Regeringens skrivelse

1997/98:23

Invandrings- och flyktingpolitiken

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Sundsvall den 11 september 1997

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Pierre[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken och

invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak år 1996. I vissa

avseenden redovisas också utvecklingen under år 1997. Vidare beskrivs

migrations- och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i

Europasamarbetet och i det internationella samarbetet.

Innehållsförteckning

Förkortningar...................................................................

............. 4

1. Inledning...............................................................

................. 5

2. Sverige och

världen...............................................................

 6

2.1. Migration i ett globalt

perspektiv................................... 6

2.2. Vem är

flykting?.............................................................

 7

2.3. Flyktingsituationen i

världen.......................................... 9

2.3.1. Asien...................................................................

............ 9

2.3.2.

Mellanöstern...................................................................

 10

2.3.3. Afrika..................................................................

............ 11

3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet

 och Sveriges

roll...................................................................

 12

 3.1. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs

 arbete i

flyktingfrågor....................................................

 13

 3.2. IOM.............................................................

................... 14

 3.3. OECD............................................................

................. 14

 3.4. OSSE............................................................

................... 15

 3.5. Samarbete mellan staterna runt Östersjön......................

 15

 3.6. Det nordiska

samarbetet.................................................

 15

 3.7. Övrigt migrationspolitiskt

samarbete............................. 16

 3.8. De internationella frivilligorganisationerna....................

 16

4. Migrationspolitiken i Europasamarbetet...............................

 17

4.1. Asyl............................................................

.................... 17

4.2. Visering

.........................................................................

 19

4.3. Gränskontrollfrågor

.......................................................

19

4.4.

Invandring......................................................................

 20

4.5. Avvisning och

utvisning................................................

 20

4.6.

Schengensamarbetet......................................................

 21

4.7.

Regeringskonferensen...................................................

 21

5. Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning

 22

5.1. Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd...............

 22

5.2. Redovisning av

praxis..................................................

 24

5.3.

Visering........................................................................

 25

5.4.

Barnkommittén............................................................

 25

5.5.

Förvar.........................................................................

 26

5.6.

Anknytningsutredningen..............................................

 26

5.7. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.....

 26

5.8. Ny instans- och processordning i utlännings- och med-

borgarskapsärenden......................................................

 27

6. Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande.................

 28

6.1. In- och utvandring av utländska medborgare...............

 28

6.2. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa.....

 29

6.3. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra

 åtgärder för

flyktingar..................................................

 33

6.4.

Arbetskraftsinvandring................................................

 35

6.5. Övrig

invandring..........................................................

 35

6.6.

Återvandring................................................................

 35

7. Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m.................

 37

7.1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan

prövas..........................................................................

 37

7.2. Det kommunala flyktingmottagandet..........................

 40

7.2.1.

Omfattning...................................................................

 41

7.2.2. Kommunernas introduktionsprogram..........................

 41

7.2.3. Statlig ersättning och statliga kostnader.......................

 42

7.2.4. Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den

 statliga

ersättningen......................................................

 43

7.2.5. Lån till hemutrustning för flyktingar............................

 45

Förkortningar

CAHAR Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral

Asylum, Refugees and Stateless Persons/Europarådets ad hoc-

kommitté för asylrätt och flyktingfrågor

CPA Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för

lösning av Indokinaflyktingarnas situation

EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om

 ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA)

ECRE European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska

konsultationen om flyktingar och andra personer i exil

(sammanslutning av frivilliga organisationer i Europa)

EG Den europeiska gemenskapen

EU Den europeiska unionen

ICRC International Committee of the Red Cross/Internationella

rödakorskommittén

IOM International Organization for Migration/ Internationella

 migrationsorganisationen

NSHF Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor

OAU Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk

enhet

OECD Organization for Econonic Co-operation and Development/

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

PARinAc Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s

 flyktingkommissarie

UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees

 in the Near East/FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar

1. Inledning

Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrings- och

flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen år 1996. En

del uppgifter omfattar dock även första halvåret 1997. Vissa frågor om

kommunalt flyktingmottagande behandlas i skrivelsen. Övriga fråge-

ställningar rörande integrationspolitiken framgår av propositionen Sverige

framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik

(prop. 1997/98:16) som regeringen beslutar om denna dag. Avsikten är att

denna redovisning skall kunna användas som underlag och bakgrunds-

material i anslutning till regeringens budgetproposition för budgetåret 1998.

Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka

utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.

Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för

medborgare i de nordiska länderna vilka har fri rörlighet och etableringsrätt.

Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i EU. Det innebär att

medborgare i alla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att

arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten

omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap.

Den 1 januari 1997 gjordes omfattande ändringar i utlänningslagen mot

bakgrund av regeringens förslag i propositionen Svensk migrationspolitik i

globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) som antogs av riksdagen i december

1996 (i fortsättningen kallad den migrationspolitiska propositionen).

Ändringarna innebär ett vidgat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få

uppehållstillstånd i Sverige. Förutom till flyktingar enligt 1951 års

flyktingkonvention kan uppehållstillstånd även ges till personer som riskerar

dödsstraff, kroppsstraff eller annan omänsklig behandling, personer som flyr

på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs

på grund av kön eller homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp

gäller jämfört med tidigare bestämmelser.

Invandringen till Sverige har de senaste decennierna huvudsakligen

bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i

Sverige. Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den

svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

 agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att

bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att

respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

 ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA, Internationella Röda

Korsrörelsen och andra organisationer som bedriver flyktingarbete

utanför Sverige,

 internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk

ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,

 överföring till Sverige, som regel i samarbete med UNHCR, av särskilt

utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,

 mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning

som i vissa avseenden ger skydd i fler situationer än vad 1951 års

flyktingkonvention stadgar,

 ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och

därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras

möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället,

 en aktiv återvandringspolitik till stöd för flyktingar som vill lämna

 Sverige för att bosätta sig i hemlandet eller annat land.

2. Sverige och världen

2.1. Migration i ett globalt perspektiv

Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och

bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. När vi talar om

internationell migration menar vi de flyttningar där en internationell

gräns passeras. Beroende på ur vilket lands perspektiv man ser

migrationen handlar det om utvandring respektive invandring. Den tänkta

vistelsetiden i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som

turister och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och

utvandring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra

åtgärder också de tillfälliga rörelserna över gränserna.

Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Ofta är

skälen för den enskilde sammansatta. En skala av skäl löper från helt

frivillig flyttning för den som har goda möjligheter i sitt hemland till en

påvingad flykt där bara den personliga säkerheten innebär en förbättring.

En annan skala av skäl rör de ekonomiska fördelarna av en flyttning, på

kort och lång sikt. I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i

det andra landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital

eller helt enkelt så snart förhållandena i hemlandet blivit lugnare.

Man får dock inte glömma att de skäl som får många människor att

flytta trots allt sällan blir tillräckliga för det stora flertalet som är i

denna

situation. De stannar trots allt kvar. Migrationsrörelserna i stort och

bedömningen av hur de kommer att se ut i framtiden måste alltså ses

också mot bakgrund av de faktorer som avhåller människor från att bryta

upp.

Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av

olika skäl lämnar sina hemländer. ILO uppskattar att antalet som är

ekonomiskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40

miljoner, med eller utan tillstånd av vistelselandet. Allt fler stater tar

emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att

arbeta på annat håll. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek

ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska

migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världsekonomin,

med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan

länderna. De relativt sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av allt

mer information, de vidgade personliga och institutionella nätverken -

många faktorer verkar i riktning mot ökad migration. Globaliseringen

förstärker främst migrationen av kategorier högst upp och lägst ned på

arbetskraftsskalan, dvs. å ena sidan välutbildade företagsledare och

yrkesutövare och å andra sidan de som har låga kvalifikationer.

Globaliseringen öppnar nya möjligheter till det bättre för många

människor och länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de

interna omflyttningarna i landet och det uppstår en tendens till

vidareflyttning utomlands. För en del länder medför förändringarna

emellertid en marginalisering som försvårar framsteg. Många människor,

även i länder som genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i

fattigdom. Befolkningsutvecklingen kommer i många delar av världen att

medföra, att fler kan komma att vilja flytta till andra länder.

Ett stort antal flyttningar har en avgörande orsak i mer eller mindre

tvingande förhållanden i hemlandet. Väpnade interna konflikter, ofta i

kombination med miljöförstöring, politisk förföljelse, etnisk rensning,

utbredd fattigdom och ekonomisk stagnation, har varit utlösande för en

stor del av det senaste årtiondets ofrivilliga migration. Ur individens

perspektiv handlar det ofta om att vända de som man upplever dystra

framtidsutsikterna till en ur säkerhetssynpunkt omedelbart tryggare

situation och/eller ekonomiskt och socialt mer lovande möjligheter.

Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och det tänkta

destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och

vilken omfattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma

om man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte.

Det är möjligt för länderna att med regler och andra åtgärder påverka

invandringen till omfattning, sammansättning och tid. Staterna har dock

inte obegränsad frihet att styra migrationen för att nå de resultat man

eftersträvar. Dels förpliktar folkrätten staterna att respektera en rad

rättigheter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis små

möjligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att

ställa upp hinder. Dels har staterna ingått olika överenskommelser som

skapar mer eller mindre fri möjlighet att flytta mellan vissa länder, att få

förena sig med familjemedlemmar eller att få skydd undan förföljelse.

Många av de stater i Afrika och Asien, som tar emot tillfälliga

arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att ge dessa mer

omfattande rättigheter. Det stora antal skyddsbehövande, som vistas i

grannländer i dessa världsdelar, har i allmänhet heller inte någon rätt att

stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet utan måste

ställa in sig på att efter kanske många år av väntan återvända till

hemlandet.

2.2. Vem är flykting?

I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella

instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och

immigrationspolitik.

 FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.

Genèvekonventionen, även kallad flyktingkonventionen, kvarstår som den

grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar.

Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på.

Flyktingkonventionen kompletterades år 1967 med ett protokoll angående

flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av

protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa flyktingkonventionen

utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951 eller dess geografiska

begränsning till Europa.

Flyktingkonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall

anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en

flykting till ett land där han riskerar förföljelse eller till ett land där

han

inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar

förföljelse

 samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med

medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en

bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av

resedokument till flyktingar.

I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som

"i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,

religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk

åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund

av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den

flyktingdefinition som är intagen i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR)

stadga och därmed reglerar dess mandat, sammanfaller nära nog helt med

den nyss citerade.

Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den

tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för

förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven-

tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av

naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regioner

finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbegrepp.

OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på

flyktingproblemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre

aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt

stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt

ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka

tillflykt på annan plats utanför sagda land".

För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt

från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt

våld,

utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga

rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna

ordningen".

Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté med stöd av första

asylländer i Sydostasien godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande,

i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis

avlägsnande från dessa länder inte skall ske. OECD-staterna har inte

accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men

åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört

bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än

flyktingkonventionens.

Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet på basis av bl.a.

resolutioner från FN:s generalförsamling kommit att utvidgas utöver det

ursprungliga mandatet. Av de 26 miljoner personer som UNHCR gav skydd

och hjälp år 1996, utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden bestod av

internflyktingar, repatrierade samt andra som drabbats av väpnade

konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat

formellt inte har utvidgats.

Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på

flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s

exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor

på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening.

2.3. Flyktingsituationen i världen

Vid slutet av förra året bistod UNHCR drygt 13 miljoner flyktingar. Detta är

två miljoner färre än föregående år och siffran torde nu vara ännu lägre. En

förklaring till detta är den oväntat snabba återflyttningen till Rwanda.

Flyktingsituationen i Centralafrika är dock långt ifrån löst. Störst

uppmärksamhet har kanske det stora antalet rwandier som befinner sig i

Zaire (demokratiska republiken Kongo) rönt men i Tanzania befinner sig

ännu hundratusentals flyktingar från Rwanda och Burundi.

I Asien utgör afghanerna den största flyktinggruppen. Drygt två miljoner

afghaner finns i grannländerna Iran och Pakistan. Siffran är mycket hög med

tanke på att Afghanistans invånarantal inte är mycket större än dubbla

Sveriges. Ändå är siffran betydligt lägre nu än vid den tid då Sovjetunionen

var involverad i stridigheterna i landet och antalet afghanska flyktingar var

drygt fem miljoner.

I Europa har återflyttningen påbörjats till de nationer som tidigare ingick

i det forna Jugoslavien. Framförallt är det flyktingar från Bosnien-

Hercegovina som tagit sin tillflykt till andra europeiska länder, inte minst

Sverige. Återflyttningen går dock långsamt och kompliceras av att många

bosnier ogärna återvänder till hemorter som nu domineras av en annan

etnisk grupp.

Bosnien-Hercegovina är ett exempel på en nation där det finns ett stort

antal s.k. internflyktingar. Antalet internflyktingar i världen är betydligt

större än antalet flyktingar. Sudan och Afghanistan är de länder som

drabbats hårdast. FN:s flyktingkommissarie bistod totalt vid det senaste

årsskiftet 4,7 miljoner internflyktingar, knappt en miljon färre jämfört med

ett år tidigare.

