Prop.

1994/95:47 Regeringens proposition

1994/95:47

Riksbankens och Finansinspektionens

beredskapsansvar

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 13 oktober 1994.

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

 Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att ansvaret för beredskapsplaneringen för bank- och

betalningsväsendet flyttas från Riksbanken till Finansinspektionen. Riksbanken

kommer därefter att ha kvar beredskapsansvaret för den verksamhet som banken

har i fredstid.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut.................... 3

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385)

 om Sveriges riksbank........................... 3

3 Ärendet och dess beredning..................... 4

4 Nuvarande ordning.............................. 4

 4.1 Beredskapslagstiftningen................... 4

 4.2 Riksbankens verksamhetsområde och bered-

 skapsansvar................................ 5

 4.3 Finansinspektionens verksamhetsområde och

 beredskapsansvar........................... 6

5 Beredskapen på det finansiella området......... 6

6 Fördelningen av ansvaret mellan Riksbanken och

 Finansinspektionen............................. 7

7 Riksbankslagens bestämmelser om sedlar och mynt 8

8 Riksbankens uppgifter inom andra funktioner.... 8

9 Ekonomiska konsekvenser av förslagen........... 9

Bilaga 1 Sammanfattning av remissyttrandena......11

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde.....17

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring

i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385)

om Sveriges riksbank

 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

 dels att rubriken närmast före 5 § skall lyda "Sedlar och mynt"

 dels att 30 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 30 §

Vid planeringen och genomförandet av Riksbankens verksamhet i fred skall de krav

beaktas som totalförsvaret ställer.

 Det åligger Riksbanken Vid beredskapsplane-

att ansvara för bered- ringen skall Riksbanken

skapsplanläggningen på samråda med Finansinspek-

bank- och betalnings- tionen i frågor om

väsendets område. Här- finansiella tjänaster och

vid skall Riksbanken i med Kommerskollegium i

erforderlig utsträck- frågor som har samband

ning samråda med berörda med utrikeshandeln.

myndigheter, kreditin-

stitut och andra före-

tag. Överstyrelsen för

civil beredskap skall

hållas underrättad om

beredskapsplanläggningen.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

3 Ärendet och dess beredning

I april 1993 tillkallades med stöd av regeringens bemyndigande en särskild

utredare (f.d ambassadören Kurt Malmgren) för att göra en översyn av den

beredskapslagstiftning som gäller för det finansiella området under

krigsförhållanden.

 Uppdraget innefattade bl.a. att kartlägga hur beredskapsplaneringen ter sig i

dagsläget och bedöma behovet av eventuell ytterligare fullmaktslagstiftning för

att förbättra beredskapen på området. I kommittédirektivet (dir. 1993:55)

framhölls att frågan om överföring av ansvaret för beredskapsplanläggningen för

bank- och betalningsväsendet från Riksbanken till Finansinspektionen skulle

utredas med förtur. I det sammanhanget skulle funktionsansvarets närmare

innebörd och fördelningen av ansvaret mellan Finansinspektionen och Riksbanken

fastställas.

 Utredaren överlämnade i december 1993 delbetänkandet (SOU 1993:116) Riksbankens

och Finansinspektionens beredskapsansvar. Betänkandet har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena

finns i bilaga 1.

 För närvarande övervägs flera frågor med anknytning till förhållandena i

krigstid. Arbetsgruppen för ekonomisk politik under kriser och i krig har lagt

fram betänkandet Ekonomisk politik under kriser och i krig (SOU 1992:75). I

betänkandet analyseras förutsättningarna för Sveriges ekonomiska politik i

svåra krislägen. Ett annat område som är föremål för översyn är beskattnings-

systemets utformning under kriser och i krig samt vissa därmed sammanhängande

frågor (se RSV Rapport 1993:3, utgåva 2, och 1993:4). Slutligen har betänkandet

"Försäkring under krigsförhållanden" (SOU 1994:130) nyligen överlämnats. Dessa

frågor behandlas inte i denna proposition utan kommer att tas upp i ett senare

sammanhang.

