Regeringens skrivelse

1996/97:169

De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar

Fattigdomsbekämpning i Sveriges utvecklingssamarbete

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 29 maj 1997

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Pierre[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I denna skrivelse redovisar regeringen hur Sveriges utvecklingssamarbete

kan stärkas för att bidra till det övergripande målet, fattigdomsbekämpning.

Inledningsvis beskrivs fattigdomens utbredning och utveckling. Därefter

analyseras fattigdomens orsaker och förutsättningar för

fattigdomsbekämpning. På denna grundval diskuteras

utvecklingssamarbetets roll för att stödja fattiga människor och länder att ta

sig ur sin fattigdom, strategiskt, metodiskt och genom olika kanaler för

svenskt utvecklingssamarbete.

Fattigdomsbekämpning kräver ett integrerat synsätt, där sambanden mellan

demokratisk, ekonomisk och social utveckling är centrala. En politik mot

fattigdom måste främja en jämlik tillväxt och social utveckling som stärker

människors säkerhet, förmåga och möjligheter. En slutsats är att ett effektivt

bistånd för att stödja fattigdomsbekämpning kräver en förändrad relation

mellan givare och samarbetsländerna - ett partnerskap mot fattigdom, som

bygger på ömsesidiga mål och åtaganden och en samsyn om de

förutsättningar och den politik som krävs för att bekämpa fattigdom.

Innehållsförteckning

1. DE FATTIGAS RÄTT - VÅRT GEMENSAMMA ANSVAR 4

2. VAD ÄR FATTIGDOM? 5

2.1 Definitioner 5

2.2 Mått på fattigdom 7

2.3 Vilka är fattiga och varför? 8

3. UTVECKLINGEN AV FATTIGDOMEN I VÄRLDEN 10

3.1 Trender för regioner och länder 10

3.2 Prognos för framtidens fattigdom 11

4. FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR FATTIGDOMSBEKÄMPNING 12

4.1 Den internationella ramen 12

4.2 Politiska och institutionella aspekter 14

4.3 Ekonomiska aspekter 15

4.4 Fördelningsaspekter 17

4.5 Jämställdhet 17

4.6 Miljö 18

5. FATTIGDOMSBEKÄMPNING I UTVECKLINGSSAMARBETET 19

5.1 De biståndspolitiska målen och fattigdomsbekämpningen 19

5.2 Demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning 20

5.3 Konflikter och katastrofer 22

5.4 En jämlik tillväxt 25

5.5 Att stärka människors kapacitet och möjligheter 28

5.6 Individuell säkerhet 30

5.7 Det civila samhället och enskilda organisationer 30

5.8 Den privata sektorns roll 32

5.9 Nya samarbetsrelationer för fattigdomsbekämpning 33

6. FATTIGDOMSARBETET I KANALERNA FÖR SVENSKT

UTVECKLINGSSAMARBETE 39

6.1 Sida 39

6.2 FN-systemet 41

6.3 Utvecklingsbankerna 46

6.4 Fattigdomsbekämpning genom EU:s bistånd 50

7. SLUTSATSER FÖR SVENSKT AGERANDE - ETT NYTT

PARTNERSKAP I KAMPEN MOT FATTIGDOM 52

Den lokala nivån 55

Den nationella nivån 56

Den internationella nivån 57

1. De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar

Uppskattningsvis 1,3 miljarder människor lever i dag i akut fattigdom. Nära

en fjärdedel av jordens befolkning saknar möjligheter att täcka

grundläggande mänskliga behov. Kvinnor och barn i utvecklingsländerna

drabbas värst. Världens befolkning spås om tjugo år ha ökat från idag drygt

5,5 till uppemot 8 miljarder. Nio av tio kommer att födas i u-länder. Dessa

människor har samma rätt som vi att utkräva sina rättigheter, befria sig från

fattigdom och ha makt över sin egen situation och framtid.

Trots att levnadsnivåerna i u-länderna de senaste tio åren som helhet stigit

snabbare än någonsin fortgår samtidigt marginaliseringen av många fattiga

länder och av stora grupper av människor inom en rad länder. Samtidigt som

fler människor än någonsin tidigare har lyft sig ur sin fattigdom, har under

denna period antalet fattiga också fortsatt att öka. Och klyftorna växer. Att

bekämpa fattigdom är en av de viktigaste gemensamma uppgifterna för det

internationella samfundet, först och främst av moraliska skäl, utifrån

solidaritet som gemensamt ansvar, och den bevisade möjligheten att ur

fattigdom och förtryck skapa demokrati och välstånd.

Att avskaffa fattigdomen ligger i världssamfundets gemensamma intresse.

Fattigdom är fredens, demokratins och också utvecklingens fiende.

Fattigdom bidrar till politisk instabilitet och konflikter, flykting- och

migrationsströmmar och miljöförstöring. Globaliseringen, dvs. att frågor av

lokal och nationell karaktär allt oftare måste ses i ett globalt sammanhang,

ställer länder inför ödesfrågor, som måste besvaras gemensamt.

Globaliseringen innebär också nya utmaningar för utvecklingssamarbetet.

Fattigdomsbekämpning genom utvecklingssamarbete är ett oumbärligt

instrument för att främja fred och global säkerhet, demokrati och mänskliga

rättigheter samt en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.

Ytterst handlar utvecklingsamarbete om alla människors lika värde och om

gemensam säkerhet, som inte enbart kan förstås som staters säkerhet utan

handlar om människors livsvillkor i bred mening. Detta kommer väl till

uttryck i Förenta Nationernas omfattande normativa arbete, alltifrån FN-

stadgan, FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna och konventionen

om ekonomiska och sociala rättigheter, till resultaten av 90-talets stora

världskonferenser om mänsklighetens ödesfrågor.

Fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet handlar förvisso om direkta

insatser för att lindra nöd, men framförallt handlar det om att bidra till att

skapa förutsättningar för de fattiga att själva ta sig ur sin fattigdom. Det

grundläggande ansvaret ligger hos de enskilda länderna. Deras vilja och

förmåga att föra en politik som bekämpar fattigdomen är avgörande.

Utvecklingssamarbetets roll är att understödja men också påverka en

nationell politik för fattigdomsbekämpning i dialog med mottagarländerna.

Dialogen skall lägga grunden för ett framväxande partnerskap mellan

mottagare och givare, baserat på en samsyn om de förutsättningar och den

politik som krävs för att bekämpa fattigdom. Ensidiga villkor från

givarländer och multilaterala organisationer bör ersättas av en mer jämlik

relation och en klar ansvarsfördelning mellan parterna där mottagarlandet

svarar för samordning av biståndet och samarbetet baseras på kontrakt med

ömsesidiga åtaganden.

Regeringen har i de senaste budgetpropositionerna tydliggjort avsikten att

stärka fattigdomsinriktningen och långsiktigheten i utvecklingssamarbetet

liksom stödet till avgörande samhällsomvandlingar mot fred, demokrati och

en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling. Sida har

genomfört en omfattande utredning, "Promoting Sustainable Livelihoods"

och mot bakgrund av denna utformat ett "hHndlingsprogram för att stödja

bärkraftig försörjning och bekämpa fattigdom". På basis av bl.a. detta

program, internationell forskning och över 30 års erfarenheter av

utvecklingssamarbete redovisar regeringen i denna skrivelse hur

fattigdomsarbetet kan ges en starkare och tydligare profil i

utvecklingssamarbetet, såväl strategiskt som metodiskt, såväl i det svenska

bilaterala utvecklingssamarbetet som i samverkan med FN, EU och de

multilaterala utvecklingsbankerna.

Regeringen kommer senare att i en särskild skrivelse närmare redogöra för

hur utvecklingssamarbete kan främja en demokratisk samhällsutveckling.

Därmed kommer regeringen att under denna mandatperiod i särskild

skrivelse eller proposition på fyra centrala områden - miljö, jämställdhet,

fattigdomsbekämpning och demokrati - ha redovisat sin politik och sökt

riksdagens godkännande.

2. Vad är fattigdom?

2.1 Definitioner

Fattigdom, liksom rikedom, är inget entydigt eller lätt definierbart begrepp.

Dess orsaker och karaktärsdrag tar sig olika uttryck mellan och inom länder

och regioner, samt mellan olika sociala grupper, liksom mellan kvinnor och

män och olika åldersgrupper. Inte sällan finner man skillnader mellan

medlemmar inom ett och samma hushåll.

Fattigdomsbegreppet innehåller många olika dimensioner vilket visar sig

klart när fattiga människor beskriver sin egen eller andras fattigdom. Ofta

skiljer sig den bild som då framtonar från den konventionella bild som sätter

likhetstecken mellan fattigdom och brist på materiella resurser.

Definitionerna är mer heltäckande, diversifierade, flerdimensionella,

tvärsektoriella och kulturspecifika. De handlar också om bristen på tillgång

till och kontroll över sociala, ekonomiska och politiska resurser som leder

till en oförmåga att tillfredsställa de mänskliga behoven under anständiga

former. Det handlar om beroende och oberoende, t.ex. rätten att bo var man

vill, att välja från vem man tar ett lån och till vem man säljer sin skörd. Det

handlar om sårbarhet respektive trygghet, t.ex. att veta att man har sin

utkomst tryggad hela året och att kunna göra inköp och betala räkningar när

behov uppstår. Det handlar om säkerhet, t.ex. att vara förvissad om att man

har vissa rättigheter - att inte behöva utsättas för våld och rättsövergrepp -

trots att man saknar pengar. Det handlar också, slutligen, om förmågan att

leva upp till sina sociala förpliktelser, att kunna vara en respekterad och

aktad medlem av en familj och av ett samhälle.

De fattigas egen syn på sin situation

Liknande faktorer återkommer ofta när fattiga kvinnor och män, i många

olika delar av världen, själva beskriver vad de uppfattar som ett gott liv och

frånvaro av fattigdom. Bland dem kan nämnas:

¤ att ha tryggad tillgång till mat, mark, inkomst, boskap, jordbruksredskap,

vatten och hälsovård,

¤ att ha en dräglig bostad,

¤ att ha tillgång till sociala nätverk, stöd och trygghet,

¤ att ha möjlighet att ge sina döda en hedervärd begravning,

¤ att kunna fullgöra sina sociala förpliktelser,

¤ att kunna skicka barnen till skolan,

¤ att inte vara beroende av att acceptera nedvärderande eller lågstatus

arbeten,

¤ att inte vara handikappad, änka/änkling, ensam förälder eller tvingas låta

barnen arbeta för andra.

Denna skrivelse utgår från en sådan bredare syn på fattigdom. Fattigdom ses

som brister i tre olika avseenden, nämligen säkerhet, förmåga och

möjligheter.

Säkerhet är ett grundläggande behov för alla människor. Det gäller säkerhet

vid oförutsedda händelser som sjukdom, olyckor, naturkatastrofer,

arbetslöshet, rättsövergrepp, våld inom och utom familjen, ekonomiska och

politiska kriser. Det gäller även säkerhet inför ålderdomen. Säkerhet kan

uppnås bl.a. genom traditionella sociala nätverk, försäkringssystem,

transfereringar och internationellt och samhälleligt garanterade sociala,

politiska och ekonomiska rättigheter.

Människors förmåga stärks genom att deras egna resurser i form av inkomst,

tillgångar, sparande, hälsa, kunskap och färdigheter utvecklas. Människors

möjligheter att påverka sina liv bestäms ofta av de samhälleliga

förutsättningarna, t.ex. av mänskliga fri- och rättigheter, möjligheter att

delta

i samhälleliga beslutsprocesser, liksom även den ekonomiska politiken.

Att utöka människors säkerhet, förmåga och möjligheter är en del av social

utveckling. Social utveckling måste i sin tur ske inom ramen för en hållbar

utveckling. Hållbar utveckling ses som det övergripande långsiktiga målet

för all samhällsverksamhet och inbegriper ekonomisk, kulturell, social och

ekologisk hållbarhet.

Fattigdomsbekämpning är en integrerad del av social utveckling, med

slutmålet att avskaffa all fattigdom. Det är viktigt att betona att

fattigdomsbekämpning inte främst handlar om att lindra fattigdomen genom

direkta insatser utan om att via staten, marknaden och det civila samhället,

skapa förutsättningar för de fattiga själva att ta sig ur sin fattigdom. Endast

på detta sätt kan fattigdomsbekämpning nå långsiktiga resultat.

2.2 Mått på fattigdom

Det är uppenbart att det inte finns några enkla sätt att mäta ett så

komplicerat och mångdimensionellt tillstånd som fattigdom. Det är viktigt

att ha i minnet att de mått som används alltid är mer eller mindre goda

approximationer.

De konventionella måtten på fattigdom baseras främst på uppgifter om

inkomst per capita. Förutom att dessa endast mäter den materiella delen av

fattigdomen, gör de även detta på ett ofullständigt sätt. Ofta baserar sig

uppgifterna på otillförlitliga nationella data. Exempelvis underskattas ofta

icke-monetära inkomster (t.ex. produktion för egen konsumtion) och

inkomster från den informella sektorn.

Ofta likställs fattiga människor med människor i fattiga länder, dvs. länder

med låg genomsnittlig inkomst per capita. Detta är naturligtvis missvisande,

eftersom fördelningen inom länderna är ojämn och varierar starkt mellan

länder. Ett mått som tar hänsyn till detta är antalet människor under en viss

inkomstnivå, en s.k. fattigdomslinje. Världsbanken drar t.ex. ofta en

fattigdomsgräns vid en inkomst på 1 US-dollar per dag. En svaghet med

detta mått är att det baseras på uppgifter om hushållens inkomster, men inte

tar hänsyn till fördelningen inom hushållen.

För att ta hänsyn till andra dimensioner än rent ekonomiska, har olika

sammansatta mått utvecklats. Det mest kända är Human Development

Index (HDI), som utvecklats av UNDP. Detta index är sammansatt av tre

mått: BNP/capita, förväntad livslängd och ett mått på utbildningsstandarden

(ett vägt genomsnitt av läskunnigheten hos vuxna och deltagande i

undervisningssystement på olika nivåer). Eftersom statistiken över sociala

indikatorer är än mer bristfällig än den ekonomiska statistiken, är

osäkerheten i detta mått betydande. Det har i stort sett endast kunnat

användas på nationell nivå och tar därför inte hänsyn till fördelningen inom

länder. För att komma åt fördelningen mellan kvinnor och män har, med

svenskt stöd, ett Gender Development Index (GDI) utvecklats.

Dataunderlaget för detta är ännu mycket begränsat men är under utveckling

för vissa länder. Antalet länder där hushållsundersökningar genomförts har

också ökat markant under senare år.

Allt tyder dock på att det finns mycket starka samband mellan olika

kvantitativa mått och att det därför ändå är möjligt att få en uppfattning om

fattigdomens utveckling och geografiska fördelning i grova drag. De

kvantitativa måtten måste emellertid kompletteras med kvalitativa

indikatorer och bedömningar som gör det möjligt att uppmärksamma mer

komplexa fenomen som sårbarhet, säsongsbetonad fattigdom, säkerhet,

tryggad utkomst, kontroll över sociala, ekonomiska och politiska resurser.

Definitioner som används av de fattiga själva måste integreras i metoder för

att mäta fattigdom.

Problemet med mått baserade på förenklingar och generaliseringar som

beskrivits ovan har resulterat i att man utvecklat mer känsliga och

processorienterade metoder speciellt i syfte att förstå hur fattiga kvinnor,

män och barn själva uppfattar och hanterar sina livssituationer. Den

nuvarande trenden är att lägga allt större tonvikt vid metoder som bygger på

deltagande (participa-toriska metoder). Vikten av att lokalbefolkningen -

intressenterna i utvecklingssamarbetet - deltar i förberedelser, analyser,

studier, bedömningar liksom i uppföljning och utvärdering har lett till en

flora av nya participatoriska tillvägagångssätt. De mest välkända är RRA

(Rapid Rural Appraisal) och PRA (Participatory Rural Appraisal).

Världsbanken har också, med stöd från Sverige och flera andra bilaterala

givare, under senare år, genomfört ett stort antal "Participatory Poverty

Assessments" (PPA). Världsbanken har i sina PPA:s anammat delar av de

förra metoderna, kombinerat dem med andra participatoriska metoder och

med mer konventionell social analys. Metoderna möjliggör för fattiga

människor att förbättra sina kunskaper om livsförhållanden och dela sina

erfarenheter med varandra, i syfte att planera och agera.

Trots att dessa metoder i allt större utsträckning tillämpats under senare år

återstår arbete med att göra dem till en integrerad del av

utvecklingssamarbetet. De behöver också utvecklas vidare, vad gäller

informationens tillförlitlighet och relevans samt möjligheterna att i analysen

gå från det lokalspecifika till det mer övergripande.

Behovet av ytterligare information är stort, speciellt vad avser aspekter av

fattigdom som är förknippade med demokratisk utveckling, t.ex. människors

möjligheter att delta i politiska och andra beslut som rör deras egna

livsvillkor, inom familjen, i lokalsamhället och på nationell och

internationell nivå. Till stor del måste analyser göras för ett land som helhet,

men detta är ofta otillräckligt eftersom det centrala är att identifiera de

fattiga grupperna inom ett lands befolkning.

2.3 Vilka är fattiga och varför?

Idag finns det 800 miljoner människor motsvarande 20 % av befolkningen i

u-länderna som berörs av svält eller undernäring. Men svälten beror inte på

brist på mat globalt sett. Livsmedelsproduktionen per capita har ökat i

världen som helhet och i alla u-landsregioner, utom Afrika, sedan början av

80-talet. Idag produceras tillräckligt med mat för att föda världens

befolkning, däremot råder det tveksamhet om produktionsökning även i

framtiden skall kunna föda den växande världsbefolkningen. Idag svälter

människor inte i första hand för att det inte finns mat, utan för att de saknar

köpkraft, dvs. de är fattiga.

De fattiga är inte en homogen grupp. Ett lands fattigdom består av en mängd

fattiga människor, var och en med olika orsaker till fattigdom. Att studera

varje individs fattigdomssituation skulle dock vara ohanterligt. Det bästa

sättet är därför att söka identifiera de viktigaste grupperna av fattiga. I det

följande diskuteras allmänt vilka de fattiga grupperna är. Men det måste

poängteras att en mer preciserad identifiering måste göras för varje enskilt

land.

Flertalet fattiga finns på landsbygden. En viktig orsak till fattigdom på

landsbygden är jordbrukets låga produktivitet. Ofta är fattigdomen störst på

lågavkastande jordar i avlägsna, glest befolkade och nederbördsfattiga

områden. Men skillnaderna på landsbygden är stora och i de flesta länder

spelar tillgången till jord och vatten en avgörande roll för

levnadsstandarden. Brist på egen jord är en av de viktigaste faktorerna

bakom fattigdomen på landsbygden.

Fördelningen inom hushållen är oftast ojämn, både mellan könen och mellan

olika åldersgrupper. Männen kontrollerar huvuddelen av resurserna och

förfogar över större delen av hushållens inkomster. Kvinnornas och barnens

konsumtion och näringsintag är ofta betydligt lägre än männens. Samtidigt

utför kvinnorna ofta huvuddelen av jordbruksarbetet och allt arbete inom

hemmet. Nödvändigheten att söka arbete och inkomster utanför jordbruket

har lett till att många män lämnat familjen, temporärt eller permanent. En

stor del av hushållen på landsbygden leds därför av en ensam kvinna. Ofta

tillhör dessa hushåll de allra fattigaste i inkomsthänseende. Men när kvinnor

bestämmer hur inkomsten används går en större andel till att tillfredsställa

familjens grundläggande behov och näringsstandarden kan därför ofta vara

högre i sådana hushåll.

Migration till städerna har medfört en ökande urban fattigdom.

Arbetslösheten är ett tilltagande problem och det blir i många länder allt

svårare att livnära sig inom den informella sektorn. Fortfarande finns större

möjligheter i städerna än på landsbygden, men när man misslyckas blir ofta

fattigdomen ännu djupare genom att de sociala skyddsnät som finns på

landsbygden saknas i städerna. Det finns dock starka band mellan land och

stad. Många hushåll på landsbygden är beroende av släktingars inkomster i

städerna. Den urbana fattigdomen kan därför även medverka till ökad

fattigdom på landsbygden, liksom ökad fattigdom på landsbygden ökar

trycket på urbana områden.

Fattiga barn och ungdomar är särskilt utsatta. Föräldrarnas fattigdom är den

främsta orsaken till olika former av utnyttjande av barn. Det är de fattiga

föräldrarna som tvingas välja mellan skolgång och arbete för sina barn. Det

är oftast flickornas utbildning som offras när barnen behövs som arbetskraft,

i eller utanför hemmet. När barnen berövas möjlighet till skolgång försämras

deras framtidsutsikter kraftigt. Det är också främst barn till fattiga föräldrar

som drivs ut ur hemmet till ett liv som gatubarn och inte sällan

barnprostitution. Barnsoldater rekryteras också främst bland barn till fattiga

föräldrar.

Demografiska faktorer spelar stor roll. En snabb befolkningstillväxt är i

första hand ett symptom på fattigdom. Ett stort barnantal är en strategi för

säkerhet och överlevnad som påverkas starkt av bristen på jämställdhet

mellan kvinnor och män. Fattiga kvinnor har ofta mindre kunskap och makt

att kontrollera familjens storlek. Erfarenheterna visar att barnantalet minskar

när kvinnornas position och utbildningsnivå förbättras.

