Regeringens proposition

1996/97:63

Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer

och administration, m.m.

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 10 april 1997

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Maj-Inger[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs, i enlighet med riksdagens tidigare fattade principbeslut

om en enhetlig ersättningsnivå om 80 procent av förmånsgrundande inkomst, fram

förslag till lagändringar inom sjukersättnings- och sjuklönesystemen samt i

föräldraförsäkringen, havandeskapspenning, närståendepenning och statligt per-

sonskadeskydd.

 Regeringen föreslår vidare att den minskningsregel som finns inom

sjukpenningförsäkringen ändras så att kompletterande ersättning får ges även

efter den 90:e dagen i en sjukperiod utan att sjukpenningen minskas. Möjligheten

att komplettera ersättningen från den allmänna försäkringen begränsas dock till

en sammanlagd kompensationsnivå om 90 procent av vad den försäkrade skulle haft

i lön om han eller hon varit i arbete. Vidare föreslås att ersättning från all

kollektivavtalad gruppsjukförsäkring, och inte enbart sådan som fastställs genom

avtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer, skall likställas med lön från

arbetsgivaren under sjukdom.

 Med anledning av förslaget att sjuklönen höjs till 80 procent av den för-

månsgrundande inkomsten föreslås att arbetsgivarkollektivet bör kompenseras för

kostnadsökningen genom en justering av avgiftsuttaget till sjukförsäkringen.

 Regeringen föreslår också att försäkrad som uppbär tre fjärdedels

förtidspension eller sjukbidrag vid arbetslöshet skall vara berättigad till

arbetslöshetsersättning om vissa förutsättningar är uppfyllda.

 Vidare föreslås i propositionen att riksdagen godkänner regeringens förslag

till inriktningen av samverkansformer inom rehabiliteringsområdet. Regeringen

föreslår att samverkansprojekt skall ha en gemensam ram för åtgärder och

insatser men att de ekonomiska besluten skall fattas av respektive

myndighet/förvaltning. Detta måste dock kombineras med en systematisk

resultatuppföljning.

 Propositionen innehåller även förslag om ett utökat särskilt högriskskydd i

sjuklönesystemet.

 Vidare föreslås att försäkringskassan ges möjlighet att under vissa

omständigheter fastställa en sjukpenninggrundande inkomst i efterhand. För en

person vars förtidspension eller sjukbidrag har upphört eller minskat föreslås

att den sjukpenninggrundande inkomsten i princip fastställs till det belopp som

utgjorde den försäkrades årsinkomst innan respektive förmån började utges.

 Den lägsta inkomst som kan grunda rätt till sjukpenning föreslås höjas till 24

procent av basbeloppet.

 De föreslagna ändringarna föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 januari

1998. Vissa ändringar såvitt avser sjukpenninggrundande inkomst föreslås dock

träda i kraft den 1 juli 1997.

 I propositionen föreslås slutligen att riksdagen godkänner regeringens förslag

till riktlinjer för förändringar av den nuvarande organisationen avseende

socialförsäkringsadministrationen, för att garantera den statliga styrningen av

verksamheten samtidigt som de allmänna försäkringskassornas självständiga

ställning fördjupas och utvecklas. Vidare föreslås en översyn av formerna för

socialförsäkringsadministrationens ADB-verksamhet.

 1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut........................5

2 Lagtext ...........................................5

 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om

 allmän försäkring.............................5

 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1395) om ändring

 i lagen (1962:381) om allmän försäkring......13

 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1047) om

 sjuklön......................................15

 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt

 personskadeskydd.............................17

 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1989:225) om

 ersättning till smittbärare..................18

 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbets-

 skadeförsäkring..............................19

 2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om arbets-

 löshetsförsäkring........................... 20

3 Ärendet och dess beredning........................21

4 Principer för en allmän försäkring vid sjukdom och rehabili-

 tering............................................23

5 En enhetlig ersättningsnivå om 80 procent inom sjuk- och för-

 äldraförsäkringen samt vissa andra ersättningsslag. 25

 5.1 Sjuk- och rehabiliteringsersättning..........25

 5.2 Föräldraförsäkringen och havandeskapspenningen 26

 5.3 Vissa övriga ersättningsslag.................27

 5.4 Minskningsregeln inom sjukpenningförsäkringen28

 5.5 Ändring av socialavgifter....................32

6 Tjugofem procents restarbetsförmåga vid förtidspension och

 sjukbidrag........................................32

7 Rehabiliterings- och samverkansfrågor.............35

 7.1 Allmänt .....................................35

 7.2 Arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilite-

 ring.........................................45

 7.3 Särskild kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad

 rehabilitering...............................48

 7.4 Yrkesinspektionen............................49

 7.5 Arbetsförmedlingens rehabiliteringsansvar....50

 7.6 Samverkan inom rehabiliteringsområdet........52

 7.7 Försäkringsmedicin i läkarnas utbildning och fortbildning62

8 Sjuklön...........................................64

 8.1 Fackliga stipendier vid studier..............64

 8.2 Utökat särskilt högriskskydd för vissa arbetstagare65

9 Sjukpenninggrundande inkomst .....................68

 9.1 Anmälan om sjukpenninggrundande inkomst......68

 9.2 Sjukpenninggrundande inkomst efter tid med förtids-

 pension eller sjukbidrag.....................69

 3

 9.3 Beloppsgränser för sjukpenningrundande inkomst och

 allmänna egenavgifter........................71

10 Information om kort sjukfrånvaro och arbetsskador.72

11 Försäkring vid arbetsskada........................75

12 Socialförsäkringens administration................80

 12.1 Inledning....................................80

 12.2 Försäkringskassornas associationsform .......87

 12.3 Riksförsäkringsverkets roll..................90

 12.4 Försäkringskassans roll......................94

 12.4.1 Försäkringskassans styrelse..........94

 12.4.2 Uppgifter för försäkringskassans styrelse och

 kassadirektören....................96

 12.4.3 Ikraftträdande och kostnader........103

13 Författningskommentar.................. 104

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet En allmän och aktiv

 försäkring vid sjukdom och rehabilitering

 (SOU 1996:113)..............................109

Bilaga 2Förteckning över inkomna remissvar på Sjuk- och arbets-

 skadekommitténs slutbetänkande En allmän och aktiv

 försäkring vid sjukdom och rehabilitering

 (SOU 1996:113)............................ 117

Bilaga 3Sammanfattning av betänkandet EGON[REDACTED_EFTERNAMN] - en

 kartläggning av lokala samverkansprojekt inom

 ehabiliteringsområdet (SOU 1996:85).........118

Bilaga 4Förteckning över inkomna remissvar på betänkandet

 EGON[REDACTED_EFTERNAMN] - en kartläggning av lokala

 samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet

 (SOU 1996:85)...............................121

Bilaga 5Sammanfattning av betänkandet Försäkringskassan

 Sverige - Översyn av socialförsäkringens administration

 (SOU 1996:64)..............................122

Bilaga 6Förteckning över inkomna remissvar på Försäkringskassan

 Sverige - Översyn av socialförsäkringens administration

 (SOU 1996:64)...............................126

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1997127

 4

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 1.antar regeringens förslag till

 - lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

 - lag om ändring i lagen (1996:1395) om ändring i lagen (1962:381) om allmän

 försäkring,

 - lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön,

 - lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd,

 - lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare,

 - lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring,

 - lag om ändring i lagen (1997:000) om arbetslöshetsförsäkring,

 2.godkänner vad regeringen föreslår om inriktningen av samverkan inom

 rehabiliteringsområdet (avsnitt 7.6),

 3.godkänner de föreslagna riktlinjerna för reformeringen av socialför-

 säkringsadministrationen (avsnitt 12).

2 Lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om

allmän försäkring

 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring1

 dels att 3 kap. 1, 4, 4 a, 4 b, 7 b, 9 a, 10 a och 16 §§, 4 kap. 9 och 14 §§

samt 22 kap. 8 § skall ha följande lydelse,

 dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 5 c §, av följande

lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

1 §2

-------------------------------------------------------

 Hos allmän försäkringskassa Hos allmän försäkringskassa

inskriven försäkrad äger inskriven försäkrad har

enligt vad nedan sägs rätt enligt vad nedan sägs rätt

till sjukpenning, om hans till sjukpenning, om hans

sjukpenninggrundande in- sjukpenninggrundande in-

komst uppgår till minst komst uppgår till minst 24

sextusen kronor. procent av basbeloppet.

 Villkoret om inskrivning hos försäkringskassan för rätt till sjukpenning anses

uppfyllt om det har berott på åldersregeln i 1 kap. 4 § att villkoret inte har

kunnat uppfyllas.

 Rätt till sjukpenning enligt detta kapitel föreligger inte på grundval av

anställningsförmåner för tid som ingår i en sjuklöneperiod, under vilken den

försäkrades arbetsgivare har att svara för sjuklön enligt lagen (1991:1047) om

sjuklön.

1 Lagen omtryckt 1982:120.

2 Senaste lydelse 1992:1702.

 4 §3

 För dagar i en sjukperiod gäller, om inte annat följer av 10 - 10 b §§,

 1. att sjukpenning inte utges för den första dagen, och

-------------------------------------------------------

 2. att hel sjukpenning 2. att hel sjukpenning

för de därpå följande dagarnaför de därpå följande dagarna

utgör för dag 75 procent av utgör för dag 80 procent av

den fastställda sjukpen- den fastställda sjuk-

ninggrundande inkomsten, penninggrundande

delad med 365. inkomsten, delad med 365.

Sjukpenningen avrundas Sjukpenningen avrundas

till närmaste hela krontal. till närmaste hela krontal.

 Som sjukperiod anses tid, under vilken en försäkrad i oavbruten följd lider av

sjukdom som avses i 7 § eller har rätt till sjukpenning enligt 7 b § eller

rehabiliteringspenning enligt 22 kap. 7 §. Uppkommer för den försäkrade rätt

till sjukpenning enligt kapitlet i omedelbar anslutning till en sjuklöneperiod

enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, skall sjukperioden enligt denna lag anses

omfatta också sjuklöneperioden.

 Om en sjukperiod börjar inom fem dagar från det en tidigare sjukperiod

avslutats skall bestämmelserna i första stycket samt 4 a och 10 a §§ tillämpas

som om den senare sjukperioden utgör en fortsättning på den tidigare

sjukperioden.

-------------------------------------------------------

 Om den försäkrade gått Om den försäkrade gått

miste om sjukpenning till miste om sjukpenning till

följd av bestämmelserna i följd av bestämmelserna i

första stycket 1 eller första stycket 1 eller

10 a § första stycket 1 för 10 a § första stycket 1 för

sammanlagt tio dagar under sammanlagt tio dagar under

de senaste tolv månaderna de senaste tolv månaderna

utges sjukpenning för dag utges sjukpenning för dag

som avses i första stycket som avses i första stycket

1 med 75 procent av den 1 med 80 procent av den

sjukpenninggrundande sjukpenninggrundande

inkomsten, delad med 365. inkomsten, delad med 365.

4 a §4

-------------------------------------------------------

 Om den försäkrade av Om den försäkrade av

arbetsgivaren erhåller lön arbetsgivaren erhåller lön

under sjukdom för samma tid under sjukdom för samma tid

som sjukpenningen avser, som sjukpenningen avser,

skall sjukpenning som skall sjukpenning minskas

utges till och med den med det belopp som lönen

nittionde dagen i under sjukdom överstiger 10

sjukperioden minskas med procent av vad den

det belopp som lönen under försäkrade skulle ha fått i

sjukdom överstiger 10 lön om han varit i arbete.

procent av vad den Till den del lönen under

försäkrade skulle ha fått i sjukdom utges i förhållande

lön om han varit i arbete till lön i arbete som för år

och sjukpenning som utges räknat överstiger den högsta

för tid därefter minskas med sjukpenninggrundande

hela lönen under sjukdom. inkomst som kan beräknas

Till den del lönen under enligt 2 § skall minskning

sjukdom utges i förhållande dock endast ske med belopp

till lön i arbete som för år som överstiger 90 procent

räknat överstiger den högsta av lönen i arbete.

sjukpenning-

3 Senaste lydelse

1995:1478.

4 Senaste lydelse

1996:1063.

grundande inkomst som kan

beräknas enligt 2 § skall

minskning dock endast ske

med belopp som överstiger

85 procent av lönen i

arbete när sjukpenning

utges från och med den

andra till och med den

nittionde dagen och 75

procent av lönen i arbete

för tid därefter.

-------------------------------------------------------

 Vid tillämpning av Vid tillämpning av

bestämmelserna i första bestämmelserna i första

stycket skall ersättning stycket skall ersättning

som utges på grund av förmån som utges på grund av förmån

av fri gruppsjukförsäkring av fri gruppsjukförsäkring

som åtnjuts enligt grunder som åtnjuts enligt grunder

som fastställs i som fastställs i

kollektivavtal mellan kollektivavtal anses som

arbetsmarknadens lön under sjukdom från ar-

huvudorganisationer anses

som lön under sjukdom från betsgivare.

arbetsgivare.

 Det belopp varmed minskning skall göras avrundas till närmast lägre hela

krontal. Avräkning skall i första hand göras vid utbetalning av sjukpenning som

avser samma tid som den lön under sjukdom som föranlett minskningen men får

också göras vid närmast följande utbetalning av sjukpenning.

4 b §5

-------------------------------------------------------

 Den allmänna Den allmänna

försäkringskassan kan efter försäkringskassan kan efter

skriftlig ansökan av den skriftlig ansökan av den

försäkrade besluta att hel försäkrade besluta att hel

sjukpenning för dag skall sjukpenning för dag skall

utges med 75 procent av utges med 80 procent av

den försäkrades sjuk- den försäkrades sjuk-

penninggrundande inkomst penninggrundande inkomst

delad med 365 eller, vid delad med 365 eller, vid

sjukpenningberäkning enligt sjukpenningberäkning enligt

10 a §, med motsvarande 10 a §, med motsvarande

arbetstidsfaktor, även för arbetstidsfaktor, även för

dag som avses i 4 § första dag som avses i 4 § första

stycket 1 och 10 a § första stycket 1 och 10 a § första

stycket 1. Ett sådant stycket 1. Ett sådant

beslut får meddelas endast beslut får meddelas endast

om den försäkrade lider av om den försäkrade lider av

sjukdom som kan antas sjukdom som kan antas

medföra ett större antal medföra ett större antal

sjukperioder med rätt till sjukperioder med rätt till

sjukpenning under en tolv- sjukpenning under en tolv-

månadersperiod.

 månadersperiod.

 Ett beslut enligt första stycket gäller från och med den kalendermånad då

ansökan gjordes hos försäkringskassan, om inte annat sägs i beslutet. Beslutet

skall gälla för viss tid som anges i beslutet eller, om det finns särskilda

skäl, tills vidare. Beslutet skall upphävas om villkoret enligt första stycket

andra meningen inte längre är uppfyllt.

 En försäkrad som har gjort ansökan enligt första stycket är skyldig att

genomgå undersökning av läkare eller tandläkare och att ge in utlåtande

5 Senaste lydelse 1995:1478.

över undersökningen, om försäkringskassan finner att det behövs för ärendets

bedömning. För den försäkrades utgifter för undersökningen och för utlåtande

över undersökningen lämnas ersättning i enlighet med vad regeringen förordnar.

-------------------------------------------------------

 5 c § Vid utgången av en

 period då en försäkrad helt

 eller delvis har haft

 förtidspension enligt denna

 lag skall den sjukpen-

 ninggrundande inkomsten

 motsvara den sjukpen-

 ninggrundande inkomst som

 den försäkrade skulle ha

 varit berättigad till

 omedelbart före en eller

 flera sådana perioder

 eller vad som

 löneutvecklingen inom

 yrkesområdet därefter

 föranleder.

 Bestämmelserna i första

 stycket gäller endast för

 tid före 65 års ålder och

 till den del den försäkrade

 är arbetslös och beredd att

 anta erbjudet arbete i en

 omfattning som svarar mot

 närmast föregående

 förvärvsarbete.

7 b §6

 Sjukpenning enligt 7 § utges även när den försäkrade genomgår en medicinsk

behandling eller medicinsk rehabilitering som syftar till att förebygga sjukdom

eller att förkorta sjukdomstid eller att helt eller delvis förebygga eller häva

nedsättning av arbetsförmågan. Som villkor gäller att behandlingen eller

rehabiliteringen har ordinerats av läkare och ingår i en av försäkringskassan

godkänd plan.

 Arbetsförmågan skall anses nedsatt i den mån den försäkrade på grund av

behandlingen eller rehabiliteringen är förhindrad att förvärvsarbeta.

-------------------------------------------------------

 Sjukpenning enligt denna Sjukpenning enligt denna

paragraf utges med 75 paragraf utges med 80

procent av den försäkrades procent av den försäkrades

sjukpenninggrundande sjukpenninggrundande

inkomst delad med 365 inkomst delad med 365

eller, vid eller, vid

sjukpenningberäkning enligt sjukpenningberäkning enligt

10 a §, med motsvarande 10 a §, med motsvarande

arbetstidsfaktor även för arbetstidsfaktor även för

dag som avses i 4 § första dag som avses i 4 § första

stycket 1 och 10 a § första stycket 1 och 10 a § första

stycket 1. stycket 1.

9 a §7 En kvinna som önskar erhålla havandeskapspenning skall göra ansökan

därom. Den allmänna försäkringskassan får påfordra att kvinnan till stöd för sin

rätt till havandeskapspenning inger utlåtande av sin arbetsgivare samt

läkarutlåtande.

 I beslutet om havandeskapspenning skall anges under vilken tid ersättning kan

utges.

6 Senaste lydelse 1995:1478.

7 Senaste lydelse 1995:1478.

-------------------------------------------------------

 Vad i lag eller annan Vad i lag eller annan

författning föreskrivs om författning föreskrivs om

sjukpenning gäller i fråga sjukpenning gäller i fråga

om havandeskapspenning med om havandeskapspenning med

undantag av bestämmelserna undantag av bestämmelserna

om ersättning för om ersättning för

merutgifter i 7 a § och om merutgifter i 7 a § och om

karenstid i 11 §. Vidare karenstid i 11 §. Vidare

skall havandeskapspen- skall havandeskapspen-

ningen, med avvikelse från ningen, med avvikelse från

vad som anges i 4 § första vad som anges i 4 § första

stycket och 10 a §, utges stycket och 10 a §, utges

med 75 procent även för den med 80 procent även för den

första dagen. Havandeskaps- första dagen. Havandeskaps-

penning utges inte i den penning utges inte i den

mån kvinnan för samma tid mån kvinnan för samma tid

uppbär sjukpenning eller uppbär sjukpenning eller

sjuklön eller annan sjuklön eller annan

ersättning enligt lagen ersättning enligt lagen

(1991:1047) om sjuklön. (1991:1047) om sjuklön.

10 a §8

 Om den försäkrades sjukpenning i fall som avses i 10 § svarar mot

sjukpenninggrundande inkomst av enbart anställning, gäller för dagar i

sjukperioden som den försäkrade skulle ha utfört förvärvsarbete om han inte hade

varit sjuk

 1. att sjukpenning inte utges för den första dagen, och

-------------------------------------------------------

 2. att hel sjukpenning 2. att hel sjukpenning

för de därpå följande dagarnaför de därpå följande dagarna

utgör 75 procent av den utgör 80 procent av den

sjukpenninggrundande in- sjukpenninggrundande

komsten och beräknas enligt inkomsten och beräknas

andra och tredje styckena. enligt andra och tredje

 styckena.

 Skall sjukpenning utges för endast en dag skall till grund för beräkningen

läggas det tal som erhålls när angiven procentandel av den sjukpenninggrundande

inkomsten delas med årsarbetstiden. Talet avrundas till närmaste hela krontal.

Det multipliceras därefter med antalet timmar av ordinarie arbetstid eller

däremot svarande normal arbetstid. Produkten utgör hel sjukpenning för dagen.

 Skall sjukpenning utges för mer än en dag med samma procentandel skall, vid

beräkning av sjukpenning för dessa dagar, det tal som erhållits enligt andra

stycket andra meningen multipliceras med det sammanlagda antalet timmar av

ordinarie arbetstid eller däremot svarande normal arbetstid som belöper på

dagarna. Det tal som därvid erhålls delas med antalet dagar med sjukpenning.

Kvoten utgör beloppet av hel sjukpenning för dag. Skall sjukpenning utges efter

olika grader av nedsatt arbetsförmåga sammanläggs dock de timmar som avser samma

grad för sig. Sjukpenning beräknas för varje sådan period för sig.

 Om antalet timmar eller det sammanlagda antalet timmar enligt andra och tredje

styckena inte uppgår till ett helt timtal skall avrundning ske till närmaste

hela timtal, varvid halv timme avrundas uppåt. Sjukpenning avrundas till

närmaste hela krontal.

-------------------------------------------------------

 Om den försäkrade gått Om den försäkrade gått

miste om sjukpenning till miste om sjukpenning till

följd av be- följd av be-

8 Senaste lydelse

1995:1478. stämmelserna i första

stämmelserna i första stycket 1 eller 4 § första

stycket 1 eller 4 § första stycket 1 för sammanlagt

stycket 1 för sammanlagt tio dagar under de senaste

tio dagar under de senaste tolv månaderna, utges

tolv månaderna, utges sjukpenning för dag som

sjukpenning för dag som avses i första stycket 1

avses i första stycket 1 med 80 procent av den

med 75 procent av den sjukpenninggrundande

sjukpenninggrundande inkomsten och beräknas

inkomsten och beräknas enligt andra och tredje

enligt andra och tredje

styckena. styckena.

 Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksförsäkringsverket får

meddela föreskrifter om schablonberäkning av ordinarie arbetstid och däremot

svarande normal arbetstid.

16 §9

 Om en arbetstagare har rätt till lön under sjukdom enligt statliga, kommunala

eller landstingskommunala bestämmelser, kan regeringen föreskriva undantag helt

eller delvis från bestämmelserna om rätt till sjukpenning.

 I den mån sådant undantag inte har föreskrivits får arbetsgivaren i den

ordning regeringen bestämmer uppbära arbetstagarens sjukpenning till den del den

inte överstiger den utbetalda lönen.

 En överenskommelse, som innebär att en arbetsgivare som har utgivit lön till

en arbetstagare under sjukdom har rätt att uppbära dennes sjukpenning, är

bindande för försäkringskassan om den har form av kollektivavtal och på

arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av en organisation som är att anse

som huvudorganisation. Ett sådant kollektivavtal får en arbetsgivare som är

bunden av avtalet efter överenskommelse åberopa även i fråga om arbetstagare som

inte omfattas av avtalet men sysselsätts i arbete som avses i det. Regeringen

får meddela föreskrifter om sjukpenningberäkning och handläggning av sjukfall

för arbetstagare hos staten som omfattas av sådant avtal.

 Regeringen får även meddela föreskrifter om sjukpenningberäkning för

arbetstagare med statligt reglerad anställning som är anställda hos en annan

arbetsgivare än staten och som omfattas av sådant kollektivavtal som anges i

tredje stycket.

 Har en försäkrad drabbats av sjukdom utom riket och därvid erhållit underhåll

genom utrikesförvaltningens försorg får förvaltningen i den ordning regeringen

bestämmer från försäkringskassan erhålla den försäkrades sjukpenning, i den

mån den inte överstiger vad som har utgivits i underhåll.

-------------------------------------------------------

 Sjukpenning som betalas Sjukpenning som betalas

ut enligt denna paragraf ut enligt denna paragraf

till en arbetsgivare skall till en arbetsgivare skall

minskas med lön under minskas med lön under

sjukdom som arbetsgivaren sjukdom som arbetsgivaren

utger till arbetstagaren utger till arbetstagaren

för samma tid som för samma tid som

sjukpenningen avser, dock sjukpenningen avser, dock

endast med den del av lönen endast med den del av lönen

under sjukdom som över- under sjukdom som

stiger 85 procent av lönen överstiger 90 procent av

i arbete när sjukpenning lönen i arbete. Härvid har

utges från och med den bestämmelserna i 4 a § andra

9 Senaste lydelse

1996:1063. och tredje styckena

andra till och med den motsvarande tillämpning.

nittionde dagen och 75

procent av lönen i arbete

för tid därefter. Härvid har

bestämmelserna i 4 a § andra

och tredje styckena mot-

svarande tillämpning.

4 kap.

9 §10 Som villkor för rätt till föräldrapenning gäller att föräldern har varit

inskriven hos allmän försäkringskassa under minst 180 dagar i följd närmast före

den dag för vilken föräldrapenningen skall utbetalas.

 Villkoret om inskrivning hos försäkringskassa eller om försäkring för viss

sjukpenning enligt 6 § andra stycket anses uppfyllt om det har berott på

åldersregeln i 1 kap. 4 § att villkoret inte har kunnat uppfyllas. Motsvarande

gäller om föräldern inte har varit inskriven eller inte har varit försäkrad för

viss sjukpenning, men skulle ha varit det om kassan känt till samtliga

förhållanden.

-------------------------------------------------------

 När det skall bestämmas om När det skall bestämmas om

villkoret om inskrivning villkoret om inskrivning

hos försäkringskassa eller hos försäkringskassa eller

om försäkring för viss om försäkring för viss

sjukpenning enligt 6 § sjukpenning enligt 6 §

andra stycket är uppfyllt andra stycket är uppfyllt

för en försäkrad som avses i för en försäkrad som avses i

3 kap. 5 b §, får bortses 3 kap. 5 b §, får bortses

från tiden för utlands- från tiden för utlands-

vistelsen under vistelsen under

förutsättning att den varat förutsättning att den varat

högst tre år. högst tre år och för en

 förälder som uppburit

 förtidspension skall

 sjukpenninggrundande

 inkomst beräknad enligt

 3 kap. 5 c § anses ha gällt

 hela den tid som föräldern

 uppburit förtidspension.

14 §11 Hel tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som avstår från

förvärvsarbete. Tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels tillfällig föräldra-

penning utges till en förälder som arbetar högst en fjärdedel, hälften

respektive tre fjärdedelar av den tid han skulle ha arbetat om han inte vårdat

barnet. Bestämmelserna i 7 § andra stycket gäller i tillämpliga delar även i

fråga om tillfällig föräldrapenning.

-------------------------------------------------------

 Om inte annat följer av Om inte annat följer av

tredje eller fjärde stycket tredje eller fjärde stycket

eller 14 a § skall till eller 14 a § skall till

grund för beräkningen av grund för beräkningen av

beloppet för hel tillfällig beloppet för hel tillfällig

föräldrapenning för dag läggasföräldrapenning för dag läggas

det tal som erhålls när 75 det tal som erhålls när 80

procent av den sjuk- procent av den sjuk-

penninggrundande inkomsten penninggrundande inkomsten

av anställning delas med av anställning delas med

årsarbets- årsarbets-

10 Senaste lydelse

1993:355.

11 Senaste lydelse tiden. Vid beräkningen

1996:1544. tillämpas 3 kap. 10 a §

tiden. Vid beräkningen andra - fjärde styckena på

tillämpas 3 kap. 10 a § motsvarande sätt för den tid

andra - fjärde styckena på som förmånen avser.

motsvarande sätt för den tid

som förmånen avser. Skall tillfällig

 föräldrapenning utges på

 Skall tillfällig grundval av inkomst av

föräldrapenning utges på annat förvärvsarbete beräknas

grundval av inkomst av hel förmån för dag efter 80

annat förvärvsarbete beräknasprocent av den fastställda

hel förmån för dag efter 75 sjukpenninggrundande in-

procent av den fastställda komsten, delad med 365.

sjukpenninggrundande in- Beloppet avrundas till

komsten, delad med 365. närmaste hela krontal.

Beloppet avrundas till

närmaste hela krontal.

 Skall tillfällig föräldrapenning utges på grundval av sjukpenninggrundande

inkomst av såväl anställning som annat förvärvsarbete beräknas den del av

förmånen som svarar mot inkomst av anställning enligt andra stycket medan den

del av förmånen som svarar mot inkomst av annat förvärvsarbete beräknas enligt

tredje stycket.

22 kap.

 8 §12

-------------------------------------------------------

 Hel Hel

rehabiliteringspenning rehabiliteringspenning

utgör för dag 75 procent av utgör för dag 80 procent av

den fastställda den fastställda

sjukpenninggrundande in- sjukpenninggrundande in-

komsten, delad med 365. komsten, delad med 365.

Rehabiliteringspenningen Rehabiliteringspenningen

avrundas till närmaste hela avrundas till närmaste hela

krontal. krontal.

 1. Denna lag träder i kraft såvitt avser 3 kap. 5 c § och 4 kap. 9 § den 1

juli 1997 och i övrigt den 1 januari 1998.

 2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande på ersättning som avser tid före

ikraftträdandet.

12 Senaste lydelse 1995:1478.

 5

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1395) om

ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

 Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring i

paragrafens lydelse enligt lagen (1996:1395) om ändring i nämnda lag skall ha

följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

5 § Den allmänna försäkringskassan skall i samband med inskrivning av en

försäkrad besluta om den försäkrades tillhörighet till sjukpenningförsäkringen.

I fråga om en försäkrad som avses i 1 § första stycket skall kassan samtidigt

fastställa den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Sådan fastställelse

skall också ske för försäkrad som avses i 1 § andra stycket så snart anmälan om

hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån

den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till

annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas

 a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller

andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till

sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,

 b) när förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag

beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn

till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild

efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom

arbete,

 c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan

utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets-

eller inkomstförhållanden, samt

 d) när tjänstepension beviljas den försäkrade.

-------------------------------------------------------

 Ändring som avses i första Ändring som avses i första

stycket a skall gälla från stycket skall gälla från och

och med den dag då med den dag då anledningen

försäkringskassan fått till ändringen uppkommit.

kännedom om de ändrade om- Den sjukpenninggrundande

ständigheterna. Om anmälan inkomst som ändrats enligt

om ändrade omständigheter första stycket a får dock

görs i anslutning till en läggas till grund för ersätt-

period med sjukpenning ning tidigast från och med

eller annan ersättning som första dagen i den

beräknas per dag och ersättningsperiod som

betalas ut av inträffar i anslutning till

försäkringskassan, skall änd-att försäkringskassan fått

ringen i stället gälla från kännedom om

och med första dagen med

ersättningen. Ändring får inkomständringen.

dock inte gälla från och med

en tidigare dag än den då de

omständigheter som föranlett

ändringen inträffade. Ändring

skall i annat fall än som

avses i första stycket a

gälla från och med den dag då

anledning till ändringen

uppkommit.

 Under tid som anges under 1 - 6 får, om inte första stycket b, c eller d är

tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till

vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till

samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade

 1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studiemedel

eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd

enligt lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, bidrag

enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller

särskilt utbildningsbidrag,

 2. genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) eller

svenskundervisning för invandrare (sfi) och uppbär timersättning för studierna,

 3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbetsmark-

nadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,

 4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex

månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

 5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den

försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 §

föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande

gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant

barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den

försäkrade fick barnet i sin vård,

 6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

 För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 3 skall försäkringskassan,

vid sjukdom under utbildningstiden, beräkna sjukpenningen på en

sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den

inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om

därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till

anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal

arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete

under utbildningstiden.

 För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b

§ eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380)

om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan

författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta

betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har

fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade

kan antas få under denna tid.

 För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under

studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär

studiesocial förmån som anges i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den

sjukpenninggrundande inkomst som följer av första-tredje styckena, om

sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande

inkomsten enligt fjärde stycket.

 Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när

den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

 6

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1047) om

sjuklön

 Härigenom föreskrivs att 6, 13, 15 och 23 §§ samt rubriken närmast före 13 §

lagen (1991:1047) om sjuklön skall ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §1 För dagar i en sjuklöneperiod enligt 7 § som arbetstagaren gått miste om

lön och andra anställningsförmåner till följd av nedsättningen i arbetsförmågan

gäller

 1. att sjuklön inte utges för den första dagen för vilken sjuklön kan utges

enligt 8 § första stycket, och

-------------------------------------------------------

 2. att sjuklönen för de 2. att sjuklönen för de

därpå följande dagarna utgör därpå följande dagarna utgör

75 procent av 80 procent av

anställningsförmånerna. anställningsförmånerna.

 Om arbetstagaren under Om arbetstagaren under

de senaste tolv månaderna de senaste tolv månaderna

till följd av bestämmelserna till följd av bestämmelserna

i första stycket 1 gått i första stycket 1 gått

miste om sjuklön från ar- miste om sjuklön från ar-

betsgivaren för sammanlagt betsgivaren för sammanlagt

tio dagar, utgör sjuklönen tio dagar, utgör sjuklönen

för dag som avses i denna för dag som avses i denna

punkt 75 procent av den lön punkt 80 procent av den lön

och andra anställ- och andra anställ-

ningsförmåner som ningsförmåner som

arbetstagaren gått miste om arbetstagaren gått miste om

till följd av nedsättningen till följd av nedsättningen

i arbetsförmågan. i arbetsförmågan.

 Om avvikelse från vad som följer av första stycket 1 föreskrivs i 15 §.

-------------------------------------------------------

Särskilda bestämmelser i Särskilt högriskskydd

fråga

om arbetstagare med

omfattande

korttidsfrånvaro

13 §

-------------------------------------------------------

 Den allmänna Den allmänna

försäkringskassan kan, efter försäkringskassan kan, efter

skriftlig ansökan av en skriftlig ansökan, besluta

arbetstagare som är om särskilt högriskskydd.

inskriven hos kassan, Ett sådant beslut får

besluta att 15 och 16 §§ meddelas endast om den

skall tillämpas på sökande har en sjukdom som

arbetstagaren och dennes under en tolvmånadersperiod

arbetsgivare. Ett sådant 1. kan antas medföra ett

beslut får meddelas endast större antal sjukperioder,

om arbetstagaren lider av eller

sjukdom som kan antas 2. medför risk för en

medföra ett större antal eller flera längre

sjukperioder med rätt till sjukperioder.

sjuklön under en tolv-

månadersperiod.

-------------------------------------------------------

 För den som avses i första

 stycket 1 skall 15 och 16 §§

 tillämpas på sökanden och

 dennes arbetsgivare. För

 den som avses i första

 stycket 2 skall endast 16 §

 tillämpas.

1 Senaste lydelse 1997:102.

-------------------------------------------------------

 Ett beslut enligt första Ett beslut enligt första

stycket avser stycket skall meddelas av

arbetstagarens samtliga den försäkringskassa där

anställningar och gäller frånsökanden är inskriven och

och med den kalendermånad då avse den sökandes samtliga

arbetsgivaren delgavs anställningar samt gälla från

beslutet eller från och med och med den kalendermånad då

den senare kalendermånad ansökan gjordes hos

som anges i det. Om ar- försäkringskassan eller från

betstagaren har flera och med den senare

anställningar skall vad som kalendermånad som anges i

sägs i första meningen gälla beslutet. Beslutet gäller

hos varje arbetsgivare för till och med den dag som

sig. Beslutet gäller till anges i beslutet eller, om

och med den dag som anges det finns särskilda skäl,

i beslutet. Beslutet skall tills vidare. Beslutet

upphävas om villkoret skall upphävas om villkoret

enligt första stycket andra enligt första stycket andra

meningen inte längre är meningen 1 eller 2 inte

uppfyllt. Om beslutet längre är uppfyllt. Om

upphävs skall försäkrings- beslutet upphävs skall

kassan på lämpligt sätt försäkringskassan på lämpligt

underrätta arbetsgivaren om sätt underrätta arbets-

detta. givaren om detta.

15 §2

-------------------------------------------------------

 Om ett beslut enligt 13 § Om ett beslut enligt 13 §

gäller för arbetsgivaren första stycket 1 gäller för

utges sjuklön till arbetsgivaren utges sjuklön

arbetstagaren även för dag till arbetstagaren även för

som avses i 6 § första dag som avses i 6 § första

stycket 1. stycket 1.

23 §3

-------------------------------------------------------

 Ersättning enligt 20 § Ersättning enligt 20 §

lämnas med skäligt belopp, lämnas med skäligt belopp,

dock med högst ett belopp dock med högst ett belopp

som för dag utgör en som för dag utgör en

trehundrasextiofemtedel av trehundrasextiofemtedel av

75 procent av en 80 procent av en

sjukpenninggrundande sjukpenninggrundande

inkomst som uppgår till sju inkomst som uppgår till sju

och en halv gånger basbe- och en halv gånger basbe-

loppet. loppet.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre bestämmelser tillämpas

fortfarande på ersättning som avser tid före ikraftträdandet.

2 Senaste lydelse 1997:102.

3 Senaste lydelse 1995:1480.

 7

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1977:265) om

statligt personskadeskydd

 Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd

skall ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §1

 Den som avses i 1 § första stycket 1 har rätt till särskild sjukpenning, om

han under grundutbildning som är längre än 60 dagar har ådragit sig sjukdom som

efter skyddstidens slut sätter ned hans förmåga att skaffa sig inkomst genom

arbete med minst en fjärdedel. Detta gäller även vid sjukdom som har ådragits

under utryckningsmånaden eller månaden efter denna.

 Särskild sjukpenning beräknas på ersättningsunderlag som sägs i 4 kap. 10 §

andra stycket lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

-------------------------------------------------------

 Hel särskild sjukpenning Hel särskild sjukpenning

utgör för dag 75 procent av utgör för dag 80 procent av

ersättningsunderlaget, ersättningsunderlaget,

delat med 365. delat med 365.

 Om den som har rätt till särskild sjukpenning samtidigt har rätt till annan

ersättning enligt denna lag, sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring

eller sjukpenning enligt 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, utges den

särskilda sjukpenningen endast i den mån den är högre. För den period

sjukpenning har beräknats med tillämpning av 3 kap. 10 - 10 b §§ lagen om allmän

försäkring utges den särskilda sjukpenningen endast i den mån den är högre för

sådan period.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre bestämmelser tillämpas

fortfarande på ersättning som avser tid före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse 1995:1481.

 8

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1989:225) om

ersättning till smittbärare

 Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare

skall ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

-------------------------------------------------------

 Smittbärarpenning utges Smittbärarpenning utges

med ett belopp som med ett belopp som

motsvarar smittbärarens motsvarar smittbärarens

sjukpenning och sjukpen- sjukpenning och sjukpen-

ningtillägg enligt lagen ningtillägg enligt lagen

(1962:381) om allmän (1962:381) om allmän

försäkring, dock att försäkring. Vid tillämpning

smittbärarpenning med av 3 kap. 4 § första stycket

avvikelse från vad som och 10 a § första stycket

anges i 3 kap. 4 § första nämnda lag skall dock gälla

stycket 1 och 2 och 10 a § att smittbärarpenning utges

första stycket 1 och 2 även för den första dagen i

utges med 80 procent. ersättningsperioden.

 Om smittbäraren inte är Om smittbäraren inte är

sjukpenningförsäkrad enligt sjukpenningförsäkrad enligt

lagen om allmän försäkring lagen om allmän försäkring

och inte heller skulle ha och inte heller skulle ha

varit det om försäk- varit det om försäk-

ringskassan känt till ringskassan känt till

samtliga förhållanden, samtliga förhållanden,

bestäms smittbärarpenningen bestäms smittbärarpenningen

till det belopp sjukpen- till det belopp sjukpen-

ningen skulle ha utgjort ningen skulle ha utgjort

om den hade beräknats om den hade beräknats

enligt föreskrifterna i den enligt föreskrifterna i den

lagen, dock att smitt- lagen. Vid tillämpning av 3

bärarpenningen, med kap. 4 § första stycket

avvikelse från vad som lagen om allmän försäkring

anges i 3 kap. 4 § första skall dock gälla att

stycket 1 och 2, utges med smittbärarpenning utges även

80 procent. för den första dagen i er-

Smittbärarpenning enligt sättningsperioden.

detta stycke beräknas Smittbärarpenning enligt

alltid utan hänsyn till detta stycke beräknas

föreskrifterna i 3 kap. alltid utan hänsyn till

10 - 10 b §§ nämnda lag. Som föreskrifterna i 3 kap.

inkomst av anställning får i 10 - 10 b §§ nämnda lag. Som

fall som avses nu räknas inkomst av anställning får i

även ersättning för eget fall som avses nu räknas

arbete från en arbetsgivare även ersättning för eget ar-

som är bosatt utomlands bete från en arbetsgivare

eller som är en utländsk ju- som är bosatt utomlands

ridisk person, när arbetet eller som är en utländsk

har utförts i ar- juridisk person, när

betsgivarens verksamhet arbetet har utförts i ar-

utomlands. betsgivarens verksamhet

 utomlands.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

1 Senaste lydelse 1995:1483.

 9

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om

arbetsskadeförsäkring

 Härigenom föreskrivs att 4 kap. 6 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring1

skall ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

6 §2

-------------------------------------------------------

 För den som inte är För den som inte är

sjukpenningförsäkrad enligt sjukpenningförsäkrad enligt

3 kap. lagen (1962:381) om 3 kap. lagen (1962:381) om

allmän försäkring men likväl allmän försäkring men likväl

har inkomst av för- har inkomst av för-

värvsarbete utgörs värvsarbete utgörs

livränteunderlaget av den livränteunderlaget av den

inkomst som med tillämpning inkomst som med tillämpning

av 5 § skulle ha beräknats av 5 § skulle ha beräknats

för honom om han hade varit för honom om han hade varit

sjukpenningförsäkrad, dock sjukpenningförsäkrad.

lägst 6 000 kronor.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre bestämmelser tillämpas

fortfarande på livränta som avser tid före ikraftträdandet.

1 Lagen omtryckt 1993:357.

2 Senaste lydelse 1996:1064.

 10

2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om

arbetslöshetsförsäkring

 Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1997:000) om arbetslöshetsförsäkring skall

ha följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 § Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som

-------------------------------------------------------

 1. är arbetsföra och 1. med undantag för vad

oförhindrade att åta sig som anges i andra stycket

arbete för en arbetsgivares är arbetsföra och

räkning minst tre timmar oförhindrade att åta sig

varje arbetsdag och i arbete för en arbetsgivares

genomsnitt minst 17 timmar räkning minst tre timmar

i veckan, varje arbetsdag och i

 genomsnitt minst 17 timmar

 i veckan,

 2. är beredda att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken de inte

anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan,

 3. är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i den

ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer, och

 4. inte kan få lämpligt arbete.

-------------------------------------------------------

 Sökande som uppbär tre

 fjärdedels förtidspension

 har rätt till ersättning om

 de är arbetsföra och

 oförhindrade att åta sig ett

 arbete för en arbetsgivares

 räkning som i arbetstid

 motsvarar en fjärdedel av

 det som betecknas som

 heltidsarbete enligt

 tillämpligt kollektivavtal

 inom den bransch där de

 tidigare har varit an-

 ställda.

 11

3 Ärendet och dess beredning

I 1995 års budgetproposition föreslog regeringen att en enhetlig ersättningsnivå

om 75 procent av den förmånsgrundande inkomsten skulle införas i

sjukersättningssystemen och i föräldraförsäkringen fr.o.m. den 1 januari 1997.

Samtidigt som förslaget ingick i besparingsprogrammet, var det ett

ställningstagande för att en allmän ohälsoförsäkring också i fortsättningen

skall stå för merparten av försäkringsskyddet vid inkomstbortfall orsakat av

sjukdom och skada. Som ett led i strävandena att skapa en både rättvis och

effektiv försäkring föreslog regeringen i budgetpropositionen att den enhetliga

ersättningen skulle utges från den första dagen i ett sjukfall, dvs. att

karensdagen skulle avskaffas. Det ingick också i regeringens förslag att den mer

precisa utformningen av försäkringsskyddet vid ohälsa skulle utredas vidare av

Sjuk- och arbetsskadeberedningen (S 1993:07).

