4.24 Prövningen av markavvattning

Regeringens förslag: Frågor om tillstånd till markavvattning prövas

av länsstyrelsen.

Länsstyrelsen skall lämna över ärendet till miljödomstol, om det har

uppkommit frågor om ersättning, inlösen, särskild tvångsrätt eller

deltagande av även annan som kan ha nytta av markavvattningen än

sökanden.

När det har framställts yrkande om att även andra än sökanden skall

delta, skall miljödomstolen förordna en markavvattningssakkunnig.

Den sakkunnige skall lämna förslag på en lämplig utformning av

markavvattningen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket föreslår att

prövningsförfarandet för restaurering av våtmarker förenklas t.ex. genom

att låta länsstyrelserna vara prövningsinstans. Jordbruksverket och

länsstyrelsen i Malmöhus län tillstyrker. Lantmäteriverket anser att det

särskilda förrättningsförfarandet bör bestå då det inte klart framgår varför

förfarandet är olämpligt samt föreslår som ett alternativ till den

nuvarande ordningen att förrättningarna handläggs av

lantmäterimyndigheten i länet varvid reglerna om markavvattning kan

placeras i anläggningslagen. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att

länsstyrelserna bör få möjlighet att på eget initiativ lämna över

markavvattningsärenden till miljödomstol om andra fastigheter än

sökandens kan komma att beröras. Tillståndsplikten för

markavvattningsföretag inom detaljplan samt inom fastställt vägområde

för allmän väg och befintlig järnväg bör avskaffas.

Jordbruksverket föreslår ett sakkunnigförfarande för bevattningsuttag i

de fall samordning genom samfällighetsbildning är aktuell samt anför att

modellen finns i finsk och åländsk vattenlagstiftning där

förrättningsinstitutet omfattar både markavvattning och bevattning.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att tillstånd för uttag av vatten för

bevattning bör prövas av länsstyrelsen efter dansk modell.

Skälen för regeringens förslag: Sedan år 1986 innehåller både

vattenlagen och naturvårdslagen regler om markavvattning.

Enligt både vattenlagen och naturvårdslagen förstås med

markavvattning åtgärder som utförs för att avvattna mark, för att sänka

eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten, när syftet med

åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst

ändamål (1 kap. 3 § första stycket 4 och 4 § 4 vattenlagen samt 18 c §

första stycket naturvårdslagen). Från vattenlagens

markavvattningsbegrepp undantas avledande av avloppsvatten.

Markavvattning är alltså ett samlingsbegrepp för ett antal olika åtgärder.

Den vanligaste formen av markavvattning är dikning.

Prövningen av markavvattningsföretag enligt vattenlagen sker vid

förrättning (12 kap. vattenlagen).

Tillstånd till markavvattning krävs som redan nämnts även enligt

naturvårdslagen. Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet (18 c § första

stycket). Ett tillstånd skall förenas med de villkor som behövs för att

begränsa eller motverka menlig inverkan på naturmiljön av företaget.

Vattenföroreningar är något som egentligen inte regleras i

naturvårdslagen. På senare år har dock uppmärksammats att

markavvattningar kan medföra vattenföroreningar i form av ökade halter

av framför allt kväve. Därför anges sedan år 1991 i naturvårdslagen (18 c

§ första stycket) att det vid tillståndsprövningen skall beaktas om

åtgärderna leder till vattenföroreningar.

Naturvårdslagens krav på tillstånd går längre än motsvarande krav i

vattenlagen. Naturvårdslagen saknar nämligen ett generellt undantag för

företag som uppenbart inte skadar allmänna eller enskilda intressen.

Tillstånd enligt naturvårdslagen krävs, oavsett om tillstånd behövs enligt

vattenlagen.

I 18 c § andra stycket finns två undantag från tillståndsplikten som har

motsvarighet i vattenlagen. För detaljdränering genom täckdikning krävs

tillstånd endast om det föreligger sannolika skäl att företaget medför

menlig inverkan på naturmiljön. Tillstånd behövs inte heller för att utföra

rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge.

Tillstånd enligt naturvårdslagen behövs inte för markavvattning som

sker i samband med täkt av torv, där tillstånd har lämnats enligt lagen

(1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m. På denna punkt går

vattenlagens krav på tillstånd längre än motsvarande krav i

naturvårdslagen.

Om en markavvattning inte skulle medföra någon menlig inverkan på

naturmiljön inom ett område, får regeringen eller, efter regeringens

bemyndigande, länsstyrelsen beträffande detta område föreskriva

undantag från skyldigheten att söka tillstånd (18 c § tredje stycket).

Några sådana föreskrifter har emellertid inte meddelats.

Av intresse när det gäller frågor om markavvattning är också att det

finns en internationell konvention till skydd för våtmarker, Convention

on Wetlands (Ramsarkonventionen) från år 1971 (SÖ 1975:76). I denna

framhålls våtmarkernas värde för fågelskyddet samt deras botaniska,

limnologiska och hydrologiska betydelse. Enligt konventionen skall

medlemsstaterna rent allmänt värna om våtmarker och därutöver speciellt

skydda vissa utpekade områden ("Ramsarområden" eller

"CW-områden"). Varje land måste peka ut minst ett sådant område.

Sverige har pekat ut 30 områden omfattande totalt 383 000 ha.

Markavvattning har förbjudits i dessa områden med stöd av

naturvårdslagen (18 d §).

I princip föreligger det alltså i dag en tillståndsplikt för

markavvattningar enligt såväl naturvårdslagen som vattenlagen.

Betydelsen för det praktiska förfarandet av denna dubbla prövningsplikt

skall dock inte överdrivas. De fall när en dubbelprövning blir aktuell

begränsar sig till ett tjugotal årligen för hela landet. Det är framför allt i

södra och mellersta Sverige som dubbelprövning förekommer. Det blir

då vanligen fråga om att pröva dispens från förbudet enligt 19 h §

naturvårdsförordningen och fråga om tillstånd enligt vattenlagen.

Regeringen gör den bedömningen att även om det i praktiken inte är

speciellt vanligt med dubbel tillståndsprövning av markavvattning bör

dubbelprövningen om möjligt avskaffas. Hänsynen till motstående

intressen, såväl allmänna som enskilda intressen, bör i stället tas vid ett

tillfälle. Detta särskilt som både vattenlagen och naturvårdslagen skall

smältas samman i miljöbalken.

Den obligatoriska tillståndsplikten för markavvattning bör finnas kvar.

Frågan är var denna prövning skall ske. Markavvattning har nära

samband med övrig vattenverksamhet. Det är också frågor om

naturvårdshänsyn som kommer med i bilden. Regeringen anser därför att

valet står mellan miljödomstolen och länsstyrelsen.

Markavvattningar utgör vattenverksamhet och vattenverksamhet i

övrigt tillståndsprövas alltid av miljödomstolen. Det skulle alltså bli

enhetlighet inom vattenrätten om valet föll på miljödomstolarna. Några

större samordningsvinster skulle dock knappast göras om

markavvattningar prövades av samma myndighet som annan

vattenverksamhet. Det är nämligen sällsynt att verksamheter samtidigt

utgör markavvattning och andra former av vattenverksamhet och något

behov av gemensam prövning finns därför knappast. De regler som i dag

gäller om restaureringar av våtmarker och bevattningsuttag bör vara kvar.

Ett tyngre skäl för att välja miljödomstolar är att dessa är bäst lämpade

att bedöma vilka hänsyn som skall tas till enskilda intressen. Typiska

bedömningar som bör göras av domstol är hur förhållandet mellan flera

deltagare skall regleras, vilka ersättningar som skall utgå till

skadelidande samt om sökanden skall medges rätt att utföra åtgärder på

annans mark. Som har framgått ovan berör de flesta markavvattningar

inte sådana enskilda intressen. När sådana frågor uppkommer måste de

dock lösas av domstol.

För att välja länsstyrelsen talar i första hand att markavvattningar utgör

massärenden. Uppskattningsvis prövas i dag enligt naturvårdslagen

omkring 300 ärenden årligen vid länsstyrelserna. Om prövningen läggs

på miljödomstolarna skulle en oproportionerligt stor del av domstolarnas

resurser gå åt till denna handläggning.

Någon egentlig kritik har inte framförts mot länsstyrelsernas

handläggning av markavvattningsärenden. Länsstyrelsen har rutin på

handläggningen.

I de fall hänsyn skall tas till enskilda intressen bör som sagt domstols-

prövning ske. Detta gäller när frågor om ersättning, inlösen och/eller

tvångsrätt är aktuella samt när yrkanden framställs om att även annan än

sökanden skall delta i markavvattningen. I övriga fall bör länsstyrelsen

vara prövningsmyndighet.

Regeringen föreslår således att ansökan om tillstånd till

markavvattning alltid skall göras hos länsstyrelsen. Tillståndsplikten bör

inte som länsstyrelsen i Jönköpings län anser avskaffas för fastställda

vägområden för allmän väg m.m. Om det framställs yrkande om att

annan skall delta i markavvattningen, om ersättning, inlösen eller om

särskild tvångsrätt, skall länsstyrelsen hänskjuta ärendet till

miljödomstolen med eget yttrande rörande naturvårdshänsynen.

Länsstyrelsen får dessutom överlämna ärenden som kan beröra andra

fastigheter än sökandens. Det kan bl.a. uppstå avvattningsbehov på andra

fastigheter. Det ankommer sedan på domstolen att avgöra saken i sin

helhet. För det övervägande antalet fall när ansökan endast berör

sökandens egen fastighet fattar länsstyrelsen själv tillståndsbeslut.

Ett särdrag med markavvattningar är att de ibland kan utföras, så att

deras positiva effekter kommer även omgivningen till del. Sökanden till

företaget har emellertid inte alltid något intresse av att andra fastigheter

gynnas. Det åligger därför i dag förrättningsmannen att utforma en

markavvattning som passar samtliga inblandade. Förrättningsmannen tar

aktiv del i företagets utformning och föreslår de ändringar som han anser

vara behövliga. Trots att markavvattning i framtiden kommer att bli mer

sällsynt finns det ändå ett fortsatt behov av denna experthjälp.

För att tillgodose behovet av denna experthjälp bör ett system liknande

det med förrättningsmän därför finnas. I miljöbalkens system skall dock

endast en tillståndsprövning ske och "förrättningsmännen" kommer

därför inte att meddela tillstånd. De nya sortens "förrättningsman"

kommer att ha uppgifter som gör att denne närmast kan liknas vid en

sakkunnig. Det är därför lämpligt att i stället för benämningen

förrättningsman använda benämningen markavvattningssakkunnig.

En markavvattningssakkunnig skall förordnas när ett yrkande har

framställts om att annan än sökanden skall delta i

markavvattningsföretaget och i vissa fall när förhållandet mellan

deltagarna kan behöva ändras. Yrkandet att annan skall delta kan

framställas av såväl sökanden som en utomstående som vill delta.

Förfarandet vid prövningen av markavvattning enligt miljöbalken kan

sammanfattas enligt följande.

Ansökan om markavvattning sker vid länsstyrelsen. Länsstyrelsen

utfärdar kungörelse om det ansökta företaget. I kungörelsen anges ett

datum, vid vilket yrkanden senast skall framställas om att andra skall

delta i markavvattningen och om ersättning för skador.

Om några sådana yrkanden inte framställs inom den utsatta tiden och

sökanden inte själv har aktualiserat frågor om att annan skall delta, om

ersättning eller om särskilda tvångsrätter, fortsätter länsstyrelsen

handläggningen av ärendet och meddelar när ärendet är färdigberett

beslut i tillståndsfrågan. I annat fall överlämnar länsstyrelsen ärendet till

miljödomstolen. Länsstyrelsen bifogar samtidigt ett yttrande, som gäller

naturvårdshänsynen.

Det är naturligtvis tänkbart att frågor om enskild rätt uppkommer först

efter det att den i kungörelsen angivna tiden har gått ut. Även i sådana

fall skall länsstyrelsen lämna över ärendet till domstolen.

Om ett yrkande har framställts om att även någon annan än sökanden

skall delta, förordnar domstolen en markavvattningssakkunnig. Även i

andra fall skall miljödomstolen ha möjlighet att utse en

markavvattningssakkunnig. Detta skall exempelvis kunna ske om det är

aktuellt att ändra andelstalen i en samfällighet. Närmare bestämmelser

om vem som får utses till markavvattningssakkunnig bör regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer meddela.

Någon markavvattningssakkunnig skall normalt inte förordnas om

yrkandet medges att annan skall delta i företaget. Den sakkunniges

uppgift skall nämligen vara att utforma lämpliga lösningar när oenighet

råder mellan de blivande deltagarna. Det bör understrykas att

miljödomstolen inte är bunden av ett medgivet yrkande. Givetvis kan

andra intressen medföra att markavvattningen inte bör komma till stånd

på det sätt som parterna är överens om.

Miljödomstolen skall vidare kunna underlåta att förordna en

markavvattningssakkunnig om domstolen utan olägenhet direkt kan

pröva yrkandet att annan skall delta.

Den markavvattningssakkunniges prövning leder inte fram till ett

tillstånd utan till ett yttrande som ges in till domstolen. Yttrandet skall

innehålla förslag på hur markavvattningen skall utformas med angivande

av de miljökonsekvenser en sådan utformning får. Vidare skall i yttrandet

finnas förslag på andelstal som skall ligga till grund för

kostnadsfördelningen.

Den markavvattningssakkunnige skall samtidigt med yttrandet inge en

kostnadsräkning. Deltagarna i markavvattningen betalar den sakkunniges

kostnader.

Någon möjlighet att särskilt överklaga yttrande från länsstyrelse eller

den markavvattningssakkunnige finns inte. Den som är missnöjd med

yttrandet kan i stället framföra sina åsikter till domstolen, som är

oförhindrad att göra en annan bedömning än den som länsstyrelsen eller

den markavvattningssakkunnige har gjort. Domstolens tillståndsdom kan

sedan givetvis överklagas på vanligt sätt.

Det föreslagna förfarandet kommer normalt att vara snabbt. Den

markavvattningssakkunnige bör samråda med sökanden, övriga sakägare

och berörda myndigheter. Den sakkunnige kan sammankalla parterna till

sammankomst om det behövs. Det finns inte något behov av att låta den

sakkunnige biträdas av gode män.

Det nu föreslagna förfarandet bör i vart fall till att börja med användas

enbart i ärenden om markavvattning. Erfarenheterna av det bör avvaktas

innan någon utvidgning sker t.ex. till som några remissinstanser

föreslagit bevattningsuttag eller restaurering av våtmarker.

Det kan nämnas att regeringen i prop. 1996/97:75 aviserat ett stärkt

skydd för våtmarker genom att förbudet mot markavvattning utökats till

att gälla i fler län.

4.25 Särskilda tillståndsfrågor

4.25.1 Tidsbegränsade tillstånd

Regeringens förslag: Tillstånd skall i ökad utsträckning kunna

meddelas för begränsad tid.

Om det finns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen

skall tidsperioden i enlighet med EU:s krav bestämmas till högst fyra

år.

Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för

verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år,

eftersom det då blir en obligatorisk omprövning i samband med

ansökan om nytt tillstånd.

Tillståndsmyndigheten bestämmer tiden i tillståndsbeslutet.

Regeringen kan meddela föreskrifter om det skall gälla någon

tidsbegränsning för olika typer av tillstånd.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelserna i Stockholms, Kristiansstads,

Gävleborgs och Jämtlands län samt Landskrona kommun tillstyrker att

tillstånd begränsas i tiden. Advokatsamfundet anser att möjlighet att

tidsbegränsa tillstånd bör föreligga om det behövs för att Sverige skall

uppfylla EU:s krav och därutöver endast om det föreligger särskilda skäl,

vilket enligt praxis innebär då sökanden medgett tidsbegränsning, vid

försöksverksamhet eller olämpligt lokaliserad befintlig verksamhet där

sökanden bör medges skälig avvecklingstid. Svenska Renhållningsverks-

Föreningen anser att det är villkoren i ett tillstånd som skall kunna

begränsas i tid eller bli föremål för omprövning efter viss tid.

Skogsindustrierna motsätter sig tidsbegränsade tillstånd och anser att

utökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd kan få allvarliga

konsekvenser för viljan att investera i Sverige. Svenska

Fjärrvärmeföreningen anser att tiden mellan omprövningar för fjärr- och

kraftvärmebranschen måste göras tillräckligt lång - minst tio år - med

tanke på de stora investeringar som förekommer.

Skälen för regeringens förslag: Den tekniska utvecklingen och ökade

kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps. Därför

kan det redan av det skälet starkt ifrågasättas om det är riktigt att alltid

efter prövningen meddela eviga tillstånd utan tidsbegränsning och

således endast ha den möjlighet till översyn av meddelade tillstånd och

föreskrivna villkor som finns för närvarande.

Dessutom ställs, som har framgått av genomgången av EG-direktiv om

utsläpp i avsnitt 4.14.2 i flera av dessa krav på omprövning av tillstånden

efter begränsade tidsperioder. Detta gäller särskilt grundvattendirektivet

80/68 som har krav på att tillstånd meddelas för begränsade tidsperioder

samt att besluten omprövas vart fjärde år. Även enligt direktivet 76/464

om utsläpp av farliga ämnen i vatten får tillstånd endast beviljas för en

begränsad tidsperiod. I direktivet 91/271 om rening av avloppsvatten från

tätbebyggelse anges att regleringarna och/eller tillstånden regelbundet

skall ses över och vid behov anpassas. IPPC-direktivet 96/61 ställer krav

på att behöriga myndigheter regelbundet gör en förnyad bedömning av

tillståndsvillkoren, och om det är nödvändigt uppdaterar dem. Inom EU

görs normalt ingen åtskillnad mellan tillståndet som sådant och villkoren

utan beslutet ses som en helhet. Flera EU-länder, däribland

Storbritannien, har också i motsats till Sverige vidsträckta möjligheter att

ompröva och återkalla tillstånd.

Här bör även nämnas att det i 1992 års konvention om skydd av

Östersjöområdets marina miljö, den s.k. Helsingsforskonventionen,

anges i artikel 6 punkt 3 att de särskilda förhandstillstånd som där avses

skall kunna periodiskt förnyas. Det gäller skadliga ämnen från

punktkällor, som inte får släppas ut direkt eller indirekt i

Östersjöområdets marina miljö utan ett särskild förhandstillstånd. Det

innebär att sådana tillstånd bör tidsbegränsas. Sverige har ratificerat

konventionen (prop. 1992/93:237, bet. 1992/93:JoU26, rskr.

1992/93:382) och har därför naturligtvis skyldighet att följa den.

Regeringen gör den bedömningen att Sverige, för att uppfylla de krav

som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt våra

internationella åtaganden och kan förväntas komma att börja gälla i ännu

större utsträckning enligt EG:s regler, bör öka möjligheterna att meddela

tidsbegränsade tillstånd. Regeringen föreslår därför att balken skall

innehålla gemensamma regler om tillstånd och att tillstånd skall få

lämnas för begränsad tid.

I vissa kapitel i balken finns dessutom särskilda bestämmelser om

tidsbegränsning av tillstånd, t.ex. för godkännande av bekämpningsmedel

där tillstånd får meddelas för högst fem år om det inte finns särskilda

skäl.

Det föreslås dock inte att det införs någon sådan särskilt angiven

begränsning för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Regeringen bör i

stället ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tidsbegränsning

i de fall där detta behövs. Detta bör bl.a. gälla verksamheter där det finns

risk för att grundvattnet förorenas med vissa ämnen. För sådana bör

föreskrivas en längsta tillståndstid på fyra år för att uppfylla

grundvattendirektivet. Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden

begränsas för stora verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till

exempelvis tio år, eftersom det då blir en automatisk omprövning i

samband med ansökan om nytt tillstånd. Miljöbalksutredningen kommer

i sitt fortsatta arbete att utreda behovet av sådana föreskrifter och

återkomma med förordningsförslag i sådan tid att det kan beredas och

träda i kraft samtidigt med balken. Om några föreskrifter inte har

meddelats, får tillståndsmyndigheten i det enskilda fallet avgöra om

tillstånd skall tidsbegränsas.

Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd bör inte inskränkas till vissa

verksamheter i miljöbalken. Istället bör alla verksamheter som behandlas

i balken i princip kunna tidsbegränsas. Det skall naturligtvis vara

lämpligt att tidsbegränsning sker. För vattenverksamheternas del se

författningskommentaren till 16 kap. 2 §.

Detta innebär en skillnad mot nuvarande regler, dock inte så stor som

det ges intryck av. Redan idag kan tillstånd tidsbegränsas om det finns

särskilda skäl. Vidare kan villkor omprövas efter tio år eller efter kortare

tid om EG-reglerna kräver detta. Omprövning kan även ske tidigare

enligt andra uppräknade grunder.

I de fall tillstånd tidsbegränsas blir det i stället en obligatorisk

omprövning av tillstånd och villkor eller rättare uttryckt en ny

tillståndsprövning när tillståndstiden går ut. Den prövning som då skall

göras kan väntas bli mindre omfattande än för en ny verksamhet eftersom

lokaliseringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en

befintlig verksamhet. Vidare bör det vara lättare att bedöma en

verksamhet som redan har varit i drift ett antal år.

En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de inom ramen för

prövningssystemet medför automatiska och regelbundna omprövningar

och att det därmed blir en motiverad uppdatering av villkoren, däribland

att bästa möjliga teknik används. En annan fördel med tidsbegränsade

tillstånd är att verksamhetsutövaren när tillståndet går ut skall ge in en ny

ansökan och därmed måste ge in den utredning som behövs. Ansvaret

läggs på den som vill utföra verksamheten. Tillsynsmyndigheterna

behöver således inte som vid dagens prövningar lägga ner ett omfattande

arbete på att ansöka om omprövning. Detta har hittills varit en

bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få.

En skyldighet för verksamhetsutövaren att ge in den utredning som

behövs för omprövning föreligger för övrigt sedan några år tillbaka enligt

13 a § miljöskyddslagen men detta har inte ökat antalet omprövningar.

Tidsbegränsade tillstånd bör användas när det finns behov av det. Det

bör framför allt gälla stora verksamheter som har en kraftig

miljöpåverkan. Här bör även nämnas att det prövningssystem som

regeringen föreslår kommer att bli mera flexibelt. Koncessionsnämnden

ersätts av regionala miljödomstolar som lättare än Koncessionsnämnden

kan anpassa resurserna till ökningar och minskningar i mål- och

ärendetillströmningen, eftersom de knyts till en tingsrätt. Övriga

omprövningar skall fördelas på drygt ett tjugotal länsstyrelser. Vidare

undviks till stora delar det problem som finns för närvarande att

länsstyrelsen är både beslutsmyndighet och tillsynsmyndighet och därför

skall ta initiativ till omprövning av egna beslut. Eftersom det

obligatoriskt blir omprövning i samband med att tidsbegränsade tillstånd

går ut, under förutsättning att utövaren vill fortsätta driften, kan

omprövning enligt övriga särskilda omprövningsgrunder förväntas bli

färre än för närvarande.

4.25.2 Tidigare underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter

Regeringens förslag: Tillstånd, godkännande eller dispens kan efter

prövning vägras den som tidigare har underlåtit att fullgöra sina

skyldigheter, om inte särskilda omständigheter föranleder annat.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att

skyldigheten inte bör utformas så att en utövare avskräcks från

tillståndsprövning. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att

tillämpningssvårigheter kan uppstå i praktiken eftersom tillstånd är

primärt knutna till verksamheten och inte till utövaren. Länsstyrelsen i

Kristianstads län och Länsstyrelsen i Stockholms län ser positivt på

möjligheten att vägra den som underlåtit att fullgöra sina skyldigheter

tillstånd. Lantbrukarnas Riksförbund anser att rättssäkerheten kräver ett

mer begränsat och specificerat tillämpningsområde så att underlåtenheten

och den åtgärd för vilken tillstånd söks ligger inom samma område samt

att tidsaspekten beaktas. Naturskyddsföreningen anser det lämpligt och

angeläget att en exploatörs vandel i någon mån prövas och att det torde

bli fråga om en form av exculpering från sökandens sida, dvs. krävs

framläggande av en utredning som styrker lämplighet.

Skälen för regeringens förslag: Det är givetvis viktigt att villkoren

följs i de tillstånd som lämnas på miljörättens område. Det förslag

regeringen lägger om miljöbalk ger många möjligheter att ingripa när

villkoren har åsidosatts. Tillsyns- och prövningsmyndigheter av olika

slag kan inom ramen för prövningssystemet bl.a. agera med stöd av de

allmänna hänsynsreglerna och även med stöd av bestämmelser om

rättelse, omprövning och miljösanktionsavgift. Härutöver kan polis och

åklagare agera med stöd av de straffrättsliga bestämmelserna.

När en person som har brutit mot villkoren i ett tidigare tillstånd begär

tillstånd till en annan verksamhet än den där underlåtenheten har ägt rum

saknas dock i dag vanligen lagstöd för att ta hänsyn till den tidigare

underlåtenheten att fullgöra sina skyldigheter i den nya prövningen.

Endast naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande djur och

växter som tillhör skyddade arter innehåller bestämmelser om att tillstånd

kan vägras den som inte har fullgjort sina åligganden enligt tidigare

tillstånd. För naturvårdslagens del gäller denna regel enbart täkter.

Enligt regeringens bedömning bör miljöbalken innehålla en generell

regel om att tillstånd kan vägras den som inte har följt tidigare tillstånd.

Detsamma bör gälla godkännande och dispens. Inte bara vid täkter utan

också vid exempelvis miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och

hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer bör

huvudregeln vara att den som tidigare har underlåtit att fullgöra sina

skyldigheter inte skall kunna få nytt tillstånd. Detta bör gälla även för

icke personanknutna tillstånd.

Möjligheten att vägra tillstånd bör inte utnyttjas om särskilda

omständigheter medför att tillstånd skall ges. En bagatellartad

överträdelse av tidigare tillstånd bör exempelvis inte medföra att nytt

tillstånd skall vägras. Tillstånd skall vidare kunna meddelas bl.a. när

tillståndshavaren visar att överträdelsen inte har medfört någon risk för

påverkan på omgivningen och samtidigt förhållandevis lång tid har gått

sedan överträdelsen ägde rum. Med lång tid i dessa sammanhang avses

fem år.

Däremot bör underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter vid en typ av

verksamhet inte automatiskt kunna medföra att tillstånd inte skall ges för

en helt annan typ av verksamhet. Tillstånd bör dock vägras om det finns

anledning att befara att missförhållandena kommer att upprepas även i

den nya verksamheten.

Möjligheten att vägra nytt tillstånd bör finnas inte bara när det är

samma fysiska eller juridiska person som tidigare har underlåtit att

fullgöra sina skyldigheter och nu ansöker om tillstånd. Även när det finns

väsentlig anknytning mellan dessa personer bör tillstånd kunna vägras.

Väsentlig anknytning kan t.ex. föreligga när de suttit i samma

bolagsstyrelse. De kan också vara släktingar, för att nämna ett annat

exempel på nära anknytning.

4.26 Sakägarbegreppet

Regeringens förslag: Miljöbalken skall ha ett enhetligt

sakägarbegrepp när det angår rätten att föra talan och att överklaga.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Utredningens sakägarbegrepp var dock inte begränsat till den

processuella sidan.

Remissinstanserna: Svea hovrätt har ingen erinran mot ett enhetligt

synsätt på sakägarbegreppet. Umeå tingsrätt och Kammarrätten i

Stockholm anser att frågan om ett enhetligt sakägarbegrepp bör

analyseras och övervägas ytterligare. Länsrätten i Stockholms län anser

att besvärsrätten för förvaltningsmyndigheter kan regleras tydligare och

anför att en statlig myndighet normalt inte har besvärsrätt utan särskilt

författningsstöd såvida det inte föreligger en direkt partsställning.

Länsrätten i Östergötland anser att inte finns behov av ett enhetligt

sakägarbegrepp i balken. Lunds universitet anser att om man

överhuvudtaget skall sträva efter ett enhetligt sakägarbegrepp bör detta

inskränkas till den processuella sidan av begreppet. Skövde kommun

anser att det är olyckligt att balkens sakägarbegrepp skiljer sig från plan-

och bygglagens. Stiftelsen Stolta stad anser att rätten att överklaga måste

göras mer kraftfull så att det blir möjligt för enskild att överklaga med

hänvisning till ett allmänt intresse. Länsstyrelsen i Göteborg och Bohus

län anser att den som är klagoberättigad är oförhindrad att åberopa vad

som helst till stöd för sin talan, vad som är väsentligt är vad

besvärsmyndighetens prövning skall omfatta. Karlstad kommun anser att

sakägarbegreppet bör lagregleras. Landskrona kommun anser att den som

kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet av en verksamhet

bör anses vara sakägare.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att det

självfallet är av stort intresse för miljöbalkens tillämpning vem som har

klagorätt mot domar och beslut fattade med stöd av balken eller

föreskrifter meddelade med stöd av balken. I mål om vattenverksamhet

kan det också vara av intresse vem som är berörd på sådant sätt att rätt

till ersättning för rättegångskostnader föreligger. I dessa sammanhang

kan sakägarbegreppet komma in. Ibland används också uttrycket talerätt

för dessa frågor.

Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ge en entydig definition av

sakägarbegreppet. Ibland uttrycks det på det enkla sättet att sakägare är

den som saken angår. Klart är dock att en person på ett mer konkret sätt

måste vara berörd av ett beslut för att anses som sakägare. Ett annat

ibland använt uttryckssätt är att beslutet antingen måste påverka

vederbörandes rättsställning eller beröra ett intresse som på något sätt är

erkänt av rättsordningen. Exempel på ett sådant erkännande är att det i en

författning eller dess förarbeten anges att myndighetens prövning skall

föregås av samråd med vissa intressenter eller, att i annat fall vissa

intressenter skall beaktas vid prövningen. Reglernas ändamål blir alltså

styrande för vilka som anses som sakägare. Inte oväntat saknar de olika

miljölagarna egna definitioner av sakägarbegreppet. Vissa försök har

ändå gjorts i förarbeten och praxis. Det kan konstateras att ordet har olika

betydelse beroende på vilken lag som tillämpas också på miljörättens

område.

Med ställningen som sakägare följer bl.a. rätt att föra talan mot domar

och beslut. Det är dock inte alltid bara sakägarna som har rätt att

överklaga. Myndigheterna kan ofta föra talan för allmänna intressen utan

att därför vara sakägare. Miljöbalksförslaget innehåller dessutom förslag

på talerätt för miljöorganisationer, se avsnitt 4.27.

Regeringen gör den bedömningen att det i miljöbalken bör finnas ett

enhetligt sakägarbegrepp. Det bör inte göras skillnad om den överklagade

frågan rör t.ex. vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. Det är,

som Lunds universitet anfört, den processuella sidan av begreppet som

bör vara av intresse. Den materiella sidan av begreppet styrs bl.a. av de

regler om rätt till ersättning som miljöbalksförslaget innehåller, för

vattenverksamheternas och naturvårdens del avsnitt 4.33 samt för

miljöskadornas del avsnitt 4.34.

Vattenlagens sakägarbegrepp kan sammanfattas på så sätt att sakägare

i lagens mening är ägare och innehavare av skriftligen eller muntligen

upplåten rätt till fast egendom som direkt skadas av ett vattenföretag eller

annars lider intrång i något för fastighetens ekonomiska nyttjande

väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget

utförs (prop. 1981/82:130 s. 150).

Även för naturvårdslagens del fordras fastighetsanknytning. Endast

den som äger eller innehar särskild rätt till en fastighet som beslutet rör

brukar anses vara sakägare i naturvårdslagens mening. Vid t.ex.

täkttillstånd är prövningen begränsad till riskerna för naturmiljön. Detta

innebär att ägare av grannfastigheter inte är att anse som sakägare,

eftersom de saknar anknytning till den fastighet där täktverksamheten

bedrivs.

Sammanfattningsvis anses som sakägare enligt miljöskyddslagen den

vara som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom

den miljöfarliga verksamheten.

Det kan här anmärkas att miljöskadelagens sakägarbegrepp är

detsamma som miljöskyddslagens.

En skillnad i gällande rättspraxis som enligt regeringen inte bör

upprätthållas är beträffande yrkesfiskare. Högsta domstolen ansåg i NJA

1995 s. 322 (Öresundsbron) att fiskarna som saknade

fastighetsanknytning och bedrev fiske med stöd av yrkesfiskelicens inte

var parter vid vattendomstolen. För att de skulle anses som parter

krävdes enligt Högsta domstolen att de, som förutsattes vid vattenlagens

tillkomst, fiskade med fasta redskap. Regeringsrätten hade i ett

rättsprövningsärende (RÅ 1994 Rf. 96) att bedöma samma fiskares

eventuella ställning som sakägare. Regeringsrätten intog motsatt

ståndpunkt mot Högsta domstolen och ansåg att fiskarna var sakägare.

Skillnaden mellan vattenlagens och miljöskyddslagens sakägarbegrepp

har som framgått med fastighetsanknytningen på sakägarsidan att göra.

Enligt vattenlagen krävs en sådan anknytning medan det för

miljöskyddslagens del saknar betydelse.

I det redan nämnda målet i högsta domstolen avseende yrkesfiskare

(NJA 1995 s. 322) var en ledamot skiljaktig (justitierådet Vängby). Han

anförde bl.a.

Yrkesfiskare har en lagfäst rätt till fiske på allmänt vatten som

påtagligt går utöver den rätt som tillkommer varje svensk medborgare.

Genom yrkesfiskelicensen har fiskaren fått ett samhälleligt erkännande

av att fisket är av väsentlig betydelse för hans försörjning. Det skulle te

sig egendomligt om han i sin försörjning kunde utan ersättning skadas

av ett vattenföretag på allmänt vatten. Så mycket mer gäller detta som

det beträffande stora projekt, t.ex. Öresundsförbindelsen kan

förekomma skador både genom vattenföretaget och till följd av

miljöfarlig verksamhet utanför vattenföretaget, såsom genom

giftutsläpp från schaktmassor. För skador av sistnämnda art kan

ersättning utgå till fiskare även utan fastighetsanknytning.

Hur den rätt till fiske på allmänt vatten som tillkommer yrkesfiskare

skall betecknas är en fråga av underordnad betydelse men närmast till

hands ligger att betrakta den som en kvalificerad allemansrätt. Det är

en fråga för rättstillämpningen att bedöma om intrång i en sådan rätt

skall kunna medföra ersättningsskyldighet för vattenföretaget eller

inte; det tidigare återgivna uttalandet i förarbetena kan inte utesluta

ersättning när starka skäl föreligger därtill. De förut anförda skälen är

så starka att en sådan rätt till ersättning måste anses föreligga i princip.

En annan sak är att det ofta torde vara svårt att visa skador på fisket

till följd av arbeten som berör allmänt vatten, om inte annat kan det

göras gällande att yrkesfiskare kan flytta sin verksamhet till andra

allmänna vattenområden. Det kan emellertid i sådant fall åtminstone

uppkomma kostnader för omställning till en ändrad verksamhet.
[REDACTED_EFTERNAMN] L och medparter är, enligt vad utredningen ger vid handen,

licensierade yrkesfiskare med hemmahamnar i Ålabodarna respektive

Ven cirka 40 km norr om det planerade läget för

Öresundsförbindelsen. De bedriver fiske på allmänt vattenområde utan

att använda sig av fasta redskap och deras utrustning medger inte fiske

på större avstånd från hemmahamnarna. I målet är ostridigt att[REDACTED_EFTERNAMN] L

och medparter årligen under tiden augusti eller september till januari

fiskar sill i bl.a. Lommabukten. Det måste antagas att området där

detta fiske bedrivs kommer att påverkas av vattenföretag som kommer

att utföras för Öresundsförbindelsen.
[REDACTED_EFTERNAMN] L och medparter har sålunda en naturlig anknytning till

Lommabukten med hänsyn till de tekniska förutsättningar som råder

för deras yrkesmässiga fiske. Det kan antas att fisket i Lommabukten

är av väsentlig betydelse för deras försörjning och att i vart fall en

omställning av fisket till andra vattenområden skulle kunna medföra

kostnader för dem.

Den skiljaktige ledamoten ansåg således att fiskarna var sakägare i

vattenmålet i Högsta domstolen.

Ett av huvudsyftena med miljöbalken är att förenkla regelsystemet. Det

bör enligt regeringen eftersträvas att utforma ett så enkelt

prövningssystem som möjligt, där mesta möjliga prövning sker hos en

myndighet. I ett sådant system kan verksamheter som tidigare har

bedömts i flera prövningar enligt olika lagar i stället bedömas vid en och

samma prövning. Vid tillämpningen av de olika miljölagarna görs

skiftande bedömningar av vilka som skall anses vara sakägare. När

bestämmelserna i de olika lagarna integreras i en balk kan det

uppenbarligen uppstå tillämpningssvårigheter om klagorätten enbart

omfattar vissa delar av målet eller ärendet.

Vid överklagandet av ett mål eller ärende där olika frågor har

behandlats bör därför riktlinjen vara att klagorätten bör omfatta samtliga

frågor.

Regeringen finner till skillnad från Miljöbalksutredningen att det

enhetliga sakägarbegreppet bör begränsas till den processuella sidan.

Det är knappast möjligt att direkt i lagtexten ange vem som är att anse

som sakägare. Regeringen är av den uppfattningen att yrkesfiskare bör

kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte

fiskar med fasta redskap. Vidare bör en anknytning som endast grundar

sig på allemansrätt aldrig vara tillräcklig för att talerätt skall föreligga.

Gällande sakägarbegrepp enligt miljöskyddslagen bör utgöra

utgångspunkt. En generös tillämpning är således avsedd. Frågan får i

övrigt överlämnas till rättstillämpningen i likhet med vad som gäller

inom andra rättsområden.

Slutligen skall några ord sägas om frågan om den som har talerätt kan

till stöd för ett överklagande åberopa enbart allmänna intressen.

Enligt regeringens praxis är det tillåtet att i naturvårdslagsärenden

åberopa enbart allmänna intressen. Regeringsrätten har i RÅ 1994 ref. 39

ansett att om en enskild åberopar såväl enskilda som allmänna intressen i

ett plan- och byggnadsärende, så kan prövningsmyndigheten inte av

processuella skäl undandra sig prövning av någon av de grunder som

åberopas. Regeringen anser att det inte bör vara ett processhinder att

någon åberopar enbart allmänna intressen. En annan sak är att den som

överklagar måste på ett eller annat sätt kunna anses vara berörd i enlighet

med vad som ovan diskuterats för att anses som sakägare. Allemansrätt

bör som sagt inte i något fall anses vara tillräcklig grund för att någon

skall anses vara sakägare.

4.27 Miljöorganisationers talerätt

Regeringens förslag: Miljöorganisationer ges rätt att överklaga

domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt

miljöbalken som inte rör försvaret.

För att få överklaga skall organisationen ha varit verksam i minst

tre år och ha minst 2 000 medlemmar.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens samtidigt

som utredningen förordade en mer vidsträckt besvärsrätt. Utredningen

anser dock att miljöorganisationerna skall ha rätt att överklaga beslut av

myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder enligt balken samt

att krav skall ställas på att miljöorganisationen skall ha varit aktiv under-

instans för att få överklaga.

Remissinstanserna: Justitieombudsmannen anser att det måste

klargöras när klagorätten går ut för miljöorganisationer. Försvarsmakten,

Jordbruksverket, Göteborgs tingsrätt, Umeå tingsrätt, Storumans

kommun, Göteborgsregionens kommunalförbund, Lantbrukarnas

Riksförbund, Sveriges Fiskares Riskförbund, Fastighetsägarförbundet,

Sveriges Jordägareförbund, Skogsägarnas Riksförbund och

Skogsindustrierna avstyrker förslaget att ge miljöorganisationer talerätt.

Skogsägarnas Riksförbund anser att klagorätten kan medföra

fördröjningar och processande i obstruerande syfte. Länsrätten i

Östergötlands län anser att det föreligger skäl att ge miljöorganisationer

talerätt endast i situationer då det finns andra taleberättigade.

Naturskyddsföreningen välkomnar talerätten för miljöorganisationer men

anser det inte tillräckligt för att tillgodose intresset av materiellt riktiga

avgöranden i miljömål och föreslår att det inrättas en miljöombudsman.

Vidare bör det inte ställas krav på att miljöorganisationer skall vara

aktiva i underinstansen för att få klaga då det naturliga arbetssättet för

organisationerna är att övervaka domar och beslut från första instans för

att välja ut sådana fall som är materiellt tveksamma för att driva dessa

vidare. Miljöorganisationerna bör ges rätt att anhängiggöra ärenden i

första instans. Såvitt Naturskyddsföreningen känner till finns det ingen

skyldighet för en myndighet att i händelse av att någon inte vidtar

åtgärder meddela beslut om detta. Rätten att överklaga får då inte någon

betydelse. Möjligen kan någon form av passivitetstalan föreslås, eller ett

tillägg göras med innebörd att ansvarig myndighet skall fatta beslut om

att inte vidta åtgärd. Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att rätten

att överklaga beslut att inte ingripa eller vidta åtgärder utgör en

utvidgning av besvärsrätten till beslut som enligt förvaltningsrättslig

praxis inte är överklagningsbara, bl.a. myndighetsbeslut att inte väcka

talan. Nämnden uppger att det enligt praxis inte är nödvändigt för en

sakägare att vara aktiv i underinstans för att få besvärsrätt och att

motsvarande därför även bör gälla en miljöorganisation.

Fortifikationsverket anser att miljöorganisationer inte bör ges besvärsrätt,

utan att en utvidgad talerätt bör anförtros en Miljöskyddsombudsman.

Banverket anser att organisationer som medges talerätt alltid skall vara

lokalt förankrade. Länsstyrelserna i Malmöhus och Jönköpings län,

Stockholms kommun, Uppsala kommun och Jordens vänner tillstyrker att

miljöorganisationer ges talerätt. Lunds universitet tillstyrker med viss

tvekan att miljöorganisationer ges besvärsrätt och föreslår att det är

tänkbart att något utvidga kretsen av taleberättigade föreningar med t.ex.

hyresgästföreningar. Bl.a. Landskrona, Växjö och Alvesta kommuner och

Miljöcentrum anser att urvalet av organisationer med talerätt bör utvidgas

till att omfatta bl.a. sockenråd, hembygdsföreningar, lokala

miljöorganisationer och astmaallergiförbundet samt stiftelser. Sveriges

Fiskares Riksförbund föreslår att yrkesfiskarnas intresseorganisationer

uttryckligen tillerkänns talerätt. Tjänstemännens Centralorganisation

anser att hyresgästföreningen och fackliga organisationer bör få talerätt.

Grossistförbundet Svensk Handel anser att allmänhetens intresse av insyn

i beslutsfattandet tillgodoses genom ett förstärkt inflytande i form av

tidigt och utökat samråd samt att svåra gränsdragningsproblem kan

uppstå beträffande tolkningen av begreppet miljöorganisation.

Skälen för regeringens förslag: Miljöorganisationer har inte talerätt i

dag utom i frågor som rör dem själva som t.ex. fastighetsägare eller

dylikt. Det förekommer däremot att miljöorganisationer uppträder som

ombud för sakägare. I några speciella fall ges också direkt i lagtext

ideella organisationer rätt att överklaga, trots att saken inte rör

organisationens egen rättsställning. Enligt 48 a § miljöskyddslagen har

lokala arbetstagarorganisationer rätt att överklaga beslut meddelade i

frågor om tillstånd och i frågor om försiktighetsmått för verksamheter

inom miljöskyddsområde, förutsatt att föreningen organiserar

arbetstagare i den verksamhet som avses i beslutet. Enligt 34 §

förordningen om kemiska produkter får sammanslutning av konsumenter

för att tillvarata konsumentintresset föra talan mot beslut som

länsstyrelse eller central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd

av bemyndigande enligt lagen eller förordningen om kemiska produkter.

Även centrala arbetstagarorganisationer och motsvarande organisationer

på arbetsgivarsidan har rätt att överklaga enligt denna bestämmelse.

Miljöskyddskommittén anförde i sitt huvudbetänkande Miljöbalk

(SOU 1993:27, s. 618 ff) att de organisationer som kan komma i fråga

för talerätt måste ha en rättsligt bestående uppbyggnad där ledningen av

verksamheten vilar på en demokratisk grund. Vidare skulle det kunna

förväntas av organisationen att den varaktigt kan bedriva sin verksamhet.

Något krav på att verksamheten är rikstäckande borde enligt kommittén

inte uppställas.

Frågan om ideella organisationers talerätt har även behandlats av

tidigare kommittéer och utredningar.

Miljöskyddskommittén diskuterade också om regeringen eller annan

myndighet genom föreskrifter skulle bestämma vilka som skall ha talerätt

eller om frågan skulle lösas i praxis på grundval av materiella

förutsättningar inskrivna i själva balken.

Kommittén ansåg att talerätt för ideella organisationer som tillvaratar

miljövårdsintressen bör regleras genom föreskrifter av regeringen.

I betänkandet Grupprättegång (SOU 1994:151) anförde

Grupptalanutredningen att sammanslutning skulle ha bedrivit verksamhet

under minst tre år och ha lägst 1 000 medlemmar för att få väcka talan.

Rätten skulle få medge en sammanslutning som inte uppfyller nämnda

förutsättningar att väcka organisationstalan, om det finns särskilda skäl

med hänsyn till sammanslutningens lokala förankring, tidigare

verksamhet eller något annat förhållande.

Skäl för att ge miljöorganisationerna talerätt är enligt regeringens

mening att det hos organisationerna finns ett starkt intresse och djupt

engagemang i miljöfrågor. Genom att tillerkänna organisationerna

talerätt kan detta intresse och engagemang tas tillvara. Ett ytterligare skäl

för att ge miljöorganisationer talerätt är att detta stämmer väl med

tankegångarna på det internationella planet.

I remisskritiken har olika argument förts fram för att vägra

miljöorganisationer talerätt. Skogsägarnas Riksförbund anser att det finns

en risk för att miljöorganisationerna kommer att processa i obstruerande

syfte och att handläggningstiderna kommer att förlängas.

Enligt regeringens uppfattning är dessa invändningar överdrivna. Här

erinras om att miljöorganisationerna kan uppträda som ombud i dag.

Vidare har i Norge och Danmark miljöorganisationer rätt att överklaga.

Endast i undantagsfall har organisationerna där agerat på ett sätt som

någon skulle kunna kalla missbruk.

 Det går inte att säkert säga om antalet ärenden kommer att öka om

ideella organisationer ges talerätt. Det är dock inte sannolikt att

organisationerna ensamma kommer att driva något större antal processer.

För att uppnå de mål som har uppställts för miljöpolitiken krävs enligt

regeringen ett omfattande engagemang hos inte bara samhällsorgan utan

också enskilda. Företag och enskilda förväntas bidra med bl.a.

miljötillvänd produktion och miljöinriktad livsstil. Enskildas och deras

organisationers engagemang kan stärkas genom att ge dem ökat

inflytande vid miljörättsliga prövningar.

Prövningsmyndigheterna har normalt skyldighet att beakta all

utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen

kommer från en taleberättigad person eller från någon annan. Av detta

följer att miljöorganisationer och andra har stora möjligheter att föra

fram sina åsikter under handläggningen av mål och ärenden. Det är

därför inte mycket vunnet med att ge miljöorganisationerna en rätt som

innebär ett begränsat agerande till redan inledda mål och ärenden.

Mål och ärenden inleds normalt av den som vill bedriva någon

verksamhet som kan påverka miljön. Skäl att ge miljöorganisationer rätt

att inleda mål och ärenden finns därför inte.

Regeringen gör alltså den bedömningen att det främst är

miljöorganisationernas rätt att överklaga som har betydelse för att öka

deras inflytande vid miljörättsliga prövningar. Miljöorganisationerna bör

således ges klagorätt.

Alla organisationer kan dock inte ges rätt att överklaga beslut enligt

miljöbalken. En begränsning bör lämpligen ske. Det finns beträffande

arbetsmarknadens parter och konsumentsammanslutningar inte någon

anledning att ändra gällande rätt. Dessa bör alltså även i fortsättningen ha

klagorätt. För miljöorganisationernas del bör en sådan rätt tillkomma

ideella föreningar, som har till ändamål att tillvarata naturvårds- och

miljöskyddsintressen. En miljöorganisation bör alltså ha formen av ideell

förening för att klagorätt skall föreligga. Endast organisationer som är

öppna för allmänheten och där allmänheten alltså kan bli medlem och

påverka bör tillerkännas talerätt.

Det är dock uteslutet att låta samtliga miljöorganisationer som har

formen av ideell förening ha klagorätt. Ett urval bör ske. Urvalet bör ske

enligt ett av följande två alternativ. Det ena sättet är att i lag reglera under

vilka förutsättningar rätt att överklaga skall föreligga. Den andra metoden

är att efter dansk modell direkt i författningstext namnge de

organisationer som skall få klaga.

Att överlämna beslutanderätten till regeringen borgar för att endast

organisationer som kan antas ha särskilt goda förutsättningar att föra

talan tillerkänns klagorätt. Det underlättar också för domstolarna och

andra prövningsmyndigheter som slipper ställas inför ibland besvärliga

talerättsfrågor. Trots detta finns det skäl att sätta i fråga om denna metod

är den lämpligaste. Frågan om den som vill överklaga får göra detta har

enligt svensk rättstradition normalt överlämnats till de rättstillämpande

organen att avgöra.

Det kan starkt sättas i fråga om det bör vara en politisk fråga att ta

ställning för eller mot en talerätt för olika namngivna organisationer.

Regeringen anser därför att det är mindre lämpligt att i författningstext

ange vilka organisationer som skall ha talerätt. Istället bör urvalskriterier

för taleberättigade organisationer anges i lagtext. Förhållandevis stränga

krav bör ställas. Grupptalanutredningen föreslog att grupptalan skall få

föras av organisationer som har varit verksamma i minst tre år och har

minst 1 000 medlemmar. Utredningen anförde att ålder och

medlemsantal kan sägas vara trubbiga instrument att använda för att

finna lämpliga organisationer men att några bättre parametrar är svåra att

finna. Det förhållandet att en organisation har verkat under en inte alltför

kort tid är ett bevis på att det föreligger stadga och livskraft i

organisationen och dess verksamhet. Ett någorlunda stort medlemsantal

tyder dessutom på att det finns en god uppslutning kring organisationen

och dess arbete.

Regeringen anser att de organisationer som skall ha rätt att överklaga

domar och beslut bör ha varit verksamma i minst tre år och ha minst

2 000 medlemmar.

Regeringen anser vidare att konsumentorganisationer och

arbetsmarknadens parter skall ha rätt att överklaga beslut i samma

utsträckning som idag.

Det är otänkbart att låta miljöorganisationer få överklaga samtliga

domar och beslut enligt balken. Uteslutet är exempelvis att få överklaga

brottmål. Detsamma gäller tvister mellan två parter, såvida inte

föreningen själv varit part, har rätt att intervenera eller har förvärvat ena

partens rätt till tvisteföremålet.

En processuell fråga som uppkommer är om klagorätt bör förutsätta att

organisationen har varit aktiv i underinstansen. Naturskyddsföreningen är

kritisk till detta och Koncessionsnämnden anser att då detta inte gäller för

sakägare så bör det inte heller gälla för miljöorganisationerna.

Regeringen delar denna uppfattning. En annan fråga är om en

taleberättigad organisation måste ha delgetts ett avgörande för att detta

skall vinna laga kraft. Regeringen anser inte detta. När ett avgörande

vunnit laga kraft mot sakägarna skall det också anses ha vunnit laga kraft

mot miljöorganisationerna utan särskild delgivning.

De typer av mål och ärenden som organisationerna bör få överklaga

måste preciseras ytterligare.

Regeringen anser det lämpligt att miljöorganisationer skall få

överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt

miljöbalken. Miljöorganisationer bör dock inte ha rätt att överklaga

beslut som rör försvaret då sådana ärenden ofta är av så känslig natur att

talerätten inte bör utvidgas utöver vad som gäller i dag.

Miljöbalksutredningen föreslog att miljöorganisationerna skulle ha

talerätt mot beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra

åtgärder med stöd av balken. Den intressanta frågan blir då vad som bör

göras om t.ex. en tillsynsmyndighet inte ingriper trots att detta borde ske?

Är det lämpligt att en sådan fråga får överklagas till miljödomstolen?

Det finns starka skäl som enligt regeringen talar emot detta.

Tillsynsmyndigheten har som Naturskyddsföreningen påpekat kanske

inte ens fattat något beslut som kan överklagas. Domstolen kan inte

heller gärna förelägga tillsynsmyndigheten att agera. En s.k.

passivitetstalan skulle inte lösa problemet. Detta är således inte någon

lämplig lösning. Istället bör t.ex. Naturvårdsverket eller en annan såsom

central tillsynsmyndighet agera om en underordnad tillsynsmyndighet

inte sköter sina åligganden.

Till skillnad mot Miljöbalksutredningen anser regeringen således att

miljöorganisationerna inte skall ha talerätt mot beslut av myndigheter att

inte ingripa eller vidta andra åtgärder med stöd av balken.

I tidigare förslag, den återkallade propositionen 1994/95:10 föreslogs

det att en ny myndighet Miljöombudsmannen skulle inrättas.

Miljöombudsmannens (MO) uppgifter skulle sammanfattningsvis vara

att

 ta emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål i

miljöfrågor,

 följa rättstillämpningen på miljöområdet och verka för att brister

avhjälps,

 utfärda förelägganden om miljöskyddsavgift,

 flytta tillsynsansvaret i vissa fall från en myndighet till en annan,

 påkalla omprövning i de fall det är föranlett av lokala omständigheter

eller det föreligger ett allmänt intresse av principiell karaktär och

 överklaga beslut om allmänna intressen inte beaktats i tillräcklig grad.

Till MO skulle vara knutet ett råd med en samrådsfunktion bestående

av ideella organisationer.

Regeringen har förslag som har beröring med detta .

Det föreslås att ideella organisationer skall få talerätt.

Vidare föreslår regeringen att miljöskyddsavgiften ersätts av en

miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten skall själv ha rätt att besluta

om påförande av miljösanktionsavgift så snart en överträdelse som kan

föranleda sådan avgift konstaterats.

Det kan också erinras om att Justitieombudsmannen (JO) tar emot

klagomål från allmänheten. JO kan granska myndighetsutövningen. Detta

gäller t.ex. passivitetsfrågor.

Regeringens nuvarande förslag till miljöbalk medför således

förbättrade möjligheter att ta till vara de intressen MO var tänkt att

bevaka.

4.28 Tillsyn

Regeringen vill understryka att när bestämmelserna i de centrala lagarna

på miljöområdet nu föreslås sammansmältas till en miljöbalk är det

angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara

samordnas utan också skärps i syfte att miljöbalkens mål skall kunna nås.

Tillsynen måste effektiviseras och tillsynsmyndigheterna måste, som ett

led i tillsynen, med kraft verka för att överträdelser beivras, dvs. besluta

om miljösanktionsavgift och verka för att straff utdöms vid överträdelser.

Tillsynen utgör en avgörande länk i kedjan mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn,

omprövning, överträdelse, straff. De samlade myndighetsresurserna bör

fördelas och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter

till rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Det är

också av största vikt att säkerställa hög kompetens och högt ställda krav

på rättssäkerhet och effektivitet i tillsynsarbetet, inte minst en enhetlig

rättstillämpning.

4.28.1 Vad är tillsyn?

Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheterna skall utöva tillsyn över

verksamhet och åtgärder som omfattas av miljöbalkens regler dels

genom att kontrollera efterlevnaden av balkens bestämmelser och

föreskrifter, domar i ansökningsmål och beslut som har meddelats

med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att

åstadkomma rättelse, dels genom rådgivning, information och

liknande verksamhet som skapar förutsättningar för att balkens

ändamål skall kunna tillgodoses. Det skall komma till uttryck i

lagtexten att tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera

att miljöreglerna följs och att vidta de åtgärder som behövs för att

åstadkomma rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad på sikt.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att tillsynsbegreppet skall

förbehållas den myndighetsutövande verksamheten. Vidare föreslås att

det därutöver skall ankomma på tillsynsmyndigheterna att genom

rådgivning och andra liknande åtgärder verka för balkens efterlevnad.

Remissinstanserna: Remissutfallet avseende tillsynen är delat men i

huvudsak positivt. Kemikalieinspektionen t.ex., anför att det är bra att

tillsynsfrågorna får ordentlig uppmärksamhet och ett eget kapitel. Flera

kommuner, t.ex. Örnsköldsviks kommun, länsstyrelser, t.ex. Göteborgs

och Bohusläns länsstyrelse, myndigheter t.ex. RRV, Rikspolisstyrelsen

och även privata organisationer t.ex. SAF och Industriförbundet är

positiva till att tillsynsbegreppet definieras i lagtexten. Länsstyrelsen i

Jönköpings län ställer sig dock frågande inför utredningens sätt att

definiera tillsynsbegreppet, framför allt genom att knyta det till begreppet

myndighetsutövning. Länsstyrelsen anför att bl.a. väcks frågor om vilka

konsekvenser den föreslagna definitionen får i förhållande till "vid

myndighetsutövning" i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 20

kap. 1 § brottsbalken samt till de handläggningsföreskrifter som finns i

förvaltningslagen för "myndighetsutövning mot enskilda". Även

Statskontoret är i viss mån kritisk och anför att försöket att definiera

begreppet tillsyn i lagtexten knappast bidrar till en tydligare ordning än

den som råder idag. Statskontoret menar att speciellt kritisk är frågan om

vilken myndighet som har rätt att utöva makt mot ett visst tillsynsobjekt.

Statskontoret avslutar dock resonemanget med att kanske är det först med

det kompletta regelverket balk, förordning, föreskrifter,

myndighetsinstruktioner och regleringsbrev som uppgifterna för

myndigheterna kan klargöras. Riksåklagaren understryker att

tillsynsmyndigheterna måste ge utrymme för de direkta

kontrolluppgifterna vid sidan av rådgivning.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar att det inte

bör finnas något politiskt inflytande vid tillsynsutövningen, varför varken

länsstyrelsen eller kommunen är lämpliga.

 Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller ett stort antal

bestämmelser, både allmänna hänsynsregler och särskilda regler för viss

utpekad verksamhet. Många av reglerna riktar sig mot var och en som

vidtar någon åtgärd som kan motverka miljöbalkens mål och syften. I

vissa fall är reglerna begränsade att gälla endast för näringsverksamhet.

En del bestämmelser riktar sig istället mot domstolarna och andra

myndigheter. Att reglerna tillämpas och följs är av avgörande betydelse

för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa efterlevnaden av

reglerna krävs också en väl fungerande och effektiv tillsynsverksamhet.

De myndigheter som skall ansvara för balkens efterlevnad bör både

genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens

regler följs.

För att tillsynsmyndigheterna skall kunna fullgöra denna sin skyldighet

måste ett effektivt regelsystem avseende tillsynen ingå bland balkens

regler. Myndigheterna måste också ha tillräckliga resurser så att de kan

använda sig av de möjligheter som balken ger.

Vid en granskning av tillsynen över de olika lagområden som föreslås

sammansmältas i miljöbalken, kan konstateras att tillsyn bedrivs av en

rad olika aktörer och att tillsyn är ett vitt använt begrepp. Tillsyn kan

variera från inspektions- eller kontrollbesök till verksamhet som är mer

uppföljnings-, uppsikts- eller främjandeinriktad. Den som utför tillsynen

kan vara en kommun, en länsstyrelse eller en central myndighet.

Därutöver kallas ibland verksamhetsutövarens egen kontroll av den egna

verksamheten för tillsyn.

Övervägandena om att införa gemensamma tillsynsbestämmelser i

miljöbalken förutsätter att begreppet tillsyn analyseras. Flertalet

remissinstanser välkomnar Miljöbalksutredningens förslag om definition

av tillsynsbegreppet i lagtexten. Regeringen delar utredningens

bedömning av vilka uppgifter som bör ankomma på tillsynsmyndigheten.

Regeringen menar dock att definitionen av tillsynsbegreppet bör omfatta

alla åtgärder som tillsynsmyndigheten vidtar i syfte att uppnå en

efterlevnad av miljöbalken och föreskrifter, tillståndsdomar och beslut

som grundar sig på balken.

Vissa av de uppgifter som ankommer på tillsynsmyndigheten utgör

tveklöst myndighetsutövning. Sådan myndighetsutövning inkluderar

såväl kontroll och uppsikt som åtgärder för att rättelse skall vidtas. För

detta arbete krävs lämpligt utformade tillsynsbestämmelser.

I tillsynsverksamheten ingår även andra uppgifter. Sådana andra

uppgifter bör dock inte medföra befogenheter att ingripa med

tvångsåtgärder mot enskilda personer. Exempel på sådan verksamhet är

information i allmänhet och rådgivning i enskilda fall. Stödjande och

främjande verksamhet är också av stor betydelse för ett framgångsrikt

miljöarbete.

Man kan således dela in tillsynsverksamheten i dels den

myndighetsutövande verksamheten, dvs. tillsynen över efterlevnaden av

miljöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken och dels

tillsynsmyndigheternas andra uppgifter av förebyggande och stödjande

karaktär.

Tillsynsmyndigheterna har inte bara rätt, utan även en skyldighet att

bedriva kontrollerande tillsyn genom myndighetsutövning med de

verktyg som står till buds genom miljöbalkens regler. Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att

tillsynsmyndigheternas skyldighet att vidta åtgärder ytterligare måste

understrykas genom stadganden i lagtext. Regeringen anser att detta

tillräckligt tydligt framkommer i den av utredningen föreslagna

bestämmelsen enligt vilken tillsynsmyndigheten skall kontrollera och

vidta de åtgärder som behövs. Det finns ändå anledning att i miljöbalken

understryka tillsynsmyndighetens skyldighet att utöva en effektiv tillsyn.

För en effektiv tillsyn behövs bl.a. regler som gör det möjligt att

genomdriva tillsynsmyndigheternas beslut. Exempel härpå är

förelägganden vid vite och beslut om verkställande av åtgärd på den

försumliges bekostnad. Regeringen bedömer att det ökar effektiviteten i

tillsynen om rätten att meddela sådana beslut kan delegeras från den

kommunala nämnd som ansvarar för tillsynen till en anställd vid

kommunen. Något förbud mot sådan delegation enligt vad som finns i 5

§ andra stycket hälsoskyddslagen bör därför inte gälla för tillsynsåtgärder

enligt miljöbalken. Delegation får naturligtvis dock aldrig ske i strid mot

bestämmelserna i 34 § kommunallagen. En bedömning måste således

alltid ske i det enskilda fallet. Det kan inte uteslutas att vissa sådana

beslut kan utgöra myndighetsutövning mot enskild av större vikt (se

nämnda paragraf tredje punkten).

I detta sammanhang finns skäl att ta upp det problem med

vitesföreläggande som vissa remissinstanser pekat på. Landskrona

kommun har tagit upp problemet att förelagt vite ofta inte döms ut.

Kommunförbundet anser att det i lagtexten bör anges att ett föreläggande

får innehålla att den som bedriver en verksamhet skall anpassa den eller

vidta sådana åtgärder att en viss störningsnivå inte överskrids.

Generella föreskrifter och individuella villkor som syftar till att

begränsa negativ påverkan på människors hälsa och miljön har hittills

utformats olika i olika sammanhang och enligt olika författningar. T.ex.

förekommer både villkor om att vissa åtgärder skall vidtas och villkor

innebärande att ett begränsningsvärde en halt eller en mängd inte får

överskridas. Det är också vanligt att villkoren anger att påverkan skall

begränsas till en viss angiven nivå. Enligt den praxis som sedan länge rått

hos Koncessionsnämnden och som också får anses accepterad av

industrin är strävan att i villkoren ange ett begränsningsvärde i stället

för en teknisk åtgärd där det är lämpligt. På så sätt överlåts åt

verksamhetsutövaren att själv finna den mest kostnadseffektiva lösningen

för att uppfylla begränsningsvärdet. Miljöbalken är i högre grad än

gällande rätt relaterad till effekter för människors hälsa och miljön.

Internationellt ställs undan för undan större krav på utformningen och

bedrivandet av verksamheter med miljöpåverkan. I IPPC-direktivet

96/61, artikel 9, anges att villkoren skall utformas som

utsläppsbegränsningar. Gränsvärdena kan vid behov kompletteras med

eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder. Av fjärde

punkten följer dock att gränsvärdena, parametrarna eller de tekniska

åtgärderna skall bygga på bästa tillgängliga teknik utan att användningen

av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs. Mot bakgrund av den

praxis som rått och med hänsyn till utvecklingen, inte minst inom EU,

avseende villkorsskrivning, kan regeringen inte se att det behövs ett

sådant klarläggande i lagtexten som Kommunförbundet efterlyser. Ett

villkor eller ett föreläggande som anger att ett begränsningsvärde eller en

störningsnivå inte får överskridas torde också som en huvudregel vara

tillräckligt preciserat och klart för att det skall kunna verkställas och

ligga till grund för utdömande av vite. Detsamma torde vara fallet vid

vissa tekniska funktionskrav. Regeringen vill understryka behovet av att

villkoren utformas så att de är entydiga och lätta att kontrollera och vid

överträdelse beivra.

Regeringen vill betona att när överträdelser som är straffbelagda

upptäcks vid tillsynen skall tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen

vara skyldig att anmäla misstanke om brott till polis- eller

åklagarmyndigheten. Tillsynsmyndigheten skall också inom ramen för

tillsynssystemet besluta om miljösanktionsavgift vid överträdelse i

näringsverksamhet, se avsnitt 4.32 .

Regeringen vill i detta sammanhang framhålla behovet av regelbundna

och täta kontakter mellan tillsynsmyndigheterna å ena sidan och polis

och åklagare å den andra. Erfarenheten är att där sådant samråd

förekommit mer regelmässigt har goda resultat åstadkommits.

Naturskyddsföreningen har i sitt remissvar pekat på det ringa antal

brott mot miljölagstiftningen som anmäls och anfört att

tillsynsmyndigheten bör vara skyldig att anmäla varje överträdelse.

Myndigheten skulle då inte behöva ta ställning till frågor av betydelse för

straffbarheten av överträdelsen. Naturvårdsverket anför däremot att det

bör övervägas om inte tillsynsmyndigheten bör ges rätten att avstå från

att göra anmälan om överträdelsen kan anses helt bagatellartad. Det bör

då betonas att endast om en överträdelse är att betrakta som bagatellartad

eller helt obetydlig kan det vara tillåtet för en tillsynsmyndighet att

underlåta att göra åtalsanmälan.

Regeringen understryker vikten av att tillsynsmyndigheten verkligen

anmäler brottsmisstanke när sådan föreligger. Detta är en förutsättning

för att straffbestämmelserna skall få avsedd betydelse för efterlevnaden

samt att den i inledningen av detta avsnitt nämnda miljöbalkskedjan skall

ha förutsättningar att fungera. Av Rikspolisstyrelsens remissyttrande

framgår att det är troligt att så inte alltid skett. Regeringen bedömer att ett

bättre resultatet i detta avseende kan förväntas om tillsynsmyndighetens

skyldighet att anmäla misstanke om brott är obligatorisk. Som

Åklagarmyndigheten i Göteborg påpekar skall misstanke om brott

anmälas utan att tillsynsmyndigheten gör någon bedömning av om

tillräckliga skäl för åtal finns. Den bedömningen ankommer på polis och

åklagare. Frågan har behandlats av JO i beslut den 6 november 1989. JO

har också understrukit vikten av att tillsynsmyndigheten gör åtalsanmälan

när det föreligger en klar misstanke om att straffbar överträdelse av

miljöskyddslagen har begåtts. JO anser sammanfattningsvis att utrymmet

för att avstå från åtals-anmälan av den anledningen att myndigheten inte

finner den subjektiva sidan av brottsrekvisitet täckt bör minimeras, och

att varje objektivt sett beaktansvärd överträdelse bör underställas

åklagarens bedömning. Vad JO anfört skall således gälla även vid

överträdelser av miljöbalkens regler.

Centrala, regionala och lokala myndigheter bör utöver den

myndighetsutövande tillsynen även ges möjlighet till stödjande och

främjande verksamhet som ett led i tillsynen. Sådan verksamhet är ett

annat sätt att inom ramen för tillsynen skapa förutsättningar för

regelefterlevnad. Den stödjande och främjande verksamheten bör som

huvudregel följa ansvaret för den myndighetsutövande tillsynen. De

stödjande åtgärderna kan bl.a. bestå av information och rådgivning

angående gällande regler i enskilda fall eller i kampanjform.

Därutöver har de centrala tillsynsmyndigheterna ett ansvar för att

tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med avseende på lokala, regionala

och nationella förhållanden. De centrala tillsynsmyndigheterna skall

stödja, samordna, följa upp och utvärdera den regionala och lokala

tillsynen, eller, sammanfattningsvis, ge tillsynsvägledning. Det så kallade

miljöstrategiarbetet med bl.a. uppföljning av långsiktiga eller

övergripande miljömål tillhör också de regionala och centrala

tillsynsmyndigheternas ansvarsområde.

Naturligtvis är det, som Statskontoret pekat på, först när det kompletta

regelsystemet med förordningar, myndighetsföreskrifter, regleringsbrev

etc. föreligger som varje tillsynsmyndighets roll och uppgifter blir helt

klarlagda. Ett sådant fullständigt regelverk bör därför vara klart till dess

miljöbalken träder i kraft. I detta bör ingå särskild information och

utbildning samt en tid därefter uppföljning och utvärdering.

4.28.2 Tillsynsmyndigheterna och deras ansvarsfördelning

Regeringens förslag: Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken

och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av balken

skall utövas av kommunala nämnder, av länsstyrelsen,

Naturvårdsverket och de statliga myndigheter i övrigt som regeringen

bestämmer samt generalläkaren.

En tydlig ansvarsfördelning vad gäller tillsynen enligt miljöbalken

på lokal, regional och central nivå skall gälla.

Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som princip

skiljas åt.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i

Stockholms län, Kommunförbundet och Uppsala kommun anför att

fördelningen av tillsynsansvaret enligt balken bör framgå direkt av

lagtexten i balken. Länsstyrelsen i Skaraborg pekar särskilt på att

fördelningen av tillsynen mellan centrala och regionala myndigheter bör

framgå av tillsynskapitlet.

Statskontoret tillstyrker utredningens förslag beträffande

tillsynsorganisationen med kommunernas och länsstyrelsernas roller.

Åklagarmyndigheten i Umeå anför att för att förenkla hanteringen av

tillsynsfrågorna, för att öka förutsättningarna att samla god kompetens

inom det miljörättsliga området samt för att uppnå en större enhetlighet i

rättstillämpningen anser åklagarmyndigheten att det bör ytterligare

övervägas om tillsynen inte skall koncentreras på ett färre antal statliga

myndigheter. Åklagarmyndigheten anger vidare att ett förslag skulle

kunna vara att slopa den kommunala nivån och istället samla

tillsynsansvaret på länsstyrelserna och på Naturvårdsverket.

Länsstyrelsen i bl.a. Stockholms län, Kristianstads län och Jämtlands

län anser att det är bra att utredningens förslag ger länsstyrelsen en ny

och tydligare roll som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens

tillämpningsområde med ansvar för bl.a. initiativ och samordning av

större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala

tillsynsarbetet samt återföra erfarenheter till kommunernas

miljöförvaltningar. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att

länsstyrelsens regionala tillsyn måste markeras ännu tydligare.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anför att innehållet i länsstyrelsen

tillsynsroll bör övervägas ytterligare bl.a. då det gäller frågan om vad

tillsynsuppgiften innebär i förhållande till uppgiften att svara för regional

miljöövervakning och samordnad recipientkontroll.

Kommunförbundet och flera kommuner anser att kommunerna bör ha

huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå direkt av balken. Flera

kommuner invänder i och för sig inte mot grundprincipen att staten har

huvudansvaret men anser att överlåtelse av tillsynsansvaret till

kommunen skall ske. Bl.a. Landskrona kommun tillstyrker att tillsyn

skall överlåtas på kommunen paketvis. Piteå kommun menar att

uppdelningen i paket snarast motverkar den grundläggande principen om

effektivt resursutnyttjande som skall vara vägledande för tillsynens

fördelning mellan stat och kommun. Möjligheterna till delegation bör,

enligt Umeå kommun, vara mer flexibel. Örnsköldsviks kommun är mot

uppdelningen i paket och anför att så olika struktur råder i olika

kommuner och länsstyrelser att en större frihetsgrad vore en fördel.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att

tillsynsbestämmelserna i förslaget till miljöbalk (kapitel 26) syftar till att

säkerställa efterlevnaden av balkens regler för att de mål och syften som

angivits i balkens inledande kapitel skall kunna uppfyllas. Regeringens

bedömning är att balkens tillsynsbestämmelser inte kräver några

övergångsregler. Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan

avbrott i samband med balkens ikraftträdande. Det är därför, som

remissinstanserna anför, angeläget att en ansvarsfördelning mellan staten

och kommunerna i fråga om tillsynen är klarlagd när miljöbalken träder i

kraft.

I dag regleras vilka myndigheter som tilldelas tillsynsansvar antingen

genom lagbestämmelser eller genom förordning, eller ibland på båda

sätten. Flera myndigheter ansvarar i dag för att de lagar som föreslås

inarbetas i miljöbalken efterlevs. Tillsynsansvar ankommer på både

kommuner, länsstyrelser och centrala förvaltningsmyndigheter. En

samordning av tillsynsbestämmelserna i en miljöbalk förutsätter att

fördelningen av tillsynsansvaret sker genom särskilda förordningar

utfärdade av regeringen med stöd av miljöbalken.

När det gäller bestämmelser om fördelning av tillsynsansvar föreslår

Miljöbalksutredningen att det skall framgå av lagtexten att tillsynen

utövas av statliga myndigheter som regeringen bestämmer och

kommunen i enlighet med vad regeringen förordnar. Flera

remissinstanser har framfört kritik mot att det inte framgår direkt av

balken vem som ansvarar för tillsynen. Regeringen bedömer att en

precisering kan vara motiverad. Det bör således framgå av balkens

bestämmelser att tillsynen utövas av Naturvårdsverket eller annan statlig

myndighet som regeringen bestämmer, av generalläkaren, av

länsstyrelsen och av kommunen i enlighet med vad regeringen

bestämmer. De bör också framgå av lagtexten att kommunala nämnderna

alltid skall ha den lokala tillsynen inom kommunen över sådan

verksamhet där tillsynsansvaret redan idag tillkommer kommunen.

Kommunerna skall också ha möjlighet att ta över den lokala tillsynen

över miljöbalkens efterlevnad i övrigt med några undantag.

Varje tillsynsmyndighet bör ha en egen konkret plan för hur tillsynen

skall bedrivas i syfte att leva upp till miljöbalkens mål inom samtliga av

de områden där myndigheten har tillsynsansvaret. För att den skall ge ett

optimalt resultat bör tillsynen vara behovsstyrd. Fördelningen av resurser

och kompetensbehovet skall anpassas till de särskilda miljöproblem och

förhållanden som råder i varje kommun. Varje tillsynsmyndighet bör

också följa upp och utvärdera sin egen tillsyn. Länsstyrelserna bör

fungera samordnande och följa upp tillsynen regionalt. De centrala

myndigheterna bör regelbundet följa upp tillsynen inom miljöbalkens

områden och ta initiativ till mer omfattande utvärderingar av tillsynen

inom olika delar av balkens tillämpningsområden.

Olika synpunkter har framförts beträffande om tillsynen skall ligga på

staten eller kommunen. Regeringen bedömer att tillsynen i större

utsträckning än vad som förekommit tidigare bör utövas av kommunen.

Det är rimligt att kommunens ansvar för miljön i den egna kommunen

omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. En stor del av

tillsynen enligt balken skall därför anförtros kommunerna. Kommunens

tillsynsansvar bör fullgöras av en kommunal nämnd som säkerställer att

lämplig avvägning sker och att miljöintressen ges hög prioritet. Den

kommunala nämnden har också möjlighet att använda kompetens utanför

den egna myndigheten. Vid tillsynen enligt miljöbalken är det, med

hänsyn till den mängd olika tillsynsobjekt som förekommer, en

förutsättning att kompetens vid andra kommuner utnyttjas för att

möjliggöra att tillsynen även över ovanliga eller komplicerade

tillsynsobjekt fullgörs på ett effektivt sätt både vad gäller kvalitet och

kostnader. Statens roll i den löpande tillsynen när den utövas av

kommunen, bör vara att stödja de kommunala nämnder som utövar

tillsyn enligt balken eller att ingripa då tillsynen i något fall inte sköts.

Regeringen anser att det är angeläget att de centrala myndigheterna i än

högre grad fortsättningsvis aktivt stödjer de lokala och regionala

myndigheterna och att ingripanden verkligen sker i de fall kommunen

inte fullgör sitt tillsynsansvar.

Dessutom bedömer regeringen det angeläget att

informationsinsamlandet till och från de regionala och lokala

tillsynsmyndigheterna samordnas. De centrala myndigheterna har här en

viktig roll.

Om en kommun gör framställning om att få överta tillsyn som annars

skulle ankomma på en statlig myndighet, får tillsynen överlåtas till

kommunen. Med något undantag är det tillsyn som utövas av

länsstyrelsen som kan bli föremål för överlåtelse eftersom de centrala

tillsynsmyndigheterna i mycket liten utsträckning sköter den operativa

tillsynen. Överlåtelse av tillsynsansvaret till kommunen bör dock inte

komma ifråga för verksamhet som utövas av Försvarsmakten,

Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets

radioanstalt. Tillsynsobjekten bör delas in i olika "paket" med hänsyn till

vilken kompetens och vilka resurser som behövs för utövandet av

tillsynen.

Om en länsstyrelse inte skulle vilja överlåta tillsynen till en kommun

som gjort framställning om detta, bör länsstyrelsen vara skyldig att med

eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande om

kommunen begär det.

En länsstyrelse bör få återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun.

Detta bör komma ifråga dels i de fall det visar sig att kommunen inte

fullgör sina tillsynsuppgifter på ett nöjaktigt sätt, dels om ändrade

förhållanden, såsom organisatoriska förändringar inom kommunen, gör

det olämpligt att tillsynsansvaret ligger på kommunen. Är det regeringen

som har beslutat om överlåtelse efter överlämnande av ärendet, bör

återkallelse av överlåtelsen inte få ske av annan än regeringen.

Särskilda frågor vid tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen

I den kommunala tillsynen ingår idag att utöva tillsyn över verksamhet

där kommunen också är driftansvarig.

Stockholms kommun anför att det bör framgå av författningstexten att

det skall finnas en myndighet inom kommunen som skall utöva tillsyn

enligt balken. Länsstyrelserna, flera kommuner och Riksåklagaren har

understrukit vikten av att ansvaret för drift och tillsyn skiljs åt inom

kommunen både på nämnd och förvaltningsnivå. Detta bör enligt några

remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Stockholm, komma till uttryck i

lagtexten. Halmstads kommun anser det visserligen vara en självklarhet

att drift och tillsyn skall skiljas åt men pekar på att praktiska

organisatoriska olägenheter kan uppstå då tillsynspersonalens kompetens

många gånger tas tillvara i beredningen av olika ärenden som berör

miljöaspekten och som inte är av direkt myndighetskaraktär.

Regeringen konstaterar först att tillsyn över den egna verksamheten

inte är någon ny företeelse. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har sedan

länge haft tillsyn över kommunens renhållning, kommunens

fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i skolor och förskolor.

Flera kommuner har tillsyn enligt miljöskyddslagen över bl.a.

avfallsbehandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Denna del av

den kommunala tillsynsverksamheten kan vara problematisk i flera

avseenden både principiellt och i praktiken. Det kan enligt regeringens

bedömning inte anses lämpligt att ansvaret för tillsynen över en

anläggning ligger på verksamhetsutövaren själv. En granskning torde

alltid vinna på att den sker av någon "utomstående".

I samband med att kommunallagen utformades behandlades miljö- och

hälsoskyddsnämndens ställning. Då bestämdes att samma nämnd inte får

vara ansvarig för drift av en verksamhet och för tillsynen av densamma.

På förvaltningssidan inom kommunen finns dock inga sådana krav.

Regeringen menar att kommunens interna ansvarsfördelning för drift

och tillsyn bör vara av betydelse vid fråga om övertagande av

tillsynspaket som innehåller kommunala anläggningar. Länsstyrelsen bör

förutom att ta hänsyn till kommunallagens regler dessutom förvissa sig

om att kommunens förvaltningsorganisation är lämplig, dvs. att drift- och

tillsynsansvaret är skilt åt. Enligt regeringens uppfattning bör en intern

kommunal förvaltningsorganisation som innebär att drift- och

tillsynsansvaret ligger på samma förvaltning medföra att tillsyn för dessa

anläggningar inte skall utövas av den aktuella kommunen. I dessa fall bör

tillsynspaket kunna brytas upp så att kommunen får ansvaret för övrig

tillsyn i paketet om förutsättningar för det föreligger.

Om den kommunala organisationen förändras så att tillsynen kan

påverkas bör frågan om tillsynsansvaret övervägas på nytt.

4.28.3 Närmare om fördelningen av tillsynsansvaret

Regeringens bedömning: Vid miljöbalkens ikraftträdande bör alla

kommuner ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som gäller i dag

enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen,

skötsellagen och över icke tillståndspliktiga anläggningar enligt

miljöskyddslagen. Kommunerna bör dessutom som grundprincip

ansvara för kemikalietillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga

användare och dessutom för viss tillsyn över tillverkare och

importörer. De kommuner som har resurser och kompetens bör också

ges möjlighet att ta över ytterligare tillsyn från länsstyrelsen eller

annan statlig myndighet. Detta gäller främst naturvårds- och

miljöskyddstillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet och

jordbruksmark.

Länsstyrelserna skall ha en regional samordnande och uppföljande

roll.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Riksrevisionsverket är positiv till förslaget till

fördelning av tillsynen med möjlighet för kommunerna att ta över

tillsynsansvar. RRV understryker dock vikten av att myndigheterna

tilldelas tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter. Inte

bara den direkta tillsynen utan även annan verksamhet som information

och rådgivning kräver resurser. Statskontoret anser att

ansvarsfördelningen beträffande tillsynen måste kunna omprövas

beroende på utvecklingen. SAF/Industriförbundet anser att den tillsyn

som i dag utövas av länsstyrelserna överlag fungerar mycket bra och att

detta inte får äventyras genom en alltför långt driven decentralisering.

Lantbrukarnas riksförbund anför att förslaget rörande fördelningen av

tillsyn måste präglas av en större återhållsamhet när det gäller att låta

kommunerna överta tillsynsansvaret. Länsstyrelserna godtar att viss

tillsyn skall överlåtas till kommunerna. Bl. a. Länsstyrelsen i Norrbottens

län och Göteborgs och Bohus län tillstyrker att överlåtelse sker av

"tillsynspaket". Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Gävleborgs

län liksom Länsstyrelsen i Stockholms län accepterar modellen med

övertagande av paket under förutsättning att alla kommuner behandlas

lika oavsett om de har övertagit tillsyn tidigare eller ej. Flera av

länsstyrelserna anför att paketen bör utformas utifrån hela miljöbalkens

bredd.

Borås kommun anför att tillsynsansvaret som huvudregel, utom för de

verksamheter som utgör en statlig angelägenhet, bör ligga på kommunen

för att, om det är lämpligare, kunna överlåtas till en regional

tillsynsmyndighet. Karlskrona kommun kritiserar att möjligheten till ett

utökat obligatoriskt kommunalt ansvar inte har tagits tillvara. Kommunen

anför att vilken tillsyn som obligatoriskt skall ligga på kommunen måste

klaras ut till balkens ikraftträdande. Bl.a. Sundsvall och Skövde kommun

anför att mer tillsyn än vad som föreslagits bör kunna överlåtas på

kommunen. Bl.a. anförs att det inte går att hävda att risken för jäv är

större vid tillsyn av verksamhet på A-listan än vid tillsyn av verksamhet

enligt B-listan. Umeå kommun anför att grunden för tillsynsfördelningen

bör vara att tillsynen skall ske så lokalt som möjligt. Piteå kommun

stöder förslaget att den redan överlåtna tillsynen skall få ligga kvar då

dessa kommuner har organiserat och dimensionerat sitt tillsynsarbetet

och ett återtagande skulle innebära effektivitets- och resursförluster.

Skälen för regeringens förslag:

Riktlinjer för fördelningen av tillsynsansvaret

Remissutfallet är delat vad gäller fördelningen av tillsynsansvaret mellan

stat och kommun.

 Regeringen anser det vara en naturlig utgångspunkt att kommunerna

inom den egna kommunen ansvarar för miljön, och därmed tillsynen

enligt miljöbalken, med hänsyn till de befogenheter som ligger på

kommunen i övrigt i syfte att åstadkomma ett uthålligt samhälle. Viss

tillsyn bör på grund av tillsynsobjektets karaktär istället utövas av

länsstyrelserna. Det kan t.ex. vara fråga om miljöpåverkan inom en större

region än en kommun. För att tillsyn skall kunna ske på ett

tillfredsställande sätt måste tillräckliga resurser och kompetens finnas att

tillgå och intressekonflikter undvikas.

Regeringen föreslår att fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens

ikraftträdande som inte följer direkt av lag, utan som alltså skall ske i

förordning, följer vissa grundläggande riktlinjer.

Alla kommuner bör ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som de

har i dag enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen,

skötsellagen samt beträffande de icke tillståndspliktiga anläggningarna

enligt miljöskyddslagen.

Kommunerna bör ha hela ansvaret för kemikalietillsyn över

användningen av kemikalier förutom för de tillståndspliktiga

anläggningar där länsstyrelsen kommer att ha tillsynen enligt

miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet.

När det gäller fördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna av

tillsynen av tillståndspliktiga anläggningar enligt nuvarande

miljöskyddslagen bör tillsynen kunna tas över paketvis/gruppvis av

kommunerna. De farhågor som framförts från vissa remissinstanser om

att ett sådant system inte skulle vara tillräckligt flexibelt och att

tillsynsansvaret inte skulle kunna anpassas till de särskilda förhållandena

i det enskilda fallet föranleder regeringen att understryka att det bör

finnas möjlighet att frångå indelningen om särskilda skäl föranleder det.

Kommunens övertagande av tillsynen bör ske etappvis med

utnyttjande av det förslag om överlåtelse av "tillsynspaket" som

utredningen har föreslagit. En sådan utveckling ger också möjlighet att

stegvis bygga upp den kompetens och de resurser som krävs för en

effektiv tillsyn, och att utvärdera de erfarenheter som vinns på område

efter område, vilket bör leda till det mest optimala resultatet i slutändan.

Regeringen erinrar om möjligheten att för att fullgöra vissa

tillsynsuppgifter använda kompetens utanför den egna myndigheten.

I de fall en kommun redan vid balkens ikraftträdande har övertagit

tillsynen över ett objekt bör tillsynen normalt ligga kvar på kommunen.

Flera länsstyrelser har motsatt sig detta. Regeringen menar dock, i likhet

med vad som framförts från vissa kommuner, att i de fall en kommun

byggt upp sin tillsynsorganisation med hänsyn till vissa förutsättningar

vore det en resurs- och effektivitetsförlust att ändra på förutsättningarna

genom att återkalla tillsynsansvaret över ett tidigare överlåtet

tillsynsobjekt. I de fall det finns objektiva skäl för att tillsynen över det

aktuella objektet skall ligga på staten bör dock naturligtvis

tillsynsansvaret återgå till staten.

Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en så effektiv

tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens, såsom

kunskap om miljöpåverkan och teknik, samt närheten till

tillsynsobjekten. Flera remissinstanser har anfört att alla tillsynsobjekt

som omfattas av balkens tillämpningsområde bör delas in i tillsynspaket.

Regeringen bedömer att det finns skäl att vid utarbetandet av de

förordningar i vilka tillsynsansvaret skall fördelas se på möjligheterna att

låta tillsynspaketen omfatta även annan tillsyn än den som avser

miljöfarlig verksamhet.

Det är angeläget att länsstyrelsen ges en ny och tydligare roll i

förhållande till den kommunala tillsynen. Länsstyrelsen bör ges ansvar

som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens tillämpningsområde. I

en sådan regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och

samordna större tillsynskampanjer samt att samordna tillsyn som berör

flera kommuner inom länet.

Ansvarsfördelningen avseende vissa tillsynsområden

Försvarets anläggningar

Inom försvaret finns en rad verksamheter och anläggningar som berörs

av miljöbalkens regler. På t.ex. ett övningsfält förekommer en rad olika

aktiviteter såsom skjutning på skjutbanor, skjutning med ammunition i

terrängen, kast med handgranat, skjutning med luftvärnspjäser och med

haubits, övningar med stridsvagnar m.m. Dessa aktiviteter kan vålla

störningar för närboende och för miljön. En skjutbana berörs därför av

både nuvarande hälsoskyddslag och miljöskyddslag. Inom försvaret finns

i dag ett 100-tal övningsfält och skjutfält varav 32 är prövade enligt

miljöskyddslagen och drygt 40 är under prövning. Dessutom finns inom

försvaret annan miljöfarlig verksamhet såsom t.ex. mindre enskilda

avlopp och olika avloppsreningsverk. Kvar i miljön finns också numera

uttjänta värn och liknande anläggningar och hinder kring dessa.

Tillsynen över efterlevnaden av hälsoskyddslagen, renhållningslagen,

lagen om kemiska produkter, livsmedelslagen, smittskyddslagen och

djurskyddslagen inom Försvarsmakten utövas nu av en särskild

tjänsteman i högkvarteret, generalläkaren. I tillsynsfrågor är

generalläkaren direkt underställd regeringen och inte myndighetschefen i

Försvarsmakten, dvs. överbefälhavaren. Generalläkaren får även meddela

interna föreskrifter.

Försvarsmakten och generalläkaren föreslår att viss tillsyn av För-

svarsmaktens verksamhet skall utövas av generalläkaren. Försvarets

verksamhet är av sådan karaktär och nationell betydelse att det finns skäl

att tillsynen utövas på central nivå och ankommer på staten.

Generalläkaren utövar redan i dag tillsyn såvitt avser det militära

försvaret enligt flera av de författningar som föreslås sammansmältas i

miljöbalken. Regeringen anser att viktiga aspekter när det gäller att

bedöma frågor om tillsyn är möjligheterna att åstadkomma

rationaliseringsvinster, säkerställande av relevant kompetens och

enhetlighet i rättstillämpningen. Regeringen bedömer att tillsynen enligt

miljöbalken över försvarets verksamhet bör ankomma på generalläkaren.

Generalläkaren likställs med myndighet i tillsynsfrågor.

Hushållningen med mark- och vattenområden

Naturresurslagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad markan-

vändning vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar

som gäller användningen av mark och vatten. Naturresurslagens

bestämmelser konkretiseras bl.a. i de kommunala översiktsplanerna

enligt plan- och bygglagen som i sin tur skall vägas in som en viktig del

av underlaget vid bl.a. prövning enligt miljöskyddslagen.

Enligt naturresurslagen har de centrala myndigheterna var och en inom

sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser

och Boverket har den allmänna uppsikten över hushållningen med

naturresurser. På regional nivå har länsstyrelsen tillsyn över

hushållningen med naturresurser och efterlevnaden av vad som

föreskrivs eller beslutas vid tillåtlighetsprövning av industrianläggningar

enligt naturresurslagen. Länsstyrelsen har också enligt plan- och

bygglagen ansvaret för att företräda statens samlade intressen samt att

bidra med underlag och råd till kommunerna.

Regeringens bedömning är att den grundläggande ansvarsfördelningen

vad gäller uppsikt och tillsyn över hushållningen med mark- och

vattenområden bör bibehållas även efter balkens ikraftträdande.

Naturvården

Naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet.

Naturvårdsreglerna har arbetats in i ett flertal kapitel i miljöbalken.

Tillsynsansvaret över naturvårdsreglerna bör omprövas.

Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelse och kommun bör bedömas bl.a.

utifrån liknande kriterier kring svårighetsgrad och miljöpåverkan som

föreslås för miljöskyddet.

Enligt regeringens bedömning bör kommunerna generellt ha

tillsynsansvar över huvuddelen av naturvårdsreglerna som rör anmälan

för samråd avseende annat än skogliga företag, vilthägn och skyltar

eftersom effekterna på naturmiljön eller friluftslivet av de aktuella

verksamheterna i huvudsak är lokala. Kommunen bör av samma skäl

alltid ansvara för tillsyn över stängselgenombrott.

Kommunerna bör även successivt ha en rätt och en skyldighet att ta

hand om naturvårdstillsynen över stenbrytning och täkter. Huvuddelen av

täkterna är idag anmälningspliktiga enligt miljöskyddslagen.

Miljöskyddstillsynen och naturvårdstillsynen skulle på så sätt bli bättre

samordnade. All tillsyn över täktverksamhet, oavsett om det gäller

naturvårds- eller miljöskyddsaspekter bör följas åt. Kommunen bör

kunna ta till sig denna tillsyn.

Tillsynen över strandskyddet bör generellt utövas av kommunerna med

hänsyn till att motsvarande tillsyn ändå fordras enligt plan- och

bygglagen. Ett kommunalt tillsynsansvar kan vidare utövas oberoende av

hur delegationerna av dispensbesluten har utformats.

Merparten av vattenskyddsområden gäller skydd för kommunala

vattentäkter. Den typ av verksamhet som regleras i vattenskyddsområden

ligger i övrigt oftast under kommunal tillsyn och all tillsyn rörande

vattenskyddsområden bör anförtros kommunen.

Miljöskyddsområden inrättas endast när det är särskilt angeläget att

vidta åtgärder för att förbättra miljötillståndet. Tillsynen i

miljöskyddsområden bör med hänsyn till det ringa antalet förordnanden

och problemens karaktär i huvudsak vara en statlig tillsynsuppgift.

Kommunerna bör dock kunna ta över tillsynsansvaret.

Tillsynen i kommunalt beslutade områdesskydd är naturligt en

kommunal fråga. Tillsynen i nationalparker är däremot en statlig

angelägenhet.

Tillsynen över statliga naturreservat m.m. bör i huvudsak vara en

statlig uppgift. Tillsynsansvar bör dock kunna ankomma på en kommun

under förutsättning att höga krav ställs på kunskap och erfarenhet hos

kommunerna. Ett sådant tillsynsansvar bör även förutsätta att kommunen

tar ansvaret för finansiering av såväl naturvårdsförvaltningen som tillsyn

över de berörda objekten.

Miljöfarlig verksamhet

Fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens ikraftträdande mellan stat

och kommun bör bygga på att kommunen alltid skall ha tillsyn över viss

typ av miljöfarlig verksamhet. Denna tillsyn kan sägas ingå i ett

"baspaket". Regeringens utgångspunkt är att alla kommuner bör ha en

tillsyn motsvarande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt

miljöskyddslagen. Dessa tillsynsobjekt skulle då ingå i baspaketet.

Tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen kan dock endast

ankomma på kommunen om driften och tillsynen av anläggningen ligger

på olika förvaltningar. Tillsynen av övrig miljöfarlig verksamhet skall i

första hand utövas av staten men kan överföras till kommunen.

Verksamheterna som avses kan delas in i tre grupper eller "paket" med

utgångspunkt från verksamhetens art och miljöfarlighet samt omfattning.

Dessa faktorer är avgörande för vilka resurser och vilken kompetens som

krävs för att en effektiv tillsyn skall kunna utövas, och är därför styrande

för vem som bör ha tillsynsansvaret. Kommunens organisation är också

av avgörande betydelse då drift- och tillsynsansvar alltid skall skiljas åt.

Ett av dessa tillsynspaket innehåller sådan miljöfarlig verksamhet där

tillsynsansvaret alltid bör ankomma på staten. Exempel på sådan

verksamhet är kärnkraftverk och vissa andra anläggningar av riksintresse.

Det är angeläget att en ansvarsfördelning är klar när miljöbalken träder i

kraft. Länsstyrelserna bör inleda överläggningarna med kommunerna om

de olika tillsynspaketen så snart riksdagen har beslutat att införa en

miljöbalk.

En myndighets tillsynsansvar bör i normalfallet omfatta all verksamhet

som ingår i ett tillsynspaket. Föreligger särskilda skäl bör emellertid en

möjlighet finnas att bryta upp ett paket så att ansvaret för olika

tillsynsobjekt som ingår i paketet ankommer på olika myndigheter. Vad

gäller verksamhet som har en miljöpåverkan som inte begränsar sig till

den kommun där verksamheten bedrivs bör tillsynen utövas av

kommunen endast om kommunen kan redovisa en särskild tillsynsplan

med avseende på den regionala spridningen av föroreningar.

Länsstyrelsens uppföljande roll gör sig särskilt gällande i dessa fall.

I den mån tillsynsansvar redan vid balkens ikraftträdande ankommer

på kommunen bör detta normalt ligga kvar på kommunen.

Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en effektiv tillsyn

med hänsyn till kompetens och resurser.

Vissa remissinstanser har haft synpunkter beträffande

kompetenskravet. T.ex. Landskrona kommun anser att även

länsstyrelsens tillsyn bör ske vid en egen enhet med såväl juridisk

kompetens som miljökompetens. Besluten skall inte kunna överprövas av

länsstyrelsens politiska styrelse. Vidare anför Landskrona kommun att

samma kompetenskrav bör ställas när det gäller all tillsyn enligt balken,

även för bastillsynen. Riksåklagaren understryker vikten av att de som

utövar tillsynen har hög kompetens och att det ställs höga krav på

effektivitet i tillsynsarbetet. Vägverket understryker vikten av

kompetenskrav och samspel mellan kommunerna med en större

möjlighet att utvidga tillsynsansvaret för kommunerna.

Kommunförbundet motsätter sig att det slås fast vilken kompetens som

behövs för övertagande av tillsyn. Kommunförbundet menar att varje

kommun måste få bedöma kompetensbehovet utifrån de lokala

förutsättningarna och behoven.

Regeringen menar att kompetens-, resurs- och objektivitetskraven

naturligtvis skall vara desamma oavsett om tillsynen åligger länsstyrelsen

eller kommunen. För all tillsyn krävs, om den skall vara effektiv, hög

kompetens men regeringen bedömer att olika tillsynsobjekt trots allt

ställer olika krav.

Den typ av kompetens som det erfordras tillgång till för tillsyn är bl.a.:

 teknisk kunskap

 kunskap om miljöeffekter på olika recipienter

 kunskap och erfarenhet inom miljöjuridik.

En tillsynsplan av vilken framgår hur tillsynen skall genomföras bör

alltid upprättas.

För den tillsyn som omfattas av tilläggspaketen bör alltså kraven på

såväl kompetensnivån som resurstillgången ställas högre än vad som kan

krävas avseende den tillsyn som ingår i baspaketet. Detta gäller oavsett

om tillsynen fullgörs av länsstyrelsen eller kommunen.

Det är av synnerlig vikt att resurstillgången redovisas genom att en

tillsynsplan presenteras när det avgörs vem som skall ansvara för

tillsynen.

Regeringen delar Kommunförbundets syn att kompetenskravet inte

skall slås fast generellt. Olika förhållanden råder på olika platser och

medför också olika krav.

Om länsstyrelsen inte medger ett övertagande av ett paket bör ärendet,

om kommunen så önskar, överlämnas till regeringen för prövning.

Eftersom det enbart gäller en lämplighetsbedömning av om länsstyrelse

eller kommun bör ha tillsynsansvaret över miljöfarlig verksamhet bör

regeringen, liksom vad som gäller i dag, besluta om tillsynsansvaret skall

ankomma på kommunen. Överlämnande till regeringen torde ske endast i

undantagsfall. Regeringen utgår i från att länsstyrelsen och kommunen i

de flesta fall kommer överens om fördelningen av tillsynen av de olika

paketen.

Att tillsynen utövas av kommunen i stället för länsstyrelsen kan ha

fördelar bl.a. med hänsyn till den geografiska närheten mellan

tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektet. Det kan också vara av

betydelse för kommunen i arbetet för den lokala miljön att kunna utöva

tillsyn. För att göra det möjligt för kommuner som saknar egen

fullständig kompetens på ett visst område, eller andra resurser av

betydelse, att ta till sig tillsynsobjekt utöver vad som ingår i baspaketet,

bör kommunerna ges möjlighet att efter avtal sinsemellan uppdra åt en

anställd vid en annan kommun att utföra tillsynen. Denna tanke har

kommit till uttryck i regeringens proposition "Vissa ändringar av den

kommunala kompetensen" (prop. 1995/96:167, bet. 1995/96:KU34, rskr.

1995/96:242).

I de fall kommunen har tillsynsansvaret över ett tilläggspaket bör vissa

åtgärder vara obligatoriska såsom:

1. att föra register och lämna underlag för statistik i syfte att informera

de regionala och centrala myndigheterna. Möjligheterna till en god

uppföljning är nödvändig för den nationella övervakningen och även med

anledning av de internationella åtaganden som Sverige gjort.

2. att underrätta länsstyrelsen och de berörda centrala myndigheterna

om kommunens organisation, resurser, kompetens eller liknande

förändras så att miljötillsynen kan påverkas.

3. att ge länsstyrelsen information som behövs för uppföljning av

tillsynen inom länet och som information i prövningsverksamheten. Det

gäller bl.a. att få information från miljörapporter för verksamheter som

innebär recipientpåverkan av regional betydelse samt anmälningar om

ändring i verksamhet för att länsstyrelsen skall kunna bedöma om

ändringen är tillståndspliktig.

Även länsstyrelsen bör ge information till berörda centrala

tillsynsmyndigheter och även till kommunen om bl.a. olika aktiviteter,

förändringar, policy och nya kunskaper på området som kan påverka

kommunens tillsyn. Möjligheten för överordnad tillsynsmyndighet att få

del av uppgifter från den som utövar den direkta tillsynen är så viktig för

det övergripande regionala och nationella arbetet och för att säkerställa

att en effektiv tillsyn bedrivs över hela landet att regeringen bör

bemyndigas att föreskriva att tillsynsmyndigheterna regelbundet skall

underrätta varandra om sådana uppgifter som behövs för central eller

regional uppföljning av resultaten från hälso- och miljöskyddsarbetet

eller av tillståndet i miljön liksom tillsynen och resultatet av den.

Regeringen föreslår att tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna

fördelas enligt följande riktlinjer.

I grupp 1 bör ingå sådan tillsyn som utgör en statlig angelägenhet och

inte skall kunna överlåtas till kommun, dvs. kärnkraftverk, offshore,

sulfat- och sulfitmassafabriker, storflygplatser, primära järn- och

stålverk, primära metallsmältverk och andra anläggningar av riks-

intresse. I denna grupp bör även ingå DNA-laboratorier som enligt lagen

(1994:900) och förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade

organismer har tillsynsansvaret fördelat på en rad statliga centrala

myndigheter. Eftersom både innesluten användning och utsättande av

sådana organismer är att betrakta som miljöfarlig verksamhet i

miljöbalkens mening bör all tillsyn alltid vara statlig för att kunna

samordnas.

I grupp 2 bör ingå sådana verksamheter som i dag återfinns i

miljöskyddsförordningens bilaga som A-verksamheter, dvs. sådan

verksamhet för vilken tillstånd av Koncessionsnämnden för miljöskydd

måste erhållas samt vissa mer miljöskadliga B-verksamheter, alltså sådan

verksamhet för vilken tillstånd av länsstyrelsen måste erhållas. Tillgång

till specialistkompetens krävs. För dessa är utgångsläget att tillsynen

ligger på länsstyrelsen. Tillsynsansvaret bör överföras successivt på

kommunen i takt med att tillgång till kompetens och resurser inhämtas.

Det bör föreligga påvisbara nackdelar från tillsynssynpunkt för att

tillsynen inte skall kunna utövas av kommunen.

I grupp 3 bör ingå övriga verksamheter på B-listan. Även för dessa är

utgångsläget att tillsynen ligger på länsstyrelsen, men ett successivt

övertagande av kommunerna bör ske. Det finns skäl att anta att

kommunerna i normalfallet inom kort tid kan skapa förutsättningar att

utöva en effektiv tillsyn. Tillsynsansvaret bör ankomma på kommunen

om det inte kan visas att tillsynen inte skulle utövas på fullgott sätt av

kommunen.

I grupp 4 bör ingå de anmälningspliktiga anläggningarna och

anläggningar utanför listorna (C och U-anläggningar). Beträffande dessa

bör tillsynen utövas av kommunen redan vid balkens ikraftträdande.

Hälsoskydd

Den direkta tillsynen på hälsoskyddsområdet som ingår i miljöbalken

utövas för närvarande av kommunerna. Socialstyrelsen ger ut allmänna

råd (med normer, riktvärden etc.) och annan vägledande information som

stöd för den direkta tillsynen.

Tillsynsverksamheten hos Socialstyrelsen består till stor del av

uppföljning och utvärdering.

I Socialstyrelsens ansvar för hälsoskyddsfrågor enligt miljöbalken bör

ingå ett specifikt ansvar för hälsoskydd i bostäder, lokaler m.m. samt

ansvar för övriga hälsoskyddsfrågor av hygienisk och medicinsk

karaktär. Grundprincipen bör vara att Socialstyrelsen har ansvaret för

sådana frågor som i huvudsak berör människors hälsa.

Naturvårdsverket bör ha ansvar för sådana frågor som berör den yttre

miljöns känslighet, naturvård och miljöskydd. Denna uppdelning innebär

inget hinder för att Naturvårdsverket även i framtiden svarar för

hälsoskyddsfrågor i samband med luftföroreningar i tätorter och

miljöfarlig verksamhet m.m.

I Socialstyrelsens hälsoskyddsansvar ingår också att svara för medicin-

ska och hygieniska bedömningar som krävs i olika sammanhang i arbetet

enligt miljöbalken, t.ex. i framtagandet av miljökvalitetsnormer,

föreskrifter avseende t.ex. gränsvärde för radon i bostäder m.m.

Socialstyrelsen kan här med sin medicinska kompetens och sin

hälsoskyddskompetens ge underlag även för andra myndigheters arbete,

t.ex. Naturvårdsverket och Boverket. Det är därför viktigt att de centrala

myndigheterna med sina olika kompetensområden, har ett väl utvecklat

samarbete i frågor som gäller skydd för människors hälsa.

Boverket bör även i framtiden, genom sitt centrala ansvar för plan- och

bygglagen och utifrån sin byggnadstekniska kompetens samt kompetens

inom den fysiska planeringen, ha en viktigt roll inom

hälsoskyddsområdet. Boverkets roll är här i första hand att verka för att

byggnader och bostadsområden får sådana tekniska egenskaper att

människor inte utsätts för oskäliga hälsorisker i dem.

Länsstyrelsen bör ha en regional samordnande och uppföljande roll

vad gäller tillsynen av att miljöbalkens regler av betydelse för

människors hälsa följs.

Vattenverksamhet

Regeringens bedömning är att tillsyn över vattenverksamhet och vat-

tenanläggningar även i fortsättningen då stora delar av vattenlagen

smälts in i miljöbalken bör utövas av länsstyrelserna i första hand men

att tillsynen i vissa fall bör kunna utövas av kommunen. Karaktären på

vattenverksamheten bör vara avgörande för vilken kompetens och vilka

resurser som kan krävas och vem skall utöva tillsynen. Naturvårdsverket

bör utses till central tillsynsmyndighet. Fiskeriverket anför att eftersom

vattenverksamhet ofta berör fiskeintressen bör Fiskeriverket ha ett

centralt ansvar i dessa ärenden, lämpligen delat med Naturvårdsverket.

Vad Fiskeriverket har anfört bör beaktas vid fördelningen av

tillsynsansvaret.

Jordbruksmark

Jordbruksverket anför att tillsynen över jordbruk och jordbruksmark

vanligen rör ganska enkla frågor som djurtäthet, lagring och spridning av

stallgödsel, hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och

att det bör finnas så stora fördelar med kommunal tillsyn att det bör

övervägas att helt lägga över tillsynen på kommunen. Även

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att tillsynen bör utövas av

kommunen. LRF däremot är negativ till att tillsynen över jordbruksmark

ankommer på kommunen. LRF menar att genom sin rådgivande

verksamhet, som förstärks genom EU-medlemskapet, har

länsstyrelsernas lantbruksenheter de bästa förutsättningarna att handha

tillsynen över jordbruksmark.

Regeringen anser inte att utredningens betänkande ger tillräckligt

underlag för att föreslå att tillsynen över jordbruksmark som regleras i

miljöbalken skall utövas av kommunen. Regeringen föreslår att tillsynen

i första hand utövas av länsstyrelsen, men att den i stora delar bör kunna

övertas av kommunen. Kommunen bör i de flesta fall vara väl lämpad att

ta över sådan tillsyn från länsstyrelsen. Antalet tillsynsobjekt är stort och

objektens miljöpåverkan kan närmast jämföras med verksamhet som är

anmälningspliktig eller varken anmälnings- eller tillståndspliktig enligt

miljöskyddslagen.

Regeringen anser generellt att tillsynen för de områden som ingår i

förslaget till miljöbalk bör samordnas i större utsträckning. Det gäller

exempelvis samordningen mellan naturvårdstillsyn, miljöskyddstillsyn

och kemikalietillsyn. En bättre samordning av tillsynen över

jordbruksmark och över jordbruk som prövas enligt nuvarande

miljöskyddslag är också önskvärt. De kommuner som har kompetens att

ta över tilläggspaketen bör också i många fall ha möjligheter att ta över

tillsynen över jordbruksverksamhet.

Kemikalietillsyn

Kemikalietillsynen kan delas upp i tillsyn över införande av kemiska

produkter och varor som innehåller eller har behandlats med kemiska

produkter på marknaden och tillsyn över användningen av kemikalier

som kan medföra utsläpp.

Den miljöinriktade kemikaliekontrollen har utvecklats långsammare än

den hälsoinriktade. Detta gäller såväl egenkontrollen inom företag och

andra verksamheter som hanterar kemikalier, dvs. de som bär ansvaret

för att se till att användningen av kemikalier inte skadar människor eller

miljö, som myndigheternas tillsyn av att företag och andra tar detta

ansvar. En orsak är att det har saknats, och fortfarande saknas,

grundläggande vetenskaplig kunskap om många enskilda kemiska

ämnens inverkan på miljön.

De senaste åren har kemikalieanvändningens inverkan på miljön fått en

starkt ökad uppmärksamhet. Införandet av substitutionsprincipen i lagen

om kemiska produkter har bl.a. bidragit till detta. För

tillsynsmyndigheterna på central, regional och lokal nivå har detta

inneburit ökade krav på att driva på företag för att få till stånd en bättre

kemikaliekontroll i verksamheten.

I Kemikalieinspektionens rapport 4/94, Kemikalietillsyn i

leverantörsledet, konstateras att det finns behov av att utveckla formerna

för och inriktningen av bl.a. tillsynen över handeln med kemikalier. Detta

är särskilt viktigt inför en förväntad snabb kunskapsutveckling vad gäller

kemikaliers miljöfarlighet. I rapporten konstateras också att nya

detaljregler om t.ex. miljöfarlighetsklassificering och

miljöfarlighetsmärkning håller på att utvecklas i internationellt samarbete

och att även EU-samarbetet kommer att påverka de svenska

tillsynsmyndigheterna.

Regeringen konstaterar att det för närvarande finns oklarheter i

ansvarsfördelningen avseende kemikalietillsynen.

Regeringen föreslår att Kemikalieinspektionen, som tidigare, bör ha

huvudansvar för tillsyn över tillverkare och importörer.

Enligt regeringens bedömningar bör kommunerna ta ett större ansvar

för kemikaliekontrollen. Regeringen anser att kommunerna som

grundprincip bör utöva all tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga

användare.

Länsstyrelsen bör inte ha något generellt ansvar för kemikalietillsynen.

För de tillståndspliktiga verksamheter som länsstyrelsen har ansvar för

enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet bör emellertid

kemikalietillsynen och miljöskyddstillsynen följas åt.

Länsstyrelsens roll inom kemikalietillsynen bör inriktas mot regional

samordning och uppföljning av tillsynen.

Regeringen bedömer att det finns skäl att närmare se på möjligheterna

att längre fram, när ytterligare erfarenheter vunnits, föra över även delar

av tillsynen över tillverkare, importörer och andra leverantörer från

Kemikalieinspektionen till kommunerna.

Vidare vill regeringen betona vikten av att samarbetet mellan

tillsynsmyndigheterna på kemikalieområdet ytterligare förstärks samt att

vägledningen från centrala och regionala myndigheter till kommunerna

förbättras.

Renhållning

Genom bemyndigande enligt 6 § renhållningslagen har producentansvar

föreskrivits för vissa branscher. Producentansvaret syftar till att det

aktuella avfallet samlas in, återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett

annat miljömässigt godtagbart sätt. För att tillgodose detta syfte åläggs

producenterna att vidta olika åtgärder. Vilka åtgärder som kan komma

ifråga anpassas i varje förordning till de särskilda förutsättningarna för

branschen. Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för

returpapper och förordningen (1997:185) om producentansvar för

förpackningar skall producenterna t.ex. underlätta för hushållen att lämna

avfallet för bortforsling och informera om sortering, insamling och

bortforsling av avfallet.

Skyldigheten att underlätta för hushållen att lämna avfall uppfylls i

praktiken på så sätt att producenterna, i regel genom de entreprenörer

som producenternas materialbolag tecknat avtal med, sätter upp

insamlingskärl där allmänheten kan lämna avfall som omfattas av

producentansvaret. Det ankommer på kommunen att utöva tillsyn över

dessa platser så att inte olägenhet för människors hälsa uppkommer.

