Regeringens proposition

1991/92:38

Inriktningen av den ekonomiska politiken

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för

finansdepartementet; vidare cheferna för social-, utbildnings-

och arbets-marknadsdepartementen samt statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN].

Stockholm den 31 oktober 1991

På regeringens vägnar

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Anne[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas inriktningen av den ekonomiska

politiken.

 Regeringens syn på det ekonomiska läget redovisas. Mot denna

bakgrund presenteras regeringens strategi för att bryta den

ekonomiska stagnationen samt för att åter skapa tillväxt och

balans i ekonomin.

 I propositionen aviseras ett antal kommande propositioner,

utredningar etc. inom det ekonomiska-politiska området. Vidare

läggs lagförslag rörande bl.a. kommunernas ekonomi och

socialförsäkringssystemen.

1 Sammanfattning och slutsatser

1.1 Läget i den svenska ekonomin

Allvarlig kris

Svensk ekonomi befinner sig i allvarlig kris. Utvecklingskraften

har successivt försvagats och resultatet är nu total stagnation.

Den mest tydliga effekten är den drastiskt ökande

arbetslösheten.

 Huvudproblemet är de strukturella brister som har blivit allt

tydligare och vars effekter på ekonomins funktionssätt blivit

alltmer negativa. Den s.k. tredje vägens politik, som

huvudsakligen bestod av en stor devalvering 1982, ledde inte

till nödvändiga strukturförändringar därför att den ekonomiska

politiken inte lades om. Konkurrenskraften återställdes

temporärt, men utvecklingskraften tilläts fortsätta att

försvagas. Den djupa svacka svensk ekonomi nu befinner sig i är

en följd bl.a. av dessa brister. Att fallet blivit så snabbt och

kraftigt är emellertid också en följd av en tilltagande

kostnadskris och av en försvagad internationell konjunktur.

 Krisen i den svenska ekonomin är i hög grad självförvållad.

Medan den totala tillväxten i OECD-området bedöms öka med ca 3

1/2 % under perioden 1990-1992 faller den i Sverige med inemot 1

%. Än tydligare framgår Sveriges problem när

industriproduktionen jämförs. Den väntas under samma period öka

med 3 1/4 % i OECD och med 2 1/2 % i OECD-Europa medan den i

Sverige beräknas falla med 4 %.

 Frågan om när en vändpunkt kommer i den svenska ekonomin har

fått en alltför stor vikt i samhällsdebatten. Ett normalt

konjunkturförlopp innebär att en uppgång kommer två-tre år efter

det att nedgången inletts.

Från ekonomisk-politisk synpunkt är det betydligt viktigare att

fråga sig om ekonomin har tillräcklig utvecklingskraft för

långsiktigt hållbar tillväxt i takt med omvärlden. Så är inte

fallet idag.

 Alla bedömningar av utsikterna för den svenska ekonomin under

1991-1992 visar på en mycket svag utveckling. Problemen

manifesteras inom alla delar av svensk ekonomi. Sysselsättningen

minskar och arbetslösheten ökar. Antalet varsel ökar. Antalet

konkurser ökar. Investeringarna rasar, särskilt inom industrin

och byggnadsverksamheten. Lönsamheten i industrin sjunker.

Bruttonationalprodukten beräknas i år minska med 1 % eller mer.

Även nästa år bedöms ekonomin utvecklas svagt. Gemensamt för

alla prognoser är en total stagnation för perioden 1991-1992.

Alla bedömningar tyder också på att läget för den svenska

ekonomin har försämrats sedan i våras.

 Den öppna arbetslösheten har på ett år fördubblats och väntas

mot slutet av detta år bli drygt 3 %. Under 1992 och 1993

fortsätter den öppna arbetslösheten att stiga. En nivå i

närheten av 4 % under 1993 framstår idag som trolig, men det går

inte att utesluta att arbetslösheten blir ännu högre.

 Antalet sysselsatta inom industrin har minskat med ca 100 000

sedan slutet av 1989. Inte heller i detta avseende är botten

nådd. Investeringarna faller snabbt i det privata näringslivet.

Därmed äventyras den framtida

standardutvecklingen och välfärden.

Försvagade finanser

I år sker en mycket snabb försvagning av de offentliga

finanserna. Den beror dels på den fallande aktiviteten i

ekonomin, dels på löne- och prisnedväxlingen.

 Bakom de försämrade offentliga finanserna finns också

långsiktiga och strukturella problem. Under en följd av år har

transfereringarna till hushållen vuxit snabbare än andra

offentliga utgifter. Dagens regelsystem ger upphov både till

direkt stigande utgifter och till indirekta negativa effekter

genom att de bidrar till den låga tillväxten.

 Det är de statliga finanserna som försämras. Statens

finansiella sparande beräknas för helåret 1991 visa ett

underskott på ca 33 miljarder kr. Underskottet i statens

finansiella sparande ökar till ca 55 miljarder kr. 1992 och än

mer för budgetåret 1992/93.

 En förbättring i statens finanser är i första hand beroende av

att vi på nytt får ekonomisk tillväxt i Sverige. Det räcker

emellertid inte med detta. Förändringar av strukturell karaktär

i de olika utgiftssystemen är också nödvändiga.

 Läget på den svenska kreditmarknaden har under senare tid varit

oroligt. Många kreditinstitut har ådragit sig betydande

kreditförluster och har skärpt sin utlåningspolitik. De

nuvarande problemen på kreditmarknaden beror i hög grad på två

delvis samverkande faktorer, den ekonomiska stagnationen och en

betydande nedgång i priserna på marknaden för kommersiella

fastigheter.

 På en avreglerad marknad med fri konkurrens måste aktörerna

själva ta ansvar för sitt agerande. Staten har tvingats ingripa

i två fall under det senaste året. I fallet Nordbanken var

staten ägare och hade i denna egenskap ett särskilt ansvar. I

det andra fallet rörande Första Sparbanken fanns det en

allvarlig risk för att stabiliteten på de finansiella marknader-

na skulle kunna hotas.

Europaintegrationen och Sverige

I december 1990 uttalade riksdagen att ett EG-medlemskap låg i

Sveriges nationella intresse. En formell ansökan om medlemskap

lämnades in i juli 1991. En stor del av det ekonomiska

innehållet i ett EG-medlemskap omfattas redan av det heltäckande

EES-avtal som blev klart i oktober 1991. Som part i detta avtal

kan Sverige delta fullt ut i den inre marknaden. EES-avtalet är

därför ett viktigt steg på vägen mot svenskt medlemskap i EG.

 Ett fullvärdigt svenskt deltagande i det europeiska ekonomisk-

politiska samarbetet förutsätter vidare att vi varaktigt lyckas

bringa ner inflationstakten. I diskussionen inom EG om en

europeisk ekonomisk och monetär union används nivån på den långa

räntan som en indikator på detta. Den fortfarande förhållandevis

höga räntan är ett tecken på att Sverige ännu inte helt förmått

bryta inflationsförväntningarna. Det är därför nödvändigt att i

den ekonomiska politiken prioritera inflationsbekämpningen.

Krav på skattepolitiken

För att fullt ut kunna deltaga i det ekonomiska och monetära

samarbete som nu växer fram krävs att de offentliga finanserna

är i balans. Medlemskap innebär dessutom att Sverige inte kan ha

ett skattetryck som avviker avsevärt från omvärldens. En

anpassning nedåt av ett antal olika skattesatser är angelägen av

dessa skäl men också därför att Sveriges höga skattetryck

bidragit till att försvaga den svenska ekonomins växtkraft.

 För det första finns formellt bindande krav på förändringar.

Ett exempel på detta är ett slopande av kilometerskatten. För

det andra kommer det att krävas anpassningar som inte följer av

formella krav men där det i stället är en samhällsekonomisk

nödvändighet att anpassningen sker; ekonomiskt tvingande

anpassningskrav. Det är t.ex. inte möjligt att bibehålla

kapitalbeskattningen på nuvarande nivå, eftersom det skulle leda

till kapitalflykt. Inte heller ett generellt mervärdeskatteuttag

på nuvarande nivå kan behållas utan att omfattande gränshandel

uppkommer. Härtill kommer ytterligare krav på anpassningar där

det i dagsläget är mera oklart om dessa bör karaktäriseras som

bindande.

 Flera av skattesänkningarna är dock av den art att anpassningen

kan genomföras gradvis och att de inte behöver vara fullt

genomförda ens till mitten av 1990-talet.

 De mest akuta anpassningskraven avser kapitalbeskattningen, där

regeringen avser att föreslå skattesänkningar redan för 1991 och

1992. Regeringen avser återkomma med en mer utförlig redovisning

under 1992.

1.2 Fyra huvuduppgifter

Regeringsarbetet kommer under mandatperioden att domineras av

fyra stora uppgifter som alla hänger samman med den ekonomiska

politiken och arbetet med att ge Sverige en ny start.

 Den första uppgiften är att föra Sverige in i det europeiska

samarbetet genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska

Gemenskapen. Det nyligen färdigförhandlade EES-avtalet är ett

betydelsefullt steg på vägen mot EG-medlemskap.

 Den andra stora uppgiften för den nya regeringen är att bryta

den ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny

period av tillväxt, företagande och utveckling i hela Sverige.

Bara en ekonomisk politik som inriktas på tillväxt kan skapa

full sysselsättning, stabila priser och sunda statsfinanser.

Bara en sådan politik kan leda till ökat välstånd och ökad

rättvisa.

 Den tredje stora uppgiften är att genomföra en

valfrihetsrevolution inom välfärdspolitiken, liksom andra

förbättringar inom välfärd och social omsorg. Välfärdspolitiken

skall ges en ny inriktning där köerna kortas, servicen

förbättras och valfriheten för den enskilde sätts i första

rummet. Välfärdspolitiken gynnar alla, men den betyder allra

mest för för de ensamma, fattiga och sjuka och för alla dem som

inte själva kan skapa

en rimlig standard och som inte har någon som bryr sig om dem

eller tar ansvar för dem. En effektivare produktion av

offentliga tjänster är därutöver nödvändig för att rätta till de

strukturella obalanserna i ekonomin.

 Den fjärde stora uppgiften för den nya regeringen är

miljöpolitiken. Att skydda och förbättra miljön är en

framtidsutmaning i allas intresse. Miljöpolitiken bör i första

hand inriktas mot att förebygga miljöskador. Ett viktigt krav på

den ekonomiska politiken är att den tillväxt som uppnås skall

vara långsiktigt hållbar.

1.3 Den ekonomisk-politiska strategin

Regeringens ekonomiska politik är en samlad strategi. Var för

sig kan inte de åtgärder som föreslås lösa problemen men

sammantaget lägger de en grund för en återhämtning i ekonomin

och framtida stabil tillväxt. Den väg regeringen anvisar är den

enda som kan återupprätta Sverige som industrination och komma

till rätta med såväl de samhällsekonomiska som de

statsfinansiella obalanserna. Detta är en förutsättning för att

bevara och utveckla välfärden.

 Avgörande är att den ekonomiska politiken ges en långsiktig

inriktning i syfte att förbättra utvecklingskraften. De åtgärder

som sätts in mot kortsiktiga stabiliseringsproblem måste stå i

samklang med vad som är långsiktigt nödvändigt. Detta innebär

att regeringen avvisar åtgärder som skulle medföra en generell

efterfrågeökning. En sådan skulle skapa större underskott i

såväl bytesbalans som statsbudget och skulle leda till högre

inflation och högre ränta. Detta skulle i sin tur försämra

ekonomins långsiktiga utvecklingskraft.

 En internationell konjunkturuppgång ger Sverige viss draghjälp

men är inte lösningen på Sveriges ekonomiska problem. Den

politik som här beskrivs är nödvändig oavsett när den

internationella konjunkturen vänder.

Ägandespridning och enskilt sparande

En marknadsekonomi bygger på privat företagsamhet. Privat ägande

och därmed privat sparande är omistliga förutsättningar för ett

fritt näringsliv och därmed för framgångsrika företag. Därför

måste den ekonomiska politiken inriktas på att göra enskilt

ägande och sparande lönsamt och attraktivt. Regeringen avser att

stärka det enskilda ägandet bl.a. genom att föreslå förbättrat

skydd i grundlagen.

 Under november månad avser regeringen att förelägga riksdagen

en proposition rörande principer för privatisering av statligt

ägda företag. Privata sparmedel och det

enskilda ägandets ställning har inte respekterats till fullo.

Regeringen har dragit tillbaka propositionen om AP-fonderna och

lagt fram förslag om avveckling av löntagarfonderna (prop

1991/92:36).

 Hushållens sparande måste uppmuntras med generella ekonomiska

medel. Det måste löna sig för den enskilde att göra det som är

bra för hela samhället. Därför skall de skatter som belastar

sparande sänkas.

Regeringen har redan förelagt riksdagen förslag om att

omsättningsskatten på aktier tas bort. I en separat

skattepolitisk proposition (prop. 1991/92:60) lägger regeringen

inom kort fram förslag om bl.a. sänkt kapitalbeskattning.

 Ett viktigt mål för sparandepolitiken är att hushållen skall

kunna ha ett sparkapital motsvarande den genomsnittliga årslönen

för en industriarbetare. Detta skulle skapa ökat oberoende för

enskilda individer gentemot myndigheter och arbetsgivare, och

inför oväntade ekonomiska förändringar. De främsta sparmålen är

den egna bostaden och pensionen. Bostadsfinansieringssystem och

pensionssystem måste därför utformas så att sparandet

uppmuntras. Regeringen avser inom kort att tillkalla en särskild

utredare för att närmare undersöka olika metoder för att

stimulera sparandet.

Bättre villkor för småföretag

För att marknadsekonomin skall fungera krävs livskraftiga små

och medelstora företag. Utvecklingskraften och mångfalden hos

småföretag är oerhört viktig för svensk ekonomi och för en sund

konkurrens. Det är i de mindre företagen som en stor del av det

nytänkande sker som leder till utveckling av produkter,

produktionsprocesser och tjänster, vilket i sin tur är en

förutsättning för hela näringslivets framgång. De mindre

företagen är en bra miljö för nya idéer.

 I praktiken råder idag stora svårigheter att starta privata

företag inom de verksamheter där den offentliga sektorn

producerar tjänster. Oftast gäller det kvinnodominerade yrken

inom vård och omsorg. Det är viktigt att släppa fram

småföretagen också här. Det är av betydelse för alla människors

valfrihet, inte bara för dem som då får chansen att starta eget,

utan också för alla konsumenter och offentliganställda, som får

chansen att välja alternativ till den offentliga sektorns

tjänster och alternativ till dagens offentliga arbetsgivare. En

sådan förändring leder också till förbättrad produktivitet i

tjänstesektorn.

 Regeringen lägger i en separat proposition inom kort fram en

rad förslag som tillsammans innebär en kraftfull omläggning av

näringspolitiken till gagn för ny- och småföretagandet.

Förslagen innebär både sänkta skatter, t.ex. slopad

förmögenhetsskatt på arbetande kapital, och avregleringar för de

mindre företagen. Samtidigt föreslås i det följande att vissa

företags- och branschstöd avvecklas.

 Regeringen skall i vår också återkomma till riksdagen med

konkreta förslag till förbättrad riskkapitalförsörjning för de

mindre och nystartade företagen.

Skärpt konkurrens och avreglering

Marknadsekonomi förutsätter förutom enskilt företagande också en

effektiv och fungerande konkurrens.

 Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen

otillräcklig och en serie av åtgärder krävs för att förbättra

den. Europa

integrationen kommer att öka konkurrensen för många företag och

branscher i Sverige. Redan EES-avtalets ikraftträdande 1993

innebär stora förändringar för branscher som vant sig vid att på

sin hemmamarknad agera i skydd av nationella regleringar.

Medlemskap i EG förstärker denna utveckling.

 Regeringen avser att under våren 1992 lägga fram förslag om

skärpt konkurrenslagstiftning, som avses träda i kraft den 1

juli 1992 samt förslag om avregleringar av branscher som idag är

så hårt styrda att konkurrensen i praktiken inte fungerar. Plan-

 och bygglagen föreslås ändras fr.o.m den 1 februari 1992 så att

näringsfrihet och effektiv konkurrens främjas i kommunal

planering.

 Den offentliga sektorn skall reformeras och dess

tjänsteproduktion utsättas för konkurrens. Ytterligare förslag

till lagändringar som undanröjer hinder för konkurrens i den

offentliga sektorn kommer att läggas fram under 1992. Lagregler

som ökar konkurrensen i offentlig upphandling kommer också att

läggas fram inom kort.

 Avskaffande av hinder för utländska investeringar i företag och

fast egendom leder till ökad konkurrens. Regeringen har den 24

oktober beslutat att till lagrådets granskning överlämna förslag

till upphävande av regler om utländska företagsförvärv. En

proposition planeras att föreläggas riksdagen senare under

hösten.

Skattepolitik för tillväxt

Skattepolitiken skall inriktas på en successiv sänkning av det

totala skattetrycket. Sänkningarna skall ske på ett sådant sätt

att ekonomins utvecklings- och konkurrenskraft stärks. De mest

skadliga skatterna sänks först. Dit hör som redan nämnts de

skatter som hämmar sparande och företagande.

 Förutom den internationella integrationen i allmänhet ställer

också det framtida EG-medlemskapet krav på den svenska

skattepolitiken. Regeringen kommer våren 1992 att redovisa en

samlad uppfattning om vilka krav som ställs på den svenska

skattepolitiken för att Sverige skall kunna bli medlem av EG.

Inflationsbekämpning och åtgärder mot arbetslösheten

En stram finanspolitik är nödvändig för att säkra en varaktigt

låg inflation. Därför måste skattesänkningarna finansieras.

 Underskott i de offentliga finanserna över en konjunkturcykel

är inte acceptabla. Detta bör vara en norm i den ekonomiska

politiken. Under de närmaste åren måste försvagningen av de

offentliga finanserna motverkas med all kraft med hänsyn till i

första hand inflationsbekämpningen. På sikt kan situationen

förhålla sig något annorlunda. När hushållen har byggt upp ett

eget stabilt sparande är stora finansiella överskott i den

offentliga sektorn vare sig önskvärda eller nödvändiga.

 Nära förknippad med inflationsbekämpningen är frågan om hur

lönebildningen fungerar. Under hela 1980-talet har

arbetsmarknadens parter slutit avtal som inte haft täckning i

produktivitetsutvecklingen och

därför tenderat att skapa svåra kostnadsproblem och

konkurrensnackdelar för svenska produkter på de internationella

marknaderna.

 Regeringen avvisar statlig inkomstpolitik. Statsmakternas

uppgift är att skapa sådana villkor att parterna kan sluta

samhällsekonomiskt motiverade avtal, inte att lägga sig i själva

förhandlingarna. Arbetsmarknadens parter måste själva bära

ansvaret för utfallet av löneförhandlingarna.

 Arbetslöshet får aldrig bli ett medel i den ekonomiska

politiken. Regeringen har för avsikt att utnyttja varje

effektiv och ändamålsenlig del i den samlade

arbetsmarknadspolitiska arsenalen. bl.a. som ett stöd för den

anpassning som svensk ekonomi nu måste genomgå.

 Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken,

vars syfte är att åstadkomma en effektiv arbetsmarknad och skapa

förutsättningar för tillväxt och full sysselsättning.

Arbetsmarknadspolitiken skall också hjälpa människor att klara

omställningar och perioder av arbetslöshet. Regeringen kommer

inte att genomföra några industripolitiska räddningsaktioner för

att hålla liv i företag som inte klarar marknadens krav.

Förbättrad infrastruktur och utbildning

Infrastrukturen och utbildningssystemet har under en följd av år

blivit eftersatta. Försummelser på infrastrukturens område

hämmar tillväxtmöjligheterna i den svenska ekonomin. Regeringen

avser därför att öka medelstillförseln till investeringar i

bland annat järnvägar och vägar.

 Regeringen avser att återkomma med förslag om infrastrukturen.

Investeringar i infrastruktur som ger hög avkastning kan

finansieras via inkomster från försäljningen av statliga

företag. Därvid måste också de reala effekterna på

samhällsekonomin beaktas.

 Hög standard och kvalitet inom utbildning på alla nivåer och

forskning utgör grundläggande förutsättningar för ekonomisk

tillväxt. En tillväxtfrämjande ekonomisk politik kräver därför

offensiva satsningar för att utveckla utbildningssystemet.

Regeringen har för avsikt att föra en sådan utbildningspolitik

att Sverige vid decenniets slut intar en tätposition i Europa.

 För att skapa en dynamisk utveckling i utbildning och forskning

ges universiteten en i förhållande till statsmakterna mer

fristående ställning. Regeringen avser föreslå att en del av

avkastningen på det kapital som finns hos löntagarfonderna

används för långsiktiga satsningar inom forskningen.

Fördelningspolitik och regional balans

Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Alla

måste garanteras en grundtrygghet. Därför är en beslutsam kamp

mot inflation och arbetslöshet viktig. Även i svåra tider måste

utsatta och glömda grupper värnas.

 Fördelningspolitiken måste bygga på en analys av både

kortsiktiga och långsiktiga effekter. Sänkta kapitalskatter och

minskade bidrag till hushållen kan i ett statiskt perspektiv

framstå som fördelningspolitiskt

orättvisa. Men om perspektivet vidgas till att inkludera även

dynamiska effekter på sysselsättningen blir resultatet det

omvända - det skulle vara fördelningspolitiskt fel att inte

vidta åtgärderna.

 En rättvis fördelning måste bygga på en framgångsrik ekonomisk

politik, som skapar förutsättningar för företagande och därmed

sysselsättning i hela Sverige. Tillväxt, strukturomvandling och

rörlighet tillhör de faktorer som är mest avgörande för en

positiv utveckling av fördelning av ekonomiska resurser.

 Den ekonomiska tillväxten skall komma alla delar av vårt land

till godo. Utbyggd infrastruktur och modern kommunikationsteknik

minskar betydelsen av geografiska avstånd. Den

produktionsförmåga som finns i alla delar av landet måste

tillvaratas och ges förutsättningar att utvecklas. Här spelar

inte minst de små företagen en central roll. Bättre regional

balans minskar risken för överhettningssituationer i tider av

högkonjunktur och kan därvid också bidra till att hålla nere

inflationen.

1.4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna

De offentliga utgifterna uppgår till nästan 63% av den samlade

produktionen i Sverige. Ungefär 1/3 av alla förvärvsarbetande är

sysselsatta i offentlig verksamhet. De offentliga åtagandena är

således av stor betydelse i den svenska ekonomin.

 En konsekvens av de omfattande offentliga åtagandena är att

skattetrycket, mätt t.ex. som skatters och avgifters andel av

BNP, är högre i Sverige än i något annat OECD-land. Detta skadar

ekonomins utvecklingskraft.

 Det är mot denna bakgrund - och de ökade krav att begränsa de

offentliga utgifterna som följer med internationaliseringen och

närmandet till EG - som man skall se de förslag till åtgärder

som regeringen nu lägger fram. Förslagen utgör ett första steg i

en politik för att återställa balansen i den svenska ekonomin

och bidra till ekonomins framtida växtkraft. Ytterligare förslag

med denna inriktning kommer att presenteras i

budgetpropositionen i januari.

Långsiktig utgiftsstrategi

Regeringen anser att en långsiktig strategi för de offentliga

utgifternas utveckling bör läggas fast. Förslaget om en

utgiftsstrategi bygger på övertygelsen att det behövs en

systematisk och långsiktig plan för att minska de offentliga

utgifterna som andel av BNP.

 Målen för utgiftsstrategin skall vara långsiktiga. Den strategi

som föreslås bör avse resten av 1990-talet. Utgiftsutrymmen och

besparingskrav bör läggas fast för en treårsperiod i taget. Det

är viktigt att poängtera att det bör vara en rullande process

med årliga avstämningar. Stabiliseringspolitiska överväganden

bör inte beaktas när målet fastställs, eftersom långsiktigheten

då skulle gå förlorad. Regeringen har för avsikt att varje år

för riksdagen redovisa effekterna av utgiftsstrategin och de

korrigeringar som årligen bör göras.

 Under den närmaste treårsperioden bör politiken rörande de

offentliga utgifterna ta sin utgångspunkt i de krav på

anpassningar av skattesystemet som följer av den internationella

integrationen. Av vad som tidigare sagts framgår att stora

skattesänkningar kommer att bli nödvändiga under de närmaste

åren. Detta innebär inte att utgiftsminskningar skulle vara

motiverade uteslutande av detta skäl. De behövs också för att

gradvis förbättra ekonomins funktionssätt och återskapa dess

växtkraft.

 Minskningen av statens utgifter för budgetåret 1992/93 skall

uppgå till mellan 10 och 15 miljarder kr. på helår räknat.

Utgiftsminskningarna för följande år bör vara av samma

storleksordning.

Kommunerna

Kommuner och landsting har i dag ett långtgående ansvar för att

människornas behov av barnomsorg, utbildning, hälso- och

sjukvård, äldreomsorg m.m. tillfredsställs på ett bra och

effektivt sätt.

 Den kommunala verksamheten har under 1980-talet expanderat

snabbare än vad det samhällsekonomiska utrymmet har medgett.

 Kommuner och landsting måste bidra till att lägga grunden för

en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i Sverige.

För att balans i ekonomin skall kunna skapas parallellt med

tillväxt måste de reala resurserna i första hand tillföras den

konkurrensutsatta sektorn. Regeringens bedömning är därför att

den kommunala sektorn inte kan tillåtas expandera under 1992 och

1993.

 Välfärdspolitikens nya inriktning kommer i hög grad att påverka

den kommunala sektorn. Det gäller t.ex. valfriheten inom

barnomsorgen, äldreomsorgen och skolan. Åtskillnaden mellan

offentlig kontroll och finansiering å den ena sidan och en fri

produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter

å den andra kommer att vara en grundläggande princip för

förnyelse av de olika välfärdssystem som framförallt kommuner

och landsting svarar för.

 Den kommunalekonomiska kommittén (Fi 1990:04) kommer att

presentera sitt betänkande i början av december. På grundval av

kommitténs betänkande kommer regeringen att föreslå att ett mer

generellt statsbidragssystem införs fr.o.m. 1993.

 Ytterligare åtgärder som begränsar den kommunala sektorns

inkomster kommer att vidtas. Det genomsnittliga

kommunalskatteuttaget kommer inte att tillåtas öka. Regeringen

kommer vid ett senare tillfälle att föreslå att kommunernas

inkomster år 1993 minskas, i förhållande till det utfall nu

gällande regler skulle ge. Minskningen bör vara betydande.

Enligt de bedömningar som gjordes i årets långtidsbudget och som

görs i de kalkyler som är bilagda denna proposition kommer den

kommunala sektorn att redovisa ett stort finansiellt sparande

åren 1992 och 1993. Regeringen bedömer att indragningen bör

uppgå till 5-10 miljarder kr. år 1993.

 Omfattande förändringar skall under de närmaste åren genomföras

i de regelsystem som styr den kommunala verksamheten. Därmed

skapas möjligheter för kommunerna att aktivt rationalisera och

effektivisera sin verksamhet.

Barnbidrag och studiebidrag

Det statsfinansiella läget har försämrats snabbt. Regeringen har

nyligen föreslagit betydande ökningar av de

arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i syfte att lindra effekterna

av den snabbt stigande arbetslösheten. Det är därför nödvändigt

att i största möjliga utsträckning undvika andra ökningar av

statens utgifter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den

tidigare av riksdagen beslutade barnbidragshöjningen, liksom den

därmed sammanhängande studiebidragshöjningen flyttas fram till

den 1 januari 1993. Detta innebär att statsbudgeten 1991/92 och

1992/93 engångsvis förstärks med med totalt 2,2 miljarder kr.

 Regeringen avser också att återkomma till riksdagen med förslag

om ersättning till ensamstående föräldrar med barn för den

avskaffade skattereduktionen på 1 800 kr.

Pensionssystemen

Regeringen angav i regeringsförklaringen sin avsikt att på

grundval av remissvaren på pensionsberedningens betänkande

tillsätta en parlamentarisk arbetsgrupp för att behandla ATP-

systemet och frågor i anslutning till detta. Arbetet bör vara

inriktat på att stärka pensionssystemet.

 Den förra regeringen redovisade följande utgångspunkter för en

reformering av pensionssystemet bl.a. i 1991 års finansplaner:

- En första utgångspunkt är att beslut rörande pensionssystemet

måste vara långsiktiga och präglas av stabilitet.

- En andra utgångspunkt för reformarbetet på pensionsområdet är

behovet av ett högre långsiktigt sparande.

- En tredje utgångspunkt för förändringar i pensionssystemet är

att det skall stimulera till ökat arbete och därmed till den

ekonomiska tillväxt som är nödvändig bl.a. för att finansiera

pensionerna.

 Regeringen instämmer i dessa utgångspunkter.

 Det finns starka skäl att överväga en successiv återgång till

den tidigare pensionsåldern om 67 år. En sådan reform skulle på

sikt öka sparandet i ekonomin. Samtidigt skulle

arbetskraftsutbud och tillväxt stimuleras. Dessutom minskar

problemen med att finansiera pensionerna. En förändring av detta

slag bör genomföras etappvis.

 Vad som här anförts bör vara utgångspunkten för det arbete med

att reformera pensionssystemet som inleds inom kort. Regeringen

eftersträvar bred politisk förankring i arbetet med att

reformera pensionssystemet.

Sjukförsäkringen

Utgifterna i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har ökat

i takt med löne- och inflationsutvecklingen och som en följd av

sjukfrånvaron och vad gäller arbetsskadeförsäkringen en mer

generös praxis. Vissa åtgärder för att dämpa utgiftsexpansionen

har vidtagits såsom sänkta ersättningsnivåer i sjukförsäkringen

och en aktiv rehabilitering. Problem som finns i form av långa

sjukskrivningar, ett kraftigt ökat antal förtidspensioneringar

och utslagning på arbetsmarknaden är dock långtifrån lösta.

 För att komma till rätta med problemen och samtidigt begränsa

den offentliga utgiftstillväxten krävs förändringar bl.a. i

sjukförsäkringen. Inriktningen bör vara att skapa ett system som

är rättvist. Samtidigt skall systemet, i enlighet med de

principer som tidigare lagts fast, innehålla en självrisk för

både arbetsgivare och arbetstagare. Därmed uppmuntras åtgärder

som leder till minskad frånvaro och sjukdom.

 Regeringen avser att låta utreda införande av karensdagar eller

andra åtgärder för att åstadkomma en bättre fungerande

sjukförsäkring och minskade utgifter på omkring 5 miljarder kr.

och en bättre fungerande sjukförsäkring. Utredaren skall ha

slutfört sitt uppdrag så att förändringarna kan genomföras

senast den 1 januari 1993.

 De förslag som läggs skall gälla alla lika och förenas med ett

"högkostnadsskydd" för personer med särskilda hälsoproblem. I

utredningsuppgiften skall vidare ingå att stämma av förslag om

karensdagar med de åtaganden Sverige har enligt internationella

konventioner.

Arbetsskadeförsäkringen

Kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen har ökat kraftigt under

det senaste årtiondet. Det är främst två faktorer som bidragit

till detta. Antalet ärenden för prövning har ökat snabbt. Vidare

har arbetsskadebegreppet fått en alltför vid tolkning genom en

generös rättspraxis.

 Regeringen avser att skyndsamt ge direktiv för en genomgripande

översyn av hela arbetsskadeförsäkringen. Härvid skall bl.a.

prövas möjligheten att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring

för arbetsskador för arbetsgivarna. Ett sådant system skulle

kunna bidra till att stimulera företagen att förbättra sina

arbetsmiljöer och på så vis förebygga arbetsskador. I samband

härmed kommer även förutsättningarna för ett avgiftsuttag som

differentieras med hänsyn till arbetsskaderiskerna att prövas.

Arbetsskadebegreppet skall också ses över och stramas upp.

Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag så att de nya

bestämmelserna kan träda i kraft den 1 januari 1993.

 Regeringen avser vidare att som ett första steg föreslå en

förlängning av den tid under vilken samma ersättning utgår,

oberoende av om frånvaron är en följd av arbetsskada eller

sjukdom, från 90 till 180 dagar fr.o.m. 1 januari 1992. Därmed

minskar utgifterna för staten med 140 milj.kr. på helår.

Lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringen

Lönebildningen bör ske i fria förhandlingar mellan

arbetsmarknadens parter. Det innebär att arbetsmarknadens parter

har ett stort ansvar för samhällsekonomin. Statsmakterna skall

inrikta sig på att skapa goda förutsättningar för en

löneutveckling som är förenlig med ekonomisk tillväxt och

samhällsekonomisk balans. Arbetsmarknadens parter bör i större

utsträckning själva få bära ansvaret för alltför stora

löneökningar. Staten bör emellertid indirekt underlätta

avtalsförhandlingarna t ex genom att ändra

arbetslöshetsförsäkringen så att parterna får ekonomiska

incitament att motverka för höga avtal som urholkar

konkurrenskraften.

 Regeringen föreslår att finansieringsavgiften i

arbetslöshetsförsäkringen

skall vara ett belopp som motsvarar 70 % av den under det

löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalda dagpenningen i

arbetslöshetskassan. Den föreslagna fördubblingen av

egenavgiften är ett första steg mot en större reformering av

arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen har för avsikt att

tillsätta en utredning med uppgift att lägga förslag om en

obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Utredningen skall vidare

föreslå hur de försäkrade själva skall kunna stå för en större

andel av finansieringen. Utredningen för arbeta skyndsamt. En

förändring av nuvarande principer för arbetslöshetsförsäkringen

bör genomföras snarast. Då kan ytterligare höjningar av

egenavgifterna från den 1 januari 1993 undvikas.

Förändringar i bostadspolitiken

Regeringen har lagt förslag om att slopa ett antal

kostnadshöjande bestämmelser för bostadsbyggandet. För att

underlätta byggandet avvecklas markvillkoret, den kommunala

bostadsanvisningsrätten, produktionskostnadsprövningen och

konkurrensvillkoret. Kommunernas inflytande över

bostadsbyggandet kan fortsättningsvis utövas på ett

tillfredsställande sätt genom gällande planlagstiftning.

Regeringens avsikt är vidare att skyndsamt se över och kraftigt

förenkla bestämmelserna om nybyggnad. Sammantaget bör dessa

åtgärder kunna leda till betydande kostnadssänkningar för

bostadsbyggandet.

