Regeringens proposition

1993/94:229

Strandskydd

Prop.

1993/94:229

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 24 mars 1994

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Olof[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

Bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822) har kommit till för

att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid

havet, insjöar och vattendrag. I propositionen föreslås att detta skydd utvidgas

till att även omfatta livsvillkoren för växter och djur.

 Det fordras enligt gällande lag dispens från länsstyrelsen för att inom

strandskyddat område få uppföra en helt ny byggnad, att ändra en byggnad för att

tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det den tidigare har använts till,

att vidta förberedelsearbeten för ny bebyggelse samt för att uppföra andra

anläggningar eller anordningar varigenom allemansrätten inom strandområdet

inskränks. Dispens får meddelas om det finns särskilda skäl. Undantag gäller för

vissa byggnader som behövs för de areella näringarna. Regeringen redovisar i

propositionen sin bedömning av hur en differentierad tillämpning av bestäm-

melserna om strandskyddsdispens skall kunna ge ett mer flexibelt strandskydd i

mer glest befolkade områden av landet.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3

2 Förslag till lag om ändring i naturvårds-

 lagen (1964:822)......................... 4

3 Ärendet och dess beredning............... 6

4 Nuvarande ordning........................ 7

5 Regeringens överväganden................. 9

5 Regeringens överväganden................. 9

 5.1 Strandskyddets syften .......... 11

 5.2 Differentierat strandskydd...... 13

6 Ikraftträdande........................... 14

7 Författningskommentar.................... 14

 7.1 Förslaget till lag om ändring i natur-

 vårdslagen (1964:822)................

Bilaga 1 Sammanfattning av Statens naturvårdsverks

yttrande om differentierat strandskydd

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 24 mars 1994

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till lag om ändring i naturvårdslagen

(1964:822).

2 Förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

 Härigenom föreskrivs att 15 och 40 §§ naturvårdslagen (1964:822)[1]

 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 15 §

 För att åt allmänheten Strandskydd råder vid

trygga tillgången till havet och vid insjöar och

platser för bad och vattendrag. Syftet med

friluftsliv råder strandskyddet är att

strandskydd vid havet, trygga förutsättningarna

insjöar och vattendrag. för allmänhetens

Strandskyddet omfattar friluftsliv och att

land- och vattenområdet bevara goda livsvillkor

intill 100 meter från på land och i vatten för

strandlindjen vid växt- och djurlivet.

normalt medelvattenstånd Strandskyddet omfattar

(strandskyddsområde). land- och vattenområdet

 Regeringen eller intill 100 meter från

myndighet som strandlinjen vid normalt

regeringen bestämmer kan medelvattenstånd.

förordna att strandområdeRegeringen eller den

som uppenbarligen myndighet som regeringen

saknar betydelse för bad bestämmer får utvidga det

och friluftsliv ej till högst 300 meter från

skall omfattas av strandlinjen när det

strandskydd. Regeringen behövs för att tillgodose

eller den myndighet något av strandskyddets

regeringen bestämmer får syften.

också utvidga strand- Regeringen eller den

skyddsområdet, när det myndighet som regeringen

behövs för att tillgodosebestämmer får förordna att

syftet med strand- strandområde som

skyddet, dock högst uppenbart saknar

intill 300 meter från betydelse för att

strandslinjen. tillgodose

 Om det finns särskilda strandskyddets syften

skäl får regeringen ellerinte skall omfattas av

myndighet som strandskydd.

regeringen bestämmer Regeringen eller den

förordna att ett myndighet som regeringen

strandområde som avses bestämmer får, om det

ingå i en detaljplan finns särskilda skäl, för-

eller omfattas av ordna att strandskyddet

områdesbestämmelser inte skall upphävas för ett

skall omfattas av strandområde som avses

strandskydd. ingå i en detaljplan

 eller omfattas av

 områdesbestämmelser enligt

 plan- och bygglagen

 (1987:10).

 40 §

 En kommunal myndighets beslut enligt denna lag får överklagas hos

länsstyrelsen.

 Beslut av annan statlig myndighet än regeringen i ärende enligt 13 §, 14 §

tredje stycket, 17 §, 20 § andra stycket, 21 §, 22 §, 24 §, 24 a §, 39 § såvitt

avser annat än handräckning eller 47 § får överklagas hos kammarrätten. Beslut i

övrigt enligt denna lag av annan statlig myndighet än regeringen får överklagas

hos regeringen.

 Statens naturvårdsverk får överklaga beslut enligt denna lag eller enligt

bestämmelser som meddelats med stöd av lagen.

 Finner myndighet att Finner en myndighet att

den ej kan helt bifalla den inte kan helt

framställningen från bifalla en framställning

fortifikationsförvaltningenfrån Fortifikationsverket

eller statens vägverk om eller Statens vägverk om

undantag som avses i 16 §undantag som avses i 16 §

tredje stycket, hän- tredje stycket, skall

skjutes ärendet till ärendet hänskjutas till

regeringens prövning. regeringens prövning.