Tillsynen över produ-centansvaret i den mån det avser skyldigheten för

varje producent att vidta ålagda åtgärder bör ligga på kommunen. I de fall

producenten är föremål även för annan tillsyn enligt balken skall

tillsynen samordnas så långt det är möjligt. Tillsynsansvaret bör dock

alltid vara en kommunal angelägenhet. Det ligger ett värde i att

kommunen får en helhetsbild av hur de lokala producenterna fullgör sitt

producentansvar och vid behov ingriper.

Vad gäller de nationella mål beträffande insamlingsgrad och

återanvändnings- eller återvinningsgrad som angivits som syftet med

bestämmelserna i förordningarna, ankommer det på Naturvårdsverket, i

egenskap av central tillsynsmyndighet, att kontrollera att dessa nås.

4.28.4 Verksamhetsutövarnas ansvar m.m.

Verksamhetsutövarna har ett lagfäst miljöansvar. Miljöarbetet bygger till

stor del på att verksamhetsutövarna själva tar detta ansvar.

SAF/Industriförbundet ser framför sig en utveckling där företagens

satsning på frivilliga miljösystem i förlängningen leder till en förändrad

roll för myndigheternas tillsynsverksamhet och anför i denna fråga

följande. I takt med att systemen vinner gehör i allt bredare kretsar

skapas förutsättningar för en gedigen kompetensuppbyggnad inom de

organ som kommer att arbeta med tredjepartsrevideringar. Den samlade

kompetensen som då kommer att finnas hos myndigheter och sådana

tredjepartsorgan måste tas tillvara på ett effektivt sätt vilket sannolikt

kommer att medföra förändringar i myndigheternas sätt att arbeta. Det är

därför viktigt att inte låsa systemet och därmed hindra utvecklingen.

Oavsett hur tillsynssystemet konstrueras och organiseras kan inte en

fullständig kontroll av efterlevnaden av miljöreglerna uppnås. Än mindre

kan en styrning av framtagandet av ny teknik, processer,

resursutnyttjandet m.m. av betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling

ske den vägen. Myndigheterna kan, och bör, genom krav, information,

rådgivning och annat stöd visserligen främja en sådan utveckling, men

under alla förhållanden är det framför allt genom verksamhetsutövarnas

egna åtaganden och initiativ som utvecklingen drivs framåt vad gäller

möjligheter att skydda, eller till och med förbättra, miljön och

människors hälsa.

Ett flertal remissinstanser har understrukit vikten av detta frivilliga

ansvarstagande. Däribland kan nämnas NUTEK som också anför att

någon form av incitament bör ges till företag att införa

miljöstyrningssystem.

Frivillig miljöstyrning och miljörevision

Miljöledningssystem förekommer i allt större omfattning i näringslivet.

Mest kända är ISO 14001 som är ett internationellt standardiserat system

och EMAS (Environmental Management and Audit Scheme) som är

EU:s miljöledningssystem. EMAS har sin grund i en förordning om

frivillig miljöstyrning och miljörevision, nr 1836/93 av den 29 juni 1993.

Systemets syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och

att tillhandahålla offentlig information om detta arbete.

De företag som ansluter sig till systemet, vilket är frivilligt, skall

utarbeta och förverkliga en miljöpolicy, ett miljöprogram och ett

miljöstyrningssystem för sina anläggningar. Dessutom skall företaget

genomföra en miljörevision och offentliggöra en redovisning.

Förordningen omfattar i första hand industrin, men försök kan göras att

tillämpa systemet även på andra sektorer som handel och distribution

samt den offentliga sektorn.

I propositionen till lagen om frivillig miljöstyrning och miljörevision

(prop 1994/95:101) gör regeringen bedömningen att det frivilliga

miljöstyrnings- och miljörevisionsarbetet inte bör ersätta

tillsynsmyndigheternas arbete. Remissinstanserna delar denna

uppfattning. Statskontoret, Riksrevisionsverket och Kommunförbundet

framhåller dock att systemet skapar förutsättningar för

samordningsvinster och effektivisering av tillsynen.

Tillsynsmyndigheterna kommer alltså att ha samma ansvar som tidigare

för att kontrollera företagens efterlevnad av miljöreglerna. Det kan

emellertid antas att systemet medför att det kan bli enklare och billigare

för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsynen. Med hänsyn bl.a. till den

korta tid systemet med den frivilliga miljöstyrningen och miljörevisionen

varit i kraft, hittills har endast ett fåtal företag registrerats, kan inte ännu

sägas om anslutning till systemet kan eller bör få någon betydelse för

tillsynsavgifterna.

4.29 Avgifter

Regeringens förslag: Bestämmelser om avgifter för prövning och

tillsyn och andra avgifter enligt miljöbalken skall samlas i ett kapitel.

Den som skall betala en avgift skall vara skyldig att lämna de

uppgifter som behövs för att beräkna avgiften.

Producentavgift skall få användas även för att täcka kostnaden för

information om avfallshanteringen.

Regeringens bedömning: Grunderna för en dispensavgift som

skall användas i konkurrensutjämnande syfte bör utredas för att sedan

kunna anges i lag.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslog dock i konkurrensutjämnande syfte att en

dispensavgift införs för att utjämna en ekonomisk fördel som

uppkommer genom ett beslut om dispens.

Remissinstanserna: Utredningens förslag i huvuddrag tillstyrks av

flera statliga myndigheter, t.ex. Naturvårdsverket, Statskontoret,

Riksrevisionsverket, Länsstyrelser, t.ex. i Gävleborgs län och Göteborgs

och Bohus län och kommuner, t.ex. Halmstad och Piteå. Bland annat

anförs att de nya reglerna ger myndigheterna möjlighet att bygga upp den

organisation som behövs. Borås kommun har dock framfört stor

tveksamhet inför förslaget att bredda avgiftsfinansieringen enligt

principen att förorenaren skall betala. Kommunen ifrågasätter det rimliga

i att en grannes klagomål som leder till tillsyn i varje fall skall betalas av

den tillsynen berör, eller att problem som samhället byggt in skall

bekostas av enskilda - t.ex. radonmätningar eller bullermätningar i

lyhörda hus. Vidare befaras att utsikten om intäkter kan leda till felaktiga

prioriteringar av tillsynen. Lantbrukarnas riksförbund anför viss kritik

och menar att lagtexten bör ge uttryck dels åt en återhållsamhet, dels åt

att tillsynsmyndigheten får ta ut avgift endast för prövning och tillsyn av

tillståndspliktig verksamhet. SAF/Industriförbundet betonar vikten av att

avgiftssystemet i framtiden beaktar de satsningar som nu görs på

miljöledningssystem och tredjepartsrevideringar. Organisationerna

påpekar också att avgiftens storlek måste göras oberoende av vilken

myndighet som utövar tillsynen. NUTEK föreslår att avgifterna

differentieras så att de motsvarar tillsynsbehovet i det enskilda fallet.

Landskrona kommun föreslår också en differentiering av bl.a. taxor för

vatten och avlopp samt energi på ett sådant sätt att det ger incitament för

verksamhetsutövare att minska miljöbelastningen.

Kommunförbundet och ett flertal kommuner, bl.a. Piteå, Halmstad,

Norrköping och Uppsala föreslår att avgift skall kunna tas ut dels för

kommunens remissarbete i tillståndsärenden vid en annan myndighet,

dels för att täcka hanteringskostnader för avfall även för de hushåll som

fått total "sopdispens".

Naturvårdsverket anför att det förhållandet att regeringen ges rätt att

bestämma om avgifter torde underlätta en utveckling av nuvarande

avgiftssystem på miljöområdet i riktning mot en ökad enhetlighet och

konsekvens i avgiftssättningen. Verket konstaterar att en konsekvent

tillämpning av principen att kostnaderna för prövning och tillsyn skall

täckas genom avgifter kräver ett omfattande arbete med översyner, nya

föreskrifter och periodisk uppföljning av kostnadstäckning.

Naturvårdsverket är villigt att, tillsammans med bl.a. RRV, medverka i

en bred översyn av principerna för och utformningen av avgifterna inom

balkens område.

Skälen för regeringens förslag: I de lagar som har sammansmälts i

miljöbalken finns redan i dag ett antal bestämmelser om avgifter.

Bestämmelserna innehåller bl.a. bemyndiganden som ger regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om

uttag av avgifter för myndighetens verksamhet enligt lagen.

Bemyndigandena har stora likheter och är därför förhållandevis lätta att

smälta in i en miljöbalk där de förs in med oförändrat sakinnehåll i

förhållande till gällande rätt. Avgifterna enligt miljöbalken skall främst

avse kostnaderna för prövning och tillsyn. I olika förordningar anges när

avgifterna skall tas ut och hur de skall beräknas.

Vattenlagen skiljer sig dock från övriga lagar. Här ges direkt i lagen

detaljerade bestämmelser om två typer av avgifter, nämligen

bygdeavgifter och fiskeavgifter. Det är inte bara beträffande

detaljeringsgraden i lagtexten som vattenlagens avgiftsbestämmelser

avviker. Avgifterna i sig saknar motsvarighet i övriga lagar. Särskilda

bestämmelser behövs därför för bygdeavgifter och fiskeavgifter.

Regeringen föreslår att det i miljöbalken införs ett kapitel om avgifter.

Kapitlet kommer att innehålla bemyndiganden för regeringen och

kommuner att pröva och besluta om avgifter i föreskrifter. De

synnerligen detaljerade bestämmelserna om bygdeavgifter och

fiskeavgifter bör inte inarbetas utan i stället placeras i lagen med

särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För att balkens kapitel

skall ge en fullständig bild av avgifterna bör en hänvisning ske till denna

lag.

Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 uppdragit till

Naturvårdsverket att efter samråd med bl.a. Riksrevisionsverket ta fram

förslag till hur avgifter enligt hela miljöbalken bör utformas och sättas.

Uppdraget som har gjorts i samråd med Kemikalieinspektionen har

redovisats i oktober 1997 i rapporten 4790, Avgifter för prövning och

tillsyn enligt miljöbalken, samt i Kemikalieinspektionens slutredovisning

av uppdrag angående avgifter enligt miljöbalken dnr 221-523-97 och

221-705-97. I uppdraget ingick också att lämna förslag på hur statens

kostnader för en prövning och tillsyn av täktverksamheten bör

finansieras, samt hur eventuella avgifter bör tas ut, redovisas och

användas. Dessutom har särskilt behandlats tillsynsproblemen i de

nordliga länen och kommunernas roll.

Kommunförbundet anser att kommunernas verksamhet bör

avgiftsfinanseras med full kostnadstäckning.

De bestämmelser som föreslås överensstämmer i princip med de

bestämmelser som finns redan i dag i de olika författningarna.

Med miljöbalken kommer det att bli möjligt för kommunerna att

föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än vad som är

möjligt i dag.

Enligt 17 a § renhållningslagen får för närvarande en avgift tas ut för

bortforsling och bortskaffande genom en kommuns försorg av avfall där

producentansvar gäller. När en producent på detta sätt åläggs ett

ekonomiskt, men inte fysiskt, producentansvar får kommunen ofta

kostnader även för information till hushållen exempelvis om var avfallet

från varorna skall lämnas. Enligt regeringens bedömning bör

motsvarande bestämmelse tas in i miljöbalken.

Närmare bestämmelser om avgifter kommer liksom i dag att prövas

och beslutas av regeringen i förordningsform. Detta förordningsarbete

bör således bygga vidare på dagens ordning. Naturvårdsverkets och

Kemikalieinspektionens förslag har överlämnats till

Miljöbalksutredningen för överväganden. Utredningens förslag skall

läggas fram i sådan tid att förslaget kan remissbehandlas och beredas på

vanligt sätt och förordningarna kan träda i kraft samtidigt med balken.

Regeringen vill understryka vikten av att myndigheternas verksamhet i

möjligaste mån avgiftsfinansieras.

Tillsynen över hela miljöbalkens område bör som idag som

huvudprincip vara avgiftsfinansierad. Regeringen bedömer inte att det

finns skäl att, i enlighet med vad LRF anfört, begränsa

avgiftsmöjligheten till tillståndspliktig verksamhet. Så långt det är

möjligt bör samma principer gälla för finansiering av tillsynen enligt hela

miljöbalken. En tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn

av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig

verksamhet, kemikalieanvänding eller annat som regleras av balkens

bestämmelser. Så som Naturvårdsverket påpekat förutsätter detta ett

omfattande arbete och en fortlöpande uppföljning.

Utgångspunkten bör vara att avgifterna skall täcka en myndighets

kostnader för verksamhet enligt miljöbalken, främst prövningen och

tillsynen (självkostnadsprincipen). Något överskott skall däremot inte

uppkomma. När det gäller frågan vilka kostnader som avgifterna kan

täcka måste den gränsdragning mellan avgift och skatt som görs i

regeringsformen beaktas. En ingående redovisning av rättsläget

beträffande denna fråga lämnas i författningskommentaren till 27 kap.

1 §. Om en pålaga skall anses utgöra skatt saknas möjlighet för riksdagen

att delegera beslutanderätten. Gränsen mellan avgift och skatt sätter t.ex.

i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter

som kan avgiftsfinansieras.

För att ett beslut om att ta ut en avgift skall kunna verkställas, dvs. för

att utmätning skall kunna ske, krävs att beslutet är en exekutionstitel.

Såvitt avser förvaltningsmyndigheters beslut måste det enligt 3 kap. 1 §

första stycket 6 utsökningsbalken anges i en särskild föreskrift att

verkställighet får ske. Sådana föreskrifter bör självfallet finnas i de

förordningar som anger att avgifter får tas ut. Det bör också kunna

föreskrivas att verkställighet får ske även om beslutet överklagas.

Den av utredningen föreslagna dispensavgiften är så konstruerad att

den genom en särskild avgift skall utjämna de eventuella

konkurrensfördelar som en dispens kan medföra för den som kommer i

åtnjutande av dispensen. Från miljösynpunkt talar starka skäl för att ha en

sådan dispensavgift. Samtidigt kan en sådan avgift inte anses utgöra en

avgift i dess sedvanliga betydelse. Enligt regeringens bedömning bör mot

bakgrund av att rättsläget inte är helt klart en dispensavgift inte regleras

på det övergripande sätt genom delegering till regeringen som

utredningen föreslagit. En konstruktion med dispensavgifter bör i stället

för framtiden utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagregleras på

ett tydligare sätt. För närvarande finns dock inte ett tillräckligt underlag

för att föreslå en sådan reglering. Det är emellertid regeringens avsikt att

låta utreda denna fråga.

4.30 Tillträde

Regeringens förslag: Myndigheterna skall ha rätt till tillträde till bl.a.

annans mark i den mån det behövs för att de skall kunna fullgöra sina

uppgifter enligt balken. Även privatpersoner skall kunna begära beslut

om rätt till tillträde till annans fastighet om det behövs för att uppfylla

miljöbalkens krav. Ersättning skall utgå för skada och intrång.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Justitieombudsmannen har anfört att det i den

praktiska verksamheten förekommer att fastighetsägare upplever det som

kränkande att ett i och för sig lagligt tillträde sker utan föregående

samråd. Justitieombudsmannen menar att saken bör regleras i balken

eller i förordning. Även Lantbrukarnas riksförbund understryker vikten

av att ägare och andra innehavare av marken i god tid innan ett

förestående tillträde underrättas. Förbundet menar att rätten att yttra sig

är av sådan betydelse att underrättelseskyldigheten bör regleras i en

lagbestämmelse. Kronofogdemyndigheten i Stockholm konstaterar att de i

kapitlet upptagna bestämmelserna i huvudsak motsvarar de bestämmelser

på området som gäller idag. Kronofogdemyndigheten konstaterar vidare

att det i vissa av de lagar som sammansmälts i miljöbalken (t.ex. lagen

om kemiska produkter) finns bestämmelser om polisbiträde vid tvångsvis

tillträde medan det i andra av dessa lagar (t.ex. miljöskyddslagen) finns

föreskrifter om att kronofogdemyndigheten kan meddela särskild

handräckning. Kronofogdemyndigheten anför att tvångsvis tillträde till

en annans fastighet m.m. ofta bedöms som en så ingripande åtgärd för

den enskilde att lagen föreskriver att det berättigade i åtgärden bör prövas

av en rättsvårdande myndighet. Kronofogdemyndigheten pekar på den

stora erfarenhet som myndigheten har av att med tvång genomföra

tillträden utan att onödig olägenhet uppstår och på att bestämmelserna i

utsökningsbalken och utsökningsförordningen ger praktisk möjlighet att

genomföra tvångstillträde. Kronofogdemyndigheten föreslår därför att

det bör övervägas om det inte i kapitlet bör införas en bestämmelse om

att kronofogden får meddela särskild handräckning i tillträdesfall. Lunds

universitet har anfört att i vart fall där tillträdesrätten innebär att någon

får ta annans mark i anspråk för en längre tid, den nya regeln i 2 kap.

18 § första stycket regeringsformen aktualiseras. Enligt denna tillåts

sådana tvångsingrepp endast när det krävs för att tillgodose angelägna

allmänna intressen. Enligt universitetets uppfattning skulle således ett

tillträde som enbart utförs i enskilt intresse strida mot grundlag. Att en

viss motsvarighet finns i gällande rätt anser universitetet inte vara skäl att

bortse från regeringsformens stadgande. Universitetet föreslår att i

kapitlet införs en gemensam regel som innebär att tvångsingrepp hindras

i andra fall än grundlagen tillåter. Åklagarmyndigheten i Västerås har

anfört att åklagaren ofta, när en misstänkt miljööverträdelse anmäls, har

ett behov av att genom besök på platsen för händelsen skaffa sig

kännedom om förhållandena. För detta krävs att husrannsakan får ske,

dvs. att det föreligger skälig misstanke om brott. Åklagarmyndigheten

menar att det, med tanke på att ett inledande platsbesök många gånger är

av central betydelse för den fortsatta handläggningen av en

miljöbrottsutredning, borde övervägas om åklagaren bör ges möjlighet

att förfara på annat sätt än att göra husrannsakan.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att

tillämpningen av miljöbalkens regler i vissa fall kan förutsätta rätt till

tillträde till annans mark. Sådant tillträde kan bli aktuellt vid

myndighetsutövning, främst vid utövande av tillsyn, men kan också vara

nödvändigt för att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet

eller vidta en åtgärd som omfattas av balkens tillämpningsområde skall

kunna utföra de undersökningar eller vidta de skyddsåtgärder som krävs.

Skyldighet att utföra kompensationsåtgärder eller efterbehandling kan

också förutsätta tillträde till annans mark. Det kan förutses att tillträde för

verksamhetsutövare till annans mark eller anläggning kan komma ifråga

bl.a. i de fall då gemensamma villkor enligt 16 kap 8 § har meddelats. En

tillsynsmyndighet kan behöva tillträde även till byggnader eller

transportmedel för att fullgöra sina uppgifter. Tillträdet skall alltid

verkställas så att minsta möjliga skada eller olägenhet orsakas.

Innehavaren av den fastighet eller anläggning där tillträdet sker har rätt

till ersättning för skada och intrång med anledning av tillträdet.

I första hand skall åtgärder på annans mark eller anläggning ske efter

överenskommelse med ägare och andra innehavare av marken eller

anläggningen. Innan en prövningsmyndighet meddelar villkor för

tillstånd till verksamhet som förutsätter tillträde till annans fastighet eller

anläggning skall den som berörs av tillträdet beredas tillfälle att yttra sig.

Detta följer av prövningsreglerna i ansökningsmål och ärenden. Enligt

regeringens mening bör, i enlighet med vad Kronofogdemyndigheten i

Stockholm påpekat, enskildas rätt till tvångsvis tillträde alltid prövas av

en myndighet innan tillträdet verkställs. Beträffande de farhågor som

Lunds universitet har framfört hänvisas till de bedömningar som

regeringen anför under avsnitt 4.16. under rubriken "Tillståndsprövning

av vattenverksamhet m.m." Beslut om att tillträde får ske, och närmare

reglering av denna rätt i det enskilda fallet vad avser t.ex. begränsningar i

tid och rum för tillträdet, kan lämpligen meddelas av länsstyrelsen. När

en myndighet prövar om tvångsvis tillträde skall få ske, skall ägare och

andra rättsinnehavare beredas tillfälle att yttra sig. Detta gäller både vid

den ursprungliga tillståndsprövningen och vid länsstyrelsens prövning av

själva verkställighetsfrågan. Vad Justitieombudsmannen och

Lantbrukarnas Riksförbund har framfört bör vara tillgodosett genom

dessa förfaranderegler. Vad gäller bostäder bedömer regeringen att det,

med hänsyn till den personliga integriteten, finns skäl att inskränka rätten

till tillträde. Tvångstillträde till bostäder bör endast kunna komma ifråga

när det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för

människors hälsa.

Det skulle kunna hävdas att det naturliga vore att - i likhet med vad

som gäller i dag - föreskriva att endast tillsynsmyndigheterna skall ha rätt

till biträde av polismyndigheten och att enskilda skall vara hänvisade till

kronofogdemyndigheten för verkställighet. I så fall borde, som

Kronofogdemyndigheten i Stockholm har framfört, regler om särskild

handräckning övervägas. Regeringen anser emellertid, i likhet med

Miljöbalksutredningen, att övervägande skäl talar för att även enskilda

bör ha rätt till biträde av polismyndighet. Att enskildas rätt att utnyttja

tillträdesrätten alltid skall prövas av länsstyrelsen bör säkerställa att

tillträde endast sker när det är nödvändigt och på ett sådant sätt att minsta

skada och olägenhet uppkommer. Samma regler för verkställighet bör

gälla oavsett vem som har rätt till tillträde. I den mån det behövs, skall

polismyndigheten biträda för att tillträdet skall kunna verkställas.

Vad gäller Åklagarmyndighetens i Västerås synpunkt konstaterar

regeringen att tillsynsmyndigheten bör kunna göra de iakttagelser och

undersökningar som behövs i det inledande skedet av en utredning om en

misstänkt överträdelse. Regeringen gör bedömningen att vad gäller

åklagarens utredning av brottsmisstanke finns inte skäl för särbehandling

av brott som omfattas av miljöbalken. Åklagaren bör inte få större

befogenheter än vad som följer av rättegångsbalkens regler avseende

förundersökning och husrannsakan.

4.31 Straff och förverkande

4.31.1 Straffbestämmelser i miljöbalken och brottsbalken

Regeringens förslag: Straffbestämmelserna på miljörättens område

skall skärpas och samlas i miljöbalken.

Utredningens förslag: Straffbestämmelserna skall fördelas mellan

brottsbalken och miljöbalken. Fördelningen skall ske så att de brott som i

dag står i brottsbalken får stå kvar där medan de övriga, med

specialrättslig anknytning, samlas i ett kapitel i miljöbalken. Av

systematiska skäl och då det klart bör framgå hur allvarligt samhället ser

på ifrågavarande brottslighet bör bestämmelser om miljöbrott även i

fortsättningen finnas kvar i brottsbalken.

Remissinstanserna: Riksåklagaren föreslår, med instämmande från

åklagarmyndigheten i Göteborg, att brottsbalkens bestämmelser om

miljöbrott samt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg

skall tas in i miljöbalken. Enligt Riksåklagaren kan det möjligen medföra

samordningsproblem med andra bestämmelser i brottsbalkens 13 kap. att

ta in miljöbrott i miljöbalken. En överföring skulle dock göra det lättare

att överblicka regelsystemet. Tillsynsmyndigheter har ibland en tendens

att förbise miljöbestämmelserna i brottsbalken. Argumentet att

bestämmelserna symbolvärde är större om de finns i brottsbalken faller

med hänsyn till att den föreslagna miljöbalken får samma dignitet som

brottsbalken. Också Statsåklagarmyndigheten för speciella mål,

åklagarmyndigheten i Sundsvall, Brottsförebyggande rådet, Uppsala

universitet och Stockholms kommun anser att miljöbrotten i brottsbalken

bör överflyttas till miljöbalken. Brottsförebyggande rådet anser därvid att

ett systemfel föreligger eftersom de rättsvårdande myndigheterna har

svår att se kopplingen mellan brottsbalken och den specialstraffrättsliga

lagstiftningen. Myndigheterna tenderar å ena sidan att felaktigt kräva att

skador skall ha inträffat för att brott mot miljöskyddslagen skall

föreligga. Å andra sidan tenderar myndigheterna att uppfatta

brottsbalkens miljöbrott som fristående från yrkesmässigt bedriven

miljöfarlig verksamhet. Slutligen har enligt Brottsförebyggande rådet den

ena balken inte lägre dignitet än den andra balken.

Åklagarmyndigheterna i Stockholm respektive Malmö anser att

miljöbrotten kan stå kvar i brottsbalken. Kustbevakningen föreslår att

bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja i lagen om åtgärder mot

förorening från fartyg samt brott mot föreskrifter till skydd för miljön vid

sjötransport av farligt gods tas in i miljöbalken. Rikspolisstyrelsen anser

att straffbestämmelser som rör centrala och samhällsviktiga områden bör

samlas i brottsbalken. Miljöbrotten bör därför föras till brottsbalken,

eventuellt i ett nytt kapitel med rubriken miljöbrott.

Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för regeringens

förslag till miljöbalk är att samla och effektivisera de skilda

straffbestämmelser som i dag finns i olika miljölagar till balken och där

ingå som en viktig länk i den s.k. miljöbalkskedjan, jfr. avsnitt 4.28. I

detta avsnitt behandlas denna fråga.

Nästan alla de lagar som samordnas och skall ingå i miljöbalken

innehåller ansvarsbestämmelser. Dessa ansvarsbestämmelser är s.k.

blankettstraffbud, vilka inte innehåller någon fullständig

brottsbeskrivning och i regel inte heller någon brottsbeteckning, utan

endast uttalar att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud

eller förbud m.m. skall dömas till i straffbudet angivet straff. Straffbuden

innehåller således många hänvisningar till de materiella stadgandena.

Detta gör det svårt att få en klar bild av vad som är kriminaliserat inom

miljörätten. Till detta kommer att det finns straffbestämmelser inom

miljörättens område i andra lagar och brott med miljörättslig anknytning i

brottsbalken.

Sålunda innehåller 13 kap. brottsbalken regler om bl.a. miljöbrott och

vållande till miljöstörning.

Regeringen konstaterar att miljöbrott och vållande till miljöstörning är

brott som är centrala i miljösammanhang. Som Riksåklagaren och

Brottsförebyggande rådet anfört kan tillsynsmyndigheter och andra

myndigheter lätt förbise bestämmelser som är splittrade på olika lagar.

Starka skäl talar således för att brottsbalkens miljöbrott och vållande till

miljöstörning bör sammanföras med övriga straffbestämmelser i

miljörätten.

Att samla miljöstraffrätten på ett ställe kan ske antingen genom att

bestämmelserna, som Riksåklagaren, Brottsförebyggande rådet m.fl.

föreslår, arbetas in i miljöbalken eller genom att bestämmelserna, som

Rikspolisstyrelsen föreslår, tas in i brottsbalken.

Utredningen och Rikspolisstyrelsen bygger sitt ställningstagande på att

symbolvärdet är större om brotten står i brottsbalken. Regeringen är dock

närmast benägen att liksom Riksåklagaren och Brottsförebyggande rådet

inta den ståndpunkten att miljöbalken kommer att ha motsvarande

dignitet som brottsbalken. Det är inte heller ovanligt att allvarliga brott

regleras utanför brottsbalken. Exempel på detta är skattebrott och

narkotikabrott. Det avgörande för var de aktuella brotten bör placeras är

istället vilka sakliga skäl som talar för den ena eller andra lösningen från

bl.a. effektivitetssynpunkt. Några av de brott det är fråga om är

blankettstraffbud. Straffbuden får sitt innehåll genom miljöbalkens

materiella bestämmelser. Om dessa straffbud skulle tas in i brottsbalken,

skulle sambandet mellan dem och miljöbalkens materiella bestämmelser

framstå som mindre klart. Deras karaktär av blankettstraffbud stämmer

inte heller med systematiken och utformningen av brotten i brottsbalken.

Arbetas i stället brotten med miljörättslig anknytning in i miljöbalken

så kommer deras centrala betydelse i miljösammanhang att framstå klart

och tydligt. Myndigheternas verksamhet kommer att underlättas. Vidare

blir inte bara miljöstraffrättens utan också miljörättens hela regelsystem

mera sammanhållet och lättare att överblicka om straffbestämmelserna

integreras i just miljöbalken och som en länk i miljöbalkskedjan.

Regeringen föreslår således att miljöbrotten i brottsbalken och de

specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljörättens område skall samlas

i ett kapitel i miljöbalken. Brotten kommenteras närmare i

författningskommentaren 29 kap. Skälen för att straffskärpningar skall

ske utvecklas i avsnitt 4.31.4.

Angående förslaget från bl.a. Riksåklagaren rörande föroreningar från

fartyg kan nämnas att regeringen har beslutat om en utredning som skall

utvärdera gällande regler för ingripanden när oljeutsläpp till sjöss skett

samt göra en översyn av de författningar som finns på området, se

kommittédirektiv (dir. 1996:82). Utredningen skall föreslå åtgärder för

att effektivisera det rättsliga beivrandet av oljeutsläpp till sjöss.

Uppdraget skall redovisas den 31 december 1997. Enligt regeringens

mening bör resultatet av denna utredning avvaktas innan några ändringar

rörande dessa frågor görs i miljöbalkens regler avseende den här aktuella

frågan.

4.31.2 Brottsbeskrivningar och brottsbenämningar i miljöbalken

Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i miljöbalken skall så

långt möjligt utformas med fullständiga brottsbeskrivningar och egna

brottsbenämningar.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Riksåklagaren och åklagarmyndigheten i Malmö

anför att lagstiftningstekniken med blankettstraffbud har medfört

tillämpningssvårigheter. Straffbestämmelserna anknyter i stor

utsträckning till föreskrifter eller beslut innehållande villkor eller förbud.

Det är viktigt att det går att fastställa om överträdelser av villkor skett.

Åklagarmyndigheten i Sundsvall, Brottsförebyggande rådet och Uppsala

universitet anser att blankettstraffbuden är otydliga och svåröverskådliga.

Annan lagstiftningsteknik bör övervägas. Statsåklagarmyndigheten för

speciella mål pekar på svårigheterna med att fastställa om

villkorsöverträdelse skett.

Skälen för regeringens förslag: Vid en genomgång av de

specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet kan det i

systematiskt hänseende urskiljas vissa grundtyper av bestämmelser.

I flera författningar finns sålunda bestämmelser som stadgar straff för

underlåtenhet att iaktta förprövnings- eller anmälningsplikt. Så är fallet i

miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, naturresurslagen,

naturvårdslagen och hälsoskyddslagen.

Många straffbud föreskriver straff för den som åsidosätter av

regeringen eller myndigheter meddelade särskilda bestämmelser eller

föreskrifter. Som exempel på detta kan nämnas de nämnda lagarna, med

undantag av naturresurslagen, samt därutöver skogsvårdslagen, lagen om

svavelhaltigt bränsle samt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg.

I flera fall stadgas också straff för den som bryter mot villkor i

tillstånds- eller dispensbeslut. Exempel är miljöskyddslagen,

naturresurslagen, naturvårdslagen och vattenlagen, dumpningslagen,

lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark samt

skogsvårdslagen.

Bestämmelser om brott mot direkt i lag stadgade förbud finns i ett

något färre antal författningar. Detsamma gäller bestämmelser som

stadgar straff för underlåtenhet att iaktta direkt i lag föreskriven

skyldighet. Av författningar som exemplifierar den förra kategorin kan

nämnas renhållningslagen, naturvårdslagen och skogsvårdslagen. Den

senare gruppen kan exemplifieras med lagen om kemiska produkter och

naturvårdslagen.

I ett mindre antal författningar föreskrivs att det är straffbart att lämna

oriktiga uppgifter i frågor om tillstånd och tillsyn. Detta gäller enligt

bl.a. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

Den systematik som således finns redan i dagens miljöstraffrätt bör

kunna utvecklas och renodlas i miljöbalken. En förebild står i viss mån

att finna i skattebrottslagen. Denna sanktionerar överträdelser av ett stort

antal skattelagar. Överträdelserna har i skattebrottslagen indelats i ett

begränsat antal olika kategorier, var och en med sin brottsbeskrivning

och sin brottsbeteckning. Så bör i så stor utsträckning som möjligt också

ske i miljöbalken.

Regeringen har eftersträvat att samtliga straffbestämmelser skulle få

egna brottsbeskrivningar och brottsbenämningar. Det har dock visat sig

svårt att åstadkomma tillräckligt tydliga brottsbeskrivningar för de fall

någon överträder förbud och föreskrifter. De förslag till

brottsbeskrivningar i dessa fall som har lagts fram har visat sig vara för

vida och inte tillräckligt skarpt avgränsade. Detta kan enligt regeringens

bedömning främst av legalitets- och rättssäkerhetsskäl inte godtas.

Regeringen anser därför, trots remisskritiken, att det inte finns tillräckligt

underlag för att nu använda någon annan lagstiftningsteknik än den

nuvarande med hänvisningar till de materiella bestämmelserna i dessa

fall. Dessa hänvisningar bör vara så lättlästa som möjligt.

Bestämmelserna i vilka direkta hänvisningar görs kan inte få egna

brottsbenämningar.

Regeringen föreslår däremot brottsbeskrivningar och egna

brottsbeteckningar beträffande följande brott.

 Den första gruppen är de som har sitt ursprung i brottsbalken. De bör

kunna behålla brottsbeteckningarna, "Miljöbrott" och "Vållande till

miljöstörning".

 Brottsbeteckningen "Miljöfarlig kemikaliehantering" bör användas i

straffbestämmelsen i miljöbalken som motsvarar sanktioneringen av den

försiktighetsmåttsprincip som idag finns i 5 § första stycket första

meningen lagen (1985:426) om kemiska produkter.

 En annan brottsbeteckning är "Otillåten miljöverksamhet" som bör

gälla situationer när någon har vidtagit en åtgärd som kan befaras

påverka miljön utan att vare sig ha erforderligt tillstånd eller medgivande

eller ha gjort sådan anmälan som krävs. Det skall också vara fråga om

Otillåten miljöverksamhet om någon bryter mot villkor som meddelats i

samband med tillstånd, godkännande, dispens eller vid omprövning av

tillstånd eller villkor.

 Ytterligare en brottsbeteckning som bör komma till användning är

"Försvårande av miljökontroll" som bör avse brott mot sanningsplikt och

informationsskyldighet. Det gäller gärningar som innebär underlåtenhet

att fullgöra upplysningsplikt eller lämnande av oriktiga uppgifter, när

underlåtenheten eller osanningen kan påverka tillståndsprövning eller

tillsynsmyndighets beslut.

 Vidare bör brottsbeteckningen "Bristfällig miljöinformation" avse

överträdelser av föreskrifter om uppgifts- och informationsskyldighet.

Ansvar bör inträda när uppgiften skall lämnas i en handling, exempelvis i

en bruksanvisning, eller i märkningen av en kemisk produkt. Den uppgift

som utelämnas eller är oriktig bör avse ett förhållande som är av

betydelse för bedömningen av risker för hälsan eller miljön eller en

hållbar hushållning med mark och vatten eller material.

 Slutligen bör brottsbeteckningen "Nedskräpning" i balken ges

karaktären av en särskild ansvarsregel.

Brottsbeskrivningarnas närmare utformning behandlas i

författningskommentaren.

Vad angår frågan om problemet med otydliga villkor så kan detta

komma att avhjälpas genom att regeringen föreslår att det skall inrättas

regionala miljödomstolar, se avsnitt 4.22. De regionala miljödomstolarna

skall i sin verksamhet beakta att villkor utformas så att de kan utgöra

grund för att konstatera om en överträdelse begåtts och i så fall också kan

ligga till grund för påföljder enligt miljöbalkens sanktionssystem.

4.31.3 Kemikaliehantering och sanktioner

Regeringens förslag: Den som vid kemikaliehantering med uppsåt

eller av grov oaktsamhet underlåter att vidta skyddsåtgärder,

produktval eller andra försiktighetsmått som behövs på grund av

produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller

motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för

miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Dock ansåg

utredningen att produktvalsprincipen inte i något fall skulle vara

straffbelagd.

Remissinstanserna: Riksåklagaren, Åklagarmyndigheterna i

Stockholm, Malmö och Linköping, Koncessionsnämnden för miljöskydd

samt länsstyrelsen Värmland, Uddevalla kommun, Landskrona kommun,

Skövde kommun och Göteborg kommunalförbund anser att det bör

övervägas om inte är tillräckligt med normal oaktsamhet för straffansvar

även för brottet Miljöfarlig kemikaliehantering. Statsåklagarmyndigheten

för speciella mål anser att det bör krävas grov oaktsamhet eller uppsåt

även för brotten otillåten miljöverksamhet och försvårande av

miljökontroll. Länsstyrelsen i Malmöhus län och Landskrona kommun

anser att det bör införas en generell straffsanktionering av kraven på att

vidta skyddsåtgärder och försiktighetsmått.

Brottsförebyggande rådet och Uppsala universitet anser att

produktvalsprincipen bör vara straffsanktionerad ifråga om yrkesmässig

hantering. Landskrona och Skövde kommuner anser att

produktvalsprincipen bör vara straffsanktionerad.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalkens allmänna hänsynsregler

kan direkt läggas till grund för beslut av tillsynsmyndigheter att utfärda

förelägganden om försiktighetsmått och förbud. De skall också beaktas

vid tillståndsgivning av domstolar och andra myndigheter i syfte att bidra

till uppfyllelsen av miljöbalkens mål. På grund av deras mera oprecisa

innehåll är det dock inte lämpligt att generellt göra dem till föremål för

direkt straffsanktionering.

När det gäller bl.a. miljöfarlig verksamhet så tillståndsprövas den i stor

omfattning. Har den inte tillståndsprövats eller bryter någon mot

tillståndsvillkor så kan tillsynsmyndigheterna förelägga (ev. vid vite) om

försiktighetsmått eller förbud eller förordna om rättelse. Den som bryter

mot tillstånd, villkor eller tillsynsmyndighets påbud kan straffas.

När det gäller kemikaliehantering förekommer det normalt inte någon

tillståndsgivning eller att tillsynsmyndigheten meddelat något

föreläggande om försiktighetsmått eller förbud. Det är dock av stor vikt

att försiktighetsmått vidtas av verksamhetsutövaren vid

kemikaliehantering. Direkt straffsanktionering bör därför ske. För att

kriminaliseringen inte skall sträcka sig alltför långt bör den i likhet med i

gällande rätt begränsas av att det på den subjektiva sidan skall vara fråga

om uppsåt eller grov oaktsamhet.

Vidare har i gällande rätt straffbeläggningen av regeln om att

försiktighetsmått skall vidtas (5 § 1 stycket 1 p. LKP) i

kemikaliehanteringen vunnit stadga i rättstillämpningen. Det finns enligt

Brottsförebyggande rådet flera domar som rör principen och det finns

dessutom ett refererat hovrättsavgörande, RH 1992:73, där ett företag

som eldat med PCB-bemängd spillolja har dömts till företagsböter på 150

000 kr. Det finns också i annan modern lagstiftning, som avser att skydda

medborgarna från viss farlig verksamhet, regler som kriminaliserar mer

allmänt hållna aktsamhetsregler, se exempelvis 7 och 21 §§ lagen

(1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt 6 och 35 §§

strålskyddslagen (1988:220). Regeringen föreslår således att brottet

miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som således med uppsåt eller

av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som

innehåller eller behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de

skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått som behövs på grund

av produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller

motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för miljöfarlig

kemikaliehantering till böter eller fängelse i högt två år.

4.31.4 Straffskalor, åtal och preskription

Regeringens förslag: Straffen för överträdelser på miljöområdet skall

skärpas.

Straffskalan för brott skall för de flesta fallen sträcka sig från böter

till fängelse i högst två år.

För miljöbrott motsvarande det som i dag finns i brottsbalken skall

liksom i dag finnas en straffskala för grovt brott. Straffet skall vara

fängelse lägst sex månader och högst sex år.

För bristfällig miljöinformation och för nedskräpning skall det

hösta straffet vara fängelse i ett år.

 När det gäller överträdelser av balkens bestämmelser eller av

bestämmelser som har meddelats med stöd av balken, som är mindre

allvarliga, skall maximistraffet stanna på fängelse i högst sex

månader.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Riksåklagaren tillstyrker att straffskalan för

överträdelser av balkens bestämmelser för de flesta fallen skall sträcka

sig från böter till fängelse i högst två år. En översyn bör ske av

bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning i

brottsbalken eftersom det är svårt att uppfylla kraven på att det skall

styrkas att miljöföroreningen inte är av ringa betydelse eller att den

förorsakat betydande olägenhet, att förfarandet inte är allmänt vedertaget

och slutligen att gärningen inte är försvarlig. I dag ogillas åtal i ett inte

obetydligt antal fall på den grunden att gärningen bedöms som ringa. I

förslaget saknas dock närmare vägledning om gränsen mellan ringa brott

och normalbrott. Påföljderna stannar dessutom ofta vid ett måttligt

bötesstraff. I stället för straffrihet för ringa brott förordar riksåklagaren

att en särskild åtalsprövningsregel införs för mindre allvarlig brottslighet.

Regeln skulle kunna utformas så att åtal skulle kunna underlåtas om

sanktionsavgift påförs och åtal inte är påkallat ur allmän synpunkt.

Åklagarmyndigheten i Stockholm anser att det närmare bör övervägas om

det inte bör införas en begränsande åtalsregel istället för bestämmelsen

om ansvarsfrihet för ringa brott. Åklagarmyndigheten i Västerås anser att

för vissa brott bör fängelse normalt följa. Detta gäller t.ex. uppsåtsbrott

innebärande uthällande av farliga kemikalier i naturen eller åsidosättande

av villkor för ekonomisk vinnings skull. Brottsförebyggande rådet anser

att domstolarnas straffmätning är alltför mild enligt brottsbalken samt

med instämmande från Uppsala universitet att det inte bör finnas något

större utrymme för straffrihet vid ringa brott än vad som följer av de

allmänna reglerna om åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift.

Naturskyddsföreningen vill höja straffminimum.

Skälen för regeringens förslag: I de nu gällande

straffbestämmelserna i miljörätten föreskrivs vitt skilda straffskalor.

Maximistraffen varierar från enbart böter till högst två års fängelse. För

miljöbrott enligt brottsbalken gäller också en straffskala för grovt brott,

som sträcker sig från fängelse i lägst sex månader till högst sex år.

Som regeringen redan anfört inledningsvis föreslås att samtliga

straffbestämmelser avseende brott mot bestämmelser i miljöbalken skall i

balken samlas i ett kapitel. En sådan samordning av

straffbestämmelserna leder till att också gemensamma straffskalor införs

för en rad överträdelser som tidigare reglerades i olika lagar.

En utgångspunkt för arbetet med att utforma en miljöbalk är också att

göra lagstiftningen till ett mer effektivt instrument till skydd för miljön

och för hushållningen med naturresurser. För att uppnå detta är

naturligtvis sanktionssystemet av stor betydelse. Straffskalorna för

överträdelse av balkens bestämmelser bör därför ha en sådan omfattning

och skärpa att de lämnar utrymme för att vid straffmätningen i det

enskilda fallet fullt ut beakta det straffvärde som ett åsidosättande av

bestämmelser till skydd för miljön och hushållningen av naturresurserna

kan ha.

Vid bedömningen av hur strängt straff ett visst brott bör föranleda är

flera omständigheter av betydelse. En viktig omständighet är vilket det

intresse är som den aktuella straffbestämmelsen är avsedd att skydda. En

annan viktig omständighet är i vilken grad detta intresse träds för när

genom brottet, dvs. vilken faktisk skada eller risk för skada som brottet

innebär. Till dessa två objektiva omständigheter kommer den subjektiva

sidan av brottet, dvs. huruvida gärningsmannen handlat uppsåtligen eller

av oaktsamhet och i det senare fallet vilken grad av oaktsamhet som

förelegat.

Vid bedömningen av överträdelser på miljöområdet bör beaktas att

lagstiftningen omfattar intressen av stort skyddsvärde. Bestämmelserna

på miljöområdet avser huvudsakligen att skydda sådana fundamentala

intressen som våra framtida livsbetingelser, den långsiktiga tillgången till

naturresurser samt artrikedomen inom ett område.

Miljöbrott och vållande till miljöstörning regleras i dag i brottsbalken.

De är så utformade att det för straffbarhet krävs att skada eller olägenhet

uppstått eller att det förelegat risk för detta. Här finns således en direkt

koppling mellan brottsbeskrivningen och det intresse som är avsett att

skyddas med balken.

Det skyddsvärda intresset ges emellertid i en del av miljöbalkens

övriga bestämmelser endast indirekt skydd. Flera av

straffbestämmelserna inom miljörätten är nämligen så utformade att

straffansvar uppkommer oavsett om någon faktisk skada inträffat eller

konkret fara härför förelegat. Det är i dessa fall tillräckligt att en viss

bestämmelse har överträtts. Såsom exempel kan nämnas att det enligt

miljölagstiftningen är straffbart att driva vissa verksamheter utan

tillstånd, även om verksamheten bedrivs på ett sätt som är önskvärt från

miljösynpunkt. Istället är det samhällets intresse av att utöva kontroll

över sådan verksamhet som typiskt sett kan vara farliga för miljön som i

detta fall trätts för när. Att bryta mot nu aktuella bestämmelser har

normalt lägre straffvärde än att orsaka betydande skada eller fara för

betydande skada på miljön. Det skulle kunna uttryckas så att förfarandet

ligger flera led från det egentliga skyddsvärda intresset. Det bör dock

uppmärksammas att skyldigheten att fullgöra förprövningsplikten är

viktig för respekten för miljöbalkens kontrollsystem. Vid överträdelse av

förprövningsplikten är det alltså inte fråga om någon förseelse som är att

jämställa med en ordningsförseelse.

I motsats till vad som gäller för t.ex. de flesta brottsbalksbrott

föreskrivs inom miljörätten straffansvar för både uppsåtliga och

oaktsamma förfaranden i samma bestämmelser och med samma

straffskala. Ett brott som skett med uppsåt får emellertid normalt sett

anses vara betydligt mer straffvärt än motsvarande gärning begången av

oaktsamhet. Detta gäller särskilt om oaktsamheten inte är grov. Ett

talande exempel är de skillnader i straff som döms ut om någon har

berövat annan livet uppsåtligen och brottet således rubriceras mord

eller dråp jämfört med den situationen att gärningen skett av

oaktsamhet och rubriceras vållande till annans död. Trots att effekten av

brottet alltså är exakt densamma döms regelmässigt till väsentligt

lindrigare straff i det senare fallet..

Vid ställningstagande till utformningen av en gemensam straffskala för

överträdelse av huvuddelen av de från specialstraffrättens område

hämtade bestämmelserna i miljöbalken bör således i enlighet med vad

tidigare sagts beaktas att de intressen som balken ytterst syftar till att

tillvarata är synnerligen skyddsvärda. Detta talar för att maximistraffet

bör motsvara de högsta av maximistraffen som i dag gäller för de

specialstraffrättsliga bestämmelserna i nuvarande miljölagstiftning, alltså

två år fängelse. Att höja maximistraffet ytterligare kan inge

betänkligheter med hänsyn till att straffbestämmelserna inte innehåller

något krav på att skada eller konkret fara för skada skall föreligga i det

enskilda fallet. Ett högre maximistraff skulle också innebära att

straffskalan blev orimligt vidsträckt. Eftersom straffbestämmelserna i

enlighet med vad som nyss sagts omfattar även oaktsamma fall, som

alltså kan ha ett betydligt mindre straffvärde, bör det lägsta straffet vara

böter. Straffskalan för huvuddelen av brotten enligt miljöbalken bör

således sträcka sig från böter till fängelse i två år.

För förhållandevis mindre allvarliga brott såsom nedskräpning och

bristfällig miljöinformation bör det dock vara tillräckligt med ett högsta

straff om ett års fängelse. De förfaranden som omfattas av dessa

straffbestämmelser innebär mindre risk för skada av de intressen som

balken är avsedd att skydda.

Slutligen finns en grupp av straffbelagda förfaranden som normalt inte

motiverar annan påföljd än böter. Det rör sig om t.ex. överträdelse av

föreskrifter om allmänhetens uppträdande i vissa skyddade områden För

dessa brott bör maximistraffet vara fängelse i högst sex månader.

För grovt miljöbrott bör liksom i dag finnans en särskild straffskala,

där det lägsta straffet är sex månader och det högsta sex år.

Regeringen har övervägt frågan om att införa en särskild straffskala för

grova brott även mot balkens övriga straffbestämmelser. Av skäl som

anförts torde det emellertid kunna komma ifråga att överskrida

maximistraffet två års fängelse endast för uppsåtliga brott som vållat en

allvarlig skada eller inneburit en konkret fara för en sådan skada. Sådana

allvarliga brott torde regelmässigt omfattas av bestämmelsen om

miljöbrott (1 §). Någon gång kan brottsbalkens brott om spridande av gift

eller smitta (13 kap. 7 §) och förgöring (13 kap. 8 §) bli aktuella. Det

torde därför inte finnas något behov av en särskild straffskala för grovt

brott såvitt avser andra straffbestämmelser än den tidigare nämnda.

Straffmätning och påföljdsval för brott mot balkens bestämmelser

måste liksom i andra sammanhang ske med utgångspunkt från

omständigheterna i det enskilda fallet. Som tidigare anförts kan

straffvärdet av en överträdelse variera kraftigt beroende på såväl de

objektiva omständigheterna som gärningsmannens uppsåt eller grad av

oaktsamhet. Exempel på försvårande omständigheter kan vara att

gärningen har begåtts systematiskt, varit omfattande, inneburit

vilseledande av myndighet, eller inneburit stora risker för människors

hälsa, miljön eller utrotningshotat djur eller växtart.

Vissa gärningar bör liksom idag anses vara av så allvarlig art att det

kan finnas skäl att döma till en frihetsberövande påföljd även om detta

inte är motiverat enbart på grund av straffvärdet eller den tilltalades

tidigare brottslighet. Ett exempel på sådan gärning inom miljörättens

område är att plundra utrotningshotade fåglars bon. Andra exempel är att

uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier och att uppsåtligen göra sig

skyldig till betydande överutsläpp för ekonomisk vinnings skull.

Regeringen gör den bedömningen att i subjektivt hänseende bör i

enlighet med vad som tidigare sagts ett uppsåtligt handlande regelmässigt

bedömas strängare än ett motsvarande oaktsamt förfarande. Även

oaktsamheten måste emellertid graderas. Den som av nonchalans väljer

att vara mindre noggrann i sin verksamhet och därmed bryter mot

regelsystemet måste bedömas strängare än den som faktiskt har försökt

att rätta sig efter gällande bestämmelser men ändå misslyckats med detta.

Likaså måste den bedömas strängt som gör sig skyldig till ett medvetet

risktagande.

Ringa brott

I dag gäller beträffande de flesta specialstraffrättsliga bestämmelser på

miljöområdet att ansvarsfrihet föreskrivs för ringa fall. Utredningen har

föreslagit att denna ordning behålls och att en generell regel om

ansvarsfrihet för ringa fall förs in i balken. Vid remissbehandlingen har

emellertid bl.a. Riksåklagaren påpekat att det saknas vägledning hur

gränsdragningen skall ske mellan ringa fall och sådana överträdelser som

skall föranleda ansvar. Han har vidare pekat på svårigheterna vid

tillämpningen av miljöbrottet i brottsbalken att styrka att en

miljöförorening inte är av ringa betydelse. Riksåklagaren och

Åklagarmyndigheten i Stockholm har föreslagit att det i stället för en

bestämmelse om ringa brott bör införas en särskild åtalsprövningsregel.

Regeringen har mot bakgrund av nu redovisade remissynpunkter

övervägt att ta bort ansvarsfriheten för ringa fall. Detta skulle i och för

sig understryka vikten av att bestämmelser till skydd för miljön följs. En

sådan ordning skulle innebära en betydande nykriminalisering och

därmed ökad belastning för polis, åklagare och domstolar. De flesta av

straffbestämmelserna avser att säkerställa upprätthållandet av samhällets

kontroll över en verksamhet så att inte denna utövas i strid mot intressen

som balken är avsedd att skydda. För straffbarhet krävs normalt inte att

någon skada eller fara för skada skall ha uppstått, utan regelöverträdelsen

som sådan är den enda objektiva förutsättningen för att ett brott skall

anses vara för handen. Mot bakgrund härav skulle det i många fall

framstå som orimligt om varje regelöverträdelse, hur ringa den än är,

skulle leda till straffrättsligt ansvar. Regeringen har i tidigare

sammanhang uttalat att kriminalisering som ett instrument för att söka

hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med stor

försiktighet och att rättsväsendet således inte bör belastas med sådant

som har ringa eller inget straffvärde (prop. 1994/95:23 s.52). Detta

resonemang äger naturligtvis giltighet även på miljöområdet.

Rättsväsendets resurser bör alltså i första hand användas så att den

allvarliga miljöbrottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt.

Regeringen anser med hänsyn till vad nu sagts att ansvarsfrihet för

ringa fall bör gälla även fortsättningsvis i enlighet med utredningens

förslag. En generell regel med denna innebörd bör således integreras i

kapitlet med straffbestämmelser. Den generella regeln bör dock inte gälla

miljöbrott enligt 1 § eller vållande till miljöstörning i 2 §. Dessa

bestämmelser är redan i sig så konstruerade att ringa fall faller utanför

det straffbara området. Det resonemang som här följer om gränsen för

ringa brott bör emellertid kunna utgöra ledning vid tillämpning av 1 §

och 2 §.

Regeringen är emellertid medveten om de svårigheter som kan vara

förenade med att dra gränsen för vad som skall anses vara ringa fall och

vilka har uppmärksammats av bl.a. Riksåklagaren. det är av stor vikt att

denna prövning sker omsorgsfullt. I praxis finns exempel på fall där

domstolen som skäl för att anse ett brott som ringa har anfört att det inte

gett upphov till några negativa miljöeffekter, trots att sådana effekter inte

varit en förutsättning för straffbarhet. Ett sådant resonemang kan enligt

vår mening leda till att ansvarsfrihetsregeln får en alltför vidsträckt

tillämpning. Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att bedöma

som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln

omedelbart syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta

föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt

förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedömningen av om

gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada

uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret

syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder

vidtas. Överträdelsen kan därför anses vara ringa i objektivt hänseende

endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit

obetydligt.

En sammanvägd bedömning måste alltid göras för att fastställa om en

viss överträdelse är att anse som ringa och därför skall falla utanför det

straffbara området. Det är regeringens uppfattning att ansvarsfrihet bör

komma i fråga endast när gärningen vid en sådan bedömning framstår

som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att omedelbart

skyddas genom straffansvaret.

Åtalsprövning och åtalspreskription

Regeringens förslag till miljöbalk innebär att ett nytt system med

miljösanktionsavgifter införs, se avsnitt 4.32.1. Lagrådsremissen innehöll

ett förslag om att åtal för en gärning för vilken miljösanktionsavgift kan

påföras får ske endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän

synpunkt. Lagrådet föreslog att kravet på skärskilda skäl skulle tas bort.

Regeringen anser att erfarenheter av systemet med miljösanktionsavgifter

bör avvaktas innan ställning tas till om en åtalsprövningsregel för införas.

Vad angår åtalspreskription medför redan strafflatituderna i

miljöbalken att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Det

kommer att gälla en preskriptionstid om minst fem år, utom för brotten

bristfällig miljöinformation, nedskräpning och brott som i huvudsak är

bötesbrott där en tid om två år gäller (35 kap. 1 § brottsbalken). Vid

sådana förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör

sig särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen att någon

ändring av tiderna för åtalspreskription inte bör ske.

4.31.5 Förverkande

Regeringens förslag: En bestämmelse införs i miljöbalken om att

förverkande kan ske av djur, växter, produkter som utvunnits av djur

eller växter, kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor

innehållande kemiska produkter eller genetiskt modifierade

organismer vilka har varit föremål för brott.

Dessutom skall värdet och utbyte av brott samt fortskaffningsmedel

och andra hjälpmedel som har använts eller medförts vid brott kunna

förverkas.

Utredningens förslag: är mera generellt utformat än regeringens.

Remissinstanserna: Åklagarmyndigheterna i Stockholm och Malmö

har tillstyrkt bestämmelsen om förverkade. Lunds Universitet anser att

det grundligare bör övervägas i viken omfattning och för vilka fall

förverkanderegler behövs. Karlskrona kommun anse att den utökning av

förverkandebestämmelserna som föreslås verkar rimlig och anknyter till

uppfattningen att brott inte skall löna sig.

Skälen för regeringens förslag: I olika miljörättsliga lagar finns

föreskrifter om förverkande dels av utbyte av brott, dels av olika slag av

egendom som varit föremål för brott, dels i något fall av hjälpmedel vid

brott.

Enligt regeringens bedömning behövs det en bestämmelse i balken om

förverkande av egendom som varit föremål för brott. Den bör i huvudsak

motsvara vad som gäller enligt gällande rätt. En sådan bestämmelse bör

således exempelvis kunna omfatta växter och djur i den mån inte

jaktlagstiftningen är tillämplig som samlats olagligt samt dessutom

bl.a. kemiska produkter och biotekniska organismer. Även värdet och

utbyte av brott bör kunna förverkas. Krav på uppenbar oskälighet bör

ställas för att förverkande inte skall ske. Det är således endast

undantagsvis som förverkande inte bör komma i fråga.

För att uppnå överensstämmelse med gällande rätt behövs det också en

bestämmelse som gör det möjligt att förverka fortskaffningsmedel och

andra hjälpmedel som använts eller medförts vid brott. I

författningskommentaren ges exempel på när förverkande skall kunna

ske, se avsnitt 5.1.29.

4.32 Miljösanktionsavgifter

4.32.1 Miljösanktionsavgift vid överträdelse av miljöregler och

meddelade villkor

Regeringens förslag: Tillsynsmyndighet skall påföra näringsidkare

en särskild miljösanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och

vid överträdelser av tillstånd och villkor som gäller för verksamheten.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över

miljösanktionsavgifter är positiva till utredningens förslag, exempelvis

Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Naturvårdsverket,

Kemikalieinspektionen, Statskontoret och Lunds universitet samt flera

länsstyrelser och kommuner. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet och Brottsförebyggande rådet anser dock att det föreslagna

systemet ter sig ofärdigt samt att analyser och internationella utblickar

saknas.

Bakgrunden till regeringens förslag

Gällande bestämmelser om påförande av miljöskyddsavgifter

Bestämmelserna om miljöskyddsavgift finns i dag i 52-63 §§

miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddsavgiften infördes den 1 juli

1981 (prop. 1980/81:92, bet. 1980/81:JoU21, rskr. 1980/81:273).

Miljöskyddsavgift skall betalas om någon bryter mot visst förbud,

åsidosätter vissa föreskrifter, beslut eller villkor som har meddelats med

stöd av miljöskyddslagen och detta leder till ekonomisk fördel. Syftet

med miljöskyddsavgiften är enligt lagstiftningens förarbeten att eliminera

ekonomisk fördel som överträdelsen kan medföra. Avgiften är tänkt som

ett komplement till straffreglerna och ett incitament för

verksamhetsutövaren att öka driftsäkerheten och kontrollen av olika

processer och reningsanläggningar.

Avgift skall utgå även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller

på grund av oaktsamhet.

Ursprungligen krävdes att överträdelsen skulle ha lett till betydande

olägenhet. Detta rekvisit togs bort då det efter några år visade sig att det

var svårt att styrka att en överträdelse hade inneburit ett allvarligt hot mot

miljön eller att kunna koppla faktiskt noterade effekter i miljön till en

specifik överträdelse. Skäl för påförande av avgift ansågs föreligga

oavsett om skada uppkommit (prop. 1986/87:135, bet. 1986/87:JoU25,

rskr. 1986/87:319).

Såväl fysiska som juridiska personer kan påföras miljöskyddsavgift. I

ringa fall skall avgift inte påföras.

Miljöskyddsavgift prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd på

talan av Naturvårdsverket. Överklagande sker till Vattenöverdomstolen.

Erfarenheter av tillämpningen av reglerna om miljöskyddsavgift

Av Brottsförebyggande rådets rapport Ambitioner och flaskhalsar

(1990:10), framgår att från det att miljöskyddsavgiften infördes den 1 juli

1981 till mars 1990 har frågan om påförande av miljöskyddsavgift

prövats vid åtta tillfällen. Hälften av fallen ledde till påförande av avgift.

Beloppen har legat mellan 25 000 kr och 946 660 kr.

Det uppges i rapporten att störningsrekvisitet och villkorens

utformning spelat störst roll när det gäller att inte bifalla, alternativt inte

väcka, talan om miljöskyddsavgift. Andra frågor i sammanhanget har

varit att beräkna den ekonomiska fördelen. Att ekonomisk fördel har

inträffat är en förutsättning för påförande av avgift och måste därför

alltid visas. Fördelens storlek är dessutom av betydelse för beräkningen

av avgiftsbeloppet. Det finns emellertid möjlighet att bestämma detta

skönsmässigt, om den ekonomiska fördelens omfattning svårligen kan

beräknas.

Handläggningstiden för ärendena är enligt rapporten förhållandevis

lång. Det har tagit i genomsnitt 34 månader från det att överträdelsen ägt

rum till dess Naturvårdsverket ingivit ansökan till Koncessionsnämnden.

Den genomsnittliga handläggningstiden hos Koncessionsnämnden har

varit 13 månader och hos överrätten, i de fall beslutet överklagats, åtta

månader.

Andra ekonomiska sanktioner av betydelse vid överträdelse av

miljöregler

Sedan reglerna om miljöskyddsavgift trädde i kraft har två nya

bestämmelser av betydelse för behovet av en miljöskyddsavgift införts i

36 kap. brottsbalken.

För det första har en möjlighet att förverka ekonomisk fördel vid brott i

näringsverksamhet skapats (prop. 1981/82:142, bet. 1981/82:JuU53, rskr.

1981/82:328). Sådant förverkande förutsätter emellertid att uppsåt eller

oaktsamhet vid överträdelsen kan styrkas. Förverkanderegeln har ansetts

vara subsidiär i förhållande till miljöskyddsavgiften. Den har inte

kommit att användas vid miljöbrottslighet.

För det andra kan näringsidkare åläggas företagsbot (prop. 1985/86:23,

bet. 1985/86:JuU13, rskr. 1985/86:110). Företagsbot skall åläggas

näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet,

om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda

skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av

allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat

krävas för att förebygga brottsligheten. Av förarbetena framgår att till

brott som är av allvarlig beskaffenhet torde kunna räknas bl.a. gärningar

som innebär åsidosättande av viktiga samhällsintressen, exempelvis

överträdelser av miljöskyddslagen. Även lagrådet (f.d. regeringsrådet

Paulsson) anförde att brott mot miljöskyddslagen i allmänhet borde

kunna betraktas som ett åsidosättande av de särskilda skyldigheter som

var förenade med verksamheten, vilket enligt denna mening borde vara

en förutsättning för företagsbot. I miljöskyddskommitténs

huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) anges emellertid att

företagsbot endast sällan har dömts ut för miljöbrott (s.665).

Efter införandet av förverkande och företagsbot har reglerna för

miljöskyddsavgift ändrats i viss mån. Det har emellertid inte ansetts

finnas skäl att avskaffa miljöskyddsavgiften eller att se över syftet att

eliminera ekonomiska fördelar.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att ett väl

fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reglering som skall

kunna utgöra ett effektivt värn för vår miljö. Det finns idag, som redan

har framgått, ett stort antal olika former av sanktioner som kan komma

ifråga i samband med överträdelser. Flera av dem har också utformats

bl.a. mot bakgrund av behovet av sanktioner på miljöområdet. Förutom

miljöskyddsavgiften gäller detta företagsbot och den särskilda regeln i

brottsbalken om förverkande vid brott i näringsverksamhet. Trots detta är

det uppenbart att de nuvarande sanktionssystemen inte fungerar på avsett

sätt.

Den tidigare nämnda rapporten av Brottsförebyggande rådet visar på

brister i systemet med miljöskyddsavgifter. Att frågan om påförande av

miljöskyddsavgift har kommit upp till prövning i så få fall visar på

svårigheterna att tillämpa nuvarande system. Att endast cirka hälften av

de prövade fallen lett till påförande understryker att systemet är förenat

med begränsningar. Antalet ärenden som gått till prövning efter att det

ursprungliga skaderekvisitet togs bort har inte ökat.

Behovet av ett fungerande sanktionssystem kan i princip tillgodoses

antingen genom generella reformer som täcker ett större område eller

genom speciella sanktionsregler som är anpassade till förhållanden inom

ett visst inre område. Från allmänna utgångspunkter är det en fördel med

mer generellt utformade regler. Något underlag för överväganden av

ändringar av detta slag finns emellertid inte inom ramen för detta

lagstiftningsprojekt. I sammanhanget bör dock beaktas det uppdrag som

lämnats till Företagsbotsutredningen (1995:06) att utarbeta förslag till ett

effektivt sanktionssystem såvitt avser brott inom näringsverksamhet.

Utredningens förslag, som kan antas vara av betydelse inte minst på

miljöområdet, redovisas i betänkandet Straffansvar för juridiska personer

(SOU 1997:127). Betänkandet bereds för närvarande i regeringskansliet.

Det är i dag inte möjligt att bedöma om Företagsbotsutredningens

förslag kommer att leda till lagstiftning och i vad mån denna i så fall

kommer att kunna tillgodose behovet av effektiva sanktionsregler på

miljöområdet. Enligt regeringens uppfattning är det därför nödvändigt att

redan i detta sammanhang ta upp frågan om sanktionssystemet på

miljöområdet och skapa förutsättningar för en effektivisering av detta. En

annan sak är att det är angeläget att de förslag som nu läggs i möjlig mån

bör ges en sådan utformning att de utan större svårigheter bör kunna

samordnas med sådana ändringar av mer generell karaktär som kan

aktualiseras till följd av Företagsbotsutredningens arbete. En viktig faktor

är därvid att dubbla sanktionssystem bör undvikas.

Miljöbalksutredningen har föreslagit ett system med möjlighet att

belägga olika överträdelser på miljöområdet med sanktionsavgifter.

Enligt regeringens bedömning är miljörätten ett område som lämpar sig

väl för sådant särskilt avgiftssystem. Det är ett klart avgränsat område.

Samhället har ett starkt skyddsbehov gentemot överträdelser. I betydande

utsträckning bör det också vara förhållandevis enkelt att finna lämpliga

underlag för att fastställa avgifter som kan schabloniseras.

Den nuvarande miljöskyddsavgiftens syfte är som tidigare har framgått

att eliminera uppkommen ekonomisk fördel. Att utreda om, och i vilken

utsträckning, överträdelsen medfört ekonomisk fördel är emellertid ofta

förenat med svårigheter. Det är naturligtvis angeläget att det inte skall

löna sig att överträda miljöreglerna, men att lagtekniskt åstadkomma

detta har visat sig vara svårt.

Erfarenheterna ger vid handen att systemet med att försöka undanröja

en ekonomisk vinst inte är särskilt effektivt. Om avgiften i stället görs

om till en repressiv sanktion, finns det inte skäl att vare sig kräva att

ekonomisk fördel har uppkommit på grund av överträdelsen för att avgift

skall kunna påföras eller att relatera avgiften till den ekonomiska

fördelens omfattning. Avgiftens syfte skulle då inte vara

vinsteliminerande, utan enbart styrande och på så sätt verka för att

upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet. Det

blir i stället fråga om en ren sanktionsavgift vid överträdelser av

miljöregler. Remissinstanserna har också varit positiva till en sådan

lösning. Bl.a. uttalar Naturvårdsverket att det är rationellt att inte ha

något krav på ekonomisk fördel. Regeringen anser också att det leder till

ett effektivare sanktionssystem om det inte krävs att ekonomisk vinst kan

visas.

I nästa avsnitt redogörs närmare för vilka som kan påföras

miljösanktionsavgift och vid vilka överträdelser. I avsnitt 4.32.4 tas

frågan om beslutsmyndighet upp.

4.32.2 Avgränsningen när miljösanktionsavgift skall påföras

Regeringens förslag: Den som i näringsverksamhet har överträtt

särskilt angivna miljöregler skall påföras miljösanktionsavgift.

Avgiften skall bygga på strikt ansvar.

Miljösanktionsavgift skall påföras när någon

 åsidosätter föreskrifter,

 påbörjar en verksamhet utan att ha fått nödvändigt tillstånd eller

gjort nödvändig anmälan, eller

 åsidosätter tillstånd eller särskilda villkor som har föreskrivits för

verksamheten.

Avgift skall påföras för de olika slag av överträdelser som

regeringen genom föreskrifter har fastställt en avgift för.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av flertalet remissinstanser

som har yttrat sig över förslaget, exempelvis av Riksåklagaren och

Naturvårdsverket. Även Koncessionsnämnden tillstyrker förslaget, men

anser att sanktionsavgiften inte skall begränsas till näringsverksamhet.

Brottsförebyggande rådet anser att det föreligger en risk för godtycke i

tillämpningen.

Skälen för regeringens förslag:

Vem kan påföras miljösanktionsavgift?

Regeringen gör den bedömningen att miljösanktionsavgiften, precis som

gällande miljöskyddsavgift, bör bygga på ett strikt ansvar för att undvika

bevissvårigheter. Ett strikt ansvar kan antas bidra till att öka den

allmänna noggrannheten. Det föreligger i och för sig inte något formellt

hinder mot att alla och envar som överträder de särskilt angivna

miljöreglerna kan påföras avgiften. Det är emellertid enligt regeringens

bedömning inte rimligt att ålägga var och en ett sådant ansvar för

handlingar i det dagliga livet. Vid näringsverksamhet som typiskt sett

medför risker för miljön förhåller det sig däremot annorlunda. Då kan det

finnas fog för att ställa stränga krav på verksamhetsutövaren. Det får

anses ankomma på en näringsidkare att utöva sådan kontroll över

verksamheten, att även överträdelser som beror på haverier, misstag från

personal och liknande händelser generellt sett skall kunna medföra

påförande av en avgift, även om överträdelsen inte skett uppsåtligen och

försiktighetsmått har vidtagits. Den konstruktion som

miljösanktionsavgiften föreslås få med schabloniserade avgifter lämpar

sig dessutom bättre för näringsverksamhet. Regeringen delar därför inte

Koncessionsnämndens uppfattning att sanktionsavgiften skall gälla

generellt.

Den föreslagna utformningen av miljösanktionsavgiften är tänkt som

en sanktion riktad direkt mot näringsidkaren och som en fordran bland

andra i rörelsen. Med denna lösning saknas anledning att, som någon

remissinstans föreslår, införa särskilda regler om personligt

betalningsansvar om företaget går i konkurs. För att ett sådant ansvar

skall kunna åvila någon krävs uppsåt eller grov oaktsamhet och därmed

skulle idén om ett strikt ansvar falla. Behovet av de efterfrågade reglerna

kommer sannolikt inte heller att vara så stort, eftersom ärenden om

miljösanktionsavgifterna med regeringens förslag kommer att få en

förhållandevis snabb handläggning (avsnitt 4.32.4).

För vilka överträdelser skall miljösanktionsavgift kunna påföras?

Vilka överträdelser som är sådana att de lämpar sig för

miljösanktionsavgift är beroende av möjligheten att konstatera

överträdelsen, men även andra överväganden som exempelvis vilken

styreffekt en avgift kan förväntas få. Detta i sin tur beror på möjligheten

att fastställa avgiften till lämpliga belopp.

Regeringen anser att det finns skäl att begränsa de överträdelser för

vilka miljösanktionsavgift skall påföras till

 åsidosättande av föreskrifter

 påbörjande av verksamhet eller vidtagande av åtgärd för vilken

anmälnings- eller tillståndsplikt föreligger utan att anmälan har gjorts

eller tillstånd har meddelats

 åsidosättande av tillstånd eller villkor om särskilda försiktighetsmått

eller andra begränsningar av verksamheten.

Regeringen föreslår i avsnitt 4.14.3 att miljöfarlig verksamhet i större

utsträckning skall kunna regleras genom föreskrifter istället för prövning

i det enskilda fallet. En del av de överträdelser som idag skulle avse

tillståndet och dess villkor för verksamheten kommer då att avse

föreskrifter. Det finns därför skäl att anta att även överträdelser av sådana

föreskrifter kommer att tillhöra de mer frekvent förekommande

överträdelserna och därför skall omfattas av sanktionsavgifterna.

Miljösanktionsavgifter bör emellertid kunna påföras vid överträdelser av

alla slags föreskrifter i den mån det anses lämpligt, det kan gälla

föreskrifter som rör t.ex. produ-centansvaret, kemiska produkter,

genetiskt modifierade organismer, skydd av områden, djur och växter,

m.m.

Kravet på anmälnings- och tillståndsplikt för verksamheter som kan

utgöra risker för människors hälsa och miljön är fundamentalt för

miljöskyddet. Konsekvenserna av en sådan verksamhet måste utredas

och bedömas. Genom villkor för verksamheten kan miljöpåverkan

begränsas. Anmälnings- och tillståndskravet fyller emellertid en funktion

inte bara i det enskilda fallet. Det är ett sätt för samhället och

tillsynsmyndigheterna att få kunskapsunderlag för en mer generell

planering i form av strategier, lagstiftningsåtgärder, utfärdande av

miljökvalitetsnormer osv. Det är därför grundläggande att den som avser

att bedriva näringsverksamhet fullgör sina förpliktelser att göra anmälan

eller ansöka om tillstånd. Möjligheterna till ett snabbt

sanktionsförfarande för den som bryter mot sina skyldigheter är ett

viktigt styrmedel i detta sammanhang.

Även åsidosättande av villkor bör utgöra en grund för att påföra

miljösanktionsavgifter. Detsamma bör gälla åsidosättande av själva

tillståndet, eftersom detta kan innehålla begränsningar av

produktionsvolymen.

För att de föreslagna miljösanktionsavgifterna skall få avsedd effekt

måste föreskrifter, tillstånd och villkor i möjligaste mån utformas med

tanke på att de kan utgöra underlag för att besluta om

miljösanktionsavgift.

I syfte att avgränsa området för miljösanktionsavgifterna bör, som

redan har berörts, möjligheterna att påföra miljösanktionsavgifter

begränsas till de slag av överträdelser som regeringen genom föreskrifter

har fastställt en avgift för. Detta får i praktiken till följd att de olika

typer

av överträdelser som kan bli aktuella kommer att preciseras i tariffer med

angivande av den aktuella avgiften. Regeringen kan därför inte dela

Brottsförebyggande rådets synsätt om risker för godtycke vid

tillämpningen. Tvärt om ökar med förslaget förutsebarheten vad gäller

vilka överträdelser som kan föranleda avgift och hur stor avgiften

kommer att bli i det enskilda fallet.

Ett system med tariffer ökar också förutsättningarna för att

miljösanktionsavgifterna blir ett effektivt och väl fungerande system

genom att det blir lättare att utnyttja möjligheten att påföra avgift. En

sådan ordning har också den fördelen att regeringen kan föreskriva att

olika slags överträdelser skall medföra påförande av miljösanktionsavgift

med hänsyn till vilka överträdelser som det är mest angeläget att

förhindra och de resurser som står till buds samt med beaktande av de

övriga åtgärder som vidtas för att säkerställa att miljöreglerna följs.

4.32.3 Miljösanktionsavgiftens storlek

Regeringens förslag: Miljösanktionsavgiften skall uppgå till lägst

5 000 kronor och högst 500 000 kronor.

 Avgiftens storlek i det enskilda fallet skall bestämmas med ledning

av tariffer som beslutas av regeringen. Tarifferna skall utformas så att

miljösanktionsavgiften kommer att stå i proportion till överträdelsens

allvar och till betydelsen av den bestämmelse som har överträtts.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte uttalat sig i

denna fråga. Åklagarmyndigheten i Göteborg anser dock att det högsta

belopp som skall kunna påföras skall bestämmas till ett avsevärt högre

belopp än föreslagna 500 000 kronor. Även Åklagarmyndigheten i

Västerås, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och

Brottsförebyggande rådet är kritiska till den övre beloppsgränsen som de

anser är för låg.

Skälen för regeringens förslag:

Parametrarna

Som tidigare har framgått är syftet med den nuvarande

miljöskyddsavgiften att eliminera ekonomisk fördel som en överträdelse

kan medföra. Regeringens förslag däremot utgår emellertid från att en

ekonomisk fördel inte skall behöva visas för att miljösanktionsavgift

skall kunna påföras. Avgiften måste i stället bestämmas med ledning av

andra kriterier.

I debatten om sanktionsavgifter har i bland förts fram att till grund för

miljöskyddsavgiftens storlek skall läggas den skatt eller avgift som

utsläpp eller åtgärder har belagts med. Miljöbalksutredningen avfärdar

detta och anför att en skatt eller avgift utgör ett styrmedel med egen

effekt vid sidan om villkor eller föreskrifter och är fastställd för att i sig

verka styrande. Regeringen står också bakom ett sådant synsätt.

I ett tidigare förslag till miljöbalk av dåvarande regeringen (prop.

1994/95:10), som återkallades av den nuvarande regeringen i regeringens

skrivelse (skr. 1994/95:30), anfördes att den i propositionen föreslagna

miljöskyddsavgiften skulle bestämmas med utgångspunkt i förhållandena

i varje enskilt fall och efter en samlad bedömning av de försvårande och

förmildrande omständigheterna. Konstruktionen kritiserades av Lagrådet

framför allt för att det inte var möjligt att förutse och fastställa hur stor

avgiften skulle bli i det enskilda fallet. Lagrådet föreslog ett

sanktionssystem som utgår från det nuvarande, men med ökade

möjligheter att bestämma miljöskyddsavgiften schablonmässigt.

Regeringen anser att det skulle vara en stor fördel om

sanktionssystemet kunde förenklas och fastställas på grund av ett något

mera schabloniserat system som samtidigt är skäligt och rättssäkert. För

att åstadkomma en stark styreffekt är det viktigt att miljösanktionsavgift

kan påföras frekvent vid överträdelser som i och för sig kan föranleda

avgift. Detta bör också kunna ske redan kort tid efter det att överträdelsen

har ägt rum. Ett sådant system kan åstadkommas endast om det är enkelt

att avgöra med vilket belopp avgiften skall påföras vid varje enskilt

tillfälle. Det förhållandet att de slags överträdelser som kan föranleda

avgift begränsas ger ökat utrymme att schablonisera avgiftsbeloppen.

Att beakta en mängd olika omständigheter vid fastställandet av

miljösanktionsavgiftens storlek låter sig inte göras inom ramen för ett

förhållandevis schabloniserat system. Tvärtom skulle det i stället kräva

ett mycket individuellt system. Att ett sådant system, även om det kan

tyckas fördelaktigt från rättvise- och skälighetssynpunkt, inte blir

effektivt framgår av det ringa antal ärenden som kunnat föras upp till

prövning sedan möjligheten att utdöma miljöskyddsavgift infördes i

miljöskyddslagen.

Problemen att bedöma avgiftsbeloppets storlek kan reduceras om

variationen av överträdelser som kan föranleda miljösanktionsavgift

minskar. I föregående avsnitt har redovisats hur dessa överträdelser kan

begränsas till tre olika kategorier. Vid bedömningen av vilka

avgiftsbelopp som bör fastställas har utredningen ansett att det räcker att

beakta två parametrar, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av

den bestämmelse som har överträtts. Inga remissinstanser har haft några

invändningar mot detta. Regeringen delar den bedömning som har gjorts.

Med "överträdelsens allvar" fångas sådant upp som under hur lång tid

överträdelsen har pågått (t.ex. kontinuerligt eller vid enstaka tillfällen),

överträdelsens omfattning (t.ex. hur stort ett överutsläpp har varit), den

typiska faran som överträdelsen medför (t.ex. hur farligt ett ämne som

hanteras utan tillstånd är) samt känsligheten hos den omgivning som

påverkas (t.ex. om för höga bullernivåer förekommer vid bostäder eller i

ett industriområde). Det är alltså fråga om de objektiva omständigheterna

i det slag av överträdelse den aktuella tariffen beskriver. Däremot saknar

de subjektiva omständigheterna betydelse.

"Betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser" tar sikte på

förhållanden som t.ex. skyddsintresset. Bestämmelser som avser att

skydda liv och hälsa får exempelvis anses vara av större betydelse än de

som avser att ta tillvara estetiska intressen eller befrämja det rörliga

friluftslivet. Att underlåta att söka erforderligt tillstånd kan typiskt sett

också förutsättas vara av större betydelse än att inte anmäla en

verksamhet som har bedömts inte behöva tillståndsprövas men dock är

anmälningspliktig. Överträdelser av vissa bestämmelser är med

nödvändighet irreparabla medan effekterna av andra överträdelser kan

åtgärdas om rättelse vidtas. Så kan t.ex. vissa utsläpp som skett medföra

att en djurart dör ut i vart fall på platsen, men en otillåten anläggning i

många fall kan rivas utan att några efterverkningar kvarstår. Det är alltså

fråga om betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det den

är avsedd att reglera.

Beloppsintervallet

Miljöbalksutredningen har föreslagit att miljösanktionsavgiften skall

uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor.

Åklagarmyndigheterna i Göteborg och Västerås samt

Brottsförebyggande rådet är negativa till begränsningen av det högre

beloppet och anser att det skall bestämmas till ett avsevärt högre belopp.

Enligt regeringens mening kan det naturligtvis alltid diskuteras var

taket för en avgift som miljösanktionsavgiften skall placeras, eller om det

över huvud taget skall finnas ett takbelopp. Miljösanktionsavgiften är en

administrativ avgift som, enligt vad som föreslås nedan, skall beslutas av

tillsynsmyndigheterna. Detta utgör enligt regeringens mening skäl för att

inte sätta maximibeloppet högre än vad utredningen föreslagit.

Visserligen skulle det vid synnerligen försvårande omständigheter

kunna utdömas ett högre belopp av domstol. En av målsättningarna med

den föreslagna miljösanktionsavgiften är emellertid att den skall vara

enkel att tillämpa och minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar i

det enskilda fallet. En myndighet som överväger att påföra en

miljösanktionsavgift skall inte i sin bedömning behöva väga in om i

stället frågan skall överlämnas till en domstol för utdömande av ett högre

belopp för överträdelsen.

Eftersom avgiften skall påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet

föreligger, bör det finnas en möjlighet att underlåta att påföra en avgift,

om det skulle te sig uppenbart oskäligt i det enskilda fallet. Några

remissinstanser, däribland Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län,

föreslår att avgiften också bör kunna sättas ned i det enskilda fallet, t.ex.

om överträdelsen är ringa. Regeringen anser emellertid att det så långt

möjligt bör undvikas att skönsmässiga bedömningar byggs in i systemet.

Dessutom bör, som redan har sagts, vid fastställandet av tarifferna sådana

omständigheter som överträdelsens allvar beaktas.

Tarifferna

Miljösanktionsavgift skall således påföras bara om regeringen genom

föreskrifter har fastställt ett belopp för det aktuella slaget av överträdelse.

De angivna parametrarna skall ligga till grund för beräkningen av de i

tariffen angivna beloppen. Om det är frågan om upprepade överträdelser

bör detta också ha betydelse för avgiftens storlek.

 I arbetet med att besluta tariffer skall regeringen bestämma vilka

överträdelser som skall omfattas av miljösanktionsavgift. Det kan göras

mot bakgrund av hur vanligt förekommande överträdelsen är, de

olägenheter överträdelsen medför och andra faktorer av betydelse för

angelägenhetsgraden av att överträdelsen förhindras. Med hjälp av

underlag från tillsynsmyndigheterna bör tillräcklig erfarenhet kunna

inhämtas avseende förekomsten av olika överträdelser och effekterna av

dessa.

För att tarifferna som regeringen fastställer skall bli effektiva och enkla

att tillämpa är det av största vikt att de får en klar och entydig

utformning. Det bör klart framgå med vilken periodicitet överträdelserna

begås och beloppen beräknas, t.ex. per dygn eller vecka eller som en

engångsavgift. Dock är att notera att det maximala beloppet som kan

utkrävas i ett beslut om sanktionsavgift är 500 000 kronor. Vid

fortlöpande överträdelser som beräknas per tidsenhet kan således i ett och

samma beslut påföras högst 500 000 kronor. Ett beslut kan dock följas av

ytterligare beslut. Om rättelse inte sker får tillsynsmyndigheten nämligen

fatta ett nytt beslut om miljösanktionsavgift som avser en annan

tidsperiod än den som omfattades av det första beslutet. Tarifferna kan

konstrueras så att en högre avgift påförs vid upprepade överträdelser.

Preskriptionstiden bör vara fem år från det överträdelsen skedde. Det

överensstämmer med den straffrättsliga regleringen för brott av

normalgraden.

Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet den 19 december 1996

regeringens uppdrag att efter samråd med bl.a. Miljöbalksutredningen,

föreslå mera kompletta bestämmelser med överträdelseslag och tariffer.

Verket har i oktober 1997 redovisat detta uppdrag i rapporten 4791

Miljösanktionsavgifter. Naturvårdsverkets förslag har överlämnats till

Miljöbalksutredningen som i ett kommande betänkande skall lämna

förslag till förordning, som skall kunna träda i kraft samtidigt med

balken.

Några exempel på tariffer

I det följande skall ges några exempel på vilka slags överträdelser som

kan bli aktuella och miljösanktionsavgiftens storlek i dessa fall.

Generella föreskrifter innehåller vanligen bestämmelser för att

begränsa olägenheter som är frekvent förekommande och för vilka

samma regler bör gälla oavsett de särskilda förhållandena i de enskilda

fallen. Beträffande vissa föreskrifter kommer det att vara svårt att

fastställa om och i vilken omfattning föreskriften har överträtts. Det torde

därför vara meningsfullt att förordna om avgift endast för vissa typer av

överträdelser.

I den mån föreskrifterna innebär krav på att särskilt angivna

skyddsåtgärder skall vidtas, t.ex. att viss teknisk utrustning skall

installeras, bör överträdelsen kunna konstateras utan större problem. I

sådana fall bör det heller inte medföra några svårigheter för regeringen

att fastställa avgiftens storlek. Att föreskriven åtgärd inte vidtas kan

lämpligen föranleda att en angiven avgift skall betalas per tidsenhet som

verksamheten bedrivs utan att utrustningen installeras. Som exempel kan

nämnas föreskrifter om krav på längre gående rening än slamavskiljning

från vattentoalett i känsliga områden. Avgiften skulle kunna fastställas

till ett visst belopp för varje kvartal som erforderlig reningsutrustning

inte installeras.

När det gäller föreskrifter som tar sikte på att förbjuda eller begränsa

vissa åtgärder, ibland kanske endast under vissa tidsperioder eller under

vissa förutsättningar, kan det vara betydligt svårare att identifiera

överträdelsen på ett sådant sätt att ett rimligt avgiftsbelopp kan

fastställas. Även om det kan konstateras t.ex. att en lantbrukare har

spridit organiskt gödsel, är det ytterst sällan möjligt att avgöra när

spridningen skedde, under vilken tid den pågick, vilken mängd som

spreds och över vilket område.

Ett annat exempel på överträdelser där det kan vara svårt att fastställa

avgiftsbelopp är föreskrifter som reglerar användande av

bekämpningsmedel. Under vilken tid, vilka mängder och vilka grödor

som har besprutats torde vara mycket svårt att fastställa. I vissa sådana

fall får det ändå anses angeläget att miljösanktionsavgift kan påföras,

t.ex. om det är fråga om en åtgärd som kan förorsaka stora skador eller

om det är känt att överträdelser förekommer i stor utsträckning.

Regeringen bör då fastställa med vilket belopp miljösanktionsavgift skall

påföras trots att avgiften i dessa fall blir ett trubbigt instrument. Det är

motiverat att i dessa fall föreskriva en relativt hög avgift för att

åstadkomma den önskade styrningen. För användande av ett förbjudet

preparat bör avgiften kunna ligga på relativt höga belopp beroende på

preparatets farlighet oavsett i vilken utsträckning det använts. Används

ett preparat för ett ändamål för vilket det inte är tillåtet bör avgiften

kunna ligga lägre men i övrigt fastställas enligt samma principer.

Den som påbörjar en verksamhet som är tillstånds- eller

anmälningspliktig utan att ha fått tillstånd eller gjort anmälan skall också

påföras miljösanktionsavgift. Dessa fall torde vara de som är

förhållandevis enklast att fastställa avgiftsbelopp för. Olika typer av

verksamheter är redan indelade i kategorier med hänsyn till bl.a. den

miljöpåverkan de typiskt sett medför. Avgift för underlåtenhet att anmäla

verksamhet bör ligga på en förhållandevis låg nivå. Den som påbörjar en

verksamhet innan tillstånd erhållits bör kunna påföras en betydligt högre

avgift.

Beträffande överträdelser av individuellt bestämda villkor bör det

vanligen inte medföra några större problem att fastställa avgiftsbeloppet.

T.ex. kan avgiften för den som överträder ett gränsvärde för högsta

tillåtna bullernivå utomhus vid bostadsbebyggelse bestämmas till olika

belopp beroende på hur mycket den tillåtna bullernivån överskrids.

Avgift för överskridande av bullervillkor bör differentieras med hänsyn

till vilken typ av område gränsvärdet avser. Även avgift för överutsläpp

bör utan större svårighet kunna bestämmas med hänsyn till utsläppets

farlighet, kvantitet och recipientens känslighet.

4.32.4 Beslut om påförande av avgift

Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheten skall som ett led i sin

tillsyn pröva frågor om påförande av miljösanktionsavgift.

Miljösanktionsavgift skall påföras genom beslut, som gäller som

domstols dom.

Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt

verkställbart.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket tillstyrker förslaget att

tillsynsmyndighet påför avgiften. Lunds universitet finner att ordningen

med att tillsynsmyndighet skall besluta om miljösanktionsavgift utan

garanti för att juridisk kompetens medverkar, är otillfredsställande ur

rättssäkerhetssynpunkt. Svenska Industriförbundet/Svenska

Arbetsgivareföreningen anser att domstol och inte tillsynsmyndighet bör

besluta om miljösanktionsavgift. Liknande synpunkter framförs av

Grossistförbundet Svensk Handel, Kraftverkföreningen och

Lantbrukarnas Riksförbund. Åklagarmyndigheten i Göteborg anser att

risken är stor att påförda avgifter inte betalas frivilligt varför

tillsynsmyndigheten bör ha möjlighet att använda kvarstadsinstitutet.

Skälen för regeringens förslag:

Beslutsmyndigheten

Regeringens uppfattning är att vid bedömningen av hur

miljösanktionsavgifter bör beslutas är en utgångspunkt att

domstolsprövning behövs främst när avgiftsskyldigheten görs beroende

av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när

reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande

skönsmässiga bedömningar. När det gäller den nu föreslagna

konstruktionen av miljösanktionsavgifter är dessa förhållanden inte för

handen. Avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger

utan hänsyn till graden av klandervärdhet och avgiftsbeloppet skall

bestämmas enligt en fastställd tariff.

Miljöbalksutredningen har kommit till den slutsatsen att

miljösanktionsavgifterna borde kunna prövas av myndighet. Detta har

också i huvudsak godtagits av remissinstanserna. Bl.a. Naturvårdsverket

finner det rationellt och lämpligt att påförande av avgifterna är en uppgift

för myndighet.

Något hinder mot den föreslagna uppbyggnaden av systemet torde

heller inte möta enligt Europakonventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det krav på

domstolsprövning som finns i artikel 6 i konventionen bör vara uppfyllt

genom möjligheten att genom överklagande få frågan om sanktionsavgift

prövad i miljödomstolen.

Regeringen anser därför att domstolsprövning i första instans inte är

påkallad. Lämpliga myndigheter som kan komma ifråga är

tillsynsmyndigheterna. Genom att förlägga prövningen till

tillsynsmyndigheten får de ytterligare ett verktyg för att säkerställa en

effektiv tillsyn och att miljöreglerna efterlevs i syfte att bidra till

måluppfyllelsen i miljöbalkens inledande bestämmelser.

Tillsynsmyndigheten kan direkt, utan att ärendet behöver gå vidare till

någon annan myndighet, vidta åtgärder med anledning av en konstaterad

överträdelse. En betydlig effektivitetsvinst bör kunna erhållas, utan risk

för rättssäkerheten.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser dock att

besluten om miljösanktionsavgift har betydande juridiska inslag också

med den utformning avgiften har fått enligt förslaget. Om bedömningen

inte lämnas till domstol, anser universitetet att medverkan av juridisk

kompetens skall tryggas genom förordning.

Även om utrymmet för skönsmässiga bedömningar och andra

avvägningar är begränsat erfordras naturligtvis, som universitetet

påpekar, en tillfredsställande kompetens vid prövningen av frågor om

åläggande av miljösanktionsavgift. Detta gäller inte bara kunskaper

avseende strikt juridiska frågor utan också beträffande miljö- och

teknikfrågor. Genom 26 kap. 6 § bör tillsynsmyndigheterna kunna

tillgodose detta kompetenskrav. Lagrummet ger en myndighet som

saknar egen relevant kompetens möjlighet att utnyttja en annan

myndighets kompetens efter överenskommelse med denna. Så kan t.ex.

den nämnd inom en kommun som saknar egen jurist få tillgång till en

annan kommuns jurist för att handlägga och besluta en fråga om att

påföra miljösanktionsavgift. Denna möjlighet eller andra alternativ till

juridiskt biträde skall självfallet utnyttjas vid beslutsfattandet.

Självfallet är det i högsta grad önskvärt att ärendet handläggs och

beslutas av eller med biträde av en jurist med erfarenhet av

domstolsarbete eller liknande ärendehantering i samråd med en

tjänsteman som har de tekniska kunskaper som behövs i det aktuella

fallet. Det måste åligga tillsynsmyndigheterna själva att tillse och ansvara

för att varje enskilt ärende handläggs med den kompetens som ärendet

kräver. Långt i från alla ärenden kommer att kräva sådana överväganden

att juridisk expertis erfordras. Hela systemet bygger på att tarifferna är

utformade så att överträdelserna är väl definierade och avgifternas storlek

klart framgår för varje överträdelse.

Länsrätten i Östergötlands län pekar på att länsstyrelserna som

tillsynsmyndighet har en regional samordnande och uppföljande roll och

att det mellan tillsynsmyndigheterna och företagen kan finnas en

etablerad kontakt. Det ifrågasätts om det är lämpligt att i en sådan

situation ålägga länsstyrelserna att påföra miljösanktionsavgifter. Sådana

kontaktförhållanden och konfliktsituationer är emellertid inte unika för

just dessa fall utan kan självfallet förekomma i alla situationer när

tillsynsmyndigheter har befogenheter att meddela förelägganden och

beslut. I myndighetsutövningen ligger att vara självständig och

oberoende. Det förutsätts att inga ovidkommande hänsyn tas vid

beslutsfattandet. Regeringen bedömer därför att det av denna anledning

inte kan anses olämpligt att tillsynsmyndigheterna skall besluta om

miljösanktionsavgifterna.

Det kan i detta sammanhang dock understrykas att det är viktigt att

beslutsmyndigheten klarlägger att förutsättningarna för att påföra

sanktionsavgift verkligen föreligger. Det får inte råda någon oklarhet om

hur ett villkor kan uppfattas eller hur en föreskrift skall tolkas. Inte heller

får mätresultat och motsvarande lämna utrymme för olika värderingar

som har betydelse för om överträdelse har skett.

Beslutsformen och överklaganden

Frågor om miljösanktionsavgift skulle kunna avgöras genom

föreläggande eller beslut. Principen i allmänhet är att ett föreläggande

som inte godkänns kan hänskjutas till domstol för prövning. Ett beslut

däremot, måste överklagas om den det berör vill ha frågan prövad av

domstol.

Alternativet att påföra avgift genom beslut bör innebära en större

effektivitet och mindre tidsutdräkt jämfört med om påförande sker

genom föreläggande som måste godkännas för att bli gällande. Genom

möjligheten att överklaga beslutet till domstol beaktas kravet i Europa-

konventionen på domstolsprövning av frågor som rör enskildas rätt. Med

hänsyn till att miljösanktionsavgift endast kan komma ifråga vid

överträdelser i näringsverksamhet kan det inte anses oskäligt att det

ankommer på den som påförs avgift att agera i de fall denne inte är nöjd

med beslutet. Regeringen föreslår därför att avgift får påföras genom

beslut som gäller som domstols dom.

De frågor som kan komma upp till domstolsprövning efter

överklagande är framför allt huruvida en överträdelse har förekommit

och med vilket belopp avgift skall påföras. Med de föreslagna reglerna

för hur avgiftens storlek skall bestämmas föreligger inte något utrymme

för skönsmässiga bedömningar. Däremot kan fråga uppkomma om hur

överträdelsen skall rubriceras vilket kan ha betydelse för vilken avgift

som skall påföras. Att en överträdelse har ägt rum kommer sannolikt

vanligen att styrkas genom skriftlig bevisning såsom mätresultat,

besiktningsprotokoll etc. Eftersom strikt ansvar gäller finns det inte

anledning att bedöma graden av oaktsamhet eller om uppsåt föreligger.

Klaganden kan också göra gällande att det är uppenbart oskäligt att avgift

påförs.

Verkställigheten

Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara

direkt verkställbart för att överklaganden inte skall ske endast i syfte att

skjuta upp betalningsskyldigheten. I de fall då beslutet kommer upp till

prövning vid domstol kan nämligen en väsentlig fördröjning av

verkställbart beslut från det att överträdelsen skedde förväntas.

Betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle komma

den tillgodo som överklagade för att skjuta på exekutionstiteln. Beslutet

bör dock kunna inhiberas av domstolen vid överklagande.

Föreslagna regler bör medföra att en relativt kort tid hinner förflyta

från det att en överträdelse konstateras till dess beslut om

miljösanktionsavgift verkställs. Risken för att den betalningsskyldige

under denna tid vidtar åtgärder för att undandra medel får anses vara

liten. Regeringen anser därför att det med föreslagna regler, till skillnad

mot gällande rätt, inte föreligger något behov av kvarstad. Det är för

övrigt inte heller sannolikt att ett sådant agerande skulle förekomma

annat än i samband med uppsåtliga överträdelser.

4.33 Ersättning vid ingripanden av det allmänna

4.33.1 Principer för ersättning enligt miljöbalken

Regeringens förslag: Miljöbalken skall innehålla regler om

ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat,

biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och

förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Innebär ett sådant beslut att

mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del

av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget.

Ersättning betalas vidare vid vissa undersökningar och vid

föreläggande om stängselgenombrott m.m.

Ersättning skall normalt inte betalas vid plantering av skog på

jordbruksmark. När en jordbrukare hindras från att lägga om

traditionell jordbruksproduktion till odling av energiskog skall

jordbrukaren däremot kunna ha rätt till ersättning.

Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den

s.k. kvalifikationsgränsen skall inte betalas.

Miljöbalken skall inte innehålla regler som medger rätt till

ersättning om avslag meddelas på ansökan om tillstånd till

täktverksamhet.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna framför inte

några invändningar mot de ersättningsregler som utredningen har

föreslagit. De flesta remissinstanserna godtar också att belopp upp till

den s.k. kvalifikationsgränsen avräknas vid bestämmande av

intrångsersättning. Kritiska synpunkter har dock framförts av Jordens

vänner som anser att ersättningsreglerna är för långtgående. Vidare

menar Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet att

ersättningsreglerna är för statiska eftersom inget utrymme ges för att låta

det allmänna intressets tyngd påverka ersättningsrätten. Samma synpunkt

framförs av universitetets Centrum för biologisk mångfald.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och i Skaraborgs län föreslår

att en legaldefinition av begreppet "pågående markanvändning avsevärt

försvåras" införs i balken och Länsstyrelsen i Kalmar län samt i någon

mån även Nordiska förbundet för kulturlandskap förordar en återgång till

de ersättningsprinciper som gällde före 1987 års ändringar i

naturvårdslagen. Skogsstyrelsen har invändningar mot utredningens

resonemang om "pågående markanvändning" och anser bl.a. att täkt för

rimliga husbehov och för byggande av skogsbilväg samt anläggning av

skog på nedlagd jordbruksmark bör betraktas som pågående

markanvändning. I samma riktning och ännu lite längre går synpunkter

som framförs av Skogsindustrierna. Lantmäteriverket och Sundsvalls

kommun anför också synpunkter av denna innebörd.

Kammarkollegiet avstyrker förslaget att belopp upp till den s.k.

kvalifikationsgränsen skall avräknas vid bestämmande av

intrångsersättning med motiveringen att de ekonomiska fördelarna av

förslaget inte överväger utrednings- och rättegångskostnaderna.

Lantbrukarnas Riksförbund och Skogsägarnas Riksförbund framför

liknande synpunkter.

Bakgrund

Regeringen vill här peka på att det för frågan om rätt till ersättning vid

ingrepp i markanvändningen främst är naturvårdslagens och i någon mån

vattenlagens regler som är av störst intresse i gällande rätt.

Naturvårdslagens regler fick sin huvudsakliga utformning år 1972 i

samband med att riksdagen antog riktlinjer för hushållningen med mark

och vatten (prop. 1972:111 bil. 2 och 3, CU 35, rskr. 348).

Bestämmelserna ändrades så att de skulle stämma bättre med den nya

expropriationslagen och ersättningsmöjligheterna begränsades avsevärt. I

motiven uttalades bl.a. att inga principiella skäl talar för att samhället

skall ersätta värden på grund av förväntningar om ändrad

markanvändning. I lagen avspeglas detta genom att ersättning i princip

endast utgår om pågående markanvändning avsevärt försvåras eller om

mark tas i anspråk. Uttrycket "avsevärt försvåras" innebär att det skall

vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång.

Under första hälften av 1970-talet begränsades rätten till ersättning

enligt naturvårdslagen ännu mera, bl.a. upphävdes statens

ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet (prop.

1973:101, CU 1973:21, rskr. 1973:219). Tillkomsten av plan- och

bygglagen år 1987 medförde ändringar igen i naturvårdslagens

bestämmelser om ersättning (prop. 1985/86:90, bet. 1985/86:BoU4, rskr.

1986/87:126). Kravet på att det skulle vara fråga om ett någorlunda

kvalificerat intrång bibehölls men intrånget skulle nu relateras till "berörd

del" av fastigheten, dvs. vanligtvis ett mindre område än förut.

Inom plan-, fastighets- och miljörätten har i huvudsak två typer av

regler knutits till att "pågående markanvändning avsevärt försvåras inom

berörd del av en fastighet". Denna effekt utgör enligt den ena regeltypen

grund för ersättning när det allmänna inskränker användningen av en

fastighet. Den andra regeltypen sätter gräns för hur långtgående

restriktioner det allmänna får lägga på en fastighet. Bland de lagar som

skall samordnas i miljöbalken används uttrycket i naturvårdslagen,

vattenlagen och lagen om skötsel av jordbruksmark. Här tas främst den

första regeltypen upp.

Om föreskrifter för naturreservat medför att pågående markanvändning

avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten, eller att mark tas i

anspråk, har fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till

fastigheten rätt till ersättning av staten för skada (8, 9 och 26 §§

naturvårdslagen). Ersättning kan också utgå vid inskränkning av bl.a.

renskötselrätt inom nationalpark, vid beslut om naturminne och vid

förbud att utföra vissa arbetsföretag enligt (5, 13, 20 och 21 §§ samma

lag).

Om ett område avsätts som naturvårdsområde får åtgärderna inte vara

så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Inte

heller får ett föreläggande om s.k. samrådsföretag vara så ingripande att

pågående markanvändning avsevärt försvåras (19 § resp. 20 §

naturvårdslagen).

I fråga om ersättning och inlösen enligt naturvårdslagen gäller

expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar i den mån inte

avvikande bestämmelser finns i naturvårdslagen.

Enligt 19 kap. 7 § vattenlagen skall ersättning betalas om föreskrifter

för ett vattenskyddsområde medför att pågående markanvändning

avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Liknande

ersättningsfall kan aktualiseras enligt 2 kap. 9 § vattenlagen vid

föreläggande att avstå vatten vid torka och enligt 9 kap. 12 § samma lag

vid omprövning av villkor för tillstånd till vattenföretag, där

omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i

rätten att reglera vattnets avrinning. Vattenlagen innehåller inte någon

hänvisning till expropriationslagen utan har i stället fullständiga

ersättnings- och inlösenbestämmelser som har stora likheter med

expropriationslagens regler.

Reglerna om ersättning i naturvårdslagen (och expropriationslagen)

samt vattenlagen bygger på de principer om ersättning för skada som

gäller inom den allmänna skadeståndsrätten. En ekonomiskt

beräkningsbar skada skall ha inträffat och affektionsvärden ersätts inte.

Orsakssamband fordras mellan ingreppet och skadan och detta samband

skall vara adekvat, dvs. skadan skall vara någorlunda typisk till sin art,

någorlunda förutsebar och inte alltför avlägsen.

Skadans storlek beräknas i princip på samma sätt som inom den

allmänna skadeståndsrätten. Det innebär att den skadelidandes

ekonomiska situation skall jämföras med hur den skulle ha varit om

någon skada inte hade inträffat. Stora skillnader finns dock jämfört med

den allmänna skadeståndsrätten beträffande ersättningens bestämmande.

Ersättningsreglerna medger inte ersättning för s.k. förväntningsvärden,

dvs. värden som inte har skapats av fastighetsägaren själv utan som har

uppstått till följd av förväntningar om ändring i markens tillåtna

användningssätt. Förklaringen till detta finns i 1972 års

expropriationslagstiftning. Enligt denna är det fastighetsägaren som skall

visa att viss värdestegring saknar samband med kommande

markanvändning. Lagstiftningen innebär att en s.k. presumtionsregel

föreligger. Markersättningsutredningen har i betänkandet

Presumtionsregeln i expropriationslagen (SOU 1996:45) föreslagit att

regeln skall ändras så att den som exproprierar skall bevisa att

värdeökningen beror på förväntningar om ändring i markens tillåtna

användningssätt. Utredningens förslag är under beredning i

regeringskansliet.

I de fall mark löses in eller i annat fall tas i anspråk av det allmänna

tillämpas expropriationslagens ersättningsregler. Då gäller inte kravet att

pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras. Grundprincipen är att sakägarens förmögenhetsställning efter

expropriationen bör vara densamma som om någon expropriation inte ägt

rum.

När markägare eller andra rättighetshavare i andra fall hindras att

använda marken på ekonomiskt lämpligaste sätt, föreligger enligt

huvudregeln rätt till ersättning för den förlust som ingreppet medför.

Även i dessa fall skall expropriationsrättsliga grunder tillämpas. Som

framgått fordras därutöver att föreskrifterna eller förbuden avsevärt

försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten.

I samband med att den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

(Europakonventionen) införlivades med svensk rätt ändrades bl.a.

grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 §

regeringsformen (RF) från och med den 1 januari 1995. Enligt

paragrafens tidigare lydelse skulle varje medborgare, vilkens egendom

tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, vara

tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag.

Genom grundlagsändringen kom rätten till ersättning vid

rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader att framgå av

regeringsformen. I 2 kap. 18 § andra stycket anges således nu att

ersättning skall vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker

användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående

markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller

skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del

av fastigheten. Liksom förut innehåller paragrafen att ersättningen skall

bestämmas enligt grunder som anges i lag. I grundlagsparagrafen har

alltså införts samma uttryck som sedan länge används i t.ex.

planlagstiftningen och naturvårdslagen. I propositionen med förslag till

grundlagsändringen underströk regeringen att då rätten till ersättning vid

vissa rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd skulle det inte

innebära att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till gällande

ersättningsregler.

Skälen för regeringens förslag: När det gäller bevarandet av

skyddsvärda naturområden m.m. har riksdagen betonat vikten av att

åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan

samhället och den enskilde. Riksdagen har framhållit att ökade kunskaper

visar att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får

begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för

intrångs- och inlösenersättningar. I anslutning till detta har riksdagen

uttalat att en princip bör utformas, parallell med den s.k. PPP-principen

(Polluter Pays Principle), där förvaltande av naturen och den biologiska

mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och som inte

förutsätter statliga bidrag (bet. 1990/91:JoU30 s. 255). Att utforma en

princip helt enligt denna linje är idag förenat med vissa problem. Genom

att huvudprinciperna för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar

numera anges i grundlag är utrymmet snävt för en principiellt ändrad syn

på ersättningsfrågorna. Vidare kan hävdas att då alla har ansvar för att

bevara biologisk mångfald etc. så skall även det ekonomiska ansvaret

delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället

till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare

för intrång som grundas på miljöskäl. Grunderna för de ersättningsregler

som gäller idag kan delvis beskrivas på detta sätt. När dessa regler nu

förs in i miljöbalken finner regeringen anledning att anföra följande.

Pågående markanvändning

För ersättning förutsätts som sagt att pågående markanvändning påverkas

av det intrång som ett förbud eller en föreskrift innebär. Trots att

uttrycket "pågående markanvändning" funnits i lagspråket sedan mer än

tjugo år råder viss tvekan om uttryckets innebörd.

Enligt huvudregeln utgår ersättning för förlust som ingreppet har

medfört om en pågående markanvändning har försvårats på visst sätt.

Den skada en ägare eller annan rättighetshavare lider genom att inte i

framtiden ha möjlighet att utnyttja marken på annat sätt än tidigare, dvs.

bortfall av förväntningar, ersätts inte. Det handlar då inte om pågående

markanvändning, utan ändrad markanvändning. Regeln är således knuten

till pågående markanvändning i stället för tillåten markanvändning (jfr 4

kap. 3 § expropriationslagen).

Begreppet pågående markanvändning borde, enligt motiven, ges en

relativt generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller

beslut enligt naturvårdslagen hindras från att vidta en naturlig och normal

rationalisering av pågående markanvändning borde få ersättning (prop.

1972:111, bil. 2 s. 334). Frågan hur gränsen skulle dras kunde enligt

departementschefen inte besvaras entydigt och bedömningen måste ske

från fall till fall och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt

framstår som en naturlig fortsättning av den pågående

markanvändningen. Hänsyn skulle tas bl.a. till det allmännas syn på

lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder, på det sätt som denna

kom till uttryck i jord- eller skogsbrukspolitisk lagstiftning eller på annat

sätt. Eftersom dessa motivuttalanden torde vara aktuella ännu är det inte

aktuellt att införa en legaldefinition av det slag som vissa remissinstanser

begärt.

En fastighetsägare torde under inga förhållanden vara berättigad till

ersättning därför att en föreskrift eller ett beslut enligt naturvårdslagen

hindrat att fastigheten används för annan slags näringsverksamhet. Om

ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. att utföra en

koncessionspliktig anläggning för uppfödning av svin, kan

utgångspunkten vara att det innebär ändring i pågående markanvändning.

Ersättning skulle därför inte utgå om åtgärden förbjuds enligt

naturvårdslagen (prop. 1972:111 bil. 2, s. 333 f).

Vid tillkomsten av plan- och bygglagen gjorde bostadsutskottet vissa

uttalanden om vad som borde anses som pågående markanvändning (bet.

BoU 1986/87:1, s. 146). Hit räknade utskottet sådant som framstår som

naturliga drifts- eller rationaliseringsåtgärder, t.ex. avverkning i olika

former och markberedning för att främja tillväxten hos ny skog och

plantering.

Inom miljörätten finns bestämmelser om aktsamhetskrav vid utövandet

av verksamhet, användningen av mark etc. Reglerna kallas normalt

aktsamhetsregler, hänsynsregler eller tillåtlighetsregler. Sådana

bestämmelser finns i dag i bl.a. 4 7 §§ miljöskyddslagen och 3 kap.

vattenlagen. Miljöbalken kommer att innehålla förhållandevis

långtgående hänsynsregler. En verksamhetsutövare skall iaktta dessa

regler på eget initiativ och ansvar. Tillsynsmyndigheter kan direkt ingripa

med stöd av hänsynsreglerna för att kräva rättelse och reglerna skall ligga

till grund för villkor vid domstolars och andra myndigheters

tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd.

En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående

markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller byggnad

berättigar till ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid

myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller

hänsynskrav följs. Verksamhetsutövaren är vidare skyldig att följa

hänsynsreglerna, oavsett om myndigheten ingriper eller inte.

Denna begränsning gäller redan i dag. Det kan utläsas bl.a. av

förarbetena till vattenlagen. I det lagförslag som remitterades till

Lagrådet föreslogs att det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att

ersättning vid vattenskyddsområden inte utgår för sådan begränsning i

rätten att förfoga över fastighet som följer av aktsamhetsregeln i 19 kap.

1 § eller motsvarande bestämmelse i annan lag, exempelvis 5 §

miljöskyddslagen (prop. 1981/82:130, s. 249). Lagrådet ansåg emellertid

att en sådan bestämmelse var onödig (a. prop. s. 362). Att ersättning inte

skall utgå i sådana fall torde, enligt Lagrådet, gälla utan att uttrycklig

föreskrift meddelas om detta. I slutprotokollet godtogs Lagrådets

anmärkning.

Ibland sker ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya

problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta även

nyupptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför

verksamhetsutövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande

regler.

Det resonemang om lagenlighet som nyss förts har knutits till uttrycket

pågående markanvändning. Om lagenligheten i stället knyts till uttrycket

"avsevärt försvåras" betyder det att en markanvändningen aldrig kan

anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att

fastighetsägaren skall följa en hänsynsregel.