En snabb befolkningstillväxt bidrar också till fattigdomens utbredning. Det

stora antalet barn ökar försörjningsbördan för den enskilda familjen, vilket

minskar resurserna att satsa på barnens utbildning. Barnen måste tidigare

utnyttjas som arbetskraft. Utbudet av arbetskraft ökar i ett läge av redan hög

arbetslöshet. Den sociala infrastrukturen belastas i ett läge av begränsade

resurser. På sikt leder en snabb befolkningstillväxt till överutnyttjande av

naturresurserna. Fattiga människor är både offer för och orsak till miljö-

förstöring. De negativa effekterna av förändringar i den globala miljön

drabbar ofta de fattigaste länderna och de fattigaste människorna i dessa

länder hårdast.

Under de senaste 25 åren har i genomsnitt 130 miljoner människor årligen

drabbats av naturkatastrofer. De vanligaste katastroforsakerna är

översvämningar och torka med åtföljande hungersnöd. Naturkatastrofer är

inte i sig orsaker till mer permanent fattigdom, däremot förstärker de

underliggande fattigdomsorsaker. Det är alltid de fattigaste som drabbas

värst av naturkatastrofer.

Vissa grupper drabbas extra hårt av fattigdom, exempelvis de handikappade.

Etniska minoriteter är diskriminerade i många länder. Krig och konflikter

drabbar ofta de redan fattiga hårdast och förvärrar ytterligare deras situation.

3. Utvecklingen av fattigdomen i världen

3.1 Trender för regioner och länder

Sett i ett längre historiskt perspektiv har levnadsstandarden ökat i

genomsnitt i alla världsdelar. Efter det andra världskriget har en snabb

förbättring skett av de sociala indikatorerna för Asien, Afrika och

Latinamerika. Den förväntade livslängden har ökat med en tredjedel mellan

1960 och 1993, deltagandet i primärskolan har ökat från 48 till 77 % och

andelen av befolkningen med tillgång till rent vatten har ökat från 36 till

närmare 70 % . Även den reala inkomsten per capita har ökat, med i

genomsnitt 3,5 % per år. Dessa siffror speglar det faktum att utvecklingen

gett många människor ett bättre liv.

Siffrorna speglar dock inte de stora och växande skillnaderna mellan olika

länder och regioner. Dessa visas, vad gäller den ekonomiska tillväxten, i

tabell 1. Tillväxten har varit extremt hög (i ett historiskt perspektiv) i

Östasien (inkl. Kina). Även i Sydasien har tillväxten varit hög. Däremot har

BNP per capita sjunkit i Afrika under 80- och 90-talen. I Latinamerika var

tillväxten negativ under 80-talet, men detta har följts av en uppgång under

90-talet. I de länder som klassificeras som utvecklingsländer i Europa och

Centralasien har inkomsterna fallit drastiskt under 90-talet.

Studier som sökt uppskatta fattigdomens omfattning ger liknande resultat.

Andelen fattiga (personer med inkomst under 1 US-dollar per dag)

uppskattas ha minskat mellan 1987 och 1993, från 28 till 26 % i Östasien

och från 45 till 43 % i Sydasien, medan den ökat från 38 till 39% i Afrika

och från 22 till 24 % i Latinamerika. Antalet fattiga har dock ökat i alla

regioner utom Östasien, vilket innebär att det totala antalet fattiga ökat från

1,2 till 1,3 miljarder. Den största fattigdomen, både absolut och relativt,

finns fortfarande i Sydasien, men den ökar främst i Afrika, Latinamerika och

(relativt sett mest) i de f.d. kommunistiska länderna i Östeuropa och

Centralasien. Stora skillnader finns dock inom varje region. Speciellt

negativ är utvecklingen i länder som drabbats av konflikter och

flyktingströmmar.

Tabell 1: Årlig real tillväxt av BNP per capita (%)

1966-73

1974-80

1981-90

1991-95

Östasien

6,3

5,5

 6,2

 7,8

Sydasien

1,5

1,8

 3,5

 2,0

Afrika söder om Sahara

1,8

0,6

-1,2

-1,6

Latinamerika

4,2

2,3

-0,2

 1,2

Mellanöstern och

Nordafrika

5,5

1,8

-3,2

-0,7

Östeuropa och

Centralasien

5,9

5,1

 1,1

-6,3

Källa: Världsbanken.

När det gäller sociala indikatorer är skillnaderna mindre, men tendenserna är

i stort sett desamma som för de ekonomiska. Human Development Index har

ökat kontinuerligt i alla regioner sedan 1960, med undantag för en nedgång i

Östeuropa och Centralasien sedan 1980. Bortsett från detta har utvecklingen

varit långsammast i Afrika söder om Sahara. För vissa indikatorer, t.ex.

deltagande i primärskolan och (i vissa länder) barnadödlighet, verkar

trenden i Afrika ha vänts till en försämring under 80- och 90-talen.

Skillnaderna ökar även inom de flesta länderna. I några av de snabbast

växande ekonomierna har dock inkomstfördelningen blivit jämnare, t.ex.

Hongkong, Malaysia, Singapore och Taiwan.

3.2 Prognos för framtidens fattigdom

Avsevärda positiva förändringar har alltså ägt rum det senaste årtiondet.

Trots detta är prognoserna för framtiden långt ifrån optimistiska.

De flesta prognoser förutsäger fortsatt hög tillväxt i Asien och en per capita-

tillväxt på 2-3 % i övriga regioner under de närmaste tio åren, dvs. betydligt

högre än under de senaste femton åren. Detta medför även förbättrade

sociala indikatorer och minskad fattigdom. Men även i de mest optimistiska

scenarierna kommer fattigdomen att vara mycket omfattande och antalet

fattiga kommer att fortsätta att öka i Afrika söder om Sahara.

De fattiga kommer även i framtiden främst att finnas i Sydasien och i Afrika

samt i länder över hela världen med stora inkomstskillnader och bristande

fattigdomsinriktning i sin politik. En ökande andel kommer att finnas i

städerna och en ökande andel kommer att vara kvinnor och barn. Polarise-

ringen kommer sannolikt att fortsätta, med ökad marginalisering av

individer, regioner och hela länder som följd. Sysselsättningsökningen inom

den formella ekonomin blir begränsad och den informella sektorn, sociala

nätverk och offentliga skyddsnät kommer att få allt svårare att upprätthålla

levnadsstandarden för de utslagna. Ekonomisk och social misär, politisk

instabilitet och ett återupplivande av gamla etniska konflikter, liksom

utarmningen av jordar och bristen på vatten, ökar riskerna för nya konflikter

och flyktingströmmar. De problem som idag drabbar i-länderna med

ohållbara konsumtions- och produktionsmönster börjar uppstå i många u-

länder.

Födelsetalen har fallit starkt under de senaste decennierna. De likaså snabbt

minskande dödstalen har inneburit att befolkningstillväxten avtagit

långsamt, men antalet födda barn per kvinna faller, vilket på sikt innebär

lägre folkökning. Skillnaderna mellan olika länder och regioner är dock

stora. Siffrorna är starkt påverkade av Kina med 20-25 % av världens

befolkning. I Afrika har befolkningstillväxten inte sjunkit under 80- och 90-

talen.

En faktor som kommer att kraftigt påverka den demografiska bilden de

kommande decennierna i många fattiga länder är spridningen av aids. Detta

är redan den dominerande dödsorsaken i många afrikanska länder och

kommer att leda till minskad befolkningstillväxt. Effekterna av detta är

speciellt negativa, eftersom främst människor i de produktiva åldrarna

drabbas. Prognoser tyder på att det kommer att få drastiska effekter på

medellivslängden i Afrika de närmaste decennierna. Också barnadödligheten

ökar kraftigt som följd av aids. Därtill kommer de sociala problem som

uppstår genom det stora antal barn som förlorar sina föräldrar.

Även om prognoserna för framtidens fattigdom som helhet kan synas

pessimistiska, måste det betonas att det endast rör sig om prognoser och att

verkligheten kan bli bättre. De ekonomiska förutsättningarna finns globalt

sett, och de tekniska möjligheterna är bättre än någonsin. Stora förändringar

har skett de senaste åren, t.ex. en kraftig ökning av utländska privata

investeringar i u-länder. Tekniska framsteg sprids snabbt till varje del av

jorden. Samtidigt som prognosen är dyster för många fattiga, har den aldrig

varit så optimistisk för ett så stort antal människor i utvecklingsländerna.

Utmaningen är att se till att denna utveckling även kommer fler av de fattiga

till godo.

Det finns dessutom anledning att anta att den demokratiska utvecklingen

som påbörjats under 90-talet kommer att fortsätta. De fattigas kamp för sin

rätt är sällan konfliktfri. En fördjupad demokratisering öppnar både fler

möjligheter till framgång och minskar risken för våldsamma konflikter.

Även om demokratiseringsprocessen inte kan tas för given är respekten för

mänskliga rättigheter, demokratiskt styrelseskick och fredlig konfliktlösning

betydligt starkare idag än tidigare i de flesta länder.

4. Förutsättningar för fattigdomsbekämpning

4.1 Den internationella ramen

Utvecklingssamarbetet står i fokus för denna skrivelse. Globaliseringen

medför emellertid att andra aspekter av i-ländernas politik alltmer påverkar

de fattiga ländernas möjligheter till social utveckling och

fattigdomsbekämpning. Det gäller säkerhetspolitik lika väl som handels-,

jordbruks-, miljö- och ekonomisk politik. En hållbar utveckling kräver

åtgärder på global, regional, nationell och lokal nivå i såväl i-länder som u-

länder.

Flertalet fattiga länder är beroende av vad som händer t.ex. med

budgetunderskotten i Europa och med den internationella räntenivån. De

rika ländernas marknader är för nästan alla länder av större betydelse än

biståndet. Samtidigt ökar u-landsmarknadernas andel i världshandeln.

Många av de s.k. koherensfrågorna, dvs. samstämmigheten mellan skilda

politikområden behöver angripas inte bara på nationell nivå utan framförallt

internationellt.

Ett starkt internationellt regelverk gynnar den ekonomiska utvecklingen

globalt och speciellt för mindre och ekonomiskt svagare länder. På sikt

ligger frihandel i allas intresse och WTO ("World Trade Organization)

spelar här den ledande rollen. Det är i detta sammanhang viktigt att

uppmärksamma de minst utvecklade ländernas situation; för många av dessa

länder innebär anpassningen till frihandel en svår process som inte ger

omedelbara fördelar. Regional integration, i den mån den är ett led i

liberaliseringen av handeln, är av stort värde både för i-länder och u-länder.

EU kan här spela en viktig roll genom de speciella relationerna med ett stort

antal av de fattigaste länderna inom ramen för Lomé-konventionen.

Det föreligger ett starkt positivt samband mellan länders integration i världs-

ekonomin och deras tillväxttakt. De länder vars integration (mätt som

utrikeshandel/BNP) ökat snabbast är också de som haft den snabbaste

tillväxten. De fattigaste länderna har däremot blivit alltmer marginaliserade i

världsekonomin. Det är speciellt tydligt i Afrika söder om Sahara. Medan

utrikeshandeln i världen ökade dubbelt så snabbt som

bruttonationalprodukten 1985-94, var utvecklingen i Afrika den motsatta.

Detta innebär inte automatiskt att en ökad öppenhet gentemot

världsmarknaden är tillräcklig för att uppnå ekonomisk tillväxt. För en

långsiktig tillväxt krävs dock att ett land inte avskärmar sig och bygger upp

ineffektiva ekonomiska strukturer. Men erfarenheterna från Östasien visar

också att en utåtriktad politik inte är detsamma som frånvaro av statlig

styrning

Under alla omständigheter är de fattigaste länderna beroende av den

internationella ekonomin. Deras minskade integration i denna har inte

minskat beroendet. Mest uppmärksammat är deras beroende av

råvaruprisernas utveckling. Eftersom exporten oftast är koncentrerad till ett

fåtal råvaror och priserna på dessa är utsatta för särskilt starka svängningar,

blir ländernas ekonomier sårbara. Det har dessutom under en längre tid

funnits en allmän tendens att råvarurpriserna sjunker relativt priserna på

förädlade produkter och att därför de fattiga ländernas bytesförhållande

( terms of trade ) försämras. En annan viktig faktor är de handelshinder de

fattiga länderna ofta utsätts för på i-ländernas marknader både vad gäller

jordbruksvaror och industrivaror.

Ett nytt fenomen under 90-talet är ett omfattande nettoflöde av långfristigt

kapital från i-länder till u-länder (ca 240 miljarder US dollar 1995). Den helt

dominerande delen av detta är privata flöden i form av lån,

portföljinvesteringar och direkta investeringar. Den största komponenten är

direktinvesteringar; 40 % av alla direktinvesteringar går nu till

utvecklingsländer. Men en mycket liten del av detta har hittills gått till de

fattigaste länderna. Kapitalflödet till Afrika söder om Sahara (ca 12

miljarder USD 1994) utgörs nästan helt och hållet av bistånd som dessutom

visar en tendens att sjunka i reala termer. Det finns dock även i Afrika

länder som tagit emot betydande privata kapitalflöden under senare år.

Samtidigt tyngs många av de fattigaste länderna fortfarande under den

skuldbörda som man ådrog sig i samband med den omfattande upplåningen

på 70-talet. I en del länder har detta förstärkts genom omfattande upplåning,

delvis på hårda villkor från utvecklingsbankerna och Internationella

valutafonden (IMF). Det råder nu enighet om att ett antal fattiga länder har

en ohållbar skuldsituation och ett initiativ för att reducera de fattigaste

ländernas skulder i samverkan mellan multilaterala organ och bilaterala

kreditorer och givare, Debt Initiative for Heavily Indebted Poor Countries

(det s.k. HIPC-initiativet), är ett erkännande av detta. En hållbar lösning på

de fattiga ländernas skuldproblem är en nödvändig förutsättning för

långsiktig fattigdomsbekämpning och HIPC-initiativet är välkommet och

värt allt stöd. Men även om det genomförs som planerat, kommer det att ta

många år innan skuldbördan definitivt lättats för dessa länder.

4.2 Politiska och institutionella aspekter

De politiska förutsättningarna spelar en helt avgörande roll för hur fram-

gångsrikt ett land blir i att bekämpa sin fattigdom. Avgörande är huruvida

ett lands beslutsfattare har den politiska viljan och förmågan att bedriva en

politik som gynnar folkflertalet. Viljan saknas ofta på grund av att

tillfredsställande av vissa starka gruppers särintressen prioriteras snarare än

fattigdomsbekämpning. Att fattiga människor får tillgång till den politiska

makten och att makthavarna med jämna mellanrum får ställas till svars för

sin politik i fria och demokratiska val, där alla ges samma förutsättningar att

delta och rösta på representanter som företräder vad de själva anser vara

deras intressen, är därför viktigt för att få till stånd en förändrad politik.

Grunden för den demokratiska processen är att människor samarbetar och

sluter sig samman för att delta och utöva inflytande i samhället. Detta

samspel måste vila på demokratiska värderingar såsom respekten för

mänskliga fri- och rättigheter. I grunden byggs demokratin på alla

människors lika rätt och lika värde oavsett samhällsklass, ekonomiska

tillgångar, etnisk tillhörighet, kön, ålder osv. Dålig eller icke existerande

folkbokföring, komplicerade valregistreringsprocedurer, dålig utbildning,

brist på partier som företräder de fattigas intressen och media som inte

speglar frågor av intresse för fattiga människor är dock omständigheter som

försvårar ett aktivt deltagande på lika villkor i det politiska livet.

Det räcker naturligtvis inte med att vilja föra en fattigdomsbekämpande

politik. Förmågan att förverkliga sin vilja är minst lika viktig. En faktor som

påverkar förmågan är ett lands politiska stabilitet och förutsägbarheten i den

förda politiken. En fungerande offentlig sektor med tydliga och klart

avgränsade uppgifter och nödvändiga resurser och kapacitet att utföra dem

är annan en viktig förutsättning för ett lands förmåga att genomföra en

fattigdomsbekämpande politik. Detta försvåras i de minst utvecklade

länderna som ofta har en centraliserad, ineffektiv och ibland korrupt

offentlig sektor byggd på en blandning av arvet från den koloniala

administrationen och inflytande från planekonomiskt utvecklingstänkande.

Den administrativa kapaciteten är svag och lider brist på såväl mänskliga,

institutionella som ekonomiska resurser. Skattesystemen fungerar dåligt och

de omfördelande mekanismerna är ineffektiva.

Fattiga länder har generellt sett dåligt fungerande rättsystem på grund av

avsaknad av formella rättsliga traditioner, begränsade resurser inom

rättsväsendet, dålig utbildning av jurister, arkaisk lagstiftning och en korrupt

rättstillämpning. För att få tillgång till rättssystemet krävs ofta pengar

vilket

får som konsekvens att det främst är de rika och resursstarka grupperna som

skyddas av rättsväsendet. Ett annat problem är att i en del länder är

rättsväsendet ett viktigt led i makthavarnas förtryck av mänskliga rättigheter

- poliser som torterar för att få fram bevis, domstolar som dömer människor

utan tillräckliga bevis och med undermåligt försvar och fängelserna som är

överfulla av människor som aldrig fått sin sak prövad.

En central och ofta fortfarande underskattad aspekt av förutsättningarna för

utveckling är nivån och innehållet i vad som brukar kallas socialt kapital.

Det omfattar t.ex. normer, institutioner, nätverk, organisationer, traditioner

och attityder i ett samhälle. Mycket tyder på att detta är en av de viktigaste

faktorerna bakom en långsiktigt framgångsrik utveckling. Fysiskt och

mänskligt kapital är nödvändigt, men saknas socialt kapital i form av en väl

fungerande social struktur, samhörighet, förtroende och öppenhet, blir

framstegen i form av ekonomisk, demokratisk och social utveckling

begränsade. Betydelsen av det sociala kapitalet kan belysas ur ett

institutionellt perspektiv. I Afrika saknas t.ex. ofta starka institutioner på

grund av bristande samband mellan formella och informella, mellan

moderna och historiskt rotade, institutioner. De formella institutionerna har

införts utifrån, av kolonialmakterna och senare inte sällan av

biståndsgivarna, och saknar koppling till de traditionella institutionerna och

värderingarna och brister därför ofta i legitimitet.

4.3 Ekonomiska aspekter

Ett av de få säkra resultaten av alla de studier som gjorts är att det existerar

ett starkt positivt samband mellan ett lands framgång i att reducera

fattigdomen hos sin befolkning och tillväxten av dess BNP per capita. Det

finns inga exempel på länder som under en längre period kunnat minska

fattigdomen utan en god ekonomisk tillväxt.

Även det omvända gäller: inget land kan uppnå en långsiktig tillväxt om inte

framsteg görs vad gäller social utveckling. Detta beror både på att tillväxt av

det mänskliga kapitalet är en viktig grund för ekonomisk tillväxt och på att

en politik som är inriktad på social utveckling skapar en stabilare och

därmed mer tillväxtbefrämjande social och politisk miljö. Det råder alltså

ingen motsättning mellan fattigdomsbekämpning och ekonomisk tillväxt.

En fri marknadsekonomi är en förutsättning för en långsiktigt hållbar

fattigdomsbekämpning. Det ger människor större frihet, kapacitet och

möjligheter att skapa bättre liv för sig själva och för andra. Det viktiga i dag

är att utveckla och vidmakthålla den fria marknaden och att ge den en social

och mänsklig karaktär. Detta är långtifrån ett självklart resultat av

liberalisering, avreglering och privatisering. Risken är stor att marknaden,

både genom för mycket och för lite reglering, tas över av särintressen och

eliter. På sikt urholkar det marknadsekonomins kreativa potential.

En social marknadsekonomi förutsätter således såväl en i den ekonomiska

politiken integrerad social dimension som en politik för att utveckla ett

modernt samhälles hela institutionella ramverk. En social marknadsekonomi

kan därmed erbjuda den hållbara länken mellan demokratiska och

marknadsekonomiska samhällsomvandlingar.

Fungerande marknader är en nödvändig förutsättning för att den privata

sektorn ska kunna bidra till ekonomisk och social utveckling. Staten har

samtidigt en viktig roll i att tillhandahålla en ram inom vilken detta kan ske.

Det gäller t.ex. makroekonomisk stabilitet, fysisk infrastruktur och enkla

och tydliga spelregler för alla aktörer.

Inom ramen för makroekonomisk balans måste statens utgifter och

inkomster fördelas på ett sätt som bidrar till social utveckling. En satsning

på att utveckla landets mänskliga kapital ger ur ett fattigdomsperspektiv

såväl direkta som indirekta effekter. Bättre hälsa och bättre utbildning höjer

livskvaliteten direkt och bidrar dessutom till att höja produktiviteten. För

individerna ökar därmed möjligheterna till egen försörjning och för landet

som helhet möjligheterna för hållbar fattigdomsbekämpning. För att t.ex.

utbildningssatsningar skall ha positiv effekt på den ekonomiska

utvecklingen måste de vara av en kvalitet och art som efterfrågas av

samhället. Utbildning som inte kommer till praktisk användning har

marginell betydelse för landets fortsatta utveckling.

