Regeringens skrivelse

1995/96:194

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

1995/96:194

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 10 april 1996

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Jörgen[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den kommunala

verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål som statsmakterna

satt upp för vissa verksamhetsområden. Vidare ges en redovisning av kommunernas

och landstingens ekonomiska ställning och utvecklingen av organisations- och

verksamhetsformerna. Vissa beslut som statsmakterna fattat, som berör kommuner

och landsting, samt vissa utredningars förslag redovisas kortfattat i bilagor.

 1

Innehållsförteckning

1 Sammanfattning 4

 1.1 Några utvecklingstendenser 4

 1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernas

 förbättras 6

 1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärderna

 ökar 7

 1.4 Självstyre men också ökat samarbete 8

 1.5 Verksamheten förändras 9

 1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas 12

2 Kommunsektorns ekonomi 132.1 Kommunsektorn i

samhällsekonomin 13

 2.1.1 Kommunsektorns omfattning i

 samhällsekonomin 13

 2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande14

 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 16

 2.2.1 Kommunerna 17

 2.2.2 Landstingen 19

 2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund 21

 2.3 Kommunal koncernredovisning 21

3 Verksamheten år 1995 24

 3.1 Vård och omsorg 24

 3.1.1 Hälso- och sjukvård 24

 3.1.2 Barnomsorg 31

 3.1.3 Äldreomsorg 38

 3.1.4 Handikappomsorg 47

 3.1.5 Individ- och familjeomsorg 50

 3.2 Skolan 593.3 Flyktingmottagandet

76

 3.4 Räddningstjänst 80

 3.5 Civil beredskap 84

 3.6 Miljö 863.7 Insatser för arbete

och tillväxt 89

4 Ledning, uppgifter och organisation 93

 4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv93

 4.2 Vissa beslutade förändringar avseende special-

 reglerade uppgifter för kommuner och landsting95

 4.3 Mindre förändringar i organisationen efter valet 199497

 4.4 Medborgarperspektivet stärks 100

 4.5 Kommunala företag 101

 4.6 Antalet anställda minskar 102

5 Den kommunala demokratin 104

6 Internationellt samarbete 107

Bilagor:

Bilaga 1 Statsmaktsbeslut som berör kommunerna 115

Bilaga 2 Utredningsförslag och pågående utredningsarbete125

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 10 april 1996.

 2

1 Sammanfattning-

1.1 Några utvecklingstendenser

Under ett år sker många förändringar i kommuner och landsting. Förutsättningarna

att på nationell nivå göra en analys av hur prestationer och kvalitet utvecklas

och av hur resultaten överensstämmer med de nationella målen varierar mellan

olika verksamheter. Någon samlad analys av kvalitets- och resultatutvecklingen

är inte möjlig att göra.

 Denna redovisning - som i huvudsak avser år 1994 - baseras därför på ett visst

mått av bedömningar av olika tendenser och skeenden. Några iakttagelser är att

- kommunsektorns konsumtion har i fasta priser minskat med 2,6 %mellan åren

 1990-1995 och antalet anställda har minskat med 10 %,

- prestationerna har ökat inom flera verksamhetsområden,

- inga större förändringar har skett i organisations- och verksamhets-former

 under innevarande mandatperiod,

- skillnaderna i servicenivå, avgifter m.m. är stora mellan kommunerna och

 tenderar att öka,

- kommunerna engageras mer i åtgärder mot arbetslösheten,

- det första året i EU har öppnat nya samarbetsmöjligheter.

Samhällsekonomi och kommunal ekonomi

Cirka 71 % av bruttonationalprodukten (BNP) motsvarades år 1994 av offentliga

utgifter (exkl. affärssektorn). Staten och kommunsektorn hade år 1994 lika stora

inkomster medan staten hade högre utgifter. Cirka 73 mdkr av statens utgifter är

dock av överföringar till kommunsektorns inkomstsida.

Diagram 1.1 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter år 1994

Miljarder kronor

 3

 Kommunsektorns ekonomi och verksamhet är nära kopplad till utvecklingen i

samhället i övrigt. Det gäller såväl samhällets ekonomiska utveckling som

utvecklingen avseende arbetslöshet, demografiska förändringar m.m. Kraven på den

kommunala verksamheten har ökat bl.a. genom att gymnasieutbildningen har blivit

treårig för alla, vuxenutbildningen förstärkts, barnomsorgen byggts ut och

åtgärder för arbetslösa ungdomar vidtagits. Nedgången i ekonomin har påverkat

skatteunderlaget och kostnaderna för socialbidrag. Fler äldre, fler unga och

fler flyktingar har ökat eftefrågan på offentlig service i olika former.

Ovanstående exempel belyser några av de samband som finns mellan

samhällsutvecklingen och kommunernas verksamhet.

Den kommunala konsumtionen sjunker

Fram till början av 1990-talet hade kommunsektorns konsumtion ökat under en lång

följd av år. Därefter har utvecklingen vänt mot en minskning. Under den senaste

femårsperioden har konsumtionsvolymen minskat med totalt 2,6 %. Kommunsektorn

som helhet är nu, i fasta priser, tillbaka på den konsumtionsnivå som rådde år

1989. Situationen nu och för sju år sedan är dock inte helt jämförbar, bl.a. be-

roende på att fler äldre och fler unga personer medfört att efterfrågan på

service ökat. Under perioden 1990 till 1995 har antalet inskrivna förskolebarn i

barnomsorgen ökat med 25 %, antalet barn i grundskolan med 6,5 % och antalet

personer över 80 år med 13 %. Antalet anställda har under samma period minskat

med ca 10 %.

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna har minskat med 5 % i löpande priser under åren 1992

till 1994 efter att ha ökat sedan början av 1980-talet. År 1995 ökade

kommunsektorns inkomster i löpande priser från 382 mdkr till preliminärt 389

mdkr, vilket motsvarar knappt 2 %. Kommunsektorns inkomster består till största

delen av skatteinkomster. Den genomsnittliga skattesatsen för den kommunala

sektorn var i princip oförändrad år 1994, men ökade år 1995 med 45 öre, från

31,05 till 31,50 kronor per skattekrona. Detta motsvarar en ökning av

inkomsterna med knappt 4 mdkr i löpande priser.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella sparande.

Efter att ha varit negativt mellan åren 1985 och 1991 var det finansiella

sparandet positivt åren 1992 och 1993. Därefter blev det åter negativt år 1994.

Preliminära uppgifter för år 1995 visar på ett negativt finansiellt sparande på

knappt 6 mdkr.

Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

-------------------------------------------------------

 År 1991 1992 1993 1994 19951

-------------------------------------------------------

 Finansiellt -1,8 15,6 10,0 -5,1 -5,9

 sparande

-------------------------------------------------------

 varav

-------------------------------------------------------

 - kommuner -1,8 9,3 3,1 -4,6 -4,0

-------------------------------------------------------

 - landsting 0,5 6,2 7,6 0,4 0,3

-------------------------------------------------------

 - övriga 2 -0,5 0,10 -0,7 -0,9 -2,3

-------------------------------------------------------

1 Preliminärt utfall.

2 Kyrkokommuner och kommunalförbund

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

 Kommunsektorns positiva finansiella sparande år 1992 och i viss mån även år

1993 berodde främst på tillfälligt ökade skatteinkomster på grund av den

tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av

kommunalskattemedel samt nedväxlingen i löneökningstakten under dessa år. År

1994 uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som kan hänföras till kommuner

samt kyrkokommuner och kommunalförbund. Preliminära uppgifter för år 1995 visar

en mindre minskning av sparandet. Kommuner, kyrkokommuner samt kommunalförbund

har ett fortsatt sparandeunderskott medan landstingen visar överskott. Det

preliminära underskottet år 1995 i det finansiella sparandet motsvarar drygt en

procent av sektorns totala inkomster, vilket innebär att ungefär en fjärdedel

av sektorns investeringar år 1995 finansierats genom ökad upplåning eller

minskade likvida reserver.

1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernas

 förbättras

För år 1994 försämrades kommunsektorns ekonomiska resultat (förändring av eget

kapital) med ca en miljard kronor jämfört med år 1993. Sektorn uppvisade ett

underskott motsvarande 2,7 mdkr, vilket betyder att de totala kostnaderna för

den kommunala verksamheten översteg intäkterna med drygt en halv procent.

 Kommunernas resultat förbättrades kraftigt mellan åren 1993 och 1994, från ett

underskott på 5,5 mdkr till ett överskott på 1,1 mdkr. Detta beror i huvudsak på

två faktorer. Dels var den redovisade förändringen av pensionsskulden betydligt

mindre år 1994 jämfört med år 1993, dels ökade de extraordinära intäkterna

samtidigt som de extraordinära kostnaderna minskade. De kommunala

verksamhetskostnaderna (netto) steg år 1994 med 3 % jämfört med år 1993.

Samtidigt steg skatteintäkter och generella statsbidrag med 2 %.

 Resultatet för landstingen försämrades i motsvarande grad mellan åren 1993 och

1994, från ett positivt resultat på 1,5 mdkr till ett negativt resultat på 5,3

mdkr. Detta beror på två faktorer. Verksamhetens nettokostnader har ökade med

6 % samtidigt som skatteintäkter och generella statsbidrag minskade med 3 %.

 Sektorn består dessutom av kyrkokommuner och kommunalförbund. Den ekonomiska

omfattningen för dessa är dock marginell i jämförelse med kommuner och

landsting. Kyrkokommuner och kommunalförbund uppvisade trots detta ett positivt

resultat på 1,5 mdkr för år 1994, vilket kan jämföras med 2,2 mdkr för år 1993.

 Kommunernas och landstingens ekonomiska resultat har varierat kraftigt de

senaste åren liksom de ekonomiska förutsättningarna. Sektorn har under slutet av

1980-talet omväxlande uppvisat negativa och positiva resultat. Det förutvarande

utbetalningssystemet för kommunalskattemedel som gällde till och med år 1992 har

bidragit till dessa variationer genom den tvååriga eftersläpningen. Systemet

ledde till att år med hög löneökningstakt gav ökade lönekostnader medan effekten

i form av ökade skatteinkomster visade sig först två år senare i samband med

slutlig taxering. Med det nya systemet för skattemedelsutbetalning reduceras

dessa effekter.

 Kommunernas resultat förbättras år 1995 bl.a. tack vare stora del- och

slutavräkningar av kommunalskattemedel. Flera kommuner och landsting behöver

dock förbättra sina resultat för att få balans i ekonomin.

1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärderna ökar

Under åren 1990 till 1995 har antalet anställda i kommuner och landsting minskat

med 119 000 personer (10 %) och uppgick till 1 029 000 personer år 1995. Antalet

anställda i kommunala företag har under perioden 1990 -1994 sjunkit med ca 9 000

till ca 46 000 personer. Minskningen av antalet anställda har i huvudsak skett

genom naturlig avgång, indragning av vikariat m.m. Cirka 18 000 anställda i kom-

muner och landsting har fått förtidspension och ca 8 000 har fått garanti-

pension. Kommuner och landsting har kunnat sluta avtal med länsarbetsnämnderna

om åtgärder för att begränsa antalet uppsägningar vilket dämpat personalav-

vecklingen.

 Under år 1995 ökade antalet anställda i kommunerna med ca 22 000, merparten av

ökningen beror på huvudmannaskapsförändringar. Nettoökningen av antalet an-

ställda beräknas enligt preliminära uppgifter till ca 8 000. I landstingen

minskade antalet anställda med 32 000 varav 21 000 beror på

huvudmannaskapsförändringar enligt preliminära uppgifter. Kommuner och landsting

svarade år 1994 för ca 29 % av det totala antalet sysselsatta i landet. Andelen

var lägst i Stockholm och högst i norra Norrland.

 Kommunerna sysselsatte under hösten 1995 ca 65 000 arbetslösa genom olika

arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Från och med hösten 1995 svarar kommunerna för

åtgärder avseende arbetslösa ungdomar upp till 20 år. I januari 1996 omfattade

denna verksamhet drygt 11 000 ungdomar men antalet beräknas stiga under våren.

De nya datorteken har också inneburit att antalet sysselsatta ungdomar i

kommunala åtgärder ökat. I slutet av år 1995 var drygt 10 000 ungdomar mellan 20

och 24 år engagerade i denna verksamhet. Sammantaget har kommunernas arbetsmark-

nadspolitiska åtaganden ökat under år 1995.

1.4 Självstyre men också ökat samarbete

I portalparagrafen till regeringsformen (RF) sägs att folkstyrelsen förverk-

ligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal

självstyrelse (1 kap. 1 §). Självstyrelsen preciseras i den lagstiftning som

mer konkret reglerar kommuners och landstings verksamhet. Under år 1995 har två

större förändringar skett vars effekter på den kommunala självstyrelsen har

diskuterats.

 För det första har Sverige blivit medlem i EU. Någon systematisk erfaren-

hetsinsamling har ännu inte gjorts men redan nu kan konstateras att med-

lemsskapet inte fått några direkta effekter med avseende på det kommunala

självstyret. EU:s regler påverkar inte heller statens finansiering, styrning och

uppföljning av kommuner och landsting. Endast ett mindre antal EU-regler

påverkar direkt kommunal verksamhet. Av dessa regler är flertalet generella,

dvs. berör även andra än kommuner och landsting. De regler som kanske påverkat

den dagliga verksamheten mest är reglerna för offentlig upphandling. Dessa hade

dock redan före EU-inträdet i allt väsentligt införlivats med svensk lag.

 För det andra har ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem införts från år

1996. Förändringen syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga

ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet och att uppfylla de

nationella mål som ställts upp för olika verksamheter.

 Statens styrning av den kommunala verksamheten varierar från område till

område. Det finns exempel på långtgående detaljreglering likaväl som områden där

staten enbart har uttryckt mer allmänna mål för verksamheten. Under senare år

har det skett en viss avreglering av den kommunala verksamheten. En ytterligare

genomgång av det statliga regelverket som berör kommunal verksamhet har

initierats av Finansdepartementet. Svenska Kommunförbundet har i samband med

detta lämnat in förslag till regeländringar. Syftet med genomgången är att

mönstra ut sådana regler som är svåra att motivera med hänsyn till det

ansträngda ekonomiska läget i kommuner och landsting. Framlagda förslag bereds

för närvarande inom regeringskansliet.

 Relationerna mellan stat och kommun präglas av en ökad samverkan. Det växande

antalet medborgarkontor är exempel på sådan samverkan. Det pågår också en

försöksverksamhet med finansiell samverkan mellan socialförsäkring, hälso- och

sjukvård och socialtjänst enligt en särskild försökslag (SFS 1994:556).

Riksdagen har gett regeringen till känna att även arbetsmarknadsmyndigheter bör

kunna ingå i sådan verksamhet.

 Ett nytt inslag i relationerna mellan staten och kommunerna är att staten

avtalar om viss verksamhet med kommunerna. Det gäller t.ex. flyktingmottagande

och sysselsättningsskapande åtgärder för arbetslösa ungdomar under 20 år.

Avtalsformen har också använts inom landstingens verksamhetsområde -

vårdgarantin är ett sådant exempel. Nya former för samverkan mellan staten och

kommunerna har också aktualiserats med anledning av den höga arbetslösheten.

1.5 Verksamheten förändras

Verksamheten i kommuner och landsting har under åren 1994 till 1995 präglats av

ekonomiska åtstramningar. Behovet av besparingar, effektiviseringar och

omprioriteringar har emellertid varit mycket varierande mellan enskilda kommuner

och landsting. Några kommuner har gjort stora personalminskningar, medan andra

har nyanställt personal. Mellan kommunerna är det i vissa fall stora skillnader

i servicenivå, avgifter m.m. För sjukvårdshuvudmännen har behovet av kostnadsan-

passning också varit av varierande storleksordning.

 Inom flera områden, t.ex. barnomsorg och grundskola, visar den offentliga

statistiken att prestationsvolymen ökat. Verksamhetens kvalitet och effekter är

dock svårare att värdera på nationell nivå eftersom statistik och metodik ofta

saknas för att kunna göra sådana bedömningar.

 I många kommuner och landsting har betydande produktivitetsförbättringar

kunnat göras i verksamheten. Kombinationen av besparingar och demografiska

förändringar har i några fall lett till att en prioritering mellan

verksamhetsvolym, kvalitet och intäktsökningar i form av t.ex. avgifter har

behövt göras. Medborgarna brukar emellertid i lokala brukarundersökningar ge den

offentliga servicen ett gott betyg både i kommuner och landsting.

Socialstyrelsens och Skolverkets hittills redovisade utvärderingar tyder också

på att verksamheten i allmänhet håller en god standard. Däremot uppmärksammas i

några av sektormyndig-heternas rapporter att stödet till svaga grupper kan ha

förändrats negativt i kommuner och landsting, särskilt där stora besparingar har

skett.

Sjukvård

Svensk hälso- och sjukvård är i ett internationellt perspektiv av hög klass.

Hälsoläget i Sverige är gott och tandhälsan är bättre än i de flesta andra

länder. Den offentliga sjukvårdens kostnader uppgick år 1994 till 100 mdkr - en

ökning med 2,3 % i reala priser jämfört med år 1993. Den medicinska utvecklingen

skapar nya vård- och behandlingsmetoder. Sjukvården möter också en ökande efter-

frågan på grund av ett ökat antal äldre personer och nya möjligheter att erbjuda

äldre patienter en ändamålsenlig medicinsk behandling. Exempelvis har antalet

läkarbesök i offentlig sjukvård ökat med 3,6 % under år 1994.

 Kostnaderna för hälso- och sjukvården har ökat trots ett minskande antal

vårdplatser. Inom den somatiska korttidsvården uppgick neddragningen mellan åren

1993 och 1994 till 1 800 platser, eller drygt 6 %. Förändringarna i den slutna

vården skall dock ses mot bakgrund av utbyggnaden av primärvården och kommuner-

nas ökade ansvar för medicinskt färdigbehandlade patienter.

 Genom den starka produktivitetsökningen på senare år har problemet med köer

till den planerade vården på sjukhus minskat, jämfört med slutet av 1980-talet

innan vårdgarantin infördes. Bland annat beroende på vårdstrejken hösten 1995

har dock köerna ökat under det senaste året.

 Det finns också vissa problem i gränslandet mellan medicinsk vård och omsorg.

Det gäller t.ex. tillgången till medicinsk personal för den verksamhet som

bedrivs i kommunerna och resurser för rehabilitering och omvårdnad.

Sociala omsorger

Kostnaderna för kommunernas äldre- och handikappomsorg ökade från år 1993 till

1994 med 4 mdkr till 60 mdkr (5 % i fasta priser). Mellan åren 1993 och 1994

ökade antalet personer som var 80 år eller äldre med 2,6 %. Antalet äldre

personer som fick hemtjänst i ordinärt boende minskade med ca 4 700 mellan 1993

och 1994 medan antalet i särskilt boende ökade med 7 200. Totalt fick ca 274 000

äldre personer vård och service, en ökning med ca 3 000 personer. Kostnaden per

vårdmottagare har ökat och den uppgick år 1994 till ca 198 000 kr per mottagare

i genomsnitt (brutto). Kommunernas resurser koncentreras alltmer till dem som

har störst behov av hjälp och en fjärdedel av vårdtagarna får nu omsorg i hemmet

varje kväll och/eller natt. Högre krav på hjälp och omvårdnad ställs i dag än

tidigare för att få social hemtjänst. Stora variationer förekommer dock både

mellan enskilda kommuner och kommungrupper när det gäller andelen invånare i

åldrarna 80 år och äldre som bor i särskilt boende eller som får social

hemhjälp.

 Kommunernas kostnader för socialbidrag har ökat från 8,7 mdkr år 1993 till

10,3 mdkr år 1994. Detta innebär en volymökning på ca 15 % i reala termer.

Antalet bidragsmottagare uppgick år 1994 till 715 000, vilket är en ökning med

6,5 % jämfört med år 1993. Preliminära siffror från Socialstyrelsen visar att

socialbidragskostnaderna stigit med ca 3 % i fasta priser mellan år 1994 och år

1995. Enligt Socialstyrelsens undersökningar tillämpar några kommuner normer

under styrelsens rekommendation medan ett antal kommuner tillämpar högre normer.

Barnomsorg

Kommunernas bruttokostnader var år 1994 ca 38 mdkr vilket är en ökning med 0,5 %

jämfört med år 1993 räknat i fasta priser. Antalet inskrivna barn i barnomsorgen

ökade år 1994 med ca 33 000 (5 %). Personaltätheten i daghemmen var oförändrad

under år 1994. Däremot ökade antalet barn per årsarbetare något på

fritidsavdelningarna. Avgiftsfinansieringen ökade med 0,4 procentenheter till

13,5 % år 1994. Många kommuner har klarat av att bygga ut barnomsorgen till

närmast full behovstäckning enligt lagstadgade krav. Enligt Socialstyrelsens

bedömning klarade 80 % av kommunerna kraven hösten 1995.

Utbildning

En internationell studie visar att läsförmågan bland vuxna är bättre i Sverige

jämfört med de övriga undersökta länderna. Enligt andra undersökningar är också

svenska grundskoleelevers läsförmåga god och skrivförmågan har utvecklats

positivt under en tio-årsperiod liksom förmågan att lösa matematikuppgifter.

Samtidigt ökar dock antalet elever i grundskolan med svårigheter att klara

utbildningsmålen.

 Antalet elever i grundskolan ökade läsåret 1994/95 med 22 700 och läsåret

1995/96 med 22 200. Mellan läsåren 1992/93 och 1995/96 ökade elevantalet med 5,8

% och antalet lärare minskade med 5,3 %. Mellan läsåren 1989/90 och 1995/96 har

antalet lärartimmar per elev minskat med 8 % för den vanliga undervisningen, 39

% för specialundervisningen och 50 % för hemspråksundervisningen. Kostnaden för

grundskolan ökade år 1994 med 1,8 % i löpande priser och uppgick till 43,5 mdkr.

Realt sjönk kostnaderna marginellt jämfört med år 1993.

 Antalet elever i gymnasieskolan har legat runt 310 000 de senaste åren.

Kostnaden för gymnasieskolan ökade i fasta priser med 1,5 %, och uppgick år 1994

till 17,8 mdkr. Lärartätheten var i stort sett oförändrad år 1994 jämfört med

året innan.

 Antalet elever som deltar i vuxenutbildningen har ökat under de senaste två

läsåren. Eleverna deltar också i fler och mer omfattande kurser. Antalet elever

uppgick läsåret 1994/95 till 196 000, vilket innebär en ökning från föregående

läsår med ca 11 000 (5,9 %). Totalkostnaden var drygt 2,9 mdkr år 1994.

Flyktingmottagning

Under år 1994 tog kommunerna emot 61 500 flyktingar och under år 1995 tog

kommunerna emot 15 300 flyktingar. Behovet av nya kommunplatser minskar för när-

varande starkt. Främst storstadskommunerna har fått problem orsakade av

sekundärflyttning, t.ex. segregering i vissa bostadsområden.

Miljövård

En allt större del av tillsynsansvaret inom miljöområdet har överförts från

länsstyrelserna till kommunerna. Samtidigt minskar uppgifterna med avfallshan-

tering genom att producentansvar införs för allt fler varugrupper. Kraven på

kommunernas planering har skärpts genom bl.a. föreskrifter om avfallsplaner och

energiplaner. I stort sett alla kommuner har påbörjat ett frivilligt Agenda-21

arbete.

1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas

Sveriges inträde i EU har öppnat många nya möjligheter till kontakter och sam-

arbetsformer för kommuner och landsting. Främst gäller det ansökningar till

strukturfondsprojekt inom ramen för partnerskap tillsammans med andra kommuner,

landsting, stat och näringsliv. Detta sätt att arbeta är inte helt nytt men

bedrivs nu i större omfattning och med en mer konkret samverkan i delvis nya

former.

 Men det bedrivs också utvecklingsarbete inom ett stort antal projekt inom

ramen för s.k. gemenskapsinitiativ. Principen är här att parter i tre, fyra

länder samverkar med varandra om ett gemensamt projekt av utvecklingskaraktär.

EU-kommissionen beslutar om gemenskapsinitiativen. Finansieringen sker gemensamt

av parterna och EU. Denna typ av samarbete leder till kontakter och erfarenhets-

utbyte även utöver de konkreta samverkansprojekten. Det finns anledning att tro

att detta på sikt ger positiva effekter genom de ökade kunskaper och erfaren-

heter som förs in i kommuner och landsting via direkta personliga kontakter.

 Forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs också inom ramen för EU:s fjärde

ramprogram. Kommuner och landsting kan ensamma eller tillsammans med till

exempel ett universitet bedriva utvecklingsarbete med stöd av EU tillsammans med

andra utvecklingscentra i Europa. Det finns också ett antal sektorprogram och

nätverk inriktade på speciella samhällsområden som miljö, utbildning m.m. där

kommuner och landsting kan delta. Inom IT-området pågår t.ex

utvecklingssamarbete i svenska kommuner inom ramen för ett internationellt

samarbete.

 Svenska kommunala politikers arbete i Regionkommittén har också öppnat nya

kontakt- och påverkansmöjligheter. Kommunsektorn får genom denna representation

en direkt tillgång till information och nya kontakter. Svenska Kommunförbundet

och flera kommuner i samverkan har också informationskontor i Bryssel. EU har i

sin tur öppnat informationskontor i Sverige.

 Svenska kommuner är också aktiva i vänortssamarbetet med Polen, Ryssland och

de baltiska staterna - vilket kan ha stort intresse inför en eventuellt kommande

utvidgning av EU.

 4

2 Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi utifrån ett

samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat sägs hämtade från

nationalräkenskaperna. För år 1995 är i de flesta uppgifterna preliminära. I

nationalräkenskaperna redovisas inkomster och utgifter, dvs. i huvudsak likvida

strömmar.

 Sektorn består i organisatoriskt hänseende av kommuner, landsting, kyrkliga

kommuner samt kommunalförbund, varav de två förstnämnda ekonomiskt sett utgör

merparten. I redovisningen ingår skattefinansierad verksamhet som undervisning

och vård medan affärsdrivande verksamheter endast ingår med eventuella överskott

eller subventioner. Vidare ingår inte inkomster i form av avgifter samt den

konsumtion som dessa avgifter motsvarar i den skattefinansierade verksamheten.

2.1.1 Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin

Kommunsektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och därmed för en

betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att beskriva den

omfattning kommunala sektorn har i den svenska ekonomin. Nedanstående tabell

avser preliminära uppgifter för år 1995 och visar några av de mått som brukar

användas.

Tabell 2.1 Kommunsektorns omfattning år 1995

Andel av BNP

----------------------------------------------

 Konsumtion 18 %

----------------------------------------------

 Totala utgifter 24 %

----------------------------------------------

 Kommunalskatt 16 %

----------------------------------------------

 Totala inkomster 24 %

----------------------------------------------

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

 Ungefär en fjärdedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år 1995 av

kommunal verksamhet. Den kommunala verksamheten finansierades till största delen

med skattemedel, ca 85 %, varav kommunalskatten stod för 66 % och statsbidrag

för 19 %. Den kommunala skattekvoten, sektorns totala skatteinkomster i

förhållande till BNP, har under hela 1980-talet legat kring 15 %. År 1992 ökade

kvoten till 19 % för att sedan årligen minska med en procentenhet till 17 % år

1994. Ökningen 1992 berodde främst på den tvååriga eftersläpningen i det gamla

utbetalningssystemet för kommunalskattemedel samt till viss del en minskande

BNP. År 1995 uppgick skattekvoten preliminärt till 16 %.

2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren 1992 till

1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. År 1995 beräknas

inkomsterna återigen ha ökat för kommunsektorn. Sektorns inkomster ökade

preliminärt med ungefär 2 % i löpande priser mellan åren 1994 och 1995.

Tabell 2.2 Kommunsektorns inkomster

Miljarder kronor, löpande priser

-------------------------------------------------------

 År 1991 1992 1993 1994 19951

-------------------------------------------------------

 Inkomster 359 402 393 382 389

-------------------------------------------------------

 varav

-------------------------------------------------------

 - skatter 232 269 256 256 261

-------------------------------------------------------

 - bidrag från 81 83 87 78 73

 staten 2

-------------------------------------------------------

 - övriga inkomster 46 50 50 48 55

-------------------------------------------------------

1 Preliminärt utfall.

2 Inkl. socialförsäkringssektorn.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

 Kommunsektorns inkomster består till största delen av kommunalskattemedel.

Följande tabell visar den kommunala skattesatsen under åren 1991 - 1996.

Tabell 2.3 Kommunal skattesats

Kronor per skattekrona

--------------------------------------------------------

 År 1991 1992 1993 1994 1995 1996

--------------------------------------------------------

 Totalt 31,15 31,04 31,04 31,05 31,50 31,66

--------------------------------------------------------

 Kommuner 1 17,32 19,38 19,43 19,44 20,20 21,15

--------------------------------------------------------

 Landsting 12,68 10,51 10,47 10,48 10,12 9,32

--------------------------------------------------------

 Församling 1,15 1,14 1,14 1,17 1,19

 1,15

--------------------------------------------------------

1 Inklusive skatteinkomster för kommuner utanför landsting, dvs. Gotland,

Göteborg och Malmö.

Källa: Statistiska centralbyrån.

 Den genomsnittliga skattesatsen exklusive skatteväxling höjdes för år 1996 med

8 öre (0,7 miljarder kronor) för landstingen, med 7 öre (0,6 miljarder kronor)

för kommunerna samt med 2 öre för kyrkokommunerna (0,1 miljard kronor). År 1995

ökade skatteuttaget med 45 öre vilket motsvarade totalt 3,8 miljarder kronor i

ökade inkomster för sektorn.

 Inför år 1995 höjdes skattesatsen i 71 kommuner och i fem landsting. Inför år

1996 höjdes den i 41 kommuner och fyra landsting. Därutöver ökade den

genomsnittliga skattesatsen på grund av skillnader i skatteväxlingens storlek i

Malmöhus respektive Västmanlands län.

Totalt 17 kommuner har en sammanlagd skattesats inklusive kyrkoskatt understi-

gande 30 kr, medan 89 kommuner har en skattesats som överstiger 33 kr.

Skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats är 7,90 kr. Täby har lägst

sammanlagd kommunalskatt med 26,51 kr och Gullspång högst, 34,41 kr. Skillnaden

i kommunalskatt motsvarar ungefär 1 300 kr per månad för en person med 15 000 kr

i lön.

 Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är statsbidrag. Det

finns två typer av statsbidrag, generella och specialdestinerade. De

specialdestinerade bidragen uppgick år 1995 till 21 miljarder kronor (29

miljarder kronor år 1994), varav 19 avsåg konsumtion och resterande del investe-

ringar. Statsbidragsminskningen i löpande priser mellan åren 1994 och 1995 beror

helt på minskade specialdestinerade bidrag. De specialdestinerade statsbidragen

utgjorde 30 % år 1995 (40 % år 1994) av de totala statsbidragen. År 1994 avsåg

de största specialdestinerade bidragen till kommunerna ersättning för

flyktingmottagande samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Kommunsektorns utgifter

Utgifterna delas normalt in i konsumtion, transfereringar och investeringar. Den

största utgiftsposten är konsumtion som till övervägande del utgörs av löner

inklusive arbetsgivaravgifter.

Tabell 2.4 Kommunsektorns utgifter

Miljarder kronor, löpande priser

-------------------------------------------------------

 År 1991 1992 1993 1994 19951

-------------------------------------------------------

 Utgifter 361 387 383 387 395

-------------------------------------------------------

 varav

-------------------------------------------------------

 - konsumtion 278 285 279 284 291

-------------------------------------------------------

 - transfereringar 65 79 82 79 79

-------------------------------------------------------

 - investeringar 18 23 22 24 25

-------------------------------------------------------

-------------------------------------------------------

 Konsumtion

-------------------------------------------------------

 - volymförändring, % 1,9 -0,8 -1,8 -0,7 -1,2

-------------------------------------------------------

1 Preliminärt utfall.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

 De kommunala utgifternas ökningstakt har bromsats upp de senaste åren.

Konsumtionen har i fasta priser (konsumtionsvolymen beräknad med ett särskilt

löne- och prisindex) minskat fr.o.m. år 1992. År 1995 ökade utgifterna för

kommunsektorn preliminärt med 2 % i löpande priser jämfört med år 1994.

Preliminärt minskade konsumtionsvolymen med drygt 1 % för sektorn. Totalt har

volymen minskat med knappt 3 % sedan år 1990.

 5

 År 1995 var de totala transferingarna i princip oförändrade jämfört med år

1994. Detta beror på att staten helt tog över ansvaret för bostadsbidragen,

vilket innebar en minskning, samtidigt som transfereringarna till hushållen

ökade med 4 % i löpande priser.

 Investeringarna i kommunsektorn har i löpande priser varit i stort sett kon-

stanta sedan år 1992.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella sparande.

Efter att ha varit negativt under andra halvan av 1980-talet var det finansiella

sparandet kraftigt positivt under åren 1992 och 1993. Därefter blev det återigen

negativt år 1994 och preliminära uppgifter för år 1995 tyder på ett fortsatt

sparandeunderskott.

Tabell 2.5 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

-------------------------------------------------------

 År 1991 1992 1993 1994 19951

-------------------------------------------------------

 Finansiellt -1,8 15,6 10,0 -5,1 -5,9

 sparande

-------------------------------------------------------

 varav

-------------------------------------------------------

 - kommuner -1,8 9,3 3,1 -4,6 -3,9

-------------------------------------------------------

 - landsting 0,5 6,2 7,6 0,4 0,3

-------------------------------------------------------

 - övriga 2 -0,5 0,10 -0,7 -0,9 -2,3

-------------------------------------------------------

1 Preliminärt utfall.

2 Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

 Kommunsektorns positiva finansiella sparande åren 1992 och 1993 berodde bl.a.

på tillfälligt ökade skatteinkomster på grund av den tvååriga eftersläpningen i

det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel samt nedväxlingen i

pris- och löneökningstakten under dessa år. År 1994 uppvisade sektorn ett

sparandeunderskott som kan hänföras till kommuner samt kyrkokommuner och

kommunalförbund. Preliminära uppgifter för år 1995 ger en liknande bild av det

finansiella sparandet.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommunernas och

kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning, vilket främst kan utläsas

genom resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av sektorns

verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredjedel i landstingen. Uppgifterna är

hämtade ur SCB:s räkenskapssammandrag och avser kostnader och intäkter.

2.2.1 Kommunerna

Kommunernas resultat 3, dvs. förändring av eget kapital, uppgick år 1994 till

1,1 miljarder kronor. Verksamhetens nettokostnader ökade med 3 % mellan åren

1993 och 1994. Skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med 2 %. Att

kommunerna redovisade en ökning av skatteintäkterna beror på en

periodiseringseffekt som uppstod år 1993 vid omläggningen av stats-

bidragssystemet, vilket minskade skatteintäkterna det året. Resultat 3 för-

bättrades kraftigt mellan åren 1993 och 1994 vilket i huvudsak beror på två

faktorer. Först och främst ökade de extraordinära intäkterna samtidigt som de

extraordinära kostnaderna minskade. Dessutom var förändringen av pensionsskulden

betydligt mindre år 1994 jämfört med år 1993. Detta följer av att en lägre

inflationstakt de närmast föregående åren medför en långsammare skuldökning.

Tabell 2.6 Kommunernas resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

----------------------------------------------------------

 År 1991 1992 1993 1994

----------------------------------------------------------

 Verksamhetens intäkter 114,5 123,8 81,8 81,7

----------------------------------------------------------

 Verksamhetens kostnader -234,1 -263,2 -264,0 -269,5

----------------------------------------------------------

 Verksamhetens nettokostnader -119,6 -139,4 -182,3 -187,8

----------------------------------------------------------

 Skatteintäkter 126,8 160,9 160,6 168,8

----------------------------------------------------------

 Generella statsbidrag 5,0 4,1 35,9 31,3

----------------------------------------------------------

 Finansnetto -4,3 -5,1 -3,4 -1,8

----------------------------------------------------------

 Resultat efter skatteintäkter

----------------------------------------------------------

 och finansnetto (resultat 2) 7,9 20,5 10,9 10,5

----------------------------------------------------------

 Avskrivningar -11,0 -8,6 -8,8 -9,3

----------------------------------------------------------

 Förändring av pensionsskuld 1 -8,6 -6,7 -4,5

----------------------------------------------------------

 Extraordinära poster -0,9 0,1 -0,9 4,4

----------------------------------------------------------

 Förändring av eget kapital -4,0 3,4 -5,5 1,1

 (resultat

----------------------------------------------------------

 - exkl. 11,9 1,2 5,6

 pensionsskuldsförändring

----------------------------------------------------------

1 Särredovisas första gången år 1992, ingår tidigare år i avskrivningar. För år

1992 ingår även pensionsskuldens förändring avseende lärare m.fl.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

 Preliminära uppgifter för år 1995 visar att kommunernas resultat 2, dvs.

resultat efter skatteintäkter och finansnetto, förbättrats från 11,0 till 14,7

miljarder kronor och att resultat 3 förbättrats från 1,1 till 3,1 miljarder

kronor. Detta beror bl.a. på ökade skatteintäkter på grund av delavräkning på

1995 års preliminära skatteutbetalningar (ca 2,1 miljarder kronor) och

slutavräkning på 1994 års skatteutbetalningar (ca 3,0 miljarder kronor).

 För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet kraftigt för år

1994. Faktorer som påverkar kommunernas ekonomi är bl.a. skattekraft, demografi,

avgiftsfinansieringsgrad och organisationens effektivitet. Sammanlagt 139 av

landets 286 kommuner hade ett resultat 3 som var negativt1. Enligt preliminära

uppgifter redovisar 1292 kommuner ett negativt resultat 3 år 1995. År 1994 redo-

visade ett tjugotal av landets kommuner ett negativt resultat 2. Det innebär att

löpande intäkter inte täcker löpande kostnader. Samtidigt hade ett sjuttiotal

kommuner ett resultat 2 som uppgick till tio procent eller mer av skatteintäkter

och generella statsbidrag. Enligt preliminära uppgifter för år 1995 redovisar

ett femtontal kommuner ett negativt resultat 2 och ett åttiotal kommuner

redovisar ett positivt resultat 2 som uppgår till mer än tio procent av

skatteintäkter och generella statsbidrag.

 Följande tabell visar spridningen av resultat 2 och resultat 3 för år 1994

omräknat i procent av kommunernas skatteintäkter och generella statsbidrag.

Tabell 2.7 Spridning av resultat 2 och 3 för kommunerna år 1994

Andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

------------------------------------------------------

 Resultat 2 Resultat 3

------------------------------------------------------

------------------------------------------------------

 -10 % - -5 % 3 30

------------------------------------------------------

 -5 % - 0 % 13 103

------------------------------------------------------

 0 % - 5 % 68 105

------------------------------------------------------

 5 % - 10 % 126 35

------------------------------------------------------

 >10 % 73 7

------------------------------------------------------

 Totalt antal 286 286

------------------------------------------------------

 Genomsnitt, % 5,2 0,5

------------------------------------------------------

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

 Skillnaden i avgiftsfinansiering mellan olika verksamheter varierar kraftigt.

De affärsmässiga verksamheterna har i det närmaste full kostnadstäckning, medan

avgiftsfinansieringsgraden inom skolan är nära noll. Avgifternas andel av den

skattefinansierade verksamheten har stigit från 8 % år 1991 till 9 % år 1994.

 Diagrammet som följer visar avgiftsfinansieringen i olika verksamheter år

1994. Det ger också information om vilka de ekonomiskt mest omfattande

verksamheterna var i kommunerna. De driftkostnader som anges i diagrammet är i

huvudsak externa.

**FOOTNOTES**

 1 Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun, bokslut

1994 , SCB och Svenska Kommunförbundet.

 2 Totalt 284 av landets 288 kommuner (motsvarande 99,6 % av

befolkningen) har besvarat SCB:s enkät.

 6

Diagram 2.1 Avgiftsfinansieringsgrad år 1994

1 Äldre- och handikappomsorg exkl. färdtjänst.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

 Kommunernas ekonomiska ställning kan uttryckas i en balansräkning. Ett mått

hämtat ur balansräkningen är soliditet, dvs. hur stor del av kommunernas

tillgångar som finansierats med egna medel. År 1994 var soliditeten exkl.

pensionsskuld 59 %, vilket är en minskning med två procentenheter jämfört med år

1993. Om pensionsskulden inkluderas enligt gällande kommunal

redovisningspraxis, uppgår den redovisade soliditeten till 37 % år 1994, vilket

är en minskning med tre procentenheter sedan år 1993.

2.2.2 Landstingen

Resultatet för landstingen försämrades mellan åren 1993 och 1994, från ett

positivt resultat på 1,5 miljarder kronor till ett negativt resultat på 5,3

miljarder kronor. Detta beror på att verksamhetens nettokostnader ökade (6 %)

samtidigt som skatteintäkter och generella statsbidrag minskade (-3 %).

 Även för de enskilda landstingen varierade det ekonomiska resultatet för år

1994, dock inte lika mycket som för kommunerna. Liksom för kommunerna påverkar

flera faktorer landstingens ekonomi bl.a. skattekraft, demografi och

organisationens effektivitet. Av 23 landsting hade 19 ett negativt resultat 3

samt ett landsting negativt resultat 2 år 1994.

 7

Tabell 2.8 Landstingens resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

------------------------------------------------------

 År 1991 1992 1993 1994

------------------------------------------------------

 Verksamhetens intäkter 18,9 24,4 23,6 23,3

------------------------------------------------------

 Verksamhetens kostnader - - 111,8 -

 123,4 112,8 117,2

------------------------------------------------------

 Verksamhetens nettokostnader - -88,3 -88,3 -93,9

 104,5

------------------------------------------------------

 Skatteintäkter 94,3 91,3 90,1 87,5

------------------------------------------------------

 Generella statsbidrag 16,1 7,2 9,3 9,0

------------------------------------------------------

 Finansnetto -1,0 -0,2 0,1 0,8

------------------------------------------------------

 Resultat efter skatteintäkter och

------------------------------------------------------

 och finansnetto (resultat 2) 5,0 10,0 11,2 3,4

------------------------------------------------------

 Avskrivningar -4,0 -4,5 -4,6 -4,3

------------------------------------------------------

 Förändring av pensionsskuld1 -4,0 -4,6 -4,8

------------------------------------------------------

 Extraordinära poster -1,5 -0,3 -0,5 0,3

------------------------------------------------------

 Förändring av eget kapital -0,5 1,2 1,5 -5,3

 (resultat

------------------------------------------------------

 - exkl. 5,2 6,1 -0,5

 pensionsskuldsförändring

------------------------------------------------------

1 Särredovisas första gången år 1992, inkluderas tidigare år i verksamhetens

kostnader.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Följande tabell visar spridningen av resultat 2 och resultat 3 för år 1994,

räknat som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Tabell 2.9 Spridning av resultat 2 och 3 för landstingen år 1994

Andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

-------------------------------------------------------

 Resultat 2 Resultat 3

-------------------------------------------------------

 upp till -5 % 0 8

-------------------------------------------------------

 -5 % - 0 % 1 11

-------------------------------------------------------

 0 % - 5 % 10 4

-------------------------------------------------------

 5 % - 10 % 9 0

-------------------------------------------------------

 10 % eller mer 3 0

-------------------------------------------------------

 Totalt antal 23 23

-------------------------------------------------------

 Genomsnitt, % 3,6 -5,5

-------------------------------------------------------

Källa: Landstingsförbundet.