 Med hänsyn till fortsatt osäkerhet angående det ekonomiska och stats-

finansiella läget ansåg regeringen i 1995 års kompletteringsproposition det

motiverat att precisera ett mer långtgående förslag. I syfte att minska

kostnaderna för försäkringarna och samtidigt ge ett försvarligt skydd mot

inkomstbortfall föreslog regeringen därför att det redan fr.o.m. den 1 januari

1996 borde införas en enhetlig ersättningsnivå om 75 procent av den

förmånsgrundande inkomsten i såväl sjuk- som föräldraförsäkringarna. Vidare

föreslogs att denna nivå också borde införas i sjuklönesystemet. Med anledning

av det ansträngda budgetläget gjorde regeringen även den bedömningen att

karensdagen skulle bibehållas i sjukförsäkringen och sjuklönesystemet. Riksdagen

beslutade i enlighet med kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:147, bet.

1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:448).

 Genom regeringens beslut den 20 april 1995 fick Sjuk- och arbetsska-

deberedningen nya direktiv (S 1995:54). Beredningen ombildades därmed till en

parlamentarisk kommitté som antog namnet Sjuk- och arbetsskadekommittén. Enligt

de nya direktiven skulle kommittén bl.a. lämna förslag till ersättningsregler i

den allmänna ohälsoförsäkringen respektive lagen (1991:1047) om sjuklön.

Utgångspunkten var att ersättningsnivån vid kort eller medellång frånvaro skall

uppgå till 75 procent av den förmånsgrundande inkomsten och att det skall finnas

en karensdag i försäkringen.

 Därefter har aviserats en höjning av ersättningsnivåerna inom bl.a. sjuk- och

föräldraförsäkringen till 80 procent från och med den 1 januari 1998 (prop.

1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304 och prop. 1996/97:1, bet.

1996/97:FiU2, rskr. 1996/97:135).

 I Sjuk- och arbetsskadekommitténs uppdrag ingick även att analysera och

föreslå åtgärder som ger drivkrafter för arbetsgivare att förebygga sjukdom och

skador. Kommittén har vidare haft till uppgift att lämna förslag till hur

ansvarsfördelningen för rehabiliteringsarbetet kan göras tydligare.

 Sjuk- och arbetsskadekommittén överlämnade sitt delbetänkande Försäkringsskydd

vid sjukdom (SOU 1995:149) i december 1995. Slutbetänkandet En allmän och aktiv

försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) överlämnades till

regeringen i juni 1996. Sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1. I

betänkandet presenteras förslag till uppläggning av en allmän och aktiv

försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Betänkandet har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning

finns tillgänglig hos Socialdepartementet (S96/4492/F). Arbetsmarknadspolitiska

kommittén (A 1994:01) har tillsammans med Sjuk- och arbetsskadekommittén haft i

uppdrag att se över hur arbetsmarknadspolitiken bättre kan stödja svaga grupper

på arbetsmarknaden. En gemensam uppgift för Sjuk- och arbetsskadekommittén och

Arbetsmarknadspolitiska kommittén har även varit att undersöka hur en bättre

samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter vad gäller förebyggande

insatser och rehabilitering.

 För att komplettera pågående utredningar tillkallade regeringen i februari

1996 en särskild utredare som fick i uppdrag att kartlägga olika lokala

samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet mellan huvudmän som har

näraliggande verksamheter. Studien syftade till att få fram ett fördjupat

kunskapsunderlag som svarar mot behovet att hitta rationella former för

samverkan och finna en struktur som fungerar för utsatta grupper.

 Den särskilde utredaren lämnade sitt betänkande EGON[REDACTED_EFTERNAMN] - en kartläggning

av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85) till

regeringen i maj 1996. Sammanfattning av betänkandet finns i bilaga

3.Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns

i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig hos Socialdepartementet

(S96/4198/F).

 Genom regeringens beslut den 13 juli 1995 utsågs en särskild utredare med

uppdrag att göra en översyn av socialförsäkringsadministratio-

nens organisationsstruktur (dir. 1995:110). Utredaren skulle därvid bl.a.-

 kartlägga Riksförsäkringsverkets (RFV) och de allmänna försäkringskassornas

 hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning,

- analysera på vilket sätt organisationsstrukturen inom socialförsäkrings-

 administrationen inklusive försäkringskassornas särskilda ställning innebär

 begränsningar och möjligheter,

- beskriva och analysera försäkringskassornas samverkan inom ramen för Försäk-

 ringskasseförbundet (FKF) och de olika uppgifter som FKF utför för försäk-

 ringskassornas räkning såsom intresse-, service- och arbetsgivarorganisation,

- lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans orga-

 nisatoriska ställning samt den roll RFV som central myndighet skall inta i

 förhållande till försäkringskassan.

 Utredaren överlämnade betänkandet Försäkringskassan Sverige - Översyn av so-

cialförsäkringens administration (SOU 1996:64) den 30 april 1996. I betänkandet

presenterar utredaren förslag till att inordna de allmänna försäkringskassorna i

den statliga förvaltningsstrukturen samtidigt som kassornas befogenheter

utvidgas i vissa avseenden. Betänkandet har remissbehandlats under tiden 1 juni

- 30 september 1996, remissvaren och remissammanställningen finns tillgängliga

på Socialdepartementet (S96/3272/F).

 Sammanfattning av betänkandet Försäkringskassan Sverige - Översyn av so-

cialförsäkringens administration (SOU 1996:64) finns i bilaga 5.

 Förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6.

4 Principer för en allmän försäkring vid sjukdom

och rehabilitering

Utgångspunkten för de principer och förslag som nu läggs fram är att det grund-

läggande försäkringsskyddet vid sjukdom och rehabilitering skall tillgodoses

inom ramen för en offentlig försäkring. Den skall bygga på principen om

standardtrygghet och ge ersättning för inkomstbortfall. Den allmänna

försäkringen bör så långt möjligt innehålla drivkrafter till arbete.

Försäkringssystemen skall utformas så att den enskilde stimuleras att arbeta

framför att uppbära försäkringsförmåner. Passiva utbetalningar av ersättningar

som ersätter arbete bör i möjligaste mån undvikas. Försäkringens utformning bör

präglas av arbetslinjen och rehabiliterande arbete bör ingå som viktiga delar.

 Utgångspunkten skall alltså vara en allmän försäkring som är baserad på in-

komstbortfallsprincipen och som uppfyller kraven på trygghet, rättvisa och

effektivitet. Den allmänna försäkringen skall även i framtiden administreras av

de allmänna försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket för att garantera de

uppställda kraven.

 Om den offentliga försäkringen står för merparten av standardskyddet för alla

försäkrade får den också en bred legitimitet. När en majoritet av medborgarna

omfattas av samma försäkringssystem får det en förankring i samhället som

garanterar dess stabilitet.

 Kravet på rättvisa innebär att ersättning skall ges på lika villkor till alla

försäkrade. Det innebär också att försäkringsskyddet skall innehålla ett

betydande mått av utjämning mellan grupper som löper olika risk att drabbas av

sjukdom. Kostnaden för att ge ett visst försäkringsskydd varierar mellan olika

grupper. I en rättvis försäkring får dessa skillnader endast i begränsad

omfattning slå igenom i försäkringsvillkoren för den enskilde.

 Effektivitet i den allmänna försäkringen är en förutsättning för att välfärden

i samhället långsiktigt skall kunna upprätthållas. Möjligheter att kontrollera

och begränsa samhällets kostnader för försäkringen måste därför finnas. Genom

att stödja ett återupprättande av den försäkrades arbetsförmåga kan

ersättningsperioder förkortas. Genom att stödja förebyggande insatser kan

inflödet till försäkringen minska. Effektivitet uppnås genom att verksamheten

bedrivs målinriktat och planmässigt samt följs upp och utvärderas. Vidare kan

effektiviteten ökas genom bättre samverkan mellan myndigheter. De allmänna

försäkringskassorna kommer att få en viktig roll för att utveckla samverkan

mellan samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda

människors behov av stöd.

 Rätten och möjligheten för alla att själva försörja sig genom arbete är en

grundsten för svensk arbetsmarknads- och socialpolitik.

 En viktig uppgift för samhällets insatser är att förbättra förutsättningarna

att förena arbetslivets krav med de enskildas arbetsförmåga och därigenom stärka

arbetslinjen. Utgångspunkten är att var och en skall kunna finna sin

huvudsakliga försörjning genom eget arbete.

 Den allmänna sjukförsäkringen har som två viktiga syften att dels medverka

till ett effektivt förebyggande arbetsmiljöarbete, dels bedriva tidiga, aktiva

och samordnande rehabiliteringsåtgärder. Genom att arbetslinjen under senare år

förts in som ett viktigt mål i sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har rehabi-

literingsfrågan fått en mer framskjuten roll. En stark betoning har därmed lagts

på en tidig, aktiv och samordnad rehabilitering samt arbetsanpassning och andra

förebyggande insatser.

 När arbetsförmågan är nedsatt, skall åtgärder i första hand inriktas på

rehabilitering i syfte att uppnå en snabb återgång till arbetslivet. Alla möj-

ligheter att återge den försäkrade arbetsförmågan bör prövas. Systemet bör också

syfta till att underlätta för den försäkrade att trots sjukdom vara kvar i

förvärvsarbete t.ex. i de fall det finns en partiell arbetsförmåga. Detta är ett

led i strävandena att stärka arbetslinjen. Därför bör vikten av en tidig, aktiv

och samordnad rehabilitering betonas. I princip skall ingen vara passivt

sjukskriven. Man bör fokusera på det friska hos var och en. Här har

arbetsgivarna en viktig roll när det gäller att ta tillvara restarbetsförmågan

hos de anställda.

 Det är väsentligt att försäkringen innehåller en väl avvägd balans mellan

målen att ge ekonomisk trygghet och att upprätthålla arbetslinjen. Den som på

grund av sjukdom, skada eller funktionshinder har en nedsatt arbetsförmåga och

av det skälet inte kan försörja sig skall ha rätt till ersättning. Samtidigt

kräver arbetslinjen att tidiga och aktiva åtgärder vidtas för att individen

snarast möjligt skall kunna återgå i arbete. Ett grundläggande syfte med

arbetslinjen är att så många som möjligt genom eget arbete skall kunna försörja

sig och bidra till den gemensamma välfärden.

 Det är viktigt att försäkringssystemen anpassas till morgondagens samhälle.

Den framtida miljö som de allmänna försäkringarna kommer att verka i antas

innebära att de kunskapsintensiva delarna av näringslivet kommer att stå för en

stor del av tillväxten. Det gäller sannolikt framför allt den privata

tjänstesektorn. Småföretagen kommer att få ökad betydelse för sysselsättningen.

Vidare antas tillfälliga anställningar öka i antal även om arbetsgivarna även i

fortsättningen kommer att ha behov av tillsvidareanställningar. Likaså bedöms

distansarbete öka i omfattning och långa pendlingsavstånd till arbetsplatsen bli

allt vanligare.

 På sikt måste vi skapa socialförsäkringssystem som är finansiellt och

politiskt stabila. Detta förutsätter bl.a. en administration som kännetecknas av

effektivitet och en rättssäker och likformig tillämpning.

 Mot denna bakgrund kommer i det följande principer att anges för hur

försäkring vid sjukdom och rehabilitering bör utformas. Riktlinjer för

reformering av administrationen kommer att presenteras, vilka skall medverka

till att utveckla och fördjupa försäkringskassornas självständiga ställning

samtidigt som den statliga styrningen garanteras. Vissa förändringar kan

genomföras redan under innevarande år och andra från och med den 1 januari

respektive 1 juli 1998. Delar av försäkringen är emellertid för närvarande före-

mål för ytterligare utredning. Det gäller t.ex. ersättning vid långvarigt

nedsatt arbetsförsmåga.

 På flera andra områden krävs ytterligare utredning innan slutliga förslag kan

läggas fram, bl.a. vad gäller arbetsgivarnas åtgärds- och kostnadsansvar vid

rehabilitering samt arbetsskadeförsäkringen. Det är stora och principiella

avvägningar som måste göras för att finna lösningar som är långsiktigt stabila.

5 En enhetlig ersättningsnivå om 80 procent inom

sjuk- och föräldraförsäkringen samt vissa andra

ersättningsslag

5.1 Sjuk- och rehabiliteringsersättning

--------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Lagändringar görs så att |

|ersättningsnivån för sjuk- och rehabiliteringspenning |

|samt sjuklön blir 80 procent av förmånsgrundande inkomst|

|fr.o.m. den 1 januari 1998. |

--------------------------------------------------------

 Skälen för regeringens förslag: För sjukpenningförsäkringen och sjuklön gäller

sedan den 1 januari 1996 att kompensationsgraden är 75 procent av den

förmånsgrundande inkomsten. Sedan den 1 april 1993 är den första dagen

karensdag.

 Rehabiliteringspenning kan betalas ut under tid som försäkrad deltar i

arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd. Sedan den 1 januari 1996 är

kompensationsnivån för rehabiliteringspenningen 75 procent av SGI.

 Enligt lagen (1991:1047) om sjuklön och lagen (1962:381) om allmän försäkring

(AFL) är antalet karensdagar begränsat till högst tio under en

tolvmånadersperiod, s.k. allmänt högriskskydd. Det allmänna högriskskyddet

gäller för sjuklön från varje arbetsgivare för sig eller för sjukpenning från

försäkringskassan. Någon sammanläggning av karensdagar enligt lagen om sjuklön

och AFL sker inte. Syftet med det allmänna högriskskyddet i samband med sjuker-

sättning är att skydda individen från ett alltför omfattande inkomstbortfall

till följd av karensdagsregeln.

 En återinsjuknanderegel finns i lagen om sjuklön och AFL för den som insjuknar

på nytt inom fem kalenderdagar. I sådana fall räknas den nya sjukperioden som en

fortsättning på den tidigare vad avser karensdag och sjukperiodens eller

sjuklöneperiodens längd.

 Enligt lagen om sjuklön kan en arbetstagare ansöka hos försäkringskassan om

att få sjuklön med 75 procent av lönen redan från den första dagen i varje

sjuklöneperiod och att arbetsgivaren skall få sina kostnader för sjuklön

inklusive sociala avgifter ersatta av försäkringskassan, s.k. särskilt hög-

riskskydd. Ett sådant beslut kan fattas endast om arbetstagaren lider av sjukdom

som kan antas medföra ett större antal sjukperioder med rätt till sjuklön under

en tolvmånadersperiod.

 För arbetstagare med risk för särskilt omfattande sjukfrånvaro bör en ändring

göras i AFL så att sjukpenning respektive sjuklön skall utges med 80 procent

även för den första dagen (karensdagen) i en sjukperiod respektive

sjuklöneperiod.

 Om riksdagen beslutar enligt regeringens förslag att höja ersättningen enligt

AFL och lagen om sjuklön till 80 procent enligt AFL och lagen om sjuklön avser

regeringen att senare anpassa ersättningen till sjömännens arbetsgivare i

förordningen (1982:842) om vissa sjukförsäkringsersättningar för sjömän.

5.2 Föräldraförsäkringen och havandeskapspenningen

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Lagändringar görs så att |

|ersättningsnivån höjs fr.o.m. den 1 januari 1998 till 80|

|procent av den sjukpenninggrundande inkomsten |

|avseende |

|- föräldrapenningen för de dagar med föräldrapenning som|

| ersätts med sjukpenningbelopp, |

|- den tillfälliga föräldrapenningen och |

|- havandeskapspenningen. |

| De ändrade ersättningsnivåerna skall avse samtliga som|

|får del av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och|

|havandeskapspenning avseende tid fr.o.m. den 1 |

|januari 1998. |

-------------------------------------------------------

 Skälen för regeringens förslag: Föräldraförsäkringen, som regleras i 4 kap.

lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) består av två huvudförmåner,

föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Havandeskapspenningen regleras i

3 kap. 9 § AFL.

 Föräldrapenning med anledning av barns födelse eller ett adoptivbarns ankomst

utges under högst 450 dagar sammanlagt för föräldrarna. Om föräldrarna gemensamt

har vårdnaden om barnet, har vardera föräldern rätt till föräldrapenning under

minst 225 dagar. En förälder har dock rätt att avstå från att uppbära

föräldrapenning till förmån för den andre föräldern. För barn födda efter den 1

januari 1995 gäller att överlåtelse kan ske med undantag för föräldrapenning

motsvarande förälderns sjukpenning såvitt avser en tid om 30 dagar för varje

barn, s.k. pappa- och mammamånad.

 För 360 av de 450 dagarna betalas föräldrapenning ut med belopp motsvarande

förälderns sjukpenning, dock lägst 60 kronor per dag (den s.k. garantinivån).

Ersättningen är för närvarande 75 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten

för 360 dagar. För återstående 90 dagar utges föräldrapenning med belopp enligt

garantinivån.

 Tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som behöver avstå från

förvärvsarbete för att vårda barn under tolv år till följd av sjukdom eller

smitta hos barnet eller barnets ordinarie vårdare eller vid besök i samhällets

förebyggande barnhälsovård.

 Tillfällig föräldrapenning kan också utges för vård av barn som har fyllt tolv

men inte 16 år i de fall barnet på grund av sjukdom, utvecklingsstörning eller

annat funktionshinder är i behov av särskild tillsyn eller vård.

 Tillfällig föräldrapenning utges under 60 dagar per barn och år. När de 60

dagarna är uttagna kan ersättning betalas ut under ytterligare högst 60 dagar

per barn och år. De ytterligare 60 dagarna kan inte utges vid ordinarie vårdares

sjukdom eller smitta.

 Tillfällig föräldrapenning utges även till fader som avstår från förvärvs-

arbete i samband med barns födelse för att närvara vid förlossningen, hjälpa

till i hemmet eller vårda annat barn. Sådana s.k. pappadagar utges med högst tio

dagar per barn och utges inte för tid efter 60:e dagen efter barnets hemkomst.

 Föräldrar med barn som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till

vissa funktionshindrade kan få ersättning för 10 kontaktdagar per barn och år.

Dagarna kan tas ut från barnets födelse till dess barnet fyller 16 år. Dessa

kontaktdagar kan bl.a. användas vid föräldrautbildning, invänjning i skola,

daghem eller vid besök i skola eller daghem.

 Den höjda ersättningsnivån till 80 procent föranleder ändringar i 4 kap. 14 §

AFL.

 Havandeskapspenning kan utges till blivande mödrar, som under graviditetens

senare del på grund av arbetets art inte kan fortsätta sitt vanliga arbete och

inte kan omplaceras. Denna utges tidigast fr.o.m. den 60:e dagen före den

beräknade förlossningen och längst t.o.m den 11:e dagen före denna tidpunkt. Har

kvinnan blivit avstängd från sitt arbete därför att arbetsmiljön kan medföra

risk för fosterskador utges ersättning redan fr.o.m. dagen för avstängningen.

 Ersättningen vid havandeskapspenning är för närvarande 75 procent. Den

förhöjda ersättningsnivån till 80 procent föranleder ändringar i 3 kap. 9 a §

AFL.

 Regeländringarna föreslås avse samtliga som får del av föräldrapenning,

tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning avseende tid fr.o.m. den 1

januari 1998.

5.3 Vissa övriga ersättningsslag

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Lagändringar görs så att |

|ersättningsnivån för närståendepenning och statligt |

|personskadeskydd blir 80 procent av den sjukpenning- |

|grundande inkomsten fr.o m. den 1 januari 1998. |

-------------------------------------------------------

 Skälen för regeringens förslag: Ersättning i form av närståendepenning utges

till närstående som avstår från förvärvsarbete för att vårda en svårt sjuk

person. Ersättningen kan fr.o.m. år 1992 utges även vid vård på

sjukvårdsinrättning. Närståendepenning utges för närvarande med belopp

motsvarande sjukpenningen för samtliga dagar i ersättningsperioden. Rätten till

ledighet är knuten till ersättningsrätten. Fr.o.m. den 1 juli 1994 utökades

antalet ersättningsdagar från 30 till högst 60 dagar för varje person som

vårdas.

 Fr.o.m. den 1 juni 1993 kan närståendepenning även utges med högst 240 dagar

för vård av en person som blivit HIV-smittad vid användning av blodprodukter

inom den svenska hälso- och sjukvården eller, i vissa fall, fått infektion av

HIV genom smitta av en sådan person.

 Det statliga personskadeskyddet omfattar bl.a. den som tjänstgör inom

totalförsvaret eller medverkar i räddningstjänst samt den som är häktad eller

intagen på kriminalvårdsanstalt, annan anstalt eller på speciella hem.

 I enlighet med riksdagens tidigare beslut om att ersättningsnivån skall vara

80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten föreslås att lagen (1977:265)

om statligt personskadeskydd ändras i enlighet därmed.

 Med en smittbärare avses enligt lagen (1989:225) om ersättning till

smittbärare den som har eller kan antas ha en smittsam sjukdom utan att ha

förlorat sin arbetsförmåga till följd av sjukdom. Smittsamma sjukdomar indelas

enligt smittskyddslagen i samhällsfarliga sjukdomar och övriga smittsamma

sjukdomar. Rätt till smittbärarpenning föreligger för den som måste avstå från

förvärvsarbete på grund av beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagen

eller föreskrifter som har meddelats med stöd av sistnämnda lag. Rätt till

smittbärarpenning föreligger även när någon självmant genomgår en

läkarundersökning eller en hälsokontroll som syftar till att utröna om han är

smittad av en samhällsfarlig sjukdom eller har en sjukdom, en smitta, ett sår

eller en annan skada som kan göra livsmedel som han hanterar otjänligt till

människoföda. Med hänsyn till smittbärarpenningens särskilda syfte utges för

närvarande 80 procent av den förmånsgrundande inkomsten. En redaktionell ändring

i 4 § lagen om ersättning till smittbärare behöver dock göras.

5.4 Minskningsregeln inom sjukpenningförsäkringen

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Den minskningsregel som finns |

|inom sjukpenningförsäkringen skall ändras så att |

|kompletterande ersättning får ges även efter den 90:e|

|dagen i en sjukperiod utan att sjukpenningen minskas.|

|Möjligheten att komplettera ersättningen från den |

|allmänna försäkringen skall dock begränsas till en |

|sammanlagd kompensationsnivå om 90 procent av vad den|

|försäkrade skulle haft i lön om han eller hon varit i|

|arbete. |

| Vidare föreslås att ersättning från all |

|kollektivavtalad gruppsjukförsäkring, och inte enbart|

|sådan som fastställts mellan arbetsmarknadens |

|huvudorganisationer, skall likställas med lön från |

|arbetsgivaren under sjukdom. Sjuk- och |

|arbetsskadekommitténs förslag överenstsämmer med rege-|

|ringens. |

| Remissinstanserna: Arbetsgivarverket instämmer i |

|kommitténs förslag att ändra minskningsregeln så att |

|arbetsmarknadens parter ges möjlighet att avtala om |

|försäkringsskydd även efter den 90:e dagen i en sjukpe-|

|riod. Verket vill dock understryka att den föreslagna|

|förändringen i minskningsregeln inte innebär att kraven|

|på kompletterande försäkringsskydd under framförallt |

|långvarig arbetsoförmåga kommer att kunna tillgodoses av|

|arbetsgivaren. Försäkringsanställdas förbund avstyrker|

|kommitténs förslag att sjuklön skall kunna utges även|

|efter 90 dagars sjukskrivning och att sjuklön skall |

|kunna komplettera sjukpenning upp till 90 procent av |

|inkomstunderlaget utan att sjukpenningen reduceras. |

|Förbundet anser att den generella nivån i den allmänna|

|försäkringen skall ligga på 90 procent Försäkringskassan i|

|Stockholms län anser att förslaget stärker de anställdas|

|möjligheter att behålla ett bra försäkringsskydd men att|

|det riskerar att vidga gapet till dem som inte har |

|anställning. Försäkringskasseförbundet (FKF) delar |

|kommitténs uppfattning. FKF anser att det är angeläget|

|att sätta ersättningsnivåerna till en sådan nivå att be-|

|hovet av påbyggnadsförsäkringar minimeras. Förbundet ser|

|en fara i att enbart begränsa kompensationsnivån för |

|kollektiva avtal men inte för privata försäkringar. |

|Trots detta kommer förbundet fram till samma slutsats|

|som kommittén. Legitimerade sjukgymnasters riksförbund|

|anser att sjuklön utöver miniminivån bör regleras i |

|kollektivavtal även om den överstiger det föreslagna |

|taket. Landsorganisationen i Sverige anser att |

|begränsningen är acceptabel av fördelningsmässiga skäl|

|under förutsättning att detta, i enlighet med kommitténs|

|förslag, också gäller privata försäkringar. |

|Riksförsäkringsverket tillstyrker de av kommittén |

|föreslagna ändringarna i den s.k. minskningsregeln i |

|AFL. Minskningsregeln kan med nuvarande utformning |

|inte medföra att förmåner från privata försäkringar |

|frånräknas sjukpenningen. Sveriges Akademikers |

|centralorganisation (SACO) finner det principiellt |

|felaktigt att i lag begränsa parternas avtalsfrihet, |

|vilket den föreslagna sammanlagda kompensationsnivån på|

|90 procent de facto skulle innebära. I sak finner dock|

|SACO det vara givet att den totala sjukersättningen |

|inte skall överstiga eller jämställas med arbetsinkomst.|

|Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att alla|

|former av minskningsregler kränker den fria för- |

|handlingsrätten och avvisar kommitténs förslag. TCO |

|riktar också kritik mot att kommittén inte har tagit |

|ställning till det indirekta avtalsförbud som finns |

|under sjuklöneperioden. Enligt TCO:s uppfattning måste|

|den fördelning mellan kontant lön och andra |

|anställningsvillkor som beslutas av parterna i fria |

|förhandlingar respekteras. |

| Skälen för regeringens förslag: För att motverka att|

|vissa arbetstagare via avtal tillförsäkras en högre |

|kompensationsnivå vid sjukdom än andra grupper i |

|samhället finns det särskilda regler i lagen (1962:381)|

|om allmän försäkring (AFL) om minskning av sjukpenning i|

|vissa fall. Det gäller i de fall den försäkrade under|

|sjukdom får lön från arbetsgivaren eller ersättning från|

|avtalsförsäkring eller att lönen/ersättningen överstiger|

|en viss nivå. |

| Syftet med minskningsregeln är att kompensationen för|

|försäkrade vid sjukfrånvaro för närvarande inte skall bli|

|högre än 85 procent av förvärvsinkomsten för de dagar som|

|följer efter karensdagen i en sjukperiod och t.o.m. |

|dag 90. Från och med den 91:a dagen är den högsta |

|kompensationen för närvarande 75 procent av |

|förvärvsinkomsten. |

| Regeringen vill inledningsvis poängtera att |

|kompletterande försäkringar kan fylla ett viktigt behov|

|av ekonomiskt skydd vid arbetsoförmåga till följd av |

|sjukdom eller skada. Detta gäller t.ex. |

|förtidskapitalet inom grupplivförsäkringen och |

|premiebefrielseförsäkringen. Det samlade för- |

|säkringsskyddet bör inte bli sådant att det stimulerar|

|till ett överutnyttjande av den allmänna försäkringen|

|eller att det försämrar den allmänna försäkringens |

|effektivitet. |

| I huvudsak fanns två motiv bakom införandet av |

|reglerna om minskning av sjukpenning i vissa fall. |

|Det ena var att de kompletterande ersättningarna |

|skulle kunna motverka syftet med nivåsänkningen i den|

|allmänna försäkringen, nämligen att uppnå en |

|samhällsekonomisk besparing. Det andra var att |

|sänkningarna av nivåerna skulle gälla lika för alla |

|försäkrade. |

| Att lagstiftaren år 1991 valde att begränsa |

|möjligheten att komplettera sjukpenningen genom bl.a.|

|kollektivavtalade ersättningar förklaras särskilt av det|

|faktum att den på kollektivavtal grundade rätten till|

|ersättning omfattar i stort sett hela arbetsmarknaden.|

|Sådana överenskommelser har alltså ett mycket stort |

|genomslag. Sedan marknaden för privat sjukförsäkring,|

|främst i form av gruppsjukförsäkring, snabbt har expan-|

|derat har förhållandena dock förändrats. Frågan om sänkta|

|ersättningsnivåer ger de önskade drivkrafterna för arbete|

|eller om nivåerna gäller lika för alla försäkrade är alltså|

|inte längre enbart avhängigt om den försäkrade omfattas|

|av avtalskompletteringar eller ej. Samma svårighet att|

|upprätthålla drivkrafter och att skapa rättvisa ifråga om|

|den sammanlagda ersättningsnivån har nu istället |

|uppkommit till följd av de privata |

|försäkringsalternativen. |

| Regeringen har funnit det svårt att finna bärande skäl|

|för att låta en minskningsregel missgynna den |

|kollektivavtalade formen att lösa behovet av |

|kompletterande ersättningar. Enligt regeringens |

|uppfattning är det rimligt att låta olika |

|försäkringslösningar konkurrera på i princip lika |

|villkor. |

| En sådan likställdhet mellan olika alternativ kan på|

|ett enkelt sätt åstadkommas genom att den ovan |

|beskrivna "väggen" i minskningsregeln i AFL tas bort.|

|Detta skulle lämna ett utrymme för arbetsmarknadens |

|parter att komma överens om huruvida en förlängning |

|skall ske av den tid under vilken komplettering via |

|avtal skall utges. |

| Beträffande frågan om en översta gräns för |

|kompensationsnivån i det kollektivavtalade skyddet gör|

|regeringen följande överväganden. Nivån för sådana |

|eventuella kompletteringar fastställs efter förhandling|

|mellan arbetsmarknadens parter på respektive |

|avtalsområde. Vid en sådan förhandling får arbetsgivarna|

|förväntas hålla tillbaka alltför höga kompensationsnivåer|

|eftersom dessa är kostnadskrävande, samtidigt som de |

|också kan påverka drivkrafterna för arbete. För |

|arbetstagarsidan gäller det att prioritera det |

|tillgängliga löneutrymmet, valet står mellan ökad kontant|

|lön och förbättrade trygghetslösningar. Det finns således|

|anledning att tro att kompensationsnivåerna i det |

|kollektivavtalade skyddet, vid en fri förhandling |

|mellan parterna, skulle hamna på en rimlig nivå. Sådana|

|åsikter kom också till uttryck bland arbetstagarnas |

|företrädare i den referensgrupp med arbetsmarknadens |

|parter i Sjuk- och arbetsskadekommittén som hade till|

|uppgift att analysera förutsättningarna för tilläggs-|

|försäkringar. |

| Regeringen har dock förståelse för om det kan uppstå|

|tveksamhet om den ordning som nu diskuteras verkligen|

|kan leda till rimliga kompensationsnivåer, eller till|

|rättvisa resultat mellan olika grupper. Av den an- |

|ledningen föreslår regeringen att minskningsregeln i |

|sjukpenningförsäkringen bibehålles. Genom en sådan lösning|

|kan lagstiftaren påverka den totala kompensationsnivån.|

|Tidigare erfarenheter beträffande minskningsregeln |

|visar också att kollektivavtalen anpassats till de i |

|AFL angivna nivåerna. |

| Regeringen föreslår således att arbetsmarknadens |

|parter skall ges möjlighet att träffa avtal om förmåner|

|vid sjukdom som komplement till sjukpenningen även för|

|tid efter den 90:e dagen i ett sjukfall. För att |

|säkerställa att ersättningen vid sjukdom inte blir så hög|

|att den ökar kostnaderna i den allmänna försäkringen |

|eller att villkoren för olika grupper på |

|arbetsmarknaden i allt för hög grad kommer att skilja|

|sig åt föreslår regeringen dock en begränsning av den|

|sammanlagda kompensationsnivån. Regeringen föreslår att|

|om den försäkrade av arbetsgivaren erhåller lön under|

|sjukdom för samma tid som sjukpenningen avser, skall |

|sjukpenning som utges minskas med det belopp som den |

|sammanlagda ersättningen överstiger 90 procent av vad|

|den försäkrade skulle haft i lön om han eller hon varit|

|i arbete. Till den del lönen under sjukdom utges i |

|förhållande till lön i arbete som för år räknat överstiger|

|den högsta sjukpenninggrundande inkomsten skall |

|minskning dock endast ske med belopp som överstiger 90|

|procent av lönen i arbete. Genom att föreslå en sam- |

|manlagd kompensationsnivå om 90 procent vill |

|regeringen markera att det är rimligt att den |

|ersättning som kan lämnas enligt överenskommelser i |

|kollektivavtal blir densamma som rekommenderas för |

|privat försäkring i Försäkringsförbundets maximitabeller.|

| Enligt 3 kap. 4 a § andra stycket AFL skall |

|ersättning som utges på grund av förmån av fri |

|gruppsjukförsäkring som åtnjuts enligt grunder som |

|fastställs i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens |

|huvudorganisationer anses som lön under sjukdom från |

|arbetsgivare. Dagens minskningsregel gör alltså i |

|princip ingen skillnad på ersättning som utbetalas i |

|form av sjuklön från arbetsgivaren och ersättning som|

|utges från en kollektivavtalad gruppsjukförsäkring. I|

|denna del föreslår regeringen ingen annan ändring än att|

|ersättningen från all kollektivavtalad grupp- |

|sjukförsäkring, och inte enbart sådan som fastställts|

|mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer, skall |

|likställas med lön från arbetsgivaren under sjukdom. Det|

|finns enligt regeringens uppfattning inga skäl att un-|

|danta ersättningen från en fri gruppsjukförsäkring som|

|vilar på ett lokalt kollektivavtal från den |

|minskningsregel som träffar såväl lön från arbetsgivaren,|

|som en av huvudorganisationerna avtalad |

|gruppsjukförsäkring. |

| En minskningsregel även för privat sjukförsäkring |

|skulle leda till ett mycket omfattande administrativt|

|merarbete. Försäkringskassan skulle nödgas utreda en lång|

|rad ersättningsfall och kompletterande utredning |

|skulle behöva införskaffas från de privata |

|försäkringsgivarna. I de fall en "otillåten" hög |

|kompensation skulle ha betalats ut måste försäkringskas-|

|san, ofta kanske långt i efterhand, återkräva ersättning|

|från den försäkrade. Det är vidare osäkert om en sådan|

|minskningsregel skulle få en sådan räckvidd att den även|

|kom att omfatta utländska försäkringsgivare. Om en sådan|

|minskningsregel endast skulle bli tillämplig på |

|försäkring som marknadsförs i Sverige skulle det kunna|

|medföra en snedvridning som ger svenska försäkringsbolag|

|en konkurrensnackdel. På grundval av dessa skäl anser|

|regeringen det olämpligt att föreslå en minskningsregel|

|för privat sjukpenningförsäkring. |

| |

| |

| |

|5.5 Ändring av socialavgifter |

| |

| Den kostnadsökning som uppkommer för arbetsgivarna |

|med anledning av höjningen från 75 procent till 80 |

|procent under dag två till 28 i en sjuklöneperiod bör|

|kompenseras. För att kostnadsneutralitet skall uppnås|

|bör arbetsgivarna kompenseras för kostnadsökningen på 624|

|miljoner kronor genom en justering av avgiftsuttaget |

|till sjukförsäkringen. Regeringen har för avsikt att |

|återkomma med förslag till lagändring av sjuk- |

|försäkringsavgiften enligt lagen (1981:691) om |

|socialavgifter i en proposition under september månad|

| |

| |

| |

|1997. |

| |

| |

| |

|6 Tjugofem procents restarbetsförmåga vid |

|förtidspension och sjukbidrag |

| |

|

 ?

 Skälen för regeringens förslag: Den 1 juli 1993 infördes två nya nivåer inom

förtidspensioneringen, en fjärdedels och tre fjärdedels förtidspension/sjukbi-

drag (prop. 1992/93:31, bet. 1992/93:SfU9, rskr. 1992/93:157). Nivån två

tredjedels pension upphörde, men finns kvar övergångsvis. För att rätt till hel

pensionsförmån skall föreligga krävs sedan den 1 juli 1993 att arbetsförmågan på

grund av sjukdom är helt nedsatt. Före detta datum var det tillräckligt att

arbetsförmågan var nedsatt med fem sjättedelar för att rätt till hel pen-

sionsförmån skulle föreligga.

 Avsikten med förändringarna inom förtidspensioneringen var framför allt att

anpassa pensionsnivåerna till ersättningsnivåerna för sjukpenning. Den 1 juli

1990 ändrades ersättningsnivåerna för sjukpenning till hel, tre fjärdedels, halv

samt en fjärdedel. Tidigare utgavs sjukpenning på nivåerna hel eller halv. De

skilda nivåerna för sjukpenning och förtidspension innebar att den som hade en

varaktig nedsättning av arbetsförmågan i skiktet 25 till 49 procent inte var

berättigad till förtidspension samtidigt som en sådan nedsättning kunde

berättiga till en fjärdedels sjukpenning.

 I propositionen anfördes bl.a. att samordningen mellan sjukpenning och

förtidspension skulle medföra fördelar ur rehabiliteringssynpunkt. För-

ändringarna skulle få stor betydelse för de människor som enligt de äldre

reglerna uppbar halv förtidspension och som hade möjlighet att öka sin

arbetstid, dock ej till heltid. De tidigare nivåerna försvårade detta då en ökad

arbetstid ledde till att kravet på arbetsförmågans nedsättning med minst hälften

inte var uppfyllt. Enligt de äldre reglerna drogs förtidspensionen in i sin

helhet. Enligt den dåvarande regeringen skulle de nya nivåerna ge väsentligt

förbättrade möjligheter att anpassa arbetsinsatsen till den enskildes förmåga

och innebära större möjligheter för den enskilde att erhålla

inkomstbortfallsskydd som motsvarade den faktiska nedsättningen av

arbetsförmågan.

 I samband med att de nya nivåerna infördes har problem med bristande

överensstämmelse med reglerna på arbetsmarknadsområdet uppmärksammats i olika

sammanhang. Enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen

(1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd kan ersättning lämnas till den som har

ett arbetsutbud på minst 17 timmar per vecka. Detta krav på arbetsutbud har lett

till att den som uppbär tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag inte är

berättigad till arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet. 25 procent av en

normal heltidsarbetstid motsvarar ett arbetsutbud på cirka 8 - 10 timmar per

vecka.

 Från den 1 januari 1997 gäller nya kriterier för rätt till ersättning i form

av sjukpenning och förtidspension (prop. 1996/97:28, bet. 1996/97:SfU6, rskr.

1996/97:125). Sjukpenning och förtidpension skall mer uttalat än tidigare vara

ett skydd vid medicinskt nedsatt arbetsförmåga. En utgångspunkt för

regelförändringarna har varit att samhällets trygghetssystem bör renodlas i

förhållande till behovet av insats. En renodling av kriterierna för rätt till

sjukpenning och förtidspension ger underlag för en mer rättvisande bild av

samhällets kostnader inom olika områden och underlättar därmed framtida beslut

om åtgärder för att komma tillrätta med problem och prioriteringar mellan

välfärdspolitikens olika områden. En renodling av försäkringssystemen är positiv

också för att den ger möjlighet att hänvisa människor till de samhällsorgan som

är bäst lämpade att ta sig an deras problem. Det är också viktigt att stärka

arbetslinjen. I de fall det finns en partiell arbetsförmåga bör den tas till

vara. De nya kriterierna innebär att det blir fler personer som kommer att

bedömas ha en restarbetsförmåga. Regeringen framförde i propositionen att det är

viktigt att effekterna av den pågående renodlingen av de olika trygghetssystemen

följs upp och avsåg att ge Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och

Socialstyrelsen i uppdrag att noggrant följa utvecklingen.

 Vid behandlingen i riksdagen påtalade arbetsmarknadsutskottet i sitt yttrande

till socialförsäkringsutskottet - som tillstyrkte regeringens förslag - att

personer som uppbär tre fjärdedels förtidspension inte är berättigade till

arbetslöshetsersättning. Socialförsäkringsutskottet utgick från att denna fråga

skulle uppmärksammas i samband med behandlingen av förslagen från Sjuk- och

arbetsskadekommittén (SOU 1996:113) respektive Utredningen om ersättning vid

arbetslöshet och omställning, ARBOM (SOU 1996:150).

 En statssekreterargrupp med representanter från berörda departement har haft i

uppdrag att kartlägga eventuella systemskillnader mellan de olika

trygghetssystemen och effekterna av dessa i form av brister i försäkringsskyddet

om någon hamnar mellan systemen liksom risken för att olikheter kan skapa

incitament för den enskilde att röra sig mellan systemen eller välja system

utifrån ersättningsreglernas utformning. I detta sammanhang har frågan om

möjligheten att uppbära arbetslöshetsersättning under tid med tre fjärdedels

förtidspension och sjukbidrag behandlats.

 Regeringen anser att det är viktigt att reglerna inom socialförsäkringen och

arbetslöshetsförsäkringen är samordnade så långt som möjligt. Det är inte

rimligt att en person som bedöms ha en restarbetsförmåga på 25 procent blir

ställd utan försörjning på denna del.

 För en person som har en anställning är rätten att behålla denna så länge han

eller hon inte uppbär hel förtidspension en viktig del i möjligheten att

rehabiliteras och att ta tillvara restarbetsförmågan. Regeringen anser att det

är viktigt att restarbetsförmågan tillvaratas såväl för den enskilde som för

arbetslivet. Cirka 75 procent av alla sjukskrivna har en arbetsgivare vilket

innebär att de allra flesta har en möjlighet att komma tillbaka till en invand

miljö och den trygghet detta kan innebära. Samtidigt tillvaratas en kunskap och

restarbetsförmåga som kan vara ovärderlig för många arbetsgivare.

 Regeringen anser att för en person som är arbetslös, och som av den

anledningen har svårigheter att ta tillvara sin restarbetsförmåga på

arbetsmarknaden, bör det i likhet med vad som i dag gäller vid sjukpenning

finnas en rätt att uppbära 25 procent arbetslöshetsersättning i kombination med

förtidspension och sjukbidrag under tid då han eller hon söker sådant arbete,

även om arbetsutbudet understiger 17 timmar i veckan.

 Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det skall vara möjligt att utge

arbetslöshetsersättning även under tid då tre fjärdedels förtidspension eller

sjukbidrag utgår. Ett arbetsutbud som i arbetstid motsvarar en fjärdedel av det

som betecknas som heltidsarbete enligt tillämpligt kollektivavtal inom den

bransch där den sökande tidigare varit anställd, bör för denna grupp ge rätt

till ersättning vid arbetslöshet under förutsättning att de i övrigt uppfyller

kraven för rätt till ersättning. Härav följer att arbetsförmedlingen såväl som

den enskilde aktivt skall verka för att finna en anställning som motsvarar

arbetsutbudet. Någon ändring av hittillsvarande tillämpning - att tid med tre

fjärdedels förtidspension eller sjukpenning skall vara överhoppningsbar vid

beräkningen av ramtiden - är inte avsedd. Däremot kommer den deltidsarbetande

med tre fjärdedels förtidspension normalt inte kunna kvalificera sig för ytter-

ligare ersättningsperioder baserade på detta arbete. Ersättningsdagarna i den

första ersättningsperioden bör dock räcka i knappt sex år. För att detta skall

vara möjligt krävs att ersättningen beräknas utifrån den normalarbetstid den

förtidspensionerade hade före pensioneringstillfället jämfört med den förlorade

arbetstiden. Ett exempel. A har tidigare arbetat heltid, 40 timmar per vecka,

men förtidspensioneras till tre fjärdedelar. Därefter blir A arbetslös från sitt

arbete som omfattar 10 timmar per vecka. Normalarbetstiden fastställs till 40

timmar, vilket medför att A får rätt till en ersättningsdag per vecka.