Den begränsning av rätten till ersättning som nu diskuteras får i första

hand betydelse vid ingripanden mot icke tillståndsgivna verksamheter.

Vid tillståndsgiven verksamhet innebär ofta bestämmelserna om

tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i

vidare mån än som följer av tillståndet. Tillståndet ger alltså en viss

trygghet. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver normalt inte

frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av

hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har

prövats vid tillståndsgivningen.

Ett tillstånd ger dock inte trygghet i all framtid. Tillstånd kan av miljö-

och säkerhetsskäl tidsbegränsas. Användandet av tidsbegränsade tillstånd

kommer att bli vanligare enligt miljöbalken, bl.a. med hänsyn till vad

som gäller på EG-rättens område. En verksamhetsutövare med ett

tidsbegränsat tillstånd kan givetvis inte få ersättning om nytt tillstånd

vägras av de skäl som föranlett tidsbegränsningen.

För icke tidsbegränsade tillstånd finns normalt bestämmelser om att

tillstånden kan återkallas och att villkoren kan omprövas. Inte heller i

sådana fall skall ersättning utgå. Detta hänger samman med att tillståndet

bygger på förutsättningen att ytterligare krav kan ställas vid ett framtida

omprövningsförfarande. Tillståndet innehåller alltså en begränsning. När

det återkallas grundas detta på att verksamheten inte längre bör vara

tillåten, eftersom den inte uppfyller gällande regler. När ytterligare eller

ändrade villkor meddelas grundas dessa normalt på de hänsynskrav som

gäller. Omprövningsmyndighetens ingripande sker alltså på den grunden

att verksamheten strider mot gällande hänsynsregler och en förutsättning

i tillståndet är att sådana ingripanden får ske. Av principen att ersättning

förutsätter att markanvändningen är lagenlig följer att ersättning inte

heller skall utgå i dessa fall.

Kravet på lagenlighet betyder också att det allmänna utan

ersättningsskyldighet kan ingripa mot en verksamhet som bedrivs utan

erforderligt tillstånd. Detsamma gäller ingripande mot en verksamhet

som bedrivs i strid med givet tillstånd. Om det allmänna i ett sådant fall

förbjuder fortsatt verksamhet skall tillståndshavaren naturligtvis inte med

framgång kunna hävda att förbudet är en sådan inskränkning som

berättigar till ersättning.

Skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark

En omdiskuterad fråga är om skogsplantering och odling av energiskog

på jordbruksmark är att anse som pågående eller ändrad

markanvändning. Frågan har betydelse för om ersättning skall utgå

exempelvis när planteringen förbjuds med stöd av nuvarande 20 §

naturvårdslagen. Riksdagen har hänvisat till växlande praxis och påtalat

att rådande osäkerhet beträffande tolkningen av begreppet pågående

markanvändning är otillfredsställande. Enligt tillkännagivanden

(1993/94:JoU 9, rskr. 1993/94:87 och 1994/95:KU30 jämte JoU3y, rskr.

1994/95:370) bör regeringen återkomma till riksdagen med ett

klarläggande för att åstadkomma önskvärd enhetlighet i

rättstillämpningen.

När det gäller skogsplantering på jordbruksmark finner regeringen för

sin del att vad som redovisats nyss beträffande pågående

markanvändning alltjämt bör vara vägledande för vad som skall avses

med detta uttryck. Vad som skiljer skogsbruk från jordbruk är främst de

långa omloppstiderna inom den förstnämnda brukningsformen.

Skogsbruk bedrivs också med utgångspunkten att brukningsmetoderna

skall så långt som möjligt efterlikna skogsekosystemens naturliga

processer. Dessa skillnader ger i sig så skilda förutsättningar för de två

näringarna att de för närvarande regleras genom olika lagstiftning.

Myndighetsansvaret ligger också hos skilda sektorsmyndigheter.

Respektive verksamhet skiljer sig åt även på andra sätt, exempelvis i

fråga om användningen av gödsel och bekämpningsmedel. En uppenbar

olikhet mellan näringarna är också deras påverkan på landskapsbilden. I

sammanhanget kan också noteras att Regeringsrätten i ett fall som gällde

fråga om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen mot

plantering av björkskog på jordbruksmark har uttalat sig beträffande

tolkningen av begreppet pågående markanvändning (RÅ 1996 ref. 56).

Regeringsrätten fann att det är mycket som talar för att en plantering av

björkskog på tidigare åkermark inte skulle vara att anse som ett led i

pågående markanvändning och att brukaren sannolikt inte skulle vara

berättigad till ersättning om ett förbud mot skogsplantering skulle bli

bestående.

Regeringen konstaterar mot bakgrund av det som nu har sagts att

skogsplantering på jordbruksmark inte kan anses som pågående

markanvändning. Denna bedömning stämmer också överens med 1994

års miljöbalksförslag som i den delen inte föranledde någon erinran från

av Lagrådet, jfr prop. 1994/95:10 s. 255.

 Beträffande energiskogsodling, som förekommer i Sverige sedan

1960-talet, gör regeringen följande bedömning. Erfarenheten visar att

energiskog, främst snabbväxande pil och andra videarter (Salix), växer

bäst på god jordbruksmark och att odlingsgränsen går vid Dalälven.

Bestånden anläggs genom plantering av omkring 20 000 sticklingar (20

25 cm långa stambitar) per hektar. Gödsel används i stor omfattning.

Efter tre till fem år sker skörd. Bestånden är då sex till åtta meter höga.

Stubbarna skjuter därefter nya skott. Man räknar med att en plantering

ger ett tiotal skördar och att nyplantering behöver ske efter 20 30 år.

Vid sin bedömning har Miljöbalksutredningen hänvisat till

motivuttalanden om vad som är pågående eller ändrad markanvändning

samt strukit under att stor vikt bör fästas vid den jordbrukspolitik som

förs i dag. Utredningen har vidare pekat på ett uttalande i prop.

1986/87:122 där dåvarande jordbruksministern förklarat att

energiskogsodling bör betraktas som en jordbruksgröda (a. prop. s. 30).

Slutligen har utredningen hänvisat till att energiskog i EG:s

jordbrukspolitik betraktas som en jordbruksgröda och att

energiskogsodling berättigar till jordbruksstöd.

Regeringen konstaterar liksom utredningen att tiden mellan skördarna

normalt blir längre vid odling av energiskog än i traditionellt jordbruk.

Omloppstiden är ändå så pass kort att likheten med traditionellt jordbruk

är betydligt större än med traditionellt skogsbruk. Regeringen anser

således att övervägande skäl talar för att betrakta odling av energiskog

som jordbruk. Det betyder att en övergång från exempelvis

livsmedelsproduktion till energiskogsodling skall ses som en åtgärd i en

pågående markanvändning.

Riksdagens tillkännagivande beträffande tolkningen av begreppet

pågående markanvändning får härmed anses vara besvarad.

Husbehovstäkt

En annan fråga som bl.a. remissvaren ger anledning att diskutera är om

det kan betraktas som pågående markanvändning att starta en husbe-

hovstäkt.

I tidigare avsnitt har redogjorts för den tillståndsplikt som gäller för

täkter idag. I konsekvens med uttalandet att en åtgärd som fordrar

tillstånd normalt innebär ändrad markanvändning betalas inte ersättning

vid vägrat tillstånd till täkt. Som motiv för att avskaffa statens

ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet angavs att

det stämmer mindre väl med rättsuppfattningen att markägaren skall

kunna få ersättning för att han inte får använda sin egendom på ett sätt

som är till skada för andra människor och samhället i dess helhet (prop.

1973:101, s. 26 f).

I gällande rätt är s.k. husbehovstäkter inte tillståndspliktiga. Som

framgår av avsnitt 4.17.1 kommer miljöbalken att ge möjlighet att införa

tillståndsplikt även för sådana täkter. Frågan uppkommer då om

ersättning skall betalas till den fastighetsägare som vägras tillstånd.

Svaret är beroende av om det är pågående eller ändrad markanvändning

att starta en husbehovstäkt.

Tillståndsplikt är alltså en presumtion för att ett förfarande utgör

ändrad markanvändning. Redan på grund av detta uttalande talar mycket

för att det inte är pågående markanvändning att öppna en husbehovstäkt.

Till detta skall läggas att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt. En

verksamhet kan normalt inte kallas för pågående markanvändning om

den aldrig tidigare har förekommit.

Det förhållande att täkten är tillståndspliktig tillsammans med det

faktum att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt leder alltså till

slutsatsen att det är ändrad markanvändning att starta en täkt för

husbehov.

En redan öppnad husbehovstäkt inom ramen för t.ex.

jordbruksverksamhet bör kunna betraktas som ett led i en pågående

markanvändning om uttag sker kontinuerligt ur täkten. Om täkten

utvidgas, och därvid t.ex. skogsmark tas i anspråk, bör utvidgningen dock

kunna göras tillståndspliktig i enlighet med de riktlinjer som gäller för

balkens regler i denna del.

Uttrycken "avsevärt försvåras" och "berörd del av en fastighet"

För att avgöra om pågående markanvändning avsevärt försvåras är det av

betydelse att bestämma omfattningen av den enhet till vilken intrånget

relateras. Även ett förhållandevis litet intrång kan, om det relateras enbart

till det omedelbart berörda området, anses avsevärt försvåra

användningen av detta. Ställs däremot samma intrång i relation till ett

större område, exempelvis den fastighet som berörs, är det tänkbart att

intrånget inte anses vara avsevärt.

Tidigare har nämnts att denna fråga kom att behandlas i samband med

införandet av plan- och bygglagen år 1987. Intrånget skulle enligt ett

tillägg av Bostadsutskottet relateras till "berörd del" av fastigheten, dvs.

ett mindre område än tidigare. Förut hade huvudregeln varit att

registerfastigheten skulle vara utgångspunkt.

Beträffande uttrycket "berörd del" av en fastighet uttalade utskottet att

den enhet med vilken skadan skall jämföras i fråga om skogsbruket bör

vara en behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre

bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Vad

som utgör ett bestånd skulle därvid bedömas enligt normala

fackmannamässiga grunder (bet. 1986/87:BoU1, s. 150). I

storskogsbruket kan detta innebära att mindre områden med avvikande

skogsbestånd förs till angränsande bestånd. Det blir då inte fråga om att

göra en strikt biologisk indelning. Inte heller för jordbrukets

vidkommande borde enligt utskottet komma ifråga ett så vitt begrepp

som hela brukningsenheten. Med berörd del skall här istället närmast

avses det åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt

avgränsad del (a. bet. s. 151).

Sedan storleken på den berörda delen bestämts skall avgöras vilka

intrång som får tålas utan ersättning, dvs. var den s.k.

kvalifikationsgränsen går. Enligt lagtexten krävs att den pågående

markanvändningen avsevärt försvåras. Då skall skador genom andra

liknande ingrepp på samma del av fastigheten under en tioårsperiod

beaktas enligt s.k. ackumuleringsregler i 27 a § naturvårdslagen och 19

kap. 7 § femte stycket vattenlagen.

För att ersättning skall utgå krävs enligt motiven till 1972 års

lagstiftning att det är fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång.

Departementschefen anförde att ett bagatellartat intrång inte bör grunda

någon ersättningsrätt mot det allmänna (prop. 1972:111, bil. 2 s. 332 och

335).

Innan uttrycket "inom berörd del av fastigheten" infördes utvecklade

Högsta domstolen innebörden av vad som menas med avsevärt intrång i

ett par fall som avsåg avverkningsförbud (NJA 1981 s. 351 I och II).

Avgörandena är fortfarande av visst intresse. Domstolen uttalade att det

avgörande var förhållandet till den ekonomiska bärkraften hos den enhet

till vilken skadan relaterades och att skadan mätt i absoluta tal inte fick

vara obetydlig. Betraktelsesättet skulle vara relativt och

omständigheterna i det särskilda fallet avgörande. Något bestämt

procenttal kunde därför inte fastställas generellt. I de behandlade fallen

fann domstolen att gränsen gick omkring 10 %.

Vid 1987 års lagstiftning anförde Bostadsutskottet beträffande

kvalifikationsgränsen att den grundläggande principen bör vara att skada

för en fastighetsägare genom beslut av offentliga organ skall ersättas. Var

och en fick dock enligt utskottet anses skyldig att ta en viss hänsyn till

sin omgivning. Berörda markägare och rättighetshavare skulle vara

skyldiga att tåla ett visst mått av intrång i sina rättigheter, när intrånget

sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Alla

rådighetsinskränkningar kunde därför enligt utskottet inte kompenseras.

Utskottet påpekade bl.a. att de skötselregler som gäller för jord- och

skogsbruk innebär att markägare och rättighetshavare av hänsyn till

allmänna natur- och miljövårdsintressen måste hålla skog och

jordbruksmark i ett visst skick, utan att de för den skull kan göra anspråk

på ersättning (bet. 1986/87:BoU1 s. 138). I samband med resonemanget

ovan om lagenlig markanvändning har detta setts som en begränsning av

uttrycket pågående markanvändning.

I samma lagstiftningsärende hade Lagrådet funnit att en

kvalifikationsgräns om 10 % inte kunde vara oförenlig med vad som i

tidigare lagstiftning och praxis ansetts godtagbart (prop. 1985/86:1, bil.,

s. 217 f). Bostadsutskottet ville dock inte ange någon fast procentsats,

men uttalade att 10 % inom berörd del av fastigheten får anses vara den

högsta nivå av intrång som i något fall behöver accepteras utan att

ersättning betalas. Denna gräns skulle gälla om den berörda delen

representerar ett i pengar litet belopp. Utskottet uttalade vidare att om

den berörda delen representerar ett högt värde, är det en i relativa tal

väsentligt mindre värdenedsättning fastighetsägaren behöver tåla. Ett för

ägaren i absoluta tal stort belopp kunde enligt utskottet aldrig vara

bagatellartat. Det relativa betraktelsesättet sades innebära att

ersättningströskeln i absoluta belopp låg högre för ett skogsbolag än för

en liten skogsägare (bet. 1986/87:BoU1, s. 150).

Från rättstillämpningen kan nämnas några fall där en hovrätt har funnit

att intrånget i absoluta tal inte fick överskrida 8 782 kr i 1990 års

penningvärde (Hovrättens för Övre Norrland domar 1989-01-26, DT

1003, och 1990-01-30, DT 1001). Fallen gällde restriktioner för

skogsavverkning i naturreservat.

Det förhållandet att bedömningen skall göras med utgångspunkt i

berörd del av fastigheten innebär att fastigheten "styckas" i mindre delar.

Ersättning skall inte betalas för delar där kvalifikationsgränsen inte har

nåtts. Det blir alltså fråga om att betala ersättning endast för sådana

fastighetsdelar där pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Såsom regeringen tidigare har konstaterat är områdesskydd viktigt i

arbetet med att bevara biologisk mångfald. Genom att avsätta områden

till nationalparker, naturreservat och biotopskyddsområden kan alla

former av natur- och kulturlandskap skyddas. Betydligt fler områden

behöver skyddas än som sker i dag. Flera naturtyper är allvarligt hotade

och skador som är omöjliga att reparera kan uppstå om inte

skyddsåtgärder vidtas.

Möjligheten att åstadkomma ett gott skydd för olika landskapstyper

och biotoper är till stor del en fråga om kostnader. Framför allt

intrångsersättningar kan behöva betalas, men kostnader kan också

uppkomma för vård av olika naturtyper. För att skapa utrymme för skydd

är det viktigt att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av

ansvaret mellan staten och den enskilde.

En förutsättning för att intrångsersättning skall utgå är som påpekats

att den s.k. kvalifikationsgränsen har överskridits, dvs. att

markanvändningen "avsevärt försvåras". Ersättning skall då betalas för

hela skadan, alltså även för den del av skadan som ligger under

kvalifikationsgränsen. När kvalifikationsgränsen inte har uppnåtts skall

däremot ersättning inte betalas. Skillnaden i ersättning kan bli omotiverat

stor mellan ett fall som ligger strax under kvalifikationsgränsen och ett

fall som ligger omedelbart ovanför denna gräns.

I olika sammanhang under senare år har framförts förslag om att den

del av kostnaden som motsvarar intrång upp till kvalifikationsgränsen

skall avräknas vid de intrång som är ersättningsgilla, se bl.a.

propositionen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226), propositionen

om biologisk mångfald (prop. 1993/94:30) och senast

Miljöbalksutredningens förslag. Ersättningen skulle alltså minskas med

ett belopp som markägaren är skyldig att tåla utan ersättning.

Remissyttrandena har överlag gett ett starkt stöd för en sådan förändring

av ersättningsbestämmelserna. Regeringen anser nu att en sådan

avräkningsregel skall införas.

En sådan ordning överensstämmer med vad som i vissa situationer

gäller enligt plan- och bygglagen. Enligt 14 kap. 8 § första stycket 1 och

2 i den lagen skall ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter få

ersättning av kommunen, om skada uppkommer till följd av bl.a. att

bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse

förstörd byggnad med en ny byggnad. Enligt paragrafens andra stycke

krävs det för att ersättning skall utgå när byggnaden har förstörts genom

annat än olyckshändelse att skadan är betydande i förhållande till värdet

på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall enligt 14 kap. 10 § andra

stycket minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 14

kap. 8 § andra stycket skall tålas utan ersättning.

Förelägganden enligt den s.k. samrådsparagrafen

I avsnitt 4.17.2 anges att 20 § naturvårdslagen om samråd med

länsstyrelsen skall inarbetas, med viss skärpning, i miljöbalken (12 kap.

6 §). Regeringen, länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen kan enligt

gällande rätt föreskriva att anmälan för samråd alltid skall göras i fråga

om särskilda slag av arbetsföretag.

Beträffande sådan verksamhet som avses i samrådsparagrafen får

länsstyrelsen förelägga den som bedriver verksamheten att vidta de

åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på

naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt

från naturvårdssynpunkt, får länsstyrelsen förbjuda verksamheten.

Idag föreligger enligt 26 § naturvårdslagen rätt till ersättning om

förbud enligt samrådsparagrafen avsevärt försvårar pågående

markanvändning inom berörd del av fastigheten. Sådan rätt till ersättning

föreligger däremot inte vid förelägganden. Regeringen finner, i likhet

med Miljöbalksutredningen, att denna skillnad i rätten till ersättning inte

är motiverad. Därför föreslås att även förelägganden enligt

samrådsparagrafen skall kunna ligga till grund för ersättningsanspråk.

4.33.2 Ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen

Regeringens bedömning: 2 kap. 18 § regeringsformen ger inte

anledning att föra in bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i

miljöbalken.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Svea hovrätt pekar på frågan om balkens

förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) och menar att den

frågan bör klarläggas innan slutlig ställning tas till miljöbalksförslaget.

Umeå tingsrätt och Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm,

Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Östergötlands län,

Domstolsverket, Länsstyrelsen i Gävleborgs län samt Kungl. Skogs- och

Lantbruksakademien har samma inställning. Justitieombudsmannen,

Skogsstyrelsen, Kammarkollegiet, Sundsvalls kommun Sveriges

advokatsamfund, Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges

Jordägareförbund anger mer eller mindre specificerat i vilka avseenden

förslaget till miljöbalk kan strida mot grundlagen.

Naturvårdsverket och Stockholms kommun uttrycker stor oro över att

tolkningen av grundlagsparagrafen är oklar och framhåller att

tillämpningen av miljöbalken är beroende av att frågan klaras ut.

Juridiska fakultetsstyrelsen, Lunds universitet redovisar ingående

överväganden om balkens förhållande till regeringsformen och föreslår

bl.a. ändringar i grundlagen. SACO framför liknande synpunkter. Enligt

Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet måste 2 kap. 18 § RF

ändras så att markägare inte skall kunna kräva ersättning om staten

ingriper i syfte att hindra föroreningar och skada på den biologiska

mångfalden. Även Landskrona kommun anser att grundlagen bör ändras

och att rätten till god miljö samtidigt skrivs in.

Sveriges Industriförbund/Svenska Arbetsgivareföreningen,

Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund,

Skogsindustrierna, samt skogs- och markägarsidans organisationer i

övrigt är av uppfattningen att ingripanden med stöd av balkens

aktsamhetsregler skall ge markägaren rätt till ersättning vid pågående

markanvändning.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt vad som har anförts i

föregående avsnitt inarbetas i miljöbalken ersättningsregler som i

huvudsak motsvarar naturvårdslagens och vattenlagens regler om

ersättning. Några sådana regler finns inte i de övriga lagar som smälts

samman i miljöbalken, t.ex. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, och

föreslås inte heller för balkens vidkommande i dessa avseenden.

Följaktligen behålls i miljöbalken nuvarande regler och principer för

ersättning till fastighetsägare för de fall då rådigheten över

fastighetsägarens mark inskränks genom ingripande från det allmänna.

Ersättning skall inte utgå, om ingripandet exempelvis avser att tillgodose

syftet med ett miljöskyddsområde eller har betingats av andra starka

miljö- eller hälsoskyddsskäl.

Lagrådet har uttalat sin förståelse för att en sådan begränsning av

ersättningsrätten alltjämt anses viktig och funnit att begränsningen också

står i överensstämmelse med det riksdagsuttalande som har återgetts

inledningsvis i redovisningen av regeringens skäl i föregående avsnitt

(avsnitt 4.33.1). I samma avsnitt har nämnts att ändringen av 2 kap 18 §

RF från och med den 1 januari 1995 innebar bl.a. att rätten till ersättning

vid rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader kom att

framgå av regeringsformen. Rätten till ersättning behandlas nu i

paragrafens andra stycke, som har följande lydelse.

"Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas

avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan

ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna

inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att

pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till

värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt

grunder som anges i lag".

Den nya lydelsen av grundlagsparagrafen har gett upphov till en

rättsvetenskaplig debatt. Inom doktrinen har ifrågasatts om inte 2 kap. 18

§ RF har fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning har utökats

(Bertil[REDACTED_EFTERNAMN], Svensk Juristtidning 1994 s. 920 ff, samme författare

Miljörättslig tidskrift 95:3 s. 345 ff och Grundlagen och fastighetsrätten,

1996). Mot denna tolkning har invänts bl.a. att det just vid tolkning av

regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter finns särskild

anledning att beakta förarbetena, av vilka framgår att någon ändring i

rättsläget inte var avsedd (Staffan Vängby, Svensk Juristtidning 1996 s.

892 ff). Till stöd för den senare uppfattningen har också hävdats att de

uttryck som förts in i grundlagsstadgandet hittills förekommit endast i

den s.k. plan- och marklagstiftningen och alltså inte i den lagstiftning

som reglerar miljö-, hälso- och olycksskydd. En rimlig tolkning skulle då

vara att dessa uttryck innebär att grundlagsstadgandet endast tar sikte på

samma förhållanden som i befintlig lagstiftning (Gabriel Michanek,

Miljörättslig tidskrift 95:2 s. 155 ff).

Debatten har också uppmärksammats av Lagrådet som funnit det

oundvikligt att närmare granska om miljöbalkens begränsning av

ersättningsrätten är förenlig med 2 kap. 18 § andra stycket RF.

Regeringen erinrar här om följande. Grundlagsändringen hade sitt

ursprung i Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och

rättighetsfrågor (SOU 1993:40). Betänkandet var ett resultat av en

politisk kompromiss som omfattade ett antal frågor på grundlagsområdet.

Beträffande ersättningsrätten framhöll kommittén att den förordade

lösningen anslöt till gällande rätt på området. Att rätten till ersättning

gavs ett grundlagsskydd innebar enligt kommittén inte att rätten till

ersättning utvidgades i förhållande till vad som redan gällde (SOU

1993:40 del A s. 90 f och 235).

Kommitténs uppfattning delades av regeringen. I propositionen

betonade regeringen att det förhållandet att rätten till ersättning vid vissa

rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd inte innebar att

ersättningsrätten utvidgades i förhållande till gällande ersättningsregler

(prop. 1993/94:117 s. 17 f och 49).

Konstitutionsutskottet underströk för sin del att det förhållandet att

rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd

inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till vad som

redan gällde (1993/94:KU24 s. 29).

Miljöbalksutredningen har konstaterat att någon vidgad rätt till

ersättning enligt motiven inte avsågs vid grundlagsändringen och att

motivuttalandena avspeglar den politiska uppgörelse som låg bakom

ändringen. Utredningen har vidare pekat på några faktorer som bör

beaktas om grundlagsparagrafens innebörd diskuteras trots de klara

motivuttalandena, bl.a. den såväl nationellt som internationellt

vedertagna principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays

Principle, PPP). Denna princip innebär att den som orsakar eller kan

orsaka skada eller annan olägenhet, skall betala kostnaden för att

förebygga eller avhjälpa skadan eller olägenheten. Eftersom principen är

vedertagen, inte minst i internationella bestämmelser som Sverige har

åtagit sig att följa, t.ex. artikel 130r i EG-fördraget och Princip 16 i

Riodeklarationen, bör den enligt utredningen vägas in i tolkningen av det

omstridda stadgandet i 2 kap. 18 § RF. En bokstavstolkning av

grundlagsstadgandet kan få till följd att Sverige inte anses uppfylla sina

internationella åtaganden.

Under remissbehandlingen av Miljöbalksutredningens förslag till

miljöbalk har många remissinstanser påpekat att rättsläget är oklart när

det gäller grundlagsparagrafen. Önskemål har framförts om

klarlägganden, eventuellt genom ändring av paragrafen. Vissa

remissinstanser har samtyckt med den inställning i tolkningsdebatten

som gjort gällande att ersättningsrätten vidgats genom

grundlagsändringen.

Regeringen vill i den situation som har uppkommit anföra följande.

Enligt kritikerna är det framför allt på två punkter som lydelsen av

2 kap. 18 § andra stycket RF vållar problem. Dels görs inget undantag för

sådan verksamhet som bedrivs utan laga stöd, dvs. utan eller i strid med

erforderliga tillstånd eller föreskrivna villkor, dels görs inga undantag för

sådana situationer där tillstånd till viss verksamhet återkallas eller en

verksamhet förbjuds på grund av miljö-, hälso- eller säkerhetsskäl.

Vidare får det sägas vara en öppen fråga om stadgandet innebär att all

befintlig lagstiftning som berör markanvändning måste förses med

ersättningsbestämmelser om sådana saknas eller om grundlagsregeln

endast medför att ny lagstiftning på området måste förses med

ersättningsbestämmelser.

Eftersom några undantag inte görs i grundlagsstadgandet kan knappast

något annat hävdas än att ordalydelsen är otvetydig. Ersättningsrätten

skulle alltså då gälla enligt ordalydelsen oavsett vad det allmänna har

haft för skäl för ingreppet. Även Lagrådet har konstaterat att inga delade

meningar råder om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att

rätt till ersättning inträder, oavsett anledningen till att det allmänna

inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Följden

av detta är enligt Lagrådet att den begränsning av ersättningsrätten som

avses följa av miljöbalkens regler i 31 kap. då står i strid med 2 kap. 18 §

RF.

Regeringen vill emellertid betona att motivuttalandena som redovisats

ovan är fullt klara. Där anges tydligt att någon utvidgning av

ersättningsrätten i förhållande till gällande ersättningsregler inte har

avsetts. Lagrådet har med hänvisning till motivuttalandena förklarat att

det inte varit lagstiftarens mening att 2 kap. 18 § RF skulle leda till en

grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer

av tidigare gällande rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl.

Lagtexten har enligt Lagrådet i så fall fått en utformning som inte

motsvarar lagstiftarens intentioner.

Frågan blir då hur denna konflikt mellan lagrummets ordalydelse och

motivuttalandena skall hanteras. Regeringen gör beträffande denna fråga

följande överväganden.

En hävdvunnen tolkningsprincip i svensk rätt är att om en lagtext och

dess motiv är oförenliga med varandra, så är det lagtexten som gäller.

Man får inte lagstifta genom motiv. Motivuttalanden kan däremot få

betydelse vid tolkningen av en lagtext som är mångtydig eller oklar i sin

innebörd. Lagstiftaren kan också genom motivuttalanden ge vägledning

för tillämpningen. En förutsättning för att ett sådant uttalande skall

beaktas i rättstillämpningen anses dock vara att det har stöd i lagtexten.

När det gäller tolkning av grundlag är det svårt att urskilja några

särskilda principer. Det fanns i 1809 års regeringsform ett stadgande om

att grundlagarna skulle tillämpas efter sin ordalydelse, men detta

stadgande kom liksom mycket annat i den äldre regeringsformen med

tiden att sakna praktisk betydelse. Någon motsvarande regel finns inte i

den nya regeringsformen. I de utredningsbetänkanden som låg till grund

för 1974 års regeringsform uttalas att det naturliga är att grundlag skall

tolkas enligt samma principer som gäller för lagtolkning i allmänhet

(SOU 1963:17 s. 513 resp. SOU 1972:15 s. 319). Inom den moderna

statsrättsliga doktrinen finns olika åsikter representerade, vissa författare

hävdar att några särskilda principer inte gäller medan andra förordar att

grundlag skall tolkas mera strikt än vanlig lag.

Även om det alltså är svårt att urskilja några särskilda principer för

tolkning av grundlag så talar legalitetsskäl för en strikt

grundlagstolkning. Kravet på detta gör sig dock inte gällande med

samma styrka genomgående. Utrymmet för en mindre strikt tolkning

torde exempelvis vara större när det gäller regler om delegation av

normgivningsmakt än när det gäller regler som garanterar enskildas

rättigheter. Det har dock hävdats att just när det gäller rättighetsreglerna i

regeringsformens andra kapitel finns det särskild anledning att beakta

motiven. Skälet för detta skulle då vara att denna typ av regler normalt

har tillkommit eller ändrats som ett resultat av politiska kompromisser

och att detta föranleder svårtolkade grundlagsstadganden. Mot detta

resonemang kan man dock hävda att regeringsformens rättighetsregler

primärt riktar sig mot lagstiftaren. Syftet med grundlagsfästandet av en

viss rättighet är främst att binda lagstiftaren för framtiden. Om ett sådant

stadgande inte kan sägas ha ett eget liv i någon mening så kan det sättas i

fråga om en grundlagsreglering alls är meningsfull. Till detta kommer att

det följer av allmänna principer att en lagregel som ger den enskilde

garantier i förhållande till det allmänna bör tolkas till den enskildes

fördel. Även om rättighetsreglerna primärt riktar sig mot lagstiftaren

finns det skäl för att anlägga samma synsätt här.

Bland annat Lunds universitet har pekat på ett relativt nyligen meddelat

utslag av Högsta domstolen (NJA 1996 s. 110) och förklarat att detta

skulle kunna ge stöd för uppfattningen att grundlagsstadgandet skall

tolkas i enlighet med motivuttalandena. Detta rättsfall, som bl.a. avsåg

frågan om ett servitut innebar olägenhet av betydelse för den tjänande

fastigheten, rör emellertid tillämpningen av 2 kap. 18 § första stycket RF.

När det gäller detta stycke i grundlagsstadgandet torde det inte föreligga

någon direkt konflikt mellan lagtexten och motiven.

När det gäller lagtolkningsprinciper har Lagrådet för sin del anfört

följande. En lagregel bör ändras för att ge ett riktigare uttryck för

lagstiftarens avsikter om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda

resultat. I vissa undantagsfall anses en friare tolkning av en lagregels

innebörd kunna förekomma, såsom när det är uppenbart att en tolkning

enligt ordalagen skulle medföra oacceptabla konsekvenser. Om denna

tolkningsmetod skall gälla även i fråga om en grundlagsregel har varit

föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. I åtskilliga sammanhang

har det gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap.

regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter skall ges en

vidsträckt tolkning till den enskildes förmån (se Holmberg-Stjernquist,

Grundlagarna, s 19 ff.). Enligt ett principuttalande av Lagrådet har kravet

på att man inte till den enskildes nackdel frångår en tillämpning i strikt

överensstämmelse med lagtexten särskild tyngd när det gäller de

grundläggande fri- och rättigheterna (prop. 1977/78 s. 144 f.). När det är

fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning talar

övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid

motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns ordalydelse

när det är.

Som regeringen redan har konstaterat kan ordalydelsen av 2 kap. 18 §

andra stycket RF knappast anses vara mångtydig eller oklar. En strikt

tillämpning av huvudregeln vid oförenlighet mellan lagtext och motiv

skulle alltså leda till att grundlagsstadgandet skall tillämpas efter sin

ordalydelse, dvs. oavsett vad lagstiftaren kan ha avsett så har den nya

lydelsen kommit att förändra rättsläget.

Lagtolkningsprinciper kan emellertid inte få leda till helt orimliga

resultat. En ren bokstavstolkning kan i vissa fall leda till slutsatser som

kan framstå som stötande eller som kan få orimliga praktiska eller

rättsliga konsekvenser. Att tolka lag på ett sådant sätt är inte förenligt

med svensk rättstradition.

Lagrådet har anslutit sig till regeringens uppfattning i lagrådsremissen,

att den rätt till ersättning för försvårande av pågående markanvändning

som tillförsäkras enskilda genom 2 kap. 18 § andra stycket RF inte kan

gälla fall då ingripandet sker därför att den pågående användningen av

marken var olovlig eller olaglig när den påbörjades. Enligt Lagrådet

måste ett förbehåll av motsvarande slag inläsas i åtskilliga andra

lagbestämmelser av civilrättslig eller offentligrättslig natur utan att det

uttryckligen anges, och det måste anses stå i överensstämmelse med

vedertagna metoder för lagtolkning att betrakta detta som underförstått

även när det gäller tillämpningen av den berörda

grundlagsbestämmelsen. Ingripanden av miljöskyddsskäl som förutsätter

att en av lagstiftaren uppställd norm har åsidosatts synes enligt Lagrådet

inte heller behöva grunda någon rätt till ersättning, även om de försvårar

pågående markanvändning, såvitt den aktuella användningen av marken

var olaglig redan när den påbörjades.

Lagrådet har funnit det svårare att bedöma sådana fall då en

markanvändning inte stred mot någon norm när den påbörjades men en

senare tillkommen reglering medför att markanvändningen blir olaglig.

Den omständigheten att en redan från början olaglig verksamhet inte bör

kunna grunda ersättningsrätt ger enligt Lagrådet inte tillfredsställande

vägledning i en sådan situation. Emellertid har Lagrådet funnit att då

regleringen bygger på viktiga miljö- eller hälsoskyddsintressen kan

allmänna principer medföra att en eventuell ersättningsrätt blir mycket

begränsad.

Följande situation har också uppmärksammats av Lagrådet. Någon har

fått ett tidsbegränsat tillstånd till viss verksamhet som innebär

markanvändning. För tid därefter avslås en ansökan om tillstånd, t.ex. på

grund av att regleringen har ändrats eller därför att det har visat sig att

verksamheten är förenad med olägenheter av betydelse som inte

ursprungligen förutsågs. När det gäller detta fall har Lagrådet, även med

strikt tillämpning av grundlagsbestämmelsen, funnit fog för att hävda att

den omständigheten att en tillståndsansökan kan avslås inte skall anses

innebära en inskränkning av pågående markanvändning. Däremot ligger

det enligt Lagrådet nära till hands att hänföra åtgärden till en

inskränkning i grundlagsbestämmelsens mening om det allmänna

återkallar ett redan meddelat tillstånd. Lagrådets inställning är att detta

gäller även om tillståndsmyndigheten enligt 24 kap. 3 § miljöbalken får

en generell möjlighet att återkalla tillstånd och det alltså låter sig sägas

att ett tillstånd alltid meddelas med reservation för att det kan komma att

återkallas. Detsamma gäller också enligt Lagrådets mening om villkoren

för en verksamhet som innefattar användning av mark i efterhand ändras

på sådant sätt att verksamheten försvåras.

Enligt Lagrådet är den föreliggande oförenligheten mellan

ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF och motivuttalandena samt

det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkningen inte ägnat att

främja en enhetlig rättstillämpning. Det ligger då som Lagrådet har sett

det närmast tillhands att ändra grundlagsstadgandet så att det ger ett klart

uttryck för lagstiftarens avsikter med bestämmelsen, dvs. att ersättning

liksom tidigare inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det

allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskyddsskäl. Även om det

är en sådan lösning av problemet som Lagrådet förordar, har Lagrådet

förklarat sig vara medvetet om att den lösningen kan komma att påverka

tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande.

Regeringen vill för sin del i den föreliggande situationen ta fasta på att

det trots den i och för sig otvetydiga formuleringen av

grundlagsstadgandet råder delade meningar om stadgandets innebörden.

Detta förhållande visar, även med beaktande av Lagrådets synpunkter, att

situationen inte är sådan att någon entydig tolkningsprincip kan

tillämpas. Av detta skäl bör det enligt regeringens mening inte vara

möjligt att fullt ut hävda en strikt bokstavstolkning. Regeringen anser i

stället att det måste vara befogat att anlägga ett vidare perspektiv där

ändamålssynpunkter ges möjlighet att inverka vid lagtolkningen.

En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att miljöbalken måste

förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i

samklang med de avvägningar som lagstiftaren hittills vidmakthållit.

Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om

ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det

visat sig att verksamheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa.

Det är därför svårt att hävda en lagtolkning som leder till sådana resultat.

Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2

kap. 18 § andra stycket RF trots ordalydelsen måste uppfattas på det

sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett.

Regeringen anser därför att varken legala eller sakliga skäl ger anledning

att, som några remissinstanser har begärt, föra in ytterligare

ersättningsbestämmelser i miljöbalken.

4.34 Skadestånd för vissa miljöskador

4.34.1 Miljöskadelagen skall ingå i miljöbalken

Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöskadelagen skall arbetas

in i miljöbalken.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Fortifikationsverket anser att miljöskadelagen

inte bör infogas i miljöbalken medan länsstyrelsen i Gävleborgs län och

Landskrona kommun tillstyrker. Lunds universitet framhåller att det kan

diskuteras om miljöskadelagen bör sammanföras med den

offentligrättsliga lagstiftning som miljöbalken i övrigt innehåller. Det

finns dock inte tillräcklig anledning att avstyrka förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Miljöskadelagens regler innebär att

den som orsakar miljöskador skall ersätta dem.

Miljöskadereglerna har nära anknytning till miljörättens

ersättningsregler och övriga sanktionsregler, såsom ersättning vid

vattenverksamhet och på grund av ingripande av det allmänna samt

straffansvar och förverkande. Dessa regler kommer enligt regeringens

förslag att arbetas in i miljöbalken. Genom att också smälta in

miljöskadereglerna i miljöbalken kommer således balken att ge en mera

fullständig bild av sanktionsreglerna på miljöområdet. Mot denna

bakgrund är det naturligt att också inordna miljöskadelagen i

miljöbalkens regelsystem.

4.34.2 Skadeståndsreglerna

Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöbalken om skadestånd

skall ha samma tillämpningsområde som miljöskadelagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Sjöfartsverket ser med tillfredsställelse på att

fastighetsanknytningen behålls medan Naturskyddsföreningen anser att

den skall frångås. Fortifikationsverket anser att sprängstens- och

grävningsskadorna åter bör föras till jordabalken. Lunds universitet

ifrågasätter om möjligheterna att komma till rätta med sådana intrång i

naturvårdsintressena som förlust av biologisk mångfald är goda. Det

åberopade rättsfallet NJA 1995 s. 249 lär inte nämnvärt öka utsikterna till

ersättning för en allmän försämring av den biologiska mångfalden.

Försäkringsförbundet anser också att för långtgående slutsatser dragits

av rättsfallet NJA 1995 s. 249 när det gäller ekologiska skador.

Skälen för regeringens förslag: Skadestånd enligt miljöskadelagen

utges i dag för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som

verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Skadestånd utges

för skador genom förorening av vattendrag, sjöar eller andra

vattenområden, förorening av grundvatten, ändring av grundvattennivån,

luftförorening, markförorening, buller, skakning eller annan liknande

störning.

Regeringen har övervägt om den nuvarande fastighetsanknytningen

skall frångås.

Enligt regeringen skulle dock ett frångående av fastighetsanknytningen

i allt väsentligt endast innebära den skillnaden mot idag att

motorfordons-, järnvägs-, flygtrafik samt sjöfart sedda som enskilda

trafikmedel, s.k. rörliga störningskällor, skulle komma att omfattas av

miljöbalkens bestämmelser. För dessa transportmedel gäller särskilda

regler om skadestånd som, utom för sjöfarten, ger i stort sett samma

skydd som miljöskadelagen. För oljeskador till sjöss gäller dock regler

som i stort sett ger samma skydd som miljöskadelagen.

För sjöfartens del skulle, utom för oljeskadornas del, ett culpaansvar

omvandlas till ett strikt ansvar. Culpaansvar innebär att ansvaret är

begränsat till fall då skadegöraren medvetet eller genom vårdslöshet

orsakat skadan. Vid strikt ansvar gäller inte någon sådan begränsning.

Många transporter är gränsöverskridande och det finns därför intresse av

enhetliga regler. Konventionsbundna ansvarsbegränsningar finns i 9 kap.

sjölagen (1995:1009). Dessa kan inte frångås. Det pågår dessutom ett

internationellt arbete med ett förslag till en konvention om

skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods.

Ett förslag till en sådan konvention har antagits vid diplomatkonferens

i april 1996. Genom den uppbyggnad som förslaget fått liknar det i allt

väsentligt det ansvars- och ersättningssystem som gäller för oljeskador.

Om konventionen vinner anslutning kommer alltså även

skadeståndsreglerna inom sjöfarten att ge i stort sett samma skydd som

miljöskadelagen.

En europarådskonvention om miljöskador, Convention on civil

liability for damage resulting from activities dangerous to the

environment, har öppnats för anslutning under 1993. Den har inte

undertecknats av Sverige. Konventionen innehåller bestämmelser som

skiljer sig från de svenska reglerna bl.a. i fråga om anknytningen till

verksamhet på fastighet. Den är dock inte tillämplig på transporter.

Regeringen finner mot denna bakgrund således att

fastighetsanknytningen bör behållas.

Skadestånd enligt miljöskadelagen utges i dag också för

sprängstensskador och grävningsskador. Skador genom sprängsten avser

skador som har orsakats av sprängningsarbete eller annan verksamhet

som medför särskild fara för explosion medan skador orsakade av

grävningsarbete ersätts om den som utfört arbetet varit försumlig.

Medför grävningsarbete särskild risk så är ansvaret strikt.

Miljöskyddskommittén föreslog på sin tid att bestämmelserna om

sprängstens- och grävningsskador skulle flyttas över till jordabalken.

Miljöbalksutredningen föreslår dock att de bör arbetas in i miljöbalken.

I sammanhanget är dock att märka att kommittén föreslog att fastig-

hetsanknytningen skulle frångås. För sådant förhållande ter det sig mera

naturligt att sprängstensskadorna och de särskilda grävningsskadorna

förs över till 3 kap. jordabalken, som handlar om rättsförhållandet mellan

grannar. Behålls däremot fastighetsanknytningen blir det svårare att dra

en skarp gräns mellan vad som bör stå i miljöbalken och vad som bör stå

i jordabalken. Någon nackdel med att bestämmelserna står i

miljöskadelagen har inte påvisats. Regeringen anser därför i likhet med

Miljöbalksutredningen att bestämmelserna om sprängstens- och särskilda

grävningsskador bör arbetas in i miljöbalken.

Regeringen har övervägt om förlängning av preskriptionstiden för

miljöskador bör ske.

Miljöskyddskommittén föreslog att preskriptionstiden för personskada

till följd av vatten-, mark- eller luftförorening och strålning skulle

förlängas till trettio år. Den redan nämnda europarådskonventionen om

miljöskador innehåller också en preskriptionstid på trettio år för såväl

person- som sakskador. Miljöbalksutredningen ansåg dock att det inte

bör ske någon förlängning av preskriptionstiden.

Regeringen anser att skälen är starka för att de skadelidande skall få

ersättning även för sena skador. Det kan här således handla om asbestos

och silikos, där det kan ha dröjt länge innan skadeverkningarna visat sig.

Det är också till det bättre om företagen får ett utökat ansvar för skador

som de orsakar.

Regeringen nödgas samtidigt konstatera att en förlängning av

preskriptionstiden enligt försäkringsbranschen är förenad med avsevärda

svårigheter av försäkringsteknisk natur. Bl.a. kommer det att bli svårt att

försäkra ett sådant ansvar till en rimlig kostnad. Vidare kan en

förutsättning för rätt till ersättning vara att försäkringen alltjämt är i kraft

när skadan anmäls. En försäkringslösning ger således ett skydd endast så

länge som det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien.

De försäkringstekniska svårigheterna har utgjort skäl mot att införa

trettioårig preskriptionstid i lagstiftningsärendena vid såväl

miljöskadelagens som produktansvarslagens tillkomst.

Den lösning som lagstiftaren tidigare valt genom att införa en

miljöskadeförsäkring, se avsnitt 4.35, löser de aktuella problemen på ett

smidigare sätt än en förlängning av preskriptionstiden skulle göra.

För den skadelidande torde det vara enklare att få betalt ur

miljöskadeförsäkringen än att låta utreda vem som är ansvarig och föra

process efter så lång tid som över tio år.

Den redan gällande miljöskadeförsäkringen är alltså en smidigare

lösning än att förlänga preskriptionstiden till 30 år.

Regeringen har därför stannat för att preskriptionstiden för miljöskador

inte f.n. bör föreslås förlängd.

En annan fråga av särskilt intresse är att Europarådskonventionen

innehåller ett skadebegrepp som möjligen är något vidare än

miljöskadelagens. Ersättning skall nämligen utgå för skador i miljön till

följd av negativ miljöpåverkan, "ekologiska skador". Ersättningen för

skadorna begränsas dock till kostnaderna för återställning eller för

återställningsåtgärder som skall vidtas.

Frågan om ersättning för ekologiska skador har diskuterats i anslutning

till rättsfallet NJA 1995 s. 249 (Se bl.a. Kleineman JT 1995-96 s. 101 f).

I rättsfallet förpliktade Högsta domstolen en person som olagligen hade

dödat järvar att utge skadestånd till staten. Högsta domstolen anförde

bl.a.:

När det gäller järv har staten att på offentligrättslig grund skydda och

bevara järvstammen. Skada av det slag varom nu är fråga kan anses

ligga på gränsen mellan ideell och ekonomisk skada. Det ter sig i och

för sig naturligt att vid olovlig jakt av järv liksom vid olovlig jakt av

älg beakta den skada som sker på villebrådsbeståndet av just denna

viltart. Genom att järven är fridlyst måste emellertid anses att den inte

har något ekonomiskt värde. Samtidigt är klarlagt att staten har stora

kostnader för denna djurarts bevarande och att dessa kostnader till en

del får anses ha blivit onyttiga genom att två järvar på sätt här skett

dödats och artens fortplantningsmöjligheter försämrats. Ersättning

skall därför vid olaga jakt på järv utgå med det dödade djurets

avelsvärde. Skadeståndets storlek får härvid bestämmas genom en

skälighetsuppskattning med statens kostnader för den fridlysta

djurartens bevarande som utgångspunkt. Anledning nedsätta

skadeståndet utöver vad TR:n och HovR:n gjort föreligger inte.

Med stöd av bl.a. Högsta domstolens dom drog Miljöbalksutredningen

den slutsatsen att möjligheterna att med stöd av miljöbalkens

bestämmelser komma till rätta med intrång i naturskyddsintressen såsom

förlust av biologisk mångfald synes vara goda.

Lunds universitet och Försäkringsförbundet anser att utredningen

dragit för långt gående slutsatser av rättsfallet.

Innan lagstiftning sker i frågor om ersättning för ekologiska skador bör

ytterligare analyser av rättsläget göras och annat underlag tas fram.

Ersättning för ekologiska skador bör således inte behandlas i detta

lagstiftningsärende.

4.35 Utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet med en

saneringsförsäkring

Regeringens förslag: Miljöskadeförsäkringssystemet skall utvidgas

till att även omfatta en saneringsförsäkring som täcker fall då den

ansvarige inte kan betala.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Ersättning skall dock utgå även om skadevållaren är okänd.

Remissinstanserna: Lunds universitet anser att även fondalternativet

borde ha utretts. Det är svårt att överblicka om en miljöskadeförsäkring

eller fond är att föredra i detta fall. I vart fall saknas skäl att avstyrka

förslaget. Försvarsmakten anser att staten inte skall bidra till

saneringsförsäkringen medan Växjö kommun anser att kommunala

verksamheter inte skall bidra. Fortifikationsverket, Statens geologiska

undersökningar, Finansinspektionen, Uddevalla kommun, Landskrona

kommun och Göteborgsregionens kommunalförbund tillstyrker att en

saneringsförsäkring införs. Västerås kommun och Svenska vatten- och

avloppsverksföreningen avstyrker att en saneringsförsäkring införs.

Miljöcentrum anser att anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen

bör prövas av miljödomstol enligt de regler som gäller för

skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen. Norra Bohusläns P.O.

föreslår förändringar av försäkringsvillkoren, bl.a. att villkoret om att

ersättning inte skall utgå för skador till följd av störning som

huvudsakligen är att hänföra till tid före den 1 juli 1989 tas bort.

Miljöskadekonsortiet anser, med instämmande från

Försäkringsförbundet, att de nuvarande formerna för

miljöskadeförsäkringen bör bibehållas. Miljöbalksutredningens förslag

går längre än Miljöskadeförsäkringsutredningens förslag.

Saneringskostnader skall nämligen ersättas även när det inte går att

utreda vem som är ansvarig för föroreningarna. Det retroaktiva

skyldigheten att ersätta skador har utökats från den 1 juli 1989 till den 1

juli 1986. Att ersättning skall utgå för kostnader som uppstått enligt 23

kap 17 § i utredningens förslag till miljöbalk utgör också en utvidgning.

Föreningen för miljöskadeförsäkring, Sveriges industriförbund och

Svenska arbetsgivareföreningen avstyrker att en saneringsförsäkring

införs. De kostnader som försäkringen avser att finansiera är begränsade

till ca två miljoner per år. Miljöbalksutredningen har gått längre än

Miljöskadeförsäkringsutredningen genom att föreslå att

saneringsförsäkringen skall omfatta fall då det rör sig om "okända

skadevållare". Det är omöjligt att bedöma de ekonomiska och rättsliga

konsekvenserna av detta.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår bl.a. för att

minska statens kostnader för efterbehandling att en saneringsförsäkring

skall införas.

I sammanhanget vill regeringen erinra om att enligt gällande ordning

skall det för ersättning i vissa fall till den som lidit skada enligt

miljöskadelagen finnas en miljöskadeförsäkring med villkor som har

godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Försäkringen är kollektiv och den som utövar miljöfarlig verksamhet

som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till

försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen

skall betalas i förskott för kalenderår. Regeringen får meddela

föreskrifter om undantag från skyldigheten att bidra till försäkringen.

Regeringen har i förordningen (1989:365) om miljöskadeförsäkring

bestämt med vilka belopp de betalningsskyldiga skall bidra till

försäkringen samt undantagit vissa tillstånds- eller anmälningsskyldiga

verksamheter från bidragsskyldigheten. Beloppen är av

försäkringsgivaren beräknade på försäkringsmässiga grunder. De utgör

riskpremier i försäkringsgivarens ansvarsförsäkringsverksamhet och

fonderas inte särskilt.

Om bidrag till miljöskadeförsäkringen inte har betalats inom 30 dagar

efter anmaning skall försäkringsgivaren göra anmälan till

tillsynsmyndigheten om betalningsförsummelsen. Tillsynsmyndigheten

får då som ett led i tillsynen förelägga den betalningsskyldige vid vite att

fullgöra sin skyldighet. Föreläggandet får inte överklagas.

Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i

försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller

sakskada som avses i miljöskadelagen

1. om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen

men inte kan få skadeståndet betalt eller om rätten att kräva ut

skadeståndet är förlorad, eller

2. om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.

Försäkringen är således subsidiär. I första hand skall alltså den som är

skadeståndsskyldig betala ersättning.

Det har fram till och med maj månad 1996 framställts drygt 40 anspråk

på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inte något av anspråken har

hittills föranlett att någon ersättning har utbetalats. I ett drygt tiotal fall

har anledningen till att ersättning inte betalats varit att skadorna

uppkommit före försäkringens ikraftträdande.

Fem av de största försäkringsbolagen på den svenska marknaden,

Skandia, Folksam, Trygg-Hansa, Länsförsäkring AB och Wasa, har

bildat ett Miljöskadekonsortium, som administrativt hanterar den här

redovisade miljöskadeförsäkringen och som genom sina huvudmän har

åtagit sig att betala utfallande försäkringsbelopp.

Regeringen har tillsatt och fastställt arbetsordning (beslut 1990-10-18,

M90/3240/1) för en särskild nämnd som har till uppgift att avge

utlåtanden i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall. Bl.a. kan

skadelidande som är missnöjda med Miljöskadekonsortiets bedömning

vända sig till nämnden, som är självständig i förhållande till konsortiet.

Nämndens ordförande är ordinarie domare och i nämnden ingår två

riksdagsledamöter och sakkunniga ledamöter. Den som är missnöjd med

nämndens yttrande kan påkalla att ersättningsfrågan avgörs av

skiljenämnd.

Regeringen anser att denna ordning borde vara effektivare och

billigare än den som Miljöcentrum förordar med prövning i

miljödomstol.

Miljöskadeförsäkringsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU

1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden, att en saneringsförsäkring

skulle införas.

Regeringen tar i det följande ställning till om förslaget bör genomföras.

Miljöskadeförsäkringsutredningens förslag innebär i huvudsak följande.

Saneringsförsäkringen bör i likhet med miljöskadeförsäkringen vara

subsidiär och således träda in först i andra hand. Ersättning ur

saneringsförsäkringen bör betalas om det har förordnats om rättelse på

den ansvariges bekostnad enligt miljöbalkens tillsynsregler men denne är

insolvent, eller om kostnader uppstått för handräckning eller annan

åtgärd enligt miljöbalken. Rätten till ersättning begränsas till fall då

verksamhetsutövaren inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt

miljöskyddslagens bestämmelser eller, då tillstånd till verksamheten

föreligger, villkoren för tillståndet. För undvikande av missförstånd skall

nämnas att detta inte innebär att det förutsätts att den ansvarige har begått

ett miljöbrott eller någon annan straffbar handling. Miljöskyddslagens

ansvarsreglering bildar därför enligt Miljöskadeförsäkringsutredningen

en inte bara lämplig utan också nödvändig yttre ram för avgränsningen

av de ersättningsbara fallen. Insatser enligt räddningstjänstlagen

(1986:1102) undantas från tillämpningsområdet.

Konsortiet lämnade efter överläggningar med

Miljöskadeförsäkringsutredningen ett preliminärt förslag om hur ett

åtagande skulle kunna utformas. Detta preliminära åtagande ansåg

utredningen kunna utgöra utgångspunkt för ett slutligt åtagande som

skulle på samma sätt som idag, efter förhandlingar med berörda parter,

godkännas av regeringen.

Regeringen gör den bedömningen att det bör vara den som förorenar

som också, så långt det är möjligt, skall betala med anledning av

föroreningen uppkomna saneringskostnader. I de fall det här rör sig om

är det dock ofta svårt att komma åt den enskilde förorenaren. Vad som då

återstår är att tillskapa någon form av kollektiv lösning, antingen genom

försäkring eller fond. En annan lösning skulle kunna vara att införa krav

på att den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall ställa säkerhet.

För att så långt möjligt tillgodose principen om att förorenaren skall

betala bör saneringsersättning betalas först i andra hand, d.v.s. när den

enskilde förorenaren inte kan betala.

En lösning där den ansvarige åläggs att ställa säkerhet för framtida

efterbehandlingskostnader kan ifrågasättas redan på den grunden att den

samlade kostnaden för att ställa säkerheten inte skulle stå i proportion

till det förmodligen förhållandevis fåtal fall där det kan förväntas att

säkerheten behöver tas i anspråk för just nu ifrågavarande ändamål.

Det skulle vidare innebära stora praktiska svårigheter, om alla som

bedriver miljöfarlig verksamhet, skall omfattas av en skyldighet att ställa

säkerhet för saneringskostnader. Kontrollen av säkerheterna skulle dra

stora resurser och det skulle knappast vara möjligt att låta skyldigheten

omfatta företag, som inte ens är anmälningsskyldiga. Till detta kommer

att det är svårt att bestämma en rimlig storlek på säkerheterna. Detta

gäller särskilt för det fall risken för att sanering skall behövas är ringa,

men kostnaderna vid riskens förverkligande kan antas bli mycket höga.

Det är i praktiken svårt att åstadkomma en heltäckande lösning genom

att ställa krav på ställande av säkerhet. Det rör ju sig om uppåt 10 000

företag med skiftande verksamheter som kan komma i fråga. Ställande av

säkerhet är alltså inte en lämplig generell lösning för

handräckningsfallens del. Däremot är det tänkbart att införa krav på

ställande av säkerhet i vissa branscher av industrin. Att tillstånd kan

förenas med villkor om krav på säkerhet framgår av 16 kap. 3 §

miljöbalken.

Om nuvarande förhållanden skall ändras står således valet mellan att

utvidga miljöskadeförsäkringssystemet eller bilda en fond.

I maj 1987 avgav Miljöskadefondsutredningen sitt betänkande

Miljöskadefond (SOU 1987:1). I detta lämnades förslag till en lag om

miljöskadefond. Föredragande departementschefen anförde i prop.

1987/88:85 s. 301-302, i fråga om valet mellan en fondlösning och

försäkringslösning, i huvudsak följande.

Till skillnad mot när utredningen lade sitt betänkande föreligger nu ett

av Industriförbundet utarbetat förslag till miljöskadeförsäkring.

Försäkringsbolagen Trygg-Hansa och Skandia har gjort ett åtagande att

fullgöra försäkringsgivarens förpliktelser enligt förslaget. Då förslaget

ger den skadelidande i princip samma skydd som den av utredningen

föreslagna miljöskadefonden skulle gett samt då försäkringslösningen ger

fördelar framför fondlösningen främst när det gäller finansiering,

skadereglering och administration, ansåg departementschefen att

försäkringslösningen bör väljas.

Beträffande återställnings- och saneringsåtgärder ansåg

departementschefen att det, för vissa gamla skador där ett personligt

ansvar inte kan krävas ut och där behovet av skyndsamma insatser är

stort för att förhindra svåra miljökonsekvenser, borde finnas möjlighet

till finansiering över statsbudgeten.

Kostnaderna för återställnings- och saneringsåtgärder kom således inte

att omfattas av miljöskadeförsäkringen.

Vid riksdagsbehandlingen (bet. 1987/88:JoU23) gjordes inga ändringar

i nu förevarande hänseenden.

Regeringen gör den bedömningen att vad departementschefen anförde

om valet mellan fondlösning och försäkringslösning alltjämt äger

giltighet. En försäkringslösning för att ersätta handräckningskostnader

bör alltså väljas före en fondlösning.

Riksdagen beslutade år 1991 om ett femårigt program för att sanera

och återställa miljöskadade områden (prop. 1990/91:90, bet.

19990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Det första budgetåret 1991/92

ställdes 23,38 miljoner kronor till Naturvårdsverkets förfogande för detta

ändamål. Beloppet har för de följande åren minskats till 19,88 miljoner

kronor och inkluderar fr.o.m. budgetåret 1994/95 även kostnader för det

femåriga programmet för insamling av uttjänta varor och produkter

innehållande kvicksilver, m.m. För år 1997 har 19,4 miljoner kronor

anvisats för dessa ändamål. Beloppet får disponeras även för kostnad

som en tillsynsmyndighet förordnat om enligt 41 a § miljöskyddslagen

samt för kostnad som föranleds av att kronofogdemyndighet ombesörjer

åtgärd, s.k. handräckningskostnader. Handräckningskostnaderna har ökat

något sedan de första åren och uppgick under budgetåret 1994/95 till

drygt 2 miljoner kronor.

Enligt regeringen står valet alltså mellan att behålla dagens system som

innebär en viss finansiering över statsbudgeten eller att utforma en

saneringsersättning genom att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet.

Argument som talar mot att ändra dagens system, som innebär att

staten eller med andra ord skattebetalarna betalar, är att det kan förefalla

omotiverat att tillskapa ett särskilt regelsystem för de hittills

förhållandevis ringa medelsutbetalningar av skattemedel som har skett

för akuta saneringsåtgärder. Det är fråga om i genomsnitt ungefär 2

miljoner kronor per år som har utgått för detta.

Här bör dock enligt regeringen uppmärksammas att det kan tillkomma

enstaka, mycket kostsamma saneringsfall. BT-Kemi i Teckomatorp är ett

känt sådant fall. Där uppgår kostnaderna hittills till ungefär 60 miljoner

kronor (kostar nu ca 500 000 kr/år). Naturvårdsverket har också varit

restriktivt med att betala ut medel för sanering.

Enligt regeringen bör det sammanfattningsvis vara den som förorenar

som så långt det är möjligt skall betala. Det är ofta svårt att komma åt

den enskilde förorenaren. En kollektiv försäkringslösning som träder in

först i andra hand är den bästa lösningen. Övervägande skäl talar alltså

för att införa den föreslagna saneringsförsäkringen.

Regeringen anser att ersättning inte skall betalas ur försäkringen i fall

då det inte kan utredas vem som är ansvarig för föroreningen inte skall

betalas ur försäkringen. Som anförts i remisskritiken skulle

konsekvenserna av en motsatt lösning vara svårbedömbara. Det är också

svårt att avgränsa de fall som skall vara ersättningsgilla från dem som

inte skall vara det om en annan ordning införs.

En utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet till att omfatta även

efterbehandlingskostnader har ett sådant samband med den nuvarande

försäkringen att, om de ekonomiska eller administrativa fördelarna med

en försäkringslösning framför en fondlösning inte skall minska är det

önskvärt att det är samma försäkringsgivare för såväl

miljöskadeförsäkringen som saneringsförsäkringen.

De kostnader som skall ersättas bör begränsas till följder av miljöfarlig

verksamhet.

Den som utövar miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller

anmälan bör bidra till försäkringen med belopp som får bestämmas av

regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. När det gäller

saneringsförsäkringen bör stat och kommun undantas från

bidragsskyldighet då de inte kan försättas i konkurs. Detta bör dock gälla

endast för direktdrivna verksamheter. Bolag som ägs eller drivs av staten

eller en kommun skall alltså omfattas av bidragsskyldigheten.

4.36 Kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala

myndigheternas roll

4.36.1 Kommunerna

Regeringens bedömning: Kommunerna bör få en avgörande roll i

arbetet att förverkliga balkens mål.

Kommunerna bör bl.a. ges möjlighet att i ökad utsträckning

 vara lokal tillsynsmyndighet,

 förordna om naturreservat, kulturreservat, naturminnen och djur-

och växtskyddsområden,

 ta ut avgifter för att finansiera verksamheten. Kommunerna bör

också kunna ges möjlighet att

 pröva anmälningar om miljöfarlig verksamhet och tillstånd till

miljöfarlig verksamhet som kan antas ha liten miljöpåverkan,

 meddela föreskrifter till skydd för människors hälsa,

 upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer.

Tillsynen bör kunna omfatta de flesta verksamheter och åtgärder

som regleras i balken och kommunen får vid tillsynen besluta om

miljösanktionsavgifter.

Kommunerna har vidare en stark roll beträffande hushållningen

med naturresurser genom sin planering.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Kommunförbundet och flera kommuner anser att

kommunerna bör ha huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå

direkt av balken.

Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna får en

betydelsefull och avgörande roll i arbetet att förverkliga balkens mål. Det

är naturligtvis också en modern och följdriktig syn att kommunen tar ett

huvudansvar för miljön inom den egna kommunen.

En av kommunens viktigaste uppgifter blir i likhet med idag att vara

tillsynsmyndighet och de ges enligt balken möjlighet att i ökad

utsträckning vara detta. Kommunens tillsyn kan i framtiden omfatta de

flesta verksamheter och åtgärder som regleras i balken. Det anges i

balken på det sättet att tillsyn skall utövas av kommunal nämnd enligt

vad regeringen bestämmer. Det skulle bli ett allt för statiskt system om

tillsynsmyndigheternas olika ansvarsområden fastställdes redan i lagtext.

Av balkens motivtext framgår dock vad som avses ankomma på

kommunen beträffande tillsyn. I tillsynen föreslås också ingå att besluta

om miljösanktionsavgifter. Kommunerna kommer även framöver att

kunna avgiftsfinansiera sin prövnings- och tillsynsverksamhet.

När det gäller hushållningen med naturresurser har kommunerna i dag

en mycket viktig roll genom sin planering. Det system med redovisning

av allmänna intressen, däribland riksintressen, enligt PBL och NRL-

systemet, som behandlats bl.a. i propositionen Kommunal

översiktsplanering enligt plan- och bygglagen (94/95:230), förändras inte

genom att 2 och 3 kap. NRL arbetas in i balken. Kommunernas starka

roll på området kommer att vara densamma även i fortsättningen.

När det gäller miljöbalkens förhållande till den fysiska planeringen så

har den ändringen gjorts i förhållande till Miljöbalksutredningens

betänkande att det nu anges att motsvarigheten till nuvarande 2 och 3

kap. NRL endast skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden av

regeringen och myndigheterna precis som enligt NRL idag.

Bestämmelserna i 3 och 4 kap. balken skall alltså tillämpas på samma

sätt som tidigare vid prövning av ärenden enligt andra lagar som rör

användning av mark- och vattenområden. Bestämmelserna är

avvägningsregler som skall leda till att våra mark- och vattenområden

används för det eller de ändamål för vilka områdena är bäst lämpade med

hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Några

ytterligare kostnader uppkommer inte av att NRL-kapitlen tas in i balken.

På hälsoskyddsområdet har kommunerna alltid haft en avgörande

betydelse och denna roll kommer enligt balken att vara minst lika

omfattande som idag. Regeringen har enligt balken möjlighet att låta

kommunerna meddela föreskrifter på hälsoskyddsområdet som är minst

lika omfattande som idag och tillsynen på området kommer till stor del

att ligga på kommunerna. Kommunerna kommer att kunna

avgiftsfinansiera denna verksamhet.

I balken integreras reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

och alla avloppsanläggningar behandlas som miljöfarlig verksamhet.

Vidare ges kommunerna möjlighet att pröva tillstånd till miljöfarlig

verksamhet som även rör annat än avloppsanläggningar och som har

förhållandevis liten miljöpåverkan. Idag prövar kommunen förutom

avloppsanläggningar enligt hälsoskyddslagen anmälningsärenden enligt

miljöskyddslagen.

När det gäller renhållning kommer kommunerna att ha kvar ansvaret

för omhändertagande av hushållsavfall.

Natur- och kulturmiljövård är också ett område där kommunernas roll

har vuxit. I förhållande till nuvarande lagstiftning läggs enligt balken

inga ytterligare krav på kommunerna men de får däremot ökade

befogenheter att själva ta initiativ när det gäller natur- och

kulturmiljövård. Kommunerna ges i balken rätt att parallellt och i samråd

med länsstyrelsen förordna om naturreservat, kulturreservat och

naturminnen. Deras tillsynsroll kommer att öka.

Regeringen får enligt balken meddela miljökvalitetsnormer.

Regeringen får dock överlåta till myndigheter att meddela normer i

enlighet med vad som krävs enligt EG-regler och myndigheterna kan då

inte göra egna bedömningar.

Regeringen skall pröva om huruvida en norm skall utfärdas. Då skall

också vägas in eventuella ekonomiska konsekvenser för olika alternativ. I

samband med att en norm utfärdas skall regeringen besluta vilken eller

vilka kommuner eller myndigheter som skall upprätta åtgärdsprogram

och kontrollera och mäta att normen uppfylls.

Miljöövervakningen bör även kunna användas för att mäta att

normerna inte överträds. Dessutom gör flera kommuner redan

omfattande mätningar, särskilt Stockholm och Göteborg. Vidare kommer

möjligheten att avgiftsfinansiera att användas i så stor utsträckning som

möjligt, exempelvis för mätningar som görs i anslutning till en

verksamhet. Först när alla dessa möjligheter är uttömda kan det leda till

ökade kostnader för kommunerna, men detta går inte att bedöma förrän

det är bestämt om och vilka normer som kan komma att utfärdas av

regeringen.

4.36.2 Länsstyrelserna

Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör vara den myndighet på

regional nivå som får en avgörande roll för att förverkliga balkens

mål.

Länsstyrelserna bör bl.a.

 pröva ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt

vad regeringen föreskriver,

 förordna om naturreservat, kulturreservat, djur- och

växtskyddsområden, naturminnen och vattenskyddsområden samt

pröva dispensansökningar beträffande dessa och strandskyddet,

 beträffande miljökonsekvensbeskrivningar vara samrådspart och

besluta om en verksamhet kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan samt yttra sig över innehållet,

 upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer,

 vara regional tillsynsmyndighet och får vid tillsynen påföra

miljösanktionsavgifter,

 föra det allmännas talan i miljömål och ärenden enligt balken

 pröva överklagade kommunala miljöbeslut,

 förklara områden som miljöriskområden.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Stockholms län ser mycket

positivt på de nya arbetsuppgifter och de nya roller som myndigheten

tilldelas. Även andra länsstyrelser har framfört liknande synpunkter, bl.a.

länsstyrelsen i Östergötlands län.

Skälen för regeringens bedömning: Länsstyrelserna har redan idag

en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter

och denna roll kommer att förstärkas ytterligare genom miljöbalken.

Länsstyrelserna skall fortsätta att verka för att de nationella miljömålen

får genomslag i länen.

Länsstyrelserna skall i likhet med idag pröva ansökningar om tillstånd

till miljöfarlig verksamhet enligt vad regeringen föreskriver. Detta

kommer att ske i en förordning motsvarande miljöskyddsförordningens

lista över B-ärenden. Länsstyrelsens prövning får dock fastare former

enligt balken vilket framgår av avsnitt 4.23.

Länsstyrelserna skall vidare som i dag förordna om naturreservat,

kulturreservat, djur- och växtskyddsområden, naturminnen och

vattenskyddsområden samt pröva dispensansökningar beträffande dessa

och strandskyddet.

När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar får länsstyrelserna en

utökad roll enligt balken. Länsstyrelsen skall vara samrådspart med den

som är skyldig att upprätta en MKB och skall inom ramen för

prövningssystemet besluta om en verksamhet kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan. Vidare skall länsstyrelsen yttra sig till

beslutsmyndigheten över innehållet i den senare upprättade MKB:n.

Länsstyrelserna kommer även i många fall att åläggas skyldighet att

upprätta åtgärdsprogram för att miljökvalitetsnormer skall uppfyllas.

Detta gäller framför allt i de fall en miljökvalitetsnorm omfattar flera

kommuner och dessa inte åläggs att i samverkan upprätta programmet.

Flera länsstyrelser kan också tillsammans få i uppdrag att upprätta ett

program.

Länsstyrelsen skall vidare vara regional tillsynsmyndighet vilket

länsstyrelsen är redan idag. Det gäller bl.a. hushållningen med mark och

vatten. Vidare gäller det tillsynen över de verksamheter beträffande vilka

tillsynen inte är lämplig att överlåta till kommun. Avsikten är att

länsstyrelsen skall ges en ny och tydligare roll i förhållande till den

kommunala tillsynen. Länsstyrelsen skall ges ansvar som regional

tillsynsmyndighet inom balkens hela tillämpningsområde. I en sådan

regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och samordna

större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala

tillsynsarbetet samt att återföra erfarenheter till kommunernas

miljöförvaltningar. I likhet med kommunerna får länsstyrelsen som

tillsynsmyndighet påföra miljösanktionsavgifter.

När det gäller att föra det allmännas talan i miljömål deltar

länsstyrelserna i dag ofta utan att ha formell talerätt i mål om

vattenverksamhet och i ärenden om miljöfarlig verksamhet. Enligt balken

får länsstyrelserna en sådan formell rätt att företräda det allmänna.

Länsstyrelsen kommer även i likhet med idag att enligt balken pröva

överklagade kommunala miljöbeslut.

Länsstyrelsen blir även den myndighet som enligt miljöbalken kan

pröva och förklara områden som miljöriskområden.

4.36.3 De centrala miljö- och hälsoskyddsmyndigheterna

Flera centrala myndigheter får viktiga uppgifter i arbetet med att

förverkliga miljöbalkens mål. Detta gäller framför allt Naturvårdsverket,

Kemikalieinspektionen, Socialstyrelsen och Boverket.

I likhet med vad som under senare år alltmer blivit de centrala

myndigheternas uppgift skall de även i fortsättningen följa upp och

utvärdera den lokalt och regionalt bedrivna prövnings- och

tillsynsverksamheten. Vidare skall de ta fram kunskapsunderlag och

initiera och samordna utvecklingsarbetet på sina områden.

Naturvårdsverket

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör få ett övergripande

ansvar för att följa upp att balkens mål uppfylls. Detta innebär att

verket kontinuerligt genomför en utvärdering av det nationella

miljöarbetet. Tillsynsfrågorna måste tillmätas stor vikt som en

betydelsefull länk i hela miljöbalkskedjan.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att förslaget ger intryck

av en höjd ambitionsnivå i miljöarbetet och att verket ges en nyckelroll i

detta arbete. Denna roll är enligt verket naturligtvis viktig att fylla med

utgångspunkt i största möjliga miljönytta.

Skälen för regeringens bedömning: Eftersom miljölagstiftningen nu

samlas i en balk kommer Naturvårdsverket att bli det statliga verk som

får ansvaret för flest av de områden och verksamheter som regleras i

balken. Naturvårdsverket blir en central och samlande tillsynsmyndighet

enligt miljöbalken.

Naturvårdsverket skall vara samlande och pådrivande i

miljövårdsarbetet nationellt och internationellt. Naturvårdsverkets

uppgift är att bygga upp kunskap, sprida den och se till att den kommer

till användning. Arbetet går ut på att förse såväl regering som riksdag

med underlag för det miljöpolitiska beslutsfattandet och att gentemot

sektorsmyndigheter, regionala och lokala myndigheter, näringsliv och

allmänhet verka för åtgärder och handlingsmönster som leder till en

hållbar utveckling.

Naturvårdsverket arbetar redan idag inom flera fält och med olika

metoder; miljöforskning, miljöövervakning och inventeringar,

aktionsprogram och utredningar, internationellt arbete,

miljölagtillämpning, bidrag och ersättningar, markförvärv och vård av

denna, information och utbildning.

Miljöövervakningen syftar till att beskriva miljötillståndet, ta fram

underlag för beslut och åtgärder samt följa och bedöma miljöhotens

utveckling och effekterna av vidtagna åtgärder. I arbetet ingår att

inventera olika naturtypers förekomst och utbredning och övervaka

miljötillståndet och dess förändring.

Naturvårdsverket är också sedan den 1 juli 1994 ansvarig myndighet

för miljöstatistiken. Som sådan skall verket producera officiell statistik

om bl.a. utsläpp och avfall. Verket har också ett ansvar för den

internationella rapporteringen bl.a. till EEA (European Environmental

Agency, EU:s miljöagentur i Köpenhamn).

Naturvårdsverket följer upp och utvärderar miljöarbetet på olika

samhällsområden samt återför resultatet till dem som berörs.

Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 gett

Naturvårdsverket i uppdrag att som central tillsynsmyndighet aktivt

medverka till att den planerade miljöbalken kan genomföras på för

miljön effektivast möjliga sätt.

Naturvårdsverket får med stöd av miljöbalken ett samordnande och

övergripande ansvar för arbetet med föreskrifter om

miljökonsekvensbeskrivningar. I regleringsbrevet fick Naturvårdsverket

även i uppdrag att med utgångspunkt från de bestämmelser som

Miljöbalksutredningen föreslagit utarbeta förslag i fråga om vilka

verksamheter som kan ha betydande miljöpåverkan och underlag för

länsstyrelsernas bedömning i dessa avseenden. Vidare fick verket i

uppdrag att när det gäller de i balken införda miljökvalitetsnormerna

utreda för vilka miljöproblem och för vilka områden sådana normer kan

bli aktuella. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat dessa

uppdrag i rapporterna Miljökonsekvensbeskrivningar betydande

miljöpåverkan, när då ? (rapport 4792) respektive Miljökvalitetsnormer

ett nytt verktyg i miljöpolitiken (rapport 4793). Verket fick också bl.a. i

uppdrag ta fram förslag till tariffer för miljösanktionsavgifter vilket

också redovisats i oktober 1997 i rapporten 4791 Miljösanktionsavgifter.

De av verket redovisade rapporterna har överlämnats till

Miljöbalksutredningen för deras fortsatta förordningsarbete.

Den samlade kunskap som finns hos Naturvårdsverket skall ligga till

grund för det övergripande ansvar verket skall ha att följa upp att balkens

mål uppfylls. Detta innebär att verket kontinuerligt skall genomföra en

utvärdering av det nationella miljöarbetet.

Tillsynsfrågorna är en viktig del i Naturvårdsverkets arbete. Verket har

i dag centralt tillsynsansvar enligt ett flertal lagar som inarbetas i

miljöbalken; miljöskyddslagen, renhållningslagen, hälsoskyddslagen,

lagen om kemiska produkter, lagen om förbud mot dumpning av avfall i

vatten och lagen om svavelhaltigt bränsle. Även enligt naturvårdslagen

har verket en liknande roll, men denna är inte på samma sätt uttryckt i

tillsynstermer. Naturvårdsverket skall behålla och förstärka sin roll som

tillsynsmyndighet på dessa områden. Detsamma gäller Naturvårdsverkets

samordnande funktion avseende genteknisk verksamhet eftersom även

gentekniklagen, som reglerar den verksamheten, arbetas in i balken.

Som central tillsynsmyndighet har verket att stödja, styra, samordna,

följa upp och utvärdera den operativa tillsyn som bedrivs vid

länsstyrelserna och de kommunala miljönämnderna. I detta ingår att följa

upp att det sanktionssystem som tillsynsmyndigheterna har utnyttjas,

däribland den nya miljösanktionsavgiften.

Verkets arbete på detta område kan fullgöras bl.a. genom att ge ut

allmänna råd och branschfaktablad, att arrangera kurser och seminarier,

att ta initiativ till tillsynskampanjer och att svara för juridisk och teknisk

expertrådgivning i enskilda tillsynsärenden och själva i några konkreta

fall gå före och visa vägen. Även en förstärkning och utveckling av

företagens egenkontroll ingår i verkets tillsynsarbete i mera vidsträckt

bemärkelse.

Ett sekreteriat för samråd mellan bl.a. myndigheter, länsstyrelser och

kommuner

Regeringen vill understryka att när bestämmelserna i flera lagar på

miljöområdet nu föreslås sammansmältas till en miljöbalk är det även

angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara

samordnas utan också blir mera effektiv i syfte att miljöbalkens mål skall

kunna nås. De samlade myndighetsresurserna bör fördelas, samordnas

och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter till

rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Hög

kompetens och högt ställda krav på rättssäkerhet är en förutsättning för

ett effektivt tillsynsarbete och en enhetlig rättstillämpning.

Miljöbalksutredningen föreslog att dels ett tillsynsråd, dels ett

föreskriftsråd skulle inrättas för att samordna myndigheternas arbete och

ge möjlighet till erfarenhetsutbyte. De remissinstanser som uttalade sig i

frågan var i huvudsak positiva till att sådana råd inrättades i och för sig.

Vad gäller kompetens, befogenheter och struktur har delade meningar

framförts.

Regeringen bedömer att en optimal tillsynsverksamhet skulle kunna

främjas i ett samrådsorgan för bl.a. berörda myndigheter. Denna fråga

bör därför bli föremål för fortsatta överväganden. Ett sådant forum skulle

kunna åstadkommas genom att ett särskilt sekreteriat upprättades vid

Naturvårdsverket där företrädare för alla berörda centrala myndigheter,

länsstyrelserna och kommunerna liksom Kommunförbundet är

representerade. Även branschorganisationer från det privata näringslivet

skulle kunna ingå. Ett sådant samrådsorgan vid Naturvårdsverket skulle

ligga i linje med Naturvårdsverkets pådrivande och samordnande

funktion på miljöområdet.

En förutsättning för en effektiv tillsyn är att föreskrifter och allmänna

råd på miljöområdet är utformade efter likartade principer och inte i sak

motverkar eller strider mot varandra. Behovet av samordning ökar också

eftersom många myndigheter är berörda av miljöbalken. Ett

samrådsorgan skulle kunna fylla en funktion även för samordning av

föreskriftsarbetet.

Regeringens bedömning är att en grundläggande förutsättning för ett

effektivt miljöarbete är möjlighet till överblick av regelsystemet. En

viktig del av samrådsorganets uppgifter skulle kunna vara att

sammanställa lagar, förordningar, andra föreskrifter, allmänna råd och

EG-direktiv på miljöområdet för att skapa förutsättningar för en sådan

överblick över gällande regelsystem samt klargöra behov av att

genomföra EG-direktiv. Samrådsorganet bör ha en rådgivande roll i

övergripande frågor som rör tillsyn enligt miljöbalken. Samarbetet bör

också kunna leda till en positiv långsiktig utveckling av tillsynens roll

och inriktning. Syftet med samrådsorganets arbete i denna del skulle vara

att stärka tillsynsarbetet, öka samordningen mellan olika

tillsynsmyndigheter och utveckla arbetet med prioriteringar och

inriktning. Vidare bör ett sådant samrådsorgan kunna bidra till en hög

kvalitet på nya föreskrifter som utfärdas med stöd av miljöbalken genom

att dessa samordnas och att den samlade juridiska kompetensen kan

utnyttjas. Samrådsorganet bör även kunna utgöra ett forum för allmänt

erfarenhetsutbyte mellan lokala, regionala och centrala

tillsynsmyndigheter och näringslivet. Härigenom bör respekten för

miljöns betydelse och reglernas vikt kunna öka. Användningen av

miljöledningssystem och tredjepartsrevisioner bör främjas. Vid behov

bör samrådsorganet kunna initiera uppföljningar och utvärderingar av

myndigheternas regler samt föreslå regeringen översyn av överordnade

regler i miljöbalken och dess förordningar om sådana behov

uppmärksammas.

Kemikalieinspektionen

Regeringens bedömning: Kemikalieinspektionen bör vara central

tillsynsmyndighet på kemikalieområdet även enligt miljöbalken. Det

innebär bland annat att Kemikalieinspektionen skall se till att

verksamhetsutövare åstadkommer en bättre kännedom om och

kontroll över de kemiska riskerna i dagens samhälle samt ökade

kunskaper om kemikaliers egenskaper, deras förekomst och risker vid

användning. Vidare skall inspektionen verka för bättre varu- och

produktinformation och driva på utvecklingen mot en minskad

användning och spridning av skadliga ämnen. Ett viktigt sätt att

åstadkomma detta är att i hela samhället få genomslag för

produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § miljöbalken.

Kemikalieinspektionen bör även pröva ansökningar om bl.a.

godkännande av kemiska och biologiska bekämpningsmedel.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen tycker att det är bra att

tillsynsfrågorna får ordentlig uppmärksamhet i balken med ett eget

kapitel.

Skälen för regeringens bedömning: Kemikaliekontrollens syfte är att

minska riskerna för skador på människor och miljö till följd av

kemikalieanvändningen. Övergripande mål för kemikaliekontrollen

angavs i prop. 1993/94:163, bet. 1993/94:JoU23, rskr. 1993/94:273.

Kemikalieinspektionen har som central tillsynsmyndighet enligt lagen

om kemiska produkter tillsyn över tillverkare, importörer och andra

leverantörer av sådana produkter och andra varor. Det innebär bl.a. att se

till att det vidtas åtgärder för att begränsa riskerna med flödet av kemiska

ämnen på marknaden, däribland även åtgärder som rör den allmänna

konsumentanvändningen av kemiska produkter och andra varor.

Målsättningen med tillsynsarbetet är att säkerställa att leverantörerna av

kemiska produkter och andra varor uppfyller kraven enligt lagen om

kemiska produkter, vilket i fortsättningen kommer att gälla miljöbalken,

framför allt kapitel 2 och 14. Vidare vägleder inspektionen kommuner

och länsstyrelser i deras uppgift som lokala och regionala

tillsynsmyndigheter enligt lagen om kemiska produkter.

Naturvårdsverket har den centrala tillsynen över skyddet för den yttre

miljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter och

andra varor. Arbetarskyddsstyrelsen har den centrala tillsynen över

skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med

yrkesmässig hantering av kemiska produkter och andra varor. Denna

fördelning mellan myndigheterna skall gälla även enligt miljöbalken.

Kemikalieinspektionen har även det centrala tillsynsansvaret enligt

lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel som

också arbetas in i miljöbalken. Inspektionen skall behålla ansvaret även

på detta område. Enligt miljöbalken kan produktregistret som

Kemikalieinspektionen ansvarar för i framtiden byggas ut till att omfatta

även biotekniska organismer.

En utgångspunkt för kemikaliekontrollen i Sverige är att företagen har

huvudansvaret för de kemiska produkter och andra varor som de

levererar. Användare och andra som hanterar kemikalier ansvarar för att

den faktiska hanteringen inte orsakar skador. Tillsynsmyndigheternas

viktigaste uppgift inom kemikaliekontrollen är att se till att företagen

vidtar åtgärder för att minimera miljö- och hälsoriskerna.

En av Kemikalieinspektionens huvuduppgifter är att verka för en bättre

kännedom om de kemiska riskerna i dagens samhälle genom ökade

kunskaper om kemikaliers egenskaper, förekomst och användning samt

att bättre varu- och produktinformation ges. Detta gäller även risker med

biotekniska organismer. Vidare skall Kemikalieinspektionen driva på

utvecklingen mot en minskad användning och spridning i samhället av

skadliga kemiska ämnen som på grund av sina egenskaper kan

koncentreras i miljön eller kemiska ämnen som orsakar bestående

allvarliga skador på människa eller miljö. En viktig del i detta arbete blir

att i hela samhället få genomslag för produktvalsprincipen enligt 2 kap.

6 § miljöbalken.

Huvuddelen av inspektionens verksamhet har internationell

anknytning. Detta är en konsekvens av den starkt internationaliserade

handeln. Åtgärder mot kemiska produkter och andra varor måste

samordnas internationellt för att bli effektiva och regleringen inom EU

och i internationella avtal är omfattande. Det är också viktigt att

kunskapsuppbyggnad och riskbedömning som en grund för åtgärderna

sker på ett internationellt plan.

Regeringen tillsatte i maj 1996 en kommitté med uppdrag att se över

kemikaliepolitiken mot bakgrund av bl.a. Sveriges medlemskap i EU och

en eventuellt förändrad riskbild av användningen av kemiska ämnen.

Kommittén, som även har analyserat behovet av att förändra den svenska

myndighetsorganisationen, har i juni 1997 redovisat sitt arbete i

betänkandet En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84).

Socialstyrelsen

Regeringens bedömning: Socialstyrelsens roll enligt miljöbalken bör

gälla framför allt frågor om hälsoskyddet och om hälsorisker i miljön,

bl.a. inomhusmiljön.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Socialstyrelsen framhåller att miljömedicinsk

kompetens måste tillförsäkras bl.a. miljödomstolarna vid prövningen av

miljö- och hälsoskyddsfrågor.

Skälen för regeringens bedömning: Socialstyrelsen är central

förvaltningsmyndighet för verksamheter som rör socialtjänst, hälso- och

sjukvård, tandvård, hälsoskydd och smittskydd.

När det gäller frågor om hälsorisker i miljön är det främst

Socialstyrelsens verksamhet inom hälsoskyddet som är av intresse när

det gäller miljöbalken.

Socialstyrelsens verksamhet inom detta områden utgår från styrelsens

tillsynsansvar enligt hälsoskyddslagen samt styrelsens övergripande

ansvarsroll när det gäller att följa utvecklingen av hälsa och hälsorisker.

Enligt hälsoskyddslagen och hälsoskyddsförordningen delar

Naturvårdsverket och Socialstyrelsen det centrala tillsynsansvaret varvid

Naturvårdsverket svarar för buller och luftföroreningar utomhus och

Socialstyrelsen svarar för övriga frågor. Socialstyrelsen har sin

tyngdpunkt i frågor av medicinsk och hygienisk karaktär, faktorer som

huvudsakligen berör människors hälsa, bl.a. frågor om hälsorisker i

inomhusmiljö. Denna fördelning bör gälla även enligt miljöbalken.

En särskild sektion för hälsoskydd- och miljömedicin, med personal

bestående av miljö- och hälsoskyddsinspektörer och läkare, finns vid

Socialstyrelsens Nationella tillsynsenhet. Sedan några år tillbaka har

Socialstyrelsen byggt upp metoder för tillsyn i form av uppföljning och

utvärdering av kommunernas och landstingens arbete inom hela

styrelsens ansvarsområde. Utöver den egna kompetensen har

Socialstyrelsen tillgång till ca 200 vetenskapliga råd inom olika

vetenskapliga discipliner och verksamheter.

Boverket

Regeringens bedömning: Boverkets viktigaste uppgifter enligt

balken bör framför allt bli att främja frågor om hushållningen med

mark och vatten och annan miljöhänsyn i den fysiska planeringen.

Vidare att verka för ett miljöanpassat och kretsloppsanpassat

byggande.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Boverket anser att den ansvarsfördelning som

gäller mellan myndigheterna enligt nuvarande lagstiftning skall gälla

även enligt miljöbalken.

Skälen för regeringens bedömning: Boverket skall enligt

övergripande mål bl.a. verka för enhetlighet och effektivitet i

tillämpningen av regler om hushållning med naturresurser, fysisk

planering, byggd miljö, byggande och boende.

Boverket har idag enligt naturresurslagen den allmänna uppsikten över

hushållningen med naturresurser. När lagen nu arbetas in i balken skall

Boverket behålla den tillsynsfunktionen.

Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att

nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god

miljö. För att uppnå detta skall mark, vatten och fysisk miljö i övrigt

användas så att en från ekologisk, social, kulturell och

samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Den

fysiska miljön i övrigt innefattar den byggda miljön.

Boverket skall verka för detta mål bl.a. genom sin uppsikt och tillsyn

över fysisk planering som redskap för hållbar utveckling av samhället

och för hushållning. Vidare genom sin uppsikt och tillsyn över regler

t.ex. angående hälsosamt även med avseende på sociala faktorer

miljöanpassat och kretsloppsanpassat byggande.

Boverkets uppsikt över beslutsmyndigheters tillämpning av regler om

ändrad mark- och resursanvändning, om byggande och om boende avser

främst att uppmärksamma behov av utveckling av kunskapsunderlag för

besluten och av ändring av reglerna.

Boverkets uppsiktsansvar i NRL-systemet gäller även

kunskapsunderlag från andra centrala och regionala myndigheter som

behövs för tillämpningen av NRL, för att få en anpassning och en

enhetlighet som främjar en god regeltillämpning.

Boverket bör i likhet med i dag ha ett särskilt uppsiktsansvar för

utvecklingen inom de områden med höga natur- och kulturvärden som

anges i 4 kap. miljöbalken, nuvarande 3 kap. NRL, vilket skall ge stöd

för utveckling av kunskap om områdena liksom för initiativ i den

kommunala översiktsplaneringen.

Boverket har också tillsynsansvar enligt plan- och bygglagen

(1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på

byggnadsverk m.m., vilket omfattar både produkter och processer för

planering och byggande. Utvecklingen av verkets föreskrifter till dessa

författningar berör frågor som även behandlas i miljöbalken, exempelvis

miljökonsekvenser vid fysisk planering, val av ämnen och material i

byggnader, kretslopp och återanvändning m.fl. frågor som har betydelse

för hälsa, miljö och hushållning. Genom att följa bl.a. den tekniska

utvecklingen får Boverket exempelvis underlag att ändra verkets olika

föreskrifter om funktionskrav på byggandet. Vikten av samordning av

föreskrifter enligt byggnadsverkslagen och enligt miljöbalken har

behandlats i avsnitt 4.14.5.

En utveckling av tydliga och relevanta kunskapsunderlag skall bidra

till ökad hänsyn till miljö- och hushållningsfrågor i fysisk planering och

byggande. Ekonomiska stöd i olika former skall främja en god

bebyggelsemiljö, vilket även berör kulturmiljön och boendesociala

frågor. Dessa uppgifter genomförs av Boverket med stöd bl.a. av

uppsikts- och tillsynsverksamhet samt utvärderings- och

utvecklingsprojekt. Den ingripande tillsynsverksamheten kommer att

genomföras av andra myndigheter som behandlats i detta avsnitt.

4.37 Miljöbalken införs

4.37.1 Övergångsbestämmelser i särskilda promulgationslagar

Regeringens förslag: Övergångsbestämmelser till miljöbalken skall

meddelas i en särskild lag, en s.k. promulgationslag. Vidare föreslås

en promulgationslag även till lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet. Till lagen med särskilda bestämmelser om

gaturenhållning och skyltning föreslås övergångsbestämmelser som

inte behöver tas in i en särskild lag.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

förutom att bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om

gaturenhållning och skyltning i utredningens förslag var inarbetade i

balken.

Remissinstanserna: Justitiekanslern har ingen erinran mot förslagen.

Detsamma gäller Rikspolisstyrelsen. Socialstyrelsen har inte heller något

att erinra mot förslagen men betonar att det är nödvändigt att arbetet med

balkens förordningar, bl.a. en hälsoskyddsförordning, kan påbörjas

snarast.

Skälen för regeringens förslag: I fråga om nya balkar brukar

bestämmelser om tidpunkten för ikraftträdandet och

övergångsbestämmelser meddelas i en särskild lag, en s.k.

promulgationslag. Det är lämpligt att föreslå en promulgationslag även

för miljöbalken och en promulgationslag också till lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet.

Till lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och

skyltning föreslås övergångsbestämmelser som inte behöver tas in i en

särskild lag.

4.37.2 Tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande

Regeringens förslag: Miljöbalken skall träda i kraft den 1 januari

1999. Detsamma skall gälla promulgationslagarna med undantag för

en bestämmelse om överlämnande av mål och ärenden till

miljödomstolen eller Miljööverdomstolen. De 15 lagar som skall

ersättas av miljöbalken samt vattenlagens promulgationslag skall

upphävas vid samma tidpunkt.

Utredningens förslag: Utredningen föreslog att balken skulle träda i

kraft den 1 januari 1998 samt att 16 lagar skulle ingå i balken och alltså

upphävas tillsammans med vattenlagens promulagationslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan

anser att miljöbalken bör träda i kraft senare än vad utredningen

föreslagit. Boverket har avstyrkt förslaget att balken skall träda i kraft

redan 1 januari 1998. Även Lunds universitet har avstyrkt tidpunkten och

anser att den 1 januari 1999 är en något mera realistisk tidpunkt, även om

den fristen också kan verka kort. Naturvårdsverket har också ansett att

balkens ikraftträdande bör uppskjutas avsevärt för att göra det möjligt att

förbereda ikraftträdandet. Domstolsverket anser också att

genomförandetiden är alldeles för kort och behöver förlängas med i vart

fall ett år, till den 1 januari 1999. Kommunförbundet anser att balken

tidigast bör träda i kraft den 1 juli 1998. Umeå tingsrätt förordar att

balkens ikraftträdande senareläggs åtminstone några år. Länsrätten i

Stockholms län anser att det inte är rimligt att tänka sig ett ikraftträdande

så tidigt som den 1 januari 1998. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser

det viktigt att balken träder i kraft snarast möjligt, dvs. den 1 januari

1998.

Uppsala kommun menar att eftersom miljöfarlig verksamhet som inte

är tillståndspliktig blir det och det inte finns övergångsbestämmelser till

hänsynsreglerna så kommer trycket på kommunernas tillsynsverksamhet

att öka, därför bör balken träda i kraft tidigast den 1 januari 1999.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalksutredningen har i

anledning av att riksdagens Jordbruksutskott har begärt att regeringen

lämnar ett förslag till miljöbalk som kan behandlas av vårriksdagen 1997

för att träda i kraft den 1 januari 1998 (bet. 94/95:JoU16 s. 15 f)

föreslagit angivna datum. Detta förslag har avstyrkts av många

remissinstanser. Regeringens förslag till miljöbalk kommer att behandlas

av riksdagen först under riksdagsåret 1997/98. Med hänsyn till det och

vad remissinstanserna anfört föreslås nu att balken och

promulgationslagarna skall träda i kraft den 1 januari 1999. I ett

undantagsfall, som gäller överlämnandet av mål och ärenden till

miljödomstolen och Miljööverdomstolen, skall det dock finnas möjlighet

för regeringen att bestämma en senare tidpunkt för ikraftträdandet, se

avsnitt 4.37.8 under rubriken Prövning vid domstolar och

förvaltningsmyndigheter m.m..

Det behövs inte några övergångsbestämmelser som medger att

föreskrifter får utfärdas med stöd av bemyndiganden i miljöbalken före

balkens ikraftträdande. Föreskrifter om att en lag skall träda i kraft en

viss dag hindrar nämligen inte att man utan några särskilda

övergångsbestämmelser redan dessförinnan vidtar de administrativa

åtgärder som behövs för att lagen skall kunna tillämpas i sin helhet från

och med den dagen (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1983/84:30 s. 172 f).

Samtidigt med att miljöbalken träder i kraft bör den lagstiftning som

har arbetats in i balken upphävas. I lagrådsremissen om miljöbalk

föreslås att följande lagar samordnas i miljöbalken.

 naturvårdslagen (1964:822),

 miljöskyddslagen (1969:387),

 lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten,

 lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle,

 lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,

 renhållningslagen (1979:596),

 hälsoskyddslagen (1982:1080),

 vattenlagen (1983:291),

 lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark,

 lagen (1985:426) om kemiska produkter,

 miljöskadelagen (1986:225),

 lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,

 lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpnings-

medel,

 lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer, samt

 lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör

skyddade arter.

Samtliga dessa lagar bör alltså upphöra att gälla vid utgången av

december 1998. Vidare bör lagen (1983:292) om införande av

vattenlagen (1983:291) upphävas.

4.37.3 Verksamhet som bedrivs när miljöbalken träder i kraft

Regeringens förslag: Huvudprincipen skall vara att miljöbalken skall

tillämpas omedelbart när den träder i kraft på all verksamhet den

omfattar. Ett antal undantag skall dock göras från denna huvudprincip

i promulgationslagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholms län vill inte rikta några

formella invändningar mot att de skärpta miljöregler som balken kommer

att medföra blir tillämpliga på befintlig verksamhet. Det är dock ytterst

angeläget att i de fall en intresseavvägning leder till att begränsningar

åläggs pågående verksamhet skäligt rådrum ges för uppfyllandet av de

nya kraven. Länsstyrelsen i Stockholms län delar utredningens

principiella uppfattning att miljöbalken även bör gälla för befintlig

verksamhet. Även Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län delar

utredningens principiella uppfattning att miljöbalken även bör gälla för

befintlig verksamhet. Enligt länsstyrelsen krävs dock givetvis undantag

för företag som har tillstånd. Länsstyrelsen anser vidare att utredningens

förslag till reglering av övergångsfrågorna är helt otillräcklig. Lunds

universitet anser att det i hög grad är angeläget att de strängare

miljökraven enligt miljöbalken snarast slår igenom i fråga om befintliga

verksamheter. Emellertid ifrågasätter universitetet hur man bör se på

situationen, när de nya reglerna innebär en skärpning av miljökraven som

medför en inskränkning av användningen av mark och byggnad.

Universitetet anser att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen innebär

att det numera föreligger rätt till ersättning även när det allmänna

inskränker användningen av mark eller byggnad av miljöskäl.

Utredningens förslag till övergångsbestämmelser borde därför, enligt

universitetet, ha innehållit en ersättningsregel som stämmer med

grundlagstexten. Universitetet har noterat att en sådan

ersättningsbestämmelse kan ge upphov till ekonomiska nackdelar från

miljösynpunkt och med tanke på detta förordat vidare överväganden om

en ändring av grundlagsparagrafen. Universitetet biträder i och för sig

utredningens bedömning att de miljöskäl som ligger bakom den

föreslagna lagstiftningen i allmänhet är så starka att kraven enligt

Europakonventionen om mänskliga rättigheter måste anses uppfyllda

även om ingen ersättning utgår.

Svenska kommunförbundet delar utredningens principiella uppfattning

att miljöbalken även bör gälla för befintlig verksamhet och anser att detta

bör framgå av övergångsbestämmelserna. Landskrona kommun tillstyrker

att miljöbalken bör gälla även för befintlig verksamhet, både när den

pågår oförändrad och när den har ändrats.

Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att hela

miljöbalken skall tillämpas omedelbart när den träder i kraft. Ett antal

undantag måste dock göras från denna huvudprincip. Förslag på sådana

undantag lämnas i kommande avsnitt.

Till att börja med skall behandlas frågan om i vilken utsträckning

miljöbalkens regler skall iakttas vid verksamheter som redan bedrivs när

balken träder i kraft. Av särskilt intresse är frågan på vilket sätt balken

skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt

äldre rätt, vilket behandlas även i avsnitt 4.37.8 under rubriken

Tillståndsgiltighet och omprövning.

När en ny lagstiftning genomförs kan den situationen uppstå att en

tidigare lagenlig verksamhet inte bedrivs i enlighet med den nya lagens

krav. Om den nya lagstiftningen blir omedelbart tillämplig på befintliga

verksamheter finns det risk för att investeringar och planering som

verksamhetsutövaren redan har genomfört går till spillo. I extrema

situationer kan de nya kraven innebära att en verksamhet tvingas

upphöra.

Miljöbalksutredningen har anfört att ett undantag för befintliga

verksamheter skulle innebära att de negativa miljöeffekter som

lagstiftaren vill motverka inte kan förhindras förrän efter mycket lång tid,

i princip så lång tid som motsvaras av dessa verksamheters fortsatta

bestånd. Detta skulle ge samhällsekonomiskt negativa verkningar. Senare

tillkomna verksamheter skulle drabbas, eftersom det finns risk för att det

allmänna försöker uppnå målsättningen genom att desto högre krav ställs

på dessa verksamheter. Detta kan naturligtvis uppfattas som orättvist och

kan dessutom vara en dålig resursanvändning, eftersom man riskerar att

det läggs ner större summor för att nå en viss störningsreduktion, därför

att man för en del nya verksamheter ställer så höga krav att

marginalkostnaderna för reduktionen stiger i höjden (Westerlund,

Miljöfarlig verksamhet, 1975, s. 242 f).

Regeringens principiella uppfattning är att miljöbalken bör gälla även

för befintlig verksamhet. Detta bör vara fallet både när verksamheten

pågår oförändrad och när den har ändrats. Denna huvudregel är för övrigt

den vanliga vid ny miljölagstiftning. När balkens olika bestämmelser

behandlas finns det dock anledning att vid flera tillfällen återkomma till

frågan , se bl.a. avsnitt 4.37.7.

Särskild uppmärksamhet bör redan nu ägnas åt de fallen där

verksamheten bedrivs med stöd av tillstånd. Det allmänna har då gjort en

bedömning av verksamheten och funnit att denna får bedrivas under vissa

i tillståndet angivna förutsättningar. Tillståndet skall ge tillståndshavaren

en trygghet, innebärande att denne inte skall behöva drabbas av andra

inskränkningar i verksamheten än sådana som följer av tillståndet eller

sker med stöd av lag. Genom att studera lagen skall tillståndshavaren

alltså kunna bedöma vilka inskränkningar som kan komma att ske i

framtiden.

Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som skall kunna

innebära inskränkningar i meddelade tillstånd. Viktigast är reglerna om

omprövning m.m. i 24 kap., som innebär att tillstånd kan ändras eller

återkallas och villkor ändras. Andra bestämmelser som kan innebära

inskränkningar i tillstånd är de om generella föreskrifter för miljöfarlig

verksamhet i 9 kap. 5 §, föreskrifter för miljöskyddsområden eller

vattenskyddsområden i 7 kap. 19-22 §§ samt tillsynsmyndigheters

förelägganden och förbud i brådskande fall enligt 26 kap. 9 § fjärde

stycket. Allt detta framgår av rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § miljöbalken.

När tillstånd har meddelats redan före miljöbalkens ikraftträdande har

däremot inte tillståndshavaren genom att studera lagen kunnat göra en

bedömning av vilka inskränkningar som kan ske i tillståndet med dess

villkor (såvida inte motsvarande inskränkningar kunde ske redan enligt

äldre lag).

Utredningen har gjort bedömningen att det inte finns något

grundlagshinder mot att begränsa befintliga tillstånd genom ny

lagstiftning. Regeringen, som delar denna bedömning, noterar dock att

det enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen förutsätts föreligga

angelägna allmänna intressen till grund för dylika begränsningar. Natur-

och miljövårdsintressen bör, enligt vad som framgår av motiven till

grundlagsstadgandet, normalt anses vara sådana angelägna allmänna

intressen (prop. 1993/94:117 s. 15f och 48).

I detta sammanhang har utredningen hänvisat till 2 kap. 23 §

regeringsformen där det säga att lag eller annan föreskrift inte får

meddelas i strid mot Sveriges åtaganden på grund av den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen). Av lagen (1994:1219)

om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna framgår att

Europakonventionen med ändringar och tillägg gäller som lag i Sverige.

Skyddet för äganderätten framgår av artikel 1 i det första

tilläggsprotokollet (den 20 mars 1952) till Europakonventionen. Enligt

artikeln skall varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin

egendom. Det sägs vidare att ingen får berövas sin egendom annat än i

det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och

av folkrättens allmänna grundsatser. Emellertid görs det tillägget att det

sagda inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som

staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i

överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa

betalning av skatter eller andra pålagor eller av böten och viten.

Även ekonomiska intressen som är förbundna med utövandet av

näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av

artikeln. Således kan en återkallelse av ett driftstillstånd ses som ett

ingrepp i enskild äganderätt, vars tillåtlighet måste prövas enligt de

kriterier som anges i artikel 1 i första tilläggsprotokollet (Danelius,

Mänskliga rättigheter, 1993, s. 248).

Inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom förekommer i

stor utsträckning i alla länder, varvid syftet vanligen är att tillgodose

olika allmänna intressen. Inte minst gäller detta fast egendom, för vilken

ofta gäller inskränkningar i rätten att bebygga egendomen, rätten att

utnyttja den för olika ändamål och ibland också rätten att överlåta den till

annan ägare. Sådana inskränkningar är i många fall naturliga och

normala, och de ger inte anledning till några speciella problem i

förhållande till artikel 1 i första tilläggsprotokollet till

Europakonventionen, vars andra stycke uttryckligen medger en stat att

genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera

utnyttjandet av egendomen i det allmännas intresse. Inskränkningarna

kan emellertid vara så betungande för ägaren att överensstämmelsen med

artikel 1 kan ifrågasättas. Europadomstolen tillämpar i detta fall ett

proportionalitetsresonemang: det måste göras en avvägning mellan det

allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse, och om en rimlig

balans inte uppnås, kan en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen

tänkas strida mot artikel 1. När det gäller inskränkningar i rätten att

använda egendom har emellertid Europadomstolen anlagt ett för den

enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit även mycket tyngande

begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna

intresset (Danelius, Mänskliga rättigheter, 1993, s. 253).

Enligt regeringens bedömning föreligger det med hänsyn till vad som

hittills har anförts inget hinder mot att miljöbalken görs tillämplig på

tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt.

I anslutning till detta finns det anledning att beröra den fråga som

främst Lunds universitet har tagit upp i sitt remissyttrande, nämligen

frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen föranleder behov av

en kompletterande ersättningsregel. Regeringen har redan i avsnitt 4.33.2

ingående behandlat frågan om grundlagens innebörd i det aktuella

hänseendet. Enligt regeringens bedömning bör bestämmelserna i det

nyssnämnda grundlagsstadgandet - trots ordalydelsen - uppfattas på det

sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Det

betyder att regeringen inte delar Lunds universitets inställning att

rådighetsinskränkningar som är föranledda av miljöskäl kan ge rätt till

ersättning av det allmänna. Följaktligen finner regeringen att det inte

föreligger något behov av en kompletterande ersättningsregel i lagen om

införande av miljöbalken.

Tillståndshavarens intresse av trygghet måste vägas mot de allmänna

och enskilda intressen som talar för att de nya reglerna skall gälla fullt ut.

Det krävs enligt regeringens mening tungt vägande skäl för att utforma

regler om att tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas

genom bestämmelser som saknar motsvarighet i de lagar som ersätts av

balken.

Miljöskäl kan vara sådana tungt vägande skäl. Bestämmelserna skall i

så fall vara avsedda att komma till rätta med allvarliga situationer. Om

däremot exempelvis tillstånd till en viss typ av miljöfarlig verksamhet

skall ersättas av generella föreskrifter, bör det inte utan vidare komma i

fråga att omedelbart låta föreskrifterna inskränka de meddelade

tillstånden.

Det kan vidare följa av Sveriges medlemskap i EU att vi måste införa

vissa bestämmelser som tar över redan meddelade tillstånd. I sådana fall

har vi inte någon valfrihet.

Hänsyn bör tas till möjligheten att uppnå samma resultat med andra

bestämmelser. Ett skäl för att t.ex. låta generella föreskrifter gälla även

verksamheter som bedrivs med stöd av äldre tillstånd kan vara att samma

resultat ändå kan uppnås vid en omprövning av tillstånden.

Även konkurrensskäl kan ha betydelse vid bedömningen av om

inskränkningar skall ske i alla tillstånd eller bara i tillstånd meddelade

enligt miljöbalken. En ojämn konkurrenssituation kan uppkomma om

tillståndshavarna bedöms olika. Dessa skäl skall dock inte övervärderas,

eftersom det ligger i sakens natur och är allmänt accepterat inom

miljörätten att verksamhetsutövare bedöms olika beroende på när

bedömningen sker. Ibland har dock konkurrenssynpunkter stor betydelse,

såsom när man skall avgöra vilka verksamheter som skall tvingas till

minskade utsläpp etc. när en miljökvalitetsnorm har överträtts. Det

allmänna får då inte göra det enkelt för sig genom att endast ingripa mot

några få av många förorenare. Om detta skulle ske uppkommer en ojämn

konkurrenssituation.

4.37.4 Fortsatt giltighet av äldre beslut

Föreskrifter

Regeringens förslag: Förordningar och andra föreskrifter meddelade

före miljöbalkens ikraftträdande skall fortsätta att gälla, om inte något

annat bestäms.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Sveriges meteorologiska och hydrologiska

institut (SMHI) drar den slutsatsen att de föreskrifter som SMHI utfärdat

kommer att upphöra när balken träder i kraft med den utformning

utredningens föreslagit, eftersom det inte finns bestämmelser i balken

som omfattar SMHI:s tillsyn över vattenverksamhet och

vattenanläggningar.

Naturvårdsverket anser att en genomgång bör göras av de föreskrifter

som fortsätter att gälla enligt föreslagna 4 § för att kontrollera att det

finns ett tillämpbart bemyndigande. Om ett sådant inte finns kan

särskilda bestämmelser behövas i fråga om den befintliga föreskriftens

fortsatta giltighet eller ogiltighet. Vidare påpekar verket att problem kan

uppstå när föreskriftsbemyndiganden övergår från en verksamhet till en

annan.

Uppsala kommun anser att äldre regler inte skall tillämpas

övergångsvis utan att ikraftträdandet skall skjutas fram så att

förordningar och föreskrifter hinner omarbetas innan balkförslaget träder

i kraft.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innebär en samordning

av bestämmelserna i inte mindre än 15 nu gällande lagar. Balken

innehåller åtskilliga betydelsefulla nyheter. Samtidigt bevarar den i

många hänseenden grunderna för den äldre lagstiftningen. Liksom

tidigare kommer miljörätten i betydande utsträckning att få sitt innehåll

genom föreskrifter, dvs. normer, som utfärdas av regeringen eller

myndigheter som regeringen bestämmer.

De förordningar och myndighetsföreskrifter som har meddelats

tidigare bör ses över och normalt arbetas om, vilket även flera

remissinstanser påpekat exempelvis Naturvårdsverket och Länsstyrelsen

i Stockholms län. Detta arbete bör prioriteras. Det är emellertid inte

möjligt att avsluta hela detta mycket omfattande arbete redan innan

miljöbalken har trätt i kraft. Miljöbalksutredningen har i sitt

huvudbetänkande (SOU 1996:103, del 1, s. 450) gjort bedömningen att

översynen av myndigheternas föreskrifter bör vara klar senast ett år efter

det att miljöbalken har trätt i kraft. Det kommer dock att bli svårt att på

denna korta tid ersätta samtliga föreskrifter med nya.

Föreskrifter måste alltså fortfarande gälla, om inte något annat

bestäms. Det bör därför i promulgationslagen införas en allmän

övergångsbestämmelse av innebörden att föreskrifter som har meddelats

med stöd av äldre bestämmelser skall ha samma verkan som om de hade

meddelats med stöd av miljöbalken.

Gemensamt för de nya föreskrifter som skall meddelas med stöd av

miljöbalken är att erforderliga övergångsbestämmelser bör meddelas i

föreskrifterna.

