Regeringens proposition

1998/99:74

Förändrad omvärld - omdanat försvar

Prop.

1998/99:74

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 4 mars 1999

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Björn von[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Försvarsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen beskrivs de senaste årens utveckling i omvärlden och

dess betydelse för Europas och Sveriges säkerhet. Regeringen bedömer

att den för Sverige grundläggande positiva säkerhetspolitiska

utvecklingen under 1990-talet fortsätter, även om osäkerheten om

utvecklingen i Ryssland består. Enligt regeringens bedömning ter sig ett

invasionsföretag syftande till ockupation av Sverige inte möjligt att

genomföra under de närmaste tio åren, förutsatt att vi har en

grundläggande försvarsförmåga. Väpnade angrepp främst genom luften

eller genom insatser mot begränsade mål i Sverige eller andra typer av

avsiktliga hot och påtryckningar är dock enligt regeringens bedömning

möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge.

Regeringen föreslår att nästa försvarsbeslut skall omfatta åren 2002 -

2004. Regeringen lägger vidare fram förslag till säkerhetspolitikens mål

och till försvarspolitikens inriktning samt i fråga om fortsatt utveckling

av förmågan till anpassning.

Regeringen lägger också fram förslag till inriktningar i två

hänseenden. Den ekonomiska ramen för utgiftsområde 6 Totalförsvar

skall för varje år under perioden 2002 - 2004 vara 4 miljarder kronor

mindre än ramen för år 2001. Ett omställningsbidrag anslås med 3

miljarder kronor år 2002 och med 1 miljard kronor år 2003. Den s.k.

teknikfaktorn föreslås bli avskaffad fr.o.m. år 2000.

I propositionen lämnas förslag i fråga om operativa förmågor för det

militära försvaret och till utveckling av Försvarsmaktens

krigsorganisation. Vidare föreslås övergripande mål för det civila

förvaret.

I propositionen redovisar regeringen sina bedömningar bl.a. när det

gäller personal, materielförsörjning och ledningsfrågor.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 6

2 Ärendet och dess beredning 7

3 Inledning 9

3.1 Politiska utgångspunkter 9

3.2 Den fortsatta försvarspolitiska processen 12

4 De senaste årens utveckling i omvärlden och dess betydelse för

Europas och Sveriges säkerhet 14

4.1 Den globala utvecklingen - några huvuddrag 15

4.2 Det europeiska och euro-atlantiska säkerhetssystemet 19

4.2.1 Europeiska unionen 20

4.2.2 Organisationen för säkerhet och samarbete

i Europa (OSSE) 21

4.2.3 Europeisk krishantering 21

4.2.4 Nato och dess reformering och utvidgning 22

4.2.5 Det utvidgade samarbetet i Partnerskap

för fred (PFF) 23

4.2.6 Euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPR) 24

4.2.7 Västeuropeiska unionen (VEU) 25

4.2.8 Konventionell rustningskontroll i Europa 25

4.3 Nationella intressen 26

4.3.1 Förenta staterna 27

4.3.2 Ryssland 29

4.3.3 Tyskland 31

4.3.4 Frankrike 32

4.3.5 Storbritannien 33

4.3.6 Danmark 34

4.3.7 Finland 35

4.3.8 Norge 36

4.3.9 Estland, Lettland och Litauen 37

4.3.10 Polen 38

4.4 Det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde 39

4.5 Militärstrategisk utveckling i Sveriges närområde 40

4.5.1 Utvecklingen i den ryska krigsmakten 41

4.5.2 Militära operationsmöjligheter i närområdet 43

5 Säkerhetspolitikens mål och inriktning av försvarspolitiken m.m. 44

5.1 Försvarspolitikens avgränsning och roll i säkerhetspolitiken 44

5.2 Säkerhetspolitikens mål m.m. 48

5.3 Försvarspolitikens inriktning 51

5.4 Behov av beredskap och förmåga till anpassning 62

5.4.1 Beredskap 62

5.4.2 Fortsatt utveckling av förmågan till anpassning 65

5.5 Samband mellan hotbildsförändringar och

totalförsvarsresursernas utveckling 72

5.5.1 Bakgrund och metod 72

5.5.2 Exempel på tänkta omvärldsutvecklingar (målbilder) 73

5.5.3 Sambandet mellan Försvarsmaktens uppgifter och

operativa förmågor 75

5.6 Inriktning av Sveriges deltagande med totalförsvarsresurser i

internationellt säkerhetssamarbete 77

5.6.1 Former och legala grunder för internationellt

säkerhetssamarbete 77

5.6.2 Internationellt säkerhetsfrämjande samarbete 80

5.6.3 Deltagande med försvarsresurser m.m. i

fredsfrämjande verksamhet 90

6 Ekonomi 94

6.1 Internationell jämförelse 94

6.2 Utveckling av totalförsvarsutgifterna i Sverige 1992 - 2004 95

6.3 Totalförsvarets ekonomi år 2000 - 2004 96

7 Det militära försvaret 101

7.1 Operativa förmågor och beredskap 101

7.2 Krigsorganisationens utveckling 103

7.3 Grundorganisationens utveckling 108

7.4 Förmåga och organisation för internationellt

säkerhetssamarbete inom det militära försvaret m.m. 111

7.5 Materielförsörjning 118

7.5.1 Behovet av materiel inom det militära försvaret 118

7.5.2 Försvarsindustri 119

7.5.3 Kompetensområden 120

7.5.4 Forskning och teknikutveckling 123

7.5.5 Materielförsörjningsprocessen 124

7.5.6 Exportstödjande verksamhet 125

7.5.7 Inriktning av mellanstatligt samarbete på

materielområdet 126

8 Personal 129

8.1 Inledning 129

8.2 Totalförsvarsplikt 131

8.3 Försvarsmaktens utbildningsverksamhet 136

8.3.1 Bakgrund 136

8.3.2 Nivåhöjande yrkesofficersutbildning 137

8.3.3 Icke nivåhöjande yrkesofficersutbildning 140

8.3.4 Reservofficersutbildning 141

8.3.5 Kvalitetssäkring, meritvärdering m.m. 142

8.3.6 Resursfrågor m.m. 144

8.3.7 Genomförandet 146

8.4 Övriga personalfrågor 146

9 Det civila försvaret m.m. 152

9.1 Förmågor inom det civila försvaret 152

9.2 Den fortsatta inriktningen av planeringen för det

civila försvaret 153

9.3 Funktionen Ordning och säkerhet 157

9.4 Funktionen Telekommunikationer 159

9.5 Delfunktionen Elförsörjning 162

9.6 Ekonomisk politik i kriser och krig 171

9.7 Vissa planeringsfrågor vad gäller det civila försvaret och

beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred 174

10 Ledningsfrågor 177

10.1 Bakgrund 177

10.2 Det militära ledningssystemet 179

10.3 Ledningssystem för det civila försvaret 180

10.4 Ledning och samordning vid svåra påfrestningar på

samhället i fred 180

10.5 Samlad översyn av lednings- och samordningsfrågorna 185

10.6 Informationskrigföring 186

10.7 Informationsberedskap inför svåra påfrestningar på

samhället i fred 189

11 Samhällets räddningstjänst 192

Remissinstanserna 197

Olika länders försvarsutgifter mellan åren 1970 - 1998 199

Förkortningar och benämningar 204

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 mars 1999 207

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. godkänner regeringens förslag att nästa försvarsbeslutsperiod skall

omfatta åren 2002 - 2004 (avsnitt 3.2),

2. godkänner regeringens förslag till säkerhetspolitikens mål m.m.

(avsnitt 5.2),

3. godkänner regeringens förslag till försvarspolitikens inriktning (avsnitt

5.3.),

4. godkänner regeringens förslag i fråga om fortsatt utveckling av

förmågan till anpassning (avsnitt 5.4.2),

5. godkänner regeringens förslag beträffande inriktning ifråga om den

ekonomiska ramen och inriktning ifråga om omställningsbidrag (avsnitt

6.3),

6. godkänner regeringens förslag att den särskilda uppräkningen av

anslaget för anskaffning av materiel med den s.k. teknikfaktorn skall

upphöra från och med år 2000 (avsnitt 6.3),

7. godkänner regeringens förslag i fråga om operativa förmågor för det

militära försvaret (avsnitt 7.1),

8. godkänner regeringens förslag till utveckling av Försvarsmaktens

krigsorganisation (avsnitt 7.2),

9. godkänner regeringens förslag till övergripande mål för det civila

försvaret (avsnitt 9.1).

2 Ärendet och dess beredning

Nu gällande försvarsbeslut som omfattar åren 1997 - 2001 uppdelades i

två etapper. Den första etappen beslutade riksdagen om hösten 1995

(prop. 1995/96:12, bet.1995/96:UFöU1, rskr. 1995/96:44, bet.

1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45 - 46). Den omfattade statsmakternas

ställningstaganden till säkerhets- och försvarspolitiken, övergripande mål

och uppgifter för totalförsvaret, övergripande principiella frågor om

totalförsvarets utformning och struktur samt ekonomin.

Den andra etappen beslutade riksdagen om hösten 1996 (prop.

1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU1, rskr. 1996/97:36, bet. 1996/97:FöU1,

rskr. 1996/97:109). Den omfattade statsmakternas ställningstagande till

den närmare inriktningen för det militära försvarets krigsorganisation, det

militära försvarets grundorganisation i fred samt den närmare

inriktningen av det civila försvarets verksamhet i krig och fred.

I den första etappen beslutade riksdagen att säkerhetspolitiska

kontrollstationer skulle genomföras under försvarsbeslutsperioden.

Kontrollstationer skall enligt försvarsbeslutet bidra till att det sker en

fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess

konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och

förnyelse. En kontrollstation genomfördes i samband med

försvarsbeslutets andra etapp medan ytterligare en kontrollstation

planerades till år 1998. Dock beslutade riksdagen på regeringens förslag

under våren 1998 att senarelägga den till år 1999 (prop. 1997/98:83, bet.

1997/98:FöU10, rskr. 1997/98:269). Underlagsarbetet inför

kontrollstationen har nu genomförts och regeringens överväganden samt

förslag framgår av föreliggande proposition.

Regeringen beslutade den 12 januari 1995 att Försvarsberedningen

skall svara för samråd mellan företrädare för regeringen och företrädare

för riksdagspartierna rörande det långsiktiga försvarsbeslutet. I

rapporterna Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9)

och Förändrad omvärld - omdanat försvar (Ds 1999:2) har

Försvarsberedningen redovisat sina överväganden inför den andra

säkerhetspolitiska kontrollstationen.

Regeringen beslutade den 21 augusti 1997 om att tillsätta en

arbetsgrupp för att utreda frågor om skyldigheter och befogenheter vid

svåra påfrestningar på samhället i fred för vissa myndigheter, kommuner

och landsting. Arbetsgruppen har den 6 maj 1998 lämnat sitt betänkande

Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred

(Ds 1998:32). Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns

tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fo98/172/CIV). En förteckning

över remissinstanserna framgår av bilaga 1. Regeringen behandlar

betänkandet i avsnitt 10.4.

Regeringen bemyndigade den 5 december 1996 chefen för

Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att

genomföra en översyn av det militära försvarets skolverksamhet.

Utredningen har den 10 mars 1998 lämnat sitt slutbetänkande (dir.

1996:10) Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav (SOU

1998:42). Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns

tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fo98/668/MIL). En förteckning

över remissinstanserna framgår av bilaga 1. Regeringen behandlar

betänkandet i kapitel 8.

Regeringen bemyndigade den 19 december 1996 chefen för

Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att

genomföra en översyn av mål och medel för Statens räddningsverk (dir.

1996:11). Utredningen har den 27 april 1998 lämnat sitt slutbetänkande

Räddningstjänsten I Sverige - Rädda Och Skydda (SOU. 1998:59).

Utredningens betänkande har remissbehandlats. Remissyttrandena finns

tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fo98/1078/CIV). En

förteckning över remissinstanserna framgår av bilaga 1. Regeringen

behandlar betänkandet i kapitel 11.

Regeringen beslutade den 2 juli 1998 att en översyn skulle göras av

principerna för den särskilda planläggningen för riksstyrelsens

verksamhet vid höjd beredskap m.m. Planeringen har i allt väsentligt

grundats på överväganden som ligger relativt långt tillbaka i tiden. Ett

viktigt motiv till utredningen var att anpassa planeringen till den

säkerhetspolitiska utvecklingen. En med anledning därav tillkallad

särskild utredare har den 3 februari 1999 lämnat sin rapport om den

särskilda planläggningen och förslag rörande förberedelser för att

säkerställa ledningsförmågan hos rikets högsta och centrala ledning (dnr

Fö1999/232/SP). Rapporten är under remissbehandling.

Regeringen beslutade den 12 december 1996 att en arbetsgrupp skulle

tillsättas inom Regeringskansliet med uppdrag att följa utvecklingen av

hot och risker inom området informationskrigsföring. Arbetsgruppen har

lämnat två rapporter om åtgärder och skydd mot informationskrigsföring

varav den andra lämnades den 1 september 1998. Den andra rapporten

remissbehandlades och yttrandena finns tillgängliga i

Försvarsdepartementet (dnr Fo98/1828/MIL). En förteckning över

remissinstanserna framgår av bilaga 1. Regeringen behandlar

betänkandet i avsnitt 10.6.

På uppdrag av regeringen den 2 april 1998 har Högskoleverket lämnat

rapporten En försvarshögskola på väg mot akademin (Högskoleverket

1998:37 R). Regeringen behandlar rapporten i avsnitt 8.3.

Under år 1998 har Riksrevisionsverket i två rapporter behandlat frågor

som rör officerarna i Försvarsmakten. I rapporten (RRV 1998:20)

behandlas förmåner och formerna för lönebildning, tillämpning av avtal

m.m. för anställda vid Försvarsmakten. Rapporten (RRV 1998:47) tar

upp vissa strukturella obalanser i Försvarsmakten för officerarna. Dessa

frågor behandlas under avsnitt 8.4 Övriga personalfrågor.

I propositionen framgår regeringens förslag till riksdagsbeslut

avseende den ekonomiska planeringsramen för åren 2002 - 2004 och

ändrad inriktning av totalförsvaret. Regeringen återkommer i den

ekonomiska vårpropositionen angående utgiftsramar för utgiftsområde 6

Totalförsvar för åren 2000, 2001 och 2002.

3 Inledning

3.1 Politiska utgångspunkter

Försvarspolitiken i Sverige har sedan länge genomgått en fördjupad

översyn vart femte år. Statsmakterna har därvid fattat beslut om

säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning för den

kommande försvarsbeslutsperioden. Slutlig ställning till de enskilda

årens verksamhet tas av riksdagen genom beslut med anledning av de

årliga budgetpropositionerna.

Nu gällande försvarsbeslut avser perioden 1997 - 2001. Beslutet

bygger på en överenskommelse mellan Socialdemokraterna och

Centerpartiet. I 1999 års kontrollstation prövas om den säkerhetspolitiska

utvecklingen ger anledning att modifiera gällande försvarsbeslut. Med

anledning av den säkerhetspolitiska utvecklingen föreslår regeringen i

denna proposition att försvarspolitiken ges en ny inriktning.

Försvarsberedningen har tagit fram ett underlag för denna proposition.

Försvarsberedningens rapport Förändrad omvärld - omdanat försvar

utgjorde också utgångspunkten för de överläggningar som

försvarsministern på statsministerns uppdrag förde den 12 januari - 2

februari 1999 med företrädare för partier som har en likartad grundsyn på

det försvars- och säkerhetspolitiska området, Centerpartiet, Folkpartiet

liberalerna, Kristdemokraterna och Moderata samlingspartiet. Syftet med

överläggningarna var att inför 1999 års kontrollstation nå en fördjupad,

blocköverskridande samsyn kring försvarspolitiken.

Förhandlingarna med dessa partier fördes i en öppen och konstruktiv

anda. Samtliga närvarande partier visade förståelse för de problem som

omstruktureringen av försvaret kommer att innebära och visade en vilja

att hitta hållbara lösningar. Förhandlingarna ledde emellertid inte till den

breda överenskommelse som var den uttalade ambitionen från samtliga

deltagande partiföreträdare.

Utgående från den samsyn i de flesta frågor, utom ekonomin, som kom

till uttryck under förhandlingarna mellan de fem partierna enades

Socialdemokraterna och Centerpartiet den 3 februari 1999 om

försvarspolitikens inriktning samt inriktningen för den ekonomiska

ramen för perioden 2002 - 2004. Överenskommelsen ligger till grund för

denna kontrollstationsproposition.

Viktiga frågor

Den analys och de slutsatser som Försvarsberedningen presenterade i sin

rapport om den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden har

avgörande betydelse för de förslag som regeringen lämnar i denna

proposition. Sedan det kalla krigets slut har vårt säkerhetspolitiska läge

successivt förbättrats även om osäkerheten i Ryssland består.

Utvecklingen har nu gått så långt och blivit så befäst att det finns klar

anledning att utnyttja läget till att sänka kostnaderna för försvaret och

genomföra en omstrukturering.

För att säkra den positiva utvecklingen är det viktigt att det euro-

atlantiska säkerhetssamarbetet utvecklas, och inte minst att Ryssland

fortsätter att delta. Sveriges säkerhet och välfärd är i hög grad beroende

av utvecklingen i omvärlden och av att vi samverkar med andra länder.

Vi deltar både militärt och civilt på flera platser i världen. Våra insatser

till stöd för FN:s och OSSE:s arbete för fred och säkerhet, liksom i PFF,

stärker också vår egen säkerhet. Det internationella säkerhetssamarbetet

behöver alltmer sättas i förgrunden i Sveriges försvars- och

säkerhetspolitik.

I propositionen anges hur detta bör ske genom ett utvecklat och

fördjupat samarbete främst inom EU, med Nato och dess partnerländer

och i Östersjöregionen. EU-medlemskapet är ett nav för vårt deltagande i

det europeiska arbetet för fred och säkerhet. Amsterdamfördraget

utvecklar ytterligare våra möjligheter att samarbeta inom försvars- och

säkerhetspolitiken när det gäller krishantering och fredsfrämjande

verksamhet. Våra totalförsvarsresurser behöver utvecklas så att vi

långsiktigt kan höja ambitionen inom fredsfrämjande området.

Under de närmaste tio åren ter sig ett invasionsföretag syftande till

ockupation av Sverige inte möjligt att genomföra så länge Sverige har en

grundläggande försvarsförmåga. Vi kan däremot inte avskriva väpnade

angrepp mot begränsade mål i Sverige .

Sverige måste även i framtiden ha betydande försvarsresurser, både

militära och civila, för att trygga vår nationella säkerhet och för att vi

internationellt skall kunna bidra till fred och säkerhet. Försvarspolitiken

måste emellertid oberoende av vilken ekonomisk nivå som väljs

anpassas till läget i omvärlden.

Idag har Sverige ett invasionsförsvar. Detta måste nu ersättas med en

organisation som främst utformas för att under det närmaste decenniet

kunna hävda Sveriges territoriella integritet, försvara landet mot vapen-

insatser genom luften och andra typer av mer begränsade angrepp samt

kunna skydda landet mot allvarliga konsekvenser av angrepp mot

infrastruktur. Den nya organisationen skall stärka vår förmåga att delta i

det internationella säkerhetssamarbetet.

Övergången till en ny organisation av det militära försvaret, kommer

att ta tid och bör därför inledas under innevarande försvarsbeslutsperiod.

Uppbyggnad av nya krigsförband tar dock längre tid. Den förändrade

Försvarsmakten bör sedan organiseras med en insatsorganisation som har

förmåga att redan i grundberedskap lösa de försvarsuppgifter som

riksdagen beslutar. Vad som behövs är ett antal högt prioriterade och

mångsidigt användbara krigsförband, som dock är avsevärt färre än vad

vi har idag. Krigsförbanden skall upprätthålla aktuella beredskapskrav,

ha förmåga att hävda nationens territoriella integritet och medverka till

att lösa de internationella uppgifter Sverige åtar sig.

Insatsorganisationen kompletteras med kompetenser som därutöver

erfordras för att kunna anpassa försvarsförmågan till förändrade

uppgifter som kan bli aktuella på sikt. När vi nu står inför stora

förändringar är det viktigt att säkerställa kompetenser inom områden som

vi behöver för framtiden, men samtidigt är det nödvändigt att många av

de krigsförbandstyper som enbart har uppgifter för att möta ett större

invasionsföretag utgår.

Vi måste säkerställa en förmåga att anpassa försvarsresurserna, om

läget i omvärlden i framtiden skulle förändras. Genom en utvecklad

underrättelsetjänst och forskning, förbättrad planering för alternativ,

reducerade bindningar och utökat materielsamarbete vill regeringen

stärka förmågan till anpassning av försvarsförmågan. Vi skall satsa på

kunnande inom områden som är viktiga för framtiden. Vi skall avstå från

sådant som inte längre behövs.

Omställningen av struktur och resurser inom totalförsvaret skall starta

omgående och genomföras så snart som möjligt. Genom de bindningar

som finns i personal, anläggningar och uteliggande beställningar kommer

det dock att ta tid innan några ekonomiska vinster kan nås. Förändringar

av krigs- och grundorganisation bör dock efter riksdagens beslut kunna

genomföras från och med år 2000. Den totala utbildningsvolymen av

värnpliktiga under åren 2000 och 2001 bör begränsas till ca 15 000 per

år. Antalet civilpliktiga bör i princip halveras.

När det nu, mot bakgrund av det säkerhetspolitiska läget, är möjligt att

minska försvarets storlek leder det ofrånkomligen till konsekvenser även

på materielsidan. Det blir inte längre möjligt att upprätthålla en bred

övervägande inhemsk materielförsörjning inom de budgetramar som vi

förutser. Samtidigt måste vi försäkra oss om att kunna få tillgång till den

kompetens och materiel som behövs i kristider. Av stor vikt är att

tillgodose luftförsvarets behov av kvalificerad materiel, där bl.a.

Gripensystemet spelar en central roll. Det kommer att behövas ett utökat

internationellt samarbete inom en rad områden. Detta samarbete skall

säkra strategiska kompetenser, skapa ömsesidiga industriella beroenden

över nationsgränserna och säkra en framsynt försörjnings- och

forskningsprocess.

Med den omvärldsbedömning regeringen gör och den förändrade

hotbilden som utgår från Försvarsberedningens rapport är det rimligt att

utgifterna till totalförsvaret minskas under nästa försvarsbeslutsperiod,

dvs. åren 2002 - 2004. Inriktningen bör vara att den ekonomiska ramen

för varje år under perioden skall vara 4 miljarder kronor mindre än den

ekonomiska ramen för år 2001, exklusive den materielförskjutning som

riksdagen beslutade våren 1996.

Åtgärder bör vidtas redan fr.o.m. innevarande år dels för att möjliggöra

en minskning av den ekonomiska ramen under nästa

försvarsbeslutsperiod, dels för att kunna hantera problemen under

innevarande beslutsperiod.

Under de politiska överläggningarna inför kontrollstationen har

identifierats ett antal åtgärder som bedöms kunna frigöra minst 1 miljard

kronor under åren 1999 - 2001. Åtgärderna omfattar främst minskade

värn- och civilpliktsvolymer under åren 2000 respektive 2001 samt

strukturförändringar i Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation.

Det bör vidare prövas om förhandlingar kan inledas med berörd

industri för att kunna avtala om förskjutningar av materielleveranser för

att kunna frigöra medel till angelägna utvecklingsprojekt. Även andra

möjligheter till besparingar inom utgiftsområdet bör prövas.

Ett omställningsbidrag erfordras. Detta får användas för kostnader som

hänger samman med de strukturförändringar inom Försvarsmaktens

krigs- och grundorganisation som påbörjas och genomförs under

innevarande försvarsbeslutsperiod samt för de förskjutningar av

materielleveranser som genomförs för att lösa resursproblem före år

2002.

Inriktningen bör vara att omställningsbidraget anslås med 3 miljarder

kronor år 2002 och med 1 miljard kronor år 2003.

3.2 Den fortsatta försvarspolitiska processen

Regeringens förslag: Nästa försvarsbeslutsperiod skall omfatta åren

2002 - 2004.

Regeringens bedömning: Den parlamentariskt sammansatta

Försvarsberedningen bör även i fortsättningen svara för samråd mellan

regeringen och riksdagspartierna om den långsiktiga inriktningen av

försvars- och säkerhetspolitiken.

 Försvarsberedningen bör vidare följa den säkerhetspolitiska

utvecklingen i omvärlden och inför regeringens förslag till riksdagen i

viktigare långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor redovisa sin

syn på dessa. Till de rapporter som Försvarsberedningen lämnar skall

ledamöterna ha möjlighet att foga eventuella avvikande meningar.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen bedömer

att den säkerhetspolitiska utvecklingen även i framtiden kommer att

förändras i sådan omfattning och i sådan takt att den svenska försvars-

och säkerhetspolitiska inriktningen behöver prövas oftare än som nu

genom femåriga försvarsbeslut.

Regeringen anser därför att nästa försvarsbeslutsperiod bör vara tre år

vilket möjliggör en tätare omprövning än hittills med ett bibehållet

långsiktigt perspektiv. Försvarsbeslutet år 2001 bör därför omfatta en

inriktning av verksamheten för treårsperioden. En ekonomisk

planeringsram bör fastställas för att uttrycka ambitionsnivån för

verksamheten under den kommande försvarsbeslutsperioden.

Totalförsvarets planering är en del i den statliga budgetprocessen. Med

riksdagens fastställda inriktning av försvars- och säkerhetspolitiken som

utgångspunkt bör den prövas varje år under en försvarsbeslutsperiod.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att nästa

försvarsbeslut skall avse perioden 2002 - 2004 och fattas i etapper, med

början i och med denna kontrollstationsproposition. Nödvändiga

omställningsåtgärder bör genomföras så snart som möjligt redan under

innevarande beslutsperiod.

Beträffande säkerhetspolitikens mål, vissa övergripande frågor

avseende försvarspolitikens inriktning och ekonomin lämnar regeringen

förslag redan i denna proposition.

Regeringen avser att på grundval av den nu föreliggande

kontrollstationspropositionen och riksdagens kommande

ställningstaganden till den ta fram ett fördjupat underlag så att ytterligare

en proposition om försvarspolitikens inriktning kan lämnas till riksdagen

hösten 1999. Därmed kan riksdagen ta ställning till flertalet av

huvudfrågorna i försvarsbeslutet avseende åren 2002 - 2004. Denna etapp

i nästa försvarsbeslut bör enligt regeringens mening bl.a. behandla

- vilken operativ förmåga som Sverige i olika tidsperspektiv bör

kunna utöva med totalförsvarsresurser både nationellt och

internationellt och

- den militära insats- och grundorganisationens och övriga

totalförsvarsresursers utveckling till och med år 2004.

Under år 2000 kan kompletterande beslut behöva fattas av riksdagen i

vissa återstående större frågor, t.ex. avseende pliktsystemets tillämpning,

det samlade systemet för personalförsörjning och inriktningen av

materielförsörjningen. Resterande ställningstaganden i försvarsbeslutet

avseende åren 2002 - 2004 bör göras av riksdagen hösten 2001.

Regeringen anser att den parlamentariskt sammansatta

Försvarsberedningen även i fortsättningen bör svara för samråd mellan

regeringen och riksdagspartierna om den långsiktiga inriktningen av

försvars- och säkerhetspolitiken. Försvarsberedningen bör vidare följa

den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och inför regeringens

förslag till riksdagen i viktigare långsiktiga försvars- och

säkerhetspolitiska frågor redovisa sin syn på dessa. Till de rapporter som

Försvarsberedningen lämnar skall ledamöterna ha möjlighet att foga

eventuella avvikande meningar.

4 De senaste årens utveckling i omvärlden och

dess betydelse för Europas och Sveriges

säkerhet

Regeringens bedömning: Den för Sverige grundläggande positiva

säkerhetspolitiska utvecklingen under 1990-talet fortsätter, även om

osäkerheten om utvecklingen i Ryssland består.

Genom det fördjupade euro-atlantiska säkerhetssamarbetet skapas

förbättrade förutsättningar att hantera konflikter som likväl kvarstår i

delar av Europa och dess närhet.

De gemensamma insatserna på Balkan fortsätter. Fortsatta insatser

kommer sannolikt att vara nödvändiga för lång tid framöver.

Vår säkerhet och välfärd är i hög grad beroende av ett gemensamt

ansvarstagande för fred och säkerhet i Europa och att Sverige bidrar

till detta.

EU är av grundläggande betydelse för att varaktigt trygga stabilitet

och säkerhet i Europa. Regeringen ser med oro på den tveksamhet

inför en fortsatt utvidgning som vissa medlemsländer har gett uttryck

för.

Nato och dess samarbete med partnerländer spelar en central roll för

krishanteringen i Europa. Nato-medlemskapet för Ungern, Tjeckien

och Polen tillmötesgår dessa länders önskemål. Härigenom har den av

alla OSSE-länders godtagna principen bekräftats, nämligen att varje

land har rätt att självt välja sin säkerhetspolitiska linje. De

överenskommelser som träffats med Ryssland om samarbete, den

återhållsamhet som NATO visat vad gäller gruppering av militära

resurser och det fördjupade samarbetet inom Partnerskap för fred, har

gjort att utvidgningsprocessen kunnat genomföras på ett sätt som

bidragit till en positiv säkerhetspolitisk utveckling i Europa.

Det breda praktiska samarbetet i Östersjöområdet samt de nordiska

ländernas tilltagande säkerhetssamarbete sinsemellan och med främst

de baltiska länderna ger ett väsentligt bidrag till säkerheten i regionen.

De tre baltiska staterna eftersträvar medlemskap i både EU och

Nato. EU-medlemskapet, som bör utgöra en fördel också för

Ryssland, understöds inom unionen starkt av Sverige.

Det största hotet mot säkerheten i Nordeuropa i dagsläget

sammanhänger med en fortsatt instabilitet i Ryssland. Osäkerheten

kvarstår om Rysslands inrikespolitiska utveckling och de

konsekvenser den kan föra med sig för landets relationer till

omvärlden. Den ekonomiska krisen i landet fortsätter att fördjupas.

Utrymmet för vidmakthållande eller reformering av den militära

kapaciteten är mycket begränsat. Det utrikespolitiska agerandet

präglas av samarbete med länder både i Väst och i Asien men också

av ett hävdande av egna intressen både mot Väst och mot länder i det

egna närområdet.

Ett invasionsföretag syftande till ockupation av Sverige ter sig inte

möjligt att genomföra under de närmaste tio åren, förutsatt att vi har

en grundläggande försvarsförmåga. Väpnade angrepp främst genom

luften eller genom insatser mot begränsade mål i Sverige eller andra

typer av avsiktliga hot och påtryckningar är dock enligt regeringens

bedömning möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge. De

skulle kunna aktualiseras i samband med akuta kriser i vårt

närområde. Syftet skulle kunna vara att störa det svenska samhällets

funktion eller att påverka Sveriges agerande. Den ökade spridningen

av massförstörelsevapen och den i vissa fall bristande kontrollen över

dem ger också anledning till oro.

4.1 Den globala utvecklingen - några huvuddrag

Europas och Sveriges säkerhet och välfärd är i tilltagande utsträckning

beroende av utvecklingen i omvärlden. Lokalt initierade motsättningar

och konflikter kan få verkningar direkt och indirekt långt utanför det

aktuella konfliktområdet och därmed hota internationell fred och

säkerhet. Krigen på västra Balkan, i Afghanistan, Somalia, Rwanda och

Sudan visar att inomstatliga konflikter med etniska och religiösa

förtecken blivit allt större regionala problem med konsekvenser även

globalt. Därtill har vi i Sverige, liksom i andra länder, anledning att

bedöma vår säkerhet i ljuset av ett bredare spektrum av hot och risker -

allt ifrån de direkta militära konfliktriskerna till de hot som följer av den

globala utvecklingen och det moderna samhällets sårbarhet.

Konflikternas parter, som kan vara grupper av länder, enskilda sådana

eller icke-statliga organisationer och rörelser, kan vilja påverka

omvärlden t.ex. genom att störa försörjningen med strategiska varor och

genom sabotage, terror och utpressning. De alltmer utvecklade globala

kommunikationerna, det komplexa moderna samhället och tillkomsten av

nya typer av vapen och andra medel för påverkan gör det möjligt även för

små grupper att få stor verkan över stora områden och avstånd. Det finns

också risker för oavsiktlig påverkan på omvärlden genom t.ex. stora

radioaktiva utsläpp eller avbruten leverans av strategiska produkter till

följd av bristande kontroll, strider eller kaotiska förhållanden i ett lokalt

område. Omfattande migration av människor på flykt undan krig,

förföljelse, svält och umbäranden kan också skapa avsevärda humanitära

problem som bara kan hanteras genom brett internationellt samarbete.

Samtidigt finns en tendens, tydlig redan inför det senaste

försvarsbeslutet, att regionala konflikter i grunden förblir regionala och

inte på samma sätt som under det kalla kriget riskerar att trappas upp till

en allvarligare stormaktsmotsättning. Vi ser i allt fler konflikter att den

klassiska folkrättens åtskillnad mellan mellanstatliga konflikter och

inbördeskrig suddas ut. Gångna tiders stormaktsinblandning ersätts ofta

av grannstaters intervention. Detta förhållande riskerar emellertid

samtidigt att sänka tröskeln för att regionala konflikter skall trappas upp

till väpnad nivå. I vissa fall söker stormakterna att gemensamt hantera de

hot som lokala konflikter kan utgöra.

Kärnvapnen utgör alltjämt en viktig faktor i den internationella

säkerhetspolitiken. Detta beror bl.a. på att de fem kärnvapenmakterna,

trots att flera av länderna genomfört långtgående reduktioner, fortfarande

inte uppfyllt sina åtaganden gentemot de stater som inte har kärnvapen

och på att flera nya stater skaffar sig förmåga att utveckla kärnvapen. Det

går inte heller att bortse från att det finns ett samband mellan dessa båda

faktorer. Under senare år har emellertid riskerna för spridning av

massförstörelsevapen och farhågorna för terroristaktioner med sådana

vapen uppmärksammats i allt större utsträckning.

De fall när en sådan spridning av massförstörelsevapen faktiskt skett

eller befaras ha skett är inte längre möjliga att betrakta som enbart lokala

eller regionala hot. Skulle massförstörelsevapen komma till användning

kan framförallt de politisk-psykologiska konsekvenserna bli närmast

oöverskådliga. Ett allvarligt hot mot den globala säkerheten utgör därför

de stater i Nordafrika, Mellanöstern och Östasien som strävar efter att

komma i besittning av icke-konventionella stridsmedel och i flera fall

också lyckats uppnå detta. Under senare tid har framförallt Iraks

ansträngningar att utveckla såväl kärnvapen som biologiska och kemiska

vapen med tillhörande vapenbärare stått i blickpunkten.

Provsprängningarna i Indien och Pakistan våren 1998 har visat att

kärnvapen fortsatt tillmäts stor säkerhetspolitisk betydelse. De båda

ländernas kärnvapenambitioner riskerar att tillsammans med Kinas

fortsatta utplacering av kärnvapen utgöra ett destabiliserande element i

regionen och dess närområde bl.a. mot bakgrund av konflikterna i

Kashmir och i angränsande områden. Relationen mellan Indien och

Pakistan baseras idag på en labil terrorbalans. För Indien torde emellertid

Kinas fortsatta militära upprustning, även på kärnvapenområdet, ha

spelat en lika stor, om inte större roll som drivkraft bakom landets

kärnvapenambitioner. Provsprängningarna utgör en allvarlig utmaning

mot gällande avtal om rustningskontroll. Det är av stor betydelse att

avtalen upprätthålls. I Ryssland har kärnvapen getts en utökad roll i

landets försvarsplanering för att uppväga de konventionella styrkornas

försvagning. Till följd av brister i befintliga kontrollsystem, allvarliga

ekonomiska problem och utbredd kriminalitet finns risker för spridning

av kärnvapenkomponenter, kärnvapenteknik och kärnvapenkunnande.

Det är något som tas på allvar av det internationella samfundet, liksom

också av de ryska myndigheterna.

Vid den bedömning som nu kan göras om hot och risker som på ett

eller annat sätt berör Europa är det, vid sidan om den osäkerhet som

präglar utvecklingen i Ryssland, framförallt säkerhetsfrågorna i södra

och sydöstra Europa, i Kaukasus samt i Mellanöstern och Nordafrika,

som kommer att tillmätas betydelse under åren framöver. Ett stort antal

konflikter i dessa regioner består eller har till och med förvärrats under

de senaste åren. Inte minst gäller detta den fortsatt mycket allvarliga

krisen mellan Irak och FN rörande FN:s möjligheter att kontrollera att

Irak eliminerat sina massförstörelsevapen.

På Balkan är det framförallt den sedan i början av år 1998 allvarligt

förvärrade konflikten i Kosovo som tilldragit sig det internationella

samfundets ökade uppmärksamhet och engagemang. Antalet flyktingar

som ett resultat av konflikten överstiger en kvarts miljon. Efter

Natoländernas hot om militärt ingripande under hösten 1998 har

konflikten internationaliserats ytterligare bl.a. genom OSSE:s och Natos

verifikations- och övervakningsuppdrag. Trots denna utveckling

förefaller vägen till en långsiktig lösning av konflikten ännu mycket lång.

De svåra konflikter som pågått under lång tid i Afrika söder om Sahara

och den olösta konflikten mellan Indien och Pakistan ger också anledning

till oro. Detsamma gör den osäkra utvecklingen i Nordkorea. Förutom de

vittomfattande mänskliga konsekvenserna som är en följd av Nordkoreas

djupa strukturella försörjningskris, kan utvecklingen få en

destabiliserande verkan både på och utanför den koreanska halvön. Den

riskerar i värsta fall att utlösa en öppen konflikt med Sydkorea.

Nordkoreas uppskjutning av en ny medeldistansraket i augusti 1998

illustrerar osäkerheten i den militärstrategiska bedömningen avseende

Ostasien. Mot bakgrund av de nordkoreanska försöken att producera

kärnvapen och landets samarbete med andra länder som befaras utveckla

kärnvapen framstår detta som en särskilt farlig utveckling.

Hur säkerhetssituationen kommer att se ut i Asien under de kommande

åren är svårt att förutse. Av avgörande betydelse för regionens framtid är

att den säkerhetspolitiska balansen inte rubbas på sätt som skapar en

sådan ökad osäkerhet i relationerna mellan regionens huvudaktörer att

den leder till en rustningskapplöpning. Säkerhetspolitisk stabilitet krävs

för att handel och investeringar, miljösamarbete etc. inte skall hotas av

sönderfall.

Idag och för överskådlig framtid utgör USA:s närvaro en viktig

stabiliserande faktor och en säkerhetspolitisk garanti för Japan liksom för

stabiliteten på den koreanska halvön och för Taiwans och flera andra

sydostasiatiska länders säkerhet. Så länge försvarsavtalet mellan USA

och Japan är i kraft torde Japan inte se behov av utbyggnad av det egna

försvaret, vilket skulle kunna äventyra stabiliteten. Samtidigt balanseras

riskerna för regional kinesisk dominans. Om USA skulle reducera sin

närvaro, skulle en betydande osäkerhet kunna uppstå i de

säkerhetspolitiska relationerna mellan Kina och Japan. Långsiktigt är

osäkerheten betydande. Utvecklingen i Kina är i detta sammanhang en

huvudfaktor i regionens utveckling.

Kina är världens mest folkrika stat och en växande stormakt, vars

politiska och ekonomiska betydelse under de senaste två decennierna

ökat avsevärt. Sedan reformpolitiken inleddes för 20 år sedan har Kina

uppvisat en hög ekonomisk tillväxt och nått betydande resultat som

markerar övergången från plan- till marknadsekonomi. Den demokratiska

utvecklingen går dock långsamt i Kina.

Kina är en av världens kärnvapennationer. Det kinesiska försvaret har

moderniserats genom en omfattande anskaffning av högtekniska

vapensystem. Därmed har Kina en allt mer utvecklad förmåga att verka

långt utanför det egna fastlandet. Allt detta måste också ses i samband

med de territoriella konflikter Kina har med en rad av sina grannländer

bl.a. i Sydkinesiska sjön och med Taiwan. Det kinesiska försvarets

modernisering är av central betydelse såväl för landets utrikes- och

säkerhetspolitik som för den inrikespolitiska reform- och

strukturomvandlingsprocessen. Inte minst Kinas grannländer upplever en

grundläggande osäkerhet om hur Kina kan komma att använda sin

växande styrka och hävda sina intressen, när dessa kommer i konflikt

med omvärldens.

Under de senaste åren har de beroendeförhållanden som den

fortgående ekonomiska integrationen mellan stater medför, kommit allt

mer i blickpunkten. Internationell handel, internationellt industriellt

samarbete, internationella investeringar och den internationella

kapitalmarknaden har ökat i omfattning och betydelse. Såväl den snabba

tekniska utvecklingen som de omfattande avregleringarna på

kapitalmarknaden har bidragit till detta. Ekonomins globalisering får allt

större betydelse för enskilda länder och sätter samtidigt gränser för den

nationella handlingsfriheten. De ekonomiska och handelspolitiska

frågorna väger samtidigt tyngre i relationerna mellan världens länder och

har därmed också fått större säkerhetspolitisk betydelse. Den ökade

internationaliseringen gör bl.a. villkoren för internationell handel till ett

viktigt medel för ökad säkerhet men också för påverkan i de

internationella relationerna.

Den finanskris som började i Asien år 1997 visar hur ekonomins

globala effekter kan variera högst avsevärt. Den har medfört stark

politisk och social oro i flera asiatiska länder, framförallt i Indonesien,

världens fjärde folkrikaste land, men även i Malaysia. Krisen har även

påverkat andra delar av världen. De potentiella säkerhetspolitiska

konsekvenserna torde vara störst i Ryssland.

FN har i kraft av sitt stadgeenliga ansvar för internationell fred och

säkerhet en central roll i det internationella samfundets fredsfrämjande

verksamhet. De 185 medlemsstaterna ger organisationen en global

legitimitet. Detta erbjuder möjligheter till bred internationell samverkan

också mellan stater med skilda politiska och ekonomiska strukturer. FN:s

styrka ligger också i att organisationen har en bred inriktning på säkerhet

med såväl politiska, militära, ekonomiska som sociala dimensioner.

Det är dock uppenbart att förändringar krävs för att FN mer effektivt

skall kunna utnyttja de möjligheter som det förändrade internationella

läget skapat, exempelvis för att förebygga konflikter. Även om den

förebyggande verksamheten utvecklas kommer FN och andra

internationella organisationer dock under överskådlig tid att tvingas

hantera en mängd akuta kriser, konflikter och katastrofer. Förmågan att

medverka i ett brett spektrum av fredsfrämjande och humanitära insatser

kommer att behöva utvecklas.

FN kan dock inte axla ansvaret för ledningen av operationer med trupp

för omfattande och utdragna insatser av fredsframtvingande karaktär.

Erfarenheterna från bl.a. Somalia, Rwanda och f.d. Jugoslavien har visat

på svårigheterna för FN att på egen hand genomföra insatser av detta

slag. Säkerhetsrådets beslutsförmåga hämmas idag av stor politisk och

finansiell återhållsamhet hos ledande rådsmedlemmar inte minst vad

gäller nya fredsfrämjande insatser och behovet av att utvidga och anpassa

existerande operationer. FN:s beslutsförmåga har blockerats av de skilda

uppfattningar som råder bland de permanenta medlemmarna i

säkerhetsrådet, vilket särskilt har visat sig i hanteringen av konflikterna

på västra Balkan och med Irak. Det är vidare särskilt angeläget att

förutsättningar skapas för att förbättra FN:s finansiella situation. Förenta

staterna har mot bakgrund av sin stora skuld därvid ett särskilt ansvar.

Trots ihärdiga ansträngningar från den amerikanska administrationens

sida har kongressen ännu inte godkänt en betalning av den amerikanska

skulden till FN.

En delvis ny arbetsfördelning har utkristalliserats som innebär att FN i

större utsträckning auktoriserar regionala organisationer eller koalitioner

av stater att genomföra vissa insatser, allt i enlighet med FN-stadgans

kapitel VIII. Förutom i Gulfkriget åren 1990 och 1991 skedde detta också

i Somalia år 1992, i Bosnien från slutet av år 1995 och i Albanien år

1997. Sverige har därvid framhållit att en begäran från FN:s säkerhetsråd

eller beslut som fattas av OSSE är en förutsättning för vårt deltagande i

sådana insatser. Genom den nya typen av fredsfrämjande insatser har

frågan om nödvändigheten av FN-mandat börjat att diskuteras bl.a. inom

EU och Nato, både från folkrättsliga och säkerhetspolitiska

utgångspunkter.

4.2 Det europeiska och euro-atlantiska säkerhetssystemet

De senaste åren har präglats av en intensiv förhandlingsprocess om den

framtida säkerhetsstrukturen i Europa. Påtagliga förändringar har skett

bland organisationerna som har att hantera säkerheten och stabiliteten på

den europeiska kontinenten.

Det euro-atlantiska säkerhetssystemet har i ökande utsträckning blivit

avtalsbundet. Därvid skapas institutionaliserade former för

säkerhetspolitiskt samarbete. Det bidrar till ökad öppenhet och ökat

förtroende och kan på sikt även leda till snabbare och effektivare

krishantering. Ett viktigt exempel är undertecknandet i maj 1997 av

grunddokumentet (Founding Act) mellan Ryssland och Nato. Ett särskilt

Nato-Rysslandsråd upprättades för konsultation och koordination samt,

när så bedöms möjligt, även för gemensamt beslutsfattande. Den efter

hand allt mer utvecklade demokratin i de forna kommunistiska

enpartistaterna i Europa i kombination med det framväxande regelverket

för mellanstatliga relationer gör utvecklingen i en allt större del av

Europa mer förutsägbar än tidigare. Risken minskar därmed också för att

intressemotsättningar skall trappas upp till öppna konflikter och krig.

De steg som tagits mot ökad avtalsbindning av säkerhetsfrågorna de

senaste åren är välkomna. Samtidigt är det nödvändigt att notera att

många ytterligare steg återstår innan alla länder i Europa har kunnat

uppnå sådana säkerhetslösningar som de själva eftersträvar. Det finns på

den europeiska kontinenten åtskilligt kvar av motstridiga intressen och

misstro mellan länder och befolkningsgrupper som ger anledning till oro

och som innebär en risk för nya eller fortsatta lokala och regionala

konflikter, särskilt i sydöstra Europa.

4.2.1 Europeiska unionen

EU är av grundläggande betydelse för att varaktigt trygga stabilitet och

säkerhet i Europa. Samarbetet i EU skapar förutsättningar för att

gemensamma värderingar och normer skall spridas och tillämpas genom

det nät av relationer och ömsesidiga beroenden som på stor bredd växer

fram och berör hela samhället. Det är en process som kommer att ta tid

och som kan stöta på svårigheter när olika särintressen uppfattas som

otillräckligt tillgodosedda. Men det är också ett samarbete mellan

demokratier som successivt kan lösa upp motsättningar och

intressekonflikter och öka den inbördes solidariteten och det ömsesidiga

beroendet.

EU:s förestående utvidgning och utökade ekonomiska samarbete med

länder i EU:s närområde har stor betydelse på det säkerhetspolitiska

planet. EU ställer på sina medlemsländer bl.a. krav på en institutionell

stabilitet som garanterar demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter

och respekt för och skydd av minoriteter. Detta har redan haft avsevärda

positiva effekter i kretsen av kandidatländer. Utsikterna till medlemskap

har inneburit att kandidatländerna gjort stora ansträngningar för att lösa

kvarvarande konflikter med sina grannländer.

Europeiska rådet beslöt vid sitt möte i Luxemburg i december 1997 att

inleda den anslutningsprocess som omfattar tio kandidatländer i Central-

och Östeuropa samt Cypern. Under år 1998 har realförhandlingar inletts

med Polen, Tjeckien, Ungern, Slovenien, Estland och Cypern. Parallellt

härmed har förberedelser pågått för förhandlingar med Bulgarien,

Rumänien, Slovakien, Lettland och Litauen. Dessutom har Malta på nytt

aktualiserat sin ansökan om EU-medlemskap. EU-kommissionen skall

regelbundet till rådet lämna lägesrapporter om de framsteg varje

kandidatland gör samt i förekommande fall, rekommendera att

realförhandlingar inleds med ytterligare något eller några kandidatländer.

EU-kommissionen presenterade i november 1998 en första sådan

lägesrapport. Rapporten visar att betydande framsteg gjorts inte minst i

Lettland och Litauen. Förutsatt att reformtakten fortsätter på nuvarande

sätt skulle ett beslut kunna fattas om att inleda realförhandlingar,

åtminstone med Lettland, vid EU-toppmötet i Helsingfors i december

1999.

Det finns dock beklagliga tendenser, märkbara bl.a. vid EU-toppmötet

i Wien i december 1998, som innebär att många av EU:s nuvarande

medlemsstater nu mer än tidigare betonar den tid utvidgningsprocessen

kommer att ta. Det kan antas att unionen under år 1999 kommer att vara

mycket upptagen av den gemensamma valutans införande och

uppgörelsen om EU:s interna hushållning för de kommande åren, den s.k.

Agenda 2000. Dessutom är det val till EU-parlamentet och en ny

kommission skall utses.

4.2.2 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

(OSSE)

OSSE har stärkt sin ställning som fredsfrämjare i Europa. Dess

förmåga till snabba och flexibla fältinsatser har blivit ett centralt inslag i

europeisk säkerhet. Även före organisationens engagemang i Kosovo har

den utfört ett mycket väsentligt arbete genom de fältmissioner som den

har upprättat i ett femtontal länder. OSSE har utvecklat ett aktivt

samarbete om mänskliga rättigheter, demokrati och valövervakning

genom ODIHR (OSSE:s kontor för mänskliga rättigheter och

demokratiska institutioner). Högkommissarien för nationella minoriteter

har genom sitt tidiga, aktiva och långsiktiga agerande i ett tiotal länder

framgångsrikt bidragit till att minska spänningar och förebygga

konflikter.

OSSE har på grund av ett brett säkerhetsbegrepp och genom sitt

arbetssätt utvecklats till en central aktör i det europeiska säkerhetsarbetet.

Organisationen har därvidlag flera komparativa fördelar: ett brett

medlemskap, flexibilitet, en stark och snabbt växande fältorganisation

och ett gemensamt agerande grundat på gemensamma normer.

Den verifikationsmission som OSSE inledde i Kosovo hösten 1998

utgör organisationens i särklass största utmaning någonsin. Uppgiften att

verifiera att FN:s säkerhetsrådsresolution 1199 efterlevs är stor och

komplex, särskilt eftersom den saknar den säkerhetsmässiga grund som

Daytonavtalet och den Natoledda IFOR/SFOR-insatsen gett i Bosnien. I

uppgiften ingår övervakning av eldupphör och trupptillbakadragande,

stöd för humanitära insatser och flyktingåtervändande, övervakning av

respekten för mänskliga rättigheter och stöd för uppbyggnaden av ett

demokratiskt samhälle. OSSE skall övervaka kommande val i Kosovo

och bidra till att bygga upp polisväsendet i provinsen. Med

Kosovoinsatsen kommer OSSE under 1999 att ha upp till 5 000 personer

i olika missioner vilket kommer att ställa stora och snabbt ökande krav på

organisationen.

4.2.3 Europeisk krishantering

Det är viktigt att Europas stater, som nu sker i Bosnien och i Kosovo,

verkligen är beredda att axla ett större ansvar för säkerhetsbyggande och

krishantering i första hand inom Europa men också i ett vidare

sammanhang. Europas förmåga till krishantering måste stärkas. Europa

får inte i hög grad förbli avhängig en ingalunda självklart given

amerikansk vilja att engagera sig både politiskt och militärt i andra

konflikter än sådana som bedöms röra vitala amerikanska intressen.

Samtidigt är det ett grundläggande europeiskt intresse att vidmakthålla

ett starkt amerikanskt engagemang i Europa. En stärkt europeisk

krishanteringsförmåga skall därför ses som ett komplement till det

transatlantiska samarbetet.

Ett viktigt inslag i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik

(GUSP) är att förebygga konflikter. Förberedelser har inletts för att

upprätta en gemensam enhet för politisk planering och tidig förvarning

(analysenhet) inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det

knyts också förhoppningar till tillsättandet av en talesman på hög nivå för

den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som skall bidra till att

stärka ett mera samordnat uppträdande från EU:s sida i dessa frågor.

Avgörande är dock förmågan att ena sig om beslut. Aldrig så goda

beslutsmekanismer kan inte ersätta en bristande vilja att agera.

Amsterdamfördraget innebär att kopplingen mellan EU och VEU

stärks. På svenskt-finskt initiativ fastställer det nya fördraget att de s.k.

Petersbergsuppgifterna, dvs. fredsfrämjande och humanitära insatser,

skall bli en grundläggande beståndsdel i EU:s säkerhetspolitiska

samarbete. Att förebygga och hantera konflikter har därigenom blivit en

del av Amsterdamfördraget. EU lägger fast den övergripande politiska

ramen och tar initiativet till insatserna, som sedan utförs av VEU.

Under hösten 1998 har diskussionen bland EU:s medlemsländer

intensifierats om hur EU ytterligare skall kunna stärka sin

krishanteringsförmåga. Erfarenheterna från Bosnien, Albanien och nu

senast Kosovo har bidragit till detta. Om Europa skall kunna spela en

ökad roll inom krishantering, krävs politisk vilja i kombination med en

effektiv och trovärdig europeisk militär förmåga. Europa måste ha

förmåga att agera militärt när USA inte kan eller vill delta. Detta handlar

inte om att dubblera Natos roll, men däremot om att snabbt och brett

genomföra den europeiska säkerhets- och försvarsidentiteten (ESDI) i

Nato. Det handlar också om att skapa en ändamålsenlig struktur för

beslutsfattande i EU, där unionen har förmåga att fatta strategiska beslut

om europeiska militära operationer. Ett starkare och mer effektivt Europa

bidrar därigenom också till att stärka Nato.

Att stärka samarbetet i Europa på detta område, liksom EU:s roll

härvidlag, är en avgörande fråga som rör både EU-ländernas

grundläggande säkerhetspolitiska intressen och den transatlantiska

länkens fortsatta betydelse. Sannolikt handlar det därför om en flerårig

process. Natotoppmötet i Washington i april 1999 och EU:s toppmöte i

Köln i juni samma år torde emellertid utgöra viktiga steg i den fortsatta

processen. Det förtjänar att påpekas i sammanhanget att såväl

Storbritannien som Frankrike redan idag besitter en ansenlig militär

interventionsförmåga och därtill målmedvetet ökar satsningarna

ytterligare på insatsförband med hög beredskap.

4.2.4 Nato och dess reformering och utvidgning

Efter det kalla krigets slut och sedan hotet om ett ödeläggande storkrig i

Europa i allt väsentligt försvunnit har Nato kommit att genomgå stora

förändringar. Natos omvandlingsprocess omfattar fyra sammanhängande

områden: utvidgningen, Rysslandsrelationen, den europeiska säkerhets-

och försvarsidentiteten samt den inre reformeringen. Till de inre

reformerna hör hela Natos omstrukturering i riktning från de traditionella

territorialförsvarsuppgifterna mot att leda och genomföra

krishanteringsinsatser. Därigenom har Nato kommit att etablera sig som

den centrala aktören för större militära krishanteringsoperationer på den

europeiska kontinenten.

Natotoppmötet i Washington i april 1999 blir det första med Polen,

Tjeckien och Ungern som fullvärdiga Natomedlemmar. En viktig punkt

på toppmötets dagordning blir antagandet av Natos nya strategiska

grundsyn.

Nato har i sin förändringsprocess bl.a. att beakta en fördröjd

återintegrering av Frankrike i Natos militära samarbete, krympande

försvarsanslag bland nuvarande medlemsländer och starkt begränsade

ekonomiska resurser hos de tre nya medlemsländerna. Vidare, och mera

fundamentalt, är den tveksamhet som flera Natoländer känner inför en

fortsatt utvidgningsprocess, eller i vart fall inför hur snart nästa omgång

kan eller bör inledas och med vilka länder. Detta medför en fortsatt

osäkerhet, inte minst med hänsyn till Rysslands motstånd till en fortsatt

utvidgningsprocess, men även inför vad vissa Natoländer anser vara

risken att alliansens sammanhållning och effektivitet äventyras, om Nato

utvidgas ytterligare.

I kommunikén från Madridmötet sommaren 1997 slås dock fast att

Nato förblir öppet för alla demokratiska stater i Europa. Inget land

utesluts på förhand på grund av sitt geografiska läge. Medlemskapet

måste dock tjäna Natos politiska och strategiska intressen samt bidra till

hela Europas säkerhet.

Det bör ligga i Rysslands intresse att medverka till europeiska

säkerhetslösningar som begränsar behovet av egen rustning och kan

underlätta sådant samarbete med väst som främjar Rysslands

reformarbete. Ett Europa som koncentrerar sig på att utforma sina

militära resurser för krishantering och som tillsammans med USA och

Kanada alltmer inriktar Nato mot ett brett säkerhetssamarbete i hela

Europa bör ligga i linje med ryska nationella intressen.

Erfarenheterna från Bosnien och implementeringen av Daytonavtalet

har påskyndat reformeringen av Nato och klarare definierat de roller som

olika säkerhetsorganisationer kan och bör spela i internationell

krishantering. Utvecklingen i Bosnien har även visat behovet av att EU

kan uppträda som en enad och stark aktör men också tydliggjort EU:s

begränsningar i dagsläget. Den har demonstrerat behovet av Natos

krishanteringsförmåga för Europas säkerhet och vikten av amerikansk

närvaro. Betydelsen av en fungerande samordning mellan civila och

militära resurser är ytterligare en viktig erfarenhet.

4.2.5 Det utvidgade samarbetet i Partnerskap för fred (PFF)

Samarbetet inom Partnerskap för fred (PFF) utgör ett viktigt politiskt och

militärt instrument för samverkan mellan Nato och länder utanför Nato.

Detta samarbete inleddes år 1994.

PFF-samarbetet syftar till att utveckla den internationella

krishanteringsförmågan och att skapa allmänt förtroende. För de länder

som strävar efter Natomedlemskap utgör samarbetet inom PFF också i

praktiken ett slags förberedelse för medlemskap. Förutom att PFF-

ländernas försvarsplaneringsprocess för krishantering (Planning and

Review Process, PARP) har gjorts mer omfattande har PFF-övningarna

successivt gjorts mer komplexa. De omfattar nu alla slags fredsfrämjande

moment och samverkan mellan samtliga försvarsgrenar.

För länderna i Östersjöregionen spelar PFF-samarbetet en viktig

förtroende- och säkerhetsskapande roll länderna emellan. I det

sammanhanget är det särskilt viktigt att stärka de baltiska ländernas

förmåga att delta och att uppmuntra ryskt deltagande i PFF-samarbetet.

Sverige har gjort en rad särskilda ansträngningar i detta syfte.

Principer för planering och ledning av fredsfrämjande operationer

utvecklas inom ramen för det fördjupade PFF-samarbetet. Det är

väsentligt att länder som deltar i fredsfrämjande insatser får bättre

möjligheter att tidigt medverka i och påverka planering och ledning av en

insats både i dess praktiska och operativa del. Det är tillfredsställande att

detta nu sker genom att partnerländer i ökad utsträckning får delta med

personal i relevanta staber och enheter. Det är också värdefullt att

åtgärder för att påskynda långsiktig och operativ planering genom

inventering av tillgängliga styrkor och resurser håller på att genomföras

inom Nato/PFF, VEU och FN.

Av stor vikt är också att former och resurser för internationell

krishantering är under utveckling, exempelvis genom Natos nya flexibla

lednings- och kommandostruktur benämnd Combined Joint Task Force

(CJTF). Många länder lägger ökad vikt vid att kunna använda nationella

styrkor med hög beredskap för flera slags uppgifter eller uppsätta nya

styrkor för internationella insatser. Ett stort antal länder samarbetar i

ökande grad med syfte att sätta upp gemensamma styrkor och att

förbättra möjligheterna att snabbt kunna sätta in dessa.

4.2.6 Euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPR)

I det nya samarbete som växt fram i Europa sedan Nato lanserade

Partnerskap för fred (PFF) år 1994 är Euro-atlantiska partnerskapsrådet

(EAPR), som bildades år 1997, avsett att spela en dubbel roll. Den ena

rollen är som forum för politiska konsultationer och den andra som ram

för praktiskt samarbete mellan Nato- och partnerländer. EAPR är ingen

organisation i formell mening. Dess struktur är uppbyggd kring Natos

struktur och däri ligger också dess säkerhetspolitiska mervärde.

Huvuddelen av det praktiska samarbetet bedrivs inom PFF. En viktig

målsättning med EAPR är att göra partnersamarbetet mer operativt. Det

är viktigt att varje land självt kan välja omfattning och djup på sitt

engagemang i partnersamarbetet så att förutsättningar skapas för att

länder med vitt skilda intressen skall kunna delta. Samtidigt sätter just

dessa skilda intressen och ambitionsnivåer gränser för EAPR:s

utvecklingsmöjligheter. En annan begränsning utgörs av Natoländernas

behov av att slå vakt om alliansens särställning och integritet.

4.2.7 Västeuropeiska unionen (VEU)

Västeuropeiska unionen (VEU) är teoretiskt sett redo att ta på sig relativt

omfattande krishanteringsinsatser. Organisationens förmåga att agera har

dock hämmats av medlemsländernas syn på europeisk försvars- och

säkerhetspolitik, och främst i synen på USA:s roll i Europa inom dessa

områden. Det är ett grundläggande europeiskt intresse att den

transatlantiska länken förblir stark. Inför konkreta kriser har européernas

strävan att involvera USA på den europeiska kontinenten lett till att rent

europeiska militära insatser genom VEU hittills inte har aktualiserats.

Samtidigt finns bland européerna en medvetenhet om att de kommer

att behöva ta större ansvar för att hantera kriser i Europa. Även om

utvecklingen inom Nato/PFF och VEU har stått i fokus för dessa

diskussioner har, som redogjorts för i tidigare avsnitt, debatten nu

intensifierats bland EU:s medlemsländer om unionens roll härvidlag.

Förutom den politiska kopplingen till EU har VEU en stark militär

koppling till Nato. Nato har beslutat att VEU skall kunna använda sig av

Nato-resurser för att genomföra insatser. I första hand handlar det om att

VEU skall kunna utnyttja Natos ledningsstrukturer, men även resurser

för operativ och långsiktig planering. Sverige jämte några andra länder är

observatörer i VEU. Observatörsländerna har inbjudits att delta i den

långsiktiga försvarsplaneringen av VEU-ledda operationer. Det

inflytande som observatörsländerna har uppnått i VEU är en viktig faktor

att beakta om VEU:s uppgifter skulle komma att tas över av andra

organisationer, vilket är ett av de alternativ som har varit uppe för

diskussion under hösten 1998.

4.2.8 Konventionell rustningskontroll i Europa

Den europeiska rustningskontrollen har fortfarande en omistlig roll som

stabiliserande faktor i den pågående omvälvningen av den europeiska

säkerhetspolitiska strukturen. Det är också svårt att tänka sig en

europeisk säkerhetsordning som inte vilar bl.a. på ett stabilt system av

rustningskontrollåtgärder.

Wiendokumentet antogs år 1990 och reviderades senast år 1994. Det

utgör, tillsammans med Uppförandekoden om politiska och militära

aspekter på säkerhet och avtalet om konventionella styrkor i Europa

(CFE-avtalet), kärnan i detta system. Wiendokumentet och CFE-avtalet

kompletterar varandra. CFE-avtalet ger betydande öppenhet om, och

begränsning av, innehavet av vissa kategorier av vapen. Wiendokumentet

är bredare och mer samarbetsinriktat. Särskilt viktig är öppenheten om

militär övningsverksamhet. Åtgärder som syftar till öppenhet

(verifikation m.m.) har relativt sett ökat i betydelse i förhållande till

kvantitativa begränsningar. Betydande nedskärningar av militära styrkor

har gjorts under de senaste åren. Även om Sverige inte är avtalsslutande

part i CFE-avtalet, har detta avtal betydelse för Sveriges säkerhet genom

de militära begränsningar och den öppenhet som avtalet föreskriver

också vad gäller Sveriges närområde.

Wiendokumentet bygger på att länderna ger information om förband

(inklusive organisation och materiel) och deras aktiviteter samt om

försvarsplanering. Dessutom begränsas möjligheterna att genomföra

mycket stora övningar. För närvarande pågår ett arbete med att uppdatera

Wiendokumentet. Det reviderade dokumentet kommer sannolikt att antas

vid OSSE:s toppmöte hösten 1999.

CFE-avtalet undertecknades av Natos och Warszawapaktens

medlemsländer år 1990. Avtalet begränsar respektive ländergrupps

innehav av fem kategorier av tung materiel: stridsvagnar, pansrade

stridsfordon, artilleri, stridsflygplan och attackhelikoptrar (s.k. TLE,

Treaty Limited Equipment). Över 50 000 enheter TLE har förstörts.

I samband med Natoutvidgningen blev behovet att anpassa avtalet till

det nya säkerhetspolitiska läget i Europa akut. Avtalets nuvarande

struktur med två ländergrupper blir obsolet när tre länder "byter sida"

från östgruppen (f.d. Warszawapakten) till västgruppen, Nato. Ryssland

kräver att den s.k. flankregimen, som begränsar Rysslands möjligheter att

hålla materiel i nordväst och i syd, avskaffas. Natoländerna kräver

flexibilitet för att vid behov kunna stationera Natotrupp i de nya

medlemsländerna, något som Ryssland motsätter sig. Det är ett viktigt

svenskt intresse att substansen i den nuvarande flankregimen bevaras i

det modifierade avtalet. Det nya avtalet kommer att innehålla en klausul

för att möjliggöra anslutning av nya stater.

Open Skies-avtalet är ett juridiskt bindande avtal med karaktären av

förtroende- och säkerhetsskapande åtgärd. Det ger medlemsstaterna rätt

att genomföra spaningsflygningar över varandras territorier. Avtalet har

inte trätt i kraft då Ryssland, Ukraina och Vitryssland ännu inte ratificerat

det. Trots detta pågår en omfattande verksamhet i avtalets anda. Sverige

är för närvarande observatör, men har möjlighet att söka tillträde till

Open Skies under sex månader från det att avtalet trätt i kraft.

Vid en bedömning av rustningskontrollens militärstrategiska betydelse

måste den militärtekniska och operativa utvecklingen beaktas. Befintliga

överenskommelser utgår från 1980-talets operativa förhållanden där

storskaliga operationer i Centraleuropa utgjorde en väsentlig del av

hotbilden. Utvecklingen mot allt större betoning av förbandens kvalitet i

förhållande till kvantitet, rörlighet, informationskrigföring,

vapensystemens väsentligt ökade precision m.m. riskerar att göra dagens

överenskommelser successivt mindre relevanta. Den säkerhetspolitiska

situationen är också idag betydligt mer mångfacetterad.

4.3 Nationella intressen

De senaste åren har präglats av fortsatta förhandlingar om den framtida

säkerhetsstrukturen i Europa. Även om internationella institutioner och

organisationer har en viss oberoende påverkan, så är det främst enskilda

staters nationella intressen som avgör den säkerhetspolitiska

utvecklingen. I det följande redovisas i huvudsak ländernas nationella

intressen.

4.3.1 Förenta staterna

USA är i dag den enda staten med globala intressen och med resurser att

hävda dessa och är därmed den enda supermakten i världen. För första

gången sedan det kalla krigets början upplever man från amerikanskt håll

inte längre något hot mot det egna landets existens.

Ryssland uppmärksammas alltjämt starkt i den amerikanska

utrikespolitiken men betraktas i realiteten ej längre som ett militärt hot,

trots den kvarvarande strategiska kärnvapenförmågan. Inte heller det

kärnvapenbeväpnade Kina betraktas i dagsläget som ett direkt hot mot

Förenta staterna, även om Kina i och för sig har kapacitet att nå det

amerikanska fastlandet med kärnvapen och även om dess utveckling på

sikt reser frågetecken. Bägge länderna förväntas emellertid försöka

minska amerikanskt inflytande i de egna intressesfärerna. Vare sig

Ryssland eller Kina avskrivs dock helt som potentiella hot på sikt, vilket

motiverar bibehållen amerikansk förmåga att möta större utmaningar från

dessa länder.

Den amerikanska hotbilden beskrivs numera framförallt i termer av

regional instabilitet, där vissa makter hotar Förenta staternas och dess

allierades politiska, ekonomiska och militära intressen.

Stabila relationer med Ryssland utgör alltjämt en av hörnstenarna i

amerikansk utrikespolitik. Förenta staterna söker inte bara bredda och

fördjupa de bilaterala relationerna med Ryssland utan har också bistått

landet i dess ekonomiska reformprogram och strävan att integreras i

världsekonomin. Därtill är det främst USA som varit pådrivande vad

gäller ett utökat samarbete mellan Nato och Ryssland. Man ser dock på

den senaste tidens utveckling i Ryssland med tilltagande oro.

Kina utmålas tidvis som USA:s kanske allra största framtida

säkerhetspolitiska utmaning. Förenta staternas relationer med Kina har

överlag förbättrats under president Clintons andra mandatperiod och är

idag bättre än någonsin sedan massakern på Himmelska fridens torg år

1989. Två frågor har särskilt orsakat spänning, nämligen den ansträngda

relationen mellan Kina och Taiwan och de nya riktlinjer för säkerhet som

Förenta staterna avtalade med Japan år 1997. Relationerna med Kina

torde i ökad utsträckning präglas av de problem och möjligheter som är

förknippade med Kinas allt större tyngd i världsekonomin.

