Regeringens proposition 2002/03:132

Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet

Prop.

2002/03:132

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 5 juni 2003

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

Hans[REDACTED_EFTERNAMN]

(Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition lämnas förslag till utformning av en permanent

finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Finansiell sam-

ordning föreslås kunna ske frivilligt mellan en försäkringskassa, ett

landsting, en länsarbetsnämnd samt en eller flera kommuner. Därigenom

skall en effektiv resursanvändning underlättas. Målgruppen för den

föreslagna finansiella samordningen utgörs av människor som är i behov

av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av de samverkande

parterna för att uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete. De

åtgärder som får finansieras genom den finansiella samordningen skall

ligga inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde och syfta

till att återställa eller öka den enskildes funktions- och arbetsförmåga.

Nuvarande grundläggande principer om likabehandling av människor

skall upprätthållas även inom ramen för en finansiell samordning. De

principer om likabehandling av enskilda personer som huvudmännen har

att iaktta för sin verksamhet är nämligen av så grundläggande betydelse

att det inte kan komma ifråga att göra avsteg från dem vid införandet av

en finansiell samordning. Nuvarande bestämmelser om likabehandling

skall fortsätta att gälla för huvudmännen, även om de är samverkans-

parter inom en finansiell samordning. Allt rehabiliteringsarbete, all pla-

nering och all uppföljning och utvärdering skall därför genomsyras av ett

tydligt köns- och integrationsperspektiv.

Den finansiella samordningen föreslås omfatta de resurser som, i enlig-

het med samverkansparternas överenskommelse, skall användas för att

finansiera samordnade insatser för den aktuella målgruppen. Av resur-

serna till den finansiella samordningen skall den allmänna försäkrings-

kassan bidra med hälften, medan kommun och landsting skall bidra med

vardera en fjärdedel. Den allmänna försäkringskassan föreslås få möjlig-

1 het att disponera högst 5 procent av de budgeterade kostnaderna för Prop. 2002/03:132 sjukpenning till finansiell samordning. Dessa medel skall utgöra statens samlade andel i finansiell samordning. Regeringen föreslår att den finansiella samordningen skall bedrivas ge- nom ett fristående samordningsorgan, vari de samverkande parterna är representerade. Samordningsorganet skall besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen samt finansiera insatser i enlighet med syftet för den finansiella samordningen. Samordningsorganet skall dess- utom stödja samarbetet mellan samverkansparterna, t.ex. genom att bistå bedömargrupper som huvudmännen svarar för. Däremot skall samord- ningsorganet inte besluta om förmåner eller rättigheter för enskilda eller i övrigt vidta åtgärder som innefattar myndighetsutövning. Samordningsorganet föreslås kunna utgöras av ett särskilt inrättat sam- ordningsförbund, vari samtliga samverkansparter är representerade. Det föreslagna samordningsförbundet kommer att utgöra en ny form av offentligrättslig juridisk person som har rättskapacitet. De bestämmelser som gäller för kommunalförbund som är organiserat med förbunds- direktion skall i tillämpliga delar gälla för ett samordningsförbund. För ett samordningsförbund skall det finnas en förbundsordning. I denna skall anges bl.a. de principer som skall gälla för de ekonomiska trans- aktionerna inom den finansiella samordningen. Till ledamot eller ersättare i ett samordningsförbunds styrelse får utses den som är ledamot eller ersättare i kommuns eller landstingsfullmäktige eller i försäkringskassans styrelse. Som representant för länsarbetsnämn- den får utses antingen person som är ledamot eller ersättare i länsarbets- nämndens styrelse eller person som är anställd vid länsarbetsnämnden. Samordningsförbundets räkenskaper och förvaltning samt styrelsens förvaltning skall granskas av en revisor för varje samverkanspart. Riksrevisionen skall utse den revisor som för den allmänna försäkrings- kassans och länsarbetsnämndens räkning skall granska samordningsför- bundet. För revision av ett samordningsförbund föreslås att bestämmel- serna i 9 kap. kommunallagen (1991:900) skall gälla i tillämpliga delar. I propositionen betonas vikten av att den finansiella samordningen följs upp och utvärderas på både lokal och nationell nivå. Samverkans- parterna föreslås få ansvaret för lokal uppföljning och utvärdering. Den myndighet regeringen senare bestämmer bör få ansvaret för den natio- nella uppföljningen och utvärderingen av finansiell samordning. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2004. 2

Innehållsförteckning

Prop. 2002/03:132

1

Förslag till riksdagsbeslut..................................................................

6

2

Lagtext

...............................................................................................

7

2.1

Förslag till lag om finansiell samordning av

rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa,

länsarbetsnämnd, kommun och landsting ...........................

7

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om

..............................................................

allmän försäkring

14

2.3

Förslag till lag om ändring i hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763)................................................

16

2.4

Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen

(1986:223).........................................................................

18

2.5

Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229).......................................................................

19

2.6

Förslag till lag om ändring i

socialtjänstlagen (2001:453) .............................................

20

2.7

Förslag till lag om ändring i lagen (2000:981) om

fördelning av socialavgifter ..............................................

21

3

Ärendet och dess beredning.............................................................

22

4

Tillkännagivandet från riksdagen ....................................................

22

5

Nuvarande förhållanden ..................................................................

23

5.1

Inledning

...........................................................................

23

5.2

Aktörerna inom rehabiliteringsområdet............................

23

5.2.1

Den försäkrades arbetsgivare ..........................

23

5.2.2 .......................................

Företagshälsovården

23

5.2.3 ...........................................

Försäkringskassan

24

5.2.4 ....................................

Hälso - och sjukvården

26

5.2.5 ..................................................

Socialtjänsten

27

5.2.6 ....................................

Arbetsmarknadsverket

28

5.2.7 ...........................................

Arbetsmiljöverket

30

5.3

Samverkan och finansiell samordning inom

rehabiliteringsområdet ......................................................

30

5.3.1

Inledning .........................................................

30

5.3.2

Finansiell samordning mellan

socialförsäkring och hälso- och

sjukvård (Finsam) ...........................................

31

5.3.3

Finansiell samordning mellan

socialförsäkring, hälso- och sjukvård och

socialtjänst (Socsam) ......................................

32

5.3.4

Samverkan inom rehabiliteringsområdet

(Frisam)...........................................................

35

5.3.5

Pilotverksamhet för förnyelse av den

arbetslivsinriktade rehabiliteringen.................

37

5.3.6

Storstadspolitiken............................................

38

6

Allmänna överväganden och förslag...............................................

38

6.1

Inledning

...........................................................................

38

3

6.1.1

Renodlingssträvanden inom det

Prop. 2002/03:132

förvaltningspolitiska området .........................

40

6.1.2

Arbetsmarknadsmyndigheternas

medverkan.......................................................

40

6.2

Förutsättningar för finansiell samordning.........................

41

6.2.1

Motiv för och syfte med finansiell

samordning......................................................

41

6.2.2

Målgruppen för finansiell samordning ...........

46

6.2.3

Åtgärder inom den finansiella

samordningen..................................................

52

6.2.4

Samverkande parter ........................................

54

6.2.5

Geografisk avgränsning ..................................

57

6.2.6

Frivillighet finansiell samordning som

ett alternativ till Frisam...................................

57

6.2.7

Grundläggande principer om

likabehandling.................................................

59

6.2.8

Medborgarnas insyn och inflytande................

61

7

Utformningen av den finansiella samordningen .............................

62

7.1

Allmänna kriterier för finansiell samordning ...................

62

7.2

Resurser för den finansiella samordningen.......................

63

7.2.1

Ekonomisk resultatfördelning.........................

63

7.2.2

Samordningens omfattning.............................

65

7.3

Ledningen för den finansiella samordningen....................

71

7.4

Organisationsform för finansiell samordning ...................

77

7.5

Samordningsförbund för finansiell samordning ...............

80

7.5.1

Samordningsförbundets ledning .....................

81

7.5.2

Förbundsstyrelsens sammansättning...............

82

7.5.3

Entledigande ...................................................

89

7.5.4

Det finansiella flödet.......................................

90

7.5.5

Samverkansparternas ansvar för

samordningsförbundets skulder ......................

92

7.5.6

Hantering av tvister.........................................

93

7.5.7

Utträde, likvidation och upplösning................

94

7.5.8

Redovisningsskyldighet ..................................

96

7.6

Revision av finansiell samordning....................................

97

7.7

Uppföljning och utvärdering av finansiell

samordning......................................................................

100

8

Genomförande av förslaget ...........................................................

103

8.1

Ekonomiska konsekvenser..............................................

103

8.1.1

Ekonomiska konsekvenser för

kommunsektorn ............................................

103

8.1.2

Ekonomiska konsekvenser för staten............

104

8.2

Den kommunala självstyrelsen .......................................

105

8.3

Övriga konsekvenser.......................................................

105

8.4

Ikraftträdande..................................................................

106

9

Författningskommentar .................................................................

106

9.1

Förslaget till lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa,

länsarbetsnämnd, kommun och landsting .......................

106

4

9.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om

Prop. 2002/03:132

allmän försäkring ............................................................

116

9.3

Förslaget till lag om ändring i hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763)..............................................

117

9.4

Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen

(1986:223).......................................................................

117

9.5

Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229).....................................................................

117

9.6

Förslaget till lag om ändring i

socialtjänstlagen (2001:453) ...........................................

117

9.7

Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:981) om

fördelning av socialavgifter ............................................

117

Bilaga 1

Sammanfattning av departementspromemorian

Finansiell samordning inom

rehabiliteringsområdet (Ds 2003:2).........................................

119

Bilaga 2

Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över

departementspromemorian Finansiell samordning inom

rehabiliteringsområdet (Ds 2003:2).........................................

122

Bilaga 3

Lagrådsremissens lagförslag ...................................................

123

Bilaga 4

Lagrådets yttrande...................................................................

138

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 juni 2003...........

142

5

1

Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 2002/03:132

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1.

lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting,

2.

lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

3.

lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

4.

lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223),

5.

lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229),

6.

lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453),

7.

lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter.

6

2

Lagtext

Prop. 2002/03:132

Regeringen har följande förslag till lagtext

2.1

Förslag till lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting

Härigenom föreskrivs följande. Allmänna bestämmelser

1 § Finansiell samordning enligt denna lag får inom ett samordningsom- råde bedrivas mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kom- mun och landsting för att uppnå en effektiv resursanvändning. Ett sam- ordningsområde kan omfatta en eller flera kommuner eller delar av kom- muner.

2 § Insatserna inom den finansiella samordningen skall avse individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser och skall syfta till att dessa uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete. Samverkande parter

3 § En allmän försäkringskassa, en länsarbetsnämnd och ett landsting samt en eller flera kommuner får delta som samverkande parter i verk- samhet med finansiell samordning. Finansiell samordning får bedrivas endast om en försäkringskassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och minst en kommun deltar. Finansiell samordning får dock bedrivas utan ett landsting, om det i samordningen deltar en kommun som inte ingår i ett landstingsområde. Samordningsförbund

4 § Verksamheten med finansiell samordning bedrivs av ett för detta ändamål särskilt bildat samordningsförbund i vilket de samverkande par- terna är medlemmar. Medel för finansiell samordning

5 § Den allmänna försäkringskassan skall bidra med hälften av medlen till den finansiella samordningen, landstinget med en fjärdedel samt den eller de kommuner som deltar med en fjärdedel. Om en kommun, som inte ingår i ett landstingsområde, deltar i finansiell samordning, skall den kommunen bidra med hälften av medlen. Om flera kommuner deltar i finansiell samordning inom ett samord- ningsområde, skall dessa tillsammans anses utgöra en part. Den andel 7 som dessa kommuner sammanlagt skall bidra med fördelas mellan dem på det sätt som de kommer överens om.

6 § En samverkande part får som medlem i ett samordningsförbund överföra medel för finansiell samordning till förbundet. Den allmänna försäkringskassan får, i den omfattning som regeringen beslutar, använda medel som är avsedda för att täcka kostnader för sjuk- penning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ett samordningsförbunds uppgifter

7 § Ett samordningsförbund har till uppgift att

1.

besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen,

2.

stödja samverkan mellan samverkansparterna,

3.

finansiera sådana insatser som avses i 2 § och som ligger inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde,

4.

besluta på vilket sätt de medel som står till förfogande för finansiell samordning skall användas,

5.

svara för uppföljning och utvärdering av rehabiliteringsinsatserna,

och

6.

upprätta budget och årsredovisning för den finansiella samord- ningen.

Ett samordningsförbund får inte besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myn- dighetsutövning eller som avser tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda. Bildande av ett samordningsförbund

8 § För ett samordningsförbund skall det finnas en förbundsordning, som skall fastställas av förbundets medlemmar. Förbundet är bildat när förbundsordningen har fastställts av förbunds- medlemmarna eller vid den senare tidpunkt som anges i förbundsord- ningen. Förbundsordning

9 § Förbundsordningen skall ange

1.

samordningsförbundets namn och den ort där förbundet skall ha sitt säte, förbundets medlemmar och ändamål,

2.

förbundets organisation,

3.

antalet ledamöter och ersättare i styrelsen och hur förbundsmedlem- marna skall vara representerade samt mandattiden om den skall vara kortare än fyra år,

4.

de uppgifter förbundet skall få fullgöra enligt 7 § och den beslutan- derätt förbundet enligt samma bestämmelse skall ha,

5.

om en förbundsmedlem skall ha rätt att väcka ärenden i styrelsen,

6.

om det för beslut skall krävas kvalificerad majoritet i styrelsen och för vilka ärenden detta skall gälla,

7. var förbundets kungörelser och andra tillkännagivanden skall anslås, Prop. 2002/03:132 8 8. förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder Prop. 2002/03:132 och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna, allt i förhållande till de andelar som medlemmarna skall bidra med enligt 5 §,

9.

eventuella begränsningar av förbundets rätt enligt 21 § till skuldsätt- ning genom sedvanliga krediter,

10.

förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekono- mi och verksamhet,

11.

föreskrifter om förbundets budgetprocess,

12.

mandattiden för revisorer och ersättare som utses enligt 25 §,

13.

förfarandet vid en förbundsmedlems utträde ur förbundet,

14.

förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning samt grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar när förbundet upplöses,

15.

ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlem-

mar,

16.

ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i styrelsen samt till revisorerna och revisorsersättarna, och

17.

vad förbundsmedlemmarna i övrigt anser nödvändigt för att ordna de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar samt förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

Ett samordningsförbunds ledning m. m.

10 § Varje förbundsmedlem skall vara representerad i styrelsen med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara lika många som antalet ledamöter. Styrelsen utövar beslutanderätten, förvaltningen och verkställigheten i samordningsförbundet. Styrelsen får besluta att en ledamot eller ersättare i styrelsen eller en tjänsteman hos förbundet skall få besluta på förbundets vägnar i en viss grupp av ärenden. Detta gäller dock inte

1.

ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet,

2.

yttranden med anledning av att beslut av förbundet i dess helhet har överklagats, och

3.

ärenden som anges i särskilda föreskrifter.

Beslut som har fattats på förbundets vägnar enligt tredje stycket skall anmälas till styrelsen, som bestämmer i vilken ordning anmälan skall ske.

11 § Ledamöter och ersättare i styrelsen har rätt att av förbundet erhålla arvode för det arbete som är förenat med uppdraget samt ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget.

12 § Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen utses av kommun- och

landstingsfullmäktige, allmän försäkringskassas styrelse och av länsar-

betsnämndens chef. När ledamöter eller ersättare skall utses för kommun

och landsting skall det, under de förutsättningar som anges i 2 § lagen

(1992:339) om proportionellt valsätt, ske genom proportionellt val.

Till ledamot eller ersättare i styrelsen får en medlem utse endast den

som är

9

1. ledamot eller ersättare i kommun- eller landstingsfullmäktige,

2.

ledamot eller ersättare i försäkringskassans styrelse, eller

3.

ledamot i länsarbetsnämndens styrelse eller anställd vid länsarbets- nämnden.

När det utses ersättare i styrelsen skall det bestämmas i vilken ordning de skall kallas till tjänstgöring.

13 § Styrelsen väljs för fyra år, om inte kortare mandattid anges i för- bundsordningen. Mandattiden räknas från och med den 1 april året efter det då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet, om inte annat anges i förbunds- ordningen.

14 § Om det under ett år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet utses ledamöter och ersättare enligt 12 § första stycket skall detta i fråga om kommun och landsting göras av de nyvalda fullmäktige. Försäk- ringskassans val av ledamöter och ersättare skall förrättas av försäk- ringskassans nyutnämnda styrelse året efter ett valår. När ledamöter och ersättare utses enligt första stycket skall 4 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) tillämpas på motsvarande sätt.

15 § Om en ledamot i styrelsen avgår under mandattiden och en ersättare har utsetts, inträder ersättaren i ledamotens ställe för återstoden av man- dattiden. Ersättarna inträder i den ordning och för de ledamöter som har bestämts vid valet. En ersättare får dock endast inträda i stället för en ledamot som valts av samma förbundsmedlem som ersättaren själv. Om en ledamot avgår och det saknas ersättare för denne, skall den medlem som utsett ledamoten utse en ny ledamot. Om en ersättare avgår eller inträder i stället för en ledamot som har avgått, skall en ny ersättare utses. Den nye ledamoten eller ersättaren skall utses för den återstående delen av företrädarens mandattid.

16 § Bestämmelserna i 4 kap. 810 §§ samt 11 § första stycket kommu- nallagen (1991:900) om upphörande av uppdrag och rätt till ledighet skall tillämpas på motsvarande sätt för ledamöter och ersättare i styrel- sen. Det förhållandet att en ledamots eller ersättares mandattid i kom- mun- eller landstingsfullmäktige eller i försäkringskassan eller länsar- betsnämndens styrelse har löpt ut medför inte att uppdraget som ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse upphör. Länsarbetsnämnden får återkalla uppdraget för en ledamot eller er- sättare som nämnden har utsett, om hans eller hennes anställning vid nämnden har upphört.

17 § Styrelsen utser bland sina ledamöter en ordförande och en eller två vice ordförande för den tid som styrelsen bestämmer.

18 § Styrelsen skall hålla förbundsmedlemmarna underrättade om den allmänna planläggningen av förbundets verksamhet samt om frågor av större ekonomisk eller organisatorisk betydelse. Prop. 2002/03:132 10 Styrelsen har rätt att från förbundsmedlemmarna få de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

19 § Beträffande styrelsens verksamhet skall 4 kap. 17, 19, 20 och 22 §§ samt 6 kap. 10, 11, 18, 20 och 2331 §§ kommunallagen (1991:900) till- lämpas på motsvarande sätt. Vad som där föreskrivs om förtroendevald skall gälla ledamot och ersättare i styrelsen och vad som föreskrivs om fullmäktige eller nämnd skall gälla styrelsen. Justering av styrelsens pro- tokoll skall tillkännages på anslagstavlan hos varje kommun och lands- ting som är medlem i samordningsförbundet. Vidare skall i fråga om sammanträde för fastställande av budget bestämmelserna i 8 kap. 22 § kommunallagen gälla.

20 § Ansvaret för tillsynen av att samordningsförbundet fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen (1990:782) skall åvila kommunstyrelsen i en kommun som är medlem av förbundet. Kommunstyrelsen skall därvid samråda med Riksarkivet. Om mer än en kommun ingår i förbundet, skall de berörda kommunerna komma överens om vilken av dem som skall svara för tillsynen. Kommunfullmäktige i den ansvariga kommunen får, efter samråd med Riksarkivet, meddela föreskrifter om förbundets arkivvård. Vad som föreskrivs i 12 och 15 §§ arkivlagen om regeringen, den myndighet rege- ringen bestämmer och landstingsfullmäktige skall i stället avse kommun- fullmäktige. Ekonomisk förvaltning m. m.

21 § Bestämmelserna i 8 kap. 13 a §§, 4 § första och tredje styckena, 5, 10, 12 och 13 §§ kommunallagen (1991:900) skall tillämpas på motsva- rande sätt i fråga om ekonomisk förvaltning i ett samordningsförbund. Vad som där föreskrivs om kommun eller landsting skall gälla för ett samordningsförbund och vad som föreskrivs för fullmäktige och styrelse skall gälla för förbundsstyrelsen. Ett samordningsförbund får inte ingå borgen. Förbundet får inte heller sätta sig i skuld i annat fall än när det gäller sedvanliga krediter för verksamheten.

22 § Om ett samordningsförbund saknar tillgångar för att betala en skuld, skall en medlem skjuta till så stor del av bristen som svarar mot den an- del som medlemmen skall bidra med enligt 5 §.

23 § Styrelsen skall fastställa samordningsförbundets budget senast den 30 november varje år. Styrelsen skall dessförinnan samråda med för- bundsmedlemmarna om budgeten. För ett nybildat samordningsförbund fastställs budgeten av medlemmarna vid bildandet av förbundet.

24 § Styrelsen skall svara för samordningsförbundets räkenskaper och år- ligen inom tre månader från räkenskapsårets slut upprätta årsbokslut och årsredovisning. Lagen (1997:614) om kommunal redovisning skall gälla i tillämpliga delar. Prop. 2002/03:132 11

25 § Ett samordningsförbunds räkenskaper och årsredovisning samt sty- relsens förvaltning skall granskas av en revisor för varje förbundsmed- lems räkning. För den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämn- den skall en gemensam revisor utses. För revisorerna skall det finnas per- sonliga ersättare. Revisorer och deras ersättare skall såvitt avser kommun och landsting utses av kommun- och landstingsfullmäktige. När kom- mun- och landstingsfullmäktige utser revisorer och ersättare skall 12 § första och andra styckena och 14 § denna lag samt 4 kap. 5 och 6 §§ kommunallagen (1991:900) tillämpas på motsvarande sätt. Riksrevi- sionen skall utse den revisor som för den allmänna försäkringskassans och länsarbetsnämndens räkning skall granska samordningsförbundets räkenskaper och årsredovisning samt styrelsens förvaltning. Skäligt arvo- de till den revisor och den ersättare som utses av Riksrevisionen betalas av försäkringskassan. För granskning av ett nybildat förbund skall revisor och revisorser- sättare utses senast när förbundet bildas och avse tiden från tidpunkten för utseendet till dess nästa mandattid för revisorer och revisorsersättare börjar.

26 § Bestämmelserna i 9 kap. 417 §§ kommunallagen (1991:900) till- lämpas på motsvarande sätt vid revision enligt denna lag. Bestämmel- serna i 9 kap. 18 § kommunallagen tillämpas på motsvarande sätt vid re- vision enligt denna lag som utförs av revisorer utsedda av kommun- och landstingsfullmäktige. Justering av revisorernas protokoll tillkännages på anslagstavlan hos varje kommun och landsting som är medlem i samordningsförbundet. Revisionsberättelse skall lämnas till styrelsen och förbundsmedlem- marna samt till Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen. För- bundsmedlemmarna skall var för sig pröva frågan om styrelsen skall be- viljas ansvarsfrihet och om skadeståndstalan skall väckas. Utträde ur ett samordningsförbund

27 § En förbundsmedlem har rätt att efter uppsägning utträda ur ett sam- ordningsförbund. Uppsägningstiden skall vid utträde vara tre år, om inte kortare tid anges i förbundsordningen. Överklagande av ett samordningsförbunds beslut

28 § Ett samordningsförbunds beslut får, med motsvarande tillämpning av bestämmelserna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen (1991:900) överklagas av den som är medlem i en kommun eller i ett landsting, som ingår i förbundet. Prop. 2002/03:132 12 Beslut varigenom allmän förvaltningsdomstol har upphävt ett samord- Prop. 2002/03:132 ningsförbunds beslut eller förbjudit att det verkställs får överklagas en- dast av förbundet och av den som är medlem i en kommun eller ett lands- ting som är förbundsmedlem. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004. 13

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän försäkring 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

18 kap. 2 § 2 Den allmänna försäkringskassan skall

1.

utreda och besluta i ärenden som enligt denna lag eller annan för- fattning skall skötas av försäkringskassan,

2.

svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas likfor- migt och rättvist,

3.

vidta åtgärder för att förebygga och minska ohälsa i syfte att minska de långa sjukperioderna samt aktivt arbeta med rehabilitering enligt vad som närmare anges i 22 kap.,

4.

lämna hjälp vid handhavandet av annan verksamhet enligt vad regeringen bestämmer, samt

5.

lämna hjälp åt en myndighet som har hand om arbetslöshets- försäkringen eller åt ett sådant lokalt organ som avses i 1 kap. 2 §.

Försäkringskassan får

träffa

Försäkringskassan får

träffa

överenskommelse

med kommun,

överenskommelse

med kommun,

landsting och länsarbetsnämnd om

landsting och länsarbetsnämnd om

att samverka i syfte att uppnå en

att samverka i syfte att uppnå en

effektivare användning av till-

effektivare användning av till-

gängliga resurser. De medel som

gängliga resurser. Enligt bestäm-

försäkringskassan

bidrar

med i

melser i lagen (2003:000) om fi-

sådan samverkan får utgöra statens

nansiell samordning av rehabilite-

samlade andel i denna verksamhet.

ringsinsatser

mellan

allmän

försäkringskassa,

länsarbets-

nämnd, kommun och landsting får

försäkringskassan delta i finansiell

samordning

inom

rehabiliterings-

området. De medel som försäk-

ringskassan bidrar med i sådan

samverkan eller

samordning får

utgöra statens samlade andel i

dessa verksamheter .

Försäkringskassan får inte utöva någon annan verksamhet än som av- ses i första och andra styckena. Den eller de försäkringskassor som regeringen bestämmer får dock a) genomföra försäkringsmedicinska utredningar och utredningar om arbetslivsinriktad rehabilitering för alla försäkringskassor samt bedriva därmed sammanhängande forskning,

1

Lagen omtryckt 1982:120.

2

Senaste lydelse 2002:1137.

Prop. 2002/03:132 14 b) tillsammans med sjukvårdshuvudman bedriva projekt som gäller viss medicinsk verksamhet och därmed sammanhängande forskning i enlighet med vad regeringen bestämmer. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får också föreskriva att det hos en eller flera försäkringskassor skall finnas gemen- samma enheter för alla försäkringskassor för vissa ärenden eller frågor. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004. Prop. 2002/03:132 15

Landstinget får även träffa överenskommelse med kommun, den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämnden om att inom ramen för landstingets upp- gifter enligt denna lag samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resur- ser. Landstinget skall bidra till fi- nansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan. 

Enligt bestämmelser i lagen (2003:000) om finansiell samordning av reha- biliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting får lands- tinget delta i finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.

2.3

Förslag till lag om ändring i hälso- och

Prop. 2002/03:132

sjukvårdslagen (1982:763)

Härigenom föreskrivs att 3 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 § 1

Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Detsamma gäller dem som är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Vad som i denna lag sägs om landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting, i den mån inte annat följer av 17 §. Vad här sagts utgör inte hinder för annan att bedriva hälso- och sjukvård. Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 § första och tredje styckena. Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de upp- gifter som landstinget ansvarar för enligt denna lag. En uppgift som inne- fattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Landstinget får även träffa överenskommelse med kommun, den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämnden om att inom ramen för landstingets upp- gifter enligt denna lag samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resur- ser. Landstinget skall bidra till fi- nansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan.

1 Senaste lydelse 2002:1028

16

Riksrevisionen får granska sådan verksamhet som bedrivits i sam- verkan med och delvis finansierats av försäkringskassan eller länsarbets- nämnden. Vid en sådan granskning har Riksrevisionen rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksamheten. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004. Prop. 2002/03:132 17

2.4

Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)

Härigenom föreskrivs att 31 § förvaltningslagen (1986:223) 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

31 § Bestämmelserna i 1330 §§ gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan över- klagas enligt 10 kap. kommunal- lagen (1991:900). Bestämmelserna i 1330 §§ gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan över- klagas enligt 10 kap. kommunal- lagen (1991:900). Bestämmelserna gäller inte heller ärenden hos samordningsförbund som avses i 4 § lagen (2003:000) om finansiell samordning av rehabiliteringsin- satser mellan allmän försäkrings- kassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.

1 Lagen omtryckt 2003:246. Prop. 2002/03:132 18

2.5

Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

Prop. 2002/03:132

(1999:1229)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229)

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7

kap.

2 §

Helt undantagna från skatt-

Helt undantagna från skatt-

skyldighet är

skyldighet är

1. staten,

1. staten,

2. landsting, kommuner och

2.

landsting,

kommuner

och

kommunalförbund, och

kommunalförbund,

3. pensionsstiftelser enligt lagen

3.

pensionsstiftelser enligt lagen

(1967:531) om tryggande av pen-

(1967:531) om tryggande av pen-

sionsutfästelse m.m.

sionsutfästelse m.m. , och

4.

samordningsförbund

enligt

4 § lagen (2003:000) om finansiell

samordning av

rehabiliterings-

insatser mellan

allmän

försäk-

ringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting. I lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel finns bestämmelser om avkastningsskatt för pensionsstiftelser. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004 och tillämpas första gången vid 2005 års taxering. 19

2.6

Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

6 § 1

Kommunen får

även

träffa

Kommunen får

även

träffa

överenskommelse

med

lands-

överenskommelse

med

lands-

tinget, den allmänna försäkrings-

tinget, den allmänna försäkrings-

kassan och länsarbetsnämnden om

kassan och länsarbetsnämnden om

att, inom ramen för socialtjänstens

att, inom ramen för socialtjänstens

uppgifter, samverka i syfte att upp-

uppgifter, samverka i syfte att upp-

nå en effektivare användning av

nå en effektivare användning av

tillgängliga resurser. Kommunen

tillgängliga

resurser. Kommunen

skall bidra till finansieringen av

skall bidra till finansieringen av

sådan verksamhet som bedrivs i

sådan verksamhet som bedrivs i

samverkan.

samverkan. Enligt bestämmelser i

lagen (2003:000)

om finansiell

samordning

av rehabiliterings-

insatser mellan allmän försäk-

ringskassa, länsarbetsnämnd,

kommun

och landsting får kommunen delta i

finansiell samordning inom reha-

biliteringsområdet.

Riksrevisionen får granska sådan verksamhet som bedrivits i sam- verkan med och delvis finansierats av försäkringskassan eller länsarbets- nämnden. Vid en sådan granskning har Riksrevisionen rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksamheten. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.

1 Senaste lydelse 2002:1039. Prop. 2002/03:132 20

2.7

Förslag till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 § Sjukförsäkringsavgifter skall också finansiera

1.

Centrala studiestödsnämndens kostnader med anledning av att studielån som avser en sjukperiod inte behöver återbetalas enligt studie- stödslagen (1999:1395) eller bestämmelser som har meddelats med stöd av den lagen,

2.

kostnader enligt lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård,

3.

den allmänna försäkringens kostnader enligt lagen (1991:1047) om sjuklön,

4. vissa av de allmänna försäk-

4. vissa av de allmänna försäk-

ringskassornas förvaltningskostna-

ringskassornas förvaltningskostna-

der, och

der och kostnader för att delta i

finansiell samordning inom reha-

biliteringsområdet

enligt

lagen

(2003:000) om finansiell samord-

ning

av rehabiliteringsinsatser

mellan

allmän försäkringskassa,

länsarbetsnämnd,

kommun

och

landsting, samt

5. sådana statliga ålderspensionsavgifter enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift som betalas för förmåner enligt 1 och 2 ovan samt 3 §. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004. Prop. 2002/03:132 21

3

Ärendet och dess beredning

Prop. 2002/03:132

I juni 1994 infördes lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Denna lag, som är tidsbegränsad, gäller efter förlängning till och med utgången av år 2003. Med stöd av denna lag har försök med finansiell samordning (Socsam) bedrivits i åtta kommuner. Sådana försök pågår för närvarande i sex kommuner. Den 27 november 2001 hemställde Socialförsäkringsutskottet i betän- kandet (2001/02:SfU1) Anslag inom socialförsäkringsområdet (utgifts- områdena 10, 11 och 12) att riksdagen som sin mening skulle ge rege- ringen till känna vad utskottet hade anfört om att regeringen under våren 2002 borde återkomma med förslag om finansiell samordning mellan socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmark- nadsmyndigheterna. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hem- ställan (rskr. 2001/02:84). Med anledning av riksdagens tillkännagivande har det inom Rege- ringskansliet bildats en arbetsgrupp bestående av tjänstemän från Social- departementet, Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Justitie- departementet. Med utgångspunkt i riksdagens beställning har arbets- gruppen utarbetat ett förslag om finansiell samordning inom rehabilite- ringsområdet. Förslaget har redovisats i departementspromemorian Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (Ds 2003:2). En sammanfattning av departementspromemorian finns i bilaga 1 . Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2 . En sammanställning över remissytt- randena är tillgänglig hos Socialdepartementet (S2003/1523/SF). Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, vänsterpartiet och miljöpartiet. Regeringen beslutade den 8 maj 2003 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3 . Lagrådets yttrande finns i bila- ga 4 . Regeringen har följt Lagrådets förslag samt därutöver gjort vissa redaktionella ändringar. 4 Tillkännagivandet från riksdagen

Socialförsäkringsutskottet anförde i det ovannämnda betänkandet

(2001/02:SfU1) att det var utskottets uppfattning att samhällets resurser

måste användas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose människors

behov av stöd. Enligt utskottet gällde detta särskilt i fråga om personer

med sammansatta problem. Många människor riskerade enligt utskottet

annars att hamna i en gråzon, när problematiken inte rymdes inom en

enda myndighets ram. Detta kunde leda till en rundgång mellan olika

myndigheter. Det var enligt utskottet därför angeläget att samarbete

mellan alla berörda myndigheter kom till stånd vid rehabilitering av

personer med sammansatta problem.

