Regeringens proposition 1990/91:29

om riksgäldskontorets uppgifter inom

statsskuldspolitiken och den statliga

Prop.

finansförvaltningen

1990/91:29

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 27 september 1990 för de åtgärder och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

Odd[REDACTED_EFTERNAMN]

Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås rikllinjer för riksgäldskontorets framtida verksam­het inom statsskuldspolitiken och olika områden av den statliga finansför­valtningen. Utöver riksgäldskontorets huvuduppgift statsupplåningen av­ser dessa riktlinjer kontorets utlåning och inlåning, kontorets roll i den statliga kreditgarantiverksamheten samt den statliga belalningsverksamhe-ten. Dessutom behandlas riktlinjer för affärsverkens lånefinansiering.

Gemensamt för huvuddelen av förslagen är atl riksgäldskonlorets roll inom den statliga finansförvaltningen stärks och definieras tydligare.

1    Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 29

Finansdepartementet

Prop-1990/91:29

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 september 1990.

Närvarande: statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hell­ström,[REDACTED_EFTERNAMN], G.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om riksgäldskontorets uppgifter inom statsskuldspolitiken och den statliga finansförvaltningen

1 Inledning

Riksgäidskontoret blev den 1 juli 1989 en myndighet under regeringen. Inför det ändrade huvudmannaskapet fick en kommitté (Fi 1988:04) i uppdrag att se över riksgäldskonlorets framtida organisation och arbets­uppgifter. Riksgäldskommiltén delade upp arbetet i två delar. De frågor som bedömdes kräva en lösning till den 1 juli 1989 redovisades i delbelän-kandet (SOU 1988:59) Riksgäldskoniorei - från riksdagens verk lill regeringens myndighet. På grundval av betänkandet lämnades i proposi­tion 1988/89:97 förslag om anslag till riksgäidskontoret för budgetåret 1989/90 saml om vissa författningsändringar betingade av del nya huvud­mannaskapet. Förslagen antogs av riksdagen under våren 1989 (FiU25, rskr. 191).

I sitt slutbetänkande (SOU 1989:95) Riksgäldskoniorei en finansför­valtning i staten behandlar riksgäldskommiltén företrädesvis mer övergri­pande frågor angående riksgäldskonlorets framlida verksamhet. Sålunda tar kommittén upp olika frågor med anknytning lill slatsskuldspoliliken saml statens upplåning och kreditgarantigivning. Vidare behandlas riks­gäldskonlorets utlåning till affärsverk och myndigheter saml kontorets roll med avseende på den statliga belalningsverksamheten och fondförvalt­ningen. Härutöver redovisar kommittén sin uppfattning om hur riksgälds­konlorets organisation bör se ut.

En sammanfattning av kommitténs slutbetänkande bör fogas till proto­kollet i della ärende som bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. Som bilaga 2 bör fogas en sammanställning av remissyttrandena.

Jag har i ärendet samrått med cheferna för kommunikations-, industri-och civildepartementen.

2 Allmänna utgångspunkter

Riksgäldskonlorets huvuduppgift är all la upp och förvalla lån för staten. Denna verksamhet skall bedrivas med beaktande av stalsskuldspolitiskt betingade målsättningar (jfr prop. 1986/87: 143 s. 55).

Riksgäldskonlorets betydelse och roll i statsförvaltningen och den eko-     Prop. 1990/91:29 nomiska politiken har förändrats betydligt under de senaste årtiondena. Starkt bidragande faktorer lill denna utveckling har varit 1970-talets eko­nomiska kris och del växande upplåningsbehov för staten som framkallats härav.

Riksgäldskonlorets verksamhet har expanderat i takt med att statsupp­låningen ökat i volym. För att möta det växande upplåningsbehovet under 1970- och 1980-talen utvecklades nya upplåningsinstrument. Tidigare hade slatsupplåningen bedrivits huvudsakligen med hjälp av olika regler­ingar. Upplåningsbehovets omfattning och framväxten av nya, moderna finansiella marknader ledde till en omläggning av slatsupplåningen i rikt­ning mot en marknadsanpassning. Den regelslyrda slatsupplåningen upp­hörde successivt under 1980-talet.

Samtidigt som slatsupplåningen skiftat karaktär har också upplägg­ningen av penningpolitiken förändrats. Penningpolitik bedrivs inte längre med hjälp av kvantitativa regleringar utan med olika åtgärder som är anpassade lill de finansiella marknadernas funktionssätt.

Avregleringen av den svenska kreditmarknaden har på etl omvälvande säu förändrat förutsättningarna för aktörerna på de finansiella marknad­erna. Tidigare fanns bestämmelser som i stor utsträckning reglerade vilka aktiviteter olika aktörer fick ägna sig åt. Avregleringen har medfört all en aktör nu kan verka på flera områden än tidigare. Härigenom stimuleras konkurrensen. Genom all avregleringen skapat möjlighet för aktörerna att verka inom flera områden har också kraven på aktörernas flexibilitet stigit. Denna utveckling påverkar även en sådan speciell aktör som riksgälds-kontoret.

Liknande utvecklingsmönster som del nu beskrivna kan skönjas i många industriländer. Samtidigt har den finansiella integrationen mellan olika länder skjutit fart. Utvecklingen av de finansiella marknaderna och den ökade internationaliseringen innebär att förutsättningarna för statsupplå­ningen och samordningen av slatsskuldspoliliken med andra delar av den ekonomiska politiken förändras.

Också framöver finns anledning räkna med alt riksgäldskonlorets verk­samhetsinriktning och organisation kommer atl påverkas av förändringar i de ekonomiska betingelserna, både nationellt och internalionellt. De före­teelser som närmast kan förväntas få betydelse för riksgäldskonlorets funktion är dels de finansiella marknadernas utveckling och internationa­lisering, dels behovet av all förnya den offentliga sektorn och dess finansi­ella system.

Etl viktigt inslag i förnyelsen av den offentliga sektorn är alt klart och tydligt formulera mål och ansvarsområden för olika myndigheter samt att minska detaljstyrning och delegera beslutsbefogenhet. En förutsättning för atl kunna genomföra detta är all funktionella kriterier kan utvecklas för alt följa upp och utvärdera verksamheten. Del är viktigt alt förändringar av riksgäldskonlorets verksamhet sker i ljuset av denna process.

Riksgäidskontoret förvaltar mycket stora ekonomiska värden. En effek­

tiv slalsskuldsförvaltning är därför nödvändig och kan också få stor bety­

delse för att frigöra ekonomiska resurser till andra vikliga områden inom

3

den offentliga verksamheten. I linje med den allmänna strävan att fömya     Prop. 1990/91:29

den offentliga sektorn får det anses naturligt att riksgäldskontoret så långt

som möjligt ges elt entydigt ansvar för sin verksamhet och stimuleras att

effektivt utnyttja olika resurser och att inom den av statsmakterna

angivna ramen för verksamheten hålla ned de totala kostnaderna för

statsupplåningen.

Statsskuldsförvaltningen utgör ett betydelsefufft inslag i den statliga finansförvaltningen. Andra viktiga delar är finansiering av affärsverk och myndigheter vid sidan om statsbudgeten, betalningssystemet och kassa­hållningen, den statliga kredilgarantigivningen och annan statlig låneverk­samhet av stödkaraktär, samt förvaltningen av statens finansiella till­gångar. Det är viktigt med en helhetssyn på den statliga finansförvalt­ningen. Ökad samordning och andra förändringar, bl.a. av organisatorisk natur, bör kunna förbättra effektiviteten och sänka kostnaderna för den statliga finansförvaltningen.

Elt uttryck för en sådan helhetssyn på den statliga finansförvaltningen är tanken på att inrätta ett statens finansverk. Denna idé har förts fram i olika sammanhang under årens lopp. Bl.a. var statsskuldspolitiska kommittén inne på sådana tankegångar i sitt slutbetänkande (SOU 1986:22). Ett av argumenten för alt göra riksgäldskontoret till en myndighet under reger­ingen var just att få till stånd en ökad samordning och rationalisering av den centrala statliga finansförvaltningen. Även riksgäldskommiltén ger ullryck för ett sådant synsätt.

Riksgäldskommittén har i enlighet med sina direktiv gjort en övergri­pande genomgång av riksgäldskontorets olika uppgifter och dess roll inom den statliga finansförvaltningen. De förslag som kommittén lämnar i sitt slutbetänkande omfattar framför allt utvidgningar och preciseringar av samt målbestämningar för uppgifter som redan nu ligger inom riksgälds-kontorets ansvarsområde. Detta gäller, fömtom kontorets huvuduppgift slatsupplåningen, bl.a. utlåningen till affärsverken och kredilgarantigiv­ningen. Det är enligt min mening av stor vikt att nu lägga fast rikllinjer för centrala frågor inom den statliga finansförvaltningen med anknytning till riksgäidskontoret för atl kunna ytterligare effektivisera denna förvaltning. Flera frågor av väsentlig betydelse för affärsverkens framlida finansiering påkallar också övergripande ställningstaganden. Riktlinjerna innebär i detta avseende etl steg i utvecklingen mot en ny ekonomisk styrning av affärsverken.

En del av de riktlinjer som jag föreslår har sådana beröringspunkter med riksdagens finansmakt att de bör underställas riksdagen för godkännande. Om riktlinjerna antas av riksdagen kan regeringen därefter vidta de åtgär­der som krävs för att omsätta dem i mer konkreta termer, bl.a. genom ändringar i instruktionerna för riksgäldskontoret och de statliga affärsver­ken.

Dispositionen av den följande Jramställningen.

I det följande avser jag att närmare behandla frågan om slatsskuldspoliliken i avsnitt 3,

statens upplåning i avsnitt 4,

finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten i avsnitt 5, statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet i avsnitt 6, och den statliga betalningsverksamheten i avsnitt 7.

Prop. 1990/91:29

3 Statsskuldspolitiken

3.1 Mål och restriktioner för statsskuldspolitiken

Mitt förslag: Det övergripande målet för riksgäldskontoret och stats­skuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna för statens upplåning. Övriga ekonomisk-politiska mål som berör riksgälds­kontorets verksamhet skall uttryckas som restriktioner för riksgälds­kontorets möjligheter att uppfylla målet om kostnadsminimering.

Kommitténs förslag överensstämmer i princip med milt.

Remissinstanserna: Endast några remissinstanser yttrar sig i frågan. Riksbanksfullmäktige finner det naturligt att målet för statsskuldspolitiken formuleras så att kostnadsminimering uppnås inom vissa ramar. Att ut­ifrån denna allmänna målformulering härleda operativa mål för riksgälds­kontorets arbete menar dock fullmäktige inle vara lätt. I synnerhet är det nödvändigt att precisera vilka begränsningar som skall gälla. Med hänvis­ning till att en fullständig separation mellan statsskulds- och penningpoli­tik inte är möjlig anser fullmäktige att penningpolitiska synpunkter måste ingå bland restriktionerna. Således måste önskemål om att minimera statens upplåningskoslnader vika ifall penningpolitiska skäl talar för en annan uppläggning av statens finansiering. Fullmäktige anser vidare att riksgäldskontorets uppgift att minimera kostnaderna för statsskulden i första hand bör inriktas på att långsiktigt hålla nere ränte- och förvahnings-kostnadema genom s.k. marknadsvårdande insatser. Även allmänna pen­sionsfonden (I 3:e fondstyrelserna) och Stadshypotekskassan anför lik­nande synpunkter. Landsorganisationen (LO) betonar alt i avvägningen mellan intresset av att minimera kostnaderna för statsupplåningen och behovet av att bidra till makroekonomisk stabilisering måste det senare väga tyngre.

Skälen för mitt förslag: Inledningsvis vill jag någol beröra vad som kan innefattas i begreppet statsskuldspolitik. Det kan härvid konstateras atl någon entydig, allmänt vedertagen definition av statsskuldspolitik inte finns. Definitionen kan utformas på olika sätt beroende på vilka utgångs­punkter man har. Det är heller inte givet hur gränslinjen skall dras mellan statsskuldspolitik och andra delar av den ekonomiska politiken. Bl.a. är det så atl statsupplåningen berör både penning- och finanspolitiken.

Frågan om avgränsningen av statsskuldspolitiken gentemot andra områ­den av den ekonomiska politiken logs upp av statsskuldspolitiska kom­mittén (SPOK) i delbetänkandet (SOU 1984:89) Statsskuldspolitiken -

samordningsfrågor. SPOK definierade därvid stalsskuldspolitik "som det     Prop. 1990/91:29 sätt på vilket befintlig statsskuld förvallas och tillkommande budgetunder­skott finansieras".

Även riksgäldskommittén diskuterar definitionsfrågan.

Kommittén anser att det finns etl behov av atl förtydliga SPOK:s definition. Bl.a. anmärker kommittén all åtgärder som påverkar statsskul­dens sammansättning på marknaden, vilket med SPOK:s definition kan betraktas som stalsskuldspolitik, kan genomföras med andra syften än atl förvalla statsskulden och vidtas av annan myndighet än riksgäidskontoret, nämligen riksbanken. Kommittén konstaterar vidare att med denna defi­nition bedrivs statsskuldspolitiken av två skilda myndigheter med olika uppgifter och olika huvudmän. Därför blir del enligt kommittén problema­tiskt att till slatsskuldspoliliken knyta ett operalionaliserbart mål som också kan utgöra ett mål för riksgäldskontoret såsom ansvarig myndighet för slatsupplåningen. Dessutom framhålls all det uppstår avvägnings- och samordningsproblem mellan de berörda myndigheterna.

Mol den angivna bakgrunden menar riksgäldskommiltén alt definitio­nen av stalsskuldspolitik bör formuleras snävare än vad SPOK gjort och avse de åtgärder som riksgäidskontoret vidtar för att finansiera statens upplåningsbehov och för att förvalla statsskulden. Som förtydligande uttalar kommittén all definitionen på grund av den institutionella lösning som valts i Sverige och nödvändigheten av all formulera klara mål blir inte endast principiellt utan även institutionelll betingad. Slats-skuldspolitikens innehåll kommer därför också alt bero på regleringen av riksgäldskonlorets verksamhet.

Jag kan för egen del i huvudsak instämma i de synpunker som riksgälds-kommittén har anfört vad gäller en avgränsning och definition av slats­skuldspoliliken. Det kan dock enligt min mening finnas anledning påpeka alt definitionens praktiska betydelse inle bör överdrivas.

Statsskuldspolitiken är, som framgått, en del av den ekonomiska politi­ken. Det innebär bl.a. alt den skall främja de övergripande ekonomiska målen såsom hög tillväxt, full sysselsättning, låg inflation och en jämn fördelning av levnadstandarden. Generellt gäller att den optimala insatsen av ett visst medel är avhängigt regeringens samtliga ekonomisk-politiska mål. Den ekonomiska politikens problem består i att finna den kombina­tion av olika medel som bäst uppfyller de samhällsekonomiska målen.

För att kunna operationalisera den ekonomiska politiken, dvs. omsätta den i mer konkreta anvisningar, behöver emellertid de övergripande målen brytas ned i delmål eller mer underordnade mål. Principiellt sett bör man inte formulera fler mål än det finns tillgängliga medel eftersom ett medel i normala fall inle kan användas för att klara av flera olika mål samtidigt. Det är samtidigt angeläget all en organisation har ett så tydligt angivet mål för sin verksamhet som möjligt. Oklara och motsägelsefulla målformule­ringar leder ofta till en ineffektiv verksamhet.

Riksgäldskontoret har tidigare haft elt flertal, tidvis motsägelsefulla, mål

för sin verksamhet. Etl exempel på en sådan målkonflikt är de dubbla

syftena med allemanssparandet. Detta har använts dels till all stirnulera

hushållen till ökat sparande, dels till atl vara ett upplåningsinstmment. I

6

den senare funktionen jämförs upplåningskostnaderna för allemanssparan­det med kostnaderna för övriga upplåningsinstmment sett mol bakgrund av kravet på kostnadseffektivitet i förvaltningen av statsskulden.

Under senare år har målsättningen att minimera kostnaderna fått ökad prioritet. För all riksgäldskontorets verksamhet skall kunna bedrivas effek­tivt är det viktigt att ett operationaliserbart mål införs. Detta mål bör vara all minimera kostnaderna för statens upplåning och förvaltningen av statsskulden.

I sin strävan att minimera kostnaderna bör emellertid riksgäldskontoret ta hänssyn till de ekonomiska konsekvenser som olika upplåningsalterna­tiv medför. Sålunda innebär t.ex. upplåning till långfristigt bunden ränta atl upplåningens räntekostnader kan förutsägas på lång sikt och all kost­nadsökningar i samband med en uppgång i räntenivån kan undvikas. Å andra sidan uppkommer inte heller några kostnadsbesparingar när mark­nadsräntan faller. Vid upplåning med rörlig ränta blir effekterna de mot­satta. Riksgäldskontoret bör beakta dessa faktorer i sitt arbete att minim­era kostnadema för upplåningen. Riksgäldskontorets styrelse har redan uppmärksammat denna frågeställning och har till en del begränsat storleks­ordningen på kontorets ränte- och valutarisker.

Som nämndes inledningsvis, och som också bl.a. riksbanksfullmäktige framfört i sitt remissvar, finns det skäl för att slatsskuldspoliliken avvägs mol andra delar av den ekonomiska politiken och då framför allt mot penningpolitiken. De avvägningar som måste göras mol de andra ekono­miska målen och då i synnerhet mol penningpolitikens mål utgör restriktioner för slatsskuldspolitikens övergripande mål att minimera kost­naderna för statens upplåning.

Slatsskuldspolitikens möjligheter att påverka de övergripande ekonom­iska målen är dock begränsade. Andra medel i den ekonomisk-politiska åtgärdsfloran är betydligt effektivare i delta avseende. Detta är också ett av skälen till att knyta statsskuldspolitiken till ett så pass begränsat delmål som alt minimera kostnaderna för statens upplåning.

Prop. 1990/91:29

3.2 Samordning mellan statsskuldspolitiken och penningpolitiken

Mitt förslag: Riksgäidskontoret skall besluta om förvaltningen av statsskulden inom de av penningpolitiken betingade restriktionerna. För att säkerställa att statsskuldspolitiken avvägs mot penningpoli­tiken skall samråd ske mellan riksgäldskontoret och riksbanken.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att roll- och ansvarsfördel­ningen mellan riksgäldskontoret och riksbanken görs klarare. Genom av­regleringen av kreditmarknaden har samordningen via marknaden kunnat öka. Kommittén konstaterar dock att en fullständig separation mellan penning-, valuta- och statsskuldspolitik inte är möjlig att genomföra i dagsläget. Detta kan komma till stånd först närde finansiella marknaderna

fungerar mer effektivt än vad de gör nu. Enligt kommittén är därför en viss     Prop. 1990/91:29 samordning tills vidare nödvändig mellan riksbanken och riksgäidskonto­ret även om riksgäidskontoret ges en mer självständig roll. Kommittén anser också all nya former för samråd mellan de berörda myndigheterna bör övervägas.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser betonar nödvändigheten av etl samrådsförfarande mellan riksbanken och riksgäldskontoret om penning-och slatsskuldspoliliken. Enligl allmänna pensionsfonden (l 3:e Jöndsty-rdserna) måste denna samordning innebära att slatsskuldspoliliken under­ordnas penningpolitiken. Riksbanksjullmäktige menar att samråd är nöd­vändigt rörande såväl den kort- som långsiktiga politikens uppläggning. Formerna för samråd bör enligt fullmäktige inte låsas fast ulan anpassas efter aktuella omständigheter. Samrådet bör dock föreskrivas i instruktio­nen för riksgäldskontoret. Landsorganisationen (LO) anser att finansde­partementet har det centrala ansvaret för samordning av den ekonomiska politiken. Departementets samordning bör, enligt LO, leda lill full klarhet om att upplåningskostnaderna är underordnade stabiliseringspolitikens krav och att penningpolitiken, som genomförs av riksbanken, står i över­ensstämmelse med regeringens intentioner.

Skälen för mitt förslag: Jag har i avsnitt 3.1 framhållit alt slatsskuldspo­liliken utgör en del av den ekonomiska politiken och att detta innebär att statsskuldspolitikens mål att minimera kostnaderna för statens upplå­ning tidvis måste avvägas mol andra mål för den ekonomiska politiken. Behovet av avvägning är speciellt tydligt gentemot penningpolitiken. Ut­vecklingen av de finansiella marknaderna gör det emellertid svårt att en gång för alla avgöra hur penningpolitiska aspekter utgör restriktioner för statsskuldspolitiken. Detta innebär att samordningen mellan stalsskulds-och penningpolitiken bör ske i former som tar hänsyn lill att de yttre förutsättningarna kan förändras.

En förutsättning för att slatsskuldspoliliken skall harmonisera med penningpolitiken är att del finns etl fungerande informationsutbyte mellan riksgäldskoniorei och riksbanken. Samråd i mer organiserade former har också förekommit mellan riksgäidskontoret, riksbanken och finansdepar­tementet åtminstone sedan 1977 då fullmäktigeförsamlingarna i riksgälds­kontoret och riksbanken beslöt alt bilda en samrådsgrupp för utlandsupp­låningen. Senare bildades även en samrådsgrupp för den inhemska upplå­ningen.

För att säkerställa att slatsskuldspoliliken utformas inom de ramar som är betingade av penningpolitiken bör riksgäldskontoret föreskrivas att samråda med riksbanken om den allmänna inriktningen av kontorets verksamhet vad gäller att ta upp och förvalta lån lill staten.. Samrådet skaff företrädesvis gäffa frågeställningar som är av större penningpolilisk bety­delse. Föreskrifter om samrådsförfarandet beslutas av regeringen i riks­gäldskontorets instruktion.

4 Statsupplåningen

4.1  Bakgrund

Slatsupplåningen har varierat kraftigt under 1980-lalet. I början av 1980-lalel var statens budgetunderskott betydande, som mest ca 90 miljarder kronor. Underskottet var av en sådan storleksordning att de traditionella upplåningsinstrumenten inte räckte till utan nya låneinstrument, stats­skuldväxlar år 1982 och allemanssparkonto år 1984, fick introduceras. I mitten av decenniet sjönk statens finansieringsbehov snabbt på grund av ökade skatteintäkter och dämpad utgiflstillväxl. Mätt som andel av bmt-tonationalprodukten (BNP) har statsskulden minskal sedan år 1985 och fr.o.m. år 1987 har en minskning skett även i nominella belopp. Under perioden 1980 1989 förändrades statsskuldens fördelning på olika låneinstrument (se nedanstående tabell).

Statsskuldens fördelning på olika låneinstrument i slutet av resp. år

Prop. 1990/91:29

Procentuell andel

Mdr

1980

1985

1989

1989

Statsräntelån

49

32

24

147

Riksobligationslån

-

9

16

97

Statsskuldväxlar

17

12

73

Summa penning- och obligationsmarknad

49

58

53

317

Premieobligationslån

9

6

8

49

Sparobligationslån

6

6

4

26

Allemansspar

-

3

10

62

Summa hushållsmarknad

15

15

23

137

Övrigt

17

5

9

51

Lån i utländsk valuta (aktuella kurser)

18

22

16

95

Total statsskuld, mdr kr.

230

596

600

600

Mot bakgrund av stora variationer i statens lånebehov och med tanke på den osäkerhet som alltid råder om de närmaste årens ekonomiska utveck­ling måste planeringen av slatsupplåningen utgå ifrån flera olika länkbara framtidsbilder. För riksgäldskonlorets del innebär detta all såväl långsiktig planering som stor flexibilitet i verksamhet och organisation är nödvän­diga.

4.2 Upplåning i utländsk valuta

Mitt förslag: Staten skall inle neltolåna i utländsk valuta för alt finansiera statens budgetunderskott eller för att förvalta statsskul­den. Vid ett valutainflöde skall en motsvarande amortering ske på statens skuld i utländsk valuta.

Kommitténs förslag: Mitt förslag skiljer sig någol från kommitténs. Kommittén framhåller alt utlandslånenormen, dvs. att staten inte skall neltolåna i utländsk valuta, innebär inskränkningar i riksgäldskonlorets möjligheter att minimera kostnaderna för slatsupplåningen. Om utlandslå-

nenormen tolkas så att valutainflöden skall medföra en successiv amorler-     Prop. 1990/91:29

ing av statens skuld i utländsk valuta så innebär della att motsvarande

upplåning måste ske på den inhemska marknaden. Mot denna bakgrund

anser kommittén att regering och riksdag bör specificera normen i delta

avseende och därvid närmare ange valutaskuldens nivå över bestämda

perioder.

Remissinstanserna: Bara ett fåtal remissinstanser berör denna fråga. Riksbanksfullmäktige understryker atl utlandslånenormen bör ha en fort­sall central betydelse i den ekonomiska politiken. Vid mycket stora och snabba valulautflöden kan emellertid den statliga utlandsupplåningen till­fälligt behöva ökas för atl undvika en alltför kraftig avtappning av valuta­reserven. Det är av stor valulapolitisk betydelse att tillräcklig flexibilitet upprätthålls. Om den statliga utlandsupplåningen inte kan utnyttjas som buffert måste, enligl fullmäktige, alternativa lösningar tillgripas. En sådan är atl öka valutareserven lill en högre nivå, medan en annan är att riksbanken skaffar nödvändiga kreditfaciliteter av det slag som riksgälds-kontoret nu har. 1 båda fallen minskar kostnaden för riksgäldskontoret men inle för staten som helhet, eftersom riksbankens kostnader ökar i motsvarande mån. Fullmäktige menar med hänsyn till det anförda atl slatsskuldspoliliken måste inordnas i de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken även när det gäller statlig upplåning i utländsk valuta. Kostnadsminimiering av utlandsupplåningen bör därför enligl fullmäktige endast ske under dessa restriktioner.

Land.sorganisationen (LO) anser att det ligger en risk i all den statliga politiken för utlandsupplåningen läggs fast alltför starkt och därmed ger en stel utgångspunkt för stabiliserings-, struktur- och fördelningspolitik. 1 vissa lägen kan en dämpad ränteutveckling vara ett lämpligt operationellt mål. Det kan vidare, menar LO, te sig slötande alt statens lånekostnader blir höga samtidigt som privata aktörer kan göra exceptionellt goda vinster på alt låna i utlandet lill låg ränta och tillgodogöra sig hög avkastning genom utlåning lill svenska räntor.

Skälen för mitt förslag: Vad gäller frågan om statens upplåning i utländsk valuta har kommittén enligl min mening inle tillräckligt beaktat all pen­ningpolitiken utgör en restriktion för riksgäldskontorets målsättning att minimera statens upplåningskostnader. En precisering av storleken på skulden i utländsk valuta skulle i vissa fall reducera valutapolitikens flexibilitet och effektivitet. Det gäller dels när det finns ett behov av all kortsiktigt öka upplåningen av utländsk valuta för att motverka en minsk­ning av valutareserven i tider av stora valulautflöden, dels när penningpo­litiken är stram på grund av inhemska orsaker och delta leder lill ett valutainflöde. I det senare fallet ökar valutareserven om inle riksgälds­kontoret amorterar på statens skuld i utländsk valuta. Förutom atl stora variationer i valutareserven bör undvikas av stabilitelsskäl leder också alternativet med en ökning av valutareserven till högre kostnader för staten som helhet.

Jag anser därför alt storleken på statens skuld i utländsk valuta inte bör

preciseras. I stället bör, vilket jag också angav i 1990 års finansplan, som

norm gälla att staten inle skall neltolåna i utländsk valuta för alt finansiera

10

statens budgetunderskott eller för att förvalta statsskulden och att riks- Prop. 1990/91:29 gäldskontorel skall amortera statens skuld i utländsk valuta då valutain­flöden uppstår. Storleksordningen för dessa amorteringar bör riksgälds-kontoret fastställa i samråd med riksbanken. I fråga om tidpunkten för amorteringarna anser jag det vara tillräckligt att riksgäidskontoret bestäm­mer dessa efter att ha inhämtat riksbankens synpunkter.

4.3   Hushållsupplåningen

Mitt förslag: Riksgäldskontoret skall även framdeles ha möjlighet att låna direkt från hushållen. På hushållsupplåningen skall, liksom för övrig upplåning som riksgäldskontoret gör, ställas kravet att den skall vara kostnadseffektiv. Upplåning från hushållen i syfte att stimulera sparandet skall i regel ej ske om detta strider mot det övergripande målet om kostnadsminimering.

Kommitténs förslag överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Svenska sparbanksföreningen delar kommitténs åsikt all det inte bör vara en uppgift för statsskuldspolitiken att stimulera hushållens sparande. Vidare instämmer föreningen i kommitténs uppfatt­ning alt även upplåningen i hushållsseklorn skall vara koslnadsefFektiv och rymmas inom de övergripande målen för slatsskuldspoliliken. Direkt upplåning från hushållen bör dock inte vara elt självändamål för riksgälds-kontoret. Exempelvis bör del, enligl föreningen, övervägas om sådan upplåning i stället skall ske inom banksystemet i form av etl anbudsförfa­rande. Stadshypotekskassan anser att det finns en risk atl riksgäldskonlo­rets upplåning från hushållsseklorn snedvrider konkurrensen på kredit­marknaden. Kassan menar därför atl om riksgäidskontoret över huvud laget skall bedriva upplåning från hushållen måste stränga krav ställas på all verksamheten är självbärande.

Skälen för mitt förslag: Riksgäldskontoret har tidigare haft ett flertal olika, emellanåt oförenliga, mål för slatsupplåningen. Exempel på sådana motstridiga mål är att slatsupplåningen skulle dels ske lill lägsta möjliga kostnad, dels erbjuda hushållen sparvillkor som stimulerar sparandet. Denna målkonflikt har varit speciellt tydlig vad gäller allemanssparandet.

I slutet av 1970-ialel och i början av 1980-talel var statens lånebehov så betydande alt kostnadsaspekterna emellanåt fick vika för andra hänsyns­taganden. Allteftersom statens lånebehov har minskat har emellertid kra­ven på en kostnadseffektiv förvaltning återigen kommit i förgrunden. Samtidigt har erfarenheterna visat alt riksgäldskonlorets möjligheter all påverka hushållssparandet är begränsade. Mot denna bakgrund bör riks­gäldskontoret i regel endast eftersträva det allmänt sparstimulerande målet i den mån det inle slår i konflikt med det övergripande målet om kostnads­minimering.

Riksgäidskontoret bör dock även framgent kunna låna direkt från hus­hållen. Etl av skälen till detta är all staten bör ha flexibilitet i sin upplåning

dels för att uppnå kostnadseffektivitet när upplåningskostnaderna varierar inom olika segment på marknaden, dels för att kunna låna direkt från hushållssektorn om lånebehoven skulle öka i framtiden. Vidare måste riksgäldskontoret, genom att kontoret har utestående lån riktade till hus­hållen som förfaller först år 1999, upprätthålla en kompetens inom detta område. Sammantaget talar dessa omständigheter, enligt min mening, för att kontoret bör ha kvar nödvändig organisation och kompetens för direkt­upplåning från hushållssektorn.

Prop. 1990/91:29

5   Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten

5.1 Utlåning och inlåning i riksgäldskontoret

5.1.1 Riksgäldskontorets roll

Mitt förslag: Riksgäldskontoret skall även fortsättningsvis ha en central roll vid finansiering av statlig verksamhet utanför statsbud­geten.

Riksgäldskontorets möjligheter till kostnadseffektiv upplåning skall användas för att ge statliga myndigheter finansiering till låga kostnader, dock utan alt myndigheternas verksamheter subventio­neras.

Kommitténs förslag överensstämmer med mitt förslag fömtom atl kom­mittén vill ha en friare och mer affärsmässig roll för riksgäldskontoret vid utlåning till affärsverk och i konsekvens därmed föreslår att verksamheten skall bedrivas i en särskild enhet.

Remissinstanserna: Affärsverken liksom en del andra remissinstanser, däribland riksrevisionsverket och Landsorganisationen (LO), ställer sig i huvudsak positiva till kommitténs förslag om riksgäldskontorets roll vid finansiering av affärsverken. Riksgäldskontoret menar att förslaget är en naturlig fortsättning på .kontorets nuvarande kreditgivning till affärsver­ken. Riksgäldskontoret preciserar dessutom på olika punkter den av kom­mittén föreslagna modellen i syfte att ytteriigare markera verksamhetens självständiga roll inom kontoret.

Bankinspektionen, riksbanksfullmäktige. Svenska bankföreningen, Sve­riges föreningsbankers förbund och Svenska fondhandlareJÖreningen av­styrker förslaget om inrättande av en särskild enhet i riksgäldskontoret med uppgift att sköta utlåning till affärsverken. Deras huvudsakliga in­vändning är alt en sådan affärsmässig finansiell verksamhet inte är förenlig med riksgäldskontorets myndighetsuppgift att förvalta statsskulden. Om riksgäldskontoret gavs sådan möjlighet skulle förtroendet för både statsskulds- och penningpolitiken minska. Svenska sparbanksföreningen förespråkar en uppdelning av riksgäldskontorets verksamhet i två delar: En myndighet som förvaltar statsskulden och en annan myndighet som sköter

12

den mer affärsmässiga verksamheten såsom utlåningen till affärsverken.     Prop. 1990/91:29 Sparbanksföreningen menar atl frågan om en uppdelning av riksgälds­konlorets verksamhet bör utredas särskilt.

Bakgrunden till mitt förslag: Riksgäldskontoret bedriver en förhållande­vis omfattande utlåning och inlåning vid sidan av huvuduppgiften att förvalta statsskulden. Utlåningen uppgick den 30 juni 1990 till 16,2 mil­jarder kronor, medan inlåningen var 28,3 miljarder kronor. Både utlåning och inlåning sker sedan den 1 juli 1990 helt vid sidan av statsbudgeten.

Röriig kredit är en form av utlåning som efter särskilt beslut i riksdagen kan ställas till förfogande för en myndighet; den kan liknas vid en check­räkningskredit i bank. Det sammanlagda utnyttjandet av rörlig kredit, netto, var den 30 juni 1990 2,2 miljarder kronor. Fr.o.m. budgetåret 1990/91 skall förändring av disposition av rörliga krediter inte längre redovisas som en del av statsbudgeten (prop. 1989/90:150, FiU 45).

Förutom rörlig kredit förekommer utlåning av både kortfristig och långfristig karaktär. Genom riksdagsbeslut 1985 fick statens jämvägar (SJ) och luftfartsverket möjlighet att utnyttja denna upplåningsform. Senare har i ytterligare riksdagsbeslut även affärsverken sjöfartsverket, FFV och statens vatlenfallsverk beretts möjlighet till upplåning via riksgäldskonto­ret, liksom banverket, vägverket, centrala sludiemedelsnämnden (CSN), Sveriges Radio AB och byggnadsstyrelsen. Riksgäldskontorets totala utlå­ning exkl. rörliga krediter uppgick den 30 juni 1990 till 14,0 miljarder kronor. Knappt halva beloppet utgjordes av lån med lång löptid.

Riksgäldskontorets utlåning sker för flertalet låntagare, däribland affärs­verken, på marknadsmassiga villkor genom att den relateras lill aktuella marknadsräntor för lån med motsvarande räntebindningstid. För utlån­ingen till CSN gäller dock särskilda villkor. Dessa innebär atl CSN fortlö­pande tar medel i anspråk för att finansiera utbetalningar av studielån. Räntan är emellertid fixerad för en period av ett år i taget på basis av de tre närmast föregående årens räntor vid riksgäldskontorets emissioner av statsskuldväxlar och riksobligalioner.

Riksgäldskonlorets inlåning avser i huvudsak inlåning från statliga före­tag, myndigheter och fonder. Vid halvårsskiftet 1990 utgjordes drygt en femtedel av de inlånade medlen av sådana statliga fondmedel som enligt riksdagens eller regeringens beslut skall vara placerade på räntelöst konto. Hämtöver bestod inlåningen av överskottsmedel från affärsverk, statliga förelag, myndigheter med uppdragsverksamhet saml medel från vissa fonder. Denna inlåning sker delvis på helt marknadsmassiga gmnder, med ränta baserad på aktuella marknadsräntor, och delvis med ränta som baseras på diskontot.

Skälen för mitt förslag: Riksgäldskontoret får genom sin roll som utfar-dare av statliga låneinstmment i allmänhet tillgång till finansiering på bättre villkor än andra låntagare på den svenska marknaden. Detta har sin grund i den goda kreditvärdigheten och att staten är en av de största emiltentema på den svenska penning- och obligationsmarknaden, vilket skapar en god likviditet (omsättningsbarhet) i de statliga obligationerna.

Enligt min mening bör statens tillgång till förmånliga lånevillkor även

fortsättningsvis utnyttjas för att sänka kostnaderna för finansiering av

13

statliga verksamheter som redovisas vid sidan av statsbudgeten. I avsnitt     Prop. 1990/91:29 5.2 föreslår jag att det för affärsverken tillämpas en finansieringsmodell som innebär atl de får möjlighet att välja mellan att låna via riksgälds-kontoret eller direkt på marknaden. I normalfallet torde riksgäidskontoret kunna erbjuda affärsverken finansiering till de mest förmånliga villkoren.

En grundläggande förulsättningför riksgäldskonlorets utlåning till affärs­verk och inlåning från affärsverk är alt lånen inte medför subventioner till affärsverken. De krediter som riksgäldskontoret lämnar till elt affärsverk måste därför åtminstone täcka de beräknade kostnaderna för finansiering och administration av krediten. Vid inlåning innebär kravet på avsaknad av subventioner att riksgäldskontoret kan betala högst den ränta som utgör riksgäldskonlorets altemativa finansieringskostnad, med avdrag för kost­nader för administration.

Riksgäldskommitténs förslag innebär att riksgäldskontoret skall konkur­rera med andra aktörer om långivning till affärsverken och alt riksgälds­kontoret skall ha stor frihet all offerera de utlåningsräntor som man bedömer som konkurrenskraftiga. Flera remissinstanser har kritiserat kommitténs förslag med argumentet all en sådan ordning innebär en oacceptabel risk för att riksgäldskontorets agerande i ullåningsverksamhe-ten kommer att tolkas i penningpoliliska termer eftersom marknadsaktö­rerna känner till att riksgäidskontoret och riksbanken samråder om slats­skuldspoliliken. Remissinstanserna menar att marknadsaktörernas ager­ande lill följd av sådana tolkningar skulle kunna försvåra penningpoliti­kens bedrivande, vare sig tolkningarna är korrekta eller ej. Riksgäldskonlo­rets ansvar för slatsskuldspoliliken skulle därför inte vara förenligt med en affärsmässigt bedriven utlåningsverksamhet, även om denna förläggs i en separat enhet inom riksgäidskontoret.

Enligl min mening är det av stor vikt att utlåningsverksamheten inte försämrar förutsättningarna för att bedriva penningpolitik. Villkoren för riksgäldskonlorets utlåning till affärsverk bör därför även fortsättningsvis grundas på de kostnader riksgäidskontoret skulle möta vid anskaffning av kapital, dvs. på de vid varje tidpunkt rådande räntorna på kapital­marknaden. Vid utlåning lill affärsverken bör dock riksgäldskoniorei ha möjlighet all beakta de effekter på statsskuldens sammansättning, exem­pelvis vad gäller löptider, som utlåningen ger upphov till. Riksgäidskonto­ret bör därför inte åläggas att i alla situationer mekaniskt använda ett fast påslag på gällande marknadsräntor vid utlåning till affärsverken.