 Mot denna bakgrund och med hänsyn till de betydande behov av

utgiftsneddragningar som föreligger föreslår regeringen att

procentsatsen för investeringsbidraget sänks från 9,3 % till 3,1

%, vilket beräknas motsvara minskade utgifter i statsbudgeten på

ca 3 miljarder kr. På sikt bör investeringsbidragen helt

avvecklas. Denna fråga bör dock behandlas tillsammans med

utformningen av ett nytt förslag till en långsiktig lösning av

bostadsstödet. En proposition om bostadsstödet skall läggas fram

under 1992 med sikte på att förändringarna skall träda i kraft

under 1993.

En ny näringspolitik

En rad förändringar kommer att ge näringspolitiken ett nytt

innehåll. Generella insatser för näringslivsklimatet, fasta

spelregler, fungerande marknader, avreglering och konkurrens

blir viktiga delar i en ny näringspolitik.

 Skattelättnader som påverkar företagande och ägande föreslås i

en proposition om skattepolitik för tillväxt (prop. 1991/92:60).

Förändringarna av skatterna görs enligt förslagen på ett sådant

sätt att de ger bättre arbetsbetingelser särskilt för de mindre

företagen. Förutom skattelättnader kommer även förenklingar av

regelverket för de mindre företagen att föreslås (prop.

1991/92:51). Regeringen kommer också att föreslå att företagens

tillgång till riskvilligt kapital förbättras genom att

skattebelastningen minskar och vinstmöjligheterna på satsat

kapital ökar.

 Risken för snedvridning av konkurrensen på grund av av olika

former av stöd och selektiv beskattning är stor. Företagsstöd

till vissa branscher konserverar befintliga strukturer och

minskar dynamiken i näringslivet.

Därför föreslås ett antal besparingar i existerande företags-

och branschstöd:

 - Inom utrikesdepartementets område omprövas statens stöd till

Sveriges Exportråd. Det statliga stödet reduceras redan

budgetåret 1992/93.

 - Inom kommunikationsdepartementets område avvecklas

sjöfartsstödet och ersätts med ett internationellt register.

Vidare föreslås att konsoliderings- och utvecklingsstödet till

svenska rederier avvecklas redan innevarande budgetår.

 - Inom jordbruksdepartementets område kommer bl.a. bidraget

till jordbrukets rationalisering att trappas ned redan under

innevarande budgetår. Bidragen till fiskarorganisationerna och

bidragen till fiskevård halveras budgetåret 1992/93 och fr.o.m.

budgetåret 1993/94 avvecklas bidragen till

fiskarorganisationerna. Skogsvårdsavgiften halveras den 1

januari 1992 och avvecklas helt den 1 juli 1992. Åtgärder som

finansieras med skogsvårdsavgiften avvecklas.

 - Inom näringsdepartementets område avvecklas bl.a. statens

prospekteringsverksamhet samt engagemang i nämnden för statens

gruvegendomar. Även statens engagemang i Sveriges turistråd

avvecklas budgetåret 1992/93. För budgetåret 1992/93 anvisas

enbart 50 milj.kr. engångsvis, förutsatt att näringen bidrar med

samma belopp samt står för framtida kostnader.

1.5 Effekter på de offentliga finanserna

De förslag till reformer och förändringar i de offentliga

systemen som aviserats kommer, när de har genomförts fullt ut,

att få mycket omfattande effekter på såväl samhällsekonomin som

helhet som de offentliga finanserna. Särskilt gäller detta de

förändringar som måste ske i kommunernas arbetssätt och i

pensionssystemet.

 Även om syftet med de reformer som genomförs är betydligt

vidare och mer långsiktigt än att åstadkomma besparingar i de

offentliga budgetarna finns det anledning att belysa åtgärdernas

effekter på den offentliga sektorns finanser. Detta framstår som

särskilt angeläget mot bakgrund av att det under de närmaste

åren kommer att genomföras betydande sänkningar av olika skatter

och att det är regeringens avsikt att fullt ut finansiera de

skattesänkningar som genomförs.

 Den offentliga sektorns inkomster påverkas av de olika

förslag till förändringar i skattesystemet som regeringen den

närmaste tiden avser att presentera (prop. 1991/92:60).

Sammantaget beräknas dessa förslag innebära att inkomsterna

under budgetåren 1991/92 och 1992/93 kommer att minska med ca 3

resp. 7 miljarder kr. Den varaktiga effekten uppgår till ca 7

miljarder kr. per år sedan hänsyn tagits bl.a. till slopad

skattereduktion för fackföreningsavgifter och motsvarande

avdragsbegränsning för arbetsgivarna.

 Samtidigt innebär de förslag som nu läggs fram besparingar i

statens budget vilka på sikt beräknas uppgå till ca 9 miljarder

kr. Till detta kommer förändringar i arbetslöshetsförsäkringen

som förstärker de offentliga finanserna med 0,58 miljarder kr.

 Förutom de beräknade inkomst- och utgiftsminskningar som

angetts förstärka budgeten tillfälligt. Statsbudgeten förstärks

med 2 miljarder kr. till följd av att höjningar av barnbidrag

skjuts upp. Mellan 5-10 miljarder kr. bedöms också komma att

tillföras statskassan 1993 genom den indragning av medel från

kommunerna som aviseras. Därutöver kommer 0,8 miljarder kr. att

inlevereras från fonder inom det näringspolitiska området.

 De förslag till utgiftsnedskärningar som nu aviseras skall ses

som ett första steg i regeringens besparingsarbete. Regeringen

avser att i budgetpropositionen redovisa ytterligare förslag

till utgiftsminskningar. Avsikten är att förstärka statens

finanser samtidigt som utgifts- och skattetrycket minskar.

2 Läge och utgångspunkter

2.1 Bakgrunden

Svensk ekonomi befinner sig i allvarlig kris. Utvecklingskraften

har successivt försvagats och resultatet är nu total stagnation.

Den mest tydliga effekten är den drastiskt ökande

arbetslösheten.

 Huvudproblemet är de strukturella brister som har blivit allt

tydligare och vars effekter på ekonomins funktionssätt blivit

alltmer negativa. Den djupa svacka svensk ekonomi nu befinner

sig i är en följd bl.a. av dessa brister. Att fallet blivit så

snabbt och kraftigt är emellertid också en följd av en

tilltagande kostnadskris och av en försvagad internationell

konjunktur.

Diagram 1 Produktiviteten inom industrin 1973-1990 i Sverige

och 11 OECD-länder

Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet

 De strukturella problemen har sin grund i många års

försummelser inom den ekonomiska politiken. Den s.k. tredje

vägens politik, som huvudsakligen bestod av en stor devalvering

1982, ledde inte till nödvändiga strukturförändringar därför att

den ekonomiska politiken inte lades om. Det utrymme som skapades

för en industriell expansion minskade successivt, eftersom

riksdag och regering inte lyckades kontrollera

utgiftsutvecklingen, vilket i sin tur ledde till ett stigande

skattetryck och en överhettad arbetsmarknad. Konkurrenskraften

återställdes temporärt, men utvecklingskraften tilläts fortsätta

att försvagas. Den konkurrensutsatta sektorn minskade under

senare delen av 1980-talet. Industrins andel av den totala

bruttonationalprodukten är nu för första gången under detta

sekel mindre än 20 %.

 Ett grundläggande problem är det låga totala sparandet och dess

fördelning. 1980-talet har kännetecknats av alltför lågt totalt

sparande,

vilket visat sig i ständiga underskott i betalningarna gentemot

utlandet. Sverige har lånat sig fram. Lika allvarligt på sikt är

fördelningen av det finansiella sparandet. Den förda ekonomiska

politiken ledde till att den privata sektorns sparande minskade

och sparandet flyttades till den offentliga sektorn. Om en sådan

utveckling tillåts fortsätta undermineras på sikt det privata

ägandet och därmed en avgörande förutsättning för privat

företagsamhet.

Diagram 2 Sparkvoten i Sverige, EG och OECD-området 1960-1990

Källa: OECD

Diagram 3 Det finansiella sparandets fördelning på sektorer

1970-1990

Källa: Statistiska centralbyrån

 Den ekonomiska politiken har samtidigt försummat

utvecklingsmöjligheterna hos de mindre och medelstora företagen.

Därigenom har tillväxtkraften försvagats och möjligheterna att

öka sysselsättningen inom den privata sektorn successivt blivit

allt sämre.

Det är i de små och medelstora företagen som en stor del av det

nytänkande sker som leder till nya produkter, tjänster och

produktionsprocesser. Inte minst skulle små och medelstora

företag kunna spela en väsentlig roll i produktionen av en del

av de tjänster som nu produceras i offentlig sektor.

 Ekonomins funktionssätt är starkt beroende av förekomsten av

konkurrens mellan olika producenter. Väsentliga delar av den

svenska ekonomin har tillåtits leva med skyddande regleringar.

Detta gäller delar av det privata näringslivet men i än högre

grad den offentliga sektorn. I alltför stor utsträckning har

politiken gått ut på att slå vakt om de offentliga monopolen.

Det finns många tecken på att detta har lett till en svag

produktivitetsutveckling i den offentliga sektorn.

 Socialförsäkringssystemen har i ökad utsträckning kommit att

dominera de offentliga utgifterna. Det har blivit alltmer

uppenbart att reglerna inom en del av dessa system inte är

utformade på ett ändamålsenligt sätt. I vissa avseenden har de

kommit att motverka arbetskraftsutbud och sparande och leder

därmed till både stigande offentliga utgifter och låg ekonomisk

tillväxt. Eftersom utgifterna inom transfereringssystemen har

stigit så snabbt har nödvändiga insatser inom offentlig

konsumtion och investeringar trängts ut. Statens insatser för en

väl fungerande infrastruktur och för forskning och högre

utbildning har eftersatts. Därigenom har förutsättningarna för

näringslivets utveckling gradvis försämrats.

 Skattepolitiken var under många år rent destruktiv. Höga

marginalskatter och bristande symmetri inom kapitalbeskattningen

motverkade arbete och sparande. Ständiga skattehöjningar skapade

betydande negativa effekter på ekonomins utvecklingskraft.

Skattereformen medförde väsentliga förbättringar men ett

centralt problem kvarstår, nämligen att Sverige alltjämt har

världens högsta skattetryck.

 Ytterligare en orsak till de långsiktiga problemen var den

osäkerhet som länge rådde om energipolitiken och Sveriges

relationer till den Europeiska Gemenskapen. Denna osäkerhet

skapade en negativ förväntningsbild för lönsam produktion i

Sverige och medverkade till att företagens investeringar i allt

högre grad kom att förläggas till utlandet. Detta påverkar nu

negativt sysselsättningen i svensk ekonomi.

 Till detta kommer ett stabiliseringspolitiskt misslyckande. Det

tog sig uttryck i en överhettning i den svenska ekonomin i

slutet av 1980-talet och under 1990. Finanspolitikens inriktning

var inte tillräckligt stram. Inflationen steg till följd av

detta till tvåsiffriga tal. Därmed adderades till de långsiktiga

problemen också mer akuta stabiliseringspolitiska svårigheter.

 I några avseenden skedde i slutet av den förra

regeringsperioden förbättringar. Skattereformen, ansökan om

medlemskap i EG, energiuppgörelsen, regelförändringen inom

sjukförsäkringssystemet samt prioriteringen av

inflationsbekämpningen undanröjde några viktiga brister.

Fortfarande kvarstår emellertid merparten av de strukturella

problemen.

 Sammanfattningsvis står det klart att den svenska ekonomin

kännetecknas av allvarliga produktivitetsproblem. Dessa hotar

den ekonomiska tillväxten och välfärden. Under de närmaste åren

drabbas Sverige också av mycket stora sysselsättningsproblem.

Resultatet av många års misslyckanden inom den ekonomiska

politiken är allvarliga statsfinansiella och samhällsekonomiska

obalanser.

2.2 De senaste åren och utsikterna inför 1992

Den ekonomiska bilden har under de senaste åren kännetecknats av

en ovanligt snabb och kraftig nedgång i aktivitetsnivån. Den

internationella konjunkturförsvagningen har bidragit till

nedgången. Dessutom har flera för Sverige viktiga länder fått

vidkännas en särskilt stark nedgång, nämligen USA,

Storbritannien och inte minst Finland. Därtill kommer att

efterfrågefallet inledningsvis var särskilt kraftigt i flera av

de för svensk ekonomi viktigaste sektorerna.

 Som framgått av det föregående räcker det dock inte med yttre

faktorer för att förklara krisen i den svenska ekonomin. Den är

i hög grad självförvållad. Medan den ekonomiska tillväxten i

OECD-området som helhet bedöms öka med ca 3 1/2 % 1990-1992

faller den i Sverige med inemot 1 %. Än tydligare framgår

Sveriges problem när industriproduktionen jämförs. Den väntas

under samma period öka med 3 1/4 % i OECD och med 2 1/2 % i

OECD-Europa medan den i Sverige beräknas falla med 4 %.

Tabell 1 Förändringar av BNP och industriproduktion samt nivå

för arbetslöshet i Sverige, OECD-Europa och OECD totalt 1990 -

1992. Procent.

 Sverige OECD-EuropaOECD

BNP -0,7 3,5 3,5

Industriproduktion -4,0 2,6 3,3

Arbetslöshet 3,2 9,0 7,2

Källor: OECD och Finansdepartementet

 Problemen manifesteras inom alla delar av svensk ekonomi.

Sysselsättningen minskar och arbetslösheten ökar. Antalet varsel

ökar. Antalet konkurser ökar. Investeringarna rasar, särskilt

inom industrin och byggnadsverksamheten. Lönsamheten i industrin

sjunker.

 Den öppna arbetslösheten har på ett år fördubblats och väntas

mot slutet av detta år bli drygt 3 %. Under 1992 och 1993

fortsätter den öppna arbetslösheten att stiga. En nivå i

närheten av 4 % under 1993 framstår idag som trolig, men det kan

inte att uteslutas att arbetslösheten blir ännu högre. Om man

räknar in även antalet personer som sysselsätts genom

konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgår

antalet arbetssökande till ca 7 % av arbetskraften. Därutöver

beräknas ca 85 000 personer vara sysselsatta genom de speciella

insatserna för arbetshandikappade.

 Antalet sysselsatta inom industrin har minskat med mer än 100

000 sedan slutet av 1989 och utslagningen av arbetstillfällen i

industrin fortsätter. Samtidigt faller investeringarna snabbt i

det privata näringslivet. Därmed äventyras den framtida

standardutvecklingen och välfärden. I denna situation drabbas

utsatta grupper, arbetslösa och hushåll med låga inkomster och

små marginaler hårdast.

Diagram 4 Arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska

åtgärder 1985-1992

Källor: Statistiska Centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen och

Finansdepartementet (prognos 1991 och 1992)

 Under 1980-talet har pris- och löneökningstakten i Sverige

genomgående varit högre än i konkurrentländerna. Samtidigt har

produktivitetstillväxten varit lägre. Den förbättring i

konkurrenskraften som devalveringarna i början av 1980-talet

skapade har försvunnit. Lönsamheten i industrin försvagas nu

snabbt, se diagram 5.

 Orsaker till den höga inflationen finns att söka såväl i

strukturella brister och snedvridningar som i efterfrågeläget i

den svenska ekonomin. Den försummade utbudspolitiken har skapat

successivt växande strukturella problem. Därtill kom att den

ekonomiska politiken medförde att efterfrågan fr.o.m. 1984

försköts från export mot konsumtion. Kraven på finanspolitiken

accentuerades genom den avreglering på kreditmarknaden som

genomfördes i mitten av 1980-talet. Finanspolitiken var inte

tillräckligt stram för att motverka en överhettning och hade

dessutom en felaktig inriktning på höjning av skatter i stället

för minskning av utgifter. Särskilt den del av de offentliga

utgifterna som går till transfereringar till hushållen tilläts

växa alltför snabbt.

 Under de senaste månaderna har en snabb nedgång i inflationen

skett till följd av främst det försvagade efterfrågeläget i

ekonomin. Den ekonomiska stagnationen och den snabbt stigande

arbetslösheten har

förändrat förutsättningarna för pris- och lönebildningen.

Närmandet till EG och den svenska kronans anknytning till ecun

har också bidragit till att minska inflationsförväntningarna.

Diagram 5 Industrins vinstmarginal i Sverige och i 11 OECD-

länder 1973-19901)

1) Jämförelser av vinstmarginaler mellan länder måste av

statistiska skäl göras med stor försiktighet.

Källor: OECD och Konjunkturinstitutet

 Frågan om när en vändpunkt kommer i den svenska ekonomin har

fått en alltför stor vikt i samhällsdebatten. Ett normalt

konjunkturförlopp innebär att en uppgång kommer två-tre år efter

det att nedgången inletts. Det finns nu ingen anledning att

förvänta sig något annat denna gång heller.

 Från ekonomisk-politisk synpunkt är det betydligt viktigare att

fråga sig om ekonomin är tillräckligt flexibel och

anpassningsbar. Annars finns en betydande risk för att en

kommande uppgång bromsas, att produktionstillväxten blir svag

och att kostnadstrycket åter ökar. Uppmärksamheten i politiken

bör därför förflyttas från frågan om vändpunktens förläggning i

tiden till ekonomins förmåga att utnyttja en positiv utveckling

i omvärlden. Det är därför viktigt att bryta den nuvarande

utvecklingen med omfattande utslagning av industriell kapacitet

och bristande framtidstro.

 Regeringen avser därför lägga om den ekonomiska politiken så

att utvecklingskraften i näringslivet stärks och förutsättningar

skapas för en stabil och högre tillväxt. Den nuvarande

utvecklingen mot ökad arbetslöshet måste brytas. En varaktigt

låg inflation är nödvändig för att den svenska ekonomin skall

kunna återhämta sig. Det kommer att ta tid innan effekterna av

en ny politik syns. Det närmaste året kommer därför att präglas

av sviterna av tidigare misslyckanden.

 I bilaga 1 redovisas en bedömning av den ekonomiska

utvecklingen 1991-1993. I den har ingen hänsyn tagits till de

förändringar i den ekonomiska politiken som regeringen nu

aviserar. I denna mening ger den alltså en bild av vad den förra

regeringens ekonomiska politik bedöms leda till.

 Alla bedömningar av utsikterna för den svenska ekonomin under

1991-1992 visar på en mycket svag utveckling.

Bruttonationalprodukten beräknas i år minska med 1 % eller mer.

Även för nästa år är bedömningarna att ekonomin utvecklas svagt.

Gemensamt för alla prognoser är en total stagnation under

perioden 1991-1992. Alla bedömningar tyder också på att läget

för den svenska ekonomin har försämrats sedan i våras.

 En gradvis återhämtning i den svenska ekonomin framstår som

trolig i takt med att den internationella konjunkturen

förstärks. Både styrka och uthållighet i en kommande

konjunkturuppgång är dock osäkra. Som särskilt svårbedömda

framstår för närvarande de amerikanska konjunkturutsikterna.

 De stora skillnader som finns i bedömningarna för Sverige för

1992 hänger delvis samman med den förskjutning av tyngdpunkten

mot utlandet som skett inom svensk industri under 1980-talet.

Därigenom ökar osäkerheten i fråga om vilka

produktionsanläggningar - svenska eller utländska - som först

drar nytta av en kommande efterfrågeuppgång.

Tabell 2 Försörjningsbalans 1990 - 1992

 Procentuell volymförändring

 1990 1991 1992

BNP 0,3 -1,0 0,3

Import 0,5 -4,6 1,8

Tillgång 0,3 -2,0 0,7

Privat konsumtion -0,3 0,0 0,8

Offentlig konsumtion 1,8 1,0 0,5

 Stat 3,0 0,5 -0,5

 Kommuner 1,4 1,2 0,9

Bruttoinvesteringar -1,8 -7,0 -4,0

Lagerinvesteringar1 0,1 -1,0 0,5

Export 1,2 -1,4 2,3

Användning 0,3 -2,0 0,7

1 Förändring i procent av föregående års BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

 Som framgår av tabell 2 utvecklas den svenska exporten för

närvarande svagt. Detta sammanhänger med både dålig

konkurrenskraft och svag marknadstillväxt. Med en bättre

internationell konjunktur framöver finns förutsättningar för en

bättre exportutveckling. Marknadsandelarna för svensk export

väntas dock fortsätta att minska, om än i avtagande takt.

 Den privata konsumtionen stagnerar i år, men väntas både i år

och nästa år utvecklas starkare än den totala produktionen.

Hushållens

köpkraft ökar markant nästa år, men på grund av skattereformen

och den osäkerhet som följer av den snabbt stigande

arbetslösheten och oron på de finansiella marknaderna väntas det

privata sparandet stiga. Det förblir emellertid väsentligt lägre

än i jämförbara länder.

 Den statliga konsumtionen utvecklas svagt. Kommunernas ekonomi

bedöms tillfälligt bli bättre under 1992 och 1993, men detta

väntas bl.a. till följd av de åtgärder som vidtas inte medföra

någon stark konsumtionsökning.

 Investeringarna faller mycket kraftigt i år. Det gäller

särskilt industrin och det övriga privata näringslivet. Även

nästa år väntas en betydande minskning av bruttoinvesteringarna,

särskilt inom byggnadsverksamheten.

 Lagerneddragningarna ger i år ett kraftigt negativt bidrag till

bruttonationalprodukten. Neddragningen av lagren blir mindre

nästa år, vilket ger ett positivt bidrag till BNP.

 Handelsbalansen förbättras därför att nedgången i

investeringarna och den allt lägre aktiviteten i ekonomin medför

en kraftig minskning i importen.

Tabell 3 Nyckeltal 1990 - 1992

Årlig procentuell förändring (om ej annat anges)

 1990 1991 1992

Timlön, kostnad 10,1 5,5 5,0

KPI, genomsnitt 10,4 9,4 3,0

Disponibel inkomst 4,2 2,9 1,7

Sparkvot (nivå, %) 0,0 2,8 3,7

Arbetslöshet (nivå, %) 1,5 2,6 3,5

Bytesbalans (% av BNP) -2,6 -1,8 -1,3

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

 Den markanta nedgången i ekonomin, den låga vinstnivån och de

mycket måttliga prisstegringarna medför att löneökningstakten

bedöms bli långsam. Ökningen av konsumentprisindex dämpas nästa

år av att effekterna av skattereformen försvinner liksom av den

partiella sänkningen av mervärdeskatten. Även den underliggande

inflationstakten avtar successivt.

 Arbetslösheten bedöms stiga. Den produktionsökning som är att

vänta är för liten för att medföra ökad sysselsättning.

 Sammantaget är den bild som framkommer av den svenska ekonomin

dyster, även om en gradvis återhämtning är möjlig när tillväxten

i omvärlden ökar. Också efter återhämtningen förefaller dock

tillväxten i Sverige komma att bli lägre än i omvärlden.

Stagnationen är i hög grad en följd av den förra regeringens

ekonomiska politik. Behovet av en omläggning av politiken

framträder tydligt.

2.3 De offentliga finanserna

Orsaker till de försvagade offentliga finanserna

I år sker en mycket snabb försvagning av de offentliga

finanserna. Den beror dels på den fallande aktiviteten i

ekonomin, dels på nedväxlingen av löne- och prisstegringstakten.

 När tillväxten uteblir eller till och med blir negativ urholkas

många skattebaser, varvid inkomsterna viker. Vinsterna faller,

sysselsättningen minskar, lönerna pressas tillbaka och

konsumtionen försvagas. Detta leder till att intäkterna från

företagens skatter, från inkomstskatterna och från

mervärdeskatten minskar. Samtidigt ökar utgifterna för bl.a.

många av transfereringssystemen med automatik. Också

ränteutgifterna ökar när statsskulden växer. Till detta kommer

större utgifter för bl.a. arbetsmarknadspolitiska insatser.

 Indexeringen av många utgifter innebär att de ökar med

föregående års inflation genom uppjusterade basbelopp, medan

skatteintäkterna från arbetsinkomster ökar med innevarande års

löneökningstakt. En nödvändig nedväxling i pris- och

löneökningstakten förstärker därmed temporärt de

statsfinansiella problemen.

 Det nya skattesystemet påverkar också statens finanser. Den

automatiska justeringen av gränsen för statlig inkomstskatt

innebär att inflation och reallöneökningar inte längre leder

till att fler inkomsttagare automatiskt får högre marginalskatt.

Men därigenom uteblir också en under tidigare år automatisk

ökning av skatteintäkterna till staten.

 Bakom de försämrade offentliga finanserna finns också

långsiktiga och strukturella problem. Under en följd av år har

transfereringarna till hushållen vuxit snabbare än andra

offentliga utgifter. Detta hänger samman både med snabbt ökande

pensionsutbetalningar när ATP ger alltfler pensionärer allt

högre pension och med nya och mer generösa åtaganden. Dagens

regelsystem ger därmed upphov dels till direkt stigande

utgifter, dels till indirekta negativa effekter genom att de

bidrar till den låga tillväxten.

Utvecklingen i den offentliga sektorn

Beräkningarna i bilaga 1 visar att det finansiella sparandet i

den offentliga sektorn som helhet i år uppgår till ca 12

miljarder kr. Det innebär en försvagning, jämfört med 1990, med

ca 40 miljarder kr. För 1992 bedöms det totala finansiella

sparandet försämras ytterligare om inga åtgärder vidtas.

 Det är de statliga finanserna som försämras. Det preliminära

utfallet av statsbudgetens saldo för budgetåret 1990/91 visar

ett underskott på 34 miljarder kr. Detta är en kraftig

försämring från budgetåret 1989/90 då ett överskott på drygt 3

miljarder kr. redovisades. Statens finansiella sparande beräknas

för kalenderåret 1991 visa ett underskott på ca 33 miljarder kr.

Underskottet i statens finansiella sparande ökar till ca 55

miljarder kr. 1992.

Källa: FinansdepartementetTabell 4 Den offentliga sektorns finanser. 1990 -

1992.

Miljarder kr.

 1990 1991 1992

Finansiellt sparande 51,7 4,8 -2,0

Därav: stat 13,8 -39,8 -58,9

 socialförsäkring 46,2 42,2 40,4

 kommun -8,3 2,3 16,5

Procent av BNP

Skatter och avgifter 56,5 54,8 54,1

Utgifter61,7 63,5 63,8

Finansiellt sparande 3,9 0,3 -0,1

 Kommunernas finansiella sparande blir i år positivt efter flera

år av underskott. Under 1992 och 1993 förstärks kommunernas

finanser. Detta beror på den tvååriga eftersläpningen och

avräkningsförfarandet vid utbetalningen av kommunalskattemedel.

Kommunernas skatteinkomster ökar därigenom mer än utgifterna när

inflationen går ned.

 Utvecklingen inom socialförsäkringssektorn präglas av att AP-

fondens sparande går ned 1991 och 1992. Avgiftsinkomsterna

stiger långsamt till följd av lönesummans (avgiftsunderlaget)

svaga utveckling samtidigt som utbetalningarna av ATP i stort

sett styrs av de föregående årens inflation.

 En förbättring i statens finanser är i första hand beroende av

att den ekonomiska stagnationen bryts. Det räcker emellertid

inte med detta. Förändringar av strukturell karaktär i de olika

utgiftssystemen är också nödvändiga.

2.4 Kreditmarknaden

Avreglering, överhettning och kreditexpansion

Läget på den svenska kreditmarknaden har under senare tid varit

oroligt. Många kreditinstitut har fått vidkännas betydande

kreditförluster och har skärpt sin utlåningspolitik. De

nuvarande problemen på kreditmarknaden beror i hög grad på två

delvis samverkande faktorer, den ekonomiska stagnationen och en

betydande nedgång i priserna på marknaden för kommersiella

fastigheter.

 Devalveringen 1982, i kombination med en allmän internationell

högkonjunktur, inledde en långvarig högkonjunktur i den svenska

ekonomin. Hyror, fastighetsvärden och aktiekurser steg

kraftigt. Uppgången i fastighetspriserna understöddes av

avregleringen av kreditmarknaden, särskilt som den genomfördes

flera år före skattereformen och avvecklingen av

valutaregleringen.

 I mitten på 1980-talet avreglerades kreditmarknaden. Under

perioden därefter, fram t.o.m. 1989, ökade kreditinstitutens

utlåning snabbt. Högkonjunkturen och den snabba inflationen

skapade förväntningar om fortsatt stigande priser och värden på

tillgångar. Det dåvarande skattesystemet, med höga skattesatser

och gynnsamma avdragsmöjligheter samt kreditinstitutens

villighet att belåna fastigheter mycket högt stimulerade

samtidigt till lånebaserade investeringar i fastigheter. Detta

bidrog till överhettningen på fastighetsmarknaden.

 Parallellt med avregleringen på kreditmarknaden upphörde

försäkringsbolagens placeringsplikt, varvid möjligheterna att

placera i aktier och fastigheter ökade. Samtidigt kvarstod

alltjämt valutaregleringen, vilket medförde att

försäkringsbolagen var hänvisade till köp på den svenska

marknaden.

 Finanspolitiken var i denna situation inte tillräckligt stram

för att dämpa överhettningen. Mellan 1986 och 1989 steg

konsumentpriserna med drygt 17 % medan priserna på t.ex.

bostäder och fastigheter ökade med omkring 50 resp. 80 %.

Prisfall och kreditförluster

Under 1990 och 1991 har situationen på fastighetsmarknaden

förändrats dramatiskt. Priserna på kommersiella fastigheter har

fallit kraftigt, enligt vissa bedömare med 20-50 %. Avvecklingen

av större delar av valutaregleringen i juli 1989 medförde att en

stor andel av nyinvesteringarna i fastigheter därefter förlades

i utlandet. Skattereformen medförde att låntagande fördyrades

genom lägre avdragsvärde för ränteutgifter, varför intresset för

lånebaserade placeringar avtog. Fastighetsägande blev därigenom

relativt sett dyrare. Vidare har den nuvarande ekonomiska

stagnationen förvärrat anpassningsprocessen på

fastighetsmarknaden genom att efterfrågan på lokaler har minskat

med hyressänkningar och fler lediga lokaler som följd. En annan

viktig aspekt är att prioriteringen av inflationsbekämpningen

medför att förväntningarna om stigande priser och värden har

dämpats. Därmed kräver numera fastighetsinvesterarna en avsevärt

högre direktavkastning än tidigare.

 Prisfallen på fastigheter har lett till betydande

kreditförluster. Samtidigt medför den djupa lågkonjunkturen att

kreditförlusterna på utlåning till näringslivet stiger.

Företagens vinster faller för närvarande kraftigt vilket

försvagar deras finansiella ställning. Antalet företagskonkurser

har ökat starkt de senaste åren. Från 1988 till 1990 steg

antalet konkurser med knappt 80 % till ca 10 000 årligen. Den

dramatiska utvecklingen fortsätter också 1991 då

företagskonkurserna ökat med 87 % de första nio månaderna,

jämfört med samma period 1990. Vid en långvarig lågkonjunktur

med stigande arbetslöshet riskerar även kreditförlusterna på

hushållsutlåningen att öka.

 Prisfall på fastighetsmarknaden och stora kreditförluster är

inte unikt för Sverige. Inte minst i våra nordiska grannländer,

i Japan och i de anglosachsiska länderna har en snabb

prisuppgång, orsakad av bl.a. högkonjunktur och avregleringar,

följts av kraftiga prisfall. I t.ex. Storbritannien och Finland

föll fastighetspriserna (nominellt) med ca 20 % från sin högsta

nivå t.o.m. det första kvartalet 1991.

 Kreditförlusterna för bankerna ökade kraftigt under 1990, till

10,9 miljarder kr., jämfört med 2,8 miljarder kr. år 1989.

Bankernas samlade resultat kunde dock upprätthållas till följd

av bl.a. vidgade räntemarginaler. Under innevarande år förväntas

kreditförlusterna stiga ytterligare. Preliminära rapporter från

bankerna tyder på att de samlade reserveringarna för

kreditförluster kan komma att uppgå till ca 25 miljarder kr. Det

bör dock poängteras att utvecklingen avseende kreditförluster

och vinster skiljer sig åt mellan olika banker.

 I denna situation kommer också bostadsinstitutens

kreditförluster att öka. Institutens möjligheter att öka sin

utlåning avtar därmed samtidigt som kreditefterfrågan minskar.

Restriktiv långivning

De stora kreditförlusterna har medfört att kreditgivningen

blivit betydligt försiktigare. I vissa kreditinstitut begränsas

utlåningen av stigande kreditförluster i kombination med de

kapitaltäckningskrav på 8 %, som enligt internationella

överenskommelser måste vara uppfyllda vid utgången av år 1992.

Diagram 6 Utlåningen till allmänheten

Källa: Riksbanken

 Vissa banker kan nu tvingas välja mellan att öka sitt

riskkapital eller att ytterligare strama åt sin utlåning. I

rådande marknadssituation är det svårt att öka det egna

kapitalet. Att reducera balansomslutningen genom utförsäljning

av kreditstockar är i praktiken omöjligt, eftersom alla

kreditinstitut intar en försiktig hållning. För vissa låntagare,

t.ex. nyetablerade företag med svagt utvecklade bankkontakter

innebär detta i praktiken mycket stora svårigheter.

 På en avreglerad marknad med fri konkurrens måste aktörerna

själva ta ansvar för sitt agerande. Staten har tvingats ingripa

i två fall under det senaste året. I fallet Nordbanken var

staten ägare och hade i denna egenskap ett särskilt ansvar. I

det andra fallet rörande Första Sparbanken, fanns det en

allvarlig risk för att stabiliteten på de finansiella marknader-

na skulle kunna hotas.

2.5 Den internationella integrationen och EG

Sveriges framgångsrika ekonomiska utveckling under

efterkrigstiden har i hög grad präglats av den internationella

ekonomiska integrationen. Genom fri handel med industrivaror och

omfattande investeringar över gränserna har Sverige kunnat dra

nytta av den internationella arbetsfördelningen. Ytterligare

steg i denna process har under 1980-talet varit avregleringen av

de finansiella marknaderna och avskaffandet av

valutaregleringen. Denna utveckling har gradvis förändrat

förutsättningarna för den ekonomiska politiken.

Sverige och den europeiska integrationen

Genomgripande förändringar sker nu i Europa. I de central- och

östeuropeiska staterna har en process inletts som skall omforma

de kollapsade planekonomierna till marknadsekonomier. En

integration med Västeuropa är i sikte. Inom EG har integrationen

fördjupats under 1980-talet. Gemenskapen står nu inför

förverkligandet av den inre marknaden. Samtidigt pågår intensiva

diskussioner om en breddning och fördjupning av det politiska

och ekonomisk-politiska samarbetet inom EG.

