Prop. 1996/97:25

Regeringens proposition

1996/97:25

Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv Prop.

 1996/97:25

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 september 1996

På regeringens vägnar

Lena Hjelm-Wallén

 Pierre[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-,

invandrings-, invandrar- och återvändandepolitik samt innefattas i utrikes-,

säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Migrationspolitiken skall vara

human, tydlig och konsekvent. Den skall bygga på respekt för mänskliga

rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i Sverige. Det

svenska medlemskapet i EU innebär förutom nya åtaganden också ett ansvar att

delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken. En framgångsrik

påverkan kan ge större tyngd åt de principer Sverige eftersträvar i

migrationspolitiken.

 I propositionen föreslås att skydd liksom hittills skall finnas för flyktingar

enligt flyktingkonventionen. Konventionen skall ges en vidare tolkning än i dag.

Vidare föreslås att utlänningslagen ändras så att de nuvarande skyddsbegreppen

de factoflykting och krigsvägrare utgår. De ersätts av preciserade regler för

vilka utöver konventionsflyktingar som skall få skydd. Till dessa räknas de som

riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för

tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, de

som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund

av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland liksom de som på grund

av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. I en situation med

massflykt där det finns grund att anta att skyddsbehovet kan vara av mer

tillfällig karaktär skall uppehållstillståndet kunna begränsas under i

normalfallet två år. Liksom hittills skall uppehållstillstånd kunna beviljas en

utlänning som personligen har starka humanitära skäl.

 Invandringen av anhöriga begränsas i princip till make, maka eller sambo samt

barn under 18 år. I vissa fall skall uppehållstillstånd också kunna ges till

andra nära släktingar som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den

som finns här i landet.

 Regeringen skall i första hand genom förordningar styra rättstillämpningen vad

gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt samt uppehållstillstånd

av humanitära skäl m.m. Rättssäkerheten stärks genom ett ökat inslag av muntlig

handläggning i asylprocessen, genom krav på att alla beslut om

uppehållstillstånd skall vara motiverade och genom vidgade möjligheter att

överklaga avslag på ansökningar om uppehållstillstånd. Fingeravtryck skall tas

av alla asylsökande med undantag av. barn under 14 år. Straffmaximum för den som

i vinstsyfte organiserar illegal invandring till Sverige höjs till fyra års

fängelse.

 Utlänningslagen kompletteras med en portalbestämmelse med innebörden att

barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som

rör barn. De inskränkningar som i dag gäller i fråga om möjligheterna att ta

barn under 16 år i förvar skall i stället gälla den som är under 18 år. Om den

som är under 18 år har behov av vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om

vård av unga får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges.

 Ansvaret för vissa uppgifter inom utlänningsrättens område, exempelvis förvar,

bör föras över från Polisen till Invandrarverket.

Prop. 1996/97:25

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 6

2 Lagtext 7

 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)7

 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän

 försäkring 23

 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda

 bestämmelser om vård av unga 25

 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild

 utlänningskontroll 26

 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

 introduktionsersättning 27

 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om

 mottagande av asylsökande m.fl. 28

3 Ärendet och dess beredning 29

4 Migrationen till och från Sverige 31

 4.1 Invandringen 31

 4.2 Utvandringen och återvandringen 36

5 Nya förutsättningar 37

 5.1 Den globala utvecklingen 37

 5.2 Utvecklingen i Europa 40

6 Grunder för migrationspolitiken 43

7 Samarbete i globalt perspektiv 55

 7.1 Migrationens omfattning 55

 7.2 Orsakssamband 58

 7.2.1 Migration och ekonomisk utveckling 58

 7.2.2 Migration och bristande säkerhet 61

 7.3 Det internationella systemet 63

 7.3.1 Internationell migration 63

 7.3.2 Internationell handel 69

 7.3.3 Utvecklingsbistånd 70

 7.4 Globala insatser 72

 7.4.1 Insatser på lång sikt 72

 7.4.2 Insatser på kort och mellanlång sikt 74

 7.4.3 Insatser vid massflykt 76

8 Europeiskt samarbete 78

 8.1 Förebyggande åtgärder 78

 8.2 Samarbete i invandrings- och asylfrågor 79

 8.3 Den östeuropeiska dimensionen 84

 8.4 Regionala insatser 87

9 Rätt till skydd och invandring 89

 9.1 Rätt till skydd 89

 9.1.1 Gällande ordning 89

 9.1.2 Skyddsbehövande 94

 9.1.3 Överföring till Sverige 103

 9.2 Rätt till invandring 104

 9.2.1 Gällande ordning 104

 9.2.2 Anhöriga 109

 9.2.3 Övriga kategorier 115

 9.3 Regelsystem 117

 9.3.1 Gällande ordning 117

 9.3.2 Visering 121

 9.3.3 Uppehållstillstånd 125

 9.3.4 Avvisning med omedelbar verkställighet 130

10 Ansvariga myndigheter 132

 10.1 Gällande ordning 132

 10.2 Ny ansvarsfördelning 134

 10.3 Förhållningssätt och myndighetsstruktur 136

 10.4 Asylärenden 138

 10.5 Uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden 140

 10.6 Förvar 142

 10.7 Registrering av. fingeravtryck 143

11 Styrning av rättstillämpningen 145

 11.1 Gällande ordning 145

 11.2 Allmänna utgångspunkter för en framtida styrning 158

 11.3 Förordningar 159

 11.4 Regeringens prövning av enskilda ärenden 170

12 Rättssäkerhet 180

 12.1 Gällande ordning 180

 12.2 Identitetsfrågor 187

 12.3 Muntlig handläggning 190

 12.4 Beslutsmotivering och kvalitetskontroll 203

 12.5 Överklagande 207

 12.6 Vilandeförklaring 215

 12.7 Handläggning 217

13 Organiserad illegal invandring 223

 13.1 Gällande ordning 223

 13.2 Skärpta straff 224

14 Barn ....... 225

 14.1 Gällande ordning 225

 14.2 Hänsynstagande till barns bästa 238

 14.3 Förvar 254

 14.4 Företrädare 257

 14.5 Utredning 258

 14.6 Tidsbegränsat uppehållstillstånd 265

15 Återvandring.. 269

 15.1 Gällande ordning 269

 15.2 Stöd för återvandring 277

16 Genomförande och ekonomiska effekter 281

 16.1 Genomförande 281

 16.2 Ekonomiska effekter 281

17 Författningskommentar 284

 17.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)284

 17.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med

 särskilda bestämmelser om vård av unga 299

 17.3 Förslagen till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän

 försäkring, lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild

 utlänningskontroll och lag om ändring i lagen (1994:137)

 om mottagande av asylsökande m.fl. 299

 17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

 introduktionsersättning 300

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Effektivare styrning och

 rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) 301

Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet Effektivare styrning och

 rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) 306

Bilaga 3 Sammanfattning i relevant del av betänkandet Ett samlat

 ansvar för verkställighetsärenden (SOU 1995:55) 313

Bilaga 4 Sammanfattning av Flyktingpolitiska kommitténs

 betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv

 (SOU 1995:75) 314

Bilaga 5 Lagförslag i betänkandet Global flyktingpolitik i

 globalt perspektiv (SOU 1995:75) 323

Bilaga 6 Sammanfattning av delrapporten Barnkonventionen

 och utlänningslagen (SOU 1996:115) 332

Bilaga 7 Förteckning över remissinstanser 335

Bilaga 8 Förteckning över använda förkortningar 339

Bilaga 9 Lagrådremissens lagförslag 340

Bilaga 10.........Lagrådets

yttrande..................................................................362

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 september

1996 ......... 368

Rättsdatablad..... 369

Prop. 1996/97:25

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 dels antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),

2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

3. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

4. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

5. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning,

1.lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

 dels godkänner de allmänna riktlinjer för migrationspolitiken som regeringen

förordar i denna proposition.

Prop. 1996/97:25

6. 2 Lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

 Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (1989:529)2

 dels att 8 kap. 3 § skall upphöra att gälla,

 dels att rubriken närmast före 8 kap. 3 § skall utgå,

 dels att 1 kap. 1 §, 2 kap. 4, 4 a, 5, 5 b och 11 §§, 3 kap. 1 - 4 §§, 5 kap.

5 §, 6 kap. 2-5 §§, 7 kap. 3 och 11 §§, 8 kap. 1, 4 och 8 §§, 10 kap. 5 §, 11

kap. 1 och 3 §§ samt 12 kap. 2 § skall ha följande lydelse,

 dels att rubriken till 3 kap. samt rubrikerna närmast före 3 kap. 4 § och 11

kap. 1 § skall ha följande lydelse,

 dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 2 kap. 4 c och 14 §§, 3

kap. 8 §, 8 kap. 10 a § samt 11 kap. 1 a och 1 b §§ av följande lydelse,

 dels att det närmast före 2 kap. 14 §, 3 kap. 8 § och 11 kap. 1 a § skall

införas nya rubriker av följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

1 kap.

1 §3

 I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och

arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också

under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.

----------------------------------------------------------------------

 Lagen skall tillämpas så, att ut- Lagen skall tillämpas så, att

 länningars frihet inte begränsas merut-länningars frihet inte

 än vad som är nödvändigt i varje begränsas mer än vad som är

 enskilt fall. nödvändigt i varje enskilt fall. I

 fall som rör ett barn skall

 särskilt beaktas vad hänsynen till

 barnets hälsa och utveckling samt

 barnets bästa i övrigt kräver.

----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

1Jfr rådets direktiv 64/221/EEG av den 24 februari 1964 om

samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska

medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade

med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT nr

56, 4.4. 1964, s. 850/64, Celex 364L0221).

2Lagen omtryckt 1994:515

3Senaste lydelse 1994:1696.

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

2 kap

4 §4

----------------------------------------------------------------------

 Uppehållstillstånd får ges till Uppehållstillstånd får ges till

 1. en utlänning som är nära anhörig 1. en utlänning som är gift med

 till en i Sverige bosatt person eller sambo till någon som är bo-

 eller som annars har särskild satt i Sverige eller har

 anknytning till Sverige, beviljats uppehållstillstånd för

 bosättning här,

 2. en utlänning som är under 18

 år och ogift och som är eller har

 varit hemmavarande barn till

 någon som är bosatt i Sverige

 eller har beviljats

 uppehållstillstånd för bosättning

 här,

----------------------------------------------------------------------

 3. en utlänning som på något

 annat sätt än som avses under 1

 och 2 är nära anhörig till någon som

 är bosatt i Sverige eller har

 beviljats uppehållstillstånd för

 bosättning här och som ingått i

 samma hushåll som den personen,

 4. en utlänning som annars har

 särskild anknytning till Sverige,

 2. en utlänning som av humanitära 5. en utlänning som av huma-

 skäl bör få bosätta sig i Sverige, nitära skäl bör få bosätta sig i

 eller Sverige, eller

 3. en utlänning som har fått ar- 6. en utlänning som har fått ar-

 betstillstånd eller som har sin för-betstillstånd eller som har sin för-

 sörjning ordnad på något annat sätt.sörjning ordnad på något annat sätt.

 Regeringen får föreskriva att

 uppehållstillstånd kan ges även i

 andra fall.

----------------------------------------------------------------------

 Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna para-graf

skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.

**FOOTNOTES**

4Senaste lydelse 1995:773.

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

4 a §

----------------------------------------------------------------------

 Om en utlänning som söker Regeringen får i fråga om en

 uppehållstillstånd med stöd av 2 kap.viss grupp av utlänningar meddela

 4 § första stycket 2 eller 3 kap. föreskrifter om att den som söker

 bedöms ha ett tillfälligt behov av uppehållstillstånd med stöd av 3

 skydd här i landet får ett tids- kap. och som bedöms ha ett

 begränsat uppehållstillstånd ges. tillfälligt behov av skydd här i

 landet får ges ett tidsbegränsat

 uppehållstillstånd.

 Ett tidsbegränsat uppehållstill-

 stånd får beviljas för en samman-

 lagd tid av högst två år. Om ett

 program för att förbereda åter-

 vändandet har inletts innan dess,

 får uppehållstillståndet förlängas

 med högst två år.

----------------------------------------------------------------------

 Om ett tidsbegränsat uppehålls- Om ett tidsbegränsat uppehålls-

 tillstånd har getts någon med stöd avtillstånd har getts någon med stöd

 första stycket får ett tidsbe-gränsatav första stycket får ett

 tillstånd ges också till en utlänningtidsbe5gränsat tillstånd ges också

 som är make eller maka eller barn till en utlänning som är make

 under 20 år till den per-son som eller maka eller barn under 18 år

 först beviljats tillstånd. Detsamma till den per-son som först

 gäller förälder till barn under 20 årbeviljats tillstånd. Detsamma

 som meddelats tillstånd enligt gäller förälder till barn under 18

 första stycket. år som meddelats tillstånd enligt

 första stycket.

----------------------------------------------------------------------

4 c §

----------------------------------------------------------------------

 Ett tidsbegränsat uppehållstill-

 stånd får ges ett barn under 18 år

 som behöver vård enligt lagen

 (1990:52) med särskilda bestäm-

 melser om vård av unga.

 Ett tidsbegränsat uppehållstill-

 stånd får vidare ges ett barn

 under 18 år eller till en man om

 det behövs för att genomföra en

 faderskapsutredning.

 Om ett tidsbegränsat uppehålls-

 tillstånd getts ett barn enligt

 första eller andra stycket, får

 ett tidsbegränsat

 uppehållstillstånd ges också till

 barnets vårdnadshavare.

----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

5

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

5 §6

 En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett

sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får

inte bifallas efter inresan.

----------------------------------------------------------------------

 Detta gäller dock inte om Detta gäller dock inte om

 1. utlänningen har rätt till asyl 1. utlänningen har rätt till

 här, uppe-hållstillstånd här enligt 3 kap.

 4 §,

----------------------------------------------------------------------

 2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, eller

 3. det annars finns synnerliga skäl.

----------------------------------------------------------------------

 Vad som föreskrivs i första stycket Vad som föreskrivs i första

 hindrar inte heller att uppe- stycket hindrar inte heller att

 hållstillstånd beviljas med stöd av uppe-hållstillstånd beviljas med

 2 kap. 4 § första stycket 1, om det stöd av 2 kap. 4 § första

 är uppenbart att utlänningen skulle stycket 1-4, om det är uppenbart

 ha fått uppehållstillstånd om pröv- att utlänningen skulle ha fått

 ningen hade skett före inresan i uppehållstillstånd om pröv-ningen

 Sverige. Regeringen får föreskriva hade skett före inresan i

 att en ansökan om uppehållstillståndSverige.

 får bifallas även i andra fall än som

 anges i andra och tredje styckena,

 om det följer av en överenskommelse

 med främmande stat.

----------------------------------------------------------------------

5 b §7

----------------------------------------------------------------------

 Om en utlänning skall avvisas eller Om en utlänning skall avvisas

 utvisas enligt ett beslut som har eller utvisas enligt ett beslut

 vunnit laga kraft, får en ansökan omsom har vunnit laga kraft, får en

 uppehållstillstånd från honom trots ansökan om uppehållstillstånd från

 vad som föreskrivs i 5 § första honom trots vad som föreskrivs i

 stycket bifallas, om ansökan 5 § första stycket bifallas, om

 grundar sig på omständigheter som ansökan grundar sig på

 inte har prövats förut i ärendet om omständigheter som inte har

 hans avvisning eller utvisning och prövats förut i ärendet om hans av-

 om visning eller utvisning och om

----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

6Senaste lydelse 1995:773.

7Senaste lydelse 1995:773.

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------------------

 1. utlänningen har rätt till asyl 1. utlänningen har rätt till

 här, eller uppe

--------------------------------------------------------------------

 2. det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om

avvisning eller utvisning.

11 §8

 Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas

 1. om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha

sådant tillstånd,

 2. om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot

hans levnadssätt, eller

 3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas

att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelse-

verksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

 Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan

utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

----------------------------------------------------------------------

 Regeringen får föreskriva att

 uppehållstillstånd får återkallas för

 de

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 Bemyndiganden

----------------------------------------------------------------------

14 §

----------------------------------------------------------------------

 Utöver vad som följer av 4 a § får

 regeringen meddela föreskrifter

----------------------------------------------------------------------

 1. uppehållstillstånd för studier

 eller

----------------------------------------------------------------------

 2. uppehållstillstånd av

 humanitära skäl.

----------------------------------------------------------------------

 Regeringen får också meddela

----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

8 Senaste lydelse 1995:773.

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 Regeringen skall anmäla före-

 skrifter om tidsbegränsat uppehålls

----------------------------------------------------------------------

---------------------------------------------------------------------

 3 kap. Asyl 3 kap. Skyddsbehövande

---------------------------------------------------------------------

1 §

----------------------------------------------------------------------

 Med asyl avses i denna lag Med asyl avses i denna lag

 uppehållstillstånd som beviljas en uppehållstillstånd Somme beviljas

 utlänning därför att en utlänning därför att han är

 1. han är flykting, flykting.

 2. han är krigsvägrare, eller En ansökan om uppehållstill-stånd

 3. han, utan att vara flykting,enligt 3 § skall handläggas som en

 inte vill återvända till sittasylansökan.

 hemland på grund av de politiska

 förhållandena där och kan åberopa

 tungt vägande omständigheter till

 stöd för detta.

----------------------------------------------------------------------

2 §

--------------------------------------------------------------------

 Med flykting avses i denna lag Med flykting avses i denna

 en utlänning som befinner sig lag en

 utanför det

--------------------------------------------------------------------

 Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl

befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort

och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

3 §

----------------------------------------------------------------------

 Med krigsvägrare avses i denna lag Med skyddsbehövande i övrigt

 en utlänning som har övergett en avses i denna lag en utlänning

 krigsskådeplats eller som har flytt som i andra fall än som avses i 2 §

 från sitt hemland eller behöver lämnat det land, som han är med-

 stanna i Sverige för att undgå borgare i, därför att han

 förestående krigstjänstgöring 1. känner välgrundad fruktan för

 att straffas med döden eller med

 kroppsstraff eller att utsättas

 för tortyr eller annan omänsklig

 eller förnedrande behandling

 eller bestraffning,

 2. på grund av en yttre eller

 inre väpnad konflikt behöver skydd

 eller på grund av en

 miljökatastrof inte kan återvända

 till sitt hemland, eller

 på grund av sitt kön eller homo-

 sexualitet känner välgrundad fruktan

 för förföljelse.

----------------------------------------------------------------------

 Som skyddsbehövande skall även

 anses den som är statslös och som

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------

 Rätten till asyl Rätten till uppehållstillstånd

----------------------------------------------------------------------

4 §8

----------------------------------------------------------------------

 En utlänning som avses i 1 § har rätt Utlänningar som avses i 2 och

 till asyl. 3 §§ har rätt till

 Asyl får dock vägras om uppehållstillstånd.

 1. det av hänsyn till vad som är Uppehållstillstånd får dock väg-

 känt om utlänningens tidigare verk- ras om

 samhet eller med hänsyn till rikets det beträffande flyktingar en-

 säkerhet finns synnerliga skäl att ligt 2 § och skyddsbehövande

 inte bevilja asyl, enligt 3 § första stycket 3 av

 hänsyn till vad som är känt om

 utlänningens tidigare verksamhet

 eller med hän-syn till rikets

 säkerhet finns synner-liga skäl

 att inte bevilja uppehålls-

 tillstånd,

----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

8Senaste lydelse 1995:773.

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 2. det beträffande en utlänning som 2. det beträffande en skydds-

 omfattas av 1 § 2 eller 3 på grund behövande som omfattas av 3 §

 av brottslighet eller någon annan första stycket 2 på grund av

 omständighet finns särskilda skäl attbrotts-lighet eller någon annan

 inte bevilja asyl, omständig-het som hänför sig till

 den skydds- behövandes person

 finns särskilda skäl att inte

 bevilja uppehållstillstånd,

----------------------------------------------------------------------

 utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan

sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan

Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att

beviljas uppehållstillstånd där,

----------------------------------------------------------------------

 4. utlänningen i annat fall före 4. utlänningen i annat fall före

 ankomsten till Sverige har ankomsten till Sverige har

 uppehållit sig i ett annat land än uppehållit sig i ett annat land än

 hemlandet och, om han återsänds dit,hemlandet

 är skyddad mot förföljelse eller, i och, om han återsänds dit, är skyd-

 förekommande fall, mot att sändas dad mot förföljelse eller mot att

 till en krigsskådeplats eller till sändas till hemlandet och också

 hem-landet och också mot att sändas mot att sändas vidare till ett

 vidare till ett annat land där han annat land där han inte har

 inte har motsvarande skydd, eller motsvarande skydd, eller

----------------------------------------------------------------------

 5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad

på det sätt som anges i 4.

----------------------------------------------------------------------

 Regeringen får föreskriva undantag

 från andra stycket 4 för de fall då

----------------------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------------------

 Bemyndiganden

--------------------------------------------------------------------

8 §

----------------------------------------------------------------------

 Regeringen får i fråga om en

 grupp av utlänningar meddela före-

 skrifter om beviljande av perma-

 nent uppehållstillstånd till

 skyddsbehövande enligt 3 § första

 stycket 2.

----------------------------------------------------------------------

 Om det behövs med hänsyn till

 uppkomna begränsningar i Sveriges

 möjligheter att ta emot

 utlänningar, får regeringen

 meddela föreskrifter om att

 uppehållstillstånd inte får

 beviljas för skyddsbehövande

 enligt 3 § första stycket 2.

----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 Regeringen får meddela före-

 skrifter om undantag från 4 §

 andra stycket 4 för de fall då

 utlänningens anknytning till

 Sverige är av sådan art att

 utlänningen inte bör nekas att få

 sin ansökan om uppehållstillstånd

 prövad här.

----------------------------------------------------------------------

 Regeringen skall anmäla före-

 skrifter enligt andra stycket till

 riksdagen genom en särskild

 skrivelse inom tre månader.

----------------------------------------------------------------------

5 kap.

5 §

----------------------------------------------------------------------

 Statens invandrarverk eller polis- Statens invandrarverk eller

 myndigheten får fotografera en ut- polismyndigheten får fotografera

 länning och ta hans fingeravtryck en utlänning och, om han fyllt 14

 om år, ta hans fingeravtryck om

 1. utlänningen inte kan styrka 1. utlänningen inte kan styrka

 sin identitet vid ankomsten till sin identitet vid ankomsten till

 Sverige eller när han därefter Sverige,

 ansöker om uppehållstillstånd, eller 2. utlänningen ansöker om uppe-

 2. det finns förutsättningar att hållstillstånd och åberopar skäl som

 ta utlänningen i förvar. avses i 3 kap. 2 eller 3 §, eller

 3. det finns förutsättningar att

 ta utlänningen i förvar.

----------------------------------------------------------------------

6 kap.

2 §

--------------------------------------------------------------------

 En utlänning som har fyllt sexton En utlänning som har fyllt 18

 år får tas i förvar om år får tas

--------------------------------------------------------------------

 1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han därefter

ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den identitet

han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte

kan bedömas ändå, eller

 2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige

skall kunna genomföras, eller

3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2

eller 3 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning

eller utvisning.

 Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med hänsyn

till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns

anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva

brottslig verksamhet i Sverige.

3 §

--------------------------------------------------------------------

 Ett utländskt barn under sexton år Ett utländskt barn under 18 år

 får tas i förvar endast om får tas i förvar endast om

--------------------------------------------------------------------

 1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 §

och att förordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § kommer

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

 att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om

avvisning, och det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan

och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas,

eller

 2. fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning i annat fall

än som sägs under 1 eller av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 3 § och det

vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att

barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § tredje stycket.

 Barnet får inte tas i förvar enligt första stycket 1 om det är tillräckligt

att det ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket.

 Barnet får inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av

dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Har barnet ingen

 vårdnadshavare här i riket får det tas i förvar endast om det föreligger

synnerliga skäl.

4 §

 En utlänning får inte hållas i förvar med stöd av 2 § första stycket 2 längre

tid än 48 timmar.

----------------------------------------------------------------------

 I övrigt får en utlänning som fyllt I övrigt får en utlänning som

 sexton år inte hållas kvar i förvar fyllt 18 år inte hållas kvar i

 mer än två veckor, om det inte finnsförvar mer än två veckor, om det

 synnerliga skäl för en längre tid. Ominte finns synnerliga skäl för en

 ett beslut om avvisning eller längre tid. Om ett beslut om

 utvisning har meddelats, får en avvisning eller utvisning har

 sådan utlänning dock hållas i förvar imeddelats, får en sådan utlänning

 högst två månader, om det inte finnsdock hållas i förvar i högst två

 synnerliga skäl för en längre tid. månader, om det inte finns syn-

 Ett utländskt barn under sexton årnerliga skäl för en längre tid.

 får inte hållas i förvar längre tid än Ett utländskt barn under 18 år

 72 timmar, eller om det finnsfår inte hållas i förvar längre tid än

 synnerliga skäl ytterligare 72 tim-72 timmar, eller om det finns

 mar. synnerliga skäl ytterligare 72

 timmar.

----------------------------------------------------------------------

5 §

----------------------------------------------------------------------

 En utlänning som har fyllt sexton år En utlänning som har fyllt 18 år

 kan, under de förutsättningar som kan, under de förutsättningar som

 anges i 2 §, i stället för att tas ianges i 2 §, i stället för att tas

 förvar ställas under uppsikt, om i förvar ställas under uppsikt, om

 detta är tillräckligt. detta är tillräckligt.

 Ett utländskt barn under sexton år Ett utländskt barn under 18 år

 kan, under de förutsättningar som kan, under de förutsättningar som

 anges i 3 § första stycket 1 ställasanges i 3 § första stycket 1

 under uppsikt. ställas under uppsikt.

 Ett utländskt barn under sexton år Ett utländskt barn under 18 år

 kan dessutom ställas under uppsikt kan dessutom ställas under

 när beslut har meddelats om av- uppsikt när beslut har meddelats

 visning i annat fall än som avses i om avvisning i annat fall än som

 andra stycket eller om utvisning avses i andra stycket eller om

 enligt 4 kap. 3 §. utvisning enligt 4 kap. 3 §.

----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

 Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos

polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitima-

tionshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.

7 kap.

3 §

----------------------------------------------------------------------

 Statens invandrarverks beslut i Statens invandrarverks beslut

 fråga om avvisning eller utvisningi fråga om

 och en i

----------------------------------------------------------------------

 Utlänningsnämnden består av ordförande och övriga ledamöter till det antal

regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Leda-möter och

ersättare för ordförande utses av regeringen. Ordförande och ersättare för

ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare

eller annan likvärdig erfarenhet.

11 §

----------------------------------------------------------------------

 Statens invandrarverk får med eget Statens invandrarverk får med

 yttrande överlämna ett ärende till eget yttrande överlämna ett ärende

 Utlänningsnämnden för avgörande, om till Utlänningsnämnden för av-

 ärendet på grund av görande, om ärendet på grund av

 familjeanknytning eller av annan familjeanknytning eller någon

 liknande orsak har samband med ett annan liknande orsak har samband

 ärende enligt denna lag som prövas med ett ärende enligt denna lag

 av nämnden. som prövas av nämnden.

----------------------------------------------------------------------

 Invandrarverket eller Utlännings- Invandrarverket eller

 nämnden får med eget yttrande Utlänningsnämnden får med eget

 överlämna ett ärende till regeringenyttrande överlämna ett ärende till

 för avgörande om regeringen för avgörande om ärendet

 inte avser en ansökan enligt 2

 kap. 5 b § och om

----------------------------------------------------------------------

 1. ärendet på grund av familje- 1. ärendet på grund av familje-

 anknytning eller av annan liknandeanknytning eller någon annan lik-

 orsak har samband med ett ärendenande orsak har samband med ett

 enligt denna lag som prövas avärende enligt denna lag som prövas

 regeringen, av regeringen,

----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 2. ärendet bedöms ha betydelse för 2. ärendet bedöms ha sådan

 rikets säkerhet eller annars för betydelse för rikets säkerhet

 allmän säkerhet eller för rikets eller annars för allmän säkerhet

 förhållande till främmande makt ellereller för rikets förhållande till

 mellanfolklig organisation, främmande makt eller

 mellanfolklig organisation att

 regeringen bör pröva ärendet,

----------------------------------------------------------------------

 3. det bedöms vara av särskild vikt 3. det bedöms vara av särskild

 för ledning av tillämpningen av vikt för ledning av denna lags

 denna lag att ärendet prövas av till-lämpning att regeringen avgör

 regeringen, eller ett ärende som kan antas få

 betydelse för frågan om

 uppehållstillstånd för en grupp

 utlänningar som åberopar

 huvudsakligen samma skäl till stöd

 för sin ansökan om uppehållstill-

 stånd, eller

----------------------------------------------------------------------

 4. synnerliga skäl annars talar för 4. det i andra fall än som

 regeringens prövning. anges i punkt 3 bedöms vara av

 synnerlig vikt för ledning av denna

 lags tilllämpning att regeringen

 prövar ett ärende.

----------------------------------------------------------------------

 Har invandrarverket överlämnat ett När Invandrarverket överlämnar

 ärende i fall som avses i andra ett ärende till regeringen skall

 stycket 3 eller 4 och skulle verket först sända ärendet till Ut-

 beslut av verket i ärendet ha länningsnämnden. Nämnden skall med

 kunnat över-klagas till eget yttrande skyndsamt

 Utlänningsnämnden, skall regeringen,vidarebefordra ärendet till rege-

 om hinder inte möter på grund av attringen. Av nämndens yttrande

 ärendet är synnerligen brådskande, skall framgå vilken uppfattning

 höra Utlänningsnämnden innan den avgörnämnden har i sakfrågan samt om

 ärendet. Regeringen får överlämna ettärendet bör avgöras av regeringen.

 sådant ärende till nämnden för Det som sägs i detta stycke gäller

 avgörande. dock endast för de ärenden där ett

 beslut av Invandrarverket hade

 kunnat överklagas till nämnden.

----------------------------------------------------------------------

 Vad som i 5 § föreskrivs om Invandrarverket och Utlänningsnämnden gäller också

regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende.

8 kap.

1 §

----------------------------------------------------------------------

 En avvisning eller en utvisning En avvisning eller en

 får aldrig verkställas till ett land utvisning får aldrig verkställas

 om det finns grundad anledning att till ett land om det finns

 tro att utlänningen där skulle vara skälig anledning att tro att

 i utlänningen där skulle vara i

 fara att straffas med döden eller fara att straffas med döden

 eller

----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 med kroppsstraff eller att utsättas med kroppsstraff eller att

 för tortyr och inte heller till ett utsättas för tortyr eller annan

 land där han inte är skyddad mot att omänsklig eller förnedrande

 sändas vidare till ett land där han behandling eller bestraffning

 skulle vara i sådan fara. och inte heller till ett land

 där han inte är skyddad mot att

 sändas vidare till ett land där

 han skulle vara i sådan fara.

----------------------------------------------------------------------

4 §

----------------------------------------------------------------------

 En utlänning som avses i 3 kap. 1 § En utlänning som avses i 3 kap.

----------------------------------------------------------------------

8 §

 Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får

verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet),

om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd

inte heller skall beviljas på någon annan grund.

--------------------------------------------------------------------

 Beslut om omedelbar verk- Beslut om omedelbar verk

 ställighet

--------------------------------------------------------------------

10 a §

----------------------------------------------------------------------

 Om ett internationellt organ

 som har rätt att pröva klagomål från

 enskilda riktar en begäran till

 Sverige om inhibition av ett

 avvisningsbeslut eller ett

 utvisningsbeslut, skall

 inhibition meddelas om inte

 synnerliga skäl talar mot detta.

----------------------------------------------------------------------

10 kap

5 §

--------------------------------------------------------------------

 Till fängelse i högst två år eller, Till fängelse i högst fyra år

 när omständigheterna är mildrande, eller, om brottet är mindre

 till böter döms den som i allvarligt, till böter eller

 vinstsyfte planlägger eller fängelse i högst sex månader döms

 organiserar verksamhet som är den som i vinstsyfte planlägger

 inriktad på att främja att eller organiserar verksamhet

 utlänningar reser till Sverige som är inriktad på att främja att

 utan pass eller de tillstånd som utlänningar reser till Sverige

 krävs för inresa i Sverige. utan pass eller de tillstånd

 som krävs för inresa i Sverige.

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

 Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de

tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brott enligt

första stycket, om han insåg eller hade skälig anledning att anta att resan

anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs.

11 kap.

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------

 Muntlig handläggning i asylärenden Muntlig handläggning

--------------------------------------------------------------------

1 §

----------------------------------------------------------------------

 I ett asylärende vid Statens En utlänning som har ansökt om

 invandrarverk skall det ingå munt- asyl i Sverige får avvisas endast

 lig handläggning om det kan antas om muntlig handläggning har ingått

 vara till fördel för utredningen vid Statens invandrarverks

 eller i övrigt främja ett snabbt handläggning av ärendet. Muntlig

 avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars

 handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen,

 företas på begäran av utlänningen, omom inte en sådan handläggning

 inte en sådan handläggning skulle skulle sakna betydelse för att

 sakna betydelse för att avgöra fråganavgöra asylärendet.

 om uppehållstillstånd.

----------------------------------------------------------------------

 Invandrarverket får bestämma att även I ett asylärende vid Utlännings-

 andra personer än utlänningen skall nämnden skall muntlig handläggning

 höras vid handläggningen. Ersättningingå, om detta kan antas vara

 för inställelsen lämnas därvid enligttill fördel för utredningen eller

 vad som föreskrivs i 6 kap. 15 § på annat sätt bidra till ett

 andra stycket. snabbt avgörande. Muntlig

 handläggning skall även annars

 företas på utlänningens begäran, om

 det inte står klart att en sådan

 handläggning är obehövlig i

 asylärendet.

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 Första och andra styckena tilllämpas Utlänningsnämnden skall ha

----------------------------------------------------------------------

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 Invandrarverket och Utlännings

----------------------------------------------------------------------

 Särskilda bestämmelser om ut

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 Utredning om barn m.m.

----------------------------------------------------------------------

1 a §

----------------------------------------------------------------------

 Vid bedömningen av frågor

 om tillstånd enligt denna

 lag skall det, om det inte

 är olämpligt, klarläggas vad

 barn som berörs av ett

 beslut i ärendet har att

 anföra och det skall tas den

 hänsyn till det anförda som

 barnets ålder och mognad mo-

 tiverar.

----------------------------------------------------------------------

1 b §

----------------------------------------------------------------------

 Den som är förordnad enligt

----------------------------------------------------------------------

3 §9

----------------------------------------------------------------------

 Bestämmelserna i 20 § förvalt- Bestämmelserna i 20 § förvalt-

 ningslagen om motivering av beslut ningslagen om motivering av

 tillämpas inte beträffande beslut ombeslut gäller även för beslut som

 visering, tidsbegränsat uppehålls- meddelas i ärenden enligt denna

 tillstånd och arbetstillstånd. lag, om inte något annat följer av

 andra eller tredje stycket.

----------------------------------------------------------------------

 En utlänning som avses i 2 kap. 11 § Ett beslut i fråga om uppe-

 tredje stycket har dock alltid rätt hållstillstånd skall alltid

 till motivering av ett sådant innehålla de skäl som ligger till

 beslut om det går honom emot. grund för beslutet.

----------------------------------------------------------------------

**FOOTNOTES**

9Senaste lydelse 1994:1696.

Prop. 1996/97:25

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 Vid beslut om visering eller

 arbetstillstånd får skälen som

 ligger till grund för beslutet

 utelämnas. En utlänning som

 omfattas av avtalet om ett

 Europeiskt ekonomiskt sam-

 arbetsområde (EES), utan att vara

 medborgare i ett EES-land, har

 dock alltid rätt till motivering

 av ett beslut om visering om det

 går honom emot.

----------------------------------------------------------------------

12 kap.

2 §

 I fråga om diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är

anställda av främmande stater i Sverige samt deras familjer och betjäning liksom

beträffande främmande staters kurirer tillämpas denna lag endast i den

utsträckning som regeringen föreskriver.

----------------------------------------------------------------------

 I fråga om andra utlänningar, vilka I fråga om andra utlänningar,

 är berättigade till förmåner enligt vilka är berättigade till förmåner

 lagen (1976:661) om immunitet och enligt lagen (1976:661) om

 privilegier i vissa fall, iakttas immunitet och privilegier i

 de inskränkningar som följer av 2-5 §§vissa fall, iakttas de

 den lagen. inskränkningar som följer av den

 lagen.

----------------------------------------------------------------------

1.

2. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Prop. 1996/97:25

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) omallmän försäkring

 Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § lagen (1962:381)1 om allmän försäkring

skall ha följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

5 kap.

7 §2

----------------------------------------------------------------------

 Om den försäkrade har beviljats asyl Om den försäkrade har beviljats

 i Sverige skall som bosättningstid uppehållstillstånd i Sverige med

 även tillgodoräknas tid då han varitstöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlän-

 bosatt i sitt tidigare hemland från ningslagen (1989:529) skall som

 och med det år då han uppnått 16 årsbosättningstid även tillgodoräknas

 ålder till och med året före det då tid då han varit bosatt i sitt

 han först ankom till Sverige. Som tidigare hemland från och med det

 bosättningstid tillgodoräknas så storår då han uppnått 16 års ålder till

 andel av tiden i hemlandet som och med året före det då han först

 motsvarar förhållandet mellan den ankom till Sverige. Som

 tid den försäkrade varit bosatt i bosättningstid tillgodoräknas så

 Sverige från och med det år då han stor andel av tiden i hemlandet

 först ankom hit till landet till som motsvarar förhållandet mellan

 och med det år då han fyllt 64 år ochden tid den försäkrade varit

 hela sistnämnda tidsperiod. I fråga bosatt i Sverige från och med det

 om förtidspension eller år då han först ankom hit till

 efterlevandepension skall i stället landet till och med det år då han

 för året då den försäkrade skulle fyllafyllt 64 år och hela sistnämnda

 64 år som utgångspunkt tas året företidsperiod. I fråga om

 pensionsfallet. Vid beräkningen förtidspension eller

 enligt detta stycket bortses från efterlevandepension skall i

 tid då den försäkrade varit bosatt istället för året då den försäkrade

 sitt hemland och för vilken rätt skulle fylla 64 år som

 till pension från hemlandet före- utgångspunkt tas året före

 ligger vid bosättning i Sverige. pensionsfallet. Vid beräkningen

 enligt detta stycket bortses från

 tid då den försäkrade varit bosatt

 i sitt hemland och för vilken rätt

 till pension från hemlandet före-

 ligger vid bosättning i Sverige.

----------------------------------------------------------------------

 Med tid för bosättning i hemlandet jämställs tid då den försäkrade före den

första ankomsten till Sverige befunnit sig i annat land där han beretts en

tillfällig fristad.

**FOOTNOTES**

1Lagen omtryckt 1982:120.

2Senaste lydelse 1992:1277.

Prop. 1996/97:25

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------

 Med asyl avses i första stycket att Vad som i första stycket sägs om

 den försäkrade beviljats uppe- den som beviljats

 hållstillstånd i Sverige uppehållstillstånd med stöd av 3

 a) med stöd av 3 kap. 1 §1 ut- kap. 2 eller 3 § utlänningslagen

 länningslagen (1989:529) eller el- (1989:529) skall gälla även en

 jest på grund av att han ansetts försäkrad som

 som flykting enligt konventionen a) annars beviljats uppehålls-

 d. 28 juli 1951 angående tillstånd på grund av att han

 flyktingars rättsliga ställning, ansetts som flykting enligt

 eller konventionen d. 28 juli 1951

 b) med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller angående flyktingars rättsliga

 3 utlänningslagen eller motsvarande ställning, eller

 äldre bestämmelser. b) beviljats uppehållstillstånd

 med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller 3

 utlänningslagen i paragrafens

 lydelse före den 1 januari 1997

 eller enligt motsvarande äldre

 bestämmelser.

----------------------------------------------------------------------

3.

4.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Prop. 1996/97:25

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga

 Härigenom föreskrivs att det i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om

vård av unga skall införas en ny paragraf, 21 a §, av följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

21 a §

----------------------------------------------------------------------

 Beslut om vård med stöd av denna

 lag hindrar inte beslut om

 1. avvisning eller utvisning

 enligt utlänningslagen

 (1989:529),

 2. utvisning enligt lagen

 (1991:572) om särskild utlännings-

 kontroll,

 3. utlämning enligt lagen

 (1957:668) om utlämning för brott,

 4. utlämning enligt lagen

 (1959:254) om utlämning för brott

 till Danmark, Finland, Island

 eller Norge, eller

 5. utlämning enligt lagen

 (1970:375) om utlämning till Dan-

 mark, Finland, Island eller

 Norge för verkställighet av beslut

 om vård eller behandling.

 Vård med stöd av denna lag upphör

 när ett beslut enligt första stycket

 har verkställts.

----------------------------------------------------------------------

5.

6. Denna lag träder i kraft den 1 januari1997.

Prop. 1996/97:25

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll

 Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

skall ha följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

10 §

----------------------------------------------------------------------

 Om regeringen har beslutat om Om regeringen har beslutat om

 utvisning enligt denna lag men utvisning enligt denna lag men

 hinder som anges i 8 kap. 1-4 §§ hinder som anges i 8 kap. 1, 2

 utlänningslagen (1989:529) möter moteller 4 § utlänningslagen

 att beslutet verkställs eller om (1989:529) möter mot att beslutet

 beslutet av någon annan särskild an-verkställs eller om beslutet av

 ledning inte bör verkställas, skall någon annan särskild anledning

 regeringen förordna att verkställig-inte bör verkställas, skall

 het tills vidare inte får ske regeringen förordna att

 (inhibition). verkställighet tills vidare inte

 får ske (inhibition).

----------------------------------------------------------------------

 Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt när det

finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har

kunnat verkställas, skall Rikspolisstyrelsen före utgången av varje kalenderår

efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen huruvida det finns skäl

för prövning av beslutet.

7.

8.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Prop. 1996/97:25

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning

 Härigenom förskrivs att 2 § lagen (1992:1068) om introduktionsersättning skall

ha följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

2 §

 Introduktionsersättning får beviljas

 1. utlänningar som överförts till Sverige med stöd av ett särskilt

regeringsbeslut,

----------------------------------------------------------------------

 2. utlänningar som har fått uppe- 2. utlänningar som har fått

 hållstillstånd och som har tagits uppehållstillstånd efter att ha

 emot från en statlig förläggning förvarit registrerade vid en

 asylsökande, förläggning för asylsökande,

 3. andra utlänningar som har fått 3. andra utlänningar som har

 uppehållstillstånd med tillämpning avfått uppehållstillstånd med

 2 kap. 3 § eller 4 § första stycket 2tillämpning av 2 kap. 3 § eller 4 §

 utlänningslagen (1989:529), första stycket 5 utlänningslagen

 (1989:529),

----------------------------------------------------------------------

 4. utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till

en utlänning som avses under 1-3.

 Ersättning enligt 4 får lämnas endast för en utlänning som ansökt om

uppehållstillstånd inom två år från det att den person som han eller hon har

anknytning till först togs emot i en kommun.

9.

10. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Prop. 1996/97:25

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) ommottagande av

asylsökande m.fl.

 Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande

m.fl. skall ha följande lydelse.

----------------------------------------------------------------------

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

----------------------------------------------------------------------

1 §1

 I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till

utlänningar som

----------------------------------------------------------------------

 1. har ansökt om uppehållstillstånd i 1. har ansökt om uppehållstill-

 Sverige enligt 3 kap. 1 §stånd i Sverige enligt 3 kap. 2

 utlänningslagen (1989:529) (asyl-eller 3 § utlänningslagen (1989:529)

 sökande), (asylsökande),

----------------------------------------------------------------------

 2. har beviljats tidsberänsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i

2 kap. 4 a § utlänningslagen, eller

 3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts

rätt att vistas här medan ansökan prövas.

 Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 §

socialtjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär.

 Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en

förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har

uppehållstillstånd.

11.

12. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

**FOOTNOTES**

1Senaste lydelse 1995:558.

Prop. 1996/97:25

3 Ärendet och dess beredning

Efter beslut av regeringen förordnade chefen för Kulturdepartementet i augusti

1994 en särskild utredare (nuvarande lagmannen Erik Lempert) att behandla frågor

som rör regeringens möjligheter att styra praxisbildningen i utlänningsärenden

samt vissa rättssäkerhetsfrågor i asylprocessen. Utredningen har arbetat under

namnet Asylprocessutredningen (Ku 1994:06).

Asylprocessutredningen lade i april 1995 fram betänkandet Effektivare styrning

och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46).

Utredningens sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna

1 och 2.

Efter beslut av regeringen förordnade chefen för Kulturdepartementet i augusti

1994 en särskild utredare (nuvarande rektorn Rune Backlund) att undersöka hur

beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former

och samtidigt så effektivt som möjligt samt att överväga vilken myndighet som

bör ha huvudansvaret för verkställigheter.

Utredningen har arbetat under namnet Utredningen om verkställighet av beslut om

avvisning och utvisning (Ku 1994:07).

Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning lade i maj

1995 fram delbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU

1995:55).

En sammanfattning av utredningens betänkande i nu relevant del finns i bilaga 3.

Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Leif[REDACTED_EFTERNAMN] i november 1994

ekonomen Britt[REDACTED_EFTERNAMN] som ordförande i en parlamentarisk kommitté med uppdrag

att se över invandrings- och flyktingpolitiken. Kommittén har arbetat under

namnet Flyktingpolitiska kommittén (Ku 1994:10).

Regeringen beslöt i maj 1995 att betänkandena SOU 1995:46 och SOU 1995:55 skulle

överlämnas till Flyktingpolitiska kommittén för beaktande. Flyktingpolitiska

kommittén lade i juni 1995 fram betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt

perspektiv (SOU 1995:75).

Kommitténs sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna 4

och 5.

De tre betänkandena har remissbehandlats gemensamt. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 7. En sammanställning över remissyttrandena

finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (dnr UD96/295/MP). Förslaget till

ändring i 8 kap. 10 a § utlänningslagen har beretts med berörda myndigheter

genom s.k. delningsförfarande.

Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Anna Hedborg i februari 1996

direktören Gabriel[REDACTED_EFTERNAMN] som ordförande i en parlamentarisk kommitté med

uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller

sig till barnkonventionen. Kommittén skulle med förtur behandla

utlänningslagstiftningen och dess tillämpning. Kommittén arbetar under namnet

Barnkommittén.

Barnkommittén lade i juni 1996 fram delrapporten Barnkonventionen och

utlänningslagen (SOU 1996:115). En sammanfattning av delrapporten finns i bilaga

6. Synpunkter på betänkandet har inhämtats vid en av Utrikesdepartementet

anordnad utfrågning med företrädare för närmast berörda myndigheter och

frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i utfrågningen finns

i bilaga 7. En utskrift av vad som framfördes vid utfrågningen finns tillgänglig

i Utrikesdepartementet (UD96/1095/MP)

Socialförsäkringsutskottet har i betänkandet 1995/96:SfU1 behandlat Riksdagens

revisorers förslag 1994/95:RR12 Utlänningsnämndens roll i invandrings- och

flyktingpolitiken. Riksdagen har beslutat att överlämna revisorernas förslag med

ett tillkännagivande av vad utskottet anfört till regeringen för att övervägas i

samband med det förändringsarbete som invandrings- och flyktingpolitiken för

närvarande är föremål för (rskr. 1995/96:37).

Statens invandrarverk och Rikspolisstyrelsen har på uppdrag av regeringen i

februari 1996 gemensamt avlämnat rapport 1996-05-02 Förutsättningarna för och

konsekvenserna av att flytta över vissa verksamhetsuppgifter från

polismyndigheterna till Statens invandrarverk (dnr POB-632-1148/96, SIV 11-96-

2619).

Åtskilliga av de frågor som de olika utredningarna och riksdagens revisorer

behandlat kräver ytterligare beredning innan förslag kan läggas fram.

Barnkommittén har ännu inte avslutat sitt arbete utan kommer att lägga fram sitt

slutbetänkande före den 1 januari 1997. I detta lagstiftningsärende behandlas

endast frågor där det är angeläget att snarast genomföra ändringar i

lagstiftningen och någon vidare beredning inte behövs.

Utredningarna har vidare tagit upp möjligheterna att få rättshjälp genom

offentligt biträde. Rättshjälpsfrågor har behandlats även av 1993 års Rätts-

hjälpsutredning i betänkandet Ny rättshjälpslag (SOU 1995:81). Regeringen har

den 20 juni 1996 beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. förslag till

ny rättshjälpslag. Några förslag rörande rättshjälpen kan inte läggas fram innan

detta lagstiftningsärende slutförts. Rättshjälpsfrågorna behandlas därför inte

här.

Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] i november 1994

nuvarande landshövdingen Björn[REDACTED_EFTERNAMN] som ordförande i en parlamentarisk

kommitté med uppdrag att göra en översyn av invandrarpolitiken. Kommittén har

arbetat under namnet Invandrarpolitiska kommittén (Ku 1994:11). Kommittén har i

april 1996 lagt fram sitt slutbetänkande Sverige, framtiden och mångfalden (SOU

1996:55). Några av de frågor som tas upp i detta lagstiftningsärende berörs

också i betänkandet. Remissbehandling av betänkandet pågår. Här behandlas inte

några av de förslag som lämnats av Invandrarpolitiska kommittén. Grunder för den

del av migrationspolitiken som särskilt gäller invandrarpolitiken läggs därför

inte heller fram i detta sammanhang.

Regeringen beslutade den 29 augusti 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över de

lagförslag som finns i bilaga 9.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 10.

Lagrådet har föreslagit viss justering av den föreslagna lagtexten i 1 kap. 1 §,

2 kap. 4 a och 14 §§, 3 kap. 2, 4 och 8 §§ samt 8 kap. 8 § utlänningslagen.

Lagrådet har lämnat övriga lagförslag utan erinran. Regeringen har i

propositionen följt Lagrådets förslag till lagtext.

Efter Lagrådets yttrande har viss justering gjorts av texterna i 3 kap. 3 §

första stycket 1 och 8 kap. 1 § utlänningslagen. Dessa ändringar är av enkel

beskaffenhet och regeringen har därför bedömt att Lagrådets granskning inte

skulle tillföra ärendet något av betydelse.

Det förslag till ändringar i utlänningslagen som nu läggs fram är relativt

omfattande och medför att lagen delvis kommer att brista i översiktlighet. Det

aktualiserar en översyn av hela utlänningslagen. I samband med en sådan översyn

kommer också lagtexten att göras könsneutral.

4 Migrationen till och från Sverige

4.1 Invandringen

Det senaste halvseklet har betydande flyttningar ägt rum mellan olika länder.

För Europas del har det främst rört sig om att människor flyttat mellan länder

inom världsdelen och om inflyttning från andra regioner.

För Sveriges del har denna period inneburit en kraftig förändring av

flyttningarna gentemot utlandet jämfört med tidigare. Från 1860-talet fram till

slutet av 1920-talet utvandrade omkring 1 300 000 svenskar, alltså en betydande

del av befolkningen i Sverige. Under hela 1800-talet och tiden fram till andra

världskriget var däremot inflyttningen till Sverige liten, med det viktiga

undantaget att flera hundra tusen personer bland utvandrarna återvände till

hemlandet.

Det för Sverige nya migrationsmönstret har inneburit att ca 1 700 000 personer

har invandrat sedan år 1950 medan ca 900 000 personer har utvandrat (svenska

medborgare inräknade). Antalet i utlandet födda personer som är bosatta i

Sverige har ökat från knappt 200 000 år 1950 till 936 000 i slutet av år 1995.

Detta har inneburit en betydande förändring av den svenska befolkningen. Mer än

var tionde person är numera född i utlandet. En väsentligt större andel har nära

släktrelationer med utlandsfödda. I det närmaste var femte person har själv

inflyttat till Sverige eller har minst en förälder som gjort detta.

Befolkningens demografiska sammansättning gör att man redan av detta skäl kan

utgå från att denna andel kommer att öka ytterligare liksom andelen med något

mer avlägsen utländsk bakgrund.

Invandrarpolitiska kommittén uppskattar i sitt betänkande Sverige, framtiden och

mångfalden (SOU 1996:55) att grovt räknat en tredjedel av de personer som är

födda i andra länder och som i dag bor i Sverige har kommit av politiska skäl.

Ytterligare en tredjedel kan antas ha kommit för arbete. I den återstående

tredjedelen återfinns personer som har flyttat till Sverige av familjeskäl,

vanligen genom att bilda familj med någon som tidigare invandrat till Sverige

eller med någon infödd svensk. I den gruppen ingår även några tiotusental barn

som har adopterats av familjer i Sverige. Detta ger en ungefärlig uppfattning om

de utlandsfödda efter motiv för bosättning. Svårigheterna med en sådan

uppskattning är emellertid mycket stora. Den enskildes motiv är också ofta

sammansatta. Exempelvis kan den som flytt från sitt land ha valt Sverige som

bosättningsland på grund av anhöriga här eller utifrån en bedömning av

möjligheterna att försörja sig här.

Under de senaste decennierna har årligen 30 000-50 000 utländska medborgare

invandrat till Sverige, samtidigt som 10 000-20 000 har utvandrat. Under nästan

hela det senaste halvseklet har Sverige haft en nettoinflyttning av utländska

medborgare. Invandringen till Sverige har varierat starkt i omfattning mellan

olika år under denna period med starka toppar kring år 1970 då ett stort antal

personer kom från Finland och åren 1993-1994 med en mycket omfattande

inflyttning av personer som sökte skydd här, främst från f.d. Jugoslavien.

Figur 4.1 Invandringen av utländska medborgare till Sverige 1985-1995 (källa:

Statistiska centralbyrån).

Bakom variationerna i migrationen till och från Sverige visar sig vid ett

närmare studium ett mönster där invandringen från ett land ökar starkt under

några år för att sedan minska eller ebba ut. Detta mönster finns för såväl de

länder från vilka Sverige har tagit emot större grupper för arbete här som för

de länder varifrån stora grupper kommit som fått skydd i vårt land. Man kan

också beskriva invandringens variationer så, att det finns en basinvandring på

omkring 20 000 medborgare i ett stort antal länder som är ganska oförändrad

mellan enskilda år men på sikt ökar. Denna basinvandring fylls tidvis på

tämligen plötsligt med omfattande invandring från ett eller ett par länder under

en begränsad period.

Inflyttningen från de 12 länder utanför Norden som tillhörde Europeiska unionen

(EU) år 1995 är så gott som oförändrad under den senaste tioårsperioden.

Detsamma gäller i huvudsak också invandringen från övriga Europa frånsett den

stora invandringen från f.d. Jugoslavien under 1990-talets första hälft. Även

inflyttningen från de nordiska länderna har varit ganska jämn, bortsett från en

tillfälligt ökad invandring från Norge för arbete i Sverige omkring år 1989.

Figur 4.2 Den utomnordiska invandringen 1980-1995.

Med skyddsbehövande m.fl. avses i figuren flyktingar enligt FN:s flykting-

konvention, de factoflyktingar, krigsvägrare samt personer med humanitära skäl

inkl. skäl enligt tidsförordning. Med övriga avses arbetskraft, gäststuderande

och adoptivbarn. (källa: Statens invandrarverk).

Figur 4.3 Den utomnordiska invandringens sammansättning 1980-1995.

Med skyddsbehövande m.fl. avses i figuren flyktingar enligt FN:s flykting-

konvention, de factoflyktingar, krigsvägrare samt personer med humanitära skäl

inkl. skäl enligt tidsförordning. Med övriga avses arbetskraft, gäststuderande

och adoptivbarn. (källa: Statens invandrarverk).

Den utomeuropeiska invandringen har successivt ökat de senaste decennierna (med

undantag av den nordamerikanska, som legat på en tämligen konstant och låg

nivå). Under 1990-talets första år har dock antalet invandrare från

utomeuropeiska länder minskat. Även här gäller dock att en stor del av den

tidigare ökningen förklaras av invandringen från ett begränsat antal länder.

Variationerna i hela den svenska invandringen den senaste tioårsperioden

förklaras till stor del av invandringen från sju länder, Chile, Etiopien, Irak,

Iran, f.d. Jugoslavien, Libanon och Somalia. Med undantag för Chile rör det sig

om länder som under de aktuella åren haft interna väpnade konflikter och i några

fall också varit i krig med andra stater. I gruppen övriga länder ingår också en

avsevärd del skyddssökande bland de invandrade.

Arbetskraft

Under perioden närmast efter andra världskriget täcktes det ökade behovet av

arbetskraft i Sverige i stor utsträckning från de nordiska grannländerna,

framförallt Finland. Invandringsöverskottet uppgick under 1950-talet till

omkring 25 000 personer per år. Under 1960-talet kom överskottet att stiga till

omkring 40 000 per år. Hälften av invandrarna återvände till sina hemländer

efter kortare eller längre perioder i Sverige. Rekryteringsbasen utgjordes

huvudsakligen av personer från Finland, dåvarande Jugoslavien, Turkiet och

Grekland. Arbetskraftsinvandringen nådde sin kulmen år 1970 då den uppgick till

73 500 personer. Invandringsöverskottet uppgick detta år till 52 300 personer.

Vid slutet av 1960-talet skedde en ökad betoning i arbetsmarknads-politiken på

att behov av arbetskraft i den mån det var möjligt skulle tillgodoses genom

arbetssökande, tidigare hemarbetande kvinnor och personer med särskilda

svårigheter att få anställning. En kraftig ökning av antalet kvinnor i

arbetskraften har sedan dess skett.

Under 1970-talet fick Sverige liksom övriga Västeuropa ekonomiska problem med

minskad efterfrågan på arbetskraft. När ekonomin återhämtade sig var behovet av

arbetskraft mindre än tidigare eftersom strukturomvandlingar och nya

produktionsformer inriktat näringslivet mot mindre arbetsintensiv verksamhet.

Sverige har sedan början av 1970-talet i praktiken inte haft någon nämnvärd

utomnordisk arbetsinvandring sett utifrån beslutsgrunderna för meddelade

uppehållstillstånd.

I 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken framhölls behovet att av

arbetsmarknadsskäl reglera invandringen. Anställningsutsikterna i ett längre

perspektiv måste beaktas (prop. 1968:142 s. 96 f.). Utanför den styrningen

ligger rätten till invandring för framför allt medlemmar i kärnfamiljen samt

skyddsbehövande. Dessutom har medborgare i andra nordiska länder rätt att

bosätta sig och arbeta i Sverige utan uppehålls- och arbetstillstånd. För

medborgare i en medlemsstat i EU gäller sedan 1994 att de har rätt att ta

anställning här och då erhålla uppehållstillstånd. För studerande från ett

sådant land gäller att de har rätt att studera här och för pensionärer att de

har rätt att bosätta sig här under förutsättning att de kan försörja sig. Den

fria rörligheten omfattar även nära anhöriga. Regelsystemet för

uppehållstillstånd innebär bl.a. att beslut om uppehållstillstånd i princip

skall ha meddelats innan en utlänning kommer till Sverige för att bosätta sig

här, om det inte är fråga om skyddsbehövande.

Skyddsbehövande

Under en period omedelbart efter andra världskriget tog Sverige emot och

integrerade 25 000 skyddsbehövande från Baltikum. Krisen i Ungern år 1956 ledde

under några år till att omkring 8 000 personer kom till Sverige.

Antalet asylsökande ökade kraftigt under 1980-talet från 3 000 år 1982 till

omkring 30 000 per år under perioden mellan 1989 och 1991. Det största antalet

kom år 1992 då 84 000 personer sökte asyl i Sverige. Under åren 1968 till 1981

sökte omkring 36 000 personer asyl här. Detta kan jämföras med de omkring

320 000 som sökt asyl under de följande åren fram till år 1995.

Figur 4.4 Antalet asylsökande 1984-1995 (källa: Statens invandrarverk).

Under 1950- och 1960-talen kom flertalet skydddsbehövande från socialistiska

stater i Central- och Östeuropa, bl.a. Polen. Under 1970-talet kom de största

grupperna, på egen hand eller inom ramen för flyktingkvoten, från Chile, Ungern,

Grekland, Turkiet, dåvarande Tjeckoslovakien och Polen.

Under 1980-talet var flertalet asylsökande från Iran, Irak, Libanon och

Etiopien. Under första hälften av 1990-talet dominerade personer från f.d.

Jugoslavien bland de asylsökande. Det bör noteras att samtidigt har antalet

asylsökande från länder som Libanon, Iran och Etiopien minskat kraftigt. När

viseringsskyldighet infördes mot Bosnien-Hercegovina år 1993 minskade antalet

asylsökande därifrån omedelbart mycket kraftigt och denna förändring blev

bestående så länge den väpnade konflikten varade.

Överföring av skyddsbehövande

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar och

andra likartade kategorier inom ramen för en särskild s.k. flyktingkvot. Sedan

år 1973 har kvoten varit generell, dvs. varken nationalitetsbestämd eller

inriktad på någon speciell grupp av skyddsbehövande. Överföring sker

huvudsakligen i samverkan med Förenta nationernas flyktingkommissarie (UNHCR)

och avser människor som befinner sig i en särskilt utsatt situation eller för

vilka UNHCR har särskilda svårigheter att finna ett lämpligt bosättningsland.

Flertalet överföringar gäller personer som befinner sig utanför hemlandet.

Undantagsvis kan uttagning ske direkt från hemlandet. Det är nästan uteslutande

i Latinamerika som flyktingkvoten har använts på detta sätt. De mest kända

fallen avser personer som i anslutning till kuppen i Chile år 1973 var i behov

av omedelbart skydd.

Tio länder har fasta åtaganden att ta emot överförda flyktingar. De nordiska

länderna (exklusive Island) hör till dessa länder.

4.2 Utvandringen och återvandringen

De flesta utländska medborgare som utvandrar är personer som tidigare har kommit

som invandrare till Sverige, ofta endast ett eller några få år tidigare. Detta

medför att utvandringen är omfattande åren efter en omfattande invandring. Den

enda period, då fler utländska medborgare utvandrat än invandrat, var åren 1972-

73, dvs. ett par år efter den mycket omfattande invandringen från Finland åren

1969 och 1970.

De flesta som utvandrar från Sverige flyttar tillbaka till sitt hemland. Detta

gäller dock inte alla, särskilt i en del grupper med många skyddsbehövande har

det varit vanligt att flytta till ett tredje land. Det är alltså inte alltid att

den som utvandrar är återvandrare i den meningen att han eller hon flyttar

tillbaka till sitt ursprungsland. De i Sverige födda utländska medborgare som

utvandrar (år 1993 var de 17 procent av alla utvandrare) kan inte heller kallas

för återvandrare eftersom de aldrig invandrat till Sverige.

Många invandrare flyttar från Sverige efter en kortare tids vistelse här. Detta

mönster varierar dock starkt mellan olika kategorier invandrare. Likaså har

utvandringsmönstret varierat över tiden. Bland adoptivbarn är det av naturliga

skäl ytterst få som utvandrar. Även i grupper med många som fått skydd här är

utvandringen mycket låg. Det är sannolikt också få som utvandrar bland

anhöriginvandrare, dvs. i huvudsak personer som gifter sig med eller börjar

sambo med någon i Sverige bosatt person. Däremot är utvandringen hög bland

studerande och personer som kommer till Sverige för i tid begränsade uppdrag.

Variationerna i utflyttningens omfattning reflekterar ganska naturligt till stor

del variationerna i invandringens omfattning. Utvandringen med den

sammansättning tidigare invandring haft har varit stor. Av dem som invandrade år

1970 hade 20 år senare 60 procent utvandrat. Av dem som kom till Sverige år 1980

hade 10 år senare 40 procent lämnat landet. Andelen återvandrare varierar dock

starkt mellan olika nationaliteter. Exempelvis hade hälften av danskarna som

invandrade år 1975 lämnat Sverige inom två år medan detta efter 18 år präglade

av väpnade konflikter i ursprungslandet fortfarande endast gällde några få

procent av etiopierna.

Bland de svenskar som utvandrar ingår en stor andel naturaliserade svenska

medborgare. Sannolikheten att utvandra är ungefär fyra gånger större bland de

naturaliserade än bland de infödda svenska medborgarna.

Om man studerar återvandringsmönstret bland dem som invandrade till Sverige i

början av 1980-talet kan man konstatera stora skillnader mellan invandrare av

olika nationalitet. Det framgår också, att återvändandet bland dessa invandrare

till stor del äger rum under de första åren efter ankomsten till Sverige.

En del av de personer som utvandrar återkommer till Sverige igen. Bland t.ex. de

chilenska medborgare som utvandrade år 1985, sedan det blivit möjligt för dem

att återvända, hade hälften kommit tillbaka inom fyra år. Statistiken kring

återvandringen från Sverige och återinvandringen hit har betydande brister men

man kan utgå från att det i ett års invandring kommer 3 000-4 000 personer med

utländska medborgarskap som har varit i Sverige tidigare och som således har

tidigare erfarenhet av Sverige.

5 Nya förutsättningar

5.1 Den globala utvecklingen

Den globala utvecklingsdynamiken präglas för närvarande av två tendenser, som

åtminstone skenbart kan tyckas motsäga varandra. Å ena sidan finns en strävan

till större integration mellan olika länder med inslag av överstatlighet. Å

andra sidan förekommer en starkare betoning av etniska eller nationella

identiteter och intressen, som tenderar att leda till ökad splittring även av

redan bestående statsbildningar.

Inte sedan första världskrigets slut har den europeiska kartan ritats om i en

sådan omfattning och ett sådant tempo som under första delen av 1990-talet. Det

finns tecken på att en liknande utveckling kan stå för dörren på andra

kontinenter, i första hand Afrika.

En annan företeelse, som delvis ligger bakom integrations- och splittrings-

tendenserna men som gör bilden ännu mer mångfacetterad, gäller den ekonomiska

utvecklingen i världen. En globaliserad ekonomi växer fram som styrs av villkor

och intressen som är tämligen obundna av nationsgränser och politiska mandat. I

detta perspektiv kan nationalstaten, i dess nuvarande form, komma att få minskad

betydelse.

De skiftande villkor som gäller under den nuvarande utvecklingsfasen fördjupar

ofta klyftorna mellan rika och fattiga såväl inom som mellan länder. Samtidigt

som stora befolkningsgrupper relativt snabbt förbättrar sin levnadsstandard i

vissa fattiga eller tidigare fattiga länder blir på många håll de mest

utblottade kvar i eländiga levnadsvillkor.

Tredje världen eller "u-länderna" har inte på länge utgjort en i åtminstone

några avseenden likartad kategori länder. Begreppen står numera i allt högre

grad för en heterogen samling länder med vitt skilda förutsättningar och

ekonomiska villkor. Vissa länder, som traditionellt kategoriseras som u-länder,

har uppnått en ekonomisk ställning och en levnadsstandard för befolkningen som

närmar sig i-ländernas. Andra stater har ännu en levnadsstandard för

befolkningen, som ligger långt efter i-ländernas, men utvecklar sig ekonomiskt i

mycket snabb takt. Ytterligare andra länder har sjunkit ner i allt djupare

fattigdom. Till de senare länderna hör ett antal stater med långvariga väpnade

konflikter, såsom Sudan, Afghanistan och Kambodja. De tidigare kommuniststyrda

staterna i Central- och Östeuropa utgör inte heller i något avseende längre

någon enhetlig grupp länder och deras ekonomiska utveckling är på liknande sätt

högst varierande. Flertalet av dessa länder har dock bl.a. den tillgång som en

relativt väl utbildad befolkning utgör.

De intressesfärer som en värld präglad av supermaktsrivaliteter var uppdelad i

har nu försvunnit. Detta har underlättat avvecklingen av tidigare långvariga

konflikthärdar men också lett till en mer påtaglig marginalisering av de för i-

världen ekonomiskt och strategiskt minst intressanta länderna. Ett antal av

dessa länder, varav flertalet i Afrika (Liberia, Somalia, Rwanda m.fl.), har

drabbats av långvariga och svårlösta konflikter, präglade av nationellt

sönderfall och allmän laglöshet. I några länder har dock fredsförhandlingar

kunnat slutföras och en långsam återuppbyggnad inledas. Samtidigt finns ett inre

och yttre tryck på en del av u-världens tidigare enpartivälden att demokratisera

samhällsordningen. I bästa fall underlättar detta att man slår in på en

bärkraftig politisk och ekonomisk politik. Kortsiktigt har demokratiseringen

emellertid i många fall bidragit till att tidigare dolda eller undertryckta

konflikter kommer upp till ytan och hotar den stabilitet, som krävs för att få

en raserad ekonomi på fötter. Detta gör det svårare att uppnå även de

långsiktiga målen.

I en på liknande sätt paradoxal utveckling har Förenta nationerna (FN) efter det

kalla krigets slut fått förnyat politiskt handlingsutrymme som samtidigt

begränsas av akut ekonomisk kris. Många länder har pekat på behovet av

organisatorisk reform av den världsorganisation, som skall hantera såväl globala

hot som katastrofer med komplexa orsakssammanhang.

Också på flyktingområdet har mönster och förutsättningar förändrats. Det

internationella rättssystemet för skyddsbehövande utformades i 1951 års FN-

konvention om flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) främst för

dem som förföljdes av politiska skäl i den östra delen av Europa. Detta tog

fasta på den situation, som efter andra världskrigets slut kom att råda i

Europa. 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning

innebar inte annat än en utsträckning av konventionens avgränsning i tid och

plats för förföljelsen.

Tiden sedan andra världskriget har samtidigt som helhet kännetecknats av en

dynamisk utveckling i det internationella rättssystemet för mänskliga

rättigheter. Detta har betydelse för förebyggandet och beivrandet av brott mot

rättigheterna för dem som uppehåller sig i sitt eget land och ger också visst

skydd, utöver det skydd flyktingkonventionen lämnar, för dem som tvingas lämna

sitt land. Ett antal konventioner har tillkommit med en uppföljning av hur

konventionerna tillämpas. Ett exempel på detta utgör FN-konventionen år 1984 mot

tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

(FN:s tortyrkonvention).

När det gäller flyktingskap kan konstateras, att antalet människor som i

dagsläget flyr till följd av övergrepp, som riktas mot dem av sådana indivi-

duella skäl som anges i flyktingkonventionen, inte längre är särskilt betydande

i förhållande till den massmigration som är en följd av väpnade konflikter.

Någon internationellt erkänd rätt att få stanna i ett annat land för att ej

behöva återvända till konfliktområdet finns inte. Inte heller finns någon

internationellt erkänd rätt att få stanna i ett land på grund av sämre ekono-

miska eller sociala förhållanden i hemlandet.

Till krig och förföljelse som flyktorsaker kan under senare år läggas den

oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet. Öknen har brett ut sig,

vattnet räcker inte längre till för grundläggande behov, bönder tvingas söka nya

marker när jordlotterna blivit för små för familjens överlevnad, även redan hårt

belastade storstäder ter sig mer lockande än livet på landsbygden. De

folkförflyttningar som blir följden bidrar till att accelerera samma problematik

i nya områden. För de fattigaste i många länder krymper ofta marginalerna,

samtidigt som den hastiga befolkningstillväxten i just dessa grupper begränsar

möjligheterna att skapa reell tillväxt. Världens befolkning beräknas öka med ca

100 miljoner varje år, en ökning som till 95 procent äger rum i

utvecklingsländerna och är relativt snabbast i Afrika.

En omfattande migration förekommer som främst har ekonomisk bakgrund. Den

kännetecknas ganska naturligt till stor del av skillnader i ekonomisk nivå

mellan utvandringslandet och invandringslandet. I Afrika har det exempelvis rört

sig om arbetssökande från grannländerna till Sydafrika och Elfenbenskusten. I

Asien arbetar miljoner människor från länder som Sri Lanka och Filippinerna i

bl.a. oljestaterna på Arabiska halvön. Migrationen gäller såväl outbildade som

välutbildade personer. Ofta gäller anställningen en begränsad tid under vilken

få rättigheter åtnjuts i vistelselandet. En omfattande migration förekommer

också, exempelvis från och genom Mexiko till USA, utan aktiv auktorisation av

invandringslandet men ofta under medverkan av olika ekonomiska intressen. En

betydande migration har ägt rum från Nordafrika och Mellanöstern till Europa.

Av dem som lämnar sin hemort för att söka skydd undan väpnade konflikter eller

förföljelse kommer flertalet från fattiga länder och hamnar i andra fattiga

länder, i den mån de inte stannar i någon annan del av det egna landet. De

resurser som läggs ner på att bistå de enskilda personerna är små och

kortsiktiga jämfört med kostnaderna och de långsiktiga åtagandena för de

personer som tas emot i i-länderna. Värst är förhållandena troligen för många av

dem som flyttar till en annan del av det egna landet, och som ofta vistas i

växande slumområden i de stora städernas periferi.

För den enskilde kan det vara lönsamt att passera en gräns. I en krympande värld

för snabba kommunikationer och ny teknologi ut bilden av tillvaron i den rika

världen som mycket attraktiv. Möjligheterna att få fram medel för att ta sig

runt jordklotet finns för de välbärgade i snart sagt varje land - de allra

fattigaste finns sällan bland dem som tar sig till rika, avlägsna länder. Bland

dem som lyckas realisera drömmen om en bättre tillvaro i ett rikare land finns

ofta de resursrika personer - intellektuellt, ekonomiskt eller på annat sätt -

som också är viktiga för sina länders utveckling.

5.2 Utvecklingen i Europa

En långsiktig förändring har under det senaste halvseklet skett i befolkningens

sammansättning i ett flertal länder i Väst- och Centraleuropa, som börjar likna

den i de klassiska invandringsländerna USA, Canada och Australien. En betydande

invandring har ägt rum, i någon mån mellan dessa stater men främst från andra

länder. Detta har delvis historiska orsaker men kan också ses som en

parallellföreteelse till globaliseringen av ekonomin under perioden. Även

sydeuropeiska länder som tidigare varit utvandringsländer har under senare år

fått en betydande invandring.

En del av invandrarna har åtminstone temporärt kommit att utgöra klart

urskiljbara grupper i en rad europeiska huvudstäder och andra bosättningscentra.

I åtskilliga fall kan etniska minoriteter sägas ha blivit etablerade. I andra

fall blandar sig invandrare och deras efterkommande genom inte minst

familjebildning successivt med den övriga befolkningen.

Utvecklingen av ekonomierna i Central- och Västeuropa har medfört

omstruktureringar i näringsliv och offentlig förvaltning med sedan 1970-talet

långsiktigt bestående betydande hög arbetslöshet. Svårigheterna att komma in på

arbetsmarknaderna har inte minst mött åtskilliga personer med invandrarbakgrund,

även om det gått bra för många av. dem. De ursprungliga bedömningarna om

invandringens fördelar för såväl mottagarländer samt ursprungsländer liksom för

migranterna själva kom att nyanseras redan i analyserna av arbetsmigrationen

under 1960-talet, som var starkt konjunkturrelaterad i jämförelse med den

därefter dominerande invandringen av anhöriga och asylsökande. Bland annat dessa

förhållanden ledde från början av 1970-talet allmänt till en

arbetsmarknadsanpassad politik för att begränsa inflyttningen från andra länder.

Endast i Schweiz finns för närvarande ett mer omfattande planmässigt inslag av.

rekrytering utomlands för de inhemska behoven av. arbetskraft.

Skyddsbehövande och familjemedlemmar hade dock i stor utsträckning rätt att

invandra även i fortsättningen utan några antalsmässiga begränsningar. Det stora

antalet personer med nära utländsk bakgrund har lett till en långsiktig fortsatt

invandring genom familjebildning med personer i ursprungsländerna samt annan

anhöriginvandring. I många länder finns också därigenom ett nätverk för personer

som söker utvandra till bättre förhållanden, och som gör att de väljer just det

berörda landet som mål för tillfällig eller permanent emigration.

Vid mitten av 1980-talet låg den reella invandringen till de rikare staterna i

Europa på ca 1 miljon personer årligen. Den ökade sedan kontinuerligt för att

under de första åren av 1990-talet nå en nivå på ca 3 miljoner inflyttande varje

år. Bakom denna ökning låg en kraftig ökning av antalet asylsökande som från att

under 1970-talet ha varit ca 30 000 årligen, vid slutet av 1980-talet kom att

uppgå till ca 300 000 per år och år 1992 ca 700 000 personer. En annan betydande

invandring har skett och fortsätter att äga rum i enlighet med de olika

nationella bestämmelserna för invandring av anhöriga. Kraven har dock successivt

skärpts med införande av försörjningskrav och karenstider som i sig haft

begränsande effekt.

En jämförelse Invandrar- och flyktingkommittén lät göra år 1993 av tolv länders

politik visar hur en allt större del av den växande invandringen till Central-

och Västeuropa kommit att bli irreguljär, dvs. inte var en avsedd följd av

regler och avvägningar som de enskilda länderna lagt fast för invandringens

omfattning (Invandrar- och flyktingkommitténs rapport Invandring och asyl i

teori och praktik, SOU 1993:113). En fjärdedel av de asylsökande fick

uppehållstillstånd. Totalt hade emellertid ca 75 procent av de asylsökande i ett

antal undersökta länder fått avslag på sin asylansökan i sista instans. Cirka 85

procent av de som fått avslag blev ändå kvar stadigvarande i ansökningslandet.

Slutsatsen var att en stor del av den irreguljära invandringen i själva verket

är familje- och arbetsmigration men den motiveras och registreras ofta inte som

sådan av de berörda länderna. Detta konstaterande hindrar emellertid inte, att

många av dessa invandrare kommer från länder där förföljelse förekommer eller

väpnade konflikter råder.

Den irreguljära familje- och arbetsinvandringen fortsatte under en följd av år

att öka, trots att staterna successivt ökade sina åtgärder för att se till att

reglerna för skyddsbehövande huvudsakligen kom dem tillgodo för vilka de var

avsedda. Beroende på staternas politik i jämförelse med grannstaterna växlade

också omfattningen på invandringen i viss mån mellan länderna.

Systemen kring invandringen har successivt blivit mer och mer likartade i de

europeiska invandringsländerna. Viseringsplikt har alltmer kommit att användas,

liksom redan tidigare varit fallet för de klassiska invandringsländerna USA,

Canada och Australien. Praxis utformas för att så lite som möjligt störa det

internationella utbytet över gränserna men samtidigt begränsa antalet presumtiva

immigranter. Skillnaderna har ytterligare minskat genom att EU:s medlemsstater

numera är förpliktade att ha viseringsplikt mot ett antal länder, för närvarande

drygt ett hundratal. För andra länder har staterna full handlingsfrihet. I

Schengensamarbetet gäller viseringsplikt gentemot ytterligare ett antal länder

utöver EU-förpliktelserna. Även krav på transitvisering har i stor utsträckning

införts. Framför allt flygbolag har återsändandeplikt och riskerar i en rad

länder även andra sanktioner om de transporterar människor över gränser utan att

dessa har erforderliga tillstånd. Detta har under viss protest från flygbolagens

sida lett till en relativt noggrann kontroll på vissa flyglinjer. Arbetsgivare

får böter när de anställer utlänningar utan arbetstillstånd. Flera miljoner

personer uppskattas trots detta arbeta utan tillstånd i Europa.

Fingeravtryck tas i många länder för att kunna uppdaga upprepade ansökningar med

användande av olika identitet. Genom utbyte av sådan information med andra

länder kan också motverkas att människor söker asyl i flera länder med olika

identiteter och levnadsbeskrivningar. Exempelvis visade det sig år 1991 att nära

15 procent av alla asylsökande i Schweiz och Österrike lämnat in ansökningar i

båda länderna.

Ett svar på de administrativa svårigheterna att hantera mångfaldigt ökade

ärendeantal har varit att decentralisera förfarandet i första instans och

förenkla förfarandet i andra instans. Besvärsmöjligheter har begränsats till i

princip en enda besvärsnivå. En rad länder har vidare infört snabbförfarande för

att tidigare i processen kunna skilja ut uppenbart grundlösa ansökningar och

förebygga långa vistelsetider i landet i sådana fall. Principen om att prövning

av asylansökan skall ske i det land den sökande först haft möjlighet att inge

ansökan i, första asyllandsprincipen eller principen om ett säkert tredje land,

tillämpas alltmer.

Inte minst har mycket stora resurser satsats på att förstärka utrednings- och

beslutsorganen för att hålla nere handläggningstiderna. En anledning var de

mycket stora kostnaderna för de asylsökandes vistelse. Erfarenheten visade

också, att långa handläggningstider i sig fick till resultat att de sökande till

slut ofta fick stanna trots en efter noggrann prövning konstaterad brist på

skyddsbehov. Förhoppningen var att man genom att nedbringa handläggningstiderna

skulle uppnå, att reglerna för skyddsbehövande i större utsträckning enbart

skulle komma denna avsedda kategori tillgodo.

Mer har under 1990-talet gjorts av många länder för att de som fått slutligt

avslag på sina ansökningar faktiskt också skall lämna vistelselandet. Växande

problem har emellertid noterats med att kunna fastslå personernas rätta

identitet i tillräcklig utsträckning för att ett enskilt land skall ta det

ansvar som varje land har för sina egna medborgare. Det har också i flera fall

varit svårigheter med att få ursprungsländer att ta emot sina medborgare även

när identiteten är dokumenterad. Av. bl.a. dessa skäl har staternas satsning på

att genom stora resurser för handläggningen hålla korta handläggningstider inte

fått helt avsedd effekt.

De beskrivna förändringarna har i stort sett ägt rum utan några gemensamma

överenskommelser, exempelvis inom ramen för EG och numera EU. Inom EU pågår

emellertid under 1990-talet ett omfattande samarbete mellan medlemsstaterna på

den gemensamma grund som Europakonventionen och flyktingkonventionen utgör,

tillsammans med principen om fri rörlighet för medborgarna i medlemsstaterna.

Medborgarna i EU-staterna har genom samarbetet alltsedan 1950-talet betydligt

större möjligheter än tidigare att arbeta i grannländerna. För att komma förbi

motsättningar mellan medlemsstaterna och för att snabbare nå resultat kring den

fria rörligheten som helhet har flertalet av länderna valt att gå samman i det

s.k. Schengensamarbetet. För att kunna ta bort de praktiska hinder som följt av

de inre gränserna arbetar staterna för att få en fungerande yttre gränskontroll

förutom att olika kompensatoriska åtgärder skall vidtas för att inte t.ex.

brottsligheten skall öka. Inom Schengensamarbetet tillgodoses även de

tredjelandsmedborgare som är bosatta i något av de berörda länderna, genom att

de har rätt att utan krav på visering resa in i och under begränsad tid vistas i

de andra staterna.

Det i några länder dramatiskt ökade antalet asylsökande under början av 1990-

talet hängde samman med konflikten i f.d. Jugoslavien. Den över längre tid

dominerande utomeuropeiska invandringen visade emellertid tecken på viss

minskning. Orsakssammanhangen är inte helt klarlagda. En viktig faktor är dock

sannolikt den rad av åtgärder som olika europeiska stater vidtagit för att

effektivisera sina migrationspolitiska system.

Mer långsiktigt finns grundläggande faktorer som talar för en fortsatt och

växande benägenhet att flytta till de rikare länderna i Europa från kontinentens

närområden. Stora skillnader i levnadsstandard och befolkningsutveckling finns

mellan bl.a. EU-staterna och närområdet i Nordafrika och Mellanöstern. En

uttalad migrationspolitisk dimension finns redan i EU-ländernas samarbete

söderut med länderna på andra sidan Medelhavet för att främja politisk

stabilitet och social utveckling i dessa länder.

6 Grunder för migrationspolitiken

Regeringens förslag: Migrationspolitiken skall bygga på följande grunder:

* Helhetssyn

* Respekt för mänskliga rättigheter

* Internationell solidaritet - global samverkan

* Förebyggande insatser

* Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet

* Förutsättningarna i Sverige

* Återvandringsperspektiv

Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer till stor del med

regeringens. Kommitténs förslag att Skydd åt största möjliga antal samt

Reglering av invandringen skall utgöra särskilda grunder har beaktats på annat

sätt.

Remissinstanserna: Statens invandrarverk tillstyrker i huvudsak kommitténs

förslag. Sida instämmer liksom bl.a. Riksrevisionsverket, Amnesty International

och Svenska Flyktingrådet i behovet av helhetsperspektiv. Sida framhåller, att

tydliga ansvarsområden bör definieras, att biståndet redan i dag till stor del

är flykt- och migrationsförebyggande samt att sambandet mellan bistånd och

asylinvandring är så begränsat att det blir nästan omöjligt att genom t.ex.

riktade biståndsinsatser i ursprungsländerna eller grannländer till dessa - på

kort eller medellång sikt - förhindra migration till Sverige. Det är nämligen

fråga om länder där svenskt bistånd har en begränsad roll, om grupper som inte

ryms inom biståndets mål och om ett i globalt perspektiv mycket begränsat antal

människor.

Statskontoret tillstyrker en förskjutning mot insatser utanför Sveriges gränser,

vilket väsentligt borde öka kostnadseffektiviteten. Även en samordning med

biståndspolitiken bör enligt Statskontoret kunna medföra fördelar för svensk

ekonomi. Landsorganisationen (LO) förordar ett ökat samband även mellan

invandrings- och integrationspolitiken.

Svenska röda korset, Rädda Barnen och Svenska Flyktingrådet uttrycker oro för

följderna om samhällsekonomiska aspekter får väga tyngst. Enligt Röda korset kan

regering och myndigheter frestas till oacceptabla åtgärder för att av

kostnadsskäl hindra skyddsbehövande att ta sig till den svenska gränsen. Bland

andra Röda korset befarar att en samordning med biståndet kan leda till att

biståndsmedel dras in. Organisationen understryker vidare behovet av samarbete

mellan Europas länder, med den goda grund som finns i EU utifrån uppslutningen

kring flyktingkonventionen och Europakonventionen.

Rädda Barnen förespråkar en generös, human och solidarisk flyktingpolitik som

särskilt uppmärksammar barnen. Sveriges Kristna Råd och Caritas anser att

avsevärda resurser i första hand bör läggas ned på preventiv hjälp och social

utveckling men om människor tvingas fly bör de rikare länderna solidariskt

ställa upp, genom att antingen ta emot flyktingar eller dela kostnaderna för

hjälpen till dem. Amnesty International understryker betydelsen av att Sverige

till fullo respekterar sina juridiska och moraliska förpliktelser enligt

internationella överenskommelser.

Svenska Flyktingrådet sluter upp kring en ökad satsning på internationell

flyktinghjälp, värn av asylrätten och strävan efter så stor rörelsefrihet som

möjligt över gränserna. Organisationen understryker vikten av att Europa för en

human och liberal flyktingpolitik. Vidare avråder organisationen från att satsa

resurser i närområdet till priset av en restriktivare asylpolitik i kombination

med en aktivare återvandringspolitik. Flykting- och asylgruppernas riksråd

(FARR) instämmer med kommittén i behovet av att bekämpa flyktorsakerna samt

stöder en inriktning på mottagande i närområdet respektive återvandring för

flyktingar från naturkatastrofer. Däremot kan närhetsprincipen vara livsfarlig

för människor som avsiktligt drivits på flykt. FARR anser, att det land som

strävar efter ett konstruktivt samarbete inom EU måste gå i spetsen för en

genomtänkt och generös asylpolitik.

UNHCR:s representant i de baltiska och nordiska länderna instämmer helt i att

den framtida svenska flyktingpolitiken bör vara sammanhållen och innefatta

förebyggande insatser, skydd till alla behövande, fokus på lösningar (särskilt

regionala), tillträde för flyktingar till Sverige och när detta är möjligt stöd

åt frivilligt återvändande. Ambitionen att formulera och genomföra en politik

där insatser utomlands och i Sverige ses som inslag i en helhetsstrategi är helt

i linje med UNHCR:s egna önskemål.

Centrum för invandringsforskning, Stockholms universitet, framhåller att man

inte vet hur stor den framtida utvandringen till Europa kan komma att bli och

inte heller med vilka åtgärder Sverige skulle kunna påverka utvecklingen. Men

stigande standard, t.ex. tack vare ökat bistånd, kan under lång tid komma att

innebära att utvandringen hit tenderar att öka och inte minska. Insatser för att

påverka orsakerna till flykt kan inte inom överskådlig tid väntas reducera

behovet av asyl. Samfundet för nationell och internationell utveckling anser att

största möjliga resurser, med bibehållet skydd för skyddsbehövande, måste

frigöras från asylinvandringen, där en allt större majoritet saknar reella

skyddsbehov, och användas för ett betydligt större antal av de mest utsatta samt

på uppbyggnad och utveckling i utvandringsländerna.

Svenska Naturskyddsföreningen framhåller risken för ökade flyktingströmmar om

inte mycket stora ansträngningar görs för en hållbar global utveckling.

Föreningen varnar för sammankoppling av flyktförebyggande åtgärder utanför

Sverige och asylinvandring till Sverige på grund av risken att biståndet inte

hamnar hos de allra mest behövande länderna eller där det långsiktigt gör mest

nytta.

Skälen för regeringens förslag:

Helhetssyn

Migrationspolitiken omfattar flykting-, invandrar-, invandrings- och åter-

vandringsfrågor. Dessa frågor är också delar av utrikes-, säkerhets-, handels-

och biståndspolitiken. Migrationspolitiken spänner över ett brett fält av

åtgärder både i Sverige och utomlands. Förebyggande insatser i andra länder

genom exempelvis diplomati och bistånd hör hit liksom engagemang i FN, EU och

andra internationella organisationer, stöd till skyddsbehövande utanför Sverige,

lagstiftning och åtgärder som reglerar invandring till Sverige, mottagande av

skyddsbehövande och andra invandrare samt stöd till dem som tidigare behövt

skydd i Sverige men som vill återvandra.

Varje politikområde utgår från sina egna mål och riktlinjer. Inom utrikes -,

säkerhets -, handels - och biståndspolitiken står dessa i samklang med varandra.

Det krävs en insikt om och utblick över de demografiska, ekonomiska och

politiska förhållanden som påverkar människors benägenhet att flytta till andra

länderDe olika delarnas säruppgifter och samspelet mellan dem är på dessa

områden väl etablerade och förstådda. Migrationsaspekterna har inte på samma

sätt haft tillräcklig vikt och utrymme i utrikes-, säkerhets-, handels- och

biståndspolitiken.

Det ställs allt högre krav på helhetssyn och samverkan i takt med att

migrationen globalt har blivit mer omfattande och orsakerna mer sammansatta.

Därför är det också nödvändigt att de politiska åtgärderna på migrationsområdet

baseras på denna helhetssyn och genomförs i samverkan, såväl nationellt som

internationellt.

Många utvecklingstendenser, inte minst vad beträffar ekonomi och befolkning,

pekar på att allt fler människor kommer att vilja flytta till ett annat land.

Men det pågår också en utveckling som motverkar ofrivillig migration.

Avskaffandet av apartheid i Sydafrika och demokratiseringen i Latinamerika och i

Central- och Östeuropa är exempel på detta. Även om problem och ekonomiska

klyftor finns kvar gör öppenheten och demokratin det möjligt att arbeta för

förändring i det egna landet. Det inger hopp som kan motverka att ofrivillig

migration sker.

Politisk förföljelse från auktoritära regimer och otrygghet på grund av väpnade

konflikter har länge varit en lätt identifierbar orsak till migration. Sökandet

efter bättre levnadsvillkor än vad som står till buds i det egna landet har

varit en annan. Familjebildning över gränserna är en tredje. Det är emellertid

ofta sammansatta orsaker till att många människor lämnar sitt eget land.

Åtgärder som kan förebygga flykt och migrationstryck av mer social och ekonomisk

karaktär måste då också vara mångfacetterade.

För dem som i dag vill flytta till ett annat land har utrymmet i vissa avseenden

minskat medan nya möjligheter tillkommit för andra. På 1800-talet gick en av de

stora utvandringsströmmarna från Europa till andra världsdelar. De europeiska

emigranterna fann på sina håll obruten mark och välkomnades. Ofta tog de för sig

med våld där de steg iland. I dag är situationen annorlunda.

Utvandringsresan av. det slag som Karl-Oskar och Kristina en gång företog sig

från Småland till Amerika existerar sedan länge knappast som alternativ

någonstans i världen. Jorden är befolkad och mark och andra resurser är i stor

utsträckning tagna i anspråk. Över hela världen tar man avstånd från

kolonialism.

Detta betyder dock inte att möjligheter helt saknas för dem som stadigvarande

eller för begränsad tid vill bosätta sig i andra länder för att där skaffa sig

en bättre försörjning. Mellan 35 och 40 miljoner människor lever för närvarande

på detta sätt utan att vara medborgare i vistelselandet. Allt fler länder dras

också med den globaliserade ekonomin in i den internationella arbetsmigrationen.

I Europa finns genom EG-rätten, liksom i de nordiska överenskommelserna, ett

system som ger medborgarna i ett land rätt att ta anställning i de andra berörda

länderna.

Migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent. Detta förutsätter

helhetssyn. Först på en sådan grund kan målsättningarna för skilda politiska

områden fås att samverka och förstärka varandra. Sverige ger människor som är

förföljda eller drabbade av väpnade konflikter skydd och arbetar samtidigt för

att minska klyftorna i världen och fördjupar sina ansträngningar att förebygga

konflikter och katastrofer innan de resulterar i humanitära tragedier.

Med de intensiva kontakter som finns över gränserna är det helt naturligt många

som vill bosätta sig i ett annat land, stadigvarande eller tillfälligt. Detta

gäller inte minst för Sveriges del med tanke på att en femtedel av den svenska

befolkningen själv eller genom någon förälder har ursprung i ett annat land.

Sverige sluter aktivt upp kring principen att nära anhöriga måste ha en

möjlighet att bo i samma land. De överenskommelser om fri rörlighet mellan de

nordiska länderna och inom Europeiska unionen som Sverige ingått eller anslutit

sig till är också viktiga framsteg. Samtidigt måste de som slår sig ner i

Sverige ha möjlighet att arbeta och vara delaktiga i samhället.

En effektiv och human svensk migrationspolitik förutsätter samverkan och

samordning såväl mellan berörda politikområden som mellan departement,

myndigheter och organisationer. I det helhetsperspektiv som måste prägla

migrationspolitiken har mellanstatligt samarbete och internationella åtgärder

kommit allt mer i förgrunden. Det är mot denna bakgrund som ytterligare en stor

del av migrationsfrågorna överförts till Utrikesdepartementet. Den hörnsten, som

kopplingen mellan invandrings- och invandrarpolitik länge utgjort i Sverige,

måste samtidigt vara ett fokus inom den sammanhållna migrationspolitiken.

Respekt för mänskliga rättigheter

Grundläggande för den svenska migrationspolitiken är respekten för de mänskliga

rättigheterna. Sverige har en lång tradition på detta område. Under andra

världskriget fann mer än 150 000 skyddsbehövande en fristad i vårt land.

Antifascisterna Willy[REDACTED_EFTERNAMN] i Tyskland och Bruno Kreisky i Österrike var två av

dem. Röda korsets vita bussar hämtade under ledning av Folke Bernadotte mellan

30 000 och 40 000 människor från tyska koncentrationsläger till räddning i

Sverige. Väl kända är också diplomaten Raoul Wallenbergs insatser under kriget

för att bl.a. genom att utfärda skyddspass rädda ungerska judar.

Genom internationellt solidaritetsarbete har Sverige sedan årtionden en

framskjuten position i kampen för mänskliga rättigheter i olika områden i

världen. Inom migrationspolitiken har detta tagit sig uttryck i att ännu fler än

under andra världskriget under de senaste årtiondena har fått skydd undan

väpnade konflikter och förföljelser. När situationen i ursprungsländerna ändrats

till det bättre har många återvänt för att leva i sina hemländer och bidra till

deras utveckling. Liksom tidigare har förkämpar för reformer och mänskliga

rättigheter sökt sin tillflykt till Sverige; Ugandas nuvarande president

Museveni är ett exempel på detta. Solidaritet och kamp för mänskliga rättigheter

skall också i fortsättningen prägla migrationspolitiken.

Migration och mänskliga rättigheter regleras i dag i flera internationella

överenskommelser. Den europeiska konventionen år 1950 om skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som från den

1 januari 1995 utgör svensk lag, ger genom sina principer en viktig grund för

nära anhöriga att bosätta sig här och har även i flera avseenden betydelse för

skyddssökande människor som tagit sig hit. Flyktingkonventionen, ofta benämnd

Genèvekonventionen, utgör grunden i det internationella systemet för

flyktingskydd. Andra överenskommelser som kan framhållas är Internationella

konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, FN:s tortyrkonvention,

FN-konventionen om barnets rättigheter och Europeiska sociala stadgan.

Invandrares ställning behandlas bl.a. i Europeiska konventionen om migrerande

arbetstagares rättsliga ställning och ILO-konventionen nr 143 från 1975 om

missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares

likställdhet med avseende på möjligheter och behandling. Av betydelse är även

den europeiska gemenskapens (EG) regelverk och olika nordiska överenskommelser.

Sverige deltar aktivt i arbetet för att främja respekten för de mänskliga

rättigheterna runt om i världen. Det är ett arbete som sker inom FN och andra

internationella organ, genom samverkan inom Norden, EU och i direkta bilaterala

relationer med andra länder.

Att värna asylrätten i Sverige är en viktig del i arbetet för mänskliga

rättigheter. Människor som behöver och söker skydd här, ofta för att deras

mänskliga rättigheter kränkts, skall veta att de är välkomna, i enlighet med de

konventioner som Sverige anslutit sig till och vår egen lagstiftning. De skall

bemötas med värdighet och respekt i asylprocessen. Människor som inte har behov

av skydd utifrån de internationella och nationella kriterier Sverige följer,

skall också veta att de inte kan tas emot och varför.

Till de mänskliga rättigheterna hör respekten för familjelivet. Enbart under det

senaste decenniet har mer än hundratusen människor flyttat till Sverige för att

bilda familj här eller för återförening. Det är en självklarhet att Sverige

också i fortsättningen skall välkomna familjemedlemmar som väljer att bosätta

sig här.

För att lagstiftningen om migrationen skall fylla sin funktion, bl.a. att

garantera skydd för dem som verkligen behöver det, måste den vara tydlig,

effektiv och rättssäker. Otydlighet kan leda till att många med otillräckliga

skäl för att få stanna lockas till Sverige. Att de sedan tvingas återvända hem

är alltid för individerna och för dem som engagerar sig i deras öde svårt.

Det är också viktigt att lagstiftningen används på avsett sätt. När den

missbrukas av enskilda kan legitimiteten och uppslutningen för politiken

äventyras. Detta drabbar ytterst dem som behöver skyddet eller har annan rätt

att få bosätta sig här.

Prop. 1996/97:25

Internationell solidaritet - global samverkan

Utvecklingen i världen pekar på att allt fler människor kommer att vilja lämna

sitt hemland för att bosätta sig i ett land där de kan vara trygga eller ha

större möjligheter. Orsakerna är ofta sammansatta. Fattigdom, underutveckling,

ojämn fördelning av resurser, ofrihet och förtryck spelar avgörande roller. En

ond cirkel uppstår där utslagning, nöd och desperation kan leda till fanatism,

terror och krig. Denna cirkel förstärks när orättvisorna ökar. Fortfarande blir

klyftorna på många håll allt större mellan fattiga och rika, både inom och

mellan länder.

Den globala ekonomiska omvandlingen och den politiska upplösningen av gamla

maktsfärer och doktriner har lett till en ändrad världsordning. Det kalla

krigets slut väckte förhoppningar om en snabb utveckling för avspänning,

ekonomiska framsteg, fred och demokrati i världen. Detta infriades också när

diktatur och ofrihet på många håll under senare år har fått ge vika. Men

demokrativågen, som svepte över en rad tidigare enpartistater, sköljde också

bort spärrar som tidigare undertryckt inre konflikter, ofta med djupa historiska

rötter. Det minskade hotet om krig mellan länder ersattes av ett förstärkt

mönster av konflikter mellan grupper och människor inom en och samma stat.

Svårlösta och långvariga konflikter har brutit ut, inte minst i Afrika, och

orsakat humanitära katastrofer som drivit människor på flykt i stort antal.

När de inre spänningarna är stora kan demokratisering på kort sikt vara

destabiliserande och konfliktutlösande med ökad emigration som följd. På lång

sikt är ändå demokrati en förutsättning för att drabbade länder varaktigt skall

kunna komma till rätta med konflikter och andra orsaker till utvandring. Flykt

undan förföljelse upphör naturligt nog nästan helt när diktaturer blir

demokratier. De som tidigare förföljts behöver inte längre söka skydd utomlands.

Till de flyktorsaker som förföljelse och väpnade konflikter utgör kan läggas den

oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet med folkomflyttningar som

följd. Detta accelererar i sin tur problematiken i nya områden. För de allra

fattigaste är marginalerna små samtidigt som befolkningstillväxten i just dessa

grupper begränsar möjligheterna att bekämpa fattigdomen. Världens befolkning

ökar med cirka 100 miljoner varje år, en ökning som till 95 procent äger rum i

utvecklingsländerna.

På alla dessa områden behövs förstärkt multilateralt samarbete och bättre

internationell styrning. Hoten mot mänskligheten är globala. Därför är också

ansvaret för att minska klyftorna i världen och att skapa rättvisa och säkerhet

gemensamt.

Möjligheterna för det internationella samfundet att hantera denna utveckling,

inte minst på det flyktingpolitiska området, har både förbättrats och

försämrats.

Förenta nationernas handlingsutrymme har efter det kalla krigets slut ökat

betydligt. Samtidigt har den nya politiska utvecklingen med många konflikthärdar

ställt krav som FN inte förmått hantera fullt ut, varken ekonomiskt eller

organisatoriskt. Detta har lett till en allvarlig ekonomisk situation och djup

förtroendekris. Samtidigt är en väl fungerande FN-organisation oumbärlig för den

internationella samverkan som krävs i dag.

Sverige har tagit en aktiv roll i FN:s reformarbete. De nordiska länderna

presenterade 1991 ett gemensamt reformförslag, det nordiska FN-projektet. Förre

statsministern Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN] ledde år 1991 till år 1995 tillsammans med

Shridath Ramphal den kommission som presenterade reformrapporten Vårt globala

grannskap.