Hotbilden omfattar således inte längre i första hand en global

supermaktskonfrontation, men ej heller enbart nya s.k. lågnivåhot. Den

militära komponenten i hotbilden finns i högsta grad kvar. Ytterst

handlar det både om hur man skall hantera stater som t.ex. Irak, Iran,

Förbundsrepubliken Jugoslavien och Nordkorea och om de

intressekonflikter som även fortsättningsvis kan uppstå med stormakterna

Ryssland och Kina.

Nato torde under överskådlig tid förbli USA:s främsta instrument för

politiskt inflytande i Europa och för möjligheterna att främja säkerheten

och stabiliteten på hela den europeiska kontinenten och i

Medelhavsområdet. Ett politiskt stabilt och ekonomiskt starkt Europa

gagnar naturligtvis också USA:s omfattande ekonomiska intressen på

kontinenten. Till detta kommer Natos stora betydelse för USA mot

bakgrund av dess omfattande ekonomiska, politiska och militära

intressen också i Mellanöstern. Denna region hör fortsatt till världens

säkerhetspolitiskt mest känsliga områden genom sina djupa och

komplexa motsättningar, oljetillgångar, utsatta läge och fortgående

kvalitativa och kvantitativa militära upprustning. För Förenta staterna

liksom för Europa utgör Nato, under amerikanskt ledarskap, kärnan och

motorn i det transatlantiska säkerhetssamarbetet. Nato utgör också ett

effektivt hinder mot en renationalisering av Europas försvar och den

yttersta garanten för säkerhet och stabilitet på den europeiska

kontinenten.

På lång sikt är det av flera skäl inte uteslutet att USA:s

säkerhetspolitiska engagemang i Europa minskar. Ett möjligt problem är

att USA och de europeiska Natomedlemmarna kommer att ha olika syn

på hur en allvarligare framtida kris eller konflikt bör hanteras. USA kan

också komma att engageras av konflikter i andra delar av världen.

Förenta staterna fortsätter att anpassa sin försvarsmakt till den nya

situation som råder efter det kalla krigets slut. Ambitionen är att kunna

utföra alla slags operationer från kollektivt försvar till fredsbevarande

insatser. Konkret innebär detta att USA tillsammans med sina allierade

skall ha förmåga att utkämpa två större regionala konflikter nästan

samtidigt. Traditionella militära uppgifter står i centrum även om

krishantering tillmäts ökad vikt.

Samtidigt har USA sedan 1980-talets senare hälft genomfört betydande

neddragningar av sitt militära försvar, nära 40 procent i minskade anslag.

I fråga om stående styrkor innebär detta en minskning från 2,2 miljoner

man till omkring 1,4 miljoner. Av dessa är drygt 200 000 stationerade

utomlands, varav ungefär hälften i Asien (Japan och Sydkorea) och

hälften i Europa och Mellanöstern. På kärnvapensidan har neddragningen

varit ännu mer långtgående. Innebörden av den samlade neddragningen

är dock att man väsentligen har behållit en bantad, om än modernare,

version av den försvarsstruktur som byggdes upp under det kalla kriget.

President Clinton presenterade i början av år 1999 ett förslag om att öka

försvarsutgifterna med ca 110 miljarder dollar de närmaste 6 åren vilket,

förutsatt att det godkänns av Kongressen, skulle bli den första

substantiella ökningen av försvarsutgifterna på 15 år.

Till bilden skall också läggas USA:s mycket starka militärteknologiska

försteg som gör sig gällande särskilt i fråga om tillämpningen av

informationsteknik på krigföring. Det är denna utveckling, vanligen

sammanfattad i beteckningen Revolution in Military Affairs (RMA), som

mer än något annat driver utformningen av det amerikanska försvaret för

närvarande.

Amerikansk militär överlägsenhet torde komma att bestå under

överskådlig tid. Tendensen i amerikanskt militärt tänkande är att betona

de konventionella stridskrafterna som militärt instrument framför

massförstörelsevapen, även om kärnvapen behåller sin betydelse för

avskräckning och som yttersta garant. Detta hänger samman med den

stora amerikanska konventionella överlägsenheten och den numera stora

förstörelsekapaciteten och precisionen också hos dessa vapen. USA:s

sårbarhet gentemot massförstörelsevapen gör samtidigt att man ger ökad

prioritet åt att förhindra spridningen av dessa vapen. Hit hör också ett allt

större intresse för missilförsvar.

I ett framtida läge kan inte uteslutas att USA har färre styrkor men en

ökad förmåga att agera militärt på stora avstånd och att en sådan

utveckling i kombination med budgethänsyn leder till nedskärningar av

amerikansk trupp utomlands.

4.3.2 Ryssland

Den senaste tidens politiska och ekonomiska utveckling i Ryssland har

blottlagt och tydliggjort en rad grundläggande och svårlösta problem i

den redan mycket svåra omdaningsprocess som Ryssland genomgår.

Osäkerheten kvarstår om Rysslands inrikespolitiska utveckling och de

konsekvenser den kan föra med sig för landets relationer till omvärlden.

Den ekonomiska krisen fortsätter samtidigt att fördjupas. Krisen beror på

ett flertal orsaker såsom grundläggande svagheter och strukturfel i

Rysslands ekonomiska och politiska system, åratal av svag finanspolitik,

maktkamp mellan olika politiska och finansiella intressegrupper samt

yttre omvärldsfaktorer (Asienkrisen och låga olje- och råvarupriser).

Det faktum att Ryssland till följd av krisen har blivit en fattigare stat

gör att ekonomiska frågor och exportfrämjandet (sannolikt främst av

råvaror och krigsmateriel) kan förväntas få ökad vikt i landets

förbindelser med omvärlden. Tvånget att söka omförhandling av

utlandsskulden och behovet av fortsatt internationellt kapitalflöde till

Ryssland talar för att landet måste fortsätta samarbetet med de

internationella finansiella institutionerna och beakta deras villkor.

Rysslands beroende av exportinkomster från olja, gas och andra råvaror

kommer sannolikt att öka än mer.

Det är för stabilitet och säkerhet i Ryssland, Europa och världen av stor

betydelse att den ryska politiska och ekonomiska reformprocessen kan

fortsätta. Den senaste utvecklingen visar dock att detta är en långvarig

och komplicerad process. Den ryska demokratin, marknadsekonomin och

rättsstaten kommer att ta lång tid att bygga upp samtidigt som det förblir

nödvändigt att Ryssland fortsätter att inordnas i det euro-atlantiska

säkerhetssamarbetet. Det är av synnerlig vikt att denna process får ett

starkt stöd från omvärlden, även om möjligheterna att påverka den i

många fall är begränsade.

Vad gäller utrikes- och säkerhetspolitiken eftersträvar Ryssland goda

kontakter med väst, men bilden innehåller också inslag av en mer

utpräglad rysk intressepolitik. De senare har bl.a. tagit sig uttryck i

anspråk på en särställning för Ryssland i det egna närområdet, tal om

ansvar för ryskspråkiga i utlandet, krav på en ökad roll i europeisk politik

samt motstånd mot utvidgningen av Nato. Även om fokuseringen vid

relationen till USA kvarstår har Ryssland lagt en viss ökad tonvikt på

relationen till Västeuropa och EU, möjligen för att motverka det

amerikanska inflytandet. Ryssland har också i ökad utsträckning betonat

vikten av förbindelserna med flera länder i Asien.

Den inrikespolitiska krisen i Ryssland har inte på något avgörande sätt

påverkat huvudlinjen i Rysslands förhållande och samarbete till väst. Det

är dock i detta sammanhang värt att notera att Ryssland har visat en

tilltagande obenägenhet att stödja västliga initiativ i FN:s säkerhetsråd.

Det är tydligt att det i Ryssland finns en önskan att bibehålla inflytande

i närområdet, i första hand i de tidigare sovjetrepublikerna, "det nära

utlandet". Ryssland har vid upprepade tillfällen markerat att man anser

sig ha särskilda intressen också i de baltiska länderna.

I analysen av Rysslands förhållande till sina grannar är det viktigt att

notera de inrikespolitiska drivkrafternas betydelse. Det har hittills inte

varit möjligt för någon ledande rysk politiker att mobilisera

revanschistiska stämningar hos det ryska folket, vars energi och intresse

ägnas åt att klara den hårda vardagen. Dock kan man notera att enskilda

politiker i sina ambitioner att bygga upp sin position inför de kommande

presidentvalen använt nationalistisk retorik gentemot, i första hand,

Ukraina och de baltiska staterna.

Hur Natos utvidgningsprocess utvärderas i Ryssland och påverkar

landets strategiska utgångspunkter kommer att bero såväl på den

inrikespolitiska utvecklingen som på hur samarbetet med USA och Nato

utvecklas. Från rysk sida motsätter man sig en fortsatt utvidgning av

Nato, i synnerhet om den skulle inkludera de baltiska staterna och

Ukraina. Ryssland har dock tvingats att acceptera Polens, Tjeckiens och

Ungerns inträde i Nato. Arbetet i Nato-Rysslandsrådet, där Ryssland och

Nato kunnat diskutera frågor av gemensamt intresse, har gett blandat

resultat.

Europeiska unionen betraktas från rysk sida främst som en

handelspolitisk sammanslutning och som sådan av stor betydelse.

Ryssland välkomnar EU:s utvidgning, och man ser positivt på

medlemskap för de baltiska länderna.

Samarbetet inom Oberoende staters samvälde (OSS) är ett viktigt

forum för Rysslands möjlighet till inflytande i de forna

sovjetrepublikerna. Det är främst de infrastrukturella kopplingarna och

beroendet av den ryska ekonomin och energitillgångar som möjliggör en

fortsatt stark ställning för Ryssland.

Hela OSS-området utgör något av ett minfält av potentiella kriser och

konflikter. I Vitryssland tilltar den politiska, ekonomiska och sociala

instabiliteten. Ukraina har särskild betydelse för Ryssland till följd av

landets storlek och strategiskt viktiga läge, och för att det finns tio

miljoner ukrainska ryssar inom dess gränser. Ukraina värnar om sitt

oberoende samtidigt som det finns en variation i fråga om språk, religion

och kultur. Moldavien är i själva verket delat i två delar, en rysk och en

moldavisk. I Kazakstan är en tredjedel av befolkningen ryssar. Armenien,

Azerbajdzjan och Georgien lever alla på randen till väpnad konflikt och

med den ryska krigsmakten redo att ingripa. I Tadzjikistan utkämpar den

ryska armén ett inbördeskrig mot islamiska extremister som stöds av

talibanerna i Afghanistan.

Yttre hot anses i första hand utgöras av andra staters utnyttjande av

Rysslands svaghetstillstånd. När det gäller militära hot är den ryska

bedömningen att det i praktiken inte föreligger någon risk för en

storskalig aggression mot Ryssland inom en överskådlig framtid. Man

uttrycker dock en oro för det försprång som många andra länder har på

det militärtekniska området. Spridning av kärnvapen och andra

massförstörelsevapen, samt teknologi för att framställa dem, förs också

fram som ett framtida problem i den ryska hotanalysen. I Rysslands

militärdoktrin anges att de mest sannolika militära hoten återfinns längs

landets sydflank: i Sydösteuropa, Transkaukasus, Mellanöstern,

Centralasien och Sydostasien. Även ett undertryckande av

utlandsryssarnas rättigheter ses som ett hot.

Kaukasus har i ett historiskt perspektiv betraktats som Rysslands

"bakgård". Ryssland strävar fortfarande efter att säkra ett långvarigt

inflytande i området. Kaukasus är av betydelse såväl för den

säkerhetspolitiska utvecklingen i Centralasien som för den framtida

energiförsörjningen i världen.

I de centralasiatiska republikerna norr om Persiska viken avtecknar sig

sedan flera år tillbaka en begynnande geostrategisk rivalitet mellan

främst Ryssland och USA om oljan och gasen i och kring Kaspiska

havet. Även Kina, i sin egenskap av blivande energiimportör under 2000-

talet, har intressen i de kaspiska energitillgångarna.

Både USA och Ryssland säger sig eftersträva stabilitet och välstånd i

regionen och torde i praktiken ha ett gemensamt intresse av att motverka

sönderfall, inbördeskrig och etnisk splittring i de ännu bräckliga nyblivna

staterna. Framförallt fruktar såväl USA som Ryssland att extremistiska

islamiska rörelser skall sprida sig till området och skaka om hela den

nuvarande ordningen.

Ryssland har förbättrat sina relationer med flera länder i Asien. De

sista allvarliga problemen i gränsfrågan med Kina är lösta, vilket har

öppnat nya möjligheter för utvidgad handel och regionalt samarbete

mellan länderna. Relationen med Japan fortsätter att förbättras och

territorialtvisten om de södra Kurilerna tillåts inte längre förhindra

utvecklandet av nära kontakter på alla nivåer. Goda relationer till de stora

länderna i Asien är viktiga, inte minst för att i möjligaste mån

upprätthålla krigsmaterielexporten till dessa länder.

De väpnade styrkornas operativa förmåga har sjunkit kontinuerligt

sedan Sovjetunionens sönderfall. Detta redovisas närmare i avsnitt 4.5.1.

4.3.3 Tyskland

Tysklands säkerhetspolitiska läge har förbättrats mer dramatiskt än för

något annat land i Europa som en följd av förändringarna i den

europeiska säkerhetsstrukturen efter det kalla krigets slut. Från att ha

varit delat av järnridån kommer Tyskland att inom överskådlig tid vara

omgivet av grannar som är medlemmar i samma organisationer som

Tyskland självt. Därmed kommer det återförenade Tyskland att ha

uppnått ett av sina viktigaste säkerhetspolitiska mål, nämligen att

förhindra att landets östgräns sammanfaller med EU:s och Natos

östgränser. Detta har flera praktiska konsekvenser, dels undviker man att

spänningar och potentiellt destabiliserande välståndsklyftor uppstår vid

Tysklands gränser, dels ökar Tysklands inflytande och utrikespolitiska

svängrum genom att landet förvandlas till en europeisk centralmakt även

i geografisk bemärkelse.

Tyskland har samtidigt under de senaste årens omdaning konsekvent

strävat efter att bevara respektive bygga upp en förtroendefull relation till

sina grannländer och till Ryssland.

Tysklands grannskap med de öst- och centraleuropeiska länderna gör

instabilitetshoten (organiserad brottslighet, okontrollerad migration, etc.)

mera kännbara för Tyskland än för många andra länder och har bidragit

till Tysklands starka engagemang för såväl Natos som EU:s utvidgning.

Samtidigt framhåller Tyskland territorialförsvarets fortsatta betydelse.

Även detta hänger samman med landets geografiska läge. Tysklands

relativa närhet till Ryssland gör att man, trots Natos utvidgning, österut

inte kan bortse från konsekvenserna för Tyskland om utvecklingen i

Ryssland skulle utvecklas i en mer långtgående och varaktigt negativ

riktning. Detta är också en förklaring till den stora betydelse som

Tyskland tillmäter CFE-avtalet.

Det förändrade säkerhetspolitiska läget och spartvånget i statsbudgeten

har under senare år lett till en tydlig bantning av försvarsbudgeten

samtidigt som försvaret ställs inför nya krav. Försvarets huvuduppgift

beskrivs fortfarande vara territorialförsvaret, men i enlighet med nya

politiska krav måste försvaret numera även kunna fungera som

instrument vid krishantering och i fredsbevarande operationer. Målet att

öka den internationella insatsförmågan ska ses i ljuset av Tysklands

anspråk på en vidgad internationell roll liksom också av ett ökat tryck

från de allierade, främst USA.

År 1995 inleddes omstruktureringen av försvaret. Utformningen av den

nya försvarsstrukturen innebär framförallt personalreduceringar och

uppbyggande av krisreaktionsstyrkorna (KRK). Den nya

försvarsstrukturen skall vara genomförd till år 2002 och försvarets

storlek skall totalt omfatta 340 000 man varav drygt 50 000 skall tillhöra

KRK.

4.3.4 Frankrike

Enligt fransk uppfattning kan Europa inte bli utrikes- och

säkerhetspolitiskt trovärdigt med mindre än att man skaffar sig

gemensamma försvarsresurser. Frankrike vill se en tydligare europeisk

ledningsstruktur inom Nato och en förstärkning av Natos politiska

konsultationsprocess. Frankrike torde således eftersträva större europeisk

handlingsmarginal inom, eller i vart fall i nära samverkan med, Nato.

Man strävar pragmatiskt efter att försöka uppnå framsteg även när det

gäller den renodlat europeiska militära förmågan.

Fördjupning av det försvarsindustriella samarbetet tillmäts särskilt stor

betydelse. Frankrike har varit pådrivande när det gäller uppbyggnaden av

gemensamma institutioner för detta samarbete (WEAG, WEAO,

OCCAR) samtidigt som omstruktureringen av den franska industrin nu

ser ut att accelerera.

För Frankrike förblir det tysk-franska samarbetet centralt även om det

också inrymmer en rad problem. Under hela debatten om Natos

utvidgning har Frankrike och Tyskland drivit delvis skilda linjer.

Bedömningen av olika krishärdar samt lämpligheten av europeiska

insatser har ibland gått isär. Även om det tysk-franska samarbetet förblir

centralt, ser Frankrike ökade möjligheter till variabla allianser, inte minst

med britterna.

Europas mest omedelbara säkerhetsproblem finns enligt fransk syn

kring Medelhavet och i Balkanområdet. Även om man anser att

utvecklingen i Ryssland ännu innehåller ett stort mått av osäkerhet ses

Ryssland i dag som en europeisk stormakt med vilken politiskt samarbete

och partnerskap bör eftersträvas.

År 1997 fattade Frankrike ett beslut om ett nytt försvar. Det innebar

bl.a. en kraftig minskning av försvarsanslaget som primärt påverkade

materielområdet. Under år 1998 tillfördes dock ett extra tillskott för

materielanskaffning för de kommande fyra åren. Som ett resultat av

framförallt erfarenheterna från Gulfkriget, men också Bosnien, föreslog

presidenten att den allmänna värnplikten skulle avskaffas och

försvarsmakten professionaliseras.

Det nya försvaret byggs upp kring fyra operativa funktioner:

1. Kärnvapenavskräckning, baserad på strategiska ubåtar och flyg.

2. Förebyggande av kriser och konflikter, baserat på permanent närvaro i

för Frankrike känsliga områden, god underrättelsetjänst samt genom

insatsstyrkor.

3. Insatsförmåga, framförallt på den europeiska kontinenten men även

globalt, såväl nationellt, bilateralt som multilateralt.

4. Skydd av det egna territoriet.

År 2002 skall den franska armén enligt planerna kunna genomföra en

insats med upp till 50 000 man i en Natooperation eller med 30 000 man

i en alternativ insats under ett års tid. I det senare fallet skall en parallell

insats kunna genomföras med en avlösningsbar styrka på 5 000 man.

Härutöver förutses en permanent närvaro utomlands med ca 20 000 man,

varav 5 600 i Afrika.

4.3.5 Storbritannien

Storbritannien värnar traditionellt om den transatlantiska länken, Natos

fortbestånd och sin starka ställning i Nato. Ett starkt Nato kommer även i

fortsättningen att prioriteras som plattform för Storbritanniens

säkerhetspolitiska agerande i Europa. Samtidigt kan konstateras att de

långtgående säkerhetspolitiska förändringarna i Europa sedan det kalla

krigets slut på ett grundläggande sätt påverkat Storbritanniens ställning i

Europa.

Erfarenheterna från Bosnien, Albanien och Kosovo har övertygat

britterna om att Europa måste spela en ökad roll inom krishantering och

att detta kräver politisk vilja i kombination med en effektiv och trovärdig

europeisk militär förmåga. Nato förblir grundvalen för Storbritanniens

säkerhet, men Europa måste ha förmågan att agera militärt när USA inte

kan eller vill delta.

Storbritannien fortsätter således, trots de betydande nedskärningarna i

sitt försvar, att fästa stor vikt vid sin militära krishanteringsförmåga.

Dess ansenliga kapacitet härvidlag demonstrerades under Gulfkriget och

har under de senaste åren manifesterats genom den centrala roll

Storbritannien har spelat och fortsätter att spela tillsammans med Förenta

staterna och Frankrike i Bosnien.

I juli 1998 publicerade labourregeringen en vitbok om försvaret,

Strategic Defence Review, som visar ett tydligt samband mellan utrikes-

och säkerhetspolitiska målsättningar och militär operativ förmåga.

Vitboken innehåller långtgående förslag för en övergripande

försvarsstrategi för perioden fram till år 2015, men med stark betoning på

åtgärder under innevarande mandatperiod fram till år 2002. Vitboken

innehåller en fortsatt tydlig prioritering av krishantering och

interventionsförmåga. I praktiken satsar Storbritannien på insatsförband

med hög beredskap. Strategisk rörlighet till havs och i luften förstärks.

4.3.6 Danmark

Danmark är det enda nordiska land som är medlem i både EU och Nato.

Det gör landet till en särskilt intressant samarbetspartner för de länder i

regionen som är på väg att bli eller har som främsta mål att bli medlem i

dessa organisationer.

Danmarks säkerhetspolitiska situation har efter det kalla kriget radikalt

förändrats och förbättrats. Från att ha varit en stat nära

Warszawapaktsländer i Östersjön har man nu ett militärstrategiskt

skyddat läge bakom det förenade Tyskland och Polen och med en stärkt

roll för Nato i Östersjön. Dansk säkerhetspolitik syftar i det nya läget än

mer markerat än tidigare till att, med framförallt Natos hjälp,

vidmakthålla en stark multinationell ram för det säkerhetspolitiska

samarbetet i norra Europa.

Danmark har bl.a. mot denna bakgrund engagerat sig starkt för ett ökat

samarbete i Östersjöområdet och för att förmå USA att utöka sitt

engagemang i området. De stora ansträngningarna för att behålla det

nuvarande subregionala Natokommandot i Karup liksom den aktiva

rollen till stöd för de baltiska staternas försvarsuppbyggnad och Natos

engagemang i området bör ses i detta ljus. Danmark stöder aktivt de

baltiska staternas ansökan om Natomedlemskap och satsar en ökande del

av sin försvarsbudget på internationella insatser.

Ett danskt medlemskap i VEU är ännu inte aktuellt och kan bara

komma ifråga efter en ny folkomröstning.

Det danska försvarets internationella engagemang är fortsatt högt. Den

internationella brigaden skall med kort varsel kunna delta i olika

operationer under FN:s, Natos eller OSSE:s mandat. Den danska

försvarskommissionen som presenterade sin rapport i november 1998

konstaterar att det sannolikt inte kommer att uppstå några militära hot

mot Danmark under de närmaste tio åren, och att Danmark nu i ännu

högre grad än hittills kan koncentrera sig på internationella

fredsfrämjande uppgifter. En högre ambitionsnivå på området förutses

inom alla tre försvarsgrenar.

4.3.7 Finland

Ur Finlands synvinkel utgör Ryssland, Europeiska unionen och Nato de

mest centrala faktorerna i den europeiska säkerhetsutvecklingen.

Finlands främsta utrikes- och säkerhetspolitiska prioritering är att fast

förankra landet i de västliga samarbetsstrukturerna.

I Statsrådets försvars- och säkerhetspolitiska redogörelse från den 17

mars 1997 görs följande bedömning.

Medlemskapet i EU innebär formellt inga militära säkerhetsgarantier

för Finland men medlemskapet medför ett skydd som baserar sig på

gemensamt ansvar. Grunden för unionen är uppfattningen att unionens

och dess medlemsstaters säkerhet är oskiljaktiga. Som medlem av

unionen kan Finland inte vara neutralt i en konflikt mellan Europeiska

unionen och en tredje part. Medlemskapet i EU förstärker Finlands

säkerhetspolitiska ställning och höjer tröskeln för påtryckningar mot

Finland. Den politiska verkan av medlemskapet i EU och därmed eurons

införande är lika stor som den ekonomiska. För Finland, som Rysslands

grannstat, är säkerhetsproblemen som rör Ryssland och den militära

stabiliteten i närområdet frågor av största vikt. Initiativet med den

nordliga dimensionen är ett konkret exempel på hur Finland aktivt söker

underlätta försöken att få med den ryska stormakten i ett fredligt

ekonomiskt samarbete, som knyter Ryssland närmare Europa och som

skall förhindra framtida politiska och militära motsättningar. Bland

viktigare konkreta frågor som nämns för detta samarbete är miljö, energi

och kärnsäkerhet.

Det är för Finland viktigt att Förenta staterna förbinder sig till Europas

säkerhet och att Nato bevarar sin funktionsduglighet. Sveriges

säkerhetspolitiska beslut är en viktig faktor för Finlands säkerhet på

grund av ländernas speciella historiska förhållanden och gemensamma

intressen. Finland deltar aktivt i Östersjörådet och i de multinationella

stödprojekten till de baltiska länderna.

Försvarsmakten spelar en central roll i finsk säkerhetspolitik. Ett

trovärdigt försvar är en oundgänglig del av säkerhetspolitikens

utveckling. Till grund för försvarsplaneringen och utvecklingen av

försvarssystemen ligger tre typer av hot och kriser: 1) politisk och militär

påtryckning, som är förknippad med militärt hot samt en begränsad

användning av ett sådant hot, 2) ett överraskande strategiskt överfall med

syfte att lamslå livsviktiga objekt samt att underkuva rikets ledning, samt

3) ett omfattande anfall med målet att erövra strategiskt viktiga områden

eller att utnyttja Finlands territorium mot tredje part. Icke-militära hot ser

man främst i form av kärnenergikatastrofer, problem i samband med

nedmonteringen av kärnvapen, traditionella miljöhot, organiserad

brottslighet och olaglig invandring.

Vidare förbereder man sig inom försvarsplaneringen på att förhindra

att verkningarna av en kris som blossar upp i närområdet sträcker sig in

på Finlands territorium. Genom upprättandet av särskilda

beredskapsbrigader av ny typ vill man framförallt förbättra sin förmåga

att snabbt förebygga och avvärja ett strategiskt överfall.

Om Finlands egna resurser inte är tillräckliga, kan Finland enligt FN:s

stadga begära andra länders hjälp för att avvärja ett angrepp. Skapandet

av beredskap att ta emot hjälp måste beaktas när försvaret utvecklas. Ett

aktivt deltagande i krishanteringssamarbetet inom ramen för Natos

partnerskapsprogram och VEU bedöms också förbättra Finlands militära

samarbetsförmåga (interoperabilitet) och ökar således indirekt Finlands

säkerhet. Finland är tillsammans med Sverige, bland de mest aktiva

partnerländerna i PFF och EAPR. Man konstaterar också från finsk sida

att den ökade samstämmigheten i de säkerhetspolitiska bedömningarna i

Sverige och Finland utgör en grund för en utvidgning av det inbördes

samarbetet mellan länderna. Den finska militärledningen tillmäter också

samarbetet på försvarsmaterielområdet en stor betydelse.

Det finska försvaret har under 1997 påbörjat en strukturförändring.

Den grundläggande inriktningen är även fortsättningsvis ett

riksomfattande försvar baserat på allmän värnplikt. Tjänstgöringstider

och utbildningssystem håller dock på att förnyas. Det finska försvaret

utvecklas till att omfatta en mindre organisation med höjd kvalitet.

Försvarsmaktens operativa förmåga har förbättrats genom tillförsel av

artilleri, stridsvagnar och radarstationer. Införandet av nytt flygsystem,

F/A-18 fortsätter. Finland kommer även att erhålla avancerade ryska

luftvärnsrobotar.

4.3.8 Norge

Norge är för närvarande det enda Natoland som har en gemensam

landgräns med Ryssland. Rysslands prioritering av Nordflottan och den

allt tydligare koncentrationen i norr av de strategiska

kärnvapenbestyckade ubåtarna gör att Kolahalvön och Barentsområdet

från norskt håll bedöms ha fortsatt stor strategisk betydelse. Osäkerheten

om utvecklingen i Ryssland, kombinerad med en fortsatt betydande

militär kapacitet i anslutning till norskt territorium gör att den ryska

dimensionen förblir helt central i norsk försvars- och säkerhetspolitik.

Det militära hotet i traditionell mening har dock starkt reducerats och

risken för ett militärt angrepp mot Norge i en nära framtid bedöms vara

obefintlig.

Norge bygger sin säkerhetspolitik och sitt försvar på medlemskapet i

Nato. För Norge, som inte är medlem av EU, framstår

Natomedlemskapet som den viktigaste möjligheten att utöva inflytande i

det transatlantiska försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet. Norge är

samtidigt starkt beroende av förstärkningar från det övriga Nato.

Följaktligen är det av fundamental betydelse att undvika en nedtrappning

av alliansmedlemmarnas intresse i och konkreta förpliktelser gentemot

Norge.

Norges förhållande till Ryssland är tudelat. Man upplever fortfarande

landet som ett framtida potentiellt hot men man ser också möjligheter till

ett utvecklat samarbete i Barentsregionen och bilateralt vad gäller de

gemensamma naturresurserna i norr. I det bilaterala samarbetet har inte

minst försvarsmiljöfrågor på Kolahalvön prioriterats.

Norges förhållande till de övriga nordiska länderna har successivt

ändrat karaktär. Den nordiska dimensionen har fått ökad betydelse i

norsk säkerhetspolitik. Norge deltar i Östersjörådet och stödjer aktivt

utvecklingen av de baltiska ländernas försvar för att stärka ländernas

suveränitet och säkerhet.

Det senaste året har inneburit en rad förändringar avseende norskt

deltagande i olika internationella insatser. Norge har av resursskäl

tvingats fatta beslut om att avbryta sitt engagemang i Libanon, samtidigt

som engagemanget i Unpredep i Makedonien har utökats. Därtill deltar

Norge i den Natoledda flygövervakningen över Kosovo samtidigt som

man är hårt engagerad i OSSE:s Kosovomission. Vidare strävar Norge

efter att öka samarbetet inom PFF och antalet övningar i PFF:s anda.

Norge har bl.a. inbjudit Ryssland att delta i övningen Barents Peace år

1999 i Finnmark.

4.3.9 Estland, Lettland och Litauen

Alla de tre baltiska länderna fäster stor vikt vid att söka åstadkomma en

så bred och djup förankring som möjligt i de västliga strukturerna, med

medlemskap i både Nato och EU som främsta mål. På det ekonomiska

området har redan en betydande omställning skett mot marknadsekonomi

och ökad västhandel. Trots att oron över ett direkt hot från grannen i

öster har minskat är det från Ryssland som de potentiella hoten anses

komma, men då främst i form av politiska och ekonomiska

påtryckningar.

De baltiska länderna har gjort betydande ansträngningar för att

normalisera sina relationer med Ryssland och i samförstånd reglera

utestående frågor men upplever ofta bristande gensvar från rysk sida och

känner sig i stället utsatta för påtryckningar och maktpolitik. Samarbetet

med de nordiska länderna ser man som säkerhetspolitiskt viktigt, men det

ersätter inte behovet av en nära knytning till de stora västländerna. Som

små länder med begränsade resurser i omedelbar närhet av Ryssland har

de baltiska länderna som en viktig strategi att öka sina möjligheter till ett

medlemskap såväl i Nato som i EU. Det finns bland de baltiska folken en

oro för att lämnas åt sitt öde av väst eller att "säljas ut" för andra

intressen hos stormakterna. Detta illustreras inte minst av reaktionen från

de baltiska staterna på den försvagning av CFE-avtalets

flanköverenskommelse som framförhandlades år 1996.

Natos toppmöte i Madrid år 1997 innebar ett positivt steg i de baltiska

ländernas strävan efter ett alliansmedlemskap. Visserligen ingick de

baltiska länderna inte i den grupp länder som först erbjöds medlemskap,

men "den öppna dörren" kom att uttryckas tydligare än väntat. Förenta

staterna har genom US-Baltic Charter, som undertecknades av USA:s

och de baltiska ländernas presidenter i januari 1998, bl.a. uttryckt stöd för

de baltiska ländernas strävanden att bli medlemmar i Nato.

De tre länderna håller alla på att bygga upp försvar, gränsbevakning

och andra säkerhetsfunktioner från ett utgångsläge som var synnerligen

begränsat. Samarbetet mellan länderna på dessa områden utvecklas

också. De nordiska länderna och de större västländerna stöder på olika

sätt upprättandet av för en stat normala säkerhetsfunktioner i de tre

länderna.

4.3.10 Polen

För Polen var Natos utvidgningsbeslut och EU-kommissionens förslag

till nya medlemmar två stora steg mot en slutlig bekräftelse på att landet

tillhör väst. Även om landet inte befarar något militärt hot mot sitt

territorium under överskådlig tid vill man inte befinna sig i en

odefinierad säkerhetspolitisk gråzon mellan Ryssland och Nato. Därför är

ett medlemskap i Nato det främsta målet för polsk säkerhetspolitik.

De säkerhetspolitiska ansträngningarna i Polen begränsas inte till att

vinna inträde i Nato och EU, utan man vidtar också en rad åtgärder för att

skapa en gynnsam utveckling i de grannländer som inte innefattas av en

första utvidgning. Polen har bl.a. inlett ett militärt samarbete med

Ukraina och Litauen.

Som en konsekvens av Natoutvidgningen är en dansk-tysk-polsk

armékår under utveckling och skall formellt iståndsättas våren 1999.

Utöver traditionella uppgifter såsom försvar av territoriet och

internationella insatser skall kåren också kunna användas för civil

katastrofhjälp.

Det polska försvarets anpassning till Nato kommer att medföra en

substantiell omstrukturering. Det kommer att krävas en omfattande

modernisering av materielen samt en reduktion och omskolning av

personal. En stor del av den befintliga materielen är, genom sitt

sovjetiska ursprung, svår att uppgradera och underhålla samt stämmer

inte med Natostandard.

En 15-årig plan för det polska försvarets modernisering och

omstrukturering är godkänd av regeringen och presidenten men är ännu

inte godkänd av parlamentet. Försvarsplanen syftar till att skapa en mer

professionell försvarsmakt med fler kontraktsanställda än idag (upp till

60 procent av hela personalstyrkan). Planen innebär att Polen drar ned till

ca 180 000 man och att närmare 80 försvarsanläggningar läggs ner.

Sammanlagt kommer ca en tredjedel av den militära infrastrukturen att

avyttras eller rivas. Försvarsbudgeten kommer att ligga på ungefär

nuvarande nivå de närmaste åren. Tonvikt läggs på Natoanpassning,

materielanskaffning, ledning och personal.

4.4 Det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde

De senaste årens säkerhetspolitiska förändringar i Europa omfattar även

Sveriges närområde, som uppvisar en stor mångfald vad gäller ländernas

säkerhetspolitiska val. EU:s och Natos utvidgningsprocesser påverkar

direkt Estland, Lettland, Litauen och Polen. Polens Natomedlemskap får

redan i närtid konkreta konsekvenser för grannländerna.

I nuläget består Nordkalottens grundläggande kärnvapenstrategiska

betydelse, även om kärnvapenavskräckningen inte står lika mycket i

fokus som tidigare. Markbaserade vapenbärare kommer sannolikt att få

ökad betydelse i Ryssland i förhållande till de dyrare strategiska

ubåtarna. Nordkalottens kärnvapenstrategiska betydelse kan därför

komma att avta på sikt.

De nordiska ländernas och andra västländers säkerhetsfrämjande

samarbete med främst de baltiska länderna har vidareutvecklats. Intresset

för säkerhetspolitiskt samarbete mellan de nordiska länderna har ökat.

PFF-samarbetet i området har ökat. Förenta staterna har stärkt sitt

engagemang i regionen och särskilt i de baltiska länderna.

Under senare tid har en rad förslag som berör säkerheten i

Östersjöområdet presenterats av olika länder. Det ryska förslaget om

säkerhet och stabilitet i Östersjöområdet från hösten 1997 syftade bl.a.

till att skapa en "pakt" i området. Frankrike, Tyskland, Danmark, m.fl.,

har föreslagit olika slags regionala fora inom ramen för OSSE eller

EAPR.

En fast regional säkerhetsstruktur i Östersjöområdet skulle strida mot

Parisstadgans principer om säkerhetens odelbarhet och alla staters rätt att

själva välja säkerhetspolitisk väg. Det finns inget behov av regionala

särlösningar i Östersjöområdet, utan dess säkerhet måste utgöra en del i

en alleuropeisk och euro-atlantisk säkerhetsordning. Däremot bör det

praktiska regionala samarbetet fortsätta att utvecklas på alla plan.

I Östersjöområdet har det europeiska säkerhetssystemet ännu inte fått

en utformning som svarar mot alla parters önskemål. En grundläggande

utgångspunkt måste vara den av alla OSSE-länder godtagna principen

om att varje land själv har rätt att välja sin säkerhetspolitiska linje.

Samtidigt har alla länder en skyldighet att se till den europeiska helheten

och att inte söka säkerhet på andra länders bekostnad. Dessa principer

står, var och en för sig, på egna ben. Varje land måste få göra sina egna

avvägningar.

Det är betydelsefullt att Ryssland kan utveckla sitt samarbete med väst

och att detta kommer till uttryck i det regionala samarbetet i

Östersjöområdet. För att förbättra möjligheterna för att en rysk politisk

och ekonomisk reformprocess skall lyckas är det väsentligt att den ryska

befolkningen får egna erfarenheter av de västliga samhällena och deras

demokratiska former, rättsväsenden, sociala och marknadsekonomiska

system.

S:t Petersburg är den naturliga knutpunkten för Rysslands

västsamarbete i Östersjöregionen. Men det är viktigt att också de tidigare

helt slutna sovjetiska militära basområdena i Kaliningrad och Murmansk

inkluderas i det regionala samarbetet. Deras geografiska position ger

förutsättningar för ett vittförgrenat ekonomiskt och socialt samarbete

med många länder i norra Europa.

USA har under det senaste året visat ett starkt ökat intresse för

säkerheten i Östersjöområdet. Under hösten 1997 lanserades ett

"nordösteuropeiskt initiativ" med följande huvudpunkter: förstärkning av

USA:s förbindelser med länderna i regionen, hjälp till de baltiska staterna

för att skapa förutsättningar för medlemskap i de europeiska och euro-

atlantiska organisationerna (EU och Nato) samt utökat samarbete med

Ryssland, i synnerhet dess nordvästra del. Det amerikanska

engagemanget manifesterades i ett särskilt dokument, en amerikansk-

baltisk stadga (charter), som undertecknades i Washington den 16 januari

1998 av USA:s och de baltiska staternas presidenter.

Förenta staternas engagemang och samarbete i olika former med alla

länder i norra Europa är av vital betydelse och bidrar till att inlemma och

förankra det nordiska området i det euro-atlantiska säkerhetssamarbetet.

Det är av stor vikt att USA:s engagemang består och att

förankringsprocessen fortsätter.

4.5 Militärstrategisk utveckling i Sveriges närområde

De säkerhetspolitiska förändringarna de senaste åren har inneburit

minskad spänning i Nordeuropa. De förändrade förutsättningarna har

skapat nya möjligheter för länderna i norra Europa att söka de

säkerhetsarrangemang som bäst svarar mot behoven i denna nya

situation. Det största hotet mot säkerheten i Nordeuropa som regeringen

kan se i dagsläget sammanhänger med en fortsatt instabilitet i Ryssland.

Demokratiseringsprocessen i Ryssland fortgår men demokratin har

ännu inte konsoliderats. Skulle denna process avbrytas och ersättas med

ett auktoritärt Ryssland skulle det påverka säkerheten negativt i Europa.

Likaså kan ett tilltagande instabilt Ryssland få konsekvenser långt

utanför landets gränser i form av ökad risk för spridning av

massförstörelsevapen, miljöproblem, kärnkraftsolyckor och svält m.m.

Såväl en instabil som en auktoritär utveckling i Ryssland skulle ställa

ökade krav på det internationella samfundet och särskilt på länder i

Rysslands närhet att ha beredskap att hantera de problem som då kan

uppstå.

Kolahalvön utgör fortfarande basområde för huvuddelen av Rysslands

strategiska ubåtar och kommer inom de närmaste åren att eventuellt

också att bli det enda basområdet för dessa styrkor. Detta förhållande och

det faktum att Barents hav är huvudsakligt operationsområde för de

strategiska ubåtarna understryker områdets vikt för Ryssland. Samtidigt

som de strategiska ubåtarnas tillgänglighet har reducerats är styrkornas

betydelse för den ryska krigsmakten avhängig den bedömning man från

rysk sida gör av dessa och övriga kärnvapenstyrkors sårbarhet respektive

möjlighet att bidra till en rysk andraslagsförmåga. Som nämnts ovan i

avsnitt 4.4 kan dock Nordkalottens kärnvapensstrategiska betydelse

komma att avta på sikt.

Förenta staterna med sin dominerande militära kapacitet bibehåller

dock sitt strategiska och säkerhetspolitiska intresse för regionen och är

det land utanför norra Europa som militärt har störst möjlighet att

påverka en kris eller konflikt i regionen.

Det polska medlemskapet i Nato medför en ny strategisk situation i

Östersjöområdet. Polen får genom sin allt mer tydliga förankring i de

västliga strukturerna en tyngre roll och ett större ansvar som

säkerhetspolitisk aktör i vårt södra närområde.

I de flesta länder i vårt närområde sker en ökad satsning på

internationell krishantering och som ett led i detta fördjupas och

utvecklas samverkansförmågan och den gemensamma

övningsverksamheten inom ramen för PFF.

Taktiska kärnvapen förekommer i betydande mängd i den ryska delen

av Östersjöområdet. Deras antal regleras av de ensidiga ryska och

amerikanska deklarationerna från åren 1991-92 om reduktion av de totala

arsenalerna.

De förhandlingar som för närvarande pågår om en revidering av CFE-

avtalet kan komma att påverka situationen avseende konventionella

stridskrafter också i vårt närområde bl.a. genom flankreglernas

utformning och möjligheten av att fler länder ansluter sig till avtalet.

4.5.1 Utvecklingen i den ryska krigsmakten

En reformering av den ryska krigsmakten har inletts men processen har

hittills gått trögt och ytterligare försvårats av den ekonomiska krisen. De

allt sämre ekonomiska utsikterna för krigsmakten gör att det inte är

troligt att man kan uppnå en mindre och mer modern krigsmakt till år

2005, vilket är målet med militärreformen. Därtill är det svårt att se

någon snar lösning på de sociala problem och den demoralisering som

utvecklas inom krigsmakten.

De mycket allvarliga problemen inom krigsmakten har medfört att

ledningsförmågan är starkt reducerad. Det är svårt att bedöma vilka

möjligheter som finns att bygga upp en ny ledningsförmåga.

Ju längre tid det tar att genomföra en försvarsreform desto sämre blir

förutsättningarna att tillväxa. Efter hand närmar sig också den tidpunkt

då det inte längre är möjligt att iståndsätta befintliga förband.

Möjligheterna att mobilisera ytterligare förband är mycket begränsade.

De få delar av krigsmakten som endast i mindre utsträckning drabbats av

problemen inom krigsmakten kan dock alltjämt utgöra kärnor i en ny

organisation även vid en snabbare tillväxt.

Markstridskrafternas numerär har fortsatt att minska även under den

senare delen av dvs.talet. Krigsdugligheten vid kvarvarande förband är

på en kritiskt låg nivå. Endast ett fåtal divisionsförband torde vara

stridsdugliga. Luftlandsättningstrupperna och specialtrupperna (spetsnaz)

avviker i viss mån från detta mönster. Detsamma gäller för ett mindre

antal prioriterade förband som är tänkta att utgöra bas för en ny struktur.

Vissa delsystem inom flygstridskrafterna är i teknisk paritet med

motsvarande system i väst vilket innebär att en stor del skulle kunna

användas taktiskt för en lång tid framöver. Tillgången till dessa

delsystem skapar förutsättningar för att kunna upprätthålla en relativt stor

volym av kvalificerade flygstridskrafter. En förutsättning för att

upprätthålla idag tillgängliga flygstridskrafter är dock att man löser de

nuvarande problemen med att underhålla befintlig materiel. Lyckas man

inte med detta minskar successivt tillgången till taktiskt användbara

flygplan. Tillgången till flygplan är inte det enda problemet utan det

fordras även en väsentligt ökad flygträning för att få till stånd en större

fungerande organisation. Den genomsnittliga flygtiden för piloterna har

fortsatt att minska de senaste åren och är mycket låg i många förband.

Det militära transportflyget används i ökad utsträckning för civila

transportuppdrag vilket fört med sig att flygplanen har underhållits

samtidigt som piloterna getts flygträning. Det generella utbildningsläget

medger dock inte att några större militära operationer genomförs utan

omfattande övning och kompletterande utbildning.

För närvarande antar Ryssland en avsevärt mer defensiv marin strategi

än tidigare. För Östersjömarinen torde uppgifterna bestå i försvar av

basområden, skydd av sjöfart, främst mellan Kaliningrad och S:t

Petersburg samt underrättelseinhämtning. Dessutom har man viss

möjlighet att enskilt eller tillsammans med flygstridskrafter genomföra

enstaka offensiva eller framskjutet defensiva uppgifter mot begränsade

mål. Sjöstridskrafternas utskjutningsanordningar för taktiska kärnvapen

finns fortfarande kvar även om kärnladdningarna för närvarande lagras

på land.

I Ryssland finns alltjämt stor tillgång till kemiska stridsmedel som

skulle kunna sättas in även långt utanför det egna landet. Det går inte

heller att utesluta att den forskning som bedrivs på det biotekniska

området, främst det gentekniska, kan komma att användas för att

utveckla B-stridsmedel. Den internationella kontrollen av kemiska vapen

är av vikt för att förhindra spridning och utveckling av dessa typer av

vapen. Det är också önskvärt att liknande mekanismer införs för kontroll

av biologiska vapen.

Ryssland har också ett stort antal kärnvapen, såväl taktiska som

strategiska. Att underhålla dessa system är dock kostnadskrävande och

det är en betungande uppgift för den redan hårt ansträngda krigsmakten.

De konventionella stridskrafternas sjunkande status och operativa

förmåga är en av förklaringarna till att Ryssland i sina senaste två

officiellt fastställda riktlinjer för säkerhetspolitiken övergått till en

avsevärt starkare framtoning av kärnvapen som ett avskräckningsmedel.

Riktlinjerna anger inte längre att Ryssland avstår från att börja använda

kärnvapen och ett flertal fall anges som skulle kunna utlösa en

vedergällningsattack med kärnvapen. Enligt riktlinjerna utesluts inte

heller en användning av taktiska kärnvapen i lokala konflikter eller vid

angrepp från en stat som är allierad med en kärnvapenmakt. En sådan

insats eller hot om en sådan i vårt närområde skulle självfallet få mycket

allvarliga konsekvenser för Sveriges säkerhet.

START-II avtalet om reducering av strategiska kärnvapen har ännu

inte ratificerats av det ryska parlamentet. Framförallt har kritik riktats

mot kostnaderna för att genomföra avtalet, i synnerhet vad gäller den

föreskrivna omvandlingen av kärnvapensystem med flera stridsspetsar

till system med en stridsspets.

Någon materielanskaffning av nämnvärd omfattning kommer inte att

kunna göras under de närmaste åren till den ryska krigsmakten. Den

ryska materielutvecklingen är därför beroende av möjligheter till export.

Exportmöjligheterna har drabbats hårt av den globala ekonomiska krisen.

I några industrisektorer har man lyckats upprätthålla en viss produktion

och utveckling av konkurrenskraftig materiel. Det gäller särskilt inom

den ryska flyg-, missil-, ubåts- och rymdindustrin. Förmågan att

vidmakthålla och utveckla kompetens är avgörande för om och när

Ryssland kan börja utforma en modern krigsmakt i enlighet med

reformplanerna.

4.5.2 Militära operationsmöjligheter i närområdet

Möjligheterna att skapa en rysk förmåga att genomföra större militära

operationer i det nordeuropeiska området är i dagsläget än mer

begränsade i förhållande till mitten av 1990-talet. En omfattande

uppbyggnad av den ryska krigsmakten kräver en målmedveten satsning

och stora ekonomiska uppoffringar för det ryska samhället.

Det går dock inte att helt utesluta möjligheten att Ryssland vid ett

radikalt förändrat politiskt klimat försöker bygga upp styrkor baserade på

den krigsmateriel man har idag. Det omfattande kontrollsystem som

utvecklats bl.a. inom ramen för OSSE möjliggör en ökad insyn och

försvårar en omfattande iståndsättning.

Regeringens bedömning är att ett invasionsföretag syftande till

ockupation av Sverige inte ter sig möjligt att genomföra under de

närmaste tio åren, förutsatt att vi har kvar en grundläggande

försvarsförmåga. Ett angrepp mot ett baltiskt land torde dock efter viss

iståndsättning kunna genomföras på kort sikt, vilket tydligt skulle få

negativa konsekvenser för Europas och Sveriges säkerhet. I samband

med allvarligare incidenter och kriser i vårt direkta närområde kan

Sverige redan på kort sikt komma att bli föremål för begränsade militära

operationer eller hot om sådana. I ett sådant läge skulle begränsade sjö-

och flygstridskrafter, kryssningsrobotar och ballistiska missiler kunna

sättas in mot svenska enheter eller svenskt territorium. På medellång sikt

kan andra medel som fjärrstridskrafter med mer utvecklad

precisionsbekämpningförmåga och mindre insatsförband komma att

användas i sådana operationer.

Det går inte heller att utesluta hot om insats med större eller mindre

inslag av alternativa metoder som informationskrigföring eller

massförstörelsevapen

5 Säkerhetspolitikens mål och inriktning av

försvarspolitiken m.m.

5.1 Försvarspolitikens avgränsning och roll i

säkerhetspolitiken

Regeringens bedömning: Sveriges säkerhetspolitiska läge är gott.

Även om osäkerheten om utvecklingen i Ryssland består, finns det

anledning att utnyttja läget till att sänka kostnaderna för vårt försvar

och genomföra en omstrukturering av detta. För att säkra den positiva

utvecklingen är det viktigt att det euro-atlantiska säkerhetssamarbetet

utvecklas och inte minst att Ryssland fortsätter att delta. Sveriges

säkerhet och välfärd är i hög grad beroende av utvecklingen i

omvärlden och av att vi samverkar med andra länder inom utrikes-

och säkerhetspolitiken.

Sveriges internationella säkerhetssamarbete behöver utvecklas och

fördjupas. Vi deltar både militärt och civilt på flera platser i världen.

Våra insatser till stöd för FN:s och OSSE:s arbete för fred och

säkerhet stärker också vår egen säkerhet. EU-medlemskapet är ett nav

för vårt deltagande i det europeiska arbetet för fred och säkerhet.

Amsterdamfördraget utvecklar ytterligare våra möjligheter att

samarbeta inom försvars- och säkerhetspolitiken när det gäller

krishantering och fredsfrämjande verksamhet.

Vårt samarbete med Nato och andra partnerländer i Euro-atlantiska

partnerskapsrådet och inom Partnerskap för fred samt vårt breda

säkerhetssamarbete i Norden och i Östersjöregionen är till nytta för

den samlade säkerheten.

Skälen för regeringens bedömning: Under det kalla kriget var ett

storkrig mellan maktblocken i Europa det helt dominerande hotet och

Sveriges säkerhetspolitik fokuserades på att söka undvika att Sverige

skulle dras in i ett sådant krig. Försvaret inriktades därvid helt på att

kunna möta ett väpnat angrepp i form av en invasion av landets

territorium.

Idag fokuseras intresset på en säkerhetspolitiskt mer mångfacetterad

bild av tänkbara yttre risker och hot mot vårt lands säkerhet. Den sträcker

sig från de mer traditionella säkerhetspolitiska hoten mot vårt lands

territorium, som vi inte kan utesluta på lång sikt, via mer begränsade

väpnade angrepp till olika typer av sabotagehandlingar. Även de

instrument som står till förfogande har utvecklats från militära medel till

t.ex. hot med massförstörelsevapen och informationskrigföring.

Sverige har efter det kalla kriget inom ramen för det allt bredare

internationella säkerhetssamarbetet betydligt större möjligheter än

tidigare att påverka förhållandena i omvärlden. Vårt medlemskap i EU

spelar här en central roll. Sverige bedriver också i ökande omfattning ett

samarbete med Nato inom ramen för Euro-atlantiska partnerskapsrådet,

Partnerskap för fred och i de pågående fredsfrämjande insatserna på

Balkan.

Genom att delta i internationell fredsfrämjande verksamhet kan vi idag

direkt påverka säkerhetsläget. Vi kan aktivt medverka till en utveckling i

omvärlden som minskar riskerna för konflikter och krig och bidrar till

varaktigt förtroendefulla och fredliga relationer mellan alla länder. Detta

omfattar också ett aktivt deltagande i konflikthantering vid uppkomna

kriser.

Det finns i vårt samhälle hot och risker som följer av den tekniska

utvecklingen och de moderna, allt mer komplexa samhällenas sårbarhet.

Dessa kan i viss mån uppvägas av den robusthet man försöker bygga in i

moderna system samt av de stora samhälleliga resurser i övrigt som rätt

organiserade kan användas för att hantera störningar av olika slag.

Problemen måste likväl ständigt uppmärksammas. Katastrofartade

olyckor och andra extraordinära situationer kan medföra svåra

påfrestningar, t.ex. genom allvarliga störningar i infrastrukturen. I

säkerhetspolitiken bör därför, med de begränsningar som anges i det

följande, ingå att förebygga och skapa en beredskap att hantera

extraordinära situationer som utan att direkt hota landets fred och

självständighet likväl kan innebära svåra påfrestningar på samhället.

Samtidigt som säkerhetsbegreppet vidgas är det inte rimligt eller

hanterligt att anse att allt som kan påverka landets och medborgarnas

situation har säkerhetspolitisk relevans.

Säkerhetspolitiken bör enligt regeringens mening avse sådana hot mot

säkerheten som kan innebära snabba och allvarliga försämringar av

samhällets normala funktioner. Det innebär att hoten måste ha en viss

dignitet (dvs. avse samhället eller många människor snarare än enskilda

verksamheter eller individer). Sådana hot har ofta även försvarspolitisk

relevans genom att totalförsvarsresurser i större eller mindre utsträckning

kan användas för att hantera dem, om de skulle inträffa.

Risken för att säkerhetspolitiska hot av här angivet slag kan uppstå

kommer i sin tur att bero av långsiktiga förändringar av

samhällsförhållanden och relationer mellan länder. En viktig del av

säkerhetspolitiken är att långsiktigt söka påverka förhållandena i

omvärlden så att riskerna för säkerhetspolitiska hot minskar. Hit räknas

t.ex. insatser för att stärka utvecklingen av demokratiska stater och en

internationell rättsordning, insatser för att främja fredlig konfliktlösning,

insatser för att öka kärnkraftssäkerheten i öst och gemensam hantering av

uppkommande kriser samt samarbete inom PFF.

Däremot bör inte som säkerhetspolitiska hot i sig betraktas sådana

tänkbara försämringar i levnadsstandard och livsvillkor som kan

förknippas med långsiktiga förändringar av handel och industriella

villkor, utarmning av naturresurser, sociala förhållanden, miljöförstöring

och klimatförändringar etc.. Sådana frågor bör främst behandlas inom

andra politikområden än försvars- och säkerhetspolitiken.

Varje nation har enligt artikel 51 i FN-stadgan rätt till självförsvar i

händelse av väpnat angrepp. Enligt regeringsformen får regeringen sätta

in Försvarsmakten eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot

riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt sättas in i strid eller sändas till

annat land endast om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag

eller skyldighet att vidta åtgärder följer av internationell

överenskommelse eller förpliktelse som godkänts av riksdagen. Av

förarbetena till regeringsformen framgår att uttrycket väpnat angrepp

knyter an till artikeln i FN-stadgan. Regeringens rätt att disponera

försvarskrafterna på detta sätt är alltså beroende av ett väpnat angrepp

från en annan stat. Grundlagen hindrar dock inte att

totalförsvarsresurserna används för andra syften. Även om de

bestämmelser i lag som reglerar totalförsvaret utgår från att den primära

uppgiften är att försvara riket mot väpnat angrepp, föreskriver de

nämligen också att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de även

kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser

samt stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra

påfrestningar på samhället i fred.

Vid onormala förhållanden behåller en myndighet sitt ansvar för sitt

verksamhetsområde. Detta gäller även vid svåra påfrestningar i fred. Det

är regeringens uppgift att närmare ange ansvarsförhållandena för de olika

slag av åtgärder som myndigheterna skall vidta för att klara sina

uppgifter härvidlag. Som nyss nämnts skall totalförsvarsresurser kunna

ställas till myndigheternas förfogande i sådana situationer. För att

säkerställa en tillräcklig ledningsförmåga måste ansvarsförhållanden,

både när det gäller ansvar inom en samhällssektor och ansvar inom ett

geografiskt område, vara tydliga.

Det vidgade säkerhetsbegreppet gör det nödvändigt att klarare

precisera i vilken utsträckning det är möjligt att använda

totalförsvarsresurserna mot sådana hot som inte är väpnade angrepp i den

nämnda folkrättsliga bemärkelsen. Som framgått av det föregående

täcker nämligen den vidgade säkerhetssynen och säkerhetspolitiken ett

helt spektrum av hot i både krig och fred. I denna hotskala ingår fall som

ligger mellan en invasion syftande till ockupation av hela eller delar av

landet (väpnat angrepp med en stat som aktör) och brott, olyckor m.m.

som helt tas om hand av civila myndigheter. Ett exempel på sådana fall

är aktörer, som inte är stater och som använder avancerade vapen,

inkluderande icke-konventionella vapen. Att använda totalförsvars-

resurserna för att tillgodose humanitära ändamål torde inte möta några

hinder från legala utgångspunkter. Frågan om att kunna använda

Försvarsmaktens resurser i en stridsliknande situation som inte är ett

väpnat angrepp är emellertid mer komplicerad mot bakgrund av den

angivna grundlagsbestämmelsen. I sammanhanget kan erinras om

uttalandet i prop. 1995/96:12 om att den sedan länge i vårt land gällande

grundsatsen att militärt tvång eller våld inte skall brukas mot den egna

befolkningen eller andra civila utgör en självklar begränsning.

Försvarsutskottet delade regeringens uttalande (bet. 1995/96:FöU1) och

har nyligen i enighet åter gett uttryck för denna uppfattning (bet.

1998/99: FöU2.)

Exempel på hotsituationer som ligger inom ett vidare spektrum är

följande:

- Väpnat angrepp, med annat syfte än ockupation och av begränsad

omfattning, som kan sättas in med kort förvarning. Det skulle t.ex.

kunna röra sig om fjärrstridskrafter (flyg, kryssningsmissiler,

ballistiska missiler) som kan utgå direkt från sin fredsgruppering.

- Angrepp av förtäckt typ, dvs. angriparen, som kan vara såväl en stat

som en organisation, är svår att identifiera, och där nya typer av

påverkansmedel såsom angrepp mot informationssystem utnyttjas.

- Aktörer, som inte är stater, som utnyttjar avancerade vapen

inkluderande icke-konventionella vapen.

- Svåra påfrestningar på samhället i fred, där tidsförhållandena är

knappa och totalförsvarsresurser behöver utnyttjas.

Regeringen anser att fall av den karaktär som exemplen illustrerar utgör

de mest troliga hoten mot Sveriges säkerhet under det närmaste

decenniet. Det finns därför anledning att säkerställa att vi på ett effektivt

sätt har möjligheter att möta sådana hot. Försvarsberedningen har för sin

del konstaterat att det finns en konflikt mellan gällande lagstiftning och

vad som förefaller vara det mest effektiva sättet att möta dessa nutida

hotbilder. Ett gemensamt drag för ovanstående typer av fall är att

förvarningstiderna kan vara mycket korta och att en blandning av civila

resurser och totalförsvarsresurser kan komma att behövas. Följande

problem kan uppstå när de hot som här skisserats skall mötas:

- Hur skall sådana hot förebyggas och hanteras?

- Hur skall ansvarsfördelningen och samordningen mellan

myndigheterna se ut?

- Hur skall man på enklaste sätt ställa totalförsvarsresurser till civila

myndigheters förfogande?

- Fungerar ledningssystemen tillfredsställande i samordnade civil-

militära insatser som genomförs med kort varsel?

Regeringen anser att det är nödvändigt att Sverige utvecklar sin förmåga

att möta ovan skisserade hotsituationer. Härvid måste såväl

totalförsvarsresurser som samhällets övriga resurser kunna komma till

användning. Regeringen anser att en översyn bör göras av

ändamålsenligheten i nuvarande lagar och andra föreskrifter för att kunna

komma till rätta med nu angivna problem och utforma förbättrade

samarbetsformer mellan olika berörda myndigheter och enskilda.

En departemental genomgång skall således göras av de olika berörda

sektorerna inom samhället för att belysa behovet av åtgärder samt

behovet av förändrade regler (se vidare kapitel 10). En samlad översyn

skall vidare göras av de militära och civila ledningssystemen (se vidare

kapitel 10). En särskild utredare skall analysera och lämna förslag till

vissa principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller

planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på

samhället i fred (se vidare kapitel 9).

 Den pågående pliktutredningen skall vidare vid genomgången av

pliktsystemet överväga om det också bör införas en skyldighet att

tjänstgöra vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Dessa

överväganden skall avse en precisering av i vilka situationer en sådan

plikt skulle vara möjlig att använda, möjligheten av att med plikt utbilda

personal för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och

möjligheten av att införa en plikt att tjänstgöra om en sådan påfrestning

skulle inträffa (se vidare kapitel 8).

I detta sammanhang bör också nämnas att en översyn skall göras av

räddningstjänstlagen (se vidare kapitel 11).

5.2 Säkerhetspolitikens mål m.m.

Regeringens förslag: Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att

bevara vårt lands fred och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål

är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en

handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna

utveckla vårt samhälle.

Vår säkerhetspolitik har såväl en nationell som en internationell

dimension.

Nationellt skall vi kunna möta militära hot som direkt berör

Sverige. Vi skall också förebygga och kunna hantera situationer som

utan att direkt hota Sveriges fred och självständighet ändå skulle

kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets

normala funktioner.

Om det säkerhetspolitiska läget försämras, skall vår säkerhetspolitik

bidra till att spänningen i omvärlden och särskilt i vårt närområde

begränsas. Vi skall kunna försvara vårt territorium mot kränkningar

och angreppshandlingar var de än sker och vi skall kunna agera för att

tillvarata svenska intressen. Vi skall kunna motstå hot och

påtryckningar och möta insatser som riktas mot funktioner och värden

i det svenska samhället och som syftar till att påverka vårt agerande

och samhällets funktion.

Vi skall också söka förebygga att vårt samhälle utsätts för svåra

påfrestningar i fred genom den robusthet och förmåga till omställning

som byggs in i det fredstida samhället. Det skall därutöver finnas en

beredskap att hantera de påfrestningar som likväl kan uppstå.

Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna

vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består. Den

förutsätter att vi har en betryggande försvarsförmåga.

Den militära alliansfriheten sätter, bortsett från avtal om ömsesidigt

stöd till försvar mot väpnat angrepp, inga hinder för ett svenskt

allsidigt och aktivt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete.

Detta gäller även inom det militära området.

Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt verka för

fred och ökad säkerhet i omvärlden och därmed också för oss själva.

Sverige skall stödja FN:s globala insatser för fred och säkerhet.

I Europa är vårt säkerhetspolitiska mål att varaktigt säkra ett

förtroendefullt och nära samarbete mellan alla stater. Detta skall nås

främst genom samarbetet inom EU och med de euro-atlantiska

säkerhetsstrukturerna samt genom det regionala samarbetet inom

Östersjöområdet.

Sverige skall ge bidrag till gemensamma fredsfrämjande och

humanitära insatser både i och utom Europa. Det är också ett svenskt

mål att få till stånd en effektiv och väl fungerande euro-atlantisk

krishanteringsförmåga som med begäran från FN eller beslut av

OSSE kan bidra till att främja samarbete och fredlig konfliktlösning i

Europa.

Sverige skall på det fredsfrämjande området sträva efter att

samarbeta med Europas alla säkerhetsorganisationer.

Skälen för regeringens förslag: Genom riksdagens beslut i den första

etappen av det senaste försvarsbeslutet fastslogs säkerhetspolitikens mål

för perioden 1996 till och med 2001.Regeringen anser att vissa

modifieringar bör göras i målen.

Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands fred och

självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i

former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild

nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle.

Vår säkerhetspolitik har såväl en nationell som en internationell

dimension.

Nationellt skall vi kunna möta militära hot som direkt berör Sverige.

Svårast bland dem är väpnade angrepp riktade mot vårt lands frihet och

självständighet. Vi skall också förebygga och kunna hantera situationer

som utan att direkt hota Sveriges fred och självständighet ändå skulle

kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala

funktioner.

Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt verka för

fred och ökad säkerhet. Genom att verka för en stärkt internationell

rättsordning och genom att medverka till konfliktförebyggande insatser,

gemensam krishantering samt försoning och uppbyggnad efter kriser och

konflikter kan vi bidra till ökad säkerhet i omvärlden och därmed också

för oss själva.

Säkerhetspolitikens båda dimensioner formas i ett kontinuerligt

samspel mellan främst utrikespolitiska och försvarspolitiska åtgärder.

Beredskapen mot snabba och allvarliga försämringar av samhällets

normala funktion åstadkoms emellertid i stor utsträckning utanför

utrikes- och försvarspolitiken.

Sveriges säkerhet måste ses i ett globalt perspektiv. Av central

betydelse är FN:s insatser för fred och säkerhet. Sverige lägger stor vikt

vid att världssamfundet på olika sätt tidigt kan ingripa i lokala och

regionala konflikter. Ansträngningar för att hindra ytterligare spridning

av massförstörelsevapen har stor betydelse.

I Europa är vårt säkerhetspolitiska mål att varaktigt säkra ett

förtroendefullt och nära samarbete mellan alla stater. Samarbetet inom

EU och med de euro-atlantiska säkerhetsstrukturerna är härvid av stor

betydelse. Det är vår övertygelse att Sveriges säkerhet i allt högre grad

måste grundas på gemensam säkerhet byggd på hållfasta politiska och

ekonomiska relationer mellan demokratiska stater.

Det är ett grundläggande svenskt intresse att utvecklingen också i

Central- och Östeuropa leder till en fortsatt demokratisk utveckling,

ekonomiska och sociala framsteg, förbättrad miljö samt en ökad

öppenhet mot omvärlden.

För vår del är det regionala samarbetet inom Östersjöområdet av

central betydelse. Det nordiska försvars- och säkerhetspolitiska

samarbetet har under de senaste åren utvecklats genom regelmässiga

överläggningar på utrikes- och försvarsministernivå, ett långtgående

samarbete i fredsfrämjande verksamhet, ett fördjupat materielsamarbete

m.m. Sverige och Finland har därutöver ett särskilt samarbete i

säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Sveriges säkerhetsfrämjande

samarbete med de baltiska länderna tillmäts stor vikt. Detta kommer bl.a.

till uttryck genom vårt starka agerande för de baltiska staternas

integration i Europeiska unionen, vilket är ett viktigt säkerhetspolitiskt

intresse för Sverige.

Att Ryssland inlemmas i samarbetet i Östersjöregionen har stor

säkerhetspolitisk betydelse. Det är också av stor vikt att strandstaterna

Polen och Tyskland aktivt deltar i det breda samarbetet.

Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna

vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består. Den förutsätter

att vi har en betryggande försvarsförmåga.

Genom att vidmakthålla en trovärdig grund för totalförsvarets

långsiktiga styrka och anpassningsbarhet bidrar Sverige till den

säkerhetspolitiska stabiliteten och skapar förutsättningar för nationell

handlingsfrihet. Vår militära alliansfrihet medverkar till att undvika

konflikter och spänning i norra Europa och ger oss goda möjligheter att

utveckla förtroendefulla relationer och samarbete för ökad säkerhet.

Det är Sverige självt som definierar den närmare innebörden av den

militära alliansfriheten. Den sätter, bortsett från avtal om ömsesidigt stöd

till försvar mot väpnat angrepp, inga hinder för ett svenskt allsidigt och

aktivt deltagande i det allt mer fördjupade internationella

säkerhetssamarbetet. Detta gäller även inom det militära området.

Det är en svensk strävan att ge bidrag till gemensamma fredsfrämjande

och humanitära insatser både i och utom Europa. Det är också ett svenskt

mål att få till stånd en effektiv och väl fungerande euro-atlantisk

krishanteringsförmåga som med begäran från FN eller beslut av OSSE

kan bidra till att främja samarbete och fredlig konfliktlösning i Europa.

Det är ett klart svenskt intresse att förmågan till internationell samverkan

utvecklas genom teknisk anpassning och utbildning samt genom

samövningar.

Vår strävan är att på det fredsfrämjande området samarbeta med

Europas alla säkerhetsorganisationer. Jämsides med vår medverkan i FN

och OSSE deltar vi sålunda i EU:s gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitik samt samarbetar med Nato och flertalet övriga

europeiska stater inom ramen för det Euro-atlantiska partnerskapsrådet

(EAPR) och Partnerskap för fred (PFF). Vi är vidare en aktiv observatör i

Västeuropeiska unionen (VEU). Därtill kan nämnas det regionala och

bilaterala samarbetet med våra grannländer.

Om det säkerhetspolitiska läget försämras, skall vår säkerhetspolitik

bidra till att spänningen i omvärlden och särskilt i vårt närområde

begränsas. Vi skall kunna försvara vårt territorium mot kränkningar och

angreppshandlingar var de än sker och vi skall kunna agera för att

tillvarata svenska intressen. Vi skall kunna motstå hot och påtryckningar

och möta insatser som riktas mot funktioner och värden i det svenska

samhället och som syftar till att påverka vårt agerande och samhällets

funktion.

Vi skall också söka förebygga att vårt samhälle utsätts för svåra

påfrestningar i fred genom den robusthet och förmåga till omställning

som byggs in i det fredstida samhället. Det skall därutöver finnas en

beredskap att hantera de påfrestningar som likväl kan uppstå.