Tillstånd och andra beslut

Regeringens förslag: Tillstånd och liknande beslut meddelade enligt

äldre lagstiftning skall fortsätta att gälla. Detta gäller dock inte äldre

dispenser från skyldigheten att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Kristianstads län har tillstyrkt

förslaget. SGU tillstyrker att tillstånd och beslut skall fortsätta att gälla

förutom dispenser. SGU anser dock att en preciserad övergångstid bör

införas för dispensernas giltighet. Naturvårdsverket tillstyrker att

dispensvillkor enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981

skall fortsätta att gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande

tillstånd efter att tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att

hänvisningen i föreslagna 5 § till att villkoren skall anses vara meddelade

enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken bör ändras

eftersom det innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot

villkoren. I stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text

om straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 i 1981 års

övergångsbestämmelser. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det är

viktigt att prioritera arbetet med de förordningar och

myndighetsföreskrifter för vilka det behöver utarbetas

övergångsbestämmelser. Exempelvis behöver övergångsbestämmelser

tas fram för tillståndspliktiga verksamheter som ännu inte har något

tillstånd enligt miljöskyddslagen samt för de verksamheter som har

meddelats dispens från tillståndsplikten före den 1 juli 1981. Om inte

sådana förordningar hinner omarbetas innan balken träder i kraft måste

övergångsbestämmelser inarbetas i nu föreliggande lagstiftningsarbete

om övergångsbestämmelser för att rättsläget inte skall bli alltför oklart

och för att verksamhetsutövarna inte omedelbart skall bli lagbrytare och

påföras miljösanktionsavgift. Landskrona kommun har avstyrkt och vill

att tillstånd enligt äldre lag bör tidsbegränsas till en övergångsperiod av

fem år.

Skälen för regeringens förslag: Det kan givetvis inte komma i fråga

att i samband med miljöbalkens ikraftträdande generellt upphäva alla

tillstånd och liknande godkännanden i enskilda ärenden som har

meddelats med stöd av nuvarande lagar. Besluten bör i stället förbli

gällande även sedan miljöbalken har trätt i kraft. Tillståndsbesluten och

andra beslut skall anses vara meddelade med stöd av motsvarande

bestämmelser i miljöbalken. Som Riksantikvarieämbetet angett bör även

förelägganden och förbud enligt 20 § naturvårdslagen omfattas av denna

paragraf i stället för 35 § som avser beslut inom ramen för

tillsynsverksamhet (se avsnitt 4.37.9). Därför har detta lagts till i 5 §.

Landskrona kommun har föreslagit att tillstånd enligt äldre lag bör

tidsbegränsas till en övergångsperiod av fem år. Detta är dock inte

lämpligt och inte heller praktiskt genomförbart. I den mån det behövs får

tillstånden i stället tas upp till omprövning enligt miljöbalkens regler. I

avsnitt 4.37.8 behandlas i vilken utsträckning de nya

omprövningsreglerna kan användas vid beslut fattade enligt äldre rätt.

Utredningen har föreslagit att den som bedriver en verksamhet med

stöd av dispens från tillståndsplikten meddelad enligt miljöskyddslagen

(1969:387) i dess lydelse före den 1 juli 1981 skall bli tvungen att söka

tillstånd, om verksamheten tillhör en tillståndspliktig bransch. Dispensen

bör därför inte fortsätta att gälla. Villkoren i dispensen bör dock gälla

fram till dess att de har ersatts av nya villkor. Till dess så har skett bör de

enligt utredningen anses meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i

26 kap. 9 § miljöbalken. Tillsynsmyndigheten skall alltså ha rätt att

meddela förelägganden och förbud enligt dessa bestämmelser.

Naturvårdsverket har i sitt remissvar tillstyrkt att dispensvillkor enligt

miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981 skall fortsätta att

gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande tillstånd efter att

tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att hänvisningen i föreslagna

5 § till att villkoren skall anses vara meddelade enligt

tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken bör ändras eftersom det

innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot villkoren. I

stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text om

straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 i 1981 års

övergångsbestämmelser.

Som Naturvårdsverket angett innebär utredningens förslag att de

dispensvillkor som meddelats enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före

den 1 juli 1981 inte skulle vara straffbelagda enligt miljöbalken. Därför

bör en straffbestämmelse motsvarande den i punkt 4 i 1981 års

övergångsbestämmelser tas in i 5 §. Detta hindrar dock inte att det i

paragrafen även anges att sådana dispensvillkor skall anses vara

meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken.

4.37.5 Miljöbalkens inledande bestämmelser

Allmänna hänsynsregler

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens allmänna hänsynsregler annat än beträffande frågan

om efterbehandling av förorenade områden.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

förutom beträffande förorenade områden som behandlas under nästa

rubrik.

Remissinstanserna: Statens jordbruksverk anser att när de allmänna

hänsynsreglerna tillämpas vid omprövning av tillstånd bör speciella

hänsyn tas till vattenföretags speciella natur, med långsiktiga och

kapitalkrävande investeringar i kraftverk och regleringsdammar. NUTEK

anser att företagen bör ges tid att anpassa sig till de nyare, strängare

reglerna. Lantbrukarnas Riksförbund anser att det behövs en

övergångsbestämmelse till stoppregeln med innebörd att den inte gäller

för verksamheter som redan bedrivs när miljöbalken träder i kraft.

Skälen för regeringens förslag: De allmänt utformade

hänsynsreglerna i de nuvarande miljölagarna har i förslaget till miljöbalk

lagts till grund för ett antal allmänna hänsynsregler införda i 2 kap. Som

utgångspunkt för de allmänna hänsynsreglerna har främst valts

bestämmelser i miljöskyddslagen (1969:387), vattenlagen (1983:291)

och lagen (1985:426) om kemiska produkter.

Majoriteten av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken har stora

likheter med hänsynsreglerna i gällande rätt. Det finns emellertid även

väsentliga skillnader. De föreslagna reglerna kommer att få generell

tillämpning på olika typer av verksamheter som hittills har reglerats

genom särskilda bestämmelser eller inte reglerats alls. Av olika i dag

förekommande modeller har vanligen den strängaste valts.

Frågan är i vilken utsträckning miljöbalkens hänsynsregler skall

tillämpas på verksamheter som redan bedrivs när balken träder i kraft (se

också avsnitt 4.37.3). Vid denna bedömning bör man ha klart för sig att

ett tillstånds rättskraft medför att i sådana frågor som har prövats i

tillståndet kan krav utöver vad som följer av tillståndet med dess villkor

normalt inte ställas på en tillståndshavare. Däremot kan nya och hårdare

krav ställas vid en omprövning. I vilken mån de nya

omprövningsreglerna skall tillämpas på befintliga tillstånd diskuteras i

avsnitt 4.37.8. Den fortsatta diskussionen här gäller i första hand dels hur

långt man kan gå vid en sådan omprövning (om man alltså har funnit att

omprövning får ske), dels vilka krav som kan ställas på befintliga

verksamheter som bedrivs utan tillstånd.

I det framtida miljöarbetet bör det enligt utredningens bedömning,

vilken delas av regeringen, prioriteras att komma till rätta med de

problem som orsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte

har haft tillstånd enligt miljöskyddslagen och som därför i endast liten

utsträckning har varit föremål för ingripande från myndigheternas sida.

Det är därför en väsentlig fråga i vilken utsträckning miljöbalkens

hänsynsregler skall tillämpas på verksamheter som bedrivs utan tillstånd

när balken träder i kraft.

I samband med miljöskyddslagens tillkomst gjordes bedömningen att

den nya lagen borde vara tillämplig på verksamheter som redan fanns när

lagen trädde i kraft. Samtidigt gjordes följande uttalande (prop. 1969:28

s. 214).

Oavsett vad som nu sagts kommer emellertid den tillåtlighetsprövning

som skall göras beträffande anläggningar som redan finns vid lagens

ikraftträdande att ställa de tillämpande myndigheterna inför svåra och

grannlaga avvägningsproblem. I regel är det tekniskt svårare att utföra

behövliga skadeförebyggande anordningar och åtgärder på gamla

anläggningar än att vid nyuppförande anpassa drift och anordningar

efter miljövårdens krav. Om ingripande sker i efterhand kan ett företag

drabbas av kostnader som man inte alls räknade med när kalkylerna för

anläggningens uppförande och drift gjordes.

Det ansågs således att den nya lagen inte kunde tillämpas fullt ut på

samma sätt mot befintliga anläggningar som mot nyetablering. Detta

innebar dock inte att man skulle undvika att ingripa mot befintliga

störningskällor målmedvetet och effektivt för att komma till rätta med

problemen. I fråga om luftföroreningar, buller och liknande, där inte

samma praxis utvecklats som inom vattenvårdsområdet, uttalades att det

måste krävas synnerliga skäl för att en anläggning skulle kunna tvingas

att upphöra med driften. Så borde kunna ske endast om

skadeverkningarna, trots skyddsåtgärder, var så stora att det framstod

som oförsvarligt att driften fortsatte. En möjlighet att minska den

ekonomiska belastningen för ett företag kunde vara att skyddsåtgärderna

inte behövde genomföras i full utsträckning på en gång utan kunde slås ut

över en tidsperiod av lämplig längd.

Miljöbalksutredningen konstaterade i betänkandet med

övergångsbestämmelser att den situation som föreligger dvs. att en

miljöbalk skall införas med regler som i olika avseenden är strängare än

tidigare regler har likheter med situationen när miljöskyddslagen

infördes år 1969. Samtidigt konstaterades att förhållandena i dag på olika

sätt skiljer sig från vad som gällde vid miljöskyddslagens tillkomst.

Kunskaperna om miljöproblemens omfattning och orsaker är i dag bättre

och opinionen för att göra något åt problemen mer kraftfull både bland

företagare och enskilda. Uppmärksamheten riktas inte längre i första

hand mot enskilda industriers punktutsläpp utan i stället mot ett stort

antal s.k. diffusa utsläpp.

Det är enligt utredningen tveksamt om man behöver göra någon

skillnad mellan verksamhet som bedrevs före balkens ikraftträdande och

verksamhet som påbörjas först senare. Även om man anser att en sådan

skillnad bör göras kan detta enligt utredningens mening tillgodoses utan

någon särskild övergångsbestämmelse. Regeringen gör samma

bedömning. Kraven i de allmänna hänsynsreglerna gäller enligt 2 kap. 7

§ endast i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla dem med

hänsyn framför allt till nyttan av skyddsåtgärder och andra

försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.

Kostnaden för åtgärden skall alltså jämföras med nyttan. Om kostnaden

för åtgärden är orimlig med hänsyn till miljönyttan slipper

verksamhetsutövaren att vidta åtgärden. Den hänsyn som kan behöva tas

till verksamheter som redan pågår när miljöbalken träder i kraft ryms

alltså inom skälighetsregeln i 2 kap.7 §. Tilläggas kan att den skillnad

som gjordes när miljöskyddslagen infördes mellan utsläpp till vatten å

ena sidan och utsläpp till luft och andra olägenheter å andra sidan numera

inte föreligger utan i balken är alla utsläpp jämställda.

Det finns därför till att börja med inte något som hindrar att

miljöbalkens allmänna hänsynsregler tillämpas vid omprövning av

tillstånd som har meddelats enligt tidigare bestämmelser. Den hänsyn

som kan behöva tas till att verksamheten kan ha svårt att helt följa

balkens krav ryms inom skälighetsregeln i 2 kap. 7 §.

Vidare innebär det att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 §

miljöbalken kan ingripa mot en verksamhet utan tillstånd som bedrevs

redan när balken trädde i kraft och kräva att verksamhetsutövaren rättar

sig efter de allmänna hänsynsreglerna. Verksamhetsutövarna bör dock

som flera remissinstanser anfört ges tid att klara kraven. Därför bör

tillsynsmyndigheten, om sådana förelägganden ges kort tid efter det att

miljöbalken har trätt i kraft, utforma föreläggandet på ett sådant sätt att

verksamhetsutövaren ges en skälig tid innan åtgärderna skall vara

utförda. Eftersom verksamhetsutövare oavsett eventuella ingripanden

från tillsynsmyndigheterna är skyldiga att följa balkens regler bör

tidsfristerna sättas kortare ju längre tid som har gått efter balkens

ikraftträdande.

Skälighetsregeln i 2 kap. 7 § är inte tillämplig på miljöbalkens

stoppregel i 2 kap. 9 §. Enligt stoppregeln får en verksamhet som kan

befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för

människors hälsa eller miljön, även om skyddsåtgärder och andra

försiktighetsmått vidtas, bedrivas endast om det finns särskilda skäl. En

verksamhet som medför risk för att ett stort antal människor får sina

levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras

avsevärt får inte bedrivas. Stoppregeln kan sägas motsvara den i 6 §

miljöskyddslagen men har en vidare tillämpning. Det måste därför

övervägas om stoppregeln föranleder införandet av någon

övergångsbestämmelse, som LRF ansett i sitt remissvar.

Stoppregeln kan inte, förutom i de brådskande fall som beskrivs i

26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken, åberopas mot en tillståndshavare i

frågor som omfattas av tillståndet, om tillståndshavaren bedriver sin

verksamhet i enlighet med tillståndets krav. Den kan däremot få

betydelse vid en tillämpning av balkens bestämmelser om återkallande

och omprövning. I avsnitt 4.37.8 behandlas i vilken utsträckning dessa

bestämmelser skall kunna tillämpas när tillstånd har meddelats enligt

äldre rätt.

Stoppregeln skall gripa in när balkens övriga hänsynsregler inte räcker

till för att åstadkomma ett tillräckligt skydd mot farliga verksamheter.

Nivån har satts vid vad som inte kan accepteras i ett modernt samhälle.

På grund av detta kan det enligt regeringens bedömning inte komma i

fråga att införa en generell regel om att stoppregeln inte skall gälla för

verksamheter som redan bedrivs när miljöbalken träder i kraft. Det är

tvärtom rimligt att enskilda och företag omedelbart anpassar sig efter

den. Om det i något enstaka undantagsfall skulle få orimliga

konsekvenser att omedelbart tillämpa stoppregeln på en befintlig

verksamhet får detta lösas med hjälp av regeringens möjlighet att ge

dispens från stoppregeln. Enligt 2 kap. 10 § miljöbalken får regeringen

tillåta en verksamhet som inte uppfyller förutsättningarna i stoppregeln,

om verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt.

Någon dispensmöjlighet finns dock inte om verksamheten kan befaras

försämra det allmänna hälsotillståndet. Någon övergångsbestämmelse

bör inte finnas i detta fall.

Förorenade områden

Regeringens förslag: Har den faktiska driften av en miljöfarlig

verksamhet pågått efter den 30 juni 1969 skall skyldighet föreligga att

avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter samt efterbehandla, om

verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för

miljöbalkens ikraftträdande, och det föreligger behov av att avhjälpa

skador eller olägenheter som orsakats av den aktuella verksamheten.

Utredningens förslag: Utredningen hade inget förslag i denna del,

men Regeringsrätten meddelade den 31 maj 1996 en dom (mål nr 3665-

1994) där Regeringsrätten gör en bedömning i frågor om att avhjälpa

olägenheter som har uppstått vid verksamhet enligt miljöskyddslagen

(1969:387).

Remissinstanserna: Försvarsmakten anser att det mot bakgrund av

Regeringsrättens dom i övergångsbestämmelserna bör regleras frågor om

ikraftträdande av de föreslagna reglerna om efterbehandlingsansvar.

Samma tankegångar finns hos Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Naturvårdsverkets mening är att det måste ske ett återställande av det

rättsläge som allmänt har ansetts gälla. Ett enkelt sätt att göra detta är

enligt Naturvårdsverket genom en övergångsregel eller en materiell regel

i miljöbalken som klargör att den reparativa skyldigheten att avhjälpa

olägenheter gäller för alla verksamheter även när den förorening som

medför efterbehandlingsbehov har inträffat före miljöbalkens

ikraftträdande. Uppsala universitet och flera länsstyrelser redovisar

samma uppfattning. Också Lunds universitet understryker vikten av att

övergångsbestämmelserna utformas på ett sätt som ger möjlighet att

komma till rätta med även äldre föroreningar. Det rättsläge som framgår

av Regeringsrättens dom är inte tillfredsställande enligt universitetet.

Sveriges Advokatsamfund anför att enligt direktiven är en av

Miljöbalksutredningens huvuduppgifter att föreslå en ansvarsreglering

som tar sikte på främst äldre miljöskador. Redan detta antyder att de

bestämmelser som så småningom införs kan få retroaktiv effekt.

Samfundet vill därför redan här nämna Regeringsrättens pleniavgörande

där majoriteten fann att utrymmet för att ge lagstiftningen på

miljöområdet retroaktiv verkan är begränsat. Samfundet vill betona

vikten av att stor restriktivitet iakttas när det gäller att göra miljöbalken

tillämplig på miljöskador hänförliga till verksamhet som bedrivits före

balkens ikraftträdande. Sveriges Industriförbund och Svenska

Arbetsgivareföreningen anser att det i den fortsatta beredningen

självklart måste tas hänsyn till Regeringsrättens klara ställningstagande i

fråga om retroaktiv tillämpning av lagstiftningen.

Skälen för regeringens förslag: Förslaget till miljöbalk innehåller i

2 kap. 8 § en bestämmelse att alla som bedriver eller har bedrivit en

verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för

miljön skall ansvara för att skadan eller olägenheten avhjälps. Detta

ansvar kvarstår enligt bestämmelsen till dess att skadan eller olägenheten

har upphört. Bestämmelsen motsvaras i gällande rätt av 5 §

miljöskyddslagen. Vidare innehåller förslaget till miljöbalk i 10 kap.

bestämmelser om efterbehandling av förorenade mark- och

vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade

att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller

miljön. I 10 kap. utvecklas vad som skall gälla om ansvaret för bl.a.

verksamhetsutövare och fastighetsägare.

Om skyldigheten att avhjälpa skador och olägenheter

Skyldighet att avhjälpa olägenheter från verksamheter fanns redan före

miljöskyddslagens tid. Genom 1941 års reform av 1918 års vattenlag

(ÄVL) infördes i 8 kap. den lagen uttryckliga kravregler för

verksamheter som kunde orsaka vattenföroreningar. Reglerna skärptes

1956. Bestämmelserna bröts sedan ut ur vattenlagen och fördes samman

med motsvarande bestämmelser i fråga om luftföroreningar, buller o.d.

till miljöskyddslagen. Av förarbetena till 8 kap. ÄVL framgår tydligt att

reglerna även avsåg reparation. Departementschefen uttalade (NJA II

1942 s. 79 f) följande:

I fråga om de särskilda åtgärder som med stöd av det föreslagna

stadgandet kunna åläggas den som avleder eller ämnar avleda

kloakvatten synes det icke behöva bliva föremål för tvekan, att icke

blott sådana åtgärder kunna föreskrivas som avse att förekomma

olägenhet genom förorening utan även sådana som gå ut på att

avhjälpa verkningarna av den förorening som vållas.

Vidare skulle reglerna tillämpas på befintliga avloppsanläggningar.

Immissionssakkunniga anförde i denna fråga (SOU 1966:65 s. 88)

följande:

 När bestämmelserna om åtgärder mot vattenförorening tillkom gjordes

inte undantag för redan befintliga anläggningar. Föreskrifterna i 8 kap.

23 och 32 §§ om skyldighet att vidta reningsåtgärder m.m. är alltså

tillämpliga även på sådana fall där avledande av avloppsvattnet har

påbörjats före den 1 januari 1942. Likaså är de genom 1956 års

lagändring skärpta reglerna gällande också där utsläpp av

avloppsvatten redan pågick vid reglernas ikraftträdande. Det

allmänna eller skadelidande enskilda sakägare kan alltså föra talan mot

anläggning som utsläpper avloppsvatten oavsett hur länge utsläppet har

pågått. Lagstiftaren har dock förutsatt att vid prövningen av villkoren

för företaget rimlig hänsyn skall tas till att anläggningen tillkommit vid

en tid då föroreningsfrågan allmänt ej ägnades tillräckligt beaktande.---

I fråga om de genom 1956 års lagändring införda strängare

reningskraven gäller enligt övergångsbestämmelserna att

vattendomstolen vid prövningen av avloppsföretag som igångsatts före

ikraftträdandet kan medge det anstånd med åtgärders genomförande

som är oundgängligen påkallat.

I propositionen (prop. 1969:28) uttalade departementschefen i fråga

om kraven på äldre vattenförorenande verksamheter bl.a:

 Minst så långt som man ansett sig kunna gå enligt nuvarande ordning

bör man i fortsättningen kunna ingripa mot vattenförorenande

anläggningar som tillkommit före lagens ikraftträdande . Han hänvisade

vidare till den praxis som utbildats hos vattendomstolarna i frågor av

denna art.

1976 års Miljöskyddsutredning återkom till frågan om efterbehandling

av förorenade områden. I slutbetänkandet Bättre miljöskydd II (SOU

1983:20) görs en genomgång av då gällande rätt. Bl.a. anförs (s. 46 och

66):

Miljöskyddslagen innehåller för närvarande inte någon bestämmelse

som har avseende speciellt på återställning av skadad miljö, och

återställningsfrågorna tycks inte ha tilldragit sig någon särskild

uppmärksamhet under lagens förarbeten. I 5 § ML sägs dock att den

som utövar eller ämnar att utöva miljöfarlig verksamhet skall göra vad

som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhälpa olägenhet.

Med uttrycket "avhjälpa olägenhet" måste bl.a. avses

återställningsåtgärder av typen bortrensning av fiberbankar eller

sanering av ett avfallsupplag. -Som ovan påpekats gäller utövarens

skyldigheter enligt 5 § ML varje slag av miljöfarlig verksamhet och

oberoende av om tillstånd lämnats till verksamheten eller ej.

Innebörden av ML är därför att det redan från det att en miljöfarlig

verksamhet påbörjas föreligger en skyldighet för verksamhetens

utövare att vid behov vidta skäliga återställningsåtgärder.--- 5 § måste

anses innebära att verksamhetens utövare - vare sig han fått tillstånd

till verksamheten eller inte - är pliktig att vid behov vidta skäliga

återställningsåtgärder. Skyldigheten torde inte vara underkastad

preskription (jfr. rättsfallet NJA 1903 s. 210), och den kvarstår därför

även efter verksamhetens upphörande.

I rättsfallet NJA 1903 s. 210 var det fråga om en järnvägsstyrelse som i

en dom från 1868 ålagts att bl.a. återleda en bäck i dess lopp före

tillkomsten av en järnvägsanläggning. Järnvägstyrelsens invändning om

preskription lämnades utan avseende.

Genom lagstiftning år 1988 (prop. 1987/88:85, JoU 1987/88:23, rskr.

1987/88:373) lades mot bakgrund av förslagen från

Miljöskyddsutredningen en andra mening till i 5 § första stycket

miljöskyddslagen. Där sägs att skyldigheten att avhjälpa olägenheter

kvarstår även efter det att verksamheten upphört. Samtidigt erhöll 24 §

ML delvis ny lydelse. Med stöd av 24 § ML får Koncessionsnämnden,

efter vad som är skäligt, ändra eller upphäva gällande villkor för en

miljöfarlig verksamhet eller meddela nya villkor för den, bl.a. om det

genom verksamheten uppkommit någon olägenhet som inte förutsågs när

verksamheten tilläts och ett förbud framstår som en alltför ingripande

åtgärd (första stycket fjärde punkten). Vidare får Koncessionsnämnden, i

fall som avses i första stycket fjärde punkten, också besluta om andra

åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheten för

framtiden (samma paragrafs andra stycke). I övergångsbestämmelserna

föreskrevs, såvitt nu är av intresse, endast att de nya bestämmelserna

trädde i kraft den 1 juli 1989 och att äldre föreskrifter fortfarande skulle

gälla i fråga om överklagande av beslut, som har meddelats före

ikraftträdandet.

I allmänmotiveringen till ändringarna (prop. 1987/88:85 s. 218)

anförde departementschefen bl.a. följande.

Enligt 5 § ML åligger det den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig

verksamhet bl.a. att vidta skäliga återställningsåtgärder. Denna

skyldighet kan enligt min mening inte anses upphöra därför att

verksamheten inte längre utövas utan kvarstår till dess att den

fullgjorts. Jag anser dock, med hänsyn till den oklarhet som ansetts

råda i rättspraxis, att lagen bör förtydligas på denna punkt. --- Med den

ordning som jag nu föreslagit görs det klart att all miljöfarlig

verksamhet som har pågått och upphört sedan miljöskyddslagen trädde

i kraft också är förenad med återställningsskyldighet.

Sammanfattning av rättsläget efter 1988 års proposition

Såväl de betänkanden som lämnats till regeringen som de förslag som

regeringen genom proposition förelagt riksdagen har sålunda ansetts

innehålla ett krav på tidigare verksamhetsutövare att avhjälpa olägenheter

av verksamheten, även sedan driften av verksamheten upphört. I 1988 års

proposition bekräftade departementschefen vad som allmänt har ansetts

gälla i vart fall sedan 1940-talet.

Departementschefen ansåg således i 1988 års proposition att

ändringarna endast var ett förtydligande av vad som redan gällde.

Att återställningsskyldigheten enligt miljöskyddslagen kvarstår även

efter det den faktiska driften har upphört har vidare bekräftats i

rättspraxis, bl.a. genom regeringens beslut angående Ncb Hörnefors

(Miljö- och energidepartementet 1988-03-24:4) och Dörarps Krom

(Miljö- och energidepartementet 1988-11-10). Också i

Koncessionsnämndens för miljöskydd praxis finns exempel (KN 12/74

och 263/84) på en liknande bedömning.

Den ifrågavarande skyldigheten har alltså i princip ansetts gälla från

miljöskyddslagens ikraftträdande, låt vara att en skälighetsavvägning har

ansetts kunna leda till att kraven på efterbehandling kan jämkas eller helt

falla bort.

Bilden av gällande rättsläge som av både verksamhetsutövare och

myndigheter ansågs entydig i övergripande frågor om kvarstående ansvar

ändrades dock av Regeringsrättens den 31 maj 1996 meddelade dom i

mål nr 3665-1994 nedan kallat Klippanmålet. Här följer en redogörelse

av Regeringsrättens dom i det aktuella målet.

Klippanmålet

Aktiebolaget Klippans Finpappersbruk (Klippanbolaget) bedrev under

tiden 1965-1975 tillverkning av papper och pappersmassa vid

Nyboholms bruk, som ligger vid Järnsjön i Emåns vattensystem. Genom

beslut den 17 april 1973 (nr 28/73) lämnade Koncessionsnämnden för

miljöskydd Klippanbolaget tillstånd enligt miljöskyddslagen till

verksamheten vid bruket. För tillståndet föreskrevs villkor avseende bl.a.

utsläpp av processavloppsvatten. År 1975 överläts verksamheten till

MoDo Aktiebolag (MoDo).

Järnsjön förorenades genom utsläpp av PCB-haltiga fibrer. Statens

naturvårdsverk gjorde i oktober 1991 hos Koncessionsnämnden för

miljöskydd gällande att Klippanbolaget hade ett ansvar enligt ML för att

komma till rätta med de olägenheter som utsläppen hade förorsakat under

tiden från den 1 juli 1969 och till dess verksamheten överläts till MoDo

år 1975.

Koncessionsnämnden avvisade enligt beslut den 8 oktober 1992

Naturvårdsverkets talan.

Regeringen fann enligt beslut den 14 april 1994, efter överklagande av

Naturvårdsverket, att Klippanbolagets skyldighet att avhjälpa

olägenheten från bolagets tidigare verksamhet kvarstod och att bolaget

med stöd av 5 och 24 §§ ML kunde åläggas att vidta

återställningsåtgärder. Regeringen återförvisade emellertid ärendet till

Koncessionsnämnden för en skälighetsprövning av bolagets

återställningsansvar.

Klippanbolaget yrkade i ansökan om rättsprövning hos Regeringsrätten

att regeringens beslut skulle upphävas dels på den grunden att

Naturvårdsverkets talan i ärendet inte lagligen kunde riktas mot bolaget

som part, dels därför att det skadeståndskrav som det här är fråga om i

vart fall var preskriberat.

Regeringsrätten anförde att 5 § ML i dess lydelse före den 1 juli 1989

inte kunde tilläggas den innebörden att en skyldighet att avhjälpa

olägenheter kvarstår även efter det att en miljöfarlig verksamhet upphört.

Inte heller framgick det enligt Regeringsrätten av 24 och 25 §§ ML i

deras dåvarande lydelse att åläggande kunde riktas mot en förutvarande

verksamhetsutövare. Före den 1 juli 1989 saknades sålunda enligt

Regeringsrätten lagstöd för att ålägga Klippanbolaget att, efter

överlåtelse av verksamheten, medverka vid genomförande av

saneringsarbetet i Järnsjön.

I Regeringsrättens dom behandlas sedan frågan om nu gällande

bestämmelser i miljöskyddslagen, som tillkommit genom lagändringen

1988, kan tillämpas på ett företag som överlåtit sin verksamhet före den 1

juli 1989.

Denna frågeställning får enligt Regeringsrätten ses mot bakgrund av de

principer i fråga om tillämplig lagstiftning som ansetts gälla på det

förvaltningsrättsliga området. Här erinrar Regeringsrätten om de

uttalanden som Regeringsrätten gjorde i avgörandet RÅ 1988 ref. 132.

Regeringsrätten anförde där bl.a. följande.

Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att

bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter avseende

både förfarandet och prövningen i sak som skall tillämpas i ett mål

eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när

prövningen sker. Det anförda har ansetts gälla även vid prövning av

besvär, över beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter

som gällde vid besvärsprövningen. Undantag från dessa grundsatser

kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller

följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. Fall kan också tänkas

där av omständigheterna framgår att lagstiftaren inte avsett att de nya

bestämmelserna skall tillämpas helt enligt de angivna grundsatserna i

ett övergångsskede.

Enligt Regeringsrätten skulle en tillämpning av den ovan angivna

huvudprincipen, nämligen att till grund för prövningen av ett mål eller

ärende skall ligga de föreskrifter som är i kraft vid tidpunkten för

prövningen, kunna leda till att fråga om Klippanbolagets skyldighet att

medverka vid saneringen av Järnsjön skall bedömas med ledning av bl.a.

5 och 24 §§ ML i deras lydelse fr.o.m. den 1 juli 1989.

Den beskrivna principen angående valet av tillämplig lagstiftning är

emellertid enligt Regeringsrätten inte undantagslös. Härvid är först att

märka att en retroaktiv tillämpning i vissa fall är direkt förbjuden i

grundlag (se 2 kap. 10 § regeringsformen). Vidare har inom EG-rätten

som hämtar sitt mönster i medlemsstaternas gemensamma rättstraditioner

 med hänvisning till proportionalitetsprincipen och till principerna om

rättssäkerhet (legal certainty or security) och skyddet av berättigade

förväntningar (protection of legitimate expectations) ansetts att, till

skillnad från ändringar i processuella regler, ändringar i materiellt

rättsliga regler normalt inte träffar förhållanden som ligger före

ikraftträdandet annat än då det på olika sätt, såsom av bestämmelsens

ordalydelse, klart framgår att en retroaktiv tillämpning har varit åsyftad.

Även i sådant fall krävs att de berördas berättigade förväntningar

behörigen respekteras.

Att på ett entydigt sätt avgränsa förvaltningsrättsliga föreskrifter mot

föreskrifter av annat slag låter sig enligt Regeringsrätten inte göra. Den

förvaltningsrättsliga lagstiftning som myndigheter och domstolar har att

tillämpa aktualiseras i mål och ärenden av skiftande slag. Åtskilliga

förvaltningsrättsliga föreskrifter gäller förhållanden som i princip i första

hand regleras av civilrättslig lagstiftning. För sådan lagstiftning är

utgångspunkten som regel att ny lagstiftning inte träffar rättshandlingar

som utförts innan lagstiftningen trätt i kraft. Flertalet förvaltningsrättsliga

föreskrifter är emellertid av sådant slag att skälen att ge reglerna snabbt

genomslag är starka. Med hänsyn till nu anförda omständigheter bör

enligt Regeringsrätten försiktighet iakttagas då det gäller att ställa upp en

generell princip för hur man skall tillämpa författningsändringar, som

utan särskilda övergångsbestämmelser träder i kraft någon gång mellan

tidpunkten för de händelser som skall prövas eller den ansökan som har

gjorts och tidpunkten för själva prövningen.

Enligt Regeringsrättens mening bör i enlighet med vad som uttrycks i

RÅ 1988 ref. 132 en allmän utgångspunkt vara att till grund för

prövningen av ett mål eller ärende skall ligga de föreskrifter som är i

kraft vid tidpunkten för denna prövning. Det framstår emellertid inte som

rimligt att till den enskildes nackdel tillämpa en lagstiftning av det i

målet aktuella slaget retroaktivt, i vart fall inte om inte detta är

föreskrivet i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet

i övrigt tydligt kan utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad.

Såvitt gäller det nu aktuella fallet framhåller Regeringsrätten att de år

1988 beslutade ändringarna i miljöskyddslagen inte innehåller någon

övergångsbestämmelse av innebörd att miljöskyddslagen i dess lydelse

fr.o.m. den 1 juli 1989 skall tillämpas även på företag som i likhet med

Klippanbolaget överlåtit sin verksamhet långt innan de nya reglerna

trädde i kraft. Lagstiftningens utformning i övrigt kan inte heller anses ge

stöd för en retroaktiv tillämpning i ett sådant fall. Med hänsyn till dessa

förhållanden och då en sådan tillämpning uppenbarligen skulle kunna

leda till en tidigare oförutsebar ekonomisk belastning för berörda företag,

fann Regeringsrätten att frågan om skyldigheten för Klippanbolaget att

medverka vid saneringen av Järnsjön skulle prövas på grundval av ML:s

lydelse före den 1 juli 1989. Någon möjlighet att med stöd av den

lagstiftningen ålägga bolaget att medverka vid saneringsåtgärder

föreligger, som framgår av vad tidigare anförts, inte. Regeringsrätten

upphävde regeringens beslut då den ansåg att beslutet saknade stöd i lag.

Regeringens bedömning

Enligt regeringens mening är det angeläget att rättsläget i fråga om vad

som gäller ansvar för efterbehandling genom miljöbalken regleras på ett

entydigt och begripligt sätt både för domstolar, myndigheter och

verksamhetsutövare. Som Regeringsrätten anfört är flertalet

förvaltningsrättsliga föreskrifter av sådant slag att det föreligger starka

skäl för att ge reglerna snabbt genomslag. Detta gäller enligt regeringens

mening särskilt i fall som förevarande. Om miljöbalkens regler begränsas

till verkningar som uppstått efter ikraftträdandet, skulle reglernas

genomslag bli starkt begränsade eftersom äldre miljöfarlig verksamhet

alltjämt orsakar omfattande olägenheter på miljön. Enligt regeringens

mening bör miljöbalkens regler därför gälla även för äldre verksamheter

eller verksamheter där driften är nedlagd. En förutsättning för en sådan

ordning är naturligtvis att ett angeläget behov att avhjälpa skador eller

olägenheter föreligger.

Det kan finnas andra berörda än verksamhetsutövarna. Betydelsen av

detta måste också beaktas. Om ansvaret för verksamhetsutövarna

minskas så kan detta medföra ett ökat ansvar för markägarna. Detta

skulle i sin tur leda till att fler fastighetsägare får ett ökat ansvar.

Ytterligare skäl som talar för att miljöbalken bör vara tillämplig även

på föroreningar vars verkningar pågår vid ikraftträdandet är att det annars

för mycket lång tid framöver skulle bli nödvändigt att tillämpa dubbla

regelsystem den upphävda miljöskyddslagens och miljöbalkens

parallellt.

För att få någon genomslagskraft för det synsätt som präglar

miljöbalken när det gäller ansvar för efterbehandling av förorenade

områden bör en särskild övergångsregel införas och knytas i första hand

till 2 kap. 8 § miljöbalken.

Frågan som måste ställas är om det finns något hinder mot att i

övergångsreglerna föreskriva att miljöbalkens regler skall tillämpas så att

2 kap. 8 § och 10 kap. i tillämpliga delar skall gälla för verksamheter där

den faktiska driften har upphört före balkens ikraftträdande.

Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår i vilka fall som retroaktiv

lagstiftning är förbjuden. Den nu aktuella frågan träffas som också

Lagrådet funnit inte av regeringsformens föreskrifter. Lagrådet har dock

gjort gällande att införa en övergångsregel som omspänner tiden 1969-

1989 ger upphov till betungande förpliktelser särskilt för dem som

upphört att bedriva miljöfarlig verksamhet före ikraftträdandet av 1988

års lagstiftning.

 Frågan om lämpligheten av att införa betungande föreskrifter av

angivet slag måste enligt regeringens mening bedömas utifrån såväl

generella utgångspunkter som omständigheterna i det enskilda fallet. Mot

bakgrund av vad en genomgång av rättsläget som det framträdde fram till

Regeringsrättens dom visar kan inte en övergångsregel, som för

framtiden tillskapar det rättsläge som allmänt ansågs gälla före 1996 års

rättsfall, sägas gå emot vad som kan anses utgöra berättigade

förväntningar hos berörda verksamhetsutövare i de fall som kan bli

aktuella. Ett exempel då det inte alltid bör anses oskäligt betungande är,

som nämns i det följande, att en soptipp läcker lakvatten. I ett sådant fall

rör det sig om pågående miljöfarlig verksamhet och ansvar bör normalt

kunna krävas ut även om någon tippning av sopor inte längre

förekommer. Detta innebär att utifrån generella utgångspunkter kan

förslaget knappast anses vara av någon särskilt betungande karaktär. I

den utsträckning krav på efterbehandling i det enskilda fallet kan vara så

betungande att det framstår som oskäligt kan en sådan avvägning ske

inom ramen för miljöbalkens allmänna regler om skälighetsavvägning.

En övergångsregel som knyter an till 2 kap 8 § miljöbalken bör dock

vid bedömande av frågan om retroaktivitet begränsas i tiden från 1969

och till att avse miljöfarlig verksamhet. För att ytterligare belysa frågan

om vad Lagrådet anför bör begreppet miljöfarlig verksamhet klarläggas i

detta sammanhang.

Vad som menas med miljöfarlig verksamhet har i litteraturen

beskrivits med hänvisning till miljöskyddslagens definition av begreppet.
[REDACTED_EFTERNAMN] talar om att man vid tolkningen av begreppet skall utgå från

en markanvändning i vid mening. (Westerlund: Kommentar till

miljöskyddslagen). Bjällås och Rahmns kommentar till miljöskyddslagen

(1996 s. 20) utvecklar begreppet miljöfarlig verksamhet på följande sätt:

Alla verksamheter och andra aktiviteter som lagen gäller för kallas i

miljöskyddslagen för miljöfarliga verksamheter. Det är inte säkert att

en verksamhet är farlig för miljön bara för att den har betecknats som

miljöfarlig. Det enda som lagstiftaren tagit ställning till är, att

verksamheten skall betecknas som miljöfarlig och omfattas av lagen

om den påverkar eller kan påverka miljön på något av de sätt som

anges i 1 § ML. Ordet verksamhet skall inte övertolkas. Någon

verksamhet i form av en mänsklig aktivitet behöver inte bedrivas för

att lagen skall vara tillämplig. Det räcker med att förutsättningarna i

någon av punkterna 1-3 ovan är uppfyllda för att lagen skall gälla och

för att därmed en miljöfarlig verksamhet skall förekomma. En

markanvändning, där någon mänsklig aktivitet inte bedrivs, men där

det finns risk för att den leder till utsläpp eller någon annan form av

störning för omgivningen, definieras som miljöfarlig verksamhet. En

nedlagd soptipp, där det inte längre tippas sopor och där det

överhuvudtaget inte pågår någon verksamhet, är ändå enligt lagens

definition att betrakta som en miljöfarlig verksamhet eftersom

markanvändningen kan leda till förorening av omgivningen genom

lakvattenläckage från soptippen.

Det redovisade synsättet bekräftas i Koncessionsnämndspraxis av

fallet KN 249/94 där ett par makar köpte en jordbruksfastighet av ett

konkursbo. En tid efter köpet upptäckte makarna att en urinbrunn var

fylld med spillolja. Makarna förelades att frakta bort oljan till en

destruktionsanläggning. De ansågs bedriva miljöfarlig verksamhet på

grund av att förvaringen av olja på sikt kunde leda till förorening av mark

eller vatten. Vid rättsprövning 1997 fann Regeringsrätten föreläggandet

förenligt med gällande lag.

I sak innebär inte miljöbalken någon begränsning i förhållande till

miljöskyddslagen i fråga om vad som räknas som miljöfarlig verksamhet.

Av den nyss lämnade redogörelsen framgår att svaret på frågan vad som

skall räknas som miljöfarlig verksamhet skall ses i förhållande till när

verkningarna av verksamheten upphört och inte när den faktiska driften

upphör. Detta synsätt, att lagen hänför sig till omgivningspåverkan och

inte industriell verksamhet eller annan liknande verksamhet i vedertagen

mening, har naturligtvis också betydelse vid bedömningen av frågan om

en övergångsregel kan anses gälla retroaktivt eller ej.

Regeringens förslag till övergångsbestämmelse framgår av

författningskommentaren till 8 § avsnitt 5.4.

Frågan om preskription

Miljöskyddslagen innehåller inte någon bestämmelse om preskription av

krav på återställningsåtgärder. En förutsättning för att allmänna

preskriptionsregler skall kunna tillämpas på en förvaltningsrättslig

förpliktelse torde vara att det allmänna uppträder i egenskap av borgenär

i förhållande till den enskilde. Detta är inte fallet när det gäller

skyldigheten att vidta återställningsåtgärder enligt miljöskyddslagen. Det

allmänna är tillsynsmyndighet och inte mottagare av den prestation som

skall utföras. Någon preskription av krav på återställningsskyldighet

enligt miljöskyddslagen synes således inte kunna inträda enligt

preskriptionslagen (1981:130). Motsvarande gäller för miljöbalken.

Övriga regler om efterbehandling

När ansvarets omfattning bestäms skall bl.a. beaktas hur lång tid som

förflutit sedan föroreningarna ägt rum, 10 kap. 4 § förslaget till

miljöbalk. En bedömning av det slaget kan i vissa situationer leda till

jämkat ansvar eller till att något ansvar inte skall utkrävas. Vid

skälighetsbedömningen bör särskilt beaktas om föroreningarna skett så

långt tillbaka i tiden som före den 1 juli 1969, kostnaderna för

efterbehandling samt om verksamheten bedrivits i överensstämmelse

med de regler som då gällde och de villkor som beslutats för

verksamheten. Motsvarande kriterier för skälighetsavvägningen som

gäller för verksamheter som förorenat före 1969 bör tillämpas även för

åren därefter, dock att skälighetsavvägningen kommer att utfalla

annorlunda ju närmare i tiden verksamheten vållat olägenheterna.

Miljöbalksförslaget innehåller emellertid i 10 kap. en regel som inte

har någon motsvarighet i gällande rätt. De är betungande för de enskilda

som berörs. Regeln avser att den som förvärvat fastighet med vetskap om

förorening eller som vid en undersökning borde ha upptäckt föroreningen

har ett efterbehandlingsansvar. Regeln bör tillämpas först från

miljöbalkens ikraftträdande. Någon övergångsregel skall inte införas för

detta fall. I övrigt bör reglerna om efterbehandling i 10 kap. kunna

tillämpas på miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift pågått efter den 30

juni 1969 om efterbehandlingsbehov föreligger efter miljöbalkens

ikraftträdande.

Hushållningsbestämmelser

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens bestämmelser om hushållning av mark- och

vattenområden.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga.

Skälen för regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser i 2 och

3 kap. naturresurslagen inarbetas som 3 och 4 kap. balken med endast

vissa redaktionella ändringar.

Eftersom några ändringar i sak inte föreslås behövs inte heller några

övergångsbestämmelser.

Miljökvalitetsnormer

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer. Om behov visar sig

föreligga får övergångsbestämmelser meddelas i de föreskrifter om

miljökvalitetsnormer som meddelas.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Luftfartsverket anser att när en föreskrift om

miljökvalitetsnormer meddelas skall den förenas med lämpliga

övergångsbestämmelser. Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker

förslaget och delar uppfattningen att övergångsbestämmelser bör tas in i

de följdföreskrifter med miljökvalitetsnormer som skall utarbetas.

Skälen för regeringens förslag: I miljöbalken införs bestämmelser

om miljökvalitetsnormer i 5 kap. I bestämmelserna ges regeringen eller,

när det krävs till följd av EU-medlemskapet, den myndighet som

regeringen bestämmer rätt att föreskriva om sådana normer, om det

behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.

Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet

på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden

eller för hela landet. Normerna får avse förekomst i miljön av bl.a.

kemiska produkter eller biotekniska organismer.

Miljökvalitetsnormernas rättsverkan framgår direkt av den föreslagna

lagtexten. Normerna riktar sig till myndigheter och kommuner och endast

indirekt till företag och andra enskilda. Den indirekta verkan mot

verksamhetsutövare innebär bl.a. att tillsynsmyndigheter med stöd av 26

kap. 9 § kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att en

miljökvalitetsnorm inte överträds. Enligt utredningens bedömning, som

delas av regeringen, skall sådana ingripanden kunna ske även mot

verksamheter som bedrivs när miljöbalken träder i kraft.

Verksamhetsutövare som bedriver sin verksamhet med stöd av tillstånd

skyddas genom tillståndets rättskraft mot ingripanden av det allmänna.

Ett tillstånd kan dock omprövas om verksamheten med någon betydelse

medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I avsnitt 4.37.8

föreslås att detta även skall gälla tillstånd meddelade före miljöbalkens

ikraftträdande.

Sammanfattningsvis gäller om balkens bestämmelser om

miljökvalitetsnormernas rättsverkan att dessa inte skapar något behov av

övergångsbestämmelser, eftersom miljöbalken enligt huvudregeln gäller

fullt ut när den träder i kraft.

Miljökvalitetsnormerna kommer inte att utformas som

lagbestämmelser i miljöbalken utan som föreskrifter som meddelas med

stöd av balken. Det saknas därför även i övrigt behov av att införa

övergångsbestämmelser till reglerna i balken om miljökvalitetsnormer.

Det kan däremot bli aktuellt att ta in övergångsbestämmelser i de

föreskrifter i vilka miljökvalitetsnormerna läggs fast.

Miljökonsekvensbeskrivningar

Regeringens förslag: Äldre bestämmelser om miljökonsekvens-

beskrivningar skall tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts

när miljöbalken träder i kraft.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker

förslaget att äldre bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar skall

tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts före miljöbalken

träder i kraft.

Skälen för regeringens förslag: Kraven på miljökonsekvens-

beskrivningar utökas och skärps i miljöbalken. En ansökan om tillstånd

enligt miljöbalken skall vanligtvis innehålla en

miljökonsekvensbeskrivning. Ett tidigt samråd skall ske med enskilda

som särskilt berörs och med länsstyrelsen långt innan ansökan görs och

miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. För verksamheter som kan

antas medföra en betydande miljöpåverkan skall genomföras ett

förfarande med miljökonsekvensbedömning som innebär ett utvidgat

samråd med fler myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer

som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan från en planerad

verksamhet skall informeras och få möjlighet att delta i

miljökonsekvensbedömningen.

Miljöbalken innehåller bestämmelser om vilka uppgifter en

miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Det gäller bl.a. de åtgärder

som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas och alternativ

beträffande lokalisering, om sådana är möjliga, samt konsekvenser av att

verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, det s.k.

nollalternativet.

Balkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar innebär alltså flera

väsentliga ändringar i förhållande till nuvarande system. Bland annat

skall samråd hållas långt innan ansökan om tillstånd ges in. Det skulle

vara opraktiskt att införa det nya förfarandet i redan pågående mål och

ärenden. Tidigare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar bör

även i fortsättningen gälla i dessa fall. Som framgår av avsnitt 4.37.8 bör

det finnas en övergångsbestämmelse som säger att äldre rätt skall

tillämpas i de pågående målen och ärendena. En sådan bestämmelse

omfattar även miljökonsekvensbeskrivningar.

De nya bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar skall

däremot tillämpas i mål och ärenden där ansökan eller anmälan sker efter

balkens ikraftträdande. Eftersom samråd skall ske långt innan ansökan

eller anmälan ges in måste en verksamhetsutövare som avser att under

tiden närmast efter balkens ikraftträdande göra en ansökan eller anmälan

ha en sådan framförhållning att denne ser till att balkens krav är

uppfyllda när ansökan eller anmälan görs.

4.37.6 Skydd av områden m.m.

Skydd av områden och arter

Regeringens förslag: Områden som har skyddats enligt äldre

bestämmelser skall anses skyddade enligt motsvarande bestämmelser

i miljöbalken.

Miljöbalkens bestämmelse om när en strandskyddsdispens upphör

att gälla skall från och med den 1 januari 2000 tillämpas också på

dispenser meddelade före den 1 augusti 1991.

Föreskrifter för miljöskyddsområden skall inte kunna innebära

inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen.

Äldre bestämmelser om interimistiska förbud skall tillämpas i fråga

om förlängning av förbud som gäller vid miljöbalkens ikraftträdande.

Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens

regler om skydd för djur- och växtarter.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte framfört några

synpunkter om utredningens förslag till övergångsbestämmelser i denna

del. Vissa remissinstanser har lämnat synpunkter om detaljfrågor med

anknytning till områdesskyddet. Enligt Riksantikvarieämbetet och statens

historiska museer bör de naturreservat som bildats för att skydda

kulturvärden anses beslutade med stöd av balkens bestämmelser om

naturreservat såvitt inte något annat bestäms.

Länsstyrelsen i Jämtlands län har upplyst att det i länet finns en hel del

förordnanden enligt 19 § naturvårdslagen i dess lydelse före år 1975.

Enligt länsstyrelsen är det angeläget att dessa gamla förordnanden

kvarstår då en nybildning eller ombildning skulle ta stora resurser i

anspråk, helt i onödan. Länsstyrelsen i Stockholms län har efterlyst ett

förtydligande i motiven till den övergångsbestämmelse som innebär att

strandskyddsdispenser som meddelats före den 1 juli 1994 skall

omprövas viss sista dag. Länsstyrelsen påpekar att bestämmelsen inte

gäller undantag i samband med detaljplan eller områdesbestämmelser.

Lantbrukarnas Riksförbund pekar på att miljöbalken innehåller skärpta

förutsättningar för långa interimistiska förbud som förberedelse för

inrättande av vissa områdesskydd. Enligt LRF bör det inte meddelas

någon regel som innebär att äldre bestämmelser om interimistiska förbud

skall tillämpas i fråga om förlängning av förbud som gäller vid balkens

ikraftträdande.

När det gäller artskyddet anser Halmstads kommun att det borde finnas

övergångsbestämmelser och anpassning till i vart fall skogsvårdslagen.

Skälen för regeringens förslag: 7 kap. miljöbalken föreslås innehålla

bestämmelser om områdesskydd. Bestämmelserna, som är hämtade från

naturvårdslagen, miljöskyddslagen och vattenlagen, innebär i vissa

avseenden ändringar i förhållande till vad som gäller i dag. De ändringar

som regeringen har föreslagit är huvudsakligen följande.

Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde slås samman till

en skyddsform som benämns naturreservat. Till skillnad från

Miljöbalksutredningens förslag skall enligt regeringens förslag det

särskilda skyddet av djur- eller växtarter inom ett område bibehållas som

ett självständigt skyddsinstitut.

I miljöbalken vidgas skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder när

intrång tillåts i ett naturreservat. Kompensationsskyldigheten skall gälla

alla intrång i naturvårdsintressen inom reservatet och alltså inte endast

intrång i en våtmarks naturvårdsintresse.

Genom miljöbalken införs vidare en ny skyddsform med namnet

kulturreservat.

Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall, liksom andra

områden där väsentliga värden hotas, kunna förklaras som

miljöskyddsområden. Föreskrifter i miljöskyddsområden skall kunna

innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut enligt miljöbalken.

Dessutom skall i strandskyddsområden inte få vidtas åtgärder som

väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter.

Slutligen skall nämnas att miljöbalken ger möjlighet att meddela

interimistiska förbud vid kulturreservat och vattenskyddsområden.

Giltighetstiden för interimistiska förbud blir kortare.

Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att beslut om att

skydda och vårda ett område eller ett föremål bör förbli gällande även

sedan miljöbalken har trätt i kraft. Besluten skall anses meddelade med

stöd av balkens bestämmelser. Det är då självklart att balkens regler om

nationalparker skall tillämpas på gamla nationalparker, reglerna om

naturreservat på gamla naturreservat osv. I den mån äldre typer av

skyddsformer har namn som inte återfinns bland balkens regler, vilket

främst gäller skyddsformen naturvårdsområde, bör det anges att de nya

reglerna om naturreservat skall tillämpas. Det finns dock även

områdestyper i äldre lagar än de som nu upphävs, vilka fortfarande kan

gälla. Om det i något sådant fall visar sig nödvändigt att hitta en

motsvarighet i miljöbalken får det avgöras från fall till fall vilka

områdesbestämmelser i balken som skall tillämpas. Vid denna

bedömning är skyddsformens syfte av största betydelse. Man kan även se

på de regler som får finnas för att uppnå detta syfte. Om det inte går att

hitta någon motsvarighet i balken bör det gamla förordnandet om

områdesskydd omprövas.

I samband med beslut om att skydda ett område har vanligen

meddelats ett stort antal föreskrifter riktade till fastighetsägare och andra

med särskild rätt till marken samt allmänheten. Det kan inte komma i

fråga att i samband med miljöbalkens ikraftträdande utfärda nya

föreskrifter för redan beslutade skyddsformer. Även föreskrifterna bör

således fortsätta att gälla och få samma verkan som om de hade

meddelats med stöd av miljöbalken.

En fråga som Miljöbalksutredningen har uppmärksammat är om

tillägget i 7 kap. 16 § miljöbalken, att det är förbjudet att i

strandskyddsområde vidta åtgärder som väsentligen försämrar

livsvillkoren för djur- eller växtarter, även bör gälla åtgärder som pågår

när miljöbalken träder i kraft. Av betydelse vid bedömningen av denna

fråga är att förbudet enligt 7 kap. 17 § inte gäller åtgärder som behövs för

jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantagna är vidare

verksamheter som har fått tillstånd enligt miljöbalken eller föreskrifter

meddelade med stöd av balken. Av avsnitt 4.37.4 framgår att detta även

gäller tillstånd enligt tidigare regler. På detta sätt har undantagits de

verksamheter där det skulle kunna vara betänkligt att låta förbudet gälla

åtgärder som pågår när balken träder i kraft. Några

övergångsbestämmelser bör därför inte införas. Förbudet kommer

därmed att gälla för pågående åtgärder i icke undantagna verksamheter.

Från och med den 1 augusti 1991 gäller enligt 16 a § naturvårdslagen

ett tillägg som innebär att beslut om strandskyddsdispens upphör att gälla

om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år

eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft.

Motsvarande regel införs i 7 kap. 18 § andra stycket i miljöbalken.

Någon särskild övergångsbestämmelse infördes inte till naturvårdslagens

bestämmelse och det har rått oklarhet om bestämmelsen gäller även

dispenser som har meddelats före ikraftträdandet. Miljöbalksutredningen

har nu föreslagit att det införs en övergångsbestämmelse till miljöbalkens

bestämmelse och att övergången i sak regleras så

miljöbalksbestämmelsen efter ett visst datum även skall gälla dispenser

som har meddelats före lagändringen. Enligt Miljöbalksutredningen är

det lämpligt att som datum välja den dag som infaller ett år efter balkens

ikraftträdande. Som motiv har utredningen angett att det då normalt torde

ha gått åtminstone fem år sedan de beslut som omfattas av ändringen

vann laga kraft och att det i praktiken innebär att innehavare av äldre

dispenser får ett år på sig från balkens ikraftträdande att avsluta den

åtgärd som omfattas av dispensen. Regeringen anser att utredningens

förslag bör genomföras endast med den ändringen att

miljöbalksbestämmelsen skall börja gälla från och med den 1 januari

2000. Skälet till denna ändring är att balken träder i kraft ett år senare än

den tidpunkt som utredningen utgick från.

Utöver det som har sagts här om övergångsbestämmelser till balkens

strandskyddsregler hänvisas till författningskommentaren där t.ex.

påpekandet från Länsstyrelsen i Stockholms län har beaktats.

En nyhet i miljöbalksförslaget är att föreskrifter för ett

miljöskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 20 § skall kunna

innebära inskränkningar i redan meddelade tillstånd. Vid behandlingen

av övergångsbestämmelser till balken fordras därför att ställning tas till

om sådana inskränkningar skall få ske även av tillstånd som har

meddelats med stöd av miljöskyddslagen.

Som framgår av avsnitt 4.37.3 krävs tungt vägande skäl för att låta nya

bestämmelser innebära inskränkningar i tillstånd som redan har

meddelats när bestämmelserna tillkommer. Regeringen konstaterar att

detta även gäller det fall som diskuteras nu.

Förutsättningen för att få förklara ett mark- eller vattenområde som

miljöskyddsområde är enligt förslaget att det krävs särskilda föreskrifter

för området därför att detta är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller

en miljökvalitetsnorm. Skyddsformen är i sin utformning enligt

miljöbalken förhållandevis ingripande och skall tillgripas endast vid

allvarliga situationer. Samtidigt syftar regeringen till att åstadkomma en

effektiv skyddsform som kan skapa förutsättningar att ingripa fort för att

komma till rätta med miljöförsämringen i det aktuella området. I dess

nuvarande form har förordnanden om miljöskyddsområde bara använts i

två fall, nämligen för Ringsjön och Laholmsbukten och inte gett

förväntad effekt.

För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena

inom ett miljöskyddsområde är det följaktligen viktigt att kunna minska

verkningarna av samtliga verksamheter som bidrar till den dåliga

situationen. Detta gäller naturligtvis även verksamheter som har tillstånd

meddelade enligt miljöskyddslagen. Samtidigt måste beaktas att

föreskrifter som utfärdas för ett miljöskyddsområde kan leda till att äldre

tillstånd inskränks på ett sätt som tillståndsinnehavaren inte kunnat räkna

med. Möjligheten finns i och för sig att ompröva dessa tillstånd, varvid

skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken skall tillämpas. Regeringen

kommer till slutsatsen att det för dessa tillstånd saknas de tungt vägande

skäl som nämns i avsnitt 4.37.3. Regeringen finner därför att det bör

meddelas en övergångsbestämmelse om att föreskrifter för

miljöskyddsområden inte skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd

som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Föreskrifternas direktverkan

på tillstånd bör alltså begränsas till tillstånd som har meddelats enligt

miljöbalken.

Enligt 11 § naturvårdslagen kan ett interimistiskt förbud som längst

gälla i sex år. Enligt 7 kap. 24 § miljöbalken blir den maximala tiden fem

år. Samtidigt skärps förutsättningarna för att meddela långa förbud.

Ändringarna träder i kraft samtidigt med miljöbalken. Med hänsyn till

naturvårdens planering bör dock enligt regeringens uppfattning, i motsats

till vad LRF anfört, interimistiska förbud som gäller vid balkens

ikraftträdande inte påverkas av ändringen. För att detta skall bli möjligt

måste en särskild övergångsbestämmelse finnas.

Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att det i övrigt

inte behövs några övergångsbestämmelser i anledning av de föreslagna

ändringarna. Några övergångsbestämmelser från tidigare ändringar av

naturvårdslagens strandskyddsbestämmelser måste dock upprepas.

Miljöbalken innehåller i 8 kap. särskilda bestämmelser om skydd för

djur- och växtarter. Bestämmelserna är hämtade från naturvårdslagen och

lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter.

De motsvarar i allt väsentligt gällande rätt. Regeringen anser således att

det inte behövs några övergångsbestämmelser med avseende på balkens

artskyddsbestämmelser. Med anledning av remissynpunkter från

Halmstads kommun erinrar regeringen om att kommande förslag till

följdlagstiftning självfallet också skall innehålla övergångsregler.

Av vad som sägs i avsnitt 4.37.4 framgår att äldre föreskrifter om att

t.ex. djur- eller växtarter skall vara fredade fortfarande gäller, om inte

annat bestäms.

4.37.7 Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter

Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Regeringens förslag: Miljöfarlig verksamhet som i dag inte är

tillståndspliktig därför att den bedrevs redan innan tillståndsplikten

infördes eller omfattas av en dispens från tillståndsplikten enligt äldre

bestämmelser i miljöskyddslagen skall ha tillstånd enligt miljöbalken,

om sådant tillstånd krävs enligt föreskrifter som meddelas med stöd

av balken.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att för att undanröja den

oenighet som råder i doktrinen i fråga om vilken rättskraft som skall

tillmätas tillstånd för verksamheter som inte längre är tillståndspliktiga

bör i övergångsbestämmelserna till miljöbalken slås fast att tillstånd

enligt balken, varmed tillstånd enligt miljöskyddslagen skall jämställas, i

alla avseenden har full rättskraft intill dess de kan komma att upphävas

enligt vad som bör finnas stadgat i balken. Länsstyrelsen i Jönköpings

län anser att respittiden för befintlig verksamhet som blir tillståndspliktig

att inhämta tillstånd bör bestämmas så att prövningsmyndigheterna får

möjlighet att på ett tillfredsställande sätt handlägga dessa ansökningar.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att frågan om det behövs

övergångsregler när föreskrifter enligt 9 kap. 5 § meddelas är av

principiell natur och inte bör lösas vid de tillfällen som föreskrifter

meddelas. NUTEK instämmer med utredningens bedömning att

tillståndsplikt bör införas även för befintliga verksamheter men anser att

det är viktigt att de som saknar tillstånd ges rimlig tid att vidta

nödvändiga åtgärder. Sveriges Geologiska Undersökning hälsar med

tillfredsställelse bestämmelsen om grundvattentäkter och delar

uppfattningen att någon övergångsbestämmelse inte behövs. Stockholms

läns landsting har samma uppfattning. Länsstyrelsen i Kristianstads län

anser att konsekvenserna för befintliga verksamheter som har

tillståndsprövats och som kommer att omfattas av generella föreskrifter

inte har utretts i förslaget. Det kan enligt länsstyrelsen finnas företag som

föredrar att omfattas av de generella föreskrifterna och fortsätta utan

individuellt tillstånd, t.ex. för att slippa betala miljöskyddsavgift och

lämna in årlig miljörapport. Det bör klarläggas hur sådana

problemställningar skall behandlas genom särskilda

övergångsbestämmelser. Försvarsmakten anser att med hänsyn till

försvarets speciella ställning och den omfattande prövningsverksamhet

som de facto kommer att äga rum efter balkens ikraftträdande bör tiden

för anpassning till generella föreskrifter samt genomförandet av

prövningen av tidigare inte tillståndspliktig verksamhet sättas förslagsvis

till 7-10 år. Bestämmelser om detta bör tas in redan i

övergångsbestämmelserna. Karlstads kommun tillstyrker förslaget.

Skövde kommun tycker det är bra att verksamheter utan tillstånd skall

prövas. Sveriges advokatsamfund anser att en övergångsbestämmelse bör

införas till 9 kap. 5 § med innebörd att en generell föreskrift utfärdad

enligt den paragrafen inte får innebära inskränkning av tillstånd som

meddelats enligt miljöskyddslagen. Svenska Kraftverksföreningen anser

också att det behövs en övergångsbestämmelse som säger att generella

föreskrifter utfärdade med stöd av 9 kap. 5 § och 14 kap. 21 §

miljöbalken inte får medföra väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt

miljöskyddslagen. Länsrätten i Östergötlands län har haft liknande

synpunkter, att det behövs en övergångsbestämmelse som anger att

sådana generella föreskrifter endast undantagsvis skall inverka på redan

meddelade tillstånd enligt miljöskyddslagen. Länsrätten i Stockholms län

tycker att det är ytterst angeläget att i de fall tillståndskrav införs för

miljöfarlig verksamhet skäligt rådrum ges för uppfyllandet av de nya

kraven.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om miljöfarlig

verksamhet och hälsoskydd finns i miljöbalken samlade i 9 kap.

Bestämmelserna har huvudsakligen samma innehåll som i

miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen men innehåller ett antal nyheter.

En nyhet är att föreskrifter av generell karaktär meddelade med stöd av

9 kap. 5 § miljöbalken skall kunna ersätta den individuella

tillståndsprövningen. Detta kan, som bl.a. Advokatsamfundet och

Kraftverksföreningen framfört önskemål om, skapa ett behov av

övergångsbestämmelser avseende redan meddelade tillstånd. Hur dessa

övergångsbestämmelser skall se ut kan dock inte bedömas redan nu.

Övergångsbestämmelserna får i stället meddelas i föreskrifterna. Det bör

som framgått av 4.14 även finnas möjlighet att ge dispens från

föreskrifterna i enskilda fall.

Det kan i samband med sådana generella föreskrifter bli aktuellt att

reglera om tillstånd fortfarande gäller när tillståndsplikten upphör. Inom

doktrinen råder, som såväl utredningen som Naturvårdsverket påpekat,

oenighet i denna fråga.

En annan nyhet i miljöbalken är att pågående verksamheter skall kunna

omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 §

miljöbalken. Vad som sägs i det följande om tillståndsplikt enligt den

paragrafen bör gälla även för anmälningsplikt.

Även om en verksamhet är av ett tillståndspliktigt slag krävs i dag inte

tillstånd om verksamheten har etablerats före tillståndspliktens införande.

Detta beror på att det i 10 § 1 miljöskyddslagen är själva anläggandet av

en fabrik eller annan inrättning som kan göras tillståndspliktig. Även

förändringar av verksamheten anses dock kunna kräva tillstånd.

Efter miljöskyddslagens införande har större eller mindre förändringar

gjorts i tillståndsplikten åren 1972, 1981, 1989, 1990 och 1994. Vid

förändringarna åren 1989 och 1990 blev bl.a. anläggandet av flygplatser,

bergtäkter och kafferosterier tillståndspliktiga. År 1994 infördes

tillståndsplikt för bl.a. krematorier.

Enligt en uppskattning år 1995 (Naturvårdsverket, Rapport 4590) har

90 % av de tillståndspliktiga s.k. A-verksamheterna och 66 % av B-

verksamheterna tillstånd. Av A-verksamheterna saknar en stor andel

tillstånd inom branschen samfärdsel. Av B-verksamheterna är det en stor

andel som saknar tillstånd inom branscherna offentlig förvaltning,

försvarsverksamhet, partihandel och varuförmedling samt jordbruk.

Dessutom har 2 % respektive 8 % av A- och B-verksamheterna fått

dispens från tillståndsplikten enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före

den 1 juli 1981. Antalsmässigt innebär det att av de 7 709

tillståndspliktiga verksamheterna har 578 stycken dispens. Av

verksamheterna med dispens finns 86 % inom branscherna jordbruk och

renings-, renhållnings- och rengöringsverksamhet. Det är möjligt att flera

av de verksamheter som fortfarande drivs med stöd av dispensbeslut har

förändrats i sådan grad att de borde ha tillståndsprövats.

Redan i propositionen till miljöskyddslagen (prop. 1969:28 s. 222)

anfördes att det bör vara möjligt att föreskriva om prövningsskyldighet

för befintliga föroreningskällor. Detta ansågs framför allt vara av intresse

när det gällde kommunala avloppsreningsföretag.

Frågan har därefter behandlats av Utredningen om miljövårdens

organisation (SOU 1987:32 s. 324 f). Utredningen anförde bl.a. följande.

 Det är enligt utredningens mening helt otillfredsställande att ett stort

antal föroreningskällor, som tillhör tillståndspliktiga branscher,

fortfarande efter närmare 20 år saknar tillståndsbeslut som reglerar

verksamheten. Utredningen föreslår därför att en

övergångsbestämmelse införs i lagstiftningen med syfte att samtliga

anläggningar, som tillhör tillståndspliktiga branscher, skall ha sökt

tillstånd för verksamheten före utgången av en viss tidpunkt. Med

tanke på att det torde bli fråga om en omfattande tillståndsprövning

som ställer stora krav på såväl myndigheternas som företagens resurser

bör övergångstiden inte göras alltför kort. Den kan förslagsvis sättas

till tre år.

Ett stort antal verksamheter har - - - dispensbeslut i stället för tillstånd.

Villkoren i dessa dispenser kan f.n. inte omprövas efter en viss tid

annat än i det fall att verksamheten ändras så att tillstånd måste sökas.

Huvuddelen av dessa dispenser har meddelats i mitten av 1970-talet

varför mer än tio år redan förflutit.

Enligt utredningens mening bör samma övergångsbestämmelser som

för icke tillståndsprövade anläggningar införas även för dem som har

dispenser och som tillhör tillståndspliktiga branscher. Dock skall

tillståndsprövning inte behöva ske förrän tio år förflutit från

dispensbeslutet. Eftersom verksamheterna redan är reglerade med

villkor bör prövningen kunna förenklas och göras mer summarisk.

Utredningen om miljövårdens organisation föreslog en särskild lag om

skyldighet att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen (SOU 1987:32 s. 80

f). Enligt lagförslaget skulle den som bedrev verksamhet som påbörjats

före den 1 juli 1969 ansöka om tillstånd senast den 1 januari 1992.

Detsamma skulle gälla den som utövar verksamhet som har fått dispens.

Förslaget blev dock aldrig genomfört.

Miljöbalksutredningen konstaterade att det fortfarande finns ett stort

antal verksamheter som bedrivs utan tillstånd och delade den uppfattning

som framfördes av Utredningen om miljövårdens organisation för tio år

sedan. Ytterligare skäl har dessutom tillkommit enligt

Miljöbalksutredningen som hänvisade till den redogörelse som

utredningen lämnade i sitt huvudbetänkande om förslaget inom EU till

IPPC-direktiv. Detta direktiv är numera antaget, Rådets direktiv

96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att

förebygga och begränsa föroreningar. I artikel 5 i direktivet anges att

medlemsstaterna skall säkerställa att myndigheterna med hjälp av

tillstånd övervakar att befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse

med ett flertal av direktivets artiklar senast åtta år efter direktivets

genomförande. Enligt artikel 21 skall direktivet vara genomfört senast tre

år från det att det har offentliggjorts, vilket gjordes den 10 oktober 1996.

Som angetts i avsnitt 4.37.5 bör det enligt utredningens bedömning i

det framtida miljöarbetet prioriteras att komma till rätta med de problem

som orsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte har haft

tillstånd enligt miljöskyddslagen och som därför i endast liten

utsträckning har varit föremål för ingripande från myndigheternas sida.

Miljöbalkens hänsynsregler skall därför tillämpas även på verksamheter

som bedrivs utan tillstånd när balken träder i kraft. Det finns enligt

Miljöbalksutredningens mening från rättssäkerhetssynpunkt inte heller

några betänkligheter mot att införa tillståndsplikt för befintliga

verksamheter. Som nyss har nämnts förutsattes det redan i

miljöskyddslagens förarbeten att tillstånd skulle kunna krävas av dessa.

Såvitt avser dispenser kan tilläggas att dessa hade en begränsad

rättsverkan. Den direkta rättsliga effekten var att företagaren löstes från

förprövningsplikten. Till skillnad mot tillstånd gällde dispensen bara tills

vidare. Villkoren kunde när som helst ändras av den som gett dispensen.

Dispensen hindrade inte heller en tillsynsmyndighet från att ställa

ytterligare krav på verksamheten. Dessutom kunde en fastighetsdomstol

ställa villkor och till och med förbjuda verksamheten (Westerlund,

Miljöfarlig verksamhet, 1975, s. 68 f).

Bemyndigandet att föreskriva om tillståndsplikt i 9 kap. 6 § första

stycket 1 miljöbalken är annorlunda utformat än motsvarande

bemyndigande i 10 § 1 miljöskyddslagen. Inte bara själva anläggandet av

en inrättning utan också driften av en verksamhet kan enligt miljöbalkens

bestämmelse kräva tillstånd. När regeringen använder bemyndigandet till

att föreskriva om tillståndsplikt för driften av en verksamhet kommer

tillståndsplikten att gälla även för verksamheter som pågår vid

bestämmelsens ikraftträdande, om inte annat anges i föreskriftens

övergångsbestämmelser. Regeringen delar utredningens uppfattning att

något sådant undantag inte bör göras. Den tillståndsplikt som införs bör

nämligen omfatta även befintlig verksamhet. Detta bör gälla även

verksamheter som omfattas av dispens från tillståndsplikten enligt

miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981. Av avsnitt 4.37.4

framgår att sådana dispenser inte skall fortsätta att gälla.

Naturvårdsverket har ifrågasatt utredningens uttalande att i det framtida

miljöarbetet bör prioriteras att komma till rätta med de problem som

förorsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte haft tillstånd

enligt miljöskyddslagen med motivering att tillsynsmyndigheternas

begränsade resurser i många fall kan ge större miljönytta på annat håll än

genom en omfattande prövning av mindre B-verksamheter.

Regeringen anser dock att grundprincipen bör vara att samma regler och

krav skall gälla för alla så att konkurrensförhållandena blir desamma.

Tillståndsplikten för befintlig verksamhet kommer alltså att gälla

omedelbart, om inte annat anges i övergångsbestämmelserna till de

föreskrifter där tillståndsplikt föreskrivs. Detta innebär bl.a. att de som

därefter fortsätter driften av en tillståndspliktig verksamhet utan att

tillstånd har beviljats omedelbart träffas av straffansvaret i 29 kap. 4 §

miljöbalken om otillåten miljöverksamhet. En sådan ordning är

naturligtvis inte acceptabel. I föreskrifternas övergångsbestämmelser bör

därför, som utredningen och flera remissinstanser ansett, anges en tid

inom vilken tillstånd skall ha inhämtats. Regeringen återkommer i frågan

om övergångstid i samband med de förordningar som knyts till

miljöbalken. Normalt bör då kunna föreskrivas att en ansökan skall ges in

inom två år efter ikraftträdandet för tillståndsplikten.

Ansökan om tillstånd till större miljöfarliga verksamheter prövas enligt

9 kap. 8 § miljöbalken av miljödomstolen och alltså inte, som i dag, av

Koncessionsnämnden för miljöskydd. I avsnitt 4.37.8 behandlas behovet

av övergångsbestämmelser till följd av denna ändring.

Anläggningar för grundvattentäkt, exempelvis enskilda brunnar, skall

enligt 9 kap. 10 § första stycket miljöbalken inrättas och användas på ett

sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.

Paragrafen saknar motsvarighet i gällande rätt. Med olägenheter för

människors hälsa avses i detta fall att en bostad inte har tillgång till

vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet. Regeln bör

enligt regeringens mening gälla omedelbart även för befintliga

anläggningar. Någon övergångsbestämmelse bör därför inte införas.

Enligt 9 kap. 10 § andra stycket miljöbalken får en kommun föreskriva

att det krävs tillstånd för att inrätta och använda en ny anläggning för

grundvattentäkt i ett område där det råder eller kan befaras uppkomma

knapphet på sött grundvatten. Redan av paragrafen framgår att

tillståndsplikt inte skall kunna införas för befintliga anläggningar. Detta

behöver därför inte regleras i någon övergångsbestämmelse.

Vattenverksamhet

Regeringens förslag: Bestämmelser som motsvarar vattenlagens

regler om lagligförklaring av vattenanläggningar skall föras in bland

övergångsbestämmelserna till miljöbalken.

 Vattenlagens bestämmelser om allmänna flottleder skall fortfarande

tillämpas.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Remissynpunkter som redovisas under rubriken

Tillstånds giltighet och omprövning har i någon mån avseende även på

det som behandlas i detta avsnitt.

Utredningens förslag till övergångsbestämmelser i denna del har i

övrigt endast föranlett lagtekniska detaljsynpunkter.

Skälen för regeringens förslag: Stora delar av vattenlagen skall enligt

regeringens förslag arbetas in i miljöbalken. Övriga bestämmelser i

vattenlagen, dvs. sådana som är av utpräglad teknisk natur och inriktade

speciellt på verksamhet i eller med vatten, samlas utanför miljöbalken i

en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Bestämmelser som placeras i miljöbalkens särskilda kapitel om

vattenverksamhet (11 kap.) får i allt väsentligt samma innehåll som de

har i gällande rätt. När det gäller dessa bestämmelser finner regeringen

att det inte behövs några nya övergångsbestämmelser utöver vad som

föreslås nedan om tillståndsmyndigheter och flottning. Regeringen

påpekar här att bestämmelser som motsvarar vattenlagens regler om

lagligförklaring av vattenanläggningar förs in bland balkens

övergångsbestämmelser enligt Lagrådets förslag. Detta kommenteras

närmare i avsnitt 4.16. Övergångsbestämmelser till lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet behandlas i avsnitt 4.37.12.

Ansökan om tillstånd till markavvattning skall enligt 11 kap. 9 §

miljöbalken ges in till länsstyrelsen. I samma lagrum anges att ansökan

om tillstånd till vattenverksamhet i övrigt skall ges in till miljödomstolen

och inte, som i dag, till vattendomstolen. I avsnitt 4.37.8 under rubriken

Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m. samt i avsnitt

4.37.12 utvecklar regeringen sin bedömning av vilka

övergångsbestämmelser som dessa ändringar fordrar.

Vid en granskning av gällande regler kan konstateras att vattenlagen

innehåller ett antal bestämmelser som gäller flottning. När en allmän

flottled inrättas eller utvidgas behöver det i allmänhet utföras

anläggningar eller åtgärder i vatten. Utförandet av sådana anläggningar

och åtgärder utgör normalt vattenföretag. Vattenlagens generella

bestämmelser om vattenföretag gäller naturligtvis för sådan verksamhet.

Sedan en allmän flottled har avlysts, och även i andra fall, kan det bli

aktuellt att riva ut flottningsanläggningar. Även sådana åtgärder utgör

vattenföretag. Flottningen som sådan är däremot inte något vattenföretag.

Utöver de generella bestämmelserna om vattenföretag finns i

vattenlagen ett antal bestämmelser som särskilt avser allmänna flottleder.

Särskilda bestämmelser finns om rådighet (2 kap. 4 § 4 och 5 § första

stycket 2), särskilda tvångsrätter (8 kap. 1 § första stycket 3), ersättning

(9 kap. 3 § andra stycket, 11 § tredje stycket, 14 § och 15 §), prövningen

av vattenmål (13 kap. 13 § första stycket 8 och 24 § 1), utrivning (14 kap.

3 §) samt omprövning (15 kap. 9 §).

Sedan flottningen upphörde i Klarälven i början av 1990-talet

förekommer det numera inte någon flottning av betydelse i Sverige. Ett

antal flottningsanläggningar finns dock kvar. Sådana anläggningar kan i

framtiden behöva rivas ut. Trots behovet av att riva ut

flottningsanläggningar bedömer regeringen, i likhet med

Miljöbalksutredningen, att det i miljöbalken inte behövs några särskilda

bestämmelser som gäller flottning. Däremot skall i

övergångsbestämmelserna till miljöbalken anges att de särskilda

bestämmelserna i 1983 års lag alltjämt skall tillämpas.

Det är bara de bestämmelser i vattenlagen (1983:291) som särskilt

avser allmänna flottleder som bör fortsätta att gälla. När en gammal

flottningsanläggning rivs ut kommer däremot miljöbalken att tillämpas.

Ett antal bestämmelser från lagen (1983:292) om införande av

vattenlagen (1983:291) måste upprepas i övergångsbestämmelserna till

miljöbalken. Dessa kommenteras i författningskommentaren.

Täkter, jordbruk m.m.

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om täkter, samrådsskyldighet, jordbruk m.m.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning har i sitt

remissyttrande tagit upp miljöbalkens nya regler om möjlighet att

underställa husbehovstäkter tillståndsplikt och tillstyrkt att

övergångsbestämmelser ges först i föreskrifter som innebär att krav ställs

på prövning. Lantbrukarnas Riksförbund anser tvärtom att en

övergångsreglering i denna del inte kan skjutas upp. Enligt Lunds

universitet kan föreskrifter om tillstånd till husbehovstäkter medföra

sådant försvårande av pågående markanvändning att ersättning kan bli

aktuell.

Länsstyrelsen i Stockholms län har påpekat rådande oklarheter om

samrådsmyndigheternas befogenheter sedan skogsvårdsstyrelserna

bemyndigats att hantera samråd för skogliga företag samt föreslagit att

dessa oklarheter bör lösas i övergångsbestämmelser. Halmstads kommun

påpekar att tillsynsansvaret är delat och i flera fall oklart på detta område.

 Skälen för regeringens förslag: I 12 kap. miljöbalken meddelas

bestämmelser om bl.a. täkter, miljöhänsyn vid jordbruksverksamhet

samt samrådsskyldighet. En nyhet bland dessa regler är att

husbehovstäkter skall kunna underställas prövningsplikt (12 kap. 1 §

andra stycket). Eftersom det i dag inte finns några regler om tillstånd för

husbehovstäkter kan det bli aktuellt att förena sådana regler med

övergångsbestämmelser. Hur dessa skall utformas blir beroende av hur

bemyndigandet att föreskriva om tillstånd utnyttjas. Regeringen finner i

likhet med Miljöbalksutredningen att övergångsbestämmelser kan ges

först i de föreskrifter där krav ställs på prövning.

Enligt den s.k. samrådsparagrafen (12 kap. 6 § miljöbalken) får en

verksamhet som måste anmälas för samråd påbörjas tidigast sex veckor

efter det att anmälan har gjorts, om inte samrådsmyndigheten medger

något annat. Enligt nu gällande bestämmelse (20 § naturvårdslagen) får

arbetsföretag påbörjas genast när samråd har ägt rum. Om den nya regeln

tillämpas omedelbart kan det tyckas att de som har samrått strax innan

balkens ikraftträdande måste vänta upp till sex veckor innan de får

påbörja verksamheten. Regeringen anser dock inte att det behöver införas

någon övergångsbestämmelse i denna fråga. En sådan bestämmelse

skulle ha betydelse i endast sex veckor. Om tveksamhet skulle uppstå om

den nya regelns tillämplighet på fall där samråd har skett enligt den

gamla bestämmelsen är det i stället lämpligt att samrådsmyndigheten

medger att verksamheten får påbörjas genast.

Så som har nämnts i avsnitt 4.37.3 har regeringen redan i avsnitt 4.33.2

utförligt analyserat och bedömt betydelsen av 2 kap. 18 §

regeringsformen med avseende på miljöbalksregleringen. Med hänsyn till

de överväganden som gjorts finner regeringen att det inte fordras några

särskilda övergångsbestämmelser i övrigt till miljöbalkens bestämmelser

i 12 kap. om täkter, jordbruk m.m.

Frågor om den närmare fördelningen av tillsynsansvar respektive

samrådsbefogenheter bör enligt regeringens bedömning behandlas inom

ramen för arbetet med förordningar som skall höra till miljöbalken.

Genetiskt modifierade organismer

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om genetiskt modifierade organismer.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De har inte berört frågan.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen (1994:900)

om genetiskt modifierade organismer har arbetats in i 13 kap.

miljöbalken. Den enda ändring som föreslås av de materiella reglerna i

lagen är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

får föreskriva om krav på märkning i stället för att det som nu endast kan

föreskrivas som villkor i enskilda tillstånd. Vid detta förhållande behövs

det inte några särskilda övergångsbestämmelser till miljöbalkens regler.

Kemiska produkter och biotekniska organismer

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om kemiska produkter och biotekniska

organismer.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Svenska Kraftverksföreningen anser att det

behövs en övergångsbestämmelse som säger att generella föreskrifter

utfärdade med stöd av 14 kap. 21 § miljöbalken inte får medföra

väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Skälen för regeringens förslag: Reglerna i lagen (1985:426) om

kemiska produkter och i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av

biologiska bekämpningsmedel samordnas i 14 kap. miljöbalken och får

mindre ramlagskaraktär än tidigare. Reglerna utökas till att omfatta alla

kemiska produkter och biotekniska organismer.

Utökningen till att gälla även biotekniska organismer innebär bl.a. att

import av särskilt farliga sådana kan underkastas krav på tillstånd

(14 kap. 12 §). Balken innehåller vidare den nyheten att en skyldighet

införs för bl.a. tillverkare av kemiska produkter och biotekniska

organismer att underrätta tillståndsmyndigheten när det efter ett tillstånd

eller godkännande kommer fram nya uppgifter om skadliga effekter (14

kap. 23 §). Detta har hittills bara gällt godkända växtskyddsmedel. Sådan

upplysningsskyldighet skall även gälla för produkter för vilka krav på

tillstånd eller godkännande inte gäller, om nya uppgifter kommer fram att

produkten kan ha vissa skadliga effekter, t.ex. vara cancerframkallande.

Även lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över

skogsmark smälts in i dessa regler. Lagen handlar endast om spridning

av kemiska bekämpningsmedel. I miljöbalken skall reglerna även

omfatta biologiska bekämpningsmedel.

När det gäller användning av bekämpningsmedel föreslås i 14 kap.17 §

en allmän regel om försiktighetsmått vid bekämpning. Den innebär att

andra kemiska eller biologiska bekämpningsmedel än sådana som har

godkänts eller meddelats undantag eller dispens för enligt balken får

användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen

inte medför risker för människors hälsa eller miljön.

Vidare inarbetas lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle i

miljöbalken. Bestämmelserna utökas till att omfatta allt bränsle och alltså

inte bara svavelhaltigt sådant och även möjlighet att föreskriva om

bränslens kvalitet och egenskaper. Beträffande detta bemyndigande har

Svenska Kraftverksföreningen ansett att det behövs en

övergångsbestämmelse som säger att generella föreskrifter utfärdade med

stöd av bestämmelsen, 14 kap. 21 § miljöbalken, inte får medföra

väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen. Detta har

behandlats tidigare i detta avsnitt under rubriken Miljöfarlig verksamhet

och hälsoskydd där det anges att om generella föreskrifter enligt 9 kap. 5

§ utfärdas kan det krävas att övergångsbestämmelser meddelas i samband

med sådana föreskrifter. Övergångsbestämmelser kan behöva meddelas

även i samband med att generella föreskrifter om bränslen meddelas

enligt 14 kap. 21 §.

Miljöbalkens bestämmelser om kemiska produkter och biotekniska

organismer innehåller således ett antal nyheter. Reglerna fordrar dock

inte nu några särskilda övergångsbestämmelser.

Avfall och producentansvar

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om avfall och producentansvar.

Utredningens förslag: Att en särskild övergångsbestämmelse införs

som bekräftar äldre renhållningsordningars fortsatta giltighet.

Remissinstanserna: Svenska Renhållningsverks-Föreningen anser att

det förhållandet att renhållningsordningar antagna före miljöbalkens

ikraftträdande föreslås fortsätta att gälla till dess ny renhållningsordning

antas, innebär att de ändringar som miljöbalken kan medföra för den

kommunala renhållningsverksamheten inte blir tillämpliga förrän efter ett

kommunfullmäktigebeslut om ny renhållningsordning. Länsstyrelsen i

Skaraborgs län anser att det är önskvärt att en tidpunkt för översyn av

renhållningsordningarna införs i övergångsbestämmelserna. Även

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att det finns anledning att

ytterligare överväga om man bör kräva att nya renhållningsordningar

antas viss tid efter det att miljöbalken har trätt i kraft.

Skälen för regeringens förslag: Regler om avfall och

producentansvar finns i 15 kap. miljöbalken. En viktig nyhet i dessa

bestämmelser är att en definition ges av avfallsbegreppet i 15 kap. 1 §.

Definitionen överensstämmer med den som gäller inom EU. Det är enligt

utredningen svårt att överblicka vilka konsekvenser införandet av EG:s

definition får. Såvitt kan bedömas finns det dock enligt utredningen inte

något behov av övergångsbestämmelser. Regeringen delar den

uppfattningen.

Det tillägget i reglerna om producentansvar (15 kap. 7 § andra stycket

2) har gjorts att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för

producenten att lämna uppgifter om vilka ämnen och material som en

vara eller en förpackning innehåller. Detta får dock inte till följd att

någon övergångsbestämmelse behövs, vare sig i balken eller i

föreskrifterna. När det gäller reglerna om producentansvar har i övrigt

inte föreslagits några ändringar.

En annan nyhet är att kommunerna enligt 15 kap. 8 § tredje stycket i

sina planer och beslut skall ta hänsyn till fastighetsinnehavares och

nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta hand om sitt hushållsavfall

och annat avfall. Bestämmelsen bör endast avse framtida planer och

beslut och inte påverka äldre sådana. Något behov finns därför inte av

övergångsbestämmelser.

Balken innehåller bestämmelser om kommunala renhållningsordningar

i 15 kap. 11 - 17 §§. De ändringar som föreslås är inte sådana att, som

några remissinstanser ansett, en tidsgräns bör bestämmas före vilken en

renhållningsordning som stöder sig på miljöbalken skall ha antagits.

Trots avsaknaden av en sådan bestämmelse är det lämpligt att

kommunerna ser över och anpassar sina renhållningsordningar till

miljöbalkens krav.

I lagrådsremissen om lag om införande av miljöbalken hävdades att det

ibland har framförts att det konstitutionella underlaget för äldre

renhållningsordningar är något tveksamt och hänvisning gjordes till

Miljöskyddskommitténs delbetänkande Lag om införande av

miljöbalken, SOU 1993:66 s. 80. Därför ansågs det i remissen lämpligt

att införa en särskild övergångsbestämmelse som bekräftade

renhållningsordningarnas fortsatta giltighet. Lagrådet har i sitt yttrande

skrivit att av det nämnda betänkandet framgår inte vari den

konstitutionella tveksamheten i fråga om renhållningsordningarna skulle

bestå men att den torde hänga samman med att dessa innehåller

föreskrifter av normkaraktär. Det kan då hävdas att överlåtande av sådan

normgivningsmakt till kommunerna skall ske enligt 8 kap. 7 och 11 §§

regeringsformen, dvs. att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela

föreskrifter och medger att regeringen får överlåta till kommuner att

meddela bestämmelser i ämnet. Bestämmelserna i renhållningslagen att

det för varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall antas

av kommunfullmäktige har inte tillkommit på det sättet. Enligt 9 och 11

§§ i den lagen åläggs kommunfullmäktige att anta en

renhållningsordning, som skall innehålla kommunens föreskrifter om

avfallshantering och avfallsplan. Motsvarande bestämmelser föreslogs i

15 kap. 10 och 11 §§ miljöbalken i lagrådsremissen, som även

kommenteras av Lagrådet. Vidare skriver Lagrådet att om

bestämmelserna om renhållningsordning i renhållningslagen inte skulle

anses tillkomna på ett konstitutionellt godtagbart sätt, vilket i så fall

gäller också förslagen i miljöbalken, skulle en övergångsbestämmelse

som den föreslagna inte kunna reparera den konstitutionella bristen. De

äldre renhållningsordningarna skulle inte därigenom få "fortsatt

giltighet". Den, som det påstås, ibland uttalade tveksamheten rörande

renhållningsordningarnas konstitutionella underlag är emellertid enligt

Lagrådets mening inte tillräcklig för att grundlagsbestämmelser i något

väsentligt hänseende skall anses ha åsidosatts vid tillkomsten av

renhållningsordningarna och att felet är så uppenbart att de inte enligt 11

kap. 14 § regeringsformen skall tillämpas. Enligt Lagrådet är ett

väsentligt argument för att renhållningslagens giltighet i detta hänseende

inte kan ifrågasättas att Regeringsrätten vid flera tillfällen haft att pröva

mål som rört renhållningen utan att finna dem strida mot

regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Att frågan har

väckts framgår av pleniavgörandet RÅ 1988 ref. 32, där en skiljaktig

ledamot utvecklade sin uppfattning att det i 9 § renhållningslagen intagna

åläggandet för kommunerna att meddela föreskrifter stred mot 8 kap. 3, 7

och 11 §§ regeringsformen. Vidare kan enligt Lagrådet nämnas att

Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1989 ref. 58 fann att vissa generella

föreskrifter som beslutats av en kommunal nämnd saknade laga verkan,

därför att de skulle ha meddelats i renhållningsordning som beslutats av

kommunen. På grund av det anförda fann Lagrådet att, vilken ställning

som än intas i den konstitutionella frågan, den aktuella

övergångsbestämmelsen inte endast är obehövlig utan också missvisande.

Lagrådet förordade därför att bestämmelsen utgår. Regeringen delar

Lagrådets uppfattning att det inte bör införas någon särskild

övergångsbestämmelse beträffande renhållningsordningar. Den i 4 §

promulgationslagen föreslagna övergångsbestämmelsen som handlar om

giltigheten av föreskrifter meddelade med stöd av äldre lag är allmänt

skriven och omfattar även renhållningsordningar.

De ändringar som i övrigt har föreslagits i 15 kap. miljöbalken ställer

inte heller krav på några övergångsbestämmelser.

4.37.8 Processuella bestämmelser

I fråga om domstolars och andra myndigheters förfarande gäller som

huvudregel att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. De nya

processuella bestämmelserna skall alltså tillämpas även i mål och

ärenden som pågår när balken träder i kraft. Undantag kan dock behöva

göras från denna regel. I detta avsnitt diskuteras i vilken utsträckning

sådana undantag skall göras.

Allmänt om prövningen

Regeringens förslag: Tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt för

obegränsad tid skall kunna tidsbegränsas, om det är nödvändigt för att

Sverige skall uppfylla sina internationella åtaganden.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker

utredningens förslag i denna del. Justitieombudsmannen påpekar att

begreppet äldre bestämmelser inte klargjorts helt i utredningens förslag.

Växjö tingsrätt föreslår att övergångsregeln förses med en begränsning

som klart anger att tidsbegränsning av tidigare icke tidsbegränsade

tillstånd får ske endast om detta inte utgör ett alltför stort ingrepp i den

tillåtna verksamheten. Lantbrukarnas Riksförbund framför synpunkter på

utredningens förslag att tillstånd, godkännande eller dispenser skall

kunna vägras den som tidigare har misskött sig. LRF menar att

innebörden av begreppet misskötsel vidgas väsentligt och att det behövs

en övergångsregel som hindrar retroaktiv verkan av miljöbalksregeln.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 kap. 2 § första stycket

miljöbalken får tillstånd, godkännanden och dispenser meddelas för en

begränsad tid. Tanken är att tidsbegränsning skall ske oftare än vad som

är fallet i dag. Nu saknas ofta lagstöd för att tidsbegränsa tillstånd. Detta

hindrar dock inte att ett tillstånd ändå kan begränsas när det meddelas

första gången och att ett gammalt tidsbegränsat tillstånd kan begränsas på

nytt om det förlängs. Det är däremot knappast möjligt att vid annat än

tvingande säkerhetsskäl utan lagstöd tidsbegränsa ett tillstånd som har

meddelats för obegränsad tid (Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 17

upplagan 1995, s. 73 f, jfr också RÅ 1990 not 198 och SOU 1995:139 s.

423). Det bör observeras att tidsbegränsning inte nödvändigtvis

förutsätter att det i lagen sägs att just tidsbegränsning får ske. Om det

anges i ett lagrum att ett tillstånd får återkallas under vissa förutsättningar

och dessa förutsättningar är uppfyllda måste tillståndet rimligen kunna

tidsbegränsas i stället för att återkallas (jfr RÅ 1990 not 197).

I avsnitt 4.37.3 har anförts att det krävs tungt vägande skäl för att

tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas genom

bestämmelser i miljöbalken som saknar motsvarighet i de lagar som

ersätts av balken. Att tidsbegränsa ett tillstånd som har meddelats för all

framtid är en ingripande åtgärd. Detta bör enligt regeringens mening

komma i fråga endast när det är nödvändigt för att vårt land skall

uppfylla våra internationella åtaganden. Av intresse är bl.a. EG:s

grundvattendirektiv (80/68/EEG), där det sägs i artikel 11 att vissa

tillstånd som innebär utsläpp av farliga ämnen i grundvattnet skall

meddelas för en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst vart

fjärde år. Tillstånden kan enligt samma artikel då förnyas, ändras eller

upphävas. Vidare bör nämnas direktivet om utsläpp av farliga ämnen i

vatten (76/464/EEG), där det i artikel 3 anges att tillstånd endast får

beviljas för en begränsad tidsperiod.

Regeringen erinrar om att det redan i dag finns möjlighet att

tidsbegränsa tillstånd som en gång har meddelats utan sådan begränsning.

Med stöd av 18 § femte stycket naturvårdslagen (1964:822) kan detta ske

beträffande täkter. Regeln har i miljöbalken en motsvarighet i 24 kap. 5 §

andra stycket. Äldre täkttillstånd skall naturligtvis kunna tidsbegränsas

även i fortsättningen. Tidsbegränsning kan vidare ske med stöd av 25 §

miljöskyddslagen som gäller tillstånd att släppa ut avloppsvatten. Inte

heller i detta avseende kommer någon ändring att ske genom

miljöbalken.

Regeringen anser sammanfattningsvis att tillstånd, godkännanden,

undantag och dispenser som har lämnats för obegränsad tid enligt äldre

rätt skall kunna tidsbegränsas enligt 16 kap. 2 § vid en omprövning

endast om detta är nödvändigt för att Sverige skall kunna uppfylla våra

internationella åtaganden eller tidsbegränsning kunde ske redan vid

omprövning enligt den gamla lagen. Någon begränsning av det slag som

Växjö tingsrätt har föreslagit bör enligt regeringens mening inte

föreskrivas. Med anledning av Justitieombudsmannens påpekande bör

det här klarläggas att med äldre rätt eller äldre bestämmelser avses

naturligtvis endera de bestämmelser enligt vilka tillståndet m.m. en gång

lämnades eller bestämmelser som upphävs i och med införandet av

miljöbalken.

Enligt 16 kap. 6 § miljöbalken får bl.a. tillstånd vägras den som inte

har följt tidigare tillstånd. Bestämmelsen har i dag motsvarighet endast i

naturvårdslagen beträffande täkter samt i lagen om åtgärder beträffande

djur och växter som tillhör skyddade arter. I miljöbalken bör dock regeln

ges generell tillämpning. Regeringen anser till skillnad mot

Lantbrukarnas Riksförbund att det inte finns något som hindrar att

hänsyn tas till misskötsel som har skett före balkens ikraftträdande.

Regeringsprövning

Regeringens förslag: Ärenden om tillstånd enligt 4 kap.

naturresurslagen skall även i fortsättningen handläggas och bedömas

enligt äldre lag, om de handläggs av regeringen vid miljöbalkens

ikraftträdande.

Om länsstyrelsen enligt väglagen (1971:948) eller lagen

(1995:1649) om byggande av järnväg har godkänt

miljökonsekvensbeskrivning för ny väg eller järnväg före

miljöbalkens ikraftträdande, skall inte krävas regeringens

tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § 18 eller 19 miljöbalken om

arbetsplan för vägen eller järnvägsplan för järnvägen fastställts före

den 1 januari 2001.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

förutom att utredningen har föreslagit att obligatorisk regeringsprövning

inte skall ske av vägar, järnvägar, allmänna farleder eller flygplatser som

har börjat anläggas före den 1 januari 2001.

Remissinstanserna: Vägverket och Länsrätten i Östergötlands län

invänder mot uttrycket "börjat anläggas" i övergångsregeln som gäller

den obligatoriska regeringsprövningen och påpekar att det kan ge upphov

till tveksamhet. Vidare framhåller Vägverket att en övergångstid som är

knuten till anläggningstidpunkten den 1 januari 2001 kommer att

innebära att många beslutade vägbyggnadsprojekt som vunnit laga kraft

måste omprövas av regeringen. Enligt verket är det bättre att välja en

tidigare tidpunkt under projekteringsprocessen som bas i

övergångsbestämmelserna och förordar länsstyrelsens godkännande av

miljökonsekvensbeskrivning före den 1 januari 1999. Länsstyrelsen i

Stockholms län har framfört liknande synpunkter och påpekat att

övergångstiden om tre år är alltför kort, åtminstone när det gäller

projekteringsarbete för stora trafikanläggningar i Stockholmsområdet.

Naturvårdsverket föreslår att frågan om det behövs regeringsprövning i

stället knyts till tidpunkten när ärendet anhängiggörs ("inleds") hos

vederbörande prövningsmyndighet i första instans.

Skälen för regeringens förslag: I 17 kap. miljöbalken har

naturresurslagens och vattenlagens bestämmelser om regeringsprövning

av stora miljöpåverkande verksamheter arbetats samman.

Regeringsprövning skall enligt miljöbalkens regler ske som ett led i den

ordinarie tillståndsprövningen. Detta innebär att ansökan om tillstånd ges

in till ordinarie tillståndsmyndighet, att denna handlägger ansökan på

vanligt sätt och håller huvudförhandling, att tillståndsmyndigheten

därefter med eget yttrande överlämnar frågorna om tillåtlighet och

lokalisering till regeringen, att regeringen prövar nämnda frågor och

eventuellt ställer andra villkor samt att tillståndsmyndigheten därefter,

om regeringen har tillåtit verksamheten, meddelar tillstånd med villkor.

Detta system liknar i väsentliga delar nuvarande regeringsprövning enligt

11 kap. vattenlagen. För den prövning som i dag sker enligt 4 kap.

naturresurslagen medför miljöbalken däremot betydande förändringar.

Regeringen delar utredningens uppfattning att ärenden som före

balkens ikraftträdande har väckts hos regeringen enligt 4 kap.

naturresurslagen bör handläggas klart av regeringen. De gamla och de

nya reglerna har både materiellt och processuellt sådana skillnader att

äldre bestämmelser måste tillämpas även i fortsättningen. I nästa avsnitt

behandlas ett förslag till en allmän bestämmelse om att äldre rätt skall

tillämpas i ärenden som pågår vid balkens ikraftträdande. Det behövs

därför inte någon särskild övergångsbestämmelse om regeringsprövning.

Miljöbalken innebär ytterligare den nyheten att större vägar, järnvägar,

allmänna farleder och flygplatser alltid skall tillåtlighetsprövas av

regeringen. Regler om detta meddelas i 17 kap. 1 § 18-21. Utmärkande

för blivande trafikanläggningar är att planeringsarbetet måste ske med

väl tilltagen framförhållning och det kan därför finnas skäl att föreskriva

en övergångstid innan obligatorisk prövning införs av sådana projekt.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att trafikanläggningar av nyssnämnt

slag, vars anläggande påbörjas de närmaste tre åren efter miljöbalkens

ikraftträdande, inte skall omfattas av den obligatoriska

regeringsprövningen. Förslaget har kritiserats av olika myndigheter som

är involverade i projektering och tillståndsprövning av dylika

anläggningar. Det finns enligt regeringens mening skäl att ta fasta på

kritiken.

När det gäller väg- och järnvägsprojekt finner regeringen, till skillnad

från utredningen och i linje med vad Vägverket och Länsstyrelsen i

Stockholms län har framfört, att övergångsregeln bör knytas till

tidpunkten för länsstyrelsens godkännande av

miljökonsekvensbeskrivningen. Har länsstyrelsen enligt väglagen

(1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg godkänt

miljökonsekvensbeskrivning för väg eller järnväg före miljöbalkens

ikraftträdande, kan det vara rimligt att inte kräva regeringens

tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § 18 eller 19 miljöbalken om

arbetsplan för vägen eller järnvägsplan för järnvägen fastställts före

utgången av år 2000. Genom att övergångsbestämmelsen utformas på

detta sätt torde övergångstiden ha fått den utsträckning som kan fordras i

praktiken och som Länsstyrelsen i Stockholms län har förordat.

Enligt regeringens bedömning är behovet av övergångsbestämmelser

till miljöbalkens regler om regeringsprövning av allmänna farleder eller

flygplatser inte lika stort som i fråga om vägar och järnvägar. Det kan

knappast medföra några stora projekterings- eller tillämpningsproblem

om regeringsprövningen av farleder och flygplatser börjar gälla

omedelbart vid tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande. Regeringen

föreslår därför i motsats till Miljöbalksutredningen ingen

övergångsbestämmelse beträffande regler i balken som gäller prövning

av farleder och flygplatser.

Dessa övergångsregler hindrar naturligtvis inte att regeringen under

övergångstiden ändå prövar större trafikanläggningar efter förbehåll. Om

ett sådant förbehåll sker gäller miljöbalkens bestämmelser om det

kommunala vetot.

Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m.

Regeringens förslag: Koncessionsnämnden för miljöskydd,

vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen skall läggas ner.

Regeringen skall bemyndigas att bestämma dag för ikraftträdandet av

övergångsbestämmelser som säger att mål och ärenden skall

överlämnas till miljödomstol eller Miljööverdomstolen.

Mål och ärenden som har inletts vid andra prövningsorgan före

ikraftträdandet skall slutföras, även om prövningsorganet enligt

miljöbalken inte kommer att handlägga sådana mål eller ärenden.

I mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet skall äldre rätt

tillämpas. De nya reglerna om miljökvalitetsnormer skall dock

tillämpas omedelbart. Vidare skall miljödomstolarna och

Miljööverdomstolen tillämpa miljöbalkens processuella bestämmelser

i överlämnade pågående ärenden och mål.

Äldre bestämmelser skall gälla i fråga om överklagande, om en

dom eller ett beslut har meddelats före ikraftträdandet samt om en

dom eller ett beslut har meddelats av en allmän förvaltningsdomstol

efter ikraftträdandet.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Förslaget att pågående mål och ärenden i

Koncessionsnämnden och vattendomstolarna skall fördelas på

miljödomstolarna vid balkens ikraftträdande, kräver enligt

Domstolsverket närmare analys innan det är möjligt att genomföra.

Koncessionsnämnden anser att det bör undvikas att miljöskyddslagen

skall behöva tillämpas parallellt med miljöbalken under lång tid efter det

att balken har trätt i kraft. Växjö tingsrätt och Länsstyrelsen i

Kristianstads län tillstyrker i huvudsak utredningens förslag beträffande

förfarandet i pågående mål och ärenden och Halmstads kommun ser det

som önskvärt att miljödomstolarna börjar verka fullt ut redan när balken

träder i kraft. Länsrätten i Östergötlands län, som påpekar att de

föreslagna övergångsbestämmelserna kan innebära byte av processform i

fråga om förfarandet, förutsätter att övergångsregleringen inte medför

någon nackdel för den enskilde. Svea hovrätt erinrar om att den sökande i

en del fall kan ha intresse av att få det aktuella företagets tillåtlighet

prövad helt enligt de nya reglerna i balken.

Skälen för regeringens förslag: Förslaget till miljöbalk innebär att

vattendomstolarna och Koncessionsnämnden för miljöskydd läggs ner

och ersätts av regionala miljödomstolar. Miljödomstolarna kommer

liksom dagens vattendomstolar att vara tingsrätter i särskild

sammansättning medan Koncessionsnämnden upphör helt.

Vidare innebär miljöbalkens prövningssystem att Vattenöverdomstolen

ersätts av Miljööverdomstolen, vilken liksom Vattenöverdomstolen

kommer att ingå i Svea hovrätt.

Vid de prövningsorgan som läggs ner handläggs även mål och ärenden

enligt andra lagar än de som skall ingå i miljöbalken. Exempelvis

överklagas enligt lagen (1976:839) om statens va-nämnd beslut av va-

nämnden till Vattenöverdomstolen. Regeringens uppdrag till

Miljöbalksutredningen innefattar även att ge förslag till nödvändiga

lagändringar i de lagar som inte arbetats in i miljöbalken. Sådana förslag

har av utredningen presenterats i betänkandet Följdlagstiftning till

miljöbalken (SOU 1997:32) som avses ligga till grund för en proposition

under våren 1998.

När miljöbalken träder i kraft kommer handläggningen att pågå i ett

stort antal mål och ärenden vid Koncessionsnämnden, vattendomstolarna

och Vattenöverdomstolen. För Koncessionsnämndens del kan övervägas

om denna bör behållas under en övergångsperiod för att avsluta de

ärenden som har inletts före balkens ikraftträdande. En liknande lösning

föreslogs när Försäkringsöverdomstolen skulle läggas ner. Förslaget

innebar att domstolen skulle fungera parallellt med Regeringsrätten i två

år, men det genomfördes inte eftersom det ansågs vara olämpligt med två

prejudikatinstanser i samma mål (prop. 1992/93:215 s. 20).

I Miljöbalksutredningens betänkande uppges att Koncessionsnämnden

i dag har omkring 300 ärenden i balans och att många av dessa är

prövotidsärenden som kommer att pågå under lång tid. Om

Koncessionsnämnden skall fortsätta sin verksamhet under ett

övergångsskede och slutföra handläggningen av alla pågående ärenden

fordras en relativt lång övergångstid. En sådan lösning är olycklig. Som

Koncessionsnämnden har framhållit i sitt remissvar bör det undvikas att

miljöskyddslagen tillämpas parallellt med miljöbalken under lång tid

efter det att balken har trätt i kraft. Dessutom är det som

Miljöbalksutredningen har anfört värdefullt att kunna ta till vara den

kompetens som finns vid nämnden och skapa möjlighet att föra över den

till miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. Regeringen anser således

i princip att nämnden inte bör finns kvar under lång tid efter miljöbalkens

ikraftträdande. Regeringen finner dock till skillnad från utredningen och

med beaktande av de betänkligheter som Domstolsverket har framfört att

det kan finnas skäl att ha kvar Koncessionsnämnden, vattendomstolarna

och Vattenöverdomstolen under en kortare övergångsperiod efter balkens

ikraftträdande. Även om dessa prövningsorgan kan förutsättas inta en

beredskap för en smidig avveckling av verksamheten kan de exempelvis

behöva ett tidsmässigt utrymme för att successivt avsluta prövningen av

mål och ärenden om handläggningen kommit så långt att det praktiskt

taget endast återstår att meddela beslut eller dom. Det finns annars, som

Växjö tingsrätt har påpekat, risk för att verksamheten paralyseras under

ett antal månader kring dagen för miljöbalkens ikraftträdande. Vidare

kan det med hänsyn till bl.a. personal-, lokal-, ekonomi- och arkivfrågor

vara nödvändigt med en viss övergångstid innan mål och ärenden som

alltjämt pågår lämnas över till miljödomstol eller Miljööverdomstolen för

prövning. Av de skäl som nu har anförts bör regeringen bemyndigas att

bestämma tidpunkt för ikraftträdandet av sådana övergångsbestämmelser

som säger att ärenden och mål skall överlämnas till de prövningsorgan

som inrättas enligt miljöbalken. Tidpunkten avses som nyss anfördes

infalla ganska snart efter balkens ikraftträdande och får bestämmas efter

närmare samråd med Domstolsverket, myndigheter och andra som berörs

av miljöbalksreformen.

Förrättningsmännens tillståndsprövning av markavvattning enligt

12 kap. vattenlagen (1983:291) saknar motsvarighet i miljöbalken. Enligt

regeringens mening bör de förrättningar som pågår när balken träder i

kraft handläggas klart.

I övrigt innebär miljöbalksförslaget inte att något prövningsorgan läggs

ner men ett antal mål- och ärendetyper kommer dock att flyttas från

regeringen, allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar till

miljödomstolarna. Pågående prövning av mål och ärenden bör då enligt

regeringens uppfattning lämpligen slutföras av det prövningsorgan som

idag prövar den ifrågavarande typen av mål eller ärende.

Som påpekas i inledningen till detta avsnitt är huvudregeln i fråga om

regler om domstolars och andra myndigheters förfarande att ny lag

tillämpas från och med ikraftträdandet. Regeringen finner dock att denna

lösning inte kan väljas för de mål och ärenden som skall handläggas av

prövningsorgan som enligt miljöbalken inte skall pröva sådana mål eller

ärenden. Balkens processuella bestämmelser passar helt enkelt inte för

dessa prövningsinstanser. De bör därför tillämpa samma förfaranderegler

som tidigare. För att undvika komplikationer i pågående ärenden och för

att åstadkomma ett enhetligt regelsystem föreslås vidare, att äldre

förfaranderegler även tillämpas för ärendetyp som fortsättningsvis skall

prövas av samma organ som tidigare. Som har påpekats i avsnitt 4.37.5

under rubriken Miljökonsekvensbeskrivningar kan det exempelvis inte

komma i fråga att tillämpa de nya reglerna om

miljökonsekvensbeskrivningar i mål och ärenden som påbörjats före

balkens ikraftträdande.

Regeln om att gamla förfaranderegler skall tillämpas kan dock inte

gälla miljödomstolarna. Koncessionsnämnden skall till miljödomstolarna

överlämna de ärenden som nämnden har kvar när den läggs ner. Om

miljödomstolarna skulle tillämpa äldre förfaranderegler i dessa ärenden

skulle det bli de regler som gäller för Koncessionsnämnden. Det är dock

inte lämpligt att domstolarna tillämpar regler som har gällt för en nämnd.

Miljödomstolarna skall i stället omedelbart tillämpa miljöbalkens

processuella regler. Det gäller då att fastställa i vilket skede av miljö-

domstolsprocessen som ärendet befinner sig när det lämnas över.

Regeringen delar utredningens bedömning att dessa frågor inte är svårare

än att de bör kunna lösas inom ramen för de föreslagna reglerna.

Även i övrigt bör miljödomstolen tillämpa miljöbalkens processuella

bestämmelser. I ett fall måste dock som utredningen har påpekat

domstolen tillämpa gamla förfaranderegler. En förrättningsmans beslut

enligt vattenlagen (1983:291) skall enligt 12 kap. 37 38 §§ den lagen

överklagas till vattendomstolen. Det finns i 13 kap. 56 64 §§ särskilda

bestämmelser om förfarandet i vattendomstolarnas förrättningsmål. Vissa

av bestämmelserna saknar motsvarighet i miljöbalken. Det är nödvändigt

att bestämmelserna fortsätter att tillämpas när vattendomstolarnas förrätt-

ningsmål har överlämnats till miljödomstolen.

Även Miljööverdomstolen bör omedelbart tillämpa de nya

förfarandereglerna.

När nya processuella bestämmelser införs föreskrivs det normalt att

äldre bestämmelser skall tillämpas beträffande överklagande och krav på

prövningstillstånd när dom eller beslut har meddelats före

bestämmelsernas ikraftträdande. Detta bör gälla även i miljöbalken.

