Regeringens proposition

1993/94:141

Beredskapslagring av olja för krigssituationer

Prop.

1993/94:141

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 17 februari 1994

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Per[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Näringsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om den fortsatta civila beredskapslagringen

av olja för krigssituationer. Med hänsyn till de planeringsförutsättningar som

gäller efter 1992 års totalförsvarsbeslut minskar behovet av sådan lagring

kraftigt. Det föreslås att de statliga lagren hos Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK) avvecklas helt senast år 1999 och att i stället

lager byggs upp i näringslivet med början andra halvåret 1996. Därigenom

integreras lagringen för krigssituationer med lagringen för s.k. fredskriser och

den övriga kommersiella lagringen av oljeprodukter hos företagen.

 Det föreslås att avvecklingen av den nuvarande statliga lagringen genomförs av

en särskild organisation i myndighetsform. Den nya myndigheten inrättas enligt

förslaget den 1 juli 1994.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut..................3

2 Ärendet och dess beredning...................3

3 Bakgrund.....................................4

 3.1 Nuvarande beredskapslagring av olja......4

 3.2 Allmänna planeringsförutsättningar.......5

4 Lagerbehov...................................6

5 Uppgiftsfördelning och struktur för lagringen9

6 Finansiering................................10

7 Avveckling av de statliga lagren............12

 7.1 Riktlinjer för avvecklingen.............12

 7.2 Organisation för avvecklingen...........14

 7.3 Utförsäljning av olja...................15

8 Anslagsfrågor för budgetåret 1994/95.......15

Bilaga 1993 års oljelagringsutrednings sammanfattning

 av delbetänkandet Beredskapslagring

 av olja (SOU 1993:87).................18

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 17 februari 1994.......................... 26

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. godkänner det som regeringen förordar om grunder för beräkningenav behovet av

 beredskapslagring av olja för krigssituationer (avsnitt 4),

2. godkänner det som regeringen förordar om fördelningen av uppgifteri fråga om

 beredskapslagringen (avsnitt 5),

3. godkänner de riktlinjer som regeringen förordar för avveckling av de statliga

 beredskapslagren av olja för krigssituationer (avsnitt 7.1),

4. godkänner att en ny myndighet för avveckling av de statliga beredskapslagren

 av olja för krigssituationer inrättas den 1 juli 1994 (avsnitt 7.2),

5. bemyndigar regeringen att utförsälja olja ur de statliga beredskapslagren i

 enlighet med vad regeringen förordar (avsnitt 7.3),

6. till Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader för budgetåret1994/95

 anvisar ett ramanslag på 73 500 000kr,

7. till Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader för budgetåret 1994/95

 anvisar ett förslagsanslag på 220 000 000 kr.

2 Ärendet och dess beredning

Genom 1992 års försvarsbeslut ändrades förutsättningarna för planeringen inom

totalförsvaret i väsentliga avseenden. Detta gällde för såväl försvarsmakten som

totalförsvarets civila del. I denna ingår bl.a. funktionen Energiförsörjning,

där insatserna under lång tid har haft sin tyngdpunkt på åtgärder för att trygga

beredskapen på oljeområdet genom lagring av olja.

 I samband med försvarsbeslutet fastställdes vissa riktlinjer för

beredskapslagringen av olja för krigssituationer (prop. 1991/92:102 kap. 11,

bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337). Staten skulle även fortsättningsvis

svara för denna lagring. Mot bakgrund av ändrade antaganden om krisers och krigs

karaktär kunde dock beredskapslagret minskas. Vidare beslöts i princip en ändrad

struktur för lagringen. Beslutet innebar att lagring i särskilda statliga

anläggningar skulle ersättas med ett system som byggde i huvudsak på lagring hos

oljehandeln och i distributionsledet. Slutlig ställning togs emellertid varken

till lagernivån eller till lagringens struktur.

 Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) lade i oktober 1992 fram en plan

för utförsäljning av olja från de statliga beredskapslagren och ett förslag till

omstrukturering av den statliga lagringen. Redan tidigare hade

Riksrevisionsverket (RRV) som ett led i sin förvaltningsrevision av statliga

myndigheter redovisat en granskning av NUTEK:s verksamhet på området.

 Regeringen bemyndigade den 18 februari 1993 chefen för Näringsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av

beredskapslagringen av olja och kol. Utredaren skulle enligt direktiven (dir.

1993:18) i en första etapp redovisa förslag i fråga om kraven på lagring för

krigssituationer, inklusive kostnader och tidsplan för att omstrukturera

nuvarande system. I en senare etapp skulle redovisas förslag om bl.a.

finansiering, lagstiftning, lagring av bränslen för elproduktion och

konsekvenser av ett medlemskap i EU.

 Utredaren - 1993 års oljelagringsutredning (OLU) - redovisade i september 1993

den första etappen av sitt arbete i delbetänkandet Beredskapslagring av olja

(SOU 1993:87). OLU:s sammanfattning av betänkandet finns i bilaga.

 Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns

tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr 1879/93).

 Regeringen har den 3 februari 1994 beslutat om tilläggsdirektiv till OLU

avseende vissa frågor som ingår i utredningens andra arbetsetapp (dir. 1994:9).

Uppdraget i sin helhet skall redovisas senast den 30 juni 1994.

3 Bakgrund

3.1 Nuvarande beredskapslagring av olja

Beredskapslagringen av olja i Sverige är av principiellt två slag, krigslagring

och fredskrislagring. Krigslagringen tar sikte på situationer då landet vid en

stormaktskonflikt i Europa antingen har blivit indraget i krig eller står

neutralt. Fredskrislagringen tar sikte på allvarliga störningar i

oljeförsörjningen som uppstår utan samband med krig eller krigsrisk i vår nära

omvärld.

 Lagring för krigssituationer infördes redan före andra världskriget. Lagring

för fredskriser tillkom med anledning av oljekrisen år 1973 - 1974. Kort

därefter anslöt sig Sverige tillsammans med flertalet andra OECD-länder till

avtalet om ett Internationellt energiprogram, IEP-avtalet (prop. 1975:42, bet.

1975:NU29, rskr. 1975:180). Avtalet innehåller bestämmelser om bl.a. samordnade

åtgärder för att möta oljeförsörjningskriser. Genom avtalet har de anslutna

länderna åtagit sig att hålla beredskapslager av olja motsvarande 90 dagars

nettoimport. Vid en kris skall länderna vidta åtgärder för att begränsa

oljekonsumtionen. De skall också enligt avtalet medverka till ett system för

fördelning av tillgänglig olja.

 Lagringen för krigssituationer och lagringen för fredskriser utgör i huvudsak

skilda system. Krigslagringen omfattas av totalförsvarsplaneringen och styrs av

de förutsättningar i fråga om bl.a. krisers och krigs förlopp med därav följande

krav på uthållighet som gäller för denna planering. Fredskrislagringen baseras

däremot på Sveriges åtaganden enligt IEP-avtalet och utgör inte en åtgärd inom

ramen för totalförsvaret.Från början var oljehandeln och vissa storförbrukare

skyldiga enligt lag att svara för merparten av lagringen av oljeprodukter, med

visst finansieringsstöd från staten. Lagringen var då avsedd för avspärrning och

krig. När lagringen för fredskriser infördes år 1974 tog staten ansvaret för

denna lagring. Genom 1987 års totalförsvarsbeslut (prop. 1986/87:95 bil. 12,

bet. 1986/87:FöU11, rskr. 1986/87:310) kastades ansvarsfördelningen om så att

staten övertog ansvaret för krigslagringen medan de lagringsskyldiga företagen

skulle svara för fredskrislagringen.

 Sedan år 1987 bedriver staten den civila beredskapslagringen av olja för

krigssituationer i myndighetsform. I systemet ingår ett stort antal

anläggningar. Många av dem har byggts med hänsyn till särskilda krav på

lokalisering och skydd. De civila beredskapslagren är avsedda också för

huvuddelen av försvarsmaktens krigsbehov av drivmedel för fordon, medan

försvarsmakten har hand om den militära drivmedelslagringen i övrigt.

 Fredskrislagren ingår i fysisk mening i de lagringsskyldiga företagens

kommersiella lagerhållning. Staten utövar med stöd av lagen (1984:1049) om

beredskapslagring av olja och kol tillsyn över att lagren når upp till den nivå

som krävs för att Sveriges åtaganden enligt IEP-avtalet skall uppfyllas.