 Liksom för kommunerna varierar avgiftsfinansieringen mellan olika verksamheter

inom landstingen. Avgiftsfinansieringsgraden har i landstingen stigit från 7 %

år 1991 till 11 % år 1994. Diagrammet som följer visar avgiftsfinansieringen i

olika verksamheter år 1994. Det ger också information om vilka de ekonomiskt

mest omfattande verksamheterna är i landstingen. De driftkostnader som anges i

diagrammet är i huvudsak externa.

Diagram 2.2 Avgiftsfinansieringsgrad år 1994

Källa: Landstingsförbundet.

 Landstingens soliditet var år 1994 71 % exkl. pensionsskuld. Detta är en

minskning med en procentenhet sedan år 1993. Om pensionsskulden inkluderas

enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår den redovisade soliditeten

till en procent år 1994, vilket är en minskning med nio procentenheter sedan år

1993.

2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund. Kyrkommunernas

och kommunalförbundens ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med

kommuner och landsting. Trots detta uppvisade dessa ett överskott motsvarande

1,5 miljarder kronor för år 1994 (2,1 miljarder kronor år 1993).

2.3 Kommunal koncernredovisning

I detta avsnitt presenteras den kommunala koncernen. Ungefär en fjärdedel av den

totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen i koncernerna,

bedrivs i kommunala företag. I landstingen är det endast en mindre del som

bedrivs i företagsform.

 Sedan år 1992 skall kommuner och landsting enligt kommunallagen upprätta en

form av koncernredovisning. Enligt redovisningspraxis har koncernredovisningen

kommit att omfatta kommunens verksamhet samt de företag där kommunen har ett

väsentligt inflytande. Syftet är att få en bättre bild över kommunens eller

landstingets totala ekonomiska och verksamhetsmässiga åtaganden. Kommun-

koncernernas resultat 3, dvs. förändring av eget kapital, uppgick år 1994 till

0,8 miljarder kronor. I koncernens resultaträkning ingår lika stor del av

företagets intäkter och kostnader som motsvaras av kommunens eller lanstingets

ägarandel. Landstingskoncernernas (17 st) resultat 3 var -4,3 miljarder kronor

varav företagen bidrog till förbättrat resultat med 0,1 miljarder kronor.

Omsättningen i landstingens företag utgör dock endast 5 % av lands-

tingskoncernernas totala omsättning. Nedanstående tabell visar kommunkoncernens

samt kommunernas resultaträkningar.

Tabell 2.10 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1994

Miljarder kronor, löpande priser

-----------------------------------------------------

 Koncern1 Kommun

-----------------------------------------------------

 Verksamhetens intäkter 157,2 81,7

-----------------------------------------------------

 Verksamhetens kostnader -314,5 -269,5

-----------------------------------------------------

 Verksamhetens -157,3 -187,8

-----------------------------------------------------

 nettokostnader

-----------------------------------------------------

 Skatteintäkter 168,8 168,8

-----------------------------------------------------

 Generella statsbidrag 31,3 31,3

-----------------------------------------------------

 Finansnetto -18,9 -1,8

-----------------------------------------------------

 Resultat efter skatte-

-----------------------------------------------------

 intäkter och finansnetto 23,9 10,5

-----------------------------------------------------

 Avskrivningar -18,7 -9,3

-----------------------------------------------------

 Förändring av pensionsskuld -4,5 -4,5

-----------------------------------------------------

 Extraordinära poster 0,1 4,4

-----------------------------------------------------

 Förändring av eget kapital 0,8 1,1

-----------------------------------------------------

1 Koncernförhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna

skall ha en ägarandel på minst 20 % eller annars ett väsentligt inflytande. I

koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag

eliminerats.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

 Av koncernredovisningen kan man också utläsa att företagen i jämförelse med

kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhetskostnaderna.

För det andra har företagen inga skatteintäkter. Däremot står företagen för den

övervägande delen av de finansiella kostnaderna i koncernen. Exempel på elimine-

ringar som kan ske i koncernredovisningen är kostnader och intäkter för bostads-

hyror, elavgifter, driftbidrag och aktieägartillskott. Dessa betalas av kommunen

till företagen. På motsvarande sätt kan företagens kostnader och kommunens

intäkter minskas i koncernredovisningen. Det kan t.ex. gälla VA-avgifter, räntor

på internt förmedlade lån samt avkastning på insatt kapital som betalas av

företagen till kommunen.

 De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och dess

företag består inte enbart av intäkter och kostnader. Framförallt kommunerna har

gått i borgen för lån som företagen tagit upp för att bl.a. finansiera

investeringar i sin verksamhet. Kommunernas borgensförbindelser uppgick till 214

miljarder kronor vid slutet av år 1994. Den övervägande delen (84 %) avsåg

kommunalt ägda bolag där bostadsföretagen är de vanligast förekommande. För

landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre.

Landstingen hade vid slutet av år 1994 ingått borgensförbindelser för 3

miljarder kronor.

 8

3 Verksamheten år 1995

3.1 Vård och omsorg

3.1.1 Hälso- och sjukvård

Mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god hälsa och

en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna hör att

förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och bota sjukdom

efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering, omvårdnad och

smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja dem som drabbas av

sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen

(WHO) angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000.

Hälsomålen följs där upp genom olika indikatorer.

 Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att erbjuda

en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och

 behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårds-personalen (3

§).

 Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäkringarna och

socialtjänsten. Genom Ädel-reformen 1992 har uppgiftsfördelningen mellan

kommuner och landsting inom vård och omsorg förändrats. Från och med den 1

januari 1995 har kommunerna också ett lagstadgat betalningsansvar för medicinskt

färdigbehandlade patienter inom viss psykiatrisk vård.

 På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för primärvården.

Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning dels mellan

försäkringskassan och hälso- och sjukvården, dels mellan dessa båda och

socialtjänsten. Försöksverksamheten med finansiell samordning mellan

försäkringskassa och hälso- och sjukvård skall pågå till utgången av år 1996.

Försöksverksamheten med finansiell samordning mellan försäkringskassa,

socialtjänst och hälso- och sjukvård samt försöksverksamheten med kommunal

primärvård skall pågå till utgången av år 1998. De genomförda

försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.

Prestationer

För att mäta resultatet av insatser inom hälso- och sjukvården är man i

allmänhet hänvisad till att mäta prestationer. Dessa uttrycks i statistiken som

bl.a. läkarbesök och vårddagar inom olika delområden. Vid användningen av dessa

mått bör man vara medveten om att de egentligen säger ganska litet om vad som

faktiskt åstadkoms i verksamheten.

 Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården, inkl.

privata husläkare, uppgick år 1994 till 21,3 miljoner. År 1990 uppgick antalet

läkarbesök till 19,7 och år 1985 till 19,5 miljoner. Fördelningen av

läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler har förändrat sig

förhållandevis lite. Läkarbesöken på sjukhus år 1985 utgjorde 53 % av det totala

antalet läkarbesök. År 1994 hade denna andel sjunkit till 49 %. Utöver dessa

läkarbesök tillkommer 4,9 miljoner besök hos privatläkare.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1 000 inv. (exkl. mödra- och barnhälsovård)

-------------------------------------------------------

 1985 1990 1993 1994

-------------------------------------------------------

 Somatisk korttidsvård 1 182 1 049 1 060 1 031

-------------------------------------------------------

 Psykiatrisk vård 94 83 82 77

-------------------------------------------------------

 Långtidsvård (70>år) 151 125 98 99

-------------------------------------------------------

 Allmän medicin 973 1 042 1 090 1 216

-------------------------------------------------------

 Övrigt 66 101 106 96

-------------------------------------------------------

 Totalt 2 334 2 291 2 349 2 433

-------------------------------------------------------

Anm.: För år 1993 och 1994 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primär-

vård pågår. Totalsumman avviker från summan av delarna beroende på beräkningsme-

tod.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

 Av tabell 3.2 framgår att antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård

minskade från 29 700 till 27 900 mellan åren 1993 och 1994. Minskningen av

antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård har pågått sedan år 1980, då

antalet vårdplatser uppgick till 42 300. Antalet vårddagar har också minskat

från 11,1 miljoner år 1980 till 7,8 miljoner år 1994. Antalet intagningar har

dock ökat från 1,29 miljoner år 1980 till 1,45 miljoner år 1994. Mellan åren

1993 och 1994 var det ingen större förändring i antalet intagningar och

medelvårdtid.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

-------------------------------------------------------

 1985 1990 1993 1994

-------------------------------------------------------

 Antal vårdplatser 38 700 35 400 29 700 27 900

-------------------------------------------------------

 Vårdplatser per 1 000 4,4 4,1 3,4 3,2

 inv.

-------------------------------------------------------

 Intagningar per 1000 169 163 169 165

 inv.

-------------------------------------------------------

 Medelvårdtid (dagar) 7,5 6,6 5,5 5,4

-------------------------------------------------------

 Vårddagar per 1 000 1 270 1 080 938 895

 inv.

-------------------------------------------------------

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

 Som framgår av tabell 3.3 har antalet vårdplatser i långtidsvården minskat

kraftigt sedan 1980-talets mitt (från 51 500 år 1985 till 6 300 år 1994). Detta

beror till största delen på Ädel-reformen. I samband med denna överfördes till

kommunerna 31 000 sjukhemsplatser, vilket motsvarar 27,8 platser per 1 000

invånare över 70 år. Medelvårdtiden för de under landstingens ansvar kvarstående

geriatriska klinikerna har minskat från 43 till 34 dagar mellan åren 1993 och

1994. En fortsatt minskning av antalet långvårdsplatser i landstingsregi med 4

400 platser har skett mellan åren 1993 och 1994 (jfr också avsnitt 3.1.3 nedan).

Tabell 3.3 Långtidssjukvård inkl. geriatrik

-------------------------------------------------------

 1985 1990 1993 1994

-------------------------------------------------------

 Antal vårdplatser 51 500 46 000 10 700 6 300

-------------------------------------------------------

 Vårdplatser per 1 000

 inv.

-------------------------------------------------------

 äldre än 70 år 50,9 42,4 9,5 5,5

-------------------------------------------------------

 Intagningar per 1 000

 inv.

-------------------------------------------------------

 äldre än 70 år 95 105 58 57

-------------------------------------------------------

 Medelvårdtid (dagar) 185,3 137,8 58,4 33,6

-------------------------------------------------------

 Vårddagar per 1 000

 inv.

-------------------------------------------------------

 äldre än 70 år. 17 548 14 504 3 374 1 905

-------------------------------------------------------

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

 Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt de

senaste decennierna - totalt med 17 200 platser under åren 1980-1994. Mellan

åren 1993 och 1994 var minskningen 1 100 platser, motsvarande 10 %. Insatser i

öppen vård samt kommunala gruppbostäder för senildementa har till viss del

ersatt institutionsvården.

Tabell 3.4 Psykiatrisk vård

-------------------------------------------------------

 1985 1990 1993 1994

-------------------------------------------------------

 Antal vårdplatser 20 900 14 500 10 900 9 800

-------------------------------------------------------

 Vårdplatser per 1 000 2,5 1,7 1,2 1,1

 inv.

-------------------------------------------------------

 Intagn. per 1 000 14 13 12 12

 inv.

-------------------------------------------------------

 medelvårdtid (dagar) 54,7 40,5 32,9 29,2

-------------------------------------------------------

 Vårddagar per 1 000 777 513 403 365

 inv.

-------------------------------------------------------

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Kostnader

De totala kostnaderna inom den offentliga hälso- och sjukvården har ökat med

drygt 2 % mellan åren 1993 och 1994 (fasta priser; BNP-defaltor). Vid

prisomräkning med löne- och prisindex för hälso- och sjukvårdssektorn minskade

kostnaderna (exkl. tandvård och investeringar) med 0,2 %.

Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård

------------------------------------------------------

 1985 1990 1993 1994

------------------------------------------------------

 Total kostnad (löpande 71,1 108,5 95,4 100,2

 priser)

------------------------------------------------------

 -varav investering 5,2 4,6 3,9 3,9

 (löpande priser)

------------------------------------------------------

 Total kostnad (1990 års 99,7 108,5 85,5 87,5

 priser)

------------------------------------------------------

 Kostnad per invånare 11 12 9 720 9 921

 (tkr) 927 627

------------------------------------------------------

Källa: Socialdepartementet. Fasta priser beräknat med BNP-deflator.

 Vid en jämförelse av kostnaden per person finner man ganska stora skillnader

mellan sjukvårdshuvudmännen. Som exempel kan nämnas att sjukvårdskostnaden per

person i Kronobergs län utgör 84 % av riksgenomsnittet vilket är lägst i riket.

Enligt samma beräkningsmetod har Norrbottens läns landsting den högsta

sjukvårdskostnaden per person nämligen motsvarande 119 % av riks-

genomsnittskostnaden. Uppgifterna avser år 1994. Fördelningen av kostnaderna på

olika vårdområden framgår av följande tabell.

Tabell 3.6 Kostnader (miljarder kronor, 1990 års priser)

-------------------------------------------------------

 1985 1990 1993 1994

-------------------------------------------------------

 Läns- och 87,77 66,08 61,40 62,54

 regionsjukvård

-------------------------------------------------------

 Primärvård 1) 32,68 15,80 16,83

-------------------------------------------------------

 Tandvård 4,63 5,09 4,81 4,63

-------------------------------------------------------

 Investeringar 7,29 4,62 3,46 3,48

-------------------------------------------------------

 Totalt 99,68 108,47 85,48 87,4

-------------------------------------------------------

1)Ingår i siffran för läns- och regionsjukvård år 1985.

Anm.: Minskningen åren 1990 - 1993 beror på Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. BNP-deflator.

 Mellan åren 1991 och 1993 minskade kostnaderna per intagen patient inom allmän

medicin och allmän kirurgi. Under samma period har kostnaden per vårddag ökat

för flertalet specialiteter. Förklaringen är bl.a. att medelvårdtiderna för alla

specialiteter har minskat under tidsperioden. Eftersom den mest vårdintensiva

perioden finns i början av vårdperioden tenderar genomsnittskostnaden per

vårddag att bli högre när vårdtiderna blir kortare.

 I tabell 3.7 redovisas utvecklingen av antalet årsarbetare för landstingen.

Totalt har antalet årsarbetare minskat med 34 % mellan år 1990 och 1994.

Minskningen beror till största delen på Ädel-reformen.

 Läkarna, som inte berördes av denna huvudmannareform utgör dock ett undantag.

De har ökat i antal med nästan 200 per år under perioden 1990-1994. År 1994

gick det en offentligt anställd läkare på 436 invånare och en offentligt

anställd tandläkare på 2 006 invånare. Inräknas de privata vårdgivarna ökar

läkartätheten till ca en läkare per 396 invånare och tandläkartätheten

fördubblas. Sedan år 1985 har antalet offentligt anställda läkare per person

ökat med 14 %. Antalet offentligt anställda tandläkare per person har dock

minskat med 14 % sedan år 1985. Antalet landstingsanställda med medellång

vårdutbildning minskade mellan åren 1993 och 1994 med ca 3 800 personer. Antalet

landstingsanställda med kort vårdutbildning minskade under tidsperioden med ca 7

800 personer.

Tabell 3.7 Årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal

-------------------------------------------------------

 1985 1990 1993 1994

-------------------------------------------------------

 Läkare 16 112 18 731 19 495 19 448

-------------------------------------------------------

 Tandläkare 4 383 4 401 4 157 3 992

-------------------------------------------------------

 Sjuksköterskor 74 536 85 391 76 626 72 088

-------------------------------------------------------

 Undersköterskor, 119 402 125 182 65 002 58 617

 bitr.

-------------------------------------------------------

 Övrig 1 092 2 134 1 846 128

 sjukvårdspersonal

-------------------------------------------------------

 Totalt 215 525 235 839 167 126 154 273

-------------------------------------------------------

Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej sjukvårdspersonal inom landstingsfria

kommuner eller privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor inräknas

sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan

åren 1993-1994.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialstyrelsen har i sin Folkhälsorapport 1994 (SoS-rapport 1994:9) redovisat

utvecklingen av svenska folkets hälsa och sociala förhållanden. Vid en

internationell jämförelse hör Sverige till de fem-sex främsta nationerna i dessa

avseenden. Men skillnaderna i hälsa mellan olika grupper är fortfarande stora.

Det finns betydande skillnader mellan olika socioekonomiska grupper liksom

mellan kvinnor och män och mellan infödda svenskar och invandrare. Det finns

också uppgifter som tyder på att skillnaderna ökar.

 Det finns vidare tendenser till att vissa hälsoproblem ökar. Det gäller t.ex.

sjukdomar i rörelseorganen, nedsatt psykiskt välbefinnande och allergier samt

insjuknande i vissa cancerformer. Det preventiva folkhälsoarbetet måste

intensifieras och tydligare inriktas mot strukturella insatser för att bryta

denna utveckling - att skapa stödjande miljöer för hälsa.

 I syfte att förbättra tillgängligheten till vården samt minska köer och vänte-

tider infördes år 1992 en vårdgaranti. Denna innebär att patienter inom de

grupper som omfattas av garantin (höftledsoperationer, operationer mot gråstarr,

kranskärlsförträngning, m.fl.) skall erbjudas behandling inom tre månader från

det att patienten satts upp på vårdplaneringslista. I den s.k. Dagmar-

överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för år 1996 har den nu

gällande vårdgarantin utvecklats till att omfatta även tillgängligheten till

basal hälso- och sjukvård i primärvården samt till bedömning av specialist efter

det att remiss har utfärdats. Vidare innebär den nu utvidgade vårdgarantin att

särskilda nationella vårdprogram skall upprättas för vissa patienter som lider

av allvarlig kronisk sjukdom. Programmen skall ligga till grund för vårdkontrakt

mellan vårdgivaren och den enskilde patienten. Syftet är bl.a. att patienter

oberoende av bostadsort skall få tillgång till jämförbar vårdkvalitet och

vårdinnehåll vid en allvarlig kronisk sjukdom. Det första nationella

vårdprogrammet som utarbetas skall enligt överenskommelsen avse diabetes.

 Landstingsförbundet har i en rapport redovisat resultatet av en uppföljning av

vårdgarantin som genomfördes vid årsskiftet 1995/96. När undersökningen

genomfördes pågick sedan sex veckor en omfattande vårdstrejker. Enligt

Landstingsförbundet har dessa strejker haft stor inverkan på de uppgifter som

presenteras i rapporten. Vid tiden för undersökningen fanns 61 000 personer i kö

till behandlingar som omfattas av vårdgarantin, vilket innebär att köerna under

år 1995 ökat med 33 % eller 14 900 personer. De största ökningarna under år 1995

skedde för insatserna kranskärlsutredningar (68 %) samt höft- och knäleds-

plastiker (40 %). Antalet patienter som omfattas av vårdgarantin och som väntat

mer än tre månader, ökade under år 1995 med 5 600 till totalt 11 600. Detta

betyder att antalet patienter som omfattas av vårdgarantin och som väntat mer än

tre månader på aktuell behandling har mer än tredubblats jämfört med årsskiftet

1993/94. Av dessa patienter hade 82 % själva valt att stå kvar på klinikens

väntelista i stället för att hänvisas till en klinik med kortare väntetid.

 När det gäller produktivitetsanalyser har Socialstyrelsen i sin rapport

Sjukvården i Sverige 1995 redovisat en studie av produktivitetsutvecklingen inom

läns- och regionsjukvården. Av Socialstyrelsens rapport framgår att

produktiviteten inom läns- och regionsjukvården ökade med sammanlagt ca 12 %

under perioden 1991-1993. För år 1994 visar preliminära beräkningar att pro-

duktiviteten har ökat med ca 1,7 % vilket är en mer begränsad ökning än

föregående år. De redovisade resultaten måste dock tolkas med försiktighet på

grund av de metodologiska svårigheter som föreligger vid denna typ av mätningar.

 Inom vissa landsting har det under främst 1990-talet införts marknadsliknande

styrsystem med organisatoriskt särkopplade beställar- och producentfunktioner i

syfte att bl.a. förbättra styrningen och öka kostnadseffektiviteten. Enligt

Socialstyrelsens rapport Den planerade marknaden - Om nya styrformer i hälso-

och sjukvården (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1995:7), har de

ekonomiska styrsystemen förbättrats och ekonomistyrningen ökat i betydelse. De

nya ekonomiska styrformerna har dock hittills haft små effekter på vårdens

struktur. De strukturförändringar som trots allt kommit till stånd under senare

år är enligt rapporten mestadels effekter av besparingskrav.

 I anslutning till att nya styr- och verksamhetsformer har införts i vården har

kvalitetsfrågor kommit i fokus. Detta gäller såväl kvalitet avseende medicinskt

resultat som servicekvalitet. Sedan år 1992 pågår ett samarbete mellan

Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och SPRI som syftar till att förbättra in-

formationen om vårdens tillgänglighet och resultat. Samarbetet har bl.a. resul-

terat i att förutsättningarna för en medicinsk faktadatabas (MARS) utreds.

Socialstyrelsen och Landstingsförbundet stödjer uppbyggnad av nationella

kvalitetsregister inom sjukvården. På sikt förväntas dessa förbättra

förutsättningarna att studera vårdens kvalitet på en övergripande nivå.

 Landstingsförbundet har i en rapport redovisat svenska folkets erfarenheter av

och synpunkter på hälso- och sjukvården år 1994. Undersökningen är gjord av

Statistiska centralbyrån på uppdrag av Landstingsförbundet. Undersökningen

bygger på ett urval av 1 200 personer och belyser förhållanden som gällde i

januari 1994. Av undersökningen framgår att 91 % av de tillfrågade ansåg att den

medicinska behandling de fått av läkare var bra. Samma resultat framkom vid 1991

års undersökning. Vid undersökningen år 1994 ansåg 72 % av de tillfrågade att de

aldrig någon gång som patient hade blivit felaktigt eller orättvist behandlade

av sjukhus eller läkare. 27 % av de tillfrågade ansåg motsatsen. När det gäller

frågan om informationen varit tillräcklig beträffande olika behandlings- eller

operationsmetoder ansåg 72 % av de tillfrågade att informationen varit

tillräcklig medan 20 % ville veta mer.

 I propositionen Primärvård, privata vårdgivare m.m. (prop. 1994/95:195) fram-

hålls värdet av att kunna välja vilken läkare man vill ha kontakt med inom

hälso- och sjukvården. I april 1995 genomfördes en befolkningsenkät bland 9 000

personer inom ramen för Socialstyrelsens uppföljning av primärvården. Vid denna

undersökning angav 63 % att de hade en bestämd läkare som de brukade vända sig

till.

Vissa utredningar

Regeringen beslutade i december 1994 om tilläggsdirektiv (dir. 1994:152) för den

parlamentariska kommittén om hälso- och sjukvårdens organisation och

finansiering (HSU 2000, S 1992:04). I kommitténs uppdrag ingår att överväga

hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2010 och då särskilt beakta den

demografiska utvecklingens betydelse för de äldres behov av hälso- och sjukvård.

Kommittén skall också överväga vad som kan göras för att stärka patientens

ställning i vården. En viktig utgångspunkt för arbetet är att kommitténs

överväganden och förslag skall utgå från dagens system med landsting och

kommuner som finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård.

 I kommitténs uppdrag ingår även att överväga kostnadsansvaret för läkemedel

m.m. i öppen vård samt systemet för läkemedelsförmånen inkl. nuvarande

högkostnadsskydd för sjukvård i öppenvård och läkemedel. Ett delbetänkande om

detta (SOU 1995:122) Reform på recept har redovisats och remissbehandlas för

närvarande.

 Prioriteringsutredningen presenterade i mars 1995 sitt slutbetänkande (SOU

1995:5) Vårdens svåra val. Syftet med betänkande och proposition som regeringen

avser att lägga fram för riksdagen under år 1996 är i första hand att inleda en

process som kan leda till en tydligare definition av sjukvårdens roll i

samhället, en tydligare avgränsning av dess ansvar och till övergripande,

allmänt accepterade principer för prioriteringar.

 En särskild utredare har utsetts för att kartlägga hur kvinnor och män bemöts

när de söker råd och hjälp inom hälso- och sjukvården (dir. 1994:95). Utredaren

skall undersöka och belysa i vilken utsträckning könstillhörighet i sig påverkar

hur kvinnor resp. män bemöts och behandlas. Om det finns skillnader som har sin

grund i könstillhörighet och inte är relevanta för aktuell sjukdomsbild och

vårdbehov skall utredaren föreslå åtgärder för att utjämna dessa. Arbetet skall

redovisas våren 1996.

 En parlamentarisk kommitté har tillkallats för att utarbeta förslag till

nationella mål för hälsoutvecklingen (dir. 1995:158). Målen skall vara

vägledande för samhällets insatser för att främja folkhälsan, förebygga ohälsa,

minska hälsorisker samt förhindra eller uppskjuta sådan funktionsnedsättning,

sjuklighet och död som är möjlig att påverka genom förebyggande insatser.

Arbetet skall vara slutfört senast vid utgången av år 1998.

3.1.2 Barnomsorg

Antalet barn inskrivna i barnomsorg ökade år 1994 med ca 33 000, vilket innebär

en ökning med 5 % jämfört med år 1993. Kommunernas bruttokostnader för

barnomsorgen var 1994 ca 38 mdkr, vilket är en ökning i fasta priser med 0,5 %

jämfört med 1993. Avgiftsfinansieringsgraden ökade från 13,4 % 1993 till 13,7 %

1994. Uppgifter från Svenska kommunförbundet visar att det under 1995 byggdes ut

drygt 20 000 platser i barnomsorgen.

Mål

Regeringen formulerade i budgetpropositionen (1994/95:100 bil. 6) de nationella

målen för barnomsorgen. Dessa är att genom pedagogisk gruppverksamhet ge barn

stöd och stimulans för sin emotionella, sociala och intellektuella utveckling,

att bidra till goda uppväxtvillkor och att ge barn med behov av särskilt stöd

för sin utveckling den omsorg som deras speciella behov kräver. Verksamheten

skall också syfta till att underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete

och studier med vård och ansvar för barn. Den skall utformas i samarbete med

föräldrarna för att därigenom öka deras delaktighet, medansvar och inflytande

och regleras så att den bedrivs ekonomiskt effektivt.

 Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i

socialtjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla barnomsorg,

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, för alla barn i åldrarna 1-12 år i den

omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier

eller barnets eget behov. När vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom

förskola eller skolbarnomsorg skall kommunen erbjuda plats utan oskäligt

dröjsmål så nära barnets eget hem eller skola som möjligt med beaktande av vad

som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Verksamheten

skall utgå från varje barns behov och barnens behov av omsorg och god pedagogisk

verksamhet skall tillgodoses. Kommunen skall vid erbjudandet av plats ta skälig

hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform.

 Den nya lagstiftningen har något missvisande kallats för en "barnom-

sorgsgaranti". Lagen är dock utformad som en skyldighet för kommunerna att

tillhandahålla barnomsorgsplats under vissa förutsättningar och innehåller inte

någon motsvarande rättighet för den enskilde medborgaren att få en sådan plats.

Prestationer

Barnomsorgen har kraftigt byggts ut under 1990-talet. Vid slutet av år 1990

fanns 531 900 barn i åldrarna 0-12 år inskrivna i daghem, familjedaghem och

fritidshem. Av barn i åldrarna 0-6 år var andelen inskrivna 48 %, för

åldersgruppen 7-12 år var motsvarande andel 28 %. I slutet av år 1994 hade det

totala antalet inskrivna barn ökat till 645 500 vilket innebär en ökning med

drygt 20 % jämfört med år 1990. Av dessa fanns 52 % i daghem, 20 % i

familjedaghem och 28 % i fritidshem. Ytterligare 33 900 barn var inskrivna

enbart i deltidsgrupper. Härutöver fanns i deltidsgrupper 32 500 barn som även

var inskrivna i någon annan barnomsorgsform. Totalt var därmed 679 300 barn i

åldrarna 0-12 år inskrivna i någon form av barnomsorg, vilket motsvarar 47 % av

samtliga barn i åldersintervallet. Genom den tidigare skolstarten och sexårs-

verksamheten har gränsen mellan daghem och fritidshem tenderat att suddas ut.

Nedan redovisas därför endast fördelningen på åldersgrupp.

Tabell 3.8 Inskrivna barn i daghem, fritidshem och familjedaghem

(1 000-tal) och andel av samtliga barn

-------------------------------------------------------

 1985 1990 19931 1994

-------------------------------------------------------

 antal % antal % antal % antal %

-------------------------------------------------------

 0-6 år 298 45 367 48 420 50 458 54

-------------------------------------------------------

 7-12 år 123 20 165 28 180 30 187 30

-------------------------------------------------------

 0-12 år 421 33 532 40 600 42 645 441

 1993

 registrerades

 ett

 stort

 bortfall

 i

 den

 publicerade

 statistiken.

 För

 denna

 tabell

 har

 en

 skattning

 gjorts

 i

 avsikt

 att

 korrigera

 för

 detta.

 Källa:

 Socialdepartementet,

 Välfärdsfakta

 social

 1995.

 Uppgifter

 från

 Svenska

 Kommunförbundet

-------------------------------------------------------

 visar att december1994.628,6det har allaär kategorierna.

 barnomsorgen1994. 1994331 8184,419,3101,328,113,2645,533,9totaladet6-

mycket De

 under år Det Tabell679,3antaletblivitåringarlåggenom-

 1995 byg- motsvarar3.9 barn vanligtvaroch snittliga

 gdes ut en Antal i med 21 %utgjordeandelarna

 med ca 20 nettoökningbarnKälla:samtligasärskildainskrivna1994varie-

 000 med i SCB barnomsorgsformer.verksamheteriendastra-

 platser i ca samtligaoch2)1993som fritidshemca 4de

 barnomsorgen.33 000barnomsorgsformerSoS.registreradesomfattarår% avmellan

 Inför år barn 1985 Anm.: ett alla 1994.alla kommun-

 1996 (se - * stort6- Motsvarandebarngrupperna

 beräknar tabell1994 Antaletbortfallåringarandelifrån

 kommunerna nedan).Tusentaldubbelplaceradeiochförålders-12

 att bygga Antalet barn den som barngruppen.till

 ut barn, ÅrInstitutionellDärav ävenFamilje-Därav ävenS:aEndastoch

publicerade organisatorisktiInskrivnings-29

 ytterligare in- S:a antaletstatistiken.tillhöråldrarnagraden%

 25 000 skrivnainklnettoplatserFörskolförvalt-7-iför

 platser. ibarnomsorgi dennaningen.9 fritidshem6-

Antalet endastdeltidsgruppdaghemdeltidsgruppdeltidsdeltidsgrupptabell

Ökningen år skiljeråringar

 inskrivna deltidsgruppdeltids-harharavvar sig och

 barn i har0- skattatsen antalet36 mellanfrån

 förskolor minskat67-120-67-12gruppförskattninginskrivna%.kommun-25

 (daghem från gruppåren gjortsbarn Inskrivnings-grupperna.till

 och ca 1985 i är andelenStorstäderna56 %

 deltidsgrupp),46 [REDACTED_PERSONNUMMER],473,7-113,548,918,5*420,559,5*ochavsiktdärförihadei

 familje- barn 480,0*1990.att särskiltfritidshemhögstålders-

 daghem och år 1990256,3119,76,1110,445,518,0*531,939,0*Korrektkorrigerastor

för andel gruppen

 fritidshem 1993 570,9*statistikföri barnin- 7-9

 har ökat till 1991283,4128,26,6105,040,416,4557,042,5saknasdetta.ålders-i

skrivna år.

 med 5 % 33 599,5för gruppenåldersgruppenbarnDen

 mellan 900 1992306,9135,86,799,934,914,0577,540,1dessaI6-710-iicke-

 december barn 617,6år mångaår. 12 båda kommunala

 1993 och år 19932313,2141,77,398,230,012,5583,145,5överkommunerAvår

ålders- barnomsorgen

-------------------------------------------------------

 har i 50 % föräldrarharsjunkiti 1985 1990

 successivt icke- av och skettmed barnomsorg

 ökat i kommu-platsernadagbarn-en3 %åren

 omfattning. nala i vårdare.minskning(fasta1985-

 År 1990 var fritids-denVerksam-underpriser)1994

 det totala hem. icke-heten år samtidigt(1

 antalet Detta kommunalaavser1994som 000-

 barn motsvararbarnomsorgenattavantalettal

 inskrivna ungefärbedrevsge antaletinskrivnakronor,

 i icke- 12 i dessa öppnabarn 1990

 kommunala respektiveföräldra-grupperförskolorökatårs

 daghem 4 % kooperativ.möjlighetmedmedpriser)

 eller avVid att ca 19

 fritidshem samtligaslutettill-5 %.

 16 000. barn av sammans%. Detta

 Motsvarande inskrivnaårmed Även ger

 siffra i 1994 personalöppettidernaen

 1994 var respektivefannsutvecklafortsättersammanlagd

 47 000, omsorgsform.drygtpedagogiskattproduktivitetsutveckling

 vilket är Den 1 gruppverksamhetminska.för

 en ökning vanli-300 för hela

 med 7 000 gaste öppnadessa barnomsorgen

 barn jämförtformenförskolor.barn.Kostnader under

 med 1993. för De I perioden

 Av dessa att öppnaden Mellanmotsvarande

 47 000 var driva för- öppna åren 22

 40 000 icke- skolor-förskolan1990%.

 inskrivna kommunalnasär och

 i icke- barnomsorgverksamhetbarnen1994Tabell

 kommunala var riktarinte har 3.10

 daghem och som sig in- bruttodriftkostnadernaBruttokostnad

 7 000 föräldrakooperativ.tillskrivna.förper

 inskrivna KnappthemmavarandeDetbarnomsorgenbarn

-------------------------------------------------------

 1992 1993 1994 Driftskostnader55,859,757,652,248,6

-------------------------------------------------------

 Investeringar1,8 3.1 1,0 0,2 0,4

-------------------------------------------------------

Källa: Socialdepartementetets beräkningar.

 Mellan 1993 och 1994 minskade bruttodriftskostnaden per inskrivet barn med ca

3 600 kr, motsvarande 7 % (fasta priser). Minskningen av kostnaden skedde i alla

kommungrupper. Bruttodriftskostnaden uppgick 1994 till ca 38 mdkr. Detta

motsvarar ungefär 56 000 kr per inskrivet barn. Räknat i fasta priser har den

totala bruttokostnaden stigit med endast 0,5 % mellan 1993 och 1994 trots att

antalet inskrivna barn ökat mycket kraftigt. Den totala bruttodriftskostnaden

fördelade sig mellan verksamheterna enligt följande, daghem 60 %, familjedaghem

16 %, fritidshem 13 % och övrigt 11 %.

Tabell 3.11 Kostnader för barnomsorgen, miljoner kronor 1990 års priser

-----------------------------------------------------

| 1985 1990 1992 1993 1994

-----------------------------------------------------

 Driftskostnader26 79934 107 35 566 32 861 33 013

-----------------------------------------------------

 Investeringar 863 1 794 616 125 266

-----------------------------------------------------

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995. BNP-deflator.

 Den för riket genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn varierade mellan

kommungrupperna. Kostnaden var lägst i landsbygdskommunerna, ca 10 % under

genomsnittskostnaden, och högst i storstäderna där den låg ca 20 % över genom-

snittet. Kostnadsskillnaderna förklaras bl.a. av att det i storstäderna finns

fler barn placerade i daghem medan landsbygdskommunerna har fler barn inskrivna

i familjedaghem och deltidsgrupper samt av faktorer som barnens ålder och

vistelsetid. En stor del av kostnadsskillnaderna kan troligtvis också förklaras

genom de skillnader som finns mellan kommunernas sätt att redovisa t.ex. lokal-

kostnader.

Avgifter

Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras av föräldra-

avgifter, avgiftsfinansieringsgraden, steg i riket från 13,4 % under år 1993

till 13,7 % år 1994. Lägst var andelen i glesbygdskommunerna där den uppgick

till 11,4 % och högst i förortskommunerna där den var 15,8 %. Ökningen var

störst i industrikommuner där avgiftsfinansieringsgraden ökade med 1

procentenhet. Andelen minskade i större städer och övriga mindre kommuner.

 Undersökningar gjorda av Svenska Kommunförbundet visar att kommunerna alltmer

sällan tillämpar enhetstaxor och att de istället övergår till avgiftstaxor som

är baserade på procent av bruttoinkomst. En tendens är att kommunerna även inför

en mer differentierad avgiftstaxa vad avser vistelsetid med olika

tidsintervaller. Allt fler kommuner går också ifrån systemet med en

betalningsfri månad under sommaren och inför 12 månaders betalningsplikt. Inför

år 1996 beräknar kommunerna att höja sina avgifter med i genomsnitt 3 % över

inflationen.

Måluppfyllelse

Målet är att tillhandahålla barnomsorg för alla barn i åldrarna 1-12 år om det

behövs med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete eller studier eller barnets

eget behov. Enligt en rapport i februari 1995 räknade Svenska Kommunförbundet

med att ca 80 % av alla kommuner når full behovstäckning under andra halvåret

1995.

 Enligt barnomsorgsundersökningen i januari 1995 var det ca 70 000 barn i

åldrarna 0-6 år som saknade plats och för vilka plats önskades under våren 1995.

Sedan kommunerna, enligt Svenska Kommunförbundet, har byggt ut med 20 000

platser under 1995 utgörs gapet till full behovstäckning av 50 000 barn för

åldersgruppen 1-6 år. Antalet 7-12-åringar som saknar plats och för vilka plats

önskas är inte undersökt.

 För att värdera kvaliteten på barnomsorgsverksamheten studeras vanligen

barngruppernas storlek, personaltätheten och personalens utbildning. 1994 års

statistik visar att antalet barn per årsarbetare har stigit i samtliga

barnomsorgsformer sedan 1990. Vid daghemmen har antalet inskrivna barn per

årsarbetare ökat med 20 % mellan 1990 och 1994. För samtliga barnomsorgsformer

är motsvarande ökning 25 %.

Tabell 3.12 Antal årsarbetare inom barnomsorgen fördelade per

 verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare

------------------------------------------------------

 Daghem Fritidshem Deltidsgr. Totalt

------------------------------------------------------

 År antal insk. antal insk. antal insk. antal insk.

------------------------------------------------------

 1985 45 4,3 8 123 7,7 4 949 15,8 58 5,7

 561 632

------------------------------------------------------

 1990 63 4,2 13 8,3 4 440 14,2 81 5,4

 731 044 214

------------------------------------------------------

 1991 65 4,5 13 8,4 4 003 16,4 83 5,7

 535 950 488

------------------------------------------------------

 1992 64 4,9 11 11,5 3 586 17,0 79 6,4

 410 047 044

------------------------------------------------------

 1993 61 5,2 13 10,0 3 796 17,2 78 6,6

 716 255 768

------------------------------------------------------

 1994 65 5,2 16 10,6 3 618 18,4 85 6,8

 296 870 784

------------------------------------------------------

Källa: Socialstyrelsen, Statistik socialtjänst 1995:9.

 År 1994 var den genomsnittliga gruppstorleken 16,5 vid daghemmen och 22,8 vid

fritidshemmen. Över hälften av de yngsta barnen (0-3 år) var inskrivna i grupper

med fler än 15 barn. Jämfört med år 1993 har gruppstorlekarna ökat med i

genomsnitt 0,5 barn per daghemsgrupp och 1,8 barn per fritidshemsgrupp.

 I slutet av år 1994 var 99 000 personer anställda för att arbeta med barn i

daghem, fritidshem och deltidsgrupper. Antalet anställda motsvarar 85 800

årsarbetare. Detta innebär en ökning med 7 % av antalet årsarbetare jämfört med

föregående år. År 1994 hade 58 % av alla årsarbetare i förskolor och fritidshem

förskollärar- eller fritidspedagogutbildning medan 2 % saknade formell

utbildning för arbete med barn. År 1990 var motsvarande andelar 49 resp. 7 %.

Tabell 3.13 Antal årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper

fördelade per utbildning

Procent

År1 Antal Förskolelär-Fritidsped.Barnskötar-Ingen utbildning

 års- arutbildn. el.utbildn. el.utbildn el.för arbetearbetaremotsvarande

motsvarande motsvarandemed barn

1985 58 632 43 10 44 4

1990 81 214 40 9 44 7

1991 83 488 41 10 44 5

1992 79 044 44 10 43 3

1993 78 768 46 11 41 2

1994 85 784 46 12 40 2

Anm: Mätning i december respektive år.

Källa: Socialstyrelsen, Statistik socialtjänst 1995:9.

 Enligt den nya lagstiftningen skall plats beredas utan oskäligt dröjsmål. Av

en enkät (Uppföljning av barnomsorgslagen, våren 1995) som Socialstyrelsen

gjorde i april-maj 1995 framgår att 40 % av kommunerna (116 st.) räknade med att

alla förskolebarn som stod i kö i januari 1995 skulle få plats i daghem eller

familjedaghem fyra månader senare. I 55 % av kommunerna (155 st.) hade alla

skolbarn som väntade på plats kunnat placeras inom fyra månader. De regionala

variationerna är dock stora. I stort sett alla kommuner i de nordligaste länen

räknade med att kunna erbjuda samtliga förskolebarn plats till hösten. I

Göteborgs- och Bohus län räknade endast var femte kommun och i Hallands län

varannan kommun med att kunna erbjuda alla förskolebarn plats till hösten. Av

storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö var det endast Stockholms kommun som

inför hösten 1995 räknade med att kunna erbjuda barnomsorgsplats till alla

förskolebarn och skolbarn som efterfrågar sådan plats.

 Av kommunerna uppgav 90 % i enkäten att de har vidtagit särskilda åtgärder

till följd av den nya lagstiftningen. Två tredjedelar (189 st.) har tagit in

fler barn i daghems- och fritidshemsgrupperna. I 182 kommuner har man öppnat nya

avdelningar. Drygt hälften av kommunerna har anställt fler dagbarnvårdare. De

kommuner som inte har vidtagit särskilda åtgärder har, med några enstaka

undantag, inte haft behov av detta för att kunna erbjuda plats till alla barn

som behöver.

