Regeringens proposition

1996/97:54

Svenskt deltagande i fredsstyrka efter IFOR i

Bosnien-Hercegovina

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 21 november 1996

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

Lena Hjelm-Wallén

(Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen medger att regeringen ställer en

väpnad styrka om högst 510 personer till förfogande som ett svenskt bidrag

till en multinationell fredsstyrka efter IFOR, när Förenta nationernas

säkerhetsråd bemyndigat FN:s medlemsstater att upprätta en sådan styrka

med uppgift att medverka till det fortsatta genomförandet av

fredsöverenskommelsen för Bosnien-Hercegovina.

 Kostnaderna för den svenska insatsen beräknas uppgå till 399 miljoner

kronor för år 1997.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Ärendet och dess beredning 4

3 Bakgrund 4

 3.1 Allmän beskrivning av läget i Bosnien-Hercegovina 4

 3.2 FN:s fredsfrämjande insatser i f.d. Jugoslavien 6

 3.3 Den nuvarande IFOR-styrkan 6

 3.4 Den fortsatta fredsprocessen 7

 3.5 Multinationell fredsstyrka efter IFOR 8

 3.6 Avtalsfrågor 9

4 Regeringens överväganden 9

1 Förslag till riksdagsbeslut

2 Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en

väpnad styrka om högst 510 personer till förfogande som ett svenskt bidrag

till en multinationell fredsstyrka efter IFOR, när Förenta nationernas

säkerhetsråd bemyndigat FN:s medlemsstater att upprätta en sådan styrka

med uppgift att medverka till det fortsatta genomförandet av

fredsöverenskommelsen för Bosnien-Hercegovina.

1 Ärendet och dess beredning

2 I regeringens proposition 1995/96:113 Svenskt deltagande i fredsstyrka i

f.d. Jugoslavien föreslog regeringen att riksdagen skulle ge sitt medgivande

till att ställa en väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till den

multinationella fredsstyrkan IFOR (Peace Implementation Force).

Propositionen bifölls av riksdagen den 15 december 1995. IFOR:s uppdrag

har varit att medverka till genomförandet av den fredsöverenskommelse

för Bosnien-Hercegovina som undertecknades den 14 december 1995 i

Paris av företrädare för Bosnien-Hercegovina, Kroatien och

Förbundsrepubliken Jugoslavien.

 Enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1031 från den 15 december 1995

skall det mandat som grundar IFOR ses över ett år efter det att IFOR

övertagit ansvaret i Bosnien-Hercegovina från FN:s skyddsstyrka

(UNPROFOR) samt ställning tas till om mandatet skall förlängas eller ej.

IFOR övertog ansvaret från UNPROFOR den 20 december 1995.

 Frågan om en förnyad insats efter IFOR har diskuterats bland

truppbidragare sedan en tid tillbaka. Det förväntas att säkerhetsrådet under

december 1996 antar en resolution vari medlemsstaterna ges mandat att

upprätta en multinationell fredsstyrka efter IFOR med uppgift att medverka

till det fortsatta genomförandet av fredsöverenskommelsen för Bosnien-

Hercegovina.

 Förberedelsearbetet för ett svenskt truppdeltagande i den nya fredsstyrkan

har redan inletts. Kontakter med Nordatlantiska försvarsorganisationen

(NATO) och FN samt de stater som förväntas ingå i styrkan har tagits.

Diskussioner pågår vidare om den militära och legala strukturen för det

svenska deltagandet. I dessa diskussioner har samråd skett med

Försvarsmakten.

 Det är av stor vikt att fredsstyrkan efter IFOR kan påbörja sitt uppdrag

omedelbart i anslutning till den tidpunkt då den nuvarande IFOR-styrkans

mandat upphör. Planering och samordning mellan de stater som förväntas

ingå i fredsstyrkan efter IFOR har därför skett och sker i förväg utifrån

vissa antaganden. Dessa omständigheter gör att ärendet har beretts

skyndsamt och att förlag måste föreläggas riksdagen redan innan

resolutionen från FN:s säkerhetsråd föreligger. Ärendet medför ingen

lagstiftning och någon remissbehandling har inte skett.