 Det finns vissa undantag från den angivna ansvarsfördelningen. Staten svarar

för den samlade lagringen av flygdrivmedel. Vidare skall sådana lagringsskyldiga

som driver värmeverk eller kraftvärmeverk svara för att lagra olja för sina

anläggningars behov även i krig. Samma gäller för vissa innehavare av

gasturbiner och oljekondensverk för elproduktion.

 Den statliga civila krigslagringen sköts huvudsakligen av NUTEK och

finansieras med anslag på statsbudgeten. För driften av NUTEK:s lager finns en

särskild regional organisation.Till detta kommer s.k. särskild lagring som vissa

statliga myndigheter m.fl. har ålagts genom beslut av regeringen.

 Användningen av oljeprodukter i Sverige har minskat starkt under de två

senaste decennierna. Detta gäller särskilt beträffande eldningsoljorna. År 1992

uppgick den totala oljeanvändningen till 15,8 miljoner m3, varav 5,9 miljoner m3

motorbensin och 3 miljoner m3 dieselolja.

 Fredskrislagren uppgår för närvarande till omkring 4 miljoner m3. Hos

oljehandeln och storförbrukare finns därutöver kommersiella lager på 1 à 2

miljoner m3, huvudsakligen i form av tjock eldningsolja. Krigslagrens storlek

redovisas inte öppet.

3.2 Allmänna planeringsförutsättningar

Som en följd av 1992 års försvarsbeslut har delvis nya planeringsförutsättningar

införts för totalförsvaret. Dessa innebär bl.a. att totalförsvaret skall kunna

efter kort förvarning möta ett angrepp där angriparen antas kunna sätta in

endast begränsade styrkor (strategiskt överfall). Kraven på totalförsvarets

förmåga att möta ett väpnat angrepp i större skala utgår från att angreppet

sätts in i en huvudriktning, antingen över landgräns eller över kust. Eftersom

ett sådant angrepp förutsätter förberedelser som kan observeras av oss behöver

kraven på förmåga att möta angreppet tillgodoses fullt ut endast efter något års

komplettering av utrustning och utbildning (återtagning). En sådan återtagning

skall kunna genomföras under en tilltagande internationell kris.

 Om Sverige anfalls (krigsfallet) eller om Sverige är neutralt vid krig i vår

nära omvärld (neutralitetsfallet) skall inte någon utrikeshandel förutsättas.

Vidare ställs nu lägre krav än tidigare på uthållighet i ett krigsskede.

 Inom den civila delen av totalförsvaret skall planeringen i högre grad än

tidigare inriktas på stöd till försvarsmakten. Detta stöd skall i första hand

syfta till att mobilisering och krigsorganisering kan genomföras snabbt och

säkert så att försvarsmaktens omedelbara stridsförmåga säkerställs.

4 Lagerbehov

Regeringens förslag: Beredskaplagringen av olja för

krigssituationer anpassas till de

planeringsförutsättningar för totalförsvaret som nu

gäller, vilket får till följd att lagren minskas

kraftigt. Liksom hittills skall fredskrislagren

kunna tas i anspråk i viss utsträckning också i

säkerhetspolitiska kriser. Benämningen fredskris

ersätts med oljekris.

 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar eller lämnar utan

invändningar OLU:s uppfattning om behovet av lager för krigssituationer och

dimensioneringen av lagren. NUTEK gör dock förbehållet att nivån på risktagandet

borde ha uttryckts klarare. OLU:s förslag innehåller enligt NUTEK inga

säkerhetsmarginaler av något slag. Vidare påpekas att OLU har förutsatt att det

finns betydande kommersiella tillgångar inom landet vid inledningen till ett

krig, vilket enligt NUTEK också är nödvändigt för att systemet för transporter

och distribution skall fungera.

 Några remissinstanser instämmer i ett särskilt yttrande till OLU:s betänkande

av företrädare för vissa organisationer inom näringslivet, där det hävdas att

fredskrislagren om ca 25 % av landets totala årsförbrukning av olja mer än väl

täcker de beräknade behoven för neutralitet eller krig. Svenska Petroleum

Institutet (SPI) anser att OLU hade kunnat föreslå att de särskilda krigslagren

skall avvecklas helt. Också Sveriges Industriförbund instämmer i det särskilda

yttrandet.

 Skälen för regeringens förslag: De allmänna planeringsförutsättningar som har

angivits i avsnitt 3.2 är styrande för verksamheten inom hela totalförsvaret. De

har också varit utgångspunkten för OLU:s beräkningar av behovet av oljelager för

krigssituationer. Dessutom har OLU gjort vissa specifika antaganden om

förutsättningarna på oljeberedskapens område. Ett sådant antagande är att de

lager motsvarande 90 dagars nettoimport som Sverige enligt IEP-avtalet är

skyldigt att hålla - fredskrislagren - till viss del kan räknas som tillgång

också i säkerhetspolitiska kriser. Vidare antas att importen av olja kan fortgå

under ett krisskede, dock med en kraftig minskning om krisen övergår i en

krigshotande fas. Någon återtagning under krisskedet i form av oljeimport för

lageruppbyggnad antas inte kunna ske. Skälet för detta är främst att det bedöms

svårt att i kriser anskaffa olja i större utsträckning än vad som behövs för en

nedskuren löpande förbrukning.

 Dimensioneringen av lagren bör enligt OLU grundas på behoven vid anfall i en

huvudriktning, alternativt neutralitet. Lager för dessa fall måste finnas inom

landet redan vid inledningen av det krisskede som antas föregå kriget, eftersom

återtagning under krisen inte kan förutsättas vara genomförbar. Vid strategiskt

överfall är däremot förbrukningen av olja enligt OLU liten, varför det inte

behövs några beredskapslager utanför försvarsmakten för att detta fall skall

kunna klaras.

 Vid sina beräkningar av lagringsbehoven för krigssituationer har OLU utgått

från de tillgångar av olja som finns inom näringslivet vid krisens början, dvs.

fredskrislagren och eventuella ytterligare kommersiella lager. Vissa antaganden

har gjorts om import och förbrukning under krisens förlopp. Beträffande

förbrukningen grundas OLU:s antaganden på detaljerade branschvisa beräkningar av

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) av behovet av varor och tjänster i

skilda kris- och krigssituationer. Försvarsmakten har lämnat motsvarande

underlag om de behov av drivmedel som skall täckas från de civila

beredskapslagren.

 OLU har redovisat ett antal räkneexempel där antagandena om import,

förbrukning och ianspråktagande av fredskrislager under krisskedet varieras. Det

förslag till lagernivåer som läggs fram utgör resultatet av en avvägning där OLU

har tagit särskild hänsyn bl.a. till behoven av drivmedel, medan behoven av

bränslen för uppvärmning m.m. har givits lägre prioritet.

 Regeringen godtar OLU:s förslag till lagernivåer. Förslaget innebär att den

civila beredskapslagringen av olja för krigssituationer kan minskas till

betydligt under hälften av dagens nivå. Detta är i huvudsak en följd av att

kraven på uthållighet i en krigssituation nu har sänkts. Också OLU:s antaganden

om relativt goda möjligheter till import av olja under den tidigare delen av

krisskedet har haft betydelse. Regeringen delar OLU:s bedömning att de

föreslagna lagernivåerna innebär ett rimligt risktagande.

 Såväl i OLU:s betänkande som i några av remissyttrandena diskuteras i vad mån

fredskrislagren bör kunna räknas som en tillgång i planeringen för

säkerhetspolitiska kriser. OLU anser att en fredskris och den inledande delen av

en säkerhetspolitisk kris får liknande konsekvenser för Sverige på oljeområdet.

Samarbetet enligt IEP-avtalet kan förutsättas fungera i båda fallen. Det bör

därför enligt OLU vara möjligt att i planeringen utgå från att en del av de

svenska fredskrislagren kan disponeras för att tillgodose behov även i ett

säkerhetspolitiskt betingat krisskede. NUTEK för resonemanget ett steg längre

och hävdar att det på oljeförsörjningens område knappast finns anledning att

alls göra någon åtskillnad mellan fredskriser och för Sverige militärt hotande

säkerhetspolitiska kriser. Från svensk sida bör enligt NUTEK förutsättas att

alla mer omfattande störningar i oljetillförseln, intill dess krig råder eller

är omedelbart förestående i Europa, bör hanteras i samverkan mellan de länder

som har anslutit sig till IEP-avtalet.