Dagligen påminns vi i media om världens flyktingtragedier. Dock finns

det många exempel på flyktingkatastrofer som fått sin lösning. UNHCR har

nu kunnat avsluta sitt program för de vietnamesiska flyktingarna som ofta

gick under benämningen båtflyktingar. Mozambique är ett annat exempel på

en nation som kan avföras från listan över flyktingkatastrofer. Sedan

striderna upphört i Mozambique har 1,7 miljoner flyktingar kunnat

återvända till sitt hemland. Sverige är en av de största bidragsgivarna till

FN:s och andra organisationers verksamhet för att skydda och bistå

flyktingar.

2.3.1. Asien

Under 1996 genererades stora flyktingvågor i sydvästra Asien av

inbördeskriget i Tadzjikistan och av striderna i Afghanistan i samband med

att den talibanska fraktionen intog Kabul och östra delarna av landet. Även

den väpnade konflikten mellan de två kurdiska huvudgrupperna i norra Irak

ledde till folkomflyttningar. På grund av den ihållande konflikten i

Afghanistan har tveksamheten inför att återvända ökat bland de afghanska

flyktingarna sedan föregående år. Detta ledde till att under 1996 återvände

endast

120 000 flyktingar från Pakistan och mindre än 10 000 från Iran där det för

närvarande vistas ca 1,4 miljoner afghaner. Sammanlagt har ca 3,9 miljoner

afghaner återvänt till sitt hemland med hjälp av UNHCR. I Afghanistan

uppehåller sig vidare 19 000 flyktingar från Tazdjikistan samt ett okänt antal

iranier och irakier.

UNHCR:s omfattande program för indokinesiska flyktingar "The

Comprehensive Plan of Action for Indo-Chinese Refugees" (CPA)

avslutades i juni 1996. Sedan det påbörjades år 1975 har 1,5 miljoner

flyktingar från Vietnam och Kambodja, som flytt till Sydostasien eller Hong

Kong, fått hjälp att finna en varaktig lösning på flyktingproblemet. Vid

programmets upphörande fanns det fortfarande 24 000 vietnameser i läger i

grannländerna Hong Kong och Japan. Den uppblossande konflikten i

Kambodja har åter satt igång en flyktingvåg mot Thailand och de utsatta

personer som tidigare repartierats av UNHCR riskerar att på nytt hamna i

samma situation som tidigare. I Kina, där omkring 300 000 flyktingar av

vietnamesiskt och laotiskt ursprung vistas, inriktar sig UNHCR på att finna

lokala lösningar på bosättningsproblemet.

Mellan åren 1994 och 1996 har 200 000 personer frivilligt återvänt till

Myanmar från Bangladesh. Den återstående gruppen om 47 000 personer

förväntas snart ha återvänt. När dessa familjer återvänder får de

repatrieringspaket innehållande bostadsstöd, kontanta medel och två

månaders matranson. Till de byar som tar emot återvändande ges vidare stöd

till småskaliga utvecklingsprojekt.

Mot bakgrund av tilltagande våldsamheter i Jaffnaområdet har

repatrieringen av srilankesiska flyktingar nästan helt upphört samtidigt som

en halv miljon människor flytt inom landets gränser. Av de 160 000

personer som flytt landet på grund av striderna mellan den srilankesiska

regeringen och den tamilska gerillan har drygt 50 000 återvänt sedan 1992.

Relativt få framsteg har gjorts i försöken att hitta en varaktig lösning för

de 90 000 bhutanesiska asylsökanden som befinner sig i Nepal. Bilaterala

diskussioner mellan berörda regeringar pågår dock.

2.3.2. Mellanöstern

Mot bakgrund av framförallt den rådande situationen i norra Irak och

Afghanistan är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt.

Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till Iran, som är

ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som

befinner sig i Iran kommer huvudsakligen från Afghanistan. Efter det att

striderna i norra Irak bröt ut under hösten 1996 finns, även om många har

återvänt, även ett stort antal kurdiska flyktingar från Irak i landet.

En stor del av de afghanska flyktingarna förväntades kunna återvända till

hemlandet under 1996 men såväl den allmänna instabiliteten i Afghanistan

som frånvaron av en fungerande samhällsservice har lett till att

repatrieringen under 1996 inte fått den förväntade omfattningen. Endast

omkring 10 000 afghaner återvände från Iran under 1996.

Frivilligorganisationernas möjligheter att bedriva verksamhet i Iran har

varit relativt begränsade sedan revolutionen 1979. Den flyktingkris, som

uppstod i samband med att tusentals irakiska flyktingar sökte skydd i Iran

under hösten 1996, ledde dock till att frivilligorganisationer inbjöds att

verka i landet. Organisationernas verksamhet störs emellertid fortfarande av

byråkratiska hinder.

Det kan nämnas att UNHCR under 1996 har startat ett

konsultationsprojekt i regionen i syfte att stödja staterna i deras arbete med

att finna regionala lösningar på olika flyktingsituationer. I processen deltar

stater från Central- och Sydvästasien samt Mellanöstern (CASWAME). Ett

första möte i den process som benämns CASWAME-konsultationerna hölls

i Amman i mars 1997 varvid 14 stater deltog.

2.3.3. Afrika

Av de flyktingar som UNHCR bistod i slutet av 1996 befann sig närmare

7 miljoner i Afrika. UNHCR bedömer att ca 26 miljoner personer

befinner sig i en flyktsituation och av dessa drygt 9 miljoner i Afrika.

I Centralafrika domineras fortfarande flyktingproblemen av

situationen i Rwanda, Burundi och demokratiska republiken Kongo (f.d.

Zaire). Mer än 1,3 miljoner flyktingar, av de ca 2 miljoner som flydde

folkmordet 1994, har dock kunnat återvända till Rwanda från

demokratiska republiken Kongo och Tanzania under det gångna året.

Oroligheterna i Burundi har tvingat ca 300 000 personer att fly,

företrädesvis till Tanzania men även till demokratiska republiken Kongo.

När inbördeskriget i Kongo-Zaire utbröt i oktober 1996 återvände ca 60

000 burundier till hemlandet.

I Västafrika domineras flyktingsituationen av inbördeskriget i Liberia.

Sedan år 1989 har 750 000 personer flytt till grannländerna, huvuddelen

till Guinea och Elfenbenskusten men även till Sierra Leone. Sedan

inbördes-kriget i Sierra Leone bröt ut år 1991 har fler är 320 000 flytt ur

landet. Av dessa har ca 200 000 flytt till Guinea och ca 120 000 till

Liberia. Sedan fredsavtalet undertecknades i november 1996 har UNHCR

repatrierat 1 400 av dessa och planerar att fortsätta detta arbete under

1997 och 1998.

I Östafrika domineras flyktingsituationen av det inbördeskrig som

härjat södra och delar av centrala Sudan i mer än 35 år. Av 464 000

flyktingar har ca 220 000 sökt sig till Uganda och övriga till andra

angränsande länder. Samtidigt befinner sig en av de största

flyktingpopulationerna i Afrika i Sudan. Som en följd av det år 1991

avslutade kriget i Eritrea befinner sig 350 000 eritreaner i Sudan.

Därutöver finns ännu ca 50 000 personer från Etiopien kvar i Sudan.

Nära en miljon somalier tvingades fly sitt hemland som en följd av de

strider som följde Siyad Barres fall år 1991. Av dessa befinner sig ca

450 000 fortfarande i de angränsande länderna men majoriteten har alltså

kunnat återvända till sitt hemland. Likaså har närmare en miljon

flyktingar kunnat återvända till Eritrea sedan landet blev självständigt år

1993. Sedan det 16 år långa inbördeskriget i Mozambique avslutades år

1992 har 1,7 miljoner flyktingar kunnat återvända med UNHCR:s hjälp.

Det har varit UNHCR:s största repatrieringsprocess någonsin. Dessvärre

har repatrieringen av de ca 320 000 personer som flytt från Angola

försenats på grund av att implementeringen av fredsavtalet, som 1994

avslutade 20 års inbördeskrig, mött olika svårigheter.

3. Det internationella migrations- och flykting-

politiska arbetet och Sveriges roll

Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till

varaktiga lösningar av både de problem som tvingar människor att fly

och av de konsekvenser som följer därav.

Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor om såväl åtgärder för

dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker till

flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie

(UNHCR) och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA).

Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i

medlemsländerna, arbetskraftsfrågorna etc. som bestämmer inriktningen av

det migrationspolitiska arbetet.

Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för en mellanstatlig dialog

kring integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också

under en följd av år arbetat med asylrättsliga frågor.

Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska

aspekter. Som medlem i EU deltar Sverige i det arbete som bedrivs i syfte

att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer.

Sverige har under de senaste åren i flera fora fortsatt att verka för att

Europas länder skall dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått

till följd av kriget i f.d. Jugoslavien.

Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för

det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som inom EU

gäller på detta område har dock visat, att några genomgripande förändringar

av den svenska politiken på detta område hittills inte behövs. I framtiden

kommer genomslaget att bli avsevärt större. Detta kommer att märkas redan

under 1997, då Dublinkonventionen träder i kraft, men framför allt då

Sverige börjar tillämpa Schengenregelverket och då Amsterdamfördraget

träder i kraft.

Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har

även åren 1996 och 1997 varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är

utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är

det faktum att tre nordiska länder är medlemmar i EU medan två valt att

stå utanför ett förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den

nordiska passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i

dagens situation.

Den svenska regeringen fäster stor vikt vid det internationella samarbetet

på det migrations- och flyktingpolitiska området. Grunden för vår

flyktinglagstiftning utgörs av folkrätt och internationella överenskommelser

och Sverige deltar aktivt i det rättsliga och normbildande arbetet i

internationella fora, främst FN och Internationella rödakorskommittén

(ICRC). Lika viktigt är emellertid att hjälpa alla de miljoner människor som

befinner sig på flykt. Hjälpen avser såväl internationellt skydd som

materiellt bistånd i form av mat, hälsovård och tak över huvudet. En allt

större del av de internationella insatser som Sverige stöder har dock till syfte

att få till stånd en lösning på flyktingars problem. Flyktingar får hjälp att

kunna bygga upp ett nytt liv i sitt gamla hemland och insatser görs för att,

när så är möjligt, förebygga flyktingkriser.

3.1. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs

arbete med flyktingfrågor

UNHCR:s verksamhet kan delas in i en normativ och en operativ del. I

UNHCR:s styrelse framlägger medlemsstaterna sin syn på utvecklingen och

tillämpningen av den internationella flyktingrätten. Grunden utgörs, som

nämnts, av 1951 års flyktingkonvention och 1967 års tilläggsprotokoll. Till

hjälp för de enskilda staternas avgörande av hur asylsökande uppfyller

flyktingkriterierna har UNHCR utgivit en handbok. Sedan 1996 finns denna

även i svensk översättning.

Större delen av UNHCR:s verksamhet upptas dock av direkt skydd och

bistånd till flyktingar och liknande kategorier i behov av hjälp. Av de 26

miljoner människor som UNHCR bistod förra året utgjorde 13 miljoner

flyktingar. Övriga fördelades på internflyktingar (4,7 miljoner), repatrierade

(3,3 miljoner) samt nära fem miljoner som, utan att anses vara flyktingar,

likväl var drabbade av väpnade konflikter. En stor del av UNHCR:s hjälp

utgörs av akuta insatser i form av distribution av livsmedel och att ordna

enkelt boende. En allt större del av programmet inriktas emellertid på att

flyktingförhållanden skall upphöra. Framförallt ägnas nu stora resurser åt

repatriering. Bosnien är ett närliggande exempel, där UNHCR ger hjälp till

bostadsbyggande i syfte att möjliggöra för flyktingar att återvända. Den

snabba repatrieringen till Rwanda har ställt UNHCR inför stora uppgifter.

Här gäller det inte minst att bistå med stöd till rättsstatens uppbyggnad för

att kunna erbjuda de återvändande en rimlig trygghet.

UNHCR:s mandat täcker inte de palestinska flyktingarna i Mellanöstern.

Denna uppgift har istället lagts på ett separat FN-organ, UNRWA (United

Nations Relief and Works Agency). Skolor och sjukvård utgör huvuddelen

av UNRWA:s verksamhet och de flesta av de drygt tre miljoner registrerade

flyktingarna finns på de palestinska områdena och i Jordanien. UNRWA har

under de senaste åren drabbats av finansiella svårigheter då de allt större

behoven inom skola och sjukvård inte motsvarats av ökade intäkter. Vid sitt

bildande var UNRWA tänkt att vara en temporär organisation men den har

snart existerat i femtio år. Trots motgångar på sistone är förhoppningen att

fredsprocessen i Mellanöstern snart skall leda till ett fredsavtal och en

reglering av de palestinska flyktingarnas ställning. Därmed skulle en

avveckling av UNRWA kunna inledas.

I likhet med UNHCR är den Internationella rödakorskommittén (ICRC)

inriktad på såväl rättsligt och normativt arbete som humanitärt bistånd.

Grunden för ICRC:s verksamhet utgörs av 1949 års Genèvekonventioner,

som reglerar behandlingen av krigsfångar och civilpersoner under krig.

