Regeringens proposition

1997/98:178

Medborgarskap och identitet

Prop.

1997/98:178

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 maj 1998

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Lars Engqvist

 (Inrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap. Ändringarna syftar till att komma till rätta med de

problem som blivit följden av att vissa invandrare i dag inte har möjlighet

att uppfylla det krav på styrkt identitet som gäller vid ansökan om

svenskt medborgarskap. Förslaget innebär en möjlighet att medge

dispens från detta krav för den som haft hemvist i Sverige i minst åtta år

och kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig.

Förslaget innebär vidare att det grundläggande kravet att sökanden skall

styrka sin identitet anges uttryckligen i lagen.

Vidare övervägs i propositionen om en möjlighet att återkalla ett beslut

om medborgarskap som meddelats på grundval av felaktiga

identitetsuppgifter bör införas i svensk rätt. Regeringens bedömning är

att så inte bör ske.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Lagtext 3

3 Ärendet och dess beredning 5

4 Nuvarande ordning 5

4.1 Förvärv av svenskt medborgarskap 5

4.1.1 Närmare om förvärv genom naturalisation 6

4.1.2 Dispens 7

4.1.3 Beslutsordning 7

4.1.4 Närmare om identitetskravet i ärenden om

naturalisation 7

4.1.5 Hemvisttidens beräkning vid oklar identitet 9

4.2 Identitetsprövningen i ärenden om asyl och

uppehållstillstånd 9

4.3 Återkallelse av medborgarskap 11

5 Dispens från kravet på styrkt identitet 13

6 Återkallelse av medborgarskap 18

7 Ekonomiska konsekvenser 20

8 Författningskommentar 20

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet 22

Bilaga 2 Betänkandets författningsförslag 30

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 32

Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 33

Bilaga 5 Lagrådets yttrande 35

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 maj 1998 36

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

Utlänning kan på ansökan tas upp till svensk medborgare (naturaliseras)

om han

1. fyllt 18 år,

2. sedan fem år eller, i fråga om

dansk, finländsk, isländsk eller

norsk medborgare, sedan två år har

hemvist här i landet, samt

3. fört och kan förväntas komma

att föra en hederlig vandel.

1. styrkt sin identitet,

2. fyllt 18 år,

3. sedan fem år eller, i fråga om

dansk, finländsk, isländsk eller

norsk medborgare, sedan två år har

hemvist här i landet, samt

4. fört och kan förväntas komma

att föra en hederlig vandel.

Även om villkoren enligt första

stycket inte är uppfyllda kan

naturalisation beviljas,

Även om villkoren enligt första

stycket 2 4 inte är uppfyllda kan

naturalisation beviljas,

1. om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare,

2. om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med

en svensk medborgare, eller

3. om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns

särskilda skäl för ett svenskt medborgarskap.

Även om kravet på styrkt

identitet enligt första stycket 1 inte

kan uppfyllas får naturalisation

beviljas, om sökanden sedan minst

åtta

år har hemvist här i landet och

gör sannolikt att den identitet han

uppger är riktig.

Frågor om naturalisation prövas av Statens invandrarverk. Regeringen

avgör dock om naturalisation skall beviljas på grund av att det är till gagn

för landet.

Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och

med sin naturalisation utan det för en sådan verkan krävs ett medgi-

vande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet,

kan det som villkor för naturalisation anges att sökanden inför Statens

invandrarverk inom viss tid styrker att ett sådant medgivande lämnats.

I ett beslut om naturalisation skall det bestämmas huruvida naturalisa-

tionen skall omfatta även sökandens ogifta barn under arton år.

__________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

3 Ärendet och dess beredning

Regeringen bemyndigade den 16 januari 1997 statsrådet Leif[REDACTED_EFTERNAMN]

att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över lagen

(1950:382) om svenskt medborgarskap (dir. 1997:5). I uppdraget ingick

dels att göra en allmän översyn av lagen, dels att utreda vissa närmare

angivna frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen. Frågan

om identitetsprövningen i ärenden om naturalisation skulle behandlas

med förtur. Kommittén har antagit namnet 1997 års medborgarskaps-

kommitté.

Kommittén lämnade i november 1997 delbetänkandet Medborgarskap

och identitet (SOU 1997:162). En sammanfattning av betänkandet finns i

bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har

remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.

En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i

Inrikesdepartementet (dnr In97/2921). Några remissinstanser har

framfört synpunkter som faller utanför det område som delbetänkandet

behandlar. Dessa synpunkter har inte tagits upp i detta

lagstiftningsärende, men kan komma att övervägas i den fortsatta

översynen av lagen om svenskt medborgarskap.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 29 april 1998 att inhämta Lagrådets yttrande

över det lagförslag som finns i bilaga 4.

Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran, se bilaga 5. I

propositionens lagförslag har vissa redaktionella ändringar gjorts.

4 Nuvarande ordning

4.1 Förvärv av svenskt medborgarskap

Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap finns i lagen

(1950:382) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen).

Lagstiftningen bygger på den s.k. härstamningsprincipen, vilken innebär

att föräldrarnas medborgarskap och inte födelselandet är avgörande för

ett barns medborgarskapsrättsliga ställning. De olika sätt på vilka svenskt

medborgarskap kan förvärvas framgår av följande uppställning.

automatiskt

* av barn vid födseln (1 §)

* av barn under 12 år vid adoption (1 a §)

* av barn genom att föräldrarna ingår äktenskap med varandra, s.k.

legitimation (2 §)

* av barn som biperson till förälder i vissa fall (5 §)

genom anmälan

* av barn till svensk far som inte är gift med barnets utländska mor

(2 a §)

* av utländsk medborgare som har haft hemvist i Sverige under

uppväxten, s.k. increscens (3 § )

* av dansk, finsk eller norsk medborgare som har hemvist i Sverige

sedan fem år (10 b §)

* av tidigare svensk medborgare, s.k. återvinning (4 §)

efter ansökan, s.k. naturalisation (6 §)

4.1.1 Närmare om förvärv genom naturalisation

Med naturalisation avses att en utlänning efter ansökan tas upp som

medborgare i ett land genom ett särskilt beslut. Enligt 6 § första stycket

medborgarskapslagen krävs för naturalisation att utlänningen

1. har fyllt 18 år (åldersvillkoret),

2. sedan fem år, eller i fråga om medborgare i nordiska länder sedan

två år, har hemvist i Sverige (hemvistvillkoret), och

3. har fört och kan förväntas föra en hederlig vandel (vandelsvillkoret).

Det föreligger inte någon absolut rätt att erhålla svenskt

medborgarskap genom naturalisation, även om sökanden uppfyller

kraven på ålder, hemvist och vandel. Stadgandet i 6 §

medborgarskapslagen innebär istället en rätt för den beslutande

myndigheten att under vissa förutsättningar bevilja svenskt

medborgarskap.

Beslutsmyndigheten har således en diskretionär prövningsrätt och kan

uppställa ytterligare förutsättningar för ett bifallsbeslut (se prop.

1975/76:136 s. 34). Ett sådant krav som inte anges i lagtexten, men som

ställts upp i praxis är att sökanden skall kunna styrka sin identitet.

Betydelsen av detta krav har dock i olika sammanhang understrukits av

såväl regeringen som riksdagen.

En redogörelse för förhållandena på området i vissa andra länder finns

i kommitténs betänkande (SOU 1997:162 s. 63 ff).

4.1.2 Dispens

I 6 § andra stycket medborgarskapslagen finns bestämmelser om

undantag, s.k. dispens, från ålders-, hemvist- och vandelsvillkoren.

Dispens kan medges om en naturalisation skulle vara till gagn för landet,

om sökanden tidigare har varit svensk medborgare, om sökanden är gift

med en svensk medborgare eller om det med hänsyn till sökandens

personliga förhållanden föreligger särskilda skäl. Möjligheten att medge

dispens utnyttjas i stor omfattning, särskilt beträffande ålders- och

hemvistvillkoren.

Dispens från åldersvillkoret medges normalt ett utländskt barn under

arton år som adopterats av en svensk medborgare under förutsättning att

adoptionen är gällande i Sverige. Det förekommer vidare att dispens

meddelas då någon av barnets biologiska föräldrar är svensk medborgare

och antingen ensam eller gemensamt med den andre föräldern har

vårdnaden om barnet. Den vanligaste situationen i dessa fall är att någon

av föräldrarna förvärvat svenskt medborgarskap efter barnets födelse

utan att barnet samtidigt blivit svensk medborgare.

Beträffande hemvistvillkoret beviljas dispens så att den som är flykting

normalt kan bli svensk medborgare redan efter fyra års vistelse i Sverige.

Ytterligare exempel på vanligt förekommande dispenser från detta villkor

är att en utomnordisk medborgare, som är gift med en svensk

medborgare, i regel naturaliseras efter tre års hemvist om äktenskapet

varat minst två år.

När det slutligen gäller vandelsvillkoret är praxis mer restriktiv än för

övriga naturalisationsvillkor. Då dispens förekommit har det i regel

avsett personer som kommit till Sverige som mycket unga och dispens

har då getts med upp till hälften av den normalt gällande s.k. karenstiden,

dvs. den tid som skall förflyta sedan en vandelsanmärkning, t.ex. ett

brott, har inträffat till dess att naturalisering kan ske.

När det gäller kravet på styrkt identitet medges enligt fast praxis inga

undantag.

4.1.3 Beslutsordning

Ärenden om naturalisation prövas av Statens invandrarverk som första

instans. Invandrarverkets beslut kan överklagas till Utlänningsnämnden.

Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden kan överlämna ett ärende

till regeringens prövning, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för rikets

säkerhet eller vara av vikt för ledningen av rättstillämpningen.

Handläggningen är i huvudsak skriftlig både vid Statens invandrarverk

och vid Utlänningsnämnden. Muntliga inslag i handläggningen kan

förekomma. Detta sker dock normalt endast på sökandens eget initiativ.

4.1.4 Närmare om identitetskravet i ärenden om naturalisation

Frågan om sökandens identitet i naturalisationsärenden berörs inte i

förarbetena till medborgarskapslagen. Detta beror antagligen på att det

vid lagens tillkomst ansågs som självklart att, i likhet i med andra

tillståndsärenden, klarhet skulle råda beträffande sökandens identitet. I

praxis har emellertid under årens lopp växt fram ett uttalat krav på att

sökanden i ett ärende om naturalisation skall kunna styrka sin identitet.