 Sverige medverkar aktivt i den västeuropeiska

integrationsprocessen. Tillsammans med övriga EFTA-länder har

Sverige framgångsrikt deltagit i förhandlingar med EG om att

skapa ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES. Avtalet -

som blev klart i oktober 1991 - skall efter ratifisiering av

samtliga medlemsländer träda i kraft den 1 januari 1993. EFTA-

länderna blir därmed delaktiga i EGs inre marknad. EES kommer

att omfatta 19 länder med omkring 370 miljoner invånare.

Sveriges handel med EES-området utgör idag cirka 3/4 av vår

totala utrikeshandel.

 I december 1990 uttalade riksdagen att ett EG-medlemskap låg i

Sveriges nationella intresse. En formell ansökan om medlemskap

lämnades in i juli 1991. En stor del av det ekonomiska

innehållet i ett EG-medlemskap omfattas redan av ett heltäckande

EES-avtal. Sverige kan med ett EES-avtal delta fullt ut i den

inre marknaden. EES-avtalet är därför ett viktigt steg på vägen

mot svenskt medlemskap i EG.

 Först som medlem kan Sverige få inflytande och del av alla de

fördelar som integrationen skapar. Särskilt viktigt från

tillväxtsynpunkt är effekterna på investeringsverksamheten i

Sverige. Sedan EES-avtalet slutits finns det visserligen få

formella skäl för att en investerare skulle föredra EG-området

framför Sverige. I praktiken talar dock mycket för att

medlemskap kommer att underlätta framförallt möjligheten att

locka hit utländska investerare och utländskt kunnande.

 Medlemskap i EG innebär att politiken inom ett antal områden

samordnas. De viktigaste av dessa områden är handelspolitik,

jordbrukspolitik, indirekta skatter samt ekonomiskt och monetärt

samarbete. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige kommer under

alla omständigheter även fortsättningsvis att påverkas starkt av

de beslut som fattas inom EG. Bara som medlem i EG har vi en

möjlighet att framgent påverka innehållet i EG-samarbetet på

alla områden i önskvärd riktning.

Sammantaget är det från både demokratiska och ekonomiska

synpunkter angeläget att med all kraft eftersträva fullt

medlemskap i EG.

Utvecklingen inom EG

Under 1980-talet har flera initiativ tagits för att ge den

ekonomiska integrationen inom EG förnyad kraft. År 1986 beslöts

att till den 1 januari 1993 förverkliga en enhetlig inre marknad

- med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer.

Två år senare initierades en fördjupning av det ekonomisk-

politiska samarbetet. Riktlinjerna drogs upp för en ekonomisk

och monetär union (EMU) under 1990-talet.

 Enligt de riktlinjer, som nu diskuteras inom EG, skall EMU

införas i tre steg. I den första fasen, som inleddes 1990,

stärks den ekonomisk-politiska samordningen inom ramen för

existerande institutioner. I fas två, som inleds 1994, inrättas

en gemensam monetär institution. Denna får dock till en början

endast begränsade befogenheter. Inom tre år därefter skall

förutsättningarna för att gå vidare till den tredje fasen

utvärderas. Den tredje och sista fasen skulle innebära att

växelkurserna mellan de deltagande ländernas valutor

oåterkalleligen låses och att en europeisk centralbank får

ansvar för den gemensamma penningpolitiken.

 EG-länderna är överens om vissa grundläggande principer för

EMU. Detta gäller bl.a att prisstabilitet skall vara ett

övergripande mål för den gemensamma penningpolitiken. Man vill

också förhindra mycket stora budgetunderskott och eliminera

möjligheten att finansiera budgetunderskotten genom monetär

expansion.

 Under ministerrådets (ECO/FIN) överinseende sker en gemensam

övervakning av den ekonomiska politiken och utvecklingen, varvid

ländernas ekonomier granskas och rekommendationer utfärdas. I

syfte att säkerställa en så gynnsam och ensartad ekonomisk

utveckling som möjligt bland medlemsländerna inför EMU förstärks

denna övervakning. Inför EMUs andra fas är det troligt att de

enskilda länderna åläggs att utforma fleråriga åtgärdsprogram

för att komma till rätta med obalanser i ekonomierna.

 Objektiva kriterier för denna s.k. konvergens kommer att

utarbetas för bl.a. inflationstakt, räntenivåer,

budgetunderskott samt statsskuld. Kriteriernas specifika

utformning kvarstår att bestämma i den pågående

regeringskonferensen om EMU. Det förefaller för närvarande

troligt att en snäv gräns sätts för hur mycket inflationstakt

och räntenivå i ett land får avvika från bäst presterande land.

Vidare kommer sannolikt specifika gränser att sättas även för

budgetunderskott och statsskuld.

Förutsättningarna för svensk ekonomisk politik

Den europeiska integrationen kommer genom EES-avtalet att leda

till att Sverige redan 1993 står inför en inre marknad med

betydande öppenhet och rörlighet. Konkurrensen skärps och utökas

till nya områden. Sveriges ambition är att bli medlem i EG 1995.

Vid denna tidpunkt kan EMU-processen antas befinna sig i sin

andra fas. För Sverige skulle detta innebära förpliktande

ekonomiskt-politiskt samarbete, bl.a inom ramen

för det europeiska monetära samarbetet, EMS, och den framväxande

ekonomiska och monetära unionen. Som medlemsland kommer Sverige

då att få sin ekonomi granskad utifrån bl.a. de kriterier som nu

håller på att läggas fast i EMU-samarbetet. En viktig

utgångspunkt för den ekonomisk politiken är att göra det möjligt

för Sverige att inträda i EG-samarbetet utifrån en så stark

position som möjligt, och att vara rustat för att fullt ut delta

i EMU.

 En anpassning till omvärldens inflation och kostnadsökningstakt

är nödvändig alldeles oavsett Sveriges anknytning till EG.

Anpassningen underlättas emellertid av en närmare koppling till

EG. Trovärdigheten i inflationsbekämpningen har stärkts när

Sverige närmat sig EG. Både knytningen av svenska kronan till

ecun och ansökan om medlemskap har medverkat till detta.

 En valutaunion av det slag som nu är på väg att genomföras inom

EG kan få långsiktiga, positiva effekter på resursanvändningen.

Osäkerheten i ekonomiska beslut rörande handel och annat utbyte

minskar när det bara finns en valuta inom EG-området. De

resurser som åtgår för att hantera flera valutor i hushållen,

hos företagen etc. kan också användas på ett mer produktivt

sätt.

 En fast växelkurs innebär hårda krav såväl på finanspolitiken

som på en smidig pris- och löneanpassning. Penningpolitiken

måste nämligen helt inriktas på att upprätthålla växelkursen och

kan därför inte utnyttjas för att påverka den inhemska

efterfrågan. I en framtida monetär union är penningpolitikens

främsta uppgift att värna prisstabiliteten i unionen. På

nationell nivå förlorar penningpolitiken sin nuvarande

betydelse.

 Finanspolitikens grundläggande uppgift blir att i ett

medelfristigt perspektiv skapa förutsättningar för en pris- och

lönebildning som är förenlig med full sysselsättning och låg

arbetslöshet. Detta innebär inte att Sverige måste anpassa sig

till samma arbetslöshet som genomsnittet i EG. Den svenska

arbetsmarknaden förefaller fungera väl i ett europeiskt

perspektiv. Till detta bidrar arbetsmarknadspolitiken. Den är i

högre grad än EG-ländernas inriktad på att upprätthålla

arbetslinjen. Detta är en politik regeringen kommer att

fullfölja med kraft.

 Ett fullvärdigt EG-medlemskap kräver att de offentliga

finanserna utvecklas väl. Trots den pågående försvagningen är de

i ett europeiskt perspektiv fortfarande goda. Statsskulden är

förhållandevis låg. Sparandet i den privata sektorn är dock

betydligt lägre än vad som är normalt i EG. Därmed är också det

totala sparandet lågt. Mot denna bakgrund är det väsentligt både

att sunda statsfinanser etableras och konsolideras i Sverige

under perioden fram till ett medlemskap och att ett stabilt

hushållssparande byggs upp.

 Uppgiften att konsolidera de offentliga finanserna accentueras

av den ökande internationaliseringen. Det blir allt svårare för

Sverige att ha ett skattetryck som avviker avsevärt från

omvärldens. En anpassning nedåt av ett antal olika skattesatser

är både angelägen och ofrånkomlig.

 Ett fullvärdigt svenskt deltagande i det europeiska ekonomisk-

politiska samarbetet förutsätter att vi varaktigt lyckas bringa

ner inflationstakten. I EMU-diskussionen används nivån på den

långa räntan som en indikator

på detta. Den fortfarande förhållandevis höga räntan är ett

tecken på att Sverige ännu inte helt förmått bryta

inflationsförväntningarna. Det är därför nödvändigt att i den

ekonomiska politiken kraftfullt prioritera

inflationsbekämpningen.

2.6 Skatterna

Negativa effekter på ekonomin

Nivån på det samlade skatteuttaget och skattesystemets

utformning påverkar i hög grad företagens och hushållens

beteende. Skatter medför snedvridningar i ekonomin och försämrar

förutsättningarna för en hög och varaktig tillväxt. Det höga

skattetrycket med åtföljande skattekilar har bidragit till att

försvaga den svenska ekonomins växtkraft. Problemen har

accentuerats av att Sverige är ett litet land med fri handel och

hög grad av kapital- och arbetskraftsrörlighet.

 Det svenska skattesystemet bidrog tidigare starkt till att

försvaga motiven för arbete och sparande. Höga marginalskatter

på arbetsinkomster drev fram krav på arbetstidsförkortningar,

minskade motiven för övertidsarbete och bidrog till ökat

skattefusk. De förmånliga avdragsreglerna i kombination med höga

skattesatser i kapitalinkomstbeskattningen diskriminerade

sparande och bidrog till att hushållssparandet var lågt.

 Skattereformen innebar en nödvändig och väsentlig sänkning av

marginalskatterna samt en övergång till en mera likformig

beskattning. Därmed förbättrades de ekonomiska förutsättningarna

för arbete, sparande och produktion.

 Den sammanlagda beskattningen av extra arbetsinsats - när alla

skatter och inkomstberoende bidrag och avgifter beaktas - har

sänkts från i genomsnitt cirka 72 % till cirka 63 %. Detta är

dock fortfarande högt i ett internationellt perspektiv och

främst en följd av det allmänt höga skatteuttaget.

Diagram 7 Total skatt som andel av BNP 1989

Källa: OECD.

Kraven på anpassning

Den sammantagna svenska kapitalbeskattningen i form av

inkomstskatt samt förmögenhets-, arvs- och gåvoskatt är hög i

ett internationellt perspektiv. Detta motverkar

hushållssparande, gör Sverige mindre lockande för personer med

kapital och entreprenöranda samt bidrar till skattefusk bl.a. i

form av oredovisade tillgångar i utlandet.

 Kapitalinkomster beskattas i Sverige med 30 %, vilket är högt

i ett internationellt perspektiv med hänsyn till att

beskattningen avser hela den nominella kapitalavkastningen. Även

vid låg inflation medför detta ett högt realt skatteuttag. Ändå

resulterar den personliga kapitalinkomstbeskattningen

sammantaget i mycket begränsade intäkter för statskassan, 3

miljarder kr./år. Det hänger samman med att det finns en

motsvarande avdragsrätt för skuldräntor. Från sparandesynpunkt

är en sänkning av skattesatsen angelägen.

 Bolagsbeskattningen är förmånlig i ett internationellt

perspektiv, bl.a.

genom den låga skattesatsen på 30 %. Detta kan förväntas bidra

till att investeringar lokaliseras till Sverige. För att sådana

investeringar skall få någon omfattning krävs dock att andra

hinder för utländskt företagande och ägande i Sverige

elimineras. Dels måste konkurrenshämmande regleringar slopas,

som t.ex. förbud mot utländskt ägande, dels måste kostnadsläget

förbättras genom höjd produktivitet och sänkta skatter. För att

bidra till en hög och varaktig tillväxt är det angeläget att

enskild näringsverksamhet får samma möjlighet som aktiebolag att

expandera med enbart 30-procentigt beskattade vinstmedel samt

att förutsättningarna mera allmänt görs mera lika för olika

typer av och organisationsformer för näringsverksamhet.

 De lagstadgade sociala avgifterna är förhållandevis höga i

Sverige och utgör en väsentlig del av den sammanlagda

beskattningen av en extra arbetsinsats. Detta hänger samman med

att sambandet mellan avgifter och förmåner ofta är svagt. Vissa

avgifter, som t.ex. den allmänna lönevgiften och

folkpensionsavgiften, utgör i ekonomisk mening t.o.m. rena

skatter, eftersom ökade avgifter inte medför några förmåner. En

allmän sänkning av socialavgifterna är önskvärd för att reducera

kostnaderna för svenska företag samt för att minska den

sammanlagda beskattningen av extra arbetsinkomster i riktning

mot en internationellt mera normal nivå.

 Det beloppsmässigt mest betydelsefulla anpassningsbehovet

gäller mervärdeskatten och övriga indirekta skatter. När Sverige

blir medlem i EG kommer det med största sannolikhet inte att

finnas gränskontroller inom EG för skatteändamål. Den svenska

mervärdeskatten samt en lång rad indirekta skatter kan då inte

avvika alltför mycket från nivåerna i andra EG-länder. I så fall

skulle i Sverige högt beskattade varor i ökad utsträckning

inköpas i andra länder och Sverige skulle då förlora såväl

skatteintäkter som inkomster från försäljningen. En sänkning av

de indirekta skatterna är angelägen även med hänsyn till att den

sammanlagda beskattningen av en extra arbetsinsats bör

reduceras.

 Anpassningskraven är av skilda slag. För det första finns

formellt bindande krav på förändringar. Ett exempel på detta är

ett slopande av kilometerskatten. För det andra kommer det att

krävas anpassningar som inte följer av formella krav men där det

istället är en samhällsekonomisk nödvändighet att anpassningen

sker; ekonomiskt tvingande anpassningskrav. Det är t.ex. inte

möjligt att bibehålla ett generellt mervärdeskatteuttag på

nuvarande nivå utan att besvärande gränshandel uppkommer.

 De sammanlagda krav på skattesänkningar som idag kan bedömas

bli nödvändiga till följd av den internationella integrationen

och EG är betydande. De indirekta skatterna spelar störst roll

från statsfinansiell synpunkt. Även kapitalbeskattningen måste

dock göras mer konkurrenskraftig och anpassad till

internationella förhållanden genom att förmögenhetsskatten på

några års sikt slopas samt genom att arvs- och kapitalin-

komstbeskattningen sänks.

 Det förtjänar att understrykas att flera av skattesänkningarna

är av den art att anpassningen kan genomföras gradvis.

Bedömningar av anpassningskraven ger vid handen att dessa är

omfattande, men de kan i

nuvarande läge bara vara preliminära. Det beror på att det ännu

är oklart vilka krav EG kommer att ställa t.ex. när det gäller

mervärdeskatt, energiskatt och andra indirekta skatter. Det är

också osäkert vilka skattenivåer Sveriges grannländer kommer att

tillämpa. Särskilt när det gäller de indirekta skatterna kan

detta vara väl så viktigt som de bindande kraven. De mest akuta

anpassningskraven avser kapitalbeskattningen, där regeringen

avser att föreslå skattesänkningar redan för 1991 och 1992.

 Regeringen avser återkomma med en utförlig redovisning av

anpassningskraven inom skattepolitiken under 1992.

2.7 Slutsatser för utvecklingen under de närmaste åren

Det är troligt att den svenska ekonomin skulle kunna återhämta

sig gradvis under 1992-1993 även om tillväxten förblir lägre än

i omvärlden. Flera förutsättningar måste emellertid vara

uppfyllda för att detta skall vara möjligt. Den internationella

konjunkturen måste förstärkas. Samtidigt måste

inflationsbekämpningen i Sverige vara framgångsrik. För att

balansen i ekonomin skall kunna återupprättas krävs vidare bl.a.

att återhämtningen sker genom att de konkurrensutsatta delarna

av ekonomin, främst industrin, återvinner sin växtkraft. För att

detta skall vara möjligt krävs i sin tur god lönsamhet i

industrin. Endast då får investeringar och framtidssatsningar en

tillräcklig omfattning.

 Oron för sysselsättningen och den ökande arbetslösheten får

inte tillåtas motivera en svagare finanspolitik och ökade

offentliga utgifter. Detta skulle visserligen kunna få

kortsiktiga positiva effekter i form av en lägre arbetslöshet.

Konsekvenserna på sikt skulle dock bli förödande. En exportledd

tillväxtprocess skulle äventyras, inflationen öka och Sveriges

förutsättningar att bli en fullvärdig EG-medlem äventyras. Allt

detta skulle långsiktigt undergräva förutsättningarna att uppnå

full sysselsättning.

 Beräkningar av de offentliga utgifternas utveckling under den

närmaste femårsperioden redovisades i den reviderade

nationalbudgeten och långtidsbudgeten i april 1991. Även om de

utgiftsnivåer som där framkom inte längre är aktuella, på grund

av den försvagning av statsfinanserna som skett sedan dess,

åskådliggör beräkningarna tydligt vikten av en god

allmänekonomisk utveckling. Om en återhämtning i den svenska

ekonomin sker under de kommande två-tre åren kan den negativa

utvecklingen för statens finanser hävas. Det förutsätter att

problemet med transfereringarnas snabba tillväxt löses, att

ökade resurser avsätts för framtidssatsningar på infrastruktur

och utbildning samt att utgiftsnivån totalt sänks i takt med

nödvändiga och önskvärda skattesänkningar.

 Också den kommunala verksamheten är väsentlig för att ekonomin

skall återhämta sig och återvinna sin växtkraft. Under 1980-

talet har kommunerna vuxit betydligt mer än vad riksdagen ansett

förenligt med samhällsekonomisk balans. Mycket talar för att

detta mönster nu bryts till följd av de åtgärder som vidtas.

Detta skapar bättre villkor för en framtida expansion i den

konkurrensutsatta sektorn och gör det möjligt att åter få balans

i samhällsekonomin. Kommunernas omställning bör

starkt underlättas av de lagändringar regeringen föreslår

rörande friare former för kommunernas verksamhet.

 Uppgiften att bedriva en tillräckligt stram finanspolitik

kompliceras av de krav på skattesänkningar som finns, både för

att anpassa vissa av våra skatter till omvärldens och för att få

den svenska ekonomin att strukturellt fungera bättre. Betydande

neddragningar i de offentliga utgifterna kommer att vara

ofrånkomliga för att finansiera skattesänkningarna. Att

underlåta att sänka skatterna vore dock att äventyra den

framtida tillväxten och välfärden och därmed även grunden för

att få balans i statens budget.

 Även om en återhämtning är trolig under de närmaste åren är den

inte säkerställd. Ett osäkerhetsmoment utgör den privata

konsumtionen. Den förutsätts i de redovisade bedömningarna växa

långsamt i förhållande till hushållens inkomster. Hushållens

sparande ökar. Stabiliteten i detta mönster beror på den

ekonomiska politiken. Den måste utformas så att hushållen, när

den ekonomiska utvecklingen blir bättre, vill bibehålla ett högt

sparande. Om så inte sker hotar en ny konsumtionsledd expansion

i svensk ekonomi 1993-1994.

 De avtal som nu finns på arbetsmarknaden löper ut i mars 1993.

Om löneökningarna därefter blir alltför höga kan detta helt

omintetgöra återhämtningen. Också för att förhindra detta måste

finanspolitiken vara stram. Därutöver krävs åtgärder av

strukturell art för att förändra de villkor under vilka

lönebildningen verkar.

 Ett tredje hot utgör utvecklingen på kreditmarknaden. Den

bidrar nu till restriktivare utlåning och ökad osäkerhet i

ekonomin. En fördjupad stagnation kan skärpa dessa problem

samtidigt som det även finns ett motsatt samband; problem på

kreditmarknaden fördröjer återhämtningen. Hur besvärliga dessa

problem är går ännu inte att helt överblicka.

 I industrin sker nu en mycket snabb och omfattande utslagning.

Även om det är normalt att nedläggningar sker just i djupa

lågkonjukturer finns det bedömare som menar att problemen är

betydligt mer svårbemästrade än så. Dels kan kostnadsläget vara

så dåligt att återhämtningen fördröjs av detta skäl. Dels kan

utslagningen begränsa produktionsutvecklingen när efterfrågan så

småningom åter växer. Den svenska ekonomin riskerar då att åter

snabbt bli överhettad.

 Den omläggning av den ekonomiska politiken som nu sker skall

bidra till att bryta nedgången i den svenska ekonomin. Det finns

inga åtgärder som på kort sikt påtagligt kan förändra

situationen till det bättre. Däremot måste åtgärder vidtas som

långsiktigt förbättrar ekonomins funktionssätt och ökar den

ekonomiska tillväxten. På så vis kan framtidstro och växtkraft

återvinnas.

 För Sveriges strävan att bli fullvärdig medlem i EG är den

ekonomiska utvecklingen under de närmaste åren mycket väsentlig.

För att vi fullt ut skall kunna tillgodogöra oss de möjligheter

som det europeiska ekonomiska och monetära samarbetet vid mitten

av 1990-talet erbjuder måste vi få bukt med våra långsiktiga

ekonomiska problem, häva försämringen av statsfinanserna och

säkra den låga inflationstakten.

3 Regeringens ekonomisk-politiska strategi

3.1 Fyra huvuduppgifter

Regeringsarbetet kommer under mandatperioden att domineras av

fyra stora uppgifter som alla hänger samman med den ekonomiska

politiken och arbetet med att ge Sverige en ny start.

Sverige i Europa

Den första uppgiften är att föra Sverige in i det europeiska

samarbetet genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska

Gemenskapen. Det nyligen slutna EES-avtalet är ett

betydelsefullt steg på vägen mot EG-medlemskapet.

 Sverige skall bli delaktigt i det ekonomiska och kulturella

samarbete som växer fram i Europa. Målet är att Sverige blir

fullvärdig medlem av EG 1995. Medlemskapet och den ökade

internationella integrationen i övrigt leder till att den

ekonomiska politiken måste inriktas på att ge Sverige de

förutsättningar som behövs för att rätt kunna möta den nya

europeiska utmaningen.

 Historiskt sett har svensk ekonomisk utveckling gått hand i

hand med internationaliseringen. De högsta tillväxttakterna har

noterats under perioder då världsekonomin också vuxit och det

fria utbytet av varor och tjänster utvecklats. Den accelererande

integrationsprocess som Sverige nu står inför kan således ses i

ett större ekonomiskt historiskt sammanhang och är inte endast

förknippad med det framtida EG-medlemskapet. Sverige har likaväl

som andra utvecklade länder ett ansvar för att

utvecklingsländerna får förbättrade förutsättningar att på

likvärdiga villkor delta i den globala handeln. Att verkligheten

utanför landets gränser ställer krav på den svenska ekonomin är

inget nytt, utan Sverige har under många decennier levt med ett

stort beroende av omvärlden och därav följande krav på inhemsk

anpassning. Det som är nytt är däremot formerna för detta i och

med EGs inre marknad, liksom förändringstakten och kraften i den

europeiska integrationen. Därav följer att formerna för

anpassningen också delvis måste ta sig nya uttryck.

 Samtidigt som internationaliserings- och integrationsprocessen

öppnar nya möjligheter ställs större krav på den ekonomiska

politiken. Det är inte, som var fallet under 1970-talet, möjligt

att försöka lösa de sysselsättningsproblem som en för snabb

kostnadsutveckling leder till med en expansion av den offentliga

sektorn. Inte heller går det att försöka hänskjuta problemen

till andra länder, som var fallet genom devalveringarna under

1980-talet. Båda dessa inriktningar av den ekonomiska politiken

skapade fler problem än lösningar. Det är också uppenbart att

devalveringar är uteslutna efter ecu-anknytningen av den svenska

kronan och ansökan om medlemskap i EG tidigare i år.

 Det är viktigt att Sverige kommer med i EG-samarbetet och på

alla sätt står väl rustat inför de krav som detta ställer. Som

medlem i EG skall Sverige vara redo att spela en pådrivande roll

i det europeiska samarbetet.

Tillväxten åter

Den andra stora uppgiften för den nya regeringen är att bryta

den ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny

period av tillväxt, företagande och utveckling i Sverige.

 Den ekonomiska politiken har under 1980-talet, trots en

ovanligt utdragen och stark högkonjunktur, misslyckats med att

komma till rätta med de grundläggande strukturella problemen i

den svenska ekonomin. Sverige har halkat efter. Det svåra

ekonomiska läge som Sverige befinner sig i är som tidigare

visats endast delvis en följd av en internationell

lågkonjunktur. I många avseenden är nedgången djupare i Sverige

än i omvärlden. Problemen är i stor utsträckning

självförvållade. Den svenska ekonomin har under det senaste

decenniet haft en lägre tillväxt än omvärlden. På grund av de

strukturella problemen har den svenska ekonomins växtkraft

successivt försvagats. Denna utveckling måste brytas.

 Regeringen skall föra en ekonomisk politik som främjar

marknadsekonomi, konkurrens och enskilt ägande, och som vidgar

individens handlingsutrymme och släpper loss skaparkraft och

enskilda initiativ. Avregleringar, åtgärder för effektivare

konkurrens och alternativ till den offentliga sektorns

produktion är omistliga inslag i en sådan politik. Enskilt

sparande och ägande skall uppmuntras. Den ekonomiska politiken

skall i alla sina beståndsdelar bygga på det enda ekonomiska

system, marknadsekonomi, som visat sig framgångsrikt när det

gäller att skapa resurser och som utgör grunden för demokrati

och individuell frihet. I denna politik utgör de mindre och

medelstora företagen en strategisk resurs.

 Bara en ekonomisk politik som inriktas på tillväxt kan skapa

riktiga jobb, stabila priser och sunda statsfinanser. Bara en

sådan politik kan leda till ökat välstånd och ökad rättvisa.

Reformerad välfärd

Den tredje stora uppgiften är att genomföra en

valfrihetsrevolution inom välfärdspolitiken, liksom andra

förbättringar inom välfärd och social omsorg. Välfärdspolitiken

skall ges en ny inriktning där köerna kortas, servicen

förbättras. Valfriheten och delaktigheten för den enskilde sätts

i första rummet. Välfärdspolitiken gynnar alla, men den betyder

allra mest för de ensamma, fattiga och sjuka och för alla dem

som inte själva kan skapa en rimlig standard och som inte har

någon som bryr sig om dem eller tar ansvar för dem. För många

kan livskvaliteten förbättras.

 En väl fungerande ekonomi förutsätter fri konkurrens. Genom fri

konkurrens pressas kostnader samtidigt som utveckling och nya

idéer främjas.

 Den offentliga sektorn har stora resurser till sitt förfogande.

Många tjänster produceras och självfallet är mycket av denna

produktion också bra. Men stora problem återstår att lösa.

Konkurrensen är dålig inom den offenliga sektorn. Den

samhällsekonomiska kostnaden för den offentliga sektorn

tjänsteproduktion är för hög i förhållande till resultatet.

Många

människor känner maktlöshet när det gäller sjukvården,

äldreomsorgen, barnomsorgen och skolan därför att de inte i

tillräcklig utsträckning kan påverka och därför att det finns

köer och andra problem. Regeringen avser att föra en politik som

ger större makt och inflytande till de enskilda människorna.

 Med utgångspunkt från system med gemensam finansiering bör

utbetalningen av det offentliga stödet i högre grad följa de val

som individerna själva träffar. Ett självklart inslag i en

politik för avreglering av den offentliga sektorn är att

bidragsvillkor och andra regler utformas så att de inte

diskriminerar utan uppmuntrar tillkomsten av privata alternativ.

Regeringen har beslutat proposition med förslag om ökad

valfrihet i barnomsorgen (prop. 1991/92:65).

 Pensionssystemet utgör en central del av välfärden och är

samtidigt betydelsefullt för det totala sparandet i ekonomin.

Det har därmed såväl samhällsekonomiska som välfärdspolitiska

uppgifter. Alla har rätt till en trygg pensionering. Regeringen

kommer att inbjuda till brett samråd om det fortsatta arbetet

med att stärka pensionssystemet. Samtidigt bör en kartläggning

göras av pensionärernas levnadsvillkor. Den skall ge underlag

för att förbättra situationen för de sämst ställda

pensionärerna.

Offensiv miljöpolitik

Den fjärde stora uppgiften för den nya regeringen är

miljöpolitiken. Att skydda och förbättra miljön är en

framtidsuppgift i allas intresse. Miljöpolitiken bör i första

hand inriktas mot att förebygga miljöskador. Ett viktigt krav på

den ekonomiska politiken är därför att den tillväxt som uppnås

skall vara långsiktigt hållbar. Inom alla samhällssektorer måste

verksamheten anpassas till de ramar som anges av människans och

naturens toleransgränser. Hushållning med naturresurser måste

prägla allt nyttjande av mark och vatten så att förnybara

resurser utnyttjas inom ramen för ekosystemens långsiktiga

produktionsförmåga och användningen av icke förnybara resurser

karakteriseras av ansvarsfull hushållning.

 När så är fallet är det även från miljösynpunkt önskvärt med en

snabb ekonomisk tillväxt. Då ökar också möjligheterna att

bedriva en ambitiös och offensiv miljöpolitik. Sambandet mellan

tillväxt och god miljö är komplicerat, men oomtvistat är att

många önskvärda och nödvändiga miljöpolitiska satsningar är

mycket kostsamma.

 Miljövänliga drivmedel skall gynnas särskilt. I en särskild

proposition föreslås att punktskatten på etanol vid ren

etanoldrift avskaffas. Samtidigt vidgas skattefriheten för

vindkraftverk som ett led i arbetet för att främja förnybar

energi. Det är främst i samband med investeringar som

möjligheter finns att radikalt förändra produktionstekniken i

miljövänlig riktning. Det går därför inte att bortse från

behovet av tillväxt för att skapa en bättre miljö. Med en dålig

ekonomisk utveckling hotas däremot även viktiga miljömål.

 Principen om förorenarens betalningsansvar skall hävdas. Det

innebär att förorenaren själv skall bära den samhällsekonomiska

kostnad som miljöförstöringen medför. Därigenom ökar

förutsättningarna för en prissättning, som reflekterar de

verkliga kostnaderna.

 Användningen av icke förnybara resurser skall karakteriseras av

ansvarsfull hushållning. Inriktningen skall vara att avfall kan

återföras till naturens kretslopp, återvinnas eller

återanvändas.

 Miljöproblemen känner inga gränser. De kräver internationellt

samarbete för att lösas. Ett aktivt arbete i skilda

internationella fora och ett svenskt medlemskap i EG ger oss

medinflytande på hela Europas miljöpolitik och därmed större

möjligheter att föra fram sådana förslag och krav som också

förbättrar vår egen miljö. Ett vidgat miljösamarbete med de

nordiska länderna samt Östersjöns strandstater har stor

betydelse. Regeringen återkommer med förslag om utökat samarbete

med bl.a. de baltiska staterna.

3.2 Åtgärder för att ge Sverige en ny start

Regeringens ekonomiska politik är en samlad strategi för att

lösa såväl de långsiktiga som de kortsiktiga problem som

redovisas i propositionens inledande avsnitt. Var för sig kan

inte de åtgärder som föreslås lösa problemen men sammantaget

lägger de grunden för en återhämtning i ekonomin och framtida

stabil tillväxt. Den väg regeringen anvisar är den enda som kan

återupprätta Sverige som industrination och komma till rätta med

såväl de samhällsekonomiska som de statsfinansiella obalanser-

na. Detta är en förutsättning för att bevara och utveckla

välfärden. En internationell konjunkturuppgång ger Sverige viss

draghjälp men är inte lösningen på de ekonomiska problemen. Den

politik som här beskrivs är nödvändig oavsett om vändpunkten i

den internationella konjunkturen är nära förestående eller ej.

Ägandespridning och enskilt sparande

En marknadsekonomi bygger på privat företagsamhet. Privat ägande

och därmed privat sparande är omistliga förutsättningar för ett

fritt näringsliv och därmed för framgångsrika företag. Därför

måste den ekonomiska politiken inriktas på att göra enskilt

ägande och sparande lönsamt och attraktivt. Regeringen avser att

stärka det enskilda ägandet, bl.a. genom förbättrat skydd i

grundlagen. Beredningsarbetet för en sådan lagstiftning påbörjas

inom kort.

 Under november månad avser regeringen vidare att förelägga

riksdagen en proposition rörande principer för privatisering av

statligt ägda företag. Huvudmotiv för förslagen är att

åstadkomma ökad ägandespridning. Förslag som möjliggör ökat

privat ägande av bostäder kommer att föreläggas riksdagen.

 Privata sparmedel och det enskilda ägandets ställning har inte

respekterats till fullo. Politiken har varit alltför kortsiktig

och grundad på statiska omfördelningsaspekter. Detta har på

många sätt skadat tilltron till sparpolitiken. Till de negativa

och osäkerhetsskapande åtgärder som vidtagits hör införandet av

löntagarfonder och förslag om att använda AP-fonderna för att

socialisera stora delar av svenskt näringsliv. Dit hör också den

s k engångsskatten. Regeringen avser ersätta en sådan negativ

politik med en långsiktig, uppbyggande sparpolitik. Sålunda har

regeringen dragit tillbaka propositionen AP-fonderna och lagt

fram förslag om avveckling av löntagarfonderna (prop.

1991/92:36).

 Hushållens sparande måste uppmuntras med generella ekonomiska

medel. Det måste löna sig för den enskilde att göra det som är

bra för hela samhället. Detta kräver både vissa generella

skattesänkningar och - framför allt - en målmedveten

inflationsbekämpning.

 En förutsättning för att det skall löna sig att spara är att

inflationen bringas under kontroll och att en långsiktigt

trovärdig antiinflationspolitik förs. Den svenska inflationen är

sedan några månader låg. Detta är främst en effekt av den svaga

ekonomiska utvecklingen. Ett fortsatt konsekvent arbete för att

hålla en låg inflationstakt även när den ekonomiska aktiviteten

och sysselsättningen ökar är ett nödvändigt inslag i en

sparstimulerande ekonomisk politik.