 Statistiska centralbyrån har nyligen redovisat en uppföljningsstudie med

anknytning till 1995 års barnomsorgsundersökning. Studien har syftat till att

belysa i vilken utsträckning föräldrarnas önskemål om barnomsorgsplats inför

våren kunnat tillgodoses av kommunerna. Undersökningen avser barn i åldrarna 4

månader till 6 år och genomfördes i november månad 1995. Familjernas önskemål om

barnomsorg inför våren avsåg i första hand kommunal daghemsplats (75 %). Ungefär

17 % önskade kommunal familjedaghemsplats och ca 7 % önskade plats på ett icke-

kommunalt daghem. Resultatet av uppföljningsstudien visar att omkring en

tredjedel av barnen hade fått önskad plats senast i juni månad. För ytterligare

47 % hade plats ordnats i samband med skolstarten eller senare under hösten. I

denna grupp hade samtliga utom 9 % fått plats enligt sina önskemål. Sedan det

visat sig att 5 % i själva verket inte önskade plats återstod slutligen 20 % som

inte hade fått någon plats alls i november trots att de redan i januari hade

uttalat ett sådant önskemål.

 Socialstyrelsen genomförde under våren 1995 en enkätundersökning omfattande

alla kommuner för att undersöka vilka regler som tillämpas för rätten att

behålla en plats inom barnomsorgen vid föräldraledighet och arbetslöshet. Av

enkäten framgår att det i 77 % av kommunerna finns särskilda regler för rätten

att behålla plats i barnomsorgen då någon av föräldrarna blir arbetslös.

Vanligast, i 65 % av alla kommuner, är att barnet får behålla sin plats med

någon form av tidsbegränsning, exempelvis ett visst antal timmar per dag, ett

visst antal månader eller en kombination av dessa. Särskilt vad gäller

förskolebarn är det ovanligt att barnet mister sin plats omedelbart. I drygt 35

% av kommunerna mister barn sin plats i daghem eller familjedaghem sex månader

efter det att föräldern blivit arbetslös. I 2 % av kommunerna mister barnet sin

plats omedelbart då föräldern blir arbetslös. I 23 % av kommunerna får barnet

behålla sin plats utan begränsning. Det är ovanligt att barn till redan

arbetslösa kan erbjudas plats i barnomsorgen. Endast i ca 10 % av kommunerna kan

barn till arbetslösa erbjudas plats i barnomsorgen. Över hälften av kommunerna

erbjuder inte plats till barn till arbetslösa. Detta oavsett om det gäller

förskolebarn eller skolbarn. En bedömning från fall till fall görs i ca 20 % av

kommunerna.

 Vid föräldraledighet har ca 36 % av kommunerna regler som innebär att barn

mister sin plats vid förälders barnledighet. Principen att barnet får behålla

sin plats med någon form av tidsbegränsning tillämpas i ca 44 % av kommunerna.

Endast i ett tiotal kommuner i landet får barnet behålla sin plats utan

tidsbegränsning.

Utredningar

Den av regeringen tillsatta Storstadskommittén har tagit initiativ till en

projektverksamhet för utsatta barn i storstadsområden vilka av olika skäl står

utanför den reguljära barnomsorgen. Särskilt skall sikte tas på de grupper bland

barn och ungdomar som på grund av svåra uppväxtförhållanden riskerar att få en

dålig start i livet. Avsikten är att i ett samarbete mellan socialtjänsten och

det lokala föreningslivet i bostadsområdena utveckla och pröva olika typer av

verksamheter för barn som syftar till att öka barnens integrationsmöjligheter i

samhället. Regeringen har för dessa ändamål ställt ett belopp om 45 mkr ur

Allmänna arvsfonden till förfogande under en treårsperiod.

3.1.3Äldreomsorg

År 1994 fick i genomsnitt 17,8 % av ålderspensionärerna service och vård (9,4 %

i det egna hemmet och 8,4 % i särskilda boendeformer). Jämfört med år 1993

innebär detta att andelen som fick service och vård sjönk med ca 0,6

procentenheter. Antalet äldre som fick service och vård var i december 1994 ca

274 000, en ökning jämfört med år 1993 om knappt 3 000 personer.

 Äldre- och handikappomsorgen svarade år 1994 för ca 18 % av kommunernas

bruttokostnader eller knappt 60 mdkr. För äldre- och handikappomsorgen ökade de

totala bruttodriftskostnaderna mellan åren 1993 och 1994 med 5 % i fasta priser.

Ökningen beror bl.a. på den kommunalisering som skett av omsorgsverksamhet för

personer med utvecklingsstörning m. fl.

 Den demografiska utvecklingen har inneburit att intresset under senare år

alltmer kommit att fokuseras på äldre över 80 år. Nedanstående bild visar att

ökningen av antalet personer 80 år eller äldre under åren 1970-1994 varit 217

000 personer. En jämförelse med kommande 25-årsperiod 1995-2020 visar att

ökningen under dessa år beräknas uppgå till 40 000 personer. Volymmässigt

återstår alltså en viss ökning av antalet äldre över 80 år men i huvudsak har

den mest dramatiska ökningen redan skett.

Diagram 3.1 Ökningen av antalet äldre

Källa: SCB, befolkningsstatistiken.

Mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen (1980:620) och

i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 § socialtjänstlagen bör

socialnämnden eller motsvarande nämnd genom färdtjänst, hjälp i hemmet, service

och omvårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta för den

enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Socialnämnden skall vidare

enligt 19 § verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo

självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med

andra. Enligt socialtjänstlagen 20 § skall kommunen inrätta särskilda

boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt

stöd. Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet, i

dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18-26 §§ hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763).

 Ett antal grundläggande och vägledande principer för samhällets service och

vård till äldre lades senast fast i regeringens proposition 1987/88:176 om

Äldreomsorgen inför 90-talet. Den första principen gäller äldre människors rätt

att själva bestämma över sitt liv och att få behålla sin integritet och

identitet. Den andra grundläggande principen gäller äldre människors rätt att

känna sig trygga och den tredje handlar om förutsättningarna för valfrihet eller

ökade valmöjligheter. Äldre människor skall kunna välja att bo kvar hemma även

när de behöver omfattande vård. För dem som vill flytta till någon särskild

boende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud.

Verksamhet och prestationer

Nedan redovisas några mått på prestationerna inom äldreomsorgen.

Tabell 3.14 Antalet äldre (över 65 år) med äldreomsorg

-------------------------------------------------------

 Tusental och 1990 1993 1994

 andel

-------------------------------------------------------

 av åldersgrupp antal % antal % antal %

-------------------------------------------------------

 Social hemtjänst 154,2 10,1 149,7 9,7 145,0 9,4

-------------------------------------------------------

 - varav 80 år och 86,6 23,4 92,2 23,2 90,7 22,2

 äldre

-------------------------------------------------------

 Särskilt boende *) 121,3 7,9 128,6 8,4

-------------------------------------------------------

 - varav 80 år och *) 89,4 22,5 94,9 23,2

 äldre

-------------------------------------------------------

 Totalt *) 271,09 17,6 273,6 17,8

-------------------------------------------------------

Källa: SCB, SoS och Socialdepartementets beräkningar.

Anm.:*) Antalet särskilt boende före Ädel-reformen är inte jämförbart med

senare uppgifter.

 År 1994 fick i genomsnitt 17,8 % (18,4 % år 1993) av ålderspensionärerna

service och vård (9,4 % i det egna hemmet, 8,4 % i särskilda boendeformer).

Spridningen mellan kommunerna var något större än år 1993 och andelen hjälpta

varierade som mest mellan 8 % och 31 %. Nedanstående diagram visar andel

invånare 80 år eller äldre i särskilt boende eller med hemtjänst i förhållande

till samtliga invånare i åldersgruppen. I hälften av kommunerna får mellan 42

och 51 % av kommunens invånare i åldrarna 80 år eller äldre hjälp i form av

särskilt boende eller hemtjänst. Medianen för riket är 46 %.

Diagram 3.2

Källa: Socialstyrelsen, Jämförelsetal för socialtjänsten 1994.

 Antalet ålderspensionärer som fick social hemtjänst i ordinärt boende var i

december 1994 ca 145 000 (ca 9% av samtliga). Jämfört med år 1993 är detta en

minskning med 4 600. Variationen mellan kommunerna med avseende på hemtjänstens

täckningsgrad i ordinärt boende låg mellan 3 % och 20 % (åldersstandardiserat)

för åldersgruppen över 65 år. För den äldsta åldersgruppen över 80 år låg

variationen mellan 6 % och 40 % med ett genomsnitt om 22 %.

 Det är stora skillnader mellan kommunernas servicenivå i dessa avseenden och

skillnaderna kvarstår, även då hänsyn tas till kommunernas åldersstruktur. De

har också ökat jämfört med tidigare år.

 Antalet ålderspensionärer som bor i särskilda boendeformer var i december 1994

cirka 129 000 (cirka 9 % av samtliga). Jämfört med år 1993 är detta en ökning

med 7 300. Också när det gäller antalet äldre i särskilda boendeformer är

skillnaden mellan kommunerna stor. Andelen ålderspensionärer (65-w) som bor i

särskilt boende varierar (ålderstandardiserat) mellan 4 % och 16 % och mellan 13

% och 42 % för åldersgruppen över 80 år.

 Under det senaste decenniet har både antalet och andelen äldre som får någon

form av äldreomsorg minskat. Följande tabell visar andelen av olika

åldersgrupper som fick del av hemtjänstinsatser eller som bodde i särskilt

boende fr.o. m. år 1985 och framåt.

Tabell 3.15 Andelen äldre med vård och service i procent

------------------------------------------------------

 Ordinärt Service- Ålder- 1 Långvård

------------------------------------------------------

 År boende boende domshem Sjukhem Tot.

------------------------------------------------------

 Personer 65-79 år

------------------------------------------------------

 1985 8,0 1,3 1,0 1,3 11,7

------------------------------------------------------

 1990 5,8 1,5 0,7 1,1 8,3

------------------------------------------------------

 1994 4,8 | 3,0 2 0,1 7,9

------------------------------------------------------

 Personer 80 år och äldre

------------------------------------------------------

 1985 22,9 6,0 11,8 9,8 50,5

------------------------------------------------------

 1990 23,4 8,4 8,1 7,8 48,5

------------------------------------------------------

 1994 22,8 | 23,8 2 0,8 47,4

------------------------------------------------------

1) Även gruppboende.

2) Efter Ädel-reformen räknas servicehus, ålderdomshem, gruppboende, sjukhem

samt delar av långvården in i kommunernas särskilda boendeformer.

Källa: SCB och Socialdepartementets egna beräkningar.

 Sedan många år har en kraftig förskjutning skett av insatserna till de allra

äldsta och till dem med de mest omfattande hjälpbehoven. Så ökade t.ex. andelen

hjälptagare som fick hjälp varje kväll och/eller natt från 12 % år 1988 till 25

% år 1994 (22 % år 1993). Andelen ålderspensionärer (65-w) med mer än 50 timmars

insats per månad har ökat från 13 % år 1988 till över 20 % år 1994.

 Enligt en rapport från Socialstyrelsen (Produktions-, kostnads- och produk-

tivitetsförändringar inom äldre- och handikappomsorgen åren 1984-1993,

Ädelutvärderingen 94:15) har antalet arbetade timmar inom hemtjänsten ökat

kraftigt mellan åren 1984 och 1990 och har därefter planat ut något för att

minska under de senaste åren. Ett mindre antal äldre och personer med

funktionshinder får i dag hjälp och en större andel av dem som får hjälp

erhåller allt mer omfattande hjälpinsatser. Nedanstående diagram illustrerar

minskningen av antalet hjälptagare samt det ökade antalet timmar per hjälpmotta-

gare under perioden 1983-1991.

Diagram3.3. Antal hjälptagare och genomsnittligt antal per person

 Diagram läggs in ...*

Anm.: Antal hjälptagare under året och antal hjälptimmar för personer med

hemhjälp redovisas endast t.o.m. år 1991.

Källa: SCB.

 En konsekvens av allt mer begränsade resurser är med stor sannolikhet att de

anhörigas insatser ökar. Genom olika studier uppskattas att de anhörigas in-

satser i vardagsomsorgsarbetet har nästan tre gånger så stor omfattning som den

hjälp som ges av samhället (Johansson, Omsorg i det tysta, 1986). I en av Ädel-

utvärderingens underlagsrapporter beskrivs situationen för ett antal

anhöriganställda (Ädel-utvärderingen 94:1). Rapporten redovisar att skillnaderna

mellan kommunerna är stora och ibland avgörande för anhörigvårdarnas villkor.

Det var t.ex. få kommuner som hade någon plan eller form av riktlinjer för

anhörigvård. De flesta av anhörigvårdarna hade gjort samma insats för sin

anhörige under flera år utan betalning och många hade gjort förändringar i sitt

yrkesliv för att vården varit så omfattande. Ett slående resultat enligt

rapporten är hur lite samarbete som förekommer mellan kommunernas hemtjänst och

anhörigvårdarna.

 Den geriatriska klinikfunktionen inom läns- och regionsjukvården har också

följts upp inom ramen för Ädel-utvärderingen (SoS 1994:13).Sedan Ädel-reformen

genomfördes har antalet vårdplatser minskat från 8 000 år 1992 till ca 5 600 år

1994, en minskning med 30 %. Patientgenomströmningen har ökat och vårdtiderna

har förkortats. Huvudmännen söker utveckla nya vårdformer som alternativ till

sluten vård, bl.a. prövas hemrehabilitering och utbyggnad av geriatrisk öppen-

vård. Enligt Socialstyrelsens sammanfattande bedömning anses den geriatriska

rehabiliteringen ha minskat i så hög grad efter Ädel-reformen att det föreligger

stor risk att äldre människor inte får den rehabilitering som de behöver för att

kunna återvända hem i ett optimalt tillstånd.

Kostnader

Äldre- och handikappomsorgen svarade år 1994 för ca 18 % av kommunernas

bruttodriftskostnader eller knappt 60 mdkr. För äldre- och handikappomsorgen

ökade de totala bruttodriftskostnaderna mellan åren 1993 och 1994 med 5 % i

fasta priser. Ökningen beror bl.a. på att viss verksamhet har förts över från

landstingen i samband med LSS-reformen.

 Den genomsnittliga bruttokostnaden per vårdtagare utgör ca 198 000 kr år 1994.

Avgiftsfinansieringen uppgick till 8 %, dvs. ca 4,9 mdkr.

 Av samtliga personer i särskilt boende var det ca 8 % som bodde i enheter som

drevs på entreprenad av annan huvudman än kommunen. För social hemhjälp var

motsvarande andel ca 3 %. Entreprenadverksamhet förekommer mest i storstäder,

förortskommuner och större kommuner.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att utforma

äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer som lagen an-

ger. Kvalitetsmått saknas på nationell nivå vilket gör det svårt att beskriva

måluppfyllelsen. I det följande görs dock ett försök att med hjälp av underlag

från bl.a. Ädel-utvärderingen beskriva kvalitet och måluppfyllelse.

- Äldre med hemtjänst i ordinärt boende

Förklaringar till att allt färre får hemtjänst kan främst sökas i den stora ök-

ningen av antalet äldre i kombination med minskat ekonomiskt utrymme för

kommunerna. I en tid av minskande resurser ställs ökade krav på behovs-

bedömningen så att rätt personer får rätt sorts insats vid rätt tidpunkt.

Nedskärningar i äldreomsorgen drabbar sannolikt inte dem som redan är inne i

systemet - däremot riktas högre inträdeskrav mot presumtiva nykomlingar.

Jämförelser av ADL-förmåga (Activities of Daily Living) hos äldre åren 1987,

1990 och 1993 tyder på att tröskeln för att komma in i systemet har blivit högre

och samtidigt att innehållet i hemtjänsten förändrats. I dag har behovet av

primär personlig omvårdnad blivit alltmer utslagsgivande för att få hjälp från

hemtjänsten.

 Inom ramen för Ädel-utvärderingen genomförde Socialstyrelsen år 1994 en

äldrestudie som bl.a. syftade till att göra jämförelser med SCB:s undersökning

av levnadsförhållanden från 1988/89 (ULF). I underlagsrapporten Hemma på äldre

dar (Ädelutvärderingen 94:17) redovisas resultaten från intervjuer med ett riks-

representativt urval hemmaboende äldre personer över 75 år. De flestas situation

bedöms vara god när det gäller boende, ekonomi och social situation och snarast

bättre än i tidigare undersökningar. Kontakterna mellan generationerna är lika

omfattande som tidigare. Äldres hälsa och funktionsförmåga tycks ha förbättrats

ytterligare och den upplevda hälsan är god.

 De äldre tycks i dag också klara många sysslor bättre än för 5-6 år sedan. En

av socialstyrelsen utförd ännu ej publicerad studie, som är baserad på

intervjuundersökningar bland ett representativt urval av personer 75 år och

äldre år 1988/89 resp 1994 visar att det uppgivna hjälpbehovet minskat i alla

åldersgrupper och bland både män och kvinnor. Den största minskningen förefaller

ha skett bland personer 80-84 år. Andelen i denna grupp som uppger att de inte

har något behov av hjälp med hushållsgöromål har ökat från 35 % 1988/89 till 54

% år 1994. Undersökningen visar också att hemtjänstens insatser står i klar

proportion till hjälpbehoven; ju större behov, ju mer hjälp. De flesta tycks få

ungefär den hjälp de behöver och nästan ingen står helt utan hjälp. En femtedel

tycker sig dock få för lite hjälp vilket överensstämmer med resultat från

tidigare studier. Vid tolkningen av dessa resultat bör man dock beakta att det

hjälpbehov man uppger kan vara påverkat av möjligheterna att få hjälp. De

senaste årens neddragningar inom hemtjänsten har inneburit att betydligt färre

med begränsade hjälpbehov i dag får hjälp än tidigare.

 I ytterligare en undersökning om hemtjänsten redovisas resultatet av

intervjuer med hemmaboende vårdtagare över 80 år i Jönköping (Ädel-utvärderingen

94:7). Huvudresultatet från denna studie är också att de flesta tycks få den

hjälp de anser sig behöva och att de är nöjda med hemtjänsten. Enligt studier

ägnas allt mindre tid åt hushållsgöromål och en förskjutning har skett mot

personlig omvårdnad. Studien tyder också på att allt fler vårdtagare lider av

olika symptom på demenssjukdomar vilket kräver en allt större del av

hemtjänstens resurser.

- Äldre i särskilt boende

En nationell kartläggning av gruppbostäder för personer med åldersdemens

redovisas i en av Ädel-utvärderingens underlagsrapporter (Ädel-utvärderingen

95:2). I september 1994 bodde ca 14 000 personer i gruppbostäder för

åldersdementa. De flesta hade eget rum som var 20 kvm eller större och i många

av rummen fanns också utrustning för matlagning. De boendes funktionsförmåga

varierade mycket mellan olika boendeenheter. Vid vissa boendeenheter kunde

samtliga äta själva och helt på egen hand klara t.ex. toalettbesök men det

förekom också enheter där inte någon klarade av dessa uppgifter. Enligt

rapporten hade ca 40 % av personerna inte genomgått någon utredning angående

orsaken till deras demenssymptom. I vissa fall kände personalen till att en

utredning gjorts men däremot inte vad den givit för resultat.

 I rapporten "Sjukhemmen efter Ädel" redovisas en verksamhetsuppföljning av

sjukhemmen år 1994 (Ädel-utvärderingen 94:11). Undersökningen omfattade en

femtedel av befintlig sjukhemsverksamhet. Ett allmänt intryck är att det pågår

ett omfattande utvecklingsarbete ute i kommunerna; man omstrukturerar

äldreomsorgen, lägger ner, bygger om och bygger nytt och skapar också separata

enheter för rehabilitering och korttidsvård. Sammantaget konstateras att de

boende har hög ålder och att deras psykiska och fysiska funktionsförmåga

föranleder ett stort hjälpbehov.

 Förekomsten av trycksår anses allmänt som ett tecken på mindre god omvårdnad

även om sådana i enstaka fall kan vara svåra att förebygga. Av rapporten framgår

att vissa sjukhem och vårdavdelningar har ett förhållandevis stort antal boende

med trycksår. Försök har också gjorts för att se om det föreligger samband

mellan personaltäthet och förekomsten av trycksår, användandet av kvarliggande

kateter och läkemedel. Sådana samband har dock inte kunnat påvisas och inte

heller tycks det finnas samband mellan nyttjandet av lugnande läkemedel och

andelen personer med åldersdemens. Den fysiska standarden på sjukhemmen anses

fortfarande inte vara speciellt hög även om andelen boende i enkelrum ökat något

under senare år. Endast en tredjedel av de boende har någon egen möbel på

rummet.

- Rättssäkerhet

Socialstyrelsen genomförde tillsammans med länsstyrelserna våren 1995

undersökningen Rättssäkerhet inom hemtjänsten, i vilken rättssäkerheten vid

ansökan om bistånd i form av hemtjänst studerades. Undersökningens resultat

visar på betydande brister i handläggningen av ärenden inom äldreomsorgen. Detta

gäller framförallt bristande kunskaper om tillämpningen av socialtjänstlagen och

förvaltningslagen (1986:223). Några exempel på brister i rättssäkerheten är att

det i 33 % av de granskade akterna inte fanns någon ansökan och att det i ett

mindre antal ärenden inte förelåg vare sig personakt eller utredning. I närmare

60 % av ärendena hade den enskilde inte underrättats om utredningens innehåll

och i ca 95 % av ärendena hade inte besvärshänvisning lämnats.

 I en tidigare studie som avsåg förhållandena år 1993 undersökte Social-

styrelsen med deltagande av länsstyrelserna hur väl lagligheten uppfylls när en

pensionär ansöker om en plats på ett sjukhem. Enligt rapportens sammanfattande

bedömning visar studien på många allvarliga brister när det gäller tillämpningen

av de förvaltningsmässiga reglerna för utredning och dokumentation.

Utredningar

Regeringen beslutade i december 1995 att tillkalla en särskild utredare med

uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötandet av äldre

(dir. 1995:159). Utredningen skall bl.a. kartlägga och analysera faktorer i

organisationen som bidrar till brister i kvalitet och bemötande, beskriva på-

gående utvecklingsarbete i kommuner och landsting som rör kvalitetsutveckling

samt föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister och

missförhållanden i bemötandet av äldre.

 Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering av Ädel-reformen kommer att

avslutas våren 1996 med en sammanfattande rapport. I Ädel-utvärderingens konti-

nuerliga avrapportering har Socialstyrelsen årligen beskrivit både positiva

effekter och på funna brister i omsorgen.

 Brister i den medicinska omvårdnaden lyftes fram hösten 1993. På initiativ av

regeringen tillskapades ett särskilt statsbidrag på 50 mkr med syfte att

stimulera utvecklingen av medicinsk kvalitet i den kommunala äldrevården.

Socialstyrelsen avser att redovisa effekterna av dessa stimulansmedel vid

årsskiftet 1996/97.

 Vid avrapporteringen hösten 1994 kom frågan om rehabiliteringsinsatser för

äldre att hamna i blickpunkten. Rehabilitering och hjälpmedelsförsörjning var

två områden där fortsatta oklarheter i ansvarsfördelningen mellan huvudmännen

ansågs skapa problem. Regeringen tog initiativ till ett särskilt stimulansbidrag

på 300 mkr med syfte att kommuner och landsting skulle inleda ett konstruktivt

samarbete för att utveckla rehabiliteringsområdet för äldre. Socialstyrelsen

kommer under våren 1996 att lämna en uppföljningsrapport om hur dessa medel

använts.

 Socialstyrelsens avrapportering av Ädel-reformen år 1995 redovisade brister

och ofullständigheter i viktiga funktioner som utredning, vårdplanering,

dokumentation och informationsöverföring såväl inom sjukhusvården, den öppna

vården och den kommunala äldreomsorgen som mellan dessa vårdformer. Mot denna

bakgrund avser Socialstyrelsen att utarbeta föreskrifter för informationsöverfö-

ring och samverkansrutiner för att slå vakt om säkerheten i vården.

 Kommunerna får själva utforma sina avgiftssystem med den begränsningen att

avgifterna skall vara skäliga och inte får överstiga kommunens självkostnad.

Vidare skall den enskilde förbehållas tillräckliga medel för sina personliga

behov. I regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 har Socialstyrelsen fått i

uppdrag att kartlägga och analysera de kommunala avgifterna på äldre- och

handikappområdet. Uppdraget skall redovisas den 1 oktober 1996.

 9

3.1.4 Handikappomsorg

Mål

Målet för kommunernas handikappomsorg är att funktionshindrade medborgare skall

ha möjlighet att leva som andra och kunna ta del av samhällets gemenskap. Målen

finns fastlagda i socialtjänstlagen (1980:620), i fortsättningen benämnd SoL,

och i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I

21 § socialtjänstlagen finns särskilda bestämmelser om vård och service till

personer med funktionshinder. Där föreskrivs bl.a. att:

 Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller

 andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att

 delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Socialnämnden skall medverka

 till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på

 ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.

I samband med Ädel-reformen blev kommunen skyldig att erbjuda en god hälso- och

sjukvård i hemmet, i dagverksamhet och i särskilda boendeformer. Denna

skyldighet regleras i 18 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). I den

paragrafen föreskrivs också att kommunen även skall erbjuda habilitering,

rehabilitering och hjälpmedel för funktionshindrade i samband med sådan hälso-

och sjukvård.

I 5 § LSS anges bl.a. att:

 Verksamheten enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och

 full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder enligt 1 §.

 Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra.

Regeländringar

I samband med att handikappreformen genomfördes gjordes ett tillägg i

socialtjänstlagen som innebär att kommunernas ansvar inom handikappområdet för-

tydligades. Lagändringen innebär att kommunerna fått en uttalad skyldighet att

bedriva en uppsökande verksamhet inom handikappområdet samt att planera sina

insatser för personer med funktionshinder.

 Den nya rättighetslagstiftningen på handikappområdet, LSS, trädde i kraft den

1 januari 1994. Genom LSS har kommunen fått ett samlat ansvar för stöd och

service för personer med funktionshinder. LSS kompletterar SoL och HSL när dessa

lagar ej är tillräckliga. Det innebär att bl.a. personer med utvecklingsstörning

och personer med stora och varaktiga funktionshinder fått rätt till stöd- och

serviceinsatser av olika slag. En av de särskilda insatserna enligt LSS är

personlig assistans eller ekonomiskt stöd till sådan assistans. Den 1 juli 1994

infördes också statlig assistansersättning som kan utgå till personer som har

behov av assistans mer än 20 timmar per vecka. Rätten till assistansersättning

regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS). Försäkringskassorna

administrerar och beslutar om assistansersättningen.

 Regeringen har nyligen överlämnat en proposition till riksdagen om vissa

frågor om personlig assistans (prop. 1995/96:146). I propositionen föreslås åt-

gärder som syftar till att uppnå en bättre kostnadskontroll och vissa bespa-

ringar inom den statliga assistansersättningen. Förslagen syftar bl.a. till att

åstadkomma ett förtydligande vad gäller avgränsningen mot viss kommunal

verksamhet.

 Den 1 januari 1995 trädde psykiatrireformen i kraft. Reformen innebär att

kommunerna fått huvudansvaret för att initiera, planera och samordna de sociala

insatser som långvarigt psykiskt störda behöver. Kommunerna skall bl.a. ansvara

för boendet och förutsätts också samverka med landsting, försäkringskassor och

arbetsförmedlingar för att få till stånd en framgångsrik rehabilitering.

 Kommunerna övertog ansvaret för viss hjälpmedelsförsörjning som en konsekvens

av Ädel-reformen. I samband med att handikappreformen trädde i kraft den 1

januari 1994 fick kommunerna en lagstadgad skyldighet att tillhandahålla

hjälpmedel åt personer med funktionshinder. Denna skyldighet finns nu lagfäst i

HSL.

Prestationer

Den officiella statistiken inom äldre- och handikappområdet speglar inte hela

verksamheten. Den innehåller i huvudsak uppgifter om vilka som får

hemtjänst/hemsjukvård i ordinärt boende och särskilda boendeformer samt

färdtjänst enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Statistik angående

kostnader och personal redovisas i dag endast sammantaget för hela äldre- och

handikappomsorgen beroende på att ett stort antal kommuner inte har utvecklat

metoder att särredovisa insatserna till äldre och handikappade. Detta beror

framförallt på att äldre- och handikappomsorgens arbete mestadels bedrivs

områdesbaserad, dvs. att en och samma vårdbiträdesgrupp svarar för insatser till

både äldre och till personer med funktionshinder.-

 Handikappreformen och införandet av LSS och LASS innebar en genomgripande

förändring för kommunernas handikappomsorg. Ansvaret för stöd och service till

ungefär 37 000 omsorgstagare, de flesta med utvecklingsstörning, övergick då

från landstingen till kommunerna. Huvudmannaskapsförändringen avslutades i

januari 1996. Förändringen återspeglas emellertid inte i den officiella

statistiken för år 1994.

 SCB har för Socialstyrelsens räkning försökt ta fram uppgifter om kommunernas

och landstingens verksamhet enligt LSS, men uppgifterna har varit svåra att få

fram. Någon statistik på detta område har därför inte kunnat publiceras för år

1994. En jämförelse mellan år 1994 och år 1993 vad avser kommunernas servicenivå

och boende för personer med funktionshinder kan således i dagens läge inte

göras.

 För att få en totalbild över hur många personer inom under 64 år som får vård

och hjälp av något slag (oberoende av lagstiftning) och för att få mått på mål

och behov i förhållande till prestationer och kvalitet när det gäller

kommunernas omsorg om samtliga funktionshindrade kommunmedborgare måste en

bättre nationell statistik tas fram. Arbete i detta syfte pågår, som dock

tidigast år 1997 kan utmynna i förbättrad statistik.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialtjänstlagen är en ramlag som ger stor frihet för kommunerna att utforma

äldre- och handikappomsorgen. Det saknas emellertid kvalitetsmått på nationell

nivå som t.ex. uppgifter om boendestandard för boende 0-64 år i särskilda

boendeformer, valfriheten i sitt boende, i vilken utsträckning den tilldelade

hjälpen möjliggör för den enskilde att leva som andra etc. vilket gör det

svårt att mäta verksamhetens kvalitet och måluppfyllelse.

 Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera 1994 års

handikappreform bl.a. vad gäller de olika insatsernas innehåll, kvalitet och

kostnader. Uppdraget rapporteras årligen. Granskningen av reformens ekonomiska

effekter kommer att redovisas i en särskild rapport under våren 1996. Styrelsen

konstaterar i sin senaste rapport från år 1995 att det är viktigt att kommunerna

utformar och planerar sin verksamhet för yngre personer med funktionshinder

skilt från den som riktar sig till äldre. Detta sker i de flesta fall inte i

dag, utan insatserna för äldre och för personer med funktionshinder förs ihop i

en gemensam kommunal plan för äldre- och handikappomsorgen. En sammanblandning

av yngres och äldres behov kan, enligt Socialstyrelsen, innebära en allvarlig

inskränkning i yngres livsvillkor och levnadsförhållanden.

 Cirka 6 650 personer uppbar statlig assistansersättning i januari 1996. De

hade i genomsnitt behov av assistans ca 68 tim/vecka. Drygt 80 % av dem som fick

assistansersättning hade valt att låta kommunerna tillhandahålla assistansen

medan nära 10 % hade valt ett kooperativ. Resterande 10 % hade valt privata

företag som assistansanordnare eller tillämpade andra lösningar.

 Enligt Socialstyrelsens rapport har möjligheten till assistansersättning inne-

burit stora och mycket positiva förändringar för många svårt funktionshindrade.

Det är främst möjligheten att själv styra sin vardag och ha inflytande över

assistansen som upplevts som en mycket stor förbättring. Kvaliteten på

assistansen upplevs också av de allra flesta som betydligt bättre jämfört med

tidigare.

 Kvaliteten brister, enligt Socialstyrelsen, när det gäller samverkan mellan

kommunens olika verksamheter och mellan huvudmännen. Personer med omfattande

funktionshinder är beroende av kvalificerade insatser från flera olika håll, och

det är därför viktigt att samverkan fungerar. Individuella planer saknas ofta.

 En annan allvarlig omständighet som tas upp i Socialstyrelsens redovisning är

förekomsten av lagtrots i LSS-mål. Här konstaterar Socialstyrelsen att domar

enligt LSS och den tidigare lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt

utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) inte alltid verkställts. Detta anger

Socialstyrelsen vara mycket anmärkningsvärt och helt oacceptabelt.

 Huvudintrycket av rapporten är dock att kvaliteten i funktionshindrades

livsvillkor stärkts på flera områden genom handikappreformen. Det finns en klar

vilja hos kommunerna att utveckla sin kompetens i handikappfrågor och utveckla

handikappomsorgen. Enskildas inflytande och valfrihet har stärkts. Friheten att

välja personligt stöd har inneburit en mycket högre grad av självständighet än

innan reformen genomfördes. Det förändrade huvudmannaskapet för omsorgerna om

utvecklingsstörda har förändrat livsvillkoren på ett positivt sätt för många.

Olika boendealternativ har utvecklats, liksom stödet i anslutning till boendet.

Många personer med utvecklingsstörning har därför kunnat flytta från vårdhem och

specialsjukhus till en egen bostad eller en gruppbostad.

Utredningar

Regeringen uppdrog i oktober 1994 åt Handikappinstitutet att bl.a. redovisa en

modell för hur en årlig statistik inom hjälpmedelsområdet bör utformas.

Handikappinstitutet överlämnade sin utredning till regeringen i december 1995.

Utredningen konstaterar att det saknas samlad statistik på hjälpmedelsområdet

och att det måste utvecklas rutiner för statistikinsamling på olika områden av

hjälpmedelsförsörjningen. Institutet föreslår i sin rapport en strategi för hur

detta skall ske på sikt. Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att

arbetet med att utveckla statistik inom hjälpmedelsområdet fullföljs.

 En särskild utredare har gjort en översyn av de olika avgiftssystemen inom

handikappområdet. Översynen redovisas i betänkandet Avgifter inom

handikappområdet (SOU 1995:35). Utredningen redovisar en omfattande kartläggning

av nuvarande regelsystem och dess effekter för berörda grupper. Utredningen

redovisar också ett antal förslag som grundas på principen om att den enskilde

inte skall ha några extra kostnader på grund av sitt funktionshinder. Enligt

utredningen bör i huvudsak tre typer av åtgärder övervägas; effektiva

högkostnadsskydd, avgiftssänkningar för vissa varor/tjänster och bättre

kostnadsersättningar.

3.1.5 Individ- och familjeomsorg

Övergripande mål

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande verksamhet

och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. De viktigaste

målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, missbrukare och vuxna som

behöver socialbidrag för sin försörjning. Hit hör också vissa uppgifter inom det

familjerättsliga området. De övergripande målen för all verksamhet inom

socialtjänsten finns i den s.k. portalparagrafen i SoL, som slår fast att

verksamheten - under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras

sociala situation - skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och

gruppers egna resurser.

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen ökade från ca 21

mdkr år 1993 till ca 24 mdkr år 1994. I fasta priser uppgick ökningen till 12 %.

Den beror till största delen på utvecklingen av socialbidragen.

 Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgiftsposter. Som

framgår av diagrammet utgör posten Övrigt hela 36 % av kostnaderna. Här ligger

bl.a. kostnaderna för arbetet inom familjerätten, liksom stöd och behandling i

öppna former.

Diagram 3.4 Bruttokostnaderna fördelning inom individ och

familjeomsorg år 1994.

Källa: SKF, SOS, SCB, Jämförelsetal för socialtjänsten, 1994.

Socialbidrag

Mål

Socialbidraget skall fungera som ett yttersta skyddsnät mot fattigdom för

hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra

inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäkringssystemet och

övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kunnat garantera försörjning. Den

enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall

därvid tas till egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att

det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Prestationer

Ökningen av såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna har fortsatt under

1990-talet. Under de senaste 10 åren har antalet bidragshushåll ökat från drygt

293 000 år 1985 till ca 392 000 år 1994. Antalet bidragstagare ökade under samma

period från drygt 535 000 personer till drygt 715 000 personer. Av dessa var 238

000 personer med barn under 18 år. Dagens nivå innebär att 10,5 % av samtliga

hushåll i yrkesaktiv ålder eller drygt 8 % av hela befolkningen erhöll

socialbidrag någon gång under 1994. Bidragstagarnas andel av befolkningen

varierade dock mellan kommunerna från lägst 3 % till högst 14 %.

 De flesta hushåll som får socialbidrag är ensamstående, närmare bestämt ca 80

%. Bidragstagare är också i stor utsträckning yngre personer. Cirka 42 % av

registerledarna (den medlem i hushållet som ansökan registreras på) är yngre än

30 år. Ensamstående kvinnor med barn är en särskilt utsatt grupp; mer än vart

tredje av dessa hushåll har mottagit socialbidrag någon gång under året.

 Av antalet flyktingar i befolkningen, mottagna i kommunerna 1991-1994, fick

närmare 90 % socialbidrag under 1994.

Kostnader

Under år 1995 utbetalades (enligt Socialstyrelsens preliminära statistik:

Socialtjänst 1996:1) ca 10,9 mdkr i socialbidrag och i introduktionsersättning

till flyktingar, vilket är 600 mkr mer än år 1994. Det motsvarar en ökning i

fasta priser med 3 %. Av detta belopp gick ca 3,2 mdkr till flyktingar i form av

socialbidrag eller introduktionsersättning. Kommunerna erhåller statsbidrag via

en generell schablon som avser att täcka kostnaderna för flyktinghushållen under

de första åren. För budgetåret 1993/94 erhöll kommunerna statsbidrag med ca fyra

mdkr.

Tabell 3.16 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp

Belopp i miljoner kronor

-------------------------------------------------------

 Antal Antal Belopp Belopp

 bidrags- bidrags- 1990-

-------------------------------------------------------

 År mottag. mottagare löp.priserårs priser

 hushåll

-------------------------------------------------------

 1980 178 366 343 329 942 1 956

-------------------------------------------------------

 1990 277 146 516 825 4 721 4 721

-------------------------------------------------------

 1993 373 034 671 303 8 712 7 433

-------------------------------------------------------

 1994 391 800 715 212 10 285 8 589

-------------------------------------------------------

 1995 - - 10 879 8 861

-------------------------------------------------------

Anm.: Uppgifterna för 1995 är preliminära.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social, 1995.

 Det genomsnittliga bidragsbeloppet per hushåll varierar mellan olika

kommungrupper. Under år 1994 var det lägst i glesbygdskommunerna 16 400 kr) och

högst i storstäderna (32 600 kr). I övriga kommungrupper var skillnaderna inte

lika stora utan låg mellan 21 000 och 24 000 kr per bidragshushåll.

 Det är framför allt bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för

socialbidrag. Längden på bidragstiden har ökat under de senaste åren, från i

genomsnitt 4,1 månader år 1990 till 5,0 månader för år 1994. Skillnader i

långvarigt socialbidragstagande - här definierat som bidragstagande mer än 10

månader per år - har särskilt uppmärksammats i Socialstyrelsens rapport Jäm-

förelsetal för socialtjänsten 1994. För riket som helhet gäller att långvariga

hushåll utgör 12 % av samtliga bidragshushåll och erhåller 27 % av bidrags-

summan. Bland kommungrupperna utmärker sig i första hand storstäderna och

glesbygdskommunerna. I glesbygdskommunerna hade 3 % av bidragshushållen social-

bidrag mer än 10 månader och dessa erhöll 15 % av bidragssumman. I storstäderna

var det 18 % av bidragshushållen som hade socialbidrag mer än 10 månader och de

erhöll 42 % av bidragssumman. Flyktinghushållen ingår inte i redovisningen men i

Socialstyrelsens rapport 1995:4 redovisas stora skillnader i bidragstid mellan

svenska och utländska hushåll. Flyktinghushåll hade 1993 en genomnittlig

bidragstid på sju månader, övriga utländska hushåll sex månader och svenska

hushåll fyra månader.

 Olika studier visar att det framför allt är arbetslösheten som har stor

betydelse när det gäller orsakerna till socialbidragsberoendet. Betydelsen

varierar dock över tid och med konjunkturförhållandena. Arbetslösa som blir

hänvisade till socialbidrag är ofta personer som inte hunnit meritera sig för

t.ex. arbetslöshetsstöd i form av arbetslöshetsersättning eller kontant

arbetsmarknadsstöd. Det är framför allt flyktingar, ungdomar och andra med

svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden som blir beroende av socialbidrag

till sin försörjning. Även sociala och medicinska problem hos människor, t.ex.

missbruk, psykiska- eller andra hälsoproblem, sociala problem, etc. kan ha

betydelse för socialbidragsberoende.

 En ytterligare aspekt som olika undersökningar för fram som viktig för

socialbidragsutvecklingen är socialtjänstens metodik och arbetssätt. Olika

sysselsättningsinriktade åtgärder samt ett aktivt samarbete med arbetsförmedling

och försäkringskassa har kunnat minska bidragstiden för många hushåll och därmed

kostnaderna för kommunen. Kommuner med en tydlig policy och ett genomtänkt

arbetssätt har kunnat minska beroendet av socialbidrag. Betydelsen av att

kommunledningen formulerar tydliga mål och en klar inriktning för arbetet med

socialbidrag har också framhållits i Socialstyrelsens rapport Socialstyrelsen

följer upp och utvärderar (SoS 1995:4).

Kvalitet

För närvarande saknas acceptabla kvalitetsmått på nationell nivå. Ett arbete

pågår inom Socialstyrelsen, i samarbete med länsstyrelserna, för att utveckla

ändamålsenliga uppföljningsmetoder.

 Besvärsärenden över socialbidrag har under senare år ökat dramatiskt. Detta

kan ses som ett uttryck för en målkonflikt mellan den enskildes rätt till en

skälig levnadsnivå lika för alla oberoende var man bor i landet respektive det

kommunala självstyret och önskan att kunna ta lokala hänsyn i större

utsträckning än vad nuvarande lagstiftning och rättspraxis medger.

Måluppfyllelse

Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom mått och utvärderingsmetoder för

närvarande saknas på nationell nivå.

Utredningar

Olika undersökningar har visat att det förekommer stora variationer mellan olika

kommuner i bedömningarna vad gäller rätten till och nivån på ekonomiskt bistånd.