__________

 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

 2. Förordnanden om undantag från strandskydd som meddelats enligt 15 § andra

stycket första meningen naturvårdslagen (1964:822) i dess lydelse före den 1

juli 1994 skall omprövas med tillämpning av 15 § i den nya lydelsen före

utgången av juni 1999. Har omprövning inte skett dessförinnan, upphör

förordnandet att gälla.

 3. Ett beslut om dispens från strandskydd som meddelats enligt 16 a § gäller

även efter ikraftträdandet av den nya lydelsen av 15 §.

 4. Byggnader, anläggningar eller anordningar som avses i 16 § första stycket

och som tillkommit före ikraftträdandet av den nya lydelsen av 15 § eller

senare, med stöd av beslut som enligt 2 och 3 skall gälla även efter sistnämnda

paragrafs ikraftträdande, får användas för sitt ändamål också i fortsättningen,

om inte annat följer av äldre bestämmelser.

 **Fotnot**

 [1] Lagen omtryckt 1991:641.

3 Ärendet och dess beredning

I detta ärende föreslås ändringar i naturvårdslagen (1964:822). Förslagen avser

regleringen av strandskyddet och en ändring till följd av en

organisationsförändring.

 Regeringen bemyndigade den 11 maj 1989 chefen för Miljö- och

energidepartementet att tillkalla en kommitté att göra en översyn av

miljöskyddslagstiftningen (dir. 1989:32). Miljöskyddskommittén har i februari

1993 överlämnat sitt huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27). Betänkandet har

remissbehandlats. Kommittén har i juni 1993 lagt fram delbetänkandet Lag om

införande av miljöbalken (SOU 1993:66). Även detta har remissbehandlats.

Sammanställningar av remissyttrandena finns tillgängliga i Miljö- och

naturresursdepartementet, dnr M93/1330/1 och M93/2499/1.

 Kommittén har lagt fram förslag bl.a. till förändring av strandskyddsbe-

stämmelserna vad gäller ett ekologiskt betingat skydd. Det i betänkandet

framlagda förslaget har brutits ut och ligger till grund för det förslag till

ändring i naturvårdslagen som föreslås i denna proposition.

 Regeringen gav genom beslut den 25 juni 1992 i uppdrag åt länsstyrelserna i

Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att undersöka förutsättningarna för

att uppföra bostadsbyggnader för permanentboende eller fritidsändamål på

strandområden i glesbygder i inlandet, där tillgången till sjöar och andra

vattendrag är riklig. Statens naturvårdsverk överlämnade i ett yttrande den 2

april 1993 rapporterna till regeringen. Naturvårdsverkets sammanfattning av och

förslag i yttrandet finns som bilaga 1. Förslaget är remissbehandlat. En samman-

ställing av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö- och naturresursdepar-

tementet, dnr M93/1416/4. Regeringen redovisar här sin bedömning av hur

förslaget kan tillämpas.

 Ytterligare förslag har lagts fram av kommittén beträffande strandskydd inom

områden som omfattas av detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10).

Regeringen finner att samordningen med plan- och bygglagen bör övervägas vidare

och tar därför inte slutlig ställning i den delen.

Lagrådet

Lagförslaget om strandskydd är sådant att Lagrådets yttrande normalt bör

inhämtas. Förslaget är dock av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande

kan underlåtas. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtas.

4 Nuvarande ordning

Allemansrätten utgör den huvudsakliga grunden för att tillförsäkra människor

möjligheter att komma ut i naturen. Föreskrifterna om strandskydd i

naturvårdslagen utgör några av de viktigaste bestämmelserna för att ge människor

denna möjlighet.

 Bestämmelser om strandskydd kom år 1952. År 1975 infördes generellt

strandskydd. Enligt 15 § naturvårdslagen (1964:822) gäller strandskyddet vid

havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till

platser för bad och friluftsliv. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet

intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strand-

skyddsområde). Regeringen eller länsstyrelsen får utvidga strandskyddsområdet

när det behövs för att tillgodose syftet med strandskyddet, dock högst intill

300 meter från strandlinjen.

 I motiven till införandet av det generella strandskyddet anfördes att strand-

skyddsförordnanden enligt de tidigare gällande bestämmelserna inte kommit till

stånd i sådan omfattning att tillträdet till de från friluftslivssynpunkt

värdefulla stränderna kunnat bevaras för den inte strandägande befolkningen i

önskvärd omfattning (prop. 1974:166 s. 94 ff.). Vidare anfördes att dispens för

bebyggelse inom strandskyddsområde hade getts i förhållandevis stor

utsträckning. Det fanns därför anledning att skärpa bestämmelserna om strand-

skydd. Strandskyddet skulle liksom tidigare ha till väsentligt syfte att bevara

allemansrätten vid stränder. I praktiken torde strandskyddet i allmänhet auto-

matiskt också få till effekt att de egenskaper hos naturmiljön bevaras som vid

sidan av närheten till vatten gör ett strandområde lämpat för friluftsliv.