Aktioner för att förebygga ofrivillig migration måste ofta vara mångfacetterade

och internationellt förankrade. De kan omfatta allt från utvecklingsbistånd,

handel och internationellt ekonomiskt samarbete som på både kort och lång sikt

bidrar till en jämnare fördelning av de globala resurserna, till preventiv

diplomati och konfliktförebyggande åtgärder. Till stor del måste de förebyggande

aktionerna ske regionalt. Ett exempel utgör den konferens om OSS-länderna, som

hölls i Genève i maj 1996, och det fortsatta arbetet på konferensens grund.

Utgångspunkten för det internationella samfundet måste vara att de som behöver

skydd skall få det, oavsett var i världen de befinner sig och vem som ger skydd.

Den stora majoriteten av världens skyddsbehövande har flytt från fattiga länder

och hamnar i andra fattiga länder i det direkta närområdet. Dessa stater har

därför en central roll. Internationella insatser och åtgärder måste i större

utsträckning än i dag fokuseras på och utgå från de förutsättningar och

förhållanden som råder i dessa länder.

Det finns många fördelar, både för det internationella samfundet och för de

skyddsbehövande själva, med att organisera skydd i närområdena. Närheten till

hemlandet är i sig ofta en trygghet i den krissituation som en flykt innebär för

den enskilda människan. Det är också ofta mindre resurskrävande för omvärlden

att göra skyddsinsatser i närområdet jämfört med de kostnader flykt till

avlägsna länder kan innebära. Tillvaron i närområdet kan emellertid vara osäker

för de skyddsbehövande själva. De kan också medföra problem för de länder där de

vistas.

För att kunna ge ett tillfredsställande skydd i närområden måste det

internationella samfundet samordna sina åtgärder effektivare och i större

utsträckning än i dag. Uppdraget att samordna åtgärder för skydd och stöd åt

flyktingar har FN:s flyktingkommissarie, UNHCR. Omfattande och engagerat stöd

till UNHCR skall också i fortsättningen utgöra en hörnsten i svensk

flyktingpolitik.

När det inte är möjligt att bereda tillfredsställande skydd i närområdet har det

internationella samfundet ett gemensamt ansvar för att det finns andra

skyddsmöjligheter.

Sverige är i förhållande till sin befolkning en av de främsta aktörerna och

bidragsgivarna i det internationella flyktingarbetet och kan därför också

kraftfullt driva kraven på den jämnare ansvarsfördelning mellan staterna som är

nödvändig. Ett större ansvarstagande från fler länder stärker förutsättningarna

för en global, framsynt och human migrationspolitik.

Förebyggande insatser

Det är svårt att i ett skede, där problemen gått så långt att människor börjat

fly, samtidigt förbättra människors levnadsvillkor och därigenom minska

orsakerna till migration. Tvärtom tenderar migrationen i sig att förvärra

migrationsorsakerna. Det kan bli en ond cirkel av destabilisering och förfall

som är svår att bryta utan insatser utifrån. Därför är det viktigt att i det

internationella arbetet starkare betona det förebyggande arbetets centrala roll.

I generella termer utgör biståndet en del av arbetet för att främja ekonomisk

och social utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter. Ofta handlar det om

orsaker och stöd för processer av långsiktig karaktär. Folkomflyttningar där

människor söker skydd i andra länder är av akut karaktär och orsakas ofta av

inbördeskrig och andra interna konflikter. I biståndsarbetet måste därför också

en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera

konkreta konflikter ingå.

För att bli framgångsrika bör dessa insatser bygga på en helhetssyn som

inkluderar både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En starkare

betoning av konfliktförebyggande insatser är ett ur migrationspolitiskt per-

spektiv viktigt komplement till den grundläggande biståndspolitiska mål-

sättningen att höja de fattiga folkens levnadsnivå.

Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet

Förutsättningarna har minskat för Sverige och andra europeiska stater att driva

en egen migrationspolitik som avviker från den som förs i flertalet länder i

regionen. EU-medlemskapet innebär inte någon grundläggande förändring i detta

hänseende men medför att den nationella migrationspolitiken måste utformas i

samverkan med EU och delvis som en del av dess politik.

En utgångspunkt för utformandet av EU:s framtida migrationspolitik är att alla

medlemsstater har slutit upp kring Europakonventionen och flyktingkonventionen.

Medlemsstaterna har på denna grund kommit överens om vägledande principer för

migrationspolitiken. Sverige vill medverka till att dessa principer

vidareutvecklas och förverkligas till gemensam politik och praktik. Sverige

skall verka för att politiken i än högre grad än i dag utgår ifrån sambanden

mellan bistånds-, handels-, utrikes- och säkerhetspolitik och att värn om

asylrätten och respekt för andra mänskliga rättigheter också utgör grunden i den

framtida gemensamma politiken. Sverige skall verka för att tyngdpunkten i

politiken blir kombinationer av åtgärder som stöttar och samverkar med varandra.

De viktigaste målsättningarna är att undanröja orsakerna till flykt och

påtvingad migration, att ge skydd till skyddsbehövande - i närregionen eller på

andra håll i världen, att åstadkomma en bättre ansvarsfördelning mellan länder

och att finna effektivare åtgärder mot organisatörerna av illegal invandring.

I jämförelse med de flesta andra i-länder driver Sverige en ambitiös

migrationspolitik i förhållande till landets resurser. Sveriges resurser är dock

i absolut jämförelse små i relation till EU:s. En aktiv och framgångsrik svensk

påverkan av migrationspolitiken i EU kan ge en större tyngd åt de principer som

Sverige förespråkar i migrationspolitiken.

Migration till Europa kommer företrädesvis från eller genom närområden. Här

intar länderna vid södra och östra Medelhavet en särställning. Sverige stöder

EU:s insatser för att genom det s.k. Euromed-arbetet åstadkomma en

stabiliserande utveckling i detta område med snabb befolkningsutveckling,

otillräcklig ekonomisk utveckling och underliggande eller öppna politiska

spänningar. Demokratisering och ökad välfärd är ägnad att motverka flykt och

ekonomiskt betingad utvandring från området.

EU:s handelspolitik har en särskild betydelse i detta sammanhang. Liksom

biståndspolitiken bör den ta hänsyn till de fattiga ländernas intressen och

särskilt strävan att påverka den internationella vapenhandeln och miljösitua-

tionen. Sverige eftersträvar en utveckling där bistånd och handel genererar

ekonomisk tillväxt. Sverige vill att EU skall ge ökat marknadstillträde också

för jordbruks- och tekoprodukter. Det beslut som fattades i den s.k.

Uruguayrundan om dessa områden är steg i rätt riktning och från svensk sida

följer regeringen noga hur EU genomför detta.

Hittills har EU:s gemensamma jordbrukspolitik lagt hinder i vägen för att öka

marknadstillträdet för jordbruksprodukter. Detta har begränsat u-ländernas

möjligheter att öka sin export till EU. Dessa begränsningar har överförts i nya

avtal med stater i södra och östra Medelhavsområdet och har också införts i

Europaavtalen. Sverige vill verka för att justera dessa avtal och skapa större

öppenhet och bättre villkor för berörda länder.

På samma sätt är EU:s stöd till och utbyte med länder i Central- och Östeuropa

som står utanför unionen viktigt. Sverige företräder här synsättet att nära

samverkan och integration är ett ömsesidigt ekonomiskt intresse och att en sådan

utveckling bidrar till säkerheten för länderna och människorna i vår del av

världen. EU:s kommande utvidgning har betydelse också ur ett migrationspolitiskt

perspektiv.

Kriget i f.d. Jugoslavien har tvingat miljoner människor på flykt, inom de egna

länderna och ut i Europa. Det har blivit smärtsamt tydligt vilka följder etniska

och nationella konflikter kan få. Erfarenheten har lärt oss att Sverige och EU

måste prioritera konfliktförebyggande åtgärder.

Det ligger självklart i Sveriges intresse att alla länder i Europa får

migrationspolitiska system som respekterar mänskliga rättigheter och värnar

asylrätten. Flera av de central- och östeuropeiska länder som ansöker om

medlemskap i EU är nu i färd med att anpassa asylprövning och gränskontroll till

de regler som EU:s medlemsländer följer. Europakonventionen har de nya

europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de blivit

medlemmar i Europarådet. De har också undertecknat eller väntas efter hand

underteckna även flyktingkonventionen. Staterna upprättar nationella asylsystem

och deltar i ökad utsträckning i det internationella migrationspolitiska

samarbetet.

Mycket återstår ännu och dessa länder behöver såväl politiskt som ekonomiskt

stöd. Internationella organisationer som UNHCR och International Organization

för Migration (IOM) spelar tillsammans med Europarådet och EU en viktig roll.

Också samarbetet med Baltikum och Ryssland är en högt prioriterad fråga för det

svenska samhället och i den svenska utrikespolitiken. I samarbetet ingår ett

migrationspolitiskt perspektiv.

Att skapa en flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund är en viktig

del av dessa länders demokratiska utveckling. Effektiv gränskontroll utgör en

annan del av migrationspolitiken, nödvändig bl.a. för att motverka brottslighet

och människohandel. Östersjösamarbetet har som en av sina uppgifter att länderna

gemensamt skall komma till rätta med detta stora mänskliga och sociala problem.

Inom EU är stödet till länder i Central- och Östeuropa för att utveckla en

flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv gräns-

kontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor inom EU

är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning förutsätter

att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att upprätta en

gemensam yttre gräns. Sverige måste ta aktiv del i detta arbete med

målsättningen att det skall omfatta även sådana personer som bor i en

medlemsstat men är medborgare i ett land som inte tillhör EU (tredjelands-

medborgare). En annan målsättning är att rörlighet och ökat utbyte också skall

förverkligas mellan EU-länderna och andra länder.

Förutsättningarna i Sverige

En effektiv och human flyktingpolitik bygger på en bred uppslutning i samhället

bakom den internationella solidaritetens grundläggande värderingar. I tider av

ekonomiska påfrestningar och omfattande arbetslöshet sätts solidariteten på

prov. Arbetslösheten är ett stort hot mot sammanhållningen mellan människor.

Arbetslösheten minskar också möjligheterna både att ta emot och att på ett bra

sätt integrera fler skyddsbehövande och andra invandrare i Sverige.

Fri rörlighet råder sedan länge inom Norden. Invandringen till Sverige har i

övrigt på olika sätt varit reglerad under större delen av. detta århundrade. Den

nuvarande regleringen omfattar bl.a. den inflyttning som följer av den fria

rörligheten av arbetskraft inom EU, familjebildning och familjeanknytning samt

möjligheterna för specialister att ta anställning efter särskild prövning av

arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver dessa kategorier avgör skyddsbehovet enligt

flyktingkonventionen och de ytterligare grunder som angivits i svensk

lagstiftning vem som kan bosätta sig permanent eller tillfälligt i Sverige.

Grunder av dessa slag har givit Sverige en relativt stor invandring. Det är en

krävande uppgift för samhället som helhet och för de invandrade själva att under

en kort tidrymd klara integrationen av så stora grupper på ett någorlunda

harmoniskt sätt. Uppgiften är särskilt svår i en tid med sådana

samhällsekonomiska problem som nu råder och med den svaga arbetsmarknaden. Ännu

tydligare framgår utmaningens storlek mot bakgrund av den sedan 1970-talet

oavsett arbetslöshets- och konjunkturläge trendmässigt fallande

sysselsättningsgraden bland de sedan dess anlända invandrarna.

Vissa åtaganden enligt internationella konventioner är absoluta. Vi måste under

alla omständigheter klara att fullfölja Sveriges internationella åtaganden

enligt t.ex. flyktingkonventionen. Som helhet måste utlänningslagen dock ta

hänsyn till vårt lands förmåga att ta emot nya invandrare och säkra goda villkor

nu och i framtiden för alla som bor i landet. Sverige måste kunna neka dem, som

inte uppfyller lagens kriterier, att bo här. Så länge som ojämlikheten i världen

består kommer invandringssystemet i Sverige och andra länder att vara utsatt för

tryck. Individers och familjers i och för sig väl motiverade och förståeliga

planer att bosätta sig i Sverige kommer att stöta emot vårt lands behov av att

upprätthålla invandringsregleringen.

Migrationspolitikens uppgift är också att skapa förutsättningar för att

upprätthålla den breda samhälleliga solidariteten. Ett uttryck för denna

solidaritet och ett stort värde för det svenska samhället är att de som

invandrar från början har i stort sett samma rättigheter och skyldigheter som

befolkningen i övrigt. De som saknar en etablerad ställning på arbetsmarknaden,

och dit hör många ungdomar och invandrare som inte haft någon fast anställning i

Sverige, drabbas särskilt hårt i tider av hög arbetslöshet. När resurserna är

otillräckliga för stat och kommun riskerar de att höra till dem som får känna av

nedskärningar i de sociala trygghetssystemen.

I en utsatt tid krävs det särskilda ansträngningar för att försvara det

grundläggande värde som solidariteten utgör i den svenska demokratin. Vi måste

värna asylrätten och försvara vår humana flyktingpolitik. Människors attityder

och behandling av de mest utsatta i samhället utgör, mer än ord, måttet på den

svenska demokratins styrka. För att de stora resurser som satsas skall komma

till största möjliga nytta är det viktigt att asylregler, asylförfarande och

särskilda åtgärder för invandrare i Sverige även i fortsättningen är

underställda samma krav på rättvisa, effektivitet och flexibilitet som andra

områden av lagstiftningen och förvaltningen. Det är av stor vikt för legitimitet

och trovärdighet i politiken, att humaniteten också åtföljs av respekt för

lagen.

Återvandringsperspektiv

Den som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige skall själv avgöra om och

när han eller hon vill återvända till sitt ursprungsland. En grundläggande

internationell princip när det gäller flyktingar är att den som riskerar

förföljelse inte skall tvingas att återvända. Sveriges uppslutning kring denna

princip är absolut.

Den som tvingats fly kan välja att återvända när orsakerna till flykten

undanröjts och han eller hon tycker det är den bästa lösningen. Många fattiga

första asylländer saknar förutsättningar för att kunna låta stora grupper som

fått skydd bosätta sig stadigvarande. Repatriering är därför i praktiken ofta

enda möjligheten när väl skyddsbehovet upphört. Vid massflykt kan detta under

viss tid komma att gälla även dem som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd i

Sverige.

Internationella flyktinginsatser bör ha det långsiktiga målet att skyddsbe-

hövande skall kunna återvända när säkra förhållanden råder i urpsrungslandet.

Det är också den princip som inte minst UNHCR arbetar efter och som bör vara en

central del av den svenska migrationspolitiken. Stödet bör utgå genom UNHCR

eller bilateralt.

Att återvända är många gånger ett lika stort och svårt steg som det var att

lämna hemlandet, särskilt om vistelsen i det nya landet varat lång tid. Det är

därför viktigt att möjligheten att återvandra är ett aktivt och positivt inslag

i politiken redan från början och inte genomförs eller uppfattas som en

påtryckning gentemot dem som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige. En

aktiv tillvaro här är exempelvis en bra förberedelse för en framtida

återetablering i ursprungslandet. Beslutet att återvända och själva åter-

vändandet är den enskildes rättighet och ansvar. Tidigare skyddsbehövande som

saknar medel bör kunna få svenskt stöd att resa tillbaka till ursprungslandet.

Stöd till återintegrering av tidigare skyddsbehövande i ursprungslandet bör ske

genom landets egna åtgärder och internationella insatser, men Sverige bör i

samverkan med landet kunna göra särskilda insatser för personer som haft skydd

här.

Frivilligorganisationerna, däribland också invandrarnas egna organisationer, har

en viktig uppgift i att ge stöd till återvändande, både i Sverige och i

ursprungslandet.

7 Samarbete i globalt perspektiv

7.1 Migrationens omfattning

Arbetsmigranter

Några säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnat sina

hemländer finns inte. Enligt en siffra som brukar användas för att ange

storleksordningen uppgår antalet migranter världen över till ca 2,5 procent av

den totala befolkningen. Majoriteten av dessa är ekonomiska migranter, som utan

att ha några flyktmotiv söker arbete där arbetstillfällen finns. Internationella

arbetsorganisationen (ILO) uppskattar antalet personer som är ekonomiskt

verksamma i ett annat land än sitt eget, antingen det sker legalt eller

illegalt, till mellan 35 och 40 miljoner. Då ingår inte de tiotals miljoner

ryssar, kazaker, ukrainare etc. som utan att vara medborgare där kommit att bo i

en annan stat, inom vad som tidigare utgjorde Sovjetunionen.

Allt fler stater tar emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man

utvandrar för att arbeta på annat håll. År 1970 rörde det sig om 64 stater, 20

år senare om 80 stater (98 om staterna i f.d. Sovjetunionen räknas in). Detta

betyder att omkring 2/3 av alla länder med nämnvärd befolkningsstorlek på ett

mer påtagligt sätt ingår i den internationella ekonomiska migrationen. Viktiga

nytillskott bland de större mottagarländerna är Italien, Japan, Malaysia och

Venezuela. På motsvarande sätt märks bland ursprungsländerna nu Bangladesh,

Egypten och Indonesien.

Den internationella arbetsmigrationen har har enligt ILO:s bedömning blivit mer

varierad och komplex än under tidigare årtionden. Lantbrukare med få

kvalifikationer utgör fortfarande en betydande del av migranterna.

Industriarbetare, individuellt eller kollektivt i projektarbete för

entreprenörer, är också ett avsevärt inslag. En annan grupp utgörs av ungdomar,

som kan flytta genom statliga program för att utveckla sina färdigheter i

utländska företag men som i många fall utför ordinarie arbetsuppgifter.

Högutbildade yrkesmän, företagsledare, tekniker, servicepersonal etc. flyttar

sig över jorden i mycket större omfattning än tidigare, både inom och utanför

internationella företag.

Även de tidigare relativt tydliga skillnaderna mellan tillfälliga arbets-

migranter och utvandrare för permanent bosättning i ett annat land har luckrats

upp, åtminstone i den västra delen av Europa samt i Nordamerika. I exempelvis

arabstaterna kring Persiska viken är många migranter kontrakterade för begränsad

tid och har inte någon möjlighet att stanna permanent.

Skyddsbehövande

De skyddsbehövande utgör en mindre del av det totala antalet migranter. Detta

till trots har under det senaste decenniet världens flyktingproblem vuxit så

dramatiskt att man nu kan tala om en pågående flyktingkris. Orsaken står

knappast att söka i ett ökat antal konflikter, utan snarare i konflikternas

förändrade karaktär, som drabbar civilbefolkningen i allt högre grad. Dessa

konfliktdrabbade civila blir ofta internflyktingar, dvs. de flyr till en annan

del av sitt hemland än sin hemtrakt.

Sålunda räknar UNHCR med att antalet människor som av. olika skäl tvingats lämna

sina hemorter för att söka tryggare förhållanden i en annan del av. sitt eget

land eller utomlands sammanlagt uppgår till ca 50 miljoner personer. Antalet

flyktingar uppskattar UNHCR till över 13 miljoner, antalet internflyktingar till

drygt 4 600 000 personer. Organisationen ger för närvarande skydd åt eller bistå

ca 26 miljoner personer, att jämföras med ca 15 miljoner år 1990, ca 10 miljoner

år 1985 och mellan två och tre miljoner år 1975. Till övervägande del avser

ökningen under den senaste femårsårsperioden internflyktingar, medan antalet

skyddssökande som korsat en internationell gräns (vilket är förutsättningen för

att omfattas av flyktingkonventionen) ligger kvar på ca 15 miljoner. Till dessa

siffror skall läggas ca 2,5 miljoner palestinier, som faller utanför UNHCR:s

ansvarsområde.

Även geografiskt har flyktingproblemen fått en ökad utbredning. Under en rad av

år har man kunnat räkna med att flertalet skyddsbehövande kom från krishärdar i

tredje världen - Afrika, Sydostasien samt Central- och Latinamerika. Nu har nya

konflikter, ofta i nybildade nationer eller stater stadda i hastig omvandling,

skapat nya problemområden i östra och centrala Europa, Syd- och Centralasien,

Kaukasus och Karibien. Kriget i f.d. Jugoslavien tvingade flera miljoner

människor att lämna sina hem. I Afrika, som fortsätter att vara den i särklass

mest flyktingdrabbade kontinenten med över 40 procent av världens flyktingar (en

ökning med över 10 procent sedan 1990), har tyngdpunkten förskjutits från

kontinentens södra och nordöstra delar till Väst- och Centralafrika. Vid sidan

av Afghanistan har massflykt orsakats av situationen i Rwanda (1 700 000

personer), Burundi (ca 170 000) och Liberia (ca 750 000). Även i enskilda länder

i såväl Asien som Latinamerika har människor drivits på flykt i stort antal.

Exempelvis finns närmare 700 000 internflyktingar enbart i Colombia.

Det är viktigt att notera att flyktingströmmarna under de senaste decennierna

ändrat karaktär även i så måtto att flertalet skyddssökande numera är utblottade

kvinnor och barn. Detta ökar givetvis de skyddssökande skarornas utsatthet.

Grovt räknat kan man säga att ca hälften av alla skyddsbehövande i världen i dag

är barn - ofta från början undernärda - som lätt dukar under för infektioner och

epidemier och saknar vuxnas förmåga att sätta in de olyckor som drabbar dem i

ett begripligt sammanhang. De yngre män, som i långt högre grad dominerar

strömmen av asylsökande till i-länderna, förekommer i flyktinglägren inte sällan

mer som besökare, vilka snart återvänder till det aktuella konfliktområdet.

Fortfarande gäller således sanningen att de flesta av världens skyddssökande är

människor som flyr från ett fattigt land till ett annat fattigt land. De fyra

länder, som hyser mer än en miljon skyddsbehövande är (i storleksordning) Iran,

Zaire, Pakistan och Tyskland och de som tagit emot över en halv miljon personer

är Tanzania, Sudan, USA och Guinea. Svårigheten att övervaka säkerheten i de

stora läger som tillkommer i en konflikts närområde har accentuerats under

senare år, vilket givetvis också ökar människornas utsatthet.

Även om det totala antalet personer som söker skydd fortsatt att öka under 1990-

talet, har stora grupper samtidigt kunnat återvända hem. De som därvid fått

hjälp av UNHCR uppgick under 1995 till ca fyra miljoner människor.

Fredsprocesserna i Centralamerika och Kambodja, liksom demokratiseringen av

Sydafrika och i Latinamerika, utgör ljuspunkter i en dyster helhetsbild. I det

konfliktdrabbade Afrika finns också länder där flyktingströmmar vänt. Sålunda

har över 800 000 etiopier återvänt till sitt land sedan år 1991, majoriteten

från Somalia. Till detta land har i sin tur ca 400 000 personer återkommit av.

de 900 000 som flydde undan de inbördes striderna.. Även Eritrea har blivit ett

betydande återvandringsland med ca 125 000 personer under de senaste åren.

Ett exempel på de många faktorer som kan hindra människor att återvända till

hemtrakten och fördröja återuppbyggnaden av drabbade länder är på sina håll den

minering som skett. Minor är lika lätta att utplacera som svåra och kostsamma

att röja. År 1995 använde det internationella samfundet 70 miljoner US-dollar

för att röja 100 000 minor. Att röja de kanske 110 miljoner minor som nu är

utspridda i konfliktområdena har bedömts komma att kosta ca 33 miljarder US-

dollar. Om inte något radikalt görs beräknas 50 000 människor komma att dö och

ca 80 000 bli lemlästade enbart under åren fram till år 2001, utöver den miljon

som redan drabbats sedan år 1975. Barn är särskilt utsatta för de anti-

personella minorna.

7.2 Orsakssamband

7.2.1 Migration och ekonomisk utveckling

Ekonomiska utvecklingstendenser och befolkningstillväxt har under en rad av år

pekat på att migrationsbenägenheten i världen kommer att öka framöver.

Internationell migration måste bland andra faktorer ses i sammanhang med

regionala och globala ekonomiska trender. Massflyttningar över gränser kan

förklaras av både attraherande och repellerande faktorer eller en kombination av

dessa. Attraherande faktorer ( pull -faktorer) inträffar vid ekonomisk tillväxt

och när arbetskraften är knapp. Repellerande faktorer ( push -faktorer)

inträffar när ekonomin befinner sig i stagnation, antalet arbetstillfällen är få

och arbetskraften är överflödig. Invandringen till Västeuropa på 1960-talet var

exempelvis en kombination av attraherande och repellerande faktorer. Graden av

ekonomisk utveckling i utvandringslandet i förhållande till tänkbara

invandringsländer kan således vara en av flera orsaker till internationella

migrationsrörelser. Flyttningarna kan emellertid i regel inte ske fritt för den

enskilde. Invandringsbestämmelserna i det tilltänkta mottagarlandet samt

möjligheterna att ta sig dit från hemlandet kan vara avgörande mellankommande

faktorer.

Orsakerna bakom den under de senaste årtiondena växande arbetsmigrationen är

globaliseringen av världsekonomin. Denna består av en intensifiering av handel,

tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. Detta gäller numera också de

tidigare socialistiska staterna. De relativt sjunkande reskostnaderna

tillsammans med tillgängligheten av allt mer information är liksom de vidgade

personliga och institutionella nätverken viktiga faktorer som påverkar den

samtida migrationen.

En analys inom ILO av den pågående internationella arbetsmigrationen visar att

globaliseringen förstärker grunderna för två slags migration. En iakttagelse i

praktiskt taget alla länder är att högutbildade företagsledare och yrkesutövare

har hög rörlighet. En annan iakttagelse, som gäller länder på hög- eller

mellaninkomstnivå, är att det finns en betydande inflyttning av personer för de

arbeten som har lägst status. Migrationen rör sig alltså på vad som kan

beskrivas som extremnivåerna på arbetskraftsskalan. Undantag finns i ett antal

utvecklingsländer, såsom Brunei, Malaysia och arabstaterna vid Persiska viken.

Dessa stater behöver arbetsmigranter över hela kvalifikationsskalan. En annan

undantagskategori är de traditionella invandringsländerna Australien och Canada,

som fortfarande tar emot många invandrare med medelgoda kvalifikationer.

Effekterna av migrationen kan bedömas ur flera olika aspekter och en

helhetsbedömning avgörs till stor del av vilken relativ tyngd de olika aspek-

terna tillmäts och vilket tidsperspektiv som ges företräde. Globaliseringen ger

fördelar för flera kategorier av befolkningen i mottagarländerna. De högut-

bildade kan dra fördel av möjligheterna att verka i andra länder. Längst ner på

statusskalan kan flertalet av de infödda som befinner sig därlämna sina

lågbetalda arbeten, särskilt sådana som är riskfyllda, smutsiga eller utan

utvecklingsmöjligheter. Denna utveckling sker i höginkomstländerna och i växande

utsträckning också i mellaninkomstländerna. Som analyser av 1960-talets

arbetsmigration i Europa visade är effekterna för mottagarlandet som helhet i

hög grad beroende av om brist på arbetskraft råder men även i en sådan situation

komplexa. För dem som som lämnar låginkomstländerna innebär flyttningen ofta

förbättrade ekonomiska villkor. För högutbildade finns emellertid i allmänhet en

karriärfördröjning på åtskilliga år innan en nivå motsvarande sysselsättningen

vid utvandringstillfället åter kan uppnås. I åtskilliga fall kan detta heller

inte uppnås utan alternativa sysselsättningar måste tillgripas.

Utvandringsländer mister genom omfattande migration av högutbildade ofta en

viktig resurs för sin utveckling, inte bara rent produktionsmässigt utan även

för landets sociala liv och dess demokratiska processer. Remitteringar från

arbetsmigranterna utgör emellertid ofta en väsentlig del av låginkomstländernas

valutaintäkter. I åtskilliga länder rör det sig kring hälften av vad landet får

in genom sin totala export, ibland om ännu större andel. Remitteringarnas

betydelse framgår även av att beloppen för åtskilliga länder är mångfaldigt

större än värdet av de utlandsinvesteringar som görs, i exempelvis Bangladesh

för några år sedan 25-faldigt högre. Uppskattningar tyder vidare på att

remitteringarna överstiger det samlade utvecklingsbiståndet från OECD-länderna.

Även om ekonomisk utveckling i ett längre perspektiv leder till ett nedåtgående

emigrationstryck, kan man inte sluta sig till samma resultat i ett kortare

perspektiv. Varaktiga framsteg i utvecklingen, brett baserat i samhället, leder

ofta först till en tillfällig ökning av emigrationstrycket och sedan till en

stabilisering och minskning av detta tryck.

Utöver det faktum att massflykt i första hand drabbar fattiga länder, såväl på

ursprungs- som på mottagarsidan, är fattigdom i sig en av de centrala orsakerna

till migration. Detta gäller inte enbart den mer entydigt ekonomiskt motiverade

migrationen av personer som får bosätta sig i ett annat land för att arbeta där.

Någon strikt uppdelning av migrationsströmmarna i politiska flyktingar

respektive ekonomiska migranter går dock inte att göra - bl.a. av det skälet att

orsakerna ofta är sammanflätade. Ett mönster är emellertid att andelen

ekonomiska migranter, som åberopar skyddsbehov, tenderar att växa i takt med

avståndet från hemlandet. Många av dem som söker sig till USA eller Europa drivs

av en önskan att skapa en ny och bättre framtid för sig och sina barn. Om detta

i sig begripliga företag lyckas, kan det ge mycket god utdelning för de berörda

individerna - men som svar på de utvecklingsproblem, som lett till fördjupad

misär och brist på framtidstro, är det irrelevant eller t.o.m. kontraproduktivt,

då det ofta rör sig om just de individer som skulle ha behövts för att främja

hemlandets utveckling.

Att flyktorsakerna sällan är renodlade illustreras kanske bäst av att ekonomiska

repressalier ofta används som ett led i en etnisk eller på annat sätt politisk

förföljelse. En folkgrupp kan, utan att alla dess medlemmar för den skull

nödvändigtvis uppfyller flyktingkonventionens individrelaterade kriterier,

diskrimineras ekonomiskt eller helt berövas sina utkomstmöjligheter, just i

syfte att fördriva gruppen från det område där den är bosatt. Etnisk rensning

har blivit ett begrepp som beskriver den mest uttalade formen av dylik

förföljelse, som på sistone åter vunnit insteg och som kan appliceras på allt

fler av de konflikter som för närvarande pågår i världen. Miljöförstöring, ofta

i kombination med hastigt växande befolkningstryck, leder till liknande problem,

även om den politiska avsikten inte finns med i bilden. Vad som på ytan ter sig

som en naturkatastrof, exempelvis torka, kan vid närmare påseende visa sig

bottna i att inbördeskrig eller missriktad jordbrukspolitik eliminerat

överlevnadsmarginalerna för utsatta befolkningsgrupper. Torka leder sällan till

svältkatastrof i välbärgade länder med fungerande fördelningsmekanismer - eller

ens för välbärgade människor i torkdrabbade länder.

Migrationspolitisk betydelse har naturligtvis också den ökade rörlighet som

blivit följden av att centralstyrda kontrollapparater i Central- och Östeuropa

fallit samman. Även om mottagningsmöjligheterna i andra delar av Europa inte

förändrats på något avgörande sätt, har möjligheterna att lämna de tidigare

centralstyrda staterna drastiskt ökat, vilket leder till att ett tidigare

verkningsfullt hinder mot migration bortfaller. Det gäller inte endast för

befolkningen i dessa länder. Det har nämligen också blivit lättare att ta sig in

i dessa stater. Ett stort antal personer från afrikanska och asiatiska länder

försöker med hjälp av organisatörer av illegal invandring ta sig denna väg till

de rika länderna i Europa. En del av dem kommer från länder drabbade av väpnade

konflikter.

De som av. myndigheterna i mottagarlandet bedöms vara ekonomiska migranter

omfattas av allmänna regler för mänskliga rättigheter men berörs inte av

flyktingkonventionerna. Bilaterala eller internationella överenskommelser kan ge

den enskilde rättigheter i invandringslandet. Det finns emellertid därvidlag

stora skillnader mellan olika regioner i världen och mellan enskilda länder i

vad mån sådana överenskommelser finns och i så fall är ratificerade samt i den

nationella lagstiftningen.

På motsvarande sätt kan valet av bosättningsland ofta hänga på en bedömning av

detta lands migrationspolitik. Ändringar i regler eller praxis får snabbt

genomslag i antalet personer som söker uppehållstillstånd. Et land som har

ekonomiskt välstånd, goda inkomstmöjligheter, välutvecklad demokrati och poli-

tisk stabilitet drar till sig människor från mer utsatta delar av världen.

Avgörandet av slutdestination fälls ofta genom en uppskattning av möjligheterna

att i praktiken få uppehållstillstånd. En annan aspekt är kännedom om landet

ifråga. Förekomsten av landsmän eller släktingar i landet spelar då en central

roll. Till den genuina information, som en person kan basera sitt beslut på,

kommer emellertid ofta ryktesspridning eller i värsta fall rent lurendrejeri. De

globala kommunikationernas snabba utveckling och de för många numera överkomliga

kostnaderna för att flyga till andra delar av världen är ytterligare faktorer

som har betydelse i sammanhanget. För endast ett par decennier sedan tedde sig

möjligheterna att ta sig till västländerna från någon av u-världens

konflikthärdar som närmast obefintliga - nu kan dessa svårigheter övervinnas med

en kombination av envishet, skicklighet och, inte minst, pengar.

7.2.2 Migration och bristande säkerhet

De politiska omvälvningarna efter det kalla krigets slut har medfört att nya

analyser krävs av vilka befolkningsströmmar vi kan förvänta oss till följd av

bristande säkerhet för människorna i olika delar av världen. Under 1970- och 80-

talen var de flyktinggenererande konflikterna i allmänhet på något sätt

relaterade till den rådande supermaktsrivaliteten. Ofta nog fanns ett politiskt

intresse av att hålla dessa konflikter vid liv, oavsett det mänskliga lidande

som följde i deras spår. Trots den sedan dess grundligt omvandlade säker-

hetsstrukturen lever detta arv i många fall kvar. Dels tenderar konflikter att

utveckla sin egen dynamik, i vilken det lidande som redan åstadkommits

obönhörligen leder till fortsatt våld och mera lidande, dels brukar krigets

verkningar leva vidare långt efter själva krigsslutet.

Ett riskmoment för utbrott av våldsamma konflikter utgör den anhopning av vapen

som sedan det kalla kriget finns i länder med starka inre slitningar. Många

sådana länder fortsätter att satsa betydande resurser på sina militära styrkor.

Andra mer svårförutsägbara konfliktorsaker har emellertid under 1990-talet

kommit i förgrunden. Mest spektakulärt är det etniska våld som bottnar i

motsättningar mellan olika folkgrupper. Motsättningarna är förvisso inte nya.

Det förefaller emellertid som om mycket av latent konfliktbenägenhet, vilken

tidigare kunnat hållas i schack med mer eller mindre auktoritära metoder, kan

bryta ut genom såväl inre som yttre tryck när centralstyrda system faller

samman. Sådana system har visat sig kunna brytas sönder med förvånansvärd

snabbhet, långt innan konstruktiva alternativ kunnat formuleras och sättas i

verket. Den postkommunistiska krishanteringen har i allmänhet varit illa

förberedd och därför kommit att präglas av passivitet och ineffektivitet.

Våldsutbrott har i många fall inte kunnat förutsägas, annat än genom

konstaterandet att ett stort antal länder på kortare eller längre sikt är i

riskzonen. Våldsutbrotten har ofta inte kunnat bringas under kontroll.

En annan följd av det kalla krigets slut är att den globala säkerhetspolitiska

strukturen befinner sig i ett brytningsskede och att konturerna av den nya

ordning som växer fram ännu är otydliga. Regionala spänningar och regionala

grupperingar är framträdande inslag i det globala säkerhetspolitiska mönstret.

Långtidsverkande faktorer som miljöförstöring, färskvattenbrist och

livsmedelsbrist har inflytande på utvecklingen. Konfliktförebyggande,

fredsbevarande och fredsskapande åtgärder har generellt kommit mer i fokus.

Förenta nationerna är fortsatt den enda universella organisation som kan agera

globalt och genom beslut av säkerhetsrådet ge mandat för alla slags

fredsfrämjande insatser. USA framstår tydligt som den enda stat som agerar

verkligt globalt. Samtidigt har NATO:s roll förstärkts och en utvidgning i

Europa diskuteras. Västeuropeiska unionen avtecknar sig som en tänkbar framtida

länk till EU, numera med potential för humanitära insatser och räddningstjänst,

krishantering och fredsbevarande verksamhet. Regionala organisationer som OSSE i

Europa och OAU i Afrika har engagerats i freds- och säkerhetsskapande insatser.

Liksom alla förändringsprocesser med svårförutsägbar utgång skapar detta

osäkerhet men erbjuder samtidigt nya möjligheter till effektiviserad global

samverkan. Även innehållet i själva begreppet säkerhet diskuteras och en

förskjutning sker, i skärningspunkten mellan det nationella suveränitetsbe-

greppet och respekten för mänskliga rättigheter, från det renodlat strategiska

tänkandet i riktning mot att också beakta människans livsbetingelser. Ur

migrationspolitisk synvinkel är i detta spektrum minoritetsskyddets utveckling

och effektivitet den kanske mest centrala aspekten.

Hittills har regionaliseringen medfört att konflikter, till skillnad från under

det bipolära stormaktssystemet, förblivit just regionala utan omedelbara globala

återverkningar. Detta förhållande riskerar emellertid samtidigt att sänka

tröskeln för att konflikter trappas upp till väpnad nivå.

Till den osäkerhet, som präglar det nuvarande skedet av globala säker-

hetspolitiska förändringar och som i sig är migrationsdrivande, kommer att

migrationen som sådan också är en destabiliserande faktor.

Den behandling en person som söker skydd kan förvänta sig från myndigheterna i

mottagarlandet skiljer sig från kontinent till kontinent. FN:s

flyktingkonvention är öppen för alla länder att ansluta sig till men i vilken

utsträckning detta skett varierar. Bland de sedan länge demokratiska staterna i

Europa, Nordamerika och Australien är uppslutningen allmän och flera av de nya

demokratiska stater i Europa har de senaste åren ratificerat konventionen. Den

afrikanska flyktingkonventionen är mer långtgående än FN:s flyktingkonvention,

då den explicit anger krig och politiskt våld som grunder för asyl. I

Latinamerika har, mot bakgrund av den politiska verkligheten, en tradition av

fri lejd för politiskt förföljda utvecklats.

På motsvarande sätt som beskrivits under avsnitt 7.2.1 gäller, att valet av

asylland ofta kan bero på bedömningen av detta lands flyktingpolitik och

uppskattningen av möjligheterna för den enskilde att i praktiken få

uppehållstillstånd.

7.3Det internationella systemet

7.3.1 Internationell migration

Ett internationellt regelsystem för mänskliga rättigheter med vissa över-

vaknings- och överprövningsinslag har vuxit fram under det senaste halvseklet.

För Sverige är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) av särskilt

stor betydelse. Inom FN har ett kontrollsystem för uppföljning av de mänskliga

rättigheterna utvecklats, främst genom den rapportering som gäller för

konventionsstaterna och de övervakningsmekanismer som FN:s kommission för de

mänskliga rättigheterna inrättat. Kommittéer finns inrättade för övervakning av

staternas åtaganden enligt konventionen år 1965 om avskaffande av alla former av

rasdiskriminering, konventionen år 1966 om medborgerliga och politiska

rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,

konventionen år 1979 om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor,

konventionen år 1984 mot tortyr och annan omänsklig, grym eller förnedrande

behandling eller bestraffning samt 1989 års konvention om barnets rättigheter.

Barnkonventionen behandlas utförligt i kapitel 14.

Grunderna i det internationella systemet för flyktingskydd är 1951 års

konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen, ofta

också benämnd Genèvekonventionen) samt FN:s flyktingkommissarie, UNHCR.

Därutöver finns en rad internationella överenskommelser och organisationer med

direkt eller indirekt syfte att ge flyktingar skydd och/eller bistånd. Bland

organisationerna märks bland andra FN:s hjälporganisation för

palestinaflyktingar (UNRWA) och Internationella rödakorskommittén (ICRC). Den

senare organisationen har bl.a. till uppgift att hjälpa offren i väpnade

konflikter, vare sig dessa är interna eller internationella.

För migrerande arbetstagare finns ett internationellt skyddssystem som på FN-

nivå övervakas och samordnas av Internationella arbetsorganisationen (ILO). Inom

Europa ger Europeiska sociala stadgan från år 1961 och Europakonventionen om

migrerande arbetstagares rättsställning förpliktelser för medlemsstaterna i en

rad avseenden.

Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna från år 1950 jämte senare tilläggsprotokoll är numera

direkt tillämpbar som svensk lag. Konventionens efterlevnad övervakas av den

europeiska kommissionen respektive den europeiska domstolen för de mänskliga

rättigheterna samt av Europarådets ministerkommitté.

Konventionen föreskriver bl.a. att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3). Denna föreskrift

hindrar utvisning och utlämning till ett land, där en beaktansvärd risk finns

för sådan behandling. Flera avgöranden av den europeiska kommissionen och den

europeiska domstolen av sådan innebörd har träffats. Konventionens bestämmelser

om skydd för familjelivet (artikel 8) förpliktar staterna att under vissa

förutsättningar inte utvisa utlänningar. Enligt artikel 13 krävs tillgång till

effektiva rättsmedel vid kränkning av någon av fri- och rättigheterna enligt

konventionen.

FN:s tortyrkonvention

Konventionen från år 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande

behandling eller bestraffning förpliktar i artikel 3 bl.a. staterna att inte

utvisa, återsända eller utlämna personer till stater, där det finns anledning

anta att de utsätts för fara att underkastas tortyr. Staterna skall vart fjärde

år avge rapport om tillämpningen till FN:s tortyrkommitté. Enskilda kan också

anföra klagomål till kommittén. Sådant klagomål avgörs i form av rekommendation

till berörd stat.

Flyktingkonventionen

Flyktingkonventionen från år 1951 utgör tillsammans med tilläggsprotokollet från

1967 det främsta rättesnöret för enskilda staters flyktingpolitik. Hittills har

128 av världens stater ratificerat konventionen och/eller tilläggsprotokollet

och är därigenom bundna att ge flyktingar det skydd som instrumenten

föreskriver. I verkligheten kan det ofta vara svårt för skyddsbehövande att ta

sig ut ur det egna landet och att ta sig till och in i ett land där man kan få

skydd. Tolkningen och tillämpningen av konventionen uppvisar betydande

variationer mellan de förpliktade staterna.

I artikel 33 i flyktingkonventionen finns ett uttryckligt och för de

fördragsslutande parterna bindande förbud mot att avlägsna en flykting till

gränsen mot område där han eller hon skulle riskera att utsättas för för-

följelse, den s.k. icke-avvisningsprincipen eller non-refoulement-principen. Den

internationella asylrätten utgörs således i princip av ett förbud för stater att

utvisa den som är flykting till hemlandet eller till ett annat land där han

eller hon riskerar förföljelse eller från vilket han eller hon riskerar att

sändas till hemlandet.

Flyktingkonventionens kärna är dess definition av begreppet flykting. Enligt

konventionens första artikel skall den person betraktas som flykting som "i

anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion,

nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning

befinner sig utanför det land, vari han är medborgare samt är ur stånd att eller

på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte önskar begagna sig av sagda

lands skydd".

Flyktingkonventionen ger inte flyktingar någon rätt till permanent bosättning i

det land där de sökt och fått asyl. I många länder är detta heller inte

förhållandet. Den nationella lagstiftningen i de flesta västländer ger dock i

likhet med den svenska utlänningslagen i princip flyktingar rätt till permanent

upphållstillstånd.

Flyktingkonventionen ger inte heller någon rätt för flyktingar att välja

asylland. En stat kan således avvisa en flykting till en annan stat i vilken

tillfredsställande skydd kan ges (ett säkert tredje land). Detta görs av Sverige

och andra europeiska länder i enlighet med principen att flyktingar skall ges

skydd i det land vari de först sökt eller kunnat söka asyl, den s.k. första

asyllandsprincipen.

Utöver konventionen med tilläggsprotokoll finns ett 70-tal s.k. konklusioner i

olika frågor antagna av UNHCR:s exekutivkommitté (se nedan), som bl.a. kan gälla

tolkningen av konventionens bestämmelser. Konklusionerna är inte förpliktande

för staterna men de ståndpunkter som där intas tillmäts ofta stor betydelse.

UNHCR som organisation ledd av flyktingkommissarien intar därutöver ståndpunkter

i olika frågor som också kan beröra tolkningen av konventionen. UNHCR har

emellertid inte något uppdrag att tolka konventionen och organisationens

rekommendationer har inte någon förpliktande karaktär för konventionsstaterna.

UNHCR

UNHCR har att verka för att flyktingkonventionen får bredast möjliga anslutning

och att den efterlevs. Konventionen utgör på så sätt UNHCR:s viktigaste

instrument i arbetet med att söka förmå enskilda stater att garantera flyktingar

vissa grundläggande rättigheter.

I UNHCR:s mandat ingår två huvudfunktioner; för det första att ge flyktingar

rättsligt och materiellt skydd och för det andra att främja varaktiga lösningar

på flyktingproblem genom att underlätta 1) frivilligt återvändande till

hemlandet, 2) integrering i det första asyllandet eller 3) överföring till ett

tredje land. Organisationens arbete skall vara strikt opolitiskt och humanitärt

till sin karaktär. Arbetet leds av en s.k. exekutivkommitté med 51 medlemmar,

däribland Sverige, vilken fastställer övergripande målsättningar och budget.

UNHCR:s verksamhet har efter hand, genom resolutioner i FN:s generalförsamling,

initiativ från FN:s generalsekreterare och uttalanden av UNHCR:s

exekutivkommitté, utvidgats utöver den ursprungliga stadgan. Konventionen tar

sikte på individer som flyr undan förföljelse. Utvecklingen har emellertid gått

mot en dominans för massflyktssituationer. Organisationens ansvarsområde

omfattar därför numera de flesta människor som har flytt över internationella

gränser på grund av krig eller andra politiskt relaterade orsaker. UNHCR bistår

dessutom vissa grupper av människor som flytt inom hemlandets gränser, s.k.

internflyktingar. En stor del av dem som för närvarande får skydd eller bistånd

genom UNHCR är således inte konventionsflyktingar. Mandatet har dock inte

formellt utvidgats. Inom organisationen finns särskilda samordnare för frågor

rörande kvinnor och barn, eftersom dessa båda kategorier anses vara särskilt

utsatta.

UNHCR får betraktas som välfinansierad i jämförelse med andra internationella

organ. För år 1996 beräknar organisationen medelsbehovet till 1,4 miljarder US-

dollar. De två insatserna i f.d. Jugoslavien och i Rwanda/Burundi tar nästan

hälften av den totala budgeten.

Under 1990-talet har UNHCR sökt omdefiniera sin skyddsroll i ett bredare

perspektiv och sökt nya strategier. Det ökande antalet flyktingar och andra

skyddsbehövande har ställt stora krav på UNHCR och har inneburit en dryg

fördubbling av budgeten. De ökade satsningarna, utifrån en inriktning på de tre

ovan beskrivna lösningarna, har för organisationen och givarländerna inte ställt

i utsikt en minskning av de sammanlagda flyktingproblemen och de resursinsatser

som krävs. Tvärtom tycks problemen och resursbehoven öka i omfattning.

UNHCR försöker därför för närvarande vända på perspektiven. Blickpunkten har

förskjutits från mottagarländerna till ursprungsländerna och förebyggande

åtgärder söks. Därmed har perspektiven ofrånkomligen vidgats till komplexiteten

bakom flyktingsituationerna. Skyddsfrågorna ses nu av UNHCR som en integrerad

del i regional och subregional konfliktlösning, kopplat till andra insatser som

politisk förhandling, medling och fredsbevarande insatser

Med detta framväxande synsätt följer att behovet av samordning med andra

organisationer, inom och utanför FN-familjen, framträder starkare. Samarbete har

efterlysts såväl inom katastrofområdet som vad gäller problematiken rörande

internflyktingar, integrationen av återvändande flyktingar samt möjligheterna

att angripa grundorsakerna till flykt.

Det har visat sig vara förenat med svårigheter att med militära medel skydda

människorna i konfliktområdena. Bland annat gäller detta erfarenheterna från

Bosnien-Hercegovina, där UNHCR fick huvudansvaret för att samordna

världsorganisationens humanitära arbete, även utanför organisationens

traditionella arbetsområde.

Betydelsen av civil internationell närvaro genom t.ex. observatörer och

humanitära organisationer understryks nu åter. I anslutning därtill påtalas av

Röda korsrörelsen och andra hjälporgan nödvändigheten av att civila insatser

under väpnad konflikt skall kunna verka fristående från t.ex. militära aktioner.

Samtidigt framhålls av andra hur olika internationella insatser i högre grad bör

dra åt samma håll.

Det förtjänar att understrykas att rätten att stanna i sitt hemland och när den

kränkts att återvända dit nu lyfts fram av UNHCR. Detta visar också hur UNHCR

numera i viss mån utgår från att regeringar som brister i respekt för

individernas rättigheter kan påverkas.

UNHCR har under flera år varnat för att missbruk av de nationella asylsystemen

riskerar att underminera uppslutningen kring flyktingkonventionen och

organisationen konstaterar att sådant missbruk faktiskt förekommer av personer

som inte är i behov av skydd.

OAU-konventionen

Inom den afrikanska enhetsorganisationen OAU har en konvention antagits som ger

skydd både åt dem som är flyktingar enligt FN:s flyktingkonvention och åt andra

skyddsbehövande som tvingats fly på grund av "utifrån kommande aggression,

ockupation, utländskt inflytande eller på grund av händelser som allvarligt stör

den allmänna ordningen". Denna utvidgade definition innefattar människor som

tvingats fly till följd av krig inom eller mellan stater. OAU-konventionen

respekteras i princip i hela Afrika men ökade betänkligheter har under de

senaste åren märkts från olika regeringars sida. De som omfattas av OAU-

konventionen faller även inom UNHCR:s utvidgade uppgifter.

Cartagena-deklarationen

I Latinamerika har man likaså enats om en utvidgad definition i den s.k.

Cartagena-deklarationen (som dock inte är juridiskt bindande). Enligt denna

skall, förutom konventionsflyktingar, också de som tvingats fly på grund av att

"deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression,

intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra

omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen" få skydd. De som

omfattas av Cartagena-deklarationen faller även inom UNHCR:s utvidgade

uppgifter.

Nationell lagstiftning rörande skyddsbehövande

I övriga regioner i världen, inklusive Europa, har inga för staterna bindande

dokument med utvidgade definitioner för skyddsbehövande motsvarande OAU-

konventionen eller Cartagena-deklarationen antagits. I nationell lagstiftning

ges dock i de flesta västländer i praktiken skydd även åt vissa kategorier av

människor som faller utanför flyktingkonventionen. Arbetet med en harmonisering

på europeisk nivå av asylrätten beskrivs under avsnitt 8.2 och i samband med

respektive sakfråga.

Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första asylländer

i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall

temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsrepatriering inte

skall ske.

ILO-konventioner

Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization, ILO)

har antagit en rad konventioner om villkor för personer som arbetar i annat land

än hemlandet. Konventionerna riktar sig främst mot diskriminering. ILO-

konventionen nr. 143 från 1975 om missbruk i samband med migration och om

främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter

och behandling, som ratificerats av Sverige, föreskriver att konventionsstaterna

skall respektera de migrerande arbetstagarnas mänskliga rättigheter och medge

familjeåterförening samt att länderna inte skall anse att arbetstagaren befinner

sig illegalt i landet enbart för att han eller hon förlorat sitt arbete. Få

stater har dock ratificerat konventionen. Inom ILO finns ett väl utvecklat

system för kontroll av att staterna uppfyller sina konventionsförpliktelser.

IOM

International Organization for Migration (IOM) söker bidra till att migration

sker i ordnade former. Ett sätt är att bistå personer, som behöver hjälp i

samband med en situation där internationell migration blir nödvändig. IOM har i

anslutning till denna uppgift en viktig roll i att organisera resor.

Organisationen har visat sig effektiv i detta avseende och har länge använts av

Sverige vid transporter. Sedan flera år är Sverige också åter medlem av IOM.

Bland andra verksamheter av intresse märks kunskapsförmedling t.ex. om

migrationspolitiska frågor till de stater i östra och centrala Europa som för

närvarande bygger upp en migrationspolitik. IOM bistår också med

informationsprogram för att förebygga oreglerade befolkningsrörelser

Organisationen är också engagerad i en rad olika återvändandeprogram.

Konventioners tillämpbarhet i svensk rätt

Svensk lagstiftning och Sveriges internationella åtaganden i konvention eller

annan form står i den meningen i ett motsatsförhållande till varandra att en

uttrycklig lagbestämmelse aldrig kan åsidosättas under åberopande av en

konventionsbestämmelse. Svenska domstolar och förvaltnings-myndigheter tillämpar

uteslutande författningar tillkomna genom beslut av riksdag och regering eller

av dem bemyndigad myndighet. Skulle en internationell överenskommelse innehålla

föreskrifter som avviker från en nationell reglering, gäller alltså alltid den

senare.

En internationell överenskommelse kan emellertid bli en del av (införlivas med)

den nationella lagstiftningen. Det sker antingen genom inkorporation eller

transformation. Den förra metoden, som kommit till användning i begränsad

omfattning (senast i fråga om Europakonventionen), innebär att det utfärdas en

lag vari det föreskrivs att konventionen, som i sin antagna form bifogas lagen

som bilaga, "skall gälla som lag här i landet". Den senare, och den alltså

vanligaste metoden innebär att konventionen, om så anses krävas, översätts

(transformeras) till innehåll och form till en svensk lag. Anses de syften och

förhållanden som en konvention skall tillgodose respektive reglera redan vara

tillgodosedda/reglerade i den nationella lagstiftningen, föranleder en

ratifikation av en konvention helt naturligt inga lagstiftningsåtgärder.

Det var i början av 1970-talet som den ståndpunkten rättsligt etablerades genom

utslag av våra högsta rättsinstanser, att en konvention som Sverige ratificerat

saknade betydelse för svensk rättstillämpning om den inte hade införlivats med

svensk lagstiftning med endera av de nämnda metoderna. Denna ståndpunkt får

numera anses ersatt av en mer nyanserad inställning. Ett exempel på den ändrade

svenska synen på relationen mellan nationell lag och en ratificerad konvention

är Högsta domstolens dom i det s.k. Tsesis-målet sägas utgöra (NJA 1983 s. 8).

HD slog där fast att "det är naturligt att med utgångspunkt i konventionstexten

och tillgängliga förarbeten till konventionen samt vid användande av andra

tillgängliga tolkningsdata söka utröna vilken innebörd den bestämmelsen i

konventionen har som motsvarar viss bestämmelse i den svenska lagen". Det finns

ett antal rättsfall som pekar åt samma håll. I rättsfallet NJA 1993 s. 666, som

gällde överflyttning av vårdnaden om ett barn (14 år), hänvisade HD sålunda i

sina domskäl till barnkonventionen och dess artikel 3. Den tolkningsmetod som

domstolarna här använt har kommit att betecknas som den fördragskonforma

tolkningens princip. Den innebär att svenska författningar skall förutsättas

vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden och därför skall tolkas i

fördragsvänlig anda. HD:s utslag är visserligen inte formellt bindande vare sig

för domstolar eller andra myndigheter, men förutsätts bli beaktade i berörda

rättsliga sammanhang.

Det kan alltså konstateras att en ratificerad konvention kan åberopas vid

svenska domstolar och även vid förvaltningsmyndigheter och av dem beaktas i

tolkningen av svensk lag, även om konventionen varken inkorporerats med eller

transformerats till svensk lag. Sedan är det en annan sak att tolkningen av en

konvention kan stöta på svårigheter bl.a. därför att utförliga förarbeten av

svensk typ oftast saknas.

7.3.2 Internationell handel

I dag spelar internationell handel en större roll för ett lands ekonomi i

allmänhet än för några årtionden sedan. Tillväxten för handel har varit högre än

tillväxten för produktion under större delen av perioden efter andra

världskriget. Ett ökat inslag av marknadsekonomi i den multilaterala handeln har

varit en av de mest betydelsefulla faktorerna bakom handelsexpansionen. Men

andra förhållanden har också varit viktiga, t.ex. avreglering, ökad konkurrens

och teknologiska framsteg på transportområdet.

Det finns klara belägg för att ett genomförande av utåtriktade ekonomiska

reformer med lång tidsutdräkt, där minskade handelsregleringar spelar en tydlig

roll, har en positiv effekt på ett lands ekonomiska situation och utveckling.

När den fria handeln är framgångsrik och anti-exportåtgärder som bromsar

ekonomiska incitament är borttagna, dras resurser till handelssektorn och

produktionen blir mer effektiv då importerade och exporterade varor och tjänster

diversifieras. Så småningom sprids effektivitet och produktivitet från

handelssektorn till andra sektorer genom produkter och marknadsfaktorer.

Tidsutdräkten för denna process varierar naturligtvis från ett land till ett

annat.

Det totala nettoresursflödet till u-länderna ökar och utgjorde år 1993 160

miljarder US-dollar, till följd främst av ökade privata investeringar och

återupptagen långivning till ett antal länder i Asien och Latinamerika. År 1994

rapporterades drygt 37 procent av världens totala investeringar gå till u-

länderna, varvid dock Kina ensamt erhöll hela 40 procent. Samtidigt har en

förskjutning ägt rum inom det under senare år minskande resursflödet genom

bistånd, så att andelen som avser långsiktiga utvecklingsprojekt minskat till

förmån för nödhjälp och katastrofinsatser av olika slag (se vidare 7.3.3).

Som framhållits i avsnitt 7.2.1 gäller generellt att en ekonomisk utveckling i

en fas tenderar att öka migrationen men på längre sikt att motverka

massutvandring. Med tanke på att utrikeshandeln som ovan konstaterats är en av

de viktigare faktorerna för ekonomisk utveckling utgör internationella

överenskommelser om regelsystemet för internationell eller regional handel också

i princip ett användbart migrationspolitiskt instrument i ett långsiktigt

perspektiv. Migrationspolitiska överväganden spelar i vissa fall också en viss

roll i sådana sammanhang.

7.3.3 Utvecklingsbistånd

Det övergripande målet för det internationella utvecklingssamarbetet är att

förbättra de fattiga folkens levnadsvillkor. Biståndet bidrar därigenom till

fred, säkerhet, stabilitet och demokratiska processer på nationell, regional och

global nivå. Det långsiktiga utvecklingssamarbetet är grundläggande för att

förebygga flyktsituationer i världen.

FN:s mål är att i-ländernas årliga biståndsutbetalningar skall uppgå till minst

0,7 procent av bruttonationalinkomsten. Detta mål fastställdes år 1970 i samband

med deklarationen för världsorganisationens andra utvecklingsårtionde.

Volymmässigt minskar emellertid världens samlade bistånd. Bland de länder som

ingår i OECD:s biståndskommitté DAC låg de genomsnittliga

biståndsutbetalningarna år 1993 på 0,29 procent av bruttonationalinkomsten, den

lägsta siffran sedan år 1973. Det är idag bara fyra mindre länder, nämligen

Danmark, Nederländerna, Norge och Sverige, som uppnår FN-målet.

Däremot ökar (som framgår av avsnitt 7.3.2) det totala nettoresursflödet till u-

länderna till följd av andra kapitalflöden, men dessa är mycket ojämnt

fördelade. Mottagare är främst ett fåtal länder i Asien och Latinamerika.

Krisdrabbade och skuldsatta stater i Afrika halkar efter.

Resursflödet till de fattigaste länderna minskar. Samtidigt går också alltmer av

resurserna till katastrofinsatser och nödhjälp istället för till

utvecklingsstöd. Detta avspeglar i sin tur den utveckling som skett efter det

kalla krigets slut med ökande inslag av konflikter, kriser och krig.

Under senare år har det internationella samfundet lagt ner stor möda på att

utveckla metoder och instrument för att förebygga konflikter och katastrofer

samt göra fredsfrämjande insatser. Sverige har bidragit aktivt i detta arbete,

t.ex. i Burundi och Centralamerika. Samarbetet inom FN-systemet utvecklas nu

alltmer på detta område och utvecklingsbankernas roll preciseras.

Demokrati, jämställdhet och respekt för mänskliga rättigheter är grundstenar i

ett samhälle för möjligheterna till utveckling och bekämpning av fattigdom,

liksom för att skapa stabilitet och trygghet. Demokratiseringsvågen i ett antal

stater efter det kalla kriget och den nya öppenheten gav också biståndet nya

möjligheter. Många av de nya demokratierna står på bräcklig grund. De behöver

stöd att bygga upp såväl de demokratiska institutionerna som ett fungerande

civilt samhälle. Sverige lämnar sedan flera år stora bidrag till detta arbete i

fattiga länder. Lagstiftning som främjar kvinnans och barnens rättigheter i

samhället samt uppbyggnad av fungerande rättsväsen och lokala förvaltningar är

exempel på områden där insatser görs.

Många av de nya konflikterna har lett till grova kränkningar av de mänskliga

rättigheterna som det internationella samfundet måste göra sitt yttersta för att

bekämpa. Stödet till demokrati och mänskliga rättigheter har därför en central

roll i utvecklingssamarbetet och för att långsiktigt förebygga konflikter och

massflykt.

Inom det internationella biståndet utgår stöd till skyddsbehövande i tre former:

- bidrag till första asylländer

- bidrag till internationella organisationer, främst UNHCR, UNRWA,

 Internationella livsmedelsprogrammet (WFP) och Rödakorsrörelsen samt

- mottagande i OECD-länder av asylsökande och skyddsbehövande från u-

 länder.

Den sistnämnda posten var försumbar fram till år 1990 men ökade därefter mycket

kraftigt och uppgick år 1993 till drygt hälften, 1,1 miljard US-dollar, av OECD-

ländernas totala bistånd till flyktingrelaterade insatser i u-världens

mottagarländer (2 miljarder US-dollar).

Den svenska biståndsramen beräknas under kalenderåret 1996 uppgå till totalt ca

13,3 miljarder kronor. För budgetåret 1997 har föreslagits 11,9 miljarder kronor

motsvarande 0,7 procent av bruttonationalinkomsten. I detta belopp ingår vissa

kostnader i Sverige för mottagande av asylsökande och skyddsbehövande från u-

länder. För år 1995 rörde det sig om 965 miljoner kronor. Beloppet beräknas år

1997 komma att uppgå till 765 miljoner kronor.

Sveriges bistånd koncentreras i hög grad till de fattigaste utvecklingsländerna.

Afrika förblir den viktigaste kontinenten. Den till flykting- och

migrationspolitik mer direkt relaterade delen av biståndet utomlands är också

högt prioriterad. För katastrof - och flyktingbistånd, inklusive stöd till

återuppbyggnad, utgick under budgetåret 1994/95 ca 1,5 miljarder kronor Omkring

90 procent av detta belopp beräknas ha gått till flyktingrelaterade ändamål.

Beloppet inkluderar inte de reguljära bidragen till bl.a. UNHCR och UNRWA. För

budgetåret 1997 beräknas katastrof- och flyktingbiståndet komma att uppgå till

ca 1 miljard kronor. För att främja demokrati, mänskliga rättigheter och

konfliktlösning användes under budgetåret 1994/95 400-500 miljoner kronor. För

stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader användes ca 700 miljoner

kronor.

7.4 Globala insatser

Regeringens bedömning: Sverige bör verka globalt för att

* på lång sikt marknadsinrikta regelsystemet kring internationell handel,

få till stånd stabila rättsordningar med respekt för mänskliga rättigheter samt

på andra sätt förebygga och lösa konflikter

* på kort och medellång sikt fortsätta att effektivisera metoderna för att

avvärja och hantera katastrofer och konflikter samt upprätta system för

vapenkontroll

* alla tar ansvar för människor som drivits på flykt och att ansvaret

fördelas internationellt för att ge dels skydd och bistånd åt skyddsbehövande, i

första hand i hemländerna och närområdena, dels stöd till återuppbyggnad och

repatriering.

Skälen för regeringens bedömning:

7.4.1. Insatser på lång sikt

Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling

Med tanke på de långsiktiga effekterna är det av migrationspolitiska skäl

viktigt att den internationella handeln växer och ekonomisk utveckling sker i

nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner, trots de motsatta kortsiktiga

effekter i form av ökad migration som tenderar att uppstå. Det finns ett ökat

erkännande av att emigrationslandets utveckling, under förutsättning att den

sker så att arbetstillfällen skapas, är ett betydelsefullt medel för att minska

migrationstrycket i ett längre perspektiv. Vägen till detta utvecklingsmål går

vanligtvis genom ett ökat tillträde till marknaderna för varor och kapital i de

mer utvecklade länderna och dessutom riktade biståndsinsatser för att stärka den

ekonomiska och sociala infrastrukturen.

Ett problem i sammanhanget är att i-ländernas och de rikare u-ländernas

handelspolitik inte är inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder.

Exempelvis är handeln med de varor som skulle vara mest värdefulla för

emigrationsländer, dvs. arbetskraftsintensiva produkter, ofta föremål för

protektionistiska åtgärder i i-länderna, vare sig produkterna kommer från

fattiga länder eller andra rika länder.

Genom inrättandet av världshandelsorganisationen (WTO), som efterträder det

allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), får världshandeln ett fastare

regelverk än tidigare. Ett flertal nya sektorer har förts in under det nya

multilaterala regelverket. Handeln med jordbruksprodukter, textilier och

tjänster integreras nu i WTO-systemet. Resultatet av Uruguayrundan (det senaste

GATT-avtalet) pekar, enligt preliminära beräkningar av OECD och Världsbanken, på

globala välfärdsvinster i storleksordningen 200-265 miljarder US-dollar årligen

i ökad BNP i början av 2000-talet. En stor del av de förmodade vinsterna

tillfaller u-länder och genom WTO skapas bättre förutsättningar för mindre

handelsnationer att försvara sina intressen i relationerna med starkare

handelspartners.

Kanske viktigare för ett lands förmåga till ekonomisk utveckling än i-länders

tullättnader på vissa varuområden är att u-landet i fråga själv övergår till en

utåtriktad ekonomisk politik. Från mitten av 1980-talet har u-länder i ökad

omfattning övergått till marknadsinriktad ekonomisk politik som grund för sin

ekonomiska utveckling. Viktiga program för friare handel har lanserats som ett

medel för att anpassa marknaderna till internationella priser och uppmuntra till

bättre resursallokering. I dag är nästan hälften av de ungefär 125 länder som

klassificeras som utvecklingsländer inriktade på att genomföra ekonomiska

strukturreformer, jämfört med endast en handfull u-länder som vid 1980-talets

början hade en marknadsinriktad utvecklingsstrategi.

En hållbar ekonomisk strategi baserad på stabila rättsliga institutioner och

regelverk medför ett uppsving för tillväxten i världsekonomin i ett långt

perspektiv och förbättringar i levnadsstandarden globalt. En mer framgångsrik

världsekonomi kommer enligt regeringens bedömning att bidra till att minska de

spänningar som ibland är förknippade med migration.

Konfliktförebyggande och konfliktlösande insatser

Massmigration är ofta en följd av en pågående konflikt av något slag men är

också i sig destabiliserande. Det är svårt, eller omöjligt, att i ett skede av

massiva folkförflyttningar genom politiska och marknadsekonomiska reformer

åstadkomma de öppningar, som skulle kunna leda till att levnadsvillkoren

förbättras så att flyktorsakerna bortfaller. Tvärtom tenderar flykten i sig att

förvärra flyktorsakerna. En ond cirkel av destabilisering och förfall uppstår,

som är mycket svår att bryta utan massiva insatser utifrån. Detta är ett skäl

att i det internationella arbetet starkare betona det konflikt- och

flyktförebyggande arbetets centrala roll.

I generella termer utgör biståndet i dess helhet en del av ett sådant arbete för

att minska ekonomiska och sociala klyftor och motverka såväl ekonomisk som

demokratisk underutveckling. I någon mening är nästan allt bistånd

konfliktförebyggande. Detsamma gäller åtgärder för att förbättra de fattigare

ländernas handelsvillkor så att sysselsättningsgraden höjs. Men den senaste

tidens konfliktmönster och komplexa katastrofer visar att det måste kompletteras

med en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera

konkreta konflikter. Utan att göra avkall på det grundläggande målet att "höja

de fattiga folkens levnadsnivå" (prop. 1962:100) bör inom biståndsverksamheten

en accentförskjutning ske i riktning mot konfliktförebyggande insatser. För att

bli framgångsrika bör dessa insatser bygga på en helhetssyn, som kan inkludera

både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En sådan utveckling

äger faktiskt också rum, även om den motverkas av att den politiska viljan att

lämna bistånd fortast och mest effektivt väcks av spektakulära katastrofer. Ett

system som, med exempelvis uppmärksamhet eller resursöverföringar, belönar

stater som förmår att av egen kraft förebygga eller på ett tidigt stadium komma

till rätta med orsakerna till en hotande konflikt saknas fortfarande.

FN är den organisation som har fått världssamfundets uppdrag att "förebygga och

undanröja hot mot freden" samt att "åstadkomma internationell samverkan vid

lösande av internationella problem av ekonomisk, social, kulturell eller

humanitär art" (FN-stadgan, artikel 1). Det är oroväckande att FN, samtidigt som

dess handlingsutrymme ökat i en värld som inte längre domineras av

supermaktsrivalitet, i så hög grad förlamas av ekonomiska och organisatoriska

problem. Världsorganisationen är konkurshotad och dess handlingskraft i hög grad

kringskuren av medlemmarnas bristande förtroende. Medlemsstaternas skulder, av

vilka USA svarar för närmare hälften, uppgick i slutet av 1995 till ca 2,3

miljarder dollar.

De nordiska länderna är i förhållande till sin folkmängd mycket stora

bidragsgivare till FN-systemet och har aktivt deltagit i FN:s reformprocess,

bl.a. genom det Nordiska FN-projektet. Att med alla tillgängliga medel bidra

till en effektiv och välfungerande världsorganisation bör även framöver vara ett

prioriterat mål för svensk utrikespolitik. En aspekt i sammanhanget gäller att

effektivisera samordningen av FN:s och andra organs insatser på katastrof- och

konfliktlösningsområdena. Sambandet mellan politiska, humanitära och

fredsbevarande aktiviteter bör därvid belysas, liksom sambandet mellan akuta

katastrofinsatser, återuppbyggnad och utveckling. Om Sverige under perioden

1997-98 får säte i FN:s säkerhetsråd, ökar möjligheterna att bedriva en sådan

aktiv politik.

Även om FN:s kris får en lösning, måste emellertid flera nivåer än den globala

aktiveras i arbetet med att förebygga och hantera konflikter, som leder till

migrationsströmmar. De kontinentala och regionala organisationerna bör ta sin

del av ansvaret, vilket också föreskrivs i FN-stadgan. På den amerikanska

kontinenten finns en uttalat migrationspolitisk dimension i dialogen inom ramen

för det nordamerikanska frihandelsavtalet, NAFTA. Inom den afrikanska

enhetsorganisationen, OAU, pågår upp-byggnad av en mekanism för förebyggande,

hantering och lösning av konflikter i Afrika. Möjligheterna att med svenska

biståndsmedel stödja denna mekanism bör även fortsättningsvis hållas aktuella.

Regeringen avser också att fullfölja det engagemang som Sverige visat i dialogen

med företrädare för islam, bl.a. genom den euro-islamiska konferensen i

Stockholm den 15-17 juni 1995.

7.4.2 Insatser på kort och mellanlång sikt

Inom olika internationella organ har flera typer av system för tidig varning

utvecklats i syfte att förhindra att latenta konflikter bryter ut och orsakar en

våldsspiral som genom sin inneboende dynamik förvärrar läget och försvårar

försoning. I dagsläget är knappast problemet att dessa system inte fungerar utan

att andra faktorer gör det svårt att omsätta den tidiga varningen i ett tidigt

ingripande. Ett problem är att varningssignalerna på längre eller kortare sikt

gäller ett stort antal länder. En bedömning måste göras av var begränsade

resurser i första hand skall satsas. Det gäller vidare att hitta aktörer som har

både de nödvändiga resurserna för att backa upp det katastrofförebyggande

arbetet och viljan att riskera liv i en konfliktsituation. Störst är

svårigheterna då det gäller komplexa katastrofer i länder, vilka marginaliserats

i den skiktning som ägt rum av det globala intresset.

Mycket återstår således att göra för att effektivisera metoderna för att avvärja

hotande katastrofer eller konflikter och Sverige har, med sitt starka

internationella engagemang och förtroendekapital bland u-länderna, möjligheter

att spela en pådrivande roll. Frågor som rör mänskliga rättigheter är nära

förbundna med det konfliktförebyggande arbetet och bör även fortsättningsvis

prioriteras. Detta sker inom internationella fora men också bilateralt genom

biståndet. En ökande andel av detta bistånd går nu till insatser för att stärka

det civila samhället, för demokratisering och för att öka respekten för de

mänskliga rättigheterna. Minoritetsskyddet framstår här som en särskilt viktig

aspekt i ett skede av nationalistiska tendenser på många håll i världen.

Ett nytillkommet instrument för demokratiseringsansträngningarna utgörs av det

internationella institutet för demokrati och valstöd, IDEA, som invigdes i

Stockholm den 13 november 1995. Institutet skall framför allt arbeta med

normbildning och kapacitetsuppbyggnad på demokratiområdet.

I många av dagens konflikter drabbas civila utan att internationella regler

eller åtaganden kan åberopas. Den humanitära rätten behöver inte bara

vidareutvecklas för att skapa normer som ökar möjligheterna att stävja det våld

som i interna konflikter riktas mot oskyldiga individer - medvetenheten om

krigets lagar sådana de existerar i framför allt 1948 års Genève-konventioner

måste också höjas och efterlevnaden förbättras. Även här bör Sverige spela en

aktiv och pådrivande roll. Detta gäller också möjligheterna att skapa en klarare

och mer renodlad ordning för hur interna flyktingar kan bistås.

Ett närliggande problem gäller den okontrollerade strömmen av vapen till olika

konflikthärdar. Det internationella samfundet bör öka sina ansträngningar att

inrätta vapenkontrollregimer. Tillgången till vapen gör det också svårt att

avsluta en väpnad konflikt utan att kriminaliteten i samhället ökar. Stöd till

demobilisering och återintegrering av soldater i en efterkrigsfas bör även

fortsättningsvis vara ett viktigt område inom det svenska biståndet.

Omfattande migration över statsgränser förekommer på olika håll i världen främst

till följd av ländernas olika ekonomiska och demografiska situation. Att

människor flyttar till andra länder för att förbättra sina levnadsvillkor är i

sig inte något negativt om det sker under ordnade former och inte av nödtvång.

Många länder som i stor skala använder sig av tillfällig utländsk arbetskraft

ger emellertid ett svagt skydd åt invandrarna och har heller inte anslutit sig

till det internationella regelsystem som överenskommits genom framför allt ILO.

Det är angeläget att stödja det arbete som sker för att denna utsatta kategori

skall tillerkännas elementära rättigheter. Även i länder där toleransen varit

stor till arbetande från grannländerna märks tendenser att göra migranter till

syndabockar för alla möjliga svårigheter som drabbar medborgarna i ett samhälle

undet hårt tryck. I exempelvis Sydafrika, som under apartheidregimen

systematiskt utnyttjade regionens arbetskraftsreserv, ökar nu aversionerna mot

arbetssökande från grannländerna.

7.4.3 Insatser vid massflykt

För de människor som korsat en gräns för att söka skydd finns i princip tre

möjliga lösningar: repatriering, lokal integrering eller flyttning till tredje

land. Den lyckligaste utgången i genuina flyktsituationer är självfallet

repatriering, återvändande till hemlandet. Om flykten orsakats av

krigshandlingar, förutsätter detta att en hållbar politisk lösning eller

överenskommelse uppnåtts. Här kan bedömningarna skifta mellan de berörda

individerna och myndigheterna i mottagarlandet. En grundläggande princip är dock

att ingen som fått flyktingstatus enligt konventionen och fortfarande behöver

skydd kan tvingas återvända mot sin vilja. Det ingår i UNHCR:s uppgifter att

vaka över att så inte sker.

Frivilliga repatrieringar i stor skala har under de senaste åren genomförts av

bl.a. afghaner, burmeser och mocambikaner, som vistats i grannländerna. När

detta sker i UNHCR:s regi förses de återvändande i allmänhet med ett

"startpaket" i någon form för att underlätta övergången. Många återvänder

emellertid spontant och får då inte denna hjälp. Det gäller även intern-

flyktingar. I instabila regioner är det heller inte ovanligt att samma människor

tvingas fly flera gånger under sin livstid, antingen internt eller till något

grannland. I sammanhanget kan nämnas gränsområdet mellan Etiopien och Somalia,

där flyktingrörelser närmast kommit att ingå i det nomadiska livsmönstret kring

en gräns som upplevs som artificiell.

Möjligheterna till lokal integrering skiftar mycket beroende på bl.a.

flyktingarnas bakgrund och tillgången till mark och social infrastruktur i den

mottagande regionen. Den politiska och medborgerliga viljan är givetvis en

avgörande faktor, som paradoxalt nog ofta är större i fattiga mottagarländer än

i rika. I dessa förenklas integreringen också ofta av att flyktingarna tillhör

jordbrukande folkgrupper, som redan är lokalt förankrade. I Afrika är detta ett

vanligt mönster, som underlättas även av att den afrikanska OAU-konventionen är

mer långtgående än FN:s flyktingkonvention - men även i det afrikanska

sammanhanget tillhör det undantagen att flyktingarna naturaliseras i

mottagarlandet. Det finns också under 1990-talet ett växande motstånd i olika

afrikanska länder mot att låta skyddssökande i stort antal vistas i det egna

landet. Fattiga första asylländer behöver stöd inte bara för verksamheten i

flyktinglägren utan kompensation för den miljöförstöring som sker och för andra

samhällsstörningar.

Då utvägen att repatriera eller integrera inte finns, måste de skyddsbehövande -

om permanenta flyktingläger skall kunna undvikas - flytta till ett tredje land

för permanent bosättning. Detta är en lösning som tillgrips i sista hand, då den

är förenad med stora kostnader och problem. Som flyktingströmmarna ser ut i dag,

och viljan och förmågan att ta emot skyddssökande i olika länder i världen,

gäller det i allmänhet att omplacera människor från u-länder till i-länder med

strikta regler för invandring och flyktingmottagande. Många sorteras ut i denna

process och även för dem som accepteras uppstår kulturkrockar och

anpassningsproblem. För att omplacering till tredje land skall gå att genomföra

krävs också solidaritet av mottagarlandets medborgare, som ofta befinner sig i

varje mening fjärran från den ursprungliga krishärden. Sådan vardagssolidaritet

finns ofta men är också utsatt för påfrestningar, särskilt i tider av

arbetslöshet och ekonomiska svårigheter.

För Sveriges del är det en central uppgift att internationellt arbeta för att så

många som möjligt får skydd. Asylrätten för politiskt förföljda människor som

söker skydd i Sverige skall värnas. Ansvarsfördelning med andra stater för hjälp

åt skyddsbehövande i massflyktssituationer skall eftersträvas. Ansvarsfördelning

behövs mellan betydligt fler resursstarka länder än de tio stater som f.n. har

ett fast åtagande för de skyddsbehövande som måste flytta till ett tredje land

för bosättning. Därutöver bör svenskt stöd för skyddsbehövande koncentreras till

insatser i deras ursprungsländer eller mottagarländer i närområdet, bl a därför

att dessa insatser når fler människor på ett effektivare sätt. Även

internflyktingarnas situation bör ges större uppmärksamhet inom ramen för

biståndet. Aktivt stöd bör också utgå till program för frivillig repatriering

eller återvandring, såväl från grannländer som från Sverige. Det är i allmänhet

lättare att återvända för dem som stannat i närheten av hemlandet och ett stöd

till skyddsbehövande i närområdet innebär också ofta ett stöd till fattiga

första asylländer. Samtidigt bör det redan inledda samarbetet med och stödet

till länder i Östersjöområdet i migrationsfrågor även fortsättningsvis ges hög

prioritet.

I detta sammanhang utgör de svenska insatserna i Bosnien-Hercegovina, på såväl

den militära som civila sidan, ett viktigt bidrag till en återuppbyggnad av det

krigshärjade landet. De svenska insatserna i bl.a. Mellanöstern och

Centralamerika utgör likaledes exempel på bidrag till konfliktlösning, som i ett

längre perspektiv bidrar till att möjliggöra försoning och ömsesidig samverkan i

regioner som under lång tid präglats av våldsutbrott.

Mer riktade insatser av strategisk betydelse ligger också väl till för svenskt

stöd. Minröjning i en efterkrigsfas, liksom utvecklandet av ny och effektivare

teknik på detta område, kan nämnas som exempel på insatser som för närvarande

prioriteras.

Prop. 1996/97:25

8 Europeiskt samarbete

8.1 Förebyggande åtgärder

Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling

Som framgått av avsnitt 6 antas ökad internationell handel medföra globala

välfärdsvinster och främja ekonomisk utveckling i även u-länderna. Utveck-

lingsbistånd syftar direkt till en sådan förändring i dessa länder. För att på

kortare sikt skapa alternativ till oönskad migration är det emellertid ingen

användbar metod att generellt stimulera den ekonomisk utvecklingen i de

potentiella utvandringsländerna genom satsningar på handel och bistånd . I

enskilda situationer kan sådan stimulans dock vara migrationspolitiskt

motiverad, t.ex. för återuppbyggnad av ett land som möjliggör återvändande. När

det gäller långsiktiga effekter är situationen alltså annorlunda. Det är därför

även av migrationspolitiska skäl viktigt att den internationella handeln växer

och ekonomisk utveckling sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner.

De slutsatser som Ministerrådet dragit om sambandet mellan migration och

utvecklingsbistånd är att det i sig är begränsat och därför måste ses i relation

till andra internationellt verkande faktorer, politiska, ekonomiska och

kulturella. (103/3/96 Rev. 1). Dokumentet understryker vikten av åtgärder som

inriktar sig på att minska eller undanröja orsakerna till migration och nämner

som exempel på områden av betydelse de små och medelstora företagen,

utbildningen, rättssäkerheten, demokratin och hälsosektorn särkilt på lokal

nivå.

De nuvarande handelspolitiska åtgärderna i EU för att stödja den ekonomiska

utvecklingen i tredje världen ger en splittrad bild. Den handelspolitik som förs

av EU, liksom av andra i-länder och rika u-länder, är inte inriktad på att

stödja sysselsättningen i fattiga länder. EU:s allmänna tullpreferenssystem till

förmån för u-länderna, Lomé-konventionen mellan EU och bl.a. vissa afrikanska

stater samt olika preferensarrangemang med ländergrupper eller enskilda länder

är exempel på handelspolitiska redskap för att främja marknadstillträde för

olika u-länders produkter.

Däremot är EU:s jordbrukspolitik med omfattande subventioner och olika

handelspolitiska arrangemang, såsom kvantitativa restriktioner och anti-

dumpingtullar, för att begränsa importen exempel på ingrepp som troligtvis

motverkar den ekonomiska utvecklingen i u-länder.

Som understrukits i avsnitt 6 är ett lands egen förmåga till utveckling genom en

utåtriktad ekonomisk politik av grundläggande betydelse.

Konfliktförebyggande och konfliktlösande åtgärder

I arbetet med att förebygga och hantera konflikter bör, som framhållits i

avsnitt 6, de kontinentala och regionala organisationerna ta sin del av an-

svaret. Detta föreskrivs också i FN-stadgan. Inom Organisationen för säkerhet

och samarbete i Europa (OSSE) utgör den konfliktförebyggande och

förtroendeskapande verksamheten en central del av arbetet och Sverige har här

spelat en pådrivande roll och aktivt bidragit till olika OSSE-engagemang.

Inrättandet av en högkommissarie för nationella minoriteter inom ramen för OSSE

har ökat möjligheterna att agera preventivt.

NATO har central betydelse i Europa och Sverige samarbetar genom Partnerskap För

Fred med organisationen. I Bosnien-Hercegovina deltar Sverige med förband i en

NATO-styrka. Västeuropeiska unionen, där Sverige har ställning som observatör,

är av intresse inte minst för organisationens uppgifter vad gäller humanitära

insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet.

EU:s medlemsstater står tillsammans för mer än hälften av världens bistånd. En

uttalad migrationspolitisk dimension finns i EU-ländernas samarbete söderut med

länderna på andra sidan Medelhavet.

8.2 Samarbete i invandrings- och asylfrågor

Inledning

Samarbete kring europeiska migrations- och flyktingfrågor har under senare år

skett i flera olika fora. Inom Norden har ett betydande samarbete utvecklats,

främst inom ramen för de nordiska regeringarnas samrådsgrupp och de centrala

utlänningsmyndigheternas samrådsgrupp, Nordiska utlänningsutskottet.

Östersjösamarbetet ger förutsättningar för ett regionalt samarbete av stor

migrationspolitisk betydelse, såsom kring bekämpandet av människosmuggling.

Europarådet spelar en betydande roll dels i sin egenskap av alleuropeiskt forum

dels i sin roll som bevakare av efterföljden av Europakonventionen och andra

överenskommelser om mänskliga rättigheter m.m. Inom EU bedrivs samarbetet i allt

väsentligt inom ramen för avdelning VI i Unionsfördraget, den s.k. tredje

pelaren. Samarbetet inom EU på asylområdet tar sin utgångspunkt i

flyktingkonventionen som alla medlemsstater antagit utan geografiska

inskränkningar och Europakonventionen som även den antagits av samtliga

medlemsstater. Budapestgruppen uppstod som en uppföljning av en

ministerkonferens i Budapest år 1993 om illegal invandring från/genom Öst- och

Centraleuropa. Gruppen består av ett antal öst-, central- och västeuropeiska

länder samt internationella organisationer som IOM och UNHCR, med USA och Canada

som observatörer.

EU:s tredje pelare - bakgrund och framväxt

Bakgrunden till EU:s tredje pelare står att finna i skapandet av den inre

marknaden. Enligt artikel 7 a (tidigare artikel 8 a) i Romfördraget skall den

inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för

varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med Romfördragets

bestämmelser. Målet var att undanröja alla typer av hinder för den fria

rörligheten före den 31 december 1992 men detta mål har fortfarande inte kunnat

uppnås. En anledning är avsaknaden av ett regelverk för genomförandet, något som

bl.a. beror på att alla medlemsstaterna inte är ense om tolkningen av artikel 7

a. Vidare beror kvarvarande gränskontroller på att de förutsatta s.k.

kompensatoriska åtgärderna ännu inte är beslutade. Med kompensatoriska åtgärder

avses här de åtgärder som är nödvändiga för att borttagandet av personkontrollen

vid de inre gränserna inte skall leda till försämrad säkerhet i medlemsstaterna.

Sverige ställer sig bakom majoritetstolkningen av artikel 7 a. Denna tolkning

går i korthet ut på att personkontroller vid EU:s inre gränser skall avvecklas

förutsatt att nödvändiga kompensatoriska åtgärder har vidtagits. Denna

inställning låg också till grund för Sveriges ansökan om observatörsstatus med

sikte på medlemskap i Schengensamarbetet.

Vid Europeiska rådets möte på Rhodos år 1988 beslöt man att tillkalla en s.k.

koordinatorsgrupp för att förverkliga den fria rörligheten för personer.

Gruppens huvudrapport, det s.k. Palmadokumentet, anger vilka åtgärder som krävs

för att nå målet. Palmadokumentet godkändes av Europeiska rådet i Madrid år

1989. Dokumentet innehåller bl.a. avsnitt om åtgärder vid gemenskapens yttre

gränser, åtgärder vid gemenskapens inre gränser och inom gemenskapens

territorium, åtgärder mot terrorism, viseringspolitik samt åtgärder vid

beviljande av asyl. Palmadokumentet resulterade i ett mellanstatligt samarbete

mellan EG:s medlemsstater. Detta samarbete har i allt väsentligt förts in i EU:s

tredje pelare. Dock har samarbete kring viseringspolitik förts in under

gemenskapens kompetens, Romfördraget artikel 100 c.

I en rapport till stats- och regeringscheferna vid toppmötet i Maastricht år

1991 angav invandrarministrarna två skäl för samarbete på det flykting- och

invandringspolitiska området:

1. att uppnå målet i Romfördragets artikel 7 a, dvs. den fria rörligheten för

personer. Detta får konsekvenser för hur medlemsstaterna tillämpar sin

nationella lagstiftning och kommer att ytterligare nödvändiggöra samarbete dem

emellan. Avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna aktualiserar

behovet av att stärka kontrollen vid de yttre gränserna. Utgångspunkten har

varit att negativa konsekvenser inte skall uppstå i form av ökad terrorism,

narkotikasmuggling eller illegal invandring.

2. att kunna hantera det ökande migrationstrycket mot alla EU:s medlemsstater,

vilket kräver gemensamma lösningar. De enskilda medlemsstaterna kan

uppenbarligen inte lösa detta var och en för sig, till förfång för varandra.

Målet är att göra problemen hanterbara för hela gemenskapen.

Mot ovanstående bakgrund kom man fram till att prioritera en harmonisering av

vissa invandringsregler, bl.a. en gemensam viseringsordning, utvecklande av ett

gemensamt förhållningssätt till illegal invandring samt regler för

arbetskraftsinvandring från tredje land och den rättsliga ställning legala

invandrare från tredje land skall åtnjuta i de olika medlemsstaterna.

Beträffande asylpolitiken skall förtur ges till arbetet med tillämpningen av den

s.k. Dublinkonventionen, harmonisering av den materiella asylrätten för att

säkerställa en enhetlig tillämpning av flyktingkonventionens flyktingbegrepp,

harmonisering av avlägsnandepolicy samt kartläggning av mottagningsvillkoren för

asylsökande.

Mot bakgrund av invandrarministrarnas rapport beslutades vid stats- och

regeringschefernas möte i Maastricht att man skulle påbörja förberedelserna för

gemensamma åtgärder på det invandrings- och asylpolitiska området och ett

konkret arbetsprogram lades fram.

Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft den 1 november 1993. I avdelning

VI i Unionsfördraget återfinns bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes

frågor. I artikel K.1 sägs att asylpolitiken, regler för överskridande av

medlemsstaternas yttre gränser, invandringspolitiken och politiken mot

medborgare i tredje land i vissa avseenden skall betraktas som frågor av

gemensamt intresse för att förverkliga unionens mål, särskilt den fria

rörligheten för personer. I december 1993 antog stats- och regeringscheferna ett

omfattande arbetsprogram för år 1994. Huvudpunkterna i handlingsprogrammet var:

ratificering och ikraftträdande av Dublinkonventionen, harmoniserad tillämpning

av flyktingdefinitionen i flyktingkonventionens artikel 1 a, införande av ett

elektroniskt system för identifiering av fingeravtryck kallat EURODAC,

underskrift, ratificering och ikraftträdande av yttre gränskontrollkonventionen,

gemensam viseringslista och viseringsrutiner, samordning av återtagandeavtal med

tredje länder samt färdigställande av konventionen om ett europeiskt

informationssystem (EIS). Flertalet av de prioriterade frågorna har ännu inte

fått sin lösning. En gemensam ståndpunkt finns numera om flyktingdefinitionen,

som dock endast anger minimivillkor. Vidare finns en gemensam lista över de

länder, vilkas medborgare alla medlemsstaterna skall ha viseringsskyldighet för.

I och med Unionsfördragets ikraftträdande har en ny arbetsstruktur för sam-

arbetet i rättsliga och inrikes frågor tillskapats. Besluten fattas i rådet

(justitie- och inrikesrådet) och bereds på sedvanligt sätt dessförinnan i de

ständiga representanternas kommitté (Coreper). En nyhet i Unionsfördraget är den

s.k. K.4-kommittén. Så heter den därför att den inrättats enligt artikel K.4 i

Unionsfördraget. K.4-kommittén skall vara en samordningskommitté bestående av

högre tjänstemän. Under kommittén finns tre s.k. styrgrupper varav en handhar

asyl- och invandringsfrågor. Under styrgruppen ligger slutligen ett tiotal

arbetsgrupper där nationella experter möts och förbereder beslut samt utbyter

information. Denna struktur följer till viss del av fördragen och har till viss

del beslutats av rådet. Frågan huruvida den organisatoriska strukturen för det

rättsliga och inrikes samarbetet bör förändras, exempelvis genom avskaffandet av

en eller flera beslutsnivåer, diskuteras vid den pågående regeringskonferensen

inom EU.

Arbetet med invandrings- och asylfrågor inom EU

Arbetet med invandrings- och asylfrågor följer, med undantag för viserings-

frågorna, en annan ordning än det gängse arbetet i EU:s första pelare. Flera

betydande skillnader mellan första och tredje pelarna finns. En väsentlig

skillnad är att både medlemsstaterna och kommissionen har initiativrätt, en

annan är beslutsformerna. I tredje pelaren används oftast sedvanliga mellan-

statliga beslutsformer såsom konventioner, resolutioner och rekommendationer.

Dock har två nya beslutsformer, gemensamma ståndpunkter och gemensamma åtgärder,

skrivits in i Unionsfördraget. Det finns en viss oenighet rörande hur bindande

dessa båda beslutsformer är. En ytterligare viktig skillnad mellan första och

tredje pelarna är institutionernas roller. I tredje pelaren fattar rådet alla

beslut. Kommissionen har delad initiativrätt på vissa områden men ingen

beslutanderätt och heller inget ansvar för uppföljning av fattade beslut.

Europaparlamentet har ingen roll i beslutsfattandet men skall enligt artikel K.6

regelbundet hållas underrättat av ordförandeskapet och kommissionen. EG-

domstolen har en mycket begränsad roll inom den tredje pelaren. Domstolen kan

bli behörig att tolka och avgöra tvister om tillämpning av de konventioner som

beslutas med stöd av artikel K.3 2 c). I artikel K.9 ges en möjlighet att föra

över vissa av de områden som räknas upp i artikel K.1 till första pelaren,

artikel 100 c i Romfördraget. Denna möjlighet har ännu inte utnyttjats.

Resultat av arbetet med invandrings- och asylfrågor inom EU

Arbetet inom EG och nu EU har resulterat i ett stort antal beslut av

mellanstatlig karaktär. Det rör sig främst om resolutioner och rekommendationer.

En konvention, konventionen av den 15 juni 1990 rörande bestämmandet av den

ansvariga staten för prövning av en ansökan om asyl som framställts i en av

medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen, har

undertecknats av alla de 12 stater som då var medlemmar; tio av dem har

ratificerat konventionen. Sverige har i anslutningsfördraget förbundit sig att

tillträda konventionen som träder i kraft då samtliga 12 signatärer ratificerat

den. Den s.k. yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte färdigförhandlad, en

handfull viktiga frågor är fortfarande utestående. En konvention om ett

europeisk informationssystem, EIS, som är en viktig förutsättning för att yttre

gränskontrollkonventionen en dag skall kunna genomföras, är under utarbetande.

En gemensam ståndpunkt har antagits hur artikel 1 i flyktingkonventionen bör

tolkas. I övrigt har rådet valt mindre bindande beslutsformer. En del av dessa

behandlas nedan.

Viseringspolitiken återfinns som ovan nämnts inte i den tredje pelaren utan i

den första, artikel 100 c. Under år 1995 har två förordningar beslutats på

viseringsområdet, dels en förordning om en enhetlig utformning av viserings-

märken, dels en förordning som fastställer vilka tredje länder vars medborgare

skall ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Dessa

förordningar kommer att träda i kraft under år 1996. Härtill kommer två

gemensamma åtgärder som antagits i enlighet med Unionsfördraget. Den ena rör

resemöjligheter för skolelever från tredje land bosatta i en medlemsstat. Den

andra rör transitvisering på flygplatser. Viseringsfrågan behandlas mer nedan.

Som framgår av ovanstående har arbetet inom EU:s tredje pelare främst tagit

sikte på kompensatoriska åtgärder i enlighet med vad som angavs i

Palmadokumentet. Inom ramen för detta arbete är det för närvarande knappast

möjligt att i större omfattning sammanföra verksamheten med en aktiv politik för

solidaritet mellan EU och tredje världen. Frågan har dock berörts i olika

sammanhang inom EU. Vid toppmötet i Edinburgh år 1992 kom medlemsstaterna

överens om vägledande principer för migrationspolitiken. Dessa principer tar

sikte på insatser utanför EU, bl.a. som led i en strävan att minska

immigrationstrycket på EU-området. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas att

medlemsstaterna skall verka för fred och frånvaro av väpnade konflikter i

omvärlden, respekt för mänskliga rättigheter och rättssäkerhet, upprättande av

demokratiska samhällen och adekvata sociala villkor i ursprungsländerna samt en

handelspolitik som förbättrar de ekonomiska villkoren i ursprungsländerna.

Vidare pekas på att biståndsinsatser skall göras i de länder varifrån många

asylsökande kommer, bl.a. för att motverka hungersnöd och för att skapa

arbetstillfällen.

I februari 1994 lade kommissionen fram ett meddelande om invandrings- och

asylpolitik. I denna definieras tre nyckelelement. Ett av dessa är åtgärder för

bekämpande av grundorsakerna till migrationstrycket mot Europa - detta skall ske

i samarbete med ursprungsländerna. Enligt dokumentet bör invandrings- och

asylpolitik integreras i EU:s utrikespolitik, t.ex. vad gäller handel, u-hjälp,

humanitärt bistånd och mänskliga rättigheter.

Schengensamarbetet

Parallellt med EU:s arbete för att förverkliga den fria rörligheten för personer

har ett antal av medlemsstaterna bedrivit det s.k. Schengensamarbetet.

Samarbetet grundar sig på Schengenavtalet, som år 1985 slöts mellan Tyskland,

Frankrike, Nederländerna, Belgien och Luxemburg om att gradvis avskaffa

personkontrollerna vid de inre gränserna, samt dess tillämpningskonvention från

år 1990. Numera är även Spanien, Portugal, Italien, Grekland och Österrike

medlemmar i Schengensamarbetet. Storbritannien och Irland har valt att inte

delta. Den 26 mars 1995 började tillämpningskonventionen tillämpas av de fem

ursprungsstaterna samt Spanien och Portugal. Tillämpningskonventionen omfattar

drygt 140 artiklar vilka bl.a. motsvarar bestämmelserna i den planerade yttre

gränskontrollkonventionen och Dublinkonventionen. Vidare finns bestämmelser om

en gemensam viseringspolitik och om ett gemensamt informationssystem (SIS)

motsvarande det som eftersträvas inom EU.

Sverige har i likhet med Danmark och Finland fått observatörskap fr.o.m. maj

1996 med sikte på medlemskap i Schengensamarbetet. Den svenska ansökan

innehåller två förbehåll. Det ena rör de kompensatoriska åtgärderna, det andra

bibehållandet av den nordiska passfriheten. Norge och Island är inte medlemmar i

EU och kan därför inte bli fullvärdiga medlemmar i Schengensamarbetet. De

nordiska staterna förutser en lösning där Sverige, Finland och Danmark blir

fullvärdiga medlemmar medan Island och Norge blir nära associerade till

samarbetet. Därigenom skulle rätten för svenska medborgare att röra sig fritt

inom Norden bibehållas samt utsträckas till en stor del av Europa.

8.3 Den östeuropeiska dimensionen

Under årtiondena efter andra världskrigets slut betingades en stor del av

migrationspolitiska utvecklingen i Europa av skiljelinjen mellan å ena sidan de

huvudsakligen demokratiska staterna i kontinentens västra del och å andra sidan

Sovjetunionen med de av denna stat kontrollerade länderna i den östra delen av

Europa. Utvandring västerut hindrades länge tämligen effektivt. Det oberoende

Jugoslavien utgjorde tidigt ett undantag, som efter hand fick efterföljd av

länder som Ungern och Polen.

Flyktingkonventionen år 1951 tillkom med västmakterna som tillskyndare för att

lösa flyktingproblemen i Europa under det kalla kriget och som ett led i den

ideologiska kamp som pågick. Konventionens skyddsbestämmelser fick betydelse för

dem som lyckades komma över hindren mot utvandring. Risken för straff för

illegal utresa eller olovligt kvarstannande utöver medgiven tid blev för många

som i övrigt inte var utsatta för risk för förföljelse grunden för

uppehållstillstånd. Situationen i hemlandet betraktades som stabil och vistelsen

utomlands därför som permanent.

En särskild kategori utgjorde tyskar och personer med visst tyskt ursprung.

Efter andra världskriget skedde gentemot dessa den största etniska rensningen i

Europa under efterkrigsperioden, med viss motsvarighet vid upplösningen av det

tidigare Jugoslavien under 1990-talet. Ett tiotal miljoner personer fördrevs då

från sina hemorter i Central- och Östeuropa. Genom överenskommelser mellan Tyska

förbundsrepubliken och stater i Central- och Östeuropa åstadkoms senare en

långvarig, kanaliserad migration västerut av betydande omfattning, i utbyte mot

tyskt bistånd på olika sätt. Sådant utbyte ägde även rum mellan de två tyska

staterna.

När de centralstyrda statssystemen föll samman vid slutet av 1980-talet och

utresor inte längre hindrades uppkom en oro i väster för omfattande migration

från framför allt Sovjetunionen. Flera länder planerade för att möta en sådan

situation. Farhågorna har emellertid inte besannats. När utresorna inte längre

bestraffades och förföljelsen av oliktänkande upphörde fanns i motsvarande grad

inte längre möjlighet att få stanna i ett annat land. Flyktingkonventionen och

nationella skyddsregler därutöver var inte tillämpliga. Detta visade sig efter

hand vid olika länders prövning av asylansökningar av personer från bl.a.

Rumänien och Bulgarien. De som då inte frivilligt reste hem skickades i princip

tillbaka med tvångsmedel.

Allmänt har utvecklingen av de mänskliga rättigheterna i Europa varit positiv

under 1990-talet, även om tillfredsställande förhållandena ännu inte råder i

alla länder. Det medför att människors önskemål om att flytta från de östra till

de västra delarna av Europa inte är en flyktingpolitisk fråga utan blir beroende

av de enskilda staternas reglering av invandring för arbete. Med den omfattande

arbetslöshet som råder i flertalet av de aktuella länderna blir invandringen av

relativt begränsad omfattning.

