Regeringens proposition

1993/94:161

Marknadskontroll för produktsäkerhet, m.m.

Prop.

1993/94:161

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 17 februari 1994

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Per W esterberg

 (Näringsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås riktlinjer för organisationen av en marknadskontroll av

produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö. Riktlinjerna innebär att

ansvaret för marknadskontrollen fördelas områdesvis på redan befintliga

tillsynsmyndigheter. Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) avses bli sam-

ordnande organ. Upprättandet av denna marknadskontroll är en följd av Sveriges

åtaganden enligt EES-avtalet.

 Vidare begärs riksdagens bemyndigande att regeringen eller den myndighet

regeringen bestämmer får besluta om avgifter för tillsynen av att legala krav på

mätdon och färdigförpackade varor är uppfyllda.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut..................3

2 Ärendet och dess beredning...................3

3 Marknadskontroll i EG........................3

 3.1 ........................Den inre marknaden3

 3.2 ..................Avlägsnandet av tekniska handelshinder5

 3.3 ..........................Marknadskontroll7

 3.3.1..............Marknadskontrollens innebörd7

 3.3.2 ...........EG:s krav på marknadskontroll9

 3.3.3 ............Marknadskontrollens innehåll10

 3.4 .............................Gränskontroll12

 3.5 .....EES-avtalets konsekvenser för Sverige12

4 SWEDACs rapport och remissorganens synpunkter13

 4.1 .................Huvuddragen i utredningen13

 4.2 ........Ett fördelat ansvar för befintliga sektors-

 myndigheter.............................14

 4.3 .......En samordnings- och kontaktfunktion18

 4.4 ........Behovet av legala befogenheter vid kontroll19

 4.5 ......Finansieringen av marknadskontrollen20

5 Regeringens förslag och bedömningar ........21

 5.1 ..................De allmänna riktlinjerna21

 5.2 ...........................Fördelningen av marknadskontrollansvaret23

 5.3 .........Ett samordnings- och kontaktorgan25

 5.4 ...............Befogenheter och sanktioner27

 5.5 ..........Marknadskontrollens finansiering28

 5.6 .............Behovet av informationsutbyte30

6 Finansiering inom området legal mätteknik m.m.31

 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

 den 17 februari 1994.........................33

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 1. godkänner de föreslagna riktlinjerna för organisationen av en mark-

 nadskontroll av produkter (avsnitt 5.1),

 2. bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta

 om avgifter för tillsynen inom den legala mättekniken och av

 färdigförpackade varor (avsnitt 6).

2 Ärendet och dess beredning

Avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) trädde i

kraft den 1 januari 1994. Enligt detta avtal har Sverige förpliktat sig att

följa för hela samarbetsområdet gemensamma regler bl.a. beträffande

produktsäkerhet. I förpliktelserna ingår även att det i Sverige skall bedrivas

en marknadskontroll, som syftar till att säkerhetsmässigt undermåliga produkter

skall kunna upptäckas och vid behov t.ex. förbjudas för vidare marknadsföring

och användning.

 Som ett led i förberedelserna för EES-avtalet uppdrog regeringen den

24 september 1992 åt Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) att utreda

frågor om marknadsövervakning av produkter, som kan skada människor, djur och

miljö. SWEDAC överlämnade den 17 februari 1993 rapporten Marknadskontroll - en

EG-anpassning till följd av EES-avtalet (SWEDAC DOC 93:7). Rapporten har remiss-

behandlats och en remissammanställning finns tillgänglig i Näringsdepartementet

(dnr 342/93).

 SWEDAC har vidare i skrivelser inkomna den 21 och 22 oktober 1993 till

regeringen lämnat förslag om avgifter för finansieringen av den tillsyn som

skall ske på området för legal mätteknik och som i huvudsak omfattar kontrollen

av vågar i butiker, bränslemätare på bensinstationer och färdigförpackade varor

utom livsmedel.

3 Marknadskontroll i EG

3.1 Den inre marknaden

Den 1 januari 1993 etablerade EG sin inre marknad. Därmed skall inre gräns-

kontroller ha avskaffats och fri rörlighet gälla för varor, tjänster, personer

och kapital. Även om mycket arbete återstår innan marknaden i sin helhet

fungerar på önskvärt sätt, har dock de planerade åtgärderna i syfte att skapa

den inre marknaden, vilka redovisades i EG:s vitbok år 1985, i stort sett

genomförts. Vad gäller varors rörlighet är således det regelverk som skisserades

i vitboken för att eliminera fysiska hinder (kontroller och formaliteter vid

passerande av EG:s inre gränser) i huvudsak på plats.

 Marknadskontroll är EG:s beteckning på den kontroll i säkerhetsavseende som

medlemsstaterna skall utföra beträffande produkter som släppts ut på marknaden.

Den utgör ett väsentligt led i EG:s ordning för den inre marknadens funktion

beträffande varornas fria rörlighet. Det är nödvändigt för förståelsen av de

frågor som behandlas i propositionen att placera in marknadskontrollen i ett

större sammanhang. Inledningsvis ges därför en bredare beskrivning av denna

ordning och hur den allmänt påverkar Sverige enligt EES-avtalet.

 Den fria rörligheten av varor förutsätter att hinder för handeln tas bort. Man

brukar tala om traditionella och tekniska handelshinder. De traditionella

hindren - kvoteringar och tullsatser - avskaffades tidigt mellan medlemsländerna

och senare också mellan EG- och EFTA-länderna genom frihandelsavtal.

 De tekniska handelshindren är av en helt annan karaktär och de har visat sig

betydligt svårare att ta bort. Grunden för dem kan vara klimatiska, kulturella

eller utvecklingsbetingade skillnader mellan länderna. Deras utformning kan vara

oklar - och odokumenterad - och deras effekter svåra att förutse. De kan

avsiktligt vara utformade så att de gynnar inhemsk tillverkning.

 Överst på listan för tekniska handelshinder brukar sättas dels skiljaktiga

nationella krav på produkter till skydd för liv, hälsa, miljö m.m., dels

skiljaktiga nationella förfaranden och metoder för kontroll av att sådana krav

är uppfyllda. För det sistnämnda ledet använder EG termen bedömning av överens-

stämmelse (conformity assessment).

 För att etablera den inre marknaden har EG lagt ned stora ansträngningar på

att avskaffa tekniska handelshinder. EG:s metodik för detta beskrivs närmare i

avsnitt 3.2. Verksamheten syftar till att skapa klara och enhetliga regler för

produktkrav och bedömning av överensstämmelse. Genom dessa regler klargörs

förutsättningarna för att en produkt skall få släppas ut på marknaden. De tar i

första hand sikte på stadiet fram till denna tidpunkt, vilket är naturligt med

hänsyn till det grundläggande syftet att garantera fri rörlighet.

 För den inre marknadens funktion har EG emellertid ansett det nödvändigt att

också ha en marknadskontroll. Denna är - i motsats till bedömning av överens-

stämmelse före marknadstillträdet - en statlig uppgift, som skall utföras av

myndigheter med särskilda befogenheter. Den skall med rimlig grad av säkerhet

leda till upptäckt av produkter i handeln, som inte fyller måttet i säkerhets-

hänseende. Eftersom varorna skall passera fritt över de inre gränserna, är ett

effektivt samarbete mellan medlemsländerna grundläggande för framgång i detta

hänseende. I systemet ingår därför samarbete och informationsutbyte över

gränserna så att farliga produkter snabbt kan identifieras och avlägsnas från

hela EG-marknaden. Marknadskontrollen behandlas närmare i avsnitt 3.3.

 Den inre marknaden bygger således på att varor fritt skall passera de inre

gränserna mellan EG-länderna. Däremot förutsätts en viss kontroll ske av

tullmyndigheterna vid de yttre gränserna, och EG har nyligen utfärdat vissa

bestämmelser om detta. Frågan, som behandlas närmare i avsnitt 3.4, har av

naturliga skäl en stark anknytning till marknadskontrollen.

 Avslutningsvis berörs konsekvenserna för Sveriges del av EG:s ordning genom

EES-avtalet i avsnitt 3.5. Marknadskontrollen i Sverige behandlas sedan närmare

i avsnitt 4 och 5.

3.2 Avlägsnandet av tekniska handelshinder

För att undvika tekniska handelshinder krävs att tekniska regler om produktkrav

och bedömning av överensstämmelse utformas på ett sätt som medger fri rörlighet

av varor.

 Ett viktigt led i frihandelsarbetet gäller åtgärder för att förhindra upp-

komsten av nya handelshinder genom nationella bestämmelser. Genom ett direktiv

år 1983 (83/189/EEG) infördes ett informationsförfarande inom EG beträffande

planerade nationella tekniska föreskrifter och standarder. Förfarandet innebär

att kommissionen och övriga medlemsländer skall beredas tillfälle att anföra

synpunkter innan sådana föreskrifter och standarder införs. Mellan EG och

EFTA-länderna avtalades år 1989 om ett motsvarande informationsutbyte (se SFS

1990:966). Denna överenskommelse har nu ersatts av EES-avtalets innehåll på

området. Informationsförfarandet i EES bygger på EG:s ordning men har på flera

punkter anpassats till förhållandena i EES. För svensk del finns bestämmelser om

detta i förordningen (1990:986, omtryckt 1993:1337) om tekniska regler.

 Inom EG gäller en allmän princip om varors fria rörlighet, som grundar sig på

artikel 30 i Romfördraget. Den brukar efter ett rättsfall i EG-domstolen kallas

Cassis de Dijon-principen. Den innebär att en vara som lagligen får

marknadsföras i ett EG-land även fritt skall få säljas och användas i övriga

medlemsländer, om inte särskilda skäl kan åberopas för motsatsen. Den gäller

generellt för produkter som inte omfattas av särskilda, gemensamma

EG-bestämmelser (icke-harmoniserade områden). Tillämpningen av denna princip har

gett upphov till en omfattande domstolspraxis inom EG. En viktig konsekvens av

denna praxis är att vissa tvingande samhällshänsyn, som inte finns uppräknade i

artikel 36 i Romfördraget, kan utgöra en grund för begränsning av den fri

rörligheten. Mycket kort kan rättsläget inom EG sammanfattas med att en medlems-

stat har rätt att upprätthålla en nationell reglering inom icke-harmoniserade

områden, om tre villkor samtidigt är uppfyllda, nämligen om

 - den avser att skydda ett i artikel 36 i Romfördraget erkänt intresse eller

 något av de ytterligare intressen som erkänts av EG-domstolen, t.ex. konsu-

 ment- eller miljöskydd,

 - den är nödvändig för att uppnå det avsedda skyddet och

 - det finns en proportionalitet mellan det skydd som uppnås och det hinder för

 den fria varurörligheten som regleringen medför.

 Genom Cassis de Dijon-principen har EG - utan att behöva införa gemensamma

EG-regler - utvecklat en metod att avskaffa tekniska handelshinder, som grundas

på nationella regler. Nationella regler som inte uppfyller de nämnda kraven får

inte åberopas för att stoppa en vara som har importerats. Genom EES-avtalet

gäller nu motsvarande inom EES. Cassis de Dijon-principen beskrivs närmare i

departementspromemorian Om Romfördragets artikel 30 (Ds 1990:76).