Ersättningens storlek bör dock beräknas på det förlorade arbetet, dvs. 10

timmar.

 Den som frivilligt lämnar sin anställning skall dock inte anses stå till

arbetsmarknadens förfogande och därmed inte få någon arbetslöshetsersättning.

 Det som nu föreslås beräknas innebära ökade kostnader för anslaget Bidrag till

arbetslöshetsersättning (Uo 13, anslag A1.) motsvarande 31 miljoner kronor brut-

to. Netto efter skatt motsvarar detta 18 miljoner kronor. Förslaget föranleder

ändring i förslaget till lag om arbetslöshetsförsäkring enligt prop. 1996/97:107

En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Denna ändring bör gälla

fr.o.m. den 1 januari 1998.

 Regeringens förslag innebär att incitamenten till arbete förstärks. Även en

restarbetsförmåga på 25 procent medför att man står till arbetsmarknadens förfo-

gande på denna del. Det blir tydligt att det är betydelsefullt att

restarbetsförmågan tas tillvara även om den försäkrade för tillfället är

arbetslös. Regeringen anser att det är viktigt att systemen samspelar med

varandra och att ingen enskild hamnar i en gråzon mellan regelverken då han

eller hon utan egen förskyllan står utan försäkring för en inkomstförlust som

uppstått i samband med sjukdom/arbetslöshet.

7 Rehabiliterings- och samverkansfrågor

7.1 Allmänt

Arbetslinjen innebär att aktiva åtgärder för att stärka den enskilde skall

prioriteras före passiva kontantstöd till försörjning. Det synsätt som ar-

betslinjen innebär har allt mer kommit att prägla sjuk- och arbetsskade-

försäkringarna och de senaste åren har rehabiliteringsfrågan fått en alltmer

framskjuten roll. Stora förändringar inom rehabiliteringsområdet har skett efter

1992. Riksdagen beslutade våren 1991 att reformera rehabiliteringsverksamheten

enligt de förslag som lagts fram i prop. 1990/91:141 om rehabilitering och

rehabiliteringsersättning (bet. 1990/91:SfU16, rskr. 1990/91:303) Syftet var att

genom förebyggande insatser motverka utslagningen från arbetsmarknaden samt

bryta kostnadsutvecklingen för långtidsjukskrivningar och förtidspensioner.

Försäkringskassan fick ett mer aktivt ansvar för att samordna övriga rehabilite-

ringsaktörers uppgifter. Arbetsgivaren fick större ansvar för arbetsanpassning

och rehabilitering. Arbetslinjens betydelse underströks nu även inom

socialförsäkringen. Målet med insatserna är att individen skall försörja sig

genom förvärvsarbete.

 År 1995 redovisade Arbetslivsfonden sin verksamhet som bedrivits under tiden 1

juli 1990 - 30 juni 1995. Av rapporten framgår att Arbetslivsfonden visade goda

resultat av verksamheten under de fem år den verkade. Av bidragsmedlen -

sammanlagt ca 11 miljarder kronor - fördelades drygt en femtedel till åtgärder

för att förbättra den fysiska arbetsmiljön, dvs. mer traditionella

arbetsmiljöinsatser. Något under en femtedel användes till arbetslivsinriktad

rehabilitering och drygt hälften gick till förändrad arbetsorganisation.

 Hårdare krav på arbetsmarknaden och de senaste årens ekonomiska kris har

förvärrat situationen för grupper som av olika skäl är mindre efterfrågade på

arbetsmarknaden. Vissa grupper är särskilt utsatta och ofta i behov av särskilda

rehabiliteringsinsatser t.ex. människor med funktionshinder eller psykiska eller

psykosociala problem. De återfinns ofta bland de arbetslösa sjukskrivna.

Förutsättningarna för att bedriva en effektiv rehabilitering för dessa grupper

har givetvis förändrats med det arbetsmarknadsläge som råder idag.

 Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk, social,

psykologisk och arbetslivsinriktad art och har som mål att hjälpa sjuka och

skadade personer att återvinna bästa möjliga funktionsförmåga och

förutsättningar för ett normalt liv. Rehabilitering är ingen tydlig verksamhet

utan bedrivs i någon form av olika aktörer inom ramen för olika myndigheters

ansvarsområden: socialtjänsten, arbetsförmedlingen, Arbetslivsinstitutet, för-

säkringskassan samt hälso- och sjukvården. Vanligtvis behöver en person olika

former av rehabilitering. Olika slag av rehabiliterande insatser flyter ofta in

i varandra och alla delar måste fungera och samspela för ett lyckat resultat.

Försäkringskassan

Försäkringskassan har till uppgift att samordna och se till att de rehabili-

teringsåtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Kassans

övergripande samordningsansvar för samhällets rehabiliteringsinsatser gäller

personer som är inskrivna hos försäkringskassan och har rätt till sjukpenning. I

samordningsansvaret ligger att organisera ett effektivt samarbete mellan olika

myndigheter och organ med uppgifter inom rehabiliteringsområdet.

 21

Arbetsgivaren

Arbetsgivaren har förstahandsansvaret att uppmärksamma och utreda behov av

arbetslivsinriktad rehabilitering, se till att åtgärderna kommer till stånd och

finansiera dem. Ansvaret för finansieringen begränsas dock till åtgärder som kan

vidtas inom eller i anslutning till den egna verksamheten eller för att den

anställde skall kunna vara kvar inom verksamheten. Vad som är rimligt att kräva

av arbetsgivaren i fråga om åtgärder avgörs efter en prövning av

omständigheterna i det enskilda fallet där såväl den anställdes som

arbetsgivarnas förutsättningar vägs in.

 Från och med den 1 januari 1997 har sjuklöneperioden förlängts från 14 till

totalt 28 dagar. Regeringen konstaterade i propositionen 1995/96:209

Försäkringsskydd vid sjukdom m.m. att det rehabiliteringsansvar som infördes

för arbetsgivarna den 1 januari 1992 inte fungerat på det sätt som avsetts och

att det därför fanns skäl att ge arbetsgivarna starkare drivkrafter att fullgöra

sin rehabiliteringsskyldighet. Även arbetsgivarnas förebyggande arbete borde

kunna utvecklas.

 Vidare innebar en förlängning av sjuklöneperioden att arbetsgivarens kostnader

för sjukfrånvaro i högre grad skulle bli rörliga och därmed mer påverkbara.

Detta torde stärka incitamenten att vidta åtgärder och därmed bidra till en

snabbare rehabilitering. Arbetsgivaren skulle på detta sätt också få starkare

drivkrafter att hålla nere kostnaderna för sjuklön genom ett mer effektivt

förebyggande arbete. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag

(bet. 1996/97:SfU4, rskr. 1996/97:22).

Företagshälsovården

Både från statsmakternas sida och av arbetsmarknadens parter betonas att

företagshälsovården bör ha överblick över och en helhetssyn på arbetsmiljö- och

rehabiliteringsfrågor. Företagshälsovården har en samlad kompetens som gör det

möjligt att identifiera och beskriva för uppdragsgivaren de samband som finns

mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa, dvs. förklara

arbetsmiljöns påverkan på medarbetarnas hälsa och företagens ekonomi.

Företagshälsovården erbjuder i dag ofta kompetens inom områdena

beteendevetenskap, medicin och teknik. På grundval av ett helhetsperspektiv

lämnar företagshälsovården förslag till åtgärder och verkar för att föreslagna

åtgärder genomförs.

Arbetstagarorganisationer

I individfall kan de fackliga organisationerna vara en viktig samarbetspartner i

rehabiliteringsarbetet på arbetsplatsen. För att öka motivationen i

rehabiliteringen bör därför den anställdes fackliga organisationer ha en aktiv

del i rehabiliteringsarbetet, om den anställde begär det. En tidig

rehabilitering innebär att rehabiliteringsåtgärder som inte är omfattande kan

sättas in direkt "i linjen" genom insatser av arbetsledare och arbetskamrater.

Det innebär i praktiken att samverkan mellan parterna är nödvändig på

arbetsplatsen och att fackliga företrädares kunskaper och erfarenheter bör tas

tillvara i rehabiliteringsarbetet.

Arbetsmarknadsmyndigheten

En hörnsten i den svenska arbetsmarknadspolitiken är arbets- och kom-

petenslinjen. Mot bakgrund av arbetsmarknadspolitikens uppgifter och läget på

arbetsmarknaden så är Arbetsmarknadsverkets (AMV) övergripande mål att hålla

vakanstiderna nere, minska långtidsarbetslösheten och motverka långa tider utan

arbete. Arbetsmarknadsmyndigheternas verksamhet innefattar platsförmedling,

arbetsförberedande åtgärder i form av vägledning, utbildning, yrkesinriktad

rehabilitering samt sysselsättningsskapande åtgärder.

 Personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden såsom vissa ungdomar,

långtidsarbetslösa, äldre, arbetshandikappade och utomnordiska medborgare skall

prioriteras i AMV:s arbete. Den yrkesinriktade rehabiliteringen är vid sidan av

platsförmedling, vägledning och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ett av de

viktigaste instrumenten för att hävda arbetslinjen, verka för en effektiv

arbetsmarknad och värna om utsatta gruppers ställning på arbetsmarknaden.

 Den yrkesinriktade rehabiliteringen är en del av de arbetsförberedande

insatser som skall underlätta för dem som vill arbeta att få ett lämpligt

arbete. Verksamheten är huvudsakligen organiserad inom ramen för

arbetsmarknadsinstitutens (Ami) verksamhet. Institutens uppgift är att ta sig an

arbetssökande som behöver yrkesinriktad rehabilitering och fördjupad vägledning

och som annars inte kan finna, få eller behålla ett arbete. Instituten har ett

med arbetsförmedlingen gemensamt uppdrag att finna lämpliga lösningar på

arbetsmarknaden för sökande med arbetshandikapp och andra svårigheter.

Instituten har tillgång till särskild kompetens - bl.a. psykologer och andra

specialister - som endast finns inom Ami och arbetsmetodik som är avsedd för

service till arbetssökande med särskilda svårigheter och arbetshinder.

 AMV tilldelas särskilda förvaltningsmedel för yrkesinriktad rehabilitering

samt åtgärdsmedel i form av utbildningsbidrag för dem som deltar i yrkesinriktad

rehabilitering vid Ami. Dessutom finns en uppdragsfinansierad verksamhet inom

den yrkesinriktade rehabiliteringen (Arbetslivstjänster) som är riktad till

företag och förvaltningar, som för sin personal vill använda sig av AMV:s

kunskaper och erfarenheter inom området yrkesinriktad rehabilitering. Även

försäkringskassorna köper denna kompetens från Arbetslivstjänster.

 AMV:s verksamhetsidé för Arbetslivstjänster är att hjälpa personer att återgå

till arbete och att förhindra utslagning i arbetslivet. Arbetslivstjänster

svarar för ca 25 procent av försäkringskassans köp av sådana tjänster. I syfte

att svara mot försäkringskassans behov av rehabiliteringskompetens har AMV för

perioden den 1 juli 1996 till 31 december 1997 träffat en överenskommelse med

Riksförsäkringsverket att mot avgift, inom ramen för Arbetslivstjänster, erbjuda

yrkesinriktad rehabiliteringskompetens för sjukskrivna arbetslösa.

Hälso- och sjukvården

Hälso- och sjukvården ger hälso- och sjukvårdshuvudmännen ett ansvar för

befolkningens hälsa men också en stor frihet att utforma vården efter lokala och

regionala förutsättningar och behov. Målet för hälso- och sjukvården är en god

hälsa och en vård på lika villkor. I hälso- och sjukvårdshuvudmannens ansvar

ingår att erbjuda medicinsk behandling och medicinsk rehabilitering. Sjukvårdens

rehabiliteringsmål är att så långt som möjligt återställa funktionsförmågan.

Rehabiliteringen kan också syfta till att förbättra en nedsatt funktion.

Kommunen

Kommunen har ansvaret för den sociala rehabiliteringen. Övergripande mål för

socialtjänsten är att skapa ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i

levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhället. Socialtjänstens mål kan mer

konkret sägas vara att ta reda på vilka hjälpbehov som finns hos kommunens

invånare och att informera om de möjligheter till stöd och hjälp som står till

buds. Ytterligare mål är att vid behov förmedla kontakter och insatser från

andra myndigheter och att ta sig an och göra något åt de behov av stöd och hjälp

som inte tillgodoses av någon annan myndighet. Kommunen har också ansvar för

vård av alkohol- och narkotikamissbrukare.

Yrkesinspektionen

Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet på arbetsmiljö- och

arbetstidsområdet. Yrkesinspektionen bedriver inspektionsverksamhet gentemot

arbetsplatserna och får enligt 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen (1977:1160) (AML)

meddela de förelägganden och förbud som behövs för att arbetsmiljölagen eller

föreskrifter som kan meddelas med stöd av lagen skall efterlevas. Inspektionen

vidtar även i övrigt de åtgärder som tillsynen ger anledning till.

Yrkesinspektionen följer och bevakar således arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet

på arbetsplatserna och ser till att arbetsgivaren följer de regler som gäller

beträffande arbetsmiljön och rehabiliteringsverksamheten. Yrkesinspektionen

arbetar i första hand förebyggande så att arbetsmiljörisker upptäcks och

avhjälps innan några skador har inträffat. Yrkesinspektionen kan ingripa om

arbetsmiljön behöver åtgärdas för att, enligt kraven i AML, anpassas efter en

enskild arbetstagares behov. När det gäller rehabiliteringsverksamheten är det

Yrkesinspektionens uppgift att se till att arbetsgivaren uppfyller kraven i AML

så att det i dennes verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad

arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet, vilket innebär att det måste

finnas bl.a. rutiner, resurser m.m. för verksamheten.

 22

Samhall AB

Samhallskoncernen skall ge ett meningsfullt och utvecklande arbete till

arbetslösa personer som söker arbete genom arbetsförmedling-

en/arbetsmarknadsinstitutet och på grund av fysiska, psykiska, intellektuella

eller socialmedicinska handikapp inte kan få arbete på den reguljära marknaden.

 Inom affärsområdet Rehabtjänster säljer och utvecklar de regionala

dotterbolagen rehabilitering genom praktisk arbetsträning i reell arbetsmiljö.

Rehabtjänster vänder sig till personer som är långtidssjuka. Vidare säljs

konsulttjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Den dominerande kunden

är försäkringskassan. Övriga kunder är privata och offentliga arbetsgivare.

Behov av förändring

Sjuk- och arbetsskadekommittén (1993:7) har bl.a. haft till uppgift att

analysera och föreslå åtgärder som ger drivkrafter för arbetsgivare att

förebygga sjukdom och skador. Kommittén har vidare haft till uppgift att lämna

förslag till hur ansvarsfördelningen för rehabiliteringsarbetet kan göras

tydligare. Arbetmarknadspolitiska kommittén (A 1994:01) har tillsammans med

Sjuk- och arbetsskadekommittén haft i uppdrag att se över hur

arbetsmarknadspolitiken bättre kan stödja svaga grupper på arbetsmarknaden. En

gemensam uppgift för Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspolitiska

kommittén har även varit att undersöka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan

olika inblandade parter vad gäller förebyggande insatser och rehabilitering.

 Översynen har dels gällt rehabilitering av sjukskrivna anställda som sker ute

på arbetsplatsen, dels rehabilitering av utsatta grupper som saknar förankring

på arbetsmarknaden.

 Sjuk- och arbetsskadekommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1996:113) funnit

att rehabiliteringsreformens intentioner har fått ett alltför litet genomslag.

Trots att rehabiliteringsarbetet länge inriktats mot att få till stånd insatser

så tidigt som möjligt har detta inte skett. Arbetsgivaransvaret är inte

tillräckligt preciserat. Den ekonomiska ansvarsfördelningen samt ansvaret för

rehabiliteringsutredningarna mellan arbetsgivaren och försäkringskassan är i dag

oklar, vilket ger en dålig drivkraft för tidiga insatser.

 Av den kartläggning och probleminventering som kommittén gjort framgår att det

endast i mindre utsträckning finns behov av regeländringar. Det huvudsakliga

problemet är snarare att det saknas en mer konsekvent genomförd metodik i

rehabiliteringsarbetet. Försäkringskassorna bör i större utsträckning arbeta

offensivt och arbetsplatsinriktat för att tidigt fånga upp behov av

rehabilitering. En satsning på förebyggande arbetsmiljöinsatser,

arbetsanpassning och tidiga rehabiliteringsåtgärder är företagsekonomiskt

lönsam.

 23

Behovet av gemensamma mål

Rehabilitering är som tidigare angetts ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av

medicinsk, psykologisk, social, arbetslivsinriktad samt yrkesinriktad art som

skall hjälpa personer att återgå till ett normalt liv. De olika

rehabiliteringsinsatserna flyter ofta in i varandra, samtidigt som varje

myndighet har egna infallsvinklar på och sin egen begreppsapparat om

rehabilitering. Erfarenheterna av de senaste årens rehabiliteringsarbete pekar

just på bristen på samsyn vad gäller verksamhetsmålen. De olika myndigheterna

har sina egna mål. Ofta drar de inte åt samma håll vilket leder till motstridiga

prioriteringar.

Samordning av resurser

Nödvändigheten av att samordna resurser för att förbättra rehabiliteringsarbetet

har tagits upp i olika sammanhang under senare år. Det finns ett behov av att

mer effektivt uttnyttja de samlade resurserna för att bättre kunna tillgodose

enskilda människors behov av stödåtgärder. Människor med långvarig arbetslöshet,

psykosociala eller hälsomässiga problem kan lätt hamna i en gråzon mellan de

olika systemen eftersom de inte renodlat faller inom någon viss myndighets

ansvarsområde. Detta kan ofta leda till en rundgång mellan socialtjänsten,

försäkringskassan, arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården med många gånger

kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd. Genom bättre samverkan kan man

förkorta de tider då människor står utanför arbetslivet.

Grupper av individer med behov av särskilt stöd

I många fall orsakas nedsatt arbetsförmåga av en blandning av medicinska,

psykologiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem. Samspelet mellan de

olika ersättningssystemen är därför särskilt viktig. En tydligare avgränsning av

socialförsäkringen kan medföra att kraven på arbetsmarknadpolitik,

arbetslöshetsförsäkring och socialbidrag ökar. Samtidigt som gränsdragningen

mellan olika försäkringsgrenar görs tydlig är det viktigt att upprätthålla en

helhetssyn på individens situation och att regelsystem samspelar så att en

arbetslivsinriktad rehabilitering kommer till stånd. De grupper som kan antas ha

behov av särskilt stöd är enligt Sjuk- och arbetsskadekommitténs bedömning

arbetslösa sjukskrivna, personer med funktionshinder/arbetshandikapp, unga

handikappade, psykiskt störda och personer med psykosocial ohälsa.

 Arbetslösa sjukskrivna är en växande grupp som ofta har andra psykiska,

sociala eller missbruksrelaterade problem. En effektivitetsgranskning som

genomförts av Riksrevisionsverket (RRV) "Rehabilitering av arbetslösa

sjukskrivna" (1996-02-07) visar att de långsiktiga resultaten vad gäller gruppen

arbetslösa sjukskrivna ligger långt ifrån vad man hoppades på vid reformeringen

av rehabiliteringsverksamheten. Det delade huvudmannaskapet mellan

försäkringskassan och arbetsförmedlingen/Ami innebär problem i rehabiliteringen

av denna grupp. RRV anser att alternativa lösningar när det gäller

huvudmannaskapet bör prövas och pekar på en rad effektivitetsproblem som rör

verksamhetsmålen, incitament och ersättningsnivåer, tydligare styrning av

kassornas arbete, förtydligande av försäkringskassans samordnande roll, behovet

av prioritering, förändrad organisation, behov av rehabiliteringsplaner samt

oklarheter vad gäller finansiering.

 RFV har i sin rapport Långvarigt sjukskrivna - Arbetslöshet och sammansatta

riskfaktorer (RFV REDOVISAR 1996:14) funnit att de som är arbetslösa, långvarigt

sjukskrivna och dessutom har andra problem som social isolering, missbruk och

psykiska problem behöver ha samordnad hjälp. RFV konstaterar att för att gruppen

med sammansatta problem inte skall öka är det viktigt att försäkringskassan

tillsammans med arbetsförmedlingen tidigt identifierar behoven av rehabilitering

hos arbetslösa sjukskrivna. Rapporten visar att det är viktigt att se den sam-

lade problembilden och att sjukskrivna med sammansatta problem behöver ha

samordnad hjälp från försäkringskassan, sjukvården, socialtjänsten och

arbetsförmedlingen på orten.

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag om samordnad rehabilitering Sjuk- och

arbetsskadekommittén föreslår att försäkringskassan, arbetsförmedlingen och

kommunen bildar en samverkansorganisation på lokal nivå för planering och

beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insatser för

personer som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer eller som till följd

av förändrade regler för ohälsoförsäkring och arbetslöshetsersättning inte

längre uppfyller villkoren för dessa ersättningar.

 Utgångspunkten är att de myndigheter som har försörjningsansvar har ett

intresse av att samverka för att få till stånd effektivare rehabiliterings-

insatser och lägre kostnader. Varje myndighet har i grunden sitt sektorsansvar.

Förslaget rör endast samverkan kring de grupper av individer som riskerar att

befinna sig i gränslandet mellan myndigheterna och deras ersättningssystem.

Organisationen föreslås finansieras genom att de samverkande myndigheterna

skjuter till medel i förhållande till i vilken omfattning de beräknar att

använda organisationen. Samverkansorganisationen skall vara en lokal planerings-

och beställarorganisation som disponerar resurser för försörjning samt

rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder.

EGON[REDACTED_EFTERNAMN] - en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom

rehabiliteringsområdet

För att komplettera pågående utredningar tillkallade regeringen som tidigare

nämnts en särskild utredare som fick i uppdrag att kartlägga olika lokala

samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet mellan huvudmän som har

näraliggande verksamheter. Studien syftade till att få fram ett fördjupat

kunskapsunderlag som svarar mot behovet att hitta rationella former för

samverkan och finna en struktur som fungerar för utsatta grupper.

 Den särskilde utredaren lämnade sitt betänkande EGON[REDACTED_EFTERNAMN] - en kartläggning

av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85 ) till

regeringen i maj 1996.

 Utredningen konstaterar bl.a. att det inte är brist på pengar som är det

största problemet. Det är i stället de regelverk som styr vem som får disponera

medlen och för vilka ändamål dessa medel får användas.

 Vidare finner utredningen att det finns risker med att blanda och ge från

olika kassor, som har olika syften och skilda finansiärer. Att utveckla en

friare mål- och resultatstyrd användning av medel avsedda för samverkansprojekt

är därför av stor betydelse. Detta måste dock kombineras med en systematisk

resultatuppföljning. Utredningens slutsats är att det går att uppnå betydande

samverkanseffekter utan att sammanläggning av olika medel är nödvändig. Den

lösning som förordas innebär att samverkansprojekt bör ha en gemensam ram för

åtgärder och insatser, men att de ekonomiska besluten fattas av respektive

myndighet/förvaltning.

Övriga pågående utredningar och försöksverksamheter

Regeringen har på flera sätt uppmärksammat behovet av förbättrad samverkan

mellan huvudmän med näraliggande verksamheter. Frågan har varit och är aktuell i

flera utredningar. Alkoholpolitiska kommissionen efterlyste en översyn som

tydliggör var gränslinjen går för hälso- och sjukvårdens, socialtjänstens,

arbetslivets och försäkringskassornas rehabiliteringsansvar (SOU 1994:24 och

27). Sedan år 1993 pågår konkreta försök på lokal nivå med finansiell samordning

mellan hälso- och sjukvård och socialförsäkring. Försökstiden har förlängts till

utgången av år 1997. Syftet med försöksverksamheten är att skapa drivkrafter

inom systemen för socialförsäkring och för hälso- och sjukvård för ett bättre

utnyttjande av de gemensamma resurserna. Riksförsäkringsverket och

Socialstyrelsen har överlämnat en gemensam utvärderingsrapport till regeringen

den 28 februari 1997 (Finansiell samordning 1997:1) . Av rapporten framgår

bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisationerna påtagligt har

förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras i försöket för att skapa

insikt och medvetenhet om vilka fördelar som kan utvinnas för patienter och

försäkrade av gemensamma insatser.

 I ytterligare en försöksverksamhet ingår också socialtjänsten. Sådan

försöksverksamhet får bedrivas under tiden den 1 juli 1994 - 31 december 2000

inom tio lokala områden. Godkännande finns för närvarande för fyra kommuner,

medan ytterligare ett antal ansökningar behandlas. Riksförsäkringsverket och

Socialstyrelsen har i ytterligare en lägesrapport lämnat en översikt och analys

av de utvärderingar som utförs inom försöksområdet Stenungssund (Finansiell

samordning 1997:2) .

 Ett underlag för Sjuk- och arbetsskadekommitténs arbete är erfarenheterna

från de projekt som finansierats inom ramen för de s.k. Dagmarpengarna. Från och

med år 1991 har särskilda medel avsatts inom ramen för ersättningarna från

sjukförsäkringen för rehabiliterings- och behandlingsinsatser inom hälso- och

sjukvården. Det övergripande målet med medlen är att öka kapaciteten inom den

medicinska rehabiliteringen för att snabbare återföra människor till

arbetslivet eller till ett aktivt liv i övrigt.

 Frågor om samverkan mellan myndigheter har även uppmärksammats i ESO-rapporten

En social försäkring (1994:81) samt i Socialtjänstkommitténs slutbetänkande (SOU

1994:139 ). I uppdraget till Storstadskommittén (dir 1995:35) ingår att lämna

förslag till hur bostadsområdena bättre skall ta tillvara sina totala resurser

utan hinder av traditionella uppgiftsgränser. Kommittén skall föreslå behövliga

förändringar av lagteknisk, finansiell och organisatorisk natur för att man

skall kunna uppnå en bättre samverkan mellan myndigheter.

 Också Storstadsutredningen behandlade frågor om samverkan och pekade på

framgångsrika samarbetsprojekt där personal från socialtjänsten,

försäkringskassan och arbetsförmedlingen kunnat ge effektivare stöd till grupper

med svårigheter på arbetsmarknaden (SOU 1990:36). De resurser som finns i

bostadsområdena ansågs vara tillräckliga men kunde användas effektivare genom

ökad samverkan.

 Den s.k. CESAR-gruppen bestående av representanter för Socialstyrelsen,

Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen och

dåvarande Arbetslivsfonden redovisade i juni 1994 en rapport om gemensamma

insatser för arbetsrehabilitering. Gruppen uppmärksammade i sin rapport vikten

av tydliga samverkanssignaler från centrala myndigheter samt gemensamma

målformuleringar för samverkansarbetet på lokal nivå. CESAR-gruppen framhöll den

lokala utvecklingen av samverkansformer och betonade möjligheten till lokala

försök.

 Socialstyrelsen har i oktober 1996 lämnat en lägesrapport (1996:5) om försöken

med kommunal primärvård. Den slutliga utvärderingen presenteras under hösten

1997. Primärvårdsförsöket, som avsåg perioden 1992 - 1996, har förlängts till

och med utgången av år 1998. Av de sju försöksområdena fortsätter endast tre

efter år 1996. Av rapporten framgår bl.a. att tidigare gränsdragningsproblem

mellan huvudmännen tycks ha förskjutits till problem mellan olika

verksamhetsområden inom huvudmannaskapet. Goda kontakter och stort engagemang

synes viktigare än verksamhetens organisation och huvudmannaskap.

Socialstyrelsen fäster i rapporten uppmärksamhet på den idédebatt och de

samhällsexperiment som pågår om finansiering, organisering och samordning av

samhällets välfärdsanordningar. Primärvårdens framtida finansiering,

organisation och innehåll bör därför bedömas i förhållande till de sammantagna

erfarenheter som pågår med finansiell samordning mellan socialförsäkring och

hälso- och sjukvård samt mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och

socialtjänst.

 Socialförsäkringsutskottet tog i sitt betänkande 1994/95:SfU17 bl.a. upp

frågan om fyrpartssamverkan. Mot bakgrund av tilläggsdirektiven till Sjuk- och

arbetsskadekommittén samt resultatet av en förstudie i det s.k. Finspångspro-

jektet ansåg socialförsäkringsutskottet att det var dags att ta ytterligare ett

steg i utvidgningen av försöksverksamheten med finansiell samordning mellan

socialtjänsten, försäkringskassan och hälso- och sjukvården och inlemma även

arbetsmarknadsmyndigheterna i försöken. Utskottet föreslog ett tillkännagivande

om att regeringen borde bereda frågan och återkomma till riksdagen med ett

förslag. Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 1994/95:344).

 I enlighet med riksdagens beslut (prop. 1995/96:148, bet. 1995/96:AU13, rskr.

1995/96:223) håller en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet på att byggas

upp i ett stort antal kommuner. Syftet är att finna former för lokal samverkan

inom det arbetsmarknadspolitiska området mellan staten - i form av

arbetsförmedlingar - och kommuner för att effektivisera användningen av

offentliga medel.

7.2 Arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid

rehabilitering

-------------------------------------------------------

|Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av de|

|nuvarande reglerna. En utredning bör tillsättas med |

|uppgift att utreda arbetsgivarens åtgärds- och |

|kostnadsansvar samt gränsdragningsproblematiken mot |

|andra rehabiliteringsaktörer. |

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsgivaren bör inom 4 veckor ha

kontakt med en anställd som drabbats av sjukdom för att göra en prövning av

behovet av rehabiliteringsinsatser samt vid behov ha kontakt med försäkrings-

kassan.

 Efter 4 veckor innebär ansvaret att arbetsgivaren bör genomföra de åtgärder

som behövs för att den anställde skall kunna återgå eller vara kvar i sitt

arbete samt fortlöpande informera försäkringskassan.

 Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar bör innefatta även ett ekonomiskt ansvar.

 Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna instämmer i att

arbetsgivarens ansvar måste förtydligas, men anser inte att kommitténs förslag

bidrar till att undanröja nuvarande gränsdragningsproblematik. Dessa instanser

är bl.a. Arbetsgivarverket, Riksförsäkringsverket och Försäkringsanställdas

förbund. Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens

centralorganisation saknar precisering av hur långt det ekonomiska ansvaret

sträcker sig. LO påpekar dessutom att det saknas effektiva sanktioner mot

arbetsgivaren. Försäkringsförbundet anser att incitamenten för ett

arbetsgivarengagemang efter sjuklöneperioden är allt för svaga. Sveriges

Akademikers centralorganisation, Samhall AB, Handikappförbundens

centralorganisation, Synskadades riksförbund, Hörselskadades riksförbund,

Förbundet Blödarsjuka i Sverige, Handikappombudsmannen m.fl. befarar att ett

utökat arbetsgivaransvar för sjuklön och rehabilitering kan medverka till att

utestänga funktionshindrade från arbetslivet. Flera av de remissinstanser som

avstyrker kommitténs förslag, bl.a. Riksrevisionsverket, Socialstyrelsen,

Svenska Kommunförbundet och Svenska arbetsgivarföreningen ifrågasätter rimlig-

heten i att arbetsgivaren ska stå för rehabiliteringsåtgärder som ligger utanför

arbetsplatsen. Några remissinstanser är positiva till föreslagna åtgärder, bl.a.

Arbetsmarknadsstyrelsen, Statskontoret och Försäkringskasseförbundet. Föreningen

svensk företagshälsovård stöder kommitténs grundidé men anser att före-

tagshälsovården bör få en mer framträdande roll vid intygsskrivning och

utredning.

 Skälen för regeringens bedömning: Arbetsgivaren har, som framgått av

föregående avsnitt, ett förstahandsansvar för den arbetslivsinriktade rehabili-

teringen. Detta rehabiliteringsansvar syftar till att återställa den enskildes

arbetsförmåga.

 Enligt 22 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) skall den

försäkrades arbetsgivare, i samråd med den anställde, svara för att behov av

rehabilitering snarast klarläggs - oavsett om orsaken till att behov uppstått är

arbetsrelaterad eller inte - och för att åtgärder vidtas. Arbetsgivare skall, om

det inte framstår som obehövligt, påbörja en rehabiliteringsutredning när den

anställde varit helt eller delvis frånvarande från arbetet längre tid än fyra

veckor i följd. En sådan rehabiliteringsutredning skall även påbörjas när den

försäkrades arbete ofta har avbrutits av kortare sjukperioder eller när den

anställde begär det. Huvudregeln är att utredningen skall tillställas

försäkringskassan inom åtta veckor från dagen för sjukanmälan. Om den försäkrade

så medger, skall utredningen genomföras i samråd med den försäkrades

arbetstagarorganisation.

 I motiven till dessa bestämmelser uttalas att försäkringskassan bör ha ansvar

för att följa upp och utvärdera hur rehabiliteringsverksamheten i stort fungerar

i området. Försäkringskassan bör även se till att arbetsgivarna fullgör vad som

faller inom deras ansvar (prop. 1990/91:141 s. 50).

 I AFL finns inga bestämmelser om sanktioner som är möjliga att rikta mot en

arbetsgivare som inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen. Enligt förarbetena

kommer det att finnas en lämplig ordning för bevakning av att åliggandena i

lagstiftningen efterlevs genom arbetsmiljölagens (1977:1160) (AML) tillsyns- och

sanktionssystem. Om det framkommer att arbetsgivaren försummar sitt ansvar

enligt AFL för rehabilitering i enskilda fall kan det vara skäl att väcka frågan

om arbetsgivarens organisation för arbetsanpassning och rehabilitering är

tillfredsställande. Enligt förarbetena (prop. 1990/91:140 s. 50 f) bör Yrkesin-

spektionen i sådana situationer kunna överväga lämpliga åtgärder enligt AML.

Försäkringskassan har således ett tillsynsansvar utan att vara tillsynsmyndig-

het. Tillsynsansvaret kan endast utövas indirekt genom AML:s bestämmelser och av

Yrkesinspektionen.

 Enligt Sjuk- och arbetsskadekommittén har rehabiliteringsreformens intentioner

fått alltför litet genomslag. Trots att rehabiliteringsarbetet länge inriktats

mot att få till stånd insatser så tidigt som möjligt har detta inte skett.

Arbetsgivaransvaret är inte tillräckligt preciserat. Den ekonomiska ansvarsför-

delningen mellan arbetsgivaren och försäkringskassan är i dag oklar. Det råder

också oklarheter i regelverket när det gäller ansvaret för rehabiliteringsutred-

ningarna. I sin probleminventering konstaterar kommittén att merparten av

problemen avser brister i arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet på ar-

betsplatserna samt i relationerna mellan å ena sidan försäkringskassan och

arbetsplatserna och å andra sidan försäkringskassan och Yrkesinspektionen.

 Kommittén anser vidare att dagens problem bara till en mindre del har sin

grund i ett behov av regeländringar. Det huvudsakliga problemet tycks vara att

det saknas en mera konsekvent genomförd metodik i rehabiliteringsarbetet. Det

finns därför enligt kommittén inte någon anledning att förändra de grundläggande

linjerna i dagens lagstiftning. Tidig, aktiv och samordnad rehabilitering bör

även fortsättningsvis vara den fastslagna inriktningen. Däremot finns det skäl

att förstärka, och till en del ompröva, de förutsättningar som ligger till grund

för dagens insatser.

 Kommittén har i sitt resonemang berört de skilda förutsättningarna för små och

stora företag att uppfylla rehabiliteringsansvaret. Kommittén konstaterar i

samband därmed att de små företagen har sämre förutsättningar i de flesta

avseenden, t.ex. kostnader för åtgärder på arbetsplatsen, kompetensen att göra

rehabiliteringsutredningar, kunskapen om sina skyldigheter i olika avseenden,

möjligheten att göra omplaceringar, personalekonomiska kunskaper m.m.

 Som inledningsvis nämnts har den allmänna sjukförsäkringen som två viktiga

syften att dels medverka till ett effektivt förebyggande arbetsmiljöarbete, dels

bedriva tidiga, aktiva och samordnade rehabiliteringsåtgärder. Arbetsplatserna

är därmed en viktig utgångspunkt för sjukförsäkringens verksamhet.

Arbetsgivarnas roll och ansvar blir en betydelsefull faktor för hur verksamheten

kan bedrivas och utvecklas. Regeringen delar således Sjuk- och

arbetsskadekommitténs uppfattning om arbetsgivarens betydelse för rehabilitering

av den enskilde. Regeringen kan även instämma i flertalet av kommitténs

slutsatser när det gäller problematiken med nuvarande regelverk.

Arbetsgivaransvaret är inte tillräckligt preciserat. Det råder också oklarheter

i regelverket när det gäller den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan

arbetsgivaren och försäkringskassan samt ansvaret för rehabilite-

ringsutredningarna.

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag bidrar emellertid enligt regeringens

mening inte till att undanröja nuvarande oklarheter vad gäller bl.a. gränsdrag-

ningsproblematiken mellan arbetsgivaren och försäkringskassa. Kommittén har

t.ex. inte närmare preciserat hur långt arbetsgivarens kostnadsansvar skall

sträcka sig eller vilka rehabiliteringsåtgärder som skall ingå i ansvaret. En

annan fråga som inte har fått sin lösning är om detta ansvar skall omfatta samt-

liga arbetsgivare, dvs. även småföretagare. Visserligen berör kommittén de

skilda förutsättningar som små och stora företag har att uppfylla reha-

biliteringsansvaret. Några slutsatser dras emellertid inte.

 Regeringen anser mot denna bakgrund, i likhet med flertalet remissinstanser,

att föreliggande underlag inte räcker för att ändra nuvarande regler om

arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar. Regeringen har emellertid för avsikt

att tillsätta en utredning med uppgift att utreda denna fråga. En sådan

utredning bör bl.a. utreda när arbetsgivarens kostnadsansvar skall inträda och

hur långt det skall sträcka sig. Utredningen bör även belysa små och stora

företags skilda förutsättningar att fullgöra det rehabiliteringsansvar som

ålagts dem. Vidare bör utredas gränsdragningsproblematiken gentemot övriga

rehabiliteringsaktörer.

 Sjuk- och arbetsskadekommittén har även berört företagshälsovårdens betydelse

för enskilda arbetsgivare när det gäller rehabilitering. Genom beslut i maj 1996

lämnade regeringen ett förnyat uppdrag avseende företagshälsovården till Stats-

kontoret. I uppdraget har bl.a. ingått att belysa och analysera företagshäl-

sovårdens tjänsteutbud samt arbetssätt i förhållande till företag, förvaltning

och deras anställda. I uppdraget har vidare ingått att göra en lägesbeskrivning

beträffande branschens arbete med att införa en kvalitetssäkringsmodell för

företagshälsovården. Statskontoret har i januari 1997 överlämnat sin rapport

Företagshälsovården i dag (1997:2) till regeringen.

 Inom regeringskansliet bereds för närvarande frågan om vilka åtgärder som

behöver vidtas för att bygga vidare på och upprätthålla en bra företagshälsovård

7.3 Särskild kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad

rehabilitering

-------------------------------------------------------

|Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av de|

|nuvarande reglerna för ersättning vid deltagande i |

|arbetslivsinriktad rehabilitering. |

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Den som deltar i arbetslivsinriktade

rehabiliteringsinsatser bör erhålla en särskild kostnadsersättning.

 Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan

instämmer i kommitténs förslag. Landsorganisationen i Sverige, De handikappades

riksförbund och Synskadades riksförbund tillägger att ersättningen bör vara

högre än det föreslagna schablonbeloppet. Riksförsäkringsverket och

Företagarnas riksorganisation avstyrker förslaget och åberopar bl.a.

administrativ- och rättviseskäl. Även Svenska läkarsällskapet befarar att

förslaget kan uppfattas som orättvist av t.ex. de grupper som på grund av

pågående behandling inte kan delta i arbetslivsinriktad rehabilitering.

 Skälen för regeringens bedömning: Enligt nuvarande regler kan en försäkrad som

deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering under vissa förutsättningar erhålla

rehabiliteringsersättning. En sådan ersättning består av dels

rehabiliteringspenning, dels särskilt bidrag. Rehabiliteringspenningen, som

regleras i 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall täcka den

inkomstförlust som uppstår för den försäkrade då han eller hon deltar i

rehabiliteringen, medan det särskilda bidraget skall täcka vissa kostnader i

samband med rehabiliteringen. Särskilt bidrag lämnas enligt förordningen

(1991:1321) om rehabiliteringsersättning för vissa kursavgifter, kostnader för

punktskriftsböcker, läromedel, resekostnader och traktamenten. Om en

funktionshindrad försäkrad genomgår rehabilitering och det är nödvändigt att han

eller hon åtföljs av ledsagare i samband med rehabiliteringen lämnas även

ersättning till ledsagaren för resa, uppehälle och förlorad arbetsförtjänst.

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag innebär att det utöver befintliga

ersättningsmöjligheter även skall införas en s.k. särskild kostnadsersättning

vid arbetslivsinriktad rehabilitering. Denna ersättning bör enligt kommittén

utgå i form av ett schablonbelopp om 40 kronor per dag. Kommittén konstaterar

att ett schablonbelopp är lämpligt eftersom de försäkrades merkostnader i

flertalet fall huvudsakligen kommer att vara kostnader för resor till och från

arbetsplatsen samt även i viss mån högre matkostnader.

 En försäkrad som deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering ersätts enligt

nuvarande regler om särskilt bidrag för vissa faktiska merkostnader som han

eller hon har i samband med rehabiliteringen. En sådan ordning är enligt

regeringens mening att föredra framför en konstruktion med schablonbelopp.

Regeringen är inte heller beredd att föreslå ett schablonbelopp utöver

befintliga ersättningsmöjligheter. Regeringen delar mot denna bakgrund inte

Sjuk- och arbetsskadekommitténs uppfattning.

7.4 Yrkesinspektionen

-------------------------------------------------------

|Regeringens bedömning: Yrkesinspektionen bör inte få ett|

|tillsynsansvar för enskilda individers rehabilitering.|

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsmiljölagen bör kompletteras så

att Yrkesinspektionen får ett tillsynsansvar även för enskilda individers

rehabilitering. Detta skulle innebära att försäkringskassan efter utredning och

en beredning i socialförsäkringsnämnden överlämnade fall till Yrkesinspektionen

för bedömning och åtgärd.

 Remissinstanserna: En del remissinstanser, bl.a. Landsorganisationen i

Sverige, är positiva till kommitténs förslag. Några av dessa remissinstanser på-

pekar emellertid att Yrkesinspektionen inte har tillräckliga resurser för detta.

Kammarrätten i Göteborg anser att förslaget är vällovligt men att det är

tveksamt i vad mån den föreslagna lagkonstruktionen kommer att ha någon praktisk

effekt, bl.a. eftersom det enligt gällande lagstiftning föreligger en osäkerhet

beträffande vilken typ av åtgärder som arbetsgivaren skall vidta och vilka krav

som skall kunna ställas på arbetsgivaren. Arbetarskyddsstyrelsen avstyrker

förslaget. Styrelsen, som anger att kommittén inte har analyserat konsekvenserna

av förslaget, framhåller att den tillsyn som utövas av Yrkesinspektionen är ett

organisations- och systeminriktat arbete gentemot arbetsplatserna. Den tillsynen

är inte inriktad på enskilda rehabiliteringsärenden. En förklaring till detta är

att den enskilda rehabiliteringen kan avse en rad olika åtgärder som inte har

med arbetsplatsen att göra. Riksförsäkringsverket framhåller bl.a. att det finns

anledning att noga överväga fördelar och nackdelar med förslaget. Ett

övertagande av tillsynsansvaret för enskilda individer torde kräva ökade

resurser och annan kompetens. Sveriges Akademikers centralorganisation avvisar

helt kommitténs förslag. Riksrevisionsverket anser att föreliggande förslag inte

gör ansvarsfördelningen tydligare i fråga om förebyggande insatser och

rehabilitering.