Beträffande finansiell samordning enligt Socsam ansåg utskottet det

vara en brist att samordningen inte inkluderade arbetsmarknads-

myndigheterna. Utskottet anförde att regeringen borde återkomma till

22

riksdagen med förslag om en finansiell samordning som omfattade Prop. 2002/03:132 socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbets- marknadsmyndigheterna. Denna möjlighet till samordning skulle enligt utskottet vara permanent och rikstäckande men utformas med utgångs- punkt från bestämmelserna i lagen (1994:566) om lokal försöksverk- samhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (Socsam-lagen). Det var enligt utskottet angeläget att finansiell samordning kommer till stånd i syfte att skapa möjligheter för en effektivare användning av tillgängliga resurser och att berörda parter som kom överens fick denna möjlighet. Utskottet på- pekade att nuvarande möjligheter till samverkan inom ramen för Frisam skulle fortsätta att gälla. 5 Nuvarande förhållanden

5.1

Inledning

När det gäller rehabilitering förekommer ett flertal aktörer med olika uppdrag och ansvar. I arbetet med att rehabilitera enskilda personer aktualiseras emellanåt gränsdragningsfrågor med avseende på de olika aktörernas uppdrag och ansvar. Det har bl.a. mot denna bakgrund före- kommit olika former av samverkan och samordning inom rehabili- teringsområdet.

5.2

Aktörerna inom rehabiliteringsområdet

5.2.1

Den försäkrades arbetsgivare

Enligt 22 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) skall den försäkrades arbetsgivare i samråd med den försäkrade svara för att hans eller hennes behov av rehabilitering klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Arbetsgivarens finan- sieringsansvar är begränsat till åtgärder som kan vidtas inom eller i an- slutning till den egna verksamheten. Försäkringskassan skall enligt 22 kap. 3 § sjätte stycket AFL överta ansvaret för rehabiliteringsutredningen om det finns skäl för det. Ett så- dant skäl kan vara att relationen mellan arbetsgivare och anställd är sådan att det anses olämpligt att arbetsgivaren genomför utredningen.

5.2.2

Företagshälsovården

En arbetsgivare är under vissa omständigheter skyldig att ordna företags- hälsovård för sina anställda. Företagshälsovården finansieras främst med avgifter från de arbetsgivare som har slutit avtal med berörd företags- hälsovård. Enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) skall arbetsgivaren svara för att den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver finns att tillgå. Med företagshälsovård avses en oberoende expertresurs inom områdena 23 arbetsmiljö och rehabilitering. Företagshälsovården skall särskilt arbeta Prop. 2002/03:132 för att förebygga och undanröja hälsorisker på arbetsplatser samt ha kompetens att identifiera och beskriva samband mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa.

5.2.3

Försäkringskassan

Försäkringskassan ansvarar för att samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten enligt AFL. Sam- ordningsansvaret innebär att försäkringskassan skall se till och verka för att de rehabiliteringsåtgärder som en försäkrad behöver, och som arbets- givare och olika myndigheter ansvarar för, fogas samman. Samordningen skall syfta till att den som drabbats av sjukdom skall återfå arbets- förmågan och kunna försörja sig genom förvärvsarbete. Vidare skall för- säkringskassan enligt 22 kap. 6 § AFL upprätta en rehabiliteringsplan, om den försäkrade behöver en rehabiliteringsåtgärd för vilken ersättning utges enligt 22 kap. AFL. I en sådan plan skall bland annat anges de rehabiliteringsåtgärder som skall komma i fråga, vem som har ansvaret för dem, en tidsplan för rehabiliteringen och beräknade kostnader för ersättningen under rehabiliteringstiden. Försäkringskassan har ansvaret för att det görs rehabiliteringsutred- ningar för försäkrade som inte har någon arbetsgivare. Dessutom kan försäkringskassan köpa arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster för att klarlägga den sjukskrivnes arbetsförmåga. Försäkringskassan skall också samverka med andra aktörer i rehabiliteringsarbetet. Samverkan kan ske på individnivå eller på övergripande nivå i enlighet med riktlinjerna i proposition Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och admi- nistration m.m. (prop. 1996/97:63). Ansvarsfördelning och organisation Socialförsäkringen administreras bl.a. av Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna. Socialförsäkringsadministrationen regleras dels i AFL, dels i förordningen (1998:739) med instruktion för RFV. De allmänna försäkringskassorna är från staten fristående offent- ligrättsliga organ, men jämställs i olika sammanhang med statliga för- valtningsmyndigheter. Eftersom försäkringskassorna formellt är själv- ständiga och utgör offentligrättsliga organ skiljer sig RFV:s roll som central förvaltningsmyndighet från liknande myndigheter med regional organisation. RFV är inte chefsmyndighet för försäkringskassorna utan socialförsäkringsadministrationen består av självständiga och formellt åtskilda organisationer. RFV skall som central förvaltningsmyndighet bl.a. utarbeta normer för försäkringskassornas regeltillämpning, utöva tillsyn över försäkrings- kassornas handläggning och tillämpning av socialförsäkringen, vara ansvarig systemägare för de gemensamma IT-systemen samt svara för ekonomistyrningen för hela socialförsäkringsadministrationen. Det finns 21 allmänna försäkringskassor. Deras uppgift är att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen 24 och att svara för samordningen av rehabiliteringen. Försäkringskassans Prop. 2002/03:132 verksamhet leds av en styrelse och en direktör. Ett viktigt inslag i försäkringskassornas verksamhet är förtroende- mannainflytandet. Det finns förtroendevalda i såväl försäkringskassornas styrelser som socialförsäkringsnämnderna. Försäkringskassans styrelse har det övergripande ansvaret för verksamheten och beslutar i administ- rativa frågor, medan socialförsäkringsnämnderna beslutar i vissa enskilda försäkringsärenden. Försäkringskassans styrelse ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt (18 kap. 9 § AFL). Styrelsen består av lägst fem och högst elva ledamöter, som utses av regeringen för en tid av fyra år. Ledamöterna bör enligt 18 kap. 31 § AFL utses på förslag av de politiska partierna som finns representerade i försäkringskassans verk- samhetsområde. Fördelningen bör ske proportionellt i förhållande till partiernas representation i landstinget eller kommunen. Ansvar och led- ning av den dagliga verksamheten åvilar direktören som ansvarar för den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar (18 kap. 13 §). Direktören anställs genom beslut av regeringen på förslag av styrelsen (18 kap. 41 §). En försäkringskassa har en eller flera socialförsäkringsnämnder, som avgör bl.a. frågor om rätt till aktivitets- och sjukersättning. En socialför- säkringsnämnd består av sju ledamöter, som utses av försäkringskassans styrelse för en period av fyra år. Fem av ledamöterna utses på förslag av de politiska partier som är representerade i det landsting eller den kommun som utgör kassans verksamhetsområde. De övriga två utses på förslag av de organisationer på arbetsmarknaden som finns inom kassans verksamhetsområde. Organisationsöversyn Det pågår en översyn av socialförsäkringsadministrationen. Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen (ANSA, S 2002:14) har i uppdrag (dir. 2002:166) att lämna förslag till hur den framtida socialför- säkringsadministrationen skall utformas för att förbättra förutsättningarna att komma tillrätta med administrativa brister som uppmärksammats. Enligt direktiven skall förutsättningarna öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna använda samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade. De frågor som den särskilde utredaren skall överväga rör bl.a. ledning och styrning av socialförsäkringsadministrationen. Utredaren skall bland annat pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att kunna tillförsäkra att reglerna tillämpas likformigt och rättvist över hela landet samt att ett bra bemötande säkerställs. Vikten av ett lokalt förtroendemannainflytande skall beaktas. I första hand bör det prövas hur en förstärkt lednings- och samordningsfunktion på nationell nivå skall utformas. En sådan central funktion skulle kunna ha som huvuduppgift att leda, samordna och utveckla verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen. I sam- band med att frågan om förtroendemannarollen prövas skall utredaren närmare överväga formerna för de förtroendevaldas medverkan och 25 inflytande bl.a. i socialförsäkringsnämnderna och i arbetet med sam- Prop. 2002/03:132 verkan och samordning inom rehabiliteringsområdet. Uppdraget skall slutredovisas senast den 15 november 2003, men redan den 15 juni 2003 skall utredaren redovisa ett översiktligt förslag till organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan berörda aktörer.

5.2.4

Hälso- och sjukvården

Hälso- och sjukvården ansvarar bl.a. för medicinsk rehabilitering. Hälso- och sjukvårdens ansvar regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL). I ansvaret ingår att tillhandahålla medicinsk vård, behandling, habilitering och rehabilitering. Målet för den medicinska rehabiliteringen är att den enskilde skall uppnå bästa möjliga funktionsförmåga samt fysiskt och psykiskt välbefinnande. Rehabiliteringen kan också inriktas på att förbättra en funktionsnedsättning och träna kompenserande funk- tioner. Dessutom skall hälso- och sjukvården förmedla underlag till för- säkringskassan och andra aktörer för bedömning av rehabiliteringsbehov och lämpliga åtgärder.

Ansvarsfördelning och organisation

Hälso- och sjukvården är indelad i tre nivåer; primärvård, länssjukvård

och regionsjukvård. I primärvården ingår vårdcentraler, barn- och

mödravård samt distriktssköterskemottagningar. Primärvården utgör

basen i sjukvårdsorganisationen och skall ta om hand de sjukdomar och

skador som inte kräver sjukhusvård. I länssjukvården ingår länssjukhus

med kompetens och förutsättningar för att täcka de flesta sjukdoms-

områden. Särskilt komplicerade och mer sällsynta sjukdomar och skador

behandlas på regionsjukhusen. Skälet till att hälso- och sjukvården är

indelad i regioner är att kompetensen inom vissa medicinska områden

behöver koncentreras till ett fåtal sjukhus i landet. Sverige är indelat i sex

sjukvårdsregioner där varje region har minst ett regionsjukhus.

Huvudmannaskapet för hälso- och sjukvården åvilar idag 18 landsting,

två regioner (Skåne och Västra Götaland) och en kommun (Gotland).

Gotlands kommun är i egenskap av landstingsfri kommun huvudman för

den totala hälso- och sjukvården på Gotland. Enligt 3 § HSL skall varje

landsting erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom

landstinget. Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och

sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar för. Varje kom-

mun i ett landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt äldre och

personer med funktionshinder som bor i särskilda boendeformer (18 §

HSL). Kommunerna skall även erbjuda en god hälso- och sjukvård åt

dem som vistas i sådan dagverksamhet som kommunerna har ansvaret

för enligt 3 kap 6 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL). Socialstyrelsen

utövar tillsyn över landstingens och kommunernas hälso- och sjukvård.

Enligt 3 kap. 1 § kommunallagen (1991:900, KL) skall det i varje

landsting finnas en beslutande församling landstingsfullmäktige. Full-

mäktige tillsätter de nämnder som, utöver landstingsstyrelsen, behövs för

att fullgöra landstingets uppgifter och verksamhet. Enligt 10 § HSL skall

ledningen av hälso- och sjukvården i landstingen utövas av en eller flera

26

nämnder. För sådan nämnd gäller vad som i KL föreskrivs om nämnder. Prop. 2002/03:132 I HSL anges att ledningen av hälso- och sjukvården skall vara organi- serad på ett sådant sätt att den tillgodoser hög patientsäkerhet och god vårdkvalitet samt främjar kostnadseffektivitet. Ansvaret för den kom- munala hälso- och sjukvården ligger hos den eller de nämnder som kom- munfullmäktige enligt SoL bestämmer. Landstinget får enligt 3 § HSL träffa överenskommelse med kommun, försäkringskassa och länsarbetsnämnd om att inom ramen för lands- tingets uppgifter samverka för att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Ledning och organisation av vård som utövas av privata vårdgivare regleras av den associationsrättsliga lagstiftningen. Det är t.ex. styrelsen som utövar ledningen av hälso- och sjukvård som bedrivs i aktiebolag. Emellertid gäller även här HSL:s bestämmelser om hur ledningen skall vara organiserad. Enligt 29 § HSL skall det finnas en verksamhetschef som svarar för verksamheten. Verksamhetschefen får uppdra åt befattningshavare inom verksamheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter.

5.2.5

Socialtjänsten

En kommun ansvarar för den enskildes sociala rehabilitering i enlighet med SoL. I 4 kap. 1 § SoL föreskrivs beträffande bistånd att sådant skall utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett själv- ständigt liv. Genom SoL regleras kommunens ansvar för bl.a. äldre människor, personer med funktionshinder, barn och unga samt personer med missbruksproblematik. Med social rehabilitering avses råd, stöd, service, sysselsättning och behandling. Socialtjänstens övergripande mål är att främja ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktivt deltagande i samhällslivet. Enligt 2 kap. 6 § SoL får en kom- mun träffa överenskommelse med landsting, försäkringskassa och läns- arbetsnämnd om att, inom ramen för socialtjänstens uppgifter, samverka för att uppnå effektivare användning av tillgängliga resurser. Nästan alla kommuner bedriver inom socialtjänsten eller kommunens arbetsmarknadsenhet projekt eller permanenta verksamheter som syftar till att personer som har t.ex. ekonomiskt bistånd för sin försörjning, missbruksproblematik eller psykosocial problematik på sikt skall kunna försörja sig på egen hand.

Ansvarsfördelning och organisation

I en kommun utgörs den beslutande församlingen av kommunfull-

mäktige, som tillsätter de nämnder som utöver kommunstyrelsen behövs

för att fullgöra kommunens uppgifter och verksamhet. Enligt 2 kap. 4 §

SoL fullgörs kommunens uppgifter inom socialtjänsten av den eller de

nämnder som kommunfullmäktige bestämmer.

En kommun har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen

får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 2 § SoL). Kommunen

har möjlighet att avtala med annan om att utföra uppgifter inom

27

socialtjänsten. En kommun kan via ett sådant avtal tillhandahålla tjänster Prop. 2002/03:132 åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får däremot inte överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ (2 kap. 5 §). I socialnämndens uppgifter ingår att göra sig väl förtrogen med lev- nadsförhållandena i kommunen. Socialnämnden skall medverka i sam- hällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan och organi- sationer främja en god samhällsmiljö. Den skall även informera om socialtjänsten samt svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda (3 kap. 1 § SoL). Enligt 4 kap. 4 § SoL får socialnämnden i vissa fall begära att den som uppbär försörjningsstöd under viss tid skall delta i anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Detta skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv samt skall stärka möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden eller på en fort- satt utbildning. Socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden in- nan den beslutar om deltagande praktik eller kompetenshöjande verk- samhet. Socialstyrelsen har tillsynsansvar över socialtjänsten och skall även följa och vidareutveckla socialtjänsten. Länsstyrelsen utövar tillsyn över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för samt för till- ståndspliktig enskild verksamhet enligt SoL och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

5.2.6

Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverket (AMV) har ansvar för platsförmedling, vägledning, arbetslivsinriktad rehabilitering och utbildning i syfte att hjälpa personer att få ett arbete. Verket ansvarar för att arbetsmarknadspolitiska insatser ställs till förfogande för personer som är arbetslösa eller riskerar att bli arbetslösa. Arbetsmarknadspolitiken har tre huvuduppgifter. Den skall förmedla arbete till arbetslösa och arbetskraft till arbetsgivarna. Vidare skall den genom utbildningsinsatser öka de arbetslösas kompetens för att underlätta anpassningen på arbetsmarknaden. Dessutom skall den tillvarata under- och outnyttjade resurser på arbetsmarknaden, t.ex. arbetslösa arbetssökande med funk- tionshinder. Regeringen uppdrog den 23 januari 2003 åt AMS och RFV (N2003/459/A) att utarbeta förslag till hur den arbetslivsinriktade rehabi- literingen skall utformas för att stärka arbetslinjen i sjukförsäkringen så att fler sjukskrivna i behov av arbete fortare kan återfå sin arbetsförmåga och få ett arbete. Uppdraget innebär i korthet följande. Förslagen skall omfatta såväl sjukskrivna utan arbete som sjukskrivna med en anställning som de inte kan återgå till. Även behoven av arbetslivsinriktad reha- bilitering hos personer med sjukersättning eller aktivitetsersättning skall beaktas vid utformningen av förslagen. Förslagen får inte urholka det nuvarande arbetsgivaransvaret för rehabilitering av sjukskrivna. Utgångs- punkten bör vara att arbetsförmedlingen, efter överenskommelse med försäkringskassan, får ansvaret för insatser för dem som behöver nytt ar- 28 bete, medan försäkringskassan behåller samordningsansvaret för rehabili- teringen och ansvaret för dem som skall återgå till sin tidigare arbets- givare. Förslagen får inte innebära att den ordinarie verksamheten inom arbetsförmedlingar och försäkringskassor påverkas negativt. Ansvarsfördelning och organisation AMV omfattar Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och en länsarbetsnämnd i varje län. Vid Gotlands län pågår dock en försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning, vilket innebär att länsstyrelsen fullgör de uppgifter som ankommer på en länsarbetsnämnd. Den offentliga arbetsförmedlingen ingår i länsarbetsnämnden. AMS är central förvalt- ningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Som chefsmyndighet svarar AMS för ledning, styrning, uppföljning och utvärdering av arbetsförmedlingens verksam- het. AMS utfärdar riktlinjer, ger uppdrag och fördelar resurser mellan länen. Hos AMS finns en central delegation för arbetslivsinriktad reha- bilitering. Arbetslivstjänster är en intäktsfinansierad del av AMS och ar- betar med arbetslivsinriktad rehabilitering som konsulter åt företag, orga- nisationer och myndigheter. Länsarbetsnämnden är länsmyndighet för allmänna arbetsmarknads- frågor och ansvarar för arbetsförmedlingarnas verksamhet. Länsarbets- nämnden leds av länsarbetsdirektören som är chef för myndigheten. Dess styrelse består av landshövdingen, som är ordförande, länsarbetsdirek- tören och högst nio andra ledamöter. Styrelsen har begränsat ansvar. Bland ledamöterna skall det finnas personer med särskild insikt i förhållanden på arbetsmarknaden. Regeringen utser för en bestämd tid andra styrelseledamöter än landshövdingen och länsarbetsdirektören. Näringsliv, kommunförbund, arbetstagarorganisationer och riksdagspar- tierna lämnar förslag på ledamöter. Oftast har länsarbetsnämnden en arbetsmarknadsnämnd i varje kom- mun. Denna nämnd är ett samarbetsorgan som skall medverka till att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom ramen för den statliga ar- betsmarknadspolitiken utformas utifrån lokala förutsättningar och behov. Länsarbetsnämnden skall överlåta åt arbetsmarknadsnämnden att besluta i frågor, som den lämpligen bör pröva. Detta kan gälla frågor där ett ut- ökat ansvar för arbetsmarknadsnämnden påtagligt ökar förutsättningarna för en lokal anpassning av verksamheten. Arbetsmarknadsnämnden be- står av en ordförande och det antal andra ledamöter som länsarbets- nämnden bestämmer. I nämnden skall finnas företrädare för länsarbets- nämnden, arbetsförmedlingen, berörda kommuner, det lokala näringslivet och lokala arbetstagarorganisationer. På regional nivå finns länsarbetsnämnden representerad i de regionala partnerskapen för tillväxtprogram och tillväxtavtal. Partnerskapen syftar till att öka den regionala samverkan mellan offentliga aktörer, näringsliv och övriga aktörer. Partnerskapen utgör viktiga forum för spridande av information och diskussion kring frågor som rör arbetsmarknad och arbetskraftsförsörjning. Möjlighet att lyfta problematiken kring sjuk- skrivningar och rehabilitering kan ge frågan en bredare förankring. Hos länsarbetsnämnden finns en regional delegation för arbets- livsinriktad rehabilitering (regionala AR-delegationen), som har en Prop. 2002/03:132 29 rådgivande funktion. Delegationen skall följa och stödja utvecklingen av Prop. 2002/03:132 anställningsfrämjande insatser för personer med funktionshinder samt verka för en samordning av statliga, kommunala och andra insatser som görs för att ta till vara arbetsförmågan hos dessa. Länsarbetsnämnden får överlämna åt delegationen att besluta i frågor inom delegationens verk- samhetsområde. AR-delegationen består av en ordförande och det antal ledamöter som länsarbetsnämnden bestämmer. Enligt 35 § förordningen (2001:623) med instruktion för Arbetsmarknadsverket skall det i delegationen finnas företrädare för arbetsmarknadens parter och handikapporganisationer.

5.2.7

Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverket har tillsynsansvar över arbetsmiljölagen (1977:1160). Arbetsmiljölagen syftar till att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Det innebär bl.a. att teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll skall utformas så att arbetstagaren inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Arbetsmiljöverket preciserar genom föreskrifter och allmänna råd bestämmelserna i arbetsmiljölagen. Arbetsmiljöinspektionen är indelad i tio distrikt och har i uppgift att kontrollera att reglerna följs. Denna kontroll sker huvudsakligen genom inspektion på enskilda arbetsplatser. Arbetsmiljöinspektionen utövar tillsyn över arbetsmiljön och arbets- givarens rehabiliteringsverksamhet i sin helhet och inte över enskilda rehabiliteringsåtgärder. Underlag för sådana inspektioner kan hämtas bl.a. från försäkringskassan. Arbetsmiljöinspektionen får meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av arbets- miljölagen eller föreskrifter som meddelas med stöd av denna.

5.3

Samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet

5.3.1

Inledning

Under senare år har en rad olika samverkans- och samordningsformer bedrivits mellan olika aktörer inom rehabiliteringsområdet. Dessa har syftat till att motverka gränsdragningsproblem och att förbättra sam- arbetet mellan olika aktörer. Genom de s.k. Finsam- och Socsam-försöken har finansiell samord- ning prövats. Samverkan inom rehabiliteringsområdet (Frisam) har sedan år 1998 bedrivits enligt vissa riktlinjer i propositionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m. (prop. 1996/97:63). Dessutom bedrivs särskilda samverkansprojekt inom ramen för storstadspolitiken, pilotverksamheten mellan försäkringskassan och arbetsförmedlingen inom arbetsmarknadspolitiken samt inom social- tjänsten. 30

5.3.2

Finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård (Finsam)

Finansiell samordning enligt lagen (1992:863) om lokal försöks- verksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård (Finsam-lagen) prövades i fem försöksområden un- der åren 19931997.

Finsam innebar att de samverkande parterna fick dels ett gemensamt ansvar för kostnaderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning, dels en möjlighet att disponera sjukförsäkringsmedel för olika åtgärder i syfte att minska sjukpenningkostnaderna. Möjligheten att på detta sätt dis- ponera sjukförsäkringsmedel avsåg en del av de beräknade kostnaderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning (ett s.k. kostnadstäck- ningsbelopp). Högst 10 procent av kostnadstäckningsbeloppet fick an- vändas för andra ändamål än att täcka socialförsäkringsutgifter (det s.k. disponibla beloppet). För Finsam beräknades ett ekonomiskt resultat som utgjordes av skillnaden mellan faktiska kostnader för sjukförsäkringen jämfört med de kostnader som skulle ha uppstått om försöket inte bedrevs. Om försöket gav ett överskott, fördelades detta så att sjukvårdshuvudmannen och för- säkringskassan fick behålla sammanlagt hälften medan den andra hälften tillföll staten. Vid underskott täcktes detta till lika delar av staten res- pektive sjukvårdshuvudmannen och försäkringskassan. På så sätt fick sjukvårdshuvudmannen ett delansvar för kostnaderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning. Lagreglering Genom Finsam-lagen medgavs vissa avsteg från de bestämmelser som annars är tillämpliga. Dessa avsteg bestod främst i att en sjukvårds- huvudman som utövade ansvaret för hälso- och sjukvården dels fick an- svar för att täcka vissa socialförsäkringskostnader, dels fick fullgöra vissa uppgifter inom socialförsäkringsområdet. En försäkringskassa kun- de få överlåta beslutanderätten i vissa frågor till sjukvårdshuvudmannen. Verksamheten skulle enligt 1 § Finsam-lagen bygga på ett avtal mellan parterna. Parterna skulle kunna komma överens om vilket inflytande var och en skulle ha över försöksverksamheten. Det borde bl.a. fastställas vilket samrådsförfarande som skulle äga rum. En möjlighet var att parterna gemensamt fattade beslut om de satsningar som skulle finan- sieras med socialförsäkringsmedel. En annan möjlighet var att parterna kunde komma överens om att sjukvårdshuvudmannen inom en gemen- samt fastställd ram kunde besluta om konkreta satsningar. För att kunna organisera en mer kontinuerlig styrning av för- söksverksamheten var det möjligt att inom ramen för sjukvårdshuvud- mannens organisation inrätta en lokal nämnd för försöksverksamheten. Försäkringskassan kunde enligt Finsam-lagen överlämna beslutande- rätten i vissa frågor rörande handhavandet av socialförsäkringsfrågor till denna nämnd. Det kunde gälla frågor av mer övergripande natur, t.ex. principiella frågor i rehabiliteringsarbetet eller användningen av medel för inköp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster. Sådant överläm- nande fick dock inte avse beslutanderätten i enskilda socialförsäkrings- Prop. 2002/03:132 31 ärenden. Vid val av ledamöter i en sådan lokal nämnd skulle sjukvårds- Prop. 2002/03:132 huvudmannen få göra avsteg från KL:s bestämmelser om proportionella val, vilket gjorde det möjligt att utse personer som förtroendevalda på förslag av försäkringskassan. Utvärdering Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen har utvärderat försöksverk- samheten (FINSAM en slutrapport, Finansiell samordning 1997:1). I utvärderingen konstaterades att Finsam hade förbättrat samarbetet mellan försäkringskassan och hälso- och sjukvården. Den ekonomiska resultat- beräkningen innebar att politiker och tjänstemän i de båda verksam- heterna tydligt fick se och ta hänsyn till sambandet mellan socialförsäk- ringsutgifterna och den verksamhet som bedrevs. De sjukförsäkrings- medel som kunde användas gjorde det möjligt att ge insatser som dels bidrog till att nå de övergripande målen, dels gjorde personalen delaktig i försöksverksamheten. Enligt utvärderingen resulterade Finsam i en ekonomisk besparing i socialförsäkringen på 152 miljoner kronor under perioden 1993 till 1995 i de fem försöksområdena. Det ekonomiska resultatet varierade dock mellan försöksområdena. Fyra områden uppvisade överskott, medan det femte hade ett mindre underskott. Möjligheten att disponera sjukförsäkringsmedel innebar att högst 10 procent av de beräknade kostnaderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning fick användas till olika typer av åtgärder. Under försöksperioden kom mellan 1 och 2 procent att användas. Detta s.k. disponibla belopp samt de ekonomiska överskott som Finsam genererade gick i stor utsträckning till resursförstärkningar inom sjukvården. I för- hållande till hälso- och sjukvårdens totala kostnader var dock dessa belopp relativt små.

5.3.3

Finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (Socsam)

Finansiell samordning enligt lagen (1994:566) om lokal försöks- verksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (Socsam-lagen) har prövats i åtta försöks- områden. Försöksområdena har varit:

-

Stenungsund (medverkat sedan 1 juli 1994)

-

Grästorp och Hisingen i Göteborg (medverkat sedan 1997)

-

Finspång (medverkat sedan 1 juli 1997)

-

Gotland (medverkade mellan 1997 och 2000)

-

Laholm (medverkat sedan 1998)

-

Hyllie i Malmö (medverkade under 1998)

-

Haninge (medverkat sedan 1 april 1998).

Socsam innebär att de medverkande huvudmännen bildar en gemen- sam politisk ledning med ansvar för verksamheter inom socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Syftet är att uppnå en effektivare 32 resursanvändning genom att skapa formella förutsättningar för huvud- Prop. 2002/03:132 männen att prioritera samordnade insatser över sektorsgränserna. Den gemensamma ledningen har kunnat organiseras på olika sätt. De samverkande parterna har kunnat bilda ett gemensamt fristående led- ningsorgan, ett s.k. beställarförbund, eller bedriva försöksverksamheten genom ett kommunalförbund. Landstingsfria kommuner har kunnat för- lägga ledningen till en kommunal nämnd. Enligt förarbetena till Socsam- lagen (prop. 1993/94:205) skall ledningsorganet besluta om mål och rikt- linjer för de verksamheter som ingår i försöksverksamheten samt planera, prioritera, upphandla och finansiera dessa. Ledningsorganet beslutar däremot inte i ärenden som berör enskilda (myndighetsutövning). Detta ansvar ligger kvar hos respektive huvudman. De parter som deltar i försöket får överföra medel för beräknade kostnader för hälso- och sjukvård, sjukreseersättning, verksamhet enligt socialtjänstlagen (SoL), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare (LVM) samt verksamhet som enligt annan lag skall handhas av social- nämnd. Samma gäller för sjukpenning och rehabiliteringsersättning en- ligt AFL, sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) och medel avsedda för försäkringskassans köp av arbetslivsin- riktade rehabiliteringstjänster. Vidare får parterna överföra medel för kostnader för administration av verksamheten. Den gemensamma led- ningen har kostnadsansvaret för verksamheterna inom försöksverk- samheten, den s.k. finansiella ramen. De samverkande parterna har där- med ett gemensamt kostnadsansvar för den finansiella ramen. Lagreglering Försöksverksamheten regleras genom Socsam-lagen, som gäller till ut- gången av år 2003. I Socsam-lagen anges vilka uppgifter ledningen för försöksverksamheten kan ha och de medel som maximalt får tillföras försöksverksamheten. Inom dessa ramar är parterna fria att avgöra vilka medel och verksamheter som skall ingå i ett försök med finansiell sam- ordning. Socsam-lagen anger den maximala omfattningen som en för- söksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst får ha. I 16 §§ Socsam-lagen finns allmänna bestämmelser om försöksverk- samheten. Dessa bestämmelser gäller oavsett på vilket sätt försöks- verksamheten är organiserad. Enligt 1 § får en allmän försäkringskassa, ett landsting och en eller flera kommuner inom samma landsting bedriva försöksverksamhet med finansiell samordning, om regeringen medger det. Vidare föreskrivs att syftet med verksamheten skall vara att pröva möjligheterna till en effektivare användning av tillgängliga resurser. Enligt 2 § kan ett Socsam-försök bedrivas med hjälp av ett beställar- förbund, ett kommunalförbund eller genom en kommunal nämnd. Bestämmelser om det egentliga innehållet i försöksverksamheten finns i 3 §, som anger vilka medel som får överföras till den som skall bedriva försöksverksamheten. Vidare föreskrivs i 3 § att den som bedriver för- söksverksamheten övertar ansvaret för att i försöksområdet täcka de kost- nader som parterna beslutat skall ingå i försöket. 33 I 730 §§ finns särskilda bestämmelser om beställarförbund. Många av dessa bestämmelser överensstämmer med kommunalförbundslagen (1985:894) som upphävdes den 1 januari 1998 i samband med att be- stämmelser om kommunalförbund infördes i KL. Enligt övergångs- bestämmelserna gäller fortfarande äldre föreskrifter i fråga om sådant beställarförbund och kommunalförbund som bildats enligt Socsam-lagen.

Utvärdering Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen har utvärderat Socsam- försöken (SOCSAM försök med politisk och finansiell samordning En slutrapport, Finansiell samordning 2001:1). De konstaterar att de medverkande parternas gemensamma ansvar har varit en drivkraft för att prioritera samordnade insatser. Detta har givit struktur och kontinuitet för de särskilda aktiviteter som har bedrivits inom Socsam. Försöken har varit ett stöd för berörda personalgrupper. Enligt utvärderingen har Socsam underlättat samverkan med länsarbetsnämnden. Detta förklaras med att denna samverkan har skett genom samverkansavtal som ingåtts mellan Socsam:s ledning och länsarbetsnämnden. Enligt utvärderingen är det emellertid tveksamt om Socsam har minskat de ingående verksamheternas samlade kostnader i någon större omfattning. Socsam:s ekonomiska påverkan har endast utgjort en liten andel av försöksverksamhetens totala ekonomi. Detta förklaras med att gjorda satsningar har berört endast ett fåtal individer och att eventuella positiva ekonomiska effekter inte har fått genomslag på de sammantagna kostnaderna. En annan förklaring är att satsningarna inom Socsam har påverkat kostnaderna för de ingående verksamheterna på olika sätt. Genom Socsam har samordnade insatser förstärkts, vilket till övervä- gande del har haft positiva effekter på sjukpenningkostnaderna och kostnaderna för ekonomiskt bistånd samt utvecklingen av långa sjukfall. Samtidigt har Socsam medfört att personal- och driftskostnader inom individ- och familjeomsorgen har ökat, vilket kan förklaras av de resurs- förstärkningar som gjorts i syfte att bedriva särskilda Socsam-aktiviteter. Någon bedömning av de samhällsekonomiska effekterna (kostnader och intäkter för samhället i stort) har inte gjorts i utvärderingen. I utvärderingen konstateras att Socsam i stor utsträckning har anpassats till lokala förutsättningar, vilket har medfört variationer i hur Socsam har tillämpats. Skiljelinjen anses gå mellan de befolkningsmässigt små och medelstora kommunerna, där Socsam riktats till hela befolkningen, och de större kommunerna, där Socsam vänt sig till befolkningen i yrkesverksam ålder. Ansvaret för de ingående verksamheterna i de befolkningsmässigt större kommunerna (Hisingen, Gotland, Hyllie och Haninge) har avgränsats i förhållande till Socsam:s konstruktion. I dessa försöksområden har den gemensamma ledningen inte övertagit det mer omfattande ansvar som försökslagstiftningen möjliggör. Variationerna anses vara en konsekvens av svårigheterna med att, utifrån de lokala förutsättningarna, fullt ut tillämpa de möjligheter som Socsam-lagen erbjuder. Däremot anses inte skillnaderna i tillämpning ha någon bety- delse för Socsams effekter för individ och samhälle. Enligt utvärderingen krävs det förändringar i Socsam-lagen, om den skall kunna omsättas till en lagstiftning för hela landet. I utvärderingen Prop. 2002/03:132 34 lyfts fyra frågor fram. Möjligheten att låta länsarbetsnämnden ingå som Prop. 2002/03:132 en likvärdig part i Socsam bör övervägas. Vidare anses det inte vara nödvändigt att låsa den politiska styrningen i ett beställar-utförarsystem, eftersom denna styrmodell inte har tillämpats konsekvent i försöks- områdena. Det krävs dessutom en beräkningsprincip för hur sjuk- penningkostnaderna skall kunna budgeteras på lokal nivå. Slutligen betonas vikten av att parternas gemensamma kostnadsansvar anpassas till den gemensamma verksamhetens inriktning och omfattning.