 I fråga om vissa produkter har EG ansett det nödvändigt för den fria rörlig-

heten att skapa gemensamma EG-regler. Det sker normalt i form av direktiv,

numera enligt artikel 100a i Romfördraget som medger majoritetsbeslut.

Produktdirektiv skall sedan år 1985 utformas enligt den nya metoden, som innebär

att de säkerhetskrav på produkterna som fastställs i direktivet är relativt

allmänt hållna. De betecknas väsentliga säkerhetskrav och blir genom

direktivformen rättsligt bindande. Medlemsstaterna måste införliva dem i sin

rättsordning och de aktuella produkterna måste uppfylla säkerhetskraven för att

de skall få släppas ut på marknaden. Det överlåts sedan åt de europeiska

standardiseringsorganen att utarbeta harmoniserade frivilliga standarder med

tekniska specifikationer för produkterna. En produkt som tillverkats enligt en

sådan standard skall förutsättas uppfylla de väsentliga säkerhetskraven i direk-

tivet och standarden får därigenom, trots att den inte är formellt bindande, en

särskild rättsverkan.

 Direktiv enligt den nya metoden innehåller bestämmelser om CE-märkning, som

innebär att produkterna skall märkas av tillverkaren eller importören på visst

sätt. Märkningen skall visa att tillverkaren försäkrar att produkten uppfyller

direktivets säkerhetskrav och att den har genomgått föreskrivet förfarande för

bedömning av överensstämmelse.

 Produktdirektiv från EG

 enligt den nya metoden

1.Enkla tryckkärl (87/404/EEG)

2.Leksaker (88/378/EEG)

3.Byggprodukter (89/106/EEG)

4.Elektromagnetisk kompatibilitet (89/336/EEG)

5.Maskiner (89/392/EEG)

6.Personlig skyddsutrustning (89/686/EEG)

7.Icke automatiska vågar (90/384/EEG)

8.Aktiva implantat (90/385/EEG)

9.Gasapparater (90/396/EEG)

10.Teleterminalutrustning (91/263/EEG)

11.Varmvattenpannor (92/42/EEG)

12.Explosiva varor (93/15/EEG)

13.Medicintekniska produkter (93/42/EEG)

14.Lågspänningsutrustning (73/23/EEG, ändrat genom 93/68/EEG)

 Huvudprinciperna i EG:s system för bedömning av överensstäm-

melse har lagts fast i beslut av EU-rådet. De centrala besluten är dels reso-

lutionen den 21 december 1989 om en helhetssyn på bedömning av överensstämmelse

(a global approach to conformity assessment), dels beslutet den 13 december 1990

om moduler för olika stadier i förfaranden vid bedömning av överensstämmelse,

avsedda att användas i tekniska harmoniseringsdirektiv. I det senare beslutet

har den 22 juli 1993 gjorts vissa kompletteringar om riktlinjer för

CE-märkningen, vilket föranlett att det formellt ersatts med ett nytt beslut

(93/465/EEG) med samma rubrik av den dagen. En närmare beskrivning av bedömning

av överensstämmelse inom EG och EES finns i prop. 1991/92:170, bil. 11,

s. 39f.

Direktiv enligt den nya metoden kommer att successivt införas på andra produkt-

områden som regleras genom gemensamma EG-regler. Det innebär att kontrollord-

ningarna kommer att utformas enligt EG:s helhetssyn från år 1989. Alltjämt

gäller dock ett stort antal äldre produktdirektiv, som har en helt annan upp-

byggnad med detaljerade tekniska specifikationer och varierande bestämmelser om

provning, kontroll och märkning. De är i allmänhet utformade på ett sådant sätt

att de medger att medlemsländerna avstår från att reglera produkttypen i fråga

eller att de har avvikande nationella bestämmelser, så länge man inte hindrar

produkter som uppfyller direktivets krav att fritt få marknadsföras och användas

i landet.

Direktiv enligt den nya metoden är däremot totalharmoniserande, dvs. de inne-

håller alla de EG-bestämmelser som skall tillämpas för rätten att släppa ut på

marknaden och ta i bruk de produkter som omfattas. Tidigare beslutade direktiv

av detta slag finns uppräknade i prop. 1992/93:87 om en lag om CE-märket. Dessa

direktiv har numera gjorts enhetliga i fråga om bestämmelser om CE-märkning m.m.

Det har skett genom ett direktiv av den 22 juli 1993, varigenom ändringar görs i

de tidigare direktiven (93/68/EEG). Dessa ändringar träder i kraft den 1 januari

1995.

Under år 1993 har dessutom tillkommit två direktiv enligt den nya metoden, ett

om explosiva varor (93/15/EEG) och ett om medicintekniska produkter (93/42/EEG).

3.3 Marknadskontroll

3.3.1Marknadskontrollens innebörd

Med marknadskontroll avser EG en bestämd form av kontroll av produkters

säkerhet. Den måste hållas isär från den kontroll som sker inom ramen för

angivna förfaranden för bedömning av överensstämmelse. Det finns skäl att

närmare belysa detta.

En produkt kan sägas ha en omloppstid från idéstadiet till skrotning. Under

denna tid kan provning av produktens egenskaper och kontroll av att den

uppfyller ställda krav ske många gånger. Tillverkaren måste själv förvissa sig

om att produkten uppfyller marknadens kvalitetskrav. Beträffande många produkter

som kan medföra skador förekommer dessutom sedan gammalt krav från staten om att

produkten inte skall skada liv, hälsa, miljö m.m. och att den skall genomgå

någon form av kontroll för att visa detta.

Omloppstiden kan översiktligt indelas i stadierna

- konstruktion,

- tillverkning,

- tillhandahållande på marknaden,

- användning och

- skrotning.

Av staten föreskriven kontroll kan förekomma i alla dessa stadier. En viktig

punkt i omloppstiden är när produkten släpps ut på marknaden eller tas i bruk

och därmed kan orsaka skador vid användning. Normalt gäller av staten före-

skrivna krav att produkten då skall vara säker och kontrollerad. EG:s produkt-

direktiv med däri ingående förfaranden för bedömning av överensstämmelse tar

sikte på produktens beskaffenhet vid marknadstillträdet. Detta är en naturlig

följd av direktivens grundläggande syfte att garantera fri rörlighet av

produkterna i fråga.

Det traditionella svenska systemet för kontroll av farliga produkter har inne-

burit krav på ett förhandsgodkännande av en myndighet - eller annat organ med

myndighetsbefogenheter - innan en produkt får saluföras. En sådan kontroll kan

gälla produktens konstruktion eller tillverkning. Beträffande massproducerade

artiklar (t.ex. elmateriel) har kontrollen i huvudsak gällt produktens konstruk-

tion i form av s.k. typkontroll av ett eller ett fåtal exemplar av produkten.

Som villkor gäller sedan att de tillverkade exemplaren skall överensstämma med

vad som typprovats. För särskilt farliga produkter kan gälla att varje

tillverkat exemplar av produkten skall godkännas av staten. Det svenska systemet

med statliga förhandsgodkännanden håller nu på att omformas till en EG-modell

även på områden som inte direkt berörs av EG-regler.

Enligt EG:s policy på området skall en obligatorisk statlig förhandskontroll

undvikas. Det betyder inte att farliga produkter skall kunna komma ut på

marknaden utan föregående provning och kontroll. Grundläggande är emellertid att

tillverkaren eller importören släpper ut produkten på marknaden på eget ansvar.

Den skall då vara CE-märkt, vilket visar att den uppfyller alla direktivkrav som

riktas mot den. Förfarandet för bedömning av överensstämmelse skall, enligt de

moduler som används i direktiven, täcka både konstruktions- och tillverknings-

fasen.

I det enklaste fallet (modul A) räcker det med att tillverkaren i en försäkran

om överensstämmelse själv intygar att gällande krav, som kan innefatta provning,

har uppfyllts. Annars krävs i varierande grad medverkan av ett anmält organ,

dvs. ett fristående provnings- eller certifieringsorgan som efter särskild

granskning anmälts inom EES som kompetent att utföra vissa kvalificerade kon-

trolltjänster reglerade i ett eller flera produktdirektiv. Det kan röra sig om

krav på typprovning (modul B), då det anmälda organet skall utfärda ett typ-

intyg. Som förutsättning för CE-märkning gäller då bl.a. att tillverkaren kan

förete ett sådant intyg.

Tillverkare som har etablerat ett kvalitetssystem för hela sin verksamhet och

som övervakas av ett anmält organ, kan tillämpa vissa moduler. I ett anmält

organs uppgifter kan ingå t.ex. stickprovskontroller under tillverkningen. En

strävan finns att ge viss valfrihet inom ramen för varje förfarande, bl.a med

syftet att stimulera kvalitetsarbete. Om anmälda organ har medverkat skall detta

framgå av CE-märkningen, som i sådana fall skall innehålla organets identifika-

tionsnummer. Varje anmält organ tilldelas ett sådant nummer i samband med

anmälan.

Anmälda organ skall uppfylla krav på kompetens för den uppgift som anmälan

avser. Det är medlemsstaterna som avgör vilka organ de vill anmäla och som

svarar för att de uppfyller kompetenskraven. I Sverige regleras utseendet av

anmälda organ i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Vid en tillämpning av

EES-avtalet ger denna lag en rätt åt varje organ som så önskar och som uppfyller

kompetenskraven att bli anmält. Kompetenskontrollen görs av SWEDAC i samråd med

föreskrivande myndigheter.

Det bör observeras att anmälda organ är kommersiellt arbetande företag, som

utför specificerade tekniska uppgifter på uppdrag av kunder och att det alltså

inte är fråga om något "godkännande" på statens eller EG:s vägnar. En

tillverkare kan vända sig till vilket anmält organ han önskar och uppdraget

utförs för hans räkning. Några statliga befogenheter att t.ex. vidta tvångs-

åtgärder har inte de anmälda organen. Det är fråga om ett tekniskt förfarande

utanför myndighetssfären.

Marknadskontrollen tar däremot sikte på det stadium i omloppstiden då produkten

redan finns på marknaden. Det är en statlig efterkontroll av att tillverkare

eller importörer har fullgjort sina förpliktelser. Det grundläggande syftet med

CE-märkningen är att den skall underlätta marknadskontrollen, som är en uppgift

för statliga myndigheter med särskilda befogenheter. De anmälda organen kan inte

utan vidare utnyttjas i marknadskontrollen, om de i ett tidigare skede gjort

insatser i det system som skall övervakas.

Från marknadskontrollen måste också särskiljas sådan s.k. återkommande kontroll

som kan förekomma under en produkts användning och som syftar till att

kontrollera att produkten inte på grund av förslitning eller bristande underhåll

orsakar skador. I Sverige sker sådan kontroll t.ex. av bilar och personhissar.

Eftersom denna typ av kontroll har mycket liten betydelse för varors fria rör-

lighet, saknas i stort sett EG-regler om den. Medlemsstaterna får själva besluta

om sådan kontroll, som dock inte får utformas så att den indirekt hindrar den

fria rörligheten.