 Skäl för regeringens bedömning: Yrkesinspektionens tillsyn avser arbetsmiljön

och rehabiliteringsverksamheten i sin helhet på arbetsplatserna, inte enskilda

rehabiliteringsärenden. Inspektionen kan dock ingripa om arbetsmiljön behöver

åtgärdas för att, enligt kraven i arbetsmiljölagen (1977:1160), anpassas efter

en enskild arbetstagares behov. Vid tillsynen av rehabiliteringsarbetet är det

Yrkesinspektionens uppgift att se till att det finns ett organiserat arbete,

rutiner, resurser m.m. på arbetsplatsen.

 Försäkringskassan har till uppgift att i de enskilda fallen se till att

arbetsgivaren uppfyller sitt åtgärdsansvar i anpassnings- och rehabilite-

ringsarbetet.

 Sjuk- och arbetsskadekommittén har ansett att det finns goda förutsättningar

att skapa en effektivare samverkan mellan försäkringskassan och

Yrkesinspektionen, bl.a. i syfte att öka kraven på de arbetsgivare som mera

konsekvent brister i sitt rehabiliteringsansvar. Kommittén har vidare ansett att

det finns ett behov av att inom ramen för ett mer organiserat samarbete mellan

försäkringskassan och inspektionen utöka inspektionens tillsynsansvar till att

omfatta även enskilda rehabiliteringsärenden. Kommittén har emellertid samtidigt

framhållit att det kan finnas vissa betänkligheter mot sitt förslag i den delen,

bl.a. med motiveringen att Yrkesinspektionen inte har personella resurser för

detta.

 Rehabiliteringsåtgärder har inte bara med arbetsplatsen att göra. Genom de

svårigheter som därigenom kan finnas att i varje enskilt rehabiliteringsfall

definiera och bedöma vilka krav som kan riktas mot arbetsgivaren anser

regeringen att det är mycket tveksamt om kommitténs förslag skulle ge önskvärt

stöd i rehabiliteringen av redan anställda. Det skulle också i praktiken kunna

ge upphov till gränsdragningsproblem och oklarheter både i fråga om

myndigheternas ansvarsfördelning och interna arbete. Mot bakgrund av detta anser

regeringen inte att arbetsmiljölagen bör kompletteras så att Yrkesinspektionen

får ett tillsynsansvar även för enskilda individers rehabilitering.

7.5 Arbetsförmedlingens rehabiliteringsansvar

-------------------------------------------------------

|Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av|

|nuvarande regler såvitt avser arbetsförmedlingens |

|rehabiliteringsansvar för arbetslösa sjukskrivna. |

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsförmedlingen bör ha samma roll

för de arbetslösa sjukskrivna som arbetsgivaren har för de anställda.

 Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan

avstyrker förslaget. Försäkringskasseförbundet och Tjänstemännens

centralorganisation påpekar att förslaget innebär behov av väsentliga

förändringar av arbetsförmedlingens organisation, uppdrag och resurser.

Riksförsäkringsverket (RFV) och Statskontoret är i princip positiva till

förslaget. Enligt RFV kan rehabiliteringsåtgärderna för en arbetslös sjukskriven

vara mer långtgående än för den som har en arbetsgivare. För att undvika

diskussioner i ersättningsfrågan är det viktigt att det klart framgår vad som

skall ingå i arbetsförmedlingens ansvar. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ser

fördelar i att arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut genomför en första

kartläggning av alla arbetslösa sjukskrivna. Initiativet bör dock ligga hos

försäkringskassan. AMS påpekar att ett sådant huvudansvar förutsätter att

Arbetsmarknadsverket får extra resurser för genomförandet.

 Skälen för regeringens bedömning: Rehabiliteringsansvaret för arbetslösa

sjukskrivna ligger hos Arbetsmarknadsverket och försäkringskassan.

Undersökningar som gjorts på senare tid visar att det delade huvudmannaskapet

innebär ett problem i rehabiliteringen av arbetslösa sjukskrivna. Sjuk- och

arbetsskadekommitténs förslag innebär att rehabiliteringsansvaret skall övergå

till arbetsförmedlingen, som därmed skulle få samma roll för denna grupp som

arbetsgivaren har för de anställda. Arbetsförmedlingen skall i enlighet härmed

ha tidiga kontakter med den arbetslöse för att göra en prövning av behovet av

rehabilitering samt ha kontakt med försäkringskassan. Enligt kommittén är det

vidare önskvärt att arbetsförmedlingen lämnar en dokumentation till försäk-

ringskassan med bl.a. en bedömning av den arbetslöses behov av och

förutsättningar för rehabilitering. För att detta skall fungera behöver

försäkringskassan enligt kommittén upprätta ett nära och organiserat samarbete

med arbetsförmedlingen.

 Arbetslösa sjukskrivna är en växande grupp som ofta har sammansatta problem.

För att denna grupp inte skall öka är det viktigt att försäkringskassan

tillsammans med arbetsförmedlingen tidigt identifierar behoven av

rehabilitering. Regeringen delar således Sjuk- och arbetsskadekommitténs

uppfattning att insatserna för de arbetslösa sjukskrivna bör bli bättre med ett

sådant utökat samarbete. Regeringen anser emellertid inte att det är lämpligt

att arbetsförmedlingen får ett sådant rehabiliteringsansvar som kommittén före-

slår. Såsom flera remissinstanser har påpekat innebär förslaget behov av vä-

sentliga förändringar av arbetsförmedlingens organisation, uppdrag och resurser.

Arbetsförmedlingen har i dag inte heller kännedom om de individer som är

arbetslösa och samtidigt sjukskrivna. Förslaget torde därför innebära att

försäkringskassan får anmälningsskyldighet till arbetsförmedlingen. Kommittén

har inte preciserat hur förslaget rent praktiskt skall utformas. Inte heller har

beräkningar gjorts av arbetsförmedlingens behov av finansiella och personella

resurser. Regeringen anser mot denna bakgrund att kommitténs förslag inte kan

läggas till grund för förändringar av nuvarande regler. Däremot bör såsom

angetts ett utökat samarbete förstärkas och utvecklas mellan försäkringskassan

och arbetsförmedlingen. Regeringen föreslår att detta löses inom ramen för de

s.k. särskilda medlen som försäkringskassan får till sitt förfogande (avsnitt

7.6).

7.6 Samverkan inom rehabiliteringsområdet

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Följande riktlinjer bör gälla för|

|samverkan inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998.|

| Gemensamma verksamhets- och handlingsplaner bör upp-|

|rättas på central myndighets- och regionnivå liksom pro-|

|gram för gemensam utbildning. Vidare bör |

|försäkringskassorna inom ramen för särskilda medel ges|

|möjlighet att bedriva olika projekt i syfte att bl.a.|

|uppnå samverkansvinster. Samverkansprojekt ges en ge-|

|mensam ram för åtgärder och insatser men de ekonomiska|

|besluten fattas av respektive myndighet/förvaltning. |

|En förutsättning är att alla inblandade parter bidrar|

|med medel som står i proportion till deras ansvar för|

|åtgärder för den grupp som samverkansprojektet riktar|

|sig till. |

| Resultaten av samverkansprojekten skall syste- |

|matiskt följas upp. Användningen av medel avsedda för|

|samverkansprojekt skall gemensamt utvärderas av Riks-|

|försäkringsverket, Socialstyrelsen och Arbetsmark- |

|nadsstyrelsen. |

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Kommittén föreslår att

försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en finansiell

samverkan på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och

andra arbetsförberedande insatser för personer som är aktuella hos olika

rehabiliteringsaktörer eller som till följd av förändrade regler för

ohälsoförsäkring och arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller villkoren för

dessa ersättningar. Försäkringskassans och arbetsförmedlingens resurser för

samverkan regleras genom föreskrifter i regleringsbreven där vissa resurser

anvisas för samverkan. Kommunen tilldelas resurser för samverkan genom den

vanliga budgetprocessen. Någon särskild lagreglerad organisation för samverkan

föreslås däremot inte. Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och

Socialstyrelsen bör i samråd med Svenska Kommunförbundet få i uppdrag att

genomföra, följa upp och utvärdera samverkan. Samordningen skall inte var någon

försöksverksamhet och regeringen skall inte behöva godkänna varje

överenskommelse.

 Remissinstanserna: Försäkringsanställdas förbund, Försäkringskassan i

Södermanlands län, Försäkringskasseförbundet, Socialstyrelsen, Statskontoret

m.fl. är positiva till kommitténs förslag. Riksförsäkringsverket anför att man

inte bör ha någon särskilt reglerad organisation innan försöksverksamheten

enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning

mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst har utvärderats.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) anser att en effektiv samverkan kan ske utan

gemensam penningpåse men att det krävs gemensam planering. Vidare anser AMS att

samverkan inte kan ske efter konforma modeller samt att det på lokal nivå sedan

länge finns etablerade arbetsförmedlingsnämnder som är uppbyggda efter lokala

förutsättningar och som till fullo svarar mot de krav på organisation för

samverkan som kommittén efterlyser.

 EGON[REDACTED_EFTERNAMN] - en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom

rehabiliteringsområdet: Den särskilde utredarens slutsats är att det går att

uppnå betydande samverkansvinster utan att sammanläggning av olika medel är

nödvändig. Den lösning som förordas innebär att samverkansprojekt bör ha en

gemensam ram för åtgärder och insatser men att de ekonomiska besluten fattas av

respektive myndighet/förvaltning. Den samverkan i projekt som nu pågår på många

håll bör ges större legitimitet så att ett nytt arbetssätt kan få växa fram i

hela landet. Samverkan bör vidare övergå och utvidgas till att ingå i den

ordinarie verksamheten.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till den särskilde

utredarens förslag. Riksrevisionsverket anser att en större grad av

förutsättningslöshet borde fått råda i de av utredningen angivna lösnings-

förslagen. Socialstyrelsen anser att ytterligare problemgrupper borde ha

redovisats och Nämnden för vårdartjänster (fr.o.m. år 1997 Statens institut för

särskilt utbildningsstöd SISUS) anser att utredningen borde ha vidgat urvalet

till att också gälla projekt där människor med olika funktionshinder ingår.

Arbetsgivarverket och Arbetarskyddsstyrelsen anser att den samverkan som berör

arbetsgivaren inte tagits upp. Svenska Kommunförbundet och Samhall AB anser att

utredningen borde ha fokuserat även på nödvändiga strukturella förändringar.

Statens institut för psykosocial miljömedicin anser bl.a. att en fundamental

lösning är sammanslagning och inte samverkan och att det behövs en minister för

bidragssamordning.

 Utöver betänkandena från Sjuk- och arbetsskadekommittén och den särskilde

utredaren har det till bl.a. Social- och Arbetsmarknadsdepartementen inkommit

ett stort antal ärenden med förslag och önskemål om nya samverkansformer.

 Skälen för regeringens förslag: Det finns ett stort behov av att mer effektivt

utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda

människors behov av olika stödåtgärder. Många människor med långvarig

arbetslöshet, psykosociala eller hälsomässiga problem kan lätt hamna i en gråzon

mellan de olika ersättningsssystemen eftersom problembilden inte renodlat faller

inom någon viss myndighets ansvarsområde. Detta kan leda till en rundgång mellan

socialtjänsten, försäkringskassan, arbetsförmedlingen och landstingets

primärvård, med många gånger kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd.

 Det finns därför starka skäl att utveckla bra och ändamålsenliga sam-

verkansmodeller som ger bättre förutsättningar för rehabiliteringsarbete.

 Det är särskilt angeläget att en bättre samordning kommer till stånd i arbetet

med rehabilitering av personer i de utsatta grupperna. Det handlar om personer

som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer samtidigt eller som vandrar

mellan dem. De har det gemensamt att de behöver omfattande stödinsatser, ofta

under lång tid och av olika instanser. Insatserna skall syfta till att öka dessa

gruppers konkurrensförmåga på arbetsmarknaden.

 Regeringen anser att det nu är dags att införa en möjlighet till frivillig

samverkan för berörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av

särskilda insatser. Arbetet bör därför inriktas på generella lösningar. De

lokala samverkansprojekt som kommer att utvecklas skall inte behöva något

särskilt godkännande av regeringen eller respektive myndigheter, utan det är de

enskilda aktörerna själva som bör besluta om att bedriva samverkan utifrån

lokala förutsättningar och behov.

 Vidare anser regeringen att det inte föreligger behov av ytterligare

försöksverksamhet vad avser olika samverkansmodeller inom rehabiliteringsområdet

utöver dem som för närvarande bedrivs. Nya strukturella samverkansmodeller bör

därför övervägas först när utvärdering av försöksverksamheterna med finansiell

samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst

redovisats.

 En viktig fråga är hur resurser kan skapas på lokal nivå så att de täcker

behovet av såväl försörjning som rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder.

Kostnadsövervältringar mellan olika myndighetsområden måste undvikas och

utgångspunkten bör vara att varje myndighet i grunden har som uppgift att sköta

sitt sektorsansvar.

 En strävan måste vara att de samlade resurserna skall utnyttjas både

kvantitativt och kvalitativt bättre i syfte att vid behov samverka om de

individer som riskerar att befinna sig i gränslandet mellan myndigheterna och

deras ersättningssystem.

 Regeringen föreslår därför att inriktningen skall vara att utforma ett system

där försäkringskassorna fr.o.m. år 1998 får möjlighet att disponera vissa medel

i syfte att förbättra samverkansformerna och därmed effektivisera

rehabiliteringen för framför allt utsatta grupper.

Gemensamma mål

Mål- och resultatstyrning blir allt vanligare inom hela den offentliga sektorn.

För att till fullo nyttja effekterna av målstyrningen är det av stor vikt att

budgetansvaret, inom givna yttre ramar, decentraliseras. Målstyrning måste gälla

även för den lokala nivån. Först när lokala lösningar tillåts kan lokala problem

lösas.

 Det lokala arbetet skulle underlättas avsevärt genom klara signaler från de

övre nivåerna i hierarkierna. I dag saknas t.ex. gemensamma mål för sådant som

flera myndigheter har ett gemensamt ansvar för. Målen kan också vara så

utformade att de delvis strider mot varandra. Samtidigt som krav ställs på

snabba anpassningar till en föränderlig verklighet krävs också fastare

spelregler. Mindre regelstyrning och flexiblare anslagssystem kan

tillfredsställa båda dessa krav.

 Att signalerna är olika och otydliga i samverkanshänseende framgår av

Socialstyrelsens, Arbetsmarknadsverkets och socialförsäkringsadministrationens

övergripande mål som angivits i regleringsbreven för år 1995/96.

 Det övergripande målet för Socialstyrelsen är att verka för en god hälsa och

social välfärd samt omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela

befolkningen. Socialstyrelsen skall bidra till dessa mål genom att bedriva

tillsyn, uppföljning, utvärdering och kunskapsförmedling inom hälso- och

sjukvården, miljö- och hälsoskyddet och socialtjänsten.

 De övergripande målen för Arbetsmarknadsverket är att till fullo utnyttja

platsförmedlingens möjligheter och att rundgången skall brytas för de

långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna. Vidare skall de arbetslösa

mobiliseras genom kompetensuppbyggnad och ökade krav på aktivt arbetssökande.

Jämställdheten på arbetsmarknaden skall öka och medelsanvändningen skall

effektiviseras.

 Socialförsäkringsadministrationen skall aktivt administrera och verka för en

allmän socialförsäkring som ger ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp,

ålderdom och vård av barn. Vidare skall man verka för att förebygga och minska

ohälsa samt genom att offensivt arbeta med och samordna rehabiliteringen bidra

till att ge sjuka och funktionshindrade personer möjlighet att åter kunna

arbeta. Likformighet och kvalitet i handläggningen av försäkrings- och

bidragsärenden skall säkerställas.

 Regeringen anser att det är nödvändigt att vissa gemensamma övergripande mål

formuleras. Regeringen bör vara tydlig i sitt uppdrag till myndigheterna så att

varje berörd myndighet/förvaltning genomsyras av att på varje nivå ta sitt

ansvar för verksamhetsplanering och genomförande av samverkan för den berörda

målgruppen. Uppdraget bör göras likalydande för de berörda myndigheterna.

 Regleringsbreven till myndigheterna bör innehålla både myndighetsspecifika och

myndighetsgemensamma mål, uppdrag, och redovisningskrav. Resultatuppföljningen

bör också ske gemensamt.

 Detta synsätt ligger också väl i linje med tankegången bakom den nya

budgetprocessen och övergången till utgiftsramar för utgiftsområden. Det är

fullt rimligt att fastställa mål för ett visst utgiftsområde som samtidigt bör

gälla för flera myndigheter.

 Enligt uppgift har t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen bedrivit ett centralt

samverkansprojekt tillsammans med sju yrkesinspektionsdistrikt med inriktning på

att finna samverkansformer mellan Yrkesinspektionen och försäkringskassan.

Projektet påbörjades år 1994 och avslutades vid årsskiftet 1996/97. Samtliga

medverkande distrikt är mycket positiva till detta arbete och som ett reslutat

av projektet har i flera län/distrikt skriftlig överenskommelse träffats mellan

Yrkesinspektionen och försäkringskassan i syfte att bl.a. tydliggöra formerna

för fortsatt samverkan.

 Regeringen anser det viktigt att gemensamma verksamhets- och handlingsplaner

på central myndighets- och på regionnivå upprättas liksom program för gemensam

utbildning. Av erfarenhet från kartläggningen som gjorts av den särskilde

utredaren framgår att just gemensamma utbildningsaktiviteter är en utmärkt metod

för att få till stånd ökad kunskap om och respekt för varandras

kompetensområden. Gemensam utbildning underlättar en gemensam utveckling.

 Regeringen anser att det gemensamma målet för de samverkande myndigheterna är

att personer i t.ex. utsatta grupper som saknar fast förankring på arbetsmarkna-

den, i så stor utsträckning som möjligt, skall befinna sig i aktiva åtgärder i

syfte att få arbete. Målet för verksamheten kan också vara att inom en över-

blickbar framtid uppnå resultat i form av t.ex. kortare sjukskrivningstider,

minskade kostnader för sjukpenning och förtisdspension/sjukbidrag samt färre

socialbidragstagare. Folkhälsofrågor kan givetvis också beaktas men bör inte

utgöra ett självständigt mål i detta sammanhang.

 När gemensamma mål formuleras skall det samtidigt innebära att det ställs krav

på samordnad resultatredovisning. Därmed kommer behovet av sektorsövergripande

information att öka och intresset för gemensamma kunskapsbaser att växa.

 Det är också angeläget att nationella "arenor" för dialog och erfaren-

hetsutbyte skapas. Uppföljning och utvärdering måste ges hög prioritet för mål-

och resultatstyrd rehabiliteringsverksamhet. De centrala myndigheterna har ett

stort ansvar för att detta sker. Regeringen avser att ge Riksförsäkringsverket,

Socialstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag att utvärdera denna

verksamhet.

Gemensam ram

Enligt den särskilde utredarens bedömning och vad regeringen i övrigt har

erfarit behövs inte i första hand ytterligare resurser till samverkansområdet.

En ökad och bättre samverkan innebär att mer kan fås ut av varje satsad krona.

Diskussionerna om resurser skulle dessutom enligt den särskilde utredaren

underlättas om handläggarna på respektive kontor fick bättre information inte

bara om vilka begränsningar som gäller för vissa anslag utan också om hur

flexibelt de kan användas. Möjligen är det så att tjänstemännen ofta inte ser de

möjligheter de faktiskt har att agera och vilka resurser de faktiskt har

tillgång till. Det gäller att mobilisera organisationernas egna resurser och

möjligheter.

 Det är också en viktig princip att varje huvudman skall finansiera sina

kostnader med de medel som myndigheten har till sitt förfogande. Skattemedel

skall användas till det som de är avsedda för och inte till att finansiera andra

myndigheters verksamheter. För att kunna åstadkomma bra resultat är det inte

heller nödvändigt med sammanslagningar av resurser som innebär att

samverkansprojektet har förfogande över gemensamma medel.

 Regeringen anser att det går att komma långt med att medelsramar sätts upp

inom respektive myndighet/förvaltning för användning i samverkansprojekt. Be-

sluten fattas formellt inom respektive myndighet på förslag från dem som arbetar

med projektet. Engagemanget i samverkan från varje myndighet borgar för att

beslut och åtgärd kommer vid rätt tidpunkt. Det är dock viktigt att det för

varje projekt klart anges vad projektet skall syfta till och vad som ingår i den

ekonomiska ramen med avseende på projektets egna kostnader, försörjningsmedel

och åtgärdsmedel. I den överenskommelse som görs kan mycket väl även kostnader

för försörjning ingå utan att medlen för den skull blir gemensamma.

 Regeringen anser mot den här redovisade bakgrunden att samverkansprojekt bör

ha en gemensam ram för åtgärder och insatser men att de ekonomiska besluten

fattas av respektive myndighet eller förvaltning.

 Regeringen har därför i sin ekonomiska vårproposition föreslagit riksdagen att

försäkringskassorna fr.o.m. år 1998 inom ramen för särskilda medel ges möjlighet

att bedriva olika projekt bl.a. i syfte att uppnå samverkansvinster. Dessa

särskilda medel ställs till försäkringskassornas förfogande genom en

sammanläggning av medel som för närvarande är avsatta för köp av

arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster, arbetstekniska hjälpmedel,

läkarutlåtanden och läkarundersökningar. Dessutom tillförs vissa ytterligare

medel för detta ändamål.

 För arbetsmarknadsmyndigheternas vidkommande finns redan i dag medel som kan

användas för otraditionella insatser inom arbetsmarknads- och

rehabiliteringsområdet.

 En förutsättning är att alla inblandade parter bidrar med medel som står i

proportion till deras ansvar för åtgärder för den grupp som samverkansprojektet

riktar sig till.

Utvärdering

Regeringen anser att en fortsatt och intensifierad utvärdering av samverkansin-

satser bör göras för att bättre dokumentera resultat samt för att utveckla och

sprida framgångsrika metoder inom rehabiliteringsområdet.

 Samverkansinsatserna måste således följas upp och utvärderas. Det har

framkommit att uppföljningsaspekterna eller formen för resultatredovisningen

sällan har diskuterats vid planeringen av projekt. Instrumenten för uppföljning

och resultatmätning har konstaterats vara få och trubbiga.

 Projektens dokumentationer och resultatredovisningar måste ha en sådan

kvalitet att det är möjligt för beställaren/ uppdragsgivaren att bedöma om

uppdraget har utförts till belåtenhet och om inte vad det i så fall beror på.

Resultatredovisningen kan vara en utgångspunkt för diskussioner om uppdraget

behöver modifieras eller preciseras i något avseende inför den fortsatta

samverkan. Uppföljning och utvärdering är dessutom två mycket användbara verktyg

för att ge personalen återkoppling på utfört arbete.

 Rent allmänt sett är det svårt att studera effekterna av samverkansinsatser.

Det ställer dels stora krav på kunskap om kvalitativa analysmetoder för att

kunna bedöma effekterna av ett nytt arbetssätt, dels möjlighet att kunna studera

undersökningsgruppen under flera år för att de långsiktiga effekterna skall

kunna bedömas.

 Den särskilde utredaren har i sin kartläggning i några få fall funnit projekt

där man valt att anlita oberoende konsulter eller forskare för att utvärdera

projektet. Det är av stor betydelse att sådan utvärdering görs så att den

integreras i verksamheten och ny kunskap därmed kan utvecklas inom projektet.

 Med tanke på de senaste årens satsningar inom rehabiliteringsområdet är enligt

den särskilde utredaren de samhällsekonomiska utvärderingarna av området

förvånansvärt få. Det saknas till exempel vedertagna metoder och modeller för

att göra samhällsekonomiska analyser inom rehabiliteringsområdet. Myndigheterna

har här en viktig uppgift att utveckla och sprida framgångsrika metoder.

 Ett första steg mot bättre uppföljning och utvärdering av samverkansprojekten

är att dokumentationen förbättras så att det är möjligt att få reda på vilka

resurser som avsatts och till vad de har använts. Det är också av stor vikt att

även individens upplevelser av resultatet redovisas i dessa uppföljningar och

utvärderingar.

 Det är därför enligt regeringens uppfattning viktigt att en fortsatt och

intensifierad utvärdering av samverkansinsatser görs för att bättre dokumentera

resultat samt för att utveckla och sprida framgångsrika metoder. Regeringen

anser det därför betydelsefullt att samverkansparterna redan vid starten av

projekt har tillförsäkrat sig tillgång till utvärderingskompetens och reserverat

medel för detta.

Krav på könsperspektiv

En fortsatt och permanentad lokal samverkan blir effektivare om ett genomtänkt

könsperspektiv präglar verksamheterna. Det innebär att hänsyn tas till att

kvinnor och män ofta har olika livserfarenheter och olika villkor och attityder

i t.ex. arbetslivet.

 Könsperspektiv innebär att olikheterna bejakas och att kunskaperna om detta

används för att anpassa verksamheten och åtgärderna så att både kvinnor och män

på ett likvärdigt sätt kan rehabiliteras tillbaka till egen försörjning. Det kan

t.ex. vara nödvändigt att använda olika metoder för kvinnor och män för att

skapa goda rehabiliteringsmöjligheter för alla.

 I uppdragen till de samverkande myndigheterna och förvaltningarna bör kravet

på att ett könsperspektiv skall prägla arbetet särskilt framgå. I utbildningar

och exempelspridning bör könsperspektivet ges särskilt utrymme. Det är även

viktigt att de olika rehabiliteringsinsatserna redovisas separerade för män och

kvinnor.

 Kvinnors och mäns förhållningssätt till sjukdom och ohälsa skiljer sig ofta

åt. Insikten härom är liten, liksom vilka krav detta ställer på en

arbetslivsinriktad rehabilitering som skall utformas utifrån kvinnors och mäns

olika behov och förutsättningar.

 Enligt den särskilde utredarens slutsatser saknas så gott som helt ett

genomtänkt könsperspektiv i de projekt som utredningen studerat. Många områden i

dagens samhälle och särskilt i arbetslivet är i hög grad utformat utifrån

manliga förutsättningar. Många åtgärder inom rehabiliteringsområdet har sina

utgångspunkter i de problem som främst drabbat männen.

 Ett exempel på detta är att rehabiliteringsinstitut tidigt etablerades inom

branscher som skogsbruk och byggnadsverksamhet medan motsvarande institutioner

för t.ex. de kvinnodominerade tunga jobben inom vård och omsorg inte föranlett

sådana särskilda insatser även om det varit minst lika befogat. Det bör

emellertid nämnas att rygginstituten numera är öppna för alla yrkesgrupper och

att andelen kvinnor har ökat markant de senaste åren.

 Det är inte förrän de allra senaste åren som man har börjat ägna särskild

uppmärksamhet åt och fått ny kunskap om bakomliggande orsaker till ohälsa hos

kvinnor t.ex. vad gäller hjärtinfarkt, fibromyalgi, långvariga smärttillstånd

etc. Kvinnor har således till stor del hänvisats till behandlingscentra och

behandlingar som bygger på och präglas av den kunskap som finns om mäns

rehabilitering.

 Av den gemensamma slutrapporten (Finansiell samordning 1997:1) om lokal

finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård (FINSAM)

som nyligen lämnats av Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen framgår bl.a.

att en kraftig systematisk ökning av kvinnors sjukskrivning har skett under

senare år. Kvinnor i FINSAM- och kontrollområden hade 2,5 fler sjukdagar än män

år 1991, 2,8 fler år 1994, 3,2 fler år 1995 och 5,3 fler sjukdagar än män år

1996, med kontroll för ålder och inkomst. Könssambandet visas också vara

starkare i kommuner med hög sjukskrivning. Vidare framkommer att rehabilite-

ringens effekter är mindre påtagliga för kvinnor än för män.

 Regeringen anser att det i samverkansprojekt finns betydligt större

förutsättningar att anlägga ett könsperspektiv på rehabiliteringen än om man

arbetar sektorsvis. Ett viktigt syfte med en ökad och bättre samverkan skall

därför vara att finna åtgärder som är mer ändamålsenliga utifrån kvinnors och

mäns olika önskemål, möjligheter, behov och förutsättningar.

Det fortsatta lagstiftningsarbetet

Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får en kommun eller ett landsting

inte ha hand om sådana angelägenheter som enbart skall handhas av staten eller

av någon annan. För att kommuner och landsting skall kunna delta i

samverkansprojekt som innebär att kommunala medel används t.ex. i

rehabiliteringsverksamhet för sjuka eller arbetslösa, måste en sådan möjlighet

föreskrivas i lag.

 Av de skrivelser, uppvaktningar m.m. som förekommit hos regeringen i denna

fråga förefaller det som om det i första hand är inom socialtjänsten och hälso-

och sjukvården som behovet finns av att kunna samverka med t.ex.

försäkringskassan. Erforderliga lagändringar bör därför göras i

socialtjänstlagen (1980:620) resp. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Skulle

det senare visa sig att det finns ett motsvarande behov av samverkan även för

andra delar av kommunens och landstingets verksamhet får det utredas närmare

vilka lagändringar som i så fall bör ske.

 För de allmänna försäkringskassorna gäller att de inte utan stöd av lag får

utöva annan verksamhet än som anges i lagen (1962:381) om allmän försäkring

(AFL) eller i bestämmelser som utfärdats med stöd av densamma (jfr. 18 kap 5 §

nämnda lag). I 22 kap. 5 § AFL finns regler om att försäkringskassan i

rehabiliteringsarbetet, om den försäkrade medger det, skall samverka med bl.a.

hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna och att

försäkringskassan skall verka för att var och en inom sitt verksamhetsområde

vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.

Däremot finns det inte några regler i AFL om samverkan med andra myndigheter när

samverkan inte direkt syftar till rehabilitering av en viss person. För att

försäkringskassan även i sådana fall skall kunna medverka på områden som närmast

berör t.ex. hälso- och sjukvården eller socialtjänsten behöver AFL kompletteras

med en bestämmelse som ger försäkringskassorna denna möjlighet.

 Såvitt gäller arbetsmarknadsmyndigheterna finns det ingen särskild begränsning

vad gäller möjligheten att samverka med andra myndigheter. Redan i dag finns

möjligheten att bekosta otraditionella insatser som motiveras av

arbetsmarknadsskäl och som inte ryms inom ordinarie regelverk och inte heller

berättigar till andra statliga stöd. För budgetåret 1997 avsattes 450 miljoner

kronor till detta ändamål.

 Av den lagstiftning som sålunda behöver införas bör det också framgå att en

förutsättning för denna form av samverkan är att andra som medverkar i projektet

också bidrar till finansieringen av projektet. Ett samverkansprojekt som

ensidigt finansieras av en av de medverkande blir därmed inte förenligt med de

regler som föreslås. Det bör däremot inte vara nödvändigt att alla parter bidrar

med lika stor andel.

 Såväl arbetsmarknadsmyndigheterna som försäkringskassorna omfattas av

Riksrevisionsverkets (RRV) granskningsverksamhet. RRV bör även ges möjlighet att

granska sådan verksamhet som bedrivs i samverkan inom rehabiliteringsområdet

mellan dessa myndigheter samt med kommuner och landsting. Om arbetsmark-

nadsmyndigheten eller försäkringskassan t.ex. har medverkat i ett projekt som

bedrivits i kommunens eller landstingets regi kan RRV vid sin granskning ha be-

hov av att även ta del av kommunens och landstingets redovisning beträffande det

gemensamma projektet. Det bör därför också införas regler som ger RRV rätt att

ta del av kommuners och landstings redovisning som avser sådan verksamhet inom

rehabiliteringsområdet som bedrivits och delvis finansierats i samverkan med

statliga myndigheter.

 Regeringen avser att i 1998 års budgetproposition återkomma med lagförslag i

ovannämnda delar.

 Beträffande sekretesslagen (1980:100) behövs däremot inga förändringar. Vad

som gäller i fråga om sekretess har tidigare behandlats i prop. 1993/94:205

Lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring,

hälso- och sjukvård och socialtjänst (s. 32-34), i Sjuk- och

arbetsskadekommitténs betänkande (s. 216-219) och i den särskilde utredarens

betänkande (s. 49). För sådan samverkan som sker t.ex. i form av gemensamma

utbildningar och dylikt krävs inte tillgång till uppgifter om enskilda. När

flera myndigheter samverkar i ett individuellt ärende måste den enskilde själv

få ge sitt samtycke till att uppgifter om honom eller henne inhämtas från de

berörda myndigheterna.

 Förutom de regelförändringar som behövs för att möjliggöra en utökad samverkan

bör det också nämnas att det inom bl.a. Arbetsmarknadsdepartementet pågår ett

arbete med översyn av reglerna för att minska antalet förordningar och därigenom

uppnå en harmonisering av regelverket. Detta torde också få betydelse för att

underlätta arbetet på det lokala planet.

Allmän slutsats

Det är av stor betydelse att gemensamma policydokument på stadsdels-, kommun,

eller nationell nivå upprättas vilket kan underlätta arbetet med att ge

samverkansprojekt den förankring och legitimitet som är nödvändigt för att det

skall lyckas. Till exempel genom att dokumentet också får tjäna som underlag för

vilka resursprioriteringar man gör i exempelvis kommunen.

 Regeringen anser att den samverkan som nu bedrivs i form av projekt på många

håll bör övergå och utvidgas till att ingå i den ordinarie verksamheten i hela

landet. Tvärsektoriell samverkan är nödvändigt för att effektivare få människor

med sammansatta problem till egen försörjning. En sådan försörjning kan

åstadkommas helt, delvis eller inte lyckas alls. Även ett konstaterande att en

egen försörjning inte kan uppnås kan vara ett bra resultat både för individen

och samhället.

 Samverkan bygger på gemensamt ansvar. Det kräver ett annat arbetssätt än vad

många är vana vid. Ett sätt att främja samverkan är att arbeta i projektform. Om

projektformen väljs bör förutsättningarna från början vara så fasta att

osäkerheten inte blir ett hinder i arbetet. Om tidsbegränsning väljs är det

väsentligt att perioden blir så lång att det blir utrymme för att lära av sig

själv inom tidsramen.

 Det är viktigt att skilja på samverkan för att samordna kartläggning, göra

handlingsprogram, utnyttja och utveckla den professionalitet som finns hos

ingående huvudmän från sådan som innebär att nya organisationer tar över

"samverkan" från huvudmännen. Det senare riskerar att leda till att huvudmän

köper sig fria från sitt ansvar, att ytterligare en aktör tillkommer som

försvårar en reell samverkan. Att de utvecklar en "tvärsektoriell"

professionalitet som ändå blir för smal och sist men inte minst hindrar att

professionaliteten breddas inom sektorsorganisationerna.

 Nya former för samarbete kan dock behöva vissa stödstrukturer som legitimerar

och underlättar det professionella arbetet. Det kan t.ex. gälla gemensamma

ledningsgrupper där både politiker och förvaltningschefer ingår. Det behövs

således en mångfald aktörer som är genomförare. Men själva samverkan måste göras

av dem som har ansvaret och resurserna.

 Enligt regeringens uppfattning bör samverkansmedel bl.a. användas för

gemensamma konferenser och utbildningar. Målsättningen är därvid att öka

deltagarnas kunskap om övriga aktörers ansvarsområden och sätt att arbeta samt

ge ny gemensam kunskap. Det är därvid viktigt att mål och därmed

arbetsuppgifter, ansvar, befogenheter och prioritering av olika målgrupper

tydliggörs i samband med nya samverkansprojekt. Även det som i dagligt tal

brukar benämnas som kulturskillnader mellan verksamheter bör uppmärksammas i

termer av olikheter i organisationers mål, regelsystem, formell och informell

kompetens. Medlen bör vidare kunna användas till probleminventeringar och

utvärderingsinsatser.

 Samverkansmedlen bör även kunna användas i lokala samverkansprojekt som riktar

sin verksamhet till en väldefinierad grupp människor som har behov av åtgärder

från flera myndigheter. Gemensamma samverkansmedel kan således underlätta

arbetet med att göra upp individuella handlingsplaner där åtgärder av olika

slag, som utförs inom olika ansvarsområden, ingår. En förutsättning är dock att

alla inblandade parter bidrar med medel som står i proportion till deras ansvar

för åtgärder för den grupp som samverkansprojektet riktar sig till.

 Regeringen anser att samverkansprojekt som är en del av ordinarie verksamhet

och som involverar personal på olika nivåer och flera av de anställda inom

respektive myndighet eller organisation har goda möjligheter att göra

rehabiliteringen av människor med komplex problematik effektiv genom den

breddning av kompetens och resurser som samverkan ger.

 Den särskilde utredarens kartläggning visar tillsammans med tidigare

utvärderingar att samverkan kan ge ett värdigare liv för människor som hamnat i

utsatta situationer. Dessutom innebär det en effektivare resursanvändning och

bidrar till att utveckla professionaliteten i berörda organisationer.

7.7 Försäkringsmedicin i läkarnas utbildning och

fortbildning

-------------------------------------------------------

|Regeringens bedömning: Socialstyrelsen bör överväga att|

|se över sina föreskrifter i syfte att förstärka ämnet|

|försäkringsmedicin när det gäller läkarnas allmäntjänstgöring|

|och specialistkompetens. |

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Ämnet försäkringsmedicin bör ingå i

läkarnas grundutbildning.

 Samtliga läkare som i sin yrkesutövning utfärdar intyg och utlåtanden till

försäkringen bör regelbundet genomgå, av försäkringskassorna anordnad,

utbildning i försäkringsmedicin.

 Remissinstanserna: I stort sett samtliga av de remissinstanserna som yttrat

sig är positiva till kommitténs förslag. Sveriges Akademikers centralorgani-

sation och Svenska läkarsällskapet påpekar att även utbildningen för

försäkringskassans personal behöver förstärkas. Landsorganisationen i Sverige

understryker att enbart medicinsk kompetens inte räcker när det gäller

fastställande av om arbetsförmåga föreligger. I stället krävs ökade kunskaper om

arbetsrelaterad ohälsa. Socialstyrelsen påpekar att ämnet försäkringsmedicin

redan finns med i läkarnas grundutbildning på de flesta håll. Ämnet kan dock

förbättras. Socialstyrelsen föreslår bl.a. att genomgången utbildning i

försäkringsmedicin och genomförandet av fortlöpande kvalitetssäkring i

sjukskrivning skulle kunna vara ett av kraven för att uppnå specialistkompetens.

 Skälen för regeringens bedömning: Läkarexamen uppnås efter fullgjorda

kursfordringar om sammanlagt 220 poäng. För att erhålla läkarexamen krävs bl.a.

att studenten dels uppfyller de allmänna mål som meddelas av regeringen i

högskoleförordningen (1993:100), dels uppfyller de övriga mål som respektive

högskola bestämmer.

 Av 2 § lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och

sjukvården m.m. framgår bl.a. att det för läkarlegitimation krävs dels

läkarexamen, dels att den enskilde fullgjort av regeringen föreskriven praktisk

tjänstgöring (allmäntjänstgöring). Allmäntjänstgöring skall fullgöras under ett

år och nio månader och fördelas på ett visst sätt som framgår av 2 §

förordningen (1984:545) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården

m.m. Socialstyrelsen skall meddela ytterligare föreskrifter om

allmäntjänstgöringen.

 Den legitimerade läkaren som vill uppnå specialistkompetens skall genomgå

vidareutbildning under minst fem år. Socialstyrelsen meddelar föreskrifter om

vilka kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som skall gälla för varje

specialistkompetens (målbeskrivningar).

 Sjukvårdens uppgift att ta fram underlag för bedömning av rätten till olika

slags ersättningar är avgörande för såväl försäkringstillämpningen som

rehabiliteringen. Sjuk- och arbetsskadekommittén konstaterar att ett beslut om

utgivande av sjukpenning på basis av ett läkarintyg ofta medför en

försäkringsutgift på ca 10 000 kronor, dvs. en månads ersättning. Ett utlåtande

för förtidspension kan leda till utbetalning av ett par miljoner kronor. Detta

belyser bl.a. hur viktiga handlingar intyg och utlåtanden är för både den

enskilde och samhället. Den utbildning som läkare och annan sjukvårdspersonal

får i försäkringsmedicinska frågor står inte alltid i relation till de

konsekvenser intygsskrivandet har. Regeringen delar därför kommitténs

uppfattning att ämnet försäkringsmedicin bör förstärkas i läkarnas utbildning.

 Intygsutredningen (S 1993:04) har haft i uppdrag att se över bestämmelserna

för hälso- och sjukvårdspersonal att i tjänsten utfärda intyg och utlåtanden.

Utredningen föreslog bl.a. att läkarna i sin grund- och vidareutbildning och i

det dagliga arbetet borde få bättre information om de krav som måste ställas på

intyg och utlåtanden och om de konsekvenser som bristfälliga intyg och

utlåtanden kan få för såväl patienten som samhället.

 När det gäller läkarnas grundutbildning så är det respektive högskola som i

hög grad själv bestämmer utbildningens närmare innehåll. Regeringen saknar

därför möjlighet att föreskriva att ämnet försäkringsmedicin skall ingå i

läkarnas grundutbildning.

 Socialstyrelsen skall som ovan framgått meddela närmare föreskrifter om

allmäntjänstgöringen. Regeringen anser att Socialstyrelsen bör överväga att se

över sina föreskrifter i syfte att förstärka kursavsnittet i försäkringsmedicin.

Socialstyrelsen bör även i samma syfte överväga vilka krav som skall gälla för

specialistkompetens.

 Sjuk- och arbetsskadekommittén har vidare föreslagit att läkarna även bör

genomgå regelbunden utbildning som anordnas av försäkringskassorna. Regeringen

konstaterar att ansvaret för en sådan fortbildning av läkarna ligger i första

hand hos arbetsgivarna dvs. som regel sjukvårdshuvudmännen. Regeringen har

emellertid erfarit att de allmänna försäkringskassorna i stor utsträckning redan

anordnar kurser för läkarna med sådant innehåll som kommittén efterfrågar. Denna

form av samverkan är enligt regeringens mening angelägen att uppmuntra och ut-

veckla.

 Enligt regeringens mening bör Riksförsäkringsverket ansvara för en sådan

utbildnings programinnehåll och utformning. Självfallet bör detta ske i nära

samarbete med Socialstyrelsen och läkarnas organisationer. Socialförsäkringsad-

ministrationen bör även ansvara för utbildningens kostnader. Regeringen föreslår

att kostnadsfrågan löses inom ramen för de s.k. särskilda medlen som avses i

avsnitt 7.6.

8 Sjuklön

8.1 Fackliga stipendier vid studier

-------------------------------------------------------

|Regeringens bedömning: Reglerna för rätt till sjuklön|

|respektive sjukpenning under ledighet för studier bör|

|inte vidgas. |

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs bedömning överenstämmer med regeringens

bedömning.

 Remissinstanserna har inte berört frågan.

 Skälen för regeringens bedömning: I betänkandet 1991/92:SfU8 behandlade

socialförsäkringsutskottet med anledning av två motioner frågan om

sjukersättning till den som är tjänstledig för fackliga studier eller för

tillfälliga fackliga uppdrag. Utskottet konstaterade att det kan uppstå

situationer då en person som tillfälligt bedriver studier och har ersättning i

form av t.ex. fackligt stipendium inte har rätt till vare sig sjuklön eller

sjukpenning för de första 14 dagarna av ett sjukfall. Enligt utskottet var det

viktigt att man så snart som möjligt finner en lösning på dessa problem så att

den studerande som blir sjuk inte blir utan ersättning under 14 dagar. Vad

utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr.

1991/92:232).