Lagrådet

Lagförslaget är av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna

betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats.

4 Nuvarande ordning

4.1 Beredskapslagstiftningen

Sveriges totalförsvar består av en civil och en militär del. Med totalförsvaret

avses alla de åtgärder som krävs för att förbereda landet inför yttre hot och

för att ställa om samhället till kris- eller krigsförhållanden. I krig omfattar

totalförsvaret samhällets hela verksamhet.

 Det civila försvarets uppgifter under kriser och krig är dels att säkerställa

befolkningens och samhällets överlevnad, dels att medverka i de samlade

försvarsansträgningarna. Uppgifterna fullföljs bland annat genom att de

viktigaste samhällsfunktionerna upprätthålls även under kriser och krig. Dessa

funktioner är angivna i beredskapsförordningen (1993:242). För varje funktion

finns en ansvarig beredskapsmyndighet utsedd som bland annat skall samordna

beredskapsförberedelserna och samråda med övriga myndigheter med uppgifter inom

funktionen.

4.2 Riksbankens verksamhetsområde och beredskapsansvar

Riksbanken är underställd riksdagen. Riksbanken ansvarar enligt regeringsformen

för landets valuta- och kreditpolitik. Det är vidare endast Riksbanken som har

rätt att ge ut sedlar och mynt. Riksbanken skall även främja ett säkert och

effektivt betalningsväsende.

 Riksbanken är enligt 30 § andra stycket lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

ansvarig för beredskapsplanläggningen på bank- och betalningsväsendets område.

Vid planeringen och genomförandet av sin verksamhet i fredstid skall Riksbanken

beakta de krav som totalförsvaret ställer. Även om beredskapsförordningen av

konstitutionella skäl inte är tillämplig på Riksbanken, utgår banken från den i

sitt planeringsarbete.

 I Riksbankens ansvarsområde ingår planeringen för bankens egen verksamhet vid

kriser och i krig samt ansvaret för att det finns en effektiv planering för

bankväsendet i övrigt. Planeringen för bankväsendet i övrigt bedrivs i praktiken

inte av Riksbanken utan av de berörda bankerna. Riksbankens ansvar består i

denna del av övervakning av att planeringen sker och att den är aktuell.

Övervakningen sker i stor utsträckning genom överläggningar mellan Riksbanken

och Svenska Bankföreningen.

 I totalförsvarets programplan för det civila försvaret upprättad inom

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) för åren 1994/95 - 1998/99 anges målet

för funktionen Bank- och betalningsväsende på följande sätt. Nödvändiga betal-

ningar skall i en krigssituation kunna utföras på basis av fredstida tekniska

betalningssystem och - om så skulle krävas - utan centralt datorstöd och

tjänster från vitala samhällsfunktioner. Det ofrånkomliga behovet av kontanta

penningmedel och primära banktjänster skall kunna tillgodoses.

 I funktionen ingår ansvaret för penningmedelsförsörjningen, bank- och

betalningsväsendet samt betalningsförmedlingen. I en krissituation skall

Riksbanken i tillfredsställande grad kunna tillhandahålla sedlar och mynt i

hela landet. Betalningar på annat sätt än med kontanter skall kunna utföras

inom landet. Allmänheten skall kunna använda sig av bankkonto för sina insätt-

ningar och uttag av pengar. Ansvaret för betalningsförmedlingen omfattar över-

flyttning av pengar mellan olika bank- eller postgirokonton.

4.3 Finansinspektionens verksamhetsområde och

beredskapsansvar

Finansinspektionen är enligt förordningen (1992:102) med instruktion för

Finansinspektionen, central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella

marknader, kreditinstitut och försäkringsväsendet med undantag för socialförsäk-

ringsområdet. De övergripande målen för Finansinspektionens tillsynsverksamhet

är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att

verka för ett gott konsumentskydd.