5.3.4

Samverkan inom rehabiliteringsområdet (Frisam)

I propositionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och ad- ministration m.m. (prop. 1996/97:63) tydliggjordes behovet av sam- verkan mellan vissa myndigheter för att stödja dem som behöver sär- skilda insatser inom rehabiliteringsområdet (Frisam). Som skäl angavs att det finns ett stort behov av att mer effektivt använda samhällets resurser för att bättre kunna tillgodose enskildas behov av stödåtgärder. De lokala samverkansprojekten inom Frisam behöver inte godkännas av regeringen eller någon central förvaltningsmyndighet. Tanken är att de enskilda aktörerna själva skall besluta om att bedriva samverkan utifrån lokala förutsättningar och behov. Frisam är inte någon för- söksverksamhet utan en permanent samverkansform. Enligt nämnda proposition bör medlen stå i proportion till de inblan- dade parternas ansvar för åtgärder för den grupp som samverkansprojek- tet riktar sig till. I propositionen betonas att gemensamma mål för de samverkande myndigheterna bör formuleras så att det samtidigt innebär samordnad resultatredovisning. Gemensamma verksamhets- och hand- lingsplaner, liksom program för gemensam utbildning, skall upprättas på central och regional nivå i syfte att förbättra samverkan och effektivisera rehabiliteringen.

Frisam-bestämmelserna ger försäkringskassorna möjlighet att fr.o.m. 1998 inom ramen för särskilda medel finansiera samverkansaktiviteter. De särskilda medlen tas från ett anslag som även skall täcka köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster, köp av arbetstekniska hjälp- medel, läkarutlåtanden, särskilda bidrag samt resor till och från arbetet. De medel som användes för samverkan uppgick för 1998 till 16 milj. kr, 1999 till 77 milj. kr, 2000 till 76 milj. kr, 2001 till 93 milj. kr och för 2002 till 131 milj. kr. Från och med den 1 januari 2003 får högst 5 procent av de beräknade utgifterna för sjukpenning användas för samverkan enligt Frisam. Dessa medel får utgöra statens samlade andel för finansiering av samverkan och skall stå i proportion till statens samlade ansvar för åtgärder för den grupp som samverkan riktar sig till. Det innebär att i de fall både försäkringskassan och länsarbetsnämnden deltar i ett samverkansprojekt får försäkringskassan svara för statens andel av kostnaderna.

Lagreglering

Samverkan inom ramen för Frisam regleras av bestämmelser i AFL, SoL

och HSL. Enligt dessa bestämmelser får försäkringskassa, kommun,

35

landsting och länsarbetsnämnd träffa överenskommelse om att samverka för att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. I 1998 års budgetproposition (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 10) före- slogs vissa bestämmelser för att göra det möjligt att driva lokala samverkansprojekt. Förslaget, som med viss justering godtogs av riks- dagen (1997/98:SfU1), innebar att det i 18 kap. 5 § sista stycket AFL infördes en bestämmelse enligt vilken försäkringskassan får träffa överenskommelse med kommun, landsting och länsarbetsnämnd om att samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. För kommunernas och landstingens del kompletterades SoL och HSL med likartade bestämmelser (3 § fjärde stycket HSL respektive 4 § fjärde stycket SoL [1980:620]) som innebär att kommuner och landsting inom ramen för socialtjänsten respektive hälso- och sjukvården får sluta avtal med varandra, den allmänna försäkringskassan och länsarbets- nämnden om att delta i finansieringen av verksamhet som bedrivs i sam- verkan i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resur- ser. (Motsvarande bestämmelse har senare införts i 2 kap. 6 § nya social- tjänstlagen [2001:453].) Utvärdering Socialstyrelsen har i samverkan med Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket och Riksförsäkringsverket utvärderat samverkan inom ramen för Frisam (Samverkan för särskilt utsatta Utvärdering av fri- villig samverkan FRISAM, Socialstyrelsen 2001). Även Landstings- förbundet och Svenska Kommunförbundet har medverkat i utvärde- ringen. Vid utvärderingen har gruppen särskilt utsatta definierats som personer med behov av samordnade insatser som syftar till att förhindra att dessa personer hamnar i en gråzon eller rundgång mellan verksamheter samt i långvarig offentlig försörjning. Denna grupp har bedömts utgöra 5 pro- cent av befolkningen i arbetsför ålder, cirka 280 000 personer, medan det faktiska samarbetet omfattar 70 000100 000 personer. Enligt utvär- deringen har således denna samverkan inte prioriterats i nödvändig ut- sträckning. Dessutom har samarbetet förskjutits från dem som befann sig långt från arbetsmarknaden till dem som var närmare denna. Enligt utvärderingen leder välfungerande samverkan inom ramen för Frisam till goda resultat för individ och samhälle. Om individen får stöd för att kunna ta ett eget ansvar för sin rehabilitering uppnås positiva resultat för den enskilde. Viktiga faktorer anses vara helhetssyn, indi- videns delaktighet, engagerat bemötande, tid, kontinuitet, personligt engagemang och personalens attityder till varandras kompetens. Enligt en samhällsekonomisk studie är det samhällsekonomiskt lönsamt att sat- sa resurser på samordnade rehabiliteringsinsatser. Den samhällsekono- miska förbättringen bedöms till i genomsnitt 80 000100 000 kronor per individ och år (studien baseras på uppgifter för 120 personer). Den teoretiska pay-off-tiden utifrån en åtgärdskostnad på 49 000 kr per indi- vid bedöms vara sex månader. De offentliga aktörernas stöd i olika for- mer har minskat med cirka 60 000 kronor per individ medan inkomster i form av skatter och avgifter har ökat med cirka 40 000 kronor per individ. Resultaten visar att berörda kommuner, landsting och för- Prop. 2002/03:132 36 säkringskassor har gjort en ekonomisk förbättring. Arbetsmarknads- Prop. 2002/03:132 myndigheterna har däremot ökat sina kostnader på grund av ökade utbetalningar av lönebidrag. Enligt utvärderingen har staten den största förbättringseffekten genom inkomster i form av ökade skatter och avgifter. Utvärderingen visar, utifrån en mätning på individnivå, en sam- hällsekonomisk förbättring. Om detta även skulle få genomslag på geo- grafisk systemnivå har dock ansetts tveksamt. Formerna för samverkan kring särskilt utsatta personers rehabilitering behöver enligt utvärderingen utvecklas för att bli mer effektiv. Samver- kanspropositionens (prop. 1996/97:63) legitimerande roll anses inte tillräcklig. Det saknas stöd för myndigheterna att organisera ett fast sam- arbete kring de människor som behöver samordnade insatser. Primär- vården har deltagit i ringa utsträckning och arbetsmarknadsmyndig- heterna medverkar i allt mindre omfattning. Enligt utvärderingen krävs förändringar för att kunna upprätthålla en effektiv samverkan. Bedömningen är att det behövs ett gemensamt ansvar över sektors- gränserna för rehabilitering av de särskilt utsatta. Dessutom behövs gemensamma lokala arenor för politiker, chefer och personal i de sam- verkande myndigheterna. Vidare betonas att det krävs att aktörerna samordnar sina resurser för att kunna ta ett gemensamt ansvar för de särskilt utsatta. Slutligen pekas på betydelsen av gemensam politisk styrning för att göra prioriteringar samt ge stöd och legitimitet för sam- verkan.

5.3.5

Pilotverksamhet för förnyelse av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen

Regeringen har gett AMS och RFV i uppdrag att inleda en förnyelse av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Det övergripande målet är att fler sjukskrivna skall uppnå förmåga att försörja sig genom för- värvsarbete. I uppdraget ingår bl.a. att genomföra en pilotverksamhet med samordnad organisation mellan försäkringskassan och arbetsför- medlingen för arbetslivsinriktad rehabilitering. Pilotverksamheten skall bedrivas i fem län under åren 20022004. Den primära målgruppen för verksamheten utgörs av arbetslösa personer som är sjukskrivna. Det organiserade samarbetet finansieras med särskilt avsatta medel. Den samordnade organisationen avses bedrivas utan ändringar av myn- digheternas respektive ansvarsområden. Försäkringskassan och arbets- förmedlingen skall inom pilotverksamheten bilda gemensamma beredningsorgan. Inom detta organ skall försäkringskassan och arbets- förmedlingen tillsammans med den enskilde upprätta en individuell rehabiliteringsplan. I samband med att planen fastställs skall det beslutas vilka rehabiliteringsåtgärder den enskilde skall delta i samt vilken ersättning han eller hon är berättigad till. Därvid kan det vara aktuellt med samråd med andra offentliga aktörer inom rehabiliteringsområdet. Metoder och arbetssätt planeras att spridas successivt för att kunna tillämpas i hela landet vid utgången av 2004. Statskontoret skall följa och utvärdera pilotverksamheten. 37

5.3.6

Storstadspolitiken

Prop. 2002/03:132

I propositionen Utveckling och rättvisa en politik för storstaden på 2000-talet (prop. 1997/98:165) har regeringen angett mål och inriktning för storstadspolitiken. Målen är dels att ge storstäderna goda förutsätt- ningar för tillväxt, dels att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare. Målet att bryta segregationen ligger till grund för lokala utvecklings- avtal, som har träffats mellan staten och sju storstadskommuner. I avtalen skall anges mål, åtgärdsplaner, en reglering av de statliga och kommu- nala åtagandena samt en plan för uppföljning och utvärdering. De lokala utvecklingsavtalen syftar i stor utsträckning till att förbättra sysselsättning och arbetskraftsdeltagande. Flera av åtgärderna riktar sig därför till utsatta grupper som står långt från arbetsmarknaden. Åtgärderna bedrivs i samverkan mellan kommunala och statliga organ. Bland annat bedrivs i Malmö samverkan mellan socialtjänsten, försäk- ringskassan och arbetsförmedlingen i gemensamma lokaler, s.k. arbets- och utvecklingscentra (AUC). Det innebär att olika kompetenser sam- lokaliseras samtidigt som avsikten är att upprätthålla en tydlig ansvars- fördelning mellan myndigheterna. Vid AUC genomförs kartläggningar som läggs till grund för individuella utvecklingsprogram. Den ekono- miska ansvarsfördelningen är utformad så att staten tillskjuter lika mycket medel till verksamheten som kommunen är villig att avsätta. De statliga medlen fördelas till berörda verksamheter genom kommunen. I samverkansparternas överenskommelse anges respektive parts ansvar och uppgifter vid AUC. Samverkansavtalen innebär inte några för- ändringar i respektive huvudmans ansvar att besluta om försörjning för enskilda personer. Storstadssatsningen regleras genom avtalet mellan staten och kommunen. Samverkan inom AUC regleras genom ett avtal mellan kom- munen, arbetsförmedlingen och försäkringskassan. Enligt dessa parter vi- sar den hittillsvarande verksamheten tydligt att problemen med arbetslöshet, bristande integration, trygghet och hälsa är sammansatta och måste angripas från ett brett perspektiv samt med åtgärder inom flera myndigheters ansvarsområden.

6

Allmänna överväganden och förslag

6.1

Inledning

Regeringens förslag föranleds av riksdagens tillkännagivande om att

regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag om finansiell

samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården,

socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna. Enligt Socialförsäk-

ringsutskottet skall förslaget innebära ett permanent system för finansiell

samordning, som skall utformas med utgångspunkt från bestämmelserna

i lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samord-

ning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst

(Socsam-lagen). Utskottet har dock gjort det tillägget att även arbets-

38

marknadsmyndigheterna skall kunna ingå i den finansiella samord- ningen. Mot denna bakgrund har regeringen inriktat sig på att utforma ett förslag som i möjligaste mån ansluter till finansiell samordning enligt Socsam. Det måste emellertid göras en del förändringar i förhållande till Socsam med hänsyn bl.a. till att det nu är fråga om en permanent ordning som skall kunna tillämpas i hela landet och till att även arbetsmarknads- myndigheterna skall kunna delta som en samverkande part i den finansiella samordningen. Försöksverksamhet enligt Socsam-lagen har prövats i åtta försöks- områden. Socsam innebär att de medverkande huvudmännen (dvs. de samverkande parterna) bildar en gemensam ledning med ansvar för verk- samheter inom socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Syftet har varit att uppnå en effektivare resursanvändning genom att ska- pa formella förutsättningar för huvudmännen att prioritera samordnade insatser över sektorsgränserna. Sedan Socsam-lagen infördes år 1994 har det tillkommit omstän- digheter som komplicerar införandet av en finansiell samordning i enlig- het med riksdagens beställning. Detta gäller t.ex. budgetordningen för stat och kommun samt renodlingssträvanden inom det förvaltnings- politiska området. Sedan 1997 gäller en ny lag för statsbudgeten (lagen [1996:1059] om statsbudgeten). Enligt denna skall det i statens verksamhet eftersträvas att hög effektivitet och god hushållning iakttas. Med hög effektivitet avses att verksamheten skall bedrivas på ett sådant sätt att de mål riksdagen sätter upp nås i så hög grad som möjligt, medan kravet på god hushåll- ning innebär att onödiga utgifter skall undvikas och att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet. Med statens verksamhet avses verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen. Budgetlagen ställer krav på att regeringen för riksdagen redovisar de mål som åsyftas och de resultat som har uppnåtts på olika verksam- hetsområden. Detta syftar till att slå fast betydelsen av mål- och resultat- styrning i statlig verksamhet. Avsikten med resultatstyrningen är att klargöra för mottagaren av statliga medel att denne måste ange vad som skall uppnås. För att statens medel ska kunna användas så effektivt och ända- målsenligt som möjligt fordras att medlen hanteras enligt det statliga ekonomiadministrativa regelverket. Det innebär att endast riksdagen, regeringen och statliga myndigheter bör fördela och hantera statliga medel. Beslutar andra organ, som inte kan vara ålagda att följa det statliga regelverket, om medlens användning finns det risk för att vissa medelsflöden och verksamhetsresultat blir osynliga i centrala analyser och bedömningar. De lösningar på styrning och uppföljning som till- skapas med anledning av nya och avvikande arrangemang kan bli svåra att konstruera så att de överensstämmer med statliga etablerade styr- nings- och uppföljningssystem och besluten kan därmed bli mindre ra- tionella. Från och med räkenskapsåret 2000 gäller ett krav på ekonomisk balans i kommuner och landsting. Kravet gäller även kommunalförbund. Ba- lanskravet är reglerat i kommunallagen (1991:900, KL) och innebär bl.a. Prop. 2002/03:132 39 att den budget som antas av fullmäktige skall vara upprättad så att Prop. 2002/03:132 intäkterna överstiger kostnaderna. Uppkommer negativt resultat i års- redovisningen, skall detta regleras och det egna kapitalet återställas inom två år. Tillämpat på finansiell samordning innebär detta att en kommun måste täcka kostnaderna för sitt deltagande i finansiell samordning, om denna inte i motsvarande mån medför minskade kostnader för kom- munen. Regeringen anser att denna omständighet har relevans när det gäller hur pass omfattande den finansiella samordningen bör kunna vara i resurshänseende och vilket kostnadsansvar kommuner och landsting således skall kunna ådra sig.

6.1.1

Renodlingssträvanden inom det förvaltningspolitiska området

Under senare år har reformeringen inom det förvaltningspolitiska området inriktats på renodlingssträvanden, dvs. att ansvarsförhållanden mellan olika aktörer skall renodlas och förtydligas. Den pågående ren- odlingen är ägnad att ge goda effekter för samhället i stort med mer effektiva organisationer som är väl skickade för klart definierade upp- gifter. Renodlingssträvandena ställer samtidigt stora krav på att olika ak- törer samverkar för att se till att människor som befinner sig i gränssnittet mellan olika system får adekvat stöd. Regeringen anser att det därför är särskilt motiverat med samordning mellan verksamhetsområden som bl.a. ger stöd till personer som till följd av komplexa problem har behov av rehabilitering eller andra stödinsatser från flera aktörer. Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) delat den förvaltningspolitiska kommissionens uppfattning att behovet av samverkan inte i första hand bör tillgodoses genom organi- sationsförändringar. Därvid har regeringen också uttalat att tillfälliga organ för avgränsade uppgifter eller informella nätverk bör väljas för detta. Enligt riksdagens begäran skall det emellertid utformas ett förslag om finansiell samordning som skall vara permanent. Detta kan möjligtvis uppfattas som en avvikelse från de pågående renodlingssträvandena. Det kan också nämnas att regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté som skall se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10). Kommitténs arbete skall bedrivas i två etapper. I en första etapp skall kommittén identifiera, belysa och analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna för- anleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan stat, landsting och kommun. Detsamma skall göras beträffande relationen mellan regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna. I den andra etappen skall kommittén göra en fördjupad analys och be- dömning av strukturen och uppgiftsfördelningen samt föreslå föränd- ringar i de delar där det är motiverat. Den första etappen skall redovisas senast den 15 december 2003.

6.1.2

Arbetsmarknadsmyndigheternas medverkan

Jämfört med Socsam-försöken kompliceras utformningen av en perma-

nent ordning för finansiell samordning av att denna enligt riksdagens

40

tillkännagivande skall omfatta även arbetsmarknadsmyndigheterna. Prop. 2002/03:132 Arbetsmarknadsverkets organisation, som nyligen har reformerats, medför särskilda svårigheter att ge arbetsmarknadsmyndigheterna en rep- resentation inom den finansiella samordningen som är likvärdig med övriga samverkansparters. Länsarbetsnämnden styrs väsentligen av läns- arbetsdirektören, medan lokala och regionala företrädare har en mer begränsad funktion i länsarbetsnämndens styrelse. De samverkande parterna inom Socsam representeras i dess ledningsorgan däremot av förtroendevalda. Detta medför komplikationer när det gäller att skapa en lämplig representation för länsarbetsnämnden.

6.2

Förutsättningar för finansiell samordning

6.2.1

Motiv för och syfte med finansiell samordning

Regeringens förslag: Det skall införas en möjlighet till finansiell sam- ordning inom rehabiliteringsområdet mellan försäkringskassa, länsarbets- nämnd, landsting och kommun i syfte att underlätta en effektiv resurs- användning. De samordnade resurserna skall användas för samordnade bedömningar och insatser i syfte att den enskilde skall uppnå eller för- bättra sin förmåga till förvärvsarbete. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstanserna: Det helt övervägande antalet remissinstanser är positiva till att det införs en möjlighet till finansiell samordning mellan försäkringskassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun i syfte att underlätta en effektiv resursanvändning. Av dessa remissinstanser anser flera emellertid att förslaget att resurserna inom den finansiella samord- ningen skall användas i syfte att den enskilde skall kunna försörja sig genom eget förvärvsarbete innebär en för snäv avgränsning av denna samordningsmöjlighet. Denna uppfattning framförs bl.a. från beställar- förbunden inom Socsam-försöken samt vissa kommuner och landsting. Några remissinstanser, bl.a. flertalet av beställarförbunden anser att de pågående Socsam-försöken bör fortsätta som utvecklingsområden, om departementspromemorians förslag till finansiell samordning genomförs. Några få remissinstanser avstyrker helt förslaget. Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) avvisar den föreslagna konstruktionen med ett fri- stående samordningsförbund som ledningsorgan. Enligt AMS innebär förslaget svårigheter att förena verkets arbetsmarknadspolitiska uppdrag med de uppdrag och mål som kan komma att beslutas i samord- ningsförbundens styrelse. Verket framhåller att det är väsentligt att finan- sieringsmöjligheter skapas inom befintliga myndigheters ramar och att rehabiliteringssamverkan kan aktiveras väsentligt genom medel som anvisas genom sjukförsäkringsanslaget (Frisam). Landstinget Halland och Laholms kommun avvisar bestämt förslaget till finansiell samordning De anser att förslaget är mycket begränsande. Vidare anför de att om riksdagen beslutar i enlighet med förslaget, måste pågående Socsam- projekt få prövas under ytterligare några år för att därefter eventuellt permanentas. Grästorps kommun avstyrker förslaget och beklagar att 41 försöket är mycket begränsande och i stor utsträckning saknar koppling Prop. 2002/03:132 till försökslagstiftningen. Grundprincipen om flexibel möjlighetslagstift- ning som utgår från lokala behov saknas, vilket enligt kommunen kom- mer att medföra att små och medelstora kommuner inte kan samverka politiskt och finansiellt i framtiden. Genomförs förslaget är det viktigt att nuvarande försöksområden får fortsätta sitt utvecklingsarbete. Mitthög- skolan i Östersund anser att den samordning av resurser som krävs bör kunna tillgodoses inom ramen för nuvarande lagstiftning. Riksrevi- sionsverket (RRV) anser att det är viktigt att stärka incitamenten till sam- verkan mellan de organisationer som har ett ansvar för rehabilitering av sjukskrivna med komplex problematik. RRV anser emellertid att för- slaget brister i realism samt att erfarenheterna från försöksverksam- heterna med Socsam och Finsam bör tas till vara och utgöra utgångs- punkt för lagstiftning om finansiell samordning inom rehabiliteringsom- rådet. Målet för den finansiella samordningen bör även inrymma samhällsekonomiska och förebyggande perspektiv. Vidare bör målet för individerna inte enbart vara att komma ut i förvärvsarbete utan också att minska beroendet av offentliga stödsystem.

Handikappombudsmannen anser att FN:s standardregler bör vara en utgångspunkt för utformningen av den framtida svenska arbetslivs- inriktade rehabiliteringen. Den nuvarande situationen anses oacceptabel och riskerar att leda till att människor inte rehabiliteras eller att reha- biliteringen fördröjs. Därför välkomnas åtgärder som syftar till att sam- hällets resurser används mer effektivt. Till skillnad från andra aktuella förslag innebär inte förslaget att risken ökar för att personer med funktionshinder diskrimineras i arbetslivet eller samhällslivet i övrigt. Malmö kommun anser att det är positivt att möjligheten till finansiell samordning blir permanent och rikstäckande, men framför allt att sam- verkan och samordning lyfts fram som viktiga medel för att motverka att människor blir utan rehabilitering. Behovet av samverkan bör dock åtminstone när det gäller större kommuner i första hand utvecklas inom ramen för frivillig samverkan inom rehabiliteringsområdet (Frisam), eftersom det med det föreslagna samordningsorganet blir en svåröver- skådlig och tung administration. Skälen för regeringens förslag Rehabiliteringsansvarets uppdelning på flera sektorer Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för åtgärder av medicinsk, social, psykologisk och arbetslivsinriktad karaktär som syftar till att individen skall återfå sin funktionsförmåga och kunna leva ett normalt liv. An- svaret för den enskildes rehabilitering är däremot fördelat på olika sek- torer och aktörer. Varje aktör bedriver rehabiliteringsinsatser utifrån sitt uppdrag och ansvar. Som exempel kan nämnas att försäkringskassan har som mål för rehabiliteringen att en individ skall bli arbetsför, medan arbetsmarknadsmyndighetens mål är att individen skall bli anställnings- bar. Samtidigt är de olika aktörernas insatser beroende av varandra för att en väl fungerande rehabilitering skall komma till stånd. Det förhållandet att ansvaret för den enskildes rehabilitering är fördelat på flera aktörer kan utgöra hinder mot en effektiv rehabilitering. Varje 42 aktör har sina mål, vilka utifrån såväl ett individ- som ett helhets- perspektiv kan leda till motstridiga prioriteringar. Det finns enligt rege- ringens uppfattning därför risk för att rehabiliteringsinsatserna inte får avsedd effekt. Detsamma gäller när en huvudman övertar en pågående rehabilitering från en annan aktör. Viktig information kan gå förlorad om det brister i rehabiliteringsplaneringen mellan de olika aktörerna. Dess- utom saknas en sektorsövergripande redovisning av såväl insatserna som resultaten av dessa. Det kan vara särskilt problematiskt att rehabilitera människor som har en kombination av medicinska, psykiska, sociala och arbetsmarknads- relaterade problem. Dessa människor riskerar att hamna i en gråzon mellan olika aktörers ansvarsområde, eftersom de insatser som behövs inte faller inom enbart en aktörs ansvarsområde. Detta kan leda till en rundgång mellan försäkringskassan, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsförmedlingen med kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd. För att hjälpa dessa människor är det nödvändigt att aktörerna samordnar sina insatser. Enligt regeringens mening utgör därför sam- verkan och samordning viktiga medel för att motverka att människor blir utan rehabilitering. Vinster ur ett individ- och samhällsperspektiv Regeringen anser att ett centralt motiv för att införa en finansiell sam- ordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård, socialtjänst och arbetsmarknadsmyndigheterna är att man därigenom kan förbättra sam- arbetet mellan olika verksamheter. Dessa kan genom en sådan samord- ning bättre tillgodose enskilda människors behov av rehabiliterings- insatser så att deras förmåga till eget förvärvsarbete främjas på ett effektivt sätt. Regeringen vill framhålla att det även av samhälls- ekonomiska skäl finns starka motiv för en finansiell samordning mellan de nämnda parterna, eftersom det är önskvärt att åstadkomma en kost- nadseffektiv användning av tillgängliga resurser. Genom att sammanföra resurser från socialförsäkring, hälso- och sjukvård, socialtjänst och arbetsmarknadsmyndigheterna underlättas samordnade bedömningar och insatser. En kostnadseffektiv användning av tillgängliga resurser främjas, om hela kedjan av insatser redan från början planeras av berörda aktörer och detta sker i form av en gemensam individuell handlingsplan. Målet för planen bör vara att den enskilde uppnår förmåga till eget förvärvs- arbete. Såväl välfärdsvinster för den enskilde som samhällsekonomiska vinster uppnås på detta sätt. Regeringen gör bedömningen att en samordning kommer att bli effek- tivare, om parterna har ett gemensamt intresse av samverkan. Vid sidan av sina uppdrag att i olika situationer lämna försäkringsstöd till enskilda skall försäkringskassan och Arbetsmarknadsverket även svara för mer aktiva åtgärder. De har därvid ett snävare uppdrag än kommuner och landsting, eftersom deras aktiva åtgärder i huvudsak skall leda till att den enskilde kan försörja sig genom förvärvsarbete. Kommun (socialtjänst) och landsting (hälso- och sjukvård) har ett vidare uppdrag gentemot den enskilde, nämligen att medverka till han eller hon uppnår en god livs- kvalité i socialt och medicinskt hänseende. Detta inkluderar bl.a. att livs- situationen för den som är i yrkesverksam ålder blir sådan att han eller Prop. 2002/03:132 43 hon kan delta i samhällslivet och har förmåga till eget förvärvsarbete. Gemensamt för de fyra parterna är således att de direkt eller indirekt kan sägas ha i uppdrag att på olika sätt svara för insatser som skall leda till att personer i yrkesverksam ålder kan uppnå eller vidmakthålla en förvärvs- förmåga. Ett syfte med den finansiella samordningen bör enligt rege- ringens mening därför vara att användningen av de samordnade resur- serna som slutmål skall leda att enskilde uppnår förmåga till eget för- värvsarbete. Vinster ur ett aktörsperspektiv En förutsättning för att finansiell samordning i praktiken skall komma till stånd är att aktörerna ser vinster med att samordna sig i denna form. De berörda aktörerna måste kunna identifiera gemensamma problem som inte kan lösas av aktörerna enskilt. För att finansiell samordning skall komma till stånd krävs också att aktörerna anser att just finansiell samordning ger vinster utöver vad andra samverkansformer kan ge. Dessa vinster kan vara av skilda slag. Att snabbare komma fram till en lösning för den enskilda individen torde vara ett övergripande incitament som är gemensamt för alla berörda aktörer. Ett system med finansiell samordning kommer att bygga på att aktörerna tillsammans tar ett ekonomiskt ansvar för de personer som har behov av samordnade rehabiliteringsinsatser. Med hänsyn till att den finansiella samordningen kommer att bygga på att olika aktörer samord- nar sina resurser är de ekonomiska aspekterna av särskilt intresse. Enligt de utvärderingar som har gjorts kan ett effektivt rehabilitering- sarbete bidra till att behovet och kostnaderna för aktivitetsstöd, sjuk- penning, aktivitets- och sjukersättning samt behandling och ekonomiskt bistånd minskar. Det finns således stora ekonomiska incitament för för- säkringskassan och kommunen att delta i en samordning. Även kost- naderna för arbetslöshetsersättningen kan minska, men målgruppen för den finansiella samordningen står oftast långt från arbetsmarknaden och har som regel inte arbetslöshetsersättning. För arbetsmarknadsmyndigheterna och särskilt hälso- och sjukvården är de ekonomiska incitamenten inte lika tydliga. Dessa parter har däre- mot de största möjligheterna att anordna rehabiliteringsinsatser. Det kan dock vara en samhällsekonomisk vinst, när vissa kostnader ökar för arbetsmarknadsmyndigheterna, om försörjningskostnaderna för andra hu- vudmän samtidigt minskar. Dessutom bidrar kostnaderna för vissa arbetsmarknadspolitiska förmåner till att upprätthålla produktionen i samhället. Detta gäller t.ex. kostnaderna för stöd till arbetsgivare vid an- ställning. Enligt regeringens uppfattning är det från samhällsekonomisk synpunkt bättre att betala lönebidrag än sjukpenning eller ekonomiskt bi- stånd enligt SoL. Som regeringen har uttalat i propositionen om en nationell handlings- plan för utveckling av hälso- och sjukvården (prop. 1999/2000:149) skall grunden för dagens hälso- och sjukvård ligga fast, vilket innebär bl.a. att vård skall erbjudas efter behov på lika villkor. Genom riksdagens beslut om riktlinjer för prioriteringar inom hälso- och sjukvården finns natio- nella kriterier för prioriteringar (prop. 1996/97:60, bet 1996/97:SoU14, rskr 1996/97:186). Utifrån en etisk plattform med tre grundprinciper; Prop. 2002/03:132 44 människovärdesprincipen, behovs- och solidaritetsprincipen och kost- nadseffektivitetsprincipen urskiljs fyra prioriteringsgrupper. I priorite- ringsgrupp I finns vård av livshotande akuta sjukdomar, vård av svåra kroniska sjukdomar, palliativ vård och vård i livets slutskede samt vård av människor med nedsatt autonomi. I prioriteringsgrupp II ligger prevention samt habilitering/rehabilitering. Grupp III utgörs av vård av mindre svåra akuta och kroniska sjukdomar samt ofrivillig barnlöshet, uttalad kortväxthet samt vissa psykiska besvär och personlighetsdrag. Grupp IV omfattar vård av andra skäl än sjukdom eller skada. En icke oväsentlig andel av de individer som har behov av samordnade rehabiliteringsinsatser tillhör sannolikt de mindre prioriterade grupperna. De personer som har behov av samordnade rehabiliteringsinsatser har ofta sammansatta och komplicerade problem. I betänkandet Samverkan Om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet (SOU 2000:114) konstateras att det finns ett behov av ett utökat samarbete för att överbrygga gränser mellan huvudmän, vårdnivåer och vårdgivare. Enligt delbetänkandet Kunskapsläge sjukförsäkringen (SOU 2002:62) har belastningen på hälso- och sjukvården ökat till följd av att antalet sjukskrivna under perioden 1998 till 2002 mer än fördubblats samtidigt som sjukskrivningstiden har fördubblats. Detta indikerar enligt delbe- tänkandet att de faktiska möjligheterna att göra grundliga medicinska ut- redningar försämrats. Socialstyrelsen har vid en uppföljning av sjukskrivning och rehabili- tering i primärvården funnit att rehabiliteringspatienter under en femårs- period i genomsnitt besökte vårdcentralen 19,7 gånger mot 4,4 för en ge- nomsnittlig primärvårdspatient. Enligt Socialstyrelsens bedömning leder de många läkarbesöken till en försämrad läkarkontinuitet, vilket kan ses som en ytterligare belastning för denna patientgrupp. Regeringen anser att en tidig och väl genomförd utredning och rehabilitering i samverkan kan minska behovet av återbesök, vilket kommer att innebära en minskad belastning på hälso- och sjukvården. Detta förhållande utgör naturligtvis ett incitament för hälso- och sjukvården att delta i en samordning med övriga aktörer inom rehabiliteringsområdet. Regeringen anser att utökade möjligheter till ett gemensamt ansvar för och finansiering av medicinska och arbetslivsinriktade åtgärder kom- mer att leda till en förbättring av möjligheterna till rehabilitering av de personer som har behov av samordnade insatser. Genom att i samverkan bygga upp en struktur av anpassade funktioner, såsom rehabiliterings- team, skapas förutsättningar för tidiga utredningar och rehabiliterings- åtgärder, vilket kommer att ge vinster för samtliga inblandade aktörer. En väl genomförd rehabilitering som har som slutmål att den enskilde skall ha en meningsfull sysselsättning kommer att medföra förbättrad livs- kvalitet och minskat behov av insatser från såväl hälso- och sjukvården som samhället i övrigt. Enligt riksdagens ställningstagande skall förslaget om finansiell sam- ordning utformas med utgångspunkt från bestämmelserna i Socsam- lagen. En central tanke bakom Socsam-konstruktionen är att medel som är avsedda att täcka kostnader för sjukpenning skall kunna användas för kostnader inom Socsam, t.ex. för finansiering av aktiva stödinsatser till enskilda. Som föreslås nedan i avsnitt 7.2 skall på liknande sätt som vid samverkan enligt Frisam försäkringskassan få använda viss del av bud- Prop. 2002/03:132 45 geterade kostnader för sjukpenning. Enligt regeringens mening måste Prop. 2002/03:132 denna användning av sjukpenninganslaget, som är avsett att täcka me- delsbehovet för en rättighetsstyrd förmån, finansieras genom motsva- rande besparing i utgifterna för sjukpenning. Om samordningen inte medför en tillräcklig besparing i utgifterna för sjukpenning så att denna täcker kostnaden för statens deltagande i den finansiella samordningen, måste ytterligare medel tillföras anslaget för sjukpenning. Det är regeringens bestämda uppfattning att en sådan situa- tion måste motverkas. Ett primärt syfte med samordningen måste därför vara att den skall leda till att enskilda personer uppnår förmåga till eget förvärvsarbete. Härtill kommer att försäkringskassans och länsarbets- nämndens medverkan främst är motiverad av ett sådant syfte. Detta innebär emellertid inte att varje insats som vidtas inom ramen för den finansiella samordningen måste leda till att den enskilde faktiskt kommer i förvärvsarbete, men detta skall vara ett slutmål för den enskilde. Regeringen uppdrog i januari 2003 (N2003/459/A) åt AMS och RFV att utarbeta förslag till hur den arbetslivsinriktade rehabiliteringen skulle kunna utformas för att stärka arbetslinjen i sjukförsäkringen så att fler sjukskriva i behov av arbete fortare kan återfå sin arbetsförmåga och få ett arbete. Uppdraget innebär bl.a. att myndigheterna skall lämna förslag till hur ansvarsfördelningen skall vara mellan myndigheterna när det gäller den enskildes försörjning, köp av tjänster respektive eventuellt ekonomiskt stöd till arbetsgivare vid anställning. Dessutom skall myn- digheterna belysa och analysera de organisatoriska, ekonomiska och ad- ministrativa effekterna av förslagen för respektive myndighet. Rege- ringen kommer senare att ta ställning till de förslag som RFV och AMS kommer att lämna med anledning av detta uppdrag. Pågående försök enligt Socsam-lagen

Några remissinstanser har anfört att Socsam-försöken bör ges möjlighet att fortsätta som utvecklingsområden. Regeringen delar den uppfatt- ningen. Det finns ett stort engagemang hos myndigheterna och befolk- ningen på de orter där försöken förekommer. De positiva erfarenheterna av detta måste tas tillvara. Frågan om hur förlängningen av Socsam- försöken skall regleras kräver ytterligare överväganden. Regeringen kommer därför att återkomma i budgetpropositionen hösten 2003 med ett förslag till en treårig förlängning av de nu pågående Socsam-försöken. Dessa försök kommer att utvärderas under den nya försöksperioden. Utvärderingen skall genomföras på ett sådant sätt att man kan göra jäm- förelser med de erfarenheter man gjort av den finansiella samordningen och måste vara slutförd före försöksperiodens utgång.

