Regeringens skrivelse

1994/95:163

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) år 1994

Skr.

1994/95:163

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 30 mars 1995

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

 Lena Hjelm-Wallén

 (Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i Organisationen

för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Redogörelsen avser i huvudsak

verksamheten år 1994 men i skrivelsen ges även en historisk tillbakablick. I

avslutningen görs en framåtsyftande analys.

Innehållsförteckning

1 ESK till OSSE: Från diplomatkonferens

 till internationell organisation......... 3

2 OSSE:s verksamhetsfält................... 5

 2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, kris-

 hantering och fredsbevarande

 åtgärder inom OSSE:s ram............. 5

 2.2 Mänskliga rättigheter och demokrati-

 byggnad inom OSSE.................... 7

 2.3 OSSE:s ekonomiska dimension.......... 9

 2.4 Rustningskontroll samt förtroende-

 och säkerhetsskapande åtgärder inom

 OSSE:s ram........................... 10

 2.5 OSSE och andra internationella orga-

 nisationer........................... 12

 2.6 Den parlamentariska församlingen..... 13

 2.7 Kontakter med frivilliga organisa-

 tioner............................... 14

3 Konkreta insatser........................ 14

 3.1 Baltikum ............................ 14

 3.2 OSSE:s roll i Jugoslavienkonflikten.. 15

 3.3 Centralasien......................... 16

 3.4 Andra långtidsmissioner: Georgien,

 Ukraina och Moldova.................. 17

 3.5 Konflikten i Nagorno-Karabach och

 Minskprocessen....................... 18

4 Översynskonferensen och toppmötet i

 Budapest................................. 20

5 Avslutning: OSSE:s framtida säkerhets-

 politiska roll i Europa.................. 23

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 30 mars 1995.............................. 27

1 ESK till OSSE: Från diplomatkonferens till internationell organisation

Vid toppmötet i Helsingfors år 1975 undertecknade 34 europeiska och

nordamerikanska statschefer Slutakten från Konferensen om säkerhet och samarbete

i Europa (ESK). Samtliga länder i Europa utom Albanien, samt USA och Canada hade

därmed godkänt en överenskommelse som skulle komma att spela en betydande men

motsägelsefull roll under 70- och 80-talen. Från sovjetisk sida såg man i hög

grad i Slutakten den politiska bekräftelsen av sitt herravälde över Östeuropa.

Västländerna betonade däremot utfästelserna om att respektera de mänskliga

rättigheterna. Det var ESK och Slutakten som knäsatte principen att mänskliga

rättigheter inte enbart är en stats interna angelägenhet. Detta fick också

följder för Förenta Nationerna och hela det internationella samfundet.

 Frågorna om efterkrigsordningen i Europa präglade ESK:s arbete under 70-talet.

Under 80-talet kom dagordningen att i högre grad domineras av nedrustnings-

frågorna. Konferensen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och ned-

rustning i Europa, den s.k. Stockholmskonferensen 1984-86, inledde en ny fas.

Inom ESK:s ram förhandlades därefter 1990 års avtal mellan de dåvarande

militärallianserna om begränsning av konventionella militära styrkor i Europa,

det s.k. CFE-avtalet, som medförde en avsevärd minskning av flyg- och

markstridskrafter i Europa.

 Frigörelsen i Östeuropa, Tysklands återförening och det kalla krigets slut

skapade även för ESK andra förutsättningar. Det nya ESK fick sitt grunddokument,

Parisstadgan för ett nytt Europa, vid ett stats- och regeringschefsmöte år 1990.

Grunden för det nya ESK blev ett erkännande av en värdegemenskap kring

demokratins och rättsstatens ideal och kring respekten för de mänskliga

rättigheterna.

 För att befästa denna värdegemenskap och för att kunna hantera den nya

situationen togs samtidigt också de första blygsamma stegen mot en

institutionalisering av ESK. Tidigare hade arbetet i första hand skett genom att

man anordnade längre uppföljningsmöten med omfattande diskussioner om alla

frågor som behandlades i Slutakten från Helsingfors. Resultaten från sådana

möten stod inte alltid i proportion till den möda och tid som lagts ned. I

efterhand kan man dock konstatera att de diskussioner som fördes och det

kontaktnät som skapades mellan öst och väst genom förhandlingsarbetet sannolikt

haft betydelse för stabiliteten i Europa och, i viss mån, för frigörelsen i öst.

 Åtaganden som blev resultatet av översynskonferenserna var visserligen

politiskt bindande för deltagarstaterna, men eftersom ESK enbart utgjorde ett

förhandlingsforum saknades struktur och fast organisation för att systematiskt

och fortlöpande bevaka efterlevnaden. Uppföljningen fick i allt väsentligt ske

nationellt.

 De konflikter och den instabilitet som kom att känneteckna delar av det nya

Europa var av en helt annan karaktär än den verklighet som präglat det kalla

krigets dagar. Inom ESK arbetade man därför målmedvetet för att bygga upp ett

system av nya instrument för konflikthantering. Dessa avsåg att ge ESK möjlighet

att agera i alla stadier av en konflikt: från tidig förvarning via

konfliktförebyggande åtgärder, konflikthantering och fredsbevarande insatser

till deltagande i ett återuppbyggnadsskede.

 Vid toppmötet i Helsingfors år 1992 förklarades att ESK skulle ses som en

regional organisation i FN-stadgans mening (kap. VIII) dvs. som en organisation

med ansvar för frågor rörande upprätthållande av internationell fred och

säkerhet, som lämpar sig för regionala åtgärder. Genom beslutet vid toppmötet i

Budapest 1994 att ändra namn till Organisationen för säkerhet och samarbete i

Europa (OSSE) stadfästes den förändringsprocess som ägt rum under 90-talet.

Mellan 1975 och 1994 växte antalet medlemsstater från 34 till 52 (exklusive

"Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) som från 1992 är suspenderad medlem). Det

geografiska tillämpningsområdet utvidgades att i praktiken omfatta inte bara

området fram till Ural utan även Centralasien och i vissa avseenden asiatiska

Ryssland och Nordamerika.

 OSSE är idag genom missioner direkt engagerat och representerat på Balkan, i

Baltikum, Moldova, Ukraina, Georgien, Nagorno-Karabach, och Tadjikistan.

Mandaten för dessa missioner varierar i sin utformning men syftar vanligen till

att skapa dialog mellan folkgrupper eller parterna i en konflikt, men också till

att konkret bistå i t.ex. konstitutionella frågor rörande demokrati och

mänskliga fri- och rättigheter.

 OSSE:s medlemskrets samt den värdegemenskap som växt fram med uppslutning kring

ett brett säkerhetsbegrepp - omfattande såväl militära förtroende- och

säkerhetsskapande åtgärder och rustningskontroll, som mänskliga rättigheter

inklusive skydd för minoriteter, demokratins och rättsstatens principer samt

sociala och ekonomiska aspekter - gör organisationen unikt skickad att agera i

konflikter inom ESK-området.

 En särskild kompetens att på ett tidigt stadium få förvarning om potentiella

konflikter finns numera inbyggd i organisationen genom att den nya strukturen

ger möjlighet till regelbundna och ingående politiska konsultationer. Dessa äger

rum inom ramen för det s.k. Permanenta Rådet som möts minst en gång i veckan i

Wien för att diskutera aktuella frågor. Huvudstadsrepresentanter möts i princip

kvartalsvis på hög nivå inom ramen för det s.k. Höga Rådet (Senior Council) i

Prag. Ministerrådsmöten äger rum en gång per år, senast i Budapest i december

1995. Toppmöten äger rum vartannat år, nästa gång i Lissabon 1996.

 Sedan 1990 finns även ett årligt roterande ordförandeskap i ESK/OSSE. Sveriges

utrikesminister var ordförande från december 1992 till slutet av november 1993.

Ordförandeskapet föregicks och efterföljdes av ett år i ESK:s s.k. trojka. Under

denna treårsperiod utvecklades ESK:s ledningskapacitet på ett avgörande sätt:

ordförandens ställning stärktes och trojkans ansvar utvecklades, en

generalsekreterarfunktion samt ett gemensamt sekretariat för huvuddelen av

OSSE:s verksamhet inrättades.

 Vid det tredje rådsmötet inom ESK, som hölls i Stockholm i december 1992,

beslutades om en konvention om förlikning och skiljedom. Enligt konventionen

skall en domstol upprättas med säte i Genève. Konventionen trädde i kraft den 5

december 1994. Sverige är konventionens depositarie. För närvarande pågår

tillsättning av förlikningsmän och skiljedomare.

 OSSE har numera ett fast sekretariat med huvudkontor i Wien, ett kontor för

frågor rörande demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) i

Warszawa samt ett mindre sekretariat i Prag. Minoritetskommissarien har sitt

säte i[REDACTED_EFTERNAMN]. Domstolen enligt Konventionen om förlikning och skiljedom den s.k.

Stockholmskonventionen, skall som nämnts ha sitt säte i Genève. Ett regionalt

kontor för Centralasien planeras i Tasjkent.

 I blickpunkten för OSSE:s verksamhet idag står konfliktförebyggande åtgärder i

olika former. Organisationen bygger upp en beredskap att ingripa i alla stadier

av en konflikt omfattande även möjligheten att ställa upp med trupper för

fredsbevarande insatser. En sådan insats är aktuell i Nagorno-Karabach.

 Beslut inom OSSE fattas i princip genom konsensus, varigenom alla

deltagarstater gör åtaganden av politiskt bindande karaktär. Nackdelen med

denna ordning är att beslut kan blockeras eller bli alltför urvattnade. I vissa

speciella fall finns numera möjlighet att tillämpa en s.k. konsensus-minus-en

regel, dvs. att beslut kan fattas trots att en direkt inblandad part inte

godkänner det. I konfliktsituationer gäller dock i regel - liksom i

fredsbevarande insatser - alla parters aktiva samtycke till OSSE:s verksamhet.