 Enligt direktiven till Sjuk- och arbetsskadekommittén skulle kommittén vid

utformningen av förslagen beakta bl.a. vad riksdagen uttalat.

 Enligt 6 § lagen (1991:1047) om sjuklön utgör sjuklönen viss andel av lön och

andra anställningsförmåner som arbetstagaren gått miste om till följd av

nedsättningen av arbetsförmågan under sjuklöneperioden. I specialmotiveringen

till denna paragraf angavs i proposition 1990/91:181 att sjukdom under ledighet

ger rätt till sjuklön endast i den omfattning som ledigheten är förenad med rätt

till lön, t.ex. ledighet för ett fackligt uppdrag enligt föreskrifter därom.

 Enligt det s.k. timsjukpenningssystemet inom sjukförsäkringen skall

sjukpenning under de första 14 dagarna av en sjukperiod utges enbart för de

dagar då den försäkrade avstår från förvärvsarbete. Med förvärvsarbete jämställs

härvid bl.a. ledighet för semester om sjukdagen inte skall räknas som

semesterdag, ledighet under studietid för vilken oavkortade löneförmåner utges

och vid ledighet för invandrare som genomgår svenskundervisning och uppbär

timersättning för studierna.

 I RFV:s allmänna råd 1995:6 anges att sjukdom under ledighet ger rätt till

sjuklön endast i den omfattning som ledigheten är förenad med rätt till lön.

Arbetstagare som är tjänstledig utan lön för fackliga studier med stipendium har

därför inte rätt till sjuklön. Någon sjukpenning kan inte heller utges för de

första 14 dagarna i sjukperioden, då ledighet för studier med ersättning i form

av stipendium enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring inte jämställs med

förvärvsarbete.

 I socialförsäkringsutskottets betänkande 1991/92:SfU8 angavs att man inom det

statliga området tillämpade bestämmelser om att den som beviljats tjänstledighet

för högst en månad hade rätt att byta ut tjänstledigheten mot tjänstledighet för

sjukdom. Vidare angavs att flertalet av de kurser som fackförbunden inom LO gav

stipendier för var på en vecka medan ett mindre antal kurser var på tre-fyra

veckor.

 Under de 14 första dagarna av ett sjukdomsfall gäller enligt huvudregeln att

sjukpenning utges till den som inte har rätt till sjuklön endast om personen

skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte varit sjuk. Från denna

huvudregel har gjorts undantag i särskilt angivna fall.

 Regeringen anser att undantagen för vissa studerandes rätt till sjukpenning

inte bör vidgas. Frågan om ersättning vid sjukdom för studerande med fackliga

studier bör kunna lösas på annat sätt t.ex. genom ändrade

tjänstledighetsbestämmelser eller genom att stipendiet får uppbäras även under

sjukdom.

8.2 Utökat särskilt högriskskydd för vissa arbetstagare

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: En allmän försäkringskassa skall på|

|ansökan av en person som är inskriven hos försäkringskas-|

|san kunna besluta om ersättning från den allmänna |

|sjukförsäkringen för kostnader för sjuklön som utges till|

|arbetstagaren. Ett sådant beslut skall kunna meddelas|

|om den sökande har en sådan sjukdom som medför risk för|

|en eller flera längre sjukperioder under en |

|tolvmånadersperiod. Beslutet skall avse arbetstagarens|

|samtliga anställningar. |

| En arbetsgivare som har haft kostnader för sjuklön för|

|en arbetstagare som omfattas av ett sådant beslut |

|skall efter ansökan kunna få ersättning från |

| |

|försäkringskassan. |

-------------------------------------------------------

 Skälen för regeringens förslag: Sjuklöneperioden har sedan den 1 januari 1997

förlängts från 14 till 28 dagar. Vid behandlingen i riksdagen framhöll

socialförsäkringsutskottet - som tillstyrkte förslaget om förlängd

sjuklöneperiod - med anledning av motioner rörande det särskilda högriskskyddet

att det är viktigt att en förlängd sjuklöneperiod inte medför att människor med

omfattande sjukfrånvaro får svårigheter att göra sig gällande på

arbetsmarknaden. Eftersom det särskilda högriskskyddet är förbehållet personer

med många korta sjukfall ansåg utskottet att ett motsvarande skydd bör införas

för personer med återkommande längre sjukperioder. Utskottet ansåg att

regeringen snarast bör återkomma till riksdagen med lagförslag om ett utökat

särskilt högriskskydd och tillstyrkte bifall till motionerna. Riksdagen biföll

utskottets hemställan (prop. 1996/97:209, bet. 1996/97:SfU4, rskr. 1996/97:22).

 Gällande regler om särskilt högriskskydd återfinns i lagen (1991:1047) om

sjuklön och lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). En arbetstagare kan

till följd av regler om särskilt högriskskydd i lagen om sjuklön få sjuklön

redan från den första dagen i en sjukperiod och arbetsgivaren kan få kostnader

för sjuklön för arbetstagaren ersatta från försäkringskassan. Reglerna gäller

personer som lider av sjukdom som kan antas medföra ett större antal

sjukperioder med rätt till sjuklön resp. sjukpenning under en

tolvmånadersperiod. Enligt bestämmelser i AFL kan en sådan försäkrad också

ansöka hos försäkringskassan om att få sjukpenning redan från den första dagen i

en sjukperiod.

 Syftet med det särskilda högriskskyddet är att skydda personer med hög

sjuklighet eller arbetshandikapp. I regeringens proposition om sjuklön (prop.

1990/91:181, bet. 1990/91:SfU18, rskr. 1990/91:372) anfördes att situationen på

arbetsmarknaden för den som lider av hög sjuklighet eller arbetshandikapp kan

vara besvärlig och att införandet av en sjuklöneperiod inte får leda till att

situationen förvärras för dessa personer. Mot den bakgrunden infördes reglerna

om en särskild ersättning som innebär att personer i denna kategori i väsentligt

mindre grad än annars belastar den enskilde arbetsgivaren kostnadsmässigt.

 Det gällande särskilda högriskskyddet kan som ovan nämnts bara beviljas om

personen lider av sjukdom eller ett därmed jämställt följdtillstånd efter

sjukdom som kan antas medföra betydligt fler kortvariga sjukdomsfall under en

tolvmånadersperiod än vad som är normalt. Med uttrycket "större antal" avses att

antalet avslutade sjukdomsfall under en tolvmånadersperiod kan bedömas överstiga

tio stycken (prop. 1990/91:181 s. 79). För personer som lider eller har lidit av

en sjukdom som kan antas medföra återkommande längre sjukperioder, dock inte

tillräckligt många för att omfattas av det särskilda högriskskyddet, kan

svårigheterna att få ett arbete ha ökat på grund av den förlängda sjuk-

löneperioden.

 Socialförsäkringsutskottet anförde i sitt betänkande att det är viktigt att en

förlängd sjuklöneperiod inte medför att människor med omfattande sjukfrånvaro

kan få svårigheter att göra sig gällande på arbetsmarknaden. Eftersom det

särskilda högriskskyddet är förbehållet personer med många korta sjukfall ansåg

utskottet att ett motsvarande skydd bör införas för personer med återkommande

längre sjukperioder. Enligt utskottets mening kan det utökade skyddet utformas

så att det omfattar personer med motsvarande antal sjukfall men där

bedömningsperioden förlängs. Ett alternativ är att bedömningsperioden förblir

densamma men att prognosen angående den framtida sjukfrånvaron avser färre men

längre sjukperioder än enligt det nuvarande skyddet.

 Regeringen konstaterar att syftet med ett utökat högriskskydd bör vara att ge

trygghet åt den enskilde som riskerar att insjukna under en eller flera längre

perioder. En förlängd sjuklöneperiod får inte medföra att situationen på

arbetsmarknaden för dessa personer försvåras. För denna grupp föreslår

regeringen nu en särskild lösning.

 I diskussionerna om vilka grupper ett utökat särskilt högriskskydd bör omfatta

har bl.a. framförts att det bör röra sig om personer som har eller har haft

sjukdomar som medför en risk för att personen åter insjuknar under längre

perioder eller får följdsjukdomar. Det kan t.ex. röra sig om en person som har

reumatoid artrit och som därmed riskerar att återkommande insjukna under längre

perioder. I nu nämnda exempel kanske det inte alltid kan hävdas att sjukdomen

kan antas utlösa akuta sjukdomstillstånd som under en tolvmånadersperiod

överstiger tio stycken. Däremot kan personen riskera insjukna under en längre

period.

 Mot denna bakgrund anser regeringen att den som har eller har haft en

fastställd sjukdom, t.ex. reumatism eller cancer, där sjukfrånvaron inte är

frekvent men som enligt medicinsk vetenskap medför en uppenbar risk för en eller

flera längre sjukperioder alternativt återfall bör omfattas av ett utökat

högriskskydd. Dessa personer bör ges möjlighet att ansöka hos försäkringskassan

om att ersättning skall kunna utges från sjukförsäkringen för kostnader för

sjuklön som utges för dem. Mot bakgrund av att sjuklöneperioden har förlängts

till 28 dagar bör här med längre sjukperioder avses att sjukdomen medför en

uppenbar risk för fler än 28 dagars sjukfrånvaro i en följd under en tolvmå-

nadersperiod. En person som under en tolvmånadersperiod har flera sjukperioder

vilka inte överstiger tio och ingen av perioderna riskerar omfatta minst 28

dagar kommer inte att omfattas av det särskilda högriskskyddet eller det utökade

särskilda högriskskyddet, t.ex. en person som har tre sjukperioder om vardera

tio dagar.

 I övrigt bör samma regler gälla som för nuvarande högriskskydd, nämligen att

försäkringskassans bedömning om sökanden har en sjukdom som riskerar medföra nu

nämnda sjukfrånvaro måste grunda sig på sannolika effekter av den sjukdom den

sökande lider eller har lidit av. Av betydelse för bedömningen bör då kunna vara

hur den försäkrades sjukfrånvaro sett ut i förfluten tid och naturligtvis vilken

den angivna diagnosen är eller var. Det som framhållits i förarbetena till nu

gällande högriskskydd bör även gälla det utökade högriskskyddet, nämligen att

man bör vara restriktiv vid tillämpningen och avgränsa den grupp som kan

beviljas högriskskyddet så att endast personer med medicinskt väl dokumenterade

sjukdomstillstånd kommer i fråga. Det skulle också liksom för nu gällande

högriskskydd i regel krävas att den sökandes uppgifter styrks med läkarintyg,

såvida inte försäkringskassan ändå har god kännedom om sjukdomsförhållandena i

det enskilda fallet. Beslutet bör vara tidsbegränsat och bör gälla till och med

den dag som anges i beslutet eller, om särskilda skäl finns, tills vidare. Med

särskilda skäl avses t.ex. att det är fråga om ett kroniskt sjukdomstillstånd.

 Om någon uppfyller kraven för såväl det gällande högriskskyddet som för det

utökade högriskskyddet bör det för den sökande mest förmånliga beslutet gälla,

dvs. det nu gällande högriskskyddet.

 Om den allmänna försäkringskassan har meddelat ett angivet beslut avses detta

få den verkan, att arbetsgivaren kan ansöka hos försäkringskassan om ersättning

för kostnader för utgiven sjuklön (sjuklön och socialavgifter). Ett beslut bör

gälla till förmån för samtliga arbetstagarens arbetsgivare och avse alla

sjukperioder under beslutets giltighetstid. Liksom enligt gällande regler bör

det endast vara personen själv som kan ansöka om att försäkringskassan skall

fatta ett dylikt beslut. För den som beviljas utökat särskilt högriskskydd bör

ersättning dock inte utges för den första dagen i en sjukperiod.

 Förslaget medför en marginell kostnadsökning. Kostnaden är svår att beräkna då

det är svårt att förutse hur många beslut det kommer att röra sig om. I dag

omfattas ca 7 000 personer av det särskilda högriskskyddet. Kostnaden uppgår

till ca 80 miljoner kronor per år. Det kan antas att antalet personer som kommer

att omfattas av ett utökat högriskskydd kommer att vara betydligt färre till

antalet. Kostnaden för det som nu föreslås beräknas till ca 40 miljoner kronor.

 Riksförsäkringsverket har framfört att förslaget kräver visst förberedel-

searbete såsom utveckling av ADB-system, information och utbildning av

handläggarna vid försäkringskassorna m.m. Förslaget bör därför inte träda i

kraft förrän den 1 januari 1998.

9 Sjukpenninggrundande inkomst

9.1 Anmälan om sjukpenninggrundande inkomst

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Om den försäkrade skulle varit |

|försäkrad för sjukpenning på en viss nivå om försäkrings-|

|kassan känt till samtliga förhållanden, skall |

|försäkringskassan i efterhand fastställa en sådan sjuk-|

|penninggrundande inkomst i samband med |

| |

|ersättningsärendet. |

-------------------------------------------------------

 Skälen för regeringen förslag: Före den 1 juli 1994 gällde enligt 3 kap. 6 §

lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) att en försäkrad var skyldig att så

snart det kunde ske och senast inom två veckor till den allmänna försäkringskas-

san anmäla sådan ändring i sina inkomstförhållanden eller av sin arbetstid eller

andra omständigheter som påverkade rätten till sjukpenning eller sjukpenningens

storlek.

 Från och med den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:59, bet. 1993/94:SfU20, rskr.

1993/94:370) ändrades bestämmelserna så att en försäkrad skall när han eller hon

gör anspråk på sjukpenning till den allmänna försäkringskassan anmäla sådan

ändring av sina inkomstförhållanden eller andra omständigheter som påverkar

rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek.

 I propositionen angavs att det även fortsättningsvis borde finnas möjlighet

för försäkrade att få beslut om sjukpenninggrundande inkomst trots att något

ersättningsärende inte är aktuellt. Sådana situationer skulle exempelvis kunna

föreligga när den försäkrade skall börja studera eller fullgöra

värnpliktstjänstgöring.

 Riksförsäkringsverket (RFV) tar i sitt remissvar över Sjuk- och arbets-

skadekommitténs betänkande upp effekterna av den aktuella regelförändringen. RFV

anser att det föreligger oklarhet i regelsystemet för t.ex. en försäkrad som är

arbetslös och som inte anmält sin inkomst till försäkringskassan under period då

han eller hon hade en anställning. RFV anser att en sådan person vid sjukdom

under arbetslöshet med nuvarande bestämmelser inte kan få någon

sjukpenninggrundande inkomst fastställd i efterhand för sin anställningsinkomst.

Vid en sådan ersättningsperiod kan ersättningsnivån grundas på

sjukpenninggrundande inkomst från en tidigare anställning och ligga på en

betydligt lägre nivå än senaste anställningsinkomsten. Om den försäkrade

överhuvudtaget inte är sjukpenningplacerad tidigare får denne följaktligen inget

försäkringsskydd under arbetslöshet. RFV anser att denna situation är orimlig

och föreslår i sitt remissvar att 3 kap. 5 § AFL kompletteras med en bestämmelse

som innebär att om en försäkrad skulle varit försäkrad för sjukpenning om

försäkringskassan känt till samtliga förhållanden så skall försäkringskassan i

samband med ersättningsärendet i efterhand kunna fastställa en

sjukpenninggrundande inkomst.

 Regeringen delar RFV:s synpunkter och föreslår därför att ett förtydligande

införs i AFL fr.o.m. den 1 juli 1997.

9.2 Sjukpenninggrundande inkomst efter tid med

förtidspension eller sjukbidrag

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: För en person vars förtidspension|

|eller sjukbidrag upphört eller minskat skall den |

|sjukpenningrundande inkomsten fastställas till lägst |

|det belopp som utgjorde den försäkrades årsinkomst innan|

|respektive förmån började utges. Den sjukpenninggrun-|

|dande inkomsten skall anpassas till löneutvecklingen.|

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag överensstämmer med regeringens

förslag.

 Remissinstanserna: Försäkringskasseförbundet, Landsorganisationen i Sverige,

Svenska kommunalarbetareförbundet och Försäkringsanställdas förbund tillstyrker

kommitténs förslag. Riksförsäkringsverket anser att sjukpenning och föräldra-

penning bör utges med motsvarande belopp som den förtidspension eller sjukbidrag

som utgått under den senaste månaden. Detta belopp, som i princip bygger på den

genomsnittliga inkomst som vederbörande har haft, är enkelt att beräkna och

administrera samt lätt att förklara för den försäkrade. Kammarrätten i Göteborg

ifrågasätter om det inte vore enklare att beräkna den sjukpenninggrundande

inkomsten med utgångspunkt i pensionen i stället för i tidigare inkomst-

förhållanden då dessa kan ligga långt tillbaka i tiden och kanske avspeglar

arbetsförhållanden som inte har något samband med den aktuella situtionen. Riks-

revisionsverket anser att nuvarande regler bör gälla tills en ny ohälsoför-

säkring kan träda i kraft.

 Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande regler har en försäkrad

under tid då han eller hon har rätt till sjukpenning eller rehabilite-

ringspenning eller annan jämförbar förmån rätt att ha kvar sin tidigare

sjukpenningrundande inkomst. Den sjukpenninggrundande inkomsten skall dessutom

anpassas till löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Om den

försäkrade beviljas helt sjukbidrag eller förtidspension har han eller hon inte

rätt att behålla den sjukpenninggrundande inkomsten. Vid partiell förtidspension

eller sjukbidrag kan den sjukpenninggrundande inkomsten däremot fastställas på

det förvärvsarbete den försäkrade har vid sidan om pensionen. Detta innebär att

den som har haft helt sjukbidrag under en period och därefter är arbetslös inte

har något inkomstskydd vid händelse av sjukdom. Detta gäller även om personen

skulle ha rätt till arbetslöshetsersättning, t.ex. på grund av att han eller hon

genom förvärvsarbete tidigare kvalificerat sig för sådan ersättning.

 Sjuk- och arbetsskadekommittén pekar i sitt delbetänkande på att det kan

försvåra en rehabilitering om den som har sjukbidrag riskerar att, när

sjukbidraget upphör, stå utan inkomsttrygghet i händelse av ny sjukdom (SOU

1995:149). Det kan också enligt kommittén synas orättvist att den som på ett

tidigt stadium erhållit sjukbidrag, för att prognosen då visat att

arbetsförmågan var nedsatt för avsevärd tid, skall komma i en sämre och osäkrare

situation än den som under samma tid i stället uppburit sjukpenning.

 En lösning som kommittén pekar på är att sjukpenningen skulle utgöra samma

nivå som sjukbidraget. Detta skulle dock inte undanröja skillnaderna mot den som

under tiden uppburit sjukpenning i stället för sjukbidrag. Det skulle också

kunna komma att omfatta personer som inte tidigare varit förvärvsverksamma.

Kommittén föreslår i stället att den sjukpenninggrundande inkomsten efter en

period med sjukbidrag skall grundas på tidigare förvärvsinkomster. Kommittén

anser att det härigenom tydligare markeras att den försäkrade har lämnat

pensionssituationen och åter står till arbetsmarknadens förfogande.

 Regeringen anser att det är angeläget att hitta en lösning på problemet. Det

är viktigt mot bakgrund av de nya kriterier för rätt till sjukpenning och

förtidspension som gäller sedan årsskiftet (prop. 1996/97:28) men framför allt

är det angeläget att främja arbetslinjen. Det bör finnas incitament för den

enskilde att våga bryta en pensionsperiod. Om den som har sjukbidrag riskerar

att, när sjukbidraget upphör, stå utan inkomsttrygghet i händelse av ny sjukdom

finns det inte några incitament för den enskilde att bryta pensionssituationen.

 Regeringen delar kommitténs uppfattning att den sjukpenninggrundande inkomsten

efter en period med sjukbidrag bör grundas på tidigare förvärvsinkomster. En

förutsättning för att fastställa en sådan sjukpenninggrundande inkomst efter en

period med förtidspension eller sjukbidrag bör naturligtvis vara att den

försäkrade därefter står till arbetsmarknadens förfogande.

 Det som nu föreslås kommer att leda till en marginell ökning av utgifterna

från sjukförsäkringen. Kostnaderna beräknas till ca 3 miljoner kronor per år.

Nettokostnaden för förslaget antas dock bli betydligt lägre. Det bör t.ex.

påpekas att kommunerna, till följd av det som nu föreslås, slipper utgifter för

socialbidrag till den som står utan sjukpenningskydd i en sådan situation.

Regelförändringen kommer att främja rehabiliteringen av personer med

förtidspension eller sjukbidrag och därmed kommer även kostnaderna för dessa

att minska. Incitamenten för att våga bryta en pensionssituation förstärks om

den försäkrade inte ställs utan inkomsttrygghet efter en sjukbidragsperiod.

Förslaget föreslås finansieras av den besparing på motsvarande belopp som

beräknas uppnås genom att den lägsta gränsen för rätt till sjukersättning höjs

till 24 procent av basbeloppet. Förslaget bör träda i kraft den 1 juli 1997.

9.3 Beloppsgränser för sjukpenninggrundande inkomst och

allmänna egenavgifter

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Den lägsta gränsen för rätt till|

|sjukersättning höjs till 24 procent av basbeloppet. |

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag överensstämmer med regeringens

förslag.

 Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan

tillstyrker förslaget, bl.a. Sveriges Akademikers centralorganisation,

Riksförsäkringsverket, Stockholms läns allmänna försäkringskassa, Bohusläns

allmänna försäkringskassa och Södermanlands läns allmänna försäkringskassa.

Socialstyrelsen avstyrker förslaget.

 Skälen för regeringens förslag: Den lägsta försäkrade inkomsten är i dag 6 000

kronor per år. Detta motsvarar en månadsinkomst på 500 kronor för den som är

helårsanställd. Denna lägsta nivå fastställdes år 1980 och har inte ändrats

sedan dess.

 Enligt 4 § lagen (1994:1744) om allmänna egenavgifter stadgas att sjukförsäk-

ringsavgiften inte skall betalas av den som har inkomst av anställning eller

annat förvärvsarbete om inkomsterna understiger 24 procent av det vid årets

ingång gällande basbeloppet. För år 1997 är denna gräns ca 8 700 kronor. Samma

gräns gäller för skyldigheten att upprätta självdeklaration.

 I detta sammanhang kan anmärkas att även pensionsgrundande inkomst, enligt de

antagna riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet, skall fastställas

endast under förutsättning att den försäkrades inkomst av anställning och annat

förvärvsarbete uppgått till minst ett belopp som motsvarar gränsen för

skyldighet att avge självdeklaration.

 En fördel med att knyta minimigränsen till basbeloppet är enligt regeringens

mening att det automatiskt sker en viss årlig uppräkning av nivån. På detta sätt

undviker man att gränsen, så som har blivit fallet med den nuvarande

minimigränsen, efter ett antal år framstår som alltför låg.

 Regeringen anser mot denna bakgrund att den lägsta gränsen för rätt till

sjukersättning bör höjas till 24 procent av basbeloppet, för närvarande 8 700

kronor per år.

 Beträffande förmåner och allmänna egenavgifter över 7,5 basbelopp föreslås

denna fråga beredas vidare inom regeringskansliet i samband med löneindexering

av taket inom det nya ålderspensionssystemet.

10 Information om kort sjukfrånvaro och

 arbetsskador

-------------------------------------------------------

|Regeringens bedömning: Riksförsäkringsverket och |

|Arbetarskyddsstyrelsen bör ges i uppdrag att i samråd|

|med Statistiska Centralbyrån arbeta fram ett system |

|som täcker samhällets behov av information om dels den|

|korta sjukfrånvaron under sjuklöneperioden, dels ar- |

|betsskador. |

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsgivarens skyldighet att lämna

uppgift om sjukfall som givit rätt till sjuklön kompletteras med en skyldighet

att lämna uppgift om sjukfallet orsakats av en arbetsskada. Tidpunkten för

arbetsgivarens anmälan om arbetsskada ändras till den tidpunkt när sjukfallet

överlämnas till försäkringskassan enligt lagen (1991:1047) om sjuklön. De

fördjupade läkarintygen efter 28 dagars sjukfrånvaro kompletteras med

arbetsskadeinformation.

 Remissinstanserna: Arbetsmarknadsstyrelsen, Försäkringskasseförbundet,

Bohusläns allmänna försäkringskassa, Tjänstemännens Centralorganisation och

Försäkringsanställdas förbund tillstyrker förslagen. Arbetarskyddsstyrelsen

(ASS) anser att förslaget innebär inskränkningar i anmälningsplikten som

försämrar förutsättningarna för styrelsens arbete. ASS tillstyrker förslagen om

ett fördjupat läkarintyg med en arbetsskadedel. Landsorganisationen i Sverige

(LO) tillstyrker förslaget om att det fördjupade läkarintyget skall kompletteras

med arbetsskadeinformation. LO kan dock inte acceptera en övergång till

urvalssystem för arbetsskadestatistik för småföretag. Försäkringskassan i

Stockholms län är tveksam till om förslagen förbättrar den enskildes ställning.

Riksförsäkringsverket (RFV) förordar att dagens system för sjuklöneavisering

bibehålls. RFV har inget att invända mot att uppgifter om sjuklön kompletteras

med en skyldighet att lämna uppgift om arbetsskada men påpekar att det innebär

kostnadsökningar för arbetsgivarna då de blir tvungna att komplettera sina

lönesystem och rapporteringsrutiner med uppgift om huruvida sjukfallet orsakats

av arbetsskada. RFV avstyrker att det särskilda läkarintyget kompletteras med

arbetsskadeinformation på grund av administrativt merarbete för

försäkringskassorna. Statistiska Centralbyrån (SCB) anser att en obligatorisk

rapportering om sjukfrånvaro och arbetsskador är mycket kostnadskrävande för

staten och uppgiftslämnarna och att man därför bör pröva möjligheten att göra

statistiska urvalsundersökningar. SCB redovisar ett förslag till ny statistik

över sjukfrånvaro och arbetsskador. Svenska arbetsgivareföreningen, Företagarnas

riksorganisation och Företagens Uppgiftslämnardelegation anser att det är

nödvändigt att begränsa skyldigheten att lämna uppgifter och anser att nuvarande

system bör ersättas med urvalsundersökningar.

 Skälen för regeringens bedömning: Kommittén presenterar två alternativ vad

gäller information om den korta sjukfrånvaron under sjuklöneperioden. Det första

avser en förbättring av dagens system och det andra är en kombination av dagens

system och ett urvalssystem, som utarbetats av Statistiska Centralbyrån.

Kommittén pekar på att en totalrapportering enligt nuvarande RFV/FK-system

hittills inte har visat sig fungera tillfredsställande. Kommittén har dock

noterat att RFV och försäkringskassan nu gör kraftiga insatser för att få till

stånd ett bättre fungerande system. Kommittén har därför inte lagt något förslag

i denna fråga. I stället konstaterar kommittén att om inte dagens system kan fås

att fungera tillfredsställande har regeringen möjlighet att välja det av kommit-

tén redovisade kombinationssystemet. Oavsett vilket av alternativen som väljs

föreslår kommittén att en fråga om sjukfallet orsakats av arbetsskada läggs in i

sjuklöneaviseringarna.

 Regeringen har i likhet med Sjuk- och arbetsskadekommittén konstaterat att den

totalrapportering som skett enligt nuvarande system inte har fungerat på ett

tillfredsställande sätt. Av regeringens proposition 1995/96:209 Försäkringsskydd

vid sjukdom framgår att rapporteringen till försäkringskassorna inte fungerar

tillfredsställande. Samhällets information om kort sjukfrånvaro har avsevärt

försämrats sedan sjuklöneperioden infördes år 1992. Den rapportering som skall

ske enligt lagen (1991:1047) om sjuklön fungerar inte tillfredsställande då

rapporteringsbenägenheten inte är tillräckligt stor, speciellt bland små

företag. Det kan befaras att förlängningen av sjuklöneperioden förstärker denna

negativa utveckling. Regeringen har redan tidigare uppmärksammat att RFV arbetar

med att förbättra dagens system. Detta förbättringsarbete består huvudsakligen

av två typer av åtgärder. Den ena är att förbättra rapporteringsbenägenheten

t.ex. genom uppsökande verksamhet. Den andra är metodutveckling för att kunna

göra bortfallsuppföljningar och justeringar.

 Regeringen kan konstatera att rapporteringen från de flesta stora företag och

organisationer fungerar i dag. Det nuvarande systemet upplevs inte som särskilt

betungande av dessa och det finns ingen anledning att övergå till

urvalsundersökningar för denna grupp. Detta skulle sannolikt heller inte

upplevas som någon lättnad avseende uppgiftslämnandet. Bristen i rapportering är

för närvarande störst bland små företag och organisationer. Uppgiftsskyldigheten

upplevs som betungande och kostsam av dessa. Ett krav på en förbättring av

rapporteringsbenägenheten skulle innebära stora kostnadsökningar framför allt

för de små företagen. Att i stället övergå till ett urvalssystem för små företag

och organisationer skulle innebära en kraftig minskning av uppgiftslämnarbördan.

 Det nuvarande kravet på en totalrapportering om sjukfrånvaron är kostnadskrä-

vande även för staten. Detta gäller speciellt då rapporteringsbenägenheten är

bristfällig och det krävs insatser för att förbättra denna.

 Mot denna bakgrund anser regeringen att ett systemskifte bör övervägas vad

gäller sjuklöneaviseringarna. Regeringen avser att inom kort ge RFV och ASS i

uppdrag att i samråd med SCB arbeta fram ett system som täcker samhällets behov

av information om den korta sjukfrånvaron under sjuklöneperioden. En

utgångspunkt bör vara det system som utarbetats av SCB och som bygger på en

kombination av dagens system och ett urvalssystem. De sammanlagda kostnaderna

för såväl staten som uppgiftslämnarna torde bli lägre med ett system som delvis

bygger på urval. Vidare skulle uppgiftslämnarbördan minska kraftigt för de små

företagen.

 För att förbättra uppföljningsmöjligheterna inom arbetsskadeområdet anser

Sjuk- och arbetsskadekommittén att, oavsett vilket av alternativen för sjuk-

löneavisering som regeringen väljer, en fråga om sjukfallet orsakats av en ar-

betsskada bör tas med i aviseringen. Kommittén föreslår vidare att det särskilda

läkarutlåtandet efter 28 dagars sjukfrånvaro kompletteras med arbets-

skadeinformation för att man skall få den detaljerade information som behövs.

 Enligt gällande regler, 8 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

(LAF), är arbetsgivarna skyldiga att till försäkringskassan anmäla arbetsskada.

Därutöver skall arbetsgivarna enligt 2 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166)

utan dröjsmål underrätta Yrkesinspektionen om olycksfall eller annan skadlig

inverkan i arbetet föranlett dödsfall eller svårare personskada eller samtidigt

drabbat flera arbetstagare.

 Enligt vad regeringen erfarit är det ett känt faktum att anmälningsbenägen-

heten successivt minskar. Genom att arbetsskadeförsäkringen under senare år

kraftigt förändrats har drivkraften att anmäla arbetsskada försämrats.

Införandet av reglerna om sjuklön har också inneburit att försäkringskassan

saknar kännedom om korta sjukfall. Kommittén anser att det därför finns skäl att

överväga en ändring av den tidpunkt när arbetsskadeanmälan skall lämnas till

försäkringskassan. Kommittén anser att arbetsgivarnas generella anmälningsplikt

avseende arbetsskador bör behållas. Kommittén föreslår dock att 8 kap. 1 § LAF

ändras så att arbetsskadeanmälan skall göras senast när sjukfall som följer på

skadan överlämnas till försäkringskassan enligt 12 § första stycket lagen om

sjuklön.

 Regeringen anser att det är viktigt att informationen om arbetsskador är god.

Arbetsskadeanmälan och den statistik som bygger på denna anmälan är av stor

betydelse för det förebyggande arbetsmiljöarbetet, inte minst för

Yrkesinspektionens tillsyn. Anmälningsbenägenheten har som kommittén konstaterar

successivt minskat. Detta minskar naturligtvis kunskaperna om arbetsskador och

möjligheterna att förebygga dessa.

 Mot denna bakgrund anser regeringen att det aviserade uppdraget även bör

omfatta att utarbeta ett förslag som ger bättre statistik över arbetsskador.

11 Försäkring vid arbetsskada

-------------------------------------------------------

|Regeringens bedömning: Nuvarande regler för |

|arbetsskadeförsäkringen bör behållas tills vidare i |

|avvaktan på en översyn av försäkringen. |

-------------------------------------------------------

 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Vid skada till följd av olycksfall i

arbetet eller s.k. färdolycksfall skall ersättning under den akuta tiden lämnas

i form av en arbetsskadesjukpenning som tillsammans med sjukpenningen från den

allmänna försäkringen skall motsvara 98 procent av den försäkrades

sjukpenninggrundande inkomst. Samordningstiden föreslås vara 90 dagar.

 Det bör klargöras i lagtext att rätten till livränta vid arbetsskada inträder

vid den tidpunkt då den försäkrade fått sin förmåga att skaffa inkomst genom

arbete bestående nedsatt.

 Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrker kommiténs för-

slag vad gäller ersättning vid olycksfall med den huvudsakliga motiveringen att

arbetsolycksfall och arbetssjukdomar bör behandlas lika. Arbetarskyddsstyrelsen

ställer sig bakom motiven till förslaget men tar inte ställning till sakfrågan.

Reumatikerförbundet tillstyrker förslaget om en utvidgad offentlig försäkring.

Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO)

anser att förslaget är en viktig men otillräcklig markering.

 Bohusläns allmänna försäkringskassa, Försäkringsanställdas förbund, Stockholms

läns allmänna försäkringskassa, Försäkringskasseförbundet (FKF), Socialstyrelsen

(SoS), Riksförbundet för Social och Mental hälsa, Hörselskadades Riksförbund,

Statskontoret, Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund, Svenska kommunförbundet,

Landstingsförbundet och Svenska läkareförbundet anser att arbetsolycksfall och

arbetssjukdomar skall behandlas lika. FKF, SoS, Jämställdhetsombudsmannen och

Svenska kommunförbundet anser att förslaget inte är könsneutralt. Södermanlands

läns allmänna försäkringskassa och Riksförsäkringsverket (RFV) pekar på

administrativa problem. RFV och Länsrätten i Uppsala pekar på att ett

återinförande av arbetsskadesjukpenningen innebär att man får tillbaka de

problem som man hade i det tidigare systemet. Statens löne- och pensionsverk

pekar på gränsdragningsproblem mellan olika grupper av försäkrade. Sveriges

Akademikers centralorganisation (SACO) avvisar bestämt förslaget om att

återinföra arbetsskadesjukpenning. Arbetsgivarverket, Kammarrätten i Göteborg

och Sveriges Läkarförbund avstyrker förslaget.

 Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över kommitténs bedömning att

försäkringen skall vara offentlig även i fortsättningen. LO, TCO, Statskontoret

och Reumatikerförbundet anser att arbetsskadeförsäkringen skall vara offentlig

även i fortsättningen. Arbetsgivarverket anser att försäkringen skall

finansieras i form av en mellan parterna avtalad försäkringslösning. SACO delar

inte kommitténs bedömning att en offentlig försäkring har sådana fördelar att en

privatiserad arbetsskadeförsäkring kan uteslutas. Sveriges Försäkringsförbund

anser att försäkringen bör bedrivas i privat regi. En konkurrensutsatt

försäkring för arbetsskadeolycksfallen bör vara ett första steg i riktningen mot

ökad försäkringsmässighet.

 Av de remissinstanser som yttrat sig om när rätten till livränta inträder

anser flertalet att frågan bör genomarbetas ytterligare. Stockholms läns

allmänna försäkringskassa är positiv till förslaget. SACO och TCO tillstyrker

förslaget om livränta. Bohusläns allmänna försäkringskassa och Södermanlands

läns allmänna försäkringskassa är positiva till förslaget men anser att flera

frågor måste klarläggas. Länsrätten i Uppsala anser att det är bra med ett klar-

görande vid vilken tidpunkt som rätten till livränta inträder. Länsrätten anser

dock att kommitténs förslag inte "räcker ända fram". RFV anser att förslaget bör

utvecklas och genomarbetas. Förslaget leder enligt RFV till såväl ökade

administrativa kostnader som till ökade kostnader för försäkringen.

 Skälen för regeringens bedömning: Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

(LAF) omfattar anställda, uppdragstagare och egenföretagare och ger ersättning

för inkomstbortfall till den som drabbas av skada i sitt arbete. LAF omfattar

skador enligt ett generellt arbetsskadebegrepp.

 Begreppet arbetsskada är i LAF definierat som skada till följd av olycksfall

eller annan skadlig inverkan. Med annan skadlig inverkan avses i princip varje i

arbetsmiljön förekommande faktor som kan påverka den fysiska eller psykiska

hälsan ogynnsamt. Från och med den 1 januari 1993 höjdes kravet på skadlighet

hos en arbetsmiljöfaktor från sannolikhet till hög grad av sannolikhet.

Samtidigt skärptes kravet på orsakssamband mellan skadlig inverkan i arbetet och

den försäkrades skada så att samband skall anses föreligga om övervägande skäl

talar för det. Före den 1 januari 1993 skulle samband anses föreligga om inte

betydligt starkare skäl talar emot

 Genom en lagändring den 1 juli 1993 slopades den särskilda arbetsskadesjuk-

penningen för den som är sjukförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän

försäkring (AFL). Vidare lämnas från samma tidpunkt inte längre ersättning från

arbetsskadeförsäkringen för andra kostnader än för sjukvård utom riket, tandvård

och särskilda hjälpmedel. Numera föreligger i princip från

arbetsskadeförsäkringen endast rätt till ersättning i form av livränta för den

som ådrar sig en arbetsskada. Vid bestående nedsättning av arbetsförmågan med

minst en femtondel har den försäkrade rätt till livränta för den inkomstförlust

som uppkommer. Livräntan motsvarar skillnaden mellan den inkomst den försäkrade

skulle ha haft om skadan inte hade inträffat och den inkomst den försäkrade

trots skadan kan beräknas komma att få.

 Arbetsskadeförsäkringen finansieras genom socialavgifter och avkastning från

arbetsskadefonden. Den utveckling som skedde under 1980-talet, med ett ökat

antal ärenden och en liberalisering av praxis, kom att leda till att

försäkringens utgifter ökade kraftigt. Eftersom någon höjning av avgiften då

inte vidtogs hamnade försäkringens ekonomi i obalans. Arbetsskadefonden uppvisar

sedan år 1987 ett underskott. Socialavgiften höjdes dock från 0,9 procent till

1,20 procent den 1 juli 1992 och den 1 januari 1993 till 1,38 procent

(socialavgiften för egenföretagare är 1,4 procent). Arbetsskadefonden tillfördes

dessutom 8 300 miljoner kronor från delpensionsfonden under första halvåret

1993. Vid utgången av år 1996 var det ackumulerade underskottet ca 15 900

miljoner kronor. De löpande underskotten har finansierats över statsbudgeten.

Sedan budgetåret 1994/95 är utgifterna lägre än inkomsterna.

 Sjuk- och arbetsskadekommittén anförde i sitt delbetänkande Försäkringsskydd

vid sjukdom (SOU 1995:149) att direktivens förstahandsalternativ för till-

äggsförsäkringen vid arbetsskada inte var en framkomlig väg på grund av att sam-

syn mellan representanter för arbetsmarknadens parter saknades. Detta alternativ

innebar att en lagstadgad skyldighet att teckna tilläggsförsäkring borde

införas. Tilläggsförsäkringen skulle finansieras och handhas av arbetsmarknadens

parter. Inriktningen enligt direktiven var att de grundläggande

försäkringsvillkoren för arbetsskadeförsäkringen samt formerna för finansiering

skulle läggas fast i lag.

 Kommittén anförde i delbetänkandet att den avsåg att pröva huruvida det sär-

skilda skyddet vid arbetsskada bör bibehållas som en av staten organiserad

försäkring eller huruvida en obligatorisk försäkring som tecknas av arbetsgivare

hos konkurrerande försäkringsgivare är att föredra.

 I slutbetänkandet har kommittén granskat förutsättningarna för en privatise-

ring av försäkringen. Utgångspunkten har därvid varit att skapa en försäkring

som vilar på en lagstadgad skyldighet för arbetsgivare att hos valfri

försäkringsgivare teckna arbetsskadeförsäkring till förmån för sina anställda.

Kommittén har belyst en rad olika frågor inför sitt slutliga ställningstagande.

Vid en samlad bedömning har kommittén kommit fram till att en

arbetsskadeförsäkring i form av en offentlig försäkring har sådana fördelar att

något förslag om en privatisering inte läggs fram. Sjuk- och

arbetsskadekommittén har vidare granskat möjligheten att förbättra den ekono-

miska ersättningen till de arbetsskadade. De diskussioner kommittén fört i denna

fråga har i första hand avsett skador till följd av olycksfall i arbete. Bakom

kommitténs diskussioner står det faktum att den som drabbas av en arbetsskada

får vidkännas påtagliga inkomstförluster, även om den ekonomiska skadan till

viss del lindras av överenskommelser i kollektivavtal. Nedskärningar i social-

försäkringssystemen har påverkat alla försäkrade, men i fråga om inkomstförlust

till följd av arbetsskada kan en rad skäl åberopas för att ge en ersättning som,

så långt som möjligt, håller de drabbade ekonomiskt skadeslösa.

 Kommittén framhåller arbetsskadeförsäkringens reparativa och preventiva roll.

En förbättring av den ekonomiska ersättningen till den som drabbas av olycksfall

i arbetet skulle enligt kommitténs uppfattning förstärka försäkringens

reparativa och preventiva roll. Kommittén konstaterar att det för närvarande

inte är möjligt att höja ersättningsnivåerna i alla typer av arbetsskador. Att

på nytt införa en arbetsskadesjukpenning för skador till följd av annan skadlig

inverkan (dvs. arbetssjukdomar) skulle riskera att driva upp kostnaderna i

försäkringen, samtidigt som utredningen av anmälningar skulle komma att ta

betydande administrativa resurser i anspråk. Kommittén anser att en höjning av

ersättningsnivån i första hand bör avse skador till följd av olycksfall i arbete

på grund av att det sällan är svårt att fastställa vare sig olycksfallsmoment

eller samband mellan olycksfallet eller den skada som uppkommit. Sammantaget

skulle kostnaderna i arbetsskadeförsäkringen komma att öka med ca 400 miljoner

kronor, brutto, till följd av kommitténs förslag.

 Majoriteten av remissinstanserna avstyrker kommitténs förslag i denna del med

den huvudsakliga motiveringen att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar bör

behandlas lika samt att förslaget inte är könsneutralt. Regeringen delar

remissinstansernas uppfattning och vill framhålla vikten av att arbetsolycksfall

och arbetssjukdomar i möjligaste mån behandlas lika inte minst på grund av det

s.k. genderperspektivet.

 Regeringen kan konstatera att försäkringskostnaden för de arbetsskador som

inträffar i dag är låg. Detta beror dels på att någon sjukpenning inte utges

från LAF, dels på att bedömningsreglerna skärpts. Resultatet har blivit att

arbetsskadeförsäkringen nu ger ett visst överskott. För år 1995 blev överskottet

ca 2 000 miljoner kronor, att jämföra med att det samlade underskottet i

arbetsskadefonden vid utgången av det året var drygt 19 000 miljoner kronor. För

år 1996 blev överskottet ca 3 400 miljoner kronor och det ackumulerade

underskottet uppgick till ca 15 900 miljoner kronor den 31 december 1996.

 Från och med den 1 januari 1997 gäller lagen (1996:1053) om statsbudgeten. I

budgetlagen fastställs principen att statens inkomster och utgifter skall

bruttoredovisas. Dessutom gäller att statsbudgeten, med vissa undantag, skall

omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens

lånebehov. Mot bakgrund härav skall en översyn göras av nuvarande fonder inom

respektive departementsområde. Förslag till förändring, vilket kräver

riksdagsbeslut, skall läggas i budgetpropositionen för år 1998. Detta får till

konsekvens att alla ofinansierade utgiftsökningar försvagar statsbudgeten.

