Regeringens skrivelse 2005/06:88

Ekologisk produktion och konsumtion Mål och

Skr.

inriktning till 2010

2005/06:88

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 mars 2006 Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

Ann-Christin Nykvist (Jordbruksdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av målen för ekologisk produktion och inriktningen för arbetet med konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor till 2010. Regeringens bedömning är att den certifierade ekologiska odlingen vid utgången av 2010 minst bör uppgå till 20 % av landets jordbruksmark. Den certifierade ekolo- giska produktionen av mjölk, ägg och kött från idisslare bör öka markant. Slutligen bör den certifierade produktionen av griskött och matfågel öka kraftigt. Efterfrågan på ekologiska livsmedel och marknadsutvecklingen, inklusive produktutveckling och distribution, är avgörande för om målen kan nås. För att stimulera en positiv utveckling av marknaden bör konsumtionen av certifierade ekologiska livsmedel i offentlig sektor öka. Inriktningen bör vara att 25 % av den offentliga konsumtionen av livs- medel skall avse ekologiska livsmedel 2010. Ekologiskt jordbruk innebär odling och djurhållning där man strävar efter miljöhänsyn, resurshushållning och en hög självförsörjningsgrad. Ekologisk produktion som är certifierad ger rätt att benämna och marknadsföra produkten som ekologisk. Ekologisk produktion är från en samhällelig utgångspunkt ett medel i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, främst Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv men även Grundvatten av god kvalitet. Ekologisk produktion kan också bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Begränsad klimatpåverkan. Det övergripande målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Riksdagen har fattat beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställt 16 nationella miljökvalitetsmål (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3). Flera av 1 dessa 16 miljökvalitetsmål berör jordbruket. Ekologisk produktion bidrar Skr. 2005/06:88 till att nå flera av miljökvalitetsmålen. 2

Innehållsförteckning

Skr. 2005/06:88

1

Ärendet och dess beredning...............................................................

4

2

Bakgrund ...........................................................................................

5

2.1

Definition ............................................................................

5

2.2

EU:s regelverk ....................................................................

6

2.3

Kontroll, tillsyn och märkning............................................

6

2.4

Ekologisk produktion i Sverige ..........................................

7

2.4.1

Miljöersättning till ekologiskt jordbruk............

7

2.4.2

Omfattningen av den ekologiska

produktionen .....................................................

7

2.4.3

Marknadsutveckling och konsumtion.............

10

3

Mål för ekologisk produktion..........................................................

11

4

Inriktningen för arbetet med konsumtion av ekologiska

livsmedel i offentlig sektor..............................................................

15

5

Åtgärder och kostnader....................................................................

17

5.1

Åtgärder ............................................................................

17

5.2

Kostnader ..........................................................................

19

Bilaga 1: Jordbruksverkets förslag ..........................................................

22

Bilaga 2: Förteckning över remissinstanser.............................................

24

Bilaga 3: Förslag i slutbetänkandet Bilen, Biffen, Bostaden,

Hållbara laster - Smartare konsumtion (SOU 2005:51)

rörande konsumtion av ekologiska livsmedel .......................

25

Bilaga 4: Förteckning över remissinstanser.............................................

26

Protokoll från regeringssammanträdet.....................................................

29

3

1

Ärendet och dess beredning

Skr. 2005/06:88

I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av målen för

ekologisk produktion och inriktningen för arbetet med konsumtion av

ekologiska livsmedel i offentlig sektor till 2010.

Riksdagen lade 1994 fast målet att 10 % av den svenska åkerarealen

skall vara ekologiskt odlad 2000 (prop. 1993/94:157, bet. 1993/94:

JoU22, rskr. 1993/94:272). Målet uppnåddes under 1999. I propositionen

Hållbart fiske och jordbruk anförde regeringen att den ekologiska

produktionen bör ses som en del i en strategisk satsning för ett hållbart

svenskt jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JOU09). I skrivelsen En

hållbar utveckling av landsbygden, m.m. (skr. 1999/2000:14, bet.

1999/2000:MJU2, rskr. 1999/2000:91) fastslog regeringen nya mål för

ekologisk produktion till 2005. Dessa lyder:

Den ekologiskt odlade arealen bör fördubblas (20 %) till år 2005 och

den ekologiska animalieproduktionen bör öka. 10 % av antalet mjölkkor

och slaktdjur av nöt och lamm bör finnas i ekologisk produktion till år

2005. Konsumenternas efterfrågan på ekologiska livsmedel är avgörande

för om målen kan nås.

Regeringen anförde också i skrivelsen att den ekologiska produktionen

från en samhällelig utgångspunkt är ett medel i arbetet med att nå flera av

de nationella miljömålen och ett steg mot en uthållig utveckling av

jordbrukssektorn. Det bedömdes också vara viktigt att skapa förutsätt-

ningar för en marknadsutveckling där konsumenternas efterfrågan av

ekologiska livsmedel kan tillgodoses och där produktionen kan ske utan

permanenta produktionsstöd. Måluppfyllelsen gällande regeringens mål

för den ekologiska produktionen 2005 bedöms vara god även om målen

inte har nåtts fullt ut på alla områden.

Det övergripande målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa ge-

neration kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är

lösta. Riksdagen fattade i april 1999 beslut om en ny struktur i arbetet

med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop.

1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). I november 2001

antog riksdagen delmål och åtgärdsstrategier i syfte att nå 14 av de 15

miljökvalitetsmålen (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02: MJU3, rskr.

2001/02:36). Den 1 november 2005 beslutade riksdagen om ett 16:e

miljökvalitetsmål Ett rikt växt- och djurliv samt att revidera vissa delmål

för några av de övriga miljökvalitetsmålen (prop. 2004/05:150, bet.

2005/06:MJU3). Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande och be-

skriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och

kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart och som miljöarbetet

skall sikta mot. Flera av de 16 miljökvalitetsmålen berör jordbruket.

Regeringen bedömer att det kommer att vara svårt att nå miljökvali-

tetsmålet Giftfri miljö i sin helhet och att det därför kan finnas behov av

att ytterligare åtgärder vidtas. Den ekologiska produktionen bidrar till att

uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö såväl som andra miljökvalitets-

mål.

Den 27 november 2003 gavs Jordbruksverket i uppdrag av regeringen

att lämna förslag till nya mål för ekologisk produktion till 2010. Den 1

november 2004 lämnade Jordbruksverket sitt förslag Mål för ekologisk

produktion

2010 (Rapport 2004:19). En sammanfattning

av förslaget

4

finns i bilaga 1. Förslaget har remitterats. En förteckning över remiss- Skr. 2005/06:88 instanser finns i bilaga 2. En särskild utredare tillkallades 2004 för att precisera begreppet hållbar konsumtion och för att föreslå en handlingsplan för hållbar konsumtion för hushållen (dir. 2004:37). I december 2004 överlämnades delbetänkandet Hållbara laster - konsumtion för en ljusare framtid (SOU 2004:119) och i maj 2005 slutbetänkandet Bilen, Biffen, Bostaden, Hållbara laster - Smartare konsumtion (SOU 2005:51). I betänkandena lämnas bl.a. förslag på mål för konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor. Betänkandena har remissbehandlats. Remissen av slut- betänkandet omfattade inte de förslag som rör skatt, tull och avgifter. En sammanfattning av förslaget finns i bilaga 3. En förteckning över remiss- instanser finns i bilaga 4. Skrivelsen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokra- tiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de Gröna. 2 Bakgrund

2.1

Definition

Ekologiskt jordbruk innebär odling och djurhållning där man strävar efter miljöhänsyn, resurshushållning och en hög självförsörjningsgrad. Både vad gäller växtnäring och foder utnyttjar man främst på platsen givna och förnyelsebara resurser. Kemiska bekämpningsmedel och lättlöslig handelsgödsel används inte i ekologisk odling. Växtskydd baseras i stället på en varierad växtföljd. Vallen med sin blandning av gräs- och kvävefixerande baljväxter spelar en avgörande roll för växtnäringsförsörjningen. Tillsammans med en an- passad jordbearbetning och mekanisk ogräsbekämpning är växtföljden viktig för att hålla ogräsen på en hanterbar nivå. Inom den ekologiska djurhållningen anpassas djurtätheten till gårdens förmåga att producera foder. En lägre djurtäthet som är anpassad till till- gänglig spridningsareal för stallgödseln ger möjlighet till ett effektivt utnyttjande av dess växtnäringsinnehåll och minskad risk för växt- näringsförluster till vatten. Inom ekologisk produktion är i flera fall över- skottet av kväve i produktionen mindre än i konventionell produktion, något som minskar risken för kväveförluster. Inom ekologisk odling är också arealen bevuxen yta högre, vilket även det är viktigt för minskad kväveutlakning. Genom att inte använda handelsgödselkväve finns det inom den ekologiska odlingen goda förutsättningar för en lägre energi- åtgång än vid konventionell odling. Etiska frågor är av stor betydelse för hur djuren hanteras och åtgärder som ökar djurens möjlighet till naturligt beteende främjas. Djuren i ekologisk produktion utfodras huvudsakligen med ekologiskt odlat foder, och andelen grovfoder i foderstaten är ofta högre än i konventionell produktion, vilket är viktigt för djurens hälsa och välbefinnande. Utöver de djurskyddsbestämmelser som gäller för all djurhållning, ställs ytterligare krav på bl.a. stallmiljö och möjlighet till utevistelse. 5 Den ekologiska produktionen i Sverige växte fram under 1980-talet. Skr. 2005/06:88 Det första statliga stödet till ekologisk produktion (då kallad alternativ odling) inrättades 1989. Under 1990-talet skedde en stor ökning av om- fattningen av den ekologiska produktionen i Sverige.

2.2

EU:s regelverk

I juni 1991 antog rådet förordning (EEG) nr 2092/91 av den 24 juni 1991 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 198, 22.7.1991, s.1 Celex 31991R2092). Denna förordning har kompletterats i flera omgångar och särskilt 1999 då rådet utvidgade förordningens tillämpningsområde till att omfatta ekologisk djuruppfödning. EU:s regler för ekologisk produk- tion omfattar odling, animalieproduktion, förädling, märkning, import och kontroll av ekologiskt framställda jordbruksprodukter och livsmedel. EU:s förordning utgör minimiregler som måste följas av alla som produ- cerar eller hanterar ekologiska produkter och livsmedel. Den 14 juni 2004 presenterade EU-kommissionen en handlingsplan för ekologiska livsmedel och ekologiskt jordbruk som bl.a. innehåller förslag till utveck- ling av regelverket. Handlingsplanen lägger också grunden till en strategi för hur den ekologiska produktionen skall utvecklas inom EU. Som ett led i arbetet med handlingsplanen presenterade EU-kommissionen den 21 december 2005 ett förslag till ny förordning som enligt förslaget skall ersätta nuvarande regelverk fr.o.m. 2009.

2.3

Kontroll, tillsyn och märkning

Enligt EU:s förordning om ekologisk produktion skall medlemsländerna upprätta ett särskilt kontrollsystem. Bland annat skall behöriga myndig- heter utses på området och kontrollorgan godkännas enligt krav i lagstift- ningen. Jordbruksverket och Livsmedelsverket är i svensk lagstiftning utpekade som behöriga myndigheter. Den privata organisationen KRAV har godkänts av myndigheterna som kontrollorgan och är sedan 2002 det enda godkända kontrollorganet i Sverige. Det råder således för när- varande ingen konkurrens på certifieringsmarknaden gällande ekologisk produktion. Förutom kontroll enligt EU:s regler arbetar KRAV också med kontroll enligt egna utarbetade villkor som på vissa punkter är strängare än EU:s regler. Exempelvis innehåller KRAV:s regler villkor som i högre utsträckning premierar djurens naturliga beteenden. I Sverige kan certifiering ske enligt EU:s regler, vilket ger rätt att benämna produkten ekologisk och att använda EU:s logotyp för ekolo- gisk produktion. Utöver denna certifiering har producenter även möjlig- het att certifieras enligt KRAV:s egna villkor, vilket ger rätt att använda KRAV:s logotyp. Eftersom KRAV:s villkor inbegriper EU:s regler får de producenter som är anslutna till KRAV:s villkor även använda benäm- ningen ekologisk och EU:s logotyp. I båda fallen utför KRAV kon- trollerna. En övervägande majoritet av de certifierade ekologiska produ- centerna i Sverige är certifierade enligt KRAV:s privata villkor. 6

2.4

Ekologisk produktion i Sverige

Skr. 2005/06:88

2.4.1

Miljöersättning till ekologiskt jordbruk

I Sverige tillämpar man i dagsläget en modell för ersättningen till ekolo- giskt jordbruk som innebär att det inte krävs att produktionen skall vara certifierad för att få miljöersättning för ekologiskt jordbruk. Sverige är ensamt i EU om att tillämpa denna modell. Miljöersättningen, vilken finansieras inom ramen för Sveriges miljö- och landsbygdsprogram, lämnas både för växtodling och för animalieproduktion. Reglerna för att få miljöersättning är baserade på EU:s lagstiftning om ekologisk produk- tion samt i viss utsträckning på KRAV:s regler vad gäller djurhållning. Kontrollen av den produktion som inte är certifierad men som får miljö- ersättning, genomförs av Jordbruksverket och länsstyrelserna. Av den totala ekologiska odlingen i Sverige är för närvarande ca 35 % certifierad och en stor del av den ekologiska produktionen får därför inte marknads- föras som ekologisk. Denna produktion når marknaden och konsu- menten som konventionella produkter. Målen för ekologisk produktion till 2005 har avsett den totala ekologiska produktionen i Sverige, dvs. den som får miljöersättning vare sig den är certifierad eller ej. Som framgår i denna skrivelse är det emellertid regeringens bedömning att målet för ekologisk produktion skall avse certifierad produktion.

2.4.2

Omfattningen av den ekologiska produktionen

Växtodling I Sverige var 2004 ca 457 000 ha åkermark ekologiskt odlad varav ca 180 000 ha var certifierad. Detta är ca 17 respektive 7 % av den totala åkerarealen. Preliminär statistik för 2005 visar att den ekologiska åker- arealen har ökat och uppgår till ca 510 000 ha, vilket är ca 19 % av den totala åkerarealen i landet. Regeringens mål på 20 % år 2005 är därmed nästan uppnått. Den ekologiska produktionen i Sverige är förhållandevis stor i ett internationellt perspektiv. Jämförelsevis var den ekologiska åkerarealen i EU 2002 ca 3,3 % av den totala åkerarealen. I diagram 1 visas utvecklingen av den ekologiska åkerarealen i Sverige från 1997 till 2005. 7

Diagram 1 Utvecklingen av den ekologiska åkerarealen från 1997 till

Skr. 2005/06:88

2005 (ha)

600 000

500 000

400 000

Hektar

Total

300 000

Certifierad

200 000

100 000

0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

År Som framgår i diagrammet har den certifierade andelen ekologisk areal ökat långsammare än den totala ekologiskt odlade arealen. Mellan 2003 och 2005 minskade den certifierade ekologiskt odlade arealen till och med något. Skälen till att inte fler ekologiska producenter är certifierade är flera bl.a. avgifter för certifiering samt flaskhalsar i förädlingsledet som medför att det kan vara svårt för primärledet att få avsättning för produktionen. Under senare år har också förutsättningar för primärledet till avsättning av sina produkter försämrats inom vissa områden. Exem- pelvis finns det idag ingen möjlighet att slakta ekologiskt kött i Norrland. Förädlingsmöjligheterna för ekologisk mjölk har emellertid förbättrats under senare tid. Cirka 195 000 hektar eller ca 38 % av den ekologiska åkerarealen är belägen i slättbygd. Andelen av den totala åkerarealen som är ekologiskt odlad är emellertid fortfarande avsevärt mindre i slättbygderna än i lan- dets skogs- och mellanbygder. Exempelvis var andelen ekologiskt odlad åkerareal 2005 ca 55 % (ca 23 600 ha) i Jämtlands län och knappt 6 % (ca 25 700 ha) i Skåne. Regionala skillnader är emellertid betydligt mindre i den certifierade ekologiska produktionen. Vall har en mycket viktig roll i den ekologiska odlingen och är ett givet inslag i växtföljden för de flesta produktionsinriktningar i det eko- logiska jordbruket. Den ekologiska vallen försörjer bl.a. marken med kväve, reglerar ogräs och skadedjur samt ökar mullhalten. Ekologisk djurhållning kräver också en foderstat med högre andel grovfoder, vilket ökar behovet av vallareal. Andelen vall är därför högre i ekologisk pro- duktion jämfört med konventionell produktion. Vall är också en gröda som är relativt enkel att odla med god avkastning även i ekologisk pro- duktion. Spannmål och andra ettåriga grödor har motsvarande mindre andel i den ekologiska odlingen. Detta innebär att miljöeffekten av om- läggningen uppkommer inte bara genom att odling av ettåriga grödor övergår till att bedrivas utan handelsgödsel och kemisk bekämpning, utan även genom att andelen ettåriga grödor minskar till förmån för en ökad 8

andel vall. En ekologisk omläggning av en konventionell spannmålsgård

Skr. 2005/06:88

innebär att vall kommer in i växtföljden.

Den ekologiska odlingen av vall i Sverige är emellertid mycket större

än vad som kan förklaras av dessa faktorer. På motsvarande sätt är

odlingen av ettåriga grödor som t.ex. spannmål och oljeväxter mycket

mindre än vad som kan förklaras av samma faktorer. Preliminära upp-

gifter från 2005 visar att ca 68 % (ca 345 000 ha) av den totala ekolo-

giska åkerarealen utgör vallodling, medan ca 17 % är spannmål och

endast ca 1 % är oljeväxter, potatis och sockerbetor. Motsvarande pro-

centandelar för hela det svenska jordbruket 2005 var 39 %, 38 % respek-

tive ca 6 %. Denna stora skillnad är betydligt mindre i den certifierade

arealen, där procentsatserna 2005 var 46 %, 33 % respektive ca 3 %.

Med andra ord är det den icke-certifierade arealen som till mycket stor

del består av vall och till mycket liten del av spannmål och oljeväxter.

Av den totala vallarealen inom stödet till ekologisk produktion fanns

2005 cirka 185 000 ha på jordbruk utan ekologisk animalieproduktion,

och cirka 100 000 ha fanns på jordbruk som ej har animalieproduktion.

I den certifierade ekologiska produktionen är vallodlingen inte lika do-

minerande som i den icke-certifierade ekologiska produktionen. Vidare

så omfattar den certifierade ekologiska produktionen ett större inslag av

sådana grödor där man i den konventionella odlingen använder en för-

hållandevis stor mängd bekämpningsmedel. Eftersom omläggningen till

certifierad produktion i större utsträckning än den icke-certifierade eko-

logiska produktionen sker i intensiva jordbruksområden och med grödor

som normalt odlas med hjälp av bekämpningsmedel, bedöms den upp-

nådda miljönyttan från en omläggning till certifierad produktion ha varit

större jämfört med omläggning till icke-certifierad ekologisk produktion.

Animalieproduktion

Målet för ekologisk animalieproduktion till 2005 är att 10 % av alla

mjölkkor och slaktdjur av nöt och lamm bör finnas i ekologisk produk-

tion. Totalt sett finns mer än 10 % av dessa djurslag i ekologisk produk-

tion. Fördelat per djurslag är emellertid andelen mjölkkor lägre än 10 %

och beräknas till ca 67 %. Cirka 5,8 % av mjölkkorna i landet var certi-

fierade 2005.

Andelen certifierade nöt för slakt var 2005 ca 5,5 %. Det saknas till-

förlitlig statistik avseende den totala andelen ekologiska nötdjur för slakt

i landet men den beräknas vara högre än den certifierade andelen. Beräk-

ningar pekar på att antalet lamm i ekologisk produktion 2005 var ca 40 %

av det totala antalet lamm. Andelen lamm i certifierad ekologisk produk-

tion 2005 var emellertid endast ca 8,5 %. Ett stort antal av de lamm och

nötdjur för slakt som finns i ekologisk produktion är således inte certifie-

rade.

Den förhållandevis höga andelen slaktdjur av nöt och lamm i ekologisk

produktion kan främst förklaras av att det krävs relativt små förändringar

i produktionen vid en omläggning av dessa djurslag från konventionell

till ekologisk produktion.

För gris och fjäderfä saknas kvantitativa mål för produktionen till

2005. Preliminär statistik visar att andelen gris i ekologisk produktion

2005 var endast ca 0,8 %. Nära nog hela produktionen var certifierad.

9

För fjäderfäproduktion lämnas inte miljöersättning för ekologisk produk- Skr. 2005/06:88 tion, vilket innebär att den totala ekologiska produktionen är lika med den certifierade produktionen. Andelen slaktkyckling i ekologisk pro- duktion var 2005 mindre än 0,1 %. Dock kan antalet slaktade ekologiska kycklingar variera mycket mellan åren. Motsvarande andel för värphöns var 2005 ca 7,3 %. Den ekologiska produktionen av gris och matfågel är mycket liten och proportionellt betydligt mindre än dessa produktionsinriktningars andel i den konventionella animalieproduktionen. Den främsta förklaringen till detta är att skillnaderna mellan konventionell och ekologisk produktion av gris och matfågel är mycket stora, bl.a. när det gäller krav på utevis- telse i den ekologiska produktionen. Den nuvarande ersättningsformen för ekologisk djurhållning missgynnar också djurslag som har en spann- målsbaserad foderstat. En ökad omläggning av gris- och matfågels- produktionen skulle innebära en ökad omläggning av foderproducerande spannmålsarealer, vilka i dagsläget odlas med insatser av kemiska bekämpningsmedel och handelsgödsel. 2.4.3 Marknadsutveckling och konsumtion

Marknad

År 2003 omsatte världsmarknaden för ekologiska produkter ca 25 miljar-

der dollar och 2004 ca 2728 miljarder dollar. Marknaden för ekologiska

produkter växer främst i Europa och i Nordamerika, men även de mindre

marknaderna såsom Asien och Australien växer. Den globala ekologiska

marknaden växer för tillfället med 79 % per år. I Europa är tillväxttak-

ten ca 57 %. I Sverige har marknaden för ekologiska livsmedel ökat

kraftigt de senaste tio åren. Ökningen har varit i genomsnitt ca 25 %

dock med en avstannande tillväxt under de senaste åren. Statistik från

KRAV visar att försäljningen av ekologiska livsmedel ökade med 11,5 %

mellan 2003 och 2004. Även antalet ekologiska produkter på marknaden

har ökat kraftigt sedan mitten av 1990-talet. I dagsläget finns ca 4 000

olika ekologiska produkter certifierade i Sverige. Försäljningsvärdet på

ekologiska livsmedel i konsumentledet är ca 3,54 miljarder kronor.

Trots den positiva utvecklingen i Sverige är de ekologiska livsmedlens

andel av den totala livsmedelsmarknaden endast ca 23 % vilket är

betydligt lägre än i t.ex. Danmark.

I Sverige sker den största delen av försäljningen av ekologiska produk-

ter genom dagligvaruhandeln. Cirka 7 % av den ekologiska maten säljs

direkt från producent till konsument via gårdsbutiker och marknader.

Av den totala marknaden för ekologiska livsmedel utgör den importe-

rade delen ca 20 %. Frukt, bär och grönsaker hör till de produkter som

importeras i stor utsträckning. Det sker även en export av ekologiska pro-

dukter som t.ex. spannmål.

Det finns s.k. flaskhalsar på den ekologiska marknaden. I vissa delar

av landet finns det inte tillgång till en förädlingsinfrastruktur, t.ex. certi-

fierade slakterier, som hanterar ekologiska råvaror samtidigt som det kan

finnas en efterfrågan i konsumentledet. Förädlings- och försäljningsledet

vågar inte alltid satsa och investera i förädlings- och marknadsbearbet-

ning förrän det kan garanteras att en råvara finns i tillräcklig mängd

10

under en

längre tid och är

av god kvalitet samt att

producenten kan

Skr. 2005/06:88

garantera

leveranssäkerhet.

Föränderliga obalanser i

utbud och efter-

frågan försvårar också förutsättningarna för en stabil utveckling av pro- duktion, förädling och försäljning. Konsumtion I dag utgör konsumtionen av ekologiska livsmedel 23 % av den totala konsumtionen av livsmedel i Sverige. Andelen är således betydligt mind- re än den ekologiska åkerarealens andel av den totala åkerarealen i lan- det. Studier visar att konsumenternas attityder till ekologisk produktion skiljer sig från faktiska köpvanor. Endast en liten andel konsumenter är trogna köpare trots att en stor andel har en positiv inställning till ekolo- giska produkter. Att en stor andel konsumenter har en positiv inställning till ekologiska produkter bedöms emellertid innebära en potential för en fortsatt positiv utveckling av marknaden. För att kunna utnyttja denna potential är det viktigt att produktutbudet ökar och att insatserna då det gäller marknadsföring fortsätter. Huvudansvaret för detta ligger hos marknadens aktörer. Priserna på ekologiska produkter är normalt sett högre än för motsva- rande konventionella produkter. Detta beror både på lägre avkastning samt högre produktionskostnader i jordbruket och på merkostnader till följd av särhantering i senare led samt att betalningsviljan är högre. Pris- skillnaderna varierar emellertid mycket beroende på produkt, märke och butikstyp och det är svårt att finna ett mönster i variationen. Studier visar att merpriserna för ekologiska livsmedel i Sverige är förhållandevis låga i jämförelse med andra EU-länder. En undersökning från Konsument- verket från hösten 2005 visar på att den procentuella genomsnittliga merkostnaden för ekologiska livsmedel är ca 30 %. Tillgången på ekolo- giska livsmedel varierar mellan olika livsmedelsgrupper och långt ifrån alla butiker har ett brett sortiment. Det är också stor skillnad i utbudet av ekologiska varor mellan och inom butikskedjorna. För närvarande finns det inte någon tillförlitlig statistik över hur den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel ser ut. Enligt en enkät- undersökning, genomförd av den ideella föreningen Ekocentrum infor- mationscentrum för ekologiska produkter, ligger andelen ekologiska livs- medel på cirka 2,5 % av den totala offentliga konsumtionen av livsmedel bland kommuner för 2004. Andelen varierar emellertid mycket mellan kommuner.

3

Mål för ekologisk produktion

Regeringens bedömning: Vid utgången av 2010 bör den certifierade

ekologiskt odlade jordbruksmarken minst uppgå till 20 % av landets

jordbruksmark. Den certifierade ekologiska produktionen av mjölk,

ägg och kött från idisslare bör öka markant. Slutligen bör den certifie-

rade produktionen av griskött och matfågel öka kraftigt. Konsumen-

ternas efterfrågan och marknadsutvecklingen är avgörande för om

målen kan nås.

11

Jordbruksverks förslag: Jordbruksverket föreslår att till 2010 skall 15 % av jordbruksmarken, 10 % av antalet mjölkkor, ungnöt, lamm och värphöns samt 1 % av produktionen av griskött och matfågel finnas i certifierad ekologisk produktion. Regeringens bedömning är emellertid att den certifierade ekologiska odlingen bör uppgå till 20 % av landets jordbruksmark 2010. Vidare bedömer regeringen att den certifierade ekologiska produktionen av mjölk, ägg och kött från idisslare bör öka markant och att den certifierade produktionen av griskött och matfågel bör öka kraftigt. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna som tar ställ- ning till Jordbruksverkets förslag om mål för ekologisk produktion till 2010 instämmer i förslaget. Flera remissinstanser betonar att marknads- utvecklingen är avgörande för att nå målen. Några remissinstanser stöd- jer i princip Jordbruksverkets förslag men menar att de kvantitativa ni- våerna på målen bör anpassas. Ekologiska lantbrukarna menar att det kvantitativa målet för certifierad areal bör höjas till 25 % medan Svenska Naturskyddsföreningen föreslår 20 %. Några remissinstanser menar att målet för lamm i certifierad ekologisk produktion bör höjas. Andra re- missinstanser menar emellertid att målen kan vara för högt satta. Några instanser betonar att förutsättningarna för att bedriva lantbruk i skogs- och mellanbygder inte får försämras genom att målen är kopplade till certifierad produktion. Endast ett par instanser ifrågasätter fullt ut den fö- reslagna kopplingen av målen till den certifierade produktionen. Några instanser påpekar emellertid att det saknas ett tydligt samband mellan certifiering och miljönytta. Ekologiska lantbrukarna, Svenska Naturskyddsföreningen och Läns- styrelsen i Skåne län menar att målen bör kompletteras med mål för den totala ekologiska produktionen, dvs. inte bara den som är certifierad. Ekologiska lantbrukarna och Svenska Naturskyddsföreningen föreslår 30 % för den totala ekologiska åkerarealen. En majoritet av remissinstanserna anser att det behövs mål för den of- fentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel. Flera av dessa hänvisar till förslaget till mål för konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor som lämnas i delbetänkandet Hållbara laster Konsumtion för en ljusare framtid (SOU 2004:119). Flera instanser pekar på en kraftig marknadsutveckling och på ett stort behov av åtgärder för att nå målen. Skälen för regeringens bedömning: Ekologisk produktion från en samhällelig utgångspunkt Ekologisk produktion är från en samhällelig utgångspunkt ett medel i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, främst Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv men även Grundvatten av god kvalitet. Ekologisk produktion kan också bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Begränsad klimat- påverkan. Målen för ekologisk produktion bör därför vara utformade på ett sätt som effektivt bidrar till ökad miljönytta och bidrar till att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen. Samtidigt som den ekologiska produktionen är ett medel i arbetet med att nå nationella miljökvalitetsmål anser regeringen att konsumenternas efterfrågan skall vara en viktig styrande faktor för produktionen av eko- logiska livsmedel. De insatser som görs av t.ex. Konsumentverket för att Skr. 2005/06:88 12

tydliggöra miljönyttan av konsumtion av ekologiska livsmedel är därför

Skr. 2005/06:88

av stor vikt. Genom en ökad konsumtion av ekologiska produkter inom

såväl privat som offentlig sektor kommer producenterna att i större

utsträckning få täckning för merkostnaderna som följer av att producera

ekologiskt. På sikt kommer därför behovet av offentliga ersättningar till

ekologisk produktion att minska. För närvarande är endast ca 35 % av

den ekologiska åkerarealen certifierad. Denna andel har också minskat

under senare år. Regeringen menar att det inte kan anses vara uthålligt att

en allt större andel av den ekologiska produktionen inte är certifierad och

därmed i högre grad beroende av statlig ersättning. Miljönyttan av ekolo-

gisk produktion är av samhälligt intresse och riktade miljöersättningar för

att främja ekologisk produktion är en strategisk satsning för ett hållbart

svenskt jordbruk.

Mål för certifierad produktion

Jordbruksverkets förslag till mål skiljer sig i inriktning från tidigare mål

för ekologisk produktion framför allt eftersom målen är kopplade till den

certifierade ekologiska produktionen. En ekologisk produktion som är

certifierad är en förutsättning för att produkten skall få kallas ekologisk

på marknaden och för att producenten skall ha möjlighet att få ut ett mer-

pris på marknaden. Ekologisk produktion som inte är certifierad når

marknaden som konventionella produkter. Jordbruksverkets förslag har i

detta avseende en tydligare koppling till marknadsutvecklingen och

konsumenternas efterfrågan. Certifiering ger konsumenterna en möjlighet

att ekonomiskt bidra till den ekologiska produktionens samhällsnytta

vilket också minskar behovet av offentliga ersättningar.

I intensiva jordbruksområden är användningen av bekämpningsmedel

större än i extensivare jordbruksområden. En ökad omläggning till ekolo-

giskt jordbruk i dessa intensivare jordbruksområden bedöms därför öka

uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen. För närvarande är andelen ekologisk

produktion i de intensivare jordbruksområdena betydligt mindre än i de

extensivare jordbruksområdena.

Några remissinstanser påpekar att det inte finns ett tydligt samband

mellan certifierad produktion och ökad miljönytta. De ekologiska livs-

medel som når marknaden, och således är certifierade, produceras emel-

lertid i större utsträckning i områden där de positiva miljöeffekterna av

en omläggning till ekologisk produktion är störst. Regeringen bedömer

således att en ökad fokus på certifierad produktion innebär en ökad styr-

ning mot omläggning till ekologisk produktion i intensiva jordbruks-

områden, vilket därigenom innebär en ökad miljönytta. För konsumen-

terna är det också viktigt att den ekologiska produktionen är certifierad

och att produkterna är märkta så att konsumenterna på ett enkelt sätt har

möjlighet att göra ett medvetet val. Genom att produktionen är certifierad

är det också möjligt att förmedla mervärdet av ekologiska livsmedel. Av

dessa skäl och i enlighet med en majoritet av remissinstanserna stödjer

därför regeringen Jordbruksverkets förslag i den mening att målet bör

kopplas till certifierad ekologisk produktion.

Ekologiska lantbrukarna och Svenska Naturskyddsföreningen välkom-

nar fokus på certifiering men anser att marknaden inte är tillräckligt mo-

gen och att det behövs ett kompletterande mål som även omfattar den

13

ekologiska produktionen som inte är certifierad. Regeringen menar emel- lertid att mål för den totala ekologiska produktionen hittills inte har varit effektiva i den mening att en omläggning till ekologisk produktion i in- tensiva jordbruksområden endast skett i liten utsträckning i förhållande till den totala jordbruksproduktionen i dessa områden. Vidare instämmer regeringen i Jordbruksverkets bedömning att den nuvarande ordningen med certifierad och icke-certifierad ekologisk produktion skapar osäker- het och otydlighet om vad som är ekologiskt. Att den certifierade pro- duktionen sätts i fokus ökar förtroendet för den ekologiska produktionen i stort. Utveckling av förädlingsledet Regeringen instämmer i synsättet att en utveckling av förädlingsledet för närvarande är en förutsättning för att fler jordbrukare skall certifiera sin produktion. Inom många produktionsgrenar kan det vara företagsekono- miskt svårt för primärproducenterna att ställa om till certifierad ekologisk produktion om de inte får kontrakt med förädlingsleden. Samtidigt fram- går det i Jordbruksverkets förslag och i flera remissvar att volym, leve- ranssäkerhet och kvalitet är de främsta hindren till en utvecklad för- ädlingsindustri för ekologiska livsmedel. Regeringen menar att en gene- rell ökning av den certifierade produktionen, vilket bl.a. underlättas genom stöd för certifieringskostnader som infördes fr.o.m. 2005, i kombination med marknadsfrämjande åtgärder och en ökad konsumtion kan skapa förutsättningar för en stabilare och mer uthållig marknad för ekologiska produkter. Ambition för ökad ekologisk animalieproduktion och växtodling Den ekologiska produktionen av griskött och matfågel är i dag mycket liten. Ett skäl är att dagens ersättning för ekologisk produktion på olika sätt missgynnar gris- och fjäderfäproduktionen. I det nya landsbygds- programmet bör åtgärder med syfte att främja ekologisk produktion vara utformade för att även stimulera ekologisk fjäderfä- och grisproduktion. En ökning av omläggningen från konventionell till ekologisk produktion av griskött och matfågel bedöms medföra en betydande miljönytta efter- som fodret i konventionell produktion i huvudsak baseras på grödor som fordrar en förhållandevis stor mängd bekämpningsmedel och handels- gödsel. Regeringen ser ett behov av en kraftig ambitionshöjning för dessa i dag marginella produktionsinriktningar. Samtidigt menar regeringen att det kan vara svårt att precisera kvantitativa målnivåer för dessa djurslag. Jordbruksverket föreslår ett mål på 10 % av mjölkkor, ungnöt, lamm och värphöns i certifierad produktion 2010. Omfattningen av den ekolo- giska produktionen skiljer sig för närvarande mellan dessa djurslag. Remissinstanserna har också delvis olika åsikter om lämpliga kvantitati- va mål för djurslagen. Ett par instanser menar att målet för lamm är för lågt satt då den certifierade produktionen redan i dag nästan är 10 %. Ekologiska lantbrukarna föreslår mål på 15 % för mjölkkor, nöt och lamm. Några instanser menar emellertid att målet för mjölkkor och nötdjur kan vara för högt satt med tanke på marknadens efterfrågan. Skr. 2005/06:88 14 Regeringen anser att det är av stor vikt att målen är anpassade till Skr. 2005/06:88 marknadens efterfrågan. Liksom för matfågel och griskött bedömer regeringen att det kan vara svårt att precisera kvantitativa nivåer för mjölkkor, värphöns och slaktdjur av nöt och lamm. Regeringen menar därför att den ekologiska produktionen inom dessa sektorer bör öka mar- kant. Vad gäller målet för jordbruksarealen anser Ekologiska lantbrukarna och Svenska Naturskyddsföreningen att Jordbruksverkets förslag på 15 % är för lågt satt dels med hänsyn tagen till möjliga omvärldshändelser, dels av pedagogiska skäl. Lantbrukarnas Riksförbund, Swedish Meats och Livsmedelsekonomiska institutet menar däremot att alltför höga mål som leder till en för hög produktion i förhållande till avsättnings- möjligheterna kan innebära lägre priser och orimligt låg marknads- ersättning till producenterna, vilket i sin tur skulle minska incitamenten för fler lantbrukare att ställa om till certifierad ekologisk produktion. Regeringen menar att det är svårt att bedöma effekten av möjliga omvärldshändelser på marknadsutvecklingen men instämmer i att det ändå finns faktorer som talar för en stark marknadsutveckling. Denna marknadsutveckling kan också stimuleras genom en ökad offentlig konsumtion. Av dessa skäl anser regeringen att målet för den certifierade jordbruksmarken bör sättas till 20 %. Regeringen anser slutligen att mer precisa delmål för enskilda djurslag och grödor inklusive frukt-, grönsaks- och trädgårdsodlingen kan tas fram i ett kommande arbete med en aktionsplan där det finns ökade möjligheter att ta hänsyn till bl.a. förändringar i marknadsutvecklingen och produktionstekniken. Aktions- planen kan även vara viktig för att undanröja de hinder och flaskhalsar som idag finns på den ekologiska marknaden. Regeringens mål förutsätter en stark marknadsutveckling samtidigt som staten har begränsade möjligheter att styra den. En ökad konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor bedöms kunna bidra till att sti- mulera en stabil och fortsatt positiv marknadsutveckling.

4

Inriktningen för arbetet med konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor

Regeringens bedömning: Efterfrågan på ekologiska livsmedel och marknadsutvecklingen är avgörande för om målen för ekologisk produktion kan nås. För att stimulera en positiv utveckling av markna- den och en hållbar utveckling bör konsumtionen av certifierade ekolo- giska livsmedel i offentlig sektor öka. Inriktningen bör vara att 25 % av den offentliga konsumtionen av livsmedel skall avse ekologiska livsmedel 2010. Utredningens förslag: I slutbetänkandet Bilen, Biffen, Bostaden, Hållbara laster Smartare konsumtion (SOU 2005:51) lämnas som förslag att regeringen bör införa ett konsumtionsmål med innebörden att 25 % av de livsmedel som upphandlas och tillagas i stat, kommun och landsting 2010 skall vara baserade på ekologiskt certifierad produktion. 15

Regeringens bedömning överensstämmer i stora delar med utredningens Skr. 2005/06:88

förslag.

Remissinstanserna: 25 instanser har yttrat sig om förslaget om att

införa ett mål för konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor.

19 av dessa är positiva till förslaget. Flera instanser, däribland

Konsumentverket och Folkhälsoinstitutet, framhåller att den offentliga

upphandlingens roll som föregångare för hållbar konsumtion är särskilt

viktig. Boverket anser att målet bör genomföras tidigare än 2010.

Ekologiska Lantbrukare påpekar att nivån är realistisk med hänvisning

till Trosa Kommun som med oförändrad budget och genom att byta ut

mjölk, vitkål, potatis och morötter når 20 % ekologiskt i sina offentliga

kök. Jordbruksverket stödjer förslaget men uttalar sig inte om målnivån.

Nutek anser att förslaget kan driva på branschens utveckling i önskvärd

riktning.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Växjö kommun och Kooperativa

Förbundet är positiva till målet men anser att målet är för högt satt inom

given tidsperiod. Livsmedelsföretagen, Svensk Handel och Sveriges

Kommuner och Landsting (V-ledamöterna reserverar sig mot yttrandet)

avstyrker förslaget. Sveriges Kommuner och Landsting avråder med

hänvisning till att ambitionsnivån och takten bör vara en fråga för de

enskilda kommunerna och landstingen med hänsyn till deras olika för-

utsättningar. Sveriges Lantbruksuniversitet är tveksamma till förslaget

eftersom krav på ekologiskt producerat inte bör överordnas utan jäm-

ställas med andra former av hållbar produktion som svenskproducerat,

närproducerat och hållbart producerat.

Skälen för regeringens bedömning: En ekologisk produktion förut-

sätter en efterfrågan på ekologiskt producerade livsmedel samtidigt som

konsumenternas efterfrågan på ekologiskt producerade livsmedel förut-

sätter ett produktutbud och tillgänglighet av dessa varor. Konsumtions-

och produktionsmönster påverkar således varandra och för att nå en ökad

ekologisk produktion krävs en samverkande syn.

En ökad certifierad ekologisk produktion innebär inte nödvändigtvis

att det finns avsättning för produkterna på marknaden. En alltför stor pro-

duktion i förhållande till efterfrågan kan innebära att priserna och därmed

ersättningen till producenterna minskar. Det bedöms vara viktigt att

främja en ökad konsumtion av ekologiska livsmedel för att få en väl fun-

gerande marknad och därigenom bidra till en positiv utveckling av den

ekologiska produktionen. En ökad konsumtion av ekologiska livsmedel i

den offentliga sektorn kan utgöra en trygg grund för avsättning av en

ökad certifierad ekologisk produktion. Detta kan i sin tur på sikt bidra till

ett breddat produktutbud och förbättrad tillgänglighet av ekologiska

livsmedel för alla konsumenter. En ökad konsumtion av ekologiska livs-

medel i offentlig sektor kan alltså få positiva effekter på den privata kon-

sumtionen av ekologiska livsmedel. Näringens ansvar för att skapa för-

utsättningar för en ökad privat konsumtion bör i sammanhanget upp-

märksammas.

Miljöstyrningsrådet, som är ett bolag som samägs av stat och närings-

liv, tillhandahåller verktyget EKU för att underlätta för offentliga aktörer

att upphandla miljömässigt. Rådet har nyligen tagit fram kriteriedoku-

ment för upphandling av livsmedel som bl.a. omfattar ekologiska livs-

medel. Miljöstyrningsrådet rekommenderar också varje enskild kommun,

16

landsting och statlig myndighet att sätta upp egna mål för konsumtion av Skr. 2005/06:88 ekologiska livsmedel i offentlig sektor. Regeringen ser positivt på detta arbete. En ökad konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor sänder signaler till aktörer på marknaden om en fortsatt positiv utveckling inom sektorn och ökar trovärdigheten för statens arbete med hållbara produk- tions- och konsumtionsmönster. En ökad certifierad produktion kopplad till en ökad efterfrågan kan också bidra till att lösa flaskhalsar på mark- naden kopplade till bl.a. bristande volymer. Detta kan i sin tur förbättra förutsättningarna för en utvecklad infrastruktur för förädling av ekologis- ka produkter i hela landet. 5 Åtgärder och kostnader

5.1

Åtgärder

Inom ramen för det delvis EU-finansierade miljö- och landsbygdspro- grammet för Sverige 20002006 lämnas miljöersättning för ekologisk växtodling och animalieproduktion. Bland annat i syfte att förstärka ef- fekten av miljöersättningen bedrivs även rådgivning och utbildningssats- ningar inom ramen för programmet riktade mot ekologiska lantbrukare. Förutom miljöersättningen för ekologiskt jordbruk bedöms även miljöer- sättningen för bevarande av betesmarker, miljöersättningen för öppet och varierat odlingslandskap och miljöersättningen för vallodling särskilt gynna det ekologiska jordbruket. Övriga åtgärder i programmet som bidrar till en positiv utveckling av den ekologiska produktionen är stöd för investeringar i jordbruksföretag och förädlingsföretag samt stöd för olika projekt i syfte att främja anpass- ning och utveckling av landsbygden. Genomförandet av miljö- och landsbygdsprogrammet för 20002006 är inne i sin slutfas. Vidare är budgeten för programmet i stort sett in- tecknad. Möjligheterna att förändra utformningen av befintliga åtgärder i syfte att anpassa dessa till målen för ekologisk produktion till 2010 är därför mycket begränsade. Först vid införandet av nästa landsbygds- program för 2007 kan åtgärderna utformas i denna riktning. Arbetet med att ta fram ett nytt landsbygdsprogram från 2007 till 2013 pågår. Den 9 februari överlämnades skrivelsen Den övergripande strate- giska inriktningen av kommande landsbygdsprogram till riksdagen (skr. 2005/06:87). Åtgärder i programmet som syftar till att främja den ekolo- giska produktionen kommer att vara viktiga för att uppnå målen till 2010. Eftersom det saknas slutgiltigt beslut om budgeten och delvis regelverket för kommande program är det inte möjligt att i nuläget närmare precisera utformningen och omfattningen av åtgärderna för den del som avser ekologisk produktion. Strävan bör vara att premiera för produktion vars omläggning innebär stor miljönytta och resulterar i certifierade ekologiska produkter på marknaden. I arbetet med det kommande miljö- och landsbygdsprogrammet bör också förutsättningarna för en utvecklad förädling av ekologisk produktion i hela landet beaktas. 17

Regeringen anser att den ekologiska produktionen bör stödjas genom Skr. 2005/06:88

stöd för forsknings-, försöks- och utvecklingsverksamhet. Forskning

skall fortsättningsvis bedrivas inom de ramar som har beskrivits i rege-

ringens proposition Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80, bet.

2004/05:UbU15, rskr. 2004/05:289). Försöks- och utvecklingsverksam-

het finansieras under anslaget 44:7 Åtgärder för att främja ekologisk

produktion.

Satsningar på marknadsfrämjande åtgärder bedrivs inom ramen för an-

slaget 44:7 Åtgärder för att främja ekologisk produktion. På sikt bör det

vara enbart näringens ansvar att upprätta väl fungerande marknadskana-

ler och stå för marknadsföring av ekologiska livsmedel. I budgetproposi-

tionen för 2005 anvisades ytterligare 15 miljoner kronor årligen till

marknadsfrämjande åtgärder. En betydande del av dessa medel bör

användas till ett fortsatt och intensifierat arbete med att öka konsumtio-

nen av ekologiska livsmedel i offentlig sektor men även för att främja

den privata konsumtionen. Åtgärder som kan komma i fråga är t.ex.

utbildning och information till hela kedjan, bl.a. för offentliga upphand-

lare men också för personal i storhushåll. Det handlar om att visa på

vilka möjligheter som det finns för att öka den offentliga konsumtionen

av ekologiska livsmedel, t.ex. genom att ändra sammansättningen i

offentligt beredda måltider. Att visa på goda exempel är också ett viktigt

led i att informera om möjligheterna med ekologiska livsmedel i offentlig

sektor.

Kommunernas och länsstyrelsernas pågående arbete med lokala och

regionala miljömål bedöms också vara viktigt för att få en ökad ekolo-

gisk produktion såväl som ökad konsumtion av ekologiska livsmedel i

offentlig sektor. Kommunerna har lokalt det samlade ansvaret för att

åstadkomma en god livsmiljö och har enligt riksdagens uttalande ett

övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella miljömålen.

Många kommuner har inlett arbetet med att utveckla lokala miljömål och

strategier som innehåller en rad olika verktyg. Många kommuner har

också satt upp lokala mål för konsumtionen av ekologiska livsmedel i

kommunen t.ex. Växjö och Trosa. I det fortsatta arbetet är det viktigt att

kommunikationen mellan de ekologiska producenterna, kommunerna och

kommuninvånarna fungerar.

Sedan 2002 har Konsumentverket anvisats medel från regeringen för

att främja konsumtionen av ekologiska livsmedel. Medlen har använts till

att initiera informationskampanjer och utveckla informationsmaterial,

både i tryckt form och på Internet, främst via Konsumentverkets webb-

plats (www.konsumentverket.se).

Regeringens mål för ekologisk produktion avser produkter certifierade

enligt EU:s lagstiftning. Det bedöms finnas skäl att informera konsumen-

ter och andra aktörer om vad EU:s regler står för samt att öka igenkän-

nandet och användningen av EU:s logotyp för ekologiska produkter. En

ökad användning av EU:s logotyp bedöms bl.a. att underlätta för inter-

nationell handel av ekologiska produkter och är i linje med regeringens

arbete med global utveckling. I EU:s handlingsplan för ekologiska livs-

medel och ekologiskt jordbruk föreslås EU-täckande informations- och

reklamkampanjer i syfte att informera konsumenter, personalmatsalar

inom offentliga verk, skolor och andra nyckelaktörer inom livsmedels-

kedjan om fördelarna med det ekologiska jordbruket samt att höja kon-

18

sumentmedvetandet om ekologiska produkter och se till att konsumen- Skr. 2005/06:88 terna känner igen både produkterna och EU-logotypen. Det nationella arbetet med informationssatsningar bör koordineras med insatser på EU- nivå. Regeringen avser att inom ramen för anslaget 44:7 Åtgärder för att främja ekologisk produktion ta initiativ till att stödja att en aktionsplan tas fram för att uppnå målen för ekologisk produktion. Regeringen avser att med stöd av berörda myndigheter fortsätta arbetet med att aktivt delta i utvecklingen av EU:s lagstiftning om ekologisk produktion, bl.a. inom ramen för EU:s föreskrivande kommittéer. Utgångspunkten i arbetet skall vara en strävan efter ett förenklat regel- verk där principerna för den ekologiska produktionen skall vara styrande. I samband med jordbruksreformen har Sverige beslutat att tillämpa det s.k. nationella kuvertet. Detta innebär att ca 30 miljoner kronor av direkt- stöden avsätts för att förbättra kvaliteten och saluföringen av jordbruks- produkter. Inom ramen för det nationella kuvertet lämnas stöd till lant- brukare som certifieras av ett ackrediterat kontrollorgan, bl.a. enligt EU:s regler för ekologisk produktion, för delar av certifieringskostnaden. Stödet bedöms ge ett ökat incitament till certifiering för konventionella lantbrukare som i dag funderar på att ställa om till ekologisk produktion såväl som brukare som i dag producerar ekologiskt men som inte är certifierade. Stödet kan härigenom skapa förutsättningar för en tryggad leverans och volym av råvaror från primärproducenter till förädlingsin- dustri, vilket förbättrar förutsättningarna för en ökad investeringsvilja inom förädlings- och handelsledet. Det nationella kuvertets utformning avser i första hand 2005 och 2006. Åtgärderna kommer att ses över inför 2007. Regeringen arbetar för närvarande med att se över kontrollordningen för ekologisk produktion och att få till stånd en anpassning av regelverket till vad som gäller för annan teknisk kontroll, nämligen ett s.k. öppet sy- stem där oberoende ackrediterade kontrollorgan agerar i konkurrens på marknaden. Härigenom kan det bli lättare för fler aktörer att certifiera och, i fråga om import, återcertifiera en större mängd ekologiska livs- medel. Regeringen arbetar också för ökad global harmonisering av olika regelverk för ekologisk produktion. Ökad global harmonisering bidrar till att konkurrensen mellan producenter i olika länder inte snedvrids samtidigt som det skapar bättre tillgång till ekologiska produkter från länder även utanför EU. Regeringen anser att berörda myndigheter på lämpligt sätt bör följa utvecklingen av den ekologiska produktionen och konsumtionen. Ett system för uppföljning och utvärdering bör utvecklas av berörda myndigheter i syfte att bedöma hur effektiva de valda åtgärderna är och därigenom bidra till förbättrad måluppfyllelse.

5.2

Kostnader

I tabell 1 framgår några statliga ekonomiska styrmedel för att främja ekologisk produktion och konsumtion samt kostnaderna för dessa 2005. Totalt uppgick det offentliga stödet till ca 620 miljoner kronor 2004 varav ca 288 miljoner kronor är EU-finansiering. Kostnaderna för 2005 19 väntas uppgå till ca 700 miljoner kronor. Kostnaderna finansieras inom Skr. 2005/06:88 miljö- och landsbygdsprogrammet 20002006 samt anslag enligt budgetpropositionen för 2005 och 2006. Ökningen av kostnaderna för 2005 beror dels på ökade kostnader för miljöersättningen för ekologiskt jordbruk till följd av ökad omläggning till ekologisk produktion, dels på införandet av ett stöd för certifieringskostnader inom ramen för det s.k. nationella kuvertet. Tabell 1 Ekonomiska styrmedel för att främja ekologisk produktion och konsumtion, beräknade kostnader för 2005

Åtgärd

Beräknad kostnad för

Kommentar

2005

Miljöersättning för växtod-

Ca 575 mkr, anslagen

Miljö- och landsbygds-

ling och animalieproduktion

44:1 och 44:2

programmet, EU finan-

sierar drygt hälften.

Kompetensutveckling,

Ca 40 mkr, anslagen

Miljö- och landsbygds-

rådgivning, m.m.

44:1 och 44:2

programmet, EU finan-

sierar ca 10 mkr.

Marknadsfrämjande åtgärder

Ca 17 mkr, anslaget

44:7

Försöks- och

13 mkr, anslaget 44:7

utvecklingsverksamhet

Forskning

39 mkr, anslagen 25:1,

26:1, 42:1 och 43:12

Konsumtionsfrämjande

5 mkr, anslaget 40:2

åtgärder

Stöd till certifiering

Ca 11 mkr, anslaget

43:5

Summa

Ca 700 mkr

Som tidigare har nämnts saknas slutgiltigt beslut om bl.a. budget för kommande landsbygdsprogram som löper fr.o.m. 2007. Det är därför inte möjligt att precisera en kostnadsram fr.o.m. 2007 för åtgärder i programmet med syfte att främja ekologisk produktion. Val och utformning av åtgärder för att bidra till att uppnå målen kommer i stor utsträckning att bero på marknadsutvecklingen, effekterna av EU:s jordbruksreform samt utformning av andra åtgärder i pro- grammet. Detta försvårar också möjligheterna att närmare precisera kostnader för åtgärder med syfte att främja ekologisk produktion. Regeringens mål förutsätter en stark marknadsutveckling samtidigt som staten har begränsade möjligheter att styra den. Som framförts tidigare bedömer regeringen att det är viktigt att skapa förutsättningar för en marknadsutveckling där konsumenternas efterfrå- gan av ekologiska livsmedel kan tillgodoses och där produktionen kan ske utan permanenta stöd. Regeringen anser att målen för ekologisk produktion och inriktningen för arbetet med konsumtion i offentlig sektor är ett steg i denna riktning. Regeringen anser att arbetet med konsum- tionen av ekologiska livsmedel i offentlig sektor genom en ökad 20 efterfrågan kan bidra till stora volymer ekologiska livsmedel och därmed Skr. 2005/06:88 också konkurrenskraftiga priser vilket kommer alla konsumenter till del. 21 Jordbruksverkets förslag Nedan följer sammanfattningen ur Jordbruksverkets rapport Mål för ekologisk produktion 2010 (Rapport 2004:19, sida 56).

Enligt regeringsuppdraget ska Jordbruksverket lämna förslag till mål för ekologisk produktion fram till 2010. Målet ska vara mätbart och utformas så att den ekologiska produktionen på ett effektivt sätt bidrar till att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen. Den ekologiska produktio- nens betydelse för djurens välfärd ska beaktas. Förutsättningarna för en marknadsutveckling där konsumenternas efterfrågan tillgodoses och är en drivkraft för utvecklingen av den ekologiska produktionen ska också bedömas. Jordbruksverket föreslår att:

minst 15 % av jordbruksmarken,

minst 10 % av mjölkkor, ungnöt och lamm för slakt samt värphöns,

minst 1 % av grisar och matfågel ska finnas i certifierad produktion eller genomgå omläggning 2010.

Nuvarande och tidigare mål för den ekologiska växtodlingen har inriktats på den totala andelen av Sveriges åkermark som har miljö- ersättning för ekologisk produktion. En sjättedel av åkerarealen brukas idag med miljöersättning för ekologiska produktionsformer, vilket är mycket vid en internationell jämförelse. Mindre än hälften av den ekologiskt odlade arealen i Sverige är certifierad eller under omläggning. Det är endast den certifierade arealen som resulterar i produkter som får säljas som ekologiska. Miljöersättningen för ekologisk odling av vissa grödor har hittills varit alltför låg för att stimulera omläggning som innebär stora merkostnader eller stora risker. Merbetalningen från köparen har därför varit avgörande för att sådan omläggning ändå kommit till stånd. Jordbruksverket anser att den ekologiska produktionen inte blir ekonomiskt uthållig om den i allt större utsträckning förutsätter miljöersättning eller statligt stöd. Mer- betalningen från marknaden blir då nödvändig för att de föreslagna må- len ska nås. En förutsättning för detta är att produkterna är certifierade och att det finns en efterfrågan på de ekologiska produkterna till ett mer- pris. Utifrån de analyser som har gjorts av den ekologiska produktionens möjlighet att bidra till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen (kapitel 6) bör syftet med ett statligt mål för den ekologiska produktionen vara att få till stånd:

ökad omläggning av konventionell produktion som bedrivs med hjälp av stor användning av kemiska bekämpningsmedel,

ökad omläggning av produktion med hög djurtäthet,

ökad omläggning av nötkreatursföretag med spannmålsodling,

ökad omläggning av företag med slaktsvin eller slaktkyckling,

ökad omläggning av produktion med ensidig växtodling,

fortsatt omläggning av övriga inriktningar.

Skr. 2004/05:88 Bilaga 1 22

För att bidra till marknadsutvecklingen bör dessutom den ekologiska

Skr. 2004/05:88

produktionen vara certifierad.

Bilaga 1

Målnivåerna har formulerats utifrån de marknadsbedömningar som

Jordbruksverket tagit del av, samt utifrån antagandet att en stor del av

den ekologiska produktion som idag bedrivs enbart med miljöersättning

relativt lätt kan certifieras om de ekonomiska förutsättningarna finns.

Idag är omfattningen på den ekologiska produktionen med miljöersätt-

ning lika stor eller större än vad som föreslås som mål för den certifie-

rade produktionen, utom när det gäller mjölkkor, gris och matfågel. Den

certifierade produktionen är däremot lägre än de föreslagna målen. Jord-

bruksverket bedömer att de föreslagna målen kan uppnås, men att de för-

utsätter en stark marknadsutveckling. Det finns dock osäkerhet kring ut-

vecklingsmöjligheterna, eftersom utvecklingen är beroende av många

olika faktorer. Staten kan på olika sätt stimulera en positiv marknadsut-

veckling, men har inte möjlighet att styra den.

23 Förteckning över remissinstanser Följande remissinstanser har beretts tillfälle att avge synpunkter på Jordbruksverkets rapport Mål för ekologisk produktion 2010 (Rapport 2004:19).

1.

Riksrevisionen

2.

Statskontoret

3.

Länsstyrelsen i Gotlands län

4.

Länsstyrelsen i Skånes län

5.

Länsstyrelsen i Västra Götaland

6.

Länsstyrelsen i Dalarnas län

7.

Länsstyrelsen i Jämtlands län

8.

Djurskyddsmyndigheten

9.

Livsmedelsekonomiska institutet

10.

Livsmedelsverket

11.

Konsumentverket

12.

Sveriges lantbruksuniversitet

13.

Naturvårdsverket

14.

Kung. Skogs- och lantbruksakademin

15.

Svenska kommunförbundet

16.

Svenska Naturskyddsföreningen

17.

Lantbrukarnas Riksförbund

18.

Hushållningssällskapets förbund

19.

Axfood

20.

Biodynamiska föreningen

21.

Djurskyddet Sverige

22.

EcoTrade

23.

Ekocentrum (Stockholm)

24.

Ekokött

25.

Ekologiska lantbrukarna

26.

Ekologiskt Marknadscentrum i Skåne

27.

Gröna Näringens Riksorganisation (GRO)

28.

ICA

29.

KF

30.

Konsumenter i samverkan

31.

KRAV

32.

Livsmedelsindustrierna

33.

Smak

34.

Swedac

35.

Swedish Meats

36.

Svensk handel

37.

Svensk Mjölk

38.

Sveriges Konsumentråd

39.

Veterinärförbundet

Skr. 2004/05:88 Bilaga 2 Utöver de remissinstanser ovan som beretts tillfälle att lämna synpunkter på Jordbruksverkets rapport, har Kemikalieinspektionen, Stiftelsen ekocentrum i Göteborg och Svensk dagligvaruhandel lämnat synpunkter. 24 Förslag i slutbetänkandet Bilen, Biffen, Bostaden, Hållbara laster Smartare konsumtion (SOU 2005:51) rörande konsumtion av ekologiska livsmedel I slutbetänkandet Bilen, Biffen, Bostaden, Hållbara laster - Smartare konsumtion (SOU 2005:51) lämnas som förslag att regeringen bör införa ett konsumtionsmål med innebörden att 25 % av de livsmedel som upphandlas och tillagas i stat, kommun och landsting år 2010 skall vara baserade på ekologiskt certifierad produktion. Utredaren menar att om det ska gå att öka arealen ekologiskt odlad mark måste det finnas säker och lönsam avsättning för produkterna. Och för att vi medborgare skall öka vår konsumtion av ekologiskt måste vi erbjudas både volym och en bredd av produkter. Alla delar i kedjan från jordbruket till handeln måste gå mot samma mål. Ett offentligt konsumtionsmål för ekologiskt mat räknat som andel av totalbudgeten för livsmedel i t.ex. skol- och sjukhuskök kommer att sätta positivt tryck på förädlings-, handels- och restaurangleden och leda till ökad tillgänglighet och produktutveckling. Det kommer också att öka volymen ekomat och därigenom med all sannolikhet sänka konsument- priserna i butik. Övriga utmaningar kring ekomaten bl.a. kunskaper, attityder och köpvanor påverkas i positiv riktning. Utredaren gör också en jämförande utblick mot Danmark. I början av 2005 beslöt Köpenhamns politiker att 75 % av maten i kommunens cirka tusen kök skall vara ekologiskt certifierad senast 2008; 10 miljoner Dkr avsätts för utbildning och rådgivning. 2005 beslöt även lågpriskedjan Netto att satsa på ekologiska livsmedel i sina butiker. Skr. 2004/05:88 Bilaga 3 25 Förteckning över remissinstanser Följande remissinstanser har beretts tillfälle att avge synpunkter på slutbetänkandet Bilen, Biffen, Bostaden, Hållbara laster - Smartare konsumtion (SOU 2005:51).

1.

Integrationsverket

2.

Kommerskollegium

3.

Sida

4.

SWEDAC

5.

Statens folkhälsoinstitut

6.

Socialstyrelsen

7.

Statskontoret

8.

Länsstyrelsen i Västra Götaland

9.

Myndigheten för skolutveckling

10.

Ungdomsstyrelsen

11.

Skolverket

12.

Centrum för konsumentvetenskap, Göteborgs universitet

13.

Institutionen för byggvetenskap, Kungliga Tekniska Högskolan

14.

Institutionen för infrastruktur, Kungliga Tekniska Högskolan

15.

Institutionen för systemekologi, Stockholms Universitet

16.

Institutet för hushållsvetenskap, Uppsala Universitet

17.

Linköpings Universitet, Tema Genus

18.

Lärarhögskolan i Stockholm

19.

Fiskeriverket

20.

Jordbruksverket

21.

Konsumentverket

22.

Livsmedelsekonomiska institutet (SLI)

23.

Livsmedelsverket

24.

Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU)

25.

Boverket

26.

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhälls-

byggande

27.

Formas

28.

Hållbarhetsrådet

29.

Kemikalieinspektionen

30.

Naturvårdsverket

31.

Statens energimyndighet (STEM)

32.

Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra)

33.

Banverket

34.

Glesbygdsverket

35.

Konkurrensverket

36.

NUTEK, Verket för näringslivsutveckling

37.

Nämnden för Offentlig Upphandling

38.

Rikstrafiken

39.

SIKA Statens institut för kommunikationsanalys

40.

Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI)

41.

VINNOVA, Verket för innovationssystem

42.

Vägverket

43.

Vägtrafikinspektionen

Skr. 2004/05:88 Bilaga 4 26

44.

SIS Miljömärkning AB

Skr. 2004/05:88

45.

Aneby kommun

Bilaga 4

46.

Göteborgs stad

47.

Robertsfors kommun

48.

Växjö kommun

49.

Bil Sweden

50.

Dagligvaruleverantörers Förbund (DLF)

51.

Ekologiska lantbrukarna

52.

Energirådgivarna

53.

Fair Trade Center

54.

Fastighetsägarna Sverige

55.

Folkrörelserådet Hela Sverige skall leva

56.

Förbundet Sveriges Småbrukare

57.

Föreningen Kooperativ utveckling i Sverige

58.

Föreningen Rättvisemärkt

59.

Gröna Bilister

60.

Handelns Utredningsinstitut (HUI)

61.

Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO)

62.

Hushållningssällskapens Förbund

63.

HSB Riksförbund

64.

Hyresgästernas Riksförbund

65.

Konsumenternas elrådgivningsbyrå

66.

Konsumentföreningen i Stockholm

67.

Konsumentvägledarnas förening

68.

KRAV

69.

Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA)

70.

Landsorganisationen (LO)

71.

Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (LSU)

72.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF)

73.

Livsmedelsföretagen

74.

LivsmedelsSverige, SLU

75.

Miljöförbundet Jordens Vänner

76.

Miljöstyrningsrådet

77.

Motormännens riksförbund

78.

Pensionärernas Riksorganisation (PRO)

79.

Samarbetsorgan för Invandrarorganisationer i Sverige (SIOS)

80.

Stiftelsen biodynamiska forskningsinstitutet

81.

Stiftelsen Håll Sverige Rent

82.

Stockholm International Water Institute

83.

Svensk Energi

84.

Svensk Fjärrvärme

85.

Svensk Handel och Tjänsteföretagen

86.

Svenska Bioenergiföreningen

87.

Svenska kommittén för hushållsvetenskap

88.

Svenska Lokaltrafikföreningen

89.

Svenska Naturskyddsföreningen (SNF)

90.

Svenska Renhållningsverksföreningen

91.

Svenska Värmepumpsföreningen (SVEP)

92.

Svenskt Näringsliv

93.

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO)

94.

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO)

27

95.

Sveriges Kommuner och Landsting

Skr. 2004/05:88

96.

Sveriges Konsumenter i samverkan

Bilaga 4

97.

Sveriges Konsumentråd

98.

Sveriges Redareförening

99.

Sveriges Åkeriföretag

100.

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)

101.

Tågoperatörerna

102.

Villaägarnas Riksförbund

103.

Världsnaturfonden (WWF)

104.

Återvinningsindustrierna

28

Jordbruksdepartementet

Skr. 2004/05:88

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2006 Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], statsråden Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Y.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Nykvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], M.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Orback,[REDACTED_EFTERNAMN] Föredragande: Nykvist Regeringen beslutar skrivelse 2005/06:88 Ekologisk produktion och konsumtion Mål och inriktning till 2010 29