Skillnader i handläggningen av socialbidrag har senast uppmärksammats i en

rapport från Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS 1995:1). Rapporten,

som bygger på en studie i elva kommuner, visar på stora skillnader i utfallet

när det gäller bedömningen av sex olika typfall. Variationerna sammanhänger

bl.a. med de skillnader som finns i fråga om kommunernas socialbidragsnormer.

 Socialtjänstkommittén har lämnat förslag som bl.a. innebär förtydliganden om

rätten till ekonomiskt bistånd. Socialstyrelsen har analyserat socialbi-

dragsutvecklingen samt gjort en översyn av socialbidragsnormens konstruktion och

nivå (Socialstyrelsens rapport 1995:24).

Barn- och ungdomsvård

Mål

Barn- och ungdomsvården riktar sig till familjer med barn och ungdomar i

åldrarna 0-20 år. I 12 § SoL slås fast att socialnämnden skall verka för att

barn och ungdomar växer upp under trygga förhållanden. Om barn och ungdomar

riskerar att utvecklas ogynnsamt skall socialnämnden i nära samarbete med hemmen

se till att de får det skydd och stöd de behöver och om det är motiverat med

hänsyn till den unges bästa sörja för en placering utanför det egna hemmet. I

vissa i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) spe-

cificerade situationer kan tvångsingripanden beslutas.

 Socialnämnden skall också sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal

under sakkunnig ledning för att nå enighet i frågor om vårdnad och umgänge. Om

en tvist om vårdnad eller umgänge inte kunnat lösas genom samarbetssamtal, utan

avgjorts av domstol, skall socialnämnden tillgodose det särskilda behov av stöd

och hjälp som dessa familjer kan ha (12a § SoL).

 Sedan 1 januari 1995 har kommunerna ansvaret för att familjerådgivning kan

erbjudas dem som begär det.

 I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för socialnämnden.

Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för barn vars föräldrar

inte är gifta med varandra, medverkar vid fastställande av underhållsbidrag i

vissa fall samt verkställer utredningar i mål om vårdnad eller umgänge på

uppdrag av tingsrätten.

Prestationer

Arbetet inom barn- och ungdomsvården består av utrednings- och behand-

lingsarbete, olika insatser som exempelvis att tillhandahålla kontakt-

person/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård eller boende

(HVB) samt olika stödinsatser i öppna former.

 Den officiella statistiken över socialtjänstens insatser för barn och ungdomar

redovisar endast vissa av dessa insatser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj

och vård utom det egna hemmet som ges med stöd av SoL samt

kontaktperson/behandling, omedelbart omhändertagande och vård med stöd av LVU.

Tabell 3.17 Antalet insatser någon gång under året totalt samt relaterat till

antalet barn i åldrarna 0-17 år, 1993 resp. 1994

------------------------------------------------------

 Insatser 1993 % 1994 %

------------------------------------------------------

 Medelfolkmängd 0-17 år 1 924 1 948

 673 426

------------------------------------------------------

 Kontaktperson SoL 15 071 0,78 16 544 0,85

------------------------------------------------------

 SoL-vård 11 383 0,59 11 460 0,59

------------------------------------------------------

 Kontaktpers/behl. enl. 56 55

 LVU §22

------------------------------------------------------

 Omedelb omhändertag. 1 330 0,06 1 345 0,07

 enl. LVU

------------------------------------------------------

 Vård enligt LVU 4 169 0,22 4 322 0,22

------------------------------------------------------

Källa: Socialstyrelsen, statistik socialtjänst 1995:11.

Anm.: Kolumnen % är andel av samtliga i åldern 0-17 år.

 Under år 1994 berördes drygt 28 000 barn och ungdomar någon gång under året av

sådana insatser från socialtjänstens sida. Jämfört med år 1993 är det en ökning

med drygt 1 300 eller ca 5 %. Detta motsvarar en ökning från 13,9 till 14,5 barn

per 1000 barn i åldrarna 0-17 år. Ungefär en fjärdedel av barnen var nytillkomna

i betydelsen att de inte hade varit föremål för någon av de insatser som

redovisas i statistiken under de senaste fem åren före 1994.

 Antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU, som hade ökat kraftigt mellan

åren 1992 och 1993, var i stort sett oförändrat under år 1994.

 Skillnaderna i vårdkostnad per dygn för barn och ungdomar mellan vård i

familjehem och på institution (HVB) är stora. Vårdkostnaden per dygn i

familjehem uppgick i riket i genomsnitt till 350 kr. Den genomsnittliga

kostnaden per dygn inom HVB-vården låg på 1 600 kr. Storstäderna och

förortskommunerna hade jämfört med riksgenomsnittet en hög andel "dyra" HVB-

placeringar i förhållande till antalet "billiga" familjehemsplaceringar.

 Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det

gäller fastställande av faderskap och underhållsbidrag. Av de barn som föddes

under år 1994, föddes 51 % i familjer där föräldrarna inte var gifta med

varandra. Socialnämnden har då skyldighet att medverka till att faderskapet

fastställs.

 Socialnämnden har också medverkat vid fastställande och jämkning av

underhållsbidrag för drygt 38 000 barn under år 1994. Detta är en ökning med 5 %

jämfört med föregående år. Cirka en tredjedel av de underhållsbidrag där

socialnämnden medverkat fastställs till 0 kr då den underhållsskyldige saknar

betalningsförmåga. Föräldrars underhållsskyldighet gäller tills barnet är 21 år

under förutsättning att det går i grundskola, gymnasium eller annan jämförlig

utbildning. Detta innebär att underhållsbidrag måste fastställas för 18-åringar

i allt högre utsträckning, eftersom fler ungdomar går kvar i gymnasieskolan. År

1990 utgjordes ca 12 % av de fastställda underhållsbidragen av avtal för 18-

åringar medan siffran för år 1994 var ca 25 %. Enligt förslag från

Underhållsbidragskommittén skall försäkringskassan överta ansvaret för

underhållsbidragen.

 En omfattande insats görs från socialtjänstens sida i vårdnads- och umgänges-

ärenden. I stort sett samtliga kommuner bedriver i dag samarbetssamtal.

Socialstyrelsen genomförde nyligen på uppdrag av Vårdnadstvistutredningen en

utvärdering av samarbetssamtalen. Denna redovisas i rapporten Samarbetssamtal ur

ett samhällsekonomiskt perspektiv. Av rapporten framgår att samarbetssamtal är

klart samhällsekonomiskt lönsamma. Det kan utifrån den undersökning som

genomförts antas att ca 25 % av föräldrar som separerade under år 1993 hade

kontakt med socialtjänsten i samband med skilsmässa eller separation. Det var

vanligare att föräldrar i små och medelstora kommuner hade samarbetssamtal än

föräldrar i storstäderna.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialstyrelsen redovisade år 1995 ett regeringsuppdrag som syftade till att

stärka och utveckla den svenska familjehemsvården. Med länsstyrelsernas hjälp

har man kartlagt hur socialtjänsten handlägger och dokumenterar

familjehemsvården. De brister man funnit har bl.a. rört avsaknaden av

vårdplaner, barnperspektivet i arbetet med de familjehemsplacerade barnen samt

stöd till utbildning av familjehemmen. Kartläggningen har redovisats vid

länsvisa konferenser vilka i sin tur resulterat i att kommunerna påbörjat ett

utvecklingsarbete för att förbättra familjehemsvården.

 Socialstyrelsen har också gjort fördjupade studier (SoS-rapport 1995:7-9)

angående invandrarbarn i familjehem. Studien avser att belysa hur vårdnadsfrågan

lösts för barn som växer upp i sina familjehem samt problem med avbrutna

familjehemsplaceringar. Sistnämnda studie visade att drygt 40 % av alla

familjehemsplaceringar avbryts oplanerat ett problem som mer måste uppmärksammas

av socialtjänsten.

 Socialstyrelsen har under år 1995 gjort en kartläggning av hur kommunerna

organiserat och dimensionerat familjerådgivningen. Den vanligaste modellen

visade sig vara att kommunerna anlitat landstinget som entreprenör för att driva

familjerådgivningsverksamheten (28 %) eller köper tjänsten av någon annan kommun

(26 %). Ca 18 % driver verksamheten själva, 15 % gör det i samverkan med andra

kommuner och 12 % har anlitat privat entreprenör. I ca 4 % av kommunerna är det

kyrkan som driver familjerådgivning för kommunens räkning. Endast en kommun hade

vid undersökningstillfället inte hittat formen för hur familjerådgivningen

skulle organiseras.

 Det stora flertalet kommuner tog ut en avgift varierande mellan 50 och 200 kr

per samtal för familjerådgivning. De flesta familjerådgivningsbyråerna är små,

drygt hälften har bara två anställda och endast ett fåtal fem eller fler.

Missbrukarvård

Mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att minska

alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att minska den totala

alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkotikapolitiken syftar ytterst

till att skapa ett narkotikafritt samhälle.

 För kommunerna är skyldigheten att tillhandahålla vård för missbrukare

reglerad i 6 och 11 § SoL och, i de fall tvångsvård kan komma i fråga, i lagen

(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § stadgas bl.a. att

kommunerna skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och

andra beroendeframkallande medel och att insatser för barn och ungdom bör ägnas

särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt sörja för

att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att

komma ifrån missbruket.

Prestationer

Det totala antalet intagningar på institutioner för vuxna missbrukare var under

år 1994 cirka 21 000. Detta innebär en minskning med cirka 23 % jämfört med år

1993. Även antalet tvångsintagningar har minskat. Tvångsintagningarnas andel av

det totala antalet intagningar utgjorde 1994 ca 16 %, en ökning med cirka 1 %

jämfört med år 1993.

 Under senare år har utvecklingen gått mot att kommunerna i ökad utsträckning

väljer öppenvårdsinsatser framför institutionsplaceringar för missbrukare. Någon

statistik över den öppna missbrukarvården finns dock inte tillgänglig. Enligt en

undersökning som gjordes år 1989 uppskattades att en femtedel av socialbyråernas

arbetstid gick åt för missbrukarvård. Då beräknades ca 40 000 missbrukare vara

aktuella.

Tabell 3.18 Missbrukarvård, antalet intagna per den 31 december

-------------------------------------------------------

|År Tvångsintagna Frivilligt intagna

-------------------------------------------------------

 1990 708 3 794

-------------------------------------------------------

 1992 651 6 403

-------------------------------------------------------

 1993 577 3 207

-------------------------------------------------------

 1994 575 2 996

-------------------------------------------------------

Källa: Socialstyrelsen, Statistik 1995:5.

 Andelen korta vårdtider har ökat. Mellan åren 1992 och 1993 ökade andelen

frivilligt vårdade, med vårdtider upp till 30 dagar, från 50 till 75 %. Under år

1994 var motsvarande andel 65 %. Den genomsnittliga placeringstiden uppgick till

85 dygn.

 Även för personer som tvångsvårdades har vårdtiderna blivit kortare. Under år

1992 var vårdtiden i genomsnitt 154 dagar, 145 dagar år 1993 och 142 dagar år

1994.

 Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1994 fortsatte ca 59 % med någon

form av frivillig vård efter LVM-vårdens slut. Motsvarande andel under år 1993

var 35 %. Den relativt stora ökningen antas bero på en kombination av bättre

rapporteringssystem och en kommunal utbyggnad av öppenvården.

Kostnader

I rapporten Jämförelsetal för socialtjänsten redovisas vissa kostnader för

institutionsvård. Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn för institutionsvård

av vuxna missbrukare uppgick till ca 1 000 kr. Skillnaden mellan de olika kom-

mungrupperna var relativt liten. Variationerna inom respektive kommungrupp var

emellertid betydligt större. I några kommungrupper var skillnaden mellan lägsta

och högsta vårdkostnad över 1 000 kr.

 Kommunernas totala kostnader för missbrukarvården går idag inte att med

säkerhet uppskatta. Socialstyrelsen arbetar dock för närvarande på en upp-

följning av kommunernas insatser inom missbrukarvården. Denna uppföljning kommer

att presenteras under våren 1996, men av de preliminära resultaten framgår att

kommunernas kostnader för den öppna missbrukarvården uppgår till ca 500 mkr.

Tendensen tyder på att institutionsvården minskar och att öppenvård och skyddat

boende ökar. Trots detta utgör kostnaderna för institutionsvården fortfarande

över 50 % av kommunernas kostnader för missbrukarvård. Enligt samma

prelimininära data kan de totala kostnaderna för institutionsvården uppskattas

till ca 1 300 mkr. Till detta kommer kostnaderna för skyddat boende som beräknas

till ca 400 mkr.

Kvalitet och måluppfyllelse

Kvalitet och måluppfyllelse går inte att precisera eftersom mått och ut-

värderingsmetoder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår inom

Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Utredningar

I rapporten Missbrukarvårdens utveckling i Stockholms län, som Socialstyrelsen

presenterade år 1994, noterade man att nya styrformer hade genomförts med syfte

att minska kostnaderna och för att få ett bättre resursutnyttjande. Flera

kommuner hade också markerat att missbrukarvård inte var ett prioriterat område

inom kommunal verksamhet och antalet heltidsanställningar inom missbrukarvården

beräknas ha minskat med ca 4 %. Regelbundna mätningar av vårdens effekter

förekom i mycket liten utsträckning.

3.2 Skolan

Det offentliga skolväsendet skall ge alla barn och ungdomar, oberoende av kön,

geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till

utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den

anordnas inom landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter

samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till

ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta

hänsyn till elever med särskilda behov enligt 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100).

 Det är kommunen som är huvudmän för grundskolan, särskolan och

gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för gymnasieskolan. För

specialskolan och sameskolan är staten huvudman. Det finns också grundskolor och

gymnasieskolor med privat huvudman, s.k. fristående skolor.

 För elever som väljer att fullgöra skolplikten i en godkänd fristående

grundskola skall hemkommunen betala bidrag till den fristående skolan. Detsamma

gäller fristående gymnasieskolor när utbildningen till innehållet motsvarar den

kommunala gymnasieskolans utbildning på ett nationellt eller ett specialutformat

program. Regeringen beslutar särskilt om statsbidrag till kompletterande

fristående gymnasieskolor.

 Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i enlighet

med individuella önskemål komplettera sin utbildning. Härigenom skall främst de

som erhållit minst utbildning få möjlighet att stärka sin ställning i

arbetslivet och det kulturella och politiska livet. Även utbildningen för vuxna

skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas i landet.

 Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kommunal vuxenutbildning

(komvux), statens skolor för vuxna, vuxenutbildning för psykiskt

utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Kommuner

och landsting är huvudmän för komvux och kommunerna är huvudman för särvux och

sfi.

 Utbildningsområdet svarar i genomsnitt för 29 % av kommunernas löpande

bruttokostnader. För år 1994 var totalkostnaden för utbildning 86,6 mdkr (fasta

priser).

Vuxna svenskar läser mycket bra internationellt sett

Genom det internationella projektet International Adult Literacy Survey (IALS)

har vi nu i Sverige för första gången fått en samlad bild av läsförmågan hos den

vuxna befolkningen (16-65 år). Bland de sju länder som genomfört undersökningen

har Sverige de bästa resultaten. 32,5 % klarar att läsa komplicerade obekanta

texter, dra slutsatser av och använda dem i olika situationer. Ytterligare nära

40 % kan läsa och använda de flesta texter de möter i vardagslivet. Studien

mätte också förmågan att lösa matematiska problem presenterade i texter. Även i

denna del av undersökningen hade svenskarna betydligt bättre resultat än de

andra deltagarna. I majoriteten av de deltagande länderna finns ett starkt

samband mellan läsfärdigheter i vid mening och utbildningsnivå. Här utgör

Sverige ett undantag. Lågutbildade i Sverige klarar uppgifterna i undersökningen

betydligt bättre än lågutbildade i de övriga deltagande länderna. Detta kan ha

sin grund i att Sverige länge haft en väl fungerande grundskola och har en

omfattande folkbildning. Trots en lägre formell utbildningsnivå låg de svenska

resultaten genomsnittligt på en högre nivå än i länder som USA, Kanada och

Tyskland med en högre formell utbildningsnivå. Det tyder på att Sverige har en

stor outnyttjad utbildningspotential, dvs. en stor grupp som har förmåga för

högre studier men ännu inte fått möjlighet att använda denna förmåga. Men i

Sverige, liksom i övriga länder, finns det också ett antal människor med

begränsad förmåga. Bland dem är äldre (över 55 år), invandrare och människor med

kortare utbildning (mindre än nio år) överrepresenterade.

Internationalisering

Sverige deltar i EU:s utbildningsprogram. Inom skolområdet ingår bl.a.

programmet Leonardo da Vincí som gäller yrkesutbildning och kompetensutveckling

samt Sokrates som gäller utbildning från förskola till gymnasiet. Här ingår

bl.a. programmet Comenius.

 Den 1 juli 1995 inrättades Svenska EU-programkontoret för utbildning och

kompetensutveckling. Under 1995 har EU-programkontoret fördelat ca 11 mkr till

kommunerna för projekt, praktik och utbyten inom programmet Leonardo da Vincí

och ca 3,5 mkr till projekt inom programmet Comenius.

Tabell 3.19 Elever, lärare och kostnader inom skolan

-------------------------------------------------------

 Lärare Lärare Kostn.

-------------------------------------------------------

 Elever Diff 1995/ Diff per Diff 1994 Diff

 100

-------------------------------------------------------

 1995/96 år-1 96 år-1 eleverår-1 mdkr år-1

-------------------------------------------------------

 Grundskola 938 22 74 900 7,90 - 44,20 1,10

 900 200 400 0,20

-------------------------------------------------------

 Gymnasie

-------------------------------------------------------

 skola 312 2 22 - 7,00 - 18,30 0,40

 400 400 000 400 0,20

-------------------------------------------------------

 Särskola 13 600 3 - 27,70 - 2,30 0,20

 400 200 100 3,40

-------------------------------------------------------

 Komvux 156 9 5 of 5,10 - 2,90 0,30

 000 800 000 0,50

-------------------------------------------------------

 Svenska

 för

-------------------------------------------------------

 invandrare 35 -2 1 of 5,40 0,30 0,70 0,25

 700 300 900

-------------------------------------------------------

Anm.:Antalet elever, vecka 41 år 1995, inkl. fristående skolor.

Lärare omräknat till helårstjänster.

Källa: Skolverket.

Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som

individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också kunna ligga till grund

för fortsatt utbildning i gymnasieskolan (4 kap. 1 § skollagen).

 Regeringen har fastställt målen för undervisningen i 1994 års läroplan för det

obligatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och i kursplaner för

grundskolan (SKOLFS 1994:3). Den nya läroplanen samt de nya kursplanerna införs

successivt med början i årskurserna 1-7 från och med hösten 1995.

 Kommunen har skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för alla elever

som har skolplikt enligt 3 kap. skollagen och som inte skall gå i särskolan

eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullgöra sin skolplikt vid en

fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt inträder vid sju års

ålder men om föräldrarna så begär kan barn börja skolan vid sex års ålder, s.k.

flexibel skolstart.

Antal elever och lärare

Elevantalet uppgår läsåret 1995/96 till 938 900 (varav 8 900 sexåringar), en

ökning med 22 200 jämfört med föregående år. Antalet sexåringar ökade med 1 300

jämfört med året innan. Elevantalet beräknas öka med ytterligare drygt 100 000

fram till år 2 000.

 Under 1990-talet har både antalet undervisade timmar och antalet lärare

minskat, samtidigt som antalet elever ökat något. Mellan läsåren 1989/90 och

1995/96 har antalet undervisningstimmar per elev minskat med 8 % för den vanliga

undervisningen, 39 % för specialundervisningen, 47 % för svenska som andraspråk

och 50 % för hemspråksundervisningen.

 Mellan läsåren 1992/93 och 1995/96 ökade elevantalet med 5,8 % och antalet

lärare minskade med 5,3 % (inkl. fristående skolor). Uttryckt i heltidstjänster

innebär minskningen 2,2 % lärartjänster.

Kostnader

Den totala kostnaden för den kommunala grundskolan var ca 43,5 mdkr år 1994 (år

1993 var kostnaden ca 42,6 mdkr). Detta motsvarar i genomsnitt 48 800 kr per

elev. Undervisningskostnaden svarar för ungefär hälften av kostnaden per elev.

Kostnaden per elev för undervisning har minskat med ca 3 % från föregående år

bl.a. till följd av det ökade elevantalet. Den högsta kostnaden per elev är 77

800 kr medan den lägsta är 34 700 kr. De högsta kostnaderna finns i några

glesbygdskommuner i övre Norrland.

Fristående skolor

Antalet fristående grundskolor uppgår för läsåret 1995/96 till 238. Läsåret

1994/95 fanns det 217. Antalet elever i fristående grundskolor ökade från

föregående läsår med ca 17 % till 20 200. Det är de allmänna skolorna som ökat

mest. Av samtliga elever i grundskoleåldern går 2,15 % i fristående skolor.

 Den genomsnittliga kostnaden per elev i fristående skolor var 46 900 kr år

1994. De kommunala bidragen finansierar ca 92 % av kostnaderna, 3 % finansieras

genom elevavgifter och 5 % genom övriga intäkter. Totalt sett är en mycket liten

del (1,4 %) av de resurser kommunerna lägger ned på grundskolan ersättningar

till fristående skolor. I 188 av landets kommuner fanns hösten 1995 ingen

fristående skola. De tre storstadslänen hade tillsammans 138 fristående skolor.

 10

Diagram 3.3 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och kostnad

per elev i grundskolan

Anm.: År 1980/81 var antalet elever 1 031 964, antalet lärarveckotimmar (40-

minuterslektioner) per elev 2,15 och kostnaden per elev 47 035 kr. Kostnader per

elev beräknat i fasta priser.

Källa: Skolverket.

Kvalitet

Läsåret 1995/96 tjänstgör 83 233 lärare i grundskolan. Omräknat till hel-

tidstjänster utgör detta 74 409 lärare. Antalet lärare per 100 elever uppgår

1995/96 till 7,9 (12,6 elever per lärare), en minskning med 0,2 lärare jämfört

med föregående läsår.

 Enligt en av OECD (Education at a Glance) gjord undersökning år 1992 var

antalet elever per lärare lägre i Sverige än i de flesta andra OECD-länder.

Under de första sex skolåren gick det i genomsnitt 12 elever på en lärare i

Sverige, medan genomsnittet för OECD var 17. I årskurserna 7-9 var det i Sverige

tio elever per lärare, medan genomsnittet för OECD var 16.

 Andelen behöriga lärare i Sverige är relativt konstant - ca 91 %. Det är

mycket stora variationer mellan olika kategorier lärare. Andelen lärare som

saknar utbildning är störst bland lärare i praktiskt-estetiska ämnen och bland

hemspråkslärarna.

 Den nya timplanen för grundskolan innebär en stor frihet att lokalt bestämma

hur ämnen skall läggas ut över skoltiden. Det gäller bl.a. i vilka årskurser

eleverna skall börja läsa engelska och B-språk. Uppgifter avseende höstterminen

1995 visar att ca 30 % av eleverna börjar läsa engelska redan i årskurs 1. I de

fristående skolorna utgör andelen nära 50 %. Tidigare startade undervisningen i

allmänhet i årskurs 4.

 Starten för undervisningen i B-språk har också tidigarelagts vid många skolor.

Tidigare startade undervisningen i årskurs 7. Hösten 1995 läste ca 50 % av

eleverna i årskurs 6 ett B-språk. Cirka 11 % av eleverna i årskursen hade valt

ett alternativ till B-språk.

 De senaste årens organisatoriska förändringar i kommunerna har lett till att

det totala antalet rektorer ökat. Det beror framför allt på att rektorsområdena

gjorts mindre. I flera kommuner vidgas rektors ansvarsområde till att omfatta

mer än grundskolan. Mer än hälften av rektorerna i grundskolan ansvarar nu även

för annan verksamhet såsom barnomsorg eller skolbarnsomsorg. Även rektorernas

yrkesmässiga bakgrund har blivit mer varierad. År 1994 dominerade personer med

bakgrund i barnomsorg och/ eller fritidsverksamhet bland de nytillsatta

rektorerna. Numera är över hälften av alla rektorer i grundskolan kvinnor.

 Enligt en enkät från Svenska Kommunförbundet i början av år 1995 hade tre av

fyra kommuner lokalintegrerat sexårsverksamheten med skolan i större eller

mindre utsträckning.

Måluppfyllelse

I de nya kursplanerna för grundskolan har regeringen angett dels vilka mål som

undervisningen i respektive ämne skall sträva mot, dels vilka mål eleven skall

ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Kommunerna har ett ansvar

för att eleverna når minst dessa mål och måste därför följa upp och utvärdera

elevernas utveckling. Staten följer, via Skolverket, genom nationella

undersökningar i vissa ämnen och årskurser, hur skolan lever upp till de ställda

målen.

 I Sverige finns en bred uppslutning bland allmänheten kring de politiskt

formulerade mål och uppgifter som den svenska skolan har. Det visar såväl

Skolverkets skolbildundersökning 1993/94 som en attitydundersökning, gjord inom

OECD och redovisad i Education at a Glance år 1995. Generellt betonas målen som

rör elevernas sociala förmågor lika starkt som goda kunskaper i olika ämnen.

 Till skolans mest grundläggande uppgifter hör att utveckla barns förmåga att

läsa och skriva. Den senaste internationella jämförelsen av skolelevers

läsförmåga är från läsåret 1990/91. Den visade att den genomsnittliga nivån på

svenska elevers läsförmåga är mycket god. Även en nationell undersökning från år

1995 redovisar en betydande utveckling av läsfärdigheten under grundskoletiden.

Genomsnittligt står sig de svenska elevernas läsfärdigheter mycket bra i

förhållande till andra länder. De svenska nioåringarna kom i OECD:s undersökning

på tredje plats totalt, efter Finland och USA. Men även om de genomsnittliga

prestationerna således är mycket goda, så finns det allvarliga kunskapsbrister

för en mindre grupp elever. Uppgifterna varierar om hur stor andel av

elevgrupperna som är lågpresterande. I undersökningen från år 1991 hade t.ex. 4

% av 14åringarna ett sämre resultat än vad nioåringarna hade i genomsnitt. I

undersökningen om vuxnas läsfärdighet presterade ca 3 % av 16-25-åringarna på

den lägsta nivån. Det finns också indikationer på att skolornas möjligheter att

hjälpa elever att nå goda resultat har försämrats de senaste åren. År 1995

uppgav färre elever än tidigare år att de kan få hjälp då de behöver det. En

undersökning i grundskolan från 1995 tyder också på att elevernas läsförmåga i

det andra och det femte skolåret är på väg att minska.

 Förmågan att läsa har visst samband med förmågan att skriva. Vana bedömare av

resultaten av de s.k. standardproven i årskurs 9 anser att skrivförmågan hos

elever är relativt god och att den sett över en tioårsperiod har blivit bättre.

 Svenska elevers kunskaper i matematik och naturvetenskapliga ämnen har

utvärderats åren 1980, 1983 och 1995. I den svenska studien 1995 deltog elever i

grundskolans årskurser 6, 7 och 8 samt elever i gymnasieskolans avslutande

årskurs. De preliminära analyserna av svaren tyder på att elever i grundskolan

klarar att lösa matematikuppgifterna något bättre än år 1980. Analyserna

hittills tyder också på en klar tendens till kunskapsillväxt under skoltiden.

Kunskapstillväxten varierar dock och skillnaderna mellan dem som presterar lägst

och övriga ökar.

 De nationella undersökningar som gjorts i grundskolan visar att en mycket stor

andel av ungdomarna vill och vågar tala engelska och gör det med god förmåga. I

årskurs 9, då de flesta elever har sex års studier i engelska bakom sig, är

spännvidden mellan elevernas kunskaper mycket stor. En liten andel presterar

mycket dåligt medan andra presterar så bra att kursplanens mål kan synas lågt

ställda. Det är väl dokumenterat att flickor genomsnittligt presterar bättre i

såväl modersmål som främmande språk. Eleverna har i olika undersökningar gett

uttryck för att de önskar få bättre möjligheter att utveckla en god förmåga att

tala på de främmande språken. Det finns indikationer, bl.a. från de nationella

proven, på att undervisningen fortfarande mer betonar språklig korrekthet och

reell kompetens.

 Andelen elever som går ut grundskolan med ofullständiga slutbetyg har varit

relativt konstant. År 1994 gick 4,7 % av grundskolans elever ut årskurs 9 utan

betyg i ett eller flera ämnen. Av dessa saknade 2,7 % betyg i två eller flera

ämnen. Våren 1995 har dock andelen med ofullständiga betyg i ett eller flera

ämnen ökat till 5,8 %, varav ca 0,3 procentenheter hänför sig till en utökad

uppgiftsinsamling. Medelbetyget för elever med relativa sifferbetyg har varit

konstant och ligger på 3,21.

 Skolverket har tidigare konstaterat att elever med behov av särskilt stöd

uppmärksammas i flertalet av kommunernas skolplaner. År 1994 uppskattade drygt

hälften av kommunerna att antalet elever med svårigheter i grundskolan har ökat.

Samtidigt innebär ofta besparingar i kommunerna en minskning av antalet

speciallärare och hemspråkslärare samt större undervisningsgrupper. Skolverket

har tidigare konstaterat att besparingar i allmänhet inte går ut över elever med

tydliga handikapp men att det finns risk för att elever med mindre tydliga behov

av stöd inte får den hjälp de skulle behöva.

 De flesta kommuner har en skolplan och därmed formella förutsättningar för

styrning. För många kommuner är en ekonomisk uppföljning av skolans verksamhet

mest angelägen. Andra former av uppföljning, t.ex. fortlöpande kunskaps- och

effektbedömningar är ovanliga. Vidare saknas en mer systematiserad form av egen-

tillsyn, för att försäkra sig om att verksamheten håller sig inom av stat och

kommun givna bestämmelser. Många större kommuner har väl utvecklade

uppföljnings- och utvärderingsprogram men brister kan finnas i de mindre

kommunerna.

 Elever har - enligt skollagen och läroplanen - rätt till inflytande över sin

utbildning. Omfattningen och utformningen av detta inflytande skall anpassas

efter deras ålder och mognad. I Skolverkets undersökning 1993/94 Attityder till

skolan har ett riksrepresentativt urval elever och föräldrar tillfrågats om

sina åsikter om inflytande. En stor majoritet av både föräldrar och elever

upplever att de har inget eller mycket litet inflytande i skolan. Av elevernas

svar framgår att 26 % är nöjda, 64 % är ej nöjda och 12 % är osäkra. Motsvarande

andelar för föräldrarna är 28 % nöjda, 61 % ej nöjda och 11 % osäkra.

 Även om kommunerna vidtagit åtgärder för att stärka elev- och föräldra-

inflytandet behöver detta inflytande ökas betydligt mer enligt regeringens

uppfattning. För att stärka föräldrainflytandet har regeringen nyligen över-

lämnat en proposition om lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan

(prop. 1995/96:157).

Särskolan

Nationella mål

Särskolan omfattar obligatorisk särskola (grundsärskola och träningsskola) samt

gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och individuella program).

Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda barn och ungdomar

en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är

möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymnasieskolan. De av regeringen

fastställda läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) respektive

för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) omfattar även särskolan. Separata

kursplaner har utfärdats för grundsärskolan, träningsskolan och

gymnasiesärskolans program.

Elever och kostnader

Särskolan omfattade totalt 13 417 elever hösten 1995, varav 396 elever i

fristående särskolor. Det totala antalet elever har ökat under den senaste

femårsperioden i grundsärskola, träningsskola och gymnasiesärskola. I den

obligatoriska särskolan har antalet elever ökat med drygt 16 % sedan läsåret

1992/93 medan eleverna i grundskolan ökat med 6 %. För gymnasiesärskolan var

motsvarande elevökning 6,2 %. Skolverket har fått regeringens uppdrag att till

senast den 1 februari 1998 ha analyserat orsakerna till ökningen av elevantalet

i särskolan.

 Läsåret 1995/96 är antalet elever i grundsärskolan 6 172, i träningsskolan

3 371 och i gymnasiesärskolan 3 874. Andelen elever som får sin utbildning

integrerad i en vanlig grund- eller gymnasieklass är 11,2 %.

 Den totala kostnaden för läsåret 1994/95 uppgick till ca 2,3 mdkr. Den

genomsnittliga kostnaden var 200 200 kr per elev. Särskolans elevgrupp är

emellertid mycket heterogen varför kostnaderna per särskoleelev varierar

kraftigt. Två tredjedelar av huvudmännen för särskolan redovisade kostnader per

elev i spannet från 140 000 kr till 220 000 kr. Hösten 1995 gick 10 360 elever i

kommunala särskolor och 2 661 elever i landstingskommunala särskolor.

Kvalitet och måluppfyllelse

En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda förutsättningar

att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för vuxenlivet. Graden av

utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan eleverna. Många elever har dessutom

ett eller flera ytterligare funktionshinder. Någon uppföljning av målen för

särskolan har ännu inte gjorts.

 Hösten 1995 tjänstgjorde 4 595 lärare i särskolan. Omräknat till heltids-

tjänster har särskolan (exkl. fristående särskolor) tillgång till 3 197 lärare.

Av lärarna har 91,4 % pedagogisk utbildning. Antalet lärare (heltidstjänster)

per 100 elever utgör i genomsnitt 27,7, vilket är en minskning jämfört med

föregående läsår. I beräkningen ingår inte integrerad undervisning.

 Riksdagen har hösten 1995 beslutat anta en lag om försöksverksamhet med ökat

föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång (1995:1249). Beslutet

innebär att om vårdnadshavare inte medger att ett utvecklingsstört barn får sin

skolgång i särskolan, skall barnet tas emot i grundskolan. Försöksverksamheten

skall pågå t.o.m. läsåret 1999/2000.

Gymnasieskolan

Nationella mål

Gymnasiereformen beslutades av riksdagen i juni 1991. Varje kommun beslutade

själv om när reformen skulle införas inom perioden 1992-1995. Den nya

gymnasieskolan består av 16 nationella program och specialutformade program,

vilka alla är treåriga samt individuella program. De nationella programmen och

timplanerna för dem förtecknas i bilagor till skollagen. Regeringen har

fastställt läroplan (1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna, SKOLFS

1994:2), särskilda programmål för gymnasieskolans nationella program (SKOLFS

1994:8) samt kursplaner i kärnämnen (SKOLFS 1994:9). Skolverket har fastställt

kursplaner i övriga ämnen (SKOLFS 1994:10).

 Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att erbjuda alla ungdomar i kommunen

fram till och med första halvåret det år de fyller 20 år utbildning på

nationella program i gymnasieskolan. Erbjudandet skall avse ett allsidigt urval

av utbildning och kommunen skall anpassa antalet platser på program och grenar

med hänsyn till elevernas önskemål. Utbildningen kan anordnas i den egna

kommunen eller genom samverkansavtal med annan kommun eller landsting.

 Gymnasieskolans uppgift är enligt läroplanen att med den obligatoriska skolan

som grund fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som förberedelse för

yrkesverksamhet och studier vid universitet och högskolor m.m. och som

förberedelse för vuxenlivet som samhällsmedborgare och ansvariga för sina egna

liv. Gymnasieskolans mål är att alla ungdomar skall genomgå en fullständig

treårig gymnasieutbildning. Utbildningen skall inom ramen för den utbildningsväg

ungdomarna valt ge var och en möjlighet till en harmonisk och allsidig

utveckling.

Antal elever

Totalt hade gymnasieskolan 312 400 elever hösten 1995 (310 000 elever hösten

1994). Ca 27 % av eleverna går i gymnasieskola utanför hemkommunen. I mindre

kommuner är denna andel ca 40 %, medan andelen i de största kommunerna är 20 %.

Tabell 3.20 Antal elever på gymnasieskolans linjer, specialkurser och program

läsåret 1995/96

------------------------------------------------------

 Antal Antal

------------------------------------------------------

 Linjer och 15 - hantverk 3 747

 specialkurser 672

------------------------------------------------------

 Tredje 2 956 - hotell- o rest. 12

 gymnasieåret 252

------------------------------------------------------

 Nationella - industri 8 219

 program,

------------------------------------------------------

 - barn och fritid 21 - livsmedel 1 996

 770

------------------------------------------------------

 - bygg 8 069 - medie 8 593

------------------------------------------------------

 - el 13 - naturbruk 6 751

 691

------------------------------------------------------

 - energi 2 592 - naturvetenskap 50

 843

------------------------------------------------------

 - estetiska 13 - omvårdnad 13

 150 841

------------------------------------------------------

 - fordon 11 - 76

 610 samhällsvetenskap 392

------------------------------------------------------

 - handel o 18 Specialutformade 4 879

 administration 119 progr.

------------------------------------------------------

 Individuella 17

 program 233

------------------------------------------------------

 Summa 312

 375

------------------------------------------------------

Källa: Skolverket.

Kostnader

Den totala kostnaden för gymnasieskolan var år 1994 ca 17,8 mdkr. Den

genomsnittliga kostnaden per elev i kommunal gymnasieskola var 54 700 kr. Det är

en ökning i fasta priser med 1,5 % jämfört med år 1993. Därtill kommer

kommunernas kostnader för skolskjutsar, reseersättningar, inackorderingar och

elevhem. Om dessa kostnader inkluderas blir genomsnittskostnaden per elev 57 300

kr. Kostnaden per elev i kommunernas gymnasieskola varierar mellan 32 000 kr och

76 500 kr beroende bl.a. på studievägsutbud.

 Kostnaden per elev i landstingens gymnasieskola var högre än i kommunerna, för

naturbruksutbildning 139 600 kr och för omvårdnad 63 500 kr.

Fristående gymnasieskolor

Antalet elever i fristående gymnasieskolor uppgår läsåret 1995/96 till 7 200.

Läsåret 1994/95 var elevantalet 6 068.

 Kostnaden per elev år 1994 för fristående gymnasieskolor var för skolor i

nationella eller specialutformade program 60 200 kr och för kompletterande

skolor 75 700 kr.

 Antalet lärartjänster (heltidstjänster) per 100 elever utgör läsåret 1995/96 i

genomsnitt 8,5.

Diagram 3.4 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och kostnad per

elev i gymnasieskolan

Anm.: År 1980/81 var antalet elever 267 827, antalet lärarveckotimmar

(40-minuters lektioner) per elev 1,92 och kostnaden per elev 58 853 kr.

Källa: Skolverket.

Kvalitet

Antalet tjänstgörande lärare inom gymnasieskolan läsåret 1995/96 uppgår till

28 900, vilket omräknat till heltidstjänster innebär 22 016 lärare. I för-

hållande till föregående år innebär detta en minskning med 400 heltidstjänster.

Antalet lärare (heltidstjänster) per 100 elever utgör läsåret 1995/96 för den

kommunala gymnasieskolan 6,9. Variationerna är dock stora mellan kommunerna,

beroende bl.a. på vilka studievägar som anordnas i kommunen. Andelen lärare med

pedagogisk utbildning har minskat från 94,3 % läsåret 1991/92 till ca 89 %

läsåret 1995/96.

 Andelen elever som fullföljer utbildningen inom fyra år utgjorde läsåret

1994/95 ca 90,4 %, vilket är en ökning från läsåret 1991/92 med 3,8 %.

 En undersökningar år 1992 inom OECD-länderna (Education at a Glance) visar att

svenska gymnasielärare undervisar lika många elever som genomsnittet i OECD-

länderna. Kvoten var 13 elever per lärare. Västra Tyskland hade 20 elever per

lärare. Norge och Italien hade under 10 elever per lärare i gymnasiet. Däremot

hade en svensk gymnasielärare lägre undervisningsskyldighet än lärare i andra

länder.

Måluppfyllelse

Den nya gymnasieskolan, som var tänkt att införas under en fyraårsperiod,

infördes i huvudsak under två år. Måluppfyllelsen är således god vad gäller

såväl övergången från ca 500 studievägar till 16 nationella program,

specialutformade program och individuella program som förlängningen av

yrkesutbildningen från två till tre år.

 Hösten 1995 gick 98 % av de elever som slutat grundskolan vidare till

gymnasieskolan. Som jämförelse kan nämnas att 79 % av ungdomarna gick vidare

till gymnasieskolan år 1979. Målet att alla ungdomar skall gå i gymnasieskolan

är således på god väg att realiseras. Hösten 1994 kom 74 % av eleverna in på det

program de valt i första hand. Hösten 1995 var motsvarande siffra 79 %.

 Sedan kommunerna den 1 juli 1993 själva får besluta om inrättandet av

gymnasieskola har 42 nya gymnasiekommuner tillkommit. Nu har 276 av landets 288

kommuner gymnasieskola.

 Det går för närvarande inte att redovisa i vilken utsträckning målet nås att

alla elever skall fullfölja en treårig utbildning. Ännu så länge har få elever

hunnit gå igenom den nya gymnasieskolan. Enligt tillgängliga uppgifter är det nu

en betydligt mindre andel av eleverna som avbryter sina gymnasiestudier än som

var fallet år 1979.

 Den parlamentariska kommittén för gymnasieskolans utveckling konstaterar i

sitt nyligen presenterade betänkande Den nya gymnasieskolan - hur går det? (SOU

1996:1) att gymnasiereformen är framgångsrik i de organisatoriska avseendena men

att svårigheterna är större vad gäller undervisningen. Stora krav ställs på

lärares och skolledares professionalitet.

 Det som framför allt bereder svårigheter är den del av ambitionshöjningen av

yrkesutbildningen som avser ökningen av allmänna ämnen och

arbetsplatsförläggning av delar av utbildningen. Alla nationella och special-

utformade program har åtta kärnämnen, vilka sammantaget omfattar cirka en

tredjedel av utbildningstiden i gymnasieskolan. Denna undervisning är en stor

utmaning för lärare som kanske varit vana vid att undervisa endast

studiemotiverade elever på teoretiska linjer i den gamla gymnasieskolan. Det

finns också tendenser till att skolor hänvisar elever som har svårigheter med

något eller några ämnen till individuellt program men också till att en ökande

andel elever övergår från individuellt till nationellt program. I andra fall

försöker skolorna vidta olika åtgärder inom undervisningen på det nationella

programmet. Även om de framgångsrika exemplen fortfarande är få finns de dock.

Inte sällan är det skolor och lärare som deltagit i försöken med treåriga

yrkesförberedande utbildningar (s.k. ÖGY-försök). Det finns därför enligt

regeringens uppfattning skäl att vara försiktigt optimistisk att reformen kommer

att bli framgångsrik även i detta avseende. Det kommer emellertid att fordras

betydande utvecklingsinsatser på alla nivåer i skolan.