 Regeringen erinrar om att det redan enligt tidigare riktlinjer för

beredskapslagring av olja har antagits att fredskrislagren skall kunna utgöra en

tillgång även i ett säkerhetspolitiskt krisskede (se prop. 1986/87:95 bil. 12 s.

95). Detta bör gälla också i fortsättningen enligt vad OLU har föreslagit. Mot

bakgrund av detta och av de synpunkter som NUTEK har framfört anser regeringen

att den nuvarande terminologin på området bör ändras. Det finns såvitt gäller

oljeförsörjningen knappast anledning att skilja mellan en fredskris och en

säkerhetspolitisk kris. För båda krisfallen bör därför användas benämningen

oljekris. En sådan ändring stämmer väl överens med IEP-avtalets bestämmelser om

krisåtgärder vid störningar i de anslutna ländernas oljeförsörjning, eftersom

dessa bestämmelser är tillämpliga oavsett bakgrunden till störningarna. Det kan

tilläggas att termen oljekris finns också i oljekrislagen (1975:197), som tar

sikte på just sådana försörjningskriser då IEP-avtalets system för krisåtgärder

aktiveras.

 En annan fråga är om planeringen för en krigssituation bör bygga på att

behoven i en sådan situation skall kunna till någon del tillgodoses med

fredskrislagren. En sådan tanke avvisas bestämt av OLU. Motsatt uppfattning

framförs av SPI, som hävdar att fredskrislagren skulle kunna täcka också behoven

i krigssituationer.

 Enligt regeringens uppfattning är det nödvändigt att liksom hittills i

planeringen hålla en klar åtskillnad mellan å ena sidan lagring för fredskriser

och säkerhetspolitiska kriser - dvs. vad som i fortsättningen skall benämnas

oljekriser - å andra sidan lagring för krigssituationer, dvs. krig eller

neutralitet. Huvudskälet till detta är den civila krigslagringens centrala

betydelse för totalförsvaret, inte minst dess militära del. Denna lagring svarar

nämligen för en stor del av försvarsmaktens drivmedelsbehov och dessutom för

behovet för de civila transporter som behövs vid en mobilisering. Som NUTEK har

påpekat måste också betydande kommersiella oljetillgångar finnas kvar vid

inledningen av ett krig, eftersom försörjningssystemet annars knappast kan

fungera i kriget. Ett tredje skäl att i planeringen behålla en klar gräns mellan

fredstida oljekriser och krigssituationer är att Sveriges åtagande enligt

IEP-avtalet att beredskapslagra olja för oljekriser inte skulle framstå som

trovärdigt om lagringen var avsedd också för behoven i krig.

 OLU har föreslagit att det senast under hösten 1995 görs en översiktlig

avstämning av om några förutsättningar har ändrats som bör påverka krigslagrens

storlek och sammansättning. Tidpunkten har valts med hänsyn till OLU:s förslag

om att en uppbyggnad av lager inom näringslivet skall påbörjas under andra

halvåret 1996 (se avsnitt 5). Regeringen avser att senare ta ställning till

behovet av och tidpunkten för en sådan kontrollstation.

5 Uppgiftsfördelning och struktur för lagringen

Regeringens förslag: Den nuvarande statliga civila

beredskapslagringen genom NUTEK av olja för

krigssituationer avvecklas helt. I stället byggs

lager upp i näringslivet under en treårsperiod med

början den 1 juli 1996. Denna lagring skall ske i

eller i nära anslutning till det kommersiella

distributionssystemet. Distributionen i

krigssituationer avses ske genom samma system.

 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har i princip godtagit att den

statliga beredskapslagringen för krigssituationer skall avvecklas och att

krigslagringen i fortsättningen skall integreras med den kommersiella

lagringen - inklusive lagringen för fredskriser - inom näringslivet.

 Några remissinstanser har tagit upp frågor om lokalisering av anläggningar.

Försvarsmaktens organisationsmyndighet (FMO) pekar på behovet av att lagring och

distribution säkerställs inom de områden med svag infrastruktur som har

avgörande betydelse för försvarsmaktens koncentrering och operationer. Vidare

medför de föreslagna ändringarna av lagringens struktur enligt FMO en ökad

riskexponering vid angrepp, vilket skulle kunna pareras genom att ett antal av

de skyddade anläggningar som finns i dag bibehålls. Liknande synpunkter framförs

av ÖCB. Försvarets forskningsanstalt (FOA) anser att den kommande krigslagringen

måste bli utspridd för att lagren skall vara snabbt tillgängliga och för att

risktagandet vid angrepp skall kunna hållas på acceptabel nivå.

 SPI har inget att invända mot den föreslagna uppgiftsfördelningen, dock endast

under förutsättning att den inte medför skyldighet för näringslivet att äga och

vidmakthålla lagren för krigssituationer. Liknande förbehåll framförs av

Sveriges Industriförbund, Svenska Kraftverksföreningen och Värmeverksföreningen.

 Skälen för regeringens förslag: Det starkt minskade behovet av lager för

krigssituationer får som konsekvens att en särskild statlig organisation för

ändamålet, med anläggningar som drivs i egen regi, inte längre är motiverad.

Också kraven på hög tillgänglighet och snabb omsättning av lagren talar mot den

nuvarande ordningen. En långtgående integration av krigslagringen med den

kommersiella lagringen ger förutsättningar för ökad effektivitet och svarar

bättre mot de aktuella behoven inom totalförsvaret. Regeringen anser därför att

man nu inte bör stanna vid att - som beslöts i princip år 1992 - modernisera den

statliga krigslagringens struktur utan att denna lagring bör avvecklas helt.

 OLU:s förslag innebär att lagringen för krigssituationer efter en femårig

övergångstid genomförs helt av enskilda företag i anslutning till deras

kommersiella hantering av oljeprodukter. Staten förutsätts liksom nu ha det

överordnade ansvaret för försörjningsberedskapen på oljeområdet inför kriser av

skilda slag. Detta innebär att statsmakterna fastställer målen eller

ambitionsnivån för beredskapen och att en myndighet genomför analyser av

tillgångar och behov, förbereder konsumtionsbegränsande åtgärder samt utövar

tillsyn och kontroll över lagringen.

 Regeringen ansluter sig till denna principiella syn på fördelningen av

uppgifter och ansvar för krigslagringen. I enlighet med OLU:s förslag bör lager

för krigssituationer byggas upp inom näringslivet under en treårsperiod med

början andra halvåret 1996. Till frågan om ägande och finansiering av lagren

återkommer regeringen i nästa avsnitt.

 Den föreslagna lagringsstrukturen innebär att de särskilda krav som tidigare

har ställts på lokalisering och skydd av krigslager inte utan vidare kommer att

kunna tillgodoses. Detta har godtagits också av beröda myndigheter inom

totalförsvaret, med hänsyn till fördelarna med den ökade tillgänglighet som en

integration med den kommersiella lagringen antas medföra. FMO har dock framfört

att det i vissa fall kan behövas särskilda åtgärder. Med anledning av detta kan

påpekas att regeringen enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och

kol får meddela föreskrifter om både lokaliseringen av lager och förvaring i

bergrum av lagrad olja. Det är en uppgift för tillsynsmyndigheten att i samråd

med Försvarsmakten och ÖCB överväga behovet av sådana föreskrifter och att lägga

fram förslag till regeringen.

6 Finansiering

Regeringens bedömning: Regeringens förslag om

uppgiftsfördelning och struktur för krigslagringen

(avsnitt 5) innebär att denna integreras med den

kommersiella lagringen av oljeprodukter inom

näringslivet, inklusive lagringen för fredskriser.

Det framstår som följdriktigt att de berörda

företagen också ges ansvaret för att äga de

tillkommande lagren och svara för finansieringen

av lagringen. Den lösning som ligger närmast till

hands är att lagringsskyldigheten enligt lagen

(1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol

utvidgas så att den omfattar också behoven i

krigssituationer. Frågan utreds vidare av OLU.

 Utredningens förslag: OLU har inte lämnat något förslag i denna fråga, som

ingår i den senare etappen av utredningsuppdraget.