Affärsverken kommer enligt mitt förslag få möjlighet att använda andra långivare än riksgäldskontoret. För andra myndigheter som nu lånar i riksgäldskontoret kommer del även fortsättningsvis att saknas alternativa långivare. Detta talar för alt riksgäldskontoret vid utlåning till dessa myndigheter tillämpar ett fast påslag på rådande marknadsräntor för riksgäldskonlorets upplåningsinstmment. Detta påslag skall täcka konto­rets hanteringskostnader för verksamheten.

Affärsverkens upplåning i utländsk valuta behandlas i avsnitt 5.2. Riks­

gäldskommitténs förslag innebär att riksgäldskontoret skall kunna lämna

lån i utländsk valuta till affärsverken. Flera remissinstanser, däribland

riksgäldskontoret och riksbanksfullmäktige, diskuterar frågan om en likvi-

14

diletsreserv i utländsk valuta inom riksgäldskontoret i anknytning till frågan om utlåning till affärsverken. Riksgäidskontoret anser all en likvi-dilelsreserv behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Riksbanksfullmäktige anser all en sådan reserv inom riksgäidskontoret skulle riskera atl skapa oklarhet om valutalånenormen och alt reserven skulle kunna uppfattas som en andra valutareserv, varför del skulle upp­komma stora risker för att oklarhet skapas om den svenska valutapolitiken.

Enligt min mening är en likvidilelsreserv i utländsk valuta inom riks­gäldskoniorei inle en nödvändig förutsättning för all dess ullåningsverk-samhet skall kunna bedrivas effektivt. En sådan likviditetsreserv bör därför ej byggas upp.

Riksgäldskommiltén föreslår att riksgäldskonlorets utlåning och inlå­ning skall bedrivas i en särskild enhet med separat redovisning. Med de rikllinjer för verksamheten som jag bedömer bör gälla är del enligl min mening inle nödvändigt alt skapa en sådan enhet. Jag viff dock betona viklen av att redovisningen och den interna revisionen av utlåningen och inlåningen är av hög standard, bl.a. för att ge möjligheter att visa att räntesätlningen på utlåningen och inlåningen inle innebären subventione-ring av affärsverkens och de andra myndigheternas verksamheter. Del bör ankomma på riksgäldskontoret all organisera verksamheten så att detta säkerställs och att i del sammanhanget bedöma om verksamheten bör vara avskild organisatoriskt.

Riksgäldskommittén föreslår vidare att utlåning och inlåning i riksgälds-kontoret organiseras så atl likviditeten i banksystemet inle påverkas och all utlåningen och inlåningen därmed blir penningpoliliskt neutral. Riks­banksfullmäktige har i sitt remissvar framfört att sådana åtgärder inte är nödvändiga och all nuvarande ordning, som innebär att utlåning och inlåning i riksgäldskontoret påverkar ställningen på riksgäldskonlorets konlokredil i riksbanken, inle medför några problem. Jag finner inte skäl att göra en annan bedömning än riksbanksfullmäktige i denna fråga. Jag vill dock påpeka alt den förändring av villkoren för riksgäldskonlorets upplåning på dagsbasis i riksbanken som genomfördes under 1989 är av väsentlig betydelse för all de föreslagna riktlinjerna för riksgäldskonlorets ullåningsverksamhel skall fungera ändamålsenligt. Sedan förändringen genomfördes sker nämligen riksgäldskonlorets upplåning i riksbanken på marknadsmassiga villkor.

Prop. 1990/91:29

5.1.2   Framtida villkor för utlåning och inlåning

Mitt förslag: Utlåning och inlåning i riksgäidskontoret skall ske på marknadsmassiga villkor.

Kommitténs förslag överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erin­ran av remissinstanserna.

Skälen för mitt förslag: För närvarande förekommer viss utlåning och

15

inlåning i riksgäidskontoret som inte ersätts på helt marknadsmassiga villkor. Detta gäller framför allt inlåning från vissa fonder som är upp­byggda av avgifter av samma typ som normalt går in på statsbudgetens inkomstsida. I flera sådana fall placeras fondernas medel för närvarande räntelöst i riksgäldskontoret. Delta innebär att kostnaderna för medlen ifråga inte motsvaras av redovisade räntebetalningar. Därigenom upp­kommer en risk för atl de verkliga kostnaderna för medlen inte till fullo styr medlens användning.

Riksgäldskommilténs förslag om förvaltning av statliga fondmedel tas ej upp i detta sammanhang. Jag vill emellertid framhålla atl, i enlighet med den pågående effektiviseringen av den statliga förvaltningen, statliga medel i allmänhet bör förvaltas på marknadsmassiga villkor. Denna princip bör vara vägledande även i de fall statliga fondmedel placeras på konto i riksgäldskontoret. Genom information om medlens kostnader skapas för­utsättningar för ändamålsenliga beslut om medlens förvaltning. Utlåning och inlåning i riksgäidskontoret bör därför ske på marknadsmassiga villkor om inle särskilda skäl talar däremot.

Riksgäidskontoret bör verka för att marknadsmassiga villkor tillämpas för den utlåning och inlåning som i dag bedrivs under andra villkor. De faktorer som ursprungligen motiverade att marknadsmässig ränta inte tillämpas kan med tiden ha fått minskad betydelse. Riksgäldskontorets arbete i denna fråga bör därför inte begränsas till att genomföra föränd­ringar inom ramen för existerande regelverk. Om författningsändringar erfordras bör riksgäldskontoret tillställa regeringen underlag för bedöm­ningar av vilka åtgärder som kan vidtas.

Prop. 1990/91:29

5.2  Affärsverkens lånefinansiering

5.2.1 Ramar för affärsverkens lånefinansiering

Mitt förslag: Vid utformning av riksdagens och regeringens styrning av elt affärsverks lånefinansiering skall följande styrmedel priorite­ras:

Ramar för affärsverkets totala upplåning och borgensåtaganden eller bestämmelser om lägsta tillåtna soliditet

Ramar för affärsverkskoncernens upplåning i utländsk valuta

Ramar för lån och borgensåtaganden från affärsverket till de i affärsverkskoncernen ingående bolagen.

Kommitténs förslag överensstämmer i princip med mitt förslag.

Remissinstanserna: Affärsverken välkomnar kommitténs förslag om en inriktning mot styrning genom angivande av ramar. StatensJärnvägar (SJ) anser att etl soliditetskrav är atl föredra framför en ram för total upplå­ning. Övriga remissinstanser lämnar förslaget ulan erinran.

Skälen för mitt förslag: Jag kommer i del följande att använda mig av termen affarsverkskoncern. Med detta begrepp avser jag affärsverket och

16

de juridiska personer som affärsverket har ett bestämmande inflytande Prop. 1990/91:29 över i den betydelse som enligl 1 kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385) tillämpas i fråga om koncerner där moderföretaget är ett aktiebolag; de juridiska personer som affärsverket har etl bestämmande inflytande över benämner jag koncernbolag. Påpekas bör dock att jag, där sammanhanget tillåter del, för enkelhetens skull använder termerna affärsverk och affars­verkskoncern som synonyma ullryck.

Regleringen av affärsverkens lånefinansiering präglas av alt beslut har fattats för vart och ett av dem av riksdag och regering. Särskilda regler gäller för varje affärsverk. Olikheter mellan affarsverkskoncernerna vad gäller verksamhet och konkurrenssituation kan i och för sig motivera skilda regler för lånefinansiering. De nuvarande bestämmelsernas karaktär för­svårar dock möjligheterna att bedöma om regleringen av affärsverkens lånefinansiering är utformad på ett lämpligt sätt. Del är därför önskvärt att skapa större enhetlighet vad gäller styrningen av lånefinansieringen.

I proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen an­gavs all riksdagens och regeringens styrning av affärsverken bör präglas av ökad långsiklighel och koncentreras på fastställande av ekonomiska mål, servicemål m.m. Vidare fastslogs att styrningen i större utsträckning bör avse hela affarsverkskoncernerna, och all affärsverkens styrelser har elt ansvar för ledningen av hela koncernerna. En modell för affärsverkens lånefinansiering bör därför enligl min mening i ökad utsträckning baseras på all styrelsen i affärsverket ansvarar för koncernens finansiering inom ramar som anges av riksdag och regering.

De riktlinjer för den framlida styrningen av affärsverkens lånefinansie­ring som jag här förordar syftar lill all göra styrningen mer enhetlig och därmed förenkla och förbättra riksdagens och regeringens styrning och kontroll. Riktlinjerna syftar även lill all förbättra affärsverkens möjligheter all bedriva finansieringen efTektivt. Det finns inom de allmänna riktlinjer som föreslås möjligheter atl anpassa styrningen av det enskilda affärsver­kets lånefinanisering lill den specifika situation som råder i verket och dess koncernbolag.

Del är riksdagens och regeringens uppgift all utöva den övergripande styrningen av affärsverken och affarsverkskoncernerna. För att undvika en alltför detaljerad styrning, som inle är förenlig med en rationell fördelning av ansvar mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan affärsverk, bör styrningen ske med hjälp av generella medel när della är möjligt. Del är i allmänhet ej rationellt att riksdagen och regeringen fattar beslul i enskilda finansieringsärenden. Delta gäller samtliga tre medel som milt förslag omfattar.

Jag går nu över lill alt motivera medlen var för sig.

Riksdagen bestämmer över statens upplåning och därmed över den upplåning som sker i affärsverken (men ej i koncernbolagen). Ramar för ett affärsverks totala upplåning är ett medel som redan tillämpas. Därigenom kan riksdag och regering ta ställning lill omfattningen av upplåningen medan de enskilda lånebesluten fattas inom affärsverken.

Ett borgensåtagande från ett affärsverk utgör ofta ett nära alternativ

till all verket tar upp lån. Så är fallet när lånekapital skall anskaffas till ett

17

2    Riksdagen 1990/91. 1 .saml. Nr 29

koncembolag; upplåning i verket kombinerat med vidareutlåning lill kon- Prop. 1990/91:29 cernbolagei kan förväntas ge i stort samma kostnader som orn koncernbo­laget lånar i eget namn med borgen från affärsverket. Verkets borgensåta­ganden bör därför räknas in under upplåningsramen, vilket också är fallet för exempelvis den upplåningsram som televerket för närvarande arbetar under.

Med en koncernsyn på affärsverken skulle upplåningsramar för hela affärsverkskoncernerna kunna vara en utgångspunkt för styrningen av lånefinansieringen. Mot detta talar dock dels att upplåning i affärsverk till skillnad från upplåning i deras koncernbolag utgör upplåning inom staten och därmed skall bestämmas särskilt av riksdagen, dels att styrningen av affärsverkskoncernerna bör inriktas på övergripande faktorer, varvid soli-ditetsmåll för koncernerna och styrningen av inriktningen på och omfatt­ningen av investeringar torde utgöra bättre styrinslmment än upplånings­ramar. Jag förordar därför atl ramarna för total upplåning skall avse enbart affärsverkets lån och borgensåtaganden.

SJ har i sitt remissvar påpekat att dess upplåning begränsas genom all lägsta tillåtna soliditet har fastlagts. Enligt min mening är reglering av affärsverkets soliditet ett fullt acceptabelt alternativ till en reglering av maximalt tillåten upplåning under den rekonsmktion som SJ nu genomgår. I övrigt bör lämpligheten av all använda krav på lägsta soliditet för att styra affärsverkens lånefinansiering prövas från fall till fall.

I avsnitt 5.2.2 föreslår jag atl regeringen bemyndigas all fastställa ramar för affarsverkskoncernernas upplåning i utländsk valuta. Jag återkommer där lill skälen för della förslag.

I propositionen om ledning av den statliga förvaltningen anförde före­draganden atl vidgade möjligheter för lån mellan affärsverk och dess koncernbolag ej var behövliga. Med rådande regler måste sådana lån i allmänhet godkännas av riksdagen i varje enskilt fall. I avsnitt 5.2.7 föreslår jag alt lån mellan verk och bolag i en affärsverkskoncern skall ske på marknadsmassiga villkor. Genom denna restriktion elimineras möjlig­heterna lill att använda lånetransaktioner i syfte alt lämna bidrag från verk till dess koncernbolag. Jag anser därför atl det nu är lämpligt att pröva användbarheten av ramar för lån mellan affärsverken och deras koncern­bolag. Även borgensåtaganden bör omfattas eftersom dessa vanligtvis utgör ett nära alternativ lill direkt utlåning. Ramarna bör således avse del sammanlagda beloppet av lån och borgensåtaganden från affärsverket till dess koncernbolag.

De föreslagna medlen i form av ramar för lånefinansiering bör priorite­ras i den framtida styrningen av affärsverkens lånefinansiering.Del en­skilda affärsverkels förutsättningar bör avgöra vilka medel som skall tillämpas specifikt för det verket.

Den föreslagna inriktningen av styrningen av affärsverkens lånefinansi­

ering innebär all affarsverksslyrelsen inom de av riksdagen och regeringen

angivna ramarna ansvarar för att koncernens finansiering bedrivs ratio­

nellt. I delta ansvar ingår att tillse att koncernens syslem för kapilalslyr-

ning säkrar att ramarna beaktas. Etl instrument härvidlag är del inflytande

affarsverksslyrelsen har i koncernbolagen.

18

5.2.2 Affärsverkens finansiering i utländsk valuta

Prop. 1990/91:29

Mitt förslag: Affärsverkens upplåning i utländsk valuta skall inte läggas under normen för statens upplåning i utländsk valuta (utland­slånenormen). I stället skall affärsverkens valulaupplåning regleras genom ramar som fastställs för varje affärsverkskoncern som har behov av valutaupplåning. Tills vidare skall ramama begränsas på ett sådant sätt att de svarar mot behovet av valutaupplåning för att finansiera export och import saml för alt gardera mot valutakursris­ker.

Kommitténs förslag överensstämmer i princip med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för­slag eller lämnar dem utan invändningar. Riksbanksfullmäktige framhåller all upplåning i valuta bör ske i syfte att finansiera export och import samt att täcka valutakursrisker. Statens järnvägar (SJ) anser atl affärsverken skall ha frihet till upplåning i utländsk valuta utan annan begränsning än ett soliditetskrav.

Skälen för mitt förslag: För närvarande lar, med vissa undanlag, inte affärsverken och deras koncernbolag upp lån i utländsk valuta annat än kortfristigt för att finansiera import och export. Denna upplåning sker via svensk bank.

I och med atl valutaregleringen avvecklats bör frågan om affärsverk­skoncernernas valutaupplåning prövas på nytt. Eftersom affärsverken åren del av staten är ullandslånenormen en naturlig utgångspunkt för en sådan prövning.

Normen innebär atl statens valutaskuld inle skall öka. Med tanke på affärsverkens formella ställning kan det med fog hävdas att deras valu­laupplåning bör räknas in under normen. En sådan lösning skulle dock leda till atl etablerad praxis frångås och till atl en rad principiella och praktiska problem uppstår vid tillämpningen av normen.

För närvarande räknas inte affärsverkens finansiering i utländsk valuta av export och import in under normen. Det finns enligt min mening inte skäl all frångå denna praxis, vare sig finansieringen sker via svensk bank eller på annat sätt. Affärsverken bör i della avseende kunna verka på villkor som är jämförbara med de som gäller för del privata näringslivet.

De problem som skulle uppkomma om affärsverkens upplåning i ut­ländsk valuta omfattades av utlandslånenormen sammanhänger med all affärsverken och riksgäldskoniorei då måste konkurrera om låneutrymmet under normen. Detta skulle kunna framtvinga ett svåradministreral ranso­neringssystem. Om låneutrymmet under normen alltid vore fullt utnyttjat, skulle dessutom återbetalning av statens valulaskuld inte längre kunna fungera som ett stöd för penningpolitiken. Riksbanksfullmäktige anser detta vara en allvarlig nackdel. På denna punkt delar jag fullmäktiges bedömning. Mitt förslag är därför att affärsverkens valutaupplåning liksom hittills läggs utanför utlandslånenormen.

Som riksgäldskommittén framhåller skulle emellertid ett fullständigt

19

frisläppande av affärsverkens valulaupplåning äventyra ullandslånenor-mens trovärdighet och därmed också kunna undergräva förtroendet för växelkurspolitiken. Andra metoder för atl reglera i första hand den lång­fristiga upplåningen bör därför övervägas. En sådan reglering bör enligl min mening gälla affärsverkskoncernerna på grundval av ett juridiskt koncernbegrepp med den innebörd jag angav i avsnitt 5.2.1.

Enligl min mening bör det anges i instruktionen för varje affärsverk som har behov av valutaupplåning på vilkel sätt denna upplåning skall regleras. Jag ansluter mig till kommitténs förslag att en regel införs i instruktionen om att valutaupplåningen skall ske inom en av regeringen angiven ram. Denna ram skall fastställas med beaktande av bestämmelserom affärsverks-koncernens totala upplåning och innebär därför en reglering av hur stor del av upplåningen som kan las upp i utländsk valuta. Det bör sedan ankomma på resp. affärsverks styrelse att ansvara för all koncernens finansiering organiseras på ett sådanl sätt att fastlagda riktlinjer respekteras.

Ramarna för valulaupplåningen bör fastställas med utgångspunkt i affärsverkskoncernernas lånebehov för vissa bestämda syften. Tills vidare bör ramarna begränsas till att motsvara finansieringsbehoven för export och import saml för all gardera mot valutakursrisker. Efter hand bör ramarna utvidgas för att i begränsad omfattning medge långfristig valuta­finansiering av investeringar.

I avsnitt 5.2.3 redovisar jag min bedömning all affärsverken bör ges en större frihet än för närvarande alt välja finansieringskälla, både vad gäller upplåning i svenska kronor och utländsk valuta. För närvarande sker affärsverkens valutaupplåning med vissa undantag genom lån i svensk bank. Affärsverken och deras koncernbolag bör enligl min mening ges möjlighet all ta upp lån i utländsk valuta även i riksgäidskontoret eller, med den restriktion som föreslås i avsnitt 5.2.5, i eget namn på utländska marknader.

I enlighet med vad jag anfört tidigare skall riksgäldskontorets upplåning för utlåning till affärsverken inle läggas under ullandslånenormen. I sam­band med redovisning av statens upplåning i utländsk valuta bör därför denna utlåning anges särskilt.

Prop. 1990/91:29

5.2.3 Formerna för lånefinansiering och placering av överskottslikviditet

Mitt förslag: Affärsverken skall ges möjlighet alt låna både via riksgäldskontoret och genom andra långivare.

Affärsverken skall även ges möjlighet att placera överskottslikvi­ditet både i riksgäldskontoret och på annat sätt. Medlen skall place­ras räntebärande och förbehållas placeringar med låg risk.

Kommitténs förslag överensstämmer i stort sett med mitt. Kommittén behandlar dock frågan om affärsverkens placering av överskottslikviditet enbart summariskt.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är genomgående positiva till för-

20

slaget all affärsverken skall kunna välja den finansieringsform och den     Prop. 1990/91:29 finansieringskälla som är mest ekonomisk.

Flera affärsverk anför att den större valfriheten vad gäller finansierings­former bör förenas med en större valfrihet vid placering av överskottsme­del.

Skälen för mitt förslag: För närvarande är flertalet affärsverk hänvisade till riksgäldskontoret för sin lånefinansiering. Televerkskoncernens finan­siering tas dock upp i sin helhet utanför riksgäldskontoret. Statens järn­vägar (SJ) utnyttjar både riksgäldskontoret och marknaden för sin finansi­ering.

Riksgäldskontoret bör även fortsättningsvis i kraft av dess låga upplå­ningskostnader vara en central källa för affärsverkens upplåning. Affärs­verken bör dock inle vara exklusivt hänvisade till riksgäldskontoret för sin upplåning. Relationerna mellan riksgäldskontoret och affärsverken bör i stället bygga på frivillighet och ekonomiska incitament. Affärsverken bör således äga rätt att, inom de ramar för den totala upplåningen som anges av riksdagen och regeringen, välja annan upplåningsform än lån i riksgälds­kontoret. Därigenom stimuleras både affärsverken och riksgäldskontoret lill effektivitet i verksamheten. De allmänna riktlinjerna för riksgälds­konlorets utlåning till och inlåning från affärsverk har behandlats i avsnitt 5.1.1.

Upplåningsrätten i riksgäldskoniorei bör inle begränsas till alt avse själva affärsverken, ulan det bör även vara möjligt för koncernbolag att låna direkt i riksgäidskontoret. Därigenom möjliggörs en effektiv hantering av finansförvaltningen inom affarsverkskoncernen i de fall då finansför­valtningen ligger inom ett koncernbolag. Någon allmän rätt till upplåning för koncernbolagen bör dock inte medges. I stället bör det ankomma på styrelsen i resp. affärsverk att avgöra vilket eller vilka koncernbolag som skall kunna låna direkt i riksgäldskontoret.

Styrelsen för affärsverket bör ansvara för all lånefinansieringen bedrivs effektivt inom de ramar som ges av riksdag och regering. Styrelsen har därför etl ansvar all granska de principer som används för val mellan finansiering i riksgäldskontoret och på marknaden.

Vad gäller placering av överskottslikviditet har för närvarande telever­ket, SJ och Vallenfall rätt all själva besluta om placeringarna, medan de andra affärsverken är hänvisade till alt placera medlen på konto i riksgälds­kontoret eller i bank. Flera affärsverk har i sina remissvar framfört att de bör ges vidgade rättigheter vad gäller formerna för placering av överskotts­likviditet.

I samband med atl affärsverken ges ökade möjligheter alt besluta om formerna för deras lånefinansiering bör de också enligt min uppfattning ges rätt alt själva besluta om placeringen av överskottslikviditet. Dessa aktivi­teter har ett nära samband i en modern finansförvaltning, varför de bör regleras på ett liknande sätt. Även utvecklingen mot en mer övergripande styrning av affärsverken talar mot att en detaljerad reglering av dessa placeringar behålls.

Jag anser det vara angeläget atl affärsverkens överskottslikviditet förbe­

hålls räntebärande placeringar som är sådana att låntagarens eller eventuell

21

garants betalningsförmåga ställer utom rimligt tvivel att betalningsförplik­telserna kommer att infrias i lid. Placeringarna bör även i övrigt vara av sådan karaktär alt de medför låg risk. Eftersom kapitalmarknaden konti­nuerligt förändras, anser jag del i allmänhet vara mindre lämpligt att riksdagen eller regeringen reglerar placeringarna i detalj via placeringsre-glemenlen för affärsverken. Det bör i stället ankomma på affärsverkets styrelse att säkerställa alt finansförvaltningen organiseras på ett sådanl sätt att placering av överskottslikviditet sker på ett betryggande sätt.

Prop. 1990/91:29

5.2.4  Inhämtande av bud från riksgäldskontoret

Min bedömning: När ett affärsverk eller ett av dess koncernbolag lar upp lån utom koncernen bör bud på upplåningen begäras från riksgäldskontoret.

Kommitténs förslag överensstämmer i stort sett med min bedömning. Kommittén föreslår dock atl riksgäldskontoret skall ha en andra möjlighet all lämna bud i de fall en annan långivare har lämnat ett mer förmånligt bud i den första anbudsomgången. Kommittén föreslår vidare att riks­gäidskontoret skall rapportera avgivna bud till riksrevisionsverket.

Remissinstanserna: Televerket och statens järnvägar (SJ) anser att det inle bör finnas någon skyldighet alt efterhöra riksgäldskonlorets utlånings­villkor och att rapporteringen till riksrevisionsverket inte behövs. Övriga affärsverk tillstyrker kommitténs förslag på dessa punkter eller lämnar dem utan erinran. Riksdagens revisorer menar atl en obligatorisk koppling lill riksgäidskontoret kan vara svår att hantera rent praktiskt. De menar därför all den är onödig. Ett flertal remissinstanser avvisar den föreslagna skyld­igheten för affärsverken atl ta förnyad kontakt med riksgäldskontoret om villkoren för den upplåning kontoret offererat överträffats av annan långi­vare.

Skälen för min bedömning: Del är enligt min uppfattning av väsentlig betydelse atl den frihet att välja långivare som affärsverken erhåller genom mitt förslag i avsnitt 5.2.3 inte får lill följd all riksgäldskonlorets möjlig­heter till förmånlig upplåning förbises. Jag anser därför att affärsverken vid upplåningstillfället alltid bör begära ett bud på upplåningen från riksgälds­kontoret. Formerna för inhämtandet av bud skall därvid vara sådana atl bud från riksgäldskontoret och bud från andra långivare är fullt jämförbara vad gäller aktualitet. Skyldigheten att inhämta bud bör även gälla när elt koncernbolag tar upp lån eftersom det förut nämnda syftet med bestäm­melsen annars inte skulle uppnås i de fall ett koncernbolag handhar koncernens finansförvaltning.

Ett stort antal remissinstanser har kritiserat riksgäldskommilténs förslag att riksgäldskontoret skall ha möjlighet att lämna ett andra bud när en annan långivare har lämnat ett mer fördelaktigt bud. Syftet med kommit­téns förslag var att säkerställa alt riksgäldskontorets upplåningsmöjligheter skulle utnyttjas på bästa sätt för att statlig verksamhet skall finansieras till

22

lägsta möjliga kostnader. Jag instämmer dock i remissinstansernas bedöm­ning på denna punkt. Det är visserligen möjligt att hävda alt budgivningen skall organiseras på det sätt som kommittén föreslår, eftersom både riks­gäidskontoret och affärsverken är en del av staten. Det föreslagna anbuds-förfarandet passar dock mindre bra in i en modell som bygger på frivillig­het och ekonomiska incitament. Jag följer därför inle kommitténs förslag på denna punkt.

För att ytterligare förbättra förutsättningarna för all riksgäldskonlorets upplåningsmöjligheter utnyttjas på etl eflFektivl sätt bör riksrevisionsverkel ha tillgång till de bud som riksgäidskontoret avger till affärsverken och deras koncernbolag.Delta material bör användas av riksrevisionsverket vid den årliga revisionen av affärsverken vid granskning av upplånings­verksamheten.

Televerket och SJ har anfört att etl obligatorium för inhämtande av bud från riksgäidskontoret ej är förenligt med alt affärsverket skaff ansvara för lånefinansieringen inom ramar som ges av riksdag och regering. Det har i ovanstående stycken framgått atl jag på denna punkt har en annan upp­fattning, men det kan finnas skäl all överväga denna fråga på nytt när tillräcklig erfarenhet av de av mig förespråkade formerna för affärsverkens lånefinansiering erhållits.

Prop. 1990/91:29

5.2.5  Samråd med riksgäldskontoret vid utlandsfinansiering m.m.

Mitt förslag: I de fall ett affärsverk tar upp lån på en utländsk marknad eller ställer garanti för ett sådant lån skall utformningen av avtalsvillkoren för upplåningen underställas riksgäldskontoret för godkännande.

Riksgäldskontoret skall på begäran från ett koncernbolag inom affarsverkskoncern ställa garanti för dess upplåning på utländsk marknad.

Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén föreslår dock all upplåningen alltid skall vara garanterad av riksgälds-kontoret.

Remissinstanserna: Televerket och statens järnvägar (SJ) anser atl upp­låning på utländsk marknad skall kunna ske utan garanti från riksgälds­kontoret. Svenska bankföreningen anser alt det skall råda valfrihet för affärsverken mellan atl utnyttja riksgäldsgaranti, bankgaranti eller att avstå från en garanti. Bankföreningen menar vidare att det av konkurrens-neutralitelsskäl bör tas ut avgift för riksgäldsgarantin.

Skälen för mitt förslag: Riksgäidskontoret har stor erfarenhet av upplå­ning på de internationella marknaderna och därmed kunskaper om vilka faktorer som bör beaktas vid utformningen av avtalsvillkoren på de skilda marknaderna. Etl betydande arbete har lagts ned på atl etablera lämpliga former för klausuler om immunitet, säkerhet, information m.m. Utform-

23

ningen av avtalsvillkoren bidrar till att säkerställa att statens skuld i     Prop. 1990/91:29 utländsk valuta kan placeras på elt betryggande sätt.

Eftersom affärsverken är en del av staten skulle utformningen av avtals­villkor för ett affärsverks upplåning på utländsk marknad kunna påverka förutsättningarna för riksgäldskonlorets hantering av statens skuld i ut­ländsk valuta. Om flera statliga myndigheter oberoende av varandra skulle låna för statens räkning finns del risk för atl bristande enhetlighet i avtalsvillkoren skulle försvåra marknadens bedömning av upplåningen och därmed orsaka en fördyring även av riksgäldskonlorets valutaupplå­ning. Det skulle också finnas risk för att bristande enhetlighet försämrar statens position i rättsliga frågor kring upplåningen. Det är enligt min mening av central betydelse all affärsverkens upplåning inle inverkar negativt på förvaltningen av statens skuld i utländsk valuta. Jag föreslår därför att, i de fall elt affärsverk lar upp lån på utländsk marknad eller ställer garanti för ett sådanl lån, avtalsvillkoren för upplåningen först skall underställas riksgäldskontoret för godkännande. Genom detta förfarande läggs ett ansvar på riksgäldskontoret att kontrollera alt avtalsvillkoren för upplåningen är förenliga med de villkor som riksgäldskontoret tillämpar vid dess egen valulaupplåning. Riksgäldskontoret bör ta ut en kostnads­täckande avgift för sådanl arbete med granskning av avtalsvillkor.

Jag vill framhålla atl jag med avtalsvillkor här avser de bestämmelser som reglerar rättsförhållandena mellan långivare och låntagare men ej de finansiella villkoren såsom räntesatsen eller emissionskursen. Det bör ankomma på varje enskilt affärsverk atl avgöra om etl erbjudande om lån är koslnadsmässigt attraktivt.

Riksgäldskommiltén har föreslagit alt en affärsverkskoncerns upplåning på utländsk marknad skall ske med en garanti från riksgäidskontoret. Jag anser atl detta skulle innebära etl avsteg från den princip som kommittén i övrigt föreslår för relationerna mellan affärsverken och riksgäidskontoret, nämligen atl relationerna skall bygga på frivillighet och ekonomiska in­citament. En garanti från riksgäldskontoret för elt affärsverks upplåning ler sig dessutom inle helt naturlig, eftersom såväl riksgäldskontoret som affärsverken är en del av staten. Däremot bör riksgäldskontoret tillhanda­hålla garantier för koncernbolags upplåning utomlands under förutsättning all affärsverkets styrelse tillåtit bolaget atl begära sådan garanti av riks­gäldskontoret. För dessa garantier bör riksgäldskontoret ta ut en avgift som baseras på att riksgäldskontorets totala kostnader för garantier täcks in.

Riksbanksfullmäktige har i sitt remissvar tillstyrkt kommitténs förslag atl en affärsverkskoncerns upplåning utomlands skall förenas med garanti från riksgäidskontoret. Det motiv som fullmäktige anför är atl den erfor­derliga samordningen av avtalsvillkoren därmed uppnås. Denna samord­ning uppnås även genom det av mig föreslagna förfarandet.

24

5.2.6  Riksgäldskontorets utlåning och garantigivning till bolag i affärsverkskoncern

Prop. 1990/91:29

Min bedömning: I de fall riksgäldskontoret lämnar ett lån till elt bolag inom en affarsverkskoncern eller utfärdar garanti för lån som etl bolag inom en affarsverkskoncern tar upp bör affärsverket bära den risk som utlåningen resp. garantigivningen medför för riksgälds-kontoret.

Kommitténs förslag överensstämmer med min bedömning. Remissinstanserna: Kommitténs förslag föranleder inga invändningar från remissinstanserna. Skälen för min bedömning: Det är styrelsen i affärsverket som bör ta det

övergripande ansvaret för affärsverkskoncernens lånefinansiering. Riks­gäldskontorets uppgift är alt erbjuda affärsverken finansiering för atl statens ställning som låntagare skaff kunna utnyttjas till alt statlig verksam­het finansieras till låga kostnader. Riksgäldskontoret har inte till uppgift att göra en riskprövning vid utlåning lill bolag inom affarsverkskoncernerna. Om ett koncernbolag lånar i riksgäidskontoret eller om riksgäidskontoret utfärdar en garanti för ett koncernbolags upplåning, skall därför affärsver­ket bära den kreditrisk som utlåningen resp. garantigivningen medför för riksgäidskontoret.

Ett koncernbolags upplåning i riksgäldskontoret får samma ekonomiska effekter som om affärsverket lånar i riksgäldskontoret och sedan på samma villkor lånar ut medlen lill koncernbolaget. Koncernbolags upplåning i riksgäldskoniorei bör därför räknas in under ramen för lån och borgens­åtaganden från affärsverket till koncernbolagen. Sådan upplåning bör av samma skäl räknas in under ramen för affärsverkels totala upplåning och borgensåtaganden (förslag om sådana ramar återfinns i avsnitt 5.2.1). Motsvarande bör gälla för koncernbolags upplåning som garanteras av riksgäidskontoret, eftersom affärsverket skall bära den kreditrisk som garantigivningen medför för riksgäidskontoret.

5.2.7   Lån mellan affärsverk och bolag inom affarsverkskoncern

Min bedömning: Lån och garantier för lån mellan affärsverk och bolag inom en affärsverkskoncern bör lämnas på marknadsmassiga villkor.

För lån från verk lill bolag inom en affarsverkskoncern bör beslut om all efterskänka betalning underställs regeringens prövning. Det­samma bör gälla för fordringar som verk har på bolag med anledning av att garantier har infriats.

Kommitténs förslag överensstämmer med min bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det ulan erinringar.

25

Skälen för min bedömning: I propositionen om ledning av den statliga Prop. 1990/91:29 förvaltningen fastslogs atl affärsverken och deras dotterbolag i fortsätt­ningen borde behandlas som en sammanhållen gmpp av enheter en affarsverkskoncern. Den verksamhet som bedrivs i dotterbolagen bör på ett naturligt sätt stödja eller komplettera verksamheten i affärsverken. Affärsverkets styrelse bör ta ett övergripande ansvar för hela koncernens verksamhet.

Affärsverkens verksamhet är i betydande omfattning konkurrensutsalt. För vissa affärsverkskoncerner gäller detta särskilt den verksamhet som bedrivs av dotterbolagen. Del är av bl.a. detta skäl nödvändigt alt lånetrans­aktioner mellan affärsverken och dess dotterbolag inte sker på sådana villkor att lånen innebär medelsöverföringar mellan verk och bolag.

I propositionen betonades även atl riksdagens och regeringens styrning av affärsverken i ökad utsträckning bör ske med generella medel. Jag har i avsnitt 5.2.1 föreslagit att ramar skall användas för att reglera omfatt­ningen av lån mellan verk och koncernbolag. Min uppfattning är att alla sådana lån bör lämnas på marknadsmassiga villkor. Därmed skapas fömt­sättningar för en rationell styrning av affarsverkskoncernernas lånefinansi­ering samtidigt som risken för subvenlionering av konkurrensutsatt verk­samhet elimineras.

Det skulle kunna hävdas alt möjligheten för affärsverkens bolag att erhålla lån från verket innebär en otillbörlig fördel för bolagen visavi deras konkurrenter. Jag vill på denna punkt framhålla att bolagens verksamhet skall stödja och komplettera verkets verksamhet, vilken skall tillgodose alla medborgares behov av service på vissa områden som bedömts vara särskih angelägna. Den verksamhet som bedrivs i en affarsverkskoncem bör därför ske så kostnadseffekt i vt som möjligt oavsett om den ligger i verket eller elt bolag.

Marknadsmassiga villkor innebär vid utlåning från ett verk lill ett av dess bolag att ersättningen skaff uppgå till minst affärsverkets aktuella kostnad för att anskaffa lånekapital. Dämtöver bör ersättningen återspegla den ekonomiska risk som kan vara förenad med utlåningen. Av samma skäl bör garantier från verket till ett av dess bolag beläggas med en avgift som återspeglar den risk garantin innebär för affärsverket.

Eflerskänkning av betalning på lån från verk till bolag inom en affärs­verkskoncern kan i princip jämställas med ett tillskott av riskkapital från verket till bolaget. Sådana tillskott skall vanligtvis prövas av regeringen. Enligl min uppfattning bör därför regeringen också pröva frågor om eflerskänkning av betalning på lån från verk till bolag eller eflerskänkning av betalning som gmndas på fordran som verket har på bolaget med anledning av att garanti har infriats. Det bör ankomma på riksrevisions­verkel alt i sin normala granskning av affärsverkskoncernerna även över­vaka tillämpningen av dessa riktlinjer.

26

5.2.8 Genomförande

Prop. 1990/91:29

Mitt forslag: De redovisade riktlinjerna för affärsverkens lånefinan­siering och placering av överskottslikviditet skall förverkligas genom atl riksdagen och regeringen beslutar om regler för varje affärsverks­koncern för sig.

Kommitténs förslag överensstämmer i princip med milt förslag.

Remissinstanserna: Riksdagens revisorer anser del vara självklart att ytteriigare ekonomisk frigörelse och nya finansieringsformer för affärsver­ken måste godkännas av riksdagen för varje enskilt affärsverk. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran.

Skälen för mitt förslag: De av mig föreslagna riktlinjerna för affärsver­kens lånefinansiering skapar förutsättningar för en ändamålsenlig arbets­fördelning mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan affärsverken. Riksdag och regering faslslälle( ramar för verksamheten, medan beslul i de enskilda låneärendena i allmänhet fattas inom affars-verkskoncernema.

Vid utformningen av styrningen av affärsverkens lånefinansiering bör det beaktas att affärsverken skiljer sig åt. Genomförandet av de föreslagna riktlinjerna bör därför ske genom att regeringen till riksdagen utarbetar förslag som preciserar hur dessa skall tillämpas för det enskilda affärsver­ket. Efter riksdagens beslut kan ramar och riktlinjer skrivas in i affärsver­kens instruktioner och rambelopp specificeras i regleringsbreven till affärs­verken.

En fömtsättning för de vidgade möjligheter som en ramslyrning enligt mitt förslag innebär för affärsverken är att den ekonomiska redovisningen är sådan att riksdagens och regeringens insyn och kontroll säkerställs.

27

6   Statlig kreditgarantigivning och lån till

näringslivet

6.1   Riksgäldskontorets ansvar

Prop. 1990/91:29

Mitt förslag: Riksgäldskontoret skall verka för att statlig kreditga­rantigivning bedrivs på ett systematiskt och effektivt sätt. Kontoret skall därvid fungera som samordnare och rådgivare till andra myn­digheter som handhar kreditgarantier samt besluta föreskrifter och allmänna råd för garantiverksamheten. Vidare skall riksgäidskonto­ret fortlöpande följa upp de kostnader som kreditgarantierna medför för staten.

Det skall dessutom ligga på riksgäidskontoret all samordna och följa upp statliga lån till näringslivet.

Kommitténs förslag överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ansluter sig till kommitténs förslag att riksgäldskontoret ges ett utvidgat ansvar för den statliga kredil­garantigivningen eller framför inga invändningar mol detta.