Det stora undantaget till denna situation i Europa är f.d. Jugoslavien. Även

efter Daytonavtalet, som bringat ett slut på den väpnade konflikten i Bosnien-

Hercegovina, har den etniska rensning som skett inte följts av en återgång till

tidigare förhållanden. Erfarenheterna från upplösningen av f.d. Jugoslavien och

de omfattande flyktingströmmarna därifrån kommer att vara betydelsefulla för

utvecklingen av det säkerhetspolitiska samarbetet i Europa i framtiden. Det kan

konstateras, att staterna i f.d. Jugoslavien och dess grannländer tog emot

skyddsbehövande i stort antal samt att några få länder i Europa tog emot

huvuddelen av dem som lämnade närområdet. Någon gemensam politik mellan länderna

i Väst- och Centraleuropa kom inte till stånd för i vad mån skyddssökande skulle

tas emot utanför närområdet och i så fall vilken fördelning på olika länder som

skulle ske. Ett system med tidsbegränsade uppehållstillstånd genomfördes i

samråd med UNHCR i flertalet länder, med Sverige som undantag med permanenta

uppehållstillstånd.

I den europeiska migrationsbilden bör man också uppmärksamma, att

uppskattningsvis två miljoner personer nu lever i Ryssland sedan de efter

Sovjetunionens upplösning i högre eller mindre grad sett sig tvingade att lämna

de nya staterna i främst Kaukasusområdet och Centralasien. Man kan också notera,

att i Ryssland lever omkring 75 000 personer som tvingats lämna Tjernobylområdet

i Ukraina efter den ekologiska katastrofen där.

Situationen i exempelvis Ryssland är inte så stabil att man för överskådlig tid

kan utesluta att människor måste söka sin tillflykt till andra länder. En

osäkerhetsfaktor som kan framhållas är situationen för etniska minoriteter i

delar av Central- och Östeuropa. Antisemitism drabbar även nu enskilda men utgår

inte längre direkt från statsmakterna . Zigenarna (eller romerna, som vissa av

dem vill använda som benämning) finns i många länder och är enligt en

uppskattning en europeisk minoritet som har fler medlemmar än den svenska

folkgruppen. Även gentemot zigenare kommer sporadiskt negativa reaktioner till

uttryck lokalt, som kräver statsmaktens aktiva stöd för dem.

Ett antal länder i centrala och östra Europa har ansökt om medlemskap i EU.

Sverige företräder här synsättet att nära samverkan och integration är ett

ömsesidigt ekonomiskt intresse och att en sådan utveckling bidrar till

säkerheten för länderna och människorna i vår del av världen. En utvidgning har

därför redan av detta skäl betydelse ur ett migrationspolitiskt perspektiv.

Därtill kommer att rätten till fri rörlighet mellan medlemsstaterna efter hand

kommer att gälla också befolkningen i nya medlemsstater. För närvarande är

inkomstskillnaderna emellertid så stora mellan länderna, att den fria rörlig-

heten för arbetstagare inte kan förutses komma att genomföras under de närmaste

åren. Övergångslösningar kommer sannolikt att väljas för i vart fall flertalet

nya medlemsstater, i likhet med vad som skedde för Spanien och Portugal vid

deras anslutning till EG.

En viktig migrationspolitisk fråga gäller inte arbetsmigration eller en

eventuell massflykt från tidigare socialistiska stater i Europa utan den roll

dessa länder kan spela som transitländer för migration från tredje världen. En

återkommande uppgift är för Rysslands del att över 500 000 illegala migranter

(från länder utanför f.d. Sovjetunionen) befinner sig i landet i avsikt att

fortsätta vidare västerut. Flertalet är från länder i Afrika, Mellanöstern och

andra delar av Asien. Enbart i Moskvaområdet uppges ca 200 000 personer befinna

sig. Dessutom pågår till stor del okontrollerade rörelser fram och åter över den

rysk-kinesiska gränsen, som uppskattas omfatta miljontals människor.

Östersjösamarbetet, där Sverige spelar en aktiv roll, är ett uttryck för strävan

att i olika delar av Europa finna regionalt anpassade former för samverkan.

Detta samarbete innefattar migrationsfrågor av stor gemensam betydelse.

En av UNHCR initierad konferens om migrations- och flyktingfrågor i OSS-länderna

(Regional Conference to Adress the Problems of Refugees, Displaced Persons,

Other Forms of Involuntary Displacement and Returnees in the Countries of the

Commonwealth of Independent States and Relevant Neighbouring States, CISCONF)

hölls i Genève den 30 till 31 maj 1996. Konferensen varett konkret uttryck för

viljan att i högre grad söka permanenta lösningar på de migrationspolitiska

problemen i området. Den kan ses som en modell för ett regionalt angreppssätt på

existerande problem men med också ett uttalat förebyggande syfte. Sambanden

mellan brott mot mänskliga rättigheter och flyktingströmmar betonades.

Som framhållits i kapitel 6 är flera av de central- och östeuropeiska länder som

ansöker om medlemskap i EU nu i färd med att anpassa asylprövning och

gränskontroll till de regler som EU:s medlemsländer följer. Europakonventionen

har de nya europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de

blivit medlemmar i Europarådet. Genom sitt medlemskap där har länderna blivit

delaktiga av det långvariga arbete för mänskliga rättigheter och demokratiska

förhållanden som bedrivits inom Europarådet. Staterna har vidare undertecknat

eller väntas efter hand underteckna även flyktingkonventionen. De upprättar

också en nationell ordning för att ta emot de asylsökande och pröva deras

ansökningar samt deltar i ökad utsträckning i det internationella

migrationspolitiska samarbetet.

Internationella organisationer som UNHCR och International Organization för

Migration (IOM) spelar tillsammans med EU en viktig roll. Östersjösamarbetet har

hög prioritet i den svenska utrikespolitiken, med de tre baltiska staterna och

Ryssland som i migrationspolitiskt perspektiv särskilt viktiga grannländer.

En organiserad illegal invandring förekommer genom delar av Central- och

Östeuropa med förgreningar över hela världen. Riskerna för organisatörerna är

mindre än i många andra kriminella aktiviteter och vinsterna generellt sett

stora. Hänsynslösheten mot dem som använder sig av förmedlarnas tjänster är ofta

stor. Östersjösamarbetet har som en av sina uppgifter att länderna gemensamt

skall komma till rätta med denna brottslighet.

Inom EU är stödet till länder i Central- och Östeuropa för att utveckla en

flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv

gränskontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor inom

EU är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning

förutsätter att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att

upprätta en gemensam yttre gräns.

8.4 Regionala insatser

Regeringens bedömning: Sverige bör verka för en utveckling och samordning av

europeisk migrationspolitik, särskilt inom EU. Tredjelandsmedborgare bör få röra

sig fritt mellan EU:s medlemsstater. Länder i Sveriges närområde bör få stöd för

att utveckla sina migrationspolitiska system.

Skälen för regeringens bedömning: Grunderna för den svenska migrationspolitiken

vad gäller EU och det svenska närområdet har angetts i kapitel 6. Det svenska

medlemskapet i EU innebär nya åtaganden inom migrationspolitikens område och ett

ansvar att delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken och

samarbetet mellan medlemsstaterna. De frågor som berörs berör såväl det

grundläggande samarbetet inom Europeiska gemenskapen, det utrikes- och

säkerhetspolitiska samarbetet (inom den s.k. andra pelaren) samt samarbetet inom

bl.a. asylrättens område (inom den tredje pelaren).

Regeringens bedömning är att det svenska medlemskapet i EU ger nya möjligheter

att främja svenska migrationspolitiska mål, på den gemensamma grund som redan nu

finns mellan medlemsstaterna. Sverige bör verka för att en migrationspolitisk

helhetssyn återspeglas i samarbetet inom de tre olika pelarna. Sverige måste ta

aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria. Det är väsentligt att därvid

också tillgodose de invandrarpolitiska strävandena, genom att medlemsstaterna

exempelvis kommer överens om att tredjelandsmedborgare som är bosatta i en

medlemsstat fritt kan resa in i alla andra delar av EU. Sverige bör verka för

att människor så obehindrat som möjligt skall kunna delta i exempelvis

forskarutbytet mellan EU-länderna och andra länder. Det långsiktiga målet bör

vara att skapa förutsättningar för att återupprätta den fria rörlighet som i

huvudsak rådde i världen för ett hundratal år sedan.

Även inom EU, vars medlemsstater tillsammans står för mer än hälften av världens

bistånd, måste frågor som rör konflikthantering prioriteras. Sverige kan härvid

dra nytta av andra medlemsländers erfarenheter men har också mycket att tillföra

i den pågående policy-diskussionen. En uttalad migrationspolitisk dimension

finns redan i EU-ländernas samarbete söderut med länderna på andra sidan

Medelhavet. Ökad internationell handel medför globala välfärdsvinster och

ekonomisk utveckling i även u-länderna. Ett problem är att den handelspolitik

som förs av EU liksom av andra i-länder och rika u-länder inte är inriktad på

att stödja sysselsättningen i fattiga länder. EU:s handelspolitik bör ta hänsyn

till de fattiga ländernas intressen och särskilt strävan att påverka den

internationella vapenhandeln och miljöfrågorna. Sverige eftersträvar en

utveckling där bistånd och handel genererar ekonomisk tillväxt. Långsiktigt är

det viktigt att detta sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner.

Sverige vill att EU skall ge ökat marknadstillträde också för jordbruks- och

tekoprodukter.

Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att Sverige aktivt stöder de

central- och östeuropeiska stater som nu strävar efter att utifrån sina

förutsättningar ansluta sig till den migrationspolitiska utveckling som skett i

övriga Europa. Sverige bör ta sitt ansvar för den regionala utvecklingen genom

att aktivt medverka i Östersjösamarbetet. Genom detta samarbete kan länderna

gemensamt hantera migrationspolitiska problem, som är svåra för länderna att ta

sig an var för sig. En viktig uppgift är att komma till rätta med

organisatörerna av illegal migration västerut. En uppfattning om betydelsen av

denna fråga ger de ca 500 000 personer från andra världsdelar, som väntar på

möjlighet att illegalt passera gränserna till de rika länderna i Europa. Här bör

också uppmärksammas slutdokumentet från konferensen om OSS-länderna i Genève i

maj 1996 (CISCONF). Dokumentet är betydelsefullt för Sverige i det framtida

engagemanget på det migrationspolitiska området när det gäller Östeuropa.

Tillsammans med en fortskridande kartläggning av de berörda ländernas

migrationspolitiska behov bildar det grunden för såväl bilaterala som

multilaterala svenska insatser.

Det migrationspolitiska samarbetet med länder i Central- och Östeuropa har också

samband med de ansökningar om medlemskap i EU, som ett antal av dessa länder

lämnat in. Genom en utvidgning av EU, som Sverige är positivt till, ökar

förutsättningen för en stabil situation i denna del av Europa.

Prop. 1996/97:25

9 Rätt till skydd och invandring

9.1 Rätt till skydd

9.1.1 Gällande ordning

Skyddsbehövande

Nedan redogörs för gällande svensk lagstiftning och praxis i fråga om olika

kategorier skyddsbehövande. En redogörelse för internationella förhållanden

finns i avsnitt 7.3.1. De nuvarande möjligheterna att vägra asyl för olika

kategorier behandlas endast översiktligt. Dessa regler har nyligen behandlats av

riksdagen (prop. 1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401).

Flyktingar

Sverige har anslutit sig till Förenta Nationernas konvention angående

flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen).

 I 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) definieras vem som skall anses

som flykting. Definitionen är hämtad från flyktingkonventionen och innebär att

utlänningar skall anses som flyktingar, om de befinner sig utanför det land, som

de är medborgare i, därför att de känner välgrundad fruktan för förföljelse på

grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på

grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och inte kan eller på grund

av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. I ett andra stycke

anges att även statslösa personer kan vara flyktingar.

 I 3 kap. 4 § UtlL föreskrivs att flyktingar har rätt till asyl i Sverige

såvida det inte finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl eller de inte har

behov av skydd i Sverige därför att de redan har eller kan bedömas ha möjlighet

att få asyl i ett annat land.

 Synnerliga skäl att inte bevilja asyl för en flykting kan vara hänsyn till

rikets säkerhet eller att det föreligger omständigheter som gör att flykting-

konventionens skyddsbestämmelser inte är tillämpliga. Ett exempel är om den

sökande gjort sig skyldig till krigsförbrytelser eller brott mot freden eller

grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet (jfr flyktingkonventionen

kap. 1 artikel 1 C samt F).

 Vad som skall avses med förföljelse har inte definierats i lagtexten. I 1980

års utlänningslag angavs att med förföljelse skulle avses "förföljelse som

riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår be-

skaffenhet". I prop. 1988/89:86 med förslag till ny utlänningslag uttalas att

avsaknaden av definition i den nya lagtexten inte innebär att någon ändring är

avsedd. Föredragande statsrådet fortsätter därefter (s.154 f):

 "Den tolkning av konventionens bestämmelser, som tidigare har gjorts genom

lagtext, är alltjämt gällande. Det skall således alltjämt vara fråga om

förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är

av svår beskaffenhet. Det kan i sammanhanget påpekas att varje slag av

frihetsberövande som en asylsökande har varit föremål för i hemlandet inte

innebär att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kort-

varigt frihetsberövande torde endast kunna ge uttryck för förföljelse om

ytterligare omständigheter talar härför. Så kan t.ex. vara fallet om misshandel

har förekommit eller om frihetsberövandet har varit ett led i en rad tra-

kasserier."

 Vad som skall kunna vara förföljelse som inte innefattar frihetsberövande men

"annars är av svår beskaffenhet" definierades inte närmare i förarbeten till

1980 års utlänningslag. 1949 års utlänningskommitté, vars betänkande (SOU

1951:42) låg till grund för 1954 års utlänningslag, hade emellertid gjort ett

försök till en närmare definition. Enligt kommittén borde som flykting betraktas

även bl.a. den som hotades av tvångsförflyttning till avlägsen ort, tvång att

utföra särskilt pressande arbete, förbud mot religionsutövning, förbud att

använda vanliga skolor eller avsevärt lägre livsmedelsransoner än befolkningen i

övrigt.

 Karaktäristiskt för åtgärder av sådant slag är att de innebär allvarliga

kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Alla slags kränkningar av

vad som i internationella konventioner på området hänförs till mänskliga

rättigheter har emellertid inte ansetts utgöra förföljelse av svår beskaffenhet.

Det gäller exempelvis kränkningar av de processuella bestämmelserna i

Europakonventionen. De i olika konventioner angivna rättigheterna för religiösa

och etniska minoriteter att använda sitt eget språk och att grunda egna skolor

är andra exempel. Kränkningar av sådana minoritetsrättigheter har i regel inte

ansetts grunda flyktingskap. Har kränkningarna inneburit allvarliga

inskränkningar i den personliga friheten har dock flyktingskap ansetts kunna

föreligga.

 I svensk praxis har flyktingskap i princip endast ansetts föreligga när

förföljelsen utgått från staten eller skett med statens samtycke. Flyktingskap

har därför inte ansetts kunna föreligga för personer som kommit från ett land i

inbördeskrig där olika grupperingar behärskat olika delar av territoriet och där

det inte längre funnits någon statsmakt.

 Att med ledning enbart av lagtext och förarbeten avgöra vem som är flykting är

ofta mycket svårt. Det är alltid fråga om en samlad bedömning i det enskilda

fallet av vad utlänningen kan riskera om han eller hon sänds tillbaka mot

bakgrund av sökandens egen berättelse och vad som är känt om förhållandena i det

land dit verkställighet skall ske. Ofta är också trovärdigheten av den

asylsökandes berättelse svårbedömd.

De factoflyktingar

I 3 kap. 1 § 3 UtlL definieras en de factoflykting som en person som, utan att

vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska

förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för

detta. Enligt 3 kap. 4 § UtlL har en de factoflykting rätt till asyl i Sverige,

såvida det inte på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns

särskilda skäl att inte bevilja asyl.

 Termen de factoflykting förekommer inte i lagtexten men däremot i förarbeten

(se bl.a. prop. 1988/89:86, s. 75).

 Skyddet för den kategori som i Sverige brukar kallas de factoflyktingar fördes

in i dåvarande utlänningslag med verkan från den 1 januari 1976. Av motiven till

denna lagändring (se prop. 1975/76:18) kan man läsa ut följande exempel på

kategorier som borde omfattas av den nya skyddsregeln.

 Personer som har skäl av samma art som flyktingar men vars skäl inte är

 tillräckligt starka för att de skall bedömas som flyktingar enligt

 flyktingkonventionen och enligt utlänningslagen.

 Personer vars trovärdighet kan ifrågasättas genom att de åberopar politiska

 skäl som förefaller starkt överdrivna men där vad de uppgett ändå ansetts

 ge vid handen att de i vart fall utsatts för trakasserier i olika former.

 Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kan

 räkna med att straffas för sin krigsvägran. (Här har föredraganden tänkt på

 den situationen att risk att sändas till krigsskådeplats inte längre finns

 eftersom det inte längre pågår krig, men att sökanden riskerar straff för

 tidigare undanhållande.)

 Värnpliktsvägrare som kan komma att få ett oproportionerligt strängt straff

 för sin vägran.

 Det betonades i propositionen att det inte var möjligt att göra någon

fullständig uppräkning av de skäl som skulle kunna hänföras till den nya

skyddsregeln. Någon systematisk genomgång av reglernas tillämpning har inte

skett. Någon kategori utöver de ovan uppräknade och som kan hänföras till 3 kap.

1 § 3 UtlL torde dock inte ha tillkommit i praxis.

 Invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt betänkande Invandringspolitiken

Förslag (SOU 1983:29) att till denna skyddsregel borde hänföras även den som

riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller

homosexualitet. Föredragande statsrådet ansåg dock (prop. 1983/84:144, s. 36 f)

att det var naturligare att även i fortsättningen låta sådana utlänningar stanna

på grund av humanitära skäl, om en samlad värdering av utlänningens situation

vid ett återsändande till hemlandet gav anledning till detta. Undantagsvis kunde

dock enligt statsrådet omständigheterna vara av så allvarlig natur, att

skyddsregeln kunde anses tillämplig.

Krigsvägrare

Enligt 3 kap. 3 § UtlL avses med krigsvägrare en utlänning som har övergett en

krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i

Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. Någon skillnad görs inte

mellan det fall att krigsvägran gäller ett försvarskrig där sökandens hemland

angripits av främmande makt eller om det är fråga om ett krig där sökandens

hemland är angriparen. Enligt 3 kap. 4 § UtlL gäller samma möjligheter att vägra

asyl för krigsvägrare som i fråga om de factoflyktingar, dvs. asyl får vägras om

det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns särskilda skäl

att inte bevilja asyl.

 Det särskilda skyddet för krigsvägrare fördes in i dåvarande utlänningslag med

verkan från den 1 januari 1976 och innebar en kodifiering av en långvarig

praxis. Som skäl för att lagfästa skyddet framhöll föredragande statsrådet i

prop. 1975/76:18 att ett betydande lagstadgat skydd borde finnas mot att

utlänningar sänds till land där de kan komma att sändas till krigsskådeplats

eller straffas för vägran att delta i krig. Vidare framhölls att risken för

krigstjänstgöring måste ha varit påtaglig och att en förutsättning därför i

allmänhet borde vara att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att

inleda krigshandlingar samt att utlänningen skulle ha löpt risk att bli inkallad

till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. I praxis har bestämmelsen

tillämpats endast vid väpnade konflikter mellan stater, inte vid krigshandlingar

av typ inbördeskrig eller gerillakrigföring mot en ockupationsmakt.

Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare

Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare kan som

nämnts vara skäl som hänför sig till sökandens person som brottslighet och

hänsyn till rikets säkerhet.

 Till skillnad mot vad som gäller i fråga om flyktingar får vidare hänsyn tas

även till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reg-

lerade invandringen. Att svårigheter i dessa hänseenden kan innefatta "särskilda

skäl" anges uttryckligen i förarbetena (se bl.a. prop. 1983/84:144, s. 36). Där

erinras om att rätten att stanna kan sättas ur spel om det finns särskilda skäl

till det och att därmed avses bl.a. Sveriges möjligheter att med hänsyn till

mottagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar.

 När skyddsreglerna första gången infördes (se prop. 1975/76:18) uttalades

beträffande de factoflyktingar att tyngden av de omständigheter som åberopades

måste tillmätas betydelse vid avgörande av frågan om särskilda skäl föreligger.

Bland de factoflyktingar finns såväl sådana som har skäl som ligger i närheten

av flyktingskäl som de vilkas skäl ligger på gränsen till vad som kan anses

utgöra tillräckliga skäl för att bevilja uppehållstillstånd. Något motsvarande

uttalande har inte gjorts beträffande krigsvägrare, sannolikt beroende på att

krigsvägrare utgör en mer homogen grupp. Självfallet kan dock samma synpunkter

göra sig gällande i fråga om krigsvägrare även om det i dessa fall inte får lika

stor praktisk betydelse.

Politisk-humanitära skäl

Enligt 2 kap. 4 § 2 första stycket UtlL får uppehållstillstånd ges till en

utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige. Det är i detta

fall således inte fråga om någon rätt till skydd utan om en möjlighet att

bevilja uppehållstillstånd. Enligt prop. 1988/89:86 (s. 147) kan det här bl.a.

vara fråga om personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. UtlL men

där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa är

sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit,

t.ex. på grund av ett pågående krig.

 Den kortfattade beskrivningen i propositionen avser en mycket stor grupp

människor. Så t.ex. har de flesta som flytt undan krigen i Bosnien och tidigare

i Libanon fått stanna här av humanitära skäl.

 Invandrarpolitiska kommittén behandlade denna grupp relativt utförligt i sitt

betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29, s. 155 ff). Det handlade

enligt kommittén i stor utsträckning om personer som lämnat sitt land på grund

av yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig. Inte sällan var enligt

kommittén skyddsbehovet för denna grupp lika stort som för en del av dem som

omfattas av skyddsbehovet för de factoflyktingar. Sverige borde därför även i

fortsättningen bereda sådana människor ett skydd. Kommittén ansåg dock inte att

de borde inordnas under skyddet för de factoflyktingar eftersom

invandringstrycket i dessa fall är i särskilt hög grad oförutsägbart och i vissa

situationer skulle kunna bli mycket stort.

 Som ovan angetts ges de utlänningar som får stanna med anledning av risk för

allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet

uppehållstillstånd av humanitära skäl, när inte undantagsvis skyddsregeln för de

factoflyktingar kan anses tillämplig.

Hinder mot verkställighet

Enligt 8 kap. 1 § UtlL får ett beslut om avvisning eller utvisning aldrig verk-

ställas till ett land där det finns grundad anledning att tro att utlänningen

skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr.

Den regeln är absolut, den gäller oavsett på vilken grund utlänningen löper

sådan risk, således även om det är fråga om bestraffning för ett icke-politiskt

brott i det andra landet i enlighet med det landets lagar.

 Enligt artikel 3 i Europakonventionen får ingen utsättas för tortyr eller

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikeln har i

Europadomstolens praxis även ansetts innefatta förbud mot verkställighet av

beslut om avvisning eller utvisning till ett land där utlänningen löper

beaktansvärd risk för sådan behandling som avses i artikeln. Begreppet

"omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning" är något vidare än

de hinder som nämns i den svenska utlänningslagen. De hinder som nämns i

Europakonventionen gäller emellertid ändå i svensk rätt eftersom Europa-

konventionen numera har införlivats i den svenska lagstiftningen.

Prop. 1996/97:25

9.1.2 Skyddsbehövande

13. Regeringens förslag: Liksom hittills skall rätt till skydd i

 Sverige finnas för flyktingar enligt flyktingkonventionen.

 Konventionen skall ges en vidare tolkning än i dag. Konventionens

 skyddsbestämmelser skall kunna tillämpas oavsett vem som

 förföljelsen utgår från och således även när det inte finns någon

 statsmakt i ett land.

 De nuvarande skyddsbegreppen de facto-flyktingar och

 krigsvägrare utgår. Detsamma gäller möjligheterna att bevilja

 uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl. I stället införs

 regler om skydd för övriga skyddsbehövande, till vilka räknas de

 som

 riskerar att straffas med döden eller kroppsstraff eller att

 utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande

 behandling eller bestraffning,

 på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd

 eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt

 hemland, eller

 på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar

 förföljelse.

 Regeringen ges möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd

 inte får beviljas för den som flytt undan en yttre eller inre

 väpnad konflikt eller en miljökatastrof, om Sveriges möjligheter

 att ta emot utlänningar motiverar det. Ett sådant beslut av

 regeringen skall anmälas till riksdagen genom särskild skrivelse

 inom tre månader.

14.

 Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med

regeringens.

 Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen, LO och Sveriges advokatsamfund

tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Kammarrätten i

Jönköping föreslår att i stället för den föreslagna ändringen av lagtexten i 3

kap. 2 § en direkt hänvisning görs till UNHCR:s rekommendationer. Beträffande

övriga skyddsbehövande anser Kammarrätten att punkt 2 i 3 kap. 3 § skall utgå

och att personer som flyr undan krig eller naturkatastrofer liksom hittills

skall få stanna av av politisk-humanitära skäl. Statens invandrarverk

tillstyrker i princip utredningens förslag. Invandrarverket framhåller att när

det gäller personer som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof är

det av stor vikt att gruppen definieras så tydligt som möjligt och att

förekomsten av en sådan skyddsbestämmelse utförligt motiveras. Utlänningsnämnden

ifrågasätter om kommitténs förslag när det gäller flyktingar verkligen innebär

någon utvidgning av möjligheterna att få asyl här. Enligt nämnden stämmer det

snarast överens med gällande rätt. Nämnden anser vidare att resultatet av

arbetet inom EU som gäller harmonisering av tillämpningen av flyktingbegreppet

bör avvaktas innan någon förändring görs. Nämnden säger sig inte ha någon

principiell invändning mot att ett särskilt skydd införs för personer som

riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier på grund av

homosexualitet eller sitt kön, men anser att om en sådan bestämmelse skall

införas måste det ske först efter en noggrann redogörelse för vilka situationer

som avses och vad som avses med ett strängt straff eller allvarliga

trakasserier. Sveriges Kristna Råd tillstyrker i princip utredningens förslag

men föreslår ett par ändringar. När det gäller skydd vid en miljökatastrof

påpekar rådet att de drabbade knappast har behov av skydd utan troligen av en

annan uppehållsort och föreslår skrivningen ...eller plötslig miljökatastrof i

hemlandet har behov av annan uppehållsort utanför hemlandet. När det gäller dem

som trakasseras eller riskerar strängt straff på grund av sitt kön framhåller

rådet att det rimligtvis måste finnas något mer och föreslår skrivningen ...på

grund av sin homosexualitet eller på grund av att han inte vill finna sig i sitt

lands sedvänjor riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga

trakasserier". Caritas framför liknande synpunkter.

 Frivilligorganisationerna välkomnar genomgående förslaget om en vidare

tillämpning av flyktingkonventionen men avstyrker att det nuvarande skyddet för

krigsvägrare och de factoflyktingar skall utgå. Det gäller Röda korset, Rädda

Barnen, Svenska flyktingrådet och Caritas.

 Flera organisationer för därutöver fram vissa synpunkter. Röda korset finner

det ytterst beklagligt att kommittén inte gjort någon praxisgenomgång när det

gäller de olika skyddsbegreppen. Det finns därför inte tillräcklig analys och

argumentation bakom förslagen. Röda korset anser vidare att det nuvarande

skyddet för de factoflyktingar bör ändras och i stället ansluta sig till den

s.k. Cartagena-deklarationens flyktingbegrepp. Såväl Röda korset som Rädda

Barnen och Amnesty anser att det subjektiva rekvisitet .. eller på grund av sin

fruktan inte vill... måste finnas kvar i flyktingparagrafen. Amnesty förutsätter

vidare att det föreslagna skyddet enligt 3 kap. 3 § även innefattar den som är

statslös. Svenska flyktingrådet föreslår ett tillägg till flyktingparagrafen av

innebörd att med förföljelse skall avses allvarliga kränkningar av utlänningens

mänskliga rättigheter så som de definierats i de konventioner i detta ämne som

Sverige tillträtt och som bör anges i bilaga till utlänningslagen. Flyktingrådet

anser vidare att den nuvarande skyddsparagrafen för de factoflyktingar skall

arbetas om så att den i princip innefattar dels utredningens förslag i 3 kap. 3

§, dels personer som kan vara flyktingar enligt den s.k. OAU-konventionen.

Enligt Flyktingrådet finns det också mycket starka skäl att behålla det

nuvarande skyddet för krigsvägrare och det bör klart framgå att skyddet gäller

också för den som flyr från ett inbördeskrig. FARR föreslår att principen

"benefit of the doubt" skall stadfästas genom lag eller förordning. FARR anser

vidare att tolkningen av flyktingbegreppet i stort skall ansluta till den vidare

flyktingkonvention som de s.k. OAU-länderna antagit.

 Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att det är en fördel om den

svenska flyktingdefinitionen ordagrant ansluter till förebilden i flykting-

konventionen. Fakulteten anser vidare att såväl kön som homosexualitet kan

grunda "tillhörighet till viss samhällsgrupp" och att den som riskerar för-

följelse på sådan grund därför kan vara flykting i enlighet med flykting-

konventionen. Fakulteten påpekar också att en massinvandring av personer som

förföljs på grund av kön eller homosexualitet torde vara mindre sannolik. Om det

bedöms nödvändigt med en undantagsregel som ger regeringen möjlighet att

föreskriva att uppehållstillstånd inte skall beviljas på grund av en alltför

stor inströmning, bör en sådan regel därför endast omfatta den kategori som

avses i 3 kap. 3 § 2 i förslaget. UNHCR:s representant för de baltiska och

nordiska länderna framhåller också att kön eller homosexualitet kan tolkas som

tillhörighet till viss samhällsgrupp och att så också sker i flera länder. RFSL

anser att Sverige bör arbeta internationellt för ett erkännande av homosexuellas

rätt till flyktingstatus såsom tillhörande "viss samhällsgrupp". RFSL anser

vidare att lagen bör använda flyktingdefinitionens kriterier som utgångspunkt

för kriterierna för homosexuella skyddsbehövande.

 Skälen för regeringens förslag: Kritik har under flera år från skilda ut-

gångspunkter riktats mot den svenska asylpolitiken. Den svenska tolkningen av

flyktingkonventionens skyddsbestämmelser har ansetts vara alltför restriktiv.

Skyddsregeln för den kategori som brukar kallas de factoflyktingar och som

definieras i 3 kap. 1 § UtlL har ansetts vara alltför vag. Den särskilda

skyddsregeln för krigsvägrare anses av många inte nödvändig eftersom ett

tillräckligt skydd i regel kan erbjudas inom ramen för övriga delar av

asylbegreppet. De mest skyddsbehövande utanför kretsen av konventionsflyktingar

finns ofta bland dem som flytt undan krig. Någon särskild skyddsbestämmelse för

denna kategori finns inte utan de har när skyddsbehov förelegat beviljats

tillstånd med stöd av den regel i 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL som säger att

tillstånd får ges en utlänning som bör få bosätta sig i Sverige av humanitära

skäl.

 Regeringen finner att mycket av kritiken varit berättigad. Att våra begränsade

resurser används för att bereda skydd åt dem som har de största skyddsbehoven är

av största vikt. Flyktingkonventionen bör ges en tolkning som inte avsevärt

avviker från tolkningen i flertalet anslutna europeiska stater. Vägledning

rörande tolkningen kan också hämtas i UNHCR:s rekommendationer. Övriga

skyddsbehövande måste klart definieras.

Flyktingar

Att liksom hittills bereda skydd åt dem som kommit till Sverige och är

flyktingar i enlighet med flyktingkonventionen måste vara en självklar och

grundläggande del av Sveriges migrationspolitik. Detta betyder att asylrätten

skall värnas. Det är emellertid uppenbart att flyktingkonventionen inte i alla

lägen ger skydd åt alla skyddsbehövande. Så skyddar den t.ex. inte den som vid

ett återsändande skulle sväva i uppenbar livsfara på grund av krig,

inbördeskrig, miljö- och svältkatastrofer. Man skulle då kunna hävda att vi i

Sverige borde bedöma var och en som flykting som utan att falla in under

konventionens flyktingbegrepp tagit sig till Sverige och har ett uppenbart

behov av skydd här i landet. Det är emellertid av vikt att internationellt söka

nå fram till en någorlunda enhetlig och vid tillämpning av flyktingkonventionens

skyddsbestämmelser. Det kan inte komma i fråga att vi i Sverige skulle tillämpa

konventionen på ett sätt som oavsett i vilken riktning det skulle ske

avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder.

 Det är av särskild vikt att beakta harmoniseringsarbetet inom EU som lett fram

till en s.k. gemensam ståndpunkt rörande tolkningen av vissa bestämmelser i

flyktingkonventionen. Den gemensamma ståndpunkten, som inte är rättsligt

bindande för medlemsstaterna, antogs av rådet den 4 mars 1996 (96/106/RIF).

Frågan har behandlats av rådets instanser under flera år. Harmoniseringen av

tillämpningen av kriterierna för att fastställa flyktingstatus är en

förutsättning för en fortsatt harmonisering av medlemsstaternas flyktingpolitik.

Ståndpunkten får, trots att den alltså inte är bindande, ses som ett första steg

på väg mot en sådan nödvändig harmonisering av flyktingpolitiken i unionen. Den

innehåller minimivillkor för riktlinjer för tillämpning av kriterier för

tillerkännande av flyktingstatus och utgår från UNHCR:s handbok om

flyktingkonventionens tillämpning. Sverige har intagit en hållning som är i

överensstämmelse med UNHCR:s handbok och med förslagen i flyktingpolitiska

kommitténs betänkande om en utvidgad tolkning av flyktingbegreppet. Den

gemensamma ståndpunkten fick en utformning som Sverige i och för sig godtog men

som lämnade öppet också för en delvis annorlunda tolkning än vad som syntes vara

majoritetens uppfattning. Sverige avgav därför en förklaring till

rådsprotokollet om hur beslutet enligt svensk uppfattning borde tolkas.

Förklaringen stämmer helt överens med vad Flyktingpolitiska kommittén föreslagit

när det gäller förföljelse som inte utgår från staten.

 EU:s gemensamma ståndpunkt hindrar inte ett enskilt medlemsland att tillämpa

vidare regler. Det saknas därför inte utrymme för en vidare svensk tolkning av

flyktingkonventionens skyddsbestämmelser än i dag. Sverige har visserligen av

tradition ansetts föra en generös asylpolitik i den meningen att många

asylsökande fått stanna här av någon form av flyktingrelaterade skäl. Samtidigt

har den svenska tolkningen av konventionen i fråga om förföljelse från annan än

staten varit mer restriktiv än i många andra länder. Den svenska tillämpningen

bör i fortsättningen normalt kunna hämta vägledning till tolkningen i UNHCR:s

handbok och dess exekutivkommittés konklusioner, som också är en utgångspunkt

för EU:s ovan nämnda gemensamma ståndpunkt.

 För att flyktingskäl enligt konventionen skall kunna föreligga har i svensk

praxis som huvudregel krävts att förföljelsen utgår från myndigheterna eller att

staten medvetet underlåter eller saknar förmåga att skydda invånarna mot

övergrepp. Flyktingskäl har däremot inte ansetts föreligga om det helt saknas

någon statsmakt i ett land, vilket under senare år i flera fall inträffat i

länder som slitits sönder av inbördeskrig. Som UNHCR i olika sammanhang

framhållit bör avgörande för om flyktingskäl skall anses föreligga vara vilken

förföljelse sökanden riskerar och inte vem som står för förföljelsen. Självklart

måste också förföljelsen grundas på någon av de i konventionen angivna

grunderna. En vidgad tolkning av konventionens skyddsbestämmelser så att de

tillämpas också när det inte finns någon statsmakt i ett land bör grundas på en

ändring i 3 kap. 2 § UtlL. Regeringen vill vidare understryka vikten av att

beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för

förföljelse. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en

sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den

framstår som trovärdig och sannolik. Beviskraven behandlas ytterligare i

författningskommentaren till 8 kap. 1 §.

 Några remissinstanser har fört fram att förföljelse på grund av homosexualitet

eller kön också skulle kunna falla in under flyktingkonventionens

flyktingbegrepp. Det förutsätter då att homosexualitet eller tillhörighet till

visst kön skulle kunna anses utgöra "tillhörighet till viss samhällsgrupp" i

konventionens mening. Att exempelvis kvinnor generellt sett skulle anses

tillhöra viss samhällsgrupp är en mycket vidsträckt tolkning som det dock finns

viss möjlighet att göra. UNHCR:s exekutivkommitté har antagit en konklusion med

innebörd att enskilda stater har frihet att tolka begreppet på ett sådant sätt

för kvinnor som "riskerar hård eller omänsklig behandling därför att de har

brutit mot de sociala sedvänjorna i det samhälle som de lever i". Vad gäller

homosexuella finns avgöranden från Danmark, Canada, Nederländerna och USA där

denna kategori betraktas som en viss samhällsgrupp enligt konventionen.

Diskussionerna hittills inom EU tyder emellertid inte på att flertalet EU-länder

nu skulle vara beredda att stödja en sådan tolkning. Den som riskerar

förföljelse eller trakasserier på grund av kön eller homosexualitet bör därför

när skyddsbehov föreligger beviljas tillstånd som "skyddsbehövande i övrigt".

 Regeringen ansluter sig till kommitténs bedömning att en kombination av olika

trakasserier och inskränkande åtgärder kan utgöra grund för flyktingskap även om

varje åtgärd för sig inte gör det.

Skyddsbehövande i övrigt

Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL för vad vi i Sverige brukar kalla

de factoflyktingar saknar i stort sett motsvarighet i andra länders lag-

stiftning. Regeln är otvivelaktigt vag och torde vara den regel i utlännings-

lagen som ger upphov till flest missförstånd i den allmänna debatten.

 När det gäller den materiella utformningen av regeln har den kritiserats för

att vara på en gång för vid och för snäv. Enligt ordalagen ger regeln skydd åt

mycket stora grupper. Den har också i den praktiska tillämpningen i inte

obetydlig utsträckning legat till grund för asylbeslut rörande utlänningar

vilkas skyddsbehov varit begränsade.

 Enligt uttryckliga uttalanden i förarbeten är regeln å andra sidan inte avsedd

att ta sikte på personer som har tvingats lämna sitt hemland på grund av yttre

aggression, ockupation, inbördeskrig eller liknande oroligheter. Denna

begränsning kan knappast avläsas av regelns avfattning.

 Med en vidare tillämpning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser än i

nuvarande praxis bör en stor del av dem som hittills beviljats tillstånd som de

factoflyktingar i stället beviljas tillstånd som flyktingar. Den nuvarande

skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL bör då utgå i sin nuvarande utformning.

 Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 3 § UtlL för krigsvägrare är likaså unik

för Sverige. Med en vidare tolkning av flyktingkonventionen bör också denna

särskilda lagregel kunna utgå. Åtskilliga av dem som under tidigare år beviljats

uppehållstillstånd som krigsvägrare torde i själva verket ha varit att bedöma

som konventionsflyktingar redan med en snäv tolkning av konventionen. Genom att

de beviljats tillstånd som krigsvägrare har den tillståndsgivande myndigheten

emellertid inte alltid tagit ställning till frågan om flyktingskap såvida inte

utlänningen ansökt om flyktingförklaring och resedokument.

 Enligt UNHCR:s handbok kan en krigsvägrare vara att bedöma som flykting om

krigsvägrarskälen hör ihop med andra relevanta flyktingskäl. En krigsvägrare kan

också vara flykting om han riskerar oproportionerligt strängt straff för sin

vägran på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss

social grupp eller politisk åskådning. Det räcker emellertid inte med att en

person inte är överens med sin regering angående det rättmätiga i en viss

militär aktion. Om den militära aktionen däremot fördöms av det internationella

samfundet kan straff för desertering eller vapenvägran i sig grunda flyktingskap

under förutsättning att kraven i övrigt för flyktingskap är uppfyllda.

 De som hittills fått stanna som krigsvägrare i Sverige skulle med ovanstående

tolkning av flyktingkonventionen regelmässigt ha bedömts som flyktingar. I

fortsättningen bör konventionen tolkas på detta sätt. Om det i framtiden skulle

komma någon som t.ex. vägrar att delta i ett krig som inte fördöms av det

internationella samfundet och som inte på någon i konventionen angiven grund

riskerar ett oproportionerligt strängt straff för detta, skulle flyktingskap

sannolikt inte anses föreligga. Skyddsbehovet för en sådan person kan inte anses

vara särskilt framträdande. Som Lagrådet pekat på kan dock i gränsfall

omständigheterna vara sådana att en krigsvägrare som inte kan bedömas som

flykting ändå kan ha rätt till skydd enligt den föreslagna skyddsregeln i 3 kap.

3 § första stycket 2

 De nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar och krigsvägrare bör

således utgå. I en ny skyddsregel bör i stället definieras några andra kate-

gorier som visserligen regelmässigt beviljas uppehållstillstånd enligt gällande

praxis men som inte omfattas av någon skyddsregel.

 Den ojämförligt största kategorin av dem som under senare år fått stanna i

Sverige på någon form av flyktingrelaterade skäl har utgjorts av personer som

flytt undan krig och inbördeskrig. Det har t.ex. varit fråga om personer från

Libanon och de olika staterna i f.d. Jugoslavien. Skyddsbehovet i dessa fall är

ofta starkt, i vart fall temporärt. Så t.ex. kan en väpnad konflikt ha sådan

intensitet i den region som sökanden kommer från att det framstår som otänkbart

att återsända honom eller henne dit samtidigt som de praktiska möjligheterna att

sända någon till en annan del av landet är obefintliga. Det är angeläget att en

ny skyddsregel uttryckligen innefattar denna kategori. Regeringen återkommer i

det följande till frågan om tidsbegränsning av uppehållstillstånden när

skyddsbehovet kan bedömas vara temporärt liksom till frågan om behovet av att

kunna begränsa invandringen av denna kategori om antalet skulle bli större än

vad vi kan ta emot på ett tillfredsställande sätt.

 Som framgått av redogörelsen för gällande rätt har personer som riskerar

allvarligt straff eller förföljelse på grund homosexualitet eller kön i praxis

beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl när deras situation vid ett

återsändande motiverat det. Regeringen bedömer att dessa grupper bör ges ett

starkare skydd än i dag och därför omfattas av en ny skyddsregel.

 Som också framgått av redogörelsen för gällande rätt innehåller

utlänningslagen i 8 kap. 1 § förbud mot verkställighet av beslut om avvisning

eller utvisning om det finns grundad anledning att tro att utlänningen skulle

straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Det är

således enbart fråga om ett förbud mot verkställighet, utlänningslagen inne-

håller i övrigt inte någon särskild skyddsbestämmelse för denna grupp. En ny

skyddsregel bör vara uttömmande och innefatta alla olika kategorier som har

behov av skydd och således även dem som avses i 8 kap. 1 § UtlL. För att få

överensstämmelse med Europakonventionen bör vidare såväl 8 kap. 1 § UtlL som den

nya skyddsregeln utformas så att de innefattar även den som riskerar omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning.

En ny skyddsregel och dess konsekvenser

De nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar och krigsvägrare bör således

utgå. I stället införs en ny skyddsregel som innefattar följande kategorier

 de som skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff

 eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande

 behandling eller bestraffning,

 de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt har behov av skydd

 eller som på grund av en miljökatastrof inte omedelbart kan återvända

 till sitt hemland, samt

 de som på grund av sitt kön eller sin homosexualitet känner välgrundad

 fruktan för förföljelse.

 När det gäller den andra kategorin ovan har Statens invandrarverk anfört att

det är av stor vikt att gruppen definieras så tydligt som möjligt och att

förekomsten av bestämmelsen utförligt motiveras. Regeringen vill med anledning

härav påpeka att det i huvudsak handlar om en kodifiering av en mycket fast och

klar praxis. Ett tillägg har dock gjorts så att skyddsbestämmelsen även

innefattar personer som på grund av en miljökatastrof inte omedelbart kan

återvända till sitt hemland. Någon person tillhörande en sådan kategori har

hittills inte varit aktuell i praxis. Det är inte möjligt att i förväg ut-

tömmande definiera denna grupp. Det måste dock vara fråga om en plötslig

katastrof som innebär att det framstår som stridande mot humanitetens krav att i

vart fall omedelbart sända tillbaka någon till det land där katastrofen

inträffat. Däremot avses inte fall där t.ex. en fortgående försämring av förut-

sättningarna för livsmedelsproduktionen i ett land medför svåra försörj-

ningsproblem där. Regeringen vill i sammanhanget erinra om att det kommer att

finnas möjlighet för regeringen att meddela närmare föreskrifter om beviljanden

av såväl tidsbegränsat som permanent uppehållstillstånd för den aktuella

kategorin. Vidare kommer det att finnas möjlighet för de tillämpande

myndigheterna att överlämna ett enskilt ärende till regeringen för prövning om

det kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp

skyddssökande eller om ärendet bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av

lagens tillämpning.

 Av särskilt intresse när det gäller nu nämnda kategorier är vidare om det

finns ett s.k. inre flyktalternativ. Med det menas om sökanden har möjlighet att

leva inom en del av hemlandet och där kan få skydd och även rörelsefrihet och

möjlighet till försörjning. En förutsättning måste självfallet vara att sökanden

kan ta sig till ett sådant område på ett säkert sätt. Just vid inre oroligheter

och miljökatastrofer förekommer det inte sällan att inte hela landet är drabbat

och att det därför finns ett inre flyktalternativ. I sådana fall föreligger

självfallet inget behov av fristad i Sverige.

 Den särskilda skyddsregeln i punkt 3 bör utformas med skyddsbestämmelsen för

flyktingar som förebild. Som ovan angetts är orsaken till att förföljelse på

grund av homosexualitet eller kön inte hänförts till skyddsbestämmelsen för

flyktingar att regeringen bedömer att homosexualitet eller kön inte kan anses

grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp. Samma grad av förföljelse bör

emellertid föreligga för att skyddsbestämmelsen skall vara tillämplig såväl när

det gäller flyktingar som i fråga om den som riskerar förföljelse på grund av

homosexualitet eller kön. Samma uttryck bör då också användas i båda fallen,

dvs. att sökanden skall känna välgrundad fruktan för förföljelse. En fördel med

en sådan lösning är att tolkningen av orden "välgrundad fruktan för förföljelse"

då också blir densamma i båda fallen. Utredningen har föreslagit att i stället

för uttrycket "välgrundad fruktan för förföljelse" skall användas "riskerar ett

strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier". Någon saklig skillnad

mellan regeringens förslag och utredningens torde inte föreligga. Som

utredningen framhållit bör en kombination av olika trakasserier och inskränkande

åtgärder också utgöra grund för flyktingskap även om varje åtgärd för sig inte

gör det. Vidare bör framhållas att den bestraffning som kommer i fråga i flera

länder när det gäller personer som avses i punkt 3 inte sällan är sådan att rätt

till skydd föreligger redan enligt punkt 1, eftersom det kan handla om

kroppsstraff eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller

bestraffning.

 Statens invandrarverk har på Arbetsmarknadsdepartementets uppdrag gjort en

genomgång av ett antal ärenden för att försöka bedöma effekterna av kommitténs

förslag när det gäller skyddsbehövande. Genomgången har omfattat samtliga

ärenden som avgjorts under tre skilda veckor år 1994 och där sökanden beviljats

uppehållstillstånd på någon form av asylrelaterade skäl, totalt ca 1 500

ärenden. De som beviljades tillstånd som konventionsflyktingar skulle också

enligt utredningens förslag ha bedömts som flyktingar och de som beviljades

tillstånd av politisk-humanitära skäl skulle praktiskt taget samtliga ha

beviljats tillstånd enligt utredningens förslag till ny skyddsregel för dem som

flyr undan krig och inbördeskrig. Av gruppen de factoflyktingar skulle enligt

verkets bedömning drygt 60 procent ha bedömts som flyktingar och ca 10 procent

ha beviljats tillstånd enligt den föreslagna nya skddsregeln i 3 kap. 3 §. Ca 30

procent skulle inte ha beviljats tillstånd. Totalt skulle enligt verkets

bedömning ca 92 procent av dem som beviljades tillstånd under de undersökta

perioderna ha beviljats tillstånd även enligt kommitténs förslag. Den höga

andelen asylsökande från Bosnien-Hercegovina under de aktuella perioderna gör

det dock svårt att dra några säkra slutsatser av undersökningen.

 Avslutningsvis vill regeringen understryka vikten av att beviskraven inte

ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som

klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens

berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik.

Beviskraven behandlas yttrligare i författningskommentaren till 8 kap. 1 §.

Särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd för övriga skyddsbehövande

Särskilt när det gäller personer som flyr undan krig eller inbördeskrig eller en

miljökatastrof kan det bli fråga om ett mycket stort antal skyddsbehövande som

söker sig till Sverige. Liksom hittills bör det därför finnas möjlighet att

vägra uppehållstillstånd om antalet skyddssökande är större än vad vi har

möjlighet att ta emot på ett tillfredsställande sätt. I första hand bör dock ett

sådant problem lösas genom internationellt samarbete. EU:s ministerråd har

antagit en resolution (95/C262/1) om ansvarsfördelning vid mottagande av och

tillfälligt uppehälle för fördrivna personer. Resolutionen, som inte är

rättsligt bindande, har tillkommit i syfte att förmå medlemsstaterna att i

samband med krissituationer som ger upphov till stora folkomflyttningar,

liknande den som följt av kriget i före detta Jugoslavien, samordnat och

solidariskt organisera mottagandet av fördrivna personer. Genom denna resolution

avser man bl.a. minska den effekt skillnaderna i medlemsstaternas mottagande av

de fördrivna personerna har på folkomflyttningsströmmen. Den ovan nämnda

resolutionen har kompletterats med ett rådsbeslut (96/198/RIF) om ett varnings-

och beredskapsförfarande för ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfälligt

uppehälle för fördrivna personer.

 Mot bakgrund av utvecklingen av det europeiska samarbetet utgår regeringen

från att det endast i en helt exceptionell situation kan komma i fråga att vägra

uppehållstillstånd för skyddssökande med hänvisning till våra

mottagningsresurser. Med hänsyn till de avvägningar som då måste göras och som

innefattar grannlaga avvägningar mellan sökandenas skyddsbehov och våra

mottagningsresurser samt även utrikespolitiska överväganden kan det diskuteras

om inte ett sådant beslut borde fattas av riksdagen. Med hänsyn till att det kan

bli nödvändigt att fatta beslut mycket snabbt bör dock beslut kunna fattas av

regeringen. Ett sådant beslut av regeringen bör anmälas för riksdagen inom tre

månader.

 Till skillnad mot utredningen bedömer regeringen att det inte finns behov av

att ha en motsvarande bestämmelse även när det gäller dem som riskerar

förföljelse på grund av homosexualitet eller kön. För att rätt till skydd skall

föreligga för dessa grupper krävs att de riskerar förföljelse av samma art och

grad som konventionsflyktingar. Samma möjligheter att vägra uppehållstillstånd

bör då också finnas för dessa grupper och för flyktingar. Härtill kommer, som

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet påpekat, att det förefaller

osannolikt att antalet skyddssökande tillhörande de i punkt 3 avsedda

kategorierna skulle bli så stort att det påverkar våra mottagningsresurser i

nämnvärd grad.

 Möjligheterna att av andra särskilda skäl, främst brottslighet, vägra uppe-

hållstillstånd för skyddsbehövande har nyligen behandlats av riksdagen (prop.

1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401). Någon ändring i dessa

möjligheter är inte påkallad för närvarande.

9.1.3 Överföring till Sverige

15. Regeringens bedömning: Rådande ordning, som innebär att flyktingar

 förs över till Sverige inom ramen för den s.k. flyktingkvoten och

 att uttagningen av flyktingarna sker i nära samarbete med UNHCR,

 bör för närvarande inte ändras.

16.

 Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.

 Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på kommitténs bedömning.

 Skälen för regeringens bedömning: I policyfrågor rörande överföring av

skyddsbehövande inom ramen för den s.k. flyktingkvoten samråder de nordiska

regeringarna i regel inom den nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor. Själva

uttagningen av dem som skall överföras sker i nära samverkan med UNHCR och

huvudsakligen på grundval av det underlag som UNHCR har rörande den enskilde.

Det förekommer att delegationer från Invandrarverket besöker flyktingläger och

gör uttagningar där. För de praktiska arrangemangen kring transporten av

kvotflyktingar till Sverige köper Invandrarverket tjänster av IOM. Sedan början

av 1990-talet har de personer som tagits ut på kvoten fått bosätta sig direkt i

en kommun. De nordiska länderna har fört en diskussion med UNHCR om

möjligheterna att ersätta kvotplatser med ekonomiska bidrag. Möjlighet att

använda avsatta medel för andra ändamål än överföring till Sverige finns redan.

Det samarbete som kan bli aktuellt är av sådan karaktär att regeringen inte

finner anledning att föreslå ändring i denna del.

 Frågan om överföring direkt från hemlandet av skyddsbehövande är komplicerad.

En rad förutsättningar måste därvid föreligga. Så måste det finnas en svensk

utlandsmyndighet med svensk diplomatisk personal i regionen. Det måste finnas

pålitliga frivilligorganisationer eller internationella organisationer på plats

som samarbetspartners. Den förföljde måste i regel ha möjlighet att resa ut ur

landet legalt. Illegal utresa kan bara komma ifråga i exceptionella

undantagsfall. Då i vart fall i dag uttagning direkt från hemlandet inte

förefaller kunna bli aktuell i något större antal fall finner regeringen i

likhet med kommittén ingen anledning att heller i detta avseende föreslå någon

ändring.

9.2 Rätt till invandring

9.2.1 Gällande ordning

Anhöriga

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd ges till en

utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Det är således

inte fråga om någon rätt för anhöriga att få tillstånd och inte heller anges

vilka anhöriga som kan komma i fråga.

 Enligt prop. 1988/89:86 är avsikten med uttrycket "nära anhörig" att beskriva

den fasta praxis som har utvecklats på detta område och som riksdagen vid flera

tillfällen också ställt sig bakom.

 Den fasta praxis som det talas om i den nämnda propositionen finns utförligt

beskriven i Invandrarpolitiska kommitténs betänkande Invandringspolitiken

Förslag (SOU 1983:29, s. 131 ff).

Make/maka och sambo

Uppehållstillstånd beviljas för make/maka och sambo under förutsättning att

förhållandet bedöms som seriöst och inte som tillkommet för att ge någon

tillstånd i Sverige. När det gäller ett förhållande som inte är etablerat sedan

tidigare beaktas faktorer som hur länge parterna känt varandra, deras kunskap om

varandra, förmåga att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn tas också

till kulturellt betingade traditioner i ursprungslandet.

 Vid förhållanden som nyligen uppstått tillämpas s.k. uppskjuten invand-

ringsprövning, vilket innebär att utlänningen ges uppehållstillstånd för sex

månader i taget under de första två åren. Upphör anknytningen under denna tid

skall utlänningen i normalfallet återvända till hemlandet. Vissa undantag görs

dock från denna huvudregel, exempelvis om det finns barn i förhållandet, om det

är fråga om en kvinna som utsatts för misshandel eller som riskerar att bli

socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om utlänningen hunnit bli

väl etablerad i arbetslivet i Sverige.

 Vidare kan nämnas att det krävs att båda parterna fyllt 18 år. Homosexuella

förhållanden jämställs med heterosexuella. Månggifte accepteras inte.

Barn med föräldrar i Sverige

Barn under 20 år med föräldrar i Sverige beviljas uppehållstillstånd under

förutsättning att barnen är ensamstående. Om bara den ene föräldern är bosatt i

Sverige krävs att denne också är barnets legala vårdnadshavare. I vissa fall kan

tillstånd beviljas även till barn över 20 år om de på grund av exempelvis

studier eller värnpliktstjänstgöring varit förhindrade att tidigare förena sig

med föräldrarna. Barn över 20 år liksom gifta barn kan normalt inte få tillstånd

enbart på grund av anknytning till föräldrar i Sverige, såvida det inte rör sig

om ett "sista länkfall", se nedan under avsnittet om övriga anhöriga.

Föräldrar med barn i Sverige

Föräldrapar med samtliga barn i Sverige beviljas uppehållstillstånd om de är i

60-årsåldern eller däröver eller om det föreligger starka humanitära skäl.

Föräldrapar som har barn både i Sverige och i annat land kan beviljas tillstånd

efter en bedömning och vägning av skilda faktorer. Följande faktorer vägs in:

 Föräldrarnas ålder. Normalt krävs att föräldrarna är i 60-årsåldern eller

 däröver.

 Antalet barn i Sverige och i annat land. Normalt krävs att majoriteten av

 barnen finns i Sverige.

 Föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation.

 De härvarande barnens situation.

 Om en faktor är mycket stark som exempelvis extremt hög ålder eller svår

sjukdom kan prövning av övriga faktorer underlåtas.

 En änka/änkling beviljas uppehållstillstånd i Sverige om ett vuxet barn är

bosatt här utan hänsyn tagen till övriga faktorer. En frånskild förälder bedöms

däremot i princip efter samma kriterier som ett föräldrapar.

Andra anhöriga

Andra anhöriga än de som behandlats ovan kan beviljas tillstånd om de i

hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande eller om det rör

sig om en anhörig som kan betecknas som "sista länk" dvs. en person

(undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar är bosatta i Sverige.

 Innan tillstånd beviljas i sådana fall sker en bedömning av många faktorer i

ärendet, exempelvis släktskap, civilstånd, sökandens ålder, hur länge sökanden

och den härvarande bott tillsammans i hemlandet, hur lång tid efter den förstes

flyttning till Sverige som den andra söker tillstånd att få komma hit, m.m.

 I förarbeten till tidigare utlänningslag (prop. 1979/80:96) förordades ett i

viss mån vidgat familjebegrepp vad gäller anhöriga till konventionsflyktingar.

Flyktingens speciella situation med avsaknad av möjlighet att besöka hemlandet

och kanske oro och ängslan för sina anhöriga borde enligt propositionen beaktas

vid tillståndsprövningen.

 I samband med behandlingen av Invandrarpolitiska kommitténs ovan nämnda

betänkande uttalade föredragande statsrådet i prop. 1983/84:144 att den praxis

kommittén redovisat gav förhållandevis goda möjligheter för anhöriga till dem

som är bosatta här att förenas med dem. Någon nämnvärd förändring av denna

praxis ansåg föredraganden inte vara påkallad. Det borde dock enligt

föredraganden ankomma på Invandrarverket att i möjlig mån ta ökad hänsyn till

fall där udda och ömmande omständigheter åberopades.

 Någon nämnvärd effekt synes de nu nämnda uttalandena i propositioner inte ha

fått i praxis.

Försörjningskrav

Det finns inte något krav på att den som får uppehållstillstånd som anhörig

skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad. Tidigare fanns ett försörj-

ningskrav i fråga om föräldrar men detta avskaffades genom prop. 1979/80:96, där

föredragande statsrådet uttalade att till skillnad mot tidigare praxis någon

prövning av de härvarande barnens förmåga att försörja föräldrarna inte borde

göras. Denna prövning hade enligt föredraganden visat sig meningslös och

orättvis eftersom det inte fanns någon möjlighet att se till att barnen

verkligen försörjde sina föräldrar.

 Invandrarverket lämnade våren 1995 över några ärenden till regeringen för

prövning och föreslog att krav på tryggad försörjning skulle ställas innan

tillstånd beviljades för vissa anhöriga. Regeringen konstaterade i beslut i

dessa ärenden den 29 juni 1995 att det skulle innebära en markant förändring av

gällande praxis att införa ett försörjningskrav. En sådan ändring borde enligt

regeringen inte göras utan att riksdagen haft tillfälle att ta ställning till

det.

Krav på hederlig vandel

Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd

beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Bestämmelsen

infördes den 1 juli 1995 men innebär i huvudsak en kodifiering av tidigare

praxis. I prop. 1994/95:179 framhölls att möjligheterna att avslå en ansökan om

uppehållstillstånd med hänvisning till sökandens levnadssätt helt utvecklats i

praxis och att det inte minst av rättssäkerhetsskäl var otillfredsställande att

en så viktig fråga inte var närmare reglerad. I propositionen framhölls vidare

att endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet skall beaktas och att

anmärkningar i fråga om levnadssättet alltid måste vägas mot de skäl utlänningen

har för att få uppehållstillstånd. Det sägs vidare att när det gäller

anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor

hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från

någon av föräldrarna.

Uppehållstillstånd före inresa

Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehålls-

tillstånd i Sverige skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet.

Detta hindrar dock inte att uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning

hit om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått tillstånd om prövningen

skett före inresan.

 Den senare bestämmelsen infördes den 1 juli 1995 och innebär en utvidgning av

tidigare undantag som i princip endast gällde om utlänningen kommit hit för att

förena sig med en familjemedlem som han eller hon tidigare sammanbott med

utomlands. Regeringen har i maj 1996 gett Statens invandrarverk och

Utlänningsnämnden i uppdrag att i oktober 1996 redovisa hur den nya

undantagsregeln tillämpats.

Särskilda bestämmelser för medborgare i EES-staterna

Den fria rörligheten för personer enligt EES-avtalet ger en principiell rätt för

medborgare i EES-staterna att ta anställning, starta egen verksamhet,

tillhandahålla eller ta emot tjänster eller leva av egna medel i ett annat EES-

land. Make/maka till en medborgare i en EES-stat som fått uppehållstillstånd

enligt EES-avtalet har samma principiella rätt till uppehållstillstånd oavsett

medborgarskap. Detsamma gäller barn som är under 21 år eller beroende av

föräldrarna för sin försörjning samt släktingar i närmast föregående led till

medborgaren i EES-staten eller dennes maka eller make och som är beroende av dem

för sin försörjning. (Rätten till uppehållstillstånd för släktingar i närmast

föregående led gäller dock inte släktingar till studerande). För släktingar i

föregående led till vissa kategorier medborgare i EES-stater är en förutsättning

för uppehållstillstånd att de har tillräckliga medel för sin försörjning.

 EES-reglerna är således på flera punkter mer långtgående än de regler som

gäller för anhöriga enligt utlänningslagstiftningen i övrigt. EES-reglerna

tillämpas dock inte på anhöriga till svenska medborgare om de anhöriga är

medborgare i ett land utanför EES. Svenska medborgare bosatta i Sverige

betraktas inte som medborgare i EES-stat här i landet.

 EES-reglerna gäller vidare endast make/maka, inte sambo. EG-domstolen har

emellertid uttalat att om en medborgare i en medlemsstat enligt nationella

regler har rätt att ha en sambo boende hos sig så skall denna rättighet även

tillkomma medborgare i andra medlemsstater som vistas i den staten. (EG-

domstolens mål 59/8 (1986) ECR 1283, Florence Reed). En sambo till en medborgare

i en EES-stat som fått uppehållstillstånd här är undantagen från kravet på

arbetstillstånd (4 kap. 1 § andra stycket UtlF).

Arbetskraft, egna företagare m.m.

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL får uppehållstillstånd ges till en ut-

länning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning tryggad på

något annat sätt.

 Förutsättningarna för arbetstillstånd behandlas inte i lagen. Gällande prin-

ciper återgår på uttalanden i prop. 1983/84:144 (s. 62). Där sägs att det saknas

anledning att räkna med något egentligt behov för Sveriges del av

arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Det bör i stället ankomma på

arbetsmarknadsverket att genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder och på annat

sätt verka för att i Sverige bosatta arbetssökande kommer i fråga för lediga

anställningar. Även om arbetskraftsinvandring i normalfallet inte bör tillåtas,

bör enligt propositionen undantag dock kunna ske främst beträffande

nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra

samhällsområden. Det kan vara fråga om personer som behövs för kvalificerad

forskning, produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi. Undantag

måste också, sägs det, kunna göras inom det kulturella området.

 Med utlänning som "har sin försörjning ordnad på något annat sätt" avses bl.a.

egna företagare, fria yrkesutövare och pensionärer med pension från hemlandet.

Det är fråga om antalsmässigt mycket små grupper och behandlas inte närmare här.

Inte heller behandlas de stora grupper som får tidsbegränsat uppehållstillstånd

för gäststudier eller på grund av ett tidsbegränsat arbete i Sverige, t.ex.

artister och montörer.

Humanitära skäl

Som framgått ovan under avsnittet om skyddsbehövande får enligt 2 kap. 4 § UtlL

uppehållstillstånd ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta

sig här. De politisk-humanitära skälen har behandlats i detta avsnitt.

 Enligt prop. 1988/89:86 (s. 147) kan det här även vara fråga om personer som

på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas

uppehållstillstånd. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra sådana

humanitära skäl att uppehållstillstånd bör beviljas kan självfallet inte göras.

Invandrarpolitiska kommittén uttalade i sitt betänkande Invandringspolitiken

Förslag (SOU 1983:29, s. 155 f.) att det i praxis kunnat röra sig om exempelvis

personer med livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte stått att få i

hemlandet men att enbart ekonomiska problem med att få vård i hemlandet inte

ansetts utgöra tillräckliga skäl för tillstånd. I ett antal beslut under år 1994

har regeringen slagit fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan

meddelas i undantagsfall, när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken

vård inte kan beredas i hemlandet eller när det föreligger ett handikapp av

synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att de humanitära aspekterna

måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli följden av att

uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att

vården eller behandlingen kan leda till en förbättring eller att behandlingen är

livsnödvändig. Enbart den omständigheten att vården i Sverige håller en högre

kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd.

9.2.2 Anhöriga

17. Regeringens förslag: Möjligheten till invandring för anhöriga

 begränsas till en krets bestående av

 make, maka eller sambo,

 ogifta barn under 18 år, och

 andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushålls-

 gemenskap som den eller de som bor här i landet. I undantagsfall,

 när det finns synnerliga skäl, skall uppehållstillstånd kunna

 beviljas även någon annan anhörig till en skyddsbehövande.

18.

 Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med

regeringens såväl när det gäller kretsen av anhöriga som att förslag om någon

form av försörjningskrav inte bör läggas fram för närvarande.

Remissinstanserna:

Kretsen av anhöriga

Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av Kammarrätten i

Jönköping, Rikspolisstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och LO.

 Statens invandrarverk avstyrker att nära anhöriga som ingått i hushålls-

gemenskapen skall ges en generell möjlighet att invandra i enlighet med

förslaget. Verket pekar bl.a. på att möjligheterna att kontrollera påståenden om

hushållsgemenskap är minimala. För invandring av anhöriga utanför kärnfamiljen

måste enligt verket krävas att kretsen som kan komma i fråga är snävt utformad

och klart definierad, att bevisbördan för att hushållsgemenskap och

beroendeställning förelegat skall åvila sökanden samt att uppskjuten

invandringsprövning skall tillämpas. Utlänningsnämnden anser att möjligheterna

att ge uppehållstillstånd för anhöriga måste avse den som är anhörig till någon

som är bosatt här eller som beviljats uppehållstillstånd, inte anhörig till den

som har rätt till uppehållstillstånd här. RIB anser det önskvärt att det

markeras en klarare skillnad mellan familjeåterförening i egentlig mening och

anknytningar som uppkommit efter inflyttningen till Sverige. De förra har enligt

RIB rimligen högre dignitet.

 Socialstyrelsen anser i likhet med de flesta frivilligorganisationer att

komitténs anhörigbegrepp är för snävt. Enligt Socialstyrelsens uppfattning finns

det anledning att ge utrymme för en större krets anhöriga och för en större

flexibilitet än vad som blir fallet enligt utredningens förslag. Socialstyrelsen

anser också att mycket talar för att åldersgränsen 20 år för barn behålls. Röda

korset anser att vikten av anhörigas möjlighet att få uppehållstillstånd inte

nog kan betonas. Röda korset framhåller därför vikten av ett flexibelt

förhållningssätt och en generös tillämpning av ansökningar om

familjeåterförening. Röda korset säger sig inte ha några principiellt allvarliga

invändningar mot en sänkning av åldersgränsen till 18 år men vänder sig mot

kravet på att barnet omedelbart före den härvarandes bosättning i Sverige skall

ha varit hemmavarande barn. Ordet omedelbart bör utgå såväl i fråga om barn som

i fråga om andra anhöriga. Särskilda bestämmelser måste vidare enligt Röda

korset införas om familjeåterförening för flyktingar. Rädda Barnen anser att det

anhörigbegrepp som kommittén föreslår är för snävt och att det kan få helt

oönskade konsekvenser sett utifrån barnets perspektiv. Sveriges Kristna Råd

anser att kommitténs avgränsning är något för snäv. Hänsyn måste enligt rådet

tas till andra kulturer och att det inte är ovanligt att en kvinna som är

frånskild eller änka måste ta sin tillflykt till ursprungsfamiljen liksom att

ogifta kvinnor inte tillåts flytta från familjen innan de är gifta. Rådet finner

det även rimligt att föräldrar som har egen bostad och ekonomi men som får sin

huvudsakliga omvårdnad av kärnfamiljen skall ha möjlighet att få

uppehållstillstånd om det i hemlandet saknas varaktiga alternativ till

omvårdnad. Med dessa reservationer tillstyrker rådet kommitténs förslag. Caritas

och Judiska Centralrådet finner i likhet med Sveriges Kristna Råd att kommitténs

förslag är något för snävt när det gäller föräldrar som får sin huvudsakliga

omvårdnad av kärnfamiljen. I övrigt tillstyrker Caritas kommitténs förslag.

Svenska flyktingrådet anser det viktigt att inte införa regler som begränsar

möjligheterna att hålla familjen samman. Rådet avstyrker en sänkning av

åldersgränsen till 18 år och avskaffandet av begreppet "sista länk". FARR

framför liknande synpunkter som flyktingrådet. RFSL anser att det av

utlänningslagstiftningen klart bör framgå att homosexuella och heterosexuella

familjeband jämställs.

Försörjning

Socialstyrelsen instämmer i att det skulle vara svårförenligt med de

invandrarpolitiska målen att ställa krav på försörjning och/eller bostad för

anhöriga. Röda korset och FARR instämmer i kommitténs bedömning att något

försörjningskrav inte bör införas.

 Övriga remissinstanser som särskilt tagit upp denna punkt ifrågasätter mer

eller mindre starkt kommitténs slutsats. Statens invandrarverk vill kraftfullt

propagera för att ett försörjningskrav införs vid all anhöriginvandring, utom

för anhöriga inom kärnfamiljen till en person som fått asyl i Sverige eller som

fått stanna här på grund av ett skyddsbehov. Uppskjuten invandringsprövning bör

tillämpas i alla sådana fall och kontroll ske av att försörjningen är tryggad

innan förlängning beviljas. Utlänningsnämnden anser att den naturliga slutsatsen

är att det i första hand måste ankomma på sökanden att klara av sin försörjning

på egen hand eller med hjälp från anhöriga. Att inte ställa något

försörjningskrav innebär enligt nämnden en särreglering. Undantag från

försörjningskravet bör dock kunna göras om det i det enskilda fallet finns

starka humanitära skäl. Svenska Kommunförbundet anser att det kunde vara logiskt

att ha ett försörjningskrav men att frågan bör bli föremål för ytterligare

överväganden innan slutlig ställning tas. Malmö kommun anser i princip att

Sverige i likhet med de flesta länder borde ställa krav på att invandrare skall

försörja efterföljande familjemedlemmar och då även anhöriga utanför

kärnfamiljen. I Sverige är det dock enligt kommunen i stort sett omöjligt att i

praktiken försörja någon utanför kärnfamiljen, varför ett försörjningskrav ofta

skulle bli orimligt. Sveriges Kristna Råd finner det inte orimligt med någon

form av prövning av försörjningsmöjligheterna. Försörjningsmöjligheterna får

dock enligt rådet inte vara helt avgörande. RIB anser att det inte borde vara

omöjligt att beakta försörjningsförmågan när det gäller nya partners, i

synnerhet när det rör sig om giftermål per korrespondens. Judiska Centralrådet

anser att försörjningsförmågan aldrig får ha utslagsgivande betydelse men att

den kan tillåtas ha viss betydelse i såväl positiv som negativ riktning vid en

slutlig sammanvägning av samtliga omständliggheter i det enskilda fallet.

 Skälen för regeringens förslag: Rätten till familjeåterförening för medlemmar

av kärnfamiljen är en viktig mänsklig rättighet och följer också av olika

konventionsåtaganden. Inom EG har år 1993 antagits en icke bindande resolution

(SN 2828/1/93 WGI 1497 REV 1) om harmonisering av nationell praxis beträffande

familjeåterförening för andra än flyktingar. Av denna resolution framgår att

medlemsstaterna i normalfallet skall bevilja make/maka och ogifta barn under

16 18 år uppehållstillstånd på grund av anknytning. Enligt resolutionen kan

undantag från denna huvudprincip komma i fråga t.ex. vid månggifte. Av

resolutionen framgår även att medlemsstaterna kan uppställa krav på att den

familjemedlem som först bosatt sig i medlemsstaten skall ha varit bosatt där en

viss tid innan uppehållstillstånd kan beviljas övriga familjemedlemmar.

 Rätten till familjeåterförening måste vara en självklar och grundläggande del

i vår invandringspolitik. Den bör också klarare än i dag framgå av

lagstiftningen.

 Som utredningen föreslagit bör den utformas som en principiell rätt, dvs. att

uppehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. Undantag skulle

annars få lov att göras i lag för en rad situationer där det trots att det rör

sig om medlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas.

Så t.ex. kan det finnas fall där det av hänsyn till rikets säkerhet eller av

vandelsskäl inte är rimligt att tillstånd beviljas. Undantag har också i praxis

gjorts för situationer med mångggifte och vid äktenskap mellan minderåriga

liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden eller

att den uppgivna släktskapen inte stämmer. Förhållandena kan också vara sådana

att familjeåterföreningen med fördel kan ske i ett annat land, där en majoritet

av familjemedlemmarna finns och dit den härvarande har möjlighet att flytta. Ett

alternativ skulle i och för sig kunna vara att i lagtexten ange att

uppehållstillstånd skall beviljas såvida inte särskilda skäl talar mot det. Det

skulle emellertid då bli nödvändigt att i förarbeten närmare ange vad som skall

anses utgöra särskilda skäl.

 I likhet med kommittén bedömer regeringen att nuvarande system med uppskjuten

invandringsprövning bör behållas när det gäller förhållanden där parterna känt

varandra endast en kortare tid.

 Den nuvarande åldersgränsen för ogifta barn som önskar återförenas med

föräldrar är i praxis 20 år. I likhet med kommittén bedömer regeringen att det

är rimligt att denna åldersgräns sänks till 18 år, som är den gräns som gäller i

de flesta västeuropeiska länder. Det är också den svenska myndighetsåldern och

det är åldersgränsen för barn enligt barnkonventionen. Regeringen återkommer i

det följande till att det i vissa fall kan finnas skäl att bevilja tillstånd för

hemmavarande barn även om de är över 18 år.

 De olika internationella överenskommelser som Sverige anslutit sig till

rörande rätten till familjeåterförening anger i regel inte vilken krets av

anhöriga som bör komma i fråga. Undantag utgör den Europeiska sociala stadgan,

där det i bilaga till stadgan anges att med utländsk arbetstagares familj skall

avses "åtminstone hans hustru samt barn under 21 år, om vilka han har

vårdnaden". Sverige uppfyller således inte heller i dag kraven enligt denna

stadga. Den sociala stadgan gäller emellertid endast i förhållande till övriga

medlemsstater i Europarådet, som anslutit sig till den. Den saknar i praktiken

betydelse i förhållande till de anslutna stater som samtidigt är medlemmar i EU,

eftersom EU-reglerna också anger 21 år som åldersgräns. Om det befinns

nödvändigt torde regeringen med stöd av det föreslagna bemyndigandet i 2 kap. 14

§ UtlL kunna förordna att åldersgränsen för barn som är medborgare i någon av de

stater som anslutit sig till den Europeiska sociala stadgan skall vara 21 år i

stället för 18 år.

Prop. 1996/97:25

Övriga anhöriga

Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser som fram-

gått att det av utredningen föreslagna anhörigbegreppet är alltför snävt.

Nuvarande praxis innebär emellertid att en relativt vid krets anhöriga har rätt

att invandra till Sverige. Det kan exempelvis gälla såväl föräldrapar som

ensamstående föräldrar som har bostad och försörjning i hemlandet och i vissa

fall även bor tillsammans med barn där och som ändå kan ha rätt att komma till

Sverige. I Sverige saknar de regelmässigt egen försörjning och blir helt

hänvisade till samhällets hjälp.

 Regeringen bedömer att en rimlig avvägning är att anhöriga utöver kärnfamiljen

i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet

ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. En sådan avvägning torde

också ligga i linje med Europadomstolens tolkning av Europakonventionens

stadgande (artikel 8) om skydd för familjelivet även om praxis inte innehåller

någon uttömmande definition av familjebegreppet.

 Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta barn över 18 år eller om

föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Särskild hänsyn måste

tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för ensamstående

kvinnor att leva i en egen bostad. De är i stället hänvisade till att bo

tillsammans med någon manlig släkting. Det kan därför inte uteslutas att till

den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att de

ingått i samma familjegemenskap kan hänföras även exempelvis en äldre,

ensamstående faster.

 Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på

grund av tidigare hushållsgemenskap måste vidare vara att det också finns någon

form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva

åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll

omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och att ansökan om

familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig

här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt att visa

att något beroendeförhållande förelegat. Självfallet måste dock hänsyn tas till

att praktiska svårigheter kan ha medfört att det inte varit möjligt för

släktingen utomlands att ge in ansökan om uppehållstillstånd omedelbart efter

det att den härvarande bosatt sig här.

 Flyktingar och andra skyddsbehövande har i regel inte möjlighet att besöka

sitt hemland. De kan därför uppleva saknaden av och oron för någon nära anhörig

i hemlandet som särskilt svår och det kan i sin tur försvåra deras möjligheter

att anpassa sig till ett liv här i landet. I undantagsfall, när det finns

synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i

landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i

samma familjegemenskap i hemlandet. Det kan exempelvis röra sig om fall där den

härvarande och släktingen i hemlandet bott i närheten av varandra och haft en

mycket nära kontakt. Hänsyn måste i sådana fall också tas till vilka andra

anhöriga som den härvarande har här i landet och till vilka anhöriga som finns

kvar i hemlandet. Den som har anhöriga här i landet måste i regel anses ha ett

mindre behov av stöd från någon anhörig i hemlandet än den som vistas här helt

ensam. Det måste i regel också förutsättas att det är fråga om en ensamstående

person som skall komma hit och att rätten till bosättning för den personen inte

kan antas komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar.

Uttalandet i prop. 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där

udda och ömmande omständigheter åberopas har alltjämt giltighet.

 Statens invandrarverk har avstyrkt att nära anhöriga som ingått i hushålls-

gemenskapen skall ges en generell rätt att invandra. Verket har bl.a. anfört att

möjligheterna att kontrollera påståenden om hushållsgemenskap är minimala och

att en förutsättning därför måste vara dels att bevisbördan för att

hushållsgemenskap förelegat måste ligga på sökanden samt att en ordning med

uppskjuten invandringsprövning tillämpas. Regeringen kan visserligen dela

bedömningen att det inte sällan torde vara svårt att kontrollera påståenden om

hushållsgemenskap. Svårigheter att kontrollera sökandens uppgifter finns

emellertid i många utlänningsärenden. Bevisbördan ligger principiellt sett

alltid på den som ansöker om uppehållstillstånd. Det är emellertid inte alltid

möjligt för sökanden att styrka sina påståenden. De beslutande myndigheterna

skall då på det sätt som gäller för offentlig förvaltning i allmänhet fatta

beslut med utgångspunkt från vad som med rimlig grad av säkerhet kan bedömas

vara de faktiska omständigheterna.

 Regeringen bedömer att det inte finns skäl att i denna typ av ärenden

generellt tillämpa en ordning med uppskjuten invandringsprövning. Det får

förutsättas att det i regel inte råder något tvivel om att sökandens uppgifter

är riktiga. Skulle det senare komma fram att tillståndet beviljats på grund av

att sökanden lämnat felaktiga uppgifter eller förtigit någon omständighet av

betydelse finns enligt gällande lagstiftning möjlighet att återkalla

tillståndet. Möjlighet finns vidare redan enligt gällande lagstiftning att i ett

enskilt fall bevilja ett tidsbegränsat tillstånd i stället för ett permanent om

så bedöms lämpligt.

 Anhöriga utanför kärnfamiljen utgör, enligt en stickprovsundersökning år 1994

av Invandrarverket på uppdrag av Invandrar- och flyktingkommittén, mindre än 10

procent av anhöriginvandringen. Det är svårt att bedöma effekterna av kommitténs

förslag till inskränkning av möjligheterna för anhöriga utanför kärnfamiljen att

få uppehållstillstånd. Det är inte möjligt att göra någon uppskattning med

utgångspunkt från tidigare avgjorda ärenden eftersom det av utredningarna i

dessa ärenden i allmänhet inte framgår om sökanden och den härvarande ingått i

samma hushållsgemenskap. Invandrarverket begärde på uppdrag av

Arbetsmarknadsdepartementet att några polismyndigheter under några veckor skulle

komplettera intervjuerna i anknytningsärenden med frågor om hushållsgemenskap.

Det material som Invandrarverket gått igenom omfattar emellertid endast 44

ärenden. Invandrarverkets uppskattning är att med hittillsvarande praxis

uppehållstillstånd skulle ha beviljats i 29 av dessa fall medan 15 skulle ha

lett till avslag. Med de regler utredningen föreslagit bedömer verket att

uppehållstillstånd skulle ha beviljats i 18 fall och att 26 fall skulle ha lett

till avslag. Med hänsyn till utredningens mycket begränsade omfattning och

svårigheterna att bedöma om de nya reglerna skulle leda till ytterligare

ansökningar och beviljade uppehållstillstånd kan några bestämda slutsatser dock

inte dras av verkets undersökning.

Försörjning

Utredningen har avvisat tanken på att ställa upp någon form av krav på att

försörjningen skall vara tryggad innan tillstånd beviljas för anhöriga. Det

skulle enligt utredningen kunna anses vara oförenligt med de allmänna

invandrarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta

avseende. Flera remissinstanser anser emellertid att ett försörjningskrav bör

införas eller att försörjningen i vart fall bör kunna vägas in vid bedömningen

av om tillstånd bör beviljas eller inte.

 De flesta EU-länder ställer krav på att försörjningen för efterföljande

familjemedlemmar skall vara tryggad såvida det inte är fråga om personer som

har rätt till uppehållstillstånd enligt EG-reglerna. Att införa någon form av

försörjningskrav för att uppehållstillstånd skall beviljas för anhöriga skulle

emellertid kräva en mycket grundlig belysning av frågan i hela dess vidd. Bl.a.

gäller det vilka konsekvenser bristande försörjningsförmåga skall få när den

inträffar under vistelsen i Sverige. Där kommer också in frågan om hur en

grundtrygghet skall garanteras för alla människor i vårt land som inte själva

kan klara sin försörjning. Regeringen är därför inte beredd att nu lägga fram

förslag om någon form av försörjningskrav.

9.2.3 Övriga kategorier

19. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ändra regler eller

 praxis när det gäller invandring av övriga kategorier som

 exempelvis arbetskraftsinvandrare, egna företagare och utlänningar

 som beviljas uppehållstillstånd på grund av starka humanitära

 skäl.

20.

 Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer överens med regeringens.

 Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört denna fråga

närmare. Kammarrätten i Jönköping, Rikspolisstyrelsen, Statens invandrarverk,

Utlänningsnämnden och LO tillstyrker eller har ingen erinran mot kommitténs

förslag.

 Sveriges advokatsamfund anser att den nuvarande tillämpningen av bestämmelsen

om humanitära skäl är alltför restriktiv. FARR framför liknande synpunkter.

Sveriges Kristna Råd efterlyser en flexibel tillämpning när det gäller små egna

företagare från länder utanför EU som vill etablera sig i Sverige.

 Skälen för regeringens bedömning: Ett stort antal resolutioner har tagits fram

inom EU för att harmonisera medlemsstaternas regler då det gäller invandring av

medborgare från länder utanför EU. Så kan nämnas en resolution (7705/94, ASIM

117) om begränsning i tredjelandsmedborgares möjlighet att ta anställning i

medlemsstaterna. Denna resolution, som inte är rättsligt bindande, har tagits

fram i syfte att harmonisera medlemsstaternas praxis beträffande

arbetskraftsinvandring. Resolutionen som uppmanar till en restriktiv hållning i

frågan skall ses i ljuset av den rådande arbetslösheten i medlemsstaterna.

Enligt resolutionen skall huvudregeln vara att ansökningar om arbetstillstånd

skall avslås. Avsteg från denna regel skall dock kunna göras om

arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom det egna landet eller något annat

land inom gemenskaperna. Vidare föreskrivs att tillfälliga arbetstillstånd skall

kunna beviljas personer med speciella kvalifikationer, nyckelpersoner inom ett

företag, säsongarbetare och trainees m.fl.

 En resolution (11219/94, JAI 63) om begränsning i tredjelandsmedborgares

möjlighet att bedriva arbete som egna företagare i medlemsstaterna antogs år

1994. Denna resolution, som inte är rättsligt bindande, har tillkommit i syfte

att harmonisera praxis beträffande tredjelandsmedborgares möjligheter att

etablera sig som egna företagare i medlemsstaterna. I resolutionen uppställs som

krav för att någon skall få etablera sig som egen företagare bl.a. att

etableringen skall medföra ekonomiska fördelar för medlemsstaten, att den egna

företagaren skall ha de kvalifikationer och ekonomiska resurser som krävs för

etableringen och att han eller hon inte skall ha för avsikt att söka anställning

i medlemsstaten. I resolutionen föreskrivs även att fria yrkesutövare som

bedriver arbete som är av betydelse kan beviljas uppehållstillstånd.

 Öppenhet bör visas för de behov som vid olika tidpunkter finns inom bl.a.

näringslivet. Hänsyn måste därvid tas till den ekonomiska situationen och

arbetsmarknadsläget. Regeringen bedömer att den praxis som utredningen redovisat

när det gäller övrig invandring i huvudsak är väl avvägd och att det inte finns

skäl att föreslå några ändringar. Nuvarande praxis stämmer också väl överens med

de resolutioner som antagits inom EU.

 Regeringen har i avsnitt 8.2 föreslagit att personer som enligt gällande

praxis beviljats tillstånd av politisk-humanitära skäl och som lämnat sitt land

på grund av krig eller inbördeskrig skall hänföras till en särskild skyddsgrupp.

Det innebär att stadgandet i 2 kap. 4 § UtlL om att tillstånd får beviljas en

utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig här i fortsättningen främst

kommer att avse personer med renodlat humanitära skäl. Den praxis som utvecklats

när det gäller tillstånd av sådana skäl bör ligga fast. Införandet av en

portalparagraf i 1 kap. 1 § om att det alltid skall beaktas vad hänsynen till

barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver, innebär att barns utsatta

situation får särskild betydelse när de humanitära skälen bedöms.

9.3 Regelsystem

9.3.1 Gällande ordning

Visering

Med visering avses ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss

tid. Visering beviljas såväl för rena turistbesök som för besök hos släktingar

och även för tidsbegränsat arbete. Av 2 kap. 1 § UtlL framgår att visering får

ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle om inte regeringen

föreskriver annat. Genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF, som trädde i kraft den

15 oktober 1995, får visering ges även för längre tid än tre månader, dock högst

för ett år, om det föreligger särskilda skäl för det. Ändringen har gjorts för

att göra det möjligt att ge en visering för exempelvis släktbesök under en något

längre tid och därmed undvika att utlänningen måste söka uppehållstillstånd för

besök.

 Grundregeln enligt 1 kap. 3 § UtlL är att en utlänning som inte har

uppehållstillstånd eller är medborgare i annat nordiskt land skall ha visering

för att resa in i Sverige. Regeringen får dock föreskriva undantag från denna

huvudregel. Enligt 2 kap. 1 § UtlF gäller således undantag för medborgare i en

rad andra länder, i regel grundade på ömsesidiga överenskommelser om

viseringsfrihet. Av EES-avtalet följer även att medborgare i samtliga EES-stater

har rätt att resa in i Sverige utan krav på visering.

 Under andra världskriget införde Sverige viseringsskyldighet för alla

utlänningar som ett led i utlänningskontrollen. Efter krigsslutet inleddes en

utveckling där medborgare i allt fler stater blev viseringsfria. Strävan då var

att viseringsfrihetsavtal så småningom skulle kunna ingås med så många stater

som möjligt. Denna utveckling bröts år 1976, när Sverige såg sig nödsakat att

återinföra viseringsskyldighet för medborgare i Turkiet i ett försök att minska

det stora invandringstrycket från framför allt assyrier/syrianer. För att

lättare kunna motstå invandringstryck och upprätthålla den reglerade

invandringen har viseringsskyldighet därefter återinförts för medborgare i en

rad länder, bl.a. Bangladesh, Indien, Pakistan, Iran, de nordafrikanska staterna

och de olika staterna i f.d. Jugoslavien (med undantag för Slovenien).

 Inom EU är målet att EU-länderna skall ha en gemensam viseringspolitik Ett

första uttryck för detta är rådets förordning (EG) nr 2317/95 av den

25 september 1995 om fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha

visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. I bilaga till

förordningen anges vilka länder som skall vara viseringspliktiga i samtliga

medlemsstater. Förteckningen stämmer i huvudsak med tidigare gällande svenska

förhållanden men innebär en viss utökning av antalet länder vars medborgare

måste ha visering. För länder som inte tagits upp i förteckningen får varje

medlemsstat själv avgöra om viseringsplikt skall föreligga eller inte. Som en

följd av förordningen har Sverige med verkan från den 1 januari 1996 infört krav

på visering för medborgare i ytterligare nio stater, bl.a. Peru, Tanzania och

Thailand.

 Den 4 mars 1996 antog ministerrådet en gemensam åtgärd om ett system för

flygplatstransitvisering (96/197/RIF). I en bilaga till den gemensamma åtgärden

räknas upp de tredje länder vars medborgare måste ha flygplatstransitvisering.

Det rör sig om tio stater. Sverige, som till skillnad från flertalet

medlemsstater inte tidigare haft detta viseringsinstrument, har fått en

övergångsperiod om 18 månader från publiceringen i EGT för att genomföra den

gemensamma åtgärden. Syftet med åtgärden är att i enlighet med artikel K.1.3 a i

Fördraget om Europeiska unionen bekämpa olaglig invandring.

Uppehållstillstånd

Ett uppehållstillstånd kan ges för viss tid, tidsbegränsat uppehållstillstånd,

eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. Tidigare gällde att en

utlänning som fick stanna i Sverige normalt beviljades ett första

uppehållstillstånd för ett år och att först därefter permanent

uppehållstillstånd beviljades. Från år 1985 gäller emellertid att den som

beviljas tillstånd för bosättning i Sverige normalt beviljas permanent

uppehållstillstånd från början. Anledningen till ändringen var att det mycket

sällan förekom att förlängning av det första tillståndet vägrades på grund av

misskötsamhet eller av något annat skäl. Det framstod därför som ett slöseri med

resurser att ha en förnyad prövning efter ett år.

 Även om huvudregeln således skulle vara att permanent uppehållstillstånd

beviljas från början sägs samtidigt i prop. 1983/84:144 (s. 88) att Invand-

rarverket liksom tidigare alltid bör ha frihet att välja att utfärda ett tids-

begränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att bosätta sig

här.

 Genom ändring i utlänningslagen infördes från den 1 juli 1994 en ny

bestämmelse, 2 kap. 4 a §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

får beviljas en utlänning som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i

landet.

 Som motiv för den nya bestämmelsen anfördes i prop. 1993/94:94 (s. 80 ff)

bl.a. följande:

 "En förutsättning för att det skall vara lämpligt att bevilja ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddssökande måste vara att skyddsbehovet

kan bedömas komma att bestå endast under en begränsad tid. En person som vistas

en längre tid i Sverige kommer i många fall att få sådan anknytning hit att ett

tvångsvis återsändande kan komma att framstå som inhumant. Detta gäller i

särskilt hög grad familjer med barn i skolåldern.--- En ytterligare

förutsättning för att en lösning med tidsbegränsat uppehållstillstånd skall vara

lämplig är att det är fråga om en person som inte har rätt till asyl enligt

bestämmelserna i 3 kap. 1 § utlänningslagen. För den som har rätt till asyl

torde skyddsbehovet regelmässigt inte vara av så kort varaktighet som förutsätts

för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. ---

 Kan skyddsbehovet hos en hjälpsökande som kommer till Sverige bedömas vara

endast under en begränsad tid, bör det således vara möjligt att meddela ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för ett permanent tillstånd. Eftersom

det skall vara fråga om skyddsbehov under en begränsad tid, torde det ofta vara

lämpligt att meddela det första tillståndet för en tid av högst sex månader. Om

skyddsbehovet skulle kvarstå efter denna tid bör tillståndet kunna förlängas att

gälla under ytterligare sex månader. Förlängs tillståndet ytterligare måste

beaktas att den som får tillstånd att vistas här för en längre sammanlagd tid än

ett år med nuvarande regelsystem kommer att bli folkbokförd i Sverige.

Folkbokföringen ligger till grund för en lång rad olika rättigheter, som inte

bör tillkomma den som endast vistas här tillfälligt. Det skulle i och för sig

vara möjligt att göra särskilda undantag när det gäller olika rättigheter för

personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det skulle emellertid

kräva relativt långtgående lagändringar som inte bör vidtas i detta sammanhang.

Resultatet av den parlamentariska kommitténs arbete bör avvaktas."

 Genom ändring i utlänningslagen infördes den 1 juli 1995 ytterligare en ny

bestämmelse 2 kap. 4 b §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får

ges om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet

om uppehållstillstånd bör beviljas. Den bestämmelsen innebär i huvudsak endast

att tidigare praxis har reglerats i lag.

 I vissa fall, främst när tillstånd beviljas på grund av anknytning som bestått

endast en kortare tid, tillämpas ett system med s.k. uppskjuten invand-

ringsprövning. Det innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas för

sex månader åt gången och att permanent tillstånd kan beviljas efter två år om

anknytningen då fortfarande består. Den som får ett sådant tidsbegränsat

uppehållstillstånd blir också folkbokförd eftersom presumtionen är att permanent

uppehållstillstånd så småningom kommer att beviljas. Detsamma gäller när

tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 b §. Folk-

bokföring sker däremot inte när tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med

stöd av 2 kap. 4 a § för en tid som inte överstiger sammanlagt ett år. Här är ju

presumtionen den motsatta, nämligen att tillståndet inte skall förlängas utöver

ett år.

Överföring av skyddsbehövande

Som framgått av avsnitt 4.3 har Sverige sedan år 1950 genom organiserad

överföring tagit emot flyktingar och andra likartade kategorier inom ramen för

en särskild s.k. flyktingkvot. Riktlinjer för kvotens användning och storlek

anges budgetårsvis av regeringen efter beslut av riksdagen. För budgetåret

1994/95 var kvoten bestämd till 1 800 personer. Av regeringens riktlinjer

framgår att det är personer som bedöms som flyktingar som kan komma ifråga för

kvottuttagning. Invandrarverket svarar för uttagning och överföring av

flyktingarna till Sverige. När regeringens beslut föreligger sker överläggningar

mellan verket och UNHCR om hur de platser som Sverige har ställt till förfogande

skall fördelas. Under 1970- och 1980-talen var det vanligt i framför allt

Latinamerika att personer som var i behov av skydd togs ut på flyktingkvoten

direkt från hemlandet.

Avvisning

De olika avvisningsgrunderna behandlas i 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL. I 1 § anges de

s.k. formella avvisningsgrunderna. En utlänning får således avvisas bl.a. om han

eller hon saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som

krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. I 2 § tas de s.k. materiella

avvisningsgrunderna upp. Enligt 2 § får en utlänning avvisas bl.a. om han eller

hon kan antas komma att sakna egna medel för sin försörjning eller för sin

hemresa eller kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt. I

praktiken föreligger ofta såväl formell som materiell avvisningsgrund. Avvisning

med stöd av 2 § får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst

till Sverige. För avvisning enligt 1 § finns ingen tidsgräns.

 Enligt 8 kap. 8 § UtlL får Statens invandrarverk förordna att verkets beslut

om avvisning får verkställas även om det inte vunnit laga kraft (omedelbar

verkställighet) om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att

uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Bara om det

finns synnerliga skäl för det får beslut om omedelbar verkställighet meddelas

senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige.

 I prop. 1988/89:86 (s. 198) utvecklas närmare vad som skall krävas för att en

asylansökan skall bedömas som uppenbart ogrundad. Där sägs bl.a. följande:

 "Förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är

uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asylskäl

eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges måste det därför

vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma

att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid

avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste

alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. --- Ett annat fall när

det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att

utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några mer

ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan

vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att

avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga

över, uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan

om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller

huruvida uppgifterna är trovärdiga."

 Även om det är uppenbart att någon som helst grund för asyl inte föreligger,

får förordnande ändå inte utan vidare ges om omedelbar verkställighet. Det måste

dessutom vara uppenbart att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på

någon annan grund, exempelvis av humanitära skäl eller på grund av anknytning.

 Synnerliga skäl att förordna om omedelbar verkställighet senare än tre månader

efter inresan kan enligt den nämnda propositionen vara t.ex. att utlänningen

avsiktligt underlåtit att söka uppehållstillstånd under de första tre månaderna

för att inte riskera att ett avvisningsbeslut verkställs omedelbart.

 Cirka hälften av alla asylsökande ger i dag in sin asylansökan efter inresan i

landet. Många av dem saknar då passhandling. Det medför att tidpunkten för

inresan ofta är svår att fastställa. Det kan också medföra att det inte är

möjligt att avgöra om det krävs synnerliga skäl för ett förordnande om omedelbar

verkställighet.

9.3.2 Visering

21. Regeringens bedömning: Målet är att skapa så stor frihet som

 möjligt för rörelser över gränserna. För närvarande är det dock av

 invandringspolitiska skäl nödvändigt att upprätthålla krav på

 visering i förhållande till ett stort antal stater. Sveriges

 viseringspolitik måste också harmoniseras med politiken i övriga

 EU-länder.

 Den som beviljats visering bör ha en principiell rätt att resa

 in i landet.

 Inresekorten för viseringspliktiga bör behållas tills vidare.

22.

 Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer i huvudsak överens med

regeringens. Kommittén anser dock att polisen vid inresetillfället skall vara

skyldig att undersöka om grunderna för en utfärdad visering fortfarande

föreligger. Kommittén anser vidare att visering för släktbesök skall kunna

beviljas för upprepade tremånadersbesök samt att inresekorten för viserings-

pliktiga bör avskaffas.

 Remissinstanserna: Frivilligorganisationerna uttrycker genomgående oro för att

viseringstvång skall hindra skyddsbehövande från att söka asyl i Sverige och

understryker vikten av en generös praxis när det gäller viseringar för

släktbesök. Röda korset framhåller att viseringsinstrumentet aldrig bör eller

får användas för att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att

ta sig till ett annat land. Röda korset anser vidare i likhet med Rädda Barnen

att det är angeläget med en generös viseringspolitik när det gäller släktbesök.

Sveriges Kristna Råd och Caritas går ett steg längre och anser att det bör föras

in i utlänningslagen att en utlänning som vill göra släktbesök i Sverige har

rätt att få visering om inte särskilda skäl talar mot det. Svenska flyktingrådet

anser att Sverige kraftfullt bör verka för att undanröja de hinder mot rätten

att söka asyl som viseringstvång obestridligen utgör. Flyktingrådet anser vidare

i likhet med FARR att det bör övervägas att införa ett särskilt "asylvisum",

dvs. en tidsbegränsad visering för inresa i Sverige i syfte att söka asyl. En

sådan visering skulle utfärdas av svensk beskickning till en utlänning som kan

göra det antagligt att han eller hon har behov av skydd. Tillstånd skulle då ges

för inresa i Sverige och sedvanlig asylprövning här.

 Förslaget att avskaffa inresekorten och att polisen i stället vid inresan

skall ha skyldighet att kontrollera om grunderna för en utfärdad visering fort-

farande föreligger kommenteras främst av några myndigheter. Kammarrätten i

Jönköping anser det vara tveksamt om polisen skall ha någon sådan

undersökningsplikt. Polisens kontroll bör enligt Kammarrätten begränsas till en

viserings formella giltighet. Rikspolisstyrelsen anser att förslaget att polisen

skall undersöka grunderna för en utfärdad visering inte är tillräckligt

analyserat och bör utredas. Rikspolisstyrelsen avstyrker förslaget att avskaffa

inresekorten och framhåller att det inom styrelsen bedrivs ett projekt angående

datorisering av hanteringen av dessa kort. Statens invandrarverk har inget att

erinra mot att inresekorten avskaffas men anser att en sådan åtgärd bör

samordnas med övriga nordiska länder. Förslaget att polisen skall kontrollera

att grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller förefaller enligt

verket rimligt men bör utredas vidare med tanke på de tekniska och praktiska

frågor som det aktualiserar. Röda korset avstyrker förslaget om

undersökningsplikt för polisen.

 Kammarrätten i Jönköping avstyrker liksom Statens invandrarverk att visering

skall kunna beviljas för längre tid än tre månader och hänvisar till vikten av

harmonisering med övriga EU-länder. Kammarrätten avstyrker också att visering

skall kunna beviljas för mer än en period i taget medan Invandrarverket inte har

något att erinra mot förslaget i denna del. Som Utlänningsnämnden påpekar kan

visering redan i dag beviljas för längre tid än tre månader efter ändring i

utlänningsförordningen som trädde i kraft den 15 oktober 1995.

 Skälen för regeringens bedömning: Det är av största vikt att kontakter mellan

människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter

som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande

målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som

möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten

av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför under

överskådlig tid vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till

ett stort antal länder. Viseringspolitiken är vidare i särskilt hög grad en del

av vår invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig

alltför mycket från våra grannländers. Om vi i Sverige skulle ha viseringsfrihet

i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra

länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land. Det

finns flera exempel på att det inträffat, senast i slutet av år 1994 när ett

stort antal asylsökande från Cuba sökte sig till Sverige därför att Sverige var

ett av de få länder i Europa som då fortfarande hade viseringsfrihet för

medborgare i Cuba.

 Efter Sveriges inträde i EU tillkommer att man i ministerrådet fattar beslut

om vilka länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlems-

staternas yttre gränser. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt har det

medfört att Sverige från den 1 januari 1996 infört viseringskrav för medborgare

i ytterligare några stater. En svensk anslutning till det s.k. Schengenavtalet

kommer att medföra att medborgare i fler stater kommer att bli

viseringsskyldiga.