 Remissinstanserna: Några remissinstanser har berört finansieringsfrågan,

närmast med anledning av ett särskilt yttrande av de sakkunniga i utredningen

som företräder näringslivets organisationer. Där uttalas att lagringen skall ses

som en statlig angelägenhet och att lagren följaktligen skall ägas av staten.

SPI instämmer i detta och anför att staten, om näringslivet skall hålla

särskilda lager avsedda för krig, måste ersätta företagen för de ytterligare

hanteringskostnader som uppstår därvid. SPI är direkt avvisande till tanken att

företagen åläggs att äga och vidmakthålla den särskilda krigsvolymen av olja för

statens räkning. Samhällsekonomiska skäl talar enligt SPI starkt för att den som

har att fastställa lagringsmålen också måste beakta det finansiella och kost-

nadsmässiga utrymme som finns. Också Industriförbundet, Kraftverksföreningen och

Värmeverksföreningen uttrycker stöd för det särskilda yttrandet.

 FOA redovisar sin principiella syn på frågan om finansieringen av

beredskapsåtgärder. Sådana åtgärder som är avsedda för krig och

säkerhetspolitiska kriser bör enligt FOA bekostas med skattemedel, såvida inte

starka skäl talar för en annan ordning.

 NUTEK föreslår däremot att OLU:s arbete med finansieringsfrågan inriktas på

att all civil beredskapslagring skall finansieras i sin helhet av näringslivet.

 Skälen för regeringens bedömning: Hittills har ansvaret för finansieringen av

kostnaderna för beredskapslagringen av olja fördelats mellan staten och

näringslivet på skilda sätt. Fram till år 1987 var oljehandeln och

storförbrukarna skyldiga enligt lag att hålla lager för avspärrning och krig som

var anpassade till de då gällande kraven på relativt lång uthållighet. Genom

1987 års totalförsvarsbeslut övertog staten ansvaret för krigslagringen, medan

oljehandeln och vissa storförbrukare ålades att hålla lager för fredskriser.

Denna omläggning ledde till en väsentlig minskning av lagringsskyldigheten för

de berörda företagen.

 Som en allmän utgångspunkt för övervägandena om finansieringsfrågan har i

OLU:s direktiv angivits att kostnaderna för beredskapslagringen av olja i

fortsättningen skall finansieras med långtgående krav på kostnadsansvar för

verksamhetens intressenter och minskad belastning på statsbudgeten. Regeringens

förslag om att också krigslagringen skall integreras med företagens övriga

lagring av oljeprodukter innebär att det knappast kommer att finns någon fysisk

gräns mellan olika slag av oljelager när förslaget efter en femårsperiod har

genomförts. Det gäller att finna ett system för finansieringen av lagringen som

är anpassat till den faktiska hanteringen av verksamheten och som samtidigt är

enhetligt och lätt att administrera.

 Mot den angivna bakgrunden har regeringen den 3 februari 1994 beslutat om

tilläggsdirektiv till OLU. I direktiven (dir. 1994:9) ges närmare riktlinjer för

uppdraget såvitt gäller finansieringen av oljelagringen för krigssituationer.

Den lösning som anges ligga närmast till hands är att den lagringsskyldighet som

nu gäller enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol utvidgas

så att den omfattar också behoven vid neutralitet och i krig. OLU skall

översiktligt analysera de ekonomiska konsekvenserna för berörda intressenter av

en sådan finansieringsmodell. Vidare skall OLU överväga behovet av ändringar i

gällande lagstiftning eller andra åtgärder i syfte bl.a. att motverka eventuella

negativa effekter för företagen av modellen.

 Regeringen avser att lägga fram förslag om bl.a. finansiering av

beredskapslagringen av oljor för riksdagen hösten 1994 på grundval av OLU:s

slutbetänkande.

7 Avveckling av de statliga lagren

7.1 Riktlinjer för avvecklingen

Regeringens förslag: De lager för krigssituationer

som förvaltas av NUTEK avvecklas i en takt som ger

det för staten bästa ekonomiska resultatet.

Avvecklingen skall ha genomförts senast den 31

december 1999. Lagring för krigssituationer

vidmakthålls under avvecklingsperioden i den

omfattning som krävs med hänsyn till uppbyggnaden

av lager inom näringslivet. En fortsatt

ansvarsfull hantering av säkerhets- och miljöfrågor

säkras vid de anläggningar som finns kvar efter

periodens slut.

 Utredningens förslag: OLU föreslår att NUTEK upprättar en plan för

avvecklingen. Denna bör enligt OLU innebära att all lagrad olja skall ha sålts

ut senast den 30 juni 1999, med möjlighet till forcering om en marknadsmässigt

gynnsam situation skulle inträda.

 Remissinstanserna: RRV pekar på svårigheten att göra tillförlitliga

långsiktiga bedömningar av oljeprisets utveckling. Enligt RRV bör därför andra

faktorer, t.ex. teknisk och marknadsmässig inkurans samt kostnaderna för

lagringen, vägleda planeringen av avvecklingen.

 Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande krigslagret av oljeprodukter hos

NUTEK representerar ett betydande värde. Även om hänsyn tas till att lagren

innehåller vissa volymer inkuranta produkter rör det sig om ett miljardbelopp.

Därtill kommer ett femtiotal lagringsanläggningar av skiftande storlek och

standard, delvis med kvalificerat fysiskt skydd. Avvecklingen av hela detta

system är alltså en uppgift som ställer stora krav på planering och

genomförande.

 Det är av största vikt att statens ekonomiska intressen tas till vara vid

avvecklingen. Det gäller att både få ut en hög nettointäkt vid försäljningen av

oljan och att minska de löpande kostnaderna för systemets drift. En svårighet

när ställning skall tas till takten i avvecklingen är emellertid den stora

osäkerheten om några faktorer som väger tungt i den ekonomiska kalkylen, framför

allt oljeprisernas utveckling.

 NUTEK har i januari 1994 redovisat ett underlag för bedömning av

avvecklingsperiodens längd. Nuvärdesberäkningar har genomförts för utförsäljning

under tre, fem och åtta år vid varierande förutsättningar i fråga om

kalkylränta, oljeprisutveckling, dollarkurs och försäljningsomkostnader.

Beräkningarna visar att utförsäljning under en åttaårsperiod ger ett högre

nuvärde än de två andra alternativen. Med hänvisning till den stora osäkerheten

i beräkningarna föreslår emellertid NUTEK att det inte fastställs något exakt

antal år för utförsäljningen. Vidare anförs att nedläggning och avställning av

lagringsanläggningarna kommer att kräva minst tio år, även om utförsäljningen av

oljan skulle genomföras på kortare tid. Därefter kommer enligt NUTEK att krävas

tillsyn i viss omfattning av säkerhets- och miljöskäl. Dessutom bör ett mindre

antal anläggningar hållas i drift för att lagringskapaciteten snabbt skall kunna

anpassas till en ändrad säkerhetspolitisk situation.

 NUTEK:s beräkningar har efter remiss granskats av RRV. I sitt yttrande pekar

RRV på flera omständigheter som talar till förmån för en kort avvecklingstid,

bl.a. stigande inkuranskostnader för de lagrade produkterna.

 Regeringen ansluter sig till RRV:s bedömning att avvecklingen av det statliga

lagringssystemet bör genomföras under en relativt kort period. Som en tidsgräns

bör slås fast den 31 december 1999, dvs. ett halvår efter den tidpunkt då den

lagrade oljan senast skall ha sålts ut. Inom den angivna tidsramen bör

avvecklingen genomföras med sikte på att statens nettointäkter uttryckt i

nuvärde skall maximeras. Bäst förutsättningar för effektivitet skapas om

verksamheten bedrivs i en särskild organisation. Denna fråga behandlas i det

följande (avsnitt 7.2).

 Avvecklingen av statens krigslager får givetvis inte innebära att

beredskapskraven eftersätts. En huvuduppgift för den nya organisationen under de

första åren är därför att - parallellt med avvecklingen - driva de lager som

alltjämt behövs för att de nu aktuella behoven skall kunna tillgodoses. Som

framgått kommer den uppbyggnad av lager i näringslivet som föreslagits att börja

först andra halvåret 1996. Uppbyggnaden kan väntas ta tre år. Under denna period

kommer det alltså att lagras oljeprodukter för krigssituationer både i

näringslivet och i statlig regi.