 Inom den civila delen av totalförsvaret ansvarar Finansinspektionen enligt

beredskapsförordningen för funktionen Enskild försäkring m.m. Det enskilda

försäkringsväsendet består av försäkringsföretag, försäkringsmäklare och under-

stödsföreningar.

5 Beredskapen på det finansiella området

Regeringens förslag: Ansvaret för beredskapsplane-

ringen på bank- och betalningsväsendets område

flyttas från Riksbanken till Finansinspektionen.

 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som inkommit med yttrande är

positiva till förslaget.

 Skälen för regeringens förslag: Riksbanken har, såsom framgått ovan, ansvaret

för planeringen av beredskapen för bank- och betalningsväsendet. Det är

emellertid Finansinspektionen som har tillsynsansvaret för detta område.

Inspektionen har beredskapsansvaret endast för en del av sin verksamhet,

nämligen det enskilda försäkringsväsendet. Detta medför att myndigheternas

kompetens och resurser inte tas till vara på ett effektivt sätt. Vidare kan i en

krigssituation detta förhållande leda till oklarheter i kompetensfördelningen

mellan Riksbanken och Finansinspektionen, eller i vissa fall brist på samsyn.

Med hänsyn till det finansiella områdets vikt under krigsförhållanden är den

nuvarande ordningen därför mindre lämplig.

 Inom totalförsvaret gäller vidare den s.k. ansvarsprincipen, som innebär att en

myndighet med ansvar för viss samhällsviktig verksamhet i fred skall behålla

detta ansvar också vid kriser och i krig. Med nuvarande ordning följs inte

principen på det finansiella området.

 För att ansvarsprincipen skall gälla fullt ut också på detta område bör

tillsynsansvaret och beredskapsansvaret ligga på en och samma myndighet. Detta

innebär att ansvaret för beredskapsplaneringen för bank- och betalningsväsendet

förs över på Finansinspektionen. På så sätt tas myndigheternas kompetens och

resurser till vara effektivare.

 Riksbanken, Finansinspektionen och ÖCB är ense om att den föreslagna

överflyttningen bör ske. Inspektionen skall samverka med Riksbanken och ÖCB.

6 Fördelningen av ansvaret mellan Riksbanken och Finansinspektionen

Regeringens förslag: Riksbanken skall ha kvar be-

redskapsansvaret för den egna verksamheten, medan

Finansinspektionen skall ha beredskapsansvaret för

bank- och betalningsväsendet i övrigt.

 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar förslaget.

 Skälen för regeringens förslag: Riksbanken har i fredstid ansvaret för sedlar

och mynt, valutareserven och en eventuell valuta- och kreditreglering under

krigsförhållanden. Vidare har Riksbanken uppgiften att ge krediter till bl.a.

banker som råkat i likviditetssvårigheter (dvs. vad som med ett engelskt uttryck

brukar benämnas "lender of last resort"). För att ansvarsprincipen skall gälla

även på de här områdena förslår regeringen att Riksbanken skall ha kvar

beredskapsansvaret för sin egen verksamhet.

 Funktionen Bank- och betalningsväsende är av betydelse för funktionen

Utrikeshandel som Kommerskollegium är funktionsansvarig myndighet för. Kollegiet

svarar därigenom för regleringen av varuutbytet med andra länder. Riksbanken

håller en reserv av utländska valutor och guld i valutapolitiskt syfte. Reserven

är alltså inte avsedd för importfinansiering. I funktionen Bank- och

betalningsväsende kan betalningstrafiken med utlandet räknas in. Denna

betalningstrafik är väsentlig för funktionen Utrikeshandel. Härmed sammanhänger

frågor om valutareglering som faller under Riksbankens ansvarsområde. Denna

verksamhet skall därför fortsättningsvis inte ingå i funktionen Bank- och

betalningsväsende utan kvarstå i Riksbanken.