 Minst 15 veckor av de normalt 100 effektiva veckor som en gymnasieutbildning

med yrkesämnen omfattar skall vara förlagd till en arbetsplats. Cirka 39 % av

gymnasieskolorna har nu minst 15 veckors arbetsplatsförlagd utbildning (APU). Av

skolorna uppger 62 % att deras elever kommer att få sin APU fullt ut. Kvaliteten

på APU skiftar från nyinlärning (23 %), tillämpning av kunskaper som inhämtats i

skolan (36 %) till praktik (37 %). De skolor som deltagit i ÖGY-försök är mer

framgångsrika. Skillnaderna är dock större mellan olika program än mellan olika

skolor eller kommuner.

 En undersökning som Skolverket gjort bland ett representativt urval elever som

gick sista terminen i sin gymnasieutbildning våren 1995 visar att den nya

gymnasieskolan har, enligt eleverna själva, lyckats bättre än den gamla med att

uppnå läroplanens övergripande mål. Likaså har införandet av kärnämnen på alla

program medfört att elever på yrkesförberedande utbildningar anser sig ha fått

bättre kunskaper i matematik, svenska och samhällsfrågor. Däremot har

informationen till eleverna om det nya gymnasiet fungerat mycket dåligt.

 Vidare har Skolverket våren 1995 gjort en undersökning i 30 gymnasieskolor om

gymnasiereformens genomförande. Därvid har framkommit att den statliga

ansvarsnivån behöver tydliggöra sina motiv och mål för reformen för aktörerna på

fältet. Styrningsprinciperna, lokala/nationella valbara kurser och skillnaderna

mellan olika programtyper behöver förtydligas. Den kommunala styrnivåns uppgift

är nu att uttrycka klara förväntningar på den gymnasiala utbildningen i kommunen

och samtidigt följa upp och utvärdera skolans resultat i förhållande till

uppställda mål och lokala ambitioner.

Vuxenutbildningen

Nationella mål

Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläggande vuxen-

utbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Grundläggande

vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och färdigheter som de

behöver för att delta i arbets- och samhällsliv samt möjliggöra fortsatta

studier. Gymnasial vuxenutbildning erbjuder vuxna kunskaper och färdigheter

motsvarande dem som ungdomar kan få genom gymnasieskolan. Genom

påbyggnadsutbildningar erbjuds vuxna utbildning som leder till en ny nivå inom

deras yrke eller till ett nytt yrke. Särvux syftar till att ge vuxna som är

utvecklingsstörda kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan få

i den obligatoriska särskolan och på nationella eller specialutformade program i

gymnasiesärskolan. Sfi syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande

kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället.

 Varje kommun skall erbjuda både komvux, särvux och sfi till kommuninnevånarna.

De kan anordna utbildningen själva eller betala för att den anordnas av någon

annan, oftast en annan kommun. Kommuninnevånarna får delta i komvux och särvux

från och med andra halvåret det kalenderår då de fyller 20 år. Motsvarande

åldersgräns för att delta i sfi är 16 år.

 Varje kommuninnevånare som saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i

grundskolan har rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning. Den som saknar

sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som sfi avser att ge har rätt

att delta i sfi. Någon motsvarande rättighet att delta i gymnasial

vuxenutbildning, påbyggnadsutbildning eller särvux finns inte.

 Mål för undervisningen anges i skollagen och i läroplanen för de frivilliga

skolformerna (Lpf 94). Utbildningen bedrivs i fristående kurser. Mål finns också

i programmål i vissa fall samt i kursplaner.

Antal elever

Antalet elever som deltar i komvux har ökat under de senaste tre läsåren.

Eleverna studerar också fler och mer omfattande kurser. Antalet elever uppgick

läsåret 1994/95 till 196 000, vilket innebär en ökning från föregående läsår med

ca 11 000. En elev i komvux kan studera på fritid, deltid eller heltid och delta

i en eller flera kurser, som pågår under hela läsåret eller en del därav.

Antalet kursdeltagare har också ökat och uppgick läsåret 1994/95 till 920 000,

vilket är nästan 100 000 fler än föregående år.

 Det är den gymnasiala vuxenutbildningen som står för ökningen av antalet

elever. I grundläggande vuxenutbildning minskade antalet elever med 3 500 och i

påbyggnadsutbildning minskade det med knappt 6 000, vilket innebär nästan en

halvering av elevantalet. Antalet kurser per elev ökade från 4,5 till 4,7. Cirka

85 % av kursdeltagarna hade studerat på dagtid.

 För att få ett resursmått och en viss jämförbarhet med andra skolformer

omräknas eleverna till heltidselever. Antalet heltidselever läsåret 1994/95 har

beräknats till 96 920. I elevantalet ingår också de som läste kurser som

anordnats med stöd av särskilda medel mot arbetslöshet. Cirka 30 000

helårsplatser hade inrättats med dessa medel.

 Antalet elever som deltar i särvux uppgår läsåret 1995/96 till ca 3 600. Av

det totala antalet elever gick 52 % på grundsärskolenivån och 40 % på

träningsskolenivån. Endast 8 % studerade på gymnasiesärskolenivån.

 Antalet elever i sfi uppgick läsåret 1994/95 till drygt 61 000, vilket är en

ökning med nästan 13 800 från föregående läsår (drygt 29 %). Närmare 90 % av

kurserna i sfi anordnades av kommuner, medan ca 12 % genomfördes på entreprenad

av annan anordnare. I det angivna elevantalet ingår elever som läser sfi i ett

studieförbund.

Kostnader

Den totala kostnaden för komvux ökade med 11 % i fasta priser från år 1993 till

år 1994. Det finns dock ett knappt hundratal kommuner som har minskat de totala

resurserna till komvux. Totalkostnaden för komvux i såväl kommunal som

landstingsregi uppgick till drygt 2,9 mdkr för år 1994, varav kommunerna svarade

för drygt 90,3 %. Det särskilda statsbidraget för kurser för arbetslösa var

under år 1994 ca 580 mkr.

 Per helårselev var kostnaden 31 300 kr (1994). Inom landstingens komvux var

kostnaden högre per helårselev (57 000 kr). Antalet helårselever ökade mer än

kostnaderna, med 15 %, mellan de två åren. Den genomsnittliga kostnaden per

helårselev i komvux har alltså minskat med 3 %. På grund av skillnader i

beräkningsmetod kan dessa siffror inte jämföras med motsvarande uppgifter för

grundskolan och gymnasieskolan.

 Den totala kostnaden för särvux uppgick år 1994 till 60,8 mkr. Undervisningen

står för en relativt stor andel av den totala kostnaden (77 %). En förklaring är

att många kommuner redovisade att särvux inte har någon kostnad för lokaler.

Kostnaden per elev uppgick till i genomsnitt 18 300 kr. Den var något högre i

den landstingsdrivna utbildningen än i den kommunala.

 Den totala kostnaden för sfi uppgick år 1994 till 714 mkr. Det är en drygt 50

procentig ökning jämfört med föregående år.

Kvalitet

Antalet lärare inom komvux var hösten 1995 närmare 9 800. Omräknat till

heltidstjänster motsvarade det ca 5 000 tjänster, vilket är detsamma som år 1993

och år 1994. Ca 13 % av årsarbetskraften inom komvux saknade formell lärarut-

bildning. Detta innebär en ökning från föregående år med en procentenhet.

Variationen mellan kommunerna var stor. Bland de kommuner som har minst tio

årsarbetare varierade andelen lärare utan pedagogisk utbildning mellan 0 och 51

%.

 Under våren 1995 genomförde Skolverket den första utvärderingen av den

reformerade gymnasiala vuxenutbildningen. Av rapporten framgår att

vuxenutbildningen är en skolform som uppskattas av de studerande. Det är enligt

enkätsvaren mer ovanligt att eleverna har ett djupare inflytande över

arbetssätt, redovisningsformer och stoffurval i kurserna. Samtidigt uttrycker

intervjuade elever ofta att de är nöjda med den möjlighet till påverkan de har.

För utvecklingen av komvux utifrån de centrala målen är, enligt Skolverket, den

lokala politiska styrningen avgörande och den måste bli betydligt starkare än

vad som nu oftast är fallet.

 Hösten 1995 undervisade 403 lärare i särvux. Omräknat till heltidstjänster var

antalet 217. Tre fjärdedelar av lärarna hade pedagogisk utbildning.

 Antalet lärare i sfi var hösten 1995, omräknat till heltidstjänster, ca 1 924

(5,4 per 100 elever). Lärartätheten har ökat från föregående år, då den var 5,1

per 100 elever. En oförändrad andel av lärarna, 69 %, hade pedagogisk

utbildning.

Diagram 3.5. Utvecklingen av antalet elever, kostnader och lärarveckotimmar i

vuxenutbildningen

Anm.: År 1985/86 utgjorde antalet elever 224 687, antalet kursdeltagare 594 957

och antalet lärarveckotimmar (40-minuters lektioner) 115 870. År 1989/90 var den

totala kostnaden ca 2,4 mdkr.

Källa: Skolverket.

Måluppfyllelse

Av kursdeltagarna i komvux fullföljde 72 % under läsåret 1994/95 de kurser de

hade påbörjat, en ökning med 4 % jämfört med föregående läsår. Den påbörjade

kursen avbröts av 17 %, vilket är en liten ökning (1 %) från läsåret 1993/94.

Antalet kursavbrott är högre bland kvällsstuderande än bland dagstuderande.

 De flesta som slutfört en kurs inom gymnasial vuxenutbildning under läsåret

1994/95 fick målrelaterade betyg. Av dessa kursdeltagare hade något mindre än

hälften (46 %) fått betyget Godkänd (G), 36 % hade fått betyget Väl godkänd (VG)

och 11 % betyget Mycket väl godkänd (MVG). Andelen med betyget Icke godkänd (IG)

var 6 % och de högsta andelarna icke godkända betyg avsåg kurser i matematik på

högre nivå.

 Under läsåret 1994/95 avslutade 25 % av eleverna sfi-utbildningen efter att ha

uppnått sfi-nivån och 3 % utan att de uppnått denna nivå och 17 % av eleverna

avbröt studierna. För de flesta av dem angavs att det skett "av okänd

anledning". Många hade flyttat till annan kommun. Resten av eleverna, 55 %,

fortsätter sina studier. Skolverket har gett Centrum för tvåspråkighetsforskning

i uppdrag att genomföra en utvärdering av sfi. Utvärderingen beräknas avslutas i

december 1996.

Utredningar m.m.

Attitydundersökning

I Skolverkets undersökning läsåret 1993/94 Attityder till skolan (rapport nr.

72) har ett representativt urval av allmänhet, föräldrar, elever och lärare

tillfrågats om sin syn på skolan. Av undersökningen framgår att skolan är ett av

de samhällsområden som allmänheten har störst förtroende för. Tre av fyra

tillfrågade har en positiv uppfattning. Två av tio föräldrar har litet eller

inget förtroende för skolan. En majoritet av allmänhet och föräldrar tycker att

vi i dag har en lika bra eller bättre skola än den man själv gick i. Både

allmänhet, föräldrar och lärare anser att skolans uppgifter är viktiga, men att

skolan inte lyckas fullt ut med att nå målen. Många menar att skolan lyckas

bättre med att förmedla kunskap än med sina personlighetsdanande uppgifter. De

flesta elever och lärare trivs i skolan. Mobbingproblemen är störst på

högstadiet.

Invandrarelevernas läsprestationer

Av de elever i svenska skolor som slumpmässigt togs ut för att delta i en

läskunnighetsundersökning anordnad av The International Association for The

Evaluation of Educational Achievement (IEA) hade ca 10 % annat hemspråk än

svenska. Skolverket har i rapporten Hur läser invandrarelever i Sverige

(rappport nr. 79) redovisat att invandrareleverna presterade som grupp lägre

resultat än de svenska eleverna på de läsförståelseprov som användes. En närmare

granskning av resultaten visar att invandrareleverna fanns representerade längs

hela förmågeskalan, från de allra lägst presterande till de allra högst

presterande.

IT-frågor

Regeringen har uppdragit åt Skolverket att utveckla och driva ett svenskt

skoldatanät. Det svenska skoldatanätet skall, enligt beslut i Nordiska Minister-

rådet och intentionerna i regeringsuppdrage,t ha Internet som teknisk plattform.

Det övergripande målet med skoldatanätet är att skapa förutsättningar och

stimulera till en bred och långsiktig användning av informationsteknik (IT) i

skolan.

 Enligt Skolverket finns det tecken på att datoranvändningen i undervisningen

ökar. Det svenska skoldatanätet har fått dubbelt så många användare under det

senaste halvåret. Allt fler pedagogiska program och CD-ROM skivor köps för att

användas i undervisningen. En rapport om IT-stöd i skolorna baserad på 1995 års

siffror är under utarbetande av Skolverket.

3.3 Flyktingmottagandet

Mål

Mottagandet i Sverige av flyktingar och vissa andra utlänningar med ett starkt

skyddsbehov är en av flera delar i den svenska flyktingpolitiken. En annan del

är att på ett humant sätt verka för särskilda insatser för att ge flyktingar och

invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till integration i Sverige.

 Statens invandrarverk har ansvar för att träffa överenskommelser med

kommunerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar som kvantitativt

motsvarar det antal utlänningar som får asyl i Sverige eller som får stanna av

humanitära skäl. Någon i lag reglerad skyldighet för kommunerna att ta emot

flyktingar föreligger emellertid inte.

 Kommunerna har ansvar för att de flyktingar som får stanna i Sverige får goda

livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Kommunerna får

statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa andra utlänningar.

Under budgetåret 1995/96 har för åtgärder för flyktingar m.m. anslagits ca 6,3

mdkr. Beräknat utfall är dock ca 1,5 mdkr lägre.

 Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge flyk-

tingen en bostad, medel till sin försörjning, så goda kunskaper som möjligt i

det svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att flyktingen

aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt. Kommunens in-

satser syftar även till en delaktighet i samhällslivet som ger flyktingen

förutsättningar att påverka sin egen situation och därmed främja goda etniska

relationer.

Prestationer

Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner medverkar.

Under år 1995 medverkade 272 kommuner i flyktingmottagandet. I följande tabell

visas en översikt över det kommunala flyktingmottagandet de senaste åren.

Tabell 3. 21 Det kommunala flyktingmottagandet

--------------------------------------------------------

 Avtalade Faktiskt Antal

 År kommunplatser mottagna kommuner

--------------------------------------------------------

 1989 18 297 21 173 276

--------------------------------------------------------

 1990 22 808 22 237 278

--------------------------------------------------------

 1991 22 [REDACTED_TELEFONNUMMER]

--------------------------------------------------------

 1992 21 817 18472 271

--------------------------------------------------------

 1993 21 400 25 300 271

--------------------------------------------------------

 1994 49 900 61 500 272

--------------------------------------------------------

 1995 17 930 15 300 272

--------------------------------------------------------

Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

 Kommunerna har även under år 1995 lyckats att upprätthålla ett flyk-

tingmottagande som svarat mot det fortsatt stora behov av kommunplatser som

funnits under de senaste tre åren. Härav har storstadskommunerna haft en stor

inflyttning. Behovet av kommunplatser minskar för närvarande väsentligt.

 De kommunala flyktingmottagandeprogrammen har successivt utvecklats allt

eftersom kommunerna har utvärderat och vunnit erfarenheter av tidigare upp-

rättade program. Fr.o.m. den 1 januari 1991 förutsätts kommunerna göra upp en

introduktionsplan för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen

skall alltid göras i samråd med flyktingen själv och samordning skall ske med de

olika myndigheter som deltar i arbetet med flyktingar. Flera kommuner har inom

ramen för det kommunala flyktingmottagandet organiserat särskilda

sysselsättningsskapande åtgärder eller anordnat beredskapsarbeten och kommunala

arbeten för flyktingar under introduktionstiden.

 Under den första tiden i en kommun får flyktingar som regel sin försörjning

tillgodosedd genom socialbidrag. När det gäller hemutrustning erbjuds flyktingar

ett lån, vilket administreras av Centrala studiestödsnämnden.

 Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar givits

möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag till

flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det kommunala flykting-

mottagandet. Nivån på ersättningen bestäms av kommunen och ett villkor för att

ersättningen skall kunna betalas ut är att flyktingen följer introduk-

tionsplanen. Ett 60-tal kommuner har infört sådan ersättning till flyktingar.

Flera kommuner som infört ett system med introduktionsersättning har vittnat om

att den varit enklare för utlänningen att förstå genom att den enskilde fått

ersättning för att han eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning,

utbildning etc. Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och attityder från

omgivningen gentemot de nyinvandrade har förbättrats sedan kommunen införde

introduktionsersättning i stället för att betala ut socialbidrag.

Kvalitet

Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av

Invandrarverket och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och Svenska

Kommunförbundet har bl.a. framkommit att såväl samarbetet mellan olika

myndigheter som samverkan i flyktingmottagandet har klart förbättrats sedan det

nya ersättningssystemet infördes år 1991. Från vissa kommuner har dock framförts

att på samordningen med Arbetsmarknadsverket fungerat sämre än tidigare.

 Invandrarverkets regioner har begärt in inroduktionsplaner från kommunerna.

Samtal har också ägt rum med flyktingsamordnare och representanter för

arbetsförmedlingen och sfi-anordnare. I tre av regionerna har dessutom ett antal

intervjuer med flyktingar genomförts. Av regionernas uppföljningar kan

konstateras att kommunernas arbete med introduktionsplanerna visar på fortsatt

förbättrade resultat. Detta gäller såväl förekomst av planer, som flyktingens

deltagande och planernas innehåll samt samverkan mellan ansvariga i kommunen. De

brister som kan noteras gäller främst planer för barn och flyktingar som flyttat

till en ny kommun. Dessutom bör flyktingen i större omfattning kunna involveras

i sin egen introduktion. Regelbunden uppdatering och revidering av planerna är

en annan svag punkt. Slutligen visar uppföljningen att arbetsförmedlingen borde

spela en aktivare roll redan under introduktionens inledning

 Regeringen har i regleringsbrevet angivit som ett mål att vidareflyttningar

från första mottagningskommun ska understiga 10 % inom en 18-månadersperiod från

utplacering. Antalet flyttningar har under budgetåret 1994/95 legat på en högre

nivå än tidigare, men sett som andel av det totala antalet mottagna har uppsatta

mål kunnat hållas. Län som visar på stor nettoutflyttning är Västerbotten och

Västernorrland. En mindre nettoutflyttning redovisas av glesbygdslän i Mellan-

och Sydsverige medan stor inflyttning sker till storstadslänen. Ett

förhållandevis stort antal flyttningar har också skett mellan kommunerna i

Stockholms län.

 Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de senaste åren har

bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning än tidigare.

Vissa kommuner har påpekat att kvaliteten i flyktingmottagandet blivit lidande

eftersom det varit svårt för kommunen att öka mottaganderesurserna varvid

väntetider uppstått. Detta gäller inte minst till svenskundervisningen.

Måluppfyllelse

Möjligheterna för flyktingar att erhålla egen bostad har under år 1995 varit

relativt god i de flesta kommunerna. Den rådande arbetsmarknadssituationen har

dock medfört att flyktingar inte kommer in på arbetsmarknaden så snabbt som det

varit önskvärt. Detta har bl.a. medfört ett ökat bidragsberoende hos

flyktingarna.

 Invandrarverket lämnade år 1994 en rapport till regeringen om flyktingars

svenskundervisning. Av rapporten framkom att väntetiderna innan sfi påbörjas är

för långa, avbrotten i studierna för många och att alltför få avslutar studierna

med godkänt resultat. En satsning på förbättrad sfi har ägt rum på många håll i

landet efter det att Riksrevisionsverket år 1992 genomförde en

förvaltningsrevision av systemet med svenskundervisning. I flera fall har dessa

satsningar lett till markant förbättrade studieresultat. Skolverket har gett

Centrum för tvåspråkighetsforskning i uppdrag att genomföra en utvärdering av

sfi. Utvärderingen beräknas avslutas i december 1996.

Utredningar

Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp den

statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. Arbetsgruppen fann med

utgångspunkt från urvalsundersökningen och med reservation för den osäkerhet som

kunde finnas i kommunernas redovisning att den statliga ersättningen i flertalet

kommuner hittills hade täckt de kostnader som den varit avsedda att täcka för

flyktingar mottagna i en kommun år 1991 (Ds 1994:136). För flyktingar mottagna i

en kommun år 1992 framkom att de flesta kommunerna låg under eller omkring den

förväntade bidragsutnyttjandegraden och att den statliga ersättningen hittills i

flertalet kommuner täckt de kostnader den varit avsedd att täcka t.o.m. den 30

juni 1994. Arbetsgruppen konstaterade också att många flyktingar flyttar från

mindre till större kommuner efter det att den första kommunen erhållit full

ersättning men innan flyktingen genomgått ett fullständigt introduktionsprogram.

Dessa kommuner bedömdes därför kunna bli överkompenserade av de då rådande

utbetalningsreglerna för den statliga ersättningen. En ändring av

utbetalningsreglerna har gjorts dels den 1 juli 1994 och därefter den 1 januari

1996. De nya utbetalningsreglerna innebär att ersättningsutbetalningarna sträcks

ut i tiden och får därmed en bättre anknytning till när i tiden kostnaderna

uppstår för kommunerna. De nya reglerna innebär också en ökad rättvisa mellan

utflyttnings- och inflyttningskommuner.

 Arbetsgruppen har vidare under sommaren 1995 gjort en slutlig uppföljning i

vilken utsträckning den statliga ersättningen för flyktingar som tagits emot år

1991 täckt de kostnader den varit avsedd att täcka. Resultaten av uppföljningen

redovisas i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader

för flyktingar mottagna år 1991 (Ds 1995:75). Uppföljningen visar i stort sett

på samma resultat som den tidigare uppföljningen. Det innebär att den statliga

ersättningen avseende flyktingar mottagna år 1991 för de flesta kommuner täckt

de kostnader den varit avsedd att täcka. För kommuner med stor inflyttning av

flyktingar kommer de nya ersättningsreglerna som trädde i kraft den 1 januari

1996 att ha positiva effekter genom att ersättningen sträckts ut i tiden och

därmed bättre bör sammanfalla med när i tiden kommunernas kostnader uppstår.

 Arbetsgruppen kommer i början av år 1996 att göra en fortsatt uppföljning av

kostnader t.o.m. år 1995 för de flyktingar som första gången tagits emot i en

kommun år 1992. I denna uppföljning kommer ökad tonvikt att läggas på att få in

uppgifter från kommunerna som kan belysa orsaker till skillnader i

bidragsutnyttjandegrad mellan olika kommuner.

 Mot bakgrund av invandrares ökade svårigheter att integreras i det svenska

samhället har regeringen den 24 november 1994 beslutat att tillkalla en kommitté

(dir. 1994:130) för en översyn av den svenska invandrarpolitiken. Kommittén

skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor om invandrares situation på

arbetsmarknaden och hur invandrares svenskkunskaper påverkar deras

förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt. Kommittén

skall även analysera nuvarande och förväntade kostnader för flyktingmottagande

och övrig invandring och därvid bl.a. överväga om kostnadsfördelningen mellan

stat och kommun är rimlig.

3.4 Räddningstjänst

Räddningstjänst är ett område med aktörer på alla organisatoriska plan. En

effektiv räddningstjänst förutsätter en nära samordning och samverkan mellan

dessa parter. Följande redovisning tar enbart upp de delar där kommunerna har

ett ansvar och genomför verksamhet i relativt stor omfattning. Kostnaderna för

den kommunala räddningstjänsten uppgick år 1994 till ca 4 448 mkr. Jämfört med

år 1993 är detta en ökning med 1,3 %. Intäkterna uppgick år 1994 till 780 mkr.

Nationella mål

Statens mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a. räddnings-

tjänstlagen (1986:1102). Denna lag innehåller föreskrifter om kommunernas ansvar

och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Vidare finns

bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt att

räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan

påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt.

 11

 Statens räddningsverk har formulerat de övergripande målen för räddnings-

tjänsten enligt följande:

- antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skallbegränsas så

långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skallbegränsas

så långt som möjligt,

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög gradsom möjligt.

Beredskapen inför naturolyckor skall vara god och

- allmänheten skall vid omedelbar fara för en olycka kunna varnas ochinformeras

genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet eller i områden med hög

risk enligt de regionala mål- och risk- analyserna skall varning

utomhus kunna ges.

Prestationer

Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor grundas på en uppfattning om

vilka olycksrisker som finns, deras sannolikhet och konsekvenser, geografisk

fördelning och påverkbarhet. För kommunernas säkerhetsarbete är den kommunala

riskanalysen avsedd att ge denna nödvändiga grund. Sommaren 1995 hade 92 % av

kommunerna genomfört eller påbörjat riskanalyser, som omfattar alla typer av

risker inom kommunen.

 I ett par kommuner har ett utvecklingsarbete med att förbättra säkerhets-

arbetet genomförts. Det har skett genom att utveckla riskanalyserna och tillämpa

dem i kommunens räddningstjänstplan. Vissa positiva resultat i form av bl.a. ett

minskat antal bränder har redan kunnat påvisats.

 Inom kommunerna tas initiativ till olika informationsinsatser för att öka

kunskapen hos allmänheten i riskfrågor och hur de bör agera vid olyckor.

Särskilt informationsmaterial har utarbetats för grundskolan och för

gymnasieskolan. Undersökningar visar att drygt 50 % av eleverna i årskurserna 2,

5 och 8 har nåtts av detta informationsmaterial.

 Ett mått på räddningstjänstens prestationer är antalet och fördelningen av

larm och utryckningar, ett annat är beredskapen. Antalet larm till räddnings-

tjänsten är ganska konstant över åren, ca 90 000 larm per år.

 Av fem larm till byggnadsbränder är tre onödiga larm. Antalet falska auto-

matlarm har ökat med ca 20 % sedan år 1989. Enligt insatsstatistiken uppgick det

totala antalet insatser vid brand i byggnader till närmare 21 500 år 1994,

vilket är den högsta siffran under de sex år uppgifter samlats in. Antalet

insatser vid bränder i allmänna byggnader har successivt ökat från 3 815 år 1990

till 5 010 år 1994. Antalet direkt döda i bränder uppgick år 1994 till 102

personer. Insatser i samband med trafikolyckor har minskat varje år sedan år

1990 (från 9 073 till 7 646). För insatser vid oljeskador minskade antalet

insatser från 3 085 till 2 134 under åren 1989-1993 för att sedan öka något år

1994 till 2 253. Olyckor med farligt gods (inkl. kemikalier) som medfört

räddningstjänstinsats, har fluktuerat mellan ca 1 300 och drygt 1 500.

Insatserna redovisas i nedanstående tabell.

Tabell 3.22 Antal räddningsinsatser

-----------------------------------------------------

 1990 1991 1992 1993 1994

-----------------------------------------------------

 Brand i byggnad

-----------------------------------------------------

 - allmän byggnad 3 815 3 993 4 334 4 610 5 010

-----------------------------------------------------

 - bostad 10 10 10 11 11

 719 673 569 370 062

-----------------------------------------------------

 - industri 2 638 2 398 2 210 2 380 2 551

-----------------------------------------------------

 - annan byggnad 2 708 2 674 2 645 2 520 2 794

-----------------------------------------------------

 Brand ej i 18 16 19 15 17

 byggnad 499 543 294 630 787

-----------------------------------------------------

 Automatlarm, ej 937 28 27 27 29

 brand [REDACTED_TELEFONNUMMER]

-----------------------------------------------------

-----------------------------------------------------

-----------------------------------------------------

 Räddning

-----------------------------------------------------

 Trafikolycka 9 073 8 411 8 271 7 849 7 646

-----------------------------------------------------

 Farligt gods 1 465 1 306 1 497 1 432 1 583

-----------------------------------------------------

 Oljeskada 2 776 2 417 2 217 2 134 2 253

-----------------------------------------------------

 Hiss/rulltrappa 2 388 2 163 2 211 2 038 1 978

-----------------------------------------------------

 Stormskada 1 593 734 958 2 102 937

-----------------------------------------------------

 Vattenskada 2 785 2 279 1 893 2 229 2 948

-----------------------------------------------------

 Övrig räddning 6 134 6 173 6 426 6 563 6 258

-----------------------------------------------------

 Summa 92 87 89 88 92

 069 717 281 412

-----------------------------------------------------

Källa: Räddningsverket.

 Den kommunala räddningstjänsten utnyttjas även i det internationella hjälp-

arbetet då det ställs krav på svensk medverkan. Vid de av FN:s organ (UNHCR,

DHA, WHO och UNICEF) ledda insatserna vid katastrofer utomlands har personal

från den kommunala räddningstjänsten utgjort stommen i den svenska insatsen.

Resurser och kostnader

För verksamheten vid landets räddningskårer ses en tendens mot allt färre

brandstationer, bl.a mot bakgrund av utökade samverkansformer mellan kommunerna.

Under perioden 1991-1994 har antalet stationer minskat från 826 till 804.

 Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till övervägande del av

personalkostnader. Den pågående organisationsöversynen i kommunerna synes leda

till att såväl antalet brandstationer som antalet man i beredskap minskar.

Totalt finns ca 18 000 hel- och deltidsbrandmän. Antalet brandmän i beredskap

har från åren 1991 till 1994 minskat med 4 % till ca 4 400 personer, varav ca

950 heltidsbrandmän. Kostnaden för räddningstjänsten år 1993 uppgick till 315-

526 kr per invånare.

 Till följd av ändring i räddningstjänstlagen kommer alla kommuner att ta fram

nya räddningstjänstplaner till den 1 juli 1997. Samtidigt görs i de flesta fall

organisationsöversyner som ofta leder till färre brandstationer och mindre

styrkor i beredskap.

 För att effektivt kunna genomföra större räddningstjänstinsatser sker sam-

verkan såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan olika

räddningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala räddningstjänsten har växt

fram i olika former under senare år. Cirka 80 % av landets kommuner omfattar

någon form av samverkansavtal. En allt mer vanlig samverkansform är

kommunalförbund.

 För sjöräddningst- och miljöräddningstjänst till sjöss, som båda utgör statlig

räddningstjänst, har sex kommuner särskilda avtal med staten om

räddningsinsatser till sjöss (RITS). Hittills har 450 man fått särskild utbild-

ning för att ingå i en s.k. RITS-styrka

Kvalitet

Den svenska räddningstjänsten håller en allmänt sett god standard. Utbildningen

av brandmän och befäl har skett i en snabb takt sedan omorganisationen av

utbildningsverksamheten år 1986. Utöver basutrustning, som varje kommun har, är

det vanligt att flera kommuner i samverkan äger och använder specialutrustning

som används mera sällan och ofta betingar ett högt inköpspris.

 Organisation och bemanning av den kommunala räddningstjänsten varierar. I

storstäder förekommer i första hand heltidsstyrkor medan gles- och

landsbygdskommuner har deltidsstyrkor. I en internationell jämförelse av

bemanning och nettokostnader i likvärdiga kommuner har framkommit att kostnaden

för den svenska räddningstjänsten är i samma storleksordning som motsvarande

räddningstjänst i vissa andra länder.

 I arbetet med att förebygga naturolyckor genomförs översiktlig kartering av

skredkänsliga områden. Med statliga medel har nio kommuner skredkarteras under

år 1995. Kommunerna kan sedan söka statsbidrag för konkreta åtgärder för att

förebygga ras och skred samt för andra naturolyckor, främst översvämningar.

 Systemet för utomhusvarning är till största delen utbyggt vad avser behoven i

krig och kring kärnenergianläggningar. Tilläggskomponenter för fredsutnyttjandet

är ett kommunalt ansvar som nu har resulterat i att mer än 80 % av kommunerna

kan utlösa utomhussignaler med detta system.

Måluppfyllelse och resultatmått

Arbetet med att formulera mål, måluppfyllelse och kvalitet i det förebyggande

olycksarbetet pågår. För att följa upp kvaliteten krävs mått, indikatorer och

nyckeltal som indirekt bedöms kunna beskriva förhållandena. Här pågår

utvecklingsarbete i vissa kommuner. Räddningsverket utvecklar också i samarbete

med SCB ett statistikförsörjningssystem för räddningstjänsten. Vidare pågår

utvecklingsarbete för utvärdering av kostnader och effekter för olika typer av

åtgärder för att uppnå ökad effektivitet.

 Vissa erfarenheter finns från Räddningsverkets tillsynsverksamhet, bl.a.

konstateras brister på följande områden:

- insatstiderna till delar av kommunen på åtskilliga håll är långa,

- brandsynearbetet har viss eftersläpning men förbättras ständigt,

- ett antal insatsplaner är i behov av revidering,

- i en del mindre kommuner är det ont om utbildade befäl. Detta gördet svårt att

 ha rätt kompetens främst i samband med frånvaro,

- tillsynen av anläggningar som bedriver farlig verksamhet har brister.

3.5 Civil beredskap

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras sedan den 1 juli 1995 i

lagen (1994:1720) om civilt försvar. Lagen ålägger kommunerna en skyldighet att

vidta de beredskapsförberedelser som behövs för verksamheten under höjd

beredskap. Sedan den 1 juli 1995 gäller även ny lagstiftning om

totalförsvarsplikt. Även räddningstjänstlagen har anpassats till den nya

lagstiftningen. Det är nu kommunerna som svarar för räddningstjänsten under höjd

beredskap. Den nya lagstiftningen innebär också att det finns möjlighet att

förstärka räddningstjänsten med pliktpersonal för att lösa krigsuppgifter.

 Staten betalar ersättning till kommunerna för deras beredskapsförberedelser.

Ersättning utgår dels med ett grundbelopp om 100 000 kr, lika för alla, dels med

ett rörligt tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet utgör 8, 15, 17, 21 eller 24 kr per

invånare beroende på kommunens utsatthet och risker i krig. Ersättningen

uppräknas med förändringen i SCB:s konsumentprisindex. Ersättningen för år 1996

har beräknats till 164 mkr.

Nationella mål för befolkningsskydd och krigsräddningstjänst

Målet för befolkningsskyddet och räddningstjänsten är att verksamheten skall

bedrivas så att skador till följd av krigshandlingar under höjd beredskap skall

förhindras eller begränsas i första hand på människor och i andra hand på

egendom och miljö. En precisering av nämnda mål har gjorts av Räddningsverket.

 Behoven av åtgärder till befolkningens skydd i en krigssituation grundas på

riskbilden. Under senare tid har de regionala mål- och riskanalyserna utgjort

underlag för beslut om exempelvis skyddsrumsproduktion. Med det strategiska

överfallet som dimensioneringsgrund för beredskapen införs ytterligare en faktor

i riskbedömningarna. Det strategiska överfallet innebär krav på tillgänglighet

med mycket kort varsel av såväl skyddsrum som andningsskydd inom berörda orter.

Prestationer

Kommunstyrelsen svarar för att beredskapsförberedelserna får en enhetlig

inriktning och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Kommunen skall också verka

för att de beredskapsförberedelser som bedrivs i kommunen av statliga

myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner får en enhetlig inriktning och att

samverkan kommer till stånd emellan dem.

 De statsbidrag som utgår avses täcka kommunernas kostnader för de nya

uppgifter de fått. För närvarande genomför länsstyrelserna tillsammans med

företrädare för försvaret, sjukvården, polisen m.fl. genomgångar med kommunerna

för att gemensamt utforma adekvata beskrivningar av vad varje kommun skall

förbereda sig för. Detta kommer att fortsätta under år 1996 och sannolikt även

under år 1997. Senast den 1 juli 1997 skall kommunerna ha antagit nya räddnings-

tjänstplaner som också omfattar verksamheten under höjd beredskap. Först

därefter kommer kommunernas övertagande av ansvaret för det civila försvaret på

lokal nivå att helt vara genomfört.

 För att stödja kommunerna i deras arbete har Räddningsverket utbildat 60

handledare bestående av personer dels från länsstyrelserna, dels från de

kommunala räddningstjänsterna. Ett omfattande arbete har lagts ner på att få

fram ett underlag som ska underlätta för kommunerna att dimensionera sina

räddningsstyrkor under höjd beredskap. Detta bl.a. för att kommunerna skall

kunna ange sitt behov av långtidsutbildad civilpliktiga räddningsmän.

 Räddningsverket har utvecklat en modell som praktiskt tillämpats på flera

räddningstjänster i Södermanlands län. En strävan har varit att kommunen ska

tillämpa samma ledningsprinciper i såväl fred och krig. Erfarenheterna från

Södermanland pekar på ett ökat intresse för samverkan över kommungränserna vid

allvarligare olyckor i fred och under höjd beredskap.

 Kommunerna ansvarar för och genomför skyddsplaneringen samt den besiktnings-

verksamhet som erfordras. Under budegtåret 1994/95 tillkom 490 skyddsrum enligt

32 och 40 §§ lagen om civilt försvar. För att behålla kvaliten i det befintliga

skyddsrumsbeståndet har kommunerna under budgetåret 1994/95 besiktigat ca 4 000

skyddsrum med ca 455 000 platser samt åtgärdat upptäckta fel och brister. Därmed

uppfyller minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de krav på skyddsförmåga som gäller

för skyddsrum. Beträffande andningsskydd har ett sextiotal kommuner ännu inte

genomfört den planläggning som krävs för utdelning inom 48 timmar.

Kvalitet och måluppfyllelse

Det är för tidigt att redan nu dra några slutsatser om hur kommunerna klarar att

leva upp till sina skyldigheter enligt den nya lagen (1994:1720) om civilt

försvar. Kvalitetsmått för verksamheten saknas, t.ex. uppgifter om i hur många

kommuner där läget i dag är tillfredsställande avseende planeringsläge,

bemanning och utrustning.

3.6 Miljö

Inledning

Kommunernas miljöarbete har förändrats under de senaste åren. Från att ha varit

avgränsat till miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsynsarbete arbetar

kommunerna allt mer med horisontella åtgärder för att uppnå målet om en hållbar

samhällsutveckling i enlighet med bl.a. Agenda 21. Kostnaderna för

miljöskyddsarbete uppgår till ca 377 mkr (1994).

Mål och uppgifter

Integreringen av miljöarbetet i alla samhällssektorer medför att den lokala

nivån får en allt viktigare roll. Kommunerna har ansvar för samhällsplanering,

drift av många verksamheter som har betydelse för miljö, tillsyn över

lagstiftning om miljöskydd, hälsa, säkerhet och naturvård. Därtill kommer andra

mer frivilliga åtaganden, som initierats av regeringen, t.ex. Agenda 21-arbetet

och miljöövervakningen.

 Tillsynsansvar. Kommunerna har ansvar för att kontrollera efterlevnaden av ett

flertal författningar som reglerar skyddet av människors hälsa och miljön t.ex.

miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Kommunerna har ett reglerat

tillsynsansvar för vissa mindre anläggningar men har även i vissa fall fått

överta tillsynsansvaret från länsstyrelsen när det gäller anläggningar som är

större. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna medverkar också som remissinstanser vid

länsstyrelsens eller koncessionsnämndens tillståndsprövningar. Andra lagar en-

ligt vilka kommunerna utövar tillsyn är bl.a. plan- och bygglagen, PBL

(1987:10), renhållningslagen och hälsoskyddslagen. Kommunen utövar också tillsyn

enligt förordningen om svavelhaltigt bränsle, förordning om ämnen som bryter ner

ozonskiktet samt förordningen (1995:555) om HFC.

 Planeringsansvar. Kommunerna har ansvar för den fysiska planeringen enligt

PBL. Andra lagar av intresse är lagen om kommunal energiplanering och

renhållningslagen. Av PBL framgår att det är en kommunal angelägenhet att

planlägga användningen av mark och vatten. Varje kommun skall ha en aktuell

översiktsplan som omfattar hela kommunen. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning

infördes år 1992 i lagen om hushållning med naturresurser (1987:12). I PBL

infördes kravet på miljökonsekvensbeskrivning år 1994 för att sedan ytterligare

utvidgas år 1996. Varje kommun skall också ha en energiplan med tillhörande

miljökonsekvensbeskrivning.

 Enligt renhållningslagen (1979:596) har kommunerna ett övergripande ansvar för

insamling, transport och slutligt omhändertagande av hushållsavfall och jäm-

förligt avfall med undantag för de fraktioner där producentansvar gäller.

Kommunerna har dessutom ansvar för insamlingen av hushållens miljöfarliga avfall

vilket ofta sker via miljöstationer. Varje kommun skall upprätta en avfallsplan

som skall innehålla uppgifter om alla typer av avfall som förekommer i kommunen.

Vidare skall det finns uppgifter om kommunernas åtgärder för att minska

avfallets mängd och farlighet.

 Driftansvar. Kommunerna har också driftansvar för verksamheter vars

huvuduppgift är att skapa en god miljö men som samtidigt kan medföra

miljöstörningar, t.ex. renhållning, behandling av avloppsvatten och driften av

parker och grönområden.

Prestationer och måluppfyllelse

Planering. Kommunerna har under senare år successivt ökat ambitionsnivån i den

fysiska planeringen enligt PBL. Med något undantag har alla kommuner i början av

1990-talet antagit en kommunomfattande översiktsplan enligt PBL. De nuvarande

planerna är förhållandevis enkla och övergripande. Planeringen bedrivs

emellertid rullande med allt högre ambitionsnivå. Planeringen utgår nu i högre

grad från en ökad miljöhänsyn. Många kommuner prövar nya arbetssätt i den

fysiska planeringen för att ge bättre möjligheter till insyn och påverkan för

kommuninvånare och till en bättre politisk förankring av översiktsplanerna. En

hel del kommuner har påbörjat arbete där man försöker utveckla sambanden mellan

den fysiska planeringen och miljöfrågorna.

 Avfall. Ungefär 20 % av kommunerna har med stöd av renhållningsförordningen

utökat sitt avfallsansvar till att även gälla andra avfallskategorier såsom

bygg- och rivningsavfall och vissa typer av industriavfall. I flertalet fall

anlitar kommunen fristående transportör för insamling och transport av avfall.

Den sortering av hushållsavfall som varit mest utbyggd i kommunerna är

sorteringen av papper, glas och miljöfarliga batterier. Allt eftersom pro-

ducentansvaret nu byggs ut för det återvinningsbara avfallet blir kommunernas

roll att utveckla sorteringen av det resterande avfallet, dvs. det komposterbara

och brännbara avfallet samt det avfall som bör deponeras. Utvecklingen av

alternativ till deponering av avfallet går långsamt. I flera kommuner finns dock

långt framskridna planer på att utveckla den biologiska behandlingen av avfall

genom rötnings- och komposteringsteknik.

 Tillsyn. En allt större del av tillsynsansvaret har övergått från läns-

styrelserna till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. År 1992 hade 114 kommuner helt

eller delvis tagit över tillsynen av A- och B-objekt från länsstyrelserna.