6.2.2

Målgruppen för finansiell samordning

Regeringens förslag: Den finansiella samordningen skall inriktas på en särskild målgrupp. Denna skall utgöras av människor som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av de samverkande parterna för att uppnå eller förbättra sin förmåga att utföra förvärvsarbete. 46 Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorieförslaget omfattar målgruppen personer som har så sammansatta och komplicerade problem att de är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av de samverkande parterna.

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, främst kommuner, landsting, länsstyrelser och beställarförbund anser att målgruppen gjorts alltför begränsad. De framhåller därvid att det inte behövs någon klar avgränsning av vilka grupper som skall kunna komma i fråga för finansiell samordning samt att lokala behov och förutsättningar bör vara styrande och ska avgöras av parterna. Det framhålls också att förslaget kan innebära att små och medelstora kommuner inte får reell möjlighet att medverka eftersom målgruppen skulle bli alltför begränsad för att det skall vara motiverat att bygga upp en administration. Några remiss- instanser anser att målgruppen inte bara skall avse personer i yrkes- verksam ålder utan även personer både under 20 och över 64 års ålder.

Riksförsäkringsverke t tillstyrker att den finansiella samordningen används för att finansiera samordnade insatser för aktuell målgrupp. Socialstyrelsen framhåller vikten av att personer som är sjuka och som uppbär ekonomiskt bistånd inom ramen för målgruppen får tillträde till rehabiliteringstjänster som erbjuds genom försäkringskassorna. Enligt Socialstyrelsen innebär målangivelsen "försörja sig genom eget förvärvs- arbete" en risk för att personer med lång väg till arbetsmarknaden kom- mer att uteslutas från rehabiliteringstjänster inom ramen för finansiell samordning. Handikappombudsmannen motsätter sig att förslaget avser individer med "så sammansatta och komplicerade problem" att behov finns av samordnade rehabiliteringsinsatser. I stället bör framgå att den som behöver samordnade rehabiliteringsinsatser omfattas av den finan- siella samordningen. Riksrevisionsverket (RRV) anser att det är svårt att avgränsa målgruppen. Ju mer komplicerade problem denna har, desto större är risken att målen inte uppnås, vilket enligt RRV kan leda till att "lättare" fall väljs. Målgruppen är, enligt RRV, så allmänt utformad att den kan omfatta en stor andel av de långtidssjukskrivna som redan får samordnad rehabilitering. Å andra sidan vore en avgränsning av mål- gruppen till personer som haft offentlig försörjning under viss tid enligt RRV olycklig, därför att det utesluter preventiva åtgärder och kan för- sena insatser. Enligt RRV kan en vid definition kombinerad med eko- nomiska resultatkrav medföra att man främst väljer fall som är mindre komplicerade och där framgångsmöjligheterna är stora. Dessa fall hade eventuellt lösts inom ordinarie samverkan. Verket anser att problemen undviks, om utvärderingen inriktas på att beroendet av offentliga stöd- system skall minska. Skälen för regeringens förslag Grupper som kan behöva samordnade insatser Målgruppen utgörs av kvinnor och män, födda i Sverige eller utrikes. Ohälsan, erbjudanden om rehabilitering och rehabiliteringens effekter ser olika ut för män och kvinnor. Därtill är risken stor för utrikes födda att drabbas av ohälsa. Köns- och integrationsperspektivet måste därför vara Prop. 2002/03:132 47 tydligt vid fastställande av målgruppen. Under senare år har en rad utred- ningar, undersökningar och utvärderingar uppmärksammat grupper med behov och problem som förutsätter att olika huvudmän och aktörer sam- ordnar sina insatser. I utvärderingen av samverkan inom rehabiliteringsområdet (Frisam) har följande grupper bedömts ha behov av samordnade insatser: Personer med psykiska besvär såsom att må allmänt dåligt till att ha en psykiatrisk diagnos, personer med fysiska besvär såsom kroniska besvär, smärt- problematik eller akuta besvär, arbetsmässiga behov såsom att återfå arbetsförmågan, få utbildning/omskolning eller stöd i att hitta arbete samt personer med sociala behov på grund av personlig kris, missbruk, behov av familjestöd eller känslomässigt stöd. Många av dessa personer har ett långvarigt beroende av det offentliga för sin försörjning och behov av rehabilitering. I utvärderingen konstateras att långvarig arbetslöshet och sjukdom samt olika funktionshinder utgör en riskfaktor för att hamna i en rundgång mellan olika aktörer. Arbetslösa sjukskrivna är en grupp som ofta har psykiska, sociala eller missbruksrelaterade problem. Under år 2002 var i genomsnitt 176 000 personer arbetslösa. I en studie (RFV Redovisar 2002:3) av långvarigt sjukskrivna (60 dagar eller längre) konstateras att de arbetslösa är kraftigt överrepresenterade bland de sjukskrivna. Av de långvarigt sjukskrivna männen är 21 procent arbetslösa, medan motsvarande siffra bland kvin- norna är 15 procent. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökning var andelen arbetslösa 4 procent av arbetskraften under 2001. I studien konstateras också att de psykiska sjukdomarna fortsätter att öka markant bland de långtidssjukskrivna. Bland de långtidssjukskrivna kvinnorna är 30 pro- cent sjukskrivna på grund av psykisk ohälsa jämfört med 20 procent bland männen. Enligt studien återgår allt färre i arbete inom ett år jämfört med för 1015 år sedan. Den troligaste förklaringen anges vara att det idag finns ett betydligt kärvare klimat på arbetsmarknaden för dem som har bristande hälsa. I en annan studie av personer som är sjukskrivna och arbetslösa (RFV Redovisar 2002:1) konstateras att gruppen sjukskrivna arbetslösa i jäm- förelse med sjukskrivna som har en anställning i betydligt större ut- sträckning har en kombination av de psykosociala riskfaktorerna psy- kiska störningar, missbruk och att vara ensamstående. Enligt studien finns det troligen en underrapportering av andelen som har psykiska stör- ningar och missbruk. I studien dras slutsatsen att en sådan underrapporte- ring medför att man missar information som är viktig för den enskildes rehabilitering. Vidare anges i studien att ju fler riskfaktorer en person har desto större är risken för förtidspension (sjukersättning). En annan grupp som kan ha behov av samordnade insatser är personer som är långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingen. Denna grupp bedöms ha svårt att komma ut på arbetsmarknaden. Enligt en studie av Arbetsmarknadsverket (AMS Ura 1998:11) bedömer arbetsförmed- lingen/AMI att 22 procent av dem som varit långtidsinskrivna på arbets- förmedlingen har små eller inga möjligheter att komma ut på arbets- marknaden. Som skäl anges ålder, invandrarskap, fysiska och psykiska handikapp, dåligt självförtroende samt bristande social kompetens. Vid utgången av september 2002 var drygt 264 000 personer sjuk- skrivna längre än 30 dagar och knappt 474 000 personer uppbar för- Prop. 2002/03:132 48 tidspension eller sjukbidrag. Av de sjukskrivna utgör 63 procent kvinnor och 37 procent män, medan förtidspension och sjukbidrag fördelar sig med 57 procent på kvinnor och 43 procent på män. Drygt 294 000 personer var vid motsvarande tidpunkt öppet arbetslösa eller deltog i arbetsmarknadspolitiska program, varav 45 procent är kvinnor och 55 procent män. Det saknas statistik beträffande antalet personer som uppbar ekonomiskt bistånd (socialbidrag) vid en viss tidpunkt. Den statistik som finns avser helår. År 2001 var det drygt 80 000 personer i åldrarna 2064 år som uppbar ekonomiskt bistånd under en längre tid, varav 51 procent var kvinnor och 49 procent män. De undersökningar som redovisas ovan visar att det för ett flertal grupper finns behov av samordnade insatser. En fråga är hur stort det samlade behovet av samordnade insatser kan vara. Vad som ofta efterfrågas är en kvantifiering av gruppen, dvs. en redovisning av hur många individer som totalt sett ingår i målgruppen. Det är dock svårt att närmare ange målgruppens storlek. Skilda uppföljnings- och statistik- system försvårar en samlad redovisning av hur många människor som har behov av samordnade insatser. Därmed saknas också en gemensam behovsbild för berörda aktörer, vilket naturligtvis kan försvåra den samverkan som är nödvändig. Enligt Frisam-utvärderingen rör det sig om upp till cirka 280 000 personer i arbetsför ålder. Det krävs många gånger omfattande insatser vid rehabiliteringen av dessa människor. Det finns således ett stort behov av samordnade insatser. I Socsam-utvärderingen har den primära målgruppen för samordnade insatser bedömts utgöra cirka 2 procent av den arbetsföra befolkningen i Socsam-områdena. Detta är dock ingen uppskattning av gruppens storlek på riksnivå. Vid Frisam-utvärderingen har däremot försök gjorts att beräkna gruppens storlek på riksnivå. Enligt den utvärderingen kan 5 procent av den arbetsföra befolkningen, cirka 280 000 personer, hänföras till den potentiella målgruppen (Frisam-utvärderingen använder begreppet risk- grupp). Gruppen utgörs av personer som har kontakt med flera myndigheter samtidigt och har haft offentlig försörjning under mer än 12 månader. Enligt utvärderingen bedöms att för cirka 35 procent av dessa, eller knappt 2 procent av den yrkesverksamma befolkningen, bedrivs samordnade insatser. Det motsvarar cirka 100 000 personer i riket som helhet. Utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (SOU 2000:78) bedömer att mer än 100 000 personer av de vid mättillfället 200 000 långtidssjukskrivna har behov av andra insatser än enbart medicinsk behandling (utredningen använder begreppet sammansatta insatser). Riksförsäkringsverket konstaterar att underlaget bygger på en tvärsnittsundersökning och därför kraftigt övervärderar behovet. Med hänsyn till vad som har framkommit genom de nämnda utvärderingarna anser regeringen det klarlagt att det finns ett stort behov av samordnade rehabiliteringsinsatser. Behovet kan med ledning av dessa utvärderingar anses uppgå till i storleksordningen 5 procent av befolk- ningen i förvärvsaktiv ålder. Prop. 2002/03:132 49

Definition av en målgrupp

Prop. 2002/03:132

Regeringen anser att en naturlig utgångspunkt vid tillskapandet av en

ordning för finansiell samordning mellan aktörerna inom socialtjänsten,

hälso- och sjukvården, sjukförsäkringen och arbetsmarknadsområdet är

att ange en definierad målgrupp för verksamheten. På så sätt underlättas

för parterna att uppnå enighet om hur de resurser man disponerar inom

den finansiella samordningen skall användas. Målet för åtgärderna inom

den finansiella samordningen blir tydligare, om det anges en målgrupp

för denna samordning. Som regeringen har konstaterat i det föregående

avsnittet finns det en gemensam beröringspunkt för de samverkande

parterna på så sätt att de skall medverka till att den enskilde kan uppnå

funktionsförmåga och därmed förmåga till eget förvärvsarbete. Detta ta-

lar för att det i målgruppen skall ingå personer i förvärvsaktiv ålder.

Det rör sig därmed om personer i förvärvsaktiv ålder (vanligen 2064

år). Försäkringskassans och länsarbetsnämndens aktiva åtgärder är också

främst inriktade på denna persongrupp. En sådan avgränsning är också

motiverad med hänsyn till att statens medverkan i samordningen täcks

med sjukpenningsanslaget, vilket skall finansieras genom minskade ut-

gifter för sjukpenning. Till målgruppen hör således inte barn eller

ålderspensionärer. Det behov av samordnade insatser som kan finnas för

dessa grupper förutsätter en väl fungerande samverkan mellan främst

kommun och landsting. I propositionen 2002/03:20 Samverkan mellan

kommuner och landsting inom vård och omsorgsområdet föreslogs att

kommuner och landsting skall få möjlighet att bilda gemensam nämnd i

syfte att underlätta samordnade insatser för bland annat barn och äldre.

Bestämmelser om sådan gemensam nämnd finns i lagen (2003:192) om

gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet, vilken träder i kraft

den 1 juli 2003.

Regeringen vill betona att det angivna åldersintervallet inte utgör

någon fast avgränsning. Naturligtvis kan både yngre och äldre personer

än de angivna ingå i målgruppen, om de av något skäl kan hänföras till

gruppen förvärvsaktiva.

Målgruppen för en finansiell samordning bör enligt regeringens upp-

fattning begränsas till individer i behov av samordnade insatser från flera

rehabiliteringsaktörer. En sådan koncentration av den finansiella samord-

ningen bidrar till ett effektivt system med adekvat resursanvändning. De

individer som behöver samordnade insatser kan ha olika former av

fysiska eller psykiska besvär samt arbetsmarknadsmässiga eller sociala

problem ofta en kombination av dessa. Dessa människor befinner sig

ofta ganska långt från arbetsmarknaden och är beroende av det offentliga

för sin försörjning. Regeringen anser att målet skall vara att föra den

enskilde ut på arbetsmarknaden och bort från ett långvarigt samhälleligt

försörjningsbehov. Därigenom minskar också beroendet av de offentliga

stödsystemen, vilket kan sägas vara ett delmål för den finansiella

samordningen.

Arbetsgivare har i dag ansvar för de anställdas arbetsmiljö och deras

rehabilitering vid sjukdom. Enligt arbetsmiljölagen (1977:1150) skall en

arbetsgivare vidta de åtgärder som behövs för att förebygga att de

anställda utsätts för ohälsa eller olycksfall i arbetet. Vidare skall enligt

22 kap. 3 § AFL en försäkrads arbetsgivare i samråd med den försäkrade

50

svara för att dennes behov av rehabilitering klarläggs. En arbetsgivare har också ett förstahandsansvar för att se till att rehabiliteringsåtgärder kommer till stånd och för att finansiera dem. Ansvaret för finansieringen är dock begränsat till det ansvar som arbetsgivaren har för åtgärder som kan vidtas inom eller i anslutningen till den egna verksamheten. Rege- ringen vill särskilt framhålla att även om en försäkringskassa, en läns- arbetsnämnd, ett landsting och en kommun väljer att samverka inom ramen för finansiell samordning, behåller arbetsgivarna sitt ansvar för de anställdas arbetsmiljö och rehabilitering. Det kan finnas anledning att överväga en ytterligare precisering av målgruppen i syfte att erhålla en god koncentration av den finansiella samordningen. Exempelvis skulle man som en förutsättning för att ingå i målgruppen kunna föreskriva att denna omfattar endast personer som har uppburit offentlig försörjning under en viss minsta tid, t.ex. ett år. En sådan avgränsning av gruppen har emellertid vissa komplikationer. Utan- för målgruppen skulle falla bl.a. personer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser, men som av olika skäl inte uppbär offentlig för- sörjning utan står helt utanför samhället. Vidare skulle ett krav på att ha uppburit försörjning en viss tid behöva kombineras med ett komplicerat regelsystem om överhoppningsbar tid. I annat fall skulle personer som uppbär försörjning under lång tid, men där så inte sker fortlöpande, kun- na hamna utanför målgruppen, trots att de i övrigt kan vara i behov av sådana insatser som kan bli aktuella inom den finansiella samordningen. Dessutom kan en tidsfrist, beroende på hur lång den är, försena insatserna i det enskilda fallet. Utsikterna till ett gott rehabiliterings- resultat är emellertid störst vid tidiga insatser. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det inte bör införas en sådan begränsning av målgruppen. Med hänsyn till att det kan ta tid innan den finansiella samordningen får besparingseffekter på försörjningsstöden är det enligt regeringens mening angeläget att samordningen, i vart fall i ett inledningsskede, koncentreras till en målgrupp som med hänsyn till sin problembild redan har ett klart behov av samordnade insatser. En sådan koncentration av samordningen är mer ägnad att på kort sikt underlätta finansieringen av statens bidrag. Härtill kommer att samordningen riskerar att bli komplex, om perifera ansvarsområden lyfts in. Dessutom finns risk för att personer med behov av samordnade rehabiliteringsinsatser blir nedprioriterade till förmån för dem som egentligen inte har sådana behov. Krav på snabba och mätbara resultat kan nämligen medföra att samordningsresurser används för fall som ändå skulle ha blivit föremål för adekvata åtgärder. Syftet med att ange en särskild målgrupp för verksamheten med finansiell samordning är att denna verksamhet skall koncentreras till insatser för de personer som är i behov av samordnade insatser. Regeringen vill framhålla att detta emellertid inte får medföra att det skapas nya trösklar för när samhället skall bistå enskilda personer med rehabiliteringsinsatser eller försörjningsstöd. Om en person inte tillhör målgruppen för finansiell samordning men ändå är i behov av stöd från det allmänna, så har, liksom hittills, försäkringskassan, länsarbetsnämn- den, landstinget och kommunen inom sina respektive verksamhets- områden ansvaret för att den enskilde erhåller det stöd han eller hon är berättigad till. Den omständigheten att dessa huvudmän deltar i en Prop. 2002/03:132 51 verksamhet med finansiell samordning innebär inte att de undgår sitt Prop. 2002/03:132 ansvar för den enskilde individen.

6.2.3

Åtgärder inom den finansiella samordningen

Regeringens förslag: De åtgärder som får finansieras genom den finan- siella samordningen skall ligga inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde och syfta till att återställa eller öka den enskildes funktions- och arbetsförmåga. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstanserna: 

Riksförsäkringsverket tillstyrker att de åtgärder som får finansieras genom den finansiella samordningen skall ligga inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde och syfta till att återställa eller öka den enskildes funktions- och arbetsförmåga. Verket anför att den finansiella samordningen innebär att sjukpenningsanslag frigörs för aktiva insatser, varför det är ytterst viktigt att insatserna ökar människors möjlighet till egen försörjning. Stockholms läns allmänna försäkringskassa anför att de exempel som anges som möjliga utveck- lingsinsatser överensstämmer med vad kassan anser vara viktiga förbättringsområden. Man framhåller särskilt behovet av arbetstränings- verksamhet. Beställarförbundet Delta på Hisingen anser att i begreppet samlade ansvarsområde ligger att det står samordningsförbundet fritt att förlägga sina insatser där man anser att insatserna för stunden bäst svarar mot målsättningen med samordningen ur ett individ- och samhällsperspektiv. Socsam i Haninge instämmer i förslaget och vill särskilt framhålla behovet av nationellt stöd för kartläggning och analys.

Skälen för regeringens förslag: Målet med den finansiella samord- ningen är att genom en effektiv resursanvändning återställa eller öka funktions- och arbetsförmågan hos människor med en sådan problematik att de är i behov av samordnade insatser eller stöd från flera aktörer. Eftersom nettobetalningen tas från sjukpenningsanslaget är det centralt att den finansiella samordningen får ett synbart resultat. För att utfallet skall anses vällyckat förutsätts det att man får människor i arbete i former som inte stör den reguljära arbetsmarknaden. Och att man samtidigt ser en minskning i utgifterna för sjukpenning. Detta ställer krav på utveck- lingsinsatser med inriktning på att förbättra samarbetet på individnivå samt skapa en struktur av rehabiliteringsaktiviteter som motsvarar mål- gruppens behov. Däremot skall, som regeringen utvecklar i avsnitt 7.3, det samordningsorgan som disponerar de samordnade resurserna inte fatta sådana beslut som utgör myndighetsutövning gentemot enskilda personer. Det skall nämligen fortfarande ankomma på respektive huvud- man att bevilja enskilda personer såväl rehabiliteringsinsatser och annat liknande stöd som försörjningsstöd. Med samarbete på individnivå avses i detta sammanhang den sam- ordning som krävs för att berörda handläggare samt personal från hälso- och sjukvården skall kunna utforma en handlingsplan med fokus på den enskilde och dennes behov av en sammanhållen rehabilitering. För ett sådant samarbete på individnivå krävs att den enskilde har lämnat sitt 52 samtycke. Ett sådant samtycke är dessutom en förutsättning för att sekre- tessbelagda uppgifter i enskilda ärenden skall kunna utbytas mellan olika tjänstemän. Vägrar en person att lämna sådant samtycke är möjligheterna att bevilja honom eller henne några insatser inom ramen för finansiell samordning mycket begränsade. I sådant fall får erforderligt stöd lämnas inom ramen för huvudmännens ordinarie verksamhet. Det är naturligtvis också angeläget att aktörsgemensamma handlingsplaner utformas i sam- råd med den enskilde. Detta innebär vidare att utbildnings- och informa- tionsinsatser kan bli aktuella. För att samarbetet på individnivå skall fun- gera krävs att samtliga inblandade aktörer är medvetna om sina res- pektive uppdrag och ansvar inom ramen för den samordnade rehabili- teringen. För att målet med den samordnade rehabiliteringen skall kunna upp- nås, dvs. att återställa eller öka den enskildes funktions- och arbetsför- måga, krävs att det skapas en struktur av rehabiliteringsaktiviteter som motsvarar målgruppens behov. Detta ställer krav på ett analys- och ut- vecklingsarbete med syfte att åtgärda aktuella problem och flaskhalsar. Analys- och utvecklingsarbetet kan leda till åtgärder såsom resursför- stärkningar liksom inrättande av särskilda projekt med utgångspunkt från målgruppens behov och det gemensamma ansvaret. Regeringen anser att de åtgärder som kan bli aktuella skall ligga inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde, dvs. inom någon av de samverkande parternas ansvarsområde eller i gränslandet mellan dessa parters ansvarsområde. Emellertid får de medel som avsätts för finansiell samordning inte användas på ett sätt som strider mot de likställighets- principer som gäller för samverkansparternas verksamhet (se avsnitt 6.2.7). Detta innebär bl.a. att de samordnade resurserna inte får användas för att ge personer i målgruppen sjukvård, om detta medför att andra personers vårdbehov får stå tillbaka. Vidare måste det landsting som deltar i finansiell samordning alltjämt erbjuda en sjukvård som står i överensstämmelse med bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen (1982:673, HSL). Regeringen vill framhålla att ett landstings medverkan i finansiell samordning naturligtvis inte får medföra att man frångår HSL:s bestämmelser om sjukvård såvitt gäller vårdbehövande som inte ingår i målgruppen för finansiell samordning. Deltagande i finansiell samordning får inte ske på bekostnad av andra personers rätt till sjuk- vård. Regeringen vill understryka att medlen inom den finansiella samord- ningen inte heller får användas för att täcka kostnader för försörjnings- stöd. Kostnader för försörjningsstöd skall finansieras på sedvanligt sätt av den huvudman som beviljar förmånen. Regeringen anser att det är av särskild vikt att åtgärderna utvärderas så att det skapas förutsättningar för kontinuerlig återkoppling och utveck- ling av insatser som krävs för att återställa eller öka den enskildes arbets- och funktionsförmåga. Avslutningsvis vill regeringen lämna några konkreta exempel på möj- liga utvecklingsinsatser inom ramen för den finansiella samordningen.

Kartläggning och analys av behov, problem och flaskhalsar i de olika systemen med syfte att utveckla och skapa en struktur för de insatser som kan bedrivas inom ramen för den finansiella samordningen.

Prop. 2002/03:132 53 Utveckling och implementering av metoden gemensam individuell Prop. 2002/03:132 handlingsplan. Om berörda aktörer tillsammans med den enskilde i ett tidigt skede kan utforma en gemensam handlingsplan som tydligt anger såväl målsättning som vilka åtgärder respektive sam- verkanspart skall vidta, skapas förutsättningar för en effektiv och funktionell rehabiliteringsprocess. Planeringsarbetet genomförs av den enskilde tillsammans med dennes befintliga nätverk, dvs. hälso- och sjukvårdspersonal samt handläggare från berörda myndigheter med ansvar för olika steg i rehabiliteringsprocessen. Vid komplexa frågeställningar kan ansvaret för den gemensamma planeringen övergå till specialiserade arbetsgrupper (samarbets- eller bedömar- team) bestående av personal från de aktuella verksamheterna. Det är mycket angeläget att arbetet präglas av delaktighet och samtycke från den enskilde. Samarbets- eller bedömarteam kan rätt använda vara ett utmärkt sätt att hjälpa den enskilde i hans eller hennes rehabilitering. Detta arbetssätt kräver dock ett ytterst professionellt förhållningssätt från myndigheternas sida för att undvika att enskilda individer känner att de hamnar i underläge i förhållande till myndigheterna. Det är också viktigt att myndigheterna är medvetna om att detta sätt att arbeta inte passar alla individer och att man måste visa en stor lyhördhet för individens önskemål och behov

-

Utbildnings- och informationsinsatser med fokus på att förbättra samarbetet mellan olika personalgrupper samt klarlägga respektive aktörs uppdrag och ansvar inom ramen för den samordnade planeringen.

-

Finansiering och utveckling av särskilda insatser eller projekt såsom kombinerade arbetsträningsverksamheter för långtidsarbetslösa, lång- tidssjukskrivna och personer med sociala problem. För dessa projekt kan samverkansparterna behöva samlokalisera personalresurser samt anställa projektledare.

-

Vid behov förstärka verksamheterna med extra personalresurser, till exempel rehabiliteringssamordnare vid försäkringskassan, arbets- terapeut vid arbetsförmedlingen eller kurator vid vårdcentralen.

-

Uppföljning och utvärdering av genomförda åtgärder för ställnings- tagande till hur rehabiliteringsarbetet för den aktuella målgruppen kan och bör utvecklas vidare.

6.2.4

Samverkande parter

Regeringens förslag: Finansiell samordning skall kunna ske mellan en försäkringskassa, ett landsting, en länsarbetsnämnd samt en eller flera kommuner. För att finansiell samordning skall få bedrivas måste en försäkringskassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och minst en kom- mun delta. Finansiell samordning får dock bedrivas utan ett landsting, om det i samordningen deltar en kommun som inte ingår i ett landstingsområde. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

54

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är mycket positiva till en fyrpartssamordning, som omfattar även länsarbetsnämnden. Däremot anser ett antal remissinstanser att det inte bör krävas att samtliga fyra parter deltar, för att finansiell samordning skall kunna komma till stånd.

Arbetsmarknadsstyrelsen anför att konstruktionen med finansiell sam- ordning innebär svårigheter att förena AMV:s arbetsmarknadspolitiska uppdrag med de uppdrag och mål som beslutas i samordningsförbundets styrelse. Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet anser det vara viktigt att även länsarbetsnämnden blir en likvärdig part i samord- ningsförbundet. Men förbunden ifrågasätter att fyra parter i alla lägen måste ingå för att den finansiella samordningen ska komma till stånd. De anser att det är viktigt att en aktör inte kan hindra möjligheten till finan- siell samordning. Försäkringskasseförbundet anför att möjligheten till finansiell samordning bör ses som ett komplement till samverkansmöjlig- heter enligt Frisam-lagstiftningen, vilken inte kräver att samtliga parter ingår. Östergötlands läns allmänna försäkringskassa anför att förslaget att samtliga aktörer skall delta i finansiell samordning, till skillnad från Frisam, kan stoppa möjligheterna för finansiell samordning. Västra Gö- talands läns allmänna försäkringskassa tillstyrker förslaget att finansiell samordning kräver att samtliga fyra parter deltar. Beställarförbundet 4 S i Stenungsund och Beställarförbundet Delta på Hisingen understryker vik- ten av att alla fyra parter företräds i den föreslagna finansiella samord- ningen, medan Beställarförbundet Fyrverkeriet i Laholm ifrågasätter nödvändigheten av att alla fyra parter måste ingå i samordnings- förbundet.

Skälen för regeringens förslag: Enligt riksdagens ställningstagande bör förslaget om en finansiell samordning omfatta socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna. De tre förstnämnda politikområdena ingår i Socsam-försöken, vars sam- verkansparter utgörs av den allmänna försäkringskassan, sjukvårdshu- vudmannen och kommunen. Arbetsmarknadsmyndigheterna ingår emel- lertid inte i försöksverksamheten enligt Socsam. Däremot förekommer att länsarbetsnämnden medverkar via separat avtal på Frisam-basis.

Regeringen konstaterar att i den finansiella samordningen skall som samverkansparter kunna ingå i vart fall de parter som omfattas av Socsam, dvs. försäkringskassa, sjukvårdshuvudman och kommun. Enligt riksdagens ställningstagande bör emellertid även arbetsmarknadsmyndig- heterna ha möjlighet att ingå i den finansiella samordningen. Det finns emellertid, som regeringen redan nämnt i avsnitt 6.1.2, sär- skilda komplikationer med att åstadkomma en lösning som innebär att arbetsmarknadsmyndigheterna (dvs. på lokal nivå länsarbetsnämnden) kan delta i den finansiella samordningen på lika villkor som övriga sam- verkande parter. Detta sammanhänger bl.a. med att Arbetsmarknads- verket är organiserat så att detta på lokal och regional nivå väsentligen är tjänstemannastyrt, medan de andra huvudmännen på motsvarande nivå har ett starkt inslag av politikerstyrning. Med hänsyn till att den finan- siella samordningen syftar till att den enskilde skall uppnå förmåga till eget förvärvsarbete, finns det enligt regeringens mening emellertid starka skäl för att länsarbetsnämnden skall delta i den finansiella samordningen. Arbetsmarknadsverket är en väsentlig aktör, om syftena med den finan- siella samordningen skall kunna uppnås. Prop. 2002/03:132 55 Möjligheten för flera kommuner att delta i ett Socsam-försök infördes 1998. Skälet härför var att det fanns starka önskemål om att inom ramen för Socsam-lagen kunna bedriva försöksverksamhet mellan en försäk- ringskassa, ett landsting och flera kommuner. En sådan försöksverksam- het skulle enligt vad regeringen då uttalade kunna vara möjlig för ett försäkringskasse- respektive landstingsområde som består av kommuner med relativt få invånare. Det bedrevs försöksverksamhet inom områden som omfattade både stadsdelar med många invånare och enskilda kommuner med relativt få invånare. Regeringen ansåg då att det inom försöksverksamhetens ram borde vara möjligt även med en större regio- nal försöksverksamhet där inte endast befolkningsunderlaget och relativt lokala förhållanden var av intresse utan även de geografiska förutsätt- ningarna (prop. 1997/98:41, s. 105). Regeringen anser att motiven för att flera kommuner skall kunna ingå i ett försöksområde fortfarande har bärkraft. Antalet personer i mål- gruppen för kommuner med relativt få invånare kan vara begränsat, vilket talar för att flera kommuner bör kunna ingå i en och samma finan- siella samordning. En annan fråga är om samtliga fyra parter måste delta för att en finan- siell samordning skall komma till stånd. En sådan ordning kan på det lokala planet naturligtvis göra det svårare att få till stånd en finansiell samordning, eftersom en aktör kan hindra samordningen. Å andra sidan anser regeringen att en finansiell samordning mellan två eller tre parter har betydligt sämre förutsättningar att bli lika effektiv som en samord- ning mellan samtliga fyra parter. Med hänsyn till motiven för och syftet med finansiell samordning anser regeringen att fördelarna med ett krav om att samtliga parter skall delta överväger nackdelarna. Samtliga parter är väsentliga för att uppnå en heltäckande samordning för målgruppen. För att undvika att enskilda individer hamnar i en gråzon mellan olika myndigheter behövs därför ett aktivt deltagande från samtliga berörda parter.