 Mot denna bakgrund avser regeringen inte att föreslå någon höjning av

ersättningsnivån i form av arbetsskadesjukpenning vid skada till följd av

olycksfall.

 Sedan den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades har det uppkommit vissa

oklarheter i fråga om rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Dessa

oklarheter gäller bl.a. frågan om vid vilken tidpunkt rätt till livränta

inträder. Genom att den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades har liv-

räntans betydelse som ersättningsform kommit att öka. Eftersom den tidigare LAF-

sjukpenningen kompenserade inkomstbortfallet med 100 procent av den försäkrades

sjukpenninggrundande inkomst hade tidpunkten för övergång från LAF-sjukpenning

till LAF-livränta i flertalet fall inte någon större betydelse. Då den

försäkrade numera uppbär sjukpenning eller rehabiliteringsersättning under sjuk-

domstiden har tidpunkten för övergången blivit central.

 Sjuk- och arbetsskadekommittén anser att det bör klargöras att rätten till

livränta vid arbetsskada inträder vid den tidpunkt då den försäkrade fått sin

förmåga att skaffa inkomst genom arbete bestående nedsatt. Kommittén föreslår

därför att eventuella oklarheter i fråga om när livränta kan utges och de

skillnader i tillämpningen som kan uppkomma som ett resultat av sådana

oklarheter, åtgärdas genom vissa redaktionella ändringar i lagtexten. Av den

anledningen föreslår kommittén att 4 kap. 1 § LAF ges en lydelse som anknyter

till kapitlets rubrik, så att det framgår att rätten till livränta inträder vid

den tidpunkt då nedsättningen av arbetsförmågan kan bedömas vara bestående.

 Regeringen delar visserligen kommitténs uppfattning att oklarheter föreligger

i fråga om när rätten till livränta inträder. Syftet med att föreslå en lag-

ändring måste därför vara att klargöra reglerna. Kommittén förslag bidrar

emellertid inte till att klargöra problemen vilket också påpekats av flera

remissinstanser. RFV påpekar t.ex. att det fortfarande återstår att avgöra när

en skada får förvärvsmässiga effekter för framtiden. Utredningen har inte heller

belyst de ekonomiska effekterna som ett klargörande av reglerna kan få för såväl

försäkringen som administrationen.

 Av kommitténs förslag framgår att livränta skulle kunna utges även om den ska-

dade ges läkarvård eller någon annan medicinsk vård eller medicinsk reha-

bilitering. Enligt regeringens mening bör det dock vara svårt att bedöma om

arbetsförmågan är bestående nedsatt så länge den försäkrade är i medicinsk reha-

bilitering. För att kunna göra en bedömning av hur en skada påverkat en

försäkrads möjlighet att arbeta måste i många fall resultatet av medicinsk

utredning och behandling avvaktas.

 Regeringen konstaterar vidare att kommitténs förslag i denna del sannolikt

skulle innebära att vissa arbetsskadade beviljas livränta från en tidigare tid-

punkt. Detta skulle i sin tur öka arbetsskadeförsäkringens kostnader.

 Mot denna bakgrund är regeringen för närvarande inte beredd att föreslå någon

ändring av nuvarande regler. Frågan bör bli föremål för ytterligare

genomarbetning.

 Regering har för avsikt att se över reglerna för arbetsskadeförsäkringen. I

översynen bör bl.a. ingå frågan om när rätt till livränta inträder.

 24

12 Socialförsäkringens administration

12.1 Inledning

Dagens situation

Socialförsäkringsadministrationens uppgift är att administrera den allmänna

socialförsäkringen samt ett antal bidragssystem. Härvid skall likformighet och

kvalitet i handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden säkerställas.

Enligt de övergripande målen som finns angivna i regleringsbrev avseende

budgetåret 1997 skall socialförsäkringsadministrationen aktivt verka för att:

- administrera och verka för en allmän socialförsäkring som ger ekonomisk

 trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och vård av barn,

- förebygga och minska ohälsa samt genom att offensivt arbeta med och samordna

 rehabiliteringen bidra till att ge sjuka och funktionshindrade personer

 möjlighet att åter kunna arbeta,

- säkerställa likformighet och rättsäkerhet samt kvalitet i handläggningen av

 försäkrings- och bidragsärenden.

 Inom administrationen fattas årligen över 40 miljoner beslut inom ca 48 olika

ärendeslag. Verksamheten är organiserad med en central, en regional och en lokal

nivå.

 Den centrala nivån utgörs av Riksförsäkringsverket (RFV). Den regionala nivån

består för närvarande av 25 allmänna försäkringskassor. Det finns i princip en

försäkringskassa för varje län samt en för Göteborgs kommun. Försäkringskassorna

är organiserade i ett centralkontor och ett varierande antal lokalkontor. I

slutet av år 1996 fanns det ca 350 lokalkontor och ett trettiotal mindre

servicepunkter. Ca 16 400 personer arbetade vid kassorna i slutet av år 1996.

Försäkringskassorna har i Försäkringskasseförbundet (FKF) en gemensam intresse-,

service och arbetsgivarorganisation. Arbetsgivarfunktionen på central nivå

utövar FKF gemensamt med Arbetsgivarverket.

 När det gäller transfereringar till hushållen hanterar socialförsäkrings-

administrationen i huvudsak två verksamhetsfält - handläggning, beslut och

utbetalning av bidrag och försäkringsersättningar respektive aktiva insatser för

att personer som uppbär ersättning till följd av ohälsa så snart som möjligt

skall kunna återgå i arbete. Dessa två verksamhetsområden ställer olika krav på

organisationen. Samtidigt är det viktigt att understryka det nära sambandet

mellan verksamhetsområdena. Kvalificerade bedömningar och utredningar präglar

arbetet inom båda områdena, liksom personliga kontakter och hög servicegrad.

 Utbetalningsverksamheten kännetecknas av att den är regelstyrd och avser en

mängd olika ersättningar. Administrationens viktigaste uppgift inom detta fält

är att besluta om och betala ut de ersättningar den enskilde har rätt till, till

så låga kostnader som möjligt och med god kvalitet. Verksamhetsfältet

kännetecknas vidare av krav på hög kompetens i handläggningen, i den meningen

att bedömningar och beslut ofta är grannlaga och avser stora belopp, samtidigt

som arbetet innehåller en stor volym repetitiva uppgifter som rör utbetalning

och redovisning. Till följd härav har funktioner och rutiner försetts med

centralt ADB-stöd i varierande utsträckning. I vissa viktiga avseenden är denna

verksamhetsgren helt automatiserad.

 Den grundläggande egenskapen att försäkringen är nationell i kombination med

hög grad av regelstyrning ger i princip inte något utrymme för lokala/regionala

variationer i tillämpningen. Typiskt för verksamhetsområdet är kraven på

produktivitet, likformighet, kvalitet och kontroll av att rätt ersättning utgår.

 Förutsättningarna är dock skilda för olika ersättningsslag. Administrationen

av vissa försäkrings- och bidragsområden är i princip helt automatiserad. För

barnbidragen är normalt hela handläggningskedjan maskinell. Aviseringar sker

automatiskt från folkbokföringen och leder till utbetalningar på i lagen angivna

tidpunkter och till fastställt belopp. Motsvarande gäller i dag i hög grad inom

ålderspensionssystemet. Här kan dock behovet av information och personliga

kontakter väntas öka.

 Bedömningsutrymmet är väsentligt större då det gäller ersättning vid sjukdom

och handikapp. Här gäller det att ta ställning till arbetsförmåga m.m. på flera

olika underlag, ofta efter omfattande utredning. Handläggarna gör således

kvalificerade bedömningar. I vissa fall då beslutet innehåller stort inslag av

skälighetsbedömning skall enligt lagen beslutet fattas av förtroendevalda i

socialförsäkringsnämnderna.

 Insatser mot ohälsa - det andra stora verksamhetsområdet - har andra

verksamhetsförutsättningar skilda från det nyss nämnda. Socialförsäk-

ringsadministrationens samordningsansvar för rehabilitering har tillkommit under

senare år. Genom åtgärder för rehabilitering m.m. skall sjukperioder kortas,

förtidspensioner undvikas och människor komma i arbete varigenom samhällets

kostnader för ohälsa kan nedbringas. Sådana insatser görs med inriktning på den

enskilde försäkrades situation. Socialförsäkringsadministrationen skall dessutom

vidta åtgärder i syfte att åstadkomma bättre samverkan med arbetsgivare,

arbetsmarknadsmyndigheter, landsting och kommuner för att stimulera till ökade

satsningar hos dessa.

 Det regionala/lokala behovet av handlingsutrymme är skiftande och i vissa

avseenden stort. Mål- och resultatstyrningens möjligheter till lokalt anpassade

arbetsformer får här stort spelrum. Förutsättningarna för ett gott resultat

beror av en rad faktorer som t.ex. lokal arbetsmarknad och näringslivsstruktur,

geografiska och demografiska förhållanden, hälso- och sjukvård samt hur

samverkansorganisationen ser ut. Kännetecknande är således att administrationens

insatser inte kan följa på förhand uppgjorda generella rutiner utan får anpassas

till lokala förhållanden och de omständigheter, som råder i varje särskilt fall.

Härtill kommer att verksamhetsgrenen är relativt ny för administrationen, att

kunskaper saknas om vilka åtgärder som, i olika sammanhang, leder till det bästa

resultatet kort- eller långsiktigt. Behovet av att pröva olika lösningar är

därför stort. Likaså är behovet av uppföljning och utvärdering, i syfte att

bygga upp ny kunskap och få ökad erfarenhet, mycket stort.

 Förutom de två verksamhetsgrenarna utbetalning av ersättning och åtgärder mot

ohälsa återfinns ytterligare en verksamhetsgren - samlade insatser för analys

och kvalitetssäkring. Denna verksamhetsgren syftar till att säkerställa de

särskilda krav på resultatuppföljning som mål- och resultatstyrningen ställer.

Årsredovisning och olika resultatmått har blivit viktiga styrinstrument.

 Verksamhetsgrenen är av annan karaktär än de övriga två. Här är insatser för

likformighet och kvalitet i ärendehandläggningen prioriterade liksom

utvecklingsinsatser för att förbättra analys av resultat, kostnader och

kvalitet. De löpande insatserna som avser analys och kvalitetsarbete hanteras

däremot där de hör hemma inom någon av de först beskrivna verksamhetsgrenarna.

Historik

Utvecklingen till det som i dag är socialförsäkringarna började under andra

hälften av 1800-talet. När Sverige industrialiserades och urbaniserades,

sönderföll de skyddsnät som funnits inom familje- och bygemenskapen i det agrara

samhället. Den gamla fattigvården var otillräcklig som skydd för städernas

växande befolkning i ett snabbt expanderande industrisamhälle. Vid sjukdom,

ålderdom, arbetsskada och arbetslöshet behövdes ett bättre socialt skyddsnät än

vad den tidens kommunala fattigvård kunde ge.

 Olika försäkringsslag började ta form inom skilda organisatoriska lösningar.

Pensionsförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen tillkom på statligt initiativ,

medan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen växte fram på frivillig

basis.

 Yrkesskadeförsäkringen var den första obligatoriska socialförsäkringen och

infördes år 1903. Den allmänna pensionsförsäkringen infördes genom

riksdagsbeslut år 1913 efter flera decenniers utredningsarbete.

 Sjukförsäkringen är den socialförsäkring som har de äldsta anorna. Den växte

fram utifrån spontana initiativ ur de breda folklagren. På frivillig basis

bildades under senare delen av 1800-talet olika understödskassor. Det var sjuk-

och begravningskassor, s.k. hundramannaföreningar, fackförbunds- och yrkesskade-

kassor, bruks- och fabrikskassor etc. Kassorna organiserades dels av de tre

stora folkrörelserna arbetarrörelsen, nykterhetsrörelsen och frikyrkorörelsen,

dels av de liberala arbetarföreningarna, dels också av arbetsgivare och

arbetstagare vid olika industrier och bruk, som själva tog initiativ till

bildandet av understödskassor för dem som var verksamma vid en gemensam

arbetsplats.

 Kännetecknande för alla dessa understödskassor var att de byggde på medlemskap

i en förening. Medlemmarna valde inom sig föreningens styrelse. Man beslöt själv

om de avgifter och förmåner som skulle gälla, och man utförde själv kontrollen

av att försäkringen utnyttjades på ett riktigt sätt. På så vis var det folkliga

inflytandet och lekmannakontrollen i högsta grad något reellt.

 Gradvis utvecklades organisationsformerna för sjukförsäkringen i riktning mot

att täcka allt större grupper samtidigt som försäkringsvillkoren gick mot ökad

likformighet och enhetlighet för alla försäkrade. Ett viktigt instrument för att

befrämja dessa utvecklingstendenser var att det statliga ansvarstagandet ökades

successivt.

 När den första rikstäckande organisationen, Sveriges allmänna sjukkas-

seförbund, hade bildats år 1907, blev målsättningen snart att åstadkomma ett

statligt finansierat och statligt reglerat sjukförsäkringssystem.

Opinionsbildning var en viktig del av verksamheten. Man eftersträvade rättvisa

och likformiga villkor för alla medborgare, en spridning av riskerna över så

stora kollektiv som möjligt och högsta möjliga garanti för att förmånerna skulle

utbetalas när de behövdes. Efter ett halvsekel, år 1955, hade man nått målet om

en allmän sjukförsäkring garanterad av staten.

 Arbetslöshetsförsäkringen är en annan del i socialförsäkringen, en del som

inte har förstatligats. Fackförbunden bildade de första arbetslöshetskassorna,

som var knutna till respektive förbund och endast öppna för förbundets

medlemmar. Denna försäkring administreras av arbetslöshetskassorna, vilka

fortfarande är egna ekonomiska föreningar. Alltsedan år 1937 utgår dock

statsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen och staten utövar genom Arbetsmark-

nadsverket tillsyn över försäkringen och dess tillämpning. De som inte är

medlemmar i en arbetslöshetskasssa kan få s.k. kontant arbetsmarknadsstöd (KAS).

Detta stöd utbetalas av de allmänna försäkringskassorna. Regeringen har nyligen

föreslagit att det införs en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, som består av

både en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring, vilken skall admini-

streras av arbetslöshetskassorna (prop. 1996/97:107).

 Sjukkasserörelsens stora betydelse i framväxten av det moderna välfärds-

Sverige - både som organisatör och som opinionsbildare - har motiverat ett

bibehållande av den särskilda konstruktionen med formellt fristående

försäkringskassor. Även när sjukförsäkringen förstatligades år 1955 valde man

att bevara denna unika organisationsform för administrationen av försäkringen.

De uttalade motiven var att man ville försäkra sig om att den ideella

folkrörelsetradition, som hade varit en ledstjärna under sjukförsäkringens och

organisationens framväxt, skulle bevaras och även i fortsättningen fungera som

garant för det särskilda engagemang som följde av just denna form av lokalt

förtroendemannainflytande. Man konstaterade att sjukkassorna fungerade väl och

att de hade visat prov på stor flexibilitet och genomförandekraft. Detta var

också nödvändigt att ta vara på inför de stora reformprogram som genomfördes

under 1950- och 1960-talen.

 Från 1950-talet och framåt samordnades allt fler av försäkringarna.

Försäkringskassorna fick samtidigt till uppgift att, utöver sjukförsäkringen,

administrera ett antal statliga försäkringar och förmåner, bl.a. den allmänna

pensioneringen. Den centrala tillsynsmyndigheten och de fristående

försäkringskassorna fick således dela ansvaret för en stadigt växande och

alltmer omfattande verksamhet.

 År 1962 blev försäkringen reglerad i lagen (1962:381) om allmän försäkring

(AFL). Även försäkringskassans verksamhet, behörigheter och befogenheter

reglerades i denna lag (18 kap.).

 1970-talet innebar utvidgningar av socialförsäkringen. Administrationen av

barnbidragen och bidragsförskotten överfördes från kommunerna till

försäkringskassorna år 1974 respektive år 1977. År 1974 kom också

föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen. Under det årtiondet

förstärktes barnbidraget kraftigt och havandeskapspenningen tillkom.

Pensionsförmånerna byggdes ut. Speciella förmåner som handikappersättning och

vårdbidrag infördes, vilka några år senare kompletterades med bilstöd till

handikappade. Under 1970-talet kom även tandvårdsförsäkringen och en ny

arbetsskadeförsäkring.

 1980-talet präglades mer av administrativa förändringar. Så t.ex. pre-

senterades nya principer för styrning och hantering av försäkringskassornas

adminstrationskostnader. Försäkringskassornas centralkontor, som dittills i hög

grad hanterat och ansvarat för handläggning av socialförsäkringsärendena, fick

en mer samordnande och styrande funktion på länsnivå, medan handläggning av

enskilda ärenden alltmer decentraliserades till lokalkontoren.

 En väsentlig förändring och utvidgning av försäkringskassornas verksamhet

följde av riksdagens beslut i anledning av propositionerna 1990/91:140

Arbetsmiljö och rehabilitering respektive 1990/91:141 Rehabilitering och

rehabiliteringsersättning (bet. 1990/91:AU22, rskr. 1990/91:302 och bet.

1990/91:SfU16, rskr. 1990/91:303). Försäkringskassorna gavs nu en ny roll med

att samordna och driva på utvecklingen inom rehabiliteringsområdet samt att

arbeta med förebyggande arbetsmiljöarbete. Tyngdpunkten i

rehabiliteringsprocessen försköts mot arbetslivet. Nya bestämmelser om

rehabilitering fördes in i 22 kap. AFL vilka trädde i kraft år 1992.

Rehabiliteringsarbetet innebär en väsentlig utvidgning av administrationens

ansvar för försäkringskostnadernas utveckling inom ohälsoområdet. Av

tidsredovisningen för 1994/95 framgår att rehabiliteringsverksamheten står för

24 procent av lönekostnaderna i administrationen.

Tidigare utredningar

År 1979 tillsattes en kommitté som fick namnet RFV-översynen. Uppdraget var att

se över RFV:s organisation och behandla frågor rörande de allmänna

försäkringskassornas organisation och förvaltningskostnader. Kommittén lämnade

ett delbetänkande (Ds S 1980:7) samt ett slutbetänkade (Ds S 1981:13).

Utredningen resulterade i propositionen 1980/81:135 om former för styrning av

försäkringskassornas förvaltningsutgifter m.m. och propositionen 1982/83:127 om

vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen.

 I och med detta förändrades hanteringen av försäkringskassornas för-

valtningskostnader. I propositionen 1980/81:135 föreslogs att det skulle ske en

prövning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter inom ramen för det

allmänna budgetsystemet på samma sätt som för statlig verksamhet. Förändringen

trädde i kraft 1 juli 1982 och var ett led i att markera försäkringskassornas

självständiga ansvar för förvaltningen inom givna regler och anslagsramar.

 Genom denna förändring skapades också förutsättningarna för att förändra

styrningen av försäkringskassorna från styrning genom detaljerade anvisningar

och regler till styrning genom ekonomiska ramar. Detta för att åstadkomma en

effektiv och ändamålsenlig styrning av de ekonomiska resurserna och öka

möjligheterna till decentralisering av administrativa beslutsbefogenheter till

försäkringskassorna. Därutöver angavs att RFV på grundval av uppgifter från

försäkringskassorna och efter samråd med FKF skulle göra en framställning om den

totala ramen för försäkringskassornas förvaltningsutgifter. RFV skulle även

disponera anslaget till försäkringskassorna och efter samråd med FKF svara för

fördelning av medlen mellan försäkringskassorna. En huvudidé var att

administrationen skulle effektiviseras genom att beslut fattades närmare den

försäkrade. I propositionen 1982/83:127 markerades samtidigt RFV:s lednings- och

tillsynsfunktion och dess betydelse för att statsmakternas beslut och

intentioner skulle uppfyllas. Regeringen betonade behovet av insatser för att

tillse att ersättningsregler m.m. tillämpades likformigt och rättvist, att

allmänheten skulle få en så långt möjligt likvärdig service och information

oavsett bostadsort och att en rationell och effektiv resursanvändning

säkerställdes.

 Enligt föredragande statsrådets mening var det inte möjligt att i författning

eller i annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan

RFV och försäkringskassorna. I verkets uppgifter skulle ligga en generell

befogenhet att - inom ramen för gällande författningsregler - närmare bestämma

vilka uppgifter som skulle ankomma på RFV respektive kassorna. Därutöver

betonades i propositionen vikten av att alla möjligheter till decentralisering

tas till vara.

 Ett viktigt inslag i de allmänna försäkringskassornas verksamhet är förtroen-

demannainflytandet. Genom AFL tillskapades i de allmänna försäkringskassorna en

styrelse för kassan, en eller flera pensionsdelegationer samt en

försäkringsnämnd för varje kommun inom försäkringskassans verksamhetsområde.

Efter en utredning (SOU 1985:21) beslutade riksdagen (prop. 1985/86:73, bet.

1985/86 SfU12, rskr. 1985/86:142) att förtroendemannainflytandet skulle stärkas

och göras tydligare. Argumentet för detta var att försäkringskassan skulle

utnyttja de förtroendevaldas praktiska erfarenheter och kunskaper inom olika

områden som komplement till tjänstemännens kunskaper om försäkringsregler m.m.

De förtroendevaldas kännedom om specifika lokala och regionala förhållanden

skulle tas till vara vid bedömningen av enskilda ärenden. Ett ytterligare motiv

var att öka allmänhetens insyn i verksamheten och beslutsprocessen. Reformen

innebar att försäkringsnämnderna och pensionsdelegationerna avskaffades och i

stället inrättades ett antal socialförsäkringsnämnder vid varje kassa. Det

gjordes en arbetsfördelning mellan de förtroendevalda inom administrationen.

Försäkringskassornas styrelser skulle ha det övergripande ansvaret för verksam-

heten och besluta i administrativa frågor medan socialförsäkringsnämnderna

skulle besluta i vissa enskilda försäkringsärenden.

 Under slutet av 1980-talet samt under 1990-talet har statsförvaltningen

strävat mot att decentralisera verksamheter och minska detaljstyrningen, se

t.ex. propositionen 1986/87:99, om ledning av den statliga förvaltningen. För-

ändringar i denna riktning har även skett inom socialförsäkringsadministra-

tionen. Inom försäkringskassorna har en omfattande decentralisering av

arbetsuppgifter genomförts från de regionala centralkontoren till lokalkontoren.

Samtidigt har man under denna period miskat antalet lokalkontor i syfte att

åstadkomma rationaliseringar.

 Inriktningen i den offentliga förvaltningen mot decentralisering och

avreglering innebar dock inte att staten gjorde avkall på sina styrambitioner.

Den traditionella regelbaserade styrningen skulle ersättas av en mål- och

resultatorienterad styrning.

Aktuella utredningar

Riksrevisionsverket (RRV) har till regeringen överlämnat rapporten Effektiv led-

ning Förutsättningar för styrning och uppföljning inom socialförsäkrings- och

arbetsmarknadsområdet (RRV 1996:60).

 RRV anför i rapporten att försäkringskassornas verksamhet präglas av att

utformningen av skilda förmåns- och bidragssystem varierar. Regelsystemen är mer

eller mindre detaljreglerade och den enskilda handläggarens handlingsfrihet är

därmed olika stor beroende på vilket ersättningssystem som handläggs. Detta

medför att de krav som ställs på bedömning i olika typer av ärenden varierar. En

dylik verksamhet fodrar en väl genomtänkt arbetsorganisation, styrning och

uppföljning såväl centralt som lokalt.

 RRV har vidare funnit att socialförsäkringsadministrationens organisationsform

och ansvarsfördelning är otydlig, vilket medför att diskussionen tenderar att

fokuseras på dylika frågor på bekostnad av mer väsentliga frågor. För att få

till stånd en väl fungerande styrning och uppföljning krävs dock även andra

minst lika väsentliga förändringar som att finna former för kommunikation och

erfarenhetsutbyte.

 I rapporten föreslår RRV bl.a. följande:

- att olika åtgärder vidtas för att klargöra ansvarsfördelningen inom soci-

 alförsäkringsadministrationen,

- att kassorna inordnas i den statliga myndighetsstrukturen,

- att RFV som central myndighet ges ett samlat ansvar för övergripande

 verksamhetsfrågor, ekonomi och arbetsgivarfrågor,

- att regeringen klargör innebörd och konsekvenser av RFV:s tillsynsroll.

 Dessa och angränsande frågor tas också upp i RRV:s remissyttrande över

betänkandet Försäkringskassan Sverige (SOU 1996:64).

 Utöver ändrad organisation anser RRV att ytterligare förutsättningar bör

skapas för att få till stånd en väl fungerande styrning och uppföljning.

Sjuk- och arbetsskadekommittén (SAK), som är en parlamentarisk kommitté,

behandlar i sitt slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och

rehabilitering (SOU 1996:113) vissa frågor som rör social-

försäkringsadministrationen. Förslagen från den utredningen behandlas utförliga-

re i avsnitt 7 i denna proposition.

 I utredningen förs det fram förslag angående styrning och ledning av den all-

männa sjukförsäkringen. SAK anser att försäkringen skall administreras av för-

säkringskassor som arbetar med stor självständighet och eget ansvar. Ledningen

skall präglas av mål- och resultatstyrning liksom ett starkt förtroendeman-

nainflytande. För kassornas samordning och behovet av stöd- och serviceinsatser

på nationell nivå skall det finnas en styrelse och ledningsfunktion. Denna fun-

ktion skall bl.a. i nära samverkan med kassorna ta ansvaret för dialogen med

riksdagen och regeringen om riktlinjer och ramar för verksamheten.

Tillsynsfunktionen skall i huvudsak finnas utanför försäkringsorganisationen.

 I juli 1995 beslutade regeringen om direktiv för en särskild utredare att göra

en översyn av socialförsäkringens administration

 Utredaren överlämnade betänkandet Försäkringskassan Sverige - Översyn av

socialförsäkringens administration (SOU 1996:64) den 30 april 1996. I be-

tänkandet presenterar utredaren förslag till att inordna de allmänna

försäkringskassorna i den statliga förvaltningsstrukturen samtidigt som

kassornas befogenheter utvidgas i vissa avseenden.

 Bakgrunden till att utredningen tillsattes var bl.a. att frågor vad gäller

roll- och ansvarsfördelningen mellan RFV och de allmänna försäkringskassorna

aktualiserats under senare år. Riksdagen hade med anledning av detta funnit det

påkallat med en översyn avseende de krav som bör ställas på försäkringskassornas

lokalkontorsnät och vilket inflytande försäkringskassorna själva skall ha på

utformningen av detta respektive vilken styrande roll RFV skall ha (bet.

1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118). I samband med detta uttalade riksdagen att

översynen också bör se över formerna för RFV:s tillsyn av försäkringskassornas

organisation.

Riktlinjer för förändringar

Regeringen lämnar i det följande förslag till riktlinjer för förändringar av

socialförsäkringsadministrationen. Under förutsättning av riksdagens godkännande

kommer dessa senare att genomföras dels genom förordningsändringar, dels genom

att regeringen förelägger riksdagen förslag till lagändringar.

12.2 Försäkringskassornas associationsform

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: De allmänna försäkringskassorna |

|skall bibehålla nuvarande associationsform. |

-------------------------------------------------------

 Utredarens förslag: Försäkringskassorna inordnas i den statliga förvalt-

ningsstrukturen genom att organisationen anpassas till den gängse ordning som

gäller för regionala myndigheter i staten.

 Remissinstanserna: Flertalet instanser som inkommit med remissynpunkter har

berört frågan om försäkringskassornas associationsform. En majoritet av

remissinstanserna avstyrker utredarens förslag.

 Till dem som avstyrkt förslaget hör de allmänna försäkringskassorna, med

undantag för en försäkringskassa som tillstyrkt och en som inte tagit ställning.

Även Svenska kommunförbundet, FKF och Landstingsförbundet avstyrker förslaget.

Försäkringsanställdas förbund (FF) anförde i sitt remissvar att de för

närvarande inte såg något bättre alternativ än det utredningen föreslagit. FF

har efter att de lämnat sitt remissvar gjort ett gemensamt uttalande med Försäk-

ringskasseförbundet som överlämnats till regeringen (S97/1161/F). Av uttalandet

framgår att FF avstyrker utredarens förslag.

 Till dem som tillstyrkt utredarens förslag hör flera statliga myndigheter

såsom bl.a. Statskontoret, RRV och Riksskatteverket (RSV). Även Kammarrätten i

Sundsvall och Justitieombudsmannen (JO) tillstyrker, liksom Tjänstemännens

centralorganisation (TCO) och Sveriges akademikers centralorganisation (SACO).

RRV anför att det inte finns skäl att göra avsteg från den renodlade statliga

myndighetsstrukturen i syfte att stärka den regionala nivåns inflytande. RRV

hänvisar också till rapporten "Effektiv ledning - förutsättningar för styrning

och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet" (RRV

1996:60). Flera av remissinstanserna har inte tagit ställning till frågan om

huvudmannaskap, däribland RFV, Landsorganisationen i Sverige (LO) och

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). RFV anför i sitt svar att ett enhetligt statligt

huvudmannaskap skulle göra det enklare att åtgärda ett flertal av de problem som

tas upp av utredaren, men framhåller att ett enhetligt huvudmannaskap inte löser

alla problem och att det är möjligt att lösa en hel del problem med fortsatt

självständiga kassor. LO anser att oavsett vilken associationsform som väljs kan

rättssäkerheten tillämpas.

 Skälen för regeringens förslag: Socialförsäkringsadministrationen är reglerad

dels i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), dels i förordningen

(1988:1204) med instruktion för Riksförsäkringsverket. De allmänna

försäkringskassorna är från staten fristående offentligrättsliga organ men kan

vid myndighetsutövning betraktas som förvaltningsmyndigheter.

 Den nuvarande organisationen som kombinerar en central statlig myndighet med

formellt fristående regionala organ har fördelar i form av en lokal förankring

och ett lokalt engagemang.

 Det finns dock begränsningar och problem inom den nuvarande organisationen och

dessa hör samman med avsaknaden av en tydlig ansvarsfördelning mellan RFV och de

allmänna försäkringskassorna.

 Otydligheten framgår av bestämmelserna i AFL och i förordningen (1988:1204)

med instruktion för Riksförsäkringsverket. RFV har i instruktionen tilldelats

rollen att svara för den centrala ledningen och tillsynen av de allmänna försäk-

ringskassornas verksamhet. Med hänsyn till att försäkringskassorna formellt är

självständiga och utgör särskilda offentligrättsliga organ skiljer sig RFV:s

roll som central förvaltningsmyndighet från jämförbara myndigheters med en

regional organisation.

 RFV har i motsats till dessa inte givits den formella rollen som chefs-

myndighet för kassorna utan socialförsäkringsadministrationen består i dagsläget

av 26 självständiga och formellt åtskilda organisationer. Samtidigt innebär

kraven på en likformig och rättvis tillämpning av försäkringen och likvärdig

behandling av de försäkrade att hela administrationen skall samverka och fungera

som om den vore en organisation. För detta krävs en mycket tydlig uppdelning av

ansvar och befogenheter mellan de olika delarna av organisationen. Någon sådan

kan inte sägas finnas med dagens regler.

 I 18 kap. AFL, där kassornas ställning och ansvar regleras bl.a. i förhållande

till RFV, stadgas det i 2 § att RFV utövar tillsyn över de allmänna

försäkringskassorna och att dessa har att ställa sig verkets anvisningar till

efterrättelse. I samma kapitel finns emellertid en utförlig reglering av

försäkringskassornas organisation och förvaltning vilken kan uppfattas - och har

uppfattats - som ett uttryck för en så uttalad autonomi att regelverket framstår

som motsägelsefullt.

 De områden där utredaren funnit att det särskilt har uppstått problem på grund

av oklarheter avser bl.a. kassadirektörens ansvarsförhållanden,

samrådsförfarandet, komplicerade beslutsprocesser i strategiska frågor t.ex. i

budgetprocessen, lokalkontorsnätet och ADB-verksamheten.

 En förändring av associationsformen, som utredaren föreslår, genom ett för-

statligande av kassorna skulle bidra till att tydliggöra rollfördelningen inom

socialförsäkringsadministrationen. Den gängse statliga förvaltningsmodellen med

ett centralt verk som chefsmyndighet skulle då införas. Statens legitima behov

av att kunna styra verksamheten inom givna ekonomiska ramar och mot uppsatta mål

skulle på det sättet kunna tillgodoses i vedertagen form. Men ett förstatligande

löser inte i sig alla problem och otydligheter. I en sådan organisationsstruktur

kan det dessutom vara svårt att bibehålla och stärka det regionala och lokala

inflytandet. Det är därför för regeringen angeläget att med bibehållen associa-

tionsform för försäkringskassorna öka tydligheten inom socialförsäkringsad-

ministrationen bl.a. avseende ansvaret för olika uppgifter.

 Socialförsäkringsadministrationen måste tillgodose krav på tydlighet i

ledningsansvar med ett bevarat och stärkt regionalt/lokalt inflytande samt

säkerställa en fungerande dialog mellan olika delar av verksamheten.

 Socialförsäkringen bör även i framtiden vara nationellt enhetlig och

finansierad av egen- och socialavgifter. Det innebär att organisationsstrukturen

måste tillgodose kraven på en likformig och rättssäker tillämpning av

socialförsäkringarna och övriga förmåner som handhas inom

socialförsäkringsadministrationen. Organisationen måste också kunna hantera

tidens krav med snabba reformer och de förändringar i form av ny teknik,

arbetslivets förändringar och annat som kan förväntas.

 Försäkringskassornas självständiga ställning bör därför stärkas och RFV:s roll

klargöras. För tillämpningen av socialförsäkringarna och för förmåner där kraven

på likformighet är höga finns ett berättigat krav på ett starkt centralt

inflytande i form av normgivning, tillsyn och uppföljning. Inom arbetet med

insatser mot ohälsa finns det skäl att låta verksamheten utvecklas med stor

regional/lokal frihet där man kan söka den mest rationella och effektiva

lösningen. Ett sådant synsätt stämmer också väl överens med mål- och

resultatstyrning som numera är en styrningsform som tas i bruk i allt större

utsträckning.

 Regeringen har också i avsnitt 7 framfört som sin uppfattning att det är av

stor betydelse att utveckla friare mål- och resultatstyrd användning av medel

avsedda för samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. Det finns ett stort

behov av att mer effektivt kunna utnyttja samhällets samlade resurser för att

bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stödåtgärder. Inom detta

område - insatser mot ohälsa - finns det skäl att låta verksamheten utvecklas

med stor frihet för att man skall kunna finna den mest rationella och effektiva

lösningen.

 Regeringen redovisar i det följande ett antal förslag till riktlinjer för för-

ändringar av uppgifter och funktioner för RFV och de allmänna försäkringskassor-

na i syfte att tydliggöra ansvaret och skapa goda förutsättningar för en bättre

fungerande socialförsäkringsadministration.

12.3 Riksförsäkringsverkets roll

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Riksförsäkringsverkets ledningsroll|

|inom socialförsäkringen skall tydliggöras genom |

|ytterligare preciseringar av uppgifterna i verkets |

|instruktion. |

| RFV skall även i fortsättningen ansvara som |

|systemägare för de centrala ADB-systemen och för att de|

|utvecklas i överensstämmelse med regelverket för social-|

|försäkringarna. Formerna för hur ADB-verksamheten skall|

|organiseras skall ses över med syfte att effektivisera|

|verksamheten och att pröva i vilken utsträckning det är|

|möjligt att konkurrensutsätta den samt att förbättra de|

|allmänna försäkringskassornas möjlighet till ett reellt|

|inflytande. |

-------------------------------------------------------

 Utredarens förslag: Utredarens förslag utgår från att RFV skulle få rollen som

chefsmyndighet för försäkringskassorna med därtill hörande ansvar och befogen-

heter, dock med vissa undantag. Därtill lämnar utredaren ett antal synpunkter

och förslag när det gäller RFV:s arbetsformer och organisation. Därutöver

föreslås när det gäller produktion och utformning av information att dessa delar

skall ligga fristående och vara uppdragsfinansierade. Detsamma föreslås

beträffande drift och förvaltning av ADB-systemen där formerna för detta

föreslås utredas i särskild ordning inom organisationen.

 För att markera att det är en ny myndighet med delvis nytt ansvar föreslår

utredaren en namnändring för Riksförsäkringsverket till Socialförsäkringsverket.

 Remissinstanserna: Remissinstansernas ställningstagande till RFV:s roll tar

sin utgångspunkt i utredningens förslag att RFV skulle bli chefsmyndighet för

försäkringskassorna och är avhängigt av deras syn på ett förstatligande av

kassorna. De remissinstanser som avstyrker ett förstatligande accepterar ändå i

stort den uppgiftsfördelning mellan RFV och försäkringskassorna som förslaget

innebär. De remissinstanser som tillstyrker ett förstatligande gör det ofta med

utgångspunkt i att RFV då ges en tydlig ledningsroll. Bland dessa

remissinstanser poängterar RRV vikten av ett tydligt och sammanhållet

ledningsansvar för verksamhets- och resursfrågor. RRV liksom även Statskontoret

avstyrker därför de avsteg som görs från den statliga förvaltningsmodellen i

utredarens förslag. Båda understryker också att det bör vara den nya

myndighetens ansvar att själv besluta om sin interna organisation.

 RFV anser - oavsett de allmänna försäkringskassornas associationsform - att

den principiella utgångspunkten för gränsdragningen mellan RFV:s och

försäkringskassornas ansvarsområden bör vara att RFV på statens vägnar

fastställer vad som ska åstadkommas när det gäller försäkringens utfall. I

princip kan sedan försäkringskassorna välja hur detta skall göras.

 Av de remissinstanser som berört förslaget om ADB-frågorna tillstyrker flera

förslaget, bl.a. RRV, Statskontoret och FKF. Statistiska centralbyrån (SCB)

framhåller att enhetliga ADB-lösningar och öppna standardiserade gränssnitt där

uppgifterna kan tillhandahållas SCB kostnadsfritt utgör förutsättningar för en

rationell statistikproduktion. Datainspektionen pekar i sitt remissyttrande på

vikten av att man redan från början beaktar den reglering som finns i fråga om

ADB-hantering av personuppgifter för att åstadkomma en framgångsrik ADB-ut-

veckling. RFV framhåller att arbete har påbörjats tillsammans med för-

säkringskassorna för att komma fram till en modell för samverkan inom ADB-

området i linje med utredarens förslag.

 Skälen för regeringens förslag: En viktig utgångspunkt för diskussionen om

rollfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna är att socialförsäkringen är

ett nationellt system med staten som försäkringsgivare. Socialförsäkringarna

styrs av lagar och förordningar beslutade av riksdag och regering. De är

dessutom helt finansierade genom statliga skatter och avgifter. Staten har

således ett legitimt behov av att kunna styra verksamheten för att garantera att

försäkringen tillämpas likformigt och rättvist över hela landet och med

samhällsekonomisk effektivitet. Alla medborgare oavsett bostadsort har rätt att

förvänta sig en likvärdig behandling, tillfredsställande service och information

i handläggningen av sina ärenden.

 I den organisationsstruktur som gäller för socialförsäkringsadministrationen

skall RFV tolka och förtydliga de mål och krav på förväntat utfall av

försäkringarna som riksdag och regering ställer. Genom kravet på nationell

enhetlighet ligger det således i RFV:s uppdrag att svara för den normgivning som

skall vara styrande för försäkringskassornas tillämpning av lagstiftningen på

socialförsäkringsområdet.

 De instrument som står till RFV:s förfogande för normgivning är främst

bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering till statsmakternas

författningar. RFV har också möjlighet att föra talan i domstol mot beslut som

fattats av försäkringskassorna och förvaltningsdomstolarna för att få fram

rättspraxis för regeltillämpningen. Hit hör också praxisspridning genom

rättslägesanalyser, information till kassornas handläggare samt andra åtgärder

som syftar till att tillämpningen av försäkringsreglerna blir korrekt, likformig

och rättvis. Det innebär också krav på att det måste finnas vissa enhetliga

rutiner och administrativa system för hanteringen av försäkringarna t.ex. för

ansökningsförfarande, beslut, utbetalning, ekonomisk redovisning och

uppföljning. Detta gäller såväl blanketter och information till de försäkrade

som ADB-system.

 RFV skall vara ansvarig systemägare vilket innebär att RFV skall ställa krav

på och utveckla de generella ADB-systemen så att de överensstämmer med regelver-

ket. Med hänsyn till att det ofta görs ändringar i regelverket för

socialförsäkringarna är det viktigt att RFV har ett sammanhållet ansvar för att

garantera ett säkert genomförande.

 I RFV:s uppdrag ingår också att utöva tillsyn över försäkringskassornas

handläggning och tillämpning av trygghetssystemen. Denna uppgift omfattar att

följa upp och återrapportera utfallet till regeringen både när det gäller

måluppfyllelsen och beträffande hur regelverket efterlevs. Men det ligger också

i RFV:s tillsynsansvar att vid behov vidta åtgärder så att förutsättningarna för

en likformig och rättvis tillämpning av försäkringen i försäkringskassorna

säkerställs. Regeringen anser att denna del av RFV:s verksamhet behöver

utvecklas till att omfatta en systematisk och kontinuerlig uppföljning av

kvalitén i tillämpningen inom samtliga försäkringsområden. Tillsynen kommer på

så sätt också att utgöra ett viktigt led i erfarenhetsåterföringen till verket

av hur regelverket går att tillämpa.

 Staten finansierar hela kostnaden för försäkringskassornas administration,

därför har riksdag och regering ett intresse av och ansvar för att verksamheten

drivs effektivt. Medelstilldelningen till kassorna sker sedan 1982 inom ramen

för det budgetsystem som gäller allmänt för statlig verksamhet. RFV har som

central förvaltningsmyndighet det samlade ansvaret för ekonomistyrningen av hela

socialförsäkringsadministrationen. På grundval av uppgifter från

försäkringskassorna och efter samråd med FKF svarar RFV för framställningen i

budgetunderlaget om den totala ramen för försäkringskassornas

förvaltningsutgifter. RFV disponerar anslaget och svarar efter samråd med FKF

för fördelning av medlen mellan kassorna. Fördelningen anges i RFV:s

regleringsbrev till försäkringskassorna. Likaså ligger det i RFV:s ansvar att

följa upp kassornas ekonomiredovisning och begära in underlag till och ta fram

en konsoliderad årsredovisning för hela socialförsäkringsområdet.

 Inom det statliga budgetsystemet har det skett en successiv övergång till mål-

och resultatstyrning. Det har minskat behovet av detaljregleringar och möjlig-

gjort en betydande decentralisering av beslutsbefogenheter från RFV till försäk-

ringskassorna. Det är angeläget att utvecklingen i denna riktning fortsätter.

 Mål- och resultatstyrningen ställer krav på att tydliga mål och riktlinjer

formuleras. Riksdag och regering formulerar de övergripande målen för

verksamheten och ställer upp villkor och krav i övrigt för medlens disposition.

RFV:s uppgift är att svara för uttolkning av mål- och resultatkraven samt att

förmedla dem till kassorna. I RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna bör

anges vilka mål och riktlinjer som skall gälla för försäkringskassorna när det

gäller såväl försäkringstillämpningen som kraven på kvalitet och effektivitet i

verksamheten.