3.3.2EG:s krav på marknadskontroll

Några samlade bestämmelser om hur marknadskontrollen skall organiseras och

bedrivas finns inte inom EG. Det är först på senare tid som EG har behandlat

frågan på ett mera systematiskt sätt. Det har förutsatts att medlemsstaterna

ordnar en sådan kontroll utan reglering från EG:s sida och den närhetsprincip,

som omnämns i Maastricht-fördraget, förutsätter att frågor som kan lösas

nationellt inte skall regleras på gemenskapsnivå. Betydelsen av en effektiv

marknadskontroll för hela den inre marknaden uppmärksammas emellertid alltmer

och frågan tillmäts nu stor betydelse. Något mer än relativt allmänt hållna krav

finns dock ännu inte i de rättsakter som behandlar frågan och närhetsprincipen

talar mot detaljreglering.

Om nivåerna skulle komma att skilja sig åt alltför mycket mellan länderna, kan

det dock bli aktuellt med gemensamma EG-bestämmelser om kontrollens omfattning

m.m. Som framgår av SWEDACs rapport avser EG-kommissionen att utarbeta en hand-

bok för utformningen av direktiv enligt den nya metoden. Denna handbok skulle

komma att innehålla även ett avsnitt om marknadskontroll. Hittills har endast

preliminära förslag till ett sådant avsnitt presenterats i form av arbets-

dokument.

Från legal synpunkt vilar EG:s krav på marknadskontroll framför allt på produkt-

direktiven enligt den nya metoden och på direktivet (92/59/EEG) av den 29 juni

1992 om allmän produktsäkerhet. Detta produktsäkerhetsdirektiv finns i engelsk-

språkig version som bilaga till SWEDACs rapport.

Direktiv enligt den nya metoden förutsätter att medlemsländerna utför marknads-

kontroll, men de saknar i stort sett regler för hur den skall bedrivas. Det

finns emellertid ett allmänt krav på nödvändiga åtgärder som skall säkerställa

att endast produkter, som uppfyller direktivets krav, kan släppas ut på

marknaden och tas i bruk. Desutom finns s.k. skyddsklausuler, som ålägger

medlemsstaterna att vidta åtgärder om de upptäcker en CE-märkt produkt, som kan

medföra en säkerhetsrisk. Vid ett sådant ingripande har medlemsstaterna även en

skyldighet att informera kommissionen, som inleder ett särskilt förfarande. En

närmare beskrivning om detta finns i SWEDACs rapport.

I de nu antagna riktlinjerna för CE-märkningen ingår en skyldighet för med-

lemsstaterna att, om de upptäcker produkter som CE-märkts utan att detta varit

berättigat, se till att överträdelsen upphör. I sista hand kan staterna bli

skyldiga att vidta åtgärder för att förbjuda fortsatt utsläppande på marknaden

och säkerställa att redan utsläppta produkter återkallas. Enligt det nämnda

direktivet av den 22 juli 1993 om ändringar i tidigare direktiv enligt den nya

metoden anpassas skyddsklausulerna till detta.

Äldre direktiv innehåller normalt inga bestämmelser om marknadskontroll. EG har

emellertid genom produktsäkerhetsdirektivet antagit allmänna regler om produkt-

säkerhet och marknadskontroll. Direktivets grundläggande syfte är att säker-

ställa att produkter som släppts ut på marknaden är säkra. Bestämmelserna gäller

alla produkter som är avsedda för eller sannolikt kommer att användas av konsu-

menter och skall tillämpas i den mån specifika regler saknas i de produktvisa

direktiven. De kompletterar därigenom till viss del också produktdirektiv enligt

den nya metoden.

I produktsäkerhetsdirektivet anges skyldigheter för tillverkare och importörer

att vidta åtgärder i säkerhetssyfte och skyldighet för medlemsstaterna att bl.a.

utse myndigheter med ansvar för marknadskontroll. Vidare finns bestämmelser om

underrättelseskyldighet och utbyte av information. Det införs också ett särskilt

förfarande för ingripanden på gemenskapsnivå i situationer, då det föreligger

allvarlig och akut fara för konsumenternas säkerhet. En särskild kommitté för

brådskande produktsäkerhetsfrågor skall genom majoritetsbeslut kunna begära

åtgärder som verkställs av kommissionen.

Produktsäkerhetsdirektivet träder inom EG i kraft den 29 juni 1994 och ersätter

då rådets beslut (89/45/EEG) av den 21 december 1988 om ett gemenskapssystem för

snabb information om faror som härrör från konsumentprodukter. Detta system, som

benämns Rapid Information Exchange System (RAPEX), omfattas av EES-avtalet.

Enligt RAPEX skall i varje stat en eller flera behöriga myndigheter utses, som

skall vidarebefordra och ta emot underrättelser. Som svenska myndigheter har för

denna uppgift utsetts Konsumentverket (SFS 1993:1322) och Livsmedelsverket (SFS

1993:1535).

3.3.3Marknadskontrollens innehåll

Om medlemsstaternas förpliktelser och befogenheter finns bestämmelser i produkt-

säkerhetsdirektivets artiklar 5 och 6. Enligt artikel 5 första stycket skall

medlemsstaterna anta de bestämmelser som krävs för att tillverkare och distri-

butörer skall iaktta sina förpliktelser att endast släppa ut säkra produkter på

marknaden.

I andra stycket finns det grundläggande kravet på marknadskontroll. Medlemsstat-

erna skall inrätta eller utse myndigheter för sådan kontroll med nödvändiga

befogenheter för att vidta sådana lämpliga åtgärder som åvilar dem enligt

direktivet inklusive möjligheten att vidta lämpliga sanktioner. Dessa myndig-

heter skall anmälas till kommissionen, som skall vidarebefordra uppgiften till

övriga medlemsstater.

Enligt artikel 6 skall medlemsstaterna ha de befogenheter som krävs för att

vidta åtgärder som behövs för tillämpningen av artikel 5. Bland de åtgärder, som

marknadskontrollorganen skall kunna vidta, nämns särskilt bl.a.

-att i rimlig omfattning kontrollera produkternas säkerhetsegenskaper fram till

deras slutliga användning,

-att ålägga företagen att lämna nödvändiga upplysningar,

-att ta slumpvisa prover för säkerhetskontroll,

-att ställa förhandsvillkor för marknadsföring och kräva lämpliga varningar,

-att förbjuda att farliga produkter släpps ut på marknaden och

-att organisera ett effektivt och omedelbart tillbakadragande av farliga

produkter.

Sådana åtgärder kan riktas mot tillverkare, distributörer och i sista hand, om

det är nödvändigt, mot var och en, vars medverkan krävs för att undanröja de

risker produkten medför.

Åtgärderna skall tillämpas med hänsyn till graden av risk och kravet på

proportionalitet enligt Cassis de Dijon-principen. Vad gäller produktdirektiv

enligt den nya metoden gäller, som har framgått av det tidigare, i respektive

direktiv föreskrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse för stadiet

fram till CE-märkning och marknadsintroduktion.

Vid utförande av marknadskontrollen skall således myndigheterna ha tillräckliga

befogenheter av det slag som exemplifieras i direktivet. Allmänt kan

marknadskontrollen delas in i två stadier. Ett första skede innefattar

övervakning av marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av

olika informationskällor och klagomål (marknadsövervakning). I ett senare skede

skall upptäckta problem lösas frivilligt eller genom tvångsförfaranden.

Något absolut skydd mot bristfälliga produkter går inte att åstadkomma.

Marknadskontrollen måste därför innefatta system för rapportering och

registrering av olyckor och tillbud liksom sanktioner mot farliga produkter. På

EG-nivå finns system för informationsutbyte, såsom det tidigare nämnda RAPEX.

Över huvud taget förutsätter EG-systemet samverkan och informationsutbyte mellan

medlemsstaterna. Detta kräver att det finns tydliga ansvarsförhållanden på

nationell myndighetsnivå och att de nationella myndighetsstrukturerna samordnas

internationellt. Om marknadskontrollen inte fungerar och därför inte blir den

avsedda spärren mot olyckor och skador orsakade av bristfälliga produkter, finns

det risk för att det fria varuutbytet sätts i fråga och att förtroendet för den

inre marknaden sviktar.

Frågor om produktsäkerhet behandlas också utanför den formella

EG-organisationen. Product Safety Enforcement Forum of Europe (PROSAFE) är ett

informellt samarbetsorgan, i vilket företrädare för EG- och EFTA-länderna

deltar. Verksamheten är inriktad mot konsumentskydd och Sverige företräds av

Konsumentverket. Syftet är bl.a. att skapa ökad förståelse och ökat förtroende

mellan deltagande länder vad gäller tillämpning och tillsyn av gällande

produktsäkerhetslagstiftning.

Svenska bestämmelser om tvångsåtgärder mot farliga konsumentprodukter finns i

produktsäkerhetslagen (1988:1604). Frågan om behovet av ändringar i denna till

följd av produktsäkerhetsdirektivet behandlas i Produktsäkerhetsutredningens

betänkande Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88). Där föreslås vissa rela-

tivt begränsade ändringar i den nämnda lagen. Direktivet ingår bland de

EG-rättsakter som beräknas bli tillagda EES-avtalet genom beslut av

EES-kommittén i början av år 1994. Betänkandet torde komma att behandlas i en

proposition om dessa tillägg som avses föreläggas riksdagen senare under våren

1994.

3.4 Gränskontroll

Som ett led i förberedelserna inför ikraftträdandet av produktsäkerhets-

direktivet beslöt kommissionen den 27 november 1992 om en rekommendation

(92/579/EEG) med anmodan till medlemsstaterna att upprätta den infrastruktur som

behövs för att identifiera farliga produkter vid de yttre gränserna. I rekom-

mendationerna ingick att göra det möjligt för tullen att vidta åtgärder mot

farliga produkter och samverka med säkerhetsmyndigheterna.

EU-rådet beslöt därefter den 8 februari 1993 om en förordning (339/93/EEG) om

kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse

med reglerna för produktsäkerhet. Där ges tullmyndigheterna vissa kontroll-

uppgifter. Om en produkt ger upphov till en allvarlig misstanke om att den kan

medföra allvarlig och akut fara för hälsa och säkerhet, skall den inte släppas

in i landet. För vissa särskilt utpekade produkter skall det dessutom kon-

trolleras att de är märkta enligt givna regler och att föreskrivna dokument

följer med. Enligt ett beslut (93/583/EEG) av kommissionen den 28 juli 1993

skall sådan särskild kontroll ske av leksaker, läkemedel för människor och djur

samt livsmedel. Tullmyndigheterna skall omedelbart underrätta säkerhetsmyndig-

heterna om vidtagna åtgärder.

EG:s beslut i fråga om gränskontrollen har fattats relativt nyligen och systemet

är under uppbyggnad. Det går därför inte att nu beskriva det annat än i allmänna

ordalag.

3.5 EES-avtalets konsekvenser för Sverige

EES-avtalet innebär fri rörlighet för varor och förutsätter att berörda

EFTA-länder integreras i regelverket för den inre marknaden, där marknadskon-

trollen är en viktig del. I vissa hänseenden innebär den s.k. tvåpelarprincipen

att EFTA-organ utför uppgifter för EFTA-sidan. De redovisade rättsakterna som

berör marknadskontrollen kan väntas bli tillagda EES-avtalet om de inte redan

omfattas. Sverige och andra berörda EFTA-länder kommer således att få i princip

samma skyldigheter som EG-länderna när det gäller marknadskontrollen.