De flesta utvecklingsländer har sedan mitten av 80-talet bedrivit en

ekonomisk reformpolitik, inriktad på stabilisering, liberalisering och

institutionell omvandling. Denna process är minst lika djupgående i många

länder i Asien och Latinamerika som i Afrika. I många länder har denna

politik formaliserats i s.k. strukturanpassningsprogram som syftar till att

lägga grunden för stabil tillväxt och social utveckling.

I de flesta länder har en avreglering skett av såväl inhemska marknader som

transaktioner med utlandet. Genom detta har ökad effektivitet uppnåtts,

kostsamma och snedvridande subventioner avskaffats och incitament

skapats för ökad produktion och sysselsättning. Men insikten har samtidigt

ökat om att detta inte är tillräckligt för att åstadkomma hållbar ekonomisk

utveckling och reducera fattigdomen. Det har visat sig svårt att upprätthålla

makroekonomisk balans och speciellt att undvika stora budgetunderskott.

Detta har lagt en stor del av bördan för stabilisering på penningpolitiken,

som därmed riskerar att bli alltför restriktiv och hämma investeringar och

tillväxt. Skuldbördan är också ett fortsatt problem i många länder, trots de

skuldlättnader som genomförts. I ett läge där statsutgifterna bör minska har

samtidigt en allt större del av dessa utgjorts av skuldtjänstbetalningar, vilket

tvingat fram nedskärningar av andra statsutgifter.

I de flesta fall har regeringarna, med stöd av bl.a. Världsbanken, sökt skydda

de sociala sektorerna i denna nedskärningsprocess. De sociala sektorernas

andel av statsutgifterna, exklusive skuldtjänst, har ökat under

strukturanpassningsprocessen och även deras andel av BNP har ofta kunnat

upprätthållas eller öka. Men när man använder det mest relevanta måttet,

nämligen utgifterna per capita, visar det sig att dessa har fallit i de flesta

länder. Problemet är alltså inte att strukturanpassningen speciellt drabbat

sociala sektorer, utan att den inte haft tillräckligt positiva tillväxteffekter.

Under alla omständigheter har programmen i många fall associerats med en

försämrad situation för fattiga grupper. Mer kan och måste göras för att

integrera fattigdomsbekämpning i strukturanpassningsprogrammen. Ofta har

fattigdomsbekämpning lagts ovanpå programmen under rubriken social

dimensions of adjustment men utan att ges samma tyngd som det

ekonomiska reformprogrammet. I framtiden måste effekterna på de fattiga

vara en utgångspunkt för programmen

Strukturanpassningsprogrammen har utsatts för hård kritik. De har upplevts

som påtvingade utifrån, främst av IMF och Världsbanken, som villkor för

dessa institutioners långivning. Idag råder emellertid stor enighet om att en

nödvändig förutsättning för att dessa program ska lyckas lägga grunden för

långsiktig tillväxt är att de utformas och genomförs av landets egen regering

och egna institutioner. Regeringarnas och institutionernas legitimitet och

demokratiska förankring hamnar därmed i centrum.

4.4 Fördelningsaspekter

Det råder alltså ett klart positivt samband mellan tillväxt och

fattigdomsminskning på nationell nivå. Men vad som gäller länder i

genomsnitt gäller inte nödvändigtvis alla invånare i dessa länder.

Fördelningen av vinsterna av den ekonomiska utvecklingen är lika viktig.

Om fördelningen blir mer ojämn, bidrar den ekonomiska utvecklingen

mindre (eller inte alls) till fattigdomsbekämpning.

Fördelningen av inkomster och framförallt av naturresurser (jord och vatten)

är också en viktig förklaring till varför länders ekonomiska utveckling

skiljer sig så starkt. Det är idag allmänt vedertaget (inte minst på grundval

av erfarenheterna från de asiatiska mirakelländerna ) att en relativt jämn

fördelning förbättrar inte bara förutsättningarna för social utveckling utan

även för ekonomisk utveckling och tillväxt. På lång sikt är det just

interaktionen mellan ekonomisk utveckling och en socialt acceptabel

fördelning som skapar de bästa förutsättningarna för fattigdomsbekämpning.

Ekonomisk tillväxt kan vara av olika typer med olika effekter på

fattigdomen. En snabb ekonomisk tillväxt kan ske på bekostnad av

långsiktigt hållbar utveckling, genom överutnyttjande av begränsade

naturresurser och olika former av miljöförstöring. Den kan också vara

koncentrerad till isolerade delar av ekonomin, t.ex. råvaruutvinning, utan

nämnvärda positiva effekter för majoriteten av befolkningen. Det som

eftersträvas är alltså inte bara tillväxt i allmänhet utan vad som skulle kunna

kallas jämlik tillväxt.

En jämlik tillväxt måste uppfylla bl.a. följande villkor:

- den måste vara förenlig med ett långsiktigt hållbart utnyttjande av

naturresurserna,

- den måste integrera ett jämställdhetsperspektiv mellan män och kvinnor,

- den måste vara bred och diversifierad i meningen att den omfattar många

olika sektorer,

- den måste vara relativt jämnt geografiskt fördelad,

- den måste ge positiva inkomsteffekter för viktiga sociala grupper och för

den helt övervägande majoriteten av befolkningen,

- den måste leda till ökad sysselsättning.

4.5 Jämställdhet

En majoritet av världens fattiga (enligt FN:s beräkningar ca. 70 %) utgörs av

kvinnor. Fattigdomen har ofta fått ett kvinnligt ansikte och det talas alltmer

om en ökad feminisering av fattigdomen. Kvinnors fattigdom kan mätas

både i ekonomiska termer och i termer av bristande ekonomiska möjligheter

att forma sina egna liv och att delta i beslut som rör den egna familjen,

lokalsamhället och nationen.

Fattiga kvinnor såväl på landsbygden som i städerna har ofta dubbla roller

med arbete i och utanför hemmet. Trots att kvinnorna utför nästan allt

hemarbete svarar de också för huvuddelen av jordbruksarbetet och är

överrepresenterade inom den informella sektorn.

I fattiga familjer med begränsade resurser tvingas ofta flickor stanna hemma

från skolan, både på grund av kostnader för skolgången och eftersom

flickornas arbete bidrar till familjens försörjning. I fattiga familjer

diskrimineras också ofta flickor vad gäller tilldelning av mat och mediciner.

Det ekonomiska argumentet för jämställdhet är starkt men ofta underskattat.

Med ökad jämställdhet ökar förutsättningarna för hållbar utveckling.

Jämställdhetsaspekter kan vara avgörande för om ett ekonomiskt

reformarbete skall lyckas. Kvinnors begränsade tillgång till resurser i form

av kapital, mark, inkomster eller krediter liksom ofta begränsade möjligheter

för kvinnor att delta i beslutsfattande fora försvårar kvinnors och därmed

ofta lokalsamhällets möjligheter att t.ex. investera i lönsam

produktionsteknik och att svara på marknadsekonomiska incitament.

Det är därför viktigt att i ekonomisk planering analysera och ta hänsyn till

både kvinnors och mäns roller och till såväl den produktiva som den

reproduktiva delen av ekonomin. Det behövs också en djupare kunskap om

hur förändringar på det makroekonomiska planet påverkar mikronivån,

särskilt inom familjen så att ekonomisk tillväxt sker i samspel med en

jämnare resursfördelning som ger alla, oberoende av kön, ekonomisk eller

social ställning, del av utvecklingen.

Genom att integrera ett jämställdhetsperspektiv på olika politikområden

skapas varaktiga förutsättningar för att förändra politiska, ekonomiska,

sociala och kulturella betingelser i ett samhälle på ett sätt som både bidrar

till jämställdhet mellan kvinnor och män och till bättre möjligheter att

bekämpa fattigdom. Jämställdhet mellan män och kvinnor är en

rättighetsfråga och en grundläggande utgångspunkt för en

samhällsutveckling där fattigdomsbekämpning prioriteras.

4.6 Miljö

Det existerar ett nära men komplext samband mellan miljö och fattigdom.

Många miljöproblem orsakas eller förvärras av fattigdom, exempelvis

överbetning, avskogning, jorderosion och förstörelse av den marina miljön.

Negativa effekter på miljön uppstår oftast när fattigdomen är kombinerad

med andra faktorer, som hög befolkningstillväxt, brister i ägande- eller

nyttjanderätter till naturresurser, otillräcklig lagstiftning, kortsiktig

ekonomisk politik och olika marknadsmisslyckanden. Bristande kunskap

samt frånvaro av demokratiskt inflytande och demokratiska

kontrollinstrument utgör andra viktiga faktorer.

Alla dessa faktorer leder till ytterligare svårigheter för människor att

försörja

sig och därmed till ökad fattigdom. Att bekämpa fattigdom är därför

nödvändigt för att uppnå en, ur naturresurssynpunkt, hållbar utveckling.

Samtidigt är insatser för att förbättra miljön i de fattiga länderna centrala

för

fattigdomsbekämpning.

Ofta drabbas fattiga kvinnor extra hårt av miljöförstöring, exempelvis

eftersom minskad tillgång på ved och rent vatten tvingar dem gå allt längre

och använda en allt större del av sin arbetstid åt detta, vilket lämnar mindre

tid för både jordbruket och barnen. Miljöförstöring bidrar också till

naturkatastrofer och till att förvärra dess effekter för de fattiga. Miljontals

människor har tvingats lämna sina hem på grund av brist på naturresurser

och detta antal kommer att öka kraftigt. Ett tiotal länder med över 400

miljoner invånare, beräknas stå inför akut vattenbrist inom de närmaste

årtiondena.

Men miljöproblem är inte alltid kopplade till fattigdom. Det finns många

exempel på att fattiga människor utvecklat ett levnadssätt med stort

hänsynstagande till miljön. Å andra sidan är de rika, både i i- och u-länder,

orsak till långt mer omfattande miljöförstöring än de fattiga. Snabb

ekonomisk tillväxt och därav följande nya produktions- och

konsumtionsmönster leder ofta till ökad miljöförstöring som särskilt drabbar

de fattiga i u-länderna, framförallt i städerna. Men med dagens och än mer

morgondagens tekniska lösningar är det långtifrån nödvändigt. Det är därför

viktigt att ställa miljökrav på den ekonomiska utvecklingen som en

grundläggande förutsättning för att åstadkomma långsiktigt hållbar

utveckling.

5. Fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet

5.1 De biståndspolitiska målen och fattigdomsbekämpningen

Målen för Sveriges utvecklingssamarbete har växt fram under bred politisk

enighet. Det svenska utvecklingssamarbetet har mycket länge haft en klar

inriktning på fattigdomsbekämpning. Redan i regeringens proposition

1962:100 angavs att "målet för biståndsgivningen är att höja de fattiga

folkens levnadsnivå". Efter den biståndspolitiska utredningen (SOU

1977:13) antog riksdagen en liknande formulering. Utvecklingssamarbetet

skulle syfta till att "åstadkomma en höjd levnadsnivå och rättvisare

levnadsvillkor för fattiga människor, för att deras grundläggande behov skall

bli tillfredsställda och för att de skall bli engagerade i de politiska beslut

som styr samhällsutvecklingen" (UU 1978/79:1).

Målet uttyddes i följande delmål:

- resurstillväxt,

- ekonomisk och social utjämning,

- ekonomisk och politisk självständighet,

- demokratisk samhällsutveckling.

Ett femte biståndsmål om:

- framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön

antogs av riksdagen (prop 1988/89:100, UU 1988/89:19, rskr 1988/89:163)

efter en översyn av de biståndspolitiska målen (SOU 1987:28).

Ett sjätte biståndsmål om att:

- främja jämställdhet mellan kvinnor och män

antogs av riksdagen våren 1996 (prop 1995/96:153, UU 1994/95:15).

Regering och riksdag har slagit fast att det inte finns någon inbördes

rangordning mellan de biståndspolitiska målen (prop 1995/96:153). En

samverkan mellan de angivna målen är nödvändig för att uppnå det

övergripande målet att förbättra de fattiga folkens levnadsnivå. Målen är

viktiga i sig, men också förutsättningar för att det övergripande målet skall

nås.

Samtidigt som målen fortsatt är relevanta, har metoder och synsätt på

utvecklingens villkor och förutsättningar gradvis fördjupats. Det gäller inte

bara i Sverige utan även internationellt. Jämfört med tidigare ofta förenklade

analyser och lösningar ses nu utveckling som något mycket komplext.

Synen på statens roll har förändrats, medan betydelsen av såväl näringslivet

som det civila samhället lyfts fram. Att all utveckling måste bygga på

samarbetsländernas egen vilja och förmåga är grundläggande. Denna

bredare analys ligger till grund för förändringar i utvecklingssamarbetets

inriktning, former och instrument. Biståndet har emellertid ofta

kännetecknats av en betydande tröghet. Den dagliga verksamheten för

många givare domineras fortfarande av mer eller mindre fristående projekt,

som ofta är illa integrerade med samarbetslandets prioriteringar och

förmåga.

Denna skrivelse är ett inslag i det förändringsarbete som det svenska

utvecklingssamarbetet för närvarande genomgår. Med tanke på att det

internationella utvecklingssamarbetet med varje utvecklingsland involverar

ett stort antal givarländer, multilaterala och enskilda organisationer, måste

det svenska utvecklingssamarbetet, liksom andras, utformas i samarbete och

samsyn med både samarbetslandet och med andra givare. Förutsättningarna

för detta är på det hela taget bättre än någonsin tidigare. Den internationella

samsynen har stärkts påtagligt under 1990-talet. Insikten är nu allmän om

vikten av ett nytt partnerskap, som ger utvecklingsländerna större ansvar och

större möjligheter att uppfylla detta ansvar. Utmaningen är att förverkliga

denna insikt.

Men utvecklingssamarbetet är bara ett, om än viktigt, instrument för

Sveriges stöd till de fattiga ländernas utveckling. Det är därför viktigt att

Sveriges prioritering av fattigdomsbekämpning präglar även andra

politikområden. I dessa avseenden har Sverige ofta varit och bör förbli ett

föregångsland, med sin starka strävan efter fred, frihandel och solidaritet.

Utvecklingssamarbetet måste också inriktas så att det ger stöd till andra

politikområden, t.ex. genom bidrag till uppbyggnad av kapacitet i

samarbetsländerna. Sverige har, liksom andra i-länder, skäl att ständigt

pröva koherensen, samstämmigheten i den förda politiken, utifrån en strävan

att bidra till ett solidariskt internationellt samarbete.

5.2 Demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning

Utvecklingssamarbetet kan inte skapa demokrati och respekt för de

mänskliga rättigheterna. Detta måste växa fram inifrån nationen själv, men

utvecklingssamarbetet kan spela en viktig, strategisk roll som stöd i de

demokratiska processerna genom att stödja framväxten av ett civilt

engagemang för sådana processer och utvecklingen av för ett demokratiskt

styrelseskick nödvändiga institutioner.

En politik som främjar utveckling av demokrati och respekt för mänskliga

rättigheter för de allra fattigaste innebär först och främst att förbättra

fattiga

mäns och kvinnors möjlighet att påverka sin egen och sina barns situation

genom att stärka deras möjligheter att delta i det politiska livet och att hävda

sina rättigheter. Det handlar om att skapa förutsättningar för alla att delta i

val och vara tillräckligt informerade för att kunna fatta självständiga beslut.

Även om nationella val naturligtvis är viktiga för alla människor i ett land är

de lokala valen och det lokala styret och förvaltningen ofta det som närmast

berör fattiga människor. Det är också på det lokala planet som fattiga

människor har en reell möjlighet att aktivt delta i beslutsfattandet.

FN:s konventioner om de mänskliga rättigheterna avser att slå vakt om alla

människors rätt och lika värde oavsett samhällsklass, ekonomiska tillgångar,

etnisk tillhörighet, kön etc. Generellt sett kan man dock säga att det är de

rika som idag får sina rättigheter tillgodosedda, medan de fattigas rättigheter

kränks vad avser de politiska och medborgerliga såväl som de ekonomiska,

kulturella och sociala rättigheterna. Fattiga människor saknar ofta både

kunskap om sina rättigheter och resurser för att få dem tillgodosedda.

Ansträngningarna att befästa demokratin blir inte framgångsrika om inte

rättsstaten samtidigt stärks. Ett fungerande och oberoende rättsväsende är

dels en garant för demokratin och dess institutioner, dels en förutsättning för

att de medborgerliga och politiska mänskliga rättigheterna skall respekteras.

En grundpelare i vårt sätt att se på demokrati är att kvinnor och män skall ha

lika möjligheter att delta i de demokratiska processerna. Trots att många

länder anslutit sig till FN:s konvention från 1979 om eliminering av alla

former av diskriminering av kvinnor råder fortfarande stor ojämlikhet

mellan kvinnor och män. Kvinnor i allmänhet, och fattiga kvinnor i

synnerhet är ofta diskriminerade både vad gäller deltagande i det politiska

livet och åtnjutande av mänskliga rättigheter. Kvinnor utsätts för olika

former av förtryck, diskriminering och våld. En speciell fokusering på

kvinnors deltagande i de politiska processerna och kvinnors rättigheter är

därför nödvändig.

Fattiga barn är mer sårbara och utsatta än andra barn för kränkningar av

mänskliga rättigheter. Även om barnkonventionen ratificerats av nära nog

samtliga FN:s medlemsländer återstår mycket arbete innan barnens rättig-

heter respekteras i alla länder. Föräldrars fattigdom är i praktiken ofta en

orsak till att barnens rättigheter kränks. Barn drabbas hårt av krig och kon-

flikt, inte minst genom att de ofta tvingas delta som soldater. Därför är en

bättre tillämpning av barnkonventionen och utvecklingen av ett starkare

skydd mot barnsoldater något som främst kommer de fattiga barnen till del.

Att verka för efterlevnad av FN:s konvention om barnets rättigheter utgör

en viktig del i det svenska utvecklingssamarbetet - såväl multilateralt som

bilateralt. Ökad uppmärksamhet ägnas åt det växande våldet och den för-

nedring som barn, inte minst fattiga barn, utsätts för. Sverige är aktivt såväl

i

arbetet med att få till stånd ett tilläggsprotokoll till barnkonventionen om

barn i väpnade konflikter som höjer rekryteringsåldern från 15 till 18 år som

i arbetet mot kommersiell och sexuell exploatering av barn.

Regeringars och myndigheters utövande av god samhällsstyrning framhålls

alltmer som en fundamental förutsättning för en utveckling som kommer

alla medborgare i ett land till del. Demokratiskt styrelseskick är av funda-

mental betydelse för god samhällstyrning då ansvaret för den offentliga

sektorns skötsel främst utkrävs genom att de ansvariga politikerna ställs till

svars vid allmänna val. Insyn i förvaltningen förutsätter också oberoende

media och fri opinionsbildning. Reformering av förvaltningen är nödvändig

för att förhindra ineffektivitet i många u-länders offentliga verksamhet.

Korruption är en faktor som förhindrar en god samhällsstyrning i många

länder och som dessutom leder till omfattande slöseri med statens resurer.

Genom stöd till reformering av statsförvaltningen, t.ex. när det gäller

principer för rekrytering, lönesättning och befordran, kan biståndet bidra till

att minska förutsättningarna för korruption. Biståndsgivarna bör också ta

upp dessa frågor i dialogen med samarbetsländerna och tydliggöra att

korruption inte tolereras i samband med användningen av biståndsmedel.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet för att främja

demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning innebär bl .a.:

- att i dialogen med de svenska samarbetsländerna i ännu större utsträckning

lyfta

fram och på ett tydligt och öppet sätt diskutera frågor som rör demokrati och

respekten för mänskliga rättigheter;

- att prioritera stöd till utvecklingen av lokal demokrati;

- att stödja reformer av offentlig förvaltning och öka fokuseringen på

decentralisering och kommunal förvaltning;

- att stärka rättsstaten med tonvikt på de funktioner som är viktiga för

fattiga

människor;

- att i stöd till valprocesser prioritera de delar som förbättrar fattiga

kvinnors och

mäns möjligheter att delta i val;

- att särskilt främja kvinnors deltagande i de demokratiska processerna;

- att verka för och på olika sätt stödja länderna i deras strävan att leva upp

till FN:s

konventioner om mänskliga rättigheter, särskilt kvinnors och barns rättigheter;

- att särskilt motverka att barn utsätts för våld och förnedring,

- att stödja utvecklingen av oberoende och pluralistiska media som behandlar

fattigdomsrelaterade frågor och /eller riktar sig till fattiga människor,

- att i dialogen med samarbetsländerna tydliggöra att korruption inte tolereras

 i

samband med användningen av biståndsmedel.

5.3 Konflikter och katastrofer

Fattigdom och väpnade konflikter är ofta sammanfallande företeelser. Av

världens 45 fattigaste länder har över hälften under det senaste decenniet fått

sin sociala och ekonomiska bas ytterligare eroderad av krig och andra

våldshandlingar.

Även om de flesta sociala konflikter i någon mån kan härledas till fattigdom,

är orsakssambanden dem emellan komplicerade och utan automatik:

fattigdom leder inte självklart till konflikt men däremot leder konflikter

nästan alltid till ökad utarmning.

De flesta människor strävar efter att uppnå så stor säkerhet som möjligt för

sig själva och sina närmaste. I situationer med ojämn fördelning av resurser,

diskriminering och marginalisering av vissa grupper i samhället finns det ett

intresse hos dessa grupper att få till stånd en förändring av situationen. Om

samhället saknar förmåga att lösa sådana konflikter med fredliga medel

finns det stor risk för att man istället försöker lösa dem med våld. Den

väpnade konflikten är ett faktum.