 Agenda 21. Efter undertecknandet av Agenda 21 i Rio de Janeiro år 1992, upp-

manade regeringen landets kommuner att till slutet av år 1996 ta fram

långsiktiga handlingsplaner, lokala Agenda 21, med syftet att i dialog med

kommuninvånarna skapa en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar

utveckling. Ideella insatser på miljöområdet bör främjas och stimuleras.

Regeringen har via Naturvårdsverket fördelat 10,5 mkr i bidrag till lokalt

Agenda 21-arbete (budgetåret 1995/96).

 Under år 1995 utförde Svenska Kommunförbundet en enkätundersökning om

kommunernas Agenda 21-arbete. Resultaten från undersökningen visar att alla

landets kommuner har påbörjat arbete med lokala Agenda 21. I nästan alla

kommuner finns ett fullmäktige- eller kommunstyrelsebeslut om Agenda-arbetet,

som markerar frågans vikt och politiska prioritering. I enkäten har 212 kommuner

svarat att de avsatt särskilda medel för Agenda 21-arbete (medelvärde ca 360 000

kr). Agenda 21-samordnare har anställts i 154 kommuner. Ca 90 % av kommunerna

har på något sätt informerat allmänheten om Agenda 21. Ett 60-tal kommuner har

svarat att de tillämpar någon form av gröna räkenskaper och 216 uppger att de

tillämpar någon form av ekonomiska styrmedel för miljön. Mer än hälften av

kommunerna tillämpar t.ex. en differentierad avfallstaxa. Nästan lika många har

satt upp miljökriterier vid kommunal upphandling.

 Miljöövervakningen i Sveriges kommuner är omfattande men med stora skillnader

mellan enskilda kommuner. Det är viktigt att konstatera att kommunernas

inriktning och omfattning på miljöövervakningen inte styrs av staten. Däremot

kan den påverkas av lagar och förordningar. Kommunerna finansierar och utför ett

antal mätningar som sedan rapporteras vidare, bl.a. till internationella fora.

Utöver den egna kommunala miljöövervakningen är det i regel kommunerna som

tillsammans med större industrier utövar den regionala miljöövervakningen.

Vanligtvis sker detta genom regionala vatten- och luftvårdsförbund.

Kostnader och resursinsatser

Kommunernas kostnader för miljö- och hälsoskydd redovisas i nedanstående tabell.

Siffrorna avser endast resurser som rör verksamheter med direkt anknytning till

miljö- och hälsoskydd. Betydande miljösatsningar görs även inom andra

verksamhetsområden, t.ex statsbyggnad, gatu- och park, renhållning, energi m.m.

Tabell 3.23 Kostnader (miljoner kronor)

-------------------------------------------------------

 Område Bruttokostnad Avgifter

-------------------------------------------------------

 Miljöskydd 377 60

-------------------------------------------------------

 Hälsoskydd 756 140

-------------------------------------------------------

Källa: Kommunernas finanser 1994.

 Enligt en specialundersökning, gjord av SCB år 1991, uppgick de kommunala för-

valtningarnas kostnader för miljövård till sammanlagt 820 mkr. Intäkterna

uppgick till 120 mkr.

Kvalitet

Det saknas för närvarande en överblick över vilken ambition och kvalitet som

kommunerna har i sitt miljöarbete. Alltmer resurser satsas på förebyggande

insatser inom olika områden där kommunerna har drifts- eller planeringsansvar.

Ökat politiskt intresse, bättre folkhälsotal och en successivt bättre miljö kan

vara tecken på att arbetet givit resultat.

Utredningar

Statistiska centralbyrån och Naturvårdsverket arbetar med en ny uppföljning av

miljöskyddslagens tillämpning. Rapporten beräknas vara klar i juni 1996.

Naturvårdsverket har i uppdrag att till den 1 april 1997 göra en ny sam-

manställning över miljöarbetet i landet (MIL) men inriktning på det kommunala

arbetet i förhållande till de nationella miljömålen.

 Länsstyrelserna utarbetar för närvarande strategier för regional miljö

(STRAM). Dessa strategier innehåller såväl en beskrivning av miljötillståndet i

länet som en anpassning av de nationella miljömålen till regional nivå. Hälften

av länen har för närvarande antagit sådana strategier som ofta utarbetas i

samverkan med kommunerna så att strategierna lättare skall kunna föras vidare

till kommunala planer och program.

3.7 Insatser för arbete och tillväxt

Kommunerna och landstingen har starka incitament för att göra insatser som

främjar arbete och tillväxt. Förändringar i näringslivsstrukturen kan leda till

befolkningsförändringar som i sin tur har effekter på ekonomi och servicebehov.

Arbetslösheten medför ökade kostnader för kommunerna för socialbidrag och andra

sociala insatser.

 Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken har vidgats. Ett exempel på detta

är den förändring som skedde den 1 oktober 1995 då kommunerna fick möjlighet att

ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar fram till första halvåret då de

fyller 20 år. Även när det gäller andra arbetslösa kan kommunerna påverka

arbetsmarknadsåtgärderna genom deltagande i arbetsförmedlingsnämnderna. Till

detta kommer de projekt som lokalt ofta bedrivs mellan kommun och arbets-

förmedlingar. Samarbete mellan stat och kommun kan medverka till att skapa

förutsättningar för en effektiv arbetsmarknadspolitik.

 Kommuner och landsting är stora arbetsgivare och svarar även för en stor del

av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Även om arbetsmarknadspolitik och

näringspolitik rent formellt är statliga åtaganden, har kommunerna ca 3 000

personer som sysslar med dessa frågor.

 Samtliga landsting arbetar med regionalpolitiska frågor och i 18 landsting

finns särskilda politiska organ för detta. De frågor som behandlas är vanligen

frågor rörande näringslivets utveckling, turism, landsbygdsutveckling,

länstrafik, FoU och högre utbildning, deltagande i regionala utvecklingsprojekt

och EU-projekt samt formulering av strategidokument m.m. De administrativa och

ekonomiska resurserna är dock högst varierande mellan landstingen.

Kommunernas gör stora arbetsmarknadspolitiska insatser

Kommunerna svarade enligt Svenska Kommunförbundet under hösten 1995 för olika

arbetsmarknadspolitiska åtgärder avseende 65 000 arbetslösa inkl.

lönebidragsanställda m.fl.

 Svenska Kommunförbundet har låtit göra en enkätundersökning för att belysa hur

samarbetet inom det arbetsmarknadspolitiska området fungerar. Resultaten har

redovisats i rapporten Kommuner & arbetsförmedlingar i samverkan - går det?

Några resultat från undersökningen redovisas nedan. (Undersökningen gjordes

innan införandet av datortek och kommunalt ansvar för arbetslösa ungdomar under

20 år.)

 Kommunerna och arbetsförmedlingarna har ett omfattande samarbete och detta

fungerar väl i nästan alla kommuner. Nio av tio kommuner bedriver projekt i

samarbete med arbetsförmedlingen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och

socialbidragstagare är de vanligaste målgrupperna för dessa projekt. Under ett

år beräknas 50 000 personer engageras i denna typ av projekt. Det totala antalet

sysselsatta genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder i kommunerna är något fler.

Var tredje kommun har ett organiserat samarbete med näringslivet kring

arbetsmarknadsfrågor.

 Enligt Svenska Kommunförbundets undersökning önskar en majoritet av kommunerna

få ett större inflytande över lokala åtgärder. Nästan hälften av kommunerna

anser att regelverket runt olika insatser inte är tillräckligt flexibelt. Sam-

tidigt framhålls emellertid att det är viktigt med en klar ansvarsfördelning

mellan stat och kommun. Regeringen har i prop 1995/96:148 föreslagit att en

arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet skall starta i ett antal kommuner. I

några av kommunerna bör den arbetsmarknadspolitiska åtgärden ALU få användas på

ett mer obundet sätt.

 Från och med oktober 1995 har kommunerna möjlighet att skriva avtal med

länsarbetsnämnden om att svara för arbetsmarknadsåtgärder för ungdomar t.o.m.

juni det år den unge fyller 20 år. Samtliga kommuner har skrivit sådana avtal.

Den genomsnittliga ersättningen till kommunerna enligt avtalen är 2 711 kr/mån

varav 681 kr går till kommunen för administrationen och 2 030 kr går till

ungdomen. Avtalen innebär att arbetslösa ungdomar senast 100 dagar efter det att

de skrivits in som arbetslösa skall erbjudas åtgärd hos kommunen, exempelvis i

form av utbildning eller praktikplats. I slutet av januari 1996 hade kommunerna

ansvaret för 11 461 ungdomar men antalet beräknas stiga till i genomsnitt ca 17

500 ungdomar per månad under våren 1996. Det finns ännu inte närmare uppgifter

om hur verksamheten bedrivs.

 Genom förslag i proposition (1994/95:218) skall staten stimulera utvecklingen

av datortek som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för ungdomar i åldern 20-24 år.

Staten har avsatt 120 mkr för inköp av datorer m.m. I genomsnitt förväntades 20

000 ungdomar delta i verksamheten vid en given tidpunkt. Utgångspunkten är att

arbetslösa ungdomar under tre månader skall få lära sig att arbeta med

datorprogram på halvtid och under övrig tid delta i arbetsmarknadspolitiska

projekt. De som har rätt till arbetslöshetsersättning får motsvarande ersättning

när de deltar. För övriga uppgår ersättningen till 640 kr i månaden. Den grupp

som skulle kunna vara aktuell för åtgärden, dvs. arbetslösa ungdomar i åldern

20-24 år, uppgår till mellan 60-100 000 beroende på årstid m.m. I slutet av år

1995 hade samtliga kommuner i 16 län påbörjat verksamheten. Då befann sig drygt

10 000 ungdomar i datorteksaktiviteter. Det är lägre än målsättningen och beror

på att verksamheten tagit längre tid att bygga upp än planerat. Fram till

sommaren 1996 beräknas verksamheten vara fullt utbyggd. Staten svarar för inköp

av datorer m.m. medan kommunerna svarar för lokalerna. De programansvariga är

vanligen projektanställda av kommunen och finansieras helt eller delvis av

kommunen.

Kommunala näringspolitiska åtgärder kompletterar statens

Kommunerna har ett ökat intresse för näringslivsutveckling och sysselsättning.

Näringslivsfrågorna har getts högre prioritet och ökade resurser.

Näringspolitiken är ett statligt ansvar men kommunernas kan med generella

näringslivsfrämjande insatser komplettera de statliga insatserna på olika sätt.

 Kommunernas näringspolitik har ibland setts som en form av konkurrens mellan

kommuner om befintliga företag. I vissa fall har också kritiker anfört att

kommunala intressen främst handlar om att bevara industri och struktur snarare

än att verka för utveckling och förnyelse. Även om det kan finnas ett mått av

konkurrens och bevarande i dagens kommunala insatser tycks utvecklingen enligt

Svenska Kommunförbundet gå mot en spontan regionalisering av den tidigare

strikta lokala näringspolitiken.

 Kommunal näringspolitik kan sägas ha två övergripande mål - att stärka de

lokala företagens konkurrenskraft och utvecklingsförmåga och att skapa ett

näringsvänligt klimat som gör att företag etablerar sig i kommunen. I den

strukturkris som varit har många företag slagits ut och kommunens insatser kan

på marginalen ha påverkat frågan om överlevnad eller konkurs.

 Kommunernas näringspolitiska åtgärder har under 1990-talet i hög utsträckning

varit inriktad på strukturella frågor - kommunikationer, datanät,

kunskapsutbyte, högskolor, nätverk, utvecklingsfonder. Kommuner har ibland tagit

på sig en aktiv och ledande roll i utvecklingsarbete av olika slag men det

vanliga är att kommunerna deltar i utvecklingsarbetet utan att själv driva det.

 Svenska Kommunförbundet gjorde i maj 1994 en enkätundersökning om kommunernas

arbete inom det näringspolitiska området. Resultatet redovisades i rapporten

Kommunal näringspolitik under strukturomvandlingen. Några resultat redovisas

nedan.

 Kommunerna ser mer positivt på näringspolitiska åtgärder än tidigare. I 44 %

av kommunerna finns det ett politiskt antaget handlingsprogram för

näringspolitiken och i 27 % av kommunerna finns handlingsprogram fastlagda på

tjänstemannanivå. I närmare hälften av kommunerna anges verksamheten vara i ett

uppbyggnadsskede. I genomsnitt arbetar sju personer i kommunen med

näringslivsfrågor och de utför sammanlagt tre årsarbeten. De mest resurskrävande

uppgifterna har angetts vara t.ex. anskaffning av mark för lokaler och industri,

generella marknadsföringsåtgärder, arbetsmarknadsåtgärder, kompetenshöjande åt-

gärder, internationella kontakter och utredningar. De hinder för verksamheten

som kommunerna upplever är i första hand ekonomiska.

Informationsteknik som medel för strukturella förändringar

Ett stort antal kommuner ser i dag informationsteknologi (IT) som en viktig

förutsättning för utveckling av det lokala näringslivet. Kommunen kan stödja

denna utveckling på flera sätt - genom infrastrukturella åtgärder, kompetens-

utveckling och samverkan.

 För att få en bild av hur man på kommunal nivå ser på utbyggnaden av IT och

vilken roll den spelar i denna verksamhet genomförde Svenska Kommunförbundet

under september 1995 en enkätundersökning bland kommunerna. Resultaten från

undersökningen visar att 70 % av kommunerna har en IT-strategi. Av kommunerna

har 33 % en politiskt antagen IT-strategi medan 37 % av kommuner har en strategi

på tjänstemannanivå. Motivet för att formulera en IT-strategi är ytterst att

utveckla näringsstrukturen och skapa arbetstillfällen.

 Det finns flera exempel på att kommuner med en väl utformad och konsekvent

IT/näringspolitisk strategi har nått goda resultat. Ronneby, som år 1985

startade ett etableringscenter, har hjälpt ca 350 företag att komma igång, många

av dem i IT-branschen. I andra fall har gjorda satsningar varit mindre lyckade

och verksamheten avbrutits.

 Merparten av kommunerna anser att de är beroende av staten för att genomföra

sin strategi, t.ex. i form av utbyggnad av nät eller strategiska/strukturella

insatser. Ett samarbete mellan staten och kommunsektorn finns i dag avseende

elektronisk handel och andra projekt som bedrivs inom ramen för Toppledarforums

verksamhet.

 Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen) förvaltar

pengar ur löntagarfonderna som avsatts för att bredda IT-användningen i Sverige.

Stiftelsen har preliminärt avsatt ca 200 mkr per år för att utveckla IT i

skolan. Hitintills har beslut tagits som innebär att 29 kommuner får del av

dessa pengar. Projekten som valts ut handlar om undervisningsmaterial på IT-nät,

ombyggnad av skollokaler, samarbete skola - näringsliv, lärarutbildning,

läromedel, m.m. Ytterligare medel kommer att fördelas till sökande skolor vid

senare tillfällen.

 12

4 Ledning, uppgifter och organisation

4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv

Antalet kommuner är i dag 288. De senaste kommunerna tillkom den 1 januari 1995

- Lekeberg och Bollebygd. Den största kommunen är Stockholm med ca 700 000

invånare. Den minsta kommunen är Bjurholm med ca 3 000 invånare. Mer än hälften

av kommunerna har mindre än 20 000 invånare. I de tio största kommunerna bor

drygt en fjärdedel av landets befolkning.

 Antalet landsting är 23 och de sammanfaller med ett undantag med

länsgränserna. I Gotlands län svarar kommunen för landstingsuppgifterna. Även

Malmö kommun och Göteborgs kommun handhar landstingsuppgifterna. Stockholms läns

landsting har drygt 1,6 miljoner invånare och det minsta landstinget är

Jämtlands med ca 136 000 invånare.

 År 1994 fanns det 32 kommunalförbund inom områden som t.ex. vattenförsörjning,

brandförsvar, kollektivtrafik och skolväsende. Inom icke specialreglerad

verksamhet kan privaträttsliga former (t.ex. bolag) väljas och det finns ca 250

sådana samarbetsorganisationer. Samverkan bedrivs också i annan form, t.ex. via

avtal, och det finns ca 300-400 sådana samarbetsprojekt.

 Vid en nordisk jämförelse har Sverige förhållandevis stora kommuner.

Skillnaden i storlek är inte lika tydlig vad gäller landstingen och deras

motsvarigheter i andra nordiska länder. I Finland saknas en direkt motsvarighet

till landstingen - där organiseras sjukvården genom samkommuner vilka är en

sammanslutning av kommuner för vissa ändamål.

Tabell 4.1 Den kommunala strukturen i några nordiska länder år 1994

--------------------------------------------------------

 Danmark Finland Norge Sverige

--------------------------------------------------------

 Antal kommuner a) 275 455 435 286

--------------------------------------------------------

 Invånare/kommun c) 19 000 11 000 10 000 30 000

--------------------------------------------------------

 Antal landsting 14 24 19 23

 motsv. b)

--------------------------------------------------------

 Invånare/landsting 364 000 208 000 221 000 358 000

 c)

--------------------------------------------------------

Källa: Finansdepartementet.

Anm.: a) För Danmark har kommuner på Färöarna och Grönland ej räknats med.

Kommuner på Åland har ej medräknats i Finlands summa.

b) Finland saknar mellankommunal nivå men i stället finns ett omfattande sam-

arbete i form av ca 370 samkommuner. För sjukhussektorn fanns det 24 samkommuner

och för hälsosektorn i övrigt ca 100 samkommuner. Norge har 19 fylkeskommuner -

Oslo utgör både kommun och fylkeskommun. I Danmark finns 14 amtskommuner.

Köpenhamn och Fredriksberg utgör både kommun och amtskommun.

c) Invånare i landet dividerat med antal landsting (motsv.)

 Även jämfört med andra länder i Europa har Sverige förhållandevis stora

kommuner. I flera av länderna utgörs vissa kommuner av storstäder men det

förekommer också kommuner med en handfull invånare.

Tabell 4.2 Kommunstorlek i några europeiska länder

------------------------------------------------------

 Land Beteckning Antal Inv. i

 genomsnitt

------------------------------------------------------

 Tyskland gemeinde 16 000 5 000

------------------------------------------------------

 Frankrike commune 36 000 1 600

------------------------------------------------------

 Italien comune 8 066 8 066

------------------------------------------------------

 Storbritannien a) district 480 120 000

------------------------------------------------------

 Portugal minicípo 305 32 000

------------------------------------------------------

 Nederländerna gemeente 647 23 200

------------------------------------------------------

Källa: (SOU 1994:2, bilagedel).

Anm.: a) I Storbritannien finns det flera olika kommunsystem.

 Det saknas direkta motsvarigheter till landsting i de flesta andra europeiska

länder. I Tyskland är nästa kommunala nivå kreise av vilka det finns nära 300.

Dessa har uppgiften att övervaka kommunerna och har vissa andra specificerade

uppgifter. I Frankrike är regionerna (22 st.) i huvudsak en statlig

förvaltningsnivå men beslutsfattarna utses sedan år 1986 i allmänna val. I

Storbritannien har man i vissa delar bara en kommunal nivå men i England och

Wales finns 47 counties och i Skottland 11 regions. I Östeuropa och i mindre

stater är det vanligt med bara en kommunal nivå.

 Kommunernas har en likartad uppbyggnad i Europa, undantaget staterna i f.d.

Sovjetunionen. Kommunerna styrs av ett fullmäktige med politiker som utsetts i

allmänna val. Fullmäktige fattar beslut om principiella riktlinjer för

kommunernas verksamhet. I några av de minsta kommunerna i stater som Island,

Schweiz, Spanien och Portugal tillämpas mer direktdemokratiska former. När det

gäller verkställande organ finns två huvudmodeller - kommunstyrelser/nämnder

samt borgmästare/förvaltning. I katolska och Östeuropeiska länder är borgmästar-

modellen vanligast.

 Kommunerna i Sverige skiljer sig också från kommuner utanför Norden på så sätt

att de har ett omfattande och självständigt ansvar för prioritering,

finansiering och produktion av välfärdstjänster. I många länder deltar

kommunerna i förverkligandet av den nationella välfärdspolitiken men ansvaret

delas ofta med andra kommunala nivåer och med staten. I de flesta staterna

utgörs den kommunala kompetensen av två komponenter, obligatoriska uppgifter som

sköts med stöd av speciallagstiftning och en allmän kompetens vilken kan ses som

ett uttryck för kommunernas frihet att, inom vissa gränser, bedriva självvalda

uppgifter (kommunerna i Storbritannien har dock ingen allmän kompetens).

 Den regionala nivåns uppgifter varierar starkt. I många länder, t.ex. de

nordiska, ligger tyngdpunkten på uppgifter som kräver större befolknings-

underlag, som hälso- och sjukvård. I andra stater har den högre nivån ansvaret

för att övervaka de lägre nivåernas verksamhet. En tredje modell är att den

högre nivån har en koordinerande uppgift. I några fall har den högre nivån också

vissa komplementära uppgifter.

 I alla länder finns en statlig kontroll av kommunernas verksamhet. Den är dock

olika stark och formerna för kontrollen varierar. Den svenska självstyrelsen

framstår som relativt stark i den mening att övervakande organ har få makt-

befogenheter och att beslutens laglighet granskas först när någon kommunmedlem

klagat. I många stater i den nordliga delen av Europa finns särskilda organ på

nationell eller regional nivå som övervakar verksamheten. I de länder där man

har borgmästare är det vanligt att borgmästaren har ett ansvar inför staten och

för att besluten är lagliga.

4.2 Vissa beslutade förändringar avseende specialregleradeuppgifter för kommuner

och landsting

Från och med 1995 gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter:

1. Den successiva överföringen av ansvaret för stöd och service till vissa

 funktionshindrade avslutades vid utgången av år 1995.

2. Ett producentansvar införs successivt för vissa avfallstyper. Kommunerna kan

 i vissa fall fortsätta med tidigare insamlingssystem men då som

 entreprenörer åt industrin.

3. Den successiva överföringen av ansvaret för särskolan från landstingen till

 kommunerna avslutades vid utgången av år 1995.

4. Några kommuner har inom ramen för tidigare beslutad försöksverksamhet

 övertagit huvudmannaskapet för primärvården.

5. Lagreglerad skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn från ett år

 t.o.m. 12 års ålder har införts. Vissa krav på pedagogisk kvalitet m.m.

 skall uppfyllas.

6. Kommunerna har fått ansvar för att familjerådgivning erbjuds dem som begär

 det.

7. Kommunerna har fått ansvar för vård och stöd till psykiskt störda som är

 medicinskt färdigbehandlade. Vissa medel förs från landsting till kommun via

 avtal.

9. Kommunerna fick ansvar för tillsynen av restauranger. Kommunerna får ta ut

 avgift för att finansiera tillsynen.

10. Ansvaret för det kommunala bostadstillägget överfördes den 1 januari 1995

 från kommunerna till staten. Kommunerna får under fyra år ge ett komplette-

 rande kommunalt bostadstillägg.

11. Kommunerna har fått ansvaret för räddningstjänst och befolkningsskydd även

 under höjd beredskap.

12. Kommunernas bortforslingsmonopol avseende miljöfarligt avfall upphörde den 1

 januari 1995.

13. Skyldigheten att betala bidrag till enskilda förskolor, enskilda fritidshem,

 enskild integrerad skolbarnomsorg och barnomsorg i annan kommun har tagits

 bort.

14. Kommunerna fick möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar

 upp till 20 år, genom avtal med länsarbetsnämnden. I samverkan med staten

 inrättas också datortek.

 13

Från och med 1996 gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter:

1.Utbetalningarna för kommunernas flyktingmottagande delas upp i flera delar och

 därmed omfördelas en del av schablonersättningen från utflyttningskommuner

 till kommuner med stor sekundärinflyttning.

2.Från läsåret 1996/97 krävs föräldrarnas medgivande för att placera barn i den

 obligatoriska särskolan (försöksverksamhet).

3.Från år 1996 övertar kommunen tillståndsgivningen för servering av alkohol på

 restauranger.

4.En ny lag medför att nuvarande kommunala lantmäterimyndigheter skall upphöra

 vid utgången av år 1997 om inte regeringen gett fortsatt tillstånd enligt den

 nya lagen.

5.Länsrätten blir från den 1 maj första instans för de flesta mål som överklagas

 till förvaltningsdomstol. Samtidigt införs en obligatorisk tvåpartsprocess i

 förvaltningsprocessen där det allmänna företräds av den myndighet som först

 beslutade i saken.

6.Den nya stiftelselagen trädde i kraft den 1 januari 1996, vilket bl.a kan

 påverka förvaltning och finansiering av kommunala stiftelsers verksamhet.

7.Den nya ellagen trädde i kraft, vilket påverkar de kommunala energibolagens

 organisation och verksamhet.

8.Skolverket bestämmer tillsammans med Riksidrottsförbundet vilka kommuner som

 får ha riksidrottsgymnasier.

Landstingens uppgifter

Från och med 1995 gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter:

1.Staten får anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas för landsting,

 kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt gällande bestämmelser.

2.Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjukgymnaster

 upphörde.

3.Ansvaret för särskola och särvux skall vara överfört till kommunerna senast i

 slutet av år 1995.

4.Vårdgarantin har förlängts att gälla hela år 1995.

5.Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall överföras

 från landstingen till kommunerna senast år 1995.

Från och med 1996 gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter:

1.Lagen om husläkare upphör att gälla. I stället anges primärvårdens ansvar och

 uppgifter i hälso- och sjukvårdslagen. Primärvården skall organiseras så att

 alla kan välja en fast läkarkontakt.

2.Vårdgarantin har förlängts och utvidgats under år 1996. Vissa krav på

 tillgänglighet har införts.

4.3 Mindre förändringar i organisation efter valet 1994

Nära två tredjedelar av kommunerna och alla landsting har beslutat om

organisationsförändringar eller nya verksamhetsformer de senaste åren.

Sammanfattande för kommunernas och landstingens organisation är att den numera

präglas av en ökad mångfald.

 I förra årets skrivelse redovisade regeringen översiktligt de större

förändringar som skett de senaste åren. Enligt Svenska Kommunförbundet

(Kommunalt förtroendevalda 1995) hade ca 240 kommuner en traditionell

nämndorganisation i början av år 1995. Drygt 30 kommuner hade en

beställar/utförarorganisation och 14 kommuner hade en organisation med

kommundelsnämnder. Antalet nämnder har minskat med omkring 170 till drygt 3 300,

jämfört med 1992. Antalet ordinarie politiska uppdrag har minskat med drygt

1 500.

 Även landstingens organisation har genomgått förändringar, i första hand under

föregående mandatperiod. Man kan se en större mångfald i sättet att fördela

resurser och organisera vården. En tendens under de senaste åren har varit att

skilja beställar- och producentrollerna från varandra. Cirka hälften av

landstingen kan uppskattas ha inrättat någon form av beställarenheter. Det finns

också en tydlig utveckling mot mer självständiga vårdgivarenheter med eget

resultatansvar. Resursfördelningen grundas ofta på kontrakt och

prestationsersättning. Större valfrihet för patienten har skapats inom såväl

sjukhusvård som primärvård. Valfriheten och prestationsersättningen betyder

också att en viss konkurrens mellan vårdgivare har uppstått.

 De nya organisations- och verksamhetsformer som tillämpas i vissa kommuner och

landsting är föremål för en aktiv debatt och det redovisas såväl positiva

erfarenheter som mer kritiska debattinlägg. En parlamentarisk utredning,

Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:2), har tillkallats och utredningen skall

bl.a. utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya

verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet,

fördelningaspekter och samhällsekonomiska konsekvenser. Utredningen skall

avlämna sitt slutbetänkande i slutet av år 1996.

 I en rapport Om nya styrformer i hälso- och sjukvården (SoS 1995:7) redovisar

Socialstyrelsen vissa slutsatser avseende landstingens styrsystem. Enligt

Socialstyrelsen är det i huvudsak besparingskraven och inte ändrade styrmodeller

som ligger bakom senare års stora strukturförändringar. De nya styrmodellerna

har, enligt rapporten, inneburit både fördelar och nackdelar. Decentralisering

av det ekonomiska ansvaret har varit den viktigaste faktorn för att uppnå

besparingar och öka prestationerna. Systematiska utvärderingar hör till

undantagen.

Kommundelsnämnder, områdesstyrelser och medborgarkontor

En kommundelsnämnd är en politiskt vald nämnd för ett visst geografiskt område.

Nämnden kan ha ansvar för verksamhet inom olika sektorer såsom skola, fritid,

socialtjänst m.m. Ett 20-tal kommuner har en mer eller mindre decentraliserad

organisation med kommundelsnämnder eller områdesstyrelser. Av dessa har drygt

hälften en mer heltäckande kommundelsorganisation och bland dem finns Göteborg.

I Malmö och Lunds kommuner inrättades kommundelsnämnder vid årsskiftet 1995/96.

Stockholms kommun har beslutat att inrätta en heltäckande organisation med

stadsdelsnämnder från år 1997. Vart tredje landsting har valt att decentralisera

medelsfördelningen till lokala politiska organ, vilket delvis är en konsekvens

av utbyggnaden av primärvården.

 Cirka 100 kommuner har skaffat sig särskilda informationscentraler där

allmänheten kan få en överblick över kommunens verksamhet och en aktiv hjälp att

söka och tolka aktuell information. Ett tio-tal kommuner har tagit ytterligare

ett steg och infört medborgarkontor där statliga myndigheter, landsting och

kommuner samverkar i varierande omfattning. Syftet med medborgarkontor är att på

ett och samma ställe kunna erbjuda medborgarna samhällsinformation och service

på ett lättillgängligt sätt. Enligt lagen om försöksverksamhet med

medborgarkontor (1994:686) kan en kommun få träffa avtal med statlig myndighet,

en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana

förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning.

Entreprenader och konkurrens

De flesta kommuner har lagt ut delar av den tekniska förvaltningen på

entreprenad. Några har hela driftverksamheten på entreprenad, medan andra har

nästan all verksamhet i egen regi. Färre kommuner har lagt ut verksamhet på

entreprenad inom vård och omsorg och då ofta i mindre omfattning.

 I en rapport till expertgruppen för offentlig ekonomi (ESO),Vad blev det av de

enskilda alternativen (Ds 1995:25), konstateras att 5,5 % av alla anställda inom

skolan, vården och omsorgen arbetade i privat regi i juni 1994. Inom

barnomsorgen har andelen privatanställda ökat snabbt. I den norra delen av

landet är de privatanställdas andel färre. I 61 kommuner fanns ingen privat

drift av skola eller omsorger. Vilken politisk majoritet som den politiska

ledningen har tycks spela en mindre roll för om entreprenadandelen är stor eller

liten. Däremot kan andra faktorer spela in, t.ex att en leverantör av kommunala

tjänster etablerat sig i regionen.

 I några kommuner har de senaste årens verksamhet med konkurrensutsättning av

kommunal verksamhet utvärderats. Det finns exempel på både positiva och negativa

erfarenheter och någon samlad bild av förändringarna under de senaste åren går

knappast att ge. En undersökning har gjorts av Institutet för kommunal ekonomi

vid Stockholms universitet, avseende Stockholms stads konkurrensprogram. I denna

undersökning konstateras att besparingar gjorts genom att konkurrensutsätta

verksamheten.

 I följande tabell redovisas andelen enskilt anställda år 1994 i olika

verksamheter.

Tabell 4.3 Andel enskilt anställda

--------------------------------------------------------

 Område Andel enskilt anställda

--------------------------------------------------------

 Barnomsorg 5 %

--------------------------------------------------------

 Äldre- och 4 %

 handikappomsorg

--------------------------------------------------------

 Omsorg - 5 %

 utvecklingsstörning

--------------------------------------------------------

 Missbrukarvård 20 %

--------------------------------------------------------

 Hälso- och sjukvård 7 %

--------------------------------------------------------

 Skola 3 %

--------------------------------------------------------

Källa: Ds 1995:25.

 Cirka 15 % av läkarbesöken görs hos privata läkare. Den slutna privata vården

inom hälso- och sjukvård har traditionellt varit koncentrerad till lång-

tidssjukvård och psykiatri. Antalet platser inom korttidsvården har dock

tredubblats under de senaste tio åren - det finns i dag cirka fem vårdenheter

med mer än 100 platser.

Tabell 4.4 Antal vårdplatser i enskild regi

--------------------------------------------------------

 Antal vårdplatser 1985 1992 1994

--------------------------------------------------------

 Somatisk korttidsvård 370 800 1 285

--------------------------------------------------------

 Somatisk långvård 1 856 1 519 4 078

--------------------------------------------------------

 Psykiatri 3 196 2 795 3 177

--------------------------------------------------------

Källa: Rehnberg och Garpenby, Privata aktörer i svensk sjukvård (1995).

 Några utvärderingar indikerar brister i upphandlingskompetensen hos kommuner

och landsting. Det hör troligen samman med att helt nya verksamheter upphandlats

under senare år, t.ex. äldrevård och ambulanstjänst. Svårigheter har uppstått i

att precisera krav, bedriva en objektiv upphandling och följa upp verksamheten

efter kontraktet. Socialstyrelsen har i rapporten Uppföljning, utvärdering och

avtal (SoS 1995:17) redovisat resultaten av en undersökning i de 39 kommuner som

1994 anlitade entreprenörer. Bara nio av avtalen var t.ex. skrivna så att de

garanterade länsstyrelsen insyn. Även andra brister i avtalskonstruktionen

uppmärksammades. I hälften av fallen hade kommunen inte gjort någon uppföljning

eller utvärdering av verksamheten.

 Svårigheter har också uppstått när den nya lagen om offentlig upphandling

(1992:1528) skall tillämpas. Ett antal kommuner har fällts till ansvar i läns-

och kammarrätter. En kommun har av en tingsrätt ådömts skadestånd för en

felaktig upphandling. Konkurrensverket har också riktat kritik mot kommuner i

upphandlingsärenden. Ett rimligt antagande bör dock vara att problemen minskar i

takt med vunna erfarenheter.

4.4 Medborgarperspektivet stärks

I stort sett är medborgarna ganska nöjda med den kommunala servicen, vilket

framgår av flera lokala undersökningar. Från några undersökningar redovisas

slutsatsen att medborgaren anser att hans eller hennes påverkansmöjligheter på

den kommunala servicen är begränsad. Mellan 30 och 40 % upplever sig inte ha

några påverkansmöjligheter alls. En typisk bild från en lokal undersökning

redovisas nedan.

Tabell 4.5 Medborgarnas upplevda påverkansmöjligheter 1993

------------------------------------------------------

 Mycket eller ganska stora Andel

 påverkansmöjligheter

------------------------------------------------------

 Skola 12 %

------------------------------------------------------

 Barnomsorg 10 %

------------------------------------------------------

 Bibliotek och kultur 10 %

------------------------------------------------------

 Äldreomsorg 9 %

------------------------------------------------------

 Socialvård 5 %

------------------------------------------------------

Källa: Decentraliserad Kommun, SNS, sid 62.

 Det har sedan länge funnits en viss valfrihet att välja t.ex. skola för sina

barn. Möjligheterna för medborgaren att själv välja producent ökar och omfattar

allt fler områden. Medborgaren kan relativt fritt välja skola, daghem,

hemtjänstassistent m.m. Inom landstingen har möjligheterna att välja vårdgivare

ökat och valfriheten omfattar ofta såväl sjuhusvård som primärvård. Mellan vissa

landsting finns även avtal som tillåter fritt val av vårdgivare över

landstingsgränserna. Effekten av dessa avtal har blivit att ca 2-5 % av

patienterna har ändrat sitt val av vårdgivare.

 Brukarinflytande kan också utövas via samråd, självförvaltningsorgan,

opolitiska nämnder, villkorad delegation m.m. I några kommuner övervägs att

inrätta opolitiska nämnder i en del av kommunen. Invånarna kan då få välja

ledamöterna via ett valförfarande där kandidaternas namn kryssas för eller

skrivs till på en särskild valsedel. Sådana nämnder kan få ansvaret för t.ex.

skola, barn- och äldreomsorg inom sin kommundel.

 I en enkätundersökning gjord av Svenska Kommunförbundet år 1994, har 12

kommuner angett att de har nämnder eller styrelser med experter som ledamöter

(expertstyrelser). Ledamöterna är således inte tillsatta på grund av

partipolitisk förankring. Motsvarande finns även inom landstingen där t.ex. en

särskild expertstyrelse i något fall fått ta över ansvaret för driften av

sjukhus.

 Cirka 70 kommuner ingår i ett byapolitikprojekt som samordnas av Folkrörelse-

rådet i samverkan med flera departement och organisationer. Projektet syftar

till att skapa ett bättre samspel mellan medborgarna och kommunen samt att

stärka inflytandet över utvecklingen i den egna bygden. Många utvecklingsgrupper

har ambitionen att ta fram lokala utvecklingsprogram och har etablerat en

strukturerad dialog med politiker och tjänstemän i kommunen.

 14

4.5 Kommunala företag

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt

konstant. År 1995 fanns det drygt 1 579 kommunala företag samt 276 vilande

företag. I SCB:s statistik ingår enbart majoritetsägda företag. En särskild

enkätundersökning - grundad på uppgifter från år 1994 - visar att det då fanns

ca 800 företag där kommunen är minoritetsägare. Det är mycket varierande typer

av företag, dotterbolag till kommunala fastighets och energiföretag men också

turistföretag m.m.

 Omfattningen av den kommunala företagsverksamheten framgår av tabellen nedan.

Vilande företag ingår ej.

Tabell 4.6 Antal majoritetsägda kommunala företag

-----------------------------------------------------

 1991 1992 1993 19941 19951

-----------------------------------------------------

 Kommun 1 392 1 429 1 534 1 455 1 459

-----------------------------------------------------

 Landsting 86 102 107 121 120

-----------------------------------------------------

 Totalt 1 478 1 531 1 641 1 576 1 579

-----------------------------------------------------

Anm.:1) Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För åren 1994 och 1995

avser mätningen den 31 december 1993 resp. 31 december 1994.

Källa: SCB, Kommunernas finanser.

 Av tabellen framgår att antalet kommunägda företag i princip är oförändrat

mellan åren 1994 och 1995. Vissa företag som bedrivits i stiftelseform har

ombildats med anledning av den nya stiftelselagen (1994:1220) som trädde i kraft

vid årsskiftet. I några kommuner har bolagen organiserats i koncerner.

 Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen är ca 105 mdkr år 1994,

inkl. interna poster i koncernen. Exkl. koncerninterna poster och med beaktande

av kommunens ägda andel är omsättningen 39 mdkr.

Tabell 4.7 De kommunala företagens omsättning och resultat

Miljoner kronor i löpande priser

--------------------------------------------------------

 1992 1993 1994

--------------------------------------------------------

 Omsättning 109 115 105

--------------------------------------------------------

 Kostnader -82 -83 -76

--------------------------------------------------------

 Redovisat årsresultat 4,2 5,8 3,3

--------------------------------------------------------

Källa: SCB, Kommunens finanser.

 Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är aktiebolag

med drygt 1 000 företag. Det finns även drygt 300 stiftelser. Kommunerna har

företag främst inom olika tekniska verksamheter såsom el- och

fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. Drygt hälften av kommunerna

har två till fyra bolag. De största kommunerna kan ha femtiotalet bolag. De

fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan hälften av samtliga företag.

Inom det sociala området, utbildningsområdet och vårdområdet förekommer kommu-

nala företag mycket sparsamt.

 De kommunala företagen förvaltar betydande tillgångar (knappt 400 mdkr). De

kommunala bolagen har nästan genomgående en låg soliditet (5-15 %). En tredjedel

av samtliga anställda i företagen sysslar med fastighetsförvaltning.

Tabell 4.8 Antal anställda

-------------------------------------------------------

 1992 1993 1994 1995

-------------------------------------------------------

 Kommunikationer 5 966 5 592 4 461 4 350

-------------------------------------------------------

 Park, fritid och 3 718 3 931 2 281 179

 kultur

-------------------------------------------------------

 Energi, vatten och 13 787 12 295 12 482 12 672

 avfall

-------------------------------------------------------

 Fastighetsförvaltning 17 251 19 407 16 475 17 478

-------------------------------------------------------

 Övrigt 13 [REDACTED_TELEFONNUMMER] 161 11 591

-------------------------------------------------------

 Totalt 53 799 55 828 48 860 46 270

-------------------------------------------------------

Anm.: Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För åren 1994 och 1995

avser mätningen den 31 december 1993 resp. 31 december 1994.

Källa: SCB, Kommunernas finanser.

 Riksdagen har beslutat att insynen i de kommunala bolagens verksamhet skall

förbättras. I princip skall samma insynsregler gälla för kommunala företag som

för kommunal verksamhet i förvaltningsform.

4.6 Antalet anställda minskar

Antalet anställda i kommuner och landsting har hittills under 1990-talet sjunkit

med ca 119 000 personer och är i dag ca 1 029 000 personer.

Tabell 4.9 Antal anställda i kommuner respektive landsting

-----------------------------------------------------

 1 000-tal 1990 1991 1992 1993 1994 1995

-----------------------------------------------------

 Kommun1 713 710 748 726 734 756

-----------------------------------------------------

 Landsting2 435 424 340 319 305 273

-----------------------------------------------------

 Totalt 1 148 1 134 1 088 1 045 1 039 1 029

-----------------------------------------------------

1) Exkl. tjänstlediga och beredskapsarbetare.

2) Inkl. timavlönade/tjänstlediga.

Källa: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet.

 Ökningen år 1992 för kommunerna beror på att kommunerna övertagit uppgifter

från landstingen i samband med ÄDEL-reformen.

 Under år 1994 ökade antalet anställda med ca 8 000 i kommunerna. Ökningen

berodde bl.a. på huvudmannaskapsförändringar och att kommunerna anställt drygt

4 000 personliga assistenter och anhörigvårdare. Om hänsyn tas till verksamhets-

förändringar samt till att kommunerna ökat sina tillfälligt anställda (timav-

lönade) har antalet fasta arbetstillfällen minskat med 3 000-5 000 under år

1994.

 Under år 1995 har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i

kommunerna ökat med ca 22 000. En stor del av ökningen förklaras med att

omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och särskolan förts över till kommunerna

i många län. Vidare har ca 2 000 anställda förts över från kommunen till bolag,

entreprenader m.m. Nettoökningen av antalet hel- och deltidsanställda år 1995

beräknas uppgå till ca 8 000. Personalökningar har skett inom skolan och

barnomsorgen i första hand. Antalet timanställda beräknas till drygt 90 000.

Personaltätheten varierade år 1994 mellan ca 38 och 92 årsarbetare per 1 000

invånare.