 Det finns anledning påpeka, att EU:s liksom Schengengruppens viseringslista

endast utgör ett gemensamt minimiåtagande. Sverige har utöver EU-listan

viseringsskyldighet för medborgare i ytterligare ett antal länder.

 Strävan efter att öka den fria rörligheten över gränserna i världen måste ta

sig uttryck i att Sverige internationellt och då särskilt inom EU verkar för

detta mål. Det torde dock inte vara realistiskt att räkna med att det skall vara

möjligt att avskaffa viseringstvånget i förhållande till särskilt många stater

inom de närmaste åren.

 Flera remissinstanser har uttryckt oro för att krav på visering skall göra det

allt svårare för människor i behov av skydd att ta sig till Sverige för att söka

asyl. Viseringskrav torde emellertid endast i mycket liten utsträckning hindra

människor från att söka skydd, däremot kan det vara ett hinder för dem att söka

asyl i just Sverige. Någon rätt för en asylsökande att själv välja asylland

finns dock inte. Om andra länder får ta emot oproportionerligt många

skyddsbehövande får detta lösas genom internationellt samarbete. Det är också

för just sådana situationer som den svenska flyktingkvoten utnyttjas.

 Som inledningsvis framhållits är det av särskild vikt att viseringskrav inte i

onödan försvårar släktbesök eller kommersiella och kulturella förbindelser.

Vikten av att sådana förbindelser underlättas måste därför alltid vägas in när

viseringsansökningar prövas. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att

det enligt instruktionen (1988:429) för Statens invandrarverk ankommer på

verkets styrelse att besluta bl.a. om riktlinjer för Invandrarverkets beslut i

ärenden om visering. I verkets styrelse ingår representanter för fem av

riksdagspartierna.

 Det förtjänar också att påpekas i detta sammanhang att resor för

tredjelandsmedborgare som är bosatta i någon av EES-staterna kommer att

underlättas. Enligt ett utkast till direktiv som nu diskuteras inom EU skall

tredjelandsmedborgare som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i ett

land ha rätt att fritt resa in i ett annat land inom EES och uppehålla sig där i

tre månader utan krav på visering.

 Ministerrådet beslutade (EGT L 327) år 1994 en gemensam åtgärd med innebörd

att utländska skolelever under 18 år som är bosatta men inte medborgare i ett

land som ingår i EES är undantagna från kravet på visering under vissa

förutsättningar. Beslutet att låta sådana skolelever beviljas denna

resemöjlighet skall enligt dess motivering även ses som ett uttryck för den

politik medlemsstaterna för i syfte att förbättra integreringen av medborgare

från tredje land. Den gemensamma åtgärden har medfört att bestämmelserna i 2

kap. 1 a § UtlF (SFS 1995:1092) införts.

 För att underlätta släktbesök har utredningen föreslagit att visering skall

kunna meddelas för såväl längre tid än tre månader som för upprepade

tremånadersbesök. Möjlighet att när särskilda skäl föreligger bevilja visering

för längre tid än tre månader, dock högst ett år, har som nämnts redan införts

genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF. Särskilt skäl kan exempelvis vara att det rör

sig om nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök längre tid än tre

månader. Det kan också vara fråga om t.ex. affärsbesök.

 Visering överstigande tre månader betraktas i Schengenavtalets tillämp-

ningskonvention som ett nationellt uppehållstillstånd. Visering som avser sådan

längre giltighetstid är begränsad till avtalspartens område, s.k. nationell

visering, och får meddelas upp till fem år. Ändringen i 2 kap. 6 § UtlF strider

således inte mot Schengenavtalet.

 Sedan möjlighet införts att när särskilda skäl föreligger bevilja visering för

upp till ett års vistelse, bedömer regeringen att det inte finns något behov av

att, som utredningen föreslagit, kunna bevilja visering för upprepade tre-

månadersbesök.

 De flesta remissinstanser har inte haft något att invända mot utredningens

förslag att avskaffa de inresekort som viseringspliktiga skall lämna vid

inresan. Rikspolisstyrelsen anser emellertid att de bör finnas kvar. Korten

hanteras i dag helt av polisen. Om korten behövs av kontrollskäl är närmast en

polisiär fråga. Den nordiska passkontrollöverenskommelsen förutsätter vidare att

inresekort lämnas. Det är också i andra länder normalt så att alla

viseringspliktiga måste lämna inresekort vid inresan. Inresekorten bör därför

inte avskaffas för närvarande.

 Utredningens förslag att polisen i samband med inresan skall utreda om

grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller har inte tillstyrkts av

någon remissinstans. Rikspolisstyrelsen och Statens invandrarverk har

visserligen inga principiella invändningar men anser att förslaget först måste

utredas vidare.

 Regeringen anser att principiella invändningar kan riktas mot att polisen i

samband med inresan skulle kontrollera om grunderna för en utfärdad visering

fortfarande gäller. Man bör kunna utgå från att visering utfärdats efter en

noggrann prövning. Den som fått visering för inresa och vistelse i Sverige bör

vidare själv kunna utgå från att viseringen också gäller under angiven tid.

Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras.

Prop. 1996/97:25

9.3.3 Uppehållstillstånd

23. Regeringens förslag: Regeringen får möjlighet att meddela före-

 skrifter om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas i en

 situation med massflykt när ett mycket stort antal skyddssökande

 lämnar sitt land. Tillståndet får i normalfallet gälla i högst två

 år. Om ett program för återvändandet inletts innan dess skall

 denna tid kunna förlängas med ytterligare högst två år.

 Den som beviljas ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd

 skall ha rätt att arbeta.

 Ansökan om flyktingförklaring och resedokument för den som be-

 viljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall prövas.

 Föreskrifter av regeringen om tidsbegränsade uppehållstillstånd

 skall anmälas till riksdagen genom särskild skrivelse inom tre

 månader.

24.

 Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med

regeringens. Kommittén har dock föreslagit att en ansökan om flyktingförklaring

och resedokument inte skall behöva prövas så länge det tidsbegränsade

uppehållstillståndet gäller.

 Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen har ingen erinran mot kommitténs

förslag. Svenska Kommunförbundet tillstyrker förslaget under förutsättning att

det står fullkomligt klart att kostnadsansvaret åvilar staten. TCO tillstyrker

förslaget men framhåller att det bör användas endast i en massflyktsituation som

flykt undan en väpnad konflikt eller ekologisk katastrof. RIB ansluter sig till

kommitténs förslag men anser att begreppet massflykt kunde definieras tydligare.

 Några remissinstanser anser att de av kommittén föreslagna tidsgränserna är

alltför korta. Kammarrätten i Jönköping anser att möjligheten att förlänga

tidsbegränsade uppehållstillstånd bör göras mer flexibel och inte enbart omfatta

situationer där ett återvändandeprogram inletts. Kammarrätten pekar på att de

flesta västeuropeiska länder tillämpar betydligt längre tidsperioder för

tidsbegränsade uppehållstillstånd än vad kommittén föreslår. Statens

invandrarverk har också invändningar mot begränsningen av tidsbegränsade

uppehållstillstånd till två år och anser att i normalfallet i stället tre år bör

gälla. Invandrarverket hänvisar till att det är den tid som gäller i Danmark och

Norge. Invandrarverket anser vidare att tidsbegränsade uppehållstillstånd

regelmässigt skall användas när sökanden inte kan styrka sin identitet. Malmö

kommun tillstyrker att tidsbegränsade uppehållstillstånd ges i situationer med

massflykt men finner att en period om två år är för kort. Sveriges Kristna Råd

tillstyrker kommitténs förslag med det tillägget att tidsbegränsade

uppehållstillstånd bör kunna förlängas med ett år åt gången. Rådet anser vidare

att alla under 18 år måste ha rätt till skolgång. Caritas anser likaså att

förlängning bör kunna ske med ett år åt gången.

 Andra remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser att någon

förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd utöver två år inte bör komma i

fråga. Det gäller bl.a. Rädda Barnen och Svenska flyktingrådet.

 Flera remissinstanser tar upp frågan om sociala rättigheter för dem som

beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Kammarrätten i Jönköping anser att

det kan diskuteras om den aktuella gruppen bör undantas från sociala rättigheter

på det sätt utredningen föreslår men finner dock den föreslagna ordningen

godtagbar. Socialstyrelsen anser att det kan ifrågasättas om människor bör leva

så lång tid som två år i en form av undantagstillstånd. Om en sådan bestämmelse

införs anser Socialstyrelsen det mycket angeläget att ungdomar över 16 år får

något meningsfullt att göra som är konstruktivt och utvecklande för dem under

tiden i Sverige. Den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd måste

enligt Röda korset ha rätt till familjeåterförening, arbete, utbildning och

hälsovård. Rädda Barnen och FARR för fram liknande synpunkter som Röda korset.

Rädda Barnen anser att alla under 18 år måste ha samma rättigheter som andra

barn i Sverige och FARR framhåller att ungdomar måste ha rätt att gå i

gymnasieskola. Caritas framhåller att den som får ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd skall omfattas av alla sociala rättigheter i samhället.

 Åtskilliga remissinstanser vänder sig mot att den individuella prövningen av

sökandens asylskäl skulle kunna skjutas upp för den som beviljas ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden ifrågasätter lämpligheten av

att slopa den individuella prövningen ens för en kort tid. En begäran om skydd i

Sverige som flykting bör prövas i sin helhet direkt. Sveriges advokatsamfund

anser att ett förfarande med tillfälliga uppehållstillstånd kan strida mot

rätten till en individuell prövning, vilket är en viktig princip i en rättsstat

och dessutom är reglerat i Europakonventionen. Om utredningens förslag skulle

genomföras är det enligt samfundet viktigt att det införs en tidsgräns på högst

två år då det tidsbegränsade tillståndet skall övergå till permanent

uppehållstillstånd. Röda korset framhåller att tidsbegränsat uppehållstillstånd

bör få meddelas endast i en massflyktsituation där skyddsbehovet bedöms komma

att bestå endast under en begränsad tid. Röda korset anser vidare, liksom Rädda

Barnen, FARR och Amnesty att individuella asylskäl alltid måste prövas och att

denna prövning inte kan skjutas upp. Svenska flyktingrådet anser att det skulle

vara ett brott mot Genève-konventionen att inte pröva en asylansökan, oavsett

UNHCR:s inställning till denna fråga. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet

anser likaså att det strider mot Genève-konventionen att skjuta upp prövningen

av en ansökan om flyktingförklaring och resedokument. Fakulteten framhåller

vidare att ett ambivalent ställningstagande från UNHCR inte ändrar den rättsliga

situationen. UNHCR är berättigat att övervaka efterlevnaden av konventionen men

inte att tolka den.

 UNHCR anser att i en massflyktsituation ett minimiåtagande måste vara att

bereda ett tillfälligt skydd. UNHCR anser vidare att bedömningen av om det är

fråga om en massflyktsituation bör grundas på förhållandena i ursprungslandet

och inte på hur många som kommer till Sverige. UNHCR anser det viktigt att de

som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd tillförsäkras vissa rättigheter,

exempelvis rätt att arbeta och rätt till familjeåterförening. Möjligheterna bör

också övervägas att bevilja resedokument och ge rätt till skolgång utöver

grundskola.

 Skälen för regeringens förslag: I likhet med kommittén bedömer regeringen att

permanent uppehållstillstånd liksom hittills bör meddelas redan från början i

normalfallet. De skäl som anfördes när nu gällande ordning infördes år 1985 och

som redovisats i avsnittet om gällande rätt är alltjämt giltiga. Som anförts där

har Invandrarverket alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd även för en utlänning som avser att bosätta sig här. Den

ändring som nu föreslås rörande skyddsbehövande i en situation med massflykt

innebär därför lika litet som övriga bestämmelser om tidsbegränsat

uppehållstillstånd någon fullständig uppräkning av de situationer där det kan

vara befogat att meddela ett tidsbegränsat tillstånd.

 Regeringen delar inte Invandrarverkets uppfattning att tidsbegränsade

uppehållstillstånd regelmässigt bör meddelas när sökanden inte kan styrka sin

identitet. En sådan ordning skulle knappast bidra till att lösa de problem som

det innebär att många asylsökande i dag inte tillförlitligen kan styrka sin

identitet. Om det sedan uppehållstillstånd beviljats skulle komma fram att

utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet, är huvudregeln enligt 2

kap. 9 § UtlL att tillståndet skall återkallas.

 Under senare år har det vid flera tillfällen inträffat att ett stort antal

skyddssökande på grund av krig eller inbördeskrig sett sig tvingade att lämna

sitt land. Det har också förekommit att skyddsbehovet i sådana fall kunnat

bedömas ha varit av mer tillfällig karaktär. Det har funnits förhoppningar om

att situationen i landet inom en överskådlig tid skulle stabiliseras och göra

det möjligt för många som flytt att återvända. Det är i sådana situationer av

massflykt inte alltid motiverat att bevilja ett permanent uppehållstillstånd.

Sökandens behov av skydd kan tillgodoses genom ett tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd.

 Som framgått av redogörelsen för gällande rätt finns från den 1 juli 1994

möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som

bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här. Av förarbeten (prop. 1993/94:94,

s. 80 ff) framgår att denna möjlighet är avsedd att tillämpas endast om sökanden

inte har rätt till asyl här och under sammanlagt högst ett år. Möjligheten har

utnyttjats beträffande en grupp av skyddssökande, nämligen personer från Bosnien

med kroatiskt medborgarskap som efter ett vägledande beslut av regeringen våren

1995 beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd.

 Enligt utredningens förslag skall tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna

beviljas även när utlänningen har rätt till asyl här. Utredningen har vidare

föreslagit att den nuvarande tiden för tidsbegränsade uppehållstillstånd skall

förlängas från ett år till sammanlagt två år i normalfallet. Denna tid skall

enligt förslaget kunna förlängas med en eller flera sexmånadersperioder om ett

återvändandeprogram inletts.

 Remissinstanserna är genomgående positiva till att tidsbegränsade uppe-

hållstillstånd beviljas i en situation där skyddsbehovet kan bedömas vara mer

tillfälligt. Remissopinionen är däremot mycket splittrad när det gäller frågan

under hur lång tid som ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd bör kunna

meddelas. Flera myndigheter anser att två år är alltför kort tid. Statens

invandrarverk föreslår exempelvis att tiden i normalfallet bör sättas till tre

år, vilket är den tid som gäller för motsvarande typ av tillstånd i Danmark och

Norge. Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser å

andra sidan att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig bör kunna beviljas

för längre tid än två år sammanlagt.

 Regeringens bedömning är att den nuvarande tidsgränsen om ett år är alltför

kort. Tiden får å andra sidan heller inte bli alltför lång. Ju längre tid en

person vistas här, desto starkare anknytning hit kommer han eller hon att få.

Det gäller särskilt familjer med barn i skolåldern. Det är inte meningsfullt att

sätta upp en tidsgräns som är så lång att majoriteten av dem som fått

tidsbegränsat uppehållstillstånd ändå kommer att beviljas permanent uppe-

hållstillstånd på grund av sin anknytning till landet.

 Regeringen finner att den av kommittén föreslagna tidsgränsen om två år är väl

avvägd för normalfallet. I regel torde det dock inte finnas skäl att redan från

början bevilja tillstånd för så lång tid. Tillstånd bör normalt beviljas för

sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det är

motiverat att bevilja det första tillståndet för en något längre tid, exempelvis

ett år. Har ett program för återvändandet inletts bör det vidare finnas

möjligheter att förlänga tillståndet utöver tvåårsperioden med ytterligare högst

två år. Kommittén har föreslagit att ett tidsbegränsat tillstånd skall kunna

förlängas i sexmånadersperioder när ett återvändandeprogram inletts men har inte

föreslagit någon yttersta tidsgräns för sådana förlängningar. Regeringen bedömer

emellertid att det är angeläget att det finns en bestämd gräns för under hur

lång tid sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd skall kunna förlängas. Denna

gräns bör sättas till två år så att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig

kan beviljas för längre tid än fyra år sammanlagt. Om ett återvändandeprogram

inletts vid tvåårsperiodens utgång torde det i regel vara lämpligt att förlänga

tillståndet med sex månader första gången. Har återvändande inte kunnat ske inom

denna tid bör det vara möjligt att förlänga tillståndet ytterligare

sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det

framstår som motiverat att redan från början förlänga tillståndet med ett år.

 Frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven

situation kan innefatta överväganden av grannlaga natur. Det kan exempelvis

innefatta såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska överväganden. En be-

dömning av om det är fråga om en massflyktsituation torde vidare regelmässigt

kräva samråd med andra länder. Beslut om att tillämpa en ordning med

tidsbegränsade uppehållstillstånd bör därför endast kunna fattas av regeringen.

Ett sådant beslut av regeringen bör anmälas till riksdagen inom tre månader.

 I likhet med kommittén bedömer regeringen att tidsbegränsade uppe-

hållstillstånd bör kunna användas även när utlänningen har rätt till asyl här.

Kommittén har föreslagit att en ansökan om flyktingförklaring och resedokument i

sådana fall inte skulle behöva prövas så länge det tidsbegränsade

uppehållstillståndet gäller. Bakom kommitténs förslag på denna punkt ligger

farhågor om att en sådan prövning i en massflyktsituation skulle kunna bli

alltför betungande för myndigheterna. Flera remissinstanser har emellertid vänt

sig mot att den individuella prövningen av sökandens asylskäl på detta sätt

skulle kunna skjutas upp. Det gäller inte bara de flesta frivilligorganisa-

tionerna utan även Utlänningsnämnden, Sveriges advokatsamfund och Juridiska

fakulteten vid Lunds universitet. Regeringen delar uppfattningen att det är

tveksamt om det står i överensstämmelse med våra konventionsåtaganden att inte

pröva en ansökan om flyktingförklaring och resedokument. En ansökan om

flyktingförklaring och resedokument bör därför alltid prövas. Även om en sådan

ansökan bifalls kan således i enlighet med vad som ovan anförts ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Det finns däremot inte skäl att innan

tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas först pröva frågan om flyktingskap i

de fall där någon uttrycklig ansökan om flyktingförklaring och resedokument inte

gjorts. Med en sådan ordning torde prövningen inte behöva bli alltför

resurskrävande.

 För dem som i dag beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd därför att deras

behov av skydd kan bedömas vara tillfälligt gäller att de har rätt att arbeta

och att barnen har rätt att gå i grundskola. Deras behov av ekonomiskt bistånd

tillgodoses enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och inte

av socialtjänstlagen (1980:620).

 Kommittén har föreslagit att de som får tidsbegränsat uppehållstillstånd inte

skall folkbokföras och inte heller omfattas av lagen om allmän försäkring även

om tillstånd beviljas för längre tid än ett år. Kommittén föreslår vidare att

behov av ekonomiskt bistånd alltid skall täckas av lagen om mottagande av

asylsökande m.fl. och inte av socialtjänstlagen.

 Flera frivilligorganisationer anser att den som beviljas ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd skall ha samma sociala rättigheter som alla andra i vårt

land. Socialstyrelsen anser att det kan ifrågasättas om människor bör leva så

lång tid som två år i en form av undantagstillstånd. Om en sådan ordning skulle

införas framhåller Socialstyrelsen i likhet med frivilligorganisationerna att

det är särskilt angeläget att ungdomar över 16 år kan beredas en meningsfull

sysselsättning.

 Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att det är angeläget att

de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i så stor utsträckning som

möjligt jämställs med dem som accepterats som invandrare när det tidsbegränsade

tillståndet kommer att gälla för en sammanlagd tid överstigande ett år.

Självfallet bör de liksom hittills ha rätt att arbeta och barnen bör ha rätt att

gå i skola.

 Regeringen delar i och för sig kommitténs synsätt att det inte är rimligt att

de som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd fullt ut omfattas av alla

sociala rättigheter som gäller för dem som är bosatta i landet. Det rör ju sig

här om personer där en utgångspunkt är att de skall lämna landet inom i

normalfallet högst två år.

 Frågan om folkbokföring bör ske eller inte och i vilken utsträckning de som

får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall omfattas av socialförsäk-

ringsförmåner är komplicerad. Den bör inte avgöras utan ytterligare beredning

som innefattar en noggrann genomgång av konsekvenserna i olika fall. När det

gäller de ekonomiska förmåner som bör utgå till dem som beviljas ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd måste också beaktas att konventionsflyktingar

enligt flyktingkonventionen skall jämställas med landets egna medborgare i fråga

om en lång rad sociala rättigheter.

 Av 1 § första stycket 2 lagen om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att

lagen gäller även den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med

stöd av 2 kap. 4 a § UtlL. Någon ändring i lagen om mottagande av asylsökande

m.fl. krävs därför inte för att lagen skall gälla den som beviljas tidsbegränsat

uppehållstillstånd i enlighet med utredningens förslag.

 I likhet med flera remissinstanser anser regeringen att det är angeläget att

ungdomar över 16 år kan beredas en meningsfull sysselsättning. Genom att lagen

om mottagande av asylsökande m.fl. blir tillämplig även på dem som beviljas ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd får emellertid Invandrarverket samma ansvar för

att bereda meningsfull sysselsättning som verket har i fråga om asylsökande.

Denna skyldighet för verket gäller såväl barn som ungdomar och vuxna. När det

gäller ungdomar över 16 år innebär detta bl.a. att staten bör lämna särskild

ersättning till kommunerna för gymnasieundervisning. Någon författningsändring

krävs därför inte för att ungdomarna skall kunna gå i gymnasiet.

9.3.4 Avvisning med omedelbar verkställighet

25. Regeringens förslag: Bestämmelsen om att beslut om avvisning med

 omedelbar verkställighet i normalfallet skall meddelas inom tre

 månader från inresan ändras så att tremånaderstiden i stället

 skall räknas från tidpunkten för den första ansökan om

 uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till landet.

26.

 Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer överens med regeringens.

Kommittén har vidare föreslagit att möjligheterna att få rättshjälp genom

offentligt biträde skall öka i ärenden rörande avvisning med omedelbar

verkställighet. Kommittén har dock inte lagt fram något konkret förslag på denna

punkt.

 Remissinstanserna: Endast ett par remissinstanser har kommenterat kommitténs

förslag i denna del. Utlänningsnämnden tillstyrker förslaget. FARR tillstyrker

att tremånadersperioden skall räknas från datum för den första ansökan om asyl

och inte från ankomstdagen men avstyrker den föreslagna formuleringen i

lagtexten eftersom den enligt FARR skulle kunna medföra att direktavvisning

skulle bli möjlig vid en förnyad asylansökan efter tillfälligt

uppehållstillstånd.

 Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelsen för gällande rätt

skall beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet i

normalfallet meddelas inom tre månader från utlänningens inresa. Som motiv för

detta anfördes i prop. 1988/89:96 (s. 199) att starka skäl talar för att den som

har vistats i Sverige åtskilliga månader skall få bli kvar här till dess frågan

om rätten till uppehållstillstånd har prövats slutligt. Regeln har emellertid

kommit att medföra att åtskilliga asylsökande ger in sin ansökan till polisen

strax efter tremånaderstidens utgång. Det kan antas att det inte sällan är fråga

om ett medvetet försök att undgå risken för avvisning med omedelbar

verkställighet.

 Det är angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som möjligt

när det är uppenbart att en ansökan om asyl saknar grund. Att i sådana fall låta

utlänningen stanna kvar i landet tills ansökan slutligt prövats medför inte bara

onödiga kostnader. Det är i regel också för den enskilde till fördel om beslutet

verkställs snabbt. När det gäller barn som kommer hit ensamma kan det dock vara

särskilt svårt att avgöra om det är uppenbart att uppehållstillstånd inte skall

beviljas. Det måste självklart på ett otvetydigt sätt klarläggas att det inte

finns någon grund för uppehållstillstånd innan ett ensamt barn avvisas med

omedelbar verkställighet.

 Ingen remissinstans har heller motsatt sig att tremånaderstiden skall räknas

från dagen för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd i stället

för från utlänningens ankomst till landet. Regeringen bedömer att det är

angeläget att kommitténs förslag genomförs. Regeringen anser heller inte att

kommitténs förslag till lagtext kan ge upphov till något missförstånd på sätt

som FARR anfört.

Prop. 1996/97:25

10 Ansvariga myndigheter

10.1 Gällande ordning

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och skall verka för att

myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och medborgar-

skapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Denna myndighetsövergripande

uppgift åligger Invandrarverket sedan den 1 januari 1996. Verket beslutar i

ärenden rörande ansökningar om viseringar och uppehållstillstånd enligt

utlänningslagstiftningen, liksom ansökningar om resedokument, flyktingförklaring

och främlingspass enligt samma lagstiftning samt ansökningar om medborgarskap

enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. Invandrarverket beslutar också

om avvisning och utvisning. Utrikesdepartementet får besluta om visering.

Utlandsmyndigheterna och andra myndigheter kan bemyndigas att besluta i

viseringsärenden. Sveriges exportråds kontor i Taiwan har exempelvis bemyndigats

att besluta i viseringsärenden. Polismyndigheterna får meddela

nödfallsviseringar och sjömansviseringar samt, efter bemyndigande från

Invandrarverket, besluta om uppehållstillstånd som inte avser asyl.

Invandrarverkets beslut om resedokument, svenskt medborgarskap samt avvisning

och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. För närvarande kan beslut

om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd endast prövas av

Utlänningsnämnden om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. I

avsnitt 12.5 föreslås att även beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd

skall kunna överklagas. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om

avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan

överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en

utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket som

Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen

beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll.

Ansökningar om uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap ges in till en

polismyndighet eller utlandsmyndighet. Polismyndigheterna genomför behövliga

utredningar i Sverige, medan utlandsmyndigheterna genomför utredningar utanför

Sverige. Om en utlänning söker asyl, gör polismyndigheten en grundutredning i

direkt anslutning till att ansökningen lämnas, varefter ärendet lämnas över till

Invandrarverket för vidare asylutredning. Invandrarverket bedriver på några

inreseorter försöksverksamhet med att genomföra grundutredningar. I ärenden

rörande uppehållstillstånd där asylskäl inte anförts, överlämnas ärendet efter

avslutad utredning till Invandrarverket för beslut, om polismyndigheten inte har

bemyndigande att själv fatta beslut i ärendet.

Utlänningslagen (1989:529, UtlL) förutsätter att en utlänning som avvisats eller

utvisats självmant lämnar Sverige. Om så inte sker, åligger det polismyndigheten

på den ort där utlänningen befinner sig att verkställa beslutet. Kriminalvårdens

transporttjänst genomför på polismyndigheternas uppdrag rent praktiskt

verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Polismyndigheterna

verkställer beslut om förvar och driver de lokaler där de förvarstagna vistas.

Det förekommer också att förvarstagna vistas i polisarrester, häkten och på

kriminalvårdsanstalter.

Invandrarverket är ansvarigt för mottagande av asylsökande och beslut om bistånd

enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Sådana beslut kan

överklagas till länsrätt. Invandrarverket träffar avtal med kommuner om

mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar som fått uppehållstillstånd

och betalar ersättning för detta. Invandrarverket skall fortlöpande bevaka

behovet av åtgärder för att främja invandrares sociala och kulturella situation,

uppmärksamma andra berörda myndigheter på sådana behov samt verka för att

vidtagna åtgärder samordnas. Invandrarverket har också till uppgift att svara

för information till allmänheten i invandrarpolitiska frågor och

samhällsinformation till invandrare, såvida ingen annan myndighet har ett sådant

ansvar. Verket skall vidare fördela medel till invandrarorganisationer och andra

samt vara kontaktorgan för dessa.

Regler om tagande av fingeravtryck finns bl.a. i 5 kap. 5 § UtlL och

28 kap. 14 § rättegångsbalken. Rikspolisstyrelsen för efter tillstånd av

Datainspektionen särskilda ADB-register över fingeravtryck som har tagits med

stöd av de nu nämnda bestämmelserna. Invandrarverket har vid prövning av

asylansökningar tillgång till uppgifter i registren.

Fotografier som tas med stöd av 5 kap. 5 § UtlL tillförs Invandrarverkets

dossier rörande den enskilde asylsökanden. Fotografierna registreras för att

användas som underlag för de särskilda s.k. SIV-kort som Invandrarverket

utfärdar för alla asylsökande. Invandrarverket registrerar fotografierna efter

tillstånd av Datainspektionen i en databas.

Den s.k. inre utlänningskontrollen utförs av polismyndigheterna. I 5 kap.

6 § UtlL regleras vilken kontroll som får ske av utlänningar inne i landet, den

s.k. inre utlänningskontrollen. En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att

på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar

att han eller hon har rätt att uppehålla sig här. Utlänningar är också skyldiga

att på kallelse infinna sig hos Invandrarverket eller en polismyndighet för att

lämna uppgifter om sin vistelse här. I lagrummet finns en erinran om att det

skall finnas någon särskild anledning att kontrollera en viss utlänning innan

bestämmelserna får tillämpas.

Tull- och polismyndigheterna samt Kustbevakningen svarar för kontrollen vid

gränserna. Tullmyndigheterna har ansvaret för varukontroll, utom vad gäller

trafiken till sjöss där Kustbevakningen har ett självständigt ansvar.

Polismyndigheterna ansvarar för personkontrollen. Detta innefattar bl.a.

uppgiften att kontrollera de inresandes handlingar, pröva en resandes rätt att

resa in i landet och vistas här samt förhindra inresa av personer som har

kriminella avsikter eller kan misstänkas ha för avsikt att begå terrorist-

handlingar. Någon reguljär kontroll av utresor från Sverige sker för närvarande

inte. Efter en ändring av utlänningslagen som trädde i kraft den 1 juli 1996

(SFS 1996:410) åläggs tullmyndigheterna och Kustbevakningen att bistå

polismyndigheterna vid utlänningskontroll, om detta begärs. Kustbevakningen har

även ett självständigt ansvar för utlänningskontrollen till sjöss.

En konvention avses komma att reglera hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall

genomföras så att kontrollen av de inre gränserna inom EU kan slopas.

Konventionen är ännu inte färdigförhandlad. Parallellt med EU:s arbete har

Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland år 1985 slutit det

s.k. Schengenavtalet om avskaffande av gränserna mellan berörda stater. Avtalet

har hittills undertecknats av tio länder. Sverige deltar från och med maj 1996

som observatör i Schengensamarbetet med sikte på medlemskap. År 1990

undertecknades en konvention om tillämpningen av Schengenavtalet. Denna trädde i

kraft i mars 1995 för sju av medlemsländerna och reglerar det praktiska

genomförandet av avvecklingen av de inre gränserna. Den innehåller bl.a.

bestämmelser om avskaffandet av alla personkontroller vid gränserna mellan

länderna.

Sverige är anslutet till den nordiska passkontrollöverenskommelsen (SÖ 1958:24)

och har därmed förbundit sig att inte ha reguljär passkontroll vid gränserna mot

övriga nordiska länder eller avseende resenärer som anländer direkt från dessa

länder. Detta gäller såväl vid landgränser som i hamnar och på flygplatser.

10.2 Ny ansvarsfördelning

Regeringens bedömning: Utredning och prövning av utlänningsärenden bör

handläggas av utlänningsmyndigheterna Invandrarverket och Utlänningsnämnden.

Ansvaret för att utreda ärenden om uppehållstillstånd bör därför föras över från

Polisen till Invandrarverket. Likaså bör ansvaret för förvar och registrering av

fingeravtryck, som tas med stöd av utlänningslagen, föras över från Polisen till

Invandrarverket.

Skälen för regeringens bedömning: Frågor som sammanhänger med utlänningars rätt

att vistas i Sverige har av en rad skäl kommit att handläggas av Polisen även om

beslut i ärendena fattats av andra myndigheter. Eftersom polismyndigheterna

sköter passkontrollen är Polisen den första svenska myndighet som en utlänning

kommer i kontakt med vid ankomsten till Sverige för att söka asyl. För att

handlägga ansökningar om uppehållstillstånd som lämnas inne i landet har det

också varit naturligt att använda Polisens resurser för att utreda skälen för

ansökan. Anledningen är att Polisen har särskild kompetens när det gäller

förhörsteknik och värdering av trovärdighet. Av betydelse är också att Polisen

finns representerad i hela landet. I frågor som rör den inre

utlänningskontrollen och verkställigheter av avvisnings- eller utvisningsbeslut

tillkommer också den omständliggheten att polispersonal har rätt att tillgripa

tvångsmedel.

Kvaliteten i det arbete som Polisen utför i utlänningsärenden är genomgående

god. Det gäller särskilt i de fall speciell personal avdelats för att arbeta med

dessa uppgifter. Den ökande internationaliseringen med snabba och effektiva

kommunikationer ställer nya krav på kunskaper och kompetens hos dem som

handlägger framförallt asylärenden. Det är viktigt att den som möter en

asylsökande har goda kunskaper om politiska förhållanden i det område som den

asylsökande kommer från. Sådana kunskaper finns av naturliga skäl lättare

tillgängliga på den centrala utlänningsmyndigheten än på ett stort antal

polismyndigheter. Det är också av vikt att den personal som arbetar med

utlänningsärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella

problem som handläggningen ofta rymmer.

Man kan även lägga en mer principiell syn på vilka myndigheter som bör ansvara

för tillämpningen av utlänningslagen. Under senare år har statsmakterna strävat

efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och en koncentration på det

som uppfattas som respektive myndighets kärnverksamhet. Detta medför behov av

att definiera varje myndighets verksamhetsidé och att fastställa avgränsningen

till andra myndigheters ansvarsområden. Frågan om vilken myndighet som

organisatoriskt skall svara för en verksamhet kan ses i förhållande till såväl

sakinnehållet i verksamheten som myndighetens totala roll i samhället. Sett i

ett sådant perspektiv är Polisens huvudroll att upprätthålla ordning och

säkerhet i samhället. Att utreda utlänningars skäl för uppehållstillstånd kan då

ses som en främmande verksamhet. Oavsett om den sökande vill vistas i Sverige

därför att han eller hon anser sig vara utsatt för förföljelse i sitt hemland

eller vill leva tillsammans med en anhörig, har detta föga med Polisens

huvuduppdrag att skaffa. Det kan snarast av utlänningen uppfattas som ett tecken

på misstro från det svenska samhällets sida att frågan om rätten att vistas här

till väsentliga delar handläggs av en myndighet som i övrigt i hög grad sysslar

med brottsbekämpning.

Det är således främst principiella skäl som leder till att Polisens roll bör

minska i frågor som berör tillämpningen av utlänningslagen. En sådan utveckling

inleddes redan år 1992 när ansvaret för de s.k. asylutredningarna flyttades över

från polismyndigheterna till Invandrarverket. Rikspolisstyrelsen och

Invandrarverket har på uppdrag av regeringen nyligen utrett förutsättningarna

för och konsekvenserna av att flytta över ytterligare arbetsuppgifter till

Invandrarverket. Verket har i utredningen visat att detta kan genomföras med i

stort samma service till allmänheten och på sikt till lägre kostnader. Enligt

regeringens mening finns det anledning att fortsätta utvecklingen och föra över

ytterligare uppgifter till Invandrarverket. Sådana förändringar berör bl.a.

civilanställd personal vid polismyndigheterna. De arbetsrättsliga reglerna ger

möjlighet för viss personal att följa med verksamheten till Invandrarverket. De

kan därvid bidra till att kompetens överförs mellan myndigheterna. Av följande

avsnitt framgår regeringens närmare bedömning beträffande de olika

arbetsuppgifterna.

Efter genomförande av de här beskrivna ändringarna skulle tre större

verksamhetsuppgifter inom utlänningsrättens område ligga kvar på Polisen,

nämligen verkställigheter av avvisnings- och utvisningsbeslut samt den yttre och

den inre utlänningskontrollen. Verkställighetsutredningen har föreslagit att

ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut förs över från

polismyndigheterna till Invandrarverket samt att Kriminalvårdens transporttjänst

organisatoriskt flyttas till Invandrarverket i den del som avser

utrikestransporter. Dessa frågor måste emellertid enligt regeringens mening

utredas ytterligare, dels beträffande möjligheterna för Invandrarverkets

personal att här använda tvångsmedel, dels i fråga om sambandet med den inre

utlänningskontrollen. Frågor om ansvarsfördelning och metoder för den inre

utlänningskontrollen bör samtidigt utredas.

10.3 Förhållningssätt och myndighetskultur

Regeringens bedömning: Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör i förhållande

till asylsökande och andra som söker uppehållstillstånd i Sverige visa respekt

för individen och dennes förmåga att ta ansvar för sig själv och sin familj.

Skälen för regeringens bedömning: Många faktorer bestämmer en organisations inre

kultur och personalens förhållningssätt. Till de viktigaste av dessa faktorer

hör verksamhetens mål, systemet för att styra och följa upp verksamheten samt

personalens kompetens.

Genom de förändringar av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, som redovisas

i denna proposition, kommer Invandrarverket att i vissa delar få helt nya

arbetsområden. Invandrarverket kommer också i övrigt att genom den utveckling

som redan inletts ändra karaktär från att vid sin tillkomst år 1969 ha varit en

myndighet med ett fåtal klart specificerade verksamhetsområden, nämligen

prövning av ärenden om uppehållstillstånd och medborgarskap samt främjande av

invandrares integration, till en organisation med en lång rad uppgifter inom

utlänningsrättens område. Utlänningsnämndens arbetsområde, överprövning av

Invandrarverkets beslut, kommer däremot att kvarstå utan ändringar.

Det är en naturlig följd av internationaliseringen att människor rör sig över

nationsgränserna. De myndighetsbeslut detta för med sig måste generellt fattas

efter kort handläggning för att rörligheten över gränserna skall kunna ske så

obehindrat som möjligt.

Invandrarverket har som ett övergripande mål att upprätthålla den reglerade

invandringen. Ett lika viktigt mål är att ge den enskilde utlänningen möjlighet

att få uppehållstillstånd och visering i enlighet med lagstiftningen. Statens

intresse av att reglera invandringen måste hävdas parallellt med att den

enskildes rättigheter tillvaratas och utlänningsärenden administreras så att ett

växande internationellt utbyte underlättas. Invandrarverket har på så sätt ett

sammansatt uppdrag.

Det är av grundläggande betydelse att bestämmelserna som reglerar utlänningars

rätt att vistas i Sverige tillämpas på ett rättssäkert sätt. Samma krav måste

naturligtvis ställas här som vid annan lagtillämpning. Regeringen föreslår i

budgetpropositionen för år 1997 (1996/97:1) att av. de övergripande målen för

Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör framgå att ärenden skall handläggas

rättssäkert och snabbat. Dessutom är humanitet grunden för att verksamheten

skall kunna bedrivas med respekt för individen. Individen bör sättas i centrum

utan att man bortser från statens intresse att upprätthålla den reglerade

invandringen.

Det främsta instrumentet för att styra en organisation är att vid sidan om

regelsystemet ange de resultat organisationen förväntas nå samt, inte minst

viktigt, att följa upp i vilken grad målen nås. Styrningen av Invandrarverket

och Utlänningsnämnden har hittills i hög grad inriktats mot att göra

handläggningstiderna så korta som möjligt. Samtidigt pågår också ett arbete inom

myndigheterna för att ange och följa upp kvalitetskrav. Regeringen har för

avsikt att i skilda sammanhang verka för att myndigheternas förhållningssätt mot

den enskilde individen uppmärksammas.

Invandrarverket och Utlänningsnämnden måste naturligtvis som alla andra

myndigheter i hög grad lita till expertutlåtanden och intyg från sakkunniga

utanför myndigheterna när särskilda förhållanden som ligger utanför myndighetens

omedelbara kompetens berörs. Invandrarverket och Utlänningsnämnden har tillgång

till förtroendeläkare som kan bedöma medicinska utlåtanden som tillförs

utlänningsärenden. Det ligger i sakens natur att en sådan granskning av andra

experters arbete är grannlaga. Barnkommittén har pekat på vikten av att ett

förtroendefullt förhållande upprättas mellan dem som ger expertutlåtanden i

utlänningsärenden och myndigheterna. Regeringen understryker i avsnitt 14.4

värdet av sådana initiativ.

Även om Invandrarverket och Utlänningsnämnden ofta måste förlita sig på extern

expertis måste tillräcklig kompetens emellertid finnas hos den egna personalen

inom områden utanför det rent utlänningsrättsliga. Framförallt Invandrarverket,

som har det vidaste uppdraget av de berörda myndigheterna, har gjort stora

ansträngningar för att knyta personal med bred kompetens till sig. Likaså har

program genomförts för att bredda den redan anställda personalens erfarenheter.

De nya uppgifter som tillförs verket ställer nya krav på personal och

organisation.

Prop. 1996/97:25

10.4 Asylärenden

Regeringens bedömning: Asylansökningar bör lämnas direkt till Invandrarverket

oavsett om ansökan sker vid gränsen eller inne i landet. Invandrarverket bör ta

över ansvaret från Polisen för de s.k. grundutredningar som görs i direkt

anslutning till att asylansökan lämnas.

Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks i huvudsak av de remissinstanser som

yttrat sig i denna del. Justitiekanslern ser det som svårt att förutse om

Polisens arbetskultur kan överföras till Invandrarverket. Kammarrätten i

Jönköping instämmer i förslaget. Kustbevakningen tillstyrker att Invandrarverket

flyttar närmare gränsen samtidigt som man varnar för att göra Invandrarverket

till ännu en gränsbevakningsmyndighet. Lösningen bör i stället vara samverkan

mellan myndigheterna. Rikspolisstyrelsen anser att en myndighet bör ha ansvaret

för hela asylprocessen och stödjer därför att asylansökningar görs hos

Invandrarverket vars personal bör ges utbildning rörande brottstyper som kan

vara aktuella i samband med inresan. Statskontoret kan se vissa fördelar med att

Invandrarverket finns närmare gränsen. Förluster görs samtidigt i flexibilitet

genom att Polisen har större spridning och volym. En lösning som Statskontoret

pekar på är stationering av personal från Invandrarverket vid gränsen utan att

huvudmannaskapet i övrigt ändras. Statskontoret pekar på olösta frågor som

transporter av utlänningar mellan orter där de söker asyl och Invandrarverkets

kontor. Sveriges Advokatsamfund tillstyrker att Invandrarverket övertar Polisens

uppgift att ta emot ansökningar om asyl och genomföra grundutredningar. Det är

viktigt att detta förenas med att de offentliga biträdena förordnas i ett

avsevärt tidigare skede än under nuvarande förhållanden. Samfundet tillstyrker

att tyngdpunkten i asylprocessen förläggs till gränsen under förutsättning att

ett joursystem med offentliga biträden införs. Invandrarverket tillstyrker

förslagen till ny hantering av inresekontrollen och ansökningarna om

uppehållstillstånd. Verket tillstyrker förslaget om myndigheternas organisation

för att renodla ansvarsfördelningen vid gränsen och upprätthålla verksamheten

över hela landet. Invandrarverket pekar på att utredningarna inte berört frågan

om Polisen även fortsättningsvis skall kunna besluta om avvisning av icke

asylsökande. Verket tillstyrker att regelmässig kontroll omedelbart vid

ankomsten genomförs vid de större flygplatserna. Invandrarverket tillstyrker

även att asylansökan skall göras vid gränsen eller vid någon av verkets

asylenheter och att verket skall genomföra utredningar i anknytnings- och

familjeåterföreningsärenden. Invandrarverket föreslår att det utreds om

ytterligare polisiära uppgifter i ett senare skede kan föras över till verket.

Svenska flyktingrådet anser att de processuella reglerna bör genomgå en

totalöversyn. Enligt rådet bör det normala vara att asylansökan görs vid

gränskontrollen men att inga frågor då ställs om asylskälen. Dessa bör utredas

av Invandrarverket i en grundutredning. Den asylsökande skall ha rätt att ha

sitt biträde närvarande redan då. Grundutredningen bör kunna övergå i en

asylutredning om ansökan är välgrundad och kan läggas till grund för ett bifall.

Invandrarverket skall då omedelbart kunna bifalla ansökan. UNHCR ser det som

viktigt med hög rättssäkerhet även i samband med inresekontrollen.

Utlänningsnämnden anser att en renodling av Polisens och Invandrarverkets

ansvarsområden vid inresekontrollen är principiellt tilltalande. Det är viktigt

med kunskapsöverföring mellan inblandade myndigheter. Enligt nämnden har Polisen

en omfattande erfarenhet av inresekontroller medan sådan erfarenhet torde saknas

hos Invandrarverket. Det tar troligen tid att överföra sådan kunskap till

verket. Nämnden understryker vikten av att asylansökan sker vid gränsen men

tvivlar på att föreslagna åtgärder får denna effekt. Generaltullstyrelsen anser

att den föreslagna skyldigheten för tullen att bistå Polisen vid in- och

utresekontroll kräver ökad bemanning på vissa orter. Centerpartiet i Stockholms

län, Sveriges Kristna Råd och Caritas tillstyrker i huvudsak förslagen men

avstyrker att ansökningar om asyl och familjeåterförening endast skall kunna

inges hos Invandrarverket, att förvarslokaler drivs av verket och att Polisen

och verket skall kunna uppdra åt varandra att utföra vissa arbetsuppgifter.

JUSEK anser att alla delar av asylprocessen bör ligga under samma huvudman med

undantag för det direkta användandet av tvångsmedel. I de senare fallen bör

Polisen fungera som handräckande myndighet. Enligt Luftfartsverket innebär

förslagen om bl.a. gatekontroll att flygplatser med internationell trafik måste

byggas om. Svenska Röda korset avstyrker att Invandrarverket skall kunna utföra

inresekontroll i Polisens ställe. Socialstyrelsen tillstyrker i huvudsak

förslagen och anser det som särskilt positivt att det polisiära inslaget tonas

ner.

Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt att personal som arbetar med

asylärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella

problem som handläggningen av dessa ärenden medför. Den nuvarande

organisationsformen där asylansökan kan göras på ett stort antal polisstationer

i landet och vid alla passkontrollställen innebär att polispersonalen har goda

baskunskaper på området medan de praktiska erfarenheterna kan variera.

Invandrarverkets handläggning av asylärendena är till en del beroende av att de

grundutredningar som görs vid ansökningstillfället håller en jämn och god

kvalitet. För detta krävs att personal som kan komma att arbeta med asylärenden

också har en tillräcklig erfarenhet av sådana ärenden.

Effektiviteten i asylprövningen är beroende av var i processen merparten av

tillgängliga resurser placeras. I dag är de resurser som används i asyl-

prövningen koncentrerade till utredningsarbetet efter det att ett asylärende

lämnats över från Polisen till Invandrarverket för handläggning. Det är till

arbetet med de uppföljande fördjupade s.k. asylutredningarna som resurserna

koncentrerats. De uppgifter som kan inhämtas redan under grundutredningen är

emellertid i många fall synnerligen värdefulla för att allsidigt belysa ett

asylärende. För den utlänning som skall vistas under någon längre tid i Sverige

innan ärendet är avgjort, krävs vidare en social utredning. Denna skall klargöra

vilka behov av bistånd som föreligger. En sådan utredning kan med fördel

genomföras i samband med grundutredningen. I vissa fall kan grundutredningen

omedelbart fortsätta i en asylutredning. Förutsättningarna för att så skall

kunna ske är naturligtvis att eventuellt behov av rättshjälp kan tillgodoses.

Vid den försöksverksamhet med närvaro på inreseorterna som Invandrarverket

bedrivit under de senaste åren, har det visat sig att en lokalmässig samordning

mellan Invandrarverket och Polisen har underlättat samverkan och

erfarenhetsutbyte. Detta har visat sig såväl i enskilda ärenden som i mer

övergripande frågor.

Den utlänning som vid personkontrollen vid gränspassagen uppger sig vilja söka

asyl bör hänvisas till Invandrarverket. Samma bör vara förhållandet om en

utlänning som vistas inne i landet vill söka asyl.

Antalet inreseorter är stort och ytterst få av dessa passeras av något större

antal asylsökande. De flesta asylsökande reser in via de stora flygplatserna och

hamnarna. Det bedöms som tillräckligt att personal från Invandrarverket

koncentreras till de större inreseorterna. På de platser där Invandrarverket

inte reguljärt har personal stationerad kan arbetsuppgifterna lösas antingen

genom att personal tillfälligt utlokaliseras eller genom samverkan med andra

myndigheter. I de fall en utlänning befinner sig inne i landet och vill söka

asyl uppträder liknande problem. Trots att Invandrarverket har en

decentraliserad organisation kommer verket inte att kunna vara representerat på

mer än ett fåtal platser i landet. I dessa fall måste de asylsökande således

kunna hänvisas till närmaste enhet inom Invandrarverket. Även här kan samverkan

med andra myndigheter vara betydelsefull.

Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna del.

Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget.

10.5 Uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden

Regeringens bedömning: Ansökningar om uppehållstillstånd som görs i Sverige bör

lämnas direkt till Invandrarverket som bör ta över ansvaret för utredningarna i

denna typ av ärenden. Uppgiften att ta emot och utreda ansökningar om svenskt

medborgarskap bör samtidigt föras över till Invandrarverket. Ansökningar som

lämnas in i utlandet bör i likhet med tidigare ges in till svensk

utlandsmyndighet.

Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens bedömning i

den del som avser ansökningar om uppehållstillstånd. Utredningen har inte

föreslagit någon förändring avseende ärenden rörande svenskt medborgarskap.

Remissinstanserna: Eftersom utredningens förslag endast avser ärenden rörande

ansökningar om uppehållstillstånd, har remissinstanserna endast yttrat sig i

denna del. Ytterst få har yttrat sig i frågan och dessa har varit avvaktande.

Rikspolisstyrelsen avstyrker att Invandrarverket övertar ansvaret för

anknytningsutredningar bl.a. med hänsyn till att verket finns på få orter i

landet och det därmed kan vara svårt att erbjuda tillräcklig service.

Utlänningsnämnden anser att frågan om förändrat ansvar för utredningar om

familjeåterförening inte analyserats tillräckligt utan bör utredas ytterligare.

Gotlands kommun påminner om de speciella situationer som kan uppkomma på Gotland

om närmaste enhet inom Invandrarverket finns på fastlandet.

Skälen för regeringens bedömning: Grunden för regeringens inställning utgörs av

den principiella inställningen att ärenden som rör utlänningars rätt att vistas

i Sverige skall handläggas av Invandrarverket och inte av Polisen. Av

Invandrarverkets och Rikspolisstyrelsens redovisning av förutsättningarna för

och konsekvenserna av att flytta över vissa verksamhetsuppgifter från

polismyndigheterna till Invandrarverket framgår att servicenivån mot allmänheten

även efter en sådan förändring kan bibehållas på en rimlig nivå. En överföring

av utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd, som inte avser asyl,

till Invandrarverket bör dessutom kunna ge rationaliseringsvinster på sikt. I

dag skickas den färdiga utredningen från en polismyndighet till Invandrarverket

för beslut. Om ansvaret flyttats över till Invandrarverket bör besluten kunna

fattas i direkt anslutning till att utredningen genomförts. Tiden för

handläggning av ett ärende bör därigenom bli kortare.

Frågan om vilken myndighet som skall ta emot och utreda ansökningar om svenskt

medborgarskap har inte varit föremål för någon ingående utredning.

Invandrarverket och Rikspolisstyrelsen har dock i sin redovisning konstaterat

att det även i fråga om medborgarskapsärenden går att göra vissa

rationaliseringsvinster om utredningsansvaret förs över till Invandrarverket

från Polisen. Rationaliseringsvinsterna blir mest påtagliga om de båda

ärendekategorierna förs över till Invandrarverket vid samma tidpunkt. Det finns

vidare enligt regeringens uppfattning samma principiella skäl att förändra

myndighetsansvaret för att utreda och handlägga medborgarskapsärenden som vad

gäller ärenden om uppehållstillstånd. Regeringen anser mot denna bakgrund att

uppgiften att utreda ärenden om svenskt medborgarskap bör föras över från

polismyndigheterna till Invandrarverket samtidigt som utredningsansvaret för

ärenden om uppehållstillstånd förs över.

Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna del.

Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget.

Prop. 1996/97:25

10.6 Förvar

Regeringens bedömning: Invandrarverket bör ta över ansvaret för personer som tas

i förvar enligt utlänningslagen samt driften av de lokaler där de förvarstagna

vistas.

Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrkes av flertalet remissinstanser.

Centerpartiet i Stockholms län, Sveriges Kristna Råd och Caritas avstyrker att

förvarslokaler drivs av Invandrarverket. Justitieombudsmannen och

Kriminalvårdsstyrelsen ställer sig bakom förslaget att förvarstagna utlänningar

inte skall placeras i häkteslokaler. Rikspolisstyrelsen har inga invändningar

mot att Invandrarverket övertar driften av förvarslokaler om och när frågan

belysts grundligare. Statskontoret finner det naturligt att Invandrarverket tar

över ansvaret för förvarslokalerna. Sveriges Advokatsamfund anser att ett förbud

bör införas mot att förvara avvisade i arrester, häkten och

kriminalvårdsanstalter. Invandrarverket tillstyrker att särskilda lokaler

inrättas som förvarslokaler. Verksamhetsansvaret för förvarslokalerna bör knytas

till verkställighetsansvaret. Frågan om tvångsanvändning bör bli en fråga för

berörda myndigheter. UNHCR tillstyrker att särskilda förvarslokaler inrättas.

Utlänningsnämnden ansluter sig till förslaget som innebär en tydlig markering av

skillnaden mellan häkte och förvar. Landsorganisationen tillstyrker att ansvaret

för förvarslokaler överförs till Invandrarverket. Sveriges Psykologförbund

understryker vikten av att förvarslokaler blir vanliga bostäder och att familjer

inte splittras. Socialstyrelsen anser det som särskilt positivt att det

polisiära inslaget tonas ner.

Skälen för regeringens bedömning: Polismyndigheterna har hittills ansvarat för

de utlänningar som tagits i förvar enligt 6 kap. UtlL. Även i denna del är

grunden för regeringens inställning det principiella ställningstagandet i

avsnitt 10.2. Detta innebär att även ansvaret för dem som tas i förvar enligt

utlänningslagen bör föras över till Invandrarverket.

De utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen bör i princip vistas vid

särskilda anläggningar som drivs av Invandrarverket. Bakgrunden till att

förvarsinstitutet tillgrips är att myndigheterna vill försäkra sig om att ut-

länningen är tillgänglig. Detta ställer naturligtvis särskilda krav på de

lokaler där den förvarstagne vistas, liksom på den verksamhet som bedrivs där.

Förvarslokalerna bör dock utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt

överensstämmer med de lokaler som finns på de mottagningscentra som

Invandrarverket driver. Denna strävan får inte innebära att man bortser från

anledningen till förvarsbeslutet. Avsikten med beslutet är att inskränka den

förvarstagnes rörelsefrihet. Förhållandena bör i övrigt så långt möjligt likna

dem som finns på ett mottagningscenter. Det är emellertid viktigt att framhålla

att det i många avseenden är svårt att jämföra boende på ett vanligt

mottagningscenter med vistelse i förvar. Enligt lagen (1994:137) om mottagande

av asylsökande m.fl. skall s.k. organiserad verksamhet ordnas för asylsökande.

När sådan verksamhet började organiseras på Invandrarverkets förläggningar gav

detta till resultat att spänningarna mellan människorna på förläggningarna

minskade. Man måste dock vara medveten om att förutsättningarna är annorlunda

vid förvarslokalerna. Verksamheten måste i ännu högre grad än vid

förläggningarna utformas efter individuella förutsättningar. Skillnaden mellan

en förvarslokal och ett mottagningscenter bör således i huvudsak vara att de som

hålls i förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet.

En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få vistas i polisarrest,

häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagssituationer kan vara att

utlänningen av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan sändas till

Invandrarverkets förvarslokaler eller att verkställighet av ett avvisnings-

eller utvisningsbeslut är omedelbart förestående. Ett ytterligare skäl kan vara

att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar

sin eller andras personliga säkerhet. Detta kan särskilt vara aktuellt då en

utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som

meddelats i anslutning till en fängelsedom.

En förvarstagen utlänning som behöver sjukhusvård måste naturligtvis få sådan

vård. Behövlig bevakning bör då kunna ordnas på lämpligt sätt. I avsnitt 14.3

föreslås att de inskränkningar som f.n. finns för att placera barn under 16 år i

förvar ändras till att gälla alla under 18 år.

Regeringen kommer att närmare överväga vilka författningsändringar som är

nödvändiga för att genomföra förändringen beträffande ansvaret för förvarstagna.

10.7 Registrering av fingeravtryck

Regeringens bedömning: Ansvaret för registrering av fingeravtryck som tagits med

stöd av utlänningslagen bör flyttas från Rikspolisstyrelsen till

Invandrarverket.

Verkställighetsutredningens förslag skiljer sig från regeringens bedömning på så

sätt att utredningen förslår att Rikspolisstyrelsen även fortsättningsvis bör

vara registermyndighet.

Remissinstanserna: Endast en remissinstans har yttrat sig i denna del,

Kustbevakningen, som anser att ett beslut om fingeravtrycksregister bör vänta

tills det finns beslut inom EU eller andra internationella organ.

Skälen för regeringens bedömning: Avsikten med bestämmelsen om

fingeravtryckstagning i utlänningslagen är att underlätta identifikationen av

den som söker asyl här. Detta bör ytterligare understrykas genom att ansvaret

för registreringen flyttas från Rikspolisstyrelsen till Invandrarverket. Genom

de bedömningar som görs i avsnitt 10.3 om ändrad ansvarsfördelning för

grundutredningar kommer även den praktiska hanteringen då fingeravtryck tas att

skötas av Invandrarverkets personal. Detta talar, liksom de principiella

bedömningar som redovisas i avsnitt 10.2, för att också flytta över ansvaret för

registerföringen. En sådan förändring bör författningsregleras. Även reglerna i

datalagen (1973:289) om inrättande och förande av personregister talar för att

en författningsreglering bör komma till stånd. Regeringen har för avsikt att

reglera detta i en särskild förordning.

Samma sekretessregler bör gälla för uppgifterna om fingeravtryck som för andra

uppgifter i Invandrarverkets register. Detta innebär att andra myndigheter,

inhemska eller utländska och mellanstatliga organisationer får tillgång till

dessa uppgifter endast i den mån sekretesslagen (1980:100) så medger. Vid

prövningen av. en asylansökan bör Invandrarverket kunna få upplysningar från

Polisens fingeravtrycksregister.

Invandrarverket bör kunna få stöd av Rikspolisstyrelsen med den praktiska

hanteringen vid registreringen av fingeravtryck. Rikspolisstyrelsens personal

bör vid utförandet av detta arbete följa Invandrarverkets instruktioner.

Prop. 1996/97:25

11 Styrning av rättstillämpningen

11.1Gällande ordning

Regelverk

Utlänningslagen (1989:529, UtlL) reglerar utlänningars inresa, utresa, vistelse

och arbete i Sverige samt rätten att få asyl här. I lagen anges också under

vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.

Regeringen bemyndigas att föreskriva vissa tillämpningsbestämmelser. Hur

mottagandet av de asylsökande skall ske regleras i lagen (1994:137) om

mottagande av asylsökande.

Myndigheternas uppgifter och ansvarsfördelningen mellan dem har redovisats i

kapitel 10.

Utlänningslagens bestämmelser

En närmare redogörelse för regeringsformens (RF) bestämmelser om

normgivningsmakten finns i Asylprocessutredningens betänkande (SOU 1995:46 s.

31-37). I 8 kap. 7 § RF ges riksdagen en möjlighet att genom bemyndigande i lag

ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen

som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen för vilka riksdagen kan delegera

normgivningsbefogenheter med stöd av den bestämmelsen är "utlänningars vistelse

i riket" (p. 2). Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av riksdagen genom

ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område.

I utlänningslagen har sålunda regeringen bemyndigats att

- föreskriva undantag från UtlL:s krav på passinnehav (1 kap. 2 § andra

 stycket),

- föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass och i vilka fall svenska

 myndigheter får utfärda pass för utlänningar (1 kap. 2 § tredje stycket).

 Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till Invandrarverket,

- föreskriva undantag från UtlL:s krav på visering (1 kap. 3 § andra stycket),

- föreskriva undantag från UtlL:s krav på uppehållstillstånd och föreskriva

 krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än

 tre månader (1 kap 4 § andra stycket),

- föreskriva undantag från UtlL:s krav på arbetstillstånd (1 kap. 5 § andra

 stycket),

- föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges

 i 2 kap. 4 § första stycket UtlL (andra stycket samma paragraf),

- föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra

 fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och tredje styckena UtlL om det följer

 av en överenskommelse med främmande stat (fjärde stycket samma paragraf),

- meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd (2 kap. 6 § tredje

 stycket),

- föreskriva rätt för andra myndigheter än Invandrarverket och - i vissa fall

 - Utrikesdepartementet att meddela beslut om visering, uppehållstillstånd

 och arbetstillstånd (2 kap. 7 § andra stycket) och ge ett organ knutet till

 Sveriges exportråd rätt att besluta om visering (tredje stycket samma

 paragraf). Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till

 Invandrarverket,

- föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som

 omfattas av EES-avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 §

 första stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf),

- föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen

 för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han

 inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap.

4 § tredje stycket),

- meddela föreskrifter om 1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller

 anställning i Sverige och 2. sådana inskränkningar angående utlänningars

 rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av ett visst

 slag som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet (12 kap. 1 §),

- dispensera från UtlL:s bestämmelser beträffande diplomatisk personal (12

 kap. 2 §),

- meddela föreskrifter om hemsändande av utlänningar som inte är flyktingar

 och som tagits om hand enligt viss tvångslagstiftning (12 kap. 3 § första

 stycket),

- efter avtal med ett annat land om behandling av fripassagerare föreskriva

 avvikelser från UtlL:s bestämmelser samt meddela de föreskrifter i övrigt

 som behövs för tillämpning av avtalet ((12 kap. 3 § andra stycket) och

- meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller sådana utom-

 ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som

 Sverige har befunnit sig i, i fråga om utlänningars 1. inresa och vistelse i

 landet, 2. utresa ur landet, 3. rätt att ha anställning eller offentligt

 förtroendeuppdrag här, 4. avlägsnande från landet samt 5. Omhändertagande i

 anstalt eller förläggning (12 kap. 4 §). Föreskrifter enligt punkterna 4 och

 5 skall - i andra fall än då Sverige är i krig - underställas riksdagen inom

 viss tid (12 kap. 5 §).

Bemyndigandena i utlänningslagen är generellt hållna. De måste dock tolkas mot

bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Såvitt gäller det i 2 kap. 4 §

andra stycket UtlL intagna bemyndigandet där regeringen ges rätt att föreskriva

att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges i bestämmelsens

första stycke, dvs. vid anknytningsfall, humanitära skäl och för personer som

har sin försörjning ordnad, sägs t.ex. i specialmotiveringen (prop. 1988/89:86

s. 148) att ett redan i lag angivet krav på uppehållstillstånd inte bör medföra

att alla fall där uppehållstillstånd får medges behöver tas in i lagen.

Regeringen bör enligt propositionen ha möjlighet att föreskriva att

uppehållstillstånd får meddelas också i andra fall. De exempel som anges är

uppehållstillstånd för studier eller besök i Sverige.

Undantagsklausulens tillämpning

Undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL som nämnts i avsnitt 9.1 är

inte utformad som ett normgivningsbemyndigade och i förarbetena till

bestämmelsen (prop. 1983/84:144 s. 36) klargörs entydigt att frågan om

klausulens tillämpning, såvitt gäller Sveriges mottagningsresurser, bör prövas

av regeringen genom att ett ärende överlämnas dit. Vidare understryks vikten av

att bestämmelsen tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten

till invandring skapar betydande rättsosäkerhet. I propositionen betonas också

att undantagsklausulen inte bör tillgripas utan tvingande skäl.

Klausulen är konstruerad så att regeringen kan fatta beslut om att inskränka

asylrätten med hänvisning till att särskilda skäl finns med hänsyn till

mottagningsresurserna, utan riksdagens hörande. Sådana beslut har fattats vid

två tillfällen. Det första tillfället hänför sig till ett principbeslut i

november 1976 då undantagsregeln tillämpades beträffande den assyrisk-syrianska

gruppen från Turkiet mot bakgrund främst av att det förelåg ett omfattande

invandringstryck från den gruppen. Undantagsregelns tillämpning beträffande

gruppen upphörde genom ett beslut av regeringen i ett enskilt ärende i juni

1982.

Den andra tillämpningen av regeln härrör från december 1989. Regeringen

meddelade därvid prejudicerande beslut i två enskilda ärenden med innebörden att

endast den som uppfyllde flyktingkonventionens krav eller hade ett särskilt

starkt skyddsbehov fortsättningsvis skulle kunna påräkna asyl i Sverige.

Besluten, som i dagligt tal kallas 13 decemberbeslutet eller Luciabeslutet,

avsåg inte någon viss grupp utan gällde för asylsökande från alla länder.

Situationen som framkallade att undantagsklausulen tillämpades torde dock i allt

väsentligt ha varit den stora inströmning av Bulgarienturkar som förelåg vid den

aktuella tiden.

I besluten anförde regeringen sammanfattningsvis att det stora antalet

asylsökande under de senaste månaderna lett till att mottagnings- och utred-

ningssystemet nått gränsen för sin förmåga och att Sveriges möjligheter att

under överskådlig tid ta emot asylsökande skulle komma att vara ytterligt

begränsade. Särskilda skäl ansågs därför föreligga att inte bevilja asyl. Vid

konstitutionsutskottets årliga granskning av regeringens handläggning av

utlänningsärenden uppmärksammades Luciabeslutet särskilt (bet. 1989/90:KU30).

Utskottet fann därvid inte anledning att ifrågasätta regeringens bedömning att

situationen vad gällde flyktingmottagandet var sådan i december 1989 att det

förelåg förutsättningar för en tillämpning av bestämmelsen om särskilda skäl i 3

kap. 4 § andra stycket 2 UtlL (s._76 bet.). Utskottet anförde vidare att dess

granskning visat att en omfattande utredning om Bulgarienturkarnas situation i

hemlandet låg till grund för Luciabeslutet.

En ny regering tillträdde i oktober 1991. I regeringsförklaringen uttalades att

en ny praxis vad gäller behandlingen av ansökningar om asyl skulle komma att

etableras successivt efter genomgång land för land och efter samråd med de

nordiska länderna och med EG:s medlemsstater varvid en återgång till prövning

enligt normala regler skulle ske. Under åberopande av bl.a. denna passus i

regeringsförklaringen överlämnade Invandrarverket i slutet av november 1991 ett

urval av ärenden till regeringen för avgörande. I sin skrivelse anförde verket

att det i anledning av vad som sades i regeringsförklaringen gått igenom ett

antal enskilda asylärenden där sökandena kom från skilda länder eller områden i

syfte att skapa förutsättningar för en i görlig mån enhetlig bedömning utifrån

de factokriterierna i 3_kap. 1 § 3 UtlL och att ett urval av de sålunda

framtagna ärendena lämnades över till regeringen för ställningstagande och

avgörande.

Den skärpning av asylrätten som Luciabeslutet medförde upphävdes i slutet av

1991. I ett principbeslut den 19 december angav regeringen att hänsyn såväl till

rättssäkerhetsintresset som den faktiska situationen inom mottagnings- och

utredningssystemet gjorde att de särskilda skäl som avsågs i regeringens beslut

den december 1989 inte längre skulle beaktas. Regeringen beviljade därför i ett

enskilt ärende asyl till en person som bedömts vara de factoflykting men som

inte skulle ha fått stanna i Sverige med en så snäv tillämpning av UtlL som

gällt sedan december 1989. Enligt regeringen var det fortsättningsvis den

enskildes skyddsbehov som borde underställas en strikt tillämpning av UtlL:s

bestämmelser.

Professor emeritus Håkan[REDACTED_EFTERNAMN] har i en artikel i Förvaltningsrättslig

Tidskrift 1990:1 s. 1 f. redovisat en rad synpunkter rörande formerna för

ändring av praxis i utlänningsärenden. I artikeln, som föranleddes av det s.k.

Luciabeslutet, granskar[REDACTED_EFTERNAMN] den juridiska form som regeringen valde för

att introducera en skärpt praxis i asylärenden. Han analyserar därvid till att

börja med vad som avses med uttrycket "särskilda skäl" i 3 kap. 4_§ andra

stycket 2 UtlL och finner att det ligger nära till hands att tolka uttrycket så

att det avser enbart skäl hänförliga till det individuella fallet men att

förarbetena klart ger vid handen att det också omfattar vissa skäl av generell

karaktär, nämligen avsevärda svårigheter att ta emot en invasion av asylsökande.

Mot sådana svårigheter skall dock vägas styrkan av den enskildes asylbehov.
[REDACTED_EFTERNAMN] konstaterar att denna konstruktion kan få till resultat att det som i

lagtexten framstår som ett undantag, att asyl kan vägras, temporärt förvandlas

till en huvudregel varvid det i stället kommer att krävas särskilda skäl i form

av ett starkt skyddsbehov för att asyl skall beviljas.

I artikeln slår[REDACTED_EFTERNAMN] fast att regeringens ställningstagande gjorts i

motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall men att det är tydligt att rege-

ringens uttalanden haft en vidare syftning, nämligen att fastslå nya principer

med generell giltighet som fortsättningsvis skulle följas inte bara av rege-

ringen utan också av Invandrarverket. I konstitutionellt hänseende anförde
[REDACTED_EFTERNAMN] att föreskrifterna i 11_kap. 7 § RF visserligen innebär att regeringen

inte får bestämma hur Invandrarverket skall besluta i ett ärende som rör

myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag men att stadgandet

däremot inte hindrar att regeringen styr Invandrarverkets beslutsfattande genom

generella direktiv. Enligt[REDACTED_EFTERNAMN] måste en sådan direktivrätt dock ha

rättslig grund eftersom det inom ett område som är lagreglerat inte är

tillräckligt med det lydnadsförhållande förvaltningsmyndighet - regering som

följer av 11 kap. 6 § RF.
[REDACTED_EFTERNAMN] fastslår att bestämmelsen i 3 kap. 4 § om "särskilda skäl" för att

vägra asyl inte är utformad som ett normgivningsbemyndigande men hävdar att

detta inte behöver utesluta att regeringen kan utfärda föreskrifter om en

reglering av asylrätten för de aktuella kategorierna mot bakgrund av regeringens

rätt att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF. En

tänkbar förklaring till att regeringen inte valde föreskriftsmetoden anser
[REDACTED_EFTERNAMN] vara att en reglering i förordningsform inte ansågs tillräckligt

smidig.

Strömbergs slutsats i artikeln är att den metod för att skärpa asylförutsätt-

ningarna som Luciabeslutet innebar inte kan anses fullt tillfredsställande ur

rättssäkerhetssynpunkt. Han poängterar därvid att när nya riktlinjer för praxis

införs genom lag eller förordning bringas föreskrifterna till allmänhetens

kännedom genom publiceringen och träder i tillämpning först vid en i förväg

bestämd tidpunkt vilket innebär att rättstillämpningen redan från början blir

förutsebar. Om de nya principerna däremot lanseras genom ett beslut i ett

enskilt ärende blir, enligt[REDACTED_EFTERNAMN], praxisändringen svårförutsebar eller

rentav överrumplande och en efterföljande publicitet genom tillkännagivanden i

riksdagen och presskommunikéer är inget likvärdigt alternativ.

I betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24) instämmer den

särskilt tillsatte utredaren, förre överdirektören vid Invandrarverket Per-Erik
[REDACTED_EFTERNAMN], i allt väsentligt i Strömbergs synpunkter. Han påpekar vidare att den

inom förvaltningsrätten fast etablerade principen att ett ärende bedöms utifrån

det faktiska och rättsliga läge som råder när beslutet fattas och inte läget när

ansökan gjordes, kan ge resultat som kan uppfattas som stötande eller

svårbegripliga t.ex. när en restriktivare asylpraxis introduceras. Enligt

utredaren medför en ändrad praxis som förs ut som författning fördelen att det

är möjligt att i övergångsbestämmelsens form ge sådana föreskrifter att

praxisbytet underlättas för såväl de enskilda asylsökande som de tillämpande

myndigheterna. Utredaren instämmer också i Strömbergs uppfattning att regeringen

kunnat etablera den praxis som introducerades genom Luciabeslutet genom

generellt utformade föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 13_§ RF.

Överlämnande av ärenden till regeringen

Redan före Utlänningsnämndens tillkomst den 1 januari 1992 fanns det

bestämmelser i utlänningslagen om rätt att överlämna ärenden till regeringen.

Invandrarverket fick enligt den dåvarande lydelsen av 7 kap. 11 § UtlL överlämna

ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda skäl motiverade det. Det

var framförallt två grupper av ärenden som föranledde överlämnande enligt den

ordningen. Den ena gruppen var sådana ärenden som ansågs ha betydelse för rikets

säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra kännetecknades av att det

fanns ett samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende som handlades av

regeringen. Sambandet var företrädesvis av familjeanknytningsnatur. Förutom de

två nämnda kategorierna förekom det också att Invandrarverket lämnade över

ärenden vars utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden samt

ärenden som hade utrikespolitisk betydelse.

När Utlänningsnämnden övertog regeringens överprövningsuppgifter enligt

utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt viktiga eller känsliga

ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för prövning. Syftet med

denna ordning var att regeringen skulle få tillfälle att styra praxis. De nya

bestämmelserna om överlämnande placerades i 7 kap. 11 § UtlL och innebär bl.a.

att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får överlämna ett ärende till

regeringen för avgörande under vissa i lagrummet närmare angivna

förutsättningar. Dessa förutsättningar finns uppräknade i fyra punkter i

bestämmelsens andra stycke.

Enligt första punkten får ett överlämnande ske av sådana ärenden som på grund av

familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som

redan prövas av regeringen. Den andra punkten föreskriver att ärenden som bedöms

ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för

rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation får

hänskjutas till regeringen. Punkt tre omfattar de fall då det bedöms vara av

särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas

av regeringen. Den fjärde punkten öppnar slutligen en möjlighet för

myndigheterna att lämna över ett ärende när synnerliga skäl annars talar för

regeringens prövning. Den tar sikte på ärenden som är av ett mycket speciellt

slag, t.ex. därför att utgången kan förväntas få stor internationell

uppmärksamhet.

Ett överlämnande enligt 7 kap. 11 § UtlL är aldrig obligatoriskt men över-

lämnande bör enligt bestämmelsernas förarbeten (prop. 1991/92:30 s. 45) normalt

ske i de fall som reglerna tar sikte på. Motivvis uttalas t.ex. att ärenden i

vilka säkerhetsfrågor aktualiseras inte bör prövas av Utlänningsnämnden.

Invandrarverket förutsätts överlämna sådana ärenden till regeringen om verket

inte självt anser sig böra fatta beslutet. I förarbetena anges också att det ter

sig naturligast att regeringen avgör ärenden som har särskild utrikespolitisk

betydelse. När det gäller familjeanknytningsfallen anges i propositionen (s. 24

f) att det självfallet kan förekomma att ett ärende hos Invandrarverket eller

Utlänningsnämnden med hänsyn till föreliggande familjeanknytning eller av annan

liknande orsak har samband med ett ärende som är under prövning hos regeringen.

I de fallen bör ärendet enligt propositionen kunna hänskjutas till regeringen

eftersom inte minst hänsynen till de berörda utlänningarna med styrka talar för

att ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang.

Beträffande ärenden enligt tredje punkten uttalas i propositionen (s._24) bl.a.

att de ärenden som överlämnades av Invandrarverket enligt det gamla systemet

ofta rörde sig om fall då en ny grupp av asylsökande började uppträda och

omständigheterna påkallade en i princip likartad bedömning av vissa

grundläggande förhållanden som kunde beräknas bli åberopade av ett stort antal

sökande. Som exempel på sådana ärenden, där regeringen också enligt den nya

ordningen borde få tillfälle att avgöra ett eller ett par typärenden, nämns

ärenden där en värdering av de politiska förhållandena i ett visst land i

praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp av ärenden. Enligt

propositionen kan det också uppkomma principfrågor som inte har anknytning till

förhållandena i ett visst främmande land men som ändå kan beräknas återkomma i

ett betydande antal ärenden. Som exempel nämns ett ärende som regeringen

avgjorde efter överlämnande från Invandrarverket med frågeställningen om det

kunde anses vara ett humanitärt skäl av tillräcklig styrka att den utlänning som

sökt uppehållstillstånd var HIV-smittad.

Propositionen (s. 24) tar också upp exempel på fall som inte bör hänskjutas till

regeringen. Därvid framhålls att ett avlägsnandeärende inte bör överlämnas om

utlänningen gjort gällande att han löper risk för tortyr eller omänsklig eller

förnedrande behandling och hans påstående inte kan avfärdas som uppenbart

ogrundat. Enligt propositionen kan det nämligen tänkas bli bedömt som stridande

mot Europakonventionen, om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i

endast en instans och avgörandet går honom emot. Det påpekas också särskilt att

det ytterst sällan torde vara befogat att rena lagtolkningsproblem eller

renodlade rättstillämpningsspörmål föranleder att ärenden överlämnas till

regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma på Utlänningsnämnden som

slutinstans även om frågorna skulle vara svårbedömda.

När Invandrarverket har hänskjutit ett ärende till regeringen för avgörande

skall regeringen enligt 7 kap 11 § tredje stycket UtlL i vissa fall inhämta

yttrande från Utlänningsnämnden. Den grundläggande förutsättningen är att

Invandrarverkets beslut hade kunnat överklagas till Utlänningsnämnden.

Regeringens skyldighet att infordra yttrande gäller vidare endast när verket

överlämnat ärendet därför att regeringens prövning bedöms vara av särskild vikt

för ledning av rättstillämpningen eller därför att synnerliga skäl annars talar

för regeringens prövning (punkterna tre och fyra i andra stycket). Om hinder

möter att infordra ett yttrande därför att ärendet är synnerligen brådskande får

regeringen underlåta att höra Utlänningsnämnden. Regeringen har även rätt att

överlämna ärenden som hänskjutits till den av Invandrarverket till

Utlänningsnämnden för avgörande.

Utlänningslagens överlämnandebestämmelse tillåter slutligen att Invandrarverket

hänskjuter ärenden till Utlänningsnämnden. Möjligheten är dock inskränkt till en

enda situation, nämligen i de fall när ärendet på grund av familjeanknytning

eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som finns hos nämnden.

I propositionen (s. 45) exemplifieras uttrycket "annan liknande orsak" med att

det kan vara fråga om nära släktingar som rest tillsammans och ansökt om

uppehållstillstånd samtidigt men som inte tillhör samma familj.

Regeringens förordningar om uppehållstillstånd

Regeringen kan alltså med stöd av ett av riksdagen lämnat bemyndigande meddela

föreskrifter rörande bl.a. "utlännings vistelse i riket" (8 kap. 7 § första

stycket 2 RF). Regeringen har under senare år vid flera tillfällen utnyttjat

bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL för att meddela olika föreskrifter

i uppehållstillståndssammanhang. Vissa av föreskrifterna har tagits in i

utlänningsförordningen medan andra har fått formen av fristående förordningar.

Nedan redogörs för dessa av regeringen med stöd av 2 kap. 4 § UtlL beslutade

rättsregler i kronologisk ordning.

I 3 kap. 4 § UtlF har regeringen meddelat föreskrifter om uppehållstillstånd för

studier. I den bestämmelsen sägs att en utlänning som antagits till förberedande

utbildning i svenska vid universitet eller högskola och efterföljande

högskoleutbildning skall beviljas uppehållstillstånd för studietiden om inte

särskilda skäl talar emot det. Detsamma gäller en utlänning som har antagits

till grundläggande högskoleutbildning utan att ha behov av att före denna

genomgå förberedande utbildning i svenska och en utlänning som är behörig att

antas till forskarutbildning. Det krävs vidare att utlänningens försörjning är

tryggad genom egna medel, stipendium eller på annat liknande sätt.

Med verkan från den 1 januari 1992 infördes två förordningar om uppe-

hållstillstånd i vissa utlänningsärenden som vanligen brukar kallas

treterminsregeln respektive tidsförordningen (SFS 1991:1998 och 1999).

Tidsförordningen innebar att en utlänning som den 1_januari 1992 hade vistats i

Sverige i minst arton månader efter det att ansökan om uppehållstillstånd hade

gjorts, men som inte fått sin ansökan slutligt prövad, fick beviljas

uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det sistnämnda gällde

också för familjer med barn som var sex år eller äldre och som vistats i Sverige

i ett år. Treterminsregeln infördes i UtlF (3 kap. 4 a_§) och innebar att en

familj fick beviljas uppehållstillstånd, om det vid beslutstillfället fanns ett

barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande

sedan ansökan gjordes, förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot.

Tidsförordningen och treterminsregeln tillkom sedan regeringen i ett enskilt

ärende beslutat att en utlännings vistelsetid i Sverige inte längre borde

tillmätas särskild vikt vid bedömningen av en asylansökan. Dessförinnan

tillämpades en praxis som gav vistelsetiden särskild betydelse och tider

överstigande arton månader ansågs tillräckligt för att bevilja uppehålls-

tillstånd om inte särskilda skäl talade mot det. Syftet med tidsförordningen och

dess karaktär av övergångsregler var att tillgodose de rättssäkerhetsaspekter

och rättvisespörsmål som uppkom genom regeringens beslut i det enskilda ärendet.

Treterminsregeln motiverades med att särskild hänsyn även fortsättningsvis måste

tas till barnfamiljer.

I motiven till tidsförordningen och treterminsregeln (regeringens

förordningsmotiv 1991:8) utvecklades närmare vilka faktorer som borde beaktas

vid bedömningen av om särskilda skäl talade mot bifall till en ansökan om

uppehållstillstånd trots att någon av de stipulerade tidsgränserna uppnåtts av

sökanden. Vistelsetidens betydelse angavs därvid minska eller helt förlora sin

betydelse om asylansökningen var ogrundad. Motsvarande gällde också om

utlänningen eller någon familjemedlem handlat på ett sätt som gav anledning att

ifrågasätta hans eller hennes beredvillighet att iaktta grundläggande normer i

samhället, t.ex. genom att begå brott eller om utlänningen själv medverkat till

att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt. Ett annat exempel var fall där

utlänningens identitet framstod som osäker eller tveksam på grund av

utlänningens egna åtgärder. Det angavs också att det beträffande föräldrar var

rimligt att ta hänsyn till om den andre föräldern och/eller andra barn i

familjen fanns kvar i hemlandet eller i annat land. Beträffande treterminsregeln

framhölls slutligen att ett ytterligare skäl för att vägra tillstånd kunde vara

att det var uppenbart att barnet på grund av ålder, faktisk närvaro i

skola/förskola eller andra omständigheter inte fått den anknytning till Sverige

som förutsattes för regelns tillämpning.

Den 8 oktober 1992 beslutade regeringen att treterminsregeln skulle upphävas och

regeln upphörde att gälla vid utgången av november månad samma år. Övergångsvis

föreskrevs dock att regeln fortfarande skulle gälla i fråga om medlemmar i en

familj i vilken det fanns barn som vid ikraftträdandet hade fullgjort minst tre

terminer i svensk skola, förskola eller liknade efter det att ansökan om

uppehållstillstånd gjordes. I motiven till ändringsförordningen (regeringens

förordningsmotiv 1992:6) anfördes bl.a. att väntetiderna för asylsökande från

andra länder än f.d. Jugoslavien kraftigt förkortats men att regeln som avsågs

vara av övergångskaraktär tenderade att bli en huvudregel för personer från f.d.

Jugoslavien. Det framhölls också att anledningen till att beslut inte fattats

beträffande familjer från f.d. Jugoslavien inte var långsam handläggning utan

att läget där hade medfört att verkställighet inte kunnat ske.

Den senaste förordningen med särskilda föreskrifter om hur vistelsetidsfaktorn

skall beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen den 14

april 1994. Den innebär att utlänningar som före den 1 januari 1993 gjort en

ansökan om asyl som inte slutligt prövats får beviljas uppehållstillstånd om

ansökan avser barn som den 1 januari 1993 var under 18 år eller gäller en familj

med barn som vid denna tid var under 18 år. En ytterligare förutsättning är att

särskilda skäl inte talar emot att bevilja uppehållstillstånd.

Förordningen tillkom mot bakgrund av att det fanns ett stort antal barnfamiljer

som vistats i Sverige i närmare ett och ett halvt år eller mer och då det ansågs

uppenbart att barnen under den tiden integrerats i det svenska samhället.

Anledningen till att väntetiderna blivit så långa berodde i flertalet fall på

att ärendena vilat under kortare eller längre perioder i avvaktan på att

situationen i hemlandet skulle klarna och inte på otillräckliga resurser hos

prövningsmyndigheterna. Den största gruppen av asylsökande som omfattas av

förordningen kommer från provinsen Kosovo i f.d. Jugoslavien.

I motiven till förordningen (regeringens förordningsmotiv 1994:1) framhålls att

det finns åtskilliga nackdelar med speciella tidsregler men att detta inte får

hindra att det av humanitära skäl i vissa situationer ändå framstår som rimligt

att använda sig av sådana. Liksom vad gäller tidsförordningen och

treterminsregeln utvecklas motivvis i vilka fall särskilda skäl att vägra

uppehållstillstånd bör anses föreligga. De skäl som anges överensstämmer i

huvudsak med vad som gällt vid tidigare tillfällen. Som ytterligare skäl nämns

situationen där någon familjemedlem har verkat för organisationer som gjort sig

skyldiga till grova övergrepp.

Vid regeringssammanträdet den 14 april 1994 fattade regeringen också ett beslut

i ett enskilt ärende rörande en barnfamilj från f.d. Jugoslavien. Familjen hade

fått sin ansökan om uppehållstillstånd slutligt prövad före tidsreglernas

tillkomst och föll därmed inte in under förordningens kriterier. Den hade

emellertid lämnat in en s.k. ny ansökan till Invandrarverket som överlämnade

ärendet till regeringen för avgörande. Regeringen biföll den nya ansökan med

bl.a. den motiveringen att de nya tidsreglerna i förordningen fick anses utgöra

en ny omständighet. I beslutet bedömde regeringen att de generellt verkande

riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen aktualiserade bifall till en

ny ansökan. Beslutet innebar i praktiken att också barnfamiljer som fått sin sak

slutligt prövad men som inte lämnat Sverige kom att omfattas av tidsreglerna.

Genom ett regeringsbeslut i ett enskilt ärende den 5 maj 1994 skedde i praktiken

ytterligare en utvidgning av kretsen som omfattades av de nya tidsreglerna. I

beslutet gavs uppehållstillstånd till en familj från Kosovo som tidigare fått

avslag på sin asylansökan och därefter begett sig till Norge men som återvänt

och ansökt om asyl på nytt. I beslutet fastslog regeringen bl.a. att

förordningen från den 14 april som regel inte kunde tillämpas beträffande

personer som lämnat Sverige efter att ha fått ett avslag på en asylansökan. Den

ansökan om uppehållstillstånd som lämnats in efter familjens återkomst från

Norge bedömdes i processuellt hänseende inte som en s.k. ny ansökan utan som en

ordinär ansökan om asyl vilken regeringen biföll på grund av humanitära skäl.

I beslutet anförde regeringen motiveringsvis att det inte var rimligt att en

utlänning som först vistats under en inte oväsentlig tid i Sverige och därefter

rest till ett annat nordiskt land och för vilken Sverige hade ett ansvar enligt

den nordiska passkontrollöverenskommelsen vid verkställigheten skulle behandlas

helt annorlunda än den som hela tiden befunnit sig i Sverige. Även om

förordningens tidsregler inte var tillämpliga beträffande familjen borde -

enligt regeringen - de riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen som

regel kunna anses utgöra sådana humanitära skäl som är en förutsättning för

bifall till en ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket

2_UtlL.

Regeringens beslut den 14 april 1994 bedömdes i kompletteringspropositionen

(prop. 1993/94:150 bil. 11 s. 3-4) leda till att drygt 20_000 personer, varav

nästan hälften barn, skulle komma att få permanent uppehållstillstånd i Sverige.

Praxisbildning genom beslut i enskilda ärenden

För att få en fullständig uppfattning om praxis i utlänningsärenden måste man i

allt väsentligt söka sig till tre källor nämligen beslut från Invandrarverket,

Utlänningsnämnden och regeringen.

Invandrarverket har en - i förhållande till verkets placering i instanskedjan -

viktig praxisbildande roll. Detta hänger samman med att en stor del av de beslut

som meddelas av Invandrarverket inte får överklagas. En sådan ordning gäller

t.ex. för alla beslut i uppehållstillståndsärenden där beslutet inte är förenat

med ett förordnande om att utlänningen skall avvisas eller utvisas. Inom denna

kategori av ärenden kan i huvudsak två olika grupper urskiljas. Till den första

gruppen räknas beslut som överhuvudtaget inte går att överklaga. Dit hör beslut

i ärenden om uppehållstillstånd där ansökan gjorts före inresan. Den andra

gruppen består av positiva beslut, dvs. beslut som innebär att utlänningens

ansökan om uppehållstillstånd bifalls.

När det gäller beslut som inte är överklagbara utgör Invandrarverket självklart

den främsta källan till praxis. Även när det gäller gruppen "positiva beslut"

går det inte att bortse från att en viss praxis torde uppkomma, låt vara att

dess räckvidd får anses begränsad till Invandrarverket. Invandrarverkets

positiva beslut torde förutom konventionsflyktingar i betydande omfattning gälla

personer som får uppehållstillstånd på grund av något s.k. amnestibeslut.

Dessutom förekommer att uppehållstillstånd meddelas på rent humanitär grund.

Invandrarverkets "interna" praxis berörs närmare i betänkandet Utlänningslagen -

en partiell översyn (SOU 1993:24). Där sägs bl.a. att det kan debatteras om de

positiva besluten från verket bör anges som en praxiskälla mot bakgrund av att

dessa beslut rimligen borde återge eller utgöra en uppföljning av den praxis som

bildats av Utlänningsnämnden eller regeringen. Enligt utredaren visar dock all

erfarenhet att en betydelsefull del av en myndighets praxis skapas av

myndigheten själv utifrån bl.a. den tolkning som myndigheten gör av

författningstext och tidigare avgöranden i såväl formellt som materiellt

hänseende. Utredaren konstaterar vidare att ett avgörande från Invandrarverket

som bygger på det materialet och som t.ex. innebär bifall till sökandens begäran

inte underkastas någon granskning av någon "utomstående" eller av någon annan

instans. Frånvaron av överprövning/granskning leder därvid till ett bibehållande

eller en förstärkning av den interna praxisen.

Under år 1991 gav Invandrarverket ut en praxisredovisning som i första hand var

avsedd att tjäna som vägledning för beslutsfattarna på verket. I praxissamlingen

ingick en sammanställning av asylpraxis och redogörelser för tillstånds- och

medborgarskapspraxis. Asylpraxisen redovisades i form av referat av ett antal

avgöranden i enskilda ärenden medan redovisningen av tillståndspraxisen var

hållen i en deskriptiv stil. I inledningen angavs anledningen till detta vara

att besluten i tillståndsärendena utomordentligt sällan innehöll någon

motivering. Vid praxisredovisningens presentation förutskickades att den skulle

ses över med jämna mellanrum. Någon uppdatering har emellertid inte skett sedan

juni 1991 vilket förmodligen sammanhänger med Utlänningsnämndens tillkomst. I

sammanhanget bör också nämnas att Invandrarverket tidigare sammanställde och

distribuerade handböcker till vägledning för handläggare och beslutsfattare.

Handboken som behandlade asyl- och tillståndshanteringen (TOM-handbok del 1)

innehöll en sammanställning av bl.a. lagbestämmelser, lagförarbeten,

konventioner, praxis och beslutsmallar. Handboken meddelade också s.k. TOM-

föreskrifter på bl.a. praxisområdet. Dessa föreskrifter innehöll t.ex. närmare

anvisningar för handläggningen beträffande vissa asylsökandegrupper.

Utlänningsnämnden, som inrättades den 1 januari 1992, har övertagit regeringens

ställning som överinstans i förhållande till Invandrarverket. Den är således

högsta instans i utlänningsärenden och dess beslut är vägledande för

rättstillämpningen på området. Mot bakgrund av att såväl nämnden som

Invandrarverket har möjligheter att överlämna ärenden till regeringen för

avgörande har dock även regeringen en praxisbildande funktion. Huvudansvaret för

praxisbildningen enligt nuvarande ordning måste dock sägas vila på

Utlänningsnämnden eftersom det är ett tämligen begränsat antal ärenden som

överlämnas till regeringen.

Utlänningsnämnden är beslutför i olika sammansättningar. En ordförande får ensam

avgöra bl.a. frågor om inhibition eller förvar. Han eller hon får dessutom

avgöra ärenden i sak om prövningen är av enkel beskaffenhet [7 § första stycket

förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden]. I övriga fall

är Utlänningsnämnden normalt sett beslutsf^r med en ordförande och två andra

ledamöter (5 § första stycket instruktionen). Om det uppkommer en fråga av

principiell betydelse i ett ärende eller en fråga om att ändra nämndens praxis

får det beslutas att ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst

fyra andra ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören

delta i avgörandet om inte synnerligt hinder möter mot detta (5 § andra stycket

instruktionen).

Inom Utlänningsnämnden förs löpande praxisdiskussioner mellan de olika

ordförandena varje vecka. Praxis vidareförmedlas till gruppcheferna av ord-

förandena eller genom att en speciellt praxisansvarig sänder ut avgjorda beslut

som är av intresse.

Under hösten 1992 började Utlänningsnämnden att sammanställa vägledande beslut.

Sedan sommaren 1994 publiceras en inbunden praxissamling från Utlänningsnämnden.

Avsikten är att den skall ges ut varje år i reviderat skick och att separata

häften med aktuella beslut skall ges ut mellan varje utgivning. Praxissamlingen

innehåller en sammanställning av ett större antal beslut och består av två

delar. En del redovisar rättspraxis, medan den andra behandlar länderpraxis.

Besluten är återgivna utan andra ändringar än sådana som motiveras av sekretess

eller av redaktionella skäl. Praxissamlingen består företrädesvis av beslut som

fattats av Utlänningsnämnden i nämndsammansättning. Den innehåller också en

sammanställning av regeringens praxis.

Regeringens möjlighet att styra praxis i utlänningsärenden genom beslut i

enskilda ärenden är sedan Utlänningsnämndens tillkomst inskränkt till

beslutsfattande i ärenden som överlämnats till regeringen av endera Invand-

rarverket eller nämnden. Avsikten är att regeringen skall skapa prejudikat för

de lägre instanserna genom sina avgöranden. Enligt rådande svensk rättsupp-

fattning har prejudikat inte bindande utan endast vägledande verkan. I praktiken

följer emellertid lägre myndigheter regelmässigt prejudikaten.

Regeringens praxisstyrning genom uttalanden i beslut i ärenden som

Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har överlämnat skiljer sig i någon mån

från den traditionella praxisbildning som äger rum inom t.ex. domstolsväsendet.

Inom domstolsväsendet är den prejudikatbildande domstolen också högsta instans

och prejudikatet uppkommer vid avgörandet av ett överklagat mål eller ärende.

Regeringen däremot prövar endast ärenden som valts ut av utlänningsmyndigheterna

och i den enda avsikten att styra praxis. Såvitt gäller t.ex. en prövning av om

särskilda skäl att vägra asyl enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL skall anses

föreligga ger UtlL:s förarbeten klart vid handen att den prövningen endast bör

ankomma på regeringen.

I sammanhanget bör dock noteras att Invandrarverket i de beslut som rörde en

tillämpning av den skärpta asylpraxis som Luciabeslutet medförde, regelmässigt

motiverade sitt ställningstagande enligt följande. "Genom beslut den 13 december

1989 har regeringen slagit fast, att situationen när det gäller möjligheterna

att ta emot asylsökande skall beaktas vid bedömningen av om det finns sådana

särskilda skäl som avses i 3 kap. 4 § andra stycket 2 p. UtlL. Regeringen har i

det nämnda beslutet också uttalat att sådana skäl föreligger. SIV delar den

bedömningen. " Motiveringen synes vilja betona att det skulle kunna uppstå ett

läge då Invandrarverket skulle kunna göra en annan bedömning av behovet av

skärpta asylkriterier än den regeringen gjort. Såsom den aktuella bestämmelsen

är utformad torde det inte finnas något formellt hinder för att

utlänningsmyndigheterna gör en självständig bedömning av frågan.

Som nämnts publiceras regeringens praxisbildande beslut numera i

Utlänningsnämndens praxissamling. Innan denna ordning infördes fanns det ingen

praxissamling över regeringens avgöranden som var tillgänglig för allmänheten.

Besluten kom oftast till offentlig kännedom genom pressmeddelanden från

regeringskansliet. Vid beslut som innebär större förändringar är det dessutom

vanligt att den ansvariga ministern informerar riksdagen varvid informationen

blir en del av riksdagsprotokollet.

Prop. 1996/97:25

11.2 Allmänna utgångspunkter för en framtida styrning

27. Regeringens bedömning: Den nuvarande instansordningen där In-

 vandrarverkets beslut får överprövas av Utlänningsnämnden bör be-

 hållas.

28.

Asylprocessutredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna

fråga. Flera remissinstanser bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i Jönköping och

Svenska Flyktingrådet har dock allmänt sett anfört att det finns ett behov att

utreda frågan om inrättande av asylnämnder eller asyldomstolar.

Regeringens bedömning: Regeringen bör ha möjlighet att styra rättstillämpningen

i utlänningsärenden. Före Utlänningsnämndens inrättande uppnåddes detta syfte

genom att regeringen då prövade utlänningsärenden som sista instans. I princip

är det en tänkbar lösning att återgå till en sådan ordning. Regeringen anser det

emellertid olämpligt att återgå till det tidigare systemet. En sådan lösning

strider mot de senaste årens välmotiverade utveckling att avlasta regeringen

prövningen av enskilda ärenden. Som Asylprocessutredningen påpekat torde det

dessutom vara mycket svårt att på regeringskanslinivå bemästra ett ärendeantal

av den omfattning som krisen i f.d. Jugoslavien föranledde. Den nuvarande

instansordningskedjan Invandrarverket - Utlänningsnämnden bör alltså inte

ändras.

De möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlänningsområdet

är ganska vittgående. Uttrycket "utlännings vistelse i riket" ger redan genom en

ren bokstavstolkning täckning för en förhållandevis omfattande delegering av

föreskriftsrätten vad gäller uppehållstillstånd. Konstitutionellt torde det

alltså inte finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt

rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av

ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning måste göras mellan regeringens behov

av att kunna styra myndigheternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser

om uppehållstillstånd och riksdagens behov av att ha kontroll över mer

ingripande åtgärder på utlänningsområdet.

Erfarenheterna under 1990-talet ger onekligen belägg för att det finns ett

större behov för regeringen att kunna styra rättstillämpningen när det gäller

uppehållstillstånd än vad som funnits tidigare. Bl.a. den svåra krisen i f.d.

Jugoslavien och det därmed sammanhängande stora antalet asylsökande till Sverige

illustrerar detta. En kris av den omfattningen föranleder med nödvändighet

politiska ställningstaganden på i vart fall regeringsnivå i flera hänseenden.

Detta bekräftas inte minst av den betydande mängd ärenden som överlämnades från

prövningsmyndigheterna såvitt gäller asylsökande från olika delar av den

sönderfallande förbundsrepubliken. En tillbakablick på de olika åtgärder som

företagits med avseende på de asylsökande från f.d. Jugoslavien tyder också på

ett behov av en tydligare och mer sammanhållen reglering vad gäller

förutsättningarna för regeringens agerande. Alltemellanåt framställs vidare i

den allmänna debatten krav på att regeringen på eget initiativ skall ändra

beslut som fattats av Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Att regeringen

skall kunna ändra lagakraftvunna beslut i enskilda ärenden är självfallet

grundlagsmässigt uteslutet. Det är likväl inte otänkbart att en tydligare

formulerad möjlighet för regeringen att påverka rättstillämpningen kan

tillgodose en del av kritiken och placera ansvaret för vissa åtgärder inom det

politiska ansvarsområdet.

Exemplet med de asylsökande från f.d. Jugoslavien visar också att regeringen kan

behöva agera mycket snabbt. Regeringens möjlighet att snabbt få till stånd

lagändringar är emellertid mycket begränsade. Detta visar tydligt på behovet av

att regeringen har möjlighet att i vissa fall styra rättstillämpningen i

utlänningsärenden. Samtidigt får inte en ny ordning rubba principen om att de

centrala delarna av normgivningen skall ligga hos riksdagen.

Vid utformningen av regeringens styrmedel måste även rättssäkerhets- och

rättviseaspekter ges en betydande roll. I detta ligger att systemet måste

erbjuda största möjliga förutsebarhet. Förutsebarheten har stor betydelse för

såväl enskilda asylsökande som för det svenska samhället. Ett land med klara

riktlinjer för vilka som kan få uppehållstillstånd torde nämligen i mindre

utsträckning locka till sig kategorier av sökande utan tillräckliga skäl. Detta

är viktigt inte minst mot bakgrund av de problem som ett avvisningsbeslut kan

innebära för den enskilde.

Frågan om behovet av införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller

särskilda asyldomstolar eller asylnämnder kräver ytterligare överväganden och

kan alltså inte bli föremål för behandling i detta lagstiftningsärende.

11.3Förordningar

Regeringens förslag: Regeringen skall i större utsträckning styra

rättstillämpningen i utlänningsärenden genom förordningar. Förordningsmakten

avses bl.a. användas för styrning vad gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd

vid massflykt och förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer

i allt väsentligt med regeringens. Förslaget har anpassats till de bestämmelser

om uppehållstillstånd som läggs fram i avsnitt 9.

Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser som uttalat sig är

positiva till att regeringen i första hand styr praxisbildningen i utlännings-

ärenden genom att utfärda förordningar. Utlänningsnämnden har framhållit att en

förordning och dess motiv utgör betydligt bättre anvisningar för de tillämpande

myndigheterna än beslut i enskilda ärenden eftersom den sistnämnda

praxisbildningen alltid medför en risk att omständigheterna i ärendet begränsar

beslutets räckvidd. Nämnden har särskilt understrukit att förordningsmetoden ger

möjlighet att besluta om övergångsregler vilket är nödvändigt för en rättssäker

och rättvis ärendehantering. Liknande synpunkter har anförts av bl.a.

