Regeringens proposition 2001/02:158

Samhällets säkerhet och beredskap

Prop.

2001/02:158

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 14 mars 2002 Göran[REDACTED_EFTERNAMN] Björn von[REDACTED_EFTERNAMN] (Försvarsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen redovisar regeringen ett planeringssystem för bered- skapen vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt vid höjd bered- skap. Vidare lämnas en redogörelse för hur strukturen för krishanteringen i samhället skall förstärkas. Regeringen föreslår att en ny myndighet med planeringsuppgifter vid höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall inrättas. Ett nytt politikområde Skydd och bered- skap mot olyckor och svåra påfrestningar introduceras för att säkerstäl- la att en tillräcklig förebyggande verksamhet bedrivs och att en tillräcklig krishanteringsförmåga åstadkoms. Ett förändrat finansieringssystem för svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap beskrivs. An- svarsförhållanden gällande krishantering, planering och vidtagande av åtgärder för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap preciseras. Dessutom presenteras en organisatorisk struk- tur för informationssäkerheten i samhället. 1

Innehållsförteckning

Prop. 2001/02:158

1

Förslag till riksdagsbeslut .................................................................

6

2

Lagtext

..............................................................................................

7

2.1

Förslag till lag om ändring i lagen (1982:821)

om transport av farligt gods ...............................................

7

2.2

Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(1987:10) ............................................................................

8

2.3

Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

(1982:763) ..........................................................................

9

3

Inledning .........................................................................................

10

3.1

Politiska utgångspunkter ..................................................

10

3.2

Ärendet och dess beredning .............................................

14

4

Samhällets samlade förmåga att möta risker och kriser .................

16

4.1

Inledning...........................................................................

16

4.2

Relationen sårbarhet, hot och risk ....................................

17

4.3

Framtida konflikter...........................................................

17

4.4

Sveriges säkerhetspolitik..................................................

19

4.5

Byggstenarna i samhällets säkerhet och beredskap..........

19

5

Ny struktur för samhällets krishantering ........................................

22

5.1

Inledning...........................................................................

22

5.2

Helhetssyn ........................................................................

23

6

Politikområden och Utgiftsområde.................................................

24

6.1

Skydd och beredskap mot olyckor och svåra

påfrestningar.....................................................................

24

6.2

Totalförsvar ......................................................................

26

6.3

Försvar samt beredskap mot sårbarhet .............................

27

7

Ekonomiska utgångspunkter...........................................................

27

7.1

Utgiftsområde 6 Totalförsvar...........................................

27

7.2

Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet.. 28

7.3

Ny anslagsstruktur för det civila försvaret .......................

32

7.4

Avgiftssystem för telekommunikationsområdet och

elberedskapen ...................................................................

35

7.5

Ersättning till kommuner och landsting ...........................

35

8

En struktur vid fredstida krishantering och för civilt försvar .........

37

8.1

Myndigheternas ansvar ....................................................

37

8.2

Samverkansområden ........................................................

39

8.3

Ny myndighet med planeringsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd

beredskap

..........................................................................

43

8.3.1 ...................

Den nya myndighetens uppgifter

44

8.3.2 ......

Ändring i plan - och bygglagen (1987:10)

47

8.4

Planeringsprocessen .........................................................

48

9

Samverkan mellan .........................offentlig sektor och näringsliv

50

10

Krishantering ..................................................................................

52

10.1

Erfarenheter ..............................i fråga om krishantering

53

2

10.2

Information.......................................................................

54

10.3

Nationell nivå Regeringskansliets roll ..........................

55

10.4

Länsstyrelsernas ansvar vid en svår påfrestning på

samhället i fred och i krig.................................................

57

10.5

Kommuners och landstings beslutsfattande vid

extraordinära händelser ....................................................

59

10.6

Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet ......................

61

11 Forskning och utveckling................................................................

65

11.1

Inledning...........................................................................

65

11.2

Samordning av forskning inom civilt försvar och

för svåra påfrestningar på samhället i fred .......................

65

11.3

Forskning och utveckling inom andra politikområden ....

67

12

Vissa frågor om civil internationell fredsfrämjande,

förtroendeskapande och humanitär verksamhet .............................

67

12.1

Ansvarsförhållanden.........................................................

68

12.2

Internationell operativ verksamhet...................................

70

12.3

Ammunitions- och minröjning.........................................

71

13

Redovisning av prioriterade områden för beredskapen

mot svåra påfrestningar på samhället i fred....................................

72

14

Kommunal räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt

polisverksamhet ..............................................................................

74

14.1

Planeringsansvar för den katastrofmedicinska

beredskapen (Socialdepartementet) .................................

74

14.2

Allmänt om områdena (Försvarsdepartementet,

Justitiedepartementet och Socialdepartementet) .............

76

14.3

Behov av åtgärder.............................................................

78

14.4

Terrorism (Justitiedepartementet) ....................................

80

14.4.1

Allmänt om området ......................................

80

14.4.2

Behov av åtgärder ..........................................

81

15

Elförsörjning (Näringsdepartementet) ............................................

82

15.1

Förbättring av elsystemets robusthet................................

82

15.2

Åtgärder inom området ....................................................

85

15.3

Inriktningen av det kommande översynsarbetet...............

90

15.4

Prioritering vid leverans av el ..........................................

91

16

Telekommunikationer (Näringsdepartementet) .............................

92

16.1

Allmänt om området.........................................................

92

16.2

Utvecklingen inom teleområdet .......................................

95

16.3

Åtgärder inom området ....................................................

98

16.4

Behov av åtgärder.............................................................

99

17

Regeringens strategi för informationssäkerhet i samhället och skydd av samhällsviktiga 

IT-beroende system (Näringsdepartementet,

Försvarsdepartementet och Utrikesdepartementet) .....................

103

17.1

Övergripande strategi .....................................................

103

17.2

Uppföljning och utvärdering av informations-

säkerheten.......................................................................

106

17.3

IT-incidenthantering.......................................................

107

17.4

Teknikkompetens inom informationssäkerhets-

området...........................................................................

109

Prop. 2001/02:158 3

17.5

Evaluering och certifiering .............................................

110

Prop. 2001/02:158

18

Beredskap mot nukleära, biologiska och kemiska risker

och hot, NBC (Försvarsdepartementet) .......................................

115

19

Allvarlig smitta (Socialdepartementet och Jordbruksdeparte-

mentet)

..........................................................................................

119

19.1

Allmänt om området .......................................................

119

19.2

Åtgärder inom området ..................................................

125

20

Nedfall av radioaktiva ämnen (Miljödepartementet,

Jordbruksdepartementet ................. och Försvarsdepartementet)

127

20.1 .......................................................

Allmänt om området

127

20.2 ......................................

Behov av författningsändringar

131

21

Kemikalieolyckor, transport av farligt gods och större olyckor till sjöss med allvarligare utsläpp som följd

(Försvarsdepartementet) ..............................................................

132

21.1

Allmänt om områdena....................................................

132

21.2

Åtgärder inom områdena................................................

133

22 Försörjning med vatten (Jordbruksdepartementet) ......................

135

22.1

Allmänt om området.......................................................

135

22.2

Åtgärder inom området ..................................................

138

23 Naturolyckor och dammsäkerhet (Näringsdepartementet,

Miljödepartementet och Försvarsdepartementet) ........................

139

23.1

Insatser inom dammsäkerhetsområdet ...........................

139

23.2

Allmänt om området.......................................................

140

23.3

Åtgärder inom området ..................................................

141

24 Transporter (Näringsdepartementet) ............................................

142

24.1

Allmänt om området.......................................................

142

24.2

Bedömning av läget för beredskapen.............................

147

24.3

Åtgärder inom området ..................................................

148

24.4

Tillsynsorganisationen inom trafikområdet 

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen............................

151

25 Radio och TV m.m. (Kulturdepartementet) .................................

152

25.1

Radio och TV .................................................................

152

25.2

Kulturarvet, trossamfunden och begravnings-

verksamheten..................................................................

154

26

Ekonomiska kriser (Finansdepartementet) ...................................

155

27

Massflykt av personer som söker skydd i Sverige

(Utrikesdepartementet) .................................................................

158

27.1

Allmänt om området.......................................................

158

27.2

Behov av åtgärder...........................................................

160

28

Postbefordran (Näringsdepartementet) ........................................

161

29

Utbildning inom politikområdet Skydd och beredskap

mot olyckor och svåra påfrestningar.............................................

162

29.1

Huvudmannaskapet för Räddningsverkets skolor..........

162

29.2

Breddad utbildning för den kommunala räddnings-

tjänsten............................................................................

165

4

29.3

Allmänt om vidtagna åtgärder inom verksamhets-

Prop. 2001/02:158

området Skydd mot olyckor ...........................................

166

30 Vissa ändringar i lagen om transport av farligt gods....................

167

30.1

Inledning

.........................................................................

167

30.2

Bestämmelser om transport av farligt gods....................

168

30.2.1 .......................

Internationella bestämmelser

168

30.2.2 ................

Nya internationella bestämmelser

169

30.2.3 .................................

Svenska bestämmelser

170

30.3

Avsändare ...............................................................m.m

170

30.4

Kostnadskonsekvenser .............och ikraftträdande m.m

172

30.5

Författningskommentar ..................................................

172

Bilaga 1 Lagförslag i promemoria rörande ändring i plan- och

bygglagen (1987:10) ...........................................................

173

Bilaga 2 Lagförslag i promemoria rörande ändring i lagen

(1982:821) om .............................transport av farligt gods

174

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna (promemoria

rörande ändringar i lagen (1982:821) om transport

av farligt gods) ....................................................................

175

Bilaga 4 Lagförslag i lagrådsremissen Vissa ändringar i lagen

om transport ................................................av farligt gods

176

Bilaga 5 Lagrådets yttrande över lagförslaget i lagrådsremissen

Vissa ändringar ..........i lagen om transport av farligt gods

178

Bilaga 6 Förteckning över remissinstanserna (Sårbarhets- och

säkerhetsutredningens betänkande Förordning om

åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap

(SOU 2001:86)....................................................................

179

Bilaga 7 Förkortningar ..........................................och benämningar

180

Bilaga 8 Användning .............................................av vissa begrepp

183

Utdrag ur protokoll vid .......regeringssammanträde den 14 mars 2002

184

Rättsdatablad.........................................................................................

185

5 Prop. 2001/02:158 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen dels antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1982:821) om transport av farligt gods,

2.

lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

3.

lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 

dels godkänner

4.

regeringens förslag om mål för politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar (avsnitt 6.1),

5.

regeringens förslag att inrätta en ny myndighet med planerings- uppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap den 1 juli 2002 (avsnitt 8.3),

6.

regeringens förslag ifråga om beslutanderätten i frågor om utbildning av personal för kommunal räddningstjänst och sotningsväsende (avsnitt 29.2).

6

Den som bedriver verksamhet där det ingår att utföra transporter enligt denna lag skall ha en eller flera säkerhetsrådgivare. 

Detsam- ma gäller den som till någon an- nan lämnar farligt gods för trans- port eller som för egen räkning transporterar sådant gods.

2

Lagtext

Prop. 2001/02:158

2.1

Förslag till lag om ändring i lagen (1982:821) om transport av farligt gods

Härigenom föreskrivs 1 i fråga om lagen (1982:821) om transport av farligt gods

dels att 3 a § skall upphöra att gälla, dels att 10 a § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 a § 2 Den som bedriver verksamhet där det ingår att utföra transporter enligt denna lag eller att vara av- sändare vid sådana transporter skall ha en eller flera säkerhets- rådgivare. __________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

1 Jfr kommissionens direktiv 2001/6/EG av den 29 januari 2001 om anpassning för tredje

gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv 96/49/EG om tillnärmning av med-

lemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg (EGT L 30, 1.2.2001 s.

42, Celex 301L0006) och kommissionens direktiv 2001/7/EG av den 29 januari 2001 om

anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv 94/55/EG om

tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg (EGT L

30, 1.2.2001 s. 43, Celex 301L0007).

7

2 Senaste lydelse 1999:334.

2.2

Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

Prop. 2001/02:158

(1987:10)

Härigenom föreskrivs att i 13 kap. 7 § 1 plan- och bygglagen (1987:10) orden Överstyrelsen för civil beredskap skall bytas ut mot Krisbered- skapsmyndigheten. __________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

1 Senaste lydelse 1994:852.

8

2.3

Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdsla- gen (1982:763)

Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) 1

dels att 7 § skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas en ny paragraf, 32 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 § 2

Landstinget skall planera sin hälso- och sjukvård med utgångs- punkt i befolkningens behov av sådan vård. Planeringen skall avse även den hälso- och sjukvård som erbjuds av privata och andra vårdgivare. Landstinget skall planera sin hälso- och sjukvård med utgångs- punkt i befolkningens behov av sådan vård. Planeringen skall avse även den hälso- och sjukvård som erbjuds av privata och andra vårdgivare. Landstinget skall även planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upp- rätthålls. 32 a § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får medde- la särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns be- hov av katastrofmedicinska insat- ser. ___________________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

1

Lagen omtryckt 1992:567.

2

Senaste lydelse 1995:835.

Prop. 2001/02:158 9

3

Inledning

Prop. 2001/02:158

3.1

Politiska utgångspunkter

Sårbarheten i vårt samhälle kan öka i takt med utvecklingen och därmed också osäkerheten. Informationssystem kollapsar, elsystem slås ut, över- svämningar lamslår stora delar av ett land, viktiga kommunikations- system slutar att fungera eller epidemier utbryter. Den gemensamma mil- jön utsätts för påfrestningar och infrastrukturen möter nya utmaningar. Terroristangrepp är ett reellt hot. Naturkatastrofer och väpnade konflikter avlöser varandra i vår omvärld. För att få ett säkrare samhälle krävs att samhällets aktörer arbetar ge- mensamt och mot samma mål. Regeringen arbetar kontinuerligt för att öka säkerheten och minska sårbarheten och för att alla berörda i vårt samhälle skall ha ett gemensamt mål. I prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret presenterade rgeringen sin syn på utvecklingen av totalförsvaret och en övergripande beskrivning av ambitionen i arbetet för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Under det senaste decenniet har fokus alltmer flyttats från den relativt stabila hotsituationen under det kalla kriget till en situa- tion präglad av turbulens där olyckor och svåra påfrestningar på samhäl- let i fred starkt påverkar vår världsuppfattning. Beredskapen mot hot som i huvudsak skall mötas av det svenska total- försvaret beskrevs i höstens försvarsbeslut. Syftet med denna proposition är att skapa en bättre samlad förmåga att möta andra extraordinära hän- delser. Lokal krishanteringsförmåga grunden för samhällets krishantering En kris, oavsett vilken typ av kris det är, inträffar i en kommun, i den vardagliga verksamheten som bedrivs av kommunen, av en myndighet eller av näringslivet. Därför måste vår beredskap och vår förmåga att hantera krissituationer byggas underifrån. Först när det inte längre är möjligt att på lokal nivå hantera situationen kan ansvaret föras till regio- nal och central nivå. Om en ökad förmåga att hantera kriser i den vardag- liga verksamheten, på den lokala nivån, skapas ökar samhällets förmåga att hantera stora kriser markant. Planeringen för att möta kriser, och för- mågan att hantera dem, är i första hand en uppgift för den kommun, den myndighet eller det företag där en kris inträffar. För att tydliggöra detta utvecklar regeringen i denna proposition de tankar om områdesansvar som presenterades i prop. 2001/02:10. Rege- ringen avser också att inom kort återkomma till riksdagen med anledning av betänkandet (SOU 2001:105) Extraordinära händelser i kommuner och landsting. I betänkandet presenteras förslag som syftar till att tydlig- göra reglerna för kommunernas beslutsfattande vid extraordinära händel- ser. Dessa förslag kan bidra till att tillföra krishanteringssystemet, så som det beskrivs i denna proposition, ytterligare stabilitet. På den regionala nivån bör länsstyrelserna ha ett områdesansvar för både svåra påfrestningar och höjd beredskap och inte, som idag, bara för höjd beredskap. Länsstyrelserna bör dessutom genomföra risk- och sår- 10 barhetsanalyser med inriktning på alla de förhållanden som kan ge upp- hov till en allvarlig krissituation inom länet. På den nationella nivån kommer regeringens och Regeringskansliets krishanteringsförmåga att stärkas genom ökad utbildning och övning, speciellt för de särskilda nyckelpersoner som identifieras inom varje de- partement i Regeringskansliet. Regeringen kommer efter riksdags- behandlingen av föreliggande proposition att besluta om en ny förord- ning som reglerar statliga myndigheters ansvar och skyldigheter vid fredstida kriser och höjd beredskap. För att bidra till en ökad förmåga på det lokala planet föreslås en för- ändrad och utökad utbildning för den kommunala räddningstjänsten. Den reformerade utbildningen syftar till att öka bredden av räddningstjänstens kompetens, inte minst genom att ytterligare öka satsningen på det före- byggande arbetet. Regeringen bedömer det som väsentligt att kommu- nernas inflytande över utbildningen ökar. En reformerad styrning av de utbildningsresurser som finns inom Statens räddningsverk presenteras också. Det är av stor vikt att de resurser som finns där kan användas på ett för samhället mer effektivt sätt genom att också utbildningar inom andra områden än de som traditionellt förknippas med räddningstjänst erbjuds. För att åstadkomma en sådan styrning inrättas ett särskilt Cent- rum för risk- och säkerhetsutbildning, knutet till Statens räddningsverk, med uppgiften att bredda utbildningen. Samverkan behövs Regeringen vill betona att verksamheten i den offentliga sektorn inte är tillräcklig för att säkerställa ett säkert och robust samhälle. Problem mås- te lösas underifrån och i en nära samverkan mellan det offentliga och det privata. Regeringen bedömer därför att det inom för samhället viktiga områden måste skapas en strukturerad samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv. Om så inte sker kommer vår förmåga att förebygga och hantera kriser aldrig att bli så bra som är nödvändigt. Regeringen avser därför att initiera skapandet av olika samverkansfora mellan näringslivet och det offentliga inom de föreslagna samverkansområdena. Dessutom får en ny myndighet, Krisberedskapsmyndigheten, uppgiften att övergri- pande följa detta arbete och bidra till dess utveckling. Ett exempel på den samverkan som bör åstadkommas är det nyligen initierade samverkans- forumet inom elområdet. Ett vidgat användningsområde för anslagen inom verksamhetsområdet det civila försvaret Regeringen menar att en bättre samordning måste ske när det gäller åt- gärder som syftar till en ökad förmåga inom områdena svåra påfrestning- ar på samhället i fred och höjd beredskap. För att ytterligare höja bered- skapen mot svåra påfrestningar och krig i det svenska samhället presente- rar regeringen i denna proposition ett tillvägagångssätt som möjliggör ett mer effektivt sätt att använda statliga medel. Regeringen bedömer att de anslag som idag anvisas för höjd beredskap också skall kunna användas för insatser som stärker samhällets beredskap mot svåra påfrestningar och som väsentligen ökar förmågan under höjd beredskap. Framför allt Prop. 2001/02:158 11 skall ökade satsningar ske inom den områdesvisa ledningen hos kommu- ner, länsstyrelser och regering, men också när det gäller att stärka säker- heten i den tekniska infrastrukturen, IT-säkerheten och inom det nukleä- ra, biologiska och kemiska området. Dessutom skall medel inom verk- samhetsområdet det civila försvaret kunna användas för vissa civila in- ternationella insatser. De ekonomiska resurserna för verksamhetsområdet det civila försvaret finns idag på tio anslag. Regeringen gör i denna proposition bedömning- en att dessa skall sammanföras till ett anslag för verksamheten inom om- rådet. Krisberedskapsmyndigheten kommer att få fördela huvuddelen av dessa medel i enlighet med de planeringsförutsättningar som beslutas av regeringen. Denna förändring innebär att flexibiliteten i systemet ökar då omfördelningar kan ske under löpande verksamhetsår i takt med omvärl- dens förändringar. Förändringen innebär dock inte någon ändring avse- ende de ansvariga myndigheternas ansvar och uppgifter vad avser kris- hanteringsarbete inom deras respektive verksamhet. Regeringen bedömer att förändringen kommer att medverka till att krishanteringsförmågan förbättras och att Krisberedskapsmyndigheten ges förutsättningar att bli den starka aktör i krishanteringssystemet som regeringen avsett. Utökade möjligheter för Försvarsmakten att stödja andra Ytterligare exempel på regeringens strävan att samhällets resurser skall användas så effektivt som möjligt är den i propositionen beskrivna nya förordningen rörande stöd från Försvarsmakten till andra myndigheter. Försvarsmakten har stora personella och materiella resurser och en stor kompetens som idag inte fullt ut kan nyttjas i samhället. Genom att i en ny förordning förtydliga de författningsmässiga grunderna för detta stöd bedömer regeringen att förmågan att motstå störningar i samhället kom- mer att öka. Militär personal kommer dock inte att få befogenheter att använda våld eller tvång mot enskilda i fredstid. Samverkansområden leder till en bättre beredskap För att bryta den statiska och kalla kriget orienterade planeringen före- slog regeringen i prop. 2001/02:10 att den existerande funktionsindel- ningen inom civilt försvar skulle avskaffas. I denna proposition gör re- geringen bedömningen att funktionsindelningen bör ersättas av en struk- tur med samverkansområden som är mer flexibel i och med att den om- fattar både beredskapen för svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap. Mellan många verksamheter råder ett starkt inbördes samband som har betydelse vid såväl planeringen för, som hanteringen av, svåra påfrestningar och höjd beredskap. Samverkansområdena kom- mer därmed att bidra till en ökad samordning och en förbättrad krishan- teringsförmåga. Följande samverkansområden bör initialt finnas:

Teknisk infrastruktur,

Transporter,

Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen,

Ekonomisk säkerhet,

Prop. 2001/02:158 12

 Sektorsövergripande samordning, samverkan och information samt

Prop. 2001/02:158

 Skydd, undsättning och vård.

Krisberedskapsmyndigheten kommer att spela en mycket viktig roll för

att förverkliga det nya planeringssystemet. Myndigheten kommer att ha

det övergripande ansvaret för samordning av samverkansområdena. Den

kommer dessutom att genom sin stödjande och utvecklande roll bidra till

en bättre krishanteringsförmåga.

Ny struktur för informationssäkerhetsarbetet

I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret aviserade regeringen

att den avsåg att återkomma med en organisatorisk struktur för IT-

säkerhetsarbetet i Sverige. I förevarande proposition redovisas en organi-

satorisk struktur. Strukturen innebär att Sveriges beredskap inom infor-

mationssäkerhetsområdet förbättras. Som ett led i detta anser regeringen

att Försvarets radioanstalt bör ges ansvar för teknikkompetens, Krisbe-

redskapsmyndigheten bör få ansvar för övergripande omvärldsanalys och

Försvarets materielverk bör få ansvar för ett system för certifiering och

evaluering. En IT-incidentfunktion bör också inrättas. Regeringen avser

att utvärdera den organisatoriska strukturen om två år. Regeringen avser

också att genomföra en översyn av de författningar som berörs av infor-

mationssäkerhetsfrågorna.

En ny myndighet för krishantering

Krisberedskapsmyndighetens uppgifter kommer att vara

att verka för samordningen i planeringen vad gäller verksamhets- områdena svåra påfrestningar och det civila försvaret,

att vara sammanhållande i det nya planeringssystemet,

att utveckla och förvalta principer för samverkansformer mellan of- fentlig sektor och näringsliv,

att svara för analyser av samhällsutveckling, omvärldsförhållanden, beroendeförhållanden mellan viktiga samhällsfunktioner och deras sår- barhet, övergripande sektorsanalyser i samverkan med berörda myndig- heter samt övergripande samordning av forsknings- och utvecklingsarbe- te,

att ha ett sammanhållande myndighetsansvar för samhällets informa- tionssäkerhet och utföra bevaknings- och analysuppgifter inom informa- tionssäkerhetsområdet,

att lämna förslag till regeringen om fördelning av resurser för civilt försvar och åtgärder som stärker beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och dessutom fördela resurser till de olika myndigheter som skall bedriva verksamhet inom de olika samverkansområdena,

att stärka informationsberedskapen och kriskommunikationsför- mågan,

att utveckla kontakter med motsvarande organ i andra länder som har tydlig koppling till myndighetens nationella arbetsuppgifter,

att ha ett övergripande ansvar för att trossamfundens kunnande och insatser uppmärksammas och tas till vara när det gäller krishantering,

att samordna de uppdrag och det organisationsstöd som ges till de frivilliga försvarsorganisationerna för de behov av frivillig personal som

13

föreligger inom

det civila försvaret och under en svår påfrestning på Prop. 2001/02:158

samhället i fred,

att ha en beredskap för att kunna stödja Regeringskansliet vad avser internationellt arbete, bl.a. i frågor rörande EU:s krishantering, i de avse- ende uppgifterna omfattar myndighetens nationella ansvarsområdet samt

att lämna stöd till Regeringskansliet och myndigheter som så begär under en kris.

Förslaget om inrättandet av den nya myndigheten är en mycket viktig del i den föreliggande propositionen. Internationaliseringen ökar Internationaliseringen av det svenska totalförsvaret pågår med en uttalad ambition att vi efter vår förmåga skall bidra till en säkrare och tryggare värld. Vi får också kunskap och erfarenhet i den internationella verksam- heten som gör att vi själva blir bättre på att skapa ett säkrare och tryggare Sverige. Vid internationaliseringen är det viktigt att frågor som rör köns- rollsperspektiv uppmärksammas och beaktas. Internationaliseringen av civil krishantering har inte kommit så långt som regeringen önskar. Un- der det gångna året har Sverige inte så snabbt som varit önskvärt kunnat bistå till exempel Polen vid de kraftiga översvämningar som drabbade landet. Därför anser regeringen att en del av anslagen inom verksamhets- området det civila försvaret skall kunna användas för internationella in- satser i länder som inte är upptagna på biståndslistan. Genom de före- slagna ändringarna kommer våra möjligheter att bistå andra länder att öka betydligt. Inriktningen hos det civila försvaret För att stärka samhällets förmåga att möta de nya säkerhetspolitiska ho- ten måste det civila försvarets ominriktning fortsätta. I denna proposition tydliggörs hur det civila försvarets resurser i första hand skall inriktas mot att möta hot som kan uppstå ur nuvarande omvärldsläge. Hoten kan vara biologiska, kemiska eller nukleära, det kan vara informationsopera- tioner riktade mot Sverige och svenska intressen eller hot riktade mot den tekniska infrastrukturen. Genom ominriktningen blir det svenska samhäl- let bättre rustat för att även kunna motstå terroristattacker. Först i andra hand skall det civila försvarets resurser inriktas mot att efter en anpass- ning kunna möta ett mer omfattande angrepp som berör Sverige. Den verksamhet som skall bedrivas för detta skall i huvudsak vara planering inom ramen för anpassningsprincipen, men också i begränsad omfattning investeringar som inte går att skjuta på framtiden.

3.2

Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 23 juni 1999 om kommittédirektiv till en sär- skild utredare (dir. 1999:63) att analysera och föreslå principer för att åstadkomma en bättre helhetssyn när det gäller planeringen för civilt för- svar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Utred- ningen, som antog namnet Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, lade fram sitt betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) i maj 2001. Be- 14 tänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/1175/CIV). Den 30 november 2000 uppdrog regeringen åt en särskild utredare att se över bestämmelserna som gäller för Försvarsmaktens stöd till samhäl- let i fred samt lämna förslag till författningsreglering (dir. 2000:87). Ut- redningen lämnade sitt betänkande Stöd från Försvarsmakten (SOU 2001:98) i november 2001. Betänkandet har remissbehandlats. Remiss- yttrandena finns tillgängliga på Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/2693/RS). Den 20 juni 2001 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till Sårbar- hets- och säkerhetsutredningen (dir. 2001:54). Utredaren lämnade den 30 oktober 2001 rapporten Förordning om åtgärder för fredstida krishan- tering och höjd beredskap (SOU 2001:86). Rapporten har remissbehand- lats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/2480/CIV). Med anledning av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag upp- drog Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) den 18 juli 2001 åt en särskild utredare att pröva olika alternativ för och att lämna förslag om huvudmannaskap och förbättrad styrning av den utbildning som bedrivs vid Statens räddningsverks skolor. Utredaren presenterade den 29 no- vember 2001 ett förslag som har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/2726/CIV). Mot bakgrund av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens huvudbetän- kande (SOU 2001: 41) redovisade regeringen i september 2001 i proposi- tionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) vissa prin- ciper för samhällets beredskap mot allvarliga krissituationer, en översikt- lig planeringsstruktur för svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap samt utgångspunkter för inriktningen av det framtida ci- vila försvaret. Vidare föreslog regeringen i propositionen att Överstyrelsen för civil beredskap skulle läggas ned den 30 juni 2002 och gjorde bedömningen att en ny myndighet med samordnande planeringsuppgifter för beredska- pen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap skulle inrättas den 1 juli 2002. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag att Överstyrel- sen för civil beredskap skall läggas ned och gav därvid som sin mening regeringen till känna att den utgår ifrån att regeringen lämnar förslag till riksdagen om att inrätta den nya planeringsmyndigheten (bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91). Ett sådant förslag lämnas i förevarande proposition. Som en konsekvens av regeringens förslag om nedläggning av Över- styrelsen för civil beredskap har en promemoria rörande ändring i 13 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10) utarbetats inom Försvarsde- partementet. Promemorians förslag till lagändring finns i bilaga 1 . Pro- memorian har remitterats till Överstyrelsen för civil beredskap och Ut- redningen om en ny myndighet för beredskapsplanering (Fö2001:04). Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/2944/RS). De föreslagna ändringarna i lagen (1982:821) om transport av farligt gods grundar sig på två direktiv på området som kommissionen antog den 29 januari 2001, nämligen direktiv 2001/6/EG om anpassning för Prop. 2001/02:158 15 tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv 96/49/EG Prop. 2001/02:158 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg och direktiv 2001/7/EG om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv 94/55/EG om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg. Dessutom grundar sig förslagen på förändringar av de internationel- la överenskommelserna för landtransport av farligt gods (RID- och ADR- överenskommelserna) som antagits under år 2000 och 2001 samt på en promemoria rörande behovet av författningsändringar som upprättats inom Försvarsdepartementet. Promemorians förslag till ändring av lagen om transport av farligt gods finns i bilaga 2 . Promemorian har remissbe- handlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 . Remiss- yttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2000/2459/RS). De föreslagna ändringarna i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) grundar sig på de förslag som presenterades i Sårbarhets- och säkerhets- utredningens betänkande (SOU 2001:41) och den remissbehandling som förevarit. Lagrådet Den föreslagna ändringen i 13 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10) avser bara en anpassning till att Överstyrelsen för civil beredskap läggs ned den 30 juni 2002 och att en ny myndighet med samordnande plane- ringsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap föreslås bli inrättad den 1 juli 2002. Beskaf- fenheten av lagförslaget är enligt regeringens mening sådan att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen beslutade den 15 november 2001 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag rörande vissa ändringar i lagen (1982:821) om transport av farligt gods som finns i bilaga 4 . Lagrådets yttrande finns i bilaga 5 . Regeringen har följt Lagrådets förslag.

4

Samhällets samlade förmåga att möta risker och kriser

4.1

Inledning

Detta kapitel behandlar samhällets samlade förmåga att möta risker och kriser. Regeringen vill inleda med att utveckla sin syn på förhållandet mellan begreppen sårbarhet, hot och risk. Därefter behandlas framtida konfliktmönster och säkerhetspolitisk ram. Slutligen ges en beskrivning av regeringens uppfattning om byggstenarna i samhällets säkerhet och beredskap. 16

4.2

Relationen sårbarhet, hot och risk

Prop. 2001/02:158

Begreppen sårbarhet, hot och risk kan enligt regeringen blandas samman, om man enbart diskuterar olika tekniska systems sårbarhet eller samhäl- lets allmänna sårbarhet som om denna sårbarhet i sig skulle utgöra ett hot eller en risk. Ett konstaterande att delar av samhället är sårbara är i sig inte ett tillräckligt skäl för att vidta åtgärder. En diskussion av dessa frågor måste även beakta sannolikheterna för en olycka eller att någon har avsikt och förmåga att verkställa ett hot och konsekvenserna av den händelse som kan inträffa. Först vid en samlad analys av dessa olika aspekter är det meningsfullt att diskutera huruvida åtgärder behöver vid- tas. Åtgärder kan såväl vara förebyggande, för att eliminera eller kraftigt minska risken (riskhantering), som syfta till att bättre kunna hantera situ- ationen om den ändå skulle inträffa (krishantering). Regeringen anser att de risker som finns i samhället bygger på ett sam- band mellan flera olika parametrar. En sådan parameter utgörs av sam- hällets sårbarhet, en annan av möjliga hot. Detta hot kan därefter ligga till grund för en värdering av sannolikheten för att en allvarlig situation skall inträffa. För att kunna bedöma allvaret i situationen måste också de möjliga konsekvenserna för samhället av det inträffade vägas in. Är de konsekvenser som skulle kunna uppstå så stora eller allvarliga att de är oacceptabla, räcker det med att det finns en sårbarhet och ett relativt litet hot för att åtgärder bör vidtas. Försiktighetsprincipen kring t.ex. kärnkraft är exempel på sådana resonemang. Som grund för analyser och utformningen av samhällets samlade sä- kerhet och beredskap bör dock hela synsättet användas. Vid bedömningar av vilka risker samhället kan ställas inför bör således i allmänhet alla leden och aspekterna beaktas. På så sätt bedöms hoten och riskerna och inte bara sårbarheten i samhället eller enbart de tekniska eller ekonomis- ka möjligheterna som finns att framställa t.ex. datavirus eller biologiska vapen.

4.3

Framtida konflikter

Regeringen ger i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret sin syn på framtida konflikters karaktär. Bland annat betonas att samhället och befolkningen utgör både arena och mål för dagens våldsamma kon- flikter. Detta gäller oavsett om det är fråga om krigföring i mer traditio- nell mening, sofistikerade intrång i datasystem för att påverka lednings- system, finansiella system, elförsörjning eller rena terroristhandlingar. Det finns anledning frukta att så kommer att vara fallet även i framtiden, såväl internationellt som om vårt land skulle drabbas. Totalförsvaret skall även ha förmåga att kunna anpassas för att, i ett förändrat omvärldsläge, kunna möta nya hot på kort, medellång och lång sikt. Det är enligt regeringen viktigt att både det militära och civila försvaret förbereds för såväl strid i bebyggelse och dess konsekvenser som att icke-konventionella medel kommer till användning. Även våldsangrepp från icke-statliga aktörer i denna miljö kan leda till stora konsekvenser i form av döda, skadade och förstörd egendom. Regeringen anser därför 17 att det finns särskild anledning att belysa samhällets utsatthet i denna proposition. Regeringen har tidigare i propositionen Fortsatt förnyelse av totalför- svaret uttalat att vi inte kan utesluta att begränsade angrepp, med olika påverkansmedel, riktas mot Sverige i samband med en kris som utveck- las ur nuvarande omvärldsläge. Syftet kan vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka vårt agerande. Det kan inte uteslutas att beslutsfattare påverkas av hot om våld mot befolkningen, särskilt med nukleära, biologiska eller kemiska stridsmedel. Teknisk infrastruktur, t.ex. elförsörjning och telekommunikationer, spelar enligt propositionen en allt viktigare roll för att kunna upprätthålla samhällets vitala funktioner. Sårbarheten i dessa system och den informationstekniska utvecklingen har inneburit att även mindre intressegrupper, ekonomiskt svagare stater, terrorister och kriminella grupper fått större möjligheter att påverka, oavsett var i världen de befinner sig. Detta förhållande innebär att motståndsförmågan blir alltmer beroende av samhällsutvecklingen och ökar risken för att även en angripare med stora militära resurser väljer att i första hand rikta sina angrepp mot den civila infrastrukturen. I propositionen pekar regeringen på att krig och fred under det kalla kriget har behandlats som två tydligt urskiljbara förhållanden. Idag riske- rar vi istället att hamna i en situation där händelser, som var för sig inte nödvändigtvis går att betrakta som krigshandlingar, utvecklas utmed en glidande skala. I ett sådant läge skapas en gråzon mellan krig och fred där osäkerheten kommer att vara stor. Är vi utsatta för ett angrepp? På vilket sätt och i så fall av vem eller vilka? Är det fråga om en stat eller en icke-statlig aktör? Regeringen framhåller vidare i propositionen att samhället måste kun- na stå emot ett angrepp utfört av icke-statliga aktörer, som använder avancerade metoder och vapen likaväl som konventionella militära an- grepp eller icke konventionella attacker från stater samt olika kombina- tioner av dessa. Risken för användning av B- och C-stridsmedel måste i ökande utsträckning uppmärksammas. Massförstörelsevapen kan te sig attraktiva också för terroristgrupper eller kriminella genom möjligheten att drabba många individer vid en attack eller en önskan att utföra mer spektakulära attacker. Ett hot om insats kan vara nog för att uppnå öns- kad effekt och det är svårare att skydda sig mot sådana attacker än mot traditionella attacker. Befolkningens uppfattning om olika former av hot kan enligt proposi- tionen bli avgörande för hur den klarar att hantera dem. Detta ställer krav på korrekt, saklig och snabb information. Osäkerheter om det inträffade eller oförmåga att på ett trovärdigt sätt förmedla information om det skedda kan inverka menligt på befolkningens förtroende och bidra till att förvärra effekterna av händelseutvecklingen. Regeringen anser enligt propositionen att detta sammantaget innebär att samhällets robusthet, vår förmåga att hantera olika former av kriser, nationellt och internationellt, samt en grundläggande försvarsförmåga utgör viktiga delar av säkerhetspolitiken. Slutligen pekade regeringen i propositionen på att det kan finnas skäl att komplettera de i propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar redovisade omvärldsexemplen i de avseenden som föranleds av föränd- Prop. 2001/02:158 18 ringar i den internationella politiska miljön, samhällsförhållanden och Prop. 2001/02:158 utveckling av angreppsmetoder m.m. Regeringen anser att ett nytt om- världsexempel skall utvecklas med utgångspunkt i bl.a. konfliktmönster och konsekvenser för samhället som beskrivs ovan.

4.4

Sveriges säkerhetspolitik

Ytterst syftar säkerhetspolitiken enligt riksdagens beslut (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, skr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222) till att bevara vårt lands fred och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Det sammansatta utrikes- och försvarsut- skottet delar de fyra slutsatser för säkerhetspolitiken (bet. 2001/02:UFöU1) som regeringen redovisar i propositionen Fortsatt för- nyelse av totalförsvaret. Den första är att den grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen består. Den andra är att det även i framti- den ligger i Sveriges intresse att delta, civilt och militärt, vid internatio- nell krishantering i samband med olika kriser och konflikter. Den tredje slutsatsen sammanhänger med de tekniska infrastruktur- systemens fundamentala betydelse för medborgarnas livsbetingelser och ett fungerande samhälle. Hot mot tekniska infrastruktursystem kan få mycket allvarliga konsekvenser och ytterst också en säkerhetspolitisk dignitet. Slutligen är den fjärde slutsatsen att totalförsvarets förmåga till anpassning är en fortsatt viktig del av försvarspolitiken. Med de fyra slutsatserna som grund konstaterar regeringen i proposi- tionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret att de av riksdagen fastställda säkerhetspolitiska målen i allt väsentligt fortsatt bör ligga fast. Säker- hetspolitiken bör dock kontinuerligt prövas och justeras mot omvärldsut- vecklingen. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet delar rege- ringens bedömningar (bet. 2001/02: UFöU1).

4.5

Byggstenarna i samhällets säkerhet och beredskap

Samhällets säkerhet och beredskap handlar i grunden om att vi skall kun- na möta såväl militära som andra hot som direkt berör Sverige samt kun- na förebygga och hantera situationer som, utan att direkt hota Sveriges fred och självständighet, ändå skulle kunna innebära snabba och allvarli- ga försämringar av samhällets normala funktionsförmåga. Samhällets samlade säkerhet och beredskap består av

samhällets grundläggande robusthet och beredskap, dvs. samhällets basförmåga,

förmågan att möta det vidgade säkerhetsbegreppets krav samt

förmågan att uppfylla de försvarspolitiska målen.

Samhällets basförmåga Samhällets basförmåga utgörs av den grundläggande robusthet och be- redskap som finns inbyggd i samhället. En god sådan innebär allmänt sett 19 att riskerna för och konsekvenserna av olyckor och störningar blir mind- re. Basförmågan avser primärt normala fredstida störningar och olyckor som bränder, olyckor med transportmedel, men också händelser med mer omfattande konsekvenser som t.ex. epidemier och allvarliga smittsamma djursjukdomar, översvämningar, kortare eller längre avbrott i elförsörj- ningen eller telekommunikationerna. Vad som har orsakat händelserna spelar mindre roll, avgörande är förmågan att kunna motstå störningar och olyckor eller hantera konsekvenserna av det inträffade. Förutom den beredskap som kan behöva skapas för att klara dessa fredstida risker ut- görs ett annat viktigt komplement till basförmågan av samhällets särskil- da beredskap mot ett väpnat angrepp, den grundläggande försvarsförmå- gan. Förmåga att möta det vidgade säkerhetsbegreppets krav Sedan mitten av 1990-talet har den säkerhetspolitiska synen vidgats och det kalla krigets invasionshot ersatts med en breddad hotbild. I säker- hetspolitiken ingår därför inte bara att möta väpnade angrepp utan även att förebygga och skapa en beredskap att hantera sådana situationer som utan att direkt hota landets fred och säkerhet likaväl kan innebära svåra påfrestningar på samhället. Mot denna bakgrund beslutade riksdagen i maj 1997 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) uttalade regeringen att det är viktigt att påpeka att inte allt som kan påverka landets och medborgarnas situation har säkerhetspoli- tisk relevans. Enligt regeringens mening bör därför säkerhetspolitiken avse sådana hot som kan leda till snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner som berör stora delar av samhället eller många människor snarare än enskilda verksamheter och individer. De flesta sådana störningar som kan inträffa, t.ex. enstaka sabotage mot olika delar av vitala system, skall emellertid hanteras inom ramen för respektive myndighets normala verksamhetsansvar. Även en ökad robusthet i viktig infrastruktur skall skapas inom ramarna för myndighe- ternas normala arbete. Endast i undantagsfall bör det bli frågan om att, på marginalen, skapa beredskapsresurser eller vidta beredskapsåtgärder som kräver särskild finansiering. Förmåga att uppfylla de försvarspolitiska målen Försvarspolitikens huvuduppgift är att stödja det säkerhetspolitiska målet att bevara landets oberoende. I propositionen Fortsatt förnyelse av total- försvaret anger regeringen att totalförsvarsresurser också skall kunna användas för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Inom ramen för berörda departements och myndigheters reguljära planering skall total- försvarsresurser även kunna användas för att stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. För det militära försvaret har den säkerhetspolitiska utvecklingen möj- liggjort en övergång från ett invasionsförsvar till ett insats- och kompe- tensförsvar. Det handlar om en genomgripande förändring av såväl om- fattning som struktur. Utgångspunkten är relativt begränsade krav på att i det korta tidsperspektivet kunna möta angrepp mot Sverige men ökade Prop. 2001/02:158 20 krav på en anpassningsförmåga och på att kunna delta i internationella Prop. 2001/02:158 fredsfrämjande och humanitära insatser. Det militära försvaret skall ock- så kunna bidra till att stärka samhällets förmåga vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Kraven på förmåga att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred skall emellertid inte utgöra en utgångspunkt för Försvarsmaktens utformning och omfattning men skall beaktas i den operativa och territoriella planeringen, vid planering av övningsverksam- het samt när det gäller tillgänglighet till vissa materielslag och förnöden- heter. I propositionen förklarade regeringen att den anser att en stor del av den traditionella verksamhet som bedrivits inom ramen för begreppet totalförsvar och med invasionshotet som grund kunde tillgodoses genom en tillräcklig anpassningsförmåga. Enligt propositionen gäller detta sär- skilt det civila försvaret, där såväl den grundläggande försvarsförmågan som den kompetensbas som erfordras för att vi skall kunna upprätthålla en förmåga till anpassning, bygger på samhällets robusthet och förmåga till krishantering. I sammanhanget vill regeringen nu peka på att detta även innebär att det skall finnas en förmåga att möta hot som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. Dessa hot kan vara begränsade angrepp med biologiska eller kemiska vapen, IT-angrepp eller angrepp riktade mot den tekniska infrastrukturen. Som regeringen anförde i propositionen är förmåga till anpassning en av grundstenarna i den svenska försvarspolitiken. Anpassning består av successiva beslut om förändringar av alla typer av operativ förmåga, re- sursers tillgänglighet och samhällets robusthet. Dessa beslut ger möjlig- het att förändra, höja eller minska förmågan att möta aktuella hot. Ett utvecklat beredskapssystem utgör en viktig funktion för att möta kraven på flexibilitet och successiva beslut. Grunden för det civila försvaret är samhällets fredstida robusthet och flexibilitet. Med utgångspunkt från denna grund vidtas de civila försvars- åtgärder som krävs för att kunna möta de ökade krav som kan uppstå vid ett väpnat angrepp. Den förmåga som således skapas ger handlingsfrihet både på kort och lång sikt inom det civila försvaret. I förmågan ingår att upprätthålla och utveckla en kontinuerlig kompetens samt de grundele- ment som kan krävas för en anpassningsprocess. Vid planering och utformning av beredskapsåtgärder skall aktörer inom respektive område eller verksamhet säkerställa en samordnings- och samverkansförmåga. Inom det civila försvaret skall det vidare alltid finnas en tillräckligt hög grundförmåga för att

möjliggöra handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar i framtiden,

kunna motstå hot om och begränsade insatser mot civila funktioner eller infrastruktur i form av sabotage eller begränsat användande av fjärr- stridsmedel,

bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot informationsopera- tioner samt

kunna stödja Försvarsmakten.

21

5

Ny struktur för samhällets krishantering

Prop. 2001/02:158

5.1

Inledning

I prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret behandlade rege- ringen vissa av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. På grundval av utredningens förslag bedömde regeringen att några grundläggande principer bör gälla för organisation och ledning inom krishanteringsområdet. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden skall ha motsvarande an- svar under kris- och krigssituationer. Likhetsprincipen innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt som möjligt skall överensstämma i fred, kris och krig. Närhetsprincipen slutligen innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Försvarsut- skottet anslöt sig till regeringens bedömning (bet. 2001/02:FöU2). Riksdagen beslutade med anledning av regeringens förslag i proposi- tionen att funktionsindelningen inom det civila försvaret skall upphöra (bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91). Regeringen bedömde att en helhetssyn skall prägla samhällets resurser och att beredskapen skall byggas underifrån, dvs. utgångspunkten är de åtgärder som vidtas i den normala fredsverksamheten varefter komplette- rande åtgärder vidtas för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhäl- let i fred samt för att motstå ett krig. När det gäller en reformerad struktur för krishantering uttalade regeringen att den under våren 2002 avsåg att återkomma till riksdagen. Försvarsutskottet hade inga principiella in- vändningar mot regeringens bedömning men ansåg det utomordentligt angeläget och förutsatte att regeringen i den aviserade propositionen skulle redovisa en samlad plan för hur den nya reformerade strukturen organisatoriskt och finansiellt för krishanteringen i samhället skall ut- formas. Av propositionen framgår att en reformerad struktur för krishantering bör bygga på ett sektors- och ett områdesansvar och att särskilt det områ- desvisa ansvaret bör ges ökad tyngd. Områdesansvaret bör, i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag, finnas på tre nivåer i samhället, nämligen lokal, regional och nationell nivå. På lokal nivå ut- övas områdesansvaret av kommunen, på regional nivå av länsstyrelsen och på nationell nivå ytterst av regeringen. Försvarsutskottet anslöt sig till det som regeringen anfört. Försvarsutskottet angav i betänkandet att utskottet kan se vissa fördelar med ett särskilt krishanteringsorgan i Regeringskansliet i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. Då varje kris har sina egna förutsättningar ansåg dock utskottet att det kan finnas fördelar i att mer flexibelt kunna bilda krishanteringsgrupper som sammansätts efter behov och förstärks med erforderliga experter från berörda myndigheter. Enligt utskottets mening är det därför viktigare att det finns ett aktuellt regelverk som är anpassat till och täcker in det slags kriser som skall kunna hanteras. Lika viktigt är det att beslutsfattare och deras medarbeta- re har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. Härav följer att regelbundna seminarier om hot och hotutvecklingar samt övningar, även med de verkliga beslutsfattarna, är 22 utomordentligt viktiga. Utskottet skulle välkomna en sådan utökad ut- Prop. 2001/02:158 bildningsverksamhet. Det borde enligt utskottet vara en uppgift för regeringen att organisera arbetet i Regeringskansliet så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. Utskottet utgick från att frågan kommer upp i den av regeringen aviserade redovisningen till riksdagen våren 2002 av en reformerad struktur för krishantering. Vad utskottet här har anfört om struktur för krishantering med anled- ning av regeringens bedömning om en sådan struktur gav riksdagen som sin mening regeringen till känna. Med utgångspunkt i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, förslag från Sårbarhets- och säkerhetsutredningen samt de s.k. departe- mentala sektorsgenomgångarna lämnar regeringen i denna proposition bedömningar och vissa förslag i syfte att uppnå en förbättrad helhetssyn i planeringen för svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd bered- skap. I detta sammanhang tar regeringen upp frågan om krishantering i Regeringskansliet. Syftet med de förändringar som redovisas i denna proposition är vidare att förbättra styrningen och uppföljning vad avser beredskapen vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap. Detta sker ge- nom olika komponenter vilka redovisas i de följande kapitlen.

5.2

Helhetssyn

Regeringen angav i prop. 2001/02:10 att begreppet helhetssyn kan ges åtminstone tre olika tolkningar. För att ge en tydligare vägledning i pla- neringen kan tolkningarna i vissa avseenden behöva utvecklas. Det gäller dels vilket ansvar som olika aktörer skall ha för att beredskapsåtgärder vidtas inför olika slag av hot, dels finansieringen av åtgärder. Helhets- synsprincipen måste också ha ett samband med ansvarsprincipen. Mot bakgrund av detta utvecklar regeringen i denna proposition tillämpningen av helhetssynen. En samlad bedömning av effekterna av de åtgärder som vidtas inom det i kap. 6 redovisade politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar samt de åtgärder som vidtas inom de i kap. 8 re- dovisade samverkansområdena kommer lämnas riksdagen. Den områdesvisa samverkans- och samordningsförmågan vid svåra påfrestningar på samhället i fred ges ökad prioritet. Utbildnings- och öv- ningsverksamheten hos kommuner, länsstyrelser samt inom Regerings- kansliet för sådana situationer skall utökas väsentligt. Härvid skall emel- lertid hänsyn också tas till de särskilda krav som ställs vid ett väpnat an- grepp i nuvarande omvärldsläge. Samordningen mellan de olika nivåerna för det områdesvisa ansvaret bör också ges ökad uppmärksamhet. Rege- ringen redogör i kap. 10 närmare för frågor om områdesvis samordning och samverkan. Regeringen avser att föreskriva att vissa myndigheter i syfte att minska sårbarheten för olika slag av hot skall genomföra risk- och sår- barhetsanalyser inom sina verksamhetsområden. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 8.1. 23 I kap. 8 redovisar regeringen olika s.k. samverkansområden som bör Prop. 2001/02:158 inrättas. Ett samverkansområde är ett avgränsningsbart verksamhetsom- råde med ett enhetligt mål eller syfte som har stor betydelse för samhäl- lets förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap. Ett samverkansområde består av verksamhet som be- drivs av flera samhällsorgan som måste samverka för att de effektivt skall kunna möta en svår påfrestning i fred eller krig. Innebörden är att en väsentlig förbättring av samordning och helhetssyn uppnås i plane- ringen dels mellan olika myndigheter, dels för olika slag av hot. Inom ramen för det civila försvaret genomförs planering och vidtas åtgärder bl.a. inför hot om väpnat angrepp. Denna planering och dessa åtgärder, som i huvudsak finansieras över utgiftsområde 6 Totalförsvar, medför att en förmåga har byggts upp i samhället som i stor utsträckning motsvarar vad som krävs vid sådana svåra påfrestningar på samhället i fred som förorsakas av terrorism och omfattande sabotage. Exempel på detta är vissa NBC-beredskapsåtgärder och de åtgärder som motiveras av hot på IT-området. Även områdesvis samordning och samverkan för svå- ra fredstida påfrestningar bör kunna finansieras över utgiftsområde 6. I kap. 7 redogör regeringen närmare för finansieringsfrågorna. 6 Politikområden och Utgiftsområde

6.1

Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrest- ningar

Regeringens bedömning: Ett nytt politikområde bör inrättas som om- fattar beredskap och förmåga vid olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred.

Regeringens förslag: Målet för politikområdet Skydd och bered- skap mot olyckor och svåra påfrestningar skall vara att minska risken för och konsekvenserna av olyckor och svåra på- frestningar på samhället och minska lidande och skadeverkningar av olyckor och katastrofer i andra länder. Målet skall ersätta det av riksdagen 1997 beslutade målet för bered- skapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred samt det av riksda- gen 2000 beslutade målet för politikområdet Skydd mot olyckor.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Ett nytt politikom-

råde benämnt Civil krishantering föreslås bildas inom utgiftsområdet

Totalförsvar. Området skall omfatta den struktur för krishantering som

utredningen föreslår, de stödinsatser som staten bidrar med för att åstad-

komma en tillräcklig grundsäkerhet inom samhällsviktiga områden, de

kompletterande åtgärder som vidtas för höjd beredskap inom det civila

försvaret samt verksamhet inom det nuvarande politikområdet Skydd

mot olyckor.

Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser ställer sig positiva till

utredningens förslag om ett politikområde benämnt Civil krishantering.

Kustbevakningen anser dock att utredningens förslag inte ger tillräckligt

24

underlag för att ändra politikområdesindelningen. Statens jordbruksverk anser att om nuvarande ekonomiska ram för höjd beredskap även kan nyttjas för åtgärder mot svåra påfrestningar i fred är det lämpligt att ut- forma ett särskilt tvärsektoriellt politikområde. Jordbruksverket ifrågasät- ter dock om området skall ha den omfattningen som utredningen föreslår. Normala grundläggande säkerhetsåtgärder inom olika sektorer har hittills förutsatts finansieras inom bl.a. myndigheternas förvaltningsanslag och bör därmed inte ingå i det föreslagna politikområdet. Statens räddnings- verk anser att gränsen för det föreslagna politikområdet är oklar. Rädd- ningsverket anser att nuvarande politikområde Skydd mot olyckor inte har något samband med allvarliga kriser och att konstruktionen i försla- get är inkonsekvent och obalanserad. Verket anser att politikområdet Skydd mot olyckor bör bibehållas. Skälen för regeringens bedömning och förslag: För att förbättra hel- hetssynen i planeringen anser regeringen att ett nytt politikområde bör skapas. Införandet av det nya politikområdet är ett sätt att betona underi- frånperspektivet i den civila beredskapsplaneringen och sammanhanget mellan förmåga att hantera vanligt förekommande olyckor och förmåga att hantera mer extrema situationer.

Regeringen angav i skrivelsen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 1998/99:33) att en svår påfrestning inte är en en- skild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan ett till- stånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eska- lerar till att omfatta flera delar av samhället. Svåra påfrestningar kan sä- gas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Det är emellertid inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära att en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det inte heller nödvändigt att definiera begreppet. Ett viktigt syfte med att skapa det nya politikområdet är att säkerställa att tillräcklig förebyggande verksamhet bedrivs och att tillräcklig kris- hanteringsförmåga åstadkoms i händelse av att en svår påfrestning på samhället i fred inträffar. En god nationell krishanteringsförmåga ger också en god grund för svensk medverkan i internationella krishante- ringssituationer. Genom att höja förmågan inför fredstida extrema situa- tioner ökas också grundförmågan att motstå ett väpnat angrepp och en god grund skapas för de åtgärder som eventuellt kan behöva genomföras under en anpassningsperiod. Politikområdet Skydd mot olyckor omfattar idag åtgärder för att före- bygga och begränsa konsekvenser av olyckor samt avhjälpa skador. Med olyckor menas såväl av människa vållade olyckor som naturolyckor med skador på människa, egendom eller i miljö. Området omfattar även åt- gärder som vidtas för att förebygga jordskred och andra naturolyckor. Politikområdet omfattar räddningstjänst, olycks- och skadeförebyg- gande verksamhet samt åtgärder efter olyckor enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), lagen (1982:821) om transport av farligt gods, lagen Prop. 2001/02:158 25 (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av all- Prop. 2001/02:158 varliga kemikalieolyckor och lagen (1988:868) om brandfarliga och ex- plosiva varor samt ett antal författningar inom sjösäkerhetsområdet. Det är emellertid begränsat till att omfatta verksamheter som bedrivs av myndigheter inom det sjätte utgiftsområdet. Liknande verksamheter med motsvarande målsättning och till del baserade på samma lagstiftning be- drivs även av ett antal statliga myndigheter inom andra politikområden samt av kommunerna. Regeringen anser att väl genomförda förebyggande insatser medför så- väl minskat lidande som bättre samhällsekonomisk användning av resur- serna. Den förebyggande verksamheten utgör därför en viktig del i ambi- tionen att minska risken för och konsekvenserna av en svår påfrestning på samhället i fred. Det nya planeringssystemet som redovisas i denna proposition kommer att medföra en ökad samordning av planeringen och åtgärder för svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap. Det finns emel- lertid också skäl för att skapa bättre samordning mellan förmågan inom nämnda områden och samhällets förmåga vid vanligt förekommande olyckor, dvs. de krav som dagligen ställs på samhället då det gäller både förebyggande åtgärder och krishantering. Härigenom förstärks både hel- hetssyn och underifrånperspektiv. Regeringen anser att ett nytt politikområde bör bildas. Regeringen av- ser föreskriva att politikområdet indelas i verksamhetsområdena skydd mot olyckor och svåra påfrestningar. Verksamhetsområdet skydd mot olyckor bör även i fortsättningen avgränsas till att avse verksamhet som i dag bedrivs inom utgiftsområde 6 Totalförsvar. De åtgärder som i dag vidtas inom det blivande politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar finansieras till stor del över flera andra utgiftsområden. Regeringen anser att denna ordning bör gälla även i fortsättningen. Regeringens syn på finansieringsprinciper för det nya politikområdet redovisas närmare i kap. 7.

6.2

Totalförsvar

Regeringens bedömning: Politikområdet Försvarspolitik bör i fort-

sättningen benämnas politikområdet Totalförsvar.

Skälen för regeringens bedömning: Det nuvarande politikområdet

Försvarspolitik bör i fortsättningen benämnas politikområdet Totalför-

svar för att bättre spegla totalförsvarsbegreppet.

I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10)

anger regeringen att det inte är lämpligt att innefatta samhällets bered-

skap mot andra typer av hot och risker än krig i begreppet totalförsvar.

Begreppet har en folklig förankring med en tydlig knytning till krig som

motiverar särskilda befogenheter och fullmaktslagar. Därmed bör be-

greppet även fortsättningsvis definieras på det sätt som framgår av lagen

(1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Civilt försvar bör såle-

des även i fortsättningen ingå i politikområdet Totalförsvar.

Inriktningen för politikområdet enligt regeringens propositioner För-

ändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) och Fortsatt för-

26

nyelse av totalförsvaret ligger därmed fast. Regeringen anser därför att Prop. 2001/02:158 målen för verksamhetsområdena det civila försvaret respektive det mili- tära försvaret inte bör ändras. För det civila försvaret gäller att verksamheten och utformningen av resurserna bl.a. skall stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen vill här betona att detta inte är dimensionerande för verksamheten utan syftet är att när re- surserna utformas för höjd beredskap skall den åtgärd väljas som dessut- om kan nyttjas i händelse av en svår påfrestning på samhället i fred. Sty- rande för det civila försvaret är att säkerställa en förmåga vid höjd bered- skap. Utgiftsområdet bör därmed omfatta politikområdet Totalförsvar samt politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestning- ar.

6.3

Försvar samt beredskap mot sårbarhet

Regeringens bedömning: Utgiftsområde 6 Totalförsvar bör i fortsätt- ningen benämnas Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Skälen för regeringens bedömning: Mot bakgrund av den vikt som regeringen lägger vid den nya planeringsstruktur som regeringen redogör för i denna proposition anser regeringen att det bör ske en ändring av utgiftsområdets benämning. Inriktningen av den verksamhet som bedrivs inom utgiftsområdet och den politikområdesindelning som regeringen redogör för i detta kapitel motiverar enligt regeringen att utgiftsområdet i fortsättningen bör benämnas Försvar samt beredskap mot sårbarhet.

Utgiftsområdets benämning är reglerad i tilläggsbestämmelserna 4.6.7 andra stycket och 5.12.1 första stycket riksdagsordningen. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga med förslag till ändring av tilläggsbestämmelserna i samband med den ekonomiska vårproposi- tionen 2002. 7 Ekonomiska utgångspunkter

7.1

Utgiftsområde 6 Totalförsvar

Inom utgiftsområde 6 Totalförsvar finansieras i dag viss verksamhet för det militära och det civila försvaret som syftar till att höja samhällets motståndsförmåga i händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige. Inom verksamhetsområdet det civila försvaret har hittills 10 av 18 funktionsan- svariga myndigheter disponerat anslag för detta ändamål. Vidare finansierar utgiftsområdet den verksamhet som Statens rädd- ningsverk bedriver inom ramen för det nuvarande politikområdet Skydd mot olyckor samt Kustbevakningens verksamhet. I kapitel 6 gör regeringen bedömningen att Utgiftsområde 6 Totalför- svar i stället bör benämnas Försvar samt beredskap mot sårbarhet. I det 27 följande redogör regeringen för vilken verksamhet som bör finansieras Prop. 2001/02:158 inom utgiftsområdet. Regeringens förslag och bedömningar i denna proposition medför inga totala ökade utgifter för staten. Finansieringen sker antingen inom ut- giftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet eller inom ram för annat ansvarigt utgiftsområde.