2 OSSE:s verksamhetsfält

2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, krishantering och fredsbevarande åtgärder

inom OSSE:s ram

Praktiskt taget alla aspekter av betydelse för fred och säkerhet i Europa kan

diskuteras inom OSSE:s ram, med utgångspunkt i de långtgående politiska

åtaganden som OSSE-staterna gemensamt gjort.

 Deltagarstaternas gemensamma definition av begreppet säkerhet och övriga

politiska åtaganden legitimerar OSSE och dess medlemsstaters rätt till insyn i

förhållanden som berörs av dessa åtaganden. Denna ger också medlemsstaterna rätt

och möjlighet att, som en del av upprätthållandet av respekten för OSSE:s

grundprinciper, påtala missförhållanden.

 OSSE har utvecklat särskilda mekanismer och former för att påtala brott mot

gjorda åtaganden, och för att underlätta insyn i och diskussion av påtalade

missförhållanden.

 OSSE:s tydligare inriktning på konfliktförebyggande insatser har utvecklats

parallellt med arbetet på att definiera organisationens roll i den nya

europeiska säkerhetsstrukturen.

 Ett av de viktigaste inslagen i detta arbete är utvecklandet av OSSE:s

samarbete och utbyte med i första hand Europarådet och FN. Som en uppföljning av

besluten vid Helsingforsmötet 1992 ingicks under det svenska ordförandeskapet i

ESK ett ramavtal med FN om utbyte och samverkan under åberopande av FN-stadgans

kapitel VIII.

 Vid Helsingforsmötet 1992 inleddes ett arbete inom OSSE syftande till en

vidgad OSSE-roll i verksamheten på fältet i olika krisområden, innefattande

fredsbevarande insatser.

 Det första konkreta uttrycket för förverkligandet av dessa ambitioner blev den

s.k. Minsk-processen som syftade till en lösning av konflikten i

Nagorno-Karabach.

 Som ett stöd för Minskprocessen togs vid toppmötet i Budapest i slutet av 1994

ett principiellt betydelsefullt beslut rörande OSSE-insatser i Nagorno-Karabach.

Medlemsstaterna deklarerade då sin politiska beredvillighet att bidra med en

multinationell fredsstyrka i Nagorno-Karabach. Det uppdrogs åt ordföranden att

snarast utarbeta en plan för en sådan insats.

 OSSE:s medlemsstater bekräftade vid Budapest-mötet ånyo organisationens primära

roll avseende tidig förvarning, konfliktförebyggande och krishanterande insatser

i regionen. Deltagarna enades också om att i exceptionella fall hänskjuta en

konfliktfråga till FN:s säkerhetsråd. En mycket stor majoritet av staterna

förespråkade att detta skulle kunna ske utan samtycke av de närmast inblandade i

konflikten. Det var dock inte möjligt att uppnå full enighet om detta.

 OSSE har stegvis utvecklat en rad instrument för konkreta konfliktförebyggande

och krishanterande insatser. OSSE:s olika typer av långtidsmissioner är ett

exempel på detta, liksom ordförandeskapets och trojkans nyvunna möjligheter att

agera direkt eller genom särskilt utsedda representanter för ordförandeskapet.

 Högkommissarien för nationella minoriteter har till uppgift att på ett tidigt

stadium identifiera förhållanden för minoriteter som skulle kunna utveckla sig

till en konflikt. Högkommissarien skall samla information och genom dialog med

parterna söka finna konstruktiva lösningar på problemen. Däremot skall han inte

agera som en ombudsman för individuella klagomål. Hans insatser i Central- och

Östeuropa, Baltikum och Balkan har rönt stor uppskattning och han har därför

getts ökade resurser.

 Inom ramen för den mänskliga dimensionen har medlemsstaterna gjort en rad

åtaganden i syfte att upprätthålla en hög standard beträffande respekten för de

mänskliga rättigheterna. Om kränkningar av mänskliga rättigheter uppmärksammats

kan OSSE skicka ut särskilda missioner, vilka skall undersöka och belägga eller

vederlägga uppgifterna samt ge rekommendationer om hur förbättringar kan

åstadkommas.

 I normalfallet förutses att den berörda staten samarbetar med missionen och är

öppen för en konstruktiv dialog. Om läget bedöms särskilt allvarligt finns dock

möjlighet att sända missioner för att undersöka förhållanden på plats mot berörd

stats vilja. Denna möjlighet har hittills endast utnyttjats i ett fall,

missionen till Kroatien och Bosnien-Herzegovina 1993, men har diskuterats t.ex.

beträffande Turkiet och Tjetjenien. I de flesta fall har samarbetsvägen trots

allt bedömts vara mer ändamålsenlig. OSSE:s sanktionsmöjligheter mot medlemmar

som inte uppfyller sina åtaganden är främst av politisk natur, dvs. att söka

övertyga om att det ligger i statens eget övergripande och långsiktiga intresse

att följa sina åtaganden.

 OSSE har också fått nya uppgifter inom det säkerhetsskapande och

konfliktförebyggande området. Det s.k. stabilitetspaktsinitiativet utgör en av

EU:s första samfällda aktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken. Kärnan i initiativet kan sägas vara att minska riskerna för

att problem uppstår inom ett framtida EU med de central- och östeuropeiska

länderna som medlemmar, eller med stater utanför EU.

 Pakten antogs vid en slutkonferens i Paris den 20-21 mars 1995 och vid detta

tillfälle överlämnades pakten till OSSE. Organisationen får en viktig roll som

förvaltare och övervakare av de avtal som kommer att ingå inom ramen för pakten

och som tvistlösningsforum för problem relaterade till dessa avtal.

 2.2Mänskliga rättigheter och demokratibyggnad inom OSSE

Frågor om mänskliga rättigheter, däribland minoritetsrättigheter, och

demokratibyggnad behandlas i OSSE inom ramen för vad som kallas den mänskliga

dimensionen. Dessa frågor, som tidigare hanterades separat inom OSSE, har under

senare tid alltmer kommit att integreras i det övriga arbetet. Detta

sammanhänger med att man anlagt en ny, bred syn på begreppet säkerhet, vilket

tidigare främst förknippades med militära frågor. Numera betonas att ett

demokratiskt styrelseskick, byggt på rättsstatens principer, med respekt för

mänskliga rättigheter i sig själv är konfliktförebyggande. Denna utveckling har

pågått en tid, men har under det senaste året blivit alltmer tydlig.

 Inom den mänskliga dimensionen tillkom i en period av avspänning och

samförstånd tämligen långtgående politiskt bindande förpliktelser främst

fastlagda i 1990 års Köpenhamnsdokument. Nu koncentreras uppmärksamheten på att

se till att dessa åtaganden efterlevs. Detta sker dels genom relativt öppen

kritik av de deltagande staternas efterlevnad av åtagandena, dels genom positiva

åtgärder i syfte att förmå staterna att leva upp till sina förpliktelser,

exempelvis rådgivning avseende konstitutionell rätt, minoritetssskydd och

medborgarskapslagstiftning.

 Vid ministerrådsmötet i Rom 1993 underströks den mänskliga dimensionens

betydelse i det bredare säkerhetsbegreppet och i den kontinuerliga

konsultations- och beslutsprocessen. Rådet beslutade att OSSE:s Warszawakontor

för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) skulle få mer

personal för att kunna spela en ökande roll i valövervakning, och för att

förbättra samarbetet med frivilliga organisationer samt andra relevanta

internationella organisationer.

 ODIHR har under 1994 bl.a. anordnat seminarier om gästarbetare, lokal demokrati

och zigenare samt sänt observatörer till rättegångar i Moldova, Kazakstan,

Ukraina, Ungern, Lettland, den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (FYROM)

och Vitryssland. Man har också bistått med råd i konstitutionella frågor till

Tadzjikistan, Georgien och Armenien, samt deltagit med valövervakare.

 Vid toppmötet i Budapest hösten 1994 betonades den mänskliga dimensionens

betydelse i det breda säkerhetsbegreppet ytterligare. Ordförandeskapet fick

bl.a. i uppgift att informera det Permanenta Rådet i Wien om allvarliga fall av

påstådda kränkningar av åtagandena inom den mänskliga dimensionen. ODIHR:s

arbete kommer därför att steg för steg integreras i OSSE:s dagliga krishantering

och i den konfliktförebyggande verksamheten. Enighet råder nu om att OSSE bör

ägna mer resurser åt att nå ut till s.k. nya demokratier, särskilt i

Centralasien, genom ökad närvaro, rådgivning och riktade insatser inom

demokratibyggande bl.a. genom regionala seminarier.

 En konkret fråga som rönt stor uppmärksamhet under 1994 gäller den bristande

respekten för de mänskliga rättigheterna i Turkiet. Vid Budapestmötet utsattes

Turkiet för hård kritik. De nordiska länderna har inom ramen för OSSE sökt verka

för att en expertmission skall inbjudas för att på plats undersöka läget. EU gav

i Budapest sitt stöd till det nordiska initiativet. Turkiet har hittills svarat

med att bjuda in en parlamentarikerdelegation att besöka landet.