1 Bakgrund

2 3.1 Allmän beskrivning av läget i Bosnien-Herecegovina

3 En allomfattande fredsöverenskommelse för Bosnien-Hercegovina

undertecknades av företrädare för Bosnien-Hercegovina, Kroatien och

Förbundsrepubliken Jugoslavien i Paris den 14 december 1995.

Överenskommelsen tillkom efter ett intensivt internationellt

förhandlingsarbete och syftar till att skapa långsiktig fred och stabilitet i

Bosnien-Hercegovina. Överenskommelsen skulle också lägga en grund för

demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling i

landet.

 En grundprincip i överenskommelsen var att Bosnien-Hercegovina

skulle bestå som en enad och suverän stat med två entiteter, dels den

bosnisk-kroatiska federationen, dels den serbiska republiken. En fördelning

av territoriet inom Bosnien-Hercegovina gjordes enligt vilken den bosnisk-

kroatiska federationen tilldelades 51 procent och den serbiska republiken

49 procent. En multinationell fredsstyrka (IFOR) skulle medverka i

överenskommelsens genomförande bland annat genom att upprätta en

separationszon mellan de stridande parterna (se avsnitt 3.3 nedan).

 Överenskommelsen innehöll konstitutionella principer enligt vilka

centrala regeringsstrukturer skulle upprättas i huvudstaden Sarajevo.

Vidare ingick i överenskommelsen bestämmelser om mänskliga

rättigheter, fria val och flyktingars rätt att återvända. I enlighet med

överenskommelsen utsågs en Hög Representant med uppgift att övervaka

och samordna genomförandet av de civila delarna av överenskommelsen.

FN:s högkommissarie för flyktingar (UNHCR) fick uppgifter vad gällde

flyktingars återvändande och Organisationen för säkerhet och samarbete i

Europa (OSSE) fick uppdrag vad gällde rustningskontroll och övervakning

av allmänna och fria val i Bosnien-Hercegovina.

 Arbetet med att genomföra fredsöverenskommelsen har givit skiftande

resultat. De väpnade striderna kunde stoppas och den militära uppgiften att

skilja de stridande parterna åt och upprätta en separationszon löstes relativt

snabbt av IFOR i enlighet med fredsöverenskommelsen. Val till

presidentrådet, parlamentet m.m., som senare bekräftades av OSSE, kunde

hållas den 14 september 1996 i enlighet med fredsöverenskommelsen. De

planerade lokalvalen sköts dock upp. Överenskommelser om

normalisering, inklusive upprättande av diplomatiska förbindelser, har

ingåtts dels mellan Kroatien och Förbundsrepubliken Jugoslavien den 23

augusti 1996, dels mellan Bosnien-Hercegovina och Förbundsrepubliken

Jugoslavien den 3 oktober 1996.

 Misstron mellan de olika befolkningsgrupperna i Bosnien-Hercegovina

kvarstår emellertid och läget är fortfarande spänt på flera håll i landet.

Även om IFOR:s närvaro verkar avhållande på parterna, kan det inte

uteslutas att nya strider så småningom kan bryta ut. Någon allmän

rörelsefrihet existerar ännu inte i landet och flyktingåtervandring i större

skala har hittills inte kommit till stånd.

 Arbetet med den civila implementeringen har intensifierats efter de

allmänna valen i Bosnien-Hercegovina den 14 september 1996. Det

faktiska upprättandet av de nya gemensamma institutionerna har stött på

betydande svårigheter. Först efter utdragna förhandlingar och

påtryckningar från det internationella samfundet kunde det nya

presidentrådet hålla sitt första möte. De lokalval som skulle ha hållits

tillsammans med övriga allmänna val den 14 september 1996 har skjutits

upp två gånger på grund av tvister beträffande tillämpningen av

bestämmelserna och andra problem.