 Som NUTEK har påpekat omfattar avvecklingen inte enbart utförsäljning av olja

utan även nedläggning av de lagringsanläggningar som inte längre behövs. Några

av dessa anläggningar kan sannolikt säljas, medan flertalet kommer att få

ställas av slutligt. Detta måste göras på ett sätt som innebär att hänsyn tas

till kraven på miljöskydd och säkerhet vid de avställda anläggningarna också på

lång sikt. I den mån det krävs fortlöpande övervakning eller kontroll även efter

utgången av år 1999 måste ansvaret för sådana åtgärder föras över till en annan

huvudman. Överföringen ingår i avvecklingsuppgiften.

 Regeringen är inte beredd att nu ta ställning till frågan om behovet av att

ett antal anläggningar hålls i drift med hänsyn till möjliga framtida

förändringar av det säkerhetspolitiska läget. Denna fråga kan lämpligen bedömas

i samband med en senare kontrollstation (se avsnitt 4).

7.2 Organisation för avvecklingen

Regeringens förslag: Avvecklingen av den statliga

krigslagringen genomförs av en särskild myndighet

vid sidan av NUTEK, med tidsbegränsat uppdrag samt

med egen ledning och ekonomisk redovisning.

Myndigheten inrättas den 1 juli 1994. Samtidigt

förs den nuvarande regionala organisationen för

driften av lagren över till den nya myndigheten.

 Skälen för regeringens förslag: Frågan om hur den nuvarande

beredskapslagringen hos NUTEK skall avvecklas har inte närmare berörts av OLU

eller remissinstanserna. Regeringen anser det av stor betydelse att denna fråga

ges en snabb lösning.

 NUTEK har sedan inrättandet den 1 juli 1991, då Statens energiverk upphörde,

ansvaret för den statliga beredskapslagringen av bränslen och drivmedel.

Verksamheten ingår i NUTEK:s verksamhetsområde Energiförsörjning och

energianvändning. Centralt inom NUTEK arbetar ett tiotal personer med

lagringsfrågorna. Dessutom finns en regional organisation för drift av

lagringsanläggningarna, fördelad på sex driftområden, med för närvarande 38

tjänster.

 Den avveckling av lagringen som nu skall genomföras under relativt kort tid

kommer att ställa krav på stora arbetsinsatser och på en kraftfull och

målinriktad ledning. Med hänsyn till de ekonomiska värden som berörs måste också

resultaten av verksamheten noga följas upp och utvärderas.

 Beredskapslagringen utgör ett udda inslag i NUTEK:s verksamhet. Sambandet med

verkets övriga uppgifter är ganska svagt. Enligt regeringens uppfattning bör

verksamheten avskiljas från NUTEK och under avvecklingsperioden bedrivas i en

särskild organisation i myndighetsform. Den nya myndigheten bör inrättas den 1

juli 1994. Samtidigt bör den nuvarande regionala driftorganisationen föras över

till myndigheten.

 I avvaktan på riksdagens ställningstagande avser regeringen att vidta vissa

förberedande åtgärder. En särskild utredare kommer att tillkallas för att lägga

fram förslag för regeringen om den närmare organisationen och förbereda

inrättandet av den nya myndigheten. Därvid bör övervägas möjligheterna att låta

bl.a. vissa administrativa uppgifter skötas av NUTEK eller annan lämplig

myndighet. Utredaren kommer även att få till uppgift att förbereda anställning

av den personal som behövs för den centrala verksamheten till den 1 juli 1994,

då myndigheten inrättas. Den kompetens som finns hos den nuvarande personalen

vid NUTEK utgör i sammanhanget en viktig resurs.

 Regeringens förslag innebär ingen ändring i fråga om NUTEK:s uppgifter som

tillsynsmyndighet för beredskapslagringen. I denna roll kommer NUTEK att utöva

tillsyn även över den lagring som bedrivs av den nya myndigheten.

7.3 Utförsäljning av olja

Regeringens förslag: Utförsäljningen av olja ur de

statliga beredskapslagren fullföljs och avslutas

senast den 30 juni 1999.

 Skälen för regeringens förslag: I samband med 1992 års totalförsvarsbeslut

bemyndigades regeringen att sälja ut olja från de statliga krigslagren så att

dessa minskades till en lägre, säkerhetspolitiskt motiverad nivå. De medel som

frigjordes genom utförsäljningen fick användas för eventuella investeringar inom

området och även för att stärka andra funktioner inom den civila delen av

totalförsvaret. I en första etapp bemyndigades regeringen att engångsvis

disponera högst 79 miljoner kronor av inkomsterna från utförsäljningen för vissa

åtgärder inom totalförsvarets civila del som inte ingick i den gällande

ekonomiska planeringsramen. Regeringen uppdrog i juni 1992 åt NUTEK att sälja ut

olja ur lagren för motsvarande belopp. En redovisning för fördelningen av medlen

på funktioner inom det civila totalförsvaret har nyligen lämnats till riksdagen

(prop. 1993/94:105 s. 9).

 Genom beslut av riksdagen år 1993 bemyndigades regeringen att använda medel

från utförsäljning av olja ur lagren för ändamål också inom den militära delen

av totalförsvaret (prop. 1992/93:100 bil. 13, bet. 1992/93:NU28, rskr.

1992/93:362). I februari 1993 uppdrog regeringen åt NUTEK att t.o.m. år 1994

utförsälja vissa oljeprodukter till ett belopp av högst 550 miljoner kronor,

inklusive försäljningsomkostnader. Nettoinkomsterna från försäljningen redovisas

på statsbudgetens inkomstsida (inkomsttiteln 2625, Utförsäljning av

beredskapslager).

 Regeringen har i december 1993 fattat beslut om att en del av utvecklingskost-

naderna för luftvärnsrobotprojektet BAMSE samt viss verksamhet inom marinen

skall finansieras med inkomster av försäljning av olja ur statliga

beredskapslager.

 Den föreslagna nya myndigheten bör ha som uppgift att fullfölja den

utförsäljning som redan har inletts, med målet att all olja ur krigslagren skall

ha sålts senast den 30 juni 1999. Regeringen återkommer till riksdagen med en

redogörelse för användningen av de medel som inflyter genom den fortsatta

utförsäljningen.

8 Anslagsfrågor för budgetåret 1994/95

I budgetpropositionen (prop. 1993/94:100 bil. 13) har regeringen föreslagit

riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, för budgetåret

1994/95 beräkna dels ett förslagsanslag på 330 118 000 kr till Drift av

beredskapslager, dels ett reservationsanslag på 1 000 kr till Särskilda

kostnader för lagring av olja, motorbensin m.m.

 Regeringen återkommer nu till dessa frågor.

Ny anslagsstruktur

Regeringen föreslår i denna proposition (avsnitt 7.2) att avvecklingen av den

statliga lagringen genomförs av en särskild myndighet som inrättas den 1 juli

1994.

 Medel för den nya myndighetens förvaltningskostnader föreslås under ett nytt

ramanslag, med rubriken Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader. Medel

för kapitalkostnader föreslås under ett nytt förslagsanslag, Beredskapslagring

av olja: Kapitalkostnader. Regeringen föreslår av detta skäl inte några medel

för budgetåret 1994/95 till de tidigare anslagen Drift av beredskapslager och

Särskilda kostnader för lagring av olja, motorbensin m.m.

TOLFTE HUVUDTITELN

E. Energi

Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader

Nytt anslag (förslag)73 500 000

Från anslaget bör täckas förvaltningskostnaderna för den föreslagna myndigheten

för avveckling av den statliga oljelagringen för krigssituationer.

Närings- och teknikutvecklingsverket

NUTEK har i sin anslagsframställning för anslaget E 1. Drift av beredskapslager

begärt ett anslag av 306 350 000 kr, fördelat på driftskostnader med 68 750 000

kr och kapitalkostnader med 237 600 000 kr. I de tidigare nämnda kalkylerna

(avsnitt 7.1) har NUTEK redovisat nya beräkningar av anslagsbehovet vid skilda

antaganden om avvecklingsperiodens längd. För alternativet avveckling under åtta

år anges nu ett anslagsbehov för budgetåret 1994/95 av 297 170 000 kr. Vid

kortare avvecklingstid tillkommer enligt NUTEK extra kostnader för investeringar

i ökad utlastningskapacitet m.m.