 Inom strandskyddsområde råder förbud mot att uppföra helt nya byggnader, att

ändra befintliga byggnader för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål, att

vidta förberedelsearbeten för ny bebyggelse samt att uppföra andra anläggningar

eller anordningar varigenom allemansrätten inom strandområdet inskränks.

Sistnämnda förbud kan gälla vägar, bryggor, båtuppläggningsplatser samt

anläggningar för camping, sport eller klubbverksamhet.

 För komplementbyggnader gäller dels att länsstyrelsen kan besluta att dispens

inom ett område inte behövs för sådana byggnader, dels att dispens kan meddelas

på grund av att särskilda skäl föreligger i det enskilda fallet.

 De med strandskyddet förenade förbuden gäller inte anläggningar eller åtgärder

som behövs för jordbruket, fisket, skogsskötseln eller renskötseln och som inte

tillgodoser bostadsändamål.

 Länsstyrelsen kan förordna att strandområde som uppenbart saknar betydelse för

bad och friluftsliv inte skall omfattas av strandskydd. Som exempel anges obe-

tydliga bäckar och tjärnar (prop. 1974:166 s. 95). Länsstyrelsen får, om det

finns särskilda skäl, förordna att ett strandområde som avses ingå i en detalj-

plan eller omfattas av områdesbestämmelser inte skall omfattas av strandskydd.

 Dispens från byggnadsförbudet får lämnas av länsstyrelsen om det finns

särskilda skäl. Om dispens medges skall länsstyrelsen bestämma i vilken

utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det

avsedda ändamålet. Det är möjligt att föreskriva en mindre tomt än normalt när

det behövs för att tillgodose allmänhetens intressen. Ett beslut om dispens

upphör att gälla om den inte utnyttjats inom fem år från det beslutet vann laga

kraft.

 Länsstyrelsen kan delegera dispensbefogenheten till kommunerna. Det har också

skett i stor omfattning. I princip har länsstyrelserna bara behållit

beslutanderätten över vissa speciellt känsliga områden.

 Frågor om strandskyddsdispens blir oftast aktuella i samband med kommunala

beslut enligt plan- och bygglagen (PBL), dvs. beslut att anta en detaljplan

eller att bevilja bygglov eller meddela förhandsbesked. För byggnader och

anläggningar av olika slag på strandskyddat område krävs ofta två beslut, ett av

byggnadsnämnden i fråga om bygglov eller förhandsbesked och ett i fråga om

strandskyddsdispens.

 Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett

område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så

kommer att vara fallet för all framtid.

 Samtliga bestämmelser med möjlighet till beslut av myndigheterna om

strandskyddet har nu redovisats. På förekommen anledning vill regeringen påpeka

att det inte finns någon bestämmelse i naturvårdslagen som ger ytterligare

möjligheter för en länsstyrelse att överlåta rätten att besluta om strandskydd-

sdispens eller att upphäva strandskyddet till en annan myndighet, t.ex. en

fastighetsbildningsmyndighet. Ett upphävande av strandsskyddet kan inte lagligen

beslutas för framtida avstyckningar som görs av en fastighetsbildningsmyndighet.

Särskilda skäl för strandskyddsdispens

I motiven till dispensbestämmelsen anförs (prop. 1974:166 s. 97) att

undantagsmöjligheten skall tillämpas restriktivt.

 Naturvårdsverkets allmänna råd 90:5 Strandskydd ger exempel på särskilda skäl

för att i vissa fall medge strandskyddsdispens.

 Dispens kan medges om en byggnad eller en anläggning skall uppföras på en plats

som är väl avskild från strandområdet och som därför saknar betydelse för bad

och friluftsliv. Detta kan vara fallet om stranden skärs av genom en större väg

eller järnväg eller liknande och den del av området som ligger på andra sidan

från vattnet räknat saknar betydelse för allmänhetens friluftsliv.

 I vissa situationer kan en lucka mellan fastigheterna i ett redan bebyggt

tomtområde, en s.k. lucktomt, godtas för bebyggelse om tomten uppenbart förlorat

sin betydelse för allmänheten och för de boende i området. En sådan situation

kan ha inträffat om det ändå finns en passage till vattnet.

 Särskilda skäl för dispens kan vidare föreligga då en anläggning för

friluftslivets behov inte inskränker allmänhetens möjlighet att nyttja stranden,

t.ex. bryggor vid allmänna badplatser, raststugor, vindskydd och liknande

anordningar. Campingplatser, idrottsanläggningar och golfbanor innebär däremot

att allmänhetens tillträde enligt naturvårdslagen till området begränsas.