.1 FN:s fredsfrämjande insatser i f.d. Jugoslavien

FN:s skyddsstyrka (UNPROFOR), som inrättades av FN:s säkerhetsråd

under våren 1992, avslutade sin verksamhet i Bosnien-Hercegovina vid

årsskiftet 1995/96. Sverige deltog i denna fredsbevarande insats med drygt

1000 FN-soldater i en nordisk bataljon.

FN:s mission i Bosnien-Herecegovina (UNMIBH) inrättades i slutet av

december 1995. I denna ingår FN:s civilpolisstyrka (IPTF) med

huvudsaklig uppgift att utbilda och övervaka lokala polisstyrkor i Bosnien-

Hercegovina. Närmare 1 700 civilpoliser ingår i IPTF, varav 40 från

Sverige. I FN:s mission i Bosnien-Hercegovina ingår även en enhet med

uppgift att bistå parterna med minröjning.

 Sedan årsskiftet 1992/93 finns en fredsbevarande FN-styrka i

Makedonien (UNPREDEP). Detta är första gången FN-styrkor utplaceras i

förebyggande syfte. För närvarande deltar Sverige i UNPREDEP med ca

40 soldater ingående i en nordisk bataljon.

 I januari 1996 inrättade FN:s säkerhetsråd en fredsbevarande insats i

östra Kroatien (UNTAES). Denna har bl.a. haft till uppgift att övervaka

den demilitarisering av området som parterna kom överens om i ett särskilt

avtal från november 1995. Sveriges bidrag till UNTAES uppgår f.n. till tio

civilpoliser och fem militära observatörer.

 FN:s säkerhetsråd har även inrättat en observatörsmission, som har till

uppgift att övervaka demilitariseringen av Prevlakahalvön (UNMOP).

Sverige bidrar f.n. med två observatörer i denna mission.

.1 Den nuvarande IFOR-styrkan

2 IFOR-insatsen grundar sig på ett mandat från FN:s säkerhetsråd. I

resolution 1031, enhälligt antagen av FN:s säkerhetsråd den 15 december

1995, bemyndigades FN:s medlemsstater att i samarbete med NATO

upprätta en multinationell fredsstyrka (IFOR) med uppgift att medverka till

genomförandet av fredsöverenskommelsen i Bosnien-Hercegovina. IFOR

uppmanades även att regelbundet rapportera till säkerhetsrådet.

 Säkerhetsrådet beslöt vidare att, ett år efter det att IFOR övertagit

ansvaret i Bosnien-Hercegovina från FN:s skyddsstyrka (UNPROFOR), se

över det bemyndigande som givits i resolutionen samt ta ställning till om

bemyndigandet skall förlängas eller ej. Den 20 december 1995

övertog IFOR ansvaret från UNPROFOR.

 IFOR, som leds av NATO, är indelad i tre divisioner ledda av Frankrike,

Storbritannien respektive USA. En nordisk-polsk brigad, inkluderande en

svensk bataljon, ingår i den av USA ledda divisionen. Utöver Sverige

deltar Danmark, Finland, Norge och Polen i denna brigad. Under slutet av

1996 har en lettisk kontingent tjänstgjort tillsammans med den svenska

bataljonen. Dessutom har en litauisk kontingent deltagit i den danska

bataljonen.

 Under 1996 har IFOR som mest omfattat ca 60 000 man. Det svenska

deltagandet i IFOR uppgår f.n. till ca 840 man. De flesta ingår i den

svenska bataljonen. Därtill kommer en mindre del i brigadens

stabskompani. Svensk personal ingår också i en underhållsenhet placerad i

Ungern. Svenska officerare tjänstgör vid brigadsstaben och andra staber

inom IFOR.

 IFOR:s primära uppgifter enligt

fredsöverenskommelsen har varit att vid behov separera parternas militära

styrkor, upprätta separationszoner samt att övervaka dessa. I

överenskommelsen ger parterna sitt uttryckliga medgivande till att IFOR

placeras i området. Uppdraget har därigenom liknat traditionell

fredsbevarande verksamhet. En skillnad är dock att IFOR:s mandat

grundar sig på en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd med stöd av

kapitel VII i FN-stadgan (ovannämnda resolution 1031). Det betyder att

styrkan, i syfte att genomföra sitt mandat, har befogenhet att, vid behov,

tillgripa militära tvångsmedel som går utöver strikt självförsvar.