ICRC har även en stor fältverksamhet. Denna inriktas på skydd såväl för

drabbade av väpnade konflikter genom registrering etc. samt materiellt

bistånd i form av framförallt hälsovård och livsmedel. Genom ICRC:s

neutralitet och opartiskhet kan organisationen vinna alla sidors förtroende

och verka i områden där detta inte är möjligt för andra enskilda

organisationer. Bortföranden och mord på ICRC-personal har emellertid

medfört att organisationen på sistone ej längre anser sig kunna arbeta i vissa

områden. Även den Internationella röda kors- och röda

halvmånefederationen är i sin humanitära verksamhet aktiv på

flyktingområdet. I organisationen ingår världens nationella röda kors- och

röda halvmåneföreningar, bl.a. Svenska röda korset.

Ett mått på det svenska engagemanget för det internationella arbetet på

flyktingområdet är de svenska bidragen till UNHCR, UNRWA och den

Internationella rödakorsrörelsen, som 1996 uppgick till drygt 800 miljoner

kronor. Därutöver ges även bidrag till andra FN-organisationer och enskilda

organisationer på området. Sverige är därmed en av de allra största

bidragsgivarna. Genom vårt medlemskap i den Europeiska unionen är vi

även delaktiga i Europeiska kommissionens omfattande bistånd på detta

område.

3.2. IOM

International Organization for Migration (IOM), med säte i Genève,

grundades år 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i

migrationsfrågor, utbytesprogram, praktikprogram, främjande av

återvandring samt transport av flyktingar och migranter.

Transportverksamheten är särskilt omfattande och sker ofta i samarbete med

UNHCR.

Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i

organisationens olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett

praktiskt inriktat samarbete med IOM avseende transport till Sverige av

kvotflyktingar m.fl. och från Sverige av återvandrare.

3.3. OECD

Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den

s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s

råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är

att

analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i

OECD-länderna. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter

de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda

arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och

invandringsländerna. Ett annat är att studera den utländska arbetskraftens

villkor i olika länder. Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats

av den växande insikten om behov av samordning mellan invandrings-

länderna för att på sikt påverka bakgrundsorsakerna till utvandringen.

Sedan flera år tillbaka pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att

i en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och

migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten.

Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken

inom området. Arbetet sker i en grupp som består såväl av forskare som av

representanter för ländernas regeringar. I gruppen ingår även några länder

utanför OECD-kretsen, bl.a. Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckien och

Ungern. En ambition med SOPEMI-rapporten är att, genom att vidga

korrespondentnätet ytterligare, i större utsträckning kunna ge en heltäckande

bild av migrationspolitiken och migrationen i ett vidare geografiskt område

än OECD. Av speciellt intresse för Sverige är att de baltiska länderna

inkluderas i rapporteringen och analysen.

3.4. OSSE

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) har med sina

54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande

samarbete i Europa och Nordamerika (den 55:e medlemsstaten är avstängd

från deltagande i OSSE:s möten). OSSE har behandlat migrationsfrågor i

ett europeiskt perspektiv som ett led i sin konfliktförebyggande och

krishanterande verksamhet. I maj 1996 samarrangerade UNHCR, OSSE och

IOM en konferens om flykting- och migrationsfrågor inom OSS-regionen

(Oberoende Staters Samvälde). OSSE:s kontor för demokratiska

institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen

av denna konferens. Vid de allmänna valen i Bosnien-Hercegovina i

september 1996 och lokalvalen i september 1997 organiserade OSSE

registrering och röstning för bosniska flyktingar. Vid de allmänna valen

1996 registrerades omkring 32 000 bosniska väljare i Sverige och omkring

24 000 godkända röster skickades in. Inför lokalvalen i september 1997 har

27 700 röstberättigade bosnier i Sverige registrerat sig.

3.5. Samarbete mellan staterna kring Östersjön

Genom det svenska initiativet sommaren 1996 att inrätta ett särskilt

Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring Östersjön

intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för kamp mot organiserad

brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal

invandring.

När de tre baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återfick sin

självständighet hösten 1991 ställdes de inför uppgiften att utforma och

bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och

lagstiftning rörande utländska medborgare.

Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk

utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från de

nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik närmare

en europeisk nivå. De tre staterna har numera en flyktinglagstiftning. De har

också anslutit sig till 1951 års flyktingkonvention, Lettland dock med den

begränsningen att den enbart blir tillämplig på flyktingar från europeiska

länder.

Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska staterna,

är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande migrations-

och flyktingadministration och som ett led i att underlätta staternas

eftersträvade inträde i EU.

3.6. Det nordiska samarbetet

De nordiska regeringarnas Samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har

under år 1996 haft tre möten varav ett på ministernivå. Vid möten där det

funnits behov har tid avsatts för diskussion med representanten för UNHCR

i Baltikum och Norden och för IOM.

Samrådsgruppens funktion att bidra till gemensamma hållningar och

samstämt internationellt agerande har vidareförts under året. Arbetsgrupper

har bearbetat frågor av gemensamt intresse, bl.a. med avseende på f.d.

Jugoslavien i fråga om återvandring. Arbetet i samrådsgruppen har vidare

inriktats på att samordna det nordiska agerandet i relation till närområde.t

I december 1996 enades de nordiska ministrarna med ansvar för asyl och

invandring om att i de nordiska länderna ta emot ett hundratal personer från

Lettland som befunnit sig där som asylsökande under lång tid.

Ordförandeskapet har under 1996 handhafts av Finland. För

verksamhetsåret 1997 är Sverige ordförande. Ett första möte, på

ministernivå, hölls i april månad. Där deltog även de baltiska ministrarna

med ansvar för asyl och migration.

Under året har också de nordiska länderna i enlighet med den nordiska

passöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra om förestående

ändringar i den nationella viseringspolitiken. Det nordiska utlännings-

utskottet har regelbundna samrådsmöten med företrädare för de nordiska

utlänningsmyndigheterna. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakning av hur

den nordiska passöverenskommelsen tillämpas. Vid dessa möten deltar även

representanter från berörda departement.

3.7. Övrigt migrationspolitiskt samarbete

Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudmannaskap verkar i

Geneve en organisation i vilken 14 stater informellt samverkar i

migrationspolitiska frågor. Detta forum, Inter-Governmental

Consultations in Geneva (IGC), samlar de flesta västeuropeiska stater

samt USA, Canada och Australien. På organisationens dagordning under

det senaste året har främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor

och frågor om gränskontroller. Sålunda har Sverige deltagit i en

arbetsgrupp där åtgärder mot människosmuggling och annan illegal

invandring behandlats och där informella informationsnätverk byggts

upp.

ICMPD (International Institute for Migration Policy Development) är

ett fristående institut i Wien som har ett antal länder som finansiärer,

bland annat Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt

verksamt i migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för

stater i såväl väst- som östeuropa. ICMPD spelar framförallt en viktig

roll som sekretariatfunktion i den s.k. Budapestprocessen. Detta är en

process där över 30 stater i väst- och östeuropa samt USA och Canada

utarbetar ett stort antal rekommendationer till åtgärder för att bekämpa

illegal migration som länderna kan följa. Sverige stödjer ICMPD

ekonomiskt för att upprätthålla en sekretariatfunktion i denna process. Ett

annat område där ICMPD är aktiva är i Bosnien-Hercegovina där man

agerar i olika stödfunktioner för att upprätta en del av de institutioner

som stipuleras i Daytonavtalet.

3.8 De internationella frivilligorganisationerna

Det finns ett stort antal internationella organisationer som är aktiva inom

såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området. Dessa

organisationers politiska roll har under senare år ökat successivt. I vissa

fall bedrivs en intensiv och framgångsrik lobbyverksamhet. Enskilda

organisationer fördelar numera mer pengar till det fattiga södra halvklotet

än Världsbanken. USA överlåter exempelvis nästan allt sitt bistånd

avseende Angola och Bosnien-Hercegovina till enskilda organisationer.

Av det svenska biståndet till Bosnien-Hercegovina har nästan hälften

fördelats genom enskilda organisationer. Samarbetet mellan UNHCR och

enskilda organisationer, PARinAc (Partnership in action), har också

stärkt de enskilda organisationernas roll i det internationella arbetet.

ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en Londonbaserad

sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska frivilliga och kyrkobaserade

organisationer som framförallt arbetar för asylsökandes och flyktingars

rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl.a. aktivt engagerat sig i Central-

och Östeuropa och i samarbete med UNHCR bedrivit utbildningar för

myndigheter. Man är även aktiv med policyskapande verksamhet.

Av de organisationer som tar emot svenskt finansiellt stöd kan framförallt

nämnas Internationella rödakorskommittén, ICRC och den Internationella

rödakorsfederationen, IFRC (se avsnitt 3.1).

4. Migrationspolitiken i Europasamarbetet

Två viktiga händelser inträffade under 1996. I mars sammankallades en

regeringskonferens för att studera fördragen och föreslå ändringar i dessa.

Konferensen avslutades i samband med Europeiska rådets möte i juni 1997.

Resultatet behandlas nedan. I december 1996 undertecknade Sverige ett

avtal om anslutning till Schengensamarbetet. I och med undertecknandet

blev Sverige medlem i Schengensamarbetet. I dagsläget innebär detta att

Sverige fullt ut deltar i beslutsfattandet men ännu inte i det praktiska

genomförandet. Gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns

fortfarande kvar.

Utöver dessa båda händelser har arbetet inom Europeiska unionens tredje

pelare fortsatt. Bland de beslut som rådet har fattat kan följande nämnas: en

gemensam åtgärd om en enhetlig modell för uppehållstillstånd, en

rekommendation om kamp mot olaglig anställning av

tredjelandsmedborgare och en gemensam ståndpunkt om bistånds- och

informationsuppdrag i gränsnära områden. En av de viktigaste framstegen

1997 är Dublinkonventionens ikraftträdande den 1 september för de tolv

ursprungliga signatärstaterna. För Sveriges del träder konventionen i kraft

den 1 oktober.

4.1. Asyl

Arbetet med asylfrågor har under senare tid främst koncentrerats kring i-

kraftträdandet av Dublinkonventionen (se nedan). Vidare har rådet antagit

ett beslut om övervakning av de rättsakter som antagits på asylområdet.

Övervakningen kommer att ske genom att medlemsstaterna besvarar ett

frågeformulär som avser att visa på vilket sätt de genomfört rättsakter i asyl-

frågor. Under år 1997 presenterade kommissionen ett utkast till en

gemensam åtgärd om tillfälligt skydd. Detta utkast har varit föremål för

förhandlingar som kan förväntas bli relativt utdragna.

Dublinkonventionen

Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som

skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av

medlemsstaterna. Konventionen undertecknades redan 1990 och trädde i

kraft den 1 september 1997 efter en utdragen ratificeringsprocess i de

tolv signatärstaterna. För Sveriges del träder konventionen i kraft den 1

oktober. Finland och Österrike har ännu inte ratificerat konventionen. I

och med ikraftträdandet intensifieras arbetet med tillämpningsföreskrifter

för konventionen. Vidare kommer en särskild kommitté att inrättas för att

bl.a. besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om

tillämpningen av konventionen.

Eurodac

EU:s ministerråd har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas

för att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är att det

med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vilket medlemsland

en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att pröva

vederbörandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet Eurodac.

Förslaget till konvention bör föreligga under 1997 eller 1998.

CIREA

CIREA:s (Centrum för utbyte av information och diskussion kring

asylfrågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt

ställa samman dokumentation rörande samtliga asylrelaterade frågor inom

EU. I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att koordinera och

harmonisera medlemsstaternas asylpolitik genom att verka som ett s.k.

"clearing-house".

Verksamheten innefattar två beståndsdelar, dels möten genom vilka

informationen sprids mellan medlemsstaterna, dels dokumenterandet av

denna information. Den centrala hanteringen av nämnda information skall

sedan vara utformad på ett sådant sätt att den skall kunna tjäna

ministerrådet.

I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för

behandlingen av asylansökningar. Från och med år 1995 är UNHCR kallade

till att delta och samarbeta med CIREA om vissa bestämda frågor på

dagordningen, som oftast behandlar länder varifrån asylsökande kommer.

Sådana s.k. tredjeländergenomgångar föregås i allmänhet av grundliga

utredningar och medlemsstaternas besvarande av frågeformulär. Av särskilt

intresse har hittills varit t.ex. statistiska uppgifter (antal asylansökningar

och

andel beviljade ansökningar), typ av asylsökande, åberopade motiv, resvägar

och situationen i ursprungslandet.

Annat av intresse är bl.a. medlemsstaternas praxis i fråga om

handläggningen av asylansökningar och åtgärder som vidtas vid avslag på

begäran om flyktingstatus. Informationsdokument om läget i

flyktinggenererande tredje länder presenteras som regel av UNHCR. För

övrigt har CIREA haft nytta av rapporterna från de utredningsresor som

medlemsstaterna gjorts till vissa länder. CIREA har även självt begärt in

rapporter om situationen i vissa tredje länder. Vidare har CIREA vid ett

tillfälle företagit en egen utredningsresa till ett tredje land (Pakistan).