7.2

Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbar- het

Regeringens bedömning: Investeringar inom det civila försvaret, den verksamhet som Statens räddningsverk bedriver inom verksamhets- området skydd mot olyckor och Kustbevakningens verksamhet bör fi- nansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Åtgärder för att motstå svåra påfrestningar på samhället i fred bör i huvudsak finansieras över andra utgiftsområden. Ofta innebär åtgärder för att förbättra förmågan vid höjd beredskap samtidigt en förbättring av förmågan vid en svår påfrestning på samhället i fred. Övnings- och utbildningsinsatser på nationell, regional och lokal nivå för att förstärka den områdesvisa samordningen och samverkan vid svåra påfrestningar på samhället i fred bör i ökad utsträckning kunna finansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Vidare bör åtgärder för att förstärka skyddet mot nukleära, biologiska och kemiska hot samt för att öka samhällets informations- säkerhet och skydd mot IT-relaterade hot kunna finansieras inom ut- giftsområdet. Skälen för regeringens bedömning Principer för politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar samt verksamhetsområdet det civila försvaret Försvarsutskottet angav i bet. 2001/02:FöU2 att det är rimligt att de re- surser som anvisas för att bygga upp en beredskap inför krig och krigsfa- ra även skall kunna få användas för att förebygga särskilt svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Utskottet framhöll att detta dock inte innebär att resurser för investeringar för svåra påfrestningar på samhället i fred som i dag i första hand anvisas för detta behov och därmed finansieras över andra utgiftsområden skall finansieras över utgiftsområde 6 Total- försvar. Detta är en viktig utgångspunkt för regeringens bedömning. I syfte att förbättra samhällets resursanvändning bör åtgärder inom be- redskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap samordnas både vad avser verksamhet och finansiering. Regeringen an- ser således att utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet, när det gäller höjd beredskap inom det civila försvaret och svåra påfrestning- ar på samhället i fred, bör finansiera investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred som samtidigt i hög grad stärker förmågan vid höjd beredskap, 28 övnings- och utbildningsverksamhet som syftar till att ge samhället tillräcklig krishanteringsförmåga på lokal, regional och nationell nivå för såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap, investeringar för höjd beredskap samt viss internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra på- frestningar bör utgiftsområdet även fortsättningsvis finansiera den verk- samhet som Statens räddningsverk bedriver inom verksamhetsområdet skydd mot olyckor samt Kustbevakningens verksamhet. Åtgärder inom verksamhetsområdet svåra påfrestningar bör liksom i dag i huvudsak finansieras över andra utgiftsområden om inte investeringen avser de områden som anges ovan. I dessa fall finansieras åtgärden över verksam- hetsområdet det civila försvaret. Mot bakgrund av det förändrade omvärldsläget med minskat inva- sionshot mot Sverige, men med en breddad hotbild och det därmed för- ändrade behovet av beredskapsåtgärder, kan nu omprioriteringar ske till förmån för ökade insatser inom särskilt viktiga områden. Exempel på funktioner inom det civila försvaret där beredskapen kan sänkas är verk- samhet inom nuvarande funktionerna Försörjning med industrivaror, Postbefordran, Transporter samt Befolkningsskydd och räddningstjänst. Exempel på verksamheter där ökade satsningar bör ske är inom NBC- beredskapen, övnings- och utbildningsområdet, IT-säkerhetsområdet samt beredskap för internationella insatser med civila resurser. Övriga ambitionsökningar och åtgärder bör finansieras inom respektive områdes ram om inget annat anges. Ambitionen är att de principer för finansiering inom verksamhetsom- rådena svåra påfrestningar och civilt försvar som beskrivs nedan även kommer att medföra en produktivitetsökning avseende resultatet av vid- tagna åtgärder dvs. en ökad grad av robusthet och beredskap i förhållan- de till mängd vidtagna åtgärder. Av detta följer att de sammanlagda utgifterna för ovan beskrivna åtgärder beräknas att rymmas inom nu givna ramar för utgiftsområdet. Principer för statliga åtgärder och finansiering Det är lämpligt att statens ansvar inom krishanteringsområdet avser åt- gärder som är specifikt inriktade på extrema händelser med låg sannolik- het och med mycket allvarliga och långtgående konsekvenser. Effektiva motåtgärder förutsätter att ett antal nationella system eller funktioner samtidigt engageras i krishanteringsarbetet. Regeringen anser att administrativa beredskapskostnader, kostnaderna för planläggning, utbildning av egen personal för kris- och krigsorganisa- tion, övningsverksamhet m.m. bör finansieras av den verksamhetsansva- rige. Detta innebär för statliga myndigheter att de finansierar åtgärderna över sina förvaltningsanslag eller motsvarande. De administrativa bered- skapskostnaderna är relativt små och fördelar sig någorlunda jämnt över olika beredskapsansvariga. Planläggning, utbildning och övning som är av större omfattning och som inte enbart berör den egna verksamheten utan syftar till samverkan mellan olika verksamheter och till att få krishanteringssystemet att funge- ra bör dock inte alltid finansieras av den verksamhetsansvarige. Detta Prop. 2001/02:158 29 gäller planläggning samt utbildnings- och övningsverksamhet som berör flera samverkansområden och som syftar till hantering av svåra påfrest- ningar på samhället i fred eller väpnat angrepp. Planläggning, utbildning och övningsverksamhet som syftar till hantering av olyckor och som kan hänföras till basförmåga i samhället (se kapitel 4) skall dock finansieras av den verksamhetsansvarige. Det förutsätts att alla samhällsorgan har en planering för att möta vardagliga risker i sin verksamhet och för att skydda sig mot de konsekvenser som dessa risker kan ha för den egna verksamheten. För de statliga myndigheternas del följer detta av verks- förordningen (1995:1322) och andra författningar. Staten bör vidare bidra till åtgärder som syftar till att ge samhället er- forderlig krishanteringsförmåga på lokal, regional och nationell nivå för såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap. När det gäller händelser som fysiska och juridiska personer kan skydda sig emot genom försäkringslösningar eller genom egna säkerhetsåtgärder bör staten i princip inte ta på sig kostnader. Kostnaderna för att tillgodose grundläggande säkerhetskrav i en verksamhet bör i dessa fall belasta den verksamhetsansvarige. Alla juridiska och fysiska personer har således ett ansvar för att på egen bekostnad vidta vissa grundläggande åtgärder för att skydda sig mot konsekvenserna av olyckor och kriser. Exempel på åtgärder som räknas till grundsäkerhet och som den verksamhetsansvari- ge skall finansiera är informationssäkerhetsåtgärder som syftar till att skydda användaren mot IT-relaterade hot som sker isolerat. Exempel på andra åtgärder som inkluderas i grundsäkerheten är åtgärder för att klara av störningar i infrastrukturen vid snöoväder eller stormar samt begrän- sade och kortvariga avbrott eller andra driftstörningar vid tekniska eller andra problem. Regeringen angav i prop. 2001/02:10 att det är önskvärt med en större grad av konsekvens vid bedömningen av om staten bör ta på sig ett er- sättningsansvar. Regeringen anser att frågan bör utredas i samband med att frågan om avgränsning och omfattning av statens ersättningsansvar analyseras, bl.a. i samband med behandlingen av resultatet från utred- ningen om översyn av räddningstjänstlagen m.m. (dir. 1999:94). Utred- ningens betänkande Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10) har remitterats och regeringen avser att återkomma i frågan i samband med beredningen av utredningens förslag. Investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred som sam- tidigt väsentligt stärker förmågan vid höjd beredskap Investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred finansieras i dag i huvudsak över andra utgiftsområden än utgiftsområde 6 Totalför- svar. Genom att skapa förmåga att hantera en svår påfrestning skapas i många fall även en grundförmåga inom det civila försvaret. Statliga myndigheters investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred som inte direkt stärker förmågan vid höjd beredskap bör även fort- sättningsvis finansieras över dessa myndigheters respektive förvaltnings- anslag eller motsvarande och därmed belasta andra utgiftsområden. Redan i dag finansieras vissa åtgärder för fredstida kriser inom utgifts- område 6 Totalförsvar. Det gäller t.ex. kunskapscentrum för katastrof- medicin inom hälso- och sjukvården. Också bidrag för grundförmåga Prop. 2001/02:158 30 avseende kommunalteknisk försörjning för både svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap bör kunna finansieras över ut- giftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Bidraget avser en delfinansiering av den berörda kommunaltekniska försörjningen. Även i fortsättningen förutsätts finansieringen delas mellan stat, landsting och kommun. Kravet på samhällets omedelbara försvarsförmåga medför att vissa åt- gärder måste vidtas redan i dag. Det är ofta samma typer av åtgärder som behövs för att klara konsekvenserna av ett angrepp från en antagonistisk aktör i fred (terrorism). Särskilt bör här framhållas åtgärder på NBC- och IT-områdena.

Organisationsstöd och uppdragsersättning till frivilliga försvarsorgani- sationer för uppgifter under höjd beredskap och för viss verksamhet un- der svåra påfrestningar på samhället i fred bör finansieras över utgiftsom- råde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Frivilliga insatser är ut- tryck för folkligt engagemang och utgör en viktig del av samhällets be- redskap. För att skapa en bättre krishanteringsförmåga och framförallt för att skapa ett robust och motståndskraftigt samhälle bör denna typ av en- gagemang uppmuntras och tas tillvara. De frivilliga försvarsorganisatio- nerna är härvid en resurs som områdesansvariga bör kunna ianspråkta och inrikta för verksamhet även inom ramen för svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringens syn på de frivilliga försvarsorganisationer- na redovisas i propositionen Frivillig försvarsverksamhet inom totalför- svaret som beslutas denna dag (prop. 2001/02:159). Åtgärder för samhällets krishanteringsförmåga på lokal, regional eller nationell nivå

Planerings-, utbildnings- samt övningsverksamhet som berör flera sam- verkansområden och som syftar till hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred eller höjd beredskap bör kunna finansieras inom utgifts- område 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Utbildnings- och öv- ningsverksamhet som syftar till hantering av olyckor av lägre dignitet än vad som nu nämnts skall dock finansieras av den verksamhetsansvariges förvaltningsanslag eller motsvarande. Områdesansvaret gäller såväl vid svåra påfrestningar på samhället i fred som vid höjd beredskap och är en förutsättning för att helhetssynen skall kunna få tillräckligt genomslag i det nya krishanteringssystemet. Att stötta områdesansvaret på lokal och regional nivå hör till de åtgärder som syftar till att ge samhället erforderlig krishanteringsförmåga för att klara av såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd bered- skap. Utgifterna för såväl länsstyrelsebidrag som kommunbidrag samt landstingsbidrag för svåra påfrestningar på samhället i fred samt höjd beredskap avseende krishanteringsförmåga kommer därmed att öka inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Forskning och utveckling, omvärldsanalyser för höjd beredskap och svåra påfrestningar på samhället i fred samt risk- och sårbarhetsanalyser som berör flera samverkansområden bör också kunna finansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Dessa övergri- pande åtgärder kräver samverkan och behövs för att planeringssystemet skall fungera. Prop. 2001/02:158 31

Investeringar för höjd beredskap

Prop. 2001/02:158

Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör finansiera åtgärder för höjd beredskap i dess helhet när det gäller investeringar i anläggningar, materiel och utrustning för höjd beredskap avseende grundförmåga och för anpassning på medellång sikt (fem år). Även ut- bildningskostnader och förmånsmedel för totalförsvarspliktiga samt om- fattande övningar och utbildningar för höjd beredskap hör till denna grupp av åtgärder. Inom det civila försvaret skall det finnas en omedelbar förmåga att motstå hot om begränsade insatser mot civila funktioner eller infrastruk- tur. Insatserna kan bestå av sabotage eller fjärrstridsmedel utrustade med konventionella vapen eller massförstörelsevapen. Civilt försvar skall även kunna stötta Försvarsmaktens verksamhet. Efter ett år skall det civi- la försvaret även kunna motstå mer omfattande insatser av fjärrstrids- medel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Viss internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet Akuta internationella civila insatser kan ses som ett säkerhetspolitiskt redskap för att genom goda relationer med andra länder skapa en säkrare situation för Sverige på lång sikt. Regeringen anser att det under vissa omständigheter är angeläget att kunna erbjuda stöd till välutvecklade länder som befinner sig i en situation som i Sverige skulle betecknas som en svår påfrestning. Det är också viktigt med flexibilitet som möjliggör att på kort tid kunna bistå andra länder. Regeringen anser att internationella fredsfrämjande och humanitära in- satser som utförs med hjälp av det civila försvaret bör kunna finansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet Regeringen anser vidare att utgiftsområdet bör kunna finansiera åtgär- der som avser Sveriges möjligheter att med civila resurser stötta andra länder som befinner sig i tillstånd av svår påfrestning på samhället i fred. Det skall då endast avse insatser i länder som inte kategoriseras som bi- ståndsmottagande länder av Sida (se vidare kap. 12).

7.3

Ny anslagsstruktur för det civila försvaret

Regeringens bedömning: Verksamhetsområdet det civila försvaret

bör finansieras från ett anslag. Vidare bör den i avsnitt 8.3 föreslagna

Krisberedskapsmyndighetens och Styrelsen för psykologiskt försvars

förvaltningsutgifter finansieras över ett anslag för respektive myndig-

het.

Skälen för regeringens bedömning: I dag finns inom utgiftsområde 6

Totalförsvar tio av riksdagen anvisade anslag inom verksamhetsområdet

det civila försvaret. Regeringens årliga förslag till belopp på anslagen har

tagit sin utgångspunkt i Överstyrelsen för civil beredskaps årliga plane-

ringsunderlag avseende det civila försvaret. Respektive anslag svarar mot

en funktion och för varje funktion är en myndighet ansvarig. Utöver me-

del till den funktionsansvariga myndigheten har regeringen tilldelat andra

32

myndigheter belopp inom anslaget för åtgärder inom funktionen. An- slagsstrukturen har därmed varit fokuserad mer på myndighet än på verk- samhet. Detta har, särskilt under löpande budgetår, gett upphov till en viss tröghet i planeringssystemet som försvårat nödvändiga ompriorite- ringar inom verksamhetsområdet. Inom verksamhetsområdet har bl.a. mot denna bakgrund under senare år stora anslagssparanden uppstått. Den planeringsstruktur som nu skapas måste för att kunna upprätthålla en tillräcklig förmåga oavsett hotbild vara mer flexibel än den tidigare funk- tionsindelningen. Det gäller såväl själva indelningen av de i kapitel 8 beskrivna samverkansområdena som deras finansiering. Regeringens förslag till anslag för det civila försvaret kommer i bud- getpropositionen för 2003 att ha sin utgångspunkt i det planeringsunder- lag som Överstyrelsen för civil beredskap utarbetat i samverkan med be- rörda myndigheter och andra organ. I fortsättningen kommer den i kapi- tel 8 redovisade Krisberedskapsmyndigheten att lämna motsvarande un- derlag avseende resursfördelningen per samverkansområde och verk- samhet som avses bedrivas av myndigheter inom respektive samverkans- område. Myndigheter och kommuner kommer att delta i processen ge- nom att lämna förslag till verksamhet som man avser att bedriva inom ett samverkansområde. Förslagen vägs sedan samman av Krisberedskaps- myndigheten i det planeringsunderlag som skall lämnas till regeringen. I samverkansområdena ingår ett stort antal myndigheter som tillsam- mans bidrar till att kravet på förmåga tillgodoses. Samtidigt är de olika områdena i viss mån beroende av varandra. Det måste därför vara möjligt att även under löpande budgetår göra avvägningar såväl inom som mel- lan respektive område. Regeringen anser därför att verksamhetsområdet det civila försvaret bör finansieras över ett anslag. Regeringen anser att det nya anslaget i huvudsak skall disponeras av den föreslagna Krisberedskapsmyndigheten och överväger därmed att tilldela en anslagspost per samverkansområde och en anslagspost avse- ende internationell verksamhet. När det gäller de avgifter som tas ut inom elförsörjnings- och tele- kommunikationsområdet och som redovisas mot inkomsttitel på stats- budgeten anvisas i dag motsvarande belopp på anslag som disponeras av Affärsverket svenska kraftnät respektive Post- och telestyrelsen (se vida- re avsnitt 7.4 nedan). Regeringen anser att dessa myndigheter även i fort- sättningen bör disponera belopp motsvarande avgiftsuttaget inom ramen för det nya anslaget. Utöver det nya anslaget för det civila försvaret bör för Krisbered- skapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar anvisas ett an- slag vardera avseende utgifter för myndigheternas förvaltning. Genom att det inte kommer att finnas någon myndighet motsvarande en funktionsansvarig myndighet kommer det att till stor del vara en upp- gift för Krisberedskapsmyndigheten att mot bakgrund av regeringens beslutade planeringsförutsättningar betala ut belopp till de olika myndig- heterna som skall bedriva verksamhet inom respektive samverkansområ- de. Detta hindrar inte att regeringen genom villkor och beloppsgränser kan öronmärka belopp för särskilt prioriterade verksamheter eller ange- lägna projekt. Det är enligt regeringen angeläget att Krisberedskapsmyn- digheten ges möjligheter att bli den mycket väsentliga del av den nya Prop. 2001/02:158 33 krishanteringsstrukturen som avsetts. Myndighetens här angivna befo- genhet att påverka resursfördelning är en sådan möjlighet. Ansvarsfördelningen mellan Krisberedskapsmyndigheten och andra berörda myndigheter skall vara tydlig. Berörda myndigheter skall i god tid ges tydliga och rimliga planeringsförutsättningar. Mot bakgrund av ovanstående avser regeringen således i budgetpropo- sitionen för 2003 föreslå riksdagen att anvisa tre anslag inom det civila försvaret i stället för nuvarande tio. Försvarsutskottet har i bet. 2001/02:FöU2, vad gäller regeringens för- slag om att funktionsindelningen inom det civila försvaret skall upphöra, framhållit följande. Regeringen har emellertid inte preciserat vid vilken tidpunkt som den nuvarande funktionsindelningen skall upphöra. Utskottet vill där- för fästa uppmärksamheten på att regeringens budgetförslag för 2002 är strukturerat i den gällande indelningen med funktioner och funk- tionsansvariga myndigheter. Vid riksdagens bifall till budgetförslaget och bifall till det nu aktuella förslaget att funktionsindelningen skall upphöra uppstår vissa oklarheter i budgeten. Bland annat är det oklart vilken myndighet som skall tilldelas uppgifter och medel som i bud- getförslaget är knutna till funktioner där Överstyrelsen för civil bered- skap är funktionsansvarig myndighet. Regeringen föreslår att den myndigheten läggs ned den 1 juli 2002. Utskottet förutsätter att rege- ringen reder ut dessa oklarheter. Regeringen avser redan på tilläggsbudget för 2002 i samband med den ekonomiska vårpropositionen föreslå riksdagen att de tre nya anslagen anvisas. De nya anslagens inrättande sammanfaller därmed i tiden med inrättandet av Krisberedskapsmyndigheten och ikraftträdandet av den i avsnitt 8.1 redovisade förordningen om myndigheters ansvar och skyl- digheter vid såväl fredstida kriser som höjd beredskap. Vid denna tid- punkt upphör därmed den nuvarande funktionsindelningen. Belopp kan därmed anvisas för delar av den verksamhet som skall be- drivas inom samverkansområdena för andra halvåret 2002. Till skillnad mot vad som kommer att vara fallet fr.o.m. 2003 avser regeringen för andra halvåret 2002 föreskriva att det nya anslaget för det civila försvaret skall disponeras av de myndigheter som i dag disponerar belopp under de nuvarande tio anslagen inom det civila försvaret. De sistnämnda anslagen kommer dock av budgettekniska skäl att finnas uppförda på statsbudge- ten under hela 2002. Regeringen avser därför att föreskriva att myndighe- terna först skall ha förbrukat tillgängliga belopp på dessa anslag innan någon anslagsavräkning får ske från det nya anslaget för det civila för- svaret. Vidare avser regeringen att på tilläggsbudgeten i samband med den ekonomiska vårpropositionen föreslå att de av riksdagen givna bemyndi- gandena avseende beställningar av beredskapsåtgärder som medför utgif- ter efter 2002 inom funktionerna inom det civila försvaret i stället skall avse det nya anslaget. Regeringen har i regleringsbrev för 2002 bemyn- digat vissa myndigheter att göra sådana beställningar. Regeringen avser inte att ändra denna fördelning till myndigheterna under resterande del av 2002. Prop. 2001/02:158 34

7.4

Avgiftssystem för telekommunikationsområdet och

Prop. 2001/02:158

elberedskapen

Riksdagen beslutade med anledning av förslag i propositionen Totalför- svar i förnyelse om införandet av en särskild avgift för att finansiera vis- sa åtgärder inom telekommunikationsområdet (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU1 rskr. 1996/97:36). Riksdagen har därefter årligen sedan 1997 beslutat om storleken av den avgift som får tas ut av teleoperatörer för finansiering av åtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar på telekommunikationsområdet. Den avgift som tas ut av teleoperatörer- na redovisas i dag mot inkomsttitel på statsbudgeten och motsvarande belopp anvisas som anslag till Post- och telestyrelsen. Avgiften har sedan den infördes enbart erlagts av Telia AB. Regering- en avser att se över grunden för avgiftsuttaget i syfte att ge den en mer konkurrensneutral utformning. Inom elberedskapen tas en avgift ut enligt elberedskapslagen (1997:288). Även elberedskapsavgiften redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och motsvarande belopp anvisas som anslag till Affärsver- ket svenska kraftnät. Då det råder en viss diskrepans mellan när avgifterna tas ut och åtgär- derna genomförs har stora anslagssparanden uppstått under senare år. Anslagsbelastningen har således varit lägre än avgiftsuttagets storlek. Regeringen avser tillse att bättre balans uppnås mellan avgiftsuttag och utgifter.

7.5

Ersättning till kommuner och landsting

I lagen (1994:1720) om civilt försvar finns bestämmelser om bl.a. kom- munernas ansvar inom det civila försvaret. Enligt 2 kap. 6 § skall staten betala ersättning till kommunerna för deras kostnader för de beredskaps- förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Er- sättningen skall bestämmas med utgångspunkt från varje kommuns ut- satthet och risker i krig. I förordningen (1995:128) om civilt försvar finns närmare bestämmel- ser bl.a. om statens ersättningsskyldighet till kommunerna. Enligt 2 kap. 5 § består ersättningen av ett grundbelopp om 100 000 kronor och ett rörligt tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet är avhängigt antalet kommunin- vånare samt kommunens bedömda utsatthet och risker i krig. Ersättning- en bestäms och betalas ut av Överstyrelsen för civil beredskap. Socialsty- relsen bestämmer och betalar enligt 2 kap. 6 § ersättning till landstingen för sådan utbildning av hälso- och sjukvårdens personal som utgör ett led i beredskapsförberedelserna. Regeringen och Svenska kommunförbundet träffade i mars 1994 en överenskommelse om ersättning för de åtgärder som kommunerna skall vidta för att fullfölja sina skyldigheter enligt lagen om civilt försvar. Överenskommelsen konkretiserar även i övrigt kommunernas skyldighe- ter enligt lagen resp. förordningen om civilt försvar. Överstyrelsen har i en rapport om uppföljning av lagen om civilt för- svar i maj 2001 anfört att rådande ersättningssystem inte är ändamålsen- ligt eftersom de kriterier som styr fördelningen av medel till kommuner- na inte är relevanta. Enligt Överstyrelsen är det hos länsstyrelserna en 35 allmän uppfattning att ersättningssystemet bör ses över. Flera länsstyrel- ser efterlyser ett tydligare mandat att följa upp kommunernas användning av det statliga bidraget. Överstyrelsen framhåller i rapporten att den sär- skilda hanteringen av statsbidraget haft stor betydelse och att bidraget inte bör inräknas i det generella statsbidraget till kommunerna. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen föreslår i betänkandet Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) att den statliga ersättningen till kommunerna bör finnas kvar. Principerna för fördelningen av ersättningen mellan kommunerna bör dock ändras. Ersättning bör också kunna utgå för plane- ring inför andra allvarliga kriser än höjd beredskap. Utredningen konsta- terar att fördelningsnycklarna för kommunbidraget bygger på en risk- gruppering av kommunerna från 1994. Riskgrupperingen utgick från en bedömning inför ett s.k. strategiskt överfall mot Sverige, en hotbild som enligt utredningen är föråldrad. Utredningen föreslår därför att förhand- lingar tas upp med kommunerna om utformningen av ett nytt finansie- ringssystem för planeringen av kommunernas åtgärder inför höjd bered- skap och beredskapen mot andra allvarliga krissituationer än höjd bered- skap. I regeringens proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret redovisar regeringen behovet av en ny planeringsstruktur och uttalar att överens- kommelsen mellan staten och Svenska kommunförbundet bör omför- handlas. En särskild utredare har i betänkandet Extraordinära händelser i kom- muner och landsting (SOU 2001:105) föreslagit att en särskild lag skall stiftas om förfarandet, kompetens m.m. i kommuner och landsting vid extraordinära händelser (begreppet återkommer i avsnitt 10.5). Med ex- traordinär händelse avses alla sådana händelser som ligger mellan nor- maltillstånd och höjd beredskap, dvs. även då det råder ett tillstånd av svår påfrestning på samhället i fred. Vad gäller frågan om finansiering anser utredaren att det är rimligt att mer av den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser successivt förs över till hante- ringen av extraordinära händelser. Regeringen avser att under 2002 besluta om förhandling med Svenska kommunförbundet om ersättningen till kommunerna mot bakgrund av att de regionala mål- och riskanalyserna för planeringen av verksamhet vid höjd beredskap skall ses över samt mot bakgrund av behovet av plane- ring vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Förhandlingen skall be- akta förslagen från Utredningen om kommuners och landstings besluts- fattande vid extraordinära fredstida händelser i samhället avseende risk- planering och den fortsatta beredningen av dessa och ske i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen. Utredningens förslag ligger i linje med förslaget från Sårbarhets och säkerhetsutredningen. Frågan om kommuners och landstings beslutsfattande vid extraordinära händel- ser behandlas i avsnitt 10.5. Arbetet med att omförhandla överenskommelsen med Svenska kom- munförbundet bör även innefatta en översyn av strukturen för indelning av kommuner i riskklasser vid höjd beredskap. Denna bör grundas på en preliminär analys av vilka konsekvenser för geografiska prioriteringar som det minskade hotet om väpnat angrepp medför jämfört med tidigare regionala mål- och riskanalys. Ekonomiska bidrag till landstingen bör även fortsättningsvis utbetalas via Socialstyrelsen. Prop. 2001/02:158 36

8

En struktur vid fredstida krishantering och

Prop. 2001/02:158

för civilt försvar

8.1

Myndigheternas ansvar

Regeringens bedömning: Alla statliga myndigheter bör i syfte att stärka krishanteringsförmågan analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som mycket allvarligt kan nedsätta förmågan hos verksamheten inom området. Samtliga statliga myndigheter bör vara skyldiga att i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. De bör även planera för att under höjd be- redskap kunna fortsätta verksamheten så långt det är möjligt med hän- syn till personaltillgång och övriga förhållanden. Regeringen anser att det finns skäl att peka ut ett antal statliga myndigheter som skall åläg- gas ett särskilt ansvar för att vidta de förberedelser som behövs för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag : Utredningens för- slag om en planeringsstruktur överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Regeringen använder dock inte utredningens begrepp sam- verkans- och bevakningsansvar.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stödjer utredningens för- slag att en ny förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap utfärdas och att den skall ersätta beredskapsförordningen (1993:242). Remissinstanserna instämmer i huvuddragen i förslaget och många påpekar att de exempel på samverkansansvar och bevakningsan- svar som utredningen beskriver har utvecklats vidare genom det arbete som bedrivs under ledning av Överstyrelsen för civil beredskap.

Affärsverket svenska kraftnät som redan samarbetar med berörda myn- digheter inom verkets ansvarsområde anser att det inte finns någon an- ledning att formalisera eller detaljreglera de samverkansformer som re- dan finns. Statens räddningsverk anser att behovet av generella regler och system för fredstida krishantering delvis måste ifrågasättas. Kustbe- vakningen och Post- och telestyrelsen förordar en fortsatt åtskillnad mel- lan författningar som rör fredstida förhållanden och sådana som avser höjd beredskap.

Kustbevakningen, Statskontoret och Totalförsvarets forskningsinstitut anser att det bör utses en myndighet som är ansvarig för att initiativ tas till att den samordning som behövs inom verksamhetsområdet kommer till stånd.

Bland annat Statens pensionsverk, Smittskyddsinstitutet och Jord- bruksverket påpekar att den riskanalys som görs enligt förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering bör kunna ligga till grund för den av utredningen föreslagna sårbarhetsanalysen. Statens strålskyddsinstitut anser att sårbarhetsanalysen även bör omfatta risker inom myndighetens ansvarsområde som nedsätter förmågan hos verk- samheter inom andra områden. Naturvårdsverket är tveksam till att myn- digheter som inte har planeringsuppgifter eller operativa uppgifter inom krishanteringen skall behöva lämna in en sårbarhetsanalys till Regerings-

kansliet. 37 Skälen för regeringens bedömning: Varje statlig myndighet bör för att stärka sin krishanteringsförmåga ha till uppgift att genomföra en ana- lys av den sårbarhet eller de risker som kan finnas inom myndighetens ansvarsområde och som mycket allvarligt kan nedsätta förmågan hos verksamheten inom området (sårbarhetsanalys). Den bör årligen uppdate- ras och redovisas till Regeringskansliet. Sårbarhetsanalysen skall avse sådana tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet skall vara av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed be- gränsa konsekvenserna.

I propositionen Fortsatt förändring av totalförsvaret redogjorde rege- ringen för begreppen samverkans- och bevakningsansvar som Sårbar- hets- och säkerhetsutredningen använde för att beskriva ansvarsfördel- ningen i krishanteringssystemet. Begreppen som utredningen använde syftade till att precisera roller och ansvar för olika organ i systemet. I propositionen angav regeringen att det utredningen föreslog var exempel på begrepp som kan användas inom området. Regeringen anser att ett antal samverkansområden bör fastställas. Inom dessa områden bör myndigheter pekas ut och ges ett särskilt ansvar i vis- sa situationer. Ansvaret kan innefatta att planera och vidta de förbere- dande åtgärder som krävs för att minska risken för att en svår påfrestning uppkommer samt för att kunna hantera en sådan situation om den ändå skulle inträffa. Myndigheterna kan även få till uppgift att genomföra de förberedelse- och anpassningsåtgärder som krävs för att verksamheten helt eller delvis skall kunna upprätthållas vid höjd beredskap. En utpekad myndighet, nedan benämnd samverkansmyndighet, bör alltså kunna till- delas ett särskilt ansvar vad gäller svåra påfrestningar och/eller vid höjd beredskap. Några myndigheter kan få ett särskilt ansvar för svåra på- frestningar, andra enbart vid höjd beredskap och vissa för såväl svåra påfrestningar som vid höjd beredskap. Ansvaret innefattar vad Sårbar- hets- och säkerhetsutredningen menade med samverkans- och bevak- ningsansvar. De ovan nämnda analyserna bör vara en del av underlaget vid valet av vilka myndigheter som skall ha ett särskilt ansvar att planera och vidta förberedelser för svåra påfrestningar. Regeringen anser att ingen myndighet skall pekas ut som ansvarig för den övergripande planeringen inom respektive område. De utpekade myndigheterna bör ha ett gemensamt ansvar för att säkerställa planering- en inom området. Planering för åtgärder vid svåra påfrestningar Samverkansmyndigheter, som särskilt pekas ut, bör ha ansvar för att pla- nera och vidta förberedelser för att förebygga svåra påfrestningar på samhället i fred och i det fall de inträffar begränsa deras verkningar. Myndigheterna bör samverka med andra berörda myndigheter, landsting, kommuner, sammanslutningar och näringslivet. De bör även ta initiativ till forsknings- och utvecklingsinsatser inom verksamhetsområdet. Om en svår påfrestning inträffar bör de hålla regeringen informerad om hän- delseutvecklingen. Prop. 2001/02:158 38 Prop. 2001/02:158 Beredskapsplanering och åtgärder vid höjd beredskap Samtliga statliga myndigheter bör vara skyldiga att i sin verksamhet be- akta totalförsvarets krav. De bör även planera för att under höjd bered- skap kunna fortsätta verksamheten så långt det är möjligt med hänsyn till personaltillgång och övriga förhållanden. Planeringen bör ske i samver- kan med andra berörda myndigheter, landsting, kommuner, sammanslut- ningar och näringsidkare. Samverkansmyndigheter, som särskilt pekas ut, bör ha ett särskilt an- svar för att vidta de förberedelser som behövs inför höjd beredskap. Des- sa myndigheter bör planera för att kunna anpassa sin verksamhet inför en förändrad säkerhetspolitisk situation. De bör även genomföra omvärlds- bevakning och de risk- och sårbarhetsanalyser som behövs för att de skall klara sina uppgifter under höjd beredskap. Dessutom bör de genomföra eller medverka i säkerhetsrevisioner. Samverkansmyndigheter med ansvar vid höjd beredskap skall vid höjd beredskap så långt som möjligt inrikta sin verksamhet på sådant som har betydelse för totalförsvaret. Om möjligt skall de upprätthålla den freds- mässiga verksamheten. Vid höjd beredskap bör dessa myndigheter hålla regeringen underrättad om händelseutvecklingen, tillståndet och den för- väntade utvecklingen inom ansvarsområdet samt om vidtagna och plane- rade åtgärder. En ny förordning om beredskapssystemet Regeringen anser att vad som ovan har anförts om myndigheters ansvar och skyldigheter bör regleras i en förordning som omfattar såväl fredsti- da kriser som höjd beredskap för att understryka vikten av en helhetssyn i planeringen. I en bilaga till förordningen bör anges vilka samverkans- områden som skall finnas och vilka myndigheter som skall ingå i respek- tive samverkansområde, se vidare avsnitt 8.2. Närmare föreskrifter för verkställigheten av förordningens bestämmelser bör den nya Krisbered- skapsmyndigheten få utfärda. Nuvarande funktionsindelning upphör därmed att gälla från halvårsskiftet 2002.

8.2

Samverkansområden

Regeringens bedömning: För att möjliggöra en effektiv planering av

särskilt viktiga verksamheter avseende svåra påfrestningar på samhäl-

let i fred respektive vid höjd beredskap bör dessa verksamheter delas

in i samverkansområden. Indelningen av myndigheterna i samver-

kansområden bör ske utifrån en bedömning av det inbördes sambandet

mellan deras verksamheter. De utpekade områdena och myndigheter-

na bör kunna ändras över tiden med hänsyn till samhällsutvecklingen

och förändringen av de risker som samhället kan tänkas utsättas för.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser, såsom nämnts

i avsnitt 8.1, att vissa statliga myndigheter inom de olika samverkansom-

rådena bör åläggas ett särskilt ansvar.

39

Mellan många av de verksamheter som dessa myndigheter bedriver rå- Prop. 2001/02:158 der ett starkt inbördes samband som har betydelse vid såväl planeringen för som hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred. Detsam- ma gäller för höjd beredskap. Dessa verksamheter bör därför delas in i samverkansområden för att möjliggöra en överblick av de satsningar som behöver göras. Regeringen anser att en indelning i samverkansområden bör vara flexi- bel i den meningen att nya områden skall kunna tillföras eller att ett om- råde skall kunna utgå om samhällsutvecklingen och förhållandena för- ändrats i något avseende. Detsamma bör gälla för de myndigheter som ingår i ett samverkansområde. Indelningen i områden skall inte innebära en begränsning utan samverkan mellan de olika områdena kommer själv- fallet att behöva ske. Särskilt gäller detta den samplanering som krävs av sjukvårdens insatser vid spridning av t.ex. allvarliga smittämnen och gif- tiga kemikalier. Regeringen anser att det för närvarande bör finnas en planering inom följande områden Teknisk infrastruktur, Transporter, Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioak- tiva ämnen, Ekonomisk säkerhet, Områdesvis samordning, samverkan och information samt Skydd, undsättning och vård. De fyra första områdena kan sägas kännetecknas av att det är områden som är särskilt känsliga för störningar och där störningarna medför stora konsekvenser för samhället. De två sista områdena blir i stort sett alltid berörda vid en svår påfrest- ning och vid höjd beredskap. Därför bör det inom dessa områden finnas en förmåga att samverka i en krissituation. När det gäller räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt polisverksamhet utgör de grundläggande verk- samheter för att minska konsekvenserna för samhället om en svår freds- tida påfrestning skulle inträffa och vid höjd beredskap. Teknisk infrastruktur Verksamheten inom samverkansområdet bör syfta till att minska sårbar- heten och att skapa en sådan robusthet i systemen att de förmår att tillgo- dose samhällets grundläggande behov av de tjänster som produceras i situationer då infrastrukturen drabbas av allvarliga och omfattande tek- niska problem eller av avsiktlig skada till följd av sabotage eller krigs- handlingar. I detta ingår att bl.a. verka för att upprätthålla en tillräcklig elförsörjning. Verksamheten inom området bör även stödja kommunerna i deras arbete med de viktigaste kommunaltekniska försörjningssyste- men, dvs. vattenförsörjning, avlopp och fjärrvärme. 40

Transporter

Prop. 2001/02:158

Verksamheten inom samverkansområdet bör syfta till att minska sårbar- heten i samhällsviktiga transport- och varudistributionssystem och att upprätthålla en grundläggande transportkapacitet också i situationer då systemen utsätts för omfattande störningar. Alla transportsystem som tillgodoser samhällsviktiga behov vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap bör omfattas. Dock bör sjuktransporter ingå i samverkansområdet Skydd, undsättning och vård då dessa transporter är en del av själva sjukvården. Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen Verksamheten inom samverkansområdet bör syfta till att ge samhället förmåga att förebygga och motverka sådan spridning av allvarliga smitt- ämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen som kan få långtgående samhällskonsekvenser i fred, eller som väsentligt kan nedsätta befolk- ningens eller militära förbands motståndskraft i krig. Förmåga bör finnas att motverka såväl avsiktlig som oavsiktlig spridning av sådana ämnen. Verksamheten bör omfatta förberedelser för och genomförande av åt- gärder i syfte att förhindra eller begränsa spridningen av allvarlig smitta och farliga ämnen. Detta innefattar åtgärder mot bioterrorism och andra typer av terrorism som bygger på avsiktlig spridning av giftiga eller far- liga ämnen. Även åtgärder mot allvarliga djursjukdomar som sprids epi- demiskt och sjukdomar som kan spridas mellan djur och människor bör räknas till samverkansområdet om deras förlopp har en sådan karaktär att de kan få mycket allvarliga konsekvenser för samhället i stort. Området bör även omfatta NBC-skydd i krig och åtgärder för att hantera spridning av radioaktiva ämnen vid kärnkraftsolyckor. Ekonomisk säkerhet Verksamheten inom samverkansområdet bör syfta till att motverka eko- nomiska kriser som kan få långtgående samhällskonsekvenser och som inte kan mötas med ordinarie ekonomisk-politiska åtgärder. Här avses kriser som sammanbrott i det finansiella systemet, konsekvenser av krig eller terrorattacker, en utbredd och långvarig brist på strategiskt viktiga förnödenheter eller andra exceptionella situationer. Verksamheten inom samverkansområdet bör omfatta åtgärder för att trygga betalningssystemets, värdepappershandelns samt vissa allmänna och privata försäkringssystems funktion vid allvarliga kriser i fred och vid höjd beredskap. Med försäkringssystem avses i detta sammanhang pensionssystem och andra system som stora befolkningsgrupper är bero- ende av för sin försörjning. Samverkansområdet bör också omfatta åtgärder för att trygga försörj- ningen med strategiskt viktiga varor i krig, eller i andra situationer med allvarliga störningar i världshandeln. Sådana åtgärder omfattar interna- tionellt samarbete inom och utom EU samt förberedelser för reglerings- och ransoneringsåtgärder inom landet. 41

Områdesvis samordning, samverkan och information

Prop. 2001/02:158

Verksamheten inom samverkansområdet bör bidra till att förbättra för-

mågan hos främst kommuner och länsstyrelser till sektorsövergripande

samordning, samverkan och information vid svåra påfrestningar på sam-

hället i fred och vid höjd beredskap. Verksamheten bör också syfta till att

på en sektorsövergripande nivå kunna informera samhällsaktörer och

allmänhet om krisens eller krigets förlopp och konsekvenser och om de

åtgärder som planeras av ansvariga myndigheter.

Skydd, undsättning och vård

Verksamheten inom samverkansområdet bör syfta till att ge samhället

förmåga att skydda befolkningen och samhällsviktig verksamhet mot

allvarliga skador på människor och materiel till följd av sabotage, terro-

rism och krigshandlingar samt att skapa förmåga att genomföra skydds-,

räddnings-, och sjukvårdsinsatser. Området innefattar inte sådant som

tidigare benämnts funktionsskydd, dvs. verksamhetens egenskydd såsom

intrångsskydd och fysikt skydd för tele- och elanläggningar. Förmågan

skall finnas såväl vid svåra påfrestningar på samhället i fred som vid höjd

beredskap. Till samverkansområdet bör också räknas vissa insatser då

Sverige berörs av allvarliga händelser eller krig som har inträffat eller

pågår utanför landet. Det kan då bli fråga om att Sverige måste ta hand

om ett stort antal personer från katastrofområden eller krigsskådeplatser

som söker skydd i Sverige. Regeringen vill här erinra om regeringens syn

på området Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige som framgår

av skr. 2000/01:52. Till skillnad från andra områden av svåra påfrest-

ningar på samhället i fred, vilka mer direkt drabbar det svenska samhäl-

let, handlar det här om att på olika sätt kunna möta och bistå människor

som av olika skäl kommit till Sverige undan en extrem situation i ett an-

nat land.

Verksamheten inom samverkansområdet bör omfatta de resurser i

samhället som krävs för att skapa insatsberedskap för situationer som kan

uppstå i samband med allvarliga kriser i fred eller vid höjd beredskap.

Vid krigshandlingar av större omfattning måste särskilda åtgärder vidtas

för att fysiskt skydda befolkningen mot vapenverkan och andra hot. Åt-

gärder för att fysiskt skydda befolkningen mot konsekvenserna av krigs-

handlingar som riktas mot Sverige kan i stor utsträckning hänskjutas till

en anpassningsperiod.

Relationen mellan den föreslagna indelningen i samverkansområden och

nu använda indelningar och områden

Verksamheten inom de föreslagna samverkansområdena skall ersätta den

planering som hittills har skett inom ramen för det civila försvarets funk-

tionsindelning. Den skall också ersätta den särskilda planeringen avseen-

de svåra påfrestningar på samhället i fred.

När det gäller det civila försvaret bör beaktas att viss verksamhet som

tidigare har varit organiserad i funktioner nu kan utgå helt eller i sin hel-

het förskjutas till en anpassningsperiod. Däremot bör de områden som

redovisats i regeringens skrivelse om beredskapen mot svåra påfrestning-

42

ar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) integreras i samverkansområde- Prop. 2001/02:158 na. Den förordning om myndigheternas ansvar som regeringen avser att utfärda skall endast reglera de statliga myndigheternas verksamhet. För att lösa sina uppgifter måste myndigheterna samverka med berörda kommunala organ, sammanslutningar och näringsidkare. I detta arbete är det viktigt att ta till vara de resurser som finns inom näringslivet och de frivilliga försvarsorganisationerna. Införandet av den nya förordningen om åtgärder för fredstida krishan- tering och höjd beredskap medför i vissa fall följdändringar i myndighe- ters instruktioner. I samband med följdändringarna kommer regeringen att vid behov göra en översyn av instruktionerna och förtydliga myndig- heternas ansvar vid normal fredstida verksamhet, vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt vid höjd beredskap. Förslaget utgör en grund för regeringens fortsatta arbete. Såsom fram- går ovan avser regeringen dock inte att använda begreppen samverkans- och bevakningsansvar. De frivilliga försvarsorganisationerna Frivilliga insatser är uttryck för folkligt engagemang och utgör en viktig del av samhällets beredskap. Den frivilliga verksamheten är ett nödvän- digt inslag i samhällets beredskap. För att skapa en bättre krishanterings- förmåga, och framför allt för att skapa ett robust och motståndskraftigt samhälle, bör såsom regeringen tidigare har nämnt denna typ av engage- mang uppmuntras och tas tillvara i det reformerade krishanteringssyste- met. Regeringens syn på de frivilliga försvarsorganisationerna redovisas i propositionen Frivillig försvarsverksamhet i totalförsvaret (prop. 2001/02:159) som beslutas denna dag.

8.3

Ny myndighet med planeringsuppgifter för bered- skapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap

Regeringens förslag: En ny myndighet med samordnande plane- ringsuppgifter vad avser beredskapen mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred och vid höjd beredskap skall inrättas den 1 juli 2002. Skälen för regeringens förslag: Riksdagen beslutade hösten 2001 med anledning av regeringens förslag att Överstyrelsen för civil bered- skap skall läggas ned den 30 juni 2002 (prop. 2001/02:10, bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91).

Riksdagen gav regeringen som sin mening till känna att det bör vara en uppgift för riksdagen att besluta om inrättandet av den nya planerings- myndigheten. Av utskottets betänkande framgår att utskottet såg det som utomordentligt angeläget att den nya planeringsmyndigheten kan börja sin verksamhet i omedelbar anslutning till att Överstyrelsen för civil be- redskap läggs ner. 43 Regeringen föreslår att en ny myndighet inrättas fr.o.m. den 1 juli 2002 Prop. 2001/02:158 med planerings- och samordningsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap. Verksamhets- området skydd mot olyckor omfattas inte av myndighetens uppgifter. 8.3.1 Den nya myndighetens uppgifter Regeringen anser att den nya myndigheten bör ha namnet Krisbered- skapsmyndigheten. Myndighetens uppgift bör vara att verka för en sam- ordning i planeringen vad gäller verksamhetsområdena svåra påfrest- ningar och det civila försvaret. Regeringen beslutade den 19 oktober 2001 om kommittédirektiv till en särskild utredare (dir. 2001:84) att bl.a. beskriva arbetsuppgifter samt bemanna och lämna förslag till anslag för den nya myndigheten. Utreda- ren skall vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten skall kunna inrättas den 1 juli 2002. Utredaren lämnade den 15 januari 2002 förslag till regeringen om anslag och verksamhetsplan för den nya myn- digheten för perioden 1 juli 2002 - 31 december 2002. Senast den 9 april 2002 skall utredaren lämna förslag om bl.a. verksamhetsmål, instruktion för myndigheten och budgetunderlag för perioden 2003-2005.

Regeringen anser att den nya Krisberedskapsmyndigheten skall lokali- seras till Stockholm. Regeringen tar därmed fasta på vad försvarsutskot- tet uttalade i yttrandet 1999/2000:FöU4y. Verksamheten vid den enhet som Överstyrelsen har fått regeringens uppdrag att organisera i Sollefteå bör ingå i Krisberedskapsmyndigheten fr.o.m. den 1 juli 2002 och även fortsättningsvis bedrivas i Sollefteå. Ut- redaren skall enligt direktiven överväga om ytterligare funktioner skall överföras från Stockholmsregionen till Sollefteå. Regeringen vill i det följande redovisa till riksdagen sin syn på de upp- gifter myndigheten bör ha. Krisberedskapsmyndigheten bör i nära samarbete och tillsammans med ansvariga samhällsorgan verka för att stärka och samordna samhällets krishantering, bl.a. genom analys av omvärldsutvecklingen. Den bör ock- så på begäran kunna ge stöd till ansvariga myndigheter om en allvarlig kris uppstår. Gränsdragningen mellan Krisberedskapsmyndigheten och övriga myndigheters ansvar skall emellertid vara tydlig. Regeringen be- tonar i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret att ansvarsprin- cipen skall gälla. Den innebär att en utpekad ansvarig myndighet skall ha ansvar i hela hotskalan från normal fredsverksamhet till krigets krav. Bildandet av Krisberedskapsmyndigheten skall därmed inte i något avse- ende ändra de ansvariga myndigheternas ansvar och uppgifter vad avser krishanteringsarbete inom deras verksamhet. Krisberedskapsmyndigheten bör svara för övergripande analyser av samhällsutveckling, omvärldsförhållanden, beroendeförhållanden mellan viktiga samhällsfunktioner och deras sårbarhet, övergripande sektorana- lyser i samverkan med berörda myndigheter samt övergripande samord- ning av forsknings- och utvecklingsarbete. När det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör tyngdpunkten i Krisberedskapsmyndighetens verksamhet ligga på att förbättra krishanteringsförmågan vid svåra påfrestningar på samhället i 44 fred som kan kräva samtidiga insatser inom flera samhällssektorer. Kris- beredskapsmyndigheten bör särskilt verka för att med bibehållande av ansvarsprincipen stärka krishanteringsförmågan hos länsstyrelser och kommuner. Myndigheten bör ha förmåga att vid en svår påfrestning på samhället i fred kunna bistå Regeringskansliet med främst områdesvisa lägesredovisningar, om Regeringskansliet så begär. Krisberedskapsmyndigheten bör i sitt arbete tillvarata kompetens som redan finns inom andra myndigheter och organisationer. Myndigheten skall exempelvis inte bygga upp en egen forskningsresurs utan utnyttja befintliga resurser vid t.ex. universitet, högskolor och andra forsknings- institut samt myndigheter. Myndigheten bör utveckla egna kontakter på expertnivå med motsva- rande organ i andra länder i frågor som har tydlig koppling till Krisbe- redskapsmyndighetens nationella arbetsuppgifter. Kontakterna skall i första hand utvecklas med europeiska länder och andra länder i Euro- atlantiska partnerskapsrådet (EAPR). Krisberedskapsmyndigheten bör ha en beredskap för att kunna stödja Regeringskansliet vad avser internationellt arbete, bl.a. i frågor rörande EU:s krishantering, i de avseenden uppgifterna omfattar Krisbered- skapsmyndighetens nationella ansvarsområden. Krisberedskapsmyndig- heten bör även inom ramen för sitt ansvarsområde kunna ha uppgifter inom EU:s område Civil protection. Krisberedskapsmyndigheten bör vidare ha en förmåga att stödja Rege- ringskansliet i det löpande PFF-arbetet. I samband med PFF-övningar och liknande kan Krisberedskapsmyndigheten ges rollen som samordnare av civil verksamhet. Krisberedskapsmyndigheten bör också kunna ges i uppdrag att själv ansvara för sådana övningar. Krisberedskapsmyndigheten bör ha ett särskilt ansvar att samordna de uppdrag och det organisationsstöd som ges till de frivilliga försvarsorga- nisationerna för de behov av frivillig personal som föreligger inom det civila försvaret och under en svår påfrestning på samhället i fred. Upp- dragen skall ges av Krisberedskapsmyndigheten till de frivilliga för- svarsorganisationerna i nära samverkan med ansvariga myndigheter. I lagen (1994:1720) om civilt försvar regleras att det i varje kommun skall finnas ett hemskydd. Hemskyddet är en beredskapsorganisation som be- står av totalförsvarspliktiga som skrivits in för civilplikt och av frivilliga. Statens räddningsverk har att planera och genomföra utbildning av per- sonal inom hemskyddet. För att kunna uppnå bättre helhetssyn och bättre resursutnyttjande bör dessa uppgifter överföras till Krisberedskapsmyn- digheten. Vidare bör Krisberedskapsmyndigheten ha ett övergripande ansvar för att trossamfundens kunnande och insatser uppmärksammas och tas till vara när det gäller krishantering. Den breddade hotbilden medför att omvärldsbevakning och omvärlds- analys samt risk- och sårbarhetsanalyser behöver genomföras med högre ambitionsnivå och med större bredd än tidigare. Dessa uppgifter bör även omfatta bevaknings- och analysuppgifter inom informationssäkerhetsom- rådet. Krisberedskapsmyndighetens uppgift i detta sammanhang bör vara att genomföra analyser som har särskild inriktning på företeelser som kan ge upphov till allvarliga kriser i samhället. Det bör röra sig om problem och företeelser som är tvärsektoriella till sin karaktär och som inte analy- Prop. 2001/02:158 45 serats med tillräcklig bredd och med tillräckligt djup i de studier som bedrivits på annat håll i samhället. Krisberedskapsmyndigheten bör ha ett sammanhållande myndighets- ansvar för samhällets informationssäkerhet (se vidare kap. 17). Myndigheten bör vidareutveckla metoder för uppföljning och utvärde- ring av samlade årliga bedömningar av samhällets beredskap och i sam- verkan med berörda myndigheter utveckla ett system för redovisning till regeringen av beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap. Myndigheten bör även samordna kompetens- utveckling för vissa personer med befattningar inom krishanteringssy- stemet och frågor om personal- och kompetensförsörjning för det civila försvaret. Krisberedskapsmyndigheten bör utarbeta en övergripande grundsyn och inriktning för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred samt civilt försvar. Inom ramen för inriktningen bör myndigheten utveckla och även samordna arbetet med mål- och resultatstyrning för svåra påfrestningar och civilt försvar. Vidare bör myndigheten vara sammanhållande i det nya planerings- systemet och svara för samordning av beslutsunderlag till regeringen. Myndigheten bör arbeta med uppföljning och utvärdering. Vidare bör myndigheten lämna förslag till fördelning av resurser för civilt försvar och åtgärder som stärker beredskapen mot svåra påfrestningar på samhäl- let i fred enligt de principer som redovisas i kap.7. Som framgår av kapit- let kan det till stor del bli en uppgift för Krisberedskapsmyndigheten att fördela belopp till de olika myndigheterna som skall bedriva verksamhet inom respektive samverkansområde. I kapitel 9 redogör regeringen för sin syn på samverkan mellan offent- lig sektor och näringsliv. Krisberedskapsmyndigheten bör bl.a. ha som uppgift att genomföra omvärldsbevakning och omvärldsanalyser. Rege- ringen anser att uppgiften att utveckla och förvalta principer för samver- kansformer mellan offentlig sektor och näringsliv bör ligga på denna myndighet. Till Krisberedskapsmyndigheten bör knytas ett råd för samverkan med näringslivet. Rådet bör vara sammansatt på ett sådant sätt och ha sådana uppgifter att det blir en väsentlig faktor i myndighetens arbete med att utveckla samverkansformer mellan offentlig sektor och näringsliv på området. Myndigheter som ingår i samverkansområden bör utveckla samarbetet med näringslivet inom sina respektive ansvarsområden. Krisberedskaps- myndigheten skall härvid bistå med en övergripande samordning, metod- utveckling och uppföljning inom respektive samverkansområde samt ha det övergripande ansvaret att se till helheten i samhällets risk- och sår- barhetsarbete. Regeringen anser att Krisberedskapsmyndigheten bör ha uppgifter inom informationsberedskapen. Den verksamhet som Styrelsen för psy- kologiskt försvar bedriver för att skapa förutsättningar för en god förmå- ga att säkerställa en konkret och fullständig myndighetsinformation bör därför överföras till Krisberedskapsmyndigheten. Detsamma bör gälla Styrelsens nuvarande uppgift att bedriva och medverka i utbildning. Mot bakgrund av vad ovan sagts om Krisberedskapsmyndighetens uppgift att ansvara för samordning av forsknings- och utvecklingsinsatser Prop. 2001/02:158 46 inom krishanteringsområdet bör den forskningsverksamhet som Styrel- Prop. 2001/02:158 sen för psykologiskt försvar initierar och bedriver överföras till Krisbe- redskapsmyndigheten. Regeringen anser att även uppgiften att sprida kunskap om civilbefolk- ningens möjligheter att inom folkrättens ramar bjuda en ockupant mot- stånd bör överföras från Styrelsen för psykologiskt försvar till Krisbered- skapsmyndigheten. Styrelsen för psykologiskt försvar kommer därför i fortsättningen att bedriva verksamhet inom främst områdena massmedieberedskap och totalförsvarsinformation. Därutöver skall Styrelsen för psykologiskt för- svar fullgöra regeringens informationsuppdrag med anknytning till M/S Estonias förlisning.

8.3.2

Ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Regeringens förslag: Överstyrelsen för civil beredskap, skall inte längre ha möjlighet att med stöd av 13 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10) överklaga beslut om lov eller förhandsbesked inom skydds- eller säkerhetsområden. Krisberedskapsmyndigheten skall i stället ha motsvarande möjlighet att överklaga beslut.

Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Namnet på den nya myndigheten var vid tidpunkten för promemorian inte klart.

Remissinstanserna: Överstyrelsen för civil beredskap har inte haft något att erinra mot förslaget i promemorian. Utredningen om en ny myndighet för beredskapsplanering har instämt i förslaget och anfört att den nya myndighetens samordnande uppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap innebär att myn- digheten bör ha möjlighet att initiera överprövning av beslut avseende totalförsvarets civila delar.

Skälen för regeringens förslag: Plan- och bygglagen (1987:10) inne- håller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byg- gande. Eftersom 13 kap. 7 § lagen rör Överstyrelsens för civil beredskap rätt att överklaga beslut och myndigheten skall läggas ned den 30 juni 2002 måste bestämmelsen nu ändras.

Riksdagen beslutade vid behandlingen av regeringens förslag till 13 kap. 7 § lagen att, förutom Försvarsmakten, även bl.a. Överstyrelsen för civil beredskap, skulle ha möjlighet att överklaga beslut om lov och förhandsbesked inom skydds- eller säkerhetsområden. Bostadsutskottet uttalade att en sådan ordning var mer ändamålsenlig för överprövning av beslut avseende totalförsvarets civila delar (prop. 1986/87:1, bet. BoU1986/87:1 s. 129 och 276 f, rskr. 1986/87:27). I 13 kap. 7 § lagen föreskrivs således att ett beslut ifråga om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- eller säkerhetsområden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket lagen får överklagas av Luftfartsverket, om be- slutet berör en civil flygplats, av tillsynsmyndigheten, om beslutet berör en kärnreaktor eller annan kärnenergianläggning, och i övriga fall av Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap eller Statens rädd- ningsverk eller de myndigheter de bestämmer. 47 Av 8 kap. 9 § tredje stycket lagen framgår bl.a. att kommunen i områ- Prop. 2001/02:158 desbestämmelser får besluta att marklov krävs för schaktning, fyllning, trädfällning eller skogsplantering inom områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för totalförsvaret, statliga flyg- platser, andra flygplatser för allmänt bruk, kärnreaktorer, andra kärn- energianläggningar eller andra anläggningar som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde. Eftersom Överstyrelsen för civil beredskap skall läggas ned måste myndigheten tas bort från 13 kap. 7 § lagen. Krisberedskapsmyndigheten skall ha samordnande planeringsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. Regeringen anser därför att den nya myndigheten bör ha möjlig- het att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked inom skydds- eller säkerhetsområden. Förslaget om ändring i plan- och bygglagen medför inte några kost- nadskonsekvenser. Lagändringen skall träda i kraft den 1 juli 2002.

8.4

Planeringsprocessen

Målformuleringarna för de olika samverkansområdena skall vara formu- lerade på likartat sätt i syfte att åstadkomma tillräcklig förmåga antingen i händelse av en svår påfrestning eller höjd beredskap. Målen bör omfatta krishanteringssystemets förmåga, grundförmågan inom viktiga områden och inbördes beroende mellan verksamheter. Planeringsprocessen för samhällets säkerhets- och beredskapsarbete bör bestå av följande fyra grundkomponenter kunskapsuppbyggnad, målformulerings- och inriktningsprocess, resursstyrning samt uppföljning och utvärdering. Inom varje grundkomponent skall verksamheten präglas av både ett hotmässigt och geografiskt (lokalt, regionalt och centralt) underifrån- perspektiv. Detta skapar i kombination med indelningen i samverkans- områden en god förutsättning för ett säkerhets- och beredskapsarbete präglat av helhetssyn.

Kunskapsuppbyggnad

En ständigt pågående kunskapsuppbyggnad är enligt regeringen av cen-

tral betydelse för det nya planeringssystemet. Kunskapsuppbyggnaden

omfattar bl.a. omvärldsanalys, forskning och olika former av risk- och

sårbarhetsanalyser.

Omvärldsanalyserna bör omfatta samhällsutvecklingen i stort, såväl i

nationell som internationell bemärkelse. Det är särskilt viktigt med om-

världsanalys inom de utpekade samverkansområdena.

En effektiv omvärldsanalys kommer att kräva nära kontakter med ett

antal kommuner och landsting, underrättelseorgan, forskningsorgan,

myndigheter, branschorganisationer, näringslivsföreträdare m.m. Forsk-

48

ningssamordning kommer också att bli en viktig del i kunskapsuppbygg- naden (se vidare kap.11). Målformulering och inriktningsprocess Beredskapsförberedelser genomförs av ett stort antal myndigheter och organ. Det är därför enligt regeringen väsentligt att dessa förberedelser utgår från gemensamma mål och att det råder balans mellan olika åtgär- der. I december 2001 beslutade regeringen om inriktning av Försvarsmak- tens militärstrategiska planering m.m. och motsvarande planering inom det civila försvaret. Dokumentet utgör ett viktigt underlag för det specifi- ka inriktningsdokument för civilt försvar som hitintills utarbetats av Överstyrelsen för civil beredskap. Regeringen anser att Krisberedskaps- myndigheten skall få uppdraget att utforma förslag till hur framtida pla- neringsinriktningsdokument skall utformas. Planeringsinriktningen skall bl.a. innehålla tolkning och konkretisering av statsmakternas försvarsbeslut och strategiska inriktning. Regeringen anser att det är av väsentlig betydelse att statsmakternas beslut får ett snabbare genomslag i verksamheten än vad som är fallet i dag. Beslutsunderlag för resursstyrning Beslutsunderlag för resursstyrning bör enligt regeringen tas fram enligt följande. Med utgångspunkt i planeringsinriktningen och genomförda analyser utarbetar aktörerna förslag till konkreta beredskapsåtgärder som syftar till att nå de uppsatta målen för samhällets säkerhets- och beredskaps- arbete. Även förslag till fördelning av den ram inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet som finns för beredskapsåtgärder- na bör redovisas. Förslag till finansiering sker enligt de av statsmakterna fastställda finansieringsprinciperna. Krisberedskapsmyndigheten bör ha uppgiften att ta fram ett samlat för- slag till regeringen avseende beredskapsåtgärderna inom civilt försvar och svåra påfrestningar på samhället i fred samt förslag till hur dessa skall finansieras. Detta bör ske årligen i nära samverkan med berörda myndigheter och andra organ. I samband med ett försvarsbeslut bör Krisberedskapsmyndigheten genomföra en fördjupad analys av bered- skapsåtgärder och ekonomi. Denna analys utmynnar i en strategi avseen- de beredskapsåtgärderna under den kommande försvarsbeslutsperioden. Uppföljning och utvärdering Uppföljning och utvärdering är enligt regeringen viktiga delar i det nya planeringssystemet. Resultatet från genomförd uppföljning och utvärde- ring påverkar framtida inriktning och beslut om medelsfördelning. Den förändrade mål- och planeringsstrukturen innebär att även uppföljnings- och utvärderingssystemen måste anpassas till de nya strukturerna. Det handlar väsentligen om att skapa ett system för årlig uppföljning och ut- värdering som motsvarar dagens Årsbok för civilt försvar utvidgat till att Prop. 2001/02:158 49 också avse svåra påfrestningar på samhället i fred. Den årliga uppfölj- Prop. 2001/02:158 ningen och utvärderingen skall redovisa genomförda beredskapsåtgärder, effekter av genomförda åtgärder och kostnader för samhällets säkerhets- och beredskapsarbete. Detta förutsätter, i likhet med vad som generellt gäller för resultatstyrning i staten, en målstruktur som är sådan att det är möjligt att utvärdera resultatet av verksamheten i relation till de mål som gäller för verksamheten. Den årliga uppföljningen måste omfatta både samverkansområdena på central nivå och de områdesansvariga organen på regional och lokal nivå. Det bör vidare kunna genomföras särskilt noggrann utvärdering och uppföljning s.k. fördjupad genomgång av ett samhällsviktigt område eller en specifik beredskapsåtgärd. Särskild vikt i utvärderingsarbetet bör läggas på att uppmärksamma och identifiera ömsesidiga beroenden mellan och inom sektorer samt att upptäcka för samhället gränssättande faktorer. I utvärderingsarbetet bör även ingå att identifiera möjliga effektiviseringar och besparingsmöjlig- heter i verksamheterna. Krisberedskapsmyndigheten skall samordna uppföljnings- och utvär- deringsarbetet och i samverkan med andra berörda myndigheter vidare- utveckla metoder för uppföljning och utvärdering.

9

Samverkan mellan offentlig sektor och när-

ingsliv

Försvarsberedningen konstaterar i rapporten Ny struktur för ökad säker-

het nätverksförsvar och krishantering (Ds 2001:44) att de tekniska inf-

rastruktursystemen är av fundamental betydelse för medborgarnas livsbe-

tingelser och ett fungerande samhälle. För att trygga Sverige och med-

borgarnas säkerhet behöver åtgärder vidtas i samhällsviktig infrastruktur.