Beredskapen skall avse extraordinära situationer som kan uppstå genom

snabba och allvarliga försämringar av samhällets funktion.

5.3 Försvarspolitikens inriktning

Regeringens förslag: Totalförsvarsresurserna skall kunna användas

för att

- försvara Sverige mot väpnat angrepp,

- hävda vår territoriella integritet,

- bidra till fred och säkerhet i omvärlden och

- stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred.

För försvar av Sverige mot väpnat angrepp och hävdande av vår

territoriella integritet skall reducerade resurser avsättas när det gäller

antal förband, beredskapskrav m.m. Möjligheter till en anpassning till

uppkommande nya hot skall byggas in.

De fysiska resurser som avdelas för svenska bidrag till fred och

säkerhet i omvärlden skall i de flesta fall vara desamma som avses för

försvar mot väpnat angrepp och för att stärka det svenska samhället

vid svåra påfrestningar i fred. Främst vad gäller markförband och

vissa specialresurser skall de internationella behoven påverka

dimensioneringen. På sikt bör ökade resurser kunna avdelas för

internationell verksamhet genom att en del av de resurser tas i anspråk

som kan frigöras genom neddragningen av förmågan till

invasionsförsvar. Detta är dock något som kommer att ta tid.

För det civila försvaret skall omfattningen av förberedelserna när

det gäller väpnat angrepp minskas, men nya inslag som kan följa av

andra former av väpnat angrepp än invasion måste uppmärksammas.

Inom givna ekonomiska ramar bör förmågan till internationella

insatser och att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i

fred öka.

Insatser med massförstörelsevapen utgör ett hot som i ökad

utsträckning måste beaktas i planeringen mot väpnat angrepp, i bidrag

till fred och säkerhet i omvärlden samt när det gäller att stärka det

svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred.

IT-relaterade hot måste uppmärksammas på stor bredd såväl inom

totalförsvaret som inom annan samhällsverksamhet.

Skälen för regeringens förslag: De beslut som fattas inom ramen för

försvarspolitiken berör resurser och verksamhet inom Försvarsmakten,

vad som finansieras över totalförsvarsramen för olika funktioner av civilt

försvar, verksamheten vid vissa nämnder och vid försvarssektorns

stödmyndigheter samt all verksamhet som därutöver bedrivs för att

förbereda Sverige för krig.

Samtidigt måste försvarspolitiken bedrivas och uppbyggnaden av

försvarsresurser ske med en helhetssyn på hanteringen av hot och risker

inom alla samhällssektorer. Strävan bör vara att få till stånd ett så

effektivt utnyttjande som möjligt av de samlade resurser som samhället

satsar för att trygga sin säkerhet.

Försvar av Sverige mot väpnat angrepp och hävdande av vår

territoriella integritet

Det är av två skäl mycket svårt att föreställa sig att ett hot om en invasion

av Sverige, som syftar till att ockupera landet skulle kunna utvecklas

under det närmaste decenniet, förutsatt att vi har kvar en grundläggande

försvarsförmåga.

För det första är beredskapen hos de militära styrkorna i vår omvärld

mycket begränsad. Särskilt gäller detta Ryssland.

För det andra präglas inte den säkerhetspolitiska situationen i vårt

närområde av så starka politiska motsättningar att Sverige riskerar att

dras in i ett krig. Tvärtom går utvecklingen mot ett ökat

säkerhetssamarbete trots vissa kvarvarande motsättningar och delvis

motstridiga intressen.

Den politiska situationen skulle visserligen relativt snabbt kunna

förändras, inte minst mot bakgrund av den politiska och ekonomiska

turbulensen i Ryssland. Det kommer dock att ta lång tid för att i

avgörande grad förändra beredskapen inom de militära resurserna i

Ryssland.

Att invasionshotet ter sig avlägset beror till del på att Sverige har en

viss förmåga till insats mot angreppsföretag mot landet redan idag och att

vi har skapat förutsättningar för att denna förmåga vid behov snabbt kan

anpassas till en erforderlig nivå. Avsaknaden av sådana resurser skulle

utgöra en situation som gjorde oss synnerligen utsatta för hot och

påtryckningar och känsliga för de politiska förändringar av läget särskilt i

öst som ingalunda kan uteslutas. Därför krävs att Sverige har en sådan

beredskap som gör det möjligt att möta de mer begränsade väpnade hot

som direkt kan beröra Sverige vid en kris som utvecklas ur nuvarande

omvärldsläge.

Det måste alltid finnas en förmåga att hävda landets territoriella

integritet. Sveriges totalförsvar måste vid en krissituation i omvärlden

successivt kunna höja beredskapen.

Åtgärder måste även kunna vidtas i ett längre tidsperspektiv mot

förändrade hot. Anpassningsfilosofin blir här av central betydelse.

Sammantaget bör dock relativt sett minskad vikt läggas vid förmågan att

möta väpnat angrepp.

Redan i dagsläget finns en rad olika medel som skulle kunna användas

vid ett angrepp mot Sverige. Militära förband innehållande olika typer av

vapensystem kan utnyttjas. Allt fler stater utanför Europa anskaffar

vapensystem med mycket långa räckvidder såsom kryssningsmissiler och

ballistiska missiler. En kombination av ökad precision och sprängverkan

gör att stor verkan kan nås även med konventionella medel. Trots

överenskommelser på rustningskontroll- och nedrustningssidan utgör

nukleära, biologiska och kemiska vapen (NBC-vapen) fortfarande ett hot.

Även om en invasion med syfte att ockupera Sverige inom det

närmaste decenniet inte ter sig möjlig att genomföra, utesluter detta dock

inte riskerna för våld eller hot om våld och skadegörelse mot viktiga

funktioner och värden i det svenska samhället eller mot betydande

svenska intressen i omvärlden. Syftet skulle kunna vara att påverka

Sveriges agerande i någon internationell fråga eller konflikt där vi är

involverade eller att på annat sätt nå fördelar med ett angrepp eller hot

om angrepp mot Sverige eller kränkning av svensk suveränitet utan att

för den skull behöva gå så långt som att ockupera hela eller delar av

landet. Det skall inte råda något tvivel om vår förmåga att stå emot

militära påtryckningar i syfte att påverka vår politiska vilja eller våra

möjligheter att hålla Sverige utanför en väpnad konflikt.

Omfattande sabotage eller terroraktioner mot viktiga

infrastruktursystem som elförsörjning eller telekommunikationer kan

ingå i en utveckling mot någon form av väpnat angrepp. Förmågan till

analys av det säkerhetspolitiska läget i vår omvärld är avgörande för våra

förutsättningar att identifiera angriparen och kunna avgöra om denna

form av handlingar utförts av enskilda, eller kan härledas till främmande

makt. Så länge det handlar om enskilda brottslingars verksamhet har de

rättsvårdande myndigheterna det primära ansvaret för att hantera

situationen, även om därvid också totalförsvarsresurser under vissa

förutsättningar skall kunna utnyttjas (se avsnitt 5.1). Rör det sig om ett

väpnat angrepp från en främmande makt skall det mötas av vårt samlade

totalförsvar.

På lång sikt går det inte att utesluta möjligheten av att ett invasionshot

skulle kunna växa upp igen. Militärstrategiska förändringar och en ny

generation av förband medför att ett sådant invasionshot kommer att se

annorlunda ut än de gjorde under det kalla kriget. Innan ett sådant hot

kan bli verklighet kan det dock bedömas bli en försämring av det

säkerhetspolitiska läget som kommer att ta lång tid i anspråk och som

kommer att vara iakttagbar såväl i form av politiska som av militära

förändringar av stor omfattning. Försvarspolitiken måste omfatta

åtgärder för att vi skall kunna uppfatta och värdera sådana förändringar

och skapa en grund för att vi på ett betryggande sätt skall kunna utveckla

den egna försvarsförmågan i takt med hotande förändringar i omvärlden.

Sverige måste således ha en grundläggande förmåga att kunna möta

angrepp mot landet var de än sker och ha betryggande förutsättningar att

vid behov kunna anpassa försvarsförmågan till utvecklingen i omvärlden.

En grundkapacitet måste finnas att med stor flexibilitet kunna möta olika

typer av hot. Ett skäl till det är de svårigheter som kan finnas att i tid fatta

beslut om att stärka försvarsförmågan. Ett annat skäl är att det på många

områden tar så lång tid att utveckla kompetens och förmåga att det inte

ter sig möjligt att mer än marginellt anpassa dessa till iakttagbara

förändringar av omvärldsläget. I andra avseenden däremot bör Sverige

kunna förlita sig på väl förberedda möjligheter att anpassa

försvarsförmågan.

Bidrag till fred och säkerhet i omvärlden

Regeringen anser att inom totalförsvaret skall verksamhet kunna bedrivas

på det säkerhetsskapande området. Resurserna inom totalförsvaret skall

vidare kunna användas för humanitära och fredsfrämjande insatser. Detta

innebär sammantaget att en ändring bör göras i förhållande till det

tidigare försvarsbeslutet på så sätt att totalförsvarsresurserna skall kunna

användas för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden.

Sverige har en lång tradition av aktiv säkerhetspolitisk och

säkerhetsfrämjande verksamhet, vilket bl.a. tagit sig uttryck i 80 000

svenskars deltagande i olika typer av fredsfrämjande verksamhet.

Efter det kalla krigets slut har det svenska deltagandet i

krishanteringsoperationer breddats och fördjupats. Härvidlag har det

svenska deltagandet i den internationella krishanteringsinsatsen i Bosnien

spelat stor roll. Sverige var ett av de första länder som ställde trupp till

FN:s och Unprofors förfogande i Bosnien. Det svenska deltagandet avsåg

att bidra till det internationella samfundets konfliktlösning och visa

beredskap, bl.a. mot bakgrund av EU-medlemskapet, samt att solidariskt

axla bördorna för att trygga fred och säkerhet i Europa. Svensk trupp

deltar också i den Nato-ledda insatsen i Bosnien för att säkerställa

Daytonavtalets efterlevnad. Bl.a. de höga kostnaderna förknippade med

dagens relativt tunga insatser har dock medfört att numerären begränsats

i förhållande till tidigare.

För Sverige har deltagandet grundat sig på en sammanflätning av

motiv som präglas både av nationellt intresse och internationell

solidaritet. Det kan inte anses vara förenligt med våra värderingar att

passivt åse en mänsklig katastrof på Balkan, samtidigt som Sverige har

goda försvarsmässiga resurser för att bidra till att dämpa det mänskliga

lidandet. Genom att verka förebyggande för att skapa förtroende och

minska risken för att konflikter skall uppstå, genom att medverka till att

försöka bilägga konflikter och till uppbyggnad av fungerande samhällen

efter konflikter söker världssamfundet och olika grupperingar av stater i

internationell samverkan att bidra till fred och säkerhet. Genom att delta i

denna verksamhet verkar Sverige också för sin egen säkerhet.

Det är för Sveriges säkerhet väsentligt att respekten för internationell

rätt upprätthålls. Det är vidare av stor vikt att inte lokala konflikter

trappas upp och sprids utan kan lösas. Världssamfundet måste då kunna

ingripa för att söka bilägga konflikter eller till sist med tvingande

åtgärder agera mot den eller de som hotar internationell fred och

säkerhet. Sverige har således både intresse av och ansvar för att

medverka till att så kan ske. Därmed bidrar vi till att det samarbete som

utvecklats för Europas säkerhet består och fördjupas och till att förhindra

att den europeiska säkerhetspolitiken åternationaliseras.

Vår säkerhetspolitiska linje utgör inget hinder för ett aktivt deltagande

i uppbyggandet av vare sig en europeisk eller en gemensam euro-

atlantisk krishanteringsförmåga.

Detta säkerhetssamarbete har också i sig en förtroendeskapande

dimension. Totalförsvarsresurser kan användas för att bistå de baltiska

staterna i uppbyggandet av de försvar som de, liksom varje oberoende

nation, har rätt till. Sverige bör också verka för att i ökad utsträckning

involvera Ryssland i det euro-atlantiska säkerhetssamarbetet.

Säkerheten i närområdet måste alltid stå i centrum för Sveriges

försvarsansträngningar. Det svenska försvaret måste ha förmåga att

förhindra spridning till svenskt territorium av eventuella kriser och

väpnade konflikter i vårt närområde. Samtidigt måste Sverige kunna

bidra till att dämpa och bilägga konflikter i vårt närområde i samverkan

med andra länder och efter begäran av FN eller beslut som fattas av

OSSE, ställa väpnad styrka till förfogande.

Inom den nordiska kretsen ter sig säkerhets- och försvarsmässigt

samarbete som naturligt. Vårt gemensamma uppträdande i Bosnien är ett

konkret och framgångsrikt exempel på detta samarbete.

Sveriges prioritering av närområdet och Europa förenas med ett

fortsatt engagemang för den globala säkerheten. I dagens värld betyder

gränser och avstånd mindre än förr. Det innebär att Sveriges avsikt att ta

sitt internationella ansvar och samtidigt tillgodose svenska intressen, har

sin tillämpning också i ett vidare geografiskt perspektiv.

Lokala konflikter i en rad stater kan få konsekvenser inte bara i ett

regionalt utan också i ett globalt perspektiv. Det finns risk för att

allvarliga konfrontationer uppkommer med stater där en eller några av

dem redan har eller är på väg att skaffa sig massförstörelsevapen.

Den nutida snabba nyhetsförmedlingen innebär att människor i större

utsträckning än tidigare görs medvetna om de brott som begås mot

grundläggande mänskliga rättigheter på olika håll i världen.

Mot bakgrund av Sveriges tillgång till betydande kompetens och

resurser inom totalförsvarets område måste det finnas en svensk

beredskap att bidra till det globala samarbetet för ökad säkerhet också

med totalförsvarsresurser.

Det svenska bidraget bör utformas så att det är förenligt med och

bidrar till att förverkliga våra övergripande säkerhetspolitiska mål samt

bidrar med sådan förmåga där Sverige innehar en för ändamålet relevant

kompetens.

I det säkerhetspolitiska läge som råder bör relativt sett ökad vikt läggas

vid totalförsvarsresursernas bidrag till fred och säkerhet i omvärlden.

Den förmåga till operativa insatser som vi successivt bygger upp har sin

mest omedelbara och efterfrågade tillämpning i det internationella

säkerhetssamarbetet. De militära och civila insatserna inom denna ram

bidrar direkt till att hantera de dagsaktuella hoten mot säkerheten och de

svenska förbanden har visat god kompetens i det internationella

samarbetet. Samtidigt får personalen handfasta och värdefulla

erfarenheter av betydelse också för vår förmåga att försvara landet mot

angrepp.

Sverige önskar spela en viktig roll för det internationella

säkerhetssamarbetet. En förening av traditioner, värderingar, intressen

samt tillgång till i sammanhanget värdefulla resurser gör det angeläget

för Sverige att ge ett fullödigt bidrag till fred och säkerhet, i vilket

försvarspolitiken har en tydlig och väl definierad roll.

Att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred

Hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred måste beaktas

inom flertalet samhällssektorer. Grundprincipen är att varje sektor själv

ansvarar för att kunna hantera de störningar och påfrestningar som kan

drabba sektorn. Inte minst bör detta ske genom att redan från början

bygga in en robusthet mot störningar vid uppbyggnad av resurser och

utformning av system. Genom försvarspolitiken skapas emellertid

betydande resurser som kan bidra till förmågan att hantera svåra

påfrestningar. Försvarspolitiken bör utformas med hänsyn härtill. Detta

innebär inte någon förändring av ansvars- och rollfördelningen.

I propositionen om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i

fred (prop. 1996/97:11) uttalades en ambition om att särskilt god

beredskap bör finnas inom följande områden: nedfall av radioaktiva

ämnen, svåra störningar i samhällets infrastruktur (el, tele, vatten,

radio/TV), översvämningar och dammbrott, massflykt av asyl- och

hjälpsökande, allvarlig smitta, effekterna av terroristattacker,

kemikalieolyckor och störningar i samhällsviktiga datasystem.

Regeringen lämnade i december 1998 den senaste årliga redovisningen

avseende beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr.

1998/99:33).

I rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra

påfrestningar på samhället i fred diskuteras vad som avses med en svår

påfrestning på samhället i fred. Enligt rapporten utgör en svår påfrestning

inte en enskild händelse i sig exempelvis en olycka, ett sabotage osv.

utan det är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser

utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället.

Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar

i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av

olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter

och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed

begränsa konsekvenserna.

Svåra fredstida påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika

slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak.

De områden som anges i propositionen om svåra påfrestningar på

samhället i fred är exempel på inom vilka områden sådana situationer

kan uppstå. Exemplifieringen är givetvis inte heltäckande men

tillsammans täcker områdena ett brett spektrum av möjliga händelser.

Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att i generella

termer dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan

innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det.

Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla

typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att

definiera en sådan generell gräns.

Svåra fredstida påfrestningar avser således extrema situationer som

förorsakas av plötsligt inträffade händelser och hot av icke-militär natur.

Avancerade vapen och vapensystem kan komma att innehas även av

andra aktörer än stater. Allvarliga hot skulle därmed kunna riktas mot oss

utan att det därför är fråga om väpnat angrepp. De kan t.ex. omfatta

sabotagehandlingar utförda av andra grupper och organisationer än stater,

riktade mot viktiga samhällsfunktioner. De medel som används kan

medföra fysisk förstörelse men kan också innefatta manipulation av

informationssystem, propaganda och desinformation.

Syftet med bistånd av totalförsvarsresurser skall vara att i

extraordinära lägen kunna stärka det normala fredssamhällets förmåga att

hantera risker och störningar. Olika aspekter på användningen av

totalförsvarsresurser vid svåra påfrestningar måste beaktas i planeringen

inom totalförsvaret. Skall resurserna kunna användas bör man genomföra

en kontinuerlig övnings- och utbildningsverksamhet i att delta i

hanterandet av svåra påfrestningar. Särskilt viktigt är att öva hur

totalförsvarsresurserna på bästa sätt skall underställas de ansvariga

myndigheterna i deras reguljära myndighetsutövning.

Utnyttjandet av sektorövergripande resurser i akuta situationer kan

innebära ett ledningsproblem. Därför bör också ledningsseminarier och

ledningsövningar ingå i utformningen av samhällets totala resurser för att

hantera svåra påfrestningar.

En helhetssyn bör eftersträvas för att vi ska kunna utnyttja samhällets

samlade resurser för att hantera hot och risker i såväl krig som fred.

Hoten från kärnvapen samt biologiska och kemiska vapen (N-, B- och C-

vapen)

Icke-spridningsfördraget mot kärnvapen har idag tillträtts av de flesta

länder. Genom provstoppsavtalet har en stark politisk norm mot

kärnsprängningar skapats. Nedrustningsprocessen fortsätter men tar lång

tid.

Risker för kärnvapenspridning och kärnvapenanvändning kvarstår

dock. Spridningsriskerna gäller både kärnvapenkomponenter och

kunskaper. En konkret del av det globala kärnvapenhotet utgörs också av

riskerna för att terrorister skulle kunna förvärva eller utveckla kärnvapen.

Sannolikheten för ett kärnvapenkrig mellan de fem kärnvapenstaterna

har dramatiskt minskat efter det kalla krigets slut. Emellertid torde

riskerna för kärnvapenanvändning främst vara knutna till uppblossande

konflikter i Syd- och Nordostasien och i Mellanöstern. Möjligheten av

terroristaktioner innefattande kärnvapen samt sabotage kan heller inte

uteslutas. Spridningen av vapenbärare, framförallt sådana med längre

räckvidder, utgör ett allvarligt problem och gäller även för B- och C-

vapen.

B- och C-vapenkonventionerna förbjuder utveckling, produktion,

innehav och användning av B- och C-stridsmedel. Dessa konventioner

har dock ännu inte erhållit universell anslutning. Beträffande B-

vapenkonventionen pågår för närvarande förhandlingar om ett

kontrollsystem för dess efterlevnad. En viss osäkerhet råder om huruvida

ämnen som idag ej behöver deklareras enligt C-vapenkonventionen har

använts som grundkomponenter i tänkbara nya C-vapensystem. Tekniska

möjligheter att med begränsade resurser framställa B- och C-stridsmedel

finns. Inte bara stater utan också icke-statliga aktörer skulle kunna

utnyttja dessa möjligheter. Den snabba civila utvecklingen inom kemi-

och bioteknikområdena skulle kunna missbrukas för framtagning av nya

typer av B- och C-vapen. B- och C-stridsmedel är förhållandevis billiga

vapen som kan ge stor effekt inte minst psykologiskt.

Även om det samlade säkerhetspolitiska läget har förbättrats finns

således ett relativt sett ökat hot från massförstörelsevapen såväl i

händelse av att Sverige trots allt skulle utsättas för krigshandlingar som

vid svenska insatser i internationella operationer och i samband med

terrorism.

N-, B- eller C-insatser utgör således ett hot som i ökad utsträckning

bör beaktas.

Regeringen beslutade den 17 juni 1998 att analysera vilka anspråk den

internationella utvecklingen vad gäller N-, B-, och C-vapen ställer på

förmågan inom Regeringskansliet, Försvarsmakten och samhället i övrigt

att hantera frågor relaterade till sådana vapen. I analysen ingår också att

se över forskningen inom skydd mot nukleära, biologiska och kemiska

stridsmedel, dess finansiering och huvudmannaskap. En rapport kommer

att färdigställas under våren 1999.

Förberedelserna för ett försvar mot väpnat angrepp bör även i

fortsättningen, när det gäller kärnvapen, inriktas på åtgärder för att

minska verkningarna av ett radioaktivt nedfall från

kärnvapensprängningar samt att undvika brister i skyddet när det gäller

elektromagnetisk puls (EMP). Skyddet mot biologiska stridsmedel bör

främst inriktas på antisabotageåtgärder och medicinsk beredskap. Målet

för vår beredskap mot kemiska vapen skall vara att ett begränsat

utnyttjande, vid ett angrepp mot vårt land, inte skall kunna ge en

angripare några avgörande fördelar.

Vid olika typer av internationella insatser bör åtgärder vidtas så att

svensk personal i möjligaste mån skyddas mot verkningarna av

massförstörelsevapen, avsiktligt eller oavsiktligt vållade incidenter vid

kärnkraftverk och vid lager eller transport av giftiga kemikalier.

Risken för terroristinsatser med N-, B- eller C-vapen kan inte

negligeras. Behovet av en lednings- och räddningsförmåga i NBC-miljö,

samt en förberedd hälso- och sjukvårdsorganisation måste

uppmärksammas i ökad omfattning, inte minst i samband med Sveriges

deltagande i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet.

Det är angeläget att våra beredskapsresurser även planeras mot och går

att utnyttja vid en NBC-katastrof i fred.

Sverige har länge varit starkt engagerat i nedrustningssträvanden på

NBC-området. Det är av stor vikt att Sverige fortsätter att hålla en

fortsatt hög profil i internationellt rustnings-, kontrolls- och

nedrustningsarbete, i export- och importkontrollsammanhang. En ökad

underrättelseverksamhet är också av stor betydelse. Svensk teknisk

kompetens bör tillvaratas i frågor som gäller exempelvis metoder för att

övervaka olika nedrustningsavtal, för destruktion av C-vapen och friställt

kärnvapenmaterial och för att upptäcka och eliminera NBC-hot från icke-

statliga aktörer.

Sammantaget bedömer regeringen, mot bakgrund av NBC-vapnens

ökade aktualitet, att beredskapen inom totalförsvaret måste förbättras och

att därför en ökad satsning på såväl beredskap som kunskaper inom

NBC-området är nödvändig. Forskning inom området har grundläggande

betydelse för kunskap och beredskap mot NBC-hot. Den ger också

grund för statsmakternas hotbedömningar och andra säkerhetspolitiska

ställningstaganden.

Informationskrigföring

Informationskrigföring kan sägas bestå av tre huvudelement:

- hot rörande informationsteknikens funktionssätt (IT-säkerhet),

- hot rörande informationens innehåll (underrättelsetjänst, psykologiska

operationer) och

- operationskonst för att kunna använda och samordna dessa hotformer i

tid och rum.

Enligt många bedömare befinner sig de rika delarna av världen nu vid

ingången till vad som kan kallas ett nätverkssamhälle. En sådan

strukturförändring gör sig märkbar när det gäller såväl teknik,

samhällsorganisation som kultur och värderingar.

Möjligheten till kvalificerade IT-relaterade angrepp bestäms främst av

tillgången till kompetens på området. Vidare möjliggör globaliseringen

av kommunikationsnätverken att angrepp kan riktas från stort geografiskt

avstånd. Brotts- och terroristorganisationer kan vara lika aktuella och

farliga angripare som stater.

Sammanfattningsvis talar mycket för att en säkerhetsmiljö där

kvalificerade IT-relaterade hot måste beaktas kommer att präglas av

komplexitet och dynamik. För att kunna hantera en sådan situation på ett

adekvat sätt krävs kvalificerad kompetens för att följa och löpande

bedöma utvecklingen. Det är vidare angeläget att utveckla samarbete

kring dessa säkerhetsfrågor internationellt och mellan offentlig och privat

sektor.

Utveckling av lagstiftning, internationella överenskommelser och

andra regelverk är av stor betydelse. Det är dock sällan lämpligt eller ens

möjligt att rikta sådana åtgärder mot tänkbara aktörers tillgång till "IT-

vapen" eftersom dessa knappast kan skiljas från innehav av legitima IT-

resurser. Regelverken bör därför kompletteras med aktiva

försvarsåtgärder mot IT-relaterade hot. Åtgärderna, när det gäller

kvalificerade hot, syftar främst till att skapa förutsättningar för att

upptäcka angrepp och vidta motåtgärder.

Regeringen anser att IT-relaterade hot måste uppmärksammas på stor

bredd i samhället såväl inom totalförsvaret som inom annan

samhällsverksamhet. Åtgärder för att hantera hot om

informationskrigföring bör avvägas mot övriga säkerhetshöjande

åtgärder inom infrastrukturområdet. Ledningssystemens robusthet bör

särskilt beaktas. Regeringen återkommer till ämnet i avsnitt 10.6.

Materielförsörjning

Sveriges militära alliansfrihet förutsätter att vi har kapacitet att

självständigt försvara vårt eget territorium. Denna förmåga har tidigare

understötts av en omfattande inhemsk försvarsindustri. Till följd av

minskade försvarsbeställningar, ökad internationell konkurrens och en i

många fall allt större teknisk komplexitet, måste

försvarsmaterielproducenterna i såväl Sverige som internationellt söka

ökat industriellt samarbete. Det är väsentligt för Sverige att på ett

kostnadseffektivt sätt kunna tillgodose svenska försvarets behov av

kvalificerad materiel. En större integration av Sveriges försvarsindustri i

den europeiska skapar också förutsättningar för att vitala behov skall

kunna tillgodoses även i ett läge med ökande efterfrågan och knapphet på

strategiska produkter. Mot denna bakgrund är det av stort svenskt

intresse att delta i det politiska samarbetet till stöd för en omstrukturering

av den europeiska försvarsindustrin.

Försvarsmakten har ett stort innehav av försvarsmateriel. I löpande

försvarsmaterielkontrakt finns betydande belopp bundna i redan gjorda

materielbeställningar.

Försvarsmaktens uppgifter ställer idag nya krav. Även om

angreppshotet är begränsat finns det behov av materiell förnyelse. En på

sikt höjd förmåga till internationella insatser ställer i vissa fall krav på

kompletterande materielanskaffning. Slutligen kan inte minst

anpassningsfilosofin medföra ökade önskemål om satsningar på studier,

forskning och tidig materielutveckling inom valda områden.

Osäkerheterna rörande det militära försvarets framtida behov av

materiel är i dag större än under det kalla krigets dagar. I viss

utsträckning kan problemet lösas genom att flexibla system anskaffas,

dvs. system som kan användas för en bred uppsättning av operativa

uppgifter. Riskerna för att ny materiel skall vara begränsat användbar kan

reduceras genom kortare framtagningstider, dvs. tiderna för studier,

utveckling och tillverkning. En följd av detta är att beläggningarna vid

försvarsmaterieltillverkande svensk industri blir mer ojämn, vilket

åtminstone på kort sikt kan orsaka problem. Demonstratorer och

typsystem kan tas fram utan att bindningar görs till framtida

serietillverkning. Produktionförberedelser kan behöva göras för

materielsystem som anskaffas i små volymer initialt men där ytterligare

tillverkning kan bli aktuell. Utvecklingsmöjligheter bör i görligaste mån

byggas in i systemen. Till denna utvecklings- och produktionstid bör

också läggas de tider som fordras för att erhålla operativa förband väl

förberedda att gå i strid.

Stagnerande eller krympande försvarsbudgetar i många västländer

medför behov av att dela utvecklingskostnader med andra länder och att

dessutom få större volymer. Särskilt för större system kommer en

omstrukturering på produktionssidan att leda till färre leverantörer och

därmed minskad konkurrens. Dock har den internationella

försvarsmaterielmarknaden vad gäller större system inte heller hittills

utmärkt sig för någon väl fungerande konkurrens. Minskande

ekonomiska ramar leder till en hårdare prioritering av nya

utvecklingsprojekt. Den tekniska utvecklingen går snabbt inom flera

områden av militärt intresse. Möjligheterna att utnyttja civil teknologi

förekommer såväl på system-, delsystem som komponentnivå.

Svenskt deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära

insatser ställer krav på god samverkansförmåga. Särskilt inom

ledningsområdet kan detta skapa incitament för gemensam

systemutveckling.

Staten måste som beställare av försvarsmateriel vidta åtgärder för att

materielförsörjningen skall vara bättre lämpad till förändrade

förutsättningar. Sverige skall aktivt delta i och hävda svenska intressen i

de olika fora som har inflytande på den fortsatta processen. Vi bör

medverka till ökad samsyn mellan EU-länderna av regler för

försvarsupphandling m.m. Det är angeläget att svenska myndigheter i

ökad utsträckning medverkar i detta samarbete så att industrin kan delta i

den just nu snabba internationella omstruktureringen. Sverige kan

därigenom säkerställa tillgång till väsentliga kompetenser och underlätta

materielförsörjningen i en anpassningssituation. Önskemål om prestanda

för nya system bör diskuteras med potentiella samarbetsländer.

Incitament till utnyttjande av civila system och komponenter bör finnas.

Möjligheterna att utnyttja en stegvis process vid materielupphandling bör

tillvaratas.

För att få till stånd ett aktivt internationellt samarbete fordras

gemensamma projekt. Deltagande i internationella fora och förändringar

av försvarsindustrins struktur och ägandeförhållanden kan inte ensamt

ersätta behovet av nya projekt som motor i förändringsarbetet.

Regeringen återkommer till materielförsörjningsfrågor i avnsitt 7.5.

5.4 Behov av beredskap och förmåga till anpassning

5.4.1 Beredskap

Regeringens bedömning: Även i nuvarande omvärldsläge kan

Sverige utsättas för mer begränsade väpnade hot eller våld och

skadegörelse riktade mot viktiga samhällsfunktioner och värden i det

svenska samhället. Sverige måste ha beredskap att möta denna typ av

hot.

Mot bakgrund av den vidgade säkerhetssynen skall beredskapen

också gälla andra typer av hot och påfrestningar som kan uppstå i det

fredstida samhället.

I ett något längre perspektiv, upp till cirka ett år, finns det behov av

att kunna möta begränsade väpnade angrepp mot Sverige från en

angripare som haft viss förberedelsetid att bygga upp och iståndsätta

sina styrkor. Sveriges militära förmåga skall vara sådan att en tänkt

angripare måste vidta omfattande förberedelser för att kunna hota

Sverige.

Hot om väpnat angrepp mot landet, liksom risken för att icke-

militära medel används i syfte att utöva påtryckningar, kan i

nuvarande omvärldsläge bl. a. tänkas uppstå till följd av en kris i vårt

östra närområde. Vi måste ha förmåga att i nuvarande omvärldsläge

kunna förhindra att spridningseffekterna av en väpnad konflikt berör

svenskt territorium. Sverige skall också ha förmåga att samverka med

andra länder i syfte att genomföra fredsfrämjande insatser.

Skälen för regeringens bedömning

Inriktning av beredskapen i nuvarande omvärldsläge

Även i nuvarande omvärldsläge kan Sverige utsättas för mer begränsade

väpnade hot eller våld och skadegörelse riktade mot viktiga

samhällsfunktioner och värden i det svenska samhället. Sverige måste ha

beredskap att möta denna typ av hot.

Mot bakgrund av den vidgade säkerhetssynen skall beredskapen också

gälla andra typer av hot och påfrestningar som kan uppstå i det fredstida

samhället. När det gäller sådana händelser som kan medföra svåra

påfrestningar på samhället behöver en beredskap finnas inom ett stort

antal samhällssektorer för att minimera konsekvenserna av sådana

händelser. Ansvaret för hanteringen av dessa åligger alla berörda

samhällssektorer. Totalförsvarsresurserna skall dock utformas så att de

även kan stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra

påfrestningar på samhället. Det är i sammanhanget viktigt att beakta den

helhetssyn som skall prägla den verksamhet som syftar till att hantera

olika hot och risker. Åtgärder av det slag som vidtas mot det väpnade

angreppet kan ha stor effekt när det gäller svåra påfrestningar på

samhället i fred och omvänt.

Trots att det finns betydande mängder konventionella och icke-

konventionella stridsmedel i Sveriges närområde, föreligger inga

omedelbara hot mot Sverige. Dagens omvärldsläge präglas av

säkerhetssamarbete inom det euro-atlantiska området, vilket lägger

politiska restriktioner på benägenheten att använda de militära medlen.

En grundläggande politisk osäkerhet och med den förknippad

konfliktpotential, kvarstår dock i delar av vårt östra närområde.

Kombinationen av militär potential och politisk osäkerhet i vår

omvärld gör emellertid att man måste räkna med att det finns en viss risk

för att väpnade hot av mer begränsat slag kan uppstå. För att denna risk

skall kunna reduceras, måste Sverige ha en sådan beredskap som gör det

möjligt att möta väpnade hot som direkt kan beröra Sverige vid en kris

som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. Sverige måste ha en ständig

beredskap att kunna möta och avvisa kränkningar av Sveriges territoriella

integritet och sådana begränsade hot som kan riktas mot landet i syfte att

utöva påtryckningar på oss. Detta ställer beredskapskrav på hela

totalförsvaret.

I ett något längre perspektiv, upp till cirka ett år, finns det behov av att

kunna möta begränsade väpnade angrepp mot Sverige från en angripare

som haft viss förberedelsetid att bygga upp och iståndsätta sina styrkor.

Sveriges militära förmåga skall vara sådan att en tänkt angripare måste

vidta omfattande förberedelser för att kunna hota Sverige.

Innebörden av möjliga militära angreppshot mot Sverige beror således

på förhållandet mellan en angripares militära förmåga och resurser och

Sveriges militära förmåga och resurser. Sänks Sveriges beredskap för

mycket, ökar en angripares möjligheter att även med utnyttjande av

begränsade militära resurser uppnå sina politiska och militära mål.

De ovan beskrivna kraven på beredskap överensstämmer med den

ändring av målet för Försvarsmaktens beredskap som riksdagen

beslutade våren 1998 (prop. 1997/98:84, bet. 1997/98:FöU11, rskr.

1997/98:268).

Väpnade angrepp eller hot om sådana mot mål i Sverige

För att kunna fastställa de uppgifter som försvaret skall kunna lösa och

de operativa förmågor som följer härav, måste man föreställa sig ett antal

scenarier för en tänkbar utveckling som skulle kunna leda till att väpnade

hot kan uppstå mot Sverige.

Vid bestämning av de uppgifter som skall lösas och den operativa

förmåga som krävs för att hantera de olika utvecklingsmöjligheterna,

skall inte varje tänkbar kombination av utvecklingsmöjligheter täckas,

utan bedömningar göras både av vilka scenarier som är farligast och mest

sannolika. Det är viktigt att tillämpa ett dynamiskt förhållningssätt vid

problemlösningen.

Hot om väpnat angrepp mot landet, liksom risken för att icke-militära

medel används i syfte att utöva påtryckningar, kan i nuvarande

omvärldsläge bl. a. tänkas uppstå till följd av en kris eller väpnad konflikt

i vårt östra närområde.

De tänkbara väpnade konflikterna kan antas vara av mindre omfattning

än de som skulle ha utlösts av en konflikt i vårt närområde under det

kalla kriget. Å andra sidan råder osäkerheter om omvärldens vilja till

gemensam krishantering om krisförloppet är otydligt och inga vitala eller

gemensamma intressen synes stå på spel. Det som på avstånd kan

förefalla vara en begränsad konflikt, kan ur svenskt perspektiv anta helt

andra och mera hotande proportioner.

Även om Sverige inte skulle utgöra det primära målet för angriparen

eller centrum för stridshandlingarna, kan landet komma att beröras av

spridningseffekterna av en sådan konflikt. I en sådan situation kan landet

t.ex. utsättas för hastigt och snabbt genomförda operationer som

vedergällning för en förment kränkning eller för att återta personal eller

materiel som på något sätt kommit under svensk jurisdiktion. Försvaret

måste därför ha förmåga att i nuvarande omvärldsläge kunna förhindra

att spridningseffekterna av en väpnad konflikt berör svenskt territorium.

Sverige skall kunna uppvisa en sådan robust kombination av

demokratisk stabilitet och militär förmåga, att ingen part i en konflikt i

vårt östra närområde kan frestas tro att vår politiska vilja låter sig

påverkas av militära hot och påtryckningar.

Hotet mot Sverige kan riktas mot landets gräns till havs, på land och i

luften, men även ta formen av angrepp i begränsad omfattning eller hot

om angrepp mot befolkningscentra, samhällsfunktioner eller delar av

svenskt territorium. Syftet kan vara att begränsa vår politiska och

territoriella suveränitet.

Ett hot mot Sverige kan i första hand förmodas ha sitt ursprung i en

konflikt i vårt östra närområde. Man bör även ta med i beräkningen att ett

väpnat angrepp mot Sverige kan ha sitt ursprung bortom Sveriges

närområde och t.ex. vara relaterat till svenskt deltagande i internationell

krishantering.

Det är rimligt att anta att ett hot mot Sverige emanerar från en eller

flera stater, men det kan också uppstå situationer då det råder oklarhet

om vem som ligger bakom det aktuella hotet.

Det är troligt att det i första hand är konventionella militära

stridskrafter som kan komma till användning mot Sverige, men risken för

terrorhandlingar som inslag i krigföringen och användning av

massförstörelsevapen kan inte uteslutas. En eventuell användning av

kärnvapen får antas vara konsekvensen av medvetna beslut, men risken

för oavsiktliga väpnade angrepp till följd av brister i förvarnings- och

säkerhetssystem måste beaktas liksom B- och C-hotet mot

civilbefolkningen. Även störningar av känsliga IT-system kan vara ett

inslag i ett väpnat angrepp.

5.4.2 Fortsatt utveckling av förmågan till anpassning

Regeringens förslag: Förmågan till anpassning skall även

fortsättningsvis tillmätas stor vikt vid utformningen av

totalförsvarsresurserna.

Anpassningsförmågan skall förbättras genom att

- underrättelsetjänsten utvecklas med hänsyn till anpassningens

behov,

- kunnandet utvecklas om olika typer av hot och hur de kan mötas,

- planer för anpassningsåtgärder utarbetas i ett femårsperspektiv,

- åtgärder vidtas för att reducera bindningarna i personal och

materiel och

- materielförsörjning i internationellt samarbete främjas.

Regeringens bedömning: För att en anpassning av

totalförsvarsförmågan skall kunna komma till stånd i tid, krävs

förmåga att tidigt upptäcka och tolka omvärldsförändringar samt

medvetenhet om vikten av tidiga beslut.

 För att på ett effektivt sätt kunna genomföra anpassningsåtgärder

behöver förberedelser göras såväl för att kunna tillföra nya

försvarsförmågor som att minska ambitionen inom lägre prioriterade

områden.

 Anpassning kan ske inom befintliga eller förändrade ekonomiska

ramar.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Behov av anpassning

Sveriges säkerhetspolitiska situation har som tidigare nämnts förbättrats

efter det kalla krigets slut. Den säkerhetspolitiska utvecklingen av

betydelse för Sverige har under 1990-talet karaktäriserats av en större

föränderlighet. För att kunna möta ett flertal möjliga

omvärldsutvecklingar har en anpassningsfilosofi valts.

Tanken bakom anpassningsfilosofin för försvaret är att tidiga signaler

rörande förändringar i vår säkerhetspolitiska situation skall kunna

upptäckas i så god tid att vi står väl rustade när förändringarna har

inträffat. Det krävs en medvetenhet om vikten av tidiga beslut och

genomtänkta förberedelser för att denna filosofi skall fungera väl i det

praktiska arbetet. Det finns internationellt många exempel på att

förvarningssignaler inte har uppfattats eller att man inte har tagit hänsyn

till dem. Detta är inget unikt för försvarssektorn. Fall finns även inom

andra delar av samhället, där omvärldsförändringar inte har fått

genomslag på verksamheten i tid.

För att lämplig anpassning skall få en rimlig möjlighet att komma till

stånd fordras en väl fungerande kedja från tidig igenkänning av signaler

till genomförande av åtgärder. De processer och kompetenser som

behövs för en god anpassningsförmåga kan analyseras på olika sätt. Här

diskuteras anpassning utgående från följande steg:

- vilka signaler om ett förändrat omvärldsläge kan vi få,

- vilka kapaciteter behövs för att upptäcka och tolka dessa signaler,

- vilka krav ställs på beslutsprocessen för att beslut om

anpassningsåtgärder skall tas i tid och

- vilka kompetenser, förberedda handlingsalternativ etc. bör finnas för att

beslut om anpassning skall förändra försvaret inom rimlig tid.

Exempel på viktigare omvärldsförändringar

Försvarsberedningen har i sin rapport (Ds 1999:2) redovisat ett antal

omvärldsutvecklingar. Dessa återges nedan.

De kanske allra största och viktigaste frågetecknen kring den framtida

säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa, med inverkan också på vårt närområde,

gäller Ryssland. En annan viktig fråga gäller den Europeiska unionens fortsatta

utveckling, både vad avser en fördjupad integration som en fortsatt utvidgning

och

de eventuella problem som kan drabba dessa processer. En tredje fråga av

fundamental säkerhetspolitisk betydelse inte bara för Sverige, utan för hela

Europa,

gäller USA:s fortsatta engagemang för säkerheten och stabiliteten på den

europeiska kontinenten. Hur detta engagemang gestaltar sig framgent är

naturligtvis av grundläggande betydelse för medlemsländernas säkerhet, för

alliansens fortsatta utvidgning, men även för Natos roll som den centrala

aktören

för större militära krishanteringsinsatser utanför Natoområdet.

Den osäkra utvecklingen i Ryssland medför att ett antal scenarier på längre sikt

är tänkbara. Ett demokratiskt och marknadsinriktat Ryssland är en möjlighet. En

annan är en mer isolerad, auktoritär och västfientlig statsledning vars

målsättning

kan vara att återerövra Rysslands ställning som stormakt. Ett tredje tänkbart

scenario är ett Ryssland med en successivt svagare centralmakt och en önskan om

ökad autonomi, eller full självständighet, i vissa regioner. Ett sådant scenario

 kan i

förlängningen leda till en uppdelning av Ryssland och problem liknande de som

uppstod vid Förbundsrepubliken Jugoslaviens delning. Slutligen kan utvecklingen

i

Ryssland under många år komma att präglas av ökade sociala klyftor, en bräcklig

demokrati, korruption och en svag eller näst intill obefintlig ekonomisk

tillväxt.

Utvecklingen inom Europeiska unionen går mot en fortsatt fördjupning och

breddning av samarbetet. Men EU:s långsiktiga utveckling är ingalunda given.

Unionens utvidgning kan drabbas av förseningar och en rad mer eller mindre

allvarliga problem. En grundläggande fråga i detta sammanhang är i vilken

utsträckning EU:s effektivitet och samarbetsområden kommer att påverkas . EU-

samarbetet kan - för att undvika handlingsförlamning - i ännu högre grad än nu

komma att präglas av att olika medlemsländer går olika långt och olika fort fram

 i

sitt samarbete. Betydelsefullt i sammanhanget är även hur de länder i Europa som

varken blir medlemmar i EU eller Nato påverkas av ett sådant dubbelt

utanförskap.

På lång sikt är det av flera skäl inte uteslutet att USA:s säkerhetspolitiska

engagemang i Europa minskar. Detta kan orsakas av att USA och de europeiska

Nato-medlemmarna har olika syn på hur en allvarligare framtida kris eller

konflikt

bör hanteras. Större kriser och konflikter i Asien kan komma att kräva ökad

amerikansk uppmärksamhet och därmed ges ökad prioritet i förhållande till dem i

Europa. Vidare kan en hårdnande konkurrens handelsblocken emellan leda till

allvarliga friktioner, som i förlängningen riskerar att spilla över på

säkerhetspolitiken och minska den amerikanska viljan att stanna kvar i Europa på

nuvarande militära nivå. Slutligen kan USA av resursskäl komma att reducera sina

säkerhetspolitiska åtaganden på den europeiska kontinenten.

Även om Nato under överskådlig tid torde förbli USA:s främsta instrument för

politiskt inflytande i Europa och för möjligheterna att främja säkerheten och

stabiliteten på den europeiska kontinenten, är flera alternativa utvecklingar

för

alliansen möjliga. En fortsatt utvidgning av alliansen kan av olika skäl komma

att

skjutas upp på obestämd tid, vilket kan få mer eller mindre långtgående

konsekvenser för kandidatländerna. Alliansen kan, på grund av redan gjorda

åtaganden - särskilt på Balkan, bli mer restriktiv inför nya

krishanteringsinsatser.

Med hänsyn till USA:s fortsatt dominerande ställning inom Nato, påverkas

alliansen i allra högsta grad av varje viktigare förändring av USA:s förhållande

 till

Europa. Skulle USA minska sin roll i Nato, och alliansen i ökad utsträckning

"europeiseras", skulle dess handlingskraft också kunna bli lidande då en sådan

utveckling kan tänkas leda till ökad europeisk rivalitet inom alliansen.

Av särskild betydelse för svensk säkerhetspolitik är hur vårt östra närområdet

påverkas av utvecklingen i Ryssland, EU och USA. En tänkbar utveckling är att

EU utvidgas till att omfatta de baltiska staterna, att Ryssland utvecklas

demokratiskt och i marknadsekonomisk riktning, och att USA bibehåller sitt

starka

engagemang för Europas säkerhet. Området öster om Östersjön kan i detta fall

utgöra en brygga mellan framförallt Ryssland och EU. Anspråk på svensk

försvarskapacitet kan rimligen minska i ett sådant läge. Ett Ryssland som har

ambitionen att återerövra sin ställning som stormakt i kombination med ett

ekonomiskt och politiskt svagt EU och ett USA med en försvagad bindning till

Europa, kan å andra sidan ställa de baltiska staterna, Finland och Sverige inför

betydande problem. Vårt östra närområde kan i detta fall bli något av en

buffertzon

mellan Öst- och Västeuropa. Rysslands vilja och möjlighet att utöva

påtryckningar

eller agera militärt mot sina grannländer torde dock komma att begränsas. Ett

sådant agerande skulle rimligen innebära ett högt politiskt och ekonomiskt pris

och

också eventuellt motaktioner. Därtill kommer de mycket betungande

säkerhetsproblem som Ryssland redan i dag upplever i den södra delen av

Ryssland och eventuellt också den militära närvaro som Ryssland även

fortsättningsvis torde anse sig behöva i öster.

När det gäller militära styrkor och medel som kan utnyttjas för våld kan flera

olika scenarier tänkas. USA och Nato kan komma att engagera sig djupare för de

baltiska staternas säkerhet, vilket i sin tur kan leda till att dessa i sinom

tid blir

medlemmar av Nato, utan att detta för den skull leder till några mer långtgående

motåtgärder från rysk sida. Tänkbart är även att de baltiska staternas

medlemskap

skjuts på framtiden trots successivt djupare fortsatt engagemang från USA och

Nato, medan balternas medlemskap i EU däremot förverkligas. I bägge fallen kan

en fortsatt uppbyggnad av de baltiska staternas försvarsmakter komma att ske.

En motsatt utveckling, dvs. att Nato visar relativt svagt intresse för de

baltiska

ländernas säkerhet är naturligtvis också tänkbar. De militära styrkerelationerna

 i

Östersjö-regionen, med dess politiska och säkerhetspolitiska implikationer, kan

förändras om Rysslands militära styrka byggs upp med ett starkt inslag av sådana

vapen som ger Ryssland ökad fjärrbekämpningsförmåga. Detta gäller i ännu högre

grad om Ryssland väsentligen ökar sin mark- och sjöstridsförmåga så att

operationer kan genomföras över Östersjön och genom Finland mot Sverige.

Utöver de signaler som utvecklingen enligt ovan ger upphov till är viktigare

förändringar av framförallt CFE-avtalet, som berör militära begränsningar i vårt

närområde, av grundläggande betydelse för vår säkerhet.

Upptäckt och tolkning av signaler avseende omvärldsförändringar

När det gäller att identifiera och tolka de ofta svaga signaler som kan

föranleda ett anpassningsbeslut, dvs. en strategi för successiva beslut om

anpassningsåtgärder bör bl.a. följande beaktas:

- en mångfald av underrättelseinformation är viktig för att öka

sannolikheten för upptäckt av signaler,

- förändringar som sker i små steg kan vara svåra att tolka innan det

riskerar att bli alltför sent,

- det är ofta svårt att förutspå händelseutvecklingar som kraftigt avviker

från en fortsättning av de senare årens mönster. Ännu svårare är det att

ange tidpunkter för sådana händelser,

- för anpassningsbeslut (i motsats till beredskapsbeslut) är traditionell

militär underrättelseverksamhet av relativt sett mindre betydelse.

Detta medför att omvärldsanalyserna med nödvändighet blir mer

spekulativa.

Underlaget för politiska beslut

Det är ofrånkomligt att beslut om anpassningsåtgärder kommer att fattas

under betydande osäkerheter. Om anpassningsåtgärder skall hinna vidtas

måste beslut och andra ställningstaganden grundas på då befintligt

underlag, vilka i efterhand kan komma att ifrågasättas. Detta är ett

nödvändigt politiskt risktagande.

Förmåga att vidta anpassningsåtgärder

Signaler om en från våra utgångspunkter oönskad omvärldsutveckling

kan mötas på några principiellt olika sätt:

- utvecklingen kan aktivt motverkas. Möjligheterna till detta är nu större

beroende på det kalla krigets slut och vårt medlemskap i EU och i andra

internationella organisationer,

- genom att en bred och flexibel totalförsvarsstruktur väljs som kan möta

många olika typer av hot och

- genom att bygga in en anpassningsförmåga för tillväxt eller förändrad

inriktning.

I praktiken måste man välja en kombination av de tre olika sätten. Ett

flexibelt totalförsvar, innebärande en hög grad av säkerhet, som

fortlöpande och redan från början är starkt nog att kunna möta alla

tänkbara utvecklingar blir för dyrt. Ett utpräglat anpassningsförsvar

ställer orealistiskt stora krav på beslutsfattande och

försvarsproduktionsapparaten. Möjligheterna att påverka utvecklingen i

en för våra syften gynnsam riktning bör självfallet tas till vara. Signaler

kan naturligtvis också komma som visar en för oss önskad

omvärldsutveckling. Detta kan innebära att totalförsvarsresurserna inom

vissa områden kan reduceras.

Anpassningsåtgärder kan behöva vidtas mot en rad förändringar i den

gjorda bedömningen av hot och risker mot vilken vi har utformat vårt

totalförsvar.

Det kan också göras förändringar i den politiska bedömningen av den

relativa vikt olika typer av hot och risker skall tillmätas. Dessa

förändringar kan leda till ett behov av att vidta anpassningsåtgärder.

Förändringar av hot och risker bedöms kunna ske snabbare nu än under

det kalla kriget. Behovet av att kunna genomföra anpassningsåtgärder

ökar därför. Det är då rimligt att en större andel av resurser som anslås

för att möta hot och risker går till åtgärder för att förbättra

anpassningsförmågan.

En säkerhetspolitisk förändring kan ofta tänkas ställa krav på snabb

anpassning i vissa avseenden och samtidigt mer långsiktig i andra.

Möjliga tider för anpassningsåtgärder är ofta svåra att bedöma. De

kortsiktiga beredskapsåtgärder som vidtas för att snabbt höja den

befintliga organisationens förmåga bör avvägas mot behovet att också

stärka den långsiktiga försvarsförmågan.

Totalförsvaret utmärker sig sedan länge av en långsiktig planering.

Såväl personalutveckling som utveckling och produktion av materiel

omfattar långa tidsperioder. På den civila sidan har många

infrastrukturella investeringar lång livslängd. Det har funnits och finns i

viss utsträckning fortfarande goda skäl för dessa förhållanden. Samtidigt

medför långsiktigheten omfattande bindningar i personal och materiel.

När man nu, beroende på omvärldsförändringar, önskar ett mer

dynamiskt totalförsvar kommer detta att innebära genomgripande

förändringar. Dessa förändringar kommer att ta relativt lång tid om

personal och försvarsindustribeställningar skall reduceras. En snabbare

omställning betyder vissa tillkommande kostnader. En sådan väg bör

dock enligt regeringen väljas då en förbättrad anpassningsförmåga kan

behövas under lång tid.

Regeringen anser att anpassningsförmågan skall förbättras genom att:

- underrättelsetjänsten utvecklas med hänsyn till anpassningens behov,

- kunnandet utvecklas om olika typer av hot och hur de kan mötas,

- planer för anpassningsåtgärder utarbetas i ett femårsperspektiv,

- åtgärder vidtas för att reducera bindningarna i personal och materiel och

- materielförsörjning i internationellt samarbete främjas.

Osäkerheterna om vår framtida säkerhetspolitiska miljö ställer nya

krav på underrättelsetjänst, forskning och beslutsfattande. En större

dynamik, nya aktörer och nya medel som kan tillgripas vid konflikter

medför en ökad komplexitet och försvårar möjligheterna att göra

prognoser.

Regeringskansliet avser att ytterligare utveckla sin kompetens och sina

arbetsformer för att tidigt kunna upptäcka säkerhetspolitiska förändringar

i omvärlden och analysera deras konsekvenser för Sveriges säkerhet och

behovet av att vidta eventuella anpassningsåtgärder. Arbetet inför den nu

aktuella kontrollstationen har utgjort ett steg i denna riktning.

En kommitté har tillsatts för att se över underrättelsetjänstens

uppgifter, ledning och utformning. Kommittén skall bl.a. lägga fram

förslag till en ordning som innebär att statsmakterna får tidig och relevant

tillgång till uppgifter som är av betydelse för frågan om vad som behöver

göras för att anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden.

Kommittén skall lämna ett betänkande våren 1999. Regeringen anser att

det är väsentligt att underrättelsetjänsten utvecklas med hänsyn till de

behov som anpassningen ställer på tidig förvarning och analys av den

säkerhetspolitiska miljön såväl för utvecklingen inom militärt som civilt

försvar.

Beslutsförmåga kombinerad med ett brett kunnande utgör en

nödvändig förutsättning för att kunna föreslå förändrad inriktning av

totalförsvaret mot nytillkomna hotbilder och för att kunna öka förmågan

inom totalförsvaret med ny eller modifierad inriktning.

Förändringsförmågan ställer stora krav på kompetens och på en väl

utvecklad färdighet att genomföra organisations- och

uppgiftsförändringar redan i den fredstida verksamheten.

För att man skall kunna genomföra anpassningsåtgärder på medellång

och lång sikt är det enligt regeringen väsentligt att det inom

totalförsvarssektorn finns kunnande om olika typer av hot och om vilka

medel som är lämpliga mot olika typer av hot. Det är mot denna

bakgrund angeläget att fortlöpande följa, analysera och skaffa praktiska

erfarenheter från utvecklingen i omvärlden såväl för militära som civila

behov. Detta kunnande måste omfatta alla dimensioner - taktik och

organisation likaväl som teknik. Detta berör t.ex. vår medverkan i

internationella insatser och forskningssamverkan med andra länder.

Teknikdemonstratorer och olika typer av simuleringar kan vara viktiga

hjälpmedel.

För att skapa tilltro till anpassningsprincipen som styrande för

totalförsvarets dimensionering och utformning är det dock angeläget att

även utarbeta planer som på medellång sikt på ett övertygande sätt visar

hur försvarsförmågan kan ökas. Det är således angeläget med en

planering som belyser vilken organisation i stort som kan bli krigsduglig

på mindre än fem år och för beredskapsverksamheten inom civilt försvar.

En planering behövs för att säkerställa att materiel som tar lång tid att

anskaffa finns samt att personal med lämplig utbildnings- och

erfarenhetsgrund kan disponeras i ett utgångsläge för att när så önskas

skapa en fungerande och duglig organisation. Det är då angeläget att

materielanskaffning eller vidmakthållande av materiel sker i förhållande

till de tidskrav som sätts.

Ett brett spektrum av åtgärder som ger resultat på olika lång sikt bör

således vara förberedda men det kan konstateras att planeringen inom

totalförsvaret ännu inte är fullt utvecklad i detta avseende. Planeringen

har varit koncentrerad till att skapa förmåga att höja krigsdugligheten på

kort sikt, ett år.

Det är troligen inte meningsfullt att i

anpassningsplaneringssammanhang ha planer som omfattar längre tid än

cirka fem år. Ett motiv är att en längre anpassningsperiod i större

utsträckning måste baseras på att regeringen fattar successiva beslut bl.a.

beroende på att vår strategi och styrkeuppbyggnad behöver justeras efter

hand som ny information blir tillgänglig. Däremot är det viktigt att ange

vilka särskilda åtgärder som man vill vidta för att skapa långsiktiga

handlingsmöjligheter för tiden bortom de närmaste fem åren.

Följande systemförändringar kan vidtas för att på sikt utveckla ett

totalförsvar där reduceringar underlättas:

- en flexibel beredskapsplanering och nya former för samverkan inom

civilt försvar,

- försvarsmaterielkontrakten görs mindre långsiktigt bindande. Dessa

åtgärder kan medföra att styckkostnaderna för materiel i vissa fall blir

högre.

- ökad personalrörlighet och

- lokaler, mark, anordningar för utbildning och övning hyrs på kortare

sikt. Realiserbarheten och den ekonomiska rationaliteten för

hyresalternativ behöver självfallet först prövas.

Anpassningsåtgärder kan behöva vidtas under olika ekonomiska

omständigheter. Totalförsvarets ram kan vara växande, oförändrad eller

minskande. I samtliga fall kan man emellertid ställas inför problemet att

ambitionssänkningar måste göras inom vissa områden för att man skall

ha råd med ambitionshöjningar inom andra. Av detta skäl är det viktigt

att inte bara förbereda anpassningsåtgärder utan också att reducera

bindningarna.

Sveriges militära alliansfrihet förutsätter att vi har förmåga att

självständigt försvara vårt eget territorium. Denna förmåga har tidigare

understötts av en omfattande inhemsk försvarsindustri. Efter det kalla

krigets slut har i de flesta länder beställningarna av försvarsmateriel

minskat främst räknat i antalet enheter. Den internationella konkurrensen

har ökat samtidigt som försvarssystemen blivit mer sammansatta och

innehåller ett större inslag av civil teknik. Av dessa skäl måste

försvarsmaterielproducenterna i såväl Sverige som internationellt söka

ökat industriellt samarbete.

För att få till stånd ett aktivt internationellt samarbete fordras

gemensamma projekt. Deltagande i internationella fora och förändringar

av försvarsindustrins struktur och ägandeförhållanden kan inte ersätta

behovet av nya projekt som motor i förändringsarbetet. Se vidare avsnitt

7.5.

Forskning kan ge värdefulla bidrag till förståelsen av

omvärldsutvecklingen och därmed av vår säkerhetspolitiska situation.

Det vidgade säkerhetsbegreppet fordrar en bred täckning av

omvärldsutvecklingen. Analyser kräver bidrag från många

forskningsområden, samhällsvetenskapliga såväl som naturvetenskapliga

och tekniska. Dessa analyser behövs för såväl långsiktiga som kortsiktiga

åtgärder inom Försvarsmakten och det civila försvaret. Olika indikatorer

kan ge varningssignaler beträffande oönskade utvecklingar. En god

kunskap om konfliktanledningar, val av medel i olika konflikter och

konfliktdynamik kan i bästa fall innebära att man kan förebygga

oönskade utvecklingar.

Väpnade konflikters framtida karaktär är ett väsentligt

forskningsområde av stor betydelse för utformningen av vår framtida

krishanteringsförmåga. Bilder av framtida krig där teknisk överlägsenhet

är av avgörande betydelse ställs mot så kallade asymmetriska krig där

den tekniska överlägsenheten neutraliseras genom val av stridsfält eller

genom att utnyttja nya stridssätt.

Vårt sårbara samhälle kan vara ett möjligt mål för en angripare.

Funktioner som informationsbehandling, energiförsörjning och

kommunikationer kan bli utsatta under en konflikt eller annan anledning.

Forskning kan ge bidrag både till analyser av svaga länkar och förslag till

robustare lösningar.

En snabb teknisk utveckling både av särskild militärteknik och av civil

teknik som kan utnyttjas militärt, kan medföra snabba och i värsta fall

överraskande hotförändringar. Forskning är ett sätt att skapa förvarning.

Forskning kan dessutom ta fram medel för att möta dessa hot och säkra

att också Sverige kan exploatera nya tekniska möjligheter som

teknikutvecklingen i hela dess bredd kan erbjuda. En starkare koppling

mellan (militär)teknisk forskning och (försvars)industri och mellan

forskning och krigsförbanden kan korta ner tider för anpassningsåtgärder.

5.5 Samband mellan hotbildsförändringar och

totalförsvarsresursernas utveckling

5.5.1 Bakgrund och metod

Regeringen har i prop.1997/98:83 redovisat inriktningen av en

förändrad styrning av Försvarsmakten. Riksdagen har bifallit förslaget

(bet. 1997/98:FöU10, rskr. 1997/98:269). Utgående från denna styrning

redovisas nedan sambandet mellan hotbildsförändringar och

totalförsvarsresursernas utveckling, dvs. hur man kommer från

säkerhetspolitikens mål via försvarspolitikens inriktning (inklusive

uppgifter för totalförsvaret) till krav på operativa förmågor som i sin tur

leder till olika krigsförbandstyper.

Riksdagen fattar vid olika tillfällen beslut om säkerhetspolitikens mål,

försvarspolitikens inriktning, krav på operativa förmågor samt

stridskrafternas utformning. Regeringen har i detta kapitel lagt fram

förslag till riksdagen vad avser säkerhetspolitikens mål och

försvarspolitikens inriktning. I kapitel 7 läggs förslag fram till operativa

förmågor. Regeringen avser att återkomma till riksdagen under hösten

med förslag till framtida organisation av de militära stridskrafterna.

Den metod som redovisas nedan beskriver det nämnda sambandet samt

hur planeringsprocessen mellan regeringen och Försvarsmakten bedrivs.

Metoden är i första hand ett underlag för planeringen av det militära

försvarets organisation och utveckling men bör också kunna användas för

planeringen och utvecklingen av det civila försvaret.

Ambitionen att relatera verksamheten till ett antal tänkta

omvärldsutvecklingar (målbilder) bör utvecklas och användas i

totalförsvarsplaneringen. En målbild är en av planeringsförutsättningarna

för de uppgifter och krav som en tänkbar utveckling i omvärlden bedöms

kunna innebära för Försvarsmaktens utformning om tio år. Det operativa

inflytandet bör kunna följas i ett helhetsresonemang hela vägen från

omvärldsförändring till behov av förbandstyper inom det militära

försvaret. Utvecklingen av de svenska totalförsvarsresurserna bör utgå

från de resurser som kommer att erfordras i flertalet av dessa tänkta

omvärldsutvecklingar (målbilder).

En antagen omvärldsförändring och politisk vilja utgör i ett första steg

grunden för målbilder för Försvarsmaktens inriktning. Målbilderna ligger

i sin tur till grund för de krav på operativa förmågor som respektive

försvarsmaktsuppgift ger upphov till. Slutligen beskrivs kopplingen

mellan de operativa förmågorna och olika förbandstyper.

Försvarsmaktens resurser indelas i en insatsorganisation som består av

krigsförband med förmåga att möta ett begränsat väpnat angrepp,

upprätthålla territoriell integritet, delta i internationella insatser och

stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. Härutöver erfordras

kompetenser för att i det längre tidsperspektivet kunna möta ett väpnat

angrepp vid ett i grunden förändrat omvärldsläge. Möjlighet finns

därmed att successivt anpassa resurserna till den faktiska utvecklingen i

omvärlden med insatsorganisationen som grund.

5.5.2 Exempel på tänkta omvärldsutvecklingar (målbilder)

Försvarsberedningen har i sin rapport (Ds 1999:2) redovisat ett antal

exempel på omvärldsutvecklingar. Dessa återges nedan.

Exempel A: Rysslands utveckling präglas av en blandning av såväl demokratiska

som auktoritära drag. Inflytandet över OSS förstärks. Miltärreformen genomförs

och en viss kvalitativ förbättring sker. Ekonomin förbättras. Västvärlden

stödjer

utvecklingen. Risk finns fortfarande för politiska bakslag i Ryssland som kan

medföra konflikter med väst och utgöra ett hot mot grannländer.

Den möjliga, svenska politiska viljan i detta exempel är ett stöd för de ryska

ambitionerna att utveckla demokratiska principer och marknadsekonomi men

också ha kvar en betryggande försvarsförmåga som säkerhet för eventuella

uppkommande kriser och konflikter.

Målbilden för den svenska totalförsvarsplaneringen motsvarar dagens vad avser

stöd till samhället, territoriell integritet och internationella insatser. Ett

begränsat

väpnat angrepp som inte syftar till ockupation men med avsiktliga kränkningar

eller vapenmakt vill påtvinga oss en icke önskad vilja, skall i ett kortare

tidsperspektiv kunna mötas. Ett omfattande väpnat angrepp syftande till

ockupation

av hela eller delar av landet ter sig inte möjligt att genomföra under de

närmaste tio

åren förutsatt att vi har kvar en grundläggande försvarsförmåga, men skulle

kunna

aktualiseras i ett nytt militärstrategiskt läge, på mycket lång sikt.

Scenariot innebär jämfört med 1996 års försvarsbeslut inga stora förändringar i

försvarsplaneringen utom den utökade anpassningstiden för att kunna möta ett

omfattande väpnat angrepp. De förändrade krav på egna förbandstyper som kan

ses är en minskad volym av tillgängliga enheter med renodlad förmåga att möta

specialiserade förband och vapensystem som för närvarande inte utgör något

aktuellt hot mot Sverige men som skulle kunna uppträda i framtiden.

Exempel B: Utvecklingen i Ryssland går långsamt. Miltärreformen och den

kvalitativa förnyelsen försenas påtagligt. Västeuropas och USA:s militära

intressen

koncentreras till söder och sydöst om Europa. Brist på kontroll över och

spridning

av massförstörelsevapen utgör ett växande problem.

Den möjliga, svenska politiska viljan är även i detta exempel att stödja de

ryska

ambitionerna att utveckla demokratiska principer och marknadsekonomi.

Målbilden för den svenska totalförsvarsplaneringen blir att kunna möta ett

otydligare och bredare hotspektrum. Väpnade angrepp kan endast ske med

begränsad uthållighet. Särskild uppmärksamhet bör riktas på de geografiska

prioriteringarna i ett läge då Nordkalottens betydelse kan nedgå, främst

beroende

på Rysslands svårigheter att vidmakthålla de strategiska ubåtssystemen och

Kolabaserna, minskande numerär och behovet av att prioritera i södra

riktningarna.

Den tyngdpunktsförändring som kan ses för svensk försvarsplanering är främst

den utökade anpassningstiden för att kunna möta mer omfattande angrepp. Kraven

på operativa förmågor i stöd till samhället, territoriell integritet och

begränsat

väpnat angrepp i det kortare tidsperspektivet kvarstår. Anspråken ökar på att

Sverige skall bidraga till internationella insatser i Europas oroliga

randområden.

Förmågan att möta ett omfattande väpnat angrepp i det långa tidsperspektivet

kan

nedtonas ytterligare, jämfört med exempel A. Om Nordkalottens betydelse nedgår

minskar behovet att kunna föra strid i arktisk miljö.

Exempel C: Regionalisering, sönderfall och laglöshet präglar Ryssland. Bristen

på

kontroll över militära resurser ökar. Västvärlden har svårt att påverka

utvecklingen

men stärker sin förmåga att ingripa i kriser i Rysslands närområde.

Den möjliga svenska, politiska viljan i detta exempel kan vara att ställa krav

på

internationellt samordnade åtgärder för att hävda demokratiska principer i vårt

närområde.

Målbilden för den svenska totalförsvarsplaneringen blir i likhet med föregående

exempel att kunna möta ett otydligare och bredare hotspektrum. Angrepp och

andra åtgärder riktade mot Sverige kan i första hand tänkas från någon part i

det

sönderfallande Ryssland.

Stöd till samhället, territoriell integritet, och det begränsade väpnade

angreppet i

det kortare tidsperspektivet ges ett proportionellt betydligt större

planeringsutrymme än idag. Väpnat angrepp-förmågan i det långa tidsperspektivet

kan nedgå, bortsett från enstaka kompetensområden. Vissa kompetensområden

måste utvecklas, exempelvis den internationella ledningsförmågan och NBC (möta

spridningsrisken). Övervakningsförbandens betydelse ökar och högrörliga, mindre

insatsförband bör prioriteras. Samhällets förmåga att hantera fredstida svåra

påfrestningar kan behöva öka.