Om sökanden inte förmår uppfylla detta krav, avslås ansökan. Som

närmare skall utvecklas i avsnitt 5 är det dock först på senare år, i takt

med den förändrade strukturen på invandringen till Sverige, som detta

kommit att innebära problem.

Praxis vid Utlänningsnämnden och Statens invandrarverk vad gäller

identitetsprövningen kan sammanfattas enligt följande.

För att identiteten skall anses vara styrkt krävs att det råder klarhet om

sökandens namn, ålder och som huvudregel medborgarskap. Det kan

emellertid ibland vara svårt att fastställa sökandens medborgarskap på

grund av omständigheter som denne inte råder över, t.ex. oklara

hemlandsbestämmelser om medborgarskap. Detta utgör då, under

förutsättning att identiteten i övrigt är fastställd, inte något hinder mot

naturalisation. Ett exempel på detta är sökande från Libanon som erhålit

s.k. laissez passer där medborgarskapet angetts som "à l étude", vilket

innebär att utlänningen är registrerad i Libanon och medborgarskapet där

är föremål för utredning. Ett annat exempel är utlänningar från det forna

Jugoslavien där osäkerhet råder huruvida sökanden är medborgare i

Förbundsrepubliken Jugoslavien eller Bosnien-Hercegovina. Kravet att

även medborgarskapet skall vara styrkt har således inte upprätthållits

fullt ut.

Utgångspunkten är att sökanden, för att anses ha styrkt sin identitet på

ett godtagbart sätt, skall kunna förete ett hemlandspass i original eller en

fotoförsedd identitetshandling i original utfärdad av behörig myndighet i

hemlandet, allt under förutsättning att äktheten inte kan sättas i fråga. Om

sökanden har varit fast bosatt i ett annat land än hemlandet, kan en sådan

handling utfärdad i den staten godtas. Som riktmärke gäller att

handlingarna skall vara tillförlitliga och utfärdade på ett ur

identitetssynpunkt tillfredsställande sätt. Härav följer bl.a. att handlingen

inte får vara av alltför enkel beskaffenhet. I princip är kravnivån

avseende bevisningen densamma oavsett vilket ursprungsland

handlingarna härrör från. Emellertid ställs mindre långtgående krav på

den rent tekniska utformningen av en handling som utfärdats i ett

utvecklingsland jämfört med vad som gäller för handlingar som utfärdats

i t.ex. Västeuropa.

Även om sökanden inte kan förete handlingar som är tillräckliga för att

uppfylla beviskravet, kan identiteten till följd av principen om fri

bevisprövning anses vara styrkt i vissa fall. Det krävs då att det i ärendet,

utöver de åberopade handlingarna, föreligger ytterligare omständigheter

som ger ett starkt och otvetydigt stöd för den av sökanden uppgivna

identiteten. En eller flera var för sig otillräckliga handlingar kan

sammantagna med övriga omständigheter således anses utgöra tillräcklig

bevisning. Även uppgifter från nära anhöriga kan åberopas. Därvid gäller

som princip att

a) den anhörige har förvärvat svenskt medborgarskap och i samband

därmed uppvisat godtagbar identitetshandling samt att handlingen är

godtagbar även enligt den praxis som råder vid tidpunkten för beslutet i

det ärende vari den anhöriges uppgifter åberopas,

b) den anhöriges relation till sökanden är antingen make/maka, syskon

eller vuxet barn (dock har i enstaka fall även annan anhörig godtagits),

c) sökanden och den anhörige, såväl i medborgarskapsärendet som i

tidigare tillståndsärenden, lämnat samstämmiga uppgifter i fråga om

identitet, släktskap, familjeförhållanden, bakgrund m.m.

4.1.5 Hemvisttidens beräkning vid oklar identitet

Som framgår av avsnitt 4.1.1 krävs att sökanden i ett

naturalisationsärende skall ha haft hemvist i Sverige i fem år, eller i fråga

om nordiska medborgare i två år. Med hemvist avses ett boende i Sverige

med avsikt att stanna i landet stadigt. Folkbokföring utgör inte någon

förutsättning för att hemvist skall föreligga. Inte heller finns något visst

tidskrav. Hemvistbegreppet förutsätter dock att vistelsen i landet är legal.

Vidare krävs att hemvisten varit oavbruten.

Som huvudregel gäller att sökanden endast får tillgodoräkna sig den tid

denne vistas i landet med styrkt identitet. Om den vid ankomsten angivna

identiteten senare styrks, räknas dock enligt fast praxis hemvisttiden från

det sökanden ansökte om tillstånd att bosätta sig i Sverige.

Det förekommer ibland att en utlänning under vistelsen i Sverige

lämnar nya uppgifter om sin identitet. I dessa fall får sökanden i

medborgarskapsärendet normalt räkna hemvisttid först från den dag den

nya identiteten kan anses ha styrkts. Om sökanden har fått främlingspass

eller resedokument utfärdade i den nya identiteten utan att denna varit

styrkt, räknas dock i regel hemvisttiden redan från tidpunkten för

anmälan av den nya identiteten till Statens invandrarverk, dock under

förutsättning att identiteten senare styrks.

4.2 Identitetsprövningen i ärenden om asyl och

uppehållstillstånd

Den s.k. generella utlänningskontrollen omfattar kontroll av utlänningars

inresa, vistelse och arbete i Sverige. Ett effektivt upprätthållande av

denna kontroll förutsätter att utlänningar som kommer hit eller vistas här

kan legitimera sig. I konsekvens härmed föreskrivs i 1 kap. 2 § första

stycket utlänningslagen (1989:529) att en utlänning som reser in i eller

vistas i Sverige skall ha pass. Från denna huvudregel gäller emellertid

vissa undantag, bl.a. för den som är medborgare i ett annat nordiskt land

och som kommer hit direkt från något av de nordiska länderna. Trots att

det således i princip råder passkrav saknar ett betydande antal utlänningar

vid sin ankomst till Sverige godtagbar passhandling. Mot bakgrund därav

föreskrivs i 1 kap. 11 § utlänningsförordningen (1989:547) att Statens

invandrarverk, om en utlänning varken har eller kan få fram någon

godtagbar passhandling, får utfärda främlingspass för denne. När det

råder oklarhet om utlänningens identitet får i främlingspasset anges att

identiteten inte är styrkt. Såvitt avser flyktingar föreskrivs vidare i artikel

28 i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning

(flykting-konventionen) att den stat som tar emot en flykting också skall

utfärda resedokument för denne. Samma sak gäller beträffande statslösa

enligt 1954 års konvention om statslösas ställning. Enligt 1 kap. 10 §

utlänningsförordningen gäller ett av Statens invandrarverk utfärdat

sådant resedokument som pass vid inresa och vistelse här. Även ett

resedokument får förses med en anteckning om att innehavarens identitet

inte är styrkt.

Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige

under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning

(permanent uppehållstillstånd). Av 1 kap. 4 § utlänningslagen framgår

att en utlänning förutom den som är medborgare i Danmark, Finland,

Island eller Norge som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha

uppehållstillstånd.

I ärenden om uppehållstillstånd föreligger inte, till skillnad från vad

som är fallet i medborgarskapsärenden, något uttalat krav att

utlänningens identitet skall vara styrkt för att ett uppehållstillstånd skall

beviljas. Utgångspunkten är emellertid att så skall vara fallet. När det

gäller flyktingar och andra skyddsbehövande blir dock identitetsfrågan i

praktiken ofta av sekundär betydelse, även om stora ansträngningar görs

för att klarlägga identiteten. Likaså kan identitetsfrågan i vissa andra fall

minska i betydelse på grund av humanitära skäl, t.ex. vid allvarlig

sjukdom. I övriga situationer gäller dock att utlänningen skall kunna visa

vem han eller hon är. I de fall sökanden har för avsikt att bosätta sig i

Sverige och i övrigt uppfyller vad som krävs för att få uppehållstillstånd

utfärdas i regel ett permanent uppehållstillstånd redan från början.

I sitt remissyttrande över betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt

perspektiv (SOU 1995:75) argumenterade Statens invandrarverk för att

tidsbegränsade uppehållstillstånd regelmässigt skulle användas när

sökanden inte kan styrka sin identitet. I den proposition som följde,

Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 127),

förklarade regeringen sig dock inte dela denna uppfattning. En sådan

ordning skulle knappast bidra till att lösa de problem som det innebär att

många asylsökande i dag inte tillförlitligen kan styrka sin identitet.

Ett uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har

lämnat oriktiga uppgifer, t.ex om sin identitet, som har inverkat på

beslutet. Vid bedömningen av om återkallelse skall ske skall särskild

hänsyn tas till bl.a. utlänningens anknytning till det svenska samhället

och till om andra humanitära skäl talar mot att uppehållstillståndet

återkallas. Om utlänningen har vistats i landet mer än fyra år med

uppehållstillstånd, krävs dessutom synnerliga skäl för att återkallelse

skall få ske (prop. 1997/98:36 s. 38, bet. 1997/98:SfU7, rskr.

1997/98:114).

Den som medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att tala

om något förhållande av betydelse i ett ärende om uppehållstillstånd kan

dömas till ansvar enligt 10 kap. 2 § 3 utlänningslagen. Påföljden är böter,

eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader.

4.3 Återkallelse av medborgarskap

Enligt 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen får en svensk

medborgare som är, eller har varit bosatt i riket, inte berövas sitt

medborgarskap i något annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt

samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i någon

annan stat. Enligt samma lagrum får dock föreskrivas att barn under

arton år i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av

dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med

annan stat, den som sedan födseln är medborgare även i den andra staten

och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid arton

års ålder eller senare. Någon ytterligare möjlighet att återkalla ett svenskt

medborgarskap föreligger inte enligt svensk rätt.