Ofta är åtgärderna av samma karaktär som de som ligger i näringslivets

intresse att upprätthålla för en fungerande marknad. Sårbarheten i infra-

strukturen har funktionell och ekonomisk betydelse för båda parter varför

ett samarbete är av stort värde. Flera frågeställningar är gemensamma för

den offentliga sektorn och näringslivet som t.ex. beroendet av säker inf-

rastruktur och åtgärder för ökad robusthet och krishanterings- och åter-

ställandeförmåga. Enligt Försvarsberedningen finns det därför såväl be-

hov som förutsättningar för ett strategiskt partnerskap mellan offentlig

sektor och näringsliv, frivilligt och baserat på ömsesidig nytta, i frågor

som rör ökad säkerhet.

Regeringen bedömer att det finns ett gemensamt intresse av att utveck-

la ett samarbete mellan det offentliga och näringslivet i syfte att bl.a.

bygga en säker infrastruktur. Åtgärder för att förbättra robustheten i sam-

hället inför väpnat angrepp har i Sverige sedan lång tid betraktats som en

kollektiv nytta. Åtgärderna har därför finansierats av staten inom ramen

för totalförsvarsplaneringen. Till stor del har dessa åtgärder också gett en

avkastning i form av ökad robusthet för fredstida störningar.

Regeringen anser att en utvecklad samverkan mellan offentlig sektor

och näringsliv är en viktig del av den nya strukturen för krishantering. En

sådan samverkan synliggör komplexa interaktioner och samberoenden

mellan samhällsviktiga infrastruktursystem och mellan dessa och samhäl-

50

let i övrigt. Vidare möjliggörs identifiering och initiering av nätverk som Prop. 2001/02:158 genom aktiva åtgärder kan medverka till att öka säkerheten i infrastruktu- ren och minska sårbarheten. Samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv bör etableras inte bara på central nivå utan även på regional och lokal nivå. Inom vissa om- råden finns idag ett etablerat samarbete rörande totalförsvaret mellan offentlig förvaltning (centrala statliga myndigheter, länsstyrelser och kommuner) och näringslivet. Regeringen anser att myndigheter inom varje samverkansområde bör utveckla ett samarbete med näringslivet. Av följande skäl bör det enligt regeringen finnas goda förutsättningar för att åstadkomma en förbättrad samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv. Offentlig sektors och näringslivets intressen av en stabil och säker infrastruktur sammanfaller. Den är fundamental för medborgarna och för ett fungerande samhälle och har en stor funktionell och ekonomisk bety- delse för näringslivet. En fungerande samverkan mellan offentlig och privat sektor redan under ostörda förhållanden i syfte att förutse och minska sårbarheter i infrastrukturen ger bonuseffekter för krishantering och för anpassning i ett säkerhetspolitiskt förändrat läge. Synergivinster kan uppnås genom samverkan mellan försvars-, när- ingslivs- och utbildningssektorerna på den statliga sidan och näringslivet på den privata sidan vad gäller forskning, teknikutveckling och materiel- anskaffning för militärt och civilt försvar. Kunskaper om kritiska faktorer i infrastruktursystemen, samberoen- den mellan dessa samt insikt om behov av åtgärder för att öka säkerhet och uthållighet finns i stor utsträckning i den privata sektorn. Av särskild betydelse är de delar av näringslivet som ansvarar för infrastruktursyste- men eller som underhåller och levererar utrustning och tjänster till dessa. Försvarsmaktens inriktning mot nätverksförsvar förutsätter en fun- gerande civil infrastruktur och ett allt större utnyttjande av resurser, tjänster m.m. från samhället. En förutsättning för en fungerande samverkan är att det finns en ge- mensam syn på inbördes beroendeförhållanden i samhället, ett gemen- samt intresse för en stabil infrastruktur och att samverkan styrs av en gemensam uppfattning om ett ömsesidigt ansvarstagande. Hot mot infra- strukturen har både en säkerhetspolitisk och en näringspolitisk dimension varför nya former bör utvecklas för hantering av sårbarhetsfrågor. Genom att bidra i framtagandet av beslutsunderlag för statsmakterna får både offentlig sektor och näringsliv inflytande över processen att ut- veckla en robust infrastruktur i hela samhället. Detta gäller bl.a. FoU- insatser, utbildningsinsatser, statliga och privata investeringar i infra- struktur som positivt påverkar aktörerna i nätverket och traditionella nä- ringspolitiska satsningar som inordnas i dessa strukturer. För närings- livets del kan härutöver medverkan i aktuella områdesanalyser, analyser av sårbarheter och riskanalyser skapa bättre underlag för beslut som rör den egna verksamheten. Det är enligt regeringen viktigt att i detta sam- manhang betona att en mycket stor del av den viktiga infrastrukturen är en del av näringslivet och att investeringar på detta område därför har stor betydelse för hela samhällets robusthet mot störningar. Näringslivet 51 har också självklart ett stort eget intresse av att den egna infrastrukturen Prop. 2001/02:158 är så litet känslig som möjligt för störningar. Samverkan syftar till att identifiera och initiera aktiva åtgärder som kan medverka till att öka säkerheten i infrastrukturen och minska sårbar- heten. Samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv bör bygga på ett underifrånperspektiv i två dimensioner funktionellt och geografiskt. Sektorsmyndigheterna på olika nivåer utgör del i nätverken, men nätverk bör inte formeras enligt någon generell mall utan skräddarsys efter de specifika förutsättningarna för varje bransch/verksamhetsområde. I de nätverk som utvecklas bör även näringslivet ingå ur ett användar- och producentperspektiv. 10 Krishantering

Regeringens bedömning: Samhällets krishanteringsförmåga bör bygga på en krishanteringsstruktur med sektors- och områdesansvar. Förmåga till tvärsektoriell samordning bör säkerställas. Samhällets krishanteringsförmåga vid svåra påfrestningar på samhället i fred bör ha sin utgångspunkt i den reguljära verksamheten som också ligger till grund för verksamhet under höjd beredskap.

Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Fortsatt förnyel- se av totalförsvaret beskrev regeringen huvuddragen till ett nytt krishan- teringssystem med sektors- och områdesansvar. Regeringen uttalade att ansvarsprincipen bör omfatta all planering av verksamhet, dvs. även be- redskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd bered- skap. Vidare bör förmågan till tvärsektoriell samordning vid beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred säkerställas. Samhällets kris- hanteringsförmåga bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten och även utgöra en grund för verksamhet under höjd beredskap. Med områdesansvar avses enligt propositionen att det inom ett geogra- fiskt område finns ett organ som verkar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder som behöver vidtas i en krissitua- tion. Områdesansvaret bör finnas på tre nivåer i samhället; lokal, regional och nationell nivå. Grundläggande är att hanteringen av en krissituation inte bör ske på högre nivå än nödvändigt. Områdesansvaret bör, enligt regeringen, utövas av redan befintliga besluts- och ledningsorgan på re- spektive nivå. Detta innebär att områdesansvaret på nationell nivå ytterst utövas av regeringen, som i sin tur kan delegera vissa uppgifter till cen- trala myndigheter. På regional nivå utövas områdesansvaret av länssty- relsen och på lokal nivå av kommunen. Regeringen redovisar i detta kapitel vissa viktigare utgångspunkter när det gället vilka krav som bör ställas på samhällets krishanteringsförmåga i fråga om främst svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anser att detta är det område där det finns stort behov av att förbättra förmågan. En förstärkt förmåga i detta avseende medför också positiva effekter för förmågan under höjd beredskap. 52

10.1

Erfarenheter i fråga om krishantering

Prop. 2001/02:158

Regeringens bedömning: Det är viktigt att erfarenheterna av inträf- fade nationella och internationella kriser tas till vara vid uppbyggna- den av samhällets krishanteringsförmåga. För att skapa och upprätthålla en god förmåga till krishantering krävs såväl utbildning som regelbundna övningar. Skälen för regeringens bedömning: Vad som betraktas som en krissituation varierar mellan olika människor. Det som kännetecknar en sådan situation är upplevelsen av att grundläggande värden är hotade på något sätt. Vad som utgör ett grundläggande värde är dock en subjektiv värdering som görs av individer, grupper, organisationer eller nationer. I denna mening kommer dessutom de grundläggande värdena att variera över tid och bero på vilken situation som råder och hur hotande den i sig uppfattas.

Begreppet krishantering inbegriper alla typer av åtgärder som berör hanteringen av händelser. Åtgärderna sträcker sig från samhällets skade- reducerande föreberedelser, via den operativa krishanteringen, till frågor som rör samhällets återhämtning efter krisens akuta fas. Det normala riskförebyggande arbete som genomförs för att förhindra eller minska skadeverkningarna av mer förutsägbara och normala störningar i viktiga samhällsfunktioner, t.ex. mindre störningar i eldistributionen, bör inte förväxlas med begreppet krishantering. Det är svårt att i allmänna termer exakt klargöra vilka insatser efter en kris som bör räknas som krishantering och vad som bör räknas som nor- malt återställningsarbete efter en allvarlig händelse. En förutsättning för att arbetet skall kunna räknas som krishantering bör dock vara att arbetet påbörjas i anslutning till krisens akuta skede och att det är tydligt kopplat till krisens konsekvenser. Det bör också röra sig om åtgärder som klart och tydligt avviker från det rutinmässiga i berörda organisationer och verksamheter och vars omfattning är relativt omfattande. En erfarenhet från inträffade kriser, såväl internationellt som i Sverige, är att det är väsentligt att människorna har ett förtroende för det demo- kratiska systemets förmåga att kunna hantera det inträffade. Det är också viktigt att såväl landets högsta ledning som övriga verksamhets- ansvariga förmår att förmedla budskapet att samhället bryr sig om det inträffade och de berörda. Kriser har stundtals mellanstatliga konsekvenser och deras ursprung är ofta gränsöverskridande varför hanteringen av dem kräver internationellt samarbete. Samarbete med andra länderna, bl.a. länderna runt Östersjön och inom EU, ligger därför i Sveriges intresse. Det internationella erfa- renhetsutbytet kring krishanteringsfrågorna är viktigt även för utveck- lingen av den nationella krishanteringsförmågan. Den forskning som bedrivs inom krishanteringsområdet tillsammans med övrig kunskapsframtagning inom området bör ligga till grund för såväl identifiering av hotbilder som förbättring och utveckling av den operativa krishanteringsförmågan. Regeringen anser att det är viktigt att det skapas ett system för ett systematiskt och strukturerat lärande av in- träffade nationella och internationella kriser. Regeringen anser därför att 53 det är väsentligt att en kontinuerlig övnings- och utbildningsverksamhet Prop. 2001/02:158 bedrivs. Övning och utbildning på detta område skall syfta till att förstärka samordningsförmågan, förmåga att klara såväl väntade som oväntade krissituationer samt förmåga till att lära av erfarenheter som gjorts i sam- band med tidigare kriser och av andra aktörer.

10.2

Information

Regeringens bedömning: För att kunna hantera en svår påfrestning på samhället i fred krävs väl inarbetade rutiner och planer för informa- tionshantering samt att olika organs information samordnas för att minska risken för dubbla budskap och tvetydig information. Det är av stor betydelse att utbildning och övningar genomförs på området. Skälen för regeringens bedömning: Såväl inhemska som internatio- nella erfarenheter pekar på informationshanteringens betydelsefulla roll vid en kris. Informationsfrågorna kan sägas bestå av två delar, dels in- formation inom och mellan berörda myndigheter och andra aktörer som deltar i krishanteringen, dels information utåt till allmänheten och mass- medier.

En effektiv och trovärdig krishantering är i allt högre grad beroende av det sätt på vilket verksamhetsansvariga kommunicerar med medier och informerar allmänheten via medierna. Det är även viktigt att den egna organisationens medlemmar får information om händelseutvecklingen under en kris. Medierna utgör i sådana situationer viktiga informations- källor. Det är dessutom av stor vikt att snabbt vid behov kunna organise- ra en instans dit allmänheten kan hänvisas med sina frågor och där dessa kan besvaras på ett genomtänkt och korrekt sätt. Regeringen anser att en god informationsberedskap innefattar planer och personalresurser inte minst i form av erfaren, utbildad och övad per- sonal samt tekniska hjälpmedel så att informationsverksamheten snabbt kan påbörjas då en kris inträffar och sedan fortgå under lång tid och med hög belastning. Det är även av stor vikt att myndigheters och andra or- gans information samordnas i en planläggning som minskar risken för att dubbla budskap och svårbegriplig eller tvetydig information förmedlas till mottagarna. Regeringen anser att det är av stor betydelse att utbild- ning och övningar om krishanteringsinformation genomförs för de politi- ker och tjänstemän som kan komma att medverka vid hanteringen av en kris. Styrelsen för psykologiskt försvar har studerat hur informationen om terroristattacken mot USA den 11 september 2001 spreds bland den svenska befolkningen. Den största andelen svenskar fick först reda på terroristattacken genom TV. En knapp tredjedel av svenskarna nåddes av nyheten via radio. TV har blivit allt viktigare som första nyhetsförmedlare vid stora hän- delser, även vid tidpunkter då många normalt inte ser på TV. Trots all- mänhetens ökade tillgång till Internet är TV, följt av radio och dagspress, den dominerande informationskällan vid allvarliga händelser. Regeringen 54 har därför, såsom framgår av kap. 25, gjort bedömningen att vissa inve- Prop. 2001/02:158 steringar bör ske för att säkerställa utsändning via radio och TV.

10.3

Nationell nivå Regeringskansliets roll

Regeringens bedömning: Regeringskansliets förmåga att hantera ex-

trema fredstida situationer bör förstärkas. Särskilt samordningsförmå-

gan och informationsberedskapen bör förbättras. Utbildnings- och öv-

ningsverksamheten bör utökas väsentligt. Vidare bör bl.a. frågor om

telekommunikationer och IT-stöd, lokaler, reservkraft samt underrät-

telse- och delgivningsfunktionen ägnas särskild uppmärksamhet.

Skälen för regeringens bedömning: På nationell nivå utövas områ-

desansvaret av regeringen.

Regeringen anmälde i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret

att Regeringskansliets krishanteringsorganisation ses över i särskild ord-

ning, bl.a. mot bakgrund av vad Sårbarhets- och säkerhetsutredningen

liksom Försvarsberedningen uttalat om att regeringens roll är av utomor-

dentlig betydelse vid allvarliga kriser, bl.a. när det gäller samordning i

olika avseenden. Regeringen uttalade vidare att det inte skall inrättas nå-

got nationellt krishanteringsorgan inom Regeringskansliet i enlighet med

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag.

Försvarsutskottet framhöll i betänkandet 2001/02:FöU2 att det enligt

utskottet kunde finnas vissa fördelar med ett särskilt krishanteringsorgan

i Regeringskansliet i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens

förslag. Utskottet konstaterade att det bör vara en uppgift för regeringen

att organisera arbetet i Regeringskansliet så att det på bästa sätt täcker in

ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. Utskottet framhöll att

det är viktigt att beslutsfattare och deras medarbetare har rätt kompetens

för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. Här-

av följer enligt utskottet att regelbundna seminarier om hot och hotut-

vecklingar, även med de verkliga beslutsfattarna, är utomordentligt vikti-

ga. Utskottet skulle välkomna en sådan ökad utbildningsverksamhet.

Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att ett genomförande av

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag om inrättande av ett kris-

hanteringsorgan i Regeringskansliet skulle medföra vissa konstitutionella

problem. Det gäller bl.a. förslaget att krishanteringsorganet, som en del

av Regeringskansliet, i vissa fall skulle kunna fatta beslut som riktar sig

till det övriga samhället, efter bemyndigande av Regeringen.

Med anledning av försvarsutskottets uttalande om att arbetet i Rege-

ringskansliet bör organiseras så att det täcker in ett rimligt spektrum kris-

hanteringssituationer vill regeringen anföra följande.

Under hösten 2001 har inom Regeringskansliet analyserats vilka åtgär-

der som behöver vidtas för att förstärka Regeringskansliets krishante-

ringsförmåga. En viktig utgångspunkt har varit vilka antaganden som kan

göras i fråga om de mer konkreta kraven på Regeringskansliet i en allvar-

lig krissituation. Den största skillnaden jämfört med ett normalläge är att

det ställs högre krav på att Regeringskansliet håller sig kontinuerligt in-

formerat om och kan tolka händelseutvecklingen. Regeringskansliet skall

kunna hantera informationsverksamheten på ett sätt som inger förtroende

55

och vid behov snabbt kunna ta fram beslutsunderlag till regeringen. I det Prop. 2001/02:158 fortsatta arbetet bör klargöras hur kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheter, bl.a. då det gäller information om läget m.m., skall utformas i en krissituation. Krishanteringssystemet skall ha sin utgångspunkt i och så långt som möjligt ansluta till de normala arbetsformerna i Regeringskansliet. Re- surser t.ex. i form av experter måste emellertid kunna tillföras i allvarliga krissituationer och detta behöver vara förberett och övat. Viktiga komponenter i krishanteringssystemet är tidig förvarning, larm, fördelning av ansvar, lägesredovisning, analys, information till allmänheten, medier och andra grupper samt efterbearbetning. Det är också viktigt att systemet när det gäller former och regler är känt och accepterat av de nyckelpersoner inom Regeringskansliet som i första hand skall svara för krishanteringen. Statsrådsberedningen har en central roll i en allvarlig krissituation. I en krissituation är det viktigt att underlag från berörda myndigheter snabbt och i ordnad form kan lämnas till Regeringskansliet. Det bör, som ovan nämnts, finnas en beredskap att avropa främst ämnesexperter till Regeringskansliet. Av direktiven till utredningen om Krisberedskaps- myndigheten framgår att myndigheten skall, om Regeringskansliet så begär, ha förmåga att vid svåra påfrestningar på samhället i fred kunna bistå Regeringskansliet med främst områdesvisa lägesredovisningar. En viktig utgångspunkt i arbetet med att förbättra krishanteringsförmå- gan är att det finns ett sammanhang mellan regeringens beredskapsplane- ring för olika extrema situationer i fred och för höjd beredskap inklusive situationer där insatser från Försvarsmakten krävs. Med dessa utgångspunkter som grund har en handlingsplan utarbetats för ett antal aktiviteter i Regeringskansliet under våren 2002. De kommer att avse bl.a. precisering av ansvar och roller, väsentligt utökad och utvecklad utbildnings- och övningsverksam- het, åtgärder för att förbättra informationsberedskapen, åtgärder för att förbättra telekommunikationer och IT-stöd,

åtgärder för att förbättra den lokalmässiga beredskapen, åtgärder för att åstadkomma en tillräcklig elsäkerhet och översyn av systemet för spridning av underrättelser och information. Särskild vikt kommer att läggas vid att utveckla utbildnings- och öv- ningsverksamheten. Den kommer att inrikta sig på främst nyckelpersoner i Regeringskansliet. Hitintills har övningar med Regeringskansliet före- kommit i princip en gång per mandatperiod. I det nya övningssystemet blir det fråga om en betydligt ökad övningsfrekvens. De här redovisade åtgärderna kommer enligt regeringen att medföra en sådan väsentligt förbättrad krishanteringsförmåga inom Regeringskansli- et som det enligt försvarsutskottet är angeläget att åstadkomma. 56

10.4

Länsstyrelsernas ansvar vid en svår påfrestning på samhället i fred och i krig

Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör göra risk- och sårbar- hetsanalyser med inriktning på alla de förhållanden som kan ge upp- hov till en allvarlig krissituation inom länet. En väsentlig uppgift bör också vara att i en krissituation samordna statliga myndigheters åtgär- der inom länet och i förhållande till berörda kommuner. Ett sådant an- svar bör författningsregleras. I samband med planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet bör länsstyrelserna beakta behovet av sam- verkan över länsgränserna i en krissituation. Härigenom får länsstyrel- serna ett områdesansvar också för andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömningar.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig delar utred- ningens förslag.

Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Fortsatt förnyel- se av totalförsvaret (prop.2001/02:10) anger regeringen att länsstyrelsens områdesansvar på regional nivå främst bör inriktas på att lämna stöd till de kommuner och andra aktörer som berörs av en kris. En länsstyrelse skall enligt länsstyrelseinstruktionen med ett samlat regionalt perspektiv i länet samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsom- råde. Bland annat har länsstyrelsen uppgifter inom sakområden som mil- jövård, näringsliv, social omvårdnad, samhällsbyggnad, kommunikatio- ner med infrastruktursatsningar, civilt försvar och räddningstjänst. Länsstyrelserna bör samordna planeringen beträffande kommunernas, landstingens och statliga aktörers åtgärder inför en kris samt bör ha en samordningsroll under krisen. Vidare bör länsstyrelserna följa upp kom- munernas verksamhet. Länsstyrelsen bör i normalfallet inte ha direkta beslutsbefogenheter vad gäller krishantering, om inte regeringen så be- slutar i enskilda fall. Om en krissituation berör flera län och en samord- ning behövs, bör regeringen kunna besluta att en länsstyrelse tar över samordningsuppgifterna i det geografiska område som berörs. Syftet med ett reformerat krishanteringssystem är att det kan verka vid olika typer av påfrestningar och över hela hotskalan fred kris - krig. Syftet med ett områdesansvar är också att åstadkomma en sektorsöver- gripande samordning och ett effektivare resursutnyttjande i varje given situation. Detta förutsätter bl.a. att ansvar och befogenheter tydliggörs samt att krav på att planeringsförberedelser utformas på ett enhetligt sätt. För att kunna lösa komplexa händelseförlopp krävs en helhetssyn, så- väl i förberedande och förebyggande arbete som under akuta skeden. Helhetssynen omfattar även skedet efter det akuta skedet, ett uppbygg- nadsskede och återställningsskede. Syftet måste vara att säkerställa ett samordnat och effektivt hanterande av kriser. Detta kan ske genom att säkerställa informationshantering, samverkan och underlag för beslutsfat- tande. Komplexa kriser ställer därför särskilda krav på tvärsektoriell han- tering av bl.a. information, samverkan och beslutsfattande. Till skillnad från det områdesansvar som beskrivs utifrån bestämmelserna om civilt försvar och räddningstjänst saknas för närvarande tydliga bestämmelser i Prop. 2001/02:158 57 händelse av en svår påfrestning på samhället i fred. Det är därför väsent- ligt att länsstyrelsen även ges ett tydligt ansvar för att på ett likartat sätt kunna hantera allvarliga krissituationer som inte är höjd beredskap. Re- geringen avser att definiera detta ansvar i instruktionen för länsstyrelser- na. Länsstyrelserna redovisade den 1 oktober 2001 ett uppdrag att utarbeta en regional analys för risker, hot och sårbarhet som underlag för plane- ring och ledning (dnr Fö2001/2088). Uppdraget redovisades i samråd med Statens räddningsverk. Redovisningen ger en översiktlig sammanställning av de risker, hot, sårbarheter och objekt som finns inom länets gränser. Dessa avsåg främst räddningstjänstrelaterade risker såsom naturolyckor och olyckor relatera- de till industrier, kommunikationer, storskaliga publika arrangemang och lokaler samt tillfälliga koncentrationer av människor. Länsstyrelserna tog även upp risker och hot kring samhällsviktiga och militära anläggningar liksom generella risker kopplade till de olika områden som tas upp i samband med svåra påfrestningar såsom radioaktivt nedfall, sårbarhet i telekommunikationssystemen och elförsörjningssystemen, allvarlig smit- ta, terrorism osv. Flera länsstyrelser framhåller att det för närvarande saknas ett tillräck- ligt underlag för en heltäckande regional riskanalys, med aktuellt doku- menterat faktaunderlag som grund. Kommunala riskanalyser eller riskin- venteringar, som omfattar mer än de risker som kan kopplas till rädd- ningstjänst, saknas hos många kommuner. Det finns ett behov av att fort- sätta arbetet med att analysera resultatet av denna första inventering. Fortsättningsvis är det nödvändigt att riskanalyser sker kontinuerligt. I detta arbete är det viktigt att länsstyrelserna strävar efter att bredda den regionala analysen. Regionala risk- och sårbarhetsanalyser bör vara en väsentlig del av den planeringsverksamhet som länsstyrelserna skall genomföra inom ramen för sitt utvidgade områdesansvar. Sådana analyser kan t.ex. utgöra grund för att ta fram handlingsplaner för olika typer av krissituationer och ge inriktning av övningsverksamhet. Regeringen överväger om länsstyrel- serna behöver ges författningsstöd för att vid behov kunna påkalla med- verkan från icke statliga organ i planeringsarbetet. Författningsstöd finns nu endast för verksamheten inom det civila försvaret. Det bör åligga länsstyrelserna att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser i samråd med Försvarsmakten och berörda regionala myndigheter liksom med andra länsstyrelser samt kommunerna och andra regionala organ. Länsstyrelsen bör vidare tillhandahålla underlag till stöd för kommuner- na i deras roll som områdesansvariga på lokal nivå samt årligen följa upp kommunernas risk- och sårbarhetsplanering och utvärdera den. Härige- nom kan länsstyrelsen dels vid behov stödja enskilda kommuner i deras planeringsarbete, dels utveckla länets risk- och sårbarhetsplanering kon- tinuerligt. Internt inom länsstyrelsen kommer också ett reformerat kris- hanteringssystem att medföra krav på bl.a. ny kompetens för metod- och analysverksamhet, vilket medför behov av ökade resurser. Regeringen anser vidare att länsstyrelsen i egenskap av områdesansva- rig myndighet på regional nivå bör kunna vidta de planeringsförberedel- ser som krävs för att kunna fullgöra den samordningsroll som följer av områdesansvaret. Med dessa förutsättningar ökar möjligheten för berörda Prop. 2001/02:158 58 beslutsfattare att fatta riktiga beslut under en kris. Områdesansvaret för Prop. 2001/02:158 länsstyrelsen innebär också att på begäran från nationell nivå kunna rap- portera om förhållandet i länet i samband med en kris. Det förutsätter dock att länsstyrelsen och andra aktörer, främst kommuner, har vidtagit förberedelser i form av metoder, rutiner, samband och ledningsstöd. Ak- tuella aktiviteter på området är t.ex., CeSam som avser central samord- ning av ledningsorganisationen i Uppsala län och GotSam som handlar om samutnyttjande av resurserna vid hantering av allvarliga olyckor och samhälliga kristillstånd på Gotland. Regeringen avser följa hur CeSam och GotSam utvecklas, se avsnitt 14.3. Vissa problem kan uppstå på grund av att länet som geografiskt områ- de är för litet eller av andra skäl är mindre lämpligt som avgränsnings- område för de insatser som krävs för att hantera en viss krissituation. I flertalet fall torde sådana problem kunna lösas genom samverkan mellan berörda länsstyrelser, dvs. varje länsstyrelse fattar de beslut och vidtar de åtgärder som krävs inom det egna länet efter överläggningar med övriga berörda länsstyrelser. Om detta inte är tillräckligt bör regeringen kunna utse en länsstyrelse att fungera som samordnande organ i en viss situa- tion. Detta bör kunna ske utan att beslutsbefogenheter överförs från en länsstyrelse till en annan. I samband med planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet skall länsstyrelserna beakta behovet av samverkan över länsgränserna i en krissituation. I all övningsverksamhet bör sam- verkan över länsgränserna vara ett naturligt led. Enligt regeringens be- dömning bör dylik samverkan regleras i överenskommelser mellan läns- styrelserna. Regeringen anser att hanteringen av information är av grundläggande betydelse för en god krishanteringsförmåga. Informationshanteringen rymmer flera aspekter. Det handlar om att länsstyrelsen skall inhämta, analysera och skapa en korrekt bild av läget samt förmedla denna till be- rörda aktörer på ett tillförlitligt och uthålligt sätt. Det handlar vidare om att kunna förmedla en korrekt bild till medborgare samt att skapa under- lag för samverkan med medierna. Det är viktigt att länsstyrelserna har kännedom om hur samverkan med andra organ kring information skall fungera och hur arbetet skall bedrivas med att ge korrekt information till medier och medborgare om en svårare kris inträffar.

10.5

Kommuners och landstings beslutsfattande vid extra- ordinära händelser

Extraordinära händelser En kommun eller ett landsting kan när som helst drabbas av en extraor- dinär händelse i form av t.ex. elavbrott, svår kemikalieolycka, översväm- ning eller långvariga snöoväder. En sådan extraordinär händelse kan i vissa situationer vara av så stor omfattning att det kan betecknas som en svår påfrestning på samhället i fred. Sådana händelser kan beröra en re- gion, några kommuner eller bara en kommun. Kännetecknande för såda- na händelser är att kommunen eller landstinget ställs inför en svår akut ledningsuppgift. Om en sådan händelse inträffar, är det viktigt att kom- 59 munen eller landstinget har planerat hur verksamheten skall bedrivas samt har en beredskap att hantera långdragna krisförlopp. Kommunernas och landstingens organisation och beredskap vid extraor- dinära händelser Kommunallagen innehåller i dag inga bestämmelser för hantering av ex- traordinära fredstida händelser. Det finns inte heller någon särskild lag som behandlar kommunernas och landstingens agerande vid sådana hän- delser. Bestämmelser rörande kommunernas och landstingens ledning och organisation vid höjd beredskap finns i lagen (1994:1720) om civilt försvar. I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ges kommuner vissa möjligheter att fatta beslut utan iakttagande av alla formföreskrifter som gäller under normala förhållanden. Kommunstyrel- sen har då en central roll och har befogenhet att genom ställföreträdar- skap fatta beslut i frågor som normalt ankommer på fullmäktige. Behov av åtgärder Ställs en kommun eller ett landsting inför en extraordinär händelse är det viktigt att kommunens eller landstingets ledning har möjlighet att skynd- samt besluta om de åtgärder som situationen kräver. För att inte åtgärder av akut karaktär skall försenas bör kommunen eller landstinget ha lagliga möjligheter att fatta nödvändiga beslut för att så långt som möjligt mins- ka konsekvenserna av det inträffade för kommunens eller landstingets invånare. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har föreslagit att kommunstyrel- sen bör tilldelas ett områdesansvar och kommunerna ett planeringsansvar som bör omfatta också andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Planeringsansvaret skall omfatta krav på att kommunerna skall genomfö- ra risk- och sårbarhetsanalyser vad gäller förhållanden som kan ge upp- hov till allvarliga kriser inom kommunen. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del är positiva till förslaget. En särskild utredare har i betänkandet Extraordinära händelser i kom- muner och landsting (SOU 2001:105), föreslagit att en särskild lag skall stiftas om förfarandet, kompetens m.m. i kommuner och landsting vid extraordinära händelser. Enligt den föreslagna lagen skall en särskild krisledningsnämnd, som kan utgöras av kommunstyrelsen, träda i funk- tion vid extraordinära händelser. Krisledningsnämnden får överta verk- samhetsområden eller delar därav från andra nämnder i den utsträckning som fullmäktige har beslutat för nämnden. Utredaren föreslår även att kommuner och landsting skall åläggas ett planeringsansvar för extraordinära händelser. Fullmäktige skall minst en gång per mandatperiod fastställa en plan för hur extraordinära händelser skall hanteras i kommunen. Vidare föreslås att kommuner och landsting skall ges rätt att under vissa omständigheter kunna bistå andra kommuner och enskilda kommunmedlemmar i samband med extraordinära händel- ser. Utredarens förslag till ny lag om förfarande, kompetens m.m. hos kommuner och landsting vid extraordinära händelser i fredstid avses gäl- la vid alla sådana händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd Prop. 2001/02:158 60 beredskap, dvs. även då det råder ett tillstånd av s.k. svår påfrestning som Prop. 2001/02:158 kan beröra en hel region. Den föreslagna lagen skall inte tillämpas vid höjd beredskap. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. I avsnitt 7.5 om ersättning till kommuner och landsting anges att rege- ringen avser att förhandla med Svenska kommunförbundet om ersättning till kommunerna för planeringen av verksamhet vid höjd beredskap med hänsyn till att den regionala mål- och riskanalysen skall ses över samt för planeringen av extraordinära händelser när dessa är så omfattande att de kan anses vara en svår påfrestning på samhället i fred. Regeringen avser att inom kort återkomma till frågan om planeringsan- svar och organisation för kommuner och landsting vid extraordinära hän- delser.

10.6

Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet

Regeringens bedömning: De författningsmässiga grunderna för För-

svarsmaktens möjlighet att lämna stöd till civil verksamhet bör förtyd-

ligas för att ge förutsättningar för ett bättre utnyttjande av Försvars-

maktens resurser och kompetens i samhället i övrigt.

Förslagen från Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra

myndigheter m.m: De bestämmelser som nu gäller för Försvarsmaktens

stöd till samhället i fred har setts över av Utredningen om Försvarsmak-

tens stöd till andra myndigheter m.m. (dir. 2000:87). Utredningen lämnar

i sitt betänkande (SOU 2001:98, Stöd från Försvarsmakten) förslag till en

förordning som reglerar Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. En-

ligt utredningen bör utgångspunkten fortsättningsvis vara att Försvars-

makten skall ges möjlighet att stödja samhället med alla sina resurser och

att stöd skall kunna ges till både allmänna och enskilda objekt. Däremot

måste, menar utredningen, möjligheten till stöd vara beroende av vissa

generella förutsättningar.

En sådan generell förutsättning är, enligt utredningen, att det begärda

stödet kan anses vara till nytta för samhället. Utredningen föreslår dock

ett undantag från regeln om att ett allmänt samhällsintresse måste före-

ligga, nämligen om Försvarsmaktens medverkan kan inordnas som ett

led i den utbildning som bedrivs vid myndigheten.

En annan förutsättning för att stöd skall kunna lämnas är att Försvars-

makten har tillgång till lämpliga resurser i fråga om materiel eller perso-

nal. Vidare får uppgiften inte allvarligt hindra Försvarsmaktens ordinarie

verksamhet eller myndighetens medverkan enligt räddningstjänstlagen

(1986:1102). Utredningen framhåller också att det slutliga avgörandet för

om stöd skall lämnas eller inte skall ligga hos Försvarsmakten.

När det gäller möjligheten att ta Försvarsmaktens personal i anspråk

för de aktuella uppgifterna menar utredningen att bl.a. följande måste

beaktas. En uppgift får aldrig innebära att det finns risk för att Försvars-

maktens personal kan hamna i situationer där den kan komma att bruka

tvång eller våld mot enskilda. Inte heller får personalen användas för

uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma

att skadas. Vidare får endast sådan personal medverka som har lämplig

utbildning för den aktuella uppgiften. Den som fullgör grundutbildning

61

eller repetitionsutbildning med totalförvarsplikt är endast skyldig att del- ta i stödverksamhet, om denna kan anses utgöra ett led i hans eller hen- nes utbildning. Utbildningen måste i sin tur ha betydelse för den tänkta krigsuppgiften. Vad beträffar av Försvarsmakten anställd personal är dennas skyldighet att delta i stödverksamhet beroende av vad som fram- går av anställningsavtal och av den enskildes yrkeskvalifikationer. Även den frivilliga personalens skyldigheter i detta avseende regleras av avtal. Försvarsmakten skall ta ut avgifter för det stöd som myndigheten läm- nar. När stöd lämnas till andra än statliga myndigheter skall full kost- nadstäckning uppnås.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som valt att yttra sig är det stora flertalet i huvudsak positiva till utredningens förslag. När det gäller huvuddragen i förslaget har remissinstanserna haft synpunkter på ett par större frågor; dels de konkurrensmässiga aspekterna, dels frågan om För- svarsmaktens roll i extraordinära situationer. Vad beträffar förslagets konkurrensmässiga aspekter menar Konkurrensverket att det är mycket viktigt att det stöd som Försvarsmakten ger till kommuner, myndigheter och enskilda sker på ett konkurrensneutralt sätt. Luftfartsverket påpekar att det i utredningens resonemang kring den intresseprövning som skall göras saknas en prövning av om det vid ett aktuellt tillfälle finns annan civil helikopter som kan utföra uppdraget. Affärsverket svenska kraftnät menar däremot att det är viktigt att hålla regelverken om stöd från För- svarsmakten i akuta situationer rena från krav på upphandling i konkur- rens. När det gäller Försvarsmaktens roll i extraordinära situationer har Försvarsmakten , som i övrigt delar de synpunkter och slutsatser som utredningen redovisat, anfört att det bör införas en författningsbestäm- melse som möjliggör för regeringen att i vissa för nationen mycket all- varliga och extraordinära situationer som en sista utväg kunna bruka landets militära resurser när de civila inte längre ensamma räcker till. Även Länsstyrelsen i Västra Götalands län är av uppfattningen att För- svarsmaktens resurser vid behov bör kunna utnyttjas på detta sätt. Tull- verket menar att det vore värdefullt om möjlighet till stöd från Försvars- makten kunde ges i vissa extraordinära situationer, men anser att ett för- fattningsförslag i den riktningen bör föregås av överväganden på en poli- tisk nivå. Sjöfartsverket finner att Försvarsmaktens förutsättningar att lämna stöd till polisen vid en eventuell terroristattack till sjöss bör klar- läggas. Dessutom har en rad synpunkter av juridisk-teknisk karaktär och rörande detaljer i författningsförslaget framförts. Flera remissinstanser har även haft synpunkter på prissättningen av Försvarsmaktens stöd.

Skälen för regeringens bedömning: Försvarsmakten har stor kompe- tens och förmåga när det gäller stöd till samhället i fred. Denna kompe- tens och de resurser som Försvarsmakten har bör så långt som möjligt komma samhället i övrigt till godo. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig. Den reglering som idag styr Försvarsmaktens stöd till samhället i fred har dock på vissa håll ibland uppfattats som svår att tillämpa och motsä- gelsefull i förhållande till allmänna uttalanden från regeringen och riks- dagen. Särskilt vid situationer som inte är att hänföra till räddningstjänst har regeringen funnit att det finns ett behov av mer generella bestämmel- ser som innebär att Försvarsmakten vid behov bör kunna utöka sitt stöd Prop. 2001/02:158 62 till civil verksamhet. Utredningens författningsförslag ger möjligheter till detta och innebär att ett klarare och mera entydigt regelsystem skapas på området, vilket ger förutsättningar för ett bättre resursutnyttjande. För- slaget innebär, som framgått ovan, bl.a. att Försvarsmakten ges möjlighet att stödja samhället med alla sina resurser och att stöd skall kunna ges såväl till statliga myndigheter och kommuner som till enskilda. I likhet med flertalet remissinstanser ser regeringen positivt på utredningens för- slag. Regeringen avser därför att genomföra ett förtydligande av de för- fattningsmässiga grunderna som ligger i linje med huvuddragen i detta. Detta kommer att ske i en ny förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Som utredningen funnit bör stödet vara beroende av vissa generella förutsättningar, bl.a. att det begärda stödet kan anses vara till nytta för samhället, att Försvarsmakten har tillgång till lämpliga resurser och att uppgiften inte allvarligt hindrar Försvarsmaktens ordinarie verksamhet eller myndighetens medverkan enligt räddningstjänstlagen. Vidare får Försvarsmaktens personal inte sättas in i situationer där det finns risk för att den, då stöd lämnas, kan komma att bruka tvång eller våld mot en- skilda. Däremot kan Försvarsmaktens personal medverka i en insats även om det finns risk för att den som begär stöd, i allmänhet polisen, kommer att bruka tvång eller våld under insatsen. Regeringen delar också utred- ningens uppfattning att vid begäran om stöd är det Försvarsmakten som skall bestämma om stöd skall lämnas eller inte. Liksom gäller för närva- rande skall även fortsättningsvis en skyldighet att lämna stöd föreligga vid räddningstjänst och enligt det s.k. nödhelikoptersystemet. En av de mest centrala begränsningarna som vunnit allmän anslutning ifråga om Försvarsmaktens verksamhet i fredstid är just att man inte skall sätta in väpnad trupp mot den egna befolkningen eller andra civila. För- svarsmakten, som i övrigt delar de synpunkter och slutsatser som utred- ningen redovisat, har emellertid framfört att det bör finnas möjligheter att ge Försvarsmakten uppgifter i vissa extraordinära situationer, såsom t.ex. terroristattacker. Därvid har Försvarsmakten anfört att det bör införas en författningsbestämmelse som möjliggör för regeringen att i vissa för nationen mycket allvarliga och extraordinära situationer som en sista utväg kunna bruka landets militära resurser när de civila inte längre en- samma räcker till. Ett sådant förfarande förutsätter att författningen ges i form av lag. Utredningen har tagit upp frågan om möjligheten att i ex- trema situationer använda sig av militär personal och utrustning för åt- gärder som skulle kunna innebära en våldsanvändning mot civila. Utred- ningen anför att en sådan våldsanvändning måste regleras i lag, sannolikt genom ett bemyndigande från riksdagen till regeringen att sätta in militä- ra resurser i vissa extraordinära situationer. Ett sådant bemyndigande skulle dock, enligt utredningen, kräva en grundlagsändring. Med hänsyn till detta och till att ett sådant bemyndigande skulle innebära en väsentlig förändring av hur regeringen får använda Försvarsmakten, drar utred- ningen slutsatsen att ett sådant författningsförslag måste föregås av över- väganden på politisk nivå. Flera remissinstanser har instämt i utredning- ens bedömning. Bland annat har Justitieombudsmannen anfört att han, vad gäller formen för författningsreglering, har förståelse för Försvars- maktens synpunkter, men att han inte anser att det finns tillräckliga skäl att välja annan form än den av utredningen föreslagna. Prop. 2001/02:158 63 Enligt regeringsformen tillkommer det riksdagen att reglera viktigare ämnesområden genom lag. I vissa noggrant reglerade situationer kan dock riksdagen delegera sin normgivningskompetens till regeringen. Det- ta framgår i huvudsak av 8 kap. regeringsformen. Möjlighet till ett be- myndigande med en sådan innebörd som Försvarsmakten tar upp finns inte i detta kapitel. I 13 kap. 6 § finns en bestämmelse som medger att regeringen, med stöd av bemyndigande i lag, i angivna krissituationer genom förordning meddelar föreskrifter i ämnen som annars enligt grundlagen skall meddelas av riksdagen genom lag. För att denna befo- genhet skall få utnyttjas krävs dock att riket är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket befunnit sig i. Vid tillkomsten av be- stämmelsen diskuterades möjligheten att låta möjligheten till bemyndi- gande omfatta även andra krissituationer. Man stannade dock för att låta bestämmelsen avse endast krig och krigsfara och därav föranledda utom- ordentliga förhållanden, och erinrade därvid om att regler som gör det möjligt att fatta beslut med nödvändig snabbhet under andra utomordent- liga förhållanden finns i 8 kap. (prop. 1973:90). Försvarsmaktens remissyttrande rör frågan om fördelning av beslutan- derätten mellan riksdag och regering, vilket är en stor och komplex fråga som utredningen enligt sina direktiv inte haft mandat att se över. Rege- ringen har inte möjlighet att med det underlag som nu föreligger göra några överväganden i detta avseende. I sammanhanget bör dock nämnas att regeringen den 20 december 2001 beslutat att en särskild utredare skall tillkallas med uppgift att bl.a. kartlägga och analysera myndigheter- nas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser i Sverige (dir. 2001:120). Till sitt förfogande har utredaren fått en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredarens överväganden och slutsatser kan sedan ut- göra en utgångspunkt för eventuella ytterligare åtgärder från regeringens sida i frågan. Konkurrensverket har påpekat att det är mycket viktigt att det stöd som Försvarsmakten ger till myndigheter, kommuner och enskilda sker på ett konkurrensneutralt sätt. Vidare menar verket bl.a. att Försvarsmakten så långt som det är möjligt skall undvika att agera på konkurrensutsatta marknader. Även Luftfartsverket har betonat att konkurrensfrågan är vik- tig i sammanhanget. Affärsverket svenska kraftnät menar däremot att det är viktigt att hålla regelverken om stöd från Försvarsmakten i akuta situa- tioner rena från krav på upphandling i konkurrens. Såsom utredningen påpekat bedriver Försvarsmakten normalt sett inte kommersiell verksam- het på konkurrensutsatta marknader. Undantag förekommer dock. Ett sådant är Försvarsmaktens sjuktransportverksamhet med helikopter för sjukvårdshuvudmännen. Den typen av verksamhet omfattas av gällande konkurrensregler och vad som i övrigt skall gälla för offentliga aktörers agerande på konkurrensutsatta marknader, vilket myndigheten då måste beakta. Regeringen anser inte att det finns skäl att ändra detta. I den mån Försvarsmakten lämnar stöd till icke-statlig verksamhet skall huvudre- geln därför vara att konkurrensbestämmelserna skall iakttas. Prop. 2001/02:158 64

11

Forskning och utveckling

Prop. 2001/02:158

11.1

Inledning

Regeringen redovisar i detta avsnitt sin syn på hur forskningen inom om- rådena civilt försvar och svåra påfrestningar på samhället i fred bör inrik- tas. Till grund för regeringens ställningstagande ligger de förslag som redovisas i betänkandet från Sårbarhets- och säkerhetsutredningen Sä- kerhet i en ny tid (SOU 2001:41) och betänkandet Översyn av forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22). Dessutom har För- svarsberedningens rapport Ny struktur för ökad säkerhet nätverksför- svar och krishantering (Ds 2001:44) beaktats. Forsknings- och utvecklingsinsatserna kan delas in i sektorforskning (forskning inom en avgränsad sektor) och sektorövergripande forskning (forskning som inbegriper flera sektorer eller områden). Statens rädd- ningsverks forskning på räddningstjänstområdet är ett exempel på sektor- forskning. Exempel på annan sektoriell forskning inom det civila bered- skapsområdet är den forskning som Socialstyrelsen initierar om mikrobi- ologisk beredskap, strålningsmedicin vid katastrofer, katastrofmedicin och katastrofpsykiatri. Med sektorövergripande forskning avses forsk- ningsprojekt som är mer generella och inbegriper flera sektorer. Exempel på sektorövergripande forskning är ledning inom totalförsvaret och kris- hantering. Överstyrelsen för civil beredskap har sedan början av 1990- talet ansvarat för funktionsövergripande forskning och för samordning av forskningen inom det civila försvaret.

11.2

Samordning av forskning inom civilt försvar och för

svåra påfrestningar på samhället i fred

Regeringens bedömning: Regeringen anser att forskningen inom ci-

vilt försvar och svåra påfrestningar på samhället i fred bör utvecklas

genom att en långsiktig forskningsstrategi för den sektorövergripande

och den sektorsvisa forskningen utarbetas.

Utredningarnas förslag: Sårbarhets- och säkerhetsutredningens för-

slag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning. Ut-

redningen Forskning och utveckling av totalförsvaret (Forskningsutred-

ningen) menar att det bör finnas en särskild forskningsstrategi för total-

försvaret. Forskningsutredningen pekar på vikten av att ha en gemensam

forsknings- och utvecklingsstrategi för bl.a. internationella insatser,

skydd av viktig infrastruktur, NBC och informationsoperationer när det

gäller sådana frågor som är gemensamma både för det militära och civila

försvaret. Försvarsmakten och Överstyrelsen föreslås i utredningen få i

uppdrag att utveckla en sådan strategi. Båda utredningarna anser att stora

krav måste ställas på planering, uppföljning och utvärdering av forsk-

ningsinsatserna och att monopolställningar i anslag eller beställarrelatio-

ner bör brytas och öppnas för konkurrens. De menar även att större vikt

skall ges till styrning, utvärdering och resultatöverföring.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till ut-

redningarnas förslag att ökade resurser bör satsas på forskning och ut-

65

veckling. Överstyrelsen för civil beredskap och Styrelsen för psykologiskt försvar anser att Forskningsutredningens förslag i alltför hög grad präg- las av Försvarsmaktens teknikbehov.

Överstyrelsen menar att mot bakgrund av den vidgade hotbilden och bedömningen av framtida hot och risker bör viss omdisponering av forskningsmedel ske från det militära försvaret till civila forsknings- och utvecklingsinsatser. Försvarsberedningen ställer sig bakom det förslaget. Samtliga remissinstanser ställer sig positiva till en gemensam FoU- strategi avseende internationella insatser, skydd av viktig infrastruktur, NBC-frågor och informationsoperationer. Även Försvarshögskolan ser, liksom de flesta andra remissinstanser, ett värde i att uppmuntra en mångfald av forskargrupper och kompeten- ser som skapar en pluralism inom forskningsområdet. Totalförsvarets forskningsinstitut är kritiskt till förslaget i Sårbarhets- och säkerhetsut- redningen att ett centralt organ skall styra och inrikta FoU-insatserna. Enligt forskningsinstitutet finns det svårigheter med att inrikta forskning- en på det sätt som utredningen föreslår. Skälen för regeringens bedömning: Som regeringen anförde i propo- sitionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10, bet. 2001/02: FöU2, rskr. 2001/02:91), bör en strategi för det militära försva- rets materielförsörjning och forskning tas fram. Här skiljer sig regering- ens bedömning från utredningens förslag. När det gäller forskning på det civila beredskapsområdet vill regeringen anföra följande. En välutveck- lad forskningsverksamhet har enligt regeringen stor betydelse för att åstadkomma en effektiv planering på det civila beredskapsområdet. En- ligt regeringen är det angeläget att få en bättre överblick över den forsk- ning som bedrivs inom civilt försvar, svåra påfrestningar och krishanter- ing samt värdet av denna för planeringen på dessa områden. Det bör fin- nas ett långsiktigt tänkande kring kunskapsuppbyggande verksamheter inom dessa områden.

Regeringen anser därför att det bör tas fram en strategi för forskningen på dessa områden. Regeringen anser, i likhet med Sårbarhets- och säker- hetsutredningen och Försvarsberedningen, att Krisberedskapsmyndighe- ten bör få till uppgift att ta ett samlat grepp om dessa frågor. Utredningen om planeringsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred och för höjd beredskap har fått i uppdrag att föreslå hur forsknings- och utvecklingsarbete för civilt försvar och samhällets kris- hanteringsförmåga skall samordnas och utvecklas (dir. 2001:84). Mot bakgrund av utredningens förslag bör Krisberedskapsmyndigheten ges i uppdrag att ta fram ett förslag till regeringen om strategi för forskning inom områdena samhällets säkerhet och beredskap vilket även omfattar frågan om omdisponering av forskningsmedel. En viktig del i framtagandet av en forskningsstrategi är att tydliggöra och utarbeta formerna för planering, uppföljning och utvärdering av forskningen. En annan viktig del är att regeringen får en samordnad bild av de forskningsinsatser som myndigheterna bedriver. Strategin skall utgöra underlag för politiska prioriteringar, prioriterade åtgärder definie- ras och motsvarande resurser fördelas. Den framtida forskningen bör där- för utformas utifrån behovet av att skapa ett tydligare samband mellan forskningen och planeringen för det civila försvarets utveckling och ut- veckling av beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Vi- Prop. 2001/02:158 66 dare bör strategin redovisa metoder för utvärdering av forskningen och Prop. 2001/02:158 skapa bättre förutsättningar att tidigt kunna identifiera och värdera alter- nativa vägval i de olika forskningsprocesserna. Detta i sin tur bör också kunna underlätta kunskaps- och kompetensuppbyggnad inom berörda myndigheter eller hos andra aktörer. Vidare konstaterar regeringen att forskningen inom det civila beredskapsområdet och den civila krishanter- ingen bör sträva efter att engagera befintliga forskare och kompetens- grupper inom universitet och högskolor, forskningsinstitut samt myndig- heter. Områden som enligt regeringen särskilt bör prioriteras är forskning om sårbarheten i infrastruktursystemen, krishantering, IT-säkerhet, NBC, EU:s civila krishantering och nya säkerhetspolitiska hot. Forskningen bör genomföras både i form av sektorövergripande forskning och inom ra- men för sektorforskningen. Internationella samarbetsprojekt bör upp- muntras. Forskningsutredningen föreslog att regeringen skulle uppdra åt Försvarsmakten och Överstyrelsen att ta fram en gemensam forsknings- och utvecklingsstrategi för frågor som är gemensamma för det militära och civila försvaret, bl.a. internationella insatser, skydd av viktig infra- struktur, NBC och informationsoperationer. Regeringen anser att berörda myndigheter bör utveckla samverkansformer för forskningsfrågor som är gemensamma för militärt respektive civilt försvar och svåra påfrestningar på samhället.

11.3

Forskning och utveckling inom andra politikområden

När det gäller forsknings- och utvecklingsinsatserna inom området Skydd mot olyckor bedriver i första hand Statens räddningsverk verk- samhet. Inom området bedrivs forskning kring säkerhetsarbete när det gäller bl.a. olycksutvecklingen i samhället, miljöforskning, brandföre- byggande forskning, forskning kring farliga ämnen och naturolyckor m.m. I sammanhanget bör påpekas att forskning inom risk- och krishanter- ingsområdet bedrivs hos myndigheter, högskolor och näringslivet t.ex. forskning om riskhantering, kärnenergiberedskap, flygsäkerhet och sjö- fartssäkerhet. De statliga insatserna inom dessa områden finansieras via flera olika utgiftsområden.

12

Vissa frågor om civil internationell freds- främjande, förtroendeskapande och humani- tär verksamhet

I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (2001/02:10) redovi- sar regeringen sin inriktning för området civil internationell fredsfräm- jande, förtroendeskapande och humanitär verksamhet. I detta avsnitt ut- vecklar regeringen inriktningen inom några olika områden. 67

12.1

Ansvarsförhållanden

Frågor inom Partnerskap för fred (PFF) på både det militära och civila området har sedan introduktionen 1994 varit ett ansvar för Försvarsde- partementet. Försvarsdepartementet representerar Sverige i Natos civila planeringskommitté, Senior Civil Emergency Planning Committee (SCEPC) då den sammanträder i s.k. Plenary session, vilket är den högre sammanträdesformen. Deltagande vid s.k. Permanent session, avses fort- sättningsvis ske genom att den svenska Natodelegationen representerar Sverige, dock vid behov förstärkt med representanter från Regerings- kansliet (Försvarsdepartementet) eller berörda myndigheter. Flertalet partnerländer arbetar enligt en sådan princip. Inriktningen och till stor del utvecklingen av det förtroendeskapande samarbetet inom det civila PFF-området skall sammanhållas av För- svarsdepartementet i samverkan med respektive fackdepartement och med stöd av berörda myndigheter. Detta innebär att myndigheterna, lik- som tidigare, kommer att medverka i processen att utarbeta det individu- ella partnerskapsprogrammet (IPP) med Nato och medverka i det gemen- samma partnerskapsprogrammet. Krisberedskapsmyndigheten förutsätts delta i detta arbete enligt samma principer som andra myndigheter. Den kontaktgrupp för myndigheter som är verksamma inom det civila PFF-området och som i dag leds av Överstyrelsen för civil beredskap, kommer från den 1 juli 2002 att ledas av Försvarsdepartementet i enlig- het med de principer som redovisats ovan. Krisberedskapsmyndigheten bör dock ha en förmåga att stödja Regeringskansliet i det löpande PFF- samarbetet. Krisberedskapsmyndigheten bör vidare ha en samordnings- roll avseende civil medverkan i PFF-övningar och liknande. Krisbered- skapsmyndigheten bör även vid behov kunna fungera som stödfunktion till Försvarsdepartementet vid frågor som rör internationell civil krishan- tering. Många myndigheter verkar inom det internationella området och detta gäller även inom områden som är av fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitär karaktär. Bland dessa finns Statens räddningsverk, Krisbe- redskapsmyndigheten och ett stort antal andra centrala myndigheter. Det är angeläget att framhålla betydelsen av att varje myndighet verkar inom sitt sakområde och företräder detta såväl nationellt som internationellt. Många myndigheter har också ett antal olika relationer att beakta i sammanhanget. Det gäller bl.a. myndigheter, som inte tillhör Försvars- departementet, men som ändå på olika sätt har uppgifter inom departe- mentets verksamhetsområde, bl.a. som svenska representanter i Natos civila kommittéer. Dessa myndigheter har dels en relation till sitt eget departement, dels till Försvarsdepartementet och i dagsläget även till Överstyrelsen, som har ett samordningsansvar för civil PFF-verksamhet. Den av regeringen här redovisade förändringen av samordningsansvaret kommer att tydliggöra ansvarsförhållandena mellan myndigheter och Regeringskansliet. Sammanfattningsvis kan konstateras att den ovan re- dovisade förändringen av PFF-samordningen kommer att innebära en rationaliserings- och effektivitetsvinst genom bl.a. att en tydligare roll- fördelning skapas samt att dubbelarbete undviks. Civil protection är i EU-samarbetet ett begrepp som har skilda bety- delser i olika medlemsländer, bl.a. eftersom de nationella strukturerna Prop. 2001/02:158 68 skiljer sig åt, men också på grund av att begreppet har givits olika inne- Prop. 2001/02:158 börd. I flertalet länder är syftet med verksamhet inom civil protection- området att ha en god beredskap för olika typer av olyckor och kriser inom olika samhällsfunktioner och att vidta förebyggande åtgärder. I Sverige och i EU har begreppet översatts till räddningstjänst, då samarbe- tet hittills i väsentlig grad avsett detta område. Dock har det, inte minst inom ramen för det intensiva EU-arbete som följt på terrorattackerna i USA den 11 september 2001, tydligt framgått att begreppet civil protec- tion nu används med en vidare innebörd i EU-sammanhang än tidigare. Regeringen konstaterar att innebörden av civil protection utöver räddningtjänst närmast motsvarar övergripande frågor kring skydd och säkerhet i samhället, t.ex. innefattas ämnet katastofmedicin inom civil protection. Denna utveckling accentuerar samverkan mellan myndighe- ter på nationell nivå. Regeringen avser att se över den nationella samord- ningen inom detta område. Utöver Räddningsverket bör även andra myndigheter, inklusive Krisberedskapsmyndigheten, när så är lämpligt med hänsyn till myndigheternas nationella uppgifter, kunna inbegripas i ett vidgat civil protection-arbete. Området behöver även koordineras i förhållande till den verksamhet som bedrivs inom andra sektorer. En ökad samordning innebär självfallet inga förändringar av myndigheternas instruktionsmässiga uppgifter. I Nato benämns den civila verksamheten Civil Emergency Planning (CEP). Detta översätts ofta till svenska med civil beredskap. Med civil beredskap har ofta förståtts verksamhet som syftar till att stärka samhäl- lets robusthet och genomföra preventiva åtgärder. Begreppet har också ofta innefattat åtgärder av karaktären civilt försvar. I Nato var tidigare CEP i det närmaste liktydigt med civilt försvar. Under 1990-talet har be- greppet CEP utvecklats mot att alltmer inriktas mot krishantering i vidare mening och mot ett samarbete syftande till att stärka nationell förmåga att hantera påfrestningar och kriser, men även mot regionalt och multila- teralt krishanteringssamarbete. Regeringen finner att det finns vissa lik- heter mellan det vidgade området civil protection inom EU och Natos CEP. 69

12.2

Internationell operativ verksamhet

Prop. 2001/02:158

Regeringens bedömning: Akuta internationella civila insatser av för- troendeskapande, humanitära och säkerhetsfrämjande skäl bör även kunna genomföras på andra grunder än biståndsmässiga och finansie- ras över särskilt anslag via utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Statens räddningsverk bör ha fortsatt beredskap att genomföra ex- ternt finansierade katastrofinsatser i andra länder. Verksamheten bör karaktäriseras av flexibilitet samt samverkan såväl nationellt mellan berörda myndigheter som internationellt med andra länder och med FN och EU. Regeringen bedömer vidare att Sverige bör ha fortsatt förmåga att kunna stödja FN och i fortsättningen även EU med civila resurser vid katastrofer och krishanteringsinsatser. Särskild inriktning vad gäller FN bör vara utveckling av logistiskt stöd, så kallade insats- paket. Statens räddningsverk bör vidare med kort varsel på begäran kunna sända experter till katastrofområden med syfte att aktivt samla in information om situationen samt att om så önskas biträda ansvarig ledning med expertis på plats. Skälen för regeringens bedömning: Genomförande av internationella insatser stärker den nationella förmågan till krishantering genom den kunskap som återförs till Sverige. Akuta internationella civila insatser kan även ses som ett säkerhetspolitiskt redskap för att skapa en säkrare situation för Sverige på lång sikt. Med dagens system kan Statens rädd- ningsverk och andra myndigheter inte genomföra insatser med svensk finansiering i andra länder än de som är kategoriserade som biståndsmot- tagande länder av Sida. Länder som inte faller under denna kategori får själva stå för stödjande länders insatskostnader. Regeringen anser att det under vissa omständigheter är angeläget att kunna erbjuda välutvecklade länder stöd. Med hänsyn till variationen på de insatser som kan tänkas vara möjliga är det viktigt att det nya systemet för att inom kort tid bistå andra länder ges stor flexibilitet. Beskrivning av hur denna typ av insat- ser skall finansieras finns i kap. 7.

Sedan början av 1990-talet har Statens räddningsverk successivt ut- vecklat sin beredskap för internationella hjälpinsatser. Till en början av- såg insatserna rena räddningsinsatser, men har efter hand utvecklats till att även gälla stöd i samband med flyktingkatastrofer samt att skapa en beredskap för radiokommunikation och transporter. Inriktningen är nu- mera också att skapa mer komplexa system inom hjälp- och katastrof- området, så kallade insatspaket, för att möta behov från olika FN-organ. Detta redovisas av regeringen i prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret. Regeringen redovisar i propositionen att insatspaketen skall kunna ut- nyttjas för att stödja FN-organen med olika tjänster som exempelvis sök- och räddningsstyrkor, expertis vid kemikalieolyckor, vattenrening, trans- portteam, logistik, sambandsteam m.m. Regeringen ser en viktig uppgift i att utveckla stödresurserna till FN-organens administrativa förmåga. Det är enligt regeringen viktigt att könsrollsperspektiv uppmärksammas och beaktas inom ramen för hela den civila internationella fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitära verksamheten. 70 Inledande återuppbyggnadsinsatser bör kunna genomföras av Rädd- Prop. 2001/02:158 ningsverket i samband med katastrofer förutsatt att verket redan är på plats i och med den akuta fasen av katastrofen. Målet för återuppbygg- nadsinsatsen skall vara att uppgifterna så fort som möjligt skall tas över av lokal kompetens. Däremot skall Räddningsverket normalt inte syssla med långsiktiga återuppbyggnadsinsatser. Andra myndigheters och orga- nisationers kompetens och ansvarsområden bör övervägas i dessa lägen. Vid genomförande av internationella insatser skall det alltid finnas en naturlig koppling till den nationella uppgiften. Räddningsverkets hjälpinsatser genomförs på uppdrag av antingen Sida eller olika FN-organ (UNHCR, UNOCHA, UNWFP). Finansiering- en av insatser sker också genom dessa uppdragsgivare, dvs. med myn- dighetsexterna medel. Beredskapen för att kunna genomföra insatserna finansieras däremot över Räddningsverkets anslag. Denna beredskap av- ser resurser i form av materiel och personal, utbildningar och övningar. Tidigare krävdes regeringsbeslut för Räddningsverkets samtliga interna- tionella insatser. Då erfarenheten visat att det ofta krävs ett mycket snabbt beslutsfattande vid akuta katastrofer har regeringen i instruktionen för Statens räddningsverk delegerat rätten att fatta beslut om akuta kata- strofinsatser till exempel vid jordbävningar. En förutsättning är att Regeringskansliet har informerats. För mindre akuta insatser såsom åter- uppbyggnadsinsatser krävs fortfarande regeringsbeslut. Bland annat mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts beträffande Räddningsverket kan det bli aktuellt att överväga att ge också andra civi- la statliga myndigheter rätt att delta i internationella insatser.