Lagrådet har erinrat om att Gotland inte ingår i ett landstingsområde och att en särregel därför behövs om Gotland på samma sätt som andra kommuner skall kunna delta i samarbete av detta slag. Regeringen anser mot denna bakgrund att kravet på att samordningen skall omfatta fyra parter inte bör upprätthållas, när en kommun inte ingår i ett landstings- område. Detta blir tillämpligt på Gotlands kommun, som är huvudman även för hälso- och sjukvården. Finansiell samordning bör därför i ett sådant fall kunna bedrivas utan att ett landsting deltar Som regeringen anför nedan i avsnitt 7.5.7 kommer ett utträde ur ett samordningsförbund normalt att medföra att förbundet måste likvideras, eftersom finansiell samordning kan bedrivas endast om en försäkrings- kassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och minst en kommun deltar. Deltar flera kommuner, behöver emellertid ett utträde på den kommunala sidan inte medföra en likvidation, om minst en kommun fortsätter att delta. Prop. 2002/03:132 56

6.2.5

Geografisk avgränsning

Prop. 2002/03:132

Regeringens förslag: Finansiell samordning skall, i enlighet med vad de samverkande parterna kommer överens om, i geografiskt avseende kunna omfatta en eller flera kommuner som ligger inom samma landstings- område. Den finansiella samordningen kan även begränsas till att omfatta en del av en kommun. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstanserna: Några synpunkter har inte framförts. Skälen för regeringens förslag: Den finansiella samordningen kommer att bedrivas för den målgrupp som är bosatt inom ett visst geo- grafiskt område ett samordningsområde.

I likhet med Socsam-försöken bygger den finansiella samordningen på att det finns ett lokalt inflytande över de frågor kring vilka man skall samverka. Med hänsyn till bl.a. att såväl de demografiska förhållandena som organisationen av den offentliga förvaltningen skiftar mellan olika kommuner och regioner måste det enligt regeringens bedömning finnas en flexibilitet, när det gäller att bestämma samordningsområdet. En samverkan blir lättare att genomföra om antalet samverkansparter hålls på en hanterlig nivå. För att begränsa antalet samverkansparter bör ett samordningsområde inte kunna omfatta ett större område än ett lands- tingsområde. I annat fall skulle flera försäkringskassor, flera sjukvårds- huvudmän och flera länsarbetsnämnder kunna ingå i ett samordnings- område. För att erhålla en hanterbar organisation kan det å andra sidan för parterna finnas anledning att inte låta ett samordningsområde omfatta allt för många kommuner. Det är emellertid de samverkande parterna som har bäst möjligheter att avgöra hur många kommuner som samord- ningen skall omfatta. För att hålla samordningsområdenas storlek på en mer hanterlig nivå i tättbefolkade områden samt upprätthålla ett lokalt inflytande bör å andra sidan, på motsvarande sätt som inom Socsam-försöken, ett samordnings- område i geografiskt hänseende kunna avse endast en kommun. Beroen- de på de lokala förhållandena bör emellertid området för ett samord- ningsområde även kunna begränsas till en del av en kommuns område (kommundel). Med hänsyn till att försäkringskassans och arbetsförmedlingens indel- ning i lokalkontor inte alltid stämmer överens med indelningen i kommu- ner eller kommundelar, bör det ankomma på de samverkande parterna att själva bestämma vilket område en finansiell samordning skall täcka in. Det är nämligen främst på det lokala planet som man kan bedöma vilken indelning som är mest ändamålsenlig.

6.2.6

Frivillighet finansiell samordning som ett alternativ till Frisam

Regeringens förslag: Det skall vara frivilligt för parterna att ingå i en finansiell samordning. 57

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- Prop. 2002/03:132 ringens.

Remissinstanserna: 

Riksrevisionsverke t anser att frivilligheten i refor- men riskerar att urholka det genombrott i samverkansformer och ökad effektivitet som den föreslagna reformen skulle kunna medföra. Verket anför att det knappast är troligt att de aktörer som hittills inte velat ingå i Frisam kommer att välja det mer krävande samarbetet inom ramen för den finansiella samordningen. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att det är önskvärt med möjlighet till samarbete på frivillig basis mellan olika parter som arbetar med samma eller liknande insatser mot en ge- mensam målgrupp. Landstinget i Östergötland och Norrköpings kommun anser att det inte skall vara frivilligt för försäkringskassan och länsarbets- nämnden att avgöra om man vill delta, eftersom en aktör inte skall för- hindra en samordning. Hallands läns allmänna försäkringskassa anser att rent principiellt är frivilligt deltagande att föredra, eftersom engage- manget och ansvarstagandet då blir större och mer påtagligt. Dagens samordningsinsatser har enligt kassan inte gett de resultat som för- väntades, bl.a. på grund av frivilligheten som inneburit att aktörer inte deltagit fullt ut i samordningsförsöken. Skälen för regeringens förslag: Den finansiella samordningen kommer att utgöra ett alternativ till samverkan inom ramen för Frisam. Till skillnad från Socsam utgör samverkan enligt Frisam inte någon försöksverksamhet utan är en del av myndigheternas ordinarie uppdrag. Denna samverkan bedrivs med utgångspunkt från riktlinjerna i propo- sitionen 1996/97:63. De lokala och regionala aktörer som vill ha en formaliserad struktur för samverkan skall emellertid kunna använda sig av den nya lagreglerade formen av finansiell samordning. Detta innebär att det skall vara frivilligt för parterna att ingå i den finansiella samord- ningen. Samtidigt angav riksdagen i sitt tillkännagivande att möjligheten till samordningen skall vara permanent och rikstäckande, vilket innebär att det inte skall vara fråga om någon lokal försöksverksamhet såsom inom ramen för t.ex. Socsam. Även med hänsyn till kommuners och landstingskommuners självbestämmanderätt ligger det nära till hands att låta en samordning med statlig verksamhet vara frivillig, om inte starka skäl talar för något annat. Enligt regeringens uppfattning skulle det föra alldeles för långt att i detta sammanhang ålägga kommunerna att ingå i en organisation tillsammans med andra huvudmän.

Det är på det lokala och regionala planet som man lättast kan bedöma i vilka former en samordning eller samverkan kan behöva ske. Som redo- visats ovan krävs att samtliga fyra parter deltar för att finansiell sam- ordning skall komma till stånd. Den omständigheten att det även fortsättningsvis skall vara möjligt att samverka inom ramen för Frisam innebär att det inte är aktuellt med några förändringar med avseende på huvudmannaskapet för de verksam- heter samt de förmåner och stöd till enskilda som kan omfattas av Frisam. Därav följer att ett förslag om finansiell samordning inte heller kan innebära några huvudmannaskapsförändringar. 58

6.2.7

Grundläggande principer om likabehandling

Regeringens bedömning: Nuvarande grundläggande principer om lika- behandling av människor bör upprätthållas även inom ramen för en fi- nansiell samordning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens bedömning. I departementspromemorian föreslogs emellertid en föreskrift om att bestämmelser i annan lag skall gälla för samordnings- förbundet om inte annat föreskrivs i denna lag.

Remissinstanserna: Några invändningar har inte framförts. Skälen för regeringens bedömning: Till de grundläggande principerna för en huvudmans verksamhet hör bl.a. den allmänna kommunala likställighetsprincipen, som kommer till uttryck i 2 kap. 2 § KL. Där föreskrivs att kommuner och landsting skall behandla sin medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

De övergripande målen för socialtjänsten finns i socialtjänstlagens (2001:453, SoL) inledande kapitel. Socialtjänsten skall på demokratins och solidaritetens grund främja människors ekonomiska och social trygg- het, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva deltagande i samhällslivet. Under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation skall socialtjänsten även inriktas på att frigöra och utveckla en- skildas och gruppers egna resurser. Vidare är det viktigt att verksamheten bygger på respekt för människans självbestämmande och integritet. Hel- hetssyn är således en av lagens viktigare grundprinciper. Vidare har kommunen, enligt 2 kap. 2 § SoL, det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, även om detta inte innebär någon inskränkning i det ansvar som åvilar andra huvudmän. Bestämmelser om den enskildes rätt till bistånd finns i 4 kap. 1 § SoL. Även bestämmelserna i 3 kap. 5 § SoL har betydelse för den enskildes möjligheter att påverka insatserna från socialnämnden. Enligt nämnda bestämmelser skall insatserna utformas och genomföras tillsammans med den enskilde och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar. I hälso- och sjukvårdslagen (1986:763, HSL) kommer likabehandlings- principen till uttryck i 2 § första stycket där det föreskrivs att målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. År 1997, dvs. efter tillkomsten av Socam-lagen, infördes i nämnda paragraf ett andra stycke, som föreskriver dels att vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet, dels att den som har det största behovet av hälso- och sjukvård skall ges företräde till vården. Bestämmelserna i andra stycket återspeglar de s.k. människovärdes- och behovssolidaritetsprin- ciperna. Även i den lagstiftning som reglerar försäkringskassans verksamhet förekommer krav på likabehandling. Riksförsäkringsverket, som är till- synsmyndighet för försäkringskassorna, skall enligt 20 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Någon motsvarande föreskrift om likabehandling förekommer inte i de specialförfattningar som reglerar verksamheten inom Arbetsmarknads- Prop. 2002/03:132 59 verket. Regeringen har visserligen i skrivelsen Arbetsmarknadsverkets organisation (skr. 2000/01:142, s. 4) gjort vissa uttalanden om bl.a. lika- behandling, men detta innebär inte att det finns någon reglerad lika- behandlingsprincip inom detta område. Däremot gäller naturligtvis för Arbetsmarknadsverket, liksom för andra förvaltningsmyndigheter, be- stämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen om att en myndighet i sin verk- samhet skall beakta allas likhet inför lagen. Detta utgör dock inte samma krav på likabehandling som förekommer i KL och HSL. Vidare kan nämnas att regeringen i propositionen Ett utvidgat skydd mot diskriminering (prop. 2002/03:65) har lämnat förslag till en ny lag om förbud mot diskriminering. Detta är ett led i genomförandet av EG- direktivet 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehand- ling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung samt EG- direktivet 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehand- ling i arbetslivet. Det föreslås en ny diskrimineringsgrund "religion eller annan trosuppfattning". Diskrimineringsförbud avseende diskrimi- neringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder skall enligt förslaget gälla inom ett antal områden, t.ex. arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Dessutom före- slås diskrimineringsförbud avseende etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning i fråga om bl.a. socialtjänsten, socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Lagen om förbud mot diskriminering föreslås träda i kraft den 1 juli 2003. Vidare har en parlamentarisk kommitté i uppdrag (dir. 2002:11) att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som om- fattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Såsom regeringen har konstaterat finns centrala principer om likabe- handling av enskilda personer som huvudmännen har att iaktta i sin verk- samhet. Dessa principer är av så grundläggande betydelse att det enligt regeringens uppfattning inte kan komma i fråga att göra avsteg från dem vid införandet av en finansiell samordning. De bestämmelser om likabe- handling som gäller skall fortsätta att gälla för huvudmännen även när de är samverkansparter inom en finansiell samordning. Det bör i detta sammanhang särskilt uppmärksammas att kraven på likabehandling innebär bl.a. att kvinnor har rätt till rehabilitering i sam- ma omfattning som män men utifrån villkor som är anpassade för den en- skilda kvinnan. Genom den finansiella samordningen kommer samverkansparterna att prioritera särskilda insatser för den aktuella målgruppen. Det får emeller- tid inte vara fråga om att dessa härigenom får tillgång till rehabilitering på bekostnad av övriga grupper som är berättigade till sådana åtgärder. Det är en risk som finns och därför bör detta särskilt studeras i samband med utvärderingen av den finansiella samordningen. Den finansiella samordningen syftar istället till att underlätta för grupper som redan är i behov av rehabilitering och annat stöd från flera huvudmän att verkligen få sådant stöd. Annorlunda uttryckt skall individerna i målgruppen för den finansiella samordningen prioriteras i den meningen att de nu kan er- bjudas det stöd de redan har behov av och är berättigade till, men som de på grund av gränsdragningsproblem mellan aktörerna löper risk att inte få. Prop. 2002/03:132 60 De bestämmelser om likabehandling och likställighet som har redovi- Prop. 2002/03:132 sats i det föregående är tillämpliga, när en huvudman beslutar om insat- ser till enskilda personer. Detta gäller även om insatserna finansieras ge- nom finansiell samordning. Med hänsyn till att det inte är samordnings- förbundet som beslutar om insatser i enskilda fall saknas det, såsom Lagrådet har påpekat, behov av en bestämmelse som med avseende på förbundet hänvisar till annan lagstiftning.

6.2.8

Medborgarnas insyn och inflytande

Regeringens förslag: Medborgarnas nuvarande möjligheter till insyn och inflytande över huvudmännens verksamhet skall omfatta även verk- samheten inom den finansiella samordningen. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstanserna: Några synpunkter har inte framförts. Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till 

Socsam-lagen

 anförde regeringen att det i ett kommunaldemokratiskt perspektiv kunde finnas vissa betänkligheter mot att förlägga ledningen av försöksverk- samheten till ett från parterna fristående gemensamt ledningsorgan (prop. 1993/94:205, s. 27). Ett sådant organ skulle komma att ha ett formellt en- sambestämmande över de uppgifter som det fått sig tilldelat av parterna och med den lösning som föreslogs valdes de förtroendevalda som ver- kade i ledningsorganet genom indirekta val. Medborgarna fick därmed ett svagare inflytande över de angelägenheter ledningsorganet skulle handha än vad som annars skulle har varit fallet. För att minska olägen- heterna av detta var det enligt förarbetena viktigt att en från parterna fri- stående ledning var skyldig att iaktta de grundläggande verksamhets- villkoren i respektive sektor.

De ovan angivna skälen är enligt regeringens mening relevanta även för det nu aktuella förslaget om finansiell samordning. Enligt vad som konstateras nedan i avsnitt 7.4 är samordningsför- bundet att betrakta som en myndighet. För sådana gäller offentlighets- principen. Med hänsyn till att samordningsförbundet inte skall bedriva myndig- hetsutövning gentemot enskilda personer torde det inte behövas några särskilda sekretessbestämmelser i den delen. Samma bedömning gjordes i förarbetena till Socsam-lagen. Där gjordes också bedömningen att den sekretess som kan behövas med anledning av upphandling täcktes av be- stämmelserna i 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 § SekrL, som avser sekretess för anbud m.m. om sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- och drift- förhållanden för enskilda som trätt i affärsförbindelse med myndigheten (prop. 1993/94:205, s. 33). Ett väsentligt moment i medborgarenas möjligheter till insyn och in- flytande är deras möjligheter att till allmän förvaltningsdomstol kunna överklaga de beslut som fattas av ledningsorganet för den finansiella samordningen. Enligt 30 § Socsam-lagen gäller bestämmelserna i 10 kap. KL i tillämpliga delar i fråga om beställarförbund, vilket innebär bl.a. att medlemmarna i berörda kommuner och landsting kan överklaga led- 61 ningsorganets beslut genom laglighetsprövning. Motsvarande skall gälla Prop. 2002/03:132 även inom den föreslagna finansiella samordningen. En förbundsmedlem skall inte kunna överklaga en förvaltningsdomstols beslut att upphäva ett beslut av samordningsförbundet, eftersom tvister mellan förbundsmed- lemmar och samordningsförbund skall hanteras enligt förbundsord- ningen.

7

Utformningen av den finansiella samordningen

7.1

Allmänna kriterier för finansiell samordning

Regeringens förslag: Finansiell samordning i detta sammanhang innebär

att de samverkande parterna bidrar med resurser till ett samordnings-

organ som är inrättat särskilt för detta samt är delaktiga i beslutsfattandet

inom detta organ.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege-

ringens.

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser är positiva till

att finansiell samordning innebär att de samverkande parterna bidrar med

resurser till ett samordningsorgan och är representerade i detta organs be-

slutsfattande. Sveriges läkarförbund anser att ett nytt samordningsorgan

innebär att det inrättas en lokal rehabiliteringsmyndighet och därmed en

femte aktör med eget ansvarsområde. Enligt förbundet riskerar eventuella

vinster att ätas upp av administrativa merkostnader för samordningen.

Vidare anser förbundet att det uppstår nya gränsdragningsproblem mel-

lan huvudmännens ansvar och befogenheter. Riksrevisionsverket anser att

förslaget brister i realism och att det skall göras ytterligare analyser innan

det bildas ett nytt samordningsorgan. 

EU-projektet

 Från arbetsreha-

bilitering till arbetsliv är starkt kritiska till att skapa ett nytt byråkratiskt

politikersammansatt organ vid sidan av de existerande rehabiliterings-

organen.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har i det tillkännagivande

som ligger till grund för regeringens förslag till finansiell samordning

uttalat att denna möjlighet till samordning skall vara permanent och riks-

täckande men utformas med utgångspunkt från bestämmelserna i

Socsam-lagen. Försöksverksamheten inom Socsam är konstruerad på så

sätt att parterna bidrar med resurser till ett särskilt inrättat ledningsorgan,

beställarförbund, samt utser ledamöter och ersättare i detta organ, vilket

innebär att de är delaktiga i dess beslutsfattande. Med begreppet finan-

siell samordning avser regeringen ett övergripande begrepp för den före-

slagna samordningen som helhet. Den finansiella samordningen kan

sägas ha två aspekter, nämligen en finansiell och en organisatorisk. Den

finansiella aspekten innebär att det på ett visst sätt tillskapas ett särskilt

ekonomiskt utrymme för samverkan. Denna aspekt benämns fortsätt-

ningsvis samordning av resurser.

Den organisatoriska aspekten innebär att det införs en formaliserad

struktur med ett särskilt gemensamt fristående organ för att leda eller be-

62

driva den finansiella samordningen. I Socsam-lagen benämns detta organ Prop. 2002/03:132 för ledningsorgan. Emellertid kan detta begrepp vara något missvisande, eftersom detta organ förutom att fatta beslut om den finansiella sam- ordningen även kan komma att verkställa vissa uppgifter. Vidare kan det nya organet sannolikt behöva ha möjlighet att inrätta ett kansli. Rege- ringen anser att en lämpligare benämning på detta organ är därför sam- ordningsorgan. Detta kan sedan bestå av en ledningsfunktion och någon stödfunktion.

7.2

Resurser för den finansiella samordningen

7.2.1

Ekonomisk resultatfördelning

Regeringens bedömning : Det är olämpligt att kombinera ett rikstäckan- de system med finansiell samordning med en ekonomisk resultat- fördelning mellan samverkansparterna, eftersom det i dag inte finns nå- gon lämplig metod för att beräkna det ekonomiska resultatet av den finansiella samordningen. Departementspromemorians bedömning : Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Några remissinstanser anser att det bör införas ett system för ekonomisk resultatfördelning mellan de samverkande parterna. Stockholms läns landsting anser att det går att utse kontroll- områden och att en resultatfördelning skall beakta enbart samverkans- insatserna. Även om detta medför svårigheter, vill landstinget påtala att Haninge och andra Socsam-områden har funnit sådana former för för- delning som parterna anser vara godtagbara. Haninge kommun instäm- mer i svårigheterna med en resultatfördelning, men anser inte att avsak- naden av kontrollområden utanför den finansiella samordningen påverkar detta. Enligt kommunen bör någon form av resultatfördelning mellan parterna fastslås för varje regional samverkan. Stockholms läns allmänna försäkringskassa anser att införandet av någon form av ekonomisk resultatfördelning bör övervägas och pekar på att man inom Socsam löst detta på ett sätt som parterna anser vara tillfredsställande. Även Socsam i Haninge anser att det bör övervägas någon form av resultatfördelning. Skälen för regeringens bedömning: Under 

1990-talet

 har samord- ning av resurser prövats i två försöksverksamheter med finansiell samordning; Finsam och Socsam. Den hittillsvarande finansiella samord- ningens intentioner kan sägas utgå från tre principer:

1.

Genom den finansiella samordningen ges möjlighet till friare resurs- användning genom att medel kan omfördelas mellan de samverkande huvudmännen.

2.

Genom den finansiella samordningen ges huvudmännen ett gemen- samt kostnadsansvar för de samordnade resurserna.

3.

Genom den finansiella samordningen beräknas ett ekonomiskt resul- tat för de samordnade resurserna som fördelas mellan huvudmännen.

Tanken har varit att genom en finansiell samordning skapa drivkrafter för olika huvudmän att prioritera gemensamma insatser. Avsikten bakom 63 den ekonomiska resultatberäkningen har varit att skapa ekonomiska in- citament för att uppnå en effektiv resursanvändning. Enligt riksdagens ställningstagande skall erfarenheterna från Finsam, Socsam och Frisam beaktas för att samverkans- och finansierings- formerna skall utformas på bästa sätt. Mot bakgrund av erfarenheterna av finansiell samordning enligt Finsam respektive Socsam framstår det emellertid för närvarande inte som lämpligt att fullt ut tillämpa ovan- stående tre principer i ett permanent och rikstäckande system för finan- siell samordning. Regeringen anser att den tredje principen resultatfördelning inte går att tillämpa i ett permanent och rikstäckande system för finansiell samordning. Det föreligger enligt regeringens uppfattning avsevärda svårigheter med att utarbeta en jämförelsenorm som kan användas för att på ett rättvisande sätt beräkna ekonomiskt resultat för den finansiella samordningen. Eftersom den finansiella samordningen skall vara riks- täckande går det på lång sikt inte att skapa kontrollområden för att beräk- na ett ekonomiskt resultat av den finansiella samordningen. Som kont- rollområde kan nämligen användas endast ett område som i demografiska och andra hänseenden är jämförbart med det aktuella samordnings- området med den viktiga skillnaden att kontrollområdet inte är föremål för finansiell samordning. Ett alternativ vore att jämföra med kost- nadsutvecklingen i riket som helhet. En sådan jämförelse innebär emel- lertid systematiska beräkningsfel, eftersom kostnadsutvecklingen i en kommun kan avvika från kostnadsutvecklingen i riket av andra skäl än att det pågår en finansiell samordning. Det kommer därför med en sådan metod att vara oklart huruvida beräknat ekonomisk utfall verkligen är ett resultat av finansiell samordning eller mer beror på exempelvis demo- grafiska och konjunkturella faktorer. En sådan jämförelsenorm skulle således kunna medföra kostnadsövervältringar mellan de samverkande parterna som inte beror på den finansiella samordningen. I Socsam-försöken har kostnadsutvecklingen i riket som helhet använts som jämförelse för sjukpenningen. I några av Socsam-försöken har sam- verkansparterna insett osäkerheten med denna jämförelsenorm och därför helt eller delvis friskrivit sig från att fördela något över- eller underskott sinsemellan. Prop. 2002/03:132 64

7.2.2

Samordningens omfattning

Prop. 2002/03:132

Regeringens förslag: Den finansiella samordningen skall, i enlighet med vad de samverkande parterna kommit överens om, omfatta resurser som skall användas för att finansiera samordnade insatser för den aktuella målgruppen. Samverkansparterna skall täcka kostnaderna för de åtgärder som vidtas inom ramen för den finansiella samordningen. Den allmänna försäkrings- kassan skall svara för hälften av de resurser som avsätts för finansiell samordning, medan kommun och landsting skall svara för en fjärdedel vardera. Deltar en kommun som inte ingår i ett landstingsområde skall den kommunen svara för hälften av resurserna.

Regeringens bedömning: Den allmänna försäkringskassan bör få möjlighet att disponera högst 5 procent av de budgeterade kostnaderna för sjukpenning under anslaget 19.1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. även till finansiell samordning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser anser att det inte skall finnas något krav på att de samverkande parterna skall bidra med lika stora andelar av resurser till den finansiella samordningen utan att par- terna själva skall avgöra hur stora andelar de skall bidra med. Vidare an- ser ett antal remissinstanser att länsarbetsnämnden själv skall bidra med resurser till samordning och att det kan minska länsarbetsnämndens engagemang i samordningen om försäkringskassan skall svara även för länsarbetsnämndens resursandel.

Kammarrätten i Göteborg anser att lagtexten bör förtydligas såvitt gäller att försäkringskassan skall bidra även med länsarbetsnämndens an- del av samordningen. Riksförsäkringsverket tillstyrker förslaget, utom så- vitt gäller att försäkringskassans andel skall utgöra statens samlade andel i finansiell samordning och täcka även länsarbetsnämndens andel i sam- ordningen. Riksrevisionsverket anser att förslaget ger särskilt Arbets- marknadsverket för svaga ekonomiska incitament och föreslår därför att det verket skall bidra med egna resurser i den finansiella samordningen. Statskontoret anför att de samordnade rehabiliteringsinsatserna kan kosta staten upp till två miljarder kronor om året. För landsting och kommuner tillkommer sammantaget en lika stor summa. Enligt Statskontoret har samverkansparterna inte några garantier för att andra utgifter i gengäld sjunker. Statskontoret anser att det för framgång måste finnas mycket tydliga krav på de statligt finansierade parterna att de måste ta uppgiften höggradigt seriöst när de går in i samverkan. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att någon begränsning av parternas del i finansiell samordning inte behövs och att parterna kan komma överens om att bidra med olika stora andelar. Länsstyrelsen Västra Götalands län påpekar att det föreslagna beloppet motsvarande 5 procent av de budgeterade kostnaderna för sjukpenning och motsvarande belopp från landsting och kommuner kan innebära svårigheter för de kommuner som tillfört nuvarande samordning hela sin sociala budget.

Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet anser att den

begränsade gemensamma ekonomiska insatsen kan innebära att 65 handlingsutrymmet upplevs så snävt och svagt motiverande att en Prop. 2002/03:132 nödvändig finansiell samordning inte kommer till stånd. Vidare ifråga- sätts att samtliga aktörer skall vara tvingade att ekonomiskt bidra med lika stora andelar, eftersom det är värdefullt att man lokalt kan komma överens om en annan ekonomisk fördelning. Förbunden uppfattar konst- ruktionen att statens hela bidrag tas från budgeterade kostnader för sjuk- penning som olycklig. Landstinget i Östergötland anser att statens bidrag inte bör begränsas till 5 procent av medel för sjukpenning och anser heller inte att lagstiftningen ska ange med vilka delar parterna ska delta i den finansiella samordningen. Finspångs kommun anser att den finan- siella samordningen begränsas starkt genom att statens insats på 5 pro- cent sätter ramarna för den gemensamma budgeten och föreslår att par- terna själva får utforma en disponibel ram som utgör de direkta samver- kansmedlen. Vidare anser kommunen att Arbetsmarknadsverket skall bidra med egna resurser till den finansiella samordningen såsom åtgärds- medel och aktivitetsstöd. Göteborgs stad uppfattar konstruktionen att statens hela bidrag tas från budgeterade kostnader för sjukpenning som olycklig, eftersom den kan innebära en försvagning av arbetsmarknads- myndigheternas motivation för finansiell samordning. Kiruna kommun anser att lösningen av statens finansiering också löser arbetsmark- nadsmyndighetens representation och instämmer i att varje myndighet skall gå in med lika stora delar. Stenungsunds kommun anser att den begränsade finansiella potten i små och medelstora kommuner kan inne- bära att handlingsutrymmet upplevs så snävt och svagt motiverande att en nödvändig finansiell samordning inte kommer till stånd.

Försäkringskasseförbundet anser att förslaget att Arbetsmarknads- verket inte bidrar med egna medel medför en risk för att arbetsmarknads- myndigheterna inte upplever sig som en fullvärdig part i den finansiella samordningen, vilket är mycket olyckligt eftersom deras medverkan är av mycket strategisk betydelse för framgång i arbetet med att bryta lång- variga beroenden av offentlig försörjning.