Folkrätten ställer i sig inte upp något hinder mot att en person förlorar

sitt medborgarskap och därigenom blir statslös genom ett beslut om

förverkande av medborgarskapet. Möjligheten att genom s.k. expatriering

försätta någon i statslöshet är emellertid begränsad av 1961 års FN-

konvention om begränsning av statslöshet, till vilken Sverige har anslutit

sig. I artikel 8 föreskrivs att en fördragsslutande stat inte skall beröva en

person medborgarskapet om personen därigenom skulle bli statslös.

Genom en undantagsbestämmelse i samma artikel accepteras dock att

medborgarskapet berövas någon, även om detta leder till statslöshet, när

medborgarskapet har erhållits genom osanna uppgifter eller bedrägligt

förfarande.

Även 1997 års europeiska konvention om medborgarskap, vilken har

undertecknats av Sverige i november 1997, innehåller bestämmelser om

expatriering. Av artikel 7 framgår bl.a. att återkallelse av medborgarskap

tillåts om sökanden erhållit medborgarskapet genom bedrägligt

förfarande, osanna uppgifter eller förtigande av relevanta omständigheter

som rör sökanden.

Möjlighet att återkalla medborgarskap finns för närvarande i bl.a.

Norge, Frankrike, Kanada, Storbritannien, Tyskland och USA. En ofta

förekommande omständighet som kan läggas till grund för återkallelse

enligt andra länders rättsordningar är lämnande av felaktiga uppgifter

beträffande bl.a. identiteten.

Frågan om införande av en möjlighet att återkalla ett medborgarskap

övervägdes redan vid tillkomsten av medborgarskapslagen. I

lagrådsremissen fanns ett förslag om frånkännande av medborgarskap.

Enligt förslaget skulle en naturaliserad medborgare kunna få sitt

medborgarskap upphävt om han eller hon genom lagakraftvunnen dom

dömts till straffarbete eller till förvaring under minst två år eller

internering i säkerhetsanstalt efter 8, 9 eller 27 kap. strafflagen (brott mot

rikets säkerhet, högmålsbrott och brott mot särskilda bestämmelser för

krig, krigstillstånd m.m.). Beslut om expatriering skulle beslutas av

Kungl. Majt. Föredragande statsrådet anförde bl.a. följande (prop.

1950:217 s. 50).

De delegerades förslag, att naturaliserad person under

särskilda förutsättningar skall kunna fråntagas svenskt

medborgarskap, har hos mig liksom hos flera remissinstanser

väckt vissa betänkligheter. Anledningen till mina

betänkligheter är bl.a. att medborgarskapet för naturaliserade

personer skulle undergå en viss principiell förändring samt att

expatriering i regel skulle leda till att den expatrierade bleve

statslös. Avsaknaden av medborgarskap medför nämligen så

betydande olägenheter för den enskilde, att man i princip bör

sträva efter att i möjligaste mån förhindra uppkomsten av

statslöshet. Det oaktat har jag, ehuru med stor tvekan, stannat

för att i princip ansluta mig till förslaget att expatriering under

vissa begränsade förutsättningar skall kunna ske. Till att börja

med kan man icke bortse från att möjligheten till expatriering

kan vara av värde i vissa hänseenden. Frånsett att det

känslomässigt framstår som stötande att man ej skall kunna

frånkänna den medborgarskapet som i handling grovt svikit

det land som upptagit honom som sin medborgare kan

framhållas följande. En expatriering av den som dömts för

landsförrädisk eller liknande verksamhet innebär, såsom de

delegerade påpekat, ett i viss mån ökat skydd för att han icke

fortsätter sin skadliga verksamhet. Den som frånkänts det

svenska medborgarskapet kan nämligen i motsats till

svenska medborgare utvisas ur landet, eller om utvisning

inte är möjlig, underkastas andra ingripanden enligt

utlänningslagstiftningen. Det är vidare ej uteslutet att blotta

risken för expatriering kan medverka till att hindra en

naturaliserad från att gå främmande makts ärenden. En starkt

bidragande orsak till mitt ställningstagnade har även varit, att

de flesta demokratiska länder med krigserfarenheter ansett sig

icke kunna undvara expatrieringsinstitutet.

Departementschefen uttalade vidare att han inte kunde förorda att

lämnandet av oriktiga uppgifter i samband med ansökan om

naturalisation skulle kunna föranleda återkallelse av ett

naturalisationsbeslut.

Lagrådet konstaterade att expatriering var ett i svensk rätt dittills okänt

institut och pekade på 33 § i den dåvarande regeringsformen, där det bl.a.

föreskrevs att naturaliserade svenska medborgare skulle njuta samma

rättigheter och förmåner som infödda svenska medborgare med endast

det undantaget att de inte kunde bli statsråd. Om den föreslagna

ordningen infördes kunde det, enligt Lagrådet, med fog göras gällande att

deras rättigheter och förmåner inte var desamma som andra medborgares.

Ett införande av expatrieringsinstitutet krävde med hänsyn härtill en

grundlagsändring.

Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter lades något förslag om

expatriering inte fram. Föredragande statsrådet anförde dock att det inte

borde vara uteslutet att senare ta upp frågan till förnyat övervägande.

Frågan om återkallelse av medborgarskap togs upp igen i prop.

1994/95:179, vilken byggde på Utvisningsutredningens betänkande

Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden (SOU 1994:33).

Regeringen anförde bl.a. (prop. 1994/95:179 s. 56 f.) att det i och för sig

fanns starka skäl som talade för en möjlighet att återkalla ett

naturalisationsbeslut som grundats på falska uppgifter, men att skälen

mot en sådan ordning likväl vägde över. Regeringen pekade därvid bl.a.

på att en sådan återkallelsemöjlighet skulle föra med sig två sorters

medborgarskap, uppkomsten av statslöshet, verkställighetsproblem och

familjerättsliga komplikationer. Riksdagen anslöt sig till regeringens

bedömning och anförde bl.a. att det såväl vid beviljande av

uppehållstillstånd som vid naturalisation var av väsentlig betydelse att

sökandens identitet tillförlitligen kan styrkas och att detta gör sig

gällande med särskild styrka vid ansökan om medborgarskap eftersom ett

sådant inte kan återkallas (bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401).

Det finns, till skillnad mot vad som gäller i ärenden om

uppehållstillstånd, inte någon särskild straffbestämmelse för medvetet

lämnande av felaktiga identitetsuppgifter i ärenden om svenskt

medborgarskap. Felaktiga uppgifter kan dock under vissa förutsättningar

föranleda straffansvar för osant intygande enligt 15 kap. 11 § första

stycket brottsbalken. Påföljden för detta brott är böter eller fängelse i

högst sex månader. Är brottet grovt är påföljden fängelse i högst två år.

5 Dispens från kravet på styrkt identitet

Regeringens förslag: I 6 § lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap införs en möjlighet att medge dispens från kravet på

styrkt identitet i ärenden om naturalisation. Dispens får ges om

sökanden haft hemvist i Sverige i minst åtta år och gör sannolikt att

den identitetet han eller hon uppger är riktig. Lagtexten förtydligas

även så att det grundläggande kravet på styrkt identitet anges

uttryckligen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Kommittén anser dock att endast den som är utan egen skuld till att

identiteten inte kan styrkas skall kunna medges dispens. I kommitténs

förslag till utformning av dispensmöjligheten anges endast kravet på åtta

års hemvist uttryckligen i lagtexten.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig är i

huvudsak positiva till förslaget eller har inte något att erinra mot det.

Flera remissinstanser har dock synpunkter på den närmare utformningen

av dispensmöjligheten. Riksdagens ombudsmän (JO), Justitiekanslern,

Kammarrätten i Sundsvall, Rikspolisstyrelsen, Statens invandrarverk,

Utlänningsnämnden och Försvarsmakten anser att samtliga

förutsättningar för erhållande av dispens bör anges i lagtexten.

Rikspolisstyrelsen föreslår därvid att dispensmöjligheten utformas som

en bevisregel där sökanden skall göra sin identitet sannolik. Sveriges

kristna råd och Caritas menar att alla utlänningar, oavsett sin skuld till

att identiteten inte kan styrkas, skall omfattas av dispensmöjligheten.

Några remissinstanser har synpunkter på hemvisttidens längd.

Rikspolisstyrelsen, Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden

förordar ett hemvistkrav på tio år medan Sveriges kristna råd och Caritas

anser att nuvarande hemvistkrav om fem år skall gälla även i dispensfall.

Flyktingruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) förespråkar

ett hemvistkrav på sex år. Länsstyrelsen i Skåne, Sveriges

advokatsamfund och Röda korset ansluter sig i och för sig till det

föreslagna åttaårskravet, men anser att detta inte bör utgöra en absolut

minimigräns. När det gäller utgångspunkten för hemvistberäkningen

ifrågasätter några remissinstanser att denna skall vara tidpunkten då de

nya identitetsuppgifterna lämnats och menar att den faktiska vistelsen i

landet bör vara avgörande.

Flera remissinstanser, däribland Ombudsmannen mot etnisk

diskriminering, Sveriges advokatsamfund, Caritas, Centrum för

invandrarforskning vid Stockholms universitet och FARR hävdar att

Statens invandrarverks och Utlänningsnämndens praxis vid

identitetsprövningen är alltför sträng och efterlyser en friare och mindre

formalistisk bevisprövning. Caritas och Svenska flyktingrådet föreslår i

det sammanhanget att den identitetsprövning som gjorts i ärendet om

uppehållstillstånd bör godtas utan vidare prövning i

medborgarskapsärendet. Några remissinstanser påpekar att

handläggningen i ärenden där en bedömning av sökandens trovärdighet

är aktuell bör vara muntlig.

Skälen för regeringens förslag

Problem med nuvarande ordning

Kravet på styrkt identitet i ärenden om naturalisation har lett till problem

för många sökande under senare år. Detta beror i första hand på den

strukturella förändring som invandringen till Sverige har genomgått

under det senaste årtiondet med en ökande andel flyktingar och andra

skyddsbehövande, ofta från länder med mer eller mindre kaotiska

förhållanden. Antalet utlänningar som kommit till Sverige utan

identitetshandlingar eller med bristfälliga handlingar har ökat markant.