12.3

Ammunitions- och minröjning

Sverige har sedan flera år tillbaka varit engagerat i frågor rörande minor och oexploderad ammunition. Riksdagen beslutade redan i juni 1994 att Sverige skulle arbeta för ett totalförbud mot antipersonella minor och i december 1996 fattade riksdagen beslut om att användningen av dessa minor i det svenska försvaret skulle förbjudas och att existerande antiper- sonella minor skulle förstöras. 1999 trädde konventionen om förbud mot användning, lagring, produktion och överföring av antipersonella minor samt om deras förstöring, den s.k. Ottawakonventionen, i kraft. Konven- tionen har fått ett stort internationellt genomslag och i dagsläget har över 120 stater tillträtt den. Trots detta fortsätter antipersonella minor och oexploderad ammunition att skapa lidande, osäkerhet och hinder för ut- veckling i ett flertal länder. Minproblemet är långt ifrån löst och insatser krävs för att förbättra situationen för de människor och samhällen som drabbas av antipersonella minor och oexploderad ammunition. Liksom riksdagen anser Regeringen att de svenska insatserna för ammunitions- och minröjning är viktiga och att ett svenskt engagemang inom området på ett positivt sätt kan bidra till att få minproblemet under kontroll. Frågorna kring minor och oexploderad ammunition är komplexa och spänner över flertalet politikområden. De omfattar bland annat humanitär och militär minröjning, stöd till minoffer genom vård och rehabilitering, informationskampanjer för att öka medvetenheten för minfaran bland de människor som lever i riskområden för att på så sätt minska antalet min- 71 offer, samt även hjälp till stater med att få sina lager med minor förstör- Prop. 2001/02:158 da. Även forskning och utveckling för att ta fram mer effektiv, och för minröjarna säkrare, minröjningsteknologi är en del av arbetet. Frågor rörande minor och oexploderad ammunition berör flertalet departement och myndigheter och olika aspekter på frågorna kommer upp i olika sammanhang. Mot bakgrund av detta finns behov av ett övergripande dokument som redovisar regeringens samlade syn på frågorna. Arbetet med att ta fram en samlad svensk syn på ammunitions- och minröjningsområdet pågår inom Regeringskansliet. Arbetet syftar till att beskriva och förklara regeringens inriktning och målet med den svenska verksamheten inom området. Den samlade synen kan på detta sätt bidra till att säkerställa att de statliga aktörer som hanterar frågorna arbetar mot samma mål och har samma vision. Denna samlade syn bör ge upphov till samordning och samtidigt kunna fungera som stöd, referensmaterial och praktisk handledning för de berörda aktörerna. Vidare bör en samlad syn i dokumenterad form också kunna bidra till att öka insynen i det svenska agerandet. Intresserade organisationer och personer skall genom att ta del av dokumentet kunna skapa sig en klarare bild av svenska regeringens inriktning för och prioriteringar inom verksamheten. I arbetet med att ta fram en samlad syn kommer främst frågor rörande ammunitions- och minröjning att hanteras, men även det svenska ageran- det avseende internationellt samarbete rörande minfrågor, liksom svens- ka aktörers ansvarsområden och förhållande till varandra kommer att ingå. Regeringen avser fatta beslut i frågan under våren 2002 och avser hålla riksdagen informerad om arbetet.

13

Redovisning av prioriterade områden för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred

Bakgrund till sektorsgenomgångarna Regeringen har sedan 1997 årligen lämnat en redovisning för beredska- pen mot svåra påfrestningar på samhället i fred till riksdagen. I rapporten Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred (Ds 1998:32), utarbetad inom Regeringskansliet, konsta- terades det att det inte finns någon entydig definition av vad en svår på- frestning på samhället i fred är och att det inte heller är möjligt att ge en sådan entydig definition. En svår påfrestning utgör inte en enskild hän- delse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfatt- ning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner el- ler att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och krä- ver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Rege- ringen angav i skr. 1998/99:33 att regeringen i allt väsentligt inte hade något att invända mot vad som redovisats i rapporten och att det i dag inte finns något behov av en mer preciserad definition av begreppet svåra 72 påfrestningar på samhället i fred. Riksdagen hade ingen erinran mot re- geringens bedömning (bet. 1998/99:FöU3, rskr. 1998/99:161). Regeringen beslutade den 4 mars 1999 att berörda departement inom Regeringskansliet skall genomföra en sektorsvis genomgång av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områ- den som kan bli berörda vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Den redovisning som i denna proposition lämnas om bl.a. författningsänd- ringar är ett viktigt resultat av dessa genomgångar. Den avser i första hand de hittills prioriterade områdena men också områdena transporter samt kulturarvet, trossamfunden och begravningsverksamhet. Totalförsvar är enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. I regeringsformens trettonde kapitel finns särskilda be- stämmelser för beslutsfattandet för krig och krigsfara. Bestämmelserna faller ytterst tillbaka på ett förslag lämnat av Författningsutredningen (SOU 1963:16-17). Förslaget omfattade dock inte bara krig och krigsfara utan även andra utomordentliga förhållanden. Såväl Grundlagbered- ningen (SOU 1972:15) som regering och riksdag tog emellertid avstånd från förslaget i denna del. Det behov av snabbhet i beslutsprocessen som kunde föreligga borde, ansågs det, tillgodoses inom ramen för den van- liga kompetensregleringen (prop.1973:90, s. 444). I samband med olyckor eller i andra situationer kan det ibland vara nödvändigt för samhället att ingripa mot den enskildes vilja. På väl av- gränsade områden finns det därför lagstiftning som ger de ansvariga myndigheterna befogenheter att vid behov agera mot privatpersoners och företags intressen. Exempel på sådana bestämmelser där samhället ges möjlighet att använda privat egendom, ta till olika former av tvångsmedel etc. finns i räddningstjänst- och smittskyddslagstiftningen. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred består, såsom tidigare konstaterats, dels av förebyggande åtgärder för att minimera ris- kerna för att sådana händelser och tillstånd inträffar, dels åtgärder för att kunna hantera händelserna, om de ändå skulle inträffa. Det bör betonas att åtgärderna inte syftar till att enbart tillgodose de krav som ställs på samhället i en så extrem situation som en svår påfrestning innebär. I stäl- let är det i många fall fråga om åtgärder som bidrar till en grundläggande robusthet och flexibilitet som ökar beredskapen vid olyckor och stör- ningar i samhället. Vissa åtgärder vidtas också inom ramen för plane- ringen av ännu extremare situationer än en svår påfrestning på samhället i fred, nämligen planeringen inför ett väpnat angrepp. I detta samman- hang bör uppmärksammas det förslag till ny förordning om åtgärder vid fredstida krishantering och höjd beredskap som lagts fram av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Förordning om åtgärder för fredstida krishan- tering och höjd beredskap, SOU 2001:86) och som enligt utredningen bör ersätta beredskapsförordningen (1993:242). I avsnitt 8.1 redogör rege- ringen närmare för utredningens förslag. I samband med hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred bör även Försvarsmaktens möjligheter att bidra med stöd till andra myn- digheter m.fl. nämnas. Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. lämnade den 26 november 2001 sin rapport (Stöd från Försvarsmakten SOU 2001:98). Huvudprincipen i utredningens förslag Prop. 2001/02:158 73 är att Försvarsmakten i större utsträckning än i dag skall ges möjlighet att Prop. 2001/02:158 lämna stöd till andra myndigheter m.fl. vid händelser i fredstid. Utred- ningens förslag redovisas närmare i avsnitt 10.6. Frågan om man skall införa en övergripande lagstiftning, som ger myndigheter befogenheter i fredstida kriser som inte är att betrakta som olyckshändelser i räddningstjänstlagens mening, har diskuterats vid olika tillfällen. En del av de situationer som då avsetts omfattar svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Regeringen anser att det fortsatta arbetet när det gäller lagstiftning på området, på sätt som sker i dag, bör genomföras sektorsvis. En helhetssyn bör prägla arbetet och samma ansvariga myn- dighet bör därför i största möjliga mån hantera olika former av kriser. Såsom ovan nämnts ger inte heller regeringsformen utrymme för någon form av generell fullmaktslagstiftning som även omfattar fredstida för- hållanden.

14

Kommunal räddningstjänst, hälso- och sjuk- vård samt polisverksamhet

14.1

Planeringsansvar för den katastrofmedicinska bered- skapen

(Socialdepartementet)

Regeringens förslag: I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) skall föreskrivas att landstingen har ett planeringsansvar för den kata- strofmedicinska beredskapen. I HSL skall vidare föreskrivas att reger- ingen, eller den myndighet regeringen bestämmer, har rätt att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: I hälso- och sjuk-

vårdslagen bör regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer,

ges rätt att besluta om omfördelning av förnödenheter, personal och pati-

enter. Förutsättningar för att detta skall få ske bör utformas med utgångs-

punkt från förutsättningarna för styrelsers övertagande av befogenheter

från nämnder enligt 6 kap. kommunallagen (1991:900), dock med ytter-

ligare betoningar av den aktuella situationens karaktär av ett extremt

krisläge. Beslut om att Socialstyrelsen skall få utöva en sådan rätt bör i

ett extremt krisläge vara ett ansvar för regeringen. Såväl regeringen som

Socialstyrelsen skall vara skyldig att kontinuerligt samråda med berörda

sjukvårdshuvudmän.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i frågan är i

huvudsak positiva till utredningens förslag. Socialstyrelsen noterar med

tillfredsställelse de föreslagna förändringarna som enligt Socialstyrelsens

uppfattning är nödvändiga för att säkerställa hälso- och sjukvårdens sä-

kerhet och beredskap för svåra påfrestningar i fred samt för väpnat an-

grepp. Socialstyrelsen framhåller att en inte oväsentlig del av den sjuk-

vård som bedrivs av kommunerna är avancerad om än inte av akutkarak-

tär och dessa patienter är i många fall inte mobila utan kräver kontinuer-

lig vård och omsorg. Utredningen har heller inte berört den allt mer öka-

de hemsjukvården. Ökningen av denna vårdform är såväl kvalitativ, med

74

avancerad utrustning och övervakning, som kvantitativ. Inte heller pro- blematik relaterad till socialtjänst, hälsoskydd och smittskydd behandlas av utredningen. Sambanden mellan dessa verksamheter bör beaktas i så- väl löpande beredskapsarbete som i akuta krissituationer. Socialstyrelsen bör därför få ett uttalat uppdrag att utarbeta övergripande riktlinjer för och utöva tillsyn över krishantering inom alla delar av sitt ansvarsområ- de, således förutom sjukvård även socialtjänst, hälsoskydd och smitt- skydd. Försvarsmakten bejakar de förslag till ändringar i lagstiftningen, som bl.a. ger regeringen rätt att besluta om omfördelning av förnödenhe- ter, personal och patienter vid allvarliga kriser. Försvarsmakten anser även att statsmakterna bör pröva att ge Socialstyrelsen tillräckliga befo- genheter (inom ramen för såväl områdes- som planeringsansvar) för att leda hälso- och sjukvården vid allvarliga kriser på nationell/central nivå, utan att särskilda regeringsbeslut behöver fattas.

Landstingsförbundet tillstyrker förslaget vad gäller landstingens plane- ringsskyldighet för fredstida kriser. Detta är emellertid en uppgift som landstingen alltid har tagit på sig. Alla landsting har beredskapsplaner som träder i funktion vid svåra olyckor. Varje landsting planerar utifrån sina lokala förhållanden men det förekommer också underhandssamver- kan såväl mellan näraliggande landsting som kommunerna i landstinget. Om planeringsskyldigheten blir tvingande samt också innefattar skyldig- het att genomföra övningar bör enligt förbundet staten kompensera lands- tingen för de merkostnader som kan uppstå. Landstingsförbundet fram- håller att enligt HSL 9 § skall landet vara indelat i sjukvårdsregioner för den sjukvård som berör flera landsting. Landstingen är skyldiga att sam- verka i frågor som berör sådan hälso- och sjukvård och de har en långva- rig erfarenhet av regional samverkan och har etablerade kanaler upp- byggda. Förbundet anser att sjukvårdsregionernas samverkansnämnder och kanslier borde kunna planera för fördelning av personal, utrustning och patienter vid en svår olycka eller annan påfrestning på samhället som har inträffat i regionen och där det enskilda landstingets resurser inte räcker till för att ge god vård åt alla drabbade. Ett ingripande från reger- ingens sida eller den myndighet som regeringen utser av det slag som utredningen föreslår bör endast ske enligt förbundet om konsekvenserna av en olycka eller annan extrem händelse kan komma att beröra hela lan- det. Stockholms läns landsting stödjer utredningens förslag när det gäller förändringar i hälso- och sjukvårdslagen, men vill understryka att berörd myndighet bör åläggas en samrådsskyldighet innan beslut fattas om om- fördelning av resurser.

Skälen för regeringens förslag: I regeringens skrivelse 2000/01:52 anförde regeringen att det borde prövas om det i hälso- och sjukvårdsla- gen fanns behov av dels ett uttryckligt stadgande som ålägger landsting- en att ha en medicinsk katastrofberedskap, dels ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv, alternativt att överlåta detta på Socialstyrelsen. Dessa frågor har prövats av Sårbarhets- och sä- kerhetsutredningen. I dag saknas bestämmelser som ålägger landstingen att ha en speciell medicinsk katastrofberedskap. I 78 §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), finns visserligen bestämmelser om att landstingen skall pla- nera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt från befolkningens behov Prop. 2001/02:158 75 samt i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården samverka Prop. 2001/02:158 med samhällsorgan, organisationer och privata vårdgivare. I detta ligger dock inte uttryckligen en skyldighet för landstingen att ha sådana resur- ser eller sådan beredskap att dessa kan hantera svåra påfrestningar under fredstida förhållanden. Det saknas således bestämmelser som ålägger landstingen att ha en katastrofplanering. Katastrofplanering får betydelse för hanteringen av stora olyckor. Den dagliga sjukvården är inte anpassad till de resursbehov som kan uppstå i samband med svåra påfrestningar i fred. Regeringen anser därför att det i hälso- och sjukvårdslagen skall införas ett uttryckligt stadgande som ålägger landstingen att ha en medicinsk katastrofberedskap. Redan idag upprättar landstingen katastrofmedicinska planer, varför den ekonomiska effekten av föreslagen lagändring endast bör bli marginell. Ersättning för landstingens merkostnader i denna fråga bör utredas närmare av Social- styrelsen i samråd med Landstingsförbundet. Ersättning till landstingen för planläggning under fred vad avser hälso- och sjukvård i krig ingår i det generella statsbidraget till kommunerna (prop. 1991/92:150, bil. II:2 bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Det är vidare angeläget att vid extrema situationer kunna prioritera re- surser mellan olika landsting. I dag finns inte denna möjlighet i fredstid. HSL innehåller i 33 § en bestämmelse om att regeringen bemyndigas att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigs- fara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Bestämmelsen tar således inte sikte på svåra påfrestningar på samhället i fred. Mot bakgrund av vad som ovan har nämnts anser regeringen att det i HSL också skall införas ett bemyndigande som ger regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, rätt att meddela särskilda föreskrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv. Det finns vidare bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen som säger att varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Även de som inte är bosatta inom landstinget men som vistas där skall erbjudas omedelbar hälso- och sjukvård om dessa behöver detta. Socialstyrelsen kan inte med stöd av denna bestäm- melse meddela bindande föreskrifter inom denna del av hälso- och sjuk- vården.

14.2

Allmänt om områdena

(Försvarsdepartementet, Justitiedepartementet och Socialdepartementet) Ansvarsförhållanden Ansvarsförhållanden inom områdena framgår av regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52). 76 Bedömning av förmåga Regeringen redovisade i skrivelsen att ett kontinuerligt arbete pågår med att öka samverkan och effektivisera nyttjandet av resurserna för att för- bättra de tre verksamheternas gemensamma förutsättningar vid insatser. För att stödja den kommunala räddningstjänsten har Räddningsverket byggt upp särskilda resursbaser med materiel för allvarliga eller omfat- tande olyckshändelser såsom kemikalieolyckor, översvämningar, skogs- bränder och oljeskadeskydd. Dessa lager är förlagda till Räddningsver- kets skolor och i vissa utsatta områden. Ytterligare faktorer som påverkar räddningstjänstens förmåga är be- folkningens möjligheter att själva vidta förebyggande åtgärder och att agera på rätt sätt vid allvarliga olyckor. Räddningsverket genomför i samarbete med en rad frivilligorganisationer kurser och utformar infor- mationsmateriel för att stärka den enskildes förmåga. En effektiv samverkan mellan räddningstjänstansvariga myndigheter och övriga myndigheter är viktig i samhället. Regeringen anser att Rådet för räddningstjänst är ett viktigt forum för att diskutera gemensamma frågor och för att utveckla denna samverkan. Regeringen avser att ytter- ligare utveckla rådets arbetsformer. Landstingen har förbättrat ledningsförmågan genom att Socialstyrelsen utvecklat ett IT-baserat ledningssystem (SWEDE) för akuta sjukvårdsin- satser. Systemet skall bl.a. omfatta information om sjukvårdens disponib- la kapacitet, sjuktransportdirigering och hänvisning av drabbade till sjuk- vårdsinrättningar. Avsikten med detta ledningssystem är att det skall in- nefatta samtliga ledningsnivåer inom ett landsting med möjlighet att samverka med andra landsting samt övergripande samordning mellan landsting på nationell nivå. Systemet skall kunna användas både vid en svår påfrestning i fred och vid höjd beredskap. Socialstyrelsens målsätt- ning är att samtliga landsting skall använda systemet fullt ut och att den övervägande delen av dem skall ha uppnått detta 2005. I december 2001 bedrev fyra landsting pilotdrift av ledningssystemet SWEDE. Ett kunskapscenter för mikrobiologisk beredskap har inrättats vid Smittskyddsinstitutet, vilket också kunnat utnyttjas som expertorgan efter händelserna i USA den 11 september 2001. Ett kunskapscentrum för strålningsmedicin har inrättats vid Karolinska institutet. Från 2002 finns vid Hälsouniversitet i Linköping ett kunskapscentrum i katastrofmedicin i nära samverkan med institutioner i Göteborg, Stockholm och Umeå. Vid Uppsala universitet har från 2002 inrättats ett kunskapscentrum i katastrofpsykiatri. Samverkan med Försvarsmakten ses som en naturlig del och är väsentlig genom de naturliga beröringspunkter som finns med utvecklingen inom militärpsykiatrin. För hälso- och sjukvårdens planering och dimensionering är det viktigt att utveckla riskanalysmodeller för olika händelser t.ex. en brännskade- katastrof, en stor kemisk olycka eller en svår smittspridning. Socialsty- relsen har regeringens uppdrag att utveckla sådana modeller. Förmågan att klara störningar inom el och IT är också viktig inom häl- so- och sjukvården, som blir allt mer tekniskt beroende. Störningar inne- bär därför en väsentlig risk. Inom ramen för sitt ansvar för hälso- och sjukvården inom det civila försvaret lämnar Socialstyrelsen bidrag till reservanordningar för sjukhusens tekniska försörjningssäkerhet. I princip Prop. 2001/02:158 77 samtliga akut- och närsjukhus har fått bidrag till säkerhetshöjande åtgär- Prop. 2001/02:158 der och därmed förbättrat sin tekniska säkerhet. Det gäller såväl reserv- kraft som reservvatten- och reservvärmeförsörjning. Det finns dock sjuk- hus som fortfarande har mindre god reservförsörjning och där åtgärder behöver vidtas. Inom ramen för sitt ansvar för hälso- och sjukvården inom det civila försvaret vidtar Socialstyrelsen en rad åtgärder som också är till nytta vid svåra påfrestningar på samhället i fred t.ex. genom bidragen för att höja den tekniska funktionssäkerheten. Beredskapslagren av läkemedel och sjukvårdsmateriel anpassas för att alltmer kunna möta fredstida krav. Dit hör också åtgärder för att begränsa spridningen av allvarlig smitta och förbättra omhändertagandet av kemikalieskadade personer etc. Centrala och regionala utbildningar av hälso- och sjukvårdspersonal genomförs för att möta de kompetenskrav som samhället ställer. I linje med vad regeringen uttalat i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret har de nordiska hälsoministrarna, efter vad som inträffat i USA den 11 september 2001, träffats för att utveckla ett nordiskt sam- arbete på beredskapsområdet. Vid ett möte i Stockholm den 28 november 2001 blev länderna överens om att bistå varandra vid olyckor eller terro- risthandlingar med nukleära, biologiska och kemiska ämnen och strids- medel. Man var också enig om att så snart som möjligt etablera ett sam- arbete mellan myndigheter i de nordiska länderna med sikte på direkt assistans i en krissituation, med t.ex. materiel, läkemedel och vacciner, behandlingskapacitet, laboratoriekapacitet, sjuktransporter eller expert- kunnande. Även samarbete om beredskapsförberedelser skall prövas. Det gäller t.ex. inköp, tillverkning, lagring av läkemedel, vacciner och sjuk- vårdsutrustning samt forskning, utbildning och övningar. I Rikspolisstyrelsens rapport från 1999 om bl.a. tillgång till reservkraft och uthållighet i utrustningen, alternativa kommunikationsmöjligheter m.m. drogs slutsatsen att polisen har förmåga att klara sina uppgifter un- der ett kortare störningsförlopp. Sammanfattningsvis är regeringens bedömning att hälso- och sjukvår- den, polisverksamheten och räddningstjänsten har både betydande resur- ser och en hög grundberedskap att utgå ifrån vid en svår påfrestning på samhället i fred.

14.3

Behov av åtgärder

Regeringens förslag som rör räddningstjänstens personal hanteras i kap. 29 Utbildning inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Vid större olyckshändelser och ledningsövningar har det visat sig att de kommunala ledningsstaberna ibland brister i uthållighet. Räddnings- verket har mot bakgrund av detta i regleringsbrevet för 2002 fått i upp- drag att utreda möjligheten att erbjuda stabsstöd vid allvarliga olycks- händelser. Regeringen bereder för närvarande frågan om en översyn av 112- funktionen med avseende på bl.a. ansvarsförhållanden för information, felringningar och olika typer av tekniska lösningar. 78 Av stor betydelse för samarbetet vid särskilda händelser är möjlighe- terna till ett bra radiosamband mellan inblandade myndigheter. Rege- ringen har den 8 november 2001 utsett en förhandlare för ett gemensamt kommunikationssystem vilket kan öka möjligheterna till samverkan och effektiva insatser och ingripanden. Se kap.16 Telekommunikationer. Regeringen har den 18 november 1999 uppdragit åt en särskild utreda- re att genomföra en översyn av räddningstjänstlagen. Översynen syftar bl.a. till att förtydliga ansvarsförhållandena samt eventuellt ökade möj- ligheter till förbättrad samverkan. Utredaren skall även se över lednings- förhållandena vid stora olyckshändelser. Utredaren har redovisat ett del- betänkande den 1 juni 2000 om Samordning av sjö- och flygräddnings- tjänsterna (SOU 2000:63) och ett delbetänkande den 11 maj 2001 om Reformerat sotningsväsende (SOU 2001:42). Uppdraget slutredovisades den 24 januari 2002 genom rapporten Reformerad räddningstjänstlag- stiftning (SOU 2002:10). Betänkandet har remitterats. Regeringen har lämnat en proposition till riksdagen om att lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål skall fortsätta att gälla till utgången av 2004. Vidare har polisregisterlagstiftningen varit föremål för översyn och uppföljning. Polisdatautredningen lämnade den 19 december 2001 sitt betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) till regeringen. Detta betänkande bereds för närvarande i Rege- ringskansliet. Även polisens möjlighet att få bistånd av Försvarsmakten har varit fö- remål för översyn. Den 26 november 2001 lämnades betänkandet Stöd från Försvarsmakten (SOU 2001:98) till regeringen. Se vidare avsnitt 10.6. Sedan den 1 oktober 1999 kan beredskapspoliser som slutit avtal med Rikspolisstyrelsen, efter regeringens medgivande, kallas in till tjänstgö- ring då samhället har utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Det rör sig om extrema och allvarliga situationer av närmast nationell omfattning där polisens vanliga personella resurser inte räcker till. De situationer som avses är sådana där det krävs att insatser från flera olika myndighe- ter och organ samordnas för att kunna hantera situationen. Mot bakgrund av bl.a. oroligheterna i samband med Europeiska rådets möte i Göteborg den 14-16 juni 2001 tillkallade regeringen den 20 juni 2001 en kommitté (dir. 2001:60) för att se över polisens möjligheter att förebygga och bekämpa allvarliga ordningsstörningar. I uppdraget ingår att överväga om det finns anledning att utvidga möjligheterna att använ- da beredskapspoliser i fredstid. Kommittén skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 maj 2002. På regeringens uppdrag har Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Kust- bevakningen, Tullverket, Länsstyrelsen i Gotlands län och Sjöfartsverket, med bistånd av Gotlands kommun, gemensamt belyst behovet av och möjligheterna till att samutnyttja sina resurser vid hantering av allvarliga olyckor och särskilda samhälleliga kristillstånd på Gotland. Myndighe- terna föreslår att ett samgrupperat centrum för samverkan inrättas på Gotland. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har i sitt betänkande Sä- kerhet i en ny tid (SOU 2001:41) tillstyrkt vad myndigheterna föreslagit. Prop. 2001/02:158 79 Även Försvarsberedningen har den 31 augusti 2001 i sin rapport Ny Prop. 2001/02:158 struktur för ökad säkerhet nätverksförsvar och krishantering (Ds 2001:44) förordat myndigheternas förslag. Regeringen har den 14 mars 2002 uppdragit åt Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Tullverket, Länsstyrelsen i Gotlands län och Sjöfartsverket att inleda en försöksverksamhet på Gotland, som bl.a. innebär att inrätta ett samver- kanscentrum kallat GotSam, i huvudsak i enlighet med den av myndighe- terna gemensamt framtagna rapporten Samutnyttjande av resurser på Gotland (dnr Fö2001/990/CIV).

14.4

Terrorism

(Justitiedepartementet)

14.4.1

Allmänt om området

Regeringens bedömning: Sverige står i stort väl rustat i kampen mot terrorism. Genom Säkerhetspolisens arbete finns det en god överblick över olika terroristorganisationers verksamhet. Hotbilden när det gäll- er internationell terrorism riktad mot Sverige bedöms för närvarande som låg. Polisväsendet har både på lokal och nationell nivå planer för polis- insatser vid särskilda händelser, t.ex. terroristangrepp. Skälen för regeringens bedömning Den nationella insatsstyrkan kan sedan den 1 december 1999 användas även vid annan polisverksamhet än terrorism, om det kan ske med hän- syn till huvuduppgiften att bekämpa terroraktioner i Sverige. Vissa svagheter har identifierats när det gäller beredskapen för en ter- roristattack med nukleära, biologiska eller kemiska vapen. En arbets- grupp inom Regeringskansliet med representanter för bl.a. Rikspolissty- relsen har lämnat en rapport i vilken konstateras vilka åtgärder som snabbast och till lägst kostnad leder till en förbättrad allmän beredskap mot NBC-händelser. Rapporten bereds för närvarande i Regeringskansli- et. Hotens och riskernas karaktär Det finns transnationella terroristnätverk som har förmåga att utföra ter- roristattentat i Sverige. Dessa har funnits representerade länge i Sverige och flera individer som ingår i dem står under Säkerhetspolisens uppsikt. Det rör sig dels om individer som reser på kurser och möten hos terro- ristorganisationer i andra länder, dels om individer som har olika typer av kontakter med kända ledare inom olika terrornätverk och organisationer. Bland annat på grund av Säkerhetspolisens uppsikt över dessa individer är det inte sannolikt att de kommer att genomföra terroristattentat i Sve- rige. Även terroristnätverk utomlands har förmåga att genomföra terror- dåd riktade mot Sverige. Det finns en stor risk för att också grupper i Sverige som inte står under Säkerhetspolisens bevakning, eller inte ens är kända av Säkerhetspolisen, har denna förmåga. Säkerhetspolisen bedö- 80 mer dock att vare sig de i Sverige boende med terroristanknytning, ut- Prop. 2001/02:158 ländska terrornätverk eller de inhemska grupper som har deltagit i trä- ning utomlands har för avsikt att genomföra terrordåd i landet. Beträffande hotet från inhemska extremistmiljöer gör Säkerhetspolisen bedömningen att det finns aktörer med avsikt att angripa det svenska statsskicket, men att deras förmåga i de sammanhangen är så begränsad att det inte går att tala om ett hot mot det demokratiska styrelseskicket. Däremot kan inhemska extremistmiljöer utgöra ett hot mot rikets inre säkerhet i termer av deras avsikt och förmåga att genom våld eller hot om våld försöka påverka statens företrädare och genom att angripa enskilda individers medborgerliga fri- och rättigheter. Säkerhetspolisen bedömer att den generella hotbilden från såväl transna- tionella grupper som inhemska extremistgrupper vad gäller terrorattentat mot svenska intressen är låg Ansvarsförhållanden Ansvarsförhållanden framgår av regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52).

14.4.2

Behov av åtgärder

Lagstiftningsåtgärder m.m. med anledning av terroristattackerna i USA den 11 september 2001 Förenta nationernas säkerhetsråd antog den 28 september 2001 resolution 1373 (2001). Resolutionen tar sikte på åtgärder för att förebygga terro- risthandlingar och förhindra att sådana handlingar begås. I resolutionen ställs krav bl.a. på att ekonomiska tillgångar som tillhör någon som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller medverkar till sådana hand- lingar skall spärras. Den innehåller också ett förbud mot att tillhandahålla sådana personer ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster. Resolu- tionen har genomförts i EU genom två gemensamma ståndpunkter och en rådsförordning. Inom FN har en konvention för att bekämpa finansiering av terrorism utarbetats. Sverige undertecknade konventionen den 15 oktober 2001. Konventionen ställer krav på vissa lagändringar. Regeringen har idag beslutat proposition Sveriges tillträde till Förenta nationernas internatio- nella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149) så att nödvändiga författningsändringar kan träda i kraft den 1 juli 2002. Europeiska kommissionen presenterade den 19 september 2001 två förslag till rambeslut. Det första avser gemensamma definitioner och straff vad gäller terro- rism. Vid det extrainsatta ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 20 september 2001 gav rådet den kommitté som anges i artikel 36 i Fördraget om Europeiska Unionen i uppdrag att utan dröjsmål samman- träda för att ingående granska förslaget. Behovet av snabba resultat be- kräftades av Europeiska rådet den 21 september 2001. Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 6-7 december 2001 nåddes också en 81 politisk överenskommelse om förslaget. Rambeslutet ställer krav på lag- Prop. 2001/02:158 ändringar och regeringen har idag beslutat proposition Sveriges antagan- de av rambeslut om bekämpande av terrorism (prop. 2001/02:135). Det andra förslaget gäller ett rambeslut om en europeisk arresterings- order. Rambeslutet har sin grund i slutsatserna från Europeiska rådets toppmöte 1999 i Tammerfors och är således inte inriktat specifikt på ter- roristfrågor eller tillkommet med anledning av terroristattackerna i New York den 11 september 2001. Instrumentet syftar till att ersätta det nuva- rande utlämningsförfarandet inom EU med ett avsevärt snabbare och mindre komplicerat system. Bestämmelserna i rambeslutet går ut på att en europeisk arresteringsorder från de rättsliga myndigheterna i en med- lemsstat dvs. en begäran om gripande och överlämnande av en efterlyst person skyndsamt och med få formaliteter skall verkställas av de rätts- liga myndigheterna i en annan medlemsstat. Medlemsstaterna åläggs att genomföra bestämmelserna i rambeslutet senast den 31 december 2003. I december 2001 nådde Europeiska rådet en politisk överenskommelse om den europeiska arresteringsordern. Regeringen har idag beslutat att till riksdagen överlämna propositionen Sveriges antagande av rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlems- staterna (prop. 2001/02:18). Regeringen kommer vid en senare tidpunkt att återkomma till riksdagen med förslag till nödvändig lagstiftning. Den 20 december 2001 beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att se över samhällets beredskap och förmåga inför omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser i Sverige. Till sitt förfogande har utredaren en referensgrupp med repre- sentanter för riksdagspartierna. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2002. En särskild fråga är hur beredskapen vid en terroristattack med nukleä- ra, biologiska eller kemiska vapen (N- B- och C-vapen) fungerar. En så- dan attack ställer särskilda krav på polisen och en rad andra myndigheter. Regeringen gav i maj 1998 en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av Sveriges förmåga när det gäller skydd mot N-, B- och C- vapen. Den särskilde utredaren redovisade sitt uppdrag i mars 1999 (Ds 1999:13). Utredaren konstaterade att polisverksamheten fyller en viktig roll i detta sammanhang. Av rapporten framgår dessutom att det finns vissa svagheter i beredskapen och att förmågan på NBC-området behöver förstärkas.

15 Elförsörjning (Näringsdepartementet)

15.1

Förbättring av elsystemets robusthet

Regeringens bedömning: Under normala förhållanden har Sverige ett säkert elsystem. Samhällets ökade elberoende och elsystemets käns- lighet för extrema väderförhållanden och organiserade våldsangrepp innebär dock att ytterligare åtgärder bör vidtas för att öka elsystemets uthållighet. 82 Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: En skyldighet in- förs för elproducenter att vidta förberedelser för att motverka fredstida leveransbortfall av el i huvudsak enligt den ordning som ligger till grund för elberedskapslagen.

Utredningen anför att tillgången på reserveffekt har minskat. Det är tveksamt om tillgänglig effekt alltid är tillräcklig under vinterdagar med sträng kyla. En lösning med avgiftsfinansiering ter sig enligt utredningen godtagbar även för säkerhetsåtgärder som avser svåra påfrestningar på samhället i fred. En sådan lösning kan emellertid inte innebära att varje fredstida säkerhetsåtgärd skall finansieras med avgifter. Framför ett ren- odlat producentansvar har dock avgiftsfinansiering enligt utredningen den fördelen att kostnadsfördelningen har utsikter att bli förutsebar och rättvis, vilket underlättar elmarknadens funktionssätt såväl under normala förhållanden som i kris.

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har bemött förslagen po- sitivt. Överstyrelsen för civil beredskap har inget att erinra mot de förslag som utredningen lämnat i syfte att skärpa kraven på säkerhet och effekti- visera tillsynen på elområdet. Totalförsvarets forskningsinstitut anser att elberedskapslagen bör modifieras så att den gäller alla typer av hot, all- varliga krissituationer i fred liksom krig. Flertalet av de remissinstanser som har lämnat synpunkter på utred- ningens förslag i denna del har framfört tveksamheter eller bemött för- slagen huvudsakligen negativt. Svenska kraftnät framhåller att de lag- stiftningsmässiga konsekvenserna av utredningens förslag inte har analy- serats tillräckligt. Energimyndigheten konstaterar att utredningen inte har analyserat behovet av författningsändringar på ett mer djupgående sätt. Svensk Energi anser att höjda kostnader för att göra elnäten mindre käns- liga för exempelvis väderstörningar även fortsättningsvis skall egen- finansieras och att finansiering av åtgärder för att kunna möta väpnat angrepp samt andra allvarliga och därmed jämställda hot, exempelvis sabotage i fredstid mot viktiga delar av elförsörjningssystemet, skall ske med statliga medel.

Skälen för regeringens bedömning: Under de senaste åren har struk- turella och administrativa förändringar skett inom elbranschen. Elmark- nadsreformen har lett till ett omfattande effektiviseringsarbete i företa- gen, vilket tagit sig uttryck i personalneddragningar och nedläggning av produktionskapacitet. Förändringarna på produktionssidan leder till att svårigheter kan uppstå att försörja Syd- och mellansverige med el om långvariga och omfattande störningar skulle inträffa. De ansvariga myn- digheterna har noga följt utvecklingen på uppdrag av regeringen. För att motverka problem vid svåra väderstörningar till följd av den resurs- minskning som skett, har det traditionellt breda samarbetet mellan elföre- tagen och myndigheterna förstärkts ytterligare. Regeringen konstaterar att ett sådant samarbete är nödvändigt för att säkerställa en hög bered- skap vid alla typer av störningar. Regeringen anser att det är angeläget att detta fördjupade samarbete inordnas i den långsiktiga strategin för bered- skapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd bered- skap. Det kan inte uteslutas att ytterligare statliga regleringsinsatser be- hövs på området. Det är dock viktigt att det pågående samarbetet mellan myndigheter och företag ges en möjlighet att lägga fast former och ansvar på frivillig Prop. 2001/02:158 83 basis. På det sättet kan störst flexibilitet och effektivitet åstadkommas för framtiden. Det frivilliga samarbetet är särskilt viktigt för att en ökad be- redskap för anpassning på användningssidan skall kunna åstadkommas. Regeringen avser att noga följa och utvärdera samarbetet som ett under- lag för en analys av behovet av vidare reglering eller andra åtgärder. Regeringen vill vidare framhålla att ansvarsfördelningen inom elför- sörjningen är sådan att det är en uppgift för elföretagen att vidta de åtgär- der som krävs för att hålla en god leveranssäkerhet i fred. Myndigheter- nas föreskrifts- och tillsynsarbete vad gäller driftsäkerhet, elsäkerhet och nätverksamhet påverkar elföretagens arbete med leveranssäkerhet. Det ingår i Svenska kraftnäts uppgifter som systemansvarig att reducera ris- ken för tekniska störningar i elförsörjningen. Med systemansvar avses det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar drift- säkert så att balans, inom hela eller delar av landet, kortsiktigt upprätt- hålls mellan produktion och förbrukning av el. Enligt regeringens be- dömning finns ett tydligt samband mellan de beredskapsåtgärder som vidtas för situationer med höjd beredskap och åtgärdsbehovet för situa- tioner med svåra störningar i fredstid. Ett införande av särskilda regler om leveranssäkerhet i fredstid innebär vidare ett avsteg från de principer som kännetecknar den avreglerade elmarknaden. Mot bakgrund av elför- sörjningens avgörande betydelse för samhällets funktion avser emellertid regeringen noga följa hur sårbarheten i elsystemet utvecklas och vid be- hov pröva om det bör införas regler om leveranssäkerhet i fredstid. Regeringen avser att ge i uppdrag åt berörda myndigheter att redovisa fördjupade analyser och förslag beträffande möjligheterna att på kort sikt förbättra beredskapen. Uppdragen skall genomföras inom ramen för de långsiktiga uppdragen att utveckla en helhetssyn för elberedskapen vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap. Medlen till Svenska kraftnät får i dag endast användas till åtgärder för höjd beredskap. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen pekar på att till- gången på reserveffekt har minskat och menar att en lösning med avgifts- finansiering ter sig godtagbar även för säkerhetsåtgärder som avser svåra påfrestningar på samhället i fred. De insatser som nu görs för att lösa effektproblem bör enligt regeringens mening leda till betydande förbätt- ringar också av den civila beredskapen. Det kan dock enligt regeringens mening komma att krävas särskilda insatser speciellt inriktade mot att öka beredskapen vid fredstida kriser, t.ex. förbättring av förutsättningar- na för s.k. ö-drift. Svenska kraftnät har som elberedskapsmyndighet vid- tagit sådana insatser, bl.a. genom att vidmakthålla driften av ett block i Karlshamns Kraftverk. I det följande redovisas ett antal ytterligare åtgärder som vidtagits och planeras av myndigheterna med anledning av tidigare uppdrag från reger- ingen. Vidare redovisas ett antal förslag som Svenska kraftnät presenterat i en promemoria till regeringen den 10 december 2001, Förbättring av elsystemets robusthet. Regeringen anser att flera av dessa kan behöva övervägas. Regeringen avser att ge Svenska kraftnät i uppdrag att åter- komma med en fördjupad beskrivning av dessa förslag och en redovis- ning av vilka åtgärder som enligt myndigheterna behöver vidtagas och vilka hinder som finns för att åstadkomma en tillräcklig beredskap. En fråga som särskilt bör studeras är metoder för att stimulera inrättande av reservkraft hos samhällsviktiga funktioner. Med utgångspunkt i denna Prop. 2001/02:158 84 fördjupade beskrivning avser regeringen överväga förslag till de eventu- Prop. 2001/02:158 ella kompletterande regler som kan behövas.

15.2

Åtgärder inom området

Hotens och riskernas karaktär I stort sett alla delar av det svenska samhället är i dag beroende av en väl fungerande elförsörjning med hög leveranssäkerhet. Därmed minskar toleransen för avbrott och störningar i elförsörjningen i hela samhället. Elavbrott kan leda till omfattande störningar i viktiga samhällsfunktioner och förorsaka betydande materiella skador och ekonomiska förluster hos kunderna. Det svenska elsystemet består av produktionsanläggningar och ett rikstäckande överförings- och distributionssystem. Det senare består av stamnät, ett mindre antal regionnät och ett stort antal lokalnät. Det allvar- ligaste hotet mot elförsörjningen i fredstid är extrema väderförhållanden samt sabotage mot vitala delar av elsystemet. Sådana angrepp kan leda till stora konsekvenser i samhället genom omfattande elavbrott. Fredstida störningar i elförsörjningen, som drabbar elkunder i form av elbortfall sammanhänger oftast med fel i elnäten på grund av storm eller snöoväder. Störningar i stam- och regionnät förekommer, men de medför sällan elbortfall för elkunder. Dessa störningar åtgärdas inom ramen för den normala driftberedskapen. Extrema väderförhållanden kan medföra omfattande skador och särskild kraftsamling av reparationsresurser kan krävas för att återställa elsystemets funktion. Standarden på de svenska ledningsnäten är generellt sett hög med låga avbrottsfrekvenser och relativt korta avbrottstider. Elsystemet är dock sårbart och svårt att skydda från omfattande och målmedveten förstörel- se. Organiserade angrepp mot vitala anläggningar kan medföra svåra störningar i elsystemet och kräva omfattande insatser för att återställa systemets funktion. Ansvarsförhållanden En utförlig redovisning av ansvarsförhållanden inom området finns i re- geringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52). Bedömning av läget för beredskapen Det är inte möjligt att säkerställa en helt störningsfri elförsörjning. Sam- tidigt ökar elberoendet i samhället, bl.a. till följd av ett ökat krav på fun- gerande telekommunikationer och IT-system. Samhällsviktig verksamhet som oundgängligen skall fungera måste därför tillförsäkras tillgång till el för situationer då den ordinarie elförsörjningen inte fungerar. När det gäller normala förhållanden har Sverige ett säkert elsystem. Den höga elsäkerheten kan dock inte ens då garantera hundraprocentigt störningsfria elleveranser. Den pågående och planenliga uppbyggnaden av verksamheten har medfört förbättringar av förmågan under störda för- 85 hållanden. Det informations- och erfarenhetsutbyte som skett mellan ak- törer inom energisektorn har förbättrat förmågan till samordning. De åtgärder som på statsmakternas initiativ vidtas för att elförsörjning- en skall kunna upprätthållas och återupprättas vid höjd beredskap har positiv effekt även på den fredstida beredskapen, särskilt när det gäller skydd mot sabotage. Elsystemets känslighet för extrema väderförhållan- den och organiserade våldsangrepp innebär att ytterligare åtgärder bör vidtagas för att öka elsystemets uthållighet. Samhällets elberoende och elsystemets karaktär motiverar fortlöpande aktiva insatser för att minska sårbarheten. Elförsörjningen kan göras mindre sårbar genom att elsystemet görs än mer robust och motstånds- kraftigt i samband med om- och utbyggnad och införande av ny teknik inom elförsörjningen, samt genom en förstärkt beredskap och samverkan att vidta skadeavhjälpande åtgärder vid störningar. Ett antal åtgärder vid- tas och planeras för närvarande för att minska sårbarheten inom elför- sörjningen. Leveranssäkerheten för en elkund beror på säkerheten i hela leverans- kedjan från kraftstation till kundens anslutningspunkt. Den svenska el- produktionen sker huvudsakligen i vattenkraftanläggningar i norra Sveri- ge och i större värmekraftanläggningar i södra delen av landet. Eftersom det finns betydande stordriftsfördelar i elproduktionen är produktionen relativt centraliserad till stora anläggningar som ofta ligger långt från de huvudsakliga konsumtionsområdena. Elproduktionssystemet har under de senaste 10-årsperioderna inte orsakat några omfattande elavbrott. Dock har produktionsläget vid något tillfälle föranlett uppmaningar till elkunderna om återhållsamhet med elförbrukningen. Helhetssyn Regeringen har uppdragit åt Statens energimyndighet att se till att en hel- hetssyn utvecklas som omfattar beredskapsåtgärder såväl på den elopera- tiva sidan som på användarsidan och att åtgärder skall vägas emot var- andra gällande kostnader och effekt. I en delrapport till regeringen den 1 november 2001 angavs att myn- digheten främst inom ramen för uppdraget kommer att arbeta vidare med bl.a. en för alla berörda myndigheter och aktörer gemensam tvärsektoriell helhetssyn på elförsörjningens säkerhet och beredskap. De antaganden som har gjorts inom det civila försvaret beträffande den sannolika till- gången på el vid höjd beredskap skall ses över. Myndigheten skall vidare verka för att organisatoriska former skapas för ett kontinuerligt och sys- tematiskt informationsutbyte mellan den eloperativa myndigheten och användarna inom totalförsvaret om eltillgångar och elbehov vid höjd be- redskap. Överförings- och distributionssystemet För stamnätet är frågeställningarna om överföringsförmåga och robusthet mot olika former av störningar nära sammanhängande. Vid dimensione- ringen av nätet tas främst hänsyn till tekniska fel i anläggningar och vä- derberoende påverkan. Det ger samtidigt en förmåga att även klara av Prop. 2001/02:158 86 störningar som beror på åverkan eller mer begränsade sabotagehandling- ar som kan riktas mot kraftförsörjningen. Robustheten bör ökas genom att identifiera svaga länkar och beroen- den som kan finnas i de tekniska funktionskedjorna och åtgärda dem. Därmed kan riskerna minskas för att samtidiga följdfel leder till omfat- tande systemstörningar. Andra åtgärder bör vara att ytterligare öka re- dundansen dvs. att minska konsekvenserna om enskilda komponenter måste kopplas bort vid fel. Ett antal enskilda åtgärder av betydelse för stamnätets sårbarhet vidtas för närvarande. För att öka överföringsförmågan från övre och mellersta Norrland till Mellansverige studeras olika alternativ, bl.a. att ställverk byggs om till ett mera robust utförande. Utöver genomförda och pågåen- de kapacitetshöjande stamnätsprojekt utreds möjligheterna att öka över- föringsförmågan norrifrån till Sydsverige ytterligare genom en kombina- tion av nya kraftledningar och ny- eller ombyggnad av vissa ställverk. De ledningsprojekt som kan bli aktuella från Mellansverige och söderut är främst ombyggnader till 400 kV av befintliga ledningar för lägre spän- ningar. Regeringen avser tillse att nödvändiga åtgärder vidtas. Förhållandena i de regionala näten har vissa likheter med de förhållan- den som råder i stamnätet. Vissa åtgärder i de regionala näten bedöms dessutom kunna stärka driften av stamnätet. En samordning av bered- skaps- och skyddsåtgärder i anläggningar som förenar stam- och region- nät är därför angelägen. Vissa lokalnät har under senare år varit utsatta för omfattande och långvariga elavbrott. Sedan föregående vinter har ett flertal insatser gjorts för att förbättra såväl beredskapen för att hantera stora lokala el- avbrott som informationsinsatser till kunderna. Branschorganisationen Svensk Energi har tagit fram branschpraxis för informationsverksamhet i samband med större störningar och för förebyggande informationsinsat- ser inför framtida störningar i elförsörjningen. Inom ramen för arbetet med informationsinsatser ingår att etablera kommunikationskanaler till övriga media, kommuner och länsstyrelser. Branschen arbetar också med storstörningssamverkan. Det finns idag sju samverkansområden som geografiskt omfattar hela Sverige. Nätföre- tagen inom varje samverkansområde kommer att samarbeta för att snab- bare kunna åtgärda fel vid strömavbrott. Även Svenska kraftnät medver- kar i detta samarbete. Inom ramen för storstörningssamverkan kommer nätföretagen i förhand överens om vilka resurser som finns till hands, hur dessa skall utnyttjas och vilka ersättningar som skall utgå för utnyttjandet av dessa resurser. Om en storstörning inträffar sammankallas direkt en ledningsgrupp som samordnar arbetet. Branschens målsättning är att ing- en enskild nätkund skall vara utan tillgång till el under mer än 24 timmar. För att klara målet kommer elnätföretagen att se över leveranssäkerheten i befintliga nät, särskilt där det finns oisolerad ledning i icke trädsäkra områden. Flera elnätföretag har också avsatt extra medel för åtgärder inom områden med svagare nät eller där nätet är extra utsatt för störning- ar. Regeringen ser positivt på dessa insatser. De förslag som lämnas i regeringens proposition Energimarknader i utveckling bättre regler och tillsyn (2001/02:56), vad avser nya kriterier för skälighetsbedömningen av nättarifferna och krav på att överföringen av el skall vara av god kvalitet kommer också att bidra till att stärka inci- Prop. 2001/02:158 87 tament för investeringar i ökad leveranssäkerhet. Nätnyttan (den objekti- va prestation nätkoncessionshavaren utför i sin verksamhet utan hänsyn till hur han i praktiken har valt att utföra denna) beror på företagets pre- station och leveranskvalitet. I begreppet prestation ingår bl.a. leverans- kvaliteten som i sin tur inkluderar antalet avbrott och längden på dessa avbrott. Har företaget en hög nätnytta motiverar det en högre intäkt me- dan en låg nätnytta betyder att företaget bör öka sin prestation eller leve- ranskvalitet för att kunna motivera en högre intäkt. Regeringen anser att de nya föreslagna kriterierna skapar ett incitament för företagen att för- bättra leveranskvaliteten. Vid sidan av dessa åtgärder har också Energimyndigheten regeringens uppdrag att följa upp och rapportera om utvecklingen när det gäller leve- ranssäkerheten i elnätet. Myndigheten skall senast den 15 maj 2002 rap- portera utvecklingen av insatserna och vilken effekt dessa har. En ny struktur för samverkan mellan elnätföretagen och samordning av reparationsresurser vid svåra störningar är som nämnts under etablering. Regeringen har erfarit att Svenska kraftnät avser att verka för att denna struktur för samverkan vid fredstida störningar skall utvecklas till att även kunna nyttjas vid höjd beredskap och därmed ersätta den nuvarande krigsorganisationen. I detta syfte kommer övningar i krisledning att genomföras med de olika samverkansenheterna. Svenska kraftnät kom- mer också att vidta åtgärder för att säkra samverkansenheternas uthållig- het, ledningsplatser och kommunikationsmöjligheter i krig. Driften av elsystemet är numera i hög grad datoriserad och fjärrstyrd. Fjärrstyrningen av driften är därmed en känslig del av elsystemet. Inom ramen för driftsäkerhets- och beredskapsplaneringen pågår arbeten med att öka såväl kommunikations- som IT-säkerheten. Dessutom genomförs åtgärder för att öka driftcentralernas fysiska uthållighet och tillträdes- skydd. Vidare har regeringen beslutat att Svenska kraftnät skall undersöka möjligheterna för vissa investeringar i teknisk utrustning i syfte att kunna förbättra förmågan att i en krissituation eller vid svåra störningar i elsy- stemet styra knappa eltillgångar till prioriterade användare. Utvecklingen på gasturbinsidan följs av Svenska kraftnät som en del av bevakningen av tillgång till reservkraft i syfte att skapa bättre förut- sättningar för drift av elsystemet i separata delsystem (s.k. ö-drift) i en krissituation. I budgetpropositionen för 2002 samt i regeringens skrivelse om en för- nyad prövning av stängningen av Barsebäck 2 (skr. 2001/02:22) redovi- sar regeringen läget beträffande de aviserade åtgärderna för att förbättra effektbalansen. I detta sammanhang har regeringen betonat behovet av att utveckla marknadsbaserade instrument för att hantera effektknapphet, bl.a. genom att stimulera till ekonomiskt motiverade effektreducerande åtgärder på användningssidan. Även behovet av att, inom ramen för sam- arbetet mellan de systemansvariga i Norden, vidareutveckla och harmo- nisera regler för hantering av effektknapphet har lyfts fram samtidigt som Svenska kraftnäts centrala roll i detta arbete betonas. Enligt regeringens bedömning bör målet vara att utbudet av el också i extrema höglastsituationer skall kunna möta efterfrågan. För att skapa ett heltäckande och betryggande system för att hantera effektproblemet bör, utöver det arbete som nu genomförs av Svenska kraftnät i samarbete med Prop. 2001/02:158 88 branschföreträdare, vissa ramvillkor och kompletterande åtgärder utveck- las. Regeringen har därför uppdragit åt Svenska kraftnät att, i samråd med Statens energimyndighet, utforma ett sådant system för effekthanter- ing som kan introduceras senast vintern 2003/2004. Arbetet skall ske i samverkan med företrädare för branschen och redovisas till regeringen senast den 1 oktober 2002. För att öka möjligheterna att nyttja den som har utbildats med stöd av totalförsvarsplikten till reparatör i beredskapsorganisationen organiseras mobila reparationsenheter. Enheterna bemannas med totalförsvarsplikti- ga och med arbetsledare från de entreprenadföretag som normalt sköter elföretagens anläggningar. För att öka antalet arbetsledare utbildas mon- törer som normalt arbetar på regionala och lokala nät för arbeten i stam- nätet. Reparationsenheterna ges sådan kompetens att de även kan med- verka vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. För att säkra personal för sådana insatser har frivilliga avtal slutits med såväl fast anställda montörer som med personer som under sin totalförsvars- plikttjänstgöring utbildat sig till reparatörer. Svenska kraftnät anser att motsvarande avtal även bör slutas för att säkra personal för insatser vid svåra störningar i fredstid. Som tidigare nämnts avser regeringen ge Svenska kraftnät i uppdrag att återkomma med en fördjupad beskrivning av förslag och en redovisning av vilka åtgärder som myndigheten kan vidta på eget initiativ och vilka hinder som i förekommande fall föreligger. Regeringen avser, som ovan nämnts, ge Svenska kraftnät i uppdrag att bl.a. studera metoder för inrät- tande av reservkraft hos samhällsviktiga funktioner. Beroendet av tele- och radiokommunikationer Elförsörjningen är beroende av väl fungerande tele- och radiokommuni- kationer. Både vid reparationer och återstart av elsystemet finns det ett beroende av de allmänna telenäten. Särskilt vid återstart av elsystemet efter ett avbrott bedöms en fungerande kommunikation vara nödvändig. Regeringen har uppdragit åt Svenska kraftnät att i samråd med Post- och telestyrelsen analysera de ömsesidiga beroendeförhållandena som finns mellan elförsörjningen och telekommunikationerna vid långvariga och omfattande elavbrott. Uppdraget redovisades hösten 2001. Av redovisningen framgår att ett antal driftcentraler har otillräcklig lo- kalkraftförsörjning. Samma problem gäller för kommunikationssystem, ställverk, transformatorstationer och vattenkraftstationer. För att öka driftcentralernas uthållighet vidtas åtgärder efter hand som driftcentraler byggs ut. Utökad lokalkraft kommer att installeras i ett antal ställverk och transformatorstationer samt i vattenkraftstationer som är av särskild betydelse för dödnätsstart och ö-drift. Förstärkning av lokalkraft i kom- munikationssystem kommer att ske i samverkan med Post- och telesty- relsen. Vidare framgår att det i dagsläget inte finns något gemensamt mobilra- diosystem för elföretagen. Det finns svårigheter att med nuvarande kommunikationsmöjligheter styra reparationsenheter på fältet vid svåra störningar i elsystemet. Svenska kraftnät studerar tillsammans med branschföretagen möjligheterna att utveckla ett för elbranschen gemen- Prop. 2001/02:158 89 samt mobilradiosystem. Regeringen bevakar utvecklingen inom detta Prop. 2001/02:158 område.

15.3

Inriktningen av det kommande översynsarbetet

Regeringens bedömning: Regeringen avser att under det kommande

året inleda ett särskilt översyns- och utvärderingsarbete vad gäller el-

försörjningen. Den nuvarande myndighetsorganisationen är ändamåls-

enlig, men en kartläggning och beskrivning av beredskapsmyndighe-

ternas samordning och samverkan bör göras.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: En ny tillsynsmyn-

dighet bildas genom en sammanslagning av Elsäkerhetsverket, nätavdel-

ningen vid Energimyndigheten och beredskapsfunktionen vid Svenska

kraftnät. Utredningen anser att nuvarande tillsynsorganisation är svår-

överskådlig.

Remissinstanserna: Ett fåtal av de remissinstanser som lämnat syn-

punkter har huvudsakligen bemött förslaget positivt. Överstyrelsen för

civil beredskap delar utredningens uppfattning om betydelsen av att det

finns tydligt formulerade säkerhetskrav och utpekat tillsynsansvar för

samhällsviktig verksamhet. Överstyrelsen har inte något att erinra mot de

förslag som utredningen lämnat beträffande tillsynen på elområdet. To-

talförsvarets forskningsinstitut instämmer i utredningens allmänna slut-

satser och förslag, men anser att utredningen kunde ha gått längre i for-

muleringen av olika säkerhetskrav. Göteborgs stad ser positivt på försla-

get att bilda en ny tillsynsmyndighet inom elförsörjningsområdet.

Huvuddelen av remissinstanserna som lämnat synpunkter på förslaget

om en ny tillsynsmyndighet har emellertid antingen direkt avvisat försla-

get eller bedömt utredningens analys som otillräcklig för en förändring.

Elsäkerhetsverket avråder således bestämt från att en ny tillsynsorganisa-

tion införs inom elområdet genom en sammanslagning av Elsäkerhets-

verket, nätavdelningen vid Energimyndigheten och beredskapsfunktio-

nen vid Svenska kraftnät. En sammanslagning av de tre myndigheterna

inom elområdet ger inte ökade resurser och är inte heller förenlig med ett

modernt förvaltningstänkande. Elsäkerhetsverkets verksamhet har myck-

et litet gemensamt med de två andras verksamheter. Svenska kraftnät

anför att den nya tillsynsorganisationen inte enbart skulle bli ineffektiv

utan enligt Svenska kraftnäts mening skulle organisationsförändringen

kunna vara långsiktigt skadlig för driftsäkerheten i elsystemet. Energi-

myndigheten avstyrker förslaget att en ny tillsynsmyndighet bildas inom

elområdet. Energimyndigheten anser att det material som utredningen

bygger detta förslag på är alltför bristfälligt för att kunna ligga till grund

för beslut. Svensk Energi ser fördelar med en samordnad tillsyn på elom-

rådet men konstaterar att konsekvenserna av förslaget när det gäller den

samlade verksamheten hos de tre berörda myndigheterna inte har utretts

och analyserats. SEMKO AB avråder från en sammanslagning. Samord-

ningsvinsterna är mindre än samordningsförlusterna. Marknadsövervak-

ningen försämras.

Rikspolisstyrelsen ställer sig tveksam till utredningens förslag att inrät-

ta en ny elmyndighet för tillsynsuppgifter. Styrelsen saknar övervägan-

90

den och analyser om att lösa aktuella frågor inom befintlig struktur, ett Prop. 2001/02:158 synsätt som enligt styrelsen bör vara utgångspunkten. Riksrevisionsverket

anför att beträffande förslaget om inrättandet av en ny tillsynsmyndighet på elområdet, har utredningen enligt verkets uppfattning inte redovisat en tillräcklig problemanalys av nuvarande organisation för att övertyga om att behov finns av så omfattande förändringar. Enligt Statskontorets me- ning är förslaget om ny tillsynsmyndighet på elområdet alltför knapp- händigt analyserad. Framför allt finner Statskontoret det anmärkningsvärt att utredningen i så liten utsträckning beaktat det faktum att Nätavdel- ningens huvuduppgift är att se till att nätverksamheten bedrivs effektivt, att nättarifferna är skäliga och att nätföretagen tillämpar villkor så att konkurrensen inom elhandeln främjas. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande beredskapsorga- nisationen bygger på att ansvaret för olika uppgifter när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap åvilar de företag och myndigheter som har ansvar för åtgärder och tillsyn vid normala störningar. På det sättet kan en god kvalitet utvecklas och upprätthållas. Det är regeringens uppfattning att denna inriktning bör behållas och ut- vecklas. Under senare år har kraven på ökad resurseffektivitet lett till en tydlig samordning av åtgärderna för svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap med åtgärderna för att minska normala stör- ningssituationer. Kunskap har kunnat överföras mellan ansvarsområdena och synergier uppnås. Det är angeläget att denna positiva utveckling kan förstärkas. Eftersom utredningen anser att organisationen är svåröver- skådlig, avser regeringen dock att vidta åtgärder för att tydliggöra och effektivisera beredskapsorganisationen och dess samverkansstruktur.

Regeringen avser att i mars 2002 presentera en energipolitisk proposi- tion med bl.a. ett nytt system för att möjliggöra en fortsatt utbyggnad av förnybar elproduktion i Sverige, det s.k. elcertifikatsystemet. En översyn skall under våren göras av behovet av resurser och eventuella organisa- tionsförändringar vid de myndigheter som skall ansvara för förvaltningen av det nya systemet. I det sammanhanget skall en kartläggning göras av samordning och samverkan när det gäller beredskapsplaneringen. Förde- lar och nackdelar med nuvarande beredskapsorganisation skall redovisas. Eventuella behov av utökat beredskapssamarbete till följd av det nya cer- tifikatsystemet skall belysas.

15.4

Prioritering vid leverans av el

Regeringens bedömning: Möjligheterna att fastställa prioriterings-

ordningar vid leverans av el bör undersökas vidare.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: En ändring införs i

ellagen om möjligheter att fastställa prioriteringsordningar vid leverans

av el.

Utredningen anför att den systemansvariga myndigheten, Svenska

kraftnät, får för att upprätthålla balans mellan produktion och konsum-

tion av el beordra ökning eller minskning hos en producent. Detta be-

döms i vissa situationer inte vara tillräckligt. Enligt 8 kap. 2 § ellagen

(1997:857) får Svenska kraftnät i ett sådant fall begränsa eller helt stänga

91

av konsumtionen inom ett visst område. Denna åtgärd är av mycket dras- Prop. 2001/02:158 tiskt slag och har enligt uppgift aldrig tillämpats. Frånkopplingen skall ske så rättvist som möjligt, bl.a. genom att s.k. roterande belastningsfrån- koppling tillämpas. Det är därvid inte möjligt att göra någon skillnad el- ler prioritering mellan olika användare.

Remissinstanserna: 

Energimyndigheten konstaterar att utredningen inte har analyserat behovet av författningsändringar på ett mer djupgåen- de sätt. Svenska kraftnät framhåller att de lagstiftningsmässiga konse- kvenserna av utredningens förslag inte har analyserats tillräckligt. Över- styrelsen för civil beredskap anser att det behövs en översyn av lagstift- ningen på elområdet i syfte att skärpa kraven på säkerhet och effektivise- ra tillsynen. Översynen bör omfatta möjligheterna att prioritera vissa kunder vid effektbrist och att fastställa säkerhetsnivåer för produktion och leverans av el. Totalförsvarets forskningsinstitut anser förslaget att i fredstid prioritera samhällsviktiga elanvändare vara bra. Svensk Energi anser att effektproblemet i första hand skall lösas av marknaden och vill vidare framhålla att frånkoppling av elanvändare endast skall vara en nödåtgärd som kan tas i anspråk som en absolut sista utväg. Det är före- ningens bestämda uppfattning att effektreserv och överföringskapacitet skall vara tillräckliga för att förhindra att effektbrist uppstår i någon del av landet. Svensk Energi stöder utredningens förslag som möjliggör prio- ritering av samhällsviktiga användare.