 Skattereformen har medfört att hushållens negativa sparande,

det vill säga låntagande, har upphört. Beskattningen av sparande

är emellertid alltför hög. Sverige kan inte ha så höga skatter

att kapital och företagande drivs ur landet.

 De skatter som belastar sparande måste därför sänkas.

Regeringen har redan förelagt riksdagen förslag om att

omsättningsskatten på aktier tas bort (prop. 1991/92:34). I en

separat skattepolitisk proposition (prop. 1991/92:60) lägger

regeringen inom kort fram förslag om sänkt kapitalinkomstskatt

och omedelbart slopande av förmögenhetsskatten på arbetande

kapital. Det föreslås att hela förmögenhetsskatten avskaffas på

några års sikt och att arvsbeskattningen sänks kraftigt. Den

allmänna löneavgiften försvinner nästa år. De sociala avgifterna

på individuella vinstandelar i företag föreslås tas bort.

 En annan central aspekt på sparpolitiken är att hushållen

känner sig förvissade om att sparmedlen inte går förlorade på en

osäker kreditmarknad. För att eliminera en oönskad osäkerhet och

anpassa det svenska kreditsystemet till EG avser regeringen att

senare under mandatperioden lägga fram ett förslag med

lagstiftning om insättarskydd för banksparande. I syfte att

säkerställa att kreditmarknader och banksystemet fungerar har

regeringen föreslagit att staten garanterar Nordbankens

nyemission på drygt 5 miljarder kronor och tecknar sin andel

därav samt att staten genom en garanti medverkar till en

rekonstruktion av Första Sparbanken.

 Ett viktigt mål för sparandepolitiken är att hushållen skall

kunna ha ett sparkapital motsvarande den genomsnittliga årslönen

för en industriarbetare. Detta skulle skapa ökat oberoende för

enskilda individer gentemot myndigheter och arbetsgivare, och

inför oväntade ekonomiska förändringar. De främsta sparmålen är

den egna pensionen och bostaden. Det är därför särskilt viktigt

att pensionssystem och bostadsfinansieringssystem utformas så

att sparandet uppmuntras.

 Regeringen avser att inom kort tillkalla en särskild utredare

för att närmare undersöka olika metoder för att stimulera

sparandet. Regeringen kommer också att ta bort hinder och öka

möjligheterna för boende att omvandla hyresrätt till

bostadsrätt.

Småföretag

För att marknadsekonomin skall fungera krävs livskraftiga små

och medelstora företag. Utvecklingskraften och mångfalden hos

småföretag är oerhört viktiga för svensk ekonomi och för en sund

konkurrens. En flora av småföretag sprider det ekonomiska

inflytandet, motverkar maktkoncentration och kartellbildningar,

samt främjar konkurrens.

 I Sverige finns ca 390 000 företag (exklusive jord- och

skogsbruk) och av dessa är mer än 99% småföretag. De utgör

alltså en betydande del av näringslivet. De små privata

företagen sysselsätter närmare en och en halv miljon människor.

 Av största vikt för Sveriges ekonomiska utveckling under 1990-

talet blir att små- och nyföretagandet får en renässans. Det är

i dessa företag som de nya möjligheterna och de nya jobben

finns. Det är nyföretagandet som måste bli ekonomins spjutspets

mot framtiden.

 Det är i de mindre företagen som en stor del av det

nytänkande sker som leder till utveckling av produkter och

produktionsprocesser, vilket i sin tur är en förutsättning för

hela näringslivets framgång. De mindre företagen är en bra miljö

för nya idéer. Av de mindre och medelstora företagen är den

övervägande delen familjeföretag, där familjemedlemmarna är

direkt engagerade i verksamheten. Ansvaret och intresset för

företagets framtid och det personliga risktagande det innebär

att driva företag är av stor betydelse för näringslivets

utveckling.

 Många människor drivs av ambitionen att skapa något eget, att

utveckla och pröva en idé. Den fria företagsamheten är därför

viktig inte bara för ekonomin som helhet utan också för ett gott

samhällsklimat där individerna får chans att pröva sina krafter

och ta egna risker.

 I praktiken är det för närvarande svårt att starta privata

företag inom de verksamheter där den offentliga sektorn

producerar tjänster. Oftast gäller det kvinnodominerade yrken

inom vård och omsorg. Det är viktigt att släppa fram

småföretagen också här. Det är av betydelse för alla människors

valfrihet, inte bara de som då får chansen att starta eget, utan

också alla konsumenter och offentliganställda som får chansen

att välja alternativ till den offentliga sektorns tjänster och

alternativ till dagens offentliga arbetsgivare. Regeringen

kommer att lägga fram förslag bl.a. på grundval av

konkurrenskommitténs betänkande och expertrapporter för att

avskaffa hinder för privat företagande inom den

skattefinansierade sektorn.

 Regeringen lägger inom kort i en separat proposition fram en

rad förslag som tillsammans innebär en kraftfull omläggning av

näringspolitiken till gagn för ny- och småföretagandet.

Förslagen innebär både sänkta skatter och avregleringar för de

mindre företagen. Samtidigt föreslås i det följande att vissa

selektiva branschstöd avvecklas. På så sätt förbättras

företagens ekonomiska situation utan att konkurrenssnedvridande

branschstöd - som tenderat att frysa en existerande

näringsstruktur i stället för att bidra till nödvändig förnyelse

och omvandling - hämmar utvecklingen för vissa till förmån för

andra.

 Försörjningen av riskkapital har stor betydelse. Nystartade små

företag

har svårt att hävda sig på aktiemarknaden. Det finns därför

anledning att bl.a överväga en ordning där företag och

privatpersoner kan lämna villkorslån, som är skattepliktiga för

mottagaren och avdragsgilla för långivaren. Regeringen

återkommer i vår till riksdagen med ytterligare förslag till

förbättrad riskkapitalförsörjning för de mindre och nystartade

företagen. Dessa förslag kommer inte att ta sin utgångspunkt i

statliga styrningar utan tvärtom basera sig på

marknadsbedömningar av riskprojekt. Det statliga engagemanget på

riskkapitalmarknaden skall successivt avvecklas och ersättas med

mer marknadsinriktade former, där en bättre skattemässig

behandling av enskilda personers placeringar i form av

ägarkapital i småföretag kan utgöra ett alternativ.

Konkurrens och avreglering

Marknadsekonomi förutsätter förutom enskilt företagande också en

effektiv och fungerande konkurrens.

 Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen

otillräcklig och en serie av åtgärder krävs för att förbättra

den. Europaintegrationen kommer att öka konkurrensen för många

företag och branscher i Sverige. Redan EES-avtalets

ikraftträdande 1993 innebär stora förändringar för branscher som

vant sig vid att på sin hemmamarknad agera i skydd av nationella

regleringar.

 Regeringen avser att under våren 1992 lägga fram förslag om en

ny och förstärkt konkurrenspolitik. Förslagen kommer att vara

inriktade på konkurrensfrämjande insatser som ger dynamik och

effektivitet i såväl den privata som den offentliga sektorn.

Förslagen kommer att omfatta skärpt konkurrenslagstiftning som

avses träda i kraft den 1 juli 1992 och avregleringar av

branscher som idag är så hårt styrda att konkurrensen i

praktiken inte fungerar. Vissa delar av plan- och bygglagen

verkar hämmande på den fria etableringsrätten. Plan- och

bygglagen föreslås ändrad fr.o.m den 1 februari 1992. Ändringen

innebär att näringsfrihet och konkurrens främjas.

 Det tydligaste exemplet på konkurrensbegränsningar finns inom

den offentliga sektorn, särskilt inom vård, omsorg och

utbildning. Den offentliga sektorn skall reformeras och dess

tjänsteproduktion utsättas för konkurrens. Förslag till

lagändringar som undanröjer hinder för konkurrens i den

offentliga sektorn kommer att läggas fram under 1992. Inom kort

kommer regeringen att lägga fram förslag som ökar konkurrensen i

offentlig upphandling.

 Avskaffande av hinder för utländska investeringar leder till

ökad konkurrens. Regeringen har nyligen beslutat att till

lagrådets granskning överlämna förslag till upphävande av regler

om utländska företagsförvärv och planerar att förelägga

riksdagen en proposition i ärendet senare under hösten.

 Den marknadsmässiga upphandlingen av kollektivtrafiken i länen

har medfört inte oväsentliga kostnadssänkningar. De positiva

erfarenheterna av denna avreglering bör tillämpas för att även i

övrigt särskilja beställarrollen från utförarrollen.

 Arbetet med att utreda förutsättningarna för konkurrens inom

järnvägssektorn pågår.

 Beträffande flygtrafiken anser regeringen att arbetet med att

skapa en avreglerad marknad med konkurrens måste intensifieras.

Regeringen har därför för avsikt att snarast klarlägga

möjligheterna till ytterligare avreglerande steg inom

inrikesflyget. Detta arbete måste ske med en utblick mot EGs

flygmarknad, som Sverige kommer att vara en del av redan från år

1992 enligt det avtal i luftfartsfrågor mellan Sverige, Norge

och EEG som nyligen förelagts riksdagen för godkännande.

 Som ett led i avregleringspolitiken avser regeringen att

förelägga riksdagen förslag om att avskaffa registret för

fritidsbåtar. Regeringen avser vidare att snarast tillsätta en

utredning angående ett slopande av det statliga monopolet på

kontrollbesiktningen av vägtrafikfordon.

Skattepolitik för tillväxt

Sveriges höga skattetryck är en viktig orsak till ekonomins

försämrade utvecklingskraft. Politiken skall därför inriktas på

en successiv sänkning av det totala skattetrycket. Sänkningarna

skall ske på ett sådant sätt att ekonomins utvecklingskraft och

konkurrenskraft stärks.

 Som tidigare redovisats skapar dagens höga skatter

snedvridningar i användningen av resurser. Ett viktigt skäl att

sänka skatterna är därför att få ekonomin att fungera bättre.

Dessutom ställer internationaliseringen och det framtida

medlemskapet i EG krav på sänkta skatter. Preliminära

bedömningar tyder på skattesänkningsbehov av i storleksordningen

10 miljarder kr. per år fram till mitten av 1990-talet.

 Regeringen skall våren 1992 återkomma med en utförlig

redovisning av skattepolitiken i perspektivet av EG-medlemskap.

 Arbetet med att sänka skatterna skall påbörjas genast. De

skatter som är mest skadliga skall sänkas först. Som redovisats

ovan kommer regeringen inom kort att lägga fram förslag om

sänkta skatter för sparande och företagande. Fler förslag kommer

att presenteras successivt.

 Med hänsyn till rådande obalanser både i samhällsekonomi och

statsbudget måste skattesänkningarna finansieras med minskade

utgifter. Sådana förändringar kräver en genomtänkt strategi där

inte minst fördelningspolitiska effekter redovisas och beaktas.

 Regeringen avser återkomma i budgetpropositionen med en

utförlig sådan analys. Det står emellertid redan nu klart att

starkt negativa effekter på inkomst- och

förmögenhetsfördelningen skulle uppkomma om nuvarande höga

skatter på sparande och företagande kvarstod. Kapitalet skulle

fortsätta att drivas ur landet, liksom företag och

investeringar. Än fler arbetstillfällen skulle flyttas

utomlands. Arbetslösheten skulle fortsätta att stiga,

löntagarnas realinkomster skulle sjunka och grunden för

välfärden undermineras. De största förlorarna av en sådan

politik skulle bli de som i utgångsläget har låga inkomster och

en svag position på arbetsmarknaden.

 Preciserade förslag om den framtida skattepolitiken redovisas

inom kort i en särskild proposition.

Inflationsbekämpning och stram finanspolitik

Det är glädjande att notera att prisökningstakten i den svenska

ekonomin avtagit under senare tid. Tyvärr är dock den främsta

orsaken till detta inte att vi undanröjt de grundläggande

orsakerna till den höga inflationen, utan att den samlade

produktionen minskar på grund av lågkonjunktur och strukturella

obalanser. Icke desto mindre finns nu ett unikt tillfälle att

åstadkomma en mer varaktig nedväxling av inflationstakten. Till

detta kan den sänkning av mervärdeskatten på mat, turism och

transporter som regeringen föreslagit bidra (prop. 1991/92:50).

 En stram finanspolitik är en nödvändig, men inte tillräcklig,

förutsättning för att uppnå detta angelägna mål. Historiskt har

inflationstakten alltid varit lägre när finanspolitiken varit

stram. Ofinansierade skattesänkningar är därför nu uteslutna.

 Bestående underskott i de offentliga finanserna är inte

acceptabelt. Detta bör vara en norm i den ekonomiska politiken.

Under de närmaste åren måste försvagningen av de offentliga

finanserna motverkas med all kraft med hänsyn till i första hand

inflationsbekämpningen. På sikt kan situationen vara något

annorlunda. När hushållen har byggt upp ett eget stabilt

sparande är stora finansiella överskott i den offentliga sektorn

vare sig önskvärda eller nödvändiga.

 Penningpolitikens överordnade uppgift är att upprätthålla den

fasta växelkursen. Finanspolitiken måste hållas stram för att

vara förenlig med växelkurspolitiken. Normen att staten inte

skall nettolåna i utländsk valuta ligger fast.

Förnyelse av lönebildningen

Nära förknippad med inflationsbekämpningen är frågan om hur

lönebildningen fungerar. Under hela 1980-talet har

arbetsmarknadens parter slutit avtal som inte haft täckning i

produktivitetsutvecklingen och därför tenderat att skapa svåra

kostnadsproblem och konkurrensnackdelar för svenska produkter på

de internationella marknaderna.

 Den lägre inflationstakten i kombination med den nya

inkomstskatteskalan och reallöneskyddet i skatteskalan skapar

goda förutsättningar för att bryta denna trend. Om så inte sker

nu finns en allvarlig risk för svåra problem när nuvarande

avtalsperiod löper ut 1993. Det är därför viktigt att redan nu

lägga grunden till de strukturförändringar som skall skapa de

rätta incitamenten att avtal sluts på en samhällsekonomiskt

ansvarsfull nivå.

 Av avgörande betydelse är den fasta växelkursen och arbetet med

det fortsatta samarbetet inom EMU. Detta förtydligar kraven på

arbetsmarknadens parter liksom på att regeringen för en

ekonomisk politik som lägger grunden för en förändrad och bättre

fungerande lönebildning.

 Regeringen avvisar statlig inkomstpolitik. Statsmakternas

uppgift är att skapa sådana villkor att parterna kan sluta

samhällsekonomiskt motiverade avtal, inte att lägga sig i själva

förhandlingarna. Den viktigaste förutsättningen är att det finns

något realt löneökningsutrymme alls att förhandla om.

 Regeringen återkommer i budgetpropositionen med förslag till en

bättre fungerande lönebildning. Redan nu slås emellertid fast

att arbetsmarknadens parter själva måste bära konsekvenserna av

för höga avtal.

Politik för en effektivare arbetsmarknad

Den ekonomiska kris som svensk ekonomi befinner sig mitt uppe i

manifesterar sig på många sätt. Ett av de allvarligaste är den

stigande arbetslösheten och de mycket snabbt stigande antalen

varsel om uppsägningar. Sverige står inför den svåraste

arbetslöshetskrisen sedan 1930-talet.

 Arbetslöshet får aldrig bli ett medel i den ekonomiska

politiken. Detta ställer krav på en aktiv arbetsmarknadspolitik.

Den skall lindra arbetslöshetens sociala konsekvenser. Dessutom

skall den skapa en bättre beredskap för den uppgång i

sysselsättningen som kommer. Regeringen har för avsikt att

utnyttja varje effektiv och ändamålsenlig del i den samlade

arbetsmarknadspolitiska arsenalen, åtgärder som får arbetsmark-

naden att fungera bättre och därmed också bidrar till

inflationsbekämpningen. I detta syfte tillförs

sysselsättningspolitiken ytterligare resurser. Möjligheterna att

tidigarelägga nödvändiga investeringar i bland annat vägar och

järnvägar kommer att tillvaratas.

 Arbetsmarknadspolitiken har två huvudsyften. Dels skall den

lindra effekterna av arbetslöshet för den enskilda individen och

förbättra möjligheterna för denne att snabbt återvända till

arbete på den ordinarie arbetsmarknaden. Dels skall den

underlätta rörligheten och tillse att arbetssökande med rätt

kompetens och arbetsgivare snabbt finner varandra så att inga

trögheter uppstår. Det nuvarande arbetsförmedlingsmonopolet

kommer att avskaffas.

 Regeringen kommer inte att genomföra några industripolitiska

räddningsaktioner för att hålla liv i företag som inte klarar

marknadens krav. Erfarenheterna från 1970-talet visar att sådana

insatser från statens sida normalt inte ger annat än ett mycket

temporärt andrum, alltid kostar skattebetalarna stora summor och

i många fall bidrar till att motverka en framtidsinriktad

strukturomvandling och att frysa felaktiga industristruturer.

 Arbetsmarknadspolitiken skall stödja särskilt utsatta grupper

som handikappade och ungdomar. För unga människor kan

arbetslöshet vara dubbelt destruktivt. Enskilda individer

förlorar tron på sin egen förmåga, tappar kunskaper som är

viktiga för att kunna få ett nytt jobb och förlorar i värsta

fall fotfästet på arbetsmarknaden. En sådan utveckling kan inte

accepteras.

Förbättrad infrastruktur och utbildning

Infrastrukturen och utbildningsväsendet har under en följd av år

blivit eftersatta. Den snabba offentliga utgiftsexpansionen har

istället kanaliserats till de stora bidragssystemen.

Försummelser på infrastrukturens område hämmar

tillväxtmöjligheterna i den svenska ekonomin. Regeringen avser

därför att öka medelstillförseln till investeringar i bl. a.

järnvägar och vägar. Som grund för investeringsbesluten bör i

första hand ligga den analys som den statliga

produktivitetsdelegationen nyligen presenterat.

 Regeringen avser att återkomma med förslag om utbyggd

infrastruktur. Investeringar i infrastruktur som ger hög

avkastning kan finansieras av inkomster från försäljningen av

statliga företag i kombination med en motsvarande höjning av

hushållssparandet. Därvid måste också effekterna på

samhällsekonomin beaktas. På så sätt uppnås flera angelägna

syften samtidigt - staten skall inte driva företag, ägandet

sprids och privatiseras och staten kan finansiera angelägna

satsningar för vilka den bär det yttersta ansvaret.

 Hög standard och kvalitet inom utbildning på alla nivåer och

forskning utgör grundläggande förutsättningar för ekonomisk

tillväxt. En tillväxtfrämjande ekonomisk politik kräver därför

offensiva satsningar på utveckling av utbildningssystemet.

Regeringen har för avsikt att föra en sådan utbildningspolitik

att Sverige vid decenniets slut intar en tätposition i Europa.

 För en dynamisk utveckling av högre utbildning och forskning

krävs att universiteten ges en i förhållande till statsmakterna

mer fristående ställning. Regeringen avser att föreslå att en

del av avkastningen på det kapital som finns hos

löntagarfonderna används för långsiktiga satsningar inom

forskning och högre utbildning.

Fördelningspolitik och regional balans

Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Alla

måste garanteras en grundtrygghet. Därför är en beslutsam kamp

mot inflation och arbetslöshet viktig. Även i svåra tider måste

utsatta och glömda grupper värnas. Det ställer stora krav på

förmågan att prioritera. Arbetslöshet och inflation omfördelar

inkomster och resurser på ett godtyckligt sätt, i regel bort

från dem som är minst resursstarka. En rättvis fördelning måste

därför bygga på en framgångsrik ekonomisk politik som skapar

goda förutsättningar för företagande och sysselsättning i hela

Sverige. Tillväxt, strukturomvandling och rörlighet är de

faktorer som visat sig vara mest avgörande för en positiv

utveckling av fördelning av ekonomiska resurser. En ekonomisk

politik som leder till god tillväxt är således ytterst angelägen

också från fördelningssynpunkt.

 Inga omfördelningssystem eller bidrag kan i längden uppväga

skillnaden mellan att ha ett arbete och att vara arbetslös.

Därför måste fördelningspolitiska effekter analyseras både i ett

kortsiktigt statiskt perspektiv och i ett långsiktigt, mera

dynamiskt perspektiv, där hänsyn tas även till effekter på

individens beteende av de olika åtgärderna. Som

framgått ovan fäster regeringen vikt vid fördelningspolitiska

analyser av sådant slag. En utförlig redovisning kommer att ges

i budgetpropositionen.

 Inflationen omfördelar inkomster och förmögenheter mycket

godtyckligt och orättvist. Historiskt har de med reala

tillgångar och stora lån vunnit på inflationen medan t ex

småsparare utan större skulder har blivt förlorare. En kraftfull

antiinflationspolitik är därför av stor fördelningspolitisk

betydelse.

 Den ekonomiska tillväxten bör komma alla delar av vårt land

till godo. Utbyggd infrastruktur och modern kommunikationsteknik

minskar betydelsen av geografiska avstånd. Den

produktionsförmåga som finns i alla delar av landet måste

tillvaratas. Här spelar inte minst de små företagen en central

roll. Bättre regional balans minskar risken för

överhettningssituationer i tider av högkonjunktur och kan därvid

också bidra till att hålla nere inflationen.

4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna

4.1. Inledning

De offentliga utgifterna uppgår till knappt 63% av den samlade

produktionen i Sverige. Ungefär 1/3 av alla förvärvsarbetande är

sysselsatta i offentlig verksamhet. De offentliga åtagandena är

således av stor betydelse i den svenska ekonomin.

 De offentliga systemen har byggts upp av många olika skäl, för

att säkra rättstrygghet och försvar, för att bygga ut

infrastrukturen och snabbt få en skola som omfattade alla, för

att få till stånd god sjukvård och äldrevård i hela landet, för

att garantera ersättning för inkomstbortfall vid sjukdom,

ålderdom etc. Denna utveckling har förändrat det svenska

samhället och förbättrat välfärden för medborgarna. Den har

samtidigt haft många positiva effekter för samhällsekonomin.

Regeringen vill vidareutveckla denna generella välfärdspolitik.

 Utvecklingen för emellertid också med sig problem. De

offentliga systemen är inte sällan tungrodda och dyra.

Effektiviteten och förmågan till förnyelse brister ofta, vilket

framför allt är en följd av att inslagen av konkurrens är få.

Samtidigt är valfriheten begränsad.

 De offentliga transfereringarna (sjukförsäkring,

arbetslöshetsförsäkring, arbetsskadeförsäkring, pensioner etc.)

har ofta icke önskvärda effekter på ekonomin. De system som

byggts upp är i en del fall så generösa att utgiftsutvecklingen

hotar de offentliga finanserna och därmed balansen i

samhällsekonomin. I flera av transfereringssystemen ökar

utgifterna automatiskt i takt med bl.a. löne- och

inflationsutvecklingen. I en del fall är systemens konstruktion

sådan att den minskar medborgarnas motiv för arbete och

sparande.

 Negativa sociala effekter förekommer också. Utslagningen från

arbetslivet har ökat under det senaste decenniet. En anledning

till detta är att socialförsäkringssystemet inte konsekvent

bidrar till att människors förankring i arbetslivet bibehålls.

Regelsystemen har i en del fall t.o.m. direkt försvårat en

återgång till arbetslivet. Så har t.ex. varit fallet inom

arbetsskadeförsäkringen, där rehabilitering försvårats av de

långa handläggningstiderna och den högre ersättningsnivån.

Konsekvenserna för den enskilde blir mycket allvarliga när delar

av välfärdssystemen konstruerats så att de dels inte uppnår sina

sociala syften, dels hotar den produktion som är grunden för

välfärden. Arbetslinjen skall hävdas.

 En konsekvens av de omfattande offentliga åtagandena är att

skattetrycket, mätt t.ex. som skatters och avgifters andel av

BNP, är högre i Sverige än i något annat OECD-land. Skillnaderna

är mindre om andra beräkningssätt används, men problemen med det

höga skattetrycket är likväl betydande. Skatter driver normalt

in kilar mellan det som är lönsamt för individer och företag och

det som är lönsamt för samhället som helhet. Därmed uppstår

samhällsekonomiska förluster. En skattefinansierad ökning av de

offentliga utgifterna är motiverad endast om nyttan överstiger

summan av skattehöjningen och de indirekta merkostnaderna till

följd av ökade snedvridningar i ekonomin.

 Det är mot denna bakgrund - och mot bakgrund av de ökade krav

att begränsa de offentliga utgifterna som följer med

internationaliseringen och närmandet till EG - som man skall se

de förslag till åtgärder som presenteras i följande avsnitt.

Förslagen utgör ett första steg i en politik för att återställa

balansen i den svenska ekonomin och bidra till ekonomins

framtida växtkraft. Ytterligare förslag med denna inriktning

kommer att presenteras i budgetpropositionen.

 Resursutnyttjandet i ekonomin förbättras om enskilda och

företag ges större möjligheter att själva förfoga över sina

tillgångar. Av samma skäl måste detaljstyrningen av myndigheter

och kommuner minska. Den offentliga verksamheten måste utsättas

för ökad konkurrens. Företagens skatter skall sänkas parallellt

med att ett antal olika stöd till företagssamheten dras in. I

vissa socialförsäkringar bör självrisker införas. De stora

transfereringssystemen måste utformas så att de både uppfyller

högt ställda fördelningsambitioner och bidrar till att stimulera

den ekonomiska tillväxten.

4.2 Långsiktig utgiftsstrategi

Regeringen har i det föregående framhållit att det i de

offentliga utgiftssystemen finns inslag som tenderar att öka

vissa utgifter i snabbare takt än den totala inkomstutvecklingen

i samhället. Regeringens prövning av de offentliga utgifterna

kommer att utgå från en strategi som innebär att utgifterna

skall minska som andel av landets samlade produktion. Inom ramen

för en stram finanspolitik skall skattetrycket sänkas för att

utvecklingskraften i ekonomin skall återvinnas.

 En sänkning av utgifterna måste ske parallellt med att

skatterna sänks. Om utgifterna inte skulle sänkas i motsvarande

grad blir effekterna på den reala ekonomin försvagade offentliga

finanser. Detta skulle med ett i nuvarande situation lågt privat

sparande i sin tur innebära inflationstryck och stigande räntor

med åtföljande negativa effekter för investeringar, ekonomisk

tillväxt och välfärd.

 Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en långsiktig

strategi för de offentliga utgifterna läggs fast. Förslaget om

en utgiftsstrategi bygger på övertygelsen att det behövs en

systematisk och långsiktig plan för att minska de offentliga

utgifterna som andel av BNP.

 Målen för utgiftsstrategin skall vara långsiktiga. Den strategi

som föreslås bör avse resten av 1990-talet. Utgiftsutrymmen och

besparingskrav bör läggas fast för en treårsperiod i taget. Det

är viktigt att poängtera att det bör vara en rullande process

med årliga avstämningar. Stabiliseringspolitiska överväganden

bör inte beaktas när målet fastställs, eftersom långsiktigheten

då skulle gå förlorad. Däremot kan de påverka vägen dit vad

avser t.ex. val och kombinationer av olika åtgärder och val av

tidpunkt. Regeringen har för avsikt att varje år för riksdagen

redovisa effekterna av utgiftsstrategin och de korrigeringar som

årligen kan behöva göras.

 För att skattetrycket skall kunna minskas i önskvärd

utsträckning kommer betydande utgiftsnedskärningar att behöva

göras. Det kan endast

åstadkommas genom strukturella ingrepp, framför allt i de stora

transfereringssystemen men också i konsumtionsutgifterna. Sådana

ingrepp kan bara göras efter väl genomförda analyser av

stabiliserings-, allokerings- och fördelningseffekter.

Utgiftsstrategin bör omfatta hela den offentliga sektorn och

sparkraven kan därmed komma att beröra även kommunerna och

socialförsäkringssystemet.

 En utgiftsstrategi med det klara och långsiktiga målet att

sänka budgetens löpande utgifter bör också kunna medverka till

att skapa ett ökat utrymme i den offentliga sektorn för inves-

teringar. Detta är nödvändigt för att på sikt nå en stabil och

hög tillväxt. Ökade utgifter i samband med ett EG-medlemskap

utgör också motiv för en långsiktighet i utgiftspolitiken.

 En långsiktig strategi för de offentliga utgifterna kräver tre

viktiga ställningstaganden:

1. Att bedöma den långsiktiga utgiftsutvecklingen. Bedömningen

 bör ta sin utgångspunkt i behovet att sänka skattetrycket för

 att förbättra ekonomins funktionssätt och åstadkomma ett i

 förhållande till omvärlden konkurrenskraftigt skattesystem.

2. Att fastställa det totala utgiftsutrymmet och fördela detta

 dels över tiden, dels enligt politiska prioriteringar på sek-

 torer. Därmed krävs även ett ställningstagande till inom

 vilka områden besparingar skall ske.

3. Att genomföra processen varje år, göra avstämningar och

 därmed bestämma utgiftsutrymme för en ny treårsperiod.

 Långtidsbudgetens beräkningar bör tas som utgångspunkt för att

fastställa det totala utgiftsutrymmet. Långtidsbudgeten visar

vilka konsekvenser redan fattade beslut och gjorda åtaganden får

för inkomster och utgifter under den kommande femårsperioden.

 Under den närmaste treårsperioden bör politiken rörande de

offentliga utgifterna ta sin utgångspunkt i de krav på

anpassningar av skattesystemet som följer av den internationella

integrationen. Av vad som tidigare sagts framgår att stora

skattesänkningar kommer att bli nödvändiga under de närmaste

åren. Detta innebär inte att utgiftsminskningar skulle vara

motiverade uteslutande av detta skäl. De behövs också för att

gradvis förbättra ekonomins funktionssätt och återskapa dess

växtkraft.

 Minskningen av statens utgifter skall för budgetåret 1992/93

uppgå till mellan 10 och 15 miljarder kr. Utgiftsminskningarna

för följande år bör vara av samma storleksordning.

4.3 Kommunerna

Kommuner och landsting har i dag ett långtgående ansvar för att

människornas behov av barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård,

äldreomsorg m.m. tillfredsställs på ett bra och effektivt sätt.

Den kommunala sektorn förfogar nu över mer än en femtedel av

samhällets

totala resurser och kommunernas utgifter motsvarar ca 30% av de

offentliga utgifterna. Det betyder att utvecklingen inom den

kommunala sektorn har stor betydelse för utvecklingen av den

offentliga sektorn och också för den svenska ekonomin. Det

betyder också att den kommunala sektorn måste inordnas i den

långsiktiga utgiftsstrategi som regeringen lägger fast.

 Den kommunala verksamheten har under 1980-talet expanderat

snabbare än vad det från samhällsekonomiska utgångspunkter

funnits utrymme för. Riksdagen har vid upprepade tillfällen

under 1980-talet uttalat att den årliga kommunala volymökningen

måste begränsas till

1 %. Den genomsnittliga volymökningen har under denna period

blivit högre än 2 % per år, även om ökningsstakten under senare

delen av perioden legat på en något lägre nivå.

 Den kommunala sektorn har sedan mitten av 1980-talet haft ett

negativt finansiellt sparande. Underskottet har motsvarat

omkring 2 % av sektorns totala utgifter. Samtidigt har

kommunernas nettosparande (dvs. det inom sektorn genererade

finansiella utrymmet för nettoinvesteringar) successivt minskat

och beräknas till och med vara negativt år 1990.

 Underskottet år 1990 kan förklaras med att sektorns uppgifter

och åtaganden successivt har ökat utan att kommuner och

landsting samtidigt har effektiviserat sin verksamhet i

tillräcklig omfattning. En annan väsentlig förklaring till

underskottet 1990 är att kommunalskatten utbetalas från stat

till kommun med två års eftersläpning. De kraftiga

kostnadsökningarna till följd av träffade löneavtal kunde då

inte finansieras med lika snabbt ökande kommunalskatteinkomster.

Mot denna bakgrund höjdes kommunalskatten år 1990 med i

genomsnitt 36 öre per skattekrona och fastigheter och mark

såldes till ett värde av 8,7 miljarder kr.

 Nu har situationen förändrats. Utgiftsökningarna begränsas till

följd av relativt sett låga lönekostnadsökningar. Samtidigt ökar

inkomsterna kraftigt när kommuner och landsting 1991 och 1992

får del av den kraftiga ökningen av de beskattningsbara

inkomsterna under 1989 och 1990. Skattestopp råder för 1992.

Ökningen av den kommunala konsumtionen exkl.

sysselsättningsåtgärder, beräknas understiga 1 % år 1991 och 0,5

% år 1992. För åren 1991 t.o.m. 1993 förväntas den kommunala

sektorn redovisa ett positivt finansiellt sparande. Åren 1992

och 1993 förutses överskotten bli mycket betydande. Enligt den

bedömning som gjordes i långtidsbudgeten kan stora underskott

åter väntas i mitten på 1990-talet.

Åtgärder inför 1993

 Kommuner och landsting måste bidra till att lägga grunden för

en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i Sverige.

För att tillväxten skall kunnna öka måste de reala resurserna i

första hand tillföras den konkurrensutsatta sektorn. Regeringens

bedömning är därför att den kommunala sektorn inte kan tillåtas

expandera under 1992 och 1993.

 Det är regeringens och riksdagens uppgift att ge sektorn de nya

förutsättningar som behövs för att en förnyelse, omstrukturering

och omprövning av verksamheten skall kunna genomföras.

 Välfärdspolitikens nya inriktning kommer i hög grad att påverka

den kommunala sektorn. Det gäller t.ex. valfriheten inom

barnomsorgen, äldreomsorgen och skolan. Åtskillnaden mellan

offentlig kontroll och finansiering å den ena sidan och en fri

produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter

å den andra kommer att vara en grundläggande princip för

förnyelse av de olika välfärdssystem som kommuner och landsting

har ansvar för.

 Den kommunalekonomiska kommittén kommer i början av december

att presentera sitt betänkande. Enligt sina direktiv skall

kommittén redovisa sådana förslag att den kommunala verksamheten

kan anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna.

Kommittén skall också utarbeta ett nytt system för statens

bidrag till kommuner och landsting.

 Efter att kommittén har framlagt sitt betänkande kommer

regeringen att föreslå att ett mer generellt statsbidragssystem

införs fr.o.m. 1993. Konkurrens skall också införas och

stimuleras i den kommunala sektorn. Enskilda initiativ skall

uppmuntras. Privata alternativ och entreprenader bör få en mer

framskjuten roll. I princip bör alla offentliga verksamheter som

inte innehåller myndighetsutövning utsättas för ökad konkurrens.