Som exempel kan nämnas att mer än 60 procent av de asylsökande som

kom till Sverige år 1995 saknade pass och identitetshandlingar. Den

vanligaste avslagsgrunden i naturalisationsärenden är i dag oklar

identitet. År 1996 avslog Statens invandrarverk ca 2 600 ansökningar om

svenskt medborgarskap på grund av att sökanden inte förmått styrka sin

identitet. Motsvarande antal för år 1997 är ca 1 600.

Det finns självfallet en rad skäl till att en person inte kan förete

handlingar som styrker de uppgifter han eller hon lämnar om sin person.

I många fall kan det anses ligga i flyktingskapets natur att fullständig

dokumentation om identiteten inte kan företes. En anledning kan vara att

hemlandet saknar fungerande statlig administration som kan utfärda

erforderliga handlingar. Flykten kan vidare ha skett under sådana

förhållanden som på olika sätt omöjliggjort för flyktingen att skaffa fram

eller få med sig identitetshandlingar eller pass. Ytterligare en orsak kan

vara att han eller hon medvetet gjort sig av med sina handlingar i

anslutning till ankomsten till Sverige. Sättet på vilket en

identitetshandling är utformad eller har erhållits kan dessutom vara

sådant att handlingen inte kan godtas av svenska myndigheter.

Utgångspunkter

En växande grupp i samhället ställs således, ofta utan egen förskyllan,

utan någon som helst möjlighet att oberoende av hemvisttid och vandel,

erhålla förmånen av ett svenskt medborgarskap och de rättigheter i

samhället som är exklusivt förbundna därmed. Detta förhållande är enligt

regeringens mening inte tillfredsställande. Det är därför angeläget att

finna en väg som ger möjlighet att under vissa förutsättningar medge

även den som inte kan styrka sin identitet svenskt medborgarskap.

Vid övervägandet av en sådan möjlighet måste dock samtidigt vissa

principiella aspekter beaktas. Svenskt medborgarskap utgör, till skillnad

från många andra gynnande beslut, inte en rättighet för den enskilde.

Istället är det fråga om en exklusiv rätt för staten att, efter en diskretionär

prövning inom ramen för en rimlig tolkning av

medborgarskapslagstiftningen, avgöra om en person bör tas upp till

svensk medborgare eller ej. Ett naturalisationsbeslut är således inte fullt

ut jämförbart med exempelvis ett beslut om uppehållstillstånd. Kunskap

om sökandens identitet i ärenden om naturalisation är vidare en

grundläggande förutsättning för att beslutsmyndigheten skall kunna göra

en fullgod prövning av övriga naturalisationsförutsättningar. Därtill

kommer den inom förvaltningsrätten grundläggande principen att

sökandens identitet i s.k. tillståndsärenden skall vara känd. Av betydelse

för det beviskrav som nu upprätthålls är slutligen att ett beslut om

naturalisation som vilar på falska identitetsuppgifter, till skillnad mot vad

som är fallet i flera andra länder, varken anses vara en nullitet, dvs. utan

rättslig verkan, eller kan återkallas.

Mot denna bakgrund är det regeringens uppfattning att en lättnad i

vissa fall vad gäller identitetsprövningen måste utformas på så sätt att

kravet att sökanden i ett naturalisationsärende skall kunna styrka sin

identitet även fortsättningsvis skall ligga fast som grundprincip. För att

tydliggöra detta bör kravet på styrkt identitet föras in i lagtexten.

Identitetsbegreppet förekommer i annan lagstiftning, t.ex. i utlännings-

lagen (1989:529) och passlagen (1978:302). Någon legal definition av

begreppet identitet finns dock inte. Inte heller finns vägledande

förarbetsuttalanden vad gäller begreppets närmare innebörd. Enligt fast

praxis anses i ärenden om svenskt medborgarskap identiteten bestå av

sökandens namn, födelsetid och, som huvudregel, medborgarskap. Som

framgår av avsnitt 4.1.4 förekommer dock i praxis att identiteten i vissa

fall anses tillförlitligen styrkt även om full klarhet inte råder beträffande

sökandens medborgarskap. Någon ändring i detta hänseende är inte

avsedd.

När det gäller vad som skall krävas för att identiteten skall anses vara

styrkt är regeringens bedömning att nuvarande praxis i allt väsentligt är

ändamålsenlig. Regeringen vill dock samtidigt understryka vikten av att

bedömningen alltid, i linje med principen om fri bevisprövning, i alla

ärenden om naturalisation sker utifrån samtliga omständigheter i ärendet.

En dispensmöjlighet bör införas

Kommittén har föreslagit en möjlighet för de beslutande myndigheterna

att kunna medge dispens från kravet på styrkt identitet, förutsatt att

sökanden är trovärdig beträffande dels de uppgifter han eller hon lämnar

om sin identitet, dels anledningen till att identiteten inte kan styrkas.

Regeringen ansluter sig, i likhet med ett övervägande flertal av

remissinstanserna, i allt väsentligt till detta förslag. En sådan

dispensmöjlighet, som även ligger i linje med nuvarande möjligheter att

medge dispens från övriga naturalisationsvillkor, framstår som en

lämplig lösning och bör införas. Kan kravet på styrkt identitet inte

uppfyllas bör dispens få medges om sökanden kan göra sannolikt att den

identitet han eller hon uppger är riktig. I sak torde en sådan bevisregel

motsvara vad kommittén föreslagit i fråga om att sökanden skall lämna

trovärdiga uppgifter.

Dispensmöjligheten bör vidare, som kommittén föreslagit, förenas med

ett krav på förlängd hemvisttid. Flera starka skäl skäl talar för det. En

förlängd hemvist medför bl.a. större möjligheter att bedöma

trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnar och utgör också ett

incitament för sökanden att få fram erforderliga handlingar. Ett strängare

krav beträffande hemvisttiden kan även verka avhållande för personer

som vill dölja sin rätta identitet och otillbörligt utnyttja

dispensförfarandet. Det föreslagna kravet på åtta år framstår därvid som

en lämplig avvägning. För klarhets skull bör hemvistkravet vara en

absolut minimigräns. Mot bakgrund av den diskretionära prövning som

karaktäriserar ärenden om naturalisation föreligger dock inte något

hinder mot att i enskilda fall kräva en längre hemvisttid än åtta år.

Flera andra alternativa lösningar har framförts under kommitténs

arbete och genom remissförfarandet. Bl.a. har föreslagits att

identitetsprövningen i ärendet om uppehållstillstånd skall godtas utan

vidare prövning i naturalisationsärendet. En annan modell som förordats

är att företrädare för vissa etablerade invandrarorganisationer skall

kunna intyga sina medlemmars identitet. Vidare har föreslagits att

Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden generellt skall sänka sina

beviskrav och godta en mängd andra handlingar såsom körkort,

dopcertifikat och liknande som tillräcklig utredning i sig. Ingen av dessa

lösningar uppfyller emellertid enligt regeringens mening den

grundläggande utgångspunkten att kravet på styrkt identitet skall ligga

fast.

Vem bör kunna medges dispens?

Dispensmöjligheten skall enligt kommitténs förslag kunna tillämpas

beträffande personer som utan egen förskyllan saknar möjlighet att styrka

sin identitet, t.ex. de vars hemländers statsförvaltning upphört att fungera

eller för flyktingar som på grund av andra förhållanden i hemlandet

saknar möjlighet att få fram erforderliga handlingar. Enligt regeringens

mening bör emellertid även andra sökande kunna komma ifråga för

dispens. Det framstår således inte som rimligt att på förhand och för all

framtid utestänga vissa personer, även om sökanden själv har del i att

identiteten inte kan styrkas. En annan sak är att omständigheter som

hänger samman med det egna agerandet självfallet kan komma att utgöra

ett betydelsefullt och för sökanden i vissa fall försvårande moment i den

trovärdighetsbedömning som skall göras vid dispensprövningen.

Närmare om sannolikhetsbedömningen

För att dispens skall få medges bör således krävas att sökanden gör

sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. Utgångspunkten

bör vara att prövningen om så är fallet skall ske utifrån samtliga

omständigheter i ärendet och utmynna i en samlad bedömning. Det är

inte möjligt eller lämpligt att i detalj försöka förutse och ta ställning till

den mängd olika omständigheter som kan komma att bli en del av

bedömningen i det enskilda fallet. Det är, särskilt mot bakgrund av den

diskretionära prövning som är utmärkande för handläggningen av

naturalisationsärenden, ofrånkomligt att en närmare precisering av de

olika omständigheterna och vilken betydelse dessa bör ha vid

sannolikhetsbedömningen utvecklas genom praxis. Följande

utgångspunkter bör dock gälla.

Två huvudfaktorer bör vara trovärdigheten av de uppgifter sökanden

lämnar om dels sin identitet, dels anledningen till att han eller hon inte

kan styrka identiteten.

Ett exempel på en omständighet som bör väga tungt när det gäller

trovärdigheten beträffande uppgifterna om sökandens identitet är

huruvida han eller hon vidhållit samma uppgifter under hela vistelsen i

Sverige. Är så fallet och förekommer inte någon omständighet som talar

däremot bör detta förhållande kunna vara tillräckligt för att sökanden

skall anses ha uppfyllt trovärdighetskravet i detta avseende. Något krav

på att uppgifterna stöds av annan skriftlig utredning bör inte ställas upp.

Det kan självfallet föreligga omständigheter som gör att det finns

anledning att ifrågasätta sökandens uppgifter i sådan utsträckning att

dessa inte kan anses ha tillräcklig grad av trovärdighet. Ett tänkbart

sådant fall är att sökanden i tillståndsärendet lämnat uppgifter som skiljer

sig från de uppgifter som lämnas i naturalisationsärendet.

I de fall då en sökande under vistelsen i Sverige har ändrat sina

identitetsuppgifter bör det beaktas om ändringen skett efter påpekande av

någon myndighet eller om de nya uppgiftena lämnats på eget initiativ. I

den första situationen bör utgångspunkten vara att uppgifterna behandlas

med stor tveksamhet. Utlänningen har ljugit om sin identitet vid

ankomsten till landet och inte heller i efterhand tagit några initiativ för att

rätta uppgifterna. Med hänsyn härtill finns det som regel heller inte

anledning att tillmäta de nya uppgifterna sådant värde i

trovärdighetshänseende att de bör godtas. Har utlänningen däremot

frivilligt ändrat sina uppgifter bör en mindre kategorisk syn kunna

anläggas på saken. Även de nya uppgifterna måste självfallet bli föremål

för en trovärdighetsbedömning varvid särskilt intresse bör ägnas åt vad

sökanden uppger som skäl för att han eller hon uppgav felaktiga

uppgifter vid ankomsten till landet.