 Vidare kan det finnas särskilda skäl för dispens för anläggningar som måste

ligga vid vattnet, dvs. båthamnar, båtbryggor, båthus, pirar m.m. Sådana

anläggningar bör dock inte lokaliseras till ett område som har stort

rekreationsvärde. Uthyrning av kanoter, paddelbåtar och dylikt förutsätter också

anordningar för iläggning, upptagning och uppställning samt ofta

servicebyggnader.

 Försvarsanläggningar måste ibland med hänsyn till sin funktion och avsedda an-

vändning ligga inom strandskyddsområde. I sådana fall bör försvarsanläggningar

enligt Naturvårdsverket vara dispensgrundande.

5 Regeringens överväganden

5.1 Strandskyddets syften

Regeringens förslag: Strandskydd skall råda vid

havet, insjöar och vattendrag. Syftet skall vara

att trygga förutsättningarna för allmänhetens

friluftsliv och att bevara goda livsvillkor för

växter och djur.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

 Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till kommitténs

förslag om strandskydd grundat även på ekologiska hänsynstaganden.

Kommunförbundet framhåller att genom det föreslagna breddade strandskyddet kan

livsvillkoren på land och i vatten för växt- och djurlivet skyddas endast från

att byggnader och anläggningar uppförs inom strandskyddsområdet, men skyddet

påverkar inte möjligheterna att bedriva skogsbruk inom strandzonen.

 Skälen för regeringens förslag: Stränderna är särskilt värdefulla miljöer för

djur och växter och ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Det finns därför

skäl att utvidga grunden för strandskyddet till att innefatta inte bara skydd

för friluftslivet utan även skydd för växt- och djurlivet.

 Lagstiftningen om strandskydd växte fram under en period då en av naturvårdens

allra viktigaste uppgifter var att tillgodose tätortsinnevånarnas behov av

rekreation. Genom att strandskydd råder vid hav, insjöar och vattendrag är stora

områden med känsliga biotoper skyddade från exploatering. Skyddet för biotoperna

är emellertid endast en indirekt effekt av gällande lagstiftning.

 Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter.

Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten

innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer.

Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära

zonen som skydd och för att övervintra. Generellt sett är den biologiska mång-

falden mycket stor längs stränderna.

 Till detta kommer att det finns vissa särskilt värdefulla miljöer som är

specifika för stränderna. Så är t.ex. lövrikedomen ofta hög i strandområden.

Låga stränder som ibland översvämmas ger ofta en fuktig lövskog där bl.a. björk,

klibbal, gråal, asp och sälg trivs. Exempel på värdefulla biotoper i strandnära

områden är sumpskogar, våtmarker av olika slag, strandängar, mader, naturliga

sandstränder och forsdimmelokaler. Flacka stränder där landhöjning pågår kan

vidare nämnas som en särskilt viktig biotop. Sådana finns bl.a. längs kusten

från norra Uppland till Bottniska viken.

 En annan väsentlig aspekt är att stränderna och andra strandnära miljöer

fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser

för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion. Att

strandmiljöerna är skyddade innebär i sådana fall stora landskapsekologiska

vinster.

 Slutligen bör nämnas att naturstränder har en viktig funktion som biologiska

filter. Näringsämnen, särskilt kväve, kan tas upp i biomassan i stället för att

transporteras ut till vattendrag, sjöar och hav. Stränderna har därför ett

allmänt värde även från miljöskyddssynpunkt.

 Kommunförbundet har påtalat att strandskyddet inte påverkar möjligheterna att

bedriva skogsbruk i strandzonen. I regeringens proposition En ny skogspolitik

(prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) redovisas en ändrad

inriktning i skogsvårdslagen. Genom den förstärkning av miljöhänsynen som

betonas där, bl.a. de miljömål som skall gälla för skogsbruket, kan förutses att

naturvårdshänsynen i skogsbruket kommer att öka. Sådan hänsyn är särskilt viktig

i bl.a. strandnära områden. Bestämmelserna om biotopskydd ger ytterligare

möjligheter att skydda känslig naturmiljö.

 Genom lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen,

har skyddet för stränderna i viss mån stärkts. Lagens avvägningsregler skall

tillämpas vid prövning av tillstånd enligt såväl naturvårdslagen som plan- och

bygglagen, väglagen m.fl lagar som knutits till lagen. Vid bedömning av om ett

strandområde skall bevaras obebyggt är det enligt naturresurslagen inte endast

områdets värde för friluftslivet som skall vägas in, utan också dess naturvärden

och kulturvärden. Vidare skall hänsyn tas till ekologisk känslighet och till

värdet av att bevara större orörda områden, t.ex. långa sammanhängande stränder.

För utpekade områden i landet, bl.a. kustområdena skall friluftslivets intressen

beaktas särskilt vid ingrepp i miljön.