Regeringens bedömning

Regeringens förslag om en särskild myndighet för avveckling av de statliga

krigslagren får konsekvenser både för anslagskonstruktionen och för beräkningen

av anslagsbeloppen. Förvaltningskostnader för den nya myndigheten, inklusive

kostnader för drift av lagren, bör redovisas under ett nytt anslag. Detta bör

vara betecknat som ramanslag. Kapitalkostnader för lagren bör redovisas under

ett annat anslag, betecknat som förslagsanslag.

 Från det nya ramanslaget skall betalas dels personalkostnader för myndighetens

centrala verksamhet, dels personalkostnader för den regionala organisationen,

dels driftskostnader för anläggningarna. Ramanslaget bör räntebeläggas.

 Regeringen beräknar anslagsbehovet för nästa budgetår till 73,5 miljoner

kronor. Som nämnts ingår i beloppet också kostnader för den personal som skall

arbeta centralt i den nya myndigheten. Motsvarande uppgifter handläggs nu av

personal hos NUTEK. Regeringen avser att i regleringsbrevet för NUTEK:s anslag

till förvaltningkostnader för budgetåret 1994/95 justera ned det belopp som får

disponeras av NUTEK med hänsyn till överföringen av uppgifter till den nya

myndigheten.

 Ett ramanslag på 73,5 miljoner kronor till Beredskapslagring av olja:

Förvaltningskostnader bör nu föras upp i statsbudgeten för budgetåret 1994/95.

Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader

Nytt anslag (förslag)220 000 000

I enlighet med vad som har sagts under anslaget Beredskapslagring av olja:

Förvaltningskostnader bör kapitalkostnaderna för den statliga lagringen av olja

för krigssituationer i fortsättningen redovisas under ett särskilt

förslagsanslag. Kostnaderna avser till övervägande del räntekostnader för den

lagrade oljan. Regeringen beräknar anslagsbehovet för nästa budgetår till

220 miljoner kronor.

 Regeringen räknar med att det inte kommer att krävas några investeringar i

anläggningstillgångar för beredskapslagringen under avvecklingsperioden och att

det inte heller kommer att bli aktuellt med någon nyanskaffning av oljeprodukter

för den statliga krigslagringen. Om det emellertid skulle uppstå kostnader av

angivna slag bör detta anslag få belastas.

 Ett förslaganslag på 220 miljoner kronor till Beredskapslagring av olja:

Kapitalkostnader bör nu föras upp i statsbudgeten för budgetåret 1994/95.

Sammanfattning av 1993 års oljelagringsutrednings delbetänkande

Beredskapslagring av olja (SOU 1993:87)

Utredningens (OLU 93) uppdrag är att göra en översyn av beredskapslagringen av

olja och kol.

 Den del av uppdraget som redovisas nu avser främst frågan om omfattningen på

den beredskapslagring av olja som behövs inför en neutralitets- eller

krigssituation. De resultat som övervägandena i denna fråga lett fram till, har

gjort att OLU 93 funnit det naturligt att nu även lämna ett förslag till en

huvudsaklig inriktning i fråga om uppgiftsfördelningen mellan staten och

näringslivet vad gäller beredskapslagring av olja.

Mot bakgrund av

- en förutsedd långsam ökning av oljeanvändningen i

Sverige under 1990-talet,

- den kortare varaktighet för neutralitets- och

krigssituationer som kan härledas ur regeringens

planeringsinriktning för totalförsvaret,

- kraven på ökad tillgänglighet och snabbare

omsättning vid beredskapslagring av oljeprodukter,

föreslår OLU 93 att

- beredskapslagringen av olja för neutralitets-

och krigssituationer skall anpassas till behovet

och minskas kraftigt,

- det statliga beredskapslagret av olja helt

skall avvecklas,

- erforderligt beredskapslager av olja byggs upp

i näringslivet.

Bakgrund

Redan i slutet av 1930-talet började olja lagras i Sverige för avspärrnings- och

krigssituationer. Oljehandelsföretag och storförbrukare av olja var

lagringsskyldiga enligt bestämmelser i lag. Före år 1973 förekom sålunda

beredskapslagring av olja i huvudsak endast hos näringslivet. Med anledning av

den s.k. oljekrisen 1973-1974 och Sveriges åtagande som medlem i International

Energy Agency (IEA) byggdes under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet

därutöver upp stora lager av råolja för s.k. fredskriser. Dessa lager ägdes och

hanterades av staten. Fredskrisreserven motsvarar 90 dagars normal förbrukning

av olja.

 Dessa ansvarsförhållanden ändrades år 1987. Då beslöt statsmakterna att staten

skulle svara för den oljelagring som behövs inför neutralitets- och

krigssituationer och att näringslivet skulle svara för lagringen inför

fredsskriser. Som ett led i denna omläggning övertog staten från oljehandeln ett

antal lagringsanläggningar med inneliggande oljeprodukter. Statens lager av

råolja avvecklades. För närvarande ombesörjer NUTEK statens beredskapslagring av

olja.

Energi- och oljeanvändning

Ända till mitten av 1970-talet ökade energi- och oljeanvändningen nästan varje

år i Sverige. Därefter har den totala energianvändningen legat på en ganska

oförändrad nivå, trots att bruttonationalprodukten ökat kraftigt. Detta är ett

uttryck för att effektiviteten i energianvändningen successivt har ökat.

 Samtidigt har oljans andel i energitillförseln starkt minskat. Oljan har i

första hand ersatts av elkraft framställd med vatten- eller kärnkraft. Även

användningen av kol, torv och biobränslen har ökat.

 Den framtida ökningen av energianvändningen bedöms också bli långsam. Från år

1992 till år 2000 bedöms sålunda energianvändningen öka med ca en procent om

året. Användningen av olja väntas öka i ungefär samma takt. Något snabbare

ökningstakt väntas främst i fråga om oljeprodukter som används för

transportändamål.

Allmänna planeringsförutsättningar

Regeringen har på grundval av 1992 års försvarsbeslut föreskrivit en delvis

ändrad inriktning av de operativa försvarsförberedelserna och av

programplaneringen inom totalförsvaret.

 I grundläggande avseenden är inriktningen av Sveriges totalförsvar självfallet

oförändrad. Förmåga skall således finnas att möta ett väpnat angrepp, att klara

en neutralitetssituation med krig i vår omvärld och ett krisskede som kan föregå

sådana situationer. Ändå finns betydelsefulla skillnader.

 När det gäller väpnat angrepp på Sverige är förändringarna påtagliga. Tidigare

skulle samtidiga angrepp över havet mot vår kust och över landgränsen med

avsevärda styrkor kunna mötas i en uthållig försvarsoperation. Någon form av

förvaring förutsattes kunna fås. Nu skall i stället kraftsamling kunna ske för

att möta anfall med begränsade styrkor i endast en huvudriktning (begränsat

anfall) och detta först efter en återtagningsperiod.

 Begreppet återtagning innebär att försvarsmakten under något år kompletterar

utrustningen och utbildningen. Även för den civila delen av försvaret skall

återtagning kunna ske. Återtagning kan i viss utsträckning ske under ett

krisskede.

 Bakgrunden till att förmåga att stå emot ett begränsat anfall behöver finnas

först efter en återtagningsperiod är bedömningen av den aktuella

säkerhetspolitiska situationen. Det nuvarande militärpolitiska läget innebär att

mer traditionella angrepp över kust- respektive landgräns inte bedöms möjliga

utan föregående angreppsförberedelser i stor omfattning under flera år. Sådana

förberedelser kan uppmärksammas av oss.

 En ny angreppsform - strategiskt överfall - har införts i planeringen. Detta

angrepp, som riktas mot vitala funktioner inom Sveriges nationella

ledningssystem och totalförsvaret, reser krav på omedelbar förmåga hos en del av

försvarsmakten och vissa delar av det civila totalförsvaret. Stridshandlingarna

vid ett sådant angrepp förutsätts pågå under kort tid men ha hög intensitet.

 En annan förändring gäller den varaktighet som ett väpnat angrepp på Sverige

antas kunna få, liksom den period då Sverige är neutralt vid krig i vår omvärld.

Tidigare bedömdes för planeringsändamål att ett akut krigsskede kunde pågå några

månader.