När det gäller trovärdigheten beträffande uppgifterna om anledningen

till att sökanden inte kan styrka sin identitet, är omständigheterna i

anslutning till att utlänningen anlänt till landet av stor betydelse.

Kommittén har lagt en avgörande vikt vid frågan huruvida sökanden har

egen skuld till att identiteten inte går att styrka och angett att endast den

som är utan egen skuld skall kunna komma i fråga för dispens. Som

framgått tidigare anser inte regeringen att skuldfrågan i sig bör ha en

sådan självständig betydelse och på förhand exkludera vissa personer

från att erhålla dispens. I stället bör omständigheter som hänger samman

med varför identiteten inte kan styrkas utgöra en tungt vägande faktor

bland andra i den samlade bedömningen och kan i vissa fall utgöra skäl

att ifrågasätta trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnar.

Ytterligare en faktor i detta sammanhang, som även har betydelse vid

bedömningen huruvida kravet på styrkt identitet kan uppfyllas, är vad

sökanden uppger som skäl för att det inte heller i ett senare skede varit

möjligt att skaffa fram godtagbara handlingar. Grundkravet bör vara att

utlänningen skall ha gjort vad som skäligen kan förväntas av honom eller

henne för att styrka sin identitet. I fråga om flyktingar är det normalt inte

rimligt att de skall behöva kontakta hemlandets myndigheter. Av

förklarliga skäl gäller samma sak de personer som kommer från länder

vars administration upphört att fungera. Därvid är dock att beakta att

förhållandena i hemlandet kan ha förbättrats, vilket på nytt kan ha gjort

det möjligt att erhålla erforderliga handlingar.

Den lagtekniska utformningen av dispensmöjligheten

Kommittén har förordat att endast hemvistkravet skall anges i lagtexten

och att det i övrigt överlämnas till rättstillämpningen att utforma praxis

mot bakgrund av lagstiftarens förarbetsuttalanden. En väsentlig

förutsättning för att dispens skall få meddelas är, vid sidan av

hemvistkravet, att sökanden genom att lämna trovärdiga uppgifter om sin

identitet och om anledningen till att den inte kan styrkas gör sannolikt att

den identitet han eller hon uppger är riktig. För den enskilde är det

väsentligt att detta kommer till uttryck direkt i lagtexten. Lagtexten bör

därför utformas så att det anges att naturalisation får beviljas även om

kravet på styrkt identitet inte kan uppfyllas, om sökanden sedan minst

åtta år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den identitet han

eller hon uppger är riktig.

6 Återkallelse av medborgarskap

Regeringens bedömning: Ett beslut om naturalisation som meddelats

på grundval av felaktiga identitetsuppgifter bör inte heller i

fortsättningen kunna återkallas.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som yttrat sig

ansluter sig till eller har inte något att invända mot kommitténs

bedömning. Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen anser dock att en

återkallelsemöjlighet bör införas och anför bl.a. att det framstår som

stötande att det saknas möjligheter att ingripa mot naturalisationsbeslut

som meddelats på grundval av falska uppgifter, särskilt när det skett för

att dölja ett kriminellt förflutet eller en terroristanknytning.

Skälen för regeringens bedömning: Under de senaste årtiondena har

strävan i svensk politik varit att så långt möjligt utjämna skillnaderna i

rättsligt avseende mellan svenska medborgare och den övriga

befolkningen. Medborgarskapet är dock alltjämt av grundläggande

betydelse i flera mycket viktiga avseenden, t.ex. när det gäller

möjligheterna att delta fullt ut i den politiska processen, att erhålla

konsulärt bistånd av svenska myndigheter utomlands och att vara

skyddad mot landsförvisning. Medborgarskapet är dessutom av stor

betydelse i integrationsprocessen. Införande av en möjlighet att återkalla

ett beslut om svenskt medborgarskap skulle innebära en grundläggande

förändring av den svenska medborgarskapsrätten, vilket bl.a. skulle kräva

en grundlagsändring. Mot denna bakgrund kräver enligt regeringens

bedömning en sådan förändring mycket starka skäl. Som framgår av

avsnitt 4.3 har frågan varit föremål för regeringens prövning i flera

tidigare lagstiftningsärenden. Skälen mot införande av en sådan ordning

har därvid befunnits vara så starka att något förslag i denna riktning

aldrig har förelagts riksdagen.

Den i denna proposition föreslagna dispensmöjligheten bör enligt

regeringens mening inte leda till någon nämnvärd ökning av antalet

medborgarskap som meddelas i falsk identitet. Att helt gardera sig mot

missbruk i detta avseende låter sig dock knappast göra. Förslaget

aktualiserar därför på nytt frågan om inte en möjlighet att återkalla

naturalisationsbeslut som meddelats på grundval av felaktiga

identitetsuppgifter borde införas. Som både Riksåklagaren och

Rikspolisstyrelsen anfört kan det förefalla stötande att det saknas

möjligheter att ingripa och återkalla medborgarskapet för en person som

naturaliserats i falsk identitet, särskilt när det skett för att dölja ett

kriminellt förflutet eller en terroristanknytning. En sådan möjlighet skulle

också kunna ha en preventiv verkan i så måtto att den avhåller från att

ljuga om identiteten.

Det finns emellertid samtidigt starka skäl som talar emot en sådan

ordning både från en principiell ståndpunkt och ur en mer praktisk

synvinkel. En återkallelsemöjlighet skulle bl.a. innebära att det skulle

komma att finnas två slag av svenskt medborgarskap, ett oåterkalleligt

för den som blivit svensk medborgare vid födseln och ett som kan

återkallas för den som förvärvat medborgarskapet genom naturalisation.

En person som berövats det svenska medborgarskapet skulle därtill i de

flesta fall bli statslös, något som hänger samman med huvudprincipen i

den svenska medborgarskapslagstiftningen att den som naturaliseras

samtidigt måste avsäga sig sitt tidigare medborgarskap om det inte

förloras automatiskt. Det är sannolikt att den som förlorat det svenska

medborgarskapet inte heller kan få tillbaka det tidigare. En avsikt bakom

återkallelse av ett medborgarskap är att kunna avlägsna vederbörande

från landet. Det torde dock inte vara möjligt beträffande den som blivit

statslös. Även i andra fall torde verkställighetshinder kunna uppkomma.

En återkallelse av svenskt medborgarskap skulle vidare kunna leda till

familjerättsliga komplikationer. Därtill kommer att ökningen av antalet

medborgarskap som beviljats i falsk identitet enligt regeringens

bedömning kommer att bli förhållandevis marginell samt att, när så trots

allt skett, förutsättningarna för ett uppdagande av det verkliga

förhållandet kommer att vara små.

Vid en samlad bedömning anser regeringen att skälen för en

återkallelsemöjlighet, ställda mot de starka invändningar som kan resas

däremot, inte motiverar införandet av en sådan möjlighet i svensk rätt.

7 Ekonomiska konsekvenser

Den nu föreslagna dispensmöjligheten kan komma att föranleda ett visst

merarbete vid Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden. Genom

dispensmöjligheten kan dock enligt regeringens bedömning antalet

avslagsbeslut och därmed förenade överklaganden och förnyade

ansökningar komma att minska betydligt. Sammantaget bör de föreslagna

förändringarna kunna hanteras inom myndigheternas nuvarande ramar.

Regeringen vill i sammanhanget också peka på att relativt stora

förändringar i tillströmningen av medborgarskapsärenden förväntas

under de närmaste åren. Efter en ganska stor ökning under 1998 väntas

antalet därefter successivt minska under de närmast följande åren.

8 Författningskommentar

6 §

I paragrafen anges villkoren för erhållande av svenskt medborgarskap

genom naturalisation. Den punktvisa uppräkningen av

naturalisationsvillkoren i första stycket kompletteras på så sätt att kravet

på styrkt identitet förs in som punkt 1. Som konsekvens av detta

numreras övriga punkter om. Vad som bör krävas för att identitetskravet

skall anses uppfyllt berörs i avsnitt 5.

Ändringen i andra stycket syftar till att klargöra att dispensgrunderna

som anges i detta stycke inte är tillämpliga när det gäller kravet på styrkt

identitet.

Enligt lydelsen av det nya tredje stycket får undantag från kravet på

styrkt identitet göras om kravet inte kan uppfyllas och sökanden dels haft

hemvist i landet i minst åtta år, dels kan göra sannolikt att den identitet

han eller hon uppger är riktig. I formuleringen om kravet inte kan

uppfyllas ligger att sökanden under vistelsen i landet skall ha gjort vad

som skäligen kan krävas för att få fram godtagbara handlingar som kan

styrka identiteten (jfr avsnitt 5).

Innebörden av hemvistbegreppet i ärenden om svenskt medborgarskap

berörs närmare i avsnitt 4.1.5. Vad som bör krävas är oavbruten legal

hemvist i landet under minst åtta år räknat bakåt från tidpunkten för

naturalisationen. Inget hindrar att den beslutande myndigheten, t.ex. i

tveksamma fall, kräver längre hemvisttid än åtta år. Om sökanden

lämnar nya uppgifter om sin identitet, bör hemvisten räknas från den

tidpunkt då de nya uppgifterna meddelades Statens invandrarverk. Även

hemvist i landet före ikraftträdandet av lagändringen ingår vid

beräkningen av hemvisttiden.

Utöver åtta års hemvist krävs att sökanden, vid en samlad bedömning av

omständigheterna i ärendet, kan göra sannolikt att den identitet han eller

hon uppger är riktig. Detta innebär, som närmare behandlas i avsnitt 5,

att det skall göras en bedömning av trovärdigheten av de uppgifter

sökanden lämnat om sin identitet och om anledningen till att den inte går

att styrka.