Finspångs beställarförbund menar att förslaget bör ändras så att det blir möjligt att lägga in befintliga verksamheter i den gemensamma budgeten och peka ut vad som ingår. Förbundet menar också att AMV skall bidra med egna resurser till den finansiella ramen såsom åtgärds- medel och aktivitetsstöd. Även Beställarförbundet Fyrverkeriet i Laholm framhåller vikten av att Arbetsmarknadsverket bidrar med egna resurser och att storleken av respektive parts andel bör avgöras lokalt genom överenskommelser mellan parterna. Beställarförbundet 4S i Stenung- sunds kommun anser att den begränsade gemensamma finansiella insat- sen inte stimulerar små och medelstora kommuner att gå in i finansiell samordning. Man ser dock positivt på att det i författningstexten inte finns någon fastställd procentnivå för parternas insats. Skälen för regeringens förslag och bedömning Den finansiella samordningen bör som huvudprincip omfatta de resurser som de samverkande parterna kommer överens om skall användas för att finansiera samordnande insatser för aktuell målgrupp. Detta innebär att de samverkande parterna skall avsätta resurser till den finansiella sam- 66 ordningen. Parterna får ett gemensamt kostnadsansvar på så sätt att de bidrar med resurser till den finansiella samordningen. Genom den finansiella samordningen samordnas de resurser som krävs för att täcka kostnaderna för de samordnade insatserna. Därvid är det inte på det sättet att vardera parten finansierar enbart de insatser som på något mera påtagligt sätt kan anses hänföra sig till den partens ansvarsområde. En parts resurstillskott är således inte öronmärkt för de insatser som av- ser dennes ansvarsområde. I den finansiella samordningen skall inte ingå medel avsedda för sam- verkansparternas verksamheter i sin helhet (t.ex. individ- och familje- omsorg och primärvård). Regeringen anser att en sådan finansiell sam- ordning medför en risk för kostnadsövervältringar som beror på felaktiga ingångsvärden för de samverkande parterna. En finansiell samordning av det slaget kan inte heller anses vara förenlig med renodlingssträvandena inom det förvaltningspolitiska området, dvs. att ansvarsförhållanden mel- lan olika aktörer skall renodlas och förtydligas. Dessutom finns det inte något behov av att bygga upp ett system för samordning av resurserna för stora delar av huvudmännens verksamheter, när målgruppen för den finansiella samordningen utgör endast cirka 5 procent av befolkningen i arbetsför ålder. Den samordning av resurser som regeringen nu föreslår innebär, jämfört med Socsam, en mindre risk för kostnadsövervältringar mellan samverkansparterna. Samtidigt innebär denna en koncentration av den finansiella samordningen, vilket tydliggör parternas gemensamma ansvar för de personer som är i behov av insatser från flera aktörer. I Socsam-försöket på Hisingen har en likartad modell prövats. Led- ningsorganet för Socsam på Hisingen har tilldelats extra medel av huvud- männen för att initiera och finansiera gemensamma insatser. Försäkrings- kassans bidrag har tagits från sjukpenninganslaget, kommunens bidrag har tagits från stadsdelarnas budget för socialbidrag, medan landstingets bidrag har tagits från en särskild budgetpost. Under år 2002 uppgick dessa medel den s.k. disponibla ramen till totalt 60 miljoner kronor. Vardera part bidrog med 20 miljoner kronor. Dessutom bidrog läns- arbetsnämnden med cirka 8 miljoner kronor till aktiviteter med arbets- marknadspolitisk inriktning. Dessa medel ingår däremot inte i den dispo- nibla ramen. Socsam-lagen omfattar nämligen inte länsarbetsnämnden. För att kunna bedriva samverkansinsatser med arbetsmarknadspolitisk in- riktning har därför ledningsorganet för Socsam och länsarbetsnämnden ingått ett särskilt samverkansavtal. En fördel med den nu föreslagna modellen är att det framgår tydligt vad respektive part bidrar med och vad som därmed är de samverkande parternas gemensamma ansvar. En annan fördel är att en part inte ris- kerar att belastas av en annans ekonomiska underskott. I denna modell fördelas inte något ekonomiskt resultat baserat på kostnadsförändringar för sjukpenning och verksamheter såsom individ- och familjeomsorg och primärvård. Därmed undviks kostnadsövervältringar som beror på om- ständigheter utanför den finansiella samordningen. En nackdel med denna modell är att de ekonomiska incitamenten för samverkan bli svagare än när det fördelas enligt ett ekonomiskt resultat. Därmed försvagas sambanden mellan åtgärder och kostnader. Erfaren- heterna från Finsam och Socsam visar dock att det i ett permanent system är praktiskt omöjligt att beräkna ett rättvisande ekonomiskt resultat av Prop. 2002/03:132 67 den finansiella samordningen. Svaga ekonomiska incitament skärper där- Prop. 2002/03:132 med kraven på att åtgärderna inom den finansiella samordningen följs upp och utvärderas. De krav som bör ställas på uppföljning och utvärde- ring behandlas i avsnitt 7.7. Resursandelar Som anförts i det föregående anser regeringen att det skall ligga på sam- verkansparterna att bestämma hur mycket resurser som skall tillföras den finansiella samordningen. Parterna skall således behålla sina möjligheter att inom den egna verksamheten göra prioriteringar mellan finansiell samordning och övrig verksamhet. Emellertid anser regeringen att de samverkande parterna i princip bör bidra med lika mycket resurser (dvs. lika andelar). En sådan princip för- enklar avsevärt när man skall bestämma resursinsatsen till den finansiella samordningen. Därmed undviks särskilda regler för att avgöra respektive parts resursinsats. Sådana regler skulle förmodligen vila på en osäker fördelningsprincip om vem som egentligen har störst kostnadsansvar. Att parterna bidrar med lika andelar stimulerar dessutom ett gemensamt an- svarstagande, eftersom samtliga parter bidrar med en väsentlig del av samordningsresurserna. Dessutom anser regeringen att staten inte bör svara för mer än hälften (dvs. två fjärdedelar) av resurserna för finansiell samordning. Ett alternativ vore att begränsa statens andel av resurserna till högst hälften och låta övriga parter svara för en större andel. Det finns enligt regeringen emellertid inte tillräckliga skäl för att införa en sådan ordning. I det i avsnitt 7.5 föreslagna samordningsorganet kommer par- terna att vara likvärdiga parter med lika rösträtt, vilket också talar för att de skall bidra med lika mycket resurser. Om det i en finansiell samordning ingår flera kommuner tillsammans med ett landsting, en försäkringskassa och en länsarbetsnämnd, ligger det nära till hands att i finansiellt hänseende betrakta kommunerna som en part i den finansiella samordningen. I sådana fall skall kommunerna komma överens om hur mycket resurser som respektive kommun skall bidra med till den finansiella samordningen. När de bestämmer sina resursinsatser har kommunerna att beakta att de använder sina skatte- medel på ett sådant sätt som är förenligt med den kommunala kom- petensen. De har att bedöma bl.a. om den resursinsats de gör i en finan- siell samordning får en gynnsam effekt på kommunens ekonomiska för- hållanden. Det kan nämnas att Samverkansutredningen (SOU 2000:114) har angett att en kostnadsfördelning som inte står i proportion till de uppgif- ter som respektive huvudman har lagt på en gemensam nämnd kan strida mot en del av den kommunala kompetensen enligt 2 kap. 1 § KL. Rege- ringen delar den bedömningen. I nämnda bestämmelse anges att en kom- munal åtgärd skall vara av allmänt intresse för medlemmarna i kom- munen eller landstinget. Enligt motiven till bestämmelsen (prop. 1990/91:117, s. 146f.) får allmänintresset bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen eller landstinget befattar sig med angelägenheten. 68 Medel för försäkringskassornas och arbetsmarknadsmyndigheternas medverkan Med avseende på den föreslagna modellen för samordning av resurser väcks frågan hur, dvs. med vilka anslag, försäkringskassorna och arbets- marknadsmyndigheterna skall finansiera sin del av verksamheten. I en- lighet med det kommunala självstyret avgör kommuner och landsting själva hur de väljer att finansiera den gemensamma verksamheten. Erfarenheterna från Frisam och Socsam visar att målgruppen för sam- verkan och samordnade insatser i regel behöver stöd under en längre period. För att uppnå positiva resultat anser regeringen att det är viktigt att skapa struktur och kontinuitet för dessa insatser. Varaktiga möjlig- heter att avsätta resurser för denna verksamhet är en förutsättning för att kunna bedriva en långsiktig samverkan. Den finansiella samordningen syftar till att underlätta en sådan samverkan. Från och med den 1 januari 2003 får högst 5 procent av de budgeterade utgifterna för sjukpenning användas för samverkan inom rehabiliterings- området (Frisam). Dessa medel får utgöra statens samlade andel för finansiering av samverkan och skall stå i proportion till statens samlade ansvar för åtgärder för den grupp som samverkan riktar sig till. Det innebär att i de fall både försäkringskassan och länsarbetsnämnden deltar i ett samverkansprojekt enligt Frisam, svarar försäkringskassan för sta- tens andel av kostnaderna. Regeringen anser att försäkringskassornas möjlighet att disponera högst 5 procent av de budgeterade utgifterna för sjukpenning för samverkan enligt Frisam bör omfatta även den finan- siella samordningen. Mot bakgrund av att dessa medel får utgöra statens samlade andel för samverkan enligt Frisam är det regeringens uppfatt- ning att samma princip måste gälla för samverkan inom ramen för finan- siell samordning. Arbetsmarknadsmyndigheternas medverkan finansieras således med medel från sjukförsäkringen. Detta innebär att högst 5 pro- cent av de budgeterade utgifterna för sjukpenning får disponeras för samverkan antingen enligt Frisam eller finansiell samordning. För- säkringskassan och länsarbetsnämnden avgör var för sig om de vill sam- verka enligt Frisam eller finansiell samordning. För finansiell samordning krävs emellertid att fyra parter deltar. I resurshänseende likställs således Frisam och finansiell samordning. Denna konstruktion innebär att länsarbetsnämnden inte kommer att bidra med några egna resurser till den finansiella samordningen. Lag- rådet har i sitt yttrande anfört att den avsedda fördelningen mellan parterna bör komma till direkt uttryck i lagtexten. Det bör därför före- skrivas att försäkringskassan svarar för hälften av resurserna till finan- siell samordning, medan kommun och landsting svarar för vardera en fjärdedel. Som föreslås i avsnitt 6.2.4 kan finansiell samordning även ske utan att ett landsting deltar, om det i samordningen deltar en kommun, som inte ingår i ett landstingsområde. I ett sådant fall skall den deltagande kom- munen och försäkringskassan vardera svara för hälften av resurserna till den finansiella samordningen. Det kan naturligtvis inte på förhand avgöras om 5 procent av de budgeterade utgifterna för sjukpenning utgör en rimlig omfattning av statens resurser för att bedriva finansiell samordning. Som jämförelse Prop. 2002/03:132 69 kan nämnas att i Socsam-försöket på Hisingen disponerades 17 miljoner kronor från sjukpenninganslaget för finansiell samordning under år 2000, vilket motsvarade 3 procent av budgeterade kostnader. I Finsam-försöken fick högst 10 procent av de beräknade kostnaderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning disponeras för olika typer av insatser i syfte att minska sjukpenningkostnaderna. Mellan 1 och 2 procent användes. Mot bakgrund av dessa erfarenheter och med hänsyn till att 5 procent av de budgeterade utgifterna för sjukpenning skall avse resursinsatsen för både försäkringskassan och länsarbetsnämnden kan enligt regeringens uppfatt- ning detta ge en rimlig omfattning av resurser för finansiell samordning. Den disponibla ramen måste bli föremål för noggrann uppföljning och om denna uppföljning indikerar att ramen är för snäv, så bör den kunna vidgas. Samtidigt bör man också följa upp utfallet av resursernas för- delning mellan de samverkande parterna. De långtidssjukskrivna är en av flera viktiga målgrupper för de insatser som kommer att bedrivas genom den finansiella samordningen. Eftersom de långa sjukfallen står för en stor del av sjukpenningkostnaderna bör ett effektivt arbete med samordnade rehabiliteringsinsatser för denna grupp medföra kostnadsminskningar för sjukförsäkringen. Det går dock inte att bortse från att det finns en osäkerhet huruvida de satsningar som görs betalar sig genom att sjukskrivningskostnaderna minskar i motsvarande omfattning. Om så inte sker uppstår ett underskott på sjukpenningan- slaget och staten måste då skjuta till ytterligare medel. Regeringen anser därför att statens bidrag till den finansiella samordningen skall begränsas till högst 5 av procent av budgeterade utgifter för sjukpenning. Fördelning av medel Möjligheten att få disponera sjukförsäkringsmedel (anslaget för sjuk- penning) till rehabiliteringsinsatser är en av grundprinciperna bakom den finansiella samordning som har prövats i Finsam- och Socsam-försöken och det som vanligen avses med finansiell samordning i den politiska de- batten. Tanken är att skapa möjlighet för försäkringskassorna att avsätta resurser till rehabiliteringsinsatser om det finns behov av det. Som ett incitament för försäkringskassorna att satsa resurser på insatser som förväntas minska ohälsan och sjukskrivningarna bör sjukpenning- anslaget fördelas på de 21 allmänna försäkringskassorna. Detta innebär att RFV fördelar de medel för sjukpenning som avsatts under anslaget 19:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. anslagspost 1.1. I samband med denna fördelning bör som villkor anges att respektive försäkrings- kassa får använda högst 5 procent av dessa medel för finansiell sam- ordning och samverkan enligt Frisam. Därmed får försäkringskassorna, med beaktande av de beräknade utgifterna för sjukpenning, ta ställning till hur mycket medel som man är beredd att avsätta för rehabiliterings- insatser i syfte att minska sjukpenningkostnaderna. Regeringen vill framhålla att denna konstruktion naturligtvis inte påverkar den enskilde försäkrades rätt att få sjukpenning. Eftersom sjuk- försäkringen regleras genom en rättighetslagstiftning skall sjukpenning utbetalas till den försäkrade, om han eller hon uppfyller kraven härför enligt AFL. Om de anslagna medel som fördelats är förbrukade innan budgetårets slut, måste den allmänna försäkringskassan rekvirera ytter- Prop. 2002/03:132 70 ligare medel via RFV. I samband med denna rekvisition bör redovisas Prop. 2002/03:132 hur de förbrukade medlen fördelats på utbetalning av sjukpenning res- pektive resurser för finansiell samordning och samverkan enligt Frisam.

7.3

Ledningen för den finansiella samordningen

Regeringens förslag: Ledningen för den finansiella samordningen skall förläggas till ett för samverkansparterna gemensamt men självständigt samordningsorgan. Ett samordningsorgan skall besluta på vilket sätt de medel som är dis- ponibla för finansiell samordning skall användas samt besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen. Ett samordningsorgan skall finansiera de aktiva åtgärder och reha- biliteringsinsatser som de samverkande parterna tillhandahåller inom ramen för den finansiella samordningen. Ett samordningsorgan skall stödja samarbetet mellan de samverkande parterna, t.ex. genom att bistå bedömargrupper, som de samverkande par- terna svarar för. Däremot skall samordningsorganet inte besluta om förmåner till eller rättigheter för enskilda eller i övrigt vidta åtgärder som innefattar myndighetsutövning eller tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda. Ett samordningsorgan skall kunna anställa personal. Samordnings- organets ärenden kan beredas antingen av en beredningsgrupp som samverkansparterna svarar för tillsammans eller av samordningsorganets egen personal. Ett samordningsorgan skall svara för uppföljning och utvärdering av de insatser som bedrivs inom ramen för den finansiella samordningen. Ett samordningsorgan skall upprätta budget och årsredovisning för sin verksamhet. Ett samordningsorgans verksamhet skall granskas av revisorer. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att det inrättas ett för samverkansparterna gemensamt men självständigt samord- ningsorgan. Riksförsäkringsverket tillstyrker att ledningen för den finan- siella samordningen förläggs till ett för de samverkande parterna gemen- samt men självständigt samordningsorgan. Linköpings universitet anser att det saknas en belysning av vilka organisatoriska förhållanden som krävs för att stöda samverkansprocessen. Arbetsmarknadsstyrelsen är av- visande till konstruktionen med ett fristående ledningsorgan för en finansiell samordning. Enligt verket innebär konstruktionen svårigheter för verket att förena det arbetsmarknadspolitiska uppdraget med de upp- drag och mål som beslutas av ett samordningsorgan.

Sveriges Läkarförbund anser att det nya samordningsorganet innebär i praktiken att det inrättas en lokal rehabiliteringsmyndighet och därmed en femte aktör med eget ansvarsområde på rehabiliteringsområdet, vilket medför en risk för att eventuella vinster från samordningen kommer att ätas upp av administrativa merkostnader för samordningen. 71

Beställarförbundet 5 S i Grästorp tillstyrker förslaget med undantag Prop. 2002/03:132 för begränsningen att samordningsorganet inte skall vidta åtgärder som innefattar tillhandhållande av tjänster avsedda för enskilda. Förbundet anser att det är viktigt att samordningsorganet kan besluta om formerna för och omfattningen av tillhandahållandet av tjänster avsedda för enskilda. Huddinge kommun anför att samordningsorganet kan upp- handla åtgärder från såväl externa aktörer som de samverkande parterna, men att det inte framgår av promemorieförslaget om detta skall ske utan att formell upphandling. Hovrätten för övre Norrland anför att förslaget torde innebära att samordningsorganet vid upphandling utgör en upp- handlande enhet enligt 1 kap. 5 och 6 §§ lagen om offentlig upphandling och att eventuella skadeståndsanspråk skall riktas mot samordnings- organet som part. Skälen för regeringens förslag Ledningen för den finansiella samordningen bör enligt regeringens mening förläggas till ett särskilt inrättat samordningsorgan. Detta mot- svarar bäst den ordning som förekommer inom Socsam och som skiljer denna från samverkan enligt Frisam. Det övergripande uppdraget för ett samordningsorgan är att på olika sätt skapa goda förutsättningar för samverkan mellan de parter som väljer att samverka inom ramen för finansiell samordning. Detta uppdrag kan sägas bestå av två olika slags uppgifter.

I det ena slaget av uppgifter ingår att samordningsorganet skall kunna

fatta vissa beslut och ansvara för vissa förvaltningsuppgifter. Dessa upp-

gifter tillhör den mer formella sidan av samordningsorganets uppdrag.

Det andra slaget av uppgifter innebär att samordningsorganet på olika

sätt skall bidra till och underlätta för parterna att samverka och uppnå en

helhets- och samsyn i arbetet med att erbjuda olika former av stöd och

rehabiliteringsinsatser till de personer som ingår i målgruppen för den

finansiella samordningen.

Beslut och ansvar

Ett syfte med den finansiella samordningen är att underlätta samverkan

mellan de samverkande parterna. Som ett moment i den finansiella sam-

ordningen ingår samordning av resurser (se avsnitt 7.2). Detta innebär

bl.a. att samverkansparterna ställer resurser till förfogande för finansie-

ring av åtgärder, som ligger inom de samverkande parternas samlade

ansvarsområde. Det rör sig om åtgärder som skall återställa eller förbättra

funktions- eller arbetsförmågan hos personer som ingår i målgruppen för

den finansiella samordningen.

En gemensam och självständig beslutsfunktion

För att uppnå en effektiv ordning för denna samverkan anser regeringen

att det skall införas en för samverkansparterna gemensam men samtidigt

självständig beslutsfunktion för de resurser som ingår i den finansiella

samordningen. Detta ligger i linje med principerna bakom Socsam-

72

lagstiftningen. Denna beslutsfunktion skall förläggas till ett samord- Prop. 2002/03:132 ningsorgan. Med gemensam beslutsfunktion avses att samverkanspar- terna skall vara representerade på visst sätt i ledningen för samordnings- organet. Det förhållandet att beslutsfunktionen är självständig innebär att samordningsorganet fattar beslut i eget namn. En primär uppgift för samordningsorganet kommer således att bli att ansvara för de resurser som överförs till den finansiella samordningen. Samordningsorganet skall besluta om på vilket sätt de medel som är disponibla för finansiell samordning skall användas. I detta ligger att bestämma om resursernas användning på en aggregerad nivå såvitt gäller åtgärder som riktar sig till målgruppen. Samordningsorganet beslutar t.ex. om vilka slags rehabiliteringsinsatser som skall finansieras med de samordnade resurserna. Detta innebär också att samordningsorganet kan besluta att finansiera och låta genomföra t.ex. kartläggningar av mål- gruppens omfattning och dess stödbehov. I sammanhanget kan nämnas att samordningsorganets beslut skall, lik- som ledningsorganets beslut inom Socsam-försöken, kunna överklagas i den ordning som gäller enligt 10 kap. KL, dvs. förvaltningsdomstol skall kunna göra en laglighetsprövning. Finansiering av åtgärder Den centrala uppgiften för samordningsorganet är att finansiera olika slags åtgärder som skall underlätta för personer i målgruppen att uppnå förmåga till eget förvärvsarbete. Det bör påpekas att samordningsorganet inte skall fatta beslut om att finansiera insatser i det enskilda fallet. Samordningsorganet kan utifrån den analys man gör av målgruppen och dess stödbehov göra en behovsprioritering och på grundval av denna besluta om finansiering av tjänster och rehabiliteringsinsatser, som skall erbjudas målgruppen. Huvuduppgiften för samordningsorganet är att samordna de samverkande parternas resursinsatser med avseende på åtgärder som riktar sig till målgruppen, vilket innebär att det är de sam- verkande parterna som svarar för rehabiliteringsinsatserna. Dessa har, liksom idag ett kvalitetsansvar för de insatser som man beviljar enskilda personer. De samverkande parterna kan i samma omfattning som i dag i sin tur välja att upphandla tjänster eller insatser, som man sedan beviljar enskilda personer. Däremot ankommer det inte på samordningsorganet att svara för offentlig upphandling av insatser eller andra aktiva åtgärder som riktar sig till enskilda personer. Dess uppgift är i stället att genom finansiering samordna parternas resursanvändning med avseende på mål- gruppen för samordningen. Samordningsorganet kan således låta en av de samverkande parterna utföra en viss insats mot att samordnings- organet svarar för dess finansiering. På så sätt blir det lättare för en part att svara för insatser som riktar sig till personer som uppfattas befinna sig i en gråzon mellan de samverkande parterna. Detta förutsätter att det in- gås en överenskommelse om detta med samverkansparten. Samordnings- organet har inte befogenhet att ålägga en samverkanspart eller någon annan att vidta en viss åtgärd. En sådan beslutsbefogenhet skulle enligt regeringens uppfattning på ett oacceptabelt sätt begränsa t.ex. den kommunala självstyrelsen. 73 Däremot avgör samordningsorganet vilka slags åtgärder som skall Prop. 2002/03:132 förekomma inom den finansiella samordningen men får, som nämnts, sedan ingå avtal med den samverkanspart som skall svara för utförandet. När det gäller rehabiliteringsinsatser och andra aktiva insatser till enskilda personer i målgruppen är det endast den ansvariga samverkans- parten som kan göra en upphandling enligt lagen (1992:1528) om offent- lig upphandling. Detta gäller i samma omfattning som idag. Ett samord- ningsorgan kan endast finansiera dessa insatser som den samverkande parten tillhandahåller och ansvarar för. Ett samordningsorgan kan i och för sig utgöra en sådan upphandlande enhet som avses i lagen om offentlig upphandling. Bestämmelserna om offentlig upphandling kan bli tillämpliga för ett samordningsorgan, om detta gör inköp av t.ex. kontorsmaterial, om man därvid överskrider be- loppsgränserna för direktupphandling. Samordningsorganet bör i enlighet med 6 kap. 2 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling fastställa riktlinjer för direktupphandling. Däremot ligger det utanför samordnings- organgets kompetens att köpa in rehabiliteringsinsatser eller liknande åtgärder, eftersom dessa, som nämnts i det föregående, tillhandahålls av de samverkande parterna, medan samordningsorgan kan finansiera de av dessa åtgärder som ligger inom den finansiella samordningen. De samordnade resurserna skall kunna användas för sådana slags insat- ser som ligger inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde. Avgörande för vilka åtgärder som kan finansieras av samordningsorganet är om insatserna är förbehållna personer i målgruppen för finansiell samordning. Administration och arbetsgivaransvar Samordningsorganet kan behöva anställa personal för olika uppgifter, t.ex. för egen administration (t.ex. inrättande av kansli som kan bistå samordningsorganets ledning i olika hänseenden) samt projektledning. Det kan även handla om att bidra med medel för extra personalresurser, t.ex. rehabiliteringssamordnare vid försäkringskassan (se avsnitt 6.2.3). Samordningsorganets arbetsgivaransvar skall dock begränsas till den egna administrationen. Med hänsyn till att de samverkande parterna skall behålla sitt huvudmannaskap för förmåner och stöd till enskilda personer, skall de ha kvar arbetsgivaransvaret för den personal som handhar dessa uppgifter. I annat fall kan det uppstå gränsdragningsproblem gentemot huvudmännens ansvar för de enskilda personerna i målgruppen. Om samordningsorganet skulle svara för personalresurser inom rehabili- teringsverksamhet eller annan stödjande verksamhet genom att anställa personal, skulle detta innebära att man tillskapar en särskild rehabili- teringsmyndighet, vilket inte är avsikten med den finansiella sam- ordningen. Det skall, som tidigare har nämnts, inte i detta sammanhang övervägas några huvudmannaskapsförändringar. Budget och årsredovisning Samordningsorganet skall upprätta budget och årsredovisning för såväl den egna administrativa verksamheten som åtgärderna inom den finan- 74 siella samordningen. Samordningsorganets verksamhet skall granskas av Prop. 2002/03:132 revisorer (se nedan avsnitt 7.6). Uppföljning och utvärdering De insatser som bedrivs inom ramen för finansiell samordning bör, enligt regeringens uppfattning, bedömas och värderas utifrån de gemensamma samverkansmålen, dvs. de mål som samordningsorganet anger för sin verksamhet. Uppföljning och utvärdering skall således vara en prioriterad uppgift för samordningsorganet.

Enligt budgetlagen (lag [1996:1059] om statsbudgeten) skall rege-

ringen för riksdagen redovisa de mål och resultat som uppnås på olika

verksamhetsområden. Vidare är regeringen skyldig att noga följa hur

statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till bud-

geterade belopp. Likaså medför systemet med utgiftstak för staten ett be-

hov av löpande månadsvis utgiftsuppföljning. Det är därför nödvändigt

att nationella mål och resultatindikatorer utvecklas och fastställs för de

statliga medlen. Det är av stor vikt att det finns ett välfungerande uppfölj-

ningssystem på nationell nivå, när den finansiella samordningen påbör-

jas.

Samverkansbefrämjande åtgärder

Det ligger enligt regeringen i sakens natur att det bör ankomma på sam-

ordningsorganet att på olika sätt stimulera till ett samarbete på hand-

läggarnivå mellan samverkansparterna samt i övrigt underlätta sådant

samarbete. Det handlar inte bara om att på övergripande nivå meddela

riktlinjer för samverkan utan ett samordningsorgan skall även, genom att

förankra behovet av samverkan hos respektive samverkande part, kunna

underlätta för dessa att på handläggarnivå samråda i individärenden.

Emellertid skall samordningsorganet, som tidigare har framhållits, var-

ken bevilja enskilda personer insatser, förmåner eller ta del av enskildas

personliga förhållanden. Samordningsorganet skall heller inte fatta beslut

om huruvida en person är att hänföra till målgruppen för finansiell

samordning. Däremot skall det på olika sätt verka för att samverkans-

parterna tillsammans inrättar samrådsgrupper. Det är emellertid samver-

kansparterna tillsammans som skall ansvara för dessa grupper och inte

samordningsorganet.

Sådana samrådsgrupper kommer att vara ett viktigt instrument för att

skapa såväl helhets- som samsyn på vilka slags åtgärder som lämpligen

bör komma i fråga för olika personkategorier inom målgruppen. Det

kommer att vara en viktig uppgift för samordningsorganet att skapa goda

förutsättningar för förekomsten av sådana samrådsgrupper. Detta kan ske

t.ex. genom att man vidtar olika åtgärder för att skapa kontaktnät mellan

de samverkande parterna.

Beredningsgrupper

De ärenden som tas upp för beslut inom samordningsorganet skall på

sedvanligt sätt först beredas. Det bör ankomma på de samverkande

75

parterna att bestämma vem som skall svara för den beredningen. Därvid Prop. 2002/03:132 kan man tänka sig olika alternativ. Samordningsorganet, som kommer att vara en självständig juridisk person, kan naturligtvis anställa särskild beredningspersonal. Lämpligheten av en sådan konstruktion är beroende av hur omfattande verksamhet som kommer att bedrivas genom den finansiella samordningen. Ett nära till hands liggande alternativ är att samverkansparterna till- sammans svarar för beredningen genom en särskild beredningsgrupp. En sådan ordning är ägnad att bygga upp ett gott samarbetsklimat mellan parterna. Vidare vinns den fördelen att beredning och efterföljande beslut kommer att vara förankrade hos respektive part. Om personal som är anställd hos en samverkanspart och som inte har någon anställning hos samordningsorganet bereder ärenden för beslut i samordningsorganet, utförs detta i tjänsten hos samverkansparten. I så- dant fall kommer samverkansparten att ansvara för beredningen. Det bör ankomma på samverkansparterna att i en förbundsordning bestämma vilken ordning som skall tillämpas för beredning av samord- ningsorganets ärenden. (Beträffande förbundsordning, se avsnitt 7.5). Gränsdragningsfrågor Det centrala för samordningsorganets uppgifter är vilka slags beslut detta organ skall kunna fatta. När det gäller beslutsbefogenheterna uppkommer en gränsdragning gentemot huvudmännens (de samverkande parternas) befogenheter och ansvar. Avgörande för denna gränsdragning är att sam- ordningsorganet varken övertar eller begränsar huvudmännens nuvarande ansvar för stöd och förmåner till enskilda personer. Samordningsorganets uppgifter är av övergripande natur och dess be- slut avser inte enskilda personer i målgruppen. I samordningsorganets uppgifter kommer i stället att ingå att t.ex. finansiera och ange riktlinjer för olika åtgärder som de samverkande parterna bedriver för målgruppen. Beslutanderätten över åtgärder som riktar sig direkt till den enskilde skall ligga kvar hos de samverkande parterna, dvs. hos socialtjänsten, sjukvårdshuvudmännen, försäkringskassan och arbetsmarknadsmyndig- heterna. Detta gäller t.ex. beslut om försörjning, rehabiliteringsåtgärder, sjukvård och annan behandling och annat stöd till den enskilde. I annat fall skulle det för den enskilde kunna te sig oklart till vilken huvudman han eller hon i olika situationer skall vända sig. Motsvarande oklarhet skulle också kunna uppkomma bland huvudmännen. Ordningen med att låta myndighetsutövningen ligga kvar hos respektive huvudman är också den som har tillämpats inom Socsam. Det har inte framkommit skäl för att nu frångå den principen. Liksom idag svarar de samverkande parterna för att den enskilde erhåller de ekonomiska förmåner han eller hon är berättigad till. Detta innebär att försäkringskassan således fortfarande svarar för t.ex. sjuk- penning och rehabiliteringsersättning, medan länsarbetsnämnden svarar för t.ex. aktivitetsstöd. Vidare svarar kommunen fortfarande för ekono- miskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL). Den omstän- digheten att en person beviljas en insats som finansieras genom finansiell samordning får naturligtvis inte medföra att den enskilde ställs utan 76 försörjning eller att det uppstår något glapp vid övergång mellan olika Prop. 2002/03:132 former av ekonomiskt stöd. När det gäller utformningen av de enskilda insatserna är det också huvudmännen, dvs. de samverkande parterna, som har sakkunskap om vad som utgör ett adekvat utförande av respektive insats. Detta talar för att dessa skall ha kvalitetsansvaret för de insatser som de utför men som samordningsorganet finansierar. Dessutom saknar ett samordningsorgan befogenhet att beordra någon av huvudmännen att genomföra en viss verksamhet. Dess beslut att använda de samordnade resurserna för en viss verksamhet eller insats som utförs av en samverkande part måste föregås av en diskussion med huvudmannen. Det måste finnas en gemen- sam uppfattning mellan samordningsorganet och huvudmannen om ut- formningen av de insatser, som skall kunna ingå i den finansiella sam- ordningen. Den samverkande parten har emellertid alltjämt ansvaret för utformningen av de insatser som beviljas enskilda personer ur mål- gruppen för den finansiella samordningen. En samverkande part bör nämligen inte kunna undgå ansvar för eventuella brister i sin verksamhet genom att hänvisa till att samordningsorganet inte har beställt relevanta eller tillräckliga insatser. Den samverkande parten behåller ändå ett sista- handsansvar för den enskilde, eftersom det är den samverkande parten som svarar för myndighetsutövningen gentemot den enskilde. Samordningsorganet skall inte svara för någon myndighetsutövning. Den tillsyn som finns över de samverkande parternas verksamhet kom- mer att fortsätta gälla och även omfatta den finansiella samordningen. Hittillsvarande regler om tillsyn över berörda sektorer kommer att gälla även när en sektor berörs av finansiell samordning. Tillsynen över hälso- och sjukvården utövas av Socialstyrelsen. Beträffande socialtjänsten har Socialstyrelsen det centrala och länsstyrelserna det regionala till- synsansvaret. Tillsynen över de allmänna försäkringskassorna utövas av Riksförsäkringsverket. Länsarbetsnämnden står under tillsyn av AMS, som är dess chefsmyndighet.

7.4

Organisationsform för finansiell samordning

Regeringens förslag: Den finansiella samordningen skall bedrivas

genom ett samordningsförbund som bildas genom sammanslutning av

samtliga samverkande parter, som blir medlemmar i förbundet.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege-

ringens.

Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser är

positiva till att det införs en möjlighet att bilda ett samordningsförbund

och att de samverkande parterna är medlemmar i detta förbund.

Riksförsäkringsverket tillstyrker att ledningen för den finansiella

samordningen skall förläggas till ett för samverkansparterna gemensamt

men självständigt samordningsorgan. Riksrevisionsverket anser att den

föreslagna associationsformen samordningsförbund är ofullständigt

underbyggd i promemorian. Verket anser att en grundlig analys av olika

alternativs fördelar och nackdelar bör göras innan det fattas beslut om val

av associationsform. Statskontoret anför att med förslaget introduceras

77

för första gången en offentligrättslig form för samarbete mellan stat och kommuner. Det är enligt Statskontoret därför lämpligt att utvärderingen också innefattar en bedömning av om samordningsförbundet som modell kan överföras till andra områden och ges ett mer generellt utformat lagstöd. En generellt viktig fråga att pröva är i så fall hur politiskt ansvar skall kunna utkrävas. Svenska Kommunförbundet , Landstingsförbundet, Göteborgs stad och Stenungsunds kommun ser mycket positivt på att den finansiella samordningen får en gemensam politisk ledning i form av ett s.k. samordningsförbund. Huddinge kommun är frågande till om konstruktionen med ett samordningsförbund inte kan bli administrativt tung. Norrköpings kommun anser att ett samordningsförbund med en förbundsordning och styrelse ger den stadga och struktur som de fyra samverkande parterna behöver.

Skälen för regeringens förslag: För att uppnå en effektiv ordning för den finansiella samordningen bör det införas en för samverkansparterna gemensam, men samtidigt självständig beslutsfunktion för de resurser som ingår i den finansiella samordningen. Denna beslutsfunktion bör, som tidigare nämnts, förläggas till ett härför särskilt bildat organ. Möj- lighet att bedriva samverkan utan att använda något gemensamt men självständigt ledningsorgan finns inom Frisam. Den samverkansformen skall enligt riksdagens ställningstagande finnas kvar. Med gemensam be- slutsfunktion avses att samtliga samverkansparter skall vara represen- terade på visst sätt i detta samordningsorgan. Det förhållandet att besluts- funktionen är självständig innebär att förbundet fattar beslut i eget namn. Regeringen har genom den s.k. förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136, s. 34) angett vissa principer för organisering av statsförvaltningen. Enligt dessa bör anslagsberoende statlig verksamhet, som inte är utsatt för konkurrens, i huvudsak bedrivas i myndighetsform. Statlig verksamhet bör i huvudsak bedrivas i myndighetsform. Det finns klara fördelar med myndighetsformen. Inom ramen för myndighets- formen finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet. Kraven på offentlighet och insyn och tydliga ansvarskedjor tillgodoses också. Offentlighetsprincipen och meddelar- friheten bidrar till att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemen- samt mål för det allmänna. Vidare är myndighetsformen flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. Enligt de uttalanden som ligger till grund för principerna för organi- sering av statsförvaltning kan det ibland, även om statlig verksamhet normalt skall bedrivas i myndighetsform, vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i privaträttslig verksamhetsform. Detta kan bli aktuellt när staten och en annan part, t.ex. från näringslivet, engagerar sig i anslags- beroende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. I sådana fall skall aktiebolag eller ideell förening användas. Konkurrensutsatt verksamhet bör däremot inte bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl för det. För sådan verksamhet bör bolagsformen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, är myndighetsformen lämpligast. Prop. 2002/03:132 78 Beträffande frågan om vilken organisationsform som bör användas för finansiell samordning mellan försäkringskassan, länsarbetsnämnden, kommun och landsting konstaterar regeringen inledningsvis att det i detta fall inte är fråga om statsförvaltning i gängse mening. Endast en av de fyra angiva kontrahenterna är statlig, nämligen länsarbetsnämnden. Det är, såsom Statskontoret påpekar, fråga om att inrätta en offentligrättslig form för samarbete mellan bl.a. kommun och stat. Ett syfte med detta samarbete är att åstadkomma en för de samverkande parterna effektiv resursanvändning, när det gäller åtgärder som skall leda till att personer i målgruppen kan uppnå förmåga till eget förvärvsarbete. Det är således inte fråga om någon konkurrensutsatt verksamhet. Som har redovisats ovan i avsnitt 6.2.8 anser regeringen att med- borgarnas nuvarande möjligheter till insyn och inflytande över huvud- männens verksamhet inte får försämras till följd av att det införs en möj- lighet till finansiell samordning. De lokaldemokratiska aspekterna gör sig starkt gällande när det gäller kommunal verksamhet, vars beslut i många fall av kommunmedborgarna kan överklagas i den ordning som anges i KL. Med hänsyn till det anförda anser regeringen att varken aktiebolag eller ideell förening utgör en lämplig organisationsform för finansiell samordning. På det kommunala området finns en särskild organisations- form kommunalförbund som är särskilt anpassad för samarbete mel- lan olika huvudmän och som dessutom tillgodoser medborgarnas krav på insyn och inflytande. Kommunalförbund anses tillhöra myndighets- sfären. Inom Socsam förekommer som ledningsorgan ett beställarförbund, som har stora likheter med kommunalförbund. Enligt riksdagens ställ- ningstagande skall den finansiella samordningen utformas med utgångs- punkt i bestämmelserna i Socsam-lagen.

Regeringen anser att det beställarförbund som förekommer inom Socsam kan tjäna som förebild för ett gemensamt men självständigt samordningsorgan för den finansiella samordningen. Emellertid kan beteckningen beställarförbund uppfattas som ett uttryck för en styrning som bygger på ett renodlat beställar-utförarsystem. Det bör emellertid ankomma på samverkansparterna att själva närmare bestämma styr- ningsform för den finansiella samordningen. Formen av styrning skall därför inte på förhand vara låst till ett beställar-utförarsystem. Syftet med ett självständigt samordningsorgan är ytterst att skapa förutsättningar för samverkan genom samordning av vissa resurser. Ledningen för den fi- nansiella samordningen kommer i princip att ha ett något annorlunda uppdrag än att enbart svara för beställningar av rehabiliteringsåtgärder och andra aktiva insatser som är avsedda för den finansiella samord- ningens målgrupp. Mot denna bakgrund anser regeringen att begreppet samordnings- förbund är lämpligare som generell beteckning än beställarförbund, när det gäller ett särskilt för finansiell samordning inrättat gemensamt fristående samordningsorgan. Det ankommer på samverkansparterna att närmare avgöra hur styrningen skall utövas. Tanken är att samverkansparterna skall vara representerade i samord- ningsförbundet på så sätt att de utser ledamöter och ersättare i dess sty- relse. Med en sådan ordning underlättas beslutsfattandet beträffande Prop. 2002/03:132 79 åtgärderna inom den finansiella samordningen, eftersom förbundets Prop. 2002/03:132 beslut om t.ex. finansiering av ett visst slag av rehabiliteringsinsatser kommer att gälla utan att det behöver godkännas av de samverkande par- terna. En annan sak är att om samordningsförbundet beslutar finansiera ett visst slags insatser hos en av parterna förutsätter det en överenskom- melse med den parten. I likhet med ett beställarförbund inom Socsam kommer det nya sam- ordningsförbundet att utgöra en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapacitet (jfr prop. 1993/94:205, s. 50). Detta motsvarar också vad som gäller för kommunalförbund. Ett samordningsförbund skall ha samma möjligheter som ett kommunalförbund att t.ex. ingå avtal. Ett samordningsförbund kan sägas utgöra en sammanslutning av stat (länsarbetsnämnd), kommun, landsting och försäkringskassa. Även om försäkringskassan är en fristående juridisk person, jämställs den i olika sammanhang med statliga förvaltningsmyndigheter. Samordningsförbun- dets medlemmar kommer att ha ett bestämmande inflytande över sam- ordningsförbundet, eftersom de kommer att vara representerade i dess styrelse. Samordningsförbundet skall handha offentliga förvaltningsupp- gifter enligt vad som anges i lag, dock inte myndighetsutövning. Dess verksamhet finansieras av det allmänna. Vidare skall medborgarna ha möjlighet till insyn i och kontroll över detta organs verksamhet genom att offentlighetsprincipen skall gälla. Dess beslut bör kunna överklagas av samma personkrets som kan överklaga kommunala och landstings- kommunala beslut, dvs. av kommunens eller landstingets medlemmar. Med hänsyn till sin uppbyggnad och funktion är ett samordningsförbund, på samma sätt som en försäkringskassa, att betrakta som en myndighet.