Kustbevakningen, Sveriges kristna råd, Caritas och RIB. UNHCR:S representant i

de baltiska och nordiska länderna har anfört att förordningsmetoden kommer att

tillåta Invandrarverket och Utlänningsnämnden att koncentrera sig på

bestämmandet av flyktingstatus enligt Flyktingkonventionen samt betonat att

Utlänningsnämndens ställning i detta hänseende inte bör kunna påverkas av något

organ, inte ens regeringen. Svenska Röda korset anser däremot att regeringens

behov av praxisstyrning även gäller asylärenden. Enligt organisationen kan

styrkan av de skäl som accepteras som tillräckliga för flyktingstatus bedömas på

olika sätt beroende på vilken myndighet som fattar beslut i ärendet samt hur

situationen är vid tiden för beslutsfattandet i det land den asylsökande kommer

ifrån.

Några remissinstanser har anfört vissa synpunkter av konstitutionell och/eller

lagteknisk natur. Riksdagens ombudsmän (JO) har därvid påpekat att förslaget om

ökad förordningsmakt för regeringen väcker frågan om ställningstaganden av mer

principiell innebörd inte borde underställas riksdagen. Justitiekanslern (JK)

har framhållit att en förordning måste vara klar och uttömmande för att få

önskad effekt samt att det är mindre tillfredsställande att behöva lita till

eventuella motivuttalanden i samband med förordningens tillkomst. Stockholms

tingsrätt har såvitt gäller bemyndigandet att meddela föreskrifter om

förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl påpekat att det i SOU

1995:46 (s. 111) sägs att regeringen vid normgivningen måste hålla sig inom de

ramar som UtlL och dess förarbeten tillhandahåller. Tingsrätten ifrågasätter mot

den bakgrunden, dvs. om avsikten inte är att bemyndigandet skall tillföra lagen

något väsentligt nytt, om det finns behov av något bemyndigande utöver det som

finns intaget i

8 kap. 13 § första stycket 1 RF. Såvitt gäller förslaget att regeringens

föreskriftsrätt inte skall omfatta förutsättningarna för bifall till en s.k. ny

ansökan har tingsrätten understrukit att regeringens föreskriftsrätt enligt 8

kap. 13 § första stycket 1 RF inte torde kunna inskränkas genom vanlig lag.

Svenska flyktingrådet har hävdat att den föreslagna utformningen av

bemyndigandet i 3 kap. 8 § första stycket UtlL inte överensstämmer med vad som

sägs i motiven, dvs. att möjligheten endast skall utnyttjas i en extraordinär

situation då det visar sig nödvändigt att vidta invandringsbegränsande åtgärder.

Beträffande Flyktingpolitiska kommitténs förslag att föreskrifter av detta slag

skall redovisas till riksdagen inom tre månader har Flyktingrådet anfört dels

att tiden förefaller alltför lång, dels att den metoden inte ger riksdagen något

inflytande över frågan. Enligt Flyktingrådet bör giltighetstiden för en

förordning av detta slag vara begränsad till exempelvis 3-4 månader, varefter

regeringen måste ge in ett lagförslag till riksdagen om behovet av

undantagsreglerna finns kvar.

Skälen för regeringens förslag: Vid utformningen av ett system som syftar till

att vidga regeringens möjligheter att styra rättstillämpningen i

utlänningsärenden finns det i allt väsentligt två metoder som är tänkbara. Den

ena går ut på att utvidga regeringens möjligheter att meddela föreskrifter om

prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd (förordningsmetoden). Den andra

är att öka regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra

rättstillämpningen (ärendemetoden).

Tänkbara lösningar

En av de stora fördelarna med förordningsmetoden ligger i dess förutsebarhet. En

förordning skall offentliggöras i Svensk författningssamling (SFS) minst en

månad innan den träder i kraft. Detta innebär att bl.a. de asylsökande och deras

ombud/biträden i god tid före ikraftträdandet kan bilda sig en uppfattning om

det nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra med sig. Det är betydligt

svårare för ombuden/biträdena att hålla sig à jour med innehållet i olika

regeringsbeslut i överlämnade ärenden eftersom dessa inte offentliggörs på samma

sätt. Även handläggare och beslutsfattare på myndigheterna torde i viss

utsträckning möta samma svårigheter.

En förordning och dess motiv utgör utan tvekan en betydligt bättre källa för de

tillämpande myndigheterna i deras verksamhet än den kombination av beslut,

pressmeddelanden och eventuell information till riksdagen som i praktiken delvis

kommit att utgöra rättskällor för beslut i enskilda ärenden. En förordning ger

också större möjligheter att definiera det område som omfattas av regeringens

ställningstagande. När beslut fattas i enskilda ärenden finns det alltid en risk

att ärendet innehåller omständigheter som förhindrar regeringen att uttala sig

generellt. Det är också klart att föredra att beslutsmotiveringarna förbehålls

de problem som behandlas i ärendet.

Oaktat att förordningar således har ett visst övertag gentemot beslut i enskilda

ärenden går det inte att bortse från att en förordning i viss mån blir mer

stelbent och mindre nyansrik än vad beslutsmotiveringen i ett enskilt ärende kan

bli. Vid en bedömning om detta förhållande har betydelse för förordningsmetodens

tjänlighet som styrmedel måste man ställa sig frågan hur finstämt regeringens

styrinstrument egentligen behöver vara. Domstolarna avgör mål och ärenden efter

en tolkning av olika författningar och dess förarbeten. Detsamma gäller i allt

väsentligt för förvaltningsmyndigheterna. Utlänningsärendena utgör emellertid en

speciell ärendekategori som det är svårt att fullt ut jämföra med andra mål- och

ärendetyper. Främst beror detta på inslaget av lämplighetsöverväganden med

politiska ställningstaganden.

Enligt regeringens uppfattning för en ordning som bygger på att regeringen

använder förordningsmakten som det enda eller främsta styrmedlet med sig den

välkomna utvecklingen att Invandrarverkets och Utlänningsnämndens ställning

förtydligas, samtidigt som regeringen behåller det yttersta ansvaret för

praxisutvecklingen i utlänningsärenden. Asylprocessutredningen har fått intryck

av att det förekommer att ärenden emellanåt överlämnas till regeringen "i

onödan". Oavsett hur det förhåller sig med det är den nuvarande ordningens väl

tilltagna överlämnandemöjligheter knappast ägnade att uppmuntra självständigt

agerande från myndigheternas sida. En övergång till en ordning där regeringen

använder förordningsmakten i större utsträckning bör förändra den situationen

till det bättre.

Förordningsmetoden har alltså som sådan en rad fördelar gentemot ärendemetoden.

Men ger den samma möjligheter att fastställa riktlinjer för tillämpningen som

ärendemetoden? Den första fråga som inställer sig är i vilken omfattning det är

konstitutionellt godtagbart att riktlinjer av visst slag uttalas i förordning.

En annan fråga är om förordningsmetoden har den flexibilitet som krävs.

Asylprocessutredningens betänkande innehåller en analys av dessa

frågeställningar (SOU 1995:46 s. 95-103). Undersökningen har baserats på en

undersökning av fyra väsentliga uttalanden med riktlinjer, nämligen

vistelsetidspraxisen, vårdfallspraxisen, Bosnien-/Somaliabesluten och det s.k.

Luciabeslutet.

Regeringen är ense med utredningen om att förordningsmetodens användande på de

två förstnämnda områdena inte väcker några konstitutionella betänkligheter. Även

metodens flexibilitet är enligt regeringens uppfattning tillräcklig när det

gäller dessa fall. Detta styrker att förordningsmetoden är ett användbart

styrmedel för tillståndsgivningen på det humanitära området.

Nästa område för utredningens analys om förordningsmetodens användningsområde är

ärenden rörande särskilda grupper av asylsökande som t.ex. bosnier eller

somalier. Denna fråga är, som utredningen påpekat, betydligt besvärligare. Att

hålla en förordning i så generella ordalag att ett visst lands medborgare inte

pekas ut torde nämligen vara svårt. Om den hittillsvarande ordningen, där

regeringens riktlinjer meddelas genom beslut i enskilda ärenden, skall ersättas

med en ordning där regeringen i stället styr praxis genom en förordning måste

detta således ske genom att förordningar rörande särskilda grupper av

asylsökande utfärdas. Man rör sig då inom ett känsligt område.

Det finns i och för sig redan enligt nuvarande ordning vissa möjligheter att

utfärda förordningar som tar sikte på ett visst lands medborgare. Enligt 4 §

lagen (1996:95) om internationella sanktioner får regeringen meddela före-

skrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om bl.a. ut-

länningars vistelse här i landet. Den nyssnämnda lagen innehåller föreskrifter

om genomförandet av internationella sanktioner som har beslutats eller

rekommenderats av FN:s säkerhetsråd eller som syftar till att upprätthålla eller

återställa internationell fred och säkerhet.

Tillämpningsområdet för utfärdande av förordningar av detta slag är således

mycket begränsat och bakgrunden till utfärdandet en helt annan än utfärdandet av

förordningar om asylsökande som kommer från ett visst land.

Några konstitutionella hinder mot att utfärda förordningar som avser endast

asylsökande som är medborgare i ett visst land torde inte finnas. Sådana

förordningar måste anses uppfylla kravet på allmängiltighet. Nationaliteten hör

dessutom inte till de otillåtna diskrimineringsgrunderna i 2kap. 15 § RF.

Frågan om lämpligheten av ett sådant förfarande återstår dock. Regeringen anser

därvid att det står helt klart att föreskrifter som innebär en positiv

särbehandling av vissa grupper, är fullt godtagbara. Däremot kan det anses vara

olämpligt om en förordning stipulerar att vissa gruppers skäl för

uppehållstillstånd inte är tillräckliga för att bevilja tillstånd. Även rent

rättsliga skäl talar för att en sådan ordning bör undvikas. Dessa skäl har

främst att göra med att utlänningslagen är uppbyggd på så sätt att uppehålls-

tillstånd skall respektive får meddelas under vissa förutsättningar. Det faller

sig därför naturligt att en förordning kan användas för att närmare ange vilka

dessa förutsättningar är, men märkligt att föreskriva vilka förutsättningar som

inte är tillräckliga. Detta gäller i vart fall när det gäller föreskrifter som

bara tar sikte på vissa grupper.

Enligt vår uppfattning bör regeringen inte heller i förordningens form peka ut

s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att meddela

föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder

eller delar av länder. Förordningsvägen inom detta område bör alltså uteslutande

ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta

uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa

utlänningslagens bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger.

Förordningens form för denna ärendekategori utgör således ett trubbigare

instrument än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man

ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för

att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bakgrund av att

regeringen anser att det är olämpligt att det i en förordning ges föreskrifter

med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är tillräckliga för att

de skall beviljas uppehållstillstånd i Sverige, bör dock övervägas att lämna ett

visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med

frågeställningar av detta slag. Vi återkommer till denna fråga.

Regeringen instämmer slutligen i Asylprocessutredningens uppfattning att den typ

av genomgripande beslut som innebär att kriterierna för uppehållstillstånd

skärps under hänsynstagande till Sveriges mottagningsförhållanden passar utmärkt

för förordningsformen förutsatt att det bemyndigande som krävs finns intaget i

utlänningslagen.

Av de beslutskategorier som Asylprocessutredningen analyserat är det främst när

det gäller frågor om särskilda grupper asylsökande som regeringen är tveksam

till om en förordning kan medföra lika kraftfull styrning av praxisbildningen

som ett beslut i ett enskilt ärende. Det går inte heller att utesluta att även

vissa andra ärenden kan innehålla frågor där vägledande uttalanden bättre görs

genom beslut i enskilda ärenden än i förordningsform. I åtskilliga relevanta

fall är emellertid förordningsmetoden tillräcklig för att tillgodose regeringens

behov av att kunna styra rättstillämpningen.

Den nu gällande ordningen för ärendemetoden, dvs. myndigheternas förutsättningar

att överlämna ärenden till regeringen för avgörande, har en utformning som

möjliggör överlämnande av alla ärendetyper som det är rimligt att regeringen tar

ställning till. Någon anledning att vidga de kriterier som gäller för att

ärenden skall få överlämnas finns alltså inte. En tänkbar lösning med innebörden

att regeringens möjlighet att styra praxis skall öka måste därför ses från en

annan infallsvinkel. Det nuvarande systemet är uppbyggt så att myndigheterna får

överlämna ärenden under vissa omständigheter men ett överlämnandet är inte

obligatoriskt. Regeringen utgår från att myndigheterna följer vad som sägs i

utlänningslagen och dess förarbeten i detta hänseende.

Trots detta är det inte uteslutet att det undantagsvis kan uppkomma situationer

där regeringen gör bedömningen att den bör pröva vissa ärenden oberoende av

vilken inställning myndigheterna har till överlämnandefrågan. Att ändra gällande

ordning så att uttrycket får ersätts med skall kan enligt regeringens

uppfattning inte lösa det problemet. Ansvaret för vilka ärenden som överlämnas

kommer ändå att ligga på myndigheterna. Uttryckssättet får bör därför behållas i

7 kap. 11 § UtlL. Med den utgångspunkten kvarstår frågan om regeringens

möjlighet att besluta att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden skall

överlämnas till regeringen för avgörande.

Frågan har varit föremål för utredning även i början av 1990-talet (se bl.a.

Asylprövningskommitténs betänkande Utlänningsnämnd, SOU 1990:79).

Asylprövningskommittén föreslog att regeringen borde ges en möjlighet att

förbehålla sig avgörandet av vissa ärenden. Kommittén nämnde (s. 130) som

exempel sådana ärenden som har mycket stor betydelse från invandringspolitisk

synpunkt eller ärenden som är av särskild vikt för Sveriges förhållande till

främmande makt eller mellanfolklig organisation. Regeringen kan i och för sig

instämma i Asylprövningskommitténs bedömning att det beträffande de nu nämnda

ärendekategorierna skulle kunna finnas ett berättigat intresse av att regeringen

självständigt skulle kunna besluta att ärenden skall lämnas över. Särskilt

skulle en sådan situation kunna uppkomma i fall där myndigheterna anser att det

finns skäl att avvakta med beslut rörande en viss asylgrupps ärenden tills

förhållandena i hemlandet klarnat, men där regeringen anser att förhållandena är

sådana att det allmänt sett inte finns några hinder mot att återsända personer

dit. Ett sådant ställningstagande från regeringen bör, som nämnts, inte ges

formen av en förordning. Att regeringen skall utrustas med detta ökade

inflytande över praxisbildningen är dock inte självklart. Den första frågan som

man måste ställa sig är om ett sådant förfarande är godtagbart från

konstitutionell utgångspunkt.

När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för en ordning där

regeringen ges en möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden

kan först noteras att regeringen var slutinstans för utlänningsärenden fram till

dess Utlänningsnämnden inrättades. Det finns således i sig inte något

konstitutionellt hinder mot att regeringen slutligt prövar ett förvaltnings-

ärende av detta slag. Den nuvarande ordningen innebär för övrigt bl.a. att såväl

Invandrarverket som Utlänningsnämnden har möjlighet att överlämna ett ärende för

regeringens prövning, något som aldrig har satts i fråga från konstitutionell

utgångspunkt. Det är t.ex. svårt att se något hinder mot att överprövningen av

Invandrarverkets beslut sker ibland hos regeringen och ibland, låt vara oftast,

hos nämnden. Den enda fråga som återstår är då om just det förhållandet att

regeringen ges befogenhet att besluta att den och inte myndigheterna skall pröva

ett visst ärende kan anses betänkligt.

Regeringen har svårt att se hur en ordning som tillåter en regering att

förbehålla sig prövningen av ett ärende skulle kunna strida mot någon grund-

lagsbestämmelse. Den bestämmelse som ligger närmast till hands att fundera över

är 11 kap. 7 § RF som föreskriver att ingen myndighet får bestämma, hur

förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör

myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av

lag. Dess syfte är att tillgodose det rättssäkerhetsintresse som ligger i att

förvaltningsmyndigheterna är självständiga i förhållande till överordnade organ

så till vida att den hindrar regeringen från att ge Invandrarverket eller

Utlänningsnämnden direktiv om hur myndigheterna skall besluta i ett visst fall.

Den nu diskuterade ordningen innebär emellertid endast att regeringen bestämmer

att myndigheterna inte skall fatta något beslut i saken. Ordningen innehåller

inte något moment med innebörden att regeringen försöker påverka utgången i

ärendet utan det rör sig uteslutande om att regeringen ersätter myndigheternas

prövning med en egen prövning. Av den anledningen anser regeringen, i likhet med

båda de utredningar som behandlat frågan, att den diskuterade ordningen är

invändningsfri från konstitutionell synvinkel.

Att ordningen således inte inbjuder till konstitutionella betänkligheter innebär

inte att den är invändningsfri i lämplighetshänseende. En av de viktigaste

invändningarna är att den kan påverka myndigheternas självständighet gentemot

regeringen på ett mer allmänt plan. Det finns en viss risk för att ett

regeringsbeslut av detta slag uppfattas som att regeringen underkänner

myndigheternas bedömning av överlämnandefrågan eller - i sämsta fall - deras

allmänna kompetens att bedöma sakfrågor. Denna risk måste tas på allvar. I

synnerhet är det viktigt att en ny ordning inte medför att Utlänningsnämndens

oberoende ställning och kompetens dras i tvivelsmål. En sådan utveckling skulle

bl.a. kunna underminera nämndens prejudikatbildande funktion, vilket vore

allvarligt.

Som Asylprocessutredningen har betonat måste vidare risken att regeringen skulle

hamna under tryck att av olika anledningar ta över handläggningen av mer eller

mindre slumpvis utvalda ärenden beaktas. Även om den risken inte skall

överdrivas delar regeringen utredningens uppfattning att de inte är försumbara.

Det finns ännu en aspekt på den diskuterade ordningen som inte får negligeras.

Det är högst antagligt att skrivelser till regeringen med yrkande om att

regeringen skall överta ett visst ärende blir ett mer eller mindre regelmässigt

inslag i överklagandeproceduren. Den diskuterade ordningen skulle således kunna

medföra att regeringen återigen kom att belastas med i stort sett alla

utlänningsärenden; denna gång utan att kunna ingripa i mer än ett fåtal fall.

Regeringen är mot bakgrund av vad som nu sagts mycket tveksam till en ordning

som innebär att regeringen ges möjlighet att förbehålla sig prövningen av vissa

ärenden. Vid en jämförelse med förordningsmetoden har ärendemetoden avsevärda

nackdelar. För regeringen framstår det som uppenbart att en vidgad användning av

ärendemetoden inte är en bra lösning. Några ökade möjligheter för regeringen att

avgöra enskilda ärenden bör av den anledningen inte komma i fråga.

Den genomgång av tänkbara lösningar som nu gjorts leder till slutsatsen att

förordningsmetoden är den bättre vägen för regeringens framtida praxisstyrning.

Denna uppfattning delas av remissinstanserna. Som framhållits kan dock

förordningsmetodens tjänlighet som ett kraftfullt styrmedel ifrågasättas för

vissa ställningstaganden som rör särskilda grupper av asylsökande. Även andra

ärenden kan innehålla frågor där en bättre styrning kan åstadkommas genom

ärendemetoden. Övervägandena inför en ny ordning måste därför innefatta

ställningstaganden till om en viss rätt att pröva enskilda ärenden alltjämt bör

finnas kvar.

Förordningsmaktens omfattning

Vid utformningen av en ny ordning finns det anledning att först gå in på hur

omfattande riksdagens bemyndigande till regeringen bör vara. Regeringen har

tidigare slagit fast att de konstitutionella förutsättningarna är tämligen

vidsträckta. Problematiken är alltså mest av lämplighetskaraktär. En annan

aspekt som måste vägas in är utformningen av utlänningslagens bestämmelser om

uppehållstillstånd. Det går inte att bortse från att det finns ett samband

mellan den materiella utformningen av tillståndsbestämmelserna och utrymmet för

regeringens förordningsmakt. Uttryckt med andra ord leder en tydlig och

detaljerad lagreglering till att regeringens förutsättningar att meddela andra

generella föreskrifter än s.k. verkställighetsföreskrifter i viss mån minskar.

Annars riskerar principen att de centrala delarna av normgivningen skall ligga

hos riksdagen att undergrävas.

Asylprocessutredningens förslag till bemyndigande utgår från utlänningslagens

nuvarande reglering om uppehållstillstånd som i synnerhet i ett hänseende ger

stort utrymme för lämplighetsöverväganden. Den bestämmelse som avses är regeln i

2 kap. 4 § 2 UtlL som inte är utformad som en skyddsbestämmelse men som ger

myndigheterna möjlighet att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Inom

ramen för denna bestämmelse har uppehållstillstånd beviljats för bl.a. personer

som har behov av vård eller som vistats länge i Sverige samt för den stora grupp

som flytt undan väpnad konflikt. De förslag till nya regler om

uppehållstillstånd som läggs fram i avsnitt 9 innebär en mer stringent och

konkretiserad ordning som torde tillgodose JO:s påpekande om att viktigare

ställningstaganden bör ligga hos riksdagen. Förslaget om de nya materiella

reglerna måste vägas in vid utformningen av regeringens föreskriftsrätt på

uppehållstillståndsområdet. Regeringen återkommer till detta.

Innan det närmare behandlas i vilka avseenden en föreskriftsrätt bör delegeras

till regeringen finns det emellertid anledning att något beröra de bemyndiganden

som finns för närvarande. Det kan därvid konstateras att det stora antal

bemyndiganden som utlänningslagen innehåller minskar överskådligheten

beträffande vad regeringen får göra och inte göra på ett olämpligt sätt. En

ambition vid utformningen av en ny ordning bör därför vara att försöka

åstadkomma en tydligare och mer sammanhållen ordning åtminstone vad gäller de

bemyndiganden i 2 och 3 kap. UtlL som rör uppehållstillstånd.

Stockholms tingsrätt har i sitt remissyttrande kommit in på frågeställningar som

rör regeringens möjligheter att med stöd av RF:s bestämmelser meddela

verkställighetsföreskrifter. Det ligger mycket i vad tingsrätten anfört att

bestämmelser i utlänningslagen inte kan ändra den rätt att utfärda

verkställighetsföreskrifter som följer direkt av RF. Det torde också med fog

kunna hävdas att en viss rätt för regeringen att utfärda föreskrifter på

uppehållstillståndsområdet går att härleda direkt ur grundlagsregeln. Mot

bakgrund av den tveksamhet som under en rad av år rått beträffande omfattningen

av denna rätt och som bl.a. kommit till uttryck genom att frågan ventilerats i

konstitutionsutskottet vid flera tillfällen, bör utlänningslagens bemyndiganden

vara så tydliga som möjligt. Att det utöver av vad som framgår av

utlänningslagen alltid kommer att finnas ett visst utrymme för utfärdande av

verkställighetsföreskrifter är oundvikligt. Regeringen anser dock att det finns

betydande fördelar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största

möjliga utsträckning går att utläsa av utlänningslagens regelsystem.

Ställning måste därefter tas till frågan vilka bemyndiganden riksdagen bör ge

regeringen för att en ändamålsenlig styrning av praxisbildningen skall kunna

komma till stånd. Detta fordrar en genomgång av de områden som kan bli aktuella.

Enligt Asylprocessutredningen hör regeringens behov av att styra praxis främst

hemma inom det område som enligt gällande rätt aktualiserar uppehållstillstånd

på humanitär grund. Regeringen kan instämma i den bedömningen. En anpassning

till det föreslagna materiella regelsystemet innebär därvid att bemyndigandet

till att börja med bör innefatta en uttrycklig föreskriftsrätt vad gäller

uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen bereds därigenom en möjlighet

att i förordningens form styra den s.k. vårdfallspraxisen och andra principiella

frågor inom denna sektor.

Enligt den nuvarande ordningen beviljas även personer som flytt undan krig

uppehållstillstånd under åberopande av humanitära skäl. Denna möjlighet ersätts

i det föreslagna nya regelsystemet med en bestämmelse som ger rätt till skydd

för dem som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver detta.

Skyddsregeln omfattar även dem som flyr undan en miljökatastrof.

Asylprocessutredningen har föreslagit att regeringen skall kunna meddela

föreskrifter rörande kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd för nya

grupper av asylsökande. En anpassning av det förslaget till den nya skyddsregeln

leder till bedömningen att det bör vara möjligt för regeringen att i en

förordning ange att en viss grupp bör anses ha behov av sådant skydd som avses i

den föreslagna lydelsen av 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Regeringen bör

alltså bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. Bemyndiganderätten bör

utformas så att regeringen ges möjlighet att i förordningen ange om

uppehållstillståndet skall vara av permanent slag eller om det skall

tidsbegränsas. En förordning om permanent uppehållstillstånd för denna kategori

kan aktualiseras endera när de skyddssökande just anlänt till Sverige eller då

de haft tidsbegränsat uppehållstillstånd under viss tid utan att krisen i deras

hemland upphört.

I avsnitt 9 föreslås att regeringen skall ha kvar sin möjlighet att besluta att

uppehållstillstånd inte får beviljas för den nu aktuella skyddskategorin om det

behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot

utlänningar. Som tidigare slagits fast bör ett ställningstagande av detta slag

ges formen av generella föreskrifter. Den nya bestämmelse som föreslås ersätta

undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL bör alltså ges formen av

ett normgivningsbemyndigande. Som framhållits tidigare kan det med hänsyn till

de avvägningar som måste göras i denna situation - bl.a. grannlaga bedömningar

mellan sökandenas skyddsbehov och våra mottagningsresurser samt utrikespolitiska

överväganden - diskuteras om inte ett sådant beslut borde fattas av riksdagen.

Regeringen har dock med hänsyn till att det kan bli nödvändigt att fatta beslut

mycket snabbt stannat för lösningen att ställningstaganden av denna natur bör

kunna göras av regeringen. En förordning som utfärdas med stöd av detta

bemyndigande bör ta sikte på alla grupper som tillhör den nu aktuella

skyddskategorin.

Svenska flyktingrådet har förespråkat att en förordning av detta slag bör ha

begränsad giltighetstid varefter förslag till lagändring måste ges in till

riksdagen om tillämpningsbehovet kvarstår med motiveringen att riksdagen annars

inte har något inflytande över frågan. Enligt regeringens uppfattning minskar

emellertid en sådan ordning ändamålsenligheten i åtgärden på ett mindre lämpligt

sätt. Förutom att det rör sig om en situation där det fordras ett mycket snabbt

ställningstagande finns det t.ex. även en risk för att myndigheterna avvaktar

med att avgöra ärendena till dess att riksdagen tagit ställning i frågan.

Asylprocessutredningens förslag innehåller å andra sidan överhuvudtaget inte

något krav på att riksdagen skall hållas underrättad om situationen. Enligt

regeringens mening utgör Flyktingpolitiska kommitténs förslag att förordningar

av detta slag skall redovisas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom

tre månader en lämplig kompromiss. Denna konstruktion garanterar att riksdagen

görs observant på frågan på ett tidigt stadium. Dessutom utgör skrivelsen ett

bra underlag för eventuella debatter i riksdagen. Inget hindrar självfallet att

frågan underställs riksdagen innan tremånadersfristen gått till ända om detta

bedöms lämpligt. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att möjligheterna

att skärpa kriterierna för uppehållstillstånd framdeles utformas som ett

normgivningsbemyndigande som innehåller en erinran om att regeringens beslut

skall redovisas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

I avsnitt 9 föreslås att regeringens föreskriftsrätt även skall omfatta

möjligheterna att besluta om tidsbegränsade uppehållstillstånd i en mass-

flyktssituation, dvs. när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt land.

Också denna fråga innefattar överväganden av grannlaga natur som t.ex. såväl

utrikespolitiska som säkerhetspolitiska ställningstaganden. Beslut om att

tillämpa en ordning med tidsbegränsade tillstånd av detta slag bör därför endast

kunna fattas av regeringen. I likhet med vad som gäller för ställningstaganden

om en skärpning av kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd är frågan om

tidsbegränsade uppehållstillstånd av sådan betydelse att riksdagen bör hållas

underrättad om situationens utveckling. Regeringen har därför föreslagit att

även föreskrifter om sådana tillstånd skall anmälas till riksdagen genom en

särskild skrivelse inom tre månader.

Enligt den nuvarande ordningen har regeringen rätt att föreskriva att en ansökan

får bifallas även i andra fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och tredje

styckena UtlL om det följer av en överenskommelse med främmande stat (tredje

stycket samma paragraf). Detta bemyndigande infördes i utlänningslagen i samband

med Sveriges anslutning till EES-avtalet (SFS 1992:1165). Dess syfte är att ge

regeringen möjligheter att i förordning reglera de närmare förutsättningarna för

att medborgare i EES-länderna och deras anhöriga skall kunna söka och beviljas

uppehållstillstånd efter inresa i Sverige. Detta bemyndigande måste givetvis

finnas kvar även i den nya ordningen. Enligt regeringens uppfattning är

emellertid bemyndigandet något för snävt utformat för att det skall täcka in de

krav på svenska bestämmelser på uppehållstillståndsområdet som kan följa av

olika internationella överenskommelser. Detta gäller särskilt mot bakgrund av

att det allmänt utformade bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL tas

bort. Bl.a. våra förpliktelser i anslutning till EU kan uppställa krav på

bestämmelser som inte hör hemma i utlänningslagen utan som bör regleras i

förordning. Ett annat exempel nämns i avsnitt 9, nämligen ett eventuellt behov

av att föreskriva vissa särregler för medborgare i stater som har anslutit sig

till den Europeiska sociala stadgan men som inte är medlemmar i EU. Mot den

bakgrunden bör det nu aktuella bemyndigandet utformas så att det ger regeringen

rätt att föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas i de fall

det följer av en överenskommelse med främmande stat.

I den nya ordningen bör regeringen vidare ha kvar sin rätt att föreskriva

undantag från utlänningslagens krav på uppehållstillstånd och att föreskriva

krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre

månader (1 kap. 4 § andra stycket UtlL). Liksom hittills bör regeringen också

kunna föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som

omfattas av EES-avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 § första

stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf) och att föreskriva undantag från

tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen för de fall där utlänningens

anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin

ansökan om asyl prövad här (3 kap. 4 § tredje stycket). Även rätten att meddela

föreskrifter om uppehållstillstånd för studier och besök bör finnas kvar.

Som framgått innebär de förslag som nu läggs fram en något mer begränsad

förordningsmakt för regeringen än vad Asylprocessutredningen förutsatte. Detta

är en naturlig följd av de förändringar som föreslås i de materiella reglerna om

uppehållstillstånd där förutsättningarna för tillstånd tydligt framgår av

lagtexten. Regeringen anser i likhet med UNHCR:s representant i de baltiska och

nordiska länderna att frågan om bestämmandet av flyktingstatus bör ankomma på

myndigheterna. Detsamma bör gälla prövningen av ansökningar från dem som

riskerar att straffas med döden, kroppsstraff, tortyr m.m. och dem som på grund

av kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. Det bör åtminstone inte komma

i fråga att utfärda förordningar på dessa områden. Regeringen är alltså inte

beredda att föreslå införandet av en så omfattande förordningsmakt som Röda

korset förordat.

Regeringen vill avslutningsvis framhålla att vi helt instämmer i JK:s påpekande

att en förordning bör vara klar och uttömmande. Detta hindrar dock inte att

förordningsmotiv i många fall kan behövas, bl.a. för att öka förståelsen för

bevekelsegrunderna bakom förordningens tillkomst.

11.4Regeringens prövning av enskilda ärenden

 Regeringens förslag: Regeringens befattning med enskilda ärenden minskas. En

begränsad möjlighet för myndigheterna att lämna över ärenden till regeringen för

avgörande behålls dock. De ärenden som fortsättningsvis får lämnas över är

huvudsakligen vissa säkerhetsärenden, vissa ärenden som har utrikespolitisk

betydelse och ärenden som kan antas ha betydelse för frågan om

uppehållstillstånd för en grupp asylsökande. Så kallade nya ansökningar får inte

överlämnas. En ny bestämmelse som reglerar situationen där ett internationellt

organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda begär att Sverige skall

inhibera ett avlägsnandebeslut, förs in i utlänningslagen. Bestämmelsen innebär

att inhibition skall meddelas om det inte finns synnerliga skäl som talar mot

det.

 Regeringens bedömning: Regeringen bör inte ges möjlighet att förbehålla sig

prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper.

Asylprocessutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Flyktingpolitiska kommittén förordar att frågan om borttagande av möjligheten

att överlämna nya ansökningar utreds vidare.

Remissinstanserna: Asylprocessutredningens förslag om inskränkningar i

myndigheternas möjligheter att överlämna ärenden till regeringen har i sin

helhet tillstyrkts av LO, Caritas och SACO-S/SIV. LO har därvid betonat att

tonvikten i regeringens arbete kan läggas vid övergripande styrning om

befattningen med enskilda ärenden minskas. Stockholms tingsrätt, Ut-

länningsnämnden och Röda korset har rest invändningar mot att s.k. nya

ansökningar inte skall få överlämnas enligt den föreslagna ordningen.

Tingsrätten har anfört att det visserligen ligger i sakens natur att det mer

sällan finns skäl att överlämna ett ärende till regeringen för avgörande efter

det att ett lagakraftägande avlägsnandebeslut finns men att även en sådan

ansökan bör kunna överlämnas för den händelse den någon gång skulle uppfylla de

restriktiva kriterier som gäller för ett överlämnande. Enligt Utlänningsnämnden

finns det inga principiella skillnader mellan nya ansökningar och andra

utlänningsärenden och även i nya ansökningar kan det åberopas skäl av

säkerhetskaraktär, med utrikespolitisk betydelse eller av betydelse för en

större grupp asylsökande. Utlänningsnämnden ifrågasätter vidare Asyl-

processutredningens bedömning att nämndens ställning kan försämras om nya

ansökningar får överlämnas. Röda korset har bl.a. föreslagit att över-

lämnandebestämmelserna skall vara mer tvingande för myndigheterna vilket enligt

organisationen kan åstadkommas genom att uttrycket "får" ersätts med "bör".

Organisationen har även uttryckt tveksamhet inför den föreslagna ändringen i 7

kap. 11 § andra stycket 4 UtlL där "särskild vikt" ändras till "synnerlig vikt"

under motiveringen att det är svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan

ändring.

Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Enligt verket bör de nuvarande

möjligheterna att överlämna ärenden behållas. Invandrarverkets uppfattningen är

att även ärenden där verket överväger ett avslagsbeslut bör kunna överlämnas

eftersom det ordinära systemet med överklagande till Utlänningsnämnden kan

innebära att ärendet aldrig kommer att överlämnas till regeringen. Vissa ärenden

kan också vara av den karaktären att deras överlämnande till regeringen

brådskar, t.ex. vid en stor inströmning av asylsökande. Detta förfarande bör

enligt Invandrarverket inte vara beroende av ett överlämnande från

Utlänningsnämnden. Enligt verket gäller dessa synpunkter främst sådana ärenden

där det politiska inslaget är särskilt påtagligt och där lämplighetsöverväganden

är den centrala frågan. Invandrarverket pekar också på att verket genom sitt

ansvar för mottagande av asylsökande och invandrarnas integration har goda

förutsättningar att överblicka samhälleliga konsekvenser. Såvitt gäller de s.k.

säkerhetsärendena instämmer verket i att en ändring av nuvarande praxis är

påkallad i så måtto att verket ges större möjligheter att meddela avslagsbeslut

i stället för att överlämna ärendet med ett avstyrkande till regeringen. En

förutsättning för detta är dock att verket på ett helt annat sätt än nu får

tillgång till Säkerhetspolisens bakgrundsmaterial. Verket framhåller att det

inte är några problem med att organisera arbetet internt så att endast ett litet

antal tjänstemän tar befattning med säkerhetsärenden. Invandrarverket avstyrker

vidare att dess överlämnade ärenden alltid skall gå via Utlänningsnämnden.

Enligt verkets uppfattning bör det som central utlänningsmyndighet kunna

överlämna ärenden direkt till regeringen. Om förslaget genomförs betonar verket

det angelägna i att det ankommer på nämnden att skyndsamt vidarebefordra ärendet

till regeringen.

Utlänningsnämnden och Caritas har instämt i bedömningen att regeringen inte bör

ges möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller

ärendegrupper. Advokatsamfundet, Röda korset och FARR anser däremot att

regeringen i vissa fall måste ges en möjlighet att "ta till sig" ärenden.

Sveriges advokatsamfund och FARR har som exempel på ärenden som kan komma i

fråga angett fall där Europakommissionen begär att regeringen skall tillämpa

regel 36 i Europakommissionens förfarandebestämmelser att förordna om

inhibition. Enligt Röda korset måste regeringen ha en initiativrätt för att

tillfullo kunna styra praxis. Röda korset anser vidare att Asylprocess-

utredningens farhågor för att en sådan ordning skall negativt påverka

myndigheternas självständighet är överdrivna. Enligt organisationen är det inte

acceptabelt med en ordning som tillåter att regeringen kan undandra sig ansvaret

för avgörande av svåra och principiellt viktiga beslut.

Skälen för regeringens förslag: Även om regeringen har kommit fram till att

tillämpningen av utlänningslagen i många fall bäst styrs genom

förordningsmetoden, talar vissa förhållanden för att regeringen bör ha kvar en

möjlighet att göra ställningstaganden genom beslut i enskilda ärenden. Ett

första steg bör dock vara att undersöka om det är möjligt eller lämpligt att

helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden. Först sedan en

sådan analys har gjorts torde nämligen ett väl underbyggt ställningstagande till

en eventuell framtida överlämnandeordning kunna göras.

Analysen av denna fråga har hittills rört sig kring regeringens befattning med

ärenden som lämnas över för praxisbildning. En bedömning av de övriga

överlämnandegrunderna i 7 kap. 11 § UtlL måste emellertid också göras. När det

gäller myndigheternas möjlighet att av andra anledningar än prejudikatsintresse

överlämna ärenden till regeringen, utgör säkerhetsärendena en särskild kategori.

Vid första påseendet förefaller regeringen att utgöra ett naturligt forum för

säkerhetsärenden. Ett viktigt skäl för detta är, som Invandrarverket påpekat,

att Säkerhetspolisen iakttar en reserverad hållning när det gäller att lämna

myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om

uppehållstillstånd avstyrks. Sekretessen kan inte på samma sätt hävdas gentemot

regeringen. Asylprocessutredningen har gjort bedömningen att detta förhållande

inte utgör skäl nog för slutsatsen att alla ärenden som innehåller

säkerhetsaspekter automatiskt skall överlämnas till regeringen. Enligt

utredningen bör administrativa förändringar vidtas på Invandrarverket och

Utlänningsnämnden i syfte att förbättra kommunikationerna mellan dessa

myndigheter och Säkerhetspolisen. De ändringar som föreslagits är att endast ett

mycket litet antal anställda på myndigheterna tilldelas behörighet att befatta

sig med ärenden av säkerhetsnatur samt att endast denna begränsade krets får

tillgång till arkiv där avslutade ärenden av detta slag förvaras. Enligt

utredningen bör ett sådant förhållningssätt på sikt göra Säkerhetspolisen mer

beredvillig att ge detaljerade redogörelser även till myndigheterna vilket ökar

förutsättningarna för att befria regeringen från ärenden av detta slag.

Asylprocessutredningen har föreslagit att utrymmet för ett överlämnande av

säkerhetsärenden till regeringen skall inskränkas. Förslaget innebär att endast

två kategorier av ärenden skall få överlämnas. Den ena kännetecknas av att

myndigheterna vill bifalla asylansökan trots att Säkerhetspolisen har avstyrkt

att uppehållstillstånd beviljas. Den andra utgörs av ärenden som karakteriseras

av att utlänningen på grund av verkställighetshinder inte kan avvisas, dvs.

ärenden där beslutsmöjligheterna är inskränkta till att endera meddela ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av vandelsskäl eller att ge ett

permanent uppehållstillstånd. Förutsättningarna för överlämnande inom denna

grupp begränsas enligt förslaget till de ärenden där myndigheterna anser att

permanent tillstånd bör beviljas trots Säkerhetspolisens avstyrkande.

Utredningen har slutligen förordat att myndigheterna skall företa en fullständig

utredning av såväl asylskäl som säkerhetsaspekter innan ett överlämnande sker så

att endast färdigutredda ärenden lämnas över till regeringen.

I Asylprocessutredningens förslag ligger att ärenden där asylansökan under alla

förhållanden skall avslås aldrig kan komma i fråga för ett överlämnande till

regeringen. Regeringen delar utredningens uppfattning i denna fråga. Det finns

inte någon rimlig anledning att ha en ordning där myndigheterna kan överlämna

ärenden som kännetecknas av att ansökan skall avslås därför att de skäl som

åberopats inte är tillräckliga för att bevilja uppehållstillstånd. Dessa ärenden

bör prövas av myndigheterna på vanligt sätt. När det gäller övriga ärenden bör

däremot utredningens förslag modifieras.

Invandrarverket har förklarat att det inte finns några problem med att

organisera arbetet så att endast en liten krets arbetar med säkerhetsärenden.

Även Utlänningsnämnden torde kunna åstadkomma en sådan omorganisation.

Regeringen är ense med utredningen om att detta bör leda till att

Säkerhetspolisen intar ett öppnare förhållningssätt mot Invandrarverket och

Utlänningsnämnden. Å andra sidan går det inte att bortse från att den typ av

uppgifter som finns hos Säkerhetspolisen är mycket känsliga ur sekretessynpunkt.

Det är mot den bakgrunden naturligt att Säkerhetspolisen måste ställa höga krav

på sekretess även vid informationsutbyte mellan myndigheter.

De intressen som Säkerhetspolisen företräder är självfallet av stor vikt för

samhället. Det är emellertid också betydelsefullt att Invandrarverket och

Utlänningsnämnden får tillräcklig information för att myndigheterna i enlighet

med utlänningslagens bestämmelser skall kunna göra en riktig bedömning av frågan

om ärendet av säkerhetsskäl bör överlämnas till regeringen för avgörande. Detta

bör kunna åstadkommas redan genom att Säkerhetspolisen ger myndigheterna en

summarisk redogörelse för de omständigheter som åberopas mot den person som

ansökt om uppehållstillstånd. Regeringen utgår från att de tre myndigheterna kan

få till stånd en fungerande rutin i detta avseende.

Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse för rikets

förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Dessa ärenden

hör enligt regeringens uppfattning tämligen logiskt sett hemma hos regeringen.

Man bör dock notera att 10 kap. 8 § RF föreskriver att Utrikesministern skall

hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till

främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig

myndighet. Detta innebär att en viss rest av kontroll från regeringens sida

kvarstår även om Invandrarverket och Utlänningsnämnden skulle ges exklusiv rätt

att pröva även ärenden som har utrikespolitisk betydelse. Det är därför inte

helt uteslutet med en lösning som innebär att ärenden av detta slag endast

prövas av myndigheterna. De ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är

emellertid få. Om vissa överlämnandemöjligheter behålls, bör vissa ärenden med

utrikespolitisk betydelse tillhöra den grupp ärenden som alltjämt bör få lämnas

över.

En av fördelarna med en lösning som befriar regeringen från att ta befattning

med enskilda ärenden är, som Asylprocessutredningen påpekat, att regeringens

roll på uppehållstillståndsområdet kan renodlas till att huvudsakligen avse

normgivning. Myndigheterna skulle på eget ansvar få tillämpa normerna.

Förhållandet mellan regeringen och myndigheterna blir på det sättet mer likt det

förhållande som råder mellan regeringen och domstolarna samt flertalet

förvaltningsmyndigheter. Ytterligare ett argument för ett borttagande av

överlämnandemöjligheterna är att den svenska ordningen torde stå i kontrast med

rättsuppfattningen i många andra västeuropeiska länder i så måtto som att den

vanligaste ordningen där är att en domstol eller ett oberoende domstolsliknande

organ överprövar beslut i asylärenden. Ett exempel på ett sådant organ är

Flygtningenaevnet som utgör sista instans i asylärenden i Danmark. Det är frågan

om denna diskrepans jämfört med förhållandena i andra EU-länder på sikt kan

upprätthållas.

Trots de tämligen starka argument som talar för en lösning som innebär att

regeringen befrias från all befattning med enskilda ärenden är det svårt att

bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd är av

så uttalat politiskt slag att det knappast är rimligt att något annat organ än

regeringen tar ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämpningen

av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktingkonventionens krav

skulle det inte finnas någon anledning för regeringen att befatta sig med

enskilda ärenden. Detta är dock inte fallet. Det går därför inte komma till

någon annan slutsats än att det är bäst med en ordning som tillåter att

regeringen i begränsad omfattning kan ge vägledning genom beslut i enskilda

ärenden. Även vissa säkerhetsärenden och vissa ärenden som har utrikespolitisk

betydelse bör höra till de ärendekategorier som framdeles bör kunna överlämnas.

Prop. 1996/97:25

Möjlighet att överlämna ärenden

Regeringen anser alltså inte att det för närvarande finns förutsättningar att

helt befria en regering från befattningen med enskilda ärenden. Möjligheterna

att överlämna ärenden bör emellertid minskas. Detta förhållande innebär ett

närmande till den förhärskande rättsuppfattningen i flertalet övriga väst-

europeiska länder. Regeringen återkommer till frågan om formen för

myndigheternas överlämnanden av ärenden.

Invandrarverket har avstyrkt att den nuvarande ordningen ändras. Enligt

regeringens uppfattning undervärderar verket därvid betydelsen av de föränd-

ringar som föreslås i de materiella bestämmelserna om uppehållstillstånd. I

synnerhet har det betydelse att utrymmet för rena lämplighetsöverväganden har

krympt genom att bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl nu

föreslås omfatta främst renodlade humanitära skäl. Regeringen är av

uppfattningen att den mest framkomliga vägen för en effektiv styrning är att

förordningsmetoden används i största möjliga utsträckning men att prövningen av

vissa ärenden av utrikespolitisk natur samt en begränsad prövningsmöjlighet

beträffande ärenden av säkerhets- och prejudikatskäl alltjämt förbehålls

regeringen. Vid detta förhållande bör även möjligheten att överlämna ärenden på

grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak finnas kvar.

I likhet med Asylprocessutredningen ser regeringen ingen anledning att låta den

nuvarande bestämmelsen om att synnerliga skäl talar för regeringens prövning

vara kvar. Det finns, som utredningen påtalat, en risk att en

generalklausulsliknande bestämmelse av detta slag inbjuder till överlämnanden av

ärenden som är besvärliga att handlägga på grund av massmedial uppmärksamhet men

som det egentligen inte finns några skäl för att regeringen skall pröva. Att

låta överlämnandegrunden "synnerliga skäl" vara kvar stämmer dessutom inte

överens med intresset att minska regeringens befattning med enskilda ärenden.

Regeringen har i det föregående berört frågan i vilka fall säkerhetsärenden och

ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas. Vad som återstår är

då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett

överlämnande av praxisbildningsskäl. Regeringen har därvid kommit fram till att

avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en

förordning föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha

tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. Ställningstaganden av det

slaget måste alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden.

Enligt regeringens uppfattning bör denna överlämnandegrund utformas så att det

uttryckligen framgår av lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för

styrning av praxis får överlämnas om ärendet kan antas få betydelse för frågan

om uppehållstillstånd för en grupp av utlänningar som åberopar väsentligen samma

skäl till stöd för sin ansökan om asyl. På detta sätt kan det inte råda någon

tvekan om i vilka situationer ett överlämnande kan aktualiseras hos

myndigheterna. Regeringen är ense med Asylprocessutredningen om att en ventil

för att överlämna även andra ärenden av prejudikatskäl bör finnas kvar. Som

utredningen påpekat kan det nämligen inte uteslutas av det kan finnas ärenden av

sådant slag att de inte kan passas in i förordningsmetoden. Möjligheten att

överlämna ärenden av denna orsak bör dock inskränkas i förhållande till

nuvarande ordning. Detta bör komma till uttryck genom att lokutionen "av

synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning" förs in i lagtexten. Som

exempel på ärenden som kan komma i fråga för överlämnande på denna grund kan

nämnas ärenden där ändring av en etablerad praxis övervägs eller ärenden där

myndigheterna bedömer att rättsläget är oklart.

Enligt Asylprocessutredningens förslag skall s.k. nya ansökningar inte få

överlämnas till regeringen för avgörande i fortsättningen. Stockholms tingsrätt,

Utlänningsnämnden och Röda korset har avstyrkt detta förslag. Regeringen

instämmer trots de argument som remissinstanserna anfört i utredningens

bedömning. Den praxisstyrning som behövs från regeringens sida bör ges i

grundärendet. Det torde därtill höra till sällsyntheterna att säkerhetsaspekter

och utrikespolitiska aspekter uppkommer först sedan ett avlägsnandebeslut vunnit

laga kraft. Vad som i dessa hänseenden kan bli aktuellt att pröva är endast

dessa aspekters betydelse för bedömningen av om det skulle strida mot

humanitetens krav att verkställa avvisningen eller utvisningen. Den prövningen

bör Utlänningsnämnden kunna göra på egen hand. När det gäller ställningstaganden

rörande grupper av utlänningar torde företrädesvis bedömningen komma att röra

personer som flytt undan väpnade konflikter eller miljökatastrofer och en ny

ansökan från de kategorierna får enligt den föreslagna nya lydelsen av 2 kap. 5

b § UtlL bifallas förutsatt att omständigheten är ny eftersom de har rätt till

skydd i Sverige. Inte heller den prövningen torde kräva regeringens

ställningstagande.

Regeringen anser vidare att Asylprocessutredningen bedömning att en negativ

konsekvens av att nya ansökningar får överlämnas är att ordningen kan försvaga

Utlänningsnämndens ställning som högsta instans är befogad. Att regeringen

bifaller en ny ansökan torde av den större allmänheten och inte minst av

massmedia uppfattas som ett underkännande av nämndens kompetens. Att den insatte

förstår att bifall till en ny ansökan förutsätter att nya omständigheter

åberopas i ärendet saknar betydelse. Risken för bristande förtroende för nämnden

är särskilt påtaglig i de fall där ett ärende överlämnas först sedan

Utlänningsnämnden redan har prövat en eller flera nya ansökningar. Så länge

möjligheten att överlämna nya ansökningar finns kvar kan dessutom möjligheten

att begära ett överlämnande uppfattas som ett mer eller mindre vedertaget

rättsmedel som underminerar auktoriteten hos myndigheterna. Regeringen föreslår

alltså att nya ansökningar inte skall få överlämnas enligt den nya ordningen.

Regeringen ges inte rätt att förbehålla sig prövningen

I tidigare avsnitt har ingående redovisats vilka olägenheter som är förknippade

med ett system som tillåter att regeringen beslutar att den själv och inte

myndigheterna skall avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Noteras bör dock

att bedömningen där görs beträffande en ordning som ganska frikostigt ger

regeringen möjlighet att pröva enskilda ärenden, dvs. ärenden som överlämnas

från myndigheterna och ärenden som regeringen fordrar in självmant. Frågan är om

slutsatsen om en utökad användning av ärendemetoden blir densamma även om

metoden används i den nu föreslagna ordningen, dvs. en ordning där regeringens

möjligheter att pröva enskilda ärenden minskas. Det är ju nämligen tänkbart att

ett system som bygger på att regeringen i större utsträckning styr

praxisbildningen genom generella föreskrifter skulle bli mer effektivt om det

kombinerades med en begränsad rätt för regeringen att förbehålla sig

prövningsrätten av vissa ärendegrupper. Regeringen tänker då särskilt på fall

där myndigheterna anser att situationen i de asylsökandes hemländer bör klarna

innan beslut fattas men där regeringen har en annan uppfattning.

Även om regeringens möjligheter att sålunda ta till sig ärenden skulle begränsas

kraftigt hindrar detta knappast uppkomsten av de nackdelar som beskrivits vara

förknippade med ärendemetoden. Regeringen välkomnar självfallet den allmänna

debatten om flykting- och invandrarfrågor. Det förefaller emellertid naturligare

att den fokuseras på frågan i stort och inte enbart på slumpvis utvalda enskilda

ärenden. Regeringen kan då koncentrera sig på utformningen av politiken vilket

för övrigt bl.a. var avsikten med Utlänningsnämndens inrättande. En ökad

användning av förordningsmetoden accentuerar ytterligare denna regeringens roll.

Regeringen anser vid en samlad bedömning att den nya ordningen inte bör

innehålla någon rätt för regeringen att förbehålla sig rätten att avgöra vissa

ärenden eller ärendegrupper.

Detta ställningstagande innebär inte att vi bortser från vad Advokatsamfundet

m.fl. remissinstanser har anfört rörande situationen där Europakommissionen för

de mänskliga rättigheterna riktar en begäran till Sverige att inhibera

verkställigheten av ett visst avlägsnandebeslut. Regeringen anser tvärtom att

det finns åtskilligt av intresse i dessa synpunkter. Den påtalade situationen

kan dock regleras direkt i utlänningslagen genom införandet av en bestämmelse

med innebörden att en inhibitionsbegäran av detta slag skall föranleda att

verkställigheten inhiberas om inte synnerliga skäl talar mot detta. Mot bakgrund

av att det finns flera organ som har folkrättslig behörighet att rikta en

rekommendation om inhibition av ett avlägsnandebeslut till Sverige bör

bestämmelsens räckvidd inte begränsas till att avse endast den europeiska

kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Den bör i stället utformas så att

även framställningar från t.ex. den europeiska domstolen för de mänskliga

rättigheterna och den kommitté som övervakar efterlevnaden av FN:s

tortyrkonvention täcks in. Detta kan åstadkommas genom att bestämmelsens

tillämpningsområde fastställs till att avse framställningar från internationella

organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda.

En bestämmelse med innebörden att inhibition skall meddelas i denna situation,

om inte synnerliga skäl talar mot detta, utgör en garanti för att

verkställigheten stoppas i praktiskt taget alla fall. Även om en sådan begäran

inte är folkrättsligt bindande för staten, se t.ex. Europadomstolens dom i målet

Cruz[REDACTED_EFTERNAMN] mot Sverige (dom 1991-03-20, Ser. A No 202), bör framställningar av

detta slag regelmässigt följas för att möjliggöra en effektiv prövning av

konventionsorganen. Undantagsregeln bör därför tolkas mycket restriktivt.

Regeringen föreslår att en bestämmelse av detta slag införs. De synpunkter som

remissinstanserna har anfört får därmed anses tillgodosedda. Bestämmelser om

vilken myndighet som skall pröva inhibitionsfrågan finns i 8 kap. 9 och 10 §§

UtlL.

Formen för överlämnande av ärenden

Enligt den nuvarande ordningen får myndigheterna under vissa omständligheter

lämna över ärenden till regeringen men ett överlämnande är aldrig obligatoriskt.

Röda korset har anfört att lagtexten bör göras mer tvingande för myndigheterna.

Regeringen anser dock i likhet med Asylprocessutredningen att det inte finns

någon anledning att förändra denna konstruktion. Den enda anledning som skulle

kunna berättiga en sådan ändring vore om det funnits tecken på obstruktion från

myndigheternas sida vad gäller överlämnanden av ärenden och detta är inte

fallet. Ett ytterligare skäl som i vissa fall talar för att den nuvarande icke

obligatoriska överlämnandevägen bör behållas är att ärenden om avvisning eller

utvisning överhuvudtaget inte bör överlämnas till regeringen om utlänningen

påstår att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig behandling och

påståendet inte är uppenbart ogrundat. Detta gäller oberoende om förutsättningar

för ett överlämnande i övrigt finns och anledningen är att ett sådant förfarande

skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i Europakonventionen om utlänningen i

ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom

eller henne emot. På samma sätt förhåller det sig med avvisnings- och

utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänningens rätt till privat- eller

familjeliv. Europakonventionen gäller som svensk lag från och med den 1_januari

1995. Det är olämpligt att Invandrarverket hamnar i en situation där verket

tvingas lämna över ärenden som kan innehålla problemställningar av detta slag.

Samma form för överlämnande bör gälla för båda prövningsmyndigheterna.

Regeringen föreslår alltså att överlämnandeordningen för myndigheterna även

fortsättningsvis skall uttryckas med lokutionen "får".

Asylprocessutredningen har anfört att det är märkligt att Invandrarverket skall

ha möjlighet att - med förbigående av Utlänningsnämnden - lämna över ärenden

direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken praxis som bör

gälla. Regeringen instämmer i den uppfattningen. Som utredningen påpekat är ett

sätt att komma tillrätta med problemet att Invandrarverket åläggs att alltid

meddela avvisningsbeslut i ärenden där det finns behov av ett prejudikat, dvs.

även i fall där beslutsfattaren på verket anser att tillstånd bör beviljas. En

sådan ordning kan dock aldrig godtas. Hänsynen till de enskilda asylsökandena

måste ta överhanden här. Enligt regeringens uppfattning skulle det vara stötande

om ett avslagsbeslut motiverades enbart med intresset av praxisvägledning. Detta

alternativ kan alltså inte komma i fråga.

Det alternativ som Asylprocessutredningen har föreslagit är en ordning som

bygger på att Invandrarverket alltid måste lämna över ärenden via

Utlänningsnämnden. Nämnden skulle därvid vara skyldig att vidarebefordra ärendet

till regeringen jämte ett eget yttrande med innehåll liknande det som tillställs

regeringen i de ärenden som går på remiss till nämnden i dag. Yttrandet skulle

dessutom, som ett obligatorium, innehålla Utlänningsnämndens uppfattning i

frågan om ärendet borde prövas av regeringen. Regeringen skulle slutligen ha

möjlighet att, liksom för närvarande, återlämna ärendet till Invandrarverket, om

det inte innehöll några omständigheter som föranledde ställningstaganden från

regeringens sida.

Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Regeringen håller med verket om att

denna lösning sannolikt försenar handläggningen hos myndigheterna något. I

likhet med Asylprocessutredningen anser regeringen trots detta att lösningens

fördelar klart överväger den nackdelen. Regeringen förutsätter också att

Utlänningsnämnden behandlar dessa fåtaliga ärenden skyndsamt så att inte onödig

tidsutdräkt uppstår innan ärendena vidarebefordras till regeringen. Regeringen

föreslår därför att en sådan ordning införs. Den för bl.a. med sig det goda att

Utlänningsnämndens ställning som högsta instans förstärks och att ärendet i

princip har beretts av två instanser då det kommer till regeringen.

I de ärenden som Invandrarverket lämnar över till regeringen via Ut-

länningsnämnden kan frågor om förvar och uppsikt bli aktuella. Med de nuvarande

bestämmelserna i utlänningslagen saknar nämnden möjligheter att fatta beslut

rörande förvar och uppsikt i den föreslagna överlämnandesituationen. Detta

väcker frågan om nämnden bör ges en sådan behörighet. Mot detta talar att

ärenden av detta slag torde vara sällsynt förekommande. Det är mot den

bakgrunden onödigt att komplicera förvarsbestämmelserna genom införandet av en

regel med denna innebörd. I de flesta fall torde man dessutom kunna komma till

rätta med problemet genom att Invandrarverket anpassar tiden för ärendets

överlämnande så att ett beslut om förvar eller uppsikt inte behöver omprövas

under den tid ärendet finns hos nämnden. Om en fråga om förvar eller uppsikt

skulle bli akut under den korta tid ärendet finns på nämnden bör nämnden

omedelbart vidarebefordra ärendet till regeringskansliet så att frågan kan

prövas där. Någon utvidgning av nämndens behörighet att besluta om förvar och

uppsikt behövs således inte.

För att instansordningen mellan Invandrarverket och Utlänningsnämnden skall bli

så stringent som möjligt bör verkets möjligheter att överlämna ärenden till

regeringen inskränkas till i huvudsak de fall där verket avser att meddela ett

bifallsbeslut. I de flesta fall torde nämligen inte ärendena vara av det slag

att de kan sägas ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller för Sveriges

förhållande till främmande makt att regeringen bör pröva ärendet. Inte heller

finns det i en avslagssituation utrymme för att överlämna ett ärende av endast

prejudikatskäl. Om Invandrarverket anser att ansökan skall avslås är det

lämpligast att verket meddelar ett avslagsbeslut i dessa fall. Ärendet får sedan

följa den vanliga överklagandeordningen. Utlänningsnämnden kan därefter på

sedvanligt sätt överlämna ärendet till regeringen om nämnden anser att saken är

sådan att regeringen bör ta ställning. När det gäller ärenden som rör grupper av

asylsökande ligger saken något annorlunda till. Regeringen delar

Invandrarverkets uppfattning att sådana ärenden bör få överlämnas även i de fall

där verket anser att ansökningarna skall avslås eftersom det är angeläget att

regeringen får ta ställning till situationen så snart som möjligt. Inte ens

dessa ärenden kan dock anses vara så brådskande att det finns skäl att avvika

från ordningen att överlämnandet skall gå via Utlänningsnämnden.

Enligt nuvarande ordning har regeringen möjlighet att överlämna ett ärende som

hänskjutits till regeringen av Invandrarverket till Utlänningsnämnden för

avgörande. Denna möjlighet har praktiskt taget aldrig utnyttjats av regeringen.

Detta leder till slutsatsen att möjligheten bör kunna undvaras. För den

slutsatsen talar också strävan att i största möjliga mån upprätthålla en

tvåinstansprövning i ärenden om uppehållstillstånd. Regeringen föreslår alltså

att möjligheten att överlämna ett av Invandrarverket hänskjutet ärende till

nämnden för avgörande tas bort. En ändring med denna innebörd bör göras i 7 kap.

11 § UtlL.

12 Rättssäkerhet

12.1Gällande ordning

Identitetsfrågor

Invandrarverket och polisen får enligt 5 kap. 5 § UtlL fotografera och ta

fingeravtryck av en utlänning som inte kan styrka sin identitet vid ankomsten

till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd.

Fotografering och fingeravtryckstagning får även ske om förutsättningar finns

för att ta en utlänning i förvar.

Enligt 5 kap. 3 § UtlL får Utlänningsnämnden, Invandrarverket och

polismyndigheter omhänderta pass och andra identitetshandlingar som avser en

person som ansöker om uppehållstillstånd. En polismyndighet får även i samband

med verkställigheten av ett avlägsnandebeslut ta hand om handlingar av detta

slag, i avvaktan på att verkställigheten kan ske.

Muntlig handläggning

I samband med 1989 år utlänningslag infördes en särskild bestämmelse -

11 kap. 1 § - om muntlig handläggning i asylärenden vid Invandrarverket. Genom

en lagändring, som trädde i kraft den 1 januari 1992 (SFS 1991:1573), tillämpas

bestämmelsen också när Utlänningsnämnden handlägger ett asylärende. I

bestämmelsens första stycke föreskrivs att muntlig handläggning skall ingå om

det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt

avgörande av ärendet. Vidare stadgas att muntlig handläggning även annars skall

företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna

betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Regeln tillåter slutligen

att även andra personer än utlänningen hörs (11 kap. 1 § andra stycket).

Utlänningslagens bestämmelse skiljer sig i vissa avseenden från vad som i

allmänhet gäller för muntlighet i förvaltningsförfarandet och från vad som

således gällde för Invandrarverkets vidkommande före tillkomsten av 1989 års

lag. Den allmänna regeln finns i 14 § förvaltningslagen (1986:223, FL). Där

föreskrivs att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser

myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, om det kan

ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt bestämmelsen kan

myndigheterna besluta om muntlig handläggning även om den enskilde inte begär

det. Myndigheterna skall därvid särskilt beakta att muntlig handläggning kan

underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Med muntlighet i

FL:s bemärkelse avses inte bara en formell muntlig förhandling utan också mer

informella kontakter som telefonsamtal och sammanträffanden.

Regeln i förvaltningslagen ger inte parten rätt att kräva ett formellt

sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala med

beslutsfattaren i ärendet, utan myndigheten kan i princip hänvisa honom eller

henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har

det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand om kontakterna med parten.

Förvalningslagen uppställer inte något krav på att parten har saklig grund för

önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten, dvs. skälen för partens

önskemål om muntlig handläggning saknar betydelse för bestämmelsens tillämpning.

En jämförelse mellan bestämmelserna i utlänningslagen och förvaltningslagen

utmynnar i att särregeln i utlänningslagen i vissa delar är mer långtgående än

motsvarigheten i förvaltningslagen medan den i andra hänseenden inte tycks gå

fullt så långt. Muntlig handläggning är således obligatorisk i vissa fall medan

sökanden kan vägras att lämna muntliga uppgifter på grunder som inte finns i

förvaltningslagen. Även om bestämmelserna i de båda inte är identiska i

materiellt hänseende finns det inte några särskilda bestämmelser om formerna för

muntlig handläggning i utlänningslagen. Invandrarverket och Utlänningsnämnden

har alltså rätt att på basis av allmänna förvaltningsrättsliga principer

bestämma för varje enskilt ärende dels vilken form handläggningen skall ha, dels

hur den skall genomföras.

Innebörden i begreppet muntlig handläggning behandlas i förarbetena till 1989 år

utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 85 f. och 209 f.). Där sägs bl.a. att

begreppet tar sikte på såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden

som mer formella förhandlingar. Den sistnämnda handläggningsformen förordas dock

endast i begränsad omfattning, t.ex. då även andra än utlänningen skall höras.

Utformningen av en muntlig förhandling får Invandrarverket besluta om enligt

propositionen. Den handläggningsform som rekommenderas är informella

sammanträffanden mellan personalen, utlänningen och, i förekommande fall,

utlänningens biträde. Enligt propositionen tillgodoser denna ordning såväl

utlänningens behov av att få komma till tals med myndigheten som önskemålen om

en snabb och rättssäker handläggning.

Vid den form av muntlig handläggning som innebär ett personligt sammanträffande

mellan myndighetens personal och utlänningen jämte biträde bör enligt

propositionen en rad synpunkter beaktas. Från myndighetens sida bör minst en av

de personer som kan antas delta i det kommande beslutet medverka. Vidare bör det

grundläggande förhöret ligga till grund för handläggningen och det måste antas

att de uppgifter som finns där är kända för de närvarande. Det är alltså inte

nödvändigt att gå igenom samtliga omständigheter som tidigare förevarit i

ärendet utan handläggningen bör koncentreras till de särskilda omständigheter

som har ifrågasatts eller till sådant som ytterligare kan belysa utlänningens

uppgifter. Tjänsteanteckningar bör fortlöpande föras vid sammanträffanden med

utlänningen och andra muntliga förfaranden i syfte att underlätta den fortsatta

handläggningen, framförallt vid överklaganden.

I propositionen framhålls vidare att den som leder den muntliga handläggningen

bör verka för att alla ytterligare omständigheter som kan inverka på beslutet

uppges vid sammanträffandet. Om utlänningen vet att det finns skriftliga intyg

av något slag som han eller hon ännu inte fått från hemlandet, bör detta anges.

Det blir sedan myndighetens sak att avgöra om man skall vänta med att fatta

beslut. Om muntlig handläggning förekommit i ett asylärende bör i vissa fall

beslut kunna meddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga

handläggningen så att tid för överklagandet kan räknas från avkunnandet (s. 85 i

propositionen).

När Utlänningsnämnden inrättades bestämdes som nämnts att nämnden skulle

tillämpa samma regler som Invandrarverket. En bestämmelse med denna innebörd

infördes i 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL. I förarbetena (prop. 1991/92:30 s.

37 f.) uttrycks avsikten att tyngdpunkten i Utlänningsnämndens asylprocess skall

vara skriftlig. Departementschefen avvisade emellertid inte tanken på muntliga

inslag även i nämnden utan framhöll att det enda som skulle kunna åberopas mot

att införa muntlig handläggning även för Utlänningsnämndens vidkommande var att

det stora antalet ärenden skulle kunna medföra risk för en oöverkomlig

belastning och alltför stor tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle

avgöras efter muntlig handläggning. Enligt propositionen kan emellertid muntliga

inslag i förfarandet hos Utlänningsnämnden i en del fall förstärka både

rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnas

omedelbart och de frågor som dessa kan ge upphov till blir genast besvarade. Det

understryks vidare att ett inslag av muntlighet inte behöver ta sig uttryck i

formella muntliga förhandlingar utan att också mer informella telefonkontakter

och sammanträffanden kan komma i fråga. Klaganden bör inte kunna göra anspråk på

att få företräda inför nämnden utan kan få nöja sig med att lämna uppgifter till

en handläggare när detta bedöms vara tillräckligt.

I de fall där en muntlig förhandling av mer formellt slag skall äga rum inför

nämnden anförs i propositionen att det ibland kan vara lämpligt att även kalla

företrädare för Invandrarverket till förhandlingen. Det betonas dock att nämnden

är en överinstans och att det väsentliga materialet normalt redan har

presenterats innan ärendet kommer in till nämnden. Av den anledningen förutsätts

muntlig handläggning inte bli tillnärmelsevis lika vanlig vid Utlänningsnämnden

som hos Invandrarverket. I specialmotiveringen (s. 46 f. i propositionen) anförs

att samtliga omständigheter oftast bör ha kommit fram under handläggningen hos

Invandrarverket, varvid en muntlig handläggning hos nämnden kan sägas vara utan

betydelse för utredningen. Samtidigt framhålls att det får ske en bedömning från

fall till fall om det är erforderligt med en mera regelrätt muntlig förhandling

inför nämnden eller om det är tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen

eller ett ombud för denne och en handläggare vid nämnden.

Den närmare utformningen av en muntlig förhandling i Utlänningsnämnden bestämmer

enligt propositionen nämnden själv med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga

principer. Avsikten är dock inte att samtliga omständigheter i ärendet skall gås

igenom utan handläggningen bör koncentreras till de nya uppgifter som

utlänningen har lämnat samt till sådant som har ifrågasatts och sådant som kan

belysa utlänningens uppgifter.

En studie över hur bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i praktiken

finns intagen i Asylprocessutredningens betänkande SOU 1995:46 s. 140-145.

Rättshjälp

Av 41 § p 5-10 rättshjälpslagen (1972:429, RHL) framgår i vilka fall ett

offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. Det rör sig huvudsakligen

om ärenden som innebär att en utlänning avlägsnas ur landet såsom avvisning,

utvisning eller hemsändning enligt UtlL eller utvisning enligt lagen (1991:572)

om särskild utlänningskontroll. I avvisningsärenden hos polisen finns rätt till

rättshjälp genom offentligt biträde endast om utlänningen hållits i förvar mer

än tre dagar.

Rättshjälp genom offentligt biträde skall i dessa ärenden beviljas "om det ej

måste antagas att behov av biträde saknas" (42 § RHL). Denna presumtionsregel

infördes för utlänningsärendenas vidkommande den 1 juli 1978. I propositionen

som låg till grund för lagstiftningsärendet anfördes bl.a. att huvudprincipen

bör vara att ingen - utom vad gäller de avvisningar som utan längre

frihetsberövanden beslutas av polisen - skall kunna avlägsnas ur landet utan att

ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde (prop. 1977/78:90 s. 67). Enligt

propositionen bör utlänningen erbjudas offentligt biträde så snart man börjar

sätta i fråga att han eller hon skall avlägsnas. Däremot bör biträde inte utses

om det framstår som klart att utlänningen skall få stanna i Sverige. Även annars

kan förhållandena undantagsvis vara sådana att något behov av biträde inte

finns. Som exempel anges fall där det är uppenbart att någon grund för

uppehållstillstånd inte existerar och där hinder mot ett avlägsnande till

hemlandet inte finns.

I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. understryks den huvudprincip som kommit

till uttryck i prop. 1977/78:90. Det föredragande statsrådet erinrar därutöver

om att de förslag som läggs fram i propositionen bl.a. innebär att

Invandrarverket skall besluta om avvisning med omedelbar verkställighet endast i

de fall där det är uppenbart att grund för asyl inte finns och att

uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. För att avvisning

med omedelbar verkställighet skall kunna ske måste saken vara uppenbar utan

närmare undersökningar; något behov av utredning får inte föreligga. Enligt

föredraganden torde det i regel också kunna antas att behov av offentligt

biträde saknas i sådana fall. Det betonas dock att undantag från denna princip

kan föreligga och att således ett offentligt biträde bör kunna förordnas när det

är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det rör sig om stabila

demokratier präglade av rättskultur i svensk mening.

Enligt propositionen bör biträden också kunna förordnas i övriga fall förutsatt

att det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredje land där risken

för förföljelse och vidaresändande till ett land där förföljelse kan inträffa

måste betraktas som utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då

det är fråga om en asylsökande som är minderårig, sjuk eller som av andra

liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan på ett ur

rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Föredraganden anförde att rätt till

biträde i princip borde föreligga redan under polisutredningen men att som regel

viss utredning måste göras innan det kan avgöras om biträde skall förordnas.

Av 43 § RHL följer att det är den myndighet som handlägger ärendet som beviljar

rättshjälp i utlänningsärenden. Är polismyndigheten handläggande myndighet

gäller dock vissa undantag från den regeln om ansökan skall avslås. Fram till

den 1 juli 1994 gällde för avvisnings- och utvisningsärenden att rättshjälpen

gällde till dess verkställighet skett eller frågan om verkställighet förfallit.

Detta fick till följd att biträdesförordnandet kvarstod även efter det att ett

lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut förelåg. Förordnandet gällde

således även vid ingivande av en s.k. ny ansökan. Genom en ändring i RHL gäller

från nämnda datum att rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut

föreligger varför en ny ansökan inte omfattas av den i grundärendet beviljade

rättshjälpen.

Beslutsmotiveringar

I 20 § första stycket förvaltningslagen föreskrivs att ett beslut varigenom en

myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om

ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas

helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon

annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är

nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga

eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma

gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om

skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt

upplysa honom om dem i efterhand (20 § andra stycket FL).

Förvaltningslagens bestämmelse bygger således på en ordning med

motiveringsskyldighet som en huvudregel försedd med en rad undantag. För

utlänningsärenden gäller ytterligare undantag genom föreskrifterna i 11 kap. 3 §

första stycket UtlL, enligt vilka förvaltningslagens krav på beslutsmotivering

inte tillämpas beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd

och arbetstillstånd. En utlänning som omfattas av EES-avtalet har dock enligt i

11 kap. 3 § andra stycket UtlL alltid rätt till motivering av sådana beslut om

beslutet går honom eller henne emot.

I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. (s. 88-89) konstaterades att det från

olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är bristfälligt

motiverade. Det föredragande statsrådet framhöll att det är angeläget med så

klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte undantagits i 11 kap.

3 § UtlL. Som skäl anfördes bl.a. att välmotiverade beslut ökar allmänhetens

förtroende för myndigheternas objektivitet och ger den enskilde utlänningen

större möjlighet att få rättelse i ett beslut som på felaktig eller ofullständig

grund gått honom emot. Klarare motiveringar ansågs även leda till förkortade

handläggningstider genom att eljest nödvändiga förklaringar som måste ges i

efterhand till fattade beslut kunde undvikas.

Utlänningslagens bestämmelser om överklagande

Enligt den allmänna förvaltningsrätten kan en förvaltningsmyndighets beslut

överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen under

förutsättning att inte något annat är föreskrivet. I icke ringa omfattning

gäller den särordningen att beslut av förvaltningsmyndighet kan överklagas till

förvaltningsdomstol. I 7 kap. 1 § UtlL återfinns den särreglering som gäller för

utlänningsärenden. I första stycket slås fast att beslut av en förvalt-

ningsmyndighet i ärenden enligt den lagen får överklagas endast om en sådan rätt

följer av 7 kap. Av paragrafens andra stycke följer att regeringen får pröva

ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i fall som

anges i samma kapitel.

De förvaltningsbeslut som får överklagas enligt 7 kap. UtlL är bl.a. polis-

myndighets avvisningsbeslut, Invandrarverkets avvisnings- eller utvisnings-

beslut, Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring eller resedokument och

beslut om förvar. Denna utformning av överklagandebestämmelserna i ut-

länningslagen får bl.a. till följd att beslut om att vägra visering inte får

överklagas. Inte heller kan den som får avslag på en ansökan om uppe-

hållstillstånd som görs före inresan överklaga detta beslut.

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet. Enligt 2 kap. 7 § första

stycket UtlL meddelas beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

av verket. Om polisen meddelar ett beslut om avvisning får beslutet överklagas

till Invandrarverket (7 kap. 2 § UtlL). Invandrarverkets beslut i fråga om

avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om

uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd

överklagas till Utlänningsnämnden (7 kap. 3 § första stycket UtlL).

Vilandeförklaring av vissa utlänningsärenden

Förvaltningslagen

I 7 § FL anges vissa allmänna krav för handläggningen av ärenden. Bestämmelsen

är närmast av målsättningskaraktär och föreskriver bl.a. att varje ärende där

någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt

utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta

möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter,

om sådana behövs. Lagbestämmelsen innehåller inte några speciella tidsfrister

för ärendehantering och det finns inte heller några sanktioner att ta till mot

en myndighet som förhåller sig passiv. I propositionen som låg till grund för

lagstiftningen (prop. 1985/86:80) anförde departementschefen bl.a. att det är

viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna handlägger sina ärenden så enkelt

och snabbt som möjligt. Dessa synpunkter fick emellertid inte överdrivas så att

de kom i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m.

Frågan om snabb handläggning berördes särskilt också under riksdagsbehandlingen

(bet. 1985/86:KU21 s. 9 f). Utskottet poängterade frågans centrala betydelse för

enskilda men också för myndigheterna. Särskilt betonades att det är de enskilda

som drabbas hårdast av att en ärendehandläggning drar ut på tiden och att en

lång väntan i ovisshet på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har

avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan

förorsaka otrygghet och personligt lidande och kanske också ekonomiska

förluster. Av den anledningen rör det sig - enligt utskottet - inte enbart om en

servicefråga. Det handlar i hög grad också om den enskilda människans

rättssäkerhet. Beträffande tidsaspekterna uttalade konstitutionsutskottet att

det med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder inom förvaltningen torde

vara vanskligt att i förvaltningslagen införa några mer preciserade bestämmelser

om tidsfrister i handläggningen. Enligt utskottet kunde det inte heller

uteslutas att fasta tidsgränser för handläggningen av ärenden skulle kunna

innebära risker för rättssäkerheten om myndigheterna skulle avstå från att

företa utredning för att kunna iaktta uppställda tidsfrister.

Rättegångsbalken

De allmänna domstolarna har möjlighet att under vissa omständigheter

vilandeförklara mål. I 32 kap. 5 § rättegångsbalken (RB) föreskrivs att rätten

får förordna att ett mål skall vila i avvaktan på att vissa i paragrafen närmare

angivna hinder undanröjts. De hinder som anges i bestämmelsen är att det är av

synnerlig vikt för prövningen av målet att en fråga som är föremål för annan

rättegång eller för behandling i annan ordning först avgörs eller att det möter

annat hinder mot handläggningen som är av längre varaktighet.

I likhet med förvaltningslagen innehåller rättegångsbalken inte några allmänna

bestämmelser som ger en part rätt att överklaga domstolarnas underlåtenhet att

avgöra mål eller ärenden. I 49 kap. 7 § RB finns dock en specialregel som rör

överklagande av att ett mål onödigt försenats. En part som anser att ett beslut

som meddelats av underrätten medför att målet försenas får enligt denna

bestämmelse föra särskild talan mot beslutet. En förutsättning för att talan

skall få föras är således att det finns ett beslut om t.ex. vilandeförklaring

eller om inhämtande av viss utredning som innebär att målet inte kan avgöras.

Enbart passivitet från domstolens sida att avgöra ett mål kan inte överklagas.

Bestämmelsen används i praktiken för att bl.a. överklaga beslut om inhämtande av

rättspsykiatrisk undersökning eller vårdnadsutredning och för beslut om

vilandeförklaring av mål.

12.2Identitetsfrågor

Regeringens förslag: Fingeravtryck och fotografi skall tas av alla asylsökande

för att underlätta identifikationen av den sökande och fastställa att ansökan

lämnas i rätt land. Fingeravtryck får inte tas av asylsökande som är under 14

år.

Verkställighetsutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag

överensstämmer med regeringens på så sätt att fingeravtryck bör tas av alla

asylsökande samt att alla asylsökande bör fotograferas och ett fotografi av

sökanden bifogas Invandrarverkets dossier rörande den asylsökande.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Jönköping, Statens Invandrarverk och

Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget. Caritas och Socialstyrelsen avstyrker

förslaget. Socialstyrelsen anser att de åberopade skälen för den föreslagna

förändringen inte är tillräckliga med tanke på den allvarliga inskränkningen i

den enskildes personliga frihet. Kustbevakningen anser att ett beslut om

daktningsregister bör vänta tills det finns beslut inom EU eller andra

internationella organ.

Skälen för regeringens förslag: Det är av stor vikt att den som söker asyl

lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar och

identitet. Dessa uppgifter ligger till grund för bedömningen av den sökandes

behov av skydd och vilket land som har ansvaret för att ge detta skydd.

Identitetsuppgifterna utgör också underlag för utfärdandet av behövliga

resehandlingar och en eventuell framtida ansökan om medborgarskap i

vistelselandet. Om det efter prövning av asylärendet visar sig att sökanden inte

har behov av skydd i ett land är det viktigt att identitetsuppgifterna är

korrekta för att han skall tillförsäkras möjligheten att resa in i sitt hemland

eller något annat land. Att en person saknar handlingar som styrker de uppgifter

han lämnar om sin person får inte medföra att uppgifterna enbart därför

betraktas som osanna. Det kan finnas och finns en rad skäl till att en person

som flyr från sitt hemland inte alltid kan ha tillgång till identitets-

handlingar. I många fall kan det snarast sägas ligga i flyktingskapets natur att

fullständig dokumentation saknas. Under de två första månaderna år 1995 saknade

omkring 60 procent av de asylsökande pass och identitetshandlingar.

Samtidigt som det är viktigt att de utredningar som ligger till grund för

prövningen av flyktingskap inte i onödan kompliceras är det av vikt att

tillräcklig klarhet vinns om sökandens identitet. Det förekommer i viss

utsträckning missbruk av asylrätten. Ofta handlar det om att personer som vid en

prövning befunnits inte ha tillräckligt starka skäl för att anses vara i behov

av skydd söker på nytt i en ny identitet. Redan med tillämpning av gällande

regler kan sådant missbruk konstateras. Förklaringen till att fallen uppdagas är

att identiteten redan vid det första tillfället inte kunnat klarläggas.

Fingeravtryck har därför tagits och registrerats. När en sådan person sedan sökt

asyl ytterligare en gång och inte kunnat identifierat sig har fingeravtryck

tagits på nytt. Vid kontroll med fingeravtrycksregistret har det då visat sig

att denne person redan är registrerad. Under år 1995 upptäcktes närmare 500 fall

av den här karaktären. Om fingeravtryck inte tagits vid det första tillfället

hade det inte vid det andra tillfället framkommit att han redan sökt asyl. Genom

att ta fingeravtryck på samtliga asylsökande ges således möjlighet att direkt

uppdaga om någon lämnar in mer än en ansökan.

De möjligheter som idag finns att söka information ur andra länders motsvarande

register eller att lämna ut information från det svenska registret föreslås inte

bli ändrade i denna proposition. Sådana förändringar aktualiseras emellertid

inom ramen för Dublinkonventionen, som närmare behandlas i avsnitt 8.2.

Konventionen förutsätter att den som söker asyl i ett fördragsslutande land kan

identifieras på ett tillfredsställande sätt. Detta är nödvändigt för att

konventionens bestämmelser om vilket land som skall utreda och besluta i

asylfrågan kan tillämpas. Det i dag säkraste sättet att identifiera en person är

genom att jämföra fingeravtryck. Under år 1995 genomfördes därför på uppdrag av

ministerrådet en studie rörande förutsättningarna för ett framtida europeiskt

system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. Ministerrådet konstaterade,

efter att ha tagit del av resultatet av studien, att det är tekniskt möjligt att

upprätta ett sådant system men att ett beslut inte kan fattas förrän alla

juridiska, ekonomiska och tekniska frågor utretts. Ett förslag till konvention

rörande de juridiska frågorna håller på att utarbetas av en arbetsgrupp under

ministerrådet. Arbetet pågår även med att undersöka kvarstående frågor av

teknisk och ekonomiska natur.

En ordning där fingeravtryck tas obligatoriskt av asylsökande och där

fingeravtrycken dataregisteras innebär ett personlighetsintrång precis som all

annan registrering av enskilda människor. Det är viktigt att detta sker i sådana

former att den enskilde visas respekt. Att alla asylsökande omfattas kan från

integritetssynpunkt vara en fördel. Ingen behöver känna sig utpekad. Den

inskränkning av en enskilds personliga frihet som ett obligatorium utgör måste

motsvaras av ett legitimt behov av information och ökad kunskap för samhället.

När det gäller den form av uppgiftsinsamling som det här handlar om är enbart

det övergripande kravet på allmännytta dock inte ett tillräckligt starkt

argument. Insamlingen måste dessutom vara av stor vikt för att en myndighet

skall kunna fullgöra de uppgifter som staten ålagt den. Utlänningslagens

bestämmelse om fingeravtryck har som enda avsikt att underlätta fastställandet

av identiteten av den som söker asyl. Obligatorisk dataregistering av

fingeravtryck underlättar identifikationen av den asylsökande vid prövningen av

ärendet och underlättar verkställigheten av ett eventuellt avvisnings- eller

utvisningsbeslut. Att på olika sätt säkerställa identiteten i början av ett

asylärende kan vara viktigt för att undvika att fråga om återkallelse av ett på

oriktiga grunder meddelat uppehållstillstånd senare aktualiseras. Med den

föreslagna lagändringen blir det i praktiken omöjligt för en person att söka

asyl i flera olika identiteter. För den enskilde asylsökanden innebär en säker

identifiering att asylärendet kan avgöras snabbare än om underlaget måste

kompletteras med utredningar om identiteten. Risken för att oklarheter uppstår

om vilket land som rätteligen skall ta ställning till en asylansökan undviks

också. De minskade möjligheterna till missbruk av asylreglerna bör leda till att

förtroendet för asylpolitiken stärks hos allmänheten. Detta är i sin tur ett

viktigt led i arbetet att värna asylrätten.

Åtgärden att ta fingeravtryck och fotografera en person, även kallat

daktyloskopering, innebär att ett avtryck tas av varje finger samt av hela

händerna. Anteckning görs om längd, hår- och ögonfärg samt om eventuella

kännetecken som ärr och tatueringar. De uppgifter som får samlas in och

registreras om asylsökande i fingeravtrycksregistret är begränsade och omfattar

förutom fingeravtrycken således ett fåtal personliga uppgifter. Någon utökning

av de uppgifter som skall föras in i registret är inte aktuell.

Hittills har fingeravtryck av praxis inte tagits av barn under 15 år. Att

gränsen lagts här får ses som en konsekvens av att straffmyndighetsåldern ligger

på 15 år. Vid identifikation av asylsökande saknar hänvisningen till

straffmyndighetsåldern betydelse. Här måste istället det avgörande vara när

behov av åtgärder uppstår för att klara handläggningen av asylansökan.

Visserligen söker även mycket små barn asyl helt ensamma. Det är dock i dessa

fall sällan att säkerställandet av identiteten utgör något problem. Istället är

frågan var föräldrarna uppehåller sig mer överhängande. För äldre barn blir

bilden en annan oavsett om de kommer själva till Sverige eller som medlem i en

familj. Här uppkommer inte sällan samma situation som beträffande vuxna.

Erfarenhetsmässigt kan ungdomar över 14 års ålder sägas tillhöra denna senare

kategori. Vi föreslår därför att gränsen sätts vid 14 år. Med hänsyn till att

det många gånger kan vara svårt att fastställa åldern på ungdomar i de övre

tonåren är denna gräns lättare att upprätthålla än en gräns på 18 år.

Ett fotografi av sökanden bör fogas till den dossier som Invandrarverket

upprättar över varje asylsökande. Fotografierna har en likartad betydelse som

fingeravtrycken för att klargöra den asylsökandes identitet under ärendets

handläggning. Fotografier biläggs redan i dag Invandrarverkets dossier även om

uppgiften inte är obligatorisk. Dessa åtgärder har hittills vidtagits utan

närmare reglering. Regeringen ser det som viktigt att även denna åtgärd

regleras. För att inom Invandrarverket klargöra vem som har rätt till bistånd

enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. utfördar

Invandrarverket ett kort, s.k. SIV-kort, med uppgift om den asylsökandes namn

och födelsetid. Kortet innehåller även ett fotografi av den sökande. Det har en

utformning som gör att kortet inte skall kunna förväxlas med ett identitetskort.

Underlagen till korten finns registrerade i en databas hos Invandrarverket.

 I förhållande till de ofta mycket känsliga och personliga uppgifter som en

sökande lämnar till Invandrarverket under asylutredningen är en fotografering

ett mindre ingrepp i den sökandes personliga frihet. Regeringen föreslår att en

regel om obligatorisk fotografering av alla asylsökande införs.

Verkställighetsutredningen har funnit att bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL, som

ger möjlighet för polismyndigheter och Invandrarverket att omhänderta pass och

andra identitetshandlingar, utnyttjas på varierande sätt. Det är angeläget att

säkerställa den asylsökandes identitet. Ett medel för att uppnå detta är att

tillämpa utlänningslagens bestämmelser konsekvent för att mer systematiskt

försäkra sig om att pass och andra identitetshandlingar finns tillgängliga under

utredningen och vid en eventuell utresa ur Sverige.

12.3Muntlig handläggning

Regeringens förslag: Nya regler för muntlig handläggning i asylärenden införs.

En utlänning som har ansökt om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast om

muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ärendet.

Även för Utlänningsnämndens del görs vissa ändringar i regelsystemet. Om en

utlänning har begärt muntlig handläggning måste nämnden ha sådan handläggning om

det inte står klart att den är obehövlig.

Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer

i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Organisationerna har i huvudsak ställt sig bakom förslagen om

ökad muntlighet i asylprocessen. Flera organisationer har dessutom tillstyrkt

kommitténs förslag att asylförhören skall tas upp på band samt att utredaren i

vissa fall bör vara av samma kön som den asylsökande. En organisation -

Eritreanska Riksförbundet - har avstyrkt att asylförhören bandas under

hänvisning till att det kan vara svårt att t.ex. berätta om trakasserier inför

en bandspelare. Åtskilliga organisationer bl.a. Rädda barnen har betonat vikten

av att kompetent personal sköter asylutredningen när barn är berörda. Sveriges

Kristna Råd, Centerpartiet i Stockholms läns län, FARR och Solidaritetskommittén

för flyktingar i Umeå har betonat vikten av att juridiskt biträde förordnas på

ett tidigt stadium i asylprocessen och Röda korset har framhållit att det är

önskvärt att beslutsfattaren personligen sammanträffar med den asylsökande.

Bl.a. Caritas har anfört att ökad muntlighet inte behöver utesluta att även ett

skriftligt förfarande används, t.ex. i asylprocessens inledande skede. Svenska

flyktingrådet m.fl. organisationer har uttalat att det finns behov av

medborgarvittnen.

Även bland de myndigheter som uttalat sig har utredningarnas förslag i stort

fått ett positivt bemötande. Bl.a. Stockholms tingsrätt och Invandrarverket har

dock motsatt sig det obligatoriska kravet på muntlighet vid Invandrarverket.

Tingsrätten har pekat på det bristande behovet av muntlig handläggning om

nordiska medborgare ansöker om asyl i Sverige. Invandrarverket anser att

undantag bör göras för direktavvisningar och tredjelandsavvisningar och har

uttryckt farhågor för att det föreslagna obligatoriet kan innebära att

avvisningar inte går att genomföra eftersom tidsfristerna för mottagande

överskrids. Invandrarverket har även ifrågasatt Asylprocessutredningens

rekommendation om att beslutsfattaren regelmässigt bör sammanträffa med

utlänningen i vissa tilltrosärenden och s.k. vågskålsärenden. Enligt verket blir

ett sådant förfarande bl.a. alltför resurskrävande och en lämpligare ordning är

att det överlämnas till Invandrarverket att avgöra när beslutsfattarens närvaro

är påkallad. Invandrarverket avstyrker även rekommendationen att ett

grundformulär med frågor skall sammanställas centralt på verket under

motiveringen att detta medför en risk att handläggaren blir alltför bunden av

formuläret. Utlänningsnämnden har från principiella utgångspunkter inga

invändningar mot den föreslagna nya ordningen. Nämnden har dock framhållit att

det är en etablerad princip inom förvaltningsrätten att muntlig handläggning

skall företas i första instans. Enligt nämnden bör den principen upprätthållas

även framdeles och det kan ifrågasättas om principen har beaktats vid

utformningen av den föreslagna bestämmelsen. Utlänningsnämnden anser att

bestämmelsen måste tolkas så att en presumtion för muntlig handläggning finns

samt att kravet på muntlighet hos nämnden därvid skärps avsevärt. Detta medför

enligt Utlänningsnämnden behov av ytterligare resurser om den genomsnittliga

handläggningstiden i asylärenden inte skall försämras och om statsmakten inte är

beredd att ställa sådana resurser till förfogande bör förslaget inte genomföras

såvitt gäller nämnden. Utlänningsnämnden har slutligen anfört att förslaget om

slutföreläggande bör utgå, eftersom detta är en självklarhet vid handläggningen

av förvaltningsärenden.

Invandrarverket och Röda korset har satt i fråga om den föreslagna ordningen

inte bör tillämpas även vid handläggningen av vissa administrativa

utvisningsärenden. Röda korset har även framhållit att också inslaget av muntlig

handläggning i samband med s.k. ny ansökan bör regleras i utlänningslagen.

Sveriges advokatsamfund har föreslagit införandet av en tvåpartsprocess under

hänvisning till att den nuvarande ordningen där samma myndighet har en såväl

utredande som beslutande roll enligt samfundets uppfattning har många brister.

Flera remissinstanser bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i Jönköping och Svenska

flyktingrådet har anfört att det finns ett behov att utreda frågan om

inrättandet av asylnämnder eller asyldomstolar.

Skälen för regeringens förslag: Vid överväganden om vilka krav som det är

rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handläggning i asylprocessen måste

en avvägning göras mellan rättssäkerhetsaspekter och effektivitetsaspekter.

Uttryckt med andra ord bör en välavvägd ordning inrymma största möjliga

rättssäkerhet utan att asylprocessen blir ineffektiv. Man måste också beakta att

det är viktigt att en eventuell ny ordning utformas så att den kan fungera såväl

i dagens läge med ett förhållandevis lågt antal asylsökande som i tider av högre

inströmning. Det är vidare betydelsefullt att utformningen inte avviker allt för

mycket från det vanliga förvaltningsförfarandet och att mer grundläggande drag i

den svenska rättsordningen som t.ex. instansordningsprincipen inte rubbas.

Det finns också anledning att hämta vägledning i den resolution om

minimigarantier vid handläggning av asylärenden, som ministerrådet antog i mars

1995 (ASIM 5585/95 Rev. 1). Enligt artikel 14 skall den sökande, innan det

fattas något definitivt beslut i asylärendet, få tillfälle till ett personligt

samtal med en tjänsteman som enligt den nationella lagstiftningen är behörig i

ärendet.

Invandrarverkets och Utlänningsnämndens uppgifter till Asylprocessutredningen om

hur de nuvarande bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i praktiken

leder till slutsatsen att förhållandena har förbättrats avsevärt på den senaste

tiden. Inslaget av muntlig handläggning i allmänhet har ökat och det finns en

tendens att beslutsfattaren i större utsträckning än tidigare personligen

träffar den asylsökande. Trots den inträdda förbättringen anser regeringen att

det finns skäl att överväga en skärpning eller åtminstone en konkretisering av

de i lag angivna kriterier som bestämmer omfattningen av muntlig handläggning i

asylärenden vid myndigheterna. Ambitionen bör därvid vara att strama upp

kriterierna så att det blir svårare för myndigheterna att avslå en begäran om

muntlig handläggning.

Utifrån perspektivet att mesta möjliga muntlighet också medför största möjliga

rättssäkerhet skulle en tänkbar ny ordning kunna innehålla ett obligatoriskt

krav på att såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden måste hålla en

förhandlingsliknande sammankomst i alla asylärenden. Regeringen är emellertid

inte beredda att lägga fram ett förslag med denna innebörd. För det första är

det tveksamt om muntlighet och rättssäkerhet i alla fall verkligen är så intimt

förknippade att en sådan ordning är oundgänglig. Mycket beror också på

utredningens kvalitet i övrigt och på kompetensen på såväl handläggar- som

biträdessidan. En ordning av detta slag skulle dessutom knappast kunna införas

utan att kompensatoriska åtgärder på effektivitetssidan vidtas. De åtgärder som

ligger närmast till hands därvidlag är att se till att den muntliga

handläggningen tidsmässigt ligger så snart efter den asylsökandes ankomst som

möjligt samt att forcera fram överprövningsmomentet. En sådan ordning torde

fordra att personal från Invandrarverket och Utlänningsnämnden i stor

utsträckning fick sin tjänstgöring förlagd till passkontrollorterna och att ett

joursystem infördes både för den nu nämnda personalen och för offentliga

biträden. En lösning av detta genomgripande slag hänger delvis samman med frågan

om behovet av införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller

särskilda asyldomstolar eller asylnämnder. Denna fråga kräver som nämnts

ytterligare överväganden och tas inte upp till behandling i detta

lagstiftningsärende.

Regeringens målsättning är således att inom ramen för den struktur som finns på

Invandrarverket och Utlänningsnämnden skapa en ordning som bättre tillgodoser

behovet av muntlighet i asylprocessen. Som nämnts måste det nya systemet

dessutom tillåta asylprocessen att vara effektiv. Att införa en nyordning som

ställer orealistiskt höga krav på muntlighet kan nämligen medföra risker för

alltför långa handläggningstider och höga ärendebalanser. Även ur de

asylsökandes synvinkel är det viktigt att asylprocessen inte är onödigt

tidskrävande, framförallt mot bakgrund av de problem som kan vara förknippade

med att avlägsnas från ett land där man vistats med inriktningen att bosätta sig

där. Övervägandena måste därför inriktas på att ombesörja att myndigheternas

resurser avpassas så att den mer omfattande och tidskrävande muntliga

handläggningen koncentreras till ärenden där den bäst behövs. En lämplig

utgångspunkt är dock att någon form av muntlig handläggning bör ingå i alla

asylärenden.

Behovet av förändringar

Regeringen delar Asylprocessutredningens tveksamhet till att asylärenden avgörs

utan något muntligt inslag vid Invandrarverket. Åtminstone i de fall som

resulterar i att utlänningen avvisas anser regeringen att det är rimligt att den

asylsökande får sammanträffa med en tjänsteman från den centrala

utlänningsmyndigheten. Detta har betydelse inte minst i rättssäkerhetshänseende.

Invandrarverkets uppgifter till Asylprocessutredningen visar att det förekommer

att asylärenden avgörs på ett rent skriftligt underlag. Det finns en risk för

att handläggare och beslutsfattare bildar sig en viss uppfattning på basis av

ett skriftligt underlag som inte hade uppkommit om de fått se och tala med den

asylsökande. En risk med ett enbart skriftligt förfarande är också att

asylsökande på grund av bristande läskunnighet eller av andra orsaker inte

förstår frågorna och därför har svårt att svara på dem. Det kan dessutom

inträffa att vissa händelser i den asylsökandes historia är så traumatiska att

det är svårt att skriva ned dem. Sådana uppgifter bör gå lättare att få fram vid

en muntlig handläggning som bygger på en dialog mellan handläggaren och

utlänningen.

Det finns självfallet en risk att införandet av ett obligatoriskt muntligt

moment i alla asylärenden kan komma att något förlänga handläggningstiderna för

de brådskande s.k. direktavvisningsfallen, framförallt vad gäller avvisning till

tredje land. Det skulle därför kunna övervägas att införa en möjlighet att

underlåta muntlig handläggning i brådskande fall. I likhet med

Asylprocessutredningen anser dock regeringen att rättssäkerhetsaspekterna gör

sig så starkt gällande även i dessa fall att en viss tidsfördröjning bör godtas.

Regeringen delar dessutom inte Invandrarverkets farhågor för att de förlängda

handläggningstider som kan komma i fråga hotar möjligheterna att verkställa en

tredjelandsavvisning. Till bilden hör också att Invandrarverket antagligen ändå

kommer att ha personal stationerad vid de större gränsorterna. Det finns mot den

bakgrunden inget behov av att undanta brådskande fall från principen om att

muntlig handläggning alltid måste ingå i Invandrarverkets handläggning av ett

ärende som utmynnar i att den asylsökande avvisas.

Som framgått anser regeringen att det är principiellt olämpligt att ett

asylärende avgörs enbart på basis av skriftligt material. Flera

frivilligorganisationer har framhållit att denna ståndpunkt inte utesluter att

ett visst inslag av skriftligt förfarande kan ha ett berättigande i

asylprocessen. I enlighet med vad Caritas föreslagit skulle man t.ex. kunna

överväga införandet av en ordning där asylförfarandet inleds med att utlänningen

får avge en skriftlig berättelse som sedan följs upp med en kompletterande

muntlig utredning. En av fördelarna med ett sådant förfarande är att ramen för

processen utkristalliserar sig i nära anslutning till utlänningens ankomst. I

t.ex. Danmark är ett av de inledande momenten i asylprövningen att utlänningen

får fylla i ett asylformulär som sedan följs upp vid en intervju. Handlingarna i

ärendet sänds därefter över till den myndighet som fattar beslut. Danmark har

enligt Asylprocessutredningen goda erfarenheter av den ordningen. Mot bakgrund

av de negativa omdömen om metoden som Invandrarverket framfört till

Asylprocessutredningen anser regeringen emellertid att det inte är lämpligt att

införa ett obligatoriskt skriftligt moment i den svenska asylprocessen. Det som

främst talar mot ett sådant system är de påtalade riskerna för förseningar i

form av översättningsproblem och det går som nämnts inte heller att bortse från

att vissa asylsökande kan ha svårt att fylla i formulären. Självfallet finns det

dock inget som hindrar att Invandrarverket använder sig av skriftlig berättelse

som ett inledande moment när verket anser det lämpligt.

En annan principiellt viktig fråga är i vilken instans den muntliga

handläggningen huvudsakligen bör äga rum. I t.ex. Danmark och Storbritannien

ligger tyngdpunkten i asylprocessen i andra instans. Alla asylsökande hörs i den

domstolsliknande Flygtningenævnet respektive hos en oberoende domare

(Adjudicator). Även i Finland finns ett omfattande inslag av muntlighet i andra

instans, dock inte som ett obligatorium. I flera andra västeuropeiska länder

finns dessutom en mer judiciellt inriktad överprövning i asylprocessen, vilket

leder till ett större mått av muntlighet i andra instans.