En alarmerande tendens är att kriget ibland utvecklas till försörjningskälla

för vissa grupper. Stridigheterna handlar inte alltid om politiska mål, utan

om kontroll över resurser och lukrativ illegal handel. Ett

fattigdomsbekämpande och konfliktlösande bistånd måste därför inriktas på

att skapa och stimulera civila utkomstmöjligheter, såväl i städerna som på

landsbygden.

En grundförutsättning för utveckling är fredlig samexistens och respekt för

kulturella olikheter. All utveckling är inte omedelbart fredsfrämjande. En

fredsfrämjande social utveckling innebär att sociala orättvisor minskas, att

ekonomisk eller politisk marginalisering motverkas och att hänsyn tas till

minoritetsgruppers rättigheter. Dessa grupper är ofta inbegripna i konflikter

utan att grundorsaken till våld ligger i etniska eller kulturella

skiljaktigheter.

Snarare är det ofta så att politisk oförmåga eller ovilja att ta itu med

marginaliseringen av vissa grupper i samhället är den verkliga

bakomliggande orsaken till att samhällsmotsättningar urartar i våldsamma

konflikter. Ett fattigdomsinriktat bistånd måste därför särskilt beakta sociala

orättvisor och skevheter när det gäller hur gemensamma och knappa resurser

utnyttjas och fördelas.

Allt utvecklingsbistånd bör präglas av konfliktmedvetenhet. På samma sätt

som miljökonsekvensbedömningar numera ingår i normal biståndshantering

bör även konfliktanalys ingå i biståndets beredningsprocess. Metoder för

detta bör utarbetas.

Såväl det humanitära biståndet (katastrof- och flyktingbistånd samt bistånd

till återuppbyggand) som det mer långsiktiga utvecklingssamarbetet bör

vinnlägga sig om konfliktmedvetenhet. Det långsiktiga biståndet kan få

oavsiktlig inverkan på lokala konfliktskeenden. Den dramatiska

utvecklingen i Rwanda, ett av världens mer biståndsberoende länder, är ett

exempel på hur angeläget det är att utvecklingsbiståndet tar fasta på

konfliktrisken. Trots långvarigt och omfattande bistånd som i enskildheter

varit lyckosamt har utvecklingsbiståndet till Rwanda inte fungerat som

konfliktdämpande faktor.

Nittiotalets svårlösta interna konflikter är en påminnelse om nödvändigheten

av att föra in konfliktlösning och konfliktförebyggande i

biståndshanteringen. Detta gäller såväl vårt eget bistånd som vårt agerande i

multilaterala organisationer.

Det råder ett komplext mönster av samband mellan konflikter, fattigdom och

akuta katastrofer. En katastrofsituation ses ofta som en relativt temporär och

isolerad situation, men detta överensstämmer inte med verkligheten. Det är

nästan alltid de fattiga som drabbas av konflikter och katastrofer, något som

i sin tur förstärker deras fattigdom. Naturligtvis inträffar naturkatastrofer

även i utvecklade och politiskt stabila länder, men beredskap och kapacitet

finns att återställa uppkomna skador, även när de är omfattande.

Sett till effekterna på människors levnadsbetingelser är naturkatastrofer i

själva verket inte så mycket beroende av naturen som av fattigdomen och

dess miljö. Akut hungersnöd beror inte på brist på mat globalt sett. Ofta

finns mat tillänglig inom relativt korta avstånd från den plats där svält

förekommer. Naturkatastrofer är inte heller alltid tillfälliga. Vissa grupper

inom vissa områden drabbas t.ex. av mer eller mindre regelbundet

återkommande torkkatastrofer.

För att lindra situationen för offren för konflikter och katastrofer, går en

stor

del av biståndet till humanitärt bistånd. Denna andel har ökat kraftigt under

senare år. Detta bistånd måste i högre grad ta hänsyn till de komplexa

orsakssambanden bakom katastrofsituationer.

Att lindra en konflikts sociala effekter måste även inbegripa ansträngningar

att få till stånd en bestående lösning på det mänskliga lidandet. Det gör

biståndets olika instrument - humanitär hjälp, uppbyggnad av ett

rättsväsende och av demokratiska styrsystem samt socialt och ekonomiskt

bistånd - nära sammanflätade. Det gör också att biståndet i

konfliktsituationer måste knytas till politiska initiativ för fred och säkerhet

i

utsatta områden.

Gränsen mellan humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd är flytande. Det

humanitära biståndet måste beakta de långsiktiga orsakerna till katastrofer

liksom de långsiktiga effekterna av det bistånd som ges. Katastrofbistånd

har ofta haft negativa effekter, t.ex genom livsmedelsbistånd som minskat

förutsättningarna för lokal produktion. Ofta har biståndet riktats till de

direkta symptomen men bortsett från de drabbades totala situation. Stödet

vid torkkatastrofer inriktas främst på att lindra den akuta hungern, medan

mindre uppmärksamhet riktas mot långsiktiga effekter, exemplevis förlust

av boskap. I framtiden måste det ske ett närmare samspel mellan olika

biståndsformer där målet är att skapa varaktiga förbättringar och förebygga

katastrofer. Ett brett perspektiv måste anläggas där inte bara den akuta

nödsituationen utan även begrepp som livsmedelssäkerhet, som står för ett

helhetsperspektiv, står i fokus.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet i samband

med konflikter och katastrofer innebär bl. a.:

- att inarbeta metoder för konfliktanalys i beredningsprocessen;

- att föra in konfliktlösning och konfliktförebyggande i den allmänna

biståndshanteringen;

- att i konfliktsituationer knyta biståndet till politiska initiativ för fred

och

säkerhet i utsatta områden;

- att beakta katastrofernas komplexa orsaker och de drabbades totala

situation vid utformandet av humanitärt bistånd;

- att i katastrofsituationer samordna humanitärt bistånd och

utvecklingsbistånd med det gemensamma målet att skapa varaktiga

förbättringar och förebygga framtida katastrofer.

5.4 En jämlik tillväxt

Viktiga delar av biståndet syftar främst till att främja mottagarlandets

ekonomiska tillväxt, exempelvis stöd till strukturanpassning,

kapacitetsutveckling och fysisk infrastruktur. Men de ömsesidiga

sambanden mellan ekonomisk tillväxt och social och mänsklig utveckling

gör att det knappast är möjligt att skilja på fattigdomsorienterat och

tillväxtorienterat bistånd. Däremot är frågan om tillväxtens innehåll av

avgörande betydelse. Syftet med utvecklingssamarbetet bör vara att stärka

den positiva interaktionen mellan ekonomisk och social utveckling, dvs. att

bidra till en jämlik tillväxt.

Fördelningen av inkomster och resurser spelar en stor roll. En positiv

utveckling uppnås lättare i ett land med jämn fördelning. Det är svårt att på

kort sikt förändra den grundläggande fördelningen i ett samhälle. Biståndets

roll i en sådan process är begränsad, men inriktningen av biståndet kan ändå

spela en viktig roll på lång sikt.

Nationella omfördelningstrategier kan vara svåra att genomföra i praktiken.

De flesta utvecklingsländer har outvecklade institutioner och förvaltningens

administrativa kapacitet är svag. Skattesystem fungerar dåligt och de

omfördelande mekanismerna är ineffektiva. Rikare regioner med ett bättre

utgångsläge gynnas ofta medan de fattigare, ofta svårtillgängliga, regionerna

riskerar tilltagande marginalisering. Resurser för nödvändiga investeringar

för att bryta denna negativa spiral når inte fram. Biståndsresurser som

överförs till den centrala regeringen går många gånger i oproportionerligt

stor utsträckning till de större städerna. I sådana fall kan det vara nödvändigt

att överväga en decentralisering av insatserna. Ett utvecklingssamarbete

direkt med lokala myndigheter, institutioner och grupper kan vara

effektivast för att bekämpa fattigdomen.

Genom de ekonomiska reformer som genomförts under de senaste tio åren

har förutsättningarna ökat för att uppnå en mer jämlik tillväxt. Till följd av

avregleringarna avspeglar priserna idag bättre de verkliga

knapphetsförhållandena, dvs. kapitalet är dyrt och arbetskraften billig, vilket

bör leda till mer arbetsintensiva investeringar och ökad sysselsättning.

Reformerna inom jordbrukssektorn har skapat bättre förutsättningar för

småbönder att sälja sina produkter, tack vare bättre priser och friare val av

kanaler för marknadsföring och vidareförädling. Liberaliseringen har också

skapat bättre förutsättningar för privata småföretagare som tidigare

hindrades av omfattande regleringar och byråkrati. Det finns många exempel

på att detta verkligen medfört ökade inkomstmöjligheter för de fattigare

delarna av befolkningen. Men de positiva effekterna uppstår inte

automatiskt.

En viktig orsak till detta är att många strukturella hinder för en jämlik

tillväxtprocess återstår även efter att en ekonomi uppnått grundläggande

makroekonomisk balans och skapat grundförutsättningar för en fungerande

marknadsekonomi. Inom jordbruket är ofta den ojämna fördelningen av jord

det största hindret, speciellt i Latinamerika och i södra Afrika. Någon form

av omfördelning av jordbruksmark är nödvändig i dessa länder, men

erfarenheterna visar att drastiska jordreformer är svåra att genomföra. Ökad

beskattning av stora och extensivt utnyttjade jordar samt skapande av en

fungerande marknad för köp och försäljning av jord kan vara ett alternativ i

en del länder. Vid alla jordreformer måste dock småbönderna garanteras

säkra brukningsrätter till jorden. Speciellt viktigt är att kvinnor ges lika

rättigheter att bruka jorden, t.ex. vid arvskiften.

Grundläggande problem för småjordbrukarna är bristande tillgång till

krediter, utsäde, gödningsmedel och jordbruksredskap. Ansträngningar för

att öka tillgången till insatsvaror och stärka kanalerna för avsättning av

produkterna för småjordbruket bidrar till en jämlik tillväxtprocess. Men

även effektiva program för småjordbrukarna når sällan de allra fattigaste på

landsbygden, exempelvis bönder i avlägsna områden eller lantarbetare utan

egen jord. Jordbruksprogram tenderar dessutom att rikta sig till männen och

bortser ofta från kvinnornas situation. Program som direkt riktar sig till

avlägsna områden, jordlösa och kvinnor är nödvändiga för en jämlik tillväxt.

Forsknings- och utbildningsinsatser för produktionsökning inom

jordbrukssektorn bör göras på ett sätt som främjar en uthållig och

kretsloppsanpassad produktion av livsmedel. Därför är det av vikt att stödja

lokalt anpassad forskning och utbildning, i synnerhet med inrikting på

områden med lägre potential.

Både i städerna och på landsbygden behövs speciella åtgärder för att göra

det möjligt för småföretagare att utnyttja de förbättrade förutsättningar som

de ekonomiska reformerna skapat, främst genom krediter och anpassad

utbildning. Speciellt viktigt ur fattigdomsperspektivet är mikroföretag (med

mindre än 10 anställda). Dessa utgör en stor del av företagssektorn, speciellt

när det gäller sysselsättningen. De leds ofta av kvinnor och är till stor del

lokaliserade på landsbygden. En jämlik tillväxt förutsätter ökad

sysselsättning. Reformprocessen, liksom biståndet, måste bygga på en

prioritering av arbetsintensiv tillväxt, samtidigt som kvinnor och män måste

garanteras likvärdiga arbetsvillkor i denna process.

Den fysiska infrastrukturen är av avgörande betydelse för en jämlik tillväxt,

både som förutsättning för större investeringar och för att människor ska

kunna utnyttja sina resurser och tillfredsställa sina behov. Investeringar i en

storskalig infrastruktur är nödvändiga men ofta mycket kostsamma och

skapar begränsat antal arbetstillfällen. Det finns i de flesta länder

möjligheter att finansiera dessa med privat kapital. Ett fattigdomsorienterat

bistånd bör därför främst inriktas på småskaliga projekt som bedrivs med

arbetsintensiva metoder. Den framtida driften och underhållet av

investeringarna bör ges särskild uppmärksamhet. De fattiga bör själva delta i

planering och genomförande och ges huvudansvaret för underhållet.

Även när det gäller finansiering av investeringar finns det goda skäl att

prioritera lokala lösningar. Det formella finansiella systemet har ofta visat

sig dåligt anpassat för att finansiera småskaliga projekt på landsbygden,

även om dessa kan vara mycket lönsamma. Lokalt baserade finansiella

institutioner (den mest kända är Grameen Bank i Bangladesh) kan också

vara mycket framgångsrika i att bidra till resursmobilisering för de fattiga.

För kvinnor, som ofta saknar tillgång till krediter genom andra kanaler, kan

s.k. mikrokrediter vara ett effektivt medel att ta sig ur fattigdomen och skapa

en egen försörjning.

För vissa infrastrukturinvesteringar (t.ex. brunnar) kan också

användaravgifter vara en finansieringskälla, förutsatt att de behålls av

projektet och att lokalbefolkningen har inflytande över förvaltningen. Ett

ökat privat ansvarstagande måste förenas med att centrala och framförallt

lokala myndigheter ökar mobiliseringen av intäkter, t.ex. genom att bredda

skattebasen och öka effektiviteten i indrivningen av skatter och avgifter.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet för att

främja en jämlik tillväxt innebär bl. a.:

- att integrera fattigdomsbekämpning i strukturanpassningsprogrammen så

att effekterna på fattiga blir utgångspunkten, bl. a. genom att lägga större

tonvikt på fördelningen i statsbudgeten ur ett fattigdomsperspektiv;

- att samarbeta direkt med lokala myndigheter, institutioner och grupper

framförallt i de fall då svagare regioner eller grupper annars riskerar att

missgynnas;

- att bidra till att utveckla centrala och lokala myndigheterns kapacitet att

mobilisera intäkter;

- att stödja en gradvis omfördelning av jordbruksmark i länder med mycket

ojämn jordfördelning;

- att stödja jordbruksprogram som direkt riktar sig till avlägsna områden,

jordlösa och kvinnor;

- att stödja lokalt anpassad forskning och utbildning kring

produktivitetshöjande metoder inom jordbrukssektorn, i synnerhet med

inriktning på områden med lägre potential;

- att stödja reformprocesser som syftar till arbetsintensiv tillväxt och där

kvinnor och män garanteras likvärdiga villkor i processen;

- att främja småskaliga projekt som bedrivs med arbetsintensiva metoder

och där de fattiga själva deltar i planering och genomförande samt har

huvudansvaret för underhållet;

- att prioritera lokala lösningar, som lokalt baserade finansiella

institutioner,

vad gäller resursmobilisering för fattiga kvinnor.

5.5 Att stärka människors kapacitet och möjligheter

Människor är den viktigaste resursen i alla samhällen. Att inte utnyttja och

utveckla denna resurs är samhälleligt slöseri. Men social utveckling handlar

inte bara om att utveckla människor som resurs, utan framför allt om att öka

den enskilda människans valmöjligheter i ett samhälle som erbjuder sådana

på jämlika villkor. Jämlikhetsaspekten är viktig för att alla grupper ska

kunna vara delaktiga i den sociala utvecklingsprocessen.

Avsaknaden av möjlighet till egen försörjning är en grundläggande orsak till

fattigdom. För utveckling av människors möjligheter krävs tillgång till

hälsovård och utbildning. Fattiga människor saknar dessutom oftast

möjlighet att påverka och förbättra sin situation. De saknar kontroll över

produktiva resurser och politiskt inflytande. Dessa brister måste åtgärdas på

makronivå, i syfte att skapa en politik för social utveckling.

Ohälsa, liksom otillräcklig utbildning, är viktiga både som orsaker till och

effekter av fattigdom och bristande utveckling. Investeringar i

hälsoutveckling och utbildning som ger en friskare och bättre utbildad

befolkning är därför viktiga för ekonomisk, social och demokratisk

utveckling. Stöd till dessa sektorer handlar idag mest om strukturella

reformer. De syftar till att få till stånd en fungerande hälsoadministration, en

jämnare fördelning av hälso- och sjukvården, mer vård för mindre pengar,

decentralisering för att öka människors inflytande och metoder för bättre

prioriteringar. Det handlar också om att ge grundläggande utbildning till

alla, att höja utbildningens kvalitet samt att nå eftersatta grupper.

Direkta insatser för fattigdomsbekämpning (oavsett om dessa finansieras av

bistånd eller av inhemska resurser) förutsätter en noggrann definition av

målgrupperna. Insatserna måste dessutom utformas så att de svarar mot

målgruppens behov och angriper de specifika orsakerna till fattigdom för

varje grupp för att stärka människors kapacitet att själva påverka och

förbättra sin situation och erbjuda nya möjligheter. Erfarenheter visar att

program och projekt som utformats och genomförts med deltagande av

målgruppen har större möjligheter att bli framgångsrika.

För vissa grupper kan satsningar på social infrastruktur som nya former för

äldreomsorg, investeringar i fysisk infrastruktur eller förbättrad tillgång till

kapital vara det bästa sättet att utöka möjligheterna. Offentliga

sysselsättningsprogram kan vara ett sätt att nå de fattigaste grupperna, för

vilka arbete även till låga löner innebär en förbättring. Stöd till människor

(speciellt kvinnor och ungdomar) som vill starta egna företag är ett annat.

För grupper med små möjligheter att erhålla sysselsättning och försörjning

kan insatserna behöva inriktas på transfereringar.

Utbildning av kvinnor har stort genomslag både på deras egen, familjens

och barnens levnadsstandard. Ofta krävs dock betydligt mer djupgående

förändringar för att kvinnor skall få en mer jämställd situation i familjen och

i samhället. För att kvinnor skall kunna omsätta utbildning i en

yrkesverksamhet krävs att mäns inställning till hemarbete förändras och att

samhället bistår med att undanröja hinder för att lätta kvinnors börda av att

vara dubbelarbetande, t.ex. nya former för omsorg för familjemedlemmar,

liksom stöd till kvinnligt deltagande i politiska församlingar och beslutande

organ.

Kvinnor som erhåller utbildning och arbete föder färre barn och barnen får

bättre hälsa och utbildning. I länder där åldringar och arbetslösa erhåller

försörjning på annat sätt än genom barnen förefaller befolkningstillväxten

vara lägre. I samhällen där barns överlevnadsmöjligheter förbättras minskar

storleken på barnkullarna. Sammantaget leder detta till att antalet människor

som kommer att födas in i en framtida fattigdom minskar.

De första åren är av kritisk betydelse för en människas utveckling vad avser

intelligens, personlighet och socialt beteende. Att förbättra barns

levnadsförhållanden är inte bara en självklar prioritering utan en investering

i en nations framtid. Åtgärder som obligatorisk skolgång och förbud mot

barnarbete bidrar på lång sikt till att förbättra deras levnadsstandard.

De allra fattigaste som lever utan marginaler har också minst möjligheter till

en förbättrad livssituation. De riskerar också att marginaliseras än mer när

samhället i övrigt utvecklas. De har inga resurser att avvara för investeringar

i högre framtida konsumtion och nödgas välja ett magert men säkert utfall

framför ett potentiellt större men osäkert. Därmed är de ofta hänvisade till

ineffektiva produktionsmetoder och stagnation. Insatser i form av små lån

till låg ränta kan hjälpa till att starta en utvecklingsprocess och insatser som

skyddar mot hungersnöd vid tillfälliga kriser kan fungera som riskspridare.

Det är viktigt att insatserna uppfattas som goda alternativ av individerna

själva. Samtidigt måste de också vara i överensstämmelse med den

övergripande politiken i landet. Exempelvis är lån för jordförbättrande

investeringar knappast effektiva om tydliga och transparenta regler för

äganderätt helt saknas i samhället. Lån för att starta egen sysselsättning är

inte meningsfulla om nödvändig infrastruktur saknas för att få avsättning för

de producerade varorna.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet för att

stärka människors kapacitet och möjligheter innebär bl. a.:

- att utöka fattiga människors möjligheter, t.ex. genom utbildnings- eller

hälsoinsatser, social eller fysisk infrastruktur, tillgång till kapital,

sysselsättningsprogram eller stöd till att starta egna företag;

- att utforma projekt och program i samarbete med och för genomförande

och uppföljning av de fattiga själva;

- att stödja utbildning av kvinnor;

- att undanröja hinder för att lätta kvinnors börda av att vara

dubbelarbetande, t.ex. genom nya former för omsorg om

familjemedlemmar;

- att stödja kvinnligt deltagande i politiska församlingar och beslutande

organ;

- att verka för obligatorisk skolgång och förbud av barnarbete.

5.6 Individuell säkerhet

När fattiga människor själva beskriver sin fattigdom pekar de ofta på

svårigheter att erhålla en säker försörjning, inte bara under normala

förhållanden, utan även vid oförutsedda händelser som sjukdom,

arbetslöshet, olyckor, naturkatastrofer, politiska och ekonomiska kriser.

Detta gäller även svårigheter att försörja sig vid framtida förutsedda

händelser som ålderdom.

Olika strategier har traditionellt använts av människor för att hantera kriser

och överleva även vid katastrofer. Informella system täcker behovet av

omsorg och försörjning då den egna förmågan av något skäl satts ur spel. De

bygger ofta på familjeband i vid bemärkelse. I många kulturer har barn en

viktig roll att fylla för att försörja föräldrar vid oförutsedda händelser och

under ålderdomen.