7.5

Samordningsförbund för finansiell samordning

Regeringens förslag: De bestämmelser som gäller för kommunal-

förbund som är organiserat med förbundsdirektion skall i tillämpliga

delar gälla även för ett samordningsförbund.

För ett samordningsförbund skall det finnas en förbundsordning. För-

bundet är bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlem-

marna eller vid den senare tidpunkt som anges i förbundsordningen.

I likhet med vad som gäller för kommunalförbund skall ett samord-

ningsförbund vara undantaget från skattskyldighet enligt inkomstskatte-

lagen (1999:1229).

Bestämmelserna i 1330 §§ förvaltningslagen (1986:223) skall inte

gälla ärenden hos ett samordningsförbund.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege-

ringens.

Remissinstanserna: Få remissinstanser har framfört några invänd-

ningar mot förslaget. Enligt Riksrevisionsverket har erfarenheterna av

associationsformen beställarförbund inom Socsam emellertid visat på ris-

ker för otydlighet i ansvar och ofullständigheter i regelverket. Dessutom

anför verket att de under försöksperioden med Socsam bedrivna be-

ställarförbunden har av vissa felaktigt uppfattats som en kommunal

nämnd istället för en egen juridisk person. Socsam i Haninge anser att

80

förbundsordningarna bör granskas innan de börjar gälla eller att det in- rättas en stödfunktion på nationell nivå för de områden som vill delta i finansiell samordning. Skälen för regeringens förslag: De bestämmelser som gäller för kommunalförbund med direktion bör, på motsvarande sätt som gäller för ett beställarförbund inom Socsam, tillämpas på ett samordningsförbund. Det kan alltid uppstå en viss tvekan om hur en ny organisationsform skall uppfattas. Emellertid finns det enligt regeringens uppfattning inte någon redan existerande organisationsform, som kan anses vara bättre lämpad än ett samordningsförbund, som i likhet med ett beställarförbund inom Socsam, utformas efter mönster av kommunalförbund med direktion. Som regeringen har angett i avsnitt 7.4 skall det nya samordningsför- bundet utgöra en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapa- citet. Benämningen samordningsförbund bör medföra att det blir lättare att skilja ut förbundet från kommunen.

För ett samordningsförbund bör det, i likhet med vad som gäller för t.ex. kommunalförbund med förbundsdirektion, finnas en förbundsord- ning genom vilken förbundsmedlemmarna kan bestämma olika detalj- frågor. Frågor av mer konstitutiv karaktär bör regleras genom lagstift- ning. Det gäller t.ex. frågor om samordningsförbundets bildande och hur förbundsmedlemmarnas representanter i förbundsstyrelsen skall utses. Däremot kan olika detaljfrågor överlämnas år förbundsmedlemmarna att lösa genom förbundsordningen. Det gäller t.ex. antalet ledamöter och er- sättare i förbundsstyrelsen. Enligt 3 kap. 20 § andra stycket KL är ett kommunalförbund bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmarna eller vid den senare tidpunkt som anges i förbundsordningen. Motsvarande bör gälla även för ett samordningsförbund. Med hänsyn till att den finansiella samordningen skall utgöra en per- manent ordning, bör regeringen inte göra någon förhandsgranskning av förbundsordningen innan parterna inleder en finansiell samordning. Om en nationell stödfunktion skall inrättas för dem som vill delta i finansiell samordning får övervägas i ett annat sammanhang. För kommunalförbund föreligger inte skattskyldighet enligt inkomst- skattelagen (1999:1229). Detta bör gälla även för ett samordningsför- bund. Bestämmelserna i 1330 §§ förvaltningslagen (1986:223) gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten överklagas enligt 10 kap. KL. Vid överklagande av ett samordnings- förbunds beslut skall bestämmelserna i 10 kap. KL tillämpas. Ett samord- ningsförbund får inte fatta beslut som utgör myndighetsutövning gentemot enskilda. Med hänsyn till detta bör nämnda bestämmelser i för- valtningslagen inte vara tillämpliga på ett samordningsförbunds ärenden.

7.5.1

Samordningsförbundets ledning

Regeringens förslag: Samordningsförbundet skall ledas av en styrelse. Förbundsmedlemmarna får dock, med vissa undantag, besluta att en ledamot eller ersättare i styrelsen eller en tjänsteman hos förbundet skall få besluta på styrelsens vägnar i en viss grupp av ärenden. Prop. 2002/03:132 81 Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstanserna: 

Botkyrka kommun anser att ledningsfrågan måste vidareutvecklas, t.ex. vilka ärenden får en tjänsteman besluta om och i vilka ärenden får han inte göra det, dvs. tydlighet i ansvar och befogenhet.

Skälen för regeringens förslag: På motsvarande sätt som gäller för ett beställarförbund inom Socsam skall beslutanderätten, förvaltningen och verkställigheten i ett samordningsförbund utövas av dess styrelse. Styrel- sen skall ha motsvarande funktion som direktionen i ett kommunalför- bund med förbundsdirektion. Förbundsmedlemmarna får besluta att en ledamot eller ersättare i sty- relsen eller en tjänsteman hos förbundet skall få besluta på styrelsens vägnar i en viss grupp av ärenden. Detta gäller dock inte ärenden som av- ser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Det gäller inte heller yttranden med anledning av att beslut av förbundet i dess hel- het har överklagats eller vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.

7.5.2

Förbundsstyrelsens sammansättning

Regeringens förslag: Till ledamot eller ersättare i samordnings- förbundets styrelse får utses den som är ledamot eller ersättare i kom- muns eller landstings fullmäktige eller i försäkringskassans styrelse. Som representant för länsarbetsnämnden får till ledamot eller ersättare i samordningsförbundet utses en person som är ledamot eller ersättare i länsarbetsnämndens styrelse eller en person som är anställd vid läns- arbetsnämnden. Styrelsen väljs för fyra år, om inte kortare mandattid anges i förbunds- ordningen. Mandattiden räknas från och med den 1 april året efter det då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet, om inte annat anges i för- bundsordningen. Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen har av förbundet rätt till arvode för det arbete som är förenat med uppdraget samt ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget. Avgår en ledamot i förbundsstyrelsen, inträder ersättaren i ledamotens ställe. Om en ledamot avgår och det saknas ersättare för honom eller henne, skall en ny ledamot utses. Avgår en ersättare eller inträder en så- dan i stället för en ledamot som har avgått skall ny ersättare utses.

Regeringens bedömning: En styrelseledamots eller en ersättares an- svar för skada som han eller hon orsakar förbundet vid fullgörande av sitt uppdrag bör bedömas enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt förslaget i promemorian skall däremot även ledamot eller ersättare i socialförsäkringsnämnd kunna utses till ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse. Promemorian innehåller emellertid inte något förslag om att det skall utses ny ersättare, om en ersättare avgår. Enligt förslaget i promemorian skall mandattiden för för- bundsstyrelsen räknas från och med den 1 januari året efter det då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Vidare innehåller promemorian en

Prop. 2002/03:132 82 bestämmelse om skadeståndsskyldighet för ledamöter och ersättare i sty- relsen i avsikt att förtydliga att dessa har samma skadeståndsrättsliga an- svar som förtroendevalda i kommun och landsting.

Remissinstanserna: 

Riksförsäkringsverket (RFV) avstyrker förslaget om att till ledamot i samordningsförbundets styrelse får utses den som är ledamot eller ersättare i en socialförsäkringsnämnd hos försäkrings- kassan. Verket föreslår att försäkringskassan skall kunna representeras av förutom ledamot av styrelse även av en anställd vid försäkringskassan. Enligt RFV är det naturligt om försäkringskassans representation hämtas ur de organ som har ledande funktioner för kassan. Detta gäller enligt verket såväl dess styrelse som vissa anställda t.ex. direktör, för- säkringschef, områdeschef eller kontorschef, medan socialförsäkrings- nämnden är ett beslutsorgan för enskilda ärenden och har ingen annan del i hur verksamheten leds och utvecklas. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) anser att länsarbetsnämndernas representation i ledningsorganet inte blir likvärdig med övriga samverkansparters, vilket kommer att försvaga länsarbetsnämndernas förutsättningar att medverka i ledning och styrning av de samordnade insatserna. Landstingsförbundet, Svenska Kommun- förbundet, Försäkringskasseförbundet och Stenungsunds kommun anser att det är bekymmersamt att länsarbetsnämnden kan företrädas av tjänste- män. Trots de praktiska svårigheterna bör det enligt förbunden göras stora ansträngningar för att hitta en representation från länsarbets- nämnderna med politisk förankring. Landstingen i Östergötland och Göteborgs stad anser att även ledamot eller ersättare i kommunal eller landstingskommunal nämnd eller styrelse ska få utses till ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen. Kiruna kommun anser inte att represen- tationen av tjänstemän är ett oöverstigligt hinder. Stockholms läns all- männa försäkringskassa avstyrker förslaget att ersättare inträder i leda- mots ställe om ordinarie ledamot avgår under tjänstgöringstiden. För- säkringskassan föreslår i stället att den medlem som utsett ledamoten ut- ser ny ledamot för den återstående delen av tjänstgöringstiden. Beställar- förbundet Delta på Hisingen anser att förslaget bör kompletteras på så sätt att även ledamot eller ersättare i kommunal eller landstingskommu- nal nämnd eller styrelse får utses till ledamot eller ersättare i förbunds- styrelsen. Beställarförbundet 4 S i Stenungsund instämmer i förslaget om länsarbetsnämndens representation. Förbundet anför vidare att i försla- gets 16 § regleras inträde för ersättare vid ledamots avgång under man- dattiden, bl.a. i det fall ersättare saknas skall fyllnadsval göras. Beställar- förbundet anser att motsvarande formuleringar behövs för att reglera en situation när en ersättare avgår. Skälen för regeringens förslag Varje form av interkommunal samverkan kan ge upphov till problem när det gäller representativiteten. Det gäller både i förhållandet mellan de samverkande parterna och när det gäller partiproportionalitet för mino- ritetspartiernas del. Dessa problem rörande partsrepresentationen kan dessutom kompliceras ytterligare om en interkommunal samverkan dess- utom kombineras med en samverkan med staten. Prop. 2002/03:132 83

Samverkansparternas uppdrag har olika karaktär

Prop. 2002/03:132

Beträffande den finansiella samordningen konstaterar regeringen att sam-

verkansparternas uppdrag skiljer sig åt såväl i materiellt som funktionellt

hänseende. Den finansiella samordningen kan sägas syfta till att samord-

na samverkansparternas uppdrag såvitt gäller att rehabilitera enskilda

personer bl.a. så att deras försörjningsförmåga skall förbättras. Inom

ramen för den finansiella samordningen kommer materiellt sett olika

uppdrag att samordnas. Den funktionella sidan av samverkansparternas

uppdrag kan något förenklat beskrivas på följande sätt.

Kommunens och landstingets uppdrag är att såväl bestämma som verk-

ställa den politik som skall bedrivas inom deras respektive område. Såvitt

nu är av intresse gäller detta inom socialtjänsten samt hälso- och sjuk-

vården. Beslutsfattandet inom kommuner och landstingskommuner ligger

väsentligen på de förtroendevalda politikerna. Det kan därför falla sig

naturligt att förtroendevalda politiker ingår i en beslutande församling.

Den funktionella sidan av länsarbetsnämndens uppdrag är att på

regional och lokal nivå verkställa den statliga arbetsmarknadspolitik som

läggs fast på nationell nivå av riksdag och regering. Inom länsarbets-

nämnden fattas flertalet beslut på tjänstemannanivå. Detta kommer

särskilt tydligt till uttryck efter den senaste omorganisationen inom

Arbetsmarknadsverket. Efter denna är länsarbetsnämndens styrelse an-

svarig endast för vissa begränsade frågor, medan länsarbetsdirektören i

egenskap av myndighetschef i övrigt ansvarar för verksamheten. Med

hänsyn till strukturen på länsarbetsnämndens uppdrag kan det falla sig

mest naturligt att denna i olika sammanhang representeras av tjänstemän.

Inom denna organisation ligger verksamhetsansvaret på regional nivå

väsentligen på tjänstemannanivå och dess uppgift är att effektuera

arbetsmarknadspolitiska mål som har satts upp på central nivå.

Försäkringskassan, som är självständig i förhållande till staten, skall

inom ramen för de regler och riktlinjer som läggs fast av riksdag och

regering administrera socialförsäkringen. Det får också anses ingå i

försäkringskassans uppdrag att verka för att socialförsäkringsförmånerna

administreras på ett effektivt sätt. I funktionellt hänseende kan försäk-

ringskassans uppdrag sägas utgöra något av en mellanform av de andra

samverkansparternas uppdrag.

Partsrepresentation genom politiker eller tjänstemän

Mot bakgrund av det ovan redovisade är det problematiskt att åstad-

komma en för parterna likartad representation i samordningsförbundet

som samtidigt på ett effektivt sätt ger respektive samverkanspart in-

flytande över den finansiella samordningen, om man inte genomför en

större omorganisation av samverkansparternas ledningsfunktioner. Det är

dock inte aktuellt att i detta sammanhang lämna förslag om en förändrad

organisation av ledningsfunktionerna hos samverkansparterna.

Ansvaret för samverkan inom rehabiliteringsområdet berör flera

politikområden såsom arbetsmarknad, socialtjänst, hälso- och sjukvård

samt socialförsäkring. Samordningsförbundet skall handha övergripande

frågor såsom prioritering och fördelning av resurser mellan olika behov.

Det handlar bl.a. om att finansiera samordnade aktiviteter och insatser,

84

vilket kan innebära avvägningar mellan olika intressen. Genom samord- ningsförbundet kan det också bli aktuellt att etablera gemensamma målformuleringar för samverkansparterna. Samordningsförbundet skall svara för övergripande beslut om den samordnade verksamheten. Det skall kunna finansiera åtgärder som är ägnade att tillgodose de speciella behov som finns inom den finansiella samordningens målgrupp och som annars riskerar att inte bli tillgodosedda. Förbundets beslutanderätt gäller beslut av generell räckvidd. Det rör sig om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, kommer att vara dominerande. De frågor som ankommer på samordningsförbundet hör typiskt sett till det politiska arbetsfältet och utgör således inte endast en fråga om verkställighet. Detta talar för att samverkansparterna i samordningsförbundet i första hand bör representeras av politiker. Med en politisk representation vinns den fördelen att ledamöterna bör ha man- dat att inom samordningsförbundet besluta utan att det behövs ytterligare förhandlingar inom huvudmannens beslutande organ. Inom Socsam:s ledningsorgan förekommer det också en sådan politisk representation för de samverkande parterna. Någon förändring i detta hänseende framstår inte som påkallad såvitt gäller de nuvarande samver- kansparterna. Tvärtom ger en gemensam, lokal politisk styrning legitimi- tet och tyngd, samtidigt som politikerna utgör en viktig länk till övriga politiska organ. Politikernas roll är bl.a. att identifiera behov av resurser i samhället och prioritera därefter. Deras målformulering är en betydelse- full del i styrningen. Även kommunaldemokratiska aspekter talar för att i samordningsförbundet bör i vart fall kommun och landsting representeras av politiker. Dessutom utövas, enligt 1 kap. 7 § regeringsformen, beslu- tanderätten i kommuner och landsting av valda församlingar. Länsarbetsnämndens representation Enligt riksdagens ställningstagande bör det finnas en möjlighet för ar- betsmarknadsmyndigheterna att delta i den finansiella samordningen. En komplikation i sammanhanget är att det i länsarbetsnämnden emellertid inte finns något beslutsforum som består enbart av politiker. Länsarbets- nämnden är via AMS politikerstyrt genom riksdag och regering. Dock utses vissa av länsarbetsnämndens styrelseledamöter på förslag av riks- dagspartierna. I länsarbetsnämndens styrelse ingår såväl politiker som representanter från näringslivet, arbetstagarorganisationer och kommu- ner. Om länsarbetsnämnden till ledamot eller ersättare i samordnings- förbundet skulle få utse endast politiker från nämndens styrelse skulle det kunna bli betungande för dessa politiker, eftersom det inom ett län kan förekomma flera olika samordningsområden. Vidare uppkommer den situation att en sådan ledamot kommer att ha ett betydligt mer omfat- tande ansvar inom samordningsförbundet än i länsarbetsnämndens styrel- se. En sådan ledamot kommer också att ha ett betydligt mer begränsat an- svar inom länsarbetsnämnden än vad övriga ledamöter kommer att ha in- om sina huvudmän. I syfte att få en politisk representation för länsarbetsnämnden skulle ett alternativ kunna vara att låta riksdagspartierna, på liknande sätt som gäller vid val av ledamöter till länsarbetsnämndens styrelse, lämna för- slag på vilka som för länsarbetsnämndens räkning skall utses till ledamö- Prop. 2002/03:132 85 ter i samordningsförbundet. Därvid skulle eftersträvas att fördelningen av Prop. 2002/03:132 ledamöter som representerar länsarbetsnämnden sker proportionellt i för- hållande till partiernas representation i riksdagen. Med ett sådant system finns det emellertid risk för att ledamöter i samordningsförbundet inte kommer att ha erforderlig förankring inom länsarbetsnämnden, om inte denna ges en ny ledningsform. Det är tveksamt om möjligheten till finan- siell samordning utgör tillräckligt skäl för att i detta hänseende åter ändra ledningsform för länsarbetsnämnden. Ett alternativ skulle kunna vara att länsarbetsnämnden får utse tjänste- män vid länsarbetsnämnden till ledamot i samordningsförbundet. Det kan dock ifrågasättas om det är lämpligt att i ett beslutande organ ha en blan- dad sammansättning bestående av tjänstemän som representerar länsar- betsnämnden och politiker som representerar övriga samverkansparter. I sådant fall skulle det kanske kunna anses att parterna inte är represen- terade på ett jämspelt sätt. Det skulle möjligtvis kunna skapa otydlighet i beslutsfattandet, eftersom politikerrollen (prioritera) och tjänstemanna- rollen (verkställa) typiskt sett skiljer sig åt. Det finns dock inte något formellt hinder mot att låta både politiker och tjänstemän ingå i en sty- relse. Länsarbetsnämndens styrelse utgör ett exempel där politiker före- kommer tillsammans med personer med annan bakgrund. En klar fördel med att låta länsarbetsnämnden utse tjänstemän till ledamöter i samord- ningsförbundet, skulle vara att man kan utse personer som är väl för- trogna med såväl förhållandena på arbetsmarknaden som det arbetsmark- nadspolitiska uppdraget. Sammanfattande bedömning För att en samverkan i form av finansiell samordning skall bli effektiv är det enligt regeringens uppfattning viktigt att de som utses till ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen har kännedom om vad de olika samver- kansparterna kan erbjuda för olika stödinsatser inom den finansiella samordningen. Vidare bör dessa personer också ha kännedom om vilka behov och problem som bör lösas genom den finansiella samordningen. Detta förutsätter att till ledamöter och ersättare bör utses personer som har anknytning till de huvudmän, som är samverkansparter i den finan- siella samordningen. Även om styrelseledamöterna utgör ett led i partsrepresentationen inom samordningsförbundet skall de samtidigt kunna anlägga en helhetssyn på de frågor samordningsförbundet har att ta ställning till. De måste ha förmåga att utifrån de förutsättningar huvudmännen har givit samordningsförbundet kunna finna lösningar som är ägnade att uppnå de mål som gäller för den finansiella samordningen. Detta innebär att de måste ha förmåga att höja sig över ett sektoriserat tankesätt och se till de syften och motiv som ligger bakom den finansiella samordningen. De skall svara för ett helhetsgrepp som utgår från såväl ett individperspektiv som ett samhällsperspektiv. De skall ha förmåga att se vad den egna hu- vudmannen i samarbete med övriga samverkansparter kan bidra med för insatser. Ett sådant förhållningssätt underlättas av att de resurser som samordningsförbundet disponerar inte är avsedda för att täcka behoven inom enbart en huvudmans ansvarsområde. 86 Av de skäl som tidigare har redovisats i avsnittet Samverkansparternas uppdrag har olika karaktär måste, liksom har förekommit inom Socsam, kommun och landsting företrädas av förtroendevalda från de beslutande församlingarna. Några remissinstanser anser att även ledamot eller er- sättare i kommunal eller landstingskommunal nämnd skall kunna utses till ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse. Som tidigare angetts utövas enligt 1 kap. 7 § regeringsformen beslutanderätten i kom- muner och landsting av valda församlingar. Regeringen anser därför att kommun och landsting skall få utse endast personer som är ledamöter eller ersättare i dess fullmäktige. Kommun och landsting bör därvid efter- sträva att i förbundsstyrelsen ha en bred politisk representation. Därvid kan kommun och landsting utse sina representanter i förbundsstyrelsen genom proportionellt val (12 § första stycket förslaget till lag om finan- siell samordning). Vad gäller vilka personer som skall kunna representera en försäkrings- kassa anser Riksförsäkringsverket att försäkringskassan till ledamot i samordningsförbundets styrelse skall få utse, förutom ledamot av försäkringskassans styrelse, anställd vid försäkringskassan. Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen (ANSA, S 2002:14) har i uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur den framtida socialförsäkrings- administrationen skall utformas. Enligt direktiven (dir. 2002:166) skall den särskilde utredaren ägna stor uppmärksamhet åt de frågor som rör ledning och styrning. Utredaren skall pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenligt med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likformigt och rätt- vist. Därvid skall utredaren även beakta vikten av ett lokalt förtroende- mannainflytande. Ett delbetänkande skall lämnas senast den 15 juni i år och ett slutbetänkande med detaljerat förslag den 15 november i år. Regeringen anser att det i avvaktan på utredarens förslag i princip inte bör lämnas förslag om försäkringskassans representation i samord- ningsförbundet som avviker från principerna bakom Socsam-försöken. Dock bör enligt regeringens mening det avsteget göras från Socsam- lagen att ledamöter eller ersättare i en socialförsäkringsnämnd inte bör kunna utses till ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse, eftersom den nämnden är ett beslutsorgan för enskilda ärenden och har ingen annan del i hur verksamheten leds och utvecklas. Beträffande länsarbetsnämnden förhåller det sig, som har redovisats i det föregående, på det sättet att denna organisation i huvudsak är tjänstemannastyrd och att den skall verkställa den arbetsmarknadspolitik som har fastställts på nationell nivå. Detta talar för att länsarbetsnämnden bör ha möjlighet att till ledamot och ersättare i förbundsstyrelsen få utse lämplig person som är anställd hos länsarbetsnämnden. Något formellt hinder föreligger inte mot att i en styrelse låta ingå såväl personer som är förtroendevalda som personer som har anställning hos den organisation som utser vederbörande. Det är vanligt att det som ledamöter i de statliga verkstyrelserna förekommer såväl tjänstemän från det aktuella verket som lekmän, oftast förtroendevalda. Det är emellertid inte oproblematiskt att låta länsarbetsnämnden till ledamot och ersättare i förbundsstyrelsen utse någon av sina anställda. (Se vad som i det föregående har anförts under Partsrepresentation genom politiker eller tjänsteman respektive Länsarbetsnämndens representation.) Som tidigare anförts skulle det Prop. 2002/03:132 87 kunna ifrågasättas om parterna i sådant fall blir representerade på ett jämspelt sätt. En ledamot som är anställd hos en huvudman skulle kanske inte bli lika självständig som en ledamot som är förtroendevald i kommun och landsting. Det är därför viktigt att slå fast att uppdraget för ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen inte är att tillvarata intressen hos den som har utsett honom eller henne. Uppdraget för förbunds- styrelsen är nämligen i stället att bedriva verksamhet på ett sådant sätt att man uppnår syftena med finansiell samordning. För att göra det praktiskt möjligt för länsarbetsnämnden att delta i finansiell samordning bör även den som är anställd hos länsarbets- nämnden kunna utses till ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse. Ett krav för att en person skall kunna utses till sådan rep- resentant för länsarbetsnämnden skall således vara att han eller hon antingen är ledamot (eller ersättare) i länsarbetsnämndens styrelse eller är anställd hos länsarbetsnämnden. Därvid skall gälla att det inte ingår i tjänsten för en anställd hos länsarbetsnämnden att vara ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen. Detta uppdrag är nämligen personligt och frivilligt. Den som har anställning hos länsarbetsnämnden kan inte för de åtgärder han eller hon vidtar i egenskap av ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen drabbas av några sådana sanktioner som riktar sig till tjänsteman, t.ex. disciplinåtgärder enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning, LOA. Styrelseuppdraget ingår nämligen inte i tjänsten. Gemensamt för de personer som skall kunna vara ledamöter och ersättare i samordningsförbundets styrelse är att de inte har någon an- ställning hos samordningsförbundet. Däremot skall de för sitt styrelse- uppdrag kunna erhålla arvode från samordningsförbundet. Det finns i ansvarshänseende därför inte anledning att göra någon skillnad mellan de olika ledamöterna och ersättarna i samordningsförbundets styrelse, som beror på deras anställningsförhållanden eller andra uppdrag utanför sam- ordningsförbundet. I lagrådsremissen har föreslagits en särskild bestämmelse i syfte att förtydliga att samtliga ledamöter och ersättare har skadeståndsansvar i samma omfattning som förtroendevalda i kommun och landsting. För de sistnämnda gäller bestämmelserna i skadeståndslagen (1972:207).

Lagrådet har anfört bl.a. att den föreslagna bestämmelsen med hänsyn till sin utformning kan ge intryck av att fråga är om en långtgående mate- riell skadeståndsskyldighet. Avsikten har dock inte varit att åstadkomma en särskild materiell reglering utan endast att göra ett förtydligande av vad som skulle gälla i skadeståndshänseende. Enligt Lagrådet ter det sig emellertid närmast som förvirrande med en särskild paragraf om ska- destånd, om avsikten är att frågan om skadestånd skall bedömas enligt allmänna regler på området. Regeringen anser med hänsyn till vad Lagrådet har anfört att det inte bör införas någon särskild bestämmelse om skadeståndsansvar för leda- möter och ersättare i förbundsstyrelsen. Frågan om skadeståndsansvar kommer därmed att bedömas enligt allmänna regler på området. I likhet med vad som gäller inom Socsam inträder ersättare i stället för ledamot som avgår. Vidare skall det utses ny ledamot, om en ledamot av- går och det saknas ersättare för honom eller henne. Några remissinstanser anser att på motsvarande bör en ny ersättare utses, om en ersättare avgår. Regeringen delar denna ståndpunkt och föreslår därför att ny ersättare Prop. 2002/03:132 88 skall utses för ersättare som avgår. Motsvarande bör enligt regeringens Prop. 2002/03:132 mening gälla även i det fall att en ersättare varaktigt inträder i stället för en avgående ledamot. I annat fall uppkommer det i sistnämnda situation en brist på ersättare. Vad gäller från vilken tidpunkt styrelsens mandattid skall räknas har Lagrådet anfört att om försäkringskassans styrelse skall utse sina leda- möter och ersättare i förbundet under sitt första verksamhetsår, dvs. un- der året efter valåret, bör starttidpunkten för dessa senareläggas. Rege- ringen anser med beaktande av Lagrådets förslag att mandattiden för för- bundsstyrelsen därför bör räknas från och med den 1 april året efter det då val av fullmäktige har hållits i hela landet.

7.5.3

Entledigande

Regeringens förslag: En styrelseledamot eller ersättare kan entledigas, om han eller hon har vägrats ansvarsfrihet eller dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Entledigandet sker av den förbundsmedlem som har utsett ledamoten eller ersättaren. En ledamot och ersättare som har utsetts av länsarbetsnämnden och som har anställning hos den nämnden kan dessutom entledigas, om an- ställningen hos länsarbetsnämnden upphör. Beträffande rätt till ledighet och upphörande av uppdrag skall i övrigt gälla detsamma som inom Socsam. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstanserna: Några invändningar mot möjligheterna till ent- ledigande har inte framförts.

Skälen för regeringens förslag: En styrelseledamot eller ersättare skall ha samma rätt till ledighet samt skall kunna entledigas från sitt upp- drag i samma utsträckning som gäller för ledamöterna i direktionen för ett kommunalförbund. Detta innebär att bestämmelserna i 4 kap 811 §§ KL skall ha motsvarande tillämpning inom ett samordningsförbund. Jäm- fört med Socsam innebär det en utvidgning av möjligheterna till ent- ledigande, eftersom även 4 kap. 10 § KL skall tillämpas, vilket innebär att styrelseuppdraget får återkallas om ledamoten eller ersättaren har väg- rats ansvarsfrihet eller har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Om tjänstemän skall representera länsarbetsnämnden uppkommer frå- gan om för vilken tid och på vilka grunder de skall frånträda sitt uppdrag i förtid. Det ligger nära till hands att en tjänstemannarepresentant skall kunna bytas ut av den som har utsett honom eller henne. Detta kan med- föra att en tjänstemannarepresentant får en svagare ställning i förhållande till sin huvudman än vad de övriga får. Ledamot eller ersättare som har utsetts med anledning av anställning hos länsarbetsnämnden bör kunna entledigas om anställningen upphör. Detta motsvarar det fallet när för- troendevald entledigas enligt 4 kap. 8 § KL på grund av att han eller hon inte längre är valbar. 89

7.5.4

Det finansiella flödet

Prop. 2002/03:132

Regeringens förslag: Samverkansparterna skall i förbundsordningen ange de principer som skall gälla för de ekonomiska transaktionerna inom den finansiella samordningen (det finansiella flödet). Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstanserna: 

Riksförsäkringsverket föreslår att riktlinjer eller principer utformas som skall gälla för de ekonomiska transaktionerna inom den finansiella samordningen. Stockholms läns landsting, Beställarförbundet 4 S i Stenungsund och Beställarförbundet i Haninge anser att med den föreslagna konstruktionen bör det ske en faktisk överföring av medel. Skälen för regeringens förslag För att kunna fullgöra sina åtaganden krävs att samordningsförbundet har tillgång till de medel som krävs för att finansiera de insatser som bedrivs genom den finansiella samordningen. Frågan är vilka principer som bör gälla för de ekonomiska transaktionerna (det finansiella flödet) mellan samverkansparterna och samordningsförbundet samt mellan samord- ningsförbundet och utförarna. Finansiellt flöde avseende den finansiella ramen I Socsam-propositionen (1993/94:205, s. 40) beskrivs hur försöksverk- samhetens ekonomiska transaktioner kan gå till. Ursprungsidén var att beställarförbundet skulle upprätta ett koncernkonto med kredit till vilket huvudmännen inbetalar de medel som motsvarar deras resursandelar. Därefter skulle beställarförbundet betala sina producenter. Medelstill- delningen från huvudmännen skulle ske en gång per månad genom att 1/12 av fastställda resursandelar för respektive huvudman inbetalades till koncernkontot. Försäkringskassan skulle kunna använda sig av netto- inbetalning eftersom en så stor del av försäkringskassans medel utbetalas direkt till enskilda. Detta förfaringssätt har endast tillämpats i försöks- verksamheten i Stenungsund. I övriga försöksområden har en modell utan likvida flöden använts, benämnd De 72 verifikationerna. Modellen innebär att samtliga ekono- miska händelser bokförs hos huvudmännen för försöksverksamheten. Hos respektive huvudman upprättas i balansräkningen ett avräknings- konto mot beställarförbundet. Hos beställarförbundet finns ett avräk- ningskonto mot varje huvudman (således finns det tre avräkningskonton hos beställarförbundet). Varje månad avräknas 1/12 av respektive huvudmans andel av den finansiella ramen mot avräkningskontot. Transaktionen bokförs som en skuld hos huvudmannen och som en fordran hos beställarförbundet. Un- der månaden verkställer huvudmannen fortlöpande beställarförbundets in- och utbetalningar. Varje månad redovisar respektive huvudman vilka totala intäkter och kostnader som bokförts inom de verksamheter som 90 ingår i försöksverksamheten. Efter månadens slut avräknas de medel som förbrukats på motsvarande balanskonton. Varje avräkning åtföljs av en verifikation. Om de förbrukade medlen är större än den andel som tidi- gare bokförts på beställarförbundets avräkningskonto (1/12 av den finan- siella ramen) uppstår en skuld på huvudmannen. Är de förbrukade medlen lägre än resursandelen uppstår/kvarstår en fordran till huvud- mannen. I de fall då tre huvudmän deltar i försöksverksamheten finns det vid årets slut minst 72 verifikationer hos beställarförbundet; 36 (3 x 12) veri- fikationer avser huvudmännens resursinsatser i beställarförbundet och 36 verifikationer avser de medel som förbrukats hos huvudmännen. Av de verifikationer som finns hos beställarförbundet går inte att utläsa vilka ekonomiska händelser/transaktioner som utgör underlag till det eko- nomiska utfallet/avräkningen. Underlaget för de ekonomiska händel- serna/transaktionerna finns kvar i huvudmännens bokföring. Resultat- och balansräkning upprättas med utgångspunkt från beställar- förbundets bokföring och ingår som en del i årsredovisningen. Resultat- räkningen innehåller beställarförbundets intäkter och kostnader för verk- samheten och balansräkningen upptar bland annat de fordringar och skul- der som uppstår mot huvudmännen. Motsvarande fordran eller skuld återfinns i huvudmännens bokslut vid årsskiftet. Finansiellt flöde avseende den disponibla ramen I Socsam-försöket på Hisingen (DELTA) används den i föregående av- snitt beskrivna modellen De 72 verifikationerna för att fortlöpande kunna följa den finansiella ramen. På så sätt stäms kostnaderna inom den finansiella ramen av årsvis för att erhålla kontinuerlig information om utvecklingen av ramen i förhållande till försöksverksamheten och andra faktorer som kan påverka ramens omfattning. Huvudmännen för DELTA har dock bedömt att den finansiella ramen är för omfattande för att ligga till grund för den projektbaserade verksamhet som Socsam på Hisingen utgör. Därför har särskilda medel, en s.k. disponibel ram, ställts till beställarförbundets förfogande. Den disponibla ramen har beräknats till ett belopp motsvarande beräknade kostnader för åtgärder och personal inom DELTA:s ansvarsområde. Under 2002 uppgick den disponibla ramen till totalt 60 miljoner kronor. Vardera part har bidragit med 20 miljoner kronor. Försäkringskassans bidrag har tagits från sjuk- penningsanslaget, kommunens bidrag har tagits från stadsdelarnas budget för socialbidrag, medan landstingets bidrag har tagits från ett särskilt anslag. Det finansiella flödet avseende den disponibla ramen är utformat på följande sätt: De tre parterna överför månadsvis 1/12 av sitt bidrag till beställarförbundets konto. Samtliga projekt som finansieras med medel ur den disponibla ramen har en projektägare, som är den samverkanspart hos vilken projektet har sin huvudsakliga förankring. Det är projekt- ägaren som initialt står för betalningen av projektens kostnader och veri- fikationerna bokförs i projektägarens bokföring. Projektägarna skickar månadsvis en faktura för uppkomna kostnader till beställarförbundets sekretariat. Detta tillvägagångssätt har valts av flera skäl. Beställar- förbundet har, undantaget verkställande tjänstemannen, inte anställt Prop. 2002/03:132 91 någon personal. Det anses ta stora resurser i anspråk att samla alla eko- Prop. 2002/03:132 nomiska rutiner inom beställarförbundets sekretariat. Att projekt har kontroll över de finansiella flödena anses dessutom innebära att imple- menteringsfasen underlättas. Som en konsekvens av att attesträtten inte kan delegeras till annan än den verkställande tjänstemannen löper ekonomirutinerna från projekt via projektägare till beställarförbundet. Den löpande bokföringen av den disponibla ramen utförs på uppdrag av primärvårdsadministrationen. Primärvårdens kontoplan används för kostnadsslagen och beställarförbundets egen kontoplan används för att redovisa ansvar och ändamål. Resultat- och balansräkning upprättas med utgångspunkt från beställarförbundets bokföring och ingår som en del i årsredovisningen. Resultaträkningen visar beställarförbundets intäkter och kostnader för verksamheten och balansräkningen upptar bl.a. de fordringar och skulder som uppstår mot huvudmännen. Motsvarande fordran eller skuld återfinns i huvudmännens bokslut vid årsskiftet. Flödet inom den finansiella samordningen I Socsam har en modell utan likvida flöden tillämpats för att praktiskt lösa de ekonomiska transaktionerna inom den finansiella samordningen. Regeringen anser att en sådan modell kan vara en lämplig lösning, när de insatser som samordningsförbundet beslutar om att finansiera utförs endast av någon samverkanspart inom den finansiella samordningen. Det finns emellertid behov av likvida flöden i de fall när ett samordnings- förbund har arbetsgivaransvar. Även i andra hänseenden har naturligtvis ett samordningsförbund behov av likvida medel. Samordningsförbundet behöver tillföras medel för att kunna täcka kostnader för bl.a. personal, arvoden och administration. Regeringen anser att det skall ligga på de samverkande parterna att bestämma i vilken utsträckning det skall förekomma likvida flöden. Utifrån erfarenheterna från Socsam-försöken har det inte framkommit något behov av att införa några särskilda bestämmelser för det finansiella flödet. Det bör vara en fråga för samverkansparterna att avgöra den när- mare utformningen av den finansiella samordningen. Vad samverkans- parterna kommer överens om när det gäller det finansiella flödet skall dock anges i parternas förbundsordning.