Hyresgästerna i de kommunala bostadsföretagen bör ges möjlighet

att friköpa sina lägenheter.

 Den kommunala utdebiteringen får inte höjas. Den föregående

regeringen och företrädare för kommun- och landstingsförbunden

har tidigare träffat en överenskommelse om ett frivilligt

skattestopp. Regeringen kommer att ta ställning till formerna

för att anpassa den kommunala verksamheten till de

samhällsekonomiska förutsättningarna i anslutning till

behandlingen av kommunalekonomiska kommitténs betänkande. Däri

ligger bl.a. att pröva frågan om en förlängning av det kommunala

skattestoppet. Regeringen kommer vid ett senare tillfälle att

föreslå att kommunernas inkomster år 1993 minskas, i förhållande

till det utfall nu gällande regler skulle ge. Enligt de

beräkningar som gjordes i årets långtidsbudget och de kalkyler

som är bilagda denna proposition kommer den kommunala sektorn

att redovisa ett stort finansiellt sparande åren 1992 och 1993.

Regeringen bedömer att indragningen bör uppgå till 5-10

miljarder kr. år 1993.

 Omfattande förändringar skall under de närmaste åren genomföras

i de regelsystem som styr den kommunala verksamheten. Därmed

skapas möjligheter för de kommuner som aktivt vill rationalisera

och effektivisera sin verksamhet. På längre sikt är det önskvärt

med en sänkning av kommunalskatten. Med hänsyn till stagnationen

i den svenska ekonomin och behovet av att åstadkomma ett mer

konkurrenskraftigt skattesystem måste dock en sänkning av andra

skatter ges företräde.

Åtgärder inför år 1992

Vad som hittills föreslagits är åtgärder avsedda att i första

hand bidra till en effektivare kommunal service och till att

begränsa tillväxten i den

skattefinansierade kommunala verksamheten. Regeringen har

därutöver funnit det angeläget att skyndsamt föreslå några

lagändringar som direkt påverkar kommuner och landsting.

 I syfte att förhindra att vissa kommuner vid en ökning av

skatteunderlaget får betala mer i skatteutjämningsavgift än vad

skatteinkomsterna ökar, föreslår regeringen att lagen (1987:561)

om särskild skatteutjämningsavgift ändras. Ändringen innebär att

den särskilda skatteutjämningsavgiften blir högst 10 kr. per

skattekrona. Därmed kommer det sammanlagda uttaget av allmän och

särskild skatteutjämningsavgift inte att överstiga kommunens

utdebitering.

 I syfte att utjämna de kortfristiga likviditetssvängningarna på

penningmarknaden föreslår regeringen vidare att utbetalningsdag

för kommunalskattemedel ändras något. För närvarande gäller att

skattemedel skall utanordnas den 20 i månaden. Regeringen

föreslår att lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om

kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m., ändras

så att skattemedel i stället utanordnas den tredje vardagen

räknat från den 17 i månaden varvid dag som enligt lagen

(1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän

helgdag inte skall medräknas.

Upprättade lagförslag

Inom finansdepartementet har upprättats förslag till

1. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser

om kommuners och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

2. lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild

skatteutjämningsavgift.

 Förslagen är av så enkel beskaffenhet att lagrådets hörande

skulle sakna betydelse.

4.4 Barnbidrag och studiebidrag

Det statsfinansiella läget har försämrats snabbt. Regeringen har

nyligen föreslagit betydande ökningar av de

arbetsmarknadspolitiska insatserna i syfte att lindra effekterna

av den snabbt stigande arbetslösheten. Det är därför nödvändigt

att i största möjliga utsträckning undvika andra ökningar av

statens utgifter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den

tidigare av riksdagen beslutade barnbidragshöjningen framflyttas

till den 1 januari 1993. Därmed är det naturligt att också

föreslå riksdagen att den beslutade höjningen av studiebidragen

på samma vis framflyttas till den 1 januari 1993. Varken

barnbidraget eller studiebidraget förändras således under

kalenderåret 1992. Detta innebär att statsbudgeten 1991/92 och

1992/93 förstärks med totalt 2,2 miljarder kr.

För barnfamiljerna innebär naturligtvis en utebliven höjning av

barn-och studiebidragen en försämring av köpkraften jämfört med

om besluten låg fast. Under 1992 sker emellertid en snabb

förstärkning av hushållens disponibla inkomster bl.a. till följd

av sänkningen av mervärdeskatten,

inflations- och reallöneskyddet i skatteskalorna samt

återbetalningen av det obligatoriska tillfälliga sparandet.

Regeringen avser också återkomma till riksdagen med förslag om

ersättning till ensamstående föräldrar med barn för den

avskaffade skattereduktionen på 1 800 kr.

Upprättade lagförslag

Inom socialdepartementet har upprättats förslag till

1. lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring i lagen

(1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag,

2. lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring i lagen

(1986:378) om förlängt barnbidrag,

Vidare har inom utbildningsdepartementet upprättats förslag till

3. lag om ändring i lagen (1991:924) om ändring i

studiestödslagen (1973:349).

4.5 Pensionssystemen

Regeringen angav i regeringsförklaringen sin avsikt att på

grundval av remissvaren på pensionsberedningens betänkande

tillsätta en parlamentarisk arbetsgrupp för att behandla ATP-

systemet och frågor i anslutning till detta. Arbetet bör vara

inriktat på att stärka pensionssystemet.

Problem med nuvarande pensionssystem

De offentliga pensionssystemen griper djupt in i flera av

samhällsekonomins viktigaste funktioner. De har bl.a. en

avgörande betydelse för sparande, kapitalbildning och

arbetskraftsutbud. Därmed påverkar de i hög grad den ekonomiska

tillväxten och välfärden för både nuvarande och framtida

generationer. Också för de offentliga finanserna spelar

pensionssystemen en avgörande roll.

 De nuvarande pensionssystemen medför flera olika typer av

problem. Dessa skärps några år in på nästa sekel då den

demografiska utvecklingen leder till en långsammare tillväxt i

befolkningen i arbetsför ålder, samtidigt som kraven på

överföringar från yrkesaktiva till äldre i form av bl.a.

pensioner, äldreomsorg och sjukvård ökar.

 Ett av problemen är att möjligheterna att finansiera

pensionsutfästelserna inom ramen för ett oförändrat avgifts- och

skattetryck är starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. En

god och stabil ekonomisk tillväxt förutsätter i sin tur bl.a.

ett högt och stabilt sparande och ett ökande arbetskraftsutbud.

 Sparande till ålderdomen är ett av de naturligaste motiven för

sparande. Sedan ATP-systemet infördes har motiven för enskilt

sparande minskat. Det totala sparandet är idag för lågt för de

omfattande investeringsbehov som finns. Pensionsberedningens

betänkande visar att AP-fondens bidrag till sparandet successivt

minskar under 1990-talet. Det är därför angeläget

att utveckla ATP-systemet så att det stimulerar till ökat

enskilt sparande samtidigt som andra sparstimulerande åtgärder

vidtas.

 Ytterligare en faktor som talar för ett reformerat

pensionssystem är det svaga sambandet mellan avgifter och

förmåner i dagens ATP-system. Det får bl.a. negativa effekter på

arbetskraftsutbudet. Kritik har t.ex. framförts mot att ATP-

avgifter tas ut även för inkomstdelar som inte ger någon rätt

till motsvarande pensionsförmåner. Denna kritik gäller också det

faktum att 15- och 30-årsreglerna vid beräkning av ATP innebär

att endast inkomsterna under ett relativt begränsat antal år

påverkar den slutliga pensionen för en ATP-pensionär. Eftersom

övriga pensionspoäng inte påverkar pensionen utgör

avgiftsuttaget i dessa sammanhang en ren skatt.

 Produktivitetsutvecklingen påverkas också av pensionssystemets

konstruktion. Om den ekonomiska tillväxten blir så låg som den

varit under de senaste decennierna och om inga förändringar i

utgiftsbesparande riktning görs i det nuvarande systemet kräver

det höjda pensionsavgifter. Det innebär i praktiken ett ökat

skatteuttag, vilket inte är förenligt med regeringens

målsättning att sänka skattetrycket. Det skulle på sikt försvåra

finansieringsproblemet eftersom ett högre skattetryck negativt

påverkar tillväxten.

Utgångspunkter för förändringar

Den förra regeringen redovisade följande utgångspunkter för en

reformering av pensionssystemet bl.a. i 1991 års finansplaner:

 - En första utgångspunkt är att beslut rörande pensionssystemet

måste vara långsiktiga och präglas av stabilitet. Detta för att

de som nu är i yrkesaktiv ålder skall ha möjlighet att anpassa

sig till nya förutsättningar och ha en reell möjlighet att

påverka sin situation.

 - En andra utgångspunkt för reformarbetet på pensionsområdet är

behovet av ett högre långsiktigt sparande. För att stimulera

till ett högre sparande behövs ett större inslag av fonderat

pensionssparande i mer individuella och försäkringsmässiga

former än vad som är fallet i AP-fonderna.

 - En tredje utgångspunkt för förändringar i pensionssystemet är

att det skall stimulera till ökat arbete och därmed till den

ekonomiska tillväxt som är nödvändig bl.a. för att finansiera

pensionerna. Genom att en större andel av de samlade inkomsterna

under den förvärvsaktiva åldern läggs till grund för

pensionsförmånerna stärks motiven för arbete.

 Regeringen instämmer i dessa resonemang. De förändringar som

genomförs bör också bidra till ett starkare samband mellan

avgifter och förmåner. Detta är ett sätt att minska det faktiska

skattetrycket och att lindra finansieringsproblemen i det

nuvarande pensionssystemet.

 - En bred kartläggning av pensionärernas levnadsvillkor bör

ske. I det sammanhanget bör möjligheterna att höja

grundpensionen utredas.

 Det finns också starka skäl att överväga en successiv återgång

till den tidigare pensionsåldern om 67 år. I detta sammanhang

finns skäl att beakta både att medellivslängd och hälsotillstånd

har förbättrats avsevärt

sedan reglerna för ATP lades fast och att den faktiska

genomsnittliga pensionsåldern, bl.a. till följd av omfattande

förtidspensioneringar, har reducerats till ca 62 år. En sådan

reform skulle på sikt öka sparandet i ekonomin. Samtidigt skulle

arbetskraftsutbud och tillväxt stimuleras. Dessutom minskar

finansieringsproblemen. En förändring av detta slag bör

genomföras etappvis.

 Vad som här anförts bör utgöra utgångspunkten för det arbete

med att reformera pensionssystemet som nu inleds inom kort.

Regeringen eftersträvar bred politisk förankring i arbetet med

att reformera pensionssystemet.

4.6 Sjukförsäkringen

Utgifterna i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har ökat

i takt med löne- och inflationsutvecklingen och som en följd av

högre sjukfrånvaro och vad gäller arbetsskadeförsäkringen en mer

generös praxis. Vissa åtgärder för att dämpa utgiftsexpansionen

har vidtagits såsom sänkta kompensationsnivåer i

sjukförsäkringen och en aktiv rehabilitering. De problem som

finns i form av långa sjukskrivningar, ett kraftigt ökat antal

förtidspensioneringar och utslagning på arbetsmarknaden är dock

långtifrån lösta.

 För att komma till rätta med problemen och samtidigt begränsa

den offentliga utgiftstillväxten krävs förändringar bl.a. i

sjukförsäkringen. Inriktningen bör vara att skapa ett system som

är rättvist. Samtidigt skall systemet, i enlighet med de

principer som tidigare fastlagts, innehålla en viss självrisk

för både arbetsgivare och arbetstagare. Därmed uppmuntras

åtgärder som leder till minskad frånvaro och sjukdom.

 Det s.k. ohälsotalet ökade under 1980-talet med ca 8 dagar till

46,6 dagar 1989. På senare tid har ett antal åtgärder vidtagits

för att dämpa den motsvarande utgiftsexpansionen. År 1990 hade

ohälsotalet fallit till 46,0.

 Kompensationsnivåerna inom sjukpenningförsäkringen sänktes den

1 mars 1991 med 25 % de tre första dagarna och med 10 % dag 4-

90. Vidare införs den 1 januari 1992 ett system med 14 dagars

sjuklöneperiod, vilket bl.a. kommer att innebära ett ökat ansvar

och ekonomiskt intresse för arbetsgivarna att förbättra

arbetsmiljön och arbetsvillkoren för de anställda. Samtidigt

genomförs en rad förbättringar vad gäller den enskildes

möjlighet till rehabilitering och arbetsgivarens ansvar för

rehabilitering. En rehabiliteringsersättning på 100 % införs och

försäkringskassorna får ett tydligt samordningsansvar.

 Ökningstrenden för sjukfrånvaron och ohälsotalet verkar nu vara

på väg att brytas. Regeringens mål är att återföra ohälsotalet

till samma låga nivå som i början av 1980-talet. Ohälsotalet var

år 1983 37 dagar. Under en stor del av 1970-talet var

ohälsotalet i huvudsak konstant runt 39 dagar.

 Regeringen avser att låta utreda frågan om en bättre fungerande

sjukförsäkring och införande av karensdagar eller andra åtgärder

för att åstadkomma minskade utgifter på omkring 5 miljarder kr.

Utredaren skall

ha slutfört sitt uppdrag så att förändringarna kan genomföras

senast den 1 januari 1993.

 De förslag som läggs skall beröra olika grupper på ett likartat

sätt och förenas med ett "högkostnadsskydd" för personer med

särskilda hälsoproblem. I utredningsuppgiften skall vidare ingå

att stämma av förslag om karensdagar med de åtaganden Sverige

har enligt internationella konventioner.

4.7 Arbetsskadeförsäkringen

Kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen har ökat kraftigt under

det senaste årtiondet. Under perioden 1985-1990 ökade utgifterna

från 1,8 miljarder kr. till 9,8 miljarder kr per år.

 Det är främst två faktorer som påverkat den kraftiga ökningen

av utgifterna. Antalet ärenden för prövning har ökat från drygt

64 000 år 1985 till ca 114 000 år 1990. Vidare har

arbetsskadebegreppet fått en alltför vid tolkning genom en

generös rättspraxis.

 Den ökade ärendemängden har medfört administrativa

påfrestningar för försäkringskassorna som trots resurstillskott

ändå inte har kunnat avgöra ärendena i den takt som de kommer

in. Riksdagens revisorer har framhållit att väntan på beslut

samt arbetsskadeförsäkringens högre ersättningsnivå utgör ett

hinder i rehabiliteringsarbetet. Den anställde önskar i många

fall få arbetsskadan prövad innan han är beredd att medverka i

en rehabilitering.

 Det är djupt otillfredsställande att arbetsskadeförsäkringen

anses utgöra ett hinder i rehabiliteringsarbetet. Vidare inger

utvecklingen av försäkringens kostnader och det växande

underskottet i arbetsskadefonden oro. Regeringen avser att

skyndsamt ge direktiv för en genomgripande översyn av hela

arbetsskadeförsäkringen. Härvid skall bl.a. prövas möjligheten

att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för arbetsskador

för arbetsgivarna. Ett sådant system skulle kunna bidra till att

stimulera företagen att förbättra sina arbetsmiljöer och på så

vis förebygga arbetsskador. I samband härmed kommer även

förutsättningarna för ett avgiftsuttag som differentieras med

hänsyn till arbetsskaderiskerna att prövas. Arbetsskadebegreppet

skall också ses över och stramas upp. Kommittén skall ha

slutfört sitt uppdrag så att de nya bestämmelserna kan träda i

kraft den 1 januari 1993.

 Regeringen kommer senare denna dag att föreslå en förlängning

av samordningstiden i arbetsskadeförsäkringen dvs. den tid under

vilken samma ersättning utgår, oberoende av orsaken till

frånvaron, från 90 till 180 dagar fr.o.m. 1 januari 1992. Därmed

minskar utgifterna för arbetsskadeförsäkringen med 140 milj.kr.

på helår. En sådan förlängning av samordningstiden begränsar

försäkringens negativa effekter på rehabiliteringen. Om det står

klart att arbetsskadeprövning inte blir aktuell förrän tidigast

sex månader efter det att skadan visat sig, samtidigt som

försäkringskassan innan dess kan erbjuda rehabilitering med en

ersättning på samma höga nivå som arbetsskadesjukpenningen, bör

motivationen för rehabilitering öka i väsentlig grad.

4.8 Lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringen

Lönebildningen bör ske i fria förhandlingar mellan

arbetsmarknadens parter. Det innebär att arbetsmarknadens parter

har ett stort ansvar för samhällsekonomin. Statsmakterna skall

inrikta sig på att skapa goda förutsättningar för en

löneutveckling som är förenlig med ekonomisk tillväxt och

samhällsekonomisk balans. De institutionella ramarna för

lönebildningen måste vara sådana att konsekvenserna för

arbetsmarknaden och ekonomin i stort av slutna avtal är tydliga

för parterna.

 Löneökningar som försvagar konkurrenskraften leder till ökad

arbetslöshet. Därmed ökar samhällskostnaden för både aktiva

arbetsmarknadspolitiska åtgärder och för

arbetslöshetsersättning. Exempelvis beräknas kostnaderna för

arbetslöshetsersättningar innevarande budgetår överstiga

fjolårets med närmare 60 %.

 Arbetsmarknadens parter bör i större utsträckning själva få

bära ansvaret för alltför stora löneökningar. Staten bör

emellertid indirekt underlätta avtalsförhandlingarna, t.ex.

genom att ändra arbetslöshetsförsäkringen så att parterna får

ekonomiska incitament för att motverka för höga avtal som

urholkar konkurrenskraften.

 I det nuvarande systemet för arbetslöshetsförsäkring utbetalas

till arbetslöshetskassorna ett statsbidrag som utgör 100 % av

utbetalad arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassorna har

ålagts att till staten betala en avgift för finansieringen av

kostnaderna för arbetslöshetsersättningarna. Varje

arbetslöshetskassa skall för varje medlem som finns i kassan vid

utgången av det senaste förflutna verksamhetsåret betala ett

belopp som motsvarar 35 % av den under det löpande

verksamhetsåret genomsnittligt utbetalade dagpenningen i

arbetslöshetskassan. Denna avgift benämns finansieringsavgift

eller i dagligt tal egenavgift.

 Medlemmarnas avgifter till arbetslöshetskassorna skall täcka

nämnda finansieringsavgift, en särskild utjämningsavgift samt

kassornas administrationskostnader.

 Med finansieringsavgiften finansieras endast en mindre del av

den arbetslöshetsersättning som arbetslöshetskassorna betalar ut

under ett verksamhetsår. År 1990 finansierade medlemmarna i

samtliga arbetslöshetskassor i genomsnitt 7,7 % av den

utbetalade arbetslöshetsersättningen. Varje medlem betalade i

genomsnitt år 1990 en finansieringsavgift om 140:70 kr. per år.

 Finansieringsavgiften är oberoende av arbetslöshetsens

omfattning. Detta innebär att när arbetslöshetskassornas

utbetalningar ökar på grund av stigande arbetslöshet minskar den

andel av utbetalad arbetslöshetsersättning som finansieras via

finansieringsavgiften. Vid sjunkande arbetslöshet blir

förhållandet det motsatta.

 I 1990 års kompletteringsproposition (prop. 1989/90:150)

föreslog den dåvarande regeringen en fördubbling av egenavgiften

från 5 % till 10 %.

 Regeringen föreslår nu att finansieringsavgiften i

arbetslöshetsförsäkringen skall uppgå till ett belopp som

motsvarar 70 % av den under det löpande verksamhetsåret

genomsnittligt utbetalda dagpenningen i arbetslöshetskassan. Den

föreslagna fördubblingen av finansierings

avgiften är endast ett första steg mot en större reformering av

arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen har för avsikt att

tillsätta en utredning med uppgift att skyndsamt lägga förslag

om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Utredningen skall

vidare föreslå hur de försäkrade själva skall kunna stå för en

större andel av finansieringen. Om en sådan förändring av

nuvarande principer för arbetslöshetsförsäkringen kan genomföras

under 1992 går det att undvika ytterligare höjningar av

finansieringsavgifterna från den 1 januari 1993.

 Den nu föreslagna förändringen av finansieringsavgiften kan

träda i kraft den 1 januari 1992. För arbetslöshetskassorna kan

det emellertid medföra problem om förändringen träder i kraft så

snart. Ett flertal kassor kan vara i behov av att höja sina

medlemsavgifter, vilket förutsätter att föreningsstämmor

sammankallas. Därför bör kassorna ges ett skäligt rådrum för att

kunna vidta de åtgärder som höjningen av finansieringsavgiften

föranleder. Regeringen föreslår därför att uppbörden av den nya

högre finansieringsavgiften skall ske på ett sådant sätt att

arbetslöshetskassorna åläggs att betala den högre

finansieringsavgiften fr.o.m. den 1 januari 1992, men att

uppbörden av själva höjningen av finansieringsavgiften för

januari, februari och mars sker först i april månad 1992. Genom

förslaget tillförs arbetsmarknadsfonden ca 600 milj.kr. per år.

 Förslaget förutsätter ändring i 57 § lagen (1973:370) om

arbetslöshetsförsäkring. Lagändringen bör träda i kraft den 1

januari 1992. Med hänsyn till att riksdagen tidigare i år

beslutat om ändringar i samma lag som skall träda i kraft den 1

januari 1992 (prop. 1990/91:160, AU 24, rskr. 306, SFS 1991:744)

förutsätter förslaget en ändring i lagen (1991:744) om ändring i

lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring.

 Lagförslaget faller inom lagrådets granskningsområde. Förslaget

är emellertid av sådan beskaffenhet att regeringen anser att

lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Upprättade lagförslag

Inom arbetsmarknadsdepartementet har upprättats förslag till lag

om ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen (1973:370) om

arbetslöshetsförsäkring.

4.9 Förändringar i bostadspolitiken

Regeringen har lagt förslag om att slopa ett antal

kostnadshöjande bestämmelser för bostadsbyggandet. Förslaget att

bidragstiden för räntebidrag skall räknas från husets

färdigställande - och inte som för närvarande från bostadslånets

utbetalning - kommer att minska produktionskostnaderna med 5-10

%. Effekterna blir störst i storstadsregionerna. För att

underlätta byggandet avvecklas markvillkoret, den kommunala

bostadsanvisningsrätten, produktionskostnadsprövningen och

konkurrensvillkoret. Kommunernas inflytande över

bostadsbyggandet kan fortsättningsvis utövas på ett

tillfredsställande sätt genom gällande planlagstift

ning. Sammantaget bör dessa åtgärder kunna leda till betydande

kostnadssänkningar för bostadsbyggandet.

 Mot denna bakgrund och med hänsyn till de betydande behov av

utgiftsneddragningar som föreligger föreslår regeringen att

procentsatsen för investeringsbidraget sänks från 9,3 % till 3,1

%, vilket beräknas motsvara minskade utgifter i statsbudgeten på

ca 3 miljarder kr. I avvaktan på riksdagens beslut kommer

regeringen i annat sammanhang att besluta att bestämmelserna i

förordningen (1990:1369) om statligt investeringsbidrag för ny-

och ombyggnad av bostäder ändras så att bidrag för ändamålet

fr.o.m. den 5 november 1991 tills vidare bara får beviljas i

ärenden i vilka ansökan kommit in till kommunen före nämnda dag.

På sikt bör inriktningen vara att investeringsbidragen helt

avvecklas. Denna fråga bör dock behandlas tillsammans med

utformningen av ett nytt förslag till en långsiktig lösning av

bostadsfinansieringen. En proposition om bostadsbyggandets

finansiering skall läggas fram under 1992 med sikte på att de

förändringar i bostadsfinansieringen som föreslås skall träda i

kraft under 1993.

 Omständigheten att ett EES-avtal nu har träffats innebär att

boverket före den 1 januari 1993 måste ha sett över verkets

nybyggnadsregler för att säkerställa att de inte i något

avseende står i konflikt med bl.a. EGs byggvarudirektiv. I

samband därmed bör verket också så långt det är möjligt med

hänsyn till aktuella förutsättningar i fråga om producentansvar

m.m. kraftigt förenkla bestämmelerna med inriktning på att

konsekvent utforma dem som funktionskrav. Regeringen avser att

lämna ett särskilt uppdrag med denna innebörd. Förenklingar av

nybyggnadsreglerna bör göra det möjligt att ytterligare begränsa

produktionskostnaderna.

4.10 En ny näringspolitik

Målet för den ekonomiska politiken är att återvinna utvecklings-

 och tillväxtkraften i svensk ekonomi. Avgörande för

näringslivets utveckling och förnyelse är att den generella

ekonomiska politiken ger ett bra klimat för företagande i

Sverige. För att åstadkomma detta krävs en klar och tydlig

omläggning av kursen i den ekonomiska politiken.

 En rad förändringar kommer att ge näringspolitiken ett nytt

innehåll. Generella insatser för näringslivsklimatet, fungerande

marknader, avreglering och konkurrens blir viktiga delar i en ny

näringspolitik. Förändringarna innebär en omprövning av den

hittills förda, selektiva politiken, som bl.a. bestått av ett

stort antal olika finansiella stöd till näringslivet. Både

företagsstöd och skatter påverkas således av en omläggning av

näringspolitiken.

 Skattelättnader som påverkar företagande och ägande föreslås i

en proposition om skattepolitik för tillväxt (prop. 1991/92:60).

Förändringarna av skatterna görs enligt förslagen på ett sådant

sätt att de ger bättre arbetsbetingelser särskilt för de mindre

företagen. Förutom skattelättnader kommer även förenklingar av

regelverket för de mindre företagen att föreslås (prop.

1991/92:51). Regeringen kommer också att föreslå att

företagens tillgång till riskvilligt kapital förbättras genom

att skattebelastningen minskar och vinstmöjligheterna på satsat

kapital ökar.

 Risken för snedvridning av konkurrensen på grund av av olika

former av stöd och selektiv beskattning är stor. Företagsstöd

till vissa branscher konserverar befintliga strukturer och

minskar dynamiken i näringslivet.

 Förutom de principiella skäl som finns för att avveckla

företagsstöd innebär de skattesänkningar som föreslås att kravet

på besparingar inom statsbudgeten ökar. Då skattesänkningarna

kommer alla delar av näringslivet till godo bör dessa också till

stor del kunna finansieras genom besparingar inom befintliga

företagsstöd. Regeringen kommer att i budgetpropositionen

redovisa en samlad bild av de besparingar som skall göras.

 Följande förslag till besparingar rörande företagsstöd kan dock

redan nu redovisas.

 Inom utrikesdepartementets område omprövas statens stöd till

Sveriges exportråd. Övervägandena grundar sig på ett betänkande

från exportfrämjandeutredningen, som presenterades i januari

1991. Regeringen avser att i februari 1992 presentera förslag

till riksdagen med anledning av denna utredning. Enligt

utredningen finns samhällsekonomiska motiv för fortsatt statligt

stöd med viss inriktning till Sveriges exportråd. Samtidigt står

det klart att de generella ekonomisk-politiska åtgärder som nu

föreslås borde skapa förutsättningar för att väsentligt minska

det statliga stödet redan budgetåret 1992/93. Förslag om

minskningens storlek kommer att lämnas i den tidigare nämnda

propositionen.

 Inom kommunikationsdepartementets område föreslås att

sjöfartsstödet avvecklas vid utgången av juni 1992. Vidare

föreslås att det kommande utvecklingsstödet inom ramen för det

äldre stödet till svenska rederier avvecklas redan under

innevarande budgetår. Inriktningen är att skapa förutsättningar

liknande de som det danska internationella fartygsregistret ger

för rederinäringen. Stödet till den civila

trafikflygarutbildningen bör upphöra så snart nuvarande elever

färdigutbildats. Regeringen kommer alltså inte att under

innevarande budgetår ta i anspråk anslaget E7 Stöd till svenska

rederier (5 milj.kr.) under sjätte huvudtiteln.

 RRV genomför för närvarande en studie av kredittider i

företagens inleverans av punktskatter. Studien kommer att

klarlägga förutsättningarna för att korta kredittiderna. Genom

en sådan förändring skulle det inom finansdepartementets område

vara möjligt att minska statens räntekostnader med några 100

milj.kr. Eftersom denna fråga har kopplingar till övriga förslag

som redovisas i propositionen om skattepolitik för tillväxt

avser regeringen att återkomma till riksdagen så snart som RRV

har slutfört sin studie.

 Inom jordbruksdepartementets område kommer bidraget till

jordbrukets rationalisering att avvecklas i takt med att

pågående projekt avslutas. Det innebär att inga nya beslut om

bidrag kommer att fattas. Bidraget till trädgårdsnäringens

rationalisering dras ner under budgetåret 1992/93 och avvecklas

helt fr.o.m. budgetåret 1993/94. Bidragen till

fiskarorganisationerna halveras budgetåret 1992/93 och fr.o.m.

budgetåret 1993/94 avvecklas bidragen helt till

fiskarorganisationerna. Bidrag till fiskevård

halveras budgetåret 1992/93. Till fiskvårdsområden som ansökt om

bildande före 1990-09-01 kommer bidrag till

förrättningskostnader att utgå även efter 1992/93.

Skogsvårdsavgiften halveras den 1 januari 1992 och avvecklas

helt den 1 juli 1992. Åtgärderna som finansieras med

skogsvårdsavgiften avvecklas successivt med början 1992/93.

Samtliga åtaganden avvecklas den 1 juli 1994. Vissa

naturvårdande insatser som hittills finansierats inom denna ram

kan komma att inrymmas under andra anslag. Effekten på

statsbudgeten med anledning av dessa åtgärder beräknas på sikt

bli ca 350 milj. kr.

 Genom särskilda propositioner (1990/91:140 och 141) som

riksdagen har beslutat om under våren 1991 har arbetsgivarens

ansvar för arbetsmiljö och rehabilitering blivit tydligare och

mer omfattande. Riksrevisionsverket har därefter genomfört en

revisionell studie av den statliga styrningen av

företagshälsovården, vilken föreslår att statsbidraget

avvecklas. Med utgångspunkt i detta bör inom

arbetsmarknadsdepartementets område företagshälsovårdens

organisations- och finansieringsformer skyndsamt ses över. I

avvaktan på utredarens förslag bör statsbidraget i form av

grundbidrag ligga kvar på samma nivå som innevarande år.

Regeringen kommer därför att ändra den tidigare regeringens

beslut den 13 juni 1991 och fastställa grundbidraget till

företagshälsovården fr.o.m. den 1 januari 1992 till 276 kr.

 Inom näringsdepartementets område avvecklas den statliga

prospekteringsverksamheten samt nämnden för statens

gruvegendomar. Regeringen avser att återkomma i

budgetpropositionen om formerna för detta. Anslaget till

stiftelsen Svensk Industridesign avvecklas budgetåret 1993/94.

Om bidrag till stiftelsens verksamhet anses motiverat därefter

får det prövas inom ramen för närings- och

teknikutvecklingsverkets (Nuteks) anslag till

småföretagsutveckling. Statens engagemang i Sveriges turistråd

avvecklas budgetåret 1992/93. För budgetåret 1992/93 anvisas

enbart 50 milj.kr. engångsvis, förutsatt att näringen bidrar med

samma belopp samt står för framtida kostnader. Det är angeläget

att framför allt de nuvarande organisationerna ges möjlighet att

dra nytta av turistrådets marknadsföringsstöd. Anslaget till

småföretagsutveckling reduceras. Stödet till teknisk utveckling

inom Nutek avseende programmen för nya produkter och ny teknik

reduceras. Det 3-åriga branschprogrammet för verkstadsteknik

avvecklas ett år i förtid, dvs. budgetåret 1992/93. Verksamheten

vid Nutek minskas som en följd av besparingarna ovan. Regeringen

avser att återkomma till denna fråga i budgetpropositionen.

 I propositionen om en ny småföretagspolitik (prop.1991/92:51)

kommer frågan om de regionala riskkapitalbolagen att behandlas.

Den tidigare beslutade inbetalningen från utvecklingsfonderna

till statskassan, 1 miljard kr. under 5 år, kommer att

genomföras som planerat. Dessutom kommer de medel som

Norrlandsfonden och Utvecklingsfonderna skulle satsat i dessa

bolag att levereras in till statskassan dvs. 800 milj.kr.

Regeringen har för avsikt att återkomma med förslag om

småföretagens riskkapitalförsörjning, t.ex. i form av

villkorslån av liknande slag som de tyska EKH-lånen. Samtidigt

kommer förslag om avveckling av de nuvarande formerna för

riskkapitaltillförsel t.ex. genom utvecklingsfonder och

småföretagsfond.

 Den totala effekten på statsbudgeten av förändringarna i

näringslivsstödet beräknas på sikt bli ca 1 300 milj.kr.

Därutöver kommer successivt 800 milj.kr. att inbetalas till

staten från Norrlandsfonden och utvecklingsfonden.

4.11 Strategi för statens förmögenhetsförvaltning

Staten äger idag tillgångar i form av aktier och fastigheter i

en mängd olika verksamheter och till betydande värden. En samlad

strategi för förvaltningen av statens förmögenhet skall

utarbetas där inriktningen är att kommersiell och

konkurrensutsatt verksamhet skall avyttras och förvaltningen av

den statliga förmögenheten skall effektiviseras.

 I en marknadsekonomi är statens viktigaste näringspolitiska

uppgift att utforma stabila regelsystem samt att säkra en god

infrastruktur och fungerande marknader för den samlade

företagsamheten i hela landet. Verksamheter som idag bedrivs på

konkurrensutsatta och i övrigt väl fungerande marknader bör inte

ägas av staten utan säljas till privata ägare. Situationen är

något annorlunda för verksamheter som finns på marknader som

präglas av marknadsimperfektioner t.ex. utpräglade oligopol- och

monopolmarknader. I dessa fall bör förändringar av regelverk och

strukturella åtgärder vidtas för att åstadkomma bättre

fungerande marknader innan en försäljning påbörjas.

 Statens ägande bör begränsas till områden och funktioner där

marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för

en fungerande samhällsekonomi. Detta innebär att staten endast i

undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare

av verksamheter som har kommersiella förutsättningar.