Utveckling och modernisering medför specialisering, differentiering, och

ökad rörlighet, som kan bidra till att öka produktivitetsnivåer och materiell

standard. Dock medför modernisering också i vissa avseenden ökad

sårbarhet för individer. Modernisering bidrar till att traditionella

omsorgssystem bryts ner. I fattiga länder saknas ofta resurser att skapa nya

alternativ. Resultatet blir att allt fler gamla helt saknar försörjning och

omsorg. Då behövs alternativa omsorgslösningar, som inte bygger på

traditionella familjeband.

I utvecklingsländerna saknas ofta formella försäkringssystem som

garanterar försörjning vid oförutsedda händelser då den egna förmågan

begränsas eller saknas. Statliga pensionssystem, privata

pensionsförsäkringar och andra former för långsiktigt sparande saknas helt

eller är behäftade med så stor osäkerhet att sparande måste ske på annat sätt.

Stöd till ett aktivt sparande i yrkesverksam ålder i form av uppbyggnad av

trovärdiga system kan därför vara en viktig form av fattigdomsbekämpning.

Formella lösningar kan dock endast ersätta informella om de av enskilda

individer bedöms som attraktiva och trovärdiga. Trovärdigheten är intimt

förknippad med systemens finansiella hållbarhet, den politiska ledningens

legitimitet, förvaltningens kompetens och rättrådighet på kort men

framförallt på lång sikt. Denna trovärdighet kan endast byggas upp inifrån

av stater och dess företrädare. Den kan i ringa omfattning ersättas av

utländska aktörer, även om de kan bidra med stöd.

En starkare fattigdomsinriktning i utvecklingssamarbetet för att

stärka individuell trygghet och säkerhet för de fattigaste och mest

utsatta grupperna innebär bl. a.:

- att stödja alternativa omsorgslösningar för att minska individers sårbarhet;

- att stödja ett aktivt sparande i yrkesverksam ålder i form av uppbyggnad

av trovärdiga system såsom pensions- och försäkringssystem.

5.7 Det civila samhället och enskilda organisationer

I utvecklingen av det svenska samhället har framväxten av olika typer av

folkrörelser varit mycket viktig. Fackföreningsrörelsen, kvinnorörelsen,

kyrkorna, Röda korset, den kooperativa rörelsen, miljörörelsen och de

politiska partierna, för att bara nämna några, har spelat en stor roll i arbetet

för ett mer demokratiskt, jämställt och jämlikt Sverige, inte minst i tillvara-

tagandet av de fattigas intressen, rättigheter och röster. På samma sätt är

framväxten av ett civilt samhälle fundamental också i u-ländernas utveck-

ling. Det svenska utvecklingssamarbetet försöker på olika sätt stödja denna

utveckling och de svenska enskilda organisationernas engagemang och

arbete spelar här en viktig roll. Deras folkrörelseförankring och basen i den

svenska folkbildningstraditionen ger dem en styrka som kan användas för att

stödja utvecklingen av enskilda organisationer i mottagarländerna och för att

stärka det civila samhällets institutioner.

De svenska enskilda organisationernas arbete i Afrika, Latinamerika och

Asien påbörjades långt innan det statliga svenska biståndet tog form. De har

spelat en avgörande roll inom utvecklingssamarbetet både som självständiga

aktörer och som samarbetspartners inom det statligt finansierade biståndet.

Precis som deras roll och arbete i det svenska samhället varierar, bedriver de

många olika verksamheter i det internationella samarbetet. Det går dock att

huvudsakligen dela in aktiviteterna i tre områden: politisk påverkan i norma-

tiva frågor, organisations- och kompetensutveckling samt direkt stöd till

speciella målgrupper vilket ofta inkluderar fattiga och utsatta män och

kvinnor. Allt arbete som riktar sig mot t.ex. skolor och sjukhus är dock inte

per definition fattigdomsinriktat.

Generellt har de svenska organisationerna under senare år börjat förändra sin

verksamhet från direkt stöd och genomförande till normativt arbete och stöd

till utveckling av nationella och lokala organisationer. Denna utveckling

ligger helt i linje med det statliga biståndets utveckling och är en kon-

sekvens av insikten att det bara är landet självt och dess egna invånare som

kan lösa sina egna problem. Att se till att också normativt arbete och

organisationsutveckling får en tydlig fattigdomsinriktning är en viktig

utmaning för de svenska organisationerna. Samtidigt kan konstateras att

organisationerna i samarbetet med sina partners har utvecklat kontakter och

nätverk som ger speciell kunskap vilket, om den används rätt, kan ge dem en

unik roll i bekämpandet av fattigdomen.

För ett par år sedan genomförde Sida en särskild studie av effekten av

enskilda organisationers bistånd. Studien redovisar framför allt två

slutsatser. För det första lyckas organisationerna väl med att uppnå de

uttalade och omedelbara målen. Den andra slutsatsen är att detta inte i sig

innebär att insatser lett till en långsiktigt hållbar utvecklingseffekt. Det

konstateras att organisationernas arbete tenderar att få större genomslag där

det finns en stödjande infrastruktur, dvs. där staten är närvarande. Omvänt

betyder det att effekten av organisationernas arbete tenderar att bli mindre

där de behövs som mest; där ingen annan finns på plats och där det är som

svårast och mest kostsamt att arbeta. I sådana situationer är det oftast bara

möjligt att på kort sikt lindra effekterna av akut fattigdom, men knappast att

i ett långsiktigt perspektiv få till stånd hållbar utveckling. För detta krävs

ett

samspel mellan många olika faktorer, bl.a. att ekonomin är relativt

dynamisk. En slutsats är att stöd till en utveckling som höjer de fattigas

levnadsnivå inte är en fråga om antingen statligt bistånd eller enskilda

organisationers bistånd. Det handlar om både och, där den enes roll inte kan

tas över av den andre.

Enskilda organisationer har också kommit att spela en avgörande roll i det

internationella samfundets svar på komplexa katastrofer och är ofta först på

plats med humanitärt bistånd till drabbade människor. Förutom att

mobilisera egna resurser fungerar de som kanaler för regeringars bistånd och

som samarbetspartners till de olika FN-organisationerna som arbetar i

katastroferna. Eftersom organisationerna ofta arbetar ute i fält, nära

människorna har de ofta större möjligheter än t.ex. det multilaterala

systemet att upptäcka potentiella katastrofer. De har dessutom fått en allt

viktigare roll i att sätta glömda eller ännu ej upptäckta" katastrofer på

kartan.

5.8 Den privata sektorns roll

Bistånd från stat till stat har varit den dominerande formen för

resursöverföring till de fattiga länderna under 60-, 70- och 80-talen. I ett

mindre antal länder har dessutom detta bistånd varit en dominerande del av

resursmobiliseringen överhuvudtaget. Mycket tyder på att detta håller på att

förändras under 90-talet.

För det första har de privata flödena till utvecklingsländer ökat kraftigt.

Nettoflödet har femdubblats från 1990 till 1995. Samtidigt har det offentliga

biståndet minskat. I många länder finns också tydliga tecken på en ökad

mobilisering av inhemskt privat kapital. Detta pekar på nödvändigheten att

ompröva och precisera biståndets roll. Biståndet måste ses som komplement

till såväl privata internationella flöden som till inhemsk (privat och statlig)

resursmobilisering. I bästa fall bör biståndet fungera som katalysator för

andra resurser.

Resonemanget gäller även resurser för fattigdomsbekämpning. Syftet med

fattigdomsbekämpning är att skapa förutsättningar för fattiga människor att

själva ta sig ur sin fattigdom. Detta sker ofta bäst genom en effektiv privat

sektor, t.ex. genom goda förutsättningar för småföretagande. Den privata

sektorn kan också utnyttjas för att effektivt tillhandahålla varor och tjänster

för de fattiga. Slutligen kan den privata sektorn (hushåll och företag) bidra

till finansieringen av fattigdomsbekämpande åtgärder i privat såväl som

offentlig regi.

För det offentliga biståndet innebär detta att det bör inriktas på att

komplettera och stimulera privat deltagande i fattigdomsbekämpningen.

Även i framtiden kommer sannolikt merparten av detta bistånd att

kanaliseras till den offentliga sektorn, för att stödja en politik som befrämjar

fattigdomsbekämpning. Men den privata sektorns roll måste i ökad

utsträckning tas med i bilden. För det första bidrar den förbättrade

makroekonomiska miljön till att många u-länder blir kommersiellt

intressanta. Det svenska biståndets roll bör här vara att genom information

och kontaktskapande medverka till att svenska företag utnyttjar de

möjligheter som detta innebär. För det andra kan biståndet bidra till att

mobilisera privat kapital för utveckling genom olika former av

subventionerade kreditsystem och garantisystem.

Det svenska näringslivet är sedan länge involverat i enskilda projekt i fattiga

länder. En dialog mellan företrädare för näringslivet i Sverige och i

samarbetsländerna bör uppmuntras genom att arbetsgivarorganisationer,

fackföreningar, branschorgan och enskilda företag inbjuds att samverka i

arbetet med att minska fattigdomen. Likaså kan kontakter etableras mellan

t.ex. svenska myndigheter och kommuner och deras motsvarigheter i

samarbetsländerna. En samverkan mellan den privata och den offentliga

sektorn i dialogen bidrar till att göra den effektivare.

5.9 Nya samarbetsrelationer för fattigdomsbekämpning

En grundläggande förutsättning för framgångsrik fattigdomsbekämpning är

att de fattiga själva känner ansvar för och delaktighet i processen. Det måste

finnas ett ägarskap hos den slutliga målgruppen för utvecklingssamarbetet.

Ett i-lands regering har sällan direkta relationer med de fattiga som är

målgrupp för fattigdomsbekämpningen. Det är därför viktigt att alla

relationer i utvecklingssamarbetet utformas så att de stärker ägarskapet hos

målgruppen. En förutsättning för detta är att alla relationer bygger på ett

genuint partnerskap.

Det finns idag en stor enighet bland biståndsgivarna om att den traditionella

relationen mellan givare och mottagare måste ersättas av ett partnerskap.

Detta har tydligast formulerats i dokumentet "Shaping the 21st Century: The

Contribution of Development Cooperation" som antogs av OECD:s

utvecklingskommitté (DAC) på högnivåmötet 1996. Den grundläggande

tanken i partnerskapsrelationen är att komma bort ifrån synen att de rika

länderna ska göra något för de fattiga. Utgångspunkten är istället att

samarbeta med de fattiga och att stödja deras egna

utvecklingsansträngningar.

Det är viktigt att betona att måttet på en framgångsrik

fattigdomsbekämpande politik inte är antalet speciella projekt för de fattiga.

Det handlar inte heller främst om att inrikta biståndet på sektorer (t.ex.

hälsovård och utbildning) som anses speciellt viktiga för de fattiga.

Naturligtvis bör en stor del av resurserna gå till dessa sektorer men

fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet handlar mycket mer om ett

synsätt som måste vara vägledande i ett antal val som görs av den svenska

regeringen och av Sida.

Fyra typer av val är speciellt viktiga:

1. Valet av samarbetsländer. Sverige har idag någon form av

utvecklingssamarbete med praktiskt taget alla utvecklingsländer.

Koncentrationen ligger på ett begränsat antal länder, främst de s.k.

programländerna för vårt bilaterala utvecklingssamarbete. I andra länder

sker utvecklingssamarbetet främst via svenska enskilda organisationer eller

via Sveriges bidrag till de multilaterala institutionerna.

Valet av samarbetsländer bör ur ett fattigdomsperspektiv styras av två

kriterier:

- ländernas behov, dvs. graden av fattigdom,

- ländernas möjligheter att bedriva ett fattigdomsinriktat

utvecklingssamarbete, dvs. främst deras vilja och förmåga att genomföra en

politik mot fattigdom och för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt

hållbar utveckling.

Samarbete med länder som visar en stark vilja och förmåga till

fattigdomsbekämpning bör prioriteras. Det räcker inte med en uttalad vilja

från regeringen utan den måste också föra en öppen dialog med det civila

samhället för att etablera ett verkligt nationellt ägarskap.

2. Valet av samarbetspartners och kanaler. I varje land måste lämpliga

samarbetspartners och kanaler för samarbetet väljas. Den dominerande

formen i utvecklingssamarbetet har varit och kommer även i framtiden att

vara en relation med regeringen i samarbetslandet. Ofta har denna

kompletterats med relationer med (främst svenska) experter, konsulter,

företag och institutioner i de konkreta projekten eller processerna. I det

multilaterala samarbetet upprättas den direkta relationen med multilaterala

organ. Sverige upprättar också relationer med andra biståndsgivare vid

samfinansiering eller givarkoordinering. En viktig del av det svenska

utvecklingssamarbetet sker också via svenska enskilda organisationer eller

genom en direkt relation med lokala enskilda organisationer.

Valet av samarbetspartners och kanaler måste variera beroende på

situationen i varje enskilt land. Det finns ingen given formel för hur ett

fattigdomsorienterat utvecklingssamarbete bör utformas. En ökad flexibilitet

och öppenhet för nya relationer är dock nödvändig. De nya relationerna kan

t.ex. innebära direkt stöd till lokala myndigheter med medverkan av lokala

enskilda organisationer och privata företag. Fortfarande behövs stöd, t.ex.

genom svenska experter och företag, men syftet är att bygga upp kapacitet

som finns kvar när biståndet avslutas, inte att leverera resurser för att

"hjälpa". Den avgörande skillnaden är ägarskapet hos den grupp som avses

direkt gynnas av biståndet.

3. Val av former och metoder. De flesta studier som gjorts av biståndets

effektivitet visar att effekterna ofta är påtagliga i enskilda projekt, men att

det är svårare att bevisa positiva resultat på makronivån. En viktig förklaring

till den synbara paradoxen med effektivitet på mikronivå och ineffektivitet

på makronivå är att biståndet under lång tid varit fokuserat på enskilda

projekt. Det måste dock betonas att den effektivitet som studerats i

utvärderingar av biståndsprojekt mest har handlat om en teknisk effektivitet

och i förvånansvärt liten utsträckning om hur fattigdomsmålet har uppfyllts.

Projektinriktningen medför ofta att själva projektet ses som målet för

biståndet. Beredning och uppföljning av biståndet är oftast koncentrerad på

begränsade projektmål. För att uppnå snabba effekter kan mottagarlandets

system och strukturer ibland vara ett hinder och det är vanligt att

biståndsgivare bygger upp en egen struktur för att kanalisera sina resurser

direkt till projektet och därmed går förbi existerande strukturer. Detta kan ge

goda resultat i en snäv bemärkelse, men leder inte till hållbarhet för

projektet när biståndet avslutats.

Projektinriktningen medförde också att biståndsgivarna under en lång tid

bortsåg från att den makroekonomiska miljön är av avgörande betydelse för

projektbiståndets effektivitet. Stöd till jordbruket i ett land där

prisstrukturen

inte ger bönderna några incitament till att öka produktionen, är exempelvis

dömt att misslyckas. Även en kraftig satsning på de sociala sektorerna,

delvis med hjälp av biståndsmedel, måste ske inom de makroekonomiska

ramarna för att vara bärkraftig. Det finns många exempel, främst i Afrika, på

hur en social infrastruktur byggts upp men sedan förfallit på grund av brist

på medel och incitament för drift och underhåll.

Enskilda insatser bör syfta till att förstärka processer med deltagande av de

fattiga själva. Syftet bör vara att skapa socialt bärkraftiga processer, nätverk

och institutioner på lokal nivå. Däremot bör biståndet undvika att bygga upp

isolerade projekt som enbart syftar till leverens av resurser, eftersom detta

lätt leder till en anpassning i mottagarlandet och ett förstärkt

biståndsberoende. Ett exempel på detta är livsmedelsbistånd som kan leda

till försvagade incitament för lokal produktion. Även program som enbart

syftar till att leverera viktiga varor, som läkemedel eller skolböcker, kan ha

negativa effekter genom att ersätta inhemska resurser.

Under 80- och 90-talen har givarna delvis kommit till insikt om problemen

med projektinriktningen av biståndet, även om projektverksamheten

fortfarande ofta bedrivs relativt isolerad från de övergripande

bedömningarna. En följd av detta har blivit uppkomsten av nya

biståndsformer, ofta under samlingsnamnet programbistånd. Ett syfte med

dessa är att minimera ingreppen i landets egna system och prioriteringar.

Mottagarlandet ska istället ges huvudansvar för att utforma ett program, till

vilket olika biståndsgivare kan ge sina bidrag. Programmet kan vara hela

statsbudgeten, budgeten för en viss sektor eller ett speciellt program inom

ett visst område.

Ett programbistånd, även om det är riktat till en viss sektor eller till ett

större

program, måste baseras på en överenskommen ram för makroekonomisk

politik och prioriteringar, både för hela statsbudgeten och för den aktuella

sektorn. Risken är annars stor att biståndet enbart skapar utrymme för andra

utgifter eller skapar obalans i budgeten. Dessutom måste det ske en bättre

koordinering av olika givares stöd under mottagarlandets ledning. Det finns

en stark tendens för alla givare att rikta sitt bistånd mot samma områden och

institutioner, inte minst när det gäller fattigdomsbekämpning som har hög

prioritet för flertalet biståndsorgan. Det är också mycket viktigt att bistånds-

givarna är beredda att harmonisera sina procedurer så att mottagarlandets

administration förenklas.

Sammanfattningsvis bör ett fattigdomsinriktat utvecklingssamarbete stå på

"två ben": För det första en strävan att ersätta traditionella givarcentrerade

biståndsformer med programbistånd baserat på samarbetslandets egna

prioriteringar och under dess ledning och samordning. För det andra

enskilda insatser med folkligt deltagande och med syfte att skapa bärkraftiga

processer på lokal nivå.

4. Utformningen av kontrakt. Varje relation i utvecklingssamarbetet regleras

i någon form av kontrakt. Alla dessa kontrakt bör utformas i en partner-

skapsrelation med samarbetslandet och särskilt med utgångspunkt från

målgruppens ansvar och ledarskap.

En partnerskapsrelation förutsätter någon form av jämlikhet mellan parterna

när kontraktet ingås. Detta kan naturligtvis vara svårt när den ena parten

kontrollerar pengarna. En god förutsättning är därför om även samarbets-

partnern går in med ett finansiellt ansvar från början.

En partnerskapsrelation förutsätter att båda parter har egna intressen i

samarbetet. Även om målen för biståndet uttrycks i termer av den andra

partens direkta intressen (t.ex. fattigdomsbekämpning), betyder inte detta att

det saknas egenintressen i utvecklingssamarbetet. För det första har i denna

skrivelse betonats det gemensamma intresset av fred och hållbar utveckling.

För det andra har t.ex. de svenska biståndspolitiska målen fastställts i en

intern svensk politisk process och det finns naturligtvis ett legitimt svenskt

intresse av att specifikt följa upp dessa i samarbetet. För det tredje finns

tydliga egenintressen hos enskilda svenska parter i utvecklingssarbetet, t.ex.

företag och enskilda organisationer.

Det är viktigt att betona att egenintressen som inte överensstämmer med den

andra partens direkta intressen inte behöver utgöra något hinder för

utvecklingssamarbetet. Men en partnerskapsrelation förutsätter att dessa

intressen tydliggörs för alla parter när ett kontrakt tecknas. I många fall har

detta inte skett inom biståndssamarbetet.

Slutligen skall kontrakten naturligtvis efterlevas av båda parter. Detta kan

tyckas självklart, men har inte alltid varit fallet i biståndssammanhang. Det

måste också göras tydligt hur man hanterar en situation där den ena parten

inte uppfyller sina åtaganden.

Partnerskap: exemplet Tanzania

Ett exempel på ett försök att etablera ett mer genuint partnerskap är den

diskussion som förts mellan de nordiska länderna och Tanzania. I september

1996 arrangerades ett möte mellan regeringarna i Tanzania, Danmark,

Finland, Norge och Sverige i Dar es Salaam, för att diskutera nya

samarbetsrelationer.

Grunden för den överenskommelse som nåddes är en politisk vision,

formulerad av Tanzania. Den innehåller åtaganden för demokratisering,

decentralisering, korruptionsbekämpning och en sund ekonomisk politik De

nya samarbetsrelationerna innebär bl.a.:

 Tanzania tar ledningen och äger helt och hållet programmen när det

gäller planering, utformning, genomförande och uppföljning.

 Tanzania tar fullt ansvar för programmen och resurserna.

 Parterna upprätthåller en öppen dialog om alla aspekter i programmen.

 Alla aktiviteter överenskoms på basis av delad finansiering, där den

tanzaniska delen ökar över tiden. Datum för avslutande överenskoms från

början. De nordiska parterna ska vara villiga att göra långsiktiga

finansiella åtaganden.

 De nordiska parterna är villiga att så snabbt som möjligt övergå till

programstöd, när tydliga tanzaniska policies för olika sektorer föreligger.

 Utvecklingssamarbetet ska bara omfatta aktiviteter som ges prioritet av

Tanzania. Utvecklingssamarbetet ska vara efterfrågestyrt, inte drivas av

de externa parterna.