Exempel D: Oberoende av utvecklingen i Ryssland kan det västliga Europa komma

att stärka sitt försvarssamarbete och utveckla en större självständig förmåga

till

krishantering med såväl militära som civila medel. Eventuellt kan en sådan

utveckling kombineras med ett amerikanskt tillbakadragande från Europa.

Den möjliga, svenska politiska viljan kan vara att stödja en långsiktig och

tydlig

europeisk säkerhetsdimension som utvecklas och integreras med EU-samarbetet.

Målbilden och dimensionerande för den svenska totalförsvarsplaneringen blir en

mångsidig, men till volymen begränsad, förmåga till insatser i ett helt spektrum

 av

operationer med uttalad interoperabilitet.

En tyngdpunktsförändring i vår försvarsplanering kan bli kravet på en utvecklad

interoperabilitet, främst vad gäller ledningssystemutvecklingen. Förbandsvolymer

för väpnat angrepp och internationell integritet kan komma att påverkas av

nordiska samarbeten (t ex Nordisk brigad, svenskt-finskt samarbete vad avser

övervakning). Kravet på stöd till samhället och territoriella

integritet-förmågor

kvarstår. Anspråken ökar på Sveriges deltagande i Europas säkerhetssamarbete

också med civila medel.

Exempel D kan kombineras med endera A, B eller C.

Totalförsvaret behöver i samtliga fall (A-D) kunna hävda Sveriges territoriella

integritet, försvara landet mot vapeninsatser genom luften, kunna agera mot

geografiskt begränsade områden och mindre styrkor samt kunna skydda landet mot

allvarliga konsekvenser av angrepp mot infrastrukturen. I samtliga fall behövs

också en förmåga att kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. I

scenarierna B, C och D behöver Sverige en utvecklad förmåga till internationella

insatser.

En övergripande slutsats är att de operativa förmågor, förbandstyper och andra

funktioner som har koppling till dessa uppgifter bör ingå i en

insatsorganisation för

Försvarsmakten och i motsvarande funktioner inom det civila försvaret. Förmågan

att kunna anpassa och tillväxa mot väpnade angrepp av större omfattning bör

tillgodoses med en kompetensorganisation.

Det behöver dessutom finnas en beredskap inom civila fredstida

samhällsfunktioner för att möta hot som sabotage och informationskrigföring.

5.5.3 Sambandet mellan Försvarsmaktens uppgifter och

operativa förmågor

I 1996 års försvarsbeslut angavs operativa förmågor kopplade till de fyra

försvarsmaktsuppgifterna. Med det delvis förändrade omvärldsläget som

grund finns det möjlighet att begränsa antalet operativa förmågor för det

väpnade angreppet.

I det följande exemplifieras behovet av operativa förmågor med

nedanstående indelning som försvarsberedningen redovisat i sin rapport

(Ds 1999:2):

Territoriell integritet

- förmåga att upptäcka samt avvisa kränkningar och säkerhetshot mot vårt

territorium i samverkan med övriga berörda myndigheter.

Väpnat angrepp

-förmåga att i rådande omvärldsläge och styrkeförhållande kunna möta ett väpnat

angrepp

-förmåga att anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar

-förmåga att upprätthålla luftförsvar

- förmåga att efter högst ett års höjning av beredskapen bekämpa ett i tid och

rum

begränsat angrepp mot vårt territorium

- förmåga att på lång sikt eller efter flerårig anpassning bekämpa en invasion

mot

vårt territorium

Internationella insatser

- förmåga att genomföra humanitära insatser

- förmåga att genomföra säkerhetsfrämjande verksamhet

- förmåga att genomföra fredsfrämjande verksamhet tillsammans med andra stater.

Stöd till det svenska samhället vid svåra påfrestningar

- förmåga att ge stöd vid svåra påfrestningar på samhället i fred.

Sambandet mellan Försvarsmaktens operativa förmågor och förbandstyper

Valet av förbandstyper för att motsvara kraven i en efterfrågad operativ förmåga

 är

starkt situationsanpassad. En uthållighetsdimension måste beaktas. Möjligheten

att

kunna välja mellan flera förbandstyper för en typsituation ger uthållighet och

skapar flexibilitet.

Flertalet förbandstyper uppfyller flera krav på operativa förmågor. En strävan

är

att flertalet förbandstyper skulle ha sådan mångsidighet.

Operativa handlingsregler för Försvarsmaktens fortsatta utveckling

En Försvarsmaktens insatsorganisation organiseras för att hävda territoriell

integritet och kunna genomföra internationella insatser samt för att sättas in i

väpnad strid mot de begränsade angrepp som är tänkbara i ett kortare

tidsperspektiv. Inom ramen för dessa uppgifter bör försvarsmakten besitta

förmåga

i förband och funktioner. Från insatsorganisationen överförs efterhand personal

och viss materiel till den organisation som på sikt (beredskapsanpassat beroende

 på

hotbild) skall kunna möta ett mer omfattande väpnat angrepp. Resterande del av

Försvarsmakten utgörs av en kompetensorganisation, där kompetensen för väpnad

strid inom ett bredare spektrum av operativa uppgifter vidmakthålls och

utvecklas.

Denna kompetens bör utgöra en grund för utveckling av Försvarsmaktens

operativa krav på förmågor och nya kompetensområden.

Hävda territoriell integritet

Förmåga motsvarande dagens bör finnas inom insatsorganisationen

Försvara landet mot väpnat angrepp

Förmågan att möta väpnat angrepp i ett längre tidsperspektiv skapas genom

anpassning baserad på tre komponenter. Dessa är dels förband som ingår i

insatsorganisationen, vilka är dimensionerade mot kraven för begränsat väpnat

angrepp, territoriell integritet och internationella insatser, dels den personal

 som

efter genomförd utbildning under 4-6 år kvarstår i Försvarsmaktens organisation

och dels den s k kompetensorganisationen. Erforderlig volym och uthållighet

skapas efter beslut om anpassning.

Genomföra internationella insatser

Vissa förband och funktioner skall på sikt utvecklas inom insatsorganisationen

och

ges förhöjd internationell insatsförmåga Övriga förband inom

insatsorganisationen

utbildas mot väpnad strid inom ramen för begränsade angrepp, territoriell

integritet

och internationella insatser med en successivt ökad interoperabilitet och

förmåga

till fredsframtvingande insatser.

Kraven på Försvarsmaktens internationella förmåga utvecklas bl a inom ramen

för PARP (Planning And Review Process). Förband och funktioner avdelade för

internationella insatser skall kunna utnyttjas för internationell krishantering

inom

ramen för CJTF (Combined Joint Task Forces)-konceptets principer.

Genomföra stöd till samhället

Stöd till samhället bedöms tillgodoses inom ramen för Försvarsmaktens operativa

förmågor territoriell integritet och internationella insatser.

Den metod och de exempel som beskrivits ovan bör utgöra grund för

Försvarsmaktens fortsatta arbete med att precisera målbilder för planeringen.

5.6 Inriktning av Sveriges deltagande med

totalförsvarsresurser i internationellt

säkerhetssamarbete

5.6.1 Former och legala grunder för internationellt

säkerhetssamarbete

Begrepp

Det internationella säkerhetspolitiska samarbetet kortfattat benämnt

säkerhetssamarbetet har efter det kalla krigets slut blivit alltmer

omfattande och mångfacetterat. Det kan uppdelas i följande

huvudområden: säkerhetsfrämjande samarbete, fredsfrämjande och

humanitär verksamhet samt ömsesidiga säkerhetsgarantier.

Säkerhetsfrämjande samarbete syftar till att upprätthålla respekten för

mänskliga rättigheter, hantera motsättningar inom ramen för en

internationell rättsordning och minska risken för att mellanstatliga eller

inomstatliga konflikter skall uppstå. Sådant samarbete sker i första hand

med andra än försvarsrelaterade medel och omfattar bl.a. insatser för

fördjupad demokrati och för ekonomisk integration. Det kan innefatta

bistånd för att bidra till ett lands utveckling och förbättring av

levnadsförhållanden som annars skulle kunna utgöra en grogrund för

konflikter. I samarbetet ingår också försvarsrelaterade åtgärder som

förtroendeskapande åtgärder och rustningsbegränsning samt uppbyggnad

av kompetens och förmåga för att i internationell samverkan kunna

hantera lokala och regionala eventuellt uppkommande konflikter och

kriser.

Fredsfrämjande och humanitär verksamhet syftar till att i internationell

samverkan hantera situationer då internationell fred och människors och

samhällens säkerhet hotas. Det kan röra sig om att väpnade konflikter har

utbrutit eller hotar att utbryta mellan länder eller inom länder så att

grundläggande mänskliga rättigheter kränks. Det kan också röra sig om

naturkatastrofer, stora olyckor och andra extraordinära situationer som på

ett allvarligt sätt äventyrar människors säkerhet och samhällenas

funktion.

Fredsfrämjande och humanitär verksamhet omfattar bl.a.

konfliktförebyggande åtgärder, där även militära resurser kan utnyttjas,

för att medla och söka förhindra att motsättningar trappas upp till

väpnade konflikter. Den kan också omfatta fredsbevarande insatser med

civila och militära medel för att upprätthålla ett överenskommet

vapenstillestånd eller för att i förebyggande syfte gruppera förband. Även

fredsframtvingande insatser för att säkerställa en konfliktlösning kan

innefattas i verksamheten. Humanitära insatser sker främst med civila

medel men där militära resurser också kan vara användbara i

ansträngningarna för att bistå människor som drabbats av konflikter,

naturkatastrofer eller andra extraordinära situationer.

Fredsfrämjande och humanitära insatser karakteriseras av att de ofta är

multifunktionella, dvs. att de omfattar en komplicerad och för varje

konflikt unik blandning av diplomatiska, militära och civila element.

Ömsesidiga säkerhetsgarantier avser utfästelser mellan länder att bistå

varandra med militära och andra medel för den händelse något eller några

länder i en allians skulle utsättas för väpnat angrepp. Trots att något

angreppshot knappast upplevs som aktuellt idag förblir de ömsesidiga

säkerhetsgarantierna grunden t.ex. för Natosamarbetet. Den faktiska

utvecklingen av den gemensamma militära operationsförmågan ställer

dock i allt större utsträckning krav på att kunna genomföra flexibla

krishanteringsinsatser.

Sveriges säkerhetspolitik omfattar idag ett brett deltagande i

internationellt säkerhetspolitiskt samarbete. Det enda undantaget utgör

sådant säkerhetssamarbete som omfattar ömsesidiga säkerhetsgarantier.

Detta utesluter dock inte att Sverige bistår en annan FN-medlem eller tar

emot bistånd vid verkställande av de åtgärder vilka säkerhetsrådet

beslutat, i enlighet med artikel 49 i FN-stadgan.

Legala grunder

Enligt artikel 1 i FN-stadgan är FN:s främsta uppgift att upprätthålla

internationell fred och säkerhet. Sveriges agerande i FN styrs bl.a. av

grundsatsen att stadgans bestämmelser i alla avseenden måste efterlevas.

De fredsbevarande operationerna har efterhand kommit att bli ett av

FN:s viktigaste instrument för att upprätthålla fred och säkerhet. Själva

uttrycket "fredsbevarande" finns dock inte nämnt i stadgan varför olika

insatser har kommit att grundas på uttolkningar av stadgans innebörd.

Kapitel VI i stadgan behandlar fredlig lösning av tvister medan kapitel

VII rör inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och

angreppshandlingar. Enligt det senare kapitlet kan FN:s säkerhetsråd

fatta beslut om militära tvångsåtgärder för att upprätthålla eller återställa

internationell fred och säkerhet. Detta regleras i artikel 42 och en till

denna knuten särskild procedur (art. 43 - 47). I artikel 43 anges särskilt

att samtliga medlemsstater utfäster sig att på säkerhetsrådets anmodan

och enligt särskilda avtal ställa bl.a. väpnade styrkor till rådets

förfogande. Vid Koreakriget år 1950 och Gulfkriget åren 1990 - 91

fattade säkerhetsrådet beslut om militära tvångsåtgärder, men inte ens i

dessa fall agerade rådet med uttryckligt stöd av artiklarna 42 och 43. Vid

det första tillfället antog rådet endast en rekommendation om militärt

bistånd till Sydkorea. I det senare fallet bemyndigade rådet de allierade

medlemsstater som samarbetade med Kuwait att använda alla

nödvändiga medel om inte Irak lämnade Kuwait. I samband med

Gulfkriget uppmanade säkerhetsrådet dessutom medlemsstaterna att

överväga lämpligt stöd till de allierades insats. I Sveriges fall ledde detta

till att vi bidrog med ett fältsjukhus.

Vidare är det även väsentligt att notera kapitel VIII i stadgan som rör

regionala avtal och organisationer. Enligt detta kan säkerhetsrådet bl.a.

bemyndiga regionala organisationer att genomföra insatser inklusive

militära tvångsåtgärder.

Regeringen får som framgått ovan sätta in landets försvarsmakt eller

del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot Sverige. I övrigt får

svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till ett annat land endast

om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag som anger

förutsättningarna för åtgärden eller om en skyldighet att vidta åtgärden

följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som riksdagen

godkänt. Den senast angivna förutsättningen har traditionellt ansetts

tillämplig på t.ex. FN-stadgans artikel 43 men har aldrig uttryckligen

tillämpats beträffande svensk väpnad styrka. Av det nämnda följer att

riksdagen således på något sätt måste godkänna att en svensk väpnad

styrka sänds utomlands. Riksdagen har stiftat två särskilda lagar, lagen

(1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen

(1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, där

beslutanderätten delegerats till regeringen. Enligt lagen om väpnad styrka

för tjänstgöring utomlands finns möjlighet för regeringen att efter

begäran av FN eller beslut som fattas av OSSE ställa väpnad styrka till

förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Enligt lagen om

utbildning för fredsfrämjande verksamhet får regeringen sända en väpnad

styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet.

Av motiven till lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet

(prop. 1993/94:244 s. 7-8) framgår att den tillkom främst för att

möjliggöra ett deltagande av svensk trupp utomlands vid övningar inom

ramen för Partnerskap för fred, utan att riksdagen skall behöva höras vid

varje tillfälle när sådan övningsverksamhet är aktuell.

Det förekommer emellertid att enheter ur Försvarsmakten sänds

utomlands för att delta i annat internationellt samarbete än som avses i de

nyss beskrivna lagarna. Sådant utsändande har då skett efter beslut av

regeringen men utan riksdagens hörande. Detta kan ske om enheterna

inte bedöms vara väpnade styrkor i regeringsformens mening. I motiven

till lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands (prop. 1992/93:77

s. 7) sägs: "Endast för det fall att en styrka som skall sändas utomlands

utrustas på sådant sätt att den kan betecknas som väpnad faller frågan om

dess användning inom lagens tillämpningsområde". Vidare sägs i

motiven (prop. s. 8): "Av konstitutionellt intresse är endast personer som

vid varje tidpunkt satts in för att tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst. Det

saknas därför anledning att i lag begränsa möjligheten att därutöver

anställa personal för annan verksamhet än väpnad tjänst."

Frågan om utsänd personal skall bedömas vara en väpnad styrka eller

ej uppkom beträffande det fältsjukhus i Saudiarabien som Sverige i

början på år 1991 på Storbritanniens förfrågan ställde till förfogande i

samband med Gulf-kriget. Regeringen beslöt i detta fall, utan att inhämta

riksdagens samtycke, att Sverige skulle bidra med ett bemannat

fältsjukhus. Fältsjukhuset med personal ansågs endast vara beväpnat för

självförsvar och utgjorde därför enligt regeringens uppfattning inte en

väpnad styrka i regeringsformens mening. Regeringens handläggning av

ärendet granskades av konstitutionsutskottet. Granskningen gav inte

anledning till något särskilt uttalande från utskottets sida (bet.

1990/91:KU30).

Samma bedömning har gjorts av regeringen såvitt avser de senaste

årens minröjningsinsatser i Baltikum. Minröjningsfartygen har då inte

ansetts utgöra en väpnad styrka i regeringsformens mening.

Fredsbevarande operationer anses normalt ligga inom ramen för en

fredlig lösning av tvister i enlighet med FN-stadgans kapitel VI men i

vissa fall som t.ex. i f.d. Jugoslavien har mandatet, vad avser

våldsanvändning, till viss del utformats med stöd av kapitel VII.

Utöver FN-stadgan utgör OSSE:s Helsingforsdokument (1992) ett

grundläggande dokument för svenskt agerande på det aktuella området.

Petersbergsdeklarationen från VEU:s ministerrådsmöte 1992 inriktar

organisationen mot krishantering samt fredsbevarande och

fredsfrämjande insatser. Även Aténdokumentet från år 1993, utarbetat

inom ramen för NACC/PFF med dess begreppsförklaringar för den

fredsfrämjande verksamheten, har relevans.

5.6.2 Internationellt säkerhetsfrämjande samarbete

Regeringens bedömning: Sverige bör aktivt delta i en fördjupad

dialog om hur EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik kan

stärkas och särskilt om hur formerna för en förbättrad

krishanteringsfömåga skall se ut.

Sverige bör med kraft inrikta sig på en utveckling och fördjupning

av EAPR och PFF.

Sverige bör utveckla samarbetet med USA i syfte att främja det

amerikanska engagemanget i förhållanden av betydelse för Sveriges

säkerhet, bl.a. i norra Europa och på Balkan.

Sverige bör aktivt delta i samarbete inom ramen för vårt

observatörsskap i VEU.

Sverige bör utveckla det nordiska försvarsrelaterade samarbetet

bl.a. genom upprättande av en gemensam nordisk brigad för

fredsfrämjande insatser.

Stödet till de baltiska ländernas uppbyggnad av totalförsvar och

andra säkerhetsfunktioner bör utvecklas och fördjupas, liksom vårt

säkerhetssamarbete med Polen och Tyskland.

Sverige bör lägga stor vikt vid att söka utveckla de

försvarsrelaterade kontakterna och samarbetet med vissa områden i

Ryssland (särskilt Kaliningrad, St:Petersburg och Murmansk).

Skälen för regeringens bedömning

Förenta nationerna

Förenta nationernas särskilda ansvar för internationell fred och säkerhet

och som upprätthållare av folkrätten spelar en avgörande roll för Sveriges

internationella engagemang. Det är av stor betydelse att Sverige fortsätter

sin långa tradition att aktivt medverka i FN:s fredsfrämjande verksamhet

och därmed ta sitt ansvar för att FN kan fullfölja sina uppdrag.

FN saknar idag förmåga att operativt leda större fredsfrämjande

insatser med utpräglat fredsframtvingande inslag. De flesta

medlemsstater vill inte överlämna befälsrätten över sina trupper till FN.

Insatsen i Bosnien visar på behovet av andra lösningar. Nato har i Europa

fått en allt viktigare roll att fylla i detta avseende. Regeringen anser att

det är väsentligt att FN:s förmåga stärks att genomföra fredsfrämjande

insatser av den karaktär som FN-stadgans kapitel VI avser.

Fredsbevarande insatser kräver ett nära samspel mellan civila och

militära resurser. Det är ett område där Sverige har en lång och gedigen

erfarenhet och därför kan spela en fortsatt aktiv roll, inte minst när det

gäller att överföra kunskap och erfarenheter till andra internationella

aktörer. Sverige bidrar t.ex. genom utbildningsinsatser till att förbättra

krishanteringsförmågan hos länder i södra Afrika. Det är en angelägen

uppgift även framledes.

Som ett led i att stärka FN:s förmåga att leda och utföra

fredsbevarande och multifunktionella insatser deltar Sverige tillsammans

med andra länder i bildandet av en multinationell brigad (UN Shirbrig),

som med kort varsel kan ställas till FN:s förfogande i fredsbevarande

insatser, i enlighet med kapitel VI. Denna kan sättas in i sin helhet eller i

mindre enheter, t.ex. ledningsfunktion. Brigaden skulle även kunna

användas för utbildningsinsatser, t.ex. i Afrika. Sveriges förmåga att med

kort varsel medverka till insatser har stärkts genom inrättandet av

snabbinsatsstyrkan (Swerap).

Sverige skall särskilt bidra till FN med viss specialkompetens som är

särskilt efterfrågad av FN som t.ex. ledningsfunktioner, civilpoliser,

observatörer, ammunitions- och minröjning, transporter, logistik samt

sjukvård. Samordningen och arbetsfördelningen mellan de nordiska

länderna utgör en betydelsefull tillgång i detta sammanhang.

För att stärka och utveckla FN:s förmåga att leda fredsfrämjande

operationer bör Sverige verka för inrättandet av ett mobilt FN-

högkvarter. Detta kan bestå av både civila och militära enheter. En

utvecklad analysfunktion i FN skulle vara ett annat viktigt steg i denna

riktning.

OSSE

Det stora antalet medlemsländer och OSSE:s breda register av

konfliktförebyggande verktyg möjliggör ett brett och aktivt

informationsutbyte, inte minst om begynnande kriser. Det kommer även i

framtiden att vara nödvändigt med en stabil rustningskontrollstruktur.

Det omfattande rustningskontrollarbetet, inkluderande den

verifikationsverksamhet som bedrivs inom ramen för OSSE, bidrar till en

ökad avspänning i Europa.

OSSE har även ett stort antal fältmissioner med högst varierande

uppgifter. Det rör allt från små missioner för att stärka demokratiska

institutioner till större missioner av den typ som nu genomförs i Kosovo.

Det är väsentligt att Sverige fortsatt har en beredskap att bidra med

personal till OSSE:s fältmissioner. Det kräver tillgång till kompetent

personal såväl inom Sverige, i Wien, som på plats i olika missioner för

att aktivt följa och påverka utvecklingen av organisationen.

Sverige bör fortsatt vara pådrivande i arbetet med att modernisera

Wiendokumentet från år 1994. Den insyn som ömsesidiga inspektioner

ger utgör i sig en förtroendeskapande åtgärd och den utvidgade

införandet av övriga säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder bidrar

starkt till den långsiktiga uppbyggnaden av säkerheten i Europa.

Nato

Som närmare utvecklats i kapitel 4 kom framförallt insatserna i Bosnien

att fungera som en katalysator för en rad förändringar beträffande Natos

roll i det euro-atlantiska säkerhetssystemet. Nato ägnar nu en allt större

del av verksamheten åt krishantering utanför Natoländernas egna

territorier, utveckling av samarbetet med Ryssland, och ökat samarbete

med icke-alliansanslutna länder, såsom Sverige. Därigenom har Nato

kommit att etablera sig som den centrala aktören för större militära

krishanteringsoperationer i Europa och dess närområde.

Det Euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPR) har, sedan det skapades

år 1997, blivit ett viktigt forum för att utveckla samarbetet mellan Nato

och partnerländer. Arbetet för att stärka den europeiska

krishanteringsförmågan fortsätter inom ramen för Partnerskap för fred,

PFF.

Euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPR)

Samarbetet inom EAPR ökar partnerländernas möjligheter att på olika

nivåer erhålla information, hålla överläggningar och eventuellt fatta

gemensamma beslut med Nato i PFF- och krishanteringsfrågor.

Som den politiska ramen för PFF-frågor utgör EAPR ett forum för

säkerhetspolitiska konsultationer. Sverige arbetar aktivt för att utveckla

dess samarbetsformer. Tyngdpunkten i EAPR bör ligga på militär

krishantering.

Vi har från svensk sida sett EAPR som ett forum för icke Natoländer

att få inflytande på utformning och inriktning av aktiviteter som är

gemensamma för Nato och dessa länder. Vi har i synnerhet hävdat att

partnerländer måste få adekvat insyn och inflytande i planerings-,

besluts- och styrningsprocessen rörande krishanteringsoperationer där de

avser att delta, eller redan deltar med trupp. Sverige har i EAPR

framförallt drivit frågan om ett s.k. politiskt-militärt ramverk för framtida

Natoledda PFF-operationer. Att göra detta till en svensk profilfråga har

varit naturligt mot bakgrund av att vi från svensk sida sett militär

krishantering som en huvuduppgift för EAPR/PFF. Målsättningen är att

ett ramverk skall kunna antas vid Natos och EAPR:s toppmöte i

Washington i april 1999.

Ett viktigt mål är bl.a. att den utvidgade militärkommittén (EAPMC),

vilken upprättats inom EAPR och "Policy Coordination Group" (PCG),

får en reell roll i konsultationsprocessen inför och under en

krishanteringsoperation där partnerländer deltar.

EAPR erbjuder också ökade möjligheter till ett fördjupat samarbete

kring insatser med civila resurser i fredstida kriser. Det är också ett

område där Ryssland tar aktiv del. Det är angeläget att fördjupa

samarbetet om civil krishantering för att främja säkerheten inte minst i

Östersjöregionen.

Det är viktigt att verksamheten inom EAPR koordineras med den

verksamhet avseende katastrofbistånd som bedrivs av andra

organisationer, t.ex. inom FN-systemet. En ökad civil-militär samverkan

bidrar till möjligheterna att gemensamt hantera uppstående kriser och

katastrofer.

Sverige driver bl.a. tillsammans med USA och Polen ett arbete för att

utveckla det försvarsmässiga miljösamarbetet inom ramen för EAPR. Det

innefattar en strävan att införa gemensamma riktlinjer för miljöhänsyn i

militär planering och verksamhet inom hela EAPR-området. Programmet

bygger på ett svenskt-amerikansk dokument som utvecklats i samråd

mellan ett trettiotal EAPR-länder. Miljöarbetet är ett område som bör

utvecklas inom ramen för EAPR.

Ett vidareutvecklande av EAPR är ett viktigt steg mot att skapa en

effektiv internationell krishanteringsförmåga som kan främja säkerhet

och fred i Europa. Sverige avser att även i fortsättningen att vara en aktiv

part i detta arbete.

Partnerskap för fred (PFF)

Sverige deltar sedan år 1994 i samarbetet inom ramen för PFF

tillsammans med 43 länder. Förutom de 16 Nato-länderna deltar bl.a.

Finland, Schweiz, Österrike och samtliga länder i f.d. Warszawapakten.

Tillsammans med andra Nato- och partnerländer har Sverige aktivt

verkat för en vidareutveckling och fördjupning av PFF-samarbetet, inte

minst eftersom det stärker Sveriges och andra länders förmåga att delta i

internationella fredsfrämjande och humanitära operationer. Det bidrar

också till att bygga upp en gemensam europeisk krishanteringsförmåga

med en tydlig nordamerikansk medverkan. De nio civila

planeringskommittéerna har öppnats för partnerländerna. Flera

funktionsansvariga myndigheter har nu möjlighet till insyn i

planeringsarbetet. Således medför det fördjupade PFF-samarbetet en

ökad öppenhet och ett stärkt förtroende inom PFF-kretsen, vilket är

säkerhetsskapande i sig.

Sverige har redan från PFF-samarbetets början varit ett av de mest

aktiva partnerländerna. Allt eftersom PFF-samarbetet har utvecklats har

övningsverksamheten blivit mer sammansatt. Den innefattar idag

övningar för alla typer av krishantering utanför de kollektiva

försvarsförpliktelserna i Natofördragets artikel 5.

Sverige bör aktivt verka för att samarbetet inom PFF i ökad

utsträckning omfattar förberedelser för tänkbara fredsfrämjande insatser.

Styrande för Sveriges engagemang i PFF bör vara följande syften:

- Att fördjupa det praktiska regionala PFF-samarbetet och främja ett

aktivt engagemang från de större västeuropeiska länderna och USA i

Östersjöregionen.

- Att bidra till ökat förtroende och ökad öppenhet mellan länderna i

Östersjöregionen.

- Att aktivt bidra till att främja de baltiska staternas möjligheter att delta i

PFF-samarbetet.

- Att djupare involvera Ryssland i den europeiska säkerhetsstrukturen.

- Att till andra länder förmedla våra kunskaper och erfarenheter från

internationella insatser.

- Att främja Sveriges förmåga att delta i internationella insatser och

aktivt bidra till en gemensam krishanteringsförmåga.

Detta innebär konkret att:

- Sverige bör vidareutveckla förmågan att samverka med andra länder

inom ramen för PFF.

- De övningar som äger rum i vårt närområde och i regioner där Sverige

har ett särskilt säkerhetspolitiskt intresse bör prioriteras.

- Svenskt deltagande bör ske i successivt mer sammansatta och

multifunktionella övningar.

- De aktiviteter vi väljer att delta i bör bidra till att stärka vår förmåga att

samverka med Nato- och partnerländer i internationella insatser.

- Sverige bör ge hög prioritet åt att främja främst de baltiska ländernas

och Rysslands deltagande i PFF-samarbetet.

PFF-samarbetet fördjupas för närvarande bl.a. genom inrättandet av

stabstjänster (Partner Staff Elements) som möjliggör för officerare från

partnerländerna att verka som internationella officerare med ansvar för

PFF-frågor i Natostaber. En liknande samarbetsform utvecklas på det

civila området.

Vidare har initiativ tagits för att skapa dels ett konsortium av

försvarshögskolor och andra säkerhetspolitiska institutioner, dels ett

nätverk av centra för datorstödd övnings- och simuleringsverksamhet.

Sverige bör lägga särskild vikt vid att bidra till utvecklingen av dessa två

initiativ.

Sverige föreslog år 1996 att det inom ramen för PFF-samarbetet också

skulle upprättas särskilda centra för övning och utbildning. Sverige

etablerade påföljande år som första partnerland ett sådant centrum i

Almnäs och utvecklingen av detta är en viktig grund för Sveriges

fortsatta PFF-engagemang, inte minst vad gäller att ytterligare involvera

länderna kring Östersjön i PFF-samarbetet. En viktig strävan i

utvecklingen av centrumet bör vara att öka den internationella närvaron

bl.a. genom att inrätta ett antal internationella tjänster där. Det är också

angeläget att aktiviteter utvecklas i syfte att förbättra samverkan mellan

civila och militära resurser, inom ramen för centret och PFF i stort.

Det är angeläget att partnerländerna får en ökad roll i ledning och

genomförande av PFF-övningar utan att den nära kopplingen till Nato

försvagas. Sverige bör vara berett att åta sig en sådan roll i framtida PFF-

övningar.

I syfte att utveckla den svenska samverkansförmågan deltar Sverige

inom ramen för PFF-samarbetet sedan år 1995 i Natos planerings- och

översynsprocess, den s.k. Planning and Review Process (PARP).

Processen syftar till att identifiera, utveckla och värdera resurser som

partnerländerna skulle kunna bidra med i fredsfrämjande och humanitära

övningar samt i insatser tillsammans med förband från Nato- och

partnerländer. Särskilda mål för samverkansförmåga fastställs i en dialog

mellan varje enskilt partnerland och Nato. Processen bygger på

frivillighet och att varje land självt bestämmer inom vilka områden och i

vilken utsträckning som samverkansförmågan skall förbättras.

Den vidareutveckling av PARP som för närvarande pågår innebär att

de samverkansmål som utgör grunden för arbetet utvecklas till att även

beskriva de förmågor som efterfrågas och de resurser som

partnerländerna väljer att ställa till förfogande för fredsfrämjande

insatser. Detta utgör ett steg mot en gemensam planering för

fredsfrämjande insatser. Partnerländernas inflytande i PARP skall stärkas

genom att dessa tillsammans med Nato utarbetar och kommer överens

om vilka riktlinjer som skall ligga till grund för kommande arbetsperiod.

Öppenheten i processen skall öka genom att partnerländerna på frivillig

grund ges möjlighet att delge information kring det egna landets

deltagande till andra partnerländer.

Sverige bör utveckla samverkansförmågan i enlighet med de

prioriteringsgrunder för olika typer av insatser som redovisas i avsnitt

5.6.3.

En ökad samordning mellan civila och militära resurser i

internationella insatser ställer ökade krav på samverkansförmåga inte

bara nationellt utan också mellan länder. Det är något som har visat sig

inte minst i samband med Bosnieninsatsen. Inom ramen för PFF bör det

därför utvecklas samverkansmål på det civila området på liknande sätt

som har skett på den militära sidan.

Regeringen anser att ett fortsatt aktivt svenskt deltagande i PFF är av

största vikt. Det innefattar bl.a. förövningar och andra förberedelser inför

tänkbara fredsfrämjande insatser, ett fortsatt aktivt deltagande i PARP-

processen, vidare utveckling av PFF-centret, deltagande i komplexa och

multifunktionella övningar samt en utveckling av det regionala praktiska

samarbetet inom ramen för PFF.

VEU

I samband med att Amsterdamfördraget träder i kraft under år 1999

kommer kopplingen mellan EU och VEU att stärkas. På svenskt-finskt

initiativ fastställer det nya fördraget att de s.k. Petersbergsuppgifterna,

dvs. humanitära, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser, skall bli ett

huvudinslag i EU:s säkerhetspolitiska samarbete. Unionen lägger fast den

övergripande politiska ramen och tar initiativet till insatserna, som sedan

utförs av VEU. Alla medlemsstater i EU som själva väljer att bidra till en

insats har möjlighet att delta på lika villkor i planering och

beslutsfattande i VEU.

Förutom förändringarna vad gäller Sveriges och övriga

observatörsländers rättigheter vid konkreta insatser, har samarbetet

generellt breddats för observatörsländerna såvitt gäller

Petersbergsuppgifter.

De resurser som Sverige utvecklar inom ramen för Nato/PFF kan

också göras tillgängliga för VEU och vice versa.

VEU har för närvarande en pågående operation, MAPE, som är en

rådgivande polisinsats med uppgiften att stärka den demokratiska

utvecklingen inom det albanska polisväsendet. Sverige bidrar med

personal till insatsen i Albanien och i VEU:s militära stab. Successivt har

EU ökat sitt intresse att använda sig av VEU och i linje med detta också

anmodat VEU att genomföra en rådgivningsinsats på

minröjningsområdet i Kroatien.

Försvarsplaneringsprocessen och VEU:s övningsverksamhet utgör två

viktiga instrument för att öka VEU:s operativa förmåga. Sverige stöder

denna utveckling. Vägledande för svensk politik är att vi inte ser något

motsatsförhållande mellan VEU och Nato/PFF.

De nordiska länderna

De nordiska ländernas intresse för att samarbeta kring försvars- och

säkerhetspolitiska frågor har ökat väsentligt under senare delen av 1990-

talet. Sedan november 1997 deltar även de nordiska försvarsministrarna

vid Nordiska rådets årliga sessioner. Vid dessa tillfällen lämnas en

gemensam nordisk försvarspolitisk redogörelse. Vidare kan noteras att i

stort sett samtliga försvars- och säkerhetspolitiska frågor numera

diskuteras inom den nordiska kretsen för att komma fram till

gemensamma ställningstaganden och åtgärder m.m.

Kärnan i det nordiska försvarsrelaterade samarbetet utgörs främst av

verksamhet inom det fredsfrämjande området. Inom samarbetsstrukturen

Nordcaps (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support)

samordnar de nordiska länderna sina resurser. Genom Nordcaps kan de

nordiska länderna även förbättra sin förmåga att agera gemensamt inför

beslut om och vid deltagande i fredsfrämjande operationer.

Samarbetsstrukturen bidrar även till ett intensifierat informationsutbyte

och ett fördjupat utbildnings- och materielsamarbete. Inom Nordcaps bör

det finnas en ökad öppenhet för samarbete med närstående länder.

Andra nordiska samarbetsområden är säkerhetsfrämjande insatser i de

baltiska länderna, minröjning och den årliga fredsfrämjande övningen i

PFF:s anda, Nordic Peace. Sedan år 1994 finns ett avtal om nordiskt

försvarsmaterielsamarbete. Inom ramen för detta arbetar ett tjugotal olika

grupper. Ett nordiskt säkerhetspolitiskt forskningsprogram håller på att

etableras. Sedan år 1997 finns även en nordisk handlingsplan rörande

försvarsrelaterat miljösamarbete. Det omfattar bl.a. gemensamma mål

och en gemensam syn på återställandeåtgärder.

Förutom ett intensivt multilateralt nordiskt samarbete bedriver Sverige

även ett omfattande bilateralt samarbete med de nordiska länderna.

Under våren 1998 fattades beslut om att fördjupa och utveckla det

försvarsrelaterade samarbetet med Finland. Den svensk-finska

överenskommelsen innebär bl.a. fördjupat försvarsmaterielsamarbete,

kostnadseffektiva övningar, utökat samarbete inom

krishanteringsområdet, växeltjänstgöring på departements- och

myndighetsnivå samt utökat lärar-, elev- och forskarutbyte.

Det finns flera starka skäl för att fördjupa och utveckla såväl det

multilaterala som det bilaterala försvarsrelaterade samarbetet mellan de

nordiska länderna.

För det första har de nordiska länderna likartade utgångspunkter och

intressen i flera säkerhetspolitiska frågor. Detta har förstärkts genom

Sveriges och Finlands EU-medlemskap och de nordiska ländernas

samarbete inom ramen för PFF och vid internationella operationer.

Denna värdegemenskap har en stabiliserande inverkan på läget i

nordvästra Europa och utgör en plattform för utökat samarbete.

Gemensamma insatser i Östersjöområdet och i Arktis- och

Barentsområdet är fortsatt mycket betydelsefulla.

För det andra är det nordiska samarbetet viktigt i den pågående

processen med att utveckla den europeiska säkerhetsarkitekturen. Ett

utökat nordiskt samarbete har stor betydelse för att de nordiska och

nordeuropeiska intressena tillvaratas på bästa sätt. Samordnade och

gemensamma insatser kan dessutom göra de nordiska ländernas bidrag

till det internationella säkerhetssamarbetet både effektivare och mer

betydelsefulla.

För det tredje har de nordiska länderna ett gemensamt intresse att

förankra hela regionen, dvs. även de baltiska staterna och Ryssland, i ett

europeiskt och transatlantiskt sammanhang.

För det fjärde är ett ökat nordiskt samarbete positivt inom det

fredsfrämjande området. Genom att samordna de nordiska resurserna kan

den fredsfrämjande verksamheten förbättras och bli mer effektiv.

Samarbetet inom den nordisk-polska brigaden i Bosnien och inom

Unpredep i Makedonien har bl.a. inneburit nya erfarenheter av operativt

samarbete i fredsfrämjande insatser. Utifrån dessa erfarenheter kan det

nordiska samarbetet vidareutvecklas i syfte att skapa större militär och

politisk slagkraft i det fredsfrämjande arbetet. Det nordiska samarbetet

bör utvecklas ytterligare med bl.a. upprättandet av en nordisk

fredsfrämjande brigad, med förmåga att delta i fredsfrämjande insatser

med stöd av FN-stadgans kapitel VII. Brigaden kan på sikt bidra till en

ökad samverkansförmåga, i enlighet med den standard som utvecklas

inom ramen för PFF-samarbetet. En nordisk brigad skulle ge

förutsättningar för större inflytande och påverkansmöjligheter i FN och

Nato. Det nordiska samarbetet bör även utvecklas för sjö- och

flygstridskrafter.

Sveriges och Finlands likartade säkerhetspolitiska förutsättningar,

geografiska närhet, militära alliansfrihet och medlemskap i EU gör det

särskilt naturligt för länderna att ytterligare utveckla och fördjupa sitt

bilaterala samarbete. Gemensamt agerande inom PFF, EAPR, EU, VEU

och OSSE innebär en starkare position att aktivt driva utvecklingen

framåt i den europeiska säkerhetsarkitekturen. Det försvarsrelaterade

bilaterala samarbetet med Danmark och Norge bör fördjupas och

utvecklas särskilt inom ovan nämnda områden.

Östersjöregionen

Östersjöregionens utveckling är i många avseenden mycket positiv.

Samarbetet mellan länderna runt Östersjön har breddats och fördjupats

under senare år vilket bidrar till att säkerheten för regionens länder

stärkts. Östersjöstaternas råd har här en viktig funktion att fylla. För

svensk del är stärkandet av samarbetet och säkerheten i Östersjöregionen

en central del av vår säkerhetspolitik.

Ett grundläggande mål för den svenska politiken är att

Östersjöregionen förblir en naturlig del av det euro-atlantiska

säkerhetssystemet och att inga särarrangemang skapas för denna region.

Detta förutsätter ett fortsatt starkt engagemang i Östersjöregionen från de

tongivande länderna inom Europa samt från USA. Detta bidrar till att

ingen enskild stat i regionen får ett otillbörligt inflytande.

En högt prioriterad fråga för Sverige förblir att bidra till att länderna i

Östersjöregionen skall kunna finna långsiktiga säkerhetslösningar som

tillgodoser ländernas egna önskemål.

En huvudmålsättning för svensk säkerhetspolitik är att hindra att

konflikter uppstår i vårt närområde. Viktiga medel för detta är främjandet

av en demokratisk utveckling och etablering av väl förankrade och

fungerande civila strukturer. Den förestående EU-utvidgningen har

härvidlag en central betydelse. Sverige bidrar genom att stödja

uppbyggandet av totalförsvarsstrukturer under demokratisk kontroll och

med god förankring i det civila samhället. Mot bakgrund av vunna

erfarenheter bör därför stödet till de baltiska ländernas uppbyggnad av

totalförsvar och andra säkerhetsfunktioner utvecklas och fördjupas. Vårt

stöd och andra länders stöd har stor betydelse för konsolideringen av de

baltiska ländernas suveränitet men också för deras fortsatta integration i

de euro-atlantiska säkerhetsstrukturerna.

Många av de insatser som nu görs bör också kunna effektiviseras

genom en samordning mellan olika bidragsgivare. Samarbetet inom det

s.k. BALTSEA (Baltic Security Assistance Group) bidrar till denna

samordning. Koordinering sker endast mot bakgrund av de lösningar och

planer för försvarsuppbyggnad som de baltiska staterna själva väljer.

Rådgivning och kunskapsöverföring inom hela totalförsvarsområdet är

grundläggande såväl för förmåga att utbilda officerare som civila

befattningshavare inom försvarssektorn. För detta kan den svenskledda

uppbyggnaden av en gemensam baltisk försvarshögskola, Baltic Defence

College, i Estland utgöra exempel. Det är väsentligt att den

rådgivningsverksamhet om totalförsvarsfrågor som Sverige bistått med

fortsätter.

Det är viktigt att Sverige bidrar till att, när så är möjligt, uppmuntra till

gränsöverskridande samarbete mellan regionens länder. Detta gäller

särskilt mellan de baltiska länderna och Ryssland.

Det säkerhets- och försvarsrelaterade samarbetet med andra länder i

Östersjöregionen bör också utvecklas vidare. Detta gäller särskilt

samarbetet med Polen och Tyskland. Båda länderna är stora

Östersjöstater vars engagemang i regionen är viktigt för stabilitet och

säkerhet. Tyskland är en viktig potentiell samarbetspartner inte minst i

internationella fredsfrämjande insatser. Polen och Sverige har en

gemensam erfarenhet av deltagande i fredsfrämjande verksamhet.

Förutom det samarbete som länderna inom regionen själva initierar är

det av vikt att det multilaterala engagemanget vidareutvecklas. Inom PFF

har ett antal aktiviteter genomförts om frågor relevanta för

Östersjöregionen, t.ex. det möte som hölls i Visby i maj 1998 i svensk

regi om erfarenheter av praktiskt PFF-samarbete. PFF bidrar också till att

stödja bl.a. de baltiska ländernas ansträngningar att bygga upp nationella

försvarsmakter. Regionalt kan PFF-samarbetet förbättras bl.a. genom att

höja samverkansförmågan inom räddningstjänst och kustbevakning.

Sverige bör också verka för att EU:s engagemang i regionen utökas.

EU-medel borde i större utsträckning kunna användas för att stärka

uppbyggnaden av säkerhetsrelaterade strukturer i de baltiska staterna.

Sverige och Finland presenterade våren 1998 ett initiativ inom ramen

för OSSE:s säkerhetsforum för förtroendeskapande åtgärder i

Östersjöområdet. Det innebar ett erbjudande till grannländerna att på

ömsesidig grund göra ett utvärderingsbesök och en inspektion såväl i

Sverige och som i Finland enligt Wiendokumentets bestämmelser. I

Säkerhetsforums diskussioner har både Sverige och Finland avvisat en

ordning med fasta regionala grupper eftersom dessa skulle riskera att

skapa intrycket av att Östersjöregionens säkerhet kan separeras från det

euro-atlantiska områdets säkerhet.

Även i Östersjöområdet spelar Sverige en aktiv roll när det gäller

försvarsmiljön. Sverige driver tillsammans med USA tre

försvarsmiljöprojekt i de tre baltiska staterna. Projekten finansieras inom

den s.k. Östersjömiljarden.

Regeringen vill även erinra om att ett av samarbetsområdena i

handlingsprogrammet för nordiskt försvarsmiljösamarbete är hjälp till de

baltiska staterna, Polen och Ryssland. USA medverkar i denna del av det

nordiska samarbetet.

Ryssland

Mellan Sverige och Ryssland finns idag inom vissa försvarsrelaterade

områden ett relativt väl utvecklat och fungerande bilateralt samarbete.

Det gäller bl.a. inom räddningstjänst och kustbevakning. Varje år sker

utbyten, t.ex. förbandsbesök mellan de ryska och svenska

försvarsmakten. Kontakter har också etablerats inom forsknings- och

utbildningsområdet. Regeringen anser att det är av särskild betydelse att

dessa inledande kontakter ges reella möjligheter att resultera i konkreta

projekt. Regeringen anser vidare att utvecklingen mot utökade och

breddade kontaktytor bör fortsätta. Särskilt viktigt är att utveckla sådant

samarbete med Kaliningrad, S:t Petersburgregionen och

Murmanskregionen.

Ett viktigt syfte med samarbetet är att bidra till att Ryssland involveras

i det euro-atlantiska säkerhetssystemet. Huvuddelen av detta arbete

bedrivs i multilaterala fora som EAPR/PFF och Nato-Rysslands-rådet.

Regeringen ser det som angeläget att Sverige fortsatt uppmuntrar ett

ryskt deltagande i PFF-aktiviteter. Erfarenhetsutbyte och samarbete kring

säkerhetsfrämjande verksamhet och fredsfrämjande insatser bör

utvecklas ytterligare med Ryssland.

I den bilaterala relationen mellan Sverige och Ryssland är det

förtroendeskapande inslaget en viktig del. De personkontakter som byggs

upp och den kunskap som förvärvas genom bl. a. besöksutbyte mellan de

båda ländernas försvarsmakter, bidrar till öppenhet och förtroende.

Samarbetet försvåras för närvarande av Rysslands ekonomiska kris och

den pågående omställningsprocessen i det ryska samhället och inte minst

i den ryska krigsmakten. Det är därför angeläget att samarbetet bedrivs

med ett långsiktigt perspektiv.

Förenta staterna

Det är väsentligt att Förenta staterna bibehåller sitt engagemang för

säkerheten i norra Europa. Det säkerhetssamarbete som Sverige har med

Förenta staterna bidrar till detta.

Den svensk-amerikanska bilaterala relationen har också visat sig vara

av värde i sammanhang utanför det svenska närområdet, t.ex. i Bosnien

och Makedonien. Den amerikanska medverkan med markförband i

Bosnien har varit en politisk och militär förutsättning för genomförandet

av IFOR och SFOR.

Samarbetet med Förenta staterna sker i en rad säkerhetspolitiska fora.

Sverige har inom ramen för EAPR och PFF aktivt samarbetat med

Förenta staterna i frågor av gemensamt intresse. Detta har bidragit till

Sveriges möjligheter att aktivt driva ett antal viktiga frågor.

Som nämnts ovan har Sverige ett mycket nära och omfattande

försvarsmiljösamarbete med USA. En huvudpunkt i detta är att driva

genomförandet av miljöprogrammet i EAPR-regionen.

5.6.3 Deltagande med försvarsresurser m.m. i fredsfrämjande

verksamhet

Regeringens bedömning: Sverige bör kunna delta i den

fredsfrämjande och humanitära verksamheten på största möjliga bredd

med de resurser som står till förfogande.

Skälen för regeringens bedömning: På sikt bör ökade resurser kunna

avdelas för internationell verksamhet vilket medger en ökad förmåga att

bidra med försvarsresurser i fredsfrämjande och humanitär verksamhet.

Det kan komma att ta tid att skapa en sådan ökad förmåga. Det finns

därför ett behov att skilja på vilka förändringar som är möjliga i närtid,

respektive på medellång till lång sikt.

Vad gäller prioriteringar ifråga om Försvarsmakten se avsnitt 7.4.

Efterfrågade resurser

Efterfrågan på bidrag till internationella insatser har varierat kraftigt över

tiden och har i Europa på senare tid dominerats av förhållandena på

Balkan. Generellt kan dock sägas att när väl en politisk vilja att ingripa

föreligger så är efterfrågan stor på flexibla markstridsförband som kan

sättas in snabbt. Behovet av samverkan mellan civila och militära

insatser har accentuerats i takt med att synen på konflikthantering har

vidgats.

När det gäller mer omfattande fredsfrämjande insatser med

fredsframtvingande inslag gäller att ju större förband ett land kan erbjuda

ensamt eller tillsammans med andra, desto mer intressant blir landet som

partner. Ett sätt för mindre länder är att samöva sina fredsfrämjande

förband i multinationella formationer. Av detta skäl är utvecklingen av

bl.a. en nordisk brigad för fredsfrämjande insatser intressant ur ett

svenskt perspektiv.

För mer begränsade och specialiserade insatser finns en efterfrågan på

markförband och andra resurser för t.ex. ammunitions- och minröjning,

stabstjänst, transporter, hälso- och sjukvård och övervakning.

Det finns idag inte någon efterfrågan på svenskt stridsflyg i

fredsfrämjande insatser. Däremot efterfrågas flygtransportkapacitet. Det

kan dock även bli aktuellt med deltagande i spaningsuppgifter. Inte heller

svenska marina resurser är efterfrågade med undantag för minröjning i

grunda vatten.

Vid internationella insatser är civila resurser efterfrågade. Det kan röra

sig om resurser som räddningstjänstpersonal, teletekniskt utbildad

personal, ämnesexperter samt transportfordon.

Begränsande faktorer

Sveriges möjligheter att bidra till fredsfrämjande verksamhet begränsas

av ett antal faktorer. En första och uppenbar begränsande faktor utgörs av

vilka ekonomiska resurser som kan ställas till förfogande. På sikt bör

ökade resurser kunna avdelas för internationell verksamhet genom att ta

en del av de resurser i anspråk som kan frigöras genom neddragningen av

förmågan till invasionsförsvar. Detta är dock något som kommer att ta

tid. Ett utökat svenskt deltagande i internationell verksamhet kommer

därför inte att vara möjligt att realisera i närtid.

Antalet totalförsvarspliktiga som genomgår utbildning kan med

nuvarande villkor påverka rekryteringen till internationell tjänstgöring.

Tillämpningen av pliktsystemet är för närvarande under utredning.

Likaså diskuteras skyldigheten för anställd personal att medverka i

internationella insatser. Regeringen anser att det är av vikt att den

anställda personalen ser den internationella tjänstgöringen som en

naturlig och integrerad del av yrket. Viktiga faktorer för vårt framtida

vägval är bl.a. hur snabbt vi vill kunna ställa resurser till förfogande, hur

stora enheter vi vill kunna ha i internationell tjänst samtidigt och vilken

uthållighet dessa skall ha. Personalens deltagande i internationell

verksamhet utvecklas ytterligare i kapitel 8.

Var och under vilka omständigheter Sverige skall delta begränsas

också av rent praktiska skäl. Få länder har idag möjlighet att

flygtransportera stora enheter och tung materiel vilket begränsar

möjligheterna att snabbt sätta in enheter i fredsframtvingande

operationer.

En större fredsfrämjande insats med svenska resurser kommer alltid att

ske i samverkan med andra länder. Vilka resurser vi kan ställa till

förfogande kommer därför också att vara beroende av vilken

samverkansförmåga vi har. Ju större enheter vi sänder desto lägre blir

kraven på samverkansförmåga på lägre nivå. Detta gäller dock främst för

markförband.

Civila resurser

Sverige kan även bidra med civila resurser till fredsfrämjande och

humanitära insatser. En ökad samverkan mellan civila och militära

resurser har identifierats som ett viktigt inslag för att kunna genomföra

komplexa krishanteringsinsatser. Regeringen ser det därför som

väsentligt att fortsatt se över förutsättningarna för ett utnyttjande av

civila resurser i fredsfrämjande verksamhet.

Sådana civila resurser kan hämtas från flera olika samhällssektorer och

myndighetsområden, t.ex. räddningstjänsten, hälso- och sjukvården,

polisen samt från verksamhet inom biståndsområdets olika delar. I dessa

fall handlar det normalt om insatser med resurser som hämtas från

myndigheternas normala verksamhet och inte med de kompletterande

resurser som anskaffas särskilt för totalförsvar. Insatser med civila

resurser kan ha varierande omfattning och kan, beroende på efterfrågan

och situation, antingen ske som en fristående civil insats eller i samband

med insatser med militära resurser. När insatsen sker samtidigt med

militära resurser är det av stor vikt att förberedelser och insatser sker

samordnat.

För de kompletterande resurser som anskaffas särskilt för totalförsvar

finns vissa begränsningar när det gäller användbarheten vid

internationella insatser. Detta förhållande beror främst på att det civila

försvaret endast utgör en begränsad del av samhällets samlade åtgärder

inom en samhällssektor. Verksamheten i sådana samhällssektorer,

exempelvis räddningstjänst eller hälso- och sjukvård, bedrivs redan i

fredstid av stat, landsting, kommun och näringsliv där den ordinarie

verksamheten är föranledd av det fredstida samhällets krav. Dessa krav

är utformade utifrån medborgarnas behov av sjukvård, räddningstjänst

m.m. De förmågor som utvecklas inom det civila försvaret är särskilt

anpassade för de speciella krav som kan ställas utifrån krigsförhållanden.

Vissa åtgärder som vidtas för det civila försvaret är därmed ytterst

dimensionerade av ett väpnat angrepp mot Sverige vilket gör att de inte

alls kan användas i internationella insatser. Exempel på sådana åtgärder

är investeringar i fysiskt skydd och fasta sambandsresurser inom

befolkningsskyddet, räddningstjänsten, regional och kommunal ledning

samt i investeringar inom energi- och telekommunikationsområdena.

Resurserna för civilt försvar skall i allmänhet, när så är möjligt utifrån

vad som ovan sagts, anpassas till och kunna användas vid internationella

fredsfrämjande och humanitära insatser. På samma sätt skall dessa

resurser även kunna användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred.

Sammantaget innebär detta att civila resurser för internationella insatser

dels kan hämtas från ordinarie verksamheter i samhället, dels kan hämtas

från de resurser som byggs upp för det civila försvaret.

6 Ekonomi

6.1 Internationell jämförelse

Att göra jämförelser av försvarsutgifter över tiden och mellan länder

innebär betydande svårigheter bl.a. då praxis om vad som inräknas i

försvarsutgifterna varierar mellan länder och det är svårt att på ett

rättvisande sätt ta hänsyn till växelkursförändringar och inflation. Detta

gör absolutjämförelser vanskliga. Trots detta kan jämförelser mellan

tidsserier ge intressant information om utvecklingstendenser.

Försvarets forskningsanstalt har sedan lång tid samlat in och bearbetat

offentlig information om olika länders försvarsutgifter i syfte att så långt

det låter sig göras genomföra internationella jämförelser. I diagram i

bilaga 2 redovisas på grundval av detta material försvarsutgifterna under

1970-, 1980- och 1990-talen för ett urval av länder. De redovisas dels

som andel av bruttonationalprodukten (BNP), dels omräknat till ett fast

penningvärde uttryckt i inhemsk valuta.

Ett genomgående drag för de redovisade länderna är att

försvarsutgifternas andel av BNP minskar över tiden. Det beror inte

minst på att den ekonomiska tillväxten främst utnyttjats på andra

områden än försvar. Sveriges försvarsutgifter mätta som andel av BNP

ligger idag på något över 2 procent vilket är samma nivå som i Norge,

lägre än i Frankrike, Storbritannien och USA, som ligger kring 3 procent,

men högre än i Danmark, Finland, Nederländerna och Tyskland, som

ligger mellan 1,5 och 2 procent.

Sveriges försvarsutgifter har i fast penningvärde varierat endast i ringa

grad jämfört med många andra länder. De flesta här beskrivna länder

ökade under det kalla kriget sina försvarsutgifter mer än vad Sverige

gjorde men har i många fall också gjort större reduceringar efter det kalla

kriget.

Av de nordiska länderna har Danmark legat på en konstant utgiftsnivå

under lång tid. Norges försvarsutgifter ökade fram till mitten av 1980-

talet men har sedan i huvudsak varit konstanta. Finlands försvarsutgifter

ökade starkt till och med 1980-talet men har under 1990-talet med vissa

svängningar legat på en konstant nivå.

I regel blir det även med realt oförändrade försvarsutgifter nödvändigt

att successivt minska försvarsorganisationens storlek. Det beror på att

försvarsmaterielen tenderar att per enhet bli alltmer effektiv men också

dyrare eftersom fler och mer kvalificerade funktioner ingår i respektive

enhet. Motsvarande gäller för personal ingående i krigsorganisationen,

eftersom normalt en antalsmässigt mindre, men bättre utbildad, personal

behövs för att utnyttja dessa mer kvalificerade enheter. Dock ökar den

kvarvarande personalens effektivitet i krig med de nya vapnen och dess

produktivitet i fred med nya hjälpmedel och metoder. Vad det till sist

betyder för försvarsförmågan beror också på hur tänkbara angripares

resurser utvecklas.

När det gäller utvecklingen i Ryssland och i Öst- och Centraleuropa i

övrigt finns det inte möjligheter att på samma sätt utgå från offentlig

statistik utan de uppskattningar som kan göras blir mycket grövre. Klart

är dock att försvarsutgifterna nu är långt mindre än de var under

Warszawapaktens tid.

I samtliga redovisade länder pågår en omstrukturering av försvaret.

Den får till följd såväl ett minskat personalbehov som minskande

beställningar av försvarsmateriel. Takten i erforderliga förändringar

påverkas av hänsyn till såväl arbetsmarknad som industrins villkor.

Sverige använder idag ca en tredjedel av Försvarsmaktens anslag för

anskaffning och utveckling av materiel. En andel som i en internationell

jämförelse är hög. Resterande delar av anslaget A3 Utveckling och

investeringar används till underhåll och avveckling av materiel, drift och

administration av materiel, befästningar samt forskning och

teknikutveckling.

Finland använder också en stor andel av anslagen för materiel. Norge,

Storbritannien och USA ligger något lägre medan Danmark,

Nederländerna och i synnerhet Tyskland ligger klart lägre. Frankrike har

en stor försvarsindustri men landets budgetmässiga redovisning är svår

att jämföra med andra länders.

 Som ett led i omstruktureringen finns i länder med egen

försvarsindustri en strävan att upprätthålla en hög nivå på forskning och

utveckling. Detta har dock i regel visat sig svårt att genomföra i

praktiken. Ett viktigt undantag utgör dock USA, där forskning och

utveckling numera får nästan lika stora anslag som

materielanskaffningen. I Ryssland prioriteras forskning och utveckling

starkt inom de små medel som överhuvud taget kan avdelas för materiel.

6.2 Utveckling av totalförsvarsutgifterna i Sverige 1992 -

2004

Nedan redovisas utvecklingen av totalförsvarets anslag under tre

försvarsbeslutsperioder budgetåren 1992/93 - 2004, angivet i 1999 års

prisläge. För perioden 2002 - 2004 anges regeringens inriktning i

enlighet med förslagen i denna proposition.

6.3 Totalförsvarets ekonomi år 2000 - 2004

Regeringens bedömning: För att hantera problemen under innevarande

försvarsbeslutsperiod anser regeringen att minst 1 miljard kronor kan

frigöras genom främst minskade värn- och civilpliktsvolymer under åren

2000 och 2001 samt minskningar inom Försvarsmaktens krigs- och

grundorganisation. Vidare bör förhandlingar inledas med berörd industri

om förskjutningar av materielleveranser i syfte att kunna frigöra medel

till angelägna utvecklingsprojekt. Även andra besparingsåtgärder bör

prövas.

Regeringen anser att ett omställningsbidrag erfordras.

Omställningsbidraget får användas för kostnader som hänger samman

med de strukturförändringar inom Försvarsmaktens krigs- och

grundorganisation som påbörjas och genomförs under innevarande

försvarsbeslutsperiod samt för de förskjutningar av materielleveranser

som genomförs för att lösa resursproblem före år 2002.

Regeringens förslag: Inriktningen är att omställningsbidraget anslås

med 3 miljarder kronor år 2002 och med 1 miljard kronor år 2003.

Inriktningen är vidare att den ekonomiska ramen för utgiftsområde 6

Totalförsvar för varje år under perioden 2002 - 2004 skall vara 4

miljarder kronor mindre än den ram för 2001 som godkändes av

riksdagen våren 1998, exklusive den materielförskjutning som riksdagen

beslutade våren 1996.

Den särskilda uppräkningen av anslaget för anskaffning av materiel

med den s.k. teknikfaktorn skall upphöra från och med år 2000.

Skälen för regeringens bedömning och förslag: Regeringen anser att

det gynnsamma säkerhetspolitiska läget och behovet av en

omstrukturering av totalförsvaret från inriktning och dimensionering för

ett invasionshot mot en mer mångfacetterad hotbild medför att en

minskning och ominriktning av totalförsvaret skall genomföras. Detta

innebär bl.a. en reduktion av antalet förband i krigsorganisationen, av

antalet utbildningsplattformar och av omfattningen av olika

stödfunktioner. Materielförsörjningen bör anpassas till det nya

säkerhetspolitiska läget och den nya organisationens förändrade behov.

En fortsatt förnyelse och utveckling bör, trots begränsningarna av

invasionsförsvaret, genomföras för att kunna medverka i internationella

insatser och för att följa med i den militärtekniska utvecklingen och

skapa handlingsfrihet inför framtiden. Regeringen har uppdragit åt

Försvarsmakten att senast den 19 maj 1999 redovisa en planering för

denna minskning och ominriktning (se vidare avsnitt 7.2).

Det civila försvaret skall anpassas till det nya säkerhetspolitiska läget.

Regeringen har mot bakgrund av detta uppdragit åt ÖCB att senast den

17 maj 1999 redovisa ekonomiska konsekvenser för det civila försvaret

då planeringen av beredskapsförberedelser anpassas till den nya

hotbilden. I detta ingår att bedöma vilka beredskapsinvesteringar som

inte är nödvändiga att genomföra samt omfattningen på de ekonomiska

resurser som därmed frigörs. Analys och förslag till åtgärder skall avse

perioden 1999 till 2001. I avsnitt 8.5.2. redogör regeringen för den

fortsatta inriktningen vad gäller utbildning av totalförsvarspliktiga för det

civila försvaret. Utbildningsvolymen skall enligt regeringen minskas till

2 100 under åren 2000 och 2001.

Ekonomiska ramar

Regeringen anser att de ekonomiska ramarna som riksdagen beslutade

våren 1998 för åren 2000 och 2001 för totalförsvaret skall vara

oförändrade samt att Försvarsmaktens anslag vid utgången av år 2001

inte skall ha någon kvarstående belastning i form av utnyttjad

anslagskredit.

Regeringen bedömer att åtgärder bör vidtas redan fr.o.m. innevarande

år dels för att möjliggöra en minskning av den ekonomiska ramen under

nästa försvarsbeslutsperiod, dels för att kunna hantera problemen under

innevarande försvarsbeslutsperiod, vilka har medfört att den planerade

verksamheten inte ryms inom de av riksdagen och regeringen beslutade

ekonomiska ramarna. Utrymme behöver skapas för teknisk utveckling

och för de angelägna materielprojekt som för närvarande inte inryms i

planeringen.

Under de politiska överläggningarna inför kontrollstationen har

identifierats ett antal åtgärder som bedöms kunna frigöra minst 1 miljard

kronor under åren 1999 - 2001. Åtgärderna omfattar främst minskade

värn- och civilpliktsvolymer under åren 2000 respektive 2001 samt

reduceringar av Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation (se vidare

kapitel 7).

Regeringen avser vidare att pröva om förhandlingar kan inledas med

berörd industri för att kunna avtala om förskjutningar av

materielleveranser för att kunna frigöra medel till angelägna

utvecklingsprojekt. Regeringen prövar vidare andra möjligheter till

besparingar inom utgiftsområdet.

Regeringskansliet har under januari månad 1999 påbörjat ett arbete

som syftar till att inventera möjliga besparings- och

rationaliseringsåtgärder redan under innevarande år. Avsikten med

inventeringen är att undersöka möjligheterna till att skapa ekonomiskt

utrymme för att kunna genomföra viktiga och tidskritiska materielprojekt

på kort sikt. Inventeringsarbetet berör hela utgiftsområde 6 Totalförsvar.

I de fall riksdagens ställningstagande behövs återkommer regeringen till

riksdagen.

För att hantera närtidsproblemen och de obalanser som föreligger är

det nödvändigt dels att verksamheten genomförs i nära samarbete mellan

Regeringskansliet, Försvarsmakten, Försvarets materielverk och andra

berörda myndigheter, dels att erforderliga förskjutningar mellan

budgetåren sker.

Regeringen anser att ett omställningsbidrag erfordras. Detta får

användas för kostnader som hänger samman med de strukturförändringar

inom Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation som påbörjas och

genomförs under innevarande försvarsbeslutsperiod samt för de

förskjutningar av materielleveranser som genomförs för att lösa

resursproblem före år 2002.

Regeringen föreslår därför att ett omställningsbidrag anslås med 3

miljarder kronor år 2002 och 1 miljard kronor år 2003.

Det är viktigt att åtgärder börjar vidtas redan under år 1999 för att

anpassa Försvarsmaktens krigs- och grundorganisationen till den

framtida strukturen. Vikten av detta understryks även av att det tar viss

tid innan beslut om förändringar i organisationen får fullt

verksamhetsmässigt och ekonomiskt genomslag.

Den omstrukturering som kommer att påbörjas under år 1999 medger

att den ekonomiska ramen för totalförsvaret kan minskas. Regeringen

anser att inriktningen skall vara att den ekonomiska ramen för

totalförsvaret för varje år under perioden 2002 - 2004 skall vara 4

miljarder kronor mindre än den ekonomiska ramen för år 2001 som

riksdagen godkände våren 1998, exklusive den materielförskjutning som

riksdagen beslutade för totalförsvaret med anledning av den ekonomiska

vårpropositionen budgetåret 1995/96 (prop.1995/96:150, 1995/96:FiU10,

rskr. 1995/96:304). Förskjutningen innebar att Försvarsmaktens anslag

minskades med 2 miljarder kronor år 1998. Detta belopp kommer enligt

beslutet att återläggas under åren 2000 och 2001.

Regeringen återkommer i 1999 års ekonomiska vårproposition med

förslag till ekonomiska ramar för åren 2000 - 2002 samt

omställningsbidrag för år 2002.

Teknikfaktorn

Teknikfaktorn, som är en särskild omräkningsfaktor om 1,5 procent

utöver den gängse pris- och löneomräkningen på materielandelen av

Försvarsmaktens anslag (försvarsprisindex), infördes genom 1992 års

försvarsbeslut. Enligt 1992 års försvarsbeslutsproposition visade

erfarenheterna att den tekniska utvecklingen för försvarsmateriel

medförde ökade utgifter i förhållande till det som var känt vid

beställningstillfället. För att säkerställa att planerad materielanskaffning

skulle kunna genomföras beslutade riksdagen på regeringens förslag att

Försvarsmaktens anslag för materiel skulle räknas upp med

teknikfaktorn.

I 1996 års totalförsvarsbeslut angavs att regeringen avsåg att ta upp

systemet med teknikfaktorn till omprövning i anslutning till den

säkerhetspolitiska kontrollstationen år 1998. Kontrollstationen flyttades

sedermera till år 1999 (prop. 1997/98:84, bet. 1997/98:FöU11, rskr.

1997/98:268).

Regeringen gav den 22 december 1998 Riksrevisionsverket i uppdrag

att granska vilken påverkan den tekniska utvecklingen haft på

kostnadsutvecklingen när det gäller försvarsmateriel. Syftet med

uppdraget var att erhålla ytterligare underlag inför regeringens

omprövning av teknikfaktorn. Försvarets materielverk bistod

Riksrevisionsverket i arbetet. Uppdraget redovisades den 10 februari

1999.

Riksrevisionsverket valde i samråd med Försvarets materielverk ut tre

materielsystem (Stridsvagn 122, Torped 62, stridslednings- och

luftbevakningscentral, STRIC) att studera. Materielsystemen

analyserades utifrån grundbeställningar och tillkommande

prisjusteringar. Ambitionsförändringar i förhållande till

grundbeställningarna togs bort i underlaget med visst undantag för

STRIC. Jämförelser har därefter gjorts med den uppräkning som görs av

materielanslagen med försvarsprisindex och teknikfaktorn. Av RRV:s

rapport framgår att erhållen priskompensation medfört en procentuellt

sett kraftig överkompensation för försvarsmateriel med liten andel

utvecklingskostnader (Stridsvagn 122: faktisk kostnadsökning 142,5

miljoner kronor, erhållen priskompensation 373,5 miljoner kronor vilket

medför en överkompensation på ca 162 procent. Torped 62: faktisk

kostnadsökning 23,5 miljoner kronor, erhållen priskompensation 53

miljoner kronor vilket medför en överkompensation på ca 126 procent).

För det högteknologiska systemet STRIC har dock Försvarsmakten blivit

underkompenserad (STRIC: faktisk kostnadsökning 529 miljoner kronor,

erhållen priskompensation 447,6 miljoner kronor vilket motsvarar en

underkompensation på ca 15 procent). Riksrevisionsverket föreslår att

priskompensationssystemet med generell teknikfaktoruppräkning efter

noggrann prövning bör ses över och eventuellt ersättas med ett system

där kompensation lämnas när det är motiverat av teknikutvecklingen.