Frågan om gränskontrollen har dock vissa särskilda aspekter. EES-avtalet innebär

ingen tullunion, och EG:s gränskontroller i förhållande till Sverige och övriga

EFTA-länder är därför alltjämt kvar. De redovisade rättsakterna som gäller

gränskontrollen vid den yttre gränsen torde dock komma att tilläggas

EES-avtalet, trots att de berör förhållandet till tredje land. Som yttre gräns

skulle då räknas EES-områdets yttre gräns. Detta medför en skyldighet för

Sverige att skapa den nödvändiga infrastrukturen och låta tullmyndigheten göra

motsvarande gränskontroll som krävs enligt EG-reglerna. Enligt EES-avtalet skall

varor, som uppfyller de för EES-området gemensamma kraven för marknadstillträde,

ha rätt till fri passage. Detta torde innebära att någon kontroll av att tek-

niska regler är uppfyllda inte skall utföras vid tullgränsen mellan Sverige och

EG, även om varan skall förtullas. Frågan om konsekvenser för svensk del

beträffande gränskontroller och gränsformaliteter i ett EU-medlemskapsperspektiv

har behandlats i en rapport till Utrikesdepartementets handelsavdelning från en

arbetsgrupp i regeringskansliet i november 1993.

4 SWEDACs rapport och remissorganens synpunkter

4.1 Huvuddragen i utredningen

På uppdrag av regeringen har Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) utrett

ett antal frågor om marknadskontroll i Sverige till följd av EES-avtalet.

Resultatet redovisades i februari 1993 i rapporten Marknadskontroll - en

EG-anpassning till följd av EES-avtalet (SWEDAC DOC 93:7), som i sammanfattning

utmynnar i följande förslag.

-Ansvaret för marknadskontrollen fördelas områdesvis på de myndigheter som redan

nu har det säkerhetsmässiga tillsynsansvaret på var sitt område.

-Som centralt samordnings- och kontaktorgan utpekas en myndighet som redan nu

har uppgifter av övergripande natur, t.ex. SWEDAC.

-De marknadskontrollerande myndigheterna måste ges de befogenheter, som är

nödvändiga för att myndigheterna skall kunna dels få tillgång till aktuella

produkter och få information av betydelse för kontrollarbetet, dels kräva

åtgärder som förebygger olyckor och skador, som användningen av en produkt

annars kan orsaka.

-En marknadskontrollfond skapas, till denna förs marknadskontrollavgifter som är

möjliga att ta ut, de samlade medlen fördelas sedan av regeringen efter behovet

av kontroll på olika områden.

Genom ett sedvanligt remissförfarande har 44 myndigheter och enskilda organ

lämnat synpunkter på SWEDACs rapport. Samtliga remissorgan ansluter sig till

principerna för uppläggningen av marknadskontrollen. De invändningar och

påpekanden som redovisas gäller bl.a. finansieringen, behovet av

författningsändringar och vikten av enhetlighet över hela området vad gäller

riskvärdering. Några betonar den särskilda karaktär som präglar vissa områden,

där ett internationellt samarbete beträffande säkerhetstillsynen finns sedan

länge, t.ex. sjöfarten och luftfarten, eller där kontrollen anpassats efter

särskilda behov, t.ex. kärnenergiproduktionen. Ett remissorgan anser att ett

beslut om den framtida marknadskontrollen bör skjutas upp till dess ytterligare

underlag finns. Utredningens förslag och remissorganens synpunkter redovisas

ytterligare i de följande avsnitten.

4.2 Ett fördelat ansvar på befintliga sektorsmyndigheter

SWEDAC har föreslagit en fördelning av ansvaret för marknadskontrollen som

innebär minsta möjliga förändring av nuvarande förhållanden. Befintliga sektors-

ansvariga myndigheter skulle alltså svara även för marknadskontrollen på sina

respektive områden. Den enda organisatoriska utökningen avser en central samord-

nings- och kontaktfunktion.

Samtidigt erinrar SWEDAC om att det finns produkter, för vilka mer än en

myndighet har ansvar för marknadskontrollen. Likaså nämner SWEDAC att regionala

och lokala organ kan komma att medverka i marknadskontrollen på vissa områden. I

båda fallen kan det enligt SWEDAC finnas behov av att en av sektorsmyndigheterna

svarar för den nödvändiga samordningen. Som exempel anger SWEDAC marknadskon-

trollen av byggprodukter.

Remissorganen ger över lag sitt stöd åt den lösning som SWEDAC presenterar.

Vissa områden berörs emellertid i detta skede mycket lite eller inte alls av de

förändringar som följer av uppbyggnaden av marknadskontrollsystem i alla

EES-länder. Detta gäller t.ex. kontrollen av kärnenergianläggningar, fartyg,

flygplan och läkemedel. Synpunkterna redovisas i följande sammanfattningar från

yttranden som lämnats av sektorsanvariga myndigheter, som avses få ansvar för

marknadskontrollen. Sammanställningen ger också en översiktlig bild av nuvarande

förhållanden.

Socialstyrelsen (SoS) skall enligt sin instruktion (SFS 1988:1236) bl.a. vaka

över kvalitet och säkerhet inom t.ex. hälso- och sjukvård, hälsoskydd och smitt-

skydd. I detta ansvar har inte ingått någon direkt tillsyn över produkter inom

området, men genom tillsynen över personalens användning av produkterna har SoS

ändå kommit att bedriva en slags indirekt marknadskontroll i viss omfattning.

SoS ansluter sig till utredningens förslag att ansvaret för marknadskontrollen

skall läggas på de myndigheter som har ett tillsynsansvar inom olika sektorer.

Beträffande finansieringen av marknadskontrollen anser SoS att den lämpligen bör

ske över statsbudgeten, dvs. i form av anslag. Dessa kostnader är det pris vi

får betala för deltagandet i det europeiska ekonomiska samarbetet, som kommer

att generera vinster till Sverige framhåller SoS.

Läkemedelsverket påpekar att dess kontrollverksamhet på områdena läkemedel,

kosmetika och narkotika utgår från EG-direktiv av äldre modell före "den nya

metoden", vilka inte omfattas av det nya systemet för marknadskontroll. Vidare

redovisar verket att kontrollansvaret för sterila engångsartiklar och

preventivmedel under 1995 går över till SoS som en del av ansvaret för

medicintekniska produkter.

Läkemedelsverket delar utredningens uppfattning att ansvaret för den framtida

marknadskontrollen bör fördelas på befintliga sektorsmyndigheter. Verket anser

också att dessa bör få ansvar även för områden som innan EES-avtalet trädde i

kraft inte omfattades av krav på kontroll i Sverige.

Telestyrelsen, som hittills inte utövat någon marknadskontroll, hävdar att man

inom sitt område i fortsättningen måste bedriva marknadskontroll även av

produkter som inte omfattas av EES-avtalet. Sådan kontroll har Telestyrelsen

tidigare inte bedrivit men överväger nu vilken kravnivå som skall gälla för

sådan utrustning, för att den skall vara anpassad till EG:s teleterminaldirektiv

(91/263/EEG).

Förslaget att ansvaret för marknadskontrollen skall fördelas på befintliga sek-

torsmyndigheter får Telestyrelsens stöd. Telestyrelsen pekar på betydelsen av

samordning mellan myndigheterna i syfte att man skall undvika dubbelreglering

och dubbelarbete.

Sjöfartsverket påpekar att internationella regler för säkerhet och miljö inom

sjöfarten arbetas fram inom organisationer som International Maritime Organisa-

tion (IMO) och International Labour Organisation (ILO), dvs. i ett samarbete

mellan betydligt fler nationer än dem som omfattas av EES-avtalet.

Sjöfartsverket har emellertid erfarit dels att EG-kommissionen har utarbetat ett

förslag till direktiv om klassningssällskapens roll vid fartygstillsyn, dels att

det också pågår en utredning inom EG om lämplig kompetensfördelning vid tillsyn

av fartygsutrustning. Om den nya ordningen skulle ställa krav på Sjöfartverkets

marknadskontrollerande funktion förutsätter verket att tillkommande uppgifter

beläggs med avgifter.

Även Luftfartsverket erinrar om den höga graden av internationell samordning som

redan finns vad gäller förhands- och marknadskontroll inom sitt område. Verket

ser det som naturligt att ta ansvar för dessa uppgifter även fortsättningsvis.

Luftfartsavtalet mellan Sverige och Norge på den ena sidan och EG på den andra

sidan har redan resulterat i ett nära samarbete mellan Sverige och EG på området

och i en svensk anpassning till EG:s regelverk.

Vägverket anser det vara viktigt att den myndighet som får utfärda föreskrifter

om en produkt också får ansvar för den tillhörande marknadskontrollen. Verket

framhåller vidare att en samverkan mellan marknadskontrollerande myndigheter är

naturlig och att samordningsansvaret bör ges till någon etablerad myndighet.

Beträffande finansieringen av marknadskontrollen av vägprodukter påpekar Väg-

verket, att detta inte kan ske via kommunernas bygglovavgifter, eftersom vägpro-

dukter normalt inte omfattas av bygglovsplikten.

Boverket redovisar den uppdelning av myndighetsuppgifterna som gäller på

byggområdet. Således har Boverket ett centralt ansvar och de kommunala byggnads-

nämnderna ett lokalt. Vidare påpekar Boverket att det finns byggprodukter som är

avsedda att användas både i byggnader och i anläggningar, som t.ex. vägar,

järnvägar och hamnar.

Boverket anser det vara mest rationellt att endast en central myndighet,

Boverket, har huvudansvaret för tillsynen över byggproduktmarknaden enligt

byggproduktlagen (1992:1535). Verket delar utredningens uppfattning att

byggnadsnämnderna är de naturliga marknadsövervakarna för byggprodukter och att

Boverket i detta sammanhang skall fungera som central tillsynsmyndighet. Det

krävs dock för detta ett bemyndigande eller ett tillägg i förordningen till

byggproduktlagen framhåller Boverket.

Boverket har beräknat resursbehovet för sin marknadskontroll till 3,4 årsarbets-

krafter. Man förutsätter då att den direkta marknadsövervakningen sköts av

byggnadsnämnderna. Finansieringen kan enligt Boverket ske via bygglovavgiften,

vilket utredningen föreslagit, eller genom avgifter från producenter och import-

örer av byggprodukter. Boverket framhåller samtidigt behovet av att båda

alternativen studeras ytterligare.

Även Statens jordbruksverk instämmer i utredningens förslag att det är sektors-

myndigheterna som skall svara för marknadskontrollen. Samtidigt förmodar Jord-

bruksverket att det inom överskådlig framtid knappast blir aktuellt för dess del

att ansvara för sådan marknadskontroll som nu diskuteras. Därför anser man det

heller inte vara aktuellt att lämna förslag till hur finansieringen skall ske.