Några remissinstanser kommer dock med kritiska synpunkter. Statskon­toret menar, mot bakgrund av en sannolikt minskad omfattning av de statliga kreditgarantierna, att ytterligare resurser ej bör tillföras riksgälds-kontoret för denna verksamhet. Riksdagens revisorer anmärker att riks­gäldskontoret inte bör åläggas elt utvidgat ansvar på kreditgaranliområdet förrän redovisningsrutiner m.m. antagit fastare former.

Bakgrunden till mitt förslag: Den statliga kredilgarantigivningen omfat­tar ett förhållandevis stort antal verksamheter av varierande art. Den totala garanterade kapitalskulden vid halvårsskiftet 1989 var drygt 103 miljarder kronor. Härav svarade exportkreditgarantierna, som handhas av exportkreditnämnden, för 31,5 miljarder kronor. Exportkreditnämndens verksamhet omfattas dock inle av de här presenterade förslagen.

Riksgäidskontoret är sett tiff garanlibeloppens sammanlagda storlek den dominerande garanlimyndighelen. Kontorets hittills största enga­gemang har avsett garantier till den svenska varvs- och rederinäringen; dessa garantier är dock nu under avveckling. Hämtöver har riksgälds­kontoret att svara för statens garantigivning i fråga om bl.a. investeringar i utvinning, transport och lagring av olja, kol och naturgas. Vidare utfärdar och administrerar riksgäidskontoret garantier i form av gmndfondförbin-delser för vissa finansieringsinstitut, bl.a. hypoteksinstituten.

År 1985 tillsattes kreditgarantiutredningen för att utarbeta ett förslag till en enhetlig förordning för verksamheten med statliga kreditgarantier. Året därefter fick utredningen genom tilläggsdirektiv i uppgift att behandla bl.a. frågan om statligt stöd i form av lån till företag. Frågorna redovisades i belänkandet (SOU 1987:29) Stöd till näringslivet, som innehåller en redo­görelse över vilka myndigheter, förutom riksgäldskontoret och exportkre­ditnämnden, som utfärdar och administrerar statliga kreditgarantier och lån. De förslag utredningen presenterade resulterade i en ny förordning om

28

statligt stöd lill näringslivet (SFS 1988:764). Förordningen innebär bl.a. Prop. 1990/91:29 all statligt stöd i form av garanti, lån eller bidrag skall lämnas endast om finansieringsbehov inte kan läckas genom marknadens kreditinstitut. Vid­are skall statliga kreditgarantier normall inte läcka mer än 75 % av kapitalskulden; del långivande kreditinstitutet förutsätts bära resten av kreditrisken. För att täcka statens kostnader för administration och för förluster på grund av beviljade garantier skall långivaren i förskott lill staten betala en åriig avgift om 1 % av den garanterade kapitalskulden.

Riksrevisionsverkel fick 1985 i uppdrag av regeringen alt utarbeta ett ADB-baseral redovisningssystem för verksamheten med statliga kreditga­rantier. Systemet (system KG) är uppbyggt så atl de myndigheter som beviljar kreditgarantier själva lägger in garantiramar och utfästelser, me­dan långivarna står för uppdatering av uteslående låneskuld. Systemet skapar förutsättning för en snabbare och säkrare redovisning av de totala statliga garantiåtagandena. Det är nu i drift och myndigheterna arbetar med att uppdatera systemets register.

Statligt stöd till näringslivet genom lån lill enskilda företag över stats­budgeten är beloppsmässigt av mindre omfattning än de statliga kreditga­rantierna, men de totala lånen uppgår likväl till betydande belopp. Den totala lånefordran var vid halvårsskiftet 1989 drygt 12 miljarder kronor. Etl tiotal myndigheter redovisar statliga lån och administrerar dessa.

Skälen för mitt förslag: För närvarande finns del ingen myndighet som har till uppgift atl samordna garantivillkor och följa upp den samlade statliga kredilgarantigivningen. En samlad redovisning av kostnaderna för den statliga garantigivningen saknas. Området är till följd härav svåröver­skådligt och fömtsättningama för all kunna göra rikliga och väl avvägda bedömningar vad gäller användningen av statliga kreditgarantier är inte tillfredsställande.

Riksgäidskontoret är en central myndighet för statens finansförvaltning. Inom kontoret, som är den i dag dominerande garantigivande myndighe­ten, finns dessutom kompetens för utformning av garanlivillkor och bevak­ning av statens intresse under garantiernas löptid och i samband med infrianden. Statliga kreditgarantier är i allmänhet elt alternativ till direkt statlig utlåning, eftersom det är garantin som möjliggör alt låntagaren kan erhålla medlen på marknaden. Genom detta samband mellan långivning och garantigivning, och genom atl riksgäldskoniorei har kompetens på bägge dessa områden, är det enligt min mening både lämpligt och naturligt att riksgäldskoniorei får elt övergripande ansvar för samordning och uppföljning av de statliga kreditgarantierna.

Med anledning av den kritik mol riksgäldskommilténs förslag som statskontoret och riksdagens revisorer framfört vill jag framhålla alt det är angelägel all tillräckliga resurser avdelas för en övergripande uppföljning av verksamheten med statliga kreditgarantier. Garantivolymen kommer atl uppgå till betydande belopp under lång lid framöver. Eftersom uppfölj­ningen i nuläget inte är tillfredsställande är del lämpligt att riksgäidskonto­ret snarast möjligt påbörjar den av mig föreslagna verksamheten.

Del utvidgade ansvar för den statliga kredilgarantigivningen som riks­

gäldskontoret enligt milt förslag kommer atl få innebär naturligen att

29

kontoret inledningsvis måste göra en kartläggning av existerande garantier     Prop. 1990/91: 29 och de villkor som gäller för dessa. Riksgäldskontoret kan vid detta arbete begagna sig av del av riksrevisionsverket framtagna redovisningssystemet för kreditgarantierna.

Riksgäldskontoret och riksrevisionsverket bör samarbeta i olika frågor som rör kredilgarantiverksamhelen inom staten. Tills vidare bör arbetsför­delningen dem emellan kännetecknas av att riksrevisionsverket ansvarar för frågor som rör redovisning och revision, medan riksgäidskontoret ansvarar för samordning av garantivillkor och uppföljning av kostnader för garantiverksamheten. I sammanhanget vill jag erinra om atl regeringen nyligen har meddelat direktiv (dir. 1990:19) till en utredning som skall se över verksamheten vid de s.k. stabsmyndigheterna, däribland riksrevisions­verket. Dess uppgifter i fråga om redovisning av kreditgarantier kan komma atl beröras av översynen.

I riksgäldskontorets uppgift bör ingå att utfärda föreskrifter och all­männa råd för garantigivning och uppföljning samt att la initiativ till utbildningsinsatser på området, och därmed bl.a. bidra till all bestämmel­serna i förordningen om statligt stöd till näringslivet effektiviserar den statliga garantigivningen. För närvarande utfärdar flera av de myndigheter som handlägger kreditgarantiärenden egna allmänna råd. Del är en ange­lägen uppgift alt göra hanteringen av kreditgarantier mer enhetlig. En bearbetning av befintliga råd bör därför göras med utgångspunkten att de allmänna råd som utfärdas av riksgäldskoniorei på del här området skall vara tillämpliga för samtliga utfärdare av garantier.

Del är vidare angeläget att riksgäldskontoret aktivt följer upp kostna­derna för den statliga kredilgarantigivningen. Riksgäldskonlorets uppgift bör bl.a. bestå i att gruppvis för garantier med samma ändamål eller enskilt för större garantier följa utvecklingen av garantivolymer, intäkter från garantiavgifter, kostnader för infrianden saml intäkter från återvinningar. Jag berör i nästa avsnitt möjligheterna av att de kunskaper som riksgälds-kontoret inhämtar genom denna verksamhet kan användas som underlag för förslag om differentiering av prissättningen på statliga kreditgarantier.

För statliga lån till näringslivet finns av samma skäl som för statliga kreditgarantier etl behov av samordning av villkor och uppföljning av verksamheten. Även på della område är riksgäldskontoret enligl min uppfattning lämpligt att utföra denna uppgift. Informationsbehovet är här snarast större än på kreditgaranliområdet, eftersom del inte finns någol informationssystem för statliga lån till näringslivet av samma slag som det tidigare nämnda systemet för kreditgarantier.

Riksgäldskonlorets uppgifter atl utfärda föreskrifter och allmänna råd bör därför även omfatta statliga lån till näringslivet, i första hand lån som lämnas och har lämnats genom anslag över statsbudgeten. Riksgäidskonto­ret bör även för grupper av lån med samma ändamål eller enskilt för större lån följa utvecklingen av lånevolymer, ränteintäkter och eventuella kost­nader genom avskrivningar av lånefordringar.

Avsikten med all riksgäldskoniorei ges i uppgift all följa utvecklingen av

statliga kreditgarantier och lån lill näringslivet är atl de kunskaper som

därmed inhämtas ska bidra till alt effektivisera användningen av dessa

30

medel. Om riksgäidskontoret ser möjligheter till cflTektiviseringar som förutsätter författningsförändringar bör riksgäldskoniorei naturiigtvis an­mäla detta lill regeringen.

Riksgäldskonlorets uppföljning av kostnader för statlig garantigivning bör således avrapporteras till regeringen när uppföljningen visar alt villko­ren för garantigivningen behöver omprövas. Dessutom bör riksgäidskonto­ret regelbundet redovisa den statliga garantigivningens omfattning och hur den fördelas på garantier för olika ändamål samt vilka kostnader och intäkter garantigivningen medför. Uppgifter av denna karaktär redovisas årligen i budgetpropositionen. Riksgäldskontoret bör svara för underlags­material till denna redovisning.

Prop. 1990/91:29

6.2 Den ekonomiska styrningen av kreditgarantiverksamheten

Mitt förslag: Statliga kreditgarantier bör beläggas med avgift som slår i proportion till den ekonomiska risk som garantin medför för staten. Utgångspunkten för avgiftsnivån skall vara all avgiften skall täcka förväntade kostnader för kreditgarantin samt hanteringskost­nader.

Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Statens Industriverk påpekar atl elt garantisystem med kommersiella villkor, dvs. etl självbärande system där risktäckande avgift las ul, kan medföra all garantierna blir ointressanta för företagen. Kommitténs förslag innebär då att staten avhänder sig ett medel att påverka företagens beteende i för samhället önskvärd riktning. Svenska sparbanksföreningen anser atl den föreslagna kreditgarantiverksamheten i praktiken utgör ren bankverksamhet. Den bör därför drivas i andra former än en statlig myndighet för att bli effektiv och konkurrenskraftig.

Skälen för mitt förslag: Sedan etl flertal år har inriktningen av den statliga kredilgarantigivningen varit en ökad avgiftsbeläggning i syfte all åstadkomma täckning av statens kostnader för verksamheten. Med lagen (1988: 777) om avgifter för vissa statliga garantier togs ytteriigare ett steg i denna riktning. Genom lagen infördes nämligen avgiflsplikl för tidigare avgiftsfria statliga garantier, som beviljats före den I juli 1988, enligt vissa författningar. Avgiften, som skall betalas årligen, är enligt lagen avsedd att läcka statens kostnader för administration och förluster på grund av garantierna i fråga, dvs. en självkoslnadsprincip. Avgiftsunderlaget utgörs av utestående kapitalskuld per den I juli varje år. Med stöd av bemyndig­ande i lagen har regeringen i en särskild förordning (SFS 1988:778) fastställt avgiften till I % av avgiftsunderiaget. Kretsen av författningarom statligt stöd som omfattas av den angivna lagen har nyligen utökats (prop. 1989/90:150 bil. I, Fiu 40, SFS 1990:611).

I den proposition vari lagförslaget lades fram (prop. 1987/88:150 bil. 1) framhölls atl avgiftssättningen bör göras med utgångspunkt i en helhetssyn

31

på den statliga garantigivningen, dvs. att garantigivningen ses som etl Prop. 1990/91:29 verksamhetsområde inom vilket kostnadsläckning skall gälla. Det anmärk­tes att varje näringsgren i och för sig inte behöver vara kostnadsläckande utan att det viktiga i stället är att bedöma kostnadstäckningen inom hela verksamheten. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade fi­nansutskottet (FiU31) sin tillfredsställelse över att den statliga kreditgaran­tiverksamheten skulle göras mer affärsmässig och atl statens risker skulle minskas.

Den ovan nämnda lagen om avgifter för vissa statliga garantier omfattar endast en del av den statliga garantigivningen. För andra garantier, exem­pelvis grundfondförbindelser, uttas lägre avgifter. Det finns även statliga garantier som är avgiftsfria.

Möjligheterna att differentiera garantiavgifter på gmndval av de kostna­der garantierna åsamkar staten har varit små på gmnd av ofullständig information om utfall vad gäller förluster m. m. I och med att riksgälds­kontoret ges i uppdrag atl följa utvecklingen på detta område kommer informationen framgent atl förbättras.

Riksgäldskontorets arbete med uppföljning av statliga kreditgarantier skapar goda förutsättningar för att bygga upp en kompelens inom riks­gäidskontoret vad gäller att bedöma de risker som är förenade med garan­tigivning. Riksgäldskontoret bör prioritera en sådan kompetensuppbygg­nad. Kompetensen bör användas dels i den egna verksamheten med garantigivning, dels för att öka effektiviteten i statlig garantigivning i allmänhet.

Riksgäldskommittén anför atl del är en angelägen uppgift alt komma fram till en prissättning av samtliga statliga kreditgarantier som bättre svarar mot de ekonomiska risker som kan föreligga för staten i samband med garantigivningen. Jag delar denna uppfattning. Affärsmässigheten i den statliga kredilgarantigivningen bör ökas på sikt exempelvis genom atl några olika avgiftsnivåer tillämpas. Kostnaderna för del statliga engage­manget för ett garanlislag resp. en enskild större garanti kan därmed tydliggöras, vilkel skapar förutsättningar för en bättre prioritering mellan olika statliga åtaganden.

Enligt min mening bör därför riksgäidskontoret, när kunskap vunnits om de kostnader som är förenade med skilda garantislag, verka för att garantiavgifterna differentieras med utgångspunkt i de kostnader som garantierna kan förväntas åsamka staten. Riksgäldskoniorei bör därvid underställa regeringen förslag om differentierade garantiavgifter.

Statens industriverk har påpekat att en prissättning av garantier som baseras på de ekonomiska risker som garantierna medför kan komma att minska garantiernas användbarhet som etl medel att påverka samhället i önskvärd riktning. Med den av mig föreslagna arbetsordningen får regering och riksdag tillfälle att göra en avvägning av dessa faktorer.

Svenska sparbanksföreningen anser atl den föreslagna kreditgaranti-

verksamheten i praktiken utgör ren bankverksamhet. Jag delar inte denna

uppfattning. Del finns visserligen betydande likheter genom all full kost­

nadstäckning skall eftersträvas, men del är inte lämpligt atl ställa exakt

samma krav på den statliga garantiverksamheten som på privat affärsverk-

32

samhet. Den statliga garantiverksamheten är av sådan art att riskerna kan komma att koncentreras lill enskilda näringar eller projekt, vilket vore acceptabeh i en kommersiell verksamhet endast om återförsäkring tilläm­pades. Jag har inte för avsikt att föreslå att de risker som statlig garantigiv­ning innebär för staten skall återförsäkras.

Prop. 1990/91:29

6.3 Beslut om vissa kreditgarantier

Mitt förslag: Beslul om statlig kreditgaranti för lån i utländsk valuta eller lån i svenska kronor på utländsk marknad skall oberoende av garaniibeloppets storlek fattas av riksgäldskontoret.

Beslul om statlig kreditgaranti för lån i svensk valuta på den svenska marknaden som avser betydande belopp skall fattas av riksgäldskontoret, om ej annat bestäms särskih.

För exportkredit- och fartygskredilgarantierna föreslås ingen för­ändring av gällande regler.

Kommitténs förslag överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Endast några remissinstanser uttalar sig om kom­mitténs förslag i de berörda frågorna. Riksgäldskontoret vill ha en allmän bestämmelse (i sin instmktion) som ger kontoret rätt att till regeringen hänskjuta frågor om riskprövning beträffande kreditgarantier. Kammar­kollegiet anser vad gäller större kreditgarantier i svensk valuta på svensk marknad att kompetens för riskprövning ej bör byggas upp inom riksgälds-kontoret på grund av att antalet ärenden kan förväntas bli mycket begrän­sat.

Skälen för mitt förslag: På de internationella kreditmarknaderna pris­sätts lån som garanteras av svenska staten så gott som uteslutande mot bakgmnd av att statlig garanti föreligger. Det finns därigenom inget egent­ligt skäl lill atl ett sådant lån skulle bli dyrare än en motsvarande upplåning med svenska staten som låntagare. Ett lån som är garanterat av den svenska staten är i normalfallet ett fullgott substitut för ett lån till staten.

Delta samband mellan statens egna lån och lån garanterade av staten medför att det är angeläget att prissättningen av del garanterade lånet i så liten utsträckning som möjligt skiljer sig från den som staten själv skulle möta för ett likartat lån vid samma tidpunkt och på samma marknad. Om det garanterade lånet utan egentligt skäl skulle bli dyrare än ett statligt lån ger detta fel signaler om priset på den svenska statens lån, vilket riskerar att fördyra statens egen utlandsupplåning.

Dessutom föreligger en nära koppling mellan de övriga avtalsvillkoren i statens lån på utländsk marknad och statligt garanterad utlandsupplåning. Jag har i avsnitt 5.2.5 om samråd med riksgäidskontoret vid affärsverkens upplåning på utländsk marknad nämnt atl riksgäldskoniorei under årens lopp har lagt ned ett betydande arbete på att få till stånd enhetliga och lämpliga avtalsvillkor i dess egna utlandslån. På grund av de krav som ställs på utformningen av internationella kreditgarantier återfinns vissa av

33

3   Riksdagen 1990/91. 1 .saml Nr 29

dessa villkor såsom eftergift av immunitet, jurisdiktionsklausulen och Prop. 1990/91:29 för staten handlingsbegränsande villkor, s.k. negativa klausuler i de statliga garantierna. En samordning av dessa villkor är viktig. Även de villkor som rör uppsägningsräll för lån med statlig kreditgaranti bör utformas med hänsyn lill hur villkoren kan påverka statens egen utlands­upplåning.

Riksgäidskontoret har stor erfarenhet av upplåning på internationella kreditmarknader och därmed väsentlig kunskap om utformning av låne­villkor. Enligl min mening bör därför beslut om statlig kreditgaranti för lån i utländsk valuta eller lån i svenska kronor på utländsk marknad fattas av riksgäldskontoret, som därmed får del erforderliga inflytandet på utform­ningen av låne- och garanlivillkor. Bestämmelser för affärsverkskoncerner­nas upplåning på utländsk marknad har behandlats i avsnitt 5.2.

För beloppsmässigt stora garantier avseende ett eller flera lån i svenska kronor på den svenska marknaden bör riksgäldskonlorets roll utökas. Jag delar kommitténs bedömning att företagsekonomiska överväganden bör användas i ökad utsträckning vid statlig garantigivning. Riksgäldskonto­rets kompelens på delta område kommer successivt all byggas upp genom de uppgifter rörande samordning och uppföljning av kreditgarantier som jag behandlat i avsnitt 6.1. Det är därför lämpligt atl riksgäidskontoret beslutar om kreditgarantier för projekt med potentiellt stora ekonomiska följder för staten. Denna allmänna inriktning bör dock ej utesluta att annan myndighet ges i uppgift att besluta även om (Större garantier om detta i det särskilda fallet är motiverat, exempelvis av syftet med garantin.

Med nuvarande penningvärde bör, enligt min uppfattning, gränsen för vad som kan betraktas som beloppsmässigt stora projekt ligga mnt 50 milj. kr. Det bör överlåtas på regeringen att närmare bestämma var denna gräns skall sättas.

För stora kreditgarantier som ligger inom annan myndighets ansvarsom­råde bör myndigheten lämna över garantiärendet med ett eget yttrande lill riksgäldskontoret för beslut. Därigenom säkerställs all den andra myndig­hetens kompelens på sakområdet tas lill vara, samtidigt som riksgälds­konlorets övergripande bedömning av de ekonomiska risker som är för­enade med garantin kan komma lill uttryck vid bestämning av garantivill­koren. För de garantier som riksgäldskontoret beslutar bör vidare den löpande förvaltningen av garantierna handhas av riksgäldskontoret om inte kontoret och den andra myndigheten träffar överenskommelse om att viss garanti skall förvallas av den senare.

Förslaget får till följd att regeringskansliets arbete med garantiärenden minskar, eftersom vissa garantier, som enligt nuvarande ordning skall beslutas av regeringen, överflyttas till riksgäidskontoret. Det är enligt min mening positivt att regeringen avlastas förvaltningsuppgifter.

I samband med statlig garantigivning kan det uppkomma situationer då

ekonomiskt motiverade krav på förhållandevis höga garantiavgifter måste

vägas mot syftet med det stöd som en statlig kreditgaranti utgör. Riksgälds­

kontorets bedömning av garantin bör dock grundas på de ekonomiska

risker den medför. 1 de fall riksgäldskontoret genom bestämmelser i för­

fattning är förhindrat atl besluta om garanlivillkoren, exempelvis vad

34

gäller garantiavgiftens nivå, och riksgäldskontoret finner atl de risker som är förenade med garantin ej kan balanseras av garantiavgiften eller genom utformning av andra garanti villkor, bör riksgäidskontoret ha rätt alt lämna över ärendet till regeringen. Den slutliga prövningen, med en avvägning mellan ekonomiska och andra faktorer, får i dessa fall göras av regeringen. Exportkreditgaranlierna berörs inte av mina förslag. Vidare undantas fartygskreditsystemet. Fartygskrediterna är under avveckling och del finns därför inte skäl atl göra några förändringar i den gällande ordningen för dessa.

Prop. 1990/91:29

7   Den statliga betalningsverksamheten

Mitt förslag: Riksgäldskoniorei skall följa bmttoflödet av de statliga betalningarna och vid behov lämna förslag lill regeringen på änd­ringar i regler för statliga inbetalningar och utbetalningar för alt därigenom effektivisera den statliga belalningsverksamheten.

Kommitténs förslag överensstämmer med mitt. Kommittén föreslår vi­dare atl en utredning tillsätts för atl klargöra fördelningen av ansvar mellan riksrevisionsverkel och riksgäldskontoret vad gäller statliga betalningar.

Remissinstanserna: Riksbanksjullmäktige, bankinspektionen, statskon­toret och riksdagens revisorer delar uppfattningen att en utredning av ansvarsfördelningen mellan riksrevisionsverket och riksgäidskontoret be­höver göras.

Bakgrunden till mitt förslag: Riksgäldskontoret svarar för statens upplå­ning bl.a. i syfte att se lill att medel finns tillgängliga för statens betalnings-verksamhet. För att sköta upplåningsuppgiften gör riksgäldskontoret prog­noser över statliga inbetalningar och utbetalningar. För prognoserna ut­nyttjas bl.a. information ur del statliga betalningssystemet. Prognoserna är framförallt inriktade på nettoflödet av de statliga betalningarna på kort sikt, från en dag lill några månader.

Riksrevisionsverket förvaltar det statliga betalningssystemet och kon­trollerar statsverkets checkräkning med anslutna postgirokonton. Vidare svarar riksrevisionsverkel för utvecklingen av betalningssystemet och be­slutar i frågor som gäller användningen av skilda betalningsvägar. Riksre-visonsverkets arbete syftar bl.a. till att ge statliga myndigheter goda förut­sättningar för en effektiv ekonomiadministration.

Även riksrevisionsverket använder information ur det statliga betalnings­systemet för prognosändamål. Riksrevisionsverkets prognoser behandlar dock huvudsakligen statsbudgetens ulfall och har ofta en längre tidshori­sont än riksgäldskontorets prognoser. Prognosverksamhelen vid riksrevi­sionsverkel har en väsentligt större omfattning än den vid riksgäidskonto­ret.

1 1990 års budgetproposition (1989/90:100 bil. 9 s. 40) föreslogs, med hänvisning till riksgäldskommitténs betänkande, att två tjänster tillförs

35

riksgäidskontoret för arbete med analys och uppföljning av statens kassa-     Prop. 1990/91:29 hållning. Riksdagen antog förslaget (FiU 33)

Skälen för mitt förslag: Riksgäldskoniorei har som central uppgift all

genom upplåning så elfekli vt som möjligt tillhandahålla medel för all läcka

statens utgifter. I begreppet effektivitet ligger all göra så exakta beräk­

ningar som möjligt av medelsbehovel dag för dag i syfte atl minimera

statens räntekostnader. Del gör alt riksgäidskontoret har anledning all '

ägna särskild uppmärksamhet ål de aggregerade medelsflödena till och från

staten. Jag finner del därför lämpligt att riksgäidskontoret, som genomför

statens upplåning och förvallar statsskulden, också får ett ansvar för att bevaka alt statens betalningsflöden sker på ett sätt som medverkar lill en god kassahållning i staten och därmed minskar statens räntekostnader.

Riksgäldskontorets arbete med effektivisering av del aggregerade statliga betalningsflödet kan innebära all riksgäldskontoret verkar för tidigarelägg­ning av inbetalningar eller senareläggning av utbetalningar, eller utjämning av betalningsströmmar över tiden. Möjligheterna atl förbättra kassahåll­ningen begränsas dock vad gäller de stora in- och utflödena av att tid­punkter för uppbörd och utbetalningar i stor utsträckning styrs av regler som har beslämts av riksdagen. Dessa regler har lagts fast vid olika tidpunkter. Det kan därför inle tas för givet att avvägningen av de aggre­gerade betalningsflödena är den mest ändamålsenliga. Riksgäldskontoret bör därför föreslå regeringen regeländringar i de fall man bedömer att lösningar, som totalt sett är bättre än de rådande, är möjliga att uppnå.

Både riksgäldskontoret och riksrevisionsverket kommer med mitt för­slag att ha uppgifter i anknytning lill de statliga betalningarna. Riksgälds­konlorets uppgift blir alt, som jag har beskrivit, på olika sätt verka för alt de aggregerade statliga betalningarna sköts effektivt. Riksrevisonsverkels uppgift är att bidra till alt statliga myndigheter har tillgång till elt effektivt betalningssystem som ger förutsättningar för all myndigheternas kassahåll­ning håller god standard saml att verka för all redovisning och revision är av hög kvalitet.

Riksgäldskommittén påpekar att riksgäldskontoret och riksrevisionsver­kel gör prognoser av delvis liknande slag baserat på data ur del statliga betalningssystemet och atl myndigheterna även i vissa övriga fall har nära angränsande arbetsuppgifter. En samverkan mellan myndigheterna är där­för naturlig. Kommittén föreslår atl en utredning tillsätts för alt pröva olika gränsdragningar mellan riksgäldskontoret, riksrevisionsverket och andra myndigheter som verkar inom de finansiella och ekonomiska om­rådena. Flera remissinstanser har bekräftat att en sådan utredning behövs. Jag delar denna uppfattning och erinrar om att frågor om lämplig ansvars­fördelning mellan riksgäldskontoret och bl.a. riksrevisionsverkel för bud­getprognoser, inkomstberäkningar, kassahållning och betalningssystem kommer att behandlas av den i det tidigare (avsnitt 6.1) nämnda utred­ningen som har lill uppgift alt se över verksamheten vid de s. k. stabsmyn­digheterna.

36

8    Hemställan

Prop. 1990/91:29

Jag hemställer all regeringen föreslår riksdagen att godkänna de riktlinjer som jag har angett beträffande

1.

slatsskuldspoliliken (avsnitt 3),

2.

statsupplåningen (avsnitt 4),

3.

utlåning och inlåning i riksgäldskontoret (avsnitt 5.1),

4.

ramar för affärsverkens lånefinansiering (avsnitt 5.2.1),

5.

affärsverkens finansiering i utländsk valuta (avsnitt 5.2.2),

6.

formerna för lånefinansiering och placering av överskottslikvi­ditet (avsnitt 5.2.3),

7.

samråd med riksgäidskontoret vid utlandsfinansiering m.m. (avsnitt 5.2.5),

8.

genomförande av förslagen om affärsverkens lånefinansiering (avsnitt 5.2.8),

9.

statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet (avsnitt 6),

10.     den statliga belalningsverksamheten (avsnitt 7).

Vidare hemställer jag att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om

11.

inhämtande av bud från riksgäldskontoret (avsnitt 5.2.4),

12.

riksgäldskontorets utlåning och garantigivning lill bolag inom affarsverkskoncern (avsnitt 5.2.6),

13.

lån mellan affärsverk och bolag inom affarsverkskoncern (av-sniU 5.2.7).

9 Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar att genom propositionen förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om.

37

Sammanfattning

Prop. 1990/91:29

Bilaga I Riksgäldskommiltén avger härmed sitt slutbetänkande. I ett delbetän­kande, "Riksgäldskoniorei från riksdagens verk lill regeringens myndig­het" (SOU 1988:59) behandlade kommittén en del frågor som måste lösas i samband med atl riksgäidskontoret fr.o.m. den 1 juli 1989 blev en regeringsmyndighel. Det rörde bl.a. riksgäldskonlorets instruktion och. anslagssystem, styrelsens funktion och sammansättning samt vissa lagstift­ningsfrågor.

En hel del utredningsuppgifter var kommittén av tidsskäl tvungen atl lämna lill en andra del av utredningsarbete. Det gällde framför allt frågor rörande operationalisering av stalsupplåningens mål, utvärdering och in­riktning, samt vissa övriga arbetsuppgifter. När det gäller samordningsfrå­gor har kommittén i sitt arbete identifierat en del verksamhetsområden som gränsar till riksgäldskonlorets nuvarande uppgifter och som del därför har funnits anledning att undersöka närmare.

Kommitténs förslag vad gäller riksgäldskontorets framlida verksamhet har sin utgångspunkt bl.a. i de omvärldsförändringar som innebär ökad internationalisering och integrering av de finansiella marknaderna och därmed förändrar förutsättningarna för slatsupplåningen. Vidare lar kom­mittén upp frågan om mål och utvärderingskriterier för slatsupplåningen och riksgäldskontoret som organisation.

Kommittén behandlar också en rad frågor med utgångspunkten att förbättra samordningen av den centrala statliga finansförvaltningen. Det gäller utlåning till affärsverk och myndigheter, ansvar för den statliga betalningsverksamheten, kredilgarantigivningen och den statliga fondför­valtningen.

Statsskuldspolitiken

Riksgäldskommiltén har sökt precisera målen för slatsskuldspoliliken och ansvarsfördelningen gentemot riksbanken. Del har därvidlag varit en strävan alt få en entydig målformulering för såväl slatsskuldspoliliken som för riksgäidskontoret. Mot denna bakgrund snävar kommittén in den definition av statsskuldspolitiken som säger all stalsskuldspolitik är del sätl på vilket befintlig statsskuld förvallas och tillkommande budgetunder­skott finansieras. Slatsskuldspoliliken skall endast omfatta de åtgärder riksgäidskontoret vidtager för att finansiera statens upplåningsbehov och förvalla statsskulden. På grund av den institutionella lösning som valts i Sverige och nödvändigheten att formulera mål för riksgäidskontoret blir definitionen av statsskuldspolitik inle endast principiellt utan även insti-lulionellt betingad. Slatsskuldspolitikens innehåll kommer därför också atl bero på regleringen av riksgäldskontorets verksamhet.

Den nödvändiga samordningen mellan penningpolitik och stalsskulds­

politik kan göras på olika sätt. Del kommer bl.a. att ta sig uttryck i olika

institutionella ramar för statsupplåningen. Principiellt sett kan man ur­

skilja två motsatta lösningar. Del ena alternativet är att integrera slatsupp­

låningen i penningpolitiken. Slatsupplåningen blir då en uppgift för cen-

38

tralbanken. Det andra alternativet är att separera statsupplåningen från     Prop. 1990/91:29 penningpolitiken och låta avvägningen ske i marknaden. Statsupplåningen     Bilaga 1 sköts i della fall av en separat myndighet med en avgränsad roll gentemot centralbanken.

Den svenska modellen för statsupplåningen har genom de senaste årens förändringar utvecklats mot det senare av de två alternativen. Upplå­ningen sköts av en självständig myndighet, riksgäldskontoret, under rege­ringen.

I och med framväxten av nya finansiella marknader i Sverige lades såväl penningpolitiken som statsupplåningen om. Slatsskuldspoliliken är i dag marknadsanpassad. Enligt kommitténs uppfattning har behoven att inte­grera stalsskuldspolitik och penningpolitik därmed minskat. Beslutet att fr.o.m. 1 juli 1989 ändra huvudmannaskapet för riksgäldskontoret från riksdagen lill regeringen motiverades bl.a. av att samordningen mellan penning- och slatsskuldspoliliken i väsentlig grad skulle klaras via mark­naderna. Utvecklingen mot allt effektivare marknader, den ökade interna­tionaliseringen och en mer marknadskonform penning- och stalsskuldspo­litik har fortsatt de senaste åren. Det bör därför vara möjligt, enligt kommitténs uppfattning, all söka formulera avgränsade mål och tydliga restriktioner för riksgäldskontorets verksamhet. Samtidigt bör det dock påpekas att så länge de finansiella marknaderna inle är tillräckligt effektiva är en viss samordning mellan berörda institutioner nödvändig, även om riksgäidskontoret samtidigt får en mer självständig roll.

Alt formulera avgränsade mål för slatsskuldspoliliken är angeläget, också sell ur en annan synvinkel. En tydlig målformulering är en förutsätt­ning för en ändamålsenlig styrning av riksgäldskontorets verksamhet och en utveckling av dess efFekliviiet. Det är först när del finns en operationa-liserbar målformulering som det är möjligt att utforma effektiva styrinstm­ment, utvärderingskriterier och att diskutera verksamhetens effektivitet på elt meningsfullt sätl. En utveckling av riksgäldskontorets verksamhet i denna riktning kan enligt kommitténs mening ses som en del i förnyelsen av den offentliga sektorn.

Enligl kommitténs mening skall målet för slatsupplåningen vara alt minimera de effektiva nettokostnaderna. Del är dock nödvändigt att koslnadsminimeringar görs inom lydliga restriktioner som bl.a. är beting­ade av stalsupplåningens avvägning mot penning- och valutapolitiken Det är angelägel all riksgäldskontoret i samverkan med sin huvudman faststäl­ler riktlinjer i detta avseende.

En förutsättning för en sådan målformulering för riksgäidskontoret är

alt ansvarsfördelningen mellan riksbanken och riksgäldskoniorei blir tyd­

lig. För all kunna minimera upplåningskostnaderna är del nödvändigt all

riksgäldskontoret skapar en upplåningsstrategi utifrån en självständig be­

dömning av den ekonomiska utvecklingen. Del får inte råda någon miss­

tanke om atl riksgäldskonlorets agerande återspeglar de penningpoliliska

ambitioner riksbanken har. Målet skall vara att riksbanken skall kunna

föra en självständig penningpolitik ulan att dess intentioner via riksgälds­

kontorets agerande oavsiktligt "läcker ut" lill marknaden. Formerna för

samråd mellan riksbanken och riksgäldskontoret om avvägningen mellan

39

statsskuldspolitiken och penningpolitiken måste således återspegla en tyd-     Prop. 1990/91:29 lig ansvarsfördelning. Samrådet mellan riksbanken och riksgäldskontoret     Bilaga 1 skall vara informellt. Omständigheterna måste avgöra i vilka former och på vilken nivå som samrådet skall äga mm. Det bör klart framgå att beslutan­derätten för frågor som ligger på riksgäldskontoret tillkommer styrelsen eller riksgäldsdirektören, beroende på den interna ansvarsfördelningen.

Upplåningen

Mot bakgmnd av den osäkerhet som råder om de närmaste årens ekono­miska utveckling måste man vid planeringen av slatsupplåningen utgå från flera olika utvecklingslinjer. En gynnsam utveckling kan på kort sikt medföra en neddragning av statsskulden. Vissa upplåningsformer och marknader kan i ett sådant läge bli mindre aktuella att använda. Elt mer ogynnsamt förtopp kan däremot innebära en ökning av statsskulden, varvid flera olika kanaler måste användas för att finansieringen skall kunna bedrivas så kostnadseffekiivt som möjligt. För riksgäldskonlorets del inne­bär detta att såväl långsiktig planering som stor flexibilitet i verksamhet och organisation är nödvändiga.

Periodvis har riksgäldskontorets utlandsupplåning varit betydande. Hu­mvida utlandsupplåning skall äga rum har inte endast berott på upplåning­sbehov eller kostnads mässiga fördelar utan även berott på vilka övergri­pande riktlinjer för den ekonomiska politiken som gällt.

Efter 1984 inriktades politiken på att staten inte skulle neltolåna utom­lands. Denna syn utvecklades successivt till en norm för den ekonomiska politiken och en tvingande restriktion för slatsskuldspoliliken. Övriga delar av slatsupplåningen anpassades efter den. I och med all valularegle-ringen avskaffats förändras innebörden i utlandslånenormen. Ett vidmakt­hållande av normen då valutaregleringen avskaffas anser kommittén skall innebära att staten inte skall öka sin skuld i utländsk valuta.

Kommittén anser att det ligger utanför kommitténs uppdrag att ta ställning till ullandslånenormens betydelse för den ekonomiska politiken. Den har lagts fast av regering och riksdag som ett centralt inslag i den övergripande ekonomisk-politiska strategin. Kommittén fömtsätter att normen kommer att ligga fast. Delta inskränker möjligheterna alt begränsa kostnaden för statsupplåningen. Om ullandslånenormen tolkas så atl valu­taflöden skall medföra en successiv nettoamortering lill nya och lägre nivåer som sedan inle får överskridas innebär det att en nettoamortering av utlandsskulden måste finansieras genom motsvarande upplåning på den inhemska marknaden. Kommittén vill därför uttala atl det är angeläget atl regering och riksdag specificerar normen i detta avseende och preciserar vaiutaskuldens nivå för en viss bestämd period.

En restriktion för statsupplåningen som rör penning- och obligations­

marknaderna är att dessa måste hålla en viss storlek för atl kunna fungera

effektivt. Den kan uttryckas som en marknadsvårdande uppgift. Eftersom

riksgäldskontoret är en av de största emittenterna är det viktigt att kontoret

anpassar slatsskuldspoliliken efter denna restriktion. Vad som krävs av

riksgäldskontoret i detta avseende bör preciseras inom ramen för samrådet

40

med riksbanken omkring långsiktigt strategiska frågor. För atl korrekt     Prop. 1990/91:29 kunna utvärdera riksgäldskonlorets verksamhet är det nödvändigt alt     Bilaga 1 operationalisera den marknadsvårdande uppgiften.

Penning- och obligationsmarknaderna har breddats i den meningen alt aktörerna i dag är betydligt fler än för några år sedan trots all statens nettoupplåningsbehov har minskat. Det är viktigt att denna utveckling fortsätter. Kommittén vill därför varna för de negativa effekter som om­sättningsskatten på värdepappershandel kan få på obligationshandeln i Sverige när valutaregleringen tagits bort. Skatten har redan bidragit till alt minska handeln på penning- och obligationsmarknaden. Från statsskulds-politisk utgångspunkt är det därför önskvärt att skatten avskaffas.