 IFOR har även haft en understödjande uppgift för civila och humanitära

delar förknippade med fredsöverenskommelsen såsom att bistå IPTF,

UNHCR och andra organisationer i Bosnien-Hercegovina. IFOR har vidare

givit stöd till UNTAES i östra Kroatien.

.1 Den fortsatta fredsprocessen

2 Fredsimplementeringsrådet (PIC), som är det huvudsakliga

internationella forum där fredsprocessen i Bosnien-Hercegovina behandlas,

håller sin tredje konferens i London den 4-5 december 1996. Avsikten med

mötet är att fastställa villkor och tidsplaner för det fortsatta genomförandet

av fredsöverenskommelsen.

 Bland de frågor som avses behandlas vid den kommande konferensen

finns frågan om hur de nya gemensamma institutionerna skall utvecklas

samt hur respekten för de mänskliga rättigheterna skall stärkas. Likaså är

det nödvändigt att avsevärt förbättra det allmänna civila säkerhetsläget i

landet. En acceptabel trygghetsnivå måste uppnås för alla

befolkningsgrupper över hela territoriet och rörelsefrihet måste garanteras.

Den Höge Representantens funktion som samordnare av den civila

implementeringen bör stärkas ytterligare för att arbetet skall kunna

bedrivas mer effektivt. Flyktingar måste beredas möjlighet att återvända

till sina hem.

 Återuppbyggnadsinsatserna kommer även fortsättningsvis att i stor

utsträckning fokuseras på att återställa infrastrukturella funktioner,

inklusive reparation och nybyggnation av bostäder. Ökad satsning kommer

dessutom att ske på att bygga upp ekonomin och att stödja inrättandet av

demokratiska strukturer. Det är viktigt att tidsperspektivet för detta är

realistiskt.

 Även om väpnade strider inte pågår idag i Bosnien-Hercegovina,

.1 Multinationell fredsstyrka efter IFOR

2 FN:s säkerhetsråd förväntas i december 1996 bemyndiga FN:s

medlemsstater att upprätta en multinationell fredsstyrka efter IFOR att

fortsatt medverka till genomförandet av fredsöverenskommelsen för

Bosnien-Hercegovina. Fredsstyrkan beräknas uppgå till 25 000 - 30 000

personer och förväntas alltjämt ledas av NATO. Sedan i början av

november har NATO:s europakommando (LANDCENT) övertagit det

markoperativa kommandot för IFOR. Inom NATO planeras även att

fredsstyrkan leds från Sarajevo av en amerikansk befälhavare, nämligen

chefen för LANDCENT.

 Enligt planerna kommer fredsstyrkan att liksom IFOR bestå av tre

reducerade divisioner ledda av Frankrike, Storbritannien och USA. En

reducerad nordisk-polsk brigad, inkluderande en svensk bataljon, planeras

fortsatt ingå i den amerikanska divisionen. Utöver Sverige förväntas

Danmark, Finland, Polen och Norge delta i den nordisk-polska brigaden.

En lettisk kontingent planeras fortsatt tjänstgöra tillsammans med den

svenska bataljonen under delar av 1997.

 Det är regeringens avsikt att det svenska deltagandet i huvudsak skall

utgöras av en reducerad bataljon. Styrkan skall även fortsättningsvis utgöra

en del av Försvarsmaktens utlandsstyrka.

 Fredsstyrkans huvuduppgifter förväntas i stort sammanfalla med IFOR:s,

dvs. övervaka separationszonen samt upprätthålla rörelsefrihet och

säkerhet i Bosnien-Hercegovina. IFOR opererar på grundval av att

parterna i fredsöverenskommelsen har givit sitt uttryckliga medgivande till

att en multinationell styrka placeras i området. Motsvarande förutsätts gälla

även för den nya fredsstyrkan. Uppdraget kommer därigenom också i

framtiden att likna traditionell fredsbevarande verksamhet. En skillnad är

dock att fredsstyrkans mandat, liksom IFOR:s, kommer att grunda sig på

en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel VII i FN-

stadgan. Det betyder att fredsstyrkan vid behov kan tillgripa militära

tvångsmedel som går utöver strikt självförsvar.