Statens livsmedelsverk (SLV) tolkar EG:s regler så att det finns särbestämmelser

för marknadskontrollen av livsmedel och inom det veterinära området, vilket gör

att EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv inte är tillämpligt på

livsmedelsområdet. SLV anser sig därför inte vara berörd av förslagen i SWEDACs

utredning. Allmänt sett delar dock SLV uppfattningen att EG-systemet medför ett

ökat behov av marknadskontroll men att eventuella förändringar av nuvarande

svenska organisation bör göras först efter ytterligare överväganden. SLV

ansluter sig till förslaget att särskilda myndigheter för marknadskontroll inte

bör inrättas. Beträffande förslaget om en central samordningsmyndighet anser SLV

att det t.ex. på livsmedelsområdet inte är lämpligt att överlåta internationella

kontakter på en sådan myndighet.

Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) konstaterar att man redan har en organisation -

innefattande Yrkesinspektionen - som är lämplig för marknadskontrolluppgifter.

Samtidigt konstaterar ASS att man hittills i hög grad kunnat förlita sig på

kontrollverksamhet som bedrivits av riksprovplatser men att man i fortsättningen

måste stärka sin egen kompetens för att kunna upphandla extern specialist-

kunskap. ASS ser i detta sammanhang en svårighet i att anmälda organ, som i ett

tidigare skede utfört provning och certifiering för tillverkares räkning, inte

kan anlitas av myndigheter för marknadskontroll på grund av jäv. Ansvarsområdena

för Konsumentverket och ASS har en viss överlappning påpekar ASS, men utgår från

att Konsumentverket här svarar för marknadskontrollen. Det gäller konsument-

produkter som omfattas av arbetsmiljölagen.

Elsäkerhetsverket redovisar att dess tillsynsansvar i första hand omfattar

elektrisk materiel som täcks av följande EG-direktiv, nämligen lågspännings-

direktivet, EX-direktivet och EMC-direktivet. Dessutom har man ansvar även för

annan elektrisk materiel som andra svenska myndigheter ger ut föreskrifter om

med utgångspunkt från t.ex. medicinteknik- och leksaksdirektiven. Verket delar

utredningens uppfattning att ansvaret för marknadskontrollen bör ligga på den

myndighet som redan i dag har tillsynsansvar på det aktuella området. Samtidigt

påpekar man att flera myndigheter kan ha ansvar för samma produkt, vilket är

fallet med t.ex. medicinteknisk utrustning.

Elsäkerhetsverket anser en nationell kontaktpunkt för marknadskontroll vara

befogad i form av ett marknadskontrollråd, där de olika sektorsmyndigheterna är

representerade. SWEDAC bör enligt verket få i uppgift att organisera detta råd.

Beträffande sin finansiering erinrar Elsäkerhetsverket om den elabonnentavgift

som tas ut fr.o.m. den 1 januari 1995 och som är beräknad så att den skall

motsvara verkets hela verksamhet. Man avvisar tanken att denna avgift även

skulle kunna finansiera annan marknadskontroll än den som riktas mot elmateriel.

Verket stöder inte heller förslaget om en allmän marknadskontrollfond.

Sprängämnesinspektionen (SÄI) ansvarar för tillsynen över hanteringen av

brandfarliga och explosiva varor. Centralt utövas tillsynen av SÄI och lokalt av

polismyndigheterna, när det gäller explosiva varor, respektive av rädd-

ningsnämnderna, när det gäller brandfarliga varor. SÄI redovisar att mark-

nadskontrollen på detta tillsynsområde hittills upptagit en mycket liten del av

SÄI:s arbete. Man delar utredningens uppfattning att marknadskontrollen måste få

ett betydligt större utrymme redan med EES-avtalet och i ännu högre grad vid ett

medlemskap i EU. Liksom utredningen utgår SÄI från att det övergripande ansvaret

för marknadskontrollen inom varje område bör ligga på den centrala tillsyns-

myndigheten.

För SÄI:s del bedöms inledningsvis två EG-direktiv utgöra grund för mark-

nadskontrollen, nämligen direktiven om explosivvaror respektive om anordningar

för förbränning av gasformiga bränslen. SÄI är ännu inte beredd att bedöma

kostnaden och resursbehovet för den kommande marknadskontrollen. Beträffande

finansieringen av denna anför SÄI att det nuvarande avgiftssystemet inte kan

svara även för de merkostnader som uppstår för polismyndigheterna eller

kommunernas räddningsnämnder.

Konsumentverket (KOV) betonar att marknadskontrollen måste omfatta alla aktuella

produkter men att dess omfattning bör stå i proportion till den skaderisk en

viss produkt kan medföra. Liksom utredningen anser KOV att marknadskontrollen

skall anförtros de tillsynsmyndigheter som finns i dag. KOV har heller inget att

invända mot att ett centralt organ, SWEDAC, får ett övergripande ansvar för

marknadskontrollen, men påpekar behovet av att klara ansvarsgränser stakas ut i

hela systemet redan från början.

Den marknadskontroll KOV bedriver på produktsäkerhetsområdet avser bl.a.

leksaker och personlig skyddsutrustning. Kostnaderna för denna har KOV

uppskattat till mellan tre och fem miljoner kronor. KOV anser tanken på

inrättandet av en marknadskontrollfond vara väl värd att pröva.

Statens naturvårdsverk (SNV) erinrar om att det i dag sker en marknadskontroll

bl.a. inom områdena bilavgaser och blyfri bensin och bedömer att det bör bli

aktuellt med en utvidgning till flera områden med miljöanknytning. Förslaget i

SWEDACs utredning, att tillsynsmyndigheten på ett område även skall få ansvar

för marknadskontrollen, tillstyrks av SNV. Man anser också att de ansvariga

myndigheterna bör utpekas i de författningar genom vilka EG-direktiven

införlivas med svensk lagstiftning.

Statens strålskyddsinstitut och Kemikalieinspektionen har anmält att de inte har

något att invända mot SWEDACs rapport. Statens kärnkraftinspektion anmäler att

man inte utövar någon marknadskontroll i den mening som avses i SWEDACs

redovisning och att man avstår från kommentarer i övrigt.

4.3 En samordnings- och kontaktfunktion

SWEDAC anser att det behövs ett centralt organ för samordning av marknadskon-

trollen på nationell nivå. Avsikten är att man därmed skall nå samstämmighet i

verksamheten grundad på en likformig riskvärdering på olika områden. Det framgår

också att ett samordningsorgan behövs för internationella kontakter i

övergripande och principiella frågor eller för mottagande och vidarebefordran av

information, när avsändaren inte vet vart han skall vända sig. En allmän uppgift

för detta samordningsorgan sägs vara att samordna landets deltagande i uppbygg-

naden av det europeiska informationssystemet. Även i EG-kommissionens förslag

till riktlinjer för marknadskontrollen finns uppgifter angivna för samordnings-

organet. Med utgångspunkt bl.a. från dessa anger SWEDAC att det centrala samord-

ningsorganet bör få ansvar även för följande, nämligen

-att på underlag från de olika marknadskontrollmyndigheterna sammanställa den

årliga rapporten om marknadskontrollverksamheten vad gäller direktiv enligt den

nya metoden,

-att samordna kontakter med EFTA:s övervakningsmyndighet vad gäller lösningen av

praktiska problem, t.ex. granskning av speciella marknadskontrollförfaranden

genom gemensamma undersökningsprojekt,

-att hålla en förteckning över alla anmälda organ i hela EES-området på alla

direktivområden,

-att ge information om godtagna kontrollformer för olika produkter, däribland

produkter som kan omfattas av flera direktiv och därmed av flera kontrollformer,

-att samordna utbytesprogram mellan EES-länder och med EFTA:s över-

vakningsmyndighet respektive kommissionen för utövare av marknadskontroll.

Utbytesprogram på enskilda sektorer skall självfallet tas om hand av

vederbörande sektorsmyndigheter,

-att förmedla assistans i de fall delar av den nationella marknadskontrollen kan

behöva förstärkning.

I övrigt framhåller SWEDAC att samordningsuppgiften har en horisontell karaktär

och att den kan komma att inrymma kompromisslösningar i relationerna mellan

sektorsmyndigheterna. SWEDACs slutsats är därför att samordningen inte bör

anförtros någon av sektorsmyndigheterna. Bland myndigheter som redan har

uppgifter av horisontell karaktär och som kan anses lämpliga för

samordningsuppgiften nämner SWEDAC sig själv. Därvid hänvisar man bl.a. till sin

kompetens beträffande kontrollformer och sin registerhållning av anmälda organ.

Majoriteten av remissorganen delar SWEDACs uppfattning att en ökad samverkan

mellan sektorsorganen blir nödvändig i deras marknadskontroll. Flertalet anser

också att det behövs ett centralt samordningsorgan. Meningarna är dock delade

beträffande vilken myndighet som skall svara för denna uppgift. SWEDAC förordas

av Statskontoret, Boverket, Konsumentverket, Sveriges Försäkringsförbund,

Industriförbundet och AB Svensk Bilprovning. Telestyrelsen och LO förordar i

stället Kommerskollegium. Övriga ifrågasätter behovet av ett samordnande organ

eller har inte klart utpekat någon myndighet som lämplig för uppgiften.

4.4 Behovet av legala befogenheter vid kontroll

SWEDAC redovisar i sin utredning att de marknadskontrollerande myndigheterna

måste ha vissa lagreglerade befogenheter för att kunna fullgöra sina uppgifter.

I ett första skede - den direkta marknadsövervakningen - behöver således

myndigheterna befogenhet

-att få tillträde till utrymmen där produkten förvaras eller används och rätt

att där göra undersökningar och ta ut prov,

-att efter begäran få de upplysningar, handlingar och provexemplar som behövs

för marknadskontrollen samt

-att begära den handräckning av polismyndighet som behövs för utövande av

marknadskontrollen.

I påföljdsskedet - när brister uppdagats - behöver myndigheterna enligt SWEDAC

kunna vidta åtgärder med varierande stränghetsgrad och få befogenhet t.ex.

-att kräva att produkten märks med lämpliga varningar om de faror produkten kan

innebära,

-att, om det finns flera överensstämmande indikationer på att en produkt är

farlig, temporärt förbjuda tillhandahållandet av produkten i fråga,

-att vidta åtgärder för att säkerställa att personer som skulle kunna utsättas

för fara från en produkt informeras i god tid och på lämpligt sätt om faran,

t.ex. genom publicering av lämpliga varningar,

-att förbjuda försäljning av en produkt som visat sig vara farlig och vidta de

åtgärder som behövs för att säkerställa att förbudet åtlyds samt

-att kräva ett effektivt och omedelbart tillbakadragande av en farlig produkt

som redan finns på marknaden och, om nödvändigt, dess förstörande på lämpligt

sätt.

Vidare framhåller SWEDAC att myndigheternas beslut om ingripanden mot farliga

produkter riktade mot tillverkare och distributörer som regel bör gälla

omedelbart samt att förelägganden och förbud bör förenas med vite.

En del myndigheter har redan i dag de befogenheter som behövs, i andra fall

pågår arbete med lagändringar på olika områden. Den svenska produktsäker-

hetslagen (1988:1604) ger Konsumentverket och Marknadsdomstolen rätt att ingripa

mot tillverkare, importör eller distributör med de åtgärder som SWEDAC redovisat

behovet av. Tillämpningsområdet är dock begränsat till varor som tillhandahålls

i näringsverksamhet och som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar

eller kan komma att utnyttja för enskilt bruk. Produkter som endast utnyttjas

yrkesmässigt innefattas således inte påpekar SWEDAC.