Inför framtiden är del väsentligt att bredda den traditionella upplå­ningen på penning- och obligationsmarknaden mol nya långivarkategorier. Det är viktigt all även riksobligationer i lägre valörer kommer att kunna handlas på en effektiv marknad. Riksgäldskontoret har därför ett speciellt ansvar för atl en sådan kommer till stånd. Det omfattar åtgärder för atl skapa en marknadsplats, ett effektivt system för clearing och en smidig distribution via banksystemet.

En viktig delmarknad för slatsupplåningen är hushållsmarknaden. I dag använder riksgäldskontoret tre olika instmment för att låna på denna marknad, nämligen premieobligationer, sparobligationer och allemans­spar.

Under 1980-talet har flera olika mål satts upp för hushållsupplåningen, förutom det övergripande målet alt upplåningskostnadema hålls så låga som möjligt. Ett viktigt motiv för att stimulera hushållsupplåningen bl.a. genom attraktiva sparobligationer och introduktionen av allemanssparan­det var att suga upp likviditet direkt från hushållen vid sidan av banksy­stemet. Eftersom hushållssparandet i Sverige varit så lågt har det dessutom varit ett önskemål att använda hushållsupplåningen för att stimulera det finansiella sparandet, både kortsiktigt genom att motverka likviditetstill­växten och mer långsiktigt.

Det är viktigt, enligt kommitténs mening, atl hushållsupplåningen inte styrs av motstridiga mål för vilka riksgäldskontoret inte har adekvata medel. Möjligheterna att stimulera hushållens sparande med attraktiva upplåningserbjudanden är mycket begränsade. Sparmålet för hushållsupp­låningen bör därför när det gäller statsskuldspolitiken vara underordnat den övergripande uppgiften att riksgäidskontoret skall minimera statens upplåningskostnader. Det finns andra åtgärder av mer genomgripande slag som i stället bör vidtagas för att höja hushållens sparande. Ett av syftena med den kommande skattereformen är bl.a. att utvidga de generella sparstimulerande åtgärdema.

Både allemansspar och de gamla sparobligationerna bör på sikt ersättas

med elt nytt långfristigt upplåningsinstmment som riktas direkt till hus­

hållen och som på ett kostnadseffekiivt sätt kan tillgodose riksgäldkonto­

rets upplåningsbehov. Utgångspunkten skall, enligt kommitténs mening,

vara att det inte skall innehålla skattesubventioner. Direktavkastningen

skall istället sättas på en sådan nivå att det tillgodoser upplåningsbehovet.

För att sänka förmedlingskostnaderna skall det nya låneinslmmentet vara

41

kontobaseral och utnyttja den nya teknikens möjligheter för effektiv vär-     Prop. 1990/91:29 depappershantering. Möjlighet lill förtidsinlösen bör finnas. Det bör ske     Bilaga 1 till marknadspris.

En viktig aspekt för den framtida hushållsupplåningen är vilka distribu­tionskanaler som skall användas. Valet av kanal måste göras ur elt totale­konomiskt perspektiv där kostnaderna för provisioner, förvaltning, mark­nadsföring m.m. beaktas. En övergång lill värdepapperslös hantering för­utsätter atl samtliga enskilda skuldförhållanden registreras. Detta register kan ligga antingen hos riksgäidskontoret eller hos en extern entreprenör. Distributionen av tjänsterna kan sedan ske via bank, post, fondkommis-sionsbolag, riksbanken eller riksgäldskontoret. Det är angeläget atl staten inte blir helt beroende av en enda distributionskanal vilkel kan öka upplåningskostnaderna.

Utlåning till affärsverk och myndigheter

Riksgäidskontoret bedriver i dag ullåningsverksamhel vid sidan av stats­budgeten. Verksamheten omfattar krediter för rörelsekapitalhehov och för långsikliga investeringar i affärsverk och vissa myndigheter. Dessa uppgif­ter har utvecklats i takt med att affärsverken i allt högre grad finansierar sin verksamhet vid sidan av statsbudgeten.

Enligt kommitténs mening är del nödvändigt att skapa enhetlighet vad gäller finansiering av affärsverken. Dagens situation är el', lapptäcke, som uppstått lill följd av en rad olika beslut vid olika tidpunkter. En del affärsverk är exklusivt hänvisade till riksgäidskontoret för sin långsiktiga finansiering andra har ingen möjlighet all låna via riksgäidskontoret. Della är en situation som inle är önskvärd. Del är visserligen så all affärsverken är olika och atl detta kan motivera skilda lösningar, men kapitalförsörj­ningen av affärsverken bör ändå bygga på en gemensam grundsyn.

Utgångspunkten för en gemensam modell för affärsverkens kapitalför­sörjning bör, enligl kommitténs mening, vara att affärsverken är en del av staten. De olika affärsverken är inte separata juridiska personerutan en del av samma juridiska person. Det innebär all marknaden inle kommer all fungera på samma sätt gentemot affärsverken som mol privata förelag. I och med att staten finns i bakgrunden som garant kommer inle en mark­nadsmässig riskbedömning, och en därav anpassad prissättning, atl styra affärsverken på samma sätt som privata företag.

De olika affärsverken bör ha samma möjligheter till kapitalförsörjning

och riksgäidskontoret bör i framtiden vara huvudalternativet för affärsver­

kens upplåning. Affärsverken skall dock inte vara exklusivt hänvisade lill

riksgäidskontoret för atl få tillgång till kapital. Relationerna mellan affär­

sverken och riksgäldskontoret bör i stället bygga på frivillighei och ekono­

miska incitament. Riksgäldskoniorei bör emeffertid genom de stordrifts-

fördelar som finns och genom en effektiv upplåningsverksamhel kunna

tillhandahålla kapital billigare än alternativa emittenler och därmed bli

affärsverkens viktigaste kapitalförsörjare. Kommittén diskuterar i betänk­

andet den interna organisationen av utlåningen vid riksgäldskontoret samt

anvisar finansieringsformer som är penningpoliliskt neutrala.

42

Kommittén föreslår atl affärsverken skall vara fria att välja den finansi-     Prop. 1990/91:29 eringsform och -källa som är mest ekonomisk. De måste dock alllid     Bilaga 1 efterhöra vad upplåning i riksgäidskontoret kostar. Riksgäidskontoret bör således ha rätt atl alllid försl få lämna elt bud lill affärsverken. Därefter kan affärsverken, om de så önskar, undersöka andra alternativ och därefter fatta beslut om den mest förmånliga upplåningen.

Della arrangemang bör även gälla upplåning i utländsk valuta om affärsverken ges en sådan lånemöjlighel.

Denna utformning av relationerna mellan riksgäldskontoret och affär­sverken skapar förutsättningar förökad effektivitet och förbättrade möjlig­heter att utnyttja riksgäldskonlorets fördelar, samtidigt som systemet byg­ger på frivillighet och konkurrens och inle på regleringar.

Enligl kommitténs mening är del för en rationell styrning av affärsverk­skoncernen nödvändigt att koncernstyrelsen får friare möjligheter till lån på kommersiella villkor. Det är också naturligt alt gå vidare i den utveck­ling mol en ny ekonomisk styrning av affärsverken som redan inletts. Externt tillskott av kapital genom upplagande av lån får kanaliseras inom koncernen på samma sätt som sker inom varje annan förelagskoncern. Del skall dock ske inom en av regeringen fastställd ram.

Kreditgarantigivning

Riksrevisionsverkel har sedan något år arbetat med uppläggningen av elt ADB-baseral redovisningssystem för verksamheten med statliga kreditga­rantier. Arbetet med utveckling och ikrafltagande av systemet har lagt i dagen alt den hittillsvarande hanteringen av kreditgarantier i många fall är otillfredsställande. Kommittén har behandlat frågorna om kredilgaranti­givningen i syfte att söka åstadkomma en bättre ordning. Kommitténs behandling av kredilgarantifrågorna har inle omfattat exportkreditgaran­lierna.

Riksgäidskontoret är i dag utfärdare av de största kreditgarantierna. Den främsta anledningen lill detta är att finansieringsvillkoren på grund av lånens storlek bör harmoniseras med statens egen upplåning samt atl den övervägande delen (88,0 % den 30 juni 1989) av åtagandena är i utländsk valuta. Här föreligger en direkt koppling lill slatsskuldspolitikens mål alt minimera statens upplåningskoslnader. Starka skäl talar för atl riksgälds­kontoret bör spela en mera aktiv roll än för närvarande inom del statliga kredilgarantisystemet.

Kreditgarantisystemet är splittrat och i behov av effektivisering. Kom­mittén anser atl strävan bör vara alt väsentligt minska antalet statliga garantiåtaganden men också all skapa en större överblick och systemalik i fråga om de garantier som kommer att finnas kvar.

För aflTärsverkskoncernerna anser kommittén att underborgen av affärs­verket bör krävas i de fall det bedöms nödvändigt atl ge kreditgaranti till ett bolag inom affärsverkskoncernen. På detta sätt får affärsverket bära den kommersiella risken av atl ett projekt misslyckas. Detta ligger i linje med de nya tankarna om ekonomisk styrning av affärsverken.

Kommittén anser alt regeringen bör avlastas kreditgarantiärenden. 1

43

detta syfte föreslår kommittén atl riksgäldskoniorei får överta regeringens     Prop. 1990/91:29 roll i alla de författningar där del föreskrivs atl regeringen skall fatta beslut     Bilaga 1 redan i första instans. Kredilgarantifrågor kommer på detta sätl endast efter överklagande under regeringens prövning.

Även av andra skäl anser kommittén att riksgäldskonlorets befattning med större kreditgarantier bör öka. Kommittén anser atl ekonomiska risköverväganden bör få etl större inflytande vid beslut om garantier. Förslaget innebär att den garantimyndighet som eljest skulle ha haft att besluta i ärendet med eget yttrande skall överlämna ärendet till riksgälds­kontoret när del blir fråga om alt fatta beslut om garanti med 50 milj. kr. eller mer. Med en sådan ordning anser kommittén alt en lämplig avvägning mellan sakinlresset och en rent ekonomisk bedömning kan göras. Riks­gäldskontoret ges en möjlighet all överlämna vissa ärenden till regeringen för prövning.

Inom riksgäldskontoret bör en kompetens för riskprövning byggas upp. Riskbedömningen bör leda till en mer differentierad prissättning av garan­tierna än den som idag sker. Eventuella subventionselemenl bör beräknas och redovisas öppet. En sådan uppföljning bör leda lill all antalet högrisk­projekt på sikt begränsas.

Enligt kommitténs mening bör riksgäldskoniorei i framliden inte endast fungera som beslutande i egna ärenden ulan också som samordnare och rådgivare för de andra myndigheter som handlägger kredilgaranliärenden. Del är angelägel med någon form av tillsynsfunktion ner det gäller denna verksamhet. 1 uppgiften bör ingå atl utfärda föreskrifter och allmänna råd för garantigivning och uppföljning saml att la initiativ lill utbildningsin­satser på området.

Den prissättning som sker av kreditgarantierna bör innebära atl syste­met blir självbärande genom atl såväl administrativa kostnader som kre­ditrisker täcks. Det gör också all systemet kommer att vara i harmoni med de krav som ställs inom EG.

Den statliga betalningsverksamheten

Statens kassaflöden in och ut på statsverkets checkräkning i riksbanken har stor betydelse för såväl statsupplåningens kostnader som planeringen av upplåningsverksamheten vid riksgäidskontoret. Kontoret gör löpande pro­gnoser över större flöden på checkräkningen via myndigheter som har uppbördsverksamhet av olika slag. Prognoserna omfattar även större be­talningar från staten, särskilt sådana som bestäms genom skilda regelsy­stem. Exempel härpå är bidragsulbelalningar lill kommuner och enskilda samt löneutbetalningar.

Genom en effektivare kassahållning kan betydande belopp sparas inom

den statliga verksamheten. Del kan bl.a. ske genom att in- och ut­

betalningar samordnas. Förskjutningar av delflöden behöver då analyseras

kontinuerligt. Riksgäldskoniorei är särskilt lämpat all ta etl huvudansvar

för bevakningen av främst regelslyrda in- och utflöden på aggregerad nivå.

Kommittén föreslår att riksgäidskontoret får ett uttryckligt ansvar på detta

44

område, samt att en förstärkning görs av kontorels resurser för prognoser     Prop. 1990/91:29

och analys av den statliga betalningsverksamheten.

Bilaga 1

Riksrevisionsverket har redan betydelsefulla uppgifter inom delta om­råde. Verket gör prognoser över utfallet på statens budget och gör inkomst­beräkningar. Dessutom utvecklar RRV system för statens in- och ut­betalningar. Ett nytt betalningssystem har nyligen införts av RRV. Della tillgodoser även riksgäldskontorets krav på bättre överblick över kassaflö­dena.

Även om det kan finnas vissa motiv för all lägga samman de båda verkens uppgifter inom belalningsverksamheten och prognoser har kom­mittén ansett att det inte är möjligt all nu föreslå någon organisatorisk förändring utan anser att dessa frågor bör utredas i elt större sammanhang. Riksgäldskommittén har emellertid funnit att båda verken har mycket att vinna på etl närmare samarbete.

Detta kan ta sig ullryck i att verken samverkar i gemensamma projekt. Kommittén har visat på en del nu aktuella sådana. Dessa berör med betalningssystemet, prognosverksamhelen, frågor om tillgångs- och skuld­redovisning, finansieringsfrågor och kredilgarantiverksamhelen.

45

Sammanställning av remissyttranden över

Prop- 1990/91:29

riksgäldskommitténs betänkande (SOU 1989:95)        '  Riksgäldskontoret en finansförvaltning i staten

Efter remiss har yttranden över betänkandet, i de delar som ej avser statlig fondförvaltning, avgetts av hovrätten för övre Norrland, riksgäldskonto­ret, kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverket, postverket, tele­verket, statens järnvägar, vägverket, sjöfartsverket, luftfartsverket, bank­inspektionen, allmänna pensionsfonden (första-tredje fondstyrelserna), statens industriverk, domänverket, affärsverket FFV, statens vattenfalls­verk, fullmäktige i Sveriges riksbank, riksdagens revisorer. Konungariket Sveriges sladshypotekskassa. Svenska bankföreningen. Svenska spar­banksföreningen, Sveriges föreningsbankers förbund. Svenska fondhand­lareföreningen. Svenska försäkringsbolags riksförbund och Landsorganisa­tionen i Sverige (LO).

1 nedan angivna huvudfrågor har dessa remissinstanser anfört följande.

1 Allmänna synpunkter

1.1   Riksgäldskontoret

Kontoret har under utredningsarbetets gång lämnat ett omfattande under­lag och bakgrundsmaterial lill kommittén. Riksgäldsdirektören och över­direktören i riksgäldskontoret har ingått som ledamöter i kommittén. Utredningens förslag och rekommendationer för inriktning av kontorets verksamhet är därigenom väl förankrade inom riksgäidskontoret och till­styrks av riksgäldskontoret.

1.2   Kammarkollegiet

Kommittén framhåller vid flera tillfällen och med varierande formule­ringar att "del är först när det finns en mer operalionaliserbar målformu­lering som del överhuvudtaget är möjligt att utforma styrinstrument, utvärderingskriterier och alt diskutera verksamhetens effektivitet på ett meningsfullt sätt". Della synsätt präglar dock med få undantag inte kom­mitténs förslag. De frågor kommittén haft att utreda är i och för sig inte helt lätta alt hantera och rymmer många svåra avvägningar. Belänkandet ger ett allmänt intryck av att i väsentliga delar sakna substans i den meningen att förslagen inte i tillräcklig utsträckning konkretiserats eller motiverats. 1 centrala frågor föreslås/anförs sålunda

atl formerna för samråd utreds,

att riktlinjerna utarbetas,

att frågan är under diskussion,

att frågan uppmärksammats,

att vissa åtgärder vidtagits,

att projektgrupper lillsälls,

att frågan utreds ytteriigare.

46

1.3                                                               Statskontoret

Prop. 1990/91:29

Bilaga 2 

Med undantag av vad statskontoret anför i della remissvar har statskonto­ret inget all invända mot vad kommittén föreslår.

Sammanfattning:

Statskontoret förordar att upplåningen och utlåningen inte skiljs åt organisatoriskt så som kommittén föreslår.

Statskontoret avstyrker all riksgäldskontorets kreditgarantigivning byggs ut resursmässigt. Frågan om ev. ytterligare resurser bör prövas i det ordinarie budgetarbetet då en helhetsbedömning kan göras.

Vidare avstyrker statskontoret att det byggs upp en omfattande central fondförvaltning vid riksgäldskontoret.

Statskontoret betonar slutligen vikten av att en utvärdering av organisa­tionen kommer lill stånd i samband med nästa treårsbudget samt atl de verksamhetsansvariga enheterna har tillgång till egen löpande prognos­verksamhet.

1.4   Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverkel (RRV) ställer sig i allt väsentligt positivt till kommit­téns förslag.

1.5   Bankinspektionen

Riksgäldskommilténs överväganden präglas av ambitionen atl tillvarata slordriftsfördelar, centralt placerad kompelens och informationstillgång genom atl till riksgäldskoniorei koncentrera en rad statliga aktiviteter på del finansiella området.

Del samlade resultatet av denna vid första påseendet måhända lovvärda strävan är inte bara all en inlernbank inrättas i statsförvaltningen med kommitténs terminologi, ulan all en fullständig affärsbank skapas, låt vara med inriktning på statliga kunder. I dess verksamhet avses bl.a. ingå in-och utlåning i kronor och utländsk valuta, uppbyggnad av likviditet i utländsk valuta, samordning av affärsverkens finansförvaltning, garanti­givning och en omfattande fondförvaltning.

Den påtagliga målkonflikt som här anmäler sig mellan riksgäldskonlo­rets huvuduppgift, alt ansvara för slatsskuldspoliliken, och dess föreslagna affärsverksamhet, uppmärksammas av kommittén. Målkonflikten har flera viktiga dimensioner, inle minst med avseende på det överordnade behovei av anpassning gentemot penningpolitikens krav som alllid måste vara en central uppgift för riksgäidskontoret.

Enligt bankinspektionens mening har kommittén inte lyckats undanröja

målkonflikterna genom sina förslag till organisatorisk separation av riks­

gäldskontorets statsskuldspolitiska aktiviteter från dess affärsmässiga verk­

samhet. Enligt inspektionens uppfattning kan heller inle konflikterna lösas

så länge de artskilda uppgifterna samlas i en och samma institution.

Riksgäldskonlorets ledning måste alltid bära ansvaret för kontorets hela

verksamhet oavsett internorganisationens uppbyggnad.

47

För andra aktörer på finansmarknaderna kommer heller aldrig en sam- Prop. 1990/91:29 manhållen stalsskuldsfinansiering och affärsmässig finansiell verksamhet Bilaga 2 att framstå som trovärdig. Riksgäldskontorets affärsverksamhet kommer att följas med intresse av hela marknaden såsom varje förment insider är föremål för uppmärksamhet. Det förhållandet att riksgäldskontorets kun­der förutsätts vara enbart statliga organ har givelvis ingen betydelse i sammanhanget.

Bankinspektionens slutsats är atl en ekonomiskt-politiskl styrd verk­samhet som slatsskuldspoliliken över huvud taget inte låter sig förenas med affärsmässig finansiell verksamhet. Inspektionens ansvarsområde mo­tiverar inte att inspektionen närmare utvecklar olika aspekter på den påvisade målkonflikten utan inspektionen utgår från att della kommer atl ske i yttranden från direkt berörda myndigheter.

Inspektionen vill emellertid framhålla en särskild aspekt i samman­hanget. Organisationen av de finansiella marknaderna och den lagstiftning som styr dessa ar föremål för mycket stora insatser från statsmakternas och myndigheternas sida. Strukturförändringarna på marknaderna har ytterli­gare ökat kravet på anpassning av regelverken. I hög grad måste regeländ­ringarna därvid styras av krav på det finansiella systemels trovärdighet, genomlysning och så långt möjligt konkurrensneutralitet mellan olika slags aktörer på samma marknad.

Från den utgångspunkten bör regelverket för statens egna finansiella affärsverksamhet inte bara fylla samma krav som andra aktörers utan renlav utgöra ett föredöme i sammanhanget. De av riksgäldskommittén förordade affärsmässiga aktiviteterna strider i hög grad mol dessa grund­principer och förslagen avstyrks därför bestämt och genomgående av bankinspektionen.

1.6 Allmänna pensionsfonden (1 3:e fondstyrelserna)

I utredningen diskuteras fem verksamhetsområden för riksgäidskontoret nämligen upplåning, utlåning till statliga affärsverk, kreditgarantigivning, statlig belalningsverksamhet och statlig fondförvaltning. Dessa verksam­heter kommer att arbeta med delvis olika målsättningar vars uppfyllande skall genomföras och utvärderas separat. Detta skapar behov av precisa gränser för verksamheterna som visar sig svåra att dra och därför leder till målkonflikter.

För den egentliga statsskuldspolitiken uppkommer en målkonflikt mel­

lan å ena sidan det proklamerade målet att minimera upplåningskostnaden

och å andra sidan behovei av en samordning med riksbankens penningpo­

litik. Riksgäldskontoret föreslås i utredningen fästa väl stor vikt vid kost-

nadsminimeringen. Det sägs inte tillräckligt klart ut att riksgäldskontoret i

detta hänseende måste få en gentemot riksbankens penningpolitik under­

ordnad roll. Inom en i samråd med riksbanken uppdragen ram kan riks­

gäldskontoret förverkliga sina mål för statsskuldspolitiken dit hör bl.a.

också den marknadsvårdande uppgiften. En sådan naturlig uppläggning

leder emellertid till besvärande problem för de i betänkandet föreslagna

verksamheterna på andra områden.

48

Förslagen om riksgäldskonlorets utlåning till statliga affärsverk och dess Prop. 1990/91:29 fondförvaltning innebär all riksgäidskontoret kommer all gå in i en omfal- Bilaga 2 lande placeringsverksamhet. Denna skall enligl kommittén bedrivas rent affärsmässigt och på marknadens villkor. Samtidigt har man på upplånings­sidan ett ansvar gentemot riksbankens penningpolitik. Enligl belänkandet skall dessa båda roller hållas åtskilda. Det är knappast troligt alt detta är möjligt och all övriga aktörer på finansmarknaderna kommer alt uppfatta riksgäldskonlorets politik på avsett vis. Den föreslagna omfattningen av riksgäldskonlorets verksamhet kommer härigenom att skapa sådana Iro-värdighetsproblem som man enligt belänkandet absolut måste söka und­vika. Den av kommittén föreslagna överflyttningen av fonder lill riksgälds-kontoret bör därför inle komma lill stånd i någon större omfattning.

AP-fonden har haft anledning all särskilt uppmärksamma riksgälds­konlorets s.k. marknadsvårdande uppgift. Den är i och för sig en naturiig del av slatsskuldspoliliken. Enligl betänkandet bör bl. a. AP-fonden dela riksgäldskontorets ansvar för den uppgiften. Enligt AP-fondens mening kan ett sådanl ansvar inte läggas på fonden.

1 belänkandet diskuteras ingående riksgäldskontorets verksamhetsgre­nar var för sig. Stor vikt fästs vid all varje sektion finansieringsmässigl skall vara självbärande och med egna utvärderingskriterier. Vad som saknas är en övergripande syn på hur dessa olika delar skall fungera tillsammans. Sammantaget innebär förslaget en myckel betydande utvidgning av riks­gäldskonlorets organisation och av riksgäldskonlorets verksamhetsområ­den. Inte för inle har betänkandet underrubriken "En finansförvaltning i staten". Etiketten "En affärsbank i staten" hade varit mer rättvisande, eftersom på flera punkter paralleller dras med en affärsbanks säu atl fungera. Slatsskuldsupplåningen är emellertid artfrämmande för denna del av verksamheten. Det förefaller bli svårt atl inom ramen för den föreslagna organisationen å ena sidan tillgodose behovet av atl slalsskuldsenhelen samverkar med riksbanken och å andra sidan upprätthålla trovärdigheten för den övriga, i princip affärsdrivande delen av verksamheten. Samord­ningen med riksbanken måste innebära att slatsskuldspoliliken underord­nas penningpolitiken. Därav följer att slatsskuldsenhelens verksamhet bör fullständigt skiljas från den affärsdrivande verksamheten. De båda verk­samheterna bör förläggas i separata organisationer. Den möjligheten har kommittén inle beaktat ulan istället vall den traditionella vägen atl ut­vidga och förslärka den existerande organisationen.

1.7 Affärsverket FFV

Inledningsvis vill vi gärna framhålla vikten av all förändringsarbetel sker snabbi för ökad marknadsmässighet hos riksgälden eftersom varje förflu­ten lid är för FFV kostsam då FFV och den koncern i vilken affärsverket ingår är en lill alla delar konkurrensutsalt verksamhet.

49

4   Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 29

1.8                                                                Statensvattenfallsverk

Prop. 1990/91:29

Bilaga 2 

Sammanfattningsvis tillstyrker Vallenfall i allt väsentligt kommitténs för­slag vad gäller utlåning lill affärsverken, kapitalöverföringar mellan affärs­verk och bolag inom affärsverkskoncernen saml kreditgarantigivning. Vat­tenfall anser del vara av stor vikt all få fullständigt marknadsmassiga förutsättningar i finansieringsverksamheten. Det är härvid enligt Vatten­falls uppfattning av vikt alt relationerna lill RGK bygger på likartade gmndfömlsällningar som gentemot andra långivare. Del krävs emellertid enligt Vallenfalls mening en del ytterligare åtgärder utöver de som angivils i belänkandet.

1.9   Fullmäktige i Sveriges riksbank

Utgångspunkten för riksgäldskommiltén har varit att se statsskuldsförvall-ningen och övrig statlig finansförvaltning som en helhet. Målsättningen för kommittén synes ha varit att i så stor ulslräckning som möjligt integrera dessa verksamheter och så långt som möjligt centralisera uppgifterna till riksgäidskontoret.

Fullmäktige redovisade ingående i sill yttrande (1985-02-21) över stats-skuldspoliliska kommitténs betänkande (SOU 1984:89) sin syn på behovei av samordning mellan stalsskuldspolitik och penningpolitik. Den vikti­gaste slutsatsen var att statsskuldspolitiken alltid nära måste anpassas till penningpolitikens inriktning och all önskemål om atl minimera statens upplåningskoslnader måste vika ifall penningpolitiska skäl talar för en annan uppläggning av statens finansiering.

När fullmäktige nu tagit ställning lill riksgäldskommilténs betänkande har dessa utgångspunkter alltjämt stått i centrum. Affärsmässig verksam­het låter sig sålunda inte förenas med ansvar för slatsskuldspoliliken. Del innebär atl fullmäktige avstyrker flertalet av kommitténs förslag till utvidg­ning av riksgäldskontorets uppgifter. In- och utlåning från statliga verk bör sålunda få ske på samma villkor som i dag, men inte inom ramen för en av kommittén föreslagen inlernbank. Inte heller bör en statlig fondförvaltning inordnas i riksgäldskonlorets verksamhet.

1.10  Riksdagens revisorer

I betänkandet föreslås bl.a. all riksgäldskontoret skall få vissa nya uppgifter vid sidan av huvuduppgiften alt förvalta statsskulden. Inom riksgälds-kontoret skulle byggas upp en särskild internbanksverksamhel för in- och utlåning till affärsverken. Vidare skulle förvaltningen av flertalet statliga fonder föras över från kammarkollegiet till riksgäldskontoret.

Revisorerna kan inle se det lämpliga i att ge riksgäldskontoret nya

uppgifter som inle hör samman med myndighetsuppgiften utan som skulle

innebära en affärsmässig inriktning för kontoret. Enligl vår mening kan det

finnas en risk för sammanblandning mellan riksgäldskontorets olika upp­

gifter. I betänkandet redovisas inte fullständigt hur organisationen av

kontoret skulle anpassas lill eventuella nya uppgifter eller hur kontrollen av

50

riksgäldskonlorets verksamhet skulle läggas upp. Vi anser alt dessa frågor     Prop. 1990/91:29

måste klarläggas innan beslul om riksgäldskonlorets framtida uppgifter     Bilaga 2

fallas.

1.11 Svenska sparbanksföreningen

Kommittén har gjort ett förtjänstfullt arbete med att definiera skillnaden mellan statsskuldspolitik och penningpolitik. Kommittén har också redo­visat hur statsskuldspolitiken skiljer sig från, respektive sammanfaller med, riksgäldskonlorets övriga arbetsuppgifter. Genomgången av riks­gäldskontorets olika arbetsuppgifter och hur de i sin tur skall kunna skiljas ut från exempelvis riksbanken, Kammarkonlorel och de statliga affärsver­ken är viktig för att myndigheterna inle skall arbeta åt olika håll i de för den ekonomiska politiken så viktiga arbetsuppgifterna.

Svenska sparbanksföreningen anser dock all kommittén undviker alt dra de fulla konsekvenserna av sin analys när del gäller inriktning och organisation av riksgäldskontorets arbete.

Svenska sparbanksföreningen anser att kommittén borde ha övervägt om inle riksgäldskonlorets uppgifter skall delas upp på i huvudsak två funktioner: Förvaltning av statsskulden och bankverksamhet. Den senare funktionen skulle i så fall avse fondförvaltning, inlernbank för de statliga företagen, garantigivning m.m. I det senare fallet bör det övervägas om inte verksamheten skall upphandlas genom, exempelvis, anbudsförfarande.

Utan en genomförd uppdelning av funktionerna blir riksgäidskontoret inte trovärdigt när det gäller förvaltning av statsskulden. Förvaltningen av statsskulden ställer enligt Svenska sparbankföreningens mening så spe­ciella krav på myndigheten att det inte ens skall kunna uppstå misstankar om all den uppgiften på någol sätt inverkar på övriga uppgifter eller vice versa. I värsta fall kan tvekan leda lill mycket svårbemästrade spekulatio­ner om ränteförändringar eller annal med sin grund i riksgäldskontorets agerande.

Sammanblandningen av uppgifterna är enligl Svenska sparbanksför­eningens mening onödig och utgår från atl vissa uppgifter av historiska skäl råkat hamna på riksgäldskontoret och inte att de av objektiva eller prak­tiska skäl rimligen bör ligga där.

De övergripande målen med slatsskuldspoliliken bör enligl Svenska sparbanksföreningens mening vara styrande även för den interna organi­sationen och målen med verksamheten.

Den verksamhet som riksgäidskontoret bedriver i dag utöver förvaltning av statsskulden, är av sådan karaktär all den inle nödvändigtvis behöver ligga under riksgälden eller omfattas av de synnerligen grannlaga restrik­tioner som följer av atl myndigheten skall förvalta statsskulden.

Kommittén ägnar stor uppmärksamhet åt hur verksamheten skall kunna styras för atl den skall bli ett effektivt hjälpmedel åt affärsverken, vara kostnadseffektiv och bli konkurrenskraftig jämfört med övriga kredit- och kapitalmarknaden.

Enligl Svenska sparbanksföreningens bestämda uppfattning leder kom­

mitténs arbete logiskt fram lill atl riksgäldskonlorets verksamhet bör delas

51

på två delar. En myndighet som sköter statsskulden och en annan som     Prop. 1990/91:29 sköter inhemsk och utländsk upplåning ål affa'-sverken, ger garantier.     Bilaga 2 förvaltar fonder etc. Den senare verksamheten kan antingen läggas i en särskild bank eller köpas som en tjänst av befintliga banker. Om de affärsmässiga delarna i riksgäldskonlorets verksamhet skiljs ut, blir det dessutom enklare alt mäta effektivitet och konkurrenskraft.

Kommitténs belänkande är en utmärkt grund för etl fortsall arbete som bör ske med syfte alt dela upp riksgäldskontorets nuvarande verksamheter.

Huvudalternativ i en fortsatt organisationsgenomgång av riksgälden bör vara atl staten köper upp tjänsterna från existerande banker. Del är en väg som varit framgångsrik i andra sammanhang. Så sköter exempelvis spar­bankerna utbetalning av studiemedel efter en upphandling där bankerna fått ge anbud.

1.12 Svenska försäkringsbolags riksförbund

Riksförbundet har ingen erinran mot vad kommittén anför beträffande syftet med riksgäldskonlorets verksamhet och "spelreglerna" för genomfö­rande av denna. Förbundet begränsar sig därför lill all göra ett par dock enligt förbundels mening betydelsefulla kommentarer till förslagen.

Kommittén understryker nödvändigheten av att ansvarsfördelningen mellan riksbanken och riksgäldskoniorei är klar. Även om informellt samråd mellan riksbanken och riksgäldskoniorei anses nödvändig, skall detta samråd ske i former som bl.a. innebär all riksgäidskontoret kan bedriva upplåning på grundval av en självständig bedömning av markna­den och den ekonomiska utvecklingen. Riksförbundet finner denna syn helt riklig. Förbundet vill emellertid i della sammanhang understryka det angelägna i atl samrådet mellan de båda institutionerna inle får misslänkas leda till att riksbanken agerar på marknaden för all åstadkomma billigare upplåning för riksgäidskontoret.

Riksgäidskontoret måste för atl åstadkomma en billigare upplåning i stort ta ansvaret för atl marknaden fungerar. Härvid bör enligl riksförbun­dels uppfattning riksgäldskoniorei kunna bygga på dagens marknad och bredda denna lill nya kategorier placerare såsom t.ex. hushållssparare och andra småsparare.

2 Statsskuldspolitiken

2.1 Allmänna pensionsfonden (1 3:e fondstyrelserna)

Utredningen ägnar elt inledande avsnitt ål frågan vad som skall menas

med stalsskuldspolitik. Man kommer fram lill den föga upplysande defini­

tionen att stalsskuldspolitik är de åtgärder riksgäidskontoret vidtager för

all finansiera statens upplåningsbehov och förvalla statsskulden. Häri­

genom kommer man dock inle närmare problemet om gränsdragningen,

särskilt gentemot riksbanken. Detta problem anses emellertid lösas av sig

självt under förutsättningen all de finansiella marknaderna är tillräckligt

52

effektiva. Samordningen kan då ske via marknaden. Hur och varför det blir Prop. 1990/91:29 så framgår inte. Kommittén kommer för sin del fram lill slutsatsen att man Bilaga 2 då kan uppställa ett entydigt mål för riksgäldskontorets hanterande av slatsskuldspoliliken, nämligen en minimering av statsupplåningens netto­kostnader. Slutsatsen förses dock med vissa vikliga reservationer. De svenska finansmarknaderna är inle perfekta och därför bör en viss samord­ning äga rum mellan riksgäldskonlorets upplåningsverksamhel och riks­bankens penningpolitik. Motsättningar mellan riksgäldskontorets och riks­bankens agerande kan uppkomma beträffande överordnade ekonomisk­politiska mål. En gmndfömlsältning för riksgäldskontorets kostnadsmini-merandeupplåninganges vara att riksgäldskontoret "skaparen upplånings­strategi utifrån en självständig bedömning av den ekonomiska utveckling­en" (s. 50). Denna bedömning skall ske inom en särskild prognos- och utredningsenhet (med 8 tjänster). Utifrån denna sin ekonomiska bedöm­ning t.ex. med avseende på ränteutvecklingen och sitt mål för koslnadsminimeringen kan riksgäidskontoret komma att påverka likvidi­teten på marknaden och räntestmkturen på ett sätt som går emot riksban­kens penningpolitiska mål. Riksbanken förväntas visserligen i efterhand kunna förverkliga sina intentioner. Etl självständigt agerande från riks­gäldskonlorets sida kan emellertid försvåra riksbankens ändå begränsade möjligheter all samtidigt styra både räntenivå och avkaslningskurva. Den kostnadsminimering som riksgäldskontoret kan uppnå genom sitt ager­ande kan dessutom te sig illusorisk i elt större perspektiv. Den samman­lagda kostnaden för riksgäldskonlorets och riksbankens operationer kan myckel väl bli större än om en samordning kommer till stånd. Av flera anledningar är del alltså nödvändigt med en samordning mellan riksgälds-kontoret och riksbanken.

2.2 Fullmäktige i Sveriges riksbank

Riksgäldskommilténs arbete har bl.a. varit inriktat på all frigöra slats­skuldspoliliken från anknytningen lill penningpolitiken och riksbankens ansvarsområde. Syftet har varit att sätta upp operativa mål för riksgälds­konlorets arbete. Därigenom hoppas man kunna effektivisera verksamhe­ten och på sikt sänka kostnaderna för statens upplåning.

Statsskuldens storlek och räntebetalningarnas andel av statens utgifter gör alt en effektivisering av statens slatsskyldsförvaltning är en angelägen uppgift. Det är därför naturligt all formulera målet för slatsskuldspoliliken så all kostnadsminimering uppnås inom vissa ramar. All utifrån denna allmänna målformulering härleda operativa mål för riksgäldskontorets arbete är emellertid inte helt lätt. I synnerhet är del nödvändigt att precisera vad som skall avses med begränsningen "inom vissa ramar".

Kommittén noterar att även med den relativt snäva definitionen av

stalsskuldspolitik som man förordar, "de åtgärder riksgäldskontoret vidta­

ger för att finansiera statens upplåningsbehov och förvalla statsskulden",

uppslår en lång rad avvägnings- och avgränsningsproblem gentemot andra

politikområden och andra myndigheters ansvarsområden. Della gäller inle

minst penningpolitiken och riksbanken. Så kan exempelvis valet av löp-

53

tidsstmktur i statsskulden påverka relationerna mellan korta och långa     Prop. 1990/91:29

räntor. Fömtsättningama för penningpolitiken kan därmed förändras.

Bilaga 2

Kommittén betonar att utvecklingen av de finansiella marknaderna och övergången till marknadsmässig finansiering av statsskulden och en pen­ningpolitik som bedrivs med marknadskonforma medel dels minskar ef­fekterna av riksgäldskonlorets agerande, dels gör det lättare för riksbanken att motverka eventuella, från penningpolilisk synpunkt, oönskade effekter av emissionspolitiken. I ett system med fullt utvecklade finansiella mark­nader skulle därmed en formell samordning mellan statsskulds- och pen­ningpolitiken vara överflödig. Det är emellertid sällsynt alt finansiella marknader har denna grad av effektivitel, så inle heller den svenska. Riksgäldskontoret är en stor aktör på den svenska marknaden och kan genom sitt agerande påverka räntorna och utsätta riksbankens penningpo­litik för påfrestningar. Kommittén drar följdriktigt slutsatsen atl en full­ständig separation mellan statsskulds- och penningpolitik inte är möjlig. Fullmäktige ansluter sig lill denna bedömning.

Del står därmed klart att pennningpolitiska synpunkter måste ingå bland de restriktioner på statsskuldspolitiken som kommittén nämner. Till skillnad från restriktioner som härrör från all riksgäldskontoret inte bör ta alltför stora ränterisker, vilka åtminstone i princip låter sig operationalise-ras i termer av vissa regler för statsskuldens sammansättning m. m., kan dock inte penningpoliliska aspekter fångas upp i några en gång för alla givna bestämmelser. Del innebär atl det är nödvändigt att finna former för en fortlöpande samordning mellan penning- och statsskuldspolitiken

Hur omfattande och hur nära denna samordning måste vara beror delvis på vilken handlingsfrihet, när det gäller emissionspolitiken, som riksgälds-kontoret i övrigt ges. Kommittén anser atl riksgäldskonlorets upplånings­strategi måste formuleras utifrån en självständig bedömning av den ekono­miska utvecklingen. Del kan tolkas så atl man fömtser att bl.a. prognoser beträffande den kommande ränteutvecklingen ska styra emissionspoliti­ken. Riksgäldskontoret skulle följdaktligen ge ul papper med kort löptid då man förväntar sig alt räntorna skall falla och vice versa. Samtidigt betonar kommittén att det inte får "råda någon misstanke om att riksgäldskonlo­rets agerande återspeglar de penningpoliliska ambitioner som riksbanken har". Kommitténs synsätt innebär att en omöjlig uppgift lämnas till riks­gäldskontoret. Riksgäldskontorets agerande kommer utan tveckan att i viss mening återspegla eller påverkas av målen för penningpolitiken.