Sammanfattning av betänkandet

Bakgrund

I 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap föreskrivs att en

utlänning på ansökan kan tas upp till svensk medborgare (naturaliseras)

om han eller hon fyllt arton år, sedan fem år eller i fråga om

medborgare i annat nordiskt land sedan två år har hemvist här i landet

samt fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Utöver de

villkor som således anges i lagtexten uppställs i praxis även krav på att

en sökande skall kunna styrka sin identitet för att svenskt medborgarskap

skall beviljas. Från detta krav medges, till skillnad från vad som gäller

beträffande de i lagtexten angivna villkoren, inte några undantag.

Kravet på styrkt identitet hänger samman med bl.a. att det åtminstone

i förstone kan förefalla självklart att ett land skall ha full visshet om

identiteten hos de personer som landet tar upp till sina medborgare. Det

är vidare så att kunskap om sökandens identitet utgör en grundläggande

förutsättning för att den myndighet som fattar beslut i medborgarskaps-

ärendet skall kunna göra en fullgod kontroll av övriga

naturalisationsvillkor, såsom t.ex. ålder och vandel. Andra viktiga skäl

som talar för upprätthållande av kravet är dels att ett beslut om

naturalisation som vilar på falska identitetsuppgifter i princip inte på den

grunden kan anses vara en nullitet (verkningslöst), dels att 2 kap. 7 §

regeringsformen omöjliggör återkallelse av svenskt medborgarskap även

i de fall då medborgarskapet har meddelats på grundval av en medvetet

uppgiven oriktig identitet.

Mot de skäl som talar för upprätthållandet av kravet på styrkt identitet

står det faktum att detta villkor under senare år har fått till följd att vissa

grupper av invandrare, ofta utan egen skuld, i princip är utestängda från

möjligheten att få svenskt medborgarskap oavsett hur länge de har haft

hemvist i Sverige. Oklar identitet är numera den utan jämförelse

vanligaste avslagsgrunden i naturalisationsärenden och under år 1996

åberopade Statens invandrarverk denna grund i 2 606 av sina 4 406

avslagsbeslut.

Oförmågan att styrka sin identitet och därmed avsaknaden av svenskt

medborgarskap får till följd bl.a. att dessa människor går miste om

vissa till medborgarskapet exklusivt knutna rättigheter och förmåner.

Således har de ingen ovillkorlig rätt att resa in i och vistas i Sverige. De

saknar vidare skydd mot att bli utvisade härifrån och de står inte heller

under Sveriges beskydd vid ett eventuellt ingrepp mot dem under vistelse

i ett annat land. Ytterligare viktiga konsekvenser är att de saknar rösträtt

vid val till riksdagen liksom till EU-parlamentet, det senare eftersom

personer tillhöriga de nu aktuella grupperna aldrig heller är medborgare i

något annat EU-land. Till det sagda kommer även att avsaknaden av

möjlighet att bli svensk medborgare för många medför en påfrestande

känsla av utanförskap.

Kommitténs huvuduppgift i nu aktuell del har varit att överväga och

föreslå ändringar för att komma till rätta med det problem som kravet på

styrkt identitet utgör för vissa invandrare. I arbetet härmed har

kommittén, vilket framgår av direktiven, haft att beakta att den

grundläggande principen om styrkt identitet vid ansökan om svenskt

medborgarskap måste ligga fast.

Kommitténs ställningstaganden och förslag

Skälen för en ändrad ordning

De ovan redovisade konsekvenserna av obestyrkt identitet drabbar inte

bara den minoritet av utlänningar som medvetet lämnar oriktiga

identitetsuppgifter utan dessvärre drabbas i lika stor utsträckning de

människor som är helt utan egen skuld till att de ej kan styrka sin

identitet. Såvitt avser den sistnämnda gruppen är de nuvarande

konsekvenserna enligt kommitténs uppfattning inte rimliga och det är

därför mycket angeläget att möjliggöra även för dessa personer att under

vissa förutsättningar erhålla svenskt medborgarskap.

Ytterligare ett skäl för att införa en ändrad ordning är att Sverige då

närmar sig den syn på identitetsfrågor i naturalisationsärenden som

förefaller dominera i övriga Europa. Av de svar som inkommit i

anledning av kommitténs undersökning om förhållandena i andra länder

måste nämligen den slutsatsen dras att Sverige i ett europeiskt perspektiv

upprätthåller en förhållandevis sträng praxis vad gäller styrkt identitet i

dessa sammanhang. Detta får anses gälla även med beaktande av att flera

av de övriga länderna till skillnad från Sverige har en rättsordning som

gör det möjligt att återkalla ett medborgarskap som beviljats på grundval

av oriktiga identitetsuppgifter.

Möjlighet till dispens från kravet på styrkt identitet

Kommittén föreslår att det vid ansökan om svenskt medborgarskap skall

vara möjligt att erhålla dispens från kravet på styrkt identitet. För en

utlänning som inte kan styrka sin identitet bör det således vara tillräckligt

att utlänningen med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande

omständigheter bedöms som trovärdig såvitt avser lämnade uppgifter

om identiteten och om att han eller hon saknar möjlighet att styrka

densamma. Vid dispens från kravet på styrkt identitet bör som villkor för

svenskt medborgarskap vidare gälla att utlänningen i fråga har hemvist i

Sverige sedan minst åtta år.

Dispensmöjligheten bör kunna tillämpas beträffande utlänningar som

är utan egen skuld till att de inte kan styrka sin identitet. Den bör inte

vara förbehållen vissa grupper. Avsikten är dock i första hand att lösa de

problem som uppstår genom att flyktingar och personer från länder utan

fungerande statlig förvaltning generellt har svårt att få fram handlingar

som styrker identiteten.

Kravet på styrkt identitet framgår inte av lagtexten i dess nuvarande

lydelse. Enligt kommitténs uppfattning är det emellertid, med hänsyn till

den stora betydelse som identitetsfrågor fått i

medborgarskapssammanhang under senare år, nu dags att skriva in även

detta krav i lagtexten. Likaså bör möjligheten till dispens anges särskilt i

lagtexten.

Trovärdighetsbedömningen såvitt avser utlänningens uppgifter om sin

identitet

I det följande skall något beskrivas efter vilka riktlinjer som den

föreslagna trovärdighetsbedömningen bör äga rum. Det är viktigt att

härvid understryka att majoriteten av de utlänningar som kommer hit gör

det i ärligt och hederligt uppsåt såväl vad gäller den uppgivna identiteten

som syftet med flytten till Sverige. Enbart den omständigheten att en

person saknar handlingar som styrker de uppgifter han eller hon lämnar

om sitt namn och ursprung får därför inte tas till intäkt för misstanke om

att uppgifterna är oriktiga. Tvärtom ligger det många gånger i sakens

natur att en utlänning inte kan identifiera sig på ett för svenska

myndigheter godtagbart sätt. I synnerhet gäller detta flyktingar och

personer som kommer från länder vilka saknar en fungerande statlig

administration.

En viktig utgångspunkt är att trovärdighetsbedömningen skall ske

utifrån samtliga i ärendet föreliggande omständigheter. Härmed avses,

utöver de handlingar och uppgifter som finns tillgängliga i medborgar-

skapsakten, även motsvarande dokumentation från de ärenden om

uppehållstillstånd som rör utlänningen i fråga. Därigenom möjliggörs en

kontroll av om utlänningen under hela sin vistelsetid i Sverige vidhållit

samma uppgifter i fråga om t.ex. identitet, bakgrund och

familjeförhållanden. Vidare bör eventuella ärenden med

anhöriganknytning ingå i underlaget för den helhetsbedömning som skall

göras i dessa fall. I sådana ärenden har nämligen släktingar till den

utlänning som är föremål för den trovärdighetsbedömning som skall

göras fått lämna uppgifter om denne.

Visar det sig vid en genomgång av tillgängliga handlingar och

uppgifter att utlänningen levt under en och samma identitet under hela

sin vistelsetid i Sverige bör detta om det inte motsägs av någon annan

omständighet som regel vara tillräckligt för att utlänningen skall anses

ha uppfyllt vad som krävs i trovärdighetsavseende. Bland omständigheter

som trots konsekvent vidhållna identitetsuppgifter kan tala mot

medborgarskap märks när anhöriga till en i Sverige bosatt utlänning

ansöker om visering eller uppehållstillstånd och därvid beträffande den

de skall besöka anger andra uppgifter än vad denne själv uppgett vid sin

ankomst hit. Det kan också vara så att utlänningen i tillståndsärendet

lämnat uppgifter som skiljer sig från vad han eller hon senare uppger i

medborgarskapsärendet. Marginella avvikelser bör självfallet bortses

från, men har utlänningen på väsentliga punkter ändrat uppgifter om t.ex.

sin egen bakgrund eller sina familjeförhållanden kan det om inte

utlänningen har någon godtagbar förklaring till de motstridiga

uppgifterna finnas anledning att med hänvisning till bristande

trovärdighet avslå ansökan om medborgarskap.

Bristande trovärdighet kan för övrigt i undantagsfall föreligga även om

utlänningen i såväl tillstånds- som medborgarskapsärendet vidhållit

samma uppgifter i fråga om identitet, bakgrund, släktskap m.m. Vad som

åsyftas är när någon eller några av de uppgifter som utlänningen lämnar

är uppenbart orimliga. Normalt är dock vidhållandet av samma uppgifter

i stället ägnat att rent allmänt öka trovärdigheten i en persons berättelse.

I de fall då en utlänning under sin vistelse i Sverige har ändrat sina

identitetsuppgifter bör man såvitt avser trovärdighetsbedömningen skilja

på två olika situationer, nämligen då ändringen skett sedan svenska

myndigheter konfronterat utlänningen med omständigheter som visar

eller tyder på att den av utlänningen uppgivna identiteten är oriktig

respektive då utlänningen helt frivilligt och utan påtryckningar ändrat

uppgifterna. I den förstnämnda typen av fall bör

trovärdighetsbedömningen normalt utfalla till utlänningens nackdel.

Utlänningen har ju då ljugit om sin identitet vid ankomsten till Sverige

och inte heller i efterhand tagit några egna initiativ till att underrätta

svenska myndigheter om det rätta förhållandet. Med beaktande därav

finns det som regel inte heller anledning att när utlänningen ställd inför

besvärande fakta ändrar sina uppgifter tillmäta de nya uppgifterna

sådant värde i trovärdighetshänseende att de bör godtas vid en ansökan

om svenskt medborgarskap.