Motsatsvis gäller de nya bestämmelserna när domar och beslut meddelas

efter ikraftträdandet. Det saknar då betydelse om målet eller ärendet har

inletts före eller efter ikraftträdandet. Som Lagrådet har påpekat finns det

skäl att låta det sist sagda komma till uttryck i övergångsbestämmelserna

(se 23 § andra stycket promulgationslagen).

Regeringen finner dock att undantag måste göras från dessa regler.

Även efter balkens ikraftträdande skall en länsrätts avgörande överklagas

till kammarrätten och en kammarrätts avgörande till Regeringsrätten. Ett

avgörande av en allmän domstol, inbegripet fastighetsdomstolen, bör

däremot kunna överklagas till Miljööverdomstolen. Förrättningsmännens

beslut enligt 12 kap. vattenlagen bör överklagas till miljödomstolen.

Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att det för

tydlighets skull bör införas övergångsbestämmelser om det som nu har

sagts.

Regeringen övergår härefter till frågan om gammal eller ny materiell

rätt skall tillämpas i de mål och ärenden som pågår när miljöbalken träder

i kraft. Skälet till att låta prövningsinstanserna omedelbart tillämpa miljö-

balken skulle vara att man vill att dessa regler skall få ett snabbt

genomslag. Detta argument väger givetvis tungt. Det finns emellertid ett

antal anledningar att fortsätta tillämpa äldre materiell rätt i pågående mål

och ärenden. De prövningsorgan som endast skall avsluta pågående mål

och ärenden och som saknar någon funktion enligt miljöbalken tvingas

då inte sätta sig in i ett nytt regelsystem. Det skulle vidare kunna

uppkomma väsentliga fördyringar och andra komplikationer om ny

materiell rätt skall tillämpas. Ett mål eller ärende som är klart för

avgörande, kanske sedan huvudförhandling har hållits, skulle kunna

behöva kompletteras med ytterligare utredning. Inblandade parter har

kanske lagt upp talan och även i övrigt agerat på grundval av

överväganden om gällande rätt. Ett system som innebär tillämpning av

äldre förfaranderegler men nya materiella regler skulle dessutom kunna

skapa svårlösta frågor om var gränsen går mellan dessa regelgrupper.

Allt detta sammantaget leder enligt regeringens bedömning till att även

äldre materiell rätt bör tillämpas i mål och ärenden som pågår när

miljöbalken träder i kraft.

Regeln att äldre materiell rätt skall tillämpas i de mål och ärenden som

har inletts före balkens ikraftträdande innebär att den äldre rätten även

skall tillämpas av överprövningsorgan sedan ett sådant mål eller ärende

efter balkens ikraftträdande har överklagats.

Bestämmelserna i miljöbalken om miljökvalitetsnormer är dock sådana

att de omedelbart bör få genomslag i pågående mål och ärenden. Det kan

exempelvis inte komma i fråga att tillåta nya verksamheter som

medverkar till att en sådan norm överträds. Den nya verksamhetens

tillstånd skulle lämnas på bekostnad av andra verksamhetsutövare,

eftersom dessa skulle tvingas till hårdare åtgärder för att normen skall

klaras.

Tillstånds giltighet och omprövning

Regeringens förslag: Miljöbalkens förutsättningar för omprövning,

liksom återkallelse, skall även gälla tillstånd som har meddelats enligt

äldre rätt.

Den produktionsmängd eller omfattning i övrigt av verksamheten

som har angetts i ett tillstånd enligt miljöskyddslagen skall dock

kunna omprövas endast om verksamheten medverkar till att en

miljökvalitetsnorm överträds.

Bestämmelsen om att omprövning får ske tio år efter det att

tillståndet har vunnit laga kraft skall inte gälla om en längre tid för

omprövning har bestämts i en dom eller ett beslut som har meddelats

enligt äldre rätt.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser har lämnat utredningens

förslag i denna del utan erinran eller, som t.ex. Fiskeriverket, uttryckligen

tillstyrkt övergångsregleringen. Sundsvalls kommun anför, med

hänvisning till bl.a. konkurrensskäl, att omprövningsreglerna måste vara

desamma för såväl verksamheter med tillstånd meddelade före

miljöbalkens ikraftträdande som verksamheter med tillstånd enligt

miljöbalken. Sundsvalls kommun anser vidare att det måste vara möjligt

att ompröva samtliga tillstånd efter tio år trots att annan tid bestämts i

beslut som meddelats enligt tidigare lagstiftning.

Ett antal remissinstanser har dock framfört synpunkter på utredningens

förslag till regler om omprövning av tillstånd som meddelats enligt äldre

lag. Svea hovrätt anser att det för omprövning av äldre vattenföretag bör

övervägas om inte bestämmelserna i 15 kap. 10 § vattenlagen skall

behållas som en övergångsbestämmelse med hänsyn till att förändringar

av vattenföretag oftast kräver mycket omfattande arbeten som

omedelbart påverkar förutsättningarna för verksamhetens bedrivande.

Synpunkter av liknande innebörd, i vissa fall inte enbart avseende

vattenrättsliga tillstånd, har framförts också av andra remissinstanser,

bl.a. Justitieombudsmannen, Umeå tingsrätt, Växjö tingsrätt,

Sjöfartsverket, Statens jordbruksverk, Sveriges Advokatsamfund och

Svenska Kraftverksföreningen.

Försvarsmakten har framhållit att det är av vitalt intresse för

anpassning till det nya regelsystemet att kunna bedöma innebörden av

miljökvalitetsnormer som kan komma ifråga för dess verksamhet. Enligt

Försvarsmakten föreligger inte någon sådan möjlighet med den

föreslagna lagstiftningen.

Skälen för regeringens förslag: Regler om tillstånds giltighet,

omprövning m.m. meddelas i 24 kap. miljöbalken. Omprövningsreglerna

är av stort intresse vid utformningen av miljöbalkens

övergångsbestämmelser.

Som Miljöbalksutredningen har påpekat finns det två huvudfrågor

knutna till omprövning av tillstånd meddelade enligt äldre bestämmelser.

Den ena är om de nya förutsättningarna för omprövning även skall gälla

för de äldre tillstånden. Den frågan behandlas i detta avsnitt. Den andra

huvudfrågan är om samtliga regler i balken skall kunna ligga till grund

för bedömningen, när det väl har fastställts att omprövning får ske.

Exempelvis fordras att ställning tas till om miljöbalkens regel om att

tillstånd får tidsbegränsas (16 kap. 2 § första stycket) skall kunna

användas vid omprövning av icke-tidsbegränsade tillstånd. Detta

behandlas i de avsnitt där respektive bestämmelse behandlas (se t.ex. vad

som sägs under rubriken Allmänt om prövningen i förevarande avsnitt).

Miljöbalksförslaget innehåller, framför allt i fråga om

vattenverksamhet, några nya omprövningsförutsättningar. Enligt 24 kap.

5 § första stycket 1 får ett tillstånd eller villkoren för detta omprövas när

tio år har gått från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Omprövning

får ske med kortare mellanrum om detta följer av Sveriges medlemskap i

EU. Bestämmelsen avses även gälla för vattenverksamhet. I dag

bestämmer vattendomstolen i domen en tid för omprövning av villkoren

på mellan tio och 30 år (15 kap. 3 § vattenlagen).

Regeringen anser att en tid för omprövning av villkor som redan har

bestämts av en vattendomstol skall respekteras. Någon omprövning av

villkor enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 skall alltså inte kunna ske efter

tio år om en längre tid har bestämts i tillståndsdomen. Om däremot en

föreskrift meddelas om att omprövning skall ske med kortare mellanrum

på grund av att en regel i EG-rätten kräver detta, skall denna tid gälla i

stället för vad som har angetts i tillståndet. Detta bör anges i

föreskrifternas övergångsbestämmelser.

När den i tillståndsdomen angivna tiden har gått ut bör däremot de nya

tiderna tillämpas. Det bör i sammanhanget påpekas att miljöbalkens regel

inte innebär att omprövning alltid skall ske efter tio år. Många

vattenverksamheter kommer liksom tidigare att omprövas med betydligt

längre mellanrum.

En annan nyhet i miljöbalken är att omprövning skall kunna ske om en

verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm

överträds. Möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer skulle starkt

begränsas om inte åtgärder kunde sättas in mot samtliga verksamheter

som bidrar till att normen överträds. En ojämn konkurrenssituation skulle

dessutom uppstå om vissa verksamheter kunde underlåta att minska sina

utsläpp. Av detta följer att även tillstånd meddelade före miljöbalkens

ikraftträdande bör kunna omprövas om de tillståndsgivna verksamheterna

med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.

Även i övrigt bör enligt regeringens mening miljöbalkens

omprövningsförutsättningar kunna tillämpas omedelbart på befintliga

tillstånd. Tillstånd meddelade enligt äldre bestämmelser skall enligt 5 §

balkens promulgationslag gälla som om de var meddelade enligt

miljöbalken. Regeringen finner därför att det inte behövs någon särskild

övergångsbestämmelse för att balkens regler om omprövning skall bli

tillämpliga.

Ytterligare en nyhet i miljöbalkens omprövningsregler är att

omprövning får ske av tillståndet som sådant. Enligt nuvarande lydelse

av omprövningsreglerna i miljöskyddslagen och vattenlagen är det endast

tillståndets villkor som kan omprövas. Det föreligger därför ett behov av

att ta ställning till om omprövning enligt miljöbalkens bestämmelser

skall få ske av tillståndet som sådant när detta har meddelats enligt de

gamla bestämmelserna.

När tillstånd lämnas enligt miljöskyddslagen bör omfattningen av

verksamheten preciseras i själva tillståndsmeningen. Enligt

Koncessionsnämndens praxis får denna precisering inte ske som ett

villkor. Oftast anges en produktionsmängd per år eller också kan

kapacitet, drifttid eller ytstorlek anges. Exempelvis bör för

avfallsanläggningar den mängd avfall som får deponeras eller tas emot

vid anläggningen anges. Ett annat alternativ när det gäller

avfallsanläggningar är att ange den yta som får disponeras (Bjällås/Rahm

Miljöskyddslagen, 2 uppl. 1996, s. 105 f, se också Koncessionsnämndens

beslut B 64/93). Om ändringen skall gälla även tillstånd som har

meddelats enligt miljöskyddslagen kan fortsättningsvis den i

tillståndsmeningen angivna produktionsmängden etc. omprövas.

Beträffande tillstånd enligt vattenlagen är det, som

Miljöbalksutredningen har framhållit, svårare att bedöma vad ändringen

innebär. När tillstånd ges till att utföra en vattenanläggning beskrivs

denna normalt i själva tillståndet. Trots detta kan enligt 15 kap. 3 §

vattenlagen "villkoren" omprövas för att förbättra anläggningens

säkerhet. Vid en sådan omprövning beslutas ofta att anläggningen skall

ändras. Det kan även i övrigt diskuteras vad som utgör själva tillståndet

till en vattenverksamhet och vad som är villkor för denna.

Regeringen delar utredningens mening att det i första hand är vid

tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen som skäl kan åberopas mot

att låta de nya reglerna gälla även gamla tillstånd. Att ändra en tillåten

produktionsmängd är en ingripande åtgärd som bör kräva tungt vägande

skäl (jfr avsnitt 4.37.3).

Flera remissinstanser, däribland Svea hovrätt, har ansett att det i

omprövningsfall finns behov av en övergångsbestämmelse med samma

innehåll som 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen. Den regeln innebär

att det vid omprövning av villkoren för vattenföretag enligt 3 § eller 4 § i

samma kapitel, dvs. omprövning till förmån för allmänna intressen, inte

får föreskrivas sådana villkor som medför att ändamålet med företaget

inte kan tillgodoses eller att förutsättningarna för företaget rubbas

avsevärt. Villkoren får inte heller medföra att tillståndshavaren m.fl.

drabbas av kostnader som står i missförhållande till de fördelar från

allmän synpunkt som kan vinnas.

Regeringen har i enlighet med Lagrådets förslag i 24 kap. 5 § fjärde

stycket miljöbalken lagt till en bestämmelse att tillståndsmyndigheten vid

omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra

bestämmelser att verksamheten inte längre kna bedrivas eller att den

avsevärt försvåras. Därför finns det inte något behov av en

övergångsregel som motsvarar vattenlagens nyssnämnda

omprövningsregel.

Tidigare har påpekats att enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 miljöbalken

får tillstånd omprövas om verksamheten med någon betydelse medverkar

till att en miljökvalitetsnorm överträds. För att normen skall kunna klaras

kan det vara nödvändigt att verksamheter som i övrigt uppfyller miljö-

balkens krav minskar sin miljöpåverkan. Om ytterligare krav inte kan

ställas genom reglerna om bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §) och övriga

hänsynsregler återstår bara att produktionen måste minskas. Eftersom

samtliga verksamheter skall bidra till att miljökvalitetsnormerna klaras

bör omprövning av den tillåtna produktionsmängden kunna ske i de

tillstånd som har meddelats före balkens ikraftträdande.

Vid omprövning enligt övriga omprövningsgrunder i 24 kap. 5 §

miljöbalken bör enligt regeringens mening däremot inte ändring kunna

ske av en produktionsmängd eller annan begränsning av verksamheten

som har angetts i ett tillstånd meddelat enligt miljöskyddslagen. Eftersom

huvudregeln är att samtliga omprövningsregler gäller även för äldre

tillstånd kräver detta en särskild övergångsbestämmelse.

Några särskilda övergångsbestämmelser om omprövning behövs för

vattenföretag som har tillstånd enligt vattenlagen (1918:523).

Bestämmelserna redovisas närmare i författningskommentaren.

I 24 kap. miljöbalken finns vidare bestämmelser om återkallande av

tillstånd. Enligt regeringens mening bör dessa regler gälla omedelbart för

tillstånd som har meddelats före balkens ikraftträdande. Någon

övergångsbestämmelse behövs inte om detta.

Rättegångskostnader och liknande kostnader

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om rättegångskostnader och liknande

kostnader.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Utredningens förslag i denna del har inte föranlett

några särskilda remissynpunkter.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om

rättegångskostnader och liknande kostnader finns intagna i 25 kap.

miljöbalken. Reglerna motsvarar i allt väsentligt gällande rätt och innebär

i huvudsak att ersättning kan betalas i mål om vattenverksamhet men inte

i mål om miljöfarlig verksamhet. Regeringen finner i likhet med

Miljöbalksutredningen att det här inte behövs några

övergångsbestämmelser.

4.37.9 Tillsyn m.m.

Tillsyn

Regeringens förslag: Förelägganden och förbud som

tillsynsmyndigheter har meddelat före miljöbalkens ikraftträdande och

som fortfarande gäller vid ikraftträdandet skall gälla också efter denna

tidpunkt.

Särskild handräckning enligt miljöbalken skall få meddelas för en

gärning som har begåtts före balkens ikraftträdande, om gärningen var

straffbar när den begicks.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Sveriges meteorologiska och hydrologiska

institut (SMHI) erinrar om att myndigheten idag har tillsyn över

vattenverksamhet och vattenanläggningar i stor omfattning men att detta

inte angavs i kommentaren till tillsynskapitlet i huvudbetänkandet. SMHI

förutsätter att det av de förordningar där tillsynen kommer att fördelas

kommer att framgå SMHI:s tillsynsansvar och att behövliga

övergångsbestämmelser införs så att tillsynen kan fortgå utan avbrott.

Riksantikvarieämbetet konstaterar att bestämmelsen endast avser beslut

inom ramen för tillsynsverksamheten. Förelägganden och förbud som

inte är av tillsynkaraktär, bl.a. beslut enligt nuvarande 20 §

naturvårdslagen, bör i stället i likhet med tillstånd anses beslutade enligt

motsvarande bestämmelse i miljöbalken och lämpligen behandlas i

anslutning till 5 § i övergångsbestämmelserna.

Skälen för regeringens förslag: I 26 kap. miljöbalken smälts samman

de bestämmelser om tillsyn som finns i de lagar som skall ingå i balken.

De föreslagna bestämmelserna har inte alltid någon motsvarighet i de

enskilda lagarna. I miljöbalken kommer dock bestämmelserna att vara

generella. På detta sätt åstadkoms en skärpning av lagstiftningen. Trots

denna skärpning saknas det anledning att införa några

övergångsbestämmelser.

I lagtexten har vissa myndigheter angetts, i övrigt används ordet

tillsynsmyndighet. Vidare har principiella uttalanden gjorts om tillsynens

fördelning mellan olika myndigheter. Tanken är att tillsynsansvaret

närmare skall regleras i förordningar innan balken träder i kraft. En

omorganisation av tillsynen kommer då i viss utsträckning att ske. I den

mån detta ställer krav på övergångsbestämmelser får sådana tas in i

förordningarna.

Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan avbrott i samband

med balkens ikraftträdande. Förelägganden och förbud som

tillsynsmyndigheter har meddelat före ikraftträdandet och som gäller då

bör därför kunna tillämpas också efter ikraftträdandet. Detta kräver en

övergångsbestämmelse.

Som framgår av avsnitt 4.37.4 gäller miljöbalkens bestämmelser om

tillstånd även tillstånd meddelade före balkens ikraftträdande. Av detta

följer att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § får meddela de

förelägganden och förbud som behövs för att tillståndet med dess villkor

skall efterlevas. Tillståndsbeslutets rättskraft hindrar inte en

tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden

eller förbud som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

Ett tillståndsbesluts rättskraft omfattar bara frågor som har prövats i

tillståndet. Av detta följer att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9

§ får meddela förelägganden och förbud för att sådana bestämmelser i

balken skall efterlevas som behandlar frågor som inte har prövats i

tillståndet. Detta förhållande får särskild betydelse när en miljöbalk

införs, eftersom denna i många fall innebär att krav ställs som saknar

motsvarighet i gällande rätt och alltså i redan meddelade tillstånd.

Det är enligt utredningens mening lämpligt att tillämpa miljöbalkens

bestämmelser om särskild handräckning även på gärningar som har

begåtts före balkens ikraftträdande. Regeringen delar denna bedömning.

För att särskild handräckning skall kunna meddelas skall alltså en

gärning ha begåtts som avses i 29 kap. 1 - 4, 8, 9 eller 10 § miljöbalken.

En förutsättning bör vara att gärningen var straffbar även när den

begicks.

Avgifter

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om avgifter.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller i 27 kap.

bestämmelser om avgifter. Reglerna innehåller huvudsakligen

bemyndiganden. Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser

till miljöbalkens avgiftsbestämmelser. Bestämmelsen i 4 § lagen om

införande av miljöbalken innebär att avgiftstaxor som beslutats av

exempelvis kommuner kommer att fortsätta gälla efter att balken har trätt

i kraft.

Tillträde

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om tillträde.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga.

Skälen för regeringens förslag: I 28 kap. miljöbalken finns

bestämmelser om tvångsvis tillträde till annans egendom för att där

kunna utföra undersökningar och andra åtgärder. Bestämmelserna är

sådana att de genast kan börja tillämpas helt och hållet. Några

övergångsbestämmelser behövs därför inte.

4.37.10 Sanktioner

Straff och förverkande

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om straff och förverkande.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Riksåklagaren har förklarat att det inte finns

något att invända mot utredningens ställningstagande beträffande den

straffrättsliga regleringen i 5 § brottsbalkens promulgationslag.

Skälen för regeringens förslag: I fråga om straffrättsliga

bestämmelser brukar det i allmänhet inte uppstå några

övergångsproblem. Straffbestämmelser får enligt 2 kap. 10 § första

stycket regeringsformen inte ges retroaktiv verkan. I 5 § lagen om

införande av brottsbalken (BrP) upprepas detta och dessutom finns där

föreskrifter om förhållandet mellan gammal och ny strafflag.

Föreskrifterna är tillämpliga också vid framtida ändringar av

strafflagstiftningen på brottsbalkens område och inom specialstraffrätten.

Huvudregeln i 5 § andra stycket BrP är att straff skall bestämmas efter

den lag som gällde när gärningen begicks. Avgörande tidpunkt är när den

handlande avslutade den verksamhet som kan sägas innefatta brottets

utförande. Att en från själva handlingen till tiden skild effekt inträder

först efter lagändringens ikraftträdande är således utan betydelse.

Kommer ett brott till stånd genom successivt handlande, får det i princip

anses, att om någon del av handlandet infaller under den nya lagens tid,

denna lag skall bli tillämplig på det hela (Berg m.fl., Kommentar till

Brottsbalken, del III, 1994, s. 552 f).

Om en annan lag gäller när dom meddelas, skall enligt 5 § andra

stycket BrP den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff eller

till lindrigare straff. Jämförelsen skall avse resultatet i det enskilda fallet

av en tillämpning av gammal respektive ny lag.

Gärningar som har begåtts före den tidpunkt då miljöbalken träder i

kraft bör alltså som huvudregel bedömas enligt de straffbestämmelser

som har gällt enligt någon av de lagar som upphävs i samband med

balkens ikraftträdande. Detta framgår av 5 § BrP och regeringen finner

därför att det inte behövs någon särskild övergångsbestämmelse till

miljöbalken.

Miljöbalkspropositionens förslag till straffbestämmelser innebär bl.a.

att straffskalorna har ändrats så att det finns möjlighet att döma till

strängare straff än tidigare. Huvudregeln skall därför oftast tillämpas,

dvs. om en gärning som har begåtts före miljöbalkens ikraftträdande men

kommer under bedömning efter denna tidpunkt skall i allmänhet

ansvarsreglerna i den äldre lagen tillämpas. Vidare har föreslagits att

vissa bestämmelser i brottsbalken förs över oförändrade till miljöbalken.

Några övergångsbestämmelser i anledning av det behövs inte heller.

Även i fråga om förverkande gäller att de tidigare bestämmelserna

skall tillämpas beträffande gärningar som har begåtts före ikraftträdandet.

Det finns inte någon möjlighet att tillämpa miljöbalkens strängare

förverkandebestämmelser retroaktivt, eftersom de är kopplade till

balkens straffbestämmelser. Det finns knappast någon situation där

förverkande kunde ske enligt äldre bestämmelser men inte enligt de nya.

Regeringen konstaterar därför i likhet med Miljöbalksutredningen att det

inte finns något behov av övergångsbestämmelser till balkens

bestämmelser om förverkande.

Miljösanktionsavgifter

Regeringens förslag: Miljösanktionsavgift skall inte tas ut för

överträdelser som har skett före miljöbalkens ikraftträdande.

Mål och ärenden om miljöskyddsavgift i vilka ansökan till

Koncessionsnämnden har skett före balkens ikraftträdande skall

slutföras. Några nya ansökningar om miljöskyddsavgift skall inte få

göras efter ikraftträdandet.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholms län ifrågasätter

utredningens motiv till förslaget att miljöskyddsavgift inte skall kunna

tas ut för överträdelser som skett före miljöbalkens ikraftträdande när

ansökan inte skett hos Koncessionsnämnden.

Skälen för regeringens förslag: I miljöbalken ersätts

miljöskyddslagens system med miljöskyddsavgifter av

miljösanktionsavgifter. Syftet är att åstadkomma ett mer effektivt system.

Några väsentliga ändringar som föreslås är att avgiften skall beslutas

direkt av tillsynsmyndigheten, att avgiften skall utgå enligt tariffer som

fastställs av regeringen samt att överträdelsen inte behöver ha medfört

ekonomisk fördel för verksamhetsutövaren.

Den i föregående avsnitt nämnda grundlagsregeln i 2 kap. 10 § första

stycket regeringsformen är tillämplig på straff och annan brottspåföljd

samt förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. I regelns

förarbeten sades att det måste anses som ett klart kringgående av

förbudet mot retroaktiv strafflag, om man skulle ge retroaktiv verkan åt

administrativa sanktioner av uppenbart straffliknande karaktär (prop.

1975/76:209 s. 125). Enligt regeringens mening bör detta uttalande också

vara tillämpligt på miljösanktionsavgifter.

Regeringen anser således att det inte bör komma i fråga att ta ut

miljösanktionsavgifter för överträdelser begångna före miljöbalkens

ikraftträdande. I övergångsbestämmelserna bör därför föreskrivas att 30

kap. miljöbalken endast får tillämpas på överträdelser som har skett efter

ikraftträdandet. Enligt 30 kap. 1 § miljöbalken förutsätts för att

miljösanktionsavgift skall kunna påföras för en överträdelse, att

regeringen med stöd av 2 § i kapitlet har utfärdat föreskrifter om

storleken på avgiften för den ifrågavarande överträdelsen. Sådana

föreskrifter kan komma att utfärdas av regeringen beträffande olika

överträdelser efter hand också sedan balken har trätt i kraft. Med hänsyn

till vad som tidigare har sagts är det givet att föreskrifterna inte kan ges

retroaktiv verkan. Det kan därför finnas anledning att i de föreskrifter

som utfärdas efter balkens ikraftträdande uttryckligen föreskriva att dessa

endast skall tillämpas på överträdelser som har ägt rum efter att

föreskrifterna har trätt i kraft.

En annan fråga som uppkommer i detta sammanhang är om tidigare

bestämmelser om miljöskyddsavgifter även efter balkens ikraftträdande

skall kunna tillämpas för de äldre överträdelserna.

Frågor om miljöskyddsavgift prövas enligt 56 § miljöskyddslagen av

Koncessionsnämnden för miljöskydd. Enligt förslaget till miljöbalk skall

Koncessionsnämnden läggas ner och ersättas av regionala

miljödomstolar. Om frågor om miljöskyddsavgift fortfarande skall kunna

prövas i första instans måste detta därför ske vid en annan myndighet än i

dag. Det blir i så fall vid en myndighet som inte tidigare har prövat

sådana frågor.

Det sagda talar i någon mån för att några ansökningar om

miljöskyddsavgift inte skall kunna ske efter miljöbalkens ikraftträdande.

Detta skulle knappast få några märkbara effekter, eftersom det under en

femtonårs period utgått miljöskyddsavgift vid endast fem tillfällen, varav

det senaste ärendet är överklagat. Dessutom kvarstår möjligheterna till

vinningsförverkande enligt 36 kap. 4 § brottsbalken och företagsbot

enligt 36 kap. 7 § brottsbalken. Regeringen delar alltså i denna fråga den

bedömning som utredningen har gjort.

De ansökningar som redan har skett när miljöbalken träder i kraft skall

däremot kunna prövas. Koncessionsnämnden läggs omedelbart ner vid

balkens ikraftträdande. För den händelse det vid denna tidpunkt

handläggs något ärende om miljöskyddsavgift vid nämnden skall detta

liksom övriga ärenden överlämnas till regional miljödomstol för att

handläggas klart där.

Det är vidare tänkbart att något mål om miljöskyddsavgift finns vid

Svea hovrätt eller Högsta domstolen när miljöbalken träder i kraft. Även

sådana mål skall handläggas klart.

Som framgår av föregående avsnitt gäller enligt 5 § BrP beträffande

straff att ny lag skall tillämpas på gärningar som har begåtts före den nya

lagens ikraftträdande, om den leder till frihet från straff eller till

lindrigare straff. För avgifter finns det dock inte någon motsvarighet till

denna regel. Det är svårt att göra en jämförelse mellan

miljöskyddsavgifter och miljösanktionsavgifter, eftersom de utgår efter

delvis olika kriterier. Regeringen anser därför inte att det bör införas

någon motsvarande övergångsbestämmelse för det fall att det blir aktuellt

att pröva frågor om miljöskyddsavgift även efter balkens ikraftträdande.

4.37.11 Ersättning och skadestånd m.m.

Ersättning vid ingripande av det allmänna och vid

tillståndsprövning av vattenverksamhet

Regeringens förslag: Frågor om rätt till ersättning och inlösen vid

ingripanden av det allmänna skall prövas enligt den lag som gällde när

det inskränkande beslutet meddelades.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Svenska Kraftverksföreningen anser att det i

lagen om införande av miljöbalken bör skrivas in att en inriktning bör

vara att de nya lagreglerna inte skall försämra nuvarande regler för skydd

av egendomsvärdet.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller i 31 kap.

regler om ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid

tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. Bestämmelserna har

förebilder i naturvårdslagen och till viss del även i vattenlagen.

En nyhet i dessa regler är att rätten till ersättning vid myndigheters

ingripanden enligt den s.k. samrådsparagrafen (20 § naturvårdslagen och

12 kap. 6 § miljöbalken) har vidgats. Skyldighet att betala ersättning

finns i dag bara vid förbud enligt samrådsparagrafen. 31 kap. 4 § första

stycket 5 miljöbalken innebär att även förelägganden skall kunna ligga

till grund för ersättningsanspråk.

Samtidigt föreslås en generell minskning av ersättningarna vid

ingripanden av det allmänna. Ersättning skall nämligen enligt 31 kap. 6 §

miljöbalken minskas med det belopp som ligger under den s.k.

kvalifikationsgränsen.

Regeringen delar utredningens uppfattning att frågor om rätt till

ersättning och inlösen bör prövas enligt den lag som gällde när det

inskränkande beslutet meddelades. Detta innebär bl.a. att avdrag på

ersättningen med det belopp som ligger under den s.k.

kvalifikationsgränsen inte skall ske när beslutet har meddelats före

balkens ikraftträdande.

I 31 kap. miljöbalken finns som nämnts även bestämmelser om

ersättning vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. Dessa

bestämmelser motsvarar i allt väsentligt dagens reglering i vattenlagen.

Nya övergångsbestämmelser behövs därför i allt väsentligt inte. Några

övergångsbestämmelser till vattenlagen behöver dock upprepas. Dessa

kommenteras i författningskommentaren. Genom att en motsvarighet till

vattenlagens bestämmelse om laglighetsprövning inte införs i

miljöbalken utan istället placeras i promulgationslagen, bör för

tydlighetens skull finnas en övergångsbestämmelse som anger att

reglerna i 31 kap. miljöbalken om tillstånd till vattenverksamhet också

gäller vid lagligförklaring.

Avslutningsvis vill regeringen i detta avsnitt säga att

ersättningsreglerna självfallet skall vara utformade så att de inte

försämrar de regler för skydd av egendomsvärden som ansetts vara

gällande hittills. Regeringen kan därför inte se något behov av ett

förtydligande enligt Svenska Kraftverksföreningens önskemål.

Skadestånd

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om skadestånd.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Sveriges Försäkringsförbund påpekar att

miljöbalken på en rad punkter kommer att innebära skärpta regler i

förhållande till den i dag gällande lagstiftningen. Enligt förbundet får

skadeståndsansvaret inte ges en retroaktiv verkan på det sättet att skador

 vilka anses acceptabla enligt nuvarande lagstiftning skall ersättas

enligt miljöbalkens skadeståndsregler till den del de kan hänföras till

tiden före balkens ikraftträdande.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill här inledningsvis

erinra om att det beträffande skadestånd gäller en allmän rättsgrundsats

som innebär att den lag skall tillämpas som gällde vid den tidpunkt när

ett skadefall inträffade (se bl.a. prop. 1972:5 s. 593 och NJA 1983 s. 3).

Det behövs således inte någon övergångsbestämmelse om detta.

Vid miljöskadelagens tillkomst meddelades en övergångsbestämmelse

av innehåll att även om ett skadefall inträffat efter ikraftträdandet skulle

lagen inte tillämpas, om skadan var en följd av en störning som hade

upphört före ikraftträdandet. Skälet var att den nya miljöskadelagen i

vissa avseenden innebar en skärpning av skadeståndsansvaret i

förhållande till tidigare lag. Någon motsvarande övergångsbestämmelse

behövs inte i miljöbalken, eftersom balkens bestämmelser i 32 kap.

motsvarar reglerna i miljöskadelagen. För skador som har uppkommit till

följd av störningar som har upphört före miljöskadelagens ikraftträdande

den 1 juli 1986 och där skadefallet inträffar efter balkens ikraftträdande

kommer således eventuella ersättningsanspråk att vara preskriberade.

Miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om miljöskadeförsäkring och

saneringsförsäkring.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att det i villkoren för

saneringsförsäkringen, liksom när det gäller miljöskadeförsäkringen, bör

tas in en bestämmelse att försäkringen inte skall omfatta sanering eller

kostnader för sanering vars orsak i huvudsak är att hänföra till tid före

den 1 juli 1986. Sveriges Försäkringsförbund anser att de aktuella

försäkringarnas övergångsbestämmelser kan utformas först efter närmare

samråd med försäkringsbranschen.

Skälen för regeringens förslag: Miljöskyddslagens regler om

miljöskadeförsäkring har arbetats in i 33 kap. miljöbalken. Reglerna har

utvidgats till att även omfatta en saneringsförsäkring. Från denna

försäkring skall betalas ersättning för det allmännas kostnad för sanering.

Av 33 kap. 2 § framgår att det skall anges i försäkringsvillkoren vilka

skador som omfattas. Det är därför inte aktuellt att diskutera några

övergångsbestämmelser om detta. Regeringen vill anmärka att det ligger

i en försäkrings natur att den inte kan omfatta händelser som redan har

inträffat vid försäkringens ikraftträdande. Detta måste rimligen gälla

även saneringsförsäkringen. Liksom redan är fallet beträffande

miljöskadeförsäkringen bör detta framgå av försäkringens villkor. Med

anledning av påpekandet från Sveriges Försäkringsförbund anser

regeringen självfallet att de närmare detaljerna kring försäkringarna

måste bestämmas efter samråd med försäkringsbranschen.

4.37.12 Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Regeringens förslag: Lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet skall träda i kraft samtidigt med miljöbalken.

Övergångsbestämmelserna till lagen skall samlas i en särskild lag.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Med undantag från vissa lagtekniska synpunkter

från Umeå tingsrätt har utredningens förslag i denna del inte föranlett

några remissynpunkter.

Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet (LSV) innehåller huvudsakligen

bestämmelser som har överförts från vattenlagen med endast

redaktionella ändringar. På ett område innehåller dock lagen nya

bestämmelser, nämligen beträffande prövningen av markavvattning.

Dessa bestämmelser finns i 7 kap.

Tillståndsprövningen av markavvattning avses i miljöbalkens

regelsystem ske enligt miljöbalkens regler kompletterade av reglerna i

LSV. Ansökan skall enligt 11 kap. 9 § miljöbalken ges in till

länsstyrelsen som i vissa fall enligt 7 kap. 19 § LSV skall överlämna

ärendet till miljödomstolen. Miljödomstolen skall i de fall som anges i 7

kap. 21 § LSV förordna en markavvattningssakkunnig som har att ge in

ett yttrande till miljödomstolen (7 kap. 29 § LSV).

Enligt dagens regler kan markavvattningar tillståndsprövas av

förrättningsmän enligt 12 kap. vattenlagen. I och med den förslagna

prövningsordningen avskaffas detta system. Pågående förrättningar bör

dock handläggas klart. Eftersom vattenlagen upphävs genom lagen om

införande av miljöbalken och då balkens promulgationslag föreslås

innehålla en bestämmelse om att pågående tillståndsprövningar skall

handläggas klart (se avsnitt 4.37.8 under rubriken Prövning vid

domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m.) behövs det inte någon

särskild övergångsbestämmelse om detta till LSV.

LSV skall naturligtvis träda i kraft samtidigt med miljöbalken, dvs. den

1 januari 1999.

Några bestämmelser i lagen (1983:292) om införande av vattenlagen

hänför sig till bestämmelser i vattenlagen som överförs till LSV. I den

mån dessa bestämmelser fortfarande är aktuella måste de upprepas i

LSV:s övergångsbestämmelser. Bestämmelserna är så pass många att

övergångsbestämmelserna till LSV lämpligen samlas i en särskild lag.

Beträffande de närmare motiven till övergångsbestämmelserna hänvisas

till författningskommentaren.

4.37.13 Övriga lagförslag

Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och

skyltning

Regeringens förslag: Lagen med särskilda bestämmelser om

gaturenhållning och skyltning skall träda i kraft den 1 januari 1999.

Några övergångsbestämmelser utöver tidigare övergångsbestämmelse

från naturvårdslagen om skyltar skall inte knytas till lagen.

Utredningens förslag: Utredningen föreslog att renhållningslagens

bestämmelser om gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder och

naturvårdslagens bestämmelser om skyltar och liknande anordningar

skulle arbetas in som ett kapitel i miljöbalken men förslaget

överensstämmer i övrigt med regeringens förslag att några nya

övergångsbestämmelser inte behövs.

Remissinstanserna: JO anser att föreslagna 18 § andra och tredje

styckena eventuellt skulle kunna placeras direkt i balken.

Skälen för regeringens förslag: Renhållningslagens bestämmelser om

gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder och naturvårdslagens

bestämmelser om skyltar och liknande anordningar tas nu in i en särskild

lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning utan

ändringar i sak. Den bör i likhet med övrig lagstiftning träda i kraft den

1 januari 1999. Några nya särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.

En tidigare övergångsbestämmelse från naturvårdslagen om skyltar

måste dock upprepas.

Ändringar i konkurslagen och brottsbalken

Regeringens förslag: Ändringarna i konkurslagen och brottsbalken

skall träda i kraft samtidigt med miljöbalken den 1 januari 1999.

Några övergångsbestämmelser skall inte införas.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

beträffande konkurslagen.

Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har föreslagit att en ny

bestämmelse införs i konkurslagen (1987:672) innebärande att

konkursförvaltare skall enligt miljöbalken anmäla till

tillsynsmyndigheten om konkursgäldenären har lämnat kvar kemiska

produkter eller farligt avfall som behöver tas om hand. Detsamma skall

gälla vid misstanke om mark- eller vattenföroreningar. Regeringen

bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser. Även denna

bestämmelse bör träda i kraft den 1 januari 1999.

Vidare föreslås som framgår i avsnitt 4.37.10 att bestämmelser från

brottsbalken förs över till miljöbalken. Även denna ändring bör givetvis

träda i kraft samtidigt med miljöbalken.

4.38 Ekonomiska konsekvenser av förslagen

I det följande informerar regeringen riksdagen om de ekonomiska

konsekvenserna av miljöbalksförslaget.

Vissa av kostnaderna kan beräknas redan i dag. Detta gäller dels

kostnaderna för rättsväsendet för den föreslagna prövningsordningen

med 28 miljoner kronor per år och ett engångsbelopp om 10 miljoner

kronor för övergångskostnader, dels kostnader för länsstyrelsernas arbete

med att förklara områden för miljöriskområden med 3 miljoner kronor,

dels kostnader för utbildning och information med ca 8 miljoner kronor

under år 1997 och 1998.

Andra kostnader är svårare att bedöma i dag eftersom de är beroende

av de förordningar som regeringen kommer att besluta om i nästa steg i

miljöbalksarbetet.

Myndigheternas nuvarande verksamhet med främst tillståndsprövning

och tillsyn finansieras i huvudsak med avgifter, vilka redovisas mot

inkomsttitel till statsverket. Regeringen har den 19 december 1996 i

regleringsbrev beslutat uppdra till Naturvårdsverket att lämna förslag till

hur avgifter enligt hela balken bör utformas och sättas med främst

prövning och tillsyn. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat

resultatet av uppdraget i en rapport, Avgifter för prövning och tillsyn

enligt miljöbalken (4790). Regeringen har överlämnat rapporten till

miljöbalksutredningen som skall lägga fram förordningsförslag.

De kostnader som uppkommer till följd av miljöbalken kommer att

finansieras via avgifter och via U0 20 Allmän miljö- och naturvård. Till

detta återkommer regeringen i budgetarbetet.

4.38.1 Rättsväsendet

Regeringens bedömning: Kostnaderna för rättsväsendet för den

föreslagna prövningsorganisationen beräknas uppgå till ca 28 miljoner

kronor per år mot dagens ca 20 miljoner kronor samt ett

engångsbelopp om 10 miljoner kronor för övergångskostnader.

Utredningens bedömning: Prövningssystemet bör på något längre

sikt medföra en något billigare prövning.

Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser att utredningen inte

visat att det föreslagna systemet blir billigare. Domstolsverket ifrågasätter

om förslaget kan genomföras utan några ökade kostnader. Växjö och

Umeå tingsrätter anser att Koncessionsnämndens beredningsjurister inte

kan ersättas med tingsnotarier. Även om frågan om beredningsjurister

utreds i annat sammanhang är det angeläget att tjänster för

beredningsjurister inrättas i miljödomstolarna.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringens förslag till

prövningssystem innebär bl.a. (se avsnitt 4.22) att regionala

miljödomstolar skall inrättas. Dessutom inrättas en miljööverdomstol

som knyts till Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd upphör.

Det gör också vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen. Ett antal mål

och ärenden föreslås flyttade från regeringen och

förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna.

Förslaget till prövningssystem innebär vidare (se avsnitt 4.22.2) att de

regionala miljödomstolarna skall som första instans pröva mål om

tillstånd till miljöfarlig verksamhet (A-listan), vattenmål och vissa mål

om bl.a. ersättning som i dag går till allmän domstol, fastighetsdomstol

eller vattendomstol. Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken, eller

enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får om inte annat

föreskrivs överklagas till de regionala miljödomstolarna. Detta innebär

att t.ex. länsstyrelsernas beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet

(B-listan) i de flesta fall får överklagas till miljödomstolen.

De regionala domstolarnas prövning kommer inte att omfatta prövning

av någon ny målgrupp. Detta innebär att samtidigt som prövningen

kräver resurser i den regionala miljödomstolen så kommer en

kostnadsbesparing att ske på andra håll i dagens prövningssystem.

Avgörande för frågan om kostnadernas storlek är främst den nya

organisationens utformning samt om det kommer att bli någon

volymökning. Här finns en del osäkerhetsfaktorer. En viss volymökning

kan inte uteslutas. Samtidigt slås flera prövningar samman till en samlad

prövning, vilket bör vara kostnadsbesparande. Vidare kommer ett stort

antal mål att prövas i en mer kostsam sammansättning än tidigare. Den

av Växjö och Umeå tingsrätter berörda frågan om det i organisationen

skall ingå beredningsjurister är en annan osäkerhetsfaktor.

Regeringen har beräknat att det bör avsättas ett belopp om 28 miljoner

kronor per år för att täcka kostnaderna för den nya

prövningsorganisationen för rättsväsendet samt ett engångsbelopp om 10

miljoner kronor för övergångskostnader. Finansieringsfrågan behandlas i

avsnitt 4.38.5.

4.38.2 Länsstyrelserna

Regeringens bedömning: Tillsynsmyndigheternas ökade möjligheter

att samutnyttja varandras kompetens bör främja effektiviteten.

Ställningstagande till finansieringen av miljökvalitetsnormer får ske

när respektive norm utfärdas.

Den totala kostnaden för att förklara områden som

miljöriskområden torde inte komma att överstiga 3 miljoner kronor.

Detta belopp är så förhållandevis begränsat att det bör kunna tas inom

befintliga ramar inom Miljödepartementets budget och finansieras

genom bl.a. att statens kostnader för saneringar genom införandet av

en saneringsförsäkring minskar med ca 2 miljoner kronor.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser att utredningen inte

visat att det förslagna systemet blir billigare. Den ekonomiska

konsekvensanalysen av tillsynsverksamheten är bristfällig eftersom den

begränsar sig till direkta kostnader för tillsynen. Det krävs också resurser

för t.ex. information och rådgivning. Länsstyrelsen i Jönköping anser att

miljöbalken kommer att medföra ett väsentligt ökat resursbehov som inte

kan finansieras avgiftsvägen. Endast den direkta tillsynen kan sannolikt

finansieras avgiftsvägen. Länsstyrelsen i Östergötland anser att

resursbehovet ökar genom förklaringar om miljöriskområden.

 Skälen för regeringens bedömning: Ett flertal lagar med olika

tillsynsregler arbetas in i miljöbalken. Regeringen föreslår att

gemensamma tillsynsregler skall gälla för all verksamhet. Detta innebär

visserligen en utvidgning av tillsynsansvaret beträffande viss

verksamhet, t.ex. vattenverksamhet, men ger också möjlighet till

betydande samordningsvinster.

Förslaget till principer för fördelningen av ansvaret mellan

tillsynsmyndigheterna emellan öppnar också möjligheter att effektivisera

tillsynen. Tillsynsmyndigheternas ökade möjligheter att samutnyttja

varandras kompetens bör främja effektiviteten.

Principen om att förorenaren skall betala, som slås fast i miljöbalkens

kapitel med allmänna hänsynsregler skall gälla även med avseende på

kostnader för tillsynen.

Länsstyrelserna utövar i dag tillsyn över A- och B- verksamheter enligt

miljöskyddslagen. Vidare yttrar sig länsstyrelserna ur regional synvinkel

till Koncessionsnämnden för miljöskydd i samband med nämndens

tillståndsprövningar. Detsamma gäller i vattenmål vid vattendomstolarna.

Vidare svarar länsstyrelserna för tillståndsprövningen av B-anläggningar.

Länsstyrelsen fungerar även som överklagandeinstans i fråga om

kommunala tillsynsärenden. Ytterligare arbetsuppgifter är bl.a.

rådgivning till kommunerna och att verka för en ökad samordning av

miljöskyddsarbetet i respektive län. Länsstyrelserna har också regionalt

ansvar för tillämpningen av naturvårdslagen.

Regeringens förslag innebär att alla kommuner skall ha minst den

tillsyn som de har i dag. De skall dessutom liksom i dag ha

kemikalietillsyn. De kommuner som har resurser och kompetens skall

dessutom ges möjlighet att ta över tillsyn från länsstyrelserna. Detta

gäller naturvårds- och miljötillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet

och jordbruksmark.

I vilken utsträckning det kommer att föreskrivas miljökvalitetsnormer

är svårt att förutsäga. Regeringen skall föreskriva vem som skall upprätta

åtgärdsplaner. Det kan var en kommun om miljökvalitetsnormen

omfattar endast en kommun. Det kan också vara flera kommuner i

samverkan eller länsstyrelsen om flera kommuner omfattas av normen.

Om normen omfattar flera län kan det vara dessa länsstyrelser i

samverkan som skall upprätta åtgärdsplanen. Det finns 21 länsstyrelser

(fr.o.m. den 1 januari 1998) och 288 kommuner. Ställningstagande till

finansieringen kan tas endast för varje miljökvalitetsnorm för sig. Detta

får alltså ske i samband med varje norms utfärdande. Vid

ställningstagande till huruvida en norm skall utfärdas skall kostnaderna

vägas in i bedömningen. Det kan samtidigt anmärkas att möjligheten att

utfärda miljökvalitetsnormer måste finnas med hänsyn till EU.

Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 bl.a. beslutat att

ge Naturvårdsverket i uppdrag att med utgångspunkt i bestämmelserna

om miljökvalitetsnormer i förslaget till miljöbalk utreda för vilka

miljöproblem samt för vilka geografiska områden sådana normer kan bli

aktuella att föreskriva och redovisa detta. Naturvårdsverket skall också

belysa och ange riktlinjer för hur åtgärdsplaner bör utformas och

genomföras. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat uppdraget i

rapporten Miljökvalitetsnormer ett nytt verktyg i miljöpolitiken (4793).

Rapporten har överlämnats till Miljöbalksutredningen.

Naturvårdsverket har i regleringsbrev den 19 december 1996 fått i

uppdrag att undersöka möjligheterna att flytta ärenden från A- till B-

listan och omvänt. Naturvårdsverkets förslag, Miljöfarliga verksamheter

 prövning och klassificering (rapport 4795) har överlämnats till

Miljöbalksutredningen. Möjligheterna att minska antalet prövningar skall

också undersökas. Miljöbalksförslaget innebär ökade möjligheter att

utfärda generella föreskrifter. Detta bör medföra en minskad

resursförbrukning. Å andra sidan torde länsstyrelsens utökade roll som

samrådsorgan m.m. när det gäller miljökonsekvensbeskrivningar

medföra ökade kostnader. Detsamma kan komma att gälla om

länsstyrelserna i hög grad skall företräda de allmänna intressena. En

nedflyttning av A-ärenden till länsstyrelsenivå (B-listan) kommer att öka

länsstyrelsernas resursbehov medan ett borttagande av verksamheter från

B listan kommer att verka i motsatt riktning. En utvärdering bör ske ca 2

år efter balkens ikraftträdande. Avgiftsfinansiering bör ske, se avsnitt

4.38.5.

I artikel 5 i IPPC-direktivet 96/61 ställs krav bl.a. på att

medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att befintliga tillståndspliktiga

verksamheter som omfattas av direktivet senast den 10 oktober 2007

skall ha tillstånd, se avsnitt 4.14. Kostnadsökning som är svår att

uppskatta. Den bör liksom annan tillståndsprövning finansieras med

avgifter se avsnitt 4.38.5.

Omfattningen av länsstyrelsernas framtida anläggningstillsyn är svår

att förutsäga och blir beroende av den fördelning av tillsynen mellan

länsstyrelser och kommuner som skall förhandlas fram innan balken

träder ikraft. Tillsyn som inte övertas av kommun måste skötas av

länsstyrelse.

Enligt regeringens förslag till miljöbalk skall miljösanktionsavgift

kunna påföras den som bryter mot t.ex. villkor i tillstånd.

Tillsynsmyndigheterna skall påföra sanktionsavgiften som ett led i

tillsynen. Överklagande kan ske till miljödomstolen. Sanktionsavgifter

kommer att flyta in till statskassan.

Regeringen föreslår att de mest förorenade mark- och vattenområdena i

landet skall förklaras som miljöriskområden.

I dag finns ca 2 000 objekt registrerade i en provisorisk databas hos

Naturvårdsverket. Det är inte fråga om någon formell registrering.

Fortsatta inventeringar av förorenade områden har påbörjats. För att ta

hand om bl.a. de uppgifter som kommer fram genom inventeringarna

utvecklar Naturvårdsverket tillsammans med några av landets

länsstyrelser en regionalt baserad databas som skall ersätta den

provisoriska databasen.

I Naturvårdsverkets handlingsplan för efterbehandling har uppskattats

att det kan finnas omkring 7 000 förorenade områden i Sverige.

Inventeringarna syftar till att identifiera eventuella ytterligare områden

och att om dessa och de redan kända samla in så mycket uppgifter att det

går att göra en bedömning av vilken risk områdena innebär för

människors hälsa och för miljön. Resultatet redovisas genom att området

riskklassas i en skala 1-4, där klassen 1 representerar de områden som

medför störst risk.

Registreringen i databasen kommer endast att omfatta en begränsad

andel av de förorenade områdena. Samtliga områden som inventeras,

eller som det på annat sätt framkommer uppgifter om, kommer att ingå i

den regionala databasen. Arbetet med att bygga upp databasen sker helt

oberoende av om regler om att förklara allvarligt förorenade områden

som miljöriskområden införs eller inte. Från databasen kommer

huvuddelen av de uppgifter att hämtas som behövs som underlag för

registreringen. Vid bedömningen av vad det offentliga åtagandet innebär

tas därför bara hänsyn till det ytterligare arbete som den förklaringen

medför.

Enligt förslaget skall de områden förklaras som miljöriskområde där

det med hänsyn till riskerna för människor och miljö är nödvändigt att

föreskriva om begränsningar i markanvändningen, eller att

försiktighetsmått iakttas. Behovet av sådana föreskrifter avgörs inte

enbart av vilken riskklass området tillhör. Andra omständigheter som hur

akut situationen är eller om exploateringsintressen riktas mot området

kan vara avgörande för om förklaring som miljöriskområde kommer att

ske.

Bedömningen av hur många områden som bör bli föremål för

förklaring som miljöriskområde blir självfallet osäker, eftersom kunskap

i stor utsträckning saknas om förhållandena på de enskilda platserna.

Ledning kan dock erhållas från Naturvårdsverkets branschkartläggning

(BKL). Där har ca 200 objekt hänförts till klass 1 och 1 000 till klass 2.

Det är sannolikt bland dessa områden som förklaring kan bli aktuell och

de fortsatta inventeringarna kommer att generera ytterligare områden.

Eftersom inventeringarna kommer att pågå under flera år kommer också

förklaringarna att fördelas över dessa år. Härutöver kommer andra

undersökningar att ge underlag för nya förklaringar. Av de ca 7 000

områden som kan finnas kan uppskattas att ett tusental kommer att

förklaras som miljöriskområden. Fördelning över tiden kommer

sannolikt att ske så att ett större antal områden förklaras som

miljöriskområden inledningsvis, för att följa inventeringarna och därefter

avsevärt tunnas ut när inventeringarna slutförts. I genomsnitt kan ett

hundratal förklaringar per år komma att ske under den första

tioårsperioden. Det innebär genomsnittligt 4-5 förklaringar per

länsstyrelse och år.

Eftersom underlaget tas fram i annan ordning kommer arbetsinsatsen i

länsstyrelsen att handla om främst det administrativa förfarandet, dvs.

inhämtande av yttranden, kungörelse, samråd och eventuellt

sammanträde och besiktning. Den effektiva tidsåtgången för detta kan

uppskattas till 1 personvecka. Kostnaden för länsstyrelsernas arbete

beräknas därmed bli över 2 miljoner kronor. Härtill skall läggas

kostnader som uppstår för hantering av överklaganden, för inskrivning i

inskrivningsregistret och för att besvara frågor om innehållet i registret.

Kostnaderna för överklagandeärendena och för besvarande av frågor är

svåra att bedöma, kostnaden för inskrivning är liten. Den totala

kostnaden torde inte komma att överskrida 3 miljoner kronor.

De restriktioner som besluten om förklaring som miljöriskområden

kommer att innehålla skall förhindra att skador förvärras och att

människor och miljö tar skada. Genom detta sparas kostnader både för

miljövård och sjukvård. Med olämpliga åtgärder inom ett förorenat

område kan föroreningarna komma att spridas och exponeras.

Kostnaderna för efterbehandlingen kan i olyckliga fall komma att

mångdubblas. Olämpliga åtgärder kan också tvinga fram akuta och

därmed extra kostsamma åtgärder. Skulle människor exponeras för

föroreningarna kan i vissa fall skador uppstå som kräver sjukvård.

I övrigt medför förklaringarna som miljöriskområden i sig inte i någon

större utsträckning några vidare konsekvenser än vad som blir följden av

inventeringar, upprättande av en regional databas och övriga åtgärder

inom efterbehandlingsområdet.

Systemet kan förväntas medföra att efterbehandling av förorenade

områden kommer att ske i större omfattning och tidigare än vad som

annars skulle bli fallet. Enbart hotet om att ett område kan komma att

förklaras som miljöriskområde kan i många fall vara tillräckligt för att få

åtgärder till stånd. Om mer av efterbehandlingsarbetet utförs av ansvariga

och detta arbete utförs tidigare kommer belastningen på det allmänna att

minska.

Naturvårdsverket har i oktober 1997 till regeringen inkommit med

rapporten Miljöriskområden Förslag till förordning och vägledning för

tillämpning (4796). Rapporten har överlämnats till

Miljöbalksutredningen. Enligt Naturvårdsverket innebär deras förslag

inte några andra konsekvenser än de som nyss redovisats. Detta

förutsätter dock att inventeringarna av förorenade områden kan

genomföras på sätt som förutsatts.

Regeringen har i olika sammanhang (bl.a. i prop. 1993/94:100 bil. 15)

lagt fast att miljöskulden inte får öka. Detta erinras om i kommitté-

direktiven Dir. 1994:23 som gäller samtliga kommittéer och särskilda

utredare. Sammanfattningsvis kan mot den bakgrunden sägas att

registreringsbestämmelserna bör utgöra ett bra exempel på en

administrativ åtgärd som kan medverka till att miljöskulden inte ökar.

Regeringen föreslår att en saneringsförsäkring skall införas. Den skall

avgiftsfinansieras. I dag har staten kostnader som försäkringen kommer

att täcka på ungefär 2 miljoner kronor per år, jfr. avsnitt 4.35.

4.38.3 Kommunerna

Regeringens bedömning: Kommunerna bör ges möjlighet att

avgiftsfinansiera sina kostnader för verksamhet med prövning och

tillsyn enligt balken.

Ställningstagande till finansieringen av miljökvalitetsnormer får ske

när respektive norm utfärdas.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Borås kommun anser att miljöbalken innebär att

ytterligare uppgifter läggs på kommunerna. Sundsvalls kommun

framhåller att det blir ökade krav på personella resurser. Kostnader i

samband med miljökvalitetsnormer måste finansieras. Örnsköldsviks

kommun anser att arbetet med åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer samt

miljösanktionsavgifter kräver resurser som staten bör kompensera

kommunerna för.

Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna har i dag enligt

miljöskyddslagen tillsynsansvaret för C- och U-anläggningar och kan

frivilligt ta över tillsynsansvaret för miljöfarlig verksamhet som anges

med beteckningen A eller B i bilagan till miljöskyddsförordningen.

Regeringens förslag innebär att alla kommuner skall ha minst den

tillsyn som de har i dag. De skall dessutom liksom i dag ha delar av

kemikalietillsyn. De kommuner som har resurser och kompetens skall

dessutom ges möjlighet att ta över tillsyn från länsstyrelserna. Detta

gäller naturvårds- och miljötillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet

och jordbruksmark. Avgiftsfinansiering bör ske liksom i dag inklusive

kemikalietillsyn, se avsnitt 4.38.5. Detsamma gäller för den möjlighet

som kommunerna ges att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt

för grundvattentäkter samt den tillståndsprövning som regeringen kan

komma att låta kommunen utföra, se avsnitt 4.14.

I vilken utsträckning det kommer att föreskrivas miljökvalitetsnormer

är svårt att förutsäga. Regeringen skall föreskriva vem som skall upprätta

åtgärdsplaner. Det kan vara en kommun om miljökvalitetsnormen

omfattar endast en kommun. Det kan också vara flera kommuner i

samverkan eller länsstyrelsen om flera kommuner omfattas av normen.

Om normen omfattar flera län kan det vara dessa länsstyrelser i

samverkan som skall upprätta åtgärdsplanen. Ställningstagande till

finansieringen får regeringen ta vid föreskrivandet av normerna. Då

kommer regeringen att ta ställning till kostnaderna. Det kan samtidigt

anmärkas att möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer måste finnas

med hänsyn till EU.

När ställningstagande sker till finansiering av en miljökvalitetsnorm

skall den av riskdagen år 1992 antagna finansieringsprincipen gälla.

Denna innebär att om staten vidtar åtgärder som ändrar kommunernas

åtaganden skall detta följas av en ekonomisk reglering mellan staten och

kommunerna. Den gäller dock inte frivillig verksamhet. I den

utsträckning som normerna inte kan finansieras med avgifter får staten

skjuta till medel till kommunerna.

Det förslag till miljöbalk som regeringen nu lägger fram innebär inga

ändringar för kommunerna vad avser skyldigheten att redovisa

miljökonsekvensbeskrivningar vid fysisk planering enligt plan- och

bygglagen, se avsnitt 4.11. Detta blir en fråga för följdlagstiftningen.

4.38.4 Utbildning och information

Regeringens bedömning: Miljöbalksreformen introduceras genom

en bred information- och utbildningsinsats.

Engångskostnaden kan beräknas till ca 8 miljoner kronor under år

1997 och 1998.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser har påtalat behovet av

utbildning och information.

Skälen för regeringens förslag: I och med att miljöbalken träder i

kraft introduceras en kvantitativt och kvalitativt omfattande lagstiftning

som berör alla i vårt samhälle. Det finns då ett övergripande behov av

information till allmänheten. Genom att miljöbalken vidare innebär stora

systematiska och materiella ändringar av det svenska miljörättsliga

regelsystemet behöver företrädare för prövnings- och

tillsynsmyndigheter, polis, åklagare, domare och andra som skall

tillämpa balkens regler få tillfälle till fördjupad information och

utbildning. Reformen kan på så sätt snabbt få ett effektivt genomslag och

ge förväntade positiva effekter i miljöarbetet. Lagstiftningsarbetet bör

följaktligen snart följas av informations- och utbildningsinsatser vid

lokala, regionala och centrala konferenser eller liknande arrangemang.

Möjligheterna att informera med stöd av IT, TV och press bör också

ägnas uppmärksamhet. Särskilda informationsinsatser kan också vara

motiverade på internationell nivå, särskilt med avseende på de länder

som tillsammans med Sverige ingår i EU. Det är dessutom betydelsefullt

att de som i olika officiella sammanhang företräder Sverige på

miljöområdet har kunskap om och utgår från miljöbalken i sitt arbete för

en bättre hälsa och miljö. För att de angivna insatserna skall ge ett gott

resultat är det också nödvändig att ett relevant och ändamålsenligt

informations- och utbildningsmaterial utarbetas.

En rad remissinstanser däribland Naturvårdsverket,

Landstingsförbundet, Försvarsmakten, Vägverket, Riksrevisionsverket

samt flera länsstyrelser och kommuner har påtalat behovet av

information och utbildning, dels i samband med reformens

genomförande, dels i form av vidareutbildning.

Det finns flera olika målgrupper, varför olika slags

informationsmaterial måste tas fram. Exempel på målgrupper är:

 domare, polis, åklagare och annan rättsligt verksam personal inom

området miljö och hälsa

 ansvariga i kommuner och landsting, länsstyrelser

 sektorer, branscher

 allmänheten.

Det finns också flera aktörer, som skulle kunna föra ut nödvändig

information, var för sig eller i samverkan. Exempel på sådana aktörer är

 förutom Miljödepartementet Naturvårdsverket, Konsumentverket,

länsstyrelserna, Kommunförbundet, Landstingsförbundet och

Industriförbundet.

Basinformation till allmänheten bör tas fram. Sådan information kan

sedan byggas på till andra grupper utifrån vars och ens behov och

grundkunskaper.

Naturvårdsverket har en omfattande informationsverksamhet och

bedriver också utbildning. Även Riksåklagaren arrangerar redan i dag

möten mellan polis och åklagare å ena sidan och tillsynsmyndigheterna

på miljöområdet å den andra för informationsutbyte, m. m.

Konsumentverket arbetar med frågor rörande miljö- och konsumtion

och har lång erfarenhet när det gäller konsumentinformation och

kunskapsförmedling.

Landstingsförbundet och Kommunförbundet informerar regelmässigt

sina resp. medlemmar, dvs. både förtroendevalda och tjänstemän i

kommuner och landsting, om t.ex. ny lagstiftning. Industriförbundet och

andra branschorganisationer informerar sina medlemmar.

Regeringen har genom beslut den 25 september 1997 (Dir. 1997:110)

tillkallat en kommitté med uppdrag att svara för att utbildningen som

föranleds av att miljöbalken träder i kraft genomförs i sådan tid och på

sådant sätt att förutsättningar skapas för att miljöbalkens mål skall kunna

uppnås. Kommittén skall senast den 1 februari 1998 redovisa en

övergripande plan över utbildningsinsatser. Vidare skall kommittén ett år

efter miljöäbalkens ikraftträdande redovisa sitt arbete och en utvärdering

av genomförda utbildningsinsatser.

 Kostnaderna för informations- och utbildningsinsatser inom den

statliga sektorn har beräknats till sammanlagt ungefär 8 miljoner kronor

under år 1997 och 1998. Med hänsyn till att information och utbildning

skall ha nått ut till berörda innan miljöbalken träder i kraft har regeringen

i budgetpropositionen för år 1998 föreslagit att 8 miljoner kronor anvisas

på tilläggsbudget för år 1997 för denna verksamhet. Riksdagen har

beslutat i enlighet med regeringens förslag.

4.38.5 Finansiering

Regeringens bedömning: Myndigheternas verksamhet med främst

prövning och tillsyn enligt miljöbalken skall avgiftsfinansieras liksom

den i huvudsak är avgiftsfinansierad redan i dag och redovisas mot

inkomsttitel till statsverket. Avgiftsfinansiering bör även kunna ske

vad avser den tillståndsprövning där miljödomstolen är första instans.

Kommunerna kan bestämma att deras verksamhet för prövning och

tillsyn skall täckas med avgifter.

Skälen för regeringens bedömning: I dag finansieras en mycket stor

del av myndigheternas verksamhet enligt miljöskyddslagen med avgifter.

Sålunda stadgas i förordning (1989:598) om avgift för myndigheternas

verksamhet enligt miljöskyddslagen att avgift skall betalas för

verksamhet enligt miljöskyddslagen hos Koncessionsnämnden för

miljöskydd, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Även kommunerna

bemyndigas i förordningen att ta ut avgift för en kommunal nämnds

verksamhet enligt miljöskyddslagen enligt en taxa som kommunen själv

bestämmer.

Avgiftssystemet bygger på saktaxor. Avgiften skall betalas efter beslut

av länsstyrelsen som också tar emot och redovisar avgiften.

Avgiftsintäkterna disponeras inte av länsstyrelsen utan uppbörden

redovisas under inkomststitel.

Till förordningen finns en avgiftslista som täcker ca 200 kategorier.

Indelningen är gjord efter branschtillhörighet och verksamhetens

omfattning. Det finns två kolumner i avgiftslistan. Det första gäller om

länsstyrelsen har tillsynen, den andra om kommunen har tillsynen.

Avgiften i andra kolumnen är 35 % av avgiften i kolumn ett för A-

anläggningar och 10 % för B-anläggningar. Avgiften i kolumn två skall

täcka de statliga myndigheternas kostnader för prövnings- och

omprövningsarbete samt bidra till att täcka kostnaderna för annat centralt

och regionalt arbete, föreskrifter och allmänna råd, regional samordning

m.m. Full kost- nadstäckningsgrad har ännu inte uppnåtts.

Kommunerna finansierar verksamheten på olika sätt i olika kommuner.

En del kommuner finansierar delar av verksamheten med skatter medan

andra avgiftsfinansierar hela verksamheten.

Enligt regeringens förslag till miljöbalk bemyndigas regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om

avgifter för en myndighets verksamhet med främst prövning och tillsyn

enligt balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken (27 kap.

1 §). Regeringen får överlåta åt en kommun att meddela föreskrifter om

sådan avgift såvitt gäller en kommunal myndighets verksamhet, se

avsnitt 4.29 och författningskommentaren till 27 kap 1 § .

Regeringen anser att utgångspunkten skall vara att full

kostnadstäckning skall uppnås för myndigheters och kommuners

verksamhet enligt miljöbalken. Detta skall så långt möjligt ske genom

avgifter. Länsstyrelserna skall tillföras resurser för utökade och

tillkommande uppgifter. För kommunernas del gäller

finansieringsprincipen, dvs. för de tillkommande kostnader som

kommunerna får till följd av ändrad lagstiftning och som inte går att

täcka med avgifter skall finansieras med höjda statsbidrag. En

utvärdering bör ske efter 2 år från balkens ikraftträdande.

I dag finansieras Koncessionsnämndens verksamhet med avgifter.

Koncessionsnämndens verksamhet kommer i framtiden att ankomma på

miljödomstolarna. Regeringen har för avsikt att göra en översyn av vad

som bör prövas direkt i miljödomstol och vad som bör prövas av domstol

först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut, se avsnitt

4.22.1. Regeringen anser att avgiftsfinansiering av domstolarnas

verksamhet bör kunna ske vad avser den tillståndsprövning där

miljödomstolen är första instans. Inriktningen bör vara att full

kostnadstäckning skall uppnås.

Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 beslutat ge

Naturvårdsverket i uppdrag att bl.a. ta fram förslag till hur avgifter enligt

hela miljöbalken bör utformas och sättas för bl.a. prövning och tillsyn.

Naturvårdsverket skall också utarbeta tariffer för med vilka belopp som

miljösanktionsavgifter skall utgå för olika överträdelser.

Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat resultatet av sitt arbete,

rapporter 4790-4791. Rapporterna har överlämnats till

Miljöbalksutredningen som skall komma med förslag till

miljöbalksförordningar innehållande bl.a. förslag om avgiftssystemens

omfattning, som kan träda i kraft samtidigt med miljöbalken.

4.39 Uppföljning

Regeringens bedömning: Det finns ett behov att både utvärdera

tillämpningen av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka

reformbehov som kan finnas framöver. En utredning bör därför

tillsättas för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och

vid behov föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa

att balkens mål uppnås.

Miljöbalken är en viktig länk i arbetet med att skapa ett ekologiskt

hållbart samhälle.

Lagtekniskt har miljöbalken utformats genom att ett antal

bestämmelser i femton miljölagar har sammansmälts. Alla

bestämmelserna omfattas av balkens gemensamma hänsynsregler.

Tillämpningen av hänsynsreglerna kommer att ha stor betydelse, om

balkens mål skall kunna förverkligas. Det är balkens tillsynsregler som

skall säkerställa att miljöbalken efterlevs. En tillsynsmyndighet får

meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att

säkerställa balkens syfte. Balken innehåller också nyheter när det gäller

de krav som kan ställas på verksamhetsutövare och vid planering i

samband med att miljökvalitetsnormer för ett angivet område har

föreskrivits. Även genom de nya formkraven som skall gälla för

miljökonsekvensbeskrivningar, när de skall upprättas och vad de skall

innehålla, har blivit tydligare. Domstolar och myndigheter kommer att få

ta ställning till många svåra avvägningsfrågor. Regeringen fäster stor vikt

vid att balkens regler får det genomslag som är avsett.

Förändringar i samhällsutvecklingen och av miljöproblemen liksom

gjorda erfarenheter kommer naturligtvis att medföra att

bestämmelser som nu ingår i den föreslagna miljöbalken

måste följas upp och vid behov ändras eller kompletteras.

Införandet av miljöbalken kommer också att medföra

administrativa förändringar i arbetet både för domstolar

och myndigheter. Enligt regeringens mening är det givet

att ett lagverk av den omfattning som balken har och med

ett tillämpningsområde som är så vitt som den föreslagna

miljöbalken kan ge upphov till ytterligare frågor. Vissa

frågor kommer att bli lösta genom de förordningar till

miljöbalken som nu är under utarbetande, när dessa

föreskrifter så småningom kommer att bli beslutade. Det

finns emellertid ett behov enligt regeringens bedömning att

både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och att

samtidigt överväga vilka reformbehov som kan finnas

framöver. En utredning bör därför tillsättas för att följa

tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov

föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa

att balkens mål uppnås. Det sistnämnda innefattar såväl

sådant som rör EG-lagstiftningen på miljöområdet som nya

regler om miljökvalitetsnormer, miljösanktionsavgifter och

andra områden som har tillkommit genom balken. Dessa

områden kan behöva utvecklas med ytterligare instrument.

Även andra frågor kan bli aktuella för utredningen.

Utredningen bör vara parlamentariskt sammansatt

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den

4 december 1997 409

Bilaga A Jämförande paragrafregister 410

 1. Hittils gällande lagar i förhållande till miljöbalken 410

 2. Miljöbalkens paragrafer i förhållande till

 hittils gällande lagar 432

Bilaga 1 Lagrådets yttrande 446

 Rättsdatablad 527

5 Författningskommentar

5.24 Förslaget till miljöbalk

FÖRSTA AVDELNINGEN

Övergripande bestämmelser

Under de senaste decennierna har insikten tydligt framträtt om att det

behövs insatser av alla människor för att arbetet med att stoppa

miljöförstöringen och förbättra miljön skall bli framgångsrikt. Ett sådant

framgångsrikt arbete är en förutsättning för en hållbar utveckling.

Vid FN-konferensen i Rio försommaren 1992 antogs ett

handlingsprogram med namnet Agenda 21. Handlingsprogrammet är inte

juridiskt bindande. Det karakteriseras dock som politiskt och moraliskt

förpliktande för myndigheternas verksamhet och för

samhällsplaneringen. Genom miljöbalken införs rättsligt bindande regler

för att skapa förutsättningar att uppfylla handlingsprogrammet och dess

mål och även i övrigt skapa förutsättningar för ett ekologiskt hållbart

samhälle. I av statsmakterna antagna nationella miljömål anges närmare

vad miljöarbetet i landet bör inriktas på och vilken målsättning som

eftersträvas inom varje sektor och inom varje problemområde.

När det gäller varje individs ansvar är det främst principerna och

hänsynsreglerna i 2 kap. som anger vilka hänsyn som skall tas och hur

var och en skall handla för att miljöbalkens mål skall kunna förverkligas.

Vad gäller viss verksamhet, anläggningar och produkter av särskild

betydelse för miljöbalkens mål finns ytterligare regler i balken som

givetvis måste beaktas av dem de berör för att ansvaret skall anses vara

uppfyllt. Särskilda regler kan också gälla för ett visst område som gör att

större eller andra hänsyn måste tas än vad som kan anses rimligt i

normala fall. Detta kan bero antingen på att ett område utsatts för särskilt

stor miljöpåverkan, är särskilt känsligt eller att ett område är särskilt

skyddsvärt eller i övrigt betydelsefullt från allmän synpunkt.

Det ansvar som åläggs var och en genom miljöbalken är också av

betydelse för det mer långsiktiga, allmänna miljöarbetet. De ohållbara

mönstren för produktion och konsumtion i framför allt industriländerna

karakteriseras i Agenda 21 som den viktigaste orsaken till den fortsatta

förstöringen av miljön på jorden och till slöseriet med naturresurser. De

enskilda medborgarnas levnadsmönster är avgörande för ett

framgångsrikt miljöarbete. Dels kan den enskilde minska miljöpåverkan

och resursförbrukningen för egen del genom val av produkter,

kommunikationsmedel, uppvärmning etc. Dels har den enskildes krav

och efterfrågan avgörande betydelse för de starkt miljöpåverkande

näringsverksamheternas agerande och policy. Olika åtgärder som föreslås

i Agenda 21 tar sikte på att öka medvetenheten hos allmänheten om dess

roll i miljöarbetet.

Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling påverkas också i

hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen.

Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten, om

miljökvalitetsnormer och om miljökonsekvensbeskrivningar och annat

beslutsunderlag medverkar till att göra en ekologiskt hållbar utveckling

till ett gemensamt mål för all samhällsplanering. Regeringen har bl.a. i

propositionen 1993/94:111, bet. 1993/94;JoU 19, rskr. 1993/94:256,

framhållit att varje län bör ha en regional miljöstrategi och att denna bör

genomföras i bred samverkan mellan länsstyrelsen, kommunerna,

landstingen å ena sidan och de areella näringarna, transportsektorn och

näringslivet å den andra sidan. Detta arbete bör bli ett viktigt led i

planeringen för en ekologisk hållbar utveckling.

Vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken liksom när det gäller

verksamheter eller åtgärder som påverkar miljön, människors hälsa eller

resurshushållningen skall miljöbalkens regler tillämpas på ett sådant sätt

som bäst främjar miljöbalkens mål. Detsamma gäller när myndigheterna

utfärdar föreskrifter som bygger på bemyndiganden i balken.

Särskilda regler vad gäller den geografiska begränsningen av

tillämpningsområdet kan meddelas i särskild författning. Som exempel

kan nämnas lagen (1974:268) med anledning av

miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark,

Finland, Norge och Sverige. Den reglerar ett samarbete beträffande

gränsöverskridande störningar med våra närmaste grannländer. Andra

exempel på sådan reglering är lagen (1929:404) om giltighet här i riket

av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 och lagen

(1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av

svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.

Balkens begränsning i rummet medför således att dess regler inte kan

åberopas direkt för att komma till rätta med t.ex. föroreningar som har

sin källa utanför landets territorialgräns. Däremot får reglerna om bl.a.

miljökvalitetsnormer i 5 kap. betydelse för balkens mål, oavsett var

källan till hälso- och miljöstörningen finns. Vi lever numera i en värld

med snabba kommunikationer och det kan tänkas att balkens regler också

verkar indirekt på källan, t.ex. genom att en opinion vänds mot den som

förorsakar störningen. Se även avsnitt 4.10 om miljökvalitetsnormernas

betydelse i ett internationellt perspektiv samt avsnitt 4.11 om

miljökonsekvensbeskrivningar och regler angående skyldighet att

informera andra länder om de kan bli utsatta för betydande

miljöpåverkan från en verksamhet.

5.24.1 1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde

1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar

utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer

tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på

insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att

förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta

naturen väl.

Miljöbalken skall tillämpas så att

1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter

oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3. den biologiska mångfalden bevaras,

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från

ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt

god hushållning tryggas, och

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med

material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Paragrafen har justerats med anledning av Lagrådets förslag.

I paragrafens första stycke anges miljöbalkens mål. Det berör såväl

människan som natur- och kulturmiljön, och är inriktat både på att

begränsa nuvarande hälso- och miljöpåverkan och att skapa långsiktigt

goda förhållanden.

En grundtanke i miljöbalken är att vi som lever nu inte får ägna oss åt

en livsföring som skadar miljön och utarmar naturresurserna. Det är inte

endast nu levande, utan även kommande generationer av människor som

skall tillförsäkras en hälsosam och god miljö att leva i. Livsbetingelserna

för det biologiska livet skall upprätthållas till gagn för framtidens värld.

Naturen utgör inte bara livsmiljö för människan utan har dessutom ett

eget skyddsvärde. Detta utgör en del av vad som kan sägas utgöra en

hållbar utveckling. Utvecklingen i samhället skall styras in i banor som är

långsiktigt hållbara.

Att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling innebär inte bara att

miljöförstöringen måste hejdas, utan i hög grad även att en långsiktigt

god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. Regeringen

har i den ekonomiska vårpropositionen (1996:97/150) bl.a. presenterat en

plattform för det fortsatta arbetet för ekologisk hållbarhet. Regeringens

mål för ekologisk hållbarhet har delats in i tre områden, nämligen

skyddet för miljön, effektiv användning och hållbar försörjning. Bl.a.

uttalas att användningen av energi och andra naturresurser skall bli

mycket effektivare än den är i dag. I en sådan hushållning ingår i många

fall att göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga, intressen

ifråga om mark- och vattenanvändningen. Ekologiska, sociala och

samhällsekonomiska intressen måste därvid vägas mot varandra på ett

sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushållning.

Markanvändning och samhällsbyggande måste utformas på ett sätt som

är förenligt med ett ekologiskt hållbart samhälle och slår vakt om den

materiella välfärden också för kommande generationer. I detta ligger bl.a.

att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga skall bevaras och

värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas. Planeringen avseende

markanvändning och annat utnyttjande av resurser måste kombineras

med skyddsåtgärder och i vissa fall rent reparativa åtgärder.

I paragrafens andra stycke anges vad som skall gälla för att

miljöbalkens mål skall uppnås. De uppräknade punkterna är inte en

uttömmande beskrivning av hur det i första stycket angivna målet

uppfylls utan exempel på sådant som är av särskild betydelse för balkens

mål. De olika punkterna är i viss mån integrerade. Vad som anges i andra

till femte punkten kan sägas ge uttryck för hur skyddet för människors

hälsa och miljön som anges i första punkten kan tillgodoses. T.ex. är

bevarande av biologisk mångfald och resurshushållning utan tvivel av

betydelse för skyddet av miljön. En hänvisning i balken till skyddet för

människors hälsa och miljön innebär således att första paragrafen skall

beaktas i de delar som är relevanta i sammanhanget.

Av riksdagens fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av

balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär.

Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en

precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan

också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste

genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav

som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd.

Samtliga bestämmelser i miljöbalken skall tillämpas på ett sådant sätt

att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad

som bör beslutas eller göras skall väljas det som mest sannolikt gynnar

uthållig utveckling. Detta innebär i många fall en ny och vidare

tillämpning av bestämmelser som har sina förebilder i gällande miljö-,

naturvårds- och hälsoskyddslagstiftning eftersom varje sådan lag har ett

begränsat syfte. Som exempel kan nämnas att ett villkor för en

miljöfarlig verksamhet som grundar sig på miljöskyddslagens

bestämmelser endast kan avse olägenheterna från verksamheten. Ett

villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på balken kan

däremot avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling

enligt första paragrafen. Det kan t.ex. av resurshushållningsskäl

föreskrivas att en viss andel av "råvaran" skall vara återvunnet material

eller föreskrivas villkor som syftar till att avfallsproduktionen minskar.

Ett annat exempel är att lokaliseringsprövningen skall göras med

utgångspunkt i balkens mål med hänsyn till vad som anges i paragrafens

andra stycke.

Det är naturligtvis inte tillräckligt med enbart balkens bestämmelser

för att nå de uppsatta målen. Bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att

vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot

varaktigt hållbara lösningar. Det är av betydelse att miljöbalken tillämpas

på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en

optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling.

Begreppen skador och olägenheter är avsett att klargöra att det skydd

som balken ger gäller både mot störningar som kan skada direkt, t.ex.

påverka människors hälsa negativt, och mot störningar som utan att

direkt skada ändå påverkar människors välbefinnande. Naturligtvis kan

det endast bli frågan om sådant välbefinnande som är avhängigt de frågor

som miljöbalken reglerar och störningen måste vid en medicinsk eller

hygienisk bedömning kunna anses påverka välbefinnandet. Uttrycket

"annan påverkan" behövs eftersom miljöbalken bl.a. innehåller

bestämmelser om kemiska produkter och biotekniska organismer där det

kan vara missvisande att tala om förorening som orsak till skada eller

olägenhet.

Utgångspunkten för miljöbalkens regler är också att naturen som sådan

har ett värde. Människans rätt att bruka naturen är förknippad med ett

förvaltaransvar som innebär att varsamhet skall iakttas så att onödig

olägenhet eller skada inte uppkommer. En skada kan anses uppkomma

t.ex. om en urskog avverkas även om marken sedan kan användas till

ekonomiskt mer givande ändamål. Om, eller vilken, förändring i det

ekonomiska läget en störning medför är alltså inte avgörande för om en

skada skall anses ha uppkommit.

Andra stycket punkten 2 avser skyddet och vården av värdefulla natur-

och kulturområden. Områdesskydd skall i miljöbalken kunna ges genom

förordnanden om nationalpark, natur- och kulturreservat, djur- och

växtskyddsområden, naturminne, biotopskyddsområden, strandskydd,

miljöskyddsområden och vattenskyddsområden, se avsnitt 4.13. Skydd

mot skada på värdefulla natur- och kulturmiljöer behandlas även i

balkens 3 och 4 kap. Dessa kapitel utgör en allmän grund för planering

och beslut som rör hushållningen med mark och vatten, se avsnitt 4.9.

I tredje punkten tas en särskild form av naturskydd upp, nämligen att

den biologiska mångfalden skall värnas vilket är en naturlig följd av att

naturen tillerkänns ett självständigt skyddsvärde. Såväl mångfald av

ekosystem som mellan och inom arter avses.

Förutom att naturen har ett skyddsvärde som sådan är naturen och dess

resurser en förutsättning för produktion och välfärd och för människans

fortlevnad. I punkten 4 tas därför hushållningshänsyn när det gäller mark,

vatten och fysisk miljö i övrigt upp. Hushållningsaspekterna har kommit

att spela en allt mer central roll i den moderna miljölagstiftningen, både

när det gäller hur den fysiska miljön utnyttjas och hur de samlade

nyttigheterna i övrigt brukas och tas om hand.

Balkens inriktning när det gäller hushållning med naturresurser går ut-

över utnyttjandet av mark och vatten. Hushållningsreglerna i balken

omfattar även hushållning med råvaror och energi. Detta framgår av

femte punkten. Lagstiftning om resurshushållning har dessutom numera

fått en delvis ny inriktning, främst på grund av den ökade vikt som fästs

vid möjligheterna att återvinna och återanvända produkter av skilda slag.

Resurshushållningen enligt femte punkten skall inte vara begränsad till

råvaror utan omfattar även andra resurser. Ett ekologiskt hållbart sam-

hälle kräver en ökad resurseffektivisering. Effektivisering och krets-

loppstänkande går på så sätt hand i hand. Principen kommer närmare till

uttryck i de hänsynsregler i andra kapitlet som avser att hushållnings-

principen och kretsloppsprincipen skall iakttas, se avsnitt 4.8.6.

2 § Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid prövning av

frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är

tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och vid regeringens tillåtlig-

hetsprövning enligt 17 kap. samt enligt vad som är föreskrivet i luftfarts-

lagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen

(1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1983:293)

om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän

hamn, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen

(1987:10), minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om Sveriges

ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och el-

lagen (1997:857).

Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. är

närmast att betrakta som ett instrument för att lösa konflikter om använd-

ningen av mark- och vattenområden. Dessa regler skall, till skillnad från

övriga regler i miljöbalken, endast tillämpas vid prövning enligt de be-

stämmelser som anges i paragrafen. Det torde knappast vara möjligt för

enskilda markanvändningsintressenter att göra sådana planeringsövervä-

ganden som måste ligga till grund för tillämpningen av dessa bestämmel-

ser. Överväganden av detta slag kan på ett meningsfullt sätt göras endast

i anslutning till ett prövningsförfarande hos myndigheter. Bestämmel-

serna i 3 och 4 kap. skall därför tillämpas enbart vid prövning av mål och

ärenden enligt de av balkens kapitel som anges i paragrafen samt vid

prövning av mål och ärenden enligt andra författningar där det är särskilt

föreskrivet.

3 § I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för

människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljö-

balken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag.

Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana

hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas

bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160).

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Miljöbalken innehåller regler som avser yttre faktorer som kan påverka

människors hälsa eller miljön negativt eller som kan äventyra en lång-

siktigt god hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt.

I negativ miljöpåverkan innefattas även misshushållning med råvaror och

energi, utarmning av den biologiska mångfalden etc. i enlighet med vad

som framgår av 1 kap. 1 § andra stycket. Miljöbalkens primära tillämp-

ningsområde framgår av balkens egna regler.

Av paragrafens första stycke framgår att utöver miljöbalkens regler

kan bestämmelser i annan lag reglera den verksamhet som omfattas av

miljöbalkens tillämpningsområde. Annan lag gäller vid sidan av miljö-

balken. Lagarna skall tillämpas parallellt. Detta innebär att en

verksamhet som är förenlig med bestämmelserna i annan lag ändå kan

vara förbjuden eller på annat sätt reglerad enligt miljöbalken om inte

undantag för miljöbalkens regler gjorts. Exempel på lagar som reglerar

förhållanden som också regleras av miljöbalken är luftfartslagen

(1957:297), väglagen (1971:948), skogsvårdslagen (1979:429), lagen

(1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (1987:10) och

minerallagen (1991:45).

Förhållandet mellan miljöbalken och annan lag utvecklas ytterligare i

avsnitt 4.6.

I fråga om arbetsmiljölagen kan det uppkomma avgränsningsproblem,

framför allt när det gäller kemikalieområdet. Detta är i det närmaste

oundvikligt med lagstiftning som reglerar så näraliggande områden som

skydd för den inre respektive den yttre miljön. Frågan har också berörts i

förarbetena till arbetsmiljölagen (prop. 1976/77:149 och prop.

1990/91:140 s. 86-87) samt i förarbetena till lagen om kemiska produkter

(prop. 1984/85:118). Vad som sägs där är fortfarande giltigt. Det finns

dock med den nu valda lagstiftningstekniken behov av att göra en

markering så att miljöbalken innehåller en bestämmelse om att de

särskilda bestämmelserna i arbetsmiljölagen gäller för arbetsmiljön.

Innebörden av paragrafens andra stycke är att det på det område där

miljöbalkens bestämmelser berör arbetsmiljön, dvs. framför allt 14 kap.,

skall arbetsmiljölagens bestämmelser gälla istället för miljöbalkens vad

gäller frågan om reglering av användning av farliga ämnen på

arbetsplatserna och även i övrigt avseende frågor som huvudsakligen

avser arbetsmiljön. Det är dock viktigt att betona att samverkan mellan

yttre och inre miljöarbete bör eftersträvas i alla led där frågor

sammanfaller, för att förebygga konflikter och i stället skapa långsiktigt

hållbara lösningar.

I geografiskt hänseende är balkens tillämpningsområde i huvudsak

begränsat till svenskt territorium enligt grundläggande rättsliga principer.

Tillämpningsområdet kan emellertid i något fall sträcka sig utanför den

svenska territorialgränsen enligt regler i lagstiftningen om

kontinentalsockeln respektive Sveriges ekonomiska zon.

4 § I fråga om viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet

gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (1971:850) med anledning av

gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och

Finland.

Lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den

16 september 1971 mellan Sverige och Finland ersätter inom sitt

geografiska tillämpningsområde balkens bestämmelser om

vattenverksamhet och anläggningar i vatten och om miljöfarlig

verksamhet såvitt avser utsläpp till vatten, dvs. vattenförorening. En

verksamhet som ger upphov till förorening av skilda slag, t.ex.

förorening av både vatten och luft, måste således prövas enligt såväl

gränsälvsöverenskommelsen som miljöbalken.

5 § Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda

förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela

föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna balk, dock inte

inom sådant ämnesområde för vilket föreskrifter måste meddelas i lag.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Bemyndigandet ger regeringen en möjlighet att anpassa

miljölagstiftningen såvitt gäller totalförsvaret till de ändrade förhållanden

krig eller krigsfara kan föra med sig (13 kap. 6 § regeringsformen).

Bestämmelsen gäller även sådana situationer då beredskapen måste höjas

utan att läget för den skull är så allvarligt att krig eller krigsfara

föreligger här i landet.

För att avvikelser skall få göras från miljöbalkens bestämmelser gäller

att regeringen har meddelat särskilda föreskrifter. Sådana föreskrifter kan

komma ifråga för hela totalförsvaret. Begreppet totalförsvar definieras i

lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Särskilda

föreskrifter skall utfärdas endast om det krävs för att stärka eller höja

försvarsberedskapen.

Regeringen har i avsnitt 4.6.1 berört inriktningen av totalförsvaret

såsom den har lagts fast i 1996 års försvarsbeslut, etapp 2 (prop.

1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109-112).

Bemyndigandet kan utnyttjas bl.a. för att möjliggöra genomförandet av

beslut om att höja krigsdugligheten i enlighet med vad som följer av

1996 års försvarsbeslut. Genom bemyndigandet ges regeringen möjlighet

både att meddela särskilda föreskrifter och beslut i enskilda ärenden, t.ex.

villkor för den verksamhet Försvarsmakten bedriver vid en viss

anläggning, och att meddela en ny beslutsordning för en viss

ärendehantering, t.ex. att regeringen själv skall fatta beslut i ett

tillståndsärende som annars skulle prövas i flera instanser.

Miljöbalken innehåller också, för det fall bestämmelserna i 13 kap. 6 §

regeringsformen inte är tillämpliga, regler från vilka regeringen inte kan

föreskriva avvikelser, t.ex regler om rättegång vid domstol,

straffpåföljder och skadestånd. Bemyndigandet har, i dessa fall i enlighet

med vad Lagrådet föreslagit, uttryckligen begränsats till att omfatta de

ämnesområden inom vilka regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen

efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter i förordning.

6 § I lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till

Europeiska unionen finns föreskrifter om verkan av unionens fördrag och

andra instrument samt de Europeiska gemenskapernas beslut.

Genom paragrafens hänvisning till lagen med anledning av Sveriges

anslutning till den Europeiska unionen erinras om att det finns direkt

verkande EG-rätt som skall tillämpas inom miljöområdet. Bakgrunden

till bestämmelsen framgår av avsnitt 4.7.

5.24.2 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m.

1 § När frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens

och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn

enligt denna balk är alla som bedriver eller avser att bedriva en

verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som

följer av detta kapitel iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit

verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön.

I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte är av

försumbar betydelse i det enskilda fallet.

Paragrafen har ändrats med anledning av vad Lagrådet anfört.

Av paragrafens första stycke framgår att vid prövning av frågor om

tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens, prövning av villkor som

inte avser ersättning och vid tillsyn ligger bevisbördan för att kapitlets

bestämmelser har tillämpats på den som bedriver eller avser att bedriva

en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Bevisbörderegeln gäller inte endast

den första tillståndsprövningen av en verksamhet utan även de fall då

omprövning skall ske av tillståndet och villkoren för detta. Regeln har

motsvarande tillämpning även i de fall verksamheten är underkastad

tillsyn utan föregående tillståndsprövning. Villkor om ersättning, som

alltså inte omfattas av bestämmelsen, kan enligt 31 kap. komma ifråga

för vattenverksamhet.

Bevisbördans placering innebär bl.a. att det ankommer på den som

söker tillstånd enligt miljöbalken att genom utredningar och i övrigt visa

att verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt i

förhållande till hänsynsreglerna. Det ankommer också på en

verksamhetsutövare att kunna visa för tillsynsmyndigheten att den

verksamhet som bedrivs eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter

eller på annat sätt motverkar miljöbalkens mål på ett sätt som inte kunnat

begränsas eller medför olägenheter för människors hälsa eller miljön i

sådan grad att det inte kan accepteras. Inte bara driften vid en anläggning

utan även anläggningen som sådan kan medföra konsekvenser för hälsa

och miljö. Hänsynsreglerna kan således innebära att krav kan ställas även

på själva anläggningen och dess lokalisering.

I de fall krav kan ställas på ansvar för att uppkommen skada eller

olägenhet avhjälps enligt 8 § kan bevisbördans placering gälla även den

som inte längre bedriver en verksamhet eftersom detta ansvar kvarstår till

dess olägenheten upphört eller skadan har avhjälpts. Ansvaret är

begränsat till skador och olägenheter för miljön. Skyldigheter med

anledning av uppkomna personskador regleras inte av hänsynsreglerna.

Det bör understrykas att bestämmelsen begränsar sig till bevisbördans

placering vid prövning av tillstånd och villkor samt vid tillsyn och

således inte avses utgöra någon ändring av vedertagna bevisregler såvitt

avser skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor enligt miljöbalken.

I paragrafens andra stycke avgränsas kapitlets tillämpningsområde.

Hänsynsreglerna skall tillämpas av alla som bedriver, avser att bedriva

eller har bedrivit verksamhet samt alla som vidtar, avser att vidta eller

har vidtagit en åtgärd som inte är av försumbar betydelse för

miljöbalkens mål.

Med åtgärder av försumbar betydelse för miljöbalkens mål avses i

detta sammanhang åtgärder som i det enskilda fallet saknar eller endast

har marginell betydelse för människors hälsa eller miljön och som med

hänsyn till sin karaktär inte rimligen bör omfattas av rättsligt bindande

hänsynsregler. Framför allt avses åtgärder som vidtas av enskilda där en

korrekt miljökonsekvensanalys svårligen kan göras. Som exempel kan

nämnas val av bostad och semestersysselsättning. Innebörden av

åtgärdsbegreppet utvecklas ytterligare i avsnitt 4.8.

2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en

åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till

verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda

människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.

En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är

kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de

kan lösas. Denna paragraf syftar på den kunskap som behövs vid den

praktiska tillämpningen av balkens bestämmelser.

Paragrafen riktar sig till var och en som bedriver verksamhet eller

vidtar en åtgärd av betydelse för miljöbalkens mål, oavsett om det är

fråga om näringsverksamhet, myndighetsutövning eller en handling i det

dagliga livet. Undantagna är endast åtgärder som är av försumbar

betydelse i det enskilda fallet. Den anger den allmänna målsättningen att

den som bedriver verksamhet eller vidtar en sådan åtgärd skall skaffa sig

den kunskap som behövs för att undvika skador på människors hälsa och

miljön. Beträffande begreppet skador på människors hälsa och miljön, se

författningskommentaren till 1 kap. 1 §.

Vilka krav som kan ställas skiljer sig åt med hänsyn till verksamhetens

eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en

åtgärd eller verksamhet skulle kunna få konsekvenser för hälsa och miljö

har naturligtvis betydelse för vilken kunskap som det kan anses motiverat

att inhämta. I det dagliga livet begränsar sig kraven till att den

information som förmedlas genom innehållsförteckningar etc. på

varuförpackningar och i övrigt lättillgänglig information från t.ex.

kommunen eller statliga myndigheter inhämtas. Av den som bedriver en

industriell verksamhet kan däremot krävas att den kunskap av relevans

som finns inom och utom landet inhämtas samt att, om tidigare

erfarenheter inte har gjorts, egna utredningar och undersökningar

genomförs så snart det finns skäl att anta att verksamheten inte saknar

betydelse för hälsa och miljö. Krav på sådana finns bl.a. i 6 kap. samt i

13 kap. 8 § och 14 kap. 7 §. Vid myndighetsutövning där balken skall

tillämpas kan mycket omfattande krav på kunskap om beslutets hälso-

och miljökonsekvenser ställas. Redan idag ankommer det på bl.a. den

som utövar miljöfarlig verksamhet eller hanterar kemikalier att skaffa sig

relevant kunskap från miljösynpunkt. Paragrafen kan närmast beskrivas

som en samordning av de kunskapskrav som följer av olika lagar som nu

sammansmälts i miljöbalken.

Kunskapskravet är allmänt hållet. Även om bestämmelsen kan

förväntas sällan direkt komma att läggas till grund för

tillsynsmyndighetens ingripande understryker den vikten av att låta

kunskap föregå handling eller, enkelt uttryckt, vikten av att tänka efter

före. Det växande intresset för miljön och vad som kan göras för att hejda

miljöproblemen ligger väl i linje med ett allmänt kunskapskrav på envar.

I detta sammanhang finns skäl att erinra om de mer konkreta kraven på

kunskap i balkens tillsynskapitel. Dels följer av 26 kap. 19 § en

skyldighet för verksamhetsutövare att fortlöpande planera och kontrollera

verksamheten för att motverka eller förebygga olägenheter eller skador

samt att genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig

underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Dels

följer av 26 kap. 22 § en rätt för tillsynsmyndigheten att förelägga en

verksamhetsutövare att utföra de undersökningar av verksamheten och

dess verkningar som behövs för tillsynen.

3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en

åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta

de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller

motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet

för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig

verksamhet användas bästa möjliga teknik.

 Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att

en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för

människors hälsa eller miljön.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

I paragrafens första stycke, första meningen, finns miljöbalkens

grundläggande hänsynsregel. Förenklat uttryckt kan sägas att de

försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att undvika olägenhet eller

skada för människors hälsa eller miljön. Vid bedömningen av vilka

försiktighetsmått som skall vidtas skall dock en avvägning göras enligt

vad som sägs i 7 §.

Skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön skall enligt

paragrafens första stycke förebyggas, hindras eller motverkas.

Det torde normalt inte vara några svårigheter att fastställa innebörden

av uttrycket skada på människors hälsa. Påpekas bör dock att såväl fysisk

som psykisk skada omfattas. Uttrycket olägenhet för människors hälsa

definieras i 9 kap. 3 § som en störning som enligt en medicinsk eller

hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa

eller helt tillfällig. Även här avses både fysisk och psykisk påverkan.

Sådana störningar omfattas också som i första hand påverkar

välbefinnandet i inte ringa grad, exempelvis buller, lukt och termiskt

inomhus-klimat. Bedömningen måste utgå från vad människor i

allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en

enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Även bedömningen

huruvida en störning är ringa är beroende av hur människor i allmänhet

uppfattar störningen. Hänsyn skall dock tas till personer som är något

känsligare än normalt, exempelvis allergiker.

Med skador och olägenheter för miljön avses inte endast påverkan på

grund av utsläpp eller andra störningar, utan även sådant som utarmande

av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller den biologiska mångfalden,

eller misshushållning med naturresurser, energi eller material.

Hänsynsregeln innebär också att i de fall ett område omfattas av

särskilt skydd enligt bestämmelserna i 7 kap. skall verksamheten, även

om den sker utanför det skyddade området, bedrivas på ett sådant sätt att

skyddssyftet inom det skyddade området inte motverkas.

De skyddsåtgärder, begränsningar och övriga försiktighetsmått som

kan bli aktuella är av skiftande slag och omfattning. Vad som behövs

varierar med dels utsläppens eller annan påverkans farlighet och

omfattning, dels förhållandena där påverkan sker. Samma utsläpp kan få

olika konsekvenser i olika områden, både beroende på områdets naturliga

karaktär och beroende på tidigare miljöbelastning. Bedömningen måste

ske individuellt med hänsyn till de omständigheter som föreligger i varje

särskilt fall. Stora insatser kan krävas för att motverka en allvarlig

miljösituation. Det kan t.ex. vara fråga om tekniska åtgärder, metodval,

olika åtgärder på marken, begränsningar av verksamheten, råvaru- och

bränsleval och lämnande av information. När verksamheter kräver

tillstånd, godkännande eller dispens blir det vanligen aktuellt att villkor

ställs med stöd av paragrafen.

En motsvarande regel har gällt för miljöfarlig verksamhet sedan 1969,

5 § miljöskyddslagen. Eftersom miljöbalkens tillämpningsområde och

syfte är mer omfattande än miljöskyddslagens tillämpningsområde och

syfte kommer emellertid regeln att få nya tillämpningar. Utöver skador

och olägenheter som orsakas av fastighetsanknuten verksamhet omfattas

sådana verkningar från verksamhet och åtgärder som inte sker genom

användande av mark, byggnad eller anläggning. Detta innebär att krav

med stöd av bestämmelsen kan ställas även på exempelvis transporter.

Precis som enligt miljöskyddslagen saknar det betydelse om

verksamheten bedrivs i näringssyfte eller om det är fråga om annan

verksamhet. Försiktighetsmått kan enligt paragrafen också, till skillnad

från vad som gäller enligt miljöskyddslagen, komma ifråga avseende

annat än begränsningar av utsläpp och andra olägenheter från en

verksamhet eller en åtgärd.

Andra motsvarigheter i hittillsvarande lagar har funnits i bl.a. 5 § lagen

om kemiska produkter, 6 § hälsoskyddslagen och 3 § renhållningslagen.

Det mer mångfacetterade syftet kommer att innebära att olika

miljöhänsyn ibland ställs mot varandra. Som exempel kan nämnas att vid

val av energiförsörjning bör vägas in de utsläpp som energianvändningen

medför, förbrukningen av icke förnybara energikällor, den

transportsträcka och annan miljöpåverkan som är förknippad med själva

transporten och olycksrisker som är förknippade med olika energislag.

Listan kan kanske göras längre och ser under alla förhållanden olika ut

beroende på vad det är fråga om. Å andra sidan kommer i många fall

möjligheten att beakta olika skyddsintressen att ge samordningsvinster.

Som exempel kan nämnas att vid prövningen av en avfallsanläggning kan

villkor ställas avseende inkommande avfalls egenskaper för att ta tillvara

resurshushållnings- och sorteringsaspekter. Genom en styrning av

avfallet med utgångspunkt i att varje avfallsslag skall behandlas med

hänsyn till sina särskilda egenskaper uppnås både en ökad

resurshushållning, eftersom återanvändning, återvinning och

energiutvinning främjas, och en ökad möjlighet att begränsa olägenheter

från anläggningen i form av utsläpp till vatten och luft. Dessutom

minimeras det utrymme som måste tas i anspråk för deponering. Dessa

mer komplicerade bedömningar ställer naturligtvis större krav på både

domstolar och andra myndigheter och på verksamhetsutövarna, men är

en förutsättning för att en hållbar utveckling skall säkerställas. Dessutom

undviks att olika, och kanske oförenliga, krav ställs med stöd av olika

lagar på en och samma verksamhetsutövare vilket kan bli fallet idag.

Första styckets andra mening anger att bästa möjliga teknik skall

tillämpas vid yrkesmässig verksamhet. Paragrafen har utformats i

enlighet med Lagrådets förslag så att det klart framgår att det är bästa

möjliga teknik i syfte att begränsa hälso- och miljöpåverkan som avses.

Krav som innebär en tillämpning av bästa möjliga teknik kan naturligtvis

komma i fråga även för annan verksamhet om det behövs i enlighet med

vad som följer av första styckets första mening om det inte kan anses

orimligt enligt 7 §.

Vad gäller miljökrav för teknik förekommer framför allt två begrepp

som beskriver olika kravnivåer. Det ena är begreppet bästa möjliga

teknik, som alltså används i paragrafen och det andra är bästa tillgängliga

teknik. Begreppen förekommer också internationellt. På engelska talar

man om Best Possible Techniques och Best Available Techniques.

Sistnämnda begrepp har olika innebörd i olika konventioner och direktiv,

se avsnitt 4.8.4. Enligt IPPC-direktivet 96/61 utgör användandet av bästa

tillgängliga teknik en grundläggande skyldighet för verksamhetsutövare.

Det bör dock observeras att bästa tillgängliga teknik enligt IPPC-

direktivet är en minimireglering. Sverige har en striktare tillämpning av

vilken teknik som kan krävas och regeringen gör bedömningen att

ambitionsnivån inte bör sänkas.

Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin

och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs,

underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken

måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att

använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig

och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte

finnas i Sverige. Det angivna utesluter inte att det kan finnas flera

tekniska system som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att

de kan få användas.

En prövningsmyndighet bör i framtiden, liksom för närvarande,

dessutom kunna förelägga en sökande i ett ärende att utreda

möjligheterna att använda en viss känd teknik på verksamheten i fråga

för att begränsa störningarna i omgivningen. Ett sådant föreläggande kan

omfatta krav på utredning av förutsättningarna för modifieringar av känd

teknik.

Vidare bör påpekas att även kravet att bästa möjliga teknik skall

användas skall tillämpas tillsammans med avvägningsregeln som finns i

7 §. De krav som kan ställas efter att en sådan avvägning har skett kan

sägas motsvara kravnivån för bästa tillgängliga teknik som den har

kommit att tillämpas vid prövning enligt miljöskyddslagen. Självfallet

måste, i enlighet med den praxis som utvecklats inom svenskt

miljöarbete, viss hänsyn tas till om det är fråga om en nytillkommande

verksamhet eller en befintlig anläggning. För befintliga verksamheter

torde ibland krävas en viss övergångstid för att införa en utrustning som

motsvarar vad som kan anses vara bästa möjliga teknik.

Vid valet av bästa möjliga teknik skall beaktas bl.a. möjligheten att

genom val av metod begränsa miljöpåverkan. T.ex. kan användningen av

en kemisk produkt ersättas med en metod som innebär att kemiska

produkter inte behövs, såsom att rengöring med hjälp av kemiska

produkter ersätts av mekanisk rengöring eller slipning.

Under avsnitt 4.8 anförs att vissa andra avvägningar också måste göras

vid tillämpningen av paragraferna i kapitlet.

Det är angeläget att understryka att det inte alltid är tillräckligt att

iaktta kravet på vad som är bästa möjliga teknik. Bestämmelsen i 9 §

(stoppregeln) kan hindra en verksamhet, även om bästa möjliga teknik

används.

Vid utfärdandet av generella föreskrifter och allmänna råd för

miljöfarlig verksamhet bör tillämpningen av denna hänsynsregel

innebära att det läggs fast vad som normalt bör kunna krävas av en

verksamhet av ett visst slag.

Här skall ges ett antal exempel på försiktighetsmått som kan komma

ifråga. Uppräkningen är endast en exemplifiering.

Den metod som bäst tillgodoser miljöbalkens mål skall tillämpas. T.ex.

skall varje avfallsslag behandlas med hänsyn till sina särskilda

egenskaper så att bästa resursutnyttjande och minsta miljöpåverkan

uppnås.

Utsläpp kan på olika sätt minimeras. Viss reningsutrustning kan

användas, exempelvis filter. Inom vissa områden finns skäl att kräva

särskilt långtgående rening av hushållsavloppsvatten.

Reningsutrustningen skall fortlöpande kontrolleras och skötas.

Verkningarna av utsläppen kan begränsas genom att utsläpp inte sker vid

speciella väderleksförhållanden. Vindriktningen kan ha betydelse för när

eldning av trädgårdsavfall lämpligast bör ske i ett tätbebyggt område.

Olägenheter i form av buller kan minskas genom isoleringsåtgärder vid

källan, genom bullervallar och genom att verksamheten eller transporter

till och från denna inte sker vid vissa tider.

Kemikalier skall förpackas, lagras och i övrigt hanteras på visst sätt.

Lagring kan behöva ske på en hårdgjord yta så att spill och läckage inte

tränger ner i marken. Tekniska åtgärder som inkapsling och ventilation

kan behöva vidtas. Information kan behöva lämnas om ett ämnes

farlighet och hur ämnet bör hanteras. Den som använder ämnet måste ta

del av sådan information.

Skador orsakade av åtgärder som leder till ändringar i

vattenförhållandena kan minskas genom att vattnet förhindras överstiga

eller understiga en viss nivå eller ett visst flöde, vattenuttag begränsas,

arbeten utförs så att inte grumling uppstår, arbeten inte utförs under vissa

tider på året samt erosionsskydd utförs.

Dammar skall byggas så att de uppfyller säkerhetskrav och dessutom

bör åtgärder vidtas så att dammarna inte utgör vandringshinder för fisk.

Diken kan lokaliseras och utformas med hänsyn till naturmiljön. I

dikena kan slamgropar grävas för att begränsa erosion av finkornigt

material. En sedimentationsbassäng kan anläggas före dikets utlopp.

Dikeskanterna kan ha viss lutning för att djur skall kunna ta sig upp ur

diket och spänger och broar kan placeras över diket för att människor lätt

skall kunna passera.

Den som bedriver täktverksamhet bör begränsa täkten genom att lämna

en buffertzon mot bebyggda eller annars befolkade områden. Vidare bör

täktverksamheten bedrivas så att buller och damm förhindras. Dessutom

måste förhindras att täkten leder till förorening av grundvatten.

I jordbruk kan antalet djur begränsas, gödsel spridas på visst sätt och

utsläpp samlas upp.

En person som arrangerar friluftsliv åt andra kan behöva styra

deltagarna till mindre känslig mark samt informera om innebörden av

allemansrätten.

I regel bör det ligga närmast till hands att utföra skyddsåtgärderna på

eller i anslutning till en störande anläggning. Ibland kan det vara

lämpligare med förebyggande åtgärder på angränsande områden. Att rätt

till tillträde i vissa fall föreligger framgår av 28 kap. 4 §.

Om skadeförebyggande åtgärder inte räcker kan det bli aktuellt att

föreskriva om kompensationsåtgärder med stöd av 7 kap. 7 § eller

16 kap. 9 §.

Kravet att vidta erforderliga försiktighetsmått preciseras i vissa

avseenden i 4 6 §§.

Enligt paragrafens andra stycke medför redan risken för att skada eller

olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma att

försiktighetsmått skall vidtas. Denna skyldighet inträder alltså så snart

det finns skäl att anta att sådan skada eller olägenhet kan uppkomma.

Härigenom kommer försiktighetsprincipen till uttryck i miljöbalken.

4 § För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller

vattenområden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är

lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap.

För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att

ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors

hälsa och miljön.

Vid paragrafens utformning har hänsyn tagits till bl.a. vad Lagrådet

anfört.

I paragrafen regleras vilka krav som skall ställas på lokaliseringen av

en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk mark- eller vattenområden.

Endast undantagsvis får åtgärder som vidtas av privatpersoner sådan

betydelse att några närmare överväganden behöver göras vad gäller

platsvalet. I den mån en sådan åtgärd medför påverkan av betydelse för

balkens mål skall emellertid en bedömning av platsvalet göras. En plats

skall väljas som dels är lämplig, dels orsakar minsta möjliga olägenhet.

Redan idag gäller att den plats skall väljas för verksamhet som innebär

att minsta möjliga miljöpåverkan uppkommer. Paragrafen har

omformulerats i förhållande till lagrådsremissen bl.a. med anledning av

Lagrådets förslag. Ändringen innebär att det i paragrafens första stycke,

som hänvisar till reglerna om hushållning med mark- och vattenområden,

uttryckligen framgår att det är fråga om verksamhet som inte är helt

tillfällig. Av paragrafens andra stycke framgår att oavsett om det är fråga

om verksamhet eller åtgärder som medför tillfälligt eller varaktigt

ianspråktagande av mark- och vattenområden skall alltid en sådan plats

väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för

människors hälsa och miljön.

Paragrafen får störst betydelse när en plats skall väljas för en ännu inte

påbörjad verksamhet eller en anläggning som i sig medför

miljöpåverkan. Paragrafen gäller även vid utvidgningar av befintliga

verksamheter eller utbyggnad av befintliga anläggningar. Den skall också

tillämpas vid omprövning av tillstånd, varvid krav kan ställas på

omlokalisering. Regeln i 7 § att de krav som ställs inte skall vara

orimliga utgör ett skydd för den enskilde i hans näringsverksamhet.

Enligt paragrafens första stycke skall den valda platsen vara lämplig

med hänsyn till dels 1 kap. 1 § där balkens mål anges, dels

bestämmelserna i 3 och 4 kap., som motsvarar 2 och 3 kap.

naturresurslagen. Dessa kapitel skall tillämpas endast av myndigheterna

vid prövning av ärenden och mål enligt balkens 7, 9, 11, 12 och 17 kap.

Även vid lokaliseringsprövningen är det endast i dessa fall 3 och 4 kap.

skall beaktas. Av särskild betydelse är här 3 kap. 1 §, enligt vilken mark-

och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka

områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt

föreliggande behov. Företräde skall enligt nämnda paragraf ges sådan

användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I

3 kap. anges därefter ett antal intressen som skall skyddas vid mark- och

vattenanvändningen. Exempelvis framgår av 3 kap. 2 § att stora mark-

och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av

exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär. I

4 kap. ges särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i

landet.

Enligt paragrafens andra stycke, som gäller alla verksamheter och alla

åtgärder som inte är av försumbar betydelse, skall väljas en sådan plats

att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för

människors hälsa och miljön. Det måste därför alltid övervägas om det

finns alternativa platser som är bättre.

Kraven i andra stycket begränsas av att verksamhetens ändamål skall

kunna uppnås. Hur ändamålet beskrivs kan ha betydelse för denna

bedömning.

Av 6 kap. 7 § framgår att en miljökonsekvensbeskrivning i de fall det

är möjligt skall innehålla en redovisning av alternativa platser samt en

motivering varför den önskade platsen har valts i stället för alternativet.

Lokaliseringsbedömningen kan påverkas av de krav som ställs enligt

andra bestämmelser. Framför allt 3 § har betydelse. Försiktighetsmått

som vidtas enligt nämnda paragraf kan nämligen få till följd att platsen

blir att anse som lämplig och att intrång och olägenheter minimeras.

5 § Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla

med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning

och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas.