 Intresset att bevara växt- och djurliv skall således i viss utsträckning vägas

in i alla strandskyddsärenden på grund av sambandet mellan naturvårdslagen och

naturresurslagen. Emellertid bör det, med hänsyn till vikten av att bevara den

biologiska mångfalden, i den grundläggande bestämmelsen i naturvårdslagen om

strandskydd tydligt framgå att skyddet motiveras av hänsyn inte bara till

friluftslivet utan även till växt- och djurlivet.

 Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett

område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så

kommer vara fallet för all framtid.

5.2 Differentierat strandskydd

Regeringens bedömning: Strandskyddsbestämmelserna

bör i glesbygder där tillgången på sjöar och

vattendrag är riklig kunna tillämpas differentierat

inom områden som angetts i en antagen

översiktsplan.

 Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

 Remissinstanserna är överlag positiva till förslaget.

 Skälen för regeringens bedömning: Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett

långsiktigt perspektiv. De naturliga förhållandena och befolkningens täthet

varierar starkt mellan olika delar av landet. Även om tillämpningen av

föreskrifterna om dispens från strandskyddsbestämmelserna generellt sett således

bör vara restriktiv, finns det ett visst utrymme för att tillämpa de före-

skrifter som gäller strandskyddet med hänsyn tagen till lokala förhållanden (jfr

bet. 1991/92:BoU2).

 Propåer har förts fram om ökade möjligheter att göra undantag från

strandskyddet. Regeringen uppdrog genom beslut den 25 juni 1992 åt

länsstyrelserna i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att undersöka

förutsättningarna för att uppföra permanent- eller fritidsbyggnader på

strandområden i glesbygder i inlandet, där tillgången till sjöar och andra

vattendrag är riklig. Statens naturvårdsverk överlämnade i ett yttrande den 2

april 1993 rapporterna till regeringen. Yttrandet innehåller Naturvårdsverkets

förslag till tillämpning av dispensreglerna.

 Enligt förslaget kan en differentierad tillämpning av

strandskyddsbestämmelserna användas i glesbygd i inlandet där tillgången till

sjöar och vattendrag är riklig. Områdena skall vara sjörika och ligga på

betryggande avstånd från stora och medelstora tätorter samt ha lågt

bebyggelsetryck. Med differentierad tillämpning avses möjlighet till regional

och lokal anpassning av de generella reglerna varvid hänsyn tas till befolk-

ningstäthet, sjö- och vattendragsrikedom och avstånd till större tätorter.

 Regeringen anser att Naturvårdsverkets bedömning bör ligga till grund som en

vägledning för den fortsatta tillämpningen av regler om strandskyddsdispens i

glesbygd där tillgången till sjöar och vattendrag är riklig. I dialog med

kommunerna bör länsstyrelserna kunna definiera vilka områden som kan bli

aktuella för en differentierad tillämpning. I områden där en differentierad

tillämpning av strandskyddsbestämmelserna kan tillämpas bör kommunen efter sam-

råd med länsstyrelsen i översiktsplan ange under vilka förutsättningar ett

differentierat strandskydd kan tillämpas och peka ut områden där strand-

skyddsdispens kan bli aktuell. Genom att behandla tillämpningen av

bestämmelserna om dispens från strandskydd i den kommunala översiktsplaneringen

kommer frågan att handhas inom ramen för ett heltäckande beslutsunderlag som

blir föremål för en bred och offentlig prövning. Kommunernas intentioner be-

träffande strandskydd blir därmed del i en samlad miljö- och markan-

vändningsstrategi. Även frågor om medgivande till fastighetsbildning inom

strandskyddsområde kan hanteras inom ramen för översiktsplanen.

 Vissa kriterier bör ställas upp för områden där s.k. differentierat strandskydd

kan tillämpas. Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller

kulturminnesvård enligt 3 kap. 2-5 §§ naturresurslagen skall inte kunna bli

aktuella för en differentierad strandskyddstillämpning. Områden enligt 2 kap. 6

§ samma lag bör endast undantagsvis komma i fråga i detta sammanhang.

Förutsättningarna kan lämpligen diskuteras i det samråd som sker med

länsstyrelsen i arbetet med översiktsplanen.

 Strandområden i tätorternas närhet bör även i fortsättningen ha ett starkt

skydd. Tillämpningen av bestämmelserna om dispens från strandskydd nära tätorter

blir beroende av tätortens storlek, bebyggelsetryck, efterfrågan på bebyggelse

samt omfattningen av tillgänglig strandnära rekreationsmark. I södra Sveriges

glesbygder bör i översiktsplanearbetet särskilt analyseras vilken betydelse

närheten till storstadsområden och kontinenten har för efterfrågan på strandnära

mark för friluftsliv och fritidsbebyggelse.