Genom det samråd som oundgängligen måste ske mellan riksbanken och

riksgäldskontoret går del inte att undvika atl riksgäidskontoret får infor­

mation om penningpoliliska överväganden som andra aktörer på markna­

den saknar. Oberoende av hur riksgäldskontoret använder sig av denna

information kommer aktörerna på marknaden att tolka riksgäldskonlorets

strategi som signaler om riksbanken penningpolitik. Om riksgäldskonto­

rets agerande strider mot de penningpolitiska intentionerna, kan svårighe­

terna för riksbanken att neutralisera effekterna bli stora. Enligt fullmäkti­

ges bedömning gör således stor kortsiktig handlingsfrihet i agerandet från

riksgäldskontorets sida att behovet av samordning ökar, vilket emellertid

samtidigt ökar risken för oönskade bieffekter om marknaden läser in

54

information om penningpolitiken i riksgäldskonlorets emissionsbeslut.     Prop. 1990/91:29 Stor formell handlingsfrihet leder följaktligen till att det reella utrymmet     Bilaga 2 för en självständig statsskuldspolitik minskar.

Med utgångspunkt i målet atl ge riksgäldskontoret ett självständigt ansvar för statsskuldspolitiken förordar fullmäktige därför, av både pen­ningpoliliska och organisatoriska skäl, att riksgäidskontoret avhåller sig från alt låta kortsiktiga räntebedömningar styra emissionspoliliken. Det bör dessutom betonas alt möjligheterna atl göra betydande systematiska vinster genom att försöka "slå marknaden" lätt överskattas.

Fullmäktige anser att riksgäldskontorets uppgift att minimera kostna­derna för statsskulden i första hand bör inriktas på atl långsiktigt hålla nere ränte- och förvaltningskostnaderna genom s.k. marknadsvårdande insat­ser. Etl viktigt inslag i den marknadsvårdande verksamheten är att upp­rätthålla likviditeten i olika tillgångs- och löplidssegment, något som främjas av långsiktigt upplagda emissionsprogram.

Beträffande marknadsvården sammanfaller också i hög grad de penning­poliliska intressena med målet all långsiktigt minimera kostnaderna för statsskuldens finansiering, då även riksbankens arbete underlättas av att likviditeten är god. I det kortsiktiga perspektivet kan det dock uppkomma situationer då behov föreligger av en mer direkt anpassning av riksgälds­konlorets emissioner till de krav penningpolitiken ställer, t.ex. då penning-och obligationsmarknadema inte fungerar på etl tillfredsställande sätt och de normala penningpolitiska styrmedlen sätts ur spel.

Ett samråd mellan riksgäldskontoret och riksbanken rörande såväl den kort- som långsiktiga politikens uppläggning är inte bara "naturiigt", som kommittén skriver, utan nödvändigt. Formerna för samrådet mellan riks­gäidskontoret och riksbanken bör dock inle låsas fast utan anpassas efter de aktuella omständigheterna.

Kommitténs invändning att det nuvarande samrådet beträffande ut­landsupplåningen skulle vara (mer eller mindre) grundlagsstridigl genom all diskussionerna förts på så hög nivå atl de "i praktiken fått betydelse för de beslul som sedan fattats" synes bygga på en felsyn. Ekonomisk politik utformas i samverkan mellan olika myndigheter. Elt samrådsförfarande är därvid en nödvändig och angelägen uppgift som också måste tillålas få genomslag på de beslut som fattas.

Fullmäktige anser att del är nödvändigt med elt samråd mellan riks­gäidskontoret och riksbanken rörande såväl den kort- som långsiktiga politikens uppläggning. Samrådet bör föreskrivas i instmktionen för riks­gäidskontoret.

2.3 Konungariket Sveriges stadshypotekskassa

Statsskuldspolitiken upplåning

Det operativa målet för riksgäldens upplåning föreslås vara att minimera

kostnader för statens upplåning. Upplåningen skall inte vara underordnad

riksbankens penningpolitik utan ses som en finansförvaltning med egen

målsättning. Kassastyrelsen ställer sig mycket tveksam till en sådan föränd-

55

ring. Statsskuldspolitiken är etl mycket viktigt, och efter avregleringarna     Prop. 1990/91:29 ett av de få återstående, instrumenten med vilken penningpolitiken kan     Bilaga 2 bedrivas.

För penningpolitiken är det av central betydelse vilken löptidsstmklur staten väljer för sin upplåning. Om staten exempelvis skulle välja att finansiera en väsentlig del av sin upplåning med mycket långa obligationer med en löplid på 20-30 år skulle det få myckel kraftigt genomslag på kreditmarknaden och valutaflödena. Den långa räntans höjd har kraftigt styrande effekt på valutaflödena. En procentenhets förändring i räntan på en 30-årig obligation får ett genomslag i obligationskursen på 14 %. Det betyder atl en relativt liten höjning av den långa räntan kan kompensera för eventuella risker för nedskrivning av den svenska kronan.

Från statens sida kan det synas dyrt att i krislägen emittera 20-30-åriga obligationer till hög ränta. Det kan lätt av marknaden uppfattas som alt staten inte själv tror på sin inflationsbekämpning. Detta har i många länder varit en källa till motsatsförhållande mellan centralbanken och finansde­partementet. Staten vill ofta söka förkorta upplåningen i avvaktan på att den förda politiken förhoppningsvis skall få genomslag i form av lägre inflation och minskade bytesbalansunderskoll:

Atl formulera denna centrala policy-fråga i termer av alt minimera kostnader för statens upplåning är inte relevant. Avgörande är de långsik­tiga förväntningarna. Om målet är att penningpolitiken skall vara obero­ende av staten måste statsskuldspolitiken underordnas riksbankens pen­ningpolitik.

2.4   Svenska bankföreningen

Bankföreningen anser att en klar ansvarsfördelning mellan riksbanken och riksgäldskoniorei är av vikt för den ekonomiska politiken. Det får ej råda någol tvivel om varifrån penningpolitiken respektive stalsskuldspolitiken styrs. Att riksbanken ansvarar för räntepolitiken måste klart framstå för marknadens aktörer. Samtidigt är del ett faktum att penningpolitiken och stalsskuldspolitiken påverkar varandra, vilket följaktligen omöjliggör en fullständig separation. Del samråd som därför är nödvändigt mellan riks­banken och riksgäidskontoret måste ske enligt väl avvägda former.

2.5   Svenska sparbanksföreningen

Samordning mellan statsskuldspolitik och penningpolitik

1 avsnittet förs en diskussion om hur riksbankens och riksgäldskontorets olika mål skall kunna samordnas. Del som är bra för den ena myndigheten kan i vissa fall vara sämre för den andra.

Kommittén förordar separationsmodellen, där riksbankens penningpo­

litik och riksgäldens stalsskuldspolitik skiljs ål. Det är myckel möjligt all

denna separation kan vara lämplig, och målen operationaliseras. En nära

samordning är dock nödvändig för all inte i onödan skapa trovärdighels-

problem i penningpolitiken, som ju i hög grad bygger på att inhemska och

utländska marknader någorlunda entydigt kan tolka signaler och agerande

56

från statsmakternas sida. I della avseende finns del ingen skillnad mellan Prop. 1990/91:29 de krav som ställs på riksbanken och riksgäldskoniorei eller någon annan Bilaga 2 statlig myndighet med lika vikliga uppgifter inom penningpolitiken. Ett agerande från riksgälden som motverkar de övergripande penningpoliliska målen bör förhindras. Ett uttalat och genomtänkt samrådsförfarande är därför nödvändigt om de två funktionerna skall hanteras av olika myndig­heter.

Samordning med riksbanken

Av sparbanksföreningens kommentarer i föregående avsnitt följer att samrådet mellan riksbanken och riksgälden bör vara uttalat och formalise-rat. Vidare har Svenska sparbanksföreningen svårt alt inse hur rollfördel­ningen mellan myndigheterna skall kunna resultera i ett självständigt agerande eller hur riksgäldskoniorei skall kunna göra en självständig be­dömning av den ekonomiska utvecklingen.

2.6 Sveriges föreningsbankers förbund

Kommittén anser all huvudmålet för slatsskuldspoliliken är alt minimera de effektiva nettokostnaderna. Riksgäidskontoret skall ha ansvaret för slatsupplåningen och riksbanken för penningpolitiken. Penningpolitiken och statsskuldspolitiken påverkar självklart varandra.

SFF anser att det är av största vikt att ansvarsfördelningen är helt klar mellan riksgäldskoniorei och riksbanken för atl inga missuppfattningar av olika parters agerande skall göras.

2.7 Svenska fondhandlareföreningen

Då fondhandlareföreningen delar bankföreningens ståndpunkt i delta ärende hänvisas sålunda till bankföreningens remissyttrande med följande kommentar.

Fondhandlareföreningen kan bekräfta kommitténs beskrivning atl slats­skuldspoliliken nu jämfört med tidigare är marknadsanpassad. Del är enligl föreningens bestämda uppfattning ett självklart mål atl detta skall gälla också framdeles. Del gäller oavsett om stalsskuldspolitiken såsom i huvudsak f n är av förvallande slag, eller om den ånyo skulle få ett större inslag av upplåning.

Del är endast genom en fortsatt marknadsanpassning som den avregle­ring hela den finansiella marknaden genomgått kan bibehållas. Denna avreglering är i sin tur en nödvändig förutsättning för atl en statsskuld med den storlek vi har och kommer att ha inom en överblickbar framtid överhuvudtaget skall kunna förvaltas.

Del får dock inle föreligga någon motsats mellan en marknadsanpassad statsskuldspolitik och de krav som främst centralbanken kan ha med utgångspunkt i penning- och valutapolitiken. De penningpoliliska och valutapoliliska besluten måste fattas av centralbanken mol bakgrund av dess självständiga bedömningar. Ansvaret för penning- och valutapolitiken måste således helt och hållet åvila centralbanken.

Fondhandlareföreningen delar således kommitténs uppfattning om roll-

57

fördelningen mellan riksgäidskontoret och riksbanken. Likaså delar för-     Prop. 1990/91:29 eningen den därav följande uppfattningen all ansvarsfördelningen mellan     Bilaga 2 de båda organen måste vara tydlig. Med tanke på all stalsskuldspolitiken inle kan frigöras från centralbankens politik måste dock etl visst samråd äga rum.

Kommittén antyder frågan om atl en väl fungerande penning- och obligationsmarknad i sig skulle kräva stora volymer och underförstår därvid atl riksgäldskontoret skulle kunna behöva medverka till detta för att upprätthålla marknadernas funktion. Härtill är atl säga alt delta är en fråga skild från stalsskuldspolitiken. Den hör hemma hos centralbanken som ett led i dess nödvändiga strävan efter en fungerande räntemarknad i samhäl­let.

2.8 Landsorganisationen i Sverige (LO)

I yttrande (bifogas) över stalsskuldspolitiska kommitténs delbetänkande angav LO sin grundsyn på styrningen av penningpolitiken och den roll som regeringen/finansdepartementet respektive riksbanken/riksdagen bör spela i denna. Denna inställning står fast.

Utdrag ur LO:s remissyttrande över stalsskuldspolitiska kommitténs betänkande (SOU 1986:22) Riksbanken och riksgäldskontoret.

"Riksbankens förhållande Ull riksdagen och regeringen

Ansvaret för den ekonomiska politiken kan inle delas enligt LOs mening. Det faller direkt på regeringen. Grundlagarna och lagstiftningen beträff­ande riksbanken får därför inte sätta begränsningar vad gäller regeringens rätt all påverka riksbankens agerande i valuta- och kreditmarknadsfrågor.

Riksdagens rätt att i det parlamentariska systemet kontrollera statens agerande är också obestridligt. Mest direkt och detaljerat är detta inflyt­ande i fråga om finans- och budgetpolitik. Valuta- och penningpolitiken är av en så teknisk, ofta kortsiktig och snabbt växlande natur att det bara kan bli tal om ett indirekt inflytande, d.v.s. via regeringen med dess övergrip­ande ansvar för den faktiskt förda politiken.

Detta indirekta samband bör ha formen av en prövning av valuta- och penningpolitikens huvudinriktning i samband med alt finansplanen be­handlas, eventuellt också vid andra tillfällen. I samband med finanspropo-silionens behandling granskas den ekonomiska politiken i sin helhet.

Existensen av fullmäktige är viktig för att fortlöpande förse representan­ter för riksdagen med detaljerad information om valuta- och kredilmark-nadsutvecklingen.

Med detta synsätt kan del tyckas vara omotiverat att behålla systemet

med riksdagen som huvudman för riksbanken. Denna borde i stället vara

etl organ som myndighet eller i annan form under regeringen, närmast

inom finansdepartementets ansvarsområde. En sådan slutsats är inle olo­

gisk, men LO önskar inle ifrågasätta den formella och genom en lång

utvecklingshistoria väl förankrade traditionen med riksbanken som ett

riksdagens myndighetsorgan. Men riksdagens verkliga roll får begränsas lill

58

admi.iistrativa frågor, ekonomisk revision och kontroll av riksbankslag-     Prop. 1990/91:29 sliftningens   eflerievnad.   Ledningsorganisationen   vad   gäller   valuta-.     Bilaga 2 penning- och kredilpolitik måste vara uppbyggd efter den tidigare nämnda modellen, där regeringen har ansvaret för den förda politiken.

Detta fordrar att finansdepartementets kompetens för dessa områden byggs ul avsevärt. Här råder en eftersläpning med hänsyn lill den avsevärt ökade betydelse som riksbankens åtgärder kommit all få. En viss eftersläp­ning i fråga om kompetensuppbyggnad inom riksbanken har fö, också omvittnats i flera sammanhang. Givetvis bör riksbankens och finansdepar­tementets resursuppbyggnad inte få leda till en dubblerad uppsättning av nödvändiga resurser. Riksbanken bör dock ha ett självständigt ansvar för genomförandet av de valuta- och kredilpoliliska intentionerna och mot­svarande åtgärder. Finansdepartementet å sin sida har ansvaret för all de övergripande riktlinjerna och styrsignalerna ges utifrån de krav stabilise­ringspolitik samt strukturpolitik på mellanlång och längre sikt ställer.

LO anser det viktigt atl riksbankschefen som ledare och ansvarig för riksbanken tillsätts av regeringen, d.v.s. i normalfallet avgår vid regerings­skifte på grund av nya majoritetsförhållanden i riksdagen. Intresset av längre tjänsleinnehav (än en rikdsdagsperiod vid valnederlag för reger­ingen) och därmed följande kontinuitet och erfarenhet i befallningen måste vika för önskemålet om ett samlat ansvar hos regeringen och riksdagsmajoritelen för den ekonomiska politiken.

Det spelar i detta sammanhang mindre roll om det är regeringen eller riksdagen som formellt står för utnämningen av riksbankschef

Kommittén föreslår all riksbankslagen bör föreskriva alt viktigare pen­ningpoliliskt beslut av riksbanken ska föregås av samråd med företrädare för regeringen. I betänkandet har genom en uppräkning angetts vilka slags åtgärder som enligl kommittén bör anses som vikliga.

En sådan principiell uppläggning av regelsystemet bör i och för sig vara tillräcklig. LO anser del dock vara mest lämpligt alt ansvaret för valuta-, penning- och kredilpoliliska åtgärder uttryckligen läggs på regeringen. Därigenom kan en debatt i riksdagen i efterhand om vidtagna åtgärder lättare komma lill stånd, varvid regeringen ges möjlighet att lägga fram uppgifter om utgångsläge, problemdiagnos och vald handlingslinje.

LO vill betona atl utvecklingen i riktning mol en stark och aktiv roll för riksbanken är oundviklig och nödvändig genom den strukturulveckling som finansmarknaderna genomgår. Både problem och nya chanser för samhällsekonomisk tillväxt finns med i detta sannolika scenario. Beskriv­ningen gäller också internationellt. En tydlig tendens finns lill all central­banker och finansministerier tillsammans behöver samordna åtgärder för att stabilisera växelkurser och den sammantagna ekonomiska utvecklingen i varje fall på kort sikt. En i denna mening aktiv och förstärkt centralbanks­roll måste enligt LOs uppfattning förenas med ett sammanhållet och övergripande ansvar hos regeringen för den ekonomiska politiken i sin helhet.

LO vill vidare understryka att det är angeläget alt allmänhetens infor­

mation om och engagemang för den monetära sidan av ekonomin kan växa

i motsvarande mån. Därför hänger översynen av riksbanks- och riksgälds-

59

lagstiftningen nära samman med frågan om förbättrad statistik och annan     Prop. 1990/91:29 information på området. Reella problem därvidlag är dels den särskilda     Bilaga 2 sekretess som utövas i fråga om vissa aspekter av penning- och valutamark­naderna och dels existerande luckor och bristfälligheter i motsvarande statistik (utanför sekretessområdet)."

3 Statsupplåningen

3.1   Postverket

Posten delar kommitténs uppfattning att villkoren för statens upplåning inte bör vara kopplad till olika typer av skattesubvenlioner.

3.2   Allmänna pensionsfonden (1 3:e fondstyrelserna)

I betänkandet betonas ytterligare en restriktion som kan inkräkta på kontorets mål att minimera sina kostnader, nämligen en marknadsvår­dande uppgift. Uppgiften innebär att penning- och obligationsmarkna­derna måste hålla en viss storlek för att kunna fungera effektivt bl.a. med hänsyn till riksbankens möjlighet att bedriva penningpolitik. Denna rest­riktion tas i denna remiss upp till särskilt skärskådande, eftersom AP-fonden direkt apostroferas i detta sammanhang.

1 betänkandet anges vissa hållpunkter för den storleksordning på penning- och obligationsmarknaderna, som behövs för att de skall kunna fungera effektivt. För all flytta bankernas upplåning från nedersta till översta steget i räntetrappan krävs marknadsoperalioner, statistiskt sett, i storleksordningen 30 md.kr. En annan uppskattning har gett som resultat atl SSVX-slocken inle bör sjunka under nuvarande nivå (d.v.s. omkring 80 md.kr.). Riksgäidskontoret bör alltså se lill all marknaderna för statspap­per blir tillräckligt omfattande. Detta är, enligl kommittén, en marknads­vårdande uppgift som del är nödvändigt atl operationalisera för all korrekt kunna utvärdera riksgäldskonlorets verksamhet. Men ansvaret för uppgif­ten skall inte vara odelat riksgäldskontorets:

"Eftersom riksgäldskontoret är en av de största emittenterna är det viktigt att kontoret anpassar stalsskuldspolitiken efter denna restriktion. Detta ansvar bör även gälla andra stora aktörer, typ AP-fonderna" (s. 60).

Propån om delningen av ansvaret för marknadsvårdandet mellan riks­

gäidskontoret och andra marknadsaktörer är i flera avseenden svårtolkad.

AP-fonden kan inte som emitlenl påverka storleken av en viss marknad.

Fonden kan tänkas upprätthålla en marknad i den meningen att man köper

emissioner som riksgäldskoniorei anser behövliga för att marknaden skall

kunna fungera. Men det är föga sannolikt all riksgäldskontorets övergri­

pande mål atl koslnadsminimera kommer att svara mol AP-fondens mål

all avkastningsmaximera. Riksgäldskontorets strävan efter en viss löptids­

profil eller ränterisk behöver heller inte alls överensstämma med de för­

ändringar AP-fonden vill ha i likviditelsgraden och ränterisken i sin

60

portfölj. Slutligen har AP-fonden ju elt myckel vidare spektrum av place-     Prop. 1990/91:29

ringar än vad riksgäidskontoret kan erbjuda.

Bilaga 2

Det är förvånande att betänkandet i delta sammanhang inte tar upp bosladsinslitutens verksamhet. Dessa slår numera för så gott som hela nettoupplåningen på obligationsmarknaden. I själva verket uppgick ök­ningen av stocken bostadsobligationer och förlagslån år 1989 lill 85 md.kr., d.v.s. mer än den stock som ovan angavs vara maximall behövlig för att upprätthålla marknadens funktioner. Såtillvida är riksgäldskontoret bara en liten aktör på obligationsmarknaden. "Marknadsvården" borde avse hela denna marknad.

Del är inget egentligt argument för vårdnaden av slatspappersmarkna-den atl riksbanken opererar på just denna marknad. Interventioner med repor fömtsätter inte heller existensen av sådana papper som riksgälds-kontoret emitterar. Bostadsobligationer och statsobligationer är kommu­nicerande kärl och effekten av marknadsoperationerna måste ses i delta större sammanhang. Det finns alltså inle heller skäl för alt AP-fonden skulle med riksgäldskontoret dela ansvaret för vårdnaden av just statspap­persmarknaden.

3.3 Fullmäktige i Sveriges riksbank

Upplåning i utländsk valuta

Vad som sagts i det föregående om vikten av alt stalsskuldspolitiken underordnas övergripande riktlinjer för den ekonomiska politiken gäller i minst lika hög grad för den statliga upplåningen i utländsk valuta. Här avses i synnerhet målen för penning- och valutapolitiken. Under de senaste åren, när penningpolitiken beslämts av kravet på att komma tillrätta med obalansen i den inhemska ekonomin, har det varit av väsentlig betydelse för möjligheterna all upprätthålla en lilllräckligi stram politik atl riksgälds-kontoret har amorterat betydande belopp på valulaskulden. Möjligheten atl på della sätt låta slatsskuldspoliliken utgöra ett led i stabiliseringspoli-liken måste föreligga även i fortsättningen.

Fullmäktige vill också ta upp frågan om kostnaden för att i vissa lägen utnyttja den statliga valulaupplåningen som etl stöd för penningpolitiken. Vid ett givet statligt lånebehov medför amortering av valutaskulden all behovei av kronupplåning ökar i motsvarande mån. Della medför att räntekostnaden för statsskulden ökar, förutsatt alt del svenska ränteläget är högre än det i flertalet andra länder, vilket varit fallet under en lång följd av år. Operationen ter sig således ofördelaktig ur riksgäldskonlorets syn­vinkel.

Enligt fullmäktiges mening är emellertid detta ett alltför begränsat

synsätt. Hade inte amorteringen av valutaskulden genomförts, hade riks­

banken varit tvungen alt åstadkomma motsvarande ålslramningseffekl i

Sverige för att förhindra en lättnad i penningpolitiken. Riksbanken hade

då på den svenska marknaden fåll öka sin upplåning eller minska sina

placeringar vilkel hade motsvarats av en ökning av valutareserven. Den

besparing riksgäldskoniorei hade uppnått genom all avslå från att amort­

era valutaskulden hade därmed lett till atl riksbankens resultat hade

61

försämrats i motsvarande mån. Vad som ter sig som kostnadsminimering     Prop. 1990/91:29 ur riksgäldskontorets synpunkt medför således i detta fall inte någon     Bilaga 2 besparing för staten som helhet. Slutsatsen är att kostnadsfrågan måste ses i ett bredare perspektiv än det kommittén anlägger.

En särskild viktig fråga när det gäller utformningen av politiken för statsskulden i utländsk valuta är normen atl staten inte skall neltolåna i utlandet. Sedan valutaregleringen i huvudsak avvecklats har normen preci­serats till all avse upplåning i utländsk valuta. Fullmäktige vill understryka att valutalånenormen har en fortsall central betydelse i den ekonomiska politiken. Det är egentligen försl nu, då bytesbalansen försvagas kraftigt, som normen sätts på ett allvarligt prov. Det är i detta läge av stor vikt att inga förändringar i stalsskuldspolitiken företas, som kan medföra att normens upprätthållande sätts i fråga.

Som kommittén påpekar har den statliga valutaupplåningen till uppgift att fungera som en buffert vid sidan av valutareserven. Valutautflöden skall i första hand täckas av valutareserven, men vid mycket stora och snabba utflöden kan man behöva öka den statliga utlandsupplåningen tillfälligt för att undvika en alltför kraftig avtappning av valutareserven. En sådan skulle kunna leda till minskat förtroende för kronan och förvärrad valutaoro. Delta innebär atl upplåningen måste hanleras flexibelt. Utred­ningen anser alt flexibiliteten skall vägas mot önskvärdheten av atl valuta­skulden har en jämn återbelalningsprofil.

Varför en jämn återbelalningsprofil anses önskvärd framgår inte av kommitténs belänkande. Elt argument är sannolikt alt om refinansierings-operalionerna koncentreras alltför starkt i liden skulle del kunna leda lill höjda räntekostnader genom alt stora emissioner pressar upp ränioma. Med dagens välutvecklade internationella kapitalmarknader är dock denna risk obetydlig. Vidare kan flexibiliteten medföra andra kostnader. För närvarande uppnås den nödvändiga flexibiliteten genom all riksgälds-kontoret dels tecknat stånd by-avtal med utländska banker, dels etablerat certifikatprogram på euromarknaden och i USA. För sland by-avtalen utgår i vissa fall löftesprovision. När det gäller certifikatprogram kan kravet på flexibilitet medföra kostnader genom att emissioner kan behöva göras i ofördelaktiga marknadslägen.

Fullmäktige instämmer i att kostnader och andra olägenheter med en hög flexibilitet skall beaktas. Samtidigt är det av stor valulapolitisk bety­delse att tillräcklig flexibilitet upprätthålls. Detta gäller inte minst i elt läge då den externa balansen försämras och det är av vikt atl bevara förtroendet för den svenska kronan.

Om den statliga utlandsupplåningen inte kan utnyttjas som buffert på ovan beskrivet sätt, måste alternativa lösningar tillgripas. En sådan är atl permanent öka valuareserven till en högre nivå, medan en annan är att riksbanken skaffar nödvändiga kreditfaciliteter av det slag som riksgälds­kontoret nu har. I båda fallen minskar kostnaden för riksgäidskontoret men inte för staten som helhet, eftersom riksbankens kostnader ökar i motsvarande mån.

Fullmäktige menar alt statsskuldspolitiken måste inordnas i de övergri­

pande riktlinjerna för den ekonomiska politiken även när det gäller statlig

62

upplåning i utländsk valuta. Kostnadsminimering av utlandsupplåningen     Prop. 1990/91:29

bör endast ske under dessa restriktioner.

Bilaga 2

3.4 Konungariket Sveriges stadshypotekskassa

Upplåning

För alt vårda marknaden krävs all riksgälden emitterar instrument på olika löptider i tillräcklig omfattning. Sladshypotek är den största emillen-ten på den korta certifikatmarknaden efter staten. För Sladshypotek är det bl a av central betydelse alt riksgälden/riksbanken upprätthåller en omfat­tande löpande emissionsverksamhel av korta slatsskuldväxlar. För detta krävs ett pågående nära samråd mellan riksbanken och riksgäidskontoret. Detta betonas också av kommittén. Kassaslyrelsen ställer sig dock tveksam till möjligheten att operationalisera målen för riksgäldens marknadsvår­dande uppgifter så all det går all göra en utvärdering av kontorels verk­samhet i kronor och ören.

Svårigheten är stor att sätta exakta priser på sådana insatser som riks­gälden gör. Della talar också för att riksgäldens upplåning som hittills är en integrerad del av penningpolitiken.

Normen alt staten inte skall neltolåna i utländsk valuta innebär, som kommittén understryker, att staten inte minimerar kostnaden för sin upplåning.

Normen om utlandsupplåning och längden på statens upplåning hänger mycket nära ihop. 1 bägge fallen är det fråga om atl staten lar en betydande risk för höga framtida upplåningskoslnader i form av endera växelkursju­steringar eller höga realräntor.

Sammantaget visar vad här sagts att principen om en kostnadsminime-rande statlig upplåning inte kan göras till överordnat mål utan bör vara nära samordnad med penningpolitiken.

Upplåning/inlåning från hushållen

En väsentlig del av riksgäldens uppgifter har under en lång följd av år varit att sköta försäljningen och förvaltningen av ett antal skaltegynnade upplå­ningsinstmment eller inlåningskonton som staten tillhandahållit hushållen såsom premieobligationer, sparobligationer och allemansspar.

Avsikten med dessa instrument har varit att stimulera hushållssparandet och ge hushållen en möjlighet att placera sina sparmedel på sätt som ger en rimlig avkastning efter skatt.

De olika upplånings/inlåningsformerna har varit beloppsbegränsade. Avsikten har varit att begränsa tilldelningen av skaltegynnade placerings­former till varje hushåll för att inle stimulera slorplacerare till skatlearbi-trage.

Lägel har nu radikalt förändrats i framför allt två avseenden. För det

första har avregleringen av kreditmarknaden gjort det möjligt atl ta upp lån

för placering i de skaltegynnade sparformerna. Statens satsning på olika

63

skaltegynnade placeringsformer har därför endast lett till skallearbitrage.     Prop. 1990/91:29

Någon sparefTekt går inte all spåra.

Bilaga 2

För del andra kommer den nu föreslagna skattereformen all i huvudsak skapa neutralitet mellan olika sparformer och behandla sparande och lånande symmetriskt. Avsikten är alt i huvudsak la bort skaltegynnade sparformer. Allemansspar skall beskattas med 20 % och föreslås av kom­mittén avvecklas.

Riksgälden avser i denna situation alt salsa på olika upplåningsinslru-ment anpassade för hushållen. Riksgäldens uppgift föreslås samtidigt vara all minimera statens upplåningskoslnad.

Kassaslyrelsen utgår ifrån all staten helt bör upphöra med skaltegyn­nade instrument. Den fråga som därvid måste ställas är: Har staten riksgälden någon anledning all fortsätta med upplåning från hushållen?

Upplåning från hushållen kräver - som Sladshypotek har god erfaren­het av relativt dyra investeringar i systemutveckling, kostnader för den löpande hanteringen och omfattande marknadssatsningar. Del är ett abso­lut krav atl kostnaden läcks genom all den ränta som riksgälden betalar för upplåning från hushållen är så mycket lägre än upplåningen på stormark­naden för statens obligationer att skillnaden betalar administrationskost­naden och försäljningskostnaden saml ger ett visst överskott. Del bör således i motsats lill vad utredningen säger på s. 64 (kapitel 3) inle vara en prissättning som utgår från konkurrerande alternativa placeringsformer på marknaden.

Riksgäldskommiltén nämner också atl räntan på riksobligationer för hushåll bör vara ungefär som räntan på de vanliga riksobligalionerna på grund av all de är mindre likvida. Både konkurrens- och likviditetsmotivet är irrelevant. Avgörande är om riksgälden kan visa all den genom upplå­ningen från hushållen lånar billigare än enbart upplåning via auktioner av riksobligationer.

Utredningens oklara analys på denna punkt visar atl riksgälden sanno­likt kommer atl subventionera upplåningen från hushållen genom all med statliga medel täcka de extra kostnader denna kräver. Anslagskrav för all klara marknadsföringen m m av upplåning från hushållen kan lätt motive­ras med önskvärdheten av alt stimulera sparandel.

Staten kan dock inle med någon rätt hävda atl just riksgäldens placerings-former utgör ett särskilt bidrag till sparande som går utöver del som banker, Sladshypotek, försäkringsbolag m fl erbjuder.

Del är lätt att förutse att riksgälden genom tillräckligt statssubventione-rad upplåning kan slå ut Stadshypoteks Prival-obligalioner, Sparbankernas garantispar m fl sparformer som vuxit fram de senaste åren. Finansmark­naden är mycket känslig även för små räntedifferenser.

En möjlighet att erbjuda attraktiva placeringsalternativ är alt la en större

risk. Staten kan t ex erbjuda sparobligationer lill garanterad fast ränta med

möjlighet till inlösen till pari. Den extra risk som emission av sådana

papper innebär kräver väsentligt högre marginaler än vanliga obligationer

där köparen bär risken av ränteförändringar. Kassastyrelsen vill med detta

peka på att del inle alltid är lätt all avgöra om staten tillämpar en

konkurrensneutral avvägning mellan risk och avkastning.

64

I själva verket innebär riksgäldens hushållsupplåning ett steg mol ela-     Prop. 1990/91:29 blering av någol som liknar en statlig inlåningsrörelse i konkurrens med     Bilaga 2 övriga kreditväsendet. Om staten stöder riksgäldens satsningar på hushålls­upplåning snedvrider det konkurrensen på kreditmarknaden.

Kassastyrelsen vill i första hand hävda all riksgälden helt bör avstå från denna verksamhet och överlåta den på marknaden. Del skulle ge möjlig­heter till betydande administrativa kostnadsbesparingar.

Om staten anser den skall bedriva sådan konkurrerande verksamhet måste stränga krav ställas på all verksamheten är självbärande.

Kassaslyrelsen tillåter sig dock betvivla all staten kan sköta denna upplåningskonkurrens neutralt till lägre kostnad än övriga kreditinstitut.

Sammanfattningsvis delar kassastyrelsen inle riksgäldskommilténs upp­fattning all riksgälden belräfTande upplåning och statsskuldspolitik skall vara i princip skild från riksbankens penningpolitik och vägledas av principen om minimering av kostnader för statens upplåning. Riksgäldens upplåningsverksamhel bör liksom hittills vara underordnad riksbankens penningpolitik. Riksgäldens uppgift är administrativ, inlepolicyskapande.

Kassaslyrelsen vänder sig slutligen mot förslaget all inom riksgälden bygga upp en omfattande apparat för upplåning/inlåning från hushållen. När del inte längre skall finnas skaltegynnade placeringsformer och kapi­talbeskattningen skall bli neutral kan riksgälden helt avveckla sin verksam­het på della område. Det blir svårt för staten att bedriva denna hushålls­upplåning på elt konkurrensneutralt sätl. Risken är stor alt staten slår ut övriga kreditmarknadsaktörers satsningar på att skapa olika sparformer för hushållen.

3.5 Svenska bankföreningen

Kommittén föreslår atl på sikt statens upplåning via allemansspar skall ersättas med ett nytt upplåningsinslrumcnl utan särskilda skatteförmåner för placerarna/spararna.

Bankföreningen vill i detta sammanhang framhålla alt statens upplåning via allemansspar har fyllt en viktig funktion under de år då staten hade stora budgetunderskott och därmed stora upplåningsbehov. Genom infö­randel av allemansspar minskade statsmakternas krav på bankerna att köpa stora volymer statspapper, vilka under tidigare år dessutom hade räntor som inle var marknadsmassiga. Den skattefria räntan på allemans­sparkonto ansågs nödvändig för atl förmå hushållen alt satsa på den nya sparformen i konkurrensen med traditionella och väletablerade sparfor­mer.

Under senare år har dock situationen i flera avseenden förändrats kraftigt. Statens budgetunderskott har förbylls i balans eller till och med i överskoll. Detta har medfört dels att statens lånebehov har upphört, dels all den tidigare snabba inlåningstillväxien i bankerna på grund av statens stora budgetunderskott också har upphört. Härtill kommer att kredilmark­naden har avreglerals och att konkurrensen mellan olika sparformer och placeringsalternativ om spararnas pengar numera är myckel intensiv.

I denna radikalt ändrade situation är det naturligt atl bankföreningen

65

5    Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 29

har en annan syn på statens upplåning via allemansspar än när sparformen     Prop. 1990/91:29 infördes. Enligt föreningens uppfattning bör i dessa frågor framöver följ-     Bilaga 2 ande beaktas:

Slalens upplåning via allemansspar bör upphöra genom att nya insättningar inle längre tillåts. Eftersom slalens ersättning lill ban­kerna för dessas medverkan i administrationen av allemanssparkon-lon till stor del baseras på saidoökningen, måste ersättningssystemet ändras, när möjligheten till nyinsältningar upphör. Redan nu uppvi­sar allemansspar totalt sett saidominskningar, vilkel avsevärt redu­cerar ersättningen lill bankerna trots all dessas kostnader för admi­nistrationen av allemansspar inle minskar.

Sparare på allemanssparkonto bör ha rätt all ha kvar sina medel på dessa konton så länge de finner avkastningen attraktiv. Genom riksdagsbeslut har spararna numera rättighet all ulan uttagsavgift överföra sina medel till allemansfond. Bankföreningen anser det viktigt all allemansfondsystemet bibehålls som en attraktiv spar­form. Föreningen utgår ifrån atl kommitténs resonemang om alle-mansspars framtid inte avser allemansfond utan endast den del av allemanssparsystemel som är knuten till statens upplåning. De upp­låningsformer som staten framöver riktar till hushållen bör inle vara förenade med särskilda skallefavörer. Avkastning och realiserade kursförändringar bör behandlas enligt generella skatteprinciper.

Nya statliga upplåningsformer bör utformas och hanteras marknads-mässigt och effektivt. Det innebär att riksgäldskontoret vid val av distributionskanal för varje upplåningsform/instrument bör infordra anbud från bankerna på kostnaden för att utnyttja bankernas kon­torsnät.

Sparande på allemanssparkonto har varit en attraktiv och framgångsrik sparform genom skattefriheten för ränta, även om populariteten nu mins­kat på grund av alt staten successivt har försämrat avkastningen. Om sparformen slängs för nysparande, är det inle minst på grund av Sveriges nuvarande ekonomiska problem synnerligen viktigt att staten vidtar åtgärder som gör del meningsfullt för hushållen att spara i övriga sparformer. För detta krävs gynnsammare skatteregler för sparande och en antiinflationspolilik som inger hushållen förtroende och garanterar dem all sparandet ger en positiv avkastning efter skatt och inflation.

1 syfte alt stimulera hushållens sparande har bankföreningen till finans­departementet i september 1988 inlämnat förslag om ett syslem för pen­sionssparande i bank enligl samma skatteregler som gäller för sparande i pensionsförsäkring. Som närmare har motiverats i det inlämnade materi­alet är del bankföreningens uppfattning att det föreslagna systemet skulle påverka hushållssparandet positivt. Bankföreningen hemställer på nytt att finansdepartementet i proposition till riksdagen framlägger förslag om ändrade skatteregler som möjliggör bankföreningens förslag till pensions­sparande i bank.

66

3.6 Svenska sparbanksföreningen

Prop. 1990/91:29

Ränteslmklur och prisbildning

'   

I betänkandet sägs all upplåning med långa obligationer tränger undan investeringar och all den totala efterfrågan dämpas. Enligl Svenska spar­banksföreningens mening är detta långt ifrån säkert. En kontinuerlig kort upplåning har samma effekter på investeringsvolymer och total efterfrå­gan. Det som i första hand påverkas är ränterisker i statsskulden samt, troligen, en viss öknig av ränteröriigheten på penningmarknaden. I en outvecklad marknad hade argumentet varit mer aktuellt, men då papper av olika löplid kan emitteras och handlas är problemet i praktiken försum­bart, vilket också styrks av den refererade bilagan till långtidsutredningen 1987. Målet med statsskuldens sammansättning med avseende på löptider, bör vara all minska statens upplåningskostnader med hänsyn till övergri­pande mål för penningpolitiken och med beaktande av ränterisker och likviditet i portföljen.