 Staten bör effektivisera sitt ägande genom att klart separera

ägarrollen från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom

en sektor. Detta bör ske genom att samla resurser och kompetens

för ett aktivt ägande. Strategier för ägandet av olika

verksamheter bör läggas fast. Strategier och mål för de enskilda

företagen bör däremot fastställas, inom ägarens ramar, av resp.

bolagsstyrelse. En aktiv och självständig ägarroll innebär att

analys och uppföljning av de olika verksamheterna bör ske konti-

nuerligt. För detta bör extern kompetens och erfarenhet

utnyttjas i större utsträckning. Regeringen kommer som ägare

alltid att kunna ställas till svars för verksamheten. Det är

angeläget att regeringskansliet tar ett aktivt ägaransvar för

statligt ägda verksamheter så länge som staten har ett

väsentligt ägarintresse. Staten skall som ägare ställa höga krav

på ansvar i den operativa driften av verksamheten.

 Strategin för statens förmögenhetsförvaltning skall vara

baserad på en grundläggande kartläggning av statens samlade

förmögenhet. Kartläggningen bör bl.a. innehålla en korrekt

värdering av samtliga tillgångar samt en genomgång av lämpliga

associationsformer.

 En försäljning av statlig förmögenhet inbringar betydande

belopp. För att inte minska statens förmögenhet bör dessa medel

användas till investeringar i infrastruktur som skapar

förutsättningar för tillväxt dvs. har en hög samhällsekonomisk

avkastning, till investeringar i verksam

heter som ger minst lika bra avkastning som de sålda

verksamheterna eller för att amortera statsskulden. Därtill

kommer att beslut om statliga investeringar också måste prövas

från realekonomiska utgångspunkter.

 Idag förvaltas statens tillgångar i tre olika former:

- affärsverkens förvaltning av statlig egendom,

- övriga myndigheters förvaltning av statlig egendom

- förvaltning av aktier i bolag.

 I det följande ges en kortfattad redogörelse för regeringens

arbete med att effektivisera den statliga kapitalförvaltningen

inom samtliga dessa områden.

Affärsverkens förvaltning av statlig egendom

Affärsverken förvaltar idag statlig egendom för att bedriva

verksamhet på kommersiell grund. Affärsverken har oftast även

ansvar för vissa samhällsuppgifter inom sektorn och för

utformningen av regelverk. Som ett led i statens strategi för

förmögenhetsförvaltning bör den del av affärsverkens verksamhet

som är kommersiell och konkurrensutsatt på sikt privatiseras. En

viktig förutsättning är dock att konkurrensneutrala regelverk

och fungerande marknader skapas innan en försäljning sker.

 Som ett första steg bör verksamheten vid affärsverken och de

tillgångar som förvaltas av affärsverken överföras till statligt

ägda aktiebolag. Vidare bör tillgångarna värderas och

kapitalstrukturen, dvs. fördelningen mellan eget och lånat

kapital, ses över innan ett sådant överförande sker.

Marknadsmässiga avkastnings- och utdelningskrav bör åläggas

bolagen.

 I samband med bolagsbildning bör verksamhet med karaktär av

"naturligt monopol" skiljas ut från konkurrensutsatt verksamhet.

Monopoldelarna bör även fortsättningsvis vara statligt ägda och

fungera som neutrala aktörer samt verka för att en effektiv

konkurrens på lika villkor skapas på kringliggande områden.

 Även tillgångar som saknar kommersiella förutsättningar bör

avskiljas. Exempel på sådana tillgångar är mark av stort

naturvärde som har undantagits från normalt skogsbruk eller

annan mark som har karaktären av nationell tillgång. Detta

gäller även mark och byggnader som inte är kommersiella i den

meningen att de kan åsättas krav på avkastning. Andra tillgångar

som inte bör överföras till juridisk person är bl.a. donationer

som är knutna till statligt ägande.

 Senare denna dag kommer regeringen att i en särskild

proposition (1991/92:49) närmare precisera åtgärder som skall

vidtas i samband med att huvuddelen av verksamheten vid statens

vattenfallsverk överförs till aktiebolagsform samtidigt som

bl.a. det s.k. storkraftsnätet ges en från Vattenfall AB

fristående ställning. Förslagen i propositionen följer den här

presenterade inriktningen.

 När det gäller möjligheterna att privatisera Vattenfall är en

av förutsättningarna att det i Sverige finns en väl fungerande

elmarknad med effektiv konkurrens. Vertikal integration på

elmarknaden som bl.a. tagit

sig uttryck i kraftföretagens köp av lokal

distributionsverksamhet innebär risk för minskad konkurrens och

bör motverkas. Regeringen avser förelägga riksdagen en

proposition om förändringar på den svenska elmarknaden, där

målet bl.a. är att främja konkurrensen och motverka vertikal

integration. Regeringen avser även att under våren 1992 lägga

fram förslag om en ny och förstärkt konkurrenslagstiftning.

 Inom kommunikationsdepartementets område intensifieras arbetet

med att anpassa den svenska telemarknaden till ökad

internationalisering och konkurrens. Det är regeringens avsikt

att fullfölja arbetet med att bolagisera televerket.

Förutsättningarna för ett framtida privat ägande i bolaget

övervägs. För att säkerställa en effektiv konkurrens är det

nödvändigt att arbeta fram en reglering för detta ändamål av den

svenska telekommunikationsmarknaden.

 Med hänsyn bl.a. till de förändrade konkurrensförhållandena

inom flygsektorn avser regeringen att även ta fram förslag

angående luftfartsverkets framtida struktur. Inriktningen är att

tydligare skilja myndighetsfunktioner och ansvar för

infrastruktur från kommersiell verksamhet och att skapa

möjligheter för nya former för huvudmannaskap vid flygplatser-

na.

 Det är dock inget självändamål att överföra statens tillgångar

till statligt ägda bolag. I vissa fall kan det ur ett

förmögenhetsperspektiv vara lämpligare att staten säljer

tillgångar direkt till allmänheten. Den pågående utförsäljningen

av mark och fastigheter från domänverket har i detta avseende

varit framgångsrik.

Övriga myndigheters förvaltning av statlig egendom

Myndigheter förvaltar i regel statliga tillgångar för att

internt inom staten nyttja dem eller för att tillhandahålla dem

för allmänhetens nyttjande mot ingen eller låg ersättning. För

att öka effektiviteten skall de tillgångar och verksamheter som

är att betrakta som kommersiella i första hand överföras till

statligt ägda aktiebolag och, i den mån de är att betrakta som

konkurrensutsatta, i nästa steg privatiseras.

 En effektiv förvaltning av statens tillgångar är viktigt även

internt inom staten. En av utgångspunkterna för en effektivare

styrning av myndigheternas förvaltning är att skilja på ägandet

och brukandet av tillgångarna. Ägandet innebär att utifrån givna

krav på avkastning och andra förutsättningar sätta ett pris på

utnyttjandet av tillgången. Detta gör kostnaden synlig för

brukaren, vilket är en förutsättning för att pröva nyttjandet av

tillgången mot andra alternativ.

 Det är i detta sammanhang angeläget att även statliga

tillgångar som saknar alternativ användning eller konkurrens

förvaltas effektivt. De bör därför åsättas ett sådant

avkastningskrav på det disponerade kapitalet som ger en

rättvisande kostnadsbild.

 Ytterligare en utgångspunkt är att den tekniska förvaltningen

bör skiljas från ägandet. Detta gäller främst tjänster i form av

underhåll och skötsel av mark och byggnader, där upphandling

bör ske i konkurrens på mark-naden.

 Den statliga förvaltningen bör alltid kunna jämföras

kostnadsmässigt med konkurrerande alternativ. En förutsättning

är dock att klara föreskrifter sätts upp, främst vad gäller de

förutsättningar som skall gälla för förvaltningen av

naturreservat samt miljö- och kulturhistoriskt värdefulla

fastigheter m.m.

 Strategin för förmögenhetsförvaltningen bygger därmed på tre

faktorer. En tydlig statlig ägarfunktion som sätter ett pris på

nyttjandet av tillgångarna och upphandlar tjänster på marknaden,

statliga brukare som inte är bundna att nyttja statens

tillgångar samt föreskrifter som utfärdas av ansvariga

tillsynsmyndigheter eller av statsmakterna.

 I en särskild proposition lägger regeringen fram förslag om

bolagisering av stora delar av byggnadsstyrelsens verksamheter.

Förslaget följer den ovan beskrivna strategin samt förtydligar

hur strategin skall genomföras för att uppnå ökad effektivitet i

den statliga förmögenhetsförvaltningen.

Förvaltning av aktier i bolag

Regeringen kommer inom kort att begära riksdagens bemyndigande

att när det bedöms lämpligt sälja en stor del av dessa

tillgångar till de anställda, allmänheten och andra

intressenter. Syftet är att stimulera till ökad effektivitet i

företagen och att främja ett brett enskilt ägande av aktier.

Generellt gäller att statens tillgångar inte bör säljas till

ett pris som understiger en korrekt marknadsvärdering.

 En storskalig försäljning av aktier i statliga bolag

förutsätter att det finns tillgång till kapital för placeringar

i aktier på marknaden. Regeringen har den 24 oktober 1991 till

lagrådet remitterat ett lagförslag som rör reglerna för

utländskt ägande i Sverige. Ett av syftena med detta förslag är

att öka tillgången på riskvilligt kapital på den svenska

marknaden. Regeringen kommer inom kort att föreslå ett antal

skattelättnader som syftar bl.a. till att öka tillgången på

riskvilligt kapital inom näringslivet.

 Den ovan presenterade strategin för statlig

förmögenhetsförvaltning har som mål att öka effektiviteten i

förvaltningen av statens tillgångar och därmed också öka

avkastningen på dessa tillgångar. En effektiv statlig

förvaltning medför att resurser kan frigöras och användas inom

andra prioriterade områden. Strategin är en viktig del i

regeringens strävan att öka tillväxten i ekonomin.

4.12 Effekter på den offentliga sektorns finanser

De offentliga finanserna har försämrat mycket drastiskt under

1991 jämfört med de bedömningar som gjordes av den förra

regeringen. Det preliminära utfallet för 1990/91 innebär ett

budgetunderskott om

34,7 miljarder kr. Så sent som i januari i år bedömdes att

budgeten var i stort sett i balans.

 RRV:s första prognos över utfallet för innevarande budgetår

pekar på ett underskott om ca 39 miljarder kr. Detta skall

jämföras med den av riksdagen fastställda statsbudgeten, där

budgetunderskottet beräknades stanna vid 5 miljarder kr.

Försämringen för innevarande år - ca 34 miljarder kr. över de

senaste fem månaderna - kan till stor del tillskrivas

den mycket allvarliga ekonomiska nedgången. Den leder till både

sämre inkomstutveckling genom att skattebaserna urholkas och

till större utgiftsökningar för bl.a. insatser mot arbetslöshet.

De försämringar som nu inrapporteras kommer också att påverka

statsfinanserna under nästa budgetår.

 De förslag till reformer och förändringar i de offentliga

systemen som aviserats kommer, när de har genomförts fullt ut,

att få mycket omfattande effekter på såväl samhällsekonomin som

helhet som de offentliga finanserna. Särskilt gäller detta de

förändringar som måste ske i kommunernas verksamhet och

arbetssätt. Kommunernas betydelse för den totala offentliga

verksamheten åskådliggörs av att de sysselsätter ca 30 % av alla

anställda. Också pensionssystemet spelar en central roll för

samhällsekonomin och de offentliga finanserna. De offentliga

pensionsutbetalningarna uppgår till ca 11 % av BNP.

 Även om syftet med de reformer som genomförs är betydligt

vidare än att åstadkomma besparingar i de offentliga budgetarna

finns det anledning att belysa åtgärdernas effekter på den

offentliga sektorns finanser. Detta framstår som särskilt

angeläget mot bakgrund av att det under de närmaste åren kommer

att genomföras betydande sänkningar av olika skatter och att det

är regeringens avsikt att fullt ut finansiera de

skattesänkningar som genomförs.

 Det är ännu inte möjligt att i detalj precisera utfallet på de

offentliga budgetarna av de åtgärder som här aviseras. I flera

fall är problemen så komplexa att en viss tid för utredande är

oundgänglig. När det gäller pensionssystemet eftersträvar

regeringen dessutom ett brett politiskt samförstånd, som

förutsätter medverkan också av övriga partier.

 Regeringen avser att i budgetpropositionen 1992 återkomma med

ytterligare utgiftsminskningar och preciseringar. Flertalet av

de utredningar som nu tillsätts ges mycket snäva tidsramar.

Senast under 1993 skall omfattande, konstnadsbesparande

förändringar göras i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringen och

bostadsfinansieringssystemet.

 Den offentliga sektorns inkomster påverkas av de olika förslag

till förändringar i skattesystemet som regeringen avser att

presentera (prop. 1991/92:60). Sammantaget beräknas dessa

förslag innebära att inkomsterna under budgetåren 1991/92 och

1992/93 kommer att minska med ca 3 resp. 7 miljarder kr. som en

följd av förslagen beräknas en varaktig inkomstminskning på 7

miljarder kr. uppkomma. Hänsyn har då tagits till den slopade

skattereduktionen för fackföreningsavgifter och motsvarande

avdragsbegränsning för arbetsgivarna på sammanlagt 1,5 miljarder

kr.

 De förslag som nu läggs fram innebär besparingar i statens

budget vilka på sikt beräknas uppgå till ca 9 miljarder kr. De

största besparingarna sker i näringslivsstödet med 1,3 miljarder

kr., investeringsbidragen till bostadsbyggande med ca 3

miljarder kr. och i arbetsskadeförsäkringen med knappt 0,14

miljarder kr. Regeringen aviserar vidare besparingar i

sjukförsäkringen med omkring 5 miljarder kr. Till detta kommer

förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som förstärker den

offentliga sektorns finanser med 0,58 miljarder kr.

 Utöver dessa bestående besparingar förstärks budgeten

tillfälligt av att

höjningen av barn- och studiebidraget skjuts upp. Den totala

utgiftsminskningen uppgår till drygt 2,2 miljarder kr. jämnt

fördelade på budgetåren 1991/92 och 1992/93. Därutöver kommer

0,8 miljarder kr. från Norrlandsfonden och utvecklingsfonderna

successivt att inbetalas till staten.

 Till detta kommer en indragning av medel från kommunerna 1993.

Avsikten är som nämnts att förhindra att kommunerna under de

närmaste åren expanderar, vilket skulle äventyra den

samhällsekonomiska balansen och bromsa den konkurrensutsatta

sektorns tillväxt. Med de förändringar som samtidigt sker i

styrningen av kommunerna förbättras deras möjlighet att hushålla

med sina resurser. Indragningen kommer att preciseras i den

kommunalekonomiska propositionen våren 1992. Regeringen bedömer

att det rör sig om belopp i storleksordningen 5-10 miljarder kr.

För tiden därefter krävs nya överväganden.

 De förslag till utgiftsnedskärningar som här aviseras skall ses

som ett första steg i regeringens besparingsarbete. Regeringen

avser att i budgetpropositionen redovisa ytterligare förslag

till utgiftsminskningar. Avsikten är att förstärka statens

finanser samtidigt som utgifts- och skattetrycket minskar.

5 Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår

dels att riksdagen antar förslagen till

 1. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser

 om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. t

 2. lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild skat-

 teutjämningsavgift,

 3. lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring i lagen

 (1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om allmänna

 barnbidrag,

 4. lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring i lagen

 (1986:378) om förlängt barnbidrag,

 5. lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),

 6. lag om ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen

 (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring,

dels att riksdagen godkänner

 7. den ekonomisk politiska strategi som förordats för att

 återvinna utvecklings- och tillväxtkraften i svensk ekonomi

 (avsnitt 3),

 8. riktlinjerna för en långsiktig strategi för utgifter inom

 den offentliga sektorn (avsnitt 4.2),

 9. riktlinjerna för den kommunala ekonomin (avsnitt 4.3),

 10. vad regeringen förordat i fråga om investeringsbidrag för

bostäder (avsnitt 4.9).

Propositionens lagförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda

bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av

skatt, m.m.

 Härigenom föreskrivs att föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda

bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 skall

ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 4 §2

 Kommun är berättigad att under visst år av staten uppbära kommunalskatt med

belopp som motsvarar vad som skulle utgå på grundval av antalet skattekronor

och skatteören i kommunen enligt skattemyndighetens beslut enligt 4 kap. 2 §

taxeringslagen (1990:324) vid det föregående årets (taxeringsåret) taxering,

beräknat efter den skattesats som har bestämts för året före taxeringsåret.

 Har enligt 8 kap. 9 § andra stycket kommunallagen (1991:900) annan

skattesats slutligt fastställts än den som har bestämts tidigare, skall till

grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har bestämts i samband

med att budgeten fastställdes.

 Kommunen är berättigad att under visst år av staten såsom förskott uppbära

ett belopp som motsvarar produkten av den skattesats som har beslutats för

året och det antal skattekronor och skatteören, som enligt skattemyndighets

beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen rörande det föregående årets taxering

till kommunal inkomstskatt har påförts de skattskyldiga. Det nu nämnda

beloppet ingår i kommunens fordran hos staten vid ingången av året näst efter

det år, då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den kommunalskatt, som

kommunen har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen under året

efter det år, då förskottet utanordnas enligt bestämmelserna i femte stycket.

Vid avräkningen för taxeringsåren 1991 och 1992 skall skattesatsen justeras

med de belopp som anges i 2 § lagen (1991:1149) om särskild skatteväxling med

anledning av ändrat huvudmannaskap för service och vård för äldre och

handikappade.

 Är antalet hos skattemyndigheten registrerade folkbokförda invånare i

kommunen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var

vid mitten av augusti månad två år tidigare, skall förskott, beräknat

enligt tredje stycket, ökas i förhållande till ökningen i kommunens

invånarantal mellan de angivna tidpunkterna. Sådant ökat förskott ingår

1 Lagen omtryckt 1973:437.

 Senaste lydelse av lagens rubrik 1977:191.

2 Lydelse enligt prop. 1991/92:17.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

i kommunens fordran hos staten och avräknas enligt tredje stycket.

Skattemyndigheten skall senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det

invånarantal och det däremot svarande beräknade antalet skattekronor och

skatteören, som skall ligga till grund för ökningen av förskottet.

 Belopp, som vid ingången av ett år Belopp, som vid ingången av ett år

utgör kommunens fordran hos staten utgör kommunens fordran hos staten

enligt denna paragraf, fördelas med enligt denna paragraf, fördelas med

en tolftedel på varje kalendermånad. en tolftedel på varje kalendermånad.

Vad som återstår, sedan avräkning har Vad som återstår, sedan avräkning har

skett enligt 52 § uppbördslagen skett enligt 52 § uppbördslagen

(1953:272), 16 § lagen (1962:392) om (1953:272), 16 § lagen (1962:392) om

hustrutillägg och kommunalt bo- hustrutillägg och kommunalt bo-

stadstillägg till folkpension, 9 § stadstillägg till folkpension, 9 §

lagen (1984:668) om uppbörd av lagen (1984:668) om uppbörd av

socialavgifter från arbetsgivare, 8 § socialavgifter från arbetsgivare,

lagen (1987:560) om 8 § lagen (1987:560) om

skatteutjämningsavgift, 4 § lagen skatteutjämningsavgift, 4 § lagen

(1987:561) om särskild skatte- (1987:561) om särskild skatte-

utjämningsavgift och 6 § lagen utjämningsavgift och 6 § lagen

(1991:1148) om mellankommunal (1991:1148) om mellankommunal

kostnadsutjämning med anledning av kostnadsutjämning med anledning av

ändrat huvudmannaskap för service och ändrat huvudmannaskap för service och

vård för äldre och handikappade skall vård för äldre och handikappade skall

skattemyndigheten utanordna till skattemyndigheten utanordna till

kommunen den 20 i månaden. Är kommunen den tredje vardagen räknat

kommunens fordran inte uträknad vid från den 17 i månaden, varvid dag som

utbetalningstillfällena i månaderna enligt 2 § lagen (1930:173) om

januari och februari, skall beräkning av lagstadgad tid jämställs

utbetalningarna dessa månader grundas med allmän helgdag inte skall

på samma belopp som utbetalningen i medräknas. Är kommunens fordran inte

december månad det föregående året. uträknad vid utbetalningstillfällena

När särskilda skäl föranleder det får i månaderna januari och februari,

skattemyndigheten dock förordna att skall utbetalningarna dessa månader

utbetalningen skall grundas på ett grundas på samma belopp som

annat belopp. Om något av de belopp utbetalningen i december månad det

som utbetalningen i månaderna januari föregående året. När särskilda skäl

och februari grundats på inte föranleder det får skattemyndigheten

motsvarar en tolftedel av kommunens dock förordna att utbetalningen skall

fordran, skall den jämkning som grundas på ett annat belopp. Om något

föranleds av detta ske i fråga om av de belopp som utbetalningen i

utbetalningen i mars månad. månaderna januari och februari

 grundats på inte motsvarar en

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 tolftedel av kommunens fordran, skall

 den jämkning som föranleds av detta

 ske i fråga om utbetalningen i mars

 månad.

 Vad som har sagts om kommunalskatt tillämpas på motsvarande sätt i fråga om

landstingsskatt.

____________

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild

skatteutjämningsavgift

 Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1987:561) om särskild

skatteutjämningsavgift skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 3 §1

 Den särskilda skatteutjämningsavgiften erläggs med följande belopp per

skattekrona för de delar av skatteunderlaget som ligger inom angivna procent

av medelskattekraften.

Krona per Procent av Krona per Procent av

skattekrona medelskatte- skattekrona medelskatte-

 kraften kraften

 1 100-109,99 1 100-109,99

 2 110-119,99 2 110-119,99

 3 120-124,99 3 120-124,99

 4 125-129,99 4 125-129,99

 6 130-134,99 6 130-134,99

 8 135-139,99 8 135-139,99

10 140-144,99 10 140-

12 145-149,99

14 150-

 Särskild skatteutjämningsavgift skall dock inte erläggas för den del av

skatteunderlaget som understiger det för kommunen garanterade

skatteunderlaget enligt lagen (1988:491) om skatteutjämningsbidrag.

__________

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992 och tillämpas första gången i

fråga om särskild skatteutjämningsavgift för år 1992.

1 Senaste lydelse 1989:606.

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring i lagen

(1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om allmänna

barnbidrag

 Härigenom föreskrivs att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till

lagen (1991:486) om ändring i lagen (1991:233) om ändring i lagen (1947:529)

om allmänna barnbidrag1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1. Denna lag träder i kraft såvitt 1. Denna lag träder i kraft såvitt

avser 1 § första och andra styckena avser 1 § första stycket den 1

den 1 januari 1992 och i övrigt den 1 januari 1993, 1 § andra stycket den 1

juli 1991. januari 1992 och i övrigt den 1 juli

 1991.

 2. Äldre föreskrifter i 1 § första 2. Äldre föreskrifter i 1 § första

och andra styckena gäller fortfarande stycket gäller fortfarande i fråga om

i fråga om bidrag som avser tid före bidrag som avser tid före den 1

den 1 januari 1992. Äldre januari 1993. Äldre föreskrifter i

föreskrifter i 1 § tredje stycket om 1 § andra stycket gäller fortfarande

var barnet skall anses vara bosatt i fråga om bidrag som avser tid före

gäller fortfarande för barn som den 1 januari 1992. Äldre före-

lämnat Sverige före den 1 juli 1991. skrifter i 1 § tredje stycket om var

 barnet skall anses vara bosatt gäller

 fortfarande för barn som lämnat

 Sverige före den 1 juli 1991.

1 Lagen omtryckt 1973:449.

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring i lagen

(1986:378) om förlängt barnbidrag

 Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1991:234)

om ändring i lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 Denna lag träder i kraft den 1 Denna lag träder i kraft den 1

januari 1992. januari 1993.

5 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1991:924) om ändring i

studiestödslagen (1973:349)

 Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelserna till lagen (1991:924)

om ändring i studiestödslagen (1973:349) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 Denna lag träder i kraft, i fråga Denna lag träder i kraft, i fråga

om 3 kap. 6 §, 8 kap. 6 §, punkt 6 i om 3 kap. 6 § den 1 januari 1993, i

övergångsbestämmelserna till studie- fråga om 8 kap. 6 §, punkt 6 i överg-

stödslagen och punkterna 1 och 2 e-l ångsbestämmelserna till studiestöds-

i övergångsbestämmelserna till lagen lagen och punkterna 1 och 2 e-l i

(1988:877) om ändring i studiestöds- övergångsbestämmelserna till lagen

lagen den 1 januari 1992 samt i (1988:877) om ändring i studiestöds-

övrigt den 1 juli 1991. lagen den 1 januari 1992 samt i

 övrigt den 1 juli 1991.

 De nya föreskrifterna i punkt 2 g i övergångsbestämmelserna till lagen

(1988:877) om ändring i studiestödslagen tillämpas med avseende på

bestämmande av slutlig avgift fr.o.m. avgiftsåret 1992.

6 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen

(1973:370) om arbetslöshetsförsäkring

 Härigenom föreskrivs att 57 § lagen (1973:370) om arbetslöshetsför-

säkring1 i paragrafens lydelse enligt lagen (1991:744) om ändring i nämnda lag

skall ha följande lydelse.

 57 §

 En arbetslöshetskassa skall för varje medlem som fanns i kassan vid

utgången av det senast förflutna verksamhetsåret till staten betala

 1. För finansiering av statens 1. För finansiering av statens

kostnad för utbetalade kostnad för utbetalade

arbetslöshetsersättningar ett belopp arbetslöshetsersättningar ett belopp

som motsvarar 35 procent av den under som motsvarar 70 procent av den under

det löpande verksamhetsåret det löpande verksamhetsåret

genomsnittligt utbetalade dag- genomsnittligt utbetalade dag-

penningen i kassan (finansierings- penningen i kassan (finansierings-

avgift), och avgift), och

 2. för finansieringen av ett för kassorna gemensamt utjämningsbidrag ett

belopp som motsvarar tre procent av den gällande högsta dagpenningen

(utjämningsavgift).

 Regeringen meddelar närmare föreskrifter om tid och sätt för betalningarna

samt om utjämningsbidrag.

1 Lagen omtryckt 1991:1334.

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1991

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B.[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN],

Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], B.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN] anmäler

frågor om inriktningen av den ekonomiska politiken.

Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen om

inriktningen av den ekonomiska politiken i enlighet med detta protokoll.

 Propositionen har i huvudsak utarbetats inom finansdepartementet.

Nedanstående avsnitt har dock utarbetats inom regeringskansliet enligt

följande:

Avsnitt 4.4 Socialdepartementet och

 utbildningsdepartementet

Avsnitt 4.5-4.7 Socialdepartementet

Avsnitt 4.8 Arbetsmarknadsdepartementet

Ur protokollet:

Eva Dybeck

Innehållsförteckning

Propositionens huvudsakliga innehåll 1

1 Sammanfattning och slutsatser 2

 1.1 Läget i den svenska ekonomin 2

 1.2 Fyra huvuduppgifter 4

 1.3 Den ekonomisk-politiska strategin 5

 1.4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna 9

 1.5 Effekter på de offentliga finanserna 14

2 Läge och utgångspunkter 16

 2.1 Bakgrunden 16

 2.2 Det senaste åren och utsikterna inför 1992 19

 2.3 De offentliga finanserna 24

 2.4 Kreditmarknaden 25

 2.5 Den internationella integrationen och EG 28

 2.6 Skatterna 31

 2.7 Slutsatser för utvecklingen under de närmaste åren 34

3 Regeringens ekonomisk politiska strategi 36

 3.1 Fyra huvuduppgifter 36

 3.2 Åtgärder för att ge Sverige en ny start 39

4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna 48

 4.1 Inledning 48

 4.2 Långsiktig utgiftsstrategi 49

 4.3 Kommunerna 50

 4.4 Barnbidrag och studiebidrag 53

 4.5 Pensionssystemen 54

 4.6 Sjukförsäkringen 56

 4.7 Arbetsskadeförsäkringen 57

 4.8 Lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringen 58

 4.9 Förändringar i bostadspolitiken 59

 4.10 En ny näringspolitik 60

 4.11 Strategi för statens förmögenhetsförvaltning 63

 4.12 Effekter på den offentliga sektorns finanser 66

5 Ärendet till riksdagen 69

Propositionens lagförslag 70

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med

särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m. 70

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild

skatteutjämningsavgift 73

3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring

i lagen (1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om

allmänna barnbidrag 74

4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring

i lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag 75

5 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:924) om ändring

i studiestödslagen (1973:349) 76

6 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:744) om ändring

i lagen (1973:370)om arbetslöshetsförsäkring 77

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 31 oktober 1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

Bilaga 1 Svensk ekonomi

SVENSK EKONOMI

Förord

Föreliggande bilaga har utarbetats inom finansdepartementets

ekonomiska avdelning. Den innehåller en bedömning av den

internationella och den svenska ekonomins utveckling t o m 1993

och bygger i tillämpliga delar på konjunkturinstitutets

höstrapport. Bedömningarna av utvecklingen under 1993 har en mer

översiktlig karaktär. I kalkylerna har beaktats effekterna av de

arbetsmarknadspolitiska åtgärder som aviserats i tilläggs-

budget I. Däremot har inte de övriga ekonomisk-politiska

åtgärder som regeringen aviserar i anslutning till propositionen

om den ekonomiska politikens inriktning tagits med i

beräkningarna. Ansvarig för bilagan är finansrådet Lars

Heikensten. Arbetet har letts av departementsrådet Anders Palmér

och avslutades den 31 oktober 1991.

1 Sammanfattning

Den svenska ekonomin befinner sig i en djup lågkonjunktur,

vilket tillsammans med underliggande strukturella problem gör

att den samlade produktionen faller kraftigt i år. Den

internationella utvecklingen har hittills i år varit trög.

Uppsvinget i USA och Storbritannien har fördröjts, samtidigt som

den ekonomiska tillbakagången i Finland varit dramatisk. En

återhämtning inom OECD-området är dock på väg. Även den inhemska

svenska efterfrågan har varit svag, vad gäller såväl privat

konsumtion som fasta investeringar och lager. Sysselsättningen

har drabbats hårt. Den låga aktivitetsnivån har emellertid

bidragit till en nedväxling av löne- och prisstegringstakten

samt till ett fall i importen som förstärkt handels- och

bytesbalansen.

 Lågkonjunkturen kommer också att dominera under 1992 med

fallande kapacitetsutnyttjande i ekonomin och stigande

arbetslöshet som följd. Först en bra bit in i 1993 kan en

stabilisering av arbetsmarknaden förutses. Under förutsättning

att den internationella ekonomin vänder uppåt finns emellertid

utsikter för gradvis bättre tillväxttal under de kommande åren.

 Under våren blev tecknen på en förändring till det bättre i den

amerikanska konjunkturen allt tydligare. Uppgången ville dock

inte riktigt ta fart, främst beroende på en trög utveckling av

den privata konsumtionen. Den uteblivna draghjälpen från USA har

också försenat uppsvinget i stora delar av Europa. Flera

indikatorer pekar emellertid på att den ekonomiska aktiviteten

nu är på väg uppåt i bl.a. Förenta staterna, Storbritannien,

Frankrike och Italien. Återhämtningen väntas dock bli måttlig. I

Tyskland och Japan håller den tidigare starka expansionen på att

mattas av. En bidragande orsak till att marknadstillväxten för

svensk export utvecklas mycket svagt är det veritabla ras som

inträffat i den finska ekonomin. Exempelvis beräknas den finska

importen falla med närmare 20% i år. Sammantaget väntas

tillväxten inom OECD-området uppgå till ca 1% 1991, 2,5% 1992

och till 3% 1993.

 Den dåliga marknadstillväxten i år hämmar den svenska exporten.

Dessutom fortsätter företagen att tappa marknadsandelar, om än i

avtagande takt. Detta innebär att exportvolymen sannolikt faller

något. Eftersom tillväxten därefter förstärks i omvärlden,

samtidigt som konkurrenskraften stiger, finns förutsättningar

för en bättre exportutveckling 1992 och framför allt 1993.

 Den privata konsumtionen stagnerar i år, trots en mycket

kraftig ökning av hushållens köpkraft. Den snabba förbättringen

i sparkvoten under 1990 fortsätter därmed och nivån väntas uppgå

till ca 3% 1991. Det innebär en uppgång med ca 8 procentenheter

fr.o.m. 1989 vilket kan förklaras av skattereformen, den

osäkerhet som följer av den växande arbetslösheten och av oron

på de finansiella marknaderna. Dessutom kan man se utvecklingen

som en normalisering efter den konsumtionsboom som följde på

avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 1980-talet. Även

nästa år bedöms sparkvoten stiga, vilket gör att konsumtionsupp-

gången blir måttlig. År 1993 hålls konsumtionstillväxten

tillbaka av en relativt blygsam ökning av de disponibla

inkomsterna.

 Den statliga konsumtionen kommer under prognosperioden att

pressas av besparings- och rationaliseringskrav. Kommunernas

ekonomi förbätt-ras tillfälligt under 1992 och 1993. Detta

väntas dock inte leda till en stark expansion av den kommunala

verksamheten. En viss ökning av beredskapsarbetena i kommunal

regi drar emellertid upp konsumtionsvolymen något under det

närmaste året.

Tabell 1 Försörjningsbalans

 Miljarder Procentuell volymförändring

 kr.

 1990 1990 1991 1992 1993

BNP 1340,2 0,3 -1,0 0,3 1,9

Import 402,2 0,5 -4,6 1,8 3,7

Tillgång 1742,3 0,3 -2,0 0,7 2,4

Privat konsumtion 695,7 -0,3 0,0 0,8 1,0

Offentlig konsumtion 366,0 1,9 1,0 0,5 0,3

 Stat 104,9 3,0 0,5 -0,5 -0,4

 Kommuner 261,1 1,4 1,2 0,9 0,5

Bruttoinvesteringar 273,1 -1,8 -7,0 -4,0 2,0

Lagerinvesteringar1 0,6 0,1 -1,0 0,5 0,4

Export 407,0 1,2 -1,4 2,2 5,2

Användning 1742,3 0,3 -2,0 0,7 2,4

1 Förändring i procent av föregående års BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

 Investeringarna faller mycket kraftigt i år. Nedgången är

koncentrerad till industrin och övrigt privat näringsliv. Även

för nästa år förutses en betydande minskning av

bruttoinvesteringarna. Nybyggandet av bostäder avtar starkt,

eftersom de höjda boendekostnaderna och det försämrade läget i

ekonomin gradvis reducerar efterfrågan. Även investeringarna

inom det privata näringslivet får en negativ utveckling. Däremot

är affärsverkens och de statliga myndigheternas investeringar

inne i ett expansivt skede p.g.a. de satsningar som görs på att

förbättra och bygga ut infrastrukturen. En högre aktivitet i

ekonomin 1993 bör leda till ökade investeringar, även om

bostadsbyggandet fortsätter att falla.