Om en ordning med ett obligatoriskt förhandlingsliknande sammanträde skulle

införas i Sverige skulle det kunna övervägas att placera ansvaret för detta hos

Utlänningsnämnden, eftersom ordförandena där i princip skall vara domare och

således utbildade för och vana vid att leda muntliga förhandlingar. Regeringen

anser dock att ett så kraftigt avsteg från den annars i svensk rättsordning

rådande instansordningsprincipen inte bör komma i fråga. Även effektivitetsskäl

talar mot en sådan ordning. Enligt Asylprocessutredningen visar erfarenheterna

från Danmark och Storbritannien att överinstanserna där avgör ett väsentligt

färre antal ärenden per månad än vad Utlänningsnämnden gör. Det finns uppenbara

risker för en motsvarande situation i Sverige om tyngdpunkten i processen skulle

flyttas upp till Utlänningsnämnden. Något behov av en obligatorisk muntlig

handläggning i alla asylärenden i Utlänningsnämnden kan regeringen alltså inte

se. Däremot kan vissa förändringar behöva göras i det regelsystem som styr

inslaget av muntlighet i Utlänningsnämnden. Regeringen återkommer till denna

fråga.

En annan aspekt som tagits upp av Asylprocessutredningen är behovet av

beslutsfattarens närvaro vid muntlig handläggning. Regeringen är i likhet med

utredningen tveksam till det förhållandet att den som fattar beslut i asyl-

ärenden inte sammanträffar med sökandena i större utsträckning. Nackdelarna med

att den asylsökande inte får sammanträffa med beslutsfattaren är att det i

sämsta fall kan innebära risker i rättssäkerhetshänseende och till ett minskat

förtroende för beslutsfattandet vid myndigheterna. Asylprocessutredningen har

anfört att det fortfarande torde förekomma att ärenden där tilltron till den

asylsökandes berättelse har central betydelse för utgången av tillståndsfrågan

avgörs utan att den som fattar beslutet personligen har talat med utlänningen.

Utredningen kunde dock konstatera en skönjbar tendens att den formen av muntlig

handläggning ökar hos myndigheterna.

Ett ökat inslag av muntlig handläggning införs i asylprocessen

Regeringen lägger i det följande fram förslag till en ny ordning rörande muntlig

handläggning vid Statens Invandrarverk och Utlänningsnämnden. Förslagen syftar

till att tillgodose de högt ställda anspråk på rättssäkerhet som den svenska

asylprocessen bör erbjuda med beaktande av intresset att upprätthålla en snabb

och effektiv asylprocess. Vissa beståndsdelar i förslagen är av sådant slag att

de föranleder ändringar i 11 kap. 1 § UtlL medan andra är att betrakta som

rekommendationer till myndigheterna.

Som tidigare antytts är regeringen av uppfattningen att en person som söker asyl

inte skall kunna avvisas utan att muntlig handläggning har förekommit i ärendet.

Några avsteg från denna princip bör inte medges - inte ens vid direktavvisningar

till hemlandet eller avvisningar till tredje land. Enligt regeringens

uppfattning ligger det en betydande fördel i att bestämmelsen utformas på ett

ovillkorligt vis. Med den utformningen blir bestämmelsen lätt att tillämpa och

dess lydelse garanterar alla asylsökande rätten att höras muntligt av den

centrala utlänningsmyndigheten. I de fall utlänningen skall direktavvisas till

hemlandet kan visserligen principen, som bl.a. Stockholms tingsrätt påpekat,

leda till att Invandrarverket tvingas ha muntlig handläggning även i fall där

det är uppenbart att den asylsökande kan sändas hem utan några som helst risker,

t.ex. om nordiska medborgare skulle söka asyl. Dessa fall är dock så

utomordentligt få att det inte finns skäl att göra något undantag för dem. Även

avvisningar till tredjeland skulle, som Invandrarverket anfört, i och för sig

kunna aktualisera undantag mot bakgrund av kraven på brådskande handläggning.

Det kan emellertid finnas behov att någon från Invandrarverket talar med de

asylsökande även i dessa fall, t.ex. för att undersöka om sökanden har sådan

anknytning till Sverige att asylansökan bör prövas här även om förutsättningarna

är uppfyllda för avvisning till tredjeland. Dessutom skulle införandet av en

undantagsregel underminera sökandenas garanti att få tala med personal från

verket. Inte heller för dessa ärenden bör således undantag tillåtas. Som nämnts

torde det inte heller finnas någon risk för att det obligatoriska muntliga

momentet fördröjer handläggningen så mycket att förutsättningarna att avvisa

till tredjeland omintetgörs. Detta kommer inte minst att gälla sedan den s.k.

Dublinkonventionen, som innehåller väl tilltagna tidsfrister, trätt i kraft.

Den nu förespråkade ordningen innebär att 11 kap. 1 § UtlL bör ändras vad gäller

kriterierna för muntlig handläggning i ett asylärende vid Invandrarverket. En

bestämmelse med innebörden att en asylsökande utlänning får avvisas endast om

muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverket bör ersätta den nuvarande

regeln. Ändringen kommer att leda till att verket måste ha inslag av muntlighet

i praktiskt taget alla asylärenden eftersom det torde vara svårt att skilja

avvisningsfallen från övriga fall utan muntlig utredning. För de fåtaliga

resterande asylärendena bör, liksom för närvarande, gälla att Invandrarverket

skall ha muntlig handläggning om sökanden begär det med undantag för de fall där

en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om

uppehållstillstånd. Den utformningen av bestämmelserna säkerställer att muntlig

handläggning kommer till stånd i största möjliga utsträckning under tider av

normal inströmning av asylsökande. Utformningen hindrar dock inte att verket

meddelar positiva beslut i form av permanent eller tidsbegränsat

uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag i en massflyktssituation.

Regeringen anser, liksom Asylprocessutredningen, att den möjligheten bör finnas

kvar eftersom skriftlig utredning kan ha stor betydelse för asylprocessens

effektivitet i den situationen. Bestämmelsen har dock fått en annan utformning

än den utredningen föreslagit.

Regeringen övergår härefter till att behandla frågan om inslaget av muntlighet

vid Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden. Som framgått har regeringen

av bl.a. hänsyn till instansordningsprincipen avvisat en ordning som innebär att

Sverige i likhet med t.ex. Danmark och Storbritannien skulle ha en obligatorisk

muntlig förhandling i andra instans. Detta hindrar emellertid inte att det ändå

kan finnas skäl att se över bestämmelserna om muntlig handläggning i nämnden.

Utlänningsnämndens uppgifter till Asylprocessutredningen tyder på att en

utveckling mot ett större inslag av muntlighet redan har satts igång. Regeringen

anser dock att det finns anledning att försäkra sig om att denna utveckling

fortsätter. Detta bör - som utredningen föreslagit - komma till stånd genom en

uppstramning av de i 11 kap. 1 § UtlL angivna förutsättningarna för muntlig

handläggning vid nämnden. Den bestämmelse som det ligger närmast till hands att

ändra är den som anger under vilka omständigheter Utlänningsnämnden får avgöra

ett ärende utan muntlig handläggning trots att utlänningen har begärt sådan

handläggning. Även om den nuvarande ordalydelsen "om inte en sådan handläggning

skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd" inte synes

ge något större utrymme för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig

handläggning tyder bl.a. uppgifterna i RRV:s rapport Hanteringen av asylärenden

(RRV 1994:20) på att myndigheterna är mycket restriktiva i sin tolkning av vilka

förhållanden som har betydelse för uppehållstillståndsfrågan. Denna

restriktivitet torde för Utlänningnämndens vidkommande ha stöd i

förarbetsuttalanden. För att få till stånd en liberalare praxis bör alltså

bestämmelsens lydelse ändras.

För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig handläggning skall

företas vid Utlänningsnämnden i de fall där en sådan handläggning kan ha

relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten att en begäran om sådan

handläggning får avslås endast om det står klart att en muntlig handläggning är

obehövlig. Utlänningsnämnden har hävdat att en sådan utformning av bestämmelsen

innebär att nämnden måste ha muntlig handläggning i ett så stort antal ärenden

att handläggningstiderna kommer att öka. Regeringen anser att dessa farhågor är

överdrivna. Bestämmelsen är utformad så att muntlig handläggning kan underlåtas

i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utlänningen skall

beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från

utlänningens sida under alla förhållanden inte är tillräckliga för att

uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig om ärenden som kan

avgöras efter en rent rättslig bedömning är självfallet muntlig handläggning

många gånger obehövlig. I åtskilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd

vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar dock att

understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning

måste ingå vid nämnden i alla ärenden av detta slag. I många fall torde nämnden

redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig till om dessa

är överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handläggning

kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en

tilltrosbedömning av uppgifter som är rimliga kan sägas ha direkt betydelse för

frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Uttryckt med andra ord

avses ärenden som karakteriseras av att den asylsökande bör beviljas

uppehållstillstånd om de uppgifter som anförts till stöd för ansökan är sanna.

Asylprocessutredningen har även föreslagit en bestämmelse med innebörden att

Utlänningsnämnden inte får avgöra ett asylärende utan muntlig handläggning om

inte den utlänning som begärt en sådan har beretts tillfälle att slutföra sin

talan (s.k. slutföreläggande). Enligt utredningen är det otillfredsställande om

sökanden får besked av Utlänningsnämnden att begäran om muntlig handläggning har

avslagits först i samband med att slutligt beslut meddelas i ärendet eftersom

detta i sämsta fall kan leda till att utlänningen mister möjligheten att

slutligt utveckla de omständigheter som han eller hon önskade belysa närmare vid

den begärda muntliga handläggningen. Utlänningsnämnden har invänt att den

föreslagna bestämmelsen är överflödig mot bakgrund av att detta är en

självklarhet vid handläggningen av förvaltningsärenden. Regeringen utgår från

att nämndens uppgifter om att slutföreläggande redan i nuläget alltid utfärdas i

den aktuella situationen är riktiga. Det är då onödigt att belasta 11 kap. 1 §

UtlL med en bestämmelse av denna innebörd. Asylprocessutredningens förslag bör

således inte genomföras i denna del.

Enligt nuvarande ordning får Invandrarverket och Utlänningsnämnden bestämma att

även andra personer än utlänningen skall höras vid den muntliga handläggningen.

Den regeln bör överföras oförändrad till den nya bestämmelsen om muntlig

handläggning. Regeringen vill erinra om att möjligheten att höra andra personer

än utlänningen kan och bör användas i vissa fall där klarlägganden av t.ex.

läkarintyg som åberopas till styrkande av förekomsten av humanitära skäl är

erforderligt. Intygsgivaren kan därvid i samband med den muntliga handläggningen

lämna de ytterligare upplysningar som behövs. Även förvaltningslagens

bestämmelser tillåter att annan än part hörs.

De bestämmelser som nu föreslagits kan självfallet inte tillämpas fullt ut för

asylsökande barn i alla åldrar. Det säger sig självt att det inte är

meningsfullt att t.ex. hålla muntlig handläggning med mycket små barn. Denna

fråga och andra frågor som rör asylsökande barn behandlas i avsnitt 14. Enligt

regeringens uppfattning är det av tydlighetsskäl påkallat att den allmänna

bestämmelsen om muntlig handläggning i asylärenden innehåller en erinran om att

särskilda bestämmelser gäller för asylsökande barn. En bestämmelse med denna

innebörd bör därför föras in i 11 kap. 1 § UtlL. Detta föranleder en smärre

justering av Asylprocessutredningens förslag till lagändring i denna del.

Utlänningslagen innehåller bestämmelser om muntlig handläggning i asylärenden.

Bestämmelserna torde ta sikte på ärendenas handläggning fram till dess att

beslutet i ett sådant ärende vunnit laga kraft. Detta leder till att

Utlänningsnämndens handläggning av s.k. nya ansökningar får anses vara reglerad

av förvaltningslagen i den nuvarande ordningen. I likhet med

Asylprocessutredningen kan regeringen inte se att det finns behov av någon mer

omfattande muntlig handläggning vad gäller nya ansökningar. I de ärenden där det

framstår som klart att ansökan grundar sig på omständigheter som prövats redan i

grundärendet är det självfallet inte nödvändigt att höra någon muntligt. Även i

övriga fall torde behovet av muntlig handläggning vara mycket begränsat.

Regeringen vill dock inte utesluta att det kan finnas ärenden där en

tilltrosbedömning av en ny omständighet bör kunna föranleda att utlänningen

hörs.

De fall som företrädesvis kan komma i fråga är sådana där den asylsökande endera

inte kunnat förmå sig att berätta om vissa plågsamma omständigheter förrän

verkställigheten närmar sig eller fall där omständigheter av det slaget har

förträngts och kanske kommit fram först i samband med terapi eller annan

behandling. I dessa ärenden kan en tilltrosbedömning av de nya omständigheterna

vara av yttersta betydelse för prövningen av den nya ansökan och det är därför

rimligt att Utlänningsnämnden låter muntlig handläggning ingå i prövningen. Som

nämnts torde den situationen i dag regleras av förvaltningslagens bestämmelser

om muntlig handläggning. Enligt regeringens uppfattning ger dessa bestämmelser

utrymme för Utlänningsnämnden att företa muntlig handläggning i ärenden om ny

ansökan i de fall där en sådan handläggning kan behövas. Enligt uppgifter från

nämnden förekommer inslag av muntlighet även vid handläggningen av nya ansök-

ningar. Det finns alltså ingen anledning att, som Röda korset föreslagit, införa

en särreglering i utlänningslagen med minimigarantier avseende muntlig

handläggning för ny ansökan. Röda korset har liksom Invandrarverket även tagit

upp frågan om det finns behov av särbestämmelser i utlänningslagen om muntlig

handläggning för administrativa utvisningsärenden. Enligt regeringens

uppfattning torde även i detta fall de allmänna bestämmelserna om muntlig

handläggning i 14 § FL utgöra en tillräckligt ändamålsenlig reglering för att

muntlig handläggning skall kunna komma till stånd i erforderlig omfattning i

denna ärendekategori. Något förslag om särskilda bestämmelser i UtlL avseende

muntlig handläggning i ärenden om ny ansökan och utvisning läggs därför inte

fram.

Formen för den muntliga handläggningen

Som nämnts inbegriper begreppet muntlig handläggning i 11 kap. 1 § UtlL en rad

olika former av muntlig kontakt mellan företrädare för myndigheterna och

utlänningen. I uttrycket ingår såväl informella telefonkontakter och

sammanträffanden som mer förhandlingsliknande sammankomster. Utformningen av den

muntliga handläggningen får myndigheterna besluta om själva med stöd av allmänna

förvaltningsrättsliga principer. Såvitt framgår av uppgifterna som inhämtats av

Asylprocessutredningen förekommer alla de nu uppräknade formerna av muntlig

handläggning, låt vara att mer formella sammankomster och andra sammanträffanden

mellan beslutsfattare och utlänning är mindre vanliga. I vilken utsträckning

utlänningens biträde får vara närvarande vid den muntliga handläggningen

varierar.

Som framhållits tidigare är regeringen i viss mån ense med Asylprocess-

utredningen om att åtskilliga olägenheter är förknippade med att beslutsfattare

endast i mindre utsträckning sammanträffar med den asylsökande. Det finns mot

den bakgrunden anledning att överväga införandet av en ordning som bygger på att

formella förhandlingsliknande sammanträden måste hållas i vissa ärenden, t.ex.

sådana där en reell tilltrosbedömning måste göras. En sådan ordning skulle bl.a.

garantera att beslutsfattaren personligen måste sammanträffa med utlänningen. I

likhet med Asylprocessutredningen stannar dock regeringen för att inte lägga

fram något sådant förslag. Detta innebär att myndigheterna även fortsättningsvis

har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till

fall. Motivet för detta är bl.a. att asylärenden i än högre utsträckning än

andra mål och ärenden skiljer sig åt så mycket från fall till fall att det är

svårt att skapa en ordning som heltäckande kan reglera vad som är det bästa

förfaringssättet i ett visst enskilt ärende. Att ge myndigheterna frihet att

själva bestämma den närmare utformningen av den muntliga handläggningen stämmer

också bäst överens med förvaltningsrätten i övrigt.

Något förslag till ändrad ordning i detta hänseende läggs alltså inte fram.

Emellertid anser regeringen ändå att det kan vara befogat att i detta sammanhang

något kommentera vad myndigheterna bör iaktta för grundprinciper i sitt

förhållningssätt till muntlig handläggning. Regeringen instämmer därvid till att

börja med i Asylprocessutredningens rekommendation om att Invandrarverket

centralt bör gå ut med allmänna råd till regionerna beträffande vilka former av

muntlig handläggning som är lämpliga i olika fall. På detta sätt kan en

förhållandevis enhetlig tillämpning uppnås vilket är av stort värde.

Asylprocessutredningen förordade också att ett grundformulär med frågor som bör

ställas vid muntlig utredning skulle sammanställas centralt inom verket. Som

framgått har Invandrarverket avstyrkt denna rekommendation med motiveringen att

det finns risk för att handläggarna då blir för bundna vid formulären.

Regeringen är helt ense med verket om att den bästa garantin för bra kvalitet på

muntlig handläggning är erfaren och välutbildad personal. Enligt regeringens

uppfattning kan emellertid även personal av detta slag ha stor nytta av en

sammanställning över vilka upplysningar som en asylsökande alltid bör avkrävas

inte minst som ett stöd för minnet. Det finns självfallet en rad olika åtgärder

som kan åstadkomma den av utredningen åsyftade effekten, dvs. att utredningarna

håller en hög kvalitet. Om verket anser att en hög utredningskvalitet uppnås

bättre på ett annat sätt än det förordade har regeringen givetvis inga

invändningar mot det. Det primära är att den muntliga handläggningen

regelmässigt håller en hög kvalitet.

Invandrarverket har även haft invändningar mot Asylprocessutredningens

uppfattning om i vilka fall beslutsfattaren personligen bör träffa den

asylsökande. Enligt verket bör föredraganden i allmänhet kunna bilda sig en

uppfattning om utlänningen och de skäl han eller hon anför samt förmedla

uppfattningen till beslutsfattaren. Utredningen ansåg att åtgärder skall vidtas

som möjliggör att ärenden där det är av vikt att beslutsfattaren personligen

sammanträffar med utlänningen uppmärksammas så tidigt som möjligt. En tänkbar

sådan åtgärd är enligt utredningen att Invandrarverket kräver att handläggaren

avger en motiverad rekommendation huruvida ärendet är av detta slag eller inte i

samband med att ärendet föredras för beslutsfattaren. På det sättet

uppmärksammas beslutsfattaren på frågeställningen och får möjlighet att på ett

bättre underlag än i dag ta ställning till om det är behövligt att personligen

sammanträffa med utlänningen. Utredningen betonade även att utlänningens egna

önskemål bör vägas in vid bedömningen.

Enligt utredningen är det företrädesvis i två situationer särskilt viktigt att

beslutsfattaren själv talar med utlänningen. Den ena är fall där utlänningen har

lämnat uppgifter som leder till bedömningen att han eller hon har rätt att få

uppehållstillstånd i Sverige under förutsättning att uppgifterna är sanna och

där handläggaren föreslår att utlänningen avvisas därför att han eller hon är av

uppfattningen att uppgifterna inte är sanningsenliga. Den andra situationen är

något som utredningen benämner vågskålsärenden, dvs. ärenden som karakteriseras

av att det finns ungefär lika mycket som talar för att bifalla ansökan som för

att ansökan skall avslås. Ärenden som är av detta slag torde främst vara att

hänföra till fall inom den humanitära intressesfären men kan uppkomma även bland

skyddskategorier. I båda dessa situationer bör beslutsfattaren enligt

utredningen tala med utlänningen själv i närvaro av utlänningens biträde. Även

handläggaren bör vara närvarande. Ett formellt förhandlingsliknande sammanträde

kan vara den lämpligaste formen för sådana sammankomster men det är tänkbart att

en informellare typ av kontakt kan användas om det endast är en liten men viktig

omständighet som beslutsfattaren vill klara ut. Oavsett formen för den muntliga

handläggningen bör beslutsfattaren givetvis begränsa sig till att ställa frågor

om omständigheter som det finns skäl att ifrågasätta eller som ytterligare kan

belysa utlänningens uppgifter. Det är inte meningen att hela utredningen skall

göras om på nytt.

Regeringen vill inledningsvis erinra om att Invandrarverket även i fortsätt-

ningen själv bestämmer formen för den muntliga handläggningen. Det bör dock

understrykas att de råd som Asylprocessutredningen har lämnat enligt regeringens

uppfattning avsevärt bör kunna förbättra situationen när det gäller olägenheten

med att verkets beslutsfattare i för liten utsträckning själva talar med

utlänningen. Framhållas bör även att det finns exempel på ärendekategorier där

beslutsfattarens närvaro i princip är obehövlig. Dit hör ärenden om avvisningar

till tredje land. Självfallet går det inte att ställa upp något krav på att

verket utan urskiljning måste iaktta utredningens råd i minsta detalj.

Regeringen utgår dock från att verket kommer att vidta åtgärder som syftar till

att eliminera de nu beskrivna problemen.

När det gäller förhållandena hos Utlänningsnämnden gäller i princip samma

problematik. Även nämndens beslutsfattare bör vara observanta på att det kan

finnas behov för dem att tala personligen med utlänningen. Ärenden där en

tilltrosbedömning är direkt avgörande för utgången av ärendet och s.k.

vågskålsfall är av sådant slag att omhörande i nämnden med deltagande av

beslutsfattaren kan vara påkallat. Även i andra fall kan ett sådant behov

uppkomma. För nämndens vidkommande torde, som Stockholms tingsrätt påpekat, den

naturligaste formen för muntlig handläggning i dessa fall vara formella

sammanträden. Regeringen vill slutligen påpeka att det är lämpligt att den

nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Om

ärendet avgörs av ensamordförande räcker det således med att han eller hon ensam

tar hand om den muntliga handläggningen medan ärenden som avgörs med deltagande

av lekmannaledamöter bör hanteras så att samtliga ledamöter deltar i

handläggningen.

Regeringen instämmer i Flyktingpolitiska kommitténs rekommendation att

Invandrarverket i sina interna instruktioner bör föra in en bestämmelse om att

muntliga utredningar skall spelas in på band. Som kommittén påpekat bör på det

sättet t.ex. tveksamheter om vad som avhandlats och hur tolkningen genomförts

kunna undanröjas. Verket bör vidare införa regler om att den asylsökande vid

behov skall höras av en tjänsteman av samma kön. En kvinna som har varit utsatt

för sexuellt våld bör t.ex. kunna få redogöra för detta för en kvinnlig

tjänsteman som har erforderlig utbildning och kompetens för att sköta en

utredning av detta slag. Dessutom bör behovet av att tjänstgörande tolk är av

samma kön som sökanden beaktas. Invandrarverket bör vid utformandet av

föreskrifterna fästa avseende vid de rekommendationer som UNHCR:s

exekutivkommitté har utfärdat på området (bl.a. EXCOM Conclusion nr 73/1993).

Rättshjälp

Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit ökade möjligheter till rättshjälp i

samband med avvisning vid gränsen och Asylprocessutredningen har gjort vissa

uttalanden om i vilken utsträckning utlänningens offentliga biträde bör närvara

vid den muntliga handläggningen. Därefter har som nämnts 1993 års

Rättshjälpsutredning föreslagit en rad förändringar i den nuvarande ordningen

bl.a. vad gäller offentliga biträden i utlänningsärenden. Detta ärende bereds

inom Justitiedepartementet och här läggs, som nämnts, inga förslag på

rättshjälpsområdet. När det gäller tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna

utgår regeringen i likhet med Asylprocessutredningen från att Invandrarverket

beaktar vad som sägs i förarbetena till rättshjälpslagen.

Prop. 1996/97:25

12.4Beslutsmotivering och kvalitetskontroll

Regeringens förslag: Alla beslut om uppehållstillstånd skall vara motiverade.

Därmed understryks bl.a. kravet på tillfredsställande beslutsunderlag och

möjligheten ökar att kontrollera kvaliteten i de beslut där Invandrarverket

bifaller den asylsökandes ansökan.

Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer

med regeringens förslag.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna på såväl myndighets-

som organisationssidan har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.

Endast två remissinstanser, Statens invandrarverk och SACO-S/SIV har avstyrkt

förslaget. Arbetsmarknadsstyrelsen har hemställt att den föreslagna nya

ordningen även skall gälla för beslut om arbetstillstånd med undantag för de

beslut som rör säsongsarbete. Bland de tillstyrkande remissinstanserna har bl.a.

betonats att en motiveringsskyldighet skulle öka förutsebarheten i

beslutsfattandet samt underlätta för sökandena att förstå grunderna för

besluten. Invandrarverket har uttalat vissa betänkligheter mot att avsteg görs

från förvaltningslagens regler och har avrått från att frågan lagregleras.

Verket föreslår i stället ett system som bygger på att Invandrarverket avgör när

det är behövligt att motivera ett beslut och framhåller att nyttan och värdet

med en motivering av ett positivt beslut inte gör sig lika starkt gällande i

alla typer av ärenden. Invandrarverket har slutligen anfört att förslaget är

resurskrävande samt har ställt sig tveksamt till om det behövs en spridning av

verkets positiva beslut mot bakgrund av att Ulänningsnämndens och regeringens

praxis publiceras.

Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens uppfattning är behovet av

tydliga och väl underbyggda beslutsmotiveringar större i asylärenden än i många

andra kategorier av förvaltningsärenden. Svepande eller på annat sätt

bristfälliga motiveringar i Invandrarverkets avslagsbeslut kan inte godtas från

rättssäkerhetssynpunkt. De försvårar eller omöjliggör inte bara för den

asylsökande att i ett överklagande argumentera för sin uppfattning utan även för

överinstansen att bedöma skälen bakom ett överklagat beslut. Det är ett

oavvisligt krav att motiveringen är formulerad så att det klart framgår om

avslaget beror på att åberopade skäl inte anses tillräckliga eller på att

sökanden inte anses vara trovärdig eller på en kombination av dessa orsaker. Det

måste i ett sådant fall av beslutet klart framgå att skälen i sig inte är

tillräckliga.

Enligt den tidigare nämnda ministerrådsresolutionen om minimigarantier vid

handläggning av asylärenden (ASIM 5585/95 Rev. 1), artikel 15, skall den sökande

vid avslagsbeslut i asylärende underrättas om skälen till detta.

Utlänningsnämndens personal har för Asylprocessutredningen framhållit att

kvaliteten på Invandrarverkets beslutsmotiveringar har förbättrats. Enligt

nämnden utgör verkets beslut numera ett bra underlag för processen i nämnden.

Regeringen ser ingen anledning att ifrågasätta uppgifterna men vill i likhet med

Asylprocessutredningen betona att det är angeläget att Invandrarverket lägger

sig vinn om att genomgående utforma sina beslut så att skälen för verkets

ställningstagande är tydliga i sak och lättbegripliga i form. Utlänningsnämndens

beslut har i den allmänna debatten på det hela taget gått fria från kritik vad

gäller motiveringarna. Inte heller Asylprocessutredningen har funnit skäl till

någon mer generellt utformad kritik. Utredningen betonade dock att det är

särskilt viktigt för en instans, vars beslut inte går att överklaga, att utforma

sina motiveringar utifrån höga krav på tydlighet, logik och lättbegriplighet.

Regeringen delar denna uppfattning och vill särskilt understryka vikten av

tydliga beslutsmotiveringar mot bakgrund av att Utlänningsnämnden är den

huvudsakliga prejudikatinstansen för utlänningsärenden.

Regeringen är således ense med Asylprocessutredningen om att det inte finns skäl

att lägga fram konkreta förslag om utformningen av avslagsbeslut. Trots detta

finns det, som utredningen funnit, orsak att överväga sakliga ändringar i det

nuvarande regelsystemet. Som bestämmelserna i utlänningslagen för närvarande är

utformade behöver vare sig beslut som innebär permanent uppehållstillstånd eller

beslut som ger tidsbegränsat uppehållstillstånd motiveras. Denna ordning är

olämplig av flera skäl. Det kan visserligen vid första påseendet förefalla

naturligt att beslut som innebär att Invandrarverket beviljar permanent

uppehållstillstånd inte behöver motiveras eftersom beslutet innebär att den

asylsökande får bifall till sin begäran om att få stanna i Sverige (jfr 20 § p.

1 FL). Det finns dock en rad andra aspekter att beakta i sammanhanget.

En viktig aspekt är den interna praxisbildande roll som Invandrarverkets beslut

om permanent uppehållstillstånd har. Verket har i dag en regional organisation.

Även om verket har minskat antalet regioner kommer även fortsättningsvis

asylansökningar att prövas på flera olika platser. Detta innebär en icke

negligerbar risk för att en oenhetlig praxis utvecklas. Om verkets beslut

rörande permanent uppehållstillstånd regelmässigt förses med beslutsmotiveringar

minskar den risken. Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att det

övergripande ansvaret för verkets praxis vad gäller beviljade permanenta

uppehållstillstånd finns hos Invandrarverkets ledning. En utvidgad

beslutsmotiveringsskyldighet bör underlätta för en central funktion att samordna

praxisbildningen. Regeringen har viss förståelse för Invandrarverkets tveksamhet

inför behovet av att sprida de positiva besluten mot bakgrund av att

Utlänningsnämndens och regeringens praxis publiceras. Det är självfallet

naturligt att verkets positiva beslut i stora delar avspeglar den praxis som

bildas av de sistnämnda instanserna. Även med beaktande av detta anser

regeringen att det finns ett behov av en sammanställning av verkets positiva

beslut. I annat fall skulle t.ex. den praxis som utbildats till följd av EES-

avtalet inte gå att följa. Även andra ärenden torde ibland innehålla aspekter

som aldrig prövats av Utlänningsnämnden eller regeringen. Det är därför

betydelsefullt att Invandrarverket ger spridning åt de "positiva" besluten även

på asylområdet och andra tillståndsområden så att t.ex. olika

frivilligorganisationer och jurister som arbetar med utlänningsrätt har möjlig-

het att följa utvecklingen. Regeringen har fullt förtroende för att verket kan

finna en smidig väg för att få till stånd en ordning som uppfyller detta mål.

En annan viktig aspekt är att en vidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan leda

till en kvalitetsförbättring av beslutsfattandet som sådant. Erfarenhetsmässigt

blir beslut, där en beslutsfattare har att ge en klar, tydlig och enkel

skriftlig motivering till sitt beslut mer genomarbetade. Införandet av en

motiveringsskyldighet även beträffande positiva beslut, kommer säkerligen också

att medföra en viss arbetsbesparing för handläggarna på Invandrarverket om andra

ärenden beträffande samma utlänning skulle bli aktuella senare. Regeringen avser

t.ex. de, inte sällsynta fall, där fråga om återkallelse av ett permanent

uppehållstillstånd uppkommer. Med nuvarande ordning måste handläggaren läsa

igenom akten och försöka gissa sig till vilka skäl som föranledde att

utlänningen beviljades uppehållstillstånd. Detta är både osäkert och tidsödande.

Motsvarande gäller även för den som handlägger ett medborgarskapsärende.

En utvidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan, som Flyktingpolitiska kommittén

påpekat, också vara en ändamålsenlig metod för att kontrollera kvaliteten i

Invandrarverkets positiva beslut. För närvarande överklagas asylärenden som

resulterat i avslagsbeslut hos Invandrarverket till Utlänningsnämnden i mer än

90 procent av fallen. Det är i stort sett endast avvisningsbeslut med omedelbar

verkställighet som inte överklagas. Handläggningen av överklagandeärenden

innebär i sig en kvalitetskontroll liksom den uppmärksamhet sådana ärenden

väcker i exempelvis media. Även om ytterligare åtgärder skulle kunna vidtas även

beträffande de negativa besluten måste kontrollbehovet ändå i stort sett anses

vara tillfredsställt beträffande dessa beslut.

När det däremot gäller bifallsbeslut sker kontrollen i princip endast inom

respektive myndighet. Myndigheterna måste därför ha system för att kontrollera

kvaliteten även på bifallsbesluten. En sådan metod erbjuder en ordning där såväl

positiva som negativa beslut måste vara motiverade. Införandet av en sådan

ordning bör enligt regeringens uppfattning leda till att kvalitet på

handläggning och beslutsfattande kan hållas på en tillfredsställande nivå.

Mycket av vad som nu har sagts beträffande besluten om permanent

uppehållstillstånd har bäring också på de beslut som innebär att ett tids-

begränsat uppehållstillstånd meddelas. För dessa beslut tillkommer dessutom

aspekten att det även från den asylsökandes utgångspunkt kan finnas ett behov av

att få vetskap om anledningen till att endast ett tidsbegränsat tillstånd

beviljades. Ett argument mot att föreskriva motivering av beslut av den

innebörden skulle kunna vara att en beslutsmotivering inte är så viktig eftersom

beslutet ändå inte går att överklaga. Detta argument är dock inte särskilt

hållbart. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utgör i många fall i realiteten

endast startpunkten i en fortlöpande prövning som slutligen utmynnar i endera

ett beslut om permanent tillstånd eller i ett utvisningsbeslut.

Betydelsen av klargörande beslutsmotiveringar har särskild tyngd i ärenden där

ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges med hänvisning till sökandens vandel.

Det säger sig närmast självt att den asylsökande måste ha rätt att få veta

vilken avvägning som gjorts mellan de anförda skälen för uppehållstillstånd och

det som åberopats mot honom eller henne i vandelsh nseende. Vetskapen om orsaken

till det tidsbegränsade tillståndet har till att börja med betydelse för

sökandens fortsatta uppläggning av sin talan när tiden för tillståndet har löpt

ut. Dessutom framhålls betydelsen av att den som vill bosätta sig i Sverige

lever skötsamt. Någon vägledning i dessa hänseenden torde den asylsökande inte

få av den nuvarande sakligt intetsägande standardfrasen "Tidsbegränsat tillstånd

på grund av vandelsanmärkning". Att beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd

förses med en motivering har slutligen givetvis också betydelse för den

fortsatta prövningen hos myndigheterna.

Regeringen föreslår alltså att en ny ordning införs som innebär att alla beslut

i uppehållstillståndsärenden skall vara motiverade. Detta leder till att den

praxis som utbildas går att följa upp, något som inte minst är viktigt i beslut

som rör barn. Den nya ordningen gör det lättare att följa upp hur Sveriges

åtaganden enligt barnkonventionen och andra internationella överenskommelser

genomförs i praxis. Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen

skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan dock sägas att beslut om

permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att

urskilja på vilken grund utlänningen har fått stanna i Sverige samt de närmare

omständigheter som konstituerar denna slutsats. Ett avslagsbeslut bör, som

nämnts, vara tydligt i sak och lättbegripligt. Regeringen vill särskilt

understryka vikten av att beslut som rör barn utformas så att det går att utläsa

av motiveringen hur hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt

har beaktats. Inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot

naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka

fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad

beslutsmall kan komma till användning. I flertalet fall av beslut om t.ex.

tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av

uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad

motivering, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att

tidsbegränsat tillstånd meddelas på grund av vandelsanmärkning bör vara

betydligt mer utförligt och individualiserat.

När det gäller den av AMS väckta frågan om motivering av beslut om

arbetstillstånd bör först noteras att personer som beviljas permanent

uppehållstillstånd är undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd.

Motsvarande förhållande gäller för medborgare i EES-staterna. Även inom

kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd återfinns i många fall personer som

ansökt om uppehållstillstånd för bosättning. Resterande ärenden om

arbetstillstånd bedöms enligt arbetsmarknadsmässiga grunder. Regeringen kan i

dessa fall inte se samma behov av en obligatorisk motiveringsskyldighet som

finns i uppehållstillståndsfallen. Någon sådan skyldighet bör därför inte

införas. Regeringen vill dock framhålla att det inte finns något som hindrar att

prövningsmyndigheterna motiverar även positiva beslut beträffande

arbetstillstånd i de fall de anser detta erforderligt.

12.5Överklagande

Regeringens förslag: Beslut om uppehållstillstånd får överklagas även om

beslutet inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas.

Asylprocessutredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag frånsett

att utredningen även föreslog att rättsprövning skulle införas för de ärenden

som enligt utlänningslagen prövas av regeringen som första instans.

Flyktingpolitiska kommittén förordade att frågorna om överklagande och

rättsprövning skulle utredas vidare.

Remissinstanserna: En klar majoritet av de remissinstanser som uttalat sig har

tillstyrkt Asylprocessutredningens förslag om en vidgad överklaganderätt. Inom

den tillstyrkande gruppen finns representanter för såväl myndigheterna som för

organisationsvärlden. Till gruppen hör bl.a. Kammarrätten i Jönköping, LO,

Sveriges advokatsamfund, Svenska Flyktingrådet, Caritas och RIB. Den sistnämnda

organisationen har betonat den föreslagna reformens värde ur rättssäkerhets- och

praxisbildningssynpunkt men understrukit att myndigheterna måste beakta de

svårigheter som är förknippade med att sökandena i många fall befinner sig

utomlands, eftersom överklaganderätten annars riskerar att bli endast en

pappersrättighet.

De myndigheter som direkt berörs av förslaget har intagit en restriktivare

attityd. Utlänningsnämnden har anfört att den föreslagna ändringen kommer att

beröra ett synnerligen stort antal ärenden och har förordat att frågan utreds

vidare. Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Enligt Invandrarverket medför

det förhållandet att beslut av detta slag är motiverade att utlänningen kan

avgöra vad som legat till grund för ställningstagandet och ge in en förnyad

ansökan med ytterligare skäl om sådana finns. Verket har dessutom för avsikt att

i ökad omfattning och mera systematiskt följa upp beslutsfattandet i enskilda

ärenden. Detta kommer tillsammans med utbildning av personalen och

erfarenhetstillväxt inom organisationen att utgöra en garanti för kvaliteten i

beslutsfattandet. Verket har även pekat på att delgivnings- och

översättningsproblem kommer att uppkomma samt att den ökade arbetsbördan hos

såväl verket som Utlänningsnämnden ställer krav på resursförstärkning hos båda

myndigheterna. Särskilt problematiskt ställer sig införandet av en

överklaganderätt vad gäller återkallade tillstånd samt för flyktingkvotens

vidkommande. Enligt Invandrarverket är det inte nödvändigt att införa

överklaganderätt för EU/EES-medborgare eftersom dessa oftast ansöker om

tillstånd från Sverige. Verket kan dock godta en särreglering för EES-kretsen om

detta anses påkallat.

AMS har föreslagit en reglering som innebär att även alla beslut om

arbetstillstånd skall kunna överklagas. Enligt AMS talar såväl principiella som

praktiska skäl för ett sådant synsätt. AMS har pekat på att det nuvarande

systemet innebär att samma person kan ansöka om arbetstillstånd upprepade gånger

och att det inte finns någon gräns för hur många gånger ett ärende får omprövas.

Detta innebär att en länsarbetsnämnd kan få samma ärende på återremiss flera

gånger utan att finna skäl att ompröva sitt ursprungliga ställningstagande

vilket lätt kan leda till ett ineffektivt förfarande enligt AMS. Ett

effektivisering kan enligt AMS uppfattning uppnås om besluten får överklagas

till Utlänningsnämnden, eftersom t.ex. länsarbetsnämnderna då inte behöver

befatta sig med ett ärende i större omfattning än själva överklagningsprocessen

kräver.

Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig särskilt om Asylprocess-

utredningens förslag om rättsprövning. Sveriges Kristna Råd och Centerpartiet i

Stockholms län har tillstyrkt förslaget medan Statens invandrarverk har lämnat

det utan erinran. Kammarrätten i Jönköping har anfört att domstolen i princip är

positiv till att rättsprövning införs men har inget att invända mot

Flyktingpolitiska kommitténs förslag att frågan utreds vidare. Utlänningsnämnden

har i likhet med kommittén förordat att frågan utreds vidare.

Skälen för regeringens förslag:

Anpassning till föreskrifterna i direktiv 64/221/EEG

Rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordning av särskilda

åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är

berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa rör sådana

åtgärder som följer av titeln. EES-avtalet omfattar bl.a. detta direktiv. Mot

bakgrund av att Sverige som medlemsstat i EU är bundet av EES-avtalet följer att

direktivets bestämmelser skall tillämpas på såväl EU-medborgare som medborgare i

EES-staterna samt vissa familjemedlemmar till dessa. Bestämmelserna i direktivet

gäller varje medborgare i en medlemsstat som bor i eller reser till en annan

medlemsstat i gemenskapen, antingen för att ta anställning eller driva egen

rörelse eller för att vara mottagare av tjänster. Bestämmelserna gäller även för

make och vissa familjemedlemmar. Direktivet har utvidgats genom direktiven

72/194/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av den 25

februari 1964 om samordning av de särskilda åtgärder som gäller utländska

medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till

allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta arbetstagare som

begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter

att ha varit anställda av den staten) och 75/35/EEG (om utvidgande av

tillämpningsområdet för direktivet av den 25 februari 1964 om samordningen av

särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och

som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att

även omfatta medborgare i en medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna

kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att ha verkat där som egna

företagare) till att gälla även de arbetstagare och egna företagare som stannar

kvar inom en annan medlemsstats territorium sedan de upphört att vara ekonomiskt

aktiva. Bestämmelserna omfattar medborgare i EU eller EES-stat, deras makar,

barn som är under 21 år eller beroende av föräldrarna samt släktingar i närmast

föregående led som är beroende av medborgarna i EU eller EES-stat eller deras

makar.

En medlemsstat får avvika från bestämmelsen om fri rörlighet endast av hänsyn

till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Direktivet 64/221/EEG gäller alla

åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller

förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Enligt artikel 8 i direktivet

skall personen i fråga när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha

samma juridiska bistånd som det egna landets medborgare i fråga om sådant beslut

som har sagts.

I direktivets artikel 9.1 föreskrivs, att när en rätt att överklaga till domstol

inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om

beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett

upphävande, får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett

beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd

inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan

ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken

personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp

eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga

myndigheten skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av

uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.

I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller

beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, skall på

begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande

enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt försvar

personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten.

I EF Karnov (tredje upplagan, år 1990, s. 197) sägs att direktivets viktigaste

procedurmässiga krav på medlemsstaternas behandling av dessa saker är dels att

avvisnings- och utvisningsbeslut skall motiveras om inte hänsyn till

medlemsstatens säkerhet lägger hinder i vägen för det (artikel_6), dels att den

som beslutet rör skall ha tillgång till samma möjligheter att överklaga beslutet

som landets egna medborgare har att överklaga förvaltningsbeslut i övrigt

(artikel 8). I EF Karnov (samma sida fotnot 26) anförs vidare att EG-domstolen

har preciserat kravet enligt artikel 8 så att rättsmedlet för utlänningar inte

får vara försett med särskilda form- eller processkrav som är mindre

fördelaktiga än de som gäller för de rättsmedel som statens egna medborgare kan

använda sig av såvitt gäller förvaltningsbeslut. Domstolen har vidare uttalat

att artikel 8 inte anger till vilken rättslig instans ett avgörande skall kunna

överklagas. Lösningen av det spörsmålet är avhängigt hur domstolsorganisationen

ser ut i varje enskild medlemsstat. Såvitt gäller artikel 9 anförs i Karnov

bl.a. att ett utvisningsbeslut normalt sett inte får verkställas innan den som

beslutet rör har haft möjlighet att företa de nödvändiga åtgärderna för att

överklaga beslutet.

Direktiv 64/221/EEG genomfördes i svensk rätt i samband med att

utlänningslagstiftningen anpassades till EES-avtalet (prop. 1991/92:170 bil. 10,

bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). Därvid infördes en bestämmelse i 11 kap. 3

§ UtlL av innebörd att de utlänningar som på grund av EES-avtalet får vistas här

har rätt till motivering av negativa beslut i fråga om tidsbegränsat

uppehållstillstånd och visering. Någon ändring av överklagandebestämmelserna

gjordes inte. Sverige har i samband med notifieringen av direktivet i ett "table

of correspondance" lämnat en redogörelse för överklagandemöjligheterna i

utlänningslagen såvitt gäller beslut som meddelats av polismyndighet respektive

Invandrarverket i nu aktuellt hänseende. Samtidigt har en redogörelse för

Utlänningsnämndens sammansättning och dess domstolsliknande karaktär lämnats.

Det är främst artikel 8 som torde vara av intresse för frågan om vilka

överklagandemöjligheter som bör finnas för medborgare i EU eller EES-stat och

deras anhöriga. Denna grupp kallas fortsättningsvis EES-kretsen. Dessa skall som

nyss redovisats inte ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående

inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett

beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra

förvaltningsbeslut. Vid tolkningen av artikeln bör beaktas att det inte finns

någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut i Sverige. Vissa

beslut av förvaltningsmyndigheter kan överklagas till förvaltningsdomstol medan

andra sådana beslut kan överklagas till högre förvaltningsmyndighet. Mot den

bakgrunden anser regeringen inte att artikel 8 bör tolkas så att Sverige måste

införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som

artikeln berör. Rätten att överpröva besluten bör förbehållas de myndigheter som

prövar övriga utlänningsärenden.

En majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige går

att överklaga. Detta förhållande leder med beaktande av vad som sägs i artikel 8

till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del bör

föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i

artikeln går att överklaga. Enligt nuvarande ordning kan beslut att vägra

uppehållstillstånd som inte är förenade med avvisnings- eller utvis-

ningsförordnanden inte överklagas. Detta medför att alla ansökningar om

uppehållstillstånd som görs före inresan i Sverige, inklusive de ansökningar som

görs av medborgare i EU eller EES-stat, endast prövas i en instans. För att de

svenska bestämmelserna skall bli bättre förenliga med föreskrifterna i artikel 8

bör enligt regeringens uppfattning en överklaganderätt för avslagsbeslut

beträffande EES-kretsen införas. Invandrarverkets invändning att de flesta inom

EES-kretsen söker uppehållstillstånd först efter inresan till Sverige ändrar

inte den bedömningen. Motsvarande gäller även vissa avslagsbeslut när

uppehållstillstånd söks efter inresan samt fall där Invandrarverket vägrar att

förnya ett uppehållstillstånd. Det förekommer nämligen att sådana avslagsbeslut

inte förenas med ett avvisnings- eller utvisningsförordnande i de fall

utlänningen förväntas resa tillbaka till hemlandet frivilligt. En

överklaganderätt som täcker även de fallen bör därför införas. Även beslut som

innebär att uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i ett

annat land än Sverige bör täckas in. Regeringen föreslår att ändringar med denna

innebörd görs i utlänningslagen.

Därmed återstår frågan om någon ändring i utlänningslagstiftningen måste göras

till följd av föreskrifterna i artikel 9 i direktivet. Denna artikel är

svårtolkad. Detta torde hänga samman med att artikeln alternativt hänvisar till

ett rättsmedel som är främmande för den svenska rätten. Det står det dock klart

att artikel 9 (1) avser att ge uttryck för de minimigarantier som skall finnas i

en situation där någon som har haft uppehållstillstånd utvisas utan att det

finns möjligheter att överklaga till en instans som gör en fullständig prövning

av överklagandet innan beslutet verkställs. En sådan garanti finns redan i dag

eftersom Invandrarverkets utvisningsbeslut enligt utlänningslagen inte får

verkställas förrän Utlänningsnämnden prövat överklagandet. I föregående stycke

har dessutom föreslagits införandet av möjligheter till överklagande även

beträffande sådana avslagsbeslut där myndigheten vägrat att förnya ett

uppehållstillstånd utan att beslutet är förenat med ett utvisningsförordnande.

Asylprocessutredningen har gjort bedömningen att Utlänningsnämnden bör kunna

jämställas med en domstol i direktivets mening. Regeringen delar i allt

väsentligt den bedömningen. Den enda omständighet som skulle kunna tala mot ett

sådant ställningstagande är att Utlänningsnämnden enligt gällande rätt inte är

skyldig att ha muntlig handläggning i dessa fall. I direktivets krav på

domstolsprövning torde nämligen ligga ett krav på ett sådant obligatorium.

Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om obligatorisk muntlig

handläggning vid nämnden införs i dessa fall. Förutom de beslut som således

föreslås kunna överklagas till Utlänningsnämnden torde artikeln även kunna

omfatta situationen där en person utvisas på grund av brott. Denna typ av

utvisning prövas och går att överklaga inom de allmänna domstolarna. Mot den

bakgrunden och då regeringens bedömning är att Utlänningsnämnden torde kunna

jämställas med en domstol i direktivets mening anser regeringen att den ordning

som nu föreslagits är förenlig med artikel 9 (1).

Regeringen övergår därefter till frågan om några förändringar i utlänningslagen

utöver den föreslagna vidgade överklaganderätten är påkallade till följd av

artikel 9.2 i direktivet. Den bestämmelsen tar sikte på situationen där en

person som inte haft uppehållstillstånd utvisas eller - enligt svensk termino-

logi - avvisas. Bestämmelsens ordalydelse måste anses begränsa tillämp-

ningsområdet till sådana fall där personen i fråga har ansökt om

uppehållstillstånd. Det står därmed klart att Invandrarverket kommer att utgöra

första instans för prövningen. De minimigarantier för avvisningssituationer som

ställs upp i direktivet kan enligt regeringens uppfattning enklast tillgodoses

genom att en överklagandemöjlighet införs. Eftersom direktivet ställer krav på

att den berörde i dessa fall skall ha rätt att lägga fram sin sak personligen om

han eller hon begär det, under förutsättning att detta inte strider mot den

nationella säkerhetens intresse, bör vidare införas en skyldighet för

Utlänningsnämnden att hålla muntlig handläggning i de fall direktivet fordrar.

Regeringen föreslår att bestämmelser med denna innebörd förs in i

utlänningslagen. Den föreslagna ordningen torde därmed vara förenlig med de krav

som direktivet uppställer.

Medborgare utanför EES-kretsen

Regeringen föreslår alltså en utvidgad rätt att överklaga beslut om uppehålls-

tillstånd för medborgare inom EES-kretsen. Den första frågan som inställer sig

är vilken betydelse det förhållandet att reglerna föreslås ändrade för denna

krets skall ha vid överväganden om rätten att överklaga beslut om uppehålls-

tillstånd i stort. Regeringen delar Asylprocessutredningens uppfattning att det

i och för sig inte kan anses stötande att ha olika regler för EES-kretsen och

personer som kommer från andra delar av världen. Att Sverige gentemot EU har

förbundit oss att iaktta t.ex. särskilda överklaganderegler för beslut om

uppehållstillstånd för vissa staters medborgare behöver således inte ha någon

inverkan på de bestämmelser som vi tillämpar mot medborgare från andra länder.

Att medborgare i EES-staterna nu föreslås få rätt att överklaga alla

avslagsbeslut såvitt gäller uppehållstillstånd talar dock med viss styrka för

att införa en sådan rätt även för medborgare från andra stater.

Utöver detta finns det en rad andra principiella skäl som talar för att en

överklaganderätt bör införas beträffande avslagsbeslut där ansökan om

uppehållstillstånd görs före inresan oberoende av medborgarskap. Ett viktigt

skäl är rättssäkerhetsaspekten. Man bör särskilt beakta att Invandrarverket

årligen handlägger ett stort antal ansökningar av detta slag. Det kan mot den

bakgrunden inte uteslutas att felbedömningar kan ske i enskilda fall. Givetvis

förbättras rättssäkerheten avsevärt om besluten går att överklaga. Rätten att

överklaga har även betydelse för praxisbildningen. På i stort sett alla övriga

områden av betydelse inom utlänningsrätten är Utlänningsnämnden den huvudsakliga

prejudikatbildande instansen. Enligt regeringens uppfattning är det mindre

lämpligt att nämnden inte får tillfälle att bilda praxis även på detta område.

I propositionen som låg till grund för den nuvarande utlänningslagen (prop.

1988/89:86) anfördes att praxisbildningen och rättssäkerheten i denna typ av

ärende fick anses tryggad genom bestämmelsen om att Invandrarverket skulle kunna

lämna över ärenden av principiell betydelse till regeringen för avgörande. De då

angivna skälen för att inte införa en överklaganderätt kan inte anses vara lika

starka sedan Utlänningsnämnden tillkommit som högsta instans i

utlänningsärenden. Förslagen i styrmedelsavsnittet innebär vidare att

regeringens befattning med enskilda ärenden begränsas. Mot den bakgrunden och då

förslaget beträffande regeringens ökade möjligheter att styra praxis i

utlänningsärenden inte tar sikte på detta område gör sig rättssäkerhets- och

praxisbildningsaspekter extra starkt gällande vid ställningstagande till den nu

aktuella frågan.

En eninstansprövning av frågor om uppehållstillstånd kan riskera att komma i

konflikt med föreskrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i

Europakonventionen. Även om konventionen normalt inte påverkar

konventionsstaternas rätt att bestämma vilka utlänningar som får vistas på dess

territorium kan i undantagsfall åtgärder på immigrationsområdet påverka denna

rätt. I artikel 8 föreskrivs att envar har rätt till skydd för sitt familjeliv

samt att en offentlig myndighet inte får störa åtnjutandet av denna rättighet

med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är

nödvändigt med hänsyn till bl.a. den yttre säkerheten. Artikel 13 innebär att

den vars rätt enligt konventionen har kränkts skall tillförsäkras en effektiv

möjlighet att föra talan om detta inför en inhemsk myndighet. Europadomstolens

tolkning av artikel 13 ger vid handen att den som på rimliga grunder (an

arguable claim) påstår sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott skall ha

rätt till ett rättsmedel. Det bör observeras att Europadomstolen i fallet

Abdulaziz, Calabes och Balkandali/Storbritannien konstaterade att åtgärder som

vidtagits på immigrationsområdet kan beröra rätten till respekt för familjelivet

enligt artikel 8. Man kan delvis bortse från den materiella utgången av frågan

om respekten för familjelivet kränkts. Det viktiga är att domstolen ansåg att

artikel 8 var tillämplig. Detta förhållande leder osökt in på frågan om behovet

av en överklagandeordning såvitt gäller avslagsbeslut där uppehållstillstånd

söks före inresan, eftersom avsaknaden av ett inhemskt rättsmedel kan strida mot

artikel 13 i konventionen. Regeringen anser att en bred säkerhetsmarginal bör

upprätthållas såvitt gäller utlänningslagens förhållande till Europakonventionen

som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits

särskild status (jfr 2 kap. 23 § regeringsformen). Det är mot den bakgrunden

svårt att inta någon annan ståndpunkt än att en överklagandemöjlighet bör

införas för den nu aktuella beslutskategorin.

Det finns alltså starkt vägande skäl för införandet av en överklagandeordning

beträffande avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts

före inresan. Den enda större nackdelen med en ökad överklaganderätt är den som

Utlänningsnämnden påpekat, dvs. att ordningen innebär en ökad arbetsbörda för

nämnden. Regeringen kan däremot inte utan vidare instämma i Invandrarverkets

uppfattning att även verkets arbetsbörda kommer att öka som en följd av den

tänkta ordningen. Verket har på uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet gjort en

genomgång av ett antal ärenden avseende ansökningar om uppehållstillstånd som

gjorts före inresan i syfte att bl.a. beräkna andelen s.k. upprepade

ansökningar. Studien omfattar perioden januari - februari 1994. Under denna

period inkom 10 292 ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd från personer

som befann sig utanför Sverige. Av dessa 10 292 ärenden var 8 940 stycken att

beteckna som upprepade ansökningar, dvs. drygt 85 procent. 1 980 av de upprepade

ansökningarna lämnades in på svenska utlandsmyndigheter medan resten riktades

direkt till Invandrarverket, vanligen i form av brev med begäran om omprövning.

Flertalet av de upprepade ansökningarna eller 7 315 ärenden gällde medborgare i

Bosnien. 986 av dessa ansökningar lämnades in till en utlandsmyndighet.

Den undersökning som företagits av Invandrarverket ger ytterligare stöd för

uppfattningen att en möjlighet att överklaga bör införas. Undersökningen tyder

dessutom på att problem med delgivning och översättning bör gå att bemästra i

allt fall när det rör sig om den krets som söker uppehållstillstånd under

åberopande av anknytning till en i Sverige bosatt person. Man måste hålla i

minnet att deras enda möjlighet att kunna förenas med sina anhöriga i Sverige är

att ett uppehållstillstånd beviljas. Det finns därför all anledning för dem att

låta sig delges besluten samt att överklaga till Utlänningsnämnden om besluten

gått dem emot. Samma förhållande torde gälla för dem som söker

uppehållstillstånd för besök. I bilden bör också vägas in att de som söker

uppehållstillstånd på grund av anknytning i de flesta fall kan få biträde av

sina anhöriga i Sverige med erforderliga åtgärder i samband med överklagandet.

Införandet av en rutin där sökanden bereds möjlighet att ge en anhörig fullmakt

i ärendet kan vara ett alternativ för att underlätta handläggningen såväl för

myndigheterna som för sökanden.

Invandrarverket har poängterat att problem av delgivnings- och översätt-

ningsnatur kommer att bli särskilt påtagliga i de fall där ett permanent

uppehållstillstånd har återkallats. Även om regeringen har förståelse för att

problem kan uppkomma i dessa fall anser vi inte att detta utgör tillräcklig

anledning för att frångå den tänkta ordningen. Regeringen utgår till att börja

med ifrån att Invandrarverket gör vissa efterforskningar inför ett så ingripande

beslut som att återkalla ett permanent uppehållstillstånd. Det bör dessutom

erinras om att delgivningslagen (1970:428) bl.a. innehåller särskilda

bestämmelser om delgivning med personer som saknar känt hemvist. De problem som

kan uppkomma när det gäller flyktingkvoten torde vara mindre vanliga och bör

inte hindra införandet av en heltäckande överklaganderätt på

uppehållstillståndsområdet.

Mot bakgrund av vad som nu anförts bör införandet av en möjlighet att överklaga

minska Invandrarverkets arbetsbörda genom att sökandenas behov av att göra

upprepade ansökningar avtar. Till bilden hör även den uppmjukning av det

generella kravet på att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före

inresan i Sverige som gäller sedan den 1 juli 1995 (SFS 1995:773). Denna

bestämmelse torde leda till att antalet ansökningar om uppehållstillstånd som

görs före inresan minskar. Detta förhållande talar för att nackdelen med den

ökade arbetsbelastningen för Utlänningsnämnden inte bör överdrivas. Den aspekten

bör alltså inte ges något avgörande inflytande på regeringens bedömning av

frågan.

Regeringen anser däremot inte att det finns tillräckliga skäl för att nu införa

vidgade möjligheter att överklaga beslut om arbetstillstånd. Avslagsbeslut inom

denna sektor grundar sig på en arbetsmarknadsprövning, vilket är ett område där

Utlänningsnämnden i princip torde sakna möjlighet att göra en annan bedömning än

den AMS gjort. En person som klagar på ett avslagsbeslut rörande

uppehållstillstånd måste således åberopa andra grunder än ett arbetserbjudande

för att Utlänningsnämnden skall kunna ändra beslutet. Möjligheten att överklaga

bör ändock finnas i dessa fall, eftersom det inte är ovanligt att även

anknytning till Sverige åberopas. Olägenheten med att överklagandemöjligheterna

är inskränkta till frågan om uppehållstillstånd torde kunna överbryggas genom

erforderliga upplysningar i samband med fullföljdhänvisningen.

Regeringen anser med hänvisning till vad som nu har sagts att Invandrarverkets

avslagsbeslut beträffande ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före

inresan skall kunna överklagas till Utlänningsnämnden. Även i övrigt bör samma

regler om överklagande gälla som föreslagits för EES-kretsen. En ändring med

denna innebörd bör tas in i 7 kap. UtlL.

Det bör nämnas att det inom förvaltningsrättens område är mindre vanligt att ett

lagakraftvunnet avgörande inte kan bli föremål för en ny prövning En person som

i en förvaltningsrättslig fråga fått avslag på sin framställning har alltså i de

flesta fall möjlighet att förnya sin framställning och uppnå en annan utgång

under förutsättning att nya omständigheter åberopas.

Riksrevisionsverket har i rapporten RRV 1994:20 bl.a. föreslagit att antalet

ärenden hos Utlänningsnämnden skall minskas genom införandet av

prövningstillstånd. Flyktingpolitiska kommittén har uttalat att en sådan ordning

dels strider mot svensk förvaltningstradition som förutsätter ett

tvåinstansförfarande, dels sannolikt inte skulle svara mot bl.a. de re-

kommendationer som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté. Regeringen delar

Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den nuvarande ordningen bör

behållas. Det bör således inte heller framdeles krävas prövningstillstånd för

att få överklaga till Utlänningsnämnden.

Asylprocessutredningen föreslog som nämnts införandet av rättsprövning för

ärenden som avgörs av regeringen som första och enda instans. Flyktingpolitiska

kommittén fann vid sin bedömning av det förslaget att frågan om rättsprövning

snarast bör ses från en konstitutionell utgångspunkt. Kommittén föreslog därför

att frågan skall utredas närmare inom ramen för den lagstiftningen. Regeringen

har för avsikt att utreda möjligheterna att ändra instans- och processordningen

för bl.a. utlänningsärenden. Det finns mot den bakgrunden inte någon anledning

att genomföra Asylprocessutredningens förslag om en vidgad tillämpning av

rättsprövningslagens område. Något sådant förslag läggs därför inte fram.

12.6Vilandeförklaring

Regeringens bedömning: Någon bestämmelse som gör det möjligt att vilandeförklara

asylärenden bör inte införas.

Asylprocessutredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig särskilt i denna fråga

har instämt i utredningens bedömning. Bl.a. Sveriges Kristna Råd och Caritas har

förordat en ökad användning av tidsbegränsade uppehållstillstånd i de aktuella

ärendena.

Skälen för regeringens bedömning: I praktiken är det främst två omständigheter

som föranleder myndigheterna att låta utlänningsärenden "vila". Den första är

att myndigheterna skjuter upp prövningen av en viss asylgrupps ärenden i

avvaktan på att situationen i deras hemland skall klarna. Detta förfarande kan

förekomma hos såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden och hos regeringen.

Den andra situationen karakteriseras av att Invandrarverket eller

Utlänningsnämnden har överlämnat ett ärende till regeringen för avgörande.

Myndigheterna låter då regelmässigt ärenden som inrymmer samma problematik som

det överlämnade ärendet vila i avvaktan på regeringens vägledande avgörande.

Att prövningsmyndigheterna avvaktar med att avgöra en viss asylgrupps ärenden

tills situationen i deras hemland har klarnat så att det går att överblicka om

de asylsökande går att sända hem eller inte, kan enligt regeringens uppfattning

inte klandras ur förvaltningsrättslig synpunkt. Det är uppenbart att

förvaltningslagens krav på snabb handläggning inte innebär att ett ärende skall

avgöras innan utredningen i ärendet är fullständig. Vid tillämpningen av 7 § FL

i ärenden om uppehållstillstånd måste det därför vara fullt godtagbart att

myndigheterna först inhämtar fullvärdig utredning om förhållandena i de

asylsökandes hemländer innan ärendena avgörs. Denna tolkning av bestämmelsen får

självfallet inte överdrivas så att ärenden tillåts "vila" under en längre tid i

förhoppningen att förhållandena i ett visst land skall förbättras så att de

asylsökande går att återsända dit. Å andra sidan måste beaktas att det kan vara

svårt för myndigheterna att omedelbart få fram tillförlitlig information om

förhållanden som rör vissa främmande stater. En viss tidsfördröjning vid

handläggningen av sådana ärenden måste därför godtas.

Den andra situationen som kännetecknas av att ärenden skjuts upp i avvaktan på

att regeringen skall meddela ett vägledande avgörande kan te sig mer främmande

om man jämför med t.ex. domstolarnas handläggning. Inom det allmänna

domstolsväsendet torde det inte förekomma att underinstanserna skjuter upp mål i

avvaktan på att Högsta domstolen skall meddela ett prejudicerande avgörande. Det

måste emellertid observeras att regeringens funktion som högsta instans i vissa

överlämnade utlänningsärenden inte fullt ut kan jämföras med Högsta domstolens

roll. Anledningen till att regeringen har en prejudikatbildande roll är att det

finns utlänningsärenden som är av sådan natur att de bör bli föremål för

politiska ställningstaganden. För att den ordningen skall fungera är det

oundvikligt att Invandrarverket och Utlänningsnämnden skjuter upp ärendens

avgörande tills regeringens vägledande beslut har meddelats. Vad som möjligen

kan ställas under debatt är hur den typen av uppskov ställer sig mot

förvaltningslagens bestämmelse om en snabb handläggning.

Vid bedömningen av behovet av en formell bestämmelse som ger myndigheterna rätt

att skjuta upp en slutlig prövning av vissa ärenden måste de förslag till ändrad

ordning som läggs fram i avsnittet om regeringens styrmedel beaktas. Det är

särskilt två aspekter som bör vägas in. Till att börja med har förslaget att

regeringen fortsättningsvis i större utsträckning skall styra rättstillämpningen

genom förordningar stor betydelse. Att regeringen i framtiden kommer att

handlägga endast ett mindre antal enskilda ärenden torde nämligen få till följd

att myndigheternas behov av att skjuta upp ärenden i avvaktan på ett vägledande

avgörande från regeringen kommer att minska avsevärt. Något behov av en formell

regel om vilandeförklaring för sådana ärenden finns då inte.

Inte heller för den kategori ärenden där uppskovet beror på att

prövningsmyndigheterna avvaktar att förhållandena i de asylsökandes hemland

skall klarna kan regeringen se ett behov av en bestämmelse om vilandeförklaring.

Som nämnts är det till att börja med enligt regeringens uppfattning förenligt

med förvaltningslagens bestämmelser om snabb handläggning att avgörandet av

sådana ärenden skjuts upp i avvaktan på att tillförlitlig information finns att

tillgå. Till bilden hör också den vidgade möjlighet att meddela tidsbegränsat

uppehållstillstånd i massflyktssituationer som föreslås i avsnitt 8.3. Eftersom

regeringen enligt förslaget bemyndigas att meddela föreskrifter om dessa

tillstånd kommer myndigheterna att få vägledning rörande vilka ärenden som

lämpar sig för tidsbegränsade tillstånd. En viss minskning av de ärenden som

skjuts upp för att hemlandsförhållanden skall klarna kan därmed förväntas. Det

är däremot inte lämpligt att införa en ny kategori av tidsbegränsade

uppehållstillstånd som grundas enbart på att vissa ärendens handläggning

fördröjs därför att information måste inhämtas.

Regeringen kan sammanfattningsvis inte se att det finns något mer påvisbart

behov av en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att vilandeförklara

vissa ärenden om uppehållstillstånd. Mot införandet av en sådan ordning talar

också att en bestämmelse om vilandeförklaring närmast skulle uppmuntra till en

handläggning där ärenden skjuts upp under en längre tid. Regeringens bedömning

blir därför att asylärenden inte bör kunna vilandeförklaras.

12.7Handläggning

Regeringens bedömning: Omständigheterna i ett utlänningsärende bör klarläggas av

myndigheterna genom noggrann utredning på ett så tidigt stadium som möjligt.

Tillgängliga metoder och kontakter bör tas tillvara och utvecklas.

Handläggningen bör ske så snabbt rättssäkerheten och tilldelade resurser medger.

Den framtida utformningen av. instans- och processordningen inom

utlänningsrätten bör utredas.

Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer i huvuddrag med

regeringens.

Remissinstanserna: Invandrarverket instämmer i kommitténs bedömning samt

betonar, att kravet på korta handläggningstider måste gå hand i hand med kraven

på rättssäkerhet och kvalitet.

Skälen för regeringens bedömning: Utlänningsrätten reglerar frågor där

myndigheternas beslut är av mycket stor betydelse både för den enskilde och för

samhället. Det är av stor vikt att handläggningen av sådana ärenden är

rättssäker genom att besluten grundas på ett allsidigt och tillräckligt

underlag.

I Asylärendeutredningens betänkande (SOU 1988:2) drogs slutsatsen, att kortare

väntetider än vad som då ofta förekom är till fördel ur humanitära och

ekonomiska aspekter liksom med hänsyn till rättssäkerheten. Ytterligare skäl

sammanhänger med behovet av att upprätthålla invandringsregleringen och att

främja de invandrarpolitiska målen.

Lång handläggningstid är i sig svår att förena med den syn som kommer till

uttryck i förvaltningslagen. I samma riktning pekar EU:s tidigare nämnda

resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar (5585/95 rev.

1) samt barnkonventionens bestämmelse om handläggningen av ansökningar om

familjeåterförening (artikel 10). Ett annat skäl att eftersträva korta tider

mellan ansökan och slutligt beslut är humanitärt. För många är det påfrestande

att under lång tid i Sverige vänta på ett definitivt avgörande om man får

stanna. Detta är fallet även om ett avslagsbeslut i första instans kommit

relativt snabbt. Vid familjesammanföring kan lång väntan vara påfrestande både

för den som vistas i Sverige och för den som uppehåller sig i ett annat land.

Särskilt är detta ofta fallet när barn berörs.

En utdragen väntan i Sverige på ett slutligt beslut om uppehållstillstånd kan

vidare försämra förutsättningarna för invandraren att därefter etablera sig här

som självförsörjande, vilket är en central strävan inom invandrarpolitiken. För

den som till slut tvingas resa hem kan återintegreringen bli svårare.

De statsfinansiella konsekvenserna talar i första hand för att flexibelt anpassa

resurstilldelningen till utlänningsmyndigheterna efter de uppgifter dessa vid

olika tidpunkter står inför och som erfarenhetsmässigt kan variera på ett sätt

som har få motsvarigheter inom andra offentliga verksamheter. Kvalitetskraven

gör emellertid att det kan vara svårt att snabbt öka utrednings- och

beslutskapaciteten vid en kraftig ökning av antalet ansökningar.

Vad gäller invandringsregleringen är det väl känt även i andra europeiska länder

att ett förfarande med långa handläggningstider i sig ofta synes få till följd

att nya omständigheter uppstår, som är relaterade till vistelsen i det land man

söker asyl i. Trots att det under processens gång konstaterats att skyddsbehov

saknas får detta ofta till följd, att uppehållstillstånd till slut meddelas.

Helt naturligt kan exempelvis familjeanknytning uppstå. Praxis om hänsyn till

lång vistelsetid för barn samt särskilda s.k. vistelsetidsförordningar har i

Sverige haft stor betydelse för många beviljade uppehållstillstånd.

Att handläggningstiden i så hög grad kan påverka, vilka som till slut får stanna

i Sverige, medför att den sortering myndigheterna gör av ansökningarna i

kategorier som skall behandlas med eller utan förtur eller av utredningsskäl få

avvakta med beslut också torde ha fått sådan effekt. Det kan noteras att

handläggningstiden också påverkar vilken följdinvandring som i ett senare skede

kommer att äga rum.

Generellt är det ur invandringspolitisk synpunkt otillfredsställande om

invandringen till betydande del avgörs av omständigheter som inte förelåg när de

sökande en gång reste in i Sverige. Det finns därför starka skäl att eftersträva

korta handläggningstider. Den oeftergivliga förutsättningen är emellertid en hög

kvalitet i utredning och beslut. I annat fall uppstår risk för negativa effekter

från humanitär, invandrarpolitisk och statsfinansiell synpunkt liksom med hänsyn

till rättssäkerhet och invandringsreglering.

Ett antal ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd har under senare tid

aktualiserat frågor om dels den enskildes ansvar för de uppgifter han eller hon

själv lämnar i samband med ansökan om uppehållstillstånd, dels myndigheternas

utredningsansvar mot bakgrund av kraven på rättssäkerhet och snabb handläggning.

Skyddsbehövande kan vara tvungna att använda sig av falsk identitet för att

kunna fly från sitt land och ibland även för att sedan ta sig vidare till en

säker tillflyktsort. När en asylansökan prövas i Sverige måste vi dock kunna

kräva, att den sökande uppger rätt identitet och medverkar till att identiteten

fastställs liksom att andra uppgifter, som är av betydelse för bedömningen, är

riktiga och fullständiga. Den internationella rättsordning som tillförsäkrar

flyktingar asyl bygger på att det går att klarlägga om skyddsbehov föreligger.

Motsvarande gäller också ärenden där det är fråga om rätten till familjeliv och

därpå grundade möjligheter att få förena sig med nära anhöriga i ett annat land.

Det är därför ett stort problem när sökande inte medverkar till att deras

identitet kan fastställas eller lämnar felaktiga uppgifter i övrigt. Det

missbruk som förekommer har under ett flertal år varit en källa till oro för

bl.a. UNHCR. Uppslutningen kring och legitimiteten i ländernas flyktingpolitik

äventyras. På sikt kan detta leda till en utbredd reaktion även mot att låta

personer som verkligen behöver skydd få stanna. Inte minst av detta skäl är det

nödvändigt att ställa krav på dem som söker uppehållstillstånd att lämna riktiga

uppgifter.

I utlänningslagen kommer kravet på den enskilde till uttryck genom att oriktiga

uppgifter eller medvetet förtigande kan leda till att ett beviljat

uppehållstillstånd återkallas. Vid slutet av 1980-talet uppmärksammades stora

problem med att många asylsökande inte styrkte sin identitet. Reglerna skärptes

då så att återkallelse i princip blev obligatorisk om tillstånd meddelats på

grund av oriktiga uppgifter om identiteten. Lagstiftaren har emellertid

förutsett, att det kan finnas starka humanitära skäl som leder till att

utlänningen trots detta bör få stanna kvar i Sverige (2 kap. 9 § UtlL, prop.

1988/89:86 s. 152). I andra fall av oriktiga uppgifter får tillståndet

återkallas (2 kap. 10 § UtlL), vilket även sker i flertalet situationer.

Invandrarverket har ansvaret för tillämpningen av dessa bestämmelser med

Utlänningsnämnden som andra instans.

Flyktingpolitiska kommittén har inte lagt fram något förslag om att ändra

bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd. Det kan i sammanhanget

framhållas, att även för närvarande saknar mer än hälften av. de asylsökande

identitetshandlingar. Barnkommittén har tagit upp återkallelsefrågan och

konstaterat att lagstiftningen inte strider mot barnkonventionen. Vidare menar

kommittén, att det är svårt att hävda att det i lagen inte skulle finnas utrymme

för att återkalla tillstånd. Barnkommittén konstaterar, att ansvaret för en

sådan situation ligger hos den som lämnat oriktiga uppgifter, men anser att

kritik ändå kan riktas mot de utredande och beslutande myndigheterna (SOU

1996:115 s. 85 f.). I likhet med Barnkommittén anser regeringen det väsentligt

att den sökande får utförlig information om sitt ansvar och om konsekvenserna av

att lämna oriktiga uppgifter. Främst utgörs dessa konsekvenser av att det

uppehållstillstånd han eller hon har fått på sina uppgifter i princip skall

återkallas när det rätta förhållandet upptäcks. Barnkommittén förespråkar, att

man så långt möjligt skall förhindra att sådana situationer uppstår, där

personer eller familjer som med myndigheternas tillstånd har bott en tid i

landet och börjat bygga upp ett nytt liv här får ett permanent

uppehållstillstånd återkallat.

Det är naturligtvis väsentligt att myndigheterna i ett ärende om asyl eller

familjesammanföring använder sig av de metoder och kontakter som finns för att i

ett tidigt skede klarlägga identiteten och övriga omständigheter i ärendet. När

så är nödvändigt, får det accepteras att relativt betydande resurser måste

sättas in. Samråd mellan olika myndigheter med erfarenhet av utlänningsfrågor

kan i vissa fall var ägnade att öka effektiviteten. Det kan konstateras, att det

inom utlänningsmyndigheterna redan finns stor kompetens. Möjligheter att utveck-

la metoderna ytterligare bör emellertid användas. Erfarenhetsutbyte med andra

länder och internationella organisationer kan därvid vara av värde.

I vissa fall kan klarlägganden ske genom metoder som ger relativt entydiga

resultat. Det kan röra sig om att pröva ifall den sökande behärskar ett språk

som talas i det uppgivna hemlandet, känner till omgivningen i den trakt han

eller hon uppger sig härröra från eller har elementära kunskaper om ett

politiskt parti som han eller hon skulle ha varit verksam i. I andra fall kan

det emellertid vara svårbedömt om den sökande lämnar riktiga uppgifter i

avgörande avseenden. Ärenden om familjesammanföring är för vissa länder

svårutredda, med t.ex. förekommande ogrundade myndighetsintyg om släktskap. Det

kan finnas anledning att närmare studera vilka metoder andra mottagarländer

använder i dessa fall.

I asylärenden är utrikesförvaltningens rapporter om den politiska utvecklingen i

olika länder av stort värde vid sidan om andra källor, t.ex. UNHCR och Amnesty

International. De möjligheter till ytterligare förbättringar, som följer av

överförandet av ansvaret för utlänningsrättsliga frågor till Utrikes-

departementet, bör tas tillvara. När trovärdigheten av de skyddsgrundande

uppgifterna är tveksam krävs emellertid ofta kunskaper om förhållanden i

hemlandet av mycket detaljerat och speciellt slag. Informationsinhämtandet måste

då basera sig på erfarenheterna från tidigare utredningar av utlänningsärenden.

Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit, att inhämtandet av information

effektiviseras bl.a. genom att Invandrarverket och Utlänningsnämnden

systematiskt söker information på plats i aktuella länder och att

utlänningsattachéer stationeras i ett visst land. Kommittén föreslog att

sistnämnda fråga utreds närmare (SOU 1995:75 s. 191). Delegationer för att

inhämta underlag för bedömningen av utlänningsärenden av olika slag har sänts ut

av Invandrarverket och Utlänningsnämnden vid skilda tillfällen. Invandrarverket

har vidare för närvarande några tjänstemän tillfälligt stationerade utomlands.

Deras uppgifter torde dock ha mer kontrollinriktad karaktär än vad

Flyktingpolitiska kommittén avsåg. Frågan om utlänningsattachéer är vidare

föremål för överväganden inom ramen för de nordiska regeringarnas samrådsgrupp

för flyktingfrågor. För närvarande saknas dock tillräckligt underlag för förslag

i denna fråga.

I vissa fall saknas vid beslutstillfället möjlighet att klarlägga omständlig-

heterna i ett enskilt ärende. Noggranna utredningar är emellertid ägnade att hos

de sökande understryka vikten av att lämna riktiga och fullständiga uppgifter.

Frånvaron av helt tillfredsställande beslutsunderlag måste ibland få leda till

att en sökande får uppehållstillstånd även om han eller hon i verkligheten

saknar de skäl som anges i lagstiftningen. Det kan exempelvis finnas anledning

att ifrågasätta trovärdigheten i lämnade uppgifter men inte med den grad av

säkerhet att det vid beslutstillfället går att negligera ett påstående om risk

för förföljelse. Detta från säkerhetssynpunkt ofrånkomliga förhållande får

emellertid inte leda till att man underlåter att utreda oklarheter så långt

detta är möjligt och i stället beviljar uppehållstillstånd. Resultatet blir då

att invandringsregleringen kringgås och att migrationspolitiken kommer att

brista i tydlighet och konsekvens. Risken för att så sker i enskilda fall ökar i

en situation där myndigheternas interna styrsystem ensidigt är inriktade på att

minimera handläggningstiderna. En sådan inriktning har under trycket av stor

ökning av antalet asylansökningar varit märkbar inom Invandrarverket under vissa

perioder. Den målstyrning som regeringen använt genom att i regleringsbrev ange

viss tid som eftersträvad för handläggningen av asylärenden hos Invandrarverket

och fortlöpande infordra rapporter i detta avseende måste emellertid i

verksamheten och rapporteringen till regeringen relateras till regelstyrningens

beredningskrav.

Vikten av att myndigheterna fortlöpande följer och analyserar ärendeutvecklingen

med utnyttjande av olika tekniska möjligheter bör understrykas. Likaså att

rutiner så att anhopningar av ärenden undviks i olika moment av hanteringen.

Detta gäller också det totala ärendeflöde som kan beröra såväl

utrikesförvaltningen som Polisen, Invandrarverket, Utlänningsnämnden och

Kriminalvårdens transporttjänst, i vissa fall även andra myndigheter.

Invandrarverket har ett särskilt ansvar att verka för effektivitet i detta

avseende, förtydligat genom en ändring av verkets instruktion fr.o.m. den 1

januari 1996.

Myndigheterna har i ett ärende om uppehållstillstånd enligt allmänna

förvaltningsrättsliga principer en undersökningsplikt. Den gäller såväl

omständigheter som talar för att bevilja en ansökan som sådana som talar emot.

Det ansvar myndigheterna har fråntar inte den sökande skyldigheten att lämna

riktiga och fullständiga uppgifter om identiteten och andra väsentliga

omständigheter.

Att de rätta förhållandena i största möjliga utsträckning klarläggs på ett så

tidigt stadium som möjligt är av betydelse både för humaniteten och

legitimiteten i migrationspolitiken och för att framtida skyddsbehövande skall

kunna räkna med en fristad i Sverige. Det är också invandrarpolitiskt väsentligt

att den svenska befolkningen - infödda och tidigare invandrare - inte får

anledning att dra den slutsatsen, att många nya invandrare får bosätta sig i

Sverige på oriktiga grunder, och att man därför får en negativ inställning till

dem. Att klarlägga de rätta förhållandena är också viktigt för att förebygga

kriminalitet av olika slag, t.ex. flyktingspionage, könshandel och organiserad

illegal invandring.. Därigenom bör i stor utsträckning kunna förebyggas sådana

situationer, där myndigheterna återkallar uppehållstillstånd i enlighet med vad

som stadgas i utlänningslagen.

Bedömning av möjligheterna att förbättra handläggningen av utlänningsärenden

görs givetvis inom ramen för nu gällande regelsystem. Det finns anledning att

erinra om den möjlighet som kan finnas att förbättra handläggningen genom mer

grundläggande förändringar av instans- och processordningen i utlänningsrätten.

Regeringen har för avsikt att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag

att bl.a. utreda denna fråga. Det kan vidare nämnas att Utrikesdepartementet och

Invandrarverket kommer att samarbeta för att utveckla handläggningen av

utlänningsärenden inom utrikesförvaltningen, bl.a. ärenden om visering och

familjesammanföring. Syftet är att underlätta för myndigheterna att ta tillvara

tillgängliga resurser på ett effektivt sätt och inte minst att ge god service.

Prop. 1996/97:25

13 Organiserad illegal invandring

13.1Gällande ordning

Sedan 1937 års utlänningslag har det varit straffbart att hjälpa en utlänning

att resa in illegalt i Sverige. De nuvarande straffbestämmelserna för hjälp till

illegal inresa finns i 10 kap. 2 a § UtlL. Fängelse i högst sex månader eller,

när omständigheterna är mildrande, böter kan ådömas den som hjälper en utlänning

att komma in i Sverige i strid med bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Är

brottet grovt kan dömas till fängelse i högst två år. Av tredje stycket framgår

att även försök och förberedelse till sådant brott är straffbart.

År 1984 infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte

organiserar resor till Sverige för utlänningar som saknar behövliga tillstånd

för inresa. Ursprungligen var straffsatsen högst ett års fängelse. Genom 1989

års utlänningslag skärptes straffmaximum till högst två års fängelse. Genom

ändring som trädde i kraft den 1 januari 1994 gjordes även vissa former av

medhjälp till sådant brott straffbara.

Straffbestämmelsen för organisatörer finns nu i 10 kap. 5 § UtlL. För att

bestämmelsen skall bli tillämplig krävs det inte att utlänningen tar sig in i

eller har för avsikt att ta sig in i Sverige illegalt. Det saknar också

betydelse om utlänningen efter inresan har rätt att stanna här, exempelvis

därför att han eller hon är flykting enligt flyktingkonvention. Vad som är

relevant är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs

för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att

utlänningar kommer till Sverige utan erforderliga handlingar samt om

organisatören handlat i vinstsyfte. Omfattningen av verksamheten och storleken

på den vinning organisatören gör är faktorer som skall beaktas vid bedömningen

av straffvärdet.

Straffansvar kan inträda även om verksamheten inte avser hjälp till hela resan

från hemlandet utan endast en etapp. En förutsättning torde dock vara att det

för den som främjat utlänningens resa stod klart att målet för resan var

Sverige.

Bestämmelsen tar således endast sikte på sådan verksamhet som bedrivs i

vinstsyfte. Att någon försörjer sig genom verksamhet som nu nämnts har i praxis

ansetts tillräckligt för straffansvar (NJA 1990 s. 115). Den som endast får sina

direkta kostnader för verksamheten täckta torde däremot inte omfattas av

straffbestämmelsen.

Till följd av internationella åtaganden är Sverige skyldigt att föreskriva

åtgärder mot medverkan till att hjälpa en utlänning in i landet i strid mot

gällande bestämmelser. Första delen av internationella arbetsorganisationens

(ILO) konvention nr 143 från år 1975 behandlar missbruk i samband med migration.

I artikel 3 sägs bl.a. att varje medlemsstat skall vidta alla erforderliga

åtgärder dels för att hindra hemlig migration och illegal syselsättning, dels

mot dem som organiserar lagstridig eller hemlig migration för arbete från, genom

eller till dess territorium (jfr prop. 1981/82:146, s. 166 f.).

13.2Skärpta straff

29. Regeringens förslag: Straffmaximum för den som organiserar illegal

 invandring till Sverige ändras från två till fyra års fängelse.

30.

Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit att uttrycket "i vinstsyfte" skall

ersätts med "mot betalning". I övrigt stämmer kommitténs förslag överens med

regeringens.

Remissinstanserna: Praktiskt taget samtliga remissinstanser som yttrat sig i

denna del tillstyrker kommitténs förslag om straffskärpning. Endast Sveriges

advokatsamfund avstyrker en straffskärpning eftersom skyddsvärdet enligt

samfundet är relativt lågt i jämförelse med andra uppsåtsbrott.

Förslaget att ändra uttrycket "i vinstsyfte" till "mot betalning" tillstyrks av

Kammarrätten i Jönköping och Statens invandrarverk. Rikspolisstyrelsen

ifrågasätter om det inte bör vara straffbart att organisera resor till Sverige

oavsett om det skett mot betalning eller inte. Skälet för detta skulle vara att

det i efterhand kan vara svårt för polis och åklagare att styrka om verksamheten

skett mot betalning eller inte. Övriga remissinstanser som yttrat sig avstyrker

förslaget i denna del. Det gäller bl.a. samtliga frivilligorganisationer samt

Sveriges advokatsamfund och Juridiska fakulteten vid Lunds universitet.

Skälen för regeringens förslag: Från 1980-talet har det blivit allt vanligare

att utlänningar tar sig till Sverige genom att betala stora summor till olika

organisatörer för att sedan söka asyl eller uppehållstillstånd på annan grund.

Om de inte beviljas uppehållstillstånd måste de återvända till vanligtvis mycket

svårare förhållanden än dem de lämnat. Ofta har de tvingats sälja allt de ägde

för att kunna betala organisatören. Det är således fråga om ett hänsynslöst

utnyttjande i vinstsyfte av människor i ett utsatt läge.

Om många asylsökande kommer till Sverige på nämnt sätt kan det minska våra

möjligheter till organiserad överföring av flyktingar. Det kan bli svårare att

driva en human och rättvis flyktingpolitik. Människor som har större behov av

hjälp än de som hjälps hit kanske inte kan tas emot.

Med hänsyn till den omfattning verksamheten har och de allvarliga konsekvenser

som den medför för såväl enskilda som samhället måste brottslighet av detta slag

betraktas som allvarlig. Ett sätt för samhället att understryka det klandervärda

i ett brott är att belägga det med kännbara påföljder. Påföljden för den som

organiserar utlänningars resor till Sverige bör därför skärpas. Härigenom

markeras också att de rättsvårdande myndigheterna bör öka ansträngningarna att

beivra brottet Regeringen bedömer i likhet med utredningen och en nästan

samstämmig remissopinion att en höjning av straffmaximum från två års fängelse

till fyra års fängelse är motiverad. Även för de fall där omständigheterna är

mindre allvarliga bör en straffskärpning ske. En höjning av straffmaximum svarar

också mot rättsutvecklingen i många andra europeiska länder.

Utredningen har föreslagit att det nuvarande kravet på att verksamheten skall ha

skett "i vinstsyfte" skall ändras till att den skett "mot betalning". Regeringen

bedömer emellertid att det är väsentligt att det inte uppstår någon tveksamhet

om att det inte är straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa

någon att komma till Sverige för att här ansöka om asyl eller annat

uppehållstillstånd. Kravet på att det för straffbarhet måste visas att det

förelegat ett vinstsyfte bör därför finnas kvar. En ändring som utredningen

föreslagit skulle heller inte få någon större praktisk betydelse. Som tidigare

nämnts har det i praxis ansetts tillräckligt för att vinstsyfte skall anses

föreligga att någon försörjer sig genom verksamhet som nu nämnts. De

bevissvårigheter som onekligen inte sällan kan föreligga i fall av denna typ

torde vidare vara desamma oavsett om uttrycket "i vinstsyfte" eller "mot

betalning" används.

Frågor om andra straffbestämmelser i utlänningslagen än den om organiserad

illegal invandring i 10 kap. 5 § har inte behandlats av kommittén och tas inte

heller upp i denna lagrådsremiss. Det bör emellertid avslutningsvis nämnas, att

det kan finnas ett behov av att se över utlänningslagstiftningens

straffbestämmelser, bl.a. i vad avser hur bestämmelsen om straff för organiserad

illegal invandring förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 2 a § om straff för

den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper någon att ta sig in i

landet.

14 Barn

14.1Gällande ordning

Internationella åtaganden

En viktig svensk rättsprincip är att hänsyn skall tas till barns bästa. Denna

hänsyn återspeglas också inom utlänningsrätten.

Sverige har genom att ratificera olika internationella överenskommelser sedan

länge frivilligt bundit sig på olika sätt vad gäller barn och ungdom eller

familj inom utlänningsrätten. Vissa åtaganden gäller specifikt yngre personers

rättigheter och situation. Andra åtaganden, som gäller utan hänsyn till ålder,

har naturligtvis ofta också stor betydelse just för barn och ungdomar. Här kan

nämnas artikel 8 i Europakonventionen, som förpliktar staterna att respektera

den enskildes rätt till privatliv och familjeliv. Inom den artikelns räckvidd

faller sålunda skälen för en mycket stor del av de invandrare som kommit till

Sverige under 1980- och 1990-talen.

År 1990 ratificerade Sverige FN-konventionen om barnets rättigheter utan

förbehåll. Enligt regeringens bedömning krävde detta inte någon lagstift-

ningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelserna hade, enligt

föredragande statsrådet, lett till slutsatsen "att svensk rätt och praxis till

sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser ..."

(prop. 1989/90:107, s. 28). Beträffande bedömningen i alla detaljer framhöll

statsrådet, att konventionen måste "tolkas så, att den får en rimlig mening inom

ramen för varje nationellt system. Artiklarna är också i många fall utformade så

att det finns utrymme för lämplighetsbedömning beträffande de åtgärder som

staterna skall vidta." Konventionen trädde för Sveriges del i kraft i september

1990.

Barnkonventionen har inte karaktären av lag. Det finns inte heller någon

internationell domstol eller något domstolsliknande organ som kan fastställa att

en stat inte följer konventionens bestämmelser och i så fall utdöma sanktioner.

I enlighet med konventionen granskar emellertid en kommitté för barnets

rättigheter de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina skyldigheter

enligt konventionen. Staterna åtar sig att lämna rapporter till kommittén. I

sina yttranden anger kommittén under rubriken concerns de problemområden som

staten ifråga bör granska närmare och föreslår under rubriken suggestions and

recommendations ofta utredningar för att staten skall finna lösningar för att

bättre leva upp till konventionen. FN-kommittén använder aldrig ord eller

uttryck som antyder att en stat bryter mot konventionen.

Sverige har år 1992 lämnat en rapport till kommittén. I sitt yttrande över

rapporten gav kommittén synpunkter på att utlänningslagen tillåter att utländska

barn tas i förvar.

Med barn åsyftas i barnkonventionen, enligt huvudregeln, varje person under 18

år. Begreppet barn används alltså i konventionen även på en åldersgrupp som i

Sverige vanligen kallas ungdomar. Blir barnet enligt lagstiftningen i hemlandet

myndigt tidigare, utgör myndighetsåldern gränsen mellan barn och vuxen. I

Sverige är myndighetsåldern 18 år. En svensk medborgare som är yngre än 18 år är

således definitionsmässigt barn i barnkonventionens mening. Enligt svensk

internationell privat- och processrätt är det för utländska medborgare i första

hand reglerna i hemlandet som är tillämpliga.

Barnkonventionen kan sägas ge uttryck för fyra huvudprinciper: hänsyn till

barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet när det berörs, barnets rätt

till liv och utveckling och barnets rätt att utan diskriminering åtnjuta sina

rättigheter (artiklarna 3, 12, 6 och 2). Konventionen erkänner uttryckligen

familjen som den grundläggande enheten i samhället och sätter barnens

rättigheter i sammanhang med föräldrars rättigheter och skyldigheter

(inledningen samt artiklarna 5, 14, 18 m.fl).

Sverige har enligt artikel 2 i barnkonventionen ett ansvar för alla barn inom

landets jurisdiktion. Detta betyder, på det sätt som utifrån de redan nämnda

huvudprinciperna anges i konventionens olika artiklar, att alla barn i Sverige

har medborgerliga och politiska rättigheter samt ekonomiska, sociala och

kulturella rättigheter. Med artikel 2 reglerar konventionen dock inte rätten att

inresa i ett annat land och uppehålla sig där. Diskrimineringsförbudet i

artikeln kan exempelvis inte åberopas för att grundlagsförbudet mot att utvisa

en svensk medborgare också skulle gälla ett utländskt barn som befinner sig på

svenskt territorium.

Det ansvar som Sverige enligt barnkonventionen delar med andra stater för alla

barn i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28 att främja

och uppmuntra internationellt samarbete, återspeglas i en rad insatser som

Sverige gör utomlands. Sådana insatser har berörts i kapitel 7. De utgör en

väsentlig del av migrationspolitiken. Detta gäller också de insatser som görs

för barn som invandrat till Sverige.

Motsvarigheter till barnkonventionens bestämmelser finns i vissa fall i andra

konventioner, som därigenom kan ge vägledning även om hur barnkonventionen bör

tolkas. Exempelvis svarar artikel 37 om förbud mot att utsätta barn för tortyr

eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning mot

vad som stadgas i FN:s tortyrkonvention.

Konventioners allmänna betydelse i svensk rätt behandlas i avsnitt 7.3.1.

Principen om barns bästa i barnkonventionen och svensk rätt

Artikel 3 i barnkonventionen ålägger offentliga och privata sociala välfärds-

institutioner, domstolar, administrativa myndigheter och lagstiftande organ att

vid alla åtgärder som rör barn låta barnets bästa komma i främsta rummet.

Begreppet finns även i andra artiklar. De mer preciserade ställningstaganden

till olika frågor som görs i andra artiklar ger viss vägledning om vilken

räckvidd som avsetts för principen om barns bästa. I några artiklar regleras

situationer där barnets intresse skall ges särskilt stor tyngd, utöver vad som

anges i artikel 3. I artikel 21 stadgas sålunda att stater som tillåter adoption

 skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas . Även beträffande båda

föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets uppfostran och utveckling finns i

artikel 18 en starkare formulering om vilken tyngd barnets bästa skall ha än i

artikel 3.

Vid utarbetandet av barnkonventionen stod valet mellan en bred och något vagare

formulering av artikel 3 och en tydligare och snävare formulering. Som den

språkliga utformningen visar valdes det förstnämnda alternativet. Principen om

barnets bästa skulle appliceras på alla områden. Den blev därigenom samtidigt

endast ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till.

Hänsynen till andra viktiga intressen kan alltså i lagstiftningen eller i dess

tillämpning leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga med

barnets bästa ändå skall vidtas. Det är därvid fråga om grader av nytta och

skada för barnet respektive andra intressen samt de olika intressenas relativa

tyngd. Den ovannämnda FN-kommitténs arbete kan ännu inte sägas ha gett

tillräckligt underlag för att staterna ur ländernas rapporter och synpunkterna

på dessa skulle kunna få ytterligare vägledning om hur artikel 3 bör tolkas.

Principen att hänsyn skall tas till barns bästa kan i svensk rätt ses som ett

utflöde av stadgandet i regeringsformen (1 kap. 2 §) om att det grundläggande

målet för den offentliga verksamheten skall vara den enskildes välfärd, således

både barns och vuxnas. Bestämmelsen kan sägas återspegla en anda och ambitioner

som liknar vad som uttrycks i barnkonventionens artikel 3. Stadgandet är

självfallet vägledande i lagstiftningsarbetet.

Någon direkt motsvarighet till artikel 3 i vanlig lagstiftning, med räckvidd för

all svensk rätt, finns inte. Inte heller särskilt för utlänningsrätten finns

någon generell bestämmelse av detta slag. Principen om hänsyn till barns bästa

kommer emellertid till direkt uttryck i bl.a. föräldrabalkens regler om vårdnad

och umgänge (6 kap.).

Frågan om det bör införas en bestämmelse om hänsyn till barns bästa med räckvidd

över hela det nationella rättssystemet har nyligen behandlats av riksdagen. Den

7 december 1995 (bet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:90) beslutade riksdagen, att

barnkonventionen inte skall inkorporeras som svensk lag men att en fortlöpande

kontroll och anpassning av all lagstiftning och tillämpning är nödvändig.

Den grundläggande avvägningen mellan barns intressen och andra intressen sker

för utlänningsrätten liksom för andra rättsområden i samband med regeringens och

riksdagens lagstiftningsarbete. Det är en internationellt allmänt erkänd princip

att alla stater har rätt att avgöra vilka personer som får uppehålla sig på

deras territorium. Detta utgör själva kärnan i statssuveräniteten. De

förpliktelser som till följd av folkrätten eller ingångna internationella

överenskommelser åvilar den enskilda staten måste iakttas vid utövandet av denna

rätt.

Uppehållstillstånd

Reglerna om anhöriginvandring och skydd för skyddsbehövande innebär långtgående

hänsynstaganden till även barns intressen. Bestämmelserna om anhöriginvandring

ger, som framgår av avsnitt 9.2, barn med föräldrar i Sverige rätt till

uppehållstillstånd. Dessa bestämmelser är i enlighet med bl.a. artikel 8 i

Europakonventionen samt artiklarna 7, 9 och 10 i barnkonventionen, som på olika

sätt tar hänsyn till familjens betydelse för ett barn. Skyddsbehövande barn har,

i enlighet vad som beskrivits i avsnitt 9.1, rätt till skydd i Sverige på samma

grunder som vuxna. Barnkonventionen (artikel 22) ställer därvid inte några krav

på skydd utöver vad som gäller för den enskilda staten på grund av andra

åtaganden, för Sveriges del främst flyktingkonventionen och Europakonventionen.

För det barn, som enligt sådana åtaganden eller nationell rätt anses som

flykting, skall staterna enligt artikel 22 i konventionen vidta lämpliga

åtgärder för att säkerställa att barnet erhåller lämpligt skydd och humanitärt

bistånd.

Hänsyn kan tas till den enskildes välfärd och bästa även utöver vad som gäller

enligt dessa huvudregler för invandringen genom möjligheten att bevilja

uppehållstillstånd av renodlat humanitära skäl. Det kan konstateras, att

barnkonventionen inte ställer några uttryckliga krav på att staterna

överhuvudtaget skall bevilja uppehållstillstånd av sådana skäl. Finns en sådan

ordning, gäller barnkonventionen för utformningen och tillämpningen av dessa

regler liksom för alla andra bestämmelser.

Begreppet humanitära skäl är, som framhållits i avsnitt 9.2, individrelaterat.

Mycket allvarliga eller särskilt riskfyllda situationer för den enskilde,

exempelvis vid sjukdom eller handikapp, kan ligga till grund för

uppehållstillstånd. Myndigheternas utrymme för sådana bedömningar styrs i hög

grad av den praxis som regeringen har utformat. Regeringen har därvid att beakta

bl.a. de internationella överenskommelser som Sverige ingått.

I de fall uppehållstillstånd beviljats barnfamiljer av humanitära skäl har det

ofta berott på en sammanvägning av sådana faktorer för barnet som psykiskt

hälsotillstånd, upplevelser i hemlandet och vistelsetiden i Sverige, tillsammans

med föräldrarnas psykiska tillstånd.

Regeringen har i vägledande beslut över enskilda ansökningar dragit upp vissa

riktlinjer. De skäl som krävs för uppehållstillstånd kan vara något svagare i

fråga om ett sjukt eller handikappat barn än i fråga om vuxna när ett

återvändande till hemlandet på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets

utveckling. Hänsyn kan också tas till om sjukdomen utvecklats efter inresan i

Sverige.

Uppehållstillstånd har t.ex. meddelats en familj där ett barn hade hjärntumör

och hjärtfel och var i behov av operation och vård (KU93/2374/MP). Barns

psykiska problem i förening med lång vistelse i Sverige har också behandlats i

några fall (se t.ex. KU93/2375/MP).

I ett fall år 1993 fann regeringen att två blödarsjuka pojkar inte skulle få

uppehållstillstånd. Det var upplyst i ärendet att den typ av vård som erbjuds i

Sverige av kostnadsskäl gavs i mycket få andra länder även om det i och för sig

var möjligt att ge sådan vård där. Regeringen konstaterade att det skulle

medföra ett betydande ekonomiskt åtagande av Sverige, med tanke på det stora

antal blödarsjuka i olika länder som inte erbjuds den vård de kan ges i Sverige,

om behov av vård för blödarsjuka skulle anses utgöra grund för

uppehållstillstånd. (KU 92 4069/MP).

I ett annat fall år 1993 led barnet av en grav hörselnedsättning och en cp-skada

med förlamad högersida. Handikappet bedömdes inte vara av synnerligen allvarlig

art. Men det var fråga om ett litet barn som i Sverige utvecklat sitt första och

enda språk - det svenska teckenspråket, vilket gjort det möjligt att kommunicera

med omgivningen, och ett återvändande skulle riskera att på ett livsavgörande

sätt påverka hans utveckling. Regeringen hänvisade till att "en mer generös

bedömning kan göras i fråga om barn" och fann att sådana synnerliga skäl av

humanitär art förelåg att uppehållstillstånd borde beviljas. (KU93/2373/MP).

När det gäller ansökningar från föräldrar för återförening med barn i Sverige är

utgångspunkten att det är barnet som skall återförenas med sina föräldrar och

inte tvärtom. Om inte skyddsbehov finns skall arbetet med att främja

återföreningen av familjen därför inriktas på hemlandet eller det land där

barnets familj annars vistas. I många fall har dock föräldrar erhållit

uppehållstillstånd för återförening i Sverige.