SWEDAC tar diskussionsvis också upp frågan om vilka sanktioner som bör kunna

riktas mot dem som inte uppfyller sina förpliktelser i säkerhetsavseende. Sank-

tions- och straffavgifter, böter och fängelse är de påföljder som SWEDAC nämner,

dock utan att närmare ange några principer för vad som bör utmätas i olika

situationer. Som en kompletterande åtgärd visar SWEDAC även på möjligheten att

de marknadskontrollerande myndigheterna offentligt redovisar sina sanktions-

åtgärder mot tillverkare och importörer.

Remissorganens synpunkter är delade beträffande marknadskontrollmyndigheternas

uppgifter och befogenheter. Elsäkerhetsverket, LO och SEMKO AB ställer sig bakom

utredningsförslaget medan Kommerskollegium och Livsmedelsverket säger sig sakna

en analys av problemet. Naturvårdsverket vill införa en generell lag om mark-

nadskontrollmyndigheters befogenheter. Ytterligare ett antal remissorgan har

gett synpunkter som gäller bl.a. internationell samverkan, vilket organ som bör

bistå med handräckning samt detaljfrågor på vissa sakområden.

4.5 Finansieringen av marknadskontrollen

SWEDAC erinrar om att den nuvarande svenska marknadskontrollen har en mycket

begränsad omfattning inom de flesta områden. Av våra förpliktelser enligt

EES-avtalet följer ett ökat behov av marknadskontroll. Beträffande

finansieringen av denna ökade verksamhet har SWEDAC - som utgår från att statens

kostnader inte skall öka - redovisat att avgifter bör tas ut av dem som till-

handahåller eller använder en produkt. Efter en inventering av i vilka skeden

och på vilka områden avgifter kan tas ut finner emellertid SWEDAC att det kan

visa sig svårt, särskilt på konsumentvaru- och arbetsmiljöområdena, att få till

stånd en fullständig avgiftsfinansiering.

SWEDAC har vidare pekat på möjligheten att det inrättas en fond dit alla

avgifter förs, som är möjliga att ta ut i marknadskontrollverksamheten, inklu-

sive sanktions- och straffavgifter från dem som befunnits brista i sitt ansvar

för produkters säkerhet. Dessa medel skulle sedan av regeringen fördelas till

marknadskontrollerande myndigheter. På detta sätt skulle överuttag av avgifter

på vissa områden gå till finansieringen av marknadskontrollen på andra områden.

SWEDAC betecknar förfarandet som ett pragmatiskt sätt att finansiera marknads-

kontrollen inom ramen för oförändrade ekonomiska anslag.

Sektorsmyndigheternas synpunkter på finansieringen har tidigare redovisats i

avsnittet 4.2 om det fördelade ansvaret för marknadskontrollen. Flertalet av dem

som behandlat finansieringsfrågan är för en avgiftsfinansiering.

Övriga remissorgan har delade meningar. Flera förordar en avgiftsfinansiering,

några av dem under förutsättning t.ex. att avgifterna blir konkurrensneutrala,

icke-diskriminerande för svenska företag och anpassade till de faktiska

kontrollkostnaderna samt att de kan administreras till låga kostnader. Andra

framhåller att de skiftande förhållandena på olika områden kräver en blandning

av avgifter och anslag. Företagarnas Riksorganisation, Kemikontoret,

Landstingsförbundet och Industriförbundet med instämmande av Sveriges V

erkstadsindustrier förordar i olika hög grad statsanslag som huvudsaklig

finansieringskälla. Standardiseringskommissionen anser att minskningen av

myndigheternas föreskrivande verksamhet resulterar i att resurser frigörs,

vilket kommer att kunna bidra till finansieringen av marknadskontrollen.

Statskontoret hänvisar till att utredningen inte redovisar hur stora resurser

marknadskontrollen kommer att kräva eller hur nuvarande verksamhet kommer att

påverkas. Därför anser Statskontoret att finansieringsfrågorna kräver ytter-

ligare överväganden.

Inställningen till en marknadskontrollfond är övervägande negativ. Av de remiss-

organ som uttalat sig i frågan är således tio mot och endast två för förslaget.

Den vanligaste invändningen är att områden där avgifter kan tas ut inte bör

finansiera marknadskontrollen även på andra områden.

5 Regeringens förslag och bedömningar

5.1 De allmänna riktlinjerna

Regeringens förslag: Som allmänna riktlinjer för marknads-

kontrollen i Sverige fastställs följande huvudprinciper.

-För att fullfölja Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet

skall marknadskontroll utföras genom särskilt utsedda

myndigheter med ändamålsenliga befogenheter för uppgiften.

-Regeringen fördelar ansvaret för marknadskontrollen

områdesvis på redan befintliga sektorsmyndigheter med

utgångspunkt från deras nuvarande verksamheter.

-Regeringen utser en särskild myndighet till samord-

nings- och kontaktorgan för de marknadskontrollerande

myndigheterna.

-Finansieringen av marknadskontrollen skall utformas

sektor för sektor med hänsyn till rådande förhållanden. Så

långt som möjligt skall finansieringen ske genom

avgifter.

-Organisationen för en svensk marknadskontroll skall i

princip vara genomförd till den 1 juli 1994.

SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: I allt väsentligt står flertalet remissorgan bakom de förslag

som regeringen nu lägger fram. Några efterlyser dock grundligare underlag i

vissa avseenden för att kunna göra säkrare bedömninger. Samordningen av

marknadskontrollen är den fråga där remissorganen är minst enhetliga i sin upp-

fattning.

Skälen för regeringens förslag: Marknadskontrollen är en viktig del i den

ordning som gäller för det fria varuutbytet på EG:s inre marknad. Genom

EES-avtalet förpliktar sig Sverige att bedriva en marknadskontroll av produkter,

som omfattas av säkerhetskrav till skydd för liv, hälsa och miljö, i samma

utsträckning som EG-länderna. Därmed ansluter vi oss till ett krav- och kon-

trollsystem, som utformats inom EG i syfte att undanröja tekniska handelshinder

och som i EES-länderna medför en harmonisering av säkerhetsinriktade produktkrav

och kontrollförfaranden. Marknadskontrollen är den sista länken i den kedja av

tekniska åtgärder, som skall förhindra att säkerhetsmässigt undermåliga

produkter kommer till användning och orsakar olyckor och skador.

I alla EES-länder är marknadskontrollen nu i ett uppbyggnadsskede. Det saknas

emellertid fastställda gemensamma regler för hur den skall organiseras och

bedrivas. Det lämnas därför till varje enskild stat, som omfattas av

EES-avtalet, att själv utforma och finansiera sin marknadskontroll. Inom EG

anses fullgörandet av denna uppgift ingå i det solidariska ansvar som varje med-

lemsstat har i gemenskapen. Av detta följer också att det är fråga om en

uppgift, som måste skötas av nationella myndigheter. Tillsammans med centrala

EG- och EFTA-organ förutsätts de bilda ett nätverk, som genom ett effektivt

informationsutbyte bygger upp kunskap och kompetens i hela systemet samt vid

behov ger underlag för samordnade ingripanden mot farliga produkter.

Marknadskontrollen förutsätts allmänt komma att fungera tillfredsställande i

alla staterna så att farliga produkter med en rimlig grad av sannolikhet kan

upptäckas var de än släpps ut på marknaden. Som redovisats i det inledande

avsnittet grundas skyldigheten att bedriva marknadskontroll framför allt på EG:s

produktdirektiv enligt den nya metoden och på det allmänna produktsäkerhets-

direktivet, som i EG träder i kraft den 29 juni 1994.

På en övergripande handelspolitisk nivå är det regeringen som för svensk del

svarar för kontakter, samordning och initiativ i kretsen av EES-länder samt

EFTA- och EG-organ. Sådana övergripande handelspolitiska frågor bereds inom

Utrikesdepartementets handelsavdelning. Marknadskontrollen är ett utflöde av

handelspolitiken i form av praktiska och konkreta åtgärder, för vilka en rad

myndigheter i varje EES-land måste ta ansvar.

För oss gäller det nu att organisera en svensk marknadskontroll, som är anpassad

till den inre marknadens krav. Eftersom marknadskontrollen i alla deltagande

länder ännu är under uppbyggnad bör en svensk marknadskontroll i detta skede

organiseras med minsta möjliga ingrepp i nuvarande myndighetsstruktur och med

god beredskap för förändringar vid behov. Frågans vikt motiverar att riksdagen

fastställer vissa riktlinjer för uppbyggnaden av den svenska marknadskontrollen

enligt följande.

-För att fullfölja Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet skall marknadskontroll

utföras genom särskilt utsedda myndigheter med ändamålsenliga befogenheter för

uppgiften.

-Regeringen fördelar ansvaret för marknadskontrollen områdesvis på redan

befintliga sektorsmyndigheter med utgångspunkt i deras nuvarande verksamheter.

-Regeringen utser en särskild myndighet till samordnings- och kontaktorgan för

de marknadskontrollerande myndigheterna.

-Finansieringen av marknadskontrollen skall utformas sektor för sektor med

hänsyn till rådande förhållanden. Så långt som möjligt skall finansieringen ske

genom avgifter.

-Organisationen skall i princip vara genomförd den 1 juli 1994.

Denna allmänna inriktning ansluter i allt väsentligt till SWEDACs förslag och

remissorganens synpunkter. Den närmare utformningen av marknadskontrollen och

dess organisation bör vara en uppgift för regeringen med utgångspunkt i förhål-

landena inom de olika sektorerna. För detta behövs det för varje sektor en

närmare analys av vilken myndighet som skall svara för uppgiften, vilka befogen-

heter denna kräver och vilka sanktioner som skall kunna beslutas. Likaså måste

finansieringen av marknadskontrollen lösas sektorsvis. Som det särskilda samord-

nings- och kontaktorganet i systemet avser regeringen att utse SWEDAC.

Om det inte visar sig behövas ytterligare beslut av riksdagen - t.ex.

beträffande lagändringar eller särskilda bemyndiganden - bör det således vara en

uppgift för regeringen att besluta om marknadskontrollen i enlighet med de

föreslagna riktlinjerna. För riksdagens information ges dock i det följande en

närmare presentation av de olika frågor som omfattas av riktlinjerna.

I och med EES-avtalet deltar Sverige i den inre marknaden med fri rörlighet för

varor. Det är viktigt att en fungerande svensk marknadskontroll kommer till

stånd snabbt. Organisationen med fördelningen av ansvaret för de olika

sektorerna bör i princip vara genomförd till den 1 juli 1994.

Den i avsnitt 3.4 redovisade gränskontrollfrågan kommer att innebära krav på att

de svenska tullmyndigheterna skall utföra de uppgifter som ankommer på tull-

myndigheterna i EU enligt de redovisade rättsakterna. Systemet förutsätter ett

informationsutbyte med marknadskontrollmyndigheterna. Frågan behandlas inte

vidare i denna proposition.