Likviditet och inflation

Även i detta avsnitt förs en diskussion om sambandet mellan likviditet och inflation. Om alla papper i princip kan belånas på en fungerande kredit­marknad, blir skillnader i inflationsdrivande effekter fiktiva. Ränteutveck­lingen och inflation beror mer på andra faktorer, exempelvis statsskuldens storlek, övergripande mål om hur statsskulden finansieras och riksbankens penningpolitik.

Upplåning i utländsk valuta

Det har inte legat inom ramen för kommitténs arbete att diskutera normen för statens upplåning i utlandet. Svenska sparbanksföreningen känner sig dock fri all göra några påpekanden. Normen om att staten inte skall nelloupplåna i utlandet fattades då statens underskott i budgeten var i storleksordningen 80-90 miljarder kronor per år, valularegleringen var hårdhänt och tämligen effektiv och då ett uttalat mål för staten atl inte låna i utlandet mer sågs som ett medel för alt inte leda riksdagen till beslul om ofinansierade utgiftsökningar. Normen ledde fram till atl den svenska räntan måste hållas på en betydligt högre nivå än i ullandel. Den höga svenska räntenivån tvingade fram en tillräckligt stor privat upplåning. De höga räntorna har även åstadkommit den dämpning av den inhemska efterfrågan som finanspolitiken inle kunnat åstadkomma.

1 dag är budgeten i balans och valutaregleringen avskaffad. Upplånings­normen leder därför till en omfattande upplåning utomlands av främst svenska förelag men även kommuner. Del uppkommer då en brist på balans i företagens tillgångar och skulder. Skulderna i utländsk valuta blir stora, varför det finns en klar tendens all motverka del genom att öka investeringarna utomlands.

Anpassningen lill upplåningsnormen gör således att investeringar sker

67

utomlands i större utsträckning än som annars hade skett, vilket på sikt     Prop. 1990/91:29

innebär en utarmning av den svenska industrin.

Bilaga 2

Hushållsupplåningen

Kommittén konstaterar att det inte bör vara en uppgift för stalsskuldspo­litiken atl stimulera hushållens sparande. Svenska sparbanksföreningen instämmer i princip med denna slutsats. Sparstimulerande åtgärder är dock myckel viktiga. De upplåningsmetoder som riksgälden använt inom hushållssektorn är i praktiken de enda kvarvarande direkta stimulansåtgär­derna när sparavdraget försvinner med det nya skatleförslaget från 1991. Lägre beskattning av inkomsträntor och mindre avdragsmöjligheter för skuldräntor, leder i sig till sparstimulerande åtgärder. Svenska sparbanks­föreningen anser dock atl om kostnaderna för finansiering av statsskulden minskar när subventionerna försvinner, bör de frigjorda resurserna kunna användas till andra sparstimulerande åtgärder. Svenska sparbanksföre­ningen är beredd att medverka till atl lämpliga förslag till åtgärder tas fram. I övrigt instämmer Svenska sparbanksföreningen med kommitténs upp­fattning all även upplåning i hushållssektorn skall vara kostnadseffektiv och rymmas inom de övergripande målen om statsskuldpolitiken. Direkt upplåning inom hushållssektorn bör dock inte vara ett självändamål för riksgäldskontoret. Exempelvis bör det övervägas om sådan upplåning i stället skall ske inom banksystemet i form av ett anbudsförfarande.

3.7 Sveriges föreningsbankers förbund

Målet för upplåningen är att uppnå en lämplig avvägning mellan olika upplåningsinstmment, löplider och kostnader för upplåningen. För just upplåningen från hushållen anser kommittén att huvudmålet är att mini­mera statens kostnader. Allmänt sparstimulerande åtgärder skall vara underordnat huvudmålet.

Kommittén föreslår all både allemanssparandet och gamla sparobliga­tioner på sikt skall ersättas av ett nytt långfristigt upplåningsinslrumcnl.

SFF är också av den bestämda uppfattningen atl statens upplåningsin­slrumcnl inle skall innehålla några skattesubventioner. Nödvändiga spar­främjande åtgärder skall vara av mer generell natur. Allemanssparandet startade i en lid med stora budgetunderskott. Läget är i dag helt annor­lunda och staten behöver därför inte denna upplåningsform. SFF anser dock atl en avveckling av allemanssparandet inle kan ske på en gång. En successiv avveckling bör därför ske. Ett sätt är att inte längre tillåta insättningar på allemanssparkonto medan tidigare gjorda insättningar får kvarstå. Förbundet utgår ifrån att avvecklingen enbart kommer att gälla sparandel på allemanssparkonto och inle sparandet i allemansfonderna. Dessa påverkar inte statens upplåning.

Kommittén påpekar atl riksgäldskoniorei för hushållsinlåningen inle

vill bli beroende av en enda distributionskanal. SFF anser atl distributio­

nen av statens upplåningsinstrument bör ske på det efTektivaste sättet. Det

68

är då viktigt att konstatera atl riksgäldskontoret genom alt utnyttja bank-     Prop. 1990/91:29

ernås kontorsnäl har en bra fungerande distributionskanal.

Bilaga 2

3.8 Landsorganisationen i Sverige (LO)

När del gäller avvägningen mellan intresset atl minimera kostnaden för slatsupplåning å ena sidan och behovei av atl bidra till makroekonomisk stabilisering å andra sidan är del väsentligt atl behandla det senare som ett huvudsyfte och låta statens upplåningskoslnad bestämmas som ett sekun­därt mål.

Del är LOs uppfattning atl regeringen/finansdepartementet har del centrala ansvaret för stabiliseringspoliliken, däri inbegripet samordningen mellan penning- och budgetpolitik. LO ställer sig därför frågande till följande uttalande i slutbetänkandel:

"Målet skall vara all riksbanken skall kunna föra en självständig pen­ningpolitik ulan att dess intentioner via riksgäldskontorets agerande oav­siktligt "läcker ut" till marknaden. Formerna för samråd mellan riksban­ken och riksgäldskontoret om avvägningen mellan slatsskuldspoliliken och penningpolitiken måste således återspegla en tydlig ansvarsfördelning. Samrådet mellan riksbanken och riksgäldskontoret skall vara infor-mefft..."

LO anser att finansdepartementets samordning bör leda till full klarhet hos marknadsaktörerna att upplåningskostnaderna är underordnade stabi­liseringspolitikens krav och att penningpolitiken, som genomförs av riks­banken, står i överensstämmelse med regeringens intentioner.

LO instämmer i kommitténs slutsals att statens utlandslånepolitik inver­kar på penningmarknaden och politiken. Besluten atl avstå från nyupplå-ning i utlandet och att nettoamortera statlig utlandsskuld i viss omfattning påverkar utrymmet på den svenska kreditmarknaden och direkt statens sammantagna kostnader för upplåningen.

LO anser det ligger en risk i all den statliga politiken för utlandsupplå­ning läggs fast alltför starkt och därmed ger en stel utgångspunkt för stabiliserings-, struktur- och fördelningspolitik. I vissa lägen kan en däm­pad ränteutveckling vara ett lämpligt operationellt mål. Del kan vidare le sig stötande att statens lånekostnader blir höga samtidigt som privata aktörer kan göra exceptionellt goda vinster på att låna i utlandet till låg ränta och tillgodogöra sig hög avkastning genom utlåning till svenska räntor utan att växelkursrisken är betydande effer ens existerar.

4 Utlåning via riksgäldskontoret

4.1 Riksgäldskontoret

Den av riksgäldskommittén föreslagna utvidgade kreditgivningen till stat­

liga affärsverk är enligt kontoret en naturiig fortsättning på den nuvarande

kreditgivningen. Kontoret viff emellertid på en del punkter precisera den

av kommittén föreslagna modellen.

69

Huvudförutsättningen för modellen är följande: dels skall kreditgiv-     Prop. 1990/91:29 ningen ske på strikt affärsmässiga villkor, dels skall kontorets huvudsakliga     Bilaga 2 uppgift att finansiera slalens budget ej störas av kreditgivningen. Dessa förutsättningar gör att följande krav enligt kontoret bör ställas på intern-banksverksamheten.

För del första skall enbart respektive upplåningsenhet inom kontoret operera som låntagare i marknaderna. Därigenom undviks rollsamman­blandning. För det andra bör internbanken verka resultatmässigt skilt från upplåningsenhelerna. Dessa krav gör att upplåningsenheternas upplåning slussas vidare till internbanken som inlernlån på identiska villkor. Genom denna konstruktion undviks att de ekonomiska riskerna överförs på den ordinarie upplåningsverksamheten.

Kontoret vill i del följande ta upp ett antal frågeställningar av vikt för internbankens operativa verksamhet.

För att internbanken skall kunna fungera på marknadsmassiga villkor och för alt en effektiv mätning av dess resultat skall kunna ske bör den tillskjutas ett långsiktigt "förlagslån" och operera i "egen balansräkning". "FÖriagslånel" bör beviljas av riksgäldskontorets styrelse och bör löpa med en ränta som i princip är relaterad till kontorets upplåningskostnad. "Förlagslånet" bör kunna få placeras antingen i form av lån lill affärsver­ken eller i form av innehav av värdepapper med förstklassig säkerhet och mycket hög likviditet i såväl svenska kronor som utländska valutor.

Det är av vikt för internbanken att kunna placera sitt kapital i värdepap­per med olika löptider. Vidare är det av rent affärsmässiga skäl väsentligt att köp och försäljning av värdepapper tillåts som etl led i en likviditets­förvaltning. En förutsättning för en kostnadseffektiv utlåning lill affärsver­ken är alt utlåning inle behöver åstadkommas genom en fullständigt matchande upplåning. Placeringar i värdepapper med förstklassig säkerhet och hög likviditet eller i bankdeposilioner garanterar atl internbanken kan möta ett affärsverks lånebehov genom alt likvidisera placeringar i markna­den. Det bör åligga riksgäldskontorets styrelse atl fastställa limiter för de ränterisker och kreditrisker som internbanken skall tillålas la. Likaså skall styrelsen fastställa regler för likviditetshanteringen.

Kommittén föreslår att 10 § i kontorets instmktion ges en ny lydelse. Den ovan beskrivna metoden för placering av likviditet är enligt kontorels mening förenlig med den föreslagna lydelsen.

En viktig fömtsättning för flexibilitet, marknadsmässighet och begränsat riksktagande är att riksgäidskontoret på den inhemska marknaden för internbankens räkning har möjlighet att emittera statsskuldväxlar och riksobligationer löpande samt att man direkt i marknaden löpande fritt kan köpa upp egna värdepapper. För att detta skall kunna ske bör den nu gällande modellen där uppköp sker via riksbanken ersättas med en där kontoret har en större frihet.

Utvecklingen av swapmarknaderna har möjliggjort ett förbilligande av den finansiella verksamheten. Ur detta perspektiv är det av synnerlig vikt att inlernbanken fritt kan få utnyttja ränte- och valulaswapmarknaderna samt termins- och optionsmarknadema i samband med kreditgivningen.

70

Alla sådana transaktioner bör ombesörjas direkt av internbanken så att     Prop. 1990/91:29

inga felaktiga signaler ges lill marknaden.

Bilaga 2

För all reglera del ekonomiska risktagandel i internbanken bör styrelsen i riksgäldskoniorei utarbeta risklimiter för inlernbanken. Dessa begräns­ningar skall avse ränte-, valuta-, kredit- och affärsrisker. En kontinueriig ålerrapportering av risktagandet bör ske lill styrelsen.

4.2 Statskontoret

Inlernlånen mellan upplåningsenheten och utlåningsenhelen innebär att ullåningsenhetens möjligheter att vara effektiv i den bemärkelsen all den kan hävda sig mol andra potentiella långivare till affärsverken mycket beror på statsskulden och upplåningsenhelens verksamhet. Är man vid upplåningsenhelen duktig och framgångsrik i alt låna billigt på marknaden så ökar det ullåningsenhetens affärsmöjligheter.

Enheterna blir alltså inte resultatmässigt oberoende av varandra. Kom­mittén har strävat efter atl åstadkomma organisatoriskt avgränsade resul-lalenheler. Detta uppnås inte i della fall. I likhet med vad statskontoret föreslog i sin rapport Riksgäldskontorets organisation (Rapport 1989:29) lill riksgäldskommiltén förordar statskontoret att uppgifterna som "statlig inlernbank" ingår i upplåningsenheten som ett särskilt ansvarsområde.

4.3 Riksrevisionsverket

RRV delar kommitténs förslag all riksgäldskontoret alltid skall ges en möjlighet att ge ett konkurrerande anbud sedan ett affärsverk utvärderat bästa finansieringsalternativ som marknaden erbjuder. Härvid förutsätts jämförbarhet, vilket kan försvåras när leasing ingår bland alternativen. Leasingförfarandets kalkylfömtsältningar innehåller skatteefTekter bl.a. beroende på att affärsverken ej är skattepliktiga.

RRV har inget atl invända mol förslaget att RRV i den årliga revisionen av affärsverken bör inkludera en granskning av verkens upplåning och grunderna för de alternativ som valls. RRV kan därvid från riksgälds-kontoret inhämta den dokumentation och information som erfordras för granskningen.

RRV tillstyrker atl affärsverks medel endast får lånas ut till dotterföretag inom en av regeringen angiven ram.

4.4 Postverket

Affärsverken verkar, i olika grad på konkurrensutsatta marknader och måste kunna agera på samma sätt som konkurrenter på respektive mark­nad.

Poslen har relativt lång erfarenhet av arbete med en internbanksfunk-

tion och är dessutom en stor aktör inom vissa delar av den finansiella

marknaden. De restriktioner som finns för Poslen i dag inom det finansi­

ella området innebär stora begränsningar för de olika affärsområdena inom

Posten.

71

Finansiella möjligheter eller restriktioner för Posten måste utformas så     Prop. 1990/91:29 alt affärsverket Posten får en med sina konkurrenter likvärdig och konkur-     Bilaga 2 rensneutral behandling.

När det gäller riksgäldskonlorets roll som slalens inlernbank kan Poslen acceptera att obligatorium skall föregligga att efterhöra riksgäldskontorets villkor.

Posten kan däremot inte acceptera:

att riksgäidskontoret alltid ska få möjlighet atl lägga ytterligare ett bud om bättre bud erhållits från annan kreditgivare

att rapportering alltid ska ske till RRV av gjorda affärer. Det borde räcka med den vanliga revisionen från RRV:s sida.

Poslen måste nämligen på alla sätt sträva efter att uppfattas som ett dynamiskt och konkurrensinriktal förelag och kan därför inle begära in offerter för att sedan använda dessa för all få etl bättre pris av riksgälds­kontoret.

Posten vill även betona betydelsen av att kunna göra upplåning i såväl utländsk valuta som i svenska kronor.

Poslen delar kommitténs uppfattning att det för en rationell styrning av affarsverkskoncernen är nödvändigt att koncernslyrelsen får friare möjlig­heter till lån på kommersiella villkor inom koncernen. Riksdagen har genom särskilt beslut bemyndigat regeringen att besluta om kapitaltillskott mm för Postens vidkommande lill Poslbolagen AB. Posten ställer sig positiv till kommitténs förslag att verkets medel skulle kunna lånas ul till förelag inom affTärsverkskoncernen.

4.5 Televerket

Med hänvisning lill atl Televerkskoncernen sedan 1984 sköter sin egen finansiering på samma kreditmarknad som konkurrenterna (f n. dock utan möjlighet till utlandsupplåning) har vahs, att enbart avge yttrande över de delar i slutbetänkandet som kan ha påverkan på koncernens nuvarande finansverksamhet.

Televerket vill redan inledningsvis framhålla att minimering av de finansiella kostnaderna, även om kostnadseffektiv upplåning i sig är bety­delsefull, ej utgör Televerkets viktigaste motiv för val av finansiell strategi och organisation. Det är snarare så atl den finansiella strategin främst syftar till att stärka Televerkets ställning och totalresultat på telemarkna­den.

En telemarknad där aktörerna (kunder och konkurrenter) dessutom är känsliga för att konkurrensneutrala spelregler upprättas och vidmakthålls. Del är därför viktigt all förstå alt Televerkels möjligheter atl i eget namn få agera på kreditmarknaden är elt viktigt inslag i Televerkets konkurrensför­måga och framgång på telekommunikationsmarknaden.

Mot bakgrund av riksdagens beslul den 7 mars 1984 har möjligheterna att uppta lån för Televerkels verksamhet delegerats till Televerket. Detta innebär, att all kapitalanskaffning till Televerket görs utanför statsbudge­ten av Televerket självt eller genom verkets bolag, Teleinvest AB.

Televerket betraktas i del här sammanhanget som moderföretag i en

72

koncern där bolagen inom Teleinvestgmppen också ingår. Kapitalanskaff-     Prop. 1990/91:29 ningen lill koncernen handhas normall alltid av koncernens inlernbank     Bilaga 2 inom Teleinvest AB. Televerkels och bolagens kapitalförsörjning sker genom att de i sin tur lånar eller placerar via Teleinvest AB.

Om Televerket vid något tillfälle kan uppnå bättre lånevillkor än Telein­vest AB kan givelvis även Televerket självt uppta lån eller placera.

Enligt proposition 1984/85:100 har Televerket möjlighet atl föra över medel mellan verket och Teleinvest AB för atl uppnå cash pooling-effekter, innan inlernbanken vänder sig till kreditmarknaden med koncernens nel-tobehov.

Teleinvesls upplåning garanteras av Televerket inom en ram, som reger­ingen har fastställt till f n. 14 miljarder kronor. Denna garantiram omfat­tar förutom garantier för upplåning även andra garantiåttaganden från Televerket gentemot Teleinvest AB.

Televerkskoncernen har sedan verksamhetsåret 1984/85 t.o.m. 1989 investerat drygt 40 miljarder kronor som finansierats via den öppna kreditmarknaden.

För att på ett effektivt sätt kunna styra och kontrollera upplåningsverk-samhelen har internbanken inom Teleinvest AB, en egen internstyrelse i vilken ingår generaldirektören. Televerkets ekonomidirektör, Vd i Telein­vest AB, en extern ledamot samt chefen för internbanken. Verksamheten regleras genom en internt framtagen inlernbanksinstmktion och finanspo-licy. Därtill föreligger föreskrifter om behörigheter och teckningsrätter samt fullmakter, affärssekretess och inlernkontroll.

Utgångspunkten för riksgäldskommilténs arbete anges vara, att för­bättra samordningen av den statliga finansförvaltningen och att skapa enhetlighet vad gäller finansiering av affärsverken. Vidare har angivits, atl del visserligen är så, "att affärsverken är olika och att detta kan motivera skilda lösningar, men kapitalförsörjningen bör ändå bygga på en gemen­sam grundsyn". Utgångspunkten för en gemensam modell för kapitalför­sörjning är, att affärsverken är en del av staten och inte separata juridiska enheter.

Förutsättningar är dock helt olika för affärsverken vad avser t.ex. bran­

schens utvecklingstakt och graden av nationell och internationell konkur­

rens. Skillnader finns även i förekomsten av uppbyggd finansiell kompe­

tens och organisation för hantering av finansieringsfrågor, dels för egen

operaliv verksamhet, dels för alt underlätta för kunderna att tillgodogöra

sig koncernens utbud av produkter och tjänster. Televerket har t.ex. inom

sin koncern elt eget finansbolag, som arbetar i konkurrens med andra

finansbolag bl.a. de bankanknutna finansbolagen. Av alla affärsverken har

Televerkskoncernen den längsta erfarenheten av att arbeta med en intern-

banksfunklion och alt via eget konkurrerande finansbolag arbeta med att

finansiera kundernas affärer med koncernen. Den finansiella kompetensen

inom Televerkskoncernen har successivt byggts upp under 1980-talet och

befinner sig i dag på en mycket kvalificerad nivå. De finansiella möjligheter

koncernen har haft, att t.ex. agera på certifikats- och obligationsmarkna­

derna, har varit stimulerande och utvecklande. Med en återgång lill riks­

gäldskontoret som finansiär riskerar Televerkskoncernen tappa den finan-

73

siella kompetens som byggts upp, eftersom arbetsinnehållet begränsas och     Prop. 1990/91:29 de, i finansiellt hänseende intressanta och utvecklande arbetsuppgifterna     Bilaga 2 på sikt blir centraliserade till riksgäidskontoret.

Föreliggande skillnader i fömtsättningama medför, att eftersträvade samordnings- och standardiseringssträvanden hos Riksgäldskommiltén måste rymma en mycket hög grad av flexibilitet och verksspecifik anpass­ning där den ekonomiska nyttan inte enbart fokuseras på de kortsiktiga finansiella villkoren i sig (d.v.s. villkoren för lån, placeringar etc). Det är nödvändigt, all ett bredare betraktelsesätt anläggs där påverkan på kon­cemens marknadssituation vägs in och balanseras mot de möjligheter som ställs till förfogande för andra nationella och intemationella aktörer på telekommunikationsmarknaden. Utvecklingen mol avreglering, konkur­rens och marknadsanpassning har bl.a. beskrivits i Televerkets senaste Ireårsplan till regeringen.

Det kan konstateras och måste beaktas, att telekommunikationsmark­naden är och blir alltmer internationell till sin karaktär. Delta medför, alt Televerket kommer att utsättas för en alltmer snabbrörlig internationell konkurrens, som i dag saknar motstycke inom övriga afllrsverksområden. Den svenska telemarknaden är en av de mest avreglerade marknadema i världen. Denna avreglering har gått hand i hand med avregleringarna inom det finansiella området. En återgång lill en hårdare finansiell koppling till den statliga upplåningsverksamheten och till statlig reglering av Telever­kets låneverksamhet är en klar marknadsmässig nackdel i nuvarande och framtida förväntade marknadssituation. Varje anknytning till staten av finansiell natur kommer alt granskas minutiöst av konkurrenlema ur konkurrensneutralitelssynvinkel. Vid en hårdare koppling lill den statliga finansieringen förväntas kopplingen i sig kunna nyttjas av konkurrenter för all misstänkliggöra Televerkskoncernens konkurrensfömtsättningar.

Finansiella möjligheter, eller restriktioner, för Televerket måste utfor­mas på sådant sätt, att nationella och internationella konkurrenter får en likvärdig och konkurrensneulral behandling. Genom konkurrensen utsätts kunderna inom både privatmarknaden och företagsmarknaden för en stark påverkan i sina attityder där varje inblandning från statens sida i Telever­kets finansierings- eller affärsverksamhet kan nyttjas lill nackdel för Tele­verket av konkurrenterna. 1 Televerkets affärskoncept ingår finansiering via Telefinans AB i basutbudel av produkter och tjänster. Det är viktigt att Televerkskoncernens ledning och styrelse har det fulla ansvaret för verksamhetens bedrivande, vilket även inkluderar finansieringen, t.ex. vad gäller formen och källor för upplåningsverksamheten. Dessutom måste beslutsprocessen vara snabb och effektiv.

Konkurrensen är i dag omfattande inom såväl produktområdet som nät och nättjänster. Den främsta konkurrensen har hittills funnits inom inter­nationell trafik (t.ex. IBM, GEISCO, BTI m.fl.) men även den nationella utsätts för en allt starkare konkurrens och framförallt i storstadsområdena ökar konkurrensen. Den avreglering som pågår runt om i världen kommer all locka ytterligare inlernalionella och nationella konkurrenter lill den svenska telekommunikationsmarknaden. För att möta den internationella

74

konkurrensen har inom koncernen bl.a. bildats ett särskilt bolag, Swedish     Prop. 1990/91:29

Telecom Intemational.

Bilaga 2

De angivna skälen om gemensam gmndsyn, enhetlighet och samordning är inle tillräckliga skäl för den enligt förslaget hårdare centraliseringen till Riksgäldskontoret av de konkurrensutsatta affärsverkens finansiering. De möjligheter som Riksgäldskommmitlén vill erbjuda affärsverken skulle dock kunna erbjudas förvaltningsmyndigheter, som härigenom skulle kunna förbättra sitt Cash Management medvetande och stimuleras lill ett positivt finansiellt agerande. För staten som helhet torde en sådan inrikt­ning kunna ge en större totalekonomisk behållning.

Från konkurrensneutralitetssynpunkt kan inte Televerket acceptera Riksgäldskommitténs förslag:

-

all obligatorium skall föreligga att koncernen alltid skall efterhöra Riksgäldskontorets villkor,

-

att Riksgäldskontoret alltid skaff få möjlighet atl lägga ytteriigare ett bud om bättre bud erhållits från annan kreditgivare. (Strider mot seriös upphandlingsetik enligt upphandlingsförordningen).

Riksgäidskontoret skall fortlöpande rapportera till Riksrevisionsverket om hur (och var) affärsverken väljer sina finansieringsalternativ, så att Riksrevisionsverket kan genomföra granskning av gmnderna för de finan­siella alternativ som valts.

Att granskning skall kunna genomföras ligger självfallet också i Telever­kels intresse, men den bör gmndas på de marknadsfömtsättningar som gäller. I grundema för val av andra alternativ än Riksgäldskontoret, måste även sådana argument vägas in, såsom t.ex. negaliv påverkan i marknads­föring och attitydpåverkan inom olika marknadssegment i de fall en koppling till den statliga finansieringen skulle tillämpas.

Televerkets marknadsfinansiering och publiciteten kring denna har på etl myckel förtjänstfullt sätt bidragit till en positiv image för hela koncer­nen, som ett dynamiskt och konkurrensinriktal företag. Den marknads­massiga och ekonomiska effekten härav är inte försumbar och måste beaktas utifrån elt totalekonomiskt betraktelsesätt om ett alternativ med finansiering via Riksgäidskontoret skulle bli aktuellt atl överväga fram­över.

Televerket önskar i dag få utökade möjligheter att på elt konkurrensneu­tralt sätt kunna nyttja de finansiella marknader som våra konkurrenter har tillgång till. I och med att konkurrensen blir mer och mer internationell önskar Televerket därför, i enlighet med tidigare framförda krav, att i eget namn få möjlighet att ta upp lån på den intemationella kapitalmarknaden. Utländska och svenska konkurrenter kan t.ex. erbjuda marknaden (även den svensk-anknutna) leasingfinansiering av telekommunikationsulmst-ning i lågräntevalulor, vilket Televerketskoncernen i dag är förhindrat atl erbjuda.

Televerket förordar med hänvisning till vad som ovan anförts atl:

Televerkskoncernen får behålla nuvarande finansieringsform med emissioner av telecertifikat och teleobligationer av marknads- och konkurrensneutralitetsskäl.

Televerkskoncernen får dispens från det obligatorium alt nyttja

75

Riksgäidskontoret som skisseras i betänkandet. Relationen med     Prop. 1990/91:29

Riksgäldskontoret bör enbart bygga på frivillighei och affärsmässig-     Bilaga 2

hel.

I grunderna för val av annan finansiering än via Riksgäldskontoret skall vägas in de skäl som sammanhänger med eftersträvad konkur­rensneutralitet, attitydmässiga nackdelar ur marknadssynvinkel m. m,, dvs. sådana faktorer som påverkar det ekonomiska utbytet av koncernens totala affärsmässiga verksamhet, (vari finansiering som tidigare nämnts ingår som en del i koncernens basutbud av tjänster och produkter).

Televerkskoncernen i eget namn får möjlighet att ta upp lån på den internationella kreditmarknaden för bl.a. investeringar. Som huvud­alternativ förordas att affärsverkens utlandsupplåning oavsett ända­mål går utanför ullandslånenormen, men regleras inom av regeringen fastställd ram. Någon särskild garanti från Riksgäidskontoret vid utlandsupplåning erfordras ej.

Kommitténs förslag om större generell möjlighet lill kapitalöverfö­ring mellan verk och bolag inom affärsverkskoncerner tillstyrks.

4.6 StatensJärnvägar (SJ)

SJ välkomnar utredningens understrykande i kapitel 4. Utlåning via Riks­gäldskontoret att "relationerna mellan affärsverken och riksgäldskontoret bör ...bygga på frivillighet och ekonomiska incitament" (s. 70), ett system som "bygger på frivillighet och konkurrens och inte på regleringar" (s. 70) samt att "stymingen av affärsverken och dess dotterbolag bör ske genom affärsverkets styrelse". Vidare sägs "all staten anförtror styrelsen utform­ningen av ägaransvaret när del gäller finansiering och kapitalöverföringar inom affarsverkskoncemen" (s. 69) och atl "styrelsen med kommitténs utgångspunkter kommer atl fungera som en koncernstyrelse" (s. 69).

Det senare, på samma sätt som de flesta rekommendationer utredningen framför beträffande affärsverkens instruktioner, har redan genomförts vad beträffar SJ. SJ arbetar med en fungerande koncernstyrelse som i sin tur har fastslagit en finanspolicy för SJ.

Del bör understrykas att i och med att statsmakterna har lagt fast ett bestämt soliditetskrav för SJ har man i praktiken beslutat om en "ram" för SJs upplåning. Denna ram inbegriper dessutom alla borgensåtaganden. Enligt SJs mening är denna modell med av regeringen fastställda soliditets­krav för de olika affärsverken starkt att föredra framför utredningens mer komplicerade förslag där regeringen skall fastställa såväl upplånings- som borgensramar av olika slag.

En annan generell kritik som kan riktas mot utredningen är att man

genom att hantera samtliga affärsverk i ett sammanhang helt har bortsett

från de konkurrensutsatta affärsverkens specifika situation. Det saknas en

beskrivning med utgångspunkt från de konkurrensutsatta affärsverkens

situation och vad som skiljer dem från deras huvudkonkurrenter vad gäller

finansieringsmöjligheter. Det är självklart på det sättet att detta är den

relevanta jämförelsen ur SJs synpunkt. SJ delar därför inte utredningens

76

synpunkt atl del är "nödvändigt att skapa enhetlighet vad gäller finansie-     Prop. 1990/91:29 ring av affärsverken". Utgångspunkten kan därför inte vara formell i den     Bilaga 2 meningen att affärsverken är en del av staten ulan måste tillfullo gmndas på den omvärld respektive verk arbetar inom.

Kritik bör också riktas mot utredningens distinktion mellan kort- och långfristig upplåning. I praktiken är det naturligtvis ofta så att t.ex. ett investeringsprojekt initiall finansieras genom olika kortfristiga facilileter för alt i ett senare skede refinansieras på ett mer långfristigt sätt. Dessa realiteter innebär alt utredningens distinktion är irrelevant i dag.

Utredningen har inte heller belyst den stora variation av finansierings­former som i dag existerar för företag. Av betydelse är också atl utred­ningen har helt bortsett från företags, inklusive affärsverks, möjligheter att genomföra mer eller mindre komplexa kombinationsaffärer exempelvis via leasing, fastighetsrenting, och sale-lease back. I dessa fall kan det vara svårt att renodla finansieringskostnaden, då denna kan var nettot av ett flertal relaterade transaktioner. Därigenom försvåras möjligheterna atl göra en kostnadsjämförelse med t.ex. riksgäidskontoret.

Rent allmänt bör understrykas att utredningens resonemang rörande riksgäldskontorets stordriftsfördelar är korrekt vad beträffar upplåning i standardiserade former med masspapper av typen statsskuldsväxlar och riksobligationer. En mindre låntagare än riksgäidskontoret kan ofta på elt kostnadseffekiivt sätt utnyttja tillfälliga marknadsimperfiktioner eller mindre nischmarknader. Även inom ramen för t.ex. eU. svenskt eller internationelh certifikatprogram kan en mindre låntagare från tid till annan erhålla bättre villkor än riksgäldskontoret.

SJ välkomnar utredningens förslag (s. 70) att "affärsverken skall vara fria att välja den finansieringsform och finansieringskälla som är mest ekonomisk" samt möjligheterna atl "efterhöra vad upplåning i riksgälds­kontoret kostar", men kan inte acceptera ett tvång att inhämta bud från riksgäldskontoret. Det är dessutom, enligt SJs mening, totalt oacceptabelt att ge riksgäldskontoret möjlighet atl i efterhand förbättra ett dåligt bud. Förutom atl ett sådanl förfarande är affärsmässigt oetiskt skulle det allvar­ligt kunna försvaga och försvåra SJs relationer till andra potentiella, och med riksgäidskontoret konkurrerande finansieringskällor. Då SJ konkurre­rar med andra transportförelag, inom och utom landet, kan det också ifrågasättas om utredningens förslag beträffande riksgäldskonlorets roll som finansiär i alla avseenden överensstämmer med EGs regler om kon­kurrensneutralitet. SJ ifrågasätter också om detta förfarande t.o.m. är i överenskommelse med andan i upphandlingsförordningen.

SJ kan inte heller acceptera utredningens förslag (s. 72) om en överpröv­ning i efterhand av riksgäidskontoret eller riksrevisionsverket. Någon rapportering från SJs sida lill riksgäldskoniorei kan inle accepteras annat än möjligen av statistiska skäl. Relationerna mellan SJ och riksgäldskonto­ret skall inte vara av annan natur än SJs relationer med andra potentiella och konkurrerande finansieringskällor. SJs styrelse har genom sin finans­policy och sina interna regler för beslutsfattande och revision redan tagit det ansvar utredningen berör.

Vad beträffar upplåning i utländsk valuta vill SJ understryka att affärs-

77

verkens upplåning måste ligga utanför den statliga ullandslånenormen, Prop. 1990/91:29 vilken utformning den än har. Affärsverkens upplåning är helt motiverad Bilaga 2 av affärsmässiga hänsyn och kan därför betraktas som helt fristående från riksgäldskontorets operationer. Några trovärdighetsproblem behöver där­för aldrig uppslå. I och med att upplåning i valuta genom möjligheterna till skuldbytesavlal, så kallade swap avtal, i många fall kan komma att genom­föras då della är en kostnadseffektiv metod att låna kronor kan distinktio­nen mellan krön- och valutaupplåning inte upprätthållas. På samma sätt är det fullständigt tänkbart för ett affärsverk all genomföra en kronupplåning för alt genom en valutaswap i praktiken göra ett valutalån.

I stället för utredningens förslag på sid. 72 anser SJ alt affärsverken skall vara fria all låna i utländsk valuta utan annan begräsning än del soliditet­skrav som gäller för verket och de interna regler för riskhantering som styrelsen må fastställa från lid lill annan. Någon distinktion mellan kort-och långfristig finansiering kan och bör inte heller göras. Inte heller finns det anledning atl begränsa vilka finansieringskällor eller marknader affärs­verken får utnyttja.

I detta sammanhang kan också ifrågasättas om inle utredningens förslag (s. 72) alt "finansiering av export och import skall affärsverken kunna göra antingen via svensk (vår understrykning) affärsbank..." slår i strid med EGs bestämmelser.

Utredningen påpekar helt korrekt alt "affärsverken är en del av staten. De olika affärsverken är inte separata juridiska personer utan en del av samma juridiska person." (s. 13). Detta tycks ligga lill grund för förslaget (s. 72) all "om upplåningen (utomlands) ej sker genom riksgäldskontoret skall det utfärdas en garanti från riksgäidskontoret med full underborgen från affärsverket."

Då SJ är en del av staten, är detta förslag om garanti från en annan statlig myndighet både onödigt, byråkratiskt och kostsamt. Del är väl känt alt en låntagare med garanti generellt betalar en högre ränta än om garantigivaren själv lånar. Då utredningen dessutom föreslår all riksgäidskontoret skall la betalt för sin garanti uppstår en helt onödig dubbel fördyring. Enligl SJs mening är del fullständigt möjligt att genomföra en ordning där affärsver­ken lånar, eller garanterar sina dotterbolags upplåning, i eget namn t.ex. i formen "Svenska Staten genom Statens Järnvägar" ("Kingdom of Sweden on behalf of ...") . Den nödvändiga kontrollen sker genom de tidigare nämnda soliditetskraven saml genom en regelbunden rapportering lill riksgäldskontoret av såväl direkt skuld som garanterad skuld för dotterbo­lagens räkning. På detta sätt kan man säkerställa affärsverkens möjligheter till kostnadseffektiv finansiering. Samtidigt anser SJ det vara väsentligt särskilt beträffande upplåning i utländska marknader all affärsverken rent avtalsjuridiskt, där della är praktiskt möjligt, anpassar sig lill de normer som riksgäldskontoret redan förhandlat fram. Riksgäldskonlorets juridiska expertis bör därför kunna utnyttjas av affärsverken.

Vad avser utredningens förslag beträffande kapitalöverföring mellan

affärsverk och bolag inom affarsverkskoncernen, vill SJ framföra att utred­

ningens förslag alt införa ramar i stället för nuvarande ordning med

regeringsbeslut i varje enskilt fall är ett steg framåt. Någon av regeringen

78

fastställd ram behövs inte om man i stället byter ul nuvarande regler mol     Prop. 1990/91:29 ett krav att lån mellan olika enheter i en affärskoncern alltid måste ske till     Bilaga 2 marknadsmassiga villkor. Dessutom är fastställande av solidiletsnivåer på koncernnivå vilkel tidigare framhållits en bättre lösning än ramar.

SJ vill vidare peka på utredningens bedömning (s. 135 och 139) atl dess förslag medför alt del krävs en betydande komptetensuppbyggnad på riksgäidskontoret för att kunna genomföra den föreslagna rollen som effektiv finansiär av affärsverken. En sådan kompetensuppbyggnad kom­mer naturligtvis atl la lid, möjligen lång tid, och kan knappast påbörjas förrän beslul har fallals i riksdagen. Del är därför svårt alt se hur elt syslem av delta slag skulle kunna börja fungera förrän efter en betydande tidsul­dräkl.

I egenskap av all vara ett konkurrensutsalt affärsverk med omfattande och komplicerade finansiella behov kan SJ självfallet heller inle acceptera status quo under en övergångsperiod, samtidigt som SJ anser sig redan ha den nödvändiga kompetensen inom detta område.

Den senaste tidens arbetsmarknadskonflikt inom banksektorn visar tydligt hur väsentligt det är ur SJs synpunkt all kunna fritt söka finansie­ringskällor och villkor för finansieringen inom och utanför Sverige utan atl vara hänvisad lill riksgäldskontorets villkor.

Det är därför angelägel all regeringen snarast möjligt genomför de förändringar SJ har föreslagit i detta remissvar och i tidigare skrivelser till regeringen.

Avslutningsvis vill SJ föreslå all utredningens förslag och rekommenda­tioner modifieras i enligt med ovan framförda synpunkter.

4.7 Vägverket

Kommittén konstaterar atl relationen mellan afTärsverk/myndigheter och Riksgäidskontoret vid upphandling av kapital ska bygga på frivillighet och ekonomiska incitament. Vägverket instämmer i all detta ska vara grund-fömlsällningen för den framlida upplåningsverksamheten.

Riksgäldskommittén föreslår all Riksgäidskontoret ska ha räll all alllid försl få lämna bud lill affärsverken/myndigheter. Därefter kan affärsver­ken/myndigheterna undersöka andra alternativ. Om affärsverken/myndig­heterna avser all välja annan upplåning än den Riksgäidskontoret offererat ska förnyad kontakt las med Riksgäldskoniorei som därmed får möjlighet att överväga etl nytt bud.