Artikel 10 i barnkonventionen har i prop. 1989/90:107 behandlats som om den

reglerar rätten till uppehållstillstånd på grund av anknytning. Artikelns

föreskrift om positiv och human behandling av ansökningar om återförening

innebär emellertid inte att dessa måste beviljas om det är i sökandens intresse

utan formuleringen syftar på själva ärendebehandlingen. Av andra artiklar i

barnkonventionen (bl.a. artiklarna 3, 5 och 8) framgår betydelsen av att barn

får förenas med sina föräldrar, antingen det handlar om återförening av

familjemedlemmar som tidigare levt tillsammans eller om sammanföring i andra

fall.

I samband med ratifikationen av barnkonventionen gjordes den bedömningen, att

konventionen inte innebär något förbud mot att skilja föräldrar och barn åt när

någon av dem gömmer sig eller hålls gömd och heller inte i andra fall (bet.

1989/90:SoU28 s. 20). En vägledande princip är emellertid att undvika åtgärder,

som leder till att barn skiljs från sina föräldrar. Detta följer av såväl

Europakonventionen (artikel 8) som barnkonventionen (bl.a. artiklarna 3 och 9).

Av artikel 9 i barnkonventionen framgår att vägran att medge vistelse i landet

och om så krävs avlägsnande förutsätts kunna ske även när detta leder till

familjesplittring. Här kan också nämnas Europadomstolens avgörande i målet Cruz
[REDACTED_EFTERNAMN] m.fl. mot Sverige (dom 1991-03-20, Ser. A No 202). En man hade vid

utvisning kommit att skiljas från sin familj, genom att den övriga familjen

gjort sig oåtkomlig för den svenska polisen. Domstolen fann att splittringen var

en följd av familjens eget handlande och att det inte visats föreligga något

hinder för familjen att bo i Chile samt att något brott mot artikel 8 i

Europakonventionen därför inte förelåg.

En familj som tagit sig till Sverige och saknar skäl att få invandra hit kan

också komma att splittras i de fall familjemedlemmarna har olika utländsk

nationalitet och inte får tillstånd att tillsammans inresa i och stadigvarande

uppehålla sig i något av hemländerna. Skyldigheten att respektera rätten till

familjeliv åvilar i första hand dessa länder. Under vissa omständigheter kan

dock svenskt uppehållstillstånd beviljas.

Familjemedlemmar kan komma att skiljas åt, åtminstone när det gäller den

stadigvarande bosättningen, även när en eller flera av medlemmarna i familjen är

svensk medborgare. Har en utländsk familjemedlem begått brott, kan han eller hon

under vissa förutsättningar utvisas från Sverige. I andra fall kan en utländsk

familjemedlem som ej tidigare haft uppehållstillstånd här förvägras ett sådant.

Det rör sig i dessa fall om sådana hänsynstaganden till allmän ordning eller

upprätthållandet av invandringspolitiken, som kan ta över intresset att

underlätta familjelivet för enskilda personer. Det svenska beslutet omöjliggör

dock vanligen inte i och för sig att familjen lever tillsammans. Familjen kommer

att leva åtskild endast i de fall dess svenska medlemmar inte är beredda att

bosätta sig i det andra berörda landet under de betingelser som där råder. Det

kan noteras, att ett sådant beslut inte fattas när en flykting berörs, vilket

också är i överensstämmelse med Europakonventionen och flyktingkonventionen.

I sammanhanget kan erinras om utlänningslagens bestämmelser om att ett beviljat

uppehållstillstånd skall, respektive får, återkallas på grund av oriktiga

uppgifter vid ansökan (2 kap. 9 och 10 §§ UtlL). Det grundläggande är därvid

inte att oriktiga uppgifter lämnats utan att det inte funnits någon rättslig

grund för invandringen. Riksdagen skärpte år 1989 reglerna om återkallande för

att markera hur allvarligt man såg på det tilltagande bruket att göra sig av med

identitetshandlingar. Det stadgas därför i 2 kap. 9 § UtlL att tillståndet skall

återkallas om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten, om det inte finns

särskilda skäl mot detta. Starka humanitära skäl kan t.ex. tala emot

återkallande. Någon tidsgräns finns inte angiven, inte heller när det gäller

barn.

Regeringen och efter dess tillkomst år 1992 Utlänningsnämnden har i olika

ärenden återkallat uppehållstillstånd som har grundats på oriktiga uppgifter om

identiteten även när barn vistats flera år i Sverige och trots att vissa andra

humanitära skäl förelegat. Återkallelse har också skett när oriktiga uppgifter

lämnats av barn som kommit hit utan sina föräldrar. I de fall hänsynen till ett

barn vägt över, har tyngdpunkten legat på följderna av att barnet vistats länge

i Sverige, särskilt om barnet gått i skolan här. Utlänningsnämnden har sålunda i

ett vägledande avgörande i juni 1996 funnit, att det visserligen principiellt

var allmänt stötande mot allmän rättskänsla att ej återkalla en familjs

tillstånd, men att barnen fått en mycket stark anknytning till Sverige genom

främst skolgång här och att hänsynen till barnens bästa måste väga över. (UN

95/12421).

Gäller det andra uppgifter än identiteten, som medvetet förtigits, får

uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL återkallas. Även enligt denna

bestämmelse återkallas tillståndet i normalfallet men undantag har i praxis

gjorts om lång tid förflutit, i förening med andra omständigheter. En familjs

anpassning till svenska förhållanden, förmågan att försörja sig samt vandeln kan

vägas in. Utlänningsnämnden har i vissa fall underlåtit att återkalla när

barnfamiljer berörts.

Vistelse i Sverige utan tillstånd

Utlänningar måste ha tillstånd att vistas i Sverige, om de inte är befriade från

tillståndsplikt. Utgångspunkten är att utlänningar förutsätts respektera detta

förhållande. Normalt är detta också fallet.

Det förekommer emellertid att enskilda personer eller familjer inte respekterar

denna ordning och därigenom tvingar myndigheterna att ingripa. Den som enligt

ett beslut skall lämna landet, skall göra detta inom viss tid från det beslutet

vann laga kraft (8 kap. 12 § UtlL). I regel rör det sig vid avvisning om två

veckor och vid utvisning om fyra veckor. Invandrarverkets beslut med förordnande

om omedelbar verkställighet samt domstols och polismyndighets avlägsnandebeslut

skall verkställas snarast möjligt (8 kap.

12 § UtlL).

Utlänningslagen speglar alltså en förväntan att utlänningen i denna situation

självmant skall lämna Sverige. Lagen ger honom eller henne flera veckor på sig

att förbereda sin avresa. Om han eller hon ändå stannar kvar i Sverige, skall

som regel polisen verkställa det fattade beslutet.

I många fall innebär polisens verkställighet att man tillsammans med de berörda

planerar återresan, skaffar färdbiljetter, på resdagen hämtar personerna och

sedan konstaterar avresan. Enligt en kartläggning av Verkställighetsutredningen

omfattande 2 320 verkställda beslut hade ungefär en tredjedel genomförts

frivilligt. I nära hälften av fallen hade förvar eller uppsikt använts. Ungefär

hälften av avvisningarna hade krävt eskort i någon form.

Det förekommer alltså inte sällan att utlänningar stannar kvar i Sverige efter

avslag på ansökan om uppehållstillstånd och avlägsnandebeslut som vunnit laga

kraft. Åtskilliga, även familjer med barn, gör sig oåtkomliga så att polisen

inte kan se till att de lämnar landet.

Det är inte ovanligt med s. k. nya ansökningar av barnfamiljer som håller sig

undan. Ett avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft kan undanröjas och

uppehållstillstånd ges efter en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL. Det är

alltså här inte frågan om ett överklagande. För bifall krävs, att en tidigare

inte prövad omständighet åberopas som antingen ger rätt till asyl eller gör att

det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. Lagen fick sin

nuvarande lydelse den 1 juli 1995. Enligt Utlänningsnämnden är de nya skäl som

åberopas för barn uteslutande av humanitär art.

Om polisen inte lyckas få tag i de personer som vistas här illegalt, blir de

regelmässigt efterlysta. En efterlysning av en familj eller en ensamförälder

omfattar självfallet också barn som finns i familjen eller åtföljer föräldern.

Vid slutet av juni 1996 var drygt 7 000 personer efterlysta. Av dessa var

omkring 1 300 personer under 16 år, vartill kommer ett antal mellan 16 och 18

år. Det är osäkert, hur många av dem som faktiskt är kvar i Sverige. Åtskilliga

har lämnat landet. Säkert är att bland dem som finns här även finns familjer med

barn. Hur många som därutöver finns kvar av dem som avförts från listan över

efterlysta, sedan de efter fyra år inte påträffats och avlägsnandebeslutet då

preskriberats, är av naturliga skäl inte känt. Enligt Rikspolisstyrelsens

bedömning är det endast enstaka personer som håller sig undan i Sverige mer än

fyra år. Sannolikt rör det sig här i första hand om personer som uppnått 18 års

ålder. Bland personer som uppehåller sig i Sverige utan att alls ha kommit till

myndigheternas kännedom kan naturligtvis också finnas de som är under 18 år.

Förvar

Enligt utlänningslagen gäller samma regler för att tas i förvar för alla ut-

länningar som uppnått 16 års ålder. För den som är under 16 år gäller särskilda

regler (6 kap. 2-3 §§ UtlL).

Fr.o.m. den 1 juli 1990 utvidgades möjligheterna att ta den som fyllt 16 år i

förvar samtidigt som kraven när det gällde barn under 16 år skärptes. Ett förbud

mot förvar av barn (under 16 år) bedömdes få till resultat att barnfamiljer i

vissa fall inte alls skulle kunna avlägsnas ur landet (prop. 1988/89:86).

Fr.o.m. den 1 januari 1993 gäller ytterligare skärpta krav; barn under 16 år får

inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar, eller om det finns synnerliga skäl

ytterligare 72 timmar. Riksdagens beslut grundades på ett eget förslag av

socialförsäkringsutskottet med avvikelse från mer restriktiva förslag i prop.

1991/92:138. Utskottet ansåg, att det inte var rimligt "att en utlänning som

sökt uppehållstillstånd i landet men nekats detta ... själv i sista hand skall

kunna avgöra om han eller hon ändå vill stanna kvar. Utskottet kan inte finna

annat än att förslaget skulle kunna få denna effekt för en barnfamilj som nekats

uppehållstillstånd men vägrar att lämna Sverige" (bet. 1992/93:SfU3, rskr.

1992/93:68).

Som nämnts är förvarsreglerna i 6 kap. 2 § UtlL desamma för 16- och 17-åringar

som för äldre utlänningar. Reglerna kan tillämpas på de personer som inte kan

göra sannolikt att de identitetsuppgifter de lämnat är riktiga eller om det är

nödvändigt för att utredningen skall kunna genomföras. Reglerna gäller även när

det finns anledning att anta att en avvisad eller utvisad person annars kommer

att hålla sig undan (prop. 1988/89:86).

Enligt 5 kap. 12 § UtlF får den som tas i förvar och är under 16 år inte tas in

i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Artikel 37 b i barnkonventionen förbjuder inte att ett barn berövas sin frihet

men förutsätter att frihetsberövandet sker med stöd av lag och att det används

som en sista utväg och för kortast lämpliga tid.

Antalet barn under 16 år i förvar har minskat sedan reglerna år 1993 skärptes.

År 1995 togs 64 barn under 16 år i förvar, varav två barn utan vårdnadshavare.

Minskningen gäller även tiderna för förvarstagandet. Det är nu fråga om mycket

korta tider, ofta ej överstigande 24 timmar.

Särskild statistik för 16- och 17-åringar i förvar förs inte. Det kan emellertid

nämnas, att enligt en undersökning av Kriminalvårdsstyrelsen på uppdrag av

Barnombudsmannen (BO) placerades 57 utländska 16- och 17-åringar i häkte eller

liknande förvarslokaler under år 1995.

En osäkerhet vidlåter statistiken. Personer uppger nämligen ibland en lägre

ålder än sin verkliga.

Företrädare

För ett utländskt barn, som kommer till Sverige utan föräldrar eller annan

förmyndare och söker uppehållstillstånd här, förordnas regelmässigt god man

enligt föräldrabalkens regler (11 kap.). Detta ombesörjs av Invandrarverket så

snart barnet skrivs in vid respektive barn- och ungdomsenhet. Den gode mannen

skall finnas med vid den muntliga utredningen i ärendet.

En naturlig uppgift för gode mannen är att i enlighet med bl.a. barnkonventionen

verka för att barnet om möjligt snarast återförenas med sina föräldrar eller

annan vårdnadshavare, när sådana finns. Efterforskning av föräldrarna i andra

länder sker bl.a. med hjälp av Svenska röda korset, som bistår om gode mannen

och barnet inte motsätter sig detta. En annan uppgift är att i de fall barnet

vill stanna för längre tid i Sverige se till att barnet får offentligt biträde

vid handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd hos Invandrarverket, om

biträde inte redan förordnats. Om Invandrarverket bedömt, att barnet med all

sannolikhet kommer att beviljas anstånd, förordnas dock inte biträde. Det

offentliga biträdet skall beredas tillfälle att närvara vid den muntliga

asylhandläggningen.

En god man förordnas enligt föräldrabalken för en underårig bl.a. när

förmyndaren inte kan utöva förmyndarskapet och när den underårige och den

ordinarie ställföreträdaren har motstridiga intressen. En god man har, annor-

lunda uttryckt, ett förvaltningsuppdrag och inte ett vårdnadsuppdrag. Det finns

visserligen en legal möjlighet att i vissa fall anordna ett temporärt

förmyndarskap för den underårige i avvaktan på att förmyndarskap slutgiltigt

anordnas. I "trängande fall" kan en god man förordnas att vårda den omyndiges

angelägenheter i fall där förmyndarskap är anordnat enligt lagen i främmande

stat (i enlighet med 4 kap 1904 års lag om vissa internationella

rättsförhållanden rörande äktenskap och förmyndarskap).

Under perioden 1991 till och med juli 1995 har drygt 3 000 underåriga

registrerats som inresta asylsökande i Sverige, ej åtföljda av någon förälder

eller annan vuxen med tillsyn eller faktisk vårdnad om dem. Registreringen som

asylsökande innebär dock inte nödvändigtvis att barnet gjort gällande risk för

förföljelse eller andra skyddsbehov. Ett sådant ensamt barn placeras på särskilt

inrättade mottagningshem som Invandrarverket driver. Vid utgången av år 1994

fanns 269 sådana barn inskrivna, varav drygt två tredjedelar pojkar. Av barnen

var 12 i åldern 0-6 år, 92 7-15 år och 140 16-17 år. 25 ungdomar hade fyllt 18

år under förläggningstiden. Den exakta åldern är ibland osäker.

Utredning vid ansökan om uppehållstillstånd

Utlänningslagens regler om förhör eller annan muntlighet återfinns i 11 kap. 1 §

om s.k. muntlig handläggning. Reglerna är generella och gör alltså ingen

skillnad mellan personer av olika ålder. De innehåller inte heller några

föreskrifter för hur handläggningen skall organiseras eller genomföras.

Det kan nämnas, att bl.a. föräldrabalken fr.o.m. den 1 januari 1996 är ändrad i

syfte att garantera att barn får komma till tals i mål och ärenden som rör honom

eller henne. Den som verkställer en utredning och den som fattar beslut skall,

om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets inställning och, till exempel

vid en vårdnadsutredning, ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets

ålder och mognad. (SFS 1995:1242). Ändringarna har gjorts med hänvisning bl.a.

till artiklarna 3 och 12 i barnkonventionen (prop. 1994/95:224). I propositionen

konstaterades, att svensk rätt överensstämde med barnkonventionen men att det

ändå fanns utrymme för förbättringar. Utlänningslagen tillhör inte de lagar som

ändrats eller kompletterats.

I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framhöll föredragande statsrådet att

barn i asylprocessen måste ... uppmärksammas som individer som kan ha egna

individuella skäl för uppehållstillstånd och inte som bihang till föräldrarna

(s. 81). Detta gäller även andra omständigheter än eventuella skyddsbehov.

Utredningarna hos Invandrarverket sker på olika sätt beroende på om barnet

kommit till Sverige tillsammans med eller utan vårdnadshavare. Ärenden som rör

barn utan vårdnadshavare i Sverige handläggs skyndsamt och med förtur. Det görs

både en social utredning och en asylutredning. I asylutredningen används i stort

sett den utredningsmall som utarbetats av UNHCR för sådana fall. Utredningen

syftar dels till att säkerställa barnets eventuella rätt till asyl, dels till

att få ett brett underlag för att spåra barnets familjemedlemmar, dels till att

kunna bedöma vilka åtgärder som barnet har behov av.

I asylutredningar om barnfamiljer ses familjen som en enhet. Barn som inte fyllt

16 år fokuseras i allmänhet först då deras situation aktualiseras av de

berättelser föräldrarna och eventuella äldre syskon lämnat. Detta är i allmänhet

inte fallet. Som regel begär inte heller föräldrarna eller biträdet att barnet

skall höras personligen i utredningen. Det kan inträffa att föräldrarna i ett

ärende inte är medvetna om att barnet kan ha uppgifter av betydelse att lämna.

Invandrarverket har centralt utfärdade handläggningsråd enligt vilka den som är

16 eller 17 år i likhet med äldre personer skall bli föremål för en självständig

utredning. Den som är mellan 12 och 16 år bör höras tillsammans med sina

föräldrar, om de också har kommit till Sverige. Barn under 12 år kan höras

tillsammans med föräldrarna om det av föräldrarnas berättelse framkommer att

barnet har egna upplevelser som kan vara av betydelse i ärendet. Enligt en

kartläggning år 1995, som Flyktingpolitiska kommittén lät göra, hade

Invandrarverkets råd då inte full efterföljd i hela verkets organisation vad

gäller barn mellan 12 och 16 års ålder.

Enligt artikel 12 i barnkonventionen skall konventionsstaterna tillförsäkra ett

barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i

alla frågor som rör barnet. Därvid skall barnets åsikter tillmätas betydelse i

förhållande till barnets ålder och mognad. I alla domstols- och administrativa

förfaranden som rör ett barn, skall barnet beredas möjlighet att höras direkt,

genom företrädare eller lämpligt organ, och på ett sätt som är förenligt med den

nationella lagstiftningens procedurregler.

Handläggning av ärenden om familjesammanföring

Ärenden om familjesammanföring handläggs hos såväl svenska utlandsmyndigheter

som polismyndigheter i Sverige och hos Invandrarverket. Verket förtursbehandlar

inte sådana ansökningar. Invandrarverkets handläggning tar i okomplicerade fall

någon eller några månader. För vissa nationaliteter uppstår emellertid ofta

tveksamhet om den uppgivna identiteten eller andra uppgifter är riktiga, vilket

kraftigt kan fördröja ett avgörande. Krävs kompletterande utredning hos den

anhörige i Sverige, kan handläggningen hos polisen ta flera månader. Även hos

utlandsmyndigheterna varierar handläggningstiden. Den sammanlagda tidsåtgången

hos de berörda myndigheterna är ibland betydande.

Invandrarverket uppger att verket, om den sökande är under 18 år, är flexibelt

när det gäller kravet att släktskapet skall vara styrkt. Av hänsyn till barnet

får det ofta räcka med att sannolika skäl talar för att det uppgivna släktskapet

är korrekt. Invandrarverket säger sig improvisera arbetsmetoderna och ta hjälp

av bl.a. Svenska röda korset. Likaså av hänsyn till barnet anser verket

emellertid att kravet inte får ställas alltför lågt. Med nuvarande tillämpning

av utlänningslagen kommer enligt verket ett inte ringa antal barn hit till

personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Det har förekommit att barn

blivit placerade i familjehem i brist på bättre alternativ.

Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall ansökningar från ett barn eller dess

föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåter-

förening behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventions-

staterna.

Faderskapsutredning

Om ett barn har hemvist i Sverige, är svenska myndigheter skyldiga att utreda

vem som är far till barnet. Svensk domsrätt föreligger. Även i de fall där inte

barnet men den utpekade mannen har hemvist i Sverige finns svensk domsrätt. Om

både barnet och den utpekade fadern saknar hemvist i Sverige, saknas svensk

domsrätt.

Det förekommer, att socialnämnden fastställer faderskap där den utpekade mannen

befinner sig i utlandet. Socialnämnden har därvid hjälp av svenska

utlandsmyndigheter.

Artikel 7 i barnkonventionen ger barnet rätt att så långt det är möjligt få

vetskap om sina föräldrar. Konventionsstaterna åläggs att säkerställa denna

rättighet i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtaganden enligt

tillämpliga internationella instrument.

Barn omhändertagna enligt LVU

Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) innehåller

bestämmelser om beredande av vård för barn vars hälsa och utveckling riskerar

att skadas antingen på grund av att det finns brister hos vårdnadshavarna eller

i hemmet eller på grund av den unges eget beteende, såsom missbruk, brottslig

verksamhet eller annat nedbrytande beteende. Det skydd LVU ger omfattar också

utländska barn som tillfälligtvis vistas i Sverige. Socialnämnden skall se till

att omhändertagandet inte varar längre än nödvändigt. Nämnden ansvarar för att

kontakten mellan föräldrarna och barnet under vårdtiden är så god, att en

återförening kan ske utan skada för barnet (prop. 1989/90:28 s. 93 f.). I 13 §

LVU föreskrivs, att socialnämnden noga skall följa vården och se till att den

avslutas så snart den inte längre behövs. Vikten av att arbete för återförening

av familjen sker har understrukits av Europadomstolen (dom den 24 mars 1988).

I propositionen Ny utlänningslag (1979/80:96) berördes bl.a. förhållandet mellan

utlänningslagen och den dåvarande lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård

i vissa fall (LSPV), numera lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT).

Föredraganden hänvisade där till Utlänningslagkommitténs betänkande (SOU

1979:64) och anförde:

"När väl ett avlägsnandebeslut har fattats, är det enligt kommittén inte rimligt

att en intagning enligt LSPV helt skulle hindra verkställigheten av beslutet. Å

andra sidan måste patienten självfallet vara i ett sådant tillstånd att han

klarar resan hem. Detta gäller vid all verkställighet och avser hinder av såväl

psykisk som somatisk art.

Kommittén föreslår därför att verkställighet av ett avlägsnandebeslut i princip

skall kunna bryta vård enligt LSPV. En annan ordning skulle nämligen innebära

att verkställighet inte kan ske förrän patienten skrivs ut slutligt. Eftersom

vården syftar till att anpassa patienten till det svenska samhället, uppkommer

lätt en anknytning hit som sedan kan omöjliggöra verkställigheten av

avlägsnandebeslutet. Frågan när verkställigheten skall ske får enligt kommittén

avgöras mot bakgrund av när sjukdomsbilden tillåter verkställighet. Även för

egen del kan jag ansluta mig till förslaget."

I ett beslut av Riksdagens ombudsmän den 27 januari 1994 (dnr 1261-93)

konstaterar JO att frågan om beslut om tvångsvård enligt LVU vid verkställighet

av avlägsnandebeslut lämnats utanför lagregleringen samt att detta skett trots

att beslut om tvångsvård av barn och unga rent principiellt inte torde skilja

sig från ett beslut om vård enligt LPT. Enligt JO:s mening ger föreliggande

författningar och deras förarbeten inte tillräckliga anvisningar i frågan om

vilken lagstiftning som skall ges företräde - utlänningslagen eller LVU.

Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande 1993/94:SfU11 (s. 46) uttalat

att regeringen närmare bör överväga hur dessa problem bör lösas. Riksdagen har

anslutit sig till utskottets uttalande (rskr. 1993/94:188).

Förhållandena i vissa andra länder

Barnkommittén har inhämtat upplysningar om vissa förhållanden rörande barn och

utlänningslagstiftningen i Belgien, Canada, Danmark, Finland, Frankrike, Norge,

Storbritannien och Tyskland. Det rör sig alltså i stort sett om länder i Väst-

och Centraleuropa. Det utomeuropeiska land som lämnat uppgifter tillhör också

den europeiska kulturtraditionen. Information har bl.a. inhämtats om någon

motsvarighet till artikel 3 i barnkonventionen finns inom

utlänningslagstiftningen. Någon generalklausul av detta slag finns inte i något

av länderna.

I den belgiska utlänningslagen, som senast ändrades år 1993, nämns inte

minderåriga asylsökande särskilt. I Canada har barnen samma rättigheter som

vuxna och särskilda generella regler för barn saknas. Inte heller i den danska

utlänningslagen finns särskilda bestämmelser för asylsökande barn. Däremot

tillämpas de bestämmelser som reglerar uppehållstillstånd på särskilt humanitär

grund enligt praxis i vid utsträckning när det gäller asylsökande barnfamiljer

och minderåriga asylsökande som kommer ensamma till Danmark. I Finland har

diskuterats en komplettering av utlänningslagen med stadganden om barns

rättigheter men någon utredning av frågan har inte beslutats.

Enligt den franska utlänningslagstiftningen kan föräldrar som erhåller

flyktingstatus välja om deras barn skall få sådan status. Ett barn under 18 år

behöver inte för egen del uppehållstillstånd för att vistas i landet och kan ej

heller tvångsvis avvisas ur landet.. I Norge finns inte någon särskild generell

regel för barn i utlänningslagstiftningen. Däremot finns vissa bestämmelser som

tar sikte på barn. Exempelvis faststslås att en flyktings barn har rätt till

asyl och att vid utvisning på grund av brott särskild hänsyn skall tas till

utlänningens närmaste anhöriga.

I Storbritannien finns i lagstiftningen särskilda regler för barn som söker

asyl, vanligtvis för att de kommit ensamma till landet. Tysk lagstiftning inne-

håller inte någon generalklausul avseende barn. Däremot finns särskilda

bestämmelser om vad som skall iakttas när barn sökt asyl. Uppehållstillstånd kan

ges på humanitär grund. Sådana tillstånd är tidsbegränsade till två år och kan

förlängas. Barn får stanna om någon av föräldrarna har humanitära skäl för att

få stanna i Tyskland. Lagen berör inte det omvända förhållandet.

14.2Hänsynstagande till barns bästa

31. Regeringens förslag: Ett stadgande införs i utlänningslagen om att

 barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall

 beaktas.

32.

Flyktingpolitiska kommittén föreslår en bestämmelse om att vid

tillståndsprövning enligt utlänningslagen särskilt skall beaktas vad hänsynen

till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver. Barnkommittén föreslår

att en sådan bestämmelse skall avse alla beslut enligt utlänningslagen.

Regeringens förslag överensstämmer med Barnkommitténs.

Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Flertalet tillstyrker

helt eller i huvudsak kommitténs förslag, i vissa fall med egna synpunkter och

ytterligare förslag. BO anser att den av kommittén föreslagna regeln bör gälla

alla beslut enligt utlänningslagen och referera till det enskilda barnets bästa.

Kommitténs konstaterande att tillämpningen av utlänningslagstiftningen i

huvudsak är förenlig med barnkonventionen anser BO vara felaktigt. Myndigheten

anser det nödvändigt med en fördjupad studie i vissa delar. Svenska

Flyktingrådet anser på liknande sätt att kommitténs påstående om att

"lagreglering och tillämpning i huvudsak är förenlig med konventionen" hänger i

luften.

Rädda Barnen anser att grundsynen i barnkonventionen skall genomsyra

myndigheternas ärendehantering. Svenska röda korset anser att en inkorporering

av barnkonventionen i svensk lag bör övervägas. Flera andra organisationer

förordar inkorporering eller införande av vissa artiklar i utlänningslagen.

Juridiska fakulteten vid Lunds Universitet föreslår för undvikande av framtida

missförstånd att den föreslagna portalparagrafen uttryckligen skall hänvisa till

barnkonventionen.

Enligt Invandrarverket bör det primära målet för handläggningen av ansökningar

av ensamma barn för barnets bästa vara att skyndsamt utreda familjeförhållandena

för att möjliggöra en snabb återförening i hemlandet. Först om ansträngningarna

misslyckas bör uppehållstillstånd beviljas. Verket hänvisar vidare till sin

uppfattning att uppehållstillstånd genomgående först bör beviljas tidsbegränsat

men avstyrker särreglering med sådant tillstånd endast för ensamma barn.

Bedömningen av val av tillståndsform måste ske från fall till fall där frågan om

barnet kan ha sänts ut som "ankare" kan ha en inverkan.

BO anser att det i förarbetena måste belysas hur olika intressekonflikter skall

lösas. Enligt BO:s mening kan det inte uteslutas att nivån för att ett barn

skall få stanna av humanitära skäl är för hög. Kommitténs synsätt, att

bedömningen av ett barn utan vårdnadshavare bör kunna bli mer positiv, strider

enligt myndigheten mot andan i artikel 2 i barnkonventionen om lika rätt till

konventionens rättigheter. BO hänvisar vidare till att bl.a. sammanslutningar

för barn- och ungdomspsykiatriker, socionomer, psykologer och barnläkare hävdat

att deras medlemmars kompetens beaktas i alltför liten utsträckning. BO säger

sig dela denna uppfattning.

Svenska röda korset anser, att intresset av att ett allvarligt sjukt barn, som

inte kan få hjälp i hemlandet, skall få stanna i Sverige aldrig kan få stå

tillbaka för ekonomiska överväganden. Röda korset understryker nödvändigheten av

att när avslag på ansökan om familjeåterförening övervägs, med barnets bästa för

ögonen först undersöka om återförening är möjlig där föräldern befinner sig.

Svenska Föreningen för barn- och ungdomspsykiatri anser - med hänvisning till

processordningen vid förvaltningsdomstolarna - att det behövs regler för hur

beslutsfattare skall använda experter i frågor om humanitära skäl samt föreslår

muntlig handläggning då intyg är viktiga för att avgöra frågan om

uppehållstillstånd. Föreningen anser vidare, att praxis är alltför restriktiv.

Svenska Barnläkarföreningen föreslår att möjligheterna att utnyttja en oberoende

sakkunnig utnyttjas oftare. I första hand anser dock föreningen att ärenden av

detta slag bäst avgörs av domstol. Föreningens uppfattning är också, att alla

barn i Sverige skall ha samma rätt till hälso- och sjukvård av bästa märke. Det

bör vara otänkbart att avvisa en familj, där barnen har ett klart behov av

rehabilitering, utan att först skapa garantier för att i Sverige påbörjade

insatser kan fullföljas i hemlandet. Båda föreningarna anser att beslutande

myndighet skall vara skyldig att i beslutsmotiveringen klargöra hur avvägning

med hänsyn till barnets bästa skett. FARR föreslår att uppehållstillstånd skall

beviljas om väntetiden för barnet överstiger ett år.

Vad gäller gömda barns situation instämmer BO i kommitténs uppfattning om

inriktning på förebyggande åtgärder. Svenska Flyktingrådet föreslår att

sjukvårdsinrättningar och förskolor/skolor skall förklaras som "frizoner", där

myndigheter ej skall ha rätt att efterfråga eller gripa barn som söker uppe-

hållstillstånd.

BO föreslår vidare en regel i utlänningslagen motsvarande artikel 9 i barn-

konventionen med innebörd att splittring av en familj normalt utgör hinder mot

att verkställa ett avvisningsbeslut. Rädda Barnen anser att en sådan

verkställighet strider mot artiklarna 3 och 9 i barnkonventionen. FARR föreslår

förbud mot att splittra en familj mot dess önskan vid avvisning.

FARR föreslår även att asylsökande barns fulla rätt till hälso- och sjukvård

lagfästs och att de ges rätt till skolgång t.o.m. gymnasienivå. Liknande

synpunkter framförs av Svenska Flyktingrådet.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport:

Portalbestämmelse m.m.

De myndigheter och organisationer som yttrat sig tillstyrker genomgående att en

portalbestämmelse rörande hänsyn till barnets bästa införs. BO framhåller, att

för att bestämmelsen skall få reell betydelse och vara vägledande för de

tillämpande myndigheterna krävs väsentligt tydligare riktlinjer om vilken be-

tydelse olika faktorer skall tillmätas i fråga om uppehållstillstånd.. Kommittén

har enligt BO i allt för hög grad hänvisat till intresset av den reglerade

invandringen. Samma uppfattning har FARR, som anser att myndigheterna inte ges

några riktlinjer för avvägningen. Beslut bör inte få tas som medför att ett barn

riskerar att skadas.

BO tillstyrker liksom Svenska Flyktingrådet, att en definition av begreppet barn

införs i utlänningslagen, med innebörd att barn är den som är under 18 år.

BO framhåller, att kommittén av tidsskäl inte studerat rättstillämpningen på

utlänningsområdet och inte haft möjlighet att på ett acceptabelt sätt studera

och analysera olika delfrågor. Liknande synpunkter framförs av ett flertal andra

myndigheter och organisationer. Svenska UNICEF-kommittén anser sig emellertid ha

iakttagit en grundläggande förändring av praxis som allvarligt försämrat

situationen för många barn. FARR anser att utlänningslagen i många men inte alla

avseenden är acceptabel men att tillämpningen med den allt hårdare praxis som

läggs är långt ifrån acceptabel.

Invandrarverket anser det angeläget med en likartad tolkning av barnkonventionen

i vart fall inom EU och Norden samt beklagar, att en studie av konventionens

tillämpning i andra länder inte skett före delrapporten. Verket anser vidare,

att en negativ hållning präglar betänkandet dels i synen på andra länder dels i

synen på asylsökande som icke-kapabla individer.

Kunskaps- och analysläget inom kommittén har enligt BO fått till följd att många

förslag inte är tillräckligt långtgående utan i huvudsak överensstämmer med vad

Flyktingpolitiska kommittén tidigare föreslagit. Bland andra Svenska röda korset

anser, att kommittén på grund av bristen på genomgång av praxis och gedigna

analyser inte ger tillräckliga direktiv för hur vissa av de föreslagna

förbättringarna skall få effekt. BO anser sig av samma skäl i likhet med FARR

inte kunna instämma i att utlänningslagstiftningen efter kommitténs förslag till

ändringar förverkligar barnkonventionens syfte och anda. Utlänningsnämnden anser

liksom BO och FARR att en genomgång av praxis är nödvändig.

Uppehållstillstånd

Beträffande barns egna asylskäl framhåller BO att barns subjektiva rädsla inte

kan bedömas på samma sätt som görs när det gäller vuxna.

Beträffande familjesammanföring framhåller Invandrarverket att barnkonventionen

utgår från att föräldrarnas ansvar för barnets bästa skall gälla i första hand,

vilket innebär att myndigheterna skall respektera deras bedömning så länge de

inte har starka skäl för bedömningen att den är i strid med barnets intressen.

Mot denna bakgrund finns det enligt verket skäl att ifrågasätta förslaget om

krav på starkare anknytning mellan barn och förälder. Det är vanligt

förekommande i ärenden hos verket att föräldrarna gjort bedömningen att barnet

skulle stanna hos föräldern i hemlandet när den andre flyttade till Sverige men

att förhållandena sedan ändrats i detta avseende. Det kan enligt verket knappast

vara förenligt med andan i konventionen att hindra en sådan förnuftig lösning.

Ett liknande ställningstagande görs av Röda Korset, som även befarar att

bevissvårigheterna kommer att vara stora om krav på tidigare hushållsgemenskap

uppställs. FARR motsätter sig att åldersgränsen för familjeåterförening sänks

till 18 år och anser att den nuvarande 20-årsgränsen skall bibehållas.

Vad gäller humanitära skäl för uppehållstillstånd anser BO att det inte framgår

tydligt på vad sätt den av regeringen fastlagda nivån på humanitära skäl skall

ändras. Svenska UNICEF-kommittén anser det tydligt att humanitära skäl inte

tillmäts tillräcklig betydelse. Röda korset anser, att artiklarna 3, 24 och 39 i

barnkonventionen sammantagna måste tolkas så att Sverige har skyldighet att se

till vårdbehovet i de fall handikapp eller sjukdom avsevärt skulle påverka ett

barns fysiska eller psykiska utveckling och vård ej kan fås i hemlandet.

När det gäller nivån på de humanitära skäl som krävs för att få ny ansökan

beviljad anser BO det anmärkningsvärt att kommittén ej lämnar förslag till att

ändra vad den anger som en utomordentligt restriktiv praxis samt finner de högre

krav som ställs vid sådan ansökan vara en orättvis och otillfredsställande

situation.

Barn som kommer ensamma

Barn som kommer ensamma bör enligt Upplands Väsby kommun inte få permanent utan

tillfälligt uppehållstillstånd. För barn som långa tider får leva utan besked,

antingen i tillståndsfrågan på grund av att utvecklingen i ett visst land

avvaktas eller efter lagakraftvunnet avvisningsbeslut när detta inte går att

verkställa, bör enligt kommunen och BO tidsbegränsat uppehållstillstånd likaså

meddelas. Röda korset har inga erinringar mot en sådan lagstiftning. BO

tillstyrker kommitténs förslag att avvisningsbeslut om barn som kommer ensamma

inte skall kunna verkställas omedelbart samt föreslår att en regel med sådan

innebörd införs i utlänningslagen. BO föreslår vidare att behovet av tydligare

riktlinjer om en ändrad praxis bör undersökas vad gäller återförening i Sverige

av familjemedlemmar med ensamt barn som har uppehållstillstånd här.

Rädda Barnen, Röda korset, Caritas och FARR tillstyrker likaså förslaget om

förbud mot direktavvisning. Invandrarverket avstyrker däremot med motiveringen

att det inte är rimligt att anta, att endast Sverige kan förväntas följa

barnkonventionen och att det när utredning påbörjats i annat land inte alltid är

förenligt med barnets bästa att genomföra en utredning i Sverige.

Röda korset anser, att det inte finns anledning att vänta med en efterforskning

av föräldrarna om barnet önskar det eller den gode mannen bedömer att det är

förenligt med barnets bästa. Uppsala kommun anser att en snabb återförening med

föräldrar kan vara tvärtemot barnets bästa. Kommunen framhåller, särskilt för

yngre barn, vikten av att föräldrar ges möjlighet att komma till Sverige på

besöksvisum för att kunna återknyta kontakten med barnet i en för barnet trygg

miljö.

Uppsala kommun instämmer i kommitténs avståndstagande från att ensamma ungdomar

placeras i eget boende eller i folkhögskola. Invandrarverket anser däremot att

en sådan lösning kan vara det bästa för barnet. Detta förekommer också bland

svenska ungdomar och man bör enligt verket inte utgå från att asylsökande

ungdomar är mindre kapabla. Upplands Väsby kommun anser utifrån kommunens

erfarenheter, att ambitionen att placera äldre barn i familj inte är realistisk

samt att en föreskrift att alla ensamma barn skall placeras i familjehem därför

är olycklig.

Bland andra Röda korset ifrågasätter om gate-kontroll kan förebygga att barn

skickas i väg ensamma för att söka asyl. Röda korset anser att andra alternativ

bör undersökas och att frågan med fördel kan tas upp i t.ex. det europeiska

samarbetet. Upplands Väsby kommun förordar däremot att gate-kontroll införs.

Familjesplittring

BO anser sig inte kunna ställa sig bakom kommitténs ställningstagande att

tillfälliga familjesplittringar inte strider mot artikel 9 i barnkonventionen,

eftersom kommittén inte närmare angivit den tid som kan vara acceptabel. I

normalfallet bör artikel 9 innebära hinder att i utlänningsärenden skilja barn

från sina föräldrar, vilket bör få komma till uttryck i utlänningslagen. En

regel skulle kunna införas om att splittring av en barnfamilj utgör verkställig-

hetshinder, i första hand om splittringen sker på grund av omständigheter

familjen inte rår över.

Rädda Barnen anser, att myndigheterna skall besluta i enlighet med vad som är

bäst för det enskilda barnet. Verkställigheten av ett avvisningsbeslut bör

enligt Rädda Barnen automatiskt inhiberas då en familj riskeras att splittras.

Vidare måste utöver ändringar i utlänningslagen utarbetas tydliga riktlinjer.

Myndigheternas tillämpning bör följas upp. FARR föreslår ett principförbud mot

familjesplittring, med krav på särskilt starka skäl för att åtskiljande skall

kunna ske.

Göta Hovrätt framhåller att erfarenheterna från rättstillämpningen vid hovrätten

klart ger vid handen att stor hänsyn tas till ett barns intressen vid

bedömningen av om en förälder skall utvisas. BO instämmer i kommitténs

bedömningar rörande utvisning på grund av brott och vandelns betydelse i ärenden

om uppehållstillstånd samt framhåller, att ett sådant synsätt kräver lagändring

för att få genomslag men att något sådant förslag ej lagts av kommittén.

Riksorganisationen Återföreningen erinrar om artikel 8 i Europakonventionen och

anser att det skall vara fråga om upprepad allvarlig brottslighet för utvisning

när barn berörs samt det det även då skall finnas möjlighet för föräldrar att

påvisa sin avsikt till återanpassning. Återföreningen understryker dessa barns

svåra situation. Organisationen föreslår vidare, att medan vårdnadsutredning

pågår utvisning inte bör ske av fadern med hänvisning till att han inte har

umgänge med barnen, samtidigt som han är förhindrad till detta under

utredningens gång.

Röda korset anser, att man i de fall många praktiska svårigheter finns för att

återförenas i rimlig tid bör vara flexibel. Återföreningen framför liknande

synpunkter.

Svenska Flyktingrådet föreslår, att Invandrarverket bör ge tillstånd till en för

brott utvisad förälder för korta besök hos hans eller hennes barn i Sverige.

Vistelse utan uppehållstillstånd samt ny ansökan m.m.

BO, Invandrarverket och Röda korset delar kommitténs uppfattning att åtgärder

för gömda barn i görligaste mån skall inriktas på att förebygga sådana

situationer. Verket betonar att rättstillämpningen därför måste vara förutsägbar

och konsekvent i ett långt perspektiv. Rikspolisstyrelsen delar uppfattningen

att beslut bör motiveras utförligt men ifrågasätter om detta kommer att hjälpa i

situationer där människor gömmer sig. Även Uppsala kommun ifrågasätter effekten

av information. Rikspolisstyrelsen aktualiserar frågan om vinningsrekvisitet i

utlänningslagens straffbestämmelser när det gäller att hindra verkställighet av

avlägsnandebeslut. Styrelsen anser vidare att verkställighet av

avlägsnandebeslut i de absolut flesta fallen redan i dag både är värdig och

mänsklig samt att när motsatsen är fallet det ofta har åstadkommits av

utlänningen eller de som har engagerat sig i hans fall. Rikspolisstyrelsen

konstaterar vidare att kommittén inte berört situationer där personer som fått

lagakraftvunnet beslut om avvisning inhyses i kyrkor och liknande platser samt

riktar uppmärksamheten på behovet av vägledning för polisen i sådana fall.

Enligt Uppsala kommun innebär förslaget att illegal vistelsetid inte skall

räknas vid beslut om tillstånd att barn straffas för vuxnas beslut. FARR anser

att det bör bli möjligt att även ompröva sådant som tidigare prövats, eftersom

ett beslut kan visa sig vara felaktigt.

Kommitténs förslag att den som vill ha en ny ansökan prövad skall finnas

tillgänglig för verkställighet tillstyrks av Rikspolisstyrelsen, Utlännings-

nämnden och Invandrarverket. Förslaget avstyrks av bl.a. BO, Rädda Barnen, Röda

Korset, Svenska Flyktingrådet och FARR. Enligt Uppsala kommun är förslaget

orealistiskt och skulle innebära ytterligare påfrestningar för barnen. Sveriges

Kristna Råd anser utifrån sina egna erfarenheter i likhet med Riksorganisationen

Återföreningen att kommitténs förslag riskerar att få motsatt verkan mot den

avsedda. BO anser det fullt tänkbart att effekten blir att familjer håller sig

gömda under en betydligt längre tid även i situationer då barnets bästa kanske

skulle kunna motivera ett uppehållstillstånd. Enligt Röda korset uppnås troligen

bättre förebyggande verkan av man man med nuvarande ordning inte får

tillgodoräkna sig tid man varit gömd. CEIFO anser en möjlighet vara att bevilja

inhibition vid en första ny ansökan men medge ytterligare ansökningar endast

sedan beslutet verkställts.

Uppsala kommun föreslår att en familj efter viss handläggningstid i ett ärende

skall beviljas uppehållstillstånd. Caritas och FARR föreslår, att om

barn/barnfamiljer inte fått slutgiltigt beslut inom 18 månader skall uppehålls-

tillstånd, oavsett barnets ålder, beviljas om inte mycket allvarliga skäl såsom

grov brottslighet talar däremot. Samma bör gälla om avvisningsbeslut på grund av

situationen i hemlandet inte kunnat verkställas efter 18 månaders vistelse i

Sverige. Svenska Flyktingrådet anser, att som huvudregel fråga om avvisning ej

bör tas upp efter fyra år, även om undanhållande skett. Enligt organisationen

bör förarbetena till 1989 års utlänningslag tolkas så, att uppehållstillstånd

endast i undantagsfall skall vägras efter det att avlägsnandebeslut

preskriberats efter fyra år. Svenska Flyktingrådet föreslår, att detta

förhållande klargörs i preskriptionsreglerna.

Upplands Väsby kommun, Röda korset och Svenska Flyktingrådet tillstyrker

förslaget att asylsökande barn ges samma rätt till hälso- och sjukvård som

svenska barn.

Enligt Uppsala kommun bör vid verkställighet av avlägsnande beslut samma regler

gälla som vid omhändertagande enligt socialtjänstlagen. Uttryckligt förbud bör

gälla mot att hämta barn medan de är tillfälligt skilda från sina föräldrar.

Förskola, skola, fritidshem och fritidsaktiviteter bör liksom resor till och

från dessa institutioner vara frizoner där barn ej får hämtas. Rädda Barnen

framför liknande synpunkter.

Röda korset och Caritas ställer sig tveksamma till förslaget om systematisk

uppföljning av mottagandet i hemlandet. Förutsättningarna för

frivilligorganisationerna att arbeta med denna typ av frågor skiftar enligt Röda

korset starkt mellan olika länder. Enligt Invandrarverkets uppfattning måste

förslaget att satsa resurser på mottagandet i hemlandet tillämpas med stor

försiktighet.

Förslaget om en dialog mellan myndigheter och frivilligorganissationer för att

åstadkomma en vänligare och mänskligare verkställighet tillstyrks av bl.a. Röda

korset. Organisationen är emellertid tveksam till att redan efter

Invandrarverkets avslagsbeslut inrikta åtgärderna efter avslaget.

Återkallelse av uppehållstillstånd

BO anser att 2 kap. 9 § UtlL vad gäller barnfamiljer bör ändras till att

uppehållstillstånd får återkallas. Den nuvarande utformningen är enligt BO

alltför sträng för barnfamiljer som varit i Sverige under längre tid och

etablerat sig här. Röda korset finner det tveksamt, om kommitténs uppfattning är

riktig att artikel 2 andra stycket i barnkonventionen ej är tillämplig i dessa

sammanhang.

Rädda Barnen anser att konsekvenserna för barn av ett beslut om återkallelse

noga måste utredas samt föreslår liksom Uppsala kommun och Svenska Flyktingrådet

att en preskriptionstid införs. Caritas föreslår liksom FARR en tidsgräns på två

år, den senare organisationen med tillägget att synnerligen starka skäl därefter

skall krävas för återkallande. Röda Korset understryker vikten av att beakta

barnets bästa i dessa sammanhang. Enligt Svenska Flyktingrådet saknar

återkallande av tillstånd för barn när föräldrarna lämnat oriktiga uppgifter,

såsom sker i nuvarande rättstillämpning, laglig grund. Liknande synpunkter

framförs av FARR.

Utlänningsnämnden framhåller svårigheterna att utreda identiteten när handlingar

saknas samt nämner som en möjlighet att förebygga återkallelser att i de fall

asylskäl saknas och identiteten är oklar överhuvudtaget inte meddela

uppehållstillstånd. Invandrarverket framhåller vikten av att verket ges

möjligheter att noga utreda identiteten, bl.a. genom modern teknik som

fingeravtrycksregister och DNA-teknik. Detta kräver enligt Invandrarverket stora

resurser. Vidare behövs en insikt om att identitetsutredningar måste få ta tid.

Skälen för regeringens förslag: Grunderna för migrationspolitiken anges i

kapitel 6. Med utgångspunkt från dessa har i kapitel 9 föreslagits

lagbestämmelser om rätt till skydd och invandring som är i enlighet med

barnkonventionens krav eller i dess anda. Utlänningslagens utformning vad gäller

barn utgår i första hand från grunden Respekt för mänskliga rättigheter. Lagen

skall också när barn berörs ge uttryck för en human inställning, vara tydlig och

tillämpas konsekvent samt ge uttryck för helhetssyn.

Det kan konstateras, att principen om att hänsyn skall tas till barns bästa

sedan länge finns i svensk rätt och också återspeglas inom utlänningsrätten. En

övergripande riktlinje av detta slag finns i regeringsformens stadgande om den

enskildes välfärd som grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Sverige

har aktivt slutit upp i utvecklandet av en internationell rättsordning för

mänskliga rättigheter genom att ratificera olika internationella

överenskommelser som berör barn. Dessa överenskommelser ger vägledning om vad

som internationellt kan anses som god standard för hänsynstagande till barn och

ungdomar på utlänningsrättens område.

Den omständigheten att Sverige år 1990 ratificerade barnkonventionen gör det

naturligt att med några års erfarenheter nu överväga om några ändringar bör

göras i utlänningslagen eller i dess tillämpning. Här behandlas därför

utlänningsrätten huvudsakligen i förhållande till just denna konvention. Detta

innebär alltså inte att barnkonventionen skulle ha en särställning i förhållande

till andra konventioner.

Även EU:s år 1995 antagna resolution om minimigarantier vid handläggning av

asylansökningar (5585/95 rev. 1) är ett nyligen tillkommet dokument av intresse

i sammanhanget. Resolutionen är dock icke rättsligt bindande. Av intresse är

också UNHCR:s handbok om flyktingbarn från år 1994 (Refugee Children -

Guidelines on Protection and Care), som ger organisationens syn på de barn som

är asylsökande eller flyktingar, med barnkonventionen som grundläggande

utgångspunkt. Den stora omfattning barninvandringen till Sverige haft under

dessa år bidrar till intresset av att se över rättsområdet. Exempelvis tog

kommunerna enbart inom ramen för flyktingmottagandet under 1990-talets första

fyra och ett halvt år emot 49 700 barn under 16 år.

När Sverige ratificerat en konvention eller gjort ett annat internationellt

åtagande och detta inte föranlett ny lagstiftning eller ändringar i befintliga

lagar får lagstiftaren förutsättas ha bedömt att existerande författningar står

i överensstämmelse med åtagandet. Den svenska lagstiftningen kan följaktligen

tolkas med vägledning inte bara av lagtext, förarbeten och praxis utan även av

innehållet i en konvention eller överenskommelse. Det kan nämnas, att Högsta

Domstolen i ett fall förutom den svenska lagen uttryckligen åberopat

barnkonventionen (NJA 1993 s. 666). Skulle en konflikt uppstå mellan en

uttrycklig bestämmelse i utlänningslagen och barnkonventionen, skall lagen ges

företräde. Däremot åligger det Sverige att i så fall ändra lagen.

Beaktande av barnkonventionen

 Barnkonventionen , skriver Barnkommittén i sin delrapport, kan sägas utgöra

vår tids samhälleliga barnperspektiv eftersom den uttrycker världssamfundets

kollektiva syn på barn och ungdomar. Konventionens grundsyn; varje barns rätt

att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade, principen om barnets

bästa, om vikten att lyssna till barnet och om dess rätt till liv och

utveckling, formar en hållning till barn på det internationella planet. Det krav

barnkonventionen ställer på världens stater är att detta förhållningssätt, detta

barnperspektiv, skall genomsyra alla beslut som rör barn. (s. 38).

Sverige delar enligt barnkonventionen ett ansvar med andra stater för alla barn

i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28 att främja och

uppmuntra internationellt samarbete. I kapitel 7 har regeringen lagt fram sin

bedömning av hur Sverige i framtiden effektivt skall kunna verka

internationellt, både långsiktigt och i kortare perspektiv. Det handlar om en

mångfald insatser inte minst inom biståndet. I hög grad är det fråga om insatser

av stor betydelse för barns välfärd. Dessa insatser utgör en väsentlig del av

migrationspolitiken och av Sveriges uppfyllande av sitt ansvar enligt

barnkonventionen. På motsvarande sätt förhåller det sig med de omfattande

insatser som nu görs och kommer att göras för barn som invandrat till Sverige.

Barns särskilda utsatthet och behov motiverar på många sätt särbehandling i

förhållande till vuxna. Barnkommittén nämner tre grundläggande behov som gäller

alla barn: 1. Omvårdnad och skydd för att kunna överleva och utvecklas, 2. Ett

stabilt och varaktigt förhållande till båda sina föräldrar samt 3. Respekt för

sin integritet, att få känna att de har en uppgift att fylla och få ta ansvar

och påverka sin situation i takt med stigande ålder och mognad.

Det finns starka skäl att ta särskild hänsyn till barn i asylprocessen. De har

oftast inte själva valt att lämna sitt land och kan i mindre grad än vuxna

överblicka konsekvenserna. Deras tidsperspektiv skiljer sig från vuxnas. Ett år

är för ett litet barn en oändligt lång tid då personligheten genomgår stora och

dramatiska förändringar.

I den allmänna debatten har olika uppfattningar framförts om utlänningslagen och

dess tillämpning i alla avseenden är helt förenlig med barnkonventionens krav

eller med de ambitioner Sverige därutöver bör ha utifrån andan i konventionen.

Debatten gäller i huvudsak tre aspekter. Dels diskuteras om principen om barnets

bästa i artikel 3 i barnkonventionen i tillräcklig grad påverkar bedömningen av

olika utlänningsärenden, dels om vissa lagregler eller deras tillämpning är

förenliga med konventionens bestämmelser, dels om ytterligare bestämmelser bör

införas i utlänningslagen. Flyktingpolitiska kommittén har gjort den

övergripande bedömningen, att svensk lagreglering och tillämpning i huvudsak är

förenlig med konventionen. Samma bedömning gör Barnkommittén vad gäller

lagregleringen. Båda kommittéerna lägger fram förslag till ändring av såväl

lagstiftning som tillämpning.

Hänsyn till barns bästa tas redan i utlänningsärenden. En självklar huvudprincip

är exempelvis sedan lång tid att barn inte skall behöva leva åtskilda från sina

föräldrar. Vår bedömning är att utlänningslagstiftningen är förenlig med de krav

barnkonventionen ställer men att förtydliganden bör göras. Utländska barn och

familjer som vill invandra hit kan inte fritt få göra detta men humanitetens

krav måste uppfyllas. På så vis är utlänningslagen en lagstiftning där barnets

intresse måste vägas mot andra samhällsintressen.

Invandringen till Sverige har på olika sätt varit reglerad under lång tid. Den

omfattar den inflyttning som följer av den fria rörligheten inom Norden och EU,

familjebildning och familjeanknytning samt arbetskraftsinvandring av

specialister efter särskild prövning av arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver

dessa kategorier avgör skyddsbehovet enligt flyktingkonventionen och de

ytterligare grunder som angivits i svensk lagstiftning vem som kan bosätta sig

permanent eller tillfälligt i Sverige.

Grunder av dessa slag har under de senaste åren givit Sverige en relativt stor

nettoinvandring. Det är en krävande uppgift för samhället som helhet och för de

invandrade själva att under en kort tidrymd klara integrationen av så stora

grupper på ett någorlunda harmoniskt sätt.

Så länge som ojämlikheten i världen består och behovet att fly eller önskan att

migrera har skäl som går utöver grunderna för att bli mottagen i Sverige eller i

andra länder kommer invandringsregleringen att vara utsatt för påfrestningar.

Individers och familjers i och för sig väl motiverade och förståeliga planer

kommer att möta Sveriges behov av att upprätthålla invandringsregleringen.

För att politiken i en sådan situation skall fungera så väl som möjligt för både

samhället och den sökande är ett första krav att regleringen är tydlig både i

fråga om vilka kriterier som tillämpas och processen för att hantera dem. Som

land vill Sverige utöva politiken på detta liksom på andra områden så att den

kan möta förståelse och respekt. Otydlighet i regler och tillämpning kan på ett

område som präglas av så stora spänningar lätt leda till situationer där både

samhället och den sökande utsätts för stora påfrestningar.

För enskilda och familjer som kommer hit med en förhoppning om att få bosätta

sig i Sverige är det tragiskt att avvisas. De har som regel satsat mycket

socialt, emotionellt och materiellt i ett uppbrott. För det svenska samhället är

det också ett problem om många som i lagens mening saknar skyddsbehov på egen

hand eller med hjälp av dem som organiserar migration - också illegal sådan -

söker sig hit. Den nuvarande lagstiftningens något oklara politiskt-humanitära

grunder och de factoflyktingbegreppet kan ha öppnat för sådana påfrestningar.

Det har med stor sannolikhet också de tidsförordningar som beslutats vid olika

tillfällen under de senaste åren.

Behovet av att reglera invandring, det vill säga att bestämma vem som har rätt

eller inte att bo i ett land, är av sådan karaktär att lagstiftning om invand-

ringen ofta naturligen får företräde framför lagstiftning kring förhållandena

inom landet.

Barn har det överlag bra i Sverige och många barn i andra inte minst fattiga

länder skulle troligen i viss mening få det bättre om de kom hit. Barn med

problem kan nog också ofta få bättre stöd i en svensk kommun än på många andra

platser. Prövningen av barnets bästa kan dock inte i förhållande till

utlänningslagstiftningen ges så långtgående innebörd att det nästan blir till

ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Risken finns då att det

blir frestande att utnyttja barnen i fall där önskan att migrera är stark men

skyddsskälen otillräckliga. Ett element av detta kan finnas med när barn göms,

när upprepade nya ansökningar lämnas in så att asylprocessen förlängs eller när

identiteten undanhålls. En börda av förhoppningar och ansvar läggs här på barnen

som svårligen kan vara förenlig med omtanke om barnets bästa. Mest tragiskt är

det när ensamma barn utan asylskäl sänds iväg för att själva finna sig en bättre

framtid i ett främmande land utan föräldrarna, med eller utan avsikt att dessa

senare skall kunna återförena sig med barnet i det nya landet.

I sakens natur ligger att vid varje tidpunkt mer alltid kan göras för barn av

stat och kommun. Dessa skall, i enlighet med vad som uttrycks i grundlagen, ha

den enskildes välfärd som grundläggande mål för sin verksamhet. Regeringen

anser, att det är möjligt att i flera avseenden gå längre än vad som för

närvarande gäller och föreslår därför flera konkreta förbättringar av barns

ställning inom utlänningsrätten. Dessa förändringar är enligt regeringens

uppfattning i barnkonventionens anda.

Den väl etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa, som också är

central i barnkonventionen, bör komma till klart uttryck i utlänningslagen. Den

inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL bör kompletteras med en föreskrift att

vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver särskilt

skall beaktas. I likhet med bl.a. Barnkommittén anser regeringen att alla

ärendetyper i utlänningslagen bör omfattas av föreskriften.

Utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera

invandringen får införande av en portalbestämmelse om barnets bästa i

utlänningslagen ändå en stark och meningsfull innebörd. Både vid bedömningen av

om humanitära skäl för uppehållstillstånd finns liksom i hela asylprocessen får

en sådan portalbestämmelse en reell innebörd. Jämförelsevis kan erinras om att

någon sådan generell regel inte finns i utlänningslagstiftningen i något av de

länder Barnkommittén som ovan angetts har inhämtat upplysningar om.

Regeringen vill påminna om, att den grundläggande avvägningen mellan olika

intressen sker i lagstiftningsarbetet genom riksdagens beslut. En avvägning

måste emellertid, på denna grund, i sista hand göras i det enskilda ärendet för

varje barn som berörs av beslutet.

Uppehållstillstånd

Grunderna för att meddela uppehållstillstånd behandlas huvudsakligen i kapitel

9. De förslag regeringen lägger där innefattar även de fall när barn skall få

skydd eller få bosätta sig hos anhöriga i Sverige. De innebär att långtgående

hänsynstaganden görs också till barn. Där lämnas också förslag om att humanitära

skäl även i fortsättningen skall kunna läggas till grund för uppehållstillstånd.

Regeringen anser det nödvändigt att kunna ta hänsyn till de särskilda

omständigheter som kan förekomma i det enskilda fallet. Det finns skäl att i

detta kapitel vidareutveckla resonemangen för de fall, där de humanitära skälen

i första hand hänför sig till ett barns förhållanden.

Som framgått ovan, ställer barnkonventionen i och för sig inte några krav på att

uppehållstillstånd skall kunna ges av humanitära skäl. Barnets bästa är

emellertid en omständighet som skall beaktas bland andra intressen vid

utformningen av de svenska invandringsreglerna. Detta tillgodoses bl.a. genom

möjligheten till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa skäl bör enligt

regeringen kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att

uppehållstillstånd skall beviljas när barn berörs. Därigenom ges ytterligare

utrymme för att i rättstillämpningen ta hänsyn till barnets bästa. Detta

överensstämmer med den praxis som beskrivits under avsnitt 14.1.

Vad som i den konkreta situationen är det bästa för ett barn är ofta inte något

entydigt. Många gånger måste en avvägning göras mellan alternativ som har såväl

goda som dåliga konsekvenser för barnet. Det kan gälla framtida förhållanden som

inte med större säkerhet kan förutses. Ibland kan barnets kortsiktiga bästa stå

mot dess långsiktiga intressen. Den etnocentriska syn, som ibland uttrycks i den

invandringspolitiska debatten, tar regeringen avstånd från. Den innebär att barn

närmast regelmässigt anses ha det bäst i Sverige, oavsett språklig, kulturell

och nationell bakgrund och tillhörighet. Ett sådan inställning strider inte

minst mot det synsätt barnkonventionen ger uttryck för.

Principen om barnets bästa talar emellertid i åtskilliga ärenden vid en

sammanvägning av olika omständigheter för att medge bosättning i Sverige. Den

materiella trygghet som finns för människor i Sverige i en rad olika avseenden

och de möjligheter detta ger den enskilde innebär ofta en kraftig förbättring

för barnet i förhållande till de villkor som råder i hemlandet. Det kan vara så

att flertalet barn som under en period kommer till Sverige från ett land som

härjats av väpnade konflikter i vart fall på kort sikt kan få det bättre här. På

motsvarande sätt skulle ett sjukt eller handikappat barn kunna få det bättre i

Sverige när hemlandet inte har möjlighet att behandla sjukdomen eller ta hänsyn

till handikappet. Mot barnets intresse måste vägas tyngden av andra intressen.

Exempel på sådana intressen lämnas i redovisningen av vägledande regeringsbeslut

i avsnitt 14.1.

Att ett barn som följt med sina föräldrar till Sverige följer med dem när de

måste återvända till hemlandet kan inte i och för sig ses som något negativt för

barnet. Förhållandet som sådant kan inte tillmätas större betydelse som grund

för permanent uppehållstillstånd. Det kan inte sägas att det generellt skulle

allvarligt skada ett barn i dess psyko-sociala utveckling att följa med sina

föräldrar till ett annat land. I all synnerhet gäller detta när det rör sig om

hemlandet. Detta är fallet även för barn som vistats i Sverige under den

betydande men dock begränsade tid som ett slutgiltigt avgörande av ansökan om

uppehållstillstånd kan kräva under normala förhållanden. För de exceptionella

förhållanden som kan uppstå vid massflykt lämnas förslag i avsnitt 9.3.3.

Ofrånkomligt är, att även då hemvändandet kan medföra stora påfrestningar måste

de beslutsfattande myndigheterna göra en avvägning mot andra intressen, såsom

förutsätts i barnkonventionen. Nödvändigheten av att upprätthålla de krav som är

uppställda för bosättning i Sverige är ett sådant intresse. Att Sverige skall

fortsätta sina omfattande insatser för utsatta barn i deras hemländer är ett

annat därmed sammanhängande intresse. Avgörande bör, som Flyktingpolitiska

kommittén med instämmande av Barnkommittén föreslagit, vara i vilken grad barnet

i sin psykosociala utveckling kan antas ta bestående skada av att flytta

tillbaka till hemlandet, att skilja från de oftast tillfälliga påfrestningar som

en flyttning till andra miljöer ofta innebär för ett barn.

Även om en framtvingad återresa till hemlandet är ett nytt svårt uppbrott för

ett barn kan han eller hon genom sina egna resurser, sin familj och det nätverk

familjen kan ha i den egna nationen eller kulturen ändå ofta i hög grad påverka

sin egen framtid där. Som Invandrarverket berört är det i allmänhet fel att

betrakta de människor som sökt sig till ett annat land för att bosätta sig där

som människor med dålig förmåga att ta hand om sin egen situation. Det är heller

inte barnkonventionens grundläggande synsätt. En framtid i hemlandet kan

innebära levnadsvillkor som står i överensstämmelse med det enskilda barnets

bästa. Tryggheten och möjligheterna i det egna samhället kan ibland vara

viktigare än de fördelar som en migration till Sverige kan ge. De förslag som

Barnkommittén har för att underlätta för barn också vid återvändande är i detta

sammanhang viktiga att ta fasta på. Samtidigt kan emellertid konstateras, att

lång vistelse i Sverige kan leda till en förankring här som för barnet ökar

fördelarna med att stanna kvar jämfört med att återvända till hemlandet.

Barnkommittén har även behandlat frågan om artiklarna 24 och 39 i

barnkonventionen skulle kunna påverka bedömningen av om uppehållstillstånd skall

meddelas. Kommittén redovisar att artiklarna handlar om den vård barn som

befinner sig i ett land har rätt att få under vistelsen där och inte behandlar

rätten att få uppehållstillstånd på grund av vårdbehov. Regeringen finner i

likhet med kommittén att artiklarna inte är tillämpliga i frågan om

uppehållstillstånd skall beviljas.

Är det frågan om ett barn som kommer till Sverige utan sina vårdnadshavare, är

situationen annorlunda än om barnet kommer med den övriga familjen. Det

förekommer inte sällan att ett barn sänds hit ensamt av föräldrarna för att,

sedan uppehållstillstånd beviljats, fungera som anknytning för den övriga

familjen. I andra fall handlar det enligt barnens berättelser om att de vill få

möjlighet till utbildning eller arbete för att på sikt kunna ge sin familj

ekonomiskt stöd. Det stora flertalet av de barn som under senare tid sökt

uppehållstillstånd har saknat behov av skydd mot förhållanden som råder i

hemlandet.

En självklarhet är att för barn liksom beträffande vuxna noga utreda varje

påstående om risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov av

skydd i Sverige. När detta inte är fallet bör, som Barnkommitténs och

Invandrarverket förordar, huvudinriktningen i arbetet med de barn som kommer

ensamma vara att vidta alla de åtgärder som är möjliga för att barnen så snabbt

som möjligt skall kunna återförenas med sina föräldrar i hemlandet.

Efterforskning av föräldrarna får givetvis inte ske så att säkerheten för någon

som vistas i hemlandet äventyras. Regeringen vill understryka att dessa barn,

som i vissa fall har levt under svåra sociala förhållanden, så länge de befinner

sig i Sverige bör ges det sociala stöd de är i behov av.

Ett eventuellt uppehållstillstånd bör, som Barnkommittén föreslagit, meddelas

för en tidsbegränsad period i de fall inte skyddsbehov, familjeanknytning eller

humanitära skäl föranleder ett permanent tillstånd.

Utredningarna om ensamma barn är ofta komplicerade. I stort sett samtliga barn

som kommer ensamma vill återförenas med sina föräldrar. Barnet röjer emellertid

sällan föräldrarnas identitet och var föräldrarna befinner sig, om de känner

till detta. Barnet röjer heller knappast vem det rest tillsammans med. Barnet

har sällan själv valt att skiljas från sina föräldrar eller själv fattat

beslutet att resa till Sverige. Det är vanligen föräldrarna eller någon annan

anhörig som skickat barnet till Sverige och därigenom utsatt barnet för stora

påfrestningar och ofta risker. När försöket är framgångsrikt, skapar detta

otydlighet om den svenska utlänningslagstiftningen, leder till inkonsekvent

tillämpning och uppmuntrar till kringgående av reglerna.

Är det fråga om ett barn som efter noggrann utredning befinns vara i verklig

mening övergivet, anser regeringen i likhet med Barnkommittén att barnet skall

beviljas permanent uppehållstillstånd. Därmed tar Sverige ansvaret för de barn

som tagit sig hit och inte kan påräkna en tillfredsställande omvårdnad av

anhöriga eller institutioner i sitt hemland.

Barnkommittén tar i likhet med Verkställighetsutredningen i samband med de barn

som kommer ensamma upp behovet av en effektivare gränskontroll. Dessa frågor bör

emellertid liksom frågan om avvisning av barn med omedelbar verkställighet

behandlas i annat sammanhang.

Varken Flyktingpolitiska kommittén eller Barnkommittén har funnit anledning att

föreslå ändringar av utlänningslagens bestämmelser om återkallande av

uppehållstillstånd. Liksom Barnkommittén finner regeringen att

diskrimineringsförbudet i artikel 2 punkt 2 i barnkonventionen inte är

tillämpligt. Regeringen instämmer också i vad Barnkommittén anfört om att

asylrätten måste värnas, att det på sikt utgör ett hot mot asylrätten att

uppehållstillstånd utverkas genom oriktiga uppgifter eller förtigande av fakta

samt att återkallelse i princip i sådana fall bör ske även i fortsättningen.

Regeringen vill samtidigt påminna om att nuvarande lagregler, som medger att

uppehållstillståndet inte skall återkallas om särskilda skäl alar emot det,

förutsätter att hänsyn tas till hur ett eventuellt återkallande påverkar berörda

barn och att portalbestämmelsen om hänsyn till barnets bästa är tillämplig också

i detta sammanhang. I avsnitt 00 redovisar regeringen sin avsikt att låta utreda

hur de särskilda skälen bör påverkas av tiden för vistelsen i Sverige och graden

av anpassning här.

I detta sammanhang vill regeringen också i likhet med Barnkommittén framhålla,

att i första hand måste eftersträvas att situationer som leder till återkallande

överhuvudtaget inte uppstår. Det är viktigt att de allvarliga konsekvenserna av

felaktiga uppgifter, såsom återkallande av uppehållstillstånd och hinder för att

få svenskt medborgarskap, tydliggörs för de sökande av myndigheter och biträden

samt frivilligorganisationer och samfund som ger dem råd. Av informationen bör

framgå, att även åldern skall vara rätt uppgiven. Det förekommer att särskilda,

förmånligare regler för yngre personer utnyttjas av personer som uppger lägre

ålder än den verkliga.

Det finns också anledning att understryka vikten av att handläggningen av

ärenden om uppehållstillstånd blir så fullständig och kvalificerad som möjligt.

De negativa effekter som kan uppstå inte minst med tanke på bestämmelserna om

återkallande gör att en ensidig styrning för att uppnå korta handläggningstider

inte får ske av utlänningsmyndigheternas verksamhet. Kravet på rättssäker

handläggning får, som understrukits av ett flertal frivilligorganisationer, inte

komma i andra hand. Dessa frågor behandlas utförligare i avsnitt 12.7.

Vistelse i Sverige utan tillstånd

Barn i familjer som håller sig undan myndigheterna lever regelmässigt i en svår

situation. Detta är fallet även om barnet lever tillsammans med sina föräldrar

eller någon av dem. Självklart är det föräldrarna som har huvudansvaret för sina

barn. Men detta konstaterande befriar inte myndigheterna från deras ansvar. Det

låter sig naturligtvis sägas, att föräldrar tar på sig ett tungt ansvar genom

att gömma sina barn för myndigheterna hellre än att lämna landet och att

föräldrarna i enlighet med artikel 18 i barnkonventionen skall låta barnets

bästa komma i främsta rummet. Risken är nämligen stor att barnet far illa.

Enbart information om detta förhållande till föräldrar och andra berörda skulle

emellertid knappast leda långt. Regeringen anser i likhet med Flyktingpolitiska

kommittén och Barnkommittén, att insatserna för dessa utsatta barn måste

inriktas på att i görlig mån förhindra sådana situationer där undanhållande blir

ett led i ansträngningarna att få uppehållstillstånd.

Flyktingpolitiska kommittén säger sig i sina överläggningar med frivillig-

organisationer och samfund om de gömda barnen ofta ha funnit en nyanserad

inställning baserad på erfarenhet. Flera organisationer och samfund gör insatser

för att minska skadeverkningarna av att människor gömmer sig och försöker hjälpa

dem att komma ur en låst och nedbrytande situation. Kommittén anser att det

skulle ligga ett stort värde i en fortlöpande dialog mellan Invandrarverket och

andra berörda myndigheter samt frivilligorganisationerna och samfunden. En viss

flexibilitet i dessa kontakter från myndigheternas sida kan enligt regeringen

vara ägnad att förebygga och avveckla framför allt situationer där barn göms för

myndigheterna. Kontakterna kan även ha den positiva bieffekten att inom

organisationerna undanröja föreställningar som kan finnas om att myndigheterna

har bristande kunskaper om övergrepp mot de mänskliga rättigheterna i andra

länder och att tjänstemännen är okänsliga för utsatta människors situation.

Regeringen delar den uppfattning Barnkommittén framfört, att förutsägbarhet och

konsekvens i rättstillämpningen har stor betydelse för om sökande som i bägge

instanser fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd ändå håller sig kvar i

landet i förhoppning om att senare ändå få ett sådant tillstånd. Att sökande och

deras rådgivare bland landsmän, frivilligorganisationer och samfund inte ansett

sig ha sett sådan konsekvens i tillämpningen över en följd av år har troligen

funnits bland skälen till att så många brustit i tilltro till myndigheternas

avslagsbeslut i enskilda ärenden. Som Barnkommittén framfört har sannolikt de

tidsförordningar haft betydelse, där regeringen låtit barnfamiljer som vistats i

Sverige under längre tid stanna, trots att familjerna varken haft skyddsbehov

enligt utlänningslagen eller tillräckliga humanitära skäl vid ankomsten.

Slutsatsen vinner stöd av erfarenheter i andra länder.

Den ökade tydlighet och konsekvens i lagstiftning och tillämpning, som

eftersträvas med förslagen i olika delar av detta lagstiftningsärende, är enligt

regeringen ägnad att i framtiden minska antalet barn som utsätts för de

påfrestningar som det innebär att hålla sig undan myndigheterna.

Under sådana förutsättningar kan även en ökad förståelse hos den sökande för

myndigheternas beslutsunderlag och bedömningar bidra till att motverka tankar på

att hålla sig kvar i Sverige illegalt efter ett lagakraftvunnet

avlägsnandebeslut. I minst lika hög grad gäller detta sannolikt personer som

hjälper dem som vägrats uppehållstillstånd med att hålla sig undan

myndigheterna. I detta sammanhang kan framhållas vikten av att

beslutsmotiveringarna tydliggör hur hänsyn tagits till barnets bästa.

För personer som inte lämnar landet trots fattade beslut återstår till slut

ingen annan möjlighet än att polisen ser till att verkställighet sker. Det är

viktigt att väntan för barnet inte blir längre än nödvändigt, vare sig under

handläggningen fram till beslut om familjen får stanna eller ej och därefter

tills ett negativt beslut verkställts.

Liksom Barnkommittén anser regeringen, att det skulle vara värdefullt med

samarbete mellan myndigheter och frivilligorganisationer med internationella

nätverk om stöd och hjälp vid återkomsten till hemlandet.

Frivilligorganisationer kan redan i Sverige göra insatser genom att förbereda

för hemkomsten. Regeringen är medveten om att sådana insatser redan förekommer.

Ett uppehållstillstånd efter ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL bör liksom för

närvarande bara kunna ges om en tidigare inte prövad omständighet berättigar den

sökande till skydd här eller om det skulle strida mot humanitetens krav att

verkställa avlägsnandebeslutet. Har verkställigheten fördröjts under avsevärd

tid på grund av omständigheter som utlänningen inte kunnat råda över kan det

innebära att tillräckliga humanitära skäl anses finnas (prop. 1988/89:86 s. 149

f). En illegal vistelsetid bör i andra fall i princip inte heller i

fortsättningen få tillgodoräknas. Ett bifall måste i så fall förutsätta att

risken bedöms vara synnerligen betydande för självdestruktiva handlingar av

utomordentligt allvarlig natur från barnets sida, eller för att barnet

allvarligt skadas i sin psyko-sociala utveckling, om det med tvång skickas

tillbaka till hemlandet eller fortsatt lever under pressande förhållanden till

följd av att det av föräldrarna hålls undan myndigheterna. Hänsynen till barnets

hälsa, utveckling och allmänna bästa måste då få väga över andra viktiga

intressen. En avvägning måste emellertid alltid göras mellan olika intressen i

det enskilda fallet och med hänsyn till samtliga omständigheter.

Utlänningsnämnden har i en skrivelse till regeringen i januari 1996 föreslagit

att en ny ansökan endast skall få prövas under förutsättning att sökanden är

tillgänglig för myndigheterna. Barnkommittén har instämt i att det kan finnas

ett behov av sådana begränsningar. Att den som vill ha en ny ansökan prövad

skall finnas tillgänglig för verkställighet av beslutet kan enligt kommittén

inte anses vara oförenligt med principen om barnets bästa. Regeringen har

noterat, att en rad frivilligorganisationer har ifrågasatt lämpligheten av en

sådan ordning. Den fråga Barnkommittén tar upp är viktig. Det kan konstateras,

att svårigheterna med att få vissa personer som är skyldiga att lämna landet att

verkligen göra detta inte i och för sig sammanhänger med att ny ansökan kan

inlämnas men frågan rymmer en rad aspekter. Frågan kräver dock ytterligare

beredning innan ett ställningstagande kan ske.

Barnkommittén erinrar om att de barn som saknar uppehållstillstånd och håller

sig undan myndigheterna har rätt till akut sjukvård men att detta innebär en mer

begränsad rätt till hälso- och sjukvård än den andra barn i Sverige har.

Kommittén anser att barnen bör likställas i enlighet med artiklarna 2 och 24 i

barnkonventionen. Regeringen vill understryka, att enligt hälso- och

sjukvårdslagen har alla rätt till akut sjukvård. Det är angeläget att

sjukvårdshuvudmännen ordnar så att alla i praktiken kan tillgodogöra sig sådan

vård. Den fråga som Barnkommittén tar upp har i sin helhet stor räckvidd och är

komplicerad. Den kräver därför ytterligare beredning.

14.3Förvar

33. Regeringens förslag: De förutsättningar för förvarstagande som i

 dag gäller för utlänningar under 16 år skall gälla utlänningar

 under 18 år.

34.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommittén instämt i,

överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Flertalet tillstyrker

kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Rädda Barnens grunduppfattning

är dock i likhet med flera andra organisationer, att den som är under 18 år över

huvud inte skall tas i förvar. BO föreslår att en regel motsvarande artikel 37 b

i barnkonventionen införs i utlänningslagen med innebörd att frihetsberövande

får ske endast med stöd av lag och användas endast som sista utväg och för

kortast möjliga tid. Totalförbud bör vidare införas mot att ta ensamma barn i

förvar. BO utgår liksom Rädda Barnen från att åldersgränsen i 5 kap. 12 § UtlF

även den höjs från 16 till 18 år. Socialstyrelsen understryker, att

ansträngningar måste göras för att barn som tagits i förvar inte skall behöva

vistas i häkteslokaler och inte drabbas av familjesplittring. FARR föreslår

förbud mot att splittra en familj mot dess önskan vid förvarstagande. Sveriges

Psykologförbund understryker vikten av att familjen inte splittras vid

förvarstagande och att lokalerna utgörs av vanliga bostäder. Utlänningsnämnden

anser att ordalydelsen i de föreslagna bestämmelserna om förvar bör ändras till

att avse utlänningar under 18 år. Enligt Rädda Barnen bör det i rättshjälpslagen

stadgas, att offentligt biträde skall förordnas omgående för förvarstagna barn.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport: Flera

myndigheter och organisationer, däribland Invandrarverket, Barnombudsmannen och

UNHCR, tillstyrker förslaget om ändrad åldersgräns vid förvarstagande.eller

lämnar det utan erinringar. Andra organisationer, däribland Rädda Barnen, anser

att barn överhuvudtaget inte bör kunna tas i förvar men att kommitténs förslag

innebär en förbättring jämfört med nuvarande ordning. Uppsala kommun anser att

barn aldrig bör tas i förvar samt att barnfamiljer aldrig mot sin vilja bör

splittras vid förvarstagande. Svenska Flyktingrådet föreslår att frågan om

alternativ till förvar och uppsikt utreds. Organisationen föreslår vidare

införande av en omedelbar rätt till offentligt biträde för barn som tas i

förvar, utan annan behovsprövning.

En formulering som kortast lämpliga tid är enligt Röda korset för vag.

Kammarrätten i Jönköping förordar att formuleringen användas som en sista utväg

och för kortast möjliga tid används i lagtexten (1 kap. 4 § tredje stycket

UtlL). Rikspolisstyrelsen anser att kommitténs förslag, att barn får tas i

förvar endast när det är oundgängligen nödvändigt, bli svårtolkat och att det

inte framgår om kommittén avser att reglerna för förvar av barn skall göras mer

restriktiva än i dag. Styrelsen ifrågsätter vidare om inte ett eller några dygns

förvar i anpassade lokaler är bättre för ett barn än att det hålls gömt under

kanske flera år.

Sveriges advokatsamfund anser kommitténs förslag rörande rättshjälp oklart.

Samfundet erinrar om att barn i normalfallet endast tas i förvar tillsammans med

föräldrarna och finner det egendomligt om biträde skulle förordnas för barnet

men först tre dagar senare för föräldrarna.

Skälen för regeringens förslag: Det finns situationer där det blir nödvändigt

att ta även barn i förvar. Detta strider inte mot artikel 37 b i

barnkonventionen. Möjlighet att ta barn i förvar finns också i samtliga de

länder som Barnkommittén inhämtat upplysningar om.

Som ovan nämnts, uppmärksammade kommittén för barnets rättigheter i sitt

yttrande över Sveriges rapport år 1992 rörande tillämpningen av barn-

konventionen, att utländska barn i praxis tas i förvar enligt utlänningslagen

 ... och noterar att denna praxis är diskriminerande såtillvida att svenska barn

i allmänhet inte kan frihetsberövas innan de fyllt 18 år . Kommittén återkom i

sina rekommendationer till de svenska förvarsreglerna och och föreslog ... att

alternativ övervägs till förvarstagande av barn enligt utlänningslagen . Inte

heller enligt utlänningslagen kan emellertid utländska barn i allmänhet

frihetsberövas. Förutsättningarna har år 1993 dessutom ytterligare begränsats.

Enligt 1 kap. 1 § andra stycket UtlL gäller generellt att lagen skall tillämpas

så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje

enskilt fall ). För barn mellan 16 och 18 år gäller samma förutsättningar för

förvarstagande som för vuxna. I ett verkställighetsärende gäller att innan

beslut fattas att ta barn under 16 år i förvar måste uppsikt först ha prövat och

visat sig otillräckligt. Är det fråga om omedelbar verkställighet av ett

avlägsnandebeslut kan dock ett barn under 16 år tas i förvar utan tidigare

uppsikt, om en sådan åtgärd bedöms inte vara tillräcklig. (6 kap. 3 § första

stycket 2 UtlL och 8 kap. 8 § UtlL

Enligt regeringens bedömning uppfyller utlänningslagen barnkonventionens

stadgande att frihetsberövande skall ske i enlighet med lag, som en sista utväg

och för kortast lämpliga tid. Här liksom beträffande andra artiklar är det

möjligt med olika regler för skilda åldersgrupper under 18 år, där i vissa fall

den övre åldersgruppen kan tilldelas rättigheter och skyldigheter eller i övrigt

jämställas med vuxna. Konventionen kan heller inte tolkas som att den som

diskriminering förbjuder tvångsmedel mot barnfamiljer som tagit sig till ett

annat land och sedan vägrar att frivilligt lämna det.

De skäl som kan anföras till stöd för den nuvarande ordningen, som innebär att

barn mellan 16 och 18 år kan tas i förvar mindre restriktivt än mindre barn, är

enligt regeringen inte tillräckligt starka. De särskilda reglerna i 6 kap. 3 §

UtlL bör tillämpas på envar person som enligt svensk rätt är omyndig, dvs. under

18 år. Här kan också nämnas regeringens avsikt att ändra de regler som för

närvarande möjliggör att en 16- eller 17-åring vistas på en häktesavdelning

eller liknande lokaler.

Genom ändringen av utlänningslagen kommer förvarstiderna för 16- och 17-åringar

i fortsättningen alltid att vara mycket korta, så som nu redan är fallet för

yngre barn. De insatser som skall göras för barnen under förvarstiden får

självfallet utgå från dessa förutsättningar.

Barnkonventionen (artikel 37 c) stadgar att ett frihetsberövat barn, utom i

undantagsfall, skall ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom brevväxling

eller besök. Allra viktigast för barnets bästa är emellertid att familjen inte

splittras, eller att i vart fall någon av föräldrarna vistas hos barnet. Detta

synsätt har stöd i artikel 9 i barnkonventionen. Förvarslokaler bör kunna

utformas liknande bostäderna på ett mottagningscenter. Viktigt för barnen är

även att personalen har rätt kompetens.

Möjligheten att i stället för förvarstagande utnyttja uppsiktsinstitutet skall

givetvis alltid utnyttjas. Exempelvis skulle organisationer i vissa falll kunna

bidra till ett sådant bättre alternativ för barnen genom att medverka till

familjevistelse i den egna nationella gruppen under för myndigheterna godtagbara

förhållanden.

Enligt 41 § rättshjälpslagen (1972:429) kan rättshjälp genom offentligt biträde

beviljas en utlänning i ärende om avvisning eller utvisning enligt

utlänningslagen, om det kan antas att utlänningen behöver sådant biträde.

Regeringen delar Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den som är omyndig

regelmässigt får antas ha behov av hjälp av biträde och att detta behov

undantagslöst får anses vara för handen om den omyndige är tagen i förvar. Detta

synsätt är också i enlighet med artikel 37 d i barnkonventionen. Denna artikel

föreskriver, som Barnkommittén erinrar om, att ett frihetsberövat barn har rätt

att snarast få tillgång till juridiskt biträde. Rättshjälpsfrågor tas upp i ett

annat lagstiftningsärende och några förslag läggs därför inte fram för

närvarande.

14.4Företrädare

35. Regeringens förslag: Den som är förordnad som offentligt biträde

 för ett ensamt barn skall även vara barnets ställföreträdare i

 ärendet.

36.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommittén instämt i,

överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna tillstyrker i flertalet fall kommitténs förslag eller lämnar

det utan erinran. Invandrarverket anser att konsekvenserna måste utredas

närmare. BO anser det nödvändigt att barnet även får en kontaktperson som utses

av socialnämnden, i linje med artikel 22 i barnkonventionen. Även Rädda Barnen

anser att denna möjlighet bör användas och att för barn som fått

uppehållstillstånd en samordning bör ske av kontaktpersonens och den gode

mannens uppdrag. BO framhåller vidare vikten av att det offentliga biträdet och

den sociala kontaktpersonen, i motsats till vad Rättshjälpsutredningen föreslår,

förordnas omedelbart eller så tidigt som möjligt. Socialstyrelsen anser i likhet

med Svenska Kommunförbundet att en översyn av även 1904 års lagstiftning rörande

förmyndare och god man i internationella sammanhang är nödvändig. Rädda Barnen

stöder kommitténs förslag, under förutsättning att offentligt biträde förordnas

omedelbart och att samtliga ensamma barn under 18 år omfattas. I vissa fall bör

dock även god man kunna förordnas.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport: Flertalet

myndigheter och organisationer uttalar sig inte särskilt om kommitténs förslag

rörande företrädare. Svenska röda korset anser det tveksamt om ett offentligt

biträde kan och bör ta över uppgifter som en god man har.

Skälen för regeringens förslag: Enligt EU:s resolution om minimigarantier vid

handläggning av asylansökningar (5585/95 rev. 1) skall åtgärder vidtas så att

asylsökande underåriga utan ledsagare företräds av en organisation eller av en

utsedd ansvarig vuxen, om den nationella lagstiftningen inte tillåter dem att

lämna in en ansökan. Resolutionen är inte rättsligen bindande för

medlemsstaterna. UNHCR:s ovannämnda handbok om flyktingbarn innehåller också re-

kommendationer om ensamma asylsökande barn.

Ett ensamt barn som söker, eller i varje fall får presumeras söka,

uppehållstillstånd i Sverige behöver någon som kan företräda det i kontakter med

Invandrarverket och andra myndigheter. Om barnet har föräldrar eller nära

släktingar utomlands, är det regelmässigt till barnets bästa att ansträngningar

snarast görs för att barnet skall kunna återförena sig med dem. Det skall

tilläggas att det inte är ovanligt att släktingar som är bosatta i Sverige eller

vistas här vill ta hand om barnet i avvaktan på utgången av ansökan om

uppehållstillstånd.

Det finns skäl att komplettera den nuvarande ordningen att förordna god man för

ensamma barn med vad som sedan den 1 januari 1996 gäller i mål och ärenden

enligt LVU. Ändringen innebär att den som är förordnad enligt rättshjälpslagen

som offentligt biträde för ett barn under 15 år utan särskilt förordnande är den

unges ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. I dessa

fall kan en intressekonflikt antas finnas mellan vårdnadshavaren och barnet och

situationen är olikartad den som finns vid en ansökan om uppehållstillstånd.

En liknande ordning bör emellertid, av andra skäl införas på utlänningsområdet.

Normalt utses god man utan dröjsmål. Det kan emellertid fortfarande ibland ta

viss tid innan god man är utsedd. Mot bakgrund av detta förhållande och med

beaktande av det "reguljära" godmanskapets karaktär och syfte bör alltså den som

är förordnad som offentligt biträde för ett ensamt barn (under 18 år) vara

barnets ställföreträdare i det ärende förordnandet avser.

Det finns anledning att understryka, att gode mannen har ett uppdrag att se till

barnets bästa som helhet. Det offentliga biträdet företräder barnet endast i

ärendet om uppehållstillstånd. Det är emellertid som framgått ovan i många

situationer inte den bästa lösningen för barnet att bosätta sig i Sverige

framför att vara hos familjen i hemlandet. Gode mannen har alltså här en viktig

uppgift i att tillvarata barnets intressen ur ett helhetsperspektiv och med dess

bästa för ögonen.

Reglerna om förordnande av god man för utländska barn som vistas här i landet

och som har sin förmyndare kvar i hemlandet ses för närvarande över inom

Justitiedepartementet. Barnkommittén har förklarat sig ha för avsikt att följa

denna översyn.

14.5Utredning

37. Regeringens förslag: Vid ansökan om uppehållstillstånd skall

 barnets inställning klarläggas, om detta inte är olämpligt.

38.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommmittén i huvudsak instämt i,

överensstämmer i huvuddrag med regeringens förslag.

Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Ett flertal

remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran.

Utlänningsnämnden anser, att ordalydelsen i den föreslagna 11 kap. 1 a § UtlL

bör ange att den gäller "bedömningen av frågor om uppehållstillstånd för barn

enligt denna lag". BO tillstyrker kommitténs förslag samt föreslår, att

utredningar som huvudregel bör vara muntliga medan skriftliga utredningar i

vissa fall kan användas som komplement. BO understryker vikten av erfarenhet och

kunskap hos den personal som hör barn. Liknande synpunkter på behovet av

kompetens framförs av Rädda Barnen, Svenska Barnläkarföreningen, Sveriges

Psykologförbund och FARR. Rädda Barnen stöder i princip kommitténs förslag men

anser att utgångspunkten bör vara att varje barn skall höras.

Akademikerförbundet SSR föreslår en uttrycklig skyldighet för utredande

myndighet att höra varje barn och att göra en bedömning av barnets egna skäl för

asyl, om det inte är uppenbart onödigt eller olämpligt. Svenska föreningen för

barn- och ungdomspsykiatri föreslår att utredande myndighet skall bedöma varje

barns egna skäl för uppehållstillstånd genom att som huvudregel höra barnet

självt. Sveriges Psykologförbund menar att alla barn skall kunna höras och att

det är stor risk för att barns rättigheter försämras i stället för att stärkas

med kommitténs förslag. I detta sammanhang framför förbundet sin uppfattning att

gruppen krigsvägrarbarn inte har uppmärksammats tillräckligt och att detta också

är ett skäl för att varje barn skall ha en egen utredning. Svenska Flyktingrådet

föreslår, att socialtjänsten får huvudansvaret för utredning av barn i

utlänningsärenden för bedömning av vilka åtgärder som vore till barnets bästa.

BO föreslår att en regel angående familjeåterförening införs i utlänningslagen,

motsvarande artikel 10 i barnkonventionen. Myndigheten menar, att

missförhållandena med långa väntetider påtalats för regeringen under en lång rad

av år och att kommitténs förslag om överläggningar mellan Invandrarverket,

Utrikesdepartementet och Rikspolisstyrelsen därför innebär att lösningen på

problemet ytterligare försenass. Även regeln i 3 kap. 7 § UtlF bör ändras, så

att ansökan om uppehållstillstånd kan lämnas in i Sverige, om det land barnet

befinner sig i saknar svensk beskickning eller konsulat. Invandrarverket vänder

sig mot att låta handläggningen av barnärenden ske välvilligt vid

identitetskontroll m.m. samt pekar i sammanhanget på möjligheten till DNA-test.

Svenska röda korset tillstyrker kommitténs förslag om överläggningar mellan

berörda myndigheter samt föreslår att ansökan om familjeåterförening skall kunna

inges även om den härvarandes asylansökan inte är avgjord för att härigenom

möjliggöra samtidig handläggning. Organisationen påtalar också, att enligt

UNHCR:s rekommendationer får inte enbart den omständigheten att dokumentation

saknas utgöra hinder för bifall samt betonar vikten av ett flexibelt synsätt i

sådana fall. Rädda Barnen stöder kommitténs förslag om utredning om hur

handläggningen skall gå till samt understryker, att en sådan utredning bör göras

omgående. Vidare anser Rädda Barnen, att åsikten att många barn skickas till

Sverige för att fungera som anknytning inte bör resultera i att anhöriga till

ett ensamt barn i Sverige vägras rätten att ansöka om uppehållstillstånd grundat

på anknytningen. Sveriges Psykologförbund framhåller att kvarvarande barn i

hemlandet kan ha stora svårigheter att få fram identitetshandlingar och

efterlyser en mer positiv inställning vid prövningen från svenska myndigheters

sida.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport:

Hörande av barn m.m.

BO tillstyrker liksom flera andra myndigheter och organisationer att en särskild

lagregel införs som klargör att barnets situation skall utredas i ett ärende om

uppehållstillstånd. BO menar emellertid att lagtexten bör anknyta till artikel

12 i barnkonventionen och ha lydelsen Vid bedömningen av fråga om tillstånd

enligt denna lag skall barnets situation särskilt klarläggas och om det inte är

olämpligt, vad barnet själv har att anföra. Det skall därvid med beaktande av

barnets ålder och mognad tas hänsyn till det anförda. Enligt BO:s mening är det

väsentliga i sammanhanget att klargöra barnets situation. Uppsala kommun anser

att de uppgifter barnet lämnar skall användas enbart till att bedöma barnets

egna skäl.Invandrarverket anser, att Barnkommittén frångått konventionens

princip att föräldrarna har huvudansvaret och att utgångspunkten skall vara att

föräldrarna är bäst skickade att bedöma barnets bästa. Enligt verket finns det

skäl för myndigheterna att ingripa och besluta i föräldrarnas ställe först när

dessa inte tar sitt ansvar. Invandrarverket anser att barnets inställning liksom

i annan lagstiftning bör vägas in utifrån barnets ålder och mognad samt att en

rimlig avvägning i asylärenden kan vara 15 års ålder. Invandrarverket ställer

sig vidare tveksamt till förslagen om generellt fördjupade utredningar rörande

barnens hälsa och andra humanitära aspekter. Det blir då ett utredande för

utredandets egen skull, vilket strider mot förvaltningslagen. För att uppnå

korta handläggningstider måste enligt verkets uppfattning en avvägning göras

till ytterligare fördjupade utredningar som i vart fall i första instans inte

påverkar utgången av ärendet.

Svenska UNICEF-kommittén anser att barnet själv måste få komma till tals.

Särskild sakkunskap om barn krävs vid samtalet med barnet. För barn som kommer

ensamma krävs särskilda hänsyn och frågeställningar. FARR anser att det måste

finnas utrymme för flexibilitet när det gäller att höra barn. Enligt FARR:s

uppfattning skall god man liksom ombud vara närvarande när barn hörs.

Organisationen tar vidare upp den specialistkompetens för barnpsykiater som

utfärdar intyg, som rekommenderas i Socialstyrelsens av Barnkommittén åberopade

riktlinjer. Detta krav kan enligt FARR vara näst intill omöjligt att uppfylla.

Invandrarverket framhåller att kommitténs negativa syn på de asylsökande som

icke kapabla personer bl.a. kommer fram i förslagen att för varje asylsökande

skall införskaffas läkar- och psykologintyg och att föräldrarna inte antas kunna

påtala humanitära omständigheter rörande sina barn eller avgöra om barnen bör

höras i ärendet. Det är enligt verket heller inte rimligt att kräva att

handläggare av barnärenden förutom juristutbildning eller liknande skall ha

barnpedagogisk utbildning. I stället bör enligt verket relevant expertis anlitas

då det finns indikationer på ett sådant behov. Svenska UNICEF-kommittén anser

för sin del, att större hänsyn vid bedömningen av barnets bästa måste tas till

kunnigt fackfolk och att experter bör beredas möjlighet att höras inför dem som

skall besluta i ärendet. Röda korset anser att förslaget att i ökad utsträckning

komplettera utredningarna med sakkunnigutlåtanden bör utredas ytterligare.

Uppsala kommun och Svenska Flyktingrådet föreslår, att systemet med

förtroendeläkare avskaffas. Enligt Flyktingrådet bör i annat fall förtroende-

läkare ställs under Socialstyrelsens tillsyn. FARR tillstyrker att förtroende-

läkarsystemet ses över samt anser att användningen av förtroendeläkare bör

ersättas med utvidgad användning av muntlig handläggning, om ett intyg är oklart

beträffande innehåll eller kvalité. Röda korset tillstyrker liksom Caritas att

en översyn av systemet görs. Röda korset anser att en översyn även bör göras för

rutinerna för andra ärenden där läkarintyg förekommer utan att bedömas av

förtroendeläkare.

Svenska UNICEF-kommittén anser att det tydligt bör framgå av enskilda beslut att

barnets bästa noga övervägts. FARR välkomnar bättre underbyggda och mer

utförligt motiverade beslut men understryker, att en viktig orsak till att

asylsökande inte accepterar avvisningsbeslut ändå kan komma att kvarstå,

nämligen att den sökande finner att hans asylskäl inte har bektats.

Riksorganisationen Återföreningen anser att även svenska barn med utländska

föräldrar som utvisas bör höras. Hänsyn bör även tas till den barnexpertis som

regelbundet träffar dessa barn i PBU-kontakter och liknande.

Familjeåterförening

BO förordar att ett skyndsamhetskrav i enlighet med artikel 10 i

barnkonventionen införs i utlänningslagen eller -förordningen. Förslaget om

överläggningar om handläggningen mellan berörda myndigheter. skulle endast

innebära att frågans lösning ytterligare försenas. Invandrarverket instämmer i

kravet på att handläggningen skall ske snabbt och med omsorg men anser det

tveksamt om en ytterligare minskning av beviskraven är förenlig med barnets

bästa. De barn som med nu tillämpade beviskrav kommer hit till personer som inte

är deras föräldrar får enligt verket en svår uppväxt. Invandrarverket

ifrågasätter om inte en prövning av vad som är bäst för barnet, i motsats till

vad som nu sker, bör äga rum i familjeåterföreningsärenden. Verket anser att

socialnämnden i respektive kommun bör höras i sådana ärenden.

Uppsala kommun framhåller värdet av att underlätta återförening i de fall

föräldrar i utlandet har svårt att lämna in ansökan vid en svensk ambassad.

Skälen för regeringens förslag:

Barn och utredning vid ansökan om uppehållstillstånd

Medan artikel 12 i barnkonventionen är entydig i kravet på att barnet skall

beredas möjlighet att höras, överlämnas åt den enskilda staten att avgöra om

barnet skall höras personligen eller genom t.ex. en förälder.

EU:s ovannämnda resolution om minimigarantier vid handläggning av

asylansökningar innehåller bestämmelser rörande asylsökande underåriga utan

ledsagare. Vid prövningen av ansökan skall hänsyn enligt artikel 27 i

resolutionentas till den sökandes mentala utveckling och mognad. Under det

personliga samtal, som en sökande enligt artikel 14 skall få tillfälle till, kan

den underårige enligt artikel 26 biträdas av den vuxna person eller av de

företrädare för en organisation som kan vara utsedda som företrädare. Dessa

personer skall bevaka barnets intressen. Vidare kan nämnas UNHCR:s ovannämnda

handbok om flyktingbarn.

När det gäller barn i asylutredningar görs i flertalet av de länder som

Barnkommittén inhämtat upplysningar från (se avsnitt 14.1) inte någon särskild

utredning om barn som kommer med vårdnadshavare annat än om det finns speciella

förhållanden beträffande barnet eller det självständigt söker asyl. I Tyskland

hörs emellertid barn i asylärenden regelmässigt särskilt. Eftersom barn i

Frankrike, i enlighet vad som ovan redovisats, inte behöver uppehållstillstånd

är särskilda utredningar för barn inte aktuella där.

Det finns inga särskilda bestämmelser i utlänningslagstiftningen om i vilken

utsträckning eller hur barn skall höras i ärenden om uppehållstillstånd. En

varierande praxis har utvecklats hos Invandrarverket. Barn som kommer ensamma

och söker asyl hörs alltid, oftast vid två eller tre tillfällen. Barn som kommer

med sin familj hörs inte alltid. Föräldrarna hörs visserligen i sina egna

ärenden och skulle i många fall även kunna höras som ställföreträdare för

barnet, i enlighet med barnkonventionen.