Vid CIREA-möten utbyts upplysningar om den interna utvecklingen

bland medlemsstaterna inom t.ex. områden som rör lagstiftning, rättspraxis,

förfarande vid gränserna, repatriering, minderåriga, rättshjälp och senaste

"flyktingtrender". Genom CIREA får medlemsstaterna statistik,

sammanställd av rådets generalsekretariat, om asylsökande. Uppgifterna

grundar sig på uppgifter som medlemsstaterna själva sänt in. För närvarande

undersöks hur en förbättring av insamling och sammanställning av statistik i

asylfrågor skall kunna åstadkommas. Frågan om möjligheten att skapa en

egen elektronisk databas, varigenom medlemsstaterna på elektronisk väg

skulle kunna sprida information, har också dryftats. Dessa tankar har hittills

inte lett till en slutlig ståndpunkt.

4.2. Visering

Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det

senaste året pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket. Under

1995 antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet. I den ena

förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste ha visering

när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har inneburit att Sverige

infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater som tidigare varit

viseringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av

viseringshandlingar.

Rådet beslutade i december 1994 att skolelever från tredje land som är

bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna medfölja

på skolresor till en annan medlemsstat. Den gemensamma åtgärden har

under det gångna året föreslagits få utökad verkan och gäller nu för ett antal

resor inom ett år.

Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att

förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genom

transittrafiken. Sverige fick, tillsammans med Danmark och Finland, en

övergångsperiod på 18 månader för att genomföra åtgärden. Svenska

bestämmelser om transitvisitering trädde i kraft den 1 september 1997.

Även inom Schengensamarbetet har arbetet inriktats på att harmonisera

viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att Sverige säger

upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder men även att nya

viseringsfrihetsavtal ingås.

4.3. Gränskontrollfrågor

Arbetet med utkastet till yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte

avslutat då ett fåtal frågor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller

främst den territoriella tillämpningen samt frågor om EG-domstolens

eventuella roll. Under 1997 har en guide för effektiva metoder för

personkontroll vid de yttre gränserna tagits fram. Detta dokument har

överlämnats till de central- och östeuropeiska ansökarländerna.

CIREFI (Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor som

rör gränspassage och invandring) har som mål att samla in, utbyta och

vidarebefordra information samt att sammanställa dokumentation om alla

frågor som rör gränspassage och invandring. Syftet med ett sådant

informationsutbyte är att underlätta samordning mellan berörda organ

och harmonisering av medlemsstaternas praxis, politik och lagstiftning

när det gäller gränspassage och invandring. Under det irländska

ordförandeskapet 1996 initierades en reform av CIREFI:s arbetsmetoder

som bl.a. innebär en förbättring av hanteringen av statistiska data och

utformandet av gemensamma definitioner. Detta arbete pågår alltjämt.

Vidare har arbetsgruppen kontinuerligt utbyte avseende frågor kring

gränskontroll och illegal invandring med de associerade staterna samt

USA och Kanada.

Gränskontrollfrågor diskuteras vidare inom Schengensamarbetets

arbetsgrupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlar huvudsakligen

övervakningen av Schengens yttre gränser och genomförandet av

Schengenkonventionen.

4.4. Invandring

Rådet antog i december 1996, på svenskt initiativ, en gemensam åtgärd

om en enhetlig modell för uppehållstillstånd. Den gemensamma åtgärden

innebär att medlemsstaterna i framtiden skall ha enhetligt utformade

bevis om uppehållstillstånd. För närvarande används ca 200 olika bevis

om uppehållstillstånd inom EU. Åtgärden syftar till att underlätta

personkontroller vid gränserna och till att försvåra förfalskningar.

Rådet har vidare under år 1997 antagit en resolution om omyndiga

medborgare i tredje land utan medföljande vårdnadshavare. Resolutionen

fastställer riktlinjer för behandlingen av minderåriga utan medföljande

vårdnadshavare när det gäller frågor om villkoren för deras mottagande,

vistelse och återresa. Resolutionen omfattar såväl asylsökande som icke

asylsökande barn.

Vidare har två beslut fattats om att en uppföljning skall äga rum av hur

tillämpningen av redan antagna rättsakter inom invandringsområdet har

genomförts i de olika medlemsstaterna.

4.5. Avvisning och utvisning

Rådet antog i september 1996 en rekommendation om kamp mot olaglig

anställning av tredjelandsmedborgare. I rekommendationen slås fast att

tredjelandsmedborgare som har för avsikt att arbeta i en medlemsstat

skall ha arbets- och uppehållstillstånd. Vidare föreskrivs bl.a. att arbets-

givare som anställer arbetstagare utan arbetstillstånd och personer som

hjälper arbetstagare att ta sig in i medlemsländerna för att arbeta illegalt,

skall straffas för detta. Rådet har även beslutat att medlemsstaterna skall

utbyta information om vilka former av ekonomiskt stöd de ger till

tredjelandsmedborgare som frivilligt återvänder till hemlandet.

Vidare har ett beslut fattats om att en uppföljning skall göras av hur

tillämpningen av redan antagna rättsakter inom detta område har

genomförts i de olika medlemsstaterna.

I arbetsgruppen för återtagandefrågor har bl.a. frågor som rör

tolkningen av vissa artiklar om återtagande i Schengenkonventionen samt

verkställighet av avlägsnandebeslut diskuterats.

4.6. Schengensamarbetet

Den 19 december 1996 undertecknades Sveriges, Danmarks och Finlands

anslutningavtal till Schengen. Härigenom blev Sverige en av de tretton

medlemmarna i Schengensamarbetet. Island och Norge, som inte är

medlemmar i EU, kan inte bli medlemmar i Schengensamarbetet. Däremot

har medlemsstaterna slutit samarbetsavtal med dessa länder som innebär att

de deltar fullt ut i samarbetet, men utan att formellt delta i besluten. Detta

innebär att den fria rörligheten som finns inom ramen för den Nordiska

passkontrollöverenskommelsen kan bibehållas. Medlemskapet innebär för

Sveriges del att Sverige fullt ut deltar i samarbetets beslutsfattande del. Det

praktiska genomförandet av Schengenkonventionen kräver dels att den

svenska anslutningen godkänns, dels att Sverige uppfyller de praktiska

kraven. Detta beräknas inträffa om några år. Det praktiska genomförandet

innebär fri rörlighet för personer i hela Schengenområdet.

På asylområdet innebär Dublinkonventionens ikraftträdande att

Schengenkonventionens motsvarande regler upphörde att gälla fr.o.m. den 1

september 1997.

4.7. Regeringskonferensen

Regeringskonferensen inleddes i mars 1996 och avslutades i juni 1997.

Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, kommer att undertecknas i oktober

1997 och blir sedan föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet

med deras konstitutionella bestämmelser.

På området invandrings- och flyktingpolitik innebär fördraget betydande

förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroll, som hittills

behandlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren, förs över till

en ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen kallas "Visering, asyl,

invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer". Den nya

avdelningen har fått klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet.

Inom fem år efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer ha

genomförts. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras

ytterligare, asylpolitiken bli föremål för ytterligare harmonisering där rådet

skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av

asylsökande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för

handläggning av asylansökningar. Beslut om ansvarsfördelning skall fattas

av rådet, invandringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av

likformighet, frågor om kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga

personkontroller företas vid en inre gräns.

Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer oavsett

medborgarskap att råda mellan medlemsstaterna. Storbritannien och Irland

omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte dessa

båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. Danmark omfattas

inte av den nya avdelningen och har möjlighet att själv bestämma i

efterhand om man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta för att

kunna fortsätta delta i Schengensamarbetet men behålla den fria rörligheten i

Norden. En annan stor förändring är att Schengensamarbetet skall integreras

i EU.

5. Den svenska utlänningslagstiftningen och dess

 tillämpning

5.1. Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd

Före den 1 januari 1997 omfattade rätten att få asyl i Sverige flyktingar, de

factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av begreppet

flykting finns under rubriken "Skyddsbehövande". Som de factoflykting

bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till

sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde

åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägrare

avsågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller som flytt från sitt

hemland eller behövde stanna i Sverige för att undgå förestående

krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet att ge

uppehållstillstånd av humanitära skäl. Uppehållstillstånd på denna grund

beviljades dels för personer som på grund av sjukdom eller av andra

personliga skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer med s.k.

politisk-humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen (1989:529)

kunde det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om asylsökande som

inte omfattades av asylreglerna, men där förhållandena i det land till vilket

utlänningen skulle behöva resa var sådana att det skulle te sig inhumant att

tvinga honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Det kan

nämnas att de flesta som flydde undan krigen i Bosnien-Hercegovina och -

ännu tidigare - Libanon fick stanna av politisk-humanitära skäl.

I den migrationspolitiska propositionen lade regeringen, som nämnts,

fram förslag som bl.a. grundade sig på ett betänkande från den

parlamentariskt sammansatta Flyktingpolitiska kommittén. Sedan riksdagen

i december 1996 antagit förslagen i propositionen trädde den nya

lagstiftningen i kraft den 1 januari 1997. Den innebär att tämligen

omfattande förändringar har gjorts i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de

bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha en principiell rätt

till skydd i Sverige (skyddsbehövande).

Skyddsbehövande

Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand

personer som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års konvention om

flyktingars rättsliga status (Genèvekonventionen). Begreppet asyl som

benämning på det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya regleringen,

förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland

konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningslagen

stämmer i väsentliga delar överens med konventionsdefinitionen men ger

utrymme för en något vidare tolkning av flyktingbegreppet. I 3 kap 2 §

utlänningslagen anges att med en flykting avses "en utlänning som befinner

sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner

välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet,

tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller

politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill

begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om förföljelsen

utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda skydd

mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den som är statslös

och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det land där han eller

en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning att personen inte kan

eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd i

Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av

flyktinggrundande orsaker och som

 känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med

kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning,

 på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på

grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

 på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för

förföljelse.

Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som är

statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där

han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att

personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Genom den nu angivna regleringen har skyddsbegreppet i

utlänningslagen preciserats. Samtidigt har begreppen de factoflykting och

krigsvägrare tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt

väsentligt försvunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande

möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen

tar dock fortsättningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna

till individen.

Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får

regeringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i

utlänningslagen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till

Sveriges kapacitet att ta emot. En anmälan måste göras till riksdagen senast

tre månader efter förordningens ikraftträdande. Denna möjlighet för

regeringen att agera i fall där Sveriges möjligheter att ta emot

skyddssökande är ansträngda motsvarades i tidigare lagstiftning av att

regeringen hade möjlighet att i ett vägledande beslut i ett enskilt ärende

besluta om att uppehållstillstånd inte skulle beviljas den som ansågs vara de

factoflykting eller krigsvägrare om detta var motiverat av de rådande

mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick även genomslagskraft för

den som hade s.k. politisk-humanitära skäl.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under

högst två år. Regeringen har bemyndigats att i förordning meddela när

sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan tiden

förlängas med högst två år. Vid massflykt förutsätts också konsultationer

med andra länder och internationella organisationer om fördelning av ansvar

för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den innebär även bl.a. att

tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges under längre tid än enligt den

tidigare ordningen, som gav möjligheter att ge sådana tillstånd under högst

ett år för utlänningar som bedömdes ha ett tillfälligt behov av skydd.

5.2. Redovisning av praxis

Regeringen har under perioden januari 1996 - juni 1997 fattat

vägledande beslut i flera ärenden av stor betydelse för praxis.

Under sommaren och hösten 1996 avgjorde regeringen ett antal

ärenden rörande asylsökande från Irak. Regeringen bedömde i flera av

dessa ärenden, bl.a. med hänvisning till den oförutsägbarhet som

utmärker de irakiska myndigheternas förhållningssätt gentemot landets

medborgare, att de sökande skulle beviljas tillstånd som de facto-

flyktingar enligt 3 kap. 1 § 3 utlänningslagen. I några av ärendena fann

emellertid regeringen att grund för asyl saknades och att uppehålls-

tillstånd inte heller skulle beviljas på någon annan grund. I ett beslut i

februari 1997, dvs. efter ikrafträdandet av det nya flyktingbegreppet, har

regeringen konstaterat att irakiska asylsökande skall beviljas

flyktingstatus med hänvisning till nämnda oförutsägbarhet hos irakiska

myndigheter.

I några beslut i oktober 1996 lämnade regeringen vägledning för när

starka humanitära skäl kan föreligga i ärenden som gäller återkallande av

uppehållstillstånd för barnfamiljer. I två fall bedömde regeringen att

barnen fått så stark anknytning till Sverige att det skulle strida mot

humanitetens krav och mot principen om barnets bästa att utvisa

familjerna, trots att föräldrarna vilselett svenska myndigheter. I två andra

fall ansågs anknytningen till Sverige inte vara tillräckligt stark för att

utvisningen skulle upphävas.