Skälen för regeringens bedömning: Frågan om att skapa möjligheter för att styra knappa eltillgångar till prioriterade användare har tidigare uppmärksammats utan att det skapats erforderlig klarhet när det gäller såväl tekniska som juridiska förutsättningar. Regeringen konstaterar i likhet med bl.a. Energimyndigheten att utredningen inte har analyserat behovet på ett mer djupgående sätt av författningsändringar om att änd- ringar införs i ellagen om möjligheter att fastställa prioriteringsordningar för leverans av el. Regeringen kommer därför att tillse att frågan om möj- ligheter att fastställa prioriteringsordningar undersöks vidare.

16

Telekommunikationer

(Näringsdepartementet)

16.1

Allmänt om området

Regeringens bedömning: Robusta telekommunikationer bör åstad-

kommas genom långsiktigt och metodiskt förebyggande arbete. Det är

väsentligt att analysera hur den förändrade hotbilden i samhället och

utbyggnaden av teleinfrastrukturen påverkar behovet av insatser inom

telekommunikationsområdet samt att fortlöpande vidta erforderliga

åtgärder för att säkerställa att infrastrukturen blir robust och säker.

Skälen för regeringens bedömning: Samhällsutvecklingen skapar ett

allt större beroende av fungerande telekommunikationer. Samtidigt har

olika infrastruktursystem som elkraftsförsörjning och telekommunikatio-

ner blivit allt mer beroende av varandra. Samhället har därmed blivit mer

sårbart för störningar i den tekniska infrastrukturen. Telekommunikatio-

92

ner omfattar kommunikation i form av ljud, text, bild, data eller informa- tion i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Utvecklingen på telekommunikationsområdet kan karaktäriseras av fort- satt tillväxt av framför allt Internet och mobiltelefoni, konvergens mellan telefoni- och datatrafik, konvergens mellan fast och mobil telefoni samt ökad utbyggnad av bandbredd i accessnätet. Infrastrukturen kan delas in i fasta nät och mobila nät. De mobila näten är för sin funktion beroende av de fasta näten. Sårbarhet i de fasta näten får därmed också konsekvenser för mobilnäten. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen framhåller i rapporten Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) att samhällsutvecklingen skapat ett allt större beroende av den tekniska infrastrukturen, till vilken utredningen också räknar telekommunikationer, samtidigt som olika infrastruktursystem blivit allt mer beroende av varandra. Samhället har därmed blivit mer sårbart för störningar i den tekniska infrastrukturen. Utredningen konsta- terar också att den tekniska utvecklingen är mycket snabb inom tele- området. Drivkrafterna är dock i regel kommersiella vilket enligt utred- ningen medför risk för att sårbarhetsaspekterna nedprioriteras. Utred- ningen lämnar förslag till en strategi med åtgärder för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen. Regeringen har mot bakgrund av utredningens förslag uppdragit åt Post- och telestyrelsen att genomföra en risk- och sårbarhetsanalys inom telekommunikationsområdet. Post- och telestyrelsen skall utifrån denna analys redovisa en strategi för hur arbetet med åtgärder för att minska konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred och med att öka beredskapen inför höjd beredskap och krig skall bedrivas. Strategin skall avse åren 20032005. Uppdraget skall slutrapporteras senast den 1 april 2003. Regeringen har vidare uppdragit åt Post- och telestyrelsen att utreda behovet av och föreslå de författningsändringar vilka dels säkerställer att telekommunikationerna kan fungera i händelse av en svår påfrestning på samhället i fred dels möjliggör för samhället att ställa krav på grundläg- gande säkerhet i teleinfrastrukturen i syfte att minska konsekvenserna av en svår påfrestning om en sådan skulle inträffa. Post- och telestyrelsen kommer att redovisa sin utredning den 15 mars 2002. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna fråga. Hotens och riskernas karaktär Teknikutvecklingen inom telekommunikationsområdet går i dag mycket snabbt. Nya tjänster kan medföra nya sårbarheter som är svåra att förutse. Det blir allt viktigare att kunna skydda infrastrukturen inte bara mot fy- siska angrepp och bortfall i elförsörjningen utan även mot elektroniska angrepp mot vitala IT-system. Samhällets ökade beroende av väl funge- rande telekommunikationer minskar toleransen för avbrott och störning- ar. Det innebär att behovet av insatser för att förebygga funktionsbortfall ökar. Regeringen har i skrivelsen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) redovisat en sammanfattande bedöm- ning av hot och risker. Dessa utgörs i första hand av naturkatastrofer som Prop. 2001/02:158 93 översvämningar och stormar, sabotage och terroristhandlingar mot tele- system och samhällets elförsörjning samt intrång via telenät i teleopera- törernas styr- och övervakningsnät med stödsystem. Hotbilden mot Sve- rige i generell mening är för närvarande låg, men risken för intrång i tele- infrastrukturen kan p.g.a. detta dock inte uteslutas. Den kommersiella utvecklingen påverkar säkerhetsfrågorna både positivt och negativt. Fler nät och operatörer skapar fler kommunikationsmöjligheter och robusthet i systemet som helhet men centralisering och koncentration av nyckelre- surser kan öka sårbarheten i ett nät. Telekommunikationerna är beroende av datorer och annan digital ut- rustning. Utvecklingen går mot en högre andel standardprodukter för datakommunikation inom samtliga delar av telekommunikationsområdet. Fungerande telekommunikationer är därför beroende av att det finns till- gång till IT-system med hög säkerhet. Det finns anledning att tro att sår- barheten i telekommunikationer skulle kunna öka när användningen av Internet Protocol (IP) sprids. IP är ett kommunikationsprotokoll som an- vänds för dirigering av trafik i och mellan datornätverk som t.ex. Inter- net. Post- och telestyrelsen kommer att fortsätta följa upp teleoperatörernas informationssäkerhetsarbete bl.a. inom det pågående samarbetet med teleoperatörer kring en CERT. Vidare kommer myndigheten att följa hotbildsutvecklingen avseende IT-angrepp och vid behov föreslå ytterli- gare åtgärder. Ansvarsförhållanden Regeringen redovisade i skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) ansvarsförhållandena inom tele- kommunikationsområdet. Telemarknaden består av ett flertal operatörer som bedriver verksamhet på marknadsmässiga grunder. Den hårda kon- kurrensen på den svenska telemarknaden är en stark och effektiv driv- kraft för att operatörerna skall upprätthålla en tillräckligt god beredskap för att kunna åtgärda störningar och fel som uppstår i drift under normala förhållanden. Mot lågfrekventa och omfattande störningar är beredska- pen sämre. Post- och telestyrelsen utövar tillsyn över teleoperatörerna och kan begära in skriftliga underlag från operatörerna, besöka på plats och avge muntliga påpekanden m.m. Vid en allvarlig störning av tele- kommunikationerna vidtar teleoperatörerna omedelbart åtgärder för att kommunikationerna så snart som möjligt skall kunna återupptas i normal omfattning. Post- och telestyrelsen saknar i dag medel såväl att förordna om som att genomdriva åtgärder för att i en akut situation bedöma och besluta om tvång eller om att prioritera mellan olika samhällsintressen. Inget lagstöd finns idag för att kunna prioritera inom telefunktionen i en kata- strofsituation i fredstid. Regeringen har därför som tidigare nämnts bl.a. mot bakgrund av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande upp- dragit åt Post- och telestyrelsen att utreda behovet av och föreslå de för- fattningsändringar vilka dels säkerställer att telekommunikationerna kan fungera i händelse av en svår påfrestning på samhället i fred, dels möj- liggör för samhället att ställa krav på grundläggande säkerhet i teleinfra- Prop. 2001/02:158 94 strukturen i syfte att minska konsekvenserna av en svår påfrestning om Prop. 2001/02:158 en sådan skulle inträffa. Regeringen bedömer att ett utökat samarbete mellan el- och teleområ- dena är väsentligt på grund av det starka ömsesidiga beroendet mellan de två områdena. Regeringen har tagit detta i beaktande vid utformningen av de nya samverkansområdena och avser därför att inrätta ett samver- kansområde benämnt Teknisk infrastruktur. Detta område innefattar bland annat elförsörjning och telekommunikation. Bedömning av läget för beredskapen Regeringen redovisade i skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) en sammanfattande bedömning av läget för beredskapen. Sammanfattningsvis är telefunktionens förmåga att motstå svåra påfrestningar på samhället i fred delvis godtagbar. Re- geringen bedömer att förmågan inte är godtagbar vad gäller elförsörj- ning, skydd mot IT-angrepp, Internetinfrastruktur och prioritet av telefo- ni.

16.2

Utvecklingen inom teleområdet

Nedan redovisar regeringen utvecklingen inom några delar av telekom- munikationsområdet vilka, enligt regeringens bedömning, kommer att bidra till att behovet av åtgärder och de givna regleringsförutsättningarna kommer att förändras över tiden.

EG-direktiv om telekommunikationer Telepolitiken inriktas i stor utsträckning på att skapa väl fungerande marknader med en effektiv konkurrens. Konkurrensen skall bidra till mångfald och valfrihet för användarna och skapa kostnadseffektiva tele- tjänster. Inom EU pågår ett arbete med att formulera det nya regelverket för elektroniska kommunikationer. Bland annat den tekniska utvecklingen, i synnerhet den s.k. konvergensen mellan telekommunikationer, television, radio och IT medför att det finns behov av regelförändringar. Det nya regelverket inriktas på en övergång från sektoriell reglering till en till- lämpning av generell reglering såsom konkurrens- och konsumentlag- stiftning. Med undantag för personuppgiftsdirektivet antogs regelverket av rådet den 14 februari 2002. Regelverket skall vara genomfört i medlemsstater- na under 2003. För att förbereda detta beslutade regeringen den 19 april 2001 (dir. 2001:32) att tillsätta en särskild utredning, Utredning- en om elektronisk kommunikation (N 2001:07), som bl.a. skall analysera lagstiftningen inom området för elektronisk kommunikation och föreslå sådan ny lagstiftning inom området som behövs, med inriktning på en samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfrastruktur och elektroniska kommunikationstjänster. Arbetet skall bedrivas mot bak- grund av såväl den tekniska och marknadsmässiga utveckling som skett inom området som av de rättsakter som kommer att antas av EU. Utreda- 95 ren skall också överväga och ge förslag till den myndighetsstruktur som Prop. 2001/02:158 är lämplig med anledning av de förslag till lagstiftning som utredaren lägger fram, erfarenheterna av nuvarande organisation och den tekniska utveckling som skett och kan förutses i framtiden. Uppdraget skall redo- visas senast den 31 december 2002. Utbyggnaden av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet I regeringens proposition Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86, bet 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256) redovisades de åtgärder regeringen avsåg att vidta för att förbättra tillgängligheten till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i gles- och landsbygd. Åt- gärderna avsåg skattereduktion till fysiska och juridiska personer för bredbandsanslutning, stöd till regionala och lokala telenät samt ett stom- nät med hög tillgänglighet till landets alla kommuner.

Svenska kraftnät arbetar sedan 2000 med att bygga ut stomnätet och

det statliga stödpaketet har trätt i kraft under 2001. Utbyggnaden av yt-

terligare ett kommunikationsnät kommer att öka robustheten inom tele-

kommunikationsområdet under förutsättning att nödvändiga säkerhetsåt-

gärder vidtas i samband med utbyggnaden. Post- och telestyrelsen har

sedan december 2001 regeringens uppdrag att redovisa en strategi för

säkerhetsarbetet avseende noder och redundans i IT-infrastruktur med

hög överföringskapacitet. Uppdraget skall redovisas senast den

1 april 2003.

Radiokommunikationssystem för samhällsviktiga användare (TETRA,

Terrestrial Trunked Radio)

I sin delrapport om ett radiokommunikationssystem baserat på TETRA-

standard eller likvärdigt redovisade Statskontoret i april 2001 bl.a. olika

förslag på omfattning och kostnadsberäkning av kommunikationssystem.

Statskontoret anförde bl.a. att myndigheten i avsaknad av bemyndigande

att i samband med upphandlingen garantera en viss minsta trafikvolym

eller erbjuda möjligheten till villkorslån inte kunde fullfölja uppdraget

med ett upphandlingsförfarande utifrån gällande direktiv och förutsätt-

ningar.

Regeringen bedömer att det i nuläget saknas förutsättningar för finan-

siering av ett fullt utbyggt gemensamt och landstäckande radiokommuni-

kationssystem baserat på TETRA-standard eller likvärdigt. Regeringen

anser dock att inriktningen fortsatt skall vara att söka få tillstånd ett na-

tionellt system. Systemet kommer att börja byggas i mindre skala med

inriktning att successivt bli ett landstäckande system.

Det finns behov av att skapa en tydligare bild av hur och när tänkbara

användare av ett nationellt system är intresserade av att ansluta sig till

detta. Regeringen utsåg därför den 8 november 2001 en förhandlingsman

för ett nationellt radiokommunikationssystem baserat på TETRA-

standard. Förhandlingsmannen skall i dialog med tänkbara användare

bilda sig en uppfattning om hur, när och till vilken kostnad dessa använ-

dare kan och vill ansluta sig till ett nationellt system. Baserat på detta

skall förhandlingsmannen redogöra för intresset för systemet hos dessa

tänkbara användare och lämna förslag på möjlig utbyggnadsordning och

96

takt för systemet. Förhandlingsmannen skall även presentera tänkbara Prop. 2001/02:158 modeller för finansiering utifrån intresserade användares vilja att finansi- era den föreslagna utbyggnaden. Förhandlingsmannens uppdrag skall redovisas till regeringen den 1 april 2002. Rikspolisstyrelsen har beslutat att polisen skall inleda ett projekt för att anskaffa ett nytt nationellt kommunikationssystem. Den första delen av systemutbyggnaden avser storstadslänen eftersom polisen inte förfogar över dagens frekvenser för radiokommunikation där efter 2003. Systemet skall byggas så att det kan utvecklas till ett landstäckande gemensamt system för hela public safety-sektorn. Det måste även kunna klara de högt ställda kraven på tillgänglighet, funktionalitet och säkerhet. Rege- ringens förhandlingsman och Rikspolisstyrelsen skall hålla varandra öm- sesidigt informerade rörande engagemanget av andra systemanvändare. En utbyggnad av ett nytt radiokommunikationssystem kommer att leda till en ökad trygghet för medborgare eftersom kommunikationen mellan myndigheter och andra aktörer förbättras. Säkerheten uppstår i första hand som en effekt av att många användare kan använda sig av samma system för kommunikation. I TETRA-standarden finns även möjlighet till säkerhetslösningar som kan ge en bättre generell tillförlitlighet i kommunikationen jämfört med dagens system. Nya system kommer dock att baseras på befintlig infrastruktur vilket leder till att de svagheter som finns i den nuvarande infrastrukturen även kommer att leda till sårbarhet i ett nytt system. UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) Utbyggnaden av den tredje generationens mobiltelefonisystem, UMTS har påbörjats i Sverige. I december 2000 utsåg Post- och telestyrelsen fyra nya licenshavare. Operatörerna har, i samband med licenstilldelningen, gjort omfattande utfästelser om befolkningstäckning och utbyggnadstakt. UMTS innebär snabbare informationsöverföring till mobiltelefoner och andra mobila terminaler än vad som är möjligt med dagens mobiltelefoni. Systemet ger möjlighet att förutom ljud skicka och ta emot grafik, rörliga bilder och andra typer av mer avancerade kommunikationstjänster. Utbyggnaden av UMTS innebär att ytterligare en infrastruktur för mo- bil telefoni görs tillgänglig. För närvarande är det dock inte klarlagt hu- ruvida basstationer i UMTS-näten kommer att förses med batteribackup. Om så inte blir fallet kommer dessa nät att bli känsliga för elbortfall och som all mobil kommunikation är detta nät för sin funktion också beroen- de av de fasta näten. Sårbarheter i de fasta näten får därmed också kon- sekvenser för UMTS. Post- och telestyrelsen har aviserat att myndigheten kommer att följa utvecklingen av utbyggnaden av UMTS och medverka till att bl.a. mins- ka elberoendet. 97

16.3

Åtgärder inom området

Skador i nät Vid skador i nät, orsakade av exempelvis snöoväder, översvämningar eller omfattande sabotage, kan telenät skadas eller bli överbelastade inom större eller mindre områden. I sådana lägen behöver samhällsviktiga funktioner ha prioritet både i det fasta och i de mobila telefoninäten. Be- hov av förstärkning av telesambandet kan också uppstå inom ett kata- strofområde. Post- och telestyrelsen genomför årligen ett antal övningar tillsammans med teleoperatörerna. Dessa utgör en viktig del i arbetet med att vid- makthålla en krishanteringsförmåga inom telesektorn. Post- och telesty- relsen har vidare anskaffat tio mobila basstationer vardera till de tre GSM-operatörerna.

Under 2001-2002 genomför Post- och telestyrelsen ett försök med ett prioritetssystem i fasta och mobila telefoninät för samhällsviktiga grup- per. Ett par begränsade användargrupper kommer att medverka under de inledande försöken. Centralisering av nätfunktioner En konsekvens av att nätfunktioner och tjänster centraliseras och att nä- ten fjärrövervakas och fjärrstyrs är en ökad risk för att delar av landet kan bli telemässigt avskurna vid stora skador i transmissionsnäten. Risken är särskilt stor för Norrland och Gotland. Den kommersiella utvecklingen för dessa områden har inte inneburit tillräcklig säkerhet jämfört med öv- riga delar av landet. Regeringen har uppdragit åt Post- och telestyrelsen att senast den 1 april 2003 redovisa en strategi för säkerhetsarbete avseende noder och redundans i IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Insatser med elektromagnetiska vapen Utvecklingen av HPM-vapen (High Power Microwave) bedöms innebära särskild risk för att sådana används för sabotage mot telekommunikatio- ner. Post- och telestyrelsen har analyserat hotet och mätningar visar att ett fordonsburet vapen av denna typ i en skåpbil eller lastbil endast be- döms kunna störa (inte förstöra) teleutrustning inom några tiotal meter. Tjocka betongväggar och hus av plåt i kombination med teleutrustning placerad i stativ med stängda plåtluckor ger gott skydd. Post- och telesty- relsen avser att fortsätta följa utvecklingen inom detta område. Konsekvensen av elavbrott Det allvarligaste hotet mot telekommunikationerna i fred är långvariga avbrott i landets elförsörjning orsakade av svåra väderförhållanden eller omfattande sabotage- och terroristangrepp. Telekommunikationerna kan inte helt förlita sig på samhällets elförsörjning utan måste ha egen re- servkraft. Större telestationer har i dag fast installerade dieselgeneratorer med drivmedel för ca tre dygn vid svåra avbrott i eltillförseln i fredstid. Prop. 2001/02:158 98 Mindre teleanläggningar nära abonnenterna (utflyttade abonnentsteg för Prop. 2001/02:158 fast telefoni och basstationer för mobil telefoni) har endast en batterire- serv för i allmänhet 34 timmars drift, vilket i regel täcker den tid under vilken de normala och mest frekventa elavbrott i fredstid varar. Post- och telestyrelsen har anskaffat drygt 1600 mindre elverk till Te- lia, Tele2, Europolitan, Telenordia och Banverket telenät. Enligt avtalet kan Post- och telestyrelsen vid behov avgöra hur aggregaten skall utnytt- jas. Genomförda utvärderingar efter de senaste årens snöoväder visar att denna satsning har varit till nytta då störningarna i fasta och mobila nät kunnat reduceras i samband med elavbrott. Anskaffningen har varit di- mensionerad så att operatörerna skall ha resurser att hantera och utnyttja utrustningen. De överenskommelser genom avtal som är träffade mellan Post- och telestyrelsen och berörda teleoperatörer bör enligt regeringens bedömning gälla även fortsättningsvis. Till grund för dessa avtal låg ope- ratörernas bedömning av hur många aggregat operatören kunde ta ansvar och vidhängande kostnader för. Regeringen uppdrog 2000 åt Post- och telestyrelsen att redovisa de åt- gärder som myndigheten vidtagit och planerar att vidta för att telefunk- tionen skall ha tillgång till en säker elförsörjning i kris och krig. Myndig- heten skulle därvid också redogöra för villkor för anskaffade reservkraft- aggregat och förutsättningar för att vid behov omfördela de aggregat som teleoperatörer erhållit genom Post- och telestyrelsen. Uppdraget redovi- sades till regeringen den 1 november 2001. Av redovisningen framgår att ett nära samarbete utvecklats mellan Post- och telestyrelsen och Affärs- verket svenska kraftnät samt flera dominerande elnätföretag, dels som en följd av ovan nämnda uppdrag, dels som en följd av Post- och telestyrel- sens uppdrag att biträda Svenska kraftnät i det uppdrag som verket erhöll 2000 om analys av ömsesidiga beroendeförhållanden mellan el och tele. En gemensam övning med såväl elnätföretag som teleoperatörer har ge- nomförts för första gången under 2001. Mot bakgrund av Post- och telestyrelsens rapport drar regeringen slut- satsen att ytterligare anskaffning av reservkraftaggregat endast kommer att kunna ske i sådan omfattning att personal, som kan hantera materie- len, finns att tillgå. Nya lösningar och samarbetsformer behöver utveck- las för att telekommunikationerna skall ha tillgång till en säker elförsörj- ning vid långa teleavbrott. Det finns ett behov av ökad samverkan med elföretagen vilket i första hand omfattar förebyggande åtgärder och pla- nering. Det är regeringens bedömning att förutsättningarna för ökad samverkan bl.a. skapas genom det nya samverkansområdet Teknisk inf- rastruktur.

16.4

Behov av åtgärder

Bedömning av risken för sabotage- och terroristhot mot telekommunika- tionerna bör göras av säkerhetspolisen. Även en bedömning av hotet mot landets elförsörjning med hänsyn till telekommunikationernas elberoende är av största vikt. Riskerna för naturkatastrofer och översvämningar vid dammbrott bör fortsatt analyseras av berörda myndigheter. Regeringen lägger stor vikt vid behovet av ett utökat samarbete mellan elnätföretag och teleoperatörer. Enligt Post- och telestyrelsens rapport 99 Utredning om åtgärder för att telefunktionen skall ha tillgång till säker elförsörjning i kris och krig har några teleoperatörer föreslagit att de till- sammans ser till att det blir gemensam täckning över ett område som är mycket viktigt för elfunktionen. Arbetet med att återställa funktionen i elnäten kan samordnas geografiskt med telefunktionen som under detta arbete prioriterar de viktiga mobilnäten. Elfunktionen bör då ha abonne- mang med roaming mellan mobilteleoperatörer inom Sverige. Några så- dana abonnemang erbjuds för närvarande inte i Sverige. Post- och tele- styrelsen avser att initiera en försöksvis samplanering och utbyggnad av någon eller några platser som erfarenhetsmässigt drabbats av återkom- mande elbortfall. Försöket skall ge konkret underlag till hur förändringar av gällande regelverk bör utformas. Vidare avser Post- och telestyrelsen att utveckla ett strukturerat samarbete mellan viktiga teleoperatörer och elfunktionen för att ta till vara elfunktionens intressen i samband med ombyggnader och nyetablering av nät. Detta samarbete bör fortsätta och Post- och telestyrelsen skall i årsredovisningen för budgetåret 2002 redo- visa en strategi för samplanering mellan berörda myndigheter avseende beroenden mellan el- och telesystem vid omfattande och långa elavbrott. Svenska kraftnät betonar i sin utredning Beroende mellan el- och tele- system vid omfattande och långa teleavbrott att ett närmare samarbete mellan Svenska kraftnät och Post- och telestyrelsen liksom mellan el- branschen och teleoperatörerna måste komma till stånd både på plane- ringsstadiet och i en störningssituation för att om möjligt vidmakthålla nödvändig kommunikation. Svenska kraftnät avser att utveckla och per- manenta samarbetet med Post- och telestyrelsen. Post- och telestyrelsen är engagerad i det arbete som Energimyndighe- ten bedriver med att ta fram och sprida en ny helhetssyn för elberedskap. Regeringens bedömning är att gemensamma aktiviteter av detta slag är centrala för att frågan om det gemensamma beroendet mellan el och tele skall kunna hanteras. Åtgärder för ökad informationssäkerhet Stiftelsen för Kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen) och Post- och telestyrelsen samfinansierar sedan mars 2000 ett projekt som syftar till att utveckla en CERT-liknande funktion för de större svenska tele- och Internetoperatörerna. Projektet skall utreda och utveckla arbets- former, instrument och rutiner för en sådan verksamhet. Computer Emergency Response Team (CERT) kallas ibland en organisation som t.ex. övervakar datornätverk, ger råd och hanterar olika typer av IT- incidenter som t.ex. datavirusspridning. I betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) uppmärksammades frågan om lagstiftningen kring s.k. aktiv IT-kontroll. Post- och telestyrel- sen fick i regleringsbrevet för 2002 i uppdrag att utreda och föreslå för- fattningsändringar för att klargöra förutsättningarna för aktiv IT-kontroll i telelagen (1993:597). Uppdraget redovisades den 5 mars 2002 i skrivel- sen Aktiv IT kontroll och telelagen. Skrivelsen bereds för närvarande i Regeringskansliet. Enligt regleringsbrevet för budgetåret 2002 skall myndigheten också regelbundet följa hur tilliten till IT utvecklas, t.ex. genom enkäter till användare och följa forskningen. Avrapporteringen bör inkludera attity- Prop. 2001/02:158 100 der till driftsäkerhet, ekonomisk säkerhet, skydd av personlig integritet, elektroniska signaturer och andra aspekter som rör säkerhet i samband med Internettjänster som elektronisk handel, e-post, IP-telefoni (dvs. te- lefoni som utnyttjar Internet Protocol) och webbplatser. Vidare skall myndigheten redovisa indikatorer på hur informationssäkerhetsområdet utvecklas. Det kan röra sig om försäljning av säkerhetsprodukter (virus- skydd, brandväggar, krypteringsprogram etc.), antal företag som använ- der sig av standarder för IT-säkerhetsledning, rapporterade incidenter m.m. Avrapporteringen bör innehålla förslag på prioriteringsordning mellan olika indikatorer och fortsatt inriktning på arbetet. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 november 2002. Åtgärder för ett säkrare Internet Regeringen angav i propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) att arbetet för ett säkrare Internet skulle prioriteras. Ett säkrare Internet skulle innebära en snabb och effektiv höjning av sä- kerheten för många aktörer i samhället. Det elektroniska informationsut- bytet mellan myndigheter, företag och medborgare ökar. Regeringen me- nar att en säkrare drift av Internet utgör en viktig del i arbetet med sam- hällets informationssäkerhet. Arbetet har gått framåt och nedan samman- fattas utvecklingen och de aktuella frågorna. Internets uppbyggnad är i grunden robust och har stora möjligheter att kunna fungera även under svåra förhållanden och vid störningar i tele- kommunikationerna. Olika åtgärder från regeringen och myndigheter har ytterligare förstärkt Internet i Sverige. Några exempel är att viktig utrust- ning, för till exempel domännamnstjänsten och nationella knutpunkter där utbyte av Internettrafik mellan olika operatörer sker, har placerats i de bergrum som Post- och telestyrelsen inrättat för telekommunikationer. Vidare har medel avsatts för att Sveriges provnings- och forskningsin- stitut AB skall kunna distribuera säker tidsangivelse som kan användas för t.ex. säkerhetstillämpningar. Sverige har också aktivt deltagit i det internationella arbetet kring In- ternet inom EU och i den mellanstatliga rådgivande kommittén Govern- mental Advisory Committee of ICANN (GAC). Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) är en organisation som bl.a. har i uppgift att främja Internets stabilitet och samordna frågor kring adresse- ring och namngivning på Internet. GAC:s uppgift är att vara rådgivare till ICANN i frågor som rör statsangelägenheter. Det gäller särskilt där ICANN:s policy kan komma i beröring med nationell lag eller med inter- nationella fördrag och överenskommelser. Kommittén kommer att höras inför varje förslag av vikt som kan påverka driften av Internet. Under det gångna året har regeringen givit Post- och telestyrelsen ett antal uppdrag som skall bidra till att skapa ett säkrare Internet. Uppdra- gen syftar till att klargöra rättsläget, höja medvetenheten bland använ- darna, sprida information och genomföra praktiska åtgärder rörande In- ternetsäkerhet. Post- och telestyrelsen har utrett vilka förändringar av organisatorisk och rättslig karaktär som behöver genomföras för att myndigheten skall kunna verifiera eller vidta åtgärder för att säkerställa oberoende drift av Internet i Sverige. Uppdraget redovisades den 11 oktober 2001 för rege- Prop. 2001/02:158 101 ringen i skrivelsen Förändringar av organisatorisk och rättslig karaktär som är nödvändiga för att Post- och telestyrelsen skall kunna verifiera eller vidta åtgärder för att säkerställa att Internet i Sverige kan drivas oberoende av funktioner utomlands. De EG-rättsakter om elektroniska kommunikationer som har antagits kommer att påverka Internetområdet i Sverige. Därför beslutade reger- ingen den 6 december 2001 att överlämna Post- och telestyrelsens ovan- nämnda skrivelse till Utredningen om elektronisk kommunikation (dir. 2001:07). Utredaren skall bl.a. lämna förslag till hur EG-rättsakterna skall genomföras i svensk lagstiftning och hur statlig tillsyn av administ- rationen av den nationella toppdomänen i Sverige (domänen .se) skall bedrivas. Som en följd av förslagen i skrivelsen fick Post- och telestyrel- sen även i regleringsbrevet för 2002 ett uppdrag att inrätta en frivillig försöksverksamhet (t.ex. övningar) för att undersöka om Internet i Sveri- ge kan fungera oberoende av funktioner utomlands. Post- och telestyrel- sen skall samarbeta med tele- och Internetoperatörer. Syftet är att få un- derlag för fortsatt arbete inom området oberoende drift av Internet, höja säkerheten och öka tilliten till Internet i Sverige för e-handel och andra elektroniska tjänster. Försöksverksamheten skall redovisas till regeringen dels i en delrapport den 15 augusti 2002 i samband med delårsrapporten, dels i en rapport i samband med årsredovisningen för budgetåret 2002. Post- och telestyrelsen fick 2001 också i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för övningar och praktiska prov avseende drift av Internet i Sve- rige som en del i myndighetens arbete med att stärka telekommunikatio- nerna. Myndigheten hade också i uppdrag att belysa generella frågor kring säkerhet, tillgänglighet och tillförlitlighet för Internet i Sverige i syfte att öka Internets robusthet under normala förhållanden. Dessa två uppdrag redovisades för regeringen den 17 december 2001 och förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet. Post- och telestyrelsen har under 2001 analyserat förutsättningarna för myndigheten att informera Internetanvändare (t.ex. myndigheter, företag och organisationer) om säkerhet, tillgänglighet och tillförlitlighet för In- ternet i Sverige. Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvaran- de i Regeringskansliet. Den svenska bredbandsutbyggnaden ställer också krav på säkerhetsar- betet. Därför har regeringen givit Post- och telestyrelsen i uppdrag att redovisa en strategi för hur arbetet med åtgärder för att minska konse- kvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred och med att öka be- redskapen inför höjd beredskap och krig skall bedrivas inom telekommu- nikationsområdet. Strategin skall avse åren 2003 t.o.m. 2005. Som en grund för strategin skall en risk- och sårbarhetsanalys genomföras. Här- vid skall särskilt redovisas en strategi för säkerhetsarbetet avseende no- der och redundans i IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet och en strategi för samplanering mellan berörda myndigheter avseende beroen- den mellan el- och telesystem vid omfattande och långa elavbrott. Upp- draget skall redovisas till regeringen senast den 1 april 2003. Prop. 2001/02:158 102

17

Regeringens strategi för informationssäkerhet Prop. 2001/02:158

i samhället och skydd av samhällsviktiga IT-

beroende system (Näringsdepartementet, Försvarsdepartementet och Utrikesdepartementet)

17.1

Övergripande strategi

Regeringens bedömning: Målet bör vara att upprätthålla en hög in- formationssäkerhet i hela samhället som innebär att man skall kunna förhindra eller hantera störningar i samhällsviktig verksamhet. Strate- gin för att uppnå detta mål bör liksom övrig krishantering i samhället utgå från ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen. Principiellt gäller att den som ansvarar för informationsbehand- lingssystem även ansvarar för att systemet har den säkerhet som krävs för att systemet skall fungera tillfredsställande. En viktig roll för sta- ten är därför att se till hela samhällets behov av informationssäkerhet och vidta de åtgärder som rimligen inte kan åvila den enskilda sy- stemägaren. För att förhindra allvarliga informationsattacker mot Sverige bör underrättelse- och säkerhetstjänstens arbete förstärkas. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna instämmer i stort med utredningens förslag. Några remissinstanser har uttryckt avvi- kande mening avseende de föreslagna åtgärderna.

Rikspolisstyrelsen anser att polisens roll bör fördjupas och breddas. Vidare anser Rikspolisstyrelsen att ett mer sammanhållet grepp över om- rådet skulle göra det möjligt att undvika de intressekonflikter som försla- gen kan innebära. Säkerhetspolisen anser att ett säkerhetsperspektiv ur organisatorisk synpunkt saknas vilket gör att förslaget brister i helhets- syn. Försvarsmakten anser att förslaget kan innebära risk för kraftsplitt- ring, rekryteringsproblem och suboptimeringar. Sveriges Television AB befarar att den föreslagna organisationen riskerar att drabbas av effektivi- tetsförlust till följd av mängden inblandade myndigheter. Svensk Energi anser att kopplingen mellan elsäkerhet och informationssäkerhet inte har betonats tillräckligt starkt i utredningen. Skälen för regeringens bedömning: En strategi för informationssä- kerhetsfrågor bör enligt regeringen vara långsiktig. Grunden är att myn- digheter, organisationer och företag som är systemägare har det primära ansvaret för informationssäkerhetsarbetet inom respektive ansvarsområde och att staten kompletterar med åtgärder på vissa särskilda områden.

De i denna proposition redovisade åtgärderna skall inte uppfattas som en statisk lösning på ett totalskydd mot IT-relaterade hot som riktas mot samhällets informationssystem. Syftet med åtgärderna är i stället att byg- ga upp kompetens och resurser som på sikt kan ge ett förbättrat grund- skydd mot IT-relaterade hot. Enligt regeringen behöver lagstiftningsåt- gärder genomföras mot bakgrund av de åtgärder som redovisas i denna 103 proposition. Därutöver är det av vikt att vidta åtgärder av organisatorisk natur. Regeringen anser att Sveriges beroende av informationssystem gör att informationssäkerhetsfrågan är något som alla sektorer i samhället bör ägna stor uppmärksamhet åt. Informationssystemen är också beroende av varandra vilket innebär att skyddet inte blir starkare än den svagaste län- ken. Utvecklingen mot att utnyttja datoriserade system inom områden som tidigare inte direkt har varit beroende av informationsteknik gör att behovet av kompetens inom informationssäkerhetsområdet ökar. Detta innebär att på sikt kommer allt fler systemägare och användare att vara beroende av att ha tillgång till kvalificerat stöd i informationssäkerhets- frågor. Att systemägaren har ett ansvar för sin informationssäkerhet är grund- läggande i informationssäkerhetsarbetet. Det ökade beroendet av nät- tjänster nationellt och internationellt och risken för allvarliga IT- relaterade hot och avancerad IT-brottslighet medför att inte ens en väl förberedd systemägare kan ha fullständig kontroll över informations- säkerheten. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är angeläget att samhällsviktiga system har en hög säkerhetsnivå och att insatserna för informationssäkerheten ökas, angrepp via informationssystem riktade mot samhället (s.k. informa- tionsoperationer) förhindras samt Sveriges intressen inom det internationella informationssäkerhets- arbetet främjas. Om Sverige på sikt skall kunna motstå IT-relaterade hot krävs att det finns bred kompetens att tillgå på alla verksamhetsnivåer i samhället. Regeringen är medveten om att kompetensen inte med enkelhet går att bygga upp på kort sikt. Genom att bygga olika former av nätverk mellan organisationer och genom att successivt tillföra funktioner som saknas kan säkerheten och skyddet ändå gradvis förstärkas. Beroende och hot De aktörer som genomför och kan tänkas genomföra attacker via infor- mationssystem är av olika slag. Det kan vara olika typer av aktörer ex- empelvis industrispioner eller personer som kan kopplas till stater, orga- niserad brottslighet och terrorister. En av svårigheterna avseende hanter- ingen av IT-relaterade hot är att urskilja vem aktören är, eftersom ingen absolut åtskillnad mellan aktörerna kan göras. Svårigheten med den gli- dande hotskalan är att urskilja när attacken är så allvarlig att staten måste agera i den akuta situationen eller veta vilka förberedelser som erfordras. Vad som skiljer statliga aktörer från andra är att dessa har mycket stora resurser och flexibla tidsramar och kan använda egna, för andra okända metoder. Informationstekniken möjliggör vidare vad som brukar beteck- nas som en asymmetrisk hotbild där en relativt resurssvag angripare un- der vissa förhållanden kan orsaka stor skada. Ett annat problem är tidsaspekten i en akut hotsituation. De åtgärder som kan behöva vidtas för att förhindra skador kan i vissa fall behövas sättas in inom några sekunder medan man i andra fall kan avvakta upp till flera år. Prop. 2001/02:158 104 Erfarenheter från det säkerhetsarbete som bedrivits av myndigheter och företag visar att den största sårbarheten kan härröras till oavsiktliga tekniska fel, bristande planering m.m. som leder till driftstörningar. Vida- re är sårbarheten avseende avsiktliga hot stor då det gäller egna anställda (s.k. insiders). Möjligheterna för någon inom en organisation att obehö- rigt föra med sig hemligheter ut eller att förbereda ett system för en at- tack utifrån är relativt stora. Förmågan att möta allvarliga hot är beroende av ett grundläggande säkerhetsarbete som i första hand skyddar mot de vardagliga säkerhetsproblemen. De allvarliga kända angrepp som Sverige hittills utsatts för har riktats mot specifika verksamheter och organisationer. I likhet med många andra länder har Sverige under senare år blivit utsatt för stundtals mycket om- fattande datavirusspridning. Dessa angrepp har dock varit mer slumpar- tade än riktade. Vid angreppen har de uppkomna skadorna i form av av- brott och stillestånd blivit relativt begränsade vad gäller samhällsviktiga infrastrukturer, men har icke desto mindre medfört stora kostnader för de drabbade. Det har även förekommit riktade angrepp, i form av hot, över- belastnings- och tillgänglighetsattacker av olika slag riktade mot perso- ner, organisationer och företag som ådragit sig andra individers eller gruppers missnöje. Verksamheter som i första hand har drabbats är tele- operatörers verksamhet och verksamheter som bedriver djurförsök. Vida- re har angreppsförsök i syfte att ta över hela domäner förekommit som om de lyckats skulle ha kunnat förorsaka stora störningar för ett stort antal organisationer. Angrepp med ekonomisk vinning som motiv har också förekommit. Kända angrepp från utländska aktörer mot Sverige och svenska intres- sen har hittills varit relativt begränsade och medfört begränsad skada. De mer omfattande angrepp som ändå förekommit, har utförts av nätverk av angripare och har bemötts genom samarbete inom de angripna struktu- rerna. Ett flertal samhällssektorer har inom respektive verksamhetsområ- de existerande nätverk, vilka kan möta angrepp som riktar sig mot dessa områden. Ett ständigt närvarande hot är det som kommer från underrät- telseverksamhet riktad mot Sverige och svenska intressen. Den nya in- formationstekniken har inneburit att ytterligare möjligheter att tillskansa sig information genom både öppen och hemlig (illegal) verksamhet har skapats. IT-relaterade hot mot Sverige och svenska intressen skulle kun- na uppstå mycket snabbt t.ex. genom Sveriges deltagande i internationellt arbete. Nya verksamheter för att förbättra informationssäkerheten I enlighet med vad regeringen redovisade i proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) avser regeringen att inrätta fyra verksamhetsområden i syfte att förbättra informationssäkerheten. Dessa är omvärldsanalys, IT-incidenthantering, teknikkompetens, samt ett sy- stem för evaluering och certifiering. För att snabbt kunna stärka informationssäkerheten anser regeringen att de nya uppgifterna bör fördelas på de myndigheter som idag har när- liggande verksamhet. Efter den utvärdering som regeringen avser att göra efter två år kan andra organisatoriska lösningar inom informationssäker- hetsområdet bedömas vara lämpliga. Regeringen utesluter inte att det kan Prop. 2001/02:158 105 finnas andra verksamheter inom informationssäkerhetsområdet som då Prop. 2001/02:158 också kan behövas ses över. Författningsfrågor Med anledning av de frågor som framkommit i remissyttranden över Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande (SOU 2001:41) och under beredningsarbetet avser regeringen låta genomföra en översyn av författningar som berör informationssäkerhetsfrågorna.

17.2

Uppföljning och utvärdering av informations- säkerheten

Regeringens bedömning: I Krisberedskapsmyndighetens sammanhål- lande myndighetsansvar för samhällets informationssäkerhet bör ingå att följa upp och utvärdera informationssäkerheten i samhället och årligen lämna en samlad bedömning till regeringen. Det sammanhållande myn- dighetsansvaret innebär inga förändringar i nuvarande ansvarsfördelning mellan olika myndigheter i informationssäkerhetsfrågor. Därutöver bör Krisberedskapsmyndigheten ges ansvar för att tillse att det utvecklas ett samarbete mellan offentlig sektor och näringsliv inom informationssäkerhetsområdet. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna ställer sig i stort bakom utredningens förslag. Några remissinstanser har uttryckt tveksamhet om vissa av de föreslagna åtgärderna.

Säkerhetspolisen pekar på sin roll vad avser tillsyn av informationssä- kerhetsfrågor vid civila totalförsvarsmyndigheter. Statskontoret anser att utredningens organisatoriska förslag inte går att ta ställning till. Man pe- kar på att förslagen kan medföra stor splittring och att frågan om det skall var en sammanhållen organisation bör väckas. Försvarsmakten anser det mindre lämpligt att skapa ytterligare en myndighet för omvärldsanalys inom detta område. Statens räddningsverk ifrågasätter utredningens för- slag om samordningsrollen inom informationssäkerhetsområdet och framhåller att Statskontoret borde kunna ha en sådan roll. Ekonomistyr- ningsverket anser att det bör prövas om inte de föreslagna funktionerna skulle kunna samlas i en myndighet. Riksrevisionsverket stödjer utred- ningens förslag i stort men vill framföra att förslaget om fördelningen av de olika funktionerna på flera myndigheter kan leda till splittring i sam- hällets informationssäkerhetsarbete. Affärsverket svenska kraftnät anför att de skäl som i betänkandet framförs för att inrätta en central myndighet för samhällets informationssäkerhet inte framstår som särskilt övertygan- de. Sveriges Radio AB anser att förslaget är bristfälligt så länge samord- ningen mellan militära och civila myndigheter samt näringslivet inte kan garanteras. 

IT-kommissionen

anser att säkerhetsfrågorna borde vara hög- re prioriterade i ett modernt samhälle. Kommissionen anser också att utredningen tenderar att måla upp en alltför centralistisk modell för arbe- 106 tet med informationssäkerhet men är positiv till förslaget om att samord- Prop. 2001/02:158 na resurserna på informationssäkerhetsområdet.

Skälen för regeringens bedömning: Krisberedskapsmyndigheten skall svara för analys av samhällsutvecklingen, omvärldsförhållanden, beroendeförhållanden mellan viktiga samhällsfunktioner och deras sår- barhet, övergripande sektorsanalyser i samverkan med berörda myndig- heter samt övergripande samordning av forsknings- och utvecklingsarbe- te. Regeringen anser att analysen tillsammans med kunskapen om sam- hällets sårbarhet på sikt att möjliggöra en kvalificerad bedömning av sår- barheten och riskerna i bl.a. samhällsviktiga IT-beroende system. Rege- ringen anser att Krisberedskapsmyndigheten bör ha ett sammanhållande myndighetsansvar för samhällets informationssäkerhet. Den bör därför bedriva sådan omvärldsbevakning och omvärldsanalys som nu beskrivits även på informationssäkerhetsområdet. Myndigheten bör dock inte svara för sådan omvärldsanalys som faller inom andra myndigheters ansvars- områden. Den bör verka för att en helhetsbild på informationssäkerhets- området kan tas fram. I detta arbete kan stöd behövas från de myndighe- ter som har underrättelse- och säkerhetsfunktioner. De närmare formerna för hur helhetsbilden tas fram bör vara en uppgift för myndigheterna att gemensamt utveckla. En god teknisk kompetens inom området kommer att behövas. Den bör i första hand sökas hos Försvarets radioanstalt som enligt regeringens mening bör ha ett ansvar för teknikkompetens, se av- snitt 17.4, och genom utnyttjande av den kompetens som finns inom Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Datainspektionen, Statskontoret, Försvarsmakten och Totalförsvarets forskningsinstitut. Krisberedskapsmyndigheten skall successivt under 2002 och i sin hel- het från 2003 överta uppgiften att initiera och bedriva samverkan inom informationssäkerhetsområdet mellan berörda myndigheter och närings- liv från den arbetsgrupp inom Regeringskansliet som i nuläget arbetar med detta. För att åstadkomma ett så bra skydd som möjligt mot allvarliga attack- er mot samhällsviktiga IT-beroende verksamheter bör Krisberedskaps- myndigheten ges samma rätt som Överstyrelsen för civil beredskap att utfärda föreskrifter inom informationssäkerhetsområdet tills vidare och i avvaktan på författningsöversynen.

17.3

IT-incidenthantering

Regeringens bedömning: Post- och telestyrelsen bör få i uppgift att ansvara för hantering av uppgifter om IT-incidenter.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Vid Post- och tele- styrelsen inrättas en funktion för 

IT-incidenthantering.

 Utgångspunkten för detta förslag har utredningen tagit i den rapport Förutsättningar för att inrätta en särskild funktion för 

IT-incidenthantering

 som Post- och tele- styrelsen har lämnat till regeringen. 

IT-incidentfunktionens

 uppgifter är enligt utredningens förslag att

 ta emot incidentrapportering och föra statistik över informationssä- kerhetsincidenter, 107

larma och sprida varningar och ge aktiv tidskritisk rådgivning vid akuta informationssäkerhetsincidenter,

sprida kunskap och ge råd och information om hotbilder, risker, sår- barheter, och vilka förberedelser och åtgärder som kan vidtas mot dessa,

förmedla kontakter,

upprätta arkiv, bibliotek och databaser samt

standardisera terminologin.

För att kunna hantera tidskritisk inrapportering skall, enligt rapporten funktionen ha kanaler som är öppna och bevakas dygnet runt. Utredning- en föreslår vidare att statliga myndigheter skall få rapporteringsplikt.

Remissinstanserna: 

Rikspolisstyrelsen är positiv till inrättandet av IT- incidenthanteringsfunktionen men anser att det finns en del brister i för- slaget. Försvarsmakten framför att den av utredningen föreslagna upp- delningen av ansvaret för incidenthanteringsfunktionen (Post- och tele- styrelsen) och teknikkompetensfunktionen (Försvarets radioanstalt) bör övervägas ytterligare. Riksförsäkringsverket ställer sig tveksam till ut- redningens slutsats att polisens och Försvarsmaktens deltagande skulle innebära sämre förtroende från myndigheter och organisationer. Verket för innovationssystem anser att ett alternativ till ansvarig myndighet för incidentrapporteringsfunktionen kan vara Statskontoret. 

IT-Företagen

är tveksam till den roll Post- och telestyrelsen föreslås få. Näringslivets sä- kerhetsdelegation anser att förslaget att ge Post- och telestyrelsen ansvar för incidenthanteringsfunktionen är alltför myndighetsorienterat. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen finner det angeläget att en verksamhet med en särskild funktion för 

IT-incidenter

 påbörjas. Post- och telestyrelsen har genom att utreda förutsättningarna för denna uppgift hög beredskap för att relativt snabbt kunna bygga upp verksam- heten. Regeringen finner att Post- och telestyrelsen med sin beredskap inför uppgiften har bäst förutsättningar att vara ansvarig. Regeringen an- ser därför att Post- och telestyrelsen bör ges i uppdrag att svara för han- tering av uppgifter om 

IT-incidenter.

 Uppgiften till Post- och telestyrel- sen skall utformas så att den inte inskränker på det nuvarande ansvar som andra myndigheter har.

Rikspolisstyrelsen har i sitt remissvar uttryckt farhågor bland annat när det gäller gränsdragningen gentemot regleringen i säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen och har vidare betonat att förslaget inte får innebära begränsningar av polisens ansvar för brottsbekämpningen. Post- och telestyrelsen har också pekat på betydelsen av sekretesslagen och personuppgiftslagen för IT-incidentfunktionens uppgifter. Regering- en delar dessa synpunkter men bedömer dock inte att de problem som kan uppkomma i förhållande till gällande lagstiftning är av sådan art att de innebär ett hinder mot att påbörja arbetet med en särskild funktion för IT-incidenter. Enligt regeringens uppfattning bör verksamheten byggas upp successivt och inte i snabbare takt än att ansvarsförhållanden, sam- verkansformer och författningsfrågor klarats ut. Post- och telestyrelsen skall inrätta en samverkansgrupp med uppgift att under verksamhetsåren 2002 och 2003 bistå Post- och telestyrelsen under dess uppbyggnad av funktionen för IT-incidenter. Samverkans- gruppen bör inledningsvis bestå av företrädare för Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Krisberedskapsmyndigheten. Post- och telestyrelsen skall närmare be- Prop. 2001/02:158 108 skriva samverkansgruppens uppgifter och utifrån denna beskrivning in- Prop. 2001/02:158 bjuda ytterligare företrädare att ingå i gruppen om så bedöms nödvändigt. Uppdragets fortskridande skall löpande redovisas till regeringen. Regeringen har för avsikt att låta utreda behovet av författningsänd- ringar bland annat för att klargöra gränsdragningen mellan berörda aktö- rer och sekretessfrågor kring funktionen. Regeringen bedömer också att det är viktigt att i ett inledningsskede slå fast vilken typ av incidenter som skall rapporteras till Post- och telestyrelsen, vilken typ av informa- tion som skall lämnas avseende incidenterna och vilka former som skall gälla för rapporteringen. Så som Post- och telestyrelsen tidigare påpekat medger inte nuvarande sekretesslagstiftning en rapporteringsplikt. Enligt regeringens bedömning bör därför rapporteringen vara frivillig. Varje myndighet har i samband med inrapportering att sekretesspröva det material som lämnas in. Inrättandet av den nu föreslagna uppgiften innebär stora möjligheter att koncentrera resurser till informationssäkerhetsområdet och kan på så sätt komplettera det säkerhetsarbete som bedrivs hos övriga myndigheter. Post- och telestyrelsen bör stödja myndigheterna genom information och rådgivning. Ett system för att fånga information om inträffade incidenter samt system för informationsutbyte mellan myndigheterna och Post- och telestyrelsen bör utvecklas. Systemet bör utformas så att det blir möjligt att snabbt kunna sprida information om nya problem som kan störa IT- system. För att kontinuerligt förbättra det förebyggande arbetet skall Post- och telestyrelsen även sammanställa statistik. Fortsatt utredning och förslag är nödvändiga för att Post- och telestyrelsen även skall kunna hantera anslutningen av andra intressenter.

17.4

Teknikkompetens inom informationssäkerhets-

området

Regeringens bedömning: Försvarets radioanstalt bör ges ansvar att till-

handahålla teknikkompetens inom informationssäkerhetsområdet.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Överensstämmer i

stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna ställer sig i

stort bakom utredningens förslag. Rikspolisstyrelsen delar inte utredning-

ens syn att myndigheter med behov av teknisk kompetens på informa-

tionssäkerhetsområdet rekommenderas att använda externa konsulter.

Kunskap om den tekniska infrastrukturen bör enligt styrelsen behållas

inom den enskilda myndigheten. Verket för innovationssystem anser inte

att Försvarets radioanstalt skall vara ansvarig för teknikkompetensfunk-

tionen.

Skälen för regeringens bedömning:. Det finns starka skäl som talar

för att det inom den statliga sfären skall finnas en hög teknisk kompetens

för avancerat stöd i informationssäkerhetsfrågor. Förtroendefrågan är

central i dessa sammanhang. Inom Försvarets radioanstalt finns ett högt

utvecklat säkerhetstänkande varför denna myndighet är väl lämpad att

anförtros uppgiften. Staten har också ett behov av att garantera att tek-

niska resurser finns som kan tas i anspråk vid eventuella kvalificerade

109

attacker riktade mot landet eller mot svenska intressen. Vid Försvarets Prop. 2001/02:158 radioanstalt finns redan sådan högt kvalificerad teknisk kompetens att bygga vidare på. Regeringen anser därför att Försvarets radioanstalt är den myndighet som bör ges i uppdrag att tillhandahålla teknikkompetens inom den offentliga sektorn. Försvarets radioanstalt bör bl.a. kunna stödja insatser vid nationella kriser med IT-inslag,

medverka till identifieringen av inblandande aktörer vid hot mot samhällsviktiga system, genomföra aktiv IT-kontroll och ge annat tekniskt stöd inom informationssäkerhetsområdet. En viktig uppgift för myndigheten är att samverka med andra organisa- tioner på informationssäkerhetsområdet såväl inom som utom landet. En av de frågor som Sårbarhets- och säkerhetsutredningen lyfter fram är att teknikfunktionen inte bör uppträda som aktör på konkurrensutsatta marknader. I likhet med ett antal remissinstanser delar regeringen denna uppfattning. När det gäller samhällsviktiga funktioner gör sig dock sä- kerhetsskyddskraven starkt gällande vilket innebär att staten har ett an- svar för att säkerställa att en kompetens som denna finns att tillgå på na- tionell nivå. I sammanhanget vill regeringen särskilt poängtera att uppdraget för Försvarets radioanstalt inte fråntar de enskilda systemägarna ansvaret för IT-säkerheten i den egna verksamheten.

17.5

Evaluering och certifiering

Regeringens bedömning: Försvarets materielverk bör få i uppgift att

bygga upp ett system för evaluering och certifiering av IT-

säkerhetsprodukter.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Överensstämmer i

stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna ställer sig i

stort bakom utredningens förslag. Några remissinstanser har dock ut-

tryckt tveksamhet om inrättande av systemet

Rikspolisstyrelsen anser att det behöver utredas ytterligare om Sverige

skall ansluta sig till ISO/IEC IS 15408 (Common Criteria). Riksrevi-

sionsverket avstyrker förslaget om att Försvarets Materielverk skulle få

till uppgift att bygga upp ett system för evaluering och certifiering. IT-

Företagen är tveksamma till om det behövs en myndighetsfunktion för

evaluering och certifiering. Styrelsen för ackreditering och teknisk kon-

troll (SWEDAC) anser att certifieringsverksamheten skall ligga inom det

öppna området som Riksdagen tidigare har tagit ställning för (prop.

1991/1992:170 bilaga 11, bet. 1992/1993:EU1, rskr. 1992/1993:18).

SWEDAC anser inte det är förenligt med beslutet om det öppna systemet

att låta Försvarets materielverk i monopolställning och mot avgift utföra

certifiering. S EMKO AB delar SWEDAC:s uppfattning.

Skälen för regeringens bedömning: Sedan 2000 finns en internatio-

nell överenskommelse Arrangement on the Recognition of Common

Criteria

Certificates in the field of Information Technology Security

110

(CCRA). Common Criteria är en internationell standard med beteckning- Prop. 2001/02:158 en ISO/IEC IS-15408 som har blivit ett erkänt system för att definiera säkerhetskrav för dator- och nätprodukter och för att bedöma om en pro- dukt uppfyller ställda krav. Resultatet av evalueringen granskas av en certifierare som utfärdar säkerhetscertifikat. Varje certifieringsorgan om- ger sig med granskade och betrodda evalueringsföretag. Regeringen framhåller i prop. 2001/02:10 att Sårbarhets- och säker- hetsutredningens förslag att bygga upp ett system för evaluering och cer- tifiering bör genomföras. Vidare anser regeringen att det är angeläget att Sverige fortsätter det internationella samarbetet som syftar till ett ömse- sidigt erkännande av IT-säkerhetscertifikatet. Regeringen anser att inom den offentliga förvaltningen är Försvarets materielverk med sin erfaren- het inom detta område den mest lämpliga myndigheten att bygga upp ett system för evaluering och certifiering. Inom ramen för certifieringssystemet bör Försvarets materielverk kun- na licensiera evalueringsföretag efter de principer som tillämpas i CCRA, ge stöd och råd vid utnyttjande av standarden Common Criteria för kravspecifikation, utöva tillsyn av de evalueringsföretag som man har knutit till sig vad gäller kompetens och metodik i samverkan med SWEDAC, godkänna nya evalueringsuppdrag till evalueringsföretagen i syfte att säkerställa en rimlig balans mellan ambitionsnivå, produktens kom- plexitet, bedömd erforderlig tid och resursåtgång, följa upp pågående evalueringsuppdrag, granska evalueringsrapporter, utge certifikat samt medverka i internationell samverkan i syfte att säkerställa och vid- makthålla erkännande av svenska certifikat och att effektivisera metodi- ken för evaluering. SWEDAC är medlem i CCRA-gruppen. Utveckling av säkerhetspro- dukter är naturligen förknippad med hemligheter och sekretess. En leve- rantör kan se fördelar i att kunna välja en svensk evaluerings- och certifi- eringsfunktion, eller en utländsk, beroende på produkten och den tilltänk- ta marknaden. Regeringen anser att det skulle vara en fördel för svenska leverantörer av säkerhetsfunktioner och säkerhetsprodukter eller köpare av sådana om de har möjlighet att välja att få evaluering och certifiering utförd i Sverige. Regeringen anser vidare att det är fördelaktigt för den svenska mark- naden om en svensk evaluerings- och certifieringsfunktion kan samverka med andra länders motsvarigheter i fråga om att åtgärda de allvarliga brister som finns vad gäller tilliten i säkerhetsprodukter. Detta gäller spe- ciellt massmarknadsprodukter, där vanligtvis ett litet antal företag domi- nerar marknaden, och där knappast någon möjlighet ges till insyn i pro- dukternas uppbyggnad. Detta är en av de viktigare frågorna i EU:s arbete för att stärka informationssäkerheten, och här finns även behov av dis- kussioner på global nivå. Att certifiera säkerhetsprodukter som är evaluerade kräver resurser och kompetens. Försvarets materielverk bör ha goda förutsättningar att skapa 111 detta system. Även andra organisationer skall ha möjlighet att skapa eva- Prop. 2001/02:158 luerings- och certifieringssystem och dessa skall verka i konkurrens.

CCRA-gruppens regler medger flera evaluerings- och certifieringorgani- sationer per land. Detta är i linje med lagen (1992:1119) om teknisk kon- troll. Försvarets materielverk bör få i uppgift att bygga upp ett system som kan bli godkänt i Sverige av SWEDAC. Det är sedan en uppgift för CCRA-gruppen att godkänna Försvarets materielverks organisation. Om och när SWEDAC godkänner ytterligare någon evaluerings- och certifie- ringsorganisation i Sverige kommer även den att få delta tillsammans med SWEDAC i CCRA-gruppen på samma villkor som Försvarets mate- rielverk.

17.6

Vidtagna och planerade åtgärder med anledning av 

EU-arbetet

Mot bakgrund av informationssäkerhetsfrågornas globala natur är det som regeringen anfört bl.a. i prop. 2001/02:10 av stor vikt att delta i det internationella samarbetet kring dessa frågor. Inom EU har medlemsstaterna i ministerrådet under 2001 antagit två resolutioner om informationssäkerhet. I den första resolutionen (resolu- tion 9799/01, e-Europe Action Plan: Information and Network Security) konstaterar rådet att samordningen av informationssäkerheten inom de tre olika pelarna måste ses över. Den andra resolutionen (15440/01) om en gemensam inställning och särskilda åtgärder inom området för nät- och informationssäkerhet innehåller vissa uppgifter för medlemsstaterna och EU-kommissionen vilka syftar till att förbättra nät- och informa- tionssäkerheten på gemenskapsnivå. Regeringen har aktivt medverkat till att föra upp informationssäker- hetsfrågorna på EU:s agenda och stödjer till fullo ambitionen att stärka nät- och informationssäkerheten på en europeisk nivå. Medlemsstaterna åtar sig i resolutionen att vidta följande åtgärder: inleda eller stärka informations- och utbildningskampanjer, främja goda rutiner för hantering av informationssäkerhet, särskilt i små och medelstora företag, främja betydelsen av säkerhetsfrågor som en del av datautbildning- en, se över effektiviteten hos nationella arrangemang för hantering av IT-incidenter,

främja användningen av standarden Common Criteria och ömsesi- digt godkännande av säkerhetscertifikat, vidta åtgärder för effektiva och kompatibla säkerhetslösningar i e- förvaltningen, samarbeta med andra medlemsstater vid införande av elektroniska och biometriska identifikationssystem och utbyta information om vilka organ som ansvarar för nät- och infor- mationssäkerhet. Punkterna om främjande av Common Criteria, IT-incidenthantering och nationella organ ansvariga för nät- och informationssäkerhet berörs 112 ovan. När det gäller övriga punkter i resolutionen har regeringen vidtagit Prop. 2001/02:158 och avser att vidta åtgärder enligt följande. Inleda eller stärka informations- och utbildningskampanjer En ökad medvetenhet om säkerhetsproblemen är enligt regeringens me- ning en av förutsättningarna för att på ett fruktbart sätt kunna eller påbör- ja hantera informationssäkerhetsproblemen i samhället. Ett första steg för att undersöka informationsbehovet har vidtagits genom att Post- och tele- styrelsen på regeringens uppdrag har presenterat rapporten Information till Internetanvändare: förutsättningar att informera om tillits- och till- gänglighetsfrågor. I rapporten kartläggs informationsbehoven för vissa grupper, såsom hushåll, små och medelstora företag och organisationer. Rapporten bereds för närvarande i Regeringskansliet. Enligt ett rege- ringsbeslut den 1 mars 2001 bedriver Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) inom ramen för programmet IT.SME.se ett antal projekt för att höja IT-kompetensen i små och medelstora företag. Flera av dessa pro- jekt har även säkerhetsfrågor som särskilt inslag, t.ex. Infosäk SME som drivs av Länsteknikcentrum i Jönköping. I projektbeskrivningen anges säkerhetsfrågorna och IT som det största hindret för den fortsatta utveck- lingen för små och medelstora företag. Förutom de projekt som bedrivs inom ramen för IT.SME.se finns det enligt regeringen ett behov av att fokusera på ett utbyte av goda rutiner för hantering av informationssäkerhet i små och medelstora företag. Re- geringen avser att avsätta medel till en särskild fond som skall förvaltas av NUTEK. Avsikten är att dela ut medel till lämpliga organisationer för projekt som syftar till att utbyta information om goda rutiner för hanter- ing av informationssäkerhetsfrågor i små och medelstora företag. Främja betydelsen av säkerhetsfrågor som en del av datautbildningen En annan viktig sak som kan bidra till att öka medvetenheten om säker- hetsfrågorna samt öka kompetensen inom informationssäkerhetsområdet i svenska företag och myndigheter är att dessa faktorer lyfts fram i ut- bildningssammanhang. Informationssäkerhet ingår idag som delmoment i de flesta IT-utbildningar på högskolenivå i Sverige. Det har visat sig att det i Sverige idag inte råder någon brist på informationssäkerhetsutbildad personal, utan att det som saknas är personer som också har praktisk erfa- renhet. För att lyfta fram betydelsen av informationssäkerhetsfrågor även på de grundläggande utbildningsnivåerna pågår ett antal projekt som rege- ringen och olika myndigheter är inblandade i. Regeringen följer dessa frågor främst genom ett av European Schoolnets projekt, Dot.safe, vilket finansieras av Europeiska kommissionen under dess Internet Action Plan. Regeringen har beslutat om en översyn av uppgifterna för delegationen för en särskild satsning på IT i skolan, Itis. Översynen bedrivs i en ar- betsgrupp som bl.a. skall undersöka om informationssäkerhetsfrågorna kan ges en ökad tyngdpunkt när det gäller kompetensutvecklingsinsatser inom IT-området i skolan. 113 Vidta åtgärder för effektiva och interoperabla säkerhetslösningar i e- förvaltningen Att göra statsförvaltningen till en förebild när det gäller användningen av elektronisk kommunikation är en målsättning som regeringen formulera- de redan i IT-propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86). För statsförvaltningen är det ofta av stor vikt att säkert kunna identifiera vem man kommunicerar med. Regeringen anser därför att användningen av elektroniska signaturer utgör ett viktigt inslag i det som i EU:s resolution kallas e-förvaltningen. För att underlätta ett ge- nomförande på bred front av elektroniska signaturlösningar i statsför- valtningen fick Riksskatteverket i december 2000 regeringens uppdrag att i ett inledningsskede ha ett sammanhållande ansvar för administratio- nen av certifikat för elektronisk identifiering och elektroniska signaturer inom statsförvaltningen. Inom ramen för detta uppdrag har myndigheten tillsammans med Riksförsäkringsverket, Patent- och registreringsverket och Statskontoret tagit fram allmänna riktlinjer för myndigheternas an- vändning av elektroniska signaturer och certifikattjänster m.m. i system för öppna och privata nycklar på myndighetsområdet. Certifikattjänster kan avropas genom ramavtal som Statskontoret i december 2001 tecknat med ett antal leverantörer. Specifikationerna i Statskontorets upphand- ling är baserade på ett antal internationella standarder. Upphandlingen tillsammans med riktlinjerna kommer att göra det möjligt för myndighe- terna att online erbjuda offentliga tjänster som kräver säker identitetskon- troll. För att ytterligare underlätta för den offentliga sektorn att använda elektronisk kommunikation och elektroniska signaturer har regeringen beslutat att en samlad översyn av formkrav i lagar och förordningar skall göras. Syftet med översynen är att onödiga formkrav i lagstiftningen som förhindrar användningen av elektroniska medel skall tas bort. Översynen skall hanteras av en särskilt tillsatt arbetsgrupp. Resultatet av översynen skall redovisas till regeringen senast den 15 december 2002. Elektroniska och biometriska identifieringssystem I en av EU:s resolutioner sägs att medlemsstaterna om de väljer att införa elektroniska och biometriska identifikationssystem bör samarbeta med varandra vad gäller teknisk utveckling och interoperabilitetsfrågor. Re- geringen avser att återkomma till detta när detta kan bli aktuellt i Sverige. Prop. 2001/02:158 114

18

Beredskap mot nukleära, biologiska och ke-

Prop. 2001/02:158

miska risker och hot, NBC

(Försvarsdepartementet)

Regeringens bedömning: Det är angeläget att samhället stärker för-

mågan att möta nukleära, biologiska och kemiska (NBC) risker och

hot. En förbättrad samordning och samverkan mellan berörda myn-

digheter samt genomförande av särskilda utbildnings- och övningsin-

satser är viktiga förutsättningar för att uppnå och säkerställa en till-

räcklig förmåga.