 Under de sista veckorna av 1994 inledde OSSE bevakning av konflikten i

Tjetjenien. Efter ett flertal kraftfullt kritiska uttalanden och resor till

regionen av olika delegationer har en principöverenskommelse träffats om att

etablera permanent OSSE-närvaro i området. OSSE:s agerande i Tjetjenien-fallet

har visat att tillämpningen av organisationens principer i interna konflikter

har vunnit brett stöd. Regeringen fäster stor vikt vid OSSE:s roll att i

samarbete med den Ryska Federationen verka för ett slut på den brutala

konflikten, respekt för mänskliga rättigheter och en återgång till normalt liv i

området.

 OSSE och Europarådet har i frågor som berör den mänskliga dimensionen i hög

grad likartade mål. Speciellt gäller detta strävanden efter demokrati, respekt

för de mänskliga rättigheterna samt rättsstatens principer. Däremot skiljer

organisationerna sig åt vad gäller medlemskrets och arbetsmetoder. Att söka få

till stånd en fast ansvarsfördelning förefaller dock idag varken vara

realistiskt eller önskvärt. Pragmatiskt samarbete är att föredra.

 Samarbetet mellan de två organisationerna äger huvudsakligen rum på

sekretariatsnivå. Personal från Europarådets sekretariat deltar i stor

utsträckning vid OSSE:s möten, seminarier och expertmissioner. OSSE deltar i

vissa av Europarådets expertkommittéer. Ett samarrangemang, ett seminarium om

zigenare, ägde rum i september 1994. Ett gemensamt seminarium om tolerans

planeras äga rum i Bukarest i maj 1995.

 Samarbetet på praktisk nivå har varit speciellt framgångsrikt i Baltikum.

OSSE:s högkommissarie för nationella minoriteter har utvecklat ett gott

samarbete med Europarådets sekretariat.

 Under Sveriges tid som OSSE-ordförande 1993 togs initiativ till samrådsmöten

mellan de högst ansvariga för frågor rörande mänskliga rättigheter i OSSE,

Europarådet och FN. Dessa möten äger fortsatt rum regelbundet. I Europarådet har

man tillsatt en speciell arbetsgrupp, vilken har till syfte att förbättra

samarbetet med OSSE. Detta har bl.a. lett till att Europarådet ställer expertis

till förfogande vid OSSE-missioner i länder där Europarådet är aktivt.

2.3 OSSE:s ekonomiska dimension

Även om den ekonomiska dimensionen, som också innefattar frågor rörande miljö

och tekniskt-vetenskapligt samarbete, funnits med i ESK-processen redan från

Helsingfors 1975 och formellt jämställts med arbetet avseende mänskliga

rättigheter och militär säkerhet har den i praktiken spelat en undanskymd roll.

 Först sedan samtliga deltagande stater, både vid ESK:s Bonnkonferens om

ekonomiskt samarbete år 1990 och vid toppmötet i Paris år 1990 bekänt sig till

de marknadsekonomiska principerna, har OSSE:s ekonomiska dimension fått

förutsättningar att spela en viktig roll. OSSE har uttalat stöd för övergången i

länderna i forna Sovjetunionen och Östeuropa från centralstyrd planekonomi till

ett marknadsekonomiskt system samt för dessa länders beslutsamhet att integreras

i det internationella ekonomiska systemet.

 De första åren efter Parismötet präglades arbetet inom den ekonomiska

dimensionen av farhågor om en överlappning med det arbete som redan bedrevs i

andra etablerade internationella ekonomiska och finansiella organisationer. Vid

översynskonferenserna i Helsingfors och Budapest har därför OSSE:s roll på det

ekonomiska området närmare definierats. Denna bygger på OSSE:s breda definition

av säkerhet vari även ingår ekonomiska, sociala och miljöfrågor. Likväl är de

ekonomiska frågorna fortfarande ofullständigt infogade i OSSE:s struktur och

dagliga arbete.

 Två möten har ägt rum med Ekonomiskt Forum, dvs. det reguljära organet inom

OSSE där den ekonomiska dimensionen behandlas. Det senaste i Prag 1994. Vid

dessa möten har andra internationella institutioner verksamma på området aktivt

deltagit, främst FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE), OECD och

Europeiska Utvecklingsbanken (EBRD). Samarbetet med dessa organ bedöms kunna ha

goda förutsättningar att fördjupas och breddas. Diskussionen vid Ekonomiskt

Forums möten har omfattat ett vitt spektrum av problem sammanhängande med

övergången från planekonomi till marknadsekonomi. Under 1994 anordnades

seminarier om att främja tillkomsten av små och medelstora företag respektive om

företagande och miljö. Ekonomiskt Forum skall åter sammanträda i juni 1995 med

inriktning på regionalt ekonomiskt samarbete på områdena handel, investeringar

och infrastruktur. Det bör nämnas att ekonomiska frågor också diskuteras i

framväxande regionala samarbetsgrupper utanför OSSE:s ram, bl.a. i

Östersjörådet, Barentshavsrådet och det Centraleuropeiska initiativet.

 Samarbetet med de nordafrikanska Medelhavsstaterna har framför allt för

EU-länderna varit en central fråga, och traditionellt hanterats i samband med

ekonomi- och miljöfrågor inom OSSE. För att ytterligare fördjupa dialogen med

dessa länder beslöt Budapestmötet att de skall kunna inbjudas till möten inom

OSSE:s organ vilka rör medelhavsfrågor. Dialogen skall förberedas av en

arbetsgrupp under Permanenta Rådet.

2.4 Rustningskontroll samt förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder inom

OSSE:s ram

Som en röd tråd genom OSSE:s drygt tjugoåriga historia går förhandlingar om, och

tillämpning av, en växande uppsättning förtroende- och säkerhetsskapande

åtgärder.

 I OSSE:s tappning är dessa åtgärder väsentligen militärpolitiska till sin

natur. Deras inriktning går tillbaka till Slutakten från Helsingfors 1975. De

har därefter vidareutvecklats i flera steg.

 Genombrottet för OSSE-filosofin om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder

kom i de förhandlingar som ägde rum i Stockholm 1984-1986: Slutaktens regler för

frivillig föranmälan och observation utvecklades och gjordes politiskt bindande

och helt nya obligatoriska kontrollbestämmelser gav möjlighet till inspektion på

platsen vid misstanke om brott mot överenskommelsen. 1986 års Stockholmsdokument

har ersatts av stegvis utvidgade och kompletterande förtroende- och

säkerhetsskapande åtgärder i 1990, 1992 och 1994 års Wiendokument. Utbytet av

militär information har svällt i omfattning. Den rutinmässiga hanteringen

förenklas av ett automatiserat kommunikationsnät som de flesta OSSE-stater är

anslutna till.

 Toppmötet i Helsingfors 1992 beslutade bilda ett permanent förhandlingsorgan

för frågor om militär säkerhet vilket kallas Säkerhetsforum (Forum for Security

Cooperation, FSC).

 Under de år som gått sedan det första Wiendokumentet antogs 1990 har stora

framsteg gjorts. Information som för några år sedan var sekretessbelagd delges

idag de deltagande staterna på rutinbasis. Utvärderingsbesök, inspektioner och

observationer genomförs i stor omfattning. Dessa fyller inte bara det primära

syftet att kontrollera efterlevnad utan är också förtroendeskapande i sig själva

genom att de skapar naturliga kontaktytor mellan militär personal. Även om vissa

brister finns i tillämpningen, speciellt när det gäller en del mindre stater, är

huvudintrycket positivt.

 Den nu gällande uppsättningen förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder, 1994

års Wiendokument, är politiskt bindande och den hittills mest ambitiösa. Utöver

tidigare framförhandlade åtgärdskategorier innehåller detta bl.a. också en

överenskommelse om ett omfattande informationsutbyte under rubriken

försvarsplanering. Häri ingår uppgifter om militär doktrin, stridskrafter och

budgetprognos de närmaste fem åren. Wiendokumentens grundtanke är att öppenhet

om militära förhållanden och vaksamhet beträffande förändringar skapar

förtroende och förutsägbarhet och därmed säkerhet. Personliga kontakter och

samarbete mellan militär personal i olika OSSE-stater bidrar i hög grad till att

förverkliga denna filosofi.

 Wiendokumentet 1994 liksom dess föregångare, är unikt, bl.a. i så måtto att det

har en särskild årligen återkommande process för kontroll av, och utbyte av

erfarenheter från, implementeringen, dvs. efterlevnaden av de ingångna

överenskommelserna. Budapestmötet 1994 poängterade i slutdeklarationen särskilt

att just implementeringsfrågorna bör ges ökad vikt i Säkerhetsforums arbete.

 Vid sidan av Wiendokumentet har OSSE-staterna under 1993-94 utarbetat och

antagit överenskommelser om globalt informationsutbyte, riktlinjer för handel

med konventionella vapen, stabiliserande åtgärder för kriser, och principer för

icke-spridning av massförstörelsevapen.

 Den s.k. uppförandekoden om bl.a. demokratisk kontroll av väpnade styrkor, som

toppmötet i Budapest antog, förtjänar ett särskild omnämnande. Uppförandekoden

behandlar militärpolitiska aspekter på säkerhet. Den utgör en normbildande

OSSE-överenskommelse av delvis nytt slag.

 Uppförandekoden föreskriver att OSSE-staterna skall eftersträva samverkan och

inte söka säkerhet på andra staters bekostnad. I koden förbinder sig

medlemsstaterna att visa solidaritet om OSSE:s normer och åtaganden kränks och

att underlätta samfällda reaktioner på hot mot säkerheten som kan bli följden av

sådana kränkningar. Vidare understryks i koden betydelsen av individens ansvar.