I november 1996 avgjorde regeringen ett flertal ärenden rörande

asylsökande från Bosnien-Hercegovina och Kroatien. Regeringen

bedömde att situationen i Bosnien-Hercegovina vid denna tidpunkt var

sådan att det var möjligt att återsända asylsökande till områden där den

egna etniska gruppen är i majoritet. Beträffande förhållandena i Kroatien

bedömde regeringen att kroatiska medborgare numera generellt kan ges

skydd i Kroatien.

I ett beslut som regeringen fattade i december 1996 togs frågan upp

huruvida anställda vid en utländsk beskickning i Sverige, som vistats i

Sverige med stöd av en s.k. UD-visering, vid ansökan om

uppehållstillstånd kan åberopa anknytning till Sverige eller inte.

Regeringen fastslog i beslutet att dessa personer normalt inte kan påräkna

tillstånd i Sverige på grund av lång vistelsetid här i landet, eftersom

denna kategori inte anses som bosatta i värdlandet enligt

Wienkonventionerna. I detta enskilda ärende beviljade emellertid

regeringen uppehållstillstånd till familjen med hänvisning till vissa

ömmande faktorer.

I mars 1997 beviljade regeringen uppehållstillstånd av humanitära skäl

till en peruansk kvinna och hennes dotter. Regeringen hänvisade i

beslutet till att dottern inte skulle behöva utsättas för ytterligare en

separation, nämligen från de stödåtgärder och det nätverk som fanns

kring henne och modern, samt till de i övrigt djupt tragiska

omständigheterna i ärendet.

I ett beslut i juni 1997 bedömde regeringen att det i allmänhet torde

föreligga hinder att för närvarande verkställa avlägsnandebeslut till Peru

av personer som med rätt eller orätt där är misstänkta för att ha samröre

med terroristorganisationer, då de i Peru löper risk att utsättas för tortyr

eller andra allvarliga övergrepp.

Utlänningsnämnden sammanställer en kontinuerlig redovisning av

vägledande beslut som fattats av nämnden, vilken ges ut i bokform av

förlaget Publica. I denna ingår också redovisning av regeringens

vägledande beslut i ärenden som överlämnats av Invandrarverket eller

Utlänningsnämnden.

5.3. Visering

Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika

avvägningar av såväl utrikespolitisk, invandrarpolitisk, handelspolitisk som

turistpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontroll-

överenskommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa

frågor. Under våren 1997 har Sverige infört viseringsfrihet med de baltiska

staterna Estland och Litauen. Sverige har även undertecknat ett viserings-

frihetsavtal med Lettland. Avtalet har dock ännu inte trätt i kraft.

Invandrarverkets styrelse skall enligt sin instruktion leda utvecklingen av

viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i

huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan

till Sverige är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas visering för

att en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller

för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.

För att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har

Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att

själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har

vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå

viseringsansökningar.

5.4. Barnkommittén

Den parlamentariska kommitté, som tillsattes den 1 februari 1996 och

som har haft i uppgift att bl.a. göra en översyn av hur svensk lagstiftning

och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser,

överlämnade sitt slutbetänkande den 21 augusti 1997.

Kommittén behandlade med förtur frågan om barns ställning i

utlänningsärenden och redovisade sina förslag i delrapporten Barn-

konventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) i juni 1996. Även i

slutbetänkandet föreslås emellertid vissa ändringar som är av intresse ur ett

asyl- och migrationspolitiskt perspektiv.

Kommittén föreslår bl.a. att

- barnkonventionen inte skall inkorporeras som svensk lag,

- statslösa barn som är bosatta i Sverige skall ha möjlighet att, efter några

års vistelse här, för egen del ansöka om svenskt medborgarskap,

- barn till förvärvsarbetande asylsökande bör erbjudas barnomsorg

- skollagens bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri

och tillgänglig för alla barn som är bosatta i landet bör omfatta även barn

som ansöker om uppehållstillstånd,

- barn som har fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd men vars

beslut inte kan verkställas, av omständigheter som de eller deras föräldrar

inte kan råda över, skall garanteras samma rätt till hälso- och sjukvård

som barn som är bosatta i landet,

- sjukvårdsenheter bör arbeta uppsökande och aktivt för att identifiera

flyktingbarn som har haft traumatiska upplevelser i hemlandet och

utveckla samarbetet med sociala myndigheter,

- regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka det

medicinska omhändertagandet för asylsökande skolbarn,

- vid en kollision mellan utlänningslagen och lagen om vård av unga

(LVU) skall ett avlägsnandebeslut få verkställas mot socialnämndens

rekommendation endast om det föreligger mycket starka skäl.

5.5. Förvar

I propositionen Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser

(1996/97:147) lade regeringen fram förslag att ansvaret för dem som tas i

förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall

vistas borde föras över från polisen till Statens invandrarverk. I

propositionen föreslogs att Invandrarverket i lag ges huvudansvaret för

behandlingen av de utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt

anordnade förvarslokalerna. För att Invandrarverket skall kunna

genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsmedel.

Utgångspunkten i propositionen var att tvångsmedlen skall vara så få

som möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med

förvarsverksamheten och för att upprätthålla säkerheten i

förvarslokalerna. Lagförslaget innehöll även bestämmelser som

understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas humant och

med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse,

fysisk träning och utomhusvistelse under förvarstiden. De förvarstagna

får rätt till viss ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av

asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård som

asylsökande. Förslagen i propositionen antogs av riksdagen (bet.

1996/97:SfU11, rskr. 1996/97:247) och lagändringarna träder i kraft den

1 oktober 1997.

5.6. Anknytningsutredningen

Anknytningsutredningen (Dir. 1996:8), som tillsattes under 1996, och som

skall se över möjligheterna att i s.k. anknytningsärenden använda

belastningsuppgifter om i Sverige bosatta personer, har fått förlängd

utredningstid. Den särskilda utredaren skall redovisa arbetet senast den 30

november 1997.

5.7. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut

Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat avvisningsbeslut

verkställas så snart som möjligt även om det inte har vunnit laga kraft.

Detsamma gäller Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande

om omedelbar verkställighet och domstols beslut om utvisning på grund av

brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet inom två

veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det

attbeslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlänningen inte

självmant reser ut ur Sverige, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där

utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta

fall organiseras utresan ur Sverige av kriminalvårdens transporttjänst på

uppdrag av den ansvariga polismyndigheten.

Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare (Dir. 1997:6)

med uppgift att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning

och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till Statens

invandrarverk. Av direktiven till utredningen framgår följande. Besluten

skall liksom hittills verkställas på ett värdigt och effektivt sätt.

Möjligheterna att ge de humanitära frivilligorganisationerna en roll skall

uppmärksammas. Förutsättningarna för att flytta över verksamheten med

utrikestransporter från Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket

skall undersökas. Förslag skall lämnas om vilken rätt Invandrarverkets

personal bör ges att efter en sådan ändring av ansvarsfördelningen använda

tvångsmedel. Utredaren skall även överväga om utlänningslagens regler om

ny ansökan om uppehållstillstånd endast skall kunna prövas i direkt

anslutning till att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och

utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Utredaren skall dessutom

undersöka om nya eller förändrade metoder för den inre

utlänningskontrollen behövs och om någon förändring bör ske i

fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna. Utredaren skall redovisa

sitt betänkande senast den 30 september 1997.

5.8. Ny instans- och processordning i utlänningsärenden

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden

som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd, arbetstillstånd,

flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen (1989:529) samt

om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

Invandrarverket beslutar också om avvisning och utvisning enligt

utlänningslagen. Invandrarverket, Utlänningsnämnden, statsrådet med

ansvar för dessa frågor och polismyndigheterna får besluta om förvar av

utlänningar. Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring, svenskt

medborgarskap samt negativa beslut i frågor om uppehållstillstånd kan

överklagas till Utlänningsnämnden. Beslut om förvar kan överklagas till

förvaltningsdomstol. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om

avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan

överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att

en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket

som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut.

Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om

särskild utlänningskontroll. Sedan den 1 juli 1994 prövar

Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap.

5 b § utlänningslagen.

En parlamentarisk kommitté (dir. 1997:20) skall ta ställning till om

utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och

om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller

renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för

överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra

vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda om

beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör

ändras och hur sekretessfrågor skall hanteras vid tvåpartsförfarande.

Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av

utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare och mer överskådlig.

Kommittén skall även med förtur utreda om det finns behov av att ändra

reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall

uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och

möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden

inte kan styrka sin identitet. Ett första delbetänkande, Återkallelse av

uppehållstillstånd (SOU 1997:67), framlades i maj 1997. Utredningen skall

redovisa sina huvudförslag senast den 30 april 1998.

6. Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande

Sverige har en relativt stor folkomflyttning med utlandet. Förutom alla mer

eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom besök, turism,

studier och arbete registrerades år 1996 i den svenska statistiken 39 895

invandrare och 33 884 utvandrare. Till och med augusti månad 1997

invandrade 30 109 personer och utvandrade 24 854. Detta avser personer

som har för avsikt att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett

år. De siffror som redovisas här är hämtade från den officiella statistiken,

men det finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser

verkligheten. Det finns personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig

utomlands utan att ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det finns

personer som uppehåller sig i Sverige under längre tid utan att ha rätt till

bosättning och därmed inte registreras i statistiken.

I de totala strömmarna av in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av

dem som invandrade till Sverige 1996 är mer än var femte person (ca 27 %)

svenska medborgare. Motsvarande siffra bland dem som utvandrade är 57

%, dvs. mer än varannan person. Av de icke svenska medborgarna är en stor

del nordiska medborgare, bland de invandrade 20 % och utvandrarna 35 %.

Dessa omfattas av den fria rörligheten inom Norden. Omflyttning inom EU

har inte samma omfattning. Under år 1996 fick 5 164 personer (16 %)

uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. Under första halvåret 1997

fick 1 801 personer uppehållstillstånd av samma skäl.

6.1. In- och utvandring av utländska medborgare

Inom det migrationspolitiska området är det framförallt in- och utvandringen

av utländska medborgare (här använt i bemärkelsen icke-nordiska

medborgare) som är intressant. Den migration som avser nordiska

medborgare inom ramen för den nordiska passöverenskommelsen har under

ett antal år pågått mer eller mindre obemärkt. Till stora delar har in- och

utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och även med

förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. Under de

senaste tio åren har det invandringsöverskott som fanns med Norden under

den första delen av perioden förbytts i ett underskott.

Invandringen av utländska medborgare består till den allra största delen

av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av skyddsskäl och anhöriga

till dem. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som reglerar invandringen

till Sverige är det framförallt förändringar i vår omvärld som styr

invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från sina

hemländer. De nya kommunikationerna gör att såväl transport av människor

som utbyte av information blir alltmer omfattande. Många söker skydd i

Sverige. Den allt dominerande händelsen för ökning av denna typ av

invandring till Sverige har varit kriget och oroligheterna i f.d. Jugoslavien.

Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen på nästa sida som uppvisar en

kraftig ökning av invandringen av utomnordiska medborgare under åren

1993 och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till Sverige med

anledning av kriget i Bosnien-Hercegovina och som sedan efter rättslig

individuell prövning har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är först

när det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring,

som man registreras som invandrare i den officiella statistiken.

In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984 1997

(tusental)

År Invandring Utvandring Invandringsöverskott

 Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga

 diska diska

 diska

1984 26,0 8,4 17,6 14,6 10,0 4,6 11,4

 1,6 13,0

1985 27,9 8,4 19,5 14,0 9,2 4,9 13,9 0,8

14,7

1986 34,0 8,9 25,2 15,4 8,7 6,6 18,6

 0,2 18,6

1987 37,1 8,9 28,1 11,6 8,1 3,5 25,5

0,8 24,7

1988 44,5 11,5 33,0 11,8 8,3 3,5 32,6

3,2 28,4

1989 58,8 18,9 40,0 13,1 9,7 3,4 45,7

9,2 36,5

1990 53,3 15,9 37,4 16,1 12,5 3,6 37,2

 3,4 33,8

1991 43,9 7,8 36,1 15,0 11,6 3,4 28,9

 3,8 32,7

1992 39,5 8,0 31,5 13,1 11,7 1,4 19,7

 3,7 23,4

1993 54,9 5,6 49,3 14,8 7,9 6,9 40,1

 -2,3 42,4

1994 74,8 6,7 68,1 15,8 7,0 8,8

59,0 -0,3 59,3

1995 36,1 6,9 29,2 15,4 7,3 8,1 20,7

 -0,4 21,1

1996 39,9 8,1 31,8 33,9 12,1 21,8 6,0 -4,0 10,0

(1997 16,4 2,4 14,0 7,2 3,2 4,0 9,2 -0,8 10,0)

_____________________________________________________________

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare.

Utvandring

avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som

utflyttade.

Siffrorna för 1997 avser första halvåret.

6.2. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa

Under år 1996 sökte ca 6 400 personer asyl i Sverige, en minskning

jämfört med föregående år (ca 9 000). De flesta asylsökande kom från

Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien och Somalia. Andelen kvinnor var

38 %. Under första halvåret 1997 sökte 3 848 personer asyl här, därav ca

38 % kvinnor.