 De analyser av varaktigheten av ett krigsskede som ligger till grund för 1992

års försvarsbeslut har inte offentliggjorts. Det har dock framgått att man

räknar med kortare varaktighet än tidigare. Mot bakgrund bl.a. härav har

statsmakterna fattat principbeslut om att beredskapslagren av olja skall

minskas.

Tillämpning av planeringsförutsättningarna

Särskilda överväganden behövs av hur planeringsförutsättningarna bör tillämpas

på oljeberedskapens område. OLU 93 gör därvid följande bedömningar.

 Sannolikheten för att en allvarlig fredskris under överskådlig tid skall

inträffa på oljeområdet kan bedömas vara liten. Skulle en sådan likväl inträffa

finns goda möjligheter att genom samarbete inom IEA med olika medel hantera den.

Det framstår därför som osannolikt att bortfallet av oljeleveranser till Sverige

skulle få en sådan omfattning och utsträckning i tiden att den nuvarande

fredskrisreserven skulle helt uttömmas.

 Det förefaller också osannolikt att en fredskris på oljeområdet skulle övergå

i en säkerhetspolitisk kris som leder till stormaktskrig i Europa.

 Oljan är en strategiskt mycket viktig vara. Om svåra motsättningar mellan

stormakterna leder till att ett stormaktskrig inte kan undvikas, kan förutsättas

att redan under den krigshotande delen av krisskedet störningar inträffar i

oljetillförseln till vårt land, oavsett om Sverige är direkt berört eller inte

av konflikten.

 En fredskris och den inledande delen av en säkerhetspolitisk kris kan, när det

gäller konsekvenserna på oljeområdet, knappast skiljas åt i den aktuella

situationen. Verkningarna i Sverige av en minskning av tillförseln av olja och

beredskapsåtgärderna inför en minskning är också desamma eller likartade. Vidare

kan samarbetet inom IEA förutsättas fungera i båda fallen. Skulle detta

samarbete inte fungera får Sverige agera på egen hand i båda slagen av

krissituationer.

 Mot denna bakgrund anser OLU 93 att det är fullt rimligt att liksom för

närvarande se behoven av oljelager för fredskriser och för krisskedet i ett

samlat perspektiv. I planeringen bör det därmed vara möjligt att utgå från att

en del av fredkrisreserven inom ramen för IEA:s krishantering kan disponeras för

att tillgodose behov även i ett säkerhetspolitiskt betingat krisskede. En sådan

planeringsmässig disposition bör också i fortsättningen vara fullt förenlig med

vårt åtagande till IEA att hålla ett oljelager av viss storlek för att möta

oljeförsörjningskriser.

 Ett väpnat angrepp på Sverige utgör ett hot mot landets nationella existens.

Olja är en så viktig produkt för att de civila och militära delarna av samhället

skall fungera i en krigssituation att tillräcklig försörjningsberedskap måste

kunna säkerställas. En oljemängd som svarar mot de mest angelägna behoven i en

krigssituation bör därför beräknas särskilt. Detta oljebehov kan inte rimligen

planeringsmässigt tillgodoses inom ramen för fredskrislagret som skall kunna tas

i anspråk för ett annat och trots allt mindre kritiskt ändamål. OLU 93 anser

därmed att det principiellt inte är tillrådligt att i planeringen utgå från att

det är möjligt att täcka även behovet i krig med en del av fredskrislagret. En

sådan disposition skulle knappast heller vara förenlig med åtagandet till IEA.

 Regeringens beslut om inriktningen av de operativa försvarsförberedelserna och

planeringen inom totalförsvaret innebär att behoven i det strategiska överfallet

bör vara dimensionerande för lagringsåtgärderna, medan behovet därutöver för att

klara ett begränsat anfall och en neutralitetssituation bör täckas genom

resurskomplettering under ett återtagningsskede.

 När det gäller oljeområdet behöver denna inriktning av planeringen övervägas

särskilt.

 Sammantaget inom de militära och civila sektorerna kan förbrukningen av olja

antas vara i absoluta tal ganska liten vid ett strategiskt överfall. Den

politiska spänningen bör ännu inte ha gett upphov till några allvarliga

störningar i den internationella handeln med olja. Lagersituationen i landet kan

därmed förutsättas vara normal. Det bör därför vara möjligt att kvantitativt

tillgodose behovet med de oljelager som finns hos försvarsmakten, importörer,

distributörer och förbrukare. Några särskilda civila beredskapslager av olja för

att klara de anspråk som reses i det strategiska överfallet behövs därmed inte.

 Nästa fråga blir då om det är rimligt att anta att kompletterande anskaffning

av olja kan ske genom återtagning så att även behoven i ett begränsat anfall

eller en neutralitetssituation kan täckas.

 Om regeringen först på mycket påtagliga indikationer beslutar om återtagning

kan det vara svårt att på marknaden anskaffa olja i större utsträckning än som

behövs för att klara en nedskuren löpande förbrukning.

 OLU 93 gör därför bedömningen att försörjningsberedskapen på oljeområdet inför

ett begränsat anfall eller en neutralitetssituation inte i väsentlig mån bör

baseras på förutsättningen att återtagning kan ske. Inriktningen bör i stället

vara att i landet skall finnas huvuddelen av de lager som behövs för att

totalförsvaret skall kunna klara de krav som ett begränsat anfall eller en

neutralitetssituation reser. Detta behöver emellertid, enligt OLU 93, inte

utesluta att för någon produkt eller under en bestämd tid en medveten risk tas.

En plan för återtagning bör i så fall finnas.

Behov av olja och oljelagring

Omfattningen av den lagring av olja som behövs för att tillgodose behoven i

kris- och krigssituationer är en direkt följd av de antaganden som görs om

främst konsumtionsnivån samt om tillförseln i form av import och tillgängliga

lager. OLU 93 har genomfört beräkningar med en rad olika förutsättningar.

 I beräkningarna används bl.a. följande gemensamma förutsättningar.

 Krisskedet, som totalt antas vara upp till tolv månader, inleds med en period

med växande politiska motsättningar mellan stormakterna eller mera lokalt i det

europeiska området. Därefter följer ett krigshotande krisskede med hårdnande

politisk konfrontation.

 Krisskedet övergår i ett stormaktskrig i vårt närområde. Två olika

utvecklingar är då möjliga. Den ena innebär att Sverige står neutralt, medan den

andra innebär att Sverige utsätts för ett s.k. begränsat anfall.

 Den av OLU 93 antagna konsumtionen av oljeprodukter för olika civila ändamål

under det krigshotande skedet samt under neutralitets- och krigssituationen

motsvarar i huvudsak ÖCB:s respektive NUTEK:s bedömningar.

 Det betyder att konsumtionen under det krigshotande skedet inom industrin som

genomsnitt motsvarar 60 % av den normala, konsumtionen för bostadsuppvärmning

och serviceverksamhet motsvarar 70 % av den normala och konsumtionen inom

transporter och samfärdsel av olika drivmedel varierar mellan 50 och 80 % av den

normala. Under krig och neutralitet ligger konsumtionsnivån i industrin i

genomsnitt lägre medan bostadsuppvärmning m.m. ligger på samma nivå som i det

krigshotande skedet. I fråga om transporter kan hög aktivitet upprätthållas med

flyg, lastbilar och bussar.

 Sveriges förutsätts i beräkningarna i oförändrat mönster delta i det

internationella utbytet av olja och oljeprodukter. Under hela krisskedet antas

därför exporten av raffinerade oljeprodukter ske i oförändrad relativ omfattning

till importen av olja.

 Under ett begränsat anfall eller neutralitet, antas inte någon import eller

export av olja ske.

 OLU 93 har genomfört beräkningar för åtta olika fall. I dessa ligger de

gemensamma förutsättningarna om krisers och krigs karaktär och varaktighet fast,

medan antagandena om import och ianspråktagande av främst fredskrislager

varieras. När det gäller importen antas den vara 100 eller 80 % av den normala

under den inledande delen av krisskedet. Under det krigshotande skedet är

importen 50 eller 40 % av den normala. I några fall får högst en tredjedel av

fredskrislagret tas i anspråk, i andra fall beaktas inte alls denna tillgång.

Syftet med att beredskapslagra olja i viss omfattning är närmast att sörja för

att det med hög säkerhet finns sådana kvantiteter av olika oljeprodukter

tillgängliga att statsmakterna erbjuds rimlig handlingsfrihet inför en kris- och

krigssituation.