 RFV bör ha ansvar för att följa upp att kassorna efterlever kraven som ställs

på dem och att återrapportera utfallet såväl till den enskilda försäkringskassan

som till regeringen. Utifrån sitt uppdrag bör RFV påtala för kassan om det

förekommer brister i tillämpningen och ställa krav på att åtgärder vidtas. Om

försäkringskassan inte skulle vidta rättelse bör RFV påtala detta för

regeringen.

 Informationen om socialförsäkringarna till allmänheten måste vara korrekt och

utformas på ett sådant sätt att de försäkrade får tillräcklig kännedom om

trygghetssystemen för att kunna ta till vara sina rättigheter och fullgöra sina

skyldigheter. Att försäkringen är ett nationellt system medför att det finns be-

hov av enhetlig och centralt framtagen information. Det bör vara RFV:s uppgift

att ansvara för att innehållet i sådan information är korrekt. Hur informationen

produceras och vilka vägar och kanaler som används för att sprida informationen

påverkar dock i hög grad både vad de allmänna försäkringskassorna behöver göra

och hur det bäst görs. Det är viktigt att försäkringskassorna garanteras ett

reellt inflytande i dessa frågor. Regeringen anser - liksom utredaren - att FKF

har en väsentlig roll att fylla i detta sammanhang, när det gäller informa-

tionens utformning, produktion och spridning. Enligt regeringens bedömning han-

teras detta bäst inom organisationen.

 Under förutsättning av riksdagens godkännande avser regeringen att göra

erfoderliga ändringar i RFV:s instruktion i överensstämmelse med det som nu har

sagts om verkets ansvar och befogenheter.

 Regeringen anser inte att de förestående förändringarna är av så genomgripande

natur eller att det av andra orsaker finns skäl att låta RFV byta namn. En namn-

ändring skulle dessutom medföra ökade utgifter i samband med genomförandet.

ADB-frågorna inom socialförsäkringsadministrationen

Det är i dag RFV:s uppgift att svara för socialförsäkringsadministrationens

gemensamma ADB-stöd. RFV:s ADB-central i Sundsvall fungerar som

informationscentral för hela socialförsäkringen. Här förvaltas i stort sett all

den information som försäkringskassorna använder sig av för att betjäna de

försäkrade. Härifrån görs alla utbetalningar av socialförsäkringens olika

ersättningar efter beslut av försäkringskassorna. Varje dag görs över en miljon

transaktioner i de centrala ADB-systemen. För detta används ca 7 500 olika

dataprogram.

 Datalagen (1973:289), lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos de

allmänna försäkringskassorna, sekretesslagen (1980:100) liksom lagarna

(1994:1517) om socialförsäkringsregister och (1995:606) om vissa personregister

för officiell statistik sätter på olika sätt restriktioner för möjligheterna att

utveckla ett effektivt ADB-stöd inom socialförsäkringsadministrationen. De

problem som härrör ur lagstiftningen och som gäller möjligheterna att få

registrera personuppgifter avser regeringen att behandla i den propositon om en

ny registerlag som är planerad senare under våren.

 ADB-centralen utgör en resultatenhet inom RFV och arbetar på uppdrag av RFV

och de allmänna försäkringskassorna. RFV disponerar i dag anslagen för

utveckling, drift och förvaltning av de stora ADB-systemen.

 ADB-frågorna har stor tyngd i organisationen. ADB påverkar verksamheten på

alla nivåer och har stor betydelse i det dagliga arbetet ute på

försäkringskassorna.

 Utredarens förslag utgick från att RFV skulle bli chefsmyndighet för kassorna.

Utredaren föreslog att ADB-frågorna skulle delas upp i två delar, en del för

teknisk förvaltning och drift samt en del för utveckling. Förslaget ger

emellertid inte tillräcklig vägledning för hur rollfördelningen på ADB-området

bör lösas inom ramen för den nu föreslagna organisationsstrukturen. Regeringen

bedömer därför att formerna för socialförsäkringens ADB-verksamhet mer samlat

bör ses över. Översynen bör avse frågan om hur en effektiv ADB-verksamhet

kan åstadkommas där RFV:s systemägaransvar för de gemensamma systemen bibehålls

samtidigt som de allmänna försäkringskassorna ges ett reellt inflytande. Det bör

i detta sammanhang också prövas i vilken utsträckning det är lämpligt att

konkurrensutsätta verksamheten. Efter att dessa frågor har belysts får ställning

tas till formerna för socialförsäkringens ADB-verksamhet.

12.4 Försäkringskassans roll

12.4.1 Försäkringskassans styrelse

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Försäkringskassans styrelse skall|

|utses av regeringen. Antalet ledamöter i styrelsen |

|skall bestämmas av regeringen och vara beroende av |

|invånarantalet inom kassans verksamhetsområde. Antalet|

|ledamöter skall bestämmas till maximalt nio utöver ord-|

|förande och vice ordförande. |

-------------------------------------------------------

 Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredaren har dock

inte berört frågan om antalet ledamöter i styrelsen.

 Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat förslaget har

tillstyrkt, med undantag för Värmlands läns allmänna försäkringskassa som anser

att dagens ordning bör fortsätta att gälla. LO anser att arbetsmarknadens parter

bör få ökat inflytande i de styrelser och nämnder som inrättas inom

försäkringen.

 Skälen för regeringens förslag: Varje försäkringskassa leds i dag av en

styrelse. Ordförande och vice ordförande utses i dag av regeringen, övriga

ledamöter och suppleanter utses av landstingsfullmäktige eller, om kassans

verksamhetsområde utgörs av en kommun, av kommunfullmäktige. Om en

försäkringskassas verksamhetområde bestäms av regeringen enligt 18 kap. 1 § AFL

beslutar regeringen om fördelningen mellan landsting respektive kommun när det

gäller val av övriga sex ledamöter. Landstingets eller kommunfullmäktiges val av

ledamöter skall vara proportionellt i förhållande till de olika politiska

partiernas valresultat.

 Dagens ordning vid val av styrelse innebär således att två valkorporationer är

involverade i processen. Detta kan medföra att det mandat som styrelsen har kan

förefalla oklart.

 Om reglerna för utseende av styrelse ändras genom att hela styrelsen utses av

regeringen tydliggörs det nationella ansvaret för verksamheten och uppdraget ges

en ökad betoning. Styrelseledamöterna bör nomineras på motsvarande sätt som i

dag.

 Kassastyrelsernas nuvarande mandatperiod går ut den 31 december 1997. Mot

bakgrund av att det sker allmänna val till riksdagen, kommunerna och landstingen

under hösten 1998 samt att förslagen i denna proposition bör träda i kraft fullt

ut först i samband med kommande mandatperiod, bör nuvarande ordning för utseende

av styrelser fortsätta att gälla t.o.m. den 31 december 1998.

 Riksdagen har godkänt förslag om ändrad länsindelning i Skåne (prop.

1995/96:38, bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). Länen i Kristianstad samt

Malmöhus har slagits samman till ett län den 1 januari 1997. En

organisationskommitté har tillsatts för att förberereda och genomföra bildandet

av Skåne läns allmänna försäkringskassa från och med den 1 januari 1999 (dir.

1997:4). Förberedelsearbete pågår med att föra samman försäkringskassorna i

Bohuslän, Älvsborgs län, Skaraborgs län och Göteborg till en gemensam allmän

försäkringskassa i Västra Götaland. Regeringen har tillkallat en särskild

utredare för att i samråd med RFV och de berörda allmänna försäkringskassorna

samt FKF förbereda en sådan sammanslagning (dir 1996:118).

 Det finns mot denna bakgrund skäl som talar för att ändra bestämmelserna

angående antalet ledamöter i styrelserna. Ändrade länsindelningar med oförändrat

antal ledamöter kan innebära att det demokratiska och lokalt förankrade inslaget

minskar. Antalet ledamöter bör vara beroende av invånarantalet i respektive län.

Antalet ledamöter i varje styrelse bör också vara ojämnt för att underlätta

bildandet av tydliga majoriteter. Antalet ledamöter i styrelsen föreslås därför

bli beroende av invånarantalet inom försäkringskassans verksamhetsområde, dock

maximalt nio ledamöter. Utöver detta antal skall det också finnas en ordförande

och en vice ordförande. Reglerna avseende suppleanterna i styrelsen bör vara

oförändrade. Härutöver får, liksom i dag, två personalföreträdare delta i

styrelsearbetet.

 De län som har fler än 1 miljon invånare bör ha nio ledamöter i för-

säkringskassans styrelse, utöver ordförande och vice ordförande. Detta innebär

att styrelserna för Stockholms läns allmänna försäkringskassa och

försäkringskassorna i de ombildade länen i Skåne och Västra Götaland bör ha nio

ledamöter. De län som har färre än 100 000 invånare bör ha tre ledamöter i

försäkringskassans styrelse, utöver ordförande och vice ordförande. Detta skulle

enligt förslaget bli fallet för försäkringskassan på Gotland. Län som har ett

invånarantal från 100 000 men färre än 400 000 bör ha fem ledamöter i

försäkringskassans styrelse utöver ordförande och vice ordförande. Län som har

ett invånarantal från 400 000 men färre än 1 000 000 bör ha sju ledamöter i

styrelsen, utöver ordförande och vice ordförande.

12.4.2 Uppgifter för försäkringskassans styrelse och

kassadirektören

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Regelverket skall förtydligas i |

|fråga om vad försäkringskassan har ansvar för, vad |

|styrelsen skall besluta om och direktörens uppgifter.|

| Styrelsen skall bl.a. besluta om inrättande av |

|socialförsäkringsnämnder och utseende av ledamöter i |

|dessa och lokalkontorsnätets utformning. Styrelsen |

|skall efter hörande av RFV lämna förslag om anställning|

|av direktören till regeringen. Beslut fattas av |

|regeringen. |

-------------------------------------------------------

 Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, med undantag för

direktörstillsättningen, förslaget om en aktivare roll för styrelsen som

"förtroendemän för de försäkrade", vissa undantag avseende styrelsens och

direktörens uppgifter samt den författningsmässiga regleringen.

 Remissinstanserna: Av de remissinstanser som berört frågan om lo-

kalkontorsnätets utformning och servicepunkter tillstyrker flertalet utredarens

förslag. Statskontoret anser att frågan om lokalkontorsnät bör behandlas i

budgetdialogen mellan central och lokal nivå. Statskontoret anser vidare att

frågan kan få stor ekonomisk betydelse och måste vägas mot andra angelägna

åtgärder inom koncernen och därför avgöras i budgetprocessen. Gävleborgs

allmänna försäkringskassa anser förslaget vara tveksamt med hänvisning till att

styrelsen enligt utredarens förslag inte får bära det ekonomiska ansvaret för

sådana beslut.

 Av de remissinstanser som berört frågan om socialförsäkringsnämnder har

flertalet tillstyrkt utredarens förslag. Länsstyrelsen i Örebro län är tveksam

och anför att styrelsens inflytande knappast kan bedömas förrän såväl

principerna för inrättande av nämnderna som dessas kompetens blir känd. JO anser

att en precisering av nämndens uppgifter är av stort värde. Gävleborgs allmänna

försäkringskassa anser förslaget vara tveksamt med hänvisning till att styrelsen

enligt utredarens förslag inte får bära det ekonomiska ansvaret för sådana

beslut. Stockholms läns allmänna försäkringskassa anser att ledamöterna inte bör

utses av styrelsen och att man även bör se över nämndernas representation. LO

anser att arbetsmarknadens parter bör få ett större inflytande i de styrelser

och nämnder som inrättas inom försäkringen, både centralt och regionalt.

 Av de remissinstanser som kommenterat förslaget om direktörens anställande,

entledigande och lönesättning har RFV, Statskontoret och Bohusläns allmänna

försäkringskassa tillstyrkt utredarens förslag. Arbetsgivarverket anser att

kassadirektörens lön bör beslutas av den som har arbetsgivaransvaret. De

allmänna försäkringskassorna i Blekinge län, Göteborg, Malmöhus, Stockholms län,

Värmlands län, Västernorrlands län, Västmanlands län och Älvsborgs län liksom

FKF har avstyrkt förslaget och anfört bl.a. att direktören bör tillsättas,

entledigas och lönesättas av styrelsen. FF anser att kassadirektören bör utses

på ett tidsbegränsat förordnande.

 Flertalet remissinstanser som berört förslaget om att styrelserna ges en

aktivare roll som "förtroendemän för de försäkrade" avstyrker eller är tveksamma

till förslaget. Kammarrätten i Sundsvall anför bl.a. att förslaget mot bakgrund

av de strikt reglerade förfarandena vid omprövning och överklagande av försäk-

ringskassans beslut förefaller kunna medföra en risk för dubbla budskap. FKF

anför att uppgiften redan i dag är en självklar del av styrelseuppdraget, men

att det vore högst olämpligt att göra den jämförbar med den roll som sjukvårdens

förtroendemän har. RFV, som tillstyrker förslaget, anför att kontakten mellan

styrelsen och den enskilda medborgaren inte kan gälla försäkringstillämpningen,

men ser för övrigt positivt på den utveckling som utredaren föreslår. FF, som

tillstyrker, anser att förslaget innebär att styrelsens roll som mottagare av

krav och andra synpunkter i verksamheten tydliggörs. Klagomål drabbar i dag

personalen som lojalt försöker leva upp till statsmakternas förändrade regler

och krav på resultat.

 Skälen för regeringens förslag: I dag föreskrivs i 18 kap. 6 § AFL att

kassastyrelsen skall besluta i angelägenheter som försäkringskassan har att

befatta sig med. Denna formulering i AFL bör utvecklas och de allmänna

försäkringskassornas befogenheter klargöras. Det är viktigt att

försäkringskassornas ansvar och roll gentemot RFV, regering och riksdag

preciseras. Mot bakgrund av att verksamheten helt finansieras av statliga medel

är det viktigt att garantera den statliga styrningen av verksamheten samtidigt

som det lokala och regionala inflytandet ges ökade utvecklingsmöjligheter.

Verksförordningen (1995:1322), som tilllämpas på myndigheter under regeringen i

den omfattning som föreskrivs i myndighetens instruktion eller i annan

förordning, bör delvis kunna utgöra förebild för hur de allmänna

försäkringskassorna skall styras från statsmaktens sida. I AFL bör det därför

föras in ett antal klargöranden om försäkringskassans uppgifter och ansvar, om

kassans ledning och styrelsens ansvar och uppgifter. Utifrån

socialförsäkringsadministrationens särskilda förhållanden och verksförordningens

innehåll kan behovet av reglering i stort anges enligt följande:

- svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt

 och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att förebygga skada och

 sjukdom och för att minska behovet av långa sjukskrivningar och för-

 tidspensioneringar,

- ansvara för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och i

 överensstämmelse med syftet för verksamheten samt hushålla väl med statens

 medel,

- utreda och besluta i ärenden som enligt lag eller annan författning ankommer

 på försäkringskassan,

- följa RFV:s föreskrifter och de mål och riktlinjer som anges i RFV:s

 regleringsbrev till försäkringskassorna,

- verka för samarbete med andra offentliga myndigheter och på annat sätt ta

 till vara de fördelar som kan vinnas för staten och samhället som helhet,

- fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av

 de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt

 vidta de åtgärder som behövs. Liksom statliga myndigheter bör

 försäkringskassan även beakta de krav som ställs på verksamheten av hänsyn

 till totalförsvaret, regionalpolitiken och miljöpolitiken,

- se till att allmänhetens och andras kontakter med försäkringskassan

 underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och

 genom ett klart och begripligt språk i försäkringskassans skrivelser och

 beslut,

- arbeta för att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt

 skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas

 kompetens och erfarenhet.

 Vid försäkringskassan bör det liksom i dag finnas en direktör som är chef för

verksamheten vid försäkringskassan. Direktören bör handha den löpande

förvaltningen enligt riktlinjer som meddelas av styrelsen. Det är viktigt att

rollfördelningen mellan kassadirektör och styrelsen är klar och tydlig så att

det inte råder någon tvekan om hur ansvaret i organisationen är fördelat.

Kassadirektören bör vara den som helt ansvarar för den löpande förvaltningen och

leder det dagliga arbetet. Direktören bör också representera försäkringskassan

vid t.ex. kontakterna med RFV.

 Styrelsen skall i en arbetsordning fastställa organisation och den ansvars-

samt beslutsordning som anger formerna för verksamheten.

Lokalkontor

Styrelsen bör besluta om att inrätta lokalkontor eller motsvarande servi-

cepunkter i den omfattning som behövs för att ge de försäkrade en god service

och med beaktande av att tillgängliga medel utnyttjas effektivt. I det följande

används begreppet lokalkontor för alla typer av sådana organisatoriska enheter.

 Enligt AFL skall det i princip finnas en allmän försäkringskassa för varje län

samt en för Göteborgs kommun. En försäkringskassas verksamhetsområde får också,

om regeringen i ett särskilt fall bestämmer det, omfatta två landsting eller ett

landsting och sådan kommun som inte tillhör något landsting. Det anges vidare

att en allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i erfoderlig omfatt-

ning.

 I föreskrifter som är beslutade av RFV regleras de allmänna försäkringskassor-

nas organisation (RFFS 1987:6). Där stadgas bl.a. att det vid varje allmän

försäkringskassa skall finnas minst ett centralkontor och att det i varje kommun

skall finnas minst ett lokalkontor. RFV kan medge undantag från denna regel om

särskilda skäl föreligger. RFV har i budgetunderlaget för år 1998 anmält sin

avsikt att avskaffa nuvarande reglering.

 Det finns 25 försäkringskassor i landet och i slutet av år 1996 fanns det ca

350 lokalkontor och ett trettiotal mindre servicepunkter. Ca 16 400 personer

arbetade vid kassorna i slutet av år 1996.

 Riksdagen har tidigare vid ett antal tillfällen uttalat sig om försäkrings-

kassornas lokalkontorsnät. År 1992 framhölls att det var viktigt att kassornas

väl utbyggda kontorsnät bibehålls samt att principen om att det skall finnas ett

lokalkontor i varje kommun bör ligga fast men att RFV i samband med planering av

resursneddragningar skall kunna överväga vissa uppmjukningar i synnerhet för

storstadsområden (bet. 1991/92:SfU8, rskr. 1991/92:232).

 År 1994 anfördes att de uttalanden om lokalkontorsnätet som rikdagen tidigare

gjort behöver anpassas till den situation som nu råder hos försäkringskassorna.

Det ställs allt större krav på försäkringskassornas kompetens, inte minst be-

roende på det komplicerade regelverket. Teknikutvecklingen har också fortskri-

dit. Dessutom har försäkringskassorna, liksom flertalet andra organisationer i

samhället, allt mindre resurser att förfoga över. Med hänsyn härtill är det

angeläget att en översyn kommer till stånd om vilka krav som bör ställas på

lokalkontorsnätet och vilket inflytande försäkringskassorna själva skall ha på

nätets utformning respektive vilken styrande roll verket skall ha (bet.

1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118).

 En utredning om lokalkontorsnätet har under år 1995 gjorts av en arbetsgrupp

med företrädare för RFV och försäkringskassorna. Arbetsgruppens slutsatser

presenteras i "Rapport från kontorsgrupp -95 över försäkringskassornas

kontorsorganisation" 1995-12-06. Arbetsgruppen föreslår att försäkringskassorna

får ansvaret för att besluta om lokalkontorsnätet.

 Arbetsgruppen anför i sin rapport att det finns flera skäl till att försäk-

ringskassorna har behov av att se över sin verksamhet och organisation.

Sannolikt finns det anledning att även under kommande år räkna med ökade krav på

en effektivare handläggning och styrning av verksamheten. Den genomgripande

decentraliseringen av ärendehandläggningen som skett till lokalkontoren har

medfört att lågfrekventa ärendetyper vid många kontor är svåra att handlägga med

god kvalitet och till rimlig kostnad. Kostnaden för att behålla och utveckla

kompentens blir ofta hög. Det framgår vidare i rapporten att kassornas ambition

att ge god service till sina kunder är hög, men att tillgänglighet och service

inte behöver vara liktydigt med geografisk närhet. God service handlar mer om

att den enskilde möter rättsenlig tillämpning, professionellt arbetssätt, hög

kompetens, att man håller överenskommelser och att service ges på tider som

efterfrågas. Utökade telefontider och telefontjänster i kombination med hem- och

arbetsplatsbesök är sätt att möta kundens behov av tillgänglighet och service.

Det är vidare också viktigt att försäkringskassan är väl tillgänglig för

allmänheten och sina samverkanspartners såsom arbetsgivare, vårdgivare,

arbetsförmedling och andra myndigheter. För att upprätthålla service på orter

där underlaget annars är för litet kan sambruk av lokaler, viss utrustning och

utförande av tjänster vid medborgarkontor vara ett alternativ eller komplement

till traditionellt lokalkontor. Det kan också finnas behov av att samordna

ledningsansvaret för flera kontor, genom att samordna detta till områden eller

regioner.

 Regeringen anser att det är på den regionala nivån som den bästa kännedomen om

förhållandena inom regionen finns. Därför har de regionala kassastyrelserna goda

förutsättningar att bedöma uppbyggnaden av kontorsnät och servicegrad.

Lokalkontorsorganisationen och servicegraden bör grundas på kassornas

ställningstagande efter en verksamhetsanalys av de dominerande ansvarsområdena.

Kassastyrelserna skall vid beslut om lokalkontorsnät beakta krav på

tillgänglighet, kvalitet, geografiska förhållanden samt effektivitet i

resursutnyttjandet. Det är dock väsentligt att stategisk information på

nationell nivå tas till vara vid dessa beslut och med hänsyn till verksamhetens

beroende av ADB-stöd bör besluten föregås av ett samråd med RFV.

 Det fortsatta arbetet med lagregleringen på registerområdet inom

socialförsäkringen bör bedrivas på sådant sätt att det inte binder administra-

tionen till vissa organisatoriska lösningar. I en promemoria som utarbetats inom

regeringskansliet redovisas en översyn av registerlagarna inom

socialförsäkringsadministrationen (Ds 1996:70). I promemorian föreslås att de

båda nuvarande registerlagarna för socialförsäkringsområdet slås samman till en

ny registerlag. Promemorian bereds för närvarande inom Socialdepartementet och

regeringen har för avsikt att föreslå en ny registerlag under våren.

Socialförsäkringsnämnder

Regeringen anser vidare att försäkringskassans styrelse bör besluta om inrät-

tande av socialförsäkringsnämnder och utseende av ledamöter i dessa. Motiven

till detta är delvis likartade dem som gäller för att försäkringskassorna skall

besluta om lokalkontorsnätet. Vid en allmän försäkringskassa skall det, enligt

18 kap. 6 § AFL, finnas en eller flera socialförsäkringsnämnder. Regeringen

beslutar om det totala antalet socialförsäkringsnämnder i landet och RFV

beslutar om fördelningen. I dag finns det 165 nämnder.

 En socialförsäkringsnämnd består i dag av sju ledamöter. Ordförande i nämnden

utses av regeringen. Nämnden utser inom sig en vice ordförande. RFV utser tre

och landstinget eller i förekommande fall kommunen utser tre ledamöter samt lika

många suppleanter. Om en kassas verksamhetsområde bestämts av regeringen enligt

18 kap. 1 § AFL beslutar regeringen om fördelningen mellan landsting respektive

mellan landsting och kommun när det gäller val av de tre sistnämnda ledamöterna.

De ledamöter och suppleanter som utses av landstinget eller kommunen utses

enligt samma principer som gäller för val av ledamot till försäkringskassans

styrelse. Av de ledamöter som utses av RFV skulle före den 1 juli 1992 två

ledamöter utses efter förslag från arbetstagarsidan och en från den icke

offentliga arbetsgivar- och egenföretagarsidan för att tillgodose behovet av

kunskap om arbetsmarknadsmässiga förhållanden. Arbetsgivarsidan har dragit sig

tillbaka från nämnderna och därför har RFV fått rätt att utse ledamöter i

socialförsäkringsnämnderna utan att behöva inhämta förslag från

organisationerna. Kraven på ledamöternas kompetens är dock oförändrade.

 En socialförsäkringsnämnd skall enligt 18 kap. 21 § AFL besluta om frågor om

rätt till bl.a. förtidspension, särskild efterlevandepension, han-

dikappersättning och vårdbidrag. Dessutom beslutar en socialförsäkringsnämnd om

arbetskadelivränta (enligt 8 kap. 4 § lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring),

bilstöd (enligt 3 § lagen 1988:360 om handläggning av ärenden om bilstöd till

handikappade) och assistansersättning (enligt 13 § lagen 1993:389 om

assistansersättning).

 Nämnderna sammanträder normalt en gång per månad och ärendemängden är i

normalfallet mellan 40-50 ärenden per sammanträde. På en del håll har

ärendemängden varit betydligt större, upp till ca 75 per sammanträde. Rutinerna

för hur ärenden föredras varierar också. Ärendena föredras vanligen i nämnderna

av särskilda föredragande. Vid vissa försäkringskassor föredrar dock handläggare

själva sina ärenden.

 Regeringen anser liksom utredaren att varje kassastyrelse skall besluta om att

inrätta socialförsäkringsnämnder inom sitt verksamhetsområde. Det är därför

viktigt att de principer som skall vara styrande för antalet nämnder inom ett

verksamhetsområde finns fastlagda. Även när det gäller nomineringsförfarandet

till socialförsäkringsnämnderna bör dessa ses över. Det är viktigt att nämnderna

har en bred och allsidig sammansättning samtidigt som den lokala förankringen

bibehålls. De beslutsbefogenheter en socialförsäkringsnämnd har i dag enligt AFL

och vissa andra författningar bör också ses över i samband med de föreslagna

ändringarna av nämnderna. Nämndernas nuvarande mandatperiod gäller fram till 31

december 1998. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag till

preciseringar avseende socialförsäkringsnämnderna med målsättningen att nya

regler kan träda i kraft i samband med att reformen genomförs.

Direktören

Dagens situation med att RFV beslutar om att utse direktör, efter förslag från

styrelsen, har medfört att direktörens roll varit otydlig. De lojalitets-

konfliker som detta medfört för direktörerna har framförts som hinder för en

effektiv verksamhet. Att arbeta åt styrelsen men samtidigt vara utsedd av RFV

innebär i praktiken att kassadirektören har två uppdragsgivare. Förfarandet har

också begränsat RFV:s möjligheter att utöva en fristående tillsyn.

 Regeringen anser att det nationella ansvaret för socialförsäkringen bör

betonas även när det gäller direktörens arbete. Detta ansvar tydliggörs genom

att styrelsen efter hörande av RFV lämnar förslag om anställning av direktör

till regeringen. Beslut fattas av regeringen.

 Försäkringskassans styrelse har därefter det löpande arbetsgivaransvaret för

direktören.

 Regeringen har i dag möjlighet att utkräva ansvar av styrelsen genom att t.ex.

entlediga ordförande och vice ordförande. Regeringens möjligheter att utkräva

ansvar kommer att utvidgas med förslagen i denna proposition eftersom det

föreslås att regeringen skall tillsätta hela styrelsen. Regeringen skall därför

utkräva ansvar av styrelsen och inte av direktören.

Årsredovisning m.m.

Styrelsen bör besluta om att till RFV avge årsredovisning och delårsrapport samt

underlag för budgetunderlag. I nuvarande organisation upprättar varje

försäkringskassa i enlighet med AFL en årsredovisning. Det finns dock ingen

formell mottagare av årsredovisningarna. Det bör anges att RFV skall vara

mottagare av årsredovisning och delårsrapport samt underlag för budgetunderlag.

Därmed får detta ekonomiska underlag en avsändare och RFV får en central roll

avseende ekonomistyrning av hela socialförsäkringsområdet.

Tillsynsrapporter m.m.

Styrelsen bör besluta om att vidta åtgärder med anledning av RFV:s tillsyns-

rapporter och RRV:S revisionsrapporter. Om tillsynsrapporten eller revi-

sionsberättelsen innehåller någon invändning, bör försäkringskassans styrelse,

inom en månad efter rapportens/berättelsens överlämnande, till RFV respektive

RRV redovisa de åtgärder försäkringskassan har vidtagit eller avser att vidta

med anledning av invändningen. Skyldigheten för försäkringskassans styrelse att

snabbt agera om det framkommer brister i verksamheten innebär att RFV:s och

RRV:s tillsyn av försäkringskassornas verksamhet förbättras och blir mer

effektiv.

Förtroendemannarollen

Utredaren har föreslagit att kassastyrelsen tilldelas en aktivare roll som

medborgarnas förtroendemän inom socialförsäkringen. Genom att ge kassastyrel-

serna denna aktivare roll ser utredaren möjligheter att uppnå en kontaktform

liknande den som sjukvårdens förtroendemän har. Utredaren har poängterat

styrelseledamöternas roll som länkar mellan de försäkrade, socialförsäkringen

och administrationen. De försäkrade önskar många gånger få förklaringar till

olika beslut och en möjlighet att framföra frågor och klagomål. Utredaren anför

att styrelsen inte skall gå in i prövningen av enskilda ärenden, utan utnyttja

sin befogenhet att ge råd till direktören om verksamheten och på detta sätt

stärka lekmannainsynen och medborgarinflytandet.

 Enligt regeringens mening är den beskrivna uppgiften i grunden naturlig och

självklar för en förtroendevald inom försäkringskassan. Den jämförelse som

utredaren gör med sjukvårdens förtroendenämnder är emellertid inte fullt

relevant och någon formalisering av en sådan funktion anser regeringen inte kan

komma i fråga. Något sådant skulle kanske också göra det omöjligt att förena

uppdrag i styrelse och socialförsäkringsnämnd, en kombination som kan innebära

stora fördelar.

12.4.3 Ikraftträdande och kostnader

Förslagen avseende socialförsäkringens administration bör genomföras den 1 juli

1998. Regeringen avser, under förutsättning att riksdagen godkänner riktlinjerna

i denna proposition, att till riksdagen senare under detta år återkomma med

lagförslag samt ytterligare preciseringar på några områden. Tidpunkten är

lämplig mot bakgrund av att en ny mandatperiod för bl.a. försäkringsskassornas

styrelser påbörjas den 1 januari 1999. Styrelserna kan därmed inför kommande

mandatperiod utses enligt reformerade regler.

 Förslagen avseende socialförsäkringsadministrationen anses vara kost-

nadsneutrala för administrationen.

 25

13 Författningskommentar

13.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om

allmän försäkring

3 kap.

1 §

Ändringen innebär att den lägsta inkomst som kan ge rätt till ersättning höjs

från 6 000 kronor till 24 procent av basbeloppet. En person som vid utgången av

ett kalenderår uppbär sjukpenning som är beräknad på en sjukpenninggrundande

inkomst som understiger 24 procent av basbeloppet för följande år kommer därvid

inte ha rätt till fortsatt sjukpenning.

4 - 4 b §§

I paragraferna har gjorts de ändringar som föranleds av höjningen av ersätt-

ningsnivån från 75 till 80 procent.

 Minskningsregeln i 4 a § första stycket har också ändrats så att lön från

arbetsgivaren eller ersättning från avtalsförsäkring som komplement till

sjukpenningen kan utges även efter den nittionde dagen i ett sjukfall.

 Vidare har gjorts en ändring i 4 a § andra stycket som innebär att all kollek-

tivavtalad gruppsjukförsäkring och inte enbart sådan som fastställts i kollekti-

vavtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer skall anses som lön under

sjukdom från arbetsgivare.

5 c §

I denna nya paragraf anges att den som har haft förtidspension skall, vid sjuk-

fall som inträffar sedan pensionen minskat eller upphört, kunna få sjukpenning

beräknad på tidigare förvärvsinkomster. Någon längsta tid för uppehållet anges

inte. Bestämmelsen gäller alltså generellt. Däremot krävs att de olika perioder

som kan föreligga mellan det faktiska förvärvsarbetet och sjukfallet skall avse

tid under vilken den försäkrade uppburit förtidspension eller avse s.k. SGI-

skyddade tider. Den som inte tidigare har förvärvsarbetat eller som gjort ett

varaktigt avbrott i förvärvsarbete av annan anledning är inte enligt denna

bestämmelse berättigad till sjukpenninggrundande inkomst efter

förtidspensionstiden. I den utsträckning den tidigare sjukpenninggrundande

inkomsten grundar sig på ett förvärvsarbete av större omfattning än som kan

anses motsvara den försäkrades arbetsutbud när förtidspensionen upphör skall den

sjukpenninggrundande inkomsten anpassas härtill.

 Sjukbidrag likställs vid tillämpning av lagen om allmän försäkring med

förtidspension. Vad som nu sagts om förtidspension gäller därför även

sjukbidrag.

 104

7 b, 9 a och 10 a §§

I paragraferna har gjorts de ändringar som föranleds av höjningen av

ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

16 §

Ändringarna i denna paragraf motsvarar de som gjorts i 4 a §.

4 kap.

9 §

Föreslagen ändring i paragrafens tredje stycke innebär att den tid som en

förälder uppburit förtidspension eller sjukbidrag får räknas in i den i 6 §

andra stycket angivna tiden om 240 dagar varunder en förälder måste ha uppfyllt

kvalifikationsvillkoret för att föräldrapenning skall utges med belopp

motsvarande förälderns sjukpenning under de första 180 dagarna. För att få räkna

in tiden måste föräldern omedelbart före tiden med förtidspension ha varit eller

- om försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden - skulle ha varit

berättigad till en sjukpenninggrundande inkomst motsvarande en sjukpenning

överstigande garantinivån på 60 kronor. Var föräldern inte försäkrad för en

sjukpenning överstigande 60 kronor omedelbart före tiden med förtidspension, men

får ett arbete efter denna tid med en inkomst överstigande garantinivån kan

förtidspensionstiden inte räknas med vid bedömande om föräldern uppfyller

kvalifikationsvillkoren för föräldrapenning motsvarande sjukpenning.

14 §

Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

22 kap.

8 §

Även denna ändring är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80

procent.

13.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1395) om

ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

3 kap.

5 §

En försäkrad är enligt 3 kap. 6 § inte skyldig att anmäla ändrade inkomstförhål-

landen förrän han eller hon gör anspråk på sjukpenning vilket kan innebära att

den sjukpenninggrundande inkomst som senast är fastställd är inaktuell.

Försäkringskassan skall enligt första stycket i nu aktuell paragraf ompröva

sjukpenningförsäkringen när kassan får kännedom om att den försäkrades

inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått förändring av

betydelse för rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek. I

paragrafens andra stycke föreslås att ändring enligt första stycket skall gälla

från och med den dag då anledning till ändringen uppkommit. Vidare anges att den

sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får läggas till

grund för ersättning tidigast från och med den första dagen i den ersätt-

ningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan får kännedom

om förändringen. Detta innebär att försäkringskassan retroaktivt skall beräkna

den sjukpenninggrundande inkomst som en försäkrad skulle ha haft om

försäkringskassan vid tidpunkten för förändringen hade känt till samtliga

omständigheter men att sjukpenning eller annan dagersättning grundad på den nya

sjukpenninggrundande inkomsten däremot inte kan utges för tidigare

ersättningsperiod än den varunder anmälan om inkomstförändringen gjordes.

13.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1047) om

sjuklön

6 §

Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

13 §

Förutom nedan angivna ändringar har i paragrafen gjorts redaktionella ändringar.

I första stycket anges nu att försäkringskassan, efter skriftlig ansökan, kan

besluta om särskilt högriskskydd. Ett sådant beslut får enligt hittills gällande

regler meddelas om den sökande har en sjukdom som under en tolvmånadersperiod

kan antas medföra ett större antal sjukperioder. I första stycket 2 utökas hög-

riskskyddet till att även omfatta personer som har en sjukdom som medför risk

för en eller flera längre sjukperioder. Innebörden av den nya bestämmelsen har

redovisats i avsnitt 8.2.

 Arbetstagare har bytts ut mot sökande. Detta innebär endast en markering att

även en arbetssökande kan ansöka hos försäkringskassan om särskilt högriskskydd.

 Andra meningen i andra stycket är ny. Där anges att för sökande som avses i

första stycket 2 skall 16 § tillämpas. För sökande som avses i första stycket 1

skall såsom tidigare även 15 § tillämpas på sökanden och dennes arbetsgivare.

 Tredje stycket har ändrats på så sätt att försäkringskassans beslut skall

gälla från och med den kalendermånad då ansökan gjordes hos försäkringskassan

eller från och med den senare månad som anges i beslutet. Beslutet gäller från

och med den dag som anges i beslutet. Om det finns särskilda skäl, t.ex. vid

kroniska sjukdomstillstånd, får beslutet gälla tills vidare.

15 §

Hänvisningen i denna paragraf till första stycket 1 innebär att sjuklön för den

första dagen i en sjukperiod (karensdagen) skall utges endast till arbetstagare

som har en sjukdom som kan antas medföra ett större antal sjukperioder och inte

till arbetstagare som omfattas av det nu införda högriskskyddet i första stycket

2.

23 §

Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

13.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om

statligt personskadeskydd

13 §

Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80 procent.

13.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:225) om

ersättning till smittbärare

4 §

Ändringarna i denna paragraf är endast av redaktionell art.

13.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om

arbetsskadeförsäkring

4 kap.

6 §

Minimigränsen 6 000 kronor har tagits bort då denna genom basbeloppets

utveckling numera saknar betydelse. Enligt 1 § utges inte livränta om

inkomstförlusten understiger en fjärdedel av det basbelopp som gällde vid början

av det år då livräntan skulle börja utgå.

13.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:000) om

arbetslöshetsförsäkring

9 §

I ett nytt andra stycke anges att sökande som uppbär tre fjärdedels för-

tidspension har rätt till ersättning vid arbetslöshet om de är arbetsföra och

oförhindrade att åta sig ett arbete för en arbetsgivares räkning. Arbetsutbudet

skall i arbetstid motsvara en fjärdedel av det som betecknas som heltidsarbete

enligt tillämpligt kollektivavtal inom den bransch där den sökande tidigare

varit anställd. En förutsättning för ersättning är att sökanden i övrigt

uppfyller kraven för rätt till ersättning. Med förtidspension avses här även

sjukbidrag.

 En följdändring har gjorts i första stycket.

 105

Sammanfattning av betänkandet En allmän och

aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering

(SOU 1996:113).

Sammanfattningen är hämtad ur SOU 1996:113 och återges här i sin helhet.

Sjuk- och arbetsskadekommittén presenterar genom detta betänkande förslag till

uppläggning av och innehåll i en allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och

rehabilitering. Betänkandet har givits en struktur, som enligt kommitténs

uppfattning bör kunna utgöra en grund för hur en framtida lagstiftning skall

kunna läggas upp. Kommittén redovisar i bilagedelen en skiss till en sådan

lagstiftning.

 Betänkandet inleds i kapitel 1 med en kort genomgång av direktiven samt hur

utredningsarbetet bedrivits. Därefter görs i kapitel 2 en återblick på

utvecklingen under 1980- och 1990-talen. Härvid konstateras att sjukfrånvaron

påtagligt ökade under 1980-talet. Summan av antal personer med

förtidspension/sjukbidrag och sjukfall längre än ett år ökade mellan 1980 och

1990 från 311 000 till 436 000. Sjukfrånvarons utveckling resulterade i en

kraftig kostnadsökning. Kostnaderna för sjukpenning, arbetsskadeersättning och

förtidspension/sjukbidrag ökade i 1995 års penningvärde från 60,6 miljarder

kronor 1980 till 88,9 miljarder kronor 1990. Utvecklingen skall ses mot bakgrund

av dels en kraftig högkonjunktur dels regel- och praxisförändringar.

 I början av 1990-talet vidtogs en rad åtgärder i syfte att få bättre kontroll

över försäkringskostnaderna och för att skapa effektivare försäkringar. Under

1990-talets första hälft sjönk sjukfrånvaron. De korta och medellånga

ersättningsfallen minskade. Den kraftiga ökningstrenden av långvariga fall bröts

och under 1995 inträffade även en nedgång. Kostnaderna minskade i 1995 års

penningvärde från 88,9 miljarder kronor 1990 till 63,7 miljarder kronor 1995.

 I kapitel 3 redovisas en internationell utblick. Utgångspunkten är en

genomgång av fyra grundläggande socialförsäkringsmodeller nämligen den

behovsprövade, grundskyddsmodellen, den korporativa modellen samt

standardskyddsmodellen. Därefter diskuteras erfarenher från olika länder vad

avser sjukpenningförsäkring, arbetsskadeförsäkring samt för-

tidspension/sjukbidrag.

 Kapitel 4 ägnas åt en beskrivning av den framtida miljö, som en ny försäkring

skall verka i. Vad gäller näringsliv och offentlig förvaltning konstaterar

kommittén att enligt långtidsutredningen 1995 (LU95) förväntas de industriella

näringarna fortfarande vara starka och betydelsefulla för svensk arbetsmarknad

och ekonomi. Enligt de bedömningar som gjordes av LU 95 är det inom de

kunskapsintensiva delarna av näringslivet som sysselsättningstillväxten kommer

att finnas. Speciellt gäller detta den kunskapsintensiva delen av den privata

tjänstesektorn. Även den arbetsintensiva tjänsteproduktionen förväntas öka.

Produktionen kommer vidare att i allt större utsträckning bedrivas på små och

medelstora arbetsplatser varför småföretagens roll kommer att få en ökad

betydelse för sysselsättningen. Slutligen noterar kommittén att den offentliga

sysselsättningen beräknas minska sin relativa andel.

 Ifråga om utvecklingen på arbetsmarknaden konstaterar kommittén att enligt den

arbetsmarknadspolitiska kommittén är det svårt att ge belägg för en utveckling

präglad av snabba byten av arbete, tillfälliga anställningar och korta

anställningskontrakt. Det är vidare svårt att påvisa några nya drag i

arbetsmarknadens utveckling. Närvaromönstret, deltid, övertid, frånvaro mm har

ändrat sig en del men knappast på något överraskande sätt med hänsyn till

konjunkturutvecklingen och ändrade ekonomiska incitament. Arbetsgivarna har

alltjämt ett starkt behov av långsiktiga kontrakt dvs. tillsvidareanställningar.

En sammanfattning kan vara att tillfälliga anställningar inte synes ha ökat men

att det finns en vilja hos arbetsgivarna att ha fler tillfälliga anställningar i

syfte att senare ingå fasta kontrakt med flertalet. Den framtida flexibla

arbetsmarknaden kan mycket väl visa sig vara en arbetsmarknad med en hög andel

fasta kontrakt med krav på flexibla löner och arbetsinsatser. Den kommer också

att präglas av att s.k. distansarbete ökar i omfattning och att långa dagliga

pendlingsavstånd till arbetsplatsen eller veckopendling blir allt vanligare.

 I detta kapitel tar kommittén vidare upp frågor om arbetslöshetens och

samhällsekonomins utveckling, den allt större internationaliseringen samt

hälsoutvecklingen.

 I kapitel 5 redovisar kommittén förslag till portalparagraf i en ny lag om en

allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. I inledningen av en

ny lag bör enligt kommitténs uppfattning försäkringens omfattning, syfte och mål

anges. Försäkringen skall omfatta alla ersättningfall oberoende av orsak och

varaktighet där arbetsförmågan är nedsatt till följd av sjukdom, skada eller

funktionshinder. Dess syften är att ge ersättning vid inkomstbortfall, aktivt

verka för att den försäkrades arbetsförmåga skall återupprättas samt understödja

förebyggande insatser. Försäkringens mål är rättvisa och effektivitet. Dess

administration skall präglas av ömsesdigt förtroende, helhetssyn, rättssäkerhet

och andra vägledande principer.

 Kapitel 6 handlar om förebyggande insatser och rehabilitering. Här tar

kommittén inledningsvis upp nuvarande regler, vissa definitioner samt

erfarenheter och problem. Arbetsgivarens oprecisa ansvar, skilda förutsättningar

för stora och små arbetsgivare liksom bristande kunskaper om personalekonomi

diskuteras. Vidare pekas på att gemensamma mål saknas för de samverkande

myndigheterna liksom att det föreligger problem rörande sjukskrivna arbetslösa.