 Lagerinvesteringarna har en mycket stor inverkan på kon-

junkturförloppet. I år faller de kraftigt, främst inom handeln

med också inom industrin. Lagerinvesteringarnas bidrag till BNP

blir kraftigt negativt. Nästa år kommer sannolikt

lagerneddragningarna att fortsätta, speciellt av färdigvaror, då

industriföretagen anser att dessa är för stora för närvarande.

Eftersom särskilt handelslagren är så små i utgångsläget kommer

dock avvecklingen av de totala lagren att gå betydligt lång-

sammare än i år. Därmed uppstår ett positivt bidrag till BNP av

storleksordningen 0,5 procentenheter.

 Den allt lägre aktiviteten i ekonomin medför att importvolymen

faller kraftigt 1991. Därigenom förbättras handelsbalansen

betydligt. Överskottet väntas uppgå till ca 30 miljarder kr. i

år. Även om en återhämtning av importen kommer under de närmaste

åren bör ändå överskottet kunna växa ytterligare, eftersom

exporten stiger än mer. Underskottet i

räntenettot beräknas öka i allt långsammare takt framöver.

Sammantaget medför detta att bytesbalansen väntas förbättras

under prognosperioden.

 Mot denna bakgrund beräknas BNP minska relativt kraftigt i år,

med ca 1%, vilket är mer än vad som förutsågs i våras.

Industriproduktionen väntas falla med så pass mycket som 5%, med

utgångspunkt från de kalkyler som görs i nationalräkenskaperna.

Nästa år bedöms BNP stiga marginellt, med 0,3%. En stor del av

omsvängningen för BNP förklaras av lagercykeln. Under 1993 kan

BNP-tillväxten komma upp till den trend som gällt under 1980-

talet, knappt 2%.

 Konsekvenserna av den svaga produktionsutvecklingen blir ett

mycket dämpat efterfrågeläge på arbetsmarknaden under de

närmaste åren. Arbetslösheten kommer att stiga gradvis in i

1993. Den produktionsuppgång som behövs för att möta den växande

efterfrågan förutses kunna åstadkommas med hjälp av

produktivitetsförbättringar. Ökningen av den öppna

arbetslösheten hålls dock tillbaka av arbetsmarknadspolitiska

insatser och av att utbudet av arbetskraft inte stiger.

Det pressade arbetsmarknadsläget, den låga vinstnivån och de

mycket måttliga prisstegringarna gör att lönestegringstakten

blir långsam under perioden 1991-1993. Visserligen löper de nu

gällande avtalen ut 31 mars 1993, men sannolikt kommer de

lönedämpande krafterna att fortsätta att vara betydande. Det kan

dock inte uteslutas att det då finns ett uppdämt tryck, som kan

leda till högre löneökningar än vad arbetsmarknadsläget

motiverar. Den faktiska inflationstakten dämpas nästa år av den

partiella sänkningen av mervärdesskatten. Den underliggande

inflationstakten väntas successivt avta och hamna på ca 4% 1993.

Tabell 2 Nyckeltal

Årlig procentuell förändring (om ej annat anges)

 1990 1991 1992 1993

Timlön, kostnad 10,1 5,5 5,0 4,5

KPI, dec. - dec. 10,7 7,8 3,0 3,8

KPI, genomsnitt 10,4 9,4 3,0 3,6

Disponibel inkomst 4,2 2,9 1,7 0,9

Sparkvot (nivå, %) 0,0 2,8 3,7 3,6

Industriproduktion -2,8 -5,0 1,0 4,5

Arbetslöshet (nivå, %) 1,5 2,6 3,5 3,7

Handelsbalans (mdr.kr) 15,0 30,2 36,6 42,5

Bytesbalans (mdr.kr) -34,5 -25,0 -19,9 -17,5

Bytesbalans (% av BNP) -2,6 -1,8 -1,3 -1,1

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

 Trots att produktionen faller förbättras nu det finansiella

sparandet i ekonomin. Underskottet i bytesbalansen minskar

successivt och beräknas uppgå till motsvarande drygt 1% av BNP

1993. Förbättringen 1991 och 1992 beror på att investeringarna

minskar mer än bruttosparandet. Den investeringsuppgång som

förutses för 1993 väntas kunna finansieras med inhemskt

sparande.

 Sparandets fördelning på sektorer ändras radikalt under

perioden. Den offentliga sektorns finansiella överskott minskar

kraftigt och förbyts i ett

underskott. Det kompenseras av att hushållens och företagens

sparande ökar.

Tabell 3 Sparande

Procent av BNP i löpande priser

 1990 1991 1992 1993

Bruttosparande 17,8 16,4 16,0 16,4

Investeringar inkl. lager 20,4 18,1 17,4 17,5

Finansiellt sparande -2,6 -1,8 -1,3 -1,1

därav:

Offentlig sektor 3,9 0,3 -0,1 -0,9

Hushåll -0,2 1,5 2,3 2,2

Företag -6,2 -3,6 -3,5 -2,4

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

 I varje prognos över den ekonomiska utvecklingen finns

betydande osäkerheter. Några faktorer förtjänar att lyftas fram

denna gång. När det gäller den internationella konjunkturen är

det bl.a. svårt att bedöma styrkan av uppgången i de

anglosaxisak länderna och effekterna av den tyska

återföreningen.

 Flera inhemska faktorer är också mycket svåra att värdera för

närvarande, särskilt som det ofta rör sig om en kombination av

konjunkturella och strukturella problem. En sådan faktor är

effekterna av den tilltagande oron på de finansiella

marknaderna. Bostadssektorns utveckling och hushållens

sparbeteende är områden, som är speciellt svåra att bedöma. Mot

bakgrund av den i många stycken labila situationen finns risk

för att utvecklingen för den svenska ekonomin kan bli sämre än

vad som här angivits.

2 Internationell utveckling

Aktiviteten i den internationella ekonomin håller nu på att

återhämtas. Detta gäller den grupp av större industriländer som

under senare delen av förra året gick in i en regelrätt

lågkonjunktur - Förenta staterna, Storbritannien och Kanada -

samt för de länder där tillväxten dämpades - bl.a. Frankrike och

Italien. Styrkan i återhämtningen är dock svagare än vad som

förutsågs tidigare, detta gäller framför allt för Förenta

staterna. Bland annat som en följd av den lättnad av

penningpolitiken som har skett i flertalet av ovanstående länder

väntas tillväxten fortsätta att öka i styrka under 1992 och

större delen av 1993. I Japan och Tyskland, d.v.s. de länder som

under de senaste åren fungerat som motorer i den internationella

konjunkturen, har den långa expansionsfasen resulterat i ett

ökat pris- och kostnadstryck. Den åtstramning av den ekonomiska

politiken som har skett i dessa länder har lett till en viss

avmattning av den ekonomiska aktiviteten under de senaste

månaderna. Tillväxten väntas fortsätta att dämpas under de

kommande åren.

 För OECD-länderna sammantagna beräknas BNP-tillväxten i år avta

till ca 1%, från 2,5% 1990, för att därefter öka till 2,5% 1992

och drygt 3% 1993. Avmattningen av BNP-tillväxten inom OECD-

området under 1990 och 1991 väntas leda till att även

inflationen dämpas under de närmaste åren. Marknadstillväxten

för den svenska exporten har bromsats upp markant, främst p.g.a.

den kraftiga nedgången i Finland. Utsikterna för den finska

ekonomin nästa år ser något sämre ut nu än tidigare.

Tabell 4 Internationella förutsättningar

Årlig procentuell förändring

 1990 1991 1992 1993

BNP

Förenta staterna 1 - 1/2 2 1/2 3 1/4

Japan 5,6 4 3/4 3 3 3/4

Tyskland 4,6 3 2 1/4 2

Norden1 1 - 1/4 1 1/4 2 1/2

OECD Europa 2,8 1 1/4 2 1/4 2 1/2

OECD totalt 2,5 1 2 1/2 3

Nyckeltal

Konsumentpriser,

 OECD-totalt 4,9 4 1/4 3 1/2 3 3/4

Dollarkurs i kr. 5,93 6,11 6,18 6,18

Råoljepris,

 dollar per fat 23,6 20 21 22

1 Exklusive Sverige

Källor: OECD och Finansdepartementet

 Trots att ekonomin i Förenta staterna fortfarande präglas av

låg aktivitet, pekar en rad indikatorer på att ekonomin har

passerat vändpunkten. Det senaste halvåret har

industriproduktionen och kapacitetsutnyttjandet ökat, samtidigt

som ledande indikatorer har pekat uppåt och arbetslösheten

stabiliserats. Den uppmjukning av penningpolitiken som

genomförts sedan våren 1989 väntas bidra till att

totalproduktionen ökar

under hösten. Nästa år väntas tillväxten - som genereras av den

privata inhemska efterfrågan - att öka i styrka ytterligare.

Sammantaget förutses BNP i år minska med drygt 1/2%, för att

därefter öka med 2,5% 1992 och drygt 3% 1993.

 Japan befinner sig f.n. i den längsta expansionsfasen sedan

andra världskriget. Under sommaren mattades dock tillväxten av

markant, främst p.g.a. en långsammare tillväxt av den privata

konsumtionen och ett fall i husbyggnationen. Tidsfördröjda

effekter av en relativt lång period av stram penningpolitik samt

en sämre inkomstutveckling för hushållen till följd av en dämpad

löneutveckling väntas resultera i att investeringar och

konsumtion under det närmaste året fortsätter att utvecklas

svagt. Nettoexporten väntas - till skillnad från senare delen av

1980-talet - bidra positivt till tillväxten under hela

prognosperioden. Sammantaget beräknas BNP öka med knappt 5% i år

och med ca 3% nästa år och knappt 4% 1993.

 Även i västra Tyskland har tillväxten mattats av. Under andra

kvartalet i år föll BNP, främst p.g.a. en avmattning av exporten

och av den privata konsumtionen. Ett högt kapacitetsutnyttjande,

höga lönekrav och stark inhemsk efterfrågan fortsätter att

utgöra klara inflationshot i den tyska ekonomin.

Penningpolitiken förväntas därför vara fortsatt stram.

Tillsammans med de skattehöjningar som trädde i kraft i juli i

år beräknas detta resultera i att BNP-tillväxten dämpas från 3%

i år till ca 2% per år 1992 och 1993.

 I de nordiska länderna är det utvecklingen i Finland som

markant avviker från övriga OECD-området. Recessionen har blivit

betydligt kraftigare än tidigare förutsett. Under första

halvåret i år har investeringarna och den privata konsumtionen

minskat dramatiskt. I år väntas BNP minska med 5%. Under

förutsättning att tillväxten i OECD-området vänder uppåt under

hösten kan en exportledd återhämtning av konjunkturen förväntas

under 1992 och 1993. I Norge och Danmark förutses en fortsatt

ökning av produktionstillväxten, till vilken inhemsk efterfrågan

bidrar i ökande grad under prognosperioden.

 Ett osäkerhetsmoment i bedömningen knyter sig till styrkan i

den amerikanska återhämtningen. En fortsatt restriktiv

kreditgivning från bankerna kan försvåra nyinvesteringar för

företagen. En ökad osäkerhet om den framtida ekonomiska

utvecklingen kan också resultera i att företag och hushåll är

obenägna att öka sin skuldsättning ytterligare. Detta skulle

kunna leda till att återhämtningen blir svagare än förväntat.

 Ett annat osäkerhetsmoment rör pris- och kostnadstrycket i

flertalet av de större industriländerna. I Förenta staterna har

den relativt korta och grunda nedgången medfört att inflationen

är förhållandevis hög för att vara i slutet av en

konjunktursvacka. Om den ekonomiska politiken därför inte är

tillräckligt stram när aktiviteten stärks kan inflationen tillta

relativt snart. En sådan utveckling skulle antagligen leda till

att den ekonomiska politiken måste stramas åt i ett senare

skede, och då sannolikt mycket kraftigare än vad som tidigare

krävts.

 Även i Japan och Tyskland innebär pris- och kostnadstrycket

problem. Det kan därför inte uteslutas att den ekonomiska

politiken måste förbli

stram under en längre period. Det är dessutom möjligt att den

strama penningpolitik som förts hittills i dessa länder ännu

inte slagit igenom fullt ut. En ytterligare skärpning av

penningpolitiken i Tyskland skulle få en dämpande effekt på

övriga Europa, dels via en svagare importefterfrågan och dels

p.g.a. ett fortsatt högt ränteläge även i dessa länder.

3 Utrikeshandel

Konjunkturförloppet i Tyskland och Finland missgynnar Sverige,

efter-som dessa länder väger relativt tungt som mottagare av

svensk export. Drygt 15% av den svenska varuexporten går till

Tyskland och nära 6% till Finland. Motsvarande andelar för OECD

uppgår till knappt 1% till Finland och 13% till Tyskland.

 Marknadstillväxten för bearbetade varor på Sveriges viktigaste

exportmarknader inom OECD beräknas stiga med knappt 1% i år.

Nästa år bedöms ökningstakten bli drygt 5%, vilket kan sägas

vara en relativt svag återhämtning. 1993 beräknas importen av

bearbetade varor till OECD-området öka ytterligare, med ca 6%.

Under högkonjunkturen 1984-1986 växte marknaden i genomsnitt med

10% per år.

 Den mycket svaga marknadstillväxten i år medför att svensk

export av bearbetade varor minskar med drygt 1% i volym.

Marknadsandelsförlusterna blir emellertid inte lika stora som

förra året, men är fortfarande betydande och beräknas uppgå till

3%. Andelsförlusterna kan delvis förklaras av att den svenska

exportens varusammansättning nu är fortsatt oförmånlig. Den

internationella konjunkturnedgången medför minskad efterfrågan

på investerings- och insatsvaror. Omkring 20% av den svenska

varuexporten utgörs av investeringsvaror och ca 50% av

insatsvaror. Detta drabbar främst verkstadsindustrins export.

Transportmedelsindustrin mötte redan under 1990 minskad

efterfrågan från exportmarknaden. I år har också maskinindustrin

fått problem.

 Under de närmast följande åren beräknas marknadsan-

delsförlusterna för svensk exportindustri successivt avta. En

bidragande orsak till förbättringen är att den tidigare

uppgången i Sveriges exportpris relativt konkurrentländerna

under perioden 1984-1989 bröts förra året, då det svenska

exportpriset på bearbetade varor istället steg långsammare än

det sammanvägda konkurrentpriset. Förutom att exportindustrin

pressade sina priser gynnades den av att konkurrentländernas

valutor effektivt apprecierades mot den svenska kronan med nära

2%, främst till följd av dollarns nedgång och D-markens uppgång.

I år deprecieras kronan konkurrentvägt med knappt 1%

(valutakurserna är låsta rent tekniskt med genomsnittskurserna

för september under resten av prognosperioden). Innan kronan

blev knuten till ecu:n i maj i år hann den följa med

dollarkursuppgången i början av året till följd av den tidigare

konstruktionen av den svenska valutakorgen. Genomsnittskurserna

för dollarn samt japanska yen stiger i år jämfört med förra

året, medan ecu-relaterade valutor sjunker. Nästa år beräknas

Sveriges relativpris för bearbetade varor minska med 0,8%. En

relativt låg kostnadsökning i industrin ger möjlighet till en

återhållsam prisutveckling. Industrins vinstmarginal väntas ändå

öka något. Även 1993 bedöms exportpriset stiga relativt

långsamt, men i takt med konkurrentpriserna.

 Sveriges totala varuexport minskade med ca 2% under första

halvåret 1991 jämfört med motsvarande period förra året. Den

säsongrensade volymutvecklingen under första och andra kvartalet

visar emellertid en utplaning. En ovanligt stor leverans till

OPEC andra kvartalet drog upp

exportvolymen totalt sett. Under resten av året beräknas

exportvolymen bli i stort sett oförändrad, vilket innebär att

varuexporten minskar med ca 1% i år jämfört med 1990. År 1992

beräknas den totala varuexporten öka med 2 1/2% och med 5 1/2%

1993. Förutom en ökad marknadstillväxt, beror uppgången på

stärkt konkurrenskraft.

 Mot slutet av 1989 dämpades den svenska varuimporten. Nedgången

förstärktes under andra halvåret 1990. Första halvåret i år

minskade varuimporten med hela 7% i volym jämfört med

motsvarande halvår 1990. En nedgång inträffade för i stort sett

samtliga varukategorier, men särskilt för investerings- och

insatsvaror samt personbilar. Importen steg endast för råolja

samt dagligvaror. Importen av petroleumprodukter föll däremot

relativt kraftigt i samband med avtagande förbrukning i

industrin och i hushållssektorn samt neddragning av lagren.

Medan råoljeimporten beräknas minska under andra halvåret väntas

en uppgång i importen av petroleumprodukter. Den totala

varuimporten beräknas också återhämta sig något under andra

halvåret. Nedgången under 1991 för varuimporten totalt begränsas

därmed till 5%.

 Importpriserna för varor sjönk under loppet av första halvåret.

Världsmarknadspriserna på oljor och metaller har främst bidragit

till detta. Importpriset för bearbetade varor har varit så gott

som oförändrat jämfört med andra halvåret 1990. Under resten av

året väntas endast en långsam prisuppgång för bearbetade varor.

För 1991 beräknas importpriset för varor totalt därmed bli

ungefär oförändrat.

 Prognoserna för efterfrågan medför att varuimporten 1992 bedöms

öka med knappt 2% i volym och med nära 4% 1993.

Tabell 5 Export och import av varor

 Miljarder Procentuell Procentuell

 kr. volymutveckling prisutveckling

 1990 1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993

Varuexport

Bearbetate varor 283,9 0,7 -1,3 2,9 2,0 2,4 3,0

Fartyg 3,2 -11,6 -20,6 11,9 6,7 5,5 5,5

Petroleumprodukter 9,1 3,5 1,0 8,0 17,2 2,0 0,5

Övriga råvaror 43,7 0,8 0,6 -3,0 -2,7 -9,7 5,4

Summa Varuexport 339,9 0,4 -1,1 2,5 5,5 1,9 0,7 3,2 3,0

Varuimport

Bearbetade varor 254,3 -0,6 -6,6 1,5 2,3 0,6 2,2

Fartyg 3,8 -22,1 43,2 6,6 4,6 3,5 4,0

Råolja 17,0 8,3 -3,6 7,3 17,0 -12,9 6,3

Petroleumprodukter 10,9 -2,5 -0,5 -1,0 18,9 -3,0 1,4

Övriga råvaror 37,6 -1,0 -2,9 -0,2 -1,7 3,4 4,2

Summa Varuimport 323,6 -0,3 -5,0 1,8 3,9 2,6 -0,1 2,4 3,8

Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet

 Handelsbalansen för perioden januari-september visar ett

överskott på 25 miljarder kr., ungefär dubbelt så mycket som för

samma period förra året. Sveriges bytesförhållande har knappt

förbättrats under loppet av året till följd av de pressade

exportpriserna. Förbättringen i handelsbalansen hänför sig

därför så gott som helt till volymutvecklingen. För helåret

1991 beräknas överskottet i handelsbalansen bli ca 30 miljarder

kr. Detta bidrar till att underskottet i bytesbalansen minskar

från 34,5 miljarder kr. 1990 till ca 25 miljarder kr. 1991.

 Resevalutautgifterna sjönk under första halvåret, vilket till

stor del förklaras av den kraftiga nedgången i resandet i

samband med kriget vid Persiska viken. Charterresandet från

Sverige fortsatte emellertid att minska även månaderna efter

kriget. Det kan sättas i samband med den allmäna nedgången i den

privata konsumtionen under första halvåret.

Resevalutainkomsterna minskade ännu mer än utgifterna, vilket

delvis beror på relativprishöjningarna på svenska turisttjänst-

er, men också på den internationella konjunkturnedgången.

Resevalutainkomsterna beräknas falla med nära 8% i volym i år

och utgifterna med drygt 4%. Räknat i löpande priser försämras

emellertid turistnettot marginellt i år jämfört med de senaste

åren.

 För övrigt beräknas tjänstebalansen förbättras i år jämfört med

1990. Sjöfartsnettot samt övriga transporter visar växande

överskott, medan underskottet i nettot för övriga tjänster

minskar till -4,4 miljarder kr. Importen av provisions- och

försäljningstjänster samt enteprenader har i år fallit kraftigt

i samband med den svaga inhemska efterfrågan, vilket stärkt

nettot för övriga tjänster.

 Avkastning på kapital visar liksom de senaste åren ett

betydande underskott. I år beräknas underskottet i räntenettot

till knappt 50 miljarder kr., vilket är nära 9 miljarder mer än

förra året. Underskottet beräknas fortsätta att växa under de

närmaste åren, men i en avsevärt lägre takt. Det hör samman med

att den räntebärande skulden till utlandet inte ökar lika snabbt

som tidigare, till stor del p.g.a. att de svenska direktin-

vesteringarna utomlands fr.o.m. i år väntas vara betydligt lägre

än tidigare. Den internationella ränteutvecklingen är också

nedåtgående, vilket bromsar försämringen i räntenettot.

Tabell 6 Bytesbalans

 1990 1991 1992 1993

Export 339,9 338,7 358,1 389,1

Import 323,6 307,1 320,2 345,3

Korrigeringspost -1,3 -1,3 -1,3 -1,3

Handelsbalans 15,0 30,2 36,6 42,5

Tjänstenetto -12,4 -10,4 -10,4 -12,5

Avkastning på kapital -23,6 -31,0 -31,5 -32,5

 därav återinvesterade

 vinstmedel 11,8 11,4 11,7 13,0

Transfereringsnetto -13,5 -13,9 -14,6 -15,0

Bytesbalans -34,5 -25,0 -19,9 -17,5

Andel av BNP -2,6 -1,8 -1,3 -1,1

Anm. P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till

totalerna.

Källor: Riksbanken och Finansdepartementet.

 Överskottet i handelsbalansen beräknas öka med omkring 6

miljarder kr. per år under de två närmaste åren medan

underskottet i tjänstebalansen stiger med ca 2 miljarder kr.

mellan 1991 och 1993. Avkastningsnettot försämras under samma

period, med 1,5 miljarder kr. och transfereringsnettot med ca en

miljard kr. Sammantaget förbättras bytesbalansen under perioden

1992-1993 med ca 7,5 miljarder kr. Underskottet 1993 beräknas

uppgå till -1,1% av BNP, vilket kan jämföras med -2,6% av BNP

1990.

4 Industrin

Industriproduktionen minskade med 11% från den senaste

konjunkturtoppen i början av 1989 till andra kvartalet 1991 (9

kvartal), enligt Statistiska centralbyråns industristatistik. En

jämförelse med de senaste konjunkturnedgångarna visar att

produktionsminskningen nu gått snabbt. Från konjunkturtoppen i

mitten av 1974 till bottennivån i mitten av 1978 (16 kvartal)

minskade industriproduktionen med ca 16%. Under den följande

konjunkturnedgången från slutet av 1979 till slutet av 1982 (12

kvartal) minskade industriproduktionen med ca 9%. Skillnader i

den internationella konjunkturen, industrins konkurrensläge, den

ekonomiska politiken m.m. under de olika perioderna gör att

konjunkturförloppen skiljer sig åt.

 Produktionsfallet under den nuvarande lågkonjunkturen har

medfört att industrins andel av BNP minskat till knappt 19%. Så

låg har andelen inte varit under de tidigare

konjunkturnedgångarna. För att hitta en lika låg siffra måste

man gå tillbaka till början av seklet. Industrins andel av BNP

har krympt under de senaste decennierna. I början av 1950-talet

uppgick andelen till drygt en tredjedel av BNP.

 Den ekonomiska återhämtningen i omvärlden är svagare än

tidigare beräknats, vilket i hög grad drabbar industrin.

Orderingången från exportmarknaden försämras visserligen inte

ytterligare, men väntas ligga kvar på en låg nivå under hösten.

Orderingången från hemmamarknaden fortsätter däremot att falla,

enligt den senaste konjunkturbarometern. Drygt 90% av

industriföretagen angav senast i september efterfrågeläget som

främsta hindret mot ökad produktion.

 Produktionen minskade mer än väntat under tredje kvartalet.

Konjunkturbarometern visar en fortsatt nedgång under fjärde

kvartalet och industriproduktionen väntas ligga kvar på den låga

nivån åtminstone under första halvåret 1992. Förutom den svaga

efterfrågan hör den låga produktionen samman med att industrin

drar ned sina färdigvarulager. Drygt 40% av industriföretagen

bedömde sina färdigvarulager som för stora i september. Under

första halvåret skedde en ofrivillig uppbyggnad av

färdigvarulagren, men under tredje kvartalet lyckades industrin

i viss mån med en neddragning. Lageravvecklingen kommer senare

än väntat vilket också motverkar en uppgång i produktionen.

 Enligt industristatistiken minskade industriproduktionen med ca

7% första halvåret i år jämfört med första halvåret 1990. Enligt

nationalräkenskaperna är nedgången inte lika kraftig, -4,5%.

Prognoserna över industriproduktionen utgår från

nationalräkenskaperna, som är avstämda med beräkningar av BNP

från efterfrågesidan. Industriproduktionen beräknas minska med

5% i år, öka med 1% 1992 och med 4 1/2% 1993.

Viktiga förutsättningar för industriproduktionens tillväxt är

att konkurrenskraften stärks och lönsamheten förbättras. Under

perioden 1984-1990 steg industrins arbetskraftskostnader per

producerad enhet i genomsnitt nära 3% snabbare per år än i

konkurrentländerna. Konkurrensläget försämrades särskilt under

de senaste tre åren då industrins relativa enhetsarbetskostnad

steg med totalt ca 17%. Den snabba

kostnadsökningen berodde till stor del på överhettningen i

ekonomin, med arbetskrafts- och kapacitetsbrist som följd. Under

1990 steg industrins lönekostnad (timlön inkl. sociala avgifter)

med drygt 10 1/2% och produktiviteten med bara knappt 1/2%.

Arbetskostnaden per producerad enhet ökade sålunda med ca 10%.

Motsvarande ökning i konkurrentländerna uppgick till ca 3%.

Kronans effektiva depreciering med nära 2% medförde att den

relativa kostnadsförsämringen begränsades till 5%.

Tabell 7 Industriproduktion

Procentuell volymförändring

 1989 1990 1991 1992 1993

Basindustri 1,0 -1,3 -2,0 1,1

Verkstadsindustri

 exkl. varv 2,2 -4,5 -7,0 1,0

Övrig industri 0,1 -1,3 -4,0 1,0

Industri, totalt 1,2 -2,8 -5,0 1,0 4,5

Anm. Basindustri omfattar gruvor, sågverk, massaindustri,

pappersindustri samt järn-, stål- och metallverk.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

 Under 1991 beräknas industrins lönekostnader växa med knappt

7%, en klar dämpning jämfört med föregående år. Den svaga

efterfrågan och det växande överskottet på arbetskraft har

starkt bidragit till att bromsa löneökningstakten. Industrins

produktivitet beräknas även i år öka med endast omkring 1/2%

vilket sammantaget ger en ökning i industrins

enhetsarbetskostnad med ca 6 1/2%, att jämföra med 4% i

konkurrentländerna. Räknat i gemensam valuta, med en effektiv

depreciering av kronan med knappt 1%, stiger lönekostnaden drygt

1% snabbare i Sverige relativt de viktigaste konkurrentländerna

inom OECD. Nästa år beräknas industrins enhetsarbetskostnad

däremot öka något långsammare än i konkurrentländerna. Den

negativa trenden ser därmed ut att brytas. För 1993 bedöms

lönekostnadsökningen inom industrin bli fortsatt måttlig, 4,5%,

medan produktiviteten förbättras med lika mycket. Det innebär

att industrins arbetskostnad per producerad enhet blir

oförändrad medan den beräknas stiga i konkurrentländerna med

nära 3%.

 För att motverka fortsatta marknadsandelsförluster började

exportindustrin pressa sina priser 1989. Det ledde, i

kombination med det höga kostnadsläget, till en relativt kraftig

minskning i vinstmarginalen för industrin 1990. I år beräknas

industrins lönsamhet minska ytterligare och nå en botten,

ungefär i nivå med åren 1980-1981. Nästa år bör vinst-

marginalerna öka. Medan insats- och lönekostnaderna blir

historiskt sett mycket låga bedöms produktpriset stiga något.

Vinstandelen, d.v.s. driftsöverskottet brutto som andel av

förädlingsvärdet, ligger nästa år emellertid fortfarande under

1990 års låga nivå.

5 Arbetsmarknaden

Överhettningen på arbetsmarknaden lättade successivt under

loppet av 1990. Antalet lediga platser hos arbetsförmedlingarna

avtog i en allt snabbare takt. Bristen på arbetskraft

reducerades starkt och under andra halvåret började

arbetslösheten att stiga.

 Arbetsmarknadsläget har fortsatt att försvagas. Bristen på

arbetskraft har i det närmaste eliminerats. Antalet varsel om

uppsägningar har ökat markant sedan sista kvartalet 1990. Under

de tre första kvartalen i år har närmare 100 000 personer

varslats om uppsägning, vilket är mer än dubbelt så många som

under motsvarande period i början av 1980-talet. Hur många som

verkligen verkställs är osäkert, men redan idag är personal- och

driftsinskränkningar den vanligaste orsaken till att arbets-

lösheten ökar.

 Arbetslösheten uppgick i september till 3,1%, att jämföra med

1,8% samma månad förra året. Ökningen är starkare bland män än

bland kvinnor. Det sammanhänger med att män i större

utsträckning än kvinnor arbetar i den konkurrensutsatta sektorn

där sysselsättningsminskningen också varit som starkast.

 Efterfrågan på arbetskraft har fortsatt att falla i så gott som

samtliga delar av ekonomin. Antalet nyanmälda lediga platser

ligger nu på ungefär samma nivå som under förra lågkonjunktu-

ren. Nedgången är störst inom industrin men även övriga

branscher är drabbade. Inom t.ex den offentliga tjänstesektorn

har antalet lediga platser halverats.

 Sysselsättningsutvecklingen stagnerade under loppet av 1990. I

början av 1991 inleddes en nedgång som sedan har fortsatt i en

accelererande takt. Under perioden januari-september har

sysselsättningen minskat med i genomsnitt 57 000 personer enligt

arbetskraftsundersökningen (AKU). För den i särklass största

neddragningen svarar industrin. Hittills i år har antalet

minskat med 57 000 personer, eller med ca 5,5%. För övrigt har

sysselsättningen minskat också inom jord- och skogsbruk samt

inom den privata tjänstesektorn, där handeln drar ned utvecklin-

gen. Inom den kommunala verksamheten samt inom byggsektorn

noteras samtidigt ökningstal. Under loppet av perioden har dock

sysselsättningen stagnerat också i dessa branscher. I september

minskade byggsysselsättningen för första gången. Enligt

arbetslöshetskassornas statistik noteras en starkt stigande ar-

betslöshet bland byggnadsarbetare. Som framgår av tabellen nedan

har sysselsättningen inom staten stigit. Det är dock en

överskattning till följd av statistiska mätfel. Antalet är

istället troligen oförändrat.

 Arbetsmarknadsläget väntas försämras ytterligare. Det bekräftas

också av länsarbetsnämndernas bedömningar fram till 1992. I

många fall säger de sig ha underskattat styrkan och snabbheten i

den nedgångsfas som varit. Arbetslösheten beräknas stiga från i

genomsnitt 1,5% 1990 till 2,6% av arbetskraften 1991, eller med

i genomsnitt 51 000 personer. Det innebär en arbetslöshet på

drygt 3% under fjärde kvartalet i år. Uppgången hålls tillbaka

av ett markant minskat utbud av arbetskraft. Antalet sysselsatta

väntas sjunka med ca 68 000 personer. Antalet arbetade timmar

beräknas minska obetydligt mer än produktionen vilket innebär en

svag produktivitetsutveckling.

 År 1992 och 1993 väntas produktionen stiga successivt.

Produktivitetstillväxten blir allt starkare i och med en

fortsatt neddragning av sysselsättningen 1992 och en ungefär

oförändrad nivå 1993. Arbetslös-heten beräknas uppgå till 3,5%

1992 och 3,7% 1993. Enligt denna kalkyl kulminerar

arbetslösheten således inte förrän en bra bit in i 1993.

Uppgången av den öppna arbetslösheten begränsas av en ökning av

arbetsmarknadspolitiska åtgärder med motsvarande ca 0,7% av

arbetskraften i genomsnitt från 1990 till 1991, och med

ytterligare ca 1,1% från 1991 till 1992. Ökningen av antalet

platser i det reguljära skol-väsendet (högskola, gymnasium samt

kommunal vuxenutbildning) motsvarar ytterligare ca 0,5

procentenheter. Den totala volymen av konjunkturberoende

åtgärder beräknas 1992 uppgå till ca 3% av arbetskraften. De

arbetsmarknadspolitiska åtgärder som aviserats i tilläggsbudget

I är inkluderade i dessa beräkningar. För år 1993 görs ett

tekniskt antagande om oförändrad åtgärdsvolym.

Tabell 8 Arbetsmarknad

Tusental personer (i åldrarna 16-64 år)

 Nivå Förändring från föregående år

 1990 1990 1991 1992 1993

Sysselsättning

Jord- och skogsbruk 149 -10 -6 -5 -3

Industri 1000 -25 -62 -17 2

Byggnadsverksamhet 313 23 5 -15 -8

Privata tjänster 1638 26 -10 -19 5

Kommunal verksamhet 1199 16 1 12 8

Statlig verksamhet 203 10 4 -5 -8

Totalt 4508 42 -68 -49 -4

Arbetskraft, totalt 4577 50 -17 -11 5

Arbetslösa 69 8 51 38 9

% av arbetskraften 1,5 1,5 2,6 3,5 3,7

Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet.

6 Löner och konsumentpriser

Alltsedan 1983 har lönerna stigit snabbare i Sverige än i

industriländerna i allmänhet. Överbryggningspolitiken och

devalveringarna i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet

medförde lägre krav på anpassning av den nominella

löneökningstakten än vad som annars sannolikt skulle ha blivit

fallet. Den relativt snabba efterfrågetillväxten i kombination

med en svag produktivitetsutveckling medförde en tilltagande

överhettning på arbetsmarknaden under andra hälften av 1980-

talet och omöjliggjorde även fortsättningsvis en lönedämpning.