 I landstingen har antalet anställda minskat sedan år 1990. Hänsyn måste dock

tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från staten,

vårdanställda till kommunerna samt personal för omsorger och särskola). Med

hänsyn taget till detta kan minskningen år 1991 och år 1992 uppskattas till ca

30 000 anställda. Under år 1993 har antalet anställda minskat med ytterligare

21 000 personer, varav 4 000 berodde på huvudmannaskapsförändringar. År 1994 var

minskningen 14 000 varav cirka hälften berodde på huvudmannaskapsförändringar.

År 1995 var minskningen 32 000, varav preliminärt ca 21 000 anses bero på huvud-

mannaskapsförändringar. Personaltätheten varierar inte lika mycket i landstingen

som i kommunerna. Flertalet landsting har mellan 30 och 37 anställda per 1 000

invånare.

 15

5 Den kommunala demokratin

Kommunerna skall via demokratiska processer fånga upp och förverkliga med-

borgarnas önskemål och krav inom ramen för den kompetens de givits av

statsmakterna. Grundläggande är rätten att delta i kommunala val och folkomröst-

ningar, rätten att behandlas lika i jämförelse med andra kommunmedlemmar, att

kunna överklaga beslut och att få insyn i verksamheten liksom skyldigheten att

betala skatt. Det finns fog för att hävda att grundläggande demokratiska värden

tillgodoses väl i den kommunala demokratin. Forskare har emellertid pekat på

såväl positiva som negativa tendenser. Någon systematisk mätning eller värdering

finns inte. Demokratirådet har i rapporten Demokrati som dialog (1995) redovisat

en utvärdering av vissa tendenser i den demokratiska utvecklingen i Sverige. Ett

antal forskningsrapporter belyser demokratifrågor på de lokala planet men en mer

heltäckande och systematisk analys saknas.

 Den demokratiska processens utveckling i ett land är starkt kopplad till det

politiska engagemang som utövas av de många människorna i lokalsamhället. I

dagens kommuner och landsting krävs att de lokalt förtroendevalda skall kunna

åstadkomma goda resultat trots starka ekonomiska restriktioner.

Representativitet

De förtroendevaldas representativitet kan värderas på två sätt. Vilken socio-

ekonomisk representativitet (ålder, kön, utbildning, inkomst m.m.) har de

förtroendevalda och hur väl speglar de förtroendevaldas åsikter väljarnas?

 I Sverige finns ca 50 000 personer som innehar drygt 70 000 politiska uppdrag

i kommunerna, varav ca 40 000 är ordinarie. Varje person innehar alltså ca 1,4

uppdrag. Antalet fullmäktigeledamöter är 13 550. Av dessa är 5 593 (41 %),

kvinnor, en ökning med ca 5 % i förhållande till föregående mandatperiod. Unga

är kraftigt underrepresenterade i alla kommuntyper liksom utländska medborgare.

Tabell 5.1 Antal ordinarie förtroendeuppdrag

-------------------------------------------------------

 Antal ordinarie Antal

-------------------------------------------------------

 År förtroendeuppdrag kommuner

-------------------------------------------------------

 1986 46 120 284

-------------------------------------------------------

 1989 45 490 284

-------------------------------------------------------

 1992 41 550 286

-------------------------------------------------------

 1995 40 000 288

-------------------------------------------------------

Källa: Svenska Kommunförbundet, Kommunalt förtroendevalda 1995.

 Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:02) har i början av år 1995 genomfört

en enkät som omfattade tolv kommuners fullmäktigeförsamlingar. Av resultaten

från denna enkät framgår bl.a. att omsättningen av politiker har ökat under den

senaste femårsperioden jämfört med tidigare. Var tredje förtroendevald i

fullmäktigeledamot åtog sig ett kommunalt politiskt uppdrag för första gången

under den första hälften av 1990-talet. Merparten gick in som ersättare, men ca

35 % gick direkt in som ordinarie ledamot i fullmäktige. Medelåldern för

ordinarie ledamöter och ersättare är 47 år och 6 % är under 30 år. Det

förefaller inte ha skett någon föryngring under senare år. I landstingen är

mellan 60-70 % äldre än 50 år och endast 2 % är under 30 år enligt en annan

undersökning. Cirka 45 % av fullmäktigeledamöterna i kommuner och landsting har

högskoleutbildning.

Nya former för inflytande och påverkan

Sedan de sista kommunalstämmorna avskaffades i början av 1950-talet förverkligas

den lokala självstyrelsen i princip genom representativ demokrati. De kommunala

valen och de politiska partiernas arbete i de lokala samhället är centrala

demokratiska fundament.

 Hur fungerar då de kommunala valen avseende deltagande? Deltagandet i valen

har sjunkit men var vid det senaste valet 84 % (landstingsfullmäktige) och 85 %

(kommunfullmäktige). År 1976 fick utländska medborgare för första gången rösta

vid de svenska landstings- och kommunfullmäktigevalen. För att få detta krävs

att personen varit folkbokförd i Sverige de senaste tre åren och fyller 18 år

senast på valdagen. Vid valet år 1994 hade 293 000 utländska medborgare

rösträtt. Av dem röstade 40 %. Jämfört med valet år 1976 är det en minskning

från 60 till 40 %.

 Flera undersökningar tyder på att medborgarna i ökad utsträckning önskar mer

direkta former för påverkan på den kommunala verksamheten. Sedan flera år

arbetar kommuner aktivt med deltagande i annan form - med brukarinflytande,

medborgarenkäter, kommundelsnämnder, valfrihet vid tjänsteutnyttjande och en

ökad kontakt mellan politiker och medborgare. Svenska Kommunförbundets attityd-

undersökning från år 1993 visar på att medborgaren fortfarande upplever det

svårt att påverka t.ex. sjukvård, barntillsyn och skola.

 Det har skett en viss ökning i medborgarnas kontakter med de förtroendevalda.

Närmare 70 % av dagens fullmäktigeledamöter uppger att de någon gång per vecka

blir kontaktade av medborgarna i politiska frågor. Den lokala politiken upp-

märksammas också mer av massmedia än tidigare. I en undersökning, av Sigvard

Rubenowitz, uppgav en procent av medborgarna år 1989 att de haft kontakt med en

politiker under året. År 1993 visade motsvarande undersökning på att 2 % haft

kontakt med en politiker under året och 14 % hade haft kontakt med tjänstemän.

 Det har också blivit vanligare med brukarenkäter, opinionsundersökningar,

politiska träffar mellan politiker och medborgare och andra former för att ta

reda på medborgarnas åsikter. Ett allmänt, men ej vetenskapligt belagt, intryck

är att det är stora skillnader mellan kommunerna i detta avseende. Enligt en

enkät som genomfördes av tidningen Kommun-Aktuellt har sex av tio kommuner

ordnat frågestunder för allmänheten. I 19 kommuner sänds fullmäktigemöten i TV

och i 111 kommuner (av 174 tillfrågade) sänds fullmäktigemöten i radio.

 Genom en ändring i kommunallagen kan fullmäktige numera medge att nämnderna

får hålla öppna nämndsammanträden. I en enkät genomförd av Svenska Kommunför-

bundet i slutet av 1994 - några månader efter det att lagändringen trätt i kraft

- hade fullmäktige i åtta kommuner fattat ett sådant beslut.

 Den tidigare lekmannaförvaltningen i kommunerna har sedan länge ersatts av en

tjänstemannaförvaltning som styrs av valda politiker. De flesta medborgarna har

sina direkta kontakter med tjänstemän som alltså har en viktig funktion när det

gäller att utveckla medborgarnas påverkansmöjligheter på den kommunala

verksamheten. För den enskilde kan t.o.m. påverkansmöjligheterna ha ökat genom

att fler personer kan kontaktas under arbetstid och det går att få direkta be-

sked av tjänstemän med delegation att besluta i vissa frågor.

 Det har de senaste tio åren också skett en förändring av medborgarnas

delaktighet i kommunernas verksamhet genom att många lokala organisationer

(byalag eller andra lokala föreningar) arbetat fram lokala utvecklingsprogram

och tagit upp en strukturerad dialog med kommunerna. I några fall har detta lett

till överväganden om att tillskapa en opolitisk nämnd, som skulle få ett

långtgående ansvar för sin kommundel.

Kommunala folkomröstningar

Institutet kommunala folkomröstningar har använts ytterst sparsamt. Genom en

ändring i kommunallagen kan kommun- och landstingsmedlemmar genom folkinitiativ

väcka fråga i fullmäktige om hållande av folkomröstning. Lagändringen gäller

fr.o.m. den 1 juli 1994, men någon särskild uppföljning har inte gjorts. Enligt

underhandsuppgifter har dock ett 20-tal sådana folkinitiativ kommit till stånd

varav flertalet ej lett till någon folkomröstning. Flera folkomröstningar har

genomförts på fullmäktiges initiativ.

 Det är också i vissa kommuner och landsting vanligt att man regelbundet och

systematiskt efterfrågar medborgarnas synpunkter genom enkäter, attityd-

undersökningar, brukarundersökningar m.m.

 16

6 Internationellt samarbete

Sveriges inträde i EU har i ganska begränsad utsträckning påverkat den verksamh-

et som löpande bedrivs i kommuner och landsting. Det är främst de nya

upphandlingsreglerna som mer konkret har påverkat verksamheten. Däremot har EU-

inträdet öppnat vägen för många nya kontaktmöjligheter och samarbetsformer.

 Företrädare för landsting och kommuner (12 ledamöter och 12 ersättare) har

tagit plats i EU:s Regionkommitté. Kommittén har under det gångna året haft fem

plenarmöten. Viktiga frågor som behandlats är ställningstaganden inför

fördragsrevisionen vid regeringskonferensen, subsidiaritetsprincipens

tillämpning och regionala och kommunala konsekvenser av förslag som kommissionen

arbetar fram. Regionkommittén har formellt en rådgivande ställning. Genom att

Regionkommitténs svenska ledamöter är aktiva politiker från regional och lokal

nivå får kommuner och landsting direkt tillgång till information och kontakter.

 I regeringens proposition om EU-medlemskapet (prop. 1994/95:19) anfördes bl.a.

att regeringen bör bereda företrädare för riksbanken, kommuner och landsting

tillfälle att lämna synpunkter på hur svenska ståndpunkter skall utformas inför

beslut i rådet . Med tanke på den korta tid som ofta ges medlemsländerna måste

kontakterna mellan regeringen och kommunförbunden gå via respektive

fackdepartement. Under det första året har graden av överläggningar inför beslut

varierat från område till område. Ambitionen är dock att förbättra

kontaktverksamheten och att sprida mer information om de frågor som berör

kommuner och landsting. Finansdepartementet har bildat en samrådsgrupp för att

diskutera kommunala och regionala uppgifter inom EU. Gruppen är ett forum för

information och samråd i frågor som aktualiseras med anledning av det svenska

medlemskapet. I arbetsgruppen ingår representanter för Svenska Kommunförbundet,

Landstingsförbundet och ett antal departement. Gruppen har bl.a diskuterat

subsidiaritetsprincipen, Regionkommitténs ställning och uppgifter,

strukturfonderna, Östersjösamarbetet och informationen kring EU-frågorna.

 Företrädare för kommuner och landsting har också byggt upp egna direkta

kontaktvägar med EU. Hösten 1995 fanns sex svenska representationskontor i

Bryssel, nämligen Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Mid-Sweden,

South Sweden, Stockholm Meeting Point och West Sweden.

 Sverige har för närvarande sex EU-kontor, Carrefour-kontor för landsbygds-

utveckling. Det senaste kontoret har förlagts till Valdemarsvik och de övriga

fem finns i Ystad, Skara, Östersund, Karlstad och på Gotland. På EU:s 50-tal

Carrefour-kontor korsas informationsvägar och erfarenheter byts när det gäller

utvecklingen av landsbygden.

 Det finns nio Euro Info Centre (EIC) i Sverige. Dessa finns i Malmö, Göteborg,

Växjö, Jönköping, Norrköping, Västerås, Falun och Stockholm (två stycken).

Deras uppgift är att hjälpa små och medelstora företag att utnyttja de

möjligheter som den gemensamma marknaden erbjuder.

Strukturfondsarbetet i en intensiv fas

Det första året i EU har präglats av ett intensivt arbete med att förbereda de

strukturfondsprojekt som EU finansiellt bidrar till. Närmare hälften av kom-

munerna (120 st.) ingår i ett geografiskt område som direkt berörs av något

strukturfondsprojekt. Övriga kommuner kan delta i de projekt som inte är

geografiskt avgränsade. Ansökningarna till strukturfondsprojekten arbetas fram

inom ramen för partnerskap tillsammans med andra kommuner, landsting, stat och

näringsliv. Detta sätt att arbeta är inte helt nytt i Sverige men bedrivs nu i

större omfattning och med en mer konkret samverkan i delvis nya former. Nedan

redovisas kort de olika målområdena för strukturfondsarbetet och hur långt

arbetet kommit.

 Mål 2 syftar till att utveckla industriregioner på tillbakagång. De fem mål 2-

planerna godkändes av kommissionen i november 1995. Budgeten för perioden 1995-

1999 ligger på drygt 1,3 mdkr från strukturfonderna och ca 3 mdkr i offentlig

nationell finansiering. Enskilda medel tillkommer. Satsningar på små och

medelstora företag prioriteras. Vidare innehåller programmen kompetenshöjande

åtgärder och vissa infrastrukturella satsningar. Programmen beräknas ge ca 20

000 nya arbetstillfällen. Beslutsorganisationen för mål 2 består av fem

beslutsgrupper, en för varje geografiskt avgränsat område.-

 Mål 3 syftar till att underlätta för ungdomar och utsatta grupper att komma in

på arbetsmarknaden. Sveriges förslag till mål 3-plan godkändes av kommissionen i

december förra året. Sverige har för programperioden åren 1995-1999 tilldelats

knappt 3 mdkr. Till detta kommer en nationell medfinansiering med ca 3,6 mdkr.

Syftet med mål 3 ligger väl i linje med den svenska s.k. arbetslinjen , som

innebär att de arbetssökande skall engageras i aktiva åtgärder för att snabbt

komma ut på arbetsmarknaden. Ansvarig myndighet för mål 3 är Arbets-

marknadsverket.

 I mitten av februari 1996 fattade Europeiska kommissionen beslut om mål 4.

Detta mål syftar till att ge erforderlig kompetensutveckling till anställda i

små och medelstora företag som hotas av arbetslöshet på grund av strukturella

förändringar. Under programperioden 1996-1999 bidrar Europeiska socialfonden med

knappt 1,5 mdkr. Den nationella medfinansieringen skall vara lika stor. Sverige

har ett särskilt behov av stöd avseende kvinnor inom vårdsektorn, en sektor där

det sker stora strukturförändringar. För att tillgodose detta behov har 15 % av

medlen inom detta målområde avsatts för anställda i kommuner och landsting.

Centralt administreras programmet av Svenska EU-programkontoret för utbildning

och kompetensutveckling men ansvarig myndighet är Arbetsmarknadsverket. En vik-

tig förutsättning för genomförandet är de regionala parternas medverkan.

 Mål 5a syftar till att främja omstruktureringen av jordbruket och består av

fyra olika stöd. Tre av dessa är godkända av kommissionen, nämligen kompensa-

tionsbidrag till jordbrukare, startstöd till yngre jordbrukare samt programmet

för fisket. Programmet för stöd till investeringar till den som vidareförädlar

eller saluför produkter från jord- och skogsbruket kommer formellt att godkännas

inom kort.

 Mål 5b omfattar fem olika områden i Sverige och syftar till att underlätta

utvecklingen på landsbygden. Kommissionen räknar med att de fem programmen

skrivs under samtidigt i april. I de föreslagna planerna prioriteras satsningar

på att utveckla de små och medelstora företagen samt på en ökad diversifiering

av de areella näringarna. Programförslagen väntas leda till ungefär 14 000 nya

eller bibehållna arbetstillfällen. För perioden 1995-1999 skjuter EU till knappt

1,2 mdkr och den svenska offentliga sektorn ca 2,7 mdkr. Enskild finansiering

tillkommer.

 Mål 6 syftar till att utveckla näringslivet i särskilt glesbefolkade områden

och berör 43 kommuner från Mellansverige och norrut. Planen godkändes av kom-

missionen i december 1995. Den ekonomiska ramen från strukturfonderna är drygt 2

mdkr för perioden 1995-1999. Staten, kommunerna och landstingen beräknas bidra

med lika mycket. Härtill kommer enskild finansiering. Insatserna inom ramen för

programmet förväntas resultera i ca 9 000 nya eller bibehållna arbetstillfällen.

EU-gemenskapsinitiativ skapar internationellt samarbete

Av av strukturfondsmedlen är 10 % avsedda för gemenskapsinitiativ. Det är

kommissionen som beslutar om dessa projekt efter ansökan från kommuner,

landsting m.fl. från olika länder. Finansieringen sker gemensamt av parterna och

kommissionen. Denna typ av samarbete leder till kontakter och erfarenhetsutbyte

även utöver de konkreta projekt som man samverkar om. Det finns anledning att

tro att detta på sikt ger positiva effekter genom de ökade kunskaper och

erfarenheter som förs in i kommunen eller landstinget via direkta personliga

kontakter.

 Regeringen har under hösten 1995 till kommissionen lämnat in programförslag

för samtliga initiativ, med undantag för KONVER som kommer att överlämnas i

månadsskiftet mars april. Kommissionen har i början av december 1995 godkänt

program för EMPLOYMENT och ADAPT. Beslut om övriga programförslag kommer att

fattas under det första halvåret 1996.

 För Sveriges del uppgår avsättningen för gemenskapsinitiativ till totalt 127,8

mecu åren 1995-1999, vilket motsvarar ca 236 mkr per år.

 17

Tabell 6.1 Andel av medel för gemenskapsinitiativ

INTERREG - samarbete över nationsgränser 35,1 %

SME - Stärka små och medelstora företag 12,6 %

EMPLOYMENT - Arbetsmarknadsåtgärder18,4 %

ADAPT - Kompetensutveckling för redan anställda10,0 %

LEADER - Landsbygdsutveckling 12,6 %

URBAN - Utveckling av stadsområden 3,0 %

KONVER - Utveckling av orter med tidigare försvarsindustri2,9 %

PESCA - Utveckling av orter, vilka tidigare varit

beroende av fiskenäringen 3,1 %

 Svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling startade sin

verksamhet den 1 juli 1995. Kontoret kommer att ansvara för genomförandet av

utbildningsprogrammen SOKRATES och LEONARDO i Sverige. Inom

arbetsmarknadsområdet kommer kontoret att svara för genomförandet av

gemenskapsinitiativen ADAPT och EMPLOYMENT. Dessa syftar till att underlätta

anpassning till strukturomvandlingar och att underlätta för utsatta grupper på

arbetsmarknaden.-

Gränsregionala samarbeten och Östersjösamarbetet inom EU

Gränsregionalt samarbete är ett prioriterat område inom EU. Syftet är att

påskynda integrationsprocessen i Europa genom att minska de hinder som

nationsgränser kan utgöra. Detta sker bl.a. inom ramen för det s.k. INTERREG-

programmet. Sverige har tilldelats 60 mkr ur reserven för gemenskapsinitiativ

till ett nytt initiativ, INTERREG II C. Sverige finns med som ett av berörda

Östersjöländer i detta gemenskapsinitiativ som skall inriktas mot fysisk

planering och regional utveckling. För övrigt kommer Östersjö- resp.

Nordsjösamarbetet att prioriteras från svensk sida. Det gränsregionala

samarbetet i Östersjöregionen är dock ingen ny företeelse. Som exempel kan

nämnas att sydöstra Skåne - Bornholm och Kvarkenrådet, inom ramen för Nordiska

ministerrådets samarbete, bedrivit ett gränsregionalt samarbete sedan mitten av

1970-talet. I Kvarkenrådets regi har t.ex. genomförts ett 50-tal projekt.

Projekten har ofta haft en stark regional lokalpolitisk prägel och har bidragit

till att utveckla infrastrukturen i de berörda länen.

 Under perioden 1995-1999 utgår närmare 340 mkr från EU till Sverige för

INTERREG-program. Nationell medfinansiering krävs med motsvarande belopp.

Förslaget till fördelning är följande:

 18

Tabell 6.2 Interreg-programmet, fördelning

Miljoner kronor

Kvarkensamarbetet med Finland 42,5

Samarbete Jämtland och Tröndelag i Norge 46,8

Samarbete Värmland och Kopparberg

med Hedmarks fylke i Norge 38,3

Nordkalottensamarbetet med

Finland och Norge 68,0

Samarbete mellan Göteborgs- och Bohus län samt

Älvsborgs län och Östfold i Norge 46,8

Öresundssamarbete 51,0

 Inom ramen för stöd till Östeuropa och f.d. Sovjetunionen finns från och med

år 1995 inom PHARE-programmet (stöd till ekonomisk utveckling och utveckling mot

demokrati i elva länder i det forna Östeuropa) ett särskilt belopp, ca 595 mkr

under femårsperioden 1995-1999. Beloppet är avsett för gränsöverskridande

regionalt samarbete i regionen. Förändringar i TACIS-förordningen (stöd till

utveckling mot demokrati och till underlättande av den ekonomiska

omstruktureringen i samtliga forna Sovjetrepubliker inkl. Mongoliet) är delvis

avsedda att möjliggöra att Ryssland i framtiden kan knytas till detta samarbete.

Vidare har PHARE-medel och vissa av EU:s strukturfondsmedel avsatts i en

särskild fond för begränsade projekt (Baltic Small Projects Facility), i första

hand ägnad att främja samarbete mellan regionala och lokala organ i

Östersjöområdet.

 Vidare utgår stöd via en av strukturfonderna och PHARE-fonden för lokalt och

regionalt samarbete mellan EU-länderna och Öst- och Centraleuropa genom det s.k.

ECOS-OUVERTURE samarbetet. Här ingår också en särskild Östersjökomponent. Det

finns ett svenskt kontor med uppgift att ge stöd till svenska kommuner och

landsting som vill delta i projekt med finansiering från ECOS-OUVERTURE

programmet. Kontoret är knutet till Svenska Kommunförbundet. Flerårsprogrammen

för PHARE-insatser i Estland, Lettland och Litauen förutser insatser till ett

belopp av 2,9 mdkr under de närmaste fyra åren. Dessa program ger hög prioritet

till åtgärder för att underlätta ett framtida EU-medlemskap och kan ses som

uttryck för unionens ökade engagemang i området.

 I november 1995 beslutade regeringen att underteckna och ratificera ett

tilläggsprotokoll till Europarådets ramkonvention om samarbete över riksgränser

mellan lokala och regionala samhällsorgan. Tilläggsprotokollet syftar till att

underlätta och utveckla det gränsöverskridande samarbetet. Kommunala myndigheter

på båda sidor om en nationsgräns skall ha rätt att bilda gemensamma organ för

samarbetet. Vidare har en handbok med praktiska råd för lokalt och regionalt

gränssamarbete publicerats.

Regeringskonferensen

Arbetet med utformningen av ståndpunkter till regeringskonferensen år 1996 har

pågått under vintern. Sveriges prioriteringar kommer att ligga inom fyra

områden: sysselsättning, öppenhet, jämställdhet och utvidgning. De ståndpunkter

som har effekter för kommuner och landsting gäller t.ex. hur subsidiaritets-

principen skall tillämpas och vilken ställning Regionkommittén skall ha. Sverige

anser i likhet med de flesta medlemsländer att subsidiaritetsprincipen bör

stärkas men bibehållas som politiskt vägledande princip. Möjligheterna att

stärka Regionkommitténs ställning inom EU:s beslutsprocess bedöms som positiva

av den reflektionsgrupp som har förberett regeringskonferensen.

Finansdepartementets särskilda arbetsgrupp som diskuterar EU-frågor i ett

kommunalt perspektiv skall kontinuerligt hålla kommun- och landstingsförbunden

informerade om regeringskonferensens resultat.

Vänortssamarbete

Svenska kommuner är också mycket aktiva i vänortssamarbete med bl.a. Polen,

Ryssland och de baltiska staterna. Detta kan ha stort intresse inför en

eventuell kommande utvidgning av EU och de närmare kontakter detta kan medföra.

 Sedan år 1990 har Svenska Kommunförbundet haft i uppdrag av BITS, numera SIDA,

att förmedla biståndsmedel genom s.k. fördjupat vänortssamarbete. Mer än 50 mkr

har förmedlats till vänortsprojekt i Baltikum, norra Polen och nordvästra

Ryssland. Medlen används i huvudsak för kunskapsöverföring. Merparten av

pengarna har gått till de baltiska länderna. Över hälften används för

demokratiprojekt och resterande medel används för miljöprojekt, sociala projekt

eller infrastrukturprojekt.

 Svenska Kommunförbundet fick i början av år 1995 i uppdrag av Statens

naturvårdsverk att fördela 20 mkr inom miljöområdet. Medlen skall användas för

utrustning och investeringar i Estland, Lettland, Litauen, norra Polen och

nordvästra Ryssland.

 De kommunala samarbetsprojekten omfattar så vitt skilda områden som lokal

demokrati, social service, turism, utbildningsfrågor, fysisk planering, kultur

och ungdom, näringsliv, administrativt samarbete m.m.

 Antalet vänortsavtal mellan svenska kommuner och kommuner i Baltikum, Ryssland

och Polen var 162 stycken i februari 1996, men nya avtal upprättas kontinuerligt

mellan kommuner runt Östersjön. Det statliga stödet till vänortssamarbetet utgör

endast en liten del av allt samarbete som pågår mellan Öst- och

Centraleuropeiska kommuner. Exempelvis pågår inom ramen för samarbetet i SydSam

respektive Mälardalsrådet flera hundra bilaterala projekt mellan kommuner och

landsting i Sydsverige respektive Mälardalsregionen och motsvarande i Baltikum,

Ryssland och Polen samt även i norra Tyskland och Danmark. Därutöver finns ett

samarbete på regional nivå mellan ett antal länskommunförbund och motsvarande

organisationer i Öst- och Centraleuropa. Svenska Kommunförbundet driver

dessutom med stöd av statliga biståndsmedel ett flertal större projekt i

samarbete bl.a. med sina motparter i de baltiska länderna, Polen, Ukraina och

nordvästra Ryssland. Det övergripande målet för detta samarbete är vanligtvis

att stärka den lokala demokratin och öka kompetensen inom den lokala för-

valtningen.

 Landstingsförbundet genomförde under hösten 1995 en kartläggning av

landstingens samarbete kring Östersjön. Av rapporten framgår att samtliga

landsting samarbetar i någon form med ett land som gränsar till Östersjön.

Insatser inom hälso- och sjukvården har hamnat i förgrunden för landstingens

engagemang. Insatserna kombineras ofta så att man till ett och samma område

bistår med både kunskapsutveckling och material. Även inom områdena utbildning,

kultur samt trafik och miljö pågår samarbete.

Samarbete inom ramen för Europarådet

Council of Europe, Europarådet, är ett forum för frågor av gemensamt intresse

för Europa. Europarådets speciella kännemärke är värnandet av de mänskliga fri-

och rättigheterna och utmärkande för rådet är de stränga krav som ställs på

medlemsstaternas anslutning till en demokratisk grundsyn. Syftet är att medverka

till överenskommelser och gemensamma handlingslinjer på bl.a. administrativa,

ekonomiska, juridiska, kulturella, sociala och vetenskapliga områden.

 Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE)

grundades av Europarådet, har sitt säte i Strasbourg och har 177 ledamöter från

rådets medlemsstater. De svenska representanterna utses av de båda

kommunförbunden. Rådets uppgift är att handha frågor av regionalt eller

kommunalt intresse och CLRAE överlämnar sina resolutioner till Europarådets

ministerkommitté. Under år 1995 har CLRAE bl.a. arbetat med frågor om

övervakning av implementeringen av den europeiska konventionen om kommunal

självstyrelse (Charter on Local Self-Government), lokala och regionala

myndigheters personal, samverkan mellan offentliga och privata sektorn,

gränsöverskridande samarbete inom skolverksamheten och problem inom geografiska

nationsgränsområden. Enligt en ny konsultationsprocedur skall Europarådets

ministerkommitté, innan den slutligt antar rättsliga dokument (konventioner och

rekommendationer), inhämta kommunalkongressens yttrande.

 Styrkommittén för kommunala och regionala frågor (CDLR) höll under år 1995 två

möten i Strasbourg. Under året har kommittén tagit fram en rad rekommendationer.

De handlar om en europeisk konvention om lokala publika tjänster inklusive

brukarinflytande och brukarmedverkan (Charter of Local Public Services),

folkomröstningar och folkinitiativ, hanteringen av kommunala budgetunderskott

och kommunernas skuldsättning, ekonomisk samverkan mellan kommunerna och

näringslivet samt om kommunernas roll i miljöpolitiken. Kommittén har vidare

diskuterat bl.a. användningen av resultatmått i kommunal verksamhet,

storstädernas och storstadsregionernas status, begränsningar av kommunal

beskattning och finansiell skatteutjämning. Framöver kommer kommittén även att

arbeta vidare med frågor som rör regionaliseringen och dess påverkan på kommunal

självstyrelse, status och anställningsvillkor för kommunalt anställd personal,

rättslig kontroll över och revision av kommunal verksamhet, valsystem och

valprocedurer på lokal nivå, kalkyleringsmetoder för statsbidrag till kommunerna

och beskattning samt aktiviteter av särskilt intresse för medlemsländerna i

Central- och Östeuropa.

 19

Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Nedan redovisas kortfattat vissa beslut som statsmakterna fattat efter den 1

januari 1995 och som rör kommuner och landsting. Endast beslut av mer allmänt

intresse och som direkt berör den kommunala sektorn redovisas. Vissa beslut som

tidigare fattats men som trätt i kraft den 1 januari 1995 eller senare redovisas

också. I några fall pågår riksdagsbehandling av regeringens propositioner.

Upphandling, uppdragsverksamhet, överklaganden, länsindelning

Lagen om offentlig upphandling (1992:1528, LOU) har ändrats den 1 juli 1995.

Bland annat behöver LOU inte tillämpas för vissa tjänsteupphandlingar om det

finns ett klart koncerngemensamt förhållande mellan upphandlande enhet och

leverantör (4 kap. 4a §). Grupper av leverantörer tillåts också lämna anbud (1

kap. 23 §).

 Regeringen har vad gäller kommunal uppdragsverksamhet avseende

kollektivtrafik, m.m., föreslagit en lag om försöksverksamhet med rätt för

kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom s.k. kollektivtrafik

(prop. 1995/96:167). Försöksverksamheten innebär att kommunala aktiebolag får

bedriva viss linjetrafik på uppdrag av annan kommun, ett landsting eller annan

trafikhuvudman. Uppdragsverksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund,

kostnadskalkyleras och särredovisas. Vidare föreslås ändringar i

miljöskyddslagen (1969:387), renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen

(1982:1080) och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Ändringarna möjliggör för

kommuner att dels delegera beslutanderätten till anställda i andra kommuner dels

anlita andra kommuner för utredningar, tillsynsuppgifter och liknande.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996. Lagen om

försöksverksamhet föreslås gälla till utgången av år 2002.

 Många mål som tidigare har överklagats från en förvaltningsmyndighet direkt

till kammarrätt skall från den 1 april 1995 överklagas till länsrätt som första

domstolsinstans. Ändringarna omfattar även kommunalbesvärsmål. Ärenden om

utlämnande av allmänna handlingar överklagas dock även i fortsättningen till

kammarrätt. För att få biståndsmål och socialförsäkringsmål prövade av

kammarrätten som andra instans måste kammarrätten ha beviljat prövningstillstånd

(prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165).

 Riksdagen har beslutat att om en förvaltningsdomstol ändrar ett beslut av en

myndighet skall myndigheten ha rätt att överklaga domen i högre instans (prop.

1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55). Från och med den 1 maj 1996

införs en tvåpartsprocess i förvaltningsmål där det allmänna i domstolen

företräds av den myndighet som först beslutade i saken. Den 1 maj 1996 flyttas

ett stort antal mål som tidigare överklagats direkt till kammarrätt ner i

instansordningen så att den första prövningen i stället sker i länsrätt. Det

gäller bl.a. mål enligt plan och bygglagen (1987:10), hälsoskyddslagen

(1982:1080) och djurskyddslagen (1988:534).

 Riksdagen har fattat beslut om former för verksamhet som är beroende av

statligt stöd, m.m. (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr. 1995/96:79).

Riksdagens beslut innebär bl.a. att 6 kap. stiftelselagen (1994:1220) träder i

kraft först den 1 januari 1996. Detta kapitel rör permutationsregler.

 I Skåne har det under en tid funnits en bred enighet om att hela landskapet

skall utgöra ett län. Regeringen föreslår att Kristianstads och Malmöhus län

läggs samman till Skåne län (prop. 1995/96:38). Nuvarande länsstyrelser i de

berörda länen bör föras samman till en länsstyrelse. En särskild utredare kommer

att tillkallas för att efter samråd med berörda parter utarbeta ett underlag

till regeringen om lokaliseringen av regional offentlig förvaltning i det

nybildade länet. En särskild utredare kommer även att tillkallas för att ta upp

överläggningar med berörda parter i Västsverige om den geografiska

utsträckningen av ett nytt län. Vidare ändras benämningen på Kopparbergs län

till Dalarnas län. Länsssammanläggningen i Skåne och namnbytet föreslås träda i

kraft 1 januari 1997.

Arbetsrätt

Lagen om anställningsskydd (1982:80), lagen om medbestämmande i arbetslivet

(1976:580), och lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder (1974:13) har

förändrats från den 1 januari 1995 med anledning av två EG-direktiv. Vid

övergång av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan skall de

anställningsavtal som finns vid tidpunkten för övergången gå över till den nya

arbetsgivaren. Den nye arbetsgivaren skall vara skyldig att tillämpa den

tidigare arbetsgivarens kollektivavtal under ett år (prop. 1994/95:102, bet.

1994/95:AU04, rskr. 1994/95:123).

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Den s.k. fria etableringen för husläkare, läkarspecialister och sjukgymnaster

har upphört fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:109, bet. 1994/95:SoU10,

rskr. 1994/95:133). Ändringen innebär att nya husläkare, specialistläkare och

sjukgymnaster, som önskar vara verksamma som privatpraktiker med offentlig

finansiering, måste träffa samverkansavtal med sjukvårdshuvudmannen om detta.

 Lagen om husläkare har upphävts (prop. 1994/95:195, bet. 1994/95:SoU24, rskr.

1994/95:383). Vidare har riksdagen beslutat om vissa förändringar i hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763), bl.a. i syfte att stärka patientens ställning. Den

enskilde skall ha rätt att välja en fast läkarkontakt i primärvården. Primär-

vårdens roll som basen i hälso- och sjukvården skall förstärkas. Försöks-

verksamhet med kommunal primärvård får bedrivas t.o.m. år 1998. De privata

vårdgivarnas arbete skall integreras i landstingens planerings- och

finansieringsansvar och samverkan mellan offentligt och privat producerad vård

förstärkas.

 SPRI, Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut (i dag ägt av staten och

Landstingsförbundet), skall i framtiden drivas som en ideell förening. Riksdagen

har beslutat om de närmare villkoren. Den nya föreningen övertar SPRI:s personal

och anslag (prop. 1995/96, bet. 1995/96:SoU09, rskr. 1995/96:126).

 Från och med den 1 januari 1996 får enligt lagen (1995:1285) om

försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting två eller flera

landsting tillsätta en gemensam nämnd för att enligt 10 § hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763) fullgöra ledningsuppgifter inom hälso- och sjukvården.

Regeringen får besluta om deltagande i försöksverksamheten. Lagstiftningen

gäller till utgången av år 2000.

 Regeringen har föreslagit riksdagen en ny lag om tillsyn över hälso- och

sjukvården (1995/96:176). Samtidigt föreslås att stadgan (1970:88) om enskilda

vårdhem upphävs. Genom den nya lagen införs enhetliga bestämmelser om tillsyn.

Socialstyrelsen skall, med undantag för försvarsmakten, utöva tillsyn över all

hälso- och sjukvård oavsett huvudman och driftform. En anmälningsplikt införs

och Socialstyrelsen får rätt att ta del av handlingar och utföra inspektioner.

Socialstyrelsen får vidare rätt att meddela förelägganden som får förenas med

vite.

 Regeringen har lagt ett förslag till riksdagen om vissa frågor om personlig

assistans (prop. 1995/96:146). Förslaget innebär åtgärder som syftar till en

bättre kostnadskontroll inom den statliga assistansersättningen genom

preciseringar i nuvarande lagstiftning. Någon förändring av de grundläggande

principerna sker ej. Förslagen bedöms innebära minskade kostnader om 215

miljoner kronor.

Skola, utbildning

Riksdagen har beslutat om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över

utvecklingsstörda barns skolgång. Försöksverksamheten, som omfattar fyra år,

innebär att utvecklingsstörda barn och barn som i skollagen (1985:1100)

jämställs med utvecklingsstörda inte får tas emot i den obligatoriska särskolan

utan vårdnadshavarnas medgivande (prop. 1994/95:212, bet. 1995/96:UbU1, rskr.

1995/96:27).

 Regeringen har föreslagit en försöksverksamhet med viss kvalificerad

yrkesutbildning med stark arbetsplatsintegrering (prop. 1995/96:145).

Försöksverksamheten föreslås omfatta 1 700 nybörjarplatser och inledas under år

1996 i syfte att vinna erfarenheter när det gäller att pröva nya utbildningar,

nya pedagogiska former och nya anordnare. Utbildningen kan anordnas av bl.a.

högskolan, kommuner och landsting.

 Regeringen har vidare föreslagit ändringar i skollagen i syfte att vidga hem-

kommunernas skyldighet att betala interkommunal ersättning för deltagare i

påbyggnadsutbildning inom komvux (prop. 1995/96:145). Ersättningsskyldigheten

skall liksom tidigare gälla teknikerutbildning. Dessutom bör den gälla vissa

andra påbyggnadsutbildningar enligt av Skolverket fastställda kursplaner. För

dessa påbyggnadsutbildningar skall rätten att få interkommunal ersättning gälla

för en begränsad volym. Det innebär att för var och en av de berörda kommunerna

och landstingen fastställs ett antal platser som får stå öppna för sökande från

hela landet.

 I propositionen om huvudmannaskapet för gymnasial utbildning, m.m. (prop.

1995/96:183) föreslås att ett landsting efter överenskommelse med en kommun även

får anordna andra nationella program i gymnasieskolan än omvårdnad och

naturbruk. Vidare föreslås att den företrädesrätt, som landstingen genom

skollagens bestämmelser i dag har att anordna utbildning inom omvårdnad och

naturbruk, tas bort. Landsting skall efter överenskommelse med en kommun även

kunna få anordna gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning i komvux

inom andra områden än naturbruk och omvårdnad samt nationella program i

gymnasiesärskolan och motsvarande utbildning i särvux.

 I propositionen om lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan (prop.

1995/96:157) föreslås att kommunerna, under en femårig försöksperiod, får

överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner, som i dag ligger på styrelsen för

utbildningen eller rektorn för en skola, till en lokal styrelse med

föräldramajoritet. Försöksverksamheten skall omfatta grundskolan och den

obligatoriska särskolan. Till grund för propositionen ligger betänkandet

Föräldrar i självförvaltande skolor (SOU 1995:103) från kommittén om det inre

arbetet i skolan.

Plan, miljö

Riksdagen har på förslag av regeringen beslutat om vissa EU-anpassningar i

miljöskyddslagen (1969:387) och hälsoskyddslagen (1982:1080), (prop.

1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420). Genom riksdagens beslut

bemyndigas också regeringen att meddela föreskrifter som går utöver EU:s

minimidirektiv i fråga om gränsvärden m.m.

 Plan- och bygglagen (PBL) har ändrats. (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96: BoU1,

rskr. 1995/96:30). Riksdagens beslut innebär krav på ökad miljöhänsyn i den

fysiska planeringen. Medborgarinflytandet föreslås utvidgas och

kommunfullmäktige skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet minst en

gång per mandatperiod. Även medborgarinflytandet i detaljplaneringen förstärks

och kravet på miljökonsekvensbeskrivningar utvidgas.

 Regeringen har via Naturvårdsverket under budgetåret 1995/96 fördelat 10,5

miljoner kronor till lokalt Agenda 21 arbete.

 Regeringen har föreslagit ändringar i lagen (1970:244) om allmänna vatten-

och avloppsanläggningar (prop. 1995/96:188). Förslagen innebär att huvudmannen

för en allmän vatten- och avloppsanläggning får ökade möjligheter att fördela

anläggningsavgifter och brukningsavgifter med beaktande av lokala förhållanden

och säsongsvisa variationer. Vidare föreslås att anläggningens huvudman skall få

ökade möjligheter att säkerställa betalningen av anläggningsavgiften.

 Riksdagens har beslutat om finansieringen m.m. av lantmäteri- och fastighets-

dataverksamhet (prop. 1994/95:166 bet. 1994/95: BoU17, rskr. 1994/95:313).

Riksdagens beslut innebär i huvudsak att kommunala fastighets-

bildningsmyndigheter skall tillämpa samma lantmäteritaxa som de statliga

myndigheterna. Det är dock möjligt för en kommun att tillämpa en lägre

avgiftsnivå än den som anges i den statliga lantmäteritaxan. Kommuner med

uppgifter inom fastighetsbildningen skall i fortsättningen själva svara för

uppbörd av avgifter för de förrättningar som utförs av kommunala myndigheter.

 Ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten vilar på staten. En kommun kan

dock särskilt ansöka och om vissa villkor är uppfyllda, få tillstånd att inrätta

en kommunal lantmäterimyndighet (prop. 1995/96:78, bet. 1995/96:BoU4, rskr.

1995/96:102). Myndigheten och dess personal skall ha en obunden ställning i för-

hållande till kommunala organ och verksamheter där kommunen uppträder som

fastighetsägare. Ett grundkrav skall vara att verksamheten är så stor att minst

två personer har den kompetens och erfarenhet som krävs för att utöva ett eget

ansvar vid förrättningar. Den kommunala lantmäterimyndigheten skall ha hela

kommunen som sitt verksamhetsområde. Kommuner får inte inrätta en kommunal

lantmäteriverksamhet i samverkan. Lantmäteriverket utövar tillsyn över

verksamheten vid de kommunala lantmäterimyndigheterna.

 Riksdagen har beslutat om en ny lag med regler för järnvägsbyggande (prop.

1995/96:2, bet. 1995/96:TU08, rskr. 1995/96:127). Den som bygger en järnväg

eller en spårväg skall upprätta en särskild plan för det. Planen skall ställas

ut och Banverket avgör frågan efter samråd med länsstyrelsen. Den nya lagen

gäller från och med den 1 februari 1996.

 Riksdagen har beslutat om en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000

(prop. 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU6, rskr. 1995/96:117). För kommunerna innebär

detta att de blir skyldiga att fastställa adresser till alla bostadslägenheter

och, i de fall det finns mer än en lägenhet, en särskild lägenhetsbeteckning.