 Finansinspektionen kommer efter den föreslagna överflyttningen att ha

beredskapsansvaret för - utöver funktionen Enskild försäkring m.m. - de

återstående delarna av funktionen Bank- och betalningsväsende, dvs. ansvaret för

det egentliga bank- och betalningsväsendet samt betalningsförmedlingen.

Funktionerna, som då kommer att motsvara inspektionens tillsynsområde, skall

slås samman till en funktion. I den nya funktionen kommer Finansinspektionen

att, jämte de försäkringsfrågor som redan hör till inspektionens ansvar, svara

för den planering som syftar till att betalningar blir möjliga utan användande

av kontanta medel. I funktionen ingår även sådan planering som syftar till att

bankerna under kriser och i krig skall kunna ta emot inlåning, bevilja angelägna

krediter, förvalta beviljade krediter och upprätthålla värdepappershandel. Den

nya sammanslagna funktionen kommer i beredskapsförordningen att betecknas

Finansiella tjänster.

 Finansinspektionen skall vid beredskapsplaneringen för finansiella tjänster

sträva efter översiktlighet. Detaljplaneringen skall ske hos de enskilda

instituten.

7 Riksbankslagens bestämmelser om sedlar och mynt

Regeringens förslag: Rubriken till de bestämmelser

i riksbankslagen som avser sedlar och mynt ändras

från Betalningsväsendet till Sedlar och mynt.

 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget.Skälen för

regeringens förslag: De bestämmelser som rör Riksbankens ansvar för landets

försörjning med sedlar och mynt återfinns i 5-8 §§ riksbankslagen. Rubriken till

dessa bestämmelser är Betalningsväsendet. Rubriken är till följd av tidigare

lämnade förslag inadekvat och missvisande. Rubriken skall därför ändras till

Sedlar och mynt. Denna rubrik beskriver bättre vad reglerna avser.

8 Riksbankens uppgifter inom andra funktioner

Regeringens förslag: Riksbanken skall samverka med

Finansinspektionen vid beredskapsplaneringen för

funktionen Finansiella tjänster. Riksbanken skall

samverka med Kommerskollegium vid beredskapsplane-

ringen för funktionen Utrikeshandel. Skyldigheten

att samverka med myndigheterna skall framgå av

riksbankslagen.

 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Kommerskollegium anser att det är av värde att, som

utredningen föreslår, det skrivs in i riksbankslagen att Riksbanken skall

samråda med Kommerskollegium. Det är främst genom sitt ansvar för

valutaregleringen som Riksbanken har en viktig roll inom utrikeshan-

delsfunktionen men också genom sin planering för att betalningar till och från

utlandet överhuvud tekniskt skall kunna utföras. Utredningen nämner inte

uttryckligen att planeringsansvaret för dessa frågor skall ligga kvar på

Riksbanken, utan talar om beredskapen i mera allmänna termer. Det är emellertid

önskvärt att det av riksbankslagen klart framgår innehållet i Riksbankens

uppgifter inom funktionen Utrikeshandel.

 Skälen för regeringens förslag: Efter överflyttningen av funktionsansvaret för

Bank- och betalningsväsendet har Riksbanken kvar uppgifter inom funktionerna De

finansiella tjänsterna och Utrikeshandel. Riksbanken skall samverka med de

funktionsansvariga myndigheterna. Denna samverkansskyldighet måste framgå av

riksbankslagen. Den kommer även att framgå av beredskapsförordningen och av

respektive funktionsansvarig myndighets instruktion.

 Kommerskollegium har i sitt remissvar angett att det är önskvärt att det av

riksbankslagen klart framgår innehållet i Riksbankens uppgifter inom funktionen

Utrikeshandel. En precisering av Riksbankens beredskapsansvar är för närvarande

föremål för överväganden i utredningens fortsatta arbete. Regeringen vill därför

avvakta resultatet av dessa innan någon precisering av Riksbankens uppgifter

inom funktionen Utrikeshandel görs.