5.2 Fördelningen av marknadskontrollansvaret

Regeringens bedömning: Fördelningen av ansvaret för mark-

nadskontrollen fastställs för varje myndighet i författ-

ningar som styr dess verksamhet.

SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Nästan alla sektorsansvariga myndigheter har kommenterat

förslaget om hur ansvaret för marknadskontrollen skall fördelas på dem. Ingen

har invänt mot att ta på sig detta ansvar. De flesta har redovisat den allmänna

bakgrunden för sin kommande marknadskontroll och ger också synpunkter på

finansieringen av denna.

Skälen för regeringens bedömning: I alla EES-länder är marknadskontrollverksam-

heten nu i ett uppbyggnadsskede. I dag finns inga för EES-länderna gemensamma

regler fastställda för hur den skall organiseras och bedrivas. Det lämnas till

varje deltagande land att upprätta en egen marknadskontroll, som motsvarar för-

pliktelserna enligt EES-avtalet.

En fördelning av ansvaret för marknadskontrollen i Sverige på redan befintliga

sektorsmyndigheter innebär i allt väsentligt en bekräftelse på eller en naturlig

utökning av det ansvar de redan har. Ansvarsgränserna mellan sektorsmyndig-

heterna behöver emellertid i vissa fall förtydligas och läggas fast i de för-

fattningar, som styr varje myndighets verksamhet. Ofta är de aktuella

myndigheternas tillsynsuppgifter angivna i redan gällande författningar. Vad som

nu krävs är ett klarläggande av att deras tillsyn skall omfatta även marknads-

kontrollen på det sätt som krävs enligt EES-avtalet.

En orsak till gränsdragningsproblemen är det faktum att EG-direktiven har mer än

en indelningsgrund. Vissa direktiv är således produktindelade - omfattande t.ex.

leksaker, personlig skyddsutrustning eller vågar - medan andra tar sikte på sär-

skilda egenskaper eller risker - omfattande t.ex. elektromagnetisk kompatibili-

tet eller elsäkerhet.

SWEDAC har inte redovisat några slutliga förslag beträffande ansvarsfördel-

ningen. Det bör emellertid inte finnas några svårigheter att göra nödvändiga

kompletteringar efter hand som erfarenheten infinner sig och nya direktiv träder

i kraft. I första hand bör en samordning av detta slag kunna klaras av i

samförstånd mellan sektorsmyndigheterna. Först om detta inte kan ske bör gräns-

dragningsproblem lösas genom beslut av regeringen.

Den nu föreslagna organisatoriska lösningen för Sveriges del innebär minsta möj-

liga ingrepp i myndigheternas nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning. Denna

minimilösning går snabbt att genomföra till låga kostnader. Den har också

fördelen av att verksamheten och dess organisation lätt låter sig anpassas efter

hand som behoven förändras, erfarenheterna från samarbetet över nationsgränserna

ökar och ett inom EES harmoniserat regelsystem för marknadskontrollen kan komma

att utvecklas.

En del uppgifter i marknadskontrollen kräver resurser för t.ex. provtagning och

teknisk undersökning, som många sektorsmyndigheter saknar i sin egen organisa-

tion. För att behålla sin förmåga att snabbt anpassa verksamheten i takt med att

behoven ändras och nya erfarenheter tillkommer bör myndigheterna - särskilt i

inledningsskedet - hellre överväga att köpa tjänster utifrån än att bygga upp

kompletta egna resurser för marknadskontrollen. Generaltullstyrelsen har i sitt

remissyttrande pekat på de tjänster som t.ex. Tullverket kan erbjuda i detta

sammanhang.

Sektorsmyndigheternas köp av tjänster måste givetvis ske så att det allmänna

förtroendet för marknadskontrollen inte rubbas. SWEDAC har i sin utredning bl.a.

pekat på problemet, att anmälda organ inte kan ges ansvar för marknadskontroll-

uppgifter. Skälet är att de genom insatser i tidigare led av säkerhetskontrollen

kan vara jäviga. Ett anlitande av dem i marknadskontrollen skulle alltså kunna

resultera i att de sätts att kontrollera sin egen verksamhet. Flera remissorgan

har meddelat att de hyser samma farhågor som SWEDAC i detta sammanhang.

Samtidigt är det givet, att en marknadskontrollerande myndighet behöver anlita

utomstående organ för särskilda uppgifter såsom provning m.m., och att ett

anmält organ kan ha specialkompetens för detta. Ett visst utrymme måste då

finnas för myndigheten att ta ett anmält organs tjänster i anspråk, men myndig-

heten måste kunna visa, att kraven på opartiskhet och integritet därigenom inte

eftersätts. Myndigheten kan således inte anlita ett anmält organ för marknads-

kontrolluppgifter i sådana fall, där det anmälda organet medverkat i tidigare

kontrollskeden, t.ex. vid bedömning av överensstämmelse för en produkt.

5.3 Ett samordnings- och kontaktorgan

Regeringens bedömning: Som samordnings- och kontaktorgan

för främst tekniska frågor rörande marknadskontrollen bör

SWEDAC utses. I dess uppgifter bör ingå bl.a. att främja

effektivitet och balans i kontrollinsatserna på olika

områden genom informations- och erfarenhetsutbyte såväl

nationellt som internationellt. SWEDAC bör överväga att

inrätta ett särskilt råd med representanter för sektors-

myndigheterna.

SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissorgan delar SWEDAC:s uppfattning. Några anser

dock att Kommerskollegium bör få samordningsansvaret med hänsyn till frågans

handelspolitiska betydelse.

Skälen för regeringens bedömning: Behovet av ett samordnings- och kontaktorgan

är en naturlig följd av den decentraliserade organisationen av marknads-

kontrollen. Samordningen syftar främst till att den på olika myndigheter för-

delade verksamheten skall ges en homogen och balanserad utformning samt att de

samlade erfarenheterna skall spridas och bli till gemensam nytta. Vidare finns

från olika intressegrupper, t.ex. konsumenter och småföretagare, ett behov av en

allmän och samlad information om marknadskontrollen och dess resultat. Detta kan

inte ske effektivt utan att samordningsansvaret läggs på en enda myndighet.

Även i kontakterna med övriga EES-länder och deras marknadskontrollmyndigheter

behövs det en utpekad svensk myndighet för informations- och erfarenhetsutbyte.

Som SWEDAC framhållit i utredningen är detta av betydelse inte minst för

strävandena att de olika ländernas marknadskontroll skall ske likformigt och

samstämt.

Inom respektive sektorsområden måste givetvis marknadskontrollmyndigheterna ha

direkta kontakter med de centrala EFTA- och EG-institutionerna liksom med

systerorgan i EES-länderna. Dessa kontakter kan gälla t.ex. åtgärder mot farliga

produkter, där särskilda informationsrutiner följs. Som redan nämnts har Konsu-

mentverket och Livsmedelsverket utsetts som svenska kontaktpunkter inom EG:s

informationssystem RAPEX. Det är dock viktigt att samordningsorganet skaffar sig

en överblick genom att informera sig om vad som händer inom de olika sektorerna.

Regeringen finner således att både nationella behov och kravet på internation-

ellt samarbete motiverar att det utses ett samordnings- och kontaktorgan i det

svenska systemet för marknadskontroll. Det är emellertid inte fråga om att skapa

en övervakningsmyndighet gentemot sektorsmyndigheterna. I stället gäller det att

genom rådgivande och stödjande insatser lägga grunden för en samlad och enhetlig

svensk verksamhet i samverkan och samförstånd. De svårigheter, som kan orsakas

av t.ex. ett på många myndigheter fördelat ansvar, måste kunna övervinnas genom

allas målmedvetna strävan efter samarbete och ett effektivt utnyttjande av till-

gängliga resurser. Ansvarsområdet för samordningsorganet bör sammanfattningsvis

innefatta främst följande uppgifter knutna till marknadskontrollen, nämligen

-att fungera som nationellt samråds-, kontakt- och informationsorgan i övergrip-

ande och principiella frågor av teknisk natur,

-att främja effektivitet och balans i kontrollinsatserna på olika områden genom

informations- och erfarenhetsutbyte nationellt och internationellt,

-att följa och värdera marknadskontrollverksamheten och, om så bedöms motiverat,

uppmärksamma sektorsmyndigheterna på behovet av förändringar grundade på t.ex.

riskbedömningar, olycksstatistik, skadekostnader och allmänna erfarenheter från

olika sakområden,

-att ge råd i kontrolltekniska frågor, särskilt till små sektorsmyndigheter som

bedriver marknadskontroll,

-att hålla en aktuell förteckning över svenska marknadskontrollorgan med

angivande av deras ansvarsområden,

-att ge en årlig översikt över den samlade marknadskontrollverksamheten i

Sverige,

-att svara för anmälan av svenska organ för marknadskontroll enligt artikel 5

andra stycket i produktsäkerhetsdirektivet,

-att vara kontaktpunkt gentemot EFTA- och EG-organ i övergripande och prin-

cipiella marknadskontrollfrågor av teknisk natur samt

-att inom sitt ansvarsområde hävda svenska intressen i EES-arbetet t.ex. vid den

fortsatta utvecklingen av förfaranden och metoder för marknadskontroll.

Den decentraliserade organisationen av marknadskontrollen ställer stora krav på

ett effektivt informations- och erfarenhetsutbyte. Samordningsorganet bör därför

överväga att etablera ett särskilt råd med representanter från sektorsmyndighet-

erna och andra intressenter. Arbetet i rådet bör bidra till en harmonisering av

marknadskontrollen på alla områden och en breddning av informationsbasen för

samordningsorganets verksamhet. Behovet av utbildning av i marknadskontrollen

verksam personal bör likaså uppmärksammas, särskilt i inledningsskedet, då

myndigheterna snabbt behöver skaffa sig kunskap och kompetens för de nya

uppgifterna.

Valet av samordningsorgan står mellan SWEDAC och Kommerskollegium. Remissorganen

har delade uppfattningar i denna fråga. Utgångspunkten för ett val anser

regeringen bör vara marknadskontrollens karaktär och den typ av kunskap och kom-

petens som bäst behövs för samordningsuppgiften i denna miljö. Marknadskon-

trollen är ett medel i strävandena att åstadkomma ett fritt varuutbyte över

gränserna. Den styrs av tekniska regler och förfaranden som faller mera inom

SWEDACs än inom Kommerskollegiets verksamhetsområde. SWEDAC svarar också för

näraliggande uppgifter i samband med dels strävandena att skapa öppna system för

provning och certifiering karaktäriserade av valfrihet och konkurrens, dels

anmälningar till EG av svenska provnings- och certifieringsorgan. Regeringen

finner därför att övervägande skäl talar för att SWEDAC utses som samordnande

myndighet.

Samtidigt finns det anledning att här betona den starka samhörigheten mellan

kontrolltekniska och handelspolitiska aspekter. Nära kontakter och samarbete

mellan SWEDAC och Kommerskollegium ter sig naturliga i det fortsatta EES-arbetet

vad gäller marknadskontrollens förutsättningar och effekter. Det bör vara en

uppgift för SWEDAC att i samråd med Kommerskollegium finna former för detta.