 Vid en differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelserna bör en

förutsättning för dispens vara att bebyggelse med tomtplats ända ner till

vattnet som regel inte skall tillåtas. Tilltänkt bebyggelse inom strandskyddat

område bör inte heller tillåtas på obebygda öar, uddar eller näs som till större

delen omfattas av strandskyddsbestämmelser eller intill strömmande vatten. I

enlighet med vad som redan gäller bör det tydligt framgå av utformningen och

avgränsningen av en tomt att det är tillåtet att passera mellan vattnet och

tomten.

 Såsom Boverket anfört bör det generella strandskyddet inte upphävas utan man

bör arbeta med särskilda skäl inom vissa områden. Genom att bibehålla

strandskyddet samt i varje enskilt fall pröva frågan blir det möjligt att följa

utvecklingen.

 Vid bestämning av vilka områden som kan komma i fråga för differentierad

tillämpning och när förutsättningar för tillämpningen anges samt vid prövning av

enskilda ärenden skall gälla att allemansrättsligt tillgängliga områden kan

bevaras oexploaterade både på lång och kort sikt samt att endast begränsade

strandområden tas i anspråk för bebyggelse. Den tillkommande bebyggelsen får

inte innebära stegvisa inskränkningar för friluftslivet som efter hand blir

kännbara och den får vid en bedömning av förhållandena på platsen inte bli till

hinder för friluftslivet.

 En antagen översiktplan, som bygger på analyser av ovan nämnda kriterier, bör

vara en förutsättning för att tillämpa ett differentierat strandskydd.

Översiktsplaneringen erbjuder lämpliga former för att diskutera strandskyddets

omfattning och tillämpning. I detta sammanhang bör särskilt länsstyrelsens

ansvar och uppgifter i planeringen framhållas. Länsstyrelsen bör i tidiga skeden

av planeringsprocessen kunna bidra med såväl underlag och regionala analyser av

bebyggelseutvecklingen och olika anspråk som råd och synpunkter på kommunens

förslag om strandskyddet. I länsstyrelsens s.k. granskningsyttrande kan kommunen

få besked om länsstyrelsen delar kommunens bedömning. Ett sådant förfarande kan

således ske med stöd av nuvarande bestämmelser om översiktsplanen i plan- och

bygglagen. Plan- och byggutredningen (M 1992:03) har nyligen lämnat sina

överväganden om bl.a. översiktsplanens former, innehåll och redovisning för att

öka miljöhänsynen i den fysiska planeringen. Det finns anledning att i samband

med behandlingen av utredningsförslagen återkomma till frågan om strandskyddets

behandling i översiktsplanen.

 Jag har i denna fråga samrått med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN].

6 Ikraftträdande

Regeringens förslag: Ändringarna i naturvårdslagen

träder i kraft den 1 juli 1994.

 För undantag från strandskyddet som meddelats

enligt 15 § andra stycket första meningen gäller att

de skall omprövas med tillämpning av 15 § i dess nya

lydelse före utgången av juni 1999. I annat fall

upphör de att gälla.

 Anläggningar och anordningar som avses i 16 §

första stycket och som tillkommit före den nu

föreslagna lydelsen får också i fortsättningen

användas för sitt ändamål om inte annat följer av äldre

bestämmelser.

 Kommitténs förslag: Överenstämmer med regeringens i vad avser att en

övergångstid skall gälla. Miljöbalken skall enligt förslaget träda i kraft den 1

juli 1995.

 Remissinstanserna: De organisationer som företräder näringslivet har anfört att

övergångstiden är alltför kort. De flesta myndigheter och naturvårdande

organisationerna har uttalat att den föreslagna övergångstiden är tillräcklig

eller att ingen övergångstid behövs.

 Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 3 har de här föreslagna

reglerna om ändring i naturvårdslagen sin egentliga plats i det förslag till

miljöbalk som för närvarande bereds inom regeringskansliet. Miljöbalken kommer

enligt vad som nu kan förutses emellertid inte att träda i kraft förrän den 1

juli 1995. Det är angeläget att här föreslagna åtgärder träder i kraft tidigare.

Med nu föreslagen ordning bör så kunna ske den 1 juli 1994. Nedan föreslås

bestämmelser av övergångskaraktär.

 Med anledning av att strandskyddet utvidgas enligt detta förslag kan förutses

vissa övergångsproblem vad gäller förordnande enligt 15 § andra stycket första

meningen om inskränkning i strandskyddet. Sådana förordnanden bygger i enlighet

med gällande bestämmelser på den grunden att ett område saknar betydelse för bad

och friluftsliv medan detta förslag även syftar till att bevara goda livsvillkor

på land och i vatten för växt- och djurlivet. Följaktligen kommer vissa

meddelade förordnanden inte fullt ut att tillgodose strandskyddets syften också

enligt det nu aktuella syftet. Eftersom det inte är möjligt att ompröva samtliga

förordnanden som innefattar undantag synes det nödvändigt med en övergångstid

under vilken förordnanden enligt tidigare lagstiftning får gälla även om syftet

med strandskyddet enligt detta förslag inte helt kan tillgodoses. Kommittén har

föreslagit en övergångstid om fem år. Förordnanden som inte har hunnit omprövas

under denna tid bör då automatiskt upphävas.