Enligt paragrafen skall alla som bedriver verksamhet eller annars vidtar

en åtgärd hushålla med råvaror och energi. I detta ingår att utnyttja

möjligheterna till återanvändning och återvinning. Paragrafen ger uttryck

för hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen.

Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet skall bedrivas och

alla åtgärder skall vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används

så effektivt som möjligt och förbrukningen minimeras.

Kretsloppsprincipen innebär att vad som utvinns ur naturen på ett

uthålligt sätt skall kunna användas, återanvändas, återvinnas och

bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen

skadas. Det kan även uttryckas så att det är en princip som siktar mot

slutna materialflöden. Att tillämpa hushållningsprincipen innebär

exempelvis att en resurs- och energisnål process används vid tillverkning

av varor. Avsikten är att tillämpningen av dessa principer skall leda

utvecklingen mot ett mer resurshushållande samhälle beträffande råvaror

och material och en miljöanpassad varuproduktion.

Paragrafen skall i likhet med övriga allmänna principer och

hänsynsregler gälla vid all verksamhet och alla åtgärder som inte är av

försumbar betydelse. Exempelvis skall till skillnad mot i dag hushållning

med råvaror och energi samt utnyttjande av möjligheterna till

återanvändning och återvinning ingå som en del i de överväganden som

skall göras för miljöfarlig verksamhet. I vissa fall kan olika miljöaspekter

stå i strid mot varandra. Så kan t.ex. en god resurshushållning, genom att

återvunnet material används, medföra större miljöpåverkande utsläpp än

om "ny" råvara används. En avvägning måste alltid göras i det enskilda

fallet av vad som ger den totalt sett bästa effekten med avseende på

balkens mål. En sådan avvägning kan i vissa fall vara självklar medan det

i andra fall aldrig går att veta att man nått det optimala resultatet. Detta

hindrar inte att en sådan avvägning måste ske. Utgångspunkt skall tas i

den kunskap som finns på området vid varje tid, i enlighet med 2 §.

När det gäller energi tar hushållningsprincipen sikte på såväl

energiproduktion som energianvändning. Att spara på energin i samband

med tillverkning av produkter är också som angetts en tillämpning av

hushållningsprincipen. En form av hushållning är också att utnyttja

energiinnehållet i avfall. I valet mellan återanvändning, återvinning,

energiutvinning och deponering bör den metod prioriteras som ger bäst

resultat från resurshushållningssynpunkt utan att andra viktiga

miljöaspekter åsidosätts. Detta torde i de allra flesta fall innebära att

återanvändning väljs före materialåtervinning och först därefter

energiutvinning, vilket dock i sin tur vanligtvis bör vara att föredra

framför deponering.

Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen har såvitt gäller råvaror

och produkter på olika sätt ett nära samband med varandra. Beträffande

båda kan de bästa effekterna nås om de iakttas redan vid konstruktion

och tillverkning. Härigenom minskas behovet att förbruka ändliga

naturresurser, så att dessa kan räcka även för kommande generationer.

Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och därmed också

omfattningen av deponier liksom belastningen av skadliga ämnen på

mark och vatten.

Paragrafen har stöd även i EG-rätten. I IPPC-direktivet 96/61, som

behandlas mera utförligt i avsnitt 4.14.2, anges det i definitionerna i

artikel 2 att när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik

bör punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. De punkter som anges där är

bl.a. 1. användning av avfallssnål teknik, 3. främjande av återvinning och

återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, och i

förekommande fall, av avfall, samt 9. hushållning med råvaror (inklusive

vatten) och energieffektivitet.

6 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en

åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter

eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för

människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter

eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav

gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en

kemisk produkt eller bioteknisk organism.

Paragrafen har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets förslag.

Begreppen kemiska produkter och biotekniska organismer definieras i

14 kap. 2 och 3 §§.

Denna paragraf ger uttryck för den s.k. produktvalsprincipen.

Principen har behandlats i avsnitt 4.8.7.

Bestämmelsen innebär en skyldighet att inte använda eller sälja

kemiska produkter eller biotekniska organismer eller varor som har

behandlats med sådana, om de kan ersättas med andra mindre farliga

motsvarigheter eller om man kan undvika att använda dessa. Den riktar

sig således mot alla som har för avsikt att använda eller sälja en kemisk

produkt eller en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk

produkt. Lagrådet har anfört att förslaget innebär att

produktvalsprincipen skall tillämpas så att bedömningen knyts till risker

för hälsan eller miljön och alltså inte enbart till konstaterad farlighet.

Bedömningen är avsedd att ske med beaktande av produktens,

organismens eller varans inneboende egenskaper oavsett vilka

försiktighetsmått och skyddsåtgärder som vidtas för att förebygga skada

eller olägenhet, varvid skall beaktas att bestämmelsens syfte naturligtvis

är att förebygga risker för människors hälsa och miljön. Detta innebär

också att vid jämförelsen av olika alternativa produkter är avsikten inte

att de olika produkternas betydelse för hushållning och andra faktorer

som i och för sig är av betydelse för en hållbar utveckling skall bedömas.

Till skillnad från gällande rätt framgår det uttryckligen av lagtexten att

produktvalsprincipen gäller användning och försäljning i de fall ett

alternativ som kan antas vara mindre farligt finns. En bedömning måste

göras i varje enskilt fall. Förbud mot användning eller försäljning kan

aldrig meddelas generellt för en produkt, organism eller vara med stöd av

produktvalsprincipen. I detta sammanhang bör erinras om möjligheten att

meddela särskilda föreskrifter, t.ex. förbud, i fråga om hantering, införsel

och utförsel av kemiska produkter och biotekniska organismer enligt

14 kap. 24 och 25 §§. Med hantering avses i detta sammanhang

tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport,

användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande,

överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. Generella förbud mot

kemiska produkter som är så farliga att de inte under några förhållanden

kan tillåtas, liksom förbud mot sådana produkter där likvärdiga

ersättningar medför påtaglig fördel från miljösynpunkt, sker således inte

med stöd av denna paragraf utan med stöd av 14 kap.

Produktvalsprincipen innebär att skadliga ämnen och beredningar, som

i och för sig är tillåtna skall undvikas eller, om användaren ändå uppnår

ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre

riskabla eller helt ofarliga. Alla som använder en kemisk produkt eller

bioteknisk organism skall bedöma om de kan nå samma resultat med en

annan kemisk produkt eller bioteknisk organism som är mindre farlig

eller helt ofarlig. Ofta är det betydligt lättare för den som saluhåller en

sådan produkt eller organism än för köparen att avgöra om det finns

mindre farliga alternativ för en särskild användning. Förutsättningen är

då att försäljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda

varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att

produktvalsprincipen följs kombinerat med information om olika

kemiska produkters och varors bruks- och miljöegenskaper, kan säljaren

aktivt påverka produktvalet till miljöns fördel.

I vissa fall kan det vara avgörande för frågan om kemikalier måste

användas, och i så fall vilka, vilken metod som väljs för en verksamhet.

Enligt 3 § skall de försiktighetsmått som behövs vidtas. Val av process

eller metod i övrigt är exempel på ett sådant försiktighetsmått. Det kan

alltså, vid tillämpningen av 3 §, också komma i fråga att ersätta

användningen av en kemisk produkt eller bioteknisk organism med en

annan metod, som innebär att någon användning av kemiska produkter

eller biotekniska organismer över huvud taget inte behövs, t.ex. kan

rengöring med hjälp av kemiska produkter i vissa fall ersättas med

mekanisk rengöring eller slipning.

Produktvalsprincipen skall tillämpas inte bara på kemiska produkter

och biotekniska organismer, utan också på varor som innehåller eller har

behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism.

Det bör observeras att paragrafen inte bara avser en yrkesmässig

försäljning och användning, utan att regeln också omfattar en

privatperson som vidtar en åtgärd. När en bilägare skall tvätta och

rengöra sin bil och på bensinstationen skall köpa rengöringsmedel för

detta, skall han välja ett medel som är så lite farligt för miljön som

möjligt men ändå gör bilen ren. Medel som innehåller starka

lösningsmedel kan vanligtvis ersättas med medel utan dessa

lösningsmedel, men som fyller samma funktion och är biologiskt

nedbrytbara. Ett riktigt val förutsätter att varorna märks på ett sådant sätt

att användaren får en riktig information om varans egenskaper. Regler

om detta finns i 14 kap.

Paragrafen kan tillämpas såväl då någon tidigare använt en produkt

som då någon sådan användning inte förekommit tidigare.

Tillämpningsområdet omfattar alltså både produktvals- och

utbytesfrågor. Det bör vid produktvalet eller utbytet framgå att en fördel

faktiskt vinns genom att ett visst val eller utbyte görs. Vid denna

bedömning skall försiktighetsprincipen tillämpas så att bedömningen

knyts till risker, inte enbart till konstaterad farlighet.

Vid tillämpning av produktvalsprincipen skall, liksom vid tillämpningen

av övriga hänsynsregler, skälighetsregeln i 7 § tillämpas. Den avvägning

som, i enlighet med vad som utvecklas under avsnitt 4.8, alltid måste

göras med hänsyn till vad som kan anses vara rimligt med avseende på

vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen,

såsom personlig integritet och valfrihet, får särskild betydelse vid

tillämpningen av produktvalsprincipen. Bestämmelsen skall tillämpas

med avseende på om användaren är en enskild person eller ett företag.

Produktvalsprincipen kan vid yrkesmässig verksamhet läggas till grund

för villkor för verksamheten och på så sätt närmare preciseras i det

enskilda fallet. Det kan vid tillämpning av produktvalsregeln i det

enskilda fallet vara mycket svårt att bedöma nyttan av ett ändrat

produktval eller produktbyte och följaktligen vara svårt att göra en

skälighetsbedömning med hänsyn till kostnaden. Detta gäller t.ex. vid

användning av kemiska produkter eller biotekniska organismer och varor

om de negativa effekterna är summan av användningen i ett mycket stort

antal verksamheter, vilket är en mycket vanlig situation. Därför räcker

det ofta inte att en enskild verksamhetsutövare gör en

skälighetsbedömning enbart med hänsyn till att effekterna av hans egen

begränsade användning är små i förhållande till kostnaderna för honom

att ersätta en kemisk produkt eller bioteknisk organism eller vara.

 Ingripanden med stöd av produktvalsprincipen får naturligtvis inte ske i

strid mot Sveriges internationella åtaganden. Således kan

produktvalsprincipen inte leda till att en tillsynsmyndighet ingriper mot

sådan försäljning eller användning av produkter som sker i enlighet med

t.ex. reglerna i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på

byggnadsverk, m.m. som reglerar sådant som omfattas av EG:s

byggproduktdirektiv.

Också produktvalsprincipen börjar få ett visst stöd i EG-rätten. Det

gäller till att börja med IPPC-direktivet 96/61 där det anges att när bästa

tillgängliga teknik skall fastställas skall särskilt beaktas bl.a. användning

av ämnen som är mindre farliga. Vidare finns för närvarande ett utkast

till EG-direktiv om utsläpp av organiska lösningsmedel från vissa

processer och industriella anläggningar. Där föreslås en bestämmelse att

om det är till fördel för hälsa och miljö skall organiska lösningsmedel

som är skadliga för hälsan och miljön eller som skapar allmän olägenhet

ersättas så långt det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart med sådana

som förorsakar mindre olägenhet.

7 § Kraven på hänsyn enligt 2 6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan

anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt

beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört

med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om

totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret,

skall även detta förhållande beaktas vid avvägningen.

Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en

miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.

Paragrafen har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets yttrande.

Vid tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken måste

en avvägning göras med utgångspunkt i risken för skada eller olägenhet

och en sådan skadas eller olägenhets hälso- eller miljömässiga betydelse.

Sådana avvägningar sker även idag vid tillämpningen av

miljölagstiftningen. Själva avvägningen sker med beaktande framför allt

av å ena sidan i vilken mån en åtgärd kan förebygga eller begränsa

skadan eller olägenheten och å andra sidan vilka kostnader en sådan

åtgärd medför. En skälighetsavvägning skall göras oavsett om

hänsynsregeln innebär krav på visst material, viss teknik, särskilda

åtgärder eller andra begränsningar. Frågor kring vad som skall ligga till

grund för avvägningen behandlas också i avsnitt 4.8.

Kostnaden för att uppfylla hänsynsreglerna skall vara motiverad från

miljösynpunkt. Detta innebär att proportionen mellan den nytta för

människors hälsa och miljön som skyddsåtgärden eller

försiktighetsmåttet medför inte får vara orimlig med hänsyn till de

kostnader åtgärderna föranleder. Vad gäller bedömningen av vilken nytta

en åtgärd medför från hälso- och miljösynpunkt är de miljömål som

fastställs av statsmakterna av särskild betydelse. Av riksdagen antagna

miljömål skall vara styrande vid bedömningen av ett försiktighetsmåtts

eller en skyddsåtgärds nytta för människors hälsa och miljön. Det

ankommer på verksamhetsutövaren att visa att kostnaden för en åtgärd

inte är miljömässigt motiverad eller att den är orimligt betungande.

Genom reglerna om att åtgärder kan vidtas vid en annan verksamhet än

den egna, se 16 kap. 8 §, öppnas nya möjligheter att vidta

kostnadseffektiva åtgärder. Detta bör beaktas vid bedömningen av vilka

krav som kan ställas på verksamhetsutövaren.

Vad gäller angelägenhetsgraden av att förebygga eller begränsa

miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och

omfattning, naturligtvis betydelse. Dessutom är graden av känslighet i

det område där påverkan sker och känsligheten hos dem som utsätts för

störningen faktorer som skall beaktas. Särskilda krav kan ställas t.ex. i ett

redan mycket belastat område eller ett område som innehåller en mycket

sällsynt växt- eller djurart. Vidare är det t.ex. mer angeläget att begränsa

buller vid bostäder än i ett industriområde.

Om en verksamhet eller åtgärd har betydelse för totalförsvaret skall

detta tillmätas betydelse vid avvägningen avseende vilka krav som kan

ställas på att olägenheterna från verksamheten eller med anledning av

åtgärden begränsas. Kraven får alltså inte ställas så högt att de mål som

fastställts av statsmakterna för totalförsvaret äventyras.

Stoppregeln i 9 § anger alltid den lägsta nivån som kan krävas från

hälso- och miljöskyddssynpunkt. Det kan aldrig komma ifråga att jämka

kraven på verksamheten så att denna nivå inte uppnås oavsett

kostnaderna för de åtgärder som krävs för att klara miniminivån. Medför

åtgärderna orimliga kostnader bör verksamheten inte vara tillåten.

På samma sätt anger meddelade miljökvalitetsnormer en miniminivå

som måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglerna, vilket framgår

av paragrafens andra stycke. Sådana krav måste alltid ställas på en

verksamhet att risk inte föreligger för att miljökvalitetsnormen inte

uppfylls.

8 § Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en

åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess

skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den

omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i

denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten

uppkomma.

Paragrafen, som har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets yttrande,

slår fast att om skada eller olägenhet för miljön har uppkommit är det den

som har bedrivit den verksamhet eller vidtagit den åtgärd som orsakat

skadan eller olägenheten som ansvarar för att skadan eller olägenheten

avhjälps. Ansvaret kvarstår till dess skadan eller olägenheten har

avhjälpts. Detta innebär att den som har bedrivit en verksamhet har

fortsatt ansvar även efter det att verksamheten har upphört eller

överlåtits. Principen gäller även för den som vidtar en åtgärd som orsakar

skada eller olägenhet även om detta inte sker i näringsverksamhet.

Ansvarets omfattning regleras närmare i 10 kap.

Bestämmelsen innebär inte att det alltid är den som är ansvarig som

skall vidta de faktiska åtgärderna för att avhjälpa den skada eller

olägenhet som har uppkommit. I vissa fall kan det vara mer

kostnadseffektivt att någon annan utför dessa åtgärder. Det kan också

vara fråga om åtgärder som endast får eller kan utföras av vissa personer.

Ansvaret avser i dessa fall kostnaderna för avhjälpandet.

En vidareutveckling av principen, som i internationella sammanhang

benämns polluter pays principle, finns i författningskommentarerna till

7 kap. 7 § och 16 kap. 9 § om kompensationsåtgärder, 31 kap. om vissa

ersättningsregler, 32 kap. om vissa miljöskador samt 10 kap. om

efterbehandling av förorenade områden. I den mån dessa bestämmelser

avviker från nu behandlad paragraf gäller de särskilda bestämmelserna

som också preciserar hur ansvaret skall fördelas där flera

verksamhetsutövare finns.

Det är inte uteslutet att skadevållaren i vissa fall kan åläggas både

ersättningsskyldighet och skyldighet att avhjälpa en skada. Så kan ju

skadestånd åläggas för förfluten tid utan hinder av att en skyldighet

uppkommer att undanröja en skada eller olägenhet för framtiden.

9 § Kan en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller

olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även

om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan

krävas enligt denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden

vidtas endast om det finns särskilda skäl.

En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den

medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden

väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt.

Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte, om regeringen har

tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §.

Paragrafen innehåller en stoppregel som är generellt tillämplig på all

verksamhet och alla åtgärder som faller under balkens

tillämpningsområde. Behovet av en sådan regel behandlas i avsnitt

4.8.10.

Genom bestämmelsen förbjuds verksamheter och åtgärder som riskerar

att föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors

hälsa eller miljön. I detta innefattas allt som faller under 1 kap. 1 § enligt

vad som har utvecklats i kommentaren till den paragrafen. Inverkan på

sådana faktorer som mark, vatten och luft samt den biologiska

mångfalden skall alltså beaktas. Ett utarmande av råvaror eller andra

resurser innebär också en sådan försämring av miljön som avses. Vad

gäller skada på naturmiljön måste den nivå där stoppregeln träder in

naturligtvis ligga över gränsen för anmälningsplikt för samråd. Enligt

12 kap. 6 § skall anmälan för samråd göras när en verksamhet som inte

omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt balken kommer att

väsentligt ändra naturmiljön.

Stoppregeln gäller, liksom övriga hänsynsregler, vid både

nyanläggning och befintliga verksamheter. Den skall iakttas av enskilda

vid bedrivande av verksamhet eller då en åtgärd vidtas och av domstolar

och andra myndigheter som skall meddela tillstånd, ompröva tillstånd

och utöva tillsyn.

I paragrafen anges vissa skadenivåer. Redan risken för att dessa skador

uppkommer är tillräcklig. Risken får dock inte vara försumbar utan skada

eller olägenhet måste kunna förutses med viss sannolikhet. Under vissa

förhållanden behöver inte påverkan från den aktuella verksamheten eller

åtgärden i och för sig vara särskilt stor. I ett hårt belastat eller särskilt

känsligt område kan redan en ringa grad av påverkan få sådana

konsekvenser som medför att verksamheten eller åtgärden inte är tillåten.

Skadenivåerna har absolut innebörd. Bedömningen av vilken skada

som får accepteras påverkas alltså inte av verksamhetens betydelse.

Stoppregeln griper in när balkens övriga hänsynsregler inte räcker till

för att åstadkomma ett tillräckligt skydd mot farliga verksamheter och

åtgärder. Detta innebär att bedömningen av om de oacceptabla

skadenivåerna är överskridna skall ske med utgångspunkt i de

förhållanden som råder sedan försiktighetsmått har vidtagits enligt

balkens övriga bestämmelser. Då är av intresse bland annat att de

försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att motverka skada (3 §), att

en lämplig plats skall väljas (4 §) samt att sådana kemiska produkter och

biotekniska organismer inte får användas som kan ersättas med mindre

farliga kemiska produkter och biotekniska organismer (6 §), allt i den

utsträckning det inte kan anses orimligt (7 §).

Under stoppregeln faller både åtgärder som kan ha en bestående

inverkan och sådana som har en tillfällig effekt.

Verksamhetens eller åtgärdens sammanlagda olägenheter skall beaktas.

Det kan bli aktuellt att se på verksamheten som helhet och inte endast

den del som för tillfället prövas. Om exempelvis tillståndsprövning sker

av en vattenverksamhet bestående i byggande av en hamn skall vid

bedömningen enligt paragrafen hänsyn tas även till kommande båttrafik,

trots att denna inte utgör vattenverksamhet och därför inte omfattas av

tillståndet. På samma sätt skall vid anläggande av vägar framtida biltrafik

på vägen beaktas.

Bedömningen av om miljön försämras väsentligt kan växla med

hänsyn till lokala förhållanden och utvecklingen av miljösituationen i

stort. Detta utesluter naturligtvis inte att bedömningen skall göras efter

objektiva grunder. Allmänt kan sägas att om en olägenhet är vanligt

förekommande i landet under liknande förhållanden, så är den normalt

inte av väsentlig betydelse.

Enligt första stycket kan verksamheten eller åtgärden tillåtas om

särskilda skäl föreligger även om den angivna skadenivån har

överskridits. Prövningsmyndigheten får inte själv tillåta verksamheten i

sådana fall utan frågan skall underställas regeringen för avgörande.

Enligt 19 kap 2 § och 21 kap. 7 § skall en tillståndsmyndighet som finner

att förutsättningarna i första stycket föreligger överlämna frågan till

regeringen för prövning.

Regeringen kan då sätta olägenheterna i relation till verksamhetens

samhällsnytta. Det skall kunna visas att verksamheten medför fördelar

som från allmän och enskild synpunkt klart överväger olägenheterna.

Exempel på verksamheter som kan aktualisera undantag från stoppregeln

är anläggningar för behandling av farligt avfall, t.ex. omhändertagande

av batterier innehållande bly, vissa kommunikationsanläggningar av stor

betydelse för infrastrukturen och vissa försvarsanläggningar.

I paragrafens andra stycke anges en skadenivå som innebär en större

skada än vad som avses i första stycket. Det är där frågan om att ett stort

antal människor berörs eller en avsevärd försämring av miljön. I dessa

fall är verksamheten eller åtgärden i princip otillåten men regeringen

skall kunna meddela dispens, dock endast i undantagsfall. Detta

utvecklas under 10 §.

10 § Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från

allmän synpunkt kan regeringen tillåta denna, även om förutsättningarna

är sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta gäller dock inte om

verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna

hälsotillståndet.

Beslut enligt första stycket får förenas med villkor för att tillgodose

allmänna intressen.

Enligt 9 § andra stycket får en verksamhet inte bedrivas eller en åtgärd

vidtas som medför risk för att levnadsförhållandena för ett stort antal

människor väsentligt försämras eller en avsevärd försämring för miljön.

Regeringen har dock möjlighet att i mycket speciella undantagsfall

medge dispens från denna bestämmelse. Sådan dispens kan enbart

komma ifråga för en verksamhet eller åtgärd som är av synnerlig

betydelse från allmän synpunkt. Med allmän synpunkt avses exempelvis

sysselsättningen. Det måste finnas en klart visad övervikt på nyttosidan,

dvs. fördelarna från allmän synpunkt måste klart överväga olägenheterna.

Ju större skada en verksamhet eller åtgärd kan medföra desto mindre bör

möjligheterna att tillåta den vara.

Inte ens regeringen kan dock tillåta en verksamhet eller åtgärd som kan

försämra det allmänna hälsotillståndet. Med detta avses att människor på

orten mer allmänt kan ta skada av föroreningar eller liknande störningar.

Om regeringen finner att en verksamhet skall tillåtas med stöd av

paragrafens första stycke får särskilda villkor föreskrivas för att

tillgodose allmänna intressen på samma sätt som vid regeringens

tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Sådana villkor behandlas närmare

under 17 kap. 7 §.

För en verksamhet eller åtgärd som tillåts med stöd av paragrafen skall

villkor för att begränsa olägenheterna så långt möjligt och rimligt

föreskrivas i tillståndsbeslutet.

5.24.3 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med

mark- och vattenområden

De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. skall främja väl

genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken,

vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

Bestämmelserna skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden

enligt balken samt andra lagar och vid planläggning och prövning av lov

enligt plan- och bygglagen enligt vad som anges i 1 kap. 2 §.

I hushållningsbestämmelserna anges vilka allmänna intressen som

särskilt skall beaktas vid sådana avvägningar för att en god hushållning

med mark- och vattenområden skall uppnås. De allmänna intressen som

skall komma i förgrunden är sådana som har central betydelse för att

trygga en hållbar användning av naturresurserna i vårt land, bevara god

natur- och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande.

 Bestämmelserna i 3 kap. balken motsvarar bestämmelserna i 2 kap.

lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Vad som anges i

propositionen till den lagen, prop. 1985/86:3, gäller alltjämt.

Bestämmelserna i den lagen baserades på riktlinjerna i den fysiska

riksplaneringen som riksdagen tidigare beslutat om och lagen ersatte

samtliga dessa riktlinjer. Bestämmelserna är i första hand avvägnings-

regler för situationer då samhället har väsentliga intressen att bevaka från

markpolitiska utgångspunkter. Syftet med bestämmelserna är att redovisa

vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och

som därför skall ges ett försteg framför andra intressen när

markanvändningsfrågor skall avgöras. För att de allmänt hållna reglerna

skall få avsedd verkan krävs ett väl utvecklat system för

kunskapsförsörjning. Den fysiska planering som bedrivs hos

kommunerna i samarbete med statliga myndigheter skall ge underlag för

tillämpningen av bestämmelserna. Länsstyrelserna har haft och bör

alltjämt ha rollen som samordnare av statens intressen i frågor som rör

användningen av mark- och vattenområden inom länet.

Kunskapsmaterialet beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse

har i allt väsentligt kommit till uttryck i den kommunala

översiktsplaneringen och kommunernas fysiska planer kommer även i

fortsättningen att vara en av de mest betydelsefulla källorna för att

bedöma frågor om lämplig mark- och vattenanvändning i konkreta

ärenden. Att sådant underlag skall tillhandahållas framgår av 6 kap. 11

och 12 §§.

Av den miljökonsekvensbeskrivning som enligt 6 kap. miljöbalken

skall upprättas i tillståndsansökningar bör framgå hur reglerna i 3 och

4 kap. har tillämpats vid val av lokaliseringsalternativ och utformnings-

principer för verksamheten eller åtgärden. Att en lokalisering skall väljas

som är lämplig med hänsyn till vad som anges i 3 och 4 kap. framgår av

den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 4 §.

1 § Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för

vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge

samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som

medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Landets mark- och vattenområden måste utnyttjas på ett så ändamåls-

enligt sätt som möjligt med hänsyn till olika möjliga användningssätt och

över tiden. Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse till stöd

för avvägningar i fråga om användningen av marken, vattnet och den

fysiska miljön i övrigt. Mark- och vattenområden skall användas för det

eller de ändamål för vilka berörda områden är mest lämpade med hänsyn

till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde skall ges sådan

användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. En

avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att bevara mark-

och vattenområden för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta

dem i anspråk för olika ändamål. Beslut om ianspråktagande av områden

innebär ofta att den tillämpande myndigheten måste göra avvägningar

mellan olika, ofta motstående intressen. Som framgår av miljöbalkens

mål i 1 kap. 1 § andra stycket skall balkens bestämmelser tillämpas så att

mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används på ett sätt som tryggar en

från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt

långsiktigt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste

användningen av ett område bör alltid möjligheten att samtidigt utnyttja

ett område för olika verksamheter undersökas. Utgångspunkten för

bedömningen bör vara balkens övergripande mål i 1 kap. 1 § första

stycket att främja en hållbar utveckling.

2 § Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt

är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall

så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka

områdenas karaktär.

Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa i ärenden som avser nyetablering

av större anläggningar och andra ingrepp av betydande storlek som

trafikleder, fritidsbebyggelse av större omfattning, industrianläggningar

och motsvarande. Det gäller alltså sådana större anläggningar som

medför begränsningar i handlingsfriheten för framtiden och som ger

upphov till väsentliga störningar eller kan ha en betydande inverkan på

landskapsbilden. När fråga uppstår om en eventuell exploatering av

sådana mark- och vattenområden som avses i paragrafen, bör det noga

övervägas om inte verksamheten hellre bör förläggas till ett sådant

område som redan är påverkat av exploatering. I uttrycket "så långt

möjligt", som används i flera paragrafer i kapitlet, ligger att den

avvägning som skall göras mellan det skyddade intresset och motstående

intressen skall innefatta hänsynstagande till de praktiska och ekonomiska

konsekvenserna av det skydd paragrafen ger. I första hand är avsikten att

ge utrymme i det enskilda fallet för samhällsekonomiska

hänsynstaganden, t.ex. med hänsyn till regionalpolitiska eller

sysselsättningspolitiska intressen. Även konsekvenserna för berörda

enskilda intressen skall vägas in. I uttrycket ligger dock också att enbart

ekonomiska hänsynstaganden inte får äventyra de värden som

bestämmelsen avser att skydda, annat än om en samlad bedömning i

enlighet med 1 § visar att detta främjar en från allmän synpunkt god

hushållning. Med uttrycket "påtagligt kan påverka", vilket också används

i flera paragrafer i kapitlet, utesluts bagatellartad påverkan. Endast

sådana åtgärder åsyftas som kan ha en bestående negativ inverkan på det

aktuella intresset eller som tillfälligt kan ha mycket stor negativ påverkan

på detta.

3 § Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk

synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada

naturmiljön.

De mark- och vattenområden som skall ges ett skydd genom paragrafen

är främst områden med instabila produktionsförhållanden och

ogynnsamma återväxtförutsättningar, områden som inrymmer växt- och

djurarter som är utrotningshotade samt områden i övrigt som är särskilt

ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden, har

betydelse som genbank m.m. Ett viktigt syfte med bestämmelsen är att

slå vakt om den biologiska mångfalden i naturen genom skydd av arter

vilkas existens är hotade. Uttrycket "så långt möjligt" har behandlats i

kommentaren till 2 §.

4 § Jord- och skogsbruk är av nationell betydelse.

Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller

anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga sam-

hällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän

synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt

skogsbruk.

Paragrafens första stycke har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Stycket, med lydelsen att jord- och skogsbruk är näringar av nationell

betydelse, lades till i paragrafen vid riksdagens behandling av förslaget

till naturresurslag, (bet.1985/86:BoU3). Uttrycket näringar har nu utgått

på förslag av Lagrådet, eftersom reglerna inte tar sikte på själva

näringarna utan på de naturresurser som tas i anspråk av näringarna.

Riksdagen uttalade bl.a. att jordbruksmark och skogsmark inte borde ges

ställning som riksintresse men betonade vikten av att kommunerna

utformar sin fysiska planering så att tillbörlig hänsyn tas till jord- och

skogsbruket. Med tillägget av första stycket ges grunden för att utifrån

paragrafen hävda jord- och skogsbrukets berättigade intressen i en

konkurrenssituation.

Paragrafens andra stycke innebär att brukningsvärd jordbruksmark inte

får tas i anspråk för bebyggelse och anläggningar som kan anordnas på

ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark. Det är

endast väsentliga samhällsintressen som kan motivera avsteg från

bestämmelsen och då endast under förutsättning att det aktuella

exploateringsintresset inte kan tillgodoses på ett från samhällets synpunkt

tillfredsställande sätt på annan mark.

I tredje stycket anges att skogsmark som har betydelse för skogsnä-

ringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt

försvåra ett rationellt skogsbruk. Genom bestämmelsen skall slås vakt

om skogsbrukets produktionsområden. Begreppen "så långt möjligt" och

"påtagligt försvåra" behandlas under 2 §.

5 § Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller

yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot

åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall

skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Enligt första stycket skall mark- och vattenområden som har betydelse

för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Rennäring bedrivs från Treriksröset i norr till Idre socken i Dalarnas län i

söder. När det gäller fiskenäringen kan åtskilliga vattenområden och

vattendrag ha betydelse. För att förstå fiskets speciella

planeringsförutsättningar måste man känna till de komplicerade

biologiska system som reglerar arternas utbredning i ett vattenområde.

Påverkan på en fiskart kan många gånger ge konsekvenser för andra

fiskslag. Begreppet yrkesfiske får i detta sammanhang inte ges en för

snäv innebörd. Det bör förutom heltidssysselsatta yrkesfiskare också

omfatta andra för vilkas försörjning fisket har väsentlig betydelse. Med

vattenbruk avses biologisk produktion i vattenområden i form bl.a. av

odling av musslor och fisk. Begreppen "så långt möjligt" och "påtagligt

försvåra" behandlas under 2 §. Paragrafens andra stycke behandlar det

skydd som bör ges åt områden som är av riksintresse för rennäringen

eller yrkesfisket. Åtgärder som skulle påtagligt försvåra näringarnas

bedrivande får inte tillåtas inom dessa områden. Begreppet riksintresse

behandlas i den allmänna motiveringen samt i kommentaren till 4 kap.

1 §.

6 § Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har

betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller

kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.

Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall

särskilt beaktas.

Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården

eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Enligt första stycket skall mark- och vattenområden samt fysisk miljö i

övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras

naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt

möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller

kulturmiljön. Det innebär att sådana åtgärder skall så långt möjligt

undvikas som påtagligt skulle skada värden i sådan natur- och

kulturmiljö som har betydelse från allmän synpunkt och som inte kan

återskapas eller ersättas om den en gång förstörs. I stycket har i

förhållande till den hittillsvarande motsvarigheten i naturresurslagen, 2

kap. 6 §, på förslag av Lagrådet lagts till "samt fysisk miljö i övrigt"

eftersom paragrafen även skyddar kulturmiljön dvs. framför allt den

bebyggda miljön och landskapsbilden. Inom ett område av betydelse från

naturvårdssynpunkt kan bevarandevärdet ligga i t.ex. ett rikt fågelliv, en

ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området

värdefullt för förståelsen av naturen. Bevarandevärdet hos ett område av

intresse för friluftslivet kan hänga samman med goda möjligheter till bad,

fritt strövande i obebyggda områden, goda förutsättningar för fritidsfiske,

båtliv och camping, goda förutsättningar för vintersport o.d. Hos

områden av betydelse för kulturmiljövården ligger bevarandevärdet ofta i

äldre värdefull bebyggelse eller i karaktären hos ett odlingslandskap med

dess kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket,

bebyggelsens struktur, fornminnen och andra lämningar av äldre

bosättningar. Ofta är bevarandevärdena gemensamma för naturvården,

kulturmiljövården och friluftslivet. Att behovet av grönområden i tätorter

och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas innebär att bestämmelsen

även omfattar s.k. gröna bälten och gröna kilar kring och i

bebyggelsekoncentrationer. Begreppen "påtagligt skada" samt "så långt

möjligt" behandlas under 2 §.

Enligt andra stycket skall områden som är av riksintresse för naturvår-

den, kulturmiljövården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses

i första stycket. Ett område kan vara av riksintresse för naturvården

därför att det särskilt väl belyser viktiga skeden av natur- och

kulturlandskapets utveckling eller är ostört och inrymmer en stor

mångfald av naturtyper och biotoper. Det kan vara av särskilt stort

intresse också därför att det hyser unika och hotade eller sårbara

naturtyper, biotoper eller arter. Bestämmelsen är vidare avsedd att

skydda sådana kulturmiljöer som dokumenterar olika utvecklingsperioder

i vårt lands historia. När det gäller områden som är av riksintresse för

friluftslivet spelar förutsättningarna för naturupplevelser och

friluftsverksamhet samt tillgängligheten för allmänheten stor roll.

Bestämmelsens motiv i övrigt finns förutom i prop. 1985/86:3 även i

prop. 1994/95:230 s. 79 ff. samt s. 124 ff.

7 § Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller

material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt

försvåra utvinningen av dessa.

Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är

av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Enligt första stycket skall mark- och vattenområden som innehåller

värdefulla ämnen eller material så långt möjligt skyddas mot åtgärder

som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Därmed avses sådana

råvaruförekomster som finns i marken eller under sjö- och havsbottnen,

dvs. i huvudsak mineralråvaror. Växande skog omfattas sålunda inte. Det

är självklart att sådana ämnen och material som finns i stora mängder och

är vanligt förekommande i naturen inte behöver något särskilt skydd

enligt paragrafen. Syftet med bestämmelsen är att ge möjlighet till

framtida utvinning av sådana ämnen och material som bedöms som

värdefulla från samhällsekonomiska utgångspunkter. För att markera

detta har det föreskrivits att det skall vara fråga om värdefulla ämnen

eller material. Utvinning av dessa ämnen är inte alltid omedelbart aktuell.

Bestämmelsens utformning medför att de områden som omfattas i

avvaktan på utvinning kan användas för ändamål som inte hindrar eller

påtagligt försvårar en framtida utvinning. Bestämmelsen innebär dock

inte något absolut skydd för de ifrågavarande områdena. I den mån

områdena behöver användas för andra angelägna ändamål, som hindrar

eller påtagligt försvårar framtida utvinning, måste en avvägning göras

mellan de olika markanvändningskraven. Detta har markerats genom

uttrycket "så långt möjligt" som tillsammans med "påtagligt försvåra"

kommenteras under 2 §.

I andra stycket finns en bestämmelse till skydd för områden som

inrymmer sådana fyndigheter av ämnen och material som är av

riksintresse. Därmed avses främst fyndigheter av sådana ämnen eller

material som är eller bedöms kunna bli av stor betydelse för landets

försörjningsberedskap. Inom sådana områden med särskilt värdefulla

resurser får kommunerna och de statliga myndigheterna inte planera för

eller lämna tillstånd till verksamheter som kan förhindra eller påtagligt

försvåra ett utnyttjande av resurser.

8 § Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar

för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution,

kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt

möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten

eller utnyttjandet av sådana anläggningar.

Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första

stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra till-

komsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

I paragrafen finns bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden

som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge är särskilt lämpliga för

anläggningar som behövs för vissa viktiga och nödvändiga funktioner i

samhället. Det är här bl.a. fråga om att slå vakt om sådana lägesbundna

naturresurser som är mindre vanligt förekommande och som därför gör

vissa mark- och vattenområden särskilt lämpade för sådana anläggningar.

Det kan gälla fysiska resurser som kan ha särskild betydelse för

möjligheterna att lokalisera viss industri, t.ex. djuphamnsförutsättningar.

När det gäller kommunikationer kan det t.ex. vara fråga om strategiskt

viktiga passager förbi terränghinder av olika slag som kan ha stor

betydelse för kommunikationernas funktion. Bestämmelserna i andra

stycket innebär att staten ges möjlighet att se till att reservation av mark

görs för ett visst ändamål men innebär inget slutligt ställningstagande

från statens sida. Av detta följer inte heller automatiskt att kommunen

tvingas godta ett visst företag på den aktuella platsen. Begreppen "så

långt möjligt" och "påtagligt försvåra" behandlas under 2 §.

9 § Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall

så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka

totalförsvarets intressen.

Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för

totalförsvarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan

påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

Bestämmelsen innehåller regler till skydd för områden som har betydelse

för totalförsvaret. Paragrafen motsvarar 2 kap. 9 § naturresurslagen.

Bestämmelsens motiv finns i prop. 1985/86:3 s. 73 ff. samt s. 168 ff.

10 § Om ett område enligt 5 8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga

ändamål, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste

sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysi-

ska miljön i övrigt. Behövs området eller del av detta för en anläggning

för totalförsvaret skall försvarsintresset ges företräde.

Beslut med stöd av första stycket får inte strida mot bestämmelserna i

4 kap.

Det kan naturligtvis uppkomma fall då två eller flera olika intressen, som

enligt bestämmelserna i 5-8 §§ är av riksintresse, står emot varandra

inom ett och samma område. Det kan då röra sig om intressen med olika

tidsperspektiv. I ett sådant fall skall enligt första stycket första meningen

den användningen ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en

hushållning med mark- och vattenområden i ett långsiktigt perspektiv. En

sådan bedömning skall i enlighet med balkens mål innefatta ekologiska,

sociala, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden. I första

stycket har vidare föreskrivits att totalförsvarets intresse skall ges

företräde om ett område eller en del av det behövs för en anläggning för

totalförsvaret. Här avses områden som måste få disponeras av totalför-

svaret om den fastlagda försvarsgraden för landet skall kunna upp-

rätthållas.

Vid bedömningen av vilket riksintresse som har företräde har Sveriges

internationella åtaganden betydelse. I 4 kap. finns särskilda hushållnings-

bestämmelser för vissa områden i landet, vilka i sin helhet är av

riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden.

Bestämmelserna innebär för dessa områden att avvägningar om den

inriktning av mark- och vattenanvändningen som på lämpligaste sätt

främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska

miljön i övrigt görs redan i de olika paragraferna i 4 kap. I denna

paragrafs andra stycke har därför föreskrivits att beslut med stöd av

första stycket inte får strida mot dessa bestämmelser.

5.24.4 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och

vatten för vissa områden i landet

I 4 kap. anges geografiska områden som är av riksintresse med hänsyn

till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Syftet med

bestämmelserna är att skydda dessa värden mot exploateringsföretag och

andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas

bevarandevärden. De geografiska bestämmelserna behandlar

skärgårdarna och kustområdena från gränsen mot Norge till Forsmark,

Höga kusten i Ångermanland, Norrbottens skärgård med angränsande

kustområde, Öland och Gotland, hela fjällvärlden, älvar och älvsträckor

som undantas från vattenkraftsutbyggnad och dessa älvars dalgångar

samt vissa områden i övrigt som har särskilt stora värden för turism och

friluftsliv.

Bestämmelserna skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden

enligt balken samt andra lagar enligt vad som anges i 1 kap. 2 §.

Bestämmelserna i 4 kap. balken motsvarar bestämmelserna i 3 kap.

lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Bestämmelserna

i NRL ersatte de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen.

Vad som anges i propositionen till den lagen, prop. 1985/86:3, gäller

alltjämt.

Av den miljökonsekvensbeskrivning som enligt 6 kap. miljöbalken

skall upprättas i tillståndsansökningar bör framgå hur reglerna i 3 och

4 kap. har tillämpats vid val av lokaliseringsalternativ och utformnings-

principer för verksamheten eller åtgärden. Att en lokalisering skall väljas

som är lämplig med hänsyn till vad som anges i 3 och 4 kap. framgår av

den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 4 §.

1 § De områden som anges i 2 7 §§ är, med hänsyn till de natur- och

kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse.

Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i

dessa områden endast om det inte möter något hinder enligt 2 7 §§ och

om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur-

och kulturvärden.

Bestämmelserna i första stycket och 2 6 §§ utgör inte hinder för

utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller

för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det

finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för

anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller

material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket.

I första stycket anges att de områden som anges i 2-7 §§ i sin helhet är av

riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i

områdena. Det innebär bl.a. att staten med stöd av 12 kap. 1 § plan- och

bygglagen kan ingripa mot sådana plan- och tillståndsbeslut enligt den

lagen som innebär att riksintressen inte tillgodoses.

Dessa områden av riksintresse består bl.a. av kust- och fjällområden

samt vissa älvar och vattendrag och urvalet baseras på den process av

kunskapsinsamling, programarbete och planeringsåtgärder som vidtagits

inom ramen för den fysiska riksplaneringen som pågått allt sedan slutet

av 1960-talet. I första stycket har vidare angetts att exploateringsföretag

och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast

om hinder inte möter enligt 2-7 §§ och om det kan ske på ett sätt som inte

påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Denna bestämmelse

till skydd för områdenas natur- och kulturvärden innebär i likhet med

övriga bestämmelser i 4 kap. att en vägning redan är gjord och att således

natur- och kulturvärdena skall ges företräde i konkurrenssituationer. Med

uttrycket "påtagligt skadar" avses sådana åtgärder som kan ha en

bestående negativ inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt

kan ha stor negativ inverkan på detta. Det bör därvid betonas att

bedömningen bör utgå från de samlade natur- och kulturvärdena i hela

det geografiska området. Enligt andra stycket skall bestämmelserna i

första stycket och 2-6 §§ inte hindra utvecklingen av befintliga tätorter

eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som

behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör

bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av

sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra

stycket. Med utveckling av befintliga tätorter avses förändringar av

bebyggelse och anläggningar som behövs med hänsyn till en normal

befolkningsutveckling, förändringar i bostadsstandarden, behovet av

trafikleder, grönområden, service, sysselsättning etc. Med utveckling av

lokalt näringsliv avses en tillväxt i befintliga näringsgrenar eller tillkomst

av nya verksamheter i en omfattning som innebär att det finns tillräckliga

sysselsättningstillfällen för befolkningen. Vid de bedömningar som görs

när bestämmelsen tillämpas bör man också ta i beaktande den befintliga

näringslivsstrukturen, tätortsstorleken etc. Beträffande anläggningar som

behövs för totalförsvaret avses nödvändiga anläggningar för vårt lands

gränsförsvar samt annan försvarsverksamhet där alternativ lokalisering

inte kan väljas. Undantaget för utvinning av fyndigheter avser endast

sådana ämnen och material som är av riksintresse och i dessa fall krävs

särskilda skäl. Undantagen omfattar som framgår endast 2-6 §§,

bestämmelsen i 7 § om nationalstadspark omfattas inte av undantagen.

2 § Inom följande områden skall turismens och friluftslivets, främst det

rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av

tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön:

Kustområdet och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge

till Lysekil,

Kustområdet i Halland,

Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden,

Kustområdet i Skåne från Örnahusen söder om Skillinge till Åhus,

Kustområdena och skärgårdarna i Småland och Östergötland från

Oskarshamn till Arkösund,

Kustområdena och skärgårdarna i Södermanland och Uppland från

Oxelösund till Herräng och Singö,

Kustområdet och skärgården i Ångermanland från Storfjärden vid

Ångermanälvens mynning till Skagsudde,

Kustområdet och skärgården i Norrbotten från Bondöfjärden till

riksgränsen mot Finland,

Öland,

Gotland,

Sjö- och åslandskapet vid Romeleåsen i Skåne,

Åsnen med öar och strandområden och områdena söder därom utmed

Mörrumsån och vid sjön Mien till Pukaviksbukten och Listerlandet,

Vänern med öar och strandområden,

Vättern med öar och strandområden,

Tiveden med områdena vid sjön Unden och sjön Viken samt området

utmed Göta kanal mellan Karlsborg och Sjötorp,

Området Dalsland Nordmarken från Mellerud och sjön Ånimmen vid

Vänern till sjösystemet från Dals-Ed i söder till Årjäng och

Östervallskog i norr,

Fryksdalen från Kil till Torsby samt området utmed övre delen av

Klarälven inom Torsby kommun,

Mälaren med öar och strandområden,

Området Malingsbo Kloten mellan Storå, Kopparberg, Smedjebacken

och Skinnskatteberg,

Området utmed Dalälven från Avesta till Skutskär,

Siljan och Orsasjön med öar och strandområden samt området utmed

Oreälven, sjön Skattungen och Oresjön med området söder därom över

Gulleråsen och Boda till Rättvik,

Området utmed Ljusnan från Färila till Bergvik,

Vindelådalen,

Fjällvärlden från Transtrandsfjällen i söder till Treriksröset med

undantag för de fjällområden som anges i 5 §.

I paragrafen anges områden inom vilka turismens och friluftslivets,

främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas vid

bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp

i miljön.

3 § Inom kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot

Norge till Brofjorden, i Småland och Östergötland från Simpevarp till

Arkösund och i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens

mynning till Skagsudde samt på Öland får anläggningar som avses i

17 kap. 1 § 1 11 och 17 inte komma till stånd.

Syftet med bestämmelsen som omfattar de obrutna kustområdena och

Öland är att områdenas karaktär skall bevaras. Därför får enligt

paragrafen inte sådana industriella och liknande anläggningar som avses i

17 kap. 1 § 1 11 och 17, dvs. sådana anläggningar som tidigare har

angetts i 4 kap. 1 § första stycket naturresurslagen, komma till stånd

inom dessa områden.

4 § Inom kustområdena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp

och från Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, på Östergarn och

Storsudret på Gotland samt på Fårö får fritidsbebyggelse komma till

stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det

finns särskilda skäl får dock annan fritidsbebyggelse komma till stånd,

företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller

avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionerna.

Inom områden som avses i första stycket får anläggningar som avses i

17 kap. 1 § 1 7 och 10 11 komma till stånd endast på platser där det

redan finns anläggningar som skall prövas enligt angivna lagrum.

Enligt första stycket får inom de kustområden och skärgårdar som anges

där fritidsbebyggelse endast tillåtas i form av kompletteringar av

befintlig bebyggelse. Med kompletteringar avses sådana tillskott till en

befintlig bebyggelsegrupp, som innebär att det av fritidsbebyggelse

ianspråktagna området inte ökar nämnvärt i omfattning. Vidare avses

tillskott som innebär en naturlig avrundning av ett befintligt

bebyggelseområde. Även fritidsbebyggelse genom förtätning inom

befintliga bebyggelseområden torde normalt kunna ske. Om det finns

särskilda skäl får dock enligt första stycket andra meningen annan

fritidsbebyggelse komma till stånd, företrädesvis sådan som tillgodoser

det rörliga friluftslivets behov eller avser enkla fritidshus i närheten av de

stora tätortsregionerna. Med särskilda skäl avses bl.a. att bebyggelsen

ingår som ett led i att förbättra områdenas attraktivitet för turism och

friluftsliv. Som exempel kan nämnas stugbyar för uthyrning, vandrarhem

och enkla campingstugor. Enligt paragrafens andra stycke får inom

områden som avses i första stycket anläggningar som avses i 17 kap. 1 §

1-7 och 10-11 komma till stånd endast på platser där sådana anläggningar

redan finns.

5 § Inom fjällområdena Långfjället Rogen, Sylarna Helags,

Skäckerfjällen, Burvattnet, Hotagsfjällen, Frostviken Borgafjällen,

Marsfjällen Vardofjällen, Artfjället, Tärna Vindelfjällen, Sarek Mavas,

Kebnekaise Sjaunja, Rostu och Pessinki får bebyggelse och

anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen,

den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga

friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endast om det kan

ske utan att områdenas karaktär påverkas.

Enligt paragrafen får inom angivna fjällområden bebyggelse och

anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den

bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga

friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endast om det kan

ske utan att områdenas karaktär påverkas. Bestämmelsen innebär att

mark- och vattenresurserna inom dessa områden, de obrutna

fjällområdena, skall användas på ett sådant sätt att områdenas karaktär

bevaras. Det grundläggande i avgränsningen av de obrutna fjällområdena

är att områdena i princip saknar vägar och järnvägar. För att bevara

orördheten bör huvudprincipen vara att nya vägar och järnvägar inte får

anläggas. Undantag som kan bli aktuella är exempelvis vägar som

behövs för enstaka fastigheter eller för rennäringen. Bebyggelse får

endast komma i fråga för de ändamål som anges i paragrafen. Inte heller

vattenkraftsutbyggnad kan tillåtas om områdenas obrutna karaktär inte

kan bevaras.

6 § Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för

kraftändamål får inte utföras i nationalälvarna Torneälven, Kalixälven,

Piteälven och Vindelälven med tillhörande vattenområden, källflöden

och biflöden samt i följande vattenområden med tillhörande käll- och

biflöden:

I Dalälven Västerdalälven uppströms Hummelforsen

 och Österdalälven uppströms Trängslet

I Ljusnan Voxnan uppströms Vallhaga

I Ljungan Ljungan uppströms Storsjön samt Gimån

 uppströms Holmsjön

I Indalsälven Åreälven, Ammerån, Storån Dammån samt

 Hårkan

I Ångermanälven Lejarälven, Storån uppströms Klumpvattnet,

 Långselån Rörströmsälven, Saxån,

 Ransarån uppströms Ransarn samt Vojmån

 uppströms Vojmsjön

Vapstälven

Moälven

Lögdeälven

Öreälven

I Umeälven Tärnaån, Girjesån och Juktån uppströms

 Fjosoken

Sävarån

I Skellefteälven källflödena uppströms Sädvajaure respektive

 Riebnes samt Malån

Byskeälven

Åbyälven

I Luleälven Stora Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla

 Luleälven uppströms Skalka och

 Tjaktjajaure samt Pärlälven

Råneälven

Emån

Bräkneån

Mörrumsån

Fylleån

I Enningdalsälven Enningdalsälven uppströms riksgränsen till

 Norge

Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraft-

ändamål får inte heller utföras i följande älvsträckor:

I Klarälven sträckan mellan Höljes och Edebäck

I Dalälven Västerdalälven nedströms Skiffsforsen samt

 Dalälven nedströms Näs bruk

I Ljusnan sträckan mellan Hede och Svegsjön samt

 sträckan mellan Laforsen och Arbråsjöarna

I Ljungan sträckan mellan Havern och Holmsjön samt

 sträckan nedströms Viforsen

I Indalsälven Långan nedströms Landösjön

I Ångermanälven Faxälven mellan Edsele och Helgumsjön

I Umeälven Tärnaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta

Första och andra stycket gäller inte vattenverksamhet som förorsakar

endast obetydlig miljöpåverkan.

Enligt paragrafen råder förbud mot vattenkraftsutbyggnad i vissa älvar

samt deras vattenområden och älvsträckor. Utbyggnadsförbudet gäller

även bi- och källflöden till de älvar och älvsträckor som anges i första

stycket.

Antalet skyddade älvar och älvsträckor i paragrafen, som motsvarar

3 kap. 6 § naturresurslagen, har utökats ett flertal gånger, senast 1993. Då

infördes dessutom för de fyra största outbyggda älvarna benämningen

nationalälvar (prop. 1992/93:80, bet. 1992/93:BoU7, rskr. 1992/93:214).

Det innebar ingen saklig ändring av skyddet av dessa men de gavs

därmed av riksdag och regeringen en särskild plats bland de skyddade

älvarna.

I andra stycket anges de älvsträckor i vissa älvar som inte får byggas ut

för vattenkraftsändamål. Detta förbud omfattar dock endast de angivna

älvsträckorna, inte bi- och källflöden. De typer av åtgärder som omfattas

av utbyggnadsförbudet är vattenkraftverk samt vattenreglering och vat-

tenöverledning för kraftändamål. Det innebär att vattenregleringar och

vattenöverledningar för annat än kraftändamål och annan

vattenverksamhet, t.ex. dikningsföretag och vattenuttag för

jordbruksändamål och för industriändamål inte omfattas av förbudet. För

sådan vattenverksamhet krävs dock tillstånd enligt 11 kap. Där anges

också vad som avses med vattenverksamhet, vattenreglering och

vattenöverledning.

Enligt tredje stycket gäller första och andra styckena inte

vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. Det

innebär att tillstånd enligt denna undantagsbestämmelse bör kunna

lämnas för smärre åtgärder som hänför sig till en redan företagen

utbyggnad, t.ex. ersättningsbyggnader till ett befintligt kraftverk och

ombyggnader eller effektiviseringar, under förutsättning att inverkan på

naturmiljön inte ökar i nämnvärd omfattning. Utformningen av tredje

stycket hindrar i och för sig inte att medgivande lämnas även till nya

vattenkraftsprojekt. Det torde emellertid vara utomordentligt få helt nya

projekt som har endast obetydlig miljöpåverkan. Av 17 kap. 3 § första

stycket 3 framgår att regeringen kan förbehålla sig att tillåtlighetspröva

vattenverksamhet enligt detta stycke i enskilda fall.

7 § Området Ulriksdal Haga Brunnsviken Djurgården är en

nationalstadspark.

Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar

komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan

intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska

landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas.

I första stycket anges att området Ulriksdal Haga Brunnsviken

Djurgården är nationalstadspark.

I andra stycket anges det skydd som skall gälla för nationalstadsparker.

Ny bebyggelse och nya anläggningar får komma till stånd och andra

åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller

naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden

i övrigt skadas. Det innebär att ny mark som inte omfattas av tidigare

exploateringar inte får tas i anspråk för bebyggelse och nya anläggningar.

Bestämmelsen utgör således inte något hinder mot pågående

markanvändning i sådana delar av en nationalstadspark som redan är

tagna i anspråk för bebyggelse och anläggningar. Bestämmelsen innebär

en skärpning av bestämmelsen i 1 § beträffande skyddet av det historiska

landskapets natur- och kulturvärden genom att skaderekvisitet ändrats

från påtagligt skada till enbart skada. Med skada avses i denna paragraf

en negativ inverkan av någon betydelse för de angivna värdena.

Bestämmelsens motiv i övrigt finns i prop. 1994/95:3 och bet.

1994/95: BoU6.

5.24.5 5 kap. Miljökvalitetsnormer

Föreskrifter om miljökvalitet

1 § Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet

meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i

övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller

miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors

hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer).

Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela

miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska

unionen.

Miljökvalitetsnormer skall fastställas genom föreskrifter av regeringen.

Sådana föreskrifter skall meddelas i de fall det finns skäl att fastställa

lägsta godtagbara miljökvalitet. Miljökvalitetsnormer får avse den

miljömässiga kvaliteten hos alla former av recipienter. Detta

sammanfattas i paragrafen med uttrycket mark, vatten, luft och miljön i

övrigt. Det kan finnas skäl att fastställa miljökvalitetsmål även då det inte

finns förutsättningar för att meddela en miljökvalitetsnorm. Detta bör då

emellertid ske i form av riktlinjer och bör inte regleras inom ramen för

tillämpningen av miljökvalitetsnormer. Det finns redan i dag ett stort

antal sådana riktlinjer framtagna.

En miljökvalitetsnorm skall avse ett visst geografiskt område. Dessa

områden kan vara av olika storlek. En norm kan omfatta en eller flera

sjöar eller andra vattendrag, en del av en kommun eller hela kommunen,

flera kommuner, ett eller flera län eller hela landet. Normerna kan även

omfatta vissa typer av områden.

Regeringen skall utfärda miljökvalitetsnormerna. I de fall införandet av

en miljökvalitetsnorm är föranledd direkt av EG-direktiv får regeringen

överlåta detta till en förvaltningsmyndighet, om avsikten är att den

beslutade normen skall gälla i Sverige med motsvarande värden som

rättsakten från EU. Naturvårdsverket har redan i dag enligt

hälsoskyddsförordningen (1983:616) sådana bemyndiganden av

regeringen. Dessa bemyndiganden är till att börja med 9 b § förordningen

att utfärda föreskrifter enligt 14 a § hälsoskyddslagen om gränsvärden för

luftföroreningar när det behövs till följd av EU-medlemskapet. Verket

har med stöd av det bemyndigandet utfärdat föreskrifter om högsta

tillåtna halt i luft av svaveldioxid, SNFS 1993:10, av sot (svävande

partiklar), SNFS 1993:11, och av kvävedioxid, SNFS 1993:12. Vidare får

verket enligt 9 c § förordningen meddela föreskrifter om vattnets

beskaffenhet i vissa badanläggningar och strandbad enligt 8 §

hälsoskyddslagen. Verket har utfärdat sådana föreskrifter beträffande

strandbadvatten i SNFS 1996:6.

Godtagbar miljökvalitet skall fastställas enbart utifrån kunskaper om

vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska

förhållanden. Därmed ges en klar information om de faktiska

miljöriskerna och det skapas incitament för ett fortsatt

miljöförbättringsarbete i Sverige. Tekniska och ekonomiska förhållanden

kan däremot ha betydelse för vilka åtgärder som bör vidtas med

anledning av miljökvalitetsnormen då dessa åtgärder bör vara så

kostnadseffektiva som möjligt.

Miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta

med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida. Det saknas

dock normalt skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den

föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får

betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är

sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids.

Miljökvalitetsnormer skall alltid meddelas om det krävs för att Sveriges

internationella förpliktelser skall uppfyllas. Utgångspunkten för

föreskrifterna bör vara det miljötillstånd som eftersträvas och som har

ställts upp t.ex. av riksdagen eller inom EU. I inledningen till

författningskommentaren har angetts att regeringen under våren 1998

avser att till riksdagen överlämna en proposition med förslag till konkreta

miljömål. Miljökvalitetsnormer bör kunna bli ett viktigt instrument att

använda för att förverkliga sådana miljömål.

Vad miljökvalitetsnormer skall ange

2 § Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller

störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för

olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med

utan fara för påtagliga olägenheter.

Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas

efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange

1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller

miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer,

2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan

störning, eller

3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i

vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem.

Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i

yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för

bedömning av tillståndet i miljön.

Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.

Enligt paragrafens första stycke skall miljökvalitetsnormer ange de

föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för

utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan

belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Föroreningsnivåer eller

störningsnivåer kommer i många fall att anges som gränsvärden eller

tröskelvärden. Hur sådana definieras inom EU beträffande luftkvalitet

framgår av artikel 3 i ramdirektivet 96/62/EG.

Miljökvalitetsnormer skall grunda sig på vetenskapliga kriterier och

vara effektrelaterade. När det bestäms vilka normer som bör tas fram kan

olika urvalskriterier användas. Ett kriterium är påverkan på människors

hälsa och välbefinnande. Ett annat är risken för miljöskador. Att det för

människor räcker med olägenheter av betydelse medan det för miljön och

naturen krävs påtagliga olägenheter innebär att det krävs lägre

föroreningsnivåer eller störningsnivåer för människor än för miljön och

naturen. När miljökvalitetsnormer fastställs skall beaktas vad den

känsligaste delen av befolkningen samt de mest känsliga ekosystemen

kan utsättas för. Ofta torde normerna komma att fastställas på grundval

av internationellt samarbete.

Med miljökvalitet avses här en beskrivning av ett miljötillstånd med

avseende på förekomst av föroreningar och vissa andra störningar.

Vilken tillförsel till mark, vatten, luft eller miljön i övrigt av

miljöpåverkande ämnen, produkter eller andra störningar under viss tid

som kan godtas är således inte något direkt uttryck för det som här avses

med miljökvalitet.

Miljökvalitetsnormer skall enligt paragrafens andra stycke p. 1 ange

högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön

i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer som inte får

över- eller underskridas efter en viss tidpunkt. Det kan exempelvis vara

halten av vissa tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Det

kan också vara halten av svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH-

värdet. När det gäller luftföroreningar måste dock normen av praktiska

skäl ha ett sådant innehåll att den beträffande en högsta halt får

överskridas en viss procent av tiden eftersom det är svårt att mättekniskt

få fram de högsta värdena, s.k. korttidsvärden. Kemiska produkter och

biotekniska organismer behandlas närmare i 13 och 14 kap. I 14 kap. 2 §

anges att med kemiska produkter avses kemiska ämnen och beredningar

av kemiska ämnen och i 14 kap. 3 § framgår vad som avses med en

bioteknisk organism.

En norm kan enligt paragrafens andra stycke p. 2 även ange högsta

nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning. Detta

kan exempelvis gälla högsta godtagbara nivå av strålning från radon.

En miljökvalitetsnorm kan vidare enligt p. 3 gälla högsta eller lägsta

nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i ett vattensystem, vattendrag,

grundvatten eller del av ett sådant som inte får överskridas eller

underskridas. Avsikten med sådana kvalitetsnormer är i första hand att

skydda naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkter för bevattning.

Enligt paragrafens tredje stycke kan miljökvalitetsnormer även ange

högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som

kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Exempelvis

kan förekomsten av alger i insjöar eller kustvatten utnyttjas som mått på

vattnets näringstillstånd. Förekomsten av hälsofarliga mikroorganismer i

yt- och grundvatten är ett annat exempel.

Det skall i en miljökvalitetsnorm anges en viss tidpunkt efter vilken en

högsta eller lägsta förekomst av någon parameter inte får överskridas

eller underskridas, dvs. när normen skall vara uppnådd. Detsamma gäller

för högsta störningsnivå som inte får överskridas. Det är dock viktigt att

betona att en miljökvalitetsnorm inte ger någon rätt att förorena eller

störa upp eller ner till den angivna normen, utan enbart innebär ett förbud

mot att förorena eller störa utöver normen. För utsläpp som inte innebär

att normen överträds gäller givetvis de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.

Om en miljökvalitetsnorm när den införs överträds på grund av utsläpp

från befintliga verksamheter behövs det rimlig tid för att genomföra

sådana åtgärder att den godtagbara miljökvaliteten kan uppnås, vilket bör

tas hänsyn till när tidpunkten fastställs.

En miljökvalitet kan uttryckas med såväl ord som siffervärden. Att i

författningstext i det konkreta fallet ange gränser för miljökvalitet i ord

torde dock knappast vara möjligt. En tillräcklig stringens torde i

allmänhet endast kunna uppnås genom siffervärden. En användning av

siffervärden för miljökvalitet förutsätter emellertid att det finns klart

definierade mätmetoder och mätparametrar. Det medför svårigheter att

bedöma vilka mätparametrar som kan anses vara relevanta för

miljökvaliteten, eftersom ett ekosystem består av både levande och icke

levande materia, det vill säga organismer som samspelar med varandra

och en omgivning bestående av kemiska substanser och mineral.

Systemet är inte statiskt utan förändras ständigt bl.a. på grund av

mänsklig påverkan.

Erfarenheten visar att med ledning av befintlig vetenskaplig kunskap

kan vissa gränsvärden sättas upp för vad människan eller miljön tål utan

olägenhet. Vidare kan nämnas att Naturvårdsverket arbetar med att

utveckla mätbara parametrar för olika ekosystem i syfte att ännu bättre

kunna fastställa godtagbar miljökvalitet.

Det finns stora skillnader mellan olika markområden och mellan olika

vattenområden i fråga om bl.a. växt- och djurliv. Detta hänger samman

med det geografiska läget, berggrunden, naturligt åldrande m.m.

Följaktligen finns det väsentliga skillnader i vad som kan anses vara

godtagbar miljökvalitet mellan olika områden. Miljökvalitetsnormer

kopplade till naturen behöver därför anpassas till områdenas naturgivna

förutsättningar.

Miljökvalitetsnormer skall alltså ange vad som från vetenskaplig

synpunkt kan anses vara godtagbar miljökvalitet. De skall normalt inte

avspegla något naturligt tillstånd, utan endast i de fall detta är motiverat,

eftersom vissa ämnen är helt naturfrämmande. Kunskapsutvecklingen

inom dessa områden, bl.a. inom EU och Världshälsoorganisationen,

WHO, måste noggrant följas.

Av paragrafens fjärde stycke framgår att när behov föreligger skall

miljökvalitetsnormer omprövas.

Exempel på kvalitetsnormer finns i ett flertal EG-direktiv. Dessa är

beträffande luftkvalitet direktiv (80/779/EEG) om gränsvärden och

vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och

svävande partiklar, ändrat genom direktiv (89/427/EEG), direktiv

(82/884/EEG) om gränsvärde för bly i luften och direktiv (85/203/EEG)

om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. I alla dessa anges gränsvärden

som inte får överskridas. Enligt ett nytt direktiv (96/62/EG) om

utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten skall nya gränsvärden

och tröskelvärden för luft fastställas för ett antal föroreningar, bl.a för de

ämnen som omfattas av de tre här tidigare nämnda direktiven.

 Direktiv för kvalitetskrav beträffande vatten är direktiv (75/440/EEG)

om den kvalitet som krävs på ytvatten som är avsett för framställning av

dricksvatten i medlemsstaterna, direktiv (80/778/EEG) om kvaliteten på

vatten avsett att använda som dricksvatten, direktiv (76/160/EEG) om

kvaliteten på badvatten, direktiv (78/659/EEG) om kvaliteten på sådant

sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla

fiskbestånden samt direktiv (79/923/EEG) om kvalitetskrav på

skaldjursvatten. Vidare bör nämnas direktiv (91/676/EEG) om skydd mot

att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. I vissa av dessa

vattenvårdsdirektiv anges de högsta koncentrationerna som får finnas av

vissa ämnen, t.ex. kvicksilver, kadmium och hexaklorcyklohexan i olika

typer av vattenområden, såsom insjöar, vattendrag och flodmynningar.

Enligt badvattendirektivet skall medlemsstaterna för alla badplatser eller

för varje enskild badplats fastställa de värden som skall gälla för

badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan till direktivet.

När det gäller vattenkvalitet har kommissionen lämnat ett förslag till

ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta flera av de angivna

vattendirektiven. Detta kommenteras närmare under 8 §.

Hur miljökvalitetsnormer skall uppfyllas

3 § Myndigheter och kommuner skall säkerställa att de

miljökvalitetsnormer som meddelats enligt 1 § uppfylls när de

 prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och

anmälningsärenden,

 utövar tillsyn, eller

 meddelar föreskrifter.

Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter

iaktta miljökvalitetsnormer.

Miljökvalitetsnormerna är tillämpliga inom hela det område som

omfattas av miljöbalkens bestämmelser för att enhetliga regler som

skapar förutsättningar för likformiga beslut skall kunna uppnås.

Som framgår av paragrafen skall myndigheterna och kommunerna i sin

verksamhet säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelats enligt

1 § skall uppfyllas så snart som möjligt och senast vid den tidpunkt som

föreskrivits.

Enligt första stycket skall myndigheter och kommuner säkerställa detta

vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och

anmälningsärenden samt vid tillsyn. Vidare kan normerna läggas till

grund för andra föreskrifter. Genom att någon eller några av de angivna

åtgärderna vidtas får miljökvalitetsnormerna, om än indirekt, också en

styrande verkan för enskilda verksamhetsutövare.

Enligt paragrafens andra stycke skall kommuner och myndigheter

iaktta normerna även när de planerar och planlägger. Det innebär att

planering och planläggning skall göras på ett sådant sätt att möjligheterna

att uppfylla normerna underlättas. Med planering och planläggning avses

detsamma som i plan- och bygglagen. I översiktsplaner, detaljplaner och

områdesbestämmelser bör framgå hur miljökvalitetsnormer kan

uppfyllas.

4 § Verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds.

Bestämmelser om att tillstånd inte får beviljas för verksamhet som

medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds finns i 16 kap. 5 §.

Bestämmelser om att tillstånd eller villkor för ett tillstånd får omprövas,

om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en

miljökvalitetsnorm överträds, finns i 24 kap. 5 § 2.

Som framgått redan av 3 § får miljökvalitetsnormerna betydelse för all

berörd verksamhet, både befintlig och nytillkommande. I denna paragrafs

första stycke anges att verksamhet skall bedrivas så att

miljökvalitetsnormer inte överträds. I de fall överskridandet av

föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet orsakas av en enskild

verksamhet skall tillsynsmyndigheterna ingripa och föreskriva åtgärder

eller andra försiktighetsmått vid anläggningen. Om det är en verksamhet

som har tillstånd och sådana åtgärder och försiktighetsmått inte ryms

inom villkoren, finns möjlighet att inom ramen för prövningssystemet

ompröva tillstånd och villkor om en norm överträds vilket framgår av

24 kap. 5 § 2. Enligt den paragrafen får tillståndsmyndigheten ompröva

tillstånd såvitt avser bestämmelser om tillåten produktionsmängd och

annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra

eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana

för en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet om verksamheten

med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.

Beror överskridandet på föroreningar eller störningar från

verksamheter utanför det av normen reglerade geografiska området kan

åtgärder i stället sättas in utanför detta område.

De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som då skall föreskrivas

regleras bl.a. i hänsynsreglerna i balken varvid miljökvalitetsnormerna

visar vilken miljökvalitet som behöver uppnås vid tillämpningen av

hänsynsreglerna. Som framgår av 2 kap. 7 § andra stycket får den

skälighetsavvägning som skall göras enligt den paragrafen inte medföra

att en miljökvalitetsnorm åsidosätts.

Miljökvalitetsnormerna kan också ligga till grund för generella

föreskrifter. När generella föreskrifter skall meddelas kan det vara

lämpligt att förklara det berörda området som miljöskyddsområde.

Sådana områden regleras i 7 kap. 19 och 20 §§.

Om en norm överträds i ett område där det är en allvarlig

föroreningssituation finns möjligheter för regeringen att förbjuda utsläpp

enligt 9 kap. 4 §. Sådana förbud utgör omprövningsgrund enligt 24 kap.

5 § 9. Ett tillstånd hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att

omedelbart meddela sådana brådskande förelägganden som är

nödvändiga för att undvika ohälsa eller att allvarlig skada på miljön

uppkommer vilket framgår av 26 kap. 9 § fjärde stycket.

Inom ramen för de försiktighetsmått som kan åläggas varje enskild

verksamhetsutövare bör strävan vara att fördela bördorna så att de mest

kostnadseffektiva lösningarna uppnås. Skulle det visa sig att en

miljökvalitetsnorm får orimliga konsekvenser i ett enskilt ärende får

åtgärdsprogrammet anpassas efter den nya situationen.

Det bör vara möjligt och även lämpligt att ompröva tillståndsvillkoren

för flera verksamheter i ett sammanhang genom grupprövning. Genom en

sådan grupprövning kan fördelningen av de utökade kraven göras rättvis

mellan dem som skall genomföra minskningen av utsläpp så att normen

uppfylls. Sådan grupprövning bör göras när verksamhetsutövarna begär

det. En typ av grupprövning bör även göras utan begäran genom att

tillståndsmyndigheten beslutar om gemensam handläggning av skilda

ärenden när den anser att det behövs för att kunna göra en rättvis

fördelning av utsläppsminskningarna. Det bör även vara möjligt att i ett

åtgärdsprogram enligt 5 § ange att framställan skall göra om att

ansökningar om omprövning skall handläggas gemensamt.

Gemensam prövning kan också vara lämplig när större miljövinster

kan uppnås genom gemensamma lösningar än vad som kan uppnås

genom åtgärder vid de enskilda anläggningarna. Gemensamma villkor

kan då bestämmas för de verksamheter som omfattas av prövningen. I

vissa fall kan det vara mer kostnadseffektivt för en verksamhetsutövare

att vidta åtgärder för att reducera miljöpåverkan vid en annan verksamhet

än den egna. Grupprövning är i första hand lämpligt om de samlade

utsläppen av ett ämne inom ett område behöver minskas, men det saknar

betydelse från miljösynpunkt var utsläppsminskningen sker.

Bestämmelser om sådan omprövning finns i 16 kap. 8 § samt 24 kap. 6 §.

I paragrafen har även tagits in en hänvisning till bestämmelserna i

16 kap. 5 § om att tillstånd inte får beviljas för en ny verksamhet som

medverkar till att en norm överträds. I fråga om nytillkommande

verksamhet som skall tillståndsprövas kan två situationer tänkas

uppkomma då miljökvalitetsnormer kan utgöra hinder för etablering.

Dels kan den planerade verksamheten i sig leda till att en

miljökvalitetsnorm överträds, dels kan verksamheten bli lokaliserad till

ett område där en miljökvalitetsnorm redan överträds och där

etableringen inte ryms inom åtgärdsprogrammet för att nå den

godtagbara miljökvaliteten. I det första fallet bör den planerade

verksamheten inte få komma till stånd om inte utrymme för den skapas

genom att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande

mån, så att normen inte överträds. I det andra fallet där normen redan är

överträdd räcker det inte att olägenheter från andra källor reduceras i

minst motsvarande mån, eftersom belastningen i ett redan överbelastat

område då skulle bli oförändrad. Som framgår av 16 kap. 5 § måste i

dessa fall olägenheterna från annan verksamhet minska så pass att

möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig utsträckning. Det

innebär att den totala belastningen måste minska mer än endast

marginellt för att verksamheten skall få komma till stånd. Det kan i

sådana fall bli aktuellt med s.k. grupprövning enligt 16 kap. 8 §. Då

öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för att minska

utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för

den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör

hinder för att den nya verksamheten skall kunna etableras.

Åtgärdsprogram

5 § Ett åtgärdsprogram skall upprättas, om det behövs för att en

miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana

fall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov

uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller

flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana

åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att besluta

om åtgärdsprogram som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska

unionen.

Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område överträds därför

att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall

regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer upprätta ett

åtgärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar

möjligheten att uppfylla normen förekommer.

Innan en myndighet eller kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall

den samråda med myndigheter och kommuner som berörs samt med

verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Ett

åtgärdsprogram som upprättas av en kommun skall beslutas av

kommunfullmäktige.

Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen

bestämmer.

Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund.

Enligt paragrafens första stycket skall ett åtgärdsprogram upprättas, om

det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet

på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen

skall i sådana fall när den utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer

eller när behov uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller

besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta

sådana åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att

besluta om åtgärdsprogram som följer av rättsakt från EU. Enligt flera av

de direktiv som angetts i kommentaren till 2 § finns krav på att

åtgärdsprogram skall upprättas. I de fall en myndighet med stöd av 1 §

andra stycket får rätt att meddela en miljökvalitetsnorm som följer av en

rättsakt från EU kan det vara lämpligt att den myndigheten får rätt att

besluta även om åtgärdsprogram som kan krävas enligt samma rättsakt.

Det får inte råda någon tveksamhet om vilken eller vilka kommuner

eller statliga myndigheter som skall upprätta ett program. Ett exempel

kan vara att regeringen meddelar miljökvalitetsnormer för vissa

vattendrag eller vattenområden. Regeringen kan då uppdra åt t.ex.

Naturvårdsverket eller berörda länsstyrelser eller kommuner att besluta

om åtgärdsprogram. Om det finns behov kan flera ges i uppdrag att

upprätta åtgärdsprogram avseende sina ansvarsområden.

Så länge en miljökvalitetsnorm endast omfattar en kommun bör det i

första hand vara en angelägenhet för kommunen i fråga att ta ställning till

hur genomförandet skall ske och vilket åtgärdsprogram som bör tas fram

i anledning av regeringens beslut. I de fall normen föranleder åtgärder

avseende flera slags föroreningskällor, t.ex. vägar och miljöfarlig

verksamhet såsom industrier och jordbruk, är ett skäl för att upprätta ett

åtgärdsprogram att samordna nödvändiga åtgärder så att största möjliga

effekt uppnås. Innan en kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall den

alltid samråda med andra myndigheter som berörs, vilket framgår av

paragrafens tredje stycke. Ett åtgärdsprogram torde i de flesta fall

innefatta åtgärder som också annan myndighet än kommunen skall vidta.

Detta gäller framför allt länsstyrelsen, men i många fall kan även andra

åtgärder behövas. Det kan exempelvis gälla frågan om omprövning av

tillståndsvillkor vilket enligt balken skall göras framställan om av

Naturvårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen. Det kan också

gälla krav om föreskrifter för jordbruket om odling eller begränsning av

antalet djur. Samråd bör även ske med verksamhetsutövare som berörs i

betydande omfattning, t.ex. industrier vars tillstånd skall omprövas. Ett

åtgärdsprogram för kommunen skall beslutas av kommunfullmäktige.

Om en miljökvalitetsnorm berör flera kommuner inom ett län måste

genomförandet samordnas. Därför bör länsstyrelsen vanligtvis åläggas

skyldighet att upprätta åtgärdsprogrammet, om det är fråga om flera

kommuner i samma län. Det sagda utesluter inte att det i vissa fall kan

vara lämpligt att de kommuner, två eller flera, som normen omfattar

upprättar programmet i mellankommunal samverkan. Som Lagrådet

påpekat kan det vara lämpligt att, för de fall då ett regionplaneringsorgan

eller något annat kommunalförbund med likartade uppgifter redan har

inrättats, öppna möjlighet att anförtro även upprättandet av

åtgärdsprogram åt ett sådant organ. Därför har, i enlighet med Lagrådets

förslag, ett sista stycke lagts till i paragrafen med innebörd att med

kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund. Länsstyrelsen

bör dock alltid vara den som upprättar åtgärdsprogrammet i de fall där

Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller annan verksamhet inom

försvaret berörs. Innan länsstyrelsen beslutar om ett åtgärdsprogram skall

den givetvis också i enlighet med tredje stycket först samråda med andra

berörda myndigheter och kommuner. Detta följer också redan av

verksförordningen (1995:1322). Även länsstyrelsen skall samråda med

verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning, t.ex. industrier

vars tillstånd skall omprövas.

Omfattar miljökvalitetsnormen flera län, bör regeringen eller den

myndighet regeringen bestämmer upprätta åtgärdsprogrammet.

Regeringen kan då bestämma att programmet skall upprättas gemensamt

av flera länsstyrelser i samarbete. I de fall störningskällor som ligger

utanför det geografiska område som miljökvalitetsnormen avser har

betydelse för möjligheten att uppfylla normen, bör det också ankomma

på regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att upprätta ett

åtgärdsprogram. Detta bör omfatta hela det område där störningskällorna

finns. Avgörande för vem som skall upprätta åtgärdsprogrammet bör då

vara det geografiska område inom vilket utsläppskällorna finns. Även i

dessa fall gäller samrådsskyldigheten enligt tredje stycket för den

myndighet som skall upprätta programmet.

Av paragrafens fjärde stycke framgår att åtgärdsprogrammet skall

skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer.

6 § Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som kan påverka de

föroreningsnivåer eller störningsnivåer som avses i 2 § första stycket. I

ett åtgärdsprogram skall anges

1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas,

2. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara

uppfylld senast den tidpunkt som avses i 2 § andra stycket,

3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna

åtgärder vidtas, och

4. när de skall vara genomförda.

Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart femte

år.

I första stycket klargörs att ett åtgärdsprogram kan omfatta alla typer av

verksamhet som påverkar de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som

kvalitetsnormer avser. Detta gäller oavsett om verksamheten är

tillståndspliktig.

I ett åtgärdsprogram skall anges den miljökvalitetsnorm som skall

uppfyllas samt i vilket område den har överträtts och för vilket område

åtgärdsprogrammet gäller. Vidare skall anges vilka åtgärder som skall

vidtas för att normen skall vara uppfylld senast den tidpunkt som avses i

2 § andra stycket. Det kan exempelvis vara utsläppsminskningar.

Åtgärdsprogrammet skall då klarlägga vilka möjligheter som finns att

med tekniska eller andra lösningar och inom rimliga ekonomiska ramar

pressa ner de lokala utsläppen så att godtagbar miljökvalitet erhålls. Det

innebär att programmet även bör innehålla uppgift om de källor som

bidrar till att normen överträds, i vart fall de källor som i betydande

omfattning bidrar. Då bör i den utsträckning det är möjligt även beräknas

vad varje sådan huvudsakliga källa bidrar med. Vid fördelning av

åtgärder skall hänsyn tas till olika föroreningskällors belastningsdel.

Vidare bör anges hur mycket den totala belastningen måste minska för att

normen skall uppnås. Även fördelningen av åtgärder mellan befintlig

verksamhet med tillstånd och befintlig verksamhet utan tillstånd samt

mellan myndigheter bör anges. Fördelningen bör göras på ett

kostnadseffektivt sätt och kostnaderna för att genomföra åtgärderna bör

också anges.

Även vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna

vidtas och när de skall vara genomförda skall anges. Både ekonomiska

och administrativa styrmedel kan tas upp i åtgärdsprogrammet. I de fall

föroreningar från andra länder påverkar möjligheten att uppfylla en

miljökvalitetsnorm kan åtgärderna bestå av internationella kontakter och

förhandlingar. Genomförandet av åtgärdsprogrammet måste i vissa fall få

sträcka sig över längre tidsperioder.

Av paragrafens andra stycke framgår att ett åtgärdsprogram skall

omprövas vid behov av den myndighet som har beslutat om programmet.

Detta bör dock alltid göras minst vart femte år, om behov inte har visat

sig finnas tidigare.

Enligt nuvarande regler i miljöskyddslagen kan krav på skyddsåtgärder

riktas mot den som utövar miljöfarlig verksamhet. Vanligtvis omfattar

kraven på skyddsåtgärder själva föroreningskällan, dvs. den miljöfarliga

verksamhet som förorsakar olägenheterna. Det förekommer emellertid

också att huvudmannen för den störande verksamheten åläggs att vidta

skyddsåtgärder vid det objekt som utsätts för störningen, t.ex. att

installera treglasfönster till skydd mot buller eller uppföra

skyddsplanteringar. Det bör gå att åstadkomma olika lösningar för objekt

eller områden som utsätts för störningar från flera verksamheter. Det

finns fall då man genom återskapande av våtmarker, bibehållande av

grönzoner längs vattendrag m.m., kan uppnå större miljöeffekter än vad

som kan åstadkommas genom åtgärder vid de enskilda

föroreningskällorna. Därför kan ett åtgärdsprogram omfatta även sådana

åtgärder.

Utgångspunkten för arbetet med åtgärdsprogram bör vara att det inom

området i fråga skall uppnås så samlade lösningar på miljöproblemen

som möjligt. Åtgärdsprogrammet bör kunna avse fysisk planering med

uppbyggnad av miljöanpassad infrastruktur, att framställningar skall

göras om omprövning av tillståndsgiven verksamhet, föreskrifter som

omfattar även icke tillståndsgiven verksamhet, ekonomiska styrmedel

och åtgärder för att på sikt påverka människors beteende genom bl.a.

utbildning och miljömärkning. Vissa verksamheter som i dag inte

omfattas av miljöskyddslagens regelsystem, t.ex. biltrafiken, har många

gånger stor eller t.o.m. avgörande betydelse för miljösituationen i ett

område. Ett exempel kan vara att regeringen meddelar

luftkvalitetsnormer för att skydda även känsliga grupper mot

hälsoeffekter. Regeringen bör då även fastställa ett åtgärdsprogram med

bl.a. åtgärdskrav för bilavgaser och en satsning på kollektivtrafik. I

programmet kan även ingå krav på åtgärder i fråga om trafikplanering

och utbyggnad av kollektivtrafiken. Åtgärdsprogrammet bör därför, som

tidigare angetts, inte bara inriktas på förekommande miljöfarlig

verksamhet inom ett område utan även omfatta analyser av all

verksamhet som kan påverka de störningsnivåer en norm omfattar

oavsett om den är tillståndspliktig eller inte.

I åtgärdsprogrammet bör även anges vilka ansökningar om

omprövning av villkor för verksamheter som bör göras för att

miljökvalitetsnormen skall uppfyllas. Då bör även kunna anges att

framställan om gemensam handläggning av skilda ärenden skall göras i

de fall detta bedöms lämpligt.

När en myndighet eller en kommun har upprättat ett åtgärdsprogram

bör den informera de som berörs av detta på lämpligt sätt. Det kan

exempelvis göras genom annonsering i lokal- eller rikspress beroende på

vilket område programmet omfattar.

Prövning av åtgärdsprogram

7 § Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av

regeringen.

Enligt paragrafen får regeringen föreskriva att vissa åtgärdsprogram

skall prövas av regeringen. Med stöd av detta stycke kan regeringen

exempelvis föreskriva att regeringen skall pröva sådana åtgärdsprogram

som berör försvaret och som Försvarsmakten begär att regeringen skall

överpröva. Föreskrifterna kan även omfatta sådan rätt för annan

myndighet vars ansvarsområde berörs.

Genom överprövningen får regeringen bedöma om programmet som

har upprättats är lämpligt utformad eller ofullständig och därför inte kan

förväntas leda till att den utfärdade miljökvalitetsnormen uppfylls utan

bör ändras. Genom detta kan också en enhetlig praxis uppnås.

Åtgärdsplaner

8 § Regeringen får upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till

följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en

eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall

upprätta sådana åtgärdsplaner.

Enligt paragrafen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag,

får regeringen upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till följd av

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen kan även

besluta att delegera uppgiften och föreskriva att en eller flera

myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall upprätta

sådana åtgärdsplaner. Som angetts under 2 §, utarbetas för närvarande

inom EU ett ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta flera av där

nämnda direktiv. Det gäller direktiv (75/440/EEG) om den kvalitet som

krävs på ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i

medlemsstaterna, direktiv (78/659/EEG) om kvaliteten på sådant

sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla

fiskbestånden och direktiv (79/923/EEG) om kvalitetskrav på

skaldjursvatten. Dessutom skall det ersätta grundvattendirektivet

(80/68/EEG). Enligt det förslag från kommissionen som föreligger

kommer direktivet att innehålla krav på att medlemsländerna skall

indelas i avrinningsdistrikt. För samtliga dessa avrinningsdistrikt skall

upprättas planer för avrinningsområdesförvaltning för att uppnå vissa

miljömål för yt- och grundvatten. Därför ges regeringen i denna paragraf

rätt att meddela de föreskrifter som kan krävas om detta. De

åtgärdsplaner som avses i denna paragraf är av mera övergripande natur

för att vissa miljömål på sikt skall uppnås. Åtgärdsprogram som avses i

5-7 §§ skall vara på en mera detaljerad nivå och avse mera näraliggande

tidsperioder.

Mätning och kontroll

9 § Regeringen skall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas

även besluta vilka som är skyldiga att utföra de mätningar som behövs

för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm uppfylls.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela föreskrifter om mätmetoder och redovisning av mätresultat.

Enligt första stycket skall regeringen när den utfärdar föreskrifter om

miljökvalitetsnormer enligt 1 § även besluta vilka som är skyldiga att

utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en

miljökvalitetsnorm uppfylls. Denna tillsynsuppgift kan exempelvis

åläggas den nationella och regionala miljöövervakningen.

Mätskyldigheten kan även åläggas en kommun och då avses i paragrafen

inte någon längre gående mätskyldighet än vad som hittills följt av 14 a §

hälsoskyddslagen. Skyldigheten att mäta kan även fördelas mellan

miljöövervakningen och kommuner. Skyldigheten att vid behov utföra

mätningar avser alla parametrar, som kan bli föremål för föreskrifter om

godtagbar miljökvalitet. Vidare bör mätningar som görs hos eller i

anslutning till en verksamhetsutövare bekostas av verksamhetsutövaren

med stöd av föreskrifter enligt 27 kap. 2 §. Mätningar som kan behövas

inom ramen för ett åtgärdsprogram enligt 5 § omfattas också av

paragrafen.

Enligt paragrafens andra stycke får regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om mätmetoder och

redovisning av mätresultat. Dessa föreskrifter kan vidare innehålla regler

om en rapporteringsskyldighet av data och om skyldighet att utföra

mätningar i syfte att kontrollera i vilken utsträckning de konkreta

åtgärderna ger önskad effekt.

5.24.6 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat

beslutsunderlag

När det krävs en miljökonsekvensbeskrivning

1 § En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd

enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med

stöd av balken. En sådan skall finnas även vid tillåtlighetsprövning enligt

17 kap.

Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en

miljökonsekvensbeskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden

enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av

balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen

får även föreskriva om undantag från skyldigheten enligt första stycket

att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter vars

miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande.

Enligt första stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning ingå i en

ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som

har meddelats med stöd av balken och krävs även vid

tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Det innebär att en

miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i alla ansökningar om tillstånd

enligt balken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken med

vissa undantag. Bestämmelser om tillstånd i balken finns i 9, 11 och 12

kap. Möjligheter för regeringen att pröva tillåtlighet av vissa

verksamheter finns i 17 kap. och sådana ärenden omfattas alltså också av

kravet. En miljökonsekvensbeskrivning skall således upprättas t.ex av

den som avser att ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet som är

tillståndspliktig enligt föreskrifter med stöd av 9 kap. 6 eller 7 §§ och för

vattenverksamhet som är tillståndspliktig enligt 11 kap. 9 §. Detsamma

gäller för sådan täktverksamhet som enligt 12 kap. kräver tillstånd.

Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar gäller även ansökan om

tillstånd till utbyggnad eller ändring av befintliga verksamheter.

Någon miljökonsekvensbeskrivning krävs dock inte för tillstånd för

genetiskt modifierade organismer enligt 13 kap. eller för tillstånd eller

godkännande av kemiska produkter eller biotekniska organismer enligt

14 kap. För dessa finns dock särskilda krav om bl.a. miljö- och hälsout-

redning i 13 kap. 8 § samt i 14 kap. 7 §. De särskilda krav som ställs i

angivna kapitel motsvarar till viss del de krav på utredning av kon-

sekvenserna för miljön som finns i detta kapitel.

Regeringen får enligt andra stycket föreskriva att en

miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas även i dispensärenden eller i

andra ärenden enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd

av balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Det kan

till exempel gälla vissa typer av strandskyddsdispenser eller vissa typer

av anmälningsärenden enligt denna balk för vilka det inte föreligger

obligatoriskt krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt första stycket.

Regeringen kan då även med stöd av 2 § första stycket 2 föreskriva att

beslutsmyndigheten i det enskilda fallet skall kunna besluta om krav på

att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas i ett ärende som inte

omfattas av det generella kravet på en sådan.

Regeringen får även föreskriva om undantag från kravet på

miljökonsekvensbeskrivningar, dock endast för verksamheter vars

miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Det kan gälla

verksamheter som visserligen kräver tillstånd, men där verksamhetens

beskaffenhet gör att det saknas anledning att kräva en

miljökonsekvensbeskrivning. Detta kan exempelvis gälla tillstånd till

begränsade markavvattningsföretag eller till mindre åtgärder som en

lantbrukare vill vidta som är tillståndspliktiga, t.ex. ta bort en stenmur i

jordbruksmark. Ett ytterligare exempel kan vara inrättande av

avloppsanordningar för vattentoaletter för vilket tillståndsplikt kan

föreskrivas enligt 9 kap. 7 §. Det ankommer på regeringen att vid behov

meddela föreskrifter om sådana undantag.

2 § Om det behövs för att miljöpåverkan skall kunna bedömas, får

regeringen föreskriva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning

1. i ärenden enligt annan lag, av vilken det framgår att hänsyn till

människors hälsa eller miljön skall beaktas vid lagens tillämpning,

2. i särskilda ärenden av annat slag inom miljöbalkens område än som

avses i 1 §.

 I fråga om sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i första

stycket gäller vad som sägs i detta kapitel, om inte något annat har

föreskrivits.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt första

stycket 1 kan regeringen föreskriva om generella krav på att

miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas även i ärenden enligt andra

lagar, av vilka det framgår att hänsyn till människors hälsa eller miljön

skall beaktas vid lagens tillämpning. Bemyndigandet motsvarar till viss

del det bemyndigande som idag finns i 5 kap. 2 § naturresurslagen där

det anges att regeringen kan föreskriva om krav på

miljökonsekvensbeskrivningar i ärenden enligt de lagar som anges i 1

kap. 2 § nämnda lag, de hittills s.k. NRL-anknutna lagarna. Med stöd av

bemyndigandet i naturresurslagen har regeringen i förordningen

(1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivit att

miljökonsekvensbeskrivningar krävs i ärenden enligt lagen om vissa

torvfyndigheter, lagen innefattande vissa bestämmelser om elektriska

anläggningar, lagen om vissa rörledningar, luftfarts-lagen, lagen om

kontinentalsockeln och lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av

allmän farled och allmän hamn. Bemyndigandet i denna paragraf är dock

vidare eftersom det inte har begränsats till vissa lagar. Det har dock

begränsats till lagar av vilka det framgår att hälso- och miljöskäl skall

beaktas.

Regeringen kan med stöd av bemyndigandet i första stycket 2 även

föreskriva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning i särskilda

ärenden av annat slag inom miljöbalkens område än som avses i 1 §. Det

kan då exempelvis föreskrivas att beslutsmyndigheten i det enskilda

fallet skall kunna besluta om krav på att en miljökonsekvensbeskrivning

skall upprättas i ett ärende inom miljöbalkens område som inte omfattas

av föreskrifter med generellt krav på en sådan.

Paragrafens andra stycke medför att miljöbalkens föreskrifter om

miljökonsekvensbeskrivningar skall gälla om inte något annat har

föreskrivits.

Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar

3 § Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och

beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet

eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten,

luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark,

vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med

material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad

bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön.

I paragrafen anges vad som är syftet med en

miljökonsekvensbeskrivning, att identifiera och beskriva de direkta och

indirekta effekterna som en planerad verksamhet eller åtgärd kan

medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat,

landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och

den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material,

råvaror och energi. Då bör även samspelet mellan dessa beaktas. Den

skall vidare göra en samlad bedömning möjlig av dessa direkta och

indirekta effekter på människors hälsa och miljön. Avsikten är att en

miljökonsekvensbeskrivning skall ge ett så bra beslutsunderlag som

möjligt från miljösynpunkt. Arbetet med att beskriva

miljökonsekvenserna skall ingå som en integrerad del redan från

inledningen av den projektutveckling som avses leda fram till en ansökan

om att exempelvis få bedriva en verksamhet, bygga en anläggning eller

vidta en åtgärd. Arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen skall

medverka till att kunskapsluckor upptäcks liksom till en ökad kunskap

och insikt om miljö-, hälso- och naturresursfrågor i det enskilda ärendet.

Vidare skall en miljökonsekvensbeskrivning bidra till att en viss

verksamhet, om den får komma till stånd, får så lite negativ

miljöpåverkan som möjligt. Allmänhetens medverkan och möjlighet att

påverka miljökonsekvensbeskrivningen och den planerade verksamheten

i ett tidigt skede är en viktig del i sammanhanget.

Paragrafen överensstämmer till stora delar med artikel 3 i direktiv

85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG.

Tidigt samråd och beslut om betydande miljöpåverkan

4 § Alla som avser att bedriva verksamhet eller vidta någon åtgärd som

kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt denna balk eller enligt

föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall tidigt samråda

med länsstyrelsen. De skall även samråda med enskilda som kan antas

bli särskilt berörda och göra det i god tid och i behövlig omfattning

innan de gör en ansökan om tillstånd och upprättar den

miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 1 §. Före samrådet skall

den som avser att bedriva verksamheten till länsstyrelsen och enskilda

som särskilt berörs lämna uppgifter om den planerade verksamhetens

lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda

miljöpåverkan.

Vad som sägs i första stycket gäller också för ärenden för vilka en

miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt 1 § andra stycket.

Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta om verksamheten eller

åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet får

inte överklagas. Innan beslut fattas skall yttrande i frågan begäras in

från tillsynsmyndigheten i de fall denna inte är länsstyrelsen.

Regeringen får föreskriva om vilka slags verksamheter och åtgärder

som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Enligt paragrafens första stycke är den som avser att bedriva verksamhet

eller vidta någon åtgärd för vilken krävs tillstånd eller beslut om

tillåtlighet enligt balken och som därför även skall upprätta en

miljökonsekvensbeskrivning, skyldig att tidigt informera och samråda

med länsstyrelsen. De skall även samråda med enskilda som kan antas bli

särskilt berörda innan de gör en ansökan om tillstånd och upprättar den

miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 1 §. Detta är en viktig del i

inledningen av den process som skall leda fram till ett beslut i

tillståndsfrågan. Detta samråd skall ske på ett mycket tidigt stadium,

långt innan en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas.

Kravet gäller generellt för all tillståndspliktig verksamhet enligt balken

och skall avse både ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen.

Kraven gäller enligt andra stycket även för ärenden för vilka en

miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt föreskrift som meddelats med

stöd av 1 § andra stycket. Det gäller även beträffande en

miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 §, vilket också framgår

av den paragrafens andra stycke där det anges att vad som sägs i detta

kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar gäller även i fråga om sådana

om inte något annat har föreskrivits.

Samrådet är särskilt viktigt beträffande verksamheter som kan antas få

betydande miljöpåverkan. Om påverkan är betydande skall klaras ut vid

detta samråd.

Med enskilda som kan antas bli särskilt berörda avses framför allt

närboende och andra som särskilt kommer att bli berörda, i många fall

kommer dessa också att vara sakägare. Det är viktigt att dessa kommer in

på ett inledande stadium i processen och får möjlighet att påverka även

om verksamheten senare inte bedöms ha betydande miljöpåverkan. Hur

omfattande samråd som behövs i varje enskilt fall samt hur detta skall

utformas blir beroende av den planerade verksamhetens art och

omfattning. Detta uttrycks i paragrafen genom att samråd skall ske i

behövlig omfattning. Enskilda som kan antas särskilt bli berörda omfattar

inte en bredare allmänhet. Deras möjlighet att påverka processen regleras

i 5 §.

Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden skall före

samrådet till länsstyrelsen och enskilda som särskilt berörs lämna

uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning och

utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Det innebär att de

uppgifter som då finns, bestående av preliminära planer och beräkningar,

får utgöra underlag för samrådet.

Enligt paragrafens tredje stycke skall, efter det att samråd har hållits,

länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra

en betydande miljöpåverkan. Den som avser att bedriva verksamheten

eller vidta åtgärden får därmed besked om ett utökat samråd med

miljökonsekvensbedömning enligt 5 § behöver hållas och vilka krav som

miljökonsekvensbeskrivningen måste uppfylla. Det kan även underlätta

den kommande handläggningen för den myndighet som kommer att få

pröva den ansökan som senare skall göras. Beslutet i denna fråga får inte

överklagas särskilt. I de fall länsstyrelsen beslutar att verksamheten inte

kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kan den beslutande

myndigheten självfallet ändå göra en annan bedömning när ansökan ges

in. Det kan exempelvis visa sig att det kommit fram ytterligare

beslutsunderlag som innebär att verksamheten kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan. I de fall tillsynsmyndigheten är annan än

länsstyrelsen skall länsstyrelsen innan den fattar beslut inhämta yttrande

från tillsynsmyndigheten i frågan om det kan antas bli betydande

miljöpåverkan.

Enligt paragrafens fjärde stycke får regeringen föreskriva om vilka

slags verksamheter eller åtgärder som alltid kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan. Vid utfärdande av sådana föreskrifter skall

hänsyn tas bl.a. till bilagorna till direktiv 85/337/EEG, ändrat genom

direktiv 97/11/EG. Om verksamheten inte omfattas av sådana föreskrifter

får länsstyrelsen bedöma vad som är betydande miljöpåverkan bl.a.

utifrån verksamhetens art, storlek och lokalisering. Verksamheter eller

åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är framför

allt sådana vars tillåtlighet skall prövas av regeringen enligt 17 kap. samt

en stor del av den miljöfarliga verksamhet för vilket krävs tillstånd enligt

föreskrifter som kommer att meddelas med stöd av 9 kap. 6 §. Det gäller

särskilt den verksamhet som kommer att prövas av miljödomstolen men

även en stor del av den miljöfarliga verksamhet som länsstyrelsen skall

pröva som första instans. Ofta kan även vattenverksamhet, inte bara de

som skall tillåtlighetsprövas av regeringen, antas medföra betydande

miljöpåverkan.

Även beträffande verksamheter som omfattas av föreskrifter enligt

fjärde stycket, att verksamheten kan antas medföra betydande

miljöpåverkan, skall länsstyrelsen ta ställning till om det i det enskilda

fallet är en verksamhet eller åtgärd av sådant slag som omfattas av

föreskrifterna.

Utökat samråd med miljökonsekvensbedömning

5 § Om länsstyrelsen enligt 4 § beslutar att verksamheten eller åtgärden

kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, skall ett förfarande med

miljökonsekvensbedömning genomföras. Vid ett sådant förfarande skall

den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråda

med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de

organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse

verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och

miljöpåverkan samt innehåll och utformning av

miljökonsekvensbeskrivningen.

I paragrafen anges att om länsstyrelsen beslutar enligt 4 § att

verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan skall ett förfarande med miljökonsekvensbedömning

genomföras. Vid en sådan bedömning, som innebär ett utökat samråd

jämfört med 4 §, skall den som avser att bedriva verksamheten eller vidta

åtgärden samråda med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den

allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet

skall bl.a. avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning

och utformning. Vidare skall verksamhetens eller åtgärdens befarade

miljöpåverkan behandlas samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll

och utformning. Genom förfarandet med miljökonsekvensbedömning

skall myndigheter, organisationer, sakägare och allmänhet beredas

tillfälle att framföra synpunkter och kunna påverka den planerade

verksamheten eller åtgärden samt miljökonsekvensbeskrivningen.

Inflytandet förstärks för myndigheter och allmänhet under

planeringsstadiet och underlaget för den som skall upprätta

miljökonsekvensbeskrivningen breddas.

För att förfarandet med miljökonsekvensbedömning skall fylla sin

funktion måste den, i likhet med samrådet enligt 4 §, komma in i ett tidigt

skede, parallellt med planeringen av tekniska och ekonomiska frågor. Det

måste ske innan exploatören har fattat beslut om inriktningen i stort av

verksamheten och innan några låsningar har gjorts beträffande

lokalisering och utformning eller projektet i övrigt fått en mera bestämd

utformning. Det innebär att samrådet givetvis skall ske i god tid innan

ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. I paragrafen

regleras alltså ett tidigt samråd. I 8 § finns bestämmelser om

allmänhetens möjlighet att till tillståndsmyndigheten yttra sig över den

färdiga miljökonsekvensbeskrivningen samt ansökan.

Hur omfattande detta utvidgade samråd bör vara i varje enskilt fall

samt hur detta skall utformas blir även det beroende av den planerade

verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Den som avser att

bedriva verksamheten eller vidta åtgärden bör lämpligtvis när det är

möjligt ta direkt kontakt med dem som kan ha ett intresse i saken. Antalet

berörda myndigheter förutom tillståndsmyndigheten bör i allmänhet inte

vara större än att sådan direktkontakt kan tas. Kommunen kan förutsättas

alltid komma att beröras, framför allt torde byggnadsnämnd och miljö-

och hälsoskyddsnämnd oftast vara berörda.

Även centrala statliga myndigheter kan beröras såsom

Naturvårdsverket, Boverket, Kammarkollegiet, Närings- och

teknikutvecklingsverket, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket,

Fiskeriverket, Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk. Detta gäller

framför allt när det är verksamheter eller åtgärder av mycket stor

omfattning.

När det gäller sakägare bör det i många fall också vara praktiskt

möjligt med en direktkontakt. När dessa utgör ett större antal och när det

gäller kontakten med allmänheten kan det i många fall inledas med

åtgärder som rundskrivelser och annonsering i ortspressen. Detta kan

sedan kombineras med informationssammanträden och utställningar om

den planerade verksamheten, där tillfälle ges att lämna såväl muntliga

som skriftliga synpunkter till de ansvariga för projektet och

miljökonsekvensbeskrivningen.

Med den allmänhet som kan antas bli berörd avses i paragrafen ett

betydligt vidare begrepp än enskilda som avses i 4 §. Det är dels

allmänheten i de områden som kan antas bli utsatta för miljöpåverkan

från verksamheten eller åtgärden, dvs. närboende men även annan

ortsbefolkning. I många fall kan dessa även vara sakägare. Någon

begränsning till den här angivna allmänheten att delta i samrådet finns

det dock inte utan en vidsträckt tolkning av begreppet allmänheten avses.

Skyldigheten för den som avser att bedriva verksamheten att informera

gäller dock endast den allmänhet som kan antas bli berörd. Bland

organisationer som kan vara berörda kan nämnas miljö- och

naturvårdsorganisationer. Det gäller framför allt sådana som är

verksamma på den ort där verksamheten eller åtgärden planeras.

Eftersom förfarandet med miljökonsekvensbedömning är avsett att

leda till att den planerade verksamhetens eller åtgärdens miljöverkan blir

ordentligt klarlagd och att allmänhet, organisationer m.fl. verkligen skall

kunna påverka, kan det vara lämpligt att ha ett samrådsförfarande vid

flera tillfällen. Om det är omfattande ingrepp i miljön som skall göras

och flera alternativ växer fram under processen är det särskilt lämpligt att

samrådet upprepas eller sker i etapper. I vissa fall bör det också vara

möjligt att förena samrådsförfarandet i denna paragraf med annan typ av

information eller samråd som blir aktuellt. Plan- och bygglagen

innehåller krav på samråd, när det gäller t.ex översikts- och

detaljplanering med berörda myndigheter, sakägare och andra. Det

förfarande med miljökonsekvensbedömning som föreskrivs i denna

paragraf bör i vissa fall kunna samordnas med den samrådsskyldighet

som föreligger enligt PBL.

På samma sätt som råd inhämtas från myndigheter om den planerade

verksamhetens bedrivande kan råd även inhämtas om hur

miljökonsekvensbedömningen bör genomföras.

Enligt 22 kap. 1 § första stycket 2 skall en ansökan innehålla uppgift

om det samråd som skett och vad som framkommit vid detta. Om

samrådsskyldighet inte har fullgjorts, får prövningsmyndigheten

förelägga sökanden vid vite att vidta de samrådsåtgärder som behövs.

Oavsett att samråd har ägt rum mellan exploatören och länsstyrelsen om

miljökonsekvensbeskrivningens innehåll kan den beslutande

myndigheten givetvis begära komplettering i enlighet med

förvaltningsrättsliga principer i de fall beskrivningen som ges in inte

uppfyller kraven. Enligt 24 kap. 3 och 5 §§ kan ett tillstånd återkallas och

villkor omprövas om sökanden vilselett tillståndsmyndigheten genom att

lämna oriktiga uppgifter eller utelämna uppgifter av betydelse för

tillståndet.

6 § Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan i ett annat land, skall den ansvariga myndighet som

regeringen bestämmer informera det landets ansvariga myndighet om

den planerade verksamheten eller åtgärden och ge den berörda staten

och den allmänhet som berörs där möjlighet att delta i ett

samrådsförfarande om ansökan och miljökonsekvensbedömningen.

Sådan information skall också lämnas om en annan stat som kan antas

bli utsatt för en betydande miljöpåverkan begär det.

Paragrafen medför en skyldighet att informera alla länder som kan antas

utsättas för en betydande miljöpåverkan, oavsett om de är medlemmar i

EU eller anslutna till Esbokonventionen om

miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang

(SÖ 1992:1). Berörda stater och den allmänhet som berörs där skall

beredas möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om ansökan och

miljökonsekvensbedömningen.

Genom denna bestämmelse genomförs art. 7 i direktivet 85/337/EEG

om miljökonsekvensbeskrivningar, ändrat genom direktiv 97/11/EG.

Enligt artikeln skall, i de fall en verksamhet kan antas medföra en

betydande inverkan på miljön i ett annat medlemsland, detta land

informeras och ges tillfälle att delta i förfarandet med

miljökonsekvensbedömning. Art. 17 i direktivet 96/61/EG om

samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k.

IPPC-direktivet, har liknande innebörd. Även Esbokonventionen

innehåller skyldighet att utbyta information och bereda länder som utsätts

för betydande påverkan och dess allmänhet att ge synpunkter på och ha

samråd om miljökonsekvensbeskrivningen och utformningen av den

planerade verksamheten. För närvarande finns bestämmelser om

tillämpningen av konventionen i 9-11 §§ förordningen (1991:738) om

miljökonsekvensbeskrivningar. Ansvarig myndighet enligt den är

Naturvårdsverket.

Vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla

7 § En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som

kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de

uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland

1. en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om

lokalisering, utformning och omfattning,

2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga

verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall

undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en

miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds,

3. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga

inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och

vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas

medföra,

4. en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt

alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett

visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att

verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och

5. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1 4.

I ett beslut enligt 4 § tredje stycket om att betydande miljöpåverkan

kan antas får länsstyrelsen ställa krav på att även andra jämförbara sätt

att nå samma syfte skall redovisas när alternativa utformningar som

avses i första stycket 4 redovisas.

För verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla

vad som anges i första stycket, i den utsträckning det behövs med hänsyn

till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning.

I paragrafen anges vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla.

Inledningsvis anges att en miljökonsekvensbeskrivning för en

verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall

innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §. Där

anges att syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och

beskriva de direkta och indirekta effekterna som en planerad verksamhet

eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten,

luft, klimat, landskap, kulturmiljö, dels på hushållningen med mark,

vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med

material, råvaror och energi. Vidare skall den göra en samlad bedömning

möjlig av dessa effekter på människors hälsa och miljön. Detta innebär

att en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla de uppgifter som

behövs för att kunna göra en sådan samlad bedömning.

I paragrafens första stycke 1-5 har preciserats vad en

miljökonsekvensbeskrivning däribland skall innehålla för att uppfylla

syftet. Det krävs till att börja med en beskrivning av verksamheten eller

åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning. Den

skall dessutom innehålla en beskrivning av de åtgärder som planeras för

att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, däribland

hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att

en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds.

Uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga

inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och

vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas

medföra skall givetvis också finnas med. Med en verksamhets eller

åtgärds inverkan avses till att börja med sådant som arten, styrkan och

räckvidden av de störningar som den kan medföra. Dessutom skall även

redovisas alla de konsekvenser i övrigt av vikt för hälsan och miljön som

verksamheten eller åtgärden kan antas medföra. Med konsekvenser i

övrigt avses även vad verksamheten eller åtgärden kommer att generera

utöver direkt omgivningspåverkan, t.ex. ytterligare biltrafik i det område

där verksamheten skall etableras. Även inverkan på hushållningen med

mark och vatten och andra resurser skall redovisas. När det gäller

hushållningen med andra resurser kan det avse befintliga anläggningar

och deras utnyttjande, t.ex. i fråga om allmänna kommunikationer kan

det vara viktigt att redovisa konsekvenserna för en redan befintlig

anläggning och dess omgivningar, när en ny anläggning tas i bruk.

Miljökonsekvensbeskrivningen skall även innehålla en icke-teknisk

sammanfattning av de uppgifter som anges i paragrafen.

Den uppräkning som finns i paragrafens första stycke över vad en

miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla överensstämmer med kraven

i artikel 5 och bilaga 4 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv

97/11/EG. Direktivet omfattar endast projekt som innebär utförande av

byggnads- och anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten

och andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet,

inklusive mineralutvinning. Dessutom skall verksamheten antas medföra

en betydande miljöpåverkan. Kraven i paragrafen avser därför i första

hand sådan verksamhet.

Bland de krav som skall ställas på en miljökonsekvensbeskrivning

ingår också att alternativa platser, om sådana är möjliga, och alternativa

utformningar skall redovisas. En beskrivning av alternativet att

anläggningen eller åtgärden inte kommer till stånd (nollalternativet),

skall också i princip alltid redovisas och konsekvenserna av det. Om en

redovisning av alternativ inte har gjorts när en ansökan kommer in till en

tillståndsprövande myndighet, bör myndigheten kräva att sökanden gör

en sådan redovisning. Alternativa platser behöver dock bara redovisas

om sådana är möjliga. Detta bör i de allra flesta fall vara möjligt och

nödvändigt för att miljökonsekvensbeskrivningen skall fylla sin funktion.