Regeringen anser att den årliga uppräkningen med teknikfaktorn om

1,5 procent av Försvarsmaktens materielanslag skall avskaffas från och

med år 2000. Regeringen finner att motiv saknas för en generell

kostnadsuppräkning av Försvarsmaktens materielanslag utöver

försvarsprisindex.

Regeringen anser att försvarets priskompensationssystem skall vara

jämförbart med vad som gäller för den övriga statsförvaltningen.

Regeringen avser att ytterligare bereda frågan om försvarets

priskompensationssystem och vid behov återkommer regeringen i frågan.

Regeringen anser att utrymmet för teknisk förnyelse bör skapas genom

att reservera medel inom fastställda ekonomiska ramar. Detta kan ske

genom att regeringen tydligare målstyr användningen av medel för

forskning- och teknikutveckling samt föreskriver att medel inom ramen

för nuvarande anslaget A3 Utveckling och investeringar reserveras för

detta ändamål.

Anslagsförordningen

Regeringens och riksdagens uppfattning har varit att övergången till full

tillämpning av anslagsförordningen (1996:1189) skall vara

verksamhetsneutral och statsfinansiellt neutral se bl.a.

budgetpropositionen för år 1999, Utgiftsområde 6 Totalförsvar s. 13.

Ominriktningen av Försvarsmakten innebär att materielanskaffningen

anpassas till den nya organisationens behov. Regeringen anser att

eventuella konsekvenser av anslagsförordningen därmed inte är möjliga

att urskilja och följa upp. Regeringen avser därför inte att ytterligare följa

upp konsekvenserna av anslagsförordningen utan anser att dessa tas om

hand genom det föreslagna omställningsbidraget.

7 Det militära försvaret

7.1 Operativa förmågor och beredskap

Regeringens förslag: Som en följd av det förändrade omvärldsläget

finns ett behov av att förändra de operativa förmågorna. Försvarsmakten

skall därför ha följande förmågor:

Vad avser uppgiften försvar mot väpnat angrepp skall

Försvarsmakten:

- ha förmåga att upptäcka, analysera och möta hot om begränsade

insatser mot Sverige med i första hand fjärrstridsmedel,

- ha förmåga att minska verkningarna av NBC-stridsmedel,

- ha förmåga som skapar handlingsfrihet att hantera förändrade

förutsättningar i framtiden,

- ha förmåga till skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila och

militära funktioner och infrastruktur,

- ha förmåga att hantera informationskrigföring och bidra till samhällets

totala motståndsförmåga,

- ha förmåga att möta avsiktliga intrång på vårt territorium.

Försvarsmakten skall också på kort sikt (enstaka år):

- kunna utveckla förmåga till skyddsåtgärder som medför att samhället

kan motstå bekämpning av samhällsfunktioner och infrastruktur,

- kunna utveckla förmåga att möta insatser av fjärrstridsmedel och

begränsade luftrörliga insatsstyrkor.

Försvarsmakten skall vidare på medellång sikt (inom fem år), efter

beslut om anpassningsåtgärder, kunna utveckla förmåga att möta mer

omfattande militära operationer och på lång sikt (mer än tio år) kunna

utveckla förmåga mot flera olika typer av väpnade angrepp.

Beträffande uppgiften att hävda svensk territoriell integritet skall

Försvarsmakten:

 - kunna upptäcka och ingripa mot varje form av kränkning av territoriet.

Förmågan skall, särskilt i Östersjöområdet, snabbt kunna ökas i anslutning

till akuta kriser.

Beträffande uppgiften bidra till fred och säkerhet i omvärlden skall

Försvarsmakten:

- kunna delta i fredsframtvingande och fredsbevarande insatser med

markförband i Europa och dess närhet,

- kunna genomföra fredsbevarande insatser med markförband även

globalt,

- kunna medverka globalt i fredsfrämjande och humanitär verksamhet

med transportresurser, minröjningskapacitet och andra specialenheter,

- kunna delta med mark-, sjö- och luftstridskrafter i övningsverksamhet

inom ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet, främst i närområdet.

På medellång sikt skall Försvarsmakten även

- kunna delta i begränsade fredsframtvingande företag med markförband

globalt,

 - kunna delta i fredsbevarande insatser med sjö- och luftstridskrafter i

vårt närområde.

Uppgiften stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred

skall inte vara dimensionerande. Uppgiften skall däremot beaktas vid

den närmare utformningen av de olika försvarsresurserna. Förberedelser

i övrigt som underlättar ett snabbt och smidigt resursutnyttjande skall

vara vidtagna.

Regeringens bedömning: Försvarsmaktens organisation måste kunna

variera sin beredskap i förhållande till akuta kriser och hot i vårt

närområde. Det måste finnas en grundberedskap och förmåga att höja

beredskapen för att möta de hot som kan uppstå inom ett år.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Grunden för det

militära försvaret är förmåga till väpnad strid. I framtiden blir det allt

viktigare att kunna hantera hela skalan av väpnade hot och angrepp från

väpnad strid med enklare vapensystem till ett högteknologiskt krig

innefattande resurser som från långa avstånd kan slå ut vitala

samhällsfunktioner och militära resurser.

Ett invasionsföretag syftande till ockupation av Sverige ter sig inte

möjligt att genomföra under det närmaste decenniet, förutsatt att vi har

kvar en grundläggande försvarsförmåga. Ett invasionsföretag ter sig

därmed än mer avlägset än det gjorde inför 1996 års försvarsbeslut.

Väpnade angrepp främst genom luften eller genom sabotageinsatser mot

begränsade mål i Sverige eller andra typer av avsiktliga hot och

påtryckningar är dock enligt regeringens bedömning alltjämt möjliga att

genomföra även i nuvarande omvärldsläge. De skulle kunna aktualiseras

i samband med akuta kriser i vårt närområde. Syftet skulle kunna vara att

störa det svenska samhällets funktion eller att påverka Sveriges agerande.

Den ökade spridningen av massförstörelsevapen och den i vissa fall

bristande kontrollen över dem ger i detta sammanhang också anledning

till oro.

Förmågan att möta sådana angrepp måste också kunna anpassas efter

det säkerhetspolitiska läget genom variationer i beredskap och förmåga

att omforma Försvarsmakten med hänsyn till de militära hot som kan

uppkomma.

För att öka möjligheten att följa upp Försvarsmaktens förmågor avser

regeringen i regleringsbrev för Försvarsmakten bl.a. att kräva in

återrapportering av hur förmågorna tillgodoses och till vilken grad.

Det måste finnas en grundberedskap med förmåga till

underrättelsetjänst och ledning, visst luftförsvar mot fjärrstridsmedel,

dvs. kryssningsrobotar, ballistiska robotar och flyg med långräckviddiga

vapen, och skadeavhjälpande förmåga mot insatser av sådana, viss

bevakning och skydd mot sabotage, förmåga att möta mycket begränsade

luftlandsättningar samt förmåga att övervaka territoriet och förmåga att

avvisa kränkningar mot detta. Informationskrigföring kommer sannolikt

att utgöra en väsentlig del i sådana fall. Förmågan skall utformas med

hänsyn till både hotens styrka och de hotade samhällsfunktionernas och

infrastrukturens sårbarhet vid bekämpning.

Försvarsmakten skall ha förmåga att höja beredskapen för att möta de

hot mot Sveriges territoriella integritet som kan uppstå redan i närtid.

Beredskap skall också finnas för att möta sådana hot som kan riktas mot

landet i syfte att utöva påtryckning. Beredskapsökningarna skall kunna

säkerställa att fortsatta beredskapshöjningar och beslut om

anpassningsåtgärder kan genomföras i tid.

Det skall finnas förmåga att skydda koncentrationen av känslig civil

och militär infrastruktur i storstadsområdena. Vidare skall förmåga finnas

att skydda civila nyckelresurser och militära basområden.

Resurser och förberedelser skall finnas som på kort sikt, enstaka år,

medger höjning av förmågan att möta angrepp med fjärrstridsmedel och

begränsade militära aktioner till sjöss samt skapar förmåga att verka med

sammansatta förband mot luftburna insatsstyrkor. Totalförsvaret skall

därvid kunna höja förmågan att lämna samordnat stöd.

Samtidigt med att beredskapen höjs skall förmågan kunna ökas att

möta stridshandlingar och operationer efter en uppbyggnadsperiod.

Resurser och förberedelser skall därför finnas som inom medellång sikt,

cirka fem år, ytterligare medger väsentlig höjning av förmågan. Därvid

skall förmågan att möta angrepp med fjärrstridsmedel kunna ökas. Detta

ställer krav på att vår förmåga att möta sådana operationer kan ökas i

motsvarande grad.

På lång sikt, mer än tio år, finns behov av förmåga att kunna möta mer

omfattande väpnade angrepp och operationer mot Sverige.

7.2 Krigsorganisationens utveckling

Regeringens förslag: Försvarsmakten skall utvecklas till en

insatsorganisation som kan lösa de uppgifter som riksdagen beslutar.

Insatsorganisationen skall bestå främst av krigsförband och

dimensioneras för att försvara landet mot väpnade angrepp, hävda

territoriell integritet samt kunna delta i internationell verksamhet. För att

säkerställa möjligheten till anpassning skall Försvarsmaktens

organisation utformas så att den inom en femårsperiod kan tillväxa eller

anpassas till den militärstrategiska utvecklingen i närområdet.

Kompetenser skall därutöver finnas som omfattar samtliga de operativa

förmågor som erfordras för att i ett längre perspektiv kunna möta andra

former av väpnade angrepp.

Regeringens bedömning: Kustbevakningens möjligheter att samverka

med Försvarsmakten och utnyttja Försvarsmaktens resurser måste öka

liksom samordningen av ledningsresurserna.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: På grund av det

förändrade omvärldsläget finns det skäl att för det närmaste decenniet

anpassa ambitionen för totalförsvarets förmåga att möta väpnat angrepp

till de mer begränsade fall som under denna tid ter sig som

genomförbara. Det militära försvaret måste dock ha handlingsfrihet att

kunna anpassas till nya typer av angreppshot som på lång sikt skulle

kunna uppstå. Sammantaget bör det i grunden gynnsamma

säkerhetspolitiska läget och omstruktureringen från invasionsförsvar till

en mångfacetterad hotbild leda till en minskning och ominriktning av

Försvarsmaktens organisation, av antalet förband i krigsorganisationen,

av antalet enheter av olika vapensystem, av antalet

utbildningsplattformar och av omfattningen av olika stödfunktioner.

Materielanskaffningen kan reduceras med hänsyn till det nya

säkerhetspolitiska läget och den nya organisationens förändrade behov.

En fortsatt förnyelse och utveckling kommer, trots begränsningarna i

invasionsförsvaret, att erfordras för internationella insatser och för att vi

skall kunna följa med i den militärtekniska utvecklingen och skapa

handlingsfrihet för framtiden. Försvarsberedningen anser att det finns

behov av samverkan och samutnyttjande av de maritima resurser som

Sverige disponerar genom Kustbevakningen och Försvarsmakten.

Regeringen delar beredningens uppfattning och kommer därför att ge de

båda myndigheterna i uppdrag att inkomma med underlag till sådana

förändringar. Förutom samordning av Försvarsmaktens och

Kustbevakningens ledningsresurser bör även frågor om t.ex. utnyttjande

av militära fartyg i Kustbevakningens tjänst ses över.

Långsiktig inriktning

De redan gjorda åtagandena i försvarsplaneringen begränsar förmågan att

snabbt genomföra förändringar. En omedelbar omställning skulle därför

medföra svåra konsekvenser varför övergången till en ny organisation av

det militära försvaret bör omfatta den resterande tiden av innevarande

försvarsbeslutsperiod. Uppbyggnaden av nya krigsförband i

insatsorganisationen tar dock längre tid.

Den förändrade Försvarsmakten skall organiseras med en kärna med

förmåga att lösa de uppgifter som riksdagen beslutar. Kärnan skall bestå

av högt prioriterade krigsförband, en s.k. insatsorganisation, och de

kompetenser som tillgodoser förmågan att redan i grundberedskap lösa

de försvarsuppgifter som, med hänsyn taget till det rådande

säkerhetspolitiska läget, är prioriterade. De i insatsorganisationen

ingående krigsförbanden består inledningsvis av kvalificerade förband

som finns i dagens krigsorganisation, t.ex. mekaniserade brigader, JAS

39-förband, de modernaste fartygsförbanden m.m. Därutöver måste det

finnas kompetenser för tillkommande uppgifter t.ex. beredskaphöjningar,

tillväxt eller förändringar som ställer krav på nya operativa förmågor.

Den personella kompetensen är viktigast att upprätthålla och utveckla.

Dessutom krävs utvecklings- och produktionskompetens inom industrin

samt en bred forskning. Kärnan utgör grund för den långsiktiga

anpassningsförmågan.

För att utforma den framtida insatsorganisationen skall en modell

tillämpas som i olika steg beskriver behov av operativ förmåga och vilka

krigsförband som erfordras för att lösa uppgifterna. Modellen finns

ytterligare beskriven i avsnitt 5.5.

I det första steget beskrivs hur omvärldsläget påverkar

Försvarsmaktens huvuduppgifter. I nästa steg analyseras de behov av

operativ förmåga som följer därav. I det avslutande steget konkretiseras

insatsorganisationen och behovet av kompetenser som tillgodoser en

långsiktig anpassningsförmåga och som ryms inom de ekonomiska ramar

som statsmakterna beslutar. Insatsorganisationen skall kunna klara olika

ambitionsnivåer och en varierad resurstilldelning utan omfattande

organisationsförändringar. Graden av måluppfyllnad skall i stället kunna

varieras i de olika operativa förmågorna.

Regeringen har uppdragit till Försvarsmakten att senast den 19 maj

1999 redovisa förslag till vilka krigsförband som insatsorganisationen

bör innehålla, vilka kompetenser som behövs därutöver för den

långsiktiga anpassningsförmågan samt förslag till dimensionering av

grundorganisationen. Regeringen har tidigare i regleringsbrevet för år

1999 uppdragit till Försvarsmakten att senast den 19 maj 1999 redovisa

förslag till ytterligare beredskapssänkningar. Regeringen anser bl.a. mot

bakgrund av försvarsberedningens rapport och de politiska

överläggningar som därefter skett i försvarsfrågan att förslagen till

beredskapssänkningarna även bör kunna omfatta förslag till

vakantsättning av vissa förband. Regeringen avser att fatta beslut om

beredskapssänkningar och vakantsättning av vissa förband i juni 1999.

Regeringen har fått möjlighet att göra detta genom riksdagens beslut

våren 1998 om ändringen av målet för Försvarsmaktens beredskap.

Förslag om när krigsförband kan utgå ur den nuvarande

krigsorganisationen avser regeringen förelägga riksdagen under hösten

1999.

De i insatsorganisationen ingående förbanden bör organiseras som

krigsförband och ges en komplett utbildning som svarar mot uppgifterna.

Dessa förband skall kunna upprätthålla aktuella beredskapskrav, ha

förmåga att upprätthålla territoriell integritet och lösa de internationella

uppgifterna. Antalet krigsförband ingående i insatsorganisationen bör

begränsas, jämfört med dagens organisationsvolym. De ingående

krigsförbandstyperna skall representera en stor bredd, för att i huvudsak

utgöra grund för Försvarsmaktens kompetensbas. De krigsförbandstyper

som enbart har uppgifter att möta ett större invasionshot skall utgå eller

begränsas till ett sådant antal att kompetensen kan bevaras.

Försvarsmaktens organisation skall vid behov och som längst inom ett år

kunna öka beredskapen fullt ut för att var som helst i landet kunna möta

de begränsade väpnade angrepp som trots allt kan inträffa i det rådande

omvärldsläget. Insatsorganisationens krigsförband skall efter en veckas

mobiliseringsförberedelsetid kunna genomföra mobilisering inom några

dygn. De internationella insatserna kräver andra beredskapstider.

För att säkerställa möjligheterna till anpassning skall

insatsorganisationen utformas så att den inom en femårsperiod kan

tillväxa eller anpassas till den militärstrategiska utvecklingen i

närområdet. Sådana förändringar kan med hänsyn till svårigheterna att

fatta beslut om anpassning behöva ske när militärstrategiska förändringar

redan påbörjats i omvärlden. Förändringar i omvärlden kan innebära att

hela funktioner behöver tillväxa, vilket ställer krav på en god förmåga att

nyttja eller förändra de kompetenser som i första hand finns i

insatsorganisationen. Sådana kompetenser som inte har en given plats i

insatsorganisationen men som kan komma att erfordras för att möta ett

förändrat omvärldsläge, bör utpekas. Det kan exempelvis vara

förbandstyper med renodlad förmåga att möta specialiserade förband och

vapensystem som för närvarande inte utgör något aktuellt hot mot

Sverige men som skulle kunna uppträda i framtiden.

Tillväxt förutsätts ske genom en ökning av befintliga krigsförbands

storlek, genom ny eller kompletterad utbildning, förtätning med

kvalificerad förrådsställd eller nyanskaffad materiel samt genom att nya

krigsförband tillkommer. Med undantag av kaderbemannade större

krigsförbandstyper (brigadledning etc.) bör nyuppsatta krigsförband inte

vara större än bataljon när det gäller markstridsförband eller motsvarande

för sjö- och luftstridsförband. Att från grunden skapa större krigsförband

inom fem år bedöms som tveksamt och bör inte utgöra en

planeringsgrund. En hög personell kompetens, materiell kvalitet,

tillräcklig produktionskapacitet i grundorganisationen och hög

ledningsförmåga utgör tillsammans med en försvarsmaterielförsörjning

grunden för tillväxtförmågan. Befälens kompetens behöver utvecklas

genom att utbildning och övningar genomförs med krigsförband av sådan

storlek att såväl funktioner som ledning kan övas och samtränas. Den i

insatsorganisationen utbildade värnpliktiga personalen bör kvarstå i ca

fem år för att utgöra en grund för såväl tillväxtförmågan som för

territorialförsvaret.

Det militära försvaret skall vid en ytterligare förbättrad

säkerhetspolitisk situation kunna dimensioneras för en minskad

resurstilldelning och sänkt grundberedskap. Vid en sådan anpassning mot

lägre försvarsförmåga bevaras sådana kompetenser som är nödvändiga

för att tillväxa mot en ökad försvarsförmåga.

Insatsorganisationen skall på lång sikt kunna ges förmåga att kunna

möta ett mer omfattande väpnat angrepp som berör landet. För att kärnan

skall kunna utvecklas till en sådan insatsorganisation erfordras en

försvarsplanering som på ett betryggande sätt identifierar gränssättande

resurser och kontinuerligt analyserar omvärldsutvecklingen.

Försvarsmaktens operativa förmågor skall fortlöpande värderas och som

ett resultat av detta skall planering och verksamhet förändras. En

insatsorganisation i överensstämmelse med ovan beskrivna inriktning

innehåller, under förutsättning att omvärldsutvecklingen är positiv, färre

och andra typer av krigsförband än vad invasionsförsvaret ställde krav

på.

Framtidens konflikter ställer även nya krav på ledningsförmågan.

Regeringen kommer därför att ge Försvarsmakten och ÖCB i uppdrag att

se över ledningsorganisationen, vilket framgår av kapitel 10.

Grundläggande för utformningen av det framtida militära försvaret är

förmågan till väpnad strid anpassad till den stridsmiljö som bedöms

komma att finnas i framtiden. Detta innebär en förändrad syn på

stridskrafternas utnyttjande och ställer, förutom förändrade krav på

Försvarsmaktens organisation, även andra krav på taktik och materiel.

Stridskrafterna skall ha förmåga att uppträda i flexibla

krigsförbandsstrukturer, organiserade efter situationens behov. Insatser

skall även kunna genomföras i samordnade operationer med alla typer av

stridskrafter. Kombinationen av kvalificerade vapensystem, långa

avstånd, snabba och intensiva händelseförlopp samt strävan att minimera

förluster i de egna krigsförbanden medför ett behov av kvalificerade

stridskrafter med hög taktisk och operativ rörlighet i syfte att kunna

genomföra strid över stort djup.

Detta ställer bl.a. krav på att det finns krigsförband som med hög

taktisk och operativ rörlighet kan identifiera och leda bekämpning av

mark-, sjö- och luftmål.

Vad gäller Försvarsmaktens förmåga att delta i internationella insatser

anser regeringen att markstridskrafterna har en högre användbarhet än

sjö- och luftstridskrafterna.

Territorialförsvaret skall bestå av behovssammansatta krigsförband

med förmåga att skydda befolkningen och infrastrukturen samt att stödja

de operativa krigsförbanden på svenskt territorium. De skall kunna lösa

uppgifter med varierande krav på eldkraft, rörlighet och skyddsnivå. Ett

ökat behov av krigsförband för strid i tätbebyggda områden skall kunna

tillgodoses. Hemvärnet ingår i territorialförsvaret och får där en allt

större betydelse. Hemvärnets uppgifter kommer att vidgas och kraven på

att modern materiel tillförs ökar. Utbildningsmetoder och samträning i

krigsförband måste utvecklas för att hemvärnet skall kunna anpassas,

såväl vad avser uppgifter som volym, till behoven av operativa förmågor.

Stödfunktionerna skall ha förmåga att uppträda i samma insatsmiljöer

som krigsförbanden. De skall ha förmåga att med samma tidskrav och

med ett autonomt uppträdande kunna lämna stöd till behovssammansatta

insatsstyrkor. Civila resurser bör i högre grad utnyttjas för t.ex.

förnödenhetsförsörjning. Skydd mot NBC- och informationskrigföring

skall vidareutvecklas.

Inriktning för de närmaste åren

Den framtida insatsorganisationen kommer att vara mindre till sin

omfattning i jämförelse med dagens krigsorganisation men skall svara

mot de höga krav som kommer att ställas både i det korta och det långa

perspektivet. Vidden i uppgifterna, både vad gäller tidsperspektiv och

innehåll, ställer krav på stor bredd av kompetenser. Det är av stor vikt att

rätt kompetenser bevaras när de närtida förändringarna sker. Inte minst

bör det internationella materielsamarbetet fullföljas. Tidigare

erfarenheter har visat att det är ett omfattande och kostnadskrävande

arbete att återta eller tillskapa en ny kompetens.

Försvarsmaktens uppgifter i de olika tidsperspektiven måste granskas

och analyseras i förhållande till redan beslutade beredskapssänkningar,

aktuellt omvärldsläge och den ovan föreslagna inriktningen. Den

operativa planeringen och beredskapen måste förändras för att svara mot

den föreslagna inriktningen. Det finns dock möjligheter till ytterligare

beredskapssänkningar för sjö- och luftstridskrafterna. Regeringen kan

besluta om sådana beredskapssänkningar inom ramen för det nämnda

riksdagsbeslutet våren 1998 om ändring av målet för Försvarsmaktens

beredskap.

I enlighet med vad som anförts i Försvarsberedningens rapport finns

det ett behov av en ökad satsning på internationell fredsfrämjande

verksamhet. En omställning bör ske så snart det är möjligt så att den

samlade förmågan till internationell verksamhet med

totalförsvarsresurser stärks.

Inriktning för fortsatt materielanskaffning

Regeringen har i 1999 års regleringsbrev gett Försvarsmakten i uppgift

att senast den 15 juni 1999 redovisa en genomarbetad materielplan i 1999

års prisläge. Denna materielplan skall utgå från den framtida inriktningen

av det militära försvaret och de ekonomiska ramar som har beslutats av

riksdagen. Regeringen kommer därefter att i budgetpropositionen

redovisa för riksdagen om innehåll, omfattning m.m. i denna

materielplan och även redovisa för riksdagen de materielobjekt som

fortsättningsvis bör styras med objektsramar.

Försvarsmakten har ett stort innehav av försvarsmateriel. I löpande

försvarsmaterielkontrakt finns betydande belopp bundna i redan gjorda

materielbeställningar. Försvarsmakten skall som utgångspunkt för

materielplanen utgå från följande inriktning.

Samtliga planerade och pågående materielbeställningar skall ses över

och omprövas mot bakgrund av den nya organisationen gällande

ekonomiska förutsättningar, krav på internationellt samarbete,

exportstödjande verksamhet och bevarande av prioriterad kompetens

inom landet.

Leveranstakten av materiel i nu liggande beställningar bör omprövas

för att kunna frigöra medel i närtid.

7.3 Grundorganisationens utveckling

Regeringens bedömning: Försvarsmaktens grundorganisation skall

omstruktureras för att bättre ta till vara Försvarsmaktens möjligheter

till och behov av samordnad verksamhet för effektivare och mer

rationell utbildning och övning av förband. Omstruktureringen skall

leda till bättre möjligheter till samträning, förbättrad systemkunskap,

tillväxtförmåga och flexibilitet. I arbetet med omstruktureringen skall

en utvecklad analys- och beslutsmodell tillämpas. Omstruktureringen

skall inledas omedelbart.

Skälen för regeringens bedömning

Långsiktig inriktning

En framtida grundorganisation måste enligt regeringens mening av

militärstrategiska skäl medge en flexibel och rationell produktion inom

Försvarsmakten. Den skall medge utbildning och övning under olika

militärgeografiska och klimatologiska förutsättningar. Den skall vidare

medge samträning av operativa krigsförband samt

kompetensuppbyggnad och personalutveckling. Av betydelse är också att

varje förband skall kunna utnyttjas för olika ändamål, vilket understryker

behovet av att etablera en likartad förbandsstruktur för Försvarsmaktens

operativa krigsförband, oavsett uppgift. Hänsyn skall också tas till det

övriga totalförsvarets behov och förutsättningar för militär-civil

samverkan.

Försvarsmaktens framtida verksamhet skall syfta till att uppnå de i

avsnitt 7.1 redovisade kraven på förmågor. Dessa krav syftar i sin tur till

att lösa Försvarsmaktens uppgifter. Det är nödvändigt att Försvarsmakten

kontinuerligt bedriver olika grundläggande verksamheter för att kunna

vidmakthålla dessa förmågor. I annat fall riskerar kompetensen att gå

förlorad.

Regeringen konstaterar att grundorganisationens möjligheter att höja

beredskapen inom ett år och att tillväxa inom fem år styrs av det

grundläggande behovet av krigsförband och det sätt på vilket

produktionen av krigsförband genomförs. Även det merbehov av resurser

som grundorganisationen har för att klara ett tillväxtmål är beroende av

hur produktionen genomförs. Kraven på förmåga till anpassning i olika

tidsperspektiv har således stort inflytande över grundorganisationens

framtida struktur och flexibilitet.

Regeringen bedömer att dagens grundorganisation innehåller en

betydande överkapacitet i förhållande till det framtida utbildningsbehovet

och kravet på utbildningskapacitet. Enligt regeringens mening är det

därför nödvändigt att den organisatoriska grundstrukturen förändras så

att den kan medge en ändamålsenlig och rationell produktion.

Regeringen anser sammanfattningsvis att det är väsentligt att

Försvarsmaktens grundorganisation omstruktureras på ett genomgripande

sätt. En sådan grundläggande omstrukturering måste enligt regeringen

kompletteras med en ständigt pågående inre rationalisering. Härigenom

kan grunden läggas för en ny organisationsstruktur som tillvaratar

Försvarsmaktens möjligheter till och behov av samordnad verksamhet

för effektivare och mer rationell utbildning och övning av krigsförband

inom ramen för myndighetens nya och förändrade uppgifter.

Inriktning för de närmaste åren

Det är väsentligt att grundorganisationen och en framtida

omstrukturering styrs av Försvarsmaktens huvuduppgifter. Det är också

viktigt att åtgärder börjar vidtas under år 1999 för att anpassa

grundorganisationen till den framtida strukturen för Försvarsmaktens

verksamhet. Vikten av detta understryks av att det tar viss tid innan

beslut om förändringar i grundorganisationen får fullt

verksamhetsmässigt och ekonomiskt genomslag.

För att svara mot de krav som den framtida Försvarsmaktens

insatsorganisation ställer avseende bl.a. samträning och förbättrad

systemkunskap, bör grundorganisationen tydligare än hittills inriktas mot

en integrerad verksamhet.

Ett antal faktorer är av särskild betydelse när det gäller

omstruktureringen. Grundorganisationen måste redan från början

utvecklas mot den långsiktiga inriktningen av insatsorganisationen och

kompetenser. De operativa krav som Försvarsmaktens huvuduppgifter

kontinuerligt ställer måste kunna uppfyllas och produktiviteten i

förbandsverksamheten måste öka.

De överväganden som regeringen gjort leder till slutsatsen att

utbildning och utveckling av utbildningsplatser bör samordnas regionalt

för att möjliggöra samövning av krigsförband och funktioner. Genom en

sådan samordning och kraftsamling möjliggörs en effektivare produktion

som i sin tur svarar mot kraven på en bredare kompetensutveckling i

befälskåren. När grundorganisationen omstruktureras måste hänsyn tas

till bl.a. behovet av stödkapacitet, operativa krav på anpassningsförmåga,

avstånd till upptagningsområde av totalförsvarspliktiga samt lokala

utbildningsförutsättningar. Härutöver är det angeläget att det görs

övergripande konsekvensvärderingar från miljösynpunkt av en

omstrukturerad fredsverksamhet.

En nödvändig samordning av verksamheten kan dock få konsekvenser

som måste beaktas i det fortsatta arbetet. Genomgående gäller att

samordningen kan föranleda behov av kompletterande investeringar och

kräva förnyade miljöprövningar på kvarvarande orter.

Sammanfattningsvis bör således det fredstida produktions- och

ledningssystemet rationaliseras och effektiviseras och

grundorganisationen därmed minskas. Detta ger enligt regeringens

mening bättre möjligheter till samträning, förbättrad systemkunskap,

tillväxtförmåga och flexibilitet.

Regeringen avser att i den nu inledda omstruktureringen av

Försvarsmaktens grundorganisation tillämpa en utvecklad analys- och

beslutsmodell för förändringsarbetet. Syftet med modellen är bl.a. att

åstadkomma ett tillförlitligt och korrekt beslutsunderlag och att skapa

förutsättningar för att kunna följa upp hela Försvarsmaktens

organisatoriska struktur. I korthet innebär modellen följande. I ett första

steg redovisar Försvarsmakten kostnaderna för fortsatt och oförändrad

verksamhet för varje verksamhetsställe. I ett andra steg utarbetas inom

Regeringskansliet närmare anvisningar för vilka förutsättningar eller

restriktioner som skall gälla i det fortsatta urvalsarbetet. Steg ett och två

genomförs parallellt. I ett därpå följande tredje steg utarbetas

ändringsförslag. I det fjärde steget redovisar regeringen under hösten

1999 sina konkreta förslag för riksdagen.

Regeringen har således den 4 februari 1999 uppdragit åt

Försvarsmakten att, i samråd med Fortifikationsverket, senast den 3 maj

1999 redovisa ett underlag för verksamheten vid Försvarsmaktens

samtliga verksamhetsställen under oförändrade strukturella betingelser.

Underlaget skall innehålla en redovisning av olika kvalitativa aspekter

och kvantitativa variabler. Parallellt med detta myndighetsarbete

utarbetar Regeringskansliet riktlinjer, principer och restriktioner för det

fortsatta arbetet.

7.4 Förmåga och organisation för internationellt

säkerhetssamarbete inom det militära försvaret m.m.

Regeringens bedömning: En ny organisation och ett nytt

utbildningssystem bör införas för att möta kraven på en utökad

kontinuerlig internationell insatsförmåga. Härvid bör en alternativ

användning av krigsförbanden eftersträvas så att en likartad

förbandsstruktur skapas oavsett uppgift.

Flexibelt sammansatta markstridsförband som i första hand består

av bataljonsförband om 700 -1 200 man bör organiseras.

Kompaniförband bör kunna förstärka bataljonsförbanden.

Förbandstyperna bör kunna utnyttjas för såväl fredsframtvingande

som fredsbevarande insatser.

Sjöstridskrafterna bör kunna delta i fredsfrämjande och humanitära

insatser i vårt närområde.

Luftstridskrafterna bör ges en ökad interoperabilitet så att förmågan

till insatser och deltagande i fredsfrämjande insatser med spaningsflyg

och transportflyg förbättras.

Skälen för regeringens bedömning: Att delta i internationellt

säkerhetssamarbete har blivit en allt viktigare uppgift för det militära

försvaret. Det är ett svenskt intresse att aktivt delta i det internationella

säkerhetssamarbetet. Försvarsmaktens internationella insatsförmåga bör i

allt högre grad prioriteras och utvecklas. En förbättrad internationell

insatsförmåga kräver på sikt en ny organisation av och ett nytt

utbildningssystem för de militära resurserna.

Multifunktionella fredsfrämjande och humanitära insatser ställer stora

krav på deltagande enheter. Förmågan att delta i fredsframtvingande

insatser bör därför utgöra grunden i utvecklingen och utbildningen av

olika krigsförband så att vi vid behov kan bidra till att en eskalering av en

konflikt kan hanteras. Erfarenheter, inte minst från insatserna i Bosnien-

Hercegovina och Makedonien visar att militära krigsförband skall kunna

agera fredsframtvingande även om dess uppgifter är fredsbevarande.

Den operativa planeringen som är grunden för taktikutveckling,

utarbetande av reglementen, utbildning och organisation av krigsförband,

officers- och värnpliktsutbildning bör utvecklas för att också tillgodose

internationell verksamhet. Operativa scenarier för Försvarsmaktens

internationella insatser är en viktig utgångspunkt för förändringar i

Försvarsmaktens organisation.

Försöksverksamhet för internationell verksamhet bör utvecklas i syfte

att utveckla nya krigsförband och metoder för officers- och

värnpliktsutbildning samt i syfte att kontinuerligt kunna försörja

utlandsstyrkan med personal. Ett förändrat rekryteringssystem bör

övervägas. Ett sådant system kan innefatta förutsättningar så att

personalen redan vid mönstring, vid inryckning till värnpliktstjänstgöring

eller under grundutbildning kan anmäla intresse för utlandstjänstgöring.

En sådan intresseanmälan skulle förenkla rekrytering av personal till

utlandsstyrkan.

De krigsförband som nu utbildas har en annan sammansättning av

kompetenser än de krigsförband som används internationellt. Våra

begränsade resurser ställer dock krav på alternativanvändning av svenska

krigsförband och strävan bör vara att på sikt uppnå en likartad

förbandsstruktur oavsett uppgift.

Krigsförband måste således kunna användas såväl för det nationella

försvaret som för internationella insatser. Att delta i internationella

insatser ställer krav på samverkansförmåga. De samverkansmål som har

identifierats inom ramen för PFF:s planeringsprocess (PARP) tjänar som

grund för att samtliga krigsförband i utlandsstyrkan skall kunna uppnå

erforderlig samverkansförmåga. Detta är inte minst viktigt för att

krigsförband skall kunna uppträda dels inom en nordisk fredsfrämjande

brigad, dels inom den multinationella snabbinsatsbrigaden Shirbrig.

Tillgång till snabbinsatsförband underlättar en insats med militär trupp

mycket kort tid efter det att ett politisk beslut har fattats. Sveriges

snabbinsatsförmåga kan utvecklas ytterligare på sikt och strävan bör vara

att kunna sätta in krigsförband i ett operationsområde inom trettio dagar

efter ett beslut därom. Detta skulle öka möjligheten att tidigt kunna avge

konkreta avsiktsförklaringar att delta i en fredsfrämjande insats. En

konkret avsiktsförklaring ökar trovärdigheten som truppbidragare och

medger en ökad insyn och inflytande i planeringen, ledningen och

genomförandet av insatsen. Detta är inte minst viktigt för att säkerställa

att svenska militära krigsförband används på ett säkert och effektivt sätt.

Försvarsmakten behöver i normalfallet tre månader för att organisera

andra krigsförband än snabbinsatsförband. Erfarenheter visar tydligt på

vikten av en tidig insats med tillräckligt stora enheter för att förhindra att

en konflikt utvecklas. För att ytterligare öka Sveriges förmåga att delta i

t.ex. förebyggande insatser bör strävan vara att minska tiden för att

organisera andra krigsförband än snabbinsatsförband från tre till två

månader. För viss personal bör kortare tidskrav gälla.

Brigad- och högre ledningsfunktioner

För att säkerställa svenskt inflytande i ledningen av de insatser där vi

deltar med krigsförband och för att möjliggöra ett eventuellt deltagande i

internationella förbandsledningar av större insatser, bör

beredskapskontrakt motsvarande snabbinsatsstyrkans tecknas med

kvalificerad stabspersonal. Sådan personal ökar Sveriges förmåga att

delta i exempelvis en nordisk brigad eller andra multifunktionella staber.

Markstridskrafter

Sverige bör samtidigt kunna ha en snabbinsatsstyrka, en flexibelt

sammansatt bataljon samt en kompanienhet insatta utomlands.

Mekaniserade snabbinsatsbataljoner omfattande 700 - 1 000 man bör

på sikt utvecklas för att en förbättrad snabbinsatsförmåga skall uppnås.

Vidare bör flexibelt sammansatta mekaniserade bataljoner som

omfattar mellan 700 och 1 200 man organiseras. De mekaniserade

bataljonerna kan vara mer flexibelt sammansatta eftersom de inte

behöver ha en lika hög insatsberedskap som snabbinsatsbataljonerna.

Utöver bataljonsförbanden bör på sikt kompaniförband organiseras.

Storleken på kompaniförbanden bör utformas efter de uppgifter som de

förväntas lösa. Kompaniförbanden bör kunna förstärka ovanstående

svenska bataljonsenheter. Såväl bataljonerna som kompanierna bör

kunna användas för såväl fredsframtvingande som fredsbevarande

insatser.

Samtliga enheter i utlandsstyrkan måste kunna omsättas kontinuerligt.

Kostnaderna för en internationell insats med en bataljon under ett år

uppgår till mellan ca 700 och 1 000 miljoner kronor.

Bataljonerna och kompanierna bör på sikt nå en sådan

samverkansförmåga att de skall kunna ingå i Nato-ledda

krishanteringsinsatser. Denna planeringsinriktning ger delar av den

svenska utlandsstyrkan möjlighet att även ingå i en nordisk

fredsfrämjande brigad.

Snabbinsatsbataljonerna måste vara väl samövade som

bataljonsenheter, ha hög skyddsnivå samt egen förmåga till

ammunitions- och minröjning och andra ingenjöruppgifter.

De flexibelt sammansatta bataljonerna bör kunna sättas samman med

hänsyn till mandatets och uppgiftens natur. Resurser finns redan idag för

att exempelvis organisera bataljonerna med kvalificerade stridsvagns-

och stridsfordonskompanier för utpräglade fredsframtvingande uppgifter

eller med hjulgående pansarskyttefordon och lätta splitterskyddade

fordon beroende på vilka krav den operativa miljön ställer.

Ledningsfunktioner, ammunitions- och minröjning, logistik och

sjukvård är resurser som är särskilt efterfrågade av FN. Därför bör stabs-

alternativt ledningskompani för en brigad, ingenjörkompani med

ammunitions- och minröjningsförmåga, logistikkompani samt ett

sjukhuskompani på sikt organiseras.

Vissa kompaniförband med specialkompetenser utöver de här angivna,

kan utgöra en del av de flexibelt sammansatta bataljonerna.

Helikoptrar

Erfarenheter från SFOR visar att behov av helikoptrar finns i dag inom

t.ex. den nordisk-polska brigaden och inom den nordiska bataljonen inom

Unpredep. De nordiska länderna har dock idag inte erforderlig kapacitet

för att kunna ställa helikopterförband till förfogande för dessa insatser.

Helikoptrar är lämpliga för rekognoscering, patrullering och

övervakning, som komplement till markstridsförbandens verksamhet,

samt för personal- och sjuktransporter. Helikoptrar ökar säkerheten för

markpersonalen, särskilt vad gäller möjligheten till snabb evakuering.

Specialfunktioner

Vid fredsfrämjande och humanitära insatser är det viktigt att söka

upprätta samarbete mellan parterna i konflikten och skapa en generell

miljö av säkerhet för såväl den inhemska befolkningen som för personal i

internationella organisationer som verkar i konfliktområdet. Särskilda

enheter för kommunikation med parterna i en konflikt kan användas för

att uppnå ökat samarbete och säkerhet. I Bosnien-Hercegovina

understöds den nordisk-polska brigaden av den amerikanska divisionen i

detta avseende med goda erfarenheter som resultat.

En mindre enhet, alternativt enskilda officerare, bör utbildas för att

understödja främst de svenska förbanden med att utarbeta information till

parterna i en konflikt. Organisation, omfattning och uthållighet för ett

sådant förband bör närmare studeras. Möjligheterna att använda

reservofficerare med en lämplig civil kompetens för dessa uppgifter bör

ses över.

Minröjningsförmåga

Vikten av svensk minröjningskapacitet för internationella fredsfrämjande

och humanitära insatser har betonats under de senaste åren.

Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum (SWEDEC) har

upprättats, initiativ till nordisk samordning har tagits och nyligen

avslutades den svenska minröjningsinsatsen i Västsahara.

Minröjningsförmågan bör ytterligare utvecklas bl.a. genom forskning,

materielutveckling och utbildning. En viktig förmåga i sammanhanget är

teknik för att lokalisera minor.

Stresshantering efter traumatiska upplevelser

Förmåga att hantera stress efter svåra olyckor, gisslansituationer eller

andra traumatiska situationer för personalen i utlandsstyrkan bör

utvecklas. Därvid bör erfarenheter från de i Sverige verksamma

grupperna för psykiskt och socialt omhändertagande (POSOM) vara en

grund.

Underrättelsetjänst vid fredsfrämjande insatser

Underrättelsetjänst är en viktig funktion för möjligheterna till framgång i

fredsfrämjande och humanitära insatser. Detta har erfarenheterna från

den svenska underrättelsetjänstens samarbete med Nato- och

partnerländer inom ramen för SFOR i Bosnien-Hercegovina visat. En

god underrättelsetjänst förbättrar såväl säkerheten för krigsförbanden och

för civil personal som tjänstgör i området som möjligheterna att lösa

uppgiften. Underrättelsetjänsten bör ytterligare utveckla samverkan med

andra länder inom ramen för fredsfrämjande verksamhet.

Sjö- och luftstridskrafter

Svenska sjö- och flygstridskrafter, förutom transportflyget och marin

minröjning, har i begränsad omfattning varit efterfrågade för

fredsfrämjande och humanitära insatser. I takt med att sjö- och

flygstridskrafter erhåller en förbättrad samverkansförmåga, bl. a. genom

deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete såsom PFF-verksamhet, kan

efterfrågan på sjö- och flygstridskrafter för fredsfrämjande och

humanitära insatser komma att öka.

I många avseenden har de svenska fartygsförbanden särskilda

förmågor, som kan bli efterfrågade i fredsfrämjande och humanitära

insatser i maritima miljöer som liknar vårt svenska geografiska

närområde. Sjöstridskrafterna har under 1990-talet ökat sin förmåga att

bidra till fredsfrämjande och humanitär verksamhet, inte minst genom ett

aktivt deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete såsom PFF och

minröjningsoperationerna vid den baltiska kusten.

Sjöstridskrafter bör även fortsättningsvis kunna delta i

övningsverksamhet inom ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet,

främst i närområdet.

På sikt och i takt med att erforderliga ekonomiska resurser kan avsättas

bör Sverige även kunna delta i fredsfrämjande och humanitära insatser

med sjöstridskrafter i vårt närområde. Utveckling av sjöstridskrafternas

förmåga att delta i fredsframtvingande insatser har lägre prioritet.

De viktigaste åtgärderna för att fartygsförbanden skall kunna ges den

nödvändiga förmågan att delta i fredsfrämjande och humanitära insatser

omfattar bl.a. förändringar avseende uttagning av personal, fortsatt högt

PFF-övningsdeltagande och materiella anpassningar främst avseende

samband, stridsledning, igenkänning, försörjning till sjöss samt

skyddsförmåga.

De enheter som i första hand avses för ett framtida deltagande i

fredsfrämjande och humanitära insatser är kustkorvetter och

minröjningsfartyg.

Sverige bör fortsatt bidra med transportflyg för internationell

fredsfrämjande, humanitär och säkerhetsfrämjande verksamhet då detta

ofta är en mycket efterfrågad resurs. Fler transportplan bör på sikt få en

utökad motmedelsförmåga, dvs. en förmåga att uppträda i en fientlig

miljö. Inte minst erfarenheterna från transportflygets insatser i

fredsfrämjande och humanitärt syfte under kriget i Bosnien-Hercegovina

visar på detta behov.

Sverige bör ta initiativ till att utveckla ledningsstaber för

flygtransporter i samband med internationella insatser.

Flygstridskrafterna har under de senaste åren i viss mån utökat sin

förmåga att kunna delta i fredsfrämjande, humanitära och

säkerhetsfrämjande verksamhet. För att svenskt stridsflyg skall kunna

delta i fredsfrämjande insatser krävs flygsäkerhetsmässig och taktisk

grundläggande anpassning av flygsystemen till internationell standard.

Detta kan av kostnadsskäl genomföras i större omfattning först på lång

sikt. När de ekonomiska förutsättningarna så medger såvitt gäller

flygstridskrafterna bör i första hand åtgärder vidtas för att svenskt

stridsflyg skall kunna utföra spaningsuppgifter i fredsfrämjande insatser.

I närtid bör svenskt stridsflyg kunna delta i viss övningsverksamhet inom

ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet, främst i närområdet.

Personal i särskild beredskap

Personal i särskild beredskap omfattar 15 officerare. Gruppen bör bli

större och få vidgad kompetens. Syftet är att snabbt, inom en vecka,

kunna förstärka krigsförbanden inom utlandsstyrkan eller möjliggöra

uppträdande inom internationella militära eller civila organisationer för

såväl fredsfrämjande, säkerhetsfrämjande som humanitär verksamhet.

Gruppen bör innehålla både militär och civil personal.

Reservofficerares civila kompetens bör kunna utnyttjas i större

utsträckning.

I gruppen bör även ingå personal för att Sverige fortsatt skall kunna

hålla en hög beredskap att rekrytera och anställa bl.a. militärobservatörer

inom ramen för t.ex. EU eller OSSE för insatser där militär kompetens är

efterfrågad. Gruppen kan även användas för rekrytering av svensk

personal till CJTF-staber.

Materielförsörjning för internationell tjänst

Krigsförband som skall sättas in i internationella insatser fordrar för

uppgiften lämplig materiel som är väl avpassad för uppgiften och den

miljö den skall verka i. Krigsförband i utlandsstyrkan kommer att

uppträda tillsammans med krigsförband från andra nationer med krav på

samverkansförmåga för att öka svensk trupps säkerhet samt för att på

bästa sätt lösa förelagda uppgifter. Den materiella samverkansförmågan

bygger på att en gemensam standard utnyttjas. Inom Europa och Nato

finns alltjämt många olika standarder, men det pågår i olika kommittéer

och arbetsgrupper ett arbete för att försöka uppnå en gemensam standard.

Sverige bör fortsätta delta i dessa för att dels påverka, dels analysera

denna utveckling inför våra beslut om materiell standard.

Materielstrukturen bör dimensioneras för deltagande i

fredsframtvingande insatser som efterhand övergår till att vara

fredsbevarande. Materielförsörjningen av förband ingående i

utlandsstyrkan genomförs så att krigsförbanden över tiden innehåller de

resurser som är en förutsättning för en insats. Principen bör vara att

materiel som är avsedd för vårt nationella försvar utgör huvuddelen av

materielen. Dessutom måste viss uppdragsspecifik materiel anskaffas.

Vid nyanskaffning av materiel bör nytta för internationell verksamhet

vägas in som en viktig faktor i prioriteringar mellan olika materielslag

avsedda för att lösa Försvarsmaktens uppgifter.

Regeringen avser att uppdra åt Försvarsmakten att i samverkan med

Försvarshögskolan, Försvarets forskningsanstalt och Försvarets

materielverk genomföra en fördjupad interoperabilitetsstudie.

Regeringen gör den samlade bedömningen att det idag inte finns något

behov av att inrätta ytterligare permanenta övningsområden för

internationell verksamhet.

Samordning mellan civil och militär verksamhet

Samarbete mellan civil och militär verksamhet förekommer på olika

nivåer såväl nationellt som internationellt. I Sverige har detta samarbete

pågått sedan länge inom ramen för totalförsvaret. Det ökade

säkerhetssamarbetet har dock medfört viss oklarhet över vad civilt och

militärt samarbete innebär.

Ett begrepp som ofta används för civilt och militärt samarbete är det

engelska begreppet CIMIC (Civil-military cooperation). CIMIC är

traditionellt en militär stabsfunktion som har till uppgift att sköta

förbindelserna med allmänheten och de civila myndigheter och

organisationer som är verksamma i ett operationsområde.

Efter hand som det internationella samfundet utvecklar förmågan att

genomföra s.k. multifunktionella insatser, dvs. samarbete mellan

politiska, militära och civila organ, har begreppet CIMIC fått en vidare

innebörd. Samarbete mellan civil och militär verksamhet, där CIMIC är

en del, bör därför ses som en samordning mellan civila och militära

aktörer på olika nivåer. Samordningen bör omfatta fredsfrämjande och

humanitär verksamhet inom ramen för t.ex. fredsbevarande- eller

fredsframtvingande insatser och det säkerhetsfrämjande samarbetet inom

ramen för t.ex. FN och PFF.

I det senaste försvarsbeslutet betonades nödvändigheten av civil och

militär samordning och att den framförallt måste ske i insatsområdet och

vila på en ökad samverkansförmåga. För att skapa förutsättningar för

detta samlokaliserades en del av Räddningsverkets personal till

Försvarsmaktens internationella kommando och en särskild utredare

utsågs för att närmare utreda formerna för samordning av viss civil och

militär utbildning inför internationella fredsfrämjande och humanitära

insatser.

Dessa åtgärder syftar till att förbättra samordningen av civil och militär

verksamhet såväl före, under som efter en insats. Den särskilde utredaren

kommer att redovisa sina slutsatser den 1 april 1999.

Internationella fredsfrämjande styrkor utför allt oftare sin

säkerhetsrelaterade verksamhet i områden som också har stora

biståndsbehov.

Erfarenheterna från de senaste årens insatser i konfliktsituationer visar

också tydligt på behovet av en bättre samordning mellan alla de

komponenter som ingår i det internationella samfundets stöd till de

drabbade områdena. Dessa behov finns på såväl nationell som

internationell nivå och gäller alla stadier i verksamheten, planering,

utbildning, genomförande och uppföljning.

Det är angeläget att Sverige på ett aktivt sätt bidrar till att det

internationella samfundets agerande i konfliktområden effektiviseras och

rationaliseras. Detta kan ske bland annat genom att Sverige i olika

internationella sammanhang verkar för en ökad samordning på alla

nivåer mellan de olika aktörerna. Det är också viktigt att lägga en grund

för ett effektivt svenskt agerande genom att nationellt betrakta civila och

militära resurser som olika verktyg i en och samma övergripande insats

att bistå konflikt- och krisdrabbade områden och samhällen. Härvidlag

bör ett förbättrat samarbete mellan försvars- och biståndsmyndigheter

utvecklas.

7.5 Materielförsörjning

7.5.1 Behovet av materiel inom det militära försvaret

Försvarsmaktens framtida uppgifter ställer krav utöver vad den befintliga

materielen sammantaget kan tillgodose. Även om angreppshotet är

begränsat finns det behov av materiell förnyelse. En på sikt höjd förmåga

till internationella insatser ställer i vissa fall krav på kompletterande

materielanskaffning. Slutligen kan kravet på anpassningsförmåga

medföra ökade behov av satsningar på studier, forskning och tidig

materielutveckling inom valda områden.

Osäkerheterna rörande det militära försvarets framtida behov av

materiel är idag större än under det kalla krigets dagar. I viss utsträckning

kan problemet lösas genom att flexibla system anskaffas, dvs. system

som kan användas för en bred uppsättning av operativa uppgifter.

Riskerna för att ny materiel skall vara begränsat användbar kan reduceras

genom kortare framtagningstider, dvs. tiderna för studier, utveckling och

tillverkning. En följd av detta är att beläggningen vid

försvarsmaterieltillverkande svensk industri blir mer ojämn, vilket

åtminstone på kort sikt kan orsaka problem. Demonstratorer och

typsystem kan tas fram utan att bindningar görs till framtida

serietillverkning. Produktionförberedelser kan behöva göras för

materielsystem som anskaffas i små volymer initialt men där ytterligare

tillverkning kan bli aktuell. Utvecklingsmöjligheter bör i görligaste mån

byggas in i system. Till denna utvecklings- och produktionstid bör också

läggas den tid som fordras för att erhålla operativa krigsförband.

Anpassningsförmågan främjas av att det inom landet finns en kunskap

om hela systemet (s.k. systeminsikt) kombinerad med

delsystemkompetens inom viktiga områden. En förutsättning är vidare att

en kompetent köpare finns.

Det militära försvarets materielförsörjning i ett framtida

anpassningsläge kan tillgodoses genom:

- användning av den materiel som redan finns inom det militära

försvaret,

- uppgradering av denna materiel,

- inköp av ny materiel som produceras i Sverige och

- import av materiel.

Det är viktigt att göra åtskillnad mellan å ena sidan möjligheter till

materiell förnyelse vid en beredskapshöjning och å andra sidan höjning

av krigsdugligheten vid krigsförbanden vid tillväxt. En höjning av

krigsduglighet inom ett år kan enligt regeringens mening inte baseras på

att en materiell förnyelse kan ske annat än i begränsad omfattning.

Däremot är möjligheterna till förnyelse och nyproduktion av materiel av

central betydelse när det gäller långsiktig anpassning.

7.5.2 Försvarsindustri

Regeringens bedömning: Vår framtida industriella förmåga kommer

att ha en struktur där ömsesidiga industriella beroenden över

nationsgränserna utgör ett väsentligt inslag.

Skälen för regeringens bedömning: Under trycket av en vikande

internationell försvarsmaterielmarknad och skärpt konkurrens, främst

från USA, intensifieras ansträngningarna att förbättra förutsättningarna

för och genomförandet av nödvändiga omstruktureringsåtgärder inom

den europeiska försvarsindustrin. Ett europeiskt beroendeförhållande och

samarbete med USA kommer dock även fortsättningsvis att utgöra ett

viktigt inslag i förutsättningarna för en europeisk teknologi- och

materielförsörjning.

Ansvaret för den försvarsindustriella omstruktureringen vilar i

huvudsak på industriföretagen. Företagens ägarstruktur samt nationella

och internationella regler som styr villkoren för produktion av och handel

med försvarsmateriel innebär emellertid att staterna har ett stort ansvar

för att möjliggöra och underlätta önskvärd omstrukturering. De måste

som beställare av försvarsmateriel vidta åtgärder för att

materielförsörjningen bättre skall kunna anpassas till förändrade

förutsättningar. Sverige skall aktivt delta i och hävda svenska intressen i

de olika fora som har inflytande på den fortsatta processen. Vi bör

medverka till ökad samsyn mellan EU-länderna av regler för

försvarsupphandling m.m. Det är också angeläget att svenska

myndigheter i ökad utsträckning medverkar i dessa samarbeten så att

industrin kan delta i den pågående internationella omstruktureringen.

Sverige kan därigenom säkerställa tillgång till väsentliga kompetenser

och underlätta materielförsörjningen i en anpassningssituation. Önskemål

om prestanda för nya materielsystem bör diskuteras med potentiella

samarbetsländer. Incitament till utnyttjande av civila system och

komponenter bör finnas. Möjligheterna att i större utsträckning utnyttja

en stegvis process vid materielupphandling bör tas till vara.

För ett aktivt internationellt samarbete fordras gemensamma projekt.

Deltagande i internationella fora och förändringar av försvarsindustrins

struktur och ägandeförhållanden kan inte ersätta behovet av nya projekt

som drivkraft i förändringsarbetet.

Försvarsindustrin i Europa kännetecknas av överkapacitet varför en

konsoliderings- och rationaliseringsprocess pågår inom ett antal

produktområden. Konsolideringen av försvarsindustrin i Europa har dock

inte kommit lika långt som i USA. Integrationen har i mycket liten

utsträckning medfört sammanslagningar i större skala. Den europeiska

försvarsindustriella basen är därför fortfarande splittrad.

Kostnaderna för produktutveckling av försvarsmateriel är höga. En

orsak är att utvecklingen ofta ligger nära gränserna för det tekniskt

möjliga, vilket innebär höga kostnader och en hög riskfaktor.

Produktionen kännetecknas även av korta serielängder, långa

framtagningstider och att speciella militära krav ställs. För att svensk

försvarsindustri framgångsrikt skall kunna hävda sina intressen i en

europeisk omstrukturering krävs dels att industrin kan erbjuda intressant

teknisk kompetens och konkreta förnyelseplaner på viktiga

materielområden, dels att gynnsamma förhållanden och förutsättningar

skapas av statsmakterna.

I 1996 års totalförsvarsproposition anförde regeringen att

Försvarsmaktens materielanskaffning framöver inte kommer att vara av

en sådan omfattning att den utgör en tillräcklig hemmamarknad för stora

delar av den svenska försvarsindustrin. Enligt propositionen var det inte

heller möjligt att genom särskilda satsningar bevara inhemsk kompetens,

annat än för ett fåtal områden. Regeringen gör inte nu någon annan

bedömning. Regeringen anser därför att den framtida industriella

förmågan kommer att ha en struktur där ömsesidiga industriella

beroenden utgör ett väsentligt inslag och där regeringen även ser behov

av ett ökat mellanstatligt samarbete.

Regeringen vill peka på att minskade materielbeställningar från det

svenska försvaret kommer att utsätta svensk försvarsindustri för

påfrestningar. Enligt regeringens bedömning kan statsmakterna dock

under ett övergångsskede genom lämpliga utvecklingsuppdrag och

upphandling söka underlätta industrins möjligheter att medverka i

pågående omstrukturering och internationellt samarbete. Detta gäller

sådan industri som av försvarspolitiska skäl är av intresse för framtiden.

7.5.3 Kompetensområden

Regeringens bedömning: Följande kriterier bör ligga till grund för

urval av strategiska kompetenser:

- de skall avse specifika svenska förhållanden,

- de skall omgärdas av hög sekretess, nationellt eller internationellt

eller

- de skall vara av väsentlig betydelse för vår förmåga att anpassa

befintliga system till ändrade krav och behov.

Berörda myndigheter bör få i uppdrag att, mot bakgrund av

Försvarsmaktens långsiktiga utveckling, föreslå vilka strategiska

kompetenser som Sverige behöver ha tillgång till samt ange hur dessa

skall säkerställas, omfattningen av de strategiska kompetenserna och

var de bör finnas.

Skälen för regeringens bedömning: De baskompetenser som lades fast

i 1996 års totalförsvarsbeslut kan enligt regeringen behöva omprövas mot

bakgrund av en utvecklad syn på anpassningsförmåga, minskade

materielbeställningar samt den pågående utvecklingen inom

försvarsindustrin.

I en första fas bör sådana kompetensområden identifieras som alltid i

någon form skall finnas i Sverige. Sådana kompetensområden benämns

fortsättningsvis strategiska kompetenser. Dessa kan finnas hos

myndigheter, organisationer eller hos industrin.

Den andra fasen är att identifiera utvecklings- och produktionsresurser

som behövs för att möjliggöra förmåga till materiell anpassning och var

dessa resurser skall finnas. Identifierade behov skall utgöra grunden för

basresurser för materiell anpassningsförmåga. Dessa benämns

fortsättningsvis industriella kompetenser och återfinns huvudsakligen i

industrin.

Strategiska kompetenser

Riksdagen beslutade i 1995 års försvarsbeslut (etapp 1) att en inhemsk

kompetens skulle säkerställas inom områdena telekrigteknik, avancerad

signaturanpassningsteknik, undervattensteknik, flygteknik samt inom

underhåll och vidmakthållande av de system som ingår i

krigsorganisationen. Behovet av baskompetenser har nu förändrats.

Regeringen vill i stället lyfta fram fler men betydligt snävare avgränsade

områden för att bevara den inhemska kompetensen. Sådana kompetenser

kan benämnas strategiska om de uppfyller något av följande kriterier:

- de skall avse specifika svenska förhållanden,

- de skall omgärdas av hög sekretess, nationellt eller internationellt,

eller

- de skall vara av väsentlig betydelse för vår förmåga att anpassa

befintliga system till ändrade krav och behov.

De strategiska kompetenserna är enligt regeringen en nödvändig

förutsättning för att staten skall kunna vara en kompetent beställare av

försvarsmateriel. I de strategiska kompetenserna ingår också att besitta

ett antal förmågor på hela bredden av för det militära försvaret viktiga

områden, men där kraven på kompetensens djup kan variera beroende på

områdenas karaktär. De strategiska kompetenserna utgör delar av

följande områden: Telekrigteknik, undervattensteknik, avancerad

signaturanpassningsteknik, flygteknik för vidmakthållande av JAS39,

vidmakthållande och underhåll av system i krigsförbanden,

ledningssystemteknik, vapenteknik och ballistiskt skydd, Människa-

System-Interaktion, systemteknik för obemannade farkoster,

informationskrigsteknik, skydd mot NBC-stridsmedel.

Industriellt kan de strategiska kompetenserna genomgående beskrivas

som smala nischer. Det är emellertid inte givet att berörd kompetens skall

finnas vid industrin. Den kan mycket väl finnas hos myndigheter eller

organisationer.

Regeringen avser att i särskild ordning pröva vilka strategiska

kompetenser som Sverige behöver, omfattningen av dessa, hur de kan

säkerställas samt var de bör finnas.

Industriella kompetenser

De strategiska kompetenserna utgör en väsentlig grund för försvarets

anpassningsförmåga. En industriell kompetens, även utanför de

strategiska områdena, förstärker trovärdigheten av förmågan. Den

industriella kompetensen kan utgöras av tydligt definierade kompetenser

inom svensk försvarsindustri av direkt betydelse för

anpassningsförmågan eller för att stödja de strategiska kompetenserna.

Det finns tre faktorer som påverkar tillgången till kompetenser som kan

utgöra resurser för anpassning och strategiska kompetenser, nämligen

upprätthållande av kompetens inom landet, understödjande av

konkurrenskraft samt mellanstatlig samverkan.

Det militära försvaret är i behov av en industriell förmåga på områden

där Sverige bör undvika ett ensidigt beroende. Understödjande av

konkurrenskraft och mellanstatlig samverkan är områden för ömsesidiga

beroenden, det förstnämnda mellan industrier och det sistnämnda mellan

stater. Den industriella kompetensen måste således värderas utifrån det

förhållandet att Sverige är ensidigt eller ömsesidigt beroende inom

respektive område. Ömsesidigt industriellt beroende skapas främst efter

företagsekonomiska överväganden, medan det för stater ömsesidiga

beroendet utgår från respektive stats säkerhetspolitik. I det senaste

totalförsvarsbeslutet bestämde riksdagen att Sverige bör inrikta sina

ansträngningar på att skapa ett ömsesidigt internationellt beroende för att

därigenom ta till vara de fördelar och minimera de risker som är

förknippade med ett ensidigt internationellt beroende. Denna inriktning

är fortsatt relevant.

Samverkan mellan svensk och utländsk industri kan i vissa fall ge

Sverige tillgång till modernare och för oss mer lämpad materiel än vad

direktköp skulle kunna ge. Industriell kompetens skall säkerställa att

Sverige i framtida samarbete kan vidmakthålla och utveckla de

kompetenser som är av stor betydelse för svensk materielförsörjning.

7.5.4 Forskning och teknikutveckling

Regeringens bedömning: Svensk försvarsforskning och

teknikutveckling bör inriktas mot att dels skapa förutsättningar för det

framtida militära försvaret, dels upprätthålla de strategiska

kompetenserna och att utveckla kompetenser inom områden där

Sverige har konkurrensfördelar. Vidare bör samverkansformer mellan

utförare inom forskning och teknikutveckling, användare och industri

utvecklas.

Internationell samverkan beträffande forskning och

teknikutveckling inom totalförsvaret bör eftersträvas.

Forskningen och teknikutvecklingen bör också beakta de krav som

internationella operationer och minröjningsförmåga ställer.

Särskild vikt bör läggas på att sammanlänka civil forskning och

teknikutveckling med försvarets behov.

Under år 1999 bör en översyn av totalförsvarets framtida behov och

inriktning av forskning och teknikutveckling påbörjas.

Skälen för regeringens bedömning: Hur försvaret skall utvecklas

påverkar såväl omfattningen som inriktningen av forskning och

teknikutveckling samtidigt som forskningsresultaten påverkar försvarets

framtida inriktning. Detta gäller i synnerhet om försvaret ska ha förmåga

till anpassning där forskning och analyser måste utgöra en grund för

prioriteringar mellan olika handlingsalternativ. Även när det gäller

fredsfrämjande verksamhet kan forskning och analyser påverka

förutsättningarna för olika typer av insatser. Regeringen anser att särskild

vikt bör läggas vid att sammanlänka civil forskning och teknikutveckling

med försvarets behov och tillämpningar.

Regeringen anser att internationell samverkan beträffande forskning

och teknikutveckling för Sveriges del är nödvändig. Förutom att det ger

möjligheter till utökat informationsutbyte kan det leda till delade

kostnader, större forskningsgrupper och möjligheter att delta i projekt

som annars skulle vara för stora för ett enskilt land.

Ökad förmåga till internationella insatser ställer särskilda krav på

forskning och teknikutveckling i framtiden.

Effektiv medverkan i olika typer av internationella minröjningsinsatser

i mindrabbade länder ställer också krav på forskning och

teknikutveckling. Idag sker en omfattande utveckling av materiel främst

inom sensorområdet och beträffande utrustning för maskinell minröjning.

Det krävs prov och försök med nyutvecklad materiel där störst intresse

bör ägnas den teknik och den materiel som i närtid kan få operativ

användning.

Forskning och analyser har betydelse för vår förmåga till anpassning i

hela kedjan från tidiga identifieringar av förändringar i vår omvärld till

utvärdering av alternativa åtgärder. I underlag för beslut om

anpassningsåtgärder bör bl.a. en omfattande analysverksamhet ingå. Den

bör kännetecknas av pluralism. Förmåga att utveckla och vid behov

uppgradera demonstratorer som kan tillgodose olika behov samt

inriktning mot modellering och simulering utgör viktiga instrument för

att möjliggöra genomförande av anpassning. Generellt kan sägas att

serietillverkning av produkter får relativt sett mindre betydelse medan

forskning och teknikutveckling för att skapa handlingsalternativ får

större betydelse. Betydelsen av de olika kriterier som ligger till grund för

val av strategiska kompetenser kan genom ökad internationell samverkan

på sikt komma att förändras. Samtidigt torde en inriktning av forskning

och tekniksatsningar på områden där Sverige har särskilt goda

förutsättningar i en internationellt integrerad försvarsindustri få ökad

betydelse.

Regeringen anser att en viktig uppgift för svensk försvarsforskning och

teknikutveckling blir att, utöver upprätthållande av de strategiska

kompetenserna, i samverkan med internationell forskning och industri

utveckla kompetenser inom områden där Sverige har konkurrensfördelar

i en alltmer internationellt och civilt integrerad försvarsindustri.

Regeringen anser vidare att samverkansformer mellan utförare inom

forskning och teknikutveckling, användare och industri bör utvecklas.

Särskild vikt bör därvid läggas på att sammanlänka civil forskning och

teknikutveckling med försvarets behov.

Riksdagen beslutade år 1993 (prop. 1992/93:170, bet. 1992/93:FöU13,

rskr. 1992/93:393) om förändringar när det gäller forskning och

utveckling för totalförsvaret, bl.a. när det gäller utökad

uppdragsfinansiering. Eftersom det nu har gått en tid sedan dessa

reformer genomfördes och eftersom totalförsvaret nu står inför stora

förändringar avser regeringen under år 1999 besluta om en översyn av

forskning och teknikutveckling inom totalförsvaret.

7.5.5 Materielförsörjningsprocessen

Regeringens bedömning: Ett samlat utvecklings- och

effektiviseringsarbete avseende materielförsörjningsprocessen bör

påbörjas under år 1999.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att en utveckling

och effektivisering av materielförsörjningsprocessen är en viktig

förutsättning för att Försvarsmakten skall kunna inriktas mot en större

anpassningsförmåga. Regeringen avser att under år 1999 besluta om ett

samlat sådant utvecklings- och effektiviseringsarbete. Viktiga inslag i

detta är

- ökat internationellt samarbete,

- ökad satsning på tidiga skeden av materielprocessen genom forskning,

teknikutveckling, modellering och simulering samt utveckling och

anskaffning av demonstratorer,

- förbättrad samverkan mellan forskning, industri och försvar i

integrerade utvecklingsteam,

- ökad användning av civila industriella resurser,

- satsning på systemledning på hög nivå,

- ökat inslag av direktanskaffning,

- användning av olika slag av optioner, bl.a. tillverkningsoptioner med

begränsad optionstid,

- leasing eller anskaffning tillsammans med andra länders

försvarsmakter, som ett led i att bygga upp användarkompetens i

Försvarsmakten och

- anpassning av underhållsresurserna till beredskapskrav och

insatsorganisation samt en översyn av fördelningen av ägandet av

resurserna mellan staten och industrin.

Regeringen har nyligen uppdragit åt Försvarets materielverk att, i

samverkan med berörda myndigheter och försvarsindustrin, göra en

översyn av landets samlade provningsresurser för Försvarsmaktens

behov.

7.5.6 Exportstödjande verksamhet

Regeringens bedömning: Regeringen avser att se över om nuvarande

stöd till svensk försvarsindustris exportansträngningar och

internationella samverkan är tillräckligt.

Skälen för regeringens bedömning: För att Försvarsmaktens behov av

inhemsk försvarsindustriell kapacitet skall kunna tillgodoses krävs att de

svenska företagen har möjlighet att exportera och delta i det

internationella samarbetet.

I proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse konstateras att för att

de svenska företagens exportpotential skall kunna utnyttjas är det viktigt

att regeringen och svenska myndigheter på ett aktivt och strukturerat sätt

stöder försvarsindustrins exportansträngningar, under förutsättning att

exportansträngningarna står i överensstämmelse med riktlinjerna för

krigsmaterielexport.

Försvarsutskottet har i betänkande 1998/99:FöU1 anmodat regeringen

att i en situation med en vikande internationell försvarsindustrimarknad

och skärpt konkurrenssituation, från främst Förenta staterna, vidta

ytterligare åtgärder i syfte att skapa bättre förutsättningar för angelägna

exportframgångar för viktiga försvarsmaterielprojekt, däribland JAS 39

Gripen.

Regeringen anser att ett aktivt, samordnat och strukturerat exportstöd

från Regeringskansliet och myndigheter har bidragit till att

exportframgångar kunnat uppnås. Såsom tidigare konstaterats har

Sveriges medverkan i det internationella försvarsmaterielsamarbetet ökat

påtagligt. Regeringen konstaterar också att i takt med att

exportframgångar uppnås för våra viktigaste materielprojekt så ökar

försvarsindustrins behov av exportstöd. Det är därför angeläget att se

över om nuvarande organisation och resurser för direkt och indirekt

exportstödjande verksamhet vid Regeringskansliet och myndigheter är

ändamålsenliga och tillräckliga som stöd för svensk försvarsindustris

exportansträngningar och internationella samverkan. Vidare kommer

regeringen att analysera hur försvarsattachérna kan merutnyttjas i

exportstödjande åtgärder. Regeringen kommer i budgetpropositionen att

lämna de förslag som behövs och informera riksdagen om de åtgärder

och förändringar som eventuellt behöver vidtas för att skapa erforderligt

stöd till exportframgångar.

7.5.7 Inriktning av mellanstatligt samarbete på

materielområdet

Regeringens bedömning: Vårt samarbete med andra stater på

materielområdet bör öka. Samarbetet bör bedrivas med sådan

inriktning och omfattning som långsiktigt tillgodoser det militära

försvarets intresse av att kunna skaffa materiel av hög kvalitet till bra

villkor.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige deltar i det internationella

försvarsmaterielsamarbetet bilateralt och multilateralt i olika

internationella organisationer och andra samarbetsorgan.

Sveriges bilaterala materielsamarbete regleras genom särskilda

samarbetsöverenskommelser med ett stort antal länder. Samarbetet syftar

till att vidmakthålla och utveckla inhemsk kompetens, särskilt på

prioriterade områden.

Mellan de nordiska länderna finns ett ramavtal från år 1994 med målet

att etablera en gemensam nordisk marknad för försvarsmateriel.

Samarbetet går ut på att identifiera gemensamma framtida utvecklings-

och anskaffningsprojekt.

Inom den Europeiska unionen (EU) pågår ett arbete som syftar till att

pröva förutsättningarna för och föreslå åtgärder som kan leda till ökat

samarbete på försvarsmaterielområdet mellan medlemsstaterna.

Kommissionens förslag till åtgärder innebär att instrumenten både under

första och andra pelaren utnyttjas i större omfattning, kompletterade med

särskilda regler som är specifika för krigsmaterielområdet. I

meningsutbytet om kommissionens förslag redovisar medlemsstaterna

olika syn på frågorna om, när, hur och i så fall i vilken omfattning man är

beredd att binda sig för åtgärder som kan innebära att man avhänder sig

nationell bestämmanderätt.

Sveriges deltagande i Nato inom ramen för PFF (Partnerskap för fred)

har på materielområdet till syfte att öka förmågan till samverkan mellan

partnerskapsländerna och avser företrädesvis frågor om standardisering,

interoperabilitet och kvalitetssäkring. I likhet med flera andra PFF-länder

samarbetar Sverige också med Namsa (Nato Maintenance and Supply

Agency) avseende gemensam anskaffning och lagerhållning av

reservdelar samt tillhandahållande av underhålls- och reparationsresurser

för ett antal helt eller delvis gemensamma vapensystem. Regeringen har

vidare bemyndigat Försvarets materielverk att söka svenskt medlemskap

i Nimic (Nato Insensitive Munition Information Center). Organisationen

är ett forum för informationsutbyte och viss forskningsverksamhet på

området ammunitionssäkerhet, vilken är öppen även för stater utanför

Nato.

Hösten 1997 blev Sverige observatör i WEAG (Western European

Armaments Group) i likhet med andra observatörsländer i

Västeuropeiska unionen (VEU). Observatörsskapet i WEAG innebär för

svensk del att vi nu deltar i det arbetet i de tre paneler som verksamheten

är organiserad i. För att effektivisera samarbetet har vissa delar av

aktiviteterna på forskningsområdet i den andra panelen på senare tid förts

över till WEAO (Western European Armaments Organisation) som

därmed fått en självständig legal identitet under VEU. Sverige deltar

vidare i ett arbete inom WEAG som syftar till att identifiera nödvändiga

åtgärder för att en gemensam materielmyndighet skall kunna inrättas,

vilket skulle utvidga uppgifterna för WEAO till att inte enbart avse

forskningssamarbete. Detta kommer att aktualisera ett svenskt

medlemskap i WEAG. Detta står i överensstämmelse med regeringens

uppfattning i 1996 års totalförsvarsproposition att Sverige bör eftersträva

att ingå i WEAG.

Sedan år 1996 samarbetar Frankrike, Italien, Storbritannien och

Tyskland inom ramen för OCCAR (Organisme Conjoint de Coopération

en Matière d Armement, den gemensamma organisationen för samarbete

om försvarsmateriel) i syfte att leda gemensamma utvecklings- och

upphandlingsprojekt. OCCAR-länderna har i september 1998 givit

samarbetet en legal bas för verksamheten som innebär att organisationen

självständigt kan fatta för deltagarländerna bindande beslut. För att bidra

till att en starkare europeisk försvarsindustriell plattform etableras och

för att främja fortsatt svensk integrering i europeiskt

försvarsmaterielsamarbete har regeringen uppdragit åt Försvarets

materielverk att inleda förhandlingar om ett samarbetsavtal med

OCCAR. Ett sådant samarbetsavtal innebär att Sverige kan delta i sådana

materielprojekt som är av intresse för oss.

Försvarsministrarna i Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien,

Sverige och Tyskland har i en avsiktsförklaring i juli 1998 gett uttryck

för en gemensam vilja att samarbeta för att underlätta en omstrukturering

av europeisk försvarsindustri. Därvid har sex områden identifierats som

särskilt viktiga: leveranssäkerhet, exportrutiner, harmonisering av

militära krav, forskning och teknologi, säkerhetsskydd samt hantering av

teknisk information. Arbetet skall vara slutfört under år 1999.

Industriministrarna i ovannämnda länder har i januari 1999 redovisat en

gemensam inställning till vissa industripolitiska förutsättningar, avsedda

att underlätta samarbete inom den europeiska flyg- och flygrelaterade

försvarsindustrin.

Det är angeläget att Sverige deltar i internationellt materielsamarbete.

Utgångspunkten för vårt deltagande bör i första hand vara tydligt

definierade behov i olika lägen och att ekonomiska vinster kan göras. En

viktig strävan bör därvid vara att så tidigt som möjligt identifiera

framtida samarbetsmöjligheter, om möjligt redan på forsknings- och

utvecklingsstadiet. Samarbete i projekt kan för vissa typer av

försvarsmateriel utgöra ett viktigt inslag för att förbättra effektiviteten i

materielförsörjningen. Det är också av starkt svenskt intresse att delta i

samarbetet för en omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin.

Det bilaterala materielsamarbetet bör bedrivas i första hand med

sådana länder som Sverige har nytta av för att vidmakthålla och utveckla

kompetenser som bör finnas i landet för att tillgodose våra behov. Därför

är det angeläget för oss att samarbeta med länder vars högteknologi vi

har ett intresse att få del av. Ett annat viktigt syfte är att, inom ramen för

krigsmateriellagstiftningen, främja den svenska försvarsindustrins export

av materiel för att därigenom kunna bevara kompetens inom landet och

minska Försvarsmaktens kostnader för materiel. Detta innebär i praktiken

att vissa länder i kraft av sin teknologiska ställning kommer att

prioriteras framför andra. När det gäller samarbetet inom huvuddelen av

våra inhemska teknologiområden intar därför Frankrike, Storbritannien,

Tyskland och USA från denna utgångspunkt en särställning. I detta

sammanhang bör betonas att det europeiska samarbetet bör bedrivas så

att det inte inverkar menligt på de transatlantiska relationerna på

materielområdet. Inom vissa teknikområden av stor militär betydelse

finns inget alternativ till USA som samarbetspartner. Även de nordiska

länderna intar en särställning som är av väsentlig betydelse för vårt

bilaterala samarbete.

Sverige har också ett intresse att samarbeta med länder från ett snävare

och mer renodlat säkerhetspolitiskt perspektiv i vilket de enskilda

ländernas framtida utveckling står i centrum. Hit hör främst länderna i

vårt omedelbara närområde, särskilt de baltiska staterna, där bl. a.

behovet av kunskapsstöd i form av utbildning, träning och andra

kompetenshöjande insatser kommit att öka i omfattning under senare tid.

På sikt kan ett materielsamarbete med dessa länder få ökad betydelse.

För svenskt vidkommande är det viktigt att delta i multilaterala fora för

att härigenom identifiera framtida samarbetsmöjligheter och för att

medverka till att forsknings- och utvecklingsresurser utnyttjas rationellt i

ett europeiskt perspektiv. Av samma skäl är det angeläget att verka inom

ramen för det nordiska samarbetet. Detta samarbete bör också kunna

utnyttjas för att effektivisera verksamheten i andra europeiska

samarbetsorgan som de nordiska länderna deltar i, exempelvis WEAG.

Åtgärder i detta syfte kräver ökad samordning.

Ett nära materielsamarbete är dessutom önskvärt för att på sikt

möjliggöra full interoperabilitet vid internationell samverkan med

förband. Samarbetet inom ramen för PFF har här en väsentlig roll.

Det är också viktigt från svensk sida att aktivt verka för att stärka den

europeiska teknologiska och försvarsindustriella basen. Samarbetet inom

EU har stor betydelse i detta syfte.

8 Personal

8.1 Inledning

I 1996 års totalförsvarsproposition redovisade regeringen sin syn på

personalförsörjningen till i första hand Försvarsmakten. I pliktfrågan

angavs i huvudsak vilken fördelning av pliktpersonalen som borde ske

mellan det militära och det civila försvaret med den inriktningen att cirka

29 000 fördes till det militära försvaret, med vissa neddragningar under

åren 1998 och 1999, och 5 000 till det civila försvaret vid

försvarsbeslutsperiodens slut. I anslutning till den säkerhetspolitiska

kontrollstationen borde enligt regeringen en förnyad bedömning göras av

den nämnda fördelningen.

I fråga om den anställda personalen vid Försvarsmakten togs i den

ovan nämnda propositionen i huvudsak upp frågor om minskning av

antalet anställda, åldersstruktur, personalrörlighet och utveckling av såväl

den militära som den civila personalens kompetens. Regeringen

konstaterade att de flesta av de åtgärder som behandlades var sådana att

de borde regleras genom avtal mellan parterna. Regeringen fann då inte

skäl att ingripa i parternas ansvar för dessa frågor. Regeringen ansåg

också att en översyn av utbildningssystemet för yrkes- och

reservofficerare borde göras.

I regeringens skrivelse (skr. 1997/98:4) Totalförsvar i förnyelse

redovisade regeringen såväl pliktfrågor som frågor om den anställda

personalen. I pliktfrågan anförde regeringen att den avsåg att tillsätta en

utredning med uppdrag att göra en översyn av tillämpningen av

pliktsystemet och andra pliktfrågor.

Den 25 september 1997 beslutade regeringen om direktiv till en

utredning om en översyn av totalförsvarspliktens tillämpning och andra

pliktfrågor m.m. Vidare beslutade regeringen den 17 juni 1998 om

tilläggsdirektiv till utredningen.

I december 1996 tillkallade regeringen en särskild utredare med

uppdrag att genomföra en översyn av det militära försvarets

skolverksamhet. Utredningen avlämnade i augusti 1997 delbetänkandet

(SOU 1997:112) En samordnad militär organisation.

Regeringen redovisade sina förslag och bedömningar med anledning

av betänkandet i budgetpropositionen för år 1998. Utredningen har

därefter i mars 1998 till regeringen överlämnat slutbetänkandet (SOU

1998:42) Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav.

Slutbetänkandet har remissbehandlats. Regeringen har därvid funnit

anledning att för riksdagen redovisa sin syn på de förslag som

utredningen gett i slutbetänkandet. Ärendet tas närmare upp i avsnitt 8.3

Försvarsmaktens utbildningsverksamhet.

På uppdrag av regeringen har Högskoleverket lämnat rapporten En

försvarshögskola på väg mot akademin (Högskoleverket 1998:37 R).

Rapporten behandlas också i ovannämnda avsnitt.

Riksrevisionsverket har i två rapporter under år 1998 behandlat frågor

som rör officerarna i Försvarsmakten.

I rapporten RRV 1998:20 har frågor om förmåner och formerna för

lönebildning, tillämpning av avtal m.m. för anställda vid Försvarsmakten

behandlats. Rapporten har redovisats i 1999 års budgetproposition. I

rapporten har Riksrevisionsverket särskilt riktat kritik mot den höga

löneutvecklingen, omfattningen och storleken av olika lönetillägg för

yrkesofficerarna samt lönetilläggens relation till verksamhetsintresset.

Riksrevisionsverket anser vidare att det finns starka skäl att i

resultatdialogen med myndighetsledningen ställa större krav på ett

arbetsgivarbeteende i linje med verksamhetsintresset.

Regeringen har i oktober 1998 uppdragit åt Försvarsmakten att

redovisa vad myndigheten har gjort och vad myndigheten avser att göra

för att komma till rätta med de problem som tagits upp i rapporten. Med

anledning därav har Försvarsmakten inkommit med en redovisning i

frågan och i huvudsak angett följande. Försvarsmaktens skolor och

förband utövar det direkta arbetsgivaransvaret mot de anställda vid

förbandet respektive skolan. Ett ansvar åläggs därvid chefer i

organisationen att tillämpa avtalade regler om lön, arbetstid och andra

förmåner. I denna roll, framhåller Försvarsmakten, behöver cheferna stöd

från Försvarsmaktens högkvarter för att kunna tillämpa avtalen på ett

mellan parterna avsett sätt. Det finns därför återkommande behov av

information och utbildning. Vidare har förband och skolor fått i uppdrag

att genomföra lönerevisionsförhandlingar under år 1998.

Under år 1999 avser Försvarsmakten vidare att genomföra inspektioner

för att säkerställa efterlevnaden av kollektivavtalens tillämpning.

Enligt Försvarsmaktens förhandlingsplan för RALS 1998 - 2001

framgår att parterna är överens om att ta upp de berörda avtalsområdena

för att finna gemensamma lösningar som tillgodoser dels

verksamhetsintresset, dels de anställdas behov.

Mot bakgrund av vad Försvarsmakten anfört vill regeringen särskilt

understryka vikten av att Försvarsmakten som ansvarig arbetsgivare

beaktar vad Riksrevisionsverket fört fram i sina rapporter. Regeringen

avser vidare att särskilt följa utvecklingen av Försvarsmaktens

arbetsgivarfunktion. Regeringen kommer med anledning av vad som

sagts i det föregående att ge Riksrevisionsverket i uppdrag att göra en

jämförande uppföljning under år 1999.

I rapporten RRV 1998:47 har Riksrevisionsverket tagit upp vissa

strukturella obalanser som finns i Försvarsmakten när det gäller

officerarna. Rapporten har varit föremål för remissbehandling. En del av

de problem som tas upp i rapporten har regeringen tidigare

uppmärksammat Försvarsmakten på och också redovisat för riksdagen.

Andra frågor är av den arten att de inte kan lösas direkt utan kräver en

långsiktig lösning. Regeringen tar upp dessa frågor i avsnitt 8.4 Övriga

personalfrågor.

I Försvarsmaktens underlag till den säkerhetspolitiska

kontrollstationen år 1999 har Försvarsmakten framhållit att dagens

personalförsörjningssystem i fråga om officerare inte svarar mot de krav

som den framtida organisationen ställer. Försvarsmakten framhåller

därför att ett nytt system bör tas fram. Försvarsmakten avser därför att

påbörja en översyn av dagens system med syfte att ge statsmakterna

underlag för de beslut som behövs om slutlig utformning och införande

av ett nytt system.

Regeringen har gett Försvarsmakten i uppdrag att senast den 19 maj

1999 redovisa en samlad principiell syn på myndighetens framtida

personalförsörjning.

Mot bakgrund av vad som nu har anförts anser regeringen, särskilt med

de osäkerheter som råder i Försvarsmaktens underlag när det gäller

personalfrågorna i vid bemärkelse och de förestående omfattande

omstruktureringarna av Försvarsmakten, att det inte nu är möjligt att ge

en samlad syn på ett framtida personalförsörjningssystem för

Försvarsmakten.

Regeringen återkommer i det följande med sin syn på vissa principiella

frågor främst vad det gäller pliktfrågan och personalförsörjning i övrigt.

8.2 Totalförsvarsplikt

Regeringens bedömning: Totalförsvarets personalförsörjning bör även i

fortsättningen huvudsakligen tryggas genom ett system med plikttjänst-

göring.

Totalförsvarets krav på förmåga att kunna möta ett väpnat angrepp bör

vara dimensionerande för det framtida pliktsystemet.

Inriktningen för det militära försvaret bör vara att inte fler

totalförsvarspliktiga tas ut till grundutbildning än det antal som krävs för

Försvarsmaktens framtida organisation. För åren 2000 och 2001 bör

utbildningsvolymerna för det militära försvaret kunna minskas till cirka

15 000 totalförsvarspliktiga per år.

Inom det civila försvaret bör utbildningsvolymen för det kommunala

behovet kunna minskas från innevarande års volym om ca 3 000

totalförsvarspliktiga till ca 1 500 totalförsvarspliktiga per år under åren

2000 och 2001. Utbildning av totalförsvarspliktiga för det statliga

behovet skall även fortsättningsvis ske till ett antal om ca 600

totalförsvarspliktiga för åren 2000 och 2001.

Bakgrund till regeringens bedömning

Allmänt

I 1996 års totalförsvarsbeslut lade riksdagen och regeringen fast vissa

principer för totalförsvarsplikten. Dessa principer innebär följande. Det

svenska försvaret skall vara så uppbyggt och organiserat att det är en

angelägenhet för hela befolkningen. Det är av stor betydelse att

medborgarna känner ansvar för och efter förmåga medverkar till Sveriges

försvar. Detta tillgodoses bäst genom ett system med plikttjänstgöring.

Ett yrkesförsvar kan inte skapa den motståndsvilja och styrka som ett

försvar av hela landet kräver. För ett land som Sverige med stor yta och

liten befolkning krävs det numerärt ett förhållandevis stort försvar.

Genom att pliktpersonalen representerar vitt skilda samhällssektorer

bidrar systemet dessutom till en kunskapsbredd och stor allmän

erfarenhet inom det svenska försvaret. Den svenska totalförsvarsplikten

har också avsevärd betydelse för försvarets förankring i samhället.

Som angavs inledningsvis tillsattes i början av år 1998 en

parlamentarisk utredning med uppgift att göra en översyn av

tillämpningen av systemet med totalförsvarsplikt (Fö 1998:01). Enligt

direktiven (dir. 1997:108) skall utredningen främst utreda frågor om

inskrivningssystemet, uppskovsreglerna, utbildningsreserven,

utbildningstidernas längd, pliktutbildningen för kvinnor, avgångar samt

utbildningens meritvärde. Även vissa frågor som rör lagen (1994:1811)

om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. skall utredas.

Utredningen skall även överväga om ett pliktsystem för tjänstgöring

vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall införas.

Genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:49) har utredningen fått i uppdrag att

överväga och föreslå förändringar som i förhållande till nuvarande

ordning medför att pliktsystemet blir flexiblare och mer anpassat till

rådande säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningar samt gör det

möjligt att vid behov öka Sveriges internationella insatser, överväga och i

förekommande fall föreslå förändringar som medför att plikttjänstgöring

i större utsträckning kan fullgöras i eller i närheten av den ort där den

totalförsvarspliktige är bosatt. Utredningen fick vidare i uppdrag att

överväga och föreslå eventuella förändringar av påföljd för brott mot

totalförsvarsplikten, överväga om personskadeskyddet bör förändras för

de totalförsvarspliktiga och i förekommande fall komma med förslag

samt uppmärksamma de effekter som förslagen i övrigt kan få på de

förmåner som gäller för den som fullgör plikttjänstgöring. Utredningen

skall redovisa sina förslag i början av år 2000.

Värnpliktsvolymer

I 1996 års totalförsvarsbeslut angavs att inriktningen för antalet total-

försvarspliktiga som fullgör värnplikt under försvarsbeslutsperioden

skulle vara 25 000 per år utom såvitt avser åren 1998 och 1999 då en

tillfällig neddragning fick göras med 4 000 per år. I samband med stats-

makternas behandling av de allvarliga problem som uppstått i Försvars-

maktens ekonomi och planering beslutade regeringen i mars 1998 att

fördelningen av totalförsvarspliktiga för det militära försvaret fick för år

1998 minskas med ytterligare 3 500 och för år 1999 med ytterligare 200.

Detta innebär att 17 500 inplanerades för värnpliktsutbildning under år

1998. Enligt regleringsbrevet för år 1999 för Försvarsmakten är

inriktningen att ca 18 000 värnpliktiga skall fullgöra utbildning.

För att Försvarsmakten skall kunna utveckla värnpliktssystemet har

regeringen, på förslag från Försvarsmakten, i augusti 1998 ändrat

förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt på så sätt att lägsta tid för

värnpliktsutbildning skall vara 80 dagar. Försvarsmakten avser att

bedriva försök med förkortad grundutbildning.

I Försvarsmaktens underlag till den säkerhetspolitiska

kontrollstationen anförs att uttagningen av totalförsvarspliktiga för

Försvarsmakten bör grundas på ökad grad av eget åtagande inom

pliktsystemets ram. Meritvärdet av fullgjord värnplikt bör öka.

Nuvarande ekonomiska ersättning bör förstärkas för den som fullgör lång

grundutbildning. En förutsättning för att nå de värnpliktsvolymer som

erfordras för att kunna genomföra internationell verksamhet är enligt

Försvarsmakten att ekonomiska och andra incitament ses över.

Försvarsmakten har också i underlaget framfört en alternativ

utbildningsgång. Enligt denna rycker vissa totalförsvarspliktiga in till

tjänstgöring först efter det att de har genomfört sina civila studier. Detta

skulle innebära att individens civila kompetens utgör grund för var och i

vilken befattning den totalförsvarspliktige genomför sin tjänst. Detta

torde enligt Försvarsmakten innebära att den tillförs en mängd

högskoleutbildade individer som under grundutbildningen tillför

Försvarsmakten sin kompetens. Dessa skulle med fördel kunna fördelas

till utbildningsplatser med förkortad utbildning. Alternativet behöver

enligt Försvarsmakten studeras vidare.

Avseende totalförsvarspliktiga i stödproduktion redovisar

Försvarsmakten att utbildning av mobiliserings- och förrådsvärnpliktiga

skall upphöra. Däremot avser Försvarsmakten att även fortsättningsvis

utbilda bevaknings- och depåvärnpliktiga.

Civilpliktsvolymer

Enligt totalförsvarsbeslutet år 1996 skall planeringen utgå från att 5 000

totalförsvarspliktiga per år utbildas inom det civila försvaret vid

försvarsbeslutsperiodens slut. På sikt skulle inriktningen vara att

successivt utöka utbildningen till ca 10 000 per år. I rapporten RRV

1996:6 har Riksrevisionsverket redovisat sin granskning av

genomförandet och konsekvenserna av riksdagsbesluten år 1994 och

1996 att förstärka det civila försvaret med grundutbildad pliktpersonal

för kommunernas behov. Enligt RRV saknas för närvarande en fastställd

och rättvisande bild av behovet. Det framgår även att det anmälda

behovet är kraftigt överdimensionerat i de preliminära bedömningarna.

Enligt underlag från ÖCB skulle en utbildningsvolym om cirka 5 000

totalförsvarspliktiga per år från år 2001 vara möjlig. I antalet 5 000 ingår

även cirka 2 000 totalförsvarspliktiga för utbildning till

flygplatsbrandmän, räddningsmän, banreparatörer och befattningar inom

elförsörjningen.

ÖCB har anfört svårigheter med att lämna en slutlig bedömning om

kommunernas behov av civila beredskapsmän. Detta beror på att de

beställningar som föreligger från landets kommuner utgår från ett

preliminärt bedömt behov. En svårighet är att de civila

krigsorganisationerna vid myndigheter och kommuner kommit olika

långt i de analyser av förstärkningsbehov som skall ligga till grund för

bedömt personalbehov. Bemanningsanvariga myndigheter och

kommuner måste således inkomma med ett säkrare underlag innan

uppgift om slutligt behov av civila beredskapsmän kan anges.

ÖCB har även föreslagit att totalförsvarspliktiga skall kunna utbildas

för uppgifter inom en regional förstärkningsresurs. En sådan

förstärkningsresurs bör inrättas av regeringen och avse uppgifter inom

områdena hälso- och sjukvård, flyktingmottagandet, miljöskydd och

räddningstjänst. De regionala förstärkningsresurserna föreslås bli

uppbyggda länsvis och dimensioneras med hänsyn till länens behov.

ÖCB föreslår vidare att det bör övervägas att införa utbildningar för

totalförsvarspliktiga för uppgifter inom gränsövervakning och bevakning.

ÖCB:s förslag innebär att man bör se över uppgifter och utbildning till

beredskapspolis och även överväga direktinskrivning i samband med

mönstring till beredskapspolisorganisationen. Man bör även överväga en

utbildningstid längre än 60 dagar till befattning som beredskapspolis.

Skälen till regeringens bedömning: Regeringen finner inte skäl att

föreslå några ändringar av de principer om totalförsvarets

personalförsörjning som lades fast i totalförsvarsbeslutet år 1996.

Tillämpningen av pliktsystemet har ifrågasatts och denna och flera andra

frågor utreds för närvarande av 1998 års Pliktutredning.

Grunden för ett framtida pliktsystems utformning och tillämpning

måste vara behoven baserade på vilka uppgifter som skall kunna lösas

med totalförsvaret. Såväl antalet totalförsvarspliktiga som årligen skall

utbildas som utbildningens innehåll skall grundas på dessa behov.

Uppgiften att möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande för

det framtida pliktsystemet. Antalet årligen utbildade totalförsvarspliktiga

måste även kunna vara basen för de krigsförband som skall ställas till

förfogande i internationella insatser. Frågan om viss pliktpersonal kan

behöva utbildas för att kunna göra insatser vid svåra påfrestningar på

samhället i fred utreds av Pliktutredningen.

Trots Pliktutredningens pågående arbete anser regeringen att någon

form av ställningstagande i vissa frågor redan nu är nödvändigt. En fråga

att ta ställning till i kontrollstationen är huruvida fördelningen av

pliktpersonalen för det militära respektive det civila försvaret skall

förändras.

Beroende på övergången till ny krigsorganisation och förändringar i

grundorganisationen skall värnpliktsvolymen för åren 2000 och 2001

reduceras till cirka 15 000 totalförsvarspliktiga per år.

Även för det civila försvaret bedömer regeringen att en minskning bör

göras. För det kommunala behovet bör utbildningsvolymen kunna

minska från innevarande års volym om ca 3 000 totalförsvarspliktiga till

ca 1 500 per år under åren 2000 och 2001. Regeringen avser uppdra åt

berörda myndigheter att analysera konsekvenserna av den minskning av

antal utbildade totalförsvarspliktiga inom det civila försvaret som

regeringen beslutat för åren 2000 och 2001. Regeringen avser vidare låta

utreda behovet av totalförsvarspliktiga för det civila försvaret efter år

2001.

Totalförsvarets pliktverk har mot bakgrund av den osäkerhet som råder

om Försvarsmaktens framtida utbildningsorganisation hemställt om att

det får göras förenklingar i inskrivningsbesluten. Pliktverket anser därvid

bl.a. att inskrivningsbesluten vid mönstringen bör ersättas med

preliminära inskrivningsbeslut som senare följs av slutliga

inskrivningsbeslut. Pliktverket lämnar därvid förslag på hur detta

författningstekniskt skall lösas genom bl.a. ändringar i lagen (1994:1809)

om totalförsvarsplikt.

Regeringen anser att de problem som Pliktverket tar upp kan hanteras

inom ramen för gällande bestämmelser.

Regeringen anser att utbildningstidernas längd inom framförallt det

militära försvaret bör omprövas. Det kan ifrågasättas om inte de

nuvarande utbildningstiderna överlag kan kortas. Försvarsmakten bör

därför göra en genomgång av alla utbildningstider för de olika

befattningarna. För en stor del av de totalförsvarspliktiga inom

Försvarsmakten bör en utbildningstid om sex månader kunna vara

tillräcklig. För vissa befattningar torde dock en längre utbildningstid

erfordras. Det kan även övervägas att för kvalificerade befattningar

använda anställd personal.

Genom att ha en relativt snabb omsättning av totalförsvarspliktiga i

förbanden minskar behovet av repetitionsövningar. Det kan dock

genomföras korta övningar där totalförsvarspliktiga och officerare åter

får bekanta sig med bl.a. sitt vapensystem genom simulatorträning.

Denna form av övningar är organisatoriskt betydligt lättare att planera

och genomföra och ger en hel del färdighet för individen.

Regeringen delar i övrigt vad Försvarsmakten anfört om

totalförsvarspliktiga i stödproduktion. Regeringen vill i sammanhanget

särskilt kommentera frågan om bemanning av bevakningsplutoner. I

1996 års totalförsvarsproposition bedömde regeringen att

bevakningsplutoner borde förberedas för att i ett anpassningsskede kunna

bemannas genom överföring av totalförsvarspliktiga med militär

grundutbildning. Försvarsutskottet har poängterat att denna fråga bör

analyseras och utvärderas i samband med framtagande av hemvärnets

framtida organisation. I den senaste redogörelsen i skr. 1997/98:75 av

regeringens behandling av riksdagens skrivelser till regeringen anmäldes

på s. 53, mom. 49 att ärendet bereds. Med hänvisning till den nu

initierade större omstruktureringen av det militära försvaret får

regeringen härmed anmäla att denna specifika fråga inte nu längre bör

beredas separat utan ingå inom ramen för utformningen av

territorialförsvaret.

Regeringen avser att närmare överväga vilka former som arbetet med

de ovan nämnda frågorna bör ha. Tidsplanen för det fortsatta arbetet bör

därvid samordnas med underlagsframtagningen i övrigt inför nästa

försvarsbeslut.

8.3 Försvarsmaktens utbildningsverksamhet

8.3.1 Bakgrund

I 1996 års försvarsproposition anförde regeringen att Försvarsmaktens

verksamhet, av såväl principiella som ekonomiska skäl, så långt möjligt

borde samordnas. Regeringen konstaterade att det bedrivs en omfattande

utbildningsverksamhet vid ett stort antal skolor. Dessa skolor speglar i

betydande utsträckning försvarsgrens- och truppslagsuppdelningen. Inom

områden som teknik, skydd, hälso- och sjukvård, IT och även olika typer

av mer generell officersutbildning, bedrivs utbildning på flera skolor. I

propositionen framhölls att man därför kunde ifrågasätta om inte sådan

utbildning i högre grad dels borde ske gemensamt för Försvarsmakten,

dels kunde samordnas och samutnyttjas för utbildning i civil

krishantering och civila beredskapsförberedelser.

Regeringen framhöll vidare att skolverksamheten inom

Försvarsmakten utretts tidigare men att något samlat grepp med

utgångspunkt i ett såväl civilt som militärt behov inte tidigare hade tagits.

Med anledning härav anmälde regeringen att en särskild utredare skulle

tillkallas för att se över utbildningen av främst anställd militär och civil

personal.

Den 5 december 1996 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för

Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare. Med stöd av detta

bemyndigande utsågs landshövdingen Gunnar[REDACTED_EFTERNAMN] till särskild utredare.

Det övergripande utredningsuppdraget innebar att förslag skulle lämnas

som syftar till att visa hur utbildningsverksamheten för främst anställd

personal inom Försvarsmakten kan bedrivas och samordnas så att de

samlade resurserna utnyttjas bättre.

Utredningsarbetet har bedrivits i två etapper. I augusti 1997 avlämnade

utredningen delbetänkandet En samordnad militär skolorganisation (SOU

1997:112), vari utredningen presenterade förslag som i första hand

berörde den organisatoriska strukturen för skolverksamheten. Dessa

förslag behandlade regeringen i 1998 års budgetproposition. Regeringen

föreslog bl.a. och i likhet med utredningen att

försvarsmaktsgemensamma organisationsenheter inom ramen för

officers- och krigshögskoleprogrammen skulle inrättas och lokaliseras till

Halmstad, Stockholm och Östersund. Riksdagen beslutade i december

1997 i enlighet med regeringens förslag.

Utredningen har därefter behandlat den mer detaljerade utformningen

av och inriktningen för en ny struktur för officersutbildningen, där

inrättandet av de försvarsmaktsgemensamma organisationsenheterna

utgjorde en betydelsefull utgångspunkt.

Den 10 mars 1998 överlämnade utredningen sitt slutbetänkande

Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav (SOU 1998:42).

Slutbetänkandet har remissbehandlats. I det följande redovisas utredarens

utgångspunkter och förslag samt vissa av remissinstansernas synpunkter

och regeringens ställningstagande.

Hittillsvarande officersutbildning utgår från det befälssystem som

tillämpas för Försvarsmakten och som benämns Ny befälsordning för det

militära försvaret (prop. 1977/78:24, bet. 1997/98:FöU:10, rskr.

1997/98:179). Utredningen betonar att utformningen av en ny

utbildningsstruktur även skall rymmas inom ny befälsordning.

Den nivåhöjande officersutbildningen har inom ramen för ny

befälsordning bedrivits vid officershögskola, krigshögskola samt vid

Försvarshögskolan (f.d. Militärhögskolan). Beträffande de två

förstnämnda skolorna har armén, flygvapnet och marinen haft sina egna

skolor respektive utbildningsprogram. Gemensamt har dock varit att den

inledande och tillika grundläggande utbildningen varit principiellt lika

för alla aspiranter oavsett framtida uppgift och roll inom Försvarsmakten.

Först längre fram i utbildningssystemet har den nivåhöjande utbildningen

varit inriktad mot de krav och uppgifter som tillkommer högre chefer.

Regeringen har i officersförordningen (1994:882) närmare reglerat frågor

om utbildning, anställning och befordran m.m. av officerare.

Utredningen konstaterar att det finns ett antal viktiga faktorer som i

betydande utsträckning ligger till grund för de krav som kommer att

ställas på framtidens officerare och som kommer att påverka

utbildningens utformning. Förutom uppgifter som faller inom

Försvarsmaktens huvuduppgifter ställs bl.a. krav på officeren att inom

ramen för riktiga etiska och moraliska normer kunna hantera den av

riksdagen beslutade anpassningsprincipen samt att kunna behärska och

dra fördel av den snabba utvecklingen inom teknik- och IT-området. Till

detta skall även fogas att den miljö som officeren potentiellt skall verka i

blir alltmer svårförutsägbar och diffus.

Utredningen har särskilt framhållit betydelsen av att

utbildningsverksamheten samordnas och att en enhetlig struktur

organiseras. Dessutom har Försvarsmaktens behov av olika kompetenser

beaktats samt förhållandet att blivande officerare kommer att ha en högst

varierande bakgrund då officersutbildningen påbörjas. Sammantaget

framhåller utredningen att detta lett till slutsatsen att en mer flexibel och

anpassningsbar utbildningsstruktur måste skapas.

8.3.2 Nivåhöjande yrkesofficersutbildning

Regeringens bedömning: En ny programstruktur för den

grundläggande och de nivåhöjande yrkesofficersutbildningarna bör

införas som ersätter nuvarande utbildningar.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ett yrkesofficersprogram

motsvarande 80 poäng inrättas för den grundläggande

yrkesofficersutbildningen. Programmet ersätter de nuvarande

officershögskoleprogrammen. I programmet skall ingå 20 poäng

försvarsmaktsgemensam utbildning, 20 poäng försvarsgrensgemensam

utbildning samt 40 poäng befattningsutbildning. 25 procent av

programmet skall vara avdelat för individuella val i form av s.k.

specialkurser. De gemensamma utbildningsdelarna skall bedrivas vid

militärhögskola medan befattningsutbildningen skall bedrivas vid

funktionsskola.

Utredningen har övervägt olika alternativ beträffande tidslängden för

programmet. Utredningen har dock funnit att ett bibehållande av

nuvarande utbildningstid om två år är ändamålsenlig ur flera synvinklar.

Eftersom den grundläggande utbildningen måste kompletteras med annan

fack- och befattningsutbildning i olika omfattning, kommer den

obligatoriska utbildningen att efter hand alltmer återspegla en tidsmässigt

lämplig och tillika relevant minsta gemensam nämnare för olika

officerskategorier. Detta förhållande bedömer utredningen vara

ekonomiskt rationellt eftersom tidigare erfarenhet visat att tilldelad

utbildningstid fylls ut oavsett om detta är av absolut vikt för att officeren

skall kunna utöva sin yrkesroll. Utredningen konstaterar vidare att en

förändring av utbildningstiden för den obligatoriska delen inte kommer

att innebära någon skillnad för den sammanlagda utbildningstiden

eftersom fack- och befattningsutbildning i likhet med idag kommer att

förläggas efter avlagd yrkesofficersexamen.

Utredningen föreslår vidare att ett taktiskt program inrättas för den

nivåhöjande yrkesofficersutbildningen motsvarande 40 poäng.

Programmet ersätter det nuvarande krigshögskoleprogrammet. I

programmet skall ingå fem poäng försvarsmaktsgemensam utbildning

samt 35 poäng försvarsgrensgemensam utbildning eller

befattningsutbildning. De gemensamma utbildningsdelarna skall bedrivas

vid militärhögskola medan befattningsutbildningen skall bedrivas vid

funktionsskola.

Utredningen anför att det taktiska programmet i många avseenden är

nära relaterat till yrkesofficersprogrammet. Mot bakgrund av att det

inledande programmet föreslås vara tvåårigt har utredningen funnit att

den därefter följande nivåhöjande utbildningen bör vara ettårig.

Utredningen framhåller att även här kan den minsta gemensamma

nämnaren sägas ha varit styrande för en försvarsmaktsgemensam

utbildningsstruktur. Detta innebär en sammanlagd utbildningstid för de

två programmen om tre år (120 poäng).

Inom ramen för den högre nivåhöjande yrkesofficersutbildningen

föreslår utredningen att ett stabsprogram, och ett chefsprogram inrättas

som båda genomförs vid Försvarshögskolan. Stabsprogrammet, som

ersätter nuvarande taktiska kurs, föreslås omfatta 40 poäng och

chefsprogrammet, som ersätter nuvarande chefsutbildning, föreslås

omfatta högst 100 poäng.

Viktiga utgångspunkter för utredningen har varit att den högre

officersutbildningen skall anpassas till de föregående utbildnings-

programmen samt att utbildningen utformas så att dessa officerare blir

mer användbara för Försvarsmakten. Detta bör i sin tur leda till ett

antalsmässigt minskat utbildningsbehov inom dessa officerskategorier.

Remissinstanserna: Remissinstanserna delar i huvudsak utredningens

förslag till en ny utbildningsstruktur för den grundläggande och de därpå

följande nivåhöjande utbildningsstegen. Försvarsmakten, som är positiv

till utredningens förslag, framhåller betydelsen av att ett

utbildningssystem utvecklas så att det täcker Försvarsmaktens behov och

inom ramen för detta behov tar tillvara den enskildes förutsättningar.

Varje program skall ge en grundläggande kunskap och förmåga inom

officersyrket och leda till examen. Det är sedan genom praktisk

tjänstgöring och kompletterande befattningsutbildning som erforderlig

yrkeskompetens erhålls. Sammantaget innebär detta, enligt

Försvarsmakten, att personalens kompetens kan utvecklas och anpassas

till de förmågor som efterfrågas av statsmakterna.

Försvarshögskolan anser att den grundläggande officersutbildningen

bör avslutas med ett försvarsmaktsgemensamt skede och inte som

utredningen föreslår inledas med ett sådant skede. Detta skulle, enligt

skolan, kunna leda till att olika officerskategorier fick bättre förståelse

för varandras roller.

Officersförbundet och Mitthögskolan föreslår att den grundläggande

officersutbildningen görs treårig. Officersförbundet föreslår vidare att

den obligatoriska utbildningen för yrkesofficerare även skall omfatta det

taktiska programmet och fackprogrammet.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar i allt väsentligt

utredningens slutsatser och därmed dess förslag. Regeringen anser att

den föreslagna programstrukturen och terminsindelningen för

yrkesofficersprogrammet är ändamålsenlig och bidrar till den flexibilitet

och anpassningsbarhet som är eftersträvansvärd. Den lägger också

grunden för en långsiktig kompetensutveckling som svarar dels mot

individuella önskemål, dels mot Försvarsmaktens behov. Den föreslagna

inriktningen bidrar också till att officersaspiranten kan ges en bredare och

mer grundläggande kompetens.

Beträffande programmets tidsmässiga längd delar regeringen

utredningens uppfattning och slutsatser. Redan idag äger en relativt

omfattande befattningsutbildning rum i form av handledd

praktiktjänstgöring efter nuvarande officershögskoleprogram.

Regeringen finner inte några avgörande skäl för att ändra på detta

förhållande. I sammanhanget vill regeringen betona vikten av att

utbildning som eventuellt kommer att äga rum utanför nämnda

utbildningsprogram kvalitetssäkras och meritvärderas.

Beträffande det taktiska programmet och stabs- repektive

chefsprogrammet delar regeringen utredningens slutsatser och därmed

dess förslag. Den av utredningen föreslagna anpassningen av

utbildningarna är nödvändig mot bakgrund av yrkesofficersprogrammets

utformning. Regeringen har uppdragit åt Försvarsmakten att senast den

19 maj 1999 redovisa en bedömning av den framtida utbildningsvolymen

vad avser officersutbildningen.

8.3.3 Icke nivåhöjande yrkesofficersutbildning

Regeringens bedömning: Ett särskilt fackprogram bör införas inom

ramen för de icke-nivåhöjande yrkesofficersutbildningarna.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ett ettårigt fackprogram

motsvarande 40 poäng skapas. Utgångspunkten för utredningens förslag

har varit att det finns ett uttalat behov av att tillgodose Försvarsmakten

med officerare som har fördjupade kunskaper, insikter och färdigheter

för att kunna tjänstgöra och utvecklas i befattningar. För närvarande

tillgodoses delar av detta behov genom en riklig tillgång på olika typer av

fackkurser med varierande inriktning och omfång.

Mot denna bakgrund har utredningen funnit det vara relevant att

föreslå inrättandet av ett s.k. fackprogram. Officeren ges härigenom

möjlighet att utvecklas inom ett ämnesområde som hon eller han finner

intressant och som samtidigt fyller ett kompetensbehov i

Försvarsmakten. Fackprogrammet skall kunna genomföras efter godkänd

examen från endera den grundläggande officersutbildningen eller efter

något av de därpå följande nivåhöjande utbildningsprogrammen.

Utredningen betonar att fackprogrammet inte skall ses som någon

återvändsgränd utan att det skall finnas möjlighet att fortsätta med

nivåhöjande utbildningsprogram.

Remissinstanserna har inga principiella invändningar mot förslaget att

ett fackprogram inrättas. Försvarsmakten konstaterar att

utbildningssystemet måste vara utformat så att den som söker sig till

officersyrket ges möjlighet att tidigt söka sin yrkesinriktning såväl vad

gäller nivå som kompetensområden. Under överskådlig tid kommer

Försvarsmakten att ha ett ökande behov av fördjupande kompetens inom

såväl enskilda system som olika funktioner, varför

kompetensutvecklingssystemet måste ges möjligheter att täcka in även

detta behov. Försvarets materielverk ser det som positivt att det inom

ramen för ny befälsordning skapas utökade möjligheter för att möta

Försvarsmaktens framtida behov av specialistkompetens. Förslaget med

fackprogram innebär, enligt verket, ett oklassificerat sätt att tillgodose

verksamhetens behov utan kategoriindelning och benämning inom det

unika svenska enbefälssystemet.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att ett

fackprogram kommer att medföra väsentliga fördelar. Detta bidrar till en

flexibilitet i utbildningssystemet som medverkar dels till att den

enskildes behov av utveckling kan uppfyllas, dels till att

Försvarsmaktens behov av särskilda kompetenser kan tillgodoses.

Möjligheterna för den enskilde att göra karriär utan att därför med

nödvändighet behöva byta nivå bör enligt regeringens mening härmed

underlättas. En nackdel med det hittillsvarande systemet har därmed

avhjälpts. Regeringen anser vidare att införandet av programmet kommer

att medföra att den mer fackmässiga utbildningen kan systematiseras på

ett bättre sätt än hittills.

8.3.4 Reservofficersutbildning

Regeringens bedömning: En ny programstruktur för

reservofficersutbildningen bör införas som ersätter nuvarande

utbildningar.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ett

reservofficersprogram för den grundläggande reservofficersutbildningen

inrättas. Programmet föreslås omfatta 40 poäng och ersätta nuvarande

reservofficerskurs inom officershögskoleprogrammet. Den därpå

följande nivåhöjande utbildningen föreslås för majoriteten omfatta en

kurs om fem poäng och ersätta nuvarande reservofficerskurs inom

krigshögskoleprogrammet. Den högre reservofficersutbildningen föreslås

omfatta en kurs om sex poäng och ersätta både nuvarande taktisk kurs

och chefskurs vid Försvarshögskolan.

Utredningen framhåller att reservofficerarna är en viktig och

oumbärlig resurs inom Försvarsmaktens krigsorganisation. Samtidigt

betonar utredningen att kraven på framtidens yrkesofficer och nya och

förändrade uppgifter för Försvarsmakten även gäller reservofficerarna i

väsentliga avseenden.

Reservofficersutbildningen skall enligt utredningen i första hand

utformas som befattningsutbildning och i största möjliga mån samordnas

med yrkesofficersutbildningen. Utredningen betonar dock att

reservofficersprogrammet måste kunna kompletteras med alternativa

utbildningsformer för att tillgodose både individens önskemål och

Försvarsmaktens behov av olika kompetenser.

Beträffande de efterföljande nivåhöjande utbildningarna föreslår

utredningen att nuvarande utbildningsprogram utgår och ersätts med en

högre reservofficerskurs. Härigenom bedöms de nya kraven på

reservofficeren kunna tillgodoses på ett bättre sätt samtidigt som en

högre grad av flexibilitet erhålls.

Remissinstanserna: Reservofficersförbundet anför vissa invändningar

mot den struktur som utredningen föreslår. Förbundet vänder sig mot att

reservofficeren skall kunna användas för uppgifter inom

grundorganisationen som korttidsanställd specialist. I övrigt framhåller

förbundet betydelsen av att utbildningen anpassas till civila utbildningars

terminsindelning.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar i allt väsentligt

utredningens slutsatser och därmed dess förslag till utformning av

reservofficersutbildningen. Det är väsentligt att relevanta förutsättningar

skapas för att reservofficerens roll och funktion utvecklas och breddas

utan att de grundläggande principerna förändras. De av utredningen

föreslagna förändringarna av utbildningsstrukturen bidrar på ett

ändamålsenligt sätt till en utveckling i denna riktning.

När det gäller Reservofficersförbundets mer principiella invändning

mot användandet av reservofficerare i grundorganisationen gör

regeringen följande bedömning. Som anförts på annan plats i denna

proposition torde tidigare gällande syn på separerad grund- respektive

krigsorganisation få minskad aktualitet. I Försvarsmaktens framtida

organisation är det angeläget att personalens kompetens anpassas till

detta. Enligt regeringens mening har också statsmakterna redan i 1996

års totalförsvarsbeslut bejakat möjligheterna till ett ökat utnyttjande av

reservofficerare inom ramen för den verksamhet som brukar förknippas

med begreppet grundorganisation.

8.3.5 Kvalitetssäkring, meritvärdering m.m.

Regeringens bedömning: Det är av stor betydelse att frågorna om

kvalitetssäkring och meritvärdering, samarbete med övrigt

högskoleväsende samt kontinuiteten mellan de militära

utbildningsprogrammen ges en tydlig lösning.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att en gemensam

utbildningsstruktur för alla nivåer skapas genom att Försvarshögskolan

får en samordnande roll vad gäller kvalitetssäkring och meritvärdering,

samarbete med övriga högskoleväsendet samt kontinuiteten i

utbildningsverksamheten.

Beträffande den utbildning som skall bedrivas vid militärhögskola

konstaterar utredningen, att eftersom tre organisationsenheter skall

bedriva samma utbildning kommer ett stort och dessutom nödvändigt

behov av samordning inom flera områden och funktioner att aktualiseras.

Utredningen konstaterar att chefen för respektive organisationsenhet

kommer att lyda under huvudansvarig funktion i högkvarteret och att

produktionsledning av verksamheten bör ske på detta sätt. Inom ramen

för de överväganden som gjorts har utredningen funnit tre

omständigheter av stor vikt. Det gäller dels den pågående hanteringen av

Försvarshögskolans och Försvarsmaktens framställan om meritvärdering,

dels att kontinuiteten kan upprätthållas mellan de olika

utbildningsprogrammen, dels hur de största synergieffekterna kan uppnås

med annan utbildningsverksamhet.

Utredningen noterar att produktionsledning inom Försvarsmakten

innebär att den grundläggande samt den därpå följande nivåhöjande

officersutbildningen även fortsättningsvis är att betrakta som

inomverksutbildning. Som ett kriterium för högskoleutbildning brukar

anges att utbildningen inte är att betrakta som inomverksutbildning.

Utredningen anser emellertid att detta förhållande kan bestå tills vidare.

Vidare framhåller utredningen betydelsen av att Försvarshögskolan får

en samordnande roll beträffande kontinuiteten mellan

utbildningsprogrammen, vilket är en viktig del i en gemensam

utbildningsstruktur.

Utredningen för även ett resonemang kring samarbetet med det övriga

högskoleväsendet. Utredningen konstaterar att det är av stor vikt att

samhällets resurser utnyttjas optimalt så att högsta kvalitet erhålls till

lägsta pris. Vidare bör inte Försvarsmakten och Försvarshögskolan

bedriva utbildningsverksamhet som kan erhållas inom det allmänna

utbildningsväsendet. Utredningen noterar dock att kostnaden för

uppdragsutbildningen, som ligger närmast till hands, i flera fall är högre

än om Försvarsmakten anställer egna lärare för utbildningsuppgiften. Det

saknas därmed ekonomiska incitament för att ytterligare utöka

samarbetet med högskoleväsendet. Ett framtida samarbete med det civila

högskoleväsendet måste därför finna former där kostnaderna kan fördelas

på ett för bägge parter mer neutralt sätt, varvid samhällsekonomisk

rationalitet kan uppnås. Försvarshögskolan bedöms här få en viktig

samordnande roll i framtiden.

Avslutningsvis konstaterar utredningen att den föreslagna

utbildningsstrukturen bedöms gynna den nu pågående processen med att

akademisera officersprogrammen. Utbildningsstrukturen ger också enligt

utredningen förutsättningar för att söka ett bredare samarbeta med andra

myndigheter.

Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser berör frågan om

meritvärdering och betydelsen av att denna fråga löses. Stockholms

universitet, Uppsala universitet, Linköpings universitet, Kungliga

Tekniska Högskolan, Högskolan i Karlstad och Mitthögskolan framhåller

att det är fullt möjligt och även önskvärt att samverkan med

militärhögskola respektive Försvarshögskolan utökas. Härigenom kan

även önskvärd kvalitetssäkring uppnås och erhållas. Flera högskolor

vänder sig dock mot resonemanget att det skulle vara för dyrt med

uppdragsutbildning och att detta i sin tur skulle motverka att ytterligare

samverkan kommer till stånd.

Med utgångspunkt från föreslaget kursinnehåll har flera högskolor

anmält att de kan bidra med relevant utbildning.

Högskoleverkets rapport: Högskoleverket har på regeringens uppdrag

haft att bedöma hur Försvarshögskolans nivåhöjande officersutbildning

och kompetenshöjande utbildning inom de civila delarna av totalförsvaret

förhåller sig till likartad utbildning inom högskolan vad avser nivå och

kvalitet. De utbildningar som har bedömts är stabs- och chefsprogrammet

samt en planerad utbildning vid Försvarshögskolan för de civila delarna

av totalförsvaret, benämnd totalförsvarsprogrammet. Bedömningen har

gällt utbildningarnas högskolemässighet, dvs. om de till sitt innehåll och

sin uppläggning uppfyller de krav som anges i högskolelagen och

högskoleförordningen.

Högskoleverket har därvid anfört i huvudsak följande. Andelen

forskarutbildade lärare är vid Försvarshögskolan alltjämt mycket låg men

den forskning och forskarutbildning som bedrivs vid Försvarshögskolan

är jämförbar med högskoleområdet i övrigt. En hel del återstår för att nå

önskvärd bredd och önskvärt djup i fråga om kompetensmiljön vid

högskolan. Enligt verket råder ett strukturellt problem i fråga om de

militära lärarnas förordnandetider och tjänstgöringens meritvärde.

En slutsats beträffande utbildningsprogrammen är att stabs- och

chefsprogrammen sedda i ett sammantaget perspektiv är fullt jämförbara

med minst treåriga civila yrkesutbildningar inom högskolan, såsom

utbildning till högskoleingenjör och civilingenjör, utbildningar inom

vårdområdet eller vissa lärarutbildningar. Som enskilt program motsvarar

chefsprogrammet väl en yrkesutbildning inom högskolan. Det ettåriga

stabsprogrammet är fullt jämförbart med första året av utbildningarna till

högskoleingenjör.

Enligt rapporten har den redovisade bedömningen även tagit sikte på

den förväntade situationen vid Försvarshögskolan när föreslagna

reformer genomförts. Försvarshögskolan bör då enligt rapporten kunna

ansöka om examinationsrätt och författningsmässig reglering av sin

verksamhet i anslutning till högskolelag och högskoleförordning.

Det har inte ingått i uppdraget att lägga förslag till åtgärder. I rapporten

har man dock konkretiserat sina slutsatser i form av ett antal

rekommendationer till förändringar som bör kunna förstärka och

underlätta Försvarshögskolans utveckling som akademisk läroanstalt.

Rekommendationerna avser lärarkompetens och kompetensmiljö,

utbildningarnas innehåll och pedagogik samt om utbildningarnas

institutionella och infrastrukturella förutsättningar. Man bör bedöma

utbildningarna på nytt om fyra år.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser i likhet med

utredningen och vad som framkommit i Högskoleverkets rapport, att det

är av stor betydelse att frågorna om kvalitetssäkring och meritvärdering,

samarbete med övrigt högskoleväsende samt kontinuiteten ges en

lösning. Det är i första hand en uppgift för Försvarshögskolan att vidta

de åtgärder som behövs. Regeringen kommer successivt att pröva

behovet av särskilda beslut.

8.3.6 Resursfrågor m.m.

Regeringens bedömning: Den nya utbildningsstrukturen bedöms

sammantaget medföra lägre kostnader i förhållande till den hittills

tillämpade utbildningsstrukturen.

Utredningens förslag: Utredningen erinrar om att de ekonomiska

besparingarna och övriga konsekvenser som beräknades bli resultatet av

utredningens förslag avseende förändringar i den organisatoriska

strukturen redovisades i utredningens delbetänkande. Dessutom

redovisades konsekvenserna av att införa militärhögskolor. Den

huvudsakliga besparingen av utredningens förslag är därmed redan

redovisad.

Utredningen konstaterar att en ny utbildningsstruktur av naturliga skäl

innebär att vissa initialkostnader uppstår, bl.a. för övergångsåtgärder,

anpassning av utbildningssystem och utarbetande av nya kursplaner.

Kostnaderna är dock starkt beroende av de produktionslösningar som

kommer att väljas. Utredningen har valt att jämföra dagens

utbildningsstruktur med den föreslagna genom att beräkna antalet

elevpoäng, vilket anger den tid eleven använder för att uppnå en

studiepoäng. En elevpoäng motsvarar i detta sammanhang en

studievecka.

Av analysen framgår att den nya utbildningstrukturen, med

utgångspunkt från dagens utbildningsvolymer, totalt sett kommer att

innebära ett utökat antal studieveckor. Utredningen redovisar emellertid

kompletterande åtgärder som tillsammans innebär att den nya strukturen

kommer att kräva närmare 700 studieveckor mindre än vad

hittillsvarande struktur och utbildningsvolymer kräver. Utredningen

konstaterar vidare att det inte går att påvisa några specifika besparingar

på kort sikt. Positiva effekter, både ekonomiska och andra av en ny

utbildningsstruktur måste bedömas på lång sikt, där t.ex.

kvalitetsaspekterna är av stor betydelse. Utredningens sammantagna

bedömning är att det finns klara resursmässiga skäl för att införa den nya

utbildningsstrukturen.

Remissinstanserna: Riksrevisionsverket har anfört att beräkningar av de

ekonomiska konsekvenserna av förslagen saknas. Enligt verkets egna

beräkningar kommer utredningens förslag att innebära ökade kostnader

som sträcker sig över en lång tidsperiod. Orsakerna härtill är bl.a. att

utredningen felaktigt tillgodogjort sig besparingseffekter av att minska

utbildningstiden för det taktiska programmet med ett år samt att behovet

av antalet officerare minskat, vilket borde leda till att kostnaderna för

utbildningen totalt sett också kan minskas. I övrigt redogör verket för ett

antal strukturella problem inom ramen för Försvarsmaktens

personalförsörjning. Verket presenterar även förslag till åtgärder för att

komma till rätta med dessa problem.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen noterar att utredningen

valt att analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslagen genom att

beräkna skillnaden i antalet studieveckor, s.k. elevpoäng, mellan

nuvarande och föreslagen struktur. I likhet med utredningen anser

regeringen att en ny inriktning och utformning av utbildningsstrukturen

måste bedömas på lång sikt och i ett brett perspektiv varvid andra mer

kvalitativa aspekter beaktas. Ökad och förbättrad kompetens kräver

resurser.

Regeringen har vid sin analys av Riksrevisionsverkets synpunkter

funnit att ett antal av dessa är relevanta när en samlad bedömning av den

nya utbildningsstrukturen skall göras. Samtidigt konstaterar regeringen

att Riksrevisionsverket fokuserat sitt yttrande på omständigheter och

förhållanden som inte legat inom utredningens uppdrag att bedöma. De

påpekanden som Riksrevisionsverket gjort är dock betydelsefulla för det

fortsatta utvecklingsarbetet avseende frågor rörande Försvarsmaktens

personalförsörjning.

Regeringen bedömer i likhet med utredningen att den nya strukturen

sammantaget medför lägre kostnader i förhållande till den hittillsvarande.

Mot bakgrund av riksdagens beslut med anledning av 1998 års

budgetproposition om den organisatoriska skolstrukturen anser

regeringen att det är av stor betydelse att den nya utbildningsstrukturen

införs under innevarande år. Emellertid anser regeringen att det är av stor

vikt att en samlad och genomarbetad analys görs av samtliga kostnader

för utbildningssystemet. En sådan analys bör beakta konsekvenserna av

ett nytt personalförsörjningssystem, den organisatoriska strukturen,

utbildningsvolymer samt Riksrevisionsverkets påpekanden. Regeringen

avser att under innevarande år ge Försvarsmakten och Försvarshögskolan

i uppdrag att skyndsamt genomföra analysen.

8.3.7 Genomförandet

Regeringens bedömning: Den nya utbildningsstrukturen bör införas

fr.o.m. höstterminen 1999.

Skälen för regeringens bedömning: Genomförande av det nya

utbildningssystemet bör ske från den 1 juli 1999. Regeringen har

härvidlag erfarit att Försvarsmakten för närvarande förbereder den första

utbildningsstarten i den nya strukturen fr.o.m. höstterminen 1999.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen om vilka eventuella

åtgärder och beslut som framdeles kan behöva vidtas, t.ex. beträffande

studiefinansieringen.

De principer som nu redovisats om en ny utbildningsstruktur är enligt

regeringens bedömning inte beroende av eventuella förändringar av

Försvarsmaktens struktur och volym.

8.4 Övriga personalfrågor

Regeringens bedömning: Det är av stor vikt att ett nytt

personalförsörjningssystem för Försvarsmakten tas fram.

Anställningsbeslut och vissa befattningsplaceringar på överstenivå bör

delegeras från regeringen till Försvarsmakten.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Som framhållits tidigare vill regeringen understryka att det är av stor vikt

att ett nytt personalförsörjningssystem tas fram. Detta bör innefatta alla

personalkategorier således även reservofficerare, pliktpersonal och

frivilliga. I ett sådant personalförsörjningssystem bör

jämställdhetsfrågorna få en framträdande roll. Regeringen har, som

nämnts tidigare uppdragit åt Försvarsmakten att senast den 19 maj 1999

redovisa en samlad syn på myndighetens framtida personalförsörjning.

Först därefter avser regeringen att överväga om ytterligare utredning eller

uppdrag behövs.

I det följande vill regeringen peka på vissa problemställningar vad

gäller personalfrågorna.

Anställda

Som framhållits i det föregående har tidigare undersökningar och

Försvarsmaktens underlag visat på att det råder vissa strukturella

obalanser i Försvarsmakten när det gäller den anställda personalen.

Riksrevisionsverket har tagit upp dessa i en av sina rapporter och

diskuterat vissa lösningar på problemen. Även Försvarsmakten har i

underlaget tagit upp dessa frågor och menar att det måste tas fram ett nytt

system för försörjning med personal.

En fråga som måste lösas gäller åldersstrukturen hos officerarna. Man

måste enligt regeringen se till att officerare kan lämna Försvarsmakten

genom exempelvis yrkesväxling. En långsiktig lösning kan vara att

officersyrket inte längre skall ses som ett livstidsyrke. Ett sätt kan vara

att reservofficerare anställs i grundorganisationen på begränsad tid som

dock kan vara något längre än de tre år som för närvarande är den längsta

tiden. För övrigt har regeringen i 1999 års regleringsbrev för

Försvarsmakten anfört att Försvarsmakten ska ta till vara alla möjligheter

som finns för att minska den anställda personalens antal. Härvid skall

Försvarsmakten särskilt beakta möjligheterna till yrkesväxling mot

utbildningssektorn.

Regeringen noterar att problemet med åldersstrukturen bland

Försvarsmaktens civilanställda blir allt större. Efter flera år av

rationaliseringar enligt anciennitetsprincipen blir bördan tung för dem

som är kvar i organisationen. Det är även fortsättningsvis en

frågeställning som skall hanteras mellan arbetsgivare och

arbetstagarorganisationerna. Regeringen vill markera sin oro och

framhålla behovet av att försöka finna ansvarsfulla lösningar.

I Försvarsmaktens underlag har frågan om skyldighet för

yrkesofficeren att tjänstgöra i utlandsstyrkan tagits upp. Försvarsmakten

anser att synen på frivillighet bör övervägas.

Regeringen anser att det är av vikt att yrkesofficerarna framdeles ser

den internationella tjänstgöringen som en naturlig och integrerad del av

yrket. För de yrkesofficerare som anställs i framtiden bör detta komma

till uttryck i anställningsavtalen. Redan ingångna anställningsavtal bör

däremot inte retroaktivt ges ett förändrat innehåll härvidlag.

Reservofficerare

I 1996 års försvarsbeslutsproposition anförde regeringen att det inte

fanns något behov av att minska reservofficerarna med något bestämt

antal. Reservofficerarnas avtalade tjänstgöring måste dock enligt

regeringen avpassas mot den nya insatsorganisationen och behovet av

anpassning.

Reservofficerarna är en personalgrupp som de senaste åren upplevt

stora förändringar beträffande uppgifter och tjänstgöringsförhållanden. I

takt med att repetitionsövningar och andra övningstillfällen minskat i stor

omfattning har reservofficerarnas möjligheter att få den övning som de

behöver för sin kompetensutveckling nästan försvunnit.

Reservofficerarna har uttryckt sin oro över att Försvarsmaktens underlag

inte tillräckligt redogör för hur reservofficerarna skall utnyttjas i den

framtida Försvarsmakten.

Regeringen vill särskilt framhålla reservofficerarnas stora betydelse

när det gäller att tillföra kompetens till det militära försvaret.

Reservofficerarna utgör också en betydelsefull förutsättning för vårt

anpassningsförsvar. Det är viktigt med en god kompetensutveckling för

reservofficerarna och denna ges bäst genom att reservofficerarna får

ordentliga möjligheter till tjänstgöring. I den framtida

försvarsmaktsstrukturen som beskrivits tidigare bedömer regeringen att

reservofficerarna kan få en avsevärt ökad betydelse.

Regeringen anser att reservofficerarna bättre bör kunna utnyttjas för

tjänstgöring i grundorganisationen. Detta bör kunna bidra till en bättre

balans i åldersstrukturen hos yrkesofficerarna.

En fortsatt rekrytering är nödvändig dels för att kunna balansera

reservofficerarnas åldersstruktur och kunna uppfylla krigsorganisationens

behov, dels för att kunna bemanna internationella uppdrag och behålla

Försvarsmaktens förankring i samhället.

Någon allmän skyldighet för reservofficerare att tjänstgöra i

internationell tjänst anser regeringen inte bör införas. Reservofficerare

bör dock erbjudas möjlighet att teckna kontrakt för att därefter vara

tillgängliga för internationella insatser.

Frivilligpersonal

Försvarsmakten har i underlaget ansett att frivilligverksamheten inom det

militära försvaret bör ligga på i stort sett samma nivå som tidigare.

Försvarsmakten anser även att stödet till hemvärnet skall bibehållas vid

nuvarande nivå. Regeringen har i avsnitt 7.2 redovisat sin syn på

hemvärnets framtida roll. Regeringen anser vidare att all

frivilligverksamhet har stor betydelse men att dess inriktning måste

anpassas till de förändringar som sker i totalförsvaret i övrigt.

ÖCB har i sitt underlag bl.a. föreslagit en modifiering av nuvarande

inriktning för de frivilliga försvarsorganisationerna inom det civila

försvaret. Man föreslår att verksamheten inriktas mot en omedelbar

förmåga att medverka vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid

internationella insatser samt en förmåga att på sikt kunna medverka till

personalförsörjningen inom totalförsvaret inför ett väpnat angrepp.

Som motiv till förslaget anger ÖCB bl.a. att bemanningsansvariga

myndigheter inte, i samma utsträckning som tidigare, efterfrågar

frivilligpersonal till sina krigsorganisationer. Även RRV anger i sin

rapport RRV 1996:6 att frivilliga inte används i den kommunala

krigsorganisationen i den utsträckning som skulle vara möjligt. För

frivilliga försvarsorganisationer med uppgifter inom det militära

försvaret och för organisationer med uppgifter både inom det militära och

det civila försvaret framhåller ÖCB att Försvarsmaktens behov av

frivilliga i krigsorganisationen även i fortsättningen skall var styrande för

avtalstecknandet.

Regeringen anser att vad ÖCB framfört i sitt underlag kan ligga till

grund för en djupare analys och utredning.

Chefstillsättningar i Försvarsmakten, m.m.

Enligt 34 § förordningen (1994: 642) med instruktion för Försvarsmakten

beslutar regeringen på eget initiativ om anställning som överbefälhavare,

ställföreträdande överbefälhavare, militärbefälhavare och generalläkare

samt som chef i högkvarteret för enheterna för operativ ledning,

krigsförbandsledning, grundorganisationsledning, underrättelse- och

säkerhetstjänst, planering, personal och internrevision. Anställningarna

gäller för bestämd tid.

Regeringen beslutar vidare efter anmälan om anställning av militär

tjänsteman som överste (motsv) t.o.m. generalmajor (motsv) samt av

civil tjänsteman som chefsjurist och avdelningschef i högkvarteret (34 §

första stycket). Regeringen beslutar också om placering som

försvarsattaché och på befattning som militär rådgivare vid Sveriges

ständiga representation vid FN och vid Sveriges ständiga delegation vid

OSSE samt på vissa högre befattningar i myndigheten (34 § andra

stycket och bilaga 3). I en bilaga till officersförordningen (1994:882) har

regeringen angett vilka tjänstegrader som det finns för officerare.

Riksdagens beslut med anledning av prop. 1993/94:185

Förvaltningsmyndigheternas ledning innebar att tillsättningar på nivån

närmast under myndighetscheferna i de flesta fall borde kunna delegeras

till myndigheterna. Samma delegeringsprincip borde också gälla för

chefstjänster i en sådan regional organisation som utgör en del av en

större central myndighet. Undantag kunde dock behöva göras med

hänsyn till den särskilda karaktären av en del tjänster, t.ex. inom det

militära försvarets område (s. 21).

Regeringen har i propositionen (prop. 1997/98:136) Statlig förvaltning

i medborgarnas tjänst beträffande chefsförsöjningen (s. 50) angett

följande.

 Regeringen anser, i likhet med de flesta remissinstanser, att dess

utnämningsansvar inte bör utvidgas. Det skulle innebära ett avsteg från

den styrform som under senare år har introducerats i statsförvaltningen

och bidragit till att utveckla och effektivisera den. Det skulle vidare

rimma dåligt med det till myndigheterna delegerade ansvaret för den inre

organisationen, om regeringen börjar utnämna vissa avdelningschefer. I

linje med riksdagens riktlinjer år 1994 (prop. 1993/94:185 s. 20 ff, bet.