Har utlänningen däremot frivilligt ändrat sina identitetsuppgifter, finns

det enligt kommitténs uppfattning skäl att anlägga en mindre kategorisk

syn på trovärdighetsbedömningen. Således har utlänningen i dessa

situationer, vilket är en betydelsefull skillnad, efter en tids vistelse här

vidtagit frivilliga åtgärder för att få en rättelse till stånd. Ytterligare ett

viktigt skäl till en mindre restriktiv bedömning i dessa fall är det

angelägna i att det föreligger en rimlig korrespondens mellan de

intentioner som ligger till grund för regelsystemen i utlänningslagen

respektive medborgarskapslagen. Till belysande av vad som avses

härmed kan nämnas att regeringen i oktober 1997 till riksdagen lämnat

ett förslag (prop. 1997/98:36) som bl.a. innebär att vid bedömningen av

om ett uppehållstillstånd skall återkallas hänsyn skall tas till

utlänningens anknytning till Sverige liksom till andra humanitära skäl.

Särskild hänsyn skall därvid tas till utlänningens levnadsomständigheter

och familjeförhållanden samt till vistelsetiden i Sverige. Har utlänningen

vistats här med uppehållstillstånd mer än fyra år, får återkallelse av

tillståndet ske endast om det finns synnerliga skäl. I det betänkande som

ligger till grund för regeringens förslag, Återkallelse av uppehållstillstånd

(SOU 1997:67), sägs vidare att förslaget kan tänkas bidra till att några

efter en tid vågar träda fram under sin rätta identitet.

Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis att en mer balanserad

prövning än hittills skall göras i de fall en utlänning i ärendet om

uppehållstillstånd uppgett oriktig identitet. Det vore enligt kommitténs

uppfattning inte rimligt om den humana grundsyn som förslaget ger

uttryck för inte på något sätt skulle avspegla sig i hanteringen av

medborgarskapsfrågor. En tänkbar följd vore annars att den som, i

enlighet med regeringsförslagets intentioner, efter en tids vistelse i

Sverige träder fram under rätt identitet därmed också går förlustig

möjligheten att bli svensk medborgare. Detta vore en olycklig

konsekvens; inte minst med beaktande av att utlänningen, om denne i

stället fortsatt att dölja det rätta förhållandet, skulle ha bevarat sina

möjligheter att erhålla svenskt medborgarskap förutsatt att han eller hon

klarade sig igenom trovärdighetsbedömningen.

Kommittén anser mot bakgrund av det nu sagda att frivilligt ändrade

identitetsuppgifter inte i sig bör leda till att den som ändrat uppgifterna är

utestängd från möjligheten att med tillämpning av undantaget från

kravet på styrkt identitet erhålla svenskt medborgarskap.

Att en utlänning efter en tids vistelse i Sverige ändrar sina

identitetsuppgifter behöver emellertid inte med nödvändighet betyda att

de nya uppgifterna är korrekta och även dessa skall därför självfallet bli

föremål för en trovärdighetsbedömning. Denna skall, liksom i övriga fall,

basera sig på samtliga i ärendet föreliggande omständigheter samt på den

länderkunskap och övrig kompetens som Statens invandrarverk och

Utlänningsnämnden besitter. Särskilt intresse bör därvid ägnas åt vad

utlänningen anför i fråga om anledningen till att han eller hon vid

ankomsten till Sverige uppgett oriktig identitet. Det finns också skäl att

trovärdighetsbedömningen i dessa situationer företas med största omsorg

och noggrannhet eftersom utlänningen genom att vid ankomsten till

Sverige ljuga om sin identitet får anses ha medverkat till att helt

allmänt negativt påverka trovärdigheten i de uppgifter han eller hon

lämnar. Blir emellertid utfallet av trovärdighetsbedömningen sådant att

utlänningens ändrade uppgifter om sin identitet och om att denna ej kan

styrkas bedöms som trovärdiga bör utlänningen kunna erhålla svenskt

medborgarskap under förutsättning att han eller hon också uppfyller

övriga naturalisationsvillkor och det hemvistkrav som gäller vid dispens

från kravet på styrkt identitet. Hemvisttiden bör därvid räknas från den

tidpunkt då utlänningen till Statens invandrarverk anmälde de ändrade

uppgifterna.

Trovärdighetsbedömningen såvitt avser utlänningens uppgifter om att

identiteten ej kan styrkas

Under föregående rubrik har redogjorts för trovärdighetsbedömningar i

fråga om de uppgifter som en utlänning lämnar om sin identitet. Den

trovärdighetsbedömning som bör göras i denna typ av ärenden innefattar

emellertid ytterligare ett led, nämligen bedömningen av vad utlänningen

uppger beträffande skälen till att han eller hon saknar möjlighet att styrka

sin identitet. Det handlar därvid inte bara om varför utlänningen saknar

godtagbara pass- och identitetshandlingar vid ankomsten till Sverige utan

även om varför utlänningen inte heller i ett senare skede kan få fram

sådana handlingar.

Många av de personer som kommer till Sverige utan godtagbara

identitetshandlingar är flyktingar och personer som kommer från länder,

vilka saknar en fungerande statlig administration. Problem avseende

kravet på styrkt identitet förekommer emellertid om än i mer begränsad

omfattning även beträffande vissa andra grupper än de nu nämnda. Det

kan t.ex. röra sig om statslösa personer eller personer som kommer från

något land vars identitetshandlingar är av så enkel beskaffenhet att de i

princip inte godtas av svenska myndigheter. Även beträffande personer

tillhöriga dessa kategorier torde det ofta vara så att problem i nu aktuellt

avseende är hänförliga till personens bristande möjlighet och således ej

ovilja att styrka identiteten. Därmed finns det inte heller något hållbart

skäl till varför dessa personer skulle vara uteslutna från möjligheten att

erhålla dispens från kravet på styrkt identitet. Motsvarande bör

naturligtvis gälla också för andra personer som, även om de tillhör någon

helt annan grupp, kan anföra i sammanhanget godtagbara skäl till att de

ej kan styrka sin identitet.

Förutsättningen för att någon skall kunna erhålla dispens från kravet på

styrkt identitet bör enligt kommitténs uppfattning således inte vara att

personen i fråga tillhör en viss kategori utan i stället att vederbörande är

utan egen skuld till att identiteten ej kan styrkas. För bedömande av om

denna förutsättning är uppfylld skall det ske en prövning av

omständigheterna i varje enskilt ärende och det faktum att en person t.ex.

har flyktingstatus innebär därför inte med automatik att vederbörande

skall undantas från kravet på styrkt identitet. Av förklarliga skäl kommer

dock flyktingar och även personer från länder utan fungerande statlig

förvaltning generellt sett att ha lättare än personer tillhöriga andra

grupper att med framgång hävda att de är utan egen skuld till att

identiteten ej kan styrkas.

Sedan det med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande

omständigheter skett en värdering av vad utlänningen uppgett i fråga

om varför det saknats identitetshandlingar vid ankomsten till Sverige och

varför utlänningen inte heller i ett senare skede kunnat få fram sådana

handlingar, skall det i slutänden ske en sammantagen

trovärdighetsbedömning avseende huruvida utlänningen uppfyller den för

dispens gällande förutsättningen, nämligen att han eller hon är utan egen

skuld till att identiteten ej kan styrkas. Generellt kan i fråga om den

sammantagna bedömningen sägas att skäl regelmässigt saknas till att

göra avkall på att utlänningen skall ha gjort vad som skäligen kan

begäras av honom eller henne för att i efterhand styrka sin identitet.

Bedömningen härvidlag bör inte heller ställa till nämnvärda problem för

myndigheterna. Vad däremot gäller ankomsttillfället kan det av

förklarliga skäl vara förenat med stora svårigheter att bedöma vilka

möjligheter en utlänning hade att åtta år tidigare medföra godtagbara

identitetshandlingar till Sverige. Svårigheterna härvidlag uppmanar

naturligtvis också till försiktighet vad gäller att låta omständigheter

hänförliga till ankomsttillfället ensamma påverka utfallet av

trovärdighetsbedömningen i negativ riktning. Helt uteslutet är detta

emellertid inte och vad som då ligger närmast till hands är fall av

dokumentförstörelse. Såvitt avser situationer i övrigt då utfallet av

bedömningen, trots den tid som förflutit, blir att utlänningen anses ha

brustit i det första ledet dvs. inte medfört identitetshandlingar till

Sverige fastän möjlighet till det funnits bör förfaringssättet normalt

vara att utlänningen uppmanas att i efterhand skaffa fram och ge in de

befintliga handlingarna. Det är också rimligt att anta att utlänningen i

flertalet fall kommer att kunna infria vad som således begärs av honom

eller henne och att dispensförfarandet därför ej behöver komma till

användning. Misslyckas emellertid utlänningen med att i efterhand få

fram handlingarna, bör detta inte med automatik medföra att

möjligheterna till dispens är borta. En annan sak är att utlänningen

genom att inte ha med sig de befintliga handlingarna vid ankomsten till

Sverige kan ha medverkat till att helt allmänt negativt påverka

trovärdigheten i de uppgifter han eller hon lämnar.

Krav på längre hemvisttid vid undantag från kravet på styrkt identitet

En av de grundförutsättningar för naturalisation som anges i 6 §

medborgarskapslagen är krav på viss tids hemvist. Hemvistvillkoret

anger den minsta tid en utlänning skall ha varit i Sverige för att kunna bli

svensk medborgare och för icke nordiska medborgare är denna tid

bestämd till fem år. Vid dispens från kravet på styrkt identitet finns det

emellertid enligt kommittén flera skäl som talar för att uppställa krav på

längre hemvisttid än den lagen föreskriver.

För det första skulle en längre vistelsetid öka möjligheterna att bedöma

trovärdigheten såvitt avser den uppgivna identiteten. Har en person

som ej kan styrka sin identitet vistats här i landet under samma identitet

i åtta år, talar det med större tyngd för att identitetsuppgifterna är riktiga

än om vederbörande bara vistats här i fem år.