En alternativ lokaliseringsplats behöver dock inte anges, om det på grund

av verksamhetens särskilda karaktär inte finns annan lämplig plats. Det

kan exempelvis endast finnas en plats att lokalisera verksamheten på, om

ansökan avser en speciell fyndighet på en viss plats eller en speciell fors i

vilken sökanden vill bygga ett kraftverk. Vidare kan beträffande

försvarets verksamhet försvarspolitiska, militärstrategiska och

ekonomiska skäl medföra att den befintliga lokaliseringen och den

ändrade verksamheten är det enda rimliga alternativet utifrån de beslut

som riksdag och regering fattat. Det är tillståndsmyndigheten som avgör

om sökanden får underlåta att redovisa alternativ. Om sökanden vägrar

att komplettera och redovisa alternativ trots att realistiska sådana

sannolikt kan finnas bör konsekvensen bli att ansökan anses så bristfällig

att den avvisas. Om det är möjligt att ta upp den till prövning kan det leda

till att ansökan avslås därför att hänsynsreglerna i 2 kap., framför allt

lokaliseringsregeln, inte är uppfyllda. Prövningen av

miljökonsekvensbeskrivningen behandlas vidare i kommentaren till 9 §.

Nollalternativet, dvs. konsekvenserna av att anläggningen eller åtgärden

inte kommer till stånd, skall dock i stort sett alltid redovisas. För att en

jämförelse mellan verksamheten enligt ansökan och de redovisade

alternativen skall kunna göras, måste givetvis redovisningen innefatta de

uppgifter som krävs för att kunna bedöma även alternativens

miljöpåverkan. Vidare skall alltid ges en motivering till varför ett visst

alternativ har valts.

Enligt paragrafens andra stycke får länsstyrelsen ställa krav på att

andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas i

miljökonsekvensbeskrivningen. Sådant krav får i samband med beslut

enligt 4 § tredje stycket att verksamheten eller åtgärden kan antas

medföra en betydande miljöpåverkan. Behov av att ställa sådant krav kan

finnas exempelvis i sådana ärenden avseende stora verksamheter och

åtgärder som skall tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap., men

kan ställas även i andra ärenden där betydande miljöpåverkan kan antas. I

sådana ärenden kan det i vissa fall vara lämpligt att länsstyrelsen

samråder med regeringen innan kravet framställs. Med andra jämförbara

sätt att nå samma syfte avses andra möjliga alternativ till den planerade

verksamheten, t.ex. andra möjligheter att utvinna energi eller att välja en

annan typ av kommunikationsmedel, t.ex. en utbyggd järnväg för

höghastighetståg i stället för en flygplats för inrikesflyg.

Miljökonsekvensbeskrivningar som avser verksamheter eller åtgärder

som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall enligt

tredje stycket innehålla vad som anges i första stycket endast i den

utsträckning det krävs för att syftet med miljökonsekvensbeskrivningen

skall uppnås. Kraven enligt första stycket är alltså inte obligatoriska för

dessa utan innehållet får anpassas till verksamhetens eller åtgärdens art

och omfattning. Det är angeläget att kraven inte blir onödigt betungande

för mindre miljöpåverkande verksamheter.

Kungörande samt tillfälle att yttra sig

8 § När en miljökonsekvensbeskrivning upprättats i ett mål eller ärende

om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, skall detta kungöras

tillsammans med kungörelsen om ansökan enligt 19 kap. 4 § och 22 kap.

3 §. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats i något annat mål

eller ärende som rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra

en betydande miljöpåverkan, skall detta kungöras. Har en ansökan gjorts

skall kungörelsen ske tillsammans med kungörelsen av ansökan. Därefter

skall ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen hållas tillgängliga för

allmänheten, som skall beredas tillfälle att yttra sig över dessa innan

målet eller ärendet prövas.

 När dom eller beslut har meddelats i målet eller ärendet skall detta

kungöras. Samtidigt skall också kungöras hur allmänheten kan få

tillgång till information om innehållet. Vidare skall den ansvariga

myndigheten i den stat med vilken samråd hållits enligt 6 § informeras.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Första stycket

innebär ett genomförande av art. 6.2 i direktiv 85/337/EEG, ändrat

genom direktiv 97/11/EG, där det föreskrivs att allmänheten skall ges

tillfälle att framföra sina synpunkter över ansökan och

miljökonsekvensbeskrivningen innan tillstånd beviljas. Art. 15 i IPPC-

direktivet 96/61 har samma innebörd.

I de fall en ansökan skall kungöras av länsstyrelsen enligt 19 kap. 4 §

eller av miljödomstolen enligt 22 kap. 3 §, skall uppgift om

miljökonsekvensbeskrivningen alltid tas med i kungörelsen. Angivna

paragrafer avser mål och ärenden om miljöfarlig verksamhet och

vattenverksamhet. Kravet på att miljökonsekvensbeskrivningen i andra

mål och ärenden skall aktivt hållas tillgänglig för allmänheten gäller

enligt paragrafen endast verksamheter som kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan. Denna begränsning har gjorts eftersom det inte

är rimligt från handläggningssynpunkt att kungöra i alla mål och ärenden

och något krav på detta finns inte heller i EG-direktiven. Övriga

miljökonsekvensbeskrivningar och de ansökningar dessa vanligtvis avser

är dock genom offentlighetsprincipen givetvis tillgängliga och

synpunkter får framföras även beträffande dessa.

Paragrafens andra stycke innehåller en bestämmelse att när dom eller

beslut har meddelats i målet eller ärendet skall detta kungöras samt hur

allmänheten kan få tillgång till information om innehållet. Vidare skall

den ansvariga myndigheten i den stat med vilken samråd hållits enligt 6 §

informeras. En regel om att bl.a. den berörda allmänheten skall

informeras finns i artikel 9 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv

97/11/EG.

Godkännande och beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen

9 § Den myndighet som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende

där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt

beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning

till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i detta kapitel. Ett

sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt utan endast i

samband med att avgörandet i målet eller ärendet överklagas.

Vid prövningen av ansökan skall myndigheten beakta innehållet i

miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden

enligt 4 6 och 8 §§.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt

paragrafens första stycke skall den myndighet som skall pröva en

ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en

miljökonsekvensbeskrivning även ta särskild ställning till om

miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i detta kapitel.

Myndigheten skall alltså göra en fristående bedömning av

miljökonsekvensbeskrivningen. Detta ställningstagande kan göras

antingen i ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet i målet eller

ärendet. Av 22 kap. 1 § första stycket 2 och 2 § andra stycket framgår att

en godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning.

Om en domstol eller myndighet finner att miljökonsekvensbeskrivningen

är otillräcklig och bör kompletteras skall den enligt 22 kap. 2 § andra

stycket förelägga sökanden att avhjälpa bristen. Ett beslut om detta skall

givetvis meddelas så fort som möjligt för att ansökan skall kunna prövas.

Det innebär att om miljökonsekvensbeskrivningen underkänns måste den

kompletteras till dess myndigheten godkänner den. Om komplettering

inte görs så att den blir godtagbar så att ansökan kan prövas i sak, skall

ansökan avvisas. Detta hindrar inte att domstolen eller myndigheten i

enlighet med 22 kap. 2 § andra stycket kan avhjälpa förekommande

brister i ansökan på sökandens bekostnad. Detta bör dock när det gäller

den miljökonsekvensbeskrivning som ansökan skall innehålla ske endast

i undantagsfall, eftersom syftet med en miljökonsekvensbeskrivning bl.a.

är att sökanden skall skaffa sig kunskap om vilka miljökonsekvenserna

blir och vidta åtgärder för att undvika negativa sådana. Frågan om

domstolen eller myndigheten i ett fall när miljökonsekvensbeskrivningen

bedöms som godtagbar bör ge detta tillkänna genom ett särskilt beslut

under rättegången eller ta upp frågan först vid avgörande av målet eller

ärendet, torde som Lagrådet skriver få bli beroende av omständigheterna,

varvid det är av särskild betydelse om invändning har gjorts mot

miljökonsekvensbeskrivningen eller denna annars framstår som

kontroversiell. Det viktiga är att en särskild bedömning görs av

miljökonsekvensbeskrivningen och att den är fristående från prövningen

av ansökan samt att ställningstagandet motiveras. Domstolens eller

myndighetens ställningstagande beträffande

miljökonsekvensbeskrivningen får inte överklagas särskilt, utan endast i

samband med att avgörandet i målet eller ärendet överklagas. En

överprövning av miljökonsekvensbeskrivningen får alltid ske i samband

med att det mål eller ärende som den gäller överprövas.

I paragrafens andra stycke anges att myndigheten vid prövningen av

ansökan även skall beakta innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen

och resultatet av samråd och yttranden enligt 4, 5, 6 och 8 §§. Paragrafen

överensstämmer till stor del med artikel 8 i direktivet 85/337/EEG,

ändrat genom direktiv 97/11/EG, där det föreskrivs att resultaten av

samråden och de uppgifter som har inhämtats enligt direktivets artikel 5,

6 och 7 skall beaktas vid tillståndsgivningen.

Även i IPPC-direktivet 96/61 anges i artikel 9.2 att när tillstånd

meddelas enligt det direktivet skall alla relevanta uppgifter som kommit

in eller slutsatser som dragits till följd av tillämpning av artiklarna 5-7 i

direktivet 85/337 beaktas.

Kostnaden för miljökonsekvensbeskrivningar

10 § En miljökonsekvensbeskrivning samt förfarandet med

miljökonsekvensbedömning skall bekostas av den som gjort en ansökan

som avses i 1 § eller i annat fall är skyldig att upprätta en

miljökonsekvensbeskrivning.

En miljökonsekvensbeskrivning samt förfarandet med

miljökonsekvensbedömning skall bekostas av den som ansöker om

tillstånd till den planerade verksamheten eller åtgärden eller, om sådan

ansökan inte skall göras, av den som ansvarar för verksamheten eller som

skall vidta den åtgärd som miljökonsekvensbeskrivningen avser.

Planer och planeringsunderlag

11 § Varje myndighet som skall tillämpa denna balk skall se till att

sådana planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) och sådant

planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med

mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla

planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa.

Enligt första stycket är de myndigheter som skall tillämpa balkens regler

om hushållning med mark och vatten skyldiga att se till att sådana planer

enligt PBL och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för

tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Detta gäller även

mål och ärenden enligt annan lagstiftning än miljöbalken som berör

frågor om hushållningen med naturresurser och där miljöbalken därför

skall tillämpas. Ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning är en

förutsättning för en från allmän synpunkt god hushållning med

naturresurser. Beslutsprocessen i dessa frågor underlättas om ett adekvat

beslutsmaterial finns tillgängligt och fortlöpande kan tillhandahållas.

Planeringen kan dessutom förväntas successivt utvecklas och anpassas

till nya markområden och problemställningar.

De planer som avses i paragrafen är regionplan, översiktsplan,

detaljplan och områdesbestämmelser. Med planeringsunderlag avses i

första hand det material som utarbetas i kommunerna och av statliga

myndigheter i syfte att klarlägga förutsättningarna för och

konsekvenserna av beslut om användningen av marken och vattnet och

därtill knutna natur- och kulturresurser. Planeringsunderlaget omfattar

t.ex. moment av utredningar, inventeringar och

miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och program för

utformningen av olika åtgärder och ingrepp i marken och vattnet.

Paragrafen motsvarar närmast 6 kap. 1 § första och andra stycket

naturresurslagen. Bestämmelsens motiv i övrigt finns i prop. 1985/86:3

s. 24 ff samt s. 198.

12 § Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat

planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och

vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är

skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt

kommuner och myndigheter som skall tillämpa denna balk samt åt den

som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.

Av paragrafen framgår länsstyrelsens samordnande roll i fråga om

kunskapsförsörjningen för hushållningen med naturresurser.

Länsstyrelsen skall ställa samman sådana utredningar och program samt

annat planeringsunderlag av betydelse för bedömning av frågor om

hushållning med mark och vatten enligt 3 och 4 kap. som finns hos

statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran

tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter

som skall tillämpa balken. Detta gäller även mål och ärenden enligt

annan lagstiftning än miljöbalken som berör frågor om hushållningen

med naturresurser och där miljöbalken därför skall tillämpas.

Länsstyrelsen är skyldig att tillhandahålla detta även åt den som skall

upprätta en miljökonsekvensbeskrivning, vilket överensstämmer med

artikel 5.4 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG.

Paragrafen motsvarar närmast 6 kap. 1 § tredje stycket naturresurslagen.

Paragrafens motiv i övrigt finns i prop. 1985/86:3 s. 24 ff samt s. 198 f.

13 § Regeringen får i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner

skall redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur

kommunen eller kommunerna i sin planering enligt plan- och bygglagen

(1987:10) avser att

1. genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § eller på annat sätt

skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. uppfylls,

och

2. tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten

enligt 3 och 4 kap.

Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen om det uppkommer

behov av en sådan redovisning.

Enligt paragrafen kan regeringen genom ett förvaltningsbeslut ålägga en

eller flera kommuner att redovisa hur de avser att i sin planering enligt

plan- och bygglagen behandla en viss eller vissa frågor. Det gäller enligt

första stycket 1 hur kommunen avser att genomföra ett åtgärdsprogram

för att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. eller hur kommunen i

övrigt avser att skapa förutsättningar för att dessa normer kommer att

uppfyllas. Detta innebär en nyhet i förhållande till motsvarande

bestämmelse i naturresurslagen. Redovisningen kan även enligt första

stycket 2 gälla hur kommunerna avser att tillgodose ett intresse som rör

hushållningen med mark och vatten enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap.

miljöbalken. Det kan exempelvis gälla frågan om en viss mark- eller

vattenanvändningsfråga omfattas av de regler som gäller riksintressen

enligt dessa kapitel eller om de nationella intressena kan anses vara

tillvaratagna på ett tillfredsställande sätt i planeringen. Paragrafen

motsvarar närmast 6 kap. 2 § naturresurslagen. Bestämmelsens motiv i

övrigt finns i prop. 1985/86:3 s. 119 f samt s. 199 f.

ANDRA AVDELNINGEN

Skydd av naturen

5.24.7 7 kap. Skydd av områden

Allemansrätt m.m.

1 § Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen

skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den.

Möjligheten att vistas i naturen är viktig för människans rekreation och

avkoppling. Tillgången till naturen bidrar dessutom till att skapa

förståelse för betydelsen av en god miljö och allmänhetens engagemang

kan öka i frågor om natur och miljö. Det är därför självklart att

miljöbalken innehåller bestämmelser som har avseende på

allemansrätten. I det grundläggande miljöinriktade tänkande som skall

spridas till alla som på olika sätt kan påverka miljön ingår som en

naturlig del att värna om allemansrätten.

För denna paragraf, som delvis motsvarar 1 § naturvårdslagen, gäller

underförstått den grundläggande utgångspunkten att alla skall ha tillgång

till naturen enligt allemansrätten. Sedan den 1 januari 1995 finns i

regeringsformens paragraf om egendomsskydd, 2 kap. 18 §, ett

uttryckligt förbehåll för allemansrätten. I balken finns kompletterande

bestämmelser som omedelbart syftar till att trygga allmänhetens

friluftsliv. Allemansrätten och friluftslivet skyddas tydligast i

bestämmelserna om naturreservat (7 kap. 4 §), strandskyddsområde (7

kap. 13 §), vilthägn (12 kap. 11 §) och stängselgenombrott (26 kap.

11 §).

Allemansrättens innebörd berörs i avsnitt 4.12. Där visas även hur

miljöbalken skall verka för att friluftsliv inte bedrivs på ett sätt som kan

vara skadligt för naturen.

Enligt paragrafen, som utformats enligt Lagrådets förslag, skall alla

som vistas i naturen visa hänsyn och varsamhet. För att detta syfte skall

framgå tydligare har paragrafen justerats i förhållande till

remissförslaget. Paragrafen avser också att ge uttryck för den

grundprincip som anses gälla vid utövandet av allemansrätten och som

brukar sammanfattas med uttrycket "inte störa, inte förstöra".

Nationalpark

2 § Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens

medgivande av regeringen förklaras som nationalpark i syfte att bevara

ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga

tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick.

I paragrafen anges förutsättningarna för att inrätta en nationalpark. De

bestämmelser som gäller idag och finns i 4 § naturvårdslagen har

förtydligats på två sätt. Dels anges att även vattenområden kan avsättas

som nationalpark, dels erinras om att regeringens beslut om nationalpark

förutsätter riksdagens medgivande.

Syftet med en nationalpark skall vara att bevara ett större

sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd.

Naturligtvis hindrar inget att flera olika landskapstyper förekommer i en

stor nationalpark.

Vid tolkning av bestämmelsen kan ledning hämtas från förarbetena till

1952 års naturskyddslag. I Naturskyddsutredningens betänkande Förslag

till ny naturskyddslag m.m. (SOU 1951:5) anges att nationalparker har

som syfte att åt samtid och eftervärld såsom en hela nationens tillhörighet

skydda sammanhängande större områden, vilka utgör karakteristiska

prov på ursprungliga eller av kulturinflytelser relativt oberörda land-

skapstyper med tillhörande ytbildning, djurvärld och växtvärld. Parkerna

skall enligt uttalandet bilda centralhärdar för vetenskaplig forskning men

samtidigt i princip stå öppna för envar (a. bet. s. 85). I motiven till

naturvårdslagen betonades att parkerna normalt skall vara tillgängliga

för turister, t.ex. genom bilvägar till parkernas närhet, vandringsleder och

raststugor (prop. 1964:148, s. 40). Turismen skall dock inte få medföra

att områdenas ursprungliga karaktär går förlorad.

Endast mark- eller vattenområden som ägs av staten får ingå i

nationalparker. Av detta följer att bildandet ofta måste föregås av

omfattande fastighetsköp. Om inte frivilligt förvärv går att genomföra

finns möjlighet för staten att tillgripa expropriation med stöd av 2 kap.

9 § expropriationslagen.

Föreskrifter om allmänhetens uppträdande i en nationalpark kan

meddelas med stöd av 30 § i detta kapitel. Dessutom innebär de allmänna

hänsynsreglerna och hushållningsbestämmelserna i 2 4 kap. att den som

bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför t.ex. en nationalpark

skall iaktta hänsyn och försiktighet så att skada inte uppkommer på de

värden som den berörda nationalparken avser att skydda, se särskilt

2 kap. 3 § och 3 kap. 6 §. Även i andra lagar finns bestämmelser som

skyddar nationalparker. Exempelvis får enligt 3 kap. 6 § minerallagen

undersökningsarbete inte ske i en nationalpark.

3 § Föreskrifter om vård och förvaltning av nationalparker och om

inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom

nationalparker får meddelas av regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer.

I paragrafen ges efter förebild i 5 § naturvårdslagen ett bemyndigande att

meddela föreskrifter om dels vård och förvaltning av nationalparker, dels

inskränkningar i rätten att använda mark. Det senare är ett förtydligande

av gällande rätt och avser föreskrifter som innebär inskränkningar i bl.a.

sådana rättigheter som tillkommer samerna enligt rennäringslagen.

För närvarande anges i nationalparksförordningen (1987:938) syftet

med och geografiska gränser för nationalparkerna. I förordningen anges

vidare hur vård och förvaltning av nationalparkerna är beskaffad.

Naturvårdsverket har i förordningen bemyndigats att efter samråd med

länsstyrelsen meddela närmare föreskrifter i sagda hänseende samt att

utse förvaltare för nationalparken. Motsvarande system kan utan

svårigheter tillämpas inom ramen för miljöbalksregleringen.

Som nämnts i kommentaren till föregående paragraf meddelas

föreskrifter om rätten för allmänheten att vistas inom nationalparker och

om ordningen i övrigt i området inte enligt denna paragraf utan med stöd

av det generella stadgandet om föreskrifter i 30 §.

Naturreservat

4 § Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen

förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda

och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för

friluftslivet.

Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa

värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också

förklaras som naturreservat.

I paragrafen har naturvårdslagens skyddsformer naturreservat (7 §) och

naturvårdsområde (19 §) arbetats samman till en skyddsform som

benämns naturreservat. Vidare har kommun getts befogenhet,

tillsammans med länsstyrelse, att besluta om naturreservat. Historiskt har

naturvården till stor del uppfattats som en statlig angelägenhet. Eftersom

naturvården numera definitivt också betraktas som en kommunal

angelägenhet är det viktigt att kommunerna på olika sätt engageras i

naturvårdsarbetet. I avsnitt 4.13.2 redovisas regeringens överväganden

för att ge kommunerna befogenhet direkt i lag att jämsides med

länsstyrelsen besluta om bl.a. naturreservat. Staten bör naturligtvis även i

fortsättningen svara för säkerställandet av områden som är värdefullast ur

nationellt perspektiv. Därigenom kan kommunerna koncentrera sina

naturskyddsinsatser till sådana mark- och vattenområden som har mer

lokal betydelse.

När både länsstyrelsen och kommunen nu ges beslutanderätt bör

myndigheterna löpande samråda om en lämplig beslutsordning. Frågan

om detta utvecklas också närmare i avsnitt 4.13.2.

Paragrafen innehåller således de förutsättningar som gäller för att bilda

ett naturreservat. Generellt kan sägas att det måste föreligga ett starkt

allmänt intresse. Enligt första stycket kan naturreservat inrättas för tre

olika syften. Inget hindrar att flera syften åberopas samtidigt.

Naturreservat kan för det första inrättas i syfte att bevara biologisk

mångfald. Stadgandet knyter an till vad som skall gälla enligt 1 kap. 1 §

andra stycket för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås.

I miljölagstiftningen har det biologiska innehållet i miljön

uppmärksammats alltmer. Biologisk mångfald är numera ett centralt

begrepp i miljöarbetet och innebär delvis nya perspektiv. Med biologisk

mångfald avses variationsrikedomen bland levande organismer av alla

ursprung. I detta innefattas landbaserade, marina och andra akvatiska

ekosystem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår.

Såväl mångfald inom arter, mellan arter som av ekosystem omfattas.

Skyddsinstitutet naturreservat är ett betydelsefullt instrument i arbetet

med att upprätthålla den biologiska mångfalden. I paragrafen anges

därför uttryckligen att naturreservat kan inrättas i syfte att bevara

biologisk mångfald. Miljöbalksutredningens förslag angav skydd av djur-

och växtlivet som ett syfte med naturreservat. På denna punkt har alltså

bestämmelserna nu förtydligats.

Genom att bevarandet av biologisk mångfald lyfts fram som syfte för

inrättande av naturreservat markeras att en helhetssyn bör prägla

användningen av skyddsinstitutet. Vid bestämmandet av gränserna för

naturreservatet bör alltså beaktas att skyddsvärden med avseende på

biologisk mångfald kan behöva en "buffertzon". Ett naturreservat bör

därför kunna täcka en större yta än det område som är i omedelbart

behov av skydd.

Naturreservat skall för det andra kunna inrättas i syfte att vårda och

bevara värdefulla naturmiljöer. Uttrycket ersätter det i 7 §

naturvårdslagen använda uttrycket att området särskilt skyddas eller

vårdas "på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin

skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet". Exempelvis kan behovet av

skydd för landskapsbilden och av geologiskt intressanta formationer

tillgodoses med hänvisning till att de utgör värdefulla naturmiljöer. För

att närmare klargöra förhållandet till det nya skyddsinstitutet

kulturreservat i 9 § har i enlighet med Lagrådets förslag hänvisningen till

kulturmiljö utgått ur första stycket i förevarande paragraf. Det bör dock

observeras att det inte finns något hinder mot att som naturreservat

skydda ett områden som utöver värdefull naturmiljö också kan

karaktäriseras som ett kulturpräglat landskap. Tvärtom kan det i många

fall vara så att naturmiljöns skyddsvärde höjs just genom anknytningen

till det kulturpräglade landskapet.

Syftet med naturreservat kan för det tredje vara att tillgodose behov av

områden för friluftslivet. Skydd bör finnas för både "närområden" vid

större tätorter och områden på längre avstånd från större tätorter. Av 13 §

i detta kapitel framgår att även strandskyddsområden har som syfte att

trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv.

Enligt vad som har sagts i avsnitt 4.13.2 kompletteras bl.a.

bestämmelserna om naturreservat med regler för att ännu tydligare

genomföra EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) samt art- och habitatdirektiv

(92/43/EEG). I denna paragraf sker detta genom andra stycket. Där anges

att naturreservat skall kunna inrättas på ett område som behövs för att

skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer

för skyddsvärda arter. Enligt fågeldirektivet föreligger särskilda

förpliktelser att skydda livsmiljöer för flyttfåglar och de fågelarter som

tagits upp i direktivets bilaga 1. Särskild hänsyn skall då tas till

utrotningshotade arter, arter som är känsliga för vissa förändringar i

livsmiljön, arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna

är små eller den lokala utbredningen begränsad samt andra arter som

kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos

deras livsmiljö. Medlemsländerna skall alltså vidta de åtgärder som krävs

för att bevara och återställa tillräckligt varierade livsmiljöer för bl.a.

samtliga fågelarter inom landet. I första hand skall åtgärderna omfatta

avsättandet av skyddade områden, skötsel inom och utanför dessa

områden, återställandet av förstörda biotoper samt nyskapandet av

biotoper. Som en naturlig del i arbetet med att bevara arter och

livsmiljöer bör följaktligen betraktas återställandet och nyskapandet av

lämpliga områden. Det kompletterande stycket i denna paragraf avser att

möjliggöra ett långsiktigt säkerställande av områden som har nyskapats

eller återställts och som är viktiga för fauna och flora eller utgör

värdefulla biotoper.

Till skillnad från nationalparker kan naturreservat inrättas på

fastigheter som ägs av kommuner eller enskilda. Detta gäller även om

markägaren skulle motsätta sig bildandet. Markägaren har dock rätt till

ersättning när pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten

avsevärt försvåras.

Enligt 2 kap. 9 § expropriationslagen kan expropriation ske för att

bevara ett område som naturreservat. Expropriation kan dock vara av

betydelse endast i undantagsfall, där det står klart att bestämmelserna för

områdets utnyttjande och vård blir så ingripande att ett mycket begränsat

utrymme finns kvar för markägarens förfogande och samtidigt

förhandlingar om förvärv av området inte lett till någon uppgörelse.

5 § I ett beslut om att bilda naturreservat skall skälen för beslutet anges.

I beslutet skall också anges de inskränkningar i rätten att använda

mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet,

såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag,

schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske

och användning av bekämpningsmedel. En inskränkning får innebära att

tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året.

Om det senare visar sig finnas nya skäl eller behövas ytterligare

inskränkningar för att uppnå syftet med skyddet, får länsstyrelsen eller

kommunen meddela beslut om detta.

Enligt paragrafens första stycke skall skälen för beslutet anges när ett

naturreservat inrättas. Kravet innebär att det syfte som föranlett bildandet

skall anges och att skälen skall utvecklas. Det är således inte tillräckligt

att använda de kortfattade formuleringarna i 4 §.

Enligt det andra stycket skall beslutet innehålla de inskränkningar som

skall gälla i markanvändningen. Föreskrifterna skall inte vara mer

ingripande än vad som krävs för att tillgodose syftet med reservatet men

de måste samtidigt utformas så att skyddet blir effektivt. I lagtexten

anges som exempel på inskränkningar förbud mot bebyggelse,

uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning,

plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av

bekämpningsmedel. Från praxis kan tilläggas förbud mot att ändra

befintlig byggnad eller anläggning till att tillgodose annat än lantbrukets

behov, anlägga väg, campingplats, brygga eller luftledning, utföra

muddring, uppföra flaggstång eller mast, anbringa tavla eller skylt, ta

bort eller skada stenmur eller odlingsröse, ta bort döda träd och

vindfällen samt bränna ris. Naturvårdslagens motsvarande stadgande för

naturreservat har även använts för att förbjuda mera tillfälliga

verksamheter, såsom förande av motordrivet fordon på land eller i vatten,

ridning samt anordnande av orienteringstävling eller skytte (Jonzon m.fl.,

Naturvårdslagen, 1988, s. 78). Föreskrifter som har avseende på flygning

skall överensstämma med luftfartslagstiftningen.

Enligt det andra stycket får föreskrifter vidare innebära förbud mot

tillträde. Föreskrifter om inskränkning av rätten till tillträde kan behöva

meddelas bl.a. för att förhindra störning av djur, framför allt under

särskilt känsliga perioder, t.ex. reproduktions- och häckningstid.

Föreskrifter enligt det andra stycket kan innebära att en åtgärd får

utföras endast efter tillstånd. Det normala bör dock vara att tillstånd inte

kan meddelas. Även i sådana fall kan dock undantagsvis åtgärden få ske

efter dispens enligt 7 § andra stycket i detta kapitel. Förhållandet mellan

tillstånd och dispens kommenteras i anslutning till nyssnämnda paragraf.

Inskränkningar i rätten att använda mark riktar sig inte bara till

fastighetsägare, utan även till innehavare av nyttjanderätt och andra

rättigheter av sakrättslig karaktär. Inskränkningarna gäller även mot ny

ägare eller innehavare av rätten. Föreskrifterna riktar sig dessutom mot

allmänhet som, med eller utan lov, vidtar angivna åtgärder. I rättsfallet

NJA 1986 s. 572 ansågs ett förbud mot nybyggnad inom Kullabergs

naturreservat gälla även för en person som utan markägarens tillstånd

hade uppfört ett konstverk.

Det har ansetts möjligt att reglera även verksamheter som bedrivs

utanför reservatet men som kan få skadliga effekter i reservatet. Förbud

kan exempelvis meddelas mot dikning som skulle skada en mosse inom

reservatet (Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 1988, s. 78). Oavsett

innehållet i reservatsföreskrifterna följer det dock av miljöbalken att den

som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärd utanför naturreservatet skall

ta hänsyn till reservatet, se författningskommentaren till 2 §. Vidare bör

erinras om att värden som naturreservatet syftar till att skydda också

värnas genom t.ex. regler om markavvattning i 11 kap. 13 och 14 §§ samt

reglerna i 12 kap. 6 och 8 §§ om samrådsskyldighet respektive

miljöhänsyn i jordbruket.

Enligt paragrafens tredje stycke får länsstyrelsen eller kommunen

meddela beslut om nya skäl och inskränkningar för befintliga

naturreservat.

6 § Om det behövs för att tillgodose syftet med ett naturreservat, får

länsstyrelsen eller kommunen förplikta ägare och innehavare av särskild

rätt till fastighet att tåla sådana intrång som att det inom området

1. anläggs vägar, parkeringsplatser, vandringsleder, raststugor,

tältplatser, badplatser, sanitära inrättningar eller liknande anordningar,

2. bereds tillträde till mark för allmänheten där allmänheten annars

inte har rätt att vistas,

3. utförs gallring, röjning, slåtter, plantering, betesdrift, avspärrning

eller liknande åtgärder, eller

4. genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och

vattenförhållanden.

Enligt paragrafen, som förutom den fjärde punkten motsvarar 9 §

naturvårdslagen, får ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet

tåla vissa intrång. Exempel ges i fyra punkter. De två första punkterna

avser främst att göra området mer tillgängligt för allmänheten. Dessa

punkter har i första hand betydelse vid reservat som helt eller delvis har

som syfte att tillgodose behov av områden för friluftsliv. Den första

punkten kan dock användas även för att undvika att allmänheten i alltför

stor omfattning besöker ett område som har betydelse för djur- eller

växtlivet. Genom att anlägga angivna anordningar i mindre utsatta

områden kan allmänheten styras bort från de känsliga områdena.

Utöver de i första punkten angivna exemplen kan nämnas utmärkning

av och information om reservatet, fågeltorn eller någon särskild

anordning som har anknytning till det syfte som utgjort grund för

inrättandet av reservatet.

Med stöd av den andra punkten kan allmänheten beredas tillträde till

områden som inte är tillgängliga enligt allemansrätten. Det kan t.ex. vara

nödvändigt att allmänheten passerar en tomt för att kunna nå en

badstrand. En föreskrift får inte innebära att allmänheten ges rätt till

annat än tillträde, såsom tältning på annans tomt.

I den tredje punkten nämns gallring, röjning, slåtter, plantering,

betesdrift, avspärrning och liknande åtgärder. Åtgärderna har betydelse

när ett värdefullt djur- eller växtliv skall bevaras eller utvecklas. De har

vidare betydelse när ett värdefullt kulturlandskap skall bevaras.

Den fjärde punkten är ny i förhållande till naturvårdslagens

motsvarande regler. I 28 kap. 1 § regleras möjligheten att få tillträde till

ett område för förberedande undersökningar innan beslut fattas om att

området skall avsättas till naturreservat. Det är även angeläget att

undersökningar av djur- och växtarter samt mark- och vattenförhållanden

kan företas fortlöpande sedan reservatet inrättats. På så sätt kan följas

upp att vidtagna skötselåtgärder får önskad effekt och att syftet med

naturreservatet uppfylls.

Med stöd av paragrafen kan åtgärder vidtas endast inom det skyddade

området. Den kan alltså inte användas för att få till stånd en bilväg eller

en vandringsled till området.

7 § Länsstyrelsen eller kommunen får helt eller delvis upphäva beslut

som den har meddelat enligt 4 6 §§, om det finns synnerliga skäl.

Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter

som den har meddelat för ett naturreservat, om det finns särskilda skäl.

Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med

dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från

den dag då beslutet vann laga kraft.

Att regeringens tillåtelse behövs i vissa fall innan det beslutas om

upphävande eller dispens för ett sådant särskilt skyddsområde eller

särskilt bevarandeområde som anges i 28 § följer av 29 §.

Beslut om upphävande eller dispens får meddelas endast om intrånget

i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller

på något annat område.

Avsikten med ett beslut om inrättande av naturreservat skall vara att

skapa ett definitivt skydd. Endast undantagsvis skall avsteg från skyddet

kunna göras. Normalt skall undantag inte tillåtas för

exploateringsföretag. Innan beslut fattas av någon vikt bör

Naturvårdsverket få yttra sig. Vidare skall mellan länsstyrelse och

kommun regelmässigt förekomma samråd när fråga om undantag

kommer upp.

Enligt paragrafens första stycke krävs synnerliga skäl för att

länsstyrelsen eller kommunen skall kunna helt upphäva reservatet,

inskränka grunden för reservatet eller upphäva föreskrifter för reservatet.

Kravet på synnerliga skäl kan vara uppfyllt om en väsentlig ändring har

skett av området. Detta kan också vara fallet om en detaljplan eller

områdesbestämmelser väsentligt har förändrat förutsättningarna för det

skyddade området. Förutsättningarna för upphävande av ifrågavarande

beslut berörs även i avsnitt 4.13.2.

Med stöd av det andra stycket får länsstyrelsen och kommunen i

enskilda fall meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för

naturreservat. Enligt ett tillägg i bestämmelsen måste särskilda skäl

föreligga för att dispens skall få meddelas. Utgångspunkten skall alltså

vara att den åtgärd som avses med dispensansökan har förbjudits i

reservatsföreskrifterna och den skall därför få utföras endast i

undantagsfall.

Dispens förutsätter dessutom att övriga relevanta regler i balken är

uppfyllda. I förevarande kapitel bör reglerna i 25 och 26 §§ om

intresseprövning observeras (se även avsnitt 4.13.3 om

intresseprövningen). Vidare skall t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i

2 kap. beaktas. Förutom bestämmelserna i balkens första avdelning finns

vissa förutsättningar för att meddela dispens också i bl.a. 16 kap.

Tillämpningen av dessa andra bestämmelser skall ske med utgångspunkt

i reservatets syfte (jfr 26 § i förevarande kapitel).

En föreskrift för ett naturreservat kan i enlighet med vad som anfördes

vid 5 § innebära att en viss åtgärd inte får utföras utan tillstånd.

Bestämmelsen i nu behandlad paragrafs andra stycke avser föreskrifter

som inte anger att tillstånd kan meddelas. Trots att förbudet verkar vara

undantagslöst kan dock dispens meddelas av länsstyrelsen och

kommunen. Det är inte likgiltigt om den ena eller andra formen av

föreskrift väljs. Valet har betydelse på åtminstone två sätt. För det första

är - om annat inte anges i reservatsföreskrifterna - förutsättningarna för

tillstånd lättare att uppfylla än förutsättningarna för dispens. För det

andra har valet betydelse från ersättningssynpunkt. Om en föreskrift

innebär att det är förbjudet att vidta en åtgärd utan tillstånd, betalas enligt

31 kap. 5 § första stycket ersättning först sedan tillståndsprövning har

skett och tillstånd då vägrats eller försetts med villkor. Om däremot

föreskriften inte ger någon möjlighet till tillstånd skall ersättningen

betalas genast. Med stöd av 31 kap. 15 § kan dock fastighetsägaren

förpliktas att betala tillbaka ersättningen om dispens meddelas senare.

Liksom i strandskyddsbestämmelserna har i det andra stycket lagts till en

upphörandetidpunkt för dispenser. Åtgärden måste ha påbörjats inom två

år och avslutats inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

Paragrafens tredje stycke innehåller en erinran om att det fordras

tillåtelse av regeringen för att meddela beslut om upphävande eller

dispens beträffande skydd som gäller för sådant särskilt skyddsområde

eller särskilt bevarandeområde som anges i 28 §. Stycket har i huvudsak

utformats i enlighet med Lagrådets förslag och motsvarar 12 § första

stycket sista meningen naturvårdslagen såsom den lyder efter den 1 juli

1997 (SFS 1997:338). Särskilda skyddsområden och särskilda

bevarandeområden har en speciell status med hänsyn till Sveriges

åligganden enligt EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och

habitatdirektiv (92/43/EEG). Skyldigheten att inhämta regeringens

tillåtelse regleras i 29 § första stycket. Enligt andra stycket i samma

paragraf undantas från denna skyldighet de fall då det är uppenbart att

den ifrågavarande verksamheten inte kommer att orsaka mer än obetydlig

skada på områdets naturvärden.

Enligt paragrafens fjärde stycke får beslut om upphävande enligt första

stycket eller dispens enligt andra stycket meddelas endast om intrånget i

naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning. Paragrafen har i

gällande rätt en motsvarighet endast när beslutet avser en skyddad

våtmark. Den har i miljöbalken utvidgats till att gälla beslut beträffande

samtliga naturreservat, förutsatt att intrång sker i ett naturvärde. Skälen

för detta behandlas i avsnitt 4.13.2. Där lämnas också upplysning om att

frågan om kompensationssystemet gjorts till föremål för ytterligare

utredning och beredning i särskild ordning.

Kompensationen kan bestå i att ett annat område av motsvarande

intresse för naturvården skyddas. Kompensationen kan även bestå i

åtgärder som ökar naturvärdet av ett annat skyddat område. Exempelvis

kan restaurering av en igenväxt fågelsjö kompensera förlust av en annan

våtmark.

Såsom kompensationsregeln har utformats i miljöbalken skall en

skälighetsbedömning göras. Kompensationen bör bestämmas på ett sätt

som rimligen kan anses motsvara intrånget. Om intrånget är alldeles

obetydligt bör det dock kunna tillåtas utan gottgörelse. Det åligger

beslutsmyndigheten att se till att denna förutsättning är uppfylld.

Med kompensation avses inte ekonomisk gottgörelse. För att detta

skall framgå tydligare har lagtexten kompletterats i förhållande till

Miljöbalksutredningens förslag. Bestämmelsen påverkar således inte

möjligheten att enligt 16 kap. 9 § 1-2 ålägga verksamhetsutövaren

kostnadsansvar för intrånget.

Beträffande naturreservat som omfattas av Sveriges internationella

åtaganden, främst våtmarkskonventionen (SÖ 1975:76) samt EG:s

fågeldirektiv och art- och habitatdirektiv, bör kompensationsskyldighet

alltid föreskrivas.

Bestämmelsen omfattar inte tillstånd som ges med stöd av en

reservatsföreskrift som uttryckligen tillåter att en åtgärd får ske sedan

tillstånd har inhämtats. Om länsstyrelsen anser att kompensationsåtgärder

ändå bör krävas i ett sådant fall, kan detta ske med stöd av 16 kap. 9 § 3.

Kompensationsåtgärder kan med stöd av 28 kap. 2 § utföras på annans

fastighet mot fastighetsägarens vilja. Om kompensationen innebär att ett

område på fastigheten skyddas, får dock inte skyddet gå så långt att

pågående markanvändning avsevärt försvåras. I så fall bör området göras

till naturreservat vilket kan ge rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 §.

8 § Beslut i frågor om bildande eller ändring av naturreservat får inte

strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och

bygglagen (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras, om syftet med

planen eller bestämmelserna inte motverkas.

Paragrafen ger uttryck för principen att inrättande och ändring av

naturreservat skall överensstämma med den fysiska planeringen enligt

plan- och bygglagen. Reservaten måste alltså anpassas till berörda

detaljplaner och områdesbestämmelser. Detta motsvarar vad som gäller

idag enligt naturvårdslagen.

Enligt plan- och bygglagen har kommunerna det avgörande inflytandet

över hur bebyggelsen utvecklas i kommunen. En del remissinstanser,

t.ex. Naturskyddsföreningen, har ifrågasatt om inte områdesskyddet

enligt miljöbalken borde överordnas planer enligt plan- och bygglagen.

Från och med den 1 januari 1996 har plan- och bygglagen ändrats i avsikt

att stärka miljöhänsynen vid den fysiska planeringen. I propositionen

med förslag till ändringarna, som godkändes av riksdagen, anges att den

fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen skall ses som integrerad

del i en samlad miljöpolitik (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr.

1995/95:30). Mot bakgrund av detta bör förutsättningarna vara bättre för

att de intressen som kan komma att skyddas genom naturreservat beaktas

i detaljplaner och områdesbestämmelser. Vidare kan tilläggas att enligt

2 kap. 1 § andra stycket plan- och bygglagen skall de

hushållningsbestämmelser som finns i naturresurlagen tillämpas vid

planläggning. Dessa bestämmelser arbetas nu in i 3 och 4 kap.

miljöbalken.

Genom detaljplan regleras markens användning och bebyggelsen. För

begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får

områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med

översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen

enligt balkens 3 och 4 kap. tillgodoses. Översiktsplanen anger i stort hur

mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur

bebyggelseutvecklingen bör ske. Översiktsplanen är inte rättsligt

bindande.

Det kan ibland uppstå tveksamhet om vad en detaljplan eller

områdesbestämmelser innebär. Detta bör lösas genom samråd mellan

länsstyrelsen och kommunen.

Bestämmelsen tillåter mindre avvikelser från detaljplanen eller

områdesbestämmelserna, förutsatt att syftet med planen eller

bestämmelserna inte motverkas. Vid tveksamhet om mindre avvikelser

bör få ske skall länsstyrelsen samråda med kommunen.

Av 16 kap. 4 § följer att inte heller tillstånd eller dispens för åtgärder i

skyddade områden får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser.

Kulturreservat

9 § Ett mark- eller vattenområde får förklaras som kulturreservat i syfte

att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. På ett sådant område

skall bestämmelserna i 4 6 §§ tillämpas. Att det inom ett område finns en

byggnad eller anläggning som är skyddad som byggnadsminne, kyrkligt

kulturminne eller fast fornlämning enligt lagen (1988:950) om

kulturminnen m.m. hindrar inte att området förklaras som kulturreservat.

I fråga om beslut enligt denna paragraf gäller också 7 och 8 §§.

Det har i praxis visat sig föreligga ett behov av att tillämpa de regler som

arbetas in i miljöbalken på kulturlandskap som präglas av äldre tiders

hävd och brukningsformer eller som innehåller värdefulla

kulturlandskapselement. Av denna anledning införs den nya

skyddsformen kulturreservat i miljöbalken. Skälen för detta utvecklas

ytterligare i avsnitt 4.13.4.

Beteckningen kulturreservat skall användas när kulturmiljön är det

huvudsakliga skälet för att ett område skall skyddas. Skyddsformen kom-

pletterar bestämmelserna om naturreservat i 4 §. För att förhållandet

mellan de två skyddsformerna skall framgå klart har i enlighet med

Lagrådets förslag begreppet kulturmiljöer utgått ur

naturreservatsparagrafen. Samma begrepp har emellertid inte, som

Lagrådet föreslagit, förts in i förevarande paragraf. Skälet till detta är att

kulturmiljöbegreppet för tanken till det skydd som i första hand bör

åstadkommas genom kulturminneslagstiftningen.

När det gäller hänvisningen i andra stycket till 7 § bör här sägas att

kompensationsregeln i sistnämnda paragraf självfallet också omfattar

intrång i kulturlandskapets värden. Skäl finns också att erinra om den

intresseprövning som det meddelas regler om i 25 och 26 §§.

Av hänvisningen till 8 § följer att beslut i frågor om bildande och

ändring av kulturreservat inte får strida mot detaljplan eller

områdesbestämmelser. Mindre avvikelser får dock ske om syftet med

planen eller bestämmelserna inte motverkas.

I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och

5 § skall den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför

ett kulturreservat iaktta hänsyn så att skada på reservatet inte

uppkommer.

Naturminne

10 § Ett särpräglat naturföremål får av länsstyrelsen eller kommunen

förklaras som naturminne, om det behöver skyddas eller vårdas särskilt.

Förklaringen får omfatta även det område på marken som krävs för att

bevara naturföremålet och ge det behövligt utrymme.

Vad som i 5 8 §§ föreskrivs om naturreservat skall gälla även för

naturminnen.

Med skyddsformen naturminne avses i första hand inte att skydda ett

område utan ett föremål. Som framgår av paragrafens första stycke kan

dock ett område kring föremålet ingå i skyddet.

Det finns närmare ettusenfemhundra naturminnen i Sverige, varav de

flesta utgör botaniska minnesmärken, ofta träd såsom Rumskullaeken

("Kvilleeken") i Vimmerby kommun som anses vara Sveriges största träd

och sannolikt över 1 000 år gammal. Exempel på andra skyddade föremål

är flyttblock, raukar och andra stenformationer samt jättegrytor. Det är

numera relativt ovanligt att föremål förklaras som naturminnen.

Om ett större antal föremål avses att skyddas är det normalt bättre att

tillgripa skyddsformen naturreservat.

I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och

5 § skall den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd i

anslutning till eller utanför ett naturminne iaktta hänsyn så att skada på

skyddsobjektet inte uppkommer.

Biotopskyddsområde

11 § Mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade

djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda får av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förklaras

som biotopskyddsområde. Sådana förklaringar får avse enskilda

områden eller samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av

landet.

Inom biotopskyddsområde får inte bedrivas verksamhet eller vidtas

åtgärder som kan skada naturmiljön. Om regeringen förordnar att

samtliga områden av visst slag skall vara biotopskyddsområden, får den

i samband med beslutet meddela föreskrifter om att dispens kan medges

för sådan verksamhet eller sådana åtgärder. Dispens får endast medges

om det finns särskilda skäl.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidta

de åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde. Innan det

vidtas någon åtgärd skall den som äger eller har särskild rätt till

området underrättas särskilt.

Ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla omedelbart även om det

överklagas.

År 1991 infördes i 21 § naturvårdslagen en ny skyddsform för värdefulla

småbiotoper (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338).

Sedan Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen utrett och föreslagit vilka

biotoper som borde omfattas av de nya bestämmelserna om biotopskydd,

kompletterades regleringen fr.o.m. den 1 januari 1994 genom ett antal

nya paragrafer (19 a-h §§) i naturvårdsförordningen.

Förevarande paragraf i miljöbalken motsvarar i huvudsak

naturvårdslagens reglering. Enligt paragrafens första stycke kan mindre

mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller

växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda förklaras som

biotopskyddsområden. Skyddet omfattar livsmiljöer för hotade djur- eller

växtarter, även om det mark- eller vattenområde som skyddas i sig inte

har några unika egenskaper. Skyddsformen skall dock användas endast i

fall då ett generellt skydd är önskvärt och då det är möjligt att klart

avgränsa skyddsobjektet. Det krävs därför att biotoperna uppfyller vissa

krav på ekologisk stabilitet. Sådana naturvårdsproblem som mera allmänt

beror på brukningsmetoderna inom jord- eller skogsbruket bör i första

hand lösas med tillämpning av andra bestämmelser om naturvårdshänsyn

i balken och i skogsvårdslagen.

De områden som bör omfattas av biotopskyddet kan vara av varierande

storlek. Det skall dock enligt lagtexten vara fråga om mindre områden.

Om större markområden behöver skyddas bör de i stället förklaras som

naturreservat.

För vissa biotoper kan en exakt definition ges så att det inte krävs

beslut i varje enskilt fall om skyddets omfattning. Ett sådant generellt

skydd gäller idag enligt 19 a § naturvårdsförordningen för alléer, källor

med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jordbruksmark,

pilevallar, småvatten och våtmarker i jordbruksmark, stenmurar i

jordbruksmark samt åkerholmar. Länsstyrelsen får enligt nämnda

bestämmelse i naturvårdsförordningen medge undantag från förbudet om

det finns särskilda skäl.

Andra biotoper kan inte definieras exakt i författningstext. Beslut om

skyddets omfattning måste i sådana fall fattas i varje enskilt fall. Enligt

19 b § naturvårdsförordningen får skogsvårdsstyrelsen i enskilda fall

besluta att biotopskydd skall gälla för brandfält, lövbrännor, äldre

naturskogsartade lövbestånd, äldre naturskogsartade

ädellövskogsbestånd, örtrika allundar, ravinskogar, örtrika bäckdråg,

urskogsartade barrskogsbestånd, ädellövsumpskogar, örtrika

sumpskogar, äldre skogsbeten, åsgranskogar, kalkbarrskogar, rik- och

kalkkärr i skogslandskapet, alkärr, gamla hassellundar, källor med

omgivande våtmarker inom områden som omfattas av bestämmelserna i

skogsvårdslagen, myrholmar inom områden som omfattas av

bestämmelserna i skogsvårdslagen samt ras- eller bergbranter inom

områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen.

Skogsvårdsstyrelsen skall i beslutet ange gränserna för den skyddsvärda

biotopen.

Även länsstyrelsen har getts möjlighet att peka ut enskilda biotoper.

Detta får enligt 19 c § naturvårdsförordningen ske beträffande biotoperna

rik- och kalkkärr i jordbruksmark, naturliga ängar och naturbetesmarker

samt naturliga bäckfåror och ras- eller bergbranter för mark som inte

omfattas av skogsvårdslagen. I länsstyrelsens beslut skall anges

gränserna för den skyddsvärda biotopen.

De tidigare nämnda s.k. 19 a §-biotoperna skyddades i hela landet med

omedelbar verkan i och med att de togs in i naturvårdsförordningen.

Första stycket i paragrafen kompletteras nu så att biotopskyddsområden

av detta slag skall kunna skyddas i en viss del av landet.

Enligt paragrafens andra stycke är det förbjudet att inom

biotopskyddsområdet bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som kan

skada områdets naturmiljö. Istället för termen arbetsföretag som finns i

naturvårdslagen används i balken begreppen verksamhet och åtgärd. Det

handlar således om skydd mot verksamhet eller åtgärder som har

karaktären av ett nyttiggörande av marken. Utöver förbudet som stadgas i

detta stycke lär det sällan bli aktuellt att med stöd av 30 § meddela

ordningsföreskrifter för allmänheten inom biotopskyddsområden.

Andra meningen i paragrafens andra stycke ger möjlighet för

regeringen att meddela föreskrifter om att dispens får medges från det

förbud som normalt gäller. Dispens får endast medges om det finns

särskilda skäl. Dessa bestämmelser i miljöbalken motsvarar i sakligt

hänseende innehållet i 19 a § andra stycket naturvårdsförordningen. I

detta sammanhang erinras om intresseprövningsreglerna i 25 och 26 §§.

Enligt paragrafens tredje stycke får regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer vidta de åtgärder som behövs för att vårda de

skyddade biotoperna. Innan någon åtgärd vidtas skall den som äger eller

har särskild rätt till området underrättas. Behov av vård finns särskilt för

de kulturpräglade biotoperna i odlingslandskapet, som ofta måste hävdas

för att bibehållas i ursprungligt skick. Där så är möjligt bör markägarens

uppfattning eller brukarens kunskaper och resurser tas till vara för detta

ändamål. Lämpligen sker detta genom att myndigheten träffar avtal med

ägaren eller brukaren om att denne mot ersättning håller biotopen i stånd.

Om detta inte är möjligt får myndigheten själv vidta nödvändiga

åtgärder, sedan markägaren har underrättats.

Biotopskyddet avser endast åtgärder inom biotopskyddsområdet. I

likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 §

skall dock även den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd

utanför ett biotopskyddsområde iaktta hänsyn så att skada inte

uppkommer på det berörda biotopskyddsområdet. Vidare kan värden som

biotopskyddsreglerna syftar till att skydda också värnas genom reglerna

om markavvattning i 11 kap. 13 och 14 §§ samt reglerna i 12 kap. 6 och

8 §§ om samrådsskyldighet respektive miljöhänsyn i jordbruket .

Markägare och annan med särskild rätt till fastigheten kan enligt

31 kap. 4 § och 5 § få ersättning om ett beslut om biotopskydd, även

interimistiskt, innebär att pågående markanvändning inom berörd del av

fastigheten avsevärt försvåras.

I remissyttranden över Miljöbalksutredningens förslag till bestämmelse

om biotopskydd har pekats på problem som uppkommer med anledning

av att beslut om skyddsformen inte blir gällande förrän de har vunnit laga

kraft. För att komma till rätta med dessa problem bör paragrafens

kompletteras med regeln att ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla

omedelbart även om det överklagas. Här hänvisas dessutom till vad som

har anförts i avsnitt 4.13.2 angående vissa tillämpningsproblem som

tagits upp i remissyttranden över förslaget till miljöbalken.

Djur- och växtskyddsområde

12 § Om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ eller förbud och

begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd

för en djur- eller växtart inom ett visst område, får länsstyrelsen eller

kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske

eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom

området.

Enligt vad som har utvecklats i avsnitt 4.13.2 bör miljöbalken innehålla

en regel om s.k. djur- och växtskyddsområde som självständig

skyddsform efter mönster i 14 b § naturvårdslagen. En strävan med

balkens regler i detta kapitel är att de skall kunna användas bl.a. för

genomförande av kraven enligt EG:s fågeldirektiv samt art- och

habitatdirektiv. Genom att bibehålla en regel om djur- och

växtskyddsområde skapas alternativa möjligheter och fler instrument för

att på lämpligaste sätt genomföra det sammanhängande ekologiska

nätverket "Natura 2000".

Paragrafen motsvarar, med endast redaktionella ändringar, 14 b §

naturvårdslagen och har utformats enligt Lagrådets förslag.

Det kunde övervägas att i denna paragraf som komplement till reglerna

om biotopskyddsområden föra in bestämmelser med sikte på, inte

biotopen som sådan, utan på den livsmiljö (habitat) som behöver skyddas

till förmån för en viss djur- eller växtart. Naturvårdsverket har förordat

en sådan reglering och pekat på att det då skulle vara den skyddsvärda

arten som styr utformningen av områdesskyddet. I sådant fall kunde dock

reglerna avse endast förhållandevis enkla former av skydd. Föreskrifter

som utfärdas med stöd av reglerna skulle inte få innebära att pågående

markanvändning avsevärt försvåras. Det praktiska värdet av en sådan

skyddsform är tvivelaktigt. Regeringen är således av den uppfattningen

att om det fordras ett längre gående skydd för djur- och växtlivet måste

andra och mer ingripande skyddsformer väljas, t.ex. naturreservat, för att

samtliga intressen skall komma fram och kunna vägas mot varandra.

Såsom har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall

också den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför ett

djur- och växtskyddsområde iaktta hänsyn så att skada på skyddsobjektet

inte uppkommer.

Strandskyddsområde

13 § Strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag.

Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för

allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i

vatten för djur- och växtlivet.

Skyddsformen strandskydd har successivt stärkts och gäller sedan år

1975 generellt vid samtliga sjöar och vattendrag. Strandskyddets syfte

var ursprungligen enbart att trygga förutsättningarna för allmänhetens

friluftsliv men år 1994 tillkom som syfte att bevara goda livsvillkor på

land och i vatten för djur- och växtlivet (prop. 1993/94:229). Skälet till

denna utvidgning var i korthet att strävan att bevara en fullödig biologisk

mångfald hade blivit en alltmer central aspekt i naturvårdsarbetet och att

stränder som biotoper är sällsynt rika på arter och är av särskild betydelse

för den biologiska mångfalden.

14 § Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter

från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde).

Området får av regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs

för att tillgodose något av strandskyddets syften.

Ett beslut om att utvidga strandskyddet skall gälla omedelbart även om

det överklagas.

Paragrafens första stycket, som motsvarar 15 § andra stycket

naturvårdslagen, innehåller huvudregeln att strandskyddet omfattar det

område som ligger mindre än 100 meter från strandlinjen vid normalt

medelvattenstånd. Både landsidan och vattensidan utgör

strandskyddsområde. Området kan utvidgas till högst 300 meter från

strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets

syften. Precis som enligt 41 § naturvårdslagen skall beslutet om

utvidgning gälla omedelbart även om det överklagas.

Det kan vara lämpligt att utvidga strandskyddet inom områden som är

av riksintresse för naturvården och friluftslivet eller som är endast

obetydligt påverkade av exploateringsföretag eller andra åtgärder eller

som är ekologiskt särskilt känsliga. En utvidgning bör också kunna ske i

närheten av tätorter och vid sjöar och kuster där tillgången till återstående

fria strandområden är begränsad.

15 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

förordna att ett strandområde som uppenbart saknar betydelse för att

tillgodose strandskyddets syften inte skall vara omfattat av strandskydd.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller

omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10)

inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda

skäl. Upphör området att ingå i detaljplan eller att omfattas av

områdesbestämmelser inträder åter strandskydd.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Med stöd av paragrafens första stycke får beslutas att strandskydd inte

skall gälla för områden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose

strandskyddets syften. När syftet tidigare enbart var att tillgodose

friluftslivets intressen ansågs det ofta att strandskyddet kunde upphävas

vid obetydliga bäckar och tjärnar. Sedan syftet har utvidgats finns det

anledning att vara försiktigare med att upphäva strandskyddet. Små

bäckar och tjärnar har ofta stor betydelse för den biologiska mångfalden.

Frågan om upphävande av strandskyddet bör därför föregås av utredning

om vilka konsekvenser detta kan få för djur och växter.

Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att

ett område nu är av mindre intresse för något av strandskyddets syften

behöver inte innebära att området kommer att vara ointressant i

framtiden.

Enligt paragrafens andra stycke kan beslut meddelas om att

strandskyddet skall upphävas för ett som avses ingå i en detaljplan eller

omfattas av områdesbestämmelser. En förutsättning är att särskilda skäl

föreligger. Förutsättningen är i princip densamma som för att meddela

dispens enligt 18 § i detta kapitel. Enbart förhållandet att området enligt

en detaljplan eller områdesbestämmelser skall bebyggas är alltså i sig

inte något särskilt skäl för att upphäva strandskyddet. Det är lämpligt att

antagandet av planen eller bestämmelserna anstår till dess att beslut har

fattats i strandskyddsfrågan.

I andra stycket sista mening anges nu uttryckligen, till skillnad från

vad som kan utläsas av 15 § fjärde stycket naturvårdslagen, att

strandskydd återinträder om området upphör att ingå i detaljplan eller

områdesbestämmelser. För klarhetens skull kan i anslutning till detta

tilläggas att strandskyddet självfallet återinträder utan något särskilt

beslut. Det följer av ordalydelsen i 13 §.

Såsom Lagrådet har påpekat gör sig skälen som ligger till grund för

regleringen i andra stycket normalt inte gällande i det fallet att en

detaljplan upphävs i omedelbar anslutning till att en ny plan träder i kraft

och såväl den äldre som den nyare planen omfattar ett strandområde som

är undantaget från strandskydd, antingen genom ett beslut i anslutning till

den äldre planens tillkomst eller också genom ett särskilt

undantagsbeslut. Bestämmelserna har därför, i enlighet med Lagrådets

förslag, formulerats på så sätt att, om annat inte bestäms, undantaget i

dessa båda fall består utan att särskilda skäl behöver föreligga.

Vägverket har i sitt remissyttrande över Miljöbalksutredningens förslag

i denna del framfört att område som omfattas av arbetsplan för väg också

borde kunna förordnas att inte omfattas av strandskydd. Särskilt sedan

syftet med strandskyddet utvidgats är verkets förslag betänkligt från

principiella utgångspunkter. Regeringen har därför inte funnit skäl till

någon ändring enligt förslaget.

När det gäller strandskyddets automatiska återinträde skall följande

tilläggas. Det kan tänkas att det efter strandskyddets återinträdande råder

oklarhet om det är det ursprungliga skyddet på 100 meter eller ett

därefter utvidgat skydd som gäller. Vidare kan förhållandena vara sådana

att strandskydd som återinträder på detta sätt träffar tomter och

kvartersmark som byggts ut i enlighet med den upphävda planen och där

strandskyddets syfte kan vara utsläckt. Länsstyrelsen bör i sådana fall

fatta ett nytt beslut som undanröjer oklarheten. Ett nytt beslut bör också

fattas när det råder oklarhet om strandskyddets omfattning sedan en plan

har ändrats eller sedan en plan som beslutats med stöd av 1947 års

byggnadslag har ersatts av en plan enligt plan- och bygglagen.

När det gäller frågan om vad som skall gälla beträffande

strandområden som ingick i fastställd plan vid utgången av juni 1975, då

det generella strandskyddet inrättades, hänvisas till

författningskommentaren under 10 § lagen om införande av miljöbalken.

16 § Inom strandskyddsområde får inte

1. nya byggnader uppföras,

2. byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat

ändamål än de tidigare har använts till,

3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för

bebyggelse som avses i 1 och 2,

4. andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller

avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle

ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur-

eller växtarter, eller

5. andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för

djur- och växtarter.

I paragrafen förbjuds ett antal åtgärder och anläggningar i

strandskyddsområde. I första hand berör förbuden fastighetsägare och

innehavare av särskild rätt till fastigheter. Reglerna riktar sig dock även

till allmänheten. Paragrafen motsvarar delvis gällande rätt enligt 16 §

första stycket naturvårdslagen, men som har anförts i avsnitt 4.13.2

innebär miljöbalkens stadgande att bestämmelserna har anpassats till

strandskyddets utvidgade syfte. Delar av fjärde punkten och hela femte

punkten i paragrafen införs således i syfte att stärka skyddet för djur- och

växtarters livsvillkor. Dessa regler saknar alltså motsvarighet i gällande

rätt.

Enligt den första punkten får inte nya byggnader uppföras inom

strandskyddsområde. Någon definition ges inte av vad som avses med en

byggnad. Gränsdragningen är dock av mindre betydelse, eftersom den

fjärde punkten förbjuder utförande av även andra anläggningar och

anordningar än byggnad. Här skall endast nämnas att även flyttbara

konstruktioner i vissa fall kan anses som byggnader. Exempel på detta är

stadigvarande förankrade husbåtar och husvagnar som står uppställda

under betydligt längre tid än en normal semesterperiod. Se vidare Didón

m.fl., Plan- och Bygglagen, 1995, s. 8:4.

Enligt den andra punkten råder förbud mot att ändra en befintlig

byggnad så att den kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än den

tidigare har använts till. För att förtydliga gällande rätt har uttrycket "för

att tillgodose" ändrats till "så att den kan tillgodose". Avgörande är

nämligen inte avsikten med ändringen utan hur den faktiskt kan

användas.

Vanliga exempel på ändringar enligt den andra punkten är att båthus

eller sjöbodar görs om till fritidshus. Förbudet gäller även om byggnaden

efter ändringen inte upptar större yta än tidigare. Förklaringen till detta är

att en byggnad som används som bostad normalt tar i anspråk en större

tomtplats än en byggnad som används för annat ändamål.

Enligt den tredje punkten får inte utföras förberedelsearbeten för

bebyggelse inom strandskyddsområde. Grävningsarbeten nämns

uttryckligen i lagtexten. Ett annat exempel är trädfällning inför en

kommande bebyggelse.

Enligt den fjärde punkten är det förbjudet att i strandskyddsområde

utföra andra anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar

livsvillkoren för djur- och växtarter eller hindrar eller avhåller

allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat

färdas fritt. Till skillnad från de tre första punkterna är inte alla

anläggningar eller åtgärder av ett visst slag förbjudna. Anläggningen eller

åtgärden är otillåten endast om den inkräktar på något av strandskyddets

syften.

En anläggning eller anordning är förbjuden inte bara om den hindrar

allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat

färdas fritt, utan redan om den avhåller allmänheten att beträda ett sådant

område. Det har alltså betydelse hur allmänheten uppfattar sin rätt till

tillträde.

Förbudet i den fjärde punkten omfattar alltid anläggningar eller

anordningar varigenom mark som tidigare varit tillgänglig enligt

allemansrätten tas i anspråk som tomt. Även anläggningar och

anordningar på befintlig tomt kan vara otillåtna. Utförs dessa i närheten

av tomtgränsen kan nämligen tomtplatsen utvidgas eller i vart fall ge

intryck av att ha utvidgats.

Anläggningar eller anordningar är enligt ett tillägg i den fjärde punkten

förbjudna även när de väsentligen försämrar livsbetingelserna för djur-

och växtarter. Syftet är att bevara det allmänt sett mycket rika djur- och

växtlivet i strandområden. Skyddet avser de livsbetingelser som utgör

förutsättning för djur- och växtlivet. Primärt gäller det således inte de

exemplar av djur- och växtarter som vid ett visst tillfälle lever på den

platsen utan den miljö som arterna är beroende av för sin överlevnad.

Bestämmelser som direkt syftar till att skydda arter finns i 8 kap. och i

jakt- och fiskelagstiftningen.

Exempel på anläggningar och anordningar som enligt fjärde punkten

kan vara otillåtna är staket, bersåer, grillplatser, lekplatser,

trädgårdsgångar, flaggstänger, trädgårdsland, vägar, parkeringsplatser,

campingplatser, golfbanor, tennisbanor, upplag för sprängsten,

båtupptagningsanordningar, bryggor och pirar.

För att tillgodose syftet att bevara goda livsvillkor på land och i vatten

för djur- och växtarter är det nödvändigt att förbjuda även andra åtgärder

som väsentligen försämrar livsbetingelserna. Femte punkten i paragrafen

innehåller en regel om detta. Exempel på åtgärder som kan väsentligen

försämra djur- och växtarters livsbetingelser är spridande av gödsel och

bekämpningsmedel, trädfällning samt grävning. I nästa paragraf anges

dock att förbudet inte avser åtgärder som behövs för jordbruk eller

skogsskötsel.

17 § Förbuden i 16 § gäller inte

1. byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs

för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som inte

tillgodoser bostadsändamål, eller

2. verksamheter eller åtgärder som har tillåtits av regeringen enligt

17 kap. 1, 3 eller 4 § eller till vilka tillstånd har lämnats enligt denna

balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna balk.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

föreskriva att förbuden i 16 § inte skall gälla sådana byggnader,

anläggningar eller anordningar som utgör komplement till bebyggelse på

en tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vissa generella undantag från

förbuden i 16 § och motsvarar i huvudsak 16 § tredje och fjärde stycket

naturvårdslagen.

Enligt första styckets första punkt gäller inte förbuden i 16 §

anläggningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket,

skogsbruket eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål.

Anläggningen eller åtgärden skall vara omedelbart avsedd för och

behövlig för näringen samt behöva ligga inom strandskyddsområde. Den

får inte ha som syfte att hålla allmänheten borta. Varje byggnad som är

tänkt att varaktigt eller tillfälligt ge husrum åt människor tillgodoser

bostadsändamål. Baracker för skogsarbetare och fiskebodar inredda för

övernattning får alltså inte uppföras inom strandskyddsområde.

Som jordbruk är att anse även trädgårdsskötsel bedriven i

näringsverksamhet. Däremot anses t.ex. inte mejerier eller slakterier vara

jordbruk. Ett ridhus har av regeringsrätten vid tillämpningen av 8 kap.

1 § plan- och bygglagen i ett visst fall ansetts som en ekonomibyggnad

för jordbruk (RÅ 1995 ref. 93). En fiskodling anses vid tillämpningen av

paragrafen inte vara en anläggning som behövs för fisket. Som skogsbruk

anses inte sågverk eller annan förädlingsverksamhet.

För att en bisyssla skall omfattas av undantaget i den första punkten

skall näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens

försörjning. Hobbyverksamhet omfattas därför inte.

Enligt första stycket andra punkten gäller förbuden inte heller

verksamheter eller åtgärder som redan har fått tillstånd enligt andra

bestämmelser i miljöbalken. Avsnitt 4.8 och författningskommentaren till

2 kap. 3 § ger ledning vid tolkningen av begreppet verksamhet i

miljöbalken.

I gällande rätt undantas företag till vilka tillstånd har lämnats enligt

4 kap. naturresurslagen, vattenlagen eller miljöskyddslagen. Någon

ändring sker inte av detta förhållande, bortsett från att regeringen i de fall

som hittills har prövats enligt 4 kap. naturresurslagen i fortsättningen inte

kommer att meddela tillstånd utan endast ett beslut om tillåtlighet. I

tillåtlighetsbedömningen ingår en prövning av lokaliseringen och någon

särskild strandskyddsdispens behöver därför inte inhämtas heller i

framtiden. Undantaget kommer emellertid att gälla även andra

verksamheter än idag. Som exempel kan nämnas täkter och vilthägn i

strandskyddsområden. Det bör understrykas att syftet med

strandskyddsregleringen skall beaktas som ett moment i prövningen av

sådana verksamheter.

Syftet med undantaget i första styckets andra punkt är att undvika

dubbelprövning. Vid tillståndsprövningen skall beaktas att verksamheten

skall bedrivas i strandskyddsområde. Detta innebär att de förutsättningar

måste vara uppfyllda som enligt 18 § gäller för dispens. Som har

anmärkts vid nämnda paragraf måste hänsyn ofta tas till att en

verksamhet är beroende av att lokaliseras till ett strandskyddsområde.

Detta gäller särskilt vattenverksamhet.

Det förhållandet att bygglov eller marklov har meddelats för en åtgärd

innebär inte att kravet på strandskyddsdispens bortfaller. För att

sökanden skall uppmärksammas på detta skall byggnadsnämnden enligt 8

kap. 25 § plan- och bygglagen lämna upplysning om att

strandskyddsdispens krävs.

Enligt paragrafens andra stycke får regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer föreskriva att förbudet i 16 § inte skall gälla

byggnader, anläggningar eller anordningar som utgör komplement till

befintlig bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från

stranden än huvudbyggnaden. För känsliga områden med en viss typ av

bebyggelse, exempelvis högexploaterade skärgårdsområden, bör dock

förbudet finnas kvar och eventuella avsteg behandlas dispensvägen.

18 § Länsstyrelsen får meddela dispens från bestämmelserna i 16 §, om

det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas, skall länsstyrelsen

bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller

annars användas för det avsedda ändamålet.

Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med

dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från

den dag då beslutet vann laga kraft.

Enligt paragrafens första stycke får länsstyrelsen meddela dispens från

förbuden i 16 § när det finns särskilda skäl. Möjligheten att få undantag

från strandskyddet motsvarar således 16 a § naturvårdslagen och

tillämpningen skall vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och

praxis hittills. I avsnitt 4.13.3 diskuteras med utgångspunkt från den

intresseprövning som skall ske vid beslut i frågor enligt detta kapitel

förutsättningarna att medge strandskyddsdispens. Se även vad som anförs

i författningskommentarerna till 25 § och framför allt 26 §. Regeringens

uttalanden föranleds av den oro som har uttryckts över en befarad

urholkning av strandskyddet. Enligt regeringens mening tog de

överväganden som gjordes i prop. 1993/94:229 om ett differentierat

strandskydd inte tillräcklig hänsyn till behovet av att skydda friluftslivet

och naturmiljön. För klarhetens skull bör därför uttalas, när

bestämmelsen nu inarbetas i miljöbalkens regelsystem, att de angivna

övervägandena inte skall tjäna till ledning vid prövningen av dispenser.

Vid bedömningen är åtgärdens eller anläggningens art och omfattning

av intresse. Även områdets betydelse skall bedömas. Inte bara betydelsen

i dag utan även i framtiden är av intresse. Om ett strandskyddsområde är

av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normalt aldrig

dispens medges. Även omgivningen är av intresse. Finns det i närheten

endast ett fåtal andra strandområden som är tillgängliga för allmänheten

bör inte dispens medges. Stor vikt bör även läggas vid de

hushållningsbestämmelser som finns i 4 kap.

Är platsen som det gäller belägen på redan ianspråktagen mark anses

det som ett särskilt skäl för dispens i förhållande till det rörliga

friluftslivet.

Som skäl för dispens åberopas ofta att platsen i fråga ligger i ett

område som sällan eller aldrig besöks av någon friluftslivsidkande

allmänhet eller att stranden är oländig, stenig eller dyig eller att

naturförhållandena på annat sätt gör området olämpligt för bad och

friluftsliv. Sådana skäl brukar inte godtas som särskilda skäl för dispens.

Dispens kan ibland meddelas för komplementbyggnad. Exempel på

komplementbyggnad är gäststuga, fiskebod och uthus. Vid prövningen är

lokaliseringen avgörande. Om byggnaden förläggs i nära anslutning till

huvudbyggnaden eller om den bildar en sammanhållen enhet tillsammans

med huvudbyggnaden och andra befintliga byggnader, kan detta vara ett

särskilt skäl för att ge dispens. Ytterligare en förutsättning är dock att

kompletteringen inte medför en utvidgning av det privata området på

bekostnad av det område som är tillgängligt enligt allemansrätten.

Dispens kan vidare ges för ersättningsbyggnader. Som regel bör t.ex.

dispens ges för att återuppföra en nedbrunnen byggnad, förutsatt att den

nya byggnaden skall tjäna samma ändamål som den gamla. Ansökan bör

göras inom ett år från brandtillfället. Naturligtvis måste dock

försäkringsfrågor få redas ut först.

Dispens kan meddelas om en byggnad eller en anläggning skall

uppföras på en plats som är väl avskild från strandområdet och därför

saknar betydelse för bad och friluftsliv. Detta kan vara fallet om stranden

skärs av genom en större väg eller järnväg eller liknande och det är klart

att den del av området som ligger på andra sidan från vattnet räknat

saknar betydelse för allmänhetens friluftsliv.

I vissa situationer kan en lucka mellan tomterna i ett redan bebyggt

tomtområde, en s.k. lucktomt, godtas för bebyggelse om tomten

uppenbarligen har förlorat sin betydelse för allmänheten och för de

boende i området. Detta kan vara fallet när det i närheten finns andra och

bättre passager till och från vattnet. Sådana dispenser bör dock inte

komma i fråga inom de högexploaterade delarna av landet.

Särskilda skäl för dispens kan vidare föreligga då en anläggning är

avsedd för det rörliga friluftslivets behov eller i vart fall inte inskränker

allmänhetens möjlighet att nyttja stranden, t.ex. bryggor och

omklädningsrum vid allmänna badplatser, raststugor, vindskydd och

liknande anordningar. Campingplatser, idrottsanläggningar, golfbanor

och liknande anläggningar innebär däremot normalt att allmänhetens

tillträde begränsas.

Vidare kan det finnas särskilda skäl att ge dispens för anläggningar

som måste ligga vid vattnet, dvs. båthamnar, båtbryggor, båthus, pirar

m.m. Uthyrning av kanoter, paddelbåtar och dylikt förutsätter också

anordningar för iläggning, upptagning och uppställning samt ofta

servicebyggnader. Anläggningar av det slag som nu nämnts bör dock inte

lokaliseras till ett område som har stort rekreationsvärde.

Även i dessa fall krävs restriktivitet om det gäller dispens för enskilda

byggnader, anläggningar m.m. som tar i anspråk ett för allmänheten

tillgängligt område. Intrånget i sådana områden bör alltså begränsas.

Eventuella möjligheter till samlokalisering bör tas till vara. Behovet av

gemensamma områden för bryggor, båtplatser, båthus o.dyl. bör

uppmärksammas i kommunens översiktsplan i syfte att intrånget i

strandskyddsområdet skall begränsas.

I samtliga exempel på situationer där skäl för dispens kan finnas, gäller

naturligtvis att dispens inte skall meddelas om de biologiska värdena

påverkas på ett icke acceptabelt sätt. Prövningen skall alltid omfatta

påverkan på både friluftslivet och djur- och växtlivet.

Vindkraftverk skall prövas enligt samma principer som gäller för andra

byggnader och anläggningar inom strandskyddsområde. Särskilda skäl

krävs alltså för dispens och bedömningen skall vara restriktiv. Även om

vindkraftverken rent fysiskt upptar en begränsad yta, kan de påverka

allmänhetens möjligheter till friluftsliv inom området runt verket

negativt. Inverkan kan vidare ske på fågellivet. Anläggningsarbetena kan

naturligtvis även påverka annat djur- och växtliv.

I Boverkets allmänna råd 1995:1 Etablering av vindkraftverk på land

anförs bl.a. följande. Särskilda skäl kan t.ex. vara att anläggningen inte

inskränker nyttjandet, eftersom det avser en redan exploaterad tomtplats

som utsläckt allemansrätten och förändrat de biologiska

livsbetingelserna, eller att den är väl avskild från strandområdet. För

vindkraftens del kan det röra möjligheten att samlokalisera vindkraftverk

med andra former av exploatering, dvs. inom områden som inte längre är

allemansrättsligt tillgängliga eller helt saknar betydelse för friluftslivet

och där exploateringen redan påverkat de biologiska livsbetingelserna.

Ett annat särskilt skäl att medge dispens kan vara att länsstyrelse eller

kommuner gemensamt gjort en noggrann analys av kustområdet inom en

hel region och därvid funnit att en vindkraftsutbyggnad inom vissa

strandnära områden ej kommer i konflikt med allmänhetens friluftsliv

eller de biologiska värdena, och i övrigt är förenlig med

hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen. Regeringen finner för sin

del att dessa råd bör tjäna till vägledning.

Enligt 40 § fjärde stycket naturvårdslagen skall en myndighet som

finner att den inte kan helt bifalla en framställning från

Fortifikationsverket eller Vägverket om strandskyddsdispens hänskjuta

ärendet till regeringens prövning. I Miljöbalksutredningens förslag har

bestämmelsen tagits bort. Från regeringens sida finns inget att erinra mot

förslaget. Ett eventuellt avslagsbeslut får därför överklagas på vanligt

sätt. Försvarsmakten har i sitt remissvar i allmänna ordalag framhållit att

strandskydd inte bör få hindra uppförandet av anläggningar för

totalförsvaret. Regeringen vill i anledning av detta påpeka att

försvarsintresset är prioriterat i hushållningsbestämmelserna i 3 och 4

kap. Det kan alltså finnas anledning att vara mindre restriktiv vid

dispensprövningen av försvarsanläggningar och vägar som med hänsyn

till sin funktion måste ligga inom strandskyddsområde. Vidare bör

uppmärksammas att miljödomstolen enligt 21 kap. 7 § andra stycket skall

överlämna överklagade ärenden som är av särskild vikt till regeringens

prövning. Av samma paragraf framgår vidare att överlämnande alltid

skall ske när det överklagade ärendet rör försvaret. Genom detta skapas

alltså en garanti för att försvarsfrågor med anknytning till strandskyddet

får den bedömning de kan erfordra i ett visst fall. Därmed får

Försvarsmaktens remissynpunkt anses besvarad av regeringen.

Om dispens meddelas, skall länsstyrelsen enligt paragrafens första

stycke bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt

eller annars användas för det avsedda ändamålet. Begreppet mark bör i

den mening det används här kunna innefatta vattenövertäckt mark, t.ex. i

anslutning till en sjöbod som är anlagd över vattnet.

Tomtplatsbestämningen skall skiljas från fastighetsbildningen.

Fastigheten kan nämligen få en annan utsträckning än tomten. Normalt

skall tomten inte få gå ner till strandlinjen. Som alternativ till att vägra

dispens kan därför dispens meddelas varvid bestäms en mindre tomtplats

än vad som normalt skulle ha gällt. Det är i sådana fall ofta lämpligt att

med stöd av 16 kap. 2 § andra stycket ställa som villkor att ett staket sätts

upp i tomtgränsen för att därmed visa allmänheten var den får gå. Kravet

på tomtplatsbestämning eller angivande av i vilken utsträckning marken

får användas för avsett ändamål är undantagslöst. När dispens meddelas

för andra byggnader än bostadshus bör byggnaden sällan få ta i anspråk

större tomt än byggnadens yta. Lantmäteriverket har påpekat att det är

oklart vad som skall gälla i fråga om tomtplatsbestämning då dispens

meddelas för en komplementbyggnad helt inom en etablerad tomt. Såsom

verket framhåller torde ny tomtplatsbestämning då normalt framstå som

onödig. Det bör i sådana fall räcka med ett uttalande av länsstyrelsen att

ytterligare mark inte får tas i anspråk som tomtplats med anledning av

den senare dispensen.

En tomtplats för fritidshus som bestäms enligt 7 kap. 18 § bör i

allmänhet omfatta högst 2 000 kvadratmeter. Topografi och vegetation är

dock avgörande. Förhållandena på orten är också vägledande vid en

bedömning av tomtplatsens storlek.

Enligt 16 kap. 2 § första stycket får en dispens tidsbegränsas.

Tidsbegränsning bör exempelvis normalt ske om dispens meddelas för en

övernattningsstuga åt en yrkesfiskare. Det är i ett sådant fall lämpligt att

dispensen begränsas till att gälla så länge som sökanden bedriver

yrkesfiske.

En ansökan om dispens bör innehålla en ritning som visar var

anläggningen eller åtgärden skall utföras samt vilken tomt som behöver

tas i anspråk.

Enligt paragrafens andra stycke upphör ett beslut om dispens att gälla

om åtgärden inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år

från den dag då beslutet vann laga kraft. Frågan om vad som skall gälla

för redan meddelade dispenser tas upp i samband med att

övergångsbestämmelserna till miljöbalken.

Miljöskyddsområde

19 § Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som

miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att

området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars

inte uppfyller en miljökvalitetsnorm.

I paragrafen anges förutsättningarna för att förklara ett område som

miljöskyddsområde. Förutsättningarna är delvis annorlunda jämfört med

gällande rätt enligt 8 a § första stycket miljöskyddslagen. Enligt

sistnämnda lagrum får regeringen förklara ett mark- eller vattenområde,

som är utsatt för påverkan från miljöfarlig verksamhet, och dess närmaste

omgivningar som miljöskyddsområde om det från allmän synpunkt är

särskilt angeläget att skydda området. Med den nya lydelsen i

miljöbalken är förutsättningen att området kräver särskilda åtgärder på

grund av att området är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller en

miljökvalitetsnorm.

En verksamhet bedrivs ofta utanför det område där dess skadliga effek-

ter framträder. Av den anledningen är det lämpligt att

miljöskyddsområdet omfattar även kringliggande områden där skadliga

verksamheter bedrivs. Om exempelvis ett vattenområde skall skyddas

mot övergödning bör miljöskyddsområdet normalt omfatta ett

jordbrukslandskap som ligger i vattenområdets tillrinningsområde.

Skyddsformen miljöskyddsområde har hittills använts för att skydda

Ringsjön i Skåne och Laholmsbukten.

20 § För miljöskyddsområde skall regeringen eller efter regeringens

bemyndigande länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter om

skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för

verksamheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med

området. Läns-styrelsen får meddela dispens från föreskrifter som har

meddelats för ett miljöskyddsområde, om det finns särskilda skäl.

I 10 kap. finns särskilda bestämmelser om miljöriskområden.

Enligt första stycket i paragrafen får regeringen eller länsstyrelsen

meddela föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra

försiktighetsmått för verksamheter inom miljöskyddsområdet. Till

skillnad från vad som gäller idag enligt 8 a § andra och tredje stycket

miljöskyddslagen kommer sådana föreskrifter enligt miljöbalken att

kunna innebära ändring av tidigare meddelade tillståndsbeslut. Detta

framgår av 24 kap. 1 §. Skälen för ändringen behandlas i avsnitt 4.13.2.

Endast sådana föreskrifter får meddelas som behövs för att tillgodose

syftet med området. Föreskrifterna skall alltså avse den förorening eller

den miljökvalitetsnorm som motiverat att området förklarats som

miljöskyddsområde.

Föreskrifterna gäller enbart inom miljöskyddsområdet. Endast

verksamhetsutövare inom området blir alltså bundna av dessa. Även

verksamhetsutövare som befinner sig utanför ett miljöskyddsområde,

men vars verksamhet kan ha skadliga effekter inom området, är dock

skyldiga att iaktta hänsyn till området, se författningskommentaren till

2 § och 5 §.

Enligt andra meningen i första stycket kan länsstyrelsen i enskilda fall

meddela dispens från föreskrifterna om det finns särskilda skäl. Här

erinras också om intresseprövningsreglerna i 25 och 26 §§.

Andra stycket innehåller, i enlighet med Lagrådets förslag, en erinran

om att det i 10 kap. finns en särskild reglering om miljöriskområden. En

förklaring av ett mark- eller vattenområde som miljöriskområde gäller

redan allvarligt förorenade område och har på så sätt sakligt samband

med övriga regler i 10 kap. om efterbehandling av förorenade områden.

Vattenskyddsområde

21 § Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen

förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller

ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för

vattentäkt.

Enligt paragrafen, som idag motsvaras av 19 kap. 2 § första stycket

vattenlagen, får länsstyrelsen eller kommun förklara ett område som

vattenskyddsområde. På de skäl som har utvecklats i avsnitt 4.13.2 ges

således nu också kommuner möjlighet att besluta om

vattenskyddsområde. Det förutsätts, liksom ifråga om inrättande av

naturreservat, att länsstyrelsen och kommunen samråder inför sådana

beslut.

Förutsättningen för områdesskydd av detta slag är att en yt- eller

grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för

vattentäkt behöver skyddas. Med vattentäkt avses enligt 11 kap. 5 §

denna balk bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning,

värmeutvinning eller bevattning.

EG:s grundvattendirektiv (80/68/EEG) innehåller inte något krav på att

särskilda områden skall inrättas till skydd för grundvattnet. Medlems-

staterna skall dock enligt artikel 3 vidta de åtgärder som är nödvändiga

för att förhindra eller begränsa tillförseln till grundvattnet av vissa

ämnen. Bestämmelserna om vattenskyddsområden ger möjlighet att

meddela föreskrifter för särskilt känsliga områden och de bidrar därför

till att grundvattendirektivets krav uppfylls. Direktivet behandlas närmare

i avsnitt 4.14.2. Där erinras även om det pågående arbetet inom EU med

att utarbeta ett ramdirektiv för vattenresurser (jfr avsnitt 4.10.1).

Ett vattenskyddsområde bör normalt ges en sådan omfattning att garan-

tier skapas för att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan

användas för sitt ändamål. De höga strömningshastigheterna i ytvatten

gör emellertid att ett fullt effektivt skydd kan uppnås endast om

skyddsområdet ges en sådan omfattning att det omfattar hela eller

väsentliga delar av tillrinningsområdet. Ett godtagbart skydd kan dock

ofta skapas även om skyddsområdet ges en mera begränsad omfattning.

22 § För ett vattenskyddsområde skall länsstyrelsen eller kommunen

meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över

fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med

området. Om det behövs, får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att

skyltar eller stängsel skall sättas upp och att annans mark får tas i

anspråk för detta. Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de

överklagas.

Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter

som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda

skäl.

I paragrafen anges vilka föreskrifter som skall gälla i ett

vattenskyddsområde. Paragrafen har utformats efter mönster i 19 kap. 2 §

andra och tredje stycket samt 19 kap. 6 § andra stycket vattenlagen.

Enligt paragrafens första stycke skall länsstyrelsen eller kommun

meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över

fastigheter som behövs för att tillgodose syftet med området. I

skyddsföreskrifterna kan förbud meddelas mot exempelvis hantering av

petroleumprodukter och andra kemikalier, spridning av gödsel, spridning

av bekämpningsmedel, infiltration av hushållsspillvatten och kommunalt

dagvatten, industriell verksamhet, transport av farligt gods, anläggande

av vägar, bebyggelse, grävning, täktverksamhet, bad, båtfart och fiske.

Skyddsföreskrifter kan beröra verksamhet som bedrivs med tillstånd.

Föreskrifterna kan alltså, enligt vad som framgår av 24 kap. 1 §, innebära

inskränkningar i befintliga tillstånd.

Föreskrifterna gäller endast inom vattenskyddsområdet. Även en

verksamhetsutövare som befinner sig utanför området, men vars

verksamhet kan ha skadliga effekter på grund- eller ytvattnet i området,

är dock skyldig att iaktta hänsyn till vattenskyddsområdet vid utövandet

av sin verksamhet, se författningskommentaren till 2 § och 5 §.

Om det sedan vattenskyddsområdet har inrättats och skyddsföreskrifter

meddelats framkommer behov av ytterligare föreskrifter, får

länsstyrelsen och kommun meddela sådana. Någon särskild bestämmelse

om detta behövs inte.

Med stöd av det första stycket kan länsstyrelsen och kommun ålägga

en markägare att upplåta mark för stängsel och skyltar som behövs för att

tillgodose syftet med vattenskyddsområdet.

Enligt paragrafens andra stycke kan länsstyrelsen och kommun i

enskilda fall meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat om

det finns särskilda skäl. Här erinras också om intresseprövningsreglerna i

25 och 26 §§.

Länsstyrelsens rätt att på eget initiativ meddela skyddsföreskrifter har

varit inskränkt enligt motsvarande bestämmelser i vattenlagen.

Föreskrifter som medför att pågående markanvändning inom berörd del

av fastigheten avsevärt försvåras eller att annans mark tas i anspråk, har

kunnat meddelas endast på ansökan av en kommun eller den i vars

intresse vattenskyddsområdet fastställts, t.ex. en industri. Såsom

Fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har påpekat saknar en dylik

begränsning fog eftersom syftet med föreskrifterna är att skydda

allmänna intressen. Är det däremot så att vattenskyddsområdet inrättas på

särskild begäran av t.ex. en industri och meddelas föreskrifter som kan

föranleda ersättning till markägare skall ersättningen enligt 31 kap. 7 §

andra stycket betalas av den som har begärt föreskrifterna. Av

länsstyrelsens beslut bör framgå på vems ansökan föreskrifter som kan

medföra rätt till ersättning har utfärdats. Är det en kommun som beslutar

om vattenskyddsområdet och meddelar skyddsföreskrifter skall

naturligtvis på samma sätt som för närvarande kommunen svara för

eventuell ersättning till markägare.

Marinvetenskaplig forskning

23 § För att skydda den marina miljön får regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att marinvetenskaplig

forskning inom svenskt sjöterritorium inte får bedrivas från

forskningsfartyg som är registrerade i eller tillhör en annan stat utan att

det finns tillstånd för forskningen eller utan att den har anmälts.

Tillstånd får begränsas till viss tid och förenas med villkor.

Paragrafen, som motsvarar 21 a § naturvårdslagen, utarbetades i

anslutning till riksdagens godkännande av FN:s havsrättskonvention med

tillämpningsavtal (prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr.

1995/96:271). Bestämmelsen i naturvårdslagen trädde i kraft den 1 juli

1996 (SFS 1996:520). Förslag till tillämpningsföreskrifter kommer att

utarbetas, efter förslag av Miljöbalksutredningen, i anslutning till

ikraftträdandet av miljöbalken.

Interimistiska förbud

24 § När en fråga har väckts om att ett område eller ett föremål skall

skyddas som naturreservat, kulturreservat, naturminne eller vatten-

skyddsområde eller om att ett redan skyddat sådant område eller föremål

skall få utökat skydd, får länsstyrelsen eller kommunen för viss tid dock

högst tre år meddela förbud mot att sådana åtgärder vidtas utan tillstånd

som berör området eller föremålet och som strider mot syftet med det

tilltänkta skyddet. Om det finns särskilda skäl, får förbudet förlängas att

gälla i ytterligare högst ett år. Om det finns synnerliga skäl, får förbudet

därefter förlängas att gälla i ytterligare högst ett år.

Ett förbud enligt första stycket skall gälla omedelbart även om det

överklagas.

Paragrafen ger möjlighet att genom ett interimistiskt förbud skydda vissa

områden eller föremål som avses att skyddas enligt detta kapitel. Den kan

användas inte bara när ett tidigare oskyddat område skall skyddas utan

även när föreskrifterna för ett redan skyddat område skall ändras. Ett

interimistiskt förbud hindrar att det planerade skyddet omintetgörs

genom åtgärder under den tid som går åt till att utforma det definitiva

skyddet.

I gällande rätt enligt 11 och 41 §§ naturvårdslagen kan interimistiska

förbud meddelas endast inför blivande skydd som naturreservat,

naturvårdsområde och naturminne. Den nya bestämmelsen har fått en

vidare omfattning och kan därför tillämpas även när områden skall

skyddas som vattenskyddsområden och kulturreservat.

Interimistiska förbud innebär att vissa åtgärder inte får vidtas utan

tillstånd. Förbuden bör i regel vara specificerade till vissa åtgärder,

exempelvis avverkning. Förbuden kan avse åtgärder som är underkastade

tillståndsplikt även enligt annan lagstiftning, t.ex. bebyggelse.

I gällande rätt gäller förbudet i högst tre år. Om särskilda skäl

föreligger får förbudets giltighetstid förlängas med ytterligare högst tre

år. Såsom anges i avsnitt 4.13.2 är det tveksamt om det på längre sikt är

till nytta för naturvården att interimistiska beslut gäller under långa

tidsperioder. Ett utdraget förbud medför normalt osäkerhet för

markägarna. Denna osäkerhet skapar ibland irritation och kan försvåra

möjligheten att få markägarna att i ökad utsträckning ta naturhänsyn.

Eftersom nödvändigt skydd vanligen bör kunna åstadkommas under en

tid av tre år bör tiden normalt inte vara längre. Detta har i lagtexten

markerats genom att särskilda skäl måste föreligga för att förbudet efter

treårstidens utgång skall gälla i ytterligare högst ett år. Därefter fordras

synnerliga skäl för ytterligare ett års förlängning. Längre tid än fem år

skall ett interimistiskt förbud aldrig få gälla.

Endast i undantagsfall bör hela den möjliga förbudstiden kunna

utnyttjas. Detta kan vara aktuellt när länsstyrelsen eller en kommun har

bildat ett naturreservat som berör ett stort antal markägare och beslutet är

komplicerat och har överklagats. Eftersom beslutet inte gäller förrän det

har vunnit laga kraft kan i sådana situationer möjligheten med

interimistiska beslut behöva användas. Det kan ske i den formen att

ursprungligen beslutade interimistiska förbud kvarstår i avvaktan på att

det definitiva beslutet om områdesskydd vinner laga kraft.

Interimistiska förbud kan givetvis upphävas. Någon särskild

bestämmelse behövs inte om detta. Om det står klart att något definitivt

skydd inte kommer att skapas skall myndigheten givetvis besluta om att

häva det interimistiska förbudet omedelbart.

Intresseprövning

25 § Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel

skall hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds

rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i

kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet

skall tillgodoses.

Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller generellt att varje

medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att

det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när

det krävs för att angelägna allmänna intressen skall tillgodoses. Denna

princip gäller således vid tillämpningen av alla bestämmelser i

miljöbalken som kan medföra inskränkningar i rätten att använda mark

eller byggnad. Av pedagogiska skäl har övervägts att föra in en allmän

erinran om innehållet i grundlagsbestämmelsen, i så fall i något av de

inledande kapitlen i balken. Regeringen har bedömt att värdet av en

sådan erinran är begränsat. När det gäller förevarande paragraf godtar

regeringen, med viss justering av lagtexten, Lagrådets förslag till

utformning.

Såsom framgår av avsnitt 4.13.3 har i miljöbalken inte heller tagits in

någon bestämmelse som mera direkt motsvarar avvägningsregeln i 3 §

första stycket naturvårdslagen. Enligt den bestämmelsen skall vid

prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga

allmänna och enskilda intressen. Sådana avvägningar avses i huvudsak

ske med stöd av de allmänna hänsynsregelerna i 2 kap.

Frågan om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen har

emellertid tagits upp av flera remissinstanser som yttrat sig över

Miljöbalksutredningens förslag. Ett skäl till detta är att Regeringsrätten

under senare tid prövat fall där sådana allmänna intressen som ligger till

grund för naturvårdslagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda

fallet. Domstolen har i dessa fall byggt sitt resonemang på en s.k.

proportionalitetsprincip (se RÅ 1996 ref. 40 om utvidgning av ett

naturreservat, RÅ 1996 ref. 44 om strandskyddsdispens samt RÅ 1996

ref. 56 som rörde frågan om förutsättningar för förbud enligt 20 §

naturvårdslagen). Såsom utvecklats i avsnitt 4.13 har det alltså ansetts

föreligga skäl att i förevarande kapitel föra in bestämmelser utformade så

att de principer för bedömningen av motstående intressen som nu har

betonats i rättstillämpningen skall ha sin motsvarighet i balken. Enligt

den praxis som föreligger hittills är det främst vid tillämpningen av

naturvårds- och områdesskyddsregler som kompletterande

avvägningsregler kan behövas. Reglerna avses således ge ledning för

naturvårds- och kulturvårdsmyndighetens avvägning mellan det allmänna

intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och det enskilda intresset

att använda fastigheten på ett sätt som kan motverka skyddssyftet.

Utgångspunkten är att ingrepp som motiveras av hänsyn till

naturvårds- och miljöintressen betraktas som angelägna allmänna

intressen (jfr prop. 1993/94:117 s. 15f). I detta sammanhang kan

anmärkas att när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom

har Europadomstolen vid tillämpningen av Europakonventionen om

mänskliga rättigheter anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt

synsätt och funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens

rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset (se Danelius,

Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 255 ff med hänvisningar). Det bör

observeras att det ibland kan fordras att den tyngande inskränkningen

balanseras genom en ersättningsrätt för den enskilde. I miljöbalken

meddelas ersättningsbestämmelser av sådant slag i 31 kap.

26 § Dispens enligt 7, 9 11, 18, 20 och 22 §§ från förbud eller andra

föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel får ges endast om

det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte.

Paragrafen tar sikte på den bedömning av motstående intressen som skall

ske vid prövning av dispenser från förbud eller andra föreskrifter som

meddelats med stöd av kapitlets bestämmelser. Som förutsättning gäller

att dispensen skall vara förenlig med föreskriftens eller förbudets syfte.

Bestämmelsen ger följaktligen uttryck för en mycket restriktiv syn på

möjligheterna till dispens. Detta är naturligt och en direkt följd av den

prövning som beskrivs i föregående paragraf. Dispensen innebär i

realiteten att undantag medges till förmån för ett enskilt intresse i ett fall

där det allmänna intresset generellt bedöms väga tyngre. För dispens från

strandskydd fordras t.ex. att "särskilda skäl" föreligger. I avsnitt 4.13.3

har redovisats den restriktiva inställning till undantag från strandskyddet

som regeringen och riksdagen stått fast vid sedan tillkomsten av 1974 års

strandskyddsbestämmelser. I olika sammanhang har statsmakterna låtit

det komma till uttryck att strandskyddet i sig inrymmer angelägna

allmänna intressen, syftet att tillgodose friluftslivets behov samt skydd

för djur- och växtarter. Till följd av det som nu har sagts kan enligt

förevarande paragraf dispens från förbud som strandskyddet innebär ges

endast om dispensen är förenlig med förbudets syfte. Det förhållandet att

syftet med strandskyddet har vidgats till att avse även skydd för djur- och

växtarter bör innebära att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu

mera. Samtidigt kan det naturligtvis finnas sådana fall där allmänintresset

inte behöver hävdas med samma styrka som i flertalet fall. För dessa fall

skall det finnas kvar en öppning för dispens. Det finns dock skäl att

stryka under att dispens från lagstiftarens förbud liksom hittills skall

tillämpas med stor restriktivitet och endast under de förutsättningar som

framgår av bedömningsprinciperna i denna paragraf. Prövningen av

dispenser från förbud som gäller enligt beslut om t.ex. naturreservat skall

naturligtvis ske enligt samma grunder.

Förteckning över vissa naturområden

27 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall

fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör beredas

skydd i enlighet med internationella åtaganden eller nationella mål om

skydd av sådana områden. Av förteckningen skall det framgå vilket

internationellt åtagande eller nationellt mål som har föranlett att

området har tagits upp i förteckningen.

Ett område som tagits upp i förteckningen skall prioriteras i det

fortsatta skyddsarbetet.

Paragrafens första stycke har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Sveriges internationella åtaganden om skydd av naturområden framgår

bl.a av olika konventioner samt av fågeldirektivet (79/409/EEG) och art-

och habitatdirektivet (92/43/EEG). Åtagandena innebär att Sverige skall

skydda områden som uppfyller kriterierna som anges i konventionerna

eller direktiven. T.ex. skall områden som innehåller vissa särskilt

skyddsvärda naturtyper eller arter skyddas.

Enligt paragrafen, som idag delvis motsvaras av 19 a §

naturvårdslagen, skall regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer fortlöpande förteckna de naturområden i Sverige som bör

beredas skydd i enlighet med nämnda åtaganden och nationella mål. Av

förteckningen skall framgå anledningen till att ett område tagits upp i

förteckningen. Genom att förteckningen, till skillnad från vad som anges

i 19 a § naturvårdslagen, även skall omfatta naturområden som bör

skyddas i anledning av nationella mål kommer förteckningen att utgöra

plan för arbetet med skydd av naturområden. Det torde ligga närmast till

hands att regeringen i förordning delegerar ansvaret för att föra

förteckningen till Naturvårdsverket.

Ett område som tagits upp i förteckningen skall enligt paragrafens

andra stycke prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Enligt tidigare

lydelse skulle området så snart som möjligt ges nödvändigt skydd i

enlighet med vissa särskilt angivna lagrum i naturvårdslagen. I det

fortsatta arbetet med att ge ett förtecknat område skydd kan det dock i det

enskilda fallet framkomma omständigheter, som medför att

avgränsningen av ett område bör ändras eller att ett område inte bör

skyddas.

Paragrafens andra stycke motsvarar inte helt vad som gäller idag.

Ändringen är föranledd av att det skall vara fritt att använda olika

skyddsformer för att bereda de förtecknade områdena nödvändigt skydd.

Vilken skyddsform som kan användas i det enskilda fallet är beroende av

vilket internationellt åtagande eller nationellt mål som är grunden till att

området har tagits upp i förteckningen.

I första hand är skyddsformerna nationalpark, naturreservat samt djur-

och växtskyddsområde aktuella för de områden som har tagits upp i

förteckningen. I vissa fall kan nödvändigt skydd uppnås med stöd av

andra bestämmelser i balken, exempelvis sådana om

biotopskyddsområde eller om möjlighet att meddela föreskrifter om

obligatorisk anmälan för samråd med till detta hörande möjlighet att

meddela förelägganden och förbud.

Samrådsförfarandet kan vara aktuellt att tillämpa när nödvändigt skydd

för arter med stora revir skall uppnås och hoten mot arterna i första hand

inte är utarmning av deras livsmiljö utan i stället förföljelse, störningar

och liknande faktorer. Arter med stora revir är t.ex. järv, utter och varg.

Vidare kan samrådsförfarandet vara aktuellt att tillämpa som ett

komplement till ett skötselavtal för att tillförsäkra området ett skydd som

består även om området byter ägare. I andra fall kan nödvändigt

områdesskydd uppnås t.ex. genom att området utpekas som område av

riksintresse eller erhåller nödvändigt skydd med stöd av fiskelagen.

Ett område som förtecknats skall enligt paragrafens andra stycke

prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Detta innebär bl.a. att det skall

vara en prioriterad arbetsuppgift för berörda myndigheter att undersöka

möjligheterna att bereda området nödvändigt skydd. Dessa områden skall

också vara prioriterade när det gäller att fördela tillgängliga statliga

medel för markförvärv och för skötsel av områden.

Särskilt skydds- eller bevarandeområde

28 § Regeringen får förklara ett naturområde som särskilt skyddsområde

om området enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om

bevarande av vilda fåglar är särskilt betydelsefullt för skyddet av sådana

fåglar.

Ett område som av Europeiska gemenskapernas kommission har

utpekats som ett område av intresse för gemenskapen skall av regeringen

förklaras som särskilt bevarandeområde enligt rådets direktiv

92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda

djur och växter.

Regeringen får efter samråd med kommissionen upphäva en förklaring

enligt första eller andra stycket, om områdets naturvärden inte längre

motiverar en sådan förklaring.

I denna och följande paragraf ges bestämmelser om särskilda

skyddsområden och särskilda bevarandeområden. Områdena innebär inte

några självständiga skyddsformer. Nödvändigt skydd måste därför finnas

enligt andra bestämmelser i balken eller andra författningar.

För att Sverige skall uppfylla kraven enligt EG:s fågeldirektiv

(79/409/EEG) har regeringen enligt paragrafens första stycke möjlighet

att förklara ett område som särskilt skyddsområde. Ett område bör inte

förklaras som särskilt skyddsområde innan det omfattas av nödvändigt

skydd.

I enlighet med EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) bör förslag

på områden som är lämpliga att utpeka som områden av intresse för

Europeiska gemenskapen överlämnas till EG-kommissionen. Efter det att

EG-kommissionen har utpekat ett område som intressant för Europeiska

gemenskapen är medlemsstaten skyldig att senast inom sex år förklara

området som särskilt bevarandeområde och bereda området nödvändigt

skydd. Enligt paragrafens andra stycke ankommer det på regeringen att

förklara ett av EG-kommissionen utpekat område som särskilt

bevarandeområde.

Regeringen får enligt paragrafens tredje stycke, som saknar

motsvarighet i 19 b § naturvårdslagen, upphäva en förklaring enligt det

första eller andra stycket om områdets naturvärden inte längre motiverar

att området skall vara ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. En

sådan minskning av naturvärde kan ske genom områdets naturliga

utveckling. Vidare kan, i enlighet med reglerna i art- och

habitatdirektivet, i undantagsfall andra väsentliga allmänintressen

medföra att en verksamhet tillåts att på ett betydande sätt skada

naturvärden i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. Innan

regeringen upphäver en förklaring enligt paragrafens första eller andra

stycke skall samråd ske med EG-kommissionen.

I Miljöbalksutredningens förslag innehöll denna paragraf ett sista

stycke som innebar att de aktuella områdena automatiskt skulle anses

som områden av riksintresse för naturvården. Enligt utredningen skulle

på detta sätt skyddet för områdena stärkas. Även om denna lösning

sakligt sett har fog för sig innebär den lagtekniskt ett avsteg från den

normala processen för utpekande av riksintresseområden. Här skall dock

anmärkas att de områden som förklaras som särskilda skyddsområden

resp. särskilda bevarandeområden ofta är så värdefulla att de också

utpekats som områden av riksintresse för naturvården. Detta är viktigt för

att områdena skall uppmärksammas i den kommunala planeringen.

29 § För ett område som förklarats som särskilt skyddsområde eller

särskilt bevarandeområde får beslut om helt eller delvis upphävande av

områdesskydd, om dispens från skyddsföreskrifter eller om tillstånd

enligt sådana föreskrifter inte meddelas utan regeringens tillåtelse.

Detta gäller inte beslut om dispens eller tillstånd, om det är uppenbart

att verksamheten inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på

områdets naturvärden.

Enligt EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och habitatdirektiv

(92/43/EEG) är medlemsstaterna skyldiga att bereda ett särskilt

skyddsområde och ett särskilt bevarandeområde nödvändigt skydd samt

bibehålla detta skydd. Endast under de förutsättningar som anges i

sistnämnda direktiv får skyddet helt eller delvis upphävas eller på annat

sätt försämras på ett betydande sätt. En sådan förutsättning är att

nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att skydda det

övergripande sammanhanget i Natura 2000, som är ett sammanhängande

europeiskt ekologiskt nät av särskilda skydds- och bevarandeområden. I

vissa fall skall kommissionens yttrande i frågan inhämtas.

På grund av dessa speciella förhållanden stadgas i paragrafen att

tillåtelse från regeringen krävs för upphävande av områdesskydd och för

sådana dispenser eller tillstånd som kan komma att orsaka mer än

obetydlig skada på områdets naturvärden.

Den regeringsprövning som föreskrivs i paragrafen ersätter dock inte

domstolens eller myndighetens prövning. Vid regeringens prövning skall

endast bedömas om den aktuella åtgärden är tillåten enligt art- och

habitatdirektivet. Regeringen kan som villkor för tillåtlighet föreskriva

att kompensationsåtgärder skall vidtas för att skydda det övergripande

sammanhanget av Natura 2000.

Ärenden om upphävande av områdesskydd, om dispens från

skyddsföreskrift eller om tillstånd enligt sådana föreskrifter, som avser

särskilda skydds- eller bevarandeområden handläggs av den

miljödomstol eller annan myndighet som i enlighet med balkens regler

skall pröva en sådan ansökan. Det åligger domstolen eller myndigheten

att inhämta nödvändigt regeringsbeslut i tillåtlighetsfrågan innan den

bifaller en sådan upphävande-, dispens- eller tillståndsansökan. Om

regeringen finner att ett beslut om bifall till en ansökan om upphävande,

dispens eller tillstånd strider mot EG:s rättsordning är domstolen eller

myndigheten bunden av regeringens bedömning i den delen.

Domstolen eller myndigheten kan alltid meddela avslag på en

upphävande-, dispens- eller tillståndsansökan utan att ärendet underställs

regeringen.

Ordningsföreskrifter

30 § Föreskrifter om rätten att färdas och vistas inom ett område som

skyddas enligt detta kapitel och om ordningen i övrigt inom området får

meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet. I de fall kommunen

beslutar om skydd av ett område får den meddela sådana föreskrifter.

Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de överklagas.

Med stöd av paragrafen får regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer meddela föreskrifter om färd, vistelse och

uppträdande inom skyddade områden. Detsamma gäller för en kommun

som beslutar om områdesskydd enligt detta kapitel. Förbud kan meddelas

bl.a. mot åtgärder som annars hade varit tillåtna enligt allemansrätten.

Föreskrifterna skall inte göras mer ingripande än som är motiverat av

skyddsbehovet.

Föreskrifterna kan rikta sig mot såväl fastighetsägare och andra med

särskild rätt till marken som allmänheten.

Exempel på åtgärder som kan förbjudas är att beträda vissa känsliga

områden, tälta, ställa upp husvagn, göra upp eld, plocka blommor och

andra växter, åka motorbåt, åka vattenskidor, ankra med båt, lägga ut

bojar, lägga upp båt på land, rida, cykla, gå till fots i skidspår, sätta ut

orienteringskontroller och ha hund okopplad.

Beträffande förbud mot båttrafik kan anmärkas att länsstyrelsen enligt

2 kap. 2 § sjötrafikförordningen (1986:300) får meddela föreskrifter om

begränsningar och förbud som avser rätten att använda ett vattenområde

för trafik med fartyg, om föreskriften behövs från miljösynpunkt. I

sammanhanget kan även nämnas länsstyrelsens möjligheter enligt

vattenskoterförordningen (1993:1053) att meddela föreskrifter om

användningen av vattenskotrar.

Delegation till kommun

31 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

förordna att en kommun i stället för länsstyrelsen skall ha de

befogenheter som länsstyrelsen har enligt 18 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt

paragrafen delegera rätten att fatta beslut om strandskyddsdispenser till

en kommun. I sådana fall blir kommunen ensam behörig.

Frågor om delegation i dessa fall får bedömas från fall till fall med

utgångspunkt i de förutsättningar som gäller för skilda kommuner. En

grundläggande förutsättning är naturligtvis att kommunen är villig att ta

emot delegationen. Om det finns anledning att anta eller det visat sig att

kommunen saknar förutsättningar att ha hand om frågorna bör delegation

vägras eller återtas.

5.24.8 8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växt-

arter

1 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet döda,

skada eller fånga vilt levande djur eller att ta bort eller skada sådana

djurs ägg, rom eller bon får meddelas av regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter får meddelas, om det

finns risk för att en vilt levande djurart kan komma att försvinna eller

utsättas för plundring eller om det krävs för att uppfylla Sveriges

internationella åtaganden om skydd av en sådan art. Förbudet får dock

inte gälla fall då ett sådant djur måste dödas, skadas eller fångas till

försvar mot angrepp på person eller värdefull egendom.

Särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande

djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske.

Paragrafen innhåller ett bemyndigande som innebär att skydd kan ges åt

vilt levande djurarter som riskerar att försvinna. Faran för försvinnande

behöver inte vara orsakad av mänskliga aktiviteter. Den behöver inte

heller vara global utan kan vara begränsad till Sverige eller en del av

Sverige.

Paragrafen innehåller också en nyhet i förhållande till motsvarande

bestämmelser i 14 a § naturvårdslagen. Föreskrifter som meddelas med

stöd av miljöbalkens paragraf får avse djurart som riskerar att utsättas för

plundring, oavsett riskerna för artens försvinnande. En motsvarande regel

finns sedan tidigare för växtarter (se 2 §). För att nämna ett konkret

exempel kan alltså genom tillägget skydd ges åt hänsynskrävande arter

av grodor som riskerar att bli utsatta för plundring.

Med stöd av paragrafen kan vidare djurarter fredas om detta krävs för

att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Det saknar i sådant fall

betydelse om djurarten är hotad inom Sverige.