Frågor om individens ansvar, samhällets behov av information inom ohälsoområdet

samt företagshälsovårdens roll behandlas. Kommitténs slutsats är att redovisade

erfarenheter och problem avser i huvudsak brister i arbetsmiljö- och rehabilite-

ringsarbetet ute på arbetsplatserna samt relationer mellan å ena sidan

försäkringskassan och arbetsplatserna och å andra sidan försäkringskassan och

yrkesinspektionen. Det gäller alltså samspelet mellan arbetsmiljölagen och lagen

om allmän försäkring.

 Arbetslinjens viktiga roll markeras. Kommittén anser inte att det finns

anledning att förändra de grundläggande riktlinjer, som finns i dagens

lagstiftning. Tidig, aktiv och samordnad rehabilitering bör även fortsätt-

ningsvis vara den fastlagda inriktningen. Däremot finns det skäl att förstärka

och till en del ompröva de förutsättningar, som ligger till grund för dagens

insatser.

 Vad gäller arbetsgivarens roll och ansvar föreslår kommittén att arbetsgivaren

inom fyra veckor skall ha haft tidig kontakt med den anställde, göra en prövning

av behovet av rehabiliteringsinsatser samt vid behov ha kontakt med

försäkringskassan. Den anmälan om pågående sjukfall som arbetsgivaren skall göra

till försäkringskassan efter fyra veckor skall även omfatta en dokumentation av

vidtagna och/eller planerade rehabiliteringsinsatser. Ansvaret efter fyra veckor

innebär att arbetsgivaren skall genomföra de åtgärder som behövs för att den

anställde skall kunna återgå eller vara kvar i sitt arbete samt fortlöpande

informera försäkringskassan. Slutligen preciseras att arbetsgivarens

rehabiliteringsansvar även skall innefatta ett ekonomiskt ansvar.

 Ifråga om försäkringskassornas roll och ansvar föreslås att försäkringskassan

åläggs ett ansvar för att en rehabiliteringsbedömning genomförs och en

åtgärdsplan upprättas omgående efter fyra veckor eller när den enskilde begär

det. Möjligheter bör skapas för att vidga perspektivet till att ur ett

helhetsperspektiv betrakta alla individer på en arbetsplats, som är i behov av

insater och sammanföra dessa i ett arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram.

Möjligheter bör också skapas för försäkringskassan att delfinansiera de små

företagens kostnader för att såväl skapa rutiner som att genomföra förebyggande

åtgärder och rehabilitering i ett program. Slutligen föreslås att möjligheter

skapas för försäkringskassan att delfinansiera åtgärder även för personer, som

har dokumenterade besvär med risk för återkommande sjukskrivning.

 Kommittén anser att personalekonomisk redovisning och användning av

personalekonomiska nyckeltal är väsentligt för att påverka företagens

uppmärksamhet på ekonomiska konsekvenser av olika personalåtgärder varför

Redovisningskommittén bör uppmärksammas på denna fråga.

 Arbetsmiljölagen bör kompletteras så att yrkesinspektionen får tillsyn-

sansvaret även för enskilda individers rehabilitering, vilket innebär att

försäkringskassan efter utredning via en beredning i socialförsäkringsnämnden

kan överlämna fall till yrkesinspektionen för bedömning och åtgärd.

 Vad gäller sjukskrivna som är arbetslösa anser kommittén att samarbetet mellan

arbetsförmedling och försäkringskassa måste förstärkas. Kommittén anser att

arbetsförmedlingen bör ha motsvarande roll för de sjukskrivna arbetslösa som

arbetsgivaren har för de anställda.

 Individens roll bör stärkas genom att denne aktivt skall medverka i att tidigt

uppmärksamma hälsoproblem och att tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser vid

behov påbörjas. I detta avsnitt föreslår kommittén att ett schablonbelopp om 40

kr/dag skall utges som kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering.

 Slutligen föreslås i detta kapitel att arbetsgivarens skyldighet att lämna

uppgift om sjukfall som givit rätt till sjuklön kompletteras med en skyldighet

att lämna uppgift om sjukfallet orsakats av en arbetsskada. Arbetsgivarens

generella anmälningsplikt avseende arbetsskador i lagen om arbetsskadeförsäkring

ändras. Anmälan skall göras senast i samband med att sjukfallet efter

sjuklöneperiodens slut skall överlämnas till försäkringskassan. De fördjupade

läkarintygen efter 28 dagars sjukfrånvaro skall kunna kompletteras med

arbetsskadeinformation.

 För att förbättra samhällets information om kort sjukfrånvaro och arbetsskador

konstaterar kommittén att om inte dagens system med totalrapportering kan fås

att fungera tillfredställande så har regeringen möjlighet att välja det av

kommittén redovisade kombinerade systemet med totalrapportering för stora och

medelstora företag och förvaltningar samt ett urvalssystem för de små företagen.

Oavsett vilket av ovanstående alternativ som slutligen väljs föreslår kommittén,

som ovan redovisats, att en fråga om sjukfallet orsakats av arbetsskada läggs in

i rapporteringen.

 Kapitel 7 behandlar samordnad rehabilitering för utsatta grupper och har

utarbetats i samråd med Arbetsmarknadspolitiska kommittén, som delar den

grundsyn som återges i kapitlet. Kommittén föreslår att försäkringskassan,

arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en finansiell samverkan på lokal nivå

för planering och genomförande av rehabiliteringsinsatser och andra

arbetsförberedande åtgärder. Kommittén föreslår vidare att en särskild

ersättning skall kunna ges under aktiva åtgärder till dem som omfattas av

rehabiliteringsinsatserna. För att dels förtydliga arbetsmarknadsinstitutens och

arbetsförmedlingens roller som producent respektive beställare dels göra Ami

tillgänglig som resurs för övriga aktörer som arbetar med yrkesinriktad

rehabilitering föreslår kommittén en försöksverksamhet i två län där Ami-

verksamheten inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation bildar en egen

uppdragsorganisation. En ändring bör vidare ske i sekretesslagen så att de

strängare sekretessreglerna tillämpas även inom socialförsäkringen för ärenden

inom samverkansformen.

 Kapitel 8 rör sjukförsäkringens samverkan med hälso- och sjukvården.

Erfarenheter och problem ifråga om hälso- och sjukvårdens arbetssätt, dagens

samverkanssformer, målkonflikter och resursfrågor tas upp till diskussion.

Frågorna diskuteras dels ur ett organisatoriskt perspektiv dels ur ett

finansiellt perspektiv. Kommittén föreslår att försäkringskassorna skall få

använda försäkringsresurser för att finansiellt kunna stärka sjukvården inom

sådana områden som är viktiga för försäkringen. Vidare föreslås att försäkringen

skall kunna ersätta sjukvårdshuvudmännen för vissa intyg och utlåtanden på samma

sätt som idag sker gentemot privatpraktiserande läkare. Kommittén föreslår även

att ämnet försäkringsmedicin bör ingå i läkarnas grundutbildning och att

samtliga läkare, som i sin yrkesutövning utfärdar intyg och utlåtanden till

försäkringen, regelbundet bör genomgå av försäkringskassorna anordnad utbildning

i försäkringsmedicin.

 Kapitel 9 behandlar kriterierna för rätt till ersättning. Här hänvisar

kommittén till kapitel 12 i sitt delbetänkande (SOU 1995:149). Kommittén tar

dock upp en kompletterande fråga rörande den praktiska tillämpningen av rätten

till hel förtidspension/sjukbidrag. Kommittén pekar på följande tre områden där

svårigheter anses föreligga nämligen arbete i hemmet, oavlönat arbete exemplevis

i ideella organisationer samt arbete med viss inkomst. Kommittén konsterar att

den första frågan bör få sin lösning genom den praxisutveckling som för

närvarande pågår, genom att vissa principellt viktiga ärenden behandlas av

rättsinstanserna. Beträffande den andra frågan om oavlönat arbete konstaterar

kommittén att problemet snarare verkar vara av informationskaraktär än alltför

stor restriktivitet i tillämpningen. Vad gäller den tredje frågan om arbete med

viss inkomst föreslår kommittén att nuvarande gräns på 6 000 kronor höjs till 24

procent av basbeloppet. Detta förslag korresponderar med förslaget om höjd SGI-

gräns i kapitel 10.

 Kapitel 10 handlar om beräkning av inkomstunderlag i kort och medellångt

perspektiv. Inledningsvis redovisas några grundläggande förutsättningar, som

kommittén anser bör föreligga för en allmän och obligatorisk sjukförsäkring.

Därefter görs en mer ingående analys av två beräkningsmodeller, vilka båda har

inslag av historisk inkomst. Kommittén konstaterar att ett system byggt på

historisk inkomst skulle få relativt sett omfattande problem och kommittén har

därför funnit att det beräkningsunderlag, som skall utgöra grunden för

sjukersättningen skall baseras sig på aktuell inkomst med bortseende från

tillfälliga ökningar eller minskningar av inkomsten. Beräkningsunderlaget bör i

möjligaste mån motsvara det faktiska inkomstbortfallet och endast beräknas på

kontantlön men inte på andra skattepliktiga förmåner.

 I avsnitt 10.5 presenteras förslag till förändringar av nuvarande regelsystem

beträffande egenföretagare. Kommittén har härvid funnit att reglerna om

jämförelseinkomst och möjligheten att vid stor skuldbelastning bestämma

beräkningsunderlaget till annat högre belopp än den skatterättsliga

nettointäkten skall tas bort med hänsyn till de idag gällande skattereglerna.

Vidare föreslår kommittén att den särbehandling, som idag sker av egenföretagare

vars verksamhet befinner sig i ett uppbyggnadsskede eller är föremål för ändrade

förvärvsförhållanden, bör slopas och ersättas med ett system innehållande en

grundnivå motsvarande KAS-ersättningen. Grundnivån skall utgöra det lägsta

ersättningsunderlaget under tre år räknat från verksamhetens början. Om

sjukfallet inträffar strax före treårsperiodens utgång utges ersättning på lägst

samma nivå under resten av sjukpenningperioden. I avsnitt 10.6 föreslår kom-

mittén en höjd minimigräns avseende SGI från ett fast belopp motsvarande en

årsinkomst på 6 000 kronor till ett rörligt belopp motsvarande 24 procent av

basbeloppet, vilket motsvarar gränsen för skydighet att upprätta

självdeklaration och betala egenavgifter. Kommittén föreslår också en mer

redaktionell ändring rörande SGI-skyddet vid barnledighet där denna tid

utsträcks till 18 månader, vilket motsvarar den lagstadgade rätten för en

förälder att vara föräldraledig enligt föräldraledighetslagen.

 Kapitel 11 rör frågor om månadsersättning dvs. den ersättningsform, som skall

utges istället för dagens förtidspension och sjukbidrag. Inledningsvis tecknas

en bakgrund där dagens regelsystem vid förtidspension och sjukbidrag beskrivs.

Därefter redovisas de synpunkter och förslag som framkommit genom andra

utredningar liksom de erfarenheter och problem som finns med dagens system.

Kommitténs överväganden utmynnar i förslag , som innebär att när en person under

en period om 450 dagar haft sjukperioder som omfattat sammanlagt 365 dagar skall

övergång ske från sjukpenning till månadsersättning. Månadsersättningen skall

enligt huvudregeln beräknas på medeltalet av förvärvsinkomsterna under fyra av

de sex senaste åren. Det år med högst och det år med lägst inkomst skall härvid

inte beaktas. Månadsersättning skall även kunna utges efter särskild ansökan.

Kompensationsnivån skall vara 65 procent. Det skall vidare finnas en garantinivå

motsvarande 2,1 basbelopp. Den lägsta gränsen för att få månadsersättning skall

vara 18 år. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om regler för skydd för migrerande

arbetstagare samt ett avsnitt om behovet av ytterligare utredningsinsatser.

 I kapitel 12 behandlas frågan om arbete som ett medel i rehabiliteringen.

Förutom en genomgång av kriterierna för rätt till förtidspension redovisas vilka

möjligheter dagens regler ger att i rehabiliterande syfte pröva ett arbete.

Därefter redovisas några studier angående erfarenheter av indragning och

minskning av förtidspension och sjukbidrag. Kommitténs övervägande leder fram

till förslag om att en försäkrad som uppbär månadsersättning skall kunna pröva

ett arbete i rehabiliterande syfte. För försäkrade med månadsersättning, som

under gynnsamma förhållanden har möjlighet att arbeta i viss begränsad

utsträckning, föreslår kommittén regler som gör det möjligt för dessa försäkrade

att utnyttja denna arbetsförmåga. Månadsersättningen kommer i vissa fall att

minskas med del av inkomsten från sådana tidsbegränsade eller oregelbundet

återkommande arbeten.

 I kapitel 13 tas frågan om försäkring vid arbetsskada upp. Inledningsvis

hänvisar kommittén till sitt delbetänkande Försäkringskydd vid sjukdom (SOU

1995:149) och konstaterar härvid, att en försäkringslösning med

tilläggsförsäkringar där arbetsmarknadens parter skulle bära det ekonomiska

ansvaret, inte visat sig vara en framkomlig väg. Därefter görs en genomgång av

motiven till ett försäkringsskydd vid arbetsskada, en historisk återblick på

arbetsskadeförsäkringens framväxt och utveckling samt en redovisning av

nuvarande regler. Kommitténs överväganden leder fram till förslag om att till

den som skadas vid ett olycksfall i arbetet skall ersättning utges i form av

sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen som tillsammans med sjukpenningen från

den allmänna försäkringen skall motsvara 98 procent av den sjukpenninggrundande

inkomsten. Samordningstiden skall vara 90 dagar. Vidare klargör kommittén vid

vilken tidpunkt rätten till arbetsskadelivränta inträder och kommittén lämnar

också ett förslag till ny utformning av reglerna för rätt till livränta under

rehabilitering.

 Kommittén finner ingen anledning att förändra färdolycksfallens ställning.

Inte heller beträffande skador till följd av annan skadlig inverkan än

olycksfall dvs. arbetssjukdomar föreslås någon ändring. För arbetssjukdomar

kommer därför, som idag att gälla att rätt till ersättning i form av livränta

föreligger då skadan givit upphov till en bestående nedsättning av

arbetsförmågan.

 Kapitel 14 handlar om ramar för annat försäkringsskydd. I kapitlet redovisas

något om de kompletterande ersättningar vid sjukdom, som kan utges på grundval

av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter och genom privat tecknad

försäkring. I kapitlet lämnas en redogörelse för den regel i AFL som begränsar

möjligheten att lämna kollektivavtalad ersättning samt de begränsningar som

gäller för kompensationsnivåerna i privat försäkring. Eventuella tankar på att

sätta ytterligare ramar för den ersättning som kan lämnas från privat försäkring

avvisas. Kapitlet avslutas med ett förslag om att arbetsmarknadens parter skall

ges möjlighet att träffa avtal om kompletterande ersättning även efter den 90:e

dagen i ett sjukfall. Den sammanlagda ersättningsnivån skall i sådant fall dock

inte få överstiga 90 procent, vilket i princip även skall gälla privata

försäkringar.

 I kapitel 15 lägger kommittén ett principförslag om att basbeloppstaket vad

gäller förmåner skall höjas från 7,5 till 10,0 basbelopp.

 I kapitel 16 redovisas frågor om kostnadsutveckling och finansiering.

Inledningsvis beskrivs kostnadsutvecklingen för tiden 1980 - 1995. Därefter

redovisas RFV:s prognos för tiden fram till år 2000. Kommittén tar sedan upp

kostnadseffekterna av dels kommitténs förslag i delbetänkandet, dels förslag i

detta huvudbetänkande. Sistnämnda förslag kommer enligt kommitténs bedömning på

5-7 års sikt minska kostnaderna med ca 6 miljarder kronor, vilket motsvarar ca

10 procent av försäkringskostnaderna. Vidare redovisas beräknade effekter av det

reformerade ålderspensionssystemet, förlängd sjuklöneperiod och höjd kompensa-

tionsnivå från 75 till 80 procent. Kommittén gör också en sammanvägning av alla

effekter och redovisar en bedömning av försäkringarnas kostnadsutveckling fram

till år 2000. Slutligen tas frågor om finansiering upp och kommittén redovisar

några alternativa sätt att finansiera försäkringarna. Kommittén lägger här fram

ett principförslag om att basbeloppstaket på 7,5 basbelopp avseende den allmänna

egenavgiften helt skall tas bort.

 Kapitel 17 rör den ekonomiska redovisningen av försäkringen. Inledningsvis

beskriver kommittén nuvarande redovisningsprinciper samt ger en bild av den

ekonomiska utvecklingen under 1980- och 1990-talen avseende sjuk- och

arbetsskadeförsäkringarna. Med utgångspunkt från en diskussion om behovet av

kostnadskontroll behandlas därefter alternativa redovisningsmodeller.

Avslutningsvis redovisar kommittén sina överväganden, vilka utmynnar i ett

förslag om en sammanhållen redovisningsmodell med en fond och som har en

koppling till statsbudgeten. Överskott skall kunna placeras av ansvarig

organisation och vid underskott skall lån kunna tas hos Riksgäldskontoret eller

på kapitalmarknaden i övrigt.

 I kapitel 18 ger kommittén sin syn på frågor om styrning och ledning av en ny

och allmän sjukförsäkring. Inledningsvis ges en bakgrund genom att beskriva

utvecklingen inom försäkringskassorna under 1980- och 1990-talen. Därefter pekas

på de krav på styrning, ledning och starkt förtroendemannainflytande, som en ny

försäkring har. Avslutningsvis redovisar kommittén ett alternativ med en

försäkring, som ges en mer fristående ställning.

 I kapitel 19 behandlar kommittén kraven på administrationen. Efter en

inledande bakgrundsbeskrivning redovisar kommittén sina överväganden genom att

diskutera försäkringsadministrationens roll i tre perspektiv nämligen individ,

arbetsplats och samhälle. Inom ramen för varje perspektiv behandlas frågor om

verksamhetsmål, arbetsorganisation, kompetens och befogenheter. Avslutningsvis

redovisar kommittén sin syn på behovet av en mål- och resultatstyrd organisation

samt lämnar förslag om finansiering av aktiva insatser för att förebygga och

rehabilitera. Kommittén föreslår i detta kapitel att försäkringskassan av den

allmänna försäkringens resurser och inom en angiven totalram, skall kunna fi-

nansiera aktiva insatser för köp av rehabiliteringstjänster, finansiell sam-

verkan med hälso- och sjukvården, finansiell samverkan med socialtjänsten och

arbetsförmedling samt arbetsmiljö- och rehabiliteringsprogram på små företag.

Vidare anser kommittén att statsmakterna samt berörda myndigheter och

organisationer snarast skall vidta åtgärder för att höja kompetens, effektivitet

och status vad gäller arbetslivsinriktad rehabilitering.

 I kapitel 20 behandlas kommitténs förslag i perspektivet kvinna - man. Härvid

konstateras att vissa förslag är mer gynnsamma för kvinnor medan andra förslag

gynnar männen. Bedömningen är att samlade effekten i stor utsträckning blir

beroende av vilken genomslagskraft förslagen rörande förebyggande insatser och

rehabilitering kommer att få.

 109

Förteckning över remissinstanser som avgivit

yttrande över Sjuk- och arbetsskadekommitténs

slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid

sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113)

Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Riksförsäkringsverket,

Arbetsdomstolen, Justitiekanslern, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Uppsala

län, Statens löne- och pensionsverk, Arbetsgivarverket, Socialstyrelsen,

Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Riksrevisionsverket,

Statskontoret, Centrala studiestödsnämnden, Ungdomsstyrelsen, Statens

invandrarverk, Handikappombudsmannen, Jämställdhetsombudsmannen, Sociologiska

institutionen vid Umeå universitet, Försäkringskasseförbundet, Svenska

kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen,

Företagarnas riksorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens

centralorganisation, Sveriges Akademikers centralorganisation, Försäk-

ringsanställdas förbund, Svenska läkaresällskapet, Sveriges läkarförbund,

Föreningen Svensk företagshälsovård, SAMHALL AB, Arbetslöshetskassornas

samorganisation, Sveriges dövas riksförbund, Handikappförbundens samarbetsorgan,

De handikappades riksförbund, Synskadades riksförbund, Neurologiskt

handikappades riksförbund, Hörselskadades riksförbund, Reumatikerförbundet,

Riksförbundet för social och mental hälsa, SIOS - Samarbetsorgan för invandrar-

och flyktingorgansationer i Sverige, Lantbrukarnas Riksförbund, Pensionärernas

riksorganisation och Riksförbundet PensionärsGemenskap.

 Utöver ovannämnda svar från remissinstanser har ytterligare ett antal

yttranden kommit in.

 117

Sammanfattning av betänkandet EGON[REDACTED_EFTERNAMN]

- en kartläggning av lokala samverkansprojekt

inom rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85).

Sammanfattningen är hämtad ur missivskrivelsen till

SOU 1996:85).

Betänkandets innehåll

Betänkandet består av fyra delar. Efter Prologen om Egon[REDACTED_EFTERNAMN] ges i Del I en

beskrivning av nuvarande organisation. I Del II skissas på en ny bild för hur

samverkan kan gestalta sig. Här redovisas även hinder och motiv för samverkan. I

Del III redovisas vad som kännetecknar samverkansprojekt i bemärkelsen ett nytt

arbetssätt. Här ges även en lista på framgångsfaktorer för samverkansprojekt.

Avsnittet avslutas med slutsatser och förslag på förändringar för att underlätta

och stimulera samverkan på lokal nivå. Slutligen i Del IV redovisas analysen

från intervjustudien med 14 lokala samverkansprojekt.

 Betänkandet har utarbetats i samförstånd med expertgruppen (Del I - III).

Kommunförbundets expert har anfört att de strukturella förutsättningarna för

samverkan inte tillräckligt lyfts fram. Behovet av regelförändringar, större

lokal handlingsfrihet och försöksverksamhet med större finansiell samordning

borde enligt honom ha betonats mer i betänkandet. För övrigt instämmer

expertgruppen i slutsatserna och förslagen även om det är jag, i egenskap av

utredare som är ansvarig för dessa. Del IV svarar forskarna Rafael[REDACTED_EFTERNAMN] och

Ove[REDACTED_EFTERNAMN] vid Umeå Universitet för.

Dagens sektoriserade organisation har brister

I betänkandet riktas stark kritik mot dagens sektoriserade organisation och dess

bristande förmåga att tillgodose svaga gruppers behov av försörjning och stöd.

Själva sektoriseringen och dess konsekvenser på det lokala planet på

handläggarnivå är ett av de största hindren för samverkan. Det som ibland kallas

för kulturskillnader kan i själva verket handla om målkonflikter mellan sektorer

- som i sig är fullt rimliga och legitima. Men målkonflikter som måste hanteras

och redas ut när man är överens om det gemensamma målet; att rehabilitera Egon
[REDACTED_EFTERNAMN] tillbaka till egen försörjning.

Motiv för samverkan

Motiven för att samverka är många. Det vanligaste är kanske att alla har en så

ansträngd ekonomi att det gäller att samverka för att kunna klara

besparingsbeting o.dyl. Ett annat är ambitionen att höja kvaliteten inom den

arbetslivsinriktade rehabiliteringen i syfte att uppnå bättre resultat och

bättre kostnadseffektivitet.

Det lönar sig att samverka

Vinsterna med att samverka är flera. Det viktigaste är förstås att individen

snabbare får rätt rehabilitering i rätt tid och därmed ett värdigare liv. Ett

annat är att samverkan innebär ett ständigt lärande och ett utvecklande av så

kallad T-kompetens, fördjupad inom det egna området och ökad omvärldskunskap. På

så sätt utvecklas kompetens och den professionalitet som finns tas tillvara

istället för att ersättas, vilket ofta blir fallet när man vill skapa nya

organisationer.

Lokala samverkansprojekt finns överallt

Kartläggningen ger bland annat vid handen att det dels förekommer en rad

samverkansprojekt runt om i landet, dels att antalet svaga och utsatta i

samhället tenderar att bli både fler och med allt mer komplexa problem vilket

gör att behovet av samverkan ökar. Positivt och möjligen något överraskande är

att tre- och fyrpartssamverkan sker i en sådan omfattning trots alla de hinder

som brukar åberopas.

 Positivt är också att man på så många håll i landet har uppmärksammat de

särskilda behov som t.ex. vissa långtidsarbetslösa eller socialt funk-

tionshindrade kan ha. Bekymmersamt är att det för många samverkansprojekt tycks

vara osäkert om projektet skall få fortsätta och än mindre ingå i den ordinarie

verksamheten.

Slutsatser och förslag

Trots att utredningsuppdraget i första hand avsåg att vara en kartläggning har

utredningen valt att lämna vissa förslag. Förslagen förutsätter vare sig en ny

organisation eller finansiell samman-läggning utan bygger snarast på ett

alternativt synsätt. Kartläggningen visar att mycket går att göra inom de ramar

som finns. Samverkansprojekten bör ges större legitimitet så att ett nytt

arbetssätt kan få växa fram i hela Sverige. Samverkan bör självklart utgå från

individens behov och förutsättningar och kommer därmed att se olika ut från fall

till fall. De lokala förutsättningarna ser också olika ut varför samverkan gärna

kan organiseras på olika sätt och gärna i tidsbegränsade projekt som arbetsform.

Hinder för samverkan i regelsystemen bör successivt arbetas bort.

Slutsatser och förslag i korthet:

* Dokumentera och utvärdera resultat

Fortsatt och intensifierad utvärdering av samverkansinsatser bör göras för att

bättre dokumentera resultat samt för att utveckla och sprida framgångsrika

metoder.

* Samverkansprojekt - permanent inslag i välfärdspolitiken

Den samverkan i projekt som nu pågår på många håll bör övergå och utvidgas till

att ingå i den ordinarie verksamheten i hela landet. Tvärsektoriell samverkan är

nödvändigt för att effektivare få människor med sammansatta problem till egen

försörjning.

* Olika är fint

Samverkan på lokal nivå måste kunna ske på olika sätt och etableras utifrån de

olika behov och förutsättningar som finns lokalt.

* Samverkan som projekt

Samverkan kan med fördel organiseras i projekt som kan vara tidsbegränsade till

sin uppläggning.

* Utveckla professionaliteten

Att samverka för att samordna kartläggning, göra handlingsprogram etc. är ett

sätt att utnyttja och utveckla den professionalitet som finns hos ingående

huvudmän.

* I samverkan räcker resurserna längre

Det behövs inte i första hand ytterligare resurser till området. En ökad och

bättre samverkan innebär att mer kan fås ut av varje satsad krona.

* Gemensamma mål och redovisningskrav

Riksdag och regering bör vara tydliga i sina uppdrag till myndigheterna så att

varje berörd myndighet/förvaltning genomsyras av att på varje nivå ta sitt

ansvar för verksamhetsplanering och genomförande av samverkan för den berörda

målgruppen. Resultatuppföljningen bör ske gemensamt. Vartefter erfarenheter

vinns bör regelsystem, anslagsstrukturer och möjligheter till ytterligare

decentraliseringar prövas och genomföras för att underlätta och legitimera den

lokala samverkan.

* Krav på könsperspektiv

I uppdragen till de samverkande myndigheterna/förvaltningarna bör kravet på att

ett könsperspektiv ska prägla arbetet särskilt framgå. I utbildningar och

exempelspridning bör könsperspektivet ges särskilt utrymme.

* Gemensam ram i stället för gemensam påse

Det går att komma långt med att medelsramar sätts upp inom respektive

myndighet/förvaltning för användning i projektet. Besluten tas formellt inom

respektive myndighet på förslag från projektet. Engagemanget i samverkan från

varje myndighet ska kunna borga för att beslut och åtgärd kommer vid rätt

tidpunkt.

* Förstärkt arbetslinje och fler jobb

En politik som ökar sysselsättningen och minskar arbetslösheten ökar rörligheten

på arbetsmarknaden vilket ger större "inkilningsmöjligheter" för de som hamnat

vid sidan om. En fortsatt arbetslinje kombinerad med en effektivare lokal

samverkan ger i alla sysselsättningssituationer ett bättre resultat än utan

samverkan.

 118

Förteckning över remissinstanser som avgivit

yttrande över betänkandet EGON[REDACTED_EFTERNAMN] - en

kartläggning av lokala samverkansprojekt inom

rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85)

Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Datainspektionen,

Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen, Nämnden för

vårdartjänst, Jämställdhetsombudsmannen, Statskontoret, Riksrevisionsverket,

Arbetsgivarverket, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsmarknadsstyrelsen,

Arbetarskyddsstyrelsen, Statens invandrarverk, Länsarbetsnämnden i Malmöhus län,

Länsarbetsnämnden i Stockholms län, Arbetsförmedlingen i Timrå, Länsstyrelsen i

Stockholms län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Stockholms läns allmänna

försäkringskassa, Göteborgs allmänna försäkringskassa, Norrbottens läns allmänna

försäkringskassa, Älvsborgs läns allmänna försäkringskassa, Malmöhus läns

landsting, Bohuslandstinget, Stockholms läns landsting, Stockholms kommun,

Botkyrka kommun, Haninge kommun, Södertälje kommun, Helsingborgs kommun, Nacka

kommun, Uppsala kommun, Försäkringskasseförbundet, Svenska kommunförbundet,

Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Företagarnas

riksorganisation, Sveriges Industriförbund, Landsorganisationen i Sverige,

Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges Akademikers centralorganisation,

Svenska kommunalarbetarförbundet, Sveriges läkarförbund, Föreningen Svensk

företagshälsovård, SAMHALL AB, Handikappförbundens samarbetsorgan, Neurologiskt

handikappades riksförbund, Reumatikerförbundet och Riksförbundet för social och

mental hälsa och IPM - statens institut för psykosocial miljömedicin.

 121

Sammanfattning av betänkandet Försäkringskassan

Sverige - Översyn av socialförsäkringens

administration (SOU 1996:64).

Sammanfattningen är hämtad ur SOU 1996:64 och återges här i sin helhet.

Socialförsäkringarna och anslutande förmåner är det samlade trygghetssystem som

skall ge medborgarna i vårt land ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp,

ålderdom och föräldraskap och som skall understödja rehabilitering och åtgärder

för att underlätta återgång till arbetslivet. Utbetalningarna från de olika

försäkrings- och förmånsslagen har stor ekonomisk betydelse såväl för samhället

som för hushållen. År 1995 uppgick de totala utgifterna till 315 miljarder

kronor, vilket motsvarar omkring 17 procent av bruttonationalprodukten och

närmare 30 procent av den totala privata konsumtionen i landet. Med

socialförsäkringens ekonomiska tyngd och viktiga roll för människors sociala

trygghet och välfärd är det nödvändigt att socialförsäkringsadministrationen

fungerar väl.

 Socialförsäkringsadministrationen består av den statliga centrala myndigheten

Riksförsäkringsverket och de 25 formellt fristående allmänna

försäkringskassorna. Det finns en försäkringskassa för varje län samt en kassa

för Göteborgs kommun. I enlighet med regeringens direktiv (Dir. 1995:110) har en

särskild utredare givits i uppdrag att göra en översyn av denna

organisationsstruktur. I detta betänkande redovisas resultatet av uppdraget.

 Utredningen har enligt sina direktiv bl.a. haft till uppgift att analysera den

nuvarande organisationens möjligheter och begränsningar. Denna analys visar att

en av de mer framträdande styrkorna i den nuvarande organisationen är dess

starka lokala förankring. De förtroendevaldas medverkan och engagemang

tillsammans med kassornas decentraliserade arbetsformer har bidragit till att

stärka samverkan med olika aktörer på lokal nivå samt till att öka verksamhetens

flexibilitet och legitimitet.

 Samtidigt framgår av analysen att de begränsningar och problem som finns inom

den nuvarande organisationen främst hör samman med avsaknaden av en tydlig

ansvarsfördelning mellan den centrala myndigheten och de formellt fristående

försäkringskassorna. Utvecklingen under senare år har förstärkt dessa problem så

att det dubblerade ledningsansvar som följer av försäkringskassornas formellt

fristående ställning har blivit svårare att hantera. Kompetenstvister och

ifrågasättande av beslutsbefogenheter har blivit vanliga och fått märkbara

effekter för organisationens förmåga att fatta strategiska ledningsbeslut.

 Med vägledning av denna analys kan urskiljas fyra grundläggande krav som bör

tillgodoses i den framtida organisationen. En ny organisation bör utformas så

att

- dagens problem med otydlighet i ledningsansvaret försvinner

- den regionala/lokala nivåns inflytande bevaras och förstärks

- en fungerande dialog mellan central och regional/lokal nivå utvecklas

- en likformig, rättssäker och effektiv tillämpning av förmånsreglerna

 säkerställs

Vid utformningen av en ny roll- och ansvarsfördelning och nya former för

samverkan inom socialförsäkringsadministrationen måste hänsyn också tas till att

verksamheten under överskådlig framtid kommer att fortsätta vara utsatt för ett

hårt omvandlingstryck. Organisationen måste klara av ett omfattande

förändringsarbete i högt tempo och kunna leva upp till fortsatta krav på

besparingar och rationaliseringar.

 För att komma till rätta med problemen med det dubblerade ledningsansvaret

föreslås att det formella huvudmannaskapet för försäkringskassorna ändras. Den

verksamhet som skall administreras - socialförsäkringen och anslutande förmåner

- är i sin helhet statligt reglerad och den finansieras av statligt beslutade

avgifter och allmänna skattemedel. De olika förmånsslagen utgör nationellt

enhetliga system som ska tillämpas likformigt och rättvist över hela landet. Med

hänsyn tagen till dessa förutsättningar har utredningen studerat två alternativa

organisatoriska modeller. Jämförelsen visar att det naturliga är att kassorna

inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen genom att försäkringskassornas

huvudmannaskap ändras från formellt fristående organ till statliga förvaltnings-

myndigheter på regional nivå. Förslaget innebär att försäkringskassornas i

realiteten starkt begränsade självständighet byts mot det ansvar och de

befogenheter som följer av att de blir egna länsmyndigheter med egna regionala

styrelser.

 En viktig utgångspunkt för förslagen är att ansvaret i administrativa frågor

bör läggas så nära verksamheten som möjligt. Förslagen i detta betänkande ger

därför de regionala myndigheterna på flera punkter ett större ansvar än vad som

följer av den gängse ordningen i svensk statsförvaltning.

 För att ta till vara och förstärka de förtroendevaldas inflytande och för att

ytterligare decentralisera ansvar föreslås att kassornas befogenheter utvidgas i

fyra avseenden. Försäkringskassorna föreslås

1.få rätt att besluta om lokalkontorsnät och servicepunkter

2.få rätt att besluta om inrättande av socialförsäkringsnämnder samt utse

 ledamöter till dessa

3.genom sin styrelse få en aktivare roll som förtroendemän för de försäkrade

4.få budgetansvar för driften av gemensamma ADB-system samt ett förstärkt

 inflytande för utveckling av befintliga och nya system

Arbetsgivaransvaret bör knytas så nära verksamhetsansvaret som möjligt. Därför

föreslås ett nytt sätt att lösa ansvarsfördelningen mellan den centrala och

regionala nivån så att kassorna direkt tilldelas arbetsgivar- och

personalansvaret för den regionalt anställda personalen. Detta bör klargöras i

en gemensam instruktion för socialförsäkringsförvaltningen.

 Vid beträffar ansvarsfördelningen på den regionala nivån mellan styrelse och

direktör föreslås att det operativa ansvaret för den löpande verksamheten läggs

på direktören, vilket bl.a. innebär att denne bör ansvara för

arbetsgivarfrågorna. Styrelsens roll bör utgå från behovet av lekmannainsyn och

medborgarinflytande. Styrelsen skall generellt biträda direktören i hennes/hans

arbete samt fatta beslut i frågor som har stor betydelse för medborgarna och där

kunskaper om de lokala förhållandena har särskild betydelse. Sådana frågor är

beslut om lokalkontorsnätets utformning och socialförsäkringsnämnderna samt den

utvecklade förtroendemannarollen för de försäkrade. I övrigt ingår det även i

kassastyrelsens uppdrag att pröva om försäkringskassans verksamhet bedrivs

effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte.

 Vad gäller ekonomifrågor föreslås att kassorna i instruktionen ges ett uttalat

ansvar för sin ekonomiska redovisning. En sådan ordning skulle dels

överensstämma med kassastyrelsernas hittillsvarande ansvar, dels ansluta till

den ordning som gäller för centrala myndigheters styrelser. Denna ordning

innebär att kassastyrelsen skall fastställa årsredovisning, delårsrapport och

underlag för anslagsframställning. Kassastyrelsen skall vidare besluta om åt-

gärder med anledning av Riksrevisionsverkets revisionsrapporter, revisionsplan

och vissa åtgärder rörande intern revision. En sådan lösning är motiverad med

hänsyn till den omfattande verksamhet och de synnerligen stora

betalningsströmmar som varje kassa ansvarar för. Vid varje kassa är i genomsnitt

omkring 700 personer anställda, och den genomsnittliga utbetalningen per

kassaområde är omkring 12 miljarder kronor, varför det vore olämpligt att

centralisera detta ekonomiska redovisningsansvar till den centrala myndighetens

styrelse.

 Ansvaret för kompetensförsörjning och utveckling föreslås också vara

decentraliserat. Övergripande policies och strategier tas fram i samverkan

mellan den centrala och regionala nivån, varefter de fastställs av den centrala

myndigheten. Kassorna ansvarar för att kompetensutvecklingsåtgärderna kommer

till stånd och för det praktiska genomförandet.

 En nödvändig förutsättning för att uppnå samsyn i värderingar, gemensamt

ansvarstagande för hela verksamheten och en effektiv resursanvändning är att

komma till rätta med bristen på "vi-anda". Detta kräver bl.a. att den centrala

myndigheten utvecklar nya former för dialogen med kassorna. Individuella

verksamhetsöverenskommelser mellan central och regional nivå bör arbetas fram

årligen i anslutning till beslut om fördelningen av budgetmedlen. I detta arbete

utvecklas en gemensam syn på innebörden av de olika verksamhetsmålen, vilka

resultat som ska uppnås och vilka prioriteringar som ska göras. Kvalitets- och

kompetenskrav stäms av. Uppföljningar och utvärderingar preciseras. Ett led i

denna samverkan kan vara att den centrala myndigheten gör årliga väl förberedda

länsbesök. Väsentligt är att de verksamhetsöverenskommelser som då görs utformas

så att de kan följas upp i planeringssamtal och uppföljningsmöten.

 Organisationen av funktionerna på central nivå, inklusive den centrala

myndigheten, kommer att behöva justeras. Det har inte varit utredningens uppgift

att gå in på detta i detalj. Översiktligt redovisas i betänkandet fem

organisatoriska delar som verksamheten på den centrala nivån kan delas in i.

Dessa är

- ett litet effektivt sekretariat för hela organisationens administrativa frågor

- en del för frågor som hör samman med den s.k. föregripande tillsynen såsom

 föreskrifter, allmänna råd, praxisspridning och andra aktiviteter som krävs

 för att tillämpningen av försäkrings- och förmånsregler blir korrekt,

 likformig, rättvis och rättssäker

- en del för frågor om efterföljande tillsyn, uppföljning och utvärdering. Denna

 del bör vara väl avskild och avgränsad från de övriga delarna, vars resultat

 och effektivitet ju är föremål för granskningen. Denna del behöver sannolikt

 förstärkas med tanke på det starka omvandlingstryck som f.n. gäller inom

 socialförsäkringsområdet

- en del för gemensamma ADB/IT-frågor. Denna del bör ligga fristående och vara

 uppdragsfinansierad. Det strategiska utvecklingsansvaret bör dock hållas

 samman på central nivå med ett förstärkt reellt inflytande för ledningarna på

 den regionala nivån

- en del för produktion och utformning av informations- och utbildningsinsatser.

 Även denna del bör ligga fristående och vara uppdragsfinansierad.

Som en första men inte oviktig förändring föreslås att namnet på den centrala

myndigheten ändras från Riksförsäkringsverket till Socialförsäkringsverket.

Detta innebär en markering av att det är en ny myndighet som ska arbeta i nya

former med delvis nytt ansvar.

 Sammanfattningsvis innebär förslagen i detta betänkande att det skapas en

sammanhållen organisation med ett entydigt statligt huvudmannaskap som gör det

möjligt att utveckla starkt decentraliserade lösningar för ansvarsfördelningen

inom administrationen. Ansvar och befogenheter läggs hos den regionala

myndigheten i en omfattning som går längre än som traditionellt återfinns inom

statsförvaltningen. Förslagen innebär också en administrativ förenkling genom

att behovet av särlagstiftning för försäkringskassornas administration

försvinner.

 Vidare skapas bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet och för

framtida rationaliseringar, eftersom organisationens ledningskraft kommer att

kunna koncentreras på de utmaningar som väntar socialförsäkringsadministrationen

i tider av stora reformer, förenklingar och rationaliseringar.

 Syftet med den nya organisation som föreslås i betänkandet är att skapa

förutsättningar för en väl fungerande dialog, en återupprättad vi-anda och ett

tydligt ledningsansvar i hela organisationen. Idén om en gemensam

"Försäkringskassa Sverige" kommer att kunna förverkligas.

 122

Förteckning över remissinstanser som avgivit

yttrande över betänkandet Försäkringskassan

Sverige - Översyn av socialförsäkringens

administration (SOU 1996:64)

Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Kammarrätten i Sundsvall,

Länsrätten i Kalmar län, Domstolsverket, Riksförsäkringsverket, Pliktverket,

Statistiska centralbyrån, Datainspektionen, Statskontoret, Riksrevisionsverket,

Riksskatteverket, Finansinspektionen, Arbetsgivarverket, Statens löne- och pen-

sionsverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden, Länsstyrelsen i

Örebro län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Riksdagens ombudsmän

Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Försäkringskasseförbundet,

Blekinge läns allmänna försäkringskassa, Bohusläns allmänna försäkringskassa,

Gotlands läns allmänna försäkringskassa, Gävleborgs läns allmänna försäk-

ringskassa, Göteborgs allmänna försäkringskassa, Hallands läns allmänna försäk-

ringskassa, Jämtlands läns allmänna försäkringskassa, Jönköpings läns allmänna

försäkringskassa, Kalmar läns allmänna försäkringskassa, Kopparbergs läns

allmänna försäkringskassa, Kristianstads läns allmänna försäkringskassa,

Kronobergs läns allmänna försäkringskassa, Malmöhus läns allmänna

försäkringskassa, Norrbottens läns allmänna försäkringskassa, Skaraborgs läns

allmänna försäkringskassa, Stockholms läns allmänna försäkringskassa,

Södermanlands läns allmänna försäkringskassa, Uppsala läns allmänna

försäkringskassa, Värmland läns allmänna försäkringskassa, Västerbottens läns

allmänna försäkringskassa, Västernorrlands läns allmänna försäkringskassa,

Västmanlands läns allmänna försäkringskassa, Älvsborgs läns allmänna

försäkringskassa, Örebro läns allmänna försäkringskassa, Östergötlands läns

allmänna försäkringskassa, Landsorganisationen i Sverige, Försäkringsanställdas

förbund, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers

Centralorganisation, Svenska Arbetsgivareföreningen, Företagarnas

Riksorganisation, Industriförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund, Pensionärernas

Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund, Handikappförbundens

samarbetsorgan, De handikappades riksförbund, Handelsanställdas förbund och

Svenska Kommunalarbetarförbundet.

 126

Socialdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1997

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1996/97:63 Samverkan,

socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m.

 128