 Samarbetet syftar till att övergå till bredare relationer baserade på

långsiktiga ömsesidiga intressen. Särskilda ansträngningar ska göras för

att integrera genderaspekter i detta samarbete.

Exemplet från Tanzania visar på möjliga vägar, men också på en rad

problem i etablerandet av en partnerskapsrelation, t.ex.:

- De övergripande åtagandena kan uppfattas som en ensidig konditionalitet

från givarnas sida. Här krävs större tydlighet. Å ena sidan måste en enighet

finnas mellan parterna på några grundläggande punkter, exempelvis

makroekonomisk balans, dialog med det civila samhället och vilja till

fattigdomsbekämpning. Å den andra kan inte givarna lägga på en rad

detaljerade villkor utöver denna ram.

- Hela diskussionen har förts mellan regeringar. Men det är av central

betydelse att de fattiga själva kan artikulera sina intressen via det civila

samhället och till regeringen. Ibland kan det vara nödvändigt för utländska

partners att direkt reagera på behov som uttrycks i det civila samhället, även

om detta inte prioriteras av regeringen.

- Den nya relationen förutsätter en ökad flexibilitet hos de nordiska

regeringarna och biståndsorganen, vilket i sin tur kräver ändrade regler och

rutiner. Överhuvudtaget förutsätter partnerskap en vilja till grundläggande

förändring hos givarorganisationerna. Erfarenheterna av givarledd

biståndskoordinering är inte uppmuntrande och kraven på anpassning

kommer att bli ännu radikalare om samarbetsländerna verkligen tar

ledningen i denna koordinering. Sverige tillhör visserligen de mest flexibla

givarna, men även för oss kommer t.ex. en omställning till programstöd att

möta svårigheter. Det kommer inte längre gå att identifiera enskilda svenska

insatser och den uppföljning som görs av Tanzania kanske inte tillfredställer

svenska krav på redovisning och revision.

- Partnerskapsrelationen förutsätter ett stort tålamod hos "givarna".

Kapaciteten hos "mottagarna" att hantera denna nya relation är ofta mycket

låg. Risken för återfall i den gamla relationen är därför stor.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom nya

samarbetsrelationer innebär bl.a.;

- att utvecklingssamarbetet inriktas på att stödja processer där de fattiga

själva har ansvar och känner delaktighet;

- att allt bistånd måste omorienteras från en snäv inriktning på relationen

givare-mottagare till ett brett partnerskap på olika nivåer i samhället och

bygga på en öppen dialog med regeringen i respektive land;

- att prioriteringen av samarbetsländer styrs både av ländernas fattigdom

och av deras vilja och förmåga att bekämpa fattigdomen;

- att visa större flexibilitet vid valet av samarbetspartners och kanaler för

utvecklingssamarbetet;

- att biståndet främst "står på två ben": ett programbistånd med aktiv

samordning av biståndet under mottagarlandets ledning och enskilda

insatser med folkligt deltagande och med syfte att skapa bärkraftiga

processer på lokal nivå;

- att ökad tonvikt läggs vid att regeringen i samarbetslandet i sin tur är

öppen för en dialog med det civila samhället;

- att traditionellt villkorsställande ersätts av en samsyn och tydliga

åtaganden som regleras i kontrakt mellan parterna;

- att också de svenska enskilda organisationerna helst skall se till att

normativt arbete och organisationsutveckling i större utsträckning får en

tydlig fattigdomsinriktning;

- att en dialog uppmuntras mellan företrädare för näringslivet i Sverige och

i samarbetsländerna, i syfte att samverka i arbetet med

fattigdomsbekämpning.

6. Fattigdomsarbetet i kanalerna för svenskt utvecklings-

samarbete

6.1 Sida

På grundval av ett omfattande utredningsarbete om hur fattigdomsfrågor

bäst skulle behandlas inom det svenska biståndet publicerade Sida i april

1996 en slutrapport, Promoting Sustainable Livelihoods . Med

utgångspunkt i denna utredning har Sida tagit fram och till regeringen i

november 1996 överlämnat ett Handlingsprogram för att stödja bärkraftig

försörjning och bekämpa fattigdom . Regeringen delar det synsätt och de

ambitioner som kommer till uttryck i programmet. Sida:s arbete har varit en

viktig utgångspunkt för denna skrivelse. I programmet betonas att kampen

mot fattigdom kräver omfattande, komplementära insatser inom ramen för

de sex biståndspolitiska målen för att främja en utveckling som är politiskt,

ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar. Det räcker inte att höja

inkomsterna för fattiga människor, utan det handlar också om att garantera

dem, särskilt kvinnor och barn, mänskliga rättigheter och friheter, öka

valmöjligheterna, förbättra miljö, stärka säkerhet och göra det möjligt för

fattiga kvinnor och män att medverka i utvecklingsprocessen. Framförallt

måste deras förmåga att ta sig ur fattigdomen stärkas.

För att åstadkomma detta krävs engagemang från regeringarna i de fattiga

länderna och en stabil ram för utveckling, bestående av fred och säkerhet,

ekonomisk tillväxt, god samhällsstyrning, starka institutioner och

kontinuerlig utveckling av mänsklig kapacitet. Sida konstaterar att det

svenska biståndet hittills inriktats på de fattigaste länderna och argumenterar

för att denna inriktning bör bibehållas, samtidigt som det i ökad utsträckning

bör koncentreras till de länder som faktiskt söker följa ett

utvecklingsmönster som minskar fattigdomen.

Sida har under 1996 även utarbetat handlingsprogram för hållbar utveckling,

demokrati och mänskliga rättigheter samt jämställdhet. Dessa är också nära

kopplade till att skapa levnadsförhållanden som förbättrar de fattigas villkor.

Fattigdomsprogrammet, som består av tre delar - policy,

erfarenhetsredovisning och handlingsplan - utgör ett ramverk för Sida:s

samlade verksamhet och innehåller samtidigt specifika, fattigdomsinriktade

policies, program och projekt.

Den grundläggande principen är att huvudansvaret för

fattigdomsbekämpning ligger hos mottagarländernas regeringar. Sida

betonar att den politiska viljan är avgörande och att det svenska stödet bör

anpassas till ländernas egna ansträngningar att minska fattigdom. Sida

kommer aktivt att medverka till att stärka dialogen med regeringarna, i

synnerhet med demokratiskt valda regeringar, för att medverka till att skapa

eller vidareutveckla en effektiv policy för fattigdomsbekämpning. Detta

kräver att Sida har en fältrepresentation av hög kvalitet i viktiga

samarbetsländer.

Programmet identifierar fyra nivåer för fattigdomsinriktat bistånd:

i) Direkt stöd till fattiga genom målgruppsinriktat projekt- och sektorstöd.

ii) Stöd till insatser där de fattiga, men även andra grupper i samhället, är

inbegripna. I sådana insatser skall en analys av förväntade effekter på fattiga

kvinnor och män ingå i Sida:s bedömning, uppföljning och utvärdering.

iii) Stöd till policy och institutioner för att skapa stabil grund för

fattigdomsbekämpning.

iv) Insatser som indirekt påverkar fattigdomen, t.ex. genom att skapa

förutsättningar för tillväxt av resurser och arbetstillfällen och som bevarar

naturresurser. Förväntade effekter på fattigdom ska ingå i beslutsunderlaget

och i utvärderingen av resultatet.

Vilken typ eller grad av fattigdomsinriktning som väljs för en viss insats

kommer att avgöras av de bedömningar som görs i landstrategin för

respektive land, vilken måste baseras på grundliga fattigdomsanalyser.

Dessa strategier, kompletterade med regionala analyser och strategier,

kommer att utgöra viktiga instrument för att fokusera det svenska biståndet

på att bekämpa fattigdomen.

Vissa grupper av fattiga kommer att bli föremål för särskild uppmärksamhet

i Sidas arbete:

- kvinnoledda hushåll,

- mödrar och barn,

- hushåll i områden som missgynnats av den ekonomiska utvecklingen,

- etniska grupper som hotas av marginalisering,

- människor med fysiska eller psykiska handikapp.

Sida:s kunskap om fattigdomsproblemen skall bl.a. inhämtas från

samarbetsländernas forsknings- och utredningsverksamhet. Sida kommer

också att vid behov stödja länderna att utveckla statistik och analys ur ett

fattigdomsperspektiv. I dialogen med regeringar liksom med andra

biståndsgivare skall fattigdomsproblemen och vilken politik som kan

befrämja fattigdomsbekämpning stå i fokus.

Enskilda organisationer skall mer systematiskt inbjudas att strategiskt

samverka i arbetet med att minska fattigdomen. När enskilda organisationer

verkar på Sidas uppdrag kommer samma krav att ställas på dem beträffande

fattigdomsinriktning som på Sida:s egen verksamhet. Detta gäller även

katastrofbistånd.

En genomgång av Sida:s utvärderingar under perioden 1988-94 visar att

biståndets effekter på fattigdom sällan undersökts. Det finns flera

förklaringar till detta, bl.a. att man tagit för givet att det svenska biståndet

bidrar till att minska fattigdomen genom valet av länder och sektorer. Det är

också svårt att urskilja och mäta biståndets effekter. Det som påverkar

fattigdomen är mottagarländernas ansträngningar, som kan stödjas men

aldrig ersättas av bistånd. Analyserna av sambanden mellan mål och medel

har överlag varit bristfälliga och bör därför skärpas i framtida utvärderingar.

I handlingsplanen redovisas dels övergripande metoder för att bekämpa

fattigdom, dels avdelningarnas fattigdomsinriktade verksamhet och

prioriteringar. Som Sida påpekar borde presentationen snarare ha

strukturerats efter problem- och policyområden. Detta kommer dock att

göras i kommande revisioner av programmet, som regeringen ser fram emot

att ta del av.

En permanent arbetsgrupp kommer att upprättas inom Sida i avsikt att arbeta

långsiktigt med fattigdomsfrågorna, bl.a. genom metodutveckling och

uppföljning av handlingsprogrammet. Gruppen skall bevaka och förbättra

Sida:s fattigdomsinriktning och analysera resultaten. Den skall även följa

upp och analysera landstrategierna, bl.a. genom att utarbeta en

fattigdomsprofil, som kan utgöra en grund för strategiernas

fattigdomsanalyser. Alla Sida:s chefer och handläggare kommer att utbildas

i fattigdoms- och jämställdhetsproblematiken. Särskild uppmärksamhet

kommer att ägnas åt utvärderingsverksamheten, bl.a. genom att effekter på

fattigdomen framöver ska beaktas i alla Sida:s utvärderingar.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom Sida

innebär bl. a.:

- att Sida genomför, följer upp och reviderar sitt Handlingsprogram för att

stödja bärkraftig försörjning och bekämpa fattigdom ;

- att en permanent arbetsgrupp för fattigdomsminskning inrättas på Sida;

- att inriktningen på de fattigaste länderna bibehålles och biståndet i ökad

utsträckning koncentreras till de länder som för en politik inriktad på att

bekämpa fattigdomen;

- att landstrategierna baseras på grundliga fattigdomsanalyser;

- att effekter på fattigdomen framöver beaktas i alla Sida:s utvärderingar;

- att Sida har en fältrepresentation av hög kvalité i viktiga samarbetsländer;

- att alla Sida:s chefer och handläggare utbildas i fattigdoms-, miljö- och

jämställdhetsfrågor.

6.2 FN-systemet

Att bekämpa fattigdomen har varit ett centralt tema i FN:s

utvecklingsdebatter under flera decennier. Sverige har också genomgående

verkat för att merparten av FN:s verksamhet för ekonomisk och social

utveckling skall inriktas på de fattigaste länderna och på de fattigaste

grupperna i dessa länder.

Fattigdomsfrågan stod i fokus under 1990-talets sex stora världskonferenser,

vilka behandlat miljö och hållbar utveckling, mänskliga rättigheter,

befolkning och utveckling, social integration, kvinnor och boende- och

bebyggelsefrågor. Vid konferenserna antogs rekommendationer om att

skapa bättre levnadsvillkor för världens människor, i första hand de mest

utsatta. Konferenserna betonade att fattigdomen skall minskas och den

extrema fattigdomen avskaffas.

FN har en betydande roll att spela både i genomförandet av konferensernas

resultat och för att säkra en effektiv uppföljning. Särskilda arbetsgrupper har

upprättats för att samordna och övervaka uppföljningen. En av dessa inriktas

särskilt på fattigdomsbekämpning.

Fattigdomen stod i fokus vid FN-konferensen om miljö och utveckling

(UNCED) i Rio de Janeiro 1992. Vid konferensen antogs bl.a.

Riodeklarationen och handlingsprogrammet Agenda 21. I deklarationen slås

bl.a. fast att hållbar utveckling är det övergripande långsiktiga målet för

världssamfundet. Hållbar utveckling ställer människan i centrum och syftar

till att minska skillnaderna i levnadsvillkor, att bättre tillgodose behoven hos

majoriteten av jordens befolkning och att avskaffa all fattigdom.

Att avskaffa fattigdom var ett särskilt tydligt tema vid FN:s sociala

toppmöte i Köpenhamn i mars 1995. Fattigdom definierades i vidare termer

än rent ekonomiska för att också innefatta bl.a. brist på utbildning och

hälsovård samt bristande deltagande i samhällslivet. Vid mötet betonades

bl.a. behovet av att bekämpa de strukturella orsakerna till fattigdom samt

vikten av att tillgodose basbehov och att eliminera hunger.

Köpenhamnsdokumentet betonade att människor som lever i fattigdom skall

ges tillgång till produktiva resurser, i form av t.ex. krediter och mark.

Dessutom framhölls att de fattigas behov skall avspeglas i nationella

budgetar och nationell politik. Under det sociala toppmötet betonades också

fattigdomens komplexa orsaker liksom kopplingarna mellan

fattigdomsbekämpning, fred och hållbar utveckling.

FN:s kvinnokonferens i Peking 1995 uppmärksammade att fattigdomen

alltmer oproportionerligt drabbar kvinnor. Handlingsplanen från Peking

konstaterar att många kvinnor drabbas hårt av fattigdom, social upplösning

och marginalisering. Planen betonar vikten av att kvinnor får ökad

delaktighet i beslutsprocesser som rör deras egna liv, bl.a. i verksamheter

som syftar till att motverka och bekämpa fattigdom. Hela handlingsplanen

genomsyras av att jämställdhet både är en fråga om rättigheter och

demokrati och om att lägga grunden för effektivare utveckling. S.k.

mainstreaming har en central roll, vilket innebär att all politik och

verksamhet i samhället skall präglas av ett tydligt jämställdhetsperspektiv

och bl.a. visa hur kvinnor och män påverkas av olika beslut. Planen

uppmanar givarna att utforma biståndet så att kvinnors villkor förbättras,

bl.a. vikten av att utforma makroekonomiska reformer så att de tar hänsyn

till kvinnors villkor. Planen, som i hög grad ligger till grund för bl.a. Sidas

verksamhet, framhåller också vikten av att omfördela offentliga resurser så

att kvinnors behov tillgodoses bättre och att bygga ut sociala skyddsnät så

att de i ökad utsträckning omfattar kvinnor. Regeringar uppmanas att vidta

reformer, bl.a. genom lagstiftning, föratt öka kvinnors tillgång till mark,

krediter, teknologi och utbildning.

Vid FN:s sociala toppmöte i Köpenhamn i mars 1995 beslutades att år 1996

skulle proklameras som FN:s år och perioden 1997-2006 som FN:s dekad

för avskaffande av fattigdom. Temat för 1997, det första året under dekaden,

är fattigdom, miljö och utveckling, medan temat för år 1998 är mänskliga

rättigheter och utveckling. Syftet med FN:s fattigdomsår är att rikta

uppmärksamheten på världens fattiga och att engagera hela det

internationella samfundet i syfte att bekämpa fattigdomen genom långsiktiga

insatser och strategier inriktade på kvinnor samt på särskilda sociala och

etniska grupper, med betoning på åtgärder som syftar till att stärka de

fattigas självtillit. Behoven av social service understryks, liksom delaktighet

och insatser riktade till de mest behövande, bl.a. människor med

funktionshinder. Enskilda stater uppmanas precisera sina uppskattningar om

antalet människor som lever i absolut fattigdom, att angripa de strukturella

orsakerna till fattigdomen och att identifiera möjliga lokala, nationella,

regionala och internationella åtgärder. Dekaden uppmärksammar FN:s

åtgärder vad gäller fattigdomsbekämpning, bl.a. FN:s särskilda Afrika-

initiativ och behovet av att prioritera de allra fattigaste länderna.

Avskaffande av fattigdom stod också i fokus under mötet med FN:s

ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) sommaren 1996, med särskild

tonvikt på tre områden: resursmobilisering för fattigdomsinsatser, ett klarare

jämställdhetsperspektiv och behovet av samordning av FN:s insatser.

Under toppmötet om livmedelssäkerhet i Rom i slutet av 1996, som inte

formellt var en världskonferens men som utgör ett viktigt komplement,

behandlades bl.a. livsmedelsförsörjningens centrala roll i

fattigdomsbekämpningen. Mötet antog ett handlingsprogram som visar på

de komplexa sambanden och på det helhetsgrepp som krävs för att minska

fattigdomen och öka livsmedelssäkerheten. Planen berör många av de

centrala frågorna kring fattigdomsbekämpning, som jämställdhet, demokrati,

forskning och utbildning samt vikten av ökad uthållig livsmedelsproduktion.

Betoning och inriktning av fattigdomsbekämpning varierar inom olika delar

av FN-systemet. FN:s barnfond (UNICEF), FN:s utvecklingsprogram

(UNDP), FN:s befolkningsfond (UNFPA), Världslivsmedelsprogrammet

(WFP) m.fl. har en uttalad politik vad gäller fattigdomsbekämpning, och tar

t.ex. hänsyn till BNP per capita vid fördelningen av resurser. Andra delar av

FN-systemet har mer sällan en klar inriktning på fattiga grupper, även om

flertalet insatser sker i de fattigaste länderna. En tydligt uttalad och

samordnad strategi föreligger inte ännu, även om ansatser görs inom ramen

för FN:s fattigdomsdekad i syfte att definiera FN:s roll vad gäller

fattigdomsbekämpning

Formellt sett är FN:s avdelning för policysamordning och hållbar utveckling

samordnande inom FN-systemet vad gäller fattigdomsinsatser. Inom FN-

systemet finns en grupp med representanter för de olika fackorganen som på

begäran kan ställas till enskilda länders förfogande för insatser som syftar

till att minska fattigdomen. I mottagarländerna ansvarar ofta UNDP

tillsammans med mottagarländerna för samordningen mellan de olika FN-

organen och, från fall till fall, för en samordning som också omfattar andra

givare. Som ett led i försöken att stärka en angelägen samordning på

landnivå av FN:s operativa verksamhet, som ofta varit splittrad, fungerar i

ett begränsat antal länder nu ett nytt system med s.k. integrerade

landstrategier.

Även om insatserna ofta är begränsade, kan FN-systemet bistå enskilda

länder dels genom att hjälpa till med att mäta och analysera fattigdomens

omfattning och struktur i syfte att ta fram underlag för insatser, dels genom

kapacitetsuppbyggnad, dels genom bistånd i form av grundläggande social

service och insatser inriktade på de fattiga gruppernas behov. Den

sistnämnda formen av bistånd omfattar bl.a. insatser vad gäller utbildning,

hälsovård, reproduktiv hälsa, rent dricksvatten, nutrition m.m., främst

genom UNICEF, UNDP, WFP och UNFPA. FN-systemet arbetar också med

att tillhandahålla inkomstbringande verksamhet i form av krediter,

utbildning, teknologi och offentliga arbeten, bl.a. genom UNDP, WFP,

Internationella jordbruksutvecklingsfonden (IFAD) och FN:s organisation

för industriell utveckling UNIDO. Särskilda satsningar görs också för nå

fattiga kvinnor, t.ex. genom UNICEF, UNDP, UNFPA och IFAD.

FN arbetar nu med att stärka sin analysförmåga för mer effektiva

fattigdomsatsningar och genom metodutveckling. FN-systemet har också

valt ut sex försöksländer för en fördjupning av detta arbete, där

sysselsättning står i fokus jämte social service och hållbar utveckling.

Några delar av FN:s operativa verksamhet förtjänar särskilt att lyftas fram.

UNDP har en klart utarbetad policy vad gäller fattigdomsbekämpning och

anslår ca. 40 % av sina resurser till fattiga grupper. Enligt den fastställda

målsättningen skall 90 % av basbudgetresurserna gå till länder med lägre

BNP än 750 US dollar per capita. UNDP, vars huvudsakliga uppgift är att

bidra till uppbyggnaden av de fattiga ländernas kapacitet, bistår bl.a. länder

med att utveckla nationella definitioner och indikatorer som mäter

fattigdomens omfattning, mål för när och hur fattigdomen kan bekämpas

och metoder för hur utvecklingen kan mätas och bevakas. Mot bakgrund av

UNDP:s centrala roll i FN-systemet är det angeläget att dess verksamhet ges

en tydlig inriktning på fattigdomsbekämpning.

UNICEF:s arbete inriktas ofta på mycket fattiga grupper i syfte att

undanröja hög barnadödlighet, undernäring bland barn och låg utbildning

bland kvinnor, som både är en orsak till och en följd av fattigdom. UNICEF

samarbetar bl.a. med Världsbanken och UNDP att hjälpa länder att

uppskatta fattigdomens utbredning och spridning, som underlag för konkreta

insatser.