7.5.5

Samverkansparternas ansvar för samordningsförbundets skulder

Regeringens förslag: Om ett samordningsförbund saknar tillgångar för att betala en skuld, skall en medlem skjuta till så stor del av bristen som svarar mot den föreskrivna resursandel som medlemmen skall bidra med till den finansiella samordningen. I förbundsordningen skall anges förbundsmedlemmarnas andelar i för- bundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Dessa andelar skall bestämmas i förhållande till de resursandelar som medlemmarna skall bidra med till den finansiella samordningen. 92 Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Göteborg anser det bör förtydligas om både försäkringskassan och länsarbetsnämnden eller endast försäkringskassan skall svara för statens andel. Riksförsäkrings- verket motsätter sig att det ska vara möjligt att reservera anslagsmedel för att täcka eventuella framtida underskott och verket föreslår att skulle en skuldsituation inträffa skall frågan underställs regeringen för eventuella beslut om tilläggsanslag.

Skälen för regeringens förslag: Inom Socsam gäller att i första hand svarar beställarförbundet med sina tillgångar själv för sina skulder. Sak- nar emellertid förbundet tillgångar för att betala en skuld är enligt 20 § Socsam-lagen förbundsmedlemmarna skyldiga att fylla bristen. Sådant tillskott skall, om inte medlemmarna har kommit överens om annat, ske i förhållande till varje medlems andel i förbundets tillgångar och skulder enligt vad som har bestämts i förbundsordningen. Enligt 8 § första stycket 7 Socsam-lagen skall förbundsordningen ange förbundsmedlem- marnas andelar i beställarförbundets tillgångar och skulder samt fördel- ningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Regeringen anser att för de medlemmar i samordningsförbundet som bidrar med resurser bör gälla samma ekonomiska ansvar som om de vore medlemmar i ett kommunalförbund. Om ett samordningsförbund saknar tillgångar för att betala en skuld, skall medlemmarna vara skyldiga att fylla bristen. På förslag av Lagrådet bör medlemmarnas ansvar för förbundets skul- der bestämmas i förhållande till de resursandelar som medlemmarna skall bidra med till den finansiella samordningen. Eftersom statens utgifter för finansiell samordning är begränsade till högst 5 procent av de budgeterade utgifterna för sjukpenning kan det uppstå komplikationer om det uppkommer en brist i samordningsför- bundet, samtidigt som försäkringskassan har förbrukat hela den dis- ponibla andelen av sjukpenninganslaget. Skulle en skuldsituation inträffa skall försäkringskassan och länsarbetsnämnden anmäla frågan till Riks- försäkringsverket respektive Arbetsmarknadsstyrelsen som i sin tur får underställa regeringen frågan för eventuella beslut om tilläggsanslag.

7.5.6

Hantering av tvister

Regeringens förslag: Samverkansparterna skall genom förbundsord- ningen bestämma hur tvister mellan samordningsförbundet och sam- verkansparterna skall lösas. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstanserna: Några invändningar har inte framkommit.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 § första stycket Socsam- lagen handläggs tvister med anledning av Socsam-verksamheten mellan samverkansparterna eller mellan en eller flera av dem och den som be- driver Socsam-verksamheten (bl.a. beställarförbundet) enligt lagen (1929:145) om skiljemän. Prop. 2002/03:132 93 I förarbetena till Socsam-lagen (prop. 1993/94:205, s. 35) anfördes att Prop. 2002/03:132 regeringen ansåg att eventuella tvister mellan de samverkande parterna var av den karaktären att de borde prövas av skiljemän. Enligt 4 kap. 9 § dåvarande kommunalförbundslagen kunde tvister om kommunalförbunds likvidation och upplösning samt om förbundsmedlems rätt till utträde handläggas enligt lagen om skiljemän. I förarbetena till Socsam-lagen uttalades att även tvister mellan beställarförbundet och en eller flera av samverkansparterna borde prövas av skiljemän samt att detta borde gälla oavsett vem som handhade ledningen för Socsam-verksamheten.

Enligt 3 kap. 28 § 16 KL skall förbundsordningen för ett kommunal- förbund ange ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar. Några bestämmelser om att tillämpa skiljemannaförfarande gäller således inte längre för kommunalförbund. I förarbetena till ovannämnda bestämmelse (prop. 1996/97:105, s. 90) anfördes i huvudsak följande som skäl. Samverkan inom ett kommunal- förbund byggde på att de medverkande parterna var överens i ett stort an- tal frågor samt att man reglerade förbundets verksamhet och förhållandet till medlemmarna i förbundsordningen. Alla situationer kunde emellertid inte förutses och det måste finnas någon ordning för att lösa tvister. Med- lemmarna borde själva få bestämma ordningen för detta och frågan skulle regleras i förbundsordningen. Det var endast tvister mellan förbun- det och någon eller några medlemmar som avsågs. Frågan om hur tvister mellan medlemmarna i frågor som rör förbundet och dess verksamhet skulle lösas kunde inte regleras i förbundsordningen. Regeringen anser att det bör vara samma lösning för ett samord- ningsförbund som för ett kommunalförbund. Har man frångått en obligatorisk ordning med skiljemannaförfarande för kommunalförbund, bör man kunna göra på motsvarande sätt för ett samordningsförbund. Frågan om hur tvister mellan samverkansparterna som rör samord- ningsförbundet och dess verksamhet skall lösas kan inte regleras i för- bundsordningen, eftersom denna endast reglerar vad som gäller för för- bundet och dess förhållande till samverkansparterna. Det står emellertid parterna fritt att i ett samverkansavtal träffa överenskommelse om hur sådana tvister mellan dem skall lösas. Detta motsvarar vad som gäller vid samverkan genom ett kommunalförbund.

7.5.7

Utträde, likvidation och upplösning

Regeringens förslag: En samverkanspart skall ha ovillkorlig rätt att utträda ur ett samordningsförbund. En uppsägningstid på tre år skall gälla, om inte kortare tid föreskrivs i förbundsordningen. Förfarandet vid utträde ur ett samordningsförbund skall regleras i förbundsordningen. Samverkansparterna får själva bestämma om förutsättningarna för och förfarandet vid ett samordningsförbunds likvidation och upplösning. Dessa frågor skall regleras i förbundsordningen. Samma gäller frågan om hur förbundets tillgångar skall fördelas vid en upplösning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

94

Remissinstanserna: 

Riksförsäkringsverket tillstyrker förslaget och an- ser att denna fråga skall regleras i förbundsordningen. Detsamma gäller frågan om hur förbundets tillgångar ska fördelas vid en upplösning.

Skälen för regeringens förslag: I 2529 §§ Socsam-lagen finns be- stämmelser om likvidation. Dessa motsvarar till övervägande del vad som gällde enligt 4 kap. 48 §§ den numera upphävda kommunalför- bundslagen. Enligt 25 § skall ett beställarförbund träda i likvidation senast när tiden för dess bestånd har gått ut. Medlemmarna kan också komma överens om att förbundet skall träda i förtida likvidation. Till skillnad från vad som gäller för ett kommunalförbund finns ingen möjlighet för en medlem att utträda ur ett beställarförbund utan att detta träder i likvidation. Likvidationen verkställs av beställarförbundets styrelse, som är lik- vidator. När förbundet har trätt i likvidation, får kallelse på förbundets okända borgenärer sökas av förbundsmedlem eller likvidatorn. Vidare skall dess egendom, om det behövs för likvidationen, förvandlas till pengar genom försäljning. När styrelsen har fullgjort sitt uppdrag som likvidator, skall den lämna en slutredovisning för sin förvaltning genom en förvaltningsberättelse som avser likvidationen i dess helhet. Berättelsen skall innehålla en redovisning för skiftet av behållna tillgångar och det skall bifogas redovisningshandlingar för hela likvidationstiden. När likvidations- uppdraget har fullgjorts, skall kommunstyrelsen i en kommun som varit samverkanspart överta och vårda de handlingar som hör till förbundets arkiv. Förvaltningsberättelsen och redovisningshandlingarna skall delges var- je förbundsmedlem. När berättelsen och redovisningshandlingarna del- getts samtliga förbundsmedlemmar, är förbundet upplöst. En förbundsmedlem, som inte är nöjd med redovisningen eller det skifte som förrättats av förbundsstyrelsen, kan väcka talan om detta mot de övriga förbundsmedlemmarna inom ett år från delgivning av slut- redovisningen. Framkommer någon tillgång för beställarförbundet efter upplösningen eller väcks talan mot förbundet eller uppkommer på annat sätt behov av ytterligare likvidationsåtgärd, skall likvidationen fortsättas. I sammanhanget bör nämnas vad som numera gäller vid likvidation av ett kommunalförbund. Enligt 3 kap. 26 § KL har en förbundsmedlem rätt att utträda ur ett kommunalförbund. Uppsägningstiden skall vid utträde vara tre år, om inte kortare tid anges i förbundsordningen. I 3 kap. 28 § 14 KL föreskrivs att det i förbundsordningen skall anges förfarandet vid en förbundsmedlems utträde ur förbundet. Vidare gäller att förbundsmedlemmarna får själva bestämma om förutsättningarna för och förfarande vid ett kommunalförbunds lik- vidation och upplösning. Det är obligatoriskt att i förbundsordningen reg- lera dessa frågor och frågan om hur förbundets tillgångar skall fördelas vid en upplösning. I förarbetena till bestämmelserna om kommunalförbund anfördes (prop. 1996/97:105, s. 89ff.) i detta hänseende i huvudsak följande. I kommunalförbundslagen fanns relativt komplicerade regler för en medlems utträde ur ett kommunalförbund bl.a. beroende av om kom- munalförbundet var bildat för bestämd eller för obestämd tid. Det fanns skäl att förenkla reglerna om utträde och uppsägning. Medlemmarna i ett Prop. 2002/03:132 95 kommunalförbund borde dessutom i lag få en absolut rätt att dra sig ur Prop. 2002/03:132 förbundet. Det borde också finnas en längsta tid som en medlem skulle vara bunden vid ett medlemskap i ett förbund efter det att medlemmen bestämt sig för att träda ur. Även i förbund som bildats för en viss tid borde medlemmarna ha en absolut rätt till förtida utträde. Om förbundet var bildat för en kortare tid än tre år kunde man inte utan särskild reglering i förbundsordningen kräva förtida utträde. Ansåg medlemmarna tre år vara en för lång tid för utträde kunde de i förbundsordningen stadga kortare tid. Även frågorna om hur ett utträde skall hanteras skulle lösas i förbundsordningen. I kommunalförbundslagen fanns regler om förfarandet vid likvidation och upplösning av ett kommunalförbund. Reglerna hade visat sig fungera mindre bra i praktiken. Om varje medlem fick en ovillkorlig rätt att utträda ur ett förbund, behövdes därför särskilda lagregler om likvidation och utträde. Medlemmarna borde själva utifrån de särskilda förutsätt- ningarna för varje förbund, få bestämma om förfarandet vid likvidation och upplösning i förbundsordningen. Även frågan om fördelningen av förbundets tillgångar vid upplösning av förbundet skulle regleras i förbundsordningen. Regeringen anser att de förenklingar beträffande utträde, likvidation och upplösning som har gjorts beträffande kommunalförbund skall gälla även inom den finansiella samordningen. Normalt kommer ett utträde ur ett samordningsförbund emellertid att medföra att detta måste likvideras, eftersom finansiell samordning kan bedrivas endast om en försäk- ringskassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och minst en kommun del- tar. I det fallet att flera kommuner ingår i ett samordningsområde, be- höver emellertid ett utträde på den kommunala sidan inte medföra en likvidation, om minst en kommun fortsätter att delta i den finansiella samordningen. Dessa frågor skall parterna alltid reglera i en förbundsordning.

7.5.8

Redovisningsskyldighet

Regeringens förslag: Samordningsförbundet skall vid sin redovisning tillämpa lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstanserna: Rådet för kommunal redovisning anför att mot bakgrund av att den ekonomiska redovisningen för de samverkande par- terna delvis styrs av olika regelverk är det angeläget att entydigt be- stämma på vilket sätt redovisningen för samordningsförbundet skall ske. Lagen om kommunal redovisning torde enligt rådet lämpa sig väl för ändamålet.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 23 § Socsam-lagen skall för- bundsstyrelsen för ett beställarförbund föra räkenskaper över beställarförbundets medel, varvid lagen (1997:614) om kommunal redovisning skall gälla i tillämpliga delar. Samma skall gälla för ett samordningsförbund inom den finansiella samordningen. Förbundet har således att iaktta samma balanskrav som gäller för kommunalförbund. 96

7.6

Revision av finansiell samordning

Prop. 2002/03:132

Regeringens förslag: Ett samordningsförbunds räkenskaper och års- redovisning samt styrelsens förvaltning skall granskas av en revisor för varje medlem i förbundet. Riksrevisionen skall för länsarbetsnämndens och den allmänna försäkringskassans räkning utse en gemensam revisor som skall granska samordningsförbundet. Bestämmelserna i 9 kap. 417 §§ kommunallagen (1991:900) skall tillämpas vid revision av ett samordningsförbund. Bestämmelserna i 9 kap. 18 § kommunallagen tillämpas endast vid den revision som utförs av revisorer utsedda av kommun- och landstingsfullmäktige. Revisionsberättelse skall lämnas till förbundsstyrelsen, kommun- och landstingsfullmäktige, försäkringskassans styrelse och länsarbets- nämnden samt till Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen. Förbundsmedlemmarna skall var för sig pröva frågan om ansvarsfrihet för förbundsstyrelsen och om skadeståndstalan skall väckas. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens med den skillnaden att 9 kap. 18 § KL inte skall gälla för den re- visor som utses av Riksrevisionen.

Remissinstanserna: 

Riksrevisionsverket anser att myndigheten Riksrevisionen skall svara för revisionen på i princip samma sätt som enligt lag kommer att gälla för de allmänna försäkringskassorna fr.o.m. den 1 juli i år. Verket anser emellertid att det medför nackdelar om 9 kap 418§§ KL skall tillämpas för revisionen, eftersom KL:s regler om revision inte alltid är förenlig med revisionen inom staten. Exempelvis är det enligt 18 § möjligt för (kommun) fullmäktige att meddela närmare föreskrifter för revisionen något som är oförenligt med oberoende som gäller för de statliga revisorerna. Verket rekommenderar att bestämmel- serna om revision i 9 kap. 418 §§ KL inte skall tillämpas för Riks- revisionen eller de revisorer Riksrevisionen förordnar. Göteborgs stad föreslår att verksamheten skall bedömas utifrån de mål och syften som fastställts tillsammans med de samverkande parterna. Skälen för regeringens förslag Finansiell samordning får inte innebära att möjligheterna till revision av kommunal och statlig verksamhet försämras. Såväl den kommunala som den statliga revisionen har till uppgift att granska om räkenskaperna är rättvisande (redovisningsrevision inom kommunen och årlig revision inom staten) samt om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt (förvaltningsrevision inom kommunen och effektivitetsrevision inom staten). Revisionen har även i uppgift att granska om den interna kon- trollen av räkenskaper och verksamhet är tillräcklig. En viktig skillnad mellan den kommunala och den statliga revisionen är emellertid att den kommunala revisionen ligger till grund för ansvarsprövning, medan detta inte gäller för den statliga revisionen. Däremot skall, som framgår av 13 § verksförordningen, en statlig myndighets styrelse besluta om åt- gärder med anledning av Riksrevisionsverkets revisionsrapporter. 97 Mot bakgrund av de gränsdragningsfrågor som infinner sig vid finan- siell samordning finns det emellertid en risk för att möjligheterna till re- vision av kommunal och statlig verksamhet försämras. Det bör dock påpekas att denna risk även föreligger när insatser bedrivs i samverkan i enlighet med riktlinjerna i prop. 1996/97:63 (Frisam). I Frisam saknas dessutom en samlad resultatredovisning och granskning av de insatser som bedrivs i samverkan. För att i möjligaste mån undvika att möjlig- heterna till revision försämras är det viktigt att samordningsorganets revisorer inledningsvis kommer överens om revisionens inriktning och omfattning. De revisorer som skall granska samordningsförbundet bör utses på likartat sätt som idag gäller när Socsam bedrivs genom ett beställar- förbund, dvs. det skall finnas revisor och ersättare för varje samver- kanspart (jfr 24 § Socsam-lagen). Riksrevisionen bör utse den revisor som för den allmänna försäkringskassans och länsarbetsnämndens räk- ning skall granska samordningsförbundet. Revisionens uppgift Vid revisionen av ett samordningsförbund skall granskas att räkenskaperna är rättvisande och att verksamheten bedrivs på ett ända- målsenligt sätt. Förvaltningsrevisionen skall utgå från syfte och mål med finansiell samordning, dvs. verksamheten bör bedömas utifrån om den bedrivs ändamålsenligt i förhållande till mål och syfte med finansiell samordning (se 1 § förslaget till lag om finansiell samordning). För revision av ett samordningsförbund uppkommer frågan om revision skall ske med tillämpning av bestämmelserna i 9 kap. KL eller dem i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Det framstår som mindre lämpligt att utforma helt nya bestämmelser om revision av samordningsförbund, eftersom det skulle komplicera regleringen av revisionen. Till en början kan konstateras att bestämmelserna om revision i 4 kap. 418 §§ KL enligt 24 § tredje stycket Socsam-lagen gäller i tillämpliga delar vid revision av ett beställarförbund inom Socsam. Riksdagen har (2001/02:SfU1, s. 56) i sin begäran om ett förslag om en permanent och rikstäckande finansiell samordning uttalat att möjligheten till samordning skall utformas med utgångspunkt från bestämmelserna i Socsam-lagen. Dessutom föreslås att de bestämmelser som gäller för ett kommunal- förbund i tillämpliga delar skall gälla även för ett samordningsförbund. Vidare skall samordningsförbundets styrelse, på motsvarande sätt som gäller för ett beställarförbund och ett kommunalförbund, fortlöpande föra räkenskaper över samordningsförbundets medel med tillämpning av lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Sammantaget talar detta för att KL:s regler om revision bör gälla för revisionen av ett samord- ningsförbund. Ett alternativ skulle kunna vara att den revisor som gör en granskning för försäkringskassans och länsarbetsnämndens räkning gör den gransk- ningen utifrån bestämmelserna i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Det kan emellertid ifrågasättas om det är lämpligt att tillämpa två olika regelsystem vid granskning av en och samma organi- sation. Prop. 2002/03:132 98 Regeringen anser mot denna bakgrund att bestämmelserna i 9 kap. KL Prop. 2002/03:132 i tillämpliga delar bör gälla även för den revisor som gör en granskning för försäkringskassans och länsarbetsnämndens räkning Enligt 9 kap. 18 § KL får fullmäktige meddela föreskrifter om revi- sionen. Detta bör enligt regeringens uppfattning emellertid inte gälla för den revisor som utses av Riksrevisionen. I sammanhanget kan nämnas att det för närvarande pågår en kart- läggning av vilka organ som kan komma i fråga för en årlig revision en- ligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m. I samband med det arbetet kan det finnas anledning att återkomma i frågan om hur revision av ett samordningsförbund skall ske. Gränsdragning gentemot huvudmännens revision Samordningsförbundet skall bl.a. stödja samverkan mellan olika huvud- män (dvs. svara för samverkansbefrämjande åtgärder) och finansiera insatser. Detta förbund har således uppgifter av övergripande natur, medan de samverkande huvudmännen behåller sitt ansvar gentemot de enskilda personerna i målgruppen. När det gäller utformningen av de enskilda insatserna är det också huvudmännen som har sakkunskap om vad som utgör ett adekvat utförande av respektive insats. Detta talar för att huvudmännen har ett kvalitetsansvar för den verksamhet de utför men som samordningsförbundet finansierar. Dessutom saknar ett samord- ningsförbund befogenhet att beordra någon av huvudmännen att genomföra en viss verksamhet. Förbundets beslut att använda de sam- ordnade resurserna för en viss verksamhet eller insats som utförs av en huvudman måste föregås av en diskussion med huvudmannen. Det måste finnas en gemensam uppfattning mellan samordningsförbundet och huvudmannen om utformningen av en viss verksamhet eller insats, om denna skall kunna ingå i den finansiella samordningen. Huvudmannen har alltjämt ansvaret för utformningen av de insatser som beviljas en- skilda personer ur målgruppen för den finansiella samordningen. Revisionen av huvudmännens verksamhet bör därför omfatta de in- satser dessa utför inom ramen för den finansiella samordningen. Detta innebär att den verksamhet som huvudmännen utför på beställning av samordningsförbundet skall granskas av de revisorer som granskar respektive huvudmans verksamhet. Denna granskning skall göras i för- hållande till det regelsystem som gäller för huvudmännen. En huvudman bör inte kunna undgå att ställas till svars för eventuella brister i sin verk- samhet genom att hänvisa till att samordningsförbundet inte har beställt relevanta eller tillräckliga insatser. Denne behåller nämligen ändå ett sistahandsansvar för den enskilde, eftersom det är huvudmannen som svarar för myndighetsutövningen gentemot den enskilde. Mot denna bakgrund bör revisionen av den finansiella samordningen omfatta en granskning bl.a. av om samordningsförbundet har finansierat insatser som ligger inom ramen för den finansiella samordningen samt om förbundet har gjort erforderlig uppföljning av sin medelsanvändning. Dessutom bör revisionen granska om samordningsförbundets styrning är ändamålsenlig och om de avtal som ingås med utförarna är av god kvalitet. 99 Revisionsberättelse och beviljande av ansvarsfrihet Prop. 2002/03:132

Revisorerna skall lämna revisionsberättelse till förbundsstyrelsen, till kommun- och landstingsfullmäktige, till försäkringskassans styrelse och till länsarbetsnämnden samt till RFV och AMS. Förbundsmedlemmarna skall var för sig pröva frågan om ansvarsfrihet för förbundsstyrelsen och om skadeståndstalan skall väckas. 7.7 Uppföljning och utvärdering av finansiell samordning

Regeringens förslag: Uppföljning och utvärdering skall göras löpande på både lokal och nationell nivå. Samverkansparterna bör ha ansvaret för lokal uppföljning och utvärdering.

Regeringens bedömning: Den myndighet regeringen bestämmer bör få i uppdrag att svara för den nationella uppföljningen och utvärderingen av finansiell samordning. För en ändamålsenlig redovisning av insatser som bedrivs i samverkan är det angeläget att utveckla sektorsövergripande metoder för uppföljning och utvärdering på både lokal och nationell nivå. En kontrollstation bör införas för de första fyra åren av finansiell sam- ordning. Om det vid denna kontroll framkommer att kostnadsramarna inte håller eller att önskade effekter på individnivå inte uppnås bör utformningen av den finansiella samordningen ses över. Vid såväl utvärdering som uppföljning skall anläggas ett jämställdhets- perspektiv. Departementspromemorians förslag och bedömning överens- stämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Det har inte framförts några invändningar mot att det skall göras uppföljning och utvärdering av den finansiella sam- ordningen. Några remissinstanser har påtalat behovet av utvärdering även på regional nivå och att Statskontoret bör får i uppdrag att utarbeta en plan för hur utvärdering skall gå till. Skälen för regeringens förslag och bedömning Uppföljning och utvärdering måste ges mycket hög prioritet. Finansiell samordning bör följas upp och utvärderas på såväl lokal som nationell nivå. I syfte att säkerställa huruvida de åtgärder som samordningsför- bundet finansierar och tillhandahåller ger avsett resultat krävs det att åtgärderna följs och utvärderas på lokal nivå. För att utröna om finansiell samordning är ett samhällsekonomiskt effektivt medel för att bedriva samordnade insatser krävs en oberoende uppföljning och utvärdering av den finansiella samordningen på nationell nivå. I den nationella uppföljningen av den finansiella samordningen bör en central utgångs- punkt vara att följa upp att människor faktiskt har fått förmåga till eget förvärvsarbete efter genomförda åtgärder och att man samtidigt också kan se en minskning av utgifterna för sjukpenning. På denna nivå skall 100 även omfattningen av resurserna och deras fördelning på samverkans- Prop. 2002/03:132 parterna ses över. Vid såväl utvärdering som uppföljning skall anläggas ett jäm- ställdhetsperspektiv. Det skall klarläggas om de insatser som vidtas inom ramen för finansiell samordning kommer kvinnor och män till del på lika villkor utifrån deras behov. Behov av sektorsövergripande metoder för uppföljning och utvärdering Samverkan och finansiell samordning syftar till att genom effektiv resursanvändning tillgodose den enskildes behov av samordnade reha- biliteringsinsatser. Såväl välfärdsvinster för den enskilde som sam- hällsekonomiska vinster förväntas därmed kunna uppnås. Frisam- och Socsam-utvärderingarna visar också att välfungerande samverkan ger positiva effekter för den enskilde och för samhället. Att mäta resultat och effekter av samverkansinsatser kräver dock bl.a. att de olika huvudmännens kostnader och statistik samordnas. Ett sådant arbete är förknippat med stora arbetsinsatser. Idag är det t.ex. inte möjligt att utan betydande arbetsinsatser redovisa de samlade kostnaderna för olika sektorer i ett geografiskt område (t.ex. på kommunnivå). För en ändamålsenlig uppföljning och resultatredovisning av insatser som be- drivs i samverkan är det därför angeläget att utveckla sektorsövergri- pande metoder för uppföljning och utvärdering. Stora ansträngningar måste göras för att skapa de utvärderingsverktyg som behövs för att ska- pa en tillförlitlig uppföljning och resultatredovisning på lokal och natio- nell nivå. I regleringsbreven för 2003 till AMS, RFV och SoS har dessa myn- digheter fått i uppdrag att utveckla rutiner för ett sektorsövergripande system för löpande uppföljning av resultaten av samverkan inom reha- biliteringsområdet. Enligt uppdraget skall rutinerna utformas på ett så- dant sätt att det även kan tillämpas för löpande uppföljning av resultaten av finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Uppdraget skall redovisas senast den 15 oktober 2003. Regeringen förutsätter att ett uppföljningssystem, som möjliggör en effektiv uppföljning, är på plats från och med den 1 januari 2004. Lokal utvärdering De insatser som bedrivs inom ramen för finansiell samordning bör bedömas och värderas utifrån de gemensamma samverkansmålen och de mål som samordningsförbundet anger för sin verksamhet. Uppföljning och utvärdering skall vara en prioriterad uppgift för samverkansparterna. För att uppföljning och utvärdering skall bli en integrerad del av samord- ningsförbundets verksamhet är det angeläget att detta planeras redan vid inledningen av förbundets verksamhet. Planerna för uppföljning och utvärdering bör därför ingå som en del i parternas samverkansavtal för den finansiella samordningen. 101

Genomförande

Prop. 2002/03:132

Uppföljning och utvärdering skall ske löpande och på ett sådant sätt att

behovet av tillförlitlig uppföljning på både lokal och nationell nivå

säkerställs. Vidare bör uppföljning och utvärdering vara en integrerad del

av verksamheten så att resultaten och erfarenheterna blir till nytta för den

pågående verksamheten. Det är särskilt viktigt med återkoppling till

berörd personal för att därmed kunna se nyttan på handläggar- och

verksamhetsnivå. Samtidigt som samverkansparterna har ett ansvar för

den lokala utvärderingen är det lämpligt att fristående expertis anlitas i

utvärderingsarbetet. Sådan fristående expertis kan vara universitet och

högskolor eller konsulter. Det är viktigt att den som svarar för den

nationella utvärderingen även stödjer de lokala utvärderingarna så att en

nationell jämförelse underlättas.

Nationell utvärdering

Enligt regeringen är det av stor vikt att den nu föreslagna konstruktionen

med finansiell samordning följs upp och utvärderas på nationell nivå. Det

övergripande syftet med en nationell utvärdering är att belysa huruvida

finansiell samordning är ett samhällsekonomisk effektivt medel för att

bedriva samordnade insatser.

Frågor som bör belysas i den nationella utvärderingen är till exempel:

Har berörda individer faktiskt fått förmågan att försörja sig själva efter genomförda åtgärder och kan man samtidigt se en minskning av utgifterna för sjukpenning?

Hur påverkas mäns respektive kvinnors rehabilitering av den finan- siella samordningen?

Har integrationsperspektivet påverkat utformningen av den finan- siella samordningen?

Kan inrättandet av ett samordningsförbund medföra gränsdrag- ningsproblem mellan aktörerna och förbundet?

Kan det förhållandet att resurser från parterna överförs till ett sam- ordningsförbund medföra kostnadsövervältringar mellan parterna?

Kommer de samordnade resurserna att användas för sådant som bör finansieras av ordinarie förvaltningsanslag?

Hur påverkas den statliga och de kommunala budgetarna?

Kommer det att vara ny eller redan befintlig verksamhet som finan- sieras genom den finansiella samordningen?

Hur omfattande blir administrationskostnaderna för en ny besluts- organisation?

Hur påverkas parternas möjligheter till styrning?

Vilka ekonomiska överväganden kommer de samverkande parterna att göra i samband med den finansiella samordningen?

Är de samordnade resurserna tillräckliga?

Hur påverkar bestämmelserna om att samtliga parter skall medverka utvecklingen av den finansiella samordningen?

Hur påverkar bestämmelserna om att parterna skall bidra med lika andelar resurser utvecklingen av den finansiella samordningen?

Kommer den avsedda målgruppen att prioriteras?

102 Kan förslaget leda till prioriteringsproblem inom hälso- och sjuk- Prop. 2002/03:132 vården?

Hur har parternas representation i samordningsförbundets styrelse fungerat?

Hur kommer revisionen att fungera?

Genomförande Uppdraget att följa upp och utvärdera finansiell samordning bör hållas isär från de uppgifter som de centrala myndigheterna har inom rehabiliteringsområdet. De centrala myndigheterna Arbetsmarknads- styrelsen (