Liknande kontakter kan vara angelägna även gentemot t.ex. Konsumentverket, som

utom rena marknadskontrolluppgifter beträffande vissa produkter också har ett

allmänt ansvar för konsumentskyddet. Även om EG:s krav på marknadskontroll

sträcker sig längre än till rena konsumentprodukter, är konsumentskyddet en av

de viktigaste grunderna för marknadskontrollen. Detta markeras bl.a. genom att

det allmänna produktsäkerhetsdirektivet som tidigare nämnts endast omfattar

produkter, som är avsedda för eller sannolikt kommer att användas av konsu-

menter.

5.4 Befogenheter och sanktioner

Regeringens bedömning: Myndigheternas befogenheter i

marknadskontrollen och sanktionerna för överträdelser bör

vara ändamålsenliga och anpassade till varje produktom-

råde. Översynen av de författningar som reglerar verksam-

heten i dessa avseenden görs sektor för sektor.

SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: I den mån frågan har behandlats har inget remissorgan haft

annan uppfattning.

Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 3 kan marknads-

kontrollen indelas i två faser. I den första fasen - den direkta marknadsöver-

vakningen - behöver myndigheterna befogenheter som gör det möjligt att genomföra

undersökningar. Hit hör t.ex. rätt att på begäran få tillträde till lokaler, få

ut handlingar och genomföra prov samt rätt till handräckning om företaget skulle

motsätta sig en sådan begäran. Den senare fasen inträder då brister har

uppdagats. Det blir då fråga om att vidta olika säkerhetsåtgärder, som i sista

hand kan innebära att företaget tvingas återta produkter från marknaden. Frågan

gäller också lämpliga sanktioner vid överträdelser av säkerhetsbestämmelserna.

Som framgår av avsnitt 3 finns i artikel 6 i produktsäkerhetsdirektivet exempli-

fierade ett stort antal åtgärder, som kan komma i fråga. Det krävs dock propor-

tionalitet mellan åtgärdernas art och omfattning och den risk för skada som

finns.

Frågan om befogenheter och sanktioner måste analyseras sektorsvis efter en sådan

riskbedömning. Här måste en helhetsbedömning göras, där marknadskontrollen ses

som en del i säkerhetssystemet. Givetvis måste också rättsskyddsaspekter vägas

in så att inte större tvång utövas än vad som är ändamålsenligt för den

marknadskontroll som skall bedrivas.

Det sagda innebär att reglerna om befogenheter och sanktioner måste utformas

sektorsvis efter en sådan analys. I många fall finns redan författningsregler om

tillsyn, befogenheter för tillsynsmyndigheter och sanktioner. Det som nu måste

prövas är om dessa regler är tillräckliga och lämpliga för den produktsäkerhet

som marknadskontrollen syftar till. Därvid bör särskilt uppmärksammas att sank-

tionsavgifter ofta kan vara lämpliga vid överträdelser av nu aktuellt slag.

Erfarenheten har visat att straffbestämmelser i motsvarande situation ytterst

sällan får någon praktisk tillämpning.

Vad gäller konsumentprodukter finns bestämmelser i produktsäkerhetslagen, som

möjliggör ingrepp mot farliga konsumentprodukter. Som nämndes i avsnitt 3.3.3

förbereds inom regeringskansliet ett förslag till riksdagen om ändringar i

produktsäkerhetslagen till följd av EG:s produktsäkerhetsdirektiv. Frågan har

utretts av Produktsäkerhetsutredningen (C 1993:01) och har redovisats i betänk-

andet Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88).

På arbetsmiljöområdet avser regeringen att senare i vår föreslå ändringar i

arbetsmiljölagen (1977:1160). Förslag till sådana ändringar har lämnats i

betänkandet Översyn av arbetsmiljölagen (SOU 1993:81). I betänkandet föreslås

bl.a. att det införs möjligheter till åläggande om återkallelse av redan

levererade produkter och om varningsinformation om sådana produkter. Vidare

föreslås ett införande av sanktionsavgifter för dem som bryter mot vissa före-

skrifter, t.ex. om provning och kontroll.

Som nämndes i avsnitt 3.2 har genom ett särskilt direktiv i juli 1993 samtliga

produktdirektiv enligt den nya metoden gjorts enhetliga vad avser CE-märkningen.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 1995. Bestämmelserna bygger på de rikt-

linjer för CE-märkningen som samtidigt antogs och som bl.a. innebär ett krav på

att medlemsstaterna, om de upptäcker produkter som CE-märkts utan att detta

varit berättigat, skall se till att överträdelsen upphör. I sista hand skall

detta ske genom produktåterkallelse. De ändrade direktivbestämmelserna föran-

leder ändringar i lagen (1992:1534) om EG-märket. Även denna fråga bereds för

närvarande inom regeringskansliet, varvid ställning måste tas till sank-

tionsfrågan.

5.5 Marknadskontrollens finansiering

Regeringens bedömning: SWEDACs verksamhet som samord-

nings- och kontaktorgan bör finansieras genom anslag.

Sektorsmyndigheternas marknadskontroll bör finansieras i

första hand med generella avgifter. I andra hand får

myndigheterna disponera om redan anslagsfinansierade

resurser, t.ex. de som frigörs till följd av det förändrade

sättet att bedriva produktsäkerhetsarbete.SWEDACs förslag: Överensstämmer i allt

väsentligt med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Uppfattningarna i finansieringsfrågan

är delade. Flera remissorgan är positiva till en

avgiftsfinansiering och ett antal sektorsorgan

redovisar olika avgiftssystem i sina egna verksamheter.

Andra anser att marknadskontrollen skall finansieras

med allmänna medel, vilket t.ex. motiveras med att kost-

naderna bör erkännas som ett pris för Sveriges medverkan i

EES och de fördelar detta ger.

Vad gäller principer vid avgiftsättningen påpekar

Televerket och Livsmedelsverket att avgifterna måste

vara konkurrensneutrala. Telestyrelsen går ännu längre och

hävdar, att ett avgiftssystem måste vara uppbyggt så att

den som betalar en avgift också får en identifierbar

prestation tillbaka. Statskontoret påpekar att behovet

av resurser för marknadskontrollen ännu är oklart liksom i

vilken grad nuvarande verksamheter kommer att behövas.

Detta gör det svårt att besluta om vilka

finansieringsprinciper som skall gälla framhåller

Statskontoret.

Den av SWEDAC anvisade möjligheten att inrätta en för hela

systemet gemensam marknadskontrollfond, som skall

byggas upp med avgifter av olika slag, får inget stöd

eller avstyrks uttryckligen av flertalet remiss-

instanser.

Skälen för regeringens bedömning: I finansieringsfrågan såväl

som vid uppläggningen av marknadskontrollen i stort bör

en utgångspunkt vara, att minsta möjliga förändringar sker

i nuvarande läge. En annan utgångspunkt anser regeringen

vara, att marknadskontrollen ges sådana ekonomiska förut-

sättningar att verksamheten kan bedrivas i den

omfattning som förutsätts enligt EES-avtalet.

Rollen som samordnings- och kontaktorgan innebär för

SWEDAC en tillkommande myndighetsuppgift. SWEDAC har

beräknat årskostnaden för denna verksamhet till 2,3

miljoner kronor med ca två årsanställda. En betydande del

av dessa kostnader avser köpta experttjänster. Regeringen

har i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil.13

s. 59) redovisat förslag till anslag för detta ändamål

under anslaget Styrelsen för teknisk ackreditering:

Myndighetsverksamhet.

En avgiftsfinansiering av själva marknadskontrollen är väl

motiverad på alla områden, där avgifterna direkt kan

kopplas till de produkter eller den verksamhet som

skall kontrolleras. Som flera remissorgan påpekat måste

avgifterna utformas så att de är konkurrensneutrala och så

att de administrativa kostnaderna för dem är rimliga.

Redan i dag är flera myndigheters tillsynsverksamhet

avgiftsfinansierad, vilket gäller för t.ex. Sprängämnes-

inspektionen och Elsäkerhetsverket. Denna finansiering

bör innefatta den framtida marknadskontrollen och mot-

svarande avgiftssystem bör om möjligt införas även på andra

områden. Efter hand bör frågan behandlas inom varje sektor

där avgiftsfinansiering inte sker i dag.

Som SWEDAC redovisat finns det områden där en avgifts-

finansiering knappast är möjlig. Detta gäller t.ex.

konsumentvaru- och arbetsmiljöområdena. Här är en

anslagsfinansiering sannolikt nödvändig, men utgångs-

punkten bör vara, att resurser för marknadskontrollen

skapas genom omprioriteringar i myndigheternas

verksamheter och inte genom anslagsökningar. En mera

ingående prövning av eventuell anslagsfinansiering av

marknadskontrollen inom särskilda sektorer bör anstå tills

ytterligare erfarenhet vunnits.

På vissa områden, t.ex. i tillsynen av brandfarliga varor

och i viss mån på byggområdet, kommer marknadskontrollen

att ske genom lokala, oftast kommunala organ.

Kostnaderna för denna lokala tillsyn finansieras normalt

genom avgifter beslutade av kommunerna. Dessa avgifter

bör i de flesta fall även kunna innefatta finansieringen

av den lokala marknadskontrollen.

Som ett led i strävandena att begränsa kostnaderna - men

också av andra uppenbara skäl - bör marknadskontroll-

myndigheterna överväga möjligheterna till nordiskt sam-

arbete. Ett sådant samarbete, som även skulle kunna inne-

fatta ett ömsesidigt nyttjande av resurser över gränserna

mellan de nordiska länderna, bör kunna främja effektivi-

teten och tillförlitligheten hos marknadskontrollen i

hela Norden.

Både av allmänpreventiva skäl och med tanke på behovet att

skapa rättvisa konkurrensvillkor bör som tidigare

redovisats sanktions- eller straffavgifter övervägas för

dem som inte iakttar säkerhetskraven för produkter. Dessa

avgifter bedöms dock sakna betydelse för finansieringen

av marknadskontrollen. Om de mot förmodan skulle uppgå

till belopp av mer än marginell betydelse blir detta en

larmsignal om att säkerhetssystemet inte fungerat

tillfredsställande. Åtgärder måste då vidtas, som får till

följd att avgiftsintäkterna minskar.

Som ett sätt att finansiera marknadskontrollen på vissa

sakområden, där möjligheterna att ta ut avgifter är

begränsade eller obefintliga, har SWEDAC pekat på möjlig-

heten av en marknadskontrollfond. Principen bör

emellertid vara, att varje sektor skall bära sina egna

kostnader om detta är möjligt och att inga överföringar av

avgifter skall ske mellan sektorerna. Det finns därför

enligt regeringens uppfattning inget behov av en mark-

nadskontrollfond, dit överuttag av avgifter inom vissa

sektorer av marknadskontrollen skulle föras tillsammans

med sanktions- och straffavgifter, och som skulle

användas som finansieringskälla vid särskilda insatser. I

den mån särskilda avgifter kommer att utmätas bör dessa på

normalt sätt levereras in till statens inkomsttitel.

Behov av medel för särskilda insatser i marknadskon-

trollen får sedan tillgodoses genom vanlig budget-

behandling.

5.6 Behovet av informationsutbyte