 På basis av säkerhetsrådets mandat kommer enhetliga uppträdanderegler,

Rules of Engagement, att fastställas för fredsstyrkan. Dessa förutsätts inte

skilja sig nämnvärt från dem som gällt för IFOR och kommer därigenom

att ge den nya fredsstyrkan samma möjlighet till ett kraftfullt militärt

uppträdande.

En utgångspunkt är alltjämt att uppgifterna för befintliga förband kommer

att anpassas till deras utbildning, utrustning och graden av samövning med

andra nationer. Vidare förutsätts att samtliga deltagande förband lyder

under en enhetlig befälsstruktur. En sådan är väsentlig för operationens

effektivitet och truppens säkerhet. Inriktningen är att den svenska

bataljonens uppgifter inte förändras eller utökas nämnvärt. Den svenska

bataljonen organiseras i syfte att förutom rörlig patrullering kunna utföra

ammunitions- och minröjning. Uppdraget gör det angeläget att

medverkande truppkontingent har kunskaper om den politiska situationen i

landet, mänskliga rättigheter, humanitär rätt och flyktingfrågor.

.1 Avtalsfrågor

2 Sveriges deltagande i en multinationell fredsstyrka efter IFOR förutsätts

regleras genom ett avtal om deltagande (Participation Agreement). Det kan

förväntas att gällande avtal mellan Sverige och NATO rörande det svenska

deltagandet i IFOR, liksom andra avtal som Sverige ingått i detta

sammanhang, förlängs vid ett svenskt deltagande i fredsstyrkan efter

IFOR.

1 Regeringens överväganden

Regeringens förslag:

Riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst

510 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till en

multinationell fredsstyrka efter IFOR, när Förenta nationernas

säkerhetsråd bemyndigat FN:s medlemsstater att upprätta en sådan

styrka med uppgift att medverka till det fortsatta genomförandet av

fredsöverenskommelsen för Bosnien-Hercegovina.

1

Skälen till regeringens förslag: Det finns ett uppenbart behov av en

fortsatt internationell militär närvaro i Bosnien-Hercegovina efter IFOR.

De väpnade striderna har visserligen stoppats och parterna skilts från

varandra av IFOR. Stora internationella ansträngningar har gjorts för att

driva på genomförandet av fredsöverenskommelsens civila delar i

Bosnien-Hercegovina. Val har hållits och uppbyggnaden av nya strukturer

har påbörjats. Parterna har inlett ett samarbete med varandra.

 Många svårigheter återstår emellertid. De lokala valen har tills vidare

skjutits upp. Misstron mellan de olika befolkningsgrupperna är betydande

och spänningen är fortfarande hög på flera platser i Bosnien-Hercegovina.

Någon rörelsefrihet existerar inte och flyktingåtervändandet har inte

kommit i gång i större skala.

 IFOR:s närvaro har verkat avhållande på parterna. Utan en kraftfull

internationell militär närvaro i Bosnien-Hercegovina skulle väpnade strider

snabbt kunna återuppstå. En fortsatt internationell militär närvaro är

nödvändig för att undvika nya strider och ytterligare lidanden för den redan

mycket hårt drabbade civilbefolkningen. Den fortsatta

fredsimplementeringen på den civila sidan kräver också en fortsatt

internationell militär närvaro som kan skänka allmän stabilitet åt

situationen i landet. Det är viktigt att genomförandet av

fredsöverenskommelsens civila delar nära samordnas med de militära

komponenterna, och att fredsstyrkan efter IFOR ses som en del av en

sammanhållen politik från det internationella samfundet syftande till att

skapa långsiktig fred och stabilitet i f.d. Jugoslavien.

 Sverige har lämnat omfattande bidrag till fredsansträngningarna i f.d.

Jugoslavien, bland annat genom att bidra med trupp till FN:s

fredsbevarande operationer och IFOR. Sverige har även deltagit aktivt i det

diplomatiska arbetet rörande konflikten. De svenska insatserna har utgjort

ett viktigt bidrag till fredsprocessen. Detta gäller inte minst inom IFOR,

där Sveriges bidrag har rönt uppskattning.