 Som en följd av den överhettade arbetsmarknaden steg lönerna

1990 med drygt 10%. Löneglidningen blev den snabbaste som

noterats på över 20 år. Den genomsnittliga löneökningstakten

inom OECD-området låg betydligt lägre, 5,5%.

Tabell 9 Timlön för samtliga löntagare

Årlig procentuell förändring

 1990 1991 1992 1993

Avtal 6,1 3,0 3,2

Löneglidning 4,0 2,5 1,8

Summa 10,1 5,5 5,0 4,5

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

 Mot bakgrund av det försämrade konjunkturläget har näst intill

samtliga parter under 1991 accepterat det avtalsförslag som den

särskilda förhandlingsgruppen, ledd av Bertil Rehnberg,

presenterade. De avtalsmässiga nivåhöjningarna ligger på drygt 1

resp. 3% för åren 1991 och 1992. Avtalets konstruktion och

effekter från föregående år, sk. överhäng, medför emellertid en

avtalsmässig kostnadsökning på omkring 3% båda åren, sett som

årsgenomsnitt. Det inkluderar också effekten med 0,5% av

förlängd semester 1991. Den snabbt stigande arbetslösheten,

fallande vinster, dämpad inflationstakt och svag

produktivitetsutveckling bidrar till att dämpa löneglidningen,

men indikerar samtidigt att avtalet 1992 eventuellt är högt med

avseende på marknadsläget. Totalt bedöms lönerna i år och nästa

år öka med 5,5 resp 5%. Lönebikostnaderna ökar

arbetskraftskostnaden ytterligare med drygt 1% 1991, till följd

av skattereformen.

 Rehnbergavtalet löper ut sista mars 1993. Det mycket svaga

arbetsmarknadsläget tillsammans med förväntningar om låg

inflation medför en fortsatt nedväxling av löneökningstakten.

Företagens behov av att förbättra lönsamheten från den låga

nivån 1992 kommer att ta i anspråk stora delar av

produktivitetsutrymmet. Reallönerna kommer ändå att kunna stiga

något, såväl före som efter skatt.

 Inom OECD-området förväntas lönestegringstakten inom

tillverkningsindustrin åren 1991 till 1993 bli 5,6, 5,0 resp.

4,9%, vilket endast är marginellt högre än i Sverige, se diagram

1. En snabb produktivitetsutveckling mot slutet av perioden inom

den svenska industrin bidrar emellertid till att underlätta

konkurrenssituationen.

Diagram 1 Nominell timlön inom industrinÅrlig procentuell förändring, nationell

 valuta

Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent

till Sverige på

världsmarknaden.Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

 Finansdepartementet.

 Prisstegringarna i konsumentledet (KPI) har dämpats mycket

kraftigt. Hittills i år (t.o.m. september) har priserna ökat med

drygt 7%. Höjningarna inträffade främst under första kvartalet

och därefter har inflationen varit låg. Priserna stiger

långsammare än kostnaderna, vilket innebär att vinstmarginalerna

sjunker. Under loppet av 1991 beräknas priserna öka med knappt

8%. Borträknas skattereformens effekter ökar konsumentpriserna

med endast 4,2%. Ett vedertaget mått på den underliggande

prisökningstakten är nettoprisindex, NPI, (KPI exkl. indirekta

skatter och subventioner), som också beräknas öka mindre än 5%

1991. Några av förklaringarna bakom omsvängningen i prisbild-

ningen är att den privata konsumtionen stagnerat. Därigenom har

det sannolikt uppstått ett utbudsöverskott på vissa varor och

trots omfattande realisationer har försäljningsvolymen inte ökat

i önskad utsträckning. Vidare har räntorna fallit markant, se

vidare kapitel 10. Till sist har det skett en radikal dämpning

av hushållens inflationsförväntningar för det närmaste året.

 Redan under första kvartalet 1992 förväntas prisökningstakten

sett över de senaste 12 månaderna falla till ca 2,5%. Nästa år

beräknas arbetskraftkostnaden öka med drygt 3,5%.

Vinstmarginalerna förutses emeller-tid stiga i samband med att

konsumtionen vänder uppåt. Inom bygg- och tjänstesektorerna

väntas produktivitetsutvecklingen bli svagast. Detta tillsammans

med bl. a. avtrappningar av räntesubventioner, stigande

driftskostnader mm. medför att hyrorna bedöms öka med ca 6,5%.

Kost-naderna för boende i eget hem ökar något mindre. Lägre

mervärdeskatt sänker emellertid konsumentprisindex med drygt 1%.

Importpriserna väntas utvecklas mycket måttligt. Prognosen för

prisutvecklingen under

loppet av 1992 stannar på 3%. Den underliggande prisökningstak-

ten (NPI) faller något jämfört med 1991, trots omslaget i

vinstutvecklingen. Detta förklaras främst av lägre ökningar i

boendekostnaderna och i arbetskraftskostnaden per producerad

enhet.

Tabell 10 Konsumentpriser

Årlig procentuell förändring

 1990 1991 1992 1993

KPI dec. - dec. 10,7 7,8 3,0 3,8

NPI dec. - dec. 7,3 4,7 4,6 4,3

KPI årsgenomsnitt 10,4 9,4 3,0 3,6

NPI årsgenomsnitt 6,6 5,8 4,7 4,2

OECD-området 4,9 4,3 3,6 3,7

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Statens

pris- och konkurrens-verk samt Finansdepartementet.

 År 1993 förutses arbetskraftkostnaden stiga med drygt 2%.

Boendekostnaderna beräknas öka med ca 4% och vinsterna fortsätta

att förbättras. Sista steget i skattereformen genomförs, då en

rad olika punktskatter avskaffas; bl. a. på läskedryck,

konfektyr, kemisk-tekniska preparat, kassettband och

videoapparater, vilket sänker KPI med 0,3%. Importpriserna

väntas öka snabbare, med knappt 5% under loppet av året, när den

internationella konjunkturen tar fart. Sammantaget beräknas KPI

under loppet av 1993 öka med knappt 4%. Den underliggande

prisökningstakten faller emellertid från 4,6% 1992 till drygt 4%

1993, beroende på framför allt en lägre arbetskrafts- och

boendekostnadsökning.

 Inom OECD-området förutses konsumentpriserna i genomsnitt under

perioden 1991 t.o.m. 1993 stiga med 4,3, 3,6 resp. 3,7%. Därmed

kan den svenska prisökningstakten komma ned till omvärldens

nivåer, se diagram 2.

Diagram 2 KonsumentpriserÅrlig procentuell förändring

Anm.: OECD-länderna är sammanvägda efter varje lands betydelse som konkurrent

till Sverige.

Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

7 Hushållens ekonomi och privat konsumtion

Under andra hälften av 1980-talet steg hushållens realt

disponibla inkomster med i genomsnitt 2% per år. År 1990 ökade

realinkomsterna med över 4%. Även för 1991 beräknas en stark

inkomstökning, med ca 3%, trots vikande sysselsättning och

växande arbetslöshet. Skattereformen bidrar till uppgången genom

sänkt inkomstskatt och ökade transfereringar till hushållen.

Därtill kommer att inflationen avtagit under 1991. Samma

faktorer medför en relativt god utveckling av realinkomsterna

också 1992. I det nya skattesystemet justeras skatteskalan genom

att grundavdraget höjs i takt med basbeloppets ökning och

skiktgränsen för statsskatten (den s.k. brytpunkten) räknas upp

med ökningen av konsumentprisindex föregående år (12-

månaderstakten i oktober) plus 2 procentenheter. Genom att

skatteskalan justeras med den historiska inflationen uppkommer

en real skattesänkning när inflationen avtar. Pensionärerna får

en inkomstökning genom att basbeloppet stiger realt med drygt

1%. Barnbidragen höjs med 1020 kr. per barn.

 Nedgången i sysselsättningen upphör under 1993 och inflationen

stabiliseras på låg nivå. De faktorer som drar upp inkomsterna

1991 och 1992 faller emellertid bort och ökningen av de realt

disponibla inkomsterna begränsas därför 1993 till ca 1%.

Tabell 11 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande

 Miljarder kr. Procentuell

 förändring

 1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993

Löpande priser

Löner 596,8 621,4 656,8 687,7 12,4 4,1 5,7 4,7

Transfereringar från

offentliga sektorn 276,9 316,8 327,0 340,9 10,7 14,4 3,2 4,3

Övriga inkomster, netto 126,0 144,7 151,6 154,5 3,8 14,8 4,7 1,9

Direkta skatter

och avgifter 304,3 295,4 303,7 313,4 4,3 -2,9 2,8 3,2

Disponibel inkomst 695,5 787,6 831,6 869,7 13,9 13,2 5,6 4,6

Privat konsumtion 695,6 765,2 800,6 838,6 8,9 10,0 4,6 4,7

1985 års priser

Disponibel inkomst 508,8 523,8 532,8 537,3 4,2 2,9 1,7 0,9

Inkomster inkl. effekt av

tillfälligt sparande 3,6 4,4 2,2 0,0

Privat konsumtion 508,9 508,9 512,9 518,1 -0,3 0,0 0,8 1,0

Sparkvot,nivå i % 0,0 2,8 3,7 3,6

Sparande exkl. tillfälligt

sparande, förändring i procentenheter 4,0 4,3 1,4 -1,0

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet

 I år stiger hushållen köpkraft utöver de disponibla inkomsterna

med 1,5 procentenheter, dels genom att det tillfälliga sparandet

har upphört och dels genom att 1989 års sparande har

återbetalats. I februari 1992 återbetalas 1990 års sparande,

vilket bidrar med 1/2 procentenhet till hushållens köpkraft

nästa år. För 1993 stiger disponibelinkomsterna med ca 1%, medan

köpkraften blir oförändrad jämfört med 1992 beroende på

effekterna av avvecklingen av det tillfälliga sparandet under

1991 och 1992, se tabell 11.

 Efter avregleringen av kreditmarknaden hösten 1985 ökade den

privata konsumtionen kraftigt. Under perioden 1986 t.o.m. 1988

steg konsumtionen med i genomsnitt 4% per år. Många hushåll

valde att öka sin upplåning för att finansiera konsumtion.

Hushållens skulder steg med 60% och sparkvoten föll med 7

procentenheter mellan 1985 och 1988.

Under 1989 dämpades konsumtionstillväxten markant och 1990

registrerades en svag nedgång i konsumtionen. Sparkvoten

förbättrades med över 4 procentenheter och för första gången

sedan 1986 översteg inte konsumtionen inkomsterna.

 Sett ur ett internationellt perspektiv är den dramatiska

utvecklingen av sparkvoten inte unik. Detta förlopp har

observerats i bl.a. våra nordiska grannländer under 1980-talet,

vilket framgår av diagram 3. En kraftig nedgång i sparkvoten har

skett under några år efter att kreditmarknaden avreglerats,

följt av en snabb uppgång. I Sverige har uppgången för-stärkts

av skattereformen och det försämrade läget på arbetsmarknaden.

Diagram 3 Hushållens sparandeAnm.: För åren 1991-1992 (1993 i Sveriges fall)

svarar resp. finansdepartement för prognosen.

Källor: OECD, Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och

Finansdepartementet.

 Mellan första halvåren 1990 och 1991 sjönk konsumtionen med

drygt 1%, vilket främst förklaras av fallande bilinköp, ett

minskat utlandsresande efter oroligheterna kring Persiska viken

och en minskad efterfrågan på olika tjänster. Sällanköpsvaruhan-

deln gav ett fortsatt positivt bidrag till konsumtionen. Jämfört

med andra halvåret 1990 och säsongrensat steg dock konsumtionen

något. Denna uppgång beräknas fortsätta under det andra halvåret

i år, vilket ger en totalt sett lika stor konsumtion 1991 som

1990. Sammantaget fortsätter sparkvoten att förbättras kraftigt

och beräknas uppgå till ca 3% i år.

 Mot bakgrund av den rådande lågkonjunkturen med ett svagt

arbetsmarknadsläge och problem inom den finansiella sektorn

bedöms hushållens sparkvot fortsätta stiga under

prognosperioden, om än i en långsammare takt. En viss oro för

pensionssystemets stabilitet kan, tillsammans med det nya

skattesystemets effekter, leda till ett större sparandet jämfört

med den genomsnittliga nivå som rått under 1970- och 1980-talet.

Med en uppgång av de disponibla inkomsterna på 1,7% bedöms den

privata konsumtionen växa med 0,8% under 1992. När sedan

konjunkturen slutar att försämras i en situation där hushållens

sparandet befinner sig på en historiskt sett hög nivå beräknas

konsumtionen öka med 1,0% 1993, dvs. i samma takt som inkomster-

na. Efter tre år av i stort sett stagnerad konsumtion kan det

inte uteslutas att det sker en snabbare uppgång mot prog-

nosperiodens slut med en motsvarande nedjustering av sparkvoten.

8 Investeringar

Utvecklingen av bruttoinvesteringarna vände 1990, då en nedgång

med 1,8% noterades, efter flera års stark expansion. Det var

främst närings-livets investeringar som sjönk, men också

kommunernas investeringar och ombyggnaderna av bostäder gick

ned.

 Under 1991 förutses en betydligt sämre utveckling, med 7%

minskad investeringsvolym. Näringslivets investeringar beräknas

fortsätta sjunka. Samtidigt stagnerar bostadsbyggandet.

Maskininvesteringarna faller mer än byggnadsinvesteringarna i

och med att bostadsbyggandet och affärsverkens investeringar

bromsar nedgången på byggsidan. År 1992 minskar investeringarna

ytterligare, men i avtagande takt, med 4%. Det största fallet

inträffar för bostadsinvesteringarna men också inom industri och

övrigt näringsliv är utvecklingen negativ. Nedgången motverkas

av expansionen i de statliga affärsverken till följd av

satsningarna på infrastrukturen.

 Industrins investeringar beräknas falla kraftigt 1991 enligt

SCB:s investeringsenkät. Det är dålig lönsamhet, lägre

kapacitetsutnyttjande och produktion samt en kontinuerligt

försämrad konkurrenskraft sedan 1984 som gör att in-

vesteringsklimatet försämrats märkbart. Nedgången väntas bli

starkast inom basindustrin, där skogsindustrin svarar för det

största fallet. Även i transportmedelsindustrin sker en markant

neddragning. Sammantaget bedöms de totala industriinvesteringar-

na falla med 18%. År 1992 förutses en uppbromsning av

investeringsnedgången till -6%, vilket är i linje med in-

vesteringsenkäten. En fortsatt stark minskning inom bas-och

transportmedelsindustrin verkar neddragande. Prognosen innebär

att de totala industriinvesteringarna ändå inte faller ned till

de nivåer som rådde under föregående lågkonjunktur. År 1992

beräknas nivån vara densamma som under 1986. Risk finns för en

mer negativ utveckling.

 Även inom övrigt näringsliv väntas investeringarna falla

kraftigt. Nedgången prognosticeras till 11% 1991, exklusive

affärsverken. Inom finans- och fastighetsförvaltning beräknas en

stark minskning ske, främst inom bank- och försäkring-

sinstituten. Övriga branscher där fortsatta neddragningar väntas

är jord- och skogsbruk samt varuhandel, hotell och restauranger.

Utvecklingen inom byggbranschen förutses vända och en nedgång

prognosticeras för helåret. Inom samtliga dessa sektorer

fortsätter försämringen 1992. Inom de statliga affärsverken

håller däremot expansionen i sig. Investeringarna stiger

särskilt starkt inom Statens järnvägar och Banverket genom

byggandet av bl.a. Arlandabanan samt utbyggnad av Västkustbanan

och Mälarbanan.

 De totala bostadsinvesteringarna beräknas kvarstå på ungefär

oförändrad nivå 1991 medan ett fall uppgående till ca 13%

förutses 1992. Nyproduktionen av bostäder väntas minska under

andra halvåret 1991, därefter fortsätter nedgången. Det innebär

en minskning av antalet påbörjade lägenheter från 67 000 1990

till 52 000 1991. Tecken på en minskad bostadsefterfrågan finns

redan idag, t.ex. har antalet lediga lägenheter hos

allmännyttiga bostadsföretag stigit markant från ca 4 000 i

september 1990 till ca 11 000 i september i år. Efterfrågan

bedöms

fortsätta att sjunka till följd av ett antal faktorer: det

försämrade konjunkturläget med ökande arbetslöshet,

relativprishöjningen på bostäder p.g.a. skattereformen samt ett

stramare kreditläge. De förväntade högre realräntorna bör också

ha en negativ inverkan, främst på lite längre sikt. Antalet

påbörjade lägenheter beräknas minska till ca 40 000 1992.

Investeringarna i nyproduktion väntas falla starkt, med ca 24%.

Ombyggnaderna prognosticeras däremot stiga bl.a. med hänsyn till

den ökning av ansökningar om ombyggnadslån som skett under

första halvåret i år. År 1992 beräknas denna ökning uppgå till

14%.

 Den totala byggvolymen avtar med ca 4% 1991 och med ca 5% 1992.

År 1991 bromsar anläggningsbyggandet och bostadsbyggandet den

nedgång som sker inom industri och övrigt husbyggande. Nästa år

är det ombyggnadsinvesteringar, infrastrukturinvesteringar samt

byggnadsreparationer som motverkar nedgången medan

nyproduktionen av bostäder faller. Den totala

byggnadsverksamheten, inkl. reparationer, förutses därmed avta

med 2% respektive 3% 1991 och 1992.

 De totala investeringarna förutses åter stiga 1993. Ökad

industriproduktion och stigande vinster medverkar till en högre

investeringsaktivitet inom såväl industri som övrigt näringsliv.

Inom myndigheter och statliga affärsverk sker en fortsatt

uppgång till följd av infrastruktursatsningarna. Bostadsin-

vesteringarna fortsätter dock att sjunka. Sammantaget ökar

därmed de totala investeringarna med 2%.

Tabell 12 Bruttoinvesteringar efter näringsgren

 Miljarder Årlig procentuell volymförändring

 kr.

 1990 1990 1991 1992 1993

Näringslivet 167,1 -3,3 -11,1 -3,2 3,6

 Industri 51,0 -4,5 -18,0 -6,0 4,5

 Övrigt näringsliv 116,1 -2,8 -8,0 -2,1 3,2

Bostäder 73,8 4,1 0,1 -13,1 -5,0

 Nybyggnad 54,3 13,2 0,0 -24,0

 Ombyggnad 19,5 -13,2 0,5 14,0

Offentliga myndigheter 32,2 -4,0 1,9 9,0 5,6

Totalt 273,1 -1,8 -7,0 -4,0 2,0

Maskiner 115,8 -4,1 -10,4 -2,7 3,1

Bygg och anläggningar 156,6 0,8 -3,8 -5,2 0,9

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

 Lagerinvesteringarnas bidrag till nedgången i BNP var första

halvåret 1991 hela 2 procentenheter, dvs mer än det totala

fallet. Denna kraftiga lagerneddragning var enligt SCB främst

koncentrerad till handelsledet där lagren i fasta priser

minskade med drygt 6 miljarder kr. Inom industrin drogs lagren

ner med ca 1 miljard kr. Här ökade dock lagren av färdigvaror

medan lagren av insatsvaror och varor i arbete minskade.

Industrins färdigvarulager har därmed ökat med drygt 4 miljarder

kr sedan början av 1989. De kraftiga lagerneddragningarna i

handelsledet förutsätts nu vara avslutade varför industrins

möjligheter är goda att

fr.o.m. andra halvåret 1991 dra ner sina stora färdigvarulager.

Totalt sett förutses lagrens negativa bidrag till BNP-tillväxten

bli ca 1 procentenhet för 1991.

 Under 1992 väntas en fortsatt neddragning av främst industrins

färdig-varulager. De totala lagerneddragningarna väntas i fasta

priser bli ca 5 miljarder kr., vilket är betydligt mindre än

under 1991. Omslaget av lagerinvesteringarna ger därmed ett

positivt BNP-bidrag med ca 0,5 procentenheter. Även 1993

förutses lagerinvesteringarna ge ett positivt bidrag till BNP.

Tabell 13 Lagervolymförändringar

Miljarder kr.; 1985 års priser

 1981-1990 1990 1991 1992 1993

Jord- och skogsbruk 0,1 0,0 -0,3 -0,2

Industri -27,5 0,2 -4,2 -2,6

El- och vattenverk -4,5 0,1 -0,5 -0,1

Partihandel -16,7 -0,7 -2,0 -1,0

Detaljhandel 2,1 1,1 -2,2 -1,0

Totalt -46,5 0,8 -9,1 -4,9 -1,1

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

9 Offentlig sektor

Den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick 1990 till

ca 52 miljarder kr., motsvarande nära 4% av BNP. Skatterna och

socialförsäkringsavgifternas andel av BNP (skattekvoten) var

56,5% medan utgifterna var drygt 61,5% som andel av BNP.

 I år har den offentliga sektorns finanser försämrats snabbt och

för helåret 1991 beräknas det finansiella sparandet gå ned till

motsvarande knappt 1/2% av BNP. Konjunkturnedgången medför

minskade skatteinkomster samtidigt som utgifterna stiger för

arbetsmarknadspolitiska åtgärder och ersättningar till

arbetslösa. Under 1992 bromsas försämringen av den offentliga

sektorns finanser upp. Den ekonomiska tillväxten kommer att vara

fortsatt svag men en viss tillväxt sker ändå under nästa år.

Tillfälligt ökade inbetalningar från statliga affärsverk till

statskassan bidrar också till att hålla uppe det finansiella

sparandet, som ändå väntas visa ett underskott på 2 miljarder

kr. För 1993 beräknas underskottet siga till motsvarade ca 1% av

BNP, se tabell 14.

Tabell 14 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter

Löpande priser

 Miljarder kr. Procentuell förändring

 1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993

Inkomster 878,9 909,0 939,8 964,3 9,5 3,4 3,4 2,6

Skatter 558,3 564,5 579,6 596,5 7,8 1,1 2,7 2,9

Socialförsäkringsavgifter 198,7 216,3 219,0 229,3 12,9 8,8 1,3 4,7

Övriga inkomster 121,9 128,2 141,1 138,5 11,8 5,2 10,1 -1,9

Utgifter 827,3 904,2 941,8 978,6 12,3 9,3 4,2 3,9

Transfereringar till hushåll276,9 316,8 327,0 340,9 10,7 14,4 3,2 4,3

Subventioner m.m. 77,4 85,1 90,8 92,7 7,8 10,0 6,7 2,1

Ränteutgifter 76,1 83,6 85,9 85,8 13,9 9,8 2,8 -0,1

Konsumtion 366,0 381,3 393,7 411,8 15,2 4,2 3,3 4,6

Investeringar 30,9 37,5 44,5 47,4 2,8 21,2 18,7 6,6

Finansiellt sparande 51,7 4,8 -2,0 -14,3

därav: stat 13,8 -39,8 -58,9 -69,7

 socialförsäkring 46,2 42,2 40,4 41,4

 kommun -8,3 2,3 16,5 14,1

Procent av BNP

Skatter och avgifter 56,5 54,8 54,1 53,2

Utgifter 61,7 63,5 63,8 63,0

Finansiellt sparande 3,9 0,3 -0,1 -0,9

Anm.: I investeringar ingår investeringar i personalbostäder,

lagerinvesteringar samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och mark.

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Riksrevisionsverket

och Finansdepartementet

 Skattekvoten beräknas gå ned under prognosperioden. Det är en

följd av dels skattesänkningar, dels av att skattebaserna

utvecklas svagt. Utgifternas andel av BNP stiger 1991 och 1992.

Det försämrade läget på arbetsmarknaden drar upp transfere-

ringarna till hushåll. Därtill kommer de höjningar av barnbidrag

m.m. som ligger i skattereformen. Under 1993 upphör

arbetslösheten att öka samtidigt som nedväxlingen i inflationen

slår igenom på pensionsutbetalningarna m.m. och utgiftskvoten

sjunker.

 Det är statens och i någon mån AP-fondernas finansiella

sparande som går ned under prognosperioden medan kommunernas

sparande stiger kraftigt. Kommunernas förbättrade ekonomi beror

på den tvååriga efersläpningen och avräkningsförfarandet vid

utbetalningen av kommunala skattemedel. Skatteinkomsterna ökar

därigenom starkare än utgifterna när inflationen går ned.

Förbättringen av den kommunala ekonomin är tillfällig. Efter

1993 försämras, med nu gällande regler, åter kommunernas

finanser.

 Den offentliga konsumtionen ökade i volym med ca 1% mellan

första halvåren 1990 och 1991. Därvid drogs konsumtionen upp

av myndigheternas inköp medan timvolymen utvecklades svagt trots

ett ökat antal personer i kommunalt beredskapsarbete. För

helåret 1991 beräknas den statliga konsumtionen stiga med 0,5%

och den kommunala med drygt 1%. De besparingar och

rationaliseringskrav som ställs på de statliga myndigheterna

väntas medföra att den statliga konsumtionen minskar med ca 0,5%

per år 1992 och 1993.

 Den tillfälliga förbättringen av kommunernas ekonomi 1992 och

1993 förutses inte leda till någon starkare expansion av den

kommunala verksamheten. I stället väntas kommunerna använda det

finansiella utrymmet för att konsolidera sin ekonomi efter flera

år av underskott. Inberäknat en ytterligare ökning av

beredskapsarbete i kommunal regi nästa år beräknas den kommunala

konsumtionen stiga med ca 1% 1992 och med 0,5% 1993.

10 Kapitalmarknaden

Sedan årsskiftet har den internationella ränteutvecklingen till

övervägande del varit nedåtriktad. Undantaget är Tyskland där

räntorna hålls uppe av en stram penningpolitik. Nedgången har

varit särskilt stor i Förenta staterna, Storbritannien och

Frankrike. Företrädsvis har detta föranletts av lättnader i

penningpolitiken i syfte att påskynda en konjunktur-

återhämtning.

Diagram 4 Ränteutvecklingen 1990-1991

Anm.: 6 månaders räntor och 5 åriga statsobligationer. Före 20 maj 1991 avser

ecu-räntan den korgvägda

räntan. Sista observationen avser 25 oktober 1991.

 Effekterna på realekonomin av det senaste årets räntesänkningar

i Förenta staterna förefaller ännu vara begränsade. Den lättare

penningpolitiken har framförallt påverkat de korta räntorna

medan de långa endast sjunkit något. Betydande kreditförluster i

det amerikanska banksystemet medför också att bankerna ej i full

utsträckning har anpassat utlåningsräntorna till de sänkta

marknadsräntorna. Den tyska ekonomin präglas av hög aktivitet

och stigande inflation i spåren av återföreningsprocessen. Detta

har föranlett Bundesbank att föra en restriktiv penningpolitik.

De korta marknadsräntorna ligger i stort sett på en oförändrad

nivå jämfört med årsskiftet medan de längre fallit något.

Räntesänkningarna i Storbritannien, som ägt rum parallellt med

att inflationsförväntningarna har minskat, har kunnat genomföras

utan att pundet nämnvärt har försvagats inom den Europeiska

växelkursmekanismen, ERM. Den allt lägre räntedifferensen

gentemot Kontinentaleuropa och den politiska osäkerheten har

dock försvagat pundet under den senaste tiden. Även flertalet

andra EG-länder har i begränsad omfattning kunnat sänka

räntorna. Ränteutvecklingen i Västeuropa har medfört att

räntenivåerna i de skilda länderna närmat sig varandra

ytterligare under året.

 Under det första halvåret stärktes dollarn betydligt på

valutamarknaderna. Under de senaste månaderna har dock

förväntningar om fortsatta räntesänkningar i Förenta staterna

inneburit att intresset för placeringar i valutor med högre

avkastning, främst D-marksplaceringar, stigit. På de

internationella aktiebörserna har köpintresset understötts av

lägre räntor. Intresset har varit särskilt stort i New York och

London.

 Nedgången för de svenska räntorna har under 1991 varit

förhållandevis kraftig. Lägre omvärldsräntor, minskade

inflationsförväntningar och kronans knytning till den europeiska

valutaenheten, ecu, är huvudförklaringarna. Ansökan om EG-

medlemskap och ecu-anknytningen har stärkt förtroendet för den

fasta växelkurspolitiken. Inte minst detta förhållande har

medfört att räntedifferensen gentemot omvärlden har nedbringats

väsentligt. Ett tecken på det växande utländska förtroendet är

att utlandets köp av svenska aktier och räntebärande kronpapper

har ökat betydligt. Under årets nio första månader har utlandet

köpt sådana papper för 41 miljarder kronor jämfört med 23

miljarder kronor för motsvarande period i fjol. Den allt lägre

räntedifferensen har samtidigt medfört att svenskars intresse

för att låna i utländsk valuta minskat. Valutaflödena har

kännetecknats av stora inflöden i samband med ecu-anknytningen i

maj och därefter utflöden. Sammantaget sedan årsskiftet och fram

till och med tredje veckan av oktober har ett inflöde

registrerats på närmare 15 miljarder kronor.

 Sammantaget har de svenska marknadsräntorna fallit med mellan 2

och 3 procentenheter sedan årsskiftet. I början på oktober

hejdades räntenedgången. Riksbanken höjde bankernas

marginalränta vid upplåning i riksbanken med 0,5 procentenheter

till 10,5% mot bakgrund av det sedan en längre tid pågående

valutautflödet, den svagare kronan och för att bryta marknadens

förväntningar om ett ytterligare räntefall.

Tabell 15 Nettoutlåning till allmänheten

Miljarder kr, i kronor och utländsk valuta

 Banker Bostads- Finans- Summa

 institut bolag utlåning

1987 65,0 58,8 24,4 148,2

1988 157,7 90,9 9,9 258,5

1989 159,8 109,1 14,7 283,6

1990 129,5 129,6 -5,0 254,1

1991, jan-sep 13,0 104,11 -18,7 98,4

Stock 924,1 897,4 110,2 1931,7

Anm: För finansbolagen januari-augusti. 1 Varav 12,7 miljarder kr

har tillförts från annan sektor.

Källa: Sveriges Riksbank.

 Kreditmarknaden kännetecknas för närvarande av stigande

kreditförluster och befinner sig i en besvärlig

anpassningsprocess. Orsaken till de nuvarande problemen kan

tillskrivas två delvis samverkande faktorer, den allmänna

lågkonjunkturen och en betydande prisnedgång för kommersiella

fastigheter. Under 1980-talet steg fastighetspriserna

kraftigt. En förklaring till den dramatiska prisutvecklingen var

att avregleringarna på kredit-och valutamarknaden samt

skattereformen kom vid olika tidpunkter. Kreditinstitutens

utlåning kännetecknades av stor frikostighet och generös

kreditprövning. Högkonjunkturen medförde att bedömningen av den

framtida prisutvecklingen var optimistisk. Finanspolitiken var

inte tillräckligt stram för att dämpa överhettningen och bidrog

därmed till att den snabba kreditexpansionen uppkom. Eftersom

Sverige bedriver en fast växelkurspolitik måste nödvändiga

anpassningar ske via de interna kostnaderna, vilket påverkar

fastighetsmarknaden. Samtidigt innebär lågkonjunkturen att

efterfrågan på kommersiella lokaler minskar. Fallande

fastighetspriser och stigande kreditförluster är emellertid inte

unikt för Sverige utan snarare ett allmänt kännetecken

internationellt. Den nuvarande utvecklingen medför att

kreditinstituten har en mer försiktig attityd och en grundligare

prövning vid kreditgivning. Större tonvikt läggs vid säkerheter

och låntagarens betalningsförmåga. För vissa kreditinstitut

utgör de stigande kreditförlusterna i kombination med de

kapitaltäckningskrav på 8% som enligt internationella överens-

kommelser måste vara uppfyllda vid utgången av år 1992, en

begränsning för utlåningskapaciteten.

Diagram 5 Börsutvecklingen 1990-1991Anm.: Dagsnoteringar. Sista observationen

avser 25 oktober 1991.

 De senaste årens utlåningsexpansion har dämpats betydligt i år.

I huvudsak är detta ett uttryck för att efterfrågan på krediter

från företag och hushåll har minskat. Lågkonjunkturen ökar

osäkerheten samtidigt som skattereformen har medfört att

ränteavdragens värde minskat. Bostadsinstitutens nettoutlåning

har fortsatt att expandera vilket bl.a. skall ses mot bakgrund

av att de numera kan erbjuda krediter till rörlig ränta som ofta

är lägre än de banker och finansbolag kan erbjuda.

 Under år 1990 föll de svenska aktiekurserna med i genomsnitt

30%. Under 1991 har aktiekurserna återhämtat sig något.

Intresset har främst riktats mot de större exportorienterade

företagen. Fortsatta kursfall har dock noterats för företag

verksamma inom fastighets- och byggsektorn, banksektorn och för

de mindre företagen noterade på den s.k. OTC-listan. Under de

senaste månaderna har köpintresset avtagit. Delårsrapporterna

visar fortsatta vinstfall vilket har tolkats som att konjunktur-

återhämtningen har försenats. Fram till och med slutet av

oktober hade aktiekurserna i genomsnitt stigit med 16% sedan

årsskiftet.

Innehåll

1 Sammanfattning 2

2 Internationell utveckling 6

3 Utrikeshandel 9

4 Industrin 13

5 Arbetsmarknaden 15

6 Löner och konsumentpriser 17

7 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 21

8 Investeringar 24

9 Offentlig sektor 27

10 Kapitalmarknaden 29

Tabeller

1 Försörjningsbalans 3

2 Nyckeltal 4

3 Sparande 5

4 Internationella förutsättningar 6

5 Export och import av varor 10

6 Bytesbalans 11

7 Industriproduktion 14

8 Arbetsmarknad 16

9 Timlön för samtliga löntagare 17

10 Konsumentpriser 19

11 Hushållssektorns disponibla inkomster,

 konsumtion och sparande 21

12 Bruttoinvesteringar efter näringsgren 25

13 Lagervolymförändringar 26

14 Offentlig sektor 27

15 Kapitalmarknaden 30

Diagram

1 Nominell timlön inom industrin 18

2 Konsumentpriser 20

3 Hushållens sparande 22

4 Ränteutvecklingen 1990-1991 29

5 Börsutvecklingen 1990-1991 31