 Mot bakgrund av de överväganden som gjorts, anser OLU 93 att behovet av

lagring av olja bör sökas i en avvägning mellan tre olika beräkningsfall och med

en blick på konsumtionsbehovet i ett begränsat anfall eller en

neutralitetssituation. Enligt den bedömning OLU 93 gör, nås med en sådan

avvägning en handlingsfrihet och en risknivå som bör kunna vara godtagbar på

detta område.

 Inom den beräknade totalkvantiteten bör i första hand behoven av olika slag av

drivmedel tillgodoses. Tillgång till drivmedel är nämligen av avgörande

betydelse för de militära och civila delarna av totalförsvaret. När det däremot

gäller oljor som används för uppvärmning av bostäder m.m. är det mer en fråga om

vilken standardnivå som kan upprätthållas under det förhållandevis korta krigs-

eller neutralitetsskedet. Därmed bör en viss risk kunna tas i fråga om

eldningsoljor.

 Förslag till omfattning och produktstruktur för beredskapslagring av olja

redovisas i en hemlig bilaga till delbetänkandet. Förslaget innebär att

beredskapslagringen av olja inför neutralitets- och krigssituationer kan minskas

kraftigt.

 Vid värderingen av OLU:s förslag till beredskapslagring bör uppmärksammas att

drygt två månaders fredskrislager beräkningsmässigt inte har disponerats. Det

betyder att om någon del härav kan anses utgöra en tillgång i en

säkerhetspolitisk kris kan även väsentligt svårare scenarier klaras.

 Förslaget till beredskapslagring av olja innebär att huvuddelen av den olja

som behövs finns tillgänglig redan före ett återtagningsskede. Det betyder att

förmågan att trygga en livsnödvändig försörjning för civilbefolkningen samt

förmågan att stödja försvarsmakten under kriser och krig får anses vara god på

oljeområdet.

 För närvarande finns det statliga beredskapslager av olja för neutralitet och

krig som vida överstiger den lagring som föreslås. Avveckling av den

överskjutande delen av detta lager kommer att ta flera år. Under denna tid

kommer tillgångarna på oljeprodukter att vara större än behoven för olika

kriser. Något återtagningsbehov kommer då inte att föreligga.

Lagringsansvar och lagringsstruktur

Mot bakgrund av det förslag som OLU 93 lämnar om beredskapslagrets omfattning

och sammansättning, överväger OLU 93 också frågor om lagringens struktur och om

vem som bör genomföra lagringen.

 OLU 93 sammanfattar sina överväganden på följande sätt:

- Den volym oljeprodukter som behöver lagras för neutralitets- och

krigssituationer är ganska begränsad och långt mindre än vad somhittills

lagrats.

- Lagerbehovet är så begränsat att det knappast kan utgöra en tillräckliggrund

för att hålla en särskild, statlig lagringsorganisation ochsärskilda, statliga

lagringsanläggningar.

- Ganska korta men intensiva kris- och angreppsfall ligger till grund för

planeringen. Lagren måste därför ha hög tillgänglighet i kriser.

- Distributionen i neutralitets- och krigssituationer bör ske genom det

kommersiella systemet.

- Beredskapslager av olja bör i första hand bestå av drivmedel av olikaslag.

Dessa måste omsättas i förhållandevis rask takt för att inte blitekniskt eller

marknadsmässigt inkuranta.

- För att begränsa kostnaderna för omsättningen bör beredskapslagringenske i

eller nära anslutning till det kommersiella distributionssystemet.

- Lägre kostnader kan förväntas uppnås om lagring och omsättning avoljeprodukter

sker integrerat med den kommersiella hanteringen.

OLU 93 drar slutsatsen att en kostnadseffektiv beredskapslagring av

oljeprodukter inför en neutralitets- eller krigssituation förutsätter att

beredskapslagringen utförs i eller i nära anslutning till det kommersiella

distributionssystemet eller större förbrukare. OLU 93 anser därför också att det

är naturligt att lagringen genomförs av näringslivet.

 Inom ramen för en sådan huvudsaklig inriktning finns dock olika tänkbara

lösningar vad gäller bl.a. organisation och finansiering. OLU 93 avser att pröva

sådana möjligheter i det fortsatta utredningsarbetet.

 En mycket viktig fråga i det fortsatta arbetet blir självfallet finansieringen

av beredskapslagringen. Även när omfattningen av lagringen minskas behöver

betydande kapitalbelopp bindas och de löpande driftkostnaderna är också

avsevärda. I det fortsatta arbetet avser OLU 93 överväga olika

finansieringsmodeller mot bakgrund av deras principiella och praktiska innebörd.

Vid behov kan skilda finansieringsbehov prövas för t.ex. olika slag av

oljeprodukter.

 Den av OLU 93 föreslagna inriktningen av det fortsatta utredningsarbetet

innebär att staten liksom nu skall ha det överordnade ansvaret för

försörjningsberedskapen på oljeområdet inför kriser av olika slag. Statsmakterna

anger också målen eller ambitionsnivån för försörjningsberedskapen. En myndighet

- exempelvis NUTEK - genomför bl.a. analyser av tillgångar och behov och

förbereder konsumtionsbegränsande åtgärder samt utövar tillsyn och kontroll över

lagringen. Oljelagringen genomförs av företagen i anslutning till den

kommersiella hanteringen.

 En sådan ordning innebär att olika parter tar det ansvar som är naturligt för

vederbörande. Goda förutsättningar skapas därmed för att försörjningsberedskapen

på oljeområdet skall kunna fungera effektivt.

 Det fortsatta utredningsarbetet förutsätter överläggningar med företrädare för

berörda intressen. För att dessa överläggningar skall kunna bedrivas målinriktat

och leda till avsett resultat inom rimlig tid, är det önskvärt att regeringen

beslutar att den uppgiftsfördelning i stort som OLU 93 har angett, dvs. att

beredskapslagringen av olja även för en neutralitets- eller krigssituation skall

genomföras av näringslivet, skall ligga till grund för det fortsatta

utredningsarbetet.

Genomförande

Förslaget från OLU 93 innebär att NUTEK:s nuvarande beredskapslager av olja inte

endast skall reduceras till en lägre nivå, utan att det helt skall avvecklas.

 En så omfattande avveckling, som det är fråga om, behöver ske över en längre

period. Avvecklingen bör ske i en takt som gör att staten kan erhålla så stora

nettoinkomster som möjligt. Det innebär att avvägningar och bedömningar behöver

göras av oljeprisets allmänna utveckling och det inkuransavdrag som behöver

göras vid olika tidpunkter. Dessutom behöver drift- och kapitalkostnaderna för

lagret under avvecklingstiden beaktas.

 En plan för avvecklingen, som beaktar dessa förhållanden, bör upprättas av

NUTEK. Planen bör, enligt OLU 93, innebära att hela lagret skall vara avvecklat

senast den 30 juni 1999. Inom ramen för en sådan plan bör avvecklingen forceras

om en marknadsmässigt gynnsam situation skulle inträda.

 OLU 93 föreslår att en successiv uppbyggnad av beredskapslager i näringslivet

sker under lagringsåren 1996/97, 1997/98 och 1998/99. Under denna period skulle

därmed beredskapslagring av olja förekomma hos såväl NUTEK som näringslivet.

 Innan uppbyggnaden av beredskapslagringen hos näringslivet inleds, bör senast

under hösten 1995 en översiktlig avstämning göras av om några förutsättningar

ändrats som bör påverka lagrets storlek och sammansättning.

 När det statliga lagret avvecklas, frigörs kapital som nu är bundet i

oljelager. Hur stort kapital som frigörs beror i väsentlig mån på oljeprisets

utveckling under 1990-talet och på vilka priser marknaden är beredd att betala

för vissa inte helt kuranta oljeprodukter. Trots denna osäkerhet kan det sägas

att det är frågan om belopp av miljardstorlek. När lagret avvecklas, minskas

successivt statens drift- och kapitalkostnader för det nuvarande

beredskapslagret. Dessa kostnader uppgår budgetåret 1993/94 till ca 330 milj.

kr. De medel som frigörs avses enligt statsmakternas beslut användas för andra

ändamål inom totalförsvaret.

Näringsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 februari 1994

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden

B.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Unc-

kel, P.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet P.[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1993/94:141 Beredskapslagring av olja för

krigssituationer.