Ytterligare ett skäl, för att göra en åtskillnad i kravet på hemvist för å

ena sidan personer som kan styrka sin identitet och å andra sidan för

personer som inte kan detta, är att en sådan skillnad utgör ett incitament

för sökanden att göra vad som är möjligt för att få fram och ge in

handlingar som styrker identiteten eftersom han eller hon därigenom

erhåller svenskt medborgarskap inom kortare tid. Frånvaron av en sådan

skillnad skulle däremot innebära att mindre nogräknade personer, med

dispensförfarandet i åtanke, kunde se en möjlighet att i Sverige leva

under ny och falsk identitet och detta således utan fördröjd väntan på

svenskt medborgarskap. Det är inte heller otänkbart att en sådan ordning

rent allmänt skulle öka Sveriges dragningskraft på människor som ej är

önskvärda här och vilka med uppgivande av rätt identitet inte skulle ha

erhållit svenskt medborgarskap, t.ex. på grund av terroristanknytning.

Kommitténs förslag är att det vid dispens från kravet på styrkt identitet

skall krävas hemvist i Sverige sedan minst åtta år. Detta är en tidsgräns

som harmonierar väl med de bakomliggande skälen för en förlängning.

Underlaget för myndigheternas bedömningar i trovärdighetshänseende

bör således under åtta år hinna bli avsevärt förbättrat och vidare bör den

föreslagna tidsskillnaden vara tillräcklig för att verka avhållande på

människors benägenhet att med utnyttjande av dispensmöjligheten

försöka erhålla svenskt medborgarskap i falsk identitet. Därtill kommer

att utlänningen ges en klart längre tid på sig att få fram någon form av

dokumentation till stöd för de identitetsuppgifter han eller hon lämnar.

Enligt kommittén bör den föreslagna tidsgränsen vara en absolut

minimigräns. Härför talar bl.a. att alla presumtiva svenska medborgare då

ges mycket tydliga signaler i detta avseende den som kommer hit och

ej kan styrka sin identitet vet med bestämdhet att han eller hon får vänta

minst åtta år på sitt svenska medborgarskap. En fast minimigräns bidrar

vidare till att undvika oönskade försök att få ett svenskt medborgarskap i

falsk identitet. Är gränsen tänjbar får nämligen benägenheten att

otillbörligt chansa på att i ett relativt tidigt skede erhålla svenskt

medborgarskap i falsk identitet allmänt sett antas vara större än om det

finns en orubblig minimigräns.

Kommittén ser däremot inte något principiellt hinder mot att

myndigheterna i enskilda ärenden fordrar längre tids hemvist i Sverige än

åtta år. Ett tänkbart sådant fall kan vara när det råder förhållandevis små

tvivel rörande trovärdigheten i de uppgifter som en person lämnar men

likväl tillräckliga för att ansökan om medborgarskap skall avslås. Det bör

vid sådant förhållande vara möjligt att man, efter att personen vistats

ytterligare något eller några år här, bedömer att den tillkommande

hemvisttiden är av sådan betydelse i sammanhanget att den läker den

tidigare bristen i trovärdighet och att vederbörande därför bör beviljas

svenskt medborgarskap.

Återkallelse av medborgarskap (s.k. expatriering) bör även

fortsättningsvis vara otillåtet enligt svensk rätt

Kravet på styrkt identitet skall enligt kommitténs förslag inte längre vara

obligatoriskt och man kan därför inte heller helt bortse från en risk för en

viss ökning av antalet medborgarskap, vilka meddelats i fel identitet.

Enligt kommitténs bedömning kommer emellertid den nya ordningen

såsom den utformats med krav på förlängd vistelsetid och på att lämnade

uppgifter skall vara trovärdiga inte att medföra någon nämnvärd ökning

av antalet medborgarskap som beviljas på grundval av falsk identitet. Av

betydelse för detta antagande är dessutom den omständigheten att

fokuseringen på identitetsfrågor i tillståndsärenden ökat under senare år.

Således kan man t.ex. räkna med att de från den 1 januari 1997 gällande

reglerna om tagande av fingeravtryck (5 kap. 5 § utlänningslagen)

kommer att bidra till ökade förutsättningar för upptäckt av oriktig

identitet redan i ärendet om uppehållstillstånd.

Till det sagda kommer att man på goda grunder kan anta att antalet fall

då en person som trots det anförda lyckas i sitt uppsåt att efter åtta års

vistelse här erhålla ett medborgarskap i falsk identitet avslöjas i ett

ännu senare skede, kommer att vara synnerligen begränsat.

Med hänvisning till det anförda finner kommittén att det inte heller

fortsättningsvis kommer att föreligga sådana extraordinära skäl som bör

vara ett absolut minimikrav för att Sverige skall överväga att införa en

möjlighet till återkallelse av medborgarskap.

Betänkandets författningsförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1950:382) om svenskt medbor-

garskap1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §2

Utlänning kan på ansökan tas upp

till svensk medborgare (naturali-

seras) om han

Utlänning som styrkt sin identitet

kan på ansökan tas upp till svensk

medborgare (naturaliseras) om han

1. fyllt 18 år,

2. sedan fem år eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk

medborgare, sedan två år har hemvist här i landet, samt

3. fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel.

Även om villkoren enligt första

stycket inte är uppfyllda kan

naturalisation beviljas,

Även om villkoren enligt första

stycket 1-3 inte är uppfyllda kan

naturalisation beviljas,

1. om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare,

2. om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med

en svensk medborgare, eller

3. om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns

särskilda skäl för ett svenskt medborgarskap.

Från kravet på styrkt identitet

får undantag göras om utlän-

ningen sedan minst åtta år har

hemvist här i landet.

Frågor om naturalisation prövas av Statens invandrarverk. Regeringen

avgör dock om naturalisation skall beviljas på grund av att det är till gagn

för landet.

Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och

med sin naturalisation utan det för en sådan verkan krävs ett medgi-

vande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet,

kan det som villkor för naturalisation anges att sökanden inför Statens

invandrarverk inom viss tid styrker att ett sådant medgivande lämnats.

I ett beslut om naturalisation skall det bestämmas huruvida naturalisa-

tionen skall omfatta även sökandens ogifta barn under arton år.

_______________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

Förteckning över remissinstanserna

Riksdagens ombudsmän, Göta hovrätt, Stockholms tingsrätt,

Kammarrätten i Sundsvall, Justitiekanslern, Riksåklagaren,

Rikspolisstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Statens invandrarverk,

Utlänningsnämnden, Försvarsmakten, Svenska Röda Korset,

Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket,

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Länsstyrelsen i Uppsala län,

Länsstyrelsen i Skåne län, Linköpings kommun, Umeå kommun,

Stockholms läns landsting, Svenska Kommunförbundet,

Landstingsförbundet, Sveriges advokatsamfund, Caritas, Centrum för

invandrarforskning vid Stockholms universitet, Assyriska riksförbundet i

Sverige, Eritreanska riksförbundet i Sverige, Flyktinggruppernas och

asylkommittéernas Riksråd (FARR), Grekiska ungdomsförbundet,

Immigranternas centralförbund, Irakiska riksförbundet i Sverige (IRS),

Iranska riksförbundet i Sverige (IRIS), Islamiska Kulturcenterunionen i

Sverige, Kurdiska riksförbundet, Riksförbundet internationella

föreningar för invandrarkvinnor, Rädda Barnens riksförbund, SIOS-

Samarbetsorganet för invandrarorganisationer, Somaliska riksförbundet,

Somaliska riksförbundet i Sverige (SRFS), Svenska flyktingrådet,

Sveriges kristna råd, Sveriges muslimska förbund och Syriska

riksförbundet i Sverige.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §2

Utlänning kan på ansökan tas upp

till svensk medborgare (naturali-

seras) om han

Utlänning som styrkt sin identitet

kan på ansökan tas upp till svensk

medborgare (naturaliseras) om han

1. fyllt 18 år,

2. sedan fem år eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk

medborgare, sedan två år har hemvist här i landet, samt

3. fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel.

Även om villkoren enligt första

stycket inte är uppfyllda kan

naturalisation beviljas,

Även om villkoren enligt första

stycket 1 3 inte är uppfyllda kan

naturalisation beviljas,

1. om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare,

2. om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med

en svensk medborgare, eller

3. om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns

särskilda skäl för ett svenskt medborgarskap.

Även om kravet på styrkt

identitet inte kan uppfyllas får

naturalisation beviljas, om

sökanden sedan minst åtta år har

hemvist här i landet och gör

sannolikt att den identitet han

uppger är riktig.

Frågor om naturalisation prövas av Statens invandrarverk. Regeringen

avgör dock om naturalisation skall beviljas på grund av att det är till gagn

för landet.

Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och

med sin naturalisation utan det för en sådan verkan krävs ett medgi-

vande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet,

kan det som villkor för naturalisation anges att sökanden inför Statens

invandrarverk inom viss tid styrker att ett sådant medgivande lämnats.

I ett beslut om naturalisation skall det bestämmas huruvida naturalisa-

tionen skall omfatta även sökandens ogifta barn under arton år.

__________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-05-05

Närvarande: regeringsrådet Stig von Bahr, regeringsrådet Arne

Baekkevold, justitierådet Edvard[REDACTED_EFTERNAMN].

Enligt en lagrådsremiss den 29 april 1998 (Inrikesdepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om

ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Anders

Norin.

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Inrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 maj 1998

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist

Föredragande: statsrådet Engqvist

Regeringen beslutar proposition 1997/98:178 Medborgarskap och

identitet.

 Lagen omtryckt 1984:682.

 Senaste lydelse 1995:774.

1 Lagen omtryckt 1984:682.

2 Senaste lydelse 1995:774.

1 Lagen omtryckt 1984:682.

2 Senaste lydelse 1995:774.

Prop. 1997/98:178

4

1

Prop. 1997/98:178

Bilaga 1

36

Prop. 1997/98:178

Bilaga 1

36

Prop. 1997/98:178

Bilaga 2

36

Prop. 1997/98:178

Bilaga 2

36

Prop. 1997/98:178

Bilaga 3

Prop. 1997/98:178

Bilaga 4

36

Prop. 1997/98:178

Bilaga 4

36

36

Prop. 1997/98:178

Bilaga 5

36

36

Prop. 1997/98:178

36