 Kommitténs förslag är väl underbyggt. Remissyttrandena är inte sådana att det

finns skäl att frångå förslaget i den delen.

 Kommittén har även behandlat frågan om byggnader och anläggningar som uppförts

inom strandskyddsområde. Det kan dels vara fråga om byggnader och anläggningar

som uppförts inom områden som genom förordnanden undantagits från strandskydd,

dels sådana som uppförts efter dispens från strandskyddsbestämmelserna.

 Det skall inte kunna krävas att byggnader och anläggningar som tillkommit med

stöd av äldre bestämmelser skall tas bort av den anledningen att de inte skulle

ha kunnat komma till stånd enligt nu föreslagna bestämmelser. En

övergångsbestämmelse bör införas som medför att byggander, anläggningar eller

anordningar som avses i 16 § första stycket och som tillkommit senast vid en

viss tidpunkt med stöd av äldre bestämmelser skall få användas för sitt ändamål

även därefter.

 Det bör inte heller vara möjligt att bygga om eller bygga till eller ändra

användningsättet av en anläggning eller anordning som fanns vid nu föreslagna

bestämmelsers ikraftträdande, om detta inte är förenligt med strandskyddets

syften i den utformning som här angetts. Ett sådant förbud bör emellertid inte

omfatta sådana beslut om dispenser som redan meddelats enligt 16 a §. Dessa

dispenser bör ha den giltighet i tid som framgår av andra stycket i den

paragrafen.

7 Författningskommentar

7.1 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

15 §

Paragrafen motsvarar nuvarande 15 §, men har även utökats till att omfatta ett

ekologiskt skydd.

 Strandskyddet har tidigare haft till syfte att tillgodose friluftslivets

intressen. Genom bestämmelsen har även växt- och djurlivet haft ett indirekt

skydd i strandområdena. I paragrafen införs nu en bestämmelse som tydligt anger

att skyddet motiveras av hänsyn inte bara till friluftslivet utan även till

livsvillkoren för växt- och djurlivet. Stränder i allmänhet är biotoper med stor

artrikedom. Bevarandet av den biologiska mångfalden anses vara en av

naturvårdens grundläggande uppgifter. Ändringen innebär således att

strandskyddsområdet på en viss plats får utvidgas även för att främja

strävandena att bevara livsmiljön för någon djur- eller växtart som är sällsynt

i trakten.

 I tredje stycket utvidgas regeln som gör det möjligt att strandskyddet för

ett visst område kan upphävas till att innefatta även det ekologiskt betingade

skyddet. För detta krävs att området uppenbart saknar betydelse såväl för

friluftslivet som för den biologiska mångfalden. Frågan om undantag bör bedömas

med hänsyn till strandområdets allmänna betydelse som biotop eller ståndort.

Kännedom om huruvida någon hotad eller sällsynt art lever inom området är

således inte avgörande för det ekologiskt betingade skyddet, men ger av

naturliga skäl ytterligare motiv för skyddet.

40 §

Genom den organisationsändring som företagits betecknas den tidigare

fortifikationsförvaltningen som Fortifikationsverket.

Yttrande över Länsstyrelsernas i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län

rapporter om bebyggelse inom strandskyddsområde i glesbygd

Sammanfattning

Naturvårdsverket anser, dels med de tre länsstyrelsernas rapporter som grund,

dels utifrån egna erfarenheter att en differentierad tillämpning av

strandskyddsbestämmelserna kan användas i glesbygd i inlandet där tillgången

till sjöar och vattendrag är riklig. I denna del av landet bör kommuner i samråd

med länsstyrelse i översiktsplan kunna peka ut områden där differentiering kan

tillämpas. Sådana områden kännetecknas av att de är glest befolkade och har lågt

bebyggelsetryck. Inom de i översiktsplan utpekade områdena kan enstaka

bebyggelse tillkomma inom strandskyddsområden om allmänhetens

friluftslivsintresse tillgodoses i enlighet med de förutsättningar som anges i

översiktsplanen.

Naturvårdsverkets förslag till differentierad tillämpning av strand-

skyddsbestämmelserna

Naturvårdsverket anser att en differentierad tillämpning av strand-

skyddsbestämmelserna kan tillämpas i glesbygd i inlandet. Med inland avses i

detta sammanhang inre Norrland, norra och västra Svealand samt Sydsvenska

höglandet, se bif. karta (bilaga 1)[2]. Kravet bör vara att kommunen i en

antagen översiktsplan har angett inom vilka delområden och under vilka

förutsättningar ett differentierat strandskydd kan tillämpas. Utgångspunkten -

som också bör redovisas - bör emellertid vara bestämmelserna i naturvårdslagen

om nybyggnadsförbud inom strandskyddsområdet och om bevarad tillgänglighet för

friluftslivet.