WFP strävar att nå de fattigaste av de fattiga i sitt arbete.WFP satsar ca

30 % på utvecklingsprojekt och 70 % på katastrofinsatser.

Utvecklingsprojekten inriktas på mat för arbete , dvs. att fattiga får mat

som lön då de arbetar med t.ex. ett vattenprojekt.

 IFADs uppgift är att bekämpa hunger och fattigdom på landsbygden i de

fattigaste u-länderna genom att bistå landsbygdsbefolkningen med

finansiering på fördelaktiga villkor samt teknisk hjälp avseende produktion

och hantering av livsmedel. IFAD bygger på att de fattiga själva medverkar i

utformningen av projekten. Sverige kommer att verka för att organisationen

skall vidareutveckla sin roll som föregångare vad gäller att stödja

småskaliga projekt, inte sällan med innovativa inslag. IFAD:s roll som källa

till och förmedlare av kunskap bedöms komma att växa i betydelse. UNFPA

är inriktat på de fattigaste grupperna i de fattigaste länderna. Verksamheten

omfattar bl.a. utbildning av kvinnor samt utveckling och omstrukturering av

hälsovården så att tillgång till och kvalitet på service på det reproduktiva

området förbättras. Sverige har varit pådrivande i UNFPA för att stärka

fattigdomsorienteringen, t.ex. vad gäller fördelning av resurser mellan

länder: 67-70 % av resurserna skall avsättas till länder med en BNP lägre än

750 US dollar per capita.

Även FN:s aidsprogram (UNAIDS) har en klar fattigdomsinriktning.

Insatserna, bl.a. att ge stöd till framtagande av nationella aidsprogram,

fokuserar på de mest utsatta grupperna, vilka oftast tillhör den fattigaste

delen av befolkningen. Fattigdom är en av grundorsakerna till spridning av

aids, t.ex. genom social utslagning, drogmissbruk och prostitution.

FN:s narkotikaprograms (UNDCP) operativa verksamhet bedrivs

huvudsakligen i utvecklingsländer, där såväl produktion som konsumtion av

narkotika är intimt förknippad med fattigdom. Odling sker främst i de

områden där statens närvaro är svagast - fattiga regioner där alternativa

inkomstmöjligheter saknas. Missbruket av narkotika är störst bland fattiga,

marginaliserade grupper, t.ex. i slumområden i de större städerna. Eftersom

narkotikaproblematiken i u-länder är starkt förknippad med marginalisering

är den största delen av UNDCP:s verksamhet i allra högsta grad

fattigdomsorienterad.

Även delar av FN som inte primärt arbetar med fattigdomsbekämpning, som

FN:s konferens för handel och utveckling (UNCTAD) och FN:s

organisation för utbildning, vetenskap och kultur (UNESCO), har utarbetat

studier om hur fattiga grupper deltar i och påverkas av utvecklingen inom

deras respektive ansvarsområden. Internationella arbetsorganisationen

(ILO), som har som uppgift bl.a. att främja föreningsrätten, analyserar också

bl.a. sambanden mellan fattigdom och arbetslöshet, medan FN:s livsmedels-

och jordbruksorganisation (FAO) verkar för bekämpning av fattigdom

huvudsakligen inom ramen för sitt arbete vad gäller livsmedelssäkerhet.

Sverige arbetar för att stärka FN:s arbete med fattigdom, både vad avser det

normativa och det operationella utvecklingssamarbetet.

FN-systemet som helhet måste tydligt definiera sina uppgifter för att de

begränsade resurserna skall komma till effektivare användning. FN:s

utvecklingssamarbete bör ges en tydlig fattigdomsinriktning. Verksamhet i

låginkomstländer bör prioriteras. Det är viktigt att den operationella

verksamheten knyter an till ett genomförande av de åtaganden som gjorts i

världskonferenserna.

FN-arbetet på landnivå bör stärkas genom det nya systemet med integrerade

landstrategier och genom särskilda team inom FN-systemet som arbetar med

fattigdomsfrågor. Den nuvarande splittrade organisationen bör samlas inom

en ram, ha ett gemensamt program och ledas av en FN-representant.

Även på högkvartersnivå bör verksamheten konsolideras och effektiviseras.

Arbetsfördelningen mellan olika organ bör vara tydlig. Roller och mandat

bör utformas i nära samarbete mellan organen på grund av de förslag som

presenterades vid ECOSOC sommaren 1996. Samarbetet mellan FN-

systemet och utvecklingsbankerna måste utvecklas.

FN:s verksamhet måste ges en tryggad finansiering och tillräckliga resurser,

genom nya metoder och källor för finansiering av verksamheten och en

rättvis bördefördelning mellan givarna.

Sverige vill driva på de ansträngningar som görs inom FN-systemet för att

stärka satsningarna på fattigdomsbekämpning. Ett sätt att tydliggöra detta

skulle vara att överväga att pröva en form av tematiska bidrag under ett eller

flera budgetår, som skulle innebära en öronmärkning av medel för

fattigdomsbekämpning i FN:s regi. De skulle kunna fördelas på olika FN-

organ, fonder och program som, - eventuellt i samverkan med varandra -

presenterar insatser inriktade på att bekämpa fattigdom. Förutsättningarna

för en sådan typ av bidrag bör undersökas närmare.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom FN-

systemet innebär att Sverige verkar för bl. a.:

- att FN:s utvecklingssamarbete ges en tydligare fattigdomsinriktning i

enlighet med rekommendationerna i denna skrivelse;

- att verksamhet i låginkomstländer prioriteras;

- att den operationella verksamheten knyter an till genomförande av de

åtaganden som gjorts i världskonferenserna;

- att FN-arbetet på landnivå stärks genom det nya systemet med integrerade

landstrategier och genom särskilda team inom FN-systemet som arbetar med

fattigdomsfrågor.

6.3 Utvecklingsbankerna

Utvecklingsbankerna - Världsbanken och de regionala bankerna för

Latinamerika, Asien och Afrika - är de finansiellt viktigaste kanalerna för

det internationella utvecklingssamarbetet. Varje år kanaliseras ca 40

miljarder US dollar via dessa institutioner.

Bankernas stora fonder för långivning på mycket fördelaktiga villkor till de

fattigaste länderna samt deras kapacitet till kvalificerad policydialog,

rådgivning, analys och forskning, ger dem goda förutsättningar att

verkningsfullt delta i fattigdomsbekämpningen. Samtidigt bedriver bankerna

en omfattande långivning på marknadsmässiga villkor till

medelinkomstländer och vissa låginkomstländer, inklusive Östeuropa och

Centralasien.

I takt med ökningen av de privata kapitalflödena till utvecklingsländerna

under senare år, förändras bankernas roller. De mer expansiva

utvecklingsländerna, främst i Latinamerika och Asien, får i ökad

utsträckning tillgång till privat finansiering. På sikt förväntas detta leda

till

att utvecklingsbankernas utlåning koncentreras till de fattigare länderna. På

samma sätt sker en förskjutning mellan olika sektorer. Bankerna som

tidigare främst finansierade infrastrukturprojekt, inriktar sig idag allt mer på

breda utvecklingsfrågor med fattigdomsproblemen i centrum. Den

policybaserade utlåningen utgör alltjämt en viktig del av verksamheten även

om inriktningen förändrats från allmänna strukturanpassningslån till

sektorinvesteringslån.

Världsbanksgruppen är den mest betydande av de internationella

finansieringsinstitutionerna. Det är också den största finansiären av

biståndsinsatser inom de sociala sektorerna i utvecklingsländerna.

Världsbanksgruppen består av Internationalla återuppbyggnads- och

utvecklingsbanken (IBRD), Internationella utvecklingsfonden (IDA),

Internationella finansieringsbolaget (IFC) och Multilaterala

investeringsgarantiorganet (MIGA).

I många utvecklingsländer står de regionala utvecklingsbankerna, som

Asiatiska utvecklingsbanken (AsDB), Interamerikanska utvecklingsbanken

(IDB) och Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB), för merparten av låne-

och biståndsfinansieringen. Gemensamt för dessa institutioner är deras

regionala bas och förankring i låntagarländerna. Låntagarna har ofta ett

betydande inflytande på verksamheten. Skillnader mellan de olika

regionalbankerna kan i stor utsträckning härledas till specifika

utvecklingsproblem i respektive region.

Bankernas mål har en övergripande inriktning på fattigdomsbekämpning

som under senare år förstärkts. Bankerna har börjat utveckla strategier för

fattigdomsarbetet, parallellt med att de utökat sin uppföljnings- och

analyskapacitet.

En samlad strategi för Världsbankens fattigdomsbekämpning formulerades

för första gången i World Development Report 1990. Den fokuserade på tre

frågor:

1) Hur kan banken bäst bidra till att också fattiga människor får del av den

ekonomiska tillväxten?

2) Hur bidrar banken till utveckling av mänskligt kapital i de fattigaste

länderna?

3) Hur kan banken hjälpa till att förse utsatta grupper med sociala

skyddsnät?

Ett viktigt redskap för fattigdomsorientering har varit de Poverty

Assessments som Världsbanken har genomfört i över 60 länder (varav en

del med svenskt stöd). Dessa har inneburit omfattande metodutveckling,

bl.a. en mer systematisk användning av kvalitativa metoder.

Lärdomen från bl.a. flera Världsbanksstudier under senare år är att

tillväxtmönstret spelar en avgörande roll för vilken effekt den ekonomiska

tillväxten har på fattigdomen. Fördelningsfrågorna har tydligare kommit i

fokus. Världsbanken förespråkar i ökad utsträckning en arbetsintensiv

tillväxt inom ramen för en alltmer avreglerad marknadsekonomi. För att

tillväxten skall komma fattiga människor till godo behövs såväl

produktions- och produktivitetshöjningar som säkrad tillgång till marknader

och produktionsmedel som jord och kapital. Samtidigt kanaliseras allt mer

av bankens resurser till investeringar i fattiga människors utbildning och

hälsa. Syftet är att öka deras möjligheter att delta i den ekonomiska

utvecklingen som produktiva samhällsmedlemmar. Barns hälsa, utbildning

och utveckling ses som centrala. I synnerhet anses utbildning av flickor vara

en god investering med positiv inverkan på flera andra områden.

De regionala utvecklingsbankerna har kommit olika långt i arbetet med

fattigdomsstrategier. Det kan dock konstateras att policyutvecklingen i de

regionala utvecklingsbankerna i princip följer samma huvudfåra som

Världsbankens arbete. De betonar att ekonomisk tillväxt är en nödvändig,

men inte tillräcklig, förutsättning för att minska fattigdomen. Det behövs

riktat stöd till sektorer som sysselsätter många fattiga, t.ex jordbruk,

byggnadsverksamhet och småskalig företagsamhet. Därutöver behövs

särskilda insatser för svaga grupper i samhället, åtgärder för att stärka

kvinnans ställning samt investeringar i utbildning, hälsovård, vatten, miljö,

osv.

Afrikanska utvecklingsbanken var först med att presentera en

fattigdomsstrategi 1992. Interamerikanska utvecklingsbanken håller för

närvarande på att färdigställa en strategi, medan Asiatiska

utvecklingsbanken ännu inte har lagt fram något förslag på detta område.

Alla utvecklingsbankerna arbetar med att integrera fattigdomsfrågorna i

verksamheten. De fastställer prioriteringar för sin utlåning och tekniska

rådgivning. Några av dem (AsDB och IDB) har t.ex. lagt fast mål för hur

stor andel av utlåningen som skall gå till sociala projekt. Därutöver lägger

bankerna allt större vikt vid nya arbetsformer, t.ex. landstrategiprocesser och

policydialog med låntagarna.

AfDB har de senaste åren befunnit sig i en djup finansiell, institutionell och

operationell kris. Genom en omfattande reformprocess har utvecklingen nu

vänt och det finns förutsättningar för att AfDB på sikt kan spela en

betydelsefull roll som regional samarbetspartner i Afrika med ett förstärkt

fokus på fattigdomsbekämpning.

Sverige har, tillsammans med de övriga nordiska länderna, under många år

varit starkt pådrivande för att stärka bankernas fattigdomsprofil. Grunderna

för detta förändringsarbete är i hög grad Sveriges och Nordens långvariga

bilaterala erfarenheter på fattigdomsområdet. Arbetet har lett till avsevärda

förbättringar, men mycket återstår att göra. När det gäller bankernas fortsatta

policyutveckling bör följande områden uppmärksammas:

* Jämställdhet och miljö: Det finns en tendens att dessa frågor behandlas

som en särskild sektor i stället för att lyftas fram som en viktig, integrerad

del av fattigdomsbekämpningen. Sverige verkar i bankerna för ett

jämställdhets- och miljöperspektiv i all verksamhet, både vad gäller analys,

genomförande och uppföljning.

* Människors delaktighet i samhällsutvecklingen: Sverige driver på

bankernas arbete med att länka fattigdomsbekämpning och demokratisering.

För att fattigdomsbekämpningen skall ge bestående resultat måste processen

vara brett förankrad. Bankerna har på ett bra sätt introducerat begreppet

"good governance". Detta behöver dock fördjupas i ljuset av den

demokratisering som äger rum i de flesta låntagarländerna.

* Återuppbyggnad: Utvecklingsbankernas expertis och resurser har gjort att

de fått en ökad roll när det gäller återuppbyggnad av länder som drabbats av

krig, t.ex. Bosnien och Guatemala. Fattigdomsbekämpning måste bli en

tydligare del av detta arbete.

* Sociala skyddsnät: Dessa är den minst utvecklade delen av bankernas

fattigdomsstrategier. Banken har självkritiskt konstaterat att den på denna

punkt kunde och borde ha gjort mera.

* Ägarskap: Bristande ägarskap i låntagarländerna har visat sig vara en

viktig förklaring till att strukturanpassningslånen gett otillfredsställande

resultat. Frågor kring samarbetslandets ansvar och insatsers förenlighet med

lokala traditioner och institutioner kommer därför att ges ökad prioritet

under kommande år.

På många områden har policy utvecklats i bankerna på fattigdomsområdet,

men ännu inte omsatts i de konkreta insatserna. Detta kräver uppbyggnad av

kapacitet och erfarenhet, omfattande utbildningsinsatser och nyrekrytering

av den kompetens som är nödvändig för att genomföra ett effektivt

fattigdomsarbete, inom t.ex. det sociala området. Särskilt viktigt är att stärka

bankernas landkontor mot bakgrund av den stora betydelse de bör ha i

genomförandet av bankens projekt.

Effektiviteten i fattigdomsbekämpningen beror ofta på graden av effektiv

givarsamordning och i vilken utsträckning landet själv aktivt medverkar i

och helst leder denna process. Utvecklingsbankernas roll och

arbetsfördelningen mellan olika multi- och bilaterala givare behöver

diskuteras närmare. Sverige har i dessa sammanhang starkt förespråkat att

även enskilda organisationer på olika sätt inlemmas i

koordineringsprocessen.

En annan viktig fråga är hur utvecklingsbankerna i sin policydialog på bästa

sätt kan påverka den politiska beslutsprocessen. Det är inte helt

okontroversiellt för en utvecklingsbank att driva politiskt känsliga frågor

som fattigdom, vilka inte alltid prioriteras av låntagarländerna.

Fattigdomsprofiler och andra analyser har varit viktiga hjälpmedel för att

integrera frågorna i landstrategierna.

Det privata kapitalet har en avgörande betydelse för att skapa en långsiktig

utveckling. Bankerna kan under en övergångsperiod ha en viktig

kompletterande roll genom samfinansiering av vissa projekt. Samtidigt är

det viktigt att bankerna inte konkurrerar med privata investerare eller

långivare.

Under senare år har utvecklingsbankerna i växande utsträckning intresserat

sig för och gett stöd till insatser för förmedling av lån till de absolut

fattigaste grupperna. Dessa s.k. mikrokrediter är små, men ofta avgörande

för att den fattige skall kunna starta en inkomstbringande verksamhet.

Mikrokreditverksamhet bygger vanligen på ett ömsesidigt ansvar i små

grupper av låntagare. Erfarenheterna är goda och dessa krediter väntas växa

i betydelse. Sverige har nyligen gått in som medlem i samarbetsorganet för

mikrokrediter, Consultative Group for Assistance to the Poorest (CGAP).

På längre sikt är finansieringsfrågorna avgörande. Bankerna är i sitt

fattigdomsarbete beroende av regelbundna tillskott från givarna. Som ett

resultat av detta har en intensiv diskussion påbörjats om hur medelsbristen

kan täckas genom t.ex. internt genererade resurser i bankerna,

samfinansiering med bilaterala givare samt även med icke-statliga givare.

Sverige har mycket aktivt engagerat sig i dessa avgörande framtidsfrågor.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom

utvecklingsbankerna innebär att Sverige verkar för bl. a.:

- att bankernas fortsatta policyutveckling speciellt uppmärksammar

jämställdhet, miljö, människors delaktighet i samhällsutvecklingen,

fattigdomsbekämpning som en del av återuppbyggnadsarbetet, sociala

skyddsnät och ägarskap;

- att skapa förutsättningar för en omsättning av policy i konkreta insatser

dvs. uppbyggnad av kapacitet och erfarenhet, omfattande

utbildningsinsatser, nyrekrytering av den kompetens t. ex. vad gäller social

utveckling som är nödvändig för att genomföra ett effektivt fattigdomsarbete

samt förstärkta landkontor;

- att roller och arbetsfördelning mellan utvecklingsbanker och olika multi-

och bilaterala givare klargörs och att även enskilda organisationer på olika

sätt inlemmas i dialogen.

6.4 Fattigdomsbekämpning genom EU:s bistånd

Europeiska kommissionen är världens femte största biståndsgivare.

Tillsammans med medlemsländernas bilaterala bistånd svarar EU för drygt

hälften av världens samlade bistånd. Kommissionens bistånd ges i huvudsak

som gåva och främst genom två kanaler: gemenskapens ordinarie budget

och Europeiska utvecklingsfonden, EUF. Det budgetfinansierade biståndet

har länge främst gått till Asien och Latinamerika. Sedan början av 1990-talet

går emellertid en allt större andel till Medelhavsområdet.

Livsmedelsbistånd, humanitärt bistånd och bistånd genom enskilda

organisationer utgör andra stora poster i det budgetfinansierade biståndet.

Det humanitära biståndet har fyrdubblats mellan 1991 och 1995 och uppgår

nu till drygt 10 % av de samlade biståndsutgifterna.

EUF finansierar biståndet till AVS-länderna (71 länder i Afrika, Västindien

och Stillahavet) inom ramen för den sk Lomé-konventionen som förutom

bistånd innefattar bl.a. speciella förmåner på handelsområdet. De afrikanska

länderna, som hyser 95 % av AVS-staternas invånare, får 75 % av EUF-

biståndet. Dessa länder mottar bistånd även över Kommissionens ordinarie

budget, inte minst för humanitära ändamål. Trots minskande andel, är Afrika

söder om Sahara fortfarande den klart största mottagaren av bistånd från EU.

Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet för EU:s

utvecklingssamarbete. I fördragets artikel 130u slås fast att unionens politik

avseende utvecklingssamarbete skall främja kampen mot fattigdom i

utvecklingsländerna. Gemenskapens politik på detta område skall även ge

stöd åt en varaktig ekonomisk och social utveckling samt stödja en gradvis

integration av u-länderna i världsekonomin.

I rådsresolutionen för fattigdomsbekämpning (antagen år 1993) anges

fattigdom både som ett allvarligt utvecklingshinder och som en potentiell

källa till instabilitet och konflikt. Fattigdomsbekämpningen skall inte ses

som ett åtgärdsområde bland andra i utvecklingssamarbetet utan som grund

för utvecklingsprocessen och således integreras i förberedelser och

genomförande av allt utvecklingssamarbete. I den konkreta utformningen av

program och projekt, skall prioritet ges till de minst utvecklade länderna och

till de mest utsatta grupperna. Stärkandet av det civila samhället skall ges

stort utrymme.

I riktlinjerna för bekämpandet av fattigdomen framhålls bl.a.

skuldproblemen och råvaruprisernas betydelse för fattiga länder. Vidare

betonas behovet av politisk vilja och ett nationellt samförstånd för att

utjämna fördelningen av resurser i fattiga länder. Demokratisering,

upprättande av en rättsstat, god myndighetsutövning och folkligt deltagande

anges som centrala förutsättningar för framsteg i kampen mot fattigdomen.

Fattigdomsbekämpning skall inte vara ett tillägg till utvecklingspolitiken,

utan snarare den pådrivande kraften. Således skall varje utvecklingsaktivitet

börja med ett uttryckligt angivande av dess fattigdomspåverkan, vilket skall

resultera i utveckling av bl.a. sektorpolicies som gynnar de fattiga. EU:s roll

är att stödja samarbetsländernas regeringar i utvecklandet och genomförande

av deras egna strategier för fattigdomsbekämpning: regeringarna snarare än

givarna skall sitta i förarsätet.

Fattigdomsanalysen utvecklas i rådsresolutionen om mänsklig och social

utveckling (antagen år 1996), som pekar på behovet av god samhällsstyrning

och en kreativ ekonomisk miljö med särskild inriktning på ökad

sysselsättning och produktivitet. Även rådsresolutionen om jämställdhet från

år 1995 skall ses som ett komplement till resolutionen om fattigdom.