Invandrarverket har centralt utfärdade handläggningsråd om utredning och hörande

av barn. Dessa står i överensstämmelse med bestämmelsen i artikel 12 i

barnkonventionen. Bland annat. görs en fullständig utredning för 16- och 17-

åringar, vilka är de ålderskategorier där man kan anta att det är vanligast med

barn som riskerar att själva utsättas för förföljelse. Flyktingpolitiska

kommittén kunde emellertid (i maj 1995) konstatera att reglerna för barn mellan

12 och 16 år inte då fått fullt genomslag i den praktiska verksamheten men

gjorde inte någon bedömning av de annorlunda rutiner som användes i en del av

Invandrarverkets organisation. Enligt uppgift av verket kommer

handläggningsrutinerna av de aktuella ärendekategorierna att övervägas under det

kommande året.

Regeringen anser, i likhet med Flyktingpolitiska kommittén och Barnkommittén,

att en så viktig regel som den att barn har rätt att komma till tals bör komma

till uttryck i lag. Detta är angeläget såväl av hänsyn till olika konventioner

och EU:s ovannnämnda resolution som av strikt utredningsmässiga skäl. Regeln bör

utformas så att den i princip förpliktar myndigheterna att klarlägga vad det

berörda barnet har att anföra i ärendet och inte begränsa sig till barnets

åsikt. Artikel 12 i barnkonventionen anger som en av olika möjligheter att

barnet hörs genom sina föräldrar. Även om det inte sägs ut i artikeln måste

detta förutsätta att man kan vara övertygad om att det verkligen är barnets egen

åsikt som kommer till uttryck. Att låta en förälder uttrycka barnets uppfattning

kan inte vara tillräckligt när det kan finnas motstridiga intressen eller om man

har någon anledning att tro att föräldern inte klarar av att föra fram barnets

åsikt. Utredningen skall inte bara säkerställa att asylskälen klarläggs utan

även omständigheter som kan belysa frågan om andra skäl för uppehållstillstånd

föreligger. Därigenom finns också underlag för en bedömning av vad som är

barnets bästa.

Det kan diskuteras om skyldighet att höra barn i utlänningsärenden skall inträda

när barnet uppnått en viss ålder eller om det skall ankomma på Invandrarverket

att utifrån det enskilda barnets ålder och mognad avgöra om och hur barnet skall

få komma till tals. Det senare alternativet bör väljas. Regeringen delar

Barnkommitténs uppfattning att det är viktigt med utrymme för flexibilitet. En

generell regel som enbart utgår från barnets ålder är olämplig just av det

skälet att barns mognad vid en viss ålder är mycket skiftande och att

omständigheterna i det enskilda fallet dessutom påverkar lämpligheten av att

höra ett yngre barn.

Regeringen är medveten om det förhållandet att det inte alltid, i vart fall inte

tveklöst, kan sägas vara till barnets bästa att det hörs. Barnet hamnar då inte

sällan i en utsatt situation med trycket från föräldrar och sig själv att

entydigt understödja föräldrarnas berättelse som stöd för ansökan om uppe-

hållstillstånd. I de fall föräldrarna berättelse är oriktig kan detta vara en

alltför svår uppgift för barnet. Oavsett om barnets berättelse fått någon

betydelse för en negativ utgång av ansökan, kan inte minst barnet själv tro att

det förhåller sig så. Detta kan bli mycket tungt att bära sedan familjen

tvingats återvända till hemlandet. Regeringen delar Barnkommitténs uppfattning

att barnets rätt att bli hörd skall syfta till att förtydliga barnets situation.

Ofrånkomligen kan vad barnet anför dock påverka asylutredningen vad gäller

familjen som helhet.

Huruvida föräldrarna skall vara närvarande när ett barn hörs får avgöras från

fall till fall med ledning av omständigheterna. Att det förordnade biträdet

skall vara med när ett barn hörs är givet.

Både Flyktingpolitiska kommittén och Barnkommittén uppmärksammar utredningarnas

betydelse för bedömningen av barns behov i ärenden om uppehållstillstånd.

Barnkommittén föreslår att Invandrarverket får i uppdrag att undersöka

möjligheterna att utveckla rutinerna för utredning om barn i barnfamiljer

utifrån UNHCR:s utredningsmall. Invandrarverket bör vidare enligt kommittén i

ökad utsträckning komplettera utredningarna med sakkunnigutlåtanden om barnets

hälsotillstånd.

Regeringen vill understryka fördelarna med att under utredningen använda

personal med erfarenhet av och kunskaper om barn. Även kompetens utanför

myndigheten kan givetvis vara värdefull att ta tillvara. Särskilt angeläget är

att ensamma barn liksom mindre barn hörs av handläggare med särskild kompetens,

vilket också Invandrarverkets interna handläggningsråd förutsätter. Detta kräver

att personal med sådan kompetens i den egna organisationen tas tillvara.

Väsentligt är också att genom vidareutbildning och erfarenhetsutbyte utveckla

personalens kompetens. Barnkommitténs bedömning är, att Invandrarverkets

utredningar av de barn som kommer ensamma bättre uppfyller de krav som kan

ställas.än utredningar för barn när de kommer i familj. Kommittén föreslår att

utredningarna av barn i familj förbättras i linje med det utvecklingsarbete som

pågår för utredningarna av ensamkommande barn. Att det som barnet ger uttryck

för skall, som Barnkommittén framhåller, bedömas med sakkunskap och med hänsyn

tagen till omständigheterna i det enskilda fallet är en självklarhet.

Barnkommittén har liksom tidigare Flyktingpolitiska kommittén uppmärksammat den

förtroendeklyfta som i vissa fall uppstått mellan utlänningsmyndigheterna och

hälso- och sjukvårdspersonal som utfärdar intyg. Barnkommittén säger sig vara

medveten om att det förekommer att intygsgivare inte är objektiva.

Regeringen vill liksom Barnkommittén framhålla Socialstyrelsens föreskrifter för

hälso- och sjukvårdspersonal om avfattande av intyg m.m. (SOSFS /M/ 1981:25).

Intygsgivare som inte är objektiva eller uttalar sig om förhållanden utanför det

egna kompetensområdet gagnar inte det berörda barnet. Regeringen vill också, som

Barnkommittén gjort, peka på den möjlighet som enligt 11 kap. 1 § andra stycket

UtlL finns för utlänningsmyndigheterna att bestämma att även andra personer än

utlänningen skall höras vid handläggningen. Konflikter mellan intygsgivare och

beslutande myndigheter är i sig olyckliga och riskerar att försvåra bedömningen

av barnets situation. Det är därför värdefullt med initiativ för att förbättra

det ömsesidiga förtroendet. Barnkommitténs förslag att se över förtroende-

läkarsystemet berör som kommittén framhållit flera områden och kräver beredning

i annat sammanhang.

Barnkommittén har framfört uppfattningen att kvaliteten i beslutsmotiveringarna

bör förbättras. Regeringen delar uppfattningen om beslutsmotiveringarnas

betydelse när barn berörs. Frågan om beslutsmotiveringar behandlas i avsnitt

12.4.

Familjeåterförening

Artikel 10 i barnkonventionen innehåller ett krav på att myndigheterna behandlar

ärenden om familjeåterförening där barn berörs positivt, humant och snabbt. Den

avser endast familjemedlemmar som tidigare bott tillsammans. Det har

ifrågasatts, om Sverige uppfyller konventionens krav dels när det gäller

handläggningstid, dels när det gäller kravet på identifiering.

Från bl.a. invandrarorganisationer och Svenska röda korset har påtalats det

starka krav på identitetshandlingar som Invandrarverket ställer upp även där det

är allmänt omvittnat att förhållandena i det berörda landet gör det omöjligt att

skaffa sådana handlingar, i vart fall med äkthetsvärde. Det har även påtalats,

att när sådana handlingar undantagsvis ändå finns, underkänns de av

Invandrarverket just med åberopande av förhållandena i landet. Flyktingpolitiska

kommittén har med instämmande av Barnkommittén funnit det tveksamt, om verkets

hittillsvarande handläggning av återföreningsärenden från vissa länder uppfyllt

kraven i konventionen.

Enligt 3 kap. 7 § UtlF skall en ansökan om uppehållstillstånd av den som inte

befinner sig i Sverige ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt

konsulat i hemlandet eller i det land där sökanden annars är stadigvarande

bosatt. Invandrarverket har emellertid möjlighet att föreskriva att en ansökan

får ges in även till annan myndighet. I praxis godtar således Invandrarverket

att ansökan ges in direkt till verket bl.a. om ett besök på en svensk

utlandsmyndighet skulle vara förenat med mycket stora praktiska problem för

sökanden samt om humanitära skäl talar för att ansökan bör kunna godtas från

någon här i landet.

Svensk utlandsmyndighet saknas i många länder. Det är av vikt att särskilt yngre

barn inte tvingas att göra långa och ibland besvärliga resor för att ansöka om

familjeåterförening. Det är därför angeläget att Invandrarverket i sådana fall

gör en välvillig bedömning när det gäller att godta att ansökan ges in direkt

till verket.

Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall återföreningsärendena handläggas

snabbt. Även UNHR:s ovannämnda handbok om flyktingbarn understryker

återföreningsfrågans vikt. Tidsutdräkten är emellertid ofta betydande vid

handläggningen hos utlandsmyndigheterna, polismyndigheterna och Invandrarverket.

Det finns vidare situationer, då handlingar som visar en persons identitet

saknas i ett ärende och den sökande heller inte kan anskaffa ett sådant dokument

med bevisvärde. Detta får inte omöjliggöra familjeåterförening i Sverige.

Myndigheterna måste i dessa fall göra stora ansträngningar att med de olika

metoder och kontakter som kan stå till buds i det enskilda fallet skaffa fram

underlag. Regeringen förutsätter att ansvariga myndigheter ser till att

handläggningen av ansökningar om återförening från ensamstående barn eller från

föräldrar till ensamstående barn i Sverige uppfyller barnkonventionens krav på

en positiv, human och snabb behandling.

Regeringen vill samtidigt uttala oro över det förhållandet att, enligt

Invandrarverket, ett inte ringa antal barn får tillstånd att komma till Sverige

för återförening med personer som senare visar sig inte vara deras föräldrar.

Även i bästa fall är detta förenat med negativa konsekvenser för barnet och står

i dålig överensstämmelse med barnkonventionen. Som tidigare redovisats är

familjens betydelse för barnen central i konventionen. För barnets bästa måste

sådana situationer som för närvarande inträffar i möjligaste mån förebyggas av

myndigheterna. De metoder och kontakter som kan vara ändamålsenliga för att

klarlägga förhållandena i det enskilda fallet måste även utifrån denna aspekt

tas tillvara.

14.6Tidsbegränsat uppehållstillstånd

39. Regeringens förslag: Tidsbegränsat uppehållstillstånd får meddelas

 när det behövs för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda be-

 stämmelser om vård av unga (LVU) eller för genomförande av fader-

 skapsutredning.

40.

Flyktingpolitiska kommittèns förslag rörande faderskapsutredning, som

Barnkommittén instämmer i, överensstämmer med regeringens förslag.

Verkställighetsutredningens bedömning rörande LVU, som Barnkommittén instämt i,

överensstämmer med regeringens. Barnkommitténs förslag överensstämmer med

regeringens. Flyktingpolitiska kommittén har avstått från att ta ställning i

denna fråga.

Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs och Verkställig-

hetsutredningens förslag:

Faderskapsutredning

Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan

erinran. Rädda Barnen anser att det dessutom krävs en vidgad tolkning av

hemvistbegreppet utifrån vad som är bäst för barnet så att socialnämnden enligt

2 kap. 1 § föräldrabalken kan medverka till att få faderskapet fastställt även i

de fall då båda föräldrarna utan att ha uppehållstillstånd vistas i Sverige på

en förläggning eller i en kommunplacering.

Barn omhändertaget enligt LVU

Utlänningsnämnden ansluter sig till Verkställighetsutredningens uppfattning.

Justititeombudsmannen anser att frågan måste lösas genom lagstiftning med

uttryckligt krav på att verkställighet inte sker med mindre än att det är

klarlagt att de skyddsintressen som föranlett LVU-beslutet kan tillgodoses i

mottagarlandet. JO hänvisar till sitt beslut den 27 januari 1994 med

framhållande av att lagstiftningen nu är oklar men att i avsaknad av särskilt

lagstöd för annan bedömning avlägsnandebeslut inte kan verkställas förrän vård

enligt LVU avslutats. Socialstyrelsen anser att en bedömning skall göras i varje

enskilt fall med barnets bästa satt i centrum samt att Invandrarverket skall

avstå från beslut som medför att barn hamnar i förhållanden som man vid

tillämpningen av svensk sociallagstiftning aldrig skulle acceptera. BO framför

som sin principiella uppfattning att barnets behov av skydd väger tyngst och

menar att att det är nödvändigt att skapa en ordning där de sociala

myndigheterna ges avgörande betydelse i beslutsprocessen.

Svenska Kommunförbundet anser att klarläggande krävs snarast om förhållandet

mellan de båda lagarna. Enligt förbundets mening bör hänsyn till barnets

situation ges företräde. Sveriges advokatsamfund anser att huvudregeln måste

vara att skyddslagstiftningen för barn väger tyngst och att barnkonventionen

inte ger utrymme för någon annan bedömning. Eftersom kollisioner mellan

utlännings- och skyddslagstiftning har vållat rättsosäkerhet krävs enligt

samfundet en reglering i lag, med möjlighet att undantagsvis inte bevilja barnet

uppehållstillstånd.

Rädda Barnen anser att tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas under så

lång tid som de sociala myndigheterna bedömer att behov av omhändertagande

finns. Ett annat synsätt skulle medföra att ett utländskt barn får en annan

behandling än ett svenskt barn och därmed innebära en kränkning av

barnkonventionen. Caritas anser att utvisning/avvisning endast bör kunna ske om

föräldrarna utgör en fara för rikets säkerhet eller de är synnerligen grovt

kriminaliserade. FARR anser att LVU självklart måste ges företräde men utesluter

inte att detta sker genom tillfälligt uppehållstillstånd. Svenska

Barnläkarföreningen föreslår med utgångspunkt i principen om alla barns lika

rätt att slutligt beslut om avvisning ej tas så länge ett barn är omhändertaget

enligt LVU. RIB anser att om ett barns liv och hälsa riskeras om det överlämnas

till vårdnadshavare måste barnets rätt enligt socialtjänstlagen gå före.

Svenska Föreningen för Barn- och Ungdomspsykiatri ifrågasätter om den myndighet

som skall besluta om LVU-vårdens upphörande kommer att göra detta om man vet att

barnet då omedelbart blir utvisat. Föreningen anser det rimligare att avvakta

med det slutliga beslutet enligt utlänningslagen tills LVU-vården upphört.

Akademikerförbundet SSR finner det anmärkningsvärt att kommitténs förslag att

möjliggöra faderskapsutredning genom tillfälligt uppehållstillstånd inte har

tillämpats på LVU-frågan.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs delrapport:

Faderskapsutredning

Bland andra BO, Rädda Barnen och Röda korset tillstyrker kommitténs förslag.

LVU och utlänningslagen

BO föreslår i likhet med Rädda Barnen, Svenska röda korset och Upplands Väsby

kommun att uppehållstillstånd skall meddelas i de aktuella fallen. Om barnets

behov bedöms vara så starkt att vården blir långvarig bör detta enligt BO vara

skäl för permanent uppehållstillstånd, med tanke på att behövlig vård kan antas

sällan kunna ges i många av de aktuella länderna. Enligt BO kan vårdbehovet vara

lika starkt då ett barn omhändertagits enligt socialtjänstlagen på frivillig

basis samt föreslår att denna fråga utreds vidare. Uppsala kommun anser, att

socialtjänstlagen bör ta över utlänningslagen, särskilt i de fall där

familjevåld och andra övergrepp mot barn förekommit. Upplands Väsby kommun

erinrar om, att det är mer vanligt att göra en placering med stöd av

socialtjänstlagen än enligt LVU. Röda korset tillstyrker förslaget om samarbete

mellan myndigheter och organisationer i både Sverige och hemlandet. Kommitténs

förslag tillstyrks eller lämnas utan erinringar av Invandrarverket och

Rikspolisstyrelsen.

Prop. 1996/97:25

Skälen för regeringens förslag:

Faderskapsutredning

Alla barn bör kunna få veta vilka dess föräldrar är. Om barnet har hemvist i

Sverige, föreligger svensk domsrätt och svenska myndigheter är skyldiga att

utreda vem som är far till barnet. Svensk domsrätt föreligger. Att under sådana

förhållanden en som fader utpekad man måste lämna Sverige får, om

faderskapsutredningen faktiskt inte kan fortsätta, till konsekvens att barnet

inte genom utredningen kan få vetskap om vem fadern är. Barnet blir då beroende

av att faderskapet kan klargöras i det andra berörda landet.

En förhållandevis enkel lösning är att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls-

tillstånd i de fall där det behövs för att genomföra en faderskapsutredning.

Barnets rätt enligt artikel 7 i barnkonventionen, att så långt möjligt få

vetskap om sina föräldrar, kan då tillgodoses. Ett tidsbegränsat tillstånd leder

heller inte till större risk för att de uppställda kraven för invandring

åsidosätts. Om den utpekade fadern begått brott eller annan särskild anledning

finns måste dock en avvägning göras mellan barnets intresse av att få

faderskapsfrågan utredd och det allmänna intresset av att vederbörande lämnar

landet.

Svensk domsrätt finns även i de fall där inte barnet men den utpekade mannen har

hemvist i Sverige. I den utsträckning en faderskapstalan kan fortsätta även

efter det att barnet och modern lämnat landet finns inte något behov av

uppehållstillstånd. Om faderskapsprocessen annars inte kan fortsätta, talar

starka skäl för att tidsbegränsat tillstånd bör meddelas även här.

Barnkommittén föreslår att föräldrabalken ändras, så att socialnämndens

behövrighet att fastställa faderskapet även gäller i de fall då ett barn föds i

Sverige av en mor som har ansökt om uppehållstillstånd och där den utpekade

fadern också finns i Sverige. Detta förslag kräver beredning i annat sammanhang.

Barn omhändertaget enligt LVU

Det är inte rimligt att överlämna barn till vårdnadshavare som uppenbart är ur

stånd att ta hand om barnet om barnets liv och hälsa därigenom kan sättas i stor

fara. Samtidigt vore det inte heller rimligt om omhändertagande av barn enligt

LVU automatiskt skulle innebära att barnet och dess vårdnadshavare fick stanna i

Sverige. Som Verkställighetsutredningen med instämmande av Barnkommittén

framhållit, bör beslut i enlighet med utlänningslagens regler i princip ta över

beslut rörande enskilda som fattats i enlighet med annan lagstiftning, så även

när ett barn omhändertagits enligt LVU.

Om den tillståndsgivande myndigheten överväger att vägra uppehållstillstånd för

ett barn och dess vårdnadshavare, när barnet är omhändertaget enligt LVU, anser

regeringen att socialnämnden skall höras innan beslut fattas i det enskilda

ärendet och att nämndens yttrande bör tillmätas stor vikt. Regeringen delar den

uppfattning som framförts av bl.a. Barnkommittén, att en möjlighet bör föras in

i utlänningslagen, att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd för barnet och

dess vårdnadshavare så länge vården pågår.

Ofta är det svårt att inledningsvis bedöma hur långvarigt ett vårdbehov kommer

att bli och det kan senare visa sig bestå under åtskilliga år. Oavsett om

vårdbehovet bedöms bli långvarigt eller kortvarigt, skall vården upphöra så

snart barnets vård- och skyddsbehov har upphört och barnet kan återvända till

föräldrahemmet eller eget boende. Vården är alltså att se som en temporär

åtgärd. Är familjemedlemmarna medborgare i ett annat land och saknar

uppehållstillstånd i Sverige får detta förhållande förutsättas bli beaktat vid

uppläggningen och genomförandet av vården, vilket betyder ett hänsynstagande

till att familjen skall återvända till hemlandet så snart som detta är möjligt.

Kan ändamålet med vården tillgodoses i hemlandet saknas i princip tillräcklig

anledning att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd för vård enligt LVU. Att

hindra utlänningar som tillfälligt vistas i Sverige att medföra sina barn till

hemlandet låter sig heller inte göras annat än i akuta situationer. I

sammanhanget kan också erinras om åtaganden som Sverige gjort att respektera

vårdnadsavgöranden i olika länder.

Beroende på situationen i det enskilda fallet och förhållandena i hemlandet kan

återvändandet komma att ske på olika sätt. En plan för den fortsatta vården och

återvändandet till hemlandet kan vara ändamålsenlig. I utarbetandet av en sådan

plan kan socialnämnden exempelvis samarbeta med Invandrarverket, de sociala

myndigheterna i hemlandet samt frivilligorganisationer och samfund i såväl

Sverige som hemlandet.

I ett ärende som gäller om en familj eller någon enskild familjemedlem skall

avvisas eller utvisas bör undersökas om vårdbehovet för det omhändertagna barnet

bedöms vara kortvarigt. Det är under detta förhållande tidsbegränsat

uppehållstillstånd i första hand kan vara lämpligt.

Det bör understrykas, att vård enligt LVU skall upphöra så snart de förhållanden

som föranlett vården inte längre föreligger. Detta kan t.ex. vara fallet om

föräldrarna med hjälp av anhöriga i hemlandet kan ta hand om barnet där.

Vårdbeslutet kan inte vidhållas i syfte att uppskjuta eller förhindra en

avvisning eller utvisning.

Regeringen har noterat, att Barnkommittén har förklarat sig ha för avsikt att i

sitt fortsatta arbete ytterligare studera vissa frågor rörande LVU och

utlänningslagen.

Prop. 1996/97:25

15 Återvandring

15.1Gällande ordning

Tidigare återvandringspolitik

Fram till slutet av 1980-talet saknade Sverige en uttalad återvandringspolitik.

Ekonomiska eller andra incitament för att stimulera till återvandring sågs som

oförenliga med målen för 1975 års invandrar- och minoritetspolitik. In-

vandrarpolitiken fokuserades på åtgärder för att integrera de nya befolk-

ningsgrupperna och förankra detta synsätt hos befolkningen. Redan 1968 års

riktlinjer för utlänningspolitiken framhöll emellertid betydelsen av att

invandrare fick tillfälle att hålla kontakt med hemlandets språk och kultur och

härigenom behålla möjligheten till ett fritt val mellan att stanna i Sverige och

att återvända. Utvecklandet av en invandrarpolitik med stöd åt barnen för att

utveckla färdigheterna i föräldrarnas modersmål, stöd åt invandrarföreningarna

etc. är i linje med detta ställningstagande även om andra motiv för åtgärderna

övervägde. I 1975 års valfrihetsmål ingick emellertid som en aspekt

möjligheterna att återvandra.

Vissa stödinsatser för återvändande gjordes i begränsad utsträckning. Ett

samarbete förekom mellan arbetsmarknadsmyndigheterna i Sverige och Finland med

bl.a. möjlighet till betalda besöksresor i samband med sökt anställning (det

senare även i förhållande till dåvarande Jugoslavien), men fick liten betydelse

för de flyttningar som förekom. Flyktingar kunde få bidrag till

återvändanderesan. Den flyktinginvandring som förekom fram till år 1973 gällde

emellertid i stort sett personer från olika central- och östeuropeiska länder,

till vilka det från början framstod som orealistiskt att återvända.

1989 års allmänna riktlinjer

År 1989 godkände riksdagen ett regeringsförslag med utgångspunkter för en

återvandrarpolitik (prop 1988/89:100 bil.12). Som en grundläggande princip

fastslogs, att all återvandring skall vara frivillig. Omfattande ekonomiska

bidrag till återvandrare skulle kunna uppfattas som påtryckningar för att förmå

dem att lämna Sverige.

Vidare görs i riktlinjerna den bedömningen att den flykting som inriktar sig på

"en positiv integration" i Sverige därigenom får "bästa möjliga förutsättningar

för framtiden", vare sig han eller hon stannar i Sverige eller väljer att

återvandra. En god invandrarpolitik antas därigenom också bli en god

återvandrarpolitik. Nyanlända flyktingar bör tidigt förmås att inse betydelsen

av att planera för en tillvaro i Sverige och personal som arbetar med flyktingar

bör ha denna insikt. Flyktingars egna organisationer sägs ha en viktig uppgift i

att förmedla erfarenheter av exil och återvandring.

Det statliga och kommunala mottagandet av flyktingar har i praktiken fokuserats

på möjligheterna att integrera sig i Sverige utan särskilt beaktande av

återvandringsaspekten.

En återvandring bör vidare enligt riktlinjerna vara noga planerad och förberedd,

i första hand av flyktingen själv och hans familj men med en viktig roll för

enskilda organisationer i att förbereda flyktingen. Invandrarverket kan ge

ekonomiskt stöd åt projekt med sådan verksamhet. Budgetåret 1994/95 fördelades

drygt 600 000 kronor för detta ändamål.

Sociala Missionen har sedan 1986 arbetat med att stödja presumtiva återvandrare

i deras förberedelser inför återvändande, både på det praktiska och på det

psykologiska planet. Verksamheten består av information, vidareutbildning och

psyko-sociala insatser. Metoderna har utvecklats från att inledningsvis ha en

tyngdpunkt på individuell rådgivning till mer grupporienterade arbetsformer. Man

når också svensk personal som kommer i kontakt med återvandringsfrågor. Under

senare år har 200 000-500 000 kronor beviljats per budgetår av Invandrarverket

för sådan verksamhet. Huvudsakligen har latinamerikaner (främst chilener) vänt

sig till projektet. Åtskilliga av dessa har varit svenska medborgare. Under de

senaste åren har organisationer bland eritreaner, salvadoraner och kurder haft

kontakt med Sociala Missionen för att dra nytta av dess erfarenheter. Sociala

Missionen har vidare medverkat i mottagandet av bosnierna och har då från början

tagit upp återvandringsaspekten.

Flera studieförbund har också fått projektmedel för att utveckla

studiecirkelverksamhet inför återvandring. Vidare har ett antal invandrar-

/flyktingorganisationer beviljats projektmedel under senare år för att inom den

egna organisationen arbeta med förberedelser för återvandring. Det gäller

samtliga fem chilenska riksförbund, Kurdiska riksförbundet, Eritreanska

riksförbundet, Salvadoranska riksförbundet, Kroatiska riksförbundet samt

Bosnien-Hercegovinas riksförbund i Sverige. En latinamerikansk kvinnoförening

har fått stöd för att vända sig till äldre kvinnor som önskar återvända.

Det förutses i 1989 års riktlinjer att återvandringen skulle kunna komma att öka

väsentligt och därmed även informationsbehoven om ursprungsländerna.

Invandrarverket förutsätts bevaka behovet av sådan information och

studiecirkelmaterial om exilens villkor och om återvandring. Direkta svenska

statliga insatser för att förse presumtiva återvandrare med information om

hemlandet har bland flyktinggrupper främst gjorts för chilener, i samarbete med

chilenska myndigheter.

Enligt riktlinjerna bör vidare det stöd som den svenska staten lämpligen kan ge

åt enskilda flyktingar som har återvandrat ses som en del av det humanitära

biståndet till andra länder. Återvandringsfrågorna bör ges stor uppmärksamhet

inom ramen för Sveriges deltagande i internationellt samarbete.

Resebidrag

Återresebidrag till flyktingar och familjemedlemmar utgår efter individuell

prövning av Invandrarverket. Den som blivit svensk medborgare kan inte få

återresebidrag. Bidrag får utgå för reskostnaden samt med ett kontant belopp på

högst 1 500 kronor per person, dock högst 7 500 kronor för flyktingen och hans

familj. Under 1990-talet har mellan cirka 250 och 450 personer årligen fått

resebidrag. Den största gruppen har varit chilener. Det är alltså en liten del

av det totala antalet återvandrare men även av de chilenska återvandrarna, som

flyttat med svenskt återresebidrag.

För närvarande finns möjlighet för Invandrarverket att ge ett resebidrag till

personer från Bosnien-Hercegovina som avser att återvända och som vill förbereda

sig genom att besöka hemlandet. Bidrag kan utgå med 2 500 kronor per hushåll, om

det finns särskilda skäl med 1 250 kronor för ytterligare en persons resa.

Bistånd till repatriering av flyktingar

Svenskt utvecklingsbistånd till repatriering av flyktingar genom UNHCR har

blivit en allt viktigare del av det internationella flyktingbiståndet under

senare år. Flera hundra miljoner kronor används årligen för detta ändamål inom

det svenska katastrofbiståndet och det humanitära biståndet. Främst rör det sig

om flyktingar som ursprungligen kommit från landsbygden och som återvänder från

flyktingläger i tredje världen. Någon särskild inriktning på att just

återvändande från Sverige skall komma i åtnjutande av verksamheten finns inte

och har hittills heller inte eftersträvats från svensk sida. Detta är i sig

naturligt eftersom programmen i allmänhet inte nämnvärt berör de flyktingar som

finns i just Sverige. En uppskattning kan vara att enstaka flyktingar från

Sverige har fått sin första vistelsetid i hemlandet underlättad.

Återvändande flyktingar och andra skyddsbehövande från Sverige till tredje

världen ingår i ett större sammanhang där det varje enskilt år kan röra sig om

miljoner människor som samma år återvänder från något exilland. Åtskilliga

återvänder till hemländer där den aktuella konflikten bilagts. Flertalet

återvändande under början av 1990-talet har emellertid begett sig till länder

där den konflikt som fått dem att emigrera fortfarande pågått eller landet i

vart fall kännetecknats av fortsatt instabilitet eller otrygghet. Orsaken till

att man ändå återvänder tycks vara en blandning av olika faktorer. I vissa fall

handlar det om att samma folkgrupp bor på båda sidor av gränsen där många kanske

för en nomadiserande tillvaro utan särskilt hänsynstagande eller ens större

medvetenhet om statsgränser. I andra fall vill man tillbaka till de fasta

bosättningsområdena för den egna etniska gruppen samt släkt- och bygemenskap,

inte minst för att man endast därigenom kan få trygghet och drägliga

förhållanden i övrigt. Möjligheterna till permanent bosättning i ett första

asylland i tredje världen är i allmänhet små och tycks minska. Vidarebosättning

i tredje land är en möjlighet som funnits för endast cirka 0,5 procent av de

skyddsbehövande. Även tidsbegränsad asyl ges mindre ofta. Ett liv i exil är för

många av dem som sökt skydd i olika delar av världen ett liv i elände -

fattigdom, beroende och frustration. En särskild kategori utgör de som

återvänder för att de hamnat i en ny farlig situation med t.ex. utbrott av

strider i asyllandet. I andra fall återvänder man i en mer eller mindre befogad

känsla av att förhållandena i hemlandet har förändrats. Det kan också vara så

att man är rädd att gå miste om möjligheterna att kräva tillbaka egendom eller

rättigheter.

De som återvänder efter att ha sökt skydd i ett annat land kommer ofta till

områden som bebos av människor som stannat kvar men också av tidigare

internflyktingar. Ofta möter de återvändande ett påtagligt avståndstagande från

dem som stannat kvar i landet.

Återvändande från länder som Sverige har under exilen levt i en jämförelsevis

privilegierad situation materiellt sett och med en social och ekonomisk

grundtrygghet garanterad om man stannar kvar. Detta påverkar i hög grad både

valet mellan att stanna kvar eller återvända och situationen efter ett

återvändande, bl.a. omgivningens förhållningssätt.

Erfarenheter av återvändande av flyktingar finns dokumenterade och utvärderingar

av olika insatser har gjorts. De rör emellertid i stort sett återvändande mellan

länder i tredje världen och med tanke på att förutsättningarna är så skiljaktiga

är det svårt att bygga på dem för en politik för återvändande från

västeuropeiska länder till tredje världen. En betydande återvandring har

visserligen ägt rum från dessa länder till Chile men de insatser som gjorts i

detta sammanhang har inte dokumenterats och utvärderats tillräckligt.

Enligt officiella chilenska bedömningar lämnade ca 200 000 personer av olika

skäl Chile under militärjuntans tid och bosatte sig i drygt 120 länder. En stor

del av chilenerna kom till följd av den svenska politiken att slå sig ner i

Sverige, ca 35 000 personer. Under 80-talet och - mer omfattande - första

hälften av 90-talet har många chilener återvänt till följd av demokratins

återinförande och den ekonomiska utvecklingen. När det gäller Sverige är det

dock sammanlagt en liten del av chilenerna i landet som återvänt.

Insatser för att underlätta återvändande har gjorts av internationella

organisationer i samarbete med lokala frivilligorganisationer samt under den

senare fasen av chilenska staten. Exilländer har i mycket varierande

utsträckning stött processen.

Bilateralt svenskt stöd för återvändande utgick under ett antal år i förhållande

till Chile med cirka 10-15 miljoner kronor årligen, liknande det som tidigare

givits i Uruguay. Ett program för att stödja arbetsintegrationen för

återvändande, PRAL, upprättades vid mitten av 1980-talet av ett antal chilenska

frivilligorganisationer under IOMs överinseende. Svenska Diakonia spelade en

viktig roll vid programmets tillkomst och Sveriges bistånd sedan dess har

förmedlats genom Diakonia. Någon öronmärkning av de svenska medlen skedde inte

medan exempelvis Norge knöt 50 procent av sitt bistånd till återvändare från

Norge. Sverige har vidare stött det år 1990 upprättade statliga chilenska

återvandrarkontorets program för rådgivning och praktisk hjälp av olika slag,

som revalidering av utländska examina, tullfri införsel m.m.

Projekten har sannolikt inte haft avgörande betydelse för den återvandring till

Chile som skett från Sverige men kan ha underlättat den första vistelsetiden för

ett mindre antal personer. Hittills har av flera uppskattningar att döma cirka 5

000 chilenare eller något fler återvänt från Sverige. Den svenska

migrationsstatistiken, baserad på folkbokföringen, skulle i så fall ge en

betydande underrapportering. Enligt statistiken har under 1990-talet årligen

flera hundra chilenare återinvandrat till Sverige. Det finns uppgifter som tyder

på att den verkliga återinvandringen på motsvarande sätt varit avsevärt högre.

Enligt vissa bedömare skulle redan den helt övervägande delen av återvandrarna

ha återflyttat till Sverige.

En sammanfattande rapport av erfarenheter av det chilenska återvändandet,

Återvandring till Chile, har på uppdrag av Flyktingpolitiska kommittén

utarbetats av Börje Sjöquist. I rapporten jämförs stödet åt PRAL i Chile 1991-94

med ca 35 miljoner kronor med projektstödet åt Sociala Missionen i Sverige

(huvudsakligen för chilener) under perioden 1990/91-1994/95 med 1,5 miljoner

kronor (förutom resebidragen till en kostnad av några miljoner kronor årligen).

Frågan ställs också varför så få återvändande från Sverige fått plats i PRAL-

programmet med tanke på bl.a. det svenska rådgivningsprogrammet och det

omfattande svenska stödet åt PRAL. Enligt rapporten visar erfarenheterna i Chile

att förberedelserna i exillandet varit det mest avgörande för om återvändandet

blivit lyckat eller ej samt att inträdet i arbetslivet är den absolut viktigaste

enskilda faktorn.

Något givet svar finns enligt rapporten inte på frågan om bilaterala program

eller, som Sverige agerat, generellt stöd till verksamhet öppen för alla

återvändare är att föredra. Allmänt dras slutsatsen att den enskilde individens

egen kraft och kapacitet måste tas tillvara och inte kan ersättas av stöd-

program.

Riktlinjer för återinvandring till Sverige

Det finns en utvecklad praxis om under vilka omständigheter en tidigare vistelse

i Sverige kan läggas till grund för uppehållstillstånd. Hänsyn tas till såväl

utlandsvistelsen som den tidigare vistelsen i Sverige. Har utlandsvistelsen

varat högst ett år beviljas uppehållstillstånd oavsett längden av den tidigare

vistelsen här.

Detsamma gäller om utlandsvistelsen varat högst tre år och berott på

militärtjänst eller något annat tvingande skäl, t.ex. sjukdom. Om utlands-

vistelsen varat längre än ett år och högst tre år beviljas tillstånd om den

tidigare vistelsen i Sverige varat minst fyra år. Har utlandsvistelsen varat

längre än tre år beviljas normalt inte uppehållstillstånd på grund av tidigare

vistelse här. Undantag kan göras om den tidigare vistelsen här varit mycket

lång, minst 10-15 år eller om det finns starka skäl, t.ex. släktanknytning eller

om det är fråga om en person som haft sin skolgång i Sverige. Har sökanden

bildat familj i hemlandet gäller strängare regler för uppehållstillstånd. Hänsyn

tas dock till såväl den nya familjebildningen som till anknytningen till Sverige

och till annat land.

Riktlinjer för återvandringsinsatser vid tidsbegränsat uppehållstillstånd

År 1994 infördes möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd,

främst för situationer då skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som kan

bedömas ha en kortare varaktighet. Som regel bedöms det bli fråga om högst ett

års vistelse här i landet med tidsbegränsat uppehållstillstånd. "Under denna tid

kommer det inte att bli fråga om några långtgående insatser för att integrera de

skyddsbehövande i det svenska samhället. De ...bör inte omfattas av det

kommunala flyktingmottagandet." Mer långtgående integrationsinsatser "måste te

sig märkliga för den enskilde, som har för avsikt att stanna här endast under en

begränsad tid. Insatserna kan också bli kostsamma för samhället. I stället

skulle insatserna kunna inriktas på förberedelser för ett återvändande och till

stöd på annat sätt där katastrofen inträffat. Insatserna i Sverige skulle

således i högre utsträckning kunna inriktas på de särskilda behoven hos de

enskilda individerna samtidigt som det sannolikt skulle kunna ske till en lägre

kostnad än i dag." (Prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.).

Förberedelser för återvändande till Bosnien-Hercegovina

Frågor om återvandring aktualiserades åter i samband med det praxisbeslut som

togs i juni 1993 och som innebar att ett stort antal personer som flytt undan

kriget och oroligheterna i Bosnien-Hercegovina kunde få permanent

uppehållstillstånd i Sverige. I avvägningarna om man som andra länder skulle

erbjuda tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med UNHCR:s appeller eller i

stället permanent uppehållstillstånd valdes den sistnämnda lösningen. Det ansågs

emellertid att man borde överväga att kombinera denna med någon form av

återvandringsprogram. Motiven skulle vara antagandet att många vill återvända

och att Sverige inte bör bidra till att underlätta den etniska rensningen samt

de dåliga förutsättningarna för att kunna etablera sig på den svenska

arbetsmarknaden.

En rapport lades i januari 1994 fram av en interdepartemental arbetsgrupp,

Migrationspolitik och biståndspolititik, Repatriering - med speciell inriktning

mot återvandring av bosnier. Där betonas att flyktingarna i Sverige bör ses som

en resurs som kan användas vid den kommande återuppbyggnaden, att återvandring

är för många något som är önskvärt samt att man måste finna former inom de

migrations- och biståndspolitiska områdena för att samordna återvandrings- och

återuppbyggnadsprojekt.

En interdepartemental rapport presenterad i maj 1994 fastslår riktlinjer för den

svenska återvandringspolitiken gentemot f.d. Jugoslavien. Bl.a. skall all

återvandring vara frivillig, återvandringen bör förberedas på bästa sätt i asyl-

landet och flyktingarna i Sverige bör ses som en resurs som kan användas i den

kommande återuppbyggnaden.

Sverige har nu givit cirka 60 000 flyktingar från Bosnien-Hercegovina permanent

uppehållstillstånd. Bl.a. visar en av ICMPD utförd studie utförd på uppdrag av

EU:s administration i Mostar att en stor andel av de bosniska flyktingarna i

Sverige vill återvända till sitt hemland, när och om förutsättningarna är sådana

att det är möjligt. I den ovan nämnda rapporten anges att det är viktigt att

skapa möjligheter för att den bosniska gruppens egen kompetens kan komma till

nytta i det framtida återuppbyggnadsarbetet i Bosnien-Hercegovina. Bosnien-

Hercegovinas riksförbund i Sverige har också från ett tidigt stadium varit

aktivt för ett framtida återvändande.

Med denna utgångspunkt har fastslagits (prop. 1994/95:150), att ett samarbete

med frivilliga organisationer skall upprättas som tar tillvara bosniernas

kompetens och även underlätta för ett återvändande. Centrala myndigheter i

Sverige utgör tillsammans med relevanta frivilligorganisationer, intresse-

organisationer och företrädare för näringslivet en samordningsgrupp. Gruppen

leds av Invandrarverket men ger organisationerna en nyckelroll i arbetet.

Riksdagen har medgivit att högst fem miljoner kronor under det förlängda

budgetåret 1995/96 får användas till förberedelsearbete i Sverige inför

flyktingars deltagande i återuppbyggnaden av Bosnien-Hercegovina. Regeringen har

beslutat om stöd till ett svenskt-norskt samarbetsprojekt för insatser för

tillfälligt återvändande sjukvårdspersonal till Bosnien-Hercegovina. Svenska

röda korset har fått medel inom ramen för detta projekt. Sida har fått i uppdrag

att genomföra återuppbyggnadsprogram för att reparera bostäder, bistå med

telekommunikation samt hjälpa traumatiserade kvinnor, barn och f.d. soldater.

Bidragsmöjligheten för besöksresa har redovisats ovan.

Bosnien-Hercegovinas riksförbund i Sverige har samlat information om vilka av

medlemmarna som vill arbeta för frivillig återvandring. Åtskilliga av dessa är

välutbildade såsom läkare och ingenjörer. I gruppen finns ett behov av

förberedande information och utbildning. Genom ett förberedande i Sverige kan

återvändandet komma att underlättas.

Erfarenheter från andra europeiska länder

I samband med 1970-talets invandringsstopp kombinerades detta i flera

västeuropeiska länder med stöd till återvandring. I inledningsskedet återvände

cirka 600 000 invandrare till hemländerna i Sydeuropa. Senare kom emellertid

många ändå åter till de länder där de tidigare arbetat och bott. Erfarenheterna

visade således, att inte ens betydande personligt ekonomiskt stöd till den

enskilde resulterade i massivt återvändande.

Under senare år har uppmärksamheten på återvandringen liksom i Sverige ökat i

olika europeiska stater. Resebidrag har exempelvis höjts. Stöd har lämnats till

projekt för återvändande flyktingar eller asylsökande i hemlandet. Dessa

åtgärder har naturligtvis betydelse för de enskilda som kommer i åtnjutande av

dem. Effekten på omfattningen av återvandringen tycks dock vara relativt liten i

förhållande till de resurser som satsats och i förhållande till andra faktorer.

Flyktingar från Bosnien-Hercegovina har i Sverige fått permanent

uppehållstillstånd. Våra nordiska grannländer Danmark och Norge har däremot

givit tidsbegränsade tillstånd med återvandring som en central utgångspunkt för

mottagandet. Även andra länder i Europa har genomgående givit tidsbegränsade

tillstånd. Danmark beslutade att ge den bosniska flyktinggruppen tillfälliga

uppehållstillstånd under en tvåårsperiod och att i första hand främja ett

framtida återvändande till Bosnien i stället för integration i Danmark.

Praktiskt tog detta sig uttryck i skolgång enligt bosnisk läroplan och med

bosniska läromedel samt utbildningar och vidareutbildningar med återuppbyggnad

och återvändandet i planeringen. Bosnierna fick bosätta sig i särskilda

förläggningar runt om i landet, s.k. flyktingbyar. I slutet av 1994 började det

tvååriga tillståndet för de flesta bosnierna i Danmark att löpa ut. I Bosnien-

Hercegovina pågick fortfarande stridigheter och Folketinget beslutade i januari

1995 att bosniernas ansylansökningar skulle börja behandlas. Därmed fick de i

större utsträckning än tidigare möjlighet att integreras i det danska samhället.

Målet att uppmuntra och stödja ett framtida återvändande kvartstår dock. Danska

myndigheter beviljar ett resebidrag på 15 000 kronor för den som vill återvända

och det pågår olika återvandringsprojekt bl.a. för att höjas yrkeskompetensen

bland flyktingarna.

Norge har också givit tillfälliga uppehållstillstånd till den bosniska gruppen,

som kan sträcka sig upp till fyra år. Även den norska modellen har återvändande

som utgångspunkt i mottagandet men man har valt att integrera bosnierna i det

norska samhället. De bor under vanliga boendeförhållanden i kommunerna och norsk

skolgång och norskundervisning erbjuds. Vissa utbildningsprojekt förekommer

inriktade på en framtida återuppbyggnad av Bosnien-Hercegovina. Stortinget har

för år 1996 beviljat 24 miljoner norska kronor för åtgärder i Norge som främjar

återvändande. Man kan dessutom ansöka om att få ett kontantbelopp på 15 000

norska kronor vid återvändande. Efter ett år utbetalas dessutom 5 000 kronor

till den enskilde. Ytterligare 5 000 kronor kan dessutom tillföras lokala

fonder.

Ett samnordiskt forskningsprojekt pågår och utvärderar de danska, norska och

svenska modellerna för mottagande av de bosniska flyktingarna.

15.2Stöd för återvandring

41. Regeringens bedömning:

 - Insatser internationellt och i Sverige bör ha det

 långsiktiga målet att flyktingar frivilligt skall kunna återvända

 under säkra förhållanden till sitt ursprungsland. Detta synsätt

 bör i princip prägla mottagandet av flyktingar i Sverige från

 första början.

 - Synsättet att en god integrering i det svenska

 samhället är den bästa förutsättningen för återvändande äger

 fortsatt giltighet.

 - Flyktingar som vill återvända men saknar medel för

 detta bör få utökat stöd.

 - Återvandringsprogram bör vara anpassade efter

 gruppernas olikartade situation.

 - För dem som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör

 inriktning på återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i

 Sverige skall utnyttjas.

 - Samverkan mellan myndigheter och organisationer bör

 utvecklas i lämpliga former.

 - Det bör även i fortsättningen vara möjligt att

 återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende på graden av

 anknytning till vårt land.

42.

Skälen för regeringens bedömning: I kapitel 6 har regeringen gjort den

bedömningen, att återvandringsperspektivet bör vara en av grunderna för

migrationspolitiken. Ingen tvekan får råda om att den som fått permanent

uppehållstillstånd själv avgör om och när han eller hon vill återvända till sitt

ursprungsland. Påtryckningar av stat eller kommun för att förmå en person att

återvända till sitt ursprungsland kan enligt vår mening inte accepteras. Alla

invandrare måste kunna känna att Sverige är deras hemland tills de själva

beslutar annorlunda. Samtidigt finns det anledning att ta fasta på det tydliga

intresse för återvandringsfrågor som på senare år framkommit på många olika håll

i det svenska samhället, bland invandrare, kommuner m.fl. Detta intresse har för

övrigt en motsvarighet också i ett antal andra europeiska länder. Det hör bl.a.

samman med försämrade möjligheter för många invandrare att etablera sig på

arbetsmarknaden.

Möjligheterna för invandrare att när de så önskar återvända till ursprungslandet

sammanhänger delvis med i vad mån intjänade förmåner m.m. kan utgå från Sverige

även efter återvändandet. Det kan emellertid inte bli frågan om att kompensera

den enskilda i de fall han eller hon inte får samma sociala trygghet i

ursprungslandet efter ett återvändande. För dem som inte kommit till Sverige för

att få skydd saknas anledning att ge annat stöd om de lämnar Sverige än det som

svenska medborgare som utvandrar kan påräkna.

Sverige ansluter sig, som även framgår av kapitel 6, till det internationellt

vedertagna flyktingpolitiska synsättet att ett mål är att flyktingar under säkra

förhållanden skall kunna återvända till sitt ursprungsland.

De skyddsbehövande som vill återvända bör i de statliga och kommunala

mottagningsprogrammen från i princip första början kunna få stöd för att i

görligaste mån kunna integrera sig i Sverige på ett sätt som samtidigt, för den

som så önskar, främjar möjligheten att återvända och reintegrera sig i

hemlandet. En dubbel inriktning är ofta motiverad eftersom återvändande av olika

skäl inte alltid kommer att ske oavsett hur bestämt flyktingen från början kan

vara inställd på detta. Ett beslut att återvända till ursprungslandet är ofta

också en i tiden utdragen process för den enskilde eller familjen.

Flexibilitet är nödvändig i återvandringspolitiken. Det konkreta stödet och

arbetet måste anpassas efter varje grupps mycket olikartade förutsättningar och

behov. Samverkan med gruppens egna organisationer kan ofta vara väsentlig för

att detta skall kunna ske.

En allmän princip när återvändandet skall främjas är att flyktingarna aktivt bör

deltaga i uppläggningen och genomförandet av verksamhet, antingen det rör sig om

deras egna aktiviteter eller om annan verksamhet.

Det finns goda erfarenheter av vilken betydelse verksamhet med rådgivning och

annan förberedelse har inför återvändandet. Förutsättningar bör skapas för mer

långsiktig verksamhet och i större omfattning än vad som hittills varit möjligt,

så att verksamheten blir tillgänglig för betydligt fler.

Det är viktigt att beslutet att återvända eller stanna kvar i Sverige är väl

underbyggt. Information om utvecklingen i hemlandet är viktig för att

vidmakthålla intresset för återvändande och successivt möjliggöra en realistisk

anpassning till hemlandets allmänna utveckling. Besöksresor av det slag som nu

förekommer till Bosnien-Hercegovina kan vara värdefulla.

Resebidrag enligt nuvarande ordning bör utgå utökat med behovsprövad ersättning

för transport av arbetsredskap m.m. Bidrag till uppehället under de första

månaderna i hemlandet bör även kunna utgå, med återbetalningsskyldighet vid

återbosättning i Sverige. En höjning av resebidraget framstår som motiverad

också vid en jämförelse med förhållandena i Danmark och Norge. Där utgår utöver

reskostnaden ett visserligen relativt begränsat kontantbelopp, som dock är

tillräckligt stort för att kunna underlätta den första tidens etablering i

ursprungslandet.

Stöd till återintegrering i ursprungslandet bör i princip ske genom landets egna

åtgärder och genom internationella insatser. Även i fortsättningen bör Sverige

ge i förhållande till sina resurser omfattande bidrag till återvändande-

programmen hos UNHCR och andra internationella organisationer samt andra

insatser för återuppbyggnad av länder efter konflikter. När så är lämpligt bör

intresset för återvandring bland flyktingar i Sverige vägas in vid beslutet om

hur det svenska stödet skall fördelas mellan olika program. Uppföljning bör

vidare ske av att återvändande från Sverige också kommer i åtnjutande av de

internationella stödprogram som berör dem. Ett begränsat stöd till lokala fonder

i samband med återvändande av flyktingar från Sverige bör också vara möjligt, i

likhet med vad som nu gäller i Norge.

Stöd till flyktingars reintegrering i ursprungslandet bör kunna ske antingen

genom stöd till svenska organisationer för direkt eller indirekt verksamhet där

eller genom insatser redan i Sverige direkt inriktade på att förbereda de

återvändande för egen framtida verksamhet. Återvändande för större grupper kan

sammanfalla med biståndsmedel för återuppbyggnad och utveckling.

Kommuner och organisationer har under de senaste åren tagit planeringsinitiativ

för att med statligt stöd skapa utbildningar för invandrare med sikte på ett

framtida återvändande. Utbildningen som den presenteras i förslagen är av

teoretisk och praktisk art och relaterad till behoven i ursprungslandet för

återuppbyggande insatser. Återuppbyggnadsprojekt kan fungera som broar för att

människor som en gång tvingats lämna landet skall kunna få en ny chans att få

arbeta för och i sitt ursprungsland. Dock måste man alltid iaktta försiktighet

och inte alltför snabbt påbörja stora återvandringsprogram i regioner och

områden som fortfarande är osäkra. Programmen kan annars motverka sitt syfte och

istället verka destabiliserande för t.ex. en bräcklig fredsprocess.

Det är väsentligt med en flexibel samverkan mellan frivilligorganisationer,

invandrar-, bistånds-, arbetsmarknads- och utbildningsmyndigheter, kommuner och

landsting samt näringslivet. Frivilligorganisationer har en viktig roll för

insatserna såväl inom som utom Sverige. Regeringen avser att ta initiativ till

samverkan i lämpliga former.

Ett nära samarbete krävs också med internationella organisationer och

hemlandsmyndigheter och -organisationer vid återvändande för olika grupper. Det

är angeläget att i arbetet med att stödja återvändande utnyttja den betydande

erfarenhet som under åren samlats i det internationella utvecklingssamarbetet

samt i flyktingmottagandet och andra integrationsinsatser.

Då tillfälliga uppehållstillstånd meddelas för skyddsbehövande vid

massflyktssituation är det särskilt angeläget att systematiska insatser för att

främja återvändande kommer till stånd.

Tyngdpunkten i återvandringsinsatserna bör liksom tidigare ligga på flyktingar

och anhöriga till dem. Det hindrar inte att sådana insatserna som information om

utvecklingen i ursprungslandet och rådgivning inför återvändande bör kunna komma

även andra kategorier av invandrare till del.

På liknande sätt kan vissa av åtgärderna också vara till nytta för personer som

vägras uppehållstillstånd i Sverige genom att förbereda dem bättre för det

nödtvungna återvändandet. Invandrarverket bör vidareutveckla verksamheten bland

asylsökande så att återvändandet underlättas för dem som vägras

uppehållstillstånd. Frivilligorganisationer och samfund kan göra värdefulla

insatser för att ge stöd åt personer som inte får bosätta sig i Sverige, både

för att förbereda personer inför hemvändandet och i vissa fall genom sina

motsvarigheter i det andra landet underlätta återkomsten. Regeringen är medveten

om att sådana värdefulla humanitära insatser redan förekommer.

Möjligheter bör även i fortsättningen finnas att återinvandra till Sverige inom

viss tid och beroende av graden av anknytning till Sverige. Hittillsvarande

praxis är väl utvecklad och ger rimliga avvägningar mellan olika intressen. En

strävan bör vara att inte i onödan försvåra för den som har stark anknytning

till två länder att upprepade gånger växla bosättning mellan dem. Möjligheterna

att återinvandra tycks emellertid inte vara allmänt kända och det kan därför

finnas anledning för Invandrarverket att överväga om informationsinsatser

behöver göras.

Det kan hävdas att en utökning av det individuella stödet för resan och

vistelsen i hemlandet skulle kunna inbjuda till otillbörligt utnyttjande. Det är

angeläget att begränsa sådana möjligheter. Detta bör emellertid inte ske genom

att kraftigt reducera möjligheterna att återinvandra till Sverige. Att resa

hinder för den enskilde att efter en tids bosättning i hemlandet åter slå sig

ned i Sverige skulle kunna få många att avstå från att göra ett sådant försök.

Återvandringen bland senare års invandrare kommer sannolikt långsiktigt att visa

sig vara lägre än vad som var fallet bland 1960-talets och 1970-talets

invandrare. Detta sammanhänger delvis med invandringens förändrade struktur, där

tredje världens skyddsbehövande först inte kan återvända och sedan liksom andra

invandrare i allmänhet vid ett återvändande går miste om en högre

levnadsstandard och social trygghet i Sverige. I vart fall hittills har det

visat sig att dessa invandrare inte återvänder i samma utsträckning under de

första åren efter invandringen. Med tanke på tidens stora betydelse för

återvandringens omfattning, med normalt sett en huvuddel av utvandringen några

få år efter ankomsten, bör detta i sin tur betyda att den slutliga åter-

vandringen genomsnittligt sett blir lägre bland de nya invandrarna. De

internationella erfarenheter som finns av återvandring under det senaste år-

tiondet tyder på att stödåtgärder från vistelselandet och ursprungslandet för

återvändande spelar en underordnad roll för vilka som återvänder och när. Det

finns inte någon anledning att tro att förhållandet skulle vara annorlunda med

begränsade svenska åtgärder för återvändande.

16 Genomförande och ekonomiska effekter

16.1Genomförande

Ändringarna i utlänningslagen och övriga lagar avses träda i kraft den

1 januari 1997. De organisatoriska förändringar som förutskickas kräver viss

förberedelsetid för att kunna genomföras på ett smidigt sätt, för att hålla de

kostnader som är förenade med förändringen nere och för att underlätta

situationen för berörd personal. Dessa förändringar beräknas emellertid kunna

genomföras vid varierande tidpunkter under år 1997.

Prop. 1996/97:25

16.2Ekonomiska effekter

Migrationspolitiken berör anslagsposter inom flera utgiftsområden. De i

propositionen aktuella förändringarna avser vissa bestämmelser i utlänningslagen

samt ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom utlänningsområdet. Dessa

förslag berör huvudsakligen utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Detta

omfattar frågor rörande flyktingpolitik, invandring till Sverige, mottagande av

asylsökande, utlänningars rätt att vistas i Sverige och internationellt

samarbete på det migrationspolitiska området. Utgiftsområdet omfattar även

frågor rörande invandrares introduktion och integration i det svenska samhället,

åtgärder mot främlingsfientlighet, rasim och etnisk diskriminering samt

ersättning till kommunerna för deras flyktingmottagning. Regeringen föreslår i

budgetpropositionen (97/98:1) för år 1997 att utgiftsområdet skall omfatta

3 453 088 000 kronor.

Den riktlinje för strukturell besparing inom utgiftsområdet Invandrare och

flyktingar, som riksdagen beslutat om, är 640 miljoner kronor år 1998 vid 20 000

asylsökande. Det kan erinras om, att det årliga antalet asylsökande till Sverige

sedan början av 1980-talet har varierat mellan 3 000 och 85 000. Varken

uppgångar eller nedgångar har i allmänhet kunnat förutses korrekt av

statsmakterna eller i myndigheternas planering. Liknande erfarenheter finns i

andra europeiska länder. Planeringen utgår för närvarande från 15 000

asylsökande år 1998. Omräknat till detta antal asylsökande innebär

riksdagsbeslutet en besparing på 510 miljoner kronor år 1998 i 1997 års pris-

läge.

Förslagen i propositionen är utformade för att möjliggöra en strukturell

kostnadsbesparing i enlighet med riksdagens beslut. De förslag som lagts fram i

kapitel 9 syftar till mindre begränsningar i nuvarande möjligheter till

invandring genom att de som har svagast skyddsbehov samt vissa anhöriga utanför

kärnfamiljen inte längre skall få uppehållstillstånd. Samtidigt vidgas

tillämpningen av flyktingkonventionen, vilket dock inte medför ytterligare

kostnader eftersom den aktuella kategorin redan får skydd enligt andra

bestämmelser inom nu gällande utlänningslag.

Åtgärder för ökad rättssäkerhet väntas leda till vissa besparingar. Förbättrad

identitetskontroll eftersträvas genom noggranna utredningar med tillvaratagande

av tillgängliga metoder. Fingeravtryck skall tas av alla asylsökande, vilket

minskar antalet ansökningar i olika identiteter. Beslutsmotiveringar av positiva

beslut ökar möjligheterna till kvalitetskontroll. Ett ökat inslag av muntlig

handläggning beräknas öka kvaliteten samt därigenom något minska antalet

överklaganden.

Lagändringarna och andra förändringar i politiken väntas även medföra att ett

antal personer som annars skulle söka sig till Sverige avstår från att göra

detta.

Följdinvandringen på grund av meddelade uppehållstillstånd är stor. Genom att

invandringen enligt ovan något begränsas uteblir även motsvarande betydande

följdinvandring.

Beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i propositionen, vid

ett antaget antal personer som söker sig till Sverige, bygger till stor del på

ett antal relativt osäkra antaganden. Vissa förhållanden kan dock beräknas med

stor säkerhet. Inte minst gäller detta de statsbidrag som utgår till kommunerna

för deras mottagandeinsatser.

De kostnader som uppstår till följd av förslagen i propositionen avser bl.a. ny

medelstilldelning för insatser i första asylländer och ursprungsländer samt för

återvandring. Andra kostnader avser de insatser för ökad rättssäkerhet, som

angetts ovan och som netto ger besparingar.

Vissa förslag som har karaktär av systeminvesteringar leder till omedelbart

ökade utgifter medan kostnadsminskningarna slår igenom fullt ut först på några

års sikt. I tabellen nedan redovisas den beräknade ackumulerade nettobesparingen

år för år till och med år 2001 med ett antagande om 15 000 asylsökande per år

och de konsekvensbedömningar som gjorts av förslagen.

Besparingseffekter år 1997-2001 vid genomförande 1997-01-01

Budgetår mkr, 1997 års prisläge

1997 2,4

1998 249,3

1999 476,0

2000 581,8

2001 584,6

Tabellen visar att målet för den strukturella besparingen mer än väl beräknas ha

uppnåtts senast år 2000 men att målet inte har uppnåtts år 1998.

I sammanhanget kan konstateras, att det minskade antalet asylsökande under de

senaste två åren innebär att anslagsbehovet för åren 1997 och 1998 ändå blir

lägre än i tidigare beräkningar trots att förslagen till strukturella

besparingar i propositionen inte får full genomslagskraft förrän efter år 1998.

Redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna avser de omedelbara

statsfinansiella effekterna inom utgiftsområde 8. De konsekvenser förslagen får

för kommuner och landsting samt i övrigt samhällsekonomiskt - med de

följdverkningar detta i sin tur får statsfinansiellt - är inte beräknade.

Totaleffekten bör dock vara att besparingar görs även på dessa områden.

Prop. 1996/97:25

17 Författningskommentar

17.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

1 kap.

1 §

I paragrafens andra stycke har en ny sista mening lagts till. Den har utformats

i enlighet med Lagrådets förslag och innebär att barnets hälsa, utveckling och

bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som rör ett barn. Förebild för den

föreslagna ändringen är artikel 3 i barnkonventionen. Enligt den artikeln skall

vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata

sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lag-

stiftande organ, barnets bästa komma i främsta rummet.

Den nya bestämmelsen kommer att få betydelse i en rad olika situationer. Det

gäller exempelvis när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka

humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga (2 kap. 4, 5 och

5 b §§) och där något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära skälen

när barn är berörda.

2 kap.

4 §

Första stycket motsvarar i princip nuvarande första stycke men har delats upp i

fler punkter där det i de tre första punkterna närmare preciseras vilka

kategorier av anhöriga som skall ha möjlighet till bosättning i Sverige. Dessa

kategorier har närmare kommenterats i avsnitt 9.2.2.

Liksom tidigare anges i paragrafen att uppehållstillstånd får ges till vissa

anhöriga. Eftersom det i praktiken är fråga om en principiell rätt till uppe-

hållstillstånd kan det diskuteras om utrycket skall ges i stället borde använ-

das. Som anförts i den allmänna motiveringen i avsnitt 9.2.2 skulle det

emellertid i så fall vara nödvändigt att antingen i lagtexten ange en lång rad

undantagssituationer eller också att använda uttryck av typen såvitt särskilda

skäl inte talar mot det. En bättre lösning är då att i stället använda uttrycket

får ges.

Enligt utredningens förslag skulle den principiella rätten för anhöriga att få

uppehållstillstånd här avse anhöriga till den som är bosatt här eller som har

rätt till uppehållstillstånd här. Som Utlänningsnämnden påpekat kan uttrycket

"rätt till uppehållstillstånd här" möjligen missförstås. Utredningens avsikt

torde ha varit att markera att rätten för anhöriga att få uppehållstillstånd

inte enbart föreligger när någon redan är bosatt här utan också när en familj

gemensamt söker tillstånd för bosättning från ett annat land. Avsikten är

självfallet inte att en anhörig skall kunna beviljas uppehållstillstånd därför

att huvudpersonen har rätt till uppehållstillstånd här om den senare väljer att

inte utnyttja denna rätt.

För att undvika missförstånd bör lagtexten formuleras så att den principiella

rätten till uppehållstillstånd gäller den som på angivet sätt är anhörig till

någon som är bosatt här eller som har beviljats uppehållstillstånd för

bosättning. Orden "för bosättning" bör läggas till för att markera att rätten i

regel inte finns för en anhörig till en person som beviljats ett kortare

uppehållstillstånd för en tillfällig vistelse här. Att medlemmar av kärnfamiljen

i vissa fall kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för samma tid som

den härvarande framgår av 4 a §.

RFSL har begärt att det av utlänningslagstiftningen klart skall framgå

att homosexuella familjeband jämställs med heterosexuella. Av lagen (1994:1117)

om registrerat partnerskap framgår att ett registrerat partnerskap har samma

rättsverkningar som ett äktenskap utom i vissa i lagen angivna undantagsfall.

Samma rätt till uppehållstillstånd som kan finnas för den som är gift med någon

här i landet finns därför för den som registrerat sitt partnerskap med någon här

i landet.

När det gäller sambor reglerar lagstiftningen, lag (1987:232) om sambors

gemensamma hem och lag (1987:813) om homosexuella sambor, huvudsakligen de

ekonomiska förhållandena. Uttrycket "sambo" torde dock i dag i allmänt språkbruk

avse såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden såvida annat inte

uttryckligen anges. Enligt långvarig och fast praxis har också vid tillämpning

av utlänningslagstiftningen sambo ansetts innefatta både heterosexuella och

homosexuella förhållanden (jfr prop. 1983/84:144 s. 64). Det är därför inte

nödvändigt att i utlänningslagstiftningen särskilt ange att med "sambo" skall

avses såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden. -

Första stycket 4 motsvarar slutet av nuvarande första stycke 1. Genom den

precisering som gjorts i punkterna 1-3 av vilken släktskap som skall kunna ligga

till grund för uppehållstillstånd i Sverige kan det i undantagsfall bli

nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 för vissa

anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt punkterna 1-3. Det

kan exempelvis röra sig om en person som inte tidigare är gift eller sambo med

någon här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda

ett samboförhållande och som enligt nuvarande praxis beviljas

uppehållstillstånd. Det kan också röra sig om en sådan anhörig till en

skyddsbehövande som enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 9.2.2 i

undantagsfall bör kunna beviljas uppehållstillstånd.

Första stycket 5 och 6 motsvarar nuvarande första stycke 2 och 3. Genom att

personer som flyr undan krig och miljökatastrofer får särskilt skydd genom den

föreslagna 3 kap. 3 § första stycket 2 kommer dock den nya punkten 5 att till

skillnad mot den tidigare punken 2 främst att avse personer med renodlat

humanitära skäl, inte personer med vad som brukar kallas politisk-humanitära

skäl. Den förändrade innebörden har närmare kommenterats i avsnittet 9.1.2.

Det nuvarande andra stycket i paragrafen utgår. Samtliga bemyndiganden för

regeringen att förordna om när uppehållstillstånd bör ges samlas i en ny

paragraf, 2 kap. 14 §.

Andra stycket motsvarar nuvarande tredje stycke.

4 a §

Ändringen i första stycket har utformats i enlighet med förslag från Lagrådet

och innebär att det till skillnad mot i dag är regeringen som har att föreskriva

om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas för den som kan bedömas ha

ett tillfälligt behov av skydd här. Ett sådant beslut bör meddelas i form av en

förordning, där regeringen anger att personer tillhörande en viss grupp under

vissa förutsättningar bör beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Syftet

är att regeringen i förordning skall kunna peka ut vilka kategorier av skydds-

sökande som kan komma i fråga för ett tidsbegränsat tillstånd. Enligt nuvarande

ordning kan regeringen göra detta endast genom beslut i ett överlämnat enskilt

ärende. I detta lagstiftningsärende föreslås att regeringen i större

utsträckning skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom

förordningar. Ett bemyndigande om de närmare förutsättningarna för tidsbegränsat

uppehållstillstånd enligt 4 a § innebär en med detta förslag konsekvent

utvidgning av regeringens föreskriftsrätt.

Andra stycket är nytt. Av det framgår att tidsbegränsat uppehållstillstånd

normalt får beviljas för sammanlagt högst två år. Om ett program för att

förbereda återvändandet har inletts innan dess får dock denna tid förlängas med

ytterligare högst två år. Den yttersta gränsen för ett tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd enligt denna paragraf blir således fyra år.

Tredje stycket motsvarar nuvarande andra stycke. Den enda ändring som gjorts är

att åldersgränsen för barn sänkts från 20 år till 18 år i enlighet med vad som

skett i 4 § första stycket 2.

4 c §

Paragrafen är ny. Första stycket tar sikte på situationen där ett utländskt barn

behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

I sådana fall får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges barnet och

vårdnadshavaren under den tid som behövs för vården. I likhet med vad som

anförts i motiveringen till 2 kap. 4 § är det här fråga om en principiell rätt

till uppehållstillstånd. Omständigheterna kan dock i det enskilda fallet vara

sådana att motsvarande vård kan ges i hemlandet och skäl att bevilja

uppehållstillstånd i Sverige finns då inte. De tillståndsgivande myndigheterna

bör bl.a. i sådana fall först hämta in yttrande från socialnämnden och stor vikt

måste självfallet fästas vid nämndens synpunkter.

I andra stycket behandlas situationen där ett barn eller en presumtiv far till

barnet behöver stanna här under viss tid för att en faderskapsutredning skall

kunna genomföras. Uppehållstillstånd bör självfallet beviljas endast när det

finns svensk domsrätt i ärendet enligt lagen (1985:367) om internationella

faderskapsfrågor. Det innebär att det i regel krävs att antingen barnet eller

den presumtive fadern har hemvist här i landet.

Om ett barn getts ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första eller andra

stycket får enligt tredje stycket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges även

till barnets vårdnadshavare. Tillstånd bör självfallet i sådant fall beviljas

för samma tidsperiod för såväl barnet som vårdnadshavaren.

5 §

Ändringen i andra stycket 1 är en följd av den ändring som föreslås i 3 kap.

1 §. Om ordet asyl förbehålls uppehållstillstånd som beviljas därför att någon

är flykting måste framgå att 5 § andra stycket 1 inte enbart gäller utlänningar

som har rätt till asyl utan också övriga skyddsbehövande som har rätt till

uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §.

I tredje stycket görs en ändrad hänvisning till 2 kap. 4 § som en följd av

ändringarna i denna paragraf. Vidare utgår den nuvarande sista meningen i detta

stycke som en följd av att alla bemyndiganden för regeringen samlas i en

särskild paragraf, 2 kap. 14 §.

5 b §

Ändringen i första stycket 1 är likaså en följd av den ändring som föreslås i

3 kap. 1 §. Den motsvarar helt den ändring som gjorts i 5 § andra stycket 1. Som

framgått av författningskommentaren till 1 kap. 1 § innebär portalbestämmelsen

om att barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa särskilt skall beaktas att

det, vid en bedömning av om det skulle strida mot humanitetens krav att

verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, kan komma att ställas något

lägre krav för att tillstånd skall beviljas när barn är berörda.

11 §

Ändringen innebär att nuvarande tredje stycke utgår som en följd av att alla

bemyndiganden för regeringen samlas i en ny paragraf, 2 kap. 14 §.

14 §

Paragrafen är ny. Den innehåller en uppräkning av regeringens möjligheter att

meddela generella föreskrifter beträffande förutsättningar för uppehålls-

tillstånd. De konstitutionella förutsättningarna för de i paragrafen intagna

bemyndigandena har behandlats i avsnitt 11.3. Uppräkningen är avsedd att vara

uttömmande om man bortser från den normgivningskompetens som följer av 8 kap. 13

§ RF. Vid krig och krigsfara gäller dock enligt 12 kap. 4 § UtlL särskilda

bestämmelser.

Första stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det innehåller en

erinran om regeringens föreskriftsrätt enligt 4 a § och ger därutöver regeringen

rätt att meddela generella föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller

besök samt att i förordnings form närmare bestämma förutsättningar för

uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa bemyndiganden har i huvudsak

överförts från det nuvarande andra stycket i 2 kap. 4 §. Möjligheten att meddela

föreskrifter om studier och besök har tidigare framgått av förarbetsuttalanden

(prop. 1988/89:86 s.148) men anges nu direkt i lagtexten. Rätten att närmare

bestämma förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär ett

förtydligande av regeringens föreskriftsrätt på detta område. Syftet är att

regeringen i förordningens form skall kunna meddela generella föreskrifter

rörande t.ex. vårdbehövande utlänningar och andra mer principiella frågor inom

den humanitära sektorn. Bemyndigandets utformning tillåter även att regeringen

meddelar föreskrifter om vilka förutsättningar av humanitär art som skall anses

utgöra skäl att enligt

2 kap. 5 § andra stycket 2 bevilja uppehållstillstånd trots att sådant tillstånd

söks först efter inresan i Sverige. Inom ramen för bemyndigandet har regeringen

även rätt att ange om ett uppehållstillstånd av detta slag skall vara permanent

eller tidsbegränsat.

I andra stycket bemyndigas regeringen att meddela vissa föreskrifter som följer

av internationella överenskommelser. Bestämmelserna har överförts från 2 kap. 5

§ tredje stycket och 11 § tredje stycket. Det förstnämnda bemyndigandet har

utvidgats något. Syftet med detta är att bereda regeringen möjlighet att meddela

föreskrifter om uppehållstillstånd som följer av internationella åtaganden men

som inte är av sådant slag att de bör meddelas i lag. Några ändringar i sak av

bemyndigandet i 2 kap. 11 § tredje stycket har inte gjorts.

Sista stycket är nytt. Av det framgår att föreskrifter som regeringen meddelar

enligt 4 a § skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre

månader.

3 kap.

1 §

I första stycket anges att med asyl avses ett uppehållstillstånd som beviljas en

utlänning därför att han eller hon är flykting. Ordet asyl förbehålls således

flyktingar, i likhet med det språkbruk som gällde före 1989 års utlänningslag. I

själva lagtexten användes dock överhuvudtaget inte ordet asyl före 1989 års lag.

Internationellt brukar med asyl avses endast uppehållstillstånd som beviljas för

flyktingar. Det finns inte skäl att ordet asyl i Sverige skall ges en annan

innebörd än vad som är internationellt vedertaget.

Punkterna 2 och 3 i nuvarande 1 § har ingen motsvarighet i förslaget till ny 1

§. Det innebär att det nuvarande särskilda skyddet för krigsvägrare och s.k. de

factoflyktingar utgår. Ändringen har närmare kommenterats i avsnitt 9.1.2.

En skyddssökande torde i regel i första hand ansöka om asyl i Sverige. Om

ansökan uttryckligen avser skydd enligt 3 § bör emellertid ansökan handläggas på

samma sätt som en asylansökan. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i

andra stycket.

2 §

Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande första stycke. I paragrafen har

dock gjorts ett tillägg av innebörd att flyktingskap skall anses föreligga under

i paragrafen angivna förutsättningar oberoende av om förföljelsen utgår från

landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse

från enskilda. Tillägget har utformats i enlighet med förslag från Lagrådet och

har gjorts för att markera att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen

inte utgår från staten. Förslaget i denna del har närmare motiverats i avsnitt

9.1.2. Som framhålls där bör det väsentliga vara om sökanden riskerar

förföljelse och inte från vem förföljelsen utgår. Flyktingskap bör därför också

anses kunna föreligga om det inte finns någon fungerande statsmakt i det land

utlänningen kommer från. Som Juridiska fakulteten vid Lunds universitet påpekat

ligger det visserligen ett visst värde i att

den svenska utlänningslagen och flyktingkonventionen ordagrant stämmer överens.

Utan det föreslagna tillägget kan det dock vara svårt att få genomslag för den

utvidgning av skyddsbegreppet som är avsedd.

Till skillnad mot kommittén bedömer regeringen vidare att uttrycket eller på

grund av sin fruktan inte vill bör behållas. Det framgår inte av utredningens

förslag att någon saklig ändring i förhållande till vad som gäller i dag skulle

vara avsedd. Lagtexten bör då heller inte ändras på denna punkt, särskilt som

flyktingkonventionen innehåller ett motsvarande stadgande.

Paragrafens andra stycke är oförändrat.

3 §

Nuvarande bestämmelser i paragrafen om skydd för krigsvägrare utgår. I stället

kommer paragrafen att innehålla nya bestämmelser om skydd för övriga

skyddsbehövande, utöver konventionsflyktingar.

I första stycket 1 förs in en skyddsbestämmelse för den som är i fara att

straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller

annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I 8 kap. 1 §

finns visserligen ett uttryckligt förbud mot att verkställa beslut om avvisning

eller utvisning om utlänningen riskerar dödsstraff eller kroppsstraff eller att

utsättas för tortyr. Bestämmelserna om verkställighetshinder i 8 kap. 1-4 §§ är

emellertid främst avsedda för situationen att hindret uppstår eller blir känt

först efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Lagstiftningen

bör på denna punkt göras tydligare genom att samtliga kategorier av skydds-

berättigade anges i 3 kap.

Förbud mot verkställighet finns inte infört i 8 kap. 1 § för den som riskerar

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 i

Europakonventionen innebär emellertid ett sådant förbud. Den skyddsberättigade

kretsen i första stycket 1 bör därför uttryckligen innefatta även den som

riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Eftersom

Europakonventionen numera är svensk lag innebär förslaget i denna del inte någon

ändring av gällande rätt utan endast ett förtydligande.

Skyddet enligt första stycket 1 är ovillkorligt, det kan inte sättas ur spel med

hänvisning till synnerliga skäl. Det gäller också oberoende av på vilken grund

sökanden riskerar att utsättas för sådan behandling som anges. Skyddet gäller

däremot inte om sökanden kan sändas till ett annat land där han eller hon har

motsvarande skydd. Det framgår av 4 § andra stycket 3-5.

En person som har rätt till skydd enligt första stycket 1 kan självfallet

samtidigt ha rätt till skydd som flykting enligt 2 §. Flyktingskapet måste i så

fall prövas först.

I första stycket 2 har tagits in bestämmelser om skydd för den som tvingats

lämna sitt land på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller en

miljökatastrof. Bestämmelsen har utformats något annorlunda än enligt

utredningens förslag eftersom det framstår som något oegentligt att tala om att

den som flyr undan en miljökatastrof skulle ha behov av skydd. Det är snarare

fråga om behov att stanna utanför hemlandet under viss tid.

Uttrycket "yttre eller inre väpnad konflikt" har använts för att markera att det

inte - som i fråga om det nuvarande skyddet för krigsvägrare - behöver vara

fråga om ett krig mellan stater för att skyddsbehov skall anses föreligga utan

att den som flyr undan inbördeskrig måste ha rätt till samma skydd.

I första stycket 3 finns bestämmelser om skydd för den som riskerar förföljelse

på grund av sitt kön eller homosexualitet. Bestämmelsen har närmare kommenterats

i avsnitt 9.1.2. Som ett par remissinstanser fört fram är det knappast så att

någon riskerar förföljelse enbart på grund av tillhörighet till visst kön. Det

måste samtidigt vara fråga om att vederbörande på något sätt bryter mot landets

regler eller sedvänjor. Motsvarande gäller dock vid förföljelse på flera i

flyktingkonventionen angivna grunder, nämligen att risk för förföljelse uppstår

först när vederbörande gör något som väcker myndigheternas uppmärksamhet. Det är

inte nödvändigt att i lagtexten särskilt anmärka detta.

I andra stycket anges efter förebild av 2 § att rätt till skydd finns även för

den som är statslös och som sett sig tvingad att på i första stycket angivna

grunder lämna det land där han eller hon varit bosatt.

4 §

De ändringar som gjorts i paragrafens två första stycken är i huvudsak

följdändringar till de föreslagna ändringarna i 2 och 3 §§. Genom att möjlig-

heterna att med hänsyn till mottagningsresurserna inte bevilja uppehålls-

tillstånd uteslutande regleras i 8 §, kan särskilda skäl att vägra uppehålls-

tillstånd enligt andra stycket 2 inte längre innefatta skäl som hänför sig till

mottagningsresurserna. För att markera detta har på Lagrådets förslag lagts till

att de särskilda skälen skall hänföra sig till den skyddssökandes person.

Utformningen avviker vidare på en punkt från utredningens förslag genom att

förslaget innebär att skyddet för konventionsflyktingar och för dem som riskerar

förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet i princip blir detsamma.

Paragrafens nuvarande tredje stycke förs i princip oförändrat över till

8 §, där alla bemyndiganden rörande asyl samlas.

8 §

Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitten 9.1.2. och 11.3. Första och andra

styckena har utformats i enlighet med förslag av Lagrådet.

Första stycket ger regeringen möjligheter att i förordningens form peka ut vissa

grupper som bör komma i fråga för skydd enligt 3 § första stycket 2. Att

regeringen genom generella föreskrifter kan besluta om tidsbegränsat tillstånd

för dessa kategorier följer av 2 kap. 4 a § första stycket. Genom det här

intagna bemyndigandet får regeringen även möjlighet att föreskriva att en viss

grupp har en principiell rätt till permanent uppehållstillstånd. Bemyndigandet

tar sikte på situationen där en viss grupp bedöms ha ett varaktigt behov av

skydd i Sverige.

Andra stycket innebär att regeringen under hänvisning till uppkomna

begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar ges rätt att i

generella föreskrifter föreskriva att uppehållstillstånd inte får beviljas för

den kategori som flyr undan en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljö-

katastrof. Regeringen kan redan enligt nuvarande ordning bestämma detta för de

nuvarande kategorierna krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar men endast genom

ett beslut i ett överlämnat enskilt ärende. Ändringen innebär att regeringens

ställningstaganden fortsättningsvis skall ges i form av en förordning. Någon

saklig ändring av bestämmelsens tillämpning är däremot inte avsedd. Regeringen

måste alltså utgå från att de som bedöms ha ett särskilt starkt behov av skydd

skall ha rätt att få stanna även under de nu angivna förhållandena. Möjligheten

skall vidare alltjämt utnyttjas endast i undantagsfall och det är viktigt att

den tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring

skapar betydande rättsosäkerhet (prop. 1975/76:18 s. 108 och prop. 1983/84:144

s. 36). Vidare bör möjligheterna att genom internationellt samarbete komma till

rätta med situationen anses vara uttömda.

I tredje stycket bemyndigas regeringen att föreskriva vissa undantag från den i

3 kap. 4 § andra stycket intagna s.k. första asyllandsprincipen. Bestämmelsen

har överförts från det nuvarande tredje stycket i samma bestämmelse. Någon

ändring i sak har inte gjorts.

Fjärde stycket är nytt. Därav följer att föreskrifter som regeringen meddelar

enligt andra stycket skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse

inom tre månader.

5 kap.

5 §

Den nuvarande första punkten i paragrafen har delats upp i två punkter. Den

föreslagna punkten 1 motsvarar första delen av nuvarande punkt 1. I en ny punkt

2 stadgas att fotografering och fingeravtryck alltid får tas av en utlänning som

fyllt 14 år och som söker uppehållstillstånd och därvid åberopar skäl som avses

i 3 kap. 2 eller 3 §. Den nuvarande förutsättningen att utlänningen inte kan

styrka sin identitet tas alltså bort för detta fall.

Den föreslagna tredje punkten motsvarar helt nuvarande punkt 2.

6 kap.

2-5 §§

De ändringar som gjorts i dessa paragrafer innebär endast att de särskilda

bestämmelserna om förvar av barn skall gälla den som är under arton år i stället

för som i dag den som är under sexton år.

Ändringen har gjorts för att få överensstämmelse med barnkonventionen. Enligt

konventionen skall som barn anses den som är under arton år och som inte är

myndig enligt hemlandets lag. De särskilda bestämmelserna om förvar av barn bör

dock tillämpas på alla som är under 18 år, oavsett om de enligt hemlandets lag

är myndiga eller inte.

7 kap.

3 §

Bakgrunden till ändringen i första stycket har behandlats i avsnitt 12.5. Enligt

nuvarande ordning får ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller arbets-

tillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av utlänningen

endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett beslut om avvisning

eller utvisning. Ändringen innebär att den kopplingen tas bort för avslagsbeslut

i fråga om uppehållstillstånd och återkallelse av ett sådant tillstånd. En

utlänning har alltså rätt att överklaga ett beslut varigenom en ansökan om

uppehållstillstånd eller en begäran om förlängning av uppehållstillstånd avslås

eller ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd även om beslutet inte är

kopplat till ett avvisnings- eller utvisningsförordnande. Ändringen får störst

genomslagskraft för personer som söker uppehållstillstånd före inresan i

Sverige. Av tydlighetsskäl skall anmärkas att en utlänning som sökt permanent

uppehållstillstånd men som beviljats ett tidsbegränsat tillstånd inte har rätt

att överklaga beslutet.

För beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse av sådant tillstånd

görs ingen ändring. Sådana beslut kan överprövas endast om tillståndsfrågan

behandlas i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.

11 §

Paragrafen rör frågor om överlämnanden av ärenden dels från Statens

Invandrarverk till Utlänningsnämnden, dels från båda dessa myndigheter till

regeringen. Den har behandlats i avsnitt 11.4.

Ändringen i andra stycket innebär att endast ärenden som inte avgjorts genom

beslut som vunnit laga kraft får överlämnas till regeringen. Så kallade nya

ansökningar enligt 2 kap. 5 b § kan inte längre bli föremål för regeringens

avgörande. Utlänningsnämnden görs alltså till exklusivt forum för sådana

ansökningar.

I andra stycket anges vidare i fyra punkter under vilka förutsättningar ett

ärende får överlämnas till regeringen för avgörande. Den första punkten har inte

ändrats i sak. Ändringarna i de tre övriga punkterna innebär att myndigheternas

möjligheter att överlämna ärenden inskränks i förhållande till nuvarande

ordning. I andra punkten behandlas ärenden som innehåller säkerhetsaspekter

(s.k. säkerhetsärenden) eller som har utrikespolitisk betydelse. Dessa får

överlämnas endast om de bedöms ha sådan betydelse från säkerhetssynpunkt eller

från utrikespolitisk synpunkt att regeringen bör pröva dem.

För säkerhetsärendenas vidkommande innebär detta att ärenden som kännetecknas av

att ansökan under alla förhållanden skall avslås därför att de skäl som

åberopats är otillräckliga för att bevilja tillstånd inte längre får överlämnas.

Frågan om de åberopade skälens bärighet måste alltså prövas fullt ut av

myndigheterna även om säkerhetsskäl åberopas. När myndigheterna däremot gör

bedömningen att skäl för uppehållstillstånd finns men att säkerhetsskäl kan tala

emot att bevilja tillstånd bör ärendena liksom enligt nuvarande ordning

överlämnas till regeringen för avgörande. Endast de sistnämnda ärendena kan

nämligen sägas ha sådan betydelse av säkerhetsskäl att regeringen bör pröva dem.

De ärenden som enligt nuvarande ordning överlämnas för att de inrymmer

utrikespolitiska aspekter är mycket få. Ändringen innebär för deras vidkommande

att Invandrarverket inte bör överlämna ärenden där verket avser att avslå

ansökan. En förstainstansprövning med den utgången uppfyller inte lagtextens

rekvisit att ärendet är av sådan betydelse att regeringen bör pröva det.

Sökanden har möjlighet att överklaga beslutet till Utlänningsnämnden som får

bedöma om ärendet bör överlämnas eller inte.

Regeringens förslag bygger på att regeringen fortsättningsvis i större utsträck-

ning skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom att meddela

generella föreskrifter. I vissa fall har det dock ansetts nödvändigt att ha kvar

beslut i enskilda ärenden som ett regeringens styrmedel. Ändringen i tredje

punkten skall ses mot den bakgrunden. Ärenden bör alltså överlämnas endast i den

situationen där regeringen inte lämpligen kan ge vägledning genom utfärdandet av

en förordning.

Fjärde punkten öppnar en möjlighet för överlämnanden av ärenden som har

prejudikatbetydelse men som är av så speciellt slag att de inte lämpar sig för

utnyttjande av förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna ärenden enligt

denna punkt bör utnyttjas med restriktivitet. Detta framgår av uttryckssättet av

synnerlig betydelse för denna lags tillämpning.

Tredje stycket anger formen för myndigheternas överlämnande av ärenden. Den

nuvarande ordningen innebär att Invandrarverket får lämna över ärenden direkt

till regeringen varefter regeringen i flertalet fall hör Utlänningsnämnden innan

ärendet avgörs. Denna ordning ändras nu så att Invandrarverket i en

överlämnandesituation först måste sända ärendet till Utlänningsnämnden för

yttrande. Utlänningsnämnden är därefter skyldig att skyndsamt vidarebefodra

ärendet till regeringen med ett eget yttrande som bl.a. måste innehålla nämndens

uppfattning i överlämnandefrågan. Liksom hittills gäller ordningen endast för de

ärenden där ett beslut från verket hade kunnat överklagas till nämnden.

Ändringen i tredje stycket innebär slutligen också att den i princip aldrig

utnyttjade möjligheten för regeringen att lämna över ett av Invandrarverket

överlämnat ärende till Utlänningsnämnden tas bort.

8 kap.

1 §

I paragrafen har ett tillägg gjorts så att hinder mot verkställighet också skall

anses föreligga beträffande den som riskerar omänsklig eller förnedrande

behandling eller bestraffning. Som angetts i kommentaren till 3 kap. 3 § bör ett

tillägg av denna innebörd göras för att få överensstämmelse med artikel 3 i

Europarådskonventionen.

Även sedan de kategorier som avses i denna paragraf fått ett särskilt skydd

enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 bör det särskilda skyddet mot verkställighet

finnas kvar. Skyddet mot verkställighet får främst betydelse när

verkställighetshindret uppkommer eller blir känt först efter det att laga-

kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger.

Enligt den nya lydelsen får en avvisning eller en utvisning aldrig verkställas

till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle

vara i den fara som anges i paragrafen. Enligt nuvarande lydelse krävs grundad

anledning. Ändringen har tillkommit för att markera att beviskraven inte får

ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som

klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Utlänningens

berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Den

ändrade lydelsen får betydelse också vid prövning av en ansökan om

uppehållstillstånd; hänsyn till om utlänningen på grund av bestämmelserna i

förevarande paragraf inte kan sändas till ett visst land skall ju enligt 4 kap.

12 § första stycket tas när en fråga om avvisning eller utvisning prövas, vilket

innebär att sådan hänsyn skall tas också vid prövning av en ansökan om

uppehållstillstånd.

3 §

Paragrafen utgår som en följd av att det särskilda skyddet för krigsvägrare i

3 kap. 3 § utgår.

4 §

Ändringen innebär att det särskilda skydd mot verkställighet som i dag gäller

beträffande s.k. de factoflyktingar i stället kommer att gälla dem som omfattas

av 3 kap. 3 § första stycket 2, dvs. personer som flyr undan en väpnad konflikt

eller en miljökatastrof. I likhet med vad som anförts i kommentaren till 1 § får

verkställighetssskyddet betydelse framför allt om den väpnade konflikten eller

miljökatastrofen inträffar efter det att beslut om avvisning eller utvisning

vunnit laga kraft.

Skyddet mot verkställighet enligt denna paragraf gäller således endast dem som

omfattas av 3 kap. 3 § första stycket 2. För dem som avses i 3 kap. 3 § första

stycket 3 kommer samma skydd mot verkställighet som för flyktingar att gälla

enligt bestämmelserna i 2 §. För detta krävs ingen lagändring.

8 §

Ändringen innebär att den tid inom vilken beslut om avvisning med förordnande om

omedelbar verkställighet skall fattas i normalfallet skall räknas från

tidpunkten för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd och inte

som i dag från inresan. På förslag av Lagrådet har lagtexten förtydligats så att

det klart skall framgå att utgångspunkten för beräkningen av tremånaderstiden är

den första ansökan om uppehållstillstånd som sökanden gjort efter den senaste

inresan i landet. Ansökningar som sökanden kan ha gjort under en tidigare

vistelse i Sverige eller från ett annat land saknar självfallet betydelse vid

tidsberäkningen. Ändringen har kommenterats närmare i avsnitt 9.3.4.

10 a §

Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.4. Den tar som framgår

av ordalydelsen sikte på situationen där ett internationellt organ som har rätt

att pröva klagomål från enskilda begär att Sverige skall inhibera

verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Avsikten med bestämmelsen är att

säkerställa att verkställigheten av sådana avlägsnandebeslut stoppas till dess

att organet har hunnit ta ställning till ärendena. De internationella organ som

avses är sådana som har folkrättslig behörighet att väcka en fråga av detta

slag, dvs. organ som Sverige har lämnat medgivande att ta emot klagomål från

enskilda. Exempel på sådana organ är den europeiska kommissionen och domstolen

för de mänskliga rättigheterna samt den kommitté som övervakar efterlevnaden av

FN:s tortyrkonvention.

Regeln är försedd med ett undantag som skall tolkas ytterst restriktivt. En

framställning om inhibition av detta slag är i och för sig inte folkrättsligt

bindande. Den bör trots detta i princip alltid följas eftersom konventions-

organen annars inte har möjlighet att göra en effektiv prövning. Bestämmelser om

vilken myndighet som skall pröva inhibitionsfrågan finns i 8 kap. 9-10 §§ UtlL.

10 kap.

5 §

Ändringen i första stycket innebär att straffet för den som organiserar

verksamhet för att främja att utlänningar reser till Sverige utan erforderliga

tillstånd höjs från högst två års fängelse till högst fyra års fängelse. Med

hänsyn till den syn på brott av detta slag som kommit till uttryck genom

höjningen av straffmaximum bör även när brottet är mindre allvarligt kunna dömas

till fängelse. I sådana fall får enligt förslaget dömas till böter eller

fängelse i högst sex månader.

Brottet bör kunna anses vara mindre allvarligt exempelvis om det står klart att

brottet varit av engångsnatur och avsett någon enstaka person.

11 kap.

1 §

Paragrafen reglerar inslaget av muntlig handläggning vid myndigheternas

hantering av asylärenden och vissa ärenden som rör utlänningar som omfattas av

EES-avtalet. Den har behandlats närmare i avsnitt 12.3.

I första stycket behandlas handläggningen vid Invandrarverket. I första meningen

anges att en person som har ansökt om asyl inte får avvisas innan verket har

haft muntlig handläggning. Muntlig handläggning är alltså obligatorisk i dessa

fall. Om utlänningen begär det skall Invandrarverket ha muntlig handläggning

även i övriga asylärenden med undantag för de ärenden där en sådan handläggning

skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Detta

framgår av den i sak oförändrade andra meningen i första stycket. Bestämmelsens

utformning hindrar inte att Invandrarverket i en massflyktssituation meddelar

positiva beslut om uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag. I den

situationen ankommer det på regeringen att förordningsvägen reglera om

tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall beviljas dem som söker

skydd enligt 3 kap. 3 § första stycket 2. Muntlig handläggning torde därvid i

flertalet ärenden sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd om

Invandrarverket meddelar ett positivt beslut på grund av föreskrifter i en sådan

förordning. Formen för den muntliga handläggningen bestäms av Invandrarverket.

Andra stycket reglerar handläggningen av asylärenden vid Utlänningsnämnden.

Ändringen innebär att Utlänningsnämnden får avslå en begäran om muntlig

handläggning endast om det står klart att en sådan handläggning är obehövlig.

Denna utformning tillåter nämnden att underlåta muntlig handläggning i de fall

där utredningsmaterialet klart visar att utlänningen bör beviljas

uppehållstillstånd eller när det står klart att de åberopade uppgifterna under

inga förhållanden är tillräckliga för ett bifallsbeslut. Även när det gäller

ärenden vars utgång beror av en rent rättslig bedömning kan en muntlig

handläggning många gånger vara obehövlig. I åtskilliga ärenden är emellertid

ärendets utgång avhängigt av att en tilltrosbedömning görs. Beträffande de

ärendena är utrymmet för ett avslag på en begäran om muntlig handläggning mer

begränsat. Avsikten är dock inte att muntlig handläggning måste hållas i alla

dessa fall. I de fall där nämnden redan av innehållet i de åberopade uppgifterna

kan sluta sig till att de inte är överensstämmande med verkligheten bör ett

muntligt inslag kunna avvaras. Däremot finns det knappast något utrymme för att

avslå en begäran om sådan handläggning i ärenden där en tilltrosbedömning kan

sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller

inte.

Tredje stycket är nytt och reglerar Utlänningsnämndens skyldighet att hålla

muntlig handläggning i ärenden där en utlänning som omfattas av EES-avtalet har

överklagat beslut varigenom Invandrarverket har avvisat eller utvisat eller

meddelat ett negativt beslut i fråga om uppehållstillstånd för honom eller henne

under åberopande av skäl som är hänförliga till allmän ordning eller säkerhet.

Bestämmelserna införs för att tillgodose de minimigarantier som ställs upp i

artikel 9 i direktiv 64/221/EEG (se avsnitt 12.5). När det gäller ärenden

beträffande en utlänning som omfattas av avtalet och som har haft

uppehållstillstånd i Sverige föreligger en obligatorisk skyldighet för nämnden

att ha muntlig handläggning. I övriga fall är nämndens skyldighet inskränkt till

de ärenden där utlänningen begär att få höras personligen och där en muntlig

handläggning inte strider mot den nationella säkerhetens intresse.

Ändringarna i fjärde stycket är endast av redaktionellt slag.

Femte stycket innehåller en upplysning om att 1 a § innehåller särskilda

bestämmelser om barns hörande i asylärenden.

1 a §

Paragrafen är ny. Den innebär att barn i regel skall höras i samband med

utredning vid ansökan om uppehållstillstånd. Den har utformats med utgångspunkt

i bestämmelserna i artikel 12 i barnkonventionen. Den artikeln innebär att barn

som är i stånd att bilda egna åsikter skall ha rätt att fritt uttrycka dessa i

alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i

förhållande till barnets ålder och mognad. Det överlämnas enligt konventionen

till staten att avgöra om barnet skall höras direkt eller genom företrädare

eller ett lämpligt organ och det skall ske på ett sätt som är förenligt med den

nationella lagstiftningens procedurregler. Paragrafens formulering om

klarläggande av vad barnet har att anföra är mer vittsyftande än artikeln, som

begränsar sig till barnets åsikter.

I paragrafen har lagts till att barnet inte skall höras om det är olämpligt. Så

kan vara fallet exempelvis om det rör sig om ett litet barn eller om barnets

psykiska hälsa talar mot att barnet hörs.

1 b §

Paragrafen är ny. Den innebär att den som är förordnad som offentligt biträde

för ett barn i ett ärende enligt utlänningslagen också skall vara barnets

ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser. Bestämmelsen har utformats

efter förebild av motsvarande bestämmelse i lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga som nyligen (SFS 1995:1244) förts in i den lagen.

3 §

Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.4. Förvaltningsmyndigheters allmänna

skyldighet att motivera sina beslut regleras i 20 § FL. En erinran om detta

finns intagen i första stycket. I paragrafen fastställs vidare de avvikelser

från denna ordning som gäller för ärenden enligt utlänningslagen.

Av andra stycket framgår att alla beslut i fråga om uppehållstillstånd måste

vara motiverade, dvs. även de positiva besluten. Detta innebär en ändring i

förhållande till nuvarande ordning som bl.a. endast ställer anspråk på att

skälen för negativa beslut skall redovisas. Hur motiveringen skall se ut bestäms

av myndigheterna. Rent allmänt kan dock beträffande den nytillkomna kategorin

positiva beslut sägas att ett beslut som innebär att en person beviljas

permanent uppehållstillstånd bör vara utformat så att det klart framgår varför

sökanden har beviljats tillståndet och vilka omständigheter som konstituerar

detta ställningstagande. När det gäller de tidsbegränsade uppehållstillstånden

finns ett större utrymme för variationer. I många fall av beslut om

tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gästsstudier eller på grund av

uppskjuten invandringsprövning torde en schablonartad motivering vara

tillräcklig medan skälen för ett tidsbegränsat tillstånd på grund av en vandel-

anmärkning bör vara mer individualiserat utformade.

Det nya tredje stycket motsvarar de bestämmelser om motivering av beslut om

visering och arbetstillstånd som finns i de nuvarande första och andra styckena.

Vissa redaktionella ändringar har gjorts. Utlänningar som är medborgare i ett

EES-land har rätt att resa in i Sverige utan krav på visering. Av tydlighetsskäl

har därför markerats att de särskilda bestämmelser om motivering av

viseringsbeslut som gäller för utlänningar som omfattas av EES-avtalet endast

tar sikte på personer som är medborgare i ett land utanför EES-området. Den

personkrets som avses är familjemedlemmar till EES-medborgare som är medborgare

i ett land utanför avtalsområdet.

12 kap.

2 §

I lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall fördes en ny

paragraf, 6 §, in med ikraftträdande den 1 april 1992 (SFS 1991:1587). 1 § i

samma lag ändrades (SFS 1994:1817) vidare i samband med Sveriges EU-anslutning.

Som en följd av dessa ändringar bör hänvisningen i 12 kap. 2 § numera rätteligen

avse lagen om immunitet och privilegier i vissa fall i dess helhet.

43. Regeringens bedömning:

 - Insatser internationellt och i Sverige bör ha det

 långsiktiga målet att flyktingar frivilligt skall kunna återvända

 under säkra förhållanden till sitt ursprungsland. Detta synsätt

 bör i princip prägla mottagandet av flyktingar i Sverige från

 första början.

 - Synsättet att en god integrering i det svenska

 samhället är den bästa förutsättningen för återvändande äger

 fortsatt giltighet.

 - Flyktingar som vill återvända men saknar medel för

 detta bör få utökat stöd.

 - Återvandringsprogram bör vara anpassade efter

 gruppernas olikartade situation.

 - För dem som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör

 inriktning på återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i

 Sverige skall utnyttjas.

 - Samverkan mellan myndigheter och organisationer bör

 utvecklas i lämpliga former.

 - Det bör även i fortsättningen vara möjligt att

 återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende på graden av

 anknytning till vårt land.

44.Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte. Det innebär att änd-

ringarna skall tillämpas såväl i materiellt som i formellt hänseende omedelbart

vid ikraftträdandet.

17.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52)

med särskilda bestämmelser om vård av unga

21 a §

Paragrafen är ny. Den innebär att vid en kollision mellan denna lag och

utlänningslagen det i princip är utlänningslagen som tar över. Av förslaget till

lag om ändring i utlänningslagen framgår dock att tidsbegränsat uppehålls-

tillstånd i princip skall meddelas för den tid som ett barn under 18 år har

behov av vård enligt lagen om vård av unga.

Paragrafen har utformats med 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

som förebild.

17.3 Förslagen till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lag om

ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Ändringarna i dessa lagar är följdändringar till de ändringar som föreslås i

utlänningslagen.

Prop. 1996/97:25

17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning

2 §

Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. som trädde i kraft den 1

juli 1994 innebär bl.a. att förläggningar för asylsökande kan drivas även av

kommuner och enskilda och inte som tidigare enbart av Statens invandrarverk.

Däremot skall alla asylsökande registreras vid en av Invandrarverket driven

förläggning. 2 § lagen om introduktionsersättning måste ändras som en följd av

lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

Prop. 1996/97:25