Vägverket avvisar della förslag. Kommitténs förslag medför orationell och fördyrad upphandling vilkel inle bör byggas in i förutsättningarna för en modern statsförvaltning. Vägverket anser att upphandling av kapital bör ske i enlighet med upphandlingsförordningen. Riksgäldskontoret bör emellertid alllid beredas tillfälle alt dellaga i anbudsgivningen. Respektive affärsverk eller myndighet bör i sin handläggning hålla en hög affarsmoral och följdaktligen behandla alla anbudsgivare lika.

79

4.8 Sjöfartsverket

Prop. 1990/91:29

För upplåning, och för placering av överskottsmedel är sjöfartsverket exklusivt hänvisade lill riksgäldskontoret. Kommittén föreslår all affärs­verken skall vara fria atl välja den finansieringsform som är mest ekono­misk.

Sjöfartsverket tycker förslaget är bra men vill peka på all kraven på kontakter med riksgäldskontoret bör utformas på ett smidigt sätt. Det bör enligt sjöfartsverkets mening inle vara nödvändigt att först efterhöra kostnaderna för upplåning i riksgäldskontoret. Myndigheten bör samtidigt kunna undersöka kostnaderna för annan upplåning.

Sjöfartsverket anser också atl de friare formerna för upplåning bör motsvaras av elt förslag om en friare placering av överskottsmedel. Sjö­fartsverket förutsätter att verket ges sådan möjlighet genom föreskrift i regleringsbrevet eller på annat sätt.

4.9 Luftfartsverket

Utlåning till ajfdrsverken (4.2) och kapitalöverföring mellan affärsverk och bolag inom affärsverkskoncernen (4.3)

Verket tillstyrker föreslagna ändringar. Dock anser verket att kravet på atl ta förnyad kontakt med riksgäldskontoret efter eventuellt val av annan finansiär bör slopas. Del finns risk för alt beslul fördröjs och affärsmöjlig­heter omintetgörs med detta förfarande.

I avsnittet 4.2.4 Uppföljning anges att affärsverkens styrelse bör ta ett större ansvar för att följa upp finansieringsvalen och då särskilt bedöma grunderna för de alternativ som valts och atl RRV bör granska detta i samband med den årliga revisionen. Ägaren får därigenom möjlighet alt granska om verket agerat affärsmässigt utan krav på förnyad kontakt med riksgäidskontoret.

Nuvarande verksamhet (4.1)

Verket förutsätter atl de friare möjligheter vid val av finansieringskälla som kommittén föreslår även kommer att gälla för verkels möjligheter att placera likviditelsöverskott.

4.10 Bankinspektionen

Rörande elt av kommitténs förslag vill bankinspektionen anföra en sär­skild aspekt. Affärsverken bör enligl kommittén visserligen begära in anbud från riksgäidskontoret men vara fria att välja den mest ekonomiska finansieringsformen inkl. lån på öppna marknaden. Man skall emellertid alltid tvingas återkomma till riksgäldskontoret en andra gång för att där­med ge kontoret en sista chans alt la hem affären.

Del framstår för bankinspektionen som märkligt att kommittén alls

behandlat förslaget som i alla anbudssammanhang skulle betraktas såsom

icke seriöst. Skulle det i bankinspektionens tillsynsverksamhet uppdagas

80

att kreditgivare knutit låntagare till sig på liknande villkor, skulle detta     Prop. 1990/91:29 utan vidare föranleda ett ingripande från inspektionen. Förslaget avstyrks     Bilaga 2 av bankinspektionen.

Bankinspektionen avstyrker sålunda förslaget

alt det i riksgäidskontoret inrättas en separat internbank med uppgift atl sköta affärsverkens kapitalförsörjning,

all del föreslagna anbudsförfarandet vid utlåning till affärsverken införs,

alt riksgäldskontoret ges möjlighet att bygga upp likviditet i utländsk valuta.

4.11 Allmänna pensionsfonden (1 3:e fondstyrelserna)

Enligt nuvarande ordning sker affärsverkens upplåning i riksgäidskontoret inom en av riksdagen fastställd kreditram. Det rör sig både om rörelsekre­diter och krediter lill långsiktiga investeringar. Från riksgäldskontorets sida sker ingen ändamålsprövning av kreditema. Riksgäldskontorets mot­svarande upplåning redovisas som statsskuld.

Riksgäldskonlorets in- och utlåning gentemot affärsverken kan enligt betänkandet liknas vid en statlig affärsbanksverksamhet. Den skall därför också organiseras i enlighet härmed. Detta skulle bl.a. innebära alt riks­gäidskontoret har frihet att bedriva kreditgivningen på ett sådanl sätt atl det ger överskott. Av olika alternativ till organisatoriska lösningar föreslår kommittén en separerad internbank som styrs av resultatmål och risk-restriktioner. Verksamheten skall vara helt självbärande och finansieras i samband med utlåningen. Del kommer all krävas en hel del nya tjänster.

Kommittén diskuterar olika alternativ för internbankens finansiering. Upplåningen skulle helt och hållet kunna förläggas lill penningmarknaden. Kommittén förordar emellertid en lösning med internlån från slalsskulds­enhelen lill inlernbanken. Inlernlånen skall baseras på upplåningsenhelens alternativkoslnader vid marknadsupplåning. Genom delta arragemang kan slalsskuldsenhelen inpassa inlernbankens upplåning i sina emissions­planer och därmed öka möjlihgelerna alt ge statsskulden en önskvärd löptidsprofil. Med kommitténs förslag skulle "internbankens" upplåning komma att ingå i den av riksgäidskontoret redovisade statsskulden. Med denna uppläggning uppkommer en ganska godtycklig och lill sin innebörd oklar uppdelning av riksgäldskonlorets upplåning lill statsverket respek­tive affärsverken. Från denna synpunkt hade det varit klarare alt för inlernbanken välja alternativet med egen upplåning på marknaden. Där­igenom hade också dess verksamhet blivit garanterat konkurrensutsatt.

Ett avsteg från den programmatiska marknadsmässigheten är alt riks­

gäidskontoret föreslås ge rätt att alltid först få lämna bud till affärsverken.

Dessa har visseriigen ingen skyldighet att låna i riksgäidskontoret ulan kan

 liksom fn. Televerket välja andra finansieringsformer. De skall

emellertid la förnyad kontakt med riksgäldskontoret om det visar sig att

det finns skäl för affärsverket att välja annan upplåning än den som

riksgäldskontoret offererat. Detta skulle ge riksgäldskontoret en privilige-

rad särställning bland långivarna och upphäva den marknadsmässighet

som utredningen säger sig eftersträva.

81

6    Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 29

4.12 Domänverket

Prop. 1990/91:29

Bilaga 2 

Yttrandet avser enbart punkterna 4.2 Utlåning lill affärsverken och 4.3

Kapitalöverföring mellan affärsverk och bolag inom affarsverkskoncemen.

Domänverket tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag. Verket finner det angeläget att den verksamhet som Domänverkskoncernen bedriver kan erhålla fria finansieringsformer som jämnställer koncernen med andra företag. Samtidigt börden ägarmässigagemenskapen inom staten utnyttjas för en effektiv finansiering. Verket vill även betona att koncernen dels har ett självfinansieringsansvar för verksamheten dels bedriver konkurrensut­salt verksamhet såväl i affärsverket som i dotterbolagen.

Domänverket tillstyrker förslaget att affärsverken skall vara fria atl välja den finansieringsform och finansieringskälla som är mest ekonomisk samt att riksgäldskontorets villkor alltid skall efterhöras. Domänverket tillstyr­ker ej förslaget enligt punkt 4.2.2 andra stycket: "Om det visar sig att det finns skäl för affärsverket att välja en annan upplåning än den riksgälds-kontoret offererat skall dock affärsverket ta fömyad kontakt med riksgälds­kontoret. Kontoret bör därmed också få möjlighet att överväga ett nytt bud".

Ett sådant förfaringssätt kan ej anses utgöra en affärsmässig upphandling eftersom konkurrenterna sätts ur spel genom att riksgäldskontoret ges ytteriigare en möjlighet till offertgivning. Konkurrenterna kommer troligen finna det meningslöst alt lämna offert under ovan citerade fömtsättning.

Av punkt 4.2.2 fjärde stycket framgår att affärsverkens upplåning inte är

reglerad i deras instruktioner och att enhetliga regler för affärsverkens

upplåning bör åstadkommas. Av instruktionen för domänverket framgår

dock bl.a. all "domänverket får använda medgiven rörlig kredit i riksgälds-

kontoret " samt att domänverket inom vissa ramar kortfristigt får

överföra medel mellan verket och dess dotterbolag. Domänverket ifråga­sätter dock om några ramar skall behöva sättas för företag som skall självfinansiera rörelsen.

Domänverket tillstyrker kommitténs förslag all medel får lånas ul till dotterbolag på marknadsmassiga villkor med den ändringen all några ramar ej behöver fastställas. Domänverkskoncernen har som ovan nämnts för närvarande denna möjlighet inom begränsade ramar.

Domänverket fömtsätter vidare att möjligheter att placera likvida över­skottsmedel på marknadsmassiga villkor kommer att föreligga som ett komplement till inlåning hos riksgäidskontoret.

4.13 Affärsverket FFV

INLÅNING TILL RIKSGÄLDSKONTORET

I slutbetänkandel föreslås en separerad internbanksverksamhel en tanke vilken vi stödjer bl.a. med avseende på att dess efFekliviiet lättare kan följas upp och alt man ur verksamheten erhåller ett resultat.

1  kapitlet 4.4.1   "Former för internbanksverksamheten" diskuteras

marknadens behov av bl.a. inlåningsprodukter.

82

Synpunkt: I FFV-koncernens placeringspolicy fömtsätts alt alltid bästa     Prop. 1990/91:29 placering söks med avseende på kreditrisk, ränterisk och likviditetsrisk.        Bilaga 2

I dag kan tyvärr FFV affärsverket "bara" placera sin överskottslikviditet hos riksgälden resp. på konto i svensk affärsbank. Detta innebär ur begrep­pen konkurrens resp. vinstmaximering all FFV affärsverkels placerings-möjligheter är "stympade". Detta är en mycket otillfredsställande situa­tion.

Det vore en stor fördel om riksgälden i det framtida produktsortimentet kunde erbjuda affärsverken vad marknaden i övrigt erbjuds av kreditinsti­tuten.

Detta fömtsätter att inte bara s.k. dagslån eller vissa standardiserade inlåningsprodukter erbjuds till affärsverken såsom placeringar utan varje annal på marknaden förekommande placeringsinstrument.

Detta innebär all placeringar motsvarande slatsskuldväxlar, riksobliga­tioner saml de teoretiska instrumenten ränteterminer resp. ränteoptioner skall erbjudas prismässigt för att affärsverken skall kunna hantera sin portfölj på, ur sin synpunkt bästa sättet.

Kan inle riksgälden erbjuda affärsverken dessa vad marknaden i övrigt erbjuder, så måste affärsverken få möjlighet alt söka placering av sina överskottsmedel på marknaden.

Affärsverken får därmed möjlighet alt konkurrera på sina marknader på samma villkor som sina konkurrenter och därvidlag får inte byråkratiska regler hindra delta inte ens vad gäller affärsverkens placeringsmöjlighe-ler och därvid samma möjlighet till avkastning på de placerade medlen. På lång sikt uppkommer därmed hotet om utslagning på de olika delmarkna­derna;

UTL

Å

NING AV S

Å

V

Ä

L SVENSK SOM UTL

Ä

NDSK VALUTA

I kapitel 4.2.1 diskuteras utgångspunkter i samband med finansiering av affärsverken.

Vi vill gärna kommentera det av utredningen sagda att i del fall som ett affärsverks finansiering görs av etl dotterbolag i form av t.ex. elt aktiebolag så blir dotterbolaget bedömt av kreditgivaren som en del av staten, efter­som della ägs av affärsverket.

Eftersom en normal kredittagare t.ex. ett börsnoterat aktiebolag bedöms av kreditgivare, säg bank, med utgångspunkt från bankens s.k. kapitaltäck-ningskrav, erhåller en affärsverkskoncern ofta samma villkor som om det var staten själv som fungerade som låntagare.

Vad som kan åstadkommas ur konkurrens- neutralitetssynpunkt även om vi nu inte talar i egen sak vore all bankema/kreditinstituten bedömde en affärsverkskoncern efter samma regler som ett börsnoterat företag. Denna neutralitetsaspekt borde innebära att diskussionen om gynnande respektive icke gynnande av bolagsdelen i en affärsverkskoncern torde bortfalla. Myckel skulle därvid vara vunnet när det gäffer kapitalö­verföringar mellan verk och bolag och vice versa.

Vi vill även kommentera det i stycke två i kapitel 4.2.2 om förslag till

utlåningsmodell.

83

Vi stödjer tanken om konkurrens och om frivillighei och stödjer även     Prop. 1990/91:29 tankegångarna vad gäller upplåningsprincipen om s.k. "first refusal" dock     Bilaga 2 med invändningen all åtminstone s.k. kort rörelsekapitalfinansiering skall kunna göras utan att förnyad kontakt tas med riksgälden. Denna "icke information" leder ändock fram till att riksgälden vid nästkommande tillfälle förbättrar sitt bud.

Beträffande affärsverken och upplåning i utländsk valuta i avsnitt 4.2.3 vill vi framhålla nödvändigheten av såväl kort som lång utlandsfinansie­ring eftersom:

FFV, affärsverket, i dag är etl verk med betydande export och import och därmed sammanhängande betalningar i utländsk valuta. Detta innebär atl verket i dag har betydande valutapositioner på såväl kort som medel­lång ( 1 år). I dag får verket endast skydda sina valulaingångar såväl som valutaulgångar med hjälp av s.k. terminskon­trakt.

Utökade alternativ, där utländsk kreditgivning skulle kunna etableras anser vi vara riktigt för all skapa kursneutralitet (vi söker alltid neutralis­era valutaingångar med motsvarande valutautgångar så långt möjligt och därmed söka skapa en nollposition i varje lands valuta) samt skapa likvi­ditet om så önskas.

Dessutom föreligger, i synnerhet vid långa export- och importaffärer en imperfektion i de terminspåslag/avdrag som erbjuds på terninsmarknaden p.g.a. de ökade ränteriskerna i de två vid varje terminsköp/försäljning -inblandade valutorna och ger därmed sämre lönsamhet än om finansiering i utländsk valuta parad med motsvarande svensk medelsplaccring finge äga rum från såväl riksgälden som andra på marknaden etablerade kreditinsti­tut med tanke på den verksamhet FFV bedriver.

Konklusionen av vad som ovan sagts, innebär således atl vi - med tanke på den konkurrensutsatta verksamhet FFV bedriver, vill arbeta med såväl riksgälden som andra på marknaden etablerade kreditinstitut för att vi vid varje tillfälle skall kunna tillförsäkra oss rätt produkt lill räll pris.

ICPITALÖVERFÖRINGAR MELLAN VERK OCH BOLAG I EN AFFÄRSVERKSKONCERN

I det av utredningen konstaterade förhållandet och i enlighet med verksled­ningspropositionen understryks bindningen mellan elt affärsverk och dess ägda bolag. Betoning görs även på att den verksamhet som bedrivs i dotterbolagen stödjer och/eller kompletterar verksamheten i affärsverket.

Detta synsätt måste också åtserspeglas i de av en affarsverkskoncem bedrivna finansiella verksamheter.

Vi har förståelse för att tillskott av kapital, oaktat ägartillskott, s.k. finansiellt kapital eller rörelsekapital bör ske inom vissa ramar. Samtidigt tenderar dessa ramar alt ständigt bli för små med tanke på att många affärsverkskoncerner expanderar snabbt plus att kravet på rörelsekapital i löpande penningvärde ökar för varje år.

Om ramar måste sättas, måste dessa vara så generösa att man verkligen

kan tala om elt stödjande och/eller kompletterande även ur finansiell

84

synvinkel. Del kan rimligen inle vara rationellt, atl om en del i en     Prop. 1990/91:29 affarsverkskoncern, säg verksdelen, har ett likviditelsöverskott under del     Bilaga 2 all bolagsdelen i samma affarsverkskoncern har elt likviditetsunderskoll, så kan och får endast en del av det i bolagsgruppen uppkomna likviditets-underskotlet läckas med lån av rörelsekapitalkaraktär från affärsverksde­len.

Vad gäller möjligheten att stödja en expanderande bolagsgrupp inom en affarsverkskoncern vill vi framhålla nödvändigheten av atl bolagsgruppens moderföretag kan erhålla tillräckliga kapitaltillskott genom exempelvis riktade nyemissioner gentemot ägaren affärsverket.

I skrivelsen har tidigare framhållits atl man bör ur kredilvärdighetssyn-punkt kunna bedöma såväl verksdelen som bolagsdelen inom en affärs­verkskoncern på samma grunder. Därför är del inle oväsentligt atl solidi­teten i respektive del av en affarsverkskoncern inle alltför mycket avviker från varandra, utan kan kreditbedömas som vore de en enda enhet. Detta vore en stor fördel i synnerhet i kontakter med kreditinstituten om likvär­dighetsprincipen för de i en affärsverkskoncern ingående delarna kunde hävdas.

Vi stödjer utredningens uppfattning om atl konkurrensulsatta delar av etl affärsverk lyfts ut och verksamheten bolagiseras. Ytterligare skäl för en bolagisering av sådana affärsverk talar förhållandel atl begreppet "affärs­verk" kräver långtgående förklaringar och är elt problem vid inlernalio­nella kontakter.

4.14 Statens vattenfallsverk

Finansieringsfrågorna under de senaste åren har fått en allt mer framträ­dande roll i koncernen. Med hänsyn härtill vill vi inledningsvis framföra några allmänna synpunkter beträffande finansieringsverksamheten i Vat­tenfall.

Vattenfalls styrformer

Statsmakternas ekonomiska styrning av Vattenfall ändrades 1988. De nya reglerna innebär i korthet

atl styrningen numera riktas mot hela den juridiska koncernen

att detaljstyrning ersatts med övergripande målstyrning

all förränlningskravet kraftigt höjts

att jämförbarhet med andra storföretag i samma riskkategori eftersträ­vas och möjliggörs

att marknadsmassiga finansieringsformer ska tillämpas

En effektiv, marknadsanpassad och samlad finansieringsverksamhet ut­

gör en av hörnstenarna i den nya styrmodellen. Dess betydelse markeras av

att ägaren staten ställt krav på all Vallenfalls finansverksamhet ska särre-

dovisas som ett av totalt tio särskilda resullatområden. Redovisningen ska

ske med fullständig balans- och resultaträkning. Förränlningskravet knyts

också för Vallenfallkoncernen till etl justerat eget kapital. Delta innebär

att Vattenfall förutsätts kunna påverka även sina räntekostnader.

85

7   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 29

Utvecklingen på finansmarknaden de senaste åren har kännetecknats av     Prop. 1990/91:29 ökad komplexitet, större ränterörlighet och större risker. Samtidigt har en     Bilaga 2 mångfald av mer eller mindre sofistikerade instrument skapats vilka, rätt använda, kan reducera aktörernas risker. Sammantaget innebär detta all allt större krav ställs på förelagens finansfunktioner.

För all klara de nya kraven som sålunda ställs både från ägaren och från marknaden har Vattenfall bildat en särskild resultenhet. Vattenfall Finans, (VFF). VFF fungerar som Vattenfallkoncernens interna bank, förvaltar befintlig låneslock, svarar för nyupplåning samt valutahantering. Inom VFF har en gedigen finansiell kompetens byggts upp både vad gäller personal, syslem och interna rutiner.

Vattenfalls hittillsvarande finansieringsformer

Medan affärsverket Vattenfall hittills har varit hänvisat lill att låna hos RGK har Vattenfalls bolag i princip fritt kunnat utnyttja såväl den svenska som den utländska kreditmarknaden. Några av de större bolagen har t ex lånat via egna certifikat- och reversprogram. VFF har således kunnat jämföra de villkor som dotterbolagen erhållit på marknaden med VFF:s egen upplåning hos RGK. Detta ledde också till att VFF efter första årets verksamhet begärde omförhandling och förbättring av RGK:s lånevillkor, RGK accepterade till ganska stor del de förbättringsförslag som Vattenfall härvid framförde.

De villkor som i dag erbjuds av RGK ger Vattenfall tämligen goda möjligheter att välja löptider och räntebindningslider. Generellt kan man emellertid konstatera atl RGK alltid tillämpar ett fast påslag på viss ränlebas. Vid jämförelse med andra lånealternativ framstår RGK-lånen ibland som mindre konkurrenskraftiga både vad gäller kostnadsnivå och flexibilitet.

Vattenfalls krav på långivare

Vattenfall vill i della sammanhang understryka all samarbetet med RGK har fungerat bra. De krav som ställs på RGK måste emellertid vara likvärdiga med de som gäller på marknaden i övrigt. Vattenfall kan givetvis inte ställa mindre krav på RGK än på andra långivare i marknaden. Detta kräver exempelvis: att RGK:s finansiella tjänster i princip måste omfatta samtliga etabler­ade instrument på marknaden (inkl. derivatinstrument) alt RGK upprätthåller ständig bemanning och alt tillgängligheten sä­kerställs via direkttelefon etc. all RGK löpande informerar om sina priser att RGK ulan dröjsmål alltid kan lämna bindande bud per telefon all RGK i likhet med andra långivare kan fungera som rådgivare och

"bollplank" vad gäller val av låneformer, ränteprognoser etc. atl RGK erbjuder snabb och effektiv service vad gäller avräkningsno-

lor, bekräflelsebrev, saidobesked, engagemangsspecifikalion m m

Förutsätt alt RGK uppfyller dessa krav och samtidigt kan erbjuda bättre

86

priser än marknaden i övrigt har Vattenfall självfallet ingen erinran mot alt     Prop. 1990/91:29

även framgent utnyttja RGK som finansieringskälla.

Bilaga 2

Utlåning till affärsverken (punkt 4.2)

Kommittén föreslår i betänkandet alt affärsverken skall vara fria all välja den finansieringsform och finansieringskälla som är mest ekonomisk. Vat­tenfall ser naturligtvis positivt på detta förslag och anser att en sådan möjlighet till alternativ finansiering är angelägen med hänsyn till fömtsätt­ningama atl i mesta möjliga mån kunna minimera kapitalkostnaderna och reducera de finansiella riskerna i verksamheten. Detta inkluderar givetvis även förslaget alt affärsverket får möjlighet till långfristig utlandsupplåning inom en av regeringen fastställd ram.

Kommittén förslår vidare att verket alltid vid upplåning skall efterhöra RGK:s villkor. Först därefter skall affärsverket enligl kommitténs förslag få undersöka andra alternativ. Vattenfall har inte något alt erinra mot alt RGK tillförsäkras rätt atl parallellt få lämna etl bud i aktuella upplåning­särenden. En generell regel med den av kommittén förslagna innebörden anser Vattenfall emellertid inle lämplig. För alt andra långivare än RGK skall uppfatta en låneförfrågan med erforderlig tilltro är det viktigt all handläggningen av upplåningen sker på ett marknads- och affärsmässigt korrekt sätt. Skulle affärsverket ha skyldighet atl alllid låta RGK lämna en förnyad offert i det fall Vattenfall funnit etl gynnsammare bud finns risk för . alt tilltron skadas.

Del är dessutom så att en skicklig långivare alltid sätter sig in i kundens lånesituation, dennes eventuella policies occh aktuella strategier för att snabbt kunna återkomma tilll kunden när ett (tillfälligt) gynnsamt mark­nadsläge uppstår. Om Vattenfall i ett sådant läge skulle tvingas kontakta RGK finns stor risk för all lånemöjligheten försvinner under liden. Kravet på flexibilitet och snabbhet i beslutsprocessen kan inte nog understrykas.

En situation där affärsverken har rätt att låna hos RGK men samtidigt fria all välja annan finansiering om detta kan ske till bättre villkor är önskvärd av flera skäl.

För del första skulle dagens monopolsituation och de negativa inlås­ningseffekterna ersättas av en hälsosam konkurrens med ökad flexi­bilitet som resultat. Vattenfall skulle förmodligen uppnå en billigare finansiering genom atl RGK alltid tvingas erbjuda bästa möjliga villkor.

För det andra skulle den ökade handlingsfriheten leda lill väsentlig ökad kunskap, marknadsnärvaro och proffesionalism hos Vattenfalls lånehandläggare och därmed till bättre upplåningsbeslulsbeslut.

För det tredje skulle Vattenfall såsom intressant kund få tillgång lill exklusiv information direkt från marknaden liksom lån­givarnas egna bedömningar, prognosunderlag etc.

För att kunna dra full nytta av ovannämnda fördelar fullt ul bör

affärsverket Vallenfall också ges rätt att emittera egna papper på den

svenska marknaden såsom certifikat, reverser och obligationer inom viss

beloppsram.

87

Vad gäller upplåning i utländsk valuta delar Vattenfall kommitténs     Prop. 1990/91:29 uppfattning alt den kortfristiga finansieringen av utrikesaffarer liksom     Bilaga 2 hittills bör ligga utanför "utlandslånenormen". Även för denna typ av upplåning krävs att Vattenfall, som komplement till sedvanliga reverslån ges räll att emittera särskilda certifikat, exempelvis Euro Commercial Papers.

Beträffande långfristig upplåning i utländsk valuta finner Vattenfall det angeläget att eventuellt kvarstående formella hinder undanröjs så alt även den låneformen kan utnyttjas. Ett av Vattenfalls dotterbolag har redan i dag en betydande utländsk låneportfölj och även kompetens alt förvalta denna. Rätt att uppta långfristiga lån i utländsk valuta hos RGK skulle utgöra ett värdefullt komplement till Vattenfalls övriga lånemöjligheter. Flera av Vattenfalls stora investeringsprojekt kommer nämligen atl baseras på i huvudsak importerad teknologi och redan i dag uppgår Vattenfalls kommersiella betalningar till/från utlandet lill drygt .2 000 Mkr per år.

Kapitalöverföringar mellan affärsverk och bolag inom affarsverkskoncernen (punkt 4.3)

För atl förverkliga en effektiv koncernsyn är det rimligt atl de restriktioner som för närvarande gäller för kapitalöverföringar mellan affärsverk och bolag uppmjukas. För alt uppnå snabba, smidiga och effektiva handlägg­ningsformer är del helt nödvändigt all vittgående befogenheter föreligger för moderbolaget när det gäller att fatta beslut om lån till koncernens bolag. Vattenfalls uppfattning är att Vattenfall som moderbolag i koncemen måste ha räll alt själva besluta om kapitaltillskott till dotterbolag via ökning av aktiekapital eller via lån och besluta om i vilken utsträckning sådana tillskott skall ske. Samma befogenhter bör gälla även för lån som är avsedda att ersätta äldre marknadslån inom dotterbolagen.

För finansieringen av koncernens investeringar och för hanteringen av aktuella finansiella frågor har som tidigare omnämnts inom Vattenfall etablerats en särskild resultatenhet. Vattenfall Finans, som genom upplå­ning på marknadsmassiga villkor förutsattes kunna anskaffa medel för hela koncernens verksamhet. Vattenfall Finans bör också har möjligheter att fritt ombesörja utlåning inom koncernen på affärsmässiga grunder.

Vattenfall vill mot bakgmnd av ovanstående kraftigt understryka vikten av kommitténs förslag att externa tillskott av kapital skall kunna kanalise­ras vidare på marknadsmassiga villkor inom koncernen samt att affärsver­kets ledning fritt skall kunna besluta om kapitalöverföring inom en av regeringen fastställd ram. Alltför snäva regler i dessa avseenden försvårar en affärsmässigt riklig styrning av koncernintressena. När det gäller lån har Vattenfall uppfattat alt sådan frihet föreligger i dag.

4.15 Fullmäktige i Sveriges riksbank

Redan i dag kan flera affärsverk låna svenska kronor av riksgäldskontoret.

Riksgäldskommittén föreslår atl enhetliga regler skapas för affärsverkens

kapitalförsörjning och atl rätten att låna i riksgäldskontoret utsträcks till

88

alla affärsverk och lill lån såväl i kronor som utländsk valuta. Enligt     Prop. 1990/91:29 kommitténs förslag skulle verkens upplåning styras av ramar som anges av     Bilaga 2 regeringen. Verken skulle bli skyldiga att efterhöra riksgäldskonlorets villkor när upplåning blir aktuell, men de skall vara fria att välja finansie­ringskälla.

Fullmäktige anser att affärsverkens verksamhet skaff drivas på det före­tagsekonomiskt mest effektiva sättet. Det är därvid viktigt att affärsverken känner ansvar för hela sin balans- och resultaträkning och har handlings­frihet att sköta verksamheten så kostnadseffekiivt som möjligt. För att uppnå ett sådant resultat är del viktigt att affärsverken också ges ansvar för sin upplåning och möjlighet att välja kanalerna för densamma.

Kommittén föreslår att affärsverken skall vara fria att välja den finansi­eringsform eller finansieringskälla som är mest ekonomisk, men att de alltid skall begära etl anbud från riksgäidskontoret. Om ett verk skulle få ett mera fördelaktigt anbud från annat håll, skall riksgäldskontoret tillfrå­gas ännu en gång. Alt kontoret på delta sätt tillförsäkrades möjligheten att förbättra sitt anbud skulle strida mol normalt anbudsförfarande. Riks­gäldskontoret skulle därmed ges etl otillbörligt övertag över andra anbuds­givare. Kontoret kunde systematiskt lägga in en viss prutmån i sitt första bud. Vidare skulle affärsverken tvingas lill elt så komplicerat förfarings­sätt, alt de skulle få svårt att hålla de snäva lidsgränser, som ofta krävs i verksamhet av detta slag. Genom att alltid kunna ge elt andra anbud skulle riksgäidskontoret i praktiken ges nära nog en monopolställning, som stri­der mol den valfrihet för verken som kommittén föreslår. Fullmäktige ifrågasätter del föreslagna förfarandet och menar att verken under inga förhållanden kan åläggas alt inhämta anbud mer än en gång.

Fullmäktige anser vidare alt affärsverken bör få möjlighet atl låna i riksgäldskontoret under fömtsättning att sådan upplåning liksom i dag sker inom ramen för stalsskuldsförvaltningen. När del gäller affärsverkens möjligheter att ta upp lån i utländsk valuta är det av stor vikt att sådan upplåning görs på ett sätl som inle undergräver valutalånenormen och skapar trovärdighetsproblem. Som kommittén framhåller, kommer della all ske om verken ges fullständig frihet att låna utomlands. Formerna för upplåningen saml dess omfattning måste därför övervägas noga.

Kommittén diskuterar möjligheten atl lägga verkens upplåning inom normen. Detta vore etl sätl att lösa Irovärdighetsproblemel, men det ger i stället upphov till andra problem. Verken och riksgäldskontoret skulle då komma atl konkurrera om låneutrymmet under normen, vilket skulle medföra både princiella och praktiska svårigheter när det gäller hur utrym­met skulle fördelas. Vidare skulle det kunna medföra att låneutrymmet under normen alllid var fullt utnylljal, vilket skulle innebära alt återbetal­ning av statens valutaskuld inte längre skulle kunna fungera som ett stöd för penningpolitiken. Det senare skulle enligl fullmäktiges uppfattning vara en affvariig nackdel.

Fullmäktige anser därför att man i stället bör pröva den andra möjlighet

som kommittén anvisar, nämligen all reglera affärsverkens valutaupplå­

ning med hjälp av ramar och ändamålsbegränsningar som anges av reger­

ingen. Härigenom bör lånemöjligheterna bättre kunna anpassas efter de

, 89

förutsättningar som gäller för varje verk. Fullmäktige vill dock understryka     Prop. 1990/91:29 vikten av att försiktighet iakttas, så alt förtroendet för normen inle även-     Bilaga 2 lyras. Affärsverkens upplåning bör därför ske efter enhetliga regler, som är tydliga för marknaden. Upplåningen bör ha till syfte all finansiera utrikes­handel eller gardera valulakursrisker.

En särskilt känslig fråga i förhållande till normen är humvida verken skall kunna låna utländsk valuta genom riksgäldskontoret trots att affär­sverkens upplåning inte skall inräknas i normen. Det viktigaste skälet för etl affärsverk att låna i utländsk valuta i riksgäldskontoret är att lånekost­naderna under vissa omständigheter skulle bli lägre än om de lånade i eget namn. Problemet är atl det får antas vara svårt för marknadsdehagare, media och allmänhet att avgöra när riksgäldskontoret lånat för verkens räkning och när det lånat för finansiering av statsbudgeten. Därmed kan det uppstå osäkerhet om huruvida valutanlånenormen iakttas eller inte. Risken för detta är särskilt stor om riksgäldskontorets upplåning inte skulle företas i direkt anslutning till utlåningen, utan kontoret byggde upp en valulalikviditel i syfte att användas för utlåning till affärsverken vid behov.

Fördelen med den sistnämnda metoden är visserligen att den skulle ge riksgäldskontoret möjlighet alt utnyttja de mest fördelaktiga marknadslä­gena. Del är emeffertid osäkert om vinslen skuffe bli särskilt stor, eftersom man kan utgå ifrån att verken ändå skulle välja att låna i sådana fördelak­tiga lägen. Framför allt anser fullmäktige att risken för alt osäkerhet skapas kring valutalånenormen är alltför stor för att denna metod skall vara tillrådlig.

Ett uppbyggande av valulalikviditel i riksgäldskontoret skulle också kunna skapa oklarhet om valutapolitiken i ett annat avseende. Riksgälds-kontorets valulalillgångar kan myckel väl komma att uppfattas som en del av landets valutareserv. De skulle motsvara en vanlig definition på valuta­reserv, nämligen officiella valutatillgångar, och det bör observeras att det inle är i alla länder, som valutareserven disponeras av centralbanken. Exempelvis är det i USA finansdepartementet som förfogar över reserven. Sålunda skulle riksgäldskonlorets valutatransaklioner kunna uppfattas som interventioner på valutamarknaden, särskilt olyckligt skulle detta vara om riksgäldskontoret skulle företa valutadispositioner som stred mot den interventionspolitik som överenskommits internationellt mellan central­bankerna. En modell som innebär att riksgäldskontoret bygger upp en likviditet i utländsk valuta medför sammantaget stora risker för att oklar­het av olika slag skapas om den svenska valutapolitiken. Fullmäktige avstyrker därför bestämt alt riksgäldskontoret ges möjlighet att bygga upp likviditet i utländsk valuta.

Systemet för utfärdande av slatsgarantier för affärsverkens upplåning är för närvarande splittrat. I syfte att uppnå enhetlighet föreslår kommittén all i de fall då affärsverken lånar långsiktigt på annat sätt än via riksgälds­kontoret skall alltid statsgaranti utfärdas av kontoret. 1 de fall då någon annan del av koncernen än affärsverket självt lånar, skall detta ske med full underborgen från verket, så att detta löper hela den kommersiella risken. Fullmäktige tillstyrker kommitténs förslag i dessa delar.

Riksgäldskommittén föreslår att det inom riksgäldskontoret skall inrät-

90

tas en intembank. Bankens uppgift skall vara att bedriva in- och utlåning Prop. 1990/91:29 från affärsverken. Internbanken skall enligt förslaget bedrivas i en separat Bilaga 2 enhet inom riksgäidskontoret för vilken finansieringen av verksamheten skall särskiljas från finansieringen av statsskulden i övrigt. Internbanks­verksamheten skall bedrivas på rent affärsmässiga grunder och styras av resultatmål och restriktioner för den risk som internbanken tillåts ta. Genom att öronmärka finansieringen för internbanken skulle en intern balansräkning för denna kunna upprättas och en resultatmätning skulle kunna göras med önskad periodicilet.

Samordningen av statsskulds- och penningpolitiken innebär alt riks­gäldskonlorets agerande av marknaden tolkas som signaler om riksbankens penningpolitik. Om riksgäldskontoret utöver uppgiften alt förvalta stats­skulden också gavs möjlighet att driva affärsmässig verksamhet skulle förtroendet för såväl statsskulds- som penningpolitiken minska. Affär­sverksamhet hör inte hemma i denna form av förvaltning. De synergieffek-ler som riksgäldskommiltén åberopar som motiv för alt utvidga riksgälds­kontorets verksamhet är därför inte relevanta.

Som argument för en internbank konstaterar kommittén att förvaltning av tillgångar och skulder på motsvarande sätt sker i varje affärsbank. Kommittén ser därför inte någon konflikt i att tiffföra riksgäldskontoret motsvarande uppgifter. Enligt fullmäktiges mening är del emellertid en avsevärd skillnad mellan affärsbankernas verksamhet och riksgäldskonto­rets. Affärsbankerna har till uppgift att enbart bedriva affärsmässig verk­samhet på såväl ul- som upplåningssidan medan riksgäidskontoret på upplåningssidan har en myndighetsuppgift i förvaltningen av statsskulden. Eftersom statsskuldspolitiken är ett led i den allmänna ekonomiska politi­ken och därför skall samordnas med penning- och valutapolitiken är affärsbankernas och rikskgäldskontorets verksamheter inte jämförbara.

Affärsverken bör enligt fullmäktiges mening inte hindras att låna i riksgäldskontoret i den mån sådana lån, som nu är fallet, lämnas inom ramen för statsskuldsförvaltningen. Fullmäktige menar däremot att det rent affärsmässiga samordningsansvaret som kommittén föreslagit för af­färsverkens finansförvaltning inte är förenligt med riksgäldskontorets statsskuldspolitiska uppgifter. 1 den mån det finns behov av samordning mellan affärsverkens verksamheter bör detta lösas på annat sätt än genom riksgäldskontoret. Ett motiv kommittén framhåller för en separat intern­bank är att det skulle vara en fördel ur riksbankens synpunkt när det gäller hanteringen av likviditeten i banksystemet. Det nuvarande systemet inne­bär dock enligt fullmäktiges mening inte några problem varför det kan behållas oförändrat. Fullmäktige avstyrker kommitténs förslag att inrätta en separat internbank med uppgift att sköta affärsverkens kapitalförsörj­ning.

91

4.16                                                              Riksdagens revisorer

Prop. 1990/91:29

Utlåning Ull affärsverken

Bilaga 2

Under 1980-talet fick de affärsdrivande verken efter beslut av riksdagen allt större ekonomiska befogenheter. Riksdagens styrning inriktades sam­tidigt mot en långsiktig, övergripande styrning genom alt fastställa mål och ramar för verksamheten.

Del finns i dag inle några enhetliga bestämmelser för hur aflfarsverken skall styras ulan olika regler gäller för varje verk. Detta gäller också finansieringen av verksamheten.

Enligt kommitténs mening är del nödvändigt atl skapa enhetliga regler för affärsverkens finansiering. Kommittén anser atl affärsverkens upplå­ning bör kanaliseras via riksgäldskontoret. Kommittén anser vidare att det för en rationell styrning av affarsverkskoncernerna är nödvändigt att koncernstyrelserna får friare möjligheter lill lån på kommersiella villkor samt att det är naturligt att gå vidare i utvecklingen mot en ny ekonomisk styrning av affärsverken.