Koden stadgar även bl.a. att OSSE-staterna inte ska tolerera eller stödja

väpnade styrkor som inte är ansvariga inför eller kontrolleras av

författningsenligt tillsatta organ. Om bruk av våld inte kan undvikas för att

upprätthålla den inre ordningen måste våldsanvändningen stå i proportion till de

aktuella säkerhetsbehoven. Uppförandekoden blev omgående högaktuell genom krisen

i Tjetjenien. Både Ryska Federationen och omvärlden kunde i sammanhanget åberopa

den. Enligt rysk uppfattning legitimerade koden bruk av våld för att avväpna de

författningsstridiga tjetjenska utbrytarstyrkorna; omvärlden har understrukit

vad som i bl.a. uppförandekoden stadgas om urskiljning och måttfullhet vid

militära insatser och hävdat att detta inte respekterats av de ryska styrkorna i

Tjetjenien.

 CFE-avtalet är den utan jämförelse mest genomgripande

nedrustningsöverenskommelsen någonsin vad avser konventionella vapen och

styrkor. Det avser reducering av fem kategorier större vapensystem och

förstöring av övertaliga vapen, enligt detaljerade föreskrifter och med

inträngande övervakning. Det avser vidare geografiska begränsningar när det

gäller gruppering av kvarvarande system, särskilt i de norra och södra

flankområdena. Det uttalade syftet är att "upprätta en säker styrkebalans på en

lägre nivå för konventionella stridskrafter i Europa" och att eliminera

"förmågan att genomföra överraskande anfall och företa storoffensiv i Europa".

 Till skillnad från Wien-dokumentet och uppförandekoden är innebörden av

CFE-avtalet traditionell rustningskontroll. Avtalet, som är juridiskt bindande,

undertecknades vid toppmötet i Paris i november 1990. Endast NATO- och de

förutvarande Warszawapaktsstaterna är parter. Sverige ingår således inte.

 CFE-parterna - som numera är 30 till antalet - har efterlevt det krävande

avtalet utan allvarliga överträdelser. Fastän avtalet löper för obestämd tid är

dess framtid på sikt något oviss. I och med Warszawa-paktens upplösning haltar

det balanstänkande som genomsyrar avtalet. Flera CFE-parter har antytt önskemål

om att ändra vissa bestämmelser i avtalet. I maj samlas CFE-parterna för att

granska avtalets efterlevnad. Hur denna granskning kommer att avlöpa är en öppen

fråga.

 Till bilden hör också ett separat avtal som kallas Open Skies och som innebär

att de deltagande staterna - f.n. bara NATO- och f.d. Warszawapaktsstater - har

rätt att genomföra omfattande spaningsflygningar över varandras territorier.

Inhämtad information är öppen och kan därför åberopas i samband med t.ex.

konfliktförebyggande dialoger. Open Skies-avtalet har ännu inte trätt i kraft då

det inte ratificerats av ett tillräckligt antal stater. De alliansfria staterna

har hittills saknat tillträde till avtalet som medlemmar och Sverige är således

observatör. Frågan om medlemskap är viktig och kommer att aktualiseras när

avtalet öppnas för en bredare länderkrets. För svensk del gäller det bl.a. att

ta ställning till vilka försvarstekniska och finansiella konsekvenser ett

medlemskap och därmed följande åtaganden får. Utvidgningen av avtalet till att

gälla även alliansfria stater blockeras f.n. av Grekland och Turkiet på grund av

Cypern-frågan.

 Toppmötet i Budapest gav Säkerhetsforum i uppdrag att fram till 1996 års

toppmöte i Lissabon utarbeta ramvillkoren för nya rustningskontrollåtgärder.

Tanken är att dessa ramvillkor ska ligga till grund för fortsatta förhandlingar

om rustningskontroll och nedrustning som OSSE-toppmötet 1996 väntas fatta beslut

om.

2.5 OSSE och andra internationella organisationer

Ett av de mest framträdande elementen under framväxten av det "nya" OSSE, inledd

vid toppmötet i Paris 1990, har varit ambitionen att stärka och precisera OSSE:s

relation till andra internationella organisationer.

 OSSE:s ansträngningar har i första hand inriktats på att stärka banden med

Förenta nationerna och Europarådet, men även utbytet med det nordatlantiska

samarbetsrådet (NACC), NATO och västeuropeiska unionen (WEU) har utvecklats.

 Utöver etablerandet av OSSE som en regional organisation under kapitel VIII av

FN-stadgan tog toppmötet i Helsingfors år 1992 principiellt viktiga beslut

rörande formerna för fredsbevarande OSSE-insatser, vilka uttryckligen förutsågs

komma att innebära samarbete med andra internationella organisationer, inom

såväl det militära som humanitära området.

 OSSE:s allt tydligare inriktning på konkreta insatser inom preventiv diplomati

och krishantering har lett till en utbyggd fältverksamhet, i huvudsak genom en

rad missioner av olika typ och varaktighet, vilket lett till ökade kontaktytor

och ökat samarbetsbehov med andra internationella och enskilda organisationer

som verkar inom samma område.

 I och med att OSSE har fått en fastare struktur, med permanenta organ, har de

praktiska förutsättningarna för ett tätare utbyte med andra organisationer ökat

påtagligt. Inte minst OSSE:s ordförande och dess generalsekreterare har viktiga

roller att spela i detta sammanhang.

 Sverige fäste under sitt ordförandeskap i OSSE stor vikt vid att stärka OSSE:s

operativa kapacitet och samarbete med de internationella organisationerna, i

första hand FN. Detta manifesterades bl.a i undertecknandet av ett ramavtal

mellan OSSE och FN. Ett trilateralt samarbete inom den mänskliga dimensionens

område har också inletts, på svenskt initiativ, mellan OSSE, FN och Europarådet.

Vidare deltar en representant för OSSE i NACC:s arbetsgrupp för fredsbevarande

frågor, vilken under 1994 omvandlats till en styrgrupp även för samarbetet på

detta område inom ramen för Partnerskap för Fred.

 2.6Den parlamentariska församlingen

I Parisstadgan år 1990 erkändes parlamentarikernas viktiga roll för ESK:s

arbete. År 1991 inrättades en parlamentarisk församling. Församlingen skall

vara oberoende i förhållande till de nationella parlamenten, ha 245 medlemmar

och sammanträder årligen i en veckolång session i en medlemsstats huvudstad.

Varje medlemsland är representerat i förhållande till sin storlek och

församlingen fattar beslut genom omröstning.

 Församlingen höll sitt första möte i Budapest 1992 och gav bl.a. impulser till

det fortsatta arbetet inom den mänskliga dimensionen samt uttalade sig om

Jugoslavien-konflikten. Man beslutade även att etablera ett sekretariat med säte

i Köpenhamn. Församlingens andra möte hölls i Helsingfors 1993 och antog en

deklaration om mänskliga rättigheter, nedrustning, ekonomiskt samarbete och

Jugoslavien-krisen. Vidare antogs en rekommendation om att medlemsstaternas

parlament skulle utse och samordna delegationer med uppgift att bevaka kurdernas

situation i Turkiet, liksom landets behandling av andra minoriteter. På det

organisatoriska området rekommenderade församlingen att även ESK skulle införa

principen om majoritetsbeslut och inrätta ett säkerhetsråd efter FN-modell.

 Församlingen skall ge råd till OSSE och till de deltagande staterna. Dess

beslut är således inte bindande för regeringarna. Sverige har verkat för en

ordning med fasta ramar för hur parlamentarikernas rekommendationer skall

behandlas, dvs. en ordning som motsvarar vad som gäller för Europarådet. Det har

även föreslagits att församlingens ständiga utskott skall hålla ett möte per år

i Wien för att underlätta kontakterna med de OSSE-organ som finns där.

 Det tredje årliga mötet med den parlamentariska församlingen hölls i juli 1994

i Wien. I den deklaration som antogs vid mötet riktades uppmaningar till det då

förestående Budapest-mötet att deltagarstaterna skulle etablera en formell

ordning för hur församlingens rekommendationer skall behandlas, dvs. i linje med

vad Sverige förespråkat.

 Toppmötet i Budapest beslutade att ordförandeskapet skall upprätthålla en aktiv

dialog med parlamentarikerförsamlingen. Det åvilar ordförandeskapet att

uppmärksamma Permanenta Rådet på de rekommendationer som antas av

parlamentarikerförsamlingen samt att på motsvarande sätt informera

parlamentarikerna om utvecklingen inom OSSE.

 Bland rekommendationerna från parlamentarikerförsamlingens möte i juli 1994

återfinns även förslag om vissa justeringar i OSSE:s regler om konsensusbeslut.

Det finns dock hos OSSE:s medlemsstater ett starkt motstånd mot långtgående

förändringar i reglerna för beslutsfattande.

 1995 års möte med församlingen äger rum i Ottawa. Sveriges riksdag har inbjudit

till att hålla möte i Stockholm i juli 1996.

2.7 Kontakter med frivilliga organisationer

Sverige verkar inom OSSE för att rimliga resurser skall skapas inom

organisationen för ett utvecklat samarbete med frivilliga organisationer.

Sverige har också på motsvarande sätt aktivt verkat för att bredda deras insyn i

OSSE:s verksamhet och att göra centrala dokument lätt tillgängliga för dem.

Denna politik bygger på övertygelsen att aktivt stöd från de frivilliga

organisationerna är en nödvändig förutsättning för att OSSE skall kunna

förverkliga sina målsättningar inom alla viktiga områden.

 Denna tes stärks av att demokratiseringssträvandena i Östeuropa fick viktiga

impulser från ESK. Oppositionella organisationer, inte minst de s.k.

Helsingforskommittéerna, drog direkt politisk nytta av uttalanden från

konferenserna, inte minst det s.k. Helsingforsdokumentet där man fastslagit

centrala principer angående fri- och rättigheter. En del av reformarbetet inom

det gamla Östeuropa hämtade inspiration och fick viss politisk legitimitet från

ESK.

 Hittills har öppenheten gentemot frivilliga organisationer i första hand

åstadkommits inom den mänskliga dimensionen inom OSSE:s verksamhet. I linje

härmed var arbetsgruppen för den mänskliga dimensionen vid Budapestmötet

tillgänglig för enskilda organisationer med erfarenhet på området.

 Budapestdokumentet bäddar, i linje med svenska ståndpunkter, för en vidgning av

OSSE:s öppenhet gentemot frivilliga organisationer. Toppmötet beslutade uppdra

åt generalsekreteraren att utreda hur OSSE:s samverkan med dessa kan förstärkas.

Det innebär bl.a. att denna fortsättningsvis inte förutsätts begränsas till den

mänskliga dimensionen.

3 Konkreta insatser

3.1 Baltikum

OSSE har de senaste åren kommit att spela en konstruktiv politisk roll i de

baltiska staterna. Med tanke på de baltiska ländernas återupprättade

självständighet kom frågor som rör dessa helt naturligt upp i samband med

Helsingforsmötet 1992. Toppmötet betonade bland annat vikten av ett

tillbakadragande av de ryska trupperna i Baltikum och uppmanade parterna att

åstadkomma detta på folkrättens grund och genom bilaterala fredliga

förhandlingar. Helsingforsmötet underströk att dessa bilaterala avtal mellan de

tre baltiska staterna och den Ryska Federationen borde innehålla konkreta

tidtabeller för de ryska truppernas tillbakadragande från baltiskt territorium.

 På basis av det breda ESK-engagemanget i de baltiska staternas strävanden efter

reell självständighet kom två långtidsmissioner att upprättas, en i Riga och en

i Tallinn. I Litauen har inte behovet av stöd ansetts vara lika uttalat, även om

den litauiska regeringen aktivt deltar i OSSE-arbetet och tidvis har övervägt

möjligheten att tillsammans med Ryssland ge en särskild roll till OSSE

exempelvis i samband med regleringen av den ryska militära transittrafiken genom

Litauen från Kaliningrad.

 Efter Helsingforsmötet 1992 behandlades frågan om det ryska

trupptillbakadragandet kontinuerligt under ESK:s möten, som därigenom fram till

tillbakadragandet sommaren 1994 kom att utgöra ett värdefullt forum för

internationellt stöd för de baltiska staterna i denna centrala fråga.

 I Estland har OSSE-missionen arbetat intensivt med att bistå den estniska

regeringen med att finna lösningar främst vad avser problemen med den stora

gruppen ryska icke-medborgare i landet. Högkommissarien för nationella

minoriteter har upprepade gånger besökt Estland, delvis i anslutning till

utarbetandet av estnisk medborgarskapslag och utlänningslag. Missionens arbete

har på senare tid kommit att inriktas alltmer på frågor som har att göra med de

ryska militära pensionärer som finns kvar i Estland. En särskild

OSSE-representant har under 1994 utsetts för att tillsammans med en estnisk

statlig kommission arbeta med de ofta socialt komplicerade

militärpensionärsfrågorna. En relaterad fråga som följs av missionen är arbetet

på att successivt förbättra undervisningen i estniska för de rysktalande så att

dessa kan uppfylla den nya lagstiftningens språkkrav.

 Lettlandsmissionen arbetar även den i hög grad med alla de frågor som uppstår

på grund av den stora gruppen rysktalande icke-medborgare i landet. Missionen

har bl.a. en resande expertgrupp, som insamlar uppgifter även i mindre städer

och på den lettiska landsbygden för att komplettera arbetet i Riga. Liksom sina

OSSE-kolleger i Estland följer platsrepresentanterna i Lettland bl.a.

utvecklingen av den inhemska invandrar- och utlänningslagstiftningen, samt

språkfrågorna.

 I Lettland har OSSE helt nyligen kommit att spela en särskild roll vad gäller

utarbetandet och tillämpningen av en inspektionsordning för avvecklingen av den

ryska radarstationen i Skrunda. På begäran av Lettland och Ryssland ingår en

särskild OSSE-representant i den blandade kommission som upprättats enligt

avtalet om Skrunda. Likaså, på båda parters begäran, finns en OSSE-representant

för militärpensionärsfrågorna i Lettland.

3.2 OSSE:s roll i Jugoslavienkonflikten

Det internationella samfundets ansträngningar till medling och fredsbevarande i

f.d. Jugoslavien har inte koncentrerats till OSSE, utan i första hand till FN

och Europeiska Unionen samt, senare, även till NATO och stormakternas

Kontaktgrupp. "Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) uteslöts sommaren 1992 från

fortsatt deltagande i OSSE:s arbete. Ett (åter)upptagande i medlemskretsen

hindras bl.a. av oenighet om huruvida den nuvarande "Jugoslavien" kan göra

anspråk på det gamla Jugoslaviens plats, som nu står tom, eller om landet liksom

övriga stater som uppstått på det tidigare Jugoslaviens territorium måste

ansöka, och prövas, som ny medlem.

 Ett viktigt mål för OSSE är att stödja fredsprocessen i stort, att bidra till

ansträngningar att motverka spridning av konflikten samt att förbereda insatser

för att bygga upp demokratiska strukturer och rättssamhällen som kan bidra till

att skapa varaktigt fredliga förhållanden efter konflikten. Likaså med sikte på

att bidra till stabilitet i framtiden förbereds förhandlingar om regionala

nedrustningsåtgärder i området.

 I syfte att förebygga en spridning av striderna till den f.d. jugoslaviska

republiken Makedonien, FYROM, har OSSE sedan september 1992 en mission i Skopje.

Grekland blockerar alltjämt fullt deltagande för FYROM i OSSE.

 OSSE åtog sig på hösten 1992 en understödjande och konfliktdämpande roll i

Serbien-Montenegro genom en mission i Kosovo, Sandjak och Vojvodina, tre

regioner med ett stort antal personer som tillhör en nationell minoritet. Denna

fick dock läggas ned i juni 1993 sedan regeringen i Belgrad dragit tillbaka sitt

samtycke till dess närvaro. OSSE har markerat sitt fortsatta engagemang genom

samordnade insatser av sina ambassader i Belgrad och genom möten varje vecka i

Wien för diskussion av utvecklingen i de tre områdena och i hela

Serbien-Montenegro.

 Sedan november 1994 har OSSE en mindre mission i Sarajevo. Den har till uppgift

bl.a. att ge stöd och råd till de ombudsmän som tillkommit inom ramen för den

nya muslimsk-kroatiska federationen. Dessa ombudsmän har utsetts efter en

urvalsprocess genomförd å OSSE-ordförandens vägnar av Sveriges ambassadör i

Bosnien-Hercegovina. Deras uppgift är att bidra till att överbrygga etniska

motsättningar.

 Genom missionerna och genom den samordnade observationen av utvecklingen i

Serbien-Montenegro skaffar sig OSSE insyn, inte minst när det gäller respekten

för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Inom ESK/OSSE utreddes

frågan om inrättande av en särskild domstol för lagföring av krigsförbrytare i

f.d. Jugoslavien. Förslaget överlämnades till FN, som i maj 1993 fattade beslut

om domstolen.

 Omkring etthundrafemtio tulltjänstemän ingår sedan september 1992 i sju

missioner till stöd för grannländerna att iaktta de av FN:s säkerhetsråd

beslutade sanktionerna mot f.d. Jugoslavien. 1993 tillsattes, i samråd med

Europeiska Unionen, en särskild samordnare för strikt tillämpning av

sanktionsbeslutet.

3.3 Centralasien

I april 1993 besökte OSSE:s ordförande de nya medlemsländerna i Centralasien.

Besöket var ett led i ansträngningarna att integrera dessa i OSSE:s verksamhet,

bl.a. beslutade man att hålla en serie seminarier i regionen.

 Inom ramen för den ekonomiska dimensionen har OSSE anordnat ett seminarium om

hur man främjar små och medelstora företag i övergångsekonomier. Detta är

angeläget då de ekonomiska och sociala följderna av pågående systemskifte kan

utgöra potentiella hot mot stabiliteten i regionen.

 Vidare har det i regionen hållits seminarier om mänskliga fri- och rättigheter

och om militära säkerhetsfrågor liksom rörande allmänna och övergripande

OSSE-frågor, inklusive den viktiga frågan om uppföljning av gjorda åtaganden.

 Vid generalsekreterare Höyncks besök i regionen i februari 1994 betonade denne

ESK:s strävan att samarbeta fullt ut med de fem centralasiatiska republikerna.

Samtliga dessa bekräftade sitt genuina intresse för OSSE och respekt för dess

värderingar. För att underlätta ländernas medverkan i den löpande politiska

konsultationsprocessen angav generalsekreteraren som särskilt viktigt att

länderna upprättar permanent närvaro i Wien. Idag finns samtliga utom Kazakstan

representerade. Generalsekreterarens besök utmynnade bl.a. i ett beslut om att

upprätta ett OSSE-kontor i Tasjkent samt utökat besöksutbyte och

kunskapsöverföring.

 Högkommissarien för nationella minoriteter har avlagt besök i Kazakstan och

Kirgistan.

 OSSE är sedan 1992 representerat i Tadjikistan genom en mission, som utgör ett

exempel både på ESK/OSSE:s krishanterande och konfliktförebyggande verksamhet.

Missionens mandat är tämligen allmänt formulerat men dess huvuduppgifter är

klara och består i att befordra dialog och förtroende mellan olika grupper samt

upprättandet av demokratiska institutioner. Missionen har också som uppgift att

bevaka efterlevnaden av åtaganden inom den mänskliga dimensionen mot bakgrund av

händelser under ett tidigare inbördeskrig.

 Situationen på mänskliga rättighetsområdet i regionen i övrigt ger också

anledning till oro. Särskilt Uzbekistan har kritiserats av OSSE för bristande

efterlevnad av åtagandena inom ramen för den mänskliga dimensionen. OSSE verkar

även här aktivt för att förbättra den interna dialogen och lägga grunden för en

fungerande rättsstat byggd på demokratiska principer.

3.4 Andra långtidsmissioner: Georgien, Ukraina och Moldova

I slutet av 1980-talet ökade motsättningarna mellan Georgiens etniska grupper

snabbt. Syd-Ossetien och Abchazien krävde självständighet från Georgien och i

Syd-Ossetiens fall inkorporering i Ryska Federationen. Ökade spänningar ledde

till att väpnad konflikt utbröt med Syd-Ossetien i december 1990 och med

Abchazien i augusti 1992. Förutom dessa två konflikter, finns andra etniska

problem inom Georgien.

 Det internationella samfundet söker dämpa dessa två konflikter. FN har

militärobservatörer i Abchazien, och OSSE har en mission baserad i Tblisi med

syftet att försöka uppnå en politisk lösning av konflikten med Syd-Ossetien.

 Rysslands ställning i dessa konflikter är komplicerad. I samband med ryska

truppinsatser i regionen har Ryssland sökt att få ett mer allmänt mandat av FN

för att genomföra ryska fredsbevarande aktioner.

 OSSE etablerade en mission i Georgien i december 1992 som idag har 17 medlemmar

och högkvarter i Tblisi. Georgien-missionen är den enda OSSE-mission som

inkluderar både diplomater och militärer. Den är dessutom den mission som står i

nära kontakt med, och också övervakar, en fredsbevarande styrka (bestående av

ryssar, georgier och sydosseter). Missionens mandat inkluderar att: "uppmuntra

förhandlingar mellan parterna till konflikten i Georgien med mål att nå en

fredlig politisk lösning". Missionens mandat breddades i mars 1994 till att

inkludera mänskliga rättigheter, i syfte att utveckla demokratiska

institutioner, fria media och övervakning av de huvudsakligen ryska

fredsbevarande styrkorna för att kunna bedöma huruvida deras aktiviteter

överensstämmer med OSSE:s principer.

 Missionen har av allt att döma kunnat etablera goda kontakter med och

trovärdighet hos myndigheter och andra organisationer både i Tblisi och

Syd-Ossetien. Därigenom kan den fungera som medlare och neutral samtalspart.

Missionen har också utvecklat ett nära samarbete med den fredsbevarande styrkan

baserad i Tskchinvali och med FN, som har militära observatörer i Abchazien där

man koncentrerar sig på flyktingfrågor.

 Långtidsmissionen i Ukraina inrättades sommaren 1994. Den främsta uppgiften är

att följa förhandlingarna om Krims status och dess krav på lokalt ekonomiskt

självbestämmande. Missionen skall även följa utvecklingen för de mänskliga

rättigheterna - i samarbete med Högkommissarien för nationella minoriteter -

samt bevaka mediernas frihet. Missionen har upprättat kontor i Kiev, medan det

planerade kontoret på Krim ännu inte kunnat starta sin verksamhet. Då missionen

är en relativt ny är det för tidigt att göra en utvärdering av verksamheten.

 Långtidsmisssion till Moldova inrättades 1993. Det övergripande målet för

missionen är att underlätta en politisk reglering av konflikten i

utbrytarregionen i Transnistrien-området i Moldova. Mer i detalj innebär

mandatet att man bl.a. skall upprätta en ram för dialog och förhandlingar mellan

parterna i konflikten, uppmuntra till tillbakadragande av främmande trupper samt

bidra med expertis på frågor rörande omhändertagande av återvändande av

flyktingar och konstitutionella problem t.ex. beträffande regionalt självstyre.

3.5 Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskprocessen

En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om den armeniska enklaven Nagorno-Karabach i

Azerbajdzjan. Enklavens befolkning om ca 150.000 personer eftersträvar större

självständighet gentemot centralregeringen. Azerbajdzjan betraktar

Nagorno-Karabach som en del av sitt territorium och accepterar endast begränsad

autonomi för enklaven.

 Sverige är sedan 1992 engagerat i att inom OSSE:s ram finna en varaktig fredlig

lösning på konflikten rörande Nagorno-Karabach. Förutom viljan att bilägga en

konflikt som krävt tiotusentals människoliv, tvingat en miljon på flykt och

därmed orsakat stort mänskligt lidande, är ett grundläggande skäl till vårt

engagemang den säkerhetspolitiska betydelsen av att den regionala alleuropeiska

OSSE därmed skulle stärka sin roll inom OSSE:s region och i Rysslands

närområde.

 Nagorno-Karabachs styrkor hade under de senaste striderna militära framgångar

och kontrollerar omkring 20 % av Azerbajdzjans territorium.Sedan den 12 maj 1994

råder en informell vapenvila i området, delvis framförhandlad av Ryssland och

dåvarande svenska ordförandeskapet. Parterna har vid flera tillfällen betygat

sin avsikt att respektera denna tills en bredare politisk överenskommelse kan

ingås.

 ESK beslöt våren 1992 att Minsk, Vitrysslands huvudstad, skulle bli säte för en

fredskonferens för konflikten. På grund av bristande förutsättningar att påbörja

konferensen bildades något senare den s.k. Minskgruppen i syfte att förbereda

konferensen. Minskgruppen består av parterna och ett antal särskilt intresserade

OSSE-stater.

 I egenskap av medlem av ESK:s trojka har Sverige varit medlem i gruppen sedan

dess tillblivelse. Sverige övertog ansvaret för Minskprocessen i början av

december 1993, då nuvarande kabinettssekreteraren Jan[REDACTED_EFTERNAMN] av ESK:s

ordförande utsågs till ordförande i Minskkonferensen och -gruppen.

 Inget av de förslag till politisk överenskommelse om en omfattande och

konsoliderad vapenvila som utarbetats inom Minskgruppen har godtagits av

samtliga parter, delvis beroende på förändringar i den militära situationen.

 En överenskommelse om en rad förtroendeskapande åtgärder träffades mellan

parterna inom ramen för Minskgruppen i maj 1994.

 Rysslands intresse av en stabilare situation i Kaukasus och även av att

etablera militär närvaro i regionen ledde till allt mer intensiva parallella

ryska medlingsansträngningar. Sverige sökte dock integrera de ryska

ansträngningarna i Minskprocessen, och sedan december 1994 är det ett

ryskt-svenskt samordförandeskap.

 Parternas önskan att se en framtida överenskommelse tryggad av verkligt

internationella fredsbevarande styrkor ledde till att ESK:s ordförande på

förslag av ordföranden för Minskkonferensen- och gruppen, under hösten 1994

undersökte intresset bland ESK-staterna för att bidra till en sådan insats. Det

politiska gensvaret var positivt och vid toppmötet i Budapest i början av

december 1994 fattades ett principbeslut om en fredsbevarande insats, under

förutsättning av bl.a. konkreta framsteg i förhandlingsprocessen. En

fredsbevarande insats i Nagorno-Karabach skulle bli den första inom OSSE:s ram.

 En militär grupp har av OSSE etablerats för att planera för en eventuell

insats. Man planerar idag för en fredsbevarande styrka om totalt ca 3.280 man,

varav ca 1.600 man i förband som kan lösa övervakningsuppgifter av skilda slag.

Samtidigt finns en beredskap att sända upp till 500 militära observatörer till

regionen, vilka kan samverka med förbanden.

 Sverige överväger ett bidrag i form av personal och/eller finansiella resurser

till en eventuell fredsbevarande operation. Sverige har i samband med tidigare

planering för en operation, som endast skall omfatta obeväpnade observatörer,

åtagit sig att bidra med upp till 16 officerare. Eventuella bidrag med förband i

den numera förändrade planeringssituationen övervägs för närvarande. Om möjligt

bör en samlad nordisk insats eftersträvas.

 FN:s säkerhetsråd har i fyra resolutioner uppmanat till stöd för Minskgruppens

ansträngningar. Generalsekreteraren har erbjudit stöd i form av teknisk

expertis, sambandsofficerare m.m. till en eventuell OSSE-operation. Enligt

beslutet i Budapest skall säkerhetsrådet genom en resolution bekräfta ett

eventuellt beslut av OSSE att sända ut en fredsbevarande styrka.

 Vid toppmötet beslöts samtidigt att ordförandeskapet i Minskkonferensen och

-gruppen skall vara delat mellan två stater, i realiteten Sverige och Ryssland.

Samordförandeskapet har resulterat i avsevärt bättre samordning av

medlingsansträngningarna.

 Sverige kommer att i slutet av april 1995 efterträdas av Finland såsom

samordförande i Minskkonferensen och -gruppen.

 Samordförandeskapets verksamhet koncentreras f.n. på att finna vägar för

fortsatta förhandlingar mellan parterna, stärka den existerande vapenvilan samt

främja åtgärder som kan återskapa förtroendet mellan konfliktens parter i

synnerhet inom det humanitära området.

4 Översynskonferensen och toppmötet i Budapest

Den förvandling av ESK från förhandlingskonferens till säkerhetsorganisation som

initierades med Parisstadgan 1990 pågår alltjämt.

 Toppmötet i Budapest förde processen vidare, dels genom den inte oviktiga

namnändringen, dels genom att ytterligare förstärka rollen för OSSE:s ständiga

forum i Wien, numera Permanenta Rådet. Än viktigare var beslutet att öppna vägen

för en fredsbevarande operation i Nagorno-Karabach.

 Den organisatoriska utvecklingen skall naturligtvis ses i sammanhang med den

operativa verksamhet som OSSE utvecklat och som efter hand skapat behov att

ytterligare utveckla de strukturer som skall handskas med sådana uppgifter som

utsändande och ledning av missioner till krisområden och genomförande av

praktiskt taget kontinuerliga mellanstatliga konsultationer om aktuella

säkerhetspolitiska frågor.

 Budapestmötets resultat behandlas även under relevanta sakavsnitt i denna

skrivelse. För att ett mått av överblickbarhet skall uppnås ges i de följande

styckena en koncentrerad sammanfattning:

 Själva toppmötesdeklarationen fastslår staternas syn på OSSE som en

övergripande europeisk säkerhetsorganisation, baserad på OSSE:s breda

säkerhetsbegrepp och dess gemensamma värderingar. Deklarationen nämner

kortfattat de beslut som sedan fogas till densamma.

 Toppmötet antog en, som ovan nämnts, uppförandekod innehållande i första hand

riktlinjer för demokratisk kontroll av väpnade styrkor samt beslutade inleda

diskussioner om en modell för gemensam och allomfattande säkerhet i Europa.

 Den vidare bearbetning och förbättring av Wiendokumentet om förtroende- och

säkerhetsskapande åtgärder som förhandlats och fastlagts av Säkerhetsforum, dvs.

det organ i Wien där militära säkerhetsfrågor och rustningskontroll behandlas,

bekräftades av toppmötet. De förhandlingar, som med intensitet förts sedan

toppmötet i Helsingfors 1992 om största möjliga harmonisering av de åtaganden

samtliga OSSE-stater gjort med dem som gäller enligt CFE-avtalet, förblev

resultatlösa.

 En kort beslutstext ger Säkerhetsforum ett relativt öppet formulerat uppdrag

att överväga en framtida inriktning för europeisk rustningskontroll. En text

antogs om principer för icke-spridning av massförstörelsevapen. Den hade

tillkommit främst som ett led i påtryckningar gentemot Ukraina att slutgiltigt

uppge sin kärnvapenkapacitet. Det syftet uppnåddes med stöd av ett avtal om

säkerhetsgarantier som Ukraina och OSSE:s kärnvapenmakter undertecknade i

anslutning till toppmötet.

 I övrigt antogs ett par beslut om regionala problem (förutom om

Nagorno-Karabach även om Georgien och Moldova) samt relativt långa beslutstexter

om den mänskliga respektive den ekonomiska dimensionen, vilka bygger på och

vidareutvecklar tidigare överenskommelser och åtaganden. Motsvarande kan sägas

om beslutet att ytterligare något utvidga samarbetet och kontakterna med icke

deltagande medelhavsstater.

 Två separata deklarationer antogs, den ena med anledning av det instundande

50-årsjubileet av det andra världskrigets slut (ett gemensamt rysk-tyskt

initiativ), den andra en med betydande svårigheter framförhandlad text om

Baltikum. Den sistnämnda välkomnar att de ryska styrkorna nu lämnat de baltiska

staterna samt bekräftar i allmänna termer att OSSE kan spela en positiv roll i

regionen. Att texten inte förts till beslutsavsnittet med övriga regionala

frågor sammanhänger med att Estland och Lettland motsätter sig att deras länder

behandlas i ett och samma sammanhang som andra länder med akuta konflikter.

 Intensiva förhandlingar fördes om ytterligare en separat toppmötesdeklaration,

nämligen om situationen i Bihac-området i Bosnien-Hercegovina. På grund av ryskt

motstånd mot att delta i ensidig kritik riktad mot den serbiska sidan i

konflikten, kunde varken en sådan deklaration eller ett tilltänkt beslut om

OSSE:s roll i förhållande till olika aspekter av konflikterna i f.d. Jugoslavien

antas av mötet.

 Ett förslag som kommit att benämnas "OSSE först", vilket av EU förts fram som

en prioriterad målsättning för Budapestmötet, föll på i sista hand armeniskt

motstånd. Förslaget syftade till att formalisera OSSE:s relation till FN i

frågor som rör fred och säkerhet och till att skapa en särskild procedur för att

genom beslut i OSSE överlämna en fråga till FN:s säkerhetsråd när denna befinns

kräva sådana åtgärder som endast Säkerhetsrådet kan besluta om. Ett sådant

beslut skulle, enligt förslaget, kunna fattas utan direkt inblandade staters

direkta samtycke. Kvar står en allmänt hållen formulering i

toppmötesdeklarationen om att i exceptionella fall hänskjuta en tvist till

Säkerhetsrådet.

 Ytterligare ett uteblivet beslut måste redovisas, nämligen en överenskommelse

om principer för OSSE:s samarbete med s.k. tredjepartsstyrkor, ett begrepp som i

praktiken åtminstone för närvarande avser ryska s.k. fredsbevarande insatser i

konflikter inom f.d. Sovjetunionen.

 Toppmötet i Helsingfors 1992 beslutade ersätta ESK:s uppföljningsmöten med

vartannat år återkommande översynskonferenser. Toppmötet i Budapest föregicks

sålunda av en åtta veckor lång översynskonferens, varav sex veckor avsatts för

översyn och två för förberedelse av toppmötet.

 Endast på den mänskliga dimensionens område visade det sig möjligt att hålla en

så omfattande genomgång av hur ingångna åtaganden har akttagits. Denna s.k.

implementeringsöversyn genomfördes överlag effektivt och någorlunda sakligt utan

överdriven polemik. På övriga områden (konflikthantering, militära åtaganden,

ekonomiska dimensionen är de viktigaste) utnyttjades översynen i stor

utsträckning för allmänt åsiktsutbyte, till vidareförande av förhandlingar som

inte avslutats i Wien samt till förberedelse för toppmötet. Det senare gällde i

hög grad EU, som bedrev interna konsultationer i ett högt uppdrivet tempo under

hela Budapestkonferensens gång.

 Frivilliga organisationer hade möjlighet att delta under större delen av

implementeringsöversynen inom den mänskliga dimensionen. Deras närvaro och

därmed öppningen mot en bredare allmänhet synes ha föranlett en del delegationer

att ägna dessa diskussioner större uppmärksamhet än som annars skulle varit

fallet.

 Budapestmötets främsta politiska betydelse ligger i att OSSE bekräftats som en

övergripande säkerhetsorganisation i Europa. Därmed inte sagt att OSSE i

praktiken ännu har fått rollen som självklart första forum för diskussion och

förhandling om uppkommande problem och kriser. Då Tjetjenienkrisen skärptes

någon vecka efter toppmötet kom den emellertid - om än med viss fördröjning -

att i huvudsak behandlas i OSSE.

 En fredsbevarande styrka i Nagorno-Karabach skulle innebära att detta

instrument i praktiken tillförs OSSE som en möjlighet i hanteringen av kriser

som nått stadiet av väpnad konflikt. I teorin har fredsbevarande operationer

under OSSE:s egid varit möjliga sedan Helsingforsmötet 1992. Svårigheter av

praktisk art och den mycket stora tvekan som vissa regeringar hyst inför den

aktuella tillämpningen visar att möjligheten tidigare uppfattats som teoretisk.

 Det samordförandeskap som etablerats i Minsk-gruppen mellan Sverige och

Ryssland representerar en ny form av samarbete som kan få principiellt stor

betydelse i OSSE:s konflikthantering.

 Den nu tills vidare vilande diskussionen kring samverkan med

"tredje-partsstyrkor" föddes ur den då rådande uppfattningen i ett flertal

länder att inget alternativ skulle kunna uppbringas till ryska insatser vid

konflikter i det forna Sovjetunionen. Om viljan och förmågan finns att sätta in

verkligt multinationella OSSE-styrkor för fredsbevarande uppgifter kvarstår få

skäl att återuppta förhandlingar om "tredje-partsstyrkor".

 Ett alternativ härvidlag är självklart alltid insats av fredsbevarande styrkor

under FN:s ansvar. När det gäller Nagorno-Karabach har dock FN-sekretariatet

liksom säkerhetsrådet överlag velat hänvisa denna till OSSE. Av flera skäl finns

det orsak att skapa regionala alternativ till FN när det gäller militära

insatser av klassisk fredsbevarande karaktär, dvs. sådana som inte innebär

tvångsåtgärder.

 Sammanfattningsvis är ett framgångsrikt genomförande av en fredsbevarande

insats i Nagorno-Karabachkonflikten av stor betydelse för utvecklandet av ett

trovärdigt europeiskt system för konflikthantering och gemensam säkerhet.

 Toppmötets beslut på den i snävare mening militära säkerhetens område innebär

sannolikt i praktiken en paus beträffande mera ambitiösa ansatser att föra det

europeiska nedrustnings- och rustningskontrollarbetet vidare. Särskilt

NATO-staterna driver linjen att CFE-avtalets reduktioner och begränsningar nu

måste genomföras och översynskonferensen för CFE (våren 1996) avvaktas innan man

söker ta ställning till vad som kan komma därefter.

 Det allmänna politiska läget och OSSE:s förhandlingsschema ger nu utrymme att

stärka och förbättra medlemsstaternas efterlevnad av åtagandena på den militära

säkerhetens område. Särskilt de sent tillkomna medlemsstaterna, men tyvärr inte

bara dessa, tenderar att inte alls eller endast ofullständigt och med stora

förseningar lämna fastställd information etc. I längden undermineras härigenom

åtagandenas trovärdighet och värde. Bred enighet finns om behovet av förstärkt

uppföljning och översyn liksom av ökade möjligheter att bistå stater som ännu

inte förmått bygga upp kapacitet att fullgöra sina åtaganden. Till att börja med

diskuteras för närvarande tillsättande av en särskild arbetsgrupp inom

Säkerhetsforum för dessa frågor.

 Samtidigt som Budapestmötet markerar ännu en milstolpe i utvecklingen från det

gamla ESK till det nya var översynskonferensens arbete under dagligen roterande

ordförandeskap enligt ESK:s gamla mönster ineffektivt och oöverskådligt. Det

blev också det första och sista mötet i sitt slag. Det är att förvänta att

framtida toppmöten i större utsträckning kommer att genomföras under det fasta

OSSE-ordförandeskapets ledning, såsom redan är fallet beträffande

ministerrådsmötena.

5 Avslutning: OSSE:s framtida säkerhetspolitiska roll i Europa

Sverige kan som enskilt land, genom nordisk samverkan och i högsta grad genom

EU, verka för att OSSE utnyttjas effektivare för att så tidigt som möjligt

förhindra att konflikter uppstår och hantera uppkomna konflikter.

 Sveriges fortsatta engagemang inom OSSE utgör en integrerad del av en

säkerhetspolitik som bygger på samverkan mellan en lång rad aktörer med ett

brett spektrum av säkerhetsfrämjande insatser. Detta innebär bl.a. fortsatta

ansträngningar för att utveckla samarbetet mellan OSSE och andra globala och

regionala institutioner. Detta stärker gemensam säkerhet i Europa.

 Det är därför också av stor vikt att svenska insatser i olika internationella

fora sker genom en god samordning på det nationella planet. För svensk del har

detta bl.a. lett till att regeringen föreslagit att slå samman de anslag som

står till förfogande för att främja preventiv diplomati och fredsbevarande

verksamhet i olika organisationer.

 Regeringen verkar även för ett mer integrerat synsätt som inbegriper exempelvis

både insatser genom OSSE och bilateral biståndsverksamhet i syfte att anlägga

en helhetssyn på samtliga fredsfrämjande insatser som riktas mot ett land eller

en region.

 OSSE:s normsystem är nu så väl utvecklade att arbetet kan inriktas på gradvisa

justeringar snarare än omfattande nya dokument. Av detta följer att arbetet inom

OSSE i första hand bör inriktas på problem som rör efterlevnaden av de åtaganden

deltagarstaterna gjort. Utgångspunkten för detta arbete är det grundläggande

konstaterandet att gemensam säkerhet i det nya Europa endast kan byggas på

demokratins, de mänskliga rättigheternas, rättsamhällets och den sociala

trygghetens grund.

 Kriget i Tjetjenien visar både på möjligheterna och svårigheterna i samverkan

mellan enskilda stater, subregionala organ och OSSE. EU satsade efter en

inledande tvekan på att uppmuntra OSSE:s permanenta råd och det ungerska

ordförandeskapet i OSSE att ta ledningen i hanteringen av denna konflikt. EU

förespråkade en arbetsfördelning där EU:s agerande snarast skulle begränsas till

en stödroll. Detta har dock inte hindrat t.ex. gemensamma uppvaktningar i Moskva

av EU:s och OSSE:s ordförandeskap. OSSE inriktade sig, med EU:s stöd, på att

kräva insyn på platsen för konflikten och upprättandet av en kontinuerlig

politisk konsultationsprocess. Utnyttjandet av olika speciella OSSE-mekanismer

övervägdes men förkastades för att möjliggöra en så bred insyn som möjligt från

OSSE:s sida i olika förhållanden på platsen och i samarbetets form en reell roll

i konfliktlösningen.

 Konflikten i Nagorno-Karabach, med samordförandeskapet Sverige-Ryssland inom

ramen för Minskgruppen, pekar på samma behov av ett intensivt och nära samarbete

mellan företrädare för OSSE och berörda parter, inklusive Ryssland.

 Många stater är kluvna i sin syn på samarbetet med stater som är involverade i

interna konflikter (såsom Ryssland och Turkiet): Å ena sidan önskar man ett

genuint samarbete för att kunna bidra till konfliktlösning. Å andra sidan

konstaterar man att det krävs en stor tydlighet om missförhållanden för att ge

uttryck för OSSE-kollektivets gemensamma värderingar. Lösningen på detta

dilemma kan endast vara att ju större problem - desto större blir behovet av en

närmare och intensiv politisk dialog. Endast så kan isolering och nya

skiljelinjer i Europa undvikas.

 Det är mot ovanstående bakgrund som regeringen haft att ta ställning till det

förslag om en diskussion av Europas säkerhetsmodell för nästa århundrade, som

den Ryska Federationen förde fram inför toppmötet i Budapest. Toppmötets beslut

blev nämligen att genomföra en granskning av frågan inom OSSE med sikte på nästa

toppmöte i Lissabon 1996.

 Regeringen välkomnar detta beslut som innebär en alleuropeisk dialog om de

många nya olika typer av säkerhetspolitiska problem som Europa ställts inför

efter det kalla kriget. Dialogen har ett värde i sig. Den kommer ge ett utrymme

för alla 52 deltagande stater att formulera sin syn på europeisk gemensam

säkerhet. Värdet av detta kan illustreras av att endast cirka hälften av dessa

stater för närvarande har tillfälle att delta i de konsultationer som pågår inom

EU/VEU i huvudsak i samma ämne (det s.k. vitboksprojektet) och inom NATO. Därmed

motverkas risken för utanförskap för många medlemsstater.

 Diskussionen kommer också att ge ett värdefullt tillfälle för OSSE att betona

den transatlantiska länkens stora betydelse för europeisk säkerhet. Även i andra

avseenden kommer betydelsen av den centrala principen om säkerhetens odelbarhet

att kunna illustreras.

 Erfarenheterna av olika lokala konfliktsituationer i Europa efter 1990 visar

att alla stater oavsett storlek bör så långt möjligt beredas en jämställd plats

vid förhandlingsbordet. Uteslutningen av "Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) från

ESK:s bord från 1992 kan därvidlag ses som ett undantag som bekräftar regeln.

 Sverige stöder tanken att OSSE bör följa upp de betydelsefulla insatser som

gjorts inom ESK både för att etablera principer för demokrati och mänskliga

rättigheter med rätt till insyn också i interna konflikter och för att skapa ett

civiliserat mellanstatligt umgänge. I detta arbete bör en nära samverkan

etableras med OSSE:s parlamentariska församling och med de frivilliga

organisationer som arbetar härför.

 Det är också viktigt att OSSE stödjer CFE-avtalets genomförande och översyn och

i enlighet med toppmötets beslut utformar en dagordning för framtida

rustningskontroll som svarar mot de nya problemen i Europa, inklusive

subregionala sådana, som på Balkan. Det bör ske med utgångspunkten att Sverige

skall vara en jämställd part i nya allmänna rustningskontrollarrangemang i

Europa.

 Regeringen vill framhålla den säkerhetspolitiska betydelsen av praktisk

konflikthantering dvs. stärka OSSE:s operativa förmåga att förebygga och hantera

kriser och konflikter och att i detta sammanhang skapa en sådan handlingsfrihet

för OSSE:s operativa ledning som också innebär att de negativa konsekvenserna av

konsensusprincipen kan minimeras.

 OSSE erbjuder på sikt unika möjligheter. Organisationen kan å ena sidan

tydligare fokusera på problemen i Europa än vad som är möjligt inom

världsorganisationen FN och å andra sidan agera med en större värdegemenskap som

grund. I stort sett alla europeiska stater samt USA och Kanada är medlemmar av

organisationen ("Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) f.n. suspenderat, den f.d.

jugoslaviska republiken Makedonien, FYROM observatör). OSSE har också visat sig

på ett flexibelt sätt kunna samverka med aktörer som inte har universellt

erkännande som stater. Detta kan vara mycket betydelsefullt, inte minst vid

hantering av interna konflikter.

 OSSE är en ung organisation med liten administration vilket bör ge möjlighet

till stor effektivitet. Till detta kommer att konfliktförebyggande arbete kan

bedrivas med förhållandevis små resurser.

 Regeringen anser det angeläget att bygga vidare på den tradition av samarbete

mellan olika internationella organisationer som börjat etableras sedan

1990/1991. Det är uppenbart att den europeiska säkerhetsarkitekturen inte kan

bygga på en enda organisation. Det är varken önskvärt eller realistiskt att det

inom den europeiska ramen etableras en hierarki av institutioner med OSSE som

överordnat organ. Det är snarare en process med ömsesidigt förstärkande

institutioner - ett begrepp som ursprungligen lanserades av NATO-staterna i Rom

1991.

 En viktig länk är i detta sammanhang förverkligandet av EU:s gemensamma förslag

"OSSE först" om att OSSE på ett mer påtagligt sätt skall kunna avlasta FN när

det gäller konflikthantering i egenskap av ett sådant regionalt arrangemang som

avses i FN-stadgans kapitel VIII. Samtidigt är det angeläget att länken till FN

och till FN:s säkerhetsråd ytterligare förstärks. I all konflikthantering krävs

att det internationella samfundet samverkar och att FN:s säkerhetsråd tar ett

slutligt ansvar om det skulle finnas behov att sätta in tvångsmedel för att

åstadkomma konfliktlösning. Därmed kan en trovärdighet skapas i alla led från

konfliktförebyggande arbete, via fredsbevarande verksamhet till konfliktlösning

och återuppbyggnad. Samverkan med FN är också nödvändig för att skapa en

samordning på det globala planet för att motverka motsättningar mellan Europa

och länder i andra världsdelar.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars 1995

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],

Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Heckscher, Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:163 Organisationen för säkerhet och

samarbete i Europa (OSSE) år 1994.