Ett lägenhetsregister skall byggas upp i anslutning till fastighetsdatasystemet.

Lantmäteriverket har det övergripande ansvaret för lägenhetsregistret medan

kommunerna ansvarar för de uppgifter i registret som hänför sig till kommunen.

Uppgifterna skall användas för framställning av statistik och folkbokföring samt

för planering, uppföljning och utvärdering av boende, byggande och kommunikatio-

ner. Varje lägenhet skall tilldelas en beteckning och registreras. Fastighets-

ägarna blir skyldiga att lämna in uppgifterna till kommunerna. I ett senare

skede skall fastighetsägare lämna uppgifter till skattemyndigheten om lägenhets-

beteckning och till vem bostadslägenheten är upplåten. När det gäller

uppbyggnaden av lägenhetsregistret skall kommunerna erhålla ersättning från

staten via ett normalavtal mellan Lantmäteriverket och Svenska Kommunförbundet.

 Delegationen för ekologisk omställning, knuten till Naturvårdsverket, har

fördelat 50 miljoner kronor till ca 30 kommuner eller kommunala bolag. Bidrag

har beviljats till biogasprojekt, alternativ vatten-avlopps-teknik,

reningsverksombyggnader m.m.

Ekonomi och finansiering

Riksdagen har beslutat om ett nytt utjämnings- och statsbidragssystem (prop.

1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Syftet med det nya ut-

jämningssystemet är att åstadkomma ett system där skillnaderna i skattesatser

mellan olika kommuner respektive landsting främst skall vara ett uttryck för

skillnader i standard, ambitionsnivå, effektivitet och avgiftsnivå. Vid sidan av

utjämningsbidraget och utjämningsavgiften införs ett generellt statsbidrag till

kommuner och landsting som skall betalas ut med ett enhetligt belopp per

invånare. Riksdagen har också beslutat att övergångsregler skall tillämpas under

åren 1996-2003.

 Den 1 januari 1996 infördes ett nytt system för återbetalning av

mervärdesskatt till landsting och kommuner (prop. 1995/96:64, bet. FiU

1995/96:5, rskr. 1995/96:116). Efter årsskiftet delar kommuner och landsting upp

sina återbetalningsanspråk på ingående moms i en del som avser skattepliktig

verksamhet och en annan del som avser kommunal verksamhet som i momshänseende är

skattebefriad. Återbetalning i det första fallet sker inom mer-

värdesskattesystemet. I det andra fallet sker återbetalning direkt från skatte-

myndigheten i Kopparbergs län inom ramen för ett självfinansierat system. Från

och med år 1996 kommer kommuner och landsting att betala in ett belopp per

invånare till skattemyndigheten i Kopparbergs län som sammantaget motsvarar

utbetalningarna för kommuner respektive landsting. Staten har med anledning av

detta gjort en ekonomisk reglering på 19 miljarder kronor till kommuner och

landsting.

 Kommuner och landsting har gjort en skatteväxling inför år 1996, då kommunerna

tar över ansvaret för omsorger om psykiskt störda. Men en del kommuner blir inte

helt kompenserade genom skatteväxlingen. Regeringen föreslår att de bör kunna få

bidrag från andra kommuner (prop. 1995/96:72, bet. 1995/96:SoU08, rskr.

1995/96:65). Bidragen skall vara frivilliga.

 I april 1995 behandlade riksdagen regeringens förslag i budgetpropositionen om

en halvering av statsbidraget till enskild väghållning och om en överföring av

medlen till kommunerna. Riksdagen godkände den föreslagna sänkningen av bidraget

från 657 till 329 miljoner kronor. Riksdagen godtog inte förslaget att överföra

medlen till kommunerna.

 Hundskatten avskaffades vid årsskiftet 1995/96. Samtidigt avskaffades

kommunernas skyldighet att registrera hundar (prop. 1995/96:18, bet.

1995/96:SkU3, rskr. 1995/96:11).

Räddningstjänst och civil beredskap

Civilförsvaret upphörde att existera som statlig organisation den 1 juli 1995

(prop. 1994/95:7, bet. 1994/95:FöU2, rskr. 1994/95:80). I stället blev befolk-

ningsskydd och räddningstjänst en kommunal uppgift även under höjd beredskap.

Staten betalar kommunerna en årlig ersättning för deras beredskapsförberedelser

inom det civila försvaret. Den nya lagen om civilt försvar reglerar kommunernas,

landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar för det civila försvaret. Lagen

innehåller också bestämmelser om hemskydd, verksskydd, befolkningsskydd och den

skall ersätta civilförsvarslagen samt lagarna om kommunal beredskap och kyrklig

beredskap. Vidare har en ny lag om totalförsvarsplikt samt ändringar i rädd-

ningstjänstlagen införts. Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 1995.

Flykting- och invandrarfrågor

Riksdagen har beslutat om vissa ändringar i utbetalningsreglerna för den

statliga ersättningen (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447-

455). En omfördelning kommer på så sätt att ske av schablonersättningen från

utflyttningskommuner till kommuner med stor sekundärinflyttning så att

ersättningen i högre grad sammanfaller med kommunernas kostnader. Admi-

nistrationen av ersättningen förenklas så att utbetalningen så långt möjligt

skall baseras på befintliga registeruppgifter om folkbokföring och ske utan

ansökan eller särskilt uppgiftslämnande. Vidare har lagen (1994:137) om

mottagande av asylsökande m.fl. ändrats fr.o.m. den 1 juli 1995 så att den tid

under vilken Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som

har sökt asyl och har eget boende utökas till att gälla även en månad efter det

att uppehållstillstånd har beviljats.

 Riksdagen har efter förslag från regeringen för budgetåret 1995/96 avsatt 125

miljoner kronor för särskilda insatser i invandrartäta områden (prop.

1994/95:100 bil. 11, bet. 1994/95:SfU 13, rskr. 1994/95:309). Regeringen

beslutade den 28 mars 1996 om medelsfördelningen till åtta kommuner. I beslutet

betonas att regeringen avser stimulera igångsättandet av ett långsiktigt och

kontinuerligt utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. Detta arbete måste

bedrivas under en lång följd av år i kommunerna. En fortsatt statlig stimulans

är därför tänkbar och kan avse såväl ytterligare kommuner som fler

bostadsområden inom de redan utsedda kommunerna.

Arbetsmarknad

Riksdagen har beslutat om en rad åtgärder för att effektivisera arbetsmarknads-

politiken (prop. 1994/95:218, bet. 1994/95:AU15, rskr. 1994/95:398). Bland annat

får Arbetsmarknadsverket större frihet att disponera sina resurser i samverkan

med kommunerna. Kommunerna ges genom lag möjlighet att ta ett samlat ansvar för

arbetslösa ungdomar fram till första halvåret det år de fyller 20 år. Kommunerna

får därvid rätt till ersättning från staten för arbetssökande ungdomar och

ersättningen skall täcka både verksamhet och ersättning till ungdomarna. Vidare

beslöt riksdagen att datortek skall införas som en arbetsmarknadspolitisk

åtgärd. Datortek innebär att arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år under 12

veckor och samtidigt med arbetssökaraktiviteter får lära sig arbeta med moderna

program i persondatorer. Staten svarar i normalfallet för kostnader för

bemanning, datorutrustning och programvara. Kommunen svarar för lokaler,

inventarier och försäkringskostnader. Kommunen får bedöma i vilken utsträckning

som även ungdomar under 20 år skall delta i verksamheten.

 Regeringen föreslår (prop. 1995/96:148) att en arbetsmarknadspolitisk

försöksverksamhet skall starta i ett antal kommuner. Arbetsförmedlingsnämnden

skall leda försöksverksamheten i kommunen och pröva möjligheterna till en

effektivare användning av tillgängliga resurser. I några av kommunerna bör den

arbetsmarknadspolitiska åtgärden arbetslivsutveckling (ALU) få användas på ett

mer obundet sätt. Försöksverksamheten föreslås starta den 1 juli 1996 och pågå

fram till den 31 december 1997.

Övrigt

Riksdagen har beslutat om en säkerhetsskyddslag, som skall träda i kraft den 1

juli 1996 (prop. 1995/96:129, bet. 1995/96:JuU19). Lagen ersätter förordningen

(1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter samt

personalkontrollkungörelsen (1969:446). Genom förändringen kommer inte bara

statliga myndigheter utan också kommuner, landsting och offentligt ägda företag

att få en möjlighet att genomföra personalkontroll beträffande vissa känsliga

befattningar - efter samtycke av den kontrollerade. Ett par tusen personer i

kommuner och landsting beräknas bli föremål för registerkontroller. Lagen inne-

håller också bestämmelser om informationssäkerhet, och tillträdesbegränsning.

Bland annat skall särskilda säkerhetsskyddsavtal träffas med leverantören vid

vissa upphandlingar.

 Riksdagen har beslutat att produktsäkerhetslagen (1988:1604) utvidgas så att

varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet skall omfattas av lagens

bestämmelser (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JU07, rskr. 1994/95:56). Genom

utvidgningen kommer lagens konsumentskyddsregler att kunna tillämpas t.ex. på

klätterställningar och gungor inom den kommunala barnomsorgen. Lagändringen

träder i kraft den 1 juli 1996.

 Riksdagen har beslutat om ändringar i lagen (1994:618) om handel med el, m.m.

(prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Av landets 288 kommuner

är det 153 som har egna elföretag. Den nya lagen ställer krav på boskillnad

mellan elnät (monopolet) och elhandel (konkurrens). Varje eldistributör måste

dela upp sin verksamhet i skilda juridiska personer. Upphandling av el måste ske

i konkurrens enligt upphandlingslagen (gäller även nätdistributören). Kommunal

elverksamhet som drivs i aktiebolagsform är, enligt den nya ellagen, undantagen

kommunallagens principer om likställighet, lokalisering och självkostnad. Den

nya lagen gäller från årsskiftet 1995/96.

 20

 21

Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Nedan redovisas betänkanden, departementspromemorier samt vissa andra ut-

redningar berör verksamheten i kommuner och landsting. Utredningar som varit

underlag för regeringens propositioner redovisas ej i denna bilaga. Endast

utredningar avlämnade under år 1995 eller senare redovisas.

Kommunallag, demokrati, verksamhetsformer och EU

En särskild utredare har på Finansdepartementets uppdrag avlämnat betänkandet

Kommuner och landsting med betalningssvårigheter (SOU 1996:12). I betänkandet

redovisas ett förslag till en lag om statligt stöd till kommuner och landsting i

betalningssvårigheter. Av förslaget framgår bl.a. följande. Ett landsting eller

en kommun som inte förmår fullgöra sina ekonomiska förpliktelser kan ansöka om

statligt stöd för att sanera sin ekonomi. Innan sådan ansökan görs skall alla

rimliga ansträngningar ha gjorts för att på egen hand klara av sina

förpliktelser. Innan regeringen tar ställning till ansökan kan regeringen

tillsätta utredningsmän som skall försöka lösa problemen utan statligt stöd. Om

staten beslutar om stöd kan staten ställa krav på att vissa kommunala uppgifter

övertas av ett av regeringen utsett kontrollorgan. Om kommunen underlåter att

medverka, och förhållandena är sådana att ett statligt ingripande behövs, kan

regeringen besluta om tvångsförvaltning under viss tid. Ett förslag till ändring

i regeringsformen som är kopplat till tvångsförvaltningsfallet läggs också fram.

Förslaget remissbehandlas.

 En parlamentarisk kommitté, Kommittén för utvärdering och vidareutveckling av

det kommunala förnyelsearbetet (Fi 1995:02), har tillkallats för att göra en

samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har skett i

kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt för att

föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det

fortsatta förnyelsearbetet (dir. 1994:151). Kommittén skall särskilt utvärdera

konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer med

avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet och fördelningen av

samhällsekonomiska konsekvenser. Vidare skall kommittén föreslå åtgärder som

stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta

förnyelsearbetet. I tilläggsdirektiv (dir. 1995:113) anges att kommittén skall

föreslå åtgärder som kan leda till att de förtroendevaldas arbetsförutsättningar

förbättras samt göra en översyn av kommunalförbundslagen och andra former för

kommunal samverkan. Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 31

december 1996.

 Vid de kommunala valen år 1994 prövades ett system med personval i sju

kommuner (prop. 1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr. 1993/94:232). En

utvärdering av personvalssystemet har gjorts av professor Folke[REDACTED_EFTERNAMN] vid

Göteborgs universitet. I genomsnitt utnyttjade ca 26 % av de röstande

möjligheten att personrösta. Fjorton kandidater (19 %) blev valda med hjälp av

personröster.

 Magnus Jerneck har på EU-96-kommitténs uppdrag analyserat olika frågor kring

begreppet subsidiaritet. En redovisning lämnas i rapporten Subsi-

diaritetsprincipen i EU (SOU 1995:123). I rapporten summeras den diskussion som

förts om subsidiaritetsprincipen inom EU:s institutioner och vilka

fördragsändringar som skulle kunna vara aktuella. I redovisningen framhålls

också Europeiska kommissionens eget övervakningsarbete som har lett till att ett

antal tidigare beslut har tagits tillbaka.

 En utredare har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att föra över

myndighetsuppgifter som även inkluderar myndighetsutövning till medborgarkontor.

I ett betänkande Myndighetsutövning vid medborgarkontor (SOU 1995:61) föreslås

att statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting får träffa s.k.

samtjänstavtal om att vid ett medborgarkontor utföra förvaltningsuppgifter för

varandras räkning, eller för kommuners räkning. Ett tjugotal

myndighetsutövningsärenden skulle kunna hanteras på ett medborgarkontor. Vidare

föreslås att myndigheter som samverkar i ett medborgarkontor skall få

samutnyttja lokaler, utrustning och personal. Handläggarna vid medborgarkontoret

skall kunna sluta anställnings- eller uppdragsavtal med flera myndigheter

samtidigt och därigenom kunna få en rätt att handlägga ärenden inom flera

myndigheters områden. Lagen (1994:686) om försöksverksamhet vid medborgarkontor

föreslås ändras för att möjliggöra att även myndighetsuppgifter ingår i

försöksverksamheten. Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande

inom regeringskansliet.

 En interdepartemental arbetsgrupp har redovisat vissa åtgärder för att stärka

resultatstyrningen i offentlig sektor. I rapporten ELMA - Åtgärder för att

stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6) föreslås att staten bör ta ett starkare

grepp om totalkostnadsutvecklingen på kommunal nivå och därmed

kostnadsutvecklingen inom de statligt reglerade verksamhetsgrenarna. En

systematisk och övergripande uppföljning av kommunernas ekonomi bör byggas upp.

Staten bör också bedriva en effektiv tillsyn över kommunal verksamhet som är

statligt reglerad. Riksrevisionsverkets rätt att begära uppgifter från kommuner

och landsting bör också preciseras.

 I en promemoria från Finansdepartementet Kommunala författningssamlingar (Ds

1995:7) föreslås att kommuner och landsting skall vara skyldiga att hålla en

författningssamling. Det skall vidare finnas en förteckning över gällande för-

fattningar som har beslutats av kommunen respektive landstinget. Den nya

ordningen föreslås träda i kraft tidigast den 1 juli 1997. Förslaget har

remissbehandlats och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

 I en promemoria från Justitiedepartementet, Statliga och kommunala stiftelser

(Ds 1995:62), föreslås särskilda bestämmelser om ändring och upphävande av

stiftelseförordnanden för stiftelser som bildats av staten, en kommun eller ett

landsting. Regeringen föreslås kunna ändra sådana föreskrifter trots att de

förutsättningar som stiftelselagen ställer upp för ändring av enskildas

stiftelseförordnanden inte är uppfyllda, om det krävs för att tillgodose

angelägna allmänna intressen. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1

januari 1997. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.

 I en promemoria från Finansdepartementet Kommunalt domstolstrots och lagtrots

(Ds 1995:27) konstateras att nuvarande möjligheter att beivra sådant

domstolstrots som innebär att av domstol upphävda beslut ändå verkställs, är

tillräckliga. Däremot föreslås en sanktionsmöjlighet när ett

verkställighetsförbud trotsas eller ett upphävt beslut inte rättas. Ett person-

ligt vitesansvar föreslås införas för de förtroendevalda i kommunala nämnder som

trotsar ett verkställighetsförbud. Ett personligt vitesansvar föreslås också för

förtroendevalda i nämnder för att framtvinga rättelse av beslut som har upphävts

av domstol. I promemorian föreslås vidare att någon obligatorisk

laglighetsgranskning av nämndernas verksamhet för närvarande inte bör införas.

Förslaget har remissbehandats och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

 Storstadsutredningen föreslår i ett delbetänkande Att röja hinder (SOU

1995:142) att samarbetet mellan lokala myndigheter och organisationer skall öka

genom att det skapas nya tvärsektoriella enheter där myndigheterna skall kunna

ingå, t.ex. för rehabilitering eller förebyggande hälsoarbete. Ett sätt att öka

samordningsmöjligheterna är att införa enhetlig sekretess mellan huvudmännen.

Utredningen föreslår också att finansieringsansvaret för personer som inte har

rätt till full svensk pension överförs från kommunerna till staten.

 I ett betänkande Vissa valfrågor (SOU 1995:143) lämnar en parlamentarisk

kommitté vissa förslag angående den fria nomineringsrätten, partisymboler på

valsedlar och valkretsindelningen vid riksdagsval. Kommittén förordar vad gäller

nomineringsrätten en modell som innebär att partierna måste anmäla sitt

deltagande i val. Dessutom måste samtliga kandidater anmälas för att de skall

beaktas vid mandatfördelningen.

 En särskild utredare skall utarbeta ett underlag om lokalisering av regional

förvaltning i nytt Skåne län (dir. 1996:10). En särskild utredare skall ta upp

överläggningar med företrädare för kommuner, landsting och andra parter i

Göteborgs och Bohus, Älvsborgs samt Skaraborgs län i syfte att klarlägga den

geografiska utformningen av ett nytt västsvenskt län (dir. 1996:11). En särskild

utredare skall ge förslag på hur den nya länsstyrelsen i ett västsvenskt län

skulle kunna se ut (dir. 1996:13).

Konkurrens och upphandling

Underprissättningsutredningen har i betänkandet Konkurrens i balans (SOU

1995:105) pekat på vissa konkurrensproblem som uppstår t.ex. när en offentlig

huvudman säljer tjänster på den öppna marknaden till underpriser. Även

konkurrenssnedvridande företagsstöd och avbrytande av upphandlingar påtalas som

ett problem. Utredningen lämnar ett principförslag till en lag om konkurrens-

neutralitet vid offentlig underprissättning. Enligt förslaget skall en ny

statlig nämnd utöva tillsyn. Utredningen föreslår också att kommunallagens

kompetensregler ses över. Vidare bör det enligt utredningen i lagstiftning

klargöras att upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga skäl. Vissa

andra lagar bör enligt utredningen ses över för att förhindra att en myndighets

olika roller blandas ihop. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom

regeringskansliet.

 I en rapport till expertgruppen för offentlig ekonomi Vad blev det av de

enskilda alternativen (Ds 1995:25) konstateras att endast 5,5 % av alla

anställda inom skolan, vården och omsorgen arbetade i privat regi i juni 1994.

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Generationsutredningen har i betänkandet Vårdnad, boende och umgänge (SOU

1995:79) föreslagit att överenskommelser om vårdnad av barn vid samarbetssamtal

i socialtjänstens regi skall kunna ersätta vårdnadstvister inför domstol i vissa

fall.

 En parlamentarisk kommitté (HSU 2000) föreslår i delbetänkandet Reform på

recept (SOU 1995:122) att landstingen tar över ansvaret för finansiering av

läkemedel från staten. I betänkandet föreslås vidare förändringar i nuvarande

förmånssystem för att minska statens kostnader med ca 1 miljard kronor per år.

Kostnadsansvaret föreslås föras över till landstingen i två etapper. I den

första etappen föreslås staten lämna statsbidrag. Kommittén avser återkomma med

förslag till reglering mellan stat och kommun i den andra etappen. Enligt

förslaget skall en ny myndighet förhandla om läkemedelspriserna och fastställa

priser på läkemedel. Varje landsting föreslås ha en läkemedelskommitté som skall

lämna rekommendationer om läkemedelsanvändningen. Ett förskrivarregister och ett

receptregister föreslås inrättas.

 I betänkandet Vårdregister (SOU 1995:95) föreslås en lag om vårdregister.

Lagen skall ange för vilka ändamål sådana register får föras. Personnummer skall

få användas för registrering men däremot skall sökning med vissa sökord

(missbruk, sexliv m.m.) ej få användas.

 En särskild utredare har gjort en översyn av de olika avgiftssystemen inom

handikappområdet. Översynen redovisas i betänkandet Avgifter inom

handikappområdet (SOU 1995:35). Utredningen redovisar en omfattande kartläggning

av nuvarande regelsystem och deras effekter för berörda grupper. Utredningen

redovisar också ett antal förslag som grundas på principen om att den enskilde

inte skall ha extra kostnader på grund av sitt funktionshinder. Enligt

utredningen bör i huvudsak tre typer av åtgärder övervägas - effektiva

högkostnadsskydd, avgiftssänkningar för viktiga varor/tjänster och bättre

kostnadsersättningar. Ett antal konkreta förslag redovisas i enlighet med dessa

principer. I flertalet fall medför detta kostnadsökningar för stat eller kommun.

För kommunerna har merkostnaden beräknats till 430 mkr om samtliga förslag

genomföres. Utredningen betonar dock att genomförandet är en fråga om politisk

prioritering och att finansieringsprincipen skall tillämpas.

 Samreseutredningen (SOU 1995:70) föreslår lagstiftning om ett enhetligt

huvudmannaskap för lokal och regional linjetrafik och färdtjänst, riksfärdtjänst

och sjukresor.

Utbildning

Friskolekommittén har avlämnat sitt slutbetänkande Likvärdig utbildning på lika

villkor (SOU 1995:109). Kommittén föreslår bl.a. att skollagen ändras så att det

framgår att ett villkor är att skolans utbildning väsentligen svarar mot grund-

skolans värdegrund och allmänna mål. Vidare föreslås en nedre gräns om tolv

elever för att en skola skall kunna godkännas som fristående skola. Skolan skall

vara öppen för alla och några särskilda intagningsprinciper eller prov bör inte

få tillämpas. Skolverket föreslås fatta beslut om godkännande efter yttrande

från kommunen över ansökan. Skolverket skall också fatta beslut om rätt till

bidrag. Skäl för att en skola inte skall ha rätt till bidrag föreslås vara att

en etablering medför kostnadskonsekvenser som får betydande ekonomiska

konsekvenser för andra elever i berörd kommun. Bidrag skall tilldelas skolan av

kommunen utifrån skolans åtagande och elevernas behov enligt samma principer som

gäller för kommunens egna grundskolor. Skolverkets beslut om godkännande och

rätten till bidrag skall kunna överklagas av den fristående skolan hos allmän

förvaltningsdomstol. Skolverket skall utöva tillsyn över verksamheten. En be-

stämmelse om tystnadsplikt för personal vid fristående skolor bör införas.

Ärendet bereds i Utbildningsdepartementet.

 En särskild utredare har till regeringen överlämnat betänkandet Fristående

gymnasieskolor (SOU 1995:113). Utredaren anser att nuvarande riktlinjer och

villkor för offentligt stöd på några punkter bör förändras. Bl.a. skall skolan

väsentligen svara mot gymnasieskolans värdegrund och allmänna mål. Skolverket

föreslås besluta om en skola skall vara berättigad till bidrag och verket skall

därvid inhämta kommunens och närliggande kommuners yttranden. Beslut om rätt

till bidrag skall grundas på ett angivet antal elever som inte får utökas utan

medgivande. Beslutet skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Skolverket skall svara för tillsyn, vilket även innebär kontroll av resultaten.

Lägeskommunen skall ha rätt till insyn i skolan. Det ekonomiska bidraget skall

fastställas i en överenskommelse mellan lägeskommun och skola. Detta belopp

skall gälla också för elever från andra hemkommuner. Varje hemkommun skall

betala bidraget till den fristående skolan. Om överenskommelse ej nås skall

bidraget beräknas på faktiska kostnader, skolans åtagande och elevernas behov

enligt samma principer för elever som går i motsvarande program i den offentliga

skolan. Tystnadsplikt bör införas för friskolans personal. Efter remissbe-

handling bereds ärendet av Utbildningsdepartementet.

 I rapporten Staten och skolan - styrning och stöd (Ds 1995:60) konstaterar

utredaren att det finns vissa oklarheter i ansvarsfördelningen mellan staten,

kommunerna och landstingen när det gäller stödinsatser till funktionshindrade

elever. Ett utredningsarbete behöver därför initieras med inriktning på att

förutsättningslöst pröva uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten och de

kommunala huvudmännen. På det statliga området bör man samla myndighetsuppgifter

i en myndighet och förlägga stöduppgifter till en annan organisation som inte

behöver vara en myndighet. Arbetet med skolutveckling och forskning skulle kunna

ske i andra former för att ge kommuner, skolledare och lärare större inflytande.

Uppföljning, utvärdering och inspektion bör vara Skolverkets viktigaste

uppgifter men även en fristående inspektionsnämnd bör övervägas, enligt utreda-

ren. Ärendet bereds i Utbildningsdepartementet.

 En kommitté (dir. 1995:19) har i uppdrag att belysa det inre arbetet i skolan.

Kommittén skall bl.a. överväga hur inflytandet för elever och föräldrar inom det

offentliga skolväsendet kan stärkas. Kommittén har bl.a. avlämnat betänkandet

Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar

(SOU 1996:22). I betänkandet föreslås bl.a. att gymnasieskolor skall kunna ha en

styrelse där eleverna utgör majoritet. Kommitténs arbete fortsätter och

uppdraget skall vara slutfört den 1 november 1997.

 En arbetsgrupp har tillsatts år 1993 för att följa utvecklingen av kursut-

formningen i gymnasieskolan. Gruppen har avlämnat slutrapporten Kursutformad

gymnasieskola - en flexibel skola för framtiden (Ds 1995:78). Arbetsgruppen har

bl.a. föreslagit att kommunernas rätt att rekrytera elever från hela Sverige

till lokala gymnasiegrenar slopas. Kommunerna skall vidare vara skyldiga att

upprätta individuella studieplaner för elever i gymnasieskolan. Vidare föreslås

att det skall vara lättare att läsa enskilda kurser i annan kommun.

 En parlamentarisk kommitté (dir. 1994:29 och 1994:128) som följer utvecklingen

i gymnasieskolan har presenterat sitt första betänkande Den nya gymnasieskolan -

hur går det? (SOU 1996:1). Kommittén konstaterar att gymnasiereformen har varit

framgångsrik i de organisatoriska avseendena medan svårigheterna är större vad

gäller undervisningen. Höga krav ställs på lärares och skolledares pro-

fessionalitet. Kommittén anser vidare att definitionen behöver klargöras och mål

formuleras för arbetsplatsutbildning. Kommittén förordar att riksrekryteringen

till lokala grenar upphör men att riksrekrytering bör kunna medges för vissa små

yrken av nationellt intresse.

 En arbetsgrupp (U 95:A) har i uppdrag att kartlägga hur rekryteringen till

industriprogrammet ser ut i olika kommuner. Utifrån denna kartläggning skall

gruppen analysera orsakerna till varför vissa skolor och kommuner lyckas väl i

sin rekrytering till industriprogrammet. Gruppen skall också lägga förslag på

eventuella förändringar beträffande innehåll och organisation utan att

gymnasieskolans nuvarande organisation förändras. En delrapport har lämnats i

januari 1996 och slutrapport skall avlämnas före den 1 juli 1996.

 En arbetsgrupp har haft i uppdrag att sprida goda modeller och skapa nätverk

mellan intresserade kommuner och kunskapscentra. Arbetsgruppen gav ut sin

slutrapport Utvecklingen av kunskapscentra (Ds 1995:37) i juli 1995. I rapporten

redovisas vissa resultat och slutsatser från projektarbetet. Verksamheten med

kunskapscentra har gett förbättrat resursutnyttjande, lägre kostnader, ökad

tillgänglighet och större utbildningsutbud. Ett antal kommunprojekt som

regeringen gett ekonomiskt stöd redovisas också.

 En parlamentarisk kommitté, Kunskapslyftskommittén, KLK (U 1995:09) har

avlämnat delbetänkandet En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande (SOU

1996:27). Kommittén anser att man bör överväga att formulera heltäckande mål för

vuxenutbildningen och vidga medborgarnas rätt till vuxenutbildning samt

förstärka den nödvändiga infrastrukturen för utbildning av vuxna. I ett andra

steg skall KLK ta ställning till vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan

den offentligt finansierade utbildningen och arbetslivet för olika typer av

utbildningsinsatser. Som ett tredje steg i arbetet skall kommittén bedöma om

vuxna har tillfredsställande möjligheter att få utbildning på gymnasial nivå och

föreslå åtgärder, varvid kommittén bl.a. skall överväga om vuxna skall

garanteras rätt till utbildning i vissa av gymnasieskolans kärnämnen. Slutligen

skall kommittén överväga åtgärder som kan stimulera den pedagogiska utvecklingen

inom den samhällsstödda vuxenutbildningen.

 En kommitté (dir. 1995:134) skall kartlägga dagens samhällsinsatser för funk-

tionshindrade elever och beskriva hur dessa tillgodoser elevernas behov. Kommit-

tén skall även analysera hur ansvaret för dessa elevers skolgång och omvårdnad

skall fördelas mellan stat, kommuner och landsting. I dag delas ansvaret mellan

stat, kommun och landsting för omvårdnad i anslutning till utbildning. Kommittén

skall även undersöka om ansvaret för specialskolorna kan föras över till

kommunerna. Ett delbetänkande om detta och om riksgymnasierna skall vara klart

den 15 oktober 1996. Slutredovisning skall ske senast den 15 september 1997.

 En utredare (dir. 1995:151) skall utreda frågor kring utbildning i teckenspråk

för föräldrar till döva, dövblinda och hörselskadade barn samt till andra barn

med motsvarande behov av teckenspråk för kommunikation. Uppdraget skall

redovisas senast den 15 april 1996.

 Inom Utbildningsdepartementet har en arbetsgrupp tillsatts för IT-frågor med

representanter från departementet, Svenska Kommunförbundet, Skolverket och ett

par kommuner. Arbetsgruppens uppgifter är bl.a. att göra en analys av olika

aspekter på IT-användning inom skolområdet, tydliggöra rollfördelningen mellan

olika aktörer samt föreslå strategiska åtgärder i syfte att stimulera en

utveckling av skolans arbetssätt genom utnyttjande av den nya teknikens möjlig-

heter.

 En arbetsgrup med uppgift att utarbeta en ny strategi för kultur i skolan har

tillsatts inom Kulturdepartementet. Arbetsgruppen - som har representanter för

Kultur- och Utbildningsdepartementen, Statens kulturråd, Skolverket,

Riksantikvarieämbetet, Svenska Filminstitutet och Svenska Kommunförbundet -

skall i första hand behandla följande tre teman: Skolan som kulturmiljö,

kulturarbetet i undervisningen samt delaktighet och eget skapande.

Ekonomi och finansiering

En parlamentarisk utredning (dir. 1995:118) skall utvärdera det nya utjäm-

ningssystemet för kommuner och landsting som börjat gälla från årsskiftet.

Kommitténs uppdrag är att följa upp och utvärdera det nya systemet och föreslå

förbättringar när det gäller att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

Förslag till förändringar skall i en första etapp läggas fram senast den 15

oktober 1996 avseende de förändringar som skall gälla från 1998.

 En arbetsgrupp i Finansdepartementet har sett över kommunallagens eko-

nomikapitel och redovisat sina överväganden i promemorian Kommunal ekonomi i

balans (Ds 1995:57). Arbetsgruppen föreslår att det införs en bestämmelse i

kommunallagen som ålägger kommunerna och landstingen att upprätta sina budgetar

så att intäkterna överstiger kostnaderna (budgetbalans). Ett negativt

årsresultat skall regleras de närmast följande två åren. Kommunernas och

landstingens pensionskostnader bör omfattas av balanskravet. Definitionen av

pensionskostnader är dock beroende av vilket framtida pensionssystem som väljs

och denna fråga lämnas därför öppen. Arbetsgruppen föreslår vidare att det

utfärdas en särskild kommunal bokföringslag och att ett oberoende organ bör

överta den roll som nuvarande referensgrupp för redovisningsfrågor har.

Förslaget bereds för närvarande.

 En arbetsgrupp inom Finansdepartementet (Fi 1994:B) har i samarbete med

företrädare för kommunsektorn kartlagt och analyserat avtalspensionerna i

kommuner och landsting. Av rapporten Kommunala Avtalspensioner (Ds 1995:46)

framgår att pensionerna betalas ut löpande över de kommunala budgetarna. Någon

fondering i pensionsstiftelser eller genom pensionsförsäkringar förekommer inte.

De kommunala pensionsutbetalningarna uppgick år 1994 till 4,6 mdkr, motsvarande

drygt 3 % av lönesumman. Ökningen av kommunernas pensionsskuld uppgick till

nästan det dubbla beloppet. Den totala framtida pensionsskulden uppgick år 1995

till 155 mdkr (i 1994 års priser). År 2034 beräknas skulden uppgå till 400-500

mdkr beroende på vilka antaganden som görs om löneutveckling och antal

anställda. Utbetalningarna ökar från 3,5-4 % av lösesumman till 5,5-6,5 % fram

till år 2025. I absoluta belopp ökar pensionsutbetalningarna från drygt 4 mdkr

till 20 mdkr år 2034. Räknat i kommunal utdebitering ökar

pensionsutbetalningarna från i dag ca 65 öre till som mest 115 öre. Utredningen

diskuterar för- och nackdelar med ett fonderat pensionssystem men tar inte

ställning till vilken typ av pensionssystem som kommunerna skall tillämpa i

framtiden.

 Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har i en rapport Statsbudgetens

regionala fördelning II (B 1995:4) belyst hur inkomster och utgifter i statens

budget och socialförsäkringssektorn påverkar de regionala ekonomierna. Av

resultatet framgår att det råder stabilitet i de regionala fördelningarna

jämfört med data från budgetåren 1985/86 och 1991/92. Av 108 regioner var det

fyra som bidrog med mer pengar (totala inkomster - totala utgifter fördelade per

capita) än de gjorde av med. Norrlands underskott var betydligt större än i

övriga landet. Regionalpolitiska fördelningar inom sektorsområden,

förtidspensioner, statsbidrag till kommuner, m.m. redovisas också. Av rapporten

framgår att regionalpolitiken i form av stöd till företag i vissa regioner står

för en mycket liten del av den totala regionala omfördelningen.

Räddningstjänst och civil beredskap

Hot- och riskutredningen har avlämnat sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19).

Utredningen föreslår att styrningen vid allvarliga olyckor i viktiga

samhällsfunktioner skall ske genom ledning som utövas av kommunstyrelsen på

lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och regeringen på central nivå.

Kommunstyrelsen och länsstyrelsen skall kunna ålägga andra myndigheter, organ

och enskilda att delta. Ansvar och befogenheter bör regleras i

räddningstjänstlagen. Utredningen föreslår därutöver att anta åtgärder för att

förbättra beredskapen inför olika tänkbara situationer. Utredningen föreslår

vidare att kostnadsansvaret vid de räddningsinsatser och saneringsåtgärder som

fordras vid en olycka och som har samband med hantering av farliga ämnen i

verksamheten, skall ligga på den som utövar verksamheten. Motsvarande

kostnadsansvar skall föreligga för den som transporterar farligt gods.

Flyktingfrågor och invandrarfrågor

I rapporten till ESO Invandring, sysselsättning och ekonomiska effekter (DS

1995:68) analyserar Jan[REDACTED_EFTERNAMN] och Lars[REDACTED_EFTERNAMN] invandrarnas

sysselsättningssituation och hur den offentliga sektorns inkomster och utgifter

påverkas. Under 1970-talet gick ett nettoflöde från invandrarna till den övriga

befolkningen. Numera uppgår nettoöverföringen från den inhemska befolkningen

till invandrarna enligt författarnas beräkningar till 15-20 mdkr per år. Därtill

kommer ca 3 mdkr i kostnader för asylsökande. Av underskottet faller ca 2 mdkr

på kommuner, ca 1 mdkr på landstingen och resten på staten. I rapporten presen-

teras förslag om en samlad utvärdering av invandrarpolitiken, ett mer flexibelt

löne- och arbetsrättssystem samt krav på motprestationer i form av utbildning

och samhällstjänst när socialbidrag erhålles.

 Den ersättning som kommunerna får av staten för att ta emot flyktingar täcker

kommunernas kostnader ganska väl. Den slutsatsen drar en arbetsgrupp i

Arbetsmarknadsdepartementet i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen

kommunernas kostnader för flyktingar mottagna år 1991 (Ds 1995:75).

Undersökningen gällde flyktingar som togs emot 1991 och omfattar ett urval på 41

kommuner. Kommunerna har för flyktingar mottagna år 1991 bl.a. erhållit ett

schablonbidrag och därutöver ett konjunkturtillägg. Den statliga ersättningen

skall täcka kommunernas kostnader för socialbidrag, svenskundervisning m.m.

Efter tre år har medelkommunen utnyttjat 86,3 % av bidragen. Men skillnaderna

mellan kommunerna är stora - i Malmö och Göteborgs kommuner har kostnaderna

blivit ca 50 % större än den statliga ersättningen. Andelen socialbidragstagare

bland dem som stannat kvar i sin mottagningskommun är 77 % i Göteborgs kommun,

97 % i Hallstahammars kommun och 100 % i Norsjö kommun.

 Regeringen beslutade den 24 november 1994 att tillsätta två parlamentariska

kommittéer. En av kommittéerna har haft till uppgift att göra en översyn av den

svenska invandrar- och flyktingpolitiken (dir. 1994:129). Kommittén har den 27

juni 1995 överlämnat sitt betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv

(SOU 1995:75). Den andra kommittén har haft till uppgift att göra en översyn av

den svenska invandrarpolitiken (dir. 1994:130). Kommittén har den 29 juni 1995

lämnat ett delbetänkande Arbete till invandrare (SOU 1995:76). Kommittén skall

senast den 2 april 1996 lämna sitt slutbetänkande till regeringen.

Övrigt

Trygghetsutredningen har i betänkandet Trygghet mot brott - rollfördelning och

samverkan (SOU 1995:146) redovisat ett förslag till rollfördelning mellan

polisen, kommunerna och enskilda för att skapa trygghet mot brott. Utredningen

betonar värdet av samverkan mellan kommunerna och andra men föreslår inte någon

särskild organisatorisk form för denna samverkan. Kommunen bör dock få ställa

lokaler till förfogande för t.ex. närpolisverksamhet. Vissa sekretessregler

föreslås bli ändrade för att underlätta samverkan. I betänkandet föreslås också

att kommunen skall kunna besluta om vissa tillstånd att disponera offentlig

plats, i stället för polisen som i dag beslutar om detta. Efter kommunalt beslut

och efter samråd med polisen bör parkeringsvakter kunna rapportera iakttagna

överträdelser mot trafikföreskrifter samt biträda polismän vid

trafikövervakning.

 Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en studie om statens

uppgiftsinsamling från kommunerna (Stkt. 1995:11). Statskontoret visar i sin

rapport att de statliga myndigheterna totalt riktar 166 återkommande

uppgiftsinsamlingar till kommunerna. Av dessa kommer 79 från centrala myn-

digheter och 87 från länsstyrelser. En medelstor kommun avsätter i genomsnitt ca

tre personmånader för att besvara dessa uppgiftsinsamlingar. Kommunernas totala

kostnader kan uppskattas till ca 40-50 mkr. Samrådsförfarande med Svenska

Kommunförbundet har enligt uppgiftslämnarförordningen genomförts i en tredjedel

av fallen. Statskontoret föreslår i rapporten att en samordningsfunktion

inrättas för informationsförsörjning om den kommunala sektorn. Inom ramen för

denna samordningsfunktion bör ett antal åtgärder prövas för att förenkla

rutinerna, t.ex. utveckling av gemensamma och tydliga begreppsdefinitioner för

viss statistik avseende ekonomi, personal och verksamhet och insamling av vissa

basuppgifter i samband med räkenskapssammandragen.

 Kulturutredningen redovisar i sitt betänkande Kulturpolitikens inriktning (SOU

1995:84) att en bibliotekslag bör införas. Lagen bör innehålla regler om ett väl

fungerande nationellt nätverk och garantier för avgiftsfria lån. Det skall

finnas bibliotek i varje kommun. Landstingen och kommunerna skall vidare utforma

en bild- och formpolitik för hela länet. Där skall ingå kollektivverkstäder,

länskonstnärer m.m. Grund- och gymnasieskolor skall ha ett bibliotek.

Utredningen har remissbehandlats.

 Statskontoret har i rapporten I samhällets intresse (Stkt. 1995:7) redovisat

en undersökning av föreningsverksamheten i sex kommuner. I genomsnitt var varje

invånare med i 1,3 av de undersökta föreningarna och nära 100 timmar per år

ägnas föreningsverksamheten. I genomsnitt var kommunernas bidrag mellan 357 och

1082 kr per invånare i de undersökta kommunerna. Idrottsföreningar får drygt 45

% av de kommunala föreningsbidragen. Subventioner av lokaler m.m. utgjorde 39 %

av stödet. Statskontoret har även undersökt betalningsviljan och därvid visat

vilka föreningar som skulle tappa medlemmar om det kommunala bidraget togs bort.

Även de samhällsekonomiska aspekterna har belysts i studien.

 Kommunernas tillsyn av djurskyddet lever inte upp till önskvärd nivå. Det

konstaterar en utredare som på regeringens uppdrag genomfört en översyn som

redovisas i betänkandet Offentlig djurskyddstillsyn (SOU 1996:13). Tillsynen bör

göras med tätare intervaller och bara hälften av kommunerna klarar i dag den

rekommenderade tillsynen av djuren vart tredje år. I många fall saknas också

personal med rätt utbildning. Över 100 kommuner tar inte ut någon avgift för

djurskyddet och i övriga kommuner varierar avgifterna kraftigt. Utredaren

föreslår att länsstyrelsen tar över en del av tillsynen från årsskiftet 1996/97.

Det gäller bl.a. djur som transporteras och renar och djur inom slakteriområden.

De som svarar för djurskyddstillsyn skall vidare ha utbildning motsvarande 20

poäng vid Statens lantbruksuniversitet i djurskyddsutbildning. Kommunerna bör

också kunna samverka om tillsynen.

 22

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1996.

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 1996/96:194 Utvecklingen inom den kommunala

sektorn.

 23