Inströmningen av asylsökande till Sverige har under de senaste sex åren

varierat kraftigt, vilket ställt och ställer höga krav på de myndigheter som

hanterar asylprocessen. I början av 1991 var den månatliga inströmningen

drygt 1 000 asylsökande men ökade under andra halvåret till över 3 000 per

månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien trappades upp ökade

flyktingströmmarna. Många flydde inom Europa och många kom till

Sverige. Sommaren 1992 nåddes kulmen av antalet asylsökande och bara

under sommarmånaderna sökte nära 35 000 personer asyl. En stor del av

dem kom från provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Viseringsskyldighet för jugoslaviska medborgare medförde att

inströmningen avtog. Däremot fortsatte många att fly undan kriget i

Bosnien-Hercegovina och kulmen av inströmningen av personer som sökte

skydd i Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökande. I slutet av

juni 1993 infördes viseringsskyldighet för medborgare i Bosnien-

Hercegovina. Våren 1994 ökade åter antalet asylsökande. Främst var det

kroatiska medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien-

Hercegovina, som sökte sig till Sverige. Under 1995 var antalet i genomsnitt

750 personer per månad. Minskningen har sedan fortsatt och under 1996 var

genomsnittet knappt 500 personer per månad. Under första halvåret 1997

sökte totalt i genomsnitt ca 640 personer asyl per månad.

I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgrupperna som sökt asyl

i Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar och därmed

jämställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit

genom flyktingkvoten. Skillnaden i tabellen mellan asylansökningar från

medborgare i ett specifikt land under ett år och antal uppehållstillstånd som

medborgare i det landet fått beror på tiden mellan ansökan och beslut. I

många fall söker man asyl ett år och får besked först ett senare år. Den

individuella asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång tid.

 1995 1996

 Asyl- Uppe- Asyl- Uppe-

 ansök- hållstill- ansök- hållstill-

Nationalitet ningar stånd ningar stånd

Förb.rep.Jugoslavien 1 000 750 636 342

Bosnien-Hercegovina 1 060 1 547 262 392

Kroatien 270 51 111 19

Afghanistan 320 23 148 452

Etiopien 31 19 58 18

Cuba 280 57 11 19

Irak 1780 1 966 1 557 1 958

Iran 450 386 401 742

Peru 350 79 109 51

Rumänien 84 12 54 0

Ryska federationen 326 60 203 37

Somalia 870 159 434 205

Statslösa/

okänt mbskap 204 86 136 150

Turkiet 269 60 186 78

Uganda 18 33 6 25

Övriga länder 63 354 1 441 344

__________________________________________________________

Totalt(avrundat) 9 000 5 600 6 400 4 800*

*Andelen kvinnor var 40 %

I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i Sverige. De som får

asyl i Sverige enligt de grunder som anges i flyktingkonventionen kallas

konventionsflyktingar. I tabellen nedan redovisas dessa uppdelade på två

kategorier. Den lilla gruppen övriga , som endast utgör ett par procent av

samtliga som har fått asyl i Sverige, är de som fått ett positivt beslut grundat

strikt på de krav som ställs i flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som,

i samarbete med UNHCR, överförs till Sverige inom ramarna för den

flyktingkvot som riksdagen har bestämt, finns såväl skäl grundade på

flyktingkonventionen som andra skäl. Eftersom denna uppdelning ej är

möjlig att göra i statistiken redovisas alla kvotflyktingar här som

konventionsflyktingar. De facto-flyktingarna utgörs av dem som har

flyktingliknande skäl, men som ej omfattas av i flyktingkonventionens

bestämmelser. Av redovisningen framgår att den allra största andelen av

dem som får skydd i Sverige får det av skäl som ligger utanför dem som

anges i flyktingkonventionen. Från och med den 1 januari 1997 har

begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort ut lagstiftningen och

ersätts med en utvidgad krets av skyddsbehövande. Vidare har begeppet asyl

här förbehållits flyktingar (se avsnitt 5.1).

Skäl 1995 1996

Konventionsflyktingar

 Flyktingkvoten * 1 956 35 % 1 629 34 %

 Övriga 148 3 % 128

3 %

Krigsvägrare 1 0 % 0 0 %

De facto-flyktingar 1 401 25 % 1 651 34 %

Humanitära skäl** 2 136 37 % 1 424

29 %

Totalt 5 642 100 % 4 832 100 %

* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av

kvotflyktingarna som inte får

flyktingstatus enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl.

** Av dessa fick 615 personer stanna enligt regeringspraxis (april 1994) år 1995

 och 63

personer år 1996.

Utöver de som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts

ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,

vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som

omfattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att

omfattas av det kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga har sökt

uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits

emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd

uppgick år 1995 till 8 040 personer och år 1996 till 3 908 personer.

Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn under 20 år till en

svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppe-hållstillstånd och

som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra nära anhöriga

till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder och i vissa fall

föräldrapar). Efter 1 januari 1997 gäller att barn under 18 år kan få

uppehållstillstånd som anhöriga. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra

nära anhöriga som ingått i hushållsgemenskapen eller som har central

betydelse för familjen. Under år 1996 fick 18 816 personer

uppehållstillstånd som anhöriga, varav alltså 3 908 personer omfattades av

det kommunala flyktingmottagandet. Övriga, 14 908 personer, som inte är

nära anhöriga till flyktingar får inte del av det kommunala

flyktingmottagandet.

Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1995 och 1996 (vuxna

och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för

uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av

invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som kom

av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras relativa

andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat till

Sverige inom ramarna för EES-avtalet har ökat något.

Skäl 1995 1996

Flyktingar m.fl. 5 642 17 % 4832 15 %

Nära anhöriga(anknytningar) 19 707 61 % 18 816 59 %

Varav

 anknytning till flykting (8 040)

 övriga anknytningar (11 667)

Arbetsmarknadsskäl 190 1 % 274

 1 %

Gäststuderande 1 504 5 % 1 771 6 %

Adoptivbarn 794 2 % 807 3 %

EES-avtalet 4 649 14 % 5 164 16 %

Totalt 32 486* 100 % 31 664 100 %

*Dessutom fick ca 3 500 personer tidsbegränsade uppehållstillstånd under 1995.

6.3. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra

åtgärder för flyktingar

 Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot

flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till

största delen använts för överföring, huvudsakligen i samverkan med

UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt

utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i

ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är

förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.

Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter

beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning

och överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket samarbetar med

International Organization for Migration (IOM) i transportfrågor.

Uttagningarna sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst

utifrån UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina

uttagningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt

inom ramen för den nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor

(NSHF).

Anslagsmedel som i statsbudgeten avsatts för överföring av

kvotflyktingar och mottagande av dem i kommunerna kan också

användas för alternativa insatser och åtgärder som främst UNHCR

förordar.

För budgetåret 1995/96, som avsåg 18 månader, avsattes medel

motsvarande 2 760 personer. Förutom överföring av flyktingar och andra

personer i behov av skydd, reserverades 5 miljoner kronor för medicinsk

evakuering (Medevac) för vård i Sverige av sjuka och skadade bosnier

som på grund av kriget inte kunde få vård i hemlandet. Invandrarverket

har genom ett samarbete med Universitetssjukhuset i Linköping och

International Organization for Migration (IOM) fört över 16 patienter hit

för behandling. Högst 2,5 miljoner kronor har avsatts för medicinska

alternativa åtgärder (MedAlt), t.ex. vård av bosnier i närområdet m.m.

som ett komplement till Medevac. Inom ramen för detta projekt har två

miljoner kronor använts till, förutom vård, bl.a. praktik vid

Universitetssjukhuset i Linköping för en bosnisk läkare under tre veckor.

Vidare har 5 miljoner kronor avsatts för förberedelser i Sverige inför

bosniska flyktingars framtida återvändande till Bosnien-Hercegovina.

Invandrarverket har haft i uppdrag att fördela projektmedel härför.

Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR

administrerar (UNHCR s Trust Fund for Enhancing Resettlement

Activities). Medlen i fonden kommer framför allt att användas till olika

insatser för att lösa flyktingproblem i närområdet och till att stödja andra

länders flyktingmottagande. Ett syfte med detta är att bredda kretsen av

länder som tar emot kvotflyktingar utöver de tio som nu gör det. Fonden

bildades i januari 1997 och skall vara ett försöksprojekt under tre år.

I juni 1996 gav regeringen Invandrarverket i uppdrag att lämna

resebidrag till personer från Bosnien-Hercegovina som ville åka på

rekognoseringsresa till hemlandet. Högst 25 miljoner kronor avsattes

härför (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304).

Under år 1996 beviljades 8 000 personer bidrag till en kostnad av 20,5

miljoner kronor.

Statens invandrarverk har under hela budgetåret beviljat

uppehållstillstånd till 2 340 personer för varaktig vistelse här i Sverige

inom ramen för flyktingkvoten. Under hela budgetåret kunde 2 170

personer överföras till Sverige.

Flyktingkvoten under år 1996

Ursprungsland Beviljade inresetillstånd

Iran 667

Irak 579

Bosnien-Hercegovina 323

Togo 19

Övr. Afrika 12

Förbundsrep. Jugoslavien 3

Syrien 1

Totalt 1 629

Anhöriga till kvotflyktingar

Anhöriga, d.v.s. maka/make och ogifta barn under 20 år räknas in i

flyktingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda

flyktingen. Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.

För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan

Invandrarverket ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till

konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936)

om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De

anhöriga som omfattas är även här maka/make och ogifta barn under 20

år. Bidrag får även lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl

föreligger. När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt

som för kvotflyktingar.

6.4. Arbetskraftsinvandring

Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlmsstaterna och

länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna i alla

medlems-länder. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-avtalet och

vissa av deras anhöriga har rätt att flytta inom området för att ta anställning,

starta egen verksamhet, studera m.m. Under år 1996 fick 5 164 personer

upphållstillstånd i enlighet med EES-avtalet.

För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och

arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om

arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1996 beviljades

274 sådana tillstånd (föregående år 190). Det kan gälla t.ex. personer med

nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna före-

tagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav.

Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika

specialister, artister och idrottsmän.

Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbets-

marknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering

till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för

kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som

är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd. Under år

1996 har 8 411 säsongsarbetare fått tillfälliga tillstånd, de flesta inom

trädgårdsnäringen.

6.5. Övrig invandring

Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer

som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av

personer som har svenskt ursprung. Invandrarverket har år 1996 beviljat

uppehållstillstånd för 807 adoptivbarn (föregående år 794). Vid prövning av

ärenden för den som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare

vistelsetiden i Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare

förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel

tillstånd.

6.6. Återvandring

Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter

kortare eller längre tid lämnar Sverige. De flesta av dem flyttar redan

under de första åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den

tidigare dominerande arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en

invandring, som i stor utsträckning grundas på invandrarens

skyddsbehov, kan återvandringen delvis komma att få nya mönster. Å

ena sidan kan viljan att återvända vara stark när de förhållanden man flytt

från är förbättrade, å andra sidan kan det ta lång tid innan så blir fallet.

Riksdagen lade 1996 fast att återvandringspolitiken är en del av

migrationspolitiken och regeringen har på olika sätt börjat föra en alltmer

aktiv politik.

Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till

viss del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som

utnyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också

ger sig själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.

Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja

bidrag till flyktingars resa från Sverige, s.k. återresebidrag. Förutom bidrag

till resan kan även ett kontantbelopp utbetalas.

Under år 1996 fick ca 450 personer, varav ca 300 från f.d. Jugoslavien,

återresebidrag av Invandrarverket. Näst största grupp var personer från

Chile.

Regeringen beslöt under våren 1997 att höja det kontanta bidraget till den

som väljer att återvända till sitt hemland. Det uppgår nu till högst 10 000

kronor för enskilda vuxna och 5 000 kronor för barn, dock högst 40 000

kronor per familj. Syftet med höjningen är att de återvändande skall kunna

ta med sig vad de behöver från Sverige eller införskaffa det på plats i

hemlandet, för att underlätta reintegrationen i hemlandet. Regeringen har

också beslutat i en förordning infört en möjlighet att under en begränsad

tidsperiod ge bidrag för återvändande asylsökande som fått avslag på sina

ansökningar, men som under en längre tidsperiod inte kunnat återvända till

sitt hemland av orsaker som de själva inte kunnat råda över. Ett exempel på

en grupp som kan komma i åtnjutande av detta stöd är medborgare i

Förbundsrepubliken Jugoslavien som inte har blivit mottagna av sitt

hemland.

Allt sedan Daytonavtalet skrevs under har ett återvändande av flyktingar

till Bosnien-Hercegovina varit högaktuellt. Som ett led i att ge bosnierna

största möjliga beslutsunderlag inför ett eventuellt återvändande införde

regeringen under 1996 och första kvartalet 1997 möjligheter för bosnierna

att kunna göra en s.k. rekognoseringsresa till sitt hemland. Ca 8 000

personer från Bosnien-Hercegovina har fått bidrag till s.k.

rekognoseringsresor som en förberedelse för ett eventuellt återvändande.

Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till asylsökande som

frivilligt återvänder till sina hemländer och som saknar egna medel för

återresan. Under 1996 gavs detta stöd till ca 987 personer. Personer från f.d.