Precis som många andra givare vill kommissionen i

fattigdomsbekämpningen starkt betona utveckling av policy och strategi i

stället för ad hoc-projekt. Jordbruk, sysselsättning, hälsa och utbildning

anges som viktigast för fattigdomsbekämpning.

En ökad operationell samordning inom hela EU-kretsen har inletts i EU:s

regi i Ghana, Mocambique, Etiopien, Mali, Bangladesh, Nicaragua och

Peru. I strategin ingår särskild samordning mellan kommissionen och

medlemsländerna samt fattigdomsanalys avseende vart och ett av

pilotländerna, eller i förekommande fall sammanställning av redan gjorda

analyser. Arbetet har försenats på grund av den vikt som lagts vid lokalt

ägarskap och kapacitetsbrist i såväl samarbetsländerna som i kommissionen.

Under år 1996 tog kommissionen fram landstrategier för samtliga AVS-

länder där utvecklingssamarbete pågår. Behandlingen av

fattigdomsproblematiken varierade. Sverige var pådrivande i kraven på

analys bl.a. av fattigdomen.

Utvärdering och långsiktig policyutveckling vad gäller

fattigdomsbekämpning behöver inte nödvändigtvis ske inom EU:s

institutioner. I stället bör kommissionen, där så är möjligt, dra nytta av den

kompetens som utvecklas bilateralt och i multilaterala organisationer.

Målsättningen för det svenska EU-arbetet är att fördragets övergripande

målsättningar för fattigdomsbekämpning skall vara styrande i utarbetandet

av program och projekt och få genomslag i praktiken.

På policyplanet tillerkänns fattigdomsanalyser och jämställdhetsfrågor stor

betydelse i arbetet med fattigdomsbekämpning. Ofta ges dock

fattigdomsperspektivet otillräcklig tyngd i EU:s landstrategier. Sverige har

vid upprepade tillfällen pekat på kommissionens kapacitetsbrist på området

och pläderar för ökad satsning på personal med kunskap och erfarenhet av

fattigdomsbekämpning.

Kommissionen förvaltar ett mycket stort livsmedelsbistånd. Sverige söker

därför i EU främja medvetenhet om risken för att livsmedelsbistånd, särskilt

utanför katastrofsituationer, hämmar utvecklingen av lokal produktion.

Ett dokument, den s.k. grönboken, om de framtida relationerna mellan AVS-

länderna och EU presenterades hösten 1996. Detta utgör ett underlag för en

diskussion om hur dessa relationer ska utformas när Lomé-konventionen

löper ut år 2000. I grönboken betonar kommissionen att samarbetet måste

fokuseras på två övergripande teman: dels integration av de fattigaste

länderna i den internationella ekonomin, dels integration av de fattigaste

befolkningsgrupperna i de nationella ekonomierna. Fattigdomsfrågan

behandlas dock endast summariskt. I de informella diskussioner som pågår

bl.a. i rådsarbetsgrupperna kan noteras en ansats till konsensus om att

fattigdomsbekämpning bör vara det övergripande målet för samarbetet i

framtiden. Sverige verkar för bl.a. en prioritering av de fattigaste länderna.

Ett starkare fattigdomsinriktat utvecklingssamarbete genom EU

innebär att Sverige verkar för bl. a.:

- att fördragets övergripande målsättningar för fattigdomsbekämpning blir

styrande i utarbetandet av program och projekt och får genomslag i

praktiken;

- att fattigdomsbekämpning görs till det övergripande målet för det framtida

samarbetet;

- att de fattigaste länderna prioriteras i samarbetet;

- att utvärdering och långsiktig policyutveckling vad gäller

fattigdomsbekämpning inte nödvändigtvis behöver ske inom EU:s

institutioner utan att kommissionen istället bör dra nytta av den kompetens

som utvecklas bilateralt och i multilaterala organisationer;

- att utveckla och höja kapaciteten på fattigdoms- och

jämställdhetsanalyser;

- att satsning på personal med kunskap och erfarenhet av

fattigdomsbekämpning prioriteras.

7. Slutsatser för svenskt agerande - ett nytt partnerskap i kampen

mot fattigdom

Aldrig har så många människor lyckats ta sig ur fattigdom som nu.

Samtidigt fortsätter antalet fattiga att öka. Att vända denna utveckling är i

första hand en fråga om att fattiga människor skall ta makt över sina liv. Det

är också en gemensam utmaning och uppgift för fattiga och rika länder.

Utgångspunkten är alla människors lika rätt och värde.

Globaliseringen skapar allt starkare ömsesidiga beroenden. Solidaritet

betyder gemensamt ansvar inför gemensamma utmaningar. De fattigas

livsbetingelser är kopplade till våra genom den alltmer integrerade

världsekonomin, den globala miljön och de gemensamma naturresurserna.

Globaliseringen utgör både vår tids möjlighet och hot. Samarbete, utbyte

och integration ligger i allas intresse. För de fattigaste människorna och de

fattigaste länderna riskerar dock globaliseringen att leda till ytterligare

påfrestningar och ökad marginalisering. Att bekämpa fattigdomen är

avgörande för att värna fred, demokrati och en hållbar utveckling, som i

enlighet med Rio-deklarationen från 1992 är det övergripande målet för

världssamfundet. Hållbar utveckling ställer människan i centrum i syfte att

minska skillnaderna i levnadsvillkor och på sikt bättre tillgodose behoven

hos majoriteten av jordens befolkning.

Fattigdom handlar inte bara om brist på materiella resurser. Det handlar

också om brist på rättigheter, kunskap och inflytande över egna livsvillkor.

Kampen mot fattigdom måste ledas av de fattiga länderna själva. Deras vilja

att föra en politik för att bistå ekonomiskt och socialt utsatta människor och

mobilisera egna resurser för att bekämpa fattigdom är avgörande.

Utvecklingssamarbetet kan spela en viktig roll för att stödja fattiga

människor och länder att själva ta sig ur sin fattigdom och bli en del av det

internationella samspelet med handel och integration. Ett effektivt bistånd

för att stödja fattigdomsbekämpning kräver förändringar på ömse håll, en

förändrad relation mellan givare - såväl bilaterala som multilaterala - och

samarbetsländerna. Det kräver ett partnerskap mot fattigdom, baserat på

självtillit och ansvarstagande i samarbetsländerna snarare än ensidiga, av

givarna dikterade villkor. Det kräver samsyn om vad som utgör en effektiv

fattigdomsbekämpning. Ett partnerskap förutsätter respekt för

samarbetsländernas olika förutsättningar och prioriteringar. Det måste också

finnas en beredskap hos såväl FN-organ, utvecklingsbanker, bilaterala

givare och enskilda organisationer att samverka under samarbetslandets

ledning och inte driva särintressen som omöjliggör effektiv

fattigdomsbekämpning. Det förutsätter en mer jämlik relation som

manifesteras i ett kontrakt, som bygger på ömsesidiga mål och åtaganden

men också klarare spelregler om avslut eller uppsägning. Det kräver i sin tur

en satsning på kompetens- och kapacitetsuppbyggnad - ett kunskapslyft som

ger samarbetsländerna förutsättningar att utforma en politik mot fattigdom

och uppträda som mer jämbördiga parter. Här kan biståndet göra stor nytta.

Under 90-talets stora FN-konferenser, särskilt det sociala toppmötet i

Köpenhamn 1995, har fattigdomsfrågan stått i fokus. Världens länder har

enats om gemensamma rekommendationer och åtaganden för att bekämpa

fattigdom. Det finns dock inget enkelt svar på vad som utgör en effektiv

politik mot fattigdom. En effektiv fattigdomsbekämpning är avhängig av

viljan och förmågan i enskilda länder att utifrån specifika förutsättningar -

politiska, ekonomiska, sociala, kulturella och institutionella - föra en politik

som främjar en jämlik tillväxt, en rättvis fördelning och social utveckling

som stärker människors säkerhet, förmåga och möjligheter.

Utvecklingssamarbetet har i hög grad bidragit till varaktiga förbättringar för

fattiga människor genom stöd till ekonomiska, demokratiska och sociala

reformer. De principer som formulerades 1962 i proposition 100 om

biståndets uppgift att "vidga handeln, lindra nöden, förmedla kunnande och

tillföra kapital", står sig väl som grund för arbetet med att utveckla ett

modernt och effektivt bistånd för 2000-talet, där det övergripande målet att

bekämpa fattigdomen består. Regeringen redovisar i denna skrivelse, främst

i avsnitten 5 och 6, hur vi kan stärka fattigdomsprofilen i vårt

utvecklingssamarbete, strategiskt, metodiskt, genom olika kanaler och på

olika nivåer.

Mer än 30 års erfarenhet av bistånd har gett oss kunskap och insikt om att

fattigdomsbekämpning kräver ett integrerat synsätt, där sambanden mellan

politisk, ekonomisk, miljömässig och social utveckling är avgörande. För

utvecklingssamarbetet finns därför inget standardrecept i form av en viss

meny av insatser som automatiskt bidrar till minskad fattigdom. Det handlar

om att stödja förutsättningar för och interaktion mellan ekonomisk,

demokratisk, social och mänsklig utveckling och att förstärka processer med

deltagande av de fattiga själva. Det handlar inte om att bygga upp isolerade

öar av social service eller fysisk infrastruktur som är beroende av ständig

biståndsfinansiering.

Olika former av bistånd, alltifrån stöd till demokratisering eller till

ekonomiska reformer, kan vara effektiva för att stödja

fattigdomsbekämpning. Skuldlättnad kan frigöra resurser för att satsa på

utbildning och hälsovård. Mikrokrediter kan skapa sysselsättning och frigöra

möjligheter att låta barnen gå i skolan. Men oavsett formen måste

fattigdomsrelevans alltid utgöra en bedömningsgrund och en analysmetod.

Är staten beredd att omfördela de frigjorda resurserna till förmån för de

fattiga? Finns lokala förutsättningar för att skapa trovärdiga kreditsystem

och en marknad där de fattiga kan sälja sina produkter eller tjänster? Det är

exempel på frågor som måste klargöras.

Fattigdom är ett mångdimensionellt fenomen som måste bekämpas på

många sätt och på olika nivåer. Fattigdomen är varken homogen eller statisk

och den tar sig olika uttryck i olika regioner och länder, liksom mellan olika

sociala grupper och inom hushåll. Att stödja fattigdomsbekämpning ställer

stora krav på kunskap, kompetens och flexibilitet. Det förutsätter också en

förståelse för hur frågor av lokal, nationell och global natur hänger samman

- ett perspektiv där "makro" och "mikro" kombineras. Det kräver stöd till

ökat folkligt deltagande i olika former och på olika nivåer, där analyser,

genomförande och uppföljning i större utsträckning utförs av de berörda

själva.

Effekterna av utvecklingssamarbetet på fattiga kvinnor, män och barn måste

också utvärderas. Förväntade effekter måste identifieras och klargöras innan

beslut om stöd fattas utifrån olika indikatorer - såväl kvantitativa som

kvalitativa, de fattigas egen syn på sin fattigdom och nationella analyser,

som i ökad utsträckning bör utföras av länderna själva.

Fattigdom har olika orsaker och konsekvenser för kvinnor och män och de

upplever fattigdomen olika. Policy- och programutveckling måste bygga på

en jämställdhetsanalys, som belyser behov, roller, ansvarsfördelning liksom

tillgång till och kontroll över resurser och inflytande. Strukturella hinder

mot t.ex. kvinnors deltagande i det politiska livet eller rätt att ärva eller

förvärva mark, brist på könsuppdelad statistik eller okunskap om hur

lagstiftning och ekonomiska reformer påverkar kvinnor respektive män är

exempel på områden där utvecklingssamarbetet kan bidra både till

jämställdhet och till bättre möjligheter att bekämpa fattigdom.

Kunskap ger makt. Satsning på utbildning är därför centralt för att göra

kunskap tillgänglig också för de marginaliserade, men också för att främja

framväxten av en demokratisk kultur och underlätta de fattigas integration i

ekonomin. Utbildning av kvinnor har stort genomslag både på deras egen,

familjens och inte minst barnens levnadsstandard. Att förbättra barnens

möjligheter, framför allt genom fullbordad skolgång, utgör den viktigaste

investeringen i en nations framtid. Utvecklingssamarbetet kan spela en

viktig roll genom att såväl multilateralt som bilateralt verka för efterlevnad

av FN:s konvention om barnets rättigheter och att få till stånd bindande

åtaganden om barn i väpnade konflikter och förbud mot kommersiell och

sexuell exploatering av barn.

Ohälsa, som hindrar fattiga människor att utnyttja de produktiva resurser de

besitter, är en viktig orsak till fattigdom och en faktor som hämmar tillväxt

och utveckling. Att stödja hälsoreformer för att bygga upp en fungerande

hälsovård, som är tillgänglig för de fattiga, är därför en viktig investering

för

att stärka människors förmåga.

Det finns ett nära men komplext samband mellan miljö och fattigdom.

Många miljöproblem orsakas eller förvärras av fattigdom. Att bekämpa

fattigdom är därför nödvändigt för att uppnå en ur naturresurssynpunkt

hållbar utveckling, samtidigt som insatser för att förbättra miljön är centrala

för att minska fattigdomen.

Hållbarhet och varaktiga förutsättningar är nyckelbegrepp i all

fattigdomsbekämpning. Utvecklingssamarbetet måste ta fasta på detta när

det gäller att stödja fattiga länder och de fattiga själva, lokalt, nationellt

och i

internationell samverkan:

Den lokala nivån

Fattigdom bekämpas bäst när varaktiga förutsättningar skapas för de fattiga

att själva ta sig ur sin fattigdom. Det innebär att stärka enskilda människors

säkerhet, bl.a. i form av att trygga deras försörjning, deras förmåga i form av

hälsa, utbildning och andra färdigheter, samt deras möjligheter i form av

kontroll över resurser och deltagande i beslutsprocesser. De fattigas egen

syn på vad fattigdom respektive ett gott liv är och vad som krävs för att ta

sig ur fattigdomen måste vara utgångspunkten.

På lokal nivå innebär det att skapa sysselsättnings- och utkomstmöjligheter i

form av t.ex. tillgång till mark, vatten och redskap men också genom stöd

till småföretagsamhet och mikrokrediter - inte minst riktade till kvinnor på

landsbygden - samt till småskalig infrastruktur. Det innebär också att stärka

lokalsamhällets möjligheter att satsa på mänskliga resurser i form av

hälsovård och skolor. Det innebär vidare att stödja fattiga kvinnors och

mäns möjlighet att påverka sin situation genom att stärka deras möjligheter

att delta i det politiska livet och att hävda sina rättigheter. Det kan t.ex.

ske

genom stöd till lokala organisationer, kommunal förvaltning, lokal

demokrati och ett decentraliserat rättsväsende i syfte att stimulera processer

som på sikt leder till förändrade lokala maktförhållanden. En stärkt

fattigdomsorientering ger impulser till nya samarbetsrelationer som kan

innebära direkt stöd till lokala myndigheter med medverkan av lokala

enskilda organisationer och privata företag.

Den nationella nivån

Det grundläggande ansvaret för fattigdomsbekämpning ligger hos det

enskilda landets regering och samhälle. Utvecklingssamarbetet kan bidra till

fattigdomsbekämpning genom att stödja inhemska processer.

Förutsättningarna för detta varierar från land till land. De bästa

förutsättningarna finns i länder som för en politik mot fattigdom och för en

ekonomiskt, social och miljömässigt hållbar utveckling.

En jämlik tillväxt som uppfyller följande villkor bör eftersträvas:

- den måste vara förenlig med ett långsiktigt hållbart utnyttjande av

naturresurserna,

- den måste integrera ett jämställdhetsperspektiv mellan män och kvinnor,

- den måste vara bred och diversifierad i meningen att den omfattar många

olika sektorer,

- den måste vara relativt jämnt geografiskt fördelad,

- den måste ge positiva inkomsteffekter för viktiga sociala grupper och för

majoriteten av befolkningen,

- den måste leda till ökad sysselsättning.

En annan förutsättning är att staten stärks och effektiviseras, bl.a. genom

stöd till institutioner, kompetens- och kapacitetsuppbyggnad, reformer av

offentlig förvaltning, inklusive i decentraliserade former till lokala

myndigheter. Detta bör stärka förutsättningarna för den offentliga sektorn,

för näringslivet och för ett livskraftigt civilt samhälle att bidra till

fattigdomsbekämpning.

Det civila samhället spelar en central roll. Det är viktigt att svenska enskilda

organisationer i allt större utsträckning använder sina kontakter, kunskap

och nätverk till att stödja framväxten av ett starkt och pluralistiskt civilt

samhälle, som kan företräda de fattigas intressen och bidra till att ge

utvecklingssamarbetet en tydlig och bärkraftig fattigdomsinriktning.

Samarbetet med enskilda länder bör baseras på ett brett partnerskap, som

inte bara rör relationen mellan givare och mottagare. Inom ramen för detta

partnerskap bör en dialog föras som involverar staten, enskilda

organisationer och den privata sektorn, såväl i givar- som i

samarbetsländerna. Ur ett fattigdomsperspektiv bör partnerskapets kontrakt

inkludera fattigdomsbekämpning som gemensam värdegrund och

fattigdomsanalys med konsultationsprocesser och folklig förankring som

viktiga villkor.

Det långsiktiga bilaterala utvecklingssamarbetet bör främst koncentreras till

fattiga länder vars regeringar har politisk vilja och förmåga att bedriva en

framgångsrik politik mot fattigdom och där ett partnerskap och en

policydialog kan bidra till detta. I andra länder kan Sverige stödja insatser

som stärker fattiga gruppers möjligheter till ett bättre liv, t.ex. i form av

pilotprojekt med lokal förankring, som kan utgöra goda exempel på

delaktighet, ansvarstagande och resursmobilisering.

Den internationella nivån

Globalisering och marginalisering har inte minskat fattiga länders beroende

av den internationella ekonomin. De rika ländernas marknader är för nästan

alla u-länder av större betydelse än biståndet. Nationella och

gränsöverskridande miljöproblem drabbar de fattiga särskilt hårt.

Fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet kräver ökad

samstämmighet, s.k. koherens, med andra politikområden som säkerhets-,

handels- jordbruks- och miljöpolitik. Det innebär t.ex. att Sverige i ökad

utsträckning måste verka för att avskaffa handelsbarriärer som hindrar

import från fattiga länder och öppna de globala jordbruksmarknaderna för

deras export, inte minst inom EU. Det innebär också att än starkare betona

hantering av konflikter med fredliga medel i säkerhetspolitiken.

Internationellt skall Sverige fortsätta att verka för att fattigdomsorientering

får ett starkare genomslag i FN:s utvecklingssamarbete, i utvecklingsbanker-

nas långivning och policydialog och i EU:s bistånd. Det innebär bl.a. att

stärka fattigdomsprofilen i de landstrategier som utarbetas i samverkan med

samarbetsländerna och se till att målsättningar och policies också får

genomslag i praktiken. Det kräver också fördjupad kunskap och

uppbyggnad av kapacitet att arbeta med fattigdomsfrågorna i de

multilaterala organen liksom att arbetet på landnivå stärks. Såväl bilateralt

som i det multilaterala utvecklingssamarbetet bör Sverige verka för att

ersätta traditionella givarcentrerade biståndsformer med programbistånd

som samordnas av samarbetsländerna utifrån deras egnas prioriteringar. En

övergång till programstöd inom ramen för ett partnerskap kan skapa

förutsättningar för mer effektiv fattigdomsbekämpning.

Sverige skall också verka för att föra in ett konflikthanteringsperspektiv

såväl i det humanitära biståndet som det långsiktiga utvecklingssamarbetet.

Sverige kommer också i internationella fora att fortsätta att verka för att de

mänskliga rättigheterna respekteras såväl i rika som i fattiga länder.

En central förutsättning för att minska fattigdomen är en hållbar lösning på

låginkomstländernas skuldproblem. Sverige skall fortsätta arbeta för en

definitiv lösning på de fattigaste ländernas skuldproblem bl.a. genom att

stödja och utveckla initiativ som HIPC.

En starkare fattigdomsprofil i utvecklingssamarbetet kräver delvis nya sätt

att arbeta både för bilaterala biståndsgivare, multilaterala organ och andra

aktörer inklusive de enskilda organisationerna. Helhetsgrepp och

långsiktighet är nödvändigt för att skapa slagkraft och hållbarhet. Bättre

samordning är centralt. Ett partnerskap mot fattigdom ställer inte minst stora

krav på givarna när det gäller synsätt och metoder liksom tid och tålamod

för att den nya relationen skall kunna växa sig stark.

Att bekämpa fattigdom är möjligt. Det kräver mycket av de fattiga

människorna och de fattiga länderna. Det kräver mycket också av oss. I en

alltmer globaliserad värld är fattigdomsbekämpning ett gemensamt intresse

och en gemensam uppgift. Bara på en solidarisk grund kan vi forma en värld

där alla människors lika rätt och värde respekteras.

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 maj 1997

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],

Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:169 De fattigas rätt - vårt

gemensamma ansvar. Fattigdomsbekämpning i Sveriges utvecklings-

samarbete.

 I 1985 års penningvärde, beräknat enligt köpkraftsparitet för att kompensera

för

skillnader i levnadsomkostnader mellan olika länder.

Skr. 1996/97:169

22

1