Operativt ansvariga instanser bör ha möjlighet till säker och snabb

tillgång till experter inom NBC-området. Det arbete som påbörjats för

att förbättra expertberedskapen bör påskyndas.

Sverige bör aktivt bidra till bättre internationell samordning av arbe-

tet med att möta NBC-hot liksom effektivare samutnyttjande av natio-

nella resurser vid gemensamma insatser, såväl inom som utom EU.

Skälen för regeringens bedömning: Beredskapen inom NBC-

området omfattar den verksamhet som krävs för att förhindra, begränsa

och hantera effekter på samhället inför hot om eller vid spridning av far-

liga nukleära, biologiska eller kemiska ämnen eller stridsmedel. Bered-

skapen omfattar också förebyggande insatser och de vårdinsatser som

kan krävas liksom de åtgärder som kan behövas för sanering.

I proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret uttalade regeringen att

en ökad ambition inom NBC-området är angelägen. I budgetpropositio-

nen för 2002 föreslog regeringen ökade satsningar under 2002 för att

förbättra ansvariga myndigheters förmåga att samordnat hantera NBC-

händelser. Regeringen angav också att den av regeringen tillsatta arbets-

gruppen AgNBC bör fortsätta att utveckla och verka för att förbättra be-

redskapen mot NBC-händelser.

Terroristattackerna mot USA den 11 september 2001 visar att mål-

medvetna, ideologiskt sammanhållna och välmotiverade organisationer

kan planera och utföra terroraktioner som kan få stora konsekvenser. Den

efterföljande spridningen av mjältbrandssporer via postförsändelser samt

det stora antal mjältbrandshot i form av brev innehållande pulver med

misstänkt mjältbrand har påtagligt ökat medvetenheten i många länder

om riskerna för nukleära, biologiska och kemiska hot. En följd av detta

är att åtgärderna för att höja samhällets beredskap mot sådana hot och

risker har påskyndats och givits en högre ambition. Regeringen anser att

de särskilda åtgärder som vidtagits i Sverige bör fullföljas. De initiativ

till förbättrat skydd och samordning liksom det utökade samarbetet vad

gäller riskvärdering, beredskap och skydd mot NBC-terrorism, som in-

letts inom EU och de nordiska länderna bör enligt regeringen också fort-

satt prioriteras.

Terroristbekämpning är i Sverige en polisiär uppgift. Terroristattacker-

na mot USA den 11 september 2001 indikerar att en framgångsrik be-

kämpning av terrorism inte kan genomföras utan en effektiv mellanstatlig

samordning och samverkan. De ansträngningar som inletts med att för-

bättra internationell samordning av polis- och annan underrättelseverk-

samhet, beredskap samt skydd inom NBC-terroristområdet bör därför

115

fullföljas. Det är också viktigt att kunna använda sig av resurser och kompetens inom totalförsvaret. Konsekvenserna av NBC-terrorism eller avsiktlig utspridning av NBC- ämnen av enskilda eller kriminella kan vara av en art och ha en sådan omfattning att de har direkt betydelse för landets säkerhet eller utgör en stor fara för befolkningen. Bekämpning av NBC-terrorism och liknande NBC-insatser förutsätter därför samordning och väl övad samverkan mellan berörda myndigheter och instanser. I än högre grad gäller detta förberedelser som syftar till en god förvarning, NBC-beredskap (inklusi- ve skyddsåtgärder) och effektiv hantering av inträffade NBC-händelser, oberoende av huruvida dessa kan karakteriseras som utslag av terrorism eller inte. En analys och bedömning av hot och risker i terroristsammanhang måste innefatta såväl en teknisk som en politisk-social bedömning av tänkbara aktörers drivkrafter och eventuella återhållande faktorer. En sådan analys leder först och främst till slutsatsen att risken för insats med kärnvapen, på tekniska grunder, kan bedömas som mindre sannolik. Där- emot föreligger betydande tekniska möjligheter beträffande biologiska och kemiska substanser liksom för radioaktiva substanser. Särskilt finns risk för att produktionsanläggningar, lager eller transporter av allmänfar- liga kemiska substanser utsätts för avsiktlig skadegörelse, vilket i vissa fall kan åstadkommas med begränsade insatser. I politiskt-socialt avseende är slutsatsen att de återhållande krafterna för att genomföra NBC-attacker i större skala i många fall är starka, och att riskerna dessutom förefaller lägre för Sverige än för sådana i interna- tionell säkerhetspolitik dominerande stater som USA och Storbritannien. Konsekvenserna, om ett hot skulle uttalas eller en insats genomföras, kan emellertid bli svåröverskådliga och i värsta fall mycket omfattande. Samhället bör därför upprätthålla en systematisk beredskap främst mot biologiska, kemiska och radiologiska risker. Ett samlat perspektiv måste innefatta alla tre komponenter. Utbildning och övning Regeringen tillsatte den 21 juni 2000 en arbetsgrupp, AgNBC, med upp- gift att initiera och bedriva samverkan inom NBC-området mellan berör- da myndigheter. Arbetsgruppen, som har en bred representation från de- partement och myndigheter, har hittills lämnat två delrapporter, den 1 mars 2001 och den 14 juni 2001. I den första rapporten redovisades konkreta förslag till förbättrad expertberedskap medan i den andra gavs en samlad bedömning av NBC-risker och NBC-hot. Arbetsgruppen kon- staterade bl.a. att det inom flera delområden saknas en organiserad ex- pertberedskap till stöd för de operativt ansvariga instanserna och att det inte heller inom alla områden finns en tillräcklig utbildnings- och öv- ningsverksamhet med syfte att göra aktuella experter förtrogna med att verka i en operativ miljö. Arbetsgruppen konstaterade i sin första delrapport i mars 2001 att en förbättring av expertfunktionernas beredskap, med en angränsande ut- bildnings- och övningsverksamhet, är den enskilda åtgärd som snabbast och till lägst kostnad leder till förbättrad allmän beredskap mot NBC- händelser. Den utbildning av experter i stabstjänstgöring som i december Prop. 2001/02:158 116 2001 igångsatts i Statens räddningsverks regi bör utgöra ett första steg i en mer systematiskt upplagd utbildnings- och övningsverksamhet. Arbetsgruppen har vidare, som en av flera erfarenheter av hanteringen av mjältbrandshoten hösten 2001, kunnat konstatera att det finns ett stort allmänt behov av utbildning och information inom NBC-området. Rege- ringen anser att arbetet med att ta fram sådan utbildning samt att genom- föra övningar med NBC-moment är en viktig del för att höja samhällets samlade NBC-förmåga.

Laboratorieresurser och mätorganisation Regeringen bedömer att mjältbrandshoten i Sverige efter terrorattackerna mot USA den 11 september 2001 kunde hanteras på ett tillfredsställande sätt. Erfarenheterna visar på vikten av att det finns tillgängliga resurser och utarbetade rutiner för att på ett säkert sätt kunna ta hand om, trans- portera och analysera okända prover. Detta kräver god myndighetssam- verkan. Det bör också övervägas om olika laboratorier kan ingå i någon form av organiserat nätverk så att kapacitet och kompetens kan användas effektivt. Det bör vidare övervägas hur landstingen skall kunna ges ut- ökade analysmöjligheter. I sitt arbete har AgNBC noterat brister i den svenska strålskyddsbered- skapen, framför allt vad gäller avancerad mät- och analysutrustning för joniserande strålning och radioaktiva ämnen. Härtill kommer att återväx- ten av experter med relevanta kunskaper är mycket låg, eftersom forskar- utbildning inte längre bedrivs inom området strålskyddsberedskap. Re- geringen anser liksom arbetsgruppen att särskilda åtgärder bör övervägas för att återställa mät- och analysförmågan till en tillfredsställande nivå. Socialstyrelsen har påbörjat arbetet med att förbättra den medicinska beredskapen genom att inrätta medicinska expertgrupper för NBC- områden med experter från flera myndigheter samt tillskapa ett särskilt kunskapcentrum. Lagringen av medicinska preparat som antibiotika och vacciner kommer också att ses över. Informationsmaterial har utarbetats och utbildning om bioterrorism genomförs för vårdsektorn. Stöd från Försvarsmakten Försvarsmaktens arbete med att bygga upp en enhet för NBC-skydd, be- nämnd NBC-kompani 04 pågår. Enheten skall vara färdigutvecklad 2004. Kompaniet skall ha förmåga att indikera och identifiera NBC- stridsmedel, sanera, desarmera laddningar med biologiska och kemiska stridsmedel samt omhänderta NBC-skadade. Vid den fortsatta utveck- lingen av denna insatsstyrka bör internationella erfarenheter av utveck- lingen av liknande enheter tillvaratas. Kompaniet har stort behov av ex- pertstöd och tillgång till laboratoriekapacitet. Mot bakgrund av händel- serna under hösten 2001 har frågan om att påskynda upprättandet av NBC-kompaniet väckts. Försvarsmakten har redovisat att förutsättningar för att tidigarelägga utvecklingen av NBC-kompaniet bedöms vara mycket begränsade. Vissa delar av kompaniet skulle kunna tidigareläg- gas, men detta bedöms av Försvarsmakten inte förbättra den önskade NBC-insatsförmågan i någon högre grad. Försvarsmakten har dock läm- Prop. 2001/02:158 117 nat förslag på hur NBC-insatsförmågan skulle kunna höjas successivt Prop. 2001/02:158 fram till 2004. Förslaget bygger på utnyttjande av befintlig organisation och kompetens inom Försvarsmakten och Totalförsvarets forskningsin- stitut. Genom ökad utbildning, samordning, tillgång på personal och an- skaffning av materiel bedöms NBC-insatsförmågan kunna ökas fram till 2004. Internationell verksamhet Inom EU har initiativ tagits för att bekämpa NBC-terrorism. Vid europe- iska rådets möte i Gent den 19 oktober 2001 fick rådet och kommissio- nen i uppdrag att ta fram ett program med målet att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna inom det biologiska och kemiska området. Kommissionen har utarbetat förslag till ett program för skydd mot biolo- gisk och kemisk terrorism, vilket nu diskuteras mellan medlemsstaterna. Vid hälsorådet den 15 november 2001 enades hälsoministrarna om att stärka samarbetet för att bekämpa B- och C-terrorism. Planen omfattar informationsutbyte om tillgängliga experter och kapacitet för olika labo- ratorier samt tillgång på serum, vacciner och antibiotika. Det konstateras också att nätverket för epidemiologisk övervakning och kontroll av smittsamma sjukdomar inom gemenskapen behöver förbättras ytterligare samt att samverkan med Världshälsoorganisationen behöver stärkas. Vid forskningsrådet den 30 oktober 2001 beslutades att en expertgrupp för forskningsfrågorna skall inrättas. Denna skall inriktas på indikerings- och identifieringsmetoder för biologiska och kemiska ämnen samt skydd och behandling vid insats med sådana ämnen. En inventering skall ske av pågående forskning som medlemsstaterna bedriver samt hur forskningen bättre kan samordnas. Nya behov av forskning och utveckling skall också identifieras. Inom EAPR har Sverige och Finland tagit initiativ till bekämpning av terrorism. I det fortsatta arbetet diskuteras svenska initiativ när det gäller NBC-skydd för militär trupp och när det gäller civilbefolkningens skydd mot NBC-terrorism.

Koordinering och hjälp från andra länder i händelse av en katastrof kan ske bilateralt, dels genom Förenta Nationerna (FN) dels EU. Beslutet att anlita hjälp utifrån är alltid ett nationellt beslut. Inom FN och inom ramen för kemvapenkonventionen har Sverige er- bjudit sig att vid behov kunna ställa upp med Chemical Support Team för den internationella organisationen OPCW (Organisation for the pro- hibition of chemical weapons). Denna enhet skall kunna bistå stater som ratificerat konventionen och blivit utsatta för kemiska stridsmedel. Kem- insatsstyrkan är en del av det svenska erbjudandet till kemvapenkonven- tionen artikel 10 som innebär hjälp med experter, utrustning, materiel och personal. 118

19

Allvarlig smitta

Prop. 2001/02:158

(Socialdepartementet och Jordbruksdepartementet)

19.1

Allmänt om området

Regeringens bedömning: Det finns en bra beredskap i landet för att klara av vanliga epidemiologiska situationer men också tillfälliga toppbelastningar av smittsamma sjukdomar. Behov finns dock av en förbättrad samordning och samverkan mellan berörda myndigheter när det gäller hantering av riktigt stora utbrott av smittsamma sjukdomar hos djur och människor oavsett om utbrottet är en följd av avsiktlig smittspridning med biologiska stridsmedel eller ej. Skälen för regeringens bedömning Hotens och riskernas karaktär vid allvarlig smitta hos människor Med allvarlig smitta avses allvarliga smittsamma sjukdomar hos både människor och djur. Allvarlig smitta hos människor förs normalt in i lan- det av andra människor men även via djur eller livsmedel. I fredstid kan smittan uppkomma i samband med naturliga epidemier, vid massflykt och vid sabotage- eller terrorhandlingar. Människors alltmer omfattande resande, den ökade invandringen och handeln med livsmedel medför att infektionssjukdomar som blossar upp i en del av världen i dag har myck- et större spridningspotential än tidigare. Nya allvarliga infektionssjuk- domar har uppträtt eller kunnat identifieras. Samtidigt har redan kända sjukdomar återuppstått, uppträtt i nya regioner eller uppträtt på ett för- ändrat sätt. Risken för terrorhandlingar i form av spridning av biologisk smitta har aktualiserats särskilt efter terrorhandlingarna i USA den 11 september 2001. För att en allvarlig smitta skall anses utgöra en svår påfrestning på samhället i fred krävs att en sjukdom av särskilt allvarlig karaktär har fått eller inom kort kan förväntas få en spridning som medför långtgående samhällskonsekvenser. Spridningen medför långtgående samhällskonse- kvenser om den är så omfattande att den kräver större personella eller materiella resurser än vad som kan mobiliseras inom det normala fredsti- da smittskyddet. Hotens och riskernas karaktär vid allvarlig smitta hos djur De allmänfarliga djursjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människa benämns epizootiska sjukdomar. De epizootiska sjukdomar eller smittämnen som kan spridas naturligt från djur till människa eller från människa till djur benämns zoonoser. Sjuk- domar eller smittämnen kan föras in i landet på många olika sätt beroen- de på vilken sjukdom det är. Så kan t.ex. smitta föras in i landet i sam- band med handel med levande djur eller djurprodukter, via människor eller via livsmedel som förs in privat. Viss smitta kan också vara luftbu- ren eller spridas via vatten eller rent mekanisk med t.ex. fordon, strö- medel eller andra produkter. 119 Stora utbrott av vissa djursjukdomar (som mul- och klövsjukan i Stor- britannien 2001) kan få allvarliga följder i större eller mindre regioner av landet och på en rad olika områden. Som exempel kan nämnas att trans- portrestriktioner kan leda till lokala brister i livsmedel, totalt avspärrad landsbygd och djurskyddsproblem. Massavlivning av djur kan leda till stora avfallsproblem och bl.a. innebära stora insatser för att gräva epizoo- tigravar på drabbade gårdar. Ansvarsförhållanden Det övergripande ansvaret för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom det individinriktade smittskyddet åvilar enligt smittskyddslagen (1988:1472) landstingen och den smittskyddsläkare som skall finnas inom varje landsting. Enligt samma lag åvilar det övergripande ansvaret för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom det objektinriktade smittskyddet kommunen. Enligt bestämmelser i bl.a. smittskyddslagen, miljöbalken och livsmedelslagen (1971:511) skall kommunen vidta smittskyddsåtgärder mot djur, livsmedel, vattentäkter, avloppsledningar och andra objekt som sprider eller misstänks sprida smittsamma sjukdo- mar. Socialstyrelsen har tillsynsansvar över smittskyddet i landet och med- delar föreskrifter och allmänna råd till ledning för arbetet i landsting och kommuner. Smittskyddsinstitutet följer och analyserar det epidemiolo- giska läget nationellt och internationellt samt lämnar Socialstyrelsen och andra berörda information om läget och föreslår de åtgärder som läget föranleder. Jordbruksverket har enligt epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och lagen om provtagning på djur (1998:134), det övergri- pande ansvaret för bekämpandet av djursjukdomar. Livsmedelsverket har det övergripande tillsynsansvaret för smitt- skyddsåtgärder på livsmedelsområdet. En utförligare redovisning av ansvarsförhållandena inom de respektive områdena finns i regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred (skr. 2001/02:52). Bedömning av beredskapsläget vid allvarlig smitta hos människor Inom Sverige har förekomsten av smittsamma sjukdomar hos människor allmänt sett varit tämligen oförändrad under de senaste tio åren och inte heller under 2000 uppvisade den epidemiologiska situationen några dra- matiska förändringar. I förhållande till många andra länder är läget i Sve- rige gott beträffande flertalet av de allvarliga smittsamma sjukdomarna. Det totala antalet anmälda sjukdomsfall fortsätter liksom tidigare år dock att öka. Socialstyrelsen är sektorsansvarig myndighet inom hälso- och sjuk- vårdsområdet, i vilket område smittskyddet ingår. För fyra år sedan på- började Socialstyrelsen en samlad planering av beredskapsinsatserna inom sitt sektorsområde. Arbetet har mynnat ut i Kunskapscentrum för mikrobiologisk beredskap. Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet, Total- försvarets forskningsinstitut, Statens veterinärmedicinska anstalt och Försvarsmakten ingår i centrets styrgrupp. Socialstyrelsen leder styr- Prop. 2001/02:158 120 gruppsarbetet. Inom Kunskapscentrum för mikrobiologisk beredskap finns fyra verksamheter. Den första verksamheten utgörs av en specialstyrka vid Linköpings universitetssjukhus som har utrustning och kunskaper att vårda patienter med höggradigt smittsamma sjukdomar. Vid universitetssjukhuset ut- vecklas också en beredskap för transport av höggradigt smittsamma pati- enter såväl inom landet som till Sverige från utlandet. Den andra verksamheten inom kunskapscentret utgörs av det nya sä- kerhetslaboratoriet vid Smittskyddsinstitutet. Laboratoriet används bl.a. vid diagnostik av smittämnen som kan resultera i mycket hög dödlighet och därmed kräver den högsta säkerhetsnivån (P4). Den tredje verksamheten inom kunskapscentret utgörs av uppbyggna- den av en fältepidemiologisk grupp som snabbt skall kunna utvärdera och bekämpa epidemier av allvarlig smitta nationellt och internationellt. Avsikten är att gruppen snabbt och på begäran av svenska myndigheter, FN samt EU skall kunna sändas till områden med pågående eller fruktade epidemier. Personal från gruppen skall med kort varsel kunna bistå med bedömning och delta vid utredning av epidemiska händelser. Gruppen är kopplad till säkerhetslaboratoriet vid Smittskyddsinstitutet. Den fjärde verksamheten inom kunskapscentret är att i anslutning till bildandet av en fältepidemiologisk grupp påbörja arbetet med att tillska- pa en epidemiologisk databas med uppgifter om ovanliga infektioner och vilka smittämnen som kan utgöra potentiella biologiska stridsmedel. Tanken är att databasen skall ge dels bakgrundsinformation vid riskbe- dömningar inför internationella uppdrag, dels ett underlag vid ställnings- tagande till handläggandet av sjukdomsfall samt ett underlag för hand- lingsplaner för bioterrorincidenter. För att följa den epidemiologiska utvecklingen och kontrollen av smittsamma sjukdomar på internationell nivå deltar både Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet dessutom i internationella nätverk. Samverkan finns med WHO. Inom EU styrs frågorna om smittsamma sjukdomar genom ett nätverk för epidemiologisk övervakning och kontroll av smitt- samma sjukdomar, i vilket Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet re- presenterar Sverige. Parallellt med det arbete som pågår vid beredskapsmyndigheterna har arbetsgruppen AgNBC i sin rapport från den 1 mars 2001 funnit att det svenska samhället har en allmänt hög beredskap, genom de större sjuk- husens infektionskliniker, för vård av enskilda patienter drabbade av all- varliga smittsamma sjukdomar. Däremot beskrivs vårdberedskapen mot sällsynta och farliga smittämnen som inte naturligt förekommer i Sverige som i allmänhet väsentligt lägre. Som en följd av fallen med mjältbrand i USA efter händelserna den 11 september 2001 har uppmärksamheten kring och behovet av bered- skap mot sällsynta och farliga biologiska smittämnen aktualiserats ytter- ligare. I Sverige har, vid utgången av januari 2002, ca 400 försändelser med misstänkt mjältbrandssmitta skickats till Smittskyddsinstitutet och till Totalförsvarets forskningsinstitut för analys. Inte någon av de försän- delser som har analyserats har visat sig innehålla mjältbrandssmitta. Re- geringen bedömer att mjältbrandshoten i Sverige har kunnat hanteras på ett tillfredsställande sätt genom god myndighetssamverkan och snabbt gripbara analysresurser. Prop. 2001/02:158 121 Även om inte allvarlig smitta spridits vid mjältbrandshoten i Sverige har behovet av nationell och internationell samverkan mot terrorism med biologiska stridsmedel uppmärksammats och frågan har stått högst upp på dagordningen i ett stort antal internationella forum. Exempelvis upp- manade Europeiska rådet vid toppmötet i Gent den 19 oktober 2001 mi- nisterrådet och kommissionen att ta fram ett program med målet att för- bättra samarbetet mellan medlemsstaterna inom bioterrorismområdet. Kommissionen har därefter tillsatt en särskild rådgivande kommitté för bioterrorismfrågor samtidigt som kommissionen utarbetat ett förslag till program för skydd mot bioterrorism. Inom Norden har de nordiska häl- soministrarna vid ett möte den 28 november 2001 enats om att de nordis- ka länderna skall bistå varandra vid olyckor eller terroristhandlingar med biologiska stridsmedel. Mot bakgrund av slutsatserna i AgNBC-gruppens rapport och händel- serna under hösten 2001 har regeringen den 8 november 2001 uppdragit åt Socialstyrelsen att i samverkan med Smittskyddsinstitutet, Totalför- svarets forskningsinstitut, Landstingsförbundet och Rikspolisstyrel- sen/Säkerhetspolisen utreda och lämna förslag dels på en organiserad beredskap med expertfunktioner inom området biologiska stridsmedel som stöd för sjukhusens infektionskliniker och smittskyddsläkarorganisa- tionen, dels på en organiserad beredskap som stöd till Rikspolisstyrel- sen/Säkerhetspolisen vid hot om bioterrorism samt på i övrigt lämpliga åtgärder inom Socialstyrelsens verksamhetsområde för att höja beredska- pen inom bl.a. B-området. Uppdraget skall redovisas senast den 15 april 2002. Regeringen har också den 20 december 2001 tillkallat en särskild utre- dare med uppgift att kartlägga och analysera myndigheternas och de öv- riga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likar- tade extraordinära händelser i Sverige. Bedömning av beredskapsläget vid allvarlig smitta hos djur Beredskapen för att hantera ett begränsat utbrott av en allvarlig smitta hos djur är väl förberedd i Sverige. Hur smittan skall hanteras framgår av epizootilagen och zoonoslagen. Beredskapen är praktiskt taget uteslutan- de riktad mot sjukdomar som normalt inte förekommit i landet. Dessa sjukdomar finns angivna i epizootiförordningen. Mot sjukdomar som redan finns i landet krävs inte liknande beredskap, då dessa normalt inte antar epizootiska former. Mul- och klövsjuka är den kanske mest allvarliga djursjukdomen från beredskapssynpunkt. Sjukdomen är höggradigt smittsam hos klövbärande djur, vilket blev mycket tydligt i samband med utbrotten inom EU under 2001. Sjukdomen kan orsaka allvarliga ekonomiska förluster och orsakar stort lidande för smittade djur. De ekonomiska förlusterna uppkommer framförallt genom produktionsbortfall, bekämpningskostnader och ex- portrestriktioner, men även turistnäringen kan drabbas hårt genom olika restriktioner på landsbygden. Mul- och klövsjuka sprids vanligtvis från djur till djur eller via mjölk, kött eller andra djurprodukter. Sjukdomen kan också lätt spridas via redskap, kläder och fordon eller genom vind- spridning. Prop. 2001/02:158 122 I februari 2001 upptäcktes fall av mul- och klövsjuka i England, där sjukdomen inte förekommit sedan 1981. Den spred sig sedan snabbt via djurtransporter till Frankrike, Nederländerna och Irland. I Sverige har vi dock inte haft några utbrott av mul- och klövsjuka sedan 1966. De av Jordbruksverket vidtagna försiktighetsåtgärderna är en viktig del i det nationella skyddet mot sjukdomen. Flera av de allvarliga djursjukdomarna är zoonoser, dvs. de kan angri- pa människor. En av de viktigaste är mjältbrand som tidigare var relativt vanligt förekommande hos djur i Sverige. Då smittämnet är mycket resis- tent måste man räkna med möjligheten att smitta fortfarande kan spridas från mjältbrandsgravar till känsliga djur, såsom nötkreatur. Många av de sjukdomar som ingår i den svenska epizootiförordningen kan användas för bioterrorism. Det är relativt enkelt att få tag på exem- pelvis material innehållande mul- och klövsjukevirus, då sjukdomen fö- rekommer i flera länder, att smuggla in det i ett land och smitta ner djur. Detsamma gäller i viss mån för mjältbrand. Flera av de smittämnen som är aktuella för bioterrorism är zoonoser (mjältbrand, harpest, botulism, Q-feber, West Nile Fever) som kan smitta djur och förekomma i livsme- del och därigenom smitta människor. Jordbruksverket och Statens veteri- närmedicinska anstalt har idag ingen planering eller beredskap för dolda eller öppna terrorattacker med smittämnen enligt ovan utan har hittills baserat beredskapen på konventionella utbrott. Risken för bioterrorism mot djur har diskuterats men konkreta bevis har inte presenterats. Man är dock enig om att sådana angrepp skulle kunna orsaka mycket stor skada ekonomiskt och allvarligt störa viktiga samhällsfunktioner. För många av epizootilagens sjukdomar krävs att det diagnostiska ar- betet, av arbetsskydds- eller smittskyddsskäl, bedrivs i säkerhetslaborato- rium. Statens veterinärmedicinska anstalt är den enda institutionen i lan- det som har sådana säkerhetslaboratorier för diagnostik av djursjukdomar i animaliskt material. En mjältbrandssmitta hos djur kommer exempelvis att diagnostiseras vid Statens veterinärmedicinska anstalts säkerhetslabo- ratorium. För närvarande pågår planering för utbyggnad av säkerhetsla- boratoriet. Statens veterinärmedicinska anstalt har för ändamålet tillförts särskilda medel. I samband därmed har kontakt etablerats med Livsme- delsverket för en eventuell samverkan, då Livsmedelsverket saknar egna säkerhetslaboratorier, vid exempelvis undersökning av livsmedel avseen- de mjältbrand. Det bör också diskuteras om en samordning mellan säker- hetslaboratorier bör ske i Sverige inför en eventuell krissituation. En förutsättning för en framgångsrik bekämpning är snabb upptäckt av sjukdomen. Både veterinärer och djurägare/djurhållare har därför en omedelbar anmälningsplikt vid misstanke om epizootisjukdom hos djur. Det krävs dock utbildning och kontinuerlig fortbildning rörande sjukdo- mars naturliga utveckling för att man skall känna igen dessa. Varje vete- rinär har exempelvis en handbok utarbetad av Statens veterinärmedicins- ka anstalt i samarbete med Jordbruksverket, där epizootisjukdomarna beskrivs i detalj. Jordbruksverkets, Statens veterinärmedicinska anstalts, Livsmedelsverkets och länsstyrelsernas beredskap styrs av de bered- skapsplaner, som enligt epizootilagen skall finnas. Epizootiövningar genomförs regelbundet på central, regional och lokal nivå. Prop. 2001/02:158 123 Även om beredskapen för att hantera en allvarlig smitta mot djur är god vid begränsade utbrott bör det påpekas att det kan finnas sårbarheter i beredskapen. Exempelvis har Statens veterinärmedicinska anstalt en förhållandevis liten organisation vilket ger en försvagad uthållighet då en extraordinär händelse inträffar. Detta gäller även Jordbruksverket och länsstyrelserna där resurserna generellt är för små om ett stort utbrott inträffar. Det har också skett en utarmning av laboratorieresurser i Sveri- ge. Därutöver är kapaciteten för att ta emot animaliskt avfall i form av högriskavfall samt s.k. specificerat riskmaterial begränsad, då det i dag endast finns en destruktionsanläggning för sådant avfall i Sverige. Att sanitetsslakten under senare tid har minskat i omfattning har dessutom lett till försämrade möjligheter att upptäcka sjukdomar i tid. En allvarlig svaghet i beredskapen är avsaknaden av en gemensam be- redskapsplan för alla inblandade myndigheter förutom Jordbruksverket, Statens veterinärmedicinska anstalt och Livsmedelsverket även polisen, Tullverket, Statens räddningsverk, Kustbevakningen och Försvarsmakten när det gäller stora epizootier som kräver extraordinära insatser, t.ex. att spärra av geografiskt stora områden, att gräva epizoootigravar för av- livade djur, att kontrollera att införselrestriktioner följs vid landets grän- ser eller att desinficera fordon. För att klara av den typen av insatser un- der krissituationer krävs en väl genomarbetad och förankrad beredskaps- plan med praktiska övningar för alla inblandade myndigheter. Mot bakgrund av ovanstående har regeringen i regleringsbrevet för 2001 uppdragit åt Jordbruksverket att i samråd med Statens veterinärme- dicinska anstalt genomföra en översyn av beredskapen för en svår på- frestning hos laboratorier som hanterar analyser i samband med allvarlig djursmitta. Översynen har redovisats och visar att Statens veterinärmedi- cinska anstalt har en hög beredskap mot svår påfrestning på laboratorier vid utbrott av allvarlig djursmitta. Statens veterinärmedicinska anstalt kan utföra diagnoser av i stort sett alla sjukdomar som ingår i epizootila- gen. Avtal finns dessutom med laboratorier i andra länder och det finns också vissa möjligheter att få hjälp av andra myndigheter i Sverige (Smittskyddsinstitutet och Totalförsvarets forskningsinstitut). Om utbrottet däremot blir långvarigt, och dessutom arbetsintensivt, kan det bli svårigheter att upprätthålla en hög kapacitet för diagnostise- ring. Den svagaste länken är att personalen inte kommer att räcka till. Materielbrist kan också bli ett problem om ett sådant utbrott skulle inträf- fa. Problem kan också uppstå om det blir ett långvarigt elavbrott. Den reservel som finns är inte tillräcklig för att upprätthålla tillräcklig verk- samhet för diagnostisering av sjukdomar. Ett IT-avbrott eller ett teleav- brott påverkar inte laboratoriekapaciteten lika mycket. Översynen innehåller också en analys av beredskapen hos förbrän- ningsanläggningar avsedda för kadaver. Jordbruksverket konstaterar i sin rapport att läget när det gäller förbränning av kadaver för närvarande är mycket sårbart och att resurserna i Sverige för destruktion av det anima- liska avfallet även under normala förhållanden är otillräckliga. I rappor- ten konstateras vidare bl.a. att i händelse av väsentligt ökade behov av förbränning av kadaver, till följd av t.ex. ett epizootiskt utbrott, återstår endast nedgrävning på godkänd deponi eller i massgravar. Chefen för Jordbruksdepartementet förordnade i december 2000 en ut- redare att analysera bl.a. kapacitetsbehovet för att omhänderta och bear- Prop. 2001/02:158 124 beta animaliskt högriskavfall och specificerat riskmaterial. Utredaren Prop. 2001/02:158 konstaterar i sin rapport Förbränning av animaliskt avfall (Ds 2001:23) som över lämnades i april 2001 att minst fyra större förbränningsanlägg- ningar bör finnas i landet. Utredaren föreslår som en kortsiktig lösning, medan nämnda förbränningsanläggningar tillskapas, att berört företag ansöker om erforderliga tillstånd för att alla typer av animaliskt avfall, dvs. inte bara lågriskavfall utan även högriskavfall som kadaver inklusi- ve specificerat riskmaterial, skall få bearbetas i en befintlig anläggning som drivs av företaget. Om nämnda tillstånd beviljas kommer möjlighe- terna att omhänderta det animaliska avfallet att avsevärt förbättras. Re- geringen har genom ändring av regleringsbrevet för 2001 avsatt 3 miljoner kr att disponeras av Jordbruksverket för att påskynda utveck- lingen av lämplig teknik och utformning av tillhörande anläggningar för destruktion av animaliskt avfall. Som omnämnts ovan är de veterinära resurserna begränsade om ett större utbrott av epizootisjukdom skulle inträffa i Sverige. Det kan inte heller anses rimligt att konstant ha en organisation som skulle täcka dessa behov. För att förstärka resurserna i ett krisläge bör, om möjligt, hjälp från andra länder organiseras. Gemensamma epizootiövningar med övri- ga nordiska länder planeras också där krisgrupper samtränas. Sådana grupper bör finnas identifierade i respektive lands beredskapsplan och kunna sättas in vid extraordinära kriser. Vissa extra resurser i form av experthjälp kan också organiseras via EU-kommissionen.

På laboratoriesidan föreligger ett organiserat samarbete främst med EU:s referenslaboratorier för epizootisjukdomar och med Danmark.

19.2

Åtgärder inom området

Regeringens bedömning: För att kunna höja beredskapen och för- bättra samordningen och samverkan mellan berörda myndigheter inför ett stort utbrott av en smittsam sjukdom eller en terrorhandling med biologiska stridsmedel bör myndigheterna sträva efter att upprätta ge- mensamma beredskapsplaner. Även utbildnings- och övningsmöjlig- heterna för de inblandade myndigheterna bör utökas.

Skälen för regeringens bedömning: Målet är att landet skall ha en

väl avvägd organisation för att tillgodose befolkningens behov av skydd

mot spridning av allvarliga smittsamma sjukdomar hos djur och männi-

skor. Organisationen skall fungera vid tillfälliga toppbelastningar, vid

svåra epidemiologiska situationer i fred samt vid terrorhandlingar med

biologiska stridsmedel. För att kunna nå detta mål krävs att fördelningen

av ansvaret och kostnaderna för olika smittskyddsåtgärder mellan olika

myndigheter är tydlig samt att samverkan myndigheterna emellan är god.

Myndigheterna måste ha en planering för att kunna hantera stora epide-

mier. Åtgärderna måste vara samordnade såväl i förberedelseskedet som

i det akuta skedet av krisen. Detta förutsätter att myndigheterna utgår

från en gemensam beredskapsplan med gemensamma antaganden om

krisens karaktär och omfattning. Den berörda personalen bör få ökade

utbildnings- och övningsmöjligheter. Dessutom krävs att information om

förekomsten av allvarliga smittsamma sjukdomar når allmänheten.

125

Även det internationella samarbetet inom smittskyddsområdet bör för- djupas för att kunna möta nya epidemier eller terrorhandlingar med bio- logiska stridsmedel på ett effektivt sätt exempelvis genom erfarenhetsut- byte. Behov av åtgärder vid allvarlig smitta hos människor Det behov av ytterligare åtgärder som kan finnas för att stärka beredska- pen inom det individinriktade smittskyddet är dels att se över vaccinbe- redskapen för sjukdomar som exempelvis smittkoppor, dels att se över behovet av lagring av antibiotika. Regeringen har uppdragit åt Socialsty- relsen, Smittskyddsinstitutet, Läkemedelsverket och Apoteket AB att utreda hur ett nationellt ansvar för vaccinförsörjning och lagerhållning av vaccin skulle kunna utformas. I uppdraget, som avses att redovisas under våren 2002, ingår att beakta beredskapsaspekter. Behov av åtgärder vid allvarlig smitta hos djur Den planerade utbyggnaden av säkerhetslaboratoriet vid Statens veteri- närmedicinska anstalt bör som planerat fullföljas. En samordning bör ske med Livsmedelsverkets behov av säkerhetslaboratorium. Vid Jordbruks- verket och Statens veterinärmedicinska anstalt bör dessutom prioriteras att planering och beredskap avseende större utbrott av epizootisjukdom, bioterrorism och avsiktlig spridning av zoonotiska och andra smittämnen som kan smitta djur och/eller förekomma i livsmedel och därigenom smitta människor. Resultaten av den översyn av beredskapen som Jordbruksverket genomför bör beaktas i den fortsatta planeringen. Kontakt bör tas med de nordiska grannländerna för att undersöka in- tresset för att etablera ett nordiskt samarbete inom området. Samarbetet bör bygga på beredskapsförberedelser och erfarenhetsutbyte så att perso- nal snabbt skall kunna sättas in i en krissituation. En övergripande beredskapsplan bör införas som reglerar olika myn- digheters agerande vid konstaterade eller befarade större epizootiutbrott eller andra krissituationer. Jordbruksverket bör utarbeta och samordna en sådan nationell plan med berörda myndigheter. Behov av författningsändringar Smittskyddslagen (1988:1472) delar in smittsamma sjukdomar i sam- hällsfarliga sjukdomar och övriga smittsamma sjukdomar. De samhälls- farliga sjukdomarna anges i en bilaga till lagen. Om riksdagens beslut om ändring i bilagan inte kan avvaktas, får regeringen föreskriva att be- stämmelserna om samhällsfarliga sjukdomar skall tillämpas från den tid- punkt som regeringen bestämmer på en viss smittsam sjukdom som upp- träder eller inom kort kan uppträda här i landet, om sjukdomen bedöms dels ha hög smittsamhet eller kunna få explosiv utbredning, dels medföra hög dödlighet eller bestående skador bland de smittade. En sådan före- skrift får meddelas endast om nämnda verkningar av sjukdomen inte var kända vid tillkomsten av bilagan. Sådana föreskrifter från regeringen skall snarast underställas riksdagens prövning. Prop. 2001/02:158 126 I betänkandet Smittskydd, samhälle och individ (SOU 1999:51) före- Prop. 2001/02:158 slår 1996 års smittskyddskommitté en delvis annan uppdelning av de smittsamma sjukdomarna hos människor. De allvarligaste smittsamma sjukdomarna skall i stället benämnas allmänfarliga smittsamma sjukdo- mar. Alla som smittats av en allmänfarlig smittsam sjukdom föreslås få en skyldighet att informera personer som han eller hon kommer i sådan kontakt med att risk för smittöverföring uppkommer. I förslaget föreslås en utvidgning av regeringens befogenhet att utfärda särskilda föreskrifter om smittskyddet också i fredstid, om riksdagens beslut inte kan avvaktas och en epidemi av en allvarlig smittsam sjukdom har utbrutit eller hotar att utbryta i landet. Meningen med förslaget är att regeringen vid svåra påfrestningar på samhället i fredstid skall kunna besluta om samordnade nationella åtgärder och andra särskilda insatser inom smittskyddet om detta är nödvändigt. Kommittén föreslår också att det av smittskyddslagstiftningen tydliga- re bör framgå vilken myndighet som har ansvar för att en smittskyddsåt- gärd vidtas. Smittskyddslagen bör endast reglera det individinriktade smittskyddet samtidigt som lagens nuvarande reglering av objektinrikta- de åtgärder bör flyttas över till bl.a. miljöbalken. I utredningen föreslås kommunens ansvar för smittskyddsåtgärder mot djur begränsas till säll- skapsdjur som innehas av privatpersoner. Smittskyddskommitténs förslag och överväganden kommer att tas upp i en proposition under hösten 2002. Allvarlig smitta på djur regleras i epizooti- och zoonoslagen. Det finns för närvarande inget behov av ytterligare författningsreglering. En mind- re översyn pågår dock i syfte att anpassa de svenska författningarna till ny EG-lagstiftning på epizootiområdet. 20 Nedfall av radioaktiva ämnen (Miljödepartementet, Jordbruksdepartementet och Försvarsdepartementet)

20.1

Allmänt om området

Regeringens bedömning: Beredskapen i landet mot olyckor i svenska och utländska kärntekniska anläggningar är i huvudsak tillfredsstäl- lande. Beredskapen mot olyckor i utlandet samt mot inhemska olyckor med nationell omfattning bör utvecklas. Ansvariga myndigheter har ett gott samarbete som kontinuerligt utvecklats och förbättrats. Sam- arbetet med länderna i vår närhet har också förbättrat beredskapen och minskat risken för olyckor. Den utveckling som pågår i samverkan mellan Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion och andra beredskapsaktörer, inklusive förbättring av mätförmågan, bör fortsätta. Skälen för regeringens bedömning: Efter Tjernobylolyckan gjordes stora insatser för att förstärka beredskapen mot radiologiska olyckor i landet. Nu drygt femton år senare finns dock ett visst behov av att mo-

127 dernisera och utveckla mätresurserna. Det finns också vissa tecken på att kompetensförsörjningen inom området på sikt försvagas. Hotens och riskernas karaktär Erfarenheterna från Tjernobylolyckan 1986 har visat att radioaktiva äm- nen kan transporteras långa sträckor. Risken för nedfall av radioaktiva ämnen finns därför förutom från de svenska kärnkraftverken även från de i Sveriges närhet. I Sverige finns i dag 11 kärnkraftsreaktorer i drift. Yt- terligare ett tjugotal reaktorer finns i Sveriges närhet; i Finland, i nord- västra Ryssland (på Kolahalvön och vid S:t Petersburg), i Litauen samt i norra Tyskland. De flesta av kärnkraftverken i forna Sovjetunionen har inte samma höga säkerhetsnivå som de västeuropeiska reaktorerna. För- utom kärnkraftverken finns även andra kärntekniska verksamheter i Sve- riges närhet, som t.ex. atomdrivna fartyg, satelliter m.m., vilka kan med- föra en risk för nedfall av radioaktiva ämnen i Sverige. Ansvarsförhållanden En utförlig redovisning av ansvarsförhållandena inom området finns i regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52). Bedömning av läget för beredskapen Den svenska beredskapen mot radiologiska olyckor är i huvudsak inrik- tad mot att lindra konsekvenser av olyckor vid svenska kärnkraftverk, framför allt i berörda län. Beredskapen bygger på ett långtgående samar- bete mellan berörda myndigheter. Organisatoriskt sett har vi en tillfreds- ställande beredskap när det gäller närområdena kring svenska kärnkraft- verk. Beredskapen mot konsekvenser i Sverige av utländska olyckor är mer begränsad och när det gäller terroristhandlingar inom det nukleära området är den svenska beredskapen att hantera radiologiska konsekven- ser låg, sett i ett internationellt perspektiv. Socialstyrelsen har inrättat ett kunskapscentrum i strålningsmedicin vid Karolinska institutet (Cancercentrum) där medicinska experter finns tillgängliga samt där bl.a. forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs i nära samarbete med Statens strålskyddsinstitut. Under de senaste åren har Statens kärnkraftinspektion i samverkan med andra beredskapsaktörer bedrivit ett utvecklingsarbete i strävan att effektivisera beredskapen att hantera radiologiska olyckor. Arbetet är fokuserat på tidiga bedömningar som underlag för beslut om skyddsåt- gärder, samt att förbättra förmågan att vid reaktorhaverier göra tekniska hotbildsprognoser innan ett eventuellt utsläpp sker. En del av detta arbete är utveckling av ett gemensamt prognosverktyg för ett antal EU-länder. Det är angeläget att detta utvecklingsarbete drivs vidare, implementeras och att effektiva fora för samverkan skapas. En viktig beredskapshöjande åtgärd är också insatser från Försvarsmakten för stöd till de civila myn- digheterna (se kap. 10.6). Återväxten av kompetens på expertnivå inom både Statens strålskydds- instituts och Statens kärnkraftinspektions ansvarsområden kräver en ökad Prop. 2001/02:158 128 uppmärksamhet. En av orsakerna till detta är att forskarutbildning har minskat avsevärt inom flera områden. Detta kommer på sikt att medföra kompetensbrist. Regeringen har i regleringsbrev för 2002 uppdragit till Statens strålskyddsinstitut att inkomma med förslag till en forskningsstrategi på strålskyddsområdet. Arbetsgruppen för NBC-frågor (AgNBC) har redovisat att det krävs ett betydande årligt resurstillskott för att lyfta den nationella mätberedska- pen till en nivå som medger kvalificerad mätinsats om Sverige drabbas av utsläpp eller spridning av radioaktiva ämnen. Först efter ett sådant resurstillskott bedömer AgNBC att nivån kommer att motsvara ungefär den som råder i flera EU-länder. Frågan om omfattningen av den natio- nella mätberedskapen bereds inom Regeringskansliet. Beredskap vid svenska kärnkraftverk Kärnkraftverken ansvarar för alla säkerhetsåtgärder inom det egna ver- kets område samt för sin egen personal och har egna beredskapsorganisa- tioner. Vid en olycka som kan medföra utsläpp vidtar verket de åtgärder som behövs för att begränsa olyckan, skyddar sin egen personal, varnar de närboende samt larmar länsstyrelsen och andra myndigheter. Läget i Sveriges närhet För att minska risken för radioaktivt nedfall över Sverige från kärnkrafts- anläggningar i vår närhet är det viktigt att Sverige verkar för att kärn- kraftverken även i närliggande länder har en så hög säkerhet som möjligt. Vid sidan av de framgångsrika bilaterala insatserna genom Statens kärn- kraftinspektions och Statens strålskyddsinstituts arbete bidrar Sverige även till internationella insatser genom Europeiska utvecklingsbankens (EBRD) fonder. Dessa är Tjernobylfonden (CSF) som har till uppgift att säkerställa en sarkofag över den havererade reaktorn i Tjernobyl, kärnsä- kerhetsfonden (NSA) som bidrar till säkerhetshöjande insatser vid kärn- kraftverk i Central- och Östeuropa samt fonden för avveckling av kärn- kraftverket i Ignalina i Litauen (IDSF). Utvecklingssamarbetets mål är att minska sannolikheten för att en kärnkraftolycka skall inträffa vid något av kärnkraftverken i samarbets- området och att uppenbara säkerhetsrisker undanröjs i de reaktorer som av energibalansskäl inte omedelbart kan stängas samt att stärka de obero- ende säkerhetsmyndigheterna. Vad avser använt kärnbränsle och radioaktivt avfall är målet att avfallet skall tas om hand, mellanlagras och slutförvaras på ett från säkerhets- och miljösynpunkt acceptabelt sätt. På detta område riktar Sverige särskild uppmärksamhet mot det använda kärnbränslet och det radioaktiva avfallet i nordvästra Ryssland. Regeringen anser att det är viktigt att det svenska samarbetsprogrammet kan fortsätta tills målen uppnåtts och har därför i propositionen 2000/01:119 Europa i omvandling Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa lämnat förslag på det fortsatta arbetet fr.o.m. 2002. Dessa insatser finansieras över utgiftsområde 7 Internationellt bistånd (samarbete med Central- och Östeuropa). Även genom EU:s budget finansieras insatser via TACIS, EU:s bi- ståndsprogram till NIS länderna (New Independent States dvs. f.d. Sov- Prop. 2001/02:158 129 jetrepublikerna exkl. baltländerna) och PHARE, dvs. EU:s biståndspro- gram till Centraleuropa för säkerhetshöjande insatser i Öst- och Central- europa. I förhandlingarna inför EU-utvidgningen ställs krav på säkerhe- ten vid de kärntekniska anläggningarna i kandidatländerna. Dessa krav går i stort ut på att reaktorerna skall uppgraderas till lika hög säkerhets- nivå som reaktorerna inom EU. De reaktorer som inte går att uppgradera skall stängas. För beredskap mot olyckor som inträffar utanför landets gränser har Sverige ingått en överenskommelse med andra stater genom den interna- tionella IAEA-konventionen om tidig varning och informationsutbyte i samband med kärntekniska olyckor. Dessutom finns bilaterala avtal om varning och informationsutbyte med de nordiska länderna, Tyskland och Ryssland. Genom medlemskapet i EU har Sverige skyldighet att hålla en beredskap för varning och informationsutbyte med övriga medlemsstater inom unionen. Detta informationsutbyte samordnas av EU- kommissionen. För att säkerställa en tidig varning med kärnkraftverken i Ignalina i Li- tauen, Sosnovy Bor och Kola i Ryssland har Statens strålskyddsinstitut och Statens kärnkraftinspektion ingått skriftliga avtal och förberett sär- skilda satellitförbindelser med dessa verk. En överenskommelse om tidig varning finns också med myndigheterna i Murmansk. Ett avtal inom Östersjöstaternas råd skrevs på den 7 juni 2001 angåen- de utbyte av mätdata för strålningsmätningar. Avtalet innebär att Sverige vid en olycka i Sveriges närhet kan få tillgång till information om ett ut- släpp skett och dess omfattning på ett mycket tidigare stadium än i dag. Sådan information är av väsentlig betydelse för att kunna vidta åtgärder i tid. Förmågan att klara störningar inom el- och IT-området

Kärnkraftverken har krav på god tillgänglighet av reservkraft i form av dieselaggregat, vilket är väl tillgodosett. Störningar inom IT-området analyserades i samband med IT-omställningen inför skiftet till 2000. Analyserna resulterade i bedömningen att säkerheten vid reaktorerna inte är beroende av IT-funktionerna. Vid beredskapsmyndigheterna Statens strålskyddsinstitut och Statens kärnkraftinspektion är läget delvis olika. Statens strålskyddsinstitut har tillgång till reservkraft vilket däremot inte Statens kärnkraftinspektion har. Statens kärnkraftinspektion kan dock vid en svår påfrestning samgruppera sin beredskapsorganisation med Statens strålskyddsinstitut. Störningar på IT-området skulle framför allt påverka prognosverksamheten för spridning av radioaktiva ämnen som kräver datorkapacitet, men här finns även manuella system i reserv. För de ma- nuella systemen blir dock noggrannheten och snabbheten mindre. Säkerhet mot terroristhandlingar Till följd av terroristattackerna den 11 september 2001 i USA har Statens kärnkraftinspektion haft kontakter främst med de kärntekniska anlägg- ningarna, Rikskriminalpolisen (RKP), Säkerhetspolisen (SÄPO) och Luftfartsinspektionen. Statens kärnkraftinspektion har informerat sig om att man vid de kärntekniska anläggningarna vidtar nödvändiga åtgärder, Prop. 2001/02:158 130 inklusive planeringen för en förändrad hotbild. Statens kärnkraftinspek- Prop. 2001/02:158 tion har vidare med chefen för Rikskriminalpolisen och ledningarna för de kärntekniska anläggningarna gått igenom åtgärder avseende anlägg- ningarnas fysiska skydd samt med Säkerhetspolisen haft löpande kontak- ter om eventuella förändringar i hotbilden. Statens kärnkraftinspektion har också inlett en översyn av för säkerheten väsentliga byggnader i hän- delse av att ett flygplan skulle träffa en anläggning. Statens kärnkraftinspektion har vidare tillsammans med Statens strål- skyddsinstitut genomfört en översyn av befintliga beredskapsplaner med avseende på terrorangrepp eller hot om sådana. Statens kärnkraftinspek- tion har också tillsammans med Statens strålskyddsinstitut medverkat i AgNBC:s arbete samt i andra relevanta arbetsgrupper och därigenom bidragit till att stärka rikets beredskap. Statens kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut har härut- över aktivt informerat om utfallet av ovanstående samt haft ett antal in- ternationella kontakter i frågan. Bristen på mätutrustning inom strålskyddsberedskapen är densamma när det gäller terroristbekämpning som vid kärntekniska olyckor, och på samma sätt slår den annalkande bristen på kompetens igenom även på terroristområdet.

20.2

Behov av författningsändringar

Regeringens bedömning: Området är väl reglerat och med tydliga

ansvarsförhållanden. Det finns därför inget behov av väsentliga för-

fattningsändringar.

Regeringen bedömer dock att det kan finnas behov av att vissa be-

myndiganden i djurskydds- och foderlagstiftningen i samband med

nedfall av radioaktiva nedfall över jordbruksmark ses över så att re-

geringen, eller efter regeringens bemyndigande Jordbruksverket, skall

kunna meddela föreskrifter som avviker från de annars gällande.

Regeringen anser också att en översyn bör göras när det gäller re-

geringens bemyndigande till Jordbruksverket att utfärda föreskrifter

om gödselhantering och växtodling i händelse av en svår påfrestning.

Skälen för regeringens bedömning: I en situation som innebär en

svår påfrestning kan förhållandena vara sådana att en djurägare inte har

några reella möjligheter att sköta eller utfodra sina djur på ett sådant sätt

som krävs enligt djurskydds- och foderlagstiftningen. Vidare kan undan-

tag från regelverket behöva göras för genomförandet av en konsekvens-

begränsande åtgärd som gör att en bestämmelse i lagstiftningen uppfylls,

men att åtgärden samtidigt strider mot en annan bestämmelse, t.ex. in-

stallning för att undvika att betande djur utfodras med skadligt foder.

Motsvarande exempel på växtområdet kan vara att det uppstår behov av

nya föreskrifter som tillfälligt påbjuder avlägsnande av det översta mark-

skiktet i stället för nedplöjning.

Mot denna bakgrund bedömer regeringen att vissa författningsändring-

ar kan komma att bli aktuella. Exakt hur dessa skall utformas måste

övervägas närmare. Innebörden bör dock vara att vid en svår påfrestning

i fred skall särskilda föreskrifter kunna meddelas om vård och behand-

131

ling av djur, om foder och fodertillsatser samt om gödselhantering och Prop. 2001/02:158 växtodling, allt i den mån det är försvarligt med hänsyn till de omstän- digheter som råder.

21

Kemikalieolyckor, transport av farligt gods och större olyckor till sjöss med allvarligare

utsläpp som följd (Försvarsdepartementet)

21.1

Allmänt om områdena

Regeringens bedömning: Regeringen anser att beredskapen är god- tagbar mot olyckor vid transport av farligt gods och kemikalieolyckor i stationära anläggningar liksom olyckor till sjöss som kräver sjörädd- nings- och miljöräddningsinsatser. Regeringen anser att ett kontinuer- ligt utvecklingsarbete bör bedrivas som syftar till att anpassa lagstift- ningen till den tekniska utvecklingen och höja kompetensen och där- med säkerhetsnivåerna inom dessa verksamheter. Skälen för regeringens bedömning Hotens och riskernas karaktär Regeringen redovisade i skr. 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred hotens och riskernas karaktär avseende kemi- kalieolyckor och olyckor till sjöss som kräver sjöräddnings- och miljö- räddningsinsatser. En olycka vid transport av farligt gods eller en kolli- sion mellan t.ex. ett passagerarfartyg och en tanker kan innebära påtagli- ga risker. Utsläpp från fabriker och andra anläggningar som hanterar ke- mikalier kan orsaka skada både på land och på yt- och grundvattnet. Re- geringen konstaterar dock att med hänsyn till antalet transporter och de stora volymer av såväl passagerare som gods som transporteras har få olyckor inträffat. En utförlig redovisning av ansvarsförhållanden inom områdena finns i regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Reglerna inom respektive område är till stora delar internationella och utarbetade inom EG och FN. Olyckor vid transport av farligt gods samt kemikalieolyckor i stationä- ra anläggningar Regeringen redovisade i samma skrivelse om beredskapen mot svåra påfrestningar i fred att det inte inträffat några större allvarliga kemikalie- olyckor i stationära anläggningar eller olyckor med transport av farligt gods i Sverige. De olyckor som skett bl.a. i Kävlinge 1997 och i Bor- länge våren 2000 visar att samhället har en förmåga att agera snabbt och effektivt. För att förebygga de risker som är förenade med transport av farligt gods antog EU:s råd 1996 direktiv 96/35/EG om utnämning av och kom- 132 petens hos säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järn- Prop. 2001/02:158 väg eller inre vattenvägar. Direktivet innebär att den som bedriver verk- samhet där det ingår att utföra transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar eller lastning eller lossning i samband med sådana transporter, skall utse en eller flera säkerhetsrådgivare. Direktivet har föranlett ändringar i lagen (1982:821) om transport av farligt gods och förordningen (1982:923) om transport av farligt gods. Kravet på säker- hetsrådgivare gäller från den 1 januari 2000. Med den nya lagstiftningen sätts fokus på aktivt förebyggande åtgärder. I kap. 30 behandlar reger- ingen sitt förslag till bl.a. en ändring i den lagbestämmelse som reglerar vem som skall ha säkerhetsrådgivare. Olyckor till sjöss med allvarliga utsläpp som följd Regeringen bedömer att det finns en hög beredskap och en god förmåga att hantera allvarliga olyckor till sjöss, såväl avseende sjö- som miljö- räddning. De organisatoriska förutsättningarna har tidigare redovisats i skr. 2000/01:52. Det är svårare att bedöma förmågan till effektiv sane- ring på land eftersom Sverige varit förskonat från större oljekatastrofer. Åtgärder för att stärka förmågan har dock vidtagits. Dessa har tidigare redovisats i ovan nämnda skrivelse.

21.2

Åtgärder inom områdena

Olyckor till sjöss med allvarliga utsläpp som följd Regeringen har i skr. 2000/01:52 redovisat förändringsarbetet. Utöver detta kan nämnas Europaparlamentets och rådets beslut nr 2850/2000/EG den 20 december 2000 om upprättande av en gemenskapsram för samar- bete om oavsiktliga och avsiktliga föroreningar av havet. Syftet var att i en rättsakt integrera de informationssystem och åtgärdsprogram som re- dan var i drift. Ramen medför även att ansvarsområdet breddas till att täcka in avsiktliga utsläpp till havs och utsläpp från offshore- anläggningar. Målsättningen är att förbättra medlemsstaternas förmåga att bekämpa utsläpp av olja eller kemikalier till sjöss samt att skapa för- utsättningar för ett förbättrat samarbete länderna emellan. Det finns se- dan tidigare en dygnet runt bemannad kontaktpunkt i Bryssel som, om en större olycka skulle inträffa, skall sprida information till övriga medlems- länder. Vid ett extrainsatt möte med Helsingforskommissionen (HELCOM) den 10 september 2001 togs ett antal initiativ för att stärka sjösäkerheten och det olycksförebyggande arbetet i Östersjön. Förslagen bereds nu vi- dare i arbetsgrupper och kommer att leda till direkta åtgärder, alternativt gemensamma ståndpunkter i andra internationella fora som FN:s sjö- fartsorganisation International Maritime Organization (IMO) och EU. Inom ramen för HELCOM har vidare kartlagts vilka resurser som fak- tiskt finns tillgängliga i Östersjön för bl.a. brandbekämpning och nöd- bogsering av fartyg, såväl nationellt som mellanstatligt. Slutsatsen är, som också redovisats i betänkandet Säkrare kemikaliehantering (SOU 133 1998:13), att det finns en betydande kapacitetsbrist framför allt längs den Prop. 2001/02:158 svenska östkusten. Skälet är främst avsaknaden av kommersiella aktörer och ekonomiska resurser. Inom ramen för de departementala sektorgenomgångarna om svåra på- frestningar på samhället i fred har Försvarsdepartementet den 21 och 25 januari 2002 genomfört tre spel med deltagare från berörda departe- ment och myndigheter. Ett av scenarierna behandlade en terroristattack mot ett passagerarfartyg i Östersjön som leder till en kollision med ett fullastat tankfartyg. De frågor som behandlades rörde bl.a. möjligheten till polisiärt ingripande, sjöräddnings- resp. miljöräddningsinsatser samt möjligheten till omhändertagande i hamn. De andra två scenarierna be- handlade olje- och kemikalieutsläpp i Mälaren respektive Göta älv. Förslag till kommande ändringar av Seveso-II direktivet Under 2001 har EU-kommissionen informerat Rådet om förslag till änd- ringar av det s.k. Seveso-II direktivet. Sammanfattningsvis innebär för- slagen bl.a. att direktivet skall omfatta utvinning av mineraler från malm och avfallsdammar som används i samband med gruvdrift. Mot bakgrund av fyrverkerifabriksolyckan i Enschede i Nederländerna har kommissio- nen också föreslagit att ändra tröskelvärden såvitt avser ämnen med ex- plosiva egenskaper så att fler fyrverkerifabriker kommer att omfattas av direktivet. Syftet med förslaget om ändring av direktivet är att förebygga olyckor och begränsa skadeverkningar vid allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och därmed begränsa följderna av olyckor för män- niskor och miljö. Beredning av kommissionens förslag pågår för närva- rande inom Regeringskansliet.