Jugoslavien dominerade bland dessa.

Som ett försöksprojekt har de nordiska länderna i samarbete med

UNHCR skapat möjligheter för sjukvårdspersonal och andra

yrkesspecialister i flyktinggruppen att temporärt återvända till sitt hemland

för att göra en humanitär insats eller en insats för återuppbyggnaden.

Uppemot 100 personer har genom detta program kunnat göra värdefulla

insatser i sitt hemland men ändock kunnat ha sina familjer kvar i exil och

skydd. Ett antal personer har efter det tillfälliga återvändandet valt att

återvandra.

All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att

lyckas. Under budgetåret 1995/96 har 5 miljoner kronor använts till

förberedelser i Sverige inför bosniska flyktingars framtida återvändande till

Bosnien-Hercegovina. Statens invandrarverk har fördelat projektmedlen i

nära samarbete med bl.a. flyktingarna i Sverige, UNHCR, SIDA, Svenska

Kommunförbundet, olika frivilligorganisationer och andra företrädare för

det svenska samhället. Medlen har använts till speciella projekt, stöd till

frivilligorganisationer och andra för att administrera förberedelseprogram

samt för information till bosniska flyktingar i Sverige. Våren 1997

inrättades en liknande samordningsgrupp med bred representation för

förberedelser i Sverige för återvändande till Somalia och andra länder på

Afrikas Horn.

7. Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m.

7.1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan

prövas

Antalet asylsökande var under budgetåret 1995/96 (18 månader) ca

13 000 personer. Därav var det ca 10 000 nyanlända asylsökande och ca

3 000 personer med bosnienkroatiskt ursprung som ansökte om asyl efter

att tidigare ha haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i landet.

De asylsökande registreras av Invandrarverket och kan antingen ordna

bostad på egen hand eller bo i verkets anläggningar. Vid början av

budgetåret 1995/96 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca 19

100 personer. Vid årets slut hade antalet minskat till 17 300, varav ca 5

200 var barn under 16 år. Den genomsnittliga andelen dygn i eget boende

var ca 50 % av det totala antalet dygn. Det största antalet personer

registrerade i mottagandesystemet var personer från Förbundsreplubliken

Jugoslavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina ( 10 000), Irak (1 200)

och Somalia (1 100).

Kostnaden per asyldygn beräknades under budgetåret 1995/96 till 191

kronor, vilket är en minskning med 24 kronor jämfört med budgetåret

1994/95. Anledningen till den minskade kostnaden är dels att

avvecklingstakten av förläggningar minskat på grund av att många

ärenden blivit vilande, varvid Invandrarverket kunnat utnyttja de

stordriftsfördelar som en hög beläggning innebär, dels att fler

asylsökande än tidigare väljer eget boende. För budgetåret 1997 har

dygnskostnaden beräknats till 197 kronor.

Den genomsnittliga vistelsetiden för personer registrerade i

mottagandesystemet var den 31 december 1996 nära 30 månader, vilket

är ca 10 månader mer än den 30 juni 1995. Anledningen till detta var

främst många vilande ärenden under budgetåret, främst på grund av att

situationen i de asylsökandes hemländer varit oklar. Ärendenas

komplexitet har dessutom ökat handläggningstiden hos såväl

Invandrarverket som hos Utlänningsnämnden. Ytterligare en faktor som

påverkat vistelsetiden har varit svårigheter att verkställa avvisning till en

del länder av personer med lagakraftvunna beslut.

I december 1996 var antalet anställda vid Invandrarverket 1 449

personer. Därav arbetade ca 40 % med asylmottagning. Andelen

anställda i mottagningsverksamheten har minskat kontinuerligt under de

senaste fyra budgetåren och under budgetåret 1995/96 med 13 %. Antalet

anställda med utländsk bakgrund vid Invandrarverket var 21 % i februari

1996.

Den 1 juli 1994 trädde de regelförändringar och andra åtgärder i kraft

som riksdagen beslutat om enligt propositionen Mottagande av

asylsökande m.m. (prop. 1993/94, bet. 1993/94:SfU11, rskr.

1993/94:188). Statens invandrarverk är huvudman för mottagandet av

asylsökande och skall se till att det finns tillräckligt med förläggningar

för dem som inte själva kan ordna sitt eget boende. Verket skall även

aktivt verka för att driften av förläggningar läggs på entreprenad och

drivs av t.ex. ideella organisationer. Mot bakgrund av den omfattande

avvecklingen av verkets egna förläggningar och det låga antalet

asylsökande har intresset för att driva förläggningsverksamhet på

entreprenad hittills inte varit särskilt omfattande.

De asylsökande som väljer förläggningsboende bor, liksom tidigare, i

möblerade lägenheter. För asylsökande som saknar medel är bostaden

gratis. Därutöver lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat,

kläder och annat nödvändigt som t.ex. patientavgift för akut läkar- och

tandvård. En ensamstående vuxen får 71 kronor per dag i dagersättning.

Om den asylsökande i anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras

vid ett asylcenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en reducerad

dagersättning som för en vuxen uppgår till 24 kronor per dag.

Statens invandrarverk har skyldighet att erbjuda organiserad

verksamhet till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år.

Deltagande i verksamheten är obligatorisk för dem som har

förutsättningar för att delta och är också ett villkor för att den

asylsökande skall vara berättigad till dagersättning. Under budgetåret

1995/96 var målet för den organiserade verksamheten 20 timmar per

vecka. Ambitionen är dock att personer över 16 års ålder skall erbjudas

att delta i sådan utsträckning att det på sikt motsvarar

heltidssysselsättning. Detta gäller även dem som har eget boende. Skälen

till att asylsökande förväntas delta i organiserad verksamhet är flera. Dels

är det viktigt att motverka passivisering - vilket har en negativ inverkan

på människors psykosociala situation - dels bör aktiviteterna ge

värdefulla erfarenheter oavsett om man får tillstånd att stanna i Sverige

eller inte.

En inriktning för den organiserade verksamheten har varit att skilja på

organiserad verksamhet för den som har fått avslag på sin asylansökan

och för den som inte fått något beslut. Samtliga asylsökande, även de

med eget boende, skall delta i undervisning i praktisk vardagssvenska.

Andra verksamheter inom den organiserade verksamheten är skötsel av

anläggningarna, olika inslag av studier, praktik på arbetsplatser m.m.

Särskild vikt läggs vid verksamhet för ungdomar i gymnasieåldern. För

barn anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Denna verksamhet

anordnas dock inte för barn i eget boende. För de asylsökande som utan

giltigt skäl vägrar delta i organiserad verksamhet reduceras

dagersättningen. Detsamma gäller för den som håller sig undan så att

asylutredningen försvåras eller så att beslut om avvisning eller utvisning

inte kan verkställas.

Asylsökande barn i grundskolan får undervisning genom kommunens

försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande

undervisning genom Invandrarverkets försorg eller erbjuds plats i skolan

i den enskilda kommunen.

Statens invandrarverk redovisar en markant förbättring av

måluppfyllelsen för organiserad verksamhet under budgetåret 1995/96

jämfört med tidigare budgetår. Genom att Invandrarverket numera

upprättar individuella handlingsplaner för den enskildes deltagande i

organiserad verksamhet, tillvaratas de asylsökandes förutsättningar bättre

och dessutom möjliggörs uppföljning av såväl kvalitativa som

kvantitativa mål. De långa väntetiderna medför dock ökade krav på såväl

innehåll i verksamheten som på vidareutveckling av personalen.

Invandrarverket har under budgetåret sökt kartlägga effekterna av de

olika boendeformerna i mottagandesystemet. Intervjuer har ägt rum av

såväl asylsökande och flyktingar som företrädare för mottagande-

kommuner. En undersökning, Barn i eget boende, syftade till att

kartlägga situationen för barn i åldrarna 4 - 16 år. Av undersökningen

framkommer att barn i eget boende tillägnar sig en mer mångfacetterad

syn på det svenska samhället vad gäller kamrater och aktiviteter än vad

barn i förläggningsboende gör. Föräldrar i eget boende redovisar en

högre självtillit när det gäller bl.a. hur de ordnat boendet och kontakterna

med skola och myndigheter än vad som gäller för föräldrar i

förläggningsboende. En annan undersökning, Skillnader i

integrationsresultat beroende på boendeform under asylprövningstiden,

visar bl.a. att asylsökande från eget boende har större kontaktnät, är mer

vetgiriga och har en större vana vid kontakter med myndigheter och

samhällsfunktioner än de i förläggningsboende. Möjligheten till

kontakter med andra människor, att bo på "egna villkor" samt närhet till

släkt och vänner är andra positiva effekter av eget boende.

En negativ synpunkt som redovisades av vissa kommuntjänstemän var

svårigheten att planera mottagandet när flyktingen redan finns i

kommunen. De asylsökande som senare får uppehållstillstånd bosätter

sig i regel i den kommun där man bott under väntetiden. Detta har bl.a.

medfört att storstadskommuner och andra kommuner med ett stort antal

asylsökande i eget boende inte längre har samma möjligheter som

tidigare att ta emot flyktingar som kommer från förläggning. Den 1 juli

1995 trädde en ändring i lagen (1994:137) om mottagande av

asylsökande (LMA) i kraft med innebörden att den tid under vilken

Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som sökt

asyl och som har eget boende har sträckts ut till att gälla även en månad

efter det att uppehållstillstånd har beviljats. Dessförinnan övergick

ansvaret till vistelsekommunen samma dag som uppehållstillstånd

beviljades vilket medförde svårigheter för den mottagande kommunen.

Landstingen har, i enlighet med riksdagens beslut (prop. 1993/94:94,

bet. 1993/94:SfU11, rskr. 1993/94:188 ), den 1 januari 1997 tagit över

ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt en överenskommelse

mellan staten och företrädare för sjukvårdshuvudmännen skall

landstingen ge vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt annan

vård som inte kan anstå. Asylsökande barn skall få samma hälso- och

sjukvård samt tandvård som i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall

också erbjudas hälsoundersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från

Socialstyrelsen. Staten skall enligt överenskommelsen kompensera

landstingen för vård som ges till asylsökande m.fl. med en

schablonersättning per asylsökande. Ersättningens storlek är

åldersdifferentierad. För barn under 7 år är ersättningen 2 650 kronor, för

barn 7-18 år 1 080 kronor, för vuxna under 60 år 1 700 kronor och för

personer 61 år och äldre 2 690 kronor per kvartal. För vård åt

asylsökande där kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer än 50 000

kronor, beräknad enligt gällande riksavtal för hälso- och sjukvård, skall

staten lämna särskild ersättning motsvarande den kostnad som överstiger

50 000 kronor. Tillämpningen av överenskommelsen skall följas upp av

Invandrarverket i samråd med Landstingsförbundet.

Statens invandrarverk kommer, i enlighet med riksdagens beslut (prop.

1996/97:147, bet. 1996/97:SfU11, rskr. 1996/97:247), att överta ansvaret

från polismyndigheten för de utlänningar som tas i förvar enligt

utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. Den

som är tagen i förvar skall enligt propositionen behandlas med respekt

och humanitet och med beaktande av den svåra situation utlänningen i

många fall befinner sig i. Förvarslokalerna skall utformas så att de så

långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på

Invandrarverkets mottagningscentrum och så att barns vistelse där

underlättas. Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl

enskilda som organiserade aktiviteter och förströelser. De förvarstagna

skall vidare ha rätt till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. Mot

den bakgrunden har en överenskommelse mellan företrädare för staten

och Landstingsförbundet träffats rörande landstingens åtaganden och

statens ersättning i samband med den hälso- och sjukvård som lämnas till

förvarstagna. Enligt överenskommelsen skall staten lämna ersättning

efter ansökan för de faktiska kostnaderna motsvarande den vård som

avses i överenskommelsen om hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl.

De förändringar som följer av riksdagens beslut om ändring i

utlänningslagens förvarsbestämmelser träder i kraft den 1 oktober 1997.

7.2. Det kommunala flyktingmottagandet

7.2.1. Omfattning

Enligt det system för flyktingmottagande som infördes år 1985 är det

kommunerna som tar emot flyktingar och staten som har det övergripande

ekonomiska ansvaret. Invandrarverket träffar överenskommelser med

kommunerna om att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar och

kommunerna har därefter ansvaret för att flyktingarna får en bra

introduktion i det svenska samhället.

I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala

mottagandet sedan år 1989.

År

Avtalade

kommunplatser

Faktiskt

mottagna

Antal

kommuner

1989

18 297

21 173

276

1990

22 808

22 237

278

1991

22 077

18 961

277

1992

21 817

18 472

271

1993

21 400

25 300

271

1994

49 900

61 500

272

1995

22 380

15 900

265

1996

10 000

 6 700

251

Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats

asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande, också de som fått

stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar.

Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner

medverkar. Kommunerna har under år 1995 lyckats upprätthålla ett

flyktingmottagande som svarat mot det stora behov av kommunplatser som

funnits under de senaste tre åren. Storstadskommunerna har haft en stor

inflyttning.

Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden

1993-1995 har dels varit regeringens principbeslut i juni 1993 avseende

asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som regeringen

fattade beslut om i april 1994 och som innebar att barnfamiljer som sökt

asyl före den 1 januari 1993 skulle få stanna här om inte särskilda skäl

talade mot det. Under budgetåret 1994/95 var en stor del av de

kommunmottagna flyktingarna barnfamiljer som fått uppehållstillstånd med

grund i regeringens tidspraxisbeslut för barnfamiljer.

Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret

1995 uppgick till ca 15 900 personer. Av dessa togs ca 20 % emot som

kvotflyktingar och 32 % var anhöriga till dessa. Totalt fanns överens-

kommelser med kommunerna om att ta emot ca 22 380 flyktingar.

Behovet av kommunplatser har därefter successivt minskat beroende på

det sjunkande antalet asylsökande och under år 1996 träffades avtal med

kommunerna att ta emot ca 10 000 personer. I detta avtal ingår även

kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga. Antalet faktiskt mottagna i

kommunerna blev endast 6 687 personer.

7.2.2. Kommunernas introduktionsprogram

Kommunerna förutsätts fr.o.m. år 1991 att tillsammans med flyktingen och i

samverkan med arbetsförmedlingen och andra myndigheter som deltar i

flyktingmottagandet göra individuella introduktionsplaner och medverka till

att dessa genomförs. I programmet för aktivt och samordnat flykting-

mottagande betonas särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning

mellan olika myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks

vikten av att de fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivillig-

organisationerna får en mer aktiv roll än hittills. Som exempel kan nämnas

en försöksverksamhet i föreningsregi som sedan våren 1994 i Stockholm

bedrivs i samverkan med Stockholms stads invandrarnämnd. Särskilda

projektmedel beviljades av dåvarande Civildepartementet för bl.a.

frivilligorganisationernas uppföljning. Genom ett särskilt avtal med

kommunen överförs viss del av flyktingersättningen till föreningarna för

deras insatser. De organisationer som under år 1996 har deltagit i

försöksverksamheten är Röda korsets Stockholmsdistrikt och

KFUM/KFUK:s studieförbund.

Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge

flyktingen en bostad, medel till försörjning samt så goda kunskaper i det

svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att flyktingen

aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet. Kommunerna har enligt

skollagen (1985:1100) skyldighet att så snart som möjligt, och senast inom

tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för invandrare (sfi)

inträtt, tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i kommunen och

som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket. Kommunens

insatser syftar även till att flyktingen skall bli delaktig i samhällslivet samt

att skapa förutsättningar att påverka sin egen situation. Av stor betydelse för

flyktingens introduktion är också insatser inom utbildningsväsendet samt

arbetsmarknadspolitiska insatser.

Under den första tiden i kommunen får flyktingar som regel sin

försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Fr.o.m. den 1 januari 1993 har

kommunerna, genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för

flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet att under en

introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag

till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas av det kommunala

flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna

beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättats av

kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett 60-tal kommuner

använder sig av den nya introduktionsersättningen. Flera kommuner som

infört ett system med introduktionsersättning har vittnat om att den varit

enklare för utlänningen att förstå genom att den enskilde fått ersättning för

att han eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning, utbildning

etc. Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och några kommuner

vittnar även om förändrade attityder från omgivningen gentemot de ny-

invandrade sedan kommunen införde introduktionsersättning i stället för

socialbidrag.

7.2.3. Statlig ersättning och statliga kostnader

Kommunerna får statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa

andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m. Kommunerna får en schablonersättning för varje

mottagen flykting och annan utlänning som omfattas av

flyktingmottagandet. Dessutom lämnas också viss annan ersättning.

Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överens-

kommelse med Invandrarverket om mottagande av flyktingar. Den är

oberoende av hur många flyktingar kommunen tar emot och utgår för varje

år som överenskommelsen omfattar med ett belopp som motsvarar

schablonersättningen för tre vuxna flyktingar.

Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för

ekonomiskt bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som

tidigare lämnades till kommunerna för flyktingmottagandet. Den skall även

inkludera kommunernas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för

vuxna som omfattas av flyktingmottagandet. För år 1997 är

schablonersättningen 151 400 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och

92 900 för barn under 16 år. Beloppen skall justeras årligen med hänsyn

till bl.a. kostnadsutvecklingen.

Från och med den 1 januari 1996 gäller nya regler för utbetalning av

schablonersättning till kommunerna. Den nya ordningen innebär bl.a. att

utbetalningarna delas upp i flera delar och fördelas i tiden så att de bättre

ansluter till när kostnaderna uppstår för kommunen. En omfördelning har på

så sätt skett av schablonersättningen från utflyttningskommuner till

kommuner med stor sekundärinflyttning.

För flyktingar som som inte kan försörja sig på grund av funktionshinder

eller hög ålder (60 år och därutöver) får kommunen ersättning för vissa

särskilda kostnader. Ersättningen avser ekonomiskt bistånd enligt social-

tjänstlagen, stöd och hjälp i boendet samt färdtjänst.

För ensamma flyktingbarn under 18 år som kommit till Sverige utan egen

vårdnadshavare beviljas ersättning för faktiska kostnader för bistånd som

ges med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Ersättningen avser främst

placering i familjehem eller grupphem.

Ersättning för extraordinära kostnader kan efter prövning av

Invandrarverket och inom ramen för anvisade medel lämnas till kommuner

eller landsting som har vissa typer av extraordinära kostnader för

flyktingmottagandet. Ersättning av extraordinära kostnader under budgetåret

1995/96 uppgick till 107 miljoner kronor.

Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret

1995/96 till ca 5 miljarder kronor.

7.2.4. Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den

statliga ersättningen

I rapporten Individuell mångfald har Invandrarverket i mars 1997, i nära

samverkan med ett antal berörda myndigheter, redovisat en kartläggning

och utvärdering av måluppfyllelsen för flyktingmottagandet under åren

1991 - 1996. Rapporten innehåller en redovisning av resultaten, analyser

och förslag till förändringar. Målen i rapporten avser kunskaper i svenska

språket, boende, sysselsättning och delaktighet. Det är samhällets insatser

under den första tiden efter beslut om uppehållstillstånd som analyserats.

Det finns enligt rapporten inte något entydigt svar på frågan varför

vissa invandrare får arbete medan andra misslyckas. Vissa faktorer är

direkt kopplade till individen som t.ex. kön, ursprung och utbildning.

Andra faktorer handlar om den omgivning i vilken individen verkar. Två

av de viktigaste grundstenarna på det individuella planet är självkänsla

samt fysiskt och psykiskt välbefinnande. En annan viktig variabel är

nationalitet. En studie visar att bättre förutsägelser kan göras om

sannolikheten att en person är i arbete utifrån nationaliteten än utifrån

individens språkkunskaper, hälsa och kön. Nationaliteter/språkgrupper

bör lyftas fram och framför allt individer i dessa grupper och deras

förutsättningar - inte begreppet invandrare.

Insatser för att effektivisera nuvarande verksamhet kan bl.a. vara att

engagera kommunernas arbetsförmedlingsnämnder, där även näringslivet

och fackföreningsrörelsen ingår, i lokala introduktionsprogram. Vidare

bör arbetsförmedlingarna tydligt redovisa vilka åtgärder som planeras

under och efter introduktionsprogramet. Betydelsen av kontaktnät har

tidigare redovisats (se rapporten Skillnader i integrationsresultat

beroende på boendeform under asylprövningstiden). Under hela

introduktionsprogrammet bör flyktingens sociala nätverk stärkas. Det

kan ske genom kontakter med frivilligorganisationer, trossamfund,

genom egna eller barnens idrottsaktiviteter o.s.v.

Flyktingars fysiska och psykiska hälsa bör beaktas och eventuella

åtgärder sättas in så snabbt som möjligt. Många föräldrar i exil behöver

stärkas i sin föräldraroll och få kunskap om de normer och värderingar

om barns uppfostran som gäller i det svenska samhället. Barns och

ungdomars situation bör uppmärksammas, särskilt i invandrartäta och

utsatta bostadsområden, så att de får tillgång till goda fritidsaktiviteter på

samma sätt som deras jämnåriga svenskar.

Det framförs att svenskundervisningen bör utgå från deltagarnas

individuella behov och möjligheter och kombineras med praktik där man

har goda möjligheter att använda språket. Interkommunal samverkan och

samarbete med universitet och högskolor kan underlätta snabb

språkinlärning. Många flyktingar brottas med existensiella frågor som rör

flykten och återvändandet. De behöver bygga upp ett hopp om framtiden

vare sig de skall återvända eller stanna i Sverige.

Invandrarverket har i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen gjort en

sammanställning om flyktingars registrering på arbetsförmedlingen under

åren 1991, 1992 och 1993. Undersökningsgruppen består av

kommunmottagna flyktingar i åldern 16 - 59 år. Omkring 30 % av

flyktingarna i åldersgruppen 16 - 59 år som tagits emot under åren 1991-93

är utan arbete och denna andel är nästan fyra gånger så stor som den för

motsvarande grupp svenskar. Det är små grupper som trots registrering på

arbetsförmedlingen har någon form av arbete. Av personer som är

involverade i arbetsmarknadsåtgärder är en markant högre andel flyktingar

(ca 50 %) jämfört med övriga utomnordiska medborgare.

Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp

den statliga ersättningen för flyktingmottagande m.m. Ett motiv var bl.a. att

få kunskap om i vilken utsträckning den statliga ersättningen täcker de

kostnader den är avsedd att täcka. I arbetsgruppen ingick Arbetsmarknads-

departementet (numera Inrikesdepartementet), Finansdepartementet, Arbets-

marknadsverket, Skolverket, Statens invandrarverk och Svenska kommun-

förbundet.

Rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommnernas

kostnader för flyktingar mottagna år 1992? (Ds 1997:31) redovisar

arbetsgruppen sitt resultat. Där konstateras att 41 % av de undersökta

kommunerna har fått sina kostnader täckta genom den statliga

ersättningen och att underskottet för dem som inte hade fått

kostnadstäckning i flertalet fall var högst 20 %. Undersökningen visar

också att kommuner som hade stor inflyttning av flyktingar från andra

kommuner hade fått mindre kostnadstäckning än

utflyttningskommunerna. En skattning för hela landet, baserad på

uppgifter från urvalskommunerna, visar att kommunens kostnader totalt

överstiger den statliga ersättningen med 14 %.

Andelen flyktingar (16-64 år) som hade socialbidrag som huvudsaklig

försörjningskälla uppgick till drygt 40 %. Knappt 10 % av flyktingarna

som hade bott 3,5 år i Sverige hade egen försörjning genom löneinkomst.

Flyktingarnas utbildningsbakgrund har stor betydelse för

socialbidragsberoendet; lågutbildade är betydligt mer beroende av

socialbidrag än högutbildade.

Cirka hälften av flyktingarna hade efter 3,5 år påbörjat en eller flera

åtgärder genom arbetsförmedlingen. De första åtgärderna började först

cirka två år efter mottagandet. I genomsnitt hade flyktingarna deltagit i

två åtgärder på sammanlagt 40 veckor. Äldre, lågutbildade och kvinnor

är kraftigt underrepresenterade i den grupp som påbörjat en åtgärd genom

arbetsförmedlingen, men variationerna är stora mellan olika kommuner.

En närmare analys talar för att skillnaderna mer avspeglar

flyktingkontingentens sammansättning än arbetsförmedlingens policy

och resurser i de enskilda kommunerna. De arbetsmarknadspolitiska

åtgärderna har stor betydelse för att minska socialbidragsberoendet. För

att kunna effektivisera åtgärderna behövs fortsatta undersökningar och

analyser.

7.2.5. Lån till hemutrustning för flyktingar

Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning.

Tidigare erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid

bosättning i en kommun.

Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas

till flyktingar m.fl. som fyllt 18 år och som tas emot i en kommun efter att

ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt

omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs för etr kalenderår i

taget av regeringen. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst 20 000

kronor och för en familj med två barn 30 500 kronor. Från beviljat belopp

avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kronor i samband

med utbetalningen.Under åren 1994-96 har 11 miljoner kronor tagits ut i

uppläggningsavgifter. Lånen är amorteringsfria men löper med ränta under

de första två åren efter utbetalningen. Ränta utgår med en räntesats som

fastställs för varje år av regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med

utgångspunkt från lånens storlek. Låntagare med låga inkomster kan få

anstånd med återbetalning eller nedsättning av det belopp som skall betalas.

Vid långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta kunna

efterskänkas. Med de relativt förmånliga villkor som gäller för lån till

hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag

till möbler och annat bohag.

Återbetalning av lånen började i januari 1993 och hittills har 250

miljoner kronor av kapitalskulden betalats tillbaka. 4 548 lån har

slutbetalats. Ca 58 000 ansökningar om anstånd med återbetalningen har

inkommit under perioden 1 juli 1996 - 30 juni 1997. Under samma period

har beslut fattats om eftergift av lån för 2 329 lånehushåll med en summa av

ca 51 miljoner kronor.

Skr. 1997/98:23

46

30

46