Revisorerna anser det nödvändigt att man skapar enhetliga regler för affärsverkens finansiering av verksamheten. En sådan utveckling får emel­lertid inte innebära att riksdagens möjligheter till kontroll och insyn inskränks. En fortsall utveckling mol ekonomisk frigörelse måste därför följas av möjligheter för riksdagen alt kontinuerligt följa upp verksamhe­ten. Vi anser att riksdagens och regeringens kontroll av affärsverkens verksamhet utgör ett viktigt led i denna uppföljning. Koncernledningarnas ansvar bör i della sammanhang också klarläggas.

Kommittén föreslår att affärsverken skall vara fria att välja den finansi­eringsform och -källa som är mest ekonomisk sedan de efterhört vad upplåning i riksgäldskontoret kostar. Revisorerna instämmer i att affär­sverken bör få fritt välja finansieringsform. En obligatorisk koppling lill riksgäidskontoret kan emellertid vara svår att hantera rent praktisk. Vi anser att en sådan koppling är onödig.

Vi anser det också vara självklart att ytterligare ekonomisk frigörelse och nya finansieringsformer för affärsverken måste godkännas av riksdagen för varje affärsverk för sig.

Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av Postverkskoncer­nens verksamhet (Rapport 1989/90:4) mot bakgrund i riksdagens styrmöj­ligheter och regeringens styrning och kontroll av postkoncernen. Vi har härvid bl.a. funnit att den statliga ägarstyrningen bör förbättras. Kontrol­len av mål och måluppfyllelse bör också vidareutvecklas.

Våra synpunkter på affärsverkens upplåning gäller också affärsverkens möjligheter att lämna kreditgarantier och rätt att göra kapitalöverföringar lill aktiebolag inom den egna koncernen. Lättnader inom dessa områden måste också prövas av riksdagen.

4.17  Svenska bankföreningen

Bankföreningen tillstyrker kommitténs förslag att affärsverken skall vara

fria att välja de finansieringsformer och finansieringskällor som är mest

92

ekonomiska. All låta olika kreditinstitut medverka vid affärsverkens upp-     Prop. 1990/91: 29

låning främjar konkurrensneutraliteten samt garanterar en kostnadseffek-     Bilaga 2

tiv upplåning från affärsverkens sida. Vidare befrämjas på della sätt etl

mera marknadsmässigt synsätt och agerande hos riksgäidskontoret och

affärsverken.

Bankföreningen avstyrker däremot kommitténs förslag om all affärsver­ken före beslut om annan upplåning än den riksgäldskoniorei offererat skall vara tvungna att genom en förnyad kontakt tillförsäkra riksgälds-kontoret möjligheten att förbättra sill ursprungliga anbud. Delta rimmar dåligt med kommitténs intentioner alt stimulera relationer mellan riks­gäidskontoret och affärsverken som bygger på frivillighei och konkurrens. Förslaget är ej konkurrensneutralt då ju riksgäldskoniorei alllid skulle ha etl överlag gentemot andra anbudsgivare. Riksgäidskontoret garanteras med kommitténs förslag möjligheten atl helt styra anbudsförfarandel. Denna ordning skulle också vara tidskrävande för affärsverken vilkel försvårar elt marknadsmässigt agerande.

Bankföreningen instämmer i kommitténs påpekande atl riksgäldskonto­ret bör även ulan "subventionerade" krediter till affärsverken väl kunna konkurrera med alternativa kreditgivare. Genom sina slordriftsfördelar saml genom sin höga "rating" som statligt upplåningsinslilut har riksgälds-kontoret ändå en konkurrensfördel gentemot andra kreditgivare.

Bankföreningen vill vidare framhålla all affärsverken bör få låna upp medel enbart för atl täcka sill eget behov. Att bedriva egen ullåningsverk­samhel skulle inle vara förenligt med affärsverkens ställning och uppgifter.

Kommittén föreslår all när affärsverken lånar i eget namn skall del utfärdas en garanti från riksgäldskoniorei med full underborgen från affärsverket ifråga. Bankföreningen anser all del skall råda valfrihet för affärsverken mellan att ulnyltja riksgäldsgaranli, bankgaranli eller att avstå från en garanti. För all säkra konkurrensneutraliteten bör det affärs­verk som utnyttjar riksgäldsgarantin betala en marknadsmässig avgift härför, på samma sätt som är fallet vid ulnylljande av bankgaranli. Bankföreningen vill påpeka alt etl konkurrenskraftigt allernaiiv lill etl affärsverks valulaupplåning utomlands i eget namn kan vara alt affärsver­ket lar eli valulalån i svensk bank.

Om affärsverken ges möjlighet atl låna utländsk valuta genom riksgälds­koniorei, kan effekten bli all kontoret bygger upp en likviditet i utländsk valuta att användas för framtida utlåning lill affärsverken. Delta vore klart olämpligt då del för en ulomstående betraktare kan vara svårt all särskilja denna likviditet i utländsk valuta från landels valutareserv, med möjliga missförstånd beträlfande den svenska valutapolitiken som följd. Bankför­eningen avstyrker därför alt man ger riksgäldskoniorei räll all bygga upp en likviditet i utländsk valuta.

Kommittén föreslår atl man inom riksgäidskontoret skall inrätta en

internbank för affärsverkens finansverksamhet. Della är enligl bankför­

eningens mening ej förenligt med riksgäldskontorets uppgift alt förvalla

statsskulden. Inlernbankens verksamhet kommer av marknaden all kopp­

las ihop med förvallandet av statsskulden och därmed penningpolitiken.

Denna koppling vore olycklig då den kan leda till felaktiga marknadsreak-

93

8    Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 29

tioner. Risken är stor atl förtroendet för riksgäldskoniorei som ansvarig Prop. 1990/91:29 myndighet för stalsskuldspolitiken undergrävs. Stalsskuldspolitiken är Bilaga 2 nära förbunden med penningpolitiken och påverkar direkt kreditmarkna­dens olika aktörer. Utifrån denna politik fattas de marknadsstrategiska besluten. Det är därför olämpligt alt låta en av de myndigheter som styr denna politik samtidigt bedriva en verksamhet som direkt påverkas av de fattade besluten.

4.18 Svenska sparbanksföreningen

Det har betraktats som självklart alt affärsverkens upplåning, med vissa undantag, skall ske via riksgäidskontoret. Riksgäldskontoret får då i prak­tiken ställning som bank. Inledningsvis konstaterade Svenska sparbanks­föreningen all vissa delar av riksgäldskontorets verksamhet bör skiljas ut från del primära arbetet med förvaltning av statsskulden. Affärsverkens upplåning är ett exempel på detta.

Kommittén föreslår all affärsverken skall inbjuda riksgäidskontoret atl inkomma med offert på upplåning tillsammans med andra aktörer på kreditmarknaden. Enligl Svenska sparbanksföreningens mening är detta elt utmärkt sätt att befordra effektivitet. Men kommittén föreslår dessu­tom all riksgäidskontoret skall få möjlighet att komma med en andra offert om man förlorar i den första omgången. Denna möjlighet alt komma med en andra offert främjar inte effektiviteten och kan leda lill snedvridning av kreditmarknaden. Svenska sparbanksföreningen vill starkt invända mot denna ordning.

Svenska sparbanksföreningen anser vidare att affärsverken mycket väl kan ha direkt upplåning i utländsk valuta under förutsättning atl upplå­ningen är kontrollerad och fyller specifika ändamål. Denna begränsade rätt lill upplåning utomlands skiljer sig inle på något avgörande sätt från de restriktioner de har för inhemsk upplåning, framför allt inte när valutare­gleringen är avskaffad. Det bör rimligen inte leda fram till att ge affärsver­ken "... fullständig frihet alt låna utomlands" (s. 71). Inle ens om den statliga utlandslånenormen behålls kommer den atl undergrävas av en viss och affärsmässigt betingad rätt för affärsverken atl låna utomlands.

Kapitalöverföring mellan affärsverk och bolag inom affarsverkskoncer­nen

Finansiering och organisation inom riksgäldskontoret

Båda dessa avsnitt är inriktade på att definiera verksamheten så alt det kan motiveras att den faller inom ramen för riksgäldskontorets uppgifter. Enligl Svenska sparbanksföreningens mening är del närmast till hands liggande alternativet att verksamheten separeras helt från riksgäldskonto­ret och läggs i en bank efter sedvanlig upphandling.

I annal fall kommer del alllid vara problem att separera olika verksam­

heter och atl ställa rimliga krav på efTektivitet. Dessa problem försvinner

inle i och med atl utredningen är klar. Dessutom kommer verksamheten

genom riksgäldskonlorets känsliga funktion på kredit- och kapital­

marknaden alltid vara ifrågasatt och bevakas utifrån andra aspekter än de

94

rent affärsmässiga. Följden kan dels bli en dyrare finansiering för affärsver-    Prop. 1990/91:29

ken eller stora risker för en instabil utveckling av kreditmarknaden.

Bilaga 2

4.19  Sveriges föreningsbankers förbund

Kommittén föreslår att affärsverken skall vara fria atl välja den finansie­ringsform och -källa som är mest ekonomisk. De måste dock alltid efter­höra vad upplåning i riksgäldskontoret kostar. Riksgäldskontoret skall också få möjlighet att återkomma med ett andra anbud.

SFF anser atl det är självklart atl affärsverken själva skall få välja den effektivaste finansieringskällan. Detta gagnas dock inte av förslaget atl riksgäldskontoret måste lämna anbud både en och två gånger innan beslut. Rikskgäldskoniorel skulle därigenom få otillbörliga marknadsfördelar som inte kommer alt gynna affärsverken.

Affärsverkens upplåning bör vara för att täcka egna behov och inte användas för vidareutlåning.

Kommittén föreslår bildandet av en internbank på riksgäidskontoret för att hanlera affärsverkens finansverksamhet. SFF anser att denna verksam­het inle hör ihop med riksgäldskontorets främsta uppgift att förvalta statsskulden. Det går inte alt undvika att marknaden kommer all reagera på signaler från en inlernbank. Man kommer atl utläsa penningpolitik i räntorna. Förtroendet för riksgäldskontorets statsskuldspolitik kan komma all undergrävas.

SFF avstyrker förslaget.

4.20  Landsorganisationen i Sverige (LO)

LO saknar anledning resa invändningar mot förslaget atl inom riksgälds­kontorets ram upprätta en internbanksverksamhel. Systemet bör ses som en ordning på försök med möjlighet till ändringar, när erfarenheter hunnit vinnas.

5 Kreditgarantigivningen

5.1    Riksgäldskontoret

Kommittén föreslår (s. 96) atl riksgäldskontoret skall kunna hänskjuta frågor om riksprövning beträffande kreditgarantier lill regeringen. Konto­ret anser atl en allmän bestämmelse som ger kontoret rätt att hänskjuta sådana frågor lill regeringen bör återfinnas i instruktionen för kontoret och inle i de särskilda författningarna för respektive stödform.

5.2    Kammarkollegiet

Omfattningen av statliga kreditgarantier kommer på längre sikt sannolikt

atl minska. Flera former av kreditgarantier har upphört eller är under

95

avveckling. Kammarkollegiet delar därför kommitténs uppfattning att     Prop. 1990/91:29 kreditgarantier   utöver exportkreditgarantier   främst kommer att     Bilaga 2 finnas inom lantbmksområdet, energiområdet och regionalpolitiken.

Kommittén anser att ekonomiska bedömningar bör ges ett större ut­rymme och föreslår bl.a. att kreditgarantier på 50 miljoner kr. och mer för lån i svensk valuta inom Sverige skall beslutas av riksgäldskontoret. Kol­legiet anser i och för sig alt den föreslagna beloppsgränsen är väl avvägd. Den innebär emellertid att nytillkommande kreditgarantiärenden hos riks­gäidskontoret begränsas till enstaka ärenden. Delta gör del inte möjligt för riksgäidskontoret att bygga upp den branschkompetens som behövs för rikskprövningen. Kammarkollegiet avstyrker därför kommitténs förslag i denna del. De praktiska konsekvenserna härav blir små, särskilt som de enligl kommittén avsevärda besparingarna rimligen främst är att hämta inom riksgäldskonlorets nuvarande verksamhetsområde i kontorets egen­skap av helt dominerande garanligivare.

Kammarkollegiet delar kommitténs uppfattning om behovei av en effek­tivisering av kredilgarantisystemet och tillstyrker i övriga delar kommit­téns förslag.

5.3 Statskontoret

1 rapport 1985:57 till regeringen Varvs- och rederistödsärenden i en organisation konstaterade statskontoret att det skulle gå att skapa en organisation för dessa ärenden genom att sammanföra handläggningen av dem lill en och samma myndighet. Riksgäldskontoret var en av de myn­digheter som övervägdes. Statskontoret fann det dock principiellt betänk­ligt att förlägga verkställighetsuppgifter av näringspolitisk art på ett organ under riksdagen. Speciella lagstiftningsåtgärder skulle behöva vidtas för atl säkerställa regeringens inflytande. Sedan nu riksgäldskontoret blivit en myndighet under regeringen har dessa betänkligheter och ev. behov av lagstiftningsåtgärder bortfallit. Däremot kan man i dag anföra betänklig­heter mol all föra sådana uppgifter, d.v.s. uppgifter av näringspolitisk karaktär, lill en myndighet vars kompelens i huvudsak kommer atl gälla statliga finansfrågor.

Beträffande utvecklingen av de statliga kreditgarantierna så menar kom­mittén atl flera omständigheter talar för all flera av de nuvarande garanti-formerna kommer alt försvinna och att omfattningen totalt sett kommer atl minska. Mol den bakgrunden kan i princip en utbyggnad av resurserna för kreditgarantigivning inle anses befogad. Statskontoret avstyrker att ytterligare resurser tillförs kredilgarantigivningen. Resurser för detta ända­mål bör avsällas genom omprioriteringar inom gällande resursram. Frågan bör prövas i det ordinarie budgetarbetet där en samlad bedömning av hela verksamheten görs.

5.4 Postverket

Posten ställer (efter bemyndigande från regeringen) garanti lill förfogande

för lån till lantbrevbärare för inköp av bil. För närvarande är garantiramen

96

65 Mkr., varav 54 Mkr. var utnyttjade vid årsskiftet. Dessa garantier har     Prop. 1990/91:29 givits under en följd av år och föriuslerna har varit i del närmaste obefinl-     Bilaga 2 liga. Poslen ser därför positivt på kommitténs förslag all affärsverket självt skulle kunna utfärda dessa garantier och också slå garanlirisken.

5.5 Bankinspektionen

Bankinspektionen har ingen erinran mot all lånet garanteras av riksgälds-kontoret när affärsverken lånar långsiktigt av annan långivare än riksgälds-kontoret.

5.6 Allmänna pensionsfonden (l-3:e fondstyrelserna)

Enligt kommittén bör riksgäidskontoret ha ett övergripande ansvar för utfärdandet av andra stora kreditgarantier än exportkreditgarantierna. Riksgäldskontoret skall i första instans besluta om de garantiärenden, som nu belastar regeringen. Främsta anledningen är att finansieringsvillkoren bör harmoniseras med statens egen upplåning och all den övervägande delen av åtagandena är i utländsk valuta.

Rent företagsekonomiska överväganden skall i fortsättningen i större ulslräckning harmoniera med samhällsekonomiska kalkyler. Såväl sakin­tresse som en rent ekonomisk bedömning skall beaktas. Hur en sådan avvägning skall gå till diskuteras dock ej. Ansvaret för riskprövningen beträffande garantin för stora lån och utlandslån bör ligga på riksgälds-kontoret. Som exempel på framlida åtaganden nämns regionalpolitiska stöd, garantigivning på lantbmksområdet saml stöd för utveckling och introduktion av ny energiteknik. Riskbedömningen förväntas leda till en differentierad prissättning av garantierna. Utfallet bör mätas och löpande följas upp. Uppföljningen bör på sikt leda till en minskning av antalet högriskprojekl.

I dag har riksgäidskontoret ingen kompetens för riskprövning. En sådan skall alltså byggas upp. Meningen är att även denna gren av riksgäldskonlo­rets verksamhet skall vara självbärande. Den långsiktiga personalökningen uppskattas lill 2-3 tjänster.

Kredilgarantisystemet är i dag splittrat. Del behöver samordning och effektivisering. Det är också rimligt alt riskmomenlet ges större tyngd i prissättningen. På detta område föreligger heller inte mycket av det trovär-dighelsproblem som, är besvärande inom riksgäldskontorets andra här diskuterade verksamhetsområden. Åtagandena kommer att förutsätta högt kvalificerad kunskap om de sakligt sett vitt skilda områden som garantiä­rendena kommer att omfatta. Den föreslagna personalökningen synes innebära en kraftig underskattning.

5.7 Statens industriverk

Verkets erfarenheter av statlig garantigivning härrör främst från admini-

strering av systemen för fartygskreditgaranlier och industrigarantilån.

Båda dessa former för stöd till näringslivet är numera avskaffade och

97

garantistockarna avvecklas snabbi, men verkels erfarenheter torde fortfa- Prop. 1990/91:29 rande vara relevanta. Verket har även betydande erfarenhet av statlig Bilaga 2 låneverksamhei av stödkaraklär inom systemet för regionalpolitiskt stöd. Fartygskreditgarantisystemet med dess ofta stora garantibelopp har givit många exempel på att del kan vara svårt att vid handläggningen av ett enskilt ärende förena näringspolitiska överväganden med stalsskuldspoli­tiska bedömningar. Garantierna är elt medel (kanske det enda som slår lill buds) att uppnå näringspolitiska mål, och särskilt när handläggningen ligger hos en fackmyndighet kan näringspolitiska överväganden komma att påverka besluten mer än rent stalsskuldspolitiska bedömningar. Del hän­der atl man går in i garantiengagemang med relativt stor risk för förluster för alt över huvud taget kunna uppnå de näringspolitiska målen.

Verket har därför uppfattningen att de stalsskuldspolitiska över­vägandena främst måste ske när man fastlägger de ramar inom vilka fackmyndighetens garantigivning skall ske. Det övervägande flertalet ga­rantiärenden är inle av en sådan storlek atl de, tagna vart för sig, har några mätbara statsskuldspolitiska konsekvenser. För de fåtaliga beloppsmässigt mycket stora ärendena kan situationen vara en annan, och särskilt gäller detta garantigivning utanför fastlagda ramar.

SIND delar därför kommitténs uppfattning att RGK såsom ansvarigt för statsskuldspolitikens genomförande även framledes bör spela en aktiv roll inom kreditgarantisystemet. RGK bör såsom kommittén föreslår svara för prövningen av alla garantier för lån i utländsk valuta och för lån i svenska kronor på utländsk marknad. Vidare bör RGK svara för '.ästställandet av ramar för garantigivningen i de fall då sådana ramar skall fastställas och delta inte sker genom beslul av regering eller riksdag. RGKs prövning av enskilda garantiärenden bör däremot begränsas till att gälla enbart stora garantibelopp utanför tidigare fastlagda ramar. Det av kommittén före­slagna beloppet 50 milj. kronor kan vara en lämplig beloppsgräns för sådan ärendeprövning.

SIND ansluter sig vidare till kommitténs uppfattning att regeringskans­liet bör avlastas förvahningsärenden och finner förslagen med detta syfte inom kreditgaranliområdet väl avvägda.

Som kommittén utförligt refererar har flera utredningar tidigare be­

handlat fartygskreditgarantisystemet. De har bl.a. konstaterat att en från

vissa synpunkter önskvärd samordning till en myndighet av ärendenas

handläggning omöjliggjorts av all RGK varit en riksdagens myndighet.

Detta hinder är nu undanröjt. Samtidigt har dock riksdagen beslutat om

avveckling av fartyskreditgarantisystemet, vilket minskat angelägenheten

av en övergång till samordnad handläggning. Inga nya garantier får beviljas

efter utgången av år 1989. Handläggningen av garantiärenden kommer i

fortsättningen endast all gälla beståndsvård av redan beviljade garantier.

Garantistocken minskar snabbi. Från 9,1 miljarder kronor per 1988-06-30

har den minskal till knappt 4,3 miljarder kronor per 1989-06-30. SIND

bedömer att minskningen kommer att fortsätta i relativt snabb takt. Dock

torde man få räkna med att några enstaka av de relativt få garantier som

utfärdats under senare hälften av 1980-talet med 12 eller i något fall 15 års

löptid kommer alt leva kvar ända lill omkring sekelskiftet. Kompetens för

98

den ekonomiska och riskmässiga bedömningen av dessa ärenden torde     Prop. 1990/91:29 liksom hittills komma atl finnas inom SIND. Verket ansluter sig därför lill     Bilaga 2 kommitténs förslag alt ingen ändring bör göras av del befintliga systemet för fartygskrediler.

SIND finner del närmast självklart alt en aktiv roll för RGK inom kredilgarantisystemet förutsätter en kompetens för riskprövning inom kontoret och alltså all en sådan kompelens bör byggas upp. När resurser satsas på sådan kompelens, blir det naturligt alt kompetensen utnyttjas även för de andra myndigheter som handlägger kreditgarantiärenden. Verket tillstyrker därför kommitténs förslag alt RGK efter kompetensupp­byggnad inom riskprövningsområdet tilldelas en tillsynsfunktion vad gäl­ler kredilgarantihanteringen. I denna funktion bör ingå att utfärda före­skrifter och allmänna råd för garantigivning och uppföljning samt att ta initiativ lill utbildningsinsatser på området. Även vad gäller utlåning över statsbudgeten med stödinslag bör en motsvarande central tillsyns- och rådgivningsfunktion placeras hos RGK.

Om kreditgarantier enligt kommitténs förslag prissätls så att systemet blir självbärande genom att såväl administrativa kostnader som kreditris­ker täcks, innebär detta att garantisystemet ges kommersiella villkor. Eftersom just svårigheter för företagen alt på kommersiella villkor finansi­era olika för samhället önskvärda projekt ofta är en väsentlig del av bakgrunden till atl ett garantisystem införs, kan en risktäckande garantiav­gift medföra atl garantierna blir ointressanta för företagen. Kommitténs förslag innebär då att staten avhänder sig ett medel att påverka företagens beleende i för samhället önskvärd riktning.

5.8    Affärsverket FFV

I kapitel 5.6 hävdar utredningen att upplåning inom en affärsverkskoncern bör ske genom affärsverkets försorg och undanlagsvis genom ett dotterbo­lag.

I flera affarsverkskoncerner har redan bildats internbanksfunktioner och därmed förekommande övriga funktioner såsom ansvar för koncernens långfristiga finansiering etc. I vissa fall har denna finansfunktion etablerats i bolagsform av de skäl som bl.a. anförts av utredningen beträffande riksgälden. Vi ser från FFVs sida att den funktion som i dag återfinns inom affärsverkskoncernen, d.v.s. AB FFV Finans erhåller på samma sätt fullt ul möjligheten atl fungera på för en affarsverkskoncern eflFektivl och rationellt sätl. Vi tror även att den professionalism som sålunda byggs upp dels hos FFV-koncernen respektive hos riksgälden är till gagn för båda parter både kommersiellt och mentalt.

5.9    Statensvattenfallsverk

Vattenfall har inget att erinra mot kommitténs förslag vad avser kreditga­

rantier. För att erhålla eflFektiva och aflförsmässiga förutsättningar i relatio­

nerna till koncernens bolag bör aflFärsverket få vidgade befogenheter att

självständigt ingå borgen för lån som bolagen upptar på marknaden.

99

5.10                                                              Fullmäktige i Sveriges riksbank

Prop. 1990/91:29

Bilaga 2 

Fullmäktige delar riksgäldskommilténs bedömning att del statliga kredil­garantisystemet är splittrat och i behov av cflFektivisering. Kommitténs förslag att ge riksgäldskontoret elt större ansvar såväl vad gäller beslut om som tillsyn av kredilgaranliärenden skulle därför undanröja de redovisade bristerna. Förslaget innebär samtidigt all regeringen avlastas en rad för­valtningsärenden.

Fullmäktige delar också kommitténs mening att ekonomiska riskövervä­ganden bör få ett större inflytande vid garantibesluten. En mer differentie­rad prissättning baserad på riskbedömning med syfte atl göra verksamhe­ten självbärande är enligl fullmäktiges mening angelägen.

Fullmäktige tillstyrker riksgäldskommitténs förslag att ge riksgälds­kontoret ett vidgat ansvar för den statliga kreditgarantigivningen.

5.11  Riksdagens revisorer

Kommittén anser alt riksgäidskontoret bör spela en mer aktiv roll än för närvarande inom det statliga kreditgarantisystemet.

Vi har inga invändningar mol det resonemang som kommittén åberopar som grund för sitt ställningslagande. Däremot saknar vi en analys av de komplikationer som kan uppkomma vid del praktiska genomförandel av förslagen om ett vidgat ansvar för riksgäldskontoret.

Kommittén utgår från att omfattningen av statliga garantier kommer att minska. En sådan utveckling ter sig sannolik. Den innebär emellertid att garanliärenden som innefattar en vidare bedömning än en strikt ekonom­isk relativt sett kan komma alt öka i omfattning. När det gäller ansvaret för riskprövning kan del därför bli svårt all upprätthålla en strikt gränsdrag­ning mellan riksgäldskonlorets och regeringens uppgifter. I vår egenskap av ett av riksdagens kontrollorgan anser vi del viktigt att ansvars- och kom­petensreglerna för myndigheten resp. regeringen blir så klara och entydiga som möjligt. Enligl vår uppfattning har kommittén ägnat hithörande problem för litet uppmärksamhet.

Vi har inhämtat atl de ADB-baserade redovisningssystemet för verk­samheten med statliga garantier, syslem KG, försl i dagarna kommit i produktion vid riksgäidskontoret. Kontoret saknar alltså egen praktisk erfarenhet av hur systemet fungerar. Kommittén anser emellertid atl det bör anförtros ål kontoret all gentemot andra myndigheter som handhar kreditgarantier fungera som samordnare och rådgivare för garantigivning och som initiativtagare till utbildningsinsatser. I kontorets uppgift skulle också ligga att åstadkomma rationaliseringar och förenklingar i hante­ringen av garantier.

Som vi ser det är det mindre lämpligt att tilldela riksgäldskontoret de

tillsynsuppgifter avseende kreditgarantier som kommittén förordat så

länge syslem KG inle är praktiskt prövat vid riksgäidskontoret. Tilläggas

kan all del så sent som vid vår granskning av riksgäldskonlorets bokslut för

räkenskapsåret 1987/88 noterades missvisande saldon avseende riksgälds­

konlorets fordran på garanlitagare. Vår bestämda slutsats blir all riksgälds-

100

kontoret inle bör åläggas ett vidgat ansvar på kreditgaranliområdet förrän     Prop. 1990/91:29

redovisningsrutiner m.m. konsoliderats.

Bilaga 2

5.12  Svenska sparbanksföreningen

Även när del gäller garantier anser Svenska sparbanksföreningen att del inte skall föreligga någon risk för misstanke att riksgäldskontorets verk­samhetsgrenar skall konkurrera sinsemellan. Det skall dessutom inle kunna ifrågasättas atl elt mål om statsskuldspolitiken nås på bekostnad av aflTärsmässiga mål för myndigheter och aflfärsverk, som är beroende av riksgäldskontoret för sin upplåning. Inle heller del omvända bör kunna misstänkas.

Kommittén föreslår även atl riksgäidskontoret skall bygga upp egen kompelens för riskprövning (s. 97). I praktiken är del fråga om ren bankverksamhet. Då bör den också bedrivas i andra former än en statlig myndighet för att bli eflFektiv och konkurrenskraftig.

5.13  Landsorganisationen i Sverige (LO)

LO stöder vidare kommitténs förslag till sammanföring av statens kredit­garantigivning till riksgäidskontoret samt avlastning av kreditgarantigiv­ning från regeringen utom vad avser överklaganden.

6 Den statliga betalningsverksamheten

6.1  Riksrevisionsverket

Kommittén har tagit upp flera frågor med nära anknytning lill den del av RRVs verksamhet som arbetar med bl.a. betalningar lill och från staten, redovisning, prognoser och kreditgarantier. Man berör då också frågor som gäller ändrade ansvarsförhållanden mellan riksgäidskontoret och RRV. Ett långtgående alternativ som prövats är att föra samman RRVs ekonomiska avdelning med riksgäldskontoret. Kommittén har valt atl inle föreslå några sådana lösningar. Däremot föreslås ett utvidgat samarbete mellan de båda verken. RRV delar denna slutsats.

Den verksamhet med ekonomisk styrning och uppföljning som RRV

bedriver inom ekonomiska avdelningen har i ökande utsträckning nära

samband med såväl förvaltnings- som redovisningsrevisionen. Ett framträ­

dande inslag i revisionsverksamheten är atl stödja departement och myn­

digheter bl.a. i samband med den nya budgetprocessen. Ekonomiska

avdelningen svarar för betydande uppgifter vad gäller utveckling av regler,

metoder, system och rutiner som stödjer detta förändringsarbete. Alla

delar av RRV har således vikliga uppgifter i detta sammanhang. För all

kunna fullfölja detta arbete krävs all verket kan arbeta vidare efter den

strategi som utvecklats och med den inre arbetsorganisation som byggts

upp. Den kraftsamling som görs måste få verka vidare med obruten styrka

om man inte skall riskera etl bakslag i strävandena med reformarbetet.

101

RRV vill också understryka, vilket även kommittén noterat, att en Prop. 1990/91:29 delning av den ekonomiska avdelningen kan ledat till störningar och Bilaga 2 minskad effekt i arbetet med hänsyn till de starka produktionssamband som finns inom verksamheten. RRV anser att det inte är till fördel varken för statsmakterna eller de enskilda myndigheterna att splittra de centrala funktionerna för ekonomisk styrning och uppföljning på flera organ. Med hänsyn till de brister som finns på många håll vad gäller ekonomikompe­tens i statsförvaltningen är det nu angelägnare än någonsin att verksamhe­ten hålls samman.

Verket välkomnar förslagen till utbyggt samarbete mellan riksgälds­kontoret och RRV. Genom att de konkreta samarbetsområdena lyfts fram på della sätt skapas fömtsättningar för slagkraftiga gemensamma insatser utan att man behöver riskera sådana eflFektivitetsförluster som skulle kunna uppkomma till följd av ändringar av ansvarsförhållanden.

6.2 Bankinspektionen

Bankinspektionen tillstyrker atl en utredning tillsätts med uppgift att klarlägga gränsdragningsfrågor i del statliga betalningssystemet.

6.3 Allmänna pensionsfonden (1 3:e fondstyrelserna)

Kommittén föreslår alt riksgäidskontoret får ett huvudansvar för bevak­ningen av regelslyrda kassaflöden i den statliga betalningsverksamheten. En förstärkning bör göras av resursernas för prognoser på detta område. Riksgälskontorel gör f n. prognoser för de närmaste två till tre månaderna för det dagliga utfallet av in- och utbetalningar på statsverkets checkräk­ning m.m. RRV gör också finansstalistiska prognoser, som mestadels har en längre tidshorisont än riksgäldskonlorets. Denna verksamhet är av väsentligt större omfattning än riksgäldskonlorets.

Kommittén diskuterar olika samordningsmöjligheter ett alternativ anges vara atl hela den ekonomiska avdelningen på RRV (bortåt 100 anställda!) förs över till riksgäidskontoret. Kommittén anser det emellertid inte möjligt att inom ramen för gällande utredningsuppdrag föreslå lös­ningar som innebär en större överflyttning från RRV till riksgäidskontoret. I stället föreslås att man tillsätter en särskild utredning för att belysa dessa frågor. Kommittén räknar dock med en successivt utbyggd kompetens för bl.a. prognosverksamheten inom riksgäldskontoret. Totalt beräknas de utvidgade arbetsuppgifterna byggas ut med 5-7 tjänster.

På detta område föreligger återigen risk för konflikt med penningpoliti­

ken. Riksgäldskontorets styrningar av betalningsströmmarna påverkar

samhällsekonomins likviditet, som är ett av riksbankens vikliga interme­

diära mål. Detta bör givetvis beaktas i den särskilda utredning som föreslås

bli tillsatt.

102

6.4 Affärsverken FFV

Prop. 1990/91:29

Bilaga 2 

I kapitel 6.2 diskuteras statens betalningssystem. FFV ser del som mycket angeläget atl i samband med placering/upplåning hos riksgälden kunna likvidera dessa över aflFärsbankskonton hållna för riksgäldens räkning. Skall utlandsupplåning till aflfärsverken eller deras närstående internbanks­funktioner ske måste detta också kunna ske över valutakonton hållna i olika aflFärsbanker.

I kapitlet i övrigt sägs alt den primära funktionen i betalningssystemen är att tillhandahålla de statliga myndighetema eflFektiva och säkra belal-ningstjänster. Vi utgår från atl konkurrens är bästa sättet att uppnå kost­nadsbesparingar för riksgäldskontoret och därför bör andra vägar än post­girot prövas, i synnerhet gäller detta såväl riksgäldens som myndigheters och aflfärsverkens utlandsbetalningar.

6.5 Fullmäktige i Sveriges riksbank

Riksbanken, riksrevisionsverket och riksgäidskontoret har lillsammans en central funktion i den statliga betalningsverksamheten. Riksgäldskontoret svarar för statens upplåning, medan riksrevisionsverkel förvaltar det stat­liga betalningssystemet och kontrollerar statsverkets checkräkning i riks­banken.

Kommittén slår i sitt betänkande fast atf både riksgäldskontoret och riksrevisionsverket har betydelsefulla uppgifter vad gäller del statliga be­talningssystemet varför en samverkan mellan myndigheterna skulle vara lill fördel. Riksgäldskommittén har övervägt olika altemativ för samver­kan i fråga om prognosverksamhet och betalningssystem men funnit frågan vara av så stor betydelse att en särskild utredning bör tillsättas med uppgift atl utreda gränsdragnings- och samverkansfrågor gällande det statliga betalningssystemet.

Riksgäldskontoret och riksrevisionsverket skulle vara betjänta av sam­verkan på en rad områden. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är för närvarande mycket oklar. Fullmäktige tillstyrker därför kommitténs förslag atl tillsätta en särskild utredning med uppgift att klarlägga ansvars-och gränsdragningsfrågor rörande det statliga betalningssystemet. Full­mäktige har i tidigare remissvar på riksrevisionsverkets promemoria angå­ende det statliga betalningssystemet framfört samma förslag.

Det är också viktigt att någon av myndigheterna ansvarar för förvalt­ningen av statens kassaflöden. Det är dock enligt fullmäktiges mening inte självklart all detta ansvar skall tillföras riksgäldskontoret.

Eftersom de statliga betalningarna görs via statens checkräkning i riks­

banken har de avsevärd inverkan på likviditeten i banksystemet. Frågan

om hur statens kassaflöden styrs är därför av vital betydelse för penning­

politiken och därmed av stort intresse för riksbanken. Fullmäktige anser

alt frågan om ansvaret för den statliga kassaförvaltningen närmare bör

utredas.

103

6.6 Riksdagens revisorer

Prop. 1990/91:29

Kommittén har övervägt olika alternativ för samverkan mellan riksrevi­sionsverkel och riksgäldskontoret i fråga om prognosverksamhel och betal­ningssystem. Vi delar kommitténs uppfattning atl frågor om organisato­riska förändringar bör utredas i ett större sammanhang.

Exempel lämnas också på områden där samverkan i projekt och löpande verksamhet kan starta redan nu.

Vi instämmer i uppfattningen alt samverkan inom exemplifierade om­råden förefaller naturlig och kan vara gynnsam för de båda verken. Samti­digt kan man dock konstatera att verkens intressen i vissa fall ligger så nära varandra all en precisering av respektive verks ansvar inte alldeles lätt låter sig göra. Sedan riksgäldskoniorei blivit en myndighet under regeringen är det riksrevisionsverket som har ansvaret för revisionen av riksgäldskonto­ret. Ett utvecklat samarbete får inle leda till att revisionens obundenhet sätts i fara. Åtminstone teoretiskt sett ökar riskerna härför i den mån samordningen drivs så långt all redovisningsprinciper och andra system hos riksgäldskontoret redan sanktionerats genom samverkan med riksrevi­sionsverkel. Vi förutsätter att dessa frågor uppmärksammas.

6.7 Svenska bankföreningen

I betänkandet nämns att del är naturligt all riksgäidskontoret medverkar i RRV:s projekt beträffande införandel av en räntefaktor i anslagssyslemet. Bankföreningen skulle hälsa med tillfredslällelse om detta projekt gavs prioritet. Genom en sådan lösning skulle möjligheter skapas för en ökad konkurrens om såväl de statliga betalningarna som myndigheternas place­ringar och en sådan reform bör kunna leda lill väsentliga besparingar för statsverket. Införandel av en räntefaktor i anslagssyslemet är därför ett naturiigt komplement till en liberalisering av de statliga betalningarna.

6.8 Sveriges föreningsbankers förbund

Kommittén föreslår att en utredning tillsätts som närmare skall titta på samverkan mellan RRV och riksgäldskontoret samt atl riksgäldskontoret skall medverka i olika projekt. SFF har inget att invända mot detta

104

Innehåll

Prop. 1990/91:29

Propositionen...................................................... 

... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll........................ 

... 

1

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 september

1990................................................................. 

... 

2

1

Inledning.......................................................... 

2

2

Allmänna utgångspunkter.................................... 

... 

2

3

Stalsskuldspolitiken............................................ 

5

3.1

Mål och restriktioner för stalsskuldspolitiken....... 

... 

5

3.2

Samordning mellan statsskuldspolitiken och penningpolitiken.

7

4 Slatsupplåningen............................................... 

... 

9

4.1

Bakgrund..................................................... 

... 

9

4.2

Upplåning i utländsk valuta............................. 

9

4.3

Hushållsupplåningen....................................... 

. 

11

5 Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten        

12

5.1 Utlåning och inlåning i riksgäidskontoret............. 

12

5.1.1

Riksgäldskonlorets roll............................. 

.. 

12

5.1.2

Framtida villkor för utlåning och inlåning...... 

15

5.2 AflTärsverkens lånefinansiering........................ 

.. 

16

5.2.1

Ramar för aflfärsverkens lånefinansiering .... 

.. 

16

5.2.2

AflTärsverkens finansiering i utländsk valuta 

.. 

19

5.2.3

Formerna för lånefinansiering och placering av överskottslikviditet        

20

5.2.4

Inhämtande av bud från riksgäldskontoret... 

.. 

22

5.2.5

Samråd med riksgäidskontoret vid utlandsfinansiering m.m         

23

5.2.6

Riksgäldskontorets utlåning och garantigivning lill bolag

i aflTärsverkskoncern.............................. 

.. 

25

5.2.7

Lån mellan aflfärsverk och bolag inom aflTärsverkskoncern         

25

5.2.8

Genomförande....................................... 

.. 

27

6 Statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet... 

.. 

28

6.1

Riksgäldskontorets ansvar ............................. 

.. 

28

6.2

Den ekonomiska styrningen av kredilgarantiverksamhelen ...

31

6.3

Beslut om vissa kreditgarantier........................ 

.. 

33

7

Den statliga belalningsverksamheten..................... 

.. 

35

8

Hemslällan........................................................ 

.. 

37

9

Beslut............................................................. 

.. 

37

Bilaga 1 Sammanfattning av riksgäldskommilténs slutbetänkande

(SOU 1989:95).......................................... 

.. 

38

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över belänkandet....

46

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1990                                                                                                                    105