EU-kommissionen har mot bakgrund av explosionen vid en kemikalie- fabrik i Toulouse i september 2001, initierat en översyn inom EU:s med- lemsstater. Översynen omfattar en grundlig inventering av industriella riskanläggningar liknande den i Toulouse med potential till katastrofala effekter på samhället. Inom en nära framtid kommer kommissionen att försöka öka samarbetet med medlemsstaterna för att utveckla rättsliga och andra metoder för uppföljning av olyckor på områdena kontroll över den fysiska planeringen, harmonisering av allmänna riskbedömningsme- toder och kartläggning av risker och information till allmänheten. 134

22

Försörjning med vatten

Prop. 2001/02:158

(Jordbruksdepartementet)

22.1

Allmänt om området

Regeringens bedömning: Försörjningen med dricksvatten är känslig för störningar. Sabotage, likaväl som oavsiktliga händelser, kan snabbt få stora konsekvenser, både vad gäller kvalitet och distribution av vattnet. Skälen för regeringens bedömning Många kommuner uppvisar stora brister när det gäller att hantera olika typer av hot mot vattenförsörjningen. Ett antal kommuner saknar exem- pelvis fortfarande reservel till sitt största vattenverk och antalet reserv- vattentäkter är generellt sett för få. Förmågan att förhindra sabotage mot vattenförsörjningen är heller inte tillfredställande. Hotens och riskernas karaktär Det behövs mycket små insatser för att skada vattenförsörjningen så att leveranserna bryts eller vattnet förorenas. Försörjningen med vatten är också beroende av att det finns tillgång till el, tele och IT. Denna sårbar- het gör försörjningen med vatten känslig även för terrorism och sabotage. Enligt en undersökning utförd av Livsmedelsverket under 19941995 drabbas någon kommun var femte dag av skadegörelse vid en dricksvat- tenanläggning. Tillbuden har varit allt från klotter till inbrott. Ingenting tyder på att händelserna har minskat i omfattning sedan dess. I samband med de senaste årens inventeringar av risker i samhället har hot med biologiska och kemiska stridsmedel (s.k. B- och C-stridsmedel) uppmärksammats i ökande omfattning. Händelserna i USA den 11 september 2001 pekar samtidigt på att riskerna för terrorhandlingar och sabotage mot infrastrukturen i samhället numera är högst påtagliga. Det finns också en rad oavsiktliga hot mot vattenförsörjningen som kan vara allt från akuta händelser till kontinuerliga föroreningar som på- går under lång tid. Hot mot vattenförsörjningen i form av akuta förore- ningar kan t.ex. vara orenat avlopp, oljeprodukter och kemikalier. Av- brott i vattenleveransen kan uppstå som en följd av stora läckor, elavbrott eller översvämning. På lång sikt är det däremot en diffus påverkan från det moderna samhället såsom försurning, ökad förekomst av bekämp- ningsmedel i våra grundvatten, vägsalt och industriutsläpp som utgör hot mot vattenkvaliteten. Annan påverkan på dricksvattenförsörjningen är risk för saltvatteninträngning i kustnära områden med höga vattenuttag samt klimatförändringarnas möjliga effekter på ytvattentäkter i södra Sverige. Ansvarsförhållanden Det är kommunerna som ansvarar för den allmänna vattenförsörjningen men staten ger bl.a. via Livsmedelsverket kommunerna stöd i form av 135 information och utbildning som syftar till att öka den kommunala bered- skapen för olika slags störningar. Ansvaret för vattenförsörjningen är uppdelat på olika nivåer. Livsme- delsverket, som har ansvar för frågor om dricksvattnets kvalitet, bered- ning och hantering, utfärdar bestämmelser på området. Inom Livsme- delsverket finns en särskild katastrofgrupp som sammankallas vid en olycka eller överhängande risk för olycka i fredstid och i krislägen om det kan förväntas att produktion och konsumtionen av livsmedel och dricksvatten påverkas i stor omfattning. Jordbruksverket ansvarar för frågor som rör kvaliteten på vatten som är avsett för djur, vilket regleras i foder- och djurskyddslagstiftningen. Kommunerna ansvarar enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar för den allmänna vattenförsörjningen, dvs. för att det skall finnas vatten av godkänd kvalitet. Staten har alltså inget pro- duktionsansvar men ställer krav på kommunerna att det finns tillgång till vatten från allmänna vattenanläggningar och att vattnet har en god kvali- tet. Kommunerna har också tillsynsansvaret för att Livsmedelsverkets bestämmelser efterlevs. Smittskyddsinstitutet skall ge Socialstyrelsen och andra berörda infor- mation om det epidemiologiska läget och vid behov föreslå åtgärder. Kommuner och landsting är skyldiga att rapportera livsmedels- och dricksvattenburna sjukdomsutbrott till Smittskyddsinstitutet och Livsme- delsverket. Länsstyrelsen har en samordnande, stödjande och uppföljande roll i kommunernas beredskapsplanering. Naturvårdsverket har förebyggande uppgifter. Med tillämpning av miljöbalkens regler har Naturvårdsverket det centrala ansvaret för tillsynsvägledning över bl.a. hushållningen med naturresurser för vattenförsörjningen och för miljöfarlig verksamhet som kan förorena exempelvis vattentäkter. Som en följd av EU:s ramdirektiv för vatten har regeringen den 11 oktober 2001 beslutat att tillsätta en utredare som skall lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt (dir. 2001:78). I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag till hur tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder rörande vattenförsörjningen skall regleras på cen- tral och regional nivå. Redovisning av uppdraget skall ske senast den 30 november 2002. När det gäller oljeutsläpp eller liknande i havet eller i Vänern, Vättern och Mälaren, är det Kustbevakningen som ansvarar för räddningstjäns- ten. Kommunerna har motsvarande ansvar för övriga vattenområden. Bedömning av beredskapsläget Förmågan att upprätthålla försörjningen med dricksvatten under ostörda förhållanden är enligt regeringens mening godtagbar i hela landet. Stora läckor i distributionsnätet kan ofta åtgärdas inom några timmar eller ett dygn. Beredskapen kan därför anses vara god. Långvariga elavbrott är den viktigaste faktorn som kan störa vattenför- sörjningen i ett större geografiskt område, då vattenförsörjningen ofta är helt beroende av elkraft för uppfodring, beredning och för att hålla dricksvattennäten trycksatta. Anläggningar med högvattenreservoarer kan dock hålla trycket några timmar beroende på hur fylld reservoaren är Prop. 2001/02:158 136 vid elavbrottet, därefter slås vattendistributionen ut helt. Enligt under- sökningar inför millennieskiftet har 202 kommuner (69 procent) reservel till sitt största vattenverk. Dessutom finns ytterligare mindre reservelverk att tillgå i många kommuner. Överstyrelsen för civil beredskap har sedan dess bidragit med ytterligare medel för fortsatt utbyggnad av reservkraft för landets dricksvattenförsörjning. Större översvämningar är relativt ovanliga i Sverige men kan, när de väl inträffar, medföra allvarliga konsekvenser för vattenförsörjningen. När delar av norra Sverige drabbades av rekordstora översvämningar i slutet av juli 2000 kom dricksvattenfrågorna i fokus och särskilt riskerna för vattenburen smitta. I stort kunde dock dricksvatten produceras och distribueras som vanligt under sommaren och hösten 2000. Efter dessa händelser har Livsmedelsverket samlat erfarenheterna i en rapport som är tänkt att användas i kommunernas förebyggande arbete och planering inför liknande situationer. När det gäller föroreningar är problemet ofta att vattentäkterna, om de slås ut, inte kan ersättas med andra vattentäkter i närområdet med mot- svarande kapacitet. För övervägande delen av vattenanläggningarna, ca 60 procent, har kommunen fastställt skyddsområden medan 40 procent helt saknar skyddsområden. Vid en inventering hösten 2000 framkom att många skyddsområden är förhållandevis gamla. För flera finns behov av en reviderad värdering, så att hänsyn tas till bl.a. nytillkomna risker, som t.ex. risk för förorening med olja, kemikalier etc. Vidare har det visat sig att kommunerna ofta underskattar riskerna samt tillämpar en för låg skyddsnivå. En god beredskap hos landets vattenlaboratorier är av stor vikt för att begränsa de negativa effekterna vid föroreningar i dricksvattnet. Under de senaste åren har dock flera vattenlaboratorier lagts ned eller bytt äga- re, vilket har resulterat i att tillgången till laboratorier i Sverige i dag är mindre än tidigare. Detta har lett till att länen i norra Sverige ofta har lång väg till närmaste vattenlaboratorium. Regeringen har givit Jordbruksverket i uppdrag att tillsammans med Livsmedelsverket genomföra en översyn av beredskapen för en svår på- frestning hos dricksvattenlaboratorier. Uppdraget redovisades i december 2001. I rapporten konstateras bl.a. att de mindre laboratorierna i kommu- nal regi och laboratorier vid de större vattenverken har störst förmåga att hantera en svår påfrestning. De har ofta tillgång till både reservel och reservvatten. IT-beroendet är också lågt och verksamheten kan fortgå även vid avbrott i denna del. Kommersiella laboratorier är däremot mer sårbara då de saknar reservel, inte har alternativ vattenförsörjning samt har ett större IT-beroende. De har dock en högre servicenivå avseende bredare utbud av analysmetoder. Samtliga laboratorier, både kommunala och privata, har en god säkerhet vad gäller IT-intrång.

Förmågan att förhindra eller i tid upptäcka sabotage med biologiska och kemiska stridsmedel bedöms i dagsläget inte som godtagbar. Liksom vid andra mycket snabba förändringar av råvatten- eller dricksvattenkva- liteten såsom olyckor eller naturkatastrofer, kommer analyssvaren inte att vara lika avgörande som vid andra störningar. Det tar ofta två till fyra dygn innan ett vattenburet sjukdomsutbrott kan härledas till dricksvatt- net, och till det skall läggas ett till två dygns väntan på analysresultat. Vid ett enstaka sabotage riktat mot dricksvatten kan därför smittan spri- Prop. 2001/02:158 137 das långt innan den hinner upptäckas. Förebyggande åtgärder för att Prop. 2001/02:158 skydda vattentäkter och anläggningar är därför av mycket stor vikt. Mot bakgrund av detta har Livsmedelsverket hösten 2000 och våren 2001 genomfört ett riskanalysprojekt där 30 kommuner fått möjlighet till starthjälp för att se över sårbarheten i kommunens dricksvattenförsörj- ning och hjälp till beredskapsplanering. Projektet har belyst bristen på beredskap och handlingsplaner som rör fredstida händelser inom kom- munerna. Flera kommuner saknar också relevant utrustning för proviso- risk vattenförsörjning i kris. Riskanalysprojektet pågår även under 2002 varför ytterligare ett antal kommuner utöver de 30 som redan besökts kommer att få möjlighet till hjälp. Därutöver bedriver Överstyrelsen för civil beredskap i samarbete med bl.a. Livsmedelsverket ett projekt om kommunal beredskap. I detta pro- jekt där länsstyrelserna är de regionala aktörerna ingår också som mål att kommunerna skall skapa handlingsplaner för fredstida påfrestningar. En annan sårbarhet är den bristande tillgången till reservvattentäkter för särskilt utsatta vattentäkter. Detta konstaterades i en utvärdering av reservvattenförsörjning och täktskydd som Livsmedelsverket genomfört tillsammans med Naturvårdverket enligt ett uppdrag från regeringen. Inför övergången till 2000 gjorde Livsmedelsverket en genomgång av beredskapsläget i fråga om bl.a. el-, tele- och IT-beroendet på dricksvat- tenområdet. Genomgången visade att beroendet är mycket stort. Haverier eller omfattande driftstörningar i systemet för dricksvattenförsörjning kan skapa mycket allvarliga problem för så gott som alla som är verk- samma i en kommun eller region. För att det infrastruktursystem som dricksvattenförsörjningen utgör skall kunna hållas intakt krävs robusthet inom el-, tele- och IT-systemen. Detta förhållande accentueras av det faktum att samtliga dricksvattenanläggningar inom några år bedöms vara helt fjärrstyrda genom IT-lösningar.

22.2

Åtgärder inom området

Regeringens bedömning: Kommunerna bör skapa en grundförmåga

att försvåra och avvärja spridning av främst biologiska stridsmedel

och andra sjukdomsalstrande mikroorganismer via dricksvattnet.

Livsmedelsverket ger kommunerna stöd i detta arbete, bl.a. i form av

ett riskanalysprojekt där ett antal kommuner fått starthjälp för att öka

sin beredskap för svåra påfrestningar. Regeringen anser det angeläget

att detta arbete fortsätter.

Skälen för regeringens bedömning

Kommunerna har, med stöd av Livsmedelsverket, en nyckelroll när det

gäller planeringen för att klara svåra påfrestningar. Kommunerna är ock-

så ansvariga på lokal nivå för att livsmedels- och dricksvattenkvaliteten

upprätthålls. Deras tillsyn på området bygger på Livsmedelsverkets be-

stämmelser och råd m.m. Livsmedelsverkets påbörjade informations- och

utbildningsåtgärder är därför av stor vikt för att kommunerna i sin till-

syns- och producentroll på livsmedels- och dricksvattenområdet i högre

grad skall kunna inkludera säkerhetsfrågor.

138

Behov av övriga åtgärder

Prop. 2001/02:158

Åtgärder behövs för att avhjälpa bristen på reservvattentäkter för särskilt utsatta vattentäkter och för att öka andelen skyddsområden för landets vattentäkter. Naturvårdsverket kommer att bedriva utbildningsverksam- het inom detta område under 2002. Också Livsmedelsverkets insatser får stor betydelse för att stimulera till effekter på området, främst genom information och kunskapsspridning på temadagar och i riskanalysprojek- tet. Livsmedelsverket har också påtalat att det finns ett behov av en genomgång av några kommuners uppbyggnad och val av lösningar för IT-försörjningen inom dricksvattenområdet. Genomgången bör innefatta värdering av risk för intrång och leda fram till information och rekom- mendationer till kommunerna om hur sårbarheten kan minimeras. 23 Naturolyckor och dammsäkerhet (Näringsdepartementet, Miljödepartementet och Försvarsdepartementet)

23.1

Insatser inom dammsäkerhetsområdet

Regeringens bedömning: Det behövs ökade insatser inom dammsä- kerhetsområdet. Regeringen avser därför att låta tillse att Affärsverket svenska kraftnät får utökade uppgifter Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: I betänkandet Sä- kerhet i en ny tid (SOU 2001:41) redovisas förslag som bl.a. berör dammsäkerheten. Det är utredningens uppfattning att länsstyrelserna har en naturlig roll som operativt tillsynsansvariga för dammsäkerhet men att det finns problem på grund av att resurserna på länsstyrelserna inte är tillräckliga för att utöva den tillsyn som erfordras. Utredningen förordar en lösning som innebär att en kvalificerad expertkompetens på dammsä- kerhet står till flera länsstyrelsers förfogande.

Remissinstanserna: De remissinstanser som behandlar frågan har ingen erinran mot utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att länsstyrel- serna har en naturlig roll som operativt tillsynsansvariga för dammsäker- het. Det kan dock finnas behov av expertstöd, vägledning och informa- tion till länsstyrelserna för deras tillsyn av dammsäkerheten. Regeringen avser att låta tillse att Affärsverket svenska kraftnät får utökade uppgifter enligt ett vid Svenska kraftnät framtaget förslag till utvidgning och höjd ambitionsnivå när det gäller insatserna inom dammsäkerhetsområdet för den centrala tillsynsvägledande verksamheten. Insatserna omfattar bl.a. expertstöd, vägledning och information till länsstyrelserna för deras till- syn av dammsäkerheten samt vidare utbildningar och seminarier för i första hand handläggare vid länsstyrelserna. Insatserna bör även omfatta säkerhetsarbete vid industri- och gruvdammar.

139

23.2

Allmänt om området

Riskernas karaktär Regeringen redovisade i skr. 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred hotens och riskernas karaktär avseende över- svämningar och dammbrott. Området benämns numera naturolyckor och dammsäkerhet vilket vidgat perspektivet något. Översvämningar och höga flöden har genom åren drabbat områden längs flera älvsystem och andra vattendrag i Sverige. Omfattande översvämningar medför även att risken för ras och skred ökar. Naturolyckor är omöjliga att helt förhindra men åtgärder kan vidtas både i förebyggande syfte och för att minska konsekvenserna av olyckorna. Målet är att dammhaverier och översväm- ningar som orsakar personskador och omfattande egendomsskador inte skall inträffa. Ansvarsförhållanden Utöver vad som framgår av regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) om ansvarsförhållan- den så har Statens geotekniska institut till uppgift att utarbeta underlag för skredkarteringar. Sedan den 1 januari 2002 är en delegation för ras- och skredfrågor knuten till institutet. Delegationen skall vara ett kontakt- och samverkansorgan för myndigheter som är involverade i ras- och skredfrågor. Delegationen består av institutets generaldirektör, ledamöter från Statens räddningsverk, Boverket, Vägverket, Banverket, Sjöfarts- verket, Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökningar och Sve- riges meteorologiska och hydrologiska institut. Bedömning av läget för beredskapen Regeringen redovisade i skr. 2000/01:52 om beredskapen mot svåra på- frestningar i fred att det finns behov av ökade insatser från samhällets sida för att förebygga skador av höga flöden. I första hand bör riskerna för höga flöden beaktas bättre vid planeringen av bebyggelse. Det är vik- tigt att kommunerna tar hänsyn till eventuella översvämningskänsliga områden i sin markanvändningsplanering. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut har på uppdrag av Räddningsverket genomfört en översiktlig kartering av risker för översvämningar i 600 mil vattendrag. Det är angeläget att den framtagna informationen nyttjas och att databa- serna underhålls och uppdateras. Sedan mitten av 1980-talet pågår ett långsiktigt arbete inom kraftindu- strin med syfte att förbättra dammsäkerheten med hänsyn till risken för höga flöden. Kraftindustrin har gemensamt tagit fram riktlinjer för dammsäkerhet, RIDAS, i vilka bl.a. ingår anvisningar för beredskap att kunna hantera situationer som skulle kunna leda till dammbrott med risk för allvarliga skador på människor, egendom och miljö. Samhällets förmåga att hantera det operativa arbetet i samband med dammbrott och naturolyckor bedöms som tillfredsställande. Det finns dock anledning att utveckla samverkan mellan ansvariga myndigheter Prop. 2001/02:158 140 samt öka de förebyggande åtgärderna t.ex. genom att utveckla riskanaly- Prop. 2001/02:158 serna i kommunerna.

23.3

Åtgärder inom området

Det är viktigt att i samhällsplaneringen ta hänsyn till risker bl.a. genom att utveckla ett riskanalysverktyg. Länsstyrelserna redovisade den 1 oktober 2001 regionala analyser för risker, hot och sårbarheter. Läns- styrelserna har angett att dessa analyser skall betraktas som riskinventer- ingar och att de avser att utveckla analyserna vilka omfattar även damm- säkerhet och naturolyckor. Arbetet med att kartlägga riskerna är en viktig del av det förebyggande arbetet. Boverket redovisade den 14 september 2001 en rapport om hur kom- munernas översiktsplaner hanterar risker för översvämningar. Av rappor- ten framgår att inga byggnader som kommit till skada har beviljats bygg- lov under den senaste tioårsperioden. Samtidigt visar Boverkets under- sökningar att kommunerna utnyttjar mycket skiftande underlag för att redovisa risker i översiktsplaneringen och att man i mycket liten ut- sträckning använder modern teknik, t.ex. geografiska informationssy- stem, i samband med att man tar fram underlag för planeringen. Rege- ringen avser att ge Boverket i uppdrag att i samråd med bl.a. Svenska Kommunförbundet lämna kommunerna information om de erfarenheter som dragits i samband med verkets arbete med att ta fram rapporten om hur översvämningar hanteras i översiktsplaneringen. Frågor om tillstånd för att bygga i vatten och annan vattenreglering prövas av miljödomstolarna. Den prövning domstolarna skall göra inne- bär en avvägning mellan många olika faktorer, bl.a. risken för översväm- ningar. Med anledning av översvämningarna under sommaren och hösten 2000 har även frågan om vattendomarna och deras betydelse för de höga vattenflödena diskuterats liksom frågan om möjligheter att inom ramen för befintlig lagstiftning ompröva domarna. Regeringen har därför gett Miljöbalkskommittén (M 1999:03) ett tilläggsdirektiv (dir. 2001:25) med inriktning på att kommittén på grundval av relevanta vattendomar skall utreda behovet av ändringar i miljöbalken. Kommittén skall redovisa ett principförslag senast den 1 juli 2002. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut gjorde en samman- ställning av erfarenheterna av de kraftiga regnen och översvämningarna under sommaren 2000 och en bedömning av träffsäkerheten och kvalite- ten på prognoser och varningar under den berörda perioden. Enligt Sve- riges meteorologiska och hydrologiska instituts redovisning har progno- ser och varningar haft stor träffsäkerhet under perioden. Sveriges meteo- rologiska och hydrologiska institut avser emellertid att förstärka bered- skapen för att bättre kunna förutse och hantera extrema vädersituationer. Flera slags åtgärder vidtas kontinuerligt i syfte att minska riskerna för dammbrott och översvämningar. Ägarna till dammar skall identifiera och värdera riskerna samt vidta åtgärder som eliminerar eller begränsar dessa medan länsstyrelserna utöver tillsyn. Svenska kraftnät har analyserat de höga flödena och översvämningarna under sommaren och hösten 2000 samt vintern 2001. Bland annat konstaterades att översvämningarna inte medförde några stora dammras men ett flertal problem, skador och inci- 141 denter inträffade. Systemet med samordningsgrupper vid höga flöden Prop. 2001/02:158 fungerade mycket väl under översvämningarna i södra Norrland. Svenska kraftnät har framfört att detta bör utvecklas vidare och även införas för de vattendrag som inte har denna samverkansform. Länsstyrelsen i Norrbottens län har bedömt orsakerna till dammhaveri- et vid Bolidens koppargruva i Aitik i september 2000. I rapporten till regeringen föreslås bl.a. att möjligheterna att skärpa tillsynen över de dammar, såväl vattenkrafts- som gruvdammar, som tillhör de högsta kon- sekvensklasserna bör utredas vidare. Regeringen har beslutat att Svenska kraftnät skall verka för att rutiner för tillsyn, uppföljning och rapportering av dammsäkerheten skall ut- vecklas och implementeras.

24

Transporter

(Näringsdepartementet)

24.1

Allmänt om området

Regeringens bedömning: Det finns skäl att ändra inriktningen för be-

redskapsverksamheten inom transportsektorn. Den framtida inrikt-

ningen bör utgå från en bredare syn på hot och risker och i högre ut-

sträckning än i dag inriktas mot analyser och förebyggande arbete,

dels för att minska riskerna för störningar i samhällsviktiga transport-

system, dels för att minska konsekvenserna genom att lämpliga åtgär-

der är förberedda och kan vidtas vid svåra påfrestningar i fred.

Skälen för regeringens bedömning

Sverige är ett land beroende av såväl fungerande utrikeshandel som in-

hemska transportsystem. Vid en svår påfrestning i fred, en internationell

konflikt eller vid ett eventuellt angrepp uppstår med stor sannolikhet

störningar i transportsektorn, vilka kan ha påtagliga effekter och ekono-

miska konsekvenser för samhället. Sårbarheten i transportsystemen be-

döms sammanfattningsvis ha ökat, bl.a. mot bakgrund av ett ökat el-,

tele- och IT-beroende som innebär högre störningskänslighet. Vidare har

trafikutvecklingen medfört en större trängsel inom transportsystemen,

vilket i högre utsträckning än tidigare medfört att konsekvenser av stör-

ningar blir stora. Händelser i omvärlden som t.ex. terroristattacken mot

USA den 11 september 2001 illustrerar risker med och konsekvenser

för transportsystemen samt de stora ekonomiska följdeffekter som kan

uppstå vid en svår påfrestning i fred.

Hotens och riskernas karaktär

Tidigare ansågs hoten mot transportsektorn vara relativt kända, hotbilden

relativt statisk, och fokus inom beredskapsverksamheten avseende trans-

porter inriktades på att säkerställa att resurser i form av personal, fordon,

drivmedel och reservmateriel fanns tillgängliga för Försvarsmaktens och

samhällets behov vid ett väpnat angrepp. Idag är hoten mer diffusa och

142

kan t.ex. utgöras av extrema väderförhållanden, sabotage, terroristattack- er eller väpnade angrepp. Transportsektorn kan i sig själv förorsaka eller indirekt medföra allvarliga störningar i samhället genom olyckor, t.ex. genom de effekter som uppstår i samhället om transporter uteblir eller som en följd av sabotage och förstörelse av viktiga nav eller länkar i transportsystemen. Hoten är inte alltid av direkt säkerhetspolitisk dignitet men kan ändå vara av stor nationell betydelse utifrån ett samhällsekono- miskt perspektiv. En blockad mot t.ex. oljeleveranser skulle få omfattan- de konsekvenser för trafiken på landsväg, till sjöss och i luften, vilket i sin tur skulle få stora konsekvenser för näringslivets produktion och han- del samt andra transportintensiva samhällssektorer. Bedömning av hotens och riskernas karaktär bör ske mot bakgrund av utvecklingen inom transportsektorn och vissa utvecklingstendenser i samhället. Idag kännetecknas transportsektorn av effektiva tekniska sy- stem, avreglerade marknader, internationalisering, specialisering och stordrift. Trafikintensiteten och trängseln har ökat, transportarbetet har under flera år ökat med i genomsnitt några procent per år och prognosti- seras öka även framledes. Transporterna utnyttjas alltmer effektivt, med alltmer avancerad logistik och med transportmedel som tenderar att bli allt större, tyngre, snabbare och mer specialiserade. Transportföretagen utvecklas mot att bli logistikföretag med ansvar för industrins varuflöden och försörjning. En väl utbyggd och fungerande infrastruktur är förut- sättningen för snabba och säkra person- och godstransporter, korta leve- ranstider och punktliga leveranser som det moderna samhället är beroen- de av. Störningar i systemen får allt större konsekvenser samtidigt som risken ökar för störningar i samband med att överbelastning inträffar. Befolkningsutvecklingen med allt större koncentration till storstäderna innebär speciella transportkrav, bl.a. vad avser varudistribution. Eftersom städerna fungerar som nav för stora delar av trafik och distribution i hela landet, kan nedsatt kapacitet i dessa vitala system innebära konsekvenser såväl lokalt, regionalt och nationellt. Stordrift och specialisering kan in- nebära att alternativa lösningar kan vara svåra att finna. De transportsystem som samhället är beroende av har fått ökad bety- delse, samtidigt som systemen blir alltmer beroende av varandra. Den tekniska utvecklingen bidrar till att komplexiteten och beroendeförhål- landen mellan olika system ökar. Stora delar av transportsektorn kräver el och telefonstöd för drift, trafikledning, signalsystem och för godshan- tering i hamnar och lager m.m. Beroendet av fungerande elförsörjning samt intakta IT-system gör transportsektorn mycket sårbar. Transportinf- rastrukturen har i sin tur också betydelse för el- och teleinfrastrukturen. Banverkets telenät används av flera operatörer och i väg- och banvallar finns el- och telekablar dragna. Transportsektorn är även beroende av drivmedelsförsörjning, reservdelar och nyckelpersonal med hög teknisk kompetens, t.ex. piloter, lokförare, lotsar, förare till tunga lastbilsekipage och specialfordon samt trafikledningspersonal. Som en följd av avregleringar, konkurrensutsättning och privatisering- ar har aktörerna inom transportverksamheten och infrastrukturområdet ändrat karaktär. Produktion och tjänster som tidigare sköttes av statliga verk, utförs nu i större utsträckning av privata entreprenörer. Den ökade internationaliseringen inom transportsektorn försvårar beredskapsarbetet. Det går inte längre att fullt ut förlita sig på att speditörer och transport- Prop. 2001/02:158 143 resurser i form av transportfordon, arbetskraft och drivmedel finns till- gängliga i krissituationer och vid höjd beredskap. Avreglering, konkur- rensutsättning och privatisering är faktorer som antagligen kommer att öka ytterligare i framtiden. Detta påverkar beredskapsverksamheten ge- nom att hänsynstaganden till beredskapsaspekter nu i många fall måste läggas fast i avtal med privata eller offentliga bolag. Nationella störningar som är begränsade till Sverige, med förutsätt- ningen att de internationella marknaderna i huvudsak fungerar, kan be- skrivas som en kategori av svåra påfrestningar i fred. De kan t.ex. utgöras av naturkatastrofer, dammbristningar, stora eltillförselproblem och sabo- tage mot viktiga transportsystem. Vid sådana situationer kan, utöver in- hemska transportresurser, sannolikt stöd i form av transportresurser er- hållas från andra länder. Om det inträffar internationella störningar i det säkerhetspolitiska läget som påverkar situationen för Sverige och flera länder kan det emellertid antas att transportresurserna knyts hårdare till respektive land. Det kan medföra problem för Sverige eftersom det då kan vara svårt att tillgodose behovet av tranportresurser med de som finns inom landet. En tydlig och aktuell illustration av hur transportsektorn påverkas av omvärldsfaktorer är terroristattacken mot USA den 11 september 2001. Därefter minskade t.ex. de europeiska bolagens fraktflygstrafik över Nordatlanten med ca 30 procent och antalet resenärer på Luftfartsverkets flygplatser med ca sex procent till den 30 september. Efter attackerna vidtog EU-kommissionen snabbt åtgärder för att hantera de frågor som bedömdes vara viktigast inom transportsektorn. Först och främst vidtogs åtgärder för att höja flygsäkerheten och åtgärder för att, i samarbete med flygbolagen, bedöma ekonomiska följder av attackerna för luftfarten. EU:s transportministrar enades den 15-16 oktober 2001 bl.a. om att för- länga möjligheten till statliga försäkringsgarantier till flygbolag, flygplat- ser och tjänsteleverantörer för att täcka vissa kostnader gentemot tredje man vid terroristattacker och liknande händelser. De statliga försäkrings- garantierna har förlängts med en månad i taget, senast till den 31 mars 2002. Inom EU och ICAO har arbete påbörjats för att finna en långsiktig lösning på problematiken, ett alternativ är att skapa en fond. De åtgärder som, på statens initiativ, behöver vidtas för att samhälls- viktiga transportsystem skall kunna upprätthållas och återupprättas vid höjd beredskap har positiv effekt även vid svåra påfrestningar i fred. Åt- gärderna för att åstadkomma en säker och robust infrastruktur, god kris- hanterings- och återställandeförmåga är ofta av samma karaktär som de åtgärder som ligger i näringslivets intresse för att upprätthålla en säker marknad. Det finns sålunda förutsättningar för och behov av samarbete mellan stat och näringsliv. Vägar och vägtransporter Vägnätet är genom det stora antalet vägar omfattande, dvs. det finns många alternativa vägar. Konsekvenserna för vägtransporterna vid bort- fall av enstaka vägavsnitt blir därför ofta begränsade. En vägtransport ingår oftast som en del i en transportkedja där det finns få om ens några realistiska alternativ till lastbil, t.ex. vid lokal distribution, anslutnings- transporter till och från kund av långväga gods (i enhetslastbärare eller Prop. 2001/02:158 144 efter omlastning i terminaler), råvarutransporter till närbelägen industri samt bygg- och anläggningstransporter. Vägtransportföretagen utvecklas alltmer mot att bli logistikföretag med ansvar för varuflöden och försörj- ning, vilket innebär att beroendet av el-, tele- och IT-systemen ökat. Risker och hot mot vägtransportsystemet kan bl.a. hänföras till väginf- rastrukturen (t.ex. extrema väderförhållanden, sabotage, störningar i Vägverkets radionät som används i väghållningen) och till logistik- och ledningskedjan (t.ex. störningar i el-, tele- och IT-system och drivme- delsbrist). Banhållning och järnvägstransporter Järnvägstransportsystemet är störningskänsligt. Järnvägsnätet är glest i jämförelse med vägnätet och är dessutom ofta enkelspårigt, vilket gör att det är svårt att leda trafiken på alternativa spår vid bortfall av en järn- vägssträcka. Järnvägssystemet är komplext med flera tekniska system som skall fungera (t.ex. banan, signalsystem, kommunikationsnät, trafik- ledning, tågmateriel). Vid internationell tågtrafik ökar komplexiteten än mer. Risker och hot mot järnvägstransportsystemet utgörs av störningar i el- försörjning, telekommunikationer och IT-system som stödjer järnvägens signal- och trafikledningssystem. De utgörs också av naturkatastrofer och extrema väderförhållanden, sabotage mot bananläggningen, nedläggning av totalförsvarsviktiga järnvägslinjer på grund av bristande lönsamhet samt specialisering av vagnparken och bristande anpassning till andra trafiksystem som ger sämre flexibilitet. Trots att störningar är vanligt förekommande får de sällan allvarliga konsekvenser. Med anledning av störningarna i järnvägstrafiken under julen 2001 har Banverket på regeringens begäran redovisat en analys och förslag till åtgärder den 15 februari 2002. Flygtransporter Luftfartens sårbarhet påverkas av störningar i bl.a. elförsörjning, tele- och IT-system. Konsekvenserna kan bli att det efter kort tid inte går att upprätthålla efterfrågad kapacitet i flygtransportsystem eftersom vitala delar som flygtrafikledningssystemet, bagagehantering, inchecknings- och bokningssystem, drivmedelsanläggningar samt underhållssystem slutar att fungera. Därutöver finns ytterligare vitala fysiska miljöer såsom flygledningstorn och kontrollcentraler. Sabotage, olyckor eller bränder i dessa miljöer skulle kunna orsaka ett i det närmaste totalstopp i flygtrafi- ken regionalt och mycket stora begränsningar nationellt och internatio- nellt. De åtgärder som tidigare vidtagits för att kunna säkerställa ett funge- rande flygtransportsystem under krisförhållanden har gjorts mot en hot- bild som innebar en invasion av Sverige. Inom flygtrafikledningssyste- men har åtgärder till stora delar finansierats av Försvarsmakten eftersom ansvaret för flygtrafiktjänst övergår till Försvarsmakten vid höjd bered- skap. Försvarsmaktens investeringar medförde att flygtrafiklednings- systemen blev robustare även mot andra störningar genom att anlägg- Prop. 2001/02:158 145 ningar placerades på ett skyddat sätt eller genom att mobila lösningar Prop. 2001/02:158 fanns tillgängliga. Med nuvarande hotbild planerar Försvarsmakten inga åtgärder som medverkar till att säkerställa redundansen för flygledartorn eller kontrollcentraler vilket innebär att sårbarheten i dessa delar av flyg- transportsystemet ökar om inte andra åtgärder vidtas. Inom luftfarten har Luftfartsverkets sektorsansvar tydliggjorts och lo- kal flygtrafiktjänst har öppnats för konkurrens under 2001. Detta har in- neburit nya och förändrade relationer mellan flygsektorns aktörer. Sanno- likt kommer antalet aktörer att öka vilket påverkar beredskapsplanering- en. Vidare ökar det internationella beroendet. På sikt skulle detta kunna leda till att vitala funktioner i t.ex. flygtrafikledningssystemet lokaliseras utanför Sverige med konsekvens att den nationella kompetensen riskerar att försvinna helt eller delvis om inte åtgärder vidtas för att säkerställa nationella redundanslösningar. Det är givetvis viktigt att det nationella behovet av flygtrafiktjänst tillgodoses vid en eventuellt förändrad hotbild samt att luftrummet över svenskt territorium kontrolleras nationellt. Till- gången till flygplan i svenskt luftfartygsregister är idag inte i enlighet med de principer som skall gälla för SAS genom att svensk lagstiftning inte ger tillräckligt skydd i de fall flygplanen har andra ägare än SAS. Detta, tillsammans med flygbolagens ingående i allianser där vitala funk- tioner placeras hos andra bolag i samma allians, innebär att det interna- tionella beroendet ökar. Hot inom luftfartssektorn kan även vara olyckor eller situationer där flygplan används som medel för att skada människor och anläggningar på marken. Behov av att kunna införa restriktioner i luftrummet, t.ex. kring kärnkraftverk, har förstärkts sedan händelserna den 11 september 2001. Ett system att med kort varsel kunna samordna restriktioner mellan Luftfartsverket och andra myndigheter finns etablerat. Sjötransporter Sjöfarten till och från Sverige samt kustsjöfart inom landet är nationellt och internationellt beroende, vilket innebär att internationella kriser kan generera störningar i den svenska sjöfarten. Det är viktigt att beakta då risker och hotbilder skall analyseras och scenarier utvecklas. Vidare är sjöfartens fysiska infrastruktur i form av hamnar och farleder beroende av tekniska system såsom tele, IT och el. De sistnämnda är viktiga förut- sättningar för ledningsarbetet, kommunikationssystemen, godshantering- en och lagerhållningen i hamnar och terminaler. Inom sjöfartsnäringen samverkar många operatörer och aktörer vilket innebär att störningar inom en del av logistikkedjan genererar störningar i andra delar. Om det t.ex. uppstår problem med järnvägs- och vägtransporter till hamnar på- verkas den svenska utrikeshandeln och flödet av det sjötransporterade inrikesgodset. Sjöfarten är även beroende av t.ex. flygtransporter för be- sättningsbyten och försörjning av reservdelar. Samhället kan utsättas för allvarliga störningar vid större sjöolyckor med förluster i människoliv och last, men även vid sjöolyckor som ger allvarliga följder i form av miljöskador eller fysiska skador på landinfra- struktur, t.ex. vid påsegling av bro eller sluss. 146

24.2

Bedömning av läget för beredskapen

Vägar och vägtransporter Förmågan avseende väghållning bedöms som godtagbar. Med hänsyn till ökade bärighetskrav samt rörlighet i transportsystemet bör äldre reserv- bromaterial utvecklas eller omsättas för att klara framtidens krav. Brister i el-, tele- och IT-säkerheten i vägtransportsystemet bör identifieras och åtgärdas. Förmågan avseende landsvägstransporter bedöms i dag som godtagbar. Brister avseende ledningsresurser på regional nivå uppvägs av näringens flexibilitet och förmåga. Organisationen med vägtrafikombud bör ses över och eventuellt övergå till en nätverksorganisation. Banhållning och järnvägstransporter Förmågan bedöms i dag vara inte godtagbar. Bedömningen grundas dels på sårbarheter inom operativa trafik- och bandriftsledningssystem, dels på brister i samordning och ansvarsförhållanden gentemot viktiga trafik- utövare och entreprenörer. Det senare är inte reglerat i avtal i erforderlig omfattning. Banverket har med anledning härav fått i uppdrag att senast den 15 juni 2002 redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att förbättra ledningsförmågan. Flygtransporter Förmågan bedöms idag inte vara godtagbar. Främsta orsakerna är brister i ledningsförmågan (flygtrafikledning och flygtransportledning) orsakade av att anpassningen till nya ledningsförutsättningar inte är färdig samt brister i de tekniska systemens uthållighet och störtålighet. Luftfartsver- ket har med anledning härav fått regeringens uppdrag att den 15 juni 2002 redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att förbättra robusthet och uthållighet i flygtrafikledningssystemet. Risker och hot mot flygtransportsystemet utgörs av sabotage eller ter- roristattacker och katastrofala olyckor. Ett syfte med säkerhets- och be- redskapsarbetet inom luftfartssektorn är att minska sårbarheten inom flygtransportsystemet och upprätthålla ett fungerande flygtransportsy- stem i situationer då systemet, till följd av kriser i samhället, utsätts för allvarliga störningar. Utan beredskapen kommer effekterna av angrepp eller olyckor i systemet att bli kraftiga och långvariga begränsningar av kapaciteten. Det finns flera pågående utvecklingstendenser som bedöms påverka säkerhets- och beredskapsarbetet inom luftfarten. Utvecklingen inom luftfarten går mot ett fortsatt ökat teknikberoende där fungerande system inom såväl flyginfrastrukturen som flygbolagen är en förutsättning för att kunna upprätthålla kapaciteten i flygtransportsystemet. Gemensamt för huvuddelen av de gränssättande funktionerna inom luftfarten är det stora beroendet av fungerande el-, tele- och IT-system.

Inom luftfarten finns det väl fungerande reservsystem för flygsäker- hetskritiska system som tillgodoser flygsäkerhetskraven. Dessa reservsy- Prop. 2001/02:158 147 stem har dock endast utvecklats för att säkerställa ledning av pågående Prop. 2001/02:158 flygtrafik och medger därför ingen möjlighet att upprätthålla en kapacitet i flygtransportsystemet. Konsekvenserna vid störningar kan snabbt bli att det inte går att upprätthålla en nödvändig kapacitet i flygtransportsyste- met då vitala system som exempelvis flygtrafikledningssystem, bagage- hantering, inchecknings- och bokningssystem samt underhållssystem slutar att fungera. Sjötransporter Förmågan bedöms som godtagbar. Sjöfartsverket bedriver i allt väsentligt en förebyggande säkerhetsverksamhet genom farledsverksamhet, lots- ning, isbrytning, trafikinformation, sjöfartsinspektion m.m. Verket svarar även för en insatsberedd verksamhet i form av sjöräddningen. Organisa- tionen, som har egna operativa enheter, övar regelbundet och har en väl- definierad samordning och ledning. Förmågan att utföra sjötransporter med svenskflaggade fartyg är svår- bedömd på grund av den begränsade tillgången. Detta gäller inte enbart under beredskapsförhållanden, utan även vid internationella kriser där stater ianspråktagit fartyg för transporter och därmed orsakat brist på transportkapacitet. Andra faktorer som påverkar Sveriges sårbarhet är den begränsade nationella tillgången på varv och bärgningskapacitet. Vidare har de strukturella förändringar som skett, med en ökad koncent- ration till färre och större hamnar, givit en robust struktur, men med en lägre flexibilitet på såväl kortare som längre sikt. Det ökade IT-beroendet gör att störningar i systemet kan ge allvarliga återverkningar för produk- tionen inom transportsektorn med följdeffekter för produktionssektorn. Så kallad out-sourcing inom logistiken i förening med internationella inslag medför en svåröverskådlig verksamhet ur sårbarhetssynpunkt. Samma effekt fås vid en oklar ansvarsfördelning i den traditionellt funk- tions- eller sektorsinriktade verksamheten, vilket kan leda till att svaghe- ter i transportkedjor och godsflöden inte åtgärdas eller uppmärksammas.

24.3

Åtgärder inom området

Vid en svår påfrestning i fred, en omfattande internationell insats eller vid ett angrepp uppstår med stor sannolikhet störningar i transportsek- torn, vilka kan ha påtagliga effekter och ekonomiska konsekvenser för samhället. Mot denna bakgrund är regeringens bedömning att det finns skäl att ge beredskapsverksamhet inom transportsektorn en förändrad inriktning. Den framtida inriktningen bör utgå från en bredare syn på hot och risker och i högre utsträckning än idag inriktas mot analyser och fö- rebyggande arbete, dels för att minska riskerna för störningar i samhälls- viktiga transportsystem som omfattar godstransporter, varudistribution och persontransporter, dels för att minska konsekvenserna genom att lämpliga åtgärder är förberedda och kan vidtas vid svåra påfrestningar i fred. Det finns behov av nya och aktuella analyser för att, mot bakgrund av det säkerhetspolitiska läget, den nya inriktningen för samhällets bered- skap vid svåra påfrestningar i fred och den pågående utvecklingen inom 148 transportområdet, bedöma samhällets behov av transportresurser vid oli- ka typer av krissituationer. Det finns behov av att utveckla bättre metoder för att bedöma hot, risker, inbördes beroenden och analysera konsekven- ser vid olika krisscenarier. Det gäller bl.a. beroendeförhållanden inom transportområdet, beroendeförhållanden gentemot andra infrastrukturom- råden och analyser av ekonomiska konsekvenser för samhälle och när- ingsliv vid olika krissituationer. Därefter kan och bör lämpliga åtgärder övervägas för att säkerställa samhällets tillgång till transportresurser vid olika krissituationer. För detta krävs ett nära samarbete mellan infrastruk- turägare, transportörer och näringslivet. För gränsöverskridande transpor- ter behövs ett samarbete med i första hand grannländerna. Mot bakgrund av att Transporter kommer att utgöra ett nytt samver- kansområde med verksamhet som bör ges en förändrad inriktning än ti- digare anser regeringen att det finns skäl för en djupare prövning. I pröv- ningen bör bl.a. ingå rimlighetsbedömningar i syfte att identifiera lämpli- ga nivåer för vad som bedöms vara acceptabla transport-kapaciteter vid olika krissituationer. Det är i sammanhanget också viktigt att pröva om nuvarande regler, bl.a. i lagen om näringsidkares skyldighet att deltaga i totalförsvarsplaneringen, aktuella förordningar och befintliga avtal i till- räcklig utsträckning säkerställer att samhället har transportresurser att tillgå vid olika typer av svåra påfrestningar i fred och vid höjd beredskap. Det finns sannolikt behov av ändringar och kompletteringar av relevanta lagar, förordningar och omförhandling av befintliga avtal mellan staten och näringslivet. Det kan även finnas behov av att upprätta nya avtal. Försvarsmaktens ominriktning innebär att organisationen förändras från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Kraven på uthållighet och antalet krigsförband har minskats väsentligt men högre krav ställs på na- tionell operativ rörlighet. Försvarsmakten skall dessutom kunna verka i Europa och dess närhet. Det förutsätter stöd med expertkunskap samt transportresurser från den civila transportsektorn och en effektiv civil militär samverkan. Det finns skäl att närmare kartlägga, analysera och bedöma ömsesidiga behov av transporter för åstadkommande av en ef- fektiv civil militär samverkan vid svåra påfrestningar i fred och vid höjd beredskap. Det ovan nämnda behovet av utvecklingsarbete utifrån ett bredare per- spektiv på hot och risker samt en ökad fokusering på förebyggande arbe- te och sammanhängande transportsystem förutsätter en organisation med kompetens inom flera områden. Denna aktör bör ha kompetens såväl inom transportområdet som angränsande infrastrukturområden, bl.a. för att kunna utföra egna kvalificerade sektorsövergripande analyser. En ak- tör som kan stå för en helhets- och sektorsövergripande syn på transpor- ter och logistik är också viktig för att kunna initiera och stödja utveck- lingsarbete vid trafikverken och därmed för att transportsektorns aktörer skall uppnå en god samlad krishanteringsförmåga. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge uppdrag till myndigheter inom transportområdet att genomföra ovan nämnda analyser. Regeringen anser att samarbetet inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) även fortsättningsvis bör vara ett prioriterat område. Sverige har som partnerland aktivt bidragit till det förtroendeskapande arbetet inom transportkommittéerna. I dessa sammanhang har ämnen som försäkrings- och terroristfrågor diskuterats och tonnagetillgång och befraktningsmöj- Prop. 2001/02:158 149 ligheter vid kriser studerats. Viktiga arenor för sådant samarbete är bl.a. Natos nio civila kommittéer. Av dessa är tre transportkommittéer, Plan- ning Board for European Inland Surface Transport (PBIST), Planning Board for Ocean Shipping (PBOS) och Civil Aviation Planning Commit- tee (CAPC), i vilka Sverige representeras av ÖCB och de statliga trafik- verken. Vägar och vägtransporter Risk- och sårbarhetsanalyser bör genomföras för hela vägtransportsyste- met och åtgärder vidtas för att minska sårbarhet och störningar i el-, tele- och IT-system. Exempel på områden som bör analyseras är logistikled- ningssystem, beredskapshänsyn i infrastrukturplaneringen, reservbro- system samt Vägverkets radionät. Banhållning och järnvägstransporter Risk- och sårbarhetsanalyser för järnvägssektorn bör genomföras. Exem- pel på områden som bör analyseras är krisledningsförmågan, trafikled- ningssystemets driftsäkerhet och uthållighet, reservkraft till signalsystem för att möjliggöra att prioriterad trafik kan upprätthållas med diesellok vid bortfall av el samt utveckling av arbetet med beredskapshänsyn i inf- rastrukturplaneringen. Trafikutövares och entreprenörers åtaganden, skyldigheter och rättig- heter i händelse av påfrestningar på järnvägssystemet bör regleras genom avtal med Banverket. Avtalen bör kunna användas för att stödja Försvarsmakten och andra nationella och internationella myndigheter och organisationer. Flygtransporter För att säkerställa flygtransportsystemet även under krisförhållanden krävs olika åtgärder utöver de som fordras av flygsäkerhetsskäl. Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen samt möjligheten att planlägga kris- och krigsviktiga företag redan i fredstid utgör grunden för beredskapsplaneringen inom luftfarten. Med stöd av dessa instrument har s.k. beredskapsavtal slutits med viktiga företag inom flygtransport- sektorn (t.ex. SAS Sverige AB) för att säkerställa totalförsvarets behov av flygtransporter vid höjd beredskap. Detta avtal täcker i dag enbart skeden då förfogandelagen (1978:262) kan tillämpas. Arbetet med minskad sårbarhet bör även fortsättningsvis ske genom att risk- och sårbarhetsanalyser genomförs och värderas för hela flygsektorn och åtgärder för att minska flygsektorns sårbarhet mot störningar och hot i el-, tele- och IT-system vidtas. Prioriterade områden är främst flygtra- fikledningssystemen samt kris- och krigsledningsfunktioner hos flygsek- torns aktörer. Omvärldsbevakning bör genomföras fortlöpande, bl.a. bör det internationella beroendet kontinuerligt värderas. Inom den civila delen av totalförsvaret tillämpas normalt den s.k. an- svarsprincipen. Prop. 2001/02:158 150 I Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har detta synsätt en central roll. Prop. 2001/02:158 I samband med integreringen av de civila och militära flygtrafiktjänster- na 19771978 fastställdes att huvudmannaskapet för flygtrafiktjänst åvi- lar Luftfartsverket i fred, men övergår till Försvarsmakten vid höjd be- redskap. Med hänsyn till utvecklingen av totalförsvaret finns det skäl att se över det beslut som togs i mitten av 1970-talet avseende skifte av hu- vudmannaskapet. Ledningen av flygtransportsystemet vid allvarliga kriser i samhället bör utformas så att det bidrar till en ökad förmåga till krishantering inom luftfarten, dels genom tekniska anläggningar, dels genom utbildning och övning. Den nuvarande sjuktransportförmågan med civilt transportflyg utveck- las för närvarande till en möjlighet att konvertera två SAS - flygplan av typ MD80, Boeing737 eller Airbus321 från SAS till avancerade ambu- lansflygplan med en mycket hög vårdkvalitet och kapacitet. Genom avtal och rutiner skall denna resurs, det Svenska Nationella Ambulansflyget SNAM, redan i fredstid kunna ställas till samhällets förfogande då nor- mala resurser ej är tillräckliga, exempelvis vid olyckor med en stor mängd allvarligt skadade eller för att omhänderta smittsamma eller kon- taminerade patienter. Den skall dessutom kunna utgöra en resurs som av Sverige kan ställas till förfogande som en internationell humanitär hjälp vid exempelvis naturkatastrofer eller krigshändelser. Avtal för transportflygresurser och expertis vid katastrofer i fredstid bör utvecklas. Dessa avtal skall kunna användas för att stödja Försvars- makten och andra nationella och internationella myndigheter och organi- sationer. Exempel på resurser är flygklarerare och viss flygplatspersonal som besitter efterfrågad fackkunskap vid exempelvis flygtransport av humanitärt bistånd. Andra resurser är helikopterförare för att stödja Svenska kraftnäts kraftledningsreparationsgrupper och lokalisering av strålkällor. Sjötransporter Mot bakgrund av de förändringar som skett inom sjöfartsnäringen och de nya hotbilder som finns bör risk- och sårbarhetsanalyser genomföras och konsekvenser av olika störningar analyseras. Av särskilt intresse är de vitala godsflödena i samhället, som bör säkras för att kunna fungera även under störda förhållanden. Vad avser tekniska åtgärder bör reservkraft säkerställas för viktigare funktioner och Vessel Traffic Systems (trafikledning).

24.4

Tillsynsorganisationen inom trafikområdet Sårbar- hets- och säkerhetsutredningen

Regeringens bedömning: Pågående utredningar om tillsynsorganisa- tionen inom trafikområdet bör inväntas. När utredningarna lämnat sina förslag finns förutsättningar att göra en prövning utifrån ett bredare perspektiv. 151 Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Utredningen har Prop. 2001/02:158 lämnat förslag som rör tillsynsorganisationen inom trafikområdet. Det är

utredningens uppfattning att trafikinspektionerna i princip bör vara juri- diskt, ekonomiskt och administrativt fristående i förhållande till trafik- verken.

Remissinstanserna: 

Banverket anser inte att utredningen i detalj går in på vad de föreslagna förändringarna skulle medföra och att det behövs en betydligt utförligare utredning med tydliga uppgifter om tänkta föränd- ringar. Sjöfartsverket vill erinra om Riksdagens beslut med anledning av riksdagens revisorers behandling av Sjöfartsinspektionens ställning och roll i Sjöfartsverket. Trafikutskottet delar revisorernas uppfattning att Sjöfartsinspektionens självständighet och integritet i förhållande till Sjö- fartsverket och omvärlden måste säkerställas så långt detta är möjligt.

Skälen för regeringens bedömning: Den pågående tillsynsutredning- en (Ju 2000:06) har nyligen lämnat sitt första betänkande, vilket bl.a. ger en bred översikt av den statliga tillsynen, analyserar tillsynens begrepp och roll samt pekar på insatser och områden som bör utredas vidare. I nästa fas skall utredaren enligt direktiven bl.a. lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. Utöver tillsynsut- redningen pågår en järnvägsutredning (N 2001:09) som avser att lägga förslag avseende Järnvägsinspektionens roll och organisation. Vidare utreds en eventuell Vägtrafikinspektion (N 2001:16).

25

Radio och TV m.m.

(Kulturdepartementet)

25.1

Radio och TV

Regeringens bedömning: Public service-företagens beredskapsplane-

ring är god och den verksamhet som bedrivs fungerar väl och svarar

mot ställda krav. Det är angeläget av beredskapsskäl att göra vissa in-

vesteringar inom etermedieområdet för att säkerställa utsändning av

radio och TV.

Skälen för regeringens bedömning

Hotens och riskernas karaktär

Radio och TV skall nå ut till sina lyssnare och tittare i alla situationer för

att kunna delge allmänheten viktig samhällsinformation. Distributions-

systemen för radio och TV är således av central betydelse. Det främsta

hotet mot distributionen av radio och TV är elbortfall, men också sabota-

ge, terroristaktioner och infiltration. Vidare kan naturkatastrofer, tekniska

fel eller den mänskliga faktorn leda till att radio- och TV-sändningar av-

bryts. Systemen kan också drabbas av IT-relaterade hot och virus.

Digitalisering av produktions- och distributionssystem innebär nya ty-

per av hot och en ny typ av sårbarhet för radio och TV. Digitaliseringen

innebär i korthet en övergång från den tidigare använda analoga produk-

tions- och distributionstekniken av radio och TV till digital teknik. En av

152

de viktigaste fördelarna med digitala sändningar är att sändningsutrym- met används mer effektivt, flera digitala program får plats i samma fre- kvensutrymme som ett analogt program. I takt med att nya distributions- metoder får allt större genomslagskraft ökar också kraven på en lika hög beredskap för dessa produktions- och distributionsmetoder som på tidiga- re system. Ansvarsförhållanden - Radio och TV i allmänhetens tjänst Riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition Radio och TV under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:158, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:18) innebär att re- geringens beredskapskrav på Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB och Teracom AB har förtydligats samt att Styrelsen för psykologiskt försvar har fått i uppgift att vara sam- rådsorgan i frågor om beredskap på medieområdet. Regeringen har i skrivelsen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred redogjort för de beredskapskrav som gäller för Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB (skr. 2000/01:52). Av skrivelsen framgick att regeringen skulle uppmärk- samma arbetet med beredskapsfrågorna vid utformningen av de nya sändningstillstånden till de tre public service-företagen.

I juni 2001 fattade riksdagen beslut om nya riktlinjer för en radio och TV i allmänhetens tjänst (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268). Av propositionen framgår att public service-företagens beredskapsplanering är god och att den verksamhet som bedrivs fungerar väl och på ett ändamålsenligt sätt svarar mot de ställda kraven på områ- det. De beredskapskrav som ställts på företagen i de tidigare sändnings- tillstånden kvarstår därför i oförändrad form i nu gällande sändningstill- stånd. Dock är vissa investeringar inom etermedieområdet av bered- skapsskäl mycket angelägna att göra för att säkerställa handlingsfriheten om störningar av radio- och TV- sändningar skulle inträffa. Enligt sändningstillstånden skall de tre public service-företagen, efter samråd med Teracom AB, Styrelsen för psykologiskt försvar och andra berörda myndigheter, utarbeta beredskapsplaner för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Bered- skapsplanerna skall årligen före den 1 mars lämnas till regeringen och till Styrelsen för psykologiskt försvar. Varje år gör Styrelsen en bedömning av bolagens beredskapsplaner. Myndighetsmeddelanden m.m. Av sändningstillstånden för Sveriges Radio AB och Sveriges Television AB framgår att de två programbolagen, i enlighet med 3 kap. 2 § 15 p. radio- och TV-lagen (1996:844), är skyldiga att kostnadsfritt sända med- delanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. För att berörda människor i en akut situation skall nås av information har Statens räddningsverk sedan flera år överenskommelser med Sveri- ges Radio AB, Sveriges Television AB, TV4 AB och Radioutgivareföre- ningen, som företräder de privata lokalradiostationerna. Räddningsverket har slutit nya avtal för perioden 2002-2004.

Prop. 2001/02:158 153 En mer utförlig redovisning av myndighetsmeddelanden m.m. finns i Prop. 2001/02:158 regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Styrelsen för psykologiskt försvar bedriver sedan hösten 1998 tillsam- mans med Radioutgivareföreningen ett projekt som skall göra det möjligt att via samtliga lokalradiostationer, även om de är obemannade, sända viktiga meddelanden vid allvarliga händelser i samhället. Systemet grun- dar sig på RDS-teknik (Radio Data System) och innebär att en utrustning installeras hos varje radiostation. Sveriges Radio AB kan sedan centralt genom en särskild signal sända meddelande som automatiskt bryter på- gående lokal radiosändning. Meddelandet till allmänheten utformas av Sveriges Radio AB. Lokalradiostationerna har genom Radioutgivarefö- reningen förklarat sig villiga att installera utrustningen. Provdrift kom- mer att ske under våren 2002. RDS-systemet beräknas vara i drift 1 juli 2002. Bedömning av läget för beredskapen radio och TV Regeringen bedömer att public service-företagens beredskap är god samt att den verksamhet som bedrivs i dag fungerar väl och på ett ändamålsen- ligt sätt svarar mot de uppställda kraven. Regeringen anser att skäl inte föreligger att frångå den bedömning som redovisades i regeringens pro- position om en radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005 (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268). Den tekniska utvecklingen går emellertid snabbt och det finns därför anledning att noga bevaka de eventuella förändringar av läget för bered- skapen som den tekniska utvecklingen på medieområdet kan föra med sig. Regeringen har uppmärksammats på brister i uthålligheten inom eter- mediaområdet avseende distribution av etermedia samt driftsäkerhet av rundradioverksamhet. Regeringen anser att det är nödvändigt att åtgärda dessa brister.

25.2

Kulturarvet, trossamfunden och begravningsverk-

samheten

Sammanfattning: Skyddet av kulturarvet, trossamfundens verksam-

het och begravningsverksamheten, är av stor betydelse under svåra på-

frestningar på samhället i fred och under höjd beredskap.

Kulturarvet, bl.a. kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer samt

arkiv, är en grundläggande del av vår kulturella helhet och identitet. Det

speglar samhällets utveckling och människornas historia. Regeringen

anser att det är av stor vikt att kulturarvet i så stor utsträckning som möj-

ligt kan skyddas under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på

samhället i fred.