 Förutom insatserna på de militära och diplomatiska områdena har Sverige

 varit en av de största bidragsgivarna vad gäller humanitär hjälp och

återuppbyggnadsinsatser i f.d. Jugoslavien. Sammanlagt uppgår de svenska

biståndsinsatserna hittills till över 1,3 miljarder kronor. Sverige har

dessutom givit över 82 000 flyktingar från f.d. Jugoslavien permanent

fristad, varav 59 000 från Bosnien-Hercegovina.

 Mot denna bakgrund finns det starka skäl för svenskt deltagande i en

multinationell fredsstyrka efter IFOR som en del av fortsatt aktiv svensk

medverkan i de internationella ansträngningarna att åstadkomma en

långsiktig och stabil fred i f.d. Jugoslavien.

 Svensk medverkan i en fredsstyrka efter IFOR bör även ses i ett vidare

perspektiv. Sverige har tillfälle att aktivt och konkret tillsammans med

Ryssland, andra europeiska stater och USA delta i gemensamma

ansträngningar för att skapa fred och säkerhet i Europa. Sverige har också

tillfälle att utveckla samarbetet med NATO inom ramen för en

fredssfrämjande insats.

 Regeringen anser att mandatet för fredsstyrkan efter IFOR i Bosnien-

Hercegovina måste grundas på en resolution i FN:s säkerhetsråd. Styrkans

sammansättning bör ha ett brett internationellt deltagande. Såvitt gäller

ledningen av insatsen framstår NATO:s strukturer som den enda realistiska

möjligheten. Styrkan behöver inte vara lika omfattande som IFOR, men en

slagkraftig och avhållande kapacitet måste bibehållas för att styrkan skall

åtnjuta respekt. Det är väsentligt att Sverige får god insyn i och inflytande

över både den politiska och militära planeringen av insatsen och dess

operativa genomförande, särskilt genom permanent stabsmedverkan i

fredsstyrkans ledningsstrukturer. Fortsatt samverkan inom en nordisk-

polsk brigad eftersträvas. Det är vidare av vikt att säkra fortsatt samverkan

inom den nordisk-polska brigaden. Den svenska styrkan bör liksom f.n. i

huvudsak verka i nordöstra Bosnien-Hercegovina.

 Med beaktande av att fredsstyrkans mandat efter IFOR i allt väsentligt

förväntas vara detsamma som gäller för den nuvarande IFOR-styrkan gör

regeringen bedömningen att det för svensk trupps deltagande i styrkan

behövs, liksom vad gällde för deltagande i nuvarande IFOR, ett

medgivande av riksdagen enligt 10 kap 9 § första stycket 1

regeringsformen. Några lagstiftningsåtgärder för deltagandet är inte

påkallade.

 Regeringen har i sin budgetproposition 1996/97:1 för året 1997 föreslagit

att ett ramanslag anvisas under utgiftsområdet 6. Totalförsvar benämnt A2

Fredsfrämjande truppinsatser. På anslaget anvisas till regeringens

disposition 472. 526. 000 kronor. Anslaget skall möjliggöra för regeringen

att på mandat av FN eller OSSE kunna medverka med trupp i

fredsfrämjande och humanitära insatser.

 Kostnaden för det svenska deltagandet om högst 510 personer har

beräknats för år 1997 till 399 miljoner kronor. Enligt den planering och de

förberedelser som vidtagits kommer det svenska reducerade truppbidraget

att vara organiserat till den 1 februari 1997.

 Kostnaden per soldat blir lägre i fredsstyrkan efter IFOR jämfört med

nuvarande IFOR-styrka då de förutsedda uppgifterna medger att förbandets

beväpning och fordonsutrustning kan göras lättare och rörligare och

därmed mindre kostnadskrävande. I beloppet ingår kostnader för att

återställa den medförda materielen till stridsdugligt skick. Kostnaden för

avveckling och hemtransport ingår dock ej i beloppet.