9 Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Utredningen anser att planeringsarbetet bör kunna utföras av en

befattningshavare även sedan beredskapsansvaret har utvidgats till att omfatta

hela det finansiella området. I ett inlednings- och övergångsskede kan

befattningshavaren dock behöva förstärkning.

 Finansinspektionen uppger i sitt remissyttrande att ett utökat beredskapsansvar

kommer att leda till ökade kostnader för myndigheten. Bl.a. nämns ett ökat behov

av att arrangera konferenser och funktionsövningar samt att utge

informationsmaterial inom beredskapsområdet. Finansinspektionen kan dock i

dagsläget inte precisera kostnaderna för detta med någon större säkerhet.

Finansinspektionen anser dock att kompensation för ökade kostnader måste

erhållas genom en höjning av inspektionens ramanslag för att inspektionen skall

kunna åta sig ett ökat ansvar enligt förslaget. I Finansinspektionens nya

organisation per den 1 april 1994 har en tjänst motsvarande en årsarbetskraft

avsatts för arbete med beredskapsfrågor. Denne befattningshavare skall ansvara

för den nya funktionen. Inspektionen ser betydande svårigheter att med nuvarande

medelsram avdela ytterligare resurser för arbete med beredskapsfrågor.

Försäkringsförbundet anser att det inte framgår av utredningen vilka

överväganden som gjorts när det sägs att planeringsarbetet borde kunna utföras

av en befattningshavare även sedan beredskapsansvaret utvidgats till att omfatta

hela det finansiella området. TCO och SACO uppger att ett antal viktiga

uppgifter enligt beredskapsförordningen inte har utförts av Riksbanken själv

utan delegerats till Svenska Bankföreningen. Hittills har funktionsansvaret

kunnat skötas av en heltidsanställd handläggare på Finansinspektionen och en på

Riksbanken. Det är inte rimligt att den sammanslagna funktionen i framtiden

skall handhas av en befattningshavare. Om ansvarsområdet dessutom skall utvidgas

till att omfatta hela det finansiella området torde personalförstärkning vara

nödvändig om åliggandena i beredskapsförordningen skall kunna uppfyllas.

 Regeringen gör följande bedömning. Finansinspektionens beredskapsplanering när

det gäller det enskilda försäkringsområdet utförs för närvarande av en särskild

befattningshavare. Ett par befattningshavare hos Riksbanken har ägnat en del av

sin arbetstid åt beredskapsplaneringen inom funktionen Bank- och betalnings-

väsendet. En överflyttning av beredskapsansvaret för bank- och betalnings-

väsendet kan därför komma att, åtminstone inledningsvis, innebära visst

merarbete och ökade kostnader för Finansinspektionen, både i form av

personalresurser och för anordnande av kurser, konferenser m.m. Å andra sidan

bör inspektionen ha möjlighet att samordna den redan befintliga funktionen

Enskild försäkring m.m. med den nya funktionen. Det bör därvid beaktas att

uppläggningen av beredskapsplaneringen torde vara likartad och att

erfarenheterna från arbetet med funktionen Enskild försäkring m.m. borde kunna

tas till vara i arbetet med den sammanslagna funktionen.

 Det får därför vid fastställandet av inspektionens ramanslag övervägas om

inspektionen skall, under en övergångstid på ett år, tilldelas medel för en halv

årsarbetskraft och för att finansiera de övriga kostnaderna i samband med den

föreslagna överflyttningen av beredskapsansvaret. Det är svårt att i dag

uppskatta hur mycket resurser som kommer att krävas när den föreslagna

överflyttningen är helt genomförd. Under övergångstiden bör det utvärderas vilka

resurskrav som kommer att finnas på sikt. Efter denna utvärderingsperiod bör i

samband med fastställandet av inspektionens ramanslag slutlig ställning kunna

tas i denna fråga.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 oktober 1994

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],

Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Heckscher, Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1994/95:47 om Riksbankens och Finans-

inspektionens beredskapsansvar.