Trossamfundens kunskaper och erfarenheter när det gäller krishanter-

ing är betydelsefulla i krissituationer. Mot denna bakgrund har Översty-

relsen för civil beredskap till uppgift att, enligt 1b § förordningen

(1988:1122) med instruktion för Överstyrelsen för civil beredskap, leda

154

och samordna trossamfundens medverkan inom det civila försvaret. Det Prop. 2001/02:158 finns vid Överstyrelsen för civil beredskap ett särskilt råd för trossam- fundens beredskapsfrågor. Som framgår i avsnitt 8.3.1 bör Krisbered- skapsmyndigheten ha ett övergripande ansvar för att trossamfundens kunnande och insatser uppmärksammas och tas till vara i krishantering. Begravningsverksamheten är en viktig samhällsuppgift och det är av avgörande betydelse att verksamheten kan bedrivas även i en krissitua- tion. Svenska kyrkans församlingar och kyrkliga samfälligheter är hu- vudmän för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten i landet, 2 kap. begravningslagen (1990:1144). Regeringen får dock för särskilda fall besluta att en kommun i stället skall vara huvudman. Såda- na beslut har meddelats beträffande Stockholms och Tranås kommuner. En huvudman för begravningsverksamheten är skyldig att vidta de bered- skapsförberedelser som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas även under höjd beredskap, 8 kap. 3 § begravningslagen och 2 kap. 1 § lagen (1994:1720) om civilt försvar. 26 Ekonomiska kriser (Finansdepartementet)

Regeringens bedömning: Planeringen av den ekonomiska politiken inför krissituationer och svåra samhällspåfrestningar bör utgå från att ansvaret för att uppnå målen för den ekonomiska politiken vilar på generella åtgärder inom finans-, penning- och utrikeshandelspolitiken. Regelverket bör syfta till att främja viktiga försörjningsmål. Några omfattande reglerande åtgärder i samhällsekonomin förutsätts inte komma i fråga förrän i ett sent skede i en krissituation. Skälen för regeringens bedömning De ekonomiska hotens och riskernas karaktär I syfte att klarlägga vilka påfrestningar som den svenska samhällseko- nomin och de offentliga finanserna kan utsättas för i olika krissituationer har beredskapsdelegationen för ekonomisk politik genomfört enkla simu- leringar av olika händelseförlopp. Delegationen inrättades 1997 efter att ha aviserats i prop 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse. Dess uppgift är att genomföra förberedelsearbete på det ekonomisk-politiska området inför kriser och krig så att olika instansers åtgärder blir konsistenta och rimligt balanserade. Beredskapsdelegationens arbetsområde omfattar åtgärder inom främst finans- och penningpolitiken och utrikeshandeln som syftar till att i krissituationer värna viktiga ekonomisk-politiska och försörj- ningsmässiga mål. Delegationen har analyserat de åtgärder som ingår i dagens krisberedskap. Simuleringarna har gällt allvarliga ekonomiska kriser i Sverige och svåra påfrestningar för samhället. Syftet har varit att skapa en fördjupad förståelse för arten av olika störningar och möjlighe- terna att med olika instrument motverka störningarnas effekter på sam- hällsekonomin och de offentliga finanserna. 155 Erfarenheter som vunnits från bl.a. simuleringarna har lett till vissa åt- gärder för att förbättra förutsättningarna att möta störningar i det finansi- ella systemet. Bland annat har det löpande informationsutbytet och sam- rådet i aktuella frågor utvecklats mellan chefer i Finansdepartementet, Finansinspektionen och Sveriges riksbank. Beredskapsdelegationen har tidigare konstaterat att delar av bered- skapslagstiftningen på det ekonomisk-politiska området blivit föråldrad. Detta gäller t.ex. lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden, kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden samt lagen (1940:300) om förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielag). Åtgärder inom området Under hösten 2001 har därför ett arbete med analys och bedömning av hur beredskapslagstiftningen rörande den ekonomiska politiken behöver uppdateras påbörjats i Regeringskansliet. Härutöver har bl.a. Finansinspektionen, Riksskatteverket och Ekono- mistyrningsverket analyserat innebörden av en förändrad hotbild där all- varliga fredstida påfrestningar på samhället fått större fokus. Till en del har erfarenheter från förberedelser inför millennieskiftet kunnat använ- das. Inom den finansiella sektorn är beroendet av ett omfattande och avan- cerat IT-stöd stort. Inom ramen för Finansinspektionens tillsynsarbete ägnas de operativa riskerna därför ökad uppmärksamhet. Inspektionen bedriver inom ramen för ett regeringsuppdrag i samverkan med Översty- relsen för civil beredskap ett arbete för att höja säkerheten i det finansiel- la systemet. Inom ramen för detta pågår följande arbete: att utröna den finansiella sektorns motståndskraft mot IT-risker av samhällshotande karaktär, att finna tänkbara gemensamma lösningar för att förhindra effekter av större påfrestningar samt att utforma ett underlag för Finansinspektionens fortsatta arbete inom detta område. Finansinspektionen skall årligen rapportera till regeringen vilka insat- ser som vidtagits och vilka säkerhetshöjande åtgärder som genomförts. Bedömning av beredskapen inför ekonomiska hot och kriser Planeringen av den ekonomiska politiken och den nationella försörjning- en har under efterkrigstiden antagit att reglerande åtgärder kan sättas in vid kriser och större påfrestningar på samhället. Den beredskapen har i stor utsträckning byggt på de system som användes och de erfarenheter som vanns under krigsåren. En administrativ planering har funnits för att reglering av priser, krediter, valuta och utrikeshandel samt vid behov ransonering skulle kunna sättas i kraft vid krig eller krigsfara eller i andra extraordinära situationer. Utvecklingen såväl i Sverige som i vår omvärld har lett till att dessa traditionella regleringsinstrument fått allt mindre relevans. Det gäller inte Prop. 2001/02:158 156 minst utvecklingen av den internationella kapitalmarknaden samt det svenska medlemskapet i EU. Dessutom har de för systemens administra- tion nödvändiga organisationerna i stor utsträckning avvecklats eller lagts i malpåse. Regleringsinstrumenten har därför på många områden förlorat sin aktualitet och det skulle i de flesta fall ta tid att göra dem ope- rativa för bredare tillämpning. I propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) gjorde regeringen samma bedömning som delegationen för ekonomisk politik. Planeringen av den ekonomiska politiken i krissitua- tioner utgår från att målen för den ekonomiska politiken bäst uppnås ge- nom generella ekonomisk-politiska åtgärder också långt in i ett krisske- de. Reglerande åtgärder i samhällsekonomin förutsätts därför inte komma ifråga förrän i ett sent skede. Av mycket stor betydelse i sammanhanget är att Sveriges medlemskap i EU ger nya möjligheter och förutsättningar för den ekonomiska politi- ken och försörjningspolitiken i krissituationer. Medlemskapet innebär att Sverige inte längre för en egen handels-, jordbruks- och fiskepolitik. EU:s inre marknad kännetecknas av fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital mellan medlemsstaterna. Tydliga regler säkerställer konkurrensen och syftar till att förhindra att den inte snedvrids. Nationel- la reglerande ingrepp i handeln, restriktioner för utrikes betalningar och kapitalrörelser samt prisregleringar och ransoneringar skulle störa den inre marknadens funktion och snedvrida konkurrensen. De undantags- möjligheter som Romfördraget erbjuder är inte avsedda att kunna använ- das av en medlemsstat för att avskärma sig från unionen. Medlemskapets alla dimensioner gäller även i situationer där det råder säkerhetspolitisk spänning, oro för krig, krigsfara eller krig i Europa. Den svenska ekonomiska och försörjningsinriktade politiken utgår från att handel och andra ekonomiska förbindelser med EU:s medlemsstater vidmakthålls så länge det är fysiskt möjligt. Dock är det i en krissituation ytterst en politisk bedömning och det är inte möjligt att förutsäga hur omvärlden kommer att reagera i en svår framtida krissituation. De grundläggande förändringar som inträffat under senare år har gjort att regeringen har konstaterat att det är både möjligt och nödvändigt att i viss utsträckning omvärdera den planerade krisanvändningen av dels na- tionella reglerande ingrepp i utrikeshandeln och i utrikes betalningar, dels ransonering och prisreglering. Instrumenten behöver därför ses över för att avgöra om de klarar uppgifterna i krissituationer och vid svåra påfrestningar i samhället. Det pågår följaktligen för närvarande en över- syn av beredskapslagstiftningen inom Regeringskansliet. Sammanfattande bedömning Handelsutbytet med omvärlden är av vital betydelse för Sveriges försörj- ning. Det är ett starkt svenskt intresse att i en krissituation så länge som möjligt upprätthålla en fri och öppen utrikeshandel utan särskild krisre- glering. Möjligheten att med någon form av valutareglering hålla växelkursen vid en annan nivå än den som motsvarar marknadernas värdering är liten i dagens värld av fria och stora kapitalflöden. Sveriges val att inte delta i Prop. 2001/02:158 157 EMU innebär en egen nationell valutapolitik. Regeringens grundhållning Prop. 2001/02:158 är att valutareglering bör undvikas så långt som möjligt. Breda ransoneringar och prisregleringar av varor som används av hus- håll och företag kräver omfattande administration för att fungera. En or- ganisation upprätthålls dock inte permanent utan får byggas upp vid be- hov. Samtidigt skapar regleringar som hindrar marknadens prismekanism från att fungera stora effektivitetsförluster i samhällsekonomin på grund av att de stör allokeringen av varor och tjänster. Därför bör de tillgripas endast om varumarknaderna inte längre klarar att tillfredställa grundläg- gande försörjningsbehov. Regeringens bedömningar innebär att nationella regleringar kommer att sättas i kraft avsevärt senare i en krissituation än vad som antagits under de senaste decennierna och då införas med en mer begränsad till- lämpning. Det innebär att den allmänna ekonomiska politiken, som syftar till att stabilisera samhällsekonomin, att motverka en ogynnsam inkomst- fördelning och att få till stånd välfungerande, effektiva marknader kom- mer att bedrivas utan stöd av de traditionella regleringsinstrumenten allt längre in i en krissituation. Ett större ansvar vilar därmed på generella åtgärder för att uppnå de ekonomisk-politiska och försörjningsmässiga målen. 27 Massflykt av personer som söker skydd i Sverige (Utrikesdepartementet)

27.1

Allmänt om området

Sammanfattning: Migrationsverket har en god kapacitet och flexibi- litet för mottagande av asylsökande/skyddsbehövande. Verkets för- måga att klara det första mottagandet kan dock under vissa omstän- digheter vara otillräcklig. Hot och riskernas karaktär Området Massflykt av personer som söker skydd avser en beredskap för en mycket omfattande och plötslig inströmning till vårt land. När en så- dan situation inträffar ställer den plötsliga och omedelbara krav på myn- digheter och andra berörda organ om mottagandet skall kunna ske på ett bra sätt. Samhällets beredskap, främst lokalt och regionalt, där oftast fle- ra olika sektorsområden blir involverade, har i första hand till syfte att kunna skapa förutsättningar för att ett bra mottagande så långt möjligt skall kunna tillgodose dessa utlänningars behov. Till skillnad från andra svåra påfrestningar, vilka mer direkt drabbar det svenska samhället, handlar det här om att på olika sätt kunna möta och bistå människor som av olika skäl kommit till Sverige undan en extrem situation i ett annat land. 158 Ansvarsförhållande Migrationsverket ansvarar för att asylsökande och andra skyddsbehövan- de skall kunna tas emot såväl i fred som i krig. Bedömning av beredskapsläget Regeringen bedömer att Migrationsverket har en organisation med god kapacitet och flexibilitet för mottagande av asylsökande eller andra skyddsbehövande. Mottagandet av asylsökande regleras i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Regeringen kan med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen meddela fö- reskrifter om tidsbegränsade uppehållstillstånd i en situation med mass- flykt. Bestämmelsen har hittills tillämpats vid ett tillfälle 1999 för med- borgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien som kom från provinsen Ko- sovo. Här kan också nämnas att om det behövs med hänsyn till uppkom- na begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, får reger- ingen med stöd av 3 kap. 8 § utlänningslagen (1989:529) meddela före- skrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande enligt 3 §, första stycket 2 samma lag. Bestämmelsen omfattar personer som flyr undan t.ex. krig, inbördeskrig eller en miljökatastrof. I dessa fall kan det bli fråga om ett mycket stort antal skyddsbehövande som söker sig till Sverige. En möjlighet att vägra uppehållstillstånd finns därför om antalet skyddssökande är större än vad Sverige har möjlighet att ta emot på ett tillfredsställande sätt. Vid krigsfara eller krig har regeringen vidare möjlighet att med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 4-5 §§ utlänningsla- gen utfärda särskilda föreskrifter om bl.a. utlänningars inresa och vistelse i samt avlägsnande från landet som avser samtliga förhållanden som re- gleras i utlänningslagen. De situationer som avses i bestämmelserna kor- responderar med de fall då, enligt 13 kap. 6 § regeringsformen, regering- en får bemyndigas att meddela bestämmelser i frågor som annars skall beslutas av riksdagen. Europeiska rådet beslutade den 20 juli 2001 direktiv 2001/55/EG om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av för- drivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan med- lemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 7.8.2001, s 12). Direktivet innebär bl.a. att Rådet med kvalificerad majoritet skall avgöra huruvida det föreligger en massiv till- strömning av fördrivna personer, evakuerade eller spontant tillresta till gemenskapens territorium (art.5). Det tillfälliga skyddet skall inlednings- vis gälla i ett år. Skyddet kan förlängas med sex månader i taget i högst ett år. (art. 4(1)). Skulle situationen alltjämt bestå kan rådet fatta beslut om att det tillfälliga skyddet skall gälla i ytterligare ett år (art 4 (2)). Den maximala tiden är således fastställd till tre år. Skyddet kan upphöra när- helst rådet fattar beslut om det eller när den maximala tiden löpt ut (art.6). Rätten att ansöka om asyl värnas i direktivet och det slås fast att personer som åtnjuter tillfälligt skydd skall ha möjlighet att lämna in en asylansökan även under den period de har tillfälligt skydd. Om en ansö- kan inte handlagts innan det tillfälliga skyddet har upphört att gälla, skall handläggningen av ansökan avslutas efter denna tidpunkt enligt med- Prop. 2001/02:158 159 lemsstaternas gängse lagstiftning om skydd. Direktivet skall vara genom- Prop. 2001/02:158 fört i nationell rätt senast den 31 december 2002. Regeringen beslutade den 6 september 2001 om direktiv till en särskild utredare (dir. 2001:67) som skulle ta ställning till hur direktiv 2001/55/EG skulle genomföras i Sverige. Uppdraget innefattade i första hand att gå igenom utlänningslagstiftningen men också regelverken på andra berörda områden samt att ta ställning till behovet av författnings- ändringar eller andra åtgärder. Utredaren skulle lägga fram förslag på de författningsändringar som bedömdes nödvändiga samt i detta samman- hang även beakta hur lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande borde ändras så att en kommun vid en massiv tillströmning av fördrivna personer skall kunna svara för att den enskilde får det stöd som bedöms skäligt till dess att Migrationsverket skyndsamt tar över ansvaret. Utredaren har den 7 januari 2002 överlämnat departementspromemori- an Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd vid massflykt (Ds 2001:77) till regeringen. Departementspromemorian har remitterats.

27.2

Behov av åtgärder

De lagar och förordningar som är aktuella för området Massflykt av per- soner som söker skydd bedöms i stort tillgodose behovet av författnings- reglering för området. Migrationsverket skall normalt vara huvudman för mottagandet av ut- länningar i en massflyktsituation. Verket har en organisation med god kapacitet och flexibilitet för mottagande av asylsökande eller skyddsbe- hövande. Utgångspunkten för verkets mottagandeförmåga är den nivå som anges i den av riksdagen varje år fastställda statsbudgeten. Migra- tionsverkets förmåga att klara det första mottagandet i en massflyktsitua- tion kan dock under vissa omständigheter vara otillräcklig. Det kan ex- empelvis vara fråga om ett mycket stort antal utlänningar som under en kort tid kommer till Sverige eller att dessa anländer till orter där Migra- tionsverkets resurser är begränsade. Det kan även vara fråga om bristan- de transportresurser till verkets anläggningar varvid utlänningarna under en begränsad tid får stanna kvar i den kommun som de först anlände till. Regeringen anser att lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. mot bakgrund av detta bör ändras. Migrationsverket bör i en sådan situation kunna få ersätta en kommun som lämnat bistånd enligt den la- gen. Därutöver bör en kommun få ersättning från staten för andra kost- nader som kommunen haft och som Migrationsverket normalt skall stå för. I situationer där Migrationsverkets förmåga bedöms vara otillräcklig bör därför en kommun inledningsvis kunna svara för att den enskilde utlänningen erhåller det stöd som bedöms skäligt i avvaktan på att Migra- tionsverket så snart som möjligt tar över ansvaret för mottagandet. 160

28

Postbefordran

Prop. 2001/02:158

(Näringsdepartementet)

Regeringens bedömning: Mot bakgrund av de incidenter som efter terrorattacken i USA den 11 september 2001 inträffat på flera av Pos- ten AB:s (Posten) sorteringsterminaler finns anledning att se över postlagen (1993:1684) i syfte att säkerställa att postbefordran kan fun- gera tillfredsställande även vid en svår påfrestning på samhället i fred.

Skälen för regeringens bedömning : Vid ett flertal tillfällen under hösten 2001 har några av Postens postsorteringsterminaler tillfälligtvis stängts då Posten hittat pulver i anslutning till sorteringsterminalerna och därför undersökt misstänkt spridning av mjältbrandsmitta. Detta har fått till följd att försändelser inte kunnat befordras över natt utan fördröjning- ar har uppstått. Regeringen bedömer att postbefordran utgör en samhälls- viktig service. Det finns därför anledning att överväga i vilken utsträck- ning det måste säkerställas att den fungerar tillfredställande även i hän- delse av en svår påfrestning. Post- och telestyrelsen har under hösten 2001 initierat en översyn av postlagen (1993:1684). Post- och telestyrelsen avser att inom ramen för denna översyn integrera en bedömning av behov av regleringsföränd- ringar i syfte att säkerställa att postbefordran fungerar tillfredställande i händelse av en svår påfrestning. Regeringen kommer att bereda Post- och telestyrelsens förslag till eventuella författningsförändringar och avser att återkomma till riksdagen i denna fråga senare. 161

29

Utbildning inom politikområdet Skydd

Prop. 2001/02:158

och beredskap mot olyckor och svåra på-

frestningar

29.1

Huvudmannaskapet för Räddningsverkets skolor

Regeringens bedömning : Förutsättningar bör skapas för att utveckla

risk- och säkerhetsutbildningar. Ett särskilt beslutsorgan, Centrum för

risk- och säkerhetsutbildning, bör bildas inom Statens räddningsverk.

Verksamheten hos centrumet bör omfatta den verksamhet som idag

bedrivs vid Räddningsverkets skolor. Organisationsförändringen bör

genomföras den 1 januari 2003.

Centrum för risk- och säkerhetsutbildning bör ansvara för att

genomföra utbildning för kommunal räddningstjänstpersonal samt

även erbjuda utbildningar för behov hos kommuner eller andra avnä-

mare för att kunna hantera störningar i samhällsviktig verksamhet. Ut-

bildningen bör bedrivas så att den ger de kunskaper som behövs för ett

effektivt risk- och säkerhetsarbete i kommuner, myndigheter, organi-

sationer och näringsliv.

Avnämarna av utbildningen bör ha ett stort inflytande över verk-

samheten. Centrumet bör därför ledas av en styrelse som bör utses av

regeringen och bestå av företrädare för beställare och andra utbild-

ningsanordnare. Generaldirektören bör vara ordförande i styrelsen.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens och utredaren för översyn

av huvudmannaskapets förslag: Sårbarhets- och säkerhetsutredningen

föreslog i rapporten Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) att regeringen

skulle pröva möjligheten att åstadkomma ett gemensamt huvudmannas-

kap mellan staten och kommunerna för Räddningsverkets skolor. Utred-

ningen föreslog att ett nytt huvudmannaskap införs för Statens rädd-

ningsverks skolverksamhet. Skolverksamheten föreslog man skulle be-

drivas i aktiebolagsform och ägas gemensamt av staten och kommuner-

na. Utredningen föreslog en ny inriktning av den utbildningsverksamhet

som riktar sig till kommunerna, med bl.a. ett ökat inflytande för dessa

över utbildningens inriktning.

Utredaren för översyn av huvudmannaskapet föreslog att en ny utbild-

ningsmyndighet skulle bildas. Den nya myndigheten föreslogs bestå av,

förutom Räddningsverkets nuvarande utbildningsorganisation med

Räddningsverkets utbildningsstab i Karlstad och de fyra skolorna, även

de regionala stödresurser som ingår i Överstyrelsen för civil beredskap

och som är lokaliserade till Luleå, Örebro och Malmö.

Den nya myndigheten skulle bedriva avgiftsfinansierad utbildning för

att täcka samhällets behov av krishanterings- och säkerhetsutbildning

som omfattar bl.a. utbildning av kommunernas krisledningsorgan. Utre-

daren angav att tidsskäl förhindrat en precision av de tänkta utbildning-

arnas omfattning och innehåll. Ett fortsatt arbete med att precisera försla-

gen i den utökade och vidgade utbildningen ansågs nödvändigt.

Utredaren ansåg att styrelsen bör ha en stark representation från kom-

munerna samt inslag av operativt ansvariga organ såsom landsting, polis

och näringsliv. Utredaren bedömde inte att förslaget att inrätta en

ny

162

myndighet skulle innebära merkostnader för staten. Merkostnaderna för utökade administrativa resurser och omlokalisering ansågs kunna finan- sieras genom att medel frigjordes från en reducerad administration i ett framtida personalmässigt kraftigt reducerat Räddningsverk. Utredaren har förslagit en ny myndighet då man inte anser att Rädd- ningsverket har de rätta förutsättningarna för att kunna genomföra en bredare utbildningsverksamhet och för att få en mer framträdande utbild- ningskultur. Utredaren har även framfört att det inte är lämpligt att en myndighet både har tillsyns- och utbildningsansvar. Man har även tagit fasta på kritik som framförts avseende Räddningsverkets förändrings- förmåga.

Remissinstanserna: 

Riksrevisionsverkets uppfattning är att statlig verksamhet främst bör bedrivas i myndighetsform, om inte alldeles spe- ciella omständigheter skulle tala för en annan verksamhetsform. Riksre- visionsverket har inte funnit några sådana argument i utredningen. Stats- tjänstemannaförbundet anser att när verksamhet bedrivs affärsmässigt på en fungerande marknad är bolag en lämplig organisationsform. Verk- samheten vid räddningsskolorna är instrument i samhällets säkerhetsarbete och bör därför vara öppen för insyn. Majoriteten av remissinstanserna ställer sig bakom utredarens förslag att utbildningen skall bedrivas i statlig regi. Flera remissinstanser ställer sig bakom förslaget att inrätta en ny ut- bildningsmyndighet. Som skäl anges att en ny myndighet på ett bättre sätt kan utveckla en flexibel utbildningsorganisation och att bildandet av en ny myndighet möjliggör ett ökat nyttjande av skolornas resurser. Vi- dare anförs att det är viktigt att samverkan med universitet och högskolor intensifieras och utvecklas samt att avnämarrepresentationen ökar. Karlstads universitet, Karolinska institutet, Falu kommun och Länssty- relsen i Dalarnas län anser att alternativen att inordna utbildningen i det allmänna utbildningsväsendet respektive att föra över den till annan myndighet inte utretts tillfredsställande. Svenska kommunförbundet anser att Räddningsverkets utbildningsverksamhet skall inordnas i det allmän- na utbildningsväsendet.

I frågan om att en ny statlig myndighet skall inrättas menar flera re- missinstanser att kostnaderna för att inrätta en ny utbildningsmyndighet inte belysts på ett tillfredsställande sätt. Ekonomistyrningsverket anger att effektivitetsfrågorna bör utredas och Statskontoret ser inte effektivitets- fördelarna med att bryta ut utbildningsorganisationen ur Räddningsver- ket. Flera remissinstanser anser att Räddningsverket har bredd och kunskap för bredare utbildningsuppdrag och bör behålla huvudmannaskapet för utbildningen. Man uttrycker oro för att organisationsförändringar skulle fördröja införandet av den nya utbildningen för den kommunala rädd- ningstjänsten och att en uppsplittring av verksamheten på fler myndighe- ter inte är önskvärd. Den nära kopplingen till forskning, utveckling och tillsyn uppfattas som mycket positiv. Umeå kommun, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Länsstyrelsen i Väs- terbottens län, Göteborgs stad och SACO:s tjänstemannaförbund föror- dar ett fortsatt huvudmannaskap hos Räddningsverket men där utbild- ningsorganisationen intar en särställning med egen styrelse.

Prop. 2001/02:158 163 Länsstyrelsen i Västerbottens län förordar att Räddningsverkets utbild- ningsorganisation får egna specialdestinerade anslag och egen styrelse samtidigt som verksamheten tills vidare är integrerad i Räddningsverket i avvaktan på att det föreligger bättre underlag vad gäller behovet av en ny myndighet. Göteborgs stad anser att det är lämpligt att avvakta med ställningstagande till huvudmannaskap för Räddningsverkets skolor tills den nya planeringsmyndigheten bildats och dess verksamhet definierats samt översynen av räddningstjänstlagen (1986:1102) genomförts. Flera remissinstanser, bl.a. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbild- ning och Kramfors kommun , instämmer i utredarens bedömning när det gäller utbildningsbehovet för landsting, myndigheter, näringslivet, en- skilda och andra delar av den kommunala organisationen utöver rädd- ningstjänst. Även Facket för Service och Kommunikation, Statstjänste- mannaförbundet, Boverket och Socialstyrelsen ser ett värde i en vidgning av skolornas utbildningsverksamhet mot nya behov med möjlighet att påverka utbildningens utformning. De menar även att efterfrågan av ut- bildning kommer att öka. Energimyndigheten och Karlstad universitet delar uppfattningen om behov av utökad och vidgad utbildningsverk- samhet vid skolorna men saknar konsekvensbeskrivning av befintlig ut- bildning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen vill åstadkomma ett bättre utnyttjande av Räddningsverkets skolor och skapa möjligheter att bedriva utbildningar som täcker in ett bredare sårbarhets- och säkerhets- perspektiv. Regeringen anser i likhet med de flesta remissinstanser att utbildningen bör bedrivas i statlig regi.

Regeringen bedömer att de nya kraven och behoven av utbildning för- anleder en ny organisation och styrning av utbildningsverksamheten. Regeringen väljer att inte föreslå en ny statlig myndighet utan anser att det finns goda möjligheter att bättre kunna nyttja resurserna inom skolor- na även med Räddningsverket som fortsatt huvudman för skolverksam- heten. Emellertid bör inom Räddningsverkets organisation ett särskilt beslutsorgan, Centrum för risk- och säkerhetsutbildning, bildas för att förbättra möjligheten att anpassa utbildningen efter de behov som intres- senterna för fram. Regeringen kommer genom centrumets styrelse att eftersträva ett stort inflytande från avnämarna, dvs. kommuner och andra utbildningsanordnare. Regeringen finner att de argument som framförts om det olämpliga i att inordna tillsyn och utbildning i samma myndighet tillgodoses med denna lösning. Det är emellertid viktigt att betona att den tillsyn som Räddningsverket bedriver inom kommunal räddningstjänst främst avser att stödja länsstyrelserna i deras tillsyn och bör inte jämställas med granskningsinriktad tillsyn, som är grundad på lag. Regeringen ser denna lösning som en möjlighet att öka övriga intres- senters inflytande över utbildningsutvecklingen. Detta får emellertid inte inverka på möjligheterna att genomföra den planerade reformen av den kommunala räddningstjänstens utbildning. Regeringen anser att utbildningsverksamheten bör ha en egen styrelse som fattar beslut om utbildningsplaner, budget m.m. Prop. 2001/02:158 164

29.2

Breddad utbildning för den kommunala räddnings- tjänsten

Regeringens förslag: Det skall vara en uppgift för regeringen att be- sluta i frågor om utbildning av personal för kommunal räddningstjänst och sotningsväsende.

Regeringens bedömning: Ett nytt utbildningssystem bör inrättas för den kommunala räddningstjänsten. Det nya utbildningssystemet skall tillgodose kommunernas behov av kompetens för att genomföra räddningsinsatser, utöva räddningsledning, tillsyn och olycksförebyg- gande åtgärder samt för att genomföra verksamhetsutveckling för skydd mot olyckor i en trygg och säker kommun. Personal för rädd- ningsinsatser med olika anställningsformer skall ha en likvärdig ut- bildning i fråga om räddningsinsatser och grundläggande räddnings- ledning. Statens räddningsverk bör få i uppdrag att införa det nya utbild- ningssystemet. Utbildningen bör från och med den 1 januari 2003 be- drivas inom Centrum för risk- och säkerhetsutbildning.

Statens räddningsverks förslag: Räddningsverket redovisade den 3 december 2001 ett förslag till en utbildning för skydd mot olyckor. Den nya utbildningen för den kommunala räddningstjänsten föreslås ersätta tidigare brandmannautbildning. Grundutbildningen brandman heltid fö- reslås bli tvåårig och studiemedelsberättigande. Praktik skall genomföras i kommunerna som lärande i arbete. Vidareutbildningen skall bli bredare och det skall finnas flera alternativa utvecklingsvägar. Utbildningen för deltidsanställda föreslogs bli utökad till åtta veckor istället för nuvarande fem veckor. En större del av utbildningen genom- förs som distansutbildning.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som kommenterat Räddningsverkets förslag till utbildning för skydd mot olyckor ser det som angeläget att den nya utbildningen genomförs och att utbildningen bidrar till att kommunernas olycksförebyggande verksamhet utvecklas. Flera remissinstanser har även lyft fram det positiva i en högre utbild- ningsnivå, en mer öppen antagning och ett mer jämlikt system. Myndig- heten för kvalificerad yrkesutbildning menar att efterfrågan bör styra fortbildningsutbudet. Svenska Kommunaltjänstemannaförbundet och Svenska kommunför- bundet ställer sig tveksamma till om Räddningsverkets beräkningar av utbildningsvolym täcker behoven. Enligt Riksrevisionsverket är emeller- tid frågan om inte behoven överdrivits.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Sedan den 1 juli 1986 är Statens räddningsverk central myndighet för befolkningsskyddet och räddningstjänsten i fred och krig (prop. 1984/85:161, bet. FöU:12, rskr. 1984/85:389). Räddningsverket skall även planera och genomföra utbildning och övning inom verksamhetsområdet.

Riksdagen beslutade vidare om riktlinjer för utbildningen av personal för räddningstjänsten och sotningsväsendet. Riktlinjerna gäller utbildning av bl.a. skorstensfejare, heltidsanställda brandmän, brandförmän och brandmästare samt utbildningen av deltidsanställda brandmän och be- fälsutbildningen för dessa. Utbildningen skulle planeras och utföras av Prop. 2001/02:158 165 Statens räddningsverk främst vid civilförsvarets utbildnings- och förråds- Prop. 2001/02:158 anläggningar (CUFA), senare Räddningsverkets skolor, nu lokaliserade i Revinge, Rosersberg, Skövde och Sandö. Riktlinjerna är mycket detalje- rade och har kommit till uttryck i vissa bestämmelser i räddningstjänstförordningen (1986:1107). Sedan nuvarande utbildningssystem infördes har utvecklingen i sam- hället förändrats. Högre krav ställs på tekniskt kunnande och synen på vad en räddningsman skall prestera har blivit annorlunda. Nuvarande yrkesutbildning är i huvudsak inriktad på arbetet med att förbereda och genomföra räddningsinsatser. Kommunerna har emellertid idag behov av en bredare kompetens som även kan arbeta med bl.a. olycksförebyggan- de frågor i kommunen. Det har vidare påtalats att kopplingarna mellan utbildning och forskning är alltför svaga. Med ett centralt antagningssy- stem kan myndigheten genom riktade insatser eftersträva att bryta det traditionella mönstret inom en mycket mansdominerad yrkeskår. Det nya systemet skall även eftersträva att utveckla möjligheterna till individuell kompetensutveckling och förbättra möjligheterna till vidareutbildning och fortbildning. Enligt regeringens mening bör det vara en uppgift för regeringen att besluta i frågor om den utbildning som det här är fråga om. Statens rädd- ningsverk bör få i uppdrag att införa det nya utbildningssystemet. Regeringen avser återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2003 i fråga om utbildningens finansiering. I detta sammanhang avser regeringen också behandla frågan om utbildningarna skall vara studie- medelsberättigande. Eventuella merkostnader för utbildningssystemet inklusive studiemedelsberättigande bör finansieras inom ramen för myn- dighetens befintliga resurser inom utgiftsområde 6 Försvar samt bered- skap mot sårbarhet.

29.3

Allmänt om vidtagna åtgärder inom verksamhets- området Skydd mot olyckor

Rekrytering av deltidsanställda brandmän Regeringen uppdrog den 28 juni 2001 åt Räddningsverket att redovisa förhållandena för deltidsanställda brandmän vad avser rekrytering, er- sättning, utbildning och arbetsvillkor. Räddningsverket redovisade den 1 november 2001 en rapport som framhåller deltidssystemets stora bety- delse för samhällets räddningstjänstberedskap samt angelägenheten att genom fördjupade studier och kompletterande utredningar komma fram till åtgärder som kommer tillrätta med de rekryteringssvårigheter som föreligger. Av för närvarande närmare 19 000 personer anställda i kommunal räddningstjänst är drygt 60 procent deltidsanställda brandmän och befäl. Det har i Räddningsverkets lägesredovisning framkommit att 65 procent av kommunerna som har deltidsanställd personal har angett att de har problem att rekrytera deltidsbrandmän. Underlaget som Räddningsverket redovisar har inte givit några tydliga förklaringar till rekryteringsproble- men. Regeringen avser att uppdra åt Räddningsverket att utveckla det 166 redovisade underlaget för att få en tydligare bild av orsakerna till rekryte- Prop. 2001/02:158 ringssvårigheterna. Reformerad räddningstjänstlagstiftning Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen lämnade den 24 januari 2002 slutbetänkandet Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10). Betänkandet remissbehandlas fram till den 29 april 2002. Ut- redningens förslag innebär förändringar av lagen vad gäller disposition, förtydligande av ansvarsförhållanden samt minskad detaljreglering. Den nya lagstiftningen föreslås bygga på nationella mål som ger större ut- rymme för kommunerna att planera efter lokala förutsättningar men ändå behålla en nationell nivå som trygghet för den enskilde. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag om ny räddningstjänstlag. Förbättrad statistik För att bättre kunna analysera vilka åtgärder som bör prioriteras inom räddningstjänstområdet har betydande insatser genomförts inom statistik- och analysområdet. Härigenom har kunskaper om olycksorsaker och olycksförlopp förbättrats. Sedan 1996 skrivs efter varje kommunal rädd- ningsinsats en insatsrapport som utgör underlag för olycksstatistiken. Denna statistik publiceras årligen i en rapport från Räddningsverket som även beskriver beredskapssituationen i kommunen. Det är emellertid en- dast olyckor som leder till räddningstjänstinsatser som täcks av denna statistik. Regeringen har uppdragit åt Statens räddningsverk att i samver- kan med berörda myndigheter och organisationer påbörja uppbyggnaden av en nationell resurs i Karlskoga för olycksuppföljning och statistikfö- ring så att en samlad bedömning av olycksutvecklingen och säkerhetsar- betet i Sverige kan möjliggöras.

30

Vissa ändringar i lagen om transport av far- ligt gods

30.1

Inledning

Farligt gods är i transportsammanhang sådant gods som på grund av sina inneboende egenskaper kan vålla skador i sin omgivning. Transporterna av farligt gods har sedan lång tid kringgärdats av säkerhetsföreskrifter, och frågor om transport av farligt gods utgör en del av det samlade arbe- tet med att förebygga kemikalieolyckor och att öka trafiksäkerheten. In- riktningen i arbetet är att eliminera den extra säkerhetsrisk som det farli- ga godset utgör för människor, miljö och egendom i samband med trans- port. 167

30.2

Bestämmelser om transport av farligt gods

30.2.1 Internationella bestämmelser Arbetet inom FN:s organ m.m. Bestämmelserna om transport av farligt gods är i hög grad internationel- la. Reglerna är i huvudsak inriktade på hur det farliga godset skall klassi- ficeras, dokumenteras, utmärkas, inneslutas och lastas. De övergripande rekommendationerna för transport av farligt gods tas fram av en expert- grupp inom FN:s ekonomiska och sociala råd. Olika organ inom FN samt OTIF (en mellanstatlig organisation för internationell järnvägstrafik) ut- arbetar, med FN-rekommendationerna som grund, regler för varje trans- portslag. Särskilda regler finns för transport av farligt gods på järnväg (RID), på väg (ADR), i luften (ICAO-TI) och till sjöss (IMDG-koden, som i och för sig endast har status av rekommendationer men som till- lämpas av de flesta stora sjöfartsnationerna). Dessutom finns särskilda regler för bulktransport till sjöss. Nedan beskrivs regelverken för land- transporter något närmare. Bestämmelser för internationella järnvägstransporter av farligt gods finns i bilaga 1 till det internationella fördraget om godsbefordran på järnväg, CIM. Denna bilaga benämns RID (Règlement Concernant le Transport International Ferroviaire des Marchandises Dangereuses). CIM är i sin tur en bilaga till fördraget den 9 maj 1980 om internationell järn- vägstrafik, COTIF. COTIF reviderades i juni 1999. Huvudsyftet bakom revideringen var ett önskemål om harmonisering i förhållande till EG- rätten. Det reviderade förslaget har ännu inte ratificerats av Sverige. RID-bilagan utgör i första hand avtalsvillkor, och skall regelverket an- vändas som direkt tredjemansföreskrift krävs att detta föreskrivs i natio- nell rätt. RID utarbetas av OTIF. Internationella vägtransporter regleras genom ADR (Accord Européen Relatif au Transport International des Marchandises Dangereuses par Route). ADR är en självständig konvention om gemensam europeisk standard för vägtransport av farligt gods. För närvarande är 34 länder anslutna till konventionen. Inom FN:s ekonomiska kommission för Eu- ropa, ECE, revideras ADR:s tekniska bilagor fortlöpande. Arbetet inom EU RID- och ADR-överenskommelserna har genom direktiv i huvudsak gjorts tillämpliga på järnvägs- och vägtransporter av farligt gods inom och mellan medlemsstaterna i EU. Beträffande järnvägstransporter gäller rådets direktiv 96/49/EG av den 23 juli 1996 om tillnärmning av med- lemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg (EGT L 235, 17.9.1996, s. 25, Celex 396L0049), RID-direktivet. När det gäller vägtransporter finns rådets direktiv 94/55/EG av den 21 november 1994 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg (EGT L 319, 12.12.1994, s. 7, Celex 394L0055), ADR- direktivet. Dessa två direktiv har vid flera tillfällen varit föremål för an- passning till den tekniska utvecklingen i RID- och ADR- överenskommelserna. Rådet har dessutom bl.a. antagit direktiv 95/50/EG av den 6 oktober 1995 om enhetliga förfaranden för kontroller av väg- Prop. 2001/02:158 168 transporter av farligt gods (EGT L 249, 17.10.1995, s. 35, Celex Prop. 2001/02:158 395L0050) och direktiv 96/35/EG av den 3 juni 1996 om utnämning av och kompetens hos säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar (EGT L 145, 19.6.1996 s. 10, Celex 396L0035), Säkerhetsrådgivardirektivet. Beträffande säkerhetsrådgivare finns även Europaparlamentet och rådets direktiv 2000/18/EG av den 17 april 2000 om minimikrav vid examinering av säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar (EGT L 118, 19.5.2000, s. 41, Celex 300L0018).

30.2.2

Nya internationella bestämmelser

FN-rekommendationerna uppdateras kontinuerligt. Utifrån dessa uppda- teringar sker vartannat år förändringar i RID-överenskommelsen och i ADR-överenskommelsens bilagor. De senaste ändringarna av överens- kommelserna börjar gälla från den 1 juli 2001 med viss övergångsperiod. På grund härav har även RID- och ADR-direktiven ändrats; nu senast dels genom kommissionens direktiv 2001/6/EG av den 29 januari 2001 om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv 96/49/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg (EGT L 30, 1.2.2001, s. 42, Celex 301L0006), dels genom kommissionens direktiv 2001/7/EG av den 29 januari 2001 om anpassning för tredje gången till den tekniska utveck- lingen av rådets direktiv 94/55/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg (EGT L 30, 1.2.2001, s. 43, Celex 301L0007). I direktivens bilagor görs sådana hänvisningar till RID- och ADR-överenskommelserna att dessa blir en del av direktiven. Medlemsstaterna har att genomföra direktiven senast den 31 december 2001 i fråga om sådant farligt gods som består av radioaktiva ämnen (far- ligt gods av klass 7) och senast den 31 december 2002 i fråga om övrigt farligt gods. Syftet med ovan nämna ändringar har framförallt varit att få till stånd en harmonisering av transportregelverken, både avseende struktur och innehåll. Meningen är att regelverken skall bli lättare att använda. Även materiella ändringar har gjorts, bland annat har vissa definitioner till- kommit eller förändrats. En av de definitioner som nu tillkommit är defi- nitionen av avsändaren. Enligt de nya bestämmelserna (som ännu inte finns i någon officiell svensk översättning, och som här har hämtats ur ADR-överenskommelsen) menas med avsändare the enterprise which consigns dangerous goods either on its own behalf or for a third party. If the transport operation is carried out under a contract for carriage, con- signor means the consignor according to the contract for carriage. En annan förändring är att bestämmelser om säkerhetsrådgivare nu även finns i RID- och ADR-överenskommelserna och således även i RID- och ADR-direktiven. Att dylika bestämmelser nu finns i RID- och ADR- överenskommelserna innebär att dessa får tillämpning också utanför EES-området.

169

30.2.3

Svenska bestämmelser

Prop. 2001/02:158

Lagen (1982:821) om transport av farligt gods och den tillhörande för- ordningen (1982:923) om transport av farligt gods ger de grundläggande bestämmelserna för transport av farligt gods; endast bulktransporter till sjöss har lämnats utanför. De flesta materiella regler finns dock, efter bemyndiganden i lagen och förordningen, i myndighetsföreskrifter. Lagen innehåller bl.a. vissa grundläggande definitioner, bemyndigan- den, allmänna säkerhetsbestämmelser, regler om säkerhetsrådgivare samt bestämmelser om tillsyn och ansvar. Förordningen innehåller bl.a. vissa materiella föreskrifter (däribland särskilda regler för internationella järnvägs- och vägtransporter, för vilka föreskrivs att RID och ADR skall gälla), bemyndiganden och överkla- gandebestämmelser. För nationella järnvägs- och vägtransporter gäller dessutom Statens räddningsverks föreskrifter (RID-S och ADR-S). Ge- nom dessa föreskrifter har EU:s RID- och ADR-direktiv genomförts även för de nationella transporterna, med godkända nationella avvikelser. När det gäller sjötransporter har Sjöfartsverket föreskrivit att bestäm- melserna i IMDG-koden skall gälla för alla fartyg på svenskt farvatten och för svenska fartyg även när de utnyttjas för sjöfart utanför svenskt vatten. Verket har också meddelat föreskrifter om transport av farligt gods i hamnar och om bulktransporter till sjöss. Luftfartsverket har på liknande sätt satt ICAO-TI i kraft för civila luft- fartyg vid start från, landning på eller överflygning av svenskt territori- um.

30.3

Avsändare m.m.

Regeringens förslag: Definitionen av begreppet avsändare utgår ur lagen och flyttas till förordningen (1982:923) om transport av farligt gods, där den anpassas till gällande EG-direktiv på området. Till följd av avsändarbegreppets förändring justeras lagens bestämmelse om vem som är skyldig att ha säkerhetsrådgivare.

Promemorians förslag: Avviker från regeringens förslag på så sätt att avsändarbegreppet definieras i 3 a § lagen om transport av farligt gods. I övrigt överensstämmer promemorians förslag i huvudsak med regering- ens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker promemo- rians förslag eller lämnar det utan erinran. Kemikalieinspektionen anser dock att den föreslagna ordalydelsen av 10 a § är oklar. Kemikontoret och Plast- och kemibranscherna anser att ändringen av lagens 3 a § inte bör genomföras, eftersom det internationella arbete som pågår kan medföra att bestämmelsen måste ändras igen inom några år. Man menar att lagen i stället bör hänvisa till de definitioner som finns i regelverken för respektive transportslag. Transportindustriförbundet an- ser att promemorians förslag till ny definition av begreppet avsändare inte motsvarar innehållet i direktivets engelska text, alternativt att be- greppet getts en tolkning som inte är acceptabel. Vidare finner förbundet

att det inte är lämpligt att ha olika avsändarbegrepp för landtransporter 170 och för luft- och sjötransporter. Slutligen ifrågasätter förbundet förslaget till ändring av 10 a §, eftersom denna bestämmelse enligt förbundets me- ning utformats så att den som för egen räkning transporterar farligt gods inte längre skall ha säkerhetsrådgivare. Skälen för regeringens förslag Avsändare Den som är avsändare av farligt gods är en mycket viktig länk i trans- portkedjan, bl.a. eftersom avsändaren skall lämna uppgifter om det farli- ga godset. I samband med att bestämmelserna om säkerhetsrådgivare år 1999 fördes in i lagen om transport av farligt gods, flyttades definitionen av begreppet avsändare över från förordningen om transport av farligt gods till lagen. Skälen för överflyttningen var, såsom de utvecklades i prop. 1998/99:49, bl.a. att lagen i vissa sammanhang kritiserats för att avsändarens ansvar inte betonats tillräckligt och att termen nu skulle an- vändas i lagen i samband med skyldigheten att ha säkerhetsrådgivare. Enligt lagens 3 a § skall med avsändare i lagen förstås den som till nå- gon annan lämnar farligt gods för transport eller som för egen räkning transporterar sådant gods. Med att vara avsändare följer vissa förpliktel- ser. I lagen ställs krav på att avsändaren skall ha säkerhetsrådgivare och enligt förordningen har avsändaren t.ex. att tillhandahålla transporthand- lingar och skriftliga instruktioner om inte annat är särskilt föreskrivet. Ytterligare skyldigheter för avsändaren beskrivs i Statens räddningsverks föreskrifter. Lagens definition av avsändare stämmer nu, sedan tillkomsten av de nya internationella bestämmelser som tidigare beskrivits, endast delvis överens med den definition som finns i RID- och ADR-direktiven. Enligt direktiven gäller nämligen numera särskilda regler när en transport utförs i enlighet med ett transportavtal: If the transport operation is carried out under a contract for carriage, consignor means the consignor according to the contract for carriage. Den svenska regleringen på området måste därför anpassas till direktiven. Förändringen av avsändarbegreppet med- för vidare att en justering av 10 a § i lagen, som anger vem som är skyl- dig att ha säkerhetsrådgivare, bör ske. I den bestämmelsen bör begreppet avsändare utgå ur lagtexten (se vidare nedan). Lagen kommer därefter inte att innehålla någon bestämmelse som särskilt reglerar avsändarens skyldigheter. Begreppet avsändare bör därför i enlighet med Lagrådets synpunkt definieras i förordningen om transport av farligt gods. Vem skall ha säkerhetsrådgivare? En säkerhetsrådgivare skall under företagsledningens ansvar tillse att åtgärder vidtas så att transporter och därmed sammanhängande lastning och lossning kan ske under bästa möjliga säkerhetsförhållanden. Regler om säkerhetsrådgivare gavs ursprungligen i Säkerhetsrådgivardirektivet (se ovan under 30.2.1), men finns nu även i RID- och ADR-direktiven. Säkerhetsrådgivardirektivet har i Sverige genomförts bl.a. genom vissa bestämmelser i lagen om transport av farligt gods. Enligt lagens 10 a § skall den som bedriver verksamhet där det ingår att utföra transporter Prop. 2001/02:158 171 enligt lagen eller att vara avsändare vid sådana transporter ha säkerhets- Prop. 2001/02:158 rådgivare. Till följd av den förändrade definitionen av avsändarbegreppet bör även en ändring ske av bestämmelsen om vem som skall ha säkerhets- rådgivare. Detta eftersom den nya definitionen av avsändare i fråga om vissa transportslag avser den som är avsändare enligt ett transportavtal. Denna aktör behöver dock inte vara den faktiska avsändaren, och det är inte säkert att han eller hon på något sätt hanterar godset. Kravet på att ha säkerhetsrådgivare bör emellertid även fortsättningsvis gälla den som rent faktiskt lämnar godset för transport eller som för egen eller annans räkning transporterar det. Någon förändring av vem som är skyldig att ha säkerhetsrådgivare skall således inte ske, trots att avsändarbegreppet änd- ras. På grund härav bör begreppet avsändare utgå ur bestämmelsen, som i denna del i stället bör utformas så att den som till någon annan lämnar farligt gods för transport eller som för egen räkning transporterar sådant gods skall ha skyldighet att ha säkerhetsrådgivare.

30.4

Kostnadskonsekvenser och ikraftträdande m.m.

Förslagen om ändringar i lagen om transport av farligt gods medför inte några kostnadskonsekvenser. De föreslagna ändringarna medför inte konsekvenser av sådan betydel- se att särskild konsekvensanalys av effekterna på små företags villkor krävs. Förändringarna i lagen har sin bakgrund i EG:s direktiv på området. Enligt direktiven skall bestämmelser som rör sådant farligt gods som be- står av radioaktiva ämnen (farligt gods av klass 7) träda i kraft senast den 31 december 2001 och bestämmelser rörande övriga klasser av farligt gods träda i kraft senast den 31 december 2002. De här föreslagna lag- ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2002.

30.5

Författningskommentar

10 a § Paragrafen har ändrats på så sätt att begreppet avsändare har fått utgå. I stället anges att den som till någon annan lämnar farligt gods för trans- port eller som för egen räkning transporterar sådant gods skall ha säker- hetsrådgivare. Ändringen är en konsekvens av den nya definitionen av avsändare vid landtransporter som följer av EG-direktiven på området. Någon ändring i jämförelse med vad som gäller idag är inte avsedd. Även om avsändarbegreppet ändras skall således någon förändring be- träffande vem som är skyldig att ha säkerhetsrådgivare inte ske. Se vida- re avsnitt 30.3. 172 Lagförslag i promemoria rörande ändring i plan- och bygglagen (1987:10) Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) Härigenom föreskrivs att i 13 kap. 7 § 1 plan- och bygglagen (1987:10) or- den Överstyrelsen för civil beredskap skall bytas ut mot (namnet på den nya myndigheten blir klart först 15 januari 2002) . __________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002. Prop. 2001/02:158 Bilaga 1

1 Senaste lydelse 1994:852. 173

Den som bedriver verksamhet där det ingår att utföra transporter enligt denna lag 

skall ha en eller flera säkerhetsrådgivare. Det- samma gäller den som till någon annan lämnar farligt gods för transport

.

Lagförslag i promemoria rörande ändring i lagen (1982:821) om transport av farligt gods Förslag till lag om ändring i lagen (1982:821) om transport av farligt gods Härigenom föreskrivs att 3 a § 1 och 10 a § lagen (1982:821) om trans- port av farligt gods skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a § 2

Med avsändare förstås i denna lag den som till någon annan läm- nar farligt gods för transport eller som för egen räkning transporterar sådant gods. Med avsändare förstås i denna lag den som till någon annan läm- nar farligt gods för transport eller som för egen räkning transporterar sådant gods. Om en transport på väg, i ter- räng eller på järnväg eller annan spåranläggning utförs i enlighet med ett transportavtal skall med avsändare förstås den som angi- vits som avsändare i transportav- talet. 10 a § 3 Den som bedriver verksamhet där det ingår att utföra transporter enligt denna lag eller att vara av- sändare vid sådana transporter skall ha en eller flera säkerhets- rådgivare. _________________ Denna lag träder i kraft den x x 2002.

1

Jfr kommissionens direktiv 2001/6/EG av den 29 januari 2001 om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv 96/49/EG om tillnärmning av med- lemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg (EGT L 30, 1.2.2001 s. 42, Celex 301L0006 och kommissionens direktiv 2001/7/EG av den 29 januari 2001 om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv 94/55/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg (EGT L 30, 1.2.2001 s. 43, Celex 301L0007).

2

Senaste lydelse 1999:334.

3

Senaste lydelse 1999:334.

Prop. 2001/02:158 Bilaga 2 174 Förteckning över remissinstanserna (promemoria rö- rande ändringar i lagen (1982:821) om transport av farligt gods) Rikspolisstyrelsen, Försvarets materielverk, Kustbevakningen, Statens räddningsverk, Statens järnvägar, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Järnvägsinspektionen, Sjöfartsinspektionen, Luftfartsin- spektionen, AB Svensk Bilprovning, Generaltullstyrelsen, Sprängämnes- inspektionen, Arbetsmiljöverket, Länsstyrelsen i Stockholm, Länsstyrel- sen i Örebro, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Statens strål- skyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion, Försvarsmaktens underhålls- centrum, Svenska Petroleum Institutet, Kemikontoret, Svenska Trans- portarbetareförbundet, Svenska Åkeriförbundet, Sveriges Transportindu- striförbund, Sveriges Redareförening, Sveriges Fartygsbefälsförening, SEKO, Svenska Flygföretagens Riksförbund, Transportfackens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd, Plast- och Kemibranscherna, Svenska privat- vagnsföreningen, Svenska Gasföreningen och Svenska kommunförbun- det. Prop. 2001/02:158 Bilaga 3 175 Lagförslag i lagrådsremissen Vissa ändringar i lagen om transport av farligt gods Regeringen har följande förslag till lagtext Förslag till lag om ändring i lagen (1982:821) om transport av farligt gods Härigenom föreskrivs 1 att 3 a § och 10 a § lagen (1982:821) om trans- port av farligt gods skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a § 2

Med avsändare förstås i denna lag den som till någon annan läm- nar farligt gods för transport eller som för egen räkning transporterar sådant gods. Med avsändare förstås i denna lag den som till någon annan läm- nar farligt gods för transport eller som för egen räkning transporterar sådant gods. Om en transport på väg, i ter- räng eller på järnväg eller annan spåranläggning utförs i enlighet med ett transportavtal skall med avsändare förstås den som är av- sändare enligt transportavtalet. 10 a § 3

Den som bedriver verksamhet

Den som bedriver verksamhet

där det ingår att utföra transporter

där det ingår att utföra transporter

1

Jfr kommissionens direktiv 2001/6/EG av den 29 januari 2001 om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv 96/49/EG om tillnärmning av med- lemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg (EGT L 30, 1.2.2001 s. 42, Celex 301L0006) och kommissionens direktiv 2001/7/EG av den 29 januari 2001 om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv 94/55/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg (EGT L 30, 1.2.2001 s. 43, Celex 301L0007).

2

Senaste lydelse 1999:334.

3

Senaste lydelse 1999:334.

Prop. 2001/02:158 Bilaga 4 176

enligt denna lag eller att vara av- sändare vid sådana transporter skall ha en eller flera säkerhets- rådgivare.

enligt denna lag skall ha en eller flera säkerhetsrådgivare. Det- samma gäller den som till någon annan lämnar farligt gods för transport eller som för egen räk- ning transporterar sådant gods.

_________________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002. Prop. 2001/02:158 Bilaga 4 177 Lagrådets yttrande över lagförslaget i lagråds- remissen Vissa ändringar i lagen om transport av far- ligt gods LAGRÅDET Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2001-11-29

Närvarande: f.d. justitierådet Hans Danelius, regeringsrådet Gustaf[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet Dag Victor. Prop. 2001/02:158 Bilaga 5 Enligt en lagrådsremiss den 15 november 2001 (Försvarsdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Maria Dia- mant. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet : I lagrådsremissen föreslås dels att definitionen av avsändare i 3 a § skall kompletteras med ett andra stycke rörande vem som skall anses som av- sändare vid vissa transportavtal, dels att en ändring skall göras i reglerna om säkerhetsrådgivare i 10 a §. De nuvarande reglerna om säkerhetsrådgivare knyter bl.a. an till begrep- pet avsändare i 3 a §. Ändringen i 10 a § innebär att kravet på att ha sä- kerhetsrådgivare utformas så att någon koppling inte längre görs till av- sändarbegreppet. Ändringen leder till att lagen över huvud taget inte vid sidan av definitionen i 3 a § kommer att ha några regler som tar sikte på avsändare. Att under sådana förhållanden ha kvar en bestämmel- se som anger vad som i denna lag skall förstås med avsändare ter sig inte bara meningslöst utan också förvirrande. Begreppet avsändare fanns tidigare i 3 a § förordningen (1982:923) om transport av farligt gods men flyttades över till lagen med anledning av att regler om säkerhetsrådgivare, vilka alltså anknöt till begreppet avsän- dare, fördes in i lagen (SFS 1999:334 och 335). Med den ändring av des- sa regler som nu föreslås bortfaller behovet av att i lagen definiera be- greppet avsändare. Lagrådet föreslår därför att 3 a § i lagen upphävs. Om så sker kan detta begrepp återigen definieras i förordningen. 178 Förteckning över remissinstanserna (Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande Förordning om åt- gärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (SOU 2001:86) Remissinstanser: Hovrätten för Västra Sverige, Justitiekanslern, Riks- åklagaren, Rikspolisstyrelsen, Statskontoret, Statens pensionsverk, Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Kommerskollegium, Försvars- makten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Kustbevakningen, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitu- tet, Tullverket, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Riksrevi- sionsverket, Riksskatteverket, Premiepensionsmyndigheten, Länsstyrel- sen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Statens livsmedelsverk, Fiskeriverket, Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion, Statens geotek- niska institut, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Bover- ket, Lantmäteriverket, Post- och telestyrelsen, Banverket, Vägverket, Rikstrafiken, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statens haverikommission, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Sveriges geologiska under- sökning, Affärsverket svenska kraftnät, Elsäkerhetsverket, Statens ener- gimyndighet, Verket för näringslivsutveckling, Verket för innovationssy- stem, Stockholms kommun, Gotlands kommun, Ånge kommun, Luleå kommun, Svenska kyrkan, Svenska Kommunförbundet och Landstings- förbundet. Prop. 2001/02:158 Bilaga 6 179 Förkortningar och benämningar Principer för förkortningar: Om förkortningen uttalas bokstav för bokstav används versaler (UNHCR). Det samma gäller för förkortningar som uttalas som ett ord och som har en eller två stavelser (CERT). I de fall förkortningen uttalas som ett ord och har tre eller fler stavelser används versal begynnelsebokstav. Under förutsättning att förkortningen är allmänt känd kan denna princip även användas för förkortningar med två stavelser och som uttalas som ett ord (Nato). Prop. 2001/02:158 Bilaga 7 Förkortningar och benämningar

Förkortningar och benämningar

Förklaring

ADR-direktiv/överenskommelser

Accord Européen Relatif au Transport International des Marchandises Dangereuses

par Route - .Konvention om en gemensam europeisk standard för vägtransport av

farligt gods.

ADR-S

Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 2001:1) om transport av farligt gods på

väg och i terräng.

Bioterrorism

Terroristangrepp med biologiska smittämnen

CAPC

Civil Aviation Planning Committee Natos civila planeringskommitté för flyg-

transporter

CEP

Civil Emergency Planning - Natos benämning för vad som närmast skulle kunna

översättas med civil beredskap

CERT

Computer Emergency Response Team Funktion för hantering av dataintrång

eller försök till dataintrång

Civil protection

Begrepp som används inom EU för räddningstjänst/samhällets skydd och säkerhet

CIM

Convention internationale concernant le transport des marchandises par chemins

de fer Bilaga till fördraget om internationell järnvägstrafik

COTIF

Convention relative aux transports internationaux ferroviarires du 9 mai 1980 -

Fördrag om internationell järnvägstrafik

CSF

Chernobyl Shelter Fund - Tjernobylfonden, fond för att finansiera en sarkofag över

den havererade reaktorn i Tjernobyl

CUFA

Civilförsvarets utbildnings- och förrådsanläggningar

Domän

Domännamn i bemärkelsen domännamnsadresser ett sätt att namnge och grup-

pera datorer som är anslutna till Internet och datorpostadresser på Internet. Do-

männamnssystemet är ett hierarkiskt namngivningssystem

EBRD

European Bank for Reconstruction and Development Europeiska utvecklingsban-

ken

ECE

Economic Commission for Europe - FN:s ekonomiska kommission för Europa

EES-området

Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde Omfattar de 15 EU-länderna samt Efta-

länderna Norge, Island och Liechtenstein

EEZ

Den svenska ekonomiska zonen

EG

Europeiska gemenskaperna

EMU

Europeiska monetära unionen

EU

Europeiska unionen

FN

Förenta nationerna

FoU

Forskning och utveckling

GIS

Geografiska informationssystem

GotSam

Ett planerat centrum för samverkan, där myndigheter på Gotland skall samordna

sina resurser vid hantering av allvarliga olyckor och samhälleliga kristillstånd.

GSM

Global System of Mobil Communications

HELCOM

Helsingforskommissionen

180

HPM-vapen

High Power Microwave

IAEA

International Atomic Energy Agency Internationella atomenergiorganet i Wien

IAEA-konventionen

Internationell konvention om tidig varning och informationsutbyte i samband med

kärntekniska olyckor

IBSFC

International Baltic Sea Fisheries Commission

ICANN

Internet Corporation for Assigned Names and Numbers Organisation som bl.a.

har till uppgift att främja Internets stabilitet och samordna frågor kring adressering

och namngivning på Internet.

GAC

Governmental Advisory Committee of the Internet Corporation for Assigned Names

and Numbers Mellanstatlig rådgivande kommitté för arbetet kring Internet.

ICAO

International Civil Aviation Organization

ICAO-TI

Regler för transport av farligt gods i luften

IDSF

Ignalina International Decommissioning Support Fund - Fonden för avveckling av

kärnkraftverket i Ignalina i Litauen

IMDG-koden

Regler för transport av farligt gods till sjöss

IMO

International Maritime Organization Internationella sjöfartsorganisationen

IP-telefoni

Telekommunikation via Internet (IP Internet Protocol)

IPP

Det individuella partnerskapsprogrammet Bilateralt samarbetsprogram med Nato

inom ramen för PFF

IT

Informationsteknik

KCTS

Kunskapscentrum för traumatisk stress vid Akademiska sjukhuset i Uppsala

KMC

Katastrofmedicinskt centrum vid Universitetssjukhuset i Linköping

Nato

North Atlantic Treaty Organization Försvarsallians bildad för att uppfylla målen

för atlantpakten från 1949

Neapel II

Tullsamarbetskonvention

NEAFC

North East Atlantic Fisheries Commission -

NBC

Nuclear, Biological Chemical (weapons) Nukleära, biologiska och kemiska

(vapen).

Nordred

Det nordiska samarbetet till lands inom räddningstjänstområdet

NSA

Nuclear Safety Account - Kärnsäkerhetsfond för säkerhetshöjande insatser vid

kärnkraftverk i Central- och Östeuropa

Online

Direktansluten datakommunikation

OPCW

Organisation for the prohibition of chemical weapons

OTIF

Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires

- Mellanstatlig organisation för internationell järnvägstrafik.

PBEIST

Planning Board for European Inland Surface Transport Natos civila planering-

skommitté för landtransporter

PBOS

Planning Board for Ocean Shipping Natos civila planeringskommitté för sjö-

transporter

PHARE

Pologne et Hongrie: Aide la Reconstrution Économique EU:s biståndsprogram

till Centraleuropa för säkerhetshöjande insatser i Öst- och Centraleuropa

PFF

Partnerskap för fred Forum för samarbete mellan Nato-medlemmar och vissa

icke Nato-medlemmar

RIB

Räddningsverkets informationsbank

RID-direktiv/överenskommelser

Règlement Concernant le Transport International Ferroviaire des Marchandises

Dangereuses Bestämmelser för internationella järnvägstransporter av farligt

gods

RIDAS

Riktlinjer för dammsäkerhet

RID-S

Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 2001:2) om transport av farligt gods på

järnväg

RDS-teknik

Radio Data System

SACO

Sveriges Akademikers Centralorganisation

SCEPC

Senior Civil Emergency Planning Committee Natos civila planeringskommitté

Seveso II-direktivet

EG-direktiv om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga

Prop. 2001/02:158 Bilaga 7 181

olyckshändelser där farliga ämnen ingår

SNAM

Svenska nationella ambulansflyget

SWEDE

IT-baserat ledningssystem för akuta sjukvårdsinsatser

Swedrelief

Fram till 1996 Försvarsmaktens enhet för humanitära insatser. Verksamheten är

överförd till Statens räddningsverk.

TACIS

Techinical Assistance to the Commonwealth of Independent States - EU:s bi-

ståndsprogram till NIS- länderna (New Independent States, dvs. f.d. Sovjetrepubli-

kerna exkl. baltländerna.)

TETRA

Terrestrial Trunked Radio

UMTS

Universal Mobile Telecommunications System

UNHCR

United Nations High Commissioner for Refugees FN:s flyktingkommissarie som i

enlighet med den internationella flyktingrätten ge skall ge skydd och bistånd till

flyktingar och andra personer i behov av skydd samt söka finna varaktiga lösningar

för dessa

UNOCHA

United Nation Office for the Coordination of Humanitarian Affairs Det FN-organ

som ansvarar för samordning a katastrofbiståndsinsatser

VMA-meddelande

Viktigt meddelande till allmänheten

WFP

World Food Programme FN:s organisation för livsmedelsbistånd

Ö-drift

Drift av elsystem i separata delsystem i en krissituation

Prop. 2001/02:158 Bilaga 7 182 Användning av vissa begrepp Prop. 2001/02:158 Bilaga 8 Svåra påfrestningar på samhället i fred Begreppet har använts sedan 1995-1996 års försvarsbeslut. Riksdagen beslutade 1997 om en särskild ambition för beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fred. Svåra påfrestningar på samhället i fred är ett begrepp som använts i författningar. En svår påfrestning är inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Svåra påfrestningar kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig i sak. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konse- kvenserna. Kris/Krissituationer/Fredstida kriser Begreppen används synonymt som allmänna benämningar på omfattande sällan förekommande fredstida olyckor och störningar. Extraordinära händelser i fred Begreppet används i avsnitt 10.5 Kommuners och landstings beslutsfat- tande vid extraordinära händelser. Begreppet avser alla sådana händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd beredskap. Samordning Begreppet avser aktivitet som innebär att se till att den verksamhet som bedrivs av olika samhällsorgan genomförs med utgångspunkt i gemen- samma planeringsförutsättningar och att själva genomförandet inte präg- las av divergerande mål mellan olika samhällsorgan. Samverkan Begreppet avser den dialog som sker mellan olika självständiga och sidoordnade samhällsaktörer för att samordnat uppnå gemensamma mål. 183

Försvarsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 mars 2002 Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN], Pagro- sky,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] Föredragande: statsrådet von[REDACTED_EFTERNAMN] Regeringen beslutar proposition 2001/02:158 Samhällets säkerhet och beredskap Prop. 2001/02:158 184

Rättsdatablad

Prop. 2001/02:158

Författningsrubrik

Bestämmelser som

Celexnummer för bak-

inför, ändrar, upp-

omliggande EG-regler

häver eller upprepar

ett normgivnings-

bemyndigande

Lag om ändring i hälso-

32 a §

och sjukvårdslagen

(1982:763)

Lag om ändring i lagen

3 a §, 10 a §

Celex 301L0006,

(1982:821) om transport

Celex 301L0007

av farligt gods

185