I paragrafens första stycke specificeras inte närmare de arter av vilt

levande djur som kan omfattas av skyddsföreskrifter enligt

bemyndigandet. Det betyder att föreskrifter som innebär förbud mot att

bl.a. döda och fånga vilt levande djur i och för sig skulle kunna meddelas

beträffande vilken djurart som helst i landet. Emellertid framgår av

paragrafens andra stycke att särskilda bestämmelser gäller om att döda

eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra

till jakt eller fiske. Sistnämnda stycke har, med viss justering, formulerats

i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt jaktlagen (1987:259) gäller ett

materiellt förbud mot att döda eller fånga vilt, varvid med vilt avses olika

arter av vilda däggdjur eller fåglar. I 3 § jaktlagen sägs således att viltet

är fredat och att det får fångas eller dödas, dvs. jagas enligt jaktlagens

terminologi, endast om det följer av den lagen eller av föreskrifter eller

beslut som meddelas med stöd av lagen. Enligt samma paragraf gäller

fredningen också viltets ägg och bon. Jaktlagen innehåller även

bestämmelser om bl.a. viltvård i syfte att bevara de viltarter som tillhör

landets viltbestånd. Genom förevarande paragraf i miljöbalken och

genom det skydd som fredningen enligt 3 § jaktlagen innebär, ges alltså

den ytterst artrika mängden av kräldjur, groddjur, insekter och andra

ryggradslösa djur samt arter av däggdjur och fåglar ett mångsidigt

artskydd. På motsvarande sätt som enligt naturvårdslagen ger

miljöbalkens paragraf också möjlighet att meddela förbud att ta bort eller

skada fiskars rom.

 När det gäller jaktlagen bör erinras om de ändringar som har trätt i

kraft den 1 juli 1997 genom SFS 1997:343 (se avsnitt 4.13.2) och som

bidrar till att EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) samt art- och

habitatdirektiv (92/43/EEG) nu har genomförts tydligare i landet.

Genom att 1993 års fiskelag, som är tillämplig på fiskar, vattenlevande

blötdjur eller vattenlevande kräftdjur, numera innehåller vidgade

möjligheter till naturvårdshänsyn har den svenska artskyddsregleringen

allmänt sett stärkts under senare år i strävan att bevara den biologiska

mångfalden.

2 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet ta bort,

skada eller ta frö eller andra delar från vilt levande växter får meddelas

av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana

föreskrifter får meddelas, om det finns risk för att en vilt levande växtart

kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs

för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av en sådan

art.

Med stöd av paragrafen kan vilda växtarter skyddas från att försvinna

eller utsättas för plundring. Den kan tillämpas även när risken att en art

försvinner beror på annat än mänskliga aktiviteter. Risken för

försvinnande behöver inte vara global, utan kan vara begränsad till

Sverige eller en del av Sverige.

Bestämmelser för att förhindra plundring får meddelas även om det

inte finns risk för att arten utrotas.

Paragrafen omfattar vidare växtarter som Sverige på grund av EG:s

regelverk eller andra internationella åtaganden har förbundit sig att

skydda. Sådana växtarter behöver inte vara hotade i Sverige.

Utrotningshotade växter förekommer ofta inom begränsade

geografiska områden. Det är i sådana fall normalt lämpligt att

åstadkomma skydd genom bestämmelserna om områdesskydd, i första

hand naturreservat eller biotopskyddsområde. Fridlysning av hela arten

kan behöva ske som ett komplement till områdesskyddet och dessutom

när arten, trots att den är sällsynt, är mera spridd.

Fridlysning kan ske över hela landet eller en del av landet. När

föreskrifterna begränsas till en del av landet är det normalt lämpligt att de

omfattar ett helt län.

Med begreppen ta bort, skada eller ta delar av avses bl.a.

blomplockning, brytande av kvistar och borttagande av hela plantor.

Även besprutning av exemplar av växtarter kan förbjudas med stöd av

paragrafen.

3 § För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön får

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela

föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar

av djur- eller växtarter i naturmiljön.

Detta gäller inte när sådana föreskrifter finns i annan lag.

I 13 kap. finns särskilda bestämmelser om genetiskt modifierade

organismer.

Utsättning av arter utanför deras naturliga utbredningsområde medför en

rad risker för den naturliga floran och faunan. I ett internationellt

perspektiv är införande av främmande arter en av de viktigaste orsakerna

till arters försvinnande under de senaste århundradena. I Sverige har

olägenheterna varit jämförelsevis måttliga. Däremot har flera arter som

införts, avsiktligt eller oavsiktligt, påverkat den biologiska mångfalden

och skapat problem på olika sätt. Mest uppmärksammat i Sverige har

varit spridningen av mink, signalkräfta, s.k. mördarsnigel, jättebjörnloka

och contortatall.

De risker som främmande arter kan medföra gör det angeläget att inta

en försiktig hållning till införande av främmande arter. Detsamma gäller

utplantering av svenska arter utanför deras naturliga utbredningsområde.

Strävan att skydda och bevara den biologiska mångfalden bör föranleda

att arter inte förs in i naturmiljöer eller områden där de inte naturligen

hör hemma, utan att åtgärdens konsekvenser för miljön först noggrant har

klarlagts. Detta är också ett åtagande som Sverige har gjort enligt

konventionen om biologisk mångfald. I artikel 8 h i konventionen

stadgas att alla länder skall förhindra införandet av samt kontrollera eller

utrota sådana främmande arter som hotar ekosystem, livsmiljöer och

inhemska arter.

Med stöd av paragrafen kan föreskrifter meddelas om utsättning. Med

detta avses även utplantering. I vissa andra författningar, bl.a. inom

fiskelagstiftningen, finns också bestämmelser om utsättning.

Miljöbalkens bestämmelse om utsättning skall då inte tillämpas.

Uttrycket "vilt levande" i paragrafen avses inte omfatta några former

av genetiskt modifierade organismer. Paragrafens tredje stycke innehåller

en hänvisning till 13 kap. i balken med särskilda bestämmelser om

sådana organismer.

4 § För att skydda vilt levande djur- eller växtarter får regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om in-

och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur

och växter eller handel med dem. Sådana föreskrifter får meddelas, om

det behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på

området eller av andra skäl. Föreskrifterna får också reglera

motsvarande befattning med ägg, rom eller bon eller med andra

produkter som har utvunnits av djur eller växter.

Föreskrifterna får innefatta förbud mot eller krav på tillstånd eller

andra särskilda villkor för sådana åtgärder som anges i första stycket.

I paragrafen ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om handel

och vissa andra åtgärder med exemplar av vilda djur- och växtarter.

Härigenom kan t.ex. Sveriges åtaganden enligt konventionen om

internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter,

CITES, (SÖ 1974:41, 1980:72 och 1993:78) uppfyllas. Bemyndigandet

kan vid behov användas för att införa strängare reglering än

konventionens. En sådan reglering kan omfatta såväl arter som omfattas

av CITES som andra arter. Arterna behöver således inte vara

utrotningshotade. Motsvarande reglering finns idag i lagen om åtgärder

beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter.

Genom bemyndigandet i paragrafen kan regeringen också meddela de

föreskrifter som krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt

fågeldirektivet (79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/EEG)

att reglera befattningen med vilda djur och växter.

De angivna åtgärderna kan avse både levande och döda djur eller

växter. Även åtgärder avseende delar av djur och växter liksom frön av

växter omfattas av bemyndigandet.

Även andra djurarter omfattas än sådana som regleras i 1 §.

Undantaget i 1 § andra stycket gäller alltså inte.

Handel innefattar bl.a. saluförande, försäljning och byte. Montering

innefattas i preparering. Uppfödning och odling innefattas i förvaring.

5 § Föreskrifter eller beslut i enskilda fall enligt detta kapitel skall gälla

omedelbart, även om de överklagas.

Enligt paragrafen skall föreskrifter eller individuella förvaltningsbeslut

som meddelas om t.ex. förbud eller särskilda villkor avseende vissa

åtgärder tillämpas även om de har överklagats. En liknande bestämmelse

finns i dag i 41 § naturvårdslagen medan motsvarighet saknas i lagen om

åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter.

TREDJE AVDELNINGEN

Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter

5.24.9 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Definitioner

1 § Med miljöfarlig verksamhet avses

1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark,

byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,

2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som

kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat

utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft,

vattenområden eller grundvatten, eller

3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som

kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus,

joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.

Paragrafen innehåller en definition av begreppet miljöfarlig verksamhet.

Med miljöfarlig verksamhet avses sammanfattningsvis all användning

av mark, byggnader eller anläggningar, dvs. fast egendom eller fasta

anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan

olägenhet för människors hälsa eller miljön. Fast egendom definieras i

jordabalken.

Enligt paragrafens punkt 1 avses med miljöfarlig verksamhet utsläpp

av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller

anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten. Med utsläpp av

exempelvis avloppsvatten avses alla utsläppsförfaranden, inte bara

genom särskild ledning utan även t.ex. att det transporteras iväg och

släpps ut. Vattenområde definieras i 11 kap. 4 § och har här samma

innebörd, dvs. ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara

vattenstånd. Det omfattar det i 1 § miljöskyddslagen använda begreppen

vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Även utsläpp till grundvatten

omfattas. Med utsläpp till grundvatten avses vad som i EG-direktivet

80/68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga

ämnen definieras som direkt utsläpp på följande sätt: tillförsel till

grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 utan infiltration

genom markyta och underliggande jordlager.

Enligt paragrafens punkt 2 avses vidare med miljöfarlig verksamhet

användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan

medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp

än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden

eller grundvatten. Med användning av fast egendom eller fasta

anläggningar avses användning oavsett om den grundas på äganderätt,

nyttjanderätt eller annan rättstitel till egendomen och t.o.m. även sådana

fall där rättslig grund helt saknas. Användning kan även avse verksamhet

som bedrivs i byggnad på ofri grund eller i gruva. Användning som kan

komma i fråga kan vara av de mest skilda slag exempelvis fabriker och

andra industriella anläggningar, jordbruk, trafikanläggningar,

förbränningsanläggningar, kärntekniska anläggningar, deponier och

andra upplag. Det innebär också att begreppet användning skall ses i ett

långt tidsperspektiv vilket medför att exempelvis en avfallsdeponi eller

soptipp som inte aktivt använts eller tillförts någonting på många år

omfattas av begreppet användning. Ett annat exempel på detta är när

någon förvarar tunnor med förbrukade kemikalier på sin fastighet, även

om det är någon annan som genererat avfallet och placerat tunnorna där.

Bl.a. sådana fall av markanvändning är miljöfarlig verksamhet och

brukar benämnas förvaringsfall. Begreppet användning av mark,

byggnader eller anläggningar innefattar även verksamheter som sker ute i

vattenområden, t.ex. på plattformar för olje- och gasutvinning.

Grundvattendirektivet omfattar även indirekta utsläpp som definieras

på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets

förteckning 1 och 2 efter infiltration genom markyta och underliggande

jordlager. Sådana indirekta utsläpp täcks genom bestämmelsen i

paragrafens p. 2 i de fall det föreligger risk för förorening genom

infiltrering av avloppsvatten i marken till grundvattnet exempelvis vid

avfallsdeponering.

Annat utsläpp än som avses i 1 eller förorening av luft omfattar alla

utsläpp till luft som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller

miljön. Det omfattar till att börja med vad som traditionellt brukar

betecknas som luftföroreningar vilka kan förekomma såväl i gasform

t.ex. svaveldioxid och klor, som i partikelform, t.ex. sot och damm. Det

omfattar även andra utsläpp som inte direkt brukar anses vara

föroreningar men som medför olägenheter, t.ex. koldioxid som leder till

växthuseffekt. Det är alltså inte enbart sådana utsläpp som syns eller

luktar som omfattas, utan också utsläpp av ämnen som kan påverka

klimatet eller påverka atmosfären t.ex i form av uttunning av ozonskiktet.

Det innebär att med miljön avses omgivningen med i princip en

obegränsad räckvidd, även atmosfären omfattas. Vad som avses med

olägenhet för människors hälsa eller miljön utvecklas också i

författningskommentaren till 2 kap. 3 §.

Annat utsläpp omfattar även utsläpp av radioaktiva ämnen. Enligt

paragrafens punkt 3 avses med miljöfarlig verksamhet även användning

av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra

olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande

eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. Begreppet

omgivningen skall i likhet med vad som gällt hittills, tolkas så att detta

inte omfattar den störande anläggningen. Personer som är verksamma

inom själva störningskällan skyddas framför allt genom arbetsmiljölagen

och strålskyddslagen.

Ljus som enligt paragrafen kan ha praktisk betydelse är ljusstrålning

från t.ex. reklamanordningar och trafikanläggningar.

Med joniserande och icke-joniserande strålning avses detsamma som i

strålskyddslagen (1988:220).

Med annat liknande avses sådana olägenheter som är att jämställa med

de uppräknade och som får bestämmas genom rättstillämpningen. Det

skulle kunna vara sådant som insekter, luftburna bakterier och virus,

annat ljud än buller, gnistor eller psykisk inverkan.

2 § Med avloppsvatten avses

1. spillvatten eller annan flytande orenlighet,

2. vatten som använts för kylning,

3. vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som

inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller

4. vatten som avleds för avvattning av en begravningplats.

I paragrafen definieras vad som avses med avloppsvatten. Definitionen

överensstämmer i stort med vad som hittills gällt enligt 3 §

miljöskyddslagen. Vatten som har använts för kylning anges dock som

en samlande beteckning och utvidgas till att omfatta allt kylvatten. Detta

innefattar allt kylvatten som har använts vid driften av en fabrik eller

annan inrättning eller annan teknisk utrustning, däribland vatten som har

använts för kylning av värmepumpar. I p. 4 har ordet gravplats ändrats

till begravningsplats, eftersom detta begrepp används i begravningslagen

(1990:1144).

3 § Med olägenhet för människors hälsa avses störning som enligt

medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och

som inte är ringa eller helt tillfällig.

Paragrafen innehåller en definition av begreppet "olägenhet för

människors hälsa", som ersätter det i hälsoskyddslagen använda uttrycket

sanitär olägenhet. Med olägenhet avses störning som enligt medicinsk

eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt. Liksom enligt

hälsoskyddslagen gäller att störningar som är ringa eller helt tillfälliga

inte omfattas. I likhet med tidigare bör en störning således vara av någon

betydenhet och inte av helt tillfällig natur samt kunna vara skadlig i

antingen fysiskt eller psykiskt hänseende på en människas hälsotillstånd.

I enlighet med den praxis som har utvecklats enligt hälsoskyddslagen

omfattas även sådana störningar som i första hand påverkar

välbefinnandet i inte ringa grad t.ex. buller, lukt och termiskt

inomhusklimat. Termiskt inomhusklimat omfattar de faktorer som

påverkar människans värmeutbyte med omgivningen, framför allt

faktorer som lufttemperatur, luftfuktighet och luftens hastighet (drag).

Med störningar som påverkar välbefinnandet avses störningar som inte är

av sådan karaktär att de kan visas vara direkt hälsoskadliga men som

ändå påtagligt inverkar på människors psykiska välbefinnande. I

paragrafen har uttryckligen angetts att bedömningen skall ske från

medicinska eller hygieniska utgångspunkter. I bedömningen skall inte

ingå några ekonomiska eller tekniska avvägningar. Bedömningen måste

utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte

enbart baseras på en enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Även

bedömningen huruvida en störning skall anses vara ringa är beroende av

hur människor i allmänhet uppfattar störningen. Liksom enligt

hälsoskyddslagen bör dock gälla att hänsyn skall tas till personer som är

något känsligare än normalt, t.ex. allergiker. Det förhållandet att helt

tillfälliga störningar inte omfattas av begreppet olägenhet enligt

paragrafen innebär att störningen måste ha en viss varaktighet. Hit räknas

förutom fasta störningar även regelbundna störningar samt störningar

som återkommer vid flera tillfällen om än inte med någon

regelbundenhet.

Miljökvalitetsnormer kommer att bli betydelsefulla för bedömningen

av vilka störningar som bör anses påverka såväl hälsan som

välbefinnandet i sådan utsträckning att åtgärder enligt miljöbalken kan

komma i fråga.

Allmänna bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

4 § Om det finns särskilda skäl med hänsyn till skyddet för människors

hälsa eller miljön, får regeringen för en viss del av landet meddela

föreskrifter eller beslut om förbud mot att

1. släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader

eller anläggningar, eller

2. lägga upp fasta ämnen.

Detta gäller om sådan verksamhet kan leda till att vattenområden,

marken eller grundvattnet kan förorenas eller på annat sätt påverkas

menligt.

Enligt paragrafen får regeringen, om det finns särskilda skäl med hänsyn

till skyddet för människors hälsa eller miljön, för en viss del av landet

meddela föreskrifter eller beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten,

fasta ämnen eller gas. Vad som avses med vattenområden har

kommenterats under 1 §. Hittills har motsvarande bestämmelse i

miljöskyddslagen, 8 §, inneburit en möjlighet att inom ett område helt

förbjuda utsläpp men det har krävts risk för förorening endast för utsläpp

"så att marken eller grundvattnet kan förorenas", däremot inte för utsläpp

i vattenområden. Enligt paragrafen krävs nu en risk för förorening eller

annan påverkan även av vattenområden för att utsläpp i dem skall

förbjudas.

Vidare har stadgandet utökats så att det inte endast gäller utsläpp av

avloppsvatten, fast ämne eller gas. Det kan finnas behov av att förbjuda

även annan användning av mark, byggnad eller anläggning som kan

medföra förorening. För uppläggning av fasta ämnen som kan förorena

kan tillstånd eller anmälan krävas enligt 6 §. I denna paragraf har nu i

p. 2 lagts till möjligheten att även förbjuda detta för viss del av landet.

Tillägget i slutet av paragrafen av "på annat sätt påverkas menligt" har

gjorts för att utsläpp av avloppsvatten som har använts som kylvatten i

många fall inte innebär en förorening men ändå en negativ påverkan

eftersom vattnet har en annan temperatur.

Enligt 8 § miljöskyddslagen har förbud endast fått meddelas om det

kunnat ske utan oskäligt intrång för fabrik eller inrättning som anlagts

innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan

börjat avleda avloppsvatten. Denna begränsning har utgått. I stället utgör

ett förbud en grund för omprövning av villkor enligt 24 kap. 5 § 9.

Därvid får skälighetsavväganden göras.

Paragrafen kan bli aktuell att använda t.ex. när det gäller att förbjuda

utsläpp till en sjö som har betydelse för dricksvattenförsörjningen eller

som innehåller för landet sällsynta eller särskilt värdefulla växt- eller

djurarter.

5 § För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det

framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, också i andra

fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela

föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra

försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla

Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får

regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.

Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana

försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap

i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.

Paragrafen innehåller ett bemyndigande i fråga om miljöfarlig

verksamhet i enlighet med 8 kap. 7 § regeringsformen. Utgångspunkten

för föreskrifterna skall alltså vara att de behövs för att skydda människors

hälsa eller miljön. Räckvidden av bemyndigandet framgår närmast av

punkterna 3 och 4 i den angivna bestämmelsen i regeringsformen.

Avsikten är att bemyndigandet skall användas dels för att genom

föreskrifter i svensk rättsordning införliva rättsakter från EU i den

utsträckning detta bedöms möjligt och lämpligt samt uppfylla andra

internationella åtaganden, dels för att utfärda föreskrifter av generell art

för en viss bransch eller för vissa verksamheter. För att bemyndigandet

skall få användas krävs att generella föreskrifter framstår som mer

ändamålsenliga i förhållande till miljöbalkens syften än

förvaltningsbeslut eller dom i ett enskilt fall med stöd av föreskrifter

enligt 6 och 7 §§. Användningen av generella föreskrifter bör kunna

komma i fråga i de fall verksamheterna är av likartat slag och påverkan

på omgivningen är väl dokumenterad. Detta har behandlats även i avsnitt

4.14.3. Av 24 kap. 1 § framgår att generella föreskrifter enligt denna

paragraf kan begränsa ett individuellt tillstånd. I många fall är dock de

olika verksamheterna av så skiftande karaktär att den individuella

tillståndsprövningen fortfarande kommer att vara det främsta styrmedlet

för miljöfarlig verksamhet.

Huvudregeln är att föreskrifter skall meddelas av regeringen. Endast

om det finns särskilda skäl får regeringen enligt första stycket bemyndiga

en myndighet att meddela föreskrifter, det kan exempelvis gälla

skyddsföreskrifter av teknisk natur. När det gäller att i svensk rätt

införliva internationella åtaganden av mera detaljartad karaktär, t.ex. i

fråga om mätmetoder och andra tekniska åtgärder, torde det också ofta

vara lämpligt att föreskrifter utfärdas av en myndighet.

Regeringen får enligt andra stycket meddela föreskrifter om

försiktighetsmått som går längre än EG:s regler. Motsvarande

bestämmelse infördes i 5 a § miljöskyddslagen den 1 juli 1995 (prop.

1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420). I stycket har lagts

till att detta även gäller andra internationella åtaganden. Bemyndigandet

gäller dock som framgår av lydelsen endast regeringen och inte

myndigheternas föreskriftsrätt.

Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet

6 § Regeringen får föreskriva att det skall vara förbjudet att utan

tillstånd eller innan anmälan har gjorts

1. anlägga eller driva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller

annan miljöfarlig verksamhet,

2. släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten,

3. släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen, om

detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan

förorenas, eller

4. bedriva sådan miljöfarlig verksamhet som avses i 1 3, om den

ändras med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på

något annat sätt och det inte är fråga om en mindre ändring.

Även om tillståndsplikt enligt första stycket inte har föreskrivits får

tillsynsmyndigheten i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att

ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande

föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa

eller miljön.

Den som bedriver eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet får

ansöka om tillstånd till verksamheten enligt denna balk även om det inte

krävs tillstånd.

Bemyndigandet i första stycket 1, som utgör grunden för reglerna om

prövning när det gäller tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarlig

verksamhet, har jämfört med hittillsvarande bestämmelser utökats till att

omfatta även annan miljöfarlig verksamhet än fabriker och andra

inrättningar. Vidare har bestämmelsen utvidgats så att tillståndsplikten

inte bara gäller anläggande av verksamheter utan kan avse också en redan

etablerad verksamhet. Detta innebär den skillnaden i förhållande till

gällande ordning att ändringar i regeringens föreskrifter om

tillståndsplikt får en mer omedelbar verkan. Detta får regleras närmare i

övergångsbestämmelserna till sådana föreskrifter.

Enligt första stycket 2 får föreskrivas om krav på tillstånd eller

anmälan för att släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller

grundvatten. Vad som avses med avloppsvatten framgår av 2 §. Enligt

paragrafens första stycke 3 får även föreskrivas om krav på tillstånd eller

anmälan för att släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta

ämnen om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten

kan förorenas. Med stöd av bestämmelserna kan exempelvis föreskrivas

om krav på tillstånd för utsläpp av de ämnen som hittills angetts i 7 §

miljöskyddslagen eller andra utsläpp eller upplägganden som bör

regleras.

Enligt första stycket 4 ges regeringen möjlighet att föreskriva att det

skall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts

bedriva miljöfarlig verksamhet som avses i 1 - 3 om den ändras med

avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat

sätt och det inte är fråga om en mindre ändring. Det innebär att om sådan

prövning är föreskriven bör det göras en samlad prövning varje gång en

verksamhet ändras, om det inte är en liten eller obetydlig ändring som

inte ökar utsläpp eller andra störningar. Därmed undviks att det för

verksamheten kommer att finnas ett antal tillståndsbeslut, som vart och

ett endast avser den del som ändrats vid ett visst prövningstillfälle.

Överblickbarheten ökar därmed och dessutom slipper

prövningsmyndigheten svårigheten att avgöra vad som skall omfattas av

prövningen. Det innebär också att det för såväl verksamhetsutövaren som

tillsynsmyndigheten blir lättare att senare kontrollera att tillståndet följs.

I vissa EG-direktiv föreskrivs om krav på tillstånd. I IPPC-direktivet

96/61, som behandlas i avsnitt 4.14.2, krävs enligt artikel 4 att medlems-

staterna skall säkerställa att inga nya anläggningar som direktivet

omfattar drivs utan tillstånd enligt direktivet. I artikel 5 anges att

medlemsstaterna skall säkerställa att även befintliga anläggningar drivs i

överensstämmelse med ett flertal av direktivets artiklar senast åtta år

efter dagen för direktivets genomförande, dvs. senast 10 oktober 2007.

Enligt artikel 12 i direktivet skall verksamhetsutövaren underrätta de

behöriga myndigheterna om planerade ändringar i verksamheten och i

förekommande fall skall myndigheterna uppdatera tillståndet eller

villkoren. För väsentliga förändringar krävs alltid tillstånd.

I art. 9 i avfallsdirektivet 75/442, ändrat genom dir. 91/156, krävs

tillstånd för varje inrättning eller företag som tillämpar de

bortskaffningsförfaranden som avses i direktivets bilaga II A. Direktivet

behandlas i avsnitt 4.20.

Enligt paragrafens andra stycke får en tillsynsmyndighet inom ramen

för tillsynen, även om tillståndsplikt enligt första stycket inte har

föreskrivits, i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att ansöka

om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar

eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Ett

sådant föreläggande kan gälla såväl planerade verksamheter som

pågående verksamheter och även verksamheter eller åtgärder som

innebär efterbehandling. Denna möjlighet kan användas när

tillsynsmyndigheten anser att det inte är tillräckligt att förelägga

verksamhetsutövaren att i enlighet med hänsynsreglerna vidta vissa

åtgärder, utan gör bedömningen att hela verksamheten bör prövas och

regleras i en tillståndsprövning. Prövning kan således initieras också

tillsynsvägen.

Av paragrafens tredje stycke framgår att den som bedriver eller avser

att bedriva miljöfarlig verksamhet kan få sin verksamhet prövad och

erhålla tillstånd till verksamheten, även om verksamheten enligt

föreskrifter som följer av första stycket inte omfattas av tillståndsplikt.

Denna möjlighet har alltid funnits i miljöskyddslagstiftningen och

bibehålls alltså i miljöbalken.

7 § Avloppsvatten skall avledas och renas eller tas om hand på något

annat sätt så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte

uppkommer. För detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar eller

andra inrättningar utföras.

Regeringen får föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd

eller innan anmälan har gjorts inrätta eller ändra sådana

avloppsanordningar eller andra inrättningar.

Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter enligt

andra stycket.

Paragrafen, som har sin närmaste motsvarighet i 7 § hälsoskyddslagen,

innehåller i första stycket en allmän bestämmelse om att allt av-

loppsvatten skall avledas och renas eller tas om hand på något annat sätt

så att olägenheter för människors hälsa eller miljön inte uppkommer. En

definition av vad som avses med avloppsvatten finns i 2 §. Bestämmelsen

omfattar allt avloppsvatten och alla avloppsanordningar eller andra

inrättningar för sådant. Andra inrättningar kan vara exempelvis

förmultningstoaletter. Frågor som rör kontrollen av avloppsanordningar

som hittills har reglerats i hälsoskyddslagstiftningen skall i fortsättningen

regleras med stöd av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet.

Enligt andra stycket får föreskrivas om krav på tillstånd eller anmälan

för att inrätta eller ändra sådana avloppsanordningar eller andra

inrättningar. Eftersom även ändringar omfattas innebär det att såväl

inrättande av avloppsanordningar för omhändertagande av avloppsvatten

från exempelvis vattentoalett som anslutning av WC till en

avloppsanordning kan göras tillstånds- eller anmälningspliktigt.

Regeringen får enligt tredje stycket överlåta åt kommunerna att

meddela föreskrifter enligt andra stycket.

8 § Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av

miljödomstol.

Regeringen får föreskriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av

verksamheter skall prövas av länsstyrelsen. Om den miljöfarliga

verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan, får regeringen

föreskriva att en kommunal nämnd skall pröva frågor om tillstånd.

Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets

materielverk eller Försvarets radioanstalt skall alltid prövas av

länsstyrelsen.

Anmälan om miljöfarlig verksamhet skall enligt vad regeringen

föreskriver göras till generalläkaren, länsstyrelsen eller kommunen.

Genom paragrafens första stycke föreskrivs att miljödomstolen prövar

frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Ett antal regionala

miljödomstolar ersätter den nuvarande Koncessionsnämnden för

miljöskydd.

Enligt andra stycket får regeringen föreskriva att också annan

myndighet får pröva frågor om tillstånd för vissa slag av verksamheter.

Det kommer i likhet med tidigare att framför allt vara länsstyrelserna.

Om verksamheten är av den beskaffenheten, att den kan antas ha en

förhållandevis liten miljöpåverkan, får regeringen föreskriva att det

ankommer på en kommunal nämnd att pröva frågan om tillstånd. Sådana

ärenden kan avse tillstånd att installera värmepumpar och vissa andra

enklare tillståndsförfaranden, t.ex. inrättande och ändring av

avloppsanordningar för vattentoaletter, som i den föreslagna ordningen

överförs från hälsoskyddsreglerna till miljöskyddsreglerna. Genom

bestämmelsens utformning framgår det att tillstånd skall prövas av en

kommunal nämnd vars beslut kommer att kunna överklagas genom

förvaltningsbesvär till länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut kan

överklagas till den regionala miljödomstolen. Tillstånd som rör

Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller

Försvarets radioanstalt skall alltid prövas av länsstyrelsen.

Bestämmelser om prövning av ansökan finns i 16 och 19 24 kap.

Prövningen som skall ske överensstämmer i stort med den ordning som

har gällt enligt miljöskyddslagen.

Frågor om anmälan prövas enligt paragrafens tredje stycke av

generalläkaren, länsstyrelsen eller kommunen, enligt vad regeringen

föreskriver beroende på vem som är tillsynsmyndighet.

Särskilda bestämmelser om hälsoskydd

9 § Bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall brukas på ett

sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer och

hållas fria från ohyra och andra skadedjur.

Ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom skall vidta de

åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller

undanröja olägenheter för människors hälsa.

I paragrafens första stycke anges att bostäder och lokaler för allmänna

ändamål skall brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors

hälsa inte uppkommer och hållas fria från ohyra och andra skadedjur.

Som framgår av allmänmotiveringen, avsnitt 4.14.5, syftar miljöbalkens

bestämmelser om hälsoskydd främst till att reglera sådana olägenheter

för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användning av

en byggnad.

Enligt paragrafens andra stycke skall ägare eller nyttjanderättshavare

till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att

hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa.

Med berörd egendom avses såväl lös som fast egendom.

Med fast egendom avses då framför allt bostäder och lokaler för

allmänna ändamål. Dessa skall ha sådan beskaffenheten att de ger ett

betryggande skydd mot störningar som kan medföra olägenheter för

människors hälsa och så att uppkomsten av sådana olägenheter

förhindras. Byggnaders utformning regleras framför allt i

bygglagstiftningen. Det är dock även möjligt att i enskilda fall med stöd

av balkens regler till skydd för människors hälsa ställa krav på

byggnader, om detta är motiverat på grund av förhållandena i den

aktuella byggnaden, nya forskningsrön e.d. och detta inte har reglerats

eller omgående kan åtgärdas inom ramen för bygglagstiftningen.

Olägenheter som omfattas av paragrafen är sådant som värme, kyla,

drag, fukt, buller, luftföroreningar och andra liknande störningar. Även

andra typer av olägenheter för människors hälsa omfattas. Exempel på

sådana kan vara de på senare år uppmärksammade problemen med radon

och mögel i bostäder. Vad som skall anses utgöra olägenheter kan

givetvis variera för bostäder och lokaler av olika slag. Mer detaljerade

bestämmelser får meddelas i förordningsform eller i

myndighetsföreskrifter med stöd av 12 §.

Som exempel på användning för allmänna ändamål kan nämnas

samlingslokaler och lokaler för vård, undervisning och hygienisk

behandling, idrottsanläggningar, badanläggningar, hotell och liknande.

När det gäller hygieniska anordningar har bestämmelserna i 9 §

hälsoskyddslagen om tillgång till toaletter i eller i anknytning till

byggnader där människor vistas inte tagits med i balken. En sådan regel

kan med stöd av 12 § beslutas av regeringen.

10 § Anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på

ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.

Om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap., får en kommun föreskriva att

det ändå skall krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för

att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden

där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma.

Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors

hälsa skall uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt

för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.

I första stycket anges en grundläggande hänsynsregel att anläggningar för

grundvattentäkter skall inrättas och användas på ett sådant sätt att

olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Med olägenhet för

människors hälsa avses i detta fall att en bostad inte har tillgång till

vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet. Med anläggning

för grundvattentäkt avses en anläggning för bortledande av grundvatten

ur en grundvattenförekomst.

I paragrafens andra stycke ges kommunerna rätt att i de fall inte

tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. krävs ändå föreskriva att det

krävs tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och

använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på

sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma, om det behövs för att

hindra att olägenheter för människors hälsa skall uppkomma. I 11 kap.

11 § har vattentäkter för en- och tvåfamiljsfastigheters och

jordbruksfastigheters husbehovsförbrukning undantagits från den

generella tillståndsplikten för vattenverksamhet. Begreppet knapphet på

sött grundvatten omfattar såväl det fallet att brunnar sinar som att

brunnar drabbas av saltvatteninträngningar. Det är fråga om områden där

det antingen finns bostäder som inte har tillgång till vatten i tillräcklig

omfattning och av godtagbar kvalitet, eller där det finns risk för att

sådana problem skall uppkomma och där orsaken är att

grundvattenuttagen från brunnar i området är eller kan befaras bli för

stora. Kommunen kan genom att föreskriva om tillstånds- eller

anmälningsplikt förhindra tillkomsten av eller påverka användningen av

nya anläggningar. Kommunen kan då också påverka lokalisering.

Tillstånd som meddelas får förenas med villkor enligt 16 kap. 2 § andra

stycket. Kommunen kan i samband med tillståndsprövning även kräva att

det kontrolleras exempelvis om det förekommer radonhalter i vattnet.

För anläggningar som redan finns får kommunen föreskriva

anmälningsplikt inom angivna områden, inte tillståndsplikt. Genom

anmälningsplikten får dock kommunen kännedom om alla anläggningar

och kan därmed ge allmänna råd och riktlinjer för hur anläggningarna

skall användas. Om det behövs kan kommunen med stöd av 26 kap. 9 §

föreskriva om skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 § för

att förhindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer.

11 § Regeringen får föreskriva att vissa djur inte utan särskilt tillstånd

av kommunen får hållas inom områden med detaljplan eller

områdesbestämmelser, om sådana föreskrifter behövs för att hindra att

olägenheter för människors hälsa uppstår.

Regeringen får överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter.

Enligt första stycket får regeringen föreskriva att vissa djur inte får hållas

inom områden med detaljplan eller områdesbestämmelser utan särskilt

tillstånd av kommunen. Med stöd av en motsvarande bestämmelse i 11 §

hälsoskyddslagen har regeringen i 10 § hälsoskyddsförordningen

meddelat föreskrifter om hållande av djur inom område med detaljplan.

Bestämmelsen har utvidgats till att omfatta även områden som omfattas

av områdesbestämmelser eftersom dessa till stor del reglerar samma typ

av mark som detaljplaner.

12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även

i andra fall än som avses i 10 och 11 §§ meddela de föreskrifter som

behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Regeringen får

överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter.

I föreskrifter enligt första stycket får anges att verksamheter som kan

medföra olägenheter för människors hälsa inte får bedrivas eller att

vissa anläggningar inte får inrättas utan att kommunen har lämnat

tillstånd eller en anmälan har gjorts till kommunen.

I paragrafens första stycke ges regeringen rätt att meddela de föreskrifter

som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Regeringen

får även ge kommunerna rätt att meddela sådana föreskrifter. Med stöd

av bestämmelsen kan kommunerna ges rätt att meddela föreskrifter om

exempelvis tomgångskörning med motordrivna fordon, om skydd för

ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter och om eldning. En

kommun kan också ges rätt att meddela villkor som behövs för att hindra

uppkomsten av olägenhet för människors hälsa och för att undanröja

sådan olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med utnyttjande av

en plats eller en lokal som allmänheten har tillträde till. Sådan rätt kan

kommunen exempelvis använda för att begränsa gatumusik och andra

liknande störningar på platser där den kan ge upphov till olägenhet för

människors hälsa.

Bestämmelsen ger även regeringen möjlighet att låta en myndighet

meddela föreskrifter på hälsoskyddsområdet. Ytterligare bestämmelser

om exempelvis att byggnader skall hållas fria från ohyra och skadedjur

samt om djurhållning kan också meddelas med stöd av denna paragraf.

Bemyndigandet i andra stycket saknar motsvarighet i gällande rätt. För

närvarande finns dock bestämmelser om tillståndsplikt eller

anmälningsskyldighet på hälsoskyddsområdet bl.a. i 12 §

hälsoskyddslagen som avser t.ex. hotell, idrottsanläggningar och

badanläggningar. Med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen kan

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om

krav på tillstånd från eller anmälan till kommunen för vissa slag av

verksamheter eller anläggningar eller inrättningar, om det behövs till

skydd mot olägenheter för människors hälsa. Av första stycket följer att

regeringen får överlåta åt kommunen att besluta om närmare föreskrifter

om i vilka fall tillstånd krävs eller anmälan skall göras.

13 § Kommunala föreskrifter som meddelas till skydd mot olägenheter

för människors hälsa får inte medföra onödigt tvång för allmänheten

eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet.

Enligt paragrafen får kommunala föreskrifter till skydd mot olägenheter

för människors hälsa inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller

annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Paragrafen har haft

en motsvarighet i 2 § andra stycket hälsoskyddslagen där den infördes på

förslag av Lagrådet, som bl.a. hänvisade till att genom hälsoskyddslagen

avskaffades den statliga kontrollen som funnits genom det gamla

systemet med underställning av lokala hälsovårdsordningar.

5.24.10 10 kap. Förorenade områden

Ansvaret för utredning och efterbehandling

1 § Detta kapitel skall tillämpas på mark- och vattenområden samt

byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra

skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

I paragrafen anges detta kapitels tillämpningsområde. Avsikten är att

kapitlet skall omfatta alla slags områden samt byggnader och

anläggningar som är så förorenade att det innebär eller kan medföra en

negativ påverkan på människors hälsa eller på miljön.

Miljöbalksutredningen använde beteckningen miljöriskområden för dessa

områden. Regeringen anser dock i likhet med Uppsala och Lunds

universitet samt Länsstyrelsen i Stockholms län att beteckningen

miljöriskområden bör reserveras för område som skall förklaras som

miljöriskområde enligt 10 §. Lunds universitet har vidare lämnat ett

förslag på utformningen av bestämmelserna i detta kapitel. Förslaget har

delvis följts.

Föroreningar kan vara av många olika slag, komma från skiftande

anläggningar och verksamheter och ge upphov till olika slags störningar.

Det kan vara fråga om tungmetaller och andra metaller, lösningsmedel,

olja, bensin, förorenade fibersediment o.s.v. I många fall kan

verksamheten vara nedlagd. Det finns emellertid även många

föroreningar som kommer från verksamheter som fortfarande är i drift

och som fortfarande orsakar denna typ av föroreningar i området.

Givetvis omfattar paragrafen även s.k. förvaringsfall som medfört

förorening. Inom tillämpningsområdet faller sålunda t.ex. avslutade

deponier eller förvaring av avfall eller kemikalier sedan en verksamhet

har upphört.

Som förutsättning för kapitlets tillämpning gäller att föroreningarna

kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön.

Alla de åtgärder som kan bli aktuella att genomföra med stöd av

förevarande kapitel skall också underkastas överväganden enligt 2 kap.

2 § Ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller

anläggningar som anges i 1 § är den som bedriver eller har bedrivit en

verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen

(verksamhetsutövare).

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

I paragrafen anges att den som bedriver eller har bedrivit verksamhet

eller vidtagit en åtgärd som har medfört skada eller olägenhet för

människors hälsa eller miljön skall ansvara för efterbehandling. Den som

bedriver eller har bedrivit verksamhet eller vidtagit en åtgärd benäms i

detta kapitel verksamhetsutövare. Detta står i överensstämmelse med

principen att förorenaren skall betala, se avsnitt 4.8.3 och 4.8.9.

Innebörden av efterbehandlingsansvaret anges i 4 §. Att ansvaret för flera

verksamhetsutövare eller fastighetsägare är solidariskt framgår av 6 och

7 §§.

Ansvaret kan göras gällande även mot tidigare verksamhetsutövare.

Om verksamheten alltjämt pågår, bör förelägganden och andra beslut

dock normalt riktas mot den som nu driver verksamheten. Detta gäller

särskilt vid tillståndsgiven verksamhet eftersom tillståndet kan behöva

omprövas. Om den nuvarande verksamhetsutövaren inte klarar av att

avhjälpa olägenheten eller saknar förmåga att stå för kostnaden bör även

en tidigare verksamhetsutövare sökas, under förutsättning att utövaren

har del i föroreningen. Tillsynsmyndigheten bör då förelägga den tidigare

verksamhetsutövaren att vidta åtgärder eller förordna om rättelse på

dennes bekostnad. Det är dock att märka att det inte ställs något krav på

att den nuvarande verksamhetsutövaren skall sökas före en tidigare

verksamhetsutövare. Tillsynsmyndigheten är oförhindrad att söka först

den ene och sedan den andre eller båda.

Om verksamheten har upphört kan förelägganden och andra beslut

riktas mot - enligt tillsynsmyndighetens val - en, flera eller alla tidigare

verksamhetsutövare som har haft del i föroreningen. Länsstyrelsen kan,

om en fastighetsägare inte frivilligt går med på det, besluta om

tillträdesrätt för att den efterbehandlingsansvarige skall kunna vidta

utredning och efterbehandling.

Att fastighetsägare i vissa fall kan vara efterbehandlingsansvariga

framgår av 3 §. Fastighetsägarens ansvar är dock alltid subsidiärt.

3 § Kan inte någon verksamhetsutövare utföra eller bekosta

efterbehandling av en förorenad fastighet är var och en

efterbehandlingsansvarig som förvärvat fastigheten och vid förvärvet

känt till föroreningarna eller då borde ha upptäckt dem. Avser förvärvet

en privatbostadsfastighet enligt 1 kap. 5 § kommunalskattelagen

(1928:370) ansvarar endast en förvärvare som känt till föroreningen. I

fråga om förorenad byggnad eller anläggning gäller detsamma den som

förvärvat den fastighet där byggnaden eller anläggningen är belägen.

Med förvärv av fastighet likställs förvärv av tomträtt.

Första stycket tillämpas inte när en bank har förvärvat en fastighet för

att skydda fordran enligt 2 kap. 8 § bankrörelselagen (1987:617)

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Paragrafens första stycke behandlar ansvaret för den fastighetsägare

som har förvärvat fastigheten medveten om att den är förorenad eller

borde ha upptäckt detta. Det skulle dock vara alltför strängt att låta

villaköpare omfattas av undersökningsplikten. En köpare som inte

upptäcker ett fel som ingår i undersökningsplikten betalar oftast ett för

högt pris för fastigheten. Det är då inte rimligt att fördubbla en vanlig

villaköpares börda genom att låta honom stå för kostnader för

efterbehandling vid bristande fullgörelse av undersökningsplikten.

Villaköpare bör därför svara endast vid vetskap.

I första hand skall verksamhetsutövare enligt 2 § svara och i andra

hand fastighetsförvärvare som är ansvarig enligt denna paragraf.

Det bör observeras att om fastighetsägaren har bidragit till

föroreningen så är denne att anse som verksamhetsutövare enligt 2 §.

I andra stycket görs ett undantag vad avser bankers fastighetsförvärv

för att skydda sina fordringar. Bankföreningen anser att banker som har

övertagit fastigheter för att skydda sina fordringar inte kan jämställas

med vanliga fastighetsägare på grund av bankrörelselagens regler.

Regeringen finner för sin del att en bank i denna speciella situation som

är reglerad i 2 kap. 8 § bankrörelselagen bör undantas från ansvaret.

Lagrådet har anfört att det vid prövningen av vad en köpare borde ha

upptäckt ofta torde finnas anledning att fästa avseende vid

omständigheterna i samband med köpet. Köpet av en fastighet kan ingå

som ett led i förvärvet av en industrirörelse, varvid omständigheterna kan

vara sådana att köparen inte har praktisk möjlighet att besikta varje i

köpet ingående fastighet utan i betydande utsträckning får förlita sig på

de garantier och den utredning som säljaren tillhandahåller i form av

balansräkningar, revisorsintyg och liknande. Vidare kan även andra än

banker vara nödsakade att förvärva en fastighet för att skydda en fordran

och det kan under sådana omständigheter - särskilt om fastigheten utan

dröjsmål åter avyttras - inte ställas samma krav på en undersökning som

eljest.

Regeringens avsikt med förslaget i denna paragraf är i första hand att

reglera fastighetsägares ansvar mot det allmänna. Ett väsentligt syfte med

regleringen är att få till stånd markundersökningar före förvärv av

näringsfastigheter för att på så sätt få marknadens mekanismer att bidra

till en bättre miljö. Förvärvarens undersökningsplikt bör som regel därför

inte vad det gäller efterbehandlingsansvarets omfattning mot det

allmänna kunna ersättas med utredning som säljaren tillhandahåller i

form av balansräkningar, revisorsintyg och liknande. Det bör i

sammanhanget observeras att en skälighetsprövning enligt 4 § alltid skall

göras när efterbehandlingsansvarets omfattning bestäms.

4 § Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig

omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på

grund av föroreningar behövs för att förebygga, hindra eller motverka

att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön.

När ansvarets omfattning skall bestämmas skall det beaktas hur lång tid

som har förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den an-

svarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och

omständigheterna i övrigt. Om en verksamhetsutövare visar att han

bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, skall även detta

beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning.

Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på

efterbehandlingsansvar.

En bedömning som måste göras är hur långt efterbehandlingsåtgärder

skall sträcka sig och vilket ansvar som det är skäligt att ålägga den

efterbehandlingsansvarige. Denna bedömning bör ta sin utgångspunkt i

att skador och olägenheter samt risk för skador och olägenheter skall

undanröjas. Prövningen bör vidare ske mot bakgrund av hänsynsreglerna

i 2 kap. där den regel som här framförallt får betydelse är 8 § som ålägger

alla som bedriver eller har bedrivit verksamhet som medfört skada eller

annan olägenhet för miljön ansvar för att avhjälpa skada eller olägenhet

(principen att förorenaren betalar, PPP). Även övriga hänsynsregler är

tillämpliga. Vid skälighetsbedömningen har tidsaspekten betydelse. Vid

bedömningen bör också vägas in om verksamheten har bedrivits på ett

vid den tiden accepterat sätt med iakttagande av de villkor som gällt för

verksamheten. Även andra omständigheter kan vara av betydelse. Om en

verksamhetsutövare visar att han har bidragit till föroreningen endast i

begränsad mån, skall detta beaktas. Kan verksamhetsutövaren visa att en

del av föroreningen beror endast på åtgärder av andra

verksamhetsutövare, torde det normalt inte vara skäligt att ålägga honom

efterbehandlingsansvar för den delen av föroreningen. Också i andra

situationer, då föroreningen visserligen inte klart kan hänföras till de

olika enskilda verksamhetsutövare men det ändå står klart att en viss

verksamhetsutövares bidrag till föroreningen är begränsat, bör detta få

betydelse vid skälighetsbedömningen enligt förevarande paragraf. Den

enskilde verksamhetsutövarens bidrag till föroreningen kan härutöver få

betydelse vid fördelningen av ansvaret enligt 6 §.

Vad angår fastighetsägares ansvar kan det vara mindre motiverat att

ålägga en fastighetsägare att utföra efterbehandling utanför gränserna till

fastigheten, jämfört med vad som skulle kunna åläggas förorenaren att

göra.

Det skall göras en samlad skälighetsbedömning. Denna kan alltefter

omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar.

5 § Den som äger en fastighet som efterbehandlas kan trots frihet från

ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas att i skälig utsträckning svara för

kostnader som motsvaras av den värdeökning på fastigheten som

efterbehandlingen medför.

Det kan i vissa fall te sig oskäligt att den som äger en fastighet skall

kunna tillgodogöra sig en värdeökning som beror på en efterbehandling

som någon annan betalat för eller som har bekostats av allmänna medel.

Fastighetsägaren skulle kunna göra en obehörig vinst. Bestämmelsen bör

tillämpas med försiktighet. Bevisbördan för värdeökningen ligger på den

som påstår att värdeökningen skett.

6 § Om flera verksamhetsutövare är ansvariga enligt 2 §, skall de svara

solidariskt i den utsträckning inte annat följer av att ansvaret är

begränsat enligt 4 § första stycket. En verksamhetsutövare som visar att

hans eller hennes bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte

ensamt motiverar efterbehandling skall dock ansvara endast för den del

som motsvarar bidraget.

Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem

efter vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning i vilken var och

en har medverkat till föroreningen och till omständigheterna i övrigt.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Verksamhetsutövare som bidragit till föroreningen skall svara

solidariskt i likhet med vad som gäller enligt 32 kap. 8 §. Som nämnts i

avsnitt 4.15.1 finns det inte skäl att göra skillnad mellan en förorening på

den fastighet där verksamheten bedrivs och en grannfastighet. Därtill

kommer att det i praktiken är mycket svårt att dela upp var och ens

ansvar. Att ansvaret enligt 4 § första stycket är begränsat innebär att om

en bedömning enligt 4 § första stycket skulle medföra att det inte är

skäligt att utkräva mer än ett begränsat ansvar för någon eller några av de

ansvariga så skall inte det solidariska ansvaret få till följd att ansvar

utöver begränsningen utkrävs.

Undantag från det solidariska ansvaret bör dock göras för den som

visar att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt

motiverar en efterbehandling. Ansvaret bör då omfatta endast detta

bidrag.

Paragrafen har en regel om fördelningen mellan de solidariskt

ansvariga. Den viktigaste fördelningsgrunden är den omfattning som var

och en har medverkat till föroreningen.

7 § Om flera fastighetsägare eller tomträttshavare är ansvariga enligt

3 §, skall de svara solidariskt i den utsträckning annat inte följer av att

ansvaret är begränsat enligt 4 § första stycket.

Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem

efter vad som är skäligt med hänsyn till vad de insett vid förvärvet och

omständigheterna i övrigt.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

I likhet med vad som i 6 § sägs om verksamhetsutövare är

fastighetsägare som ansvarar enligt 3 § solidariskt ansvariga. För dessa

bör gälla att den som vetat om föroreningarna bör svara framför den som

bara bort inse dem.

8 § I frågor om ansvar för kostnader att utreda föroreningar inom ett

sådant mark- eller vattenområde eller en sådan byggnad eller

anläggning som avses i 1 § tillämpas 2 4 samt 6 och 7 §§.

Ägaren till en fastighet, byggnad eller anläggning som avses i första

stycket kan trots frihet från ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas att svara

för utredningskostnader som rör fastigheten i den utsträckning det är

skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan antas få av utredningen, de

personliga ekonomiska förhållandena och omständigheterna i övrigt.

Paragrafens första stycke innebär att utredningsskyldigheten motsvarar

efterbehandlingsansvaret. Enligt andra stycket sträcker sig dock ansvaret

för utredningskostnaderna något längre än efterbehandlingsansvaret. Att

utredning görs kan vara till nytta för fastighetsägaren. Det kan därför

vara skäligt att fastighetsägaren får svara för utredningskostnader.

Upplysningsskyldighet

9 § Den som äger eller brukar en fastighet skall oavsett om området

tidigare ansetts förorenat genast underrätta tillsynsmyndigheten om det

upptäcks en förorening på fastigheten och föroreningen kan medföra

skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Adressat för kravet på upplysning är alla som äger eller brukar en

fastighet. Kretsen inbegriper naturligtvis även exploatörer och andra

tillfälliga nyttjare. Skyldigheten innebär att tillsynsmyndigheten skall

underrättas omedelbart. Tillsynsmyndigheten får då kännedom om

föroreningen och kan inom ramen för tillsynen meddela föreskrifter om

skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §.

Upplysningsplikten gäller föroreningar i mark, grund- och ytvatten,

sediment samt i byggnader, anläggningar och liknande. Undantag görs

endast för de fall föroreningen är obetydlig och därmed saknar betydelse

som riskfaktor för människor eller miljö. Bestämmelsen är

straffsanktionerad, vilket är ägnat att inskärpa vikten av

upplysningsskyldigheten.

Miljöriskområden

10 § Länsstyrelsen skall genom beslut förklara ett mark- eller

vattenområde för miljöriskområde om det är så allvarligt förorenat att

det med hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön är

nödvändigt att föreskriva om begränsningar i markanvändningen eller

andra försiktighetsmått. Vid förklaringen skall beaktas föroreningarnas

hälso- och miljöfarlighet, föroreningsgraden, förutsättningarna för

spridning och den omgivande miljöns känslighet.

I paragrafen anges att områden som är kvalificerat förorenade skall

förklaras som miljöriskområde. Motiven framgår av avsnitt 4.15.2. I

lagtexten anges endast vissa övergripande förutsättningar för

förklaringen. Den närmare utformningen av förutsättningarna kommer att

ges i förordningar och föreskrifter med stöd av 14 §. Syftet med

förklaringen är att skydda människor och omgivningen från påverkan

från miljöriskområdet. Syftet är alltså ett annat än för

miljöskyddsområden där syftet är att skydda själva området.

Miljöbalksutredningen kommer att lämna förslag i dessa frågor.

11 § Länsstyrelsen får vid vite förelägga den som är ansvarig enligt 8 §

att ge in den utredning som behövs för prövningen. I föreläggandet får

länsstyrelsen föreskriva om tillträde för efterbehandling enligt 28 kap.

5 §. Länsstyrelsen kan även låta utföra nödvändig utredning på den

ansvariges bekostnad.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Av paragrafen följer att den ansvarige är skyldig att tillhandahålla den

utredning som är nödvändig för prövningen av om ett område skall

förklaras som miljöriskområde. Tvångsvis tillträde för efterbehandling

är möjlig enligt 28 kap. 5 §.

12 § När ett område förklaras som miljöriskområde skall länsstyrelsen

besluta om inskränkningar i markanvändningen eller om att vissa

åtgärder som fastighetsägare eller någon annan vill vidta skall vara

förenade med villkor eller skall föregås av en anmälan till

tillsynsmyndigheten.

Sådana inskränkningar och sådan anmälningsplikt som anges i första

stycket får avse grävning, schaktning och markarbeten,

bebyggelseåtgärder, ändrad markanvändning samt andra åtgärder som

kan innebära

- att belastningen av föroreningar i och omkring området kan komma

att öka,

- att den miljömässiga situationen annars försämras, eller

- att framtida efterbehandlingsåtgärder försvåras.

Länsstyrelsen får även besluta att sådana åtgärder inte får vidtas eller

att fastighet inte får överlåtas förrän nödvändiga markundersökningar

har utförts.

En förklaring av ett område som miljöriskområde skall alltid åtföljas av

villkor för markanvändningen i området. Om sådana är obehövliga,

saknas förutsättningar för förklaringen. Som framgår av avsnitt 4.15.2

kan villkoren vara inriktade på alla slags åtgärder som kan förbjudas,

förses med reservationer eller bara göras anmälningspliktiga. De kan

även avse utredningskrav i olika sammanhang. Slutligen kan även villkor

meddelas om inskränkning i rätten att överlåta fastigheten. Sådan

inskränkning får dock inte avse exekutiva överlåtelser såsom vid

utmätning eller konkurs.

13 § Länsstyrelsen skall ändra eller meddela nya villkor eller upphäva

beslutet om miljöriskområde när ett miljöriskområde har efterbehandlats

eller när föroreningarna där av någon annan orsak minskat så att

meddelade villkor om inskränkningar i markanvändningen eller andra

försiktighetsmått inte längre är nödvändiga.

Kraven för ändrade villkor korresponderar med kravet för förklaring som

miljöriskområde. När skälen för förklaringen som miljöriskområde inte

längre föreligger skall beslutet om förklaring upphävas. Fastighetsägare

kan initiera att prövning sker.

14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela ytterligare föreskrifter om miljöriskområden.

Som framgår av kommentaren till 10 § kan föreskrifterna närmare

precisera förutsättningarna för att förklara ett område som

miljöriskområde. Föreskrifterna kan också komma att avse

underättelseskyldighet till inskrivningsmyndighet och

lantmäterimyndighet om beslut om förklaring som miljöriskområde.

5.24.11 11 kap. Vattenverksamhet

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om vattenverksamhet och vatten-

anläggningar. Bestämmelser om vattenverksamhet och

vattenanläggningar finns också i lagen (0000) med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet.

I paragrafen anges att särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och

vattenanläggningar finns i detta kapitel och i lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet. I 2 § definieras begreppet

vattenverksamhet genom en uppräkning av olika verksamheter och

åtgärder beträffande vatten. Definitionen motsvarar i huvudsak den som

gäller för vattenföretag enligt 1 kap. 2 § vattenlagen. I avsnitt 4.16

redovisas skälen till att termen vattenföretag ersätts med begreppet

vattenverksamhet i miljöbalken. I samma avsnitt anges att begreppet

vattenanläggning behålls i balken. En definition som avser sådana

anläggningar finns i 3 § och motsvarar 1 kap. 3 § andra stycket

vattenlagen. Balkens allmänna hänsynsregler och övriga generella

bestämmelser om verksamheter skall självfallet gälla för

vattenverksamhet precis som för annan verksamhet i miljöbalkens

mening. Utöver de generella bestämmelserna är det nödvändigt att ha

vissa specialregler om vattenverksamhet. Sådana bestämmelser återfinns

i detta kapitel och i lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet. Är åtgärd eller verksamhet att anse som

vattenverksamhet utesluter det inte att även andra särskilda bestämmelser

om speciella typer av verksamheter blir tillämpliga. Framför allt är

förhållandet mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet av

intresse. Infiltration för att öka grundvattenmängden, fiskodlingar,

fyllningar vid byggande av vägbankar samt borttagande av fiberbankar

och kvicksilverhaltiga sediment i vattenområden är exempel på

verksamheter som både är vattenverksamhet och miljöfarliga

verksamheter. Om inte annat anges gäller de materiella reglerna om

vattenverksamhet och om miljöfarlig verksamhet fullt ut vid sidan av

varandra. Däremot skall normalt endast en tillståndsprövning ske.

Definitioner

Definitionerna i 2-5 §§ gäller vid tillämpningen av både miljöbalken och

lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I miljöbalken

förekommer uttrycken även i andra kapitel än det särskilda kapitlet om

vattenverksamhet.

2 § Med vattenverksamhet avses

1. uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra

anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden,

bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i

vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar

till att förändra vattnets djup eller läge,

2. bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för

detta,

3. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande

av anläggningar och åtgärder för detta, och

4. åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om

avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur

ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden

är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål

(markavvattning).

I paragrafen definieras det för kapitlet grundläggande begreppet

vattenverksamhet, som alltså är en samlingsbeteckning på ett antal olika

åtgärder i vatten och med vatten. Enligt vad som har sagts i kommentaren

till föregående paragraf överensstämmer definitionen med den som gäller

för vattenföretag enligt 1 kap. 3 och 4 §§ vattenlagen, med ett undantag. I

den fjärde punkten har den form av markavvattning som beskrivs som

"att sänka eller tappa ur en sjö" i stället angetts som "att sänka eller tappa

ur ett vattenområde". Begreppet markavvattning blir alltså något vidare

enligt miljöbalken.

Paragrafens första punkt omfattar vattenverksamhet i ytvatten. Sådan

vattenverksamhet är till att börja med byggande och andra arbeten i

vatten. Vanligt förekommande är uppförande av dammar, vägbankar,

bropelare, bryggor och pirar. Även kabeldragning och anläggande av

flytbryggor brukar anses omfattat av definitionen. Det anges uttryckligen

att även ändring, lagning och utrivning av nämnda anläggningar utgör

vattenverksamhet.

I den första punkten nämns vidare fyllning. Uttrycket fyllning omfattar

inte alla former av tippning i vattenområden. Med fyllning avses en

åtgärd som åtminstone delvis syftar till att åstadkomma en

vattenanläggning, exempelvis en vägbank eller en pir. Om syftet enbart

är att bli av med materialet utgör tippningen inte en fyllning och alltså

inte en vattenverksamhet. Reglerna om miljöfarlig verksamhet är

däremot normalt tillämpliga på denna form av tippning. Även balkens

särskilda regler om dumpning i 15 kap. 31-33 §§ kan vara tillämpliga.

Bortledande av ytvatten är en vattenverksamhet enligt den första

punkten. Uttrycket bortledande av vatten är vidare än det i 5 § första

stycket definierade uttrycket vattentäkt, eftersom även bortledande av

s.k. skadligt vatten omfattas.

Det bör observeras att begreppet grävning skall ges en vid tolkning.

Sandsugning är en åtgärd som innefattas i uttrycket. Med rensning avses

även muddring.

I den första punkten nämns avslutningsvis andra åtgärder i

vattenområden som syftar till att förändra vattnets djup eller läge. Även

andra former av regleringar omfattas än sådana som i 5 § andra stycket

benämns vattenreglering. Som exempel kan nämnas höjning av

vattennivån i en sjö eller en våtmark i naturvårdssyfte samt omgrävning

av en åfåra.

Enligt paragrafens andra punkt utgör bortledande av grundvatten och

utförande av anläggningar för detta en form av vattenverksamhet.

Grundvatten är det vatten som finns under markytan. Liksom är fallet

med bortledande av ytvatten i den första punkten, kan det vara fråga om

även annat bortledande än sådant som enligt 5 § första stycket benämns

vattentäkt. Paragrafens tredje punkt omfattar tillförsel av vatten för att

öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar och åtgärder

för detta. Denna form av vattenverksamhet benämns vanligen infiltration.

Syftet skall alltså vara att öka grundvattenmängden. Infiltration sker ofta

för att öka vattenmängden i en grundvattentäkt eller för att återställa en

grundvattennivå som har rubbats vid bebyggelse.

Den fjärde punkten omfattar ett antal olika åtgärder som är att beteckna

som markavvattning. Åtgärderna vidtas för att avlägsna vatten eller för

att skydda mot vatten. Exempel på sådana åtgärder är dikning, årensning,

sjösänkning och invallning. Däremot undantas avledande av

avloppsvatten. Trots detta undantag finns det i 3 kap. lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet särskilda bestämmelser om

markavvattning som sker samtidigt med avledande av avloppsvatten. Inte

heller sådant bortledande av vatten som nämns ovan i punkt 1 och 2 är att

anse som markavvattning.

Markavvattning i form av dikning kan ske för många olika ändamål.

Vanligast är dikningar inom jord- och skogsbruket. Vidare kan nämnas

dikning för vägbyggnad, bebyggelse, torvtäkt, trädgårdanläggningar och

golfbanor.

För att utgöra en markavvattning i balkens mening skall syftet med

åtgärden vara att varaktigt öka markens lämplighet för något visst

ändamål, såsom odling, bebyggelse eller torvtäkt. Det är effekten av

markavvattningen som skall vara varaktig. Av kravet på varaktighet

följer att skyddsdikning, dvs. dikning som utförs efter skogsavverkning i

avsikt att hindra att grundvattnet stiger, normalt inte utgör

markavvattning i lagens mening. Skyddsdikningen sänker inte den nivå

som grundvattenytan hade före avverkningen. Det betyder att markens

tidigare produktionsförmåga inte ökas genom sådan form av dikning.

Skyddsdikning omfattas dock av miljöbalkens generella bestämmelser

om verksamhet och åtgärden är i gällande rätt anmälningspliktig enligt

naturvårdsförordningen. Av varaktighetskravet följer vidare att en

invallning i samband med en tillfällig översvämning inte är

markavvattning. Kravet på varaktighet är dock uppfyllt när invallningen

avses bli kvar för att skydda mot även framtida översvämningar.

Anmärkas bör att en tillfällig invallning utgör en vattenverksamhet enligt

paragrafens första punkt om den utförs i ett vattenområde.

Alla åtgärder i och med vatten omfattas inte av definitionen på

vattenverksamhet i den bemärkelse begreppet används här. Utanför

begreppet faller givetvis bad och båttrafik. Detsamma gäller utsläppande

av avloppsvatten, som ju däremot utgör miljöfarlig verksamhet. Att

bygga en bro över ett vattenområde är inte heller det en

vattenverksamhet, såvida inte bropelare eller landfästen anläggs i

vattenområdet eller arbeten av andra skäl utförs i vattenområdet.

Bedömningen av om brobyggandet är en form av vattenverksamhet

påverkas inte av att bron utformas på ett sådant sätt att båttrafiken

hindras.

3 § Med vattenanläggning avses en sådan anläggning som har kommit

till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar

som hör till anläggningen.

I paragrafen definieras uttrycket vattenanläggning. Såsom tidigare berörts

motsvarar definitionen i huvudsak den som finns i 1 kap. 3 § andra

stycket vattenlagen. Exempel på vattenanläggningar är dammar,

fisktrappor, vägbankar, landfästen till broar, bropelare, bryggor och pirar.

Även manöveranordningar till anläggningar omfattas av definitionen. Det

krävs inte att manöveranordningarna befinner sig i vattenområdet.

4 § Med vattenområde avses ett område som täcks av vatten vid högsta

förutsebara vattenstånd.

I paragrafen definieras uttrycket vattenområde. Definitionen har hämtats

från 1 kap. 3 § tredje stycket vattenlagen. Uttrycket vattenområde

förekommer även i de särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet och

har där samma betydelse. Med högsta förutsebara vattenstånd avses en

vattennivå som är med någon sannolikhet förutsebar. Det förhållandet att

vattenståndet på enstaka platser vid något tillfälle har varit extremt högt

har ibland enbart historiskt intresse och skall då inte påverka

bedömningen av vad som utgör ett vattenområde.

Exempel på vattenområden är sjöar, vattendrag, diken och kärr. Även

vissa konstgjorda vattensamlingar omfattas, såsom regleringsmagasin

och bevattningsdammar. Däremot avses inte simbassänger, vilka saknar

vattenrättsligt intresse.

5 § Med vattentäkt avses bortledande av yt- eller grundvatten för

vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning.

Med vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett vattendrag

till förmån för annan vattenverksamhet.

Med vattenöverledning avses vattenreglering genom överföring av

ytvatten från ett vattenområde till ett annat.

Såsom har nämnts i avsnitt 4.16 finns det fortfarande behov av vissa

vattenrättsliga särbegrepp. I denna paragraf, som motsvarar 1 kap. 4 §

1 3 vattenlagen, definieras därför begreppen vattentäkt, vattenreglering

och vattenöverledning.

Som vattentäkt betecknas enligt det första stycket enbart bortledande

för vattenförsörjning, värmeutvinning och bevattning. Vattenförsörjning

avser inte bara dricksvatten, utan även industriers process- och kylvatten.

Bortledande av skadligt vatten faller utanför definitionen av vattentäkt.

Vattenreglering skall enligt det andra stycket ske till förmån för annan

vattenverksamhet. Även andra regleringar kan dock utgöra

vattenverksamhet enligt 2 § 4. Vattenöverledning, som definieras i det

tredje stycket, är en form av vattenreglering som ofta sker för att kunna

öka kraftproduktionen vid ett kraftverk. Vattenöverledningar kan även

ske för att öka storleken av en ytvattentäkt.

Särskilda förutsättningar för vattenverksamhet

6 § En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från

allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och

olägenheterna av den.

I fråga om vissa vattenanläggningar finns ytterligare bestämmelser i

19 och 20 §§ elberedskapslagen (1997:228).

Paragrafen, som motsvarar 3 kap. 4 § vattenlagen, innehåller en

bestämmelse vars syfte är att hindra vattenverksamhet eller tillkomsten

av vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad.

Paragrafen har även berörts i avsnitt 4.16. Utrymme lämnas för en

förhållandevis fri och därmed mångsidig bedömning av

vattenverksamheten. Den samhällsekonomiska bedömningen skall

baseras på en ekonomisk analys av rimlig omfattning. Något krav på

matematisk exakthet i de ekonomiska beräkningarna bör inte uppställas.

Det torde alltid vara möjligt att göra en åtminstone grov ekonomisk

uppskattning av anläggningskostnaderna och av de direkta skadorna.

Paragrafen omfattar även indirekta verkningar men i brist på utvecklade

beräkningsmetoder bör försiktighet iakttas i dessa bedömningar. Det

saknar betydelse om skadorna och olägenheterna har samband med

vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Även skador som

uppkommer på egendom som tillhör sökanden skall beaktas. Den

samhällsekonomiska nyttan är självfallet lättare att beräkna vid

produktionsinriktad vattenverksamhet som kraftverk än vid

vattenverksamhet som utförs för fiskets förbättrande eller för den

allmänna miljö- eller hälsovården. Den senare typen av vattenverksamhet

skall kunna medges även om den i strikt ekonomisk mening är

förlustbringande.

Paragrafens andra stycke motsvarar 3 kap. 13 § vattenlagen som

infördes den 1 juli 1997 (SFS 1997:291) i samband med ikraftträdandet

av den nya elberedskapslagen (1997:228). Stycket syftar till att erinra om

att det i 19 och 20 §§ sistnämnda lag finns regler bl.a. om hinder för

miljödomstol att avgöra mål om vattenverksamhet innan föreskriven

prövning har skett enligt elberedskapslagen (jfr prop. 1996/97:86, bet.

1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204).

7 § En vattenverksamhet skall utföras så att den inte försvårar annan

verksamhet som i framtiden kan antas beröra samma vattentillgång och

som främjar allmänna eller enskilda ändamål av vikt. Detta krav gäller

om vattenverksamheten kan utföras på detta sätt utan oskälig kostnad.

Vattenverksamhet utförs ibland på sådant sätt att andra verksamheter

som berör samma vattentillgång påverkas. Med stöd av bestämmelsen,

som har sin motsvarighet i 3 kap. 7 § första stycket andra meningen

vattenlagen, skall hänsyn tas till framtida sådana verksamheter. Förutom

vattenverksamhet kan hänsyn behöva tas till t.ex båtfart. Både sättet för

utförande och omfattningen av vattenverksamheten kan behöva anpassas.

Hänsyn behöver bara tas till kommande verksamheter av vikt. De

framtida verksamheterna behöver däremot inte nödvändigtvis vara stora.

Det kan ofta vara svårt att bedöma vilka verksamheter som i framtiden

kan antas beröra samma vattentillgång. Hänsyn skall bara tas till

verksamheter som med någon sannolikhet kan komma att bedrivas inom

en inte alltför avlägsen framtid, t.ex. inom en tidsperiod av som mest

ungefär 10 år. Det torde normalt åligga den som avser att utöva en sådan

framtida verksamheten att vara aktiv vid prövningen av den först

tilltänkta vattenverksamheten. Särskild hänsyn bör tas till

vattenverksamhet och andra åtgärder som skall ske till förmån för fiske-

och miljövården.

8 § Den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är

skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga

anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram

vatten för ändamålet samt iaktta de villkor i övrigt som på grund av

verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av

vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan av en

ifrågasatt anordning eller ett villkor inte skäligen kan anses motsvara

den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan

verksamhetsutövaren befrias från en sådan skyldighet.

Vad som i denna paragraf sägs om fisk skall gälla även vattenlevande

blötdjur och vattenlevande kräftdjur.

Bestämmelser om särskilda fiskeavgifter som får bestämmas i stället

för att det meddelas villkor enligt första stycket finns i 6 kap. 5 § lagen

(0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

I denna paragraf finns utföranderegler som avser att tillvarata

fiskeintresset vid utövande av vattenverksamhet. Detta intresse är sedan

länge ett prioriterat intresse i vattenrättsliga sammanhang och

motsvarande bestämmelser har meddelats i 3 kap. 11 § vattenlagen.

Enligt paragrafen föreligger en skyldighet att vidta och underhålla

vissa anordningar till skydd för fisket, exempelvis fisktrappor och

ålyngelledare. För att skydda fisket skall vidare vatten släppas fram.

Minimivattenföringen bör hållas så hög som möjligt. Det bör eftersträvas

att så mycket vatten släpps fram som motsvarar den naturliga

lågvattenföringen. Även andra villkor kan föreskrivas. Sådana villkor kan

innebära att fisk skall sättas ut, fiskodling bedrivas eller lekplatser för

fiskar ställas i ordning. Åtgärder skall kunna vidtas även i angränsande

vattenområden. Som villkor kan alltså föreskrivas att fisk skall sättas ut i

ett bivattendrag som inte ens berörs av vattenverksamheten.

De skyldigheter som verksamhetsutövaren har enligt denna paragraf

följer normalt redan av andra bestämmelser i balken, främst den

grundläggande hänsynsregeln i 2 kap. 3 §. En möjlighet att föreskriva om

kompensationsåtgärder utanför det skadade området finns i 16 kap. 9 §.

Den särskilda bestämmelsen om åtgärder till skydd för fisket i detta

kapitel bör ändå finnas kvar. Bestämmelsen är av särskild betydelse för

att undvika att prövningen enligt balkens andra bestämmelser inte går

tillräckligt långt.

Den som bedriver vattenverksamheten kan befrias från skyldigheterna

om nyttan av en ifrågasatt anordning eller ett villkor inte skäligen kan

anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren skulle drabbas av.

Det andra stycket har ingen motsvarighet i vattenlagen men väl i 4 §

fiskelagen. Vid riksdagsbehandlingen av vattenlagen uttalade

Jordbruksutskottet att vad som i lagen föreskrivs om fisk också bör

tillämpas på hummer, kräfta, havskräfta, räka, krabba, bläckfisk, ostron,

pärlmussla, blåmussla och nejonöga (bet. 1982/83:JoU30 s. 37). Den

utvidgade definitionen togs dock inte in i lagtexten. Enligt 4 § fiskelagen

(1993:787) skall vad som i den lagen sägs om fisk också gälla

vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Fiskelagens

definition går således något längre än Jordbruksutskottets uttalande. Det

är lämpligt att fiskelagens definition används i miljöbalkens bestämmelse

om åtgärder till skydd för fisket.

Med blötdjur (mollusker) avses en stam ryggradslösa djur som

omfattar urmollusker, ledsnäckor, maskmollusker, snäckor, tandsnäckor,

ostron och andra musslor samt bläckfiskar. Till kräftdjur hör bl.a. de

vattenlevande tiofotade djuren kräfta, hummer, langust, havskräfta,

eremitkräfta, krabba och räka samt även krill. Rundmunnar (pirål och

nejonöga) bör utan särskilt omnämnande kunna räknas som fisk. Alger,

som är växter, är naturligtvis inte att anse som fisk.

I 6 kap. 5 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

finns bestämmelser om särskilda fiskeavgifter som kan bestämmas i

stället för att villkor meddelas enligt första stycket.

Enligt 28 kap. 13 § kan förbud mot fiske meddelas i samband med

beslut om anordningar för att främja fisket eller för att förebygga skador

på fisket.

Miljöbalken har i 24 kap. 5 § 11 särskilda bestämmelser om

omprövning när det visar sig att anordningar som har vidtagits eller

villkor som har meddelats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga.

Tillståndsplikt för vattenverksamhet

9 § För vattenverksamhet krävs det tillstånd enligt denna balk, om inte

något annat följer av bestämmelserna i detta kapitel. Ansökan om

tillstånd till vattenverksamhet prövas av miljödomstolen. Ansökan om

tillstånd till markavvattning prövas dock av länsstyrelsen, om den inte

skall prövas av miljödomstolen enligt 7 kap. 19 och 20 §§ lagen (0000)

med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även

om det inte krävs tillstånd för verksamheten.

Bestämmelser om skyldighet att begära prövning innan en anläggning

för bortledande av grundvatten tas ur bruk finns i 23 §.

I avsnitt 4.16 har nämnts att vattenlagen, till skillnad från

miljöskyddslagen, innehåller en fullständig reglering av tillståndsplikten

och att tillstånd alltid krävs, om inte annat anges i lagen. Efter vissa

överväganden uttalas i samma avsnitt att vattenlagens system bör finnas

kvar såvitt avser tillståndsplikten för vattenverksamhet. I första stycket i

denna paragraf uttrycks således miljöbalkens huvudregel, liksom i 4 kap.

1 § vattenlagen, att tillstånd krävs till vattenverksamhet. Sådant tillstånd

meddelas av miljödomstolen. Beträffande markavvattningar är dock

miljödomstolen tillståndsmyndighet endast när det blir aktuellt att pröva

frågor om att fler än sökanden skall delta i företaget, ersättningar eller

särskilda tvångsrätter. Övriga markavvattningar prövas i stället av

länsstyrelsen. Ansökan om markavvattning skall alltid ges in till

länsstyrelsen.

 I balkens fjärde avdelning och i lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet finns bestämmelser om hur tillståndsprövningen går

till.

Enligt det andra stycket får den som vill bedriva vattenverksamhet

ansöka om tillstånd även om tillstånd inte krävs. Eftersom det i första

hand ankommer på verksamhetsutövaren att göra den ofta svåra

bedömningen enligt 12 §, bör denne i tveksamma fall begära tillstånd.

Verksamhetsutövaren undviker därigenom straff och andra sanktioner

som kan följa om verksamheten utförs utan nödvändigt tillstånd.

Paragrafen innehåller i det tredje stycket en hänvisning till

bestämmelserna i 23 § om skyldighet att begära prövning innan en

anläggning för bortledande av grundvatten tas ur bruk.

10 § Om det krävs tillstånd till en vattenverksamhet, får arbeten av större

omfattning i anslutning till verksamheten inte påbörjas innan tillstånd

har meddelats.

Arbeten av större omfattning i anslutning till vattenverksamheten får

enligt paragrafen inte påbörjas innan tillstånd har meddelats. Principen

har hämtats från 4 kap. 1 § andra stycket vattenlagen. Med arbeten i

anslutning till vattenverksamheten avses andra former av verksamhet än

den ifrågavarande tillståndspliktiga vattenverksamheten. Exempel på

sådana arbeten är landfästen för broar och dammar samt tunnlar och

vägar för vattenkraftverk.

Det kan ibland tänkas att det anslutande arbetet behöver särskilt

tillstånd. Även om ett sådant tillstånd redan har meddelats får arbetet inte

sättas igång. Prövningen med avseende på vattenverksamheten skall

nämligen inte kunna föregripas genom att arbeten utförs på land. Utan

hinder av paragrafen kan arbeten utföras som har även andra syften än att

tillgodose ett behov för vattenverksamheten. Paragrafen hindrar

exempelvis inte att en väg anläggs som förutom att underlätta transporter

till en tilltänkt småbåtshamn även avser att underlätta för badande att nå

en strand.

11 § Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för

1. vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller

jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning,

2. utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller

kräftdjur, eller

3. utförande av anläggningar för utvinning av värme, om åtgärden inte

avser vattentäkt.

Paragrafen innehåller vissa särskilda undantag från tillståndsskyldigheten

för vattenverksamhet. Undantagen motsvarar gällande rätt enligt 4 kap.

1 a § vattenlagen. Såsom utvecklas strax betyder dessa undantag inte att

verksamheten är tillståndsfri enligt andra bestämmelser i balken.

Enligt den första punkten behövs inte tillstånd enligt detta kapitel i

balken om verksamheten innebär yt- och grundvattentäkt för en en- eller

tvåfamiljfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller

värmeförsörjning. Tillstånds- eller anmälningsplikt kan dock föreskrivas

enligt 9 kap. 10 § om det finns risk för att det uppkommer olägenheter

för människors hälsa.

Undantaget i den första punkten innebär att tillstånd normalt inte

behövs för enskilda brunnar. Som husbehovsförbrukning anses

användning av vatten för hushållsändamål, bad, tvätt och rengöring i

villor och lantgårdar. Vidare innefattas vattning av kreatur,

mjölkbehandling och annat vanligt lantbruksändamål. Även vattentäkter

för bevattning av trädgård som huvudsakligen är avsedd för eget behov

och för mindre hantverk omfattas. Med husbehovsförbrukning avses

däremot inte vattnets användning för en industri, handelsträdgård eller

tvättinrättning och inte heller för jordbruksbevattning.

Tillstånd enligt balkens kapitel om vattenverksamhet behövs enligt den

andra punkten inte heller för fisk-, mussel- och kräftodlingar. Syftet är att

åstadkomma en rationell uppdelning av förprövningspliktiga

verksamheter mellan regelsystemen om miljöfarlig verksamhet och

vattenverksamhet. På detta sätt skall dubbelprövning undvikas.

Fiskodling för en nettoproduktion av mer än 10 ton fisk per år finns på

miljöskyddsförordningens B-listan och skall alltså tillståndsprövas av

länsstyrelsen. Vissa mindre anläggningar står på C-listan och skall därför

anmälas till kommunen. Dessutom fordras länsstyrelsens tillstånd till

fiskodling enligt 16 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket

och fiskerinäringen.

Den tredje punkten undantar vattenverksamhet för värmeutvinning

som inte innefattar vattentäkt, dvs. slutna värmeutvinningssystem. Sådan

verksamhet är miljöfarlig verksamhet, eftersom den dels kan orsaka

ändring av temperaturförhållandena i mark och vatten (s.k. termisk

förorening), dels kan läcka frostskyddsvätska. Verksamheten är samtidigt

att anse som vattenverksamhet om den innefattar vattentäkt. Även

utläggande av slangar och andra anläggningsarbeten betraktas som

vattenverksamhet, om den bedrivs i ett vattenområde. Inte heller i

sistnämnda fall skall emellertid ett slutet värmeutvinningssystem

tillståndsprövas enligt detta kapitel i balken.

12 § Tillstånd enligt denna balk behövs inte, om det är uppenbart att

varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom

vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena.

Av 13 § följer att första stycket inte gäller markavvattning eller, i den

utsträckning regeringen föreskriver det, andra åtgärder för avvattning av

mark.

Paragrafen innehåller, liksom 4 kap. 2 § första stycket första meningen

vattenlagen, ett snävt generellt undantag från huvudregeln att tillstånd

alltid krävs för vattenverksamhet. I andra stycket erinras om att det för

markavvattning gäller särskilt stränga tillståndskrav enligt vad som anges

i nästa paragraf.

Tillståndsskyldighet enligt detta kapitel i balken föreligger alltså inte

om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas

genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena.

Verksamhetsutövaren har bevisbördan för att förutsättningarna i

paragrafen är uppfyllda. Beviskravet är mycket starkt. Kravet på att

förhållandet skall vara uppenbart innebär att tillståndsplikten omfattar i

princip all slags vattenverksamhet av någon betydelse. Beträffande viss

verksamhet av sådant slag, exempelvis dammar, får kravet på tillstånd

vara undantagslöst.

Med inverkan på vattenförhållandena avses i första hand vattnets djup

eller läge, men även inverkan på vattenområdets användning för

båttrafik. Även inverkan på vattnets kvalitet omfattas, exempelvis på

grund av grumling. Vidare omfattas minskning av vatteninnehållet i t.ex.

en våtmark eller av grundvattnet.

13 § Markavvattning får inte utföras utan tillstånd. Vidare krävs

tillstånd, i den utsträckning regeringen föreskriver det, för andra

åtgärder som utförs för att avvattna mark i de fall åtgärden kan

förväntas få en bestående negativ effekt på växt- och djurlivet.

För dränering av jordbruksmark genom täckdikning med

dräneringsrör som har en största diameter av 300 millimeter krävs det

dock tillstånd endast om det är sannolikt att allmänna eller enskilda

intressen skadas genom verksamheten.

Ett tillstånd till markavvattning eller annan åtgärd för att avvattna

mark skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller

motverka skada på allmänna eller enskilda intressen. I tillståndet skall

anges inom vilken tid åtgärderna skall vara utförda.

Tillstånd enligt denna balk behövs inte för markavvattning i samband

med torvtäkt om koncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om

vissa torvfyndigheter m.m.

Av föregående paragraf framgår att tillstånd krävs för markavvattning,

även om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen

skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Det

generella undantaget i 12 § gäller alltså inte. Anledningen till det

absoluta kravet på tillstånd till markavvattning är att skyddet av våra

våtmarker inte får bli beroende av vilken bedömning

verksamhetsutövaren gör av verksamhetens skadlighet. Den aktuella

regeln har hämtats från 18 c § naturvårdslagen.

Såsom närmare utvecklas i avsnitt 4.16 införs i anslutning till reglerna

om tillståndsplikt för markavvattning ett bemyndigande för regeringen att

föreskriva om tillståndsplikt också för andra åtgärder som utförs för att

avvattna mark. Med uttrycket "andra åtgärder för att avvattna mark"

avses framför allt s.k. skyddsdikning av skogsmark. Trots att åtgärder av

detta slag i princip skall vara tillfälliga och i första hand motverka den

grundvattenhöjning som kan följa efter det att ett skogsområde har

kalhuggits, får dikningen i en del fall en sådan utformning eller

utbredning att den kan medföra betydande negativa verkningar på växt-

och djur-livet. Sådana verkningar blir i vissa fall varaktig. Det gäller

särskilt i de fall avvattningen sker i s.k. sumpskog som är naturligt våt

och som ofta hyser skyddsvärda eller hotade arter, eller som har särskild

betydelse för den biologiska mångfalden. För att motverka att sådana

negativa effekter uppkommer av avvattningsåtgärder som inte

tillståndsprövas som mark-avvattningsåtgärder införs alltså i paragrafen

ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om

tillståndsprövning.

Det måste i sammanhanget observeras att oavsett om regeringen nyttjar

bemyndigandet att föreskriva tillståndsplikt för åtgärder av sistnämnt

slag, t.ex. skyddsdikning av skogsmark, får åtgärderna inte vidtas utan

vidare. Även om åtgärden definitionsmässigt inte kan betraktas som

markavvattning och tillstånd därför inte krävs enligt bestämmelserna i

denna paragraf, föreligger som regel samrådsskyldighet enligt 12 kap.

6 §. Såsom påpekas i författningskommentaren till sistnämnda paragraf,

skall alltid den som avser att påbörja verksamheten eller åtgärden pröva

om det som planeras är så ingripande för naturmiljön att det skall

anmälas för samråd. I tveksamma fall bör samråd alltid ske.

Samrådsparagrafen ger befogenheter för samrådsmyndigheten att

meddela anvisningar om hur åtgärderna skall vidtas för att skydda

naturen. Samrådsmyndigheten har också befogenhet att utfärda

föreläggande och, om det visar sig nödvändigt, meddela förbud mot

åtgärden i fråga. Beträffande skyddsdikning, som nämndes nyss, erinras

här också om de naturvårdshänsyn som kan föreskrivas enligt 30 §

skogsvårdslagen (1979:429). Skogsstyrelsen kan med stöd av sistnämnda

stadgande och 30 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) meddela

riktlinjer och allmänna råd om bl.a. skyddsdikning, vilket senast skett i

Skogsstyrelsens författningssamling SKSFS 1993:2.

Enligt gällande rätt gäller ett mildare tillståndskrav för markavvattning

som sker i form av s.k. detaljdränering genom täckdikning (18 c § andra

stycket naturvårdslagen och 4 kap. 2 § första stycket vattenlagen). Med

täckdikning avses nedläggning av dräneringsrör i främst jordbruksmark

för att minska markens vattenhalt och med detaljdränering avses de fall

då dräneringsrör används med en största inre diameter av 300 millimeter

(Naturvårdsverkets Allmänna Råd 96:3 s. 13). Paragrafens andra stycke

utformas nu så att det framgår tydligt för var och en i vilka fall ett

mildare tillståndskrav gäller.

Tillstånd till detaljdränering genom täckdikning behövs således endast

om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen skadas genom

företaget. Utformningen av bestämmelsen motsvarar i sak 4 kap. 2 §

första stycket andra meningen vattenlagen och innebär att bevisbördan är

annorlunda placerad än enligt 12 § i detta kapitel. Det är den som påstår

att tillståndsplikt föreligger som har att visa detta. Enligt naturvårdslagen

skall enbart inverkan på naturmiljön bedömas när det avgörs om

täckdikningen behöver tillstånd. I miljöbalken, liksom hittills i

vattenlagen, skall även påverkan på andra allmänna och enskilda

intressen beaktas. Givetvis har påverkan på naturmiljön särskild

betydelse men hänsyn skall även tas till exempelvis risken att en

grannfastighet blir översvämmad.

Vid torvtäkt för energiändamål behövs enligt paragrafens fjärde stycke

inte tillstånd till markavvattning, om tillstånd finns enligt torvlagen.

Länsstyrelsen prövar tillståndsansökningar enligt torvlagen och skall vid

prövningen ta naturvårdshänsyn. Tillstånd till torvtäkt för annat än

energiändamål, t.ex. för utvinning av odlingstorv, kan däremot inte ges

enligt torvlagen. En markavvattning skall då tillståndsprövas direkt enligt

miljöbalkens bestämmelser.

14 § Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd

enligt detta kapitel i områden där det är särskilt angeläget att våt-

markerna bevaras.

Länsstyrelsen får meddela dispens från ett förbud som meddelats

enligt första stycket om det finns särskilda skäl.

Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av

markavvattningen att tillstånd söks enligt 9 §. Beslutet om dispens

upphör att gälla om tillstånd till markavvattningen meddelas.

Enligt paragrafen, som bygger på 18 d § naturvårdslagen, får regeringen i

fråga om vissa områden, där det är särskilt angeläget att våtmarkerna

bevaras, förbjuda markavvattning som annars skulle kräva tillstånd.

Med stöd av motsvarande bemyndigande i naturvårdslagen har

regeringen genom naturvårdsförordningen förbjudit markavvattning i

större delen av södra Sverige och dessutom i delar av övriga landet. I

naturvårdsförordningen har länsstyrelsen dock getts möjlighet att i

enskilda fall meddela dispens från förbudet när särskilda skäl föreligger.

Miljöbalkens reglering utformas enligt samma principer.

 När det gäller att ta ställning till vad som skall anses utgöra skäl för

dispens måste bedömningen främst ske mot bakgrund av intresset från

naturvårdssynpunkt av att bevara de återstående våtmarkerna inom

området. Möjligheten att meddela dispens är avsedd att utnyttjas

restriktivt. Som förutsättning för dispens skall gälla att området som

berörs av markavvattning i princip saknar betydelse från

naturskyddssynpunkt. Vid bedömningen får bl.a. beaktas att ett av

huvudsyftena med bestämmelsen i balken är att kraftigt begränsa eller

upphöra med markavvattning i de delar av landet som redan starkt

utarmats på våtmarker. Avslås en dispensansökan är det därefter inte

möjligt att få tillstånd till markavvattningen. Dispens bör alltså endast

medges då det är fråga om begränsade åtgärder för att möjliggöra vissa

arbeten och naturvärdena inte försämras ytterligare genom åtgärderna.

Det kan tänkas att dispensbeslutet måste förenas med villkor som blir

gällande vid efterkommande prövning av tillstånd till markavvattningen.

Ett annat skäl för undantag kan i ett visst fall vara behov av dikning för

att återställa markens tillstånd sedan vattenproblem uppkommit på grund

av åtgärder på intilliggande mark (kompensationsdikning).

Såsom framgår av paragrafens tredje stycke skall tillståndsprövning

ske på vanligt sätt enligt balkens bestämmelser om undantag medges från

markavvattningsförbud. Det ankommer på länsstyrelsen att besluta om

undantag. Länsstyrelsen kan också enligt vad som anges i 9 § i detta

kapitel vara den myndighet som sedermera prövar tillståndsfrågan

beträffande markavvattningen. I vissa fall som framgår av 7 kap. 19 och

20 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall dock

miljödomstolen pröva frågan om tillstånd till markavvattningen. Om

sådant tillstånd meddelas upphör dispensbeslutet.

Paragrafen har förtydligats i förhållande till remissförslaget efter

synpunkter från Lagrådet. Eftersom det är viktigt att paragrafen ger klart

uttryck för att markavvattningsförbud kan meddelas, bör

förbudsmöjligheten inte framgå endast indirekt som Lagrådet har

föreslagit.

15 § Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för att utföra rensningar

för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart

återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på

något annat sätt har förändrat sitt lopp.

Om arbetena berör en fastighet som tillhör någon annan, skall

fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas.

Om fisket kan skadas, skall anmälan om de planerade arbetena göras

till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.

Enligt paragrafens första stycke får rensningar ske utan tillstånd enligt

förevarande kapitel om de endast avser att bibehålla vattnets djup eller

läge. I andra fall kräver rensningar tillstånd, såvida inte annat följer av

12 §. Om en förändring har fått bestående karaktär krävs således normalt

tillstånd för rensningen. I sådana fall brukar man tala om att ett nytt

naturtillstånd har inträtt.

Det är svårt att generellt säga hur lång tid som får ha gått sedan senaste

rensning utan att tillstånd behöver inhämtas. I förarbetena till 4 kap. 3 §

vattenlagen med motsvarande regler uttalades att en tid om sex år är

acceptabel. Vid riksdagsbehandlingen av vattenlagen anförde

Jordbruksutskottet att rensningsåtgärder kan göras med längre

tidsintervaller än sex år utan att något nytt naturtillstånd måste anses

etablerat. Utskottet menade att undantaget från tillståndsplikt kan avse

även rensning av öppna avlopp som sker med flera decenniers mellanrum

(JoU 1982/83:30 s. 27).

Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd 96:3 om markavvattning,

närmast för prövningen enligt 18 c § andra stycket naturvårdslagen, har

ett nytt naturtillstånd inträtt när flora och fauna eller naturmiljön i övrigt

under tiden efter den senaste dikningen förändrats och detta naturtillstånd

genom en upprepad dikning eller rensning skulle försvinna. Som

vägledning uttalas att detta är fallet när ett handgrävt dike maskinrensas,

eftersom handgrävning sedan länge inte tillämpas, och vidare när ett

maskingrävt dike i skogsmark inte underhållits under ca 30 år i norra

Sverige eller ca 20 år i södra Sverige.

Den som vill utföra en icke tillståndspliktig rensning har rådighet

enligt 2 kap. 5 § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet och i 2 kap. 6 § samma lag finns regler om

handhavandet med rensningsmassorna.

Enligt paragrafens första stycke behövs inte heller tillstånd för att

återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på

annat sätt har förändrat sitt lopp. Återställandet skall ske så snart det är

möjligt med hänsyn till årstid och väderlek och därefter fullföljas utan

onödigt dröjsmål.

I andra stycket finns ett åläggande om att ägare av berörda fastigheter

skall underrättas innan arbetena påbörjas.

När arbeten som sker utan tillstånd kan skada fisket, skall enligt det

tredje stycket anmälan ske till länsstyrelsen. Med fiske avses både

allmänt och enskilt fiske och såväl yrkesfiske som fritidsfiske. Eftersom

rensningar också kan medföra vattenförorening är det tänkbart att

hänföra verksamheten till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 §. Det

kan alltså med hänsyn till omständigheterna bli aktuellt att tillämpa även

bestämmelserna i sistnämnda kapitel.

16 § Arbeten får utföras utan föregående tillstånd, om det till följd av en

skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillståndspliktiga

ändrings- eller lagningsarbeten utförs genast. Ansökan om godkännande

av arbetena skall dock göras snarast möjligt.

Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning

av vatten får vidtas utan föregående tillstånd, om det är nödvändigt för

att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av

någon annan sådan orsak. Ansökan om godkännande av åtgärderna skall

dock göras snarast möjligt.

Paragrafen innehåller i första stycket bestämmelser om att

prövningsplikten kan iakttas i efterhand om det till följd av en skada eller

för att förebygga en skada fordras att ändrings- eller lagningsarbeten

måste utföras genast. Vid tillkomsten av vattenlagen motsvarade detta

stycke 4 kap. 4 § vattenlagen.

I vissa nödsituationer får enligt paragrafens andra stycke vatten

innehållas eller tappas i strid mot tillståndet. Detta stycke fördes till

nyssnämnda paragraf i vattenlagen genom en lagändring som trädde i

kraft den 1 juli 1989. Lagändringen var föranledd av att dammbrott hade

inträffat vid höga flöden under senare delen av 1980-talet (se prop.

1988/89:116, bet. 1988/89:JoU22, rskr. 1988/89:303).

Ansökan om godkännande av arbeten och åtgärder som avses i

paragrafen handläggs enligt 21 kap. 1 § första stycket 3 som

ansökningsmål vid miljödomstolen.

Underhållsansvar

17 § Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så

att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen

genom ändringar i vattenförhållandena. Om vattenanläggningen med

stöd av en särskild rättighet utförts på någon annans mark och

äganderätten till anläggningen övergått till markägaren till följd av att

rättigheten upphört, kvarstår underhållsskyldigheten för den som var

rättighetshavare.

Den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans

vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla

anläggningen, om inte miljödomstolen bestämt något annat.

I 20 och 21 §§ samt i 24 kap. 4 § andra stycket finns bestämmelser om

överflyttning av underhållsskyldigheten.

Paragrafen innehåller regler om underhållsskyldighet för

vattenanläggningar. Denna skyldighet är viktig, inte minst från

säkerhetssynpunkt. Regler motsvarande dem som gäller enligt 17 kap.

1 § vattenlagen skall därför arbetas in i miljöbalken.

Enligt paragrafens första stycke åligger det ägaren av en

vattenanläggning att underhålla anläggningen. Detta gäller oavsett om

tillstånd meddelats eller inte. Det förhållandet att det allmänna kan ha ett

ansvar för kontroll av en vattenanläggning innebär inte att den enskilde

befrias från sina skyldigheter.

En vattenverksamhet kan medföra omfattande verkningar av olika slag.

Många intressen kan vara beroende av att verksamheten sköts riktigt och

att underhållet av en vattenanläggning inte försummas. Kraven på skötsel

och underhåll varierar med hänsyn till vattenverksamhetens och

anläggningens art och omfattning. Störst krav bör ställas på dammar.

Även relativt små kraftverks- och regleringsdammar kan orsaka svåra

skador om de brister.

Utomlands har åtskilliga dammbrott inträffat med allvarliga

konsekvenser. Sverige har varit förskonat från större dammolyckor.

Endast en dödsolycka har inträffat, nämligen när en fyra meter hög

damm i Sysslebäck i norra Värmland brast år 1973. Den enda

dammolycka som har inträffat i Sverige med en hög damm (>15 m)

skedde i Noppikoski i norra Dalarna år 1985.

Underhållsansvaret innebär en skyldighet inte bara att utföra löpande

reparationer utan även att bygga om uttjänta anläggningar. Det sista

gäller dock inte beträffande sådana delar som saknar betydelse för annan

än ägaren.

Underhållsskyldigheten kvarstår så länge anläggningen finns kvar. För

att bli kvitt underhållsskyldigheten måste anläggningen rivas. Ett

problem är att det i Sverige finns många övergivna dammar, bl.a.

dammar för sågverk, kvarnar och flottning. Eftersom dammarna

övergivits är det i dag ofta svårt att hitta en ägare som har ansvaret för

sådana anläggningar.

I 28 kap. 10 § finns bestämmelser om att den som skall utföra viss

närmare angiven vattenverksamhet kan ges rätt att utföra anläggningar på

andras fastigheter. Om denna rätt upphör skall anläggningen tillfalla

markägaren, om den inte rivs ut. Trots detta kvarstår enligt den nu

behandlade paragrafen underhållsskyldigheten för den som var

rättighetshavare.

Den som är skyldig att underhålla en vattenanläggning har enligt

28 kap. 11 § rätt att nyttja annans mark för arbeten eller åtgärder som

behövs för att underhållsskyldigheten skall kunna fullgöras.

Enligt paragrafens andra stycke är den som med stöd av 28 kap. 12 §

har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning tillsammans med

ägaren skyldig att underhålla anläggningen. De ansvarar då solidariskt

mot tredje man för eventuella skador. Miljödomstolen kan bestämma att

delat ansvar inte skall föreligga.

I paragrafens tredje stycke erinras om några bestämmelser om

överflyttning av underhållsskyldigheten.

18 § Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för

vattenreglering skall ersätta skada som orsakas av att anläggningen inte

ger avsett skydd mot utströmmande vatten (dammhaveri). Detta gäller

även om varken den underhållsskyldige eller någon som den

underhållsskyldige svarar för har vållat skadan.

En underhållsskyldig som visar att dammhaveriet orsakats av en

krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt,

inbördeskrig eller uppror är dock fri från ansvar.

Paragrafen innehåller en bestämmelse om att den som är skyldig att

underhålla en dammanläggning för vattenreglering skall vara strikt

ansvarig för skador som orsakas av ett dammhaveri. Motsvarande

bestämmelse i 17 kap. 4 § vattenlagen avses gälla från och med den 1 juli

1997 (se prop. 1996/97:46, bet. 1996/97:LU7, rskr. 1996/97:145).

Paragrafen har utformats i viss anslutning till 11 § atomansvarighetslagen

(1968:45) och 10 kap. 3 § sjölagen (1994:1009).

Av föregående paragraf framgår att det vanligen är dammens ägare

som är skyldig att underhålla dammanläggning för vattenreglering. Det är

på den underhållsanvarige som en strikt ersättningsskyldighet har lagts i

förevarande paragraf. Underhållsansvar och därmed

ersättningsskyldighet kan dock också ligga på den som annars brukar

anläggningen eller den till vilken underhållsskyldighet har överförts.

Bestämmelsen gäller endast dammanläggningar för vattenreglering.

Med uttrycket vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett

vattendrag till förmån för annat vattenföretag (5 § andra stycket). Det

innebär att kraftverksdammar för strömkraftdrift kan omfattas. Sådana

dammar som annars avser att skydda mot vatten, t.ex. i händelse av

översvämning, eller tidigare satts upp för att underlätta flottning faller

alltså inte under bestämmelsen. Ansvaret förutsätter att dammen inte ger

ett avsett skydd mot utströmmande vatten, dammhaveri. Ett dammhaveri

föreligger både om dammen hastigt havererar och om den så småningom

eroderas och skador uppkommer nedströms. Även när dammen på grund

av felmanövrering inte skyddar på avsett sätt föreligger ett dammhaveri i

bestämmelsens mening - däremot inte när den fullgör sin funktion men

ändå vatten strömmar över den och orsakar skada. I detta sistnämnda fall

blir inte dammägaren ansvarig enligt paragrafen men kan naturligtvis

ändå vara ersättningsskyldig på annan grund, t.ex. enligt

skadeståndslagen.

Som dammhaveri räknas självfallet inte att skada orsakas på annat sätt

än just genom vattenutströmning. Är dammen t.ex. i så dåligt skick att ett

fordon kör av den ned i vattnet eller en sten faller ned på personer som

uppehåller sig under dammen, får skadeståndsfrågan bedömas enligt

allmänna regler. Ofta föreligger då vållande på dammägarens sida. Om

en skada uppstår genom ett dammhaveri, blir den underhållsskyldige

ansvarig oberoende av vållande, såvida han inte kan visa att ett sådant

undantag föreligger som omtalas i andra stycket. Ansvaret omfattar skada

av alla slag - alltså även ren förmögenhetsskada, t.ex. när någon drar på

sig kostnader för att föra undan hotad egendom eller för avbryta en

förvärvsverksamhet utan att någon sak- eller personskada inträffar.

Skadeståndet bestäms enligt de allmänna reglerna i 5 och 6 kap.

skadeståndslagen (jfr 1 kap. 1 § skadeståndslagen). Om två eller flera

skall ersätta samma skada är de solidariskt ansvariga gentemot den

skadelidande (6 kap. 3 § skadeståndslagen). Det kan bli aktuellt t.ex. om

ett dammhaveri leder till haverier i andra dammar nedströms. Frågor om

fördelningen av skadeståndsansvaret i sådana fall följer allmänna

skadeståndsrättsliga principer. Dessa allmänna principer torde oftast

innebära att skadeståndsansvaret, om inte något annat följer av avtal,

skall fördelas efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna

(jfr NJA 1968 s. 387).

Enligt andra stycket är den underhållsskyldige fri från ansvaret, om

han visar att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande

handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror.

Talan om skadestånd som grundar sig på bestämmelsen får under vissa

förutsättningar tas upp av miljödomstol.

Utrivning m.m.

19 § Tillstånd enligt denna balk skall alltid lämnas till utrivning av en

vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §.

I denna och i följande paragrafer ges särskilda bestämmelser för

utrivning av vattenanläggningar. Utrivning är en form av

vattenverksamhet. Begreppet vattenanläggning definieras i 3 §.

För att underhållskyldigheten beträffande en vattenanläggning skall

upphöra måste anläggningen rivas ut. Om en tillståndshavare inte längre

har användning för en sådan anläggning är det orimligt att ställa krav på

underhållsskyldighet för all framtid. Även om ett sådant krav skulle

ställas kommer förr eller senare en tidpunkt då det inte längre kan

vidmakthållas på grund av dödsfall eller ett bolags eller en förenings

upphörande. Anläggningens ägare bör i stället omedelbart och i ett

sammanhang få vidta sådana åtgärder för att i framtiden befrias från

ansvaret.

Begäran om utrivning behandlas av miljödomstolen som ett

ansökningsmål. Behöriga att ansöka om utrivning är anläggningens ägare

och den som annars fullgör underhållsskyldigheten.

Enligt paragrafen, som motsvarar 14 kap. 1 § vattenlagen, skall

tillstånd lämnas till en ansökan om utrivning. Detta innebär givetvis inte

att utrivningen får ske på vilket sätt som helst. För utrivningen gäller

självfallet balkens mål- och hänsynsregler. Av 2 kap. 3 § följer t.ex. att

försiktighetsmått skall vidtas så att skador och olägenheter förebyggs

dels vid själva utrivningen och dels för framtiden. Miljödomstolen skall

när den lämnar tillstånd till utrivningen meddela villkor om bl.a.

återställningsåtgärder.

Ersättningsfrågor skall på vanligt sätt prövas i tillståndsmålet. Förutom

de allmänna bestämmelserna om ersättning vid vattenföretag finns en

särskild bestämmelse i 31 kap. 19 § om ersättning vid utrivning.

Miljödomstolen kan enligt 24 kap. 4 § förordna om utrivning vid

förverkande av tillstånd till vattenverksamhet.

Även om tillstånd har lämnats till utrivning kan enligt

kulturminneslagen hinder föreligga att verkställa utrivningen.

Tillstånd till utrivning kan vägras av domstolen på ett skäl, nämligen

när förordnande meddelas att underhållet av vattenanläggningen skall

övergå på någon annan. Regler om detta ges i nästa paragraf.

20 § I stället för att lämna tillstånd att riva ut en vattenanläggning i

ytvatten får miljödomstolen på begäran av ägaren av en fastighet som

skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla

anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på

anläggningens ägare skall övergå på fastighetsägaren till dess något

annat bestäms.

Till skydd för allmänna intressen får efter åtagande ett sådant

förordnande också meddelas för staten, en kommun eller ett

vattenförbund.

Förordnande får inte meddelas, om det kan antas att fastighetsägaren

inte kan fullgöra skyldigheterna eller om det med hänsyn till den sökande

eller till allmänna intressen anses mera angeläget att anläggningen rivs

ut.

Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen

bibehålls, skall den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig

ersättning för skadan.

När en damm eller annan vattenanläggning har funnits under lång tid har

ofta natur och människor inrättat sig efter de nya vattenförhållandena.

Det kan då finnas ett intresse av att behålla anläggningen. En utrivning

kan exempelvis innebära att djur- och växtlivet påverkas eller att bryggor

blir oanvändbara på grund av att vattenståndet ändras. Ibland kan även

anläggningen som sådan vara intressant, t.ex. när ett dammkrön används

för väg eller en stenbro har kulturhistoriskt intresse. Av dessa skäl ges i

paragrafens första och andra stycke möjlighet för fastighetsägare, stat,

kommun och vattenförbund att ta över skötseln av en vattenanläggning.

Reglerna har hämtats från 14 kap. 2 § vattenlagen.

Den som tar över anläggningen tar också över samtliga skyldigheter

som följer med bibehållandet av anläggningen. Denne kan bl.a. vara

skyldig att sköta dammluckor på ett sätt som anges i en tillståndsdom.

Om ersättning för skador utgår årligen blir anläggningens innehavare

skyldig att i framtiden betala ersättningen. Äganderätten övergår däremot

inte. Ett förordnade enligt paragrafen ger inte heller rätt att tillgodogöra

sig vattnet för t.ex. kraftproduktion.

En begäran att få ta över underhållsskyldigheten kan enligt paragrafens

tredje stycke i vissa fall avslås av domstolen. Grund för avslag kan bl.a.

vara att fastighetsägaren inte visar sig ha ekonomiska förutsättningar att

fullgöra de skyldigheter som följer av övertagandet. Vidare skall en

avvägning ske mellan intresset att riva ut anläggningen och intresset att

behålla den. Även allmänna intressen kan tala för att anläggningen rivs

ut, t.ex. när en damm utgör hinder för fiskvandring.

Vid bedömningen enligt paragrafens fjärde stycke av ersättningens

storlek skall beaktas att den tidigare innehavaren befrias från kostnader

för underhåll och rivning.

21 § Om en fastighet övergår till en ny ägare och den tidigare ägaren är

underhållskyldig efter övertagande enligt 20 § första stycket, svarar den

nya ägaren för de skyldigheter som följer av övertagandet.

Övertagandet enligt 20 § första stycket skall antecknas i

inskrivningsregistret.

Enligt paragrafen skall underhållsskyldighet som enligt 20 § första

stycket har övergått till en fastighetsägare, på samma sätt som enligt 14

kap. 4 § vattenlagen, flyttas vidare när fastigheten överlåts.

22 § Om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen

genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis

tas ur bruk, skall anläggningens ägare hämta in miljödomstolens

tillstånd.

Skälig ersättning skall betalas, om en sådan åtgärd medför skada på

någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena.

Bortledande av grundvatten är enligt 2 § 2 en vattenverksamhet. Tillstånd

krävs därför för verksamheten, om inte annat följer av 11 eller 12 §.

Tillstånd krävs däremot inte för att upphöra med en vattenverksamhet.

Trots detta skall enligt första stycket i denna paragraf den som vill

avsluta bortledande av grundvatten hämta in miljödomstolens tillstånd.

Motsvarande skyldighet gäller enligt 14 kap. 5 § vattenlagen.

Anledningen är att grundvattenytan kan stiga när uttagen upphör varvid

skador kan uppstå på bl.a. byggnader.

Miljödomstolen behandlar enligt 21 kap. 1 § första stycket 4 frågor

enligt denna paragraf som ansökningsmål. Om det inte finns någon risk

för skada behöver inte miljödomstolens besked inhämtas.

Paragrafen avser inte bara tillgodogörande av grundvatten, dvs.

grundvattentäkt, utan också bortledande av skadligt grundvatten. Såväl

fallet att uttagen helt upphör som att de upphör endast delvis omfattas,

förutsatt att minskningen är stadigvarande. Det har inte någon betydelse

om uttagen har prövats av miljödomstolen.

Enligt paragrafens andra stycke skall ersättning utgå om upphörandet

av grundvattenuttagen medför skada på annans egendom genom

bestående ändringar i vattenförhållandena. Bestämmelsen är utformad

som en skälighetsregel. Skador uppstår ofta senare och talan får då föras

som stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 3 lagen med särskilda bestämmelser

om vattenverksamhet. Detsamma gäller när miljödomstolens besked

aldrig har hämtats in. Miljöbalkens bestämmelser om oförutsedd skada är

alltså inte tillämpliga.

Viss vattenverksamhet som har prövats i annan ordning

23 § Tillstånd skall lämnas till följande vattenverksamhet, om inte något

annat följer av 2 kap. 9 §:

1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt

17 kap. 1 eller 3 §§ har angetts som ett villkor för verksamhetens

utövande,

2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg,

tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats i särskild

ordning,

3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats

för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

4. verksamhet som bearbetningskoncession har meddelats för enligt

lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.

I paragrafen behandlas vattenverksamhet som redan har ansetts tillåten

vid prövningar vid andra myndigheter än miljödomstolen. Eftersom

dessa myndigheter inte alltid besitter samma vattenrättsliga och

vattentekniska kompetens som miljödomstolen måste

vattenverksamheten prövas även av domstolen. Paragrafen har hämtat sitt

mönster från 3 kap. 6 § vattenlagen.

För att undvika motstridiga beslut är domstolen bunden av den tidigare

bedömningen att verksamheten är tillåten. Om vattenverksamhet strider

mot miljöbalkens stoppregel i 2 kap. 9 § får dock domstolen, trots

tidigare bedömning, förbjuda den. Utan hinder av den tidigare

bedömningen skall miljödomstolen meddela villkor grundade på balkens

bestämmelser.

Sker prövningen av vattenverksamhet före det att den andra

verksamheten prövas, gäller inte undantagen i paragrafen. Det är dock

ofta lämpligt att prövningen av vattenverksamheten görs efter den

särskilda prövningen.

Punkt 1 omfattar vattenverksamhet som redan har bedömts av

regeringen i samband med tillåtlighetsprövning av andra verksamheter.

Enligt 17 kap. 1 § skall vissa verksamheter alltid tillåtlighetsprövas av

regeringen. Regeringen har dessutom möjlighet att enligt 17 kap. 3 §

förbehålla sig prövningen av andra verksamheter. Undantaget i punkt 1

avser vattenverksamhet som regeringen vid sin prövning har angett som

ett villkor för den andra verksamheten. Bestämmelsen blir därför inte

tillämplig om t.ex. regeringen lämnar öppet i vilken av flera sjöar en

reglering skall göras. Vattenverksamheten måste vara någorlunda

konkretiserad i regeringens beslut.

Övriga punkter avser broar och andra former av vattenverksamhet för

kommunikationsanläggningar, rörledningar i vatten och torvbrytning.

Beträffande rörledningar är att märka att stoppregeln i 2 kap. 9 § inte

skall tillämpas när regeringen har lämnat koncession enligt rörlednings-

lagen.

491

315

491