1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381) bör därför regeringens utnämningar

även i fortsättningen renodlas till att gälla i huvudsak myndighetschefer.

Det är naturligt att dessa i sin tur ges förtroende att själva utse sina

närmaste medarbetare. Detta utesluter inte att regeringen i vissa fall, t.ex.

på grund av verksamhetens omfattning eller särskilda betydelse, kan

välja att tillsätta en överdirektör som ingår i verksledningen och

dessutom är generaldirektörens ställföreträdare. Regeringen anser för

övrigt att titeln överdirektör bör förbehållas dem som utses av

regeringen.

Anställning som överste (motsv) och högre sker genom separata beslut

för varje särskild gradnivå. Tjänstegraderna som uttryck för anställningen

är därvid knutna till olika nivåer i organisationen och möjliggör placering

på en stor mängd chefsbefattningar, ca 300 stycken, vilka anses kräva

den aktuella kompetensnivån. Huvuddelen av dessa chefsbefattningar

ligger i det tredje och fjärde ledet under myndighetschefens nivå.

Undantagsmöjligheten i riksdagsbeslutet för det militära försvaret

hindrar i och för sig inte att regeringen tillsätter chefer långt ned i

organisationen, om det finns skäl för det. I den myndighetsstruktur som

gällde försvaret före den 1 juli 1994 var chefsbefattningarna även på de

lägre nivåerna ofta förenade med uppgiften att vara lokal eller regional

myndighetschef med visst självständigt ansvar, t.ex. på det disciplinära

området och annan myndighetsutövning. Trots att dessa

befattningshavare inte lydde direkt under regeringen, kunde det därför

framstå som naturligt att tillsättningarna beslutades av regeringen. När

myndigheten Försvarsmakten skapades den 1 juli 1994 ändrades

förutsättningarna. Det finns därför inte längre samma anledning för

regeringen att tillsätta chefer på de lägre nivåerna. För denna ståndpunkt

talar också den ansenliga mängd ärenden som det här är fråga om.

En rimlig anpassning till intentionerna i riksdagsbeslutet bör därför

vara att regeringen har kvar tillsättningarna för den chefsnivå som ligger

närmast under myndighetschefen men delegerar anställningarna på de

lägre nivåerna till Försvarsmakten. De ärenden som alltså bör delegeras

gäller anställningarna som överste eller kommendör. Antalet sådana

anställningar uppgår till ca 200. Anställningar på avdelningschefsnivån

bör också delegeras.

Regeringen bör besluta om placering på vissa chefsbefattningar som

kan anses särskilt viktiga och förenade med stort ansvar. Även placering

som försvarsattaché och militär rådgivare bör beslutas av regeringen.

Det är en uppgift för regeringen att närmare utforma de författningar

som reglerar dessa frågor.

Sedan några år har Försvarsmakten på olika sätt anmält att man önskar

ändra i nuvarande tjänstegradsystem för yrkesofficerare. Tanken är att

den nuvarande tjänstegraden överste av 1. graden eller kommendör av 1.

graden (ca 80 st) skall utmönstras. För ungefär hälften av dagens

befattningar med denna grad bör enligt Försvarsmakten införas

tjänstegraden brigadgeneral (30 - 40 st). Motivet för detta har angetts

vara att det numera nästan bara är Sverige som inte har brigadgeneraler.

Det utökade internationella samarbetet har härigenom försvårats. De

övriga nordiska länderna har nyligen infört brigadgeneralsgraden.

Regeringen anser att denna fråga bör beredas ytterligare innan ställning

tas till förslaget. Frågor som särskilt bör analyseras rör antal

befattningshavare med den nya graden, införande och

övergångsbestämmelser samt konsekvenser i övrigt. Även

Försvarsmaktens redovisning angående personalförsörjning respektive

målbilder senast den 19 maj 1999 har betydelse för denna fråga.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen i frågan.

9 Det civila försvaret m.m.

9.1 Förmågor inom det civila försvaret

Regeringens förslag: Det övergripande målet för det civila försvaret

och för utformningen av resurserna skall vara att

- värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning,

säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till

Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp och krig i vår

omvärld,

- bidra till fred och säkerhet i omvärlden och

- stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra

påfrestningar på samhället i fred.

Skälen för regeringens förslag

Väpnat angrepp

Förutsättningarna för totalförsvaret när det gäller försvar mot väpnat

angrepp har redovisats i kapitel 5. En omställning från ett

invasionsförsvar till ett försvar mot mer begränsade eller andra former av

väpnat angrepp innebär enligt regeringen en grundläggande förändring av

kraven även på förmågan inom det civila försvaret. Det handlar dels om

nya förutsättningar när det gäller uppgifter att värna civilbefolkningen,

trygga en livsnödvändig försörjning och säkerställa de viktigaste

samhällsfunktionerna, dels om nya eller förändrade krav på stöd till det

militära försvaret.

Regeringen anser att för uppgiften försvar mot väpnat angrepp skall

det inom det civila försvaret genom en tillräckligt hög grundberedskap

alltid finnas en förmåga

- som skapar handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar i

framtiden,

- att motstå hot om begränsade insatser mot civila funktioner eller

infrastruktur. Insatserna kan bestå av sabotage eller fjärrstridsmedel

utrustade med konventionella vapen eller massförstörelsevapen och

- att kunna stödja Försvarsmaktens verksamhet.

Det civila försvaret skall vidare på kort sikt (enstaka år) kunna

utveckla en sådan förmåga hos viktiga samhällsfunktioner att samhället

kan motstå mer omfattande insatser av fjärrstridsmedel och begränsade

luftrörliga insatsstyrkor. Det civila försvaret skall kunna bidra till den

samlade förmågan att på medellång sikt (inom fem år) kunna möta ett

väpnat angrepp som innebär mer omfattande militära operationer och att

på lång sikt (mer än tio år) kunna möta flera olika typer av väpnade

angrepp.

Bidrag till fred och säkerhet i omvärlden

I kapitel 5 redovisas inriktningen av Sveriges deltagande med

försvarsresurser i internationellt säkerhetssamarbete. Som sägs där har

det internationella säkerhetssamarbetet blivit alltmer omfattande och

mångfacetterat. En stor del av samarbetet sker med andra än

försvarsrelaterade medel.

Såsom redogjorts för i kapitel 5 anser regeringen att en ändring bör

göras i förhållande till det tidigare försvarsbeslutet så att

totalförsvarsresurserna skall kunna användas för att bidra till fred och

säkerhet i omvärlden.

Stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra

påfrestningar i fred

Många situationer kan tänkas innebära en svår påfrestning på samhället.

Det kan röra sig om katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel

i viktig utrustning, sabotage, allvarlig smitta eller andra extrema

situationer av en sådan omfattning att det uppstår snabba och allvarliga

försämringar av samhällets funktion. Vid sådana påfrestningar krävs en

samordning av insatser från flera olika myndigheter och organ för att

hantera situationen och begränsa konsekvenserna.

Inriktningen av beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar

fastställdes av statsmakterna våren 1997 (prop. 1996/97:11 bet.

1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203).

Resurserna inom det civila försvaret skall snabbt och smidigt kunna

utnyttjas för att stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. Särskilt

gäller detta vissa ledningssystem och ledningsresurser, personal, materiel

och varor i lager, sjukvårdsutrustning, vattenreningsutrustning och

resurser i övrigt som identifierats som lämpliga vid svåra påfrestningar i

fred.

9.2 Den fortsatta inriktningen av planeringen för det

civila försvaret

Regeringens bedömning: Resurserna inom det civila försvaret skall i

allmänhet, när så är möjligt, anpassas till och kunna ingå vid

internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Dessa resurser

skall även kunna användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred.

Den förändrade hotbilden medför att satsningar även i fortsättningen

behöver vidtas för att minska sårbarheten i infrastrukturen medan

däremot åtgärder främst vad gäller försörjningsberedskapen samt

skyddrumsbyggande bör kunna minska väsentligt.

Skälen för regeringens bedömning: Det vidgade säkerhetsbegreppet

utgör en grundläggande utgångspunkt för det civila försvaret. Åtgärder

för att förebygga och hantera olika hot och risker inom ramen för det

vidgade säkerhetsbegreppet sker genom satsningar på stor bredd inom

många samhällssektorer. En helhetssyn skall i ökad utsträckning prägla

samhällets hantering av hot och risker av olika slag liksom

uppbyggnaden av samhällets resurser för dessa ändamål.

När försvar mot invasion inte längre skall vara dimensionerande vid

utformningen av totalförsvaret krävs en grundläggande analys och en

förutsättningslös prövning. Försvarsmaktens krav på stöd förändras när

det militära försvaret inriktas på att möta andra former av väpnat

angrepp. Förberedelser för produktion av varor och tjänster, lagring av

förnödenheter för det militära försvarets behov, stöd med civila

transporter, m.m. kommer att minska. Nya förutsättningar blir styrande

när det gäller uppgifterna att värna civilbefolkningen, trygga en

livsnödvändig försörjning och säkerställa de viktigaste

samhällsfunktionerna. Kraven på uthållighet vid ett väpnat angrepp kan

sättas betydligt lägre än tidigare och omfattningen av fysiska

skyddsåtgärder kan generellt sett begränsas ytterligare. Inom vissa

infrastrukturområden kvarstår dock behovet av åtgärder. Det handlar

emellertid även om att ta hänsyn till de nya inslag som kan följa av andra

former av väpnat angrepp än invasion. En kontinuerlig analys krävs av

konfliktmönster och den moderna krigföringens konsekvenser för

civilbefolkningen och civila funktioner i samhället.

Infrastruktur

Utvecklingen i samhället går mot en ökad användning av allt mer

avancerad informationsteknik. System utvecklas och förbättras i ett

mycket högt tempo. Mängden information ökar i samhället och

information i olika former kan förmedlas snabbare och till en allt större

grupp mottagare. Samtidigt som systemen utvecklas och förbättras blir

de allt mer sammansatta.

Genom att samhället blir allt mer beroende av sammansatta IT-system

ökar även sårbarheten. Beroendet gör att många vitala

samhällsfunktioner har svårigheter att lösa sina uppgifter om IT-system

slås ut. Det kan gälla system för värme, vatten, administrativa uppgifter

m.m. Regeringen anser därför att åtgärder skall vidtas för att minska

sårbarheten i de samhällsviktiga IT-systemen.

Regeringen anser att planering för det civila försvaret i ökad

utsträckning skall inriktas mot att säkra viktiga infrastrukturområden och

därmed minska sårbarheten i de för beredskapsförmågan gränssättande

faktorerna. Eftersom vissa system, t.ex. elförsörjningen, är så uppbyggda

att en helt säker försörjning aldrig kan uppnås måste olika former av

reservåtgärder vidtas för att minska konsekvenserna av avbrott och

störningar. Regeringen uppdrog i december 1997 åt ÖCB att i samråd

med berörda funktionsansvariga myndigheter och Försvarsmakten

redovisa i vilken utsträckning sårbarheten hos den civila infrastrukturen,

främst telekommunikationerna, elförsörjningen och datasystemen, kan

bedömas vara gränssättande för totalförsvarsförmågan vid olika

antaganden om de resurser som en angripare kan sätta in. Slutredovisning

skall ske senast den 1 mars 2000. Regeringen avser vidare uppdra åt

Försvarets forskningsanstalt att sammanfatta och utvärdera de studier

som under senare år genomförts avseende bl.a. hot mot infrastrukturen,

främst elförsörjning och telekommunikation. I avsnitt 9.4 och 9.5

redovisas de åtgärder som regeringen anser skall genomföras inom

funktionen Telekommunikationer och inom delfunktionen Elförsörjning.

Det finns i många fall både förmåga och vilja att på illegal väg få

tillgång till informationssystem för att därmed kunna förvränga eller

förstöra viktig information. Detta kan vara en del i en krigsaktivitet men

det kan också vara ett medel som utnyttjas av grupper eller enskilda

aktörer. Informationskrigföring bedöms potentiellt vara en viktig metod

för att försöka påverka ett lands lednings- och informationssystem.

Arbetet med att säkra viktiga system mot olika former av intrång,

informationskrig, blir enligt regeringen därmed en viktig fråga. I kapitel

5 och avsnitt 10.6 behandlas IT-relaterade hot.

Försörjningsberedskap

De fredstida handelsmönstren, företagens internationalisering,

utvecklingen av multilaterala organ som t.ex.

Världshandelsorganisationen (WTO) samt inte minst vårt medlemskap i

EU m.m. pekar mot att handeln kommer att fortgå någorlunda ostörd

långt in i en eventuell framtida kris. Den internationella utvecklingen

med ökad integration och starkare ömsesidigt beroende minskar riskerna

från försörjningssynpunkt. Samtidigt innebär den ökade globala

konkurrensen och den allt snabbare tekniska utvecklingen en förändring

av det svenska näringslivet.

Regeringen anser att ovan nämnda förändringar, tillsammans med den

ändrade inriktningen för Försvarsmaktens planering, medför nya

förutsättningar för planering av försörjningsberedskapen. Enligt

regeringen bör de myndigheter som har ansvar för försörjningsfunktioner

tillsammans med de myndigheter som är ansvariga för stödfunktioner

samt Försvarsmakten närmare analysera dessa förändringar.

Utgångspunkten för detta arbete bör vara en väsentlig minskning av

statens insatser. Tonvikten bör ligga på att analysera påverkan på fler än

ett område eller en funktion, t.ex. utrikeshandeln och transportsektorn.

Vidare anser regeringen att Sverige bör utveckla de internationella

samarbetsformerna på försörjningsområdet, särskilt vad gäller Nato/PFF,

de civila planeringskommittéerna under Civil Emergency Planning

Committee (SCEPC). Krissamarbetsavtalen med Finland och Norge bör

anpassas till de nya förutsättningarna. Regeringen avser även att se över

möjligheten att vid senare tillfälle lyfta upp försörjningsfrågor på EU:s

agenda.

Beredskapslagring, särskilt av råvaror, bör mot bakgrund av de

förändrade förutsättningarna så långt möjligt kunna ersättas med andra

metoder. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag

att använda nya metoder för att trygga försörjningsförmågan.

Förmåga och organisation för internationellt säkerhetssamarbete

Resurser för det civila försvaret

I totalförsvarspropositionen (1996/97:4) angavs att resurser inom det

civila försvaret skall kunna utnyttjas vid genomförandet av

internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. ÖCB har ett

samordningsansvar och har på regeringens uppdrag inventerat vilka

resurser inom det civila försvaret som kan nyttjas för internationella

insatser. Inom det civila försvarets 18 funktioner kan man urskilja en

säkerhetsfrämjande kompetens i form av utbyte av erfarenheter och

uppbyggande av nätverk inom ramen för PFF-samarbetet. Detta arbete är

främst koncentrerat till Sveriges närområde. I syfte att kunna möta ett

väpnat angrepp införskaffar och lagrar vissa funktioner materiel som i

vissa fall kan nyttjas vid internationella insatser, t.ex. läkemedel, pumpar,

broar, elverk och NBC-skydd. Ett eventuellt ianspråkstagande för

internationella insatser är emellertid förknippat med kostnader och bör

inte göras utan säkerhetspolitisk analys. Det krävs enligt regeringen en

mer ingående analys av vilka civila försvarsresurser som det finns behov

av och som är tillgängliga. Det måste betonas att detta slag av resurser

utgör en mycket liten del av det civila samhällets resurser.

Resurser hos Statens räddningsverk

Statens räddningsverk (SRV) har till uppgift att upprätthålla beredskap

för att genomföra räddnings- och katastrofinsatser samt att ha kapacitet

för att medverka i den inledande återuppbyggnadsfasen i krigs- och

krisdrabbade länder. De svenska katastrof- och räddningsinsatser som

kan genomföras utformas i enlighet med vad som efterfrågas av

internationella organisationer och FN-systemet. Det svenska sättet att i

huvudsak med personella och materiella resurser ur ordinarie

räddningstjänst direkt organisera internationella räddningsstyrkor är en

kostnadseffektiv modell som uppmärksammats i internationella

sammanhang.

SRV har i enlighet med regeringens intentioner utvecklat en rad s.k.

insatspaket som kan nyttjas vid internationella hjälpinsatser.

Insatspaketen har utvecklats i samarbete med Sida och berörda FN-organ.

Ett arbete har påbörjats att utveckla ett nordiskt samarbete kring

insatspaketen. SRVs beredskap och kapacitet för räddnings- och

katastrofinsatser är en viktig del i civil militär samverkan.

I övergången från katastrofinsatser till inledande återuppbyggnad kan

SRV ta till vara förvärvade kunskaper, etablerade nätverk och

organisation och investeringar i utrustning som tillkommit under

katastroffasen. SRV bör i nära samverkan med Försvarsmakten utveckla

sin förmåga som en av aktörerna på minröjningsområdet.

Sammanfattande bedömning

Mot bakgrund av vad som redovisats i kapitel 5 om fortsatt utveckling av

förmågan till långsiktig anpassning bör möjligheterna att långsiktigt

förändra det civila försvarets inriktning ytterligare analyseras. Säkerhets-

och beredskapsaspekter måste beaktas tidigt i samhällsplaneringen.

Många av de åtgärder som syftar till att åstadkomma en grundläggande

robusthet inom viktiga infrastrukturområden måste genomföras i

samband med samhällets långsiktiga investeringar i dessa. Inom andra

områden bör eftersträvas metoder för att åstadkomma en högre grad av

flexibilitet.

Resurserna inom det civila försvaret skall i allmänhet, när så är

möjligt, anpassas till och kunna ingå vid internationella fredsfrämjande

och humanitära insatser. På samma sätt skall dessa resurser även kunna

användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Sammantaget

innebär detta att civila resurser för internationella insatser dels kan

hämtas från ordinarie verksamheter i samhället, dels kan hämtas från de

resurser som byggs upp inom det civila försvaret. De civila resurserna

skall kunna användas längs hela skalan av olyckor, från vardagsolyckor

till svåra påfrestningar i fred, såväl inom Sverige som vid internationella

insatser.

Regeringen bedömer att den förändrade hotbilden medför att

satsningar även i fortsättningen behöver göras för att minska sårbarheten

i infrastrukturen medan däremot åtgärder främst vad gäller

försörjningsberedskapen samt skyddrumsbyggande bör kunna minska

väsentligt.

9.3 Funktionen Ordning och säkerhet

Justitiedepartementets ansvarsområde

Regeringens bedömning: Under försvarsbeslutsperioden skall 1 500

totalförsvarspliktiga utbildas till den särskilda

beredskapspolisorganisationen.

Någon utbyggnad av den allmänna beredskapspolisorganisationen

skall inte ske under försvarsbeslutsperioden.

Det bör finnas en beredskap att kunna anpassa utbildning och

uppgifter i enlighet med vad som kan komma att bli resultatet av

Kombattantutredningens förslag, sådana förslag som Pliktutredningen

presenterar år 2000 samt av resultatet av en eventuell översyn enligt

Överstyrelsen för civil beredskaps förslag om bl.a. direktinskrivning

av totalförsvarspliktiga.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anmälde i 1996 års

totalförsvarsproposition (prop. 1996/97:4) att inriktningen bör vara att

under försvarsbeslutsperioden utöka beredskapspolisens organisation till

att totalt omfatta 15 000. Den utvidgade beredskapspolisorganisationen

omfattar en särskild del på 5 000 och en allmän del på 10 000

beredskapspoliser.

Regeringen informerade riksdagen i budgetproposition 1998/99:1

utgiftsområde 6 Totalförsvar, under avsnitt 4.5 Ordning och säkerhet att

utbyggnaden av den särskilda beredskapspolisen inte har kunnat

genomföras i den takt som var avsedd. Rikspolisstyrelsen har den 16

november 1998 på regeringens uppdrag redovisat vilka konsekvenser

som uppstår för funktionens förmåga om målsättningen i försvarsbeslutet

inte kan uppnås. Enligt Rikspolisstyrelsen minskar polisens förmåga att

kortsiktigt medverka i de planerade uppgifterna inom totalförsvaret.

Detta skall dock ställas mot att det säkerhetspolitiska läget gör att risken

för ett behov av insatser inom området är mycket litet.

Försvarsberedningen anger i sin rapport att utbildning av

totalförsvarspliktiga bör anpassas till en väsentligt nedtonad beredskap

mot invasion.

I september 1998 lämnade Kombattantutredningen sin rapport (SOU

1998:123) Folkrättslig status m.m. till regeringen. Rapporten bereds för

närvarande inom Regeringskansliet.

ÖCB har föreslagit en översyn av uppgifter och utbildning till

beredskapspolisen. Bland annat föreslås att direktinskrivning av

totalförsvarspliktiga bör ske samt att en utbildningstid längre än 60 dagar

övervägs.

Beredskapspoliser kan med nuvarande regelverk endast användas vid

höjd beredskap. Den särskilda beredskapspolisen skall i en sådan

situation tillsammans med den befintliga allmänna beredskapspolisen

utgöra en kvalificerad resurs vid exempelvis bevakning av skyddsobjekt

samt en resursförstärkning för polisen vid upprätthållande av allmän

ordning och säkerhet.

Mot bakgrund av vad Rikspolisstyrelsen redovisat och av vad

Försvarsberedningen uttalat anser regeringen att en ominriktning av den

särskilda beredskapspolisorganisationen är motiverad. Antalet utbildade

totalförsvarspliktiga avsedda för denna bör kunna sänkas från 5 000 till

1 500 under försvarsbeslutsperioden. Någon utbyggnad av den allmänna

beredskapspolisorganisation bör inte ske under försvarsbeslutsperioden.

Vad gäller utrustning av beredskapspolisorganisationen anser

regeringen att inköp bör begränsas till att omfatta främst personlig

utrustning (uniform, skyddsmateriel m.m.). I frågan om skjutvapen till

den särskilda beredskapspolisen anser regeringen att man bör begränsa

anskaffningen till vad som behövs för utbildnings- och övningsändamål.

En fullständig beväpning bör kunna anstå till ett anpassningsskede.

9.4 Funktionen Telekommunikationer

Näringsdepartementets ansvarsområde

Regeringens bedömning: Med nuvarande ekonomiska

förutsättningar kommer telekommunikationens säkerhet inför både

allvarliga störningar i fred och i höjd beredskap i huvudsak vara

godtagbara inom några år. Bedömningen är dock osäker eftersom

utvecklingen inom telfunktionen går mycket snabbt och nya

sårbarheter men också nya möjligheter kan uppstå. Regeringen anser

att en uppföljning av genomgången av telefunktionen skall

genomföras.

Bakgrund till regeringens bedömning: Regeringen har i

budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1) redovisat

bedömningen att det finns brister inom funktionen Telekommunikationer.

Vid riksdagens beredning av propositionen framhöll Försvarsutskottet

att det alltjämt föreligger avgörande brister inom telefunktionen, samt att

det efterfrågar en utförligare redovisning vad avser förmågan inom

funktionen (bet. 1998/99:FöU1). Denna redovisning lämnas nedan.

Enligt utskottet bör en funktionsutvärdering genomföras snarast.

Funktionen Telekommunikationer omfattar kommunikation av

telemeddelanden, dvs. ljud, text, bild, data eller information i övrigt som

förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska

svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare.

Post- och telestyrelsen (PTS) är sektorsmyndighet för teleområdet och

funktionsansvarig myndighet för funktionen Telekommunikationer. PTS

upphandlar åtgärder för att tillgodose samhällets behov av uthålliga

telekommunikationer i krig och mot fredstida hot. Telemarknaden i

Sverige, där en stor mängd olika operatörer verkar, är fullt liberaliserad.

Av naturliga skäl sker därför arbetet inom telefunktionen ofta i nära

samarbete med operatörerna. Verksamheten inom funktionen skall

bedrivas så att totalförsvarets och det övriga samhällets behov av

teletjänster under höjd beredskap tillgodoses. Verksamheten skall även

bedrivas så att de resurser och den beredskap som skapas också skall

kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt vid

insatser för att stärka internationellt samarbete.

Samhällets ökade beroende av väl fungerande telekommunikationer

minskar toleransen för avbrott och störningar. Kraven blir allt högre och

samhällsviktiga funktioner förlitar sig alltmer på att kommunikation

inom tele- och dataområdet fungerar med stor säkerhet. Vissa drag i

utvecklingen är positiva från sårbarhetssynpunkt. Tekniken är i hög grad

digitaliserad med ökad kapacitet, funktionssäkerhet och minskad risk för

avlyssning som positiva konsekvenser. Den starka kommersiella

utvecklingen medför att en mångfald av fysiska och logiska nät växer

fram såväl inom de fasta som mobila telenäten. Den snabba

teknikutvecklingen med nya tjänster medför emellertid också en ökad

sårbarhet. Internetutvecklingen medför en ökad risk för att obehöriga, var

som helst i världen, kan göra intrång och manipulera i dåligt skyddade

datasystem. Det blir ännu viktigare att kunna skydda infrastrukturen inte

endast mot fysiska angrepp utan även mot allt mer sofistikerade attacker.

Skyddet mot sådan informationskrigföring är otillräcklig. Den tekniska

utvecklingen och konkurrensen leder till ökad koncentration av teknik

och centralisering av nyckelfunktioner inom övervakning och styrning

av näten. Telekommunikationsfunktionen är sårbar för

precisionsbekämpning med långräckviddiga luftburna vapen. Sårbarheten

gäller alla samhällsviktiga teleoperatörer och beror i huvudsak på att viss

vital teleutrustning fortfarande är koncentrerad i otillräckligt skyddade

lokaler. Några viktiga driftledningar saknar fortfarande tillräckligt skydd.

Funktionen är också sårbar för långa elavbrott. Mindre teleanläggningar

klarar elavbrott enstaka timmar och större teleanläggningar enstaka dygn.

Naturkatastrofer, sabotage och terroristhandlingar mot telesystem och

samhällets elförsörjning samt intrång via telenät i teleoperatörernas styr-

och övervakningsnät med stödsystem kan bedömas vara fredstida hot

mot telekommunikationerna. Svåra snöoväder eller andra störningar i

elförsörjningen kan leda till långa elavbrott som kan medföra att

telekommunikationerna slutar att fungera inom mindre eller större

områden. Fysiskt sabotage kan göras mot teleanläggningar, kablar och på

yttre delar av radiolänk- och radioanläggningar. HPM (Högeffekt Pulsad

Mikrovågsstrålning) anses vara ett tänkbart terroristvapen som kan göra

skada på elektroniska system. Möjligheter saknas för närvarande att

prioritera samhällsviktiga abonnenter.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att, trots de

åtgärder som vidtagits de senaste åren, risken fortfarande är stor att

telekommunikationerna kan lamslås vid en stor insats över hela landet av

precisionsstyrda luftburna vapen med lång räckvidd eller en avancerad

intrångsattack via telenät mot teleoperatörernas styr- och

övervakningsnät. Risk föreligger att ett sådant angrepp kan sättas in med

kort förvarning vid en konflikt som kan beröra Sveriges säkerhet.

Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att

teknikutvecklingen och den kommersiella utvecklingen bidrar till ökad

tillgång på nya kommunikationsmöjligheter. Det bidrar till att öka

telekommunikationernas robusthet om de positiva effekterna tillvaratas

på ett framsynt sätt. Utvecklingen medför dock även en ökad sårbarhet.

Det är av största vikt att skydda telekommunikationerna mot både fysiska

angrepp och IT-relaterade attacker. Kompetens avseende hantering av

svåra störningar på telefunktionen måste finnas inom PTS och hos de

viktigaste teleoperatörerna. Regeringens bedömning är att med

nuvarande ekonomiska förutsättningar kommer telekommunikationernas

säkerhet inför både allvarliga störningar i fred och höjd beredskap att

vara i huvudsak godtagbar inom några år. Bedömningen är dock osäker

eftersom utvecklingen inom området går mycket fort och skyddet kan

behöva anpassas därefter. Bedömningen utgår ifrån att de åtgärder som

framgår av nedan/ovan redovisad inriktning genomförs under angiven

tidsperiod.

ÖCB utförde under år 1996 en utvärdering av telefunktionen. ÖCB och

PTS var av samma uppfattning beträffande planeringsinriktning samt

beredskapsförmågan inom funktionen. Av vad som framgår ovan gör

regeringen den bedömningen att funktionens förmåga att motstå ett

väpnat angrepp i huvudsak kommer att vara godtagbar inom några år. I

dagsläget bedöms dock förmågan som icke godtagbar. Detta innebär att

det finns anledning följa upp 1996 års funktionsgenomgång för att

närmare kunna undersöka hur arbetet med minska

telekommunikationsfunktionens sårbarhet fortskrider.

Regeringen anser att funktionen Telekommunikationer är en

nyckelfunktion för totalförsvaret, som vid ett väpnat angrepp måste

fungera med hög säkerhet. Samhällets beroende av fungerande

telekommunikationer gör att funktionen kan vara en gränssättande faktor

för hela totalförsvarets samlade förmåga. Sårbarheten måste därför

efterhand byggas bort eller begränsas och säkerheten ökas i telenäten.

PTS föreslår i en rapport om beredskapsverksamheten att inriktningen

av planeringen skall bedrivas enligt följande.

- Åtgärder vidtas mot intrång och systematisk manipulation av vitala

funktioner i teleoperatörernas nät.

- Försöksvis etableras en organisation för att hantera, utreda och

förebygga incidenter i teleoperatörernas datanät.

- En satsning görs på förstärkning och mångfald i transmissionsnät

inom områden där den kommersiella utvecklingen inte ger tillräcklig

säkerhet.

- Genom förberedda hopkopplingspunkter skall flera transmissions-

ägares optokabelnät kunna samutnyttjas i situationer med svåra och

många skador i näten.

- Vitala delar av Internets nationella funktionalitet identifieras och

skyddas.

- Alla viktiga teleoperatörers driftledningar ges möjlighet att vid höjd

beredskap grupperas i bergskyddade utrymmen.

- Prioritetssystem för samhällsviktiga abonnenter införs, i såväl fast

som mobil telefoni.

 - Ytterligare anskaffning av reservkraftaggregat genomförs för att

kunna upprätthålla teletrafik vid långvariga elavbrott.

- Särskilda funktionsövningar genomförs för att träna teleoperatörernas

driftledningar och ledningsansvariga att hantera svåra påfrestningar på

samhället i fred och förmåga att upprätthålla teletrafik även i krig.

- Representera Sverige i Civil Communications Planning Committee i

Nato inom ramen för PFP.

- Särskilda insatser görs för att vidtagna och planerade åtgärder skall

bidra till att stärka det internationella samarbetet.

Regeringen anser att inriktningen av planeringen är rimlig.

9.5 Delfunktionen Elförsörjning

Näringsdepartementets ansvarsområde

Regeringens bedömning: Vitala funktioner i samhället är beroende

av tillgång till el för att kunna upprätthållas. Det är inte möjligt att

säkerställa en helt störningsfri elförsörjning i händelse av krig.

Det är ett samhällsintresse att minska beroendet av en fungerande

ordinarie elförsörjning i vitala samhällsfunktioner. Samhällsviktig

verksamhet som oundgängligen måste fungera bör säkra tillgången till

el för situationer då den ordinarie elförsörjningen inte fungerar.

Åtgärder som vidtas för att kunna upprätthålla och återupprätta

elförsörjningen i krig är angelägna och bidrar långsiktigt till en höjd

beredskapsförmåga. De statliga insatserna inom området bör ges

fortsatt hög prioritet. En översyn av beredskapsplaneringen bör

genomföras med syfte att bl.a. pröva nivån i de statliga åtagandena

inom området och utveckla målen för verksamheten.

Forskningsinsatserna på området skall tydligare kopplas till de

operativa beredskapsarbetet.

Arbetet med att utveckla en samordnad strategi för

beredskapsåtgärder inom elförsörjningen och hos elanvändare bör

fortsätta. Ytterligare insatser för att upprätta och upprätthålla

försörjning med reservkraft hos viktiga elanvändare i samband med

störningar i krigs- och fredstid bör övervägas.

Skälen för regeringens bedömning

Bakgrund

Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1)

redovisat bedömningen att det finns betydande brister inom

delfunktionen Elförsörjning vad gäller möjligheterna att upprätthålla

förmågan inom elförsörjning i samband med störningar vid höjd

beredskap. Vid riksdagens beredning av budgetpropositionen framhöll

Försvarsutskottet att det ser med stor oro mot att det alltjämt föreligger

avgörande brister i delfunktionens förmåga (bet. 1998/99:FöU1). Enligt

utskottet bör en funktionsutvärdering av delfunktionen genomföras

snarast. Utskottet anförde vidare att det förutsatte att regeringen

återkommer till riksdagen med en utförlig redovisning i samband med

1999 års kontrollstation. Denna redovisning lämnas nedan.

Samhällets elberoende och elförsörjningens sårbarhet

En från beredskapsynpunkt viktig tendens i samhällsutvecklingen är ett

under lång tid allmänt tilltagande teknikberoende. Detta beroende har

förstärkts allt mer under de senaste decennierna. De tekniska lösningar

som utnyttjas är i mycket stor utsträckning baserad på någon form av

elanvändning. Det gäller till exempel telekommunikationer och

datorsystem men även produktions- och uppvärmningssystem.

Sammantaget leder detta till ett allt större elberoende i samhällsviktiga

funktioner och verksamheter. Därmed minskar toleransen för avbrott och

störningar i elförsörjningen i hela samhället.

Elavbrott kan, förutom att leda till omfattande störningar i viktiga

samhällsfunktioner, också förorsaka betydande materiella skador och

ekonomiska förluster hos elkunderna. I vissa fall kan störningar utgöra

ett hot mot individens överlevnad.

Det svenska elsystemet är sårbart och svårt att skydda från omfattande

och målmedveten förstörelse som kan inträffa i samband med höjd

beredskap. Genom att försämra elförsörjningen kan en angripare med

förhållandevis enkla medel indirekt störa vitala funktioner i samhället

och därigenom minska landets försvarsförmåga. Elförsörjningen kan

därför antas vara ett högt prioriterat mål vid ett angrepp mot Sverige.

Huvudorsaken till elsystemets sårbarhet är dess uppbyggnad och

geografiska struktur. Detta är sin tur en följd av bl.a. de naturliga,

tekniska och historiska förutsättningarna för elproduktion i landet och de

stordrifts- och samordningsfördelar som finns inom elförsörjningen.

Elproduktionen sker huvudsakligen i ett större antal

vattenkraftanläggningar i norr, i kärnkraftverk och i ett begränsat antal

stora värmekraftanläggningar i söder. Tyngdpunkten i elförsörjningen

finns i södra Sverige och i centralorter längs Norrlandskusten. Normalt

måste stora mänger kraft överföras från norr till söder. Kraften från de

stora värmekraftanläggningarna måste också överföras långa sträckor.

Kraftöverföringen från produktionsanläggningar till förbrukare sker via

det landsomfattande och sammanhängande överföringssystemet som

delas in i tre nivåer. Kraftöverföring mellan landets regioner sker via det

landsomfattande stamnätet, till vilket utlandsförbindelserna är anslutna.

Från stamnätet transformeras kraften ned till lägre spänningsnivåer för

överföring på regionala nät. Därefter sker ytterligare nedtransformering

för överföring på lokala nät. Produktionsanläggningar och större

förbrukare är vanligtvis anknutna till stamnätet eller regionala nät.

Lokalnäten försörjer hushåll och andra elkunder med låg elförbrukning.

Överföringsförbindelser med utlandet möjliggör kraftutbyte med

Norge, Finland, Danmark och Tyskland. Genom det samkörande nätet

skapas möjligheter att utnyttja elkraftproduktionen på ett ekonomiskt sätt

och till en hög tillgänglighet vilket bidrar till att elleveranserna blir av

hög kvalitet.

Möjligheten att tillfredsställa det momentana behovet av el, det s.k.

effektbehovet, beror under huvuddelen av året i hög grad på

överföringsförmågan i systemet. Vid tillfällen med mycket hög

elförbrukning i fredstida, främst mycket kalla vinterdagar, kan förmågan

begränsas främst av tillgången till produktionskapacitet. Den långsiktiga

förmågan att försörja landet med elkraft, dvs. energibehovet, beror av

såväl överförings- som produktionsförmågan. Överföringsförmågan

beror främst på stamnätets kapacitet. Så länge det är intakt kan inga stora

försörjningsproblem förväntas uppstå. Stamnätet är således av central

betydelse i det svenska elsystemet. Beroende på att elproduktionen är

spridd på ett stort antal anläggningar krävs det omfattande insatser mot

kraftproduktionen för att åstadkomma mer omfattande störningar i

elförsörjningen. Att reducera överföringsförmågan kräver betydligt färre

insatser. Elförsörjningen är sårbar för precisionsbekämpning med

långräckviddiga luftburna vapen. Ett problem är också bristande tillgång

på personella bevakningsresurser som kan sättas in för att skydda viktiga

anläggningar inom elförsörjningen.

En angripare kan förväntas slå mot ledningar och anläggningar i

stamnätet och regionala nät i försvarsviktiga regioner. Vidare kan en

angripare genom att slå ut driftledningscentraler och

kommunikationssystem försvåra ledning av produktion och distribution.

En angripare kan för insatserna disponera sabotageförband,

flygstridskrafter inklusive missiler och robotar samt konventionella

markstridskrafter. I framtiden kan mer okonventionella vapen -

exempelvis koltrådsbomber, EMP (Elektromagnetisk puls) och intrång i

datorsystem - utgöra ett växande hot.

Om det svenska elsystemet skulle ha varit mer decentraliserat och

baserad på små och medelstora elproduktionsanläggningar lokaliserade i

nära anslutning till konsumtionscentra skulle sårbarheten i

elförsörjningen sannolikt ha varit lägre än i det befintliga elsystemet. Ett

sådant hypotetiskt system skulle ha varit en fördel från

beredskapssynpunkt. Det finns dock avgörande stordrifts- och

samordningsfördelar med det befintliga elsystemets uppbyggnad inom

såväl produktion som överföring av el. Denna uppbyggnad har under

flera decennier bidragit till en god och säker tillgång till el till låga

priser,

ett förhållande som varit till stor nytta för hushållen och näringslivets

konkurrenskraft.

Åtgärder för minskad störningskänslighet i fred och krig

Elförsörjningen kan göras mindre sårbar genom att elsystemet i

förebyggande syfte görs mer robust och motståndskraftigt i samband med

om- och utbyggnad och införande av ny teknik inom elförsörjningen,

samt genom en beredskap att vidta skadeavhjälpande åtgärder vid

störningar. Kostnaderna för och de tekniska svårigheterna med att helt

förhindra att det svenska elsystem drabbas av störningar är emellertid

som framgår av redogörelsen ovan mycket stora, särskilt om de skulle

genomföras på kort sikt. Åtgärderna måste därför inriktas på att minska

sårbarheten i elförsörjningen och beroendet inom viktiga

samhällsfunktioner av den ordinarie elförsörjningen.

Företagen inom elförsörjningen har, enligt vad som närmare beskrivits

i regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället

i fred, (skr. 1998/99:33), skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga

och avhjälpa störningar som inträffar i fredstid. Dessa störningar

sammanhänger erfarenhetsmässigt med väderrelaterade skador på nät på

lägre spänningsnivåer. Den krigstida skadebilden kan antas skilja sig från

den fredstida bl.a. så till vida att de skador som kan uppstå är mer

omfattande och komplexa. Vidare förskjuts sannolikt tyngdpunkten i

störningarna från lokalnäts- till regional- och stamnätsnivåerna. Vissa av

de åtgärder som genomförs för att uppnå en god leveranssäkerhet i fred

förstärker elförsörjningen också i fredstid. De åtgärder som krävs för att

åstadkomma god leveranssäkerhet i krig är dock betydligt mer

omfattande och av en annan karaktär än vad som krävs för den fredstida

leveranssäkerheten.

Inom elförsörjningen har det sedan 1930-talet vidtagits

beredskapsåtgärder - s.k. elberedskap - med syfte att minska sårbarheten

och öka driftsäkerheten i elförsörjningen i krig. Åtgärderna har omfattat

bl.a. skydd mot sabotage och luftanfall (fortifikatoriskt skydd), förbättrad

flexibilitet i överföringsnät och styrsystem, tillskapande av

reservanläggningar och reparationsberedskap. Även organisatoriska

förberedelser som exempelvis planläggning, utbildning och övning har

genomförts. Regeringen har tidigare redogjort närmare för formerna för

detta arbete och för tidigare ansvarsförhållanden inom elberedskapen

(prop. 1996/97:4, s. 274 och prop. 1996/97:86).

Lagstiftningen

Den 1 juli 1997 trädde elberedskapslagen (1997:288) i kraft (prop.

1996/97:86, bet. 1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204). Elberedskapslagen

ersatte lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa

kraftanläggningar m.m. (krigsskyddslagen). Elberedskapslagen reglerar

ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna

tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Huvudprincipen är att

elföretagen är skyldiga att vidta åtgärder som beslutas med stöd av lagen

för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Beslut om åtgärder

kan avse såväl anläggningar som verksamhet. Beslutade åtgärder är med

vissa undantag ersättningsberättigande. Ersättningen finansieras genom

elberedskapsavgiften, som är en offentligrättsligt reglerad avgift.

En beredskapsåtgärd är i princip varje åtgärd som beslutas i enlighet

med lagens syfte att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd

beredskap. Den nya lagen tar bl.a. sikte på beredskapsåtgärder i

anläggningar av väsentlig betydelse för elförsörjningen inom landet eller

inom en ort eller ett område. Det kan exempelvis gälla viktiga

produktions-, överförings- eller driftledningsanläggningar. För mindre

anläggningar torde det endast i undantagsfall vara aktuellt med

beredskapsåtgärder. I lagen har inte närmare preciserats eller

exemplifierats vilka beredskapsåtgärder som skall vidtas. Ett stort antal

olika slag av beredskapsåtgärder kan aktualiseras för att därigenom

åstadkomma en hög funktions- och systemsäkerhet. Behovet kan ändras

över tiden, exempelvis till följd av teknik- och hotbildsförändringar. Det

är en uppgift för regeringen, eller efter regeringens bemyndigande

elberedskapsmyndigheten, att närmare ange åtgärder som kan utgöra

beredskapsåtgärder. I det enskilda fallet avgör förhållandena vid den

aktuella anläggningen eller verksamheten, dess placering och funktion i

elsystemet samt dess betydelse för elförsörjningen vid höjd beredskap

vilka åtgärder som skall genomföras.

Bland de åtgärder som kan bli aktuella kan nämnas fysiska

skyddsåtgärder vid elektriska anläggningar och driftledningsanläggningar,

t.ex. avseende anläggningens placering, val av byggnadsmaterial,

dimensionering av grund, väggar och tak, inhägnad och larm. Vidare kan

det vara fråga om funktionella åtgärder för att åstadkomma drift av

elsystemet i separata delsystem i händelse av att stamnätet sätts ur funktion

(s.k. ö-drift), liksom för att möjliggöra styrning och prioritering av

elleveranser. Åtgärder för att säkerställa drift- och övervakningssystemets

funktion kan också bli aktuella. Vidare kan det bli fråga om anskaffning

och lagring av reservdelar och andra stödresurser, utbildning av

reparationspersonal, utbildning och övning av egen och krigsplacerad

personal samt krigsplanläggning av annan verksamhet som omfattas av

lagens bestämmelser. Även sådana åtgärder som är inriktade på företagens

medverkan vid ransoneringar och andra förbrukningsregleringar, såsom

exempelvis systemanpassning, informationsbearbetning, utbildning,

övning och annan planering omfattas av lagen.

Myndighetsansvar och organisation

Delfunktionen Elförsörjning inom funktionen Energiförsörjning

inrättades år 1997 (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr.

1996/97:112). Det skedde för att skapa förutsättningar för ett effektivt

och målinriktat beredskapsarbete inom elförsörjningen respektive övriga

delarna av energiförsörjningen. Ansvaret för funktionen lades på

Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät). Inom funktionen har

också Statens Kärnkraftinspektion (SKI) och Elsäkerhetsverket uppgifter.

Svenska kraftnät driver och förvaltar det svenska stamnätet och de

statligt ägda utlandsförbindelserna (prop. 1990/91:87, bet.

1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318) och har därmed operativa uppgifter

inom elförsörjningen. Svenska kraftnät är sedan den 1 juli 1997

elberedskapsmyndighet enligt elberedskapslagen (1997:288) (prop.

1996/97:86, bet. 1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204).

Som ansvarig myndighet för delfunktionen Elförsörjning skall Svenska

kraftnät i fredstid delta i gemensam verksamhet för funktionen

Energiförsörjning, såsom exempelvis studier, planering och övningar.

Vidare ingår att samordna, inrikta och utöva tillsyn över elföretagens

beredskapsförberedelser, samt att utbilda och öva krigsplacerad personal

och civilpliktiga inom delfunktionen.

Vid höjd beredskap skall Svenska kraftnät leda och samordna

elförsörjningens resurser och att ta fram underlag för beslut om

prioriteringar av elanvändningen. Vidare ingår ett övergripande ansvar

för reparationer och underhåll av anläggningar i elsystemet. I ansvaret

ligger också att i samband med förbrukningsreglering av el svara för

verkställigheten av tillämpningsföreskrifter.

Elberedskapsarbetet bedrivs också på en regional nivå inom tre

elregioner som är Svenska kraftnäts regional organ på

elberedskapsområdet.

Vid Svenska kraftnät skall finnas ett råd som har insyn i verksamheten

med elberedskap (insynsråd). Rådet har till uppgift att bevaka det övriga

totalförsvarets och elföretagens intressen i frågor om elberedskap. Rådet

skall ges tillfälle att yttra sig i frågor av principiell eller större betydelse

som rör inriktning på beredskapsåtgärder, föreskrifter och ålägganden om

beredskapsåtgärder. Rådet består av företrädare för bl.a. Statens

energimyndighet, ÖCB, civilbefälhavarna, Försvarets forskningsanstalt

(FOA) och elbranschen.

SKI är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet för kärnteknisk

verksamhet. I verksamheten ingår bl.a. att granska säkerheten i

kärntekniska anläggningar. Inspektionen beslutar om driftstillstånd för

kärnkraftverken. Dess uppgifter är i huvudsak oförändrade under höjd

beredskap.

Elsäkerhetsverket utövar med stöd av ellagen tillsyn över och utfärdar

föreskrifter om elsäkerhet. Under höjd beredskap har verket till uppgift

att i samråd med Svenska kraftnät utforma riktlinjer för

elsäkerhetsverksamheten med avseende på förhållanden under höjd

beredskap och härvid medge nödvändiga avsteg från fredstida krav.

Inriktningen av beredskapsplaneringen

Riksdagen har i samband med 1996 års totalförsvarsbeslut (prop.

1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:112) fastställt mål för

funktionen Energiförsörjning.

Regeringen anger närmare mål och inriktning för beredskapsåtgärder i

regleringsbrev till myndigheterna, senast år 1999.

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) redovisade sommaren

1997 i samråd med Svenska kraftnät en strategi för funktionen

Energiförsörjning. Vad gäller delfunktionen Elförsörjning redovisades

följande övergripande strategi

- att med långsiktig inriktning och systemanpassade åtgärder

åstadkomma bästa möjliga beredskap till lägsta möjliga kostnad och

- att genomföra åtgärder av betydelse för den långsiktiga beredskapen

och skapa förutsättningar för snabb höjning av beredskapen då så

motiveras av säkerhetspolitiska skäl eller då regeringen annars

bestämmer det.

Svenska kraftnät framhåller att ett genomförande av strategin

förutsätter ett omfattande utrednings- och analysarbete med tyngdpunkt

under de första två till tre åren av perioden. Därigenom kan ett underlag

för beslut om kostnadseffektiva och systemanpassade åtgärder för fred

och krig säkerställas liksom en integrering av beredskapsåtgärder för fred

och krig åstadkommas.

Svenska kraftnät har redovisat en verksamhetsplan för perioden 1997

till 2001. Enligt planerna inriktas elberedskapen på åtgärder som ökar

elförsörjningens uthållighet i ett långsiktigt perspektiv och skall ge

förutsättningar för anpassning av handlingsberedskapen till eventuella

förändringar i den säkerhetspolitiska bilden. Planeringen utgår ifrån att

Sverige i krig kan tvingas försörjas med inhemsk elproduktion och att

kärnkraftverken inte kan utnyttjas under hela eller delar av

krigsförloppet. Detta kan innebära att reservkraftanläggningar måste

kunna utgöra basproduktionen i krig.

Elsystemet måste så långt som möjligt kunna drivas i ett sammanhållen

nationell drift. Om detta omöjliggörs skall försörjningen kunna ske i

separata delsystem (s.k. ö-drift), medan åtgärder vidtas för återgång till

nationellt sammanhållen drift. Resurer skall upprätthållas för

kraftsamlade reparationsinsatser på nationell och regional nivå. Åtgärder

i infrastrukturen syftande till ett flexibelt nyttjande av elsystemet,

exempelvis åtgärder för ö-drift, åtgärder för fysiskt och tekniskt skydd,

exempelvis driftledningsanläggningar och vitala anläggningar i

elsystemet, samt reparationsberedskap skall prioriteras framför åtgärder

för kortsiktig handlingsberedskap såsom lagring av bränsle för

elproduktion och anskaffning av viss reservdelar.

Åtgärder för ökad säkerhet i elförsörjningen i områden av betydelse för

totalförsvaret prioriteras framför åtgärder för lägre prioriterade områden.

Anläggningar i stamnätet och regionala nät av särskild betydelse för

totalförsvaret skall skyddas genom fortifikatoriska åtgärder och vara

förberedda för personell bevakning. Bevakning bör kunna inrättas vid

stora eller av andra skäl vitala produktionsanläggningar samt vid större

driftcentraler. Elföretagen skall stimuleras att upprätthålla frivilliga

driftvärn. Rationella och effektiva former för ledning, samordning och

uppföljning av driftvärnens verksamhet skall utvecklas. Samverkan och

samövning med övriga bevakningsresurser skall förbättras.

Åtgärder skall vidtas för att förbättra NBC-skyddet, i första hand vad

gäller personligt överlevnadsskydd. Behovet av utvecklat

uppgiftanknutet skydd skall utredas.

Samverkan skall etableras för medverkan i internationella humanitära

insatser och samverkan med de nordiska grannländerna skall utvecklas.

Med övriga europeiska länder skall samverkan etableras inom ramen för

befintliga samarbetsorgan på elområdet.

Åtgärder skall vidtas för att stimulera företagen till en förbättrad

storstörningsberedskap och att samordna denna beredskap. En ny,

utbildad och övad krigsorganisation bör träda ikraft år 2000 (sedermera

reviderat till år 2003). I arbetet bör ingå etablering av skyddade

uppehållsplatser för ledningsorganen samt utveckling och i drifttagning

av kommunikationssystemen och system för datoriserat ledningsstöd.

Kompletterande utbeckling av organisationens kompetens, arbetssätt,

ledningsstöd och samverkansformer skall vara slutförd före utgången av

år 1998.

För närvarande anvisas ca 215 miljoner kronor per år till

elberedskapen. Därutöver tillkommer de ca 20 miljoner kronor per år

som Svenska kraftnät avsätter ur egna medel för beredskapsåtgärder

inom den egna verksamheten.

Verksamheten med elberedskap har bedrivits enligt den ovan

redovisade huvudinriktningen sedan år 1997. Regeringens bedömning är

att beredskapsläget inom delfunktionen har förbättrats under dessa år.

Regeringen har, under förutsättning av de resurser som statsmakterna för

närvarande anslår till verksamheten, ingen anledning att befara att

beredskapsarbetet inom elförsörjningen brister eller bedrivs med en

felaktig inriktning. En snabb höjning av förmågan inom delfunktionen är

svår och kostsam att genomföra och torde inte vara förenlig med krav på

kostnadseffektivtet. Det är, bl.a. mot bakgrund av de förutsättningar som

gäller för elsystemets sårbarhet, inte realistiskt att förvänta några snabba

höjningar i förmågan. Elberedskapen är ett långsiktigt verkande arbete.

Pågående utrednings- och åtgärdsprojekt bedöms exempelvis av Svenska

kraftnät inom fem till tio år öka uthålligheten i de nationella och

regionala näten i Syd- och Mellansverige. Även möjligheterna att

upprätthålla en begränsad elproduktion i regionala och lokala nät (s.k. ö-

drift) inom Syd- och Mellansverige vid långvariga elavbrott bedöms öka.

Regeringen har i samband med 1999 års budgetproposition anfört att

en genomgång av funktionen Energiförsörjning skall ske inom de

närmaste åren. Försvarsutskottet har i denna fråga anfört att sådana

utvärderingar snarast bör genomföras. Mot denna bakgrund avser

regeringen att genomföra en översyn av delfunktionen Elförsörjning. En

sådan översyn skall bl.a. uppmärksamma de nuvarande

beredskapsinsatsernas omfattning, inriktning och förväntade resultat i

förhållande till totalförsvarets behov samt överväga behovet av

förändringar i dessa avseenden. Härvid är det enligt regeringens

bedömning angeläget att utveckla mer detaljerade kvantitativa och

tidsmässiga mål beträffande förmågan att försörja geografiska områden

och viktiga samhällsfunktioner. Sådana mål skall tas fram för alternativa

antaganden om beredskapsinsatsernas finansiella omfattning. Regeringen

kommer i ett senare skede att ta ställning till närmare former för

översynen, bl.a. vad gäller en utvärdering av erfarenheterna av

elberedskapslagen med dess tillämpning.

FOA bedriver ett forskningsarbetet beträffande beredskapen inom

infrastrukturområdena. Arbetet finansieras med medel som regeringen

disponerar. Också ÖCB bedriver ett forskningsarbete inom området.

Dessa forskningsinsatser bör föras vidare och kopplas tydligare till det

operativa beredskapsarbete som bedrivs av de ansvariga myndigheterna

på infrastrukturområdena. Forskningsinsatserna bör bl.a. inriktas på

frågan om hur förutsättningarna för elberedskapen förändras till följd av

omställningen av energisystemet och den ökade integrationen inom

energimarknadsområdet.

Åtgärder för att minska beroendet av ordinarie elförsörjning

Regeringen har i skr. 1998/99:33 om Beredskapen mot svåra

påfrestningar på samhället i fred redovisat vissa förhållanden och

överväganden rörande åtgärder för att minska beroende av den ordinarie

elförsörjningen. I betydande utsträckning är dessa överväganden

relevanta även vad gäller krigstida förhållanden.

Elsystemet kan aldrig göras så säkert att en helt störningsfri

elförsörjning kan garanteras varken i fred eller krig. Vissa verksamheter

är emellertid av en sådan betydelse för samhället och totalförsvaret att de

oundgängligen måste fungera även i situationer utan en ordinarie

elförsörjning. Parallellt med åtgärderna för att minska elsystemets

känslighet för störningar bör därför åtgärder vidtas för att minska

beroendet av den ordinarie elförsörjningen.

För vissa verksamheter som är viktiga för totalförsvaret lämnas

ekonomiskt stöd ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret för

installation av reservkraftaggregat. Det gäller inom bl.a. teleområdet,

sjukvården och den kommunaltekniska försörjningen. Statliga myndigheter

och andra anskaffar också reservkraft med finansiering på annat sätt än via

anslag ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret.

Den framtida stödgivningen bör i större utsträckning än hittills

samordnas med åtgärder som vidtas med syfte att förbättra

förutsättningarna att upprätthålla och återupprätta elförsörjningen i

samband med störningar.

ÖCB har på regeringens uppdrag föreslagit riktlinjer för den fortsatta

statliga stödgivningen för anskaffning och installation av

reservkraftaggregat. Enligt uppdraget skall riktlinjerna säkerställa att en

samordning sker med de åtgärder som vidtas inom elsystemet för att

tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap.

Enligt ÖCBs bedömning bör en helhetssyn anläggas på anskaffning av

reservkraftverk. Vidare bör enhetlighet i bidragsgivningen eftersträvas.

En samlad prioritering bör göras så att i första hand de funktioner och

verksamheter som i sammanhanget är viktigast förses med reservkraft.

ÖCB föreslår därför att anskaffningen av reservkraft skall omfattas av

det årliga planeringsunderlaget som inges av de funktionsansvariga

myndigheterna. Vidare föreslås att den bidragsgivning som ÖCB och

Socialstyrelsen (SoS) bedrivit skall fortsätta i huvudsak som tidigare.

Tydligare krav bör i framtiden ställas på bränsleförsörjning, personalstöd

och provkörning av aggregaten. Den inventering av tillgången som

länsstyrelserna har gjort under år 1996 och år 1997 bör kontinuerligt

uppdateras.

Enligt regeringens bedömning fordras ytterligare utredningsarbete

innan ett ställningstagande kan göras till riktlinjerna för den framtida

statliga stödgivningen till reservkraftaggregat. Bland annat bör formerna

för samordning med de statliga insatserna inom elförsörjningen utvecklas

ytterligare. En annan viktig fråga är omfattningen av stödgivningen samt

dess inriktning. Slutligen bör också övervägas om det finns anledning att

rikta krav på att installation i fredstid av reservaggregat för vissa särskilt

vitala funktioner.

ÖCB har föreslagit att inrättandet av s.k. reservkraftpooler utreds

närmare. Enligt ÖCB skulle intressenter i sådana pooler kunna vara bl.a.

kommuner, landsting, statliga myndigheter, eldistributörer och

försäkringsbolag. Ett arbete pågår med att samla intressenter kring

sådana pooler. Enligt ÖCB bör dock frågan utredas ytterligare, bl.a.

beträffande de juridiska och ekonomiska aspekterna. Regeringen delar

denna bedömning.

Vid omfattande elavbrott som blir bestående, exempelvis till följd av

transformatorhaveri, kan en möjlighet att minska störningarnas

konsekvenser vara omfördelning av reservkraftaggregat till det drabbade

området. Förutsättningarna för en sådan omfördelning bör utredas

ytterligare bl.a. på basis underlaget om tillgången på reservkraftaggregat.

En annan viktig förutsättning är att det finns personal som kan installera

och handha aggregaten och att det finns möjlighet att långsiktigt försörja

aggregaten med bränsle. Om en närmare analys visar att detta är en

lämplig åtgärd bör planer för omfördelning i störningssituationer tas

fram.

Ett särskilt problem i samband med elavbrott är det stora elberoendet

inom uppvärmningssektorn. I stort sett alla uppvärmningssystem är

beroende av en kontinuerlig elförsörjning för att bl.a. cirkulationspumpar

i fastigheter och fjärrvärmesystem skall fungera. NUTEK har på

regeringens uppdrag övervägt insatser för att förbättra förmågan att

upprätthålla värmeförsörjningen vid långvariga elavbrott, men särskild

inriktning på fjärrvärmesektorn. Enligt NUTEK är elberoendet stort inom

alla led i fjärrvärmessektorn. För att säkra systemen för elavbrott krävs

åtgärder i värmeproduktionsanläggningar, fjärrvärmesystem och i de

enskilda fastigheterna. NUTEK föreslår bl.a. fortsatta satsningar på ö-

drift och åtgärder för separat strömförsörjning till värmecentraler som

finansieras med bidragsmedel. Vidare föreslås att kommunerna skall ha

handlingsprogram för krisförsörjning inom energiområdet och att

Energimyndigheten får i uppdrag att stödja kommunerna. Regeringen

instämmer i huvudsak i NUTEKs bedömningar och förslag. En översyn

bör göras av kommunernas beredskap att upprätthålla en livsnödvändig

värmeförsörjning till kommuninnevånarna. Översynen bör även innefatta

förslag till eventuella åtgärder om så erfordras. Det är en uppgift för

Energimyndigheten att genomföra detta och att lämna kommuner de stöd

som erfordras för att ta fram planer för krisförsörjning.

Bl.a. mot bakgrund av vad som anförts ovan överväger regeringen för

närvarande vilka ytterligare åtgärder som bör initieras för att minska

beroende av ordinarie kontinuerlig elförsörjning. Regeringen avser

inledningsvis bl.a. att ta initiativ till utredningar av frågorna om den

framtida stödgivningen till reservkraft, om fördelning av reservkraft-

aggergat och värmeförsörjningens elberoende. Berörda myndigheter

kommer att involveras i detta arbete.

9.6 Ekonomisk politik i kriser och krig

Finansdepartementets ansvarsområde

Regeringens bedömning: Planeringen av den ekonomiska politiken

inför krissituationer bör utgå från att det övervägande ansvaret för att

målen för den ekonomiska politiken skall kunna uppnås vilar på

generella ekonomisk-politiska åtgärder. Detta innebär att reglerande

åtgärder av mer omfattande slag förutsätts inte behöva sättas i kraft

förrän i ett sent skede i en krissituation.

Regeringen anser att denna bedömning även bör ligga till grund för

den planering och de övriga beredskapsförberedelser som olika

funktionsansvariga myndigheter inom den civila delen av

totalförsvaret är skyldiga att utföra. Regeringen har för avsikt att se

över de instrument som finns för att klara uppgifter i krissituationer av

skilda slag.

Beredskapsdelegationens förslag: I 1996 års totalförsvarsproposition

orienterade regeringen riksdagen om sin avsikt att inrätta en särskild

beredskapsdelegation för ekonomisk politik. Delegationen, som inledde

sitt arbete år 1997, genomför förberedelsearbete på det ekonomisk-

politiska området inför kriser och krig så att olika instansers åtgärder

skall bli konsistenta och rimligt balanserade. Arbetsområdet för

delegationen är åtgärder inom främst finanspolitiken, penningpolitiken

och utrikeshandeln som syftar till att i krissituationer främja viktiga mål

på den ekonomiska politikens och försörjningens områden.

Som en grundval för sitt arbete har delegationen analyserat de åtgärder

som ingår i dagens krisberedskap. I en promemoria (1998-11-27) har

delegationen sammanfattat sin bedömning av förutsättningarna att

använda regleringar i den ekonomiska politiken i krissituationer.

Beredskapsdelegationens förslag överensstämmer med regeringens

bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: I planeringen av den ekonomiska

politiken och försörjningen inför kriser av olika slag har under

efterkrigstiden ingått att reglerande åtgärder vid behov skall kunna sättas

in. Denna beredskap har i stor utsträckning byggt på de system som

användes och de erfarenheter som vanns under krigsåren. En

administrativ planering har funnits för att reglering av utrikeshandel,

reglering av valuta och krediter samt prisreglering och ransonering vid

behov skall kunna sättas i kraft vid krig eller krigsfara eller i andra

utomordentliga situationer. Systemen har på många områden efter hand

tagits ur bruk, men kom under lång tid att ingå i olika myndigheters

åtgärdsarsenal inför en eventuellt förnyad avspärrningssituation.

Utvecklingen såväl i Sverige som i vår omvärld har lett till att dessa

traditionella regleringsinstrument fått allt mindre relevans. Dessutom har

de för systemens administration nödvändiga organisationerna i stor

utsträckning avvecklats eller lagts i malpåse. Regleringsinstrumenten har

därmed på de flesta områden kommit att förlora sin aktualitet och det

skulle i de flesta fall ta lång tid att sätta dem i sådant skick att de kan tas

i

bruk för bredare tillämpning.

Av mycket stor betydelse i sammanhanget är också att Sveriges

medlemskap i EU ger nya möjligheter och förutsättningar för den

ekonomiska politiken och försörjningspolitiken i krissituationer. Det får

förutsättas att medlemskapets alla dimensioner skall gälla och utnyttjas

även i situationer där det råder säkerhetspolitisk spänning, oro för krig,

krigsfara eller krig i Europa. Den svenska ekonomiska och

försörjningsinriktade politiken bör utgå från att handel och andra

ekonomiska förbindelser med EU:s medlemsstater vidmakthålls så länge

detta är fysiskt möjligt. Det är dock i dagsläget naturligtvis inte möjligt

att förtutsäga hur vår omvärld kommer att reagera i en eventuell framtida

svår krissituation.

Medlemskapet innebär att Sverige inte längre för egen handels-,

jordbruks- och fiskepolitik. Sverige medverkar till att en inre marknad

finns som kännetecknas av fri rörlighet för varor, personer, tjänster och

kapital mellan medlemsstaterna, samt att det finns en ordning som

säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids.

Det är uppenbart att nationella reglerande ingrepp i handeln med andra

medlemsstater, handeln med tredje land, restriktioner för utrikes

betalningar och kapitalrörelser samt prisregleringar och ransoneringar

skulle störa den inre marknadens funktion och snedvrida konkurrensen.

De undantagsmöjligheter som Romfördraget rymmer är knappast

avsedda att kunna användas av en medlemsstat för att avskärma sig från

Unionen och dess medlemsstater. Dock får det i en krissituation

naturligtvis ytterst bli fråga om en politisk bedömning.

De grundläggande förändringar som inträtt under senare år gör att

regeringen anser att det är både möjligt och nödvändigt att i viss

utsträckning omvärdera den för olika krissituationer planerade

användningen av nationella reglerande ingrepp i utrikeshandel och

utrikes betalningar samt ransonering och prisreglering som instrument i

den ekonomiska politiken i krissituationer. Regeringen gör följande

sammanfattande bedömning.

1. Det är ett starkt svenskt intresse att i en krissituation så länge som

möjligt söka upprätthålla en oreglerad utrikeshandel. Handelsutbytet med

främst EU:s medlemsstater är av vital betydelse för Sveriges

varuförsörjning. Särskild reglering av utrikeshandeln med

medlemsstaterna eller utomstående stater bör därför antas inte komma i

fråga så länge handelsutbytet kan ske utan mycket stora och allvarliga

bortfall. Det betyder att reglering av utrikeshandeln knappast är aktuell

innan krigshandlingar omöjliggör sådan handel.

2. Möjligheten att med någon form av valutareglering hålla

växelkursen eller valutareserven vid en högre nivå än den som motsvarar

marknadernas värdering är i det närmaste obefintlig. När Sverige har

undantag från att delta i EMU, och således har en möjlighet att föra en

nationell valutapolitik, bör det därför antas att någon traditionell

valutareglering inte kommer att införas. Först om reglering av

utrikeshandeln behöver sättas i kraft kan det troligen bli aktuellt med

någon form av valutareglering som då främst syftar till att vid behov ge

staten tillgång till utländsk valuta.

3. Breda ransoneringar och prisregleringar av varor som används av

hushåll och företag kräver stora administrationer för att fungera

nödtorftigt. Sådana organisationer kan knappast hållas förberedda utan

får byggas upp vid behov. Detta tar tid. Regleringar av detta slag vållar i

sig så stora effektivitetsnedsättningar i samhällsekonomin att de är

möjliga att tänka sig först i en situation där varumarknaderna praktiskt

taget helt har upphört att fungera. Så länge en viss utrikeshandel

förekommer och bidrar till att skapa jämvikt på marknaderna kan det

knappast vara aktuellt med breda ransoneringar och prisregleringar.

De bedömningar regeringen gör innebär att nationella regleringar

under de nu aktuella förutsättningarna bör antas komma att sättas i kraft

avsevärt senare i krissituationer än vad som hittills antagits eller införas

med starkt begränsade tillämpningsområden. I båda fallen innebär det att

den allmänna ekonomiska politiken, som syftar till att stabilisera

samhällsekonomin, att styra resurser till angelägna användningsområden

och att motverka en ogynnsam inkomstfördelning, bör förutsättas komma

att bedrivas utan egentligt stöd av de traditionella regleringsinstrumenten

allt längre in i en krissituation. Ett större ansvar kommer därmed att vila

på mer generella ekonomisk-politiska åtgärder för att uppnå målen för

den ekonomiska politiken. Dessa instrument kan därför behöva utvecklas

för att kunna klara uppgifterna i krissituationer av skilda slag.

De bedömningar som nu redovisats avser krissituationer där

störningarna är måttliga eller ganska svåra. I mycket allvarliga kriser där

väsentliga varu- och finansmarknader i vårt land har upphört att fungera

kan statsledningen för att söka uppnå oavvisliga nationella mål behöva

tillgripa enkla och handfasta reglerande åtgärder. Regeringen anser

därför att de förändrade förutsättningarna för att använda regleringar i

krissituationer bör ligga till grund för en översyn av den planering och de

övriga beredskapsförberedelser som olika funktionsansvariga

myndigheter inom den civila delen av totalförsvaret är skyldiga att

utföra.

9.7 Vissa planeringsfrågor vad gäller det civila försvaret

och beredskapen mot svåra påfrestningar på

samhället i fred

Regeringens bedömning: Formerna för att på ett effektivt och

rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker måste

successivt utvecklas. Utgångspunkten bör härvid vara en förbättrad

helhetssyn.

En särskild utredare bör utses som skall analysera och lämna

förslag till vissa principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn

när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra

påfrestningar på samhället i fred.

Skälen för regeringens bedömning

Civilt försvar

Riksdagens beslut åren 1995 och 1996 om säkerhets- och

försvarspolitiken innebar en ny syn på samhällets hantering av hot och

risker. Det framhölls i besluten att samhällets resurser för dessa ändamål

skall användas så effektivt som möjligt och att hanteringen av olika hot

och risker därför skall präglas av en helhetssyn. En integrering av

resurserna för fred och krig skall eftersträvas. Totalförsvarsresurserna

skall utformas så att de även kan användas vid internationella

fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att

förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.

För det civila försvaret innebar besluten att verksamhet som tidigare

varit inriktad på att tillgodose kraven under höjd beredskap nu måste

beakta även ett bredare spektrum av hot och risker. I många avseenden

har de strukturer och former som utvecklats för samordning av den

traditionella totalförsvarsverksamheten kunnat utnyttjas även för de nya

uppgifterna. Regeringen anser att det fortfarande finns behov av att finna

nya lösningar för att fullt ut kunna utforma och utnyttja de samlade

resurserna på ett effektivt och rationellt sätt.

Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred

Det skall finnas en beredskap att hantera de påfrestningar som kan uppstå

i samhället. Beredskapen skall avse extraordinära situationer som kan

uppstå genom snabba och allvarliga försämringar av samhällets funktion.

Planeringen mot svåra påfrestningar på samhället i fred är inte en del

av totalförsvarsplaneringen utan genomförs inom ramen för berörda

departements och myndigheters normala planering. Enligt 1996 års

totalförsvarsbeslut skall emellertid, som ovan nämnts,

totalförsvarsresurserna kunna användas för att stödja samhället vid svåra

fredstida påfrestningar.

Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället syftar till att kunna

bedöma samhällets förmåga att förebygga och hantera extrema fredstida

situationer samt att vid behov kunna vidta åtgärder för att förbättra denna

förmåga. Förebyggande åtgärder och förberedelser för krishantering

genomförs hos både sektor- och områdesansvariga myndigheter.

Regeringen har i en skrivelse till riksdagen i december 1998 (skr.

1998/99:33) redovisat utvecklingen av beredskapsförmågan när det gäller

beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.

Behovet av ett sammanhängande planeringssystem

För den verksamhet som syftar till att skapa en förmåga att möta ett

väpnat angrepp finns en väl förankrad och fungerande struktur för att

samordna samhällets insatser. Formerna för att på ett effektivt och

rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker måste

emellertid enligt regeringen successivt utvecklas. Utgångspunkten bör

härvid vara en förbättrad helhetssyn. Betydande samordningsvinster bör

kunna uppnås med helhetsynen som grund.

Avvägningar och prioriteringar av åtgärder när det gäller väpnat

angrepp, svåra påfrestningar i fred och civila internationella

fredsfrämjande och humanitära insatser bör enligt regeringen ske på ett

systematiskt sätt. Det handlar därvid dels om avvägningar mellan

åtgärder som i dag finansieras inom den ekonomiska planeringsramen för

det civila försvaret, dels om avvägningar mellan åtgärder som finansieras

inom denna ram och åtgärder som finansieras inom andra

utgiftsområden.

För att finansiera beredskapsåtgärder avseende krig finns särskilda

medel avsatta inom den civila ekonomiska planeringsramen

(utgiftsområde 6 Totalförsvar). De brister som successivt kan visa sig

inom området svåra påfrestningar avhjälps genom åtgärder som

finansieras av respektive myndighets anslag inom andra utgiftsområden.

Åtgärderna kommer således att avvägas mot åtgärder för andra fredstida

uppgifter men inte mot andra beredskapsåtgärder.

I dag delas samhället planeringsmässigt in i sektorer (svåra

påfrestningar) respektive funktioner (civilt försvar). I flera fall

sammanfaller indelningen och det är ofta samma myndigheter som ingår

och har uppgifter inom såväl en sektor som inom en funktion.

Nuvarande funktionsindelning inom det civila försvaret har använts

under ca tio år. Det gäller även den ekonomiska planeringsramen. Genom

den förändrade hotbilden har förutsättningarna för både

funktionsindelningen och indelningen inom/utom den ekonomiska

planeringsramen förändrats.

Mot bakgrund av detta anser regeringen att en utredare skall se över nu

gällande planeringssystem för civilt försvar och för beredskapen mot

svåra påfrestningar på samhället i fred. I detta ligger att pröva hur de

nuvarande samordningssystemen kan utvecklas. Utredaren bör föreslå

former för en planering som tillgodoser samhällets förmåga att möta

olika slag av hot och att kunna bidra till fred och säkerhet i omvärlden.

Nuvarande funktionsindelning inom det civila försvaret samt

myndigheternas roller skall prövas.

Regeringen anser vidare att en utgångspunkt för utredningen skall vara

att med tillämpning av ansvarsprincipen bygga beredskapen underifrån,

dvs. utgångspunkten skall vara det fredstida samhällets ansvarsfördelning

samt samlade förmåga och att åtgärder sedan successivt vidtas utefter

hela hotskalan från svåra påfrestningar till väpnat angrepp.

Omdaningen av det civila försvaret kan till vissa delar påbörjas under

innevarande period parallellt med den nämnda utredningen inför nästa

försvarsbeslut. Detta kan ske genom att utnyttja den ordinarie

budgetprocessen med planeringsunderlag inför åren 2000 och 2001. Det

studiematerial som myndigheterna lämnade i oktober 1998 samt det

material som ÖCB tar fram till den 17 maj angående

beredskapsinvesteringar m.a.a. minskat invasionshot kan ligga till grund.

Utöver arbetet med planeringsunderlag kan ett konkret arbete påbörjas

med att revidera beredskapsinriktningen med efterföljande inriktnings-

och prioriteringsdokument mot bakgrund av att förberedelser mot

invasion skall minskas men andra former av väpnat angrepp

uppmärksammas.

Erfarenheter från arbetet med planeringsunderlaget och nya

inriktningar kan även utgöra värdefulla bidrag i den föreslagna

utredarens analys inför nästa totalförsvarsbeslut.

10 Ledningsfrågor

Regeringens bedömning: Regeringen anser att det militära och civila

försvarets ledningsorganisation bör utredas.

Regeringen anser också att en genomgång av bestämmelserna inom

de olika sektorer som kan bli berörda av en svår påfrestning på

samhället i fred är nödvändig.

Härefter bör en samlad översyn av lednings- och

samordningsfrågorna inom det militära och civila försvaret samt för

svåra påfrestningar på samhället i fred genomföras så att ett

övergripande beslut kan fattas senast år 2001. En sådan översyn

hindrar dock inte att vissa förändringar kan genomföras redan i närtid.

10.1 Bakgrund

Försvarsberedningen anser i sin rapport att de förändrade kraven och

förutsättningarna, främst den nya hotbilden, aktualiserar relativt stora

förändringar av det nuvarande ledningssystemet. Beredningen menar att

det handlar om väsentliga förändringar av den organisation och det

arbetssätt som efter hand utvecklats under en femtioårsperiod och att det

därför krävs en samlad översyn av ledningssystemet. Översynen bör

genomföras så att beslut kan fattas senast i samband med nästa

försvarsbeslut. Försvarsberedningen anser dock att en sådan översyn inte

hindrar att man redan i närtid kan genomföra vissa förändringar av

ledningssystemet, t.ex. en reducering av antalet regionala ledningsnivåer

och införande av en internationell ledningsstab.

Enligt Försvarsberedningen bör ledningssystemet utformas så att ett

tydligt sammanhang och en kontinuitet över hela spektrumet av hot och

risker kan uppnås. Beredningen menar att det inte längre finns lika

tydliga steg eller skeden som förändringar av ansvarsförhållanden eller

organisationsmönster kan knytas till. Vardagsförhållandena bör vara

utgångspunkten. Ansvaret skall vara odelat och omfatta hela spektrumet

av hot och risker. Avvägningar, prioriteringar och samordning skall ske,

förutom av riksdag och regering, på läns- och kommunnivå.

Vad gäller de särskilda kraven på ledningssystemet vid krig och

krigsfara, ledning av totalförsvaret, anser beredningen att kraven på

uthållighet kan reduceras. En mera uttalad prioritering mellan olika

samhällssektorer avseende deras roll i ledningssystemet torde vara

möjlig.

Försvarsberedningen anser vidare att man måste beakta kraven på

snabbhet i beslutsfattandet, förmåga att kunna leda flera samhällssektorer

samt risken för informationskrigföring.

Även för ledningssystemet är förmågan till anpassning av central

betydelse. Det måste finnas möjligheter att på sikt kunna hantera

hotbilder som skiljer sig från de som framträder i det kortare

tidsperspektivet.

Ett tydligt sammanhang mellan olika delar av hotspektrumet utgör en

grundläggande förutsättning för att kunna skapa en erforderlig robusthet

och försvarsförmåga. Från ledningssynpunkt bör ansvar för att fastlägga

krav, genomföra förberedelser och utöva ledning i en akut situation

hänga samman sinsemellan och med ansvaret för finansieringen.

En grundläggande utgångspunkt bör vara det odelade ansvaret. En

ansvarig myndighet har härigenom en skyldighet att klarlägga vilka

åtgärder som krävs för verksamheten vid olika former av påfrestningar

och för olika uppgifter över hela skalan från vardag till och med

relevanta former av väpnade angrepp. Kraven bör formuleras av

regeringen, som också ansvarar för avvägning och samordning på

nationell nivå.

Frågan om huruvida de nuvarande två regionala nivåerna bör

bibehållas har varit aktuell vid flera tillfällen under 1990-talet.

Försvarsmakten har i underlaget inför den säkerhetspolitiska

kontrollstationen redovisat en inriktning som innebär en territoriell nivå,

som är ett mellanting mellan nuvarande militärområden och

försvarsområden. ÖCB anser att en annan territoriell indelning eller färre

nivåer inom det militära försvaret aktualiserar frågan om

civilbefälhavarorganisationens framtid. ÖCB anser vidare att det måste

finnas en viss civil operativ kompetens och förmåga mellan nivåerna

regering och länsstyrelse för att klara de länsövergripande uppgifter som

kvarstår.

Den förändrade synen på hotbilden understryker de redan kända

praktiska problemen att vid beredskapshöjningar förändra

ledningssystemet genom att införa ytterligare en civil nivå. Kravet på en

överensstämmelse mellan ledningsstruktur i den normala verksamheten

och vid en svår påfrestning eller i krig förstärks. Utgångspunkten bör

därför vara en reduktion till en regional ledningsnivå, som innebär att ett

antal länsstyrelser samverkar med en militär territoriell chef. En

ändamålsenlig geografisk indelning måste därvid utformas. Vidare krävs

en analys av vilka av de uppgifter som nu åvilar civilbefälhavarna som

bör omfördelas till central nivå respektive länsnivå.

I sammanhanget bör framhållas betydelsen av att Försvarsmaktens

interna ledningssystem utformas för att underlätta samordningen med

samhället i övrigt, t.ex. genom att samverkanslinjerna är desamma

oberoende av vilken uppgift som för tillfället är aktuell.

Den förändrade synen på hotbilden påverkar direkt utformningen av

ledningsorganisationen för att kunna möta väpnade angrepp. Eftersom

risken för invasion syftande till ockupation inte skall vara

dimensionerande medges en minskning av kraven på uthållighet i

försvaret. För det civila försvaret innebär detta att de tidsmässiga kraven

på varje funktions förmåga att fungera under krigsliknande förhållanden

kan minskas. Det innebär också att behovet av att samordna all

samhällsverksamhet kan reduceras eftersom många funktioner som har

stor betydelse under ett långt krigsförlopp, där hela landet utsätts för

krigets påfrestningar, inte har samma roll vid kortare och mera

begränsade angrepp. Som framgår av avsnitt 9.2 skall planeringen för det

civila försvaret i ökad utsträckning inriktas mot att säkra viktiga

infrastrukturområden. Ledningssystem för det civila försvaret bör

därmed i ökad utsträckning kunna koncentreras till en kärna av vitala

samhällsfunktioner. Grundprincipen från 1992 års försvarsbeslut att

myndigheterna bedriver verksamheten på ordinarie platser så länge det är

möjligt blir emellertid än mer tillämplig. Åtgärder för att öka robustheten

på dessa platser, inklusive tåligheten mot olika slag av fredstida

påfrestningar, bör efter hand vidtas. För vissa myndigheter kan en

överflyttning av verksamheten till t.ex. en regional organisationsenhet

vara ett alternativ. Det förtjänar att framhållas att i krigssituationen

kommer mycket av verksamheten att i praktiken ledas på lägre nivåer

eftersom den centrala nivåns behov och möjligheter att aktivt ingripa

minskar.

10.2 Det militära ledningssystemet

Framtidens konflikter ställer nya krav även på ledningsförmågan. Det

krävs god ledningsförmåga även i den oklara övergången mellan fred och

krig. Ledningsstrukturen bör därför förändras mot ett ledningssystem

med god förmåga att utnyttja teknikutveckling. Detta gäller inte minst

civil ledningsteknik, samverkan med civila och internationella

ledningsorgan och tillgodoseende av både organisationens omedelbara

ledningsbehov och de ledningsbehov som tillkommer i takt med att

krigsförbanden tillväxer. Även förmåga att hantera ett brett spektrum av

angrepp av mer eller mindre traditionellt slag är av betydelse i

sammanhanget. Ledningssystemet skall ha god uthållighet och förmåga

att kunna fungera även i starkt störd miljö. Ansvarsförhållanden,

samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer bör vara desamma i alla

lägen och om möjligt även vid internationella insatser. Ledning och

samverkan på den högsta nivån måste kunna ske från geografiskt skilda

platser som funktionellt utgör en enhet. Det är därutöver nödvändigt att

koncentrera kompetensen till färre nivåer och enheter än för närvarande.

Försvarsmaktens högsta ledning består av ett högkvarter. Högkvarteret

bör disponera en eller flera insatsledningar utan territoriellt ansvar,

varvid möjligheterna att integrera de operativa och taktiska

ledningsnivåerna skall tillvaratas. Insatsledningarna skall kunna leda

behovssammansatta styrkor av krigsförband. Delar av insatsledningar

skall kunna ingå i multinationella styrkor samt i en internationell

ledningsstab.

Den regionala ledningsnivån bör bestå av en territoriell ledning med

ansvar för samverkan med totalförsvarets civila delar samt utgöra stöd

till de operativa styrkorna. Den territoriella ledningsorganisationen bör

vara behovssammansatt beroende på militärgeografi, infrastruktur och

uppgifter. Även den civila ledningsstrukturens utformning bör beaktas.

Regeringen avser att mot denna bakgrund uppdra åt Försvarsmakten att

närmare redovisa förslag till utformning av det militära

ledningssystemet.

10.3 Ledningssystem för det civila försvaret

Den förändrade hotbilden ställer krav på en ny form av ledningsstruktur

inom det civila försvaret. Ledningsstrukturen skall vara så utformad att

ledning kan utföras vid olika slag av hot om väpnat angrepp.

Sammanhanget mellan olika delar av hotspektrat måste säkerställas.

Ansvaret för att fastlägga krav, genomföra förberedelser och utöva

ledning i en akut situation måste hänga samman sinsemellan och med

ansvaret för finansieringen.

För att säkerställa en tillräcklig ledningsförmåga måste

ansvarsförhållandena, både när det gäller ansvar inom en samhällssektor

och ansvar inom ett geografiskt område, vara tydliga. De

områdesansvariga myndigheternas ledningsansvar och övergripande

samordningsansvar måste därvid tydliggöras. Regeringen, länsstyrelserna

och kommunerna har viktiga roller, både vad gäller samordning av

förberedelser, dvs. beredskap i vid mening, och ledning i akuta

situationer. Organisation och kompetens, liksom befogenheter och

skyldigheter, måste motsvara kraven på krishanteringsförmåga.

Regeringen avser att återkomma till ÖCB med uppdrag rörande underlag

för en förändring av ledningssystemet för det civila försvaret.

10.4 Ledning och samordning vid svåra påfrestningar på

samhället i fred

Bakgrund

Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har behandlats

vid ett flertal tillfällen under senare år. Frågan har bl.a. behandlats i

regeringens proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på

samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr.

1996/97:203) samt i regeringens skrivelser Totalförsvar i förnyelse (rskr.

1997/98:4) och Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred

(rskr. 1998/99:33).

Ett av de områden som ägnats särskild uppmärksamhet är hur

samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar skall ledas och samordnas.

Området har bl.a. behandlats i Hot- och riskutredningens

huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle och i

departementspromemorian (Ds 1996:4) Regeringens och myndigheternas

befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. I bägge fallen

lämnades förslag till författningsändringar.

Hot- och riskutredningens författningsförslag innebar en utvidgning av

räddningstjänstlagen. Vid remissbehandlingen av betänkandet framfördes

emellertid i denna del kritik mot den lagtekniska lösningen. I

departementspromemorian föreslogs en reglering genom en lag om

särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Vid

remissbehandlingen godtogs i huvudsak den lagtekniska lösningen med

reservation för att det saknades en analys av hur den föreslagna lagen

förhöll sig mot annan lagstiftning. Härutöver framfördes även

remisskritik angående vissa sakförhållanden såsom ansvarsfördelningen

mellan olika organ samt ersättningsfrågor.

Regeringen anförde i propositionen Beredskapen mot svåra

påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) att insatser i en

krissituation måste kunna ske snabbt och smidigt och utan tveksamheter

om beslutsgång och beslutskompetens. Det är därför särskilt viktigt att de

ledningsmetoder som tillämpas i samhället under normala förhållanden

så långt som möjligt tillämpas också i en krissituation för att undvika

oklarheter om ansvarsförhållanden. Vad gäller förslagen om lagstiftning

ansåg regeringen att den ovan nämnda remisskritiken innebar att frågan

borde övervägas ytterligare innan ett ställningstagande sker.

Försvarsutskottet anförde i betänkandet 1996/97:FöU5 att utskottet i

stort ställde sig bakom vad regeringen föreslagit om åtgärder mot svåra

påfrestningar på samhället i fred. När det gällde ledningsprinciperna

ansåg utskottet dock att regeringen med förtur borde se över dessa frågor

och återkomma till riksdagen med förslag till erforderliga

författningsändringar. Utskottet ansåg bl.a. att uppgifterna för en

krishantering måste kunna delegeras i ledningskedjan - regering,

länsstyrelse och kommun. Vidare anfördes att regeringens,

länsstyrelsernas och kommunernas skyldigheter och befogenheter vid

hanteringen av en svår påfrestning mot samhället i fred måste vila på en

tydlig grund. En tillräcklig förmåga måste sålunda säkerställas så att

risken för och konsekvenserna av en svår påfrestning på samhället

minskar. Enligt utskottets mening måste myndigheterna kunna vidta

förberedelser för att kunna hantera en svår påfrestning. Sådana

förberedelser är bl.a. planering, övning och utbildning.

Förslag av arbetsgruppen Ledningskedjan

Regeringen beslutade den 21 augusti 1997 att det skulle tillsättas en

arbetsgrupp inom Regeringskansliet för att utreda vissa frågor om

skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred.

Arbetsgruppen hade bl.a. till uppgift att behandla vad som anfördes i

Försvarsutskottets betänkande 1996/97:FöU5 enligt ovan.

Arbetsgruppen överlämnade sin slutrapport till Försvarsdepartementet

den 6 maj 1998. Rapporten behandlade generella utgångspunkter för

arbetet med att hantera svåra påfrestningar i fred samt hur ansvars-,

kompetens- och befogenhetsfördelningen mellan olika aktörer bör

fördelas. Rapporten avslutades med förslag till hur arbetet med

författningsreglering bör bedrivas.

Enligt arbetsgruppen har ett av problemen i det hittillsvarande arbetet

varit att det inte finns någon enhetlig uppfattning om vad en svår

påfrestning på samhället i fred innebär. Arbetsgruppen anser heller inte

att det är möjligt att ge en entydig definition på vad en svår påfrestning

på samhället i fred är. En svår påfrestning är inte ett homogent begrepp,

utan en företeelse vars karaktär varierar mellan olika samhällssektorer.

Det är inte heller möjligt, eller ens önskvärt, att i generella termer dra en

skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära en svår

påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Begreppet svår

påfrestning är således ett sätt att beskriva en situation som har eskalerat

och som påverkar flera delar av samhället, vilket i sin tur kräver speciella

åtgärder. Det är vidare inte möjligt att i förväg förutse alla de områden

och typer av händelser som kan innebära att en svår påfrestning på

samhället kan inträffa. I takt med att arbetet inom respektive sektor

utvecklas kommer områdena att förändras, inte minst mot bakgrund av

samhällsutvecklingen. Det är inte möjligt att i generella termer ange alla

de åtgärder som kommer att behöva vidtas inom staten, kommunerna

eller landstingen.

Den ansvarsfördelning som förekommer inom ramen för de olika

samhällssektorerna (t.ex. polis, räddningstjänst och hälso- och sjukvård)

bör enligt arbetsgruppen utgöra grunden för samhällets åtgärder vid

olyckor, inklusive en situation som innebär att en svår påfrestning

uppstår. Då en svår påfrestning enligt arbetsgruppens beskrivning

innebär att flera samhällssektorer berörs, kan det dock krävas en

koordinerad och koncentrerad insats av flera aktörer. Detta kan i sin tur

leda till ett behov av s.k. sektorsgemensamma och sektorsövergripande

beslut med tillhörande prioriteringar och inriktningar. Arbetsgruppen

anger vissa exempel på bestämmelser som medger denna typ av beslut

såsom räddningstjänst-, smittskydds- samt växt- och

djursjukdomslagstiftningen.

Mot denna bakgrund anser arbetsgruppen att behovet av ytterligare

åtgärder och åtföljande författningsreglering bör granskas genom att man

inom varje berörd samhällssektor går igenom den lagstiftning som kan

bli aktuell att tillämpa vid händelser som kan utvecklas till en svår

påfrestning på samhället i fred. Som ovan nämns finns redan sådana

befogenheter på vissa områden och en inventering av andra berörda

lagområden bör ge underlag för vilka författningsändringar som kan

behöva vidtas i övrigt. Eventuella brister kan därmed åtgärdas inom

ramen för respektive sektorslagstiftning.

För händelser som inte kan hanteras inom ramen för det sektoriella

ansvaret bör efter denna genomgång övervägas att ge vissa generella

befogenheter till regeringen och berörda länsstyrelser (s.k. områdesvis

ansvariga organ). Arbetsgruppen vill dock betona att det områdesvisa

ansvaret inte innebär att den sektoriella ledningen skall övertas utan att

denna bör ses som en stödjande, kompletterande och inriktande

verksamhet. Arbetsgruppen understryker att detta överensstämmer med

vad statsmakterna tidigare sagt i frågan.

Arbetsgruppen konstaterar vidare att det kan behövas stöd för de

områdesvis ansvariga myndigheterna i deras arbete med planering,

utbildning och övning för svåra påfrestningar på samhället i fred samt

vidare för utrustande av dessa myndigheters ledningsorganisationer.

Arbetsgruppen rekommenderar att ÖCB, i samverkan med bl.a.

civilbefälhavarna, bör ges denna typ av uppgifter. En av arbetsgruppens

ledamöter motsätter sig i ett särskilt yttrande en sådan ordning.

Arbetsgruppen anser att de finansieringsprinciper som tillämpas enligt

normala ansvarsförhållanden också bör tillämpas vid finansieringen av

åtgärder mot och vid svåra påfrestningar. Varje ansvarig myndighet bör

inom ramen för sin ordinarie budget således svara för sina respektive

kostnader för de åtgärder som i förväg vidtas för att minimera risker och

begränsa konsekvenser. För de kostnader som kan uppstå när en händelse

riskerar att inträffa eller har inträffat, föreslår arbetsgruppen att riksdagen

bemyndigar regeringen att utnyttja en kredit kopplad till ett visst anslag i

Riksgäldskontoret. Regeringen kan därefter i efterhand fördela ut

kostnaderna på berörda sektorer, landsting och kommuner eller begära

riksdagens godkännande i de fall kostnader bör belasta statsbudgeten

kollektivt. Avsikten är att tillämpa motsvarande system för

kostnadsfördelningen mellan stat och kommun som gäller vid insatser

enligt räddningstjänstlagen, d.v.s. att varje kommun svarar för

kostnaderna upp till en viss nivå och att staten ersätter kostnaderna

därutöver.

Arbetsgruppen har slutligen inte valt att använda begreppet

ledningskedjan för att beskriva ledningen vid svåra påfrestningar på

samhället i fred. Därigenom undviks missförståndet att ledning vid svåra

påfrestningar på samhället i fred skulle ske i en separat

ledningsorganisation utanför de normala ledningsförhållandena. Detta

väljer arbetsgruppen särskilt att framhålla, då den s.k. CICU-utredningen

i betänkandet Utvecklad samordning inom det civila försvaret och

fredsräddningstjänsten (SOU 1996:86) använde begreppet

ledningskedjan för att beskriva ledningsförhållandena under höjd

beredskap.

Remissinstanserna

Arbetsgruppens rapport har remissbehandlats. Remissyttrandena finns

samlade i Försvarsdepartementet (dnr Fo98/172/CIV). De flesta

remissinstanserna ställer sig bakom förslaget om en sektorsvis

genomgång av nuvarande bestämmelser. Härvid påpekar dock Statens

kärnkraftsinspektion att de flesta av arbetsgruppens rekommendationer

redan är omhändertagna inom det egna sektorsområdet.

Vad gäller arbetsgruppens förslag till olika former av generell

reglering för s.k. områdesvis ansvariga organ är meningarna delade. Flera

remissinstanser instämmer i huvudsak i arbetsgruppens förslag och är

positiva till ett fortsatt arbete i detta avseende. Detta gäller bl.a.

länsstyrelserna i Skåne län, Södermanlands län, Västernorrlands län och

Norrbottens län. Även vissa centrala myndigheter är positiva till

förslaget såsom Statens invandrarverk, Socialstyrelsen, Post- och

telestyrelsen och Statens jordbruksverk. Även ÖCB är i huvudsak positiv

till förslaget.

Några sektorsansvariga myndigheter framför däremot kritik mot

förslaget i denna del. Således anser Kustbevakningen att strävan att

säkerställa ledningsförmågan inte får innebära en övergång från ett

tydligt sektorsansvar till ett diffust områdesansvar. Vidare anser Statens

räddningsverk att eftersom varken problem eller lösningar kunnat

tydliggöras bättre, måste det starkt ifrågasättas om det överhuvudtaget

finns anledning att försöka ta fram nya regler om ansvar och

befogenheter. Räddningsverket anser också att starka principiella

betänkligheter kan resas mot att i fredstid överge normala fredstida

ansvars- och ledningsstrukturer till förmån för ett ledningssystem som

utformats enbart utifrån totalförsvarets förutsättningar och behov.

Arbetsmarknadsstyrelsen ifrågasätter vidare om det verkligen behövs

några ytterligare resurser eller behov av annan stödjande verksamhet

utöver nuvarande ansvarsområden. Styrelsen anser att det torde räcka

med att utveckla samverkan mellan berörda myndigheter bl.a. i form av

information om ansvar, roller, resurser, materieltillgångar,

expertkompetenser, ledningsresurser m.m.

I fråga om kommunernas roll anser Svenska kommunförbundet att

kommunerna redan idag har ett ansvar för att dels medverka vid

händelser som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred, dels

att hålla en beredskap och förmåga för detta innefattande skyldighet att

öva, utbilda och utrusta en ledningsorganisation. Nästa alla kommuner

har därmed en ledningsorganisation för att hantera svåra påfrestningar.

Förbundet anser dock att det kan vara klarläggande att dessa skyldigheter

tydligare framgår i lagstiftningen samt att det även kan vara påkallat att

utreda vissa kommunalrättsliga problem avseende beslutsbefogenheter

när en händelse berör flera olika nämnders verksamhetsområden.

Vad gäller landstingen framhåller Landstinget i Blekinge att

utredningens försök att dela in ansvaret områdesvis och sektorsvis verkar

tilltalande. Tveksamhet finns dock kring dess tillräcklighet eftersom

många myndigheter, inte minst landsting, har både områdes- och

sektorsansvar.

En återkommande synpunkt bland remissinstanserna rör även

svårigheterna med att definiera vad en svår påfrestning innebär och

anknyter härvid till den diskussion som på denna punkt förs i

arbetsgruppens rapport. Således framhåller ÖCB att frånvaron av en

entydig definition kan medföra problem om myndigheterna skall ges

särskilda befogenheter för att hantera denna typ av händelser. Även

Rikspolisstyrelsen framför en liknande uppfattning och anför att en

entydig definition skulle underlätta utformningen av författningsstödet

och den framtida tillämpningen av lagreglerna. Statens räddningsverk

skriver i detta sammanhang att införandet av ett liknande system för

kostnadsfördelning mellan stat och kommun som gäller vid insatser

enligt räddningstjänstlagen, skulle kräva en definition av begreppet svåra

påfrestningar på samhället.

Skälen för regeringens bedömning

Arbetsgruppen Ledningskedjans rapport utgör ett viktigt bidrag till

arbetet med att förbättra beredskapen mot svåra påfrestningar på

samhället i fred och så gör även de remissyttranden som avgivits.

Arbetsgruppens rapport har i vissa avseenden redan behandlats av

regeringen. Sålunda anfördes i skr. 1998/99:33 bl.a. att regeringen i allt

väsentligt inte hade något att invända mot arbetsgruppens beskrivning

och karakteristik av vad en svår påfrestning på samhället i fred innebär.

Hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred måste beaktas i

flertalet samhällssektorer. Grundprincipen är att varje sektor själv

ansvarar för att kunna hantera de störningar och påfrestningar som kan

drabba sektorn. Inte minst bör detta ske genom att redan från början

bygga in en robusthet mot störningar vid uppbyggnad av resurser och

utformning av system. Genom försvarspolitiken skapas emellertid

betydande resurser som kan bidra till förmågan att hantera svåra

påfrestningar. Försvarspolitiken bör utformas med hänsyn härtill. Detta

innebär inte någon förändring av ansvars- och rollfördelningen.

Syftet med bistånd av totalförsvarsresurser skall vara att i

extraordinära lägen kunna stärka det normala fredssamhällets förmåga att

hantera risker och störningar. Olika aspekter på användandet av

totalförsvarsresurser vid svåra påfrestningar måste beaktas i planeringen

inom totalförsvaret. Skall resurserna kunna användas bör en kontinuerlig

övnings- och utbildningsverksamhet i att delta i hanterandet av svåra

påfrestningar genomföras. Särskilt viktigt är det att öva hur totalförsvars-

resurserna på bästa sätt skall underställas de ansvariga myndigheterna i

deras reguljära myndighetsutövning.

Utnyttjande av sektorsövergripande resurser i akuta situationer kan

innebära ett ledningsproblem. Därför bör också ledningsseminarier och

ledningsövningar ingå i utformningen av samhällets totala resurser för att

hantera svåra påfrestningar. En helhetssyn bör eftersträvas för att vi ska

kunna utnyttja samhällets samlade resurser för att hantera hot och risker i

såväl krig som fred.

Regeringen har beslutat att inom Regeringskansliet låta genomföra en

sektorvis genomgång av behovet av åtgärder och en översyn av

författningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid

svåra påfrestningar på samhället i fred.

Genomgången av sektorslagstiftningen bör härutöver kunna ligga till

grund för en bedömning av behovet av eventuell generell

författningsreglering och regeringens överväganden av vissa övriga

frågor inom området såsom finansiering och stöd m.m. En fråga som

därvid särskilt bör prövas är hur Försvarsmaktens kostnader för insatser

som genomförs vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall täckas.

10.5 Samlad översyn av lednings- och

samordningsfrågorna

Då begreppet ledning används bör jämförelser med ledningsförhållanden

inom det militära försvaret göras med viss försiktighet. Begreppet

ledning innebär i många fall samordning och samverkan mellan

myndigheter och andra organisationer snarare än ett obrutet vertikalt

ledningsförhållande mellan över- och underordnade enheter.

Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att de förändrade

kraven och förutsättningarna aktualiserar relativt stora förändringar av

nuvarande ledningssystem i vid mening. Som redovisats i tidigare avsnitt

avser regeringen låta utreda lednings- och samordningfrågor inom det

militära och civila försvaret samt för svåra påfrestningar på samhället i

fred. En samlad översyn av lednings- och samordningsfrågorna bör

härefter göras. Den samlade översynen bör genomföras så att ett

övergripande beslut om lednings- och samordningsfrågorna kan fattas

senast år 2001. Vidare bör Försvarsberedningen ges möjlighet att följa

arbetet.

Regeringen bedömer det dock som möjligt att redan nu göra vissa

förändringar i enlighet med beredningens rekommendationer.

10.6 Informationskrigföring

Regeringens bedömning: Det är mycket angeläget att ägna fortsatt

uppmärksamhet åt hotbild och sårbarhetsproblematik på

informationskrigföringsområdet. Det är också angeläget att

förutsättningarna för internationell samverkan belyses i det fortsatta

arbetet. I sammanhanget bör de folkrättsliga frågorna behandlas.

Bakgrund till regeringens bedömning: I regeringens proposition

1996/97:11 Beredskapen mot svåra påfrestningar i samhället i fred och i

1996 års totalförsvarsproposition uppmärksammade regeringen det

växande hotet inom området informationskrigföring. Detta har nu

ytterligare understrukits i Försvarsberedningens slutrapport (Ds 1999:2)

från januari i år.

I december 1996 tillsatte regeringen en arbetsgrupp om

informationskrigföring inom Regeringskansliet med uppdrag att följa

utvecklingen av hot och risker inom området informationskrigföring. I

gruppens uppgifter ingår också att sprida kunskap om vad

informationskrigföring innebär, komma med förslag till

ansvarsfördelning samt föreslå riktlinjer för en strategi på området.

Arbetsgruppen har hittills lämnat två rapporter till regeringen.

Regeringen uppdrog vidare våren 1997 åt Statskontoret att utarbeta en

sammanhållen strategi för IT-säkerhet avseende samhällets

informationsförsörjning. I uppdraget ingick att precisera statens ansvar

och ange hur säkerhetsarbete kan inordnas i det nationella

handlingsprogrammet för IT, samt hur arbetet med IT- säkerhetsfrågorna

bör organiseras och fördelas mellan olika statliga myndigheter.

Statskontoret skulle enligt uppdraget även lämna förslag till

ansvarsfördelningen mellan myndigheter inom området. Strategin som

Statskontoret uppdrogs att utarbeta skulle innehålla långsiktiga

övergripande gemensamma mål samt förhållnings- och tillvägagångssätt

för samhällets IT-säkerhet. Uppdraget omfattar även förslag till hur

Sveriges medverkan i det internationella IT-säkerhetsarbete skall

koordineras. Statskontorets rapport har remissbehandlats.

Remissinstansernas svar bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Regeringen har lämnat särskilda uppdrag till Försvarshögskolan och

Styrelsen för psykologiskt försvar på informationskrigföringens område.

Myndigheterna redovisar årligen uppdraget.

Statskontorets rapport: Den 24 juni 1998 överlämnade Statskontoret

rapporten Sammanhållen strategi för samhällets IT-säkerhet. I rapporten

föreslår Statskontoret att regeringen med ledning av förslagen i utredning

formulerar en sammanhållen strategi för informationssäkerhet där mål,

roller och ansvar preciseras. Statskontoret föreslår bl.a.

- en övergripande krishanteringsorganisation för IT-säkerhet på

nationell nivå med ett rättsligt stöd för att vidta åtgärder i situationer som

medför svåra påfrestningar på samhället såväl i fredstid som i krigstid,

- att ansvaret för samordning av IT-säkerhetsarbetet i den offentliga

förvaltningen bör samlas hos en enda aktör, ÖCB, som bör sammanställa

och analysera rapporter om incidenter och

- ett generellt införande av en grundläggande säkerhetsnivå i likhet

med den som ÖCB formulerat i föreskrifter och allmänna råd.

Förslag av arbetsgruppen om informationskrigföring: Av

arbetsgruppens rapporter framgår att informationskrigföring omfattar

åtgärder för att komma åt, påverka eller utnyttja andra aktörers

information och informationssystem samtidigt som man skyddar sin egen

information och sina egna informationssystem. Ett viktigt inslag i

informationskrigföringen är att påverka beslutsprocessen.

Arbetsgruppens förslag avser både direkt och indirekt strukturen på

totalförsvarets ledningssystem och de satsningar som görs på detta

område. Förslagen avser förändrade samverkansformer, delgivning,

utbildning m.m. på underrättelseområdet.

Hotbild och sårbarhetsproblematik på informationskrigföringsområdet

är till sin natur sektorsövergripande. För att koordinera och inrikta

skyddsåtgärder m.m. föreslår arbetsgruppen att ett nytt

samordningsorgan inrättas på central nivå, t.ex. vid ÖCB.

För att på motsvarande sätt kunna hantera departementsövergripande

frågor föreslås även inrättande av en permanent samordningsgrupp inom

Regeringskansliet.

Nya former av såväl passiva som aktiva skyddsåtgärder efterlyses av

arbetsgruppen, bl.a. genom att via auktoriserade intrångsförsök söka

finna svagheter i samhällsviktiga informationssystem. Enligt

arbetsgruppen bör kostnadseffektiva och sektorsövergripande

organisatoriska lösningar tillskapas. Arbetsgruppen föreslår vidare

inrättande av en samordnande IT-kontrollfunktion för statsförvaltningen.

Försvarsmakten (Totalförsvarets signalskyddssamordning, TSA) kan

vara en lämplig bas för denna.

Arbetsgruppen föreslår att en särskild funktion tillskapas under Post-

och telestyrelsens ledning med uppgift att utan tidsfördröjning se till att

informationsattacker mot statliga informationssystem och kritiska

infrastrukturer avstyrs och upphör. Funktionen föreslås också stödja

återställandet av informationssystemen vid större informationsattacker.

Enligt förslaget skall även motsvarande privata funktioner kunna ansluta

sig. Arbetsgruppen anser att det bör övervägas om även samhällsviktiga

teleoperatörer via koncessionregler skall åläggas att ansluta sig.

Arbetsgruppen föreslår att rapporteringsplikt införs för IT-relaterade

incidenter inom statsförvaltningen. Arbetsgruppen föreslår vidare

inrättande av en statistikenhet för IT-incidenter med uppgift att skapa en

helhetsbild rörande karaktär och omfattning av avsiktliga IT-incidenter i

samhället. En återhållande faktor för den privata sektorn att rapportera

incidenter till polis och andra myndigheter är offentlighetsprincipen. För

ett företag eller bank som drabbas är det av stor vikt att sådana uppgifter

ej blir offentliga. Den instans som bäst torde kunna samordna den privata

sektorn är Näringslivets Säkerhetsdelegation (NSD), varför närmare

statliga samverkansformer med NSD bör prövas.

Försvarsmakten har genom Totalförsvarets signalskyddssamordning

(TSA)verksamhet etablerat ett stort kunnande samt har ett stort

förtroende inom signalskyddsområdet. Arbetsgruppen föreslår att

Försvarsmaktens ansvarsområde beträffande signalskyddstjänsten

gentemot totalförsvaret, som förvaltas av TSA, vidgas till att även

omfatta civila totalförsvarsviktiga informationssystem. Arbetsgruppen

pekar också på att lagstiftningen behöver moderniseras.

Attacker mot informationssystem kan passera många olika länder

innan de når sin slutdestination. För att spåra och förhindra dessa attacker

måste en aktiv internationell samverkan ske för att nå kollektiv säkerhet i

det globala informationssamhället. I USA har en presidentkommission

rörande kritisk infrastruktur rekommenderat långtgående ekonomiska

satsningar och åtgärder i förvaltningsstrukturen för att bättre kunna möta

detta nya hot. Även i flertalet andra västländer pågår liknande

utredningar, dock inte av samma omfattning.

Arbetsgruppen anser att det är angeläget att förutsättningarna för

internationell samverkan belyses i det fortsatta arbetet. Likaså pekar

arbetsgruppen på vikten av att få folkrättsliga frågor belysta.

Remissinstanserna: Arbetsgruppens andra rapport remissbehandlades

hösten 1998. Mot bakgrund av att det samtidigt pågick en beredning av

Statskontorets rapport remitterades inte arbetsgruppens förslag angående

en samordningsgrupp inom Regeringskansliet och ett nytt

samordningsorgan på central nivå. Remissinstanserna ställer sig i allt

väsentligt bakom de remitterade förslagen. Remissyttrandena finns

samlade i Försvarsdepartementet (dnr Fo98/1828/MIL).

Skälen för regeringens bedömning: Gränsdragningen mellan vad som

är att betrakta som åtgärder för att motstå informationskrigföring och

åtgärder för att öka IT-säkerheten är enligt regeringen i stor utsträckning

diffus. Utvecklingen av hot och risker inom området

informationskrigföring ställer ökade krav på den grundläggande IT-

säkerheten i samhället och accentuerar behovet av en sammanhållen

strategi för informationskrigföring och samhällets IT-säkerhet.

Såväl Statskontoret som arbetsgruppen om informationskrigföring har

i sina rapporter understrukit vikten av en bättre samordning av IT-

säkerhetsarbetet och skyddet mot informationskrigföring. Regeringen

delar utredningarnas bedömningar att samordningen behöver förbättras.

Frågan om vad samordningsansvaret bör omfatta och hur det skall

organiseras kommer att behandlas inom ramen för den i avsnitt 9.7

angivna utredningen rörande planeringssystem för det civila försvaret

och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.

Regeringen kommer i det fortsatta utrednings- och beredningsarbetet

att överväga möjligheterna att införa ett system för rapportering och

analys av incidenter.

Regeringen avser vidare att pröva förutsättningarna att inrätta en

särskild funktion för att motverka attacker mot informationssystem

liksom om det finns skäl att utvidga ansvarsområdet beträffande

signalskyddstjänsten i enlighet med arbetsgruppens förslag.

För att ge underlag för ett eventuellt införande av en IT-

kontrollfunktion kommer regeringen att uppdra åt Försvarsmakten att

genomföra en försöksverksamhet inom försvarssektorn under år 2000.

Regeringen anser att frågan om andra aktiva åtgärder inom området

bör studeras vidare. Vidare anser regeringen att de ovan nämnda

åtgärderna kan medföra att lagstiftningen bör ses över.

En fortsatt och fördjupad analys av frågor som rör skyddet mot

informationskrigföring är enligt regeringens bedömning nödvändig.

Liksom arbetsgruppen anser regeringen att det är angeläget att

förutsättningarna för internationell samverkan och att de folkrättsliga

frågorna belyses i det fortsatta arbetet.

10.7 Informationsberedskap inför svåra påfrestningar på

samhället i fred

Regeringen framhöll i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra

påfrestningar på samhället i fred att en effektiv informationsverksamhet

är av avgörande betydelse för att myndigheter och andra organ skall

kunna genomföra de åtgärder som behövs vid svåra påfrestningar på

samhället i fred. I propositionen aviserades den uppgift som Styrelsen för

psykologiskt försvar senare fick [förordning (1997:1196) om ändring av

förordningen (1988:853) med instruktion för Styrelsen för psykologiskt

försvar] att bl.a. ge råd och rekommendationer till myndigheter och organ

om informationen vid svåra fredstida påfrestningar och att, om en

myndighet så begär, kunna lämna expertstöd för informationsgivningen

vid en svår påfrestning.

Regeringen har i skr.1998/99:33 Beredskap vid svåra påfrestningar på

samhället i fred anmält att bl.a. informationsberedskapen kommer att

behandlas i 1999 års kontrollstation. Regeringen återkommer här till

frågan och vill framhålla följande.

En god informationsberedskap innebär att de verksamheter som

omfattas av beredskapskrav har sådana planer, sådana personalresurser

inte minst i form av erfaren, utbildad och övad personal, och sådana

tekniska hjälpmedel att informationsverksamheten vid extrema

situationer snabbt kan påbörjas och sedan fortgå under lång tid och med

hög belastning.

Att kunna hantera kriskommunikationen blir i situationer av detta slag

avgörande för möjligheterna att vidmakthålla förtroende och förmedla

information som leder till rationella åtgärder hos berörda myndigheter

och människor. Kriskommunikation är i hög grad en dubbelsidig process

som också förutsätter att människorna har sådant förtroende för de olika

samhälleliga verksamheterna att de naturligt söker kontakt med dessa och

diskuterar uppgifter, åtgärder och information på ett öppet sätt. En god

kommunikativ förmåga hos lokala samhällsorgan är också viktig för att

människor som befinner sig i en svår psykisk eller fysisk situation skall

kunna få sådan direkt mänsklig hjälp, råd och stöd att deras svårigheter i

görligaste mån kan avhjälpas.

Under normala förhållanden arbetar de offentliga organen och

massmedierna kontinuerligt med olika informationsinsatser. Fredstida

samhälleliga påfrestningar innebär för medierna inte med nödvändighet

kraftigt förändrade eller ovana förhållanden. Medierna är vana vid och

har beredskap för omfattande och kontinuerliga informationsinsatser

även under störda förhållanden i samhället. För de olika offentliga

organen är däremot svåra fredstida påfrestningar något som kan leda till

stora problem för de enskilda verksamheternas informationsinsatser om

inte särskilda beredskapsplaner för information snabbt kan sättas i verket.

Händelseförlopp av allvarlig karaktär ger oftast återverkningar i en

eller flera kommuners verksamhet. Det är också här som medborgarnas

krav på fullständig och konkret information från ansvariga organ, liksom

snabb och korrekt nyhetsförmedling snabbast gör sig märkbar. Här kan

nämnas att Styrelsen för psykologiskt försvar sedan flera år bedrivit

återkommande utbildnings- och övningsverksamhet genom

länsstyrelserna direkt riktad mot de kommunala organen med syftet att

kontinuerligt hålla deras informationsberedskap på en tillfredsställande

nivå. Utbildnings- och övningsverksamhet äger också rum med centrala

myndigheter och regionala myndigheter vad avser informationstjänst,

informationsberedskap etc. En erfarenhet från olika övningar som

genomförts torde också vara att det från de offentliga organens sida på

alla nivåer är vanligt att kraftigt underskatta det stora informationsbehov

som uppstår vid en samhällsstörning. Vidare förekommer det ofta att

resurser för att kunna möta kravet på fullständig och konkret information

inte avsatts. Informationstjänsten ges inte alltid den viktiga strategiska

och operativa roll som den bör ha i omedelbar närhet till ledning och

samordning.

Det är viktigt att framhålla betydelsen av att myndigheter som kan

komma att omfattas av svåra påfrestningar på samhället i fred har en

inövad förmåga att finna former för samråd och samverkan kring

informationsgivningen. Om så inte är fallet finns uppenbara risker för att

den information som lämnas från olika håll kan bli svårbegriplig och

tvetydig. Detta kan innebära en allvarlig informationskris som snabbt kan

leda till stor misstro mot samhällsorganen och skapa långvariga

förtroendekriser.

Som nämnts i avsnitt 10.4 har regeringen beslutat om en sektorvis

genomgång av de författningar som kan ha betydelse för beredskapen

mot svåra fredstida påfrestningar. Genomgången kommer även att avse

andra frågor av betydelse för beredskapen. En av dessa frågor gäller

informationsberedskapen inom olika samhällssektorer. Det är enligt

regeringens mening ytterst angeläget att de eventuella brister som kan

framkomma vid en sådan genomgång avhjälps.

11 Samhällets räddningstjänst

Regeringens bedömning: Regeringen avser att låta genomföra en

översyn av räddningstjänstlagen (1986:1102) och följdförfattningar

till denna. För denna översyn skall bl.a. lämnade bedömningar och

förslag i Räddningsverksutredningens betänkande Räddningstjänsten I

Sverige - Rädda Och Skydda (SOU 1998:59) i huvudsak ligga till

grund.

Bakgrund

Statens räddningsverk bildades år 1986 genom att uppgifter från bland

annat Civilförsvarsstyrelsen och Statens brandnämnd sammanfördes

under en myndighet. Riksdagen beslutade år 1986 om en ny

räddningstjänstlag (1986:1102), som trädde i kraft den 1 januari 1987.

Denna lag innebar en samlad reglering av samhällets räddningstjänst och

även en modernisering av räddningstjänstens utbildningsverksamhet.

Under senare delen av 1980-talet inriktades Räddningsverkets

verksamhet mot en fortsatt utveckling av räddningstjänstutbildningen och

på integrationen fred-krig inom metod-, teknik- och

utbildningsområdena. En betydande del av utvecklingsverksamheten

inriktades mot områdena transport av farligt gods, oljeskadeskydd,

beredskap mot kärnenergi- och kemikalieolyckor, tillämpning av

riskanalyser samt samordning mellan statlig och kommunal

räddningstjänst.

Under 1990-talet har verksamheten präglats av internationaliseringen,

t.ex. EU-samarbetet, genomförande av internationella civila humanitära

katastrof- och räddningsinsatser samt det säkerhetsfrämjande arbetet i

Central- och Östeuropa. Vidare har införandet den 1 juli 1995 av lagen

(1994:1720) om civilt försvar och ändringar i räddningstjänstlagen haft

betydelse genom att kommuner nu fått ett ansvar för att organisera och

planera för en räddningstjänst under höjd beredskap. Den statliga

civilförsvarsorganisationen har avvecklats och kommunerna har tagit

över hanteringen av den statliga utrustningen för befolkningsskydd och

räddningstjänst i krig.

Genom riksdagens beslut med anledning av 1996 års

totalförsvarsproposition, Totalförsvar i förnyelse (prop. 1996/97:4, bet.

1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109) har fastställts att principen om

helhetssyn skall tillämpas. En helhetssyn bör således prägla samhällets

satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i

såväl fred som krig. Detta innebär bl.a. att totalförsvarsresurserna skall

utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande

och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och

hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.

I totalförsvarspropositionen anges att en särskild utredare skall

tillsättas i syfte att se över mål och medel för Räddningsverkets

verksamhetsområde.

Utredningens förslag

Regeringen bemyndigade den 19 december 1996 chefen för

Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att

genomföra en översyn av mål och medel för Statens räddningsverk.

Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande till regeringen den 27 april

1998.

Utredningen gör bedömningar och lämnar förslag om principer för det

offentliga åtagandet när det gäller verksamhetsområdet Skydd mot

olyckor. Utgångspunkten i fråga om fördelningen mellan enskilda och

det offentliga är att enskilda personer och företag har ansvar för att

skydda sitt liv, sin egendom samt för att inte förorsaka olyckor, medan

det offentliga ansvarar för skydd av miljön och andra samhälleliga

intressen. Först när den enskilde inte själv klarar att skydda sig är det ett

offentligt ansvar att ingripa.

Utredningen föreslår för verksamhetsområdet att effektmål formuleras,

som skall utgöra grund för statens inriktning av verksamheten.

Effektmålen skall sedan kunna brytas ned till verksamhetsmål, som olika

myndigheter och andra aktörer skall leva upp till. Uppföljning och

utvärdering skall göras utifrån de uppställda målen och bör fokusera på

resultat och effekter.

Utredningen föreslår vidare en total översyn av räddningstjänstlagen,

räddningstjänstförordningen samt vissa författningar som är kopplade till

dessa. Utredningen lämnar härutöver bl. a. följande konkreta förslag.

Ansvaret för den operativa insatsen vad gäller eftersökning av

försvunna personer, även vad gäller fjällräddning, bör enligt utredningen

flyttas från polisen till den kommunala räddningstjänsten.

Nuvarande former för att regeringen, den myndighet regeringen utser

eller länsstyrelsen tar över ansvaret för en kommunal räddningsinsats bör

förändras. Staten bör kunna gå in med olika åtgärder och ansvara för

vissa uppgifter samtidigt som insatsen fortfarande leds av

räddningsledaren, som också har kvar ansvaret. Behov finns även att

inrätta nationella och regionala förstärkningsresurser i form av personal

och materiel.

Den kommunala eller den statliga räddningstjänsten skall vara ansvarig

för att utreda olycksorsak och olycksförlopp samt analysera hur

insatserna har fungerat vid en räddningsinsats. Det bör vara en uppgift

för räddningstjänsten, i den mån det inte faller på polisen, att utföra s.k.

olycksförloppsutredningar.

Finansieringsfrågorna i de olika skeendena har belysts av utredningen,

som konstaterar att nu gällande praxis fungerar väl och bör tillämpas

även i fortsättningen. Verksamhetsutövarna bör också framgent, efter en

olycka, bära kostnaderna för återställningsskedet. Vissa

finansieringsfrågor bör prövas i en författningsöversyn.

Beträffande Räddningsverkets framtida ansvar och uppgifter föreslår

utredningen en indelning i nya verksamhetsgrenar. Räddningsverket

föreslås få ett sammanhållande ansvar för verksamhetsgrenen Skydd mot

olyckor inklusive tillsyn. Övriga verksamhetsgrenar föreslås vara

Särskilda myndighetsuppgifter avseende transport av farligt gods,

beredskap mot kärnenergiolyckor, kemikalieolyckor, naturolyckor samt

miljöfrågor inom sektorn, Stöd och utveckling åt statlig och kommunal

räddningstjänst samt Internationella hjälpinsatser.

Vad beträffar verksamhet under höjd beredskap föreslår utredaren en

uppdelning av anslaget för Statens räddningsverk i en fredsdel och en del

för höjd beredskap, befolkningsskydd, utbildning och övning samt

tillsyn, riskhantering forskning, utveckling och tillsyn. Förslaget innebär

att funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst förändras innehålls-

och ansvarsmässigt. Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) föreslås

tillsammans med Boverket svara för befolkningsskyddet och

Räddningsverket för samhällets räddningstjänst. För räddnings- och

ledningscentraler bör fördelningskriterier tas fram vad avser fredsnytta

respektive nytta under höjd beredskap.

Räddningstjänstutbildningen bör enligt utredningen bedrivas med

hänsyn tagen till kommunernas behov. Samverkan mellan

Räddningsverket och andra utbildningsamordnare bör utvecklas. Vidare

bör Räddningsverkets skolor ses som en gemensam utbildningsplattform.

Dessa frågor rörande utbildningen bör bli föremål för samlade

överväganden och förhandlingar mellan stat och kommun. Utbildningen

av civilpliktiga bör i fortsättningen samordnas och administreras av

Räddningsverket.

Utredningen har även belyst kommunernas, länsstyrelsernas och

Räddningsverkets tillsyn, riskhanteringen samt miljöarbetet.

Därutöver har utredningen gjort ett antal överväganden och

bedömningar vilka redan nu har resulterat i förändringar och i viss mån

anpassning av Räddningsverkets arbetssätt och hantering av olika

ärenden.

Remissinstanserna

Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i

Försvarsdepartementet (dnr Fo98/1078/CIV).

Remissinstanserna har generellt ställt sig positiva till de bedömningar

och förslag utredningen lämnat i betänkandet. Några remissinstanser,

däribland Arbetarskyddsstyrelsen och Sprängämnesinspektionen, framför

dock vissa principiella synpunkter som bl.a. avser fördelningen av

myndighetsuppgifter på det olycksförebyggande området. På vissa

punkter har härutöver enskilda remissinstanser, bl.a. Svenska

kommunförbundet vad gäller utbildningsfrågor, föreslagit ytterligare

utredning. Samtliga remissinstanser som yttrat sig biträder utredarens

förslag om en total författningsöversyn.

Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker utredningens förslag

angående effektmål. Sveriges Civilförsvarsförbund anser att målen bör

utformas med beaktande av skilda förutsättningar som gäller beroende på

bl.a. geografisk hemvist.

Flertalet remissinstanser avstyrker förslaget om ändrat ansvar för

eftersökning av försvunna personer.

Kustbevakningen och Försvarets forskningsanstalt avstyrker förslaget

om att staten skall kunna gå in med olika åtgärder och ansvara för vissa

uppgifter vid en räddningsinsats med hänvisning till att oklarheter i

ledningsförhållanden kan uppstå. Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikontoret

och Sprängämnesinspektionen avstyrker förslaget mot bakgrund av

kompetensfrågan. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller

lämnar det utan erinran.

Remissinstansernas uppfattning i fråga om finansieringen av de olika

skedena i räddningstjänsten är delade. Flera instanser anser att detta bör

vara en fråga för den föreslagna författningsöversynen.

Ambitionerna i utredarens förslag om ny verksamhetsindelning delas

av Civilförsvarsförbundet. Sprängämnesinspektionen ser utredningens

förslag som ett övertagande av en uppgift för regeringen där ett flertal

departement är berörda.

ÖCB biträder utredningens förslag att ansvarsmässigt dela funktionen

Befolkningsskydd och räddningstjänst i två funktioner. Statens

räddningsverk ifrågasätter om en delning av funktionen kommer att leda

till en rationell och samhällsekonomisk hantering av frågan.

Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrker förslaget.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringen ansluter sig i stort till de principer utredningen har fört fram

om det offentliga åtagandet och anser att det kan finnas skäl att fortsatt

överväga arbetsformerna avseende samhällets skydd mot olyckor och de

myndighetsuppgifter m.m. som sammanhänger med detta.

Ett flertal av de frågor som behandlas i betänkandet är av sådan

karaktär att de fordrar ändringar i gällande föreskrifter. Regeringen avser

att låta göra en översyn av räddningstjänstlagen och följdförfattningar.

För denna översyn skall utredningens bedömningar och förslag i

huvudsak ligga till grund.

Eftersökning av försvunna personer bör alltjämt vara en polisiär

uppgift, men ökad samordning med den kommunala räddningstjänsten

bör eftersträvas.

Vad gäller frågan om nationella och regionala förstärkningsresurser

har regeringen under år 1998 uppdragit åt Statens räddningsverk att

inrätta sådana på sju platser i landet. Vidare genomförs idag s.k.

olycksförloppsutredningar.

Det tidigare anslaget Statens räddningsverk samt verksamhet inom

funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst har fr.o.m. år 1999

uppdelats på två anslag - ett anslag avseende Statens räddningsverk inom

funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst och ett anslag

avseende Statens räddningsverk: Samhällets skydd mot olyckor.

Förslag om en förändring innehålls- och ansvarsmässigt av funktionen

Befolkningsskydd och räddningstjänst samt vissa utbildningsfrågor vad

gäller civilpliktiga bör närmare prövas av den i kapitel 9 nämnda

utredningen om vissa principer för att åstadkomma en förbättrad

helhetssyn när det gäller planeringen för det civila försvaret och

beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället.

Frågor om ansvarsfördelning för och vid räddningstjänstutbildning bör

enligt regeringens mening bli föremål för samlade överväganden och

klaras ut mellan stat och kommun.

Olycksförloppsutredningar har under senare år på initiativ av

Räddningsverket genomförts i ett flertal fall. Fram till och med år 1997

har ca 300 sådana utredningar utförts av räddningstjänsten. Regeringen

anser det viktigt att genom sådana utredningar bygga upp en

kunskapsbank om åtgärder som kan användas i det förebyggande skedet,

insatsskedet och i återställningsskedet.

Regeringen delar i huvudsak utredningens syn på finansiering av

åtgärder vid de olika skedena av en räddningsinsats. Frågan om

kostnadsfördelningen mellan stat och kommun bör lösas genom

förhandlingar.

Remissinstanserna

Förteckning över remissinstanserna som beretts tillfälle att yttra sig över

följande betänkanden och rapporter.

1. Betänkande av Räddningsverksutredningen Räddningstjänsten I

Sverige - Rädda Och Skydda (SOU 1998:59)

Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Totalförsvarets pliktverk,

Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens

räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Försvarets

forskningsanstalt, Civilbefälhavaren i Södra civilområdet,

Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet, Civilbefälhavaren i Norra

civilområdet, Svenska röda korset, Sveriges civilförsvarsförbund,

Socialstyrelsen, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statens Meteorologiska

och Hydrologiska institut, Statskontoret, Riksrevisionsverket,

Arbetsmarknadsstyrelsen, Boverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Spräng-

ämnesinspektionen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i

Uppsala län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Västerbottens

län, Statens naturvårdsverk, Fjällsäkerhetsrådet, Kemikalieinspektionen,

Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftsinspektion, Svenska

kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska Brandförsvars-

föreningen, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Tjänstemännens

Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska

Arbetsgivareföreningen, Sida, Civilpliktsrådet, Lunds Tekniska

Högskola, Svenska Brukshundklubben, Svenska Livräddningssällskapet,

Facket för Service och Kommunikation, Svenska brandbefälets

riksförbund, Brandmännens riksförbund, Sveriges Skorstensfejar-

mästares Riksförbund och Giftinformationscentralen.

2. Betänkande Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på

samhället i fred (Ds 1998:32)

Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Statens invandrarverk,

Försvarsmakten, Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil beredskap,

Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Försvarets

forskningsanstalt, Civilbefälhavarna i Södra och Norra civilområdena,

Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet, Post- och Telestyrelsen,

Riksrevisionsverket, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk,

Arbetsmarknadsstyrelsen, Närings- och teknikutvecklingsverket,

Svenska Kraftnät, Statens energimyndighet, Länsstyrelserna i

Södermanlands, Kronobergs, Skåne, Västernorrlands och Norrbottens

län, Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftsinspektion,

Simrishamns, Halmstads, Hjo, Degerfors, Arjeplogs och Luleå

kommuner, Stockholms läns landsting, Landstinget Blekinge,

Västerbottens läns landsting och Svenska kommunförbundet.

3. Betänkande Försvarsmaktgemensam utbildning för framtida krav

(SOU 1998:42)

Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap, Försvarets

materielverk, Försvarets forskningsanstalt, Flygtekniska försöks-

anstalten, Fortifikationsverket, Försvarets radioanstalt, Försvars-

högskolan, Totalförsvarets pliktverk, Kustbevakningen, Statens

räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Riksrevisionsverket,

Högskoleverket, Statens skolverk, Verket för högskoleservice,

Statskontoret, Sjöfartsverket, Uppsala universitet, Lunds universitet,

Stockholms universitet, Linköpings universitet, Tekniska högskolan i

Stockholm, Handelshögskolan i Stockholm, Göteborgs universitet,

Högskolan i Karlstad, Mitthögskolan, Sveriges Akademikers

Centralorganisation, Officersförbundet, Reservofficersförbundet

Försvarets Civila Tjänstemannaförbund och Facket för Service och

Kommunikation.

4. Rapport 2 från arbetsgruppen Informationskrigföring om åtgärder och

skydd mot informationskrigföring

Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap, Styrelsen för

psykologiskt försvar, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt,

Försvarets forskningsanstalt, Rikspolisstyrelsen, Post- och telestyrelsen,

Riksrevisionsverket, Statskontoret, IT-kommissionen, Svenska

arbetsgivarföreningen och 1996 års underrättelsekommitté

Olika länders försvarsutgifter mellan åren 1970 -

1998

I nedanstående diagram presenteras nio länders försvarsutgifter dels till

ett fast 1990-års penningvärde (anges i respektive lands egen valuta) och

som procentuell andel av varje lands bruttonationalprodukt (BNP).

Källan till följande uppgifter är Försvarets forskningsanstalt.

Diagram 1. USA:s försvarsutgifter 1970 - 1998, i 1990-års penningvärde

 (inhemsk valuta) och som andel av BNP (procent)

Diagram 2. Storbritanniens försvarsutgifter 1970 - 1998, i 1990-års penningvärde

 (inhemsk valuta) och som andel av BNP (procent)

Diagram 3. Frankrikes försvarsutgifter 1970 - 1998, i 1990-års penningvärde

 (inhemsk valuta) och som andel av BNP (procent)

Diagram 4. (Väst-)Tysklands försvarsutgifter 1970 - 1998, i 1990-års

penningvärde

 (inhemsk valuta) och som andel av BNP (procent)

Diagram 5. Danmarks försvarsutgifter 1970 - 1998, i 1990-års penningvärde

 (inhemsk valuta) och som andel av BNP (procent)

Diagram 6. Sveriges försvarsutgifter 1970 - 1998, i 1990-års penningvärde

 (inhemsk valuta) och som andel av BNP (procent)

Diagram 7. Norges försvarsutgifter 1970 - 1998, i 1990-års penningvärde

 (inhemsk valuta) och som andel av BNP (procent)

Diagram 8. Nederländernas försvarsutgifter 1970 - 1998, i 1990-års penningvärde

 (inhemsk valuta) och som andel av BNP (procent)

Diagram 9. Finlands försvarsutgifter 1970 - 1998, i 1990-års penningvärde

 (inhemsk valuta) och som andel av BNP (procent)

Förkortningar och benämningar

Följande förkortningar och benämningar av internationella truppinsatser,

övningar och samarbetsorgan samt militära vapensystem m.m. används i

denna proposition.

Principer för förkortningar

Om förkortningen uttalas bokstav för bokstav används versaler (PFF,

MTS). Det samma gäller för förkortningar som uttalas som ett ord och

som har en eller två stavelser (PARP).

I de fall förkortningen uttalas som ett ord och har tre eller fler stavelser

används versal begynnelsebokstav (Unpredep). Under förutsättning att

förkortningen är allmänt känd kan denna princip även användas för

förkortningar med två stavelser och som uttalas som ett ord (Nato).

Inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde är förkortningarna

på internationella övningar och insatser, vapensystem och

samarbetsorgan att betrakta som allmänt kända. Därför skrivs sådana

förkortningar med gemena bokstäver efter versal begynnelsebokstav

även om de endast har två stavelser (Namsa, Swerap).

Tabell B1 Förkortningar och benämningar

Förkortningar och benämningar

Förklaring

Ag IW

Arbetsgrupp i Regeringskansliet inom området informationskrigföring.

Baltsea

Baltic Security Assistance Group (organ för koordinering av det

försvarsrelaterade

stödet till de baltiska staterna)

Barents Peace

Militär övning i PFF:s anda, bl.a. är Ryssland inbjuden att delta. Övningen äger

 rum i

juni 1999 i Finnmark, Norge.

CFE-avtalet

Conventional Armed Forces in Europe Treaty

CICU-utredningen

Utredningen om uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret och

fredsräddningstjänsten.

Cimic

Civil Military Cooperation

CJTF

Combined Joint Task Forces (multinationella förband för specifika uppdrag)

EAPMC

Euro-Atlantic Partnership Military Committee (militärkommitté i EAPR-format)

EAPR

Euro-Atlantiska Partnerskapsrådet (EAPR utgör en ram för PFF-samarbetet och är

ett

forum för konsultationer mellan Nato- och partnerländerna.)

EMP

Elektromagnetisk puls

ESDI

European Security and Defence Identity

F/A-18

USA-tillverkade jakt- och attackflygplan 18 Hornet

GUSP

Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (inom EU)

HPM

Högeffekt pulsad mikrovågsstrålning

IFOR

Implementation Force (f.d. multinationell fredsstyrka i forna Jugoslavien)

JAS 39

Jakt-, attack- och spaningsflygplan 39 Gripen.

KRK

Tyska s.k. krisreaktionsstyrkor. Under uppbyggnad.

MAPE

Multinational Advisory Police Element (VEU:s rådgivande polisinsats i Albanien)

NACC

North Atlantic Cooperation Council (Nordatlantiska samarbetsrådet, har ersatts

av

EAPR)

Namsa

Nato Maintenance and Supply Agency (organisation inom Nato med ansvar för

underhåll av vapensystem och utrustning)

NBC-vapen

Nukleära, biologiska och kemiska vapen

Nimic

Nato Insensitive Munition Information Center (forum för informationsutbyte och

viss

forskningsverksamhet på området ammunitionssäkerhet. Öppet även för stater

utanför

Nato)

Nordcaps

Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support. Nordisk

samarbetsstruktur för frågor rörande internationella fredsfrämjande insatser.

NSD

Näringslivets Säkerhetsdelegation

Occar

Organisme Conjointe de Coopération en Matière d Armament (organisation för

samarbete i försvarsmaterielfrågor mellan Frankrike, Italien, Storbritannien och

Tyskland)

Open Skies-avtalet

Juridiskt bindande avtal som avser observationsflygningar över medlemsstaternas

territorier.

OSS

Oberoende Staters Samvälde (samarbetsforum för ett antal av de forna

sovjetrepublikerna)

OSSE

Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa.

PARP

Planning and Review Process (PFF-ländernas försvarsplaneringsprocess för

krishantering och interoperabilitet)

PCG

Policy Coordination Group

PFF

Partnerskap För Fred (forum för samarbete mellan Nato-medlemmar och vissa icke

Nato-medlemmar)

Posom

Samlingsnamn för åtgärder inom området psykiskt och socialt omhändertagande

RALS 1998-2001

Ramavtal om löner m.m. för perioden år 1998-2001 för arbetstagare hos staten

RMA

Revolution in military affairs (samlingsnamn för den snabba utvecklingen inom

tillämpningen av informationsteknik på krigföring)

SCEPC

Senior Civil Emergency Planning Committee (Högre civila beredskapskommittén)

SFOR

Stabilization Force (Nato-ledd multinationell fredsstyrka i Bosnien-Hercegovina)

Shirbrig

Multinational United Nations Stand-by Forces High Readiness Brigade

(internationell

snabbinsatsstyrka som är under uppbyggnad)

START-II avtalet

Strategic Arms Reduction Treaty (bilateralt avtal mellan USA och Ryssland om

strategiska vapen)

STRIC

Stridsledningscentral

Swedec

Swedish Demining Center (Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum)

Swerap

Swedish Rapid Reaction Force (den svenska snabbinsatsstyrkan för internationella

truppinsatser)

TLE

Treaty Limited Equipment (fem kategorier av tung försvarsmateriel vars antal

begränsas i CFE-avtalet)

TSA

Totalförsvarets signalskyddssamordning

Unpredep

United Nations Preventive Deployment (FN:s preventiva mission i f.d.

jugoslaviska

republiken Makedonien)

US-Baltic Charter

Samarbetsstadga mellan USA och de baltiska staterna

WEAG

Western European Armaments Group (samarbetsforum inom området försvarsmateriel)

WEAO

Western European Armaments Organisation (integrerad del av VEU för samarbete

inom

området försvarsmateriel, f.n. främst forskningssamarbete)

VEU

Västeuropeiska unionen

WTO

World Trade Organisation (Världshandelsorganisationen, global

samarbetsorganisation för kontroll av internationell handel)

ö-drift

Fortsatt drift av elsystem i separata delsystem i händelse av att stamnätet

sätts ur

funktion

Försvarsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 mars 1999

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Freivalds,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet von[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1998/99:74 Förändrad omvärld -

omdanat försvar

 Utredningen har av olika skäl valt att ange de olika utbildningsmomentens

omfattning

genom att ange visst antal poäng. Varje poäng kan generellt sett anses motsvara

en

studievecka.

 Dan och Görsta granska detta extra.

Prop. 1998/99:74

6

1

Prop. 1998/99:74

7

207

8

207

207

207

13

207

14

207

43

207

44

207

93

207

94

207

100

207

101

207

128

207

207

207

138

207

152

207

177

207

191

207

192

207

197

207

Prop. 1998/99:74

Bilaga 1

198

207

203

207

Prop. 1998/99:74

Bilaga 2

Prop. 1998/99:74

Bilaga 3

207

207