 De främsta skälen för att behandla en differentierad tillämpning av

strandskyddsbestämmelserna i den kommunala översiktsplaneringen är att frågan

dels kan behandlas inom ramen för ett heltäckande beslutsunderlag om intressen

och anspråk på mark och vatten, dels blir föremål för en bred och offentlig

prövning. Kommunernas intentioner beträffande strandskydd blir därmed också en

del av en samlad miljö-, naturresurs- och markanvändningsstrategi.

 För urval av områden som pekas ut i översiktsplanen bör enligt Naturvårdsverket

följande gälla.

 Områdena skall vara sjörika och ligga på betryggande avstånd från stora och

medelstora tätorter samt ha lågt bebyggelsetryck.

 Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller kulturminnesvård

enligt 2 kap 6 § samt 3 kap 2-5 §§ naturresurslagen (NRL) skall inte omfattas av

differentierad strandskyddstillämpning. Inte heller områden med mer betydande

lokala och regionala friluftslivs- och naturvärden bör komma i fråga.

 Det är viktigt att betona att strandområden i tätorternas närhet även i

fortsättningen skall ha ett starkt skydd. Som riktvärde för medelstora tätorter

med upp till 50 000 invånare bör gälla ett avstånd på 10-30 km beroende på dels

tätortsstorlek, dels omfattningen av tillgänglig strandnära rekreationsmark.

 I södra Sveriges glesbygder bör dessutom i översiktsplanearbetet analyseras

vilken betydelse närheten till storstadsområdena och kontinenten har för

efterfrågan på strandnära mark för friluftsliv och fritidsbebyggelse.

 För områden som utpekats enligt ovan bör i översiktsplanen redovisas under

vilka förutsättningar dispens kan ges. Enligt Naturvårdsverkets uppfattning bör

därvid följande gälla.

 Bebyggelse med tomtplats ända ner till vattnet skall som regel inte tillåtas.

Det skall tydligt framgå av tomtplatsens utformning och avgränsning att det är

tillåtet att passera mellan sjö och tomtplats.

 Tilltänkt bebyggelse skall inte heller tillåtas på obebyggda öar, uddar eller

näs som till större delen omfattas av strandskyddsbestämmelser eller intill

strömmande vatten.

 Kommunen bör i översiktsplanen skriva in att byggnadsnämnden (eller

motsvarande) inte bör lämna medgivande till fastighetsbildning enligt 3 kap 2 §

2 och 3 st fastighetsbildningslagen utan att strandskyddsfrågan slutgiltigt

avgjorts. Härigenom styr byggnadsnämnden direkt tillämpningen av

strandskyddsbestämmelserna och kan därmed åstadkomma en utformning av tomterna

och bebyggelsen i enlighet med NVL:s intentioner.

 Generellt bör för urval av områden, angivande av förutsättningar samt vid

prövning av enskilda ärenden gälla

- att allemansrättsligt tillgängliga strandområden kan bevaras oexploaterade

 både på lång och kort sikt

- att endast begränsade strandområden tas i anspråk för bebyggelse

- att den tillkommande bebyggelsen inte kan förväntas innebära stegvisa

 inskränkningar för friluftslivet som efter hand blir kännbara

- att tillkommande bebyggelse vid en bedömning av förhållandena på platsen inte

 är till hinder för friluftslivet.

Genomförande och uppföljning

Naturvårdsverket anser att en differentierad tillämpning av strand-

skyddsbestämmelserna enligt ovanstående bör kunna tillämpas av kommuner i

glesbygd i inlandet när frågan har behandlats i en antagen översiktsplan. Med

hänsyn till frågans vikt bör länsstyrelsen i granskningsyttrandet framföra sina

slutliga synpunkter. Kopia på länsstyrelsens granskningsyttrande bör tillställas

Naturvårdsverket som underlag för verkets tillsyn enligt NVL. Överenskommelsen i

översiktsplanen är den grundläggande utgångspunkten för att bedöma behovet av

statlig inblandning i enskilda ärenden. Länsstyrelsen bör årligen göra en

sammanställning för länet över vilka dispenser som getts samt i vilka fall

differentierat strandskydd tillämpats. Naturvårdsverket avser också att göra en

samlad utvärdering efter tre år.

 Om Regeringen godtar de i detta yttrande uppdragna riktlinjerna för en

differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelserna är Naturvårdsverket

berett att ha överläggning med berörda länsstyrelser för att mer ingående

behandla de enskilda förslagen i länsstyrelsernas rapporter samt i övrigt

diskutera en lämplig uppläggning av arbetet i länen.

 **Fotnot**

 [2] Anm. kartan bifogas ej.

Miljö- och naturresursdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars 1994

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], orförande, och statsråden B.Westerberg,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkenspiel,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.Westerberg

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

____________________

Regeringen beslutar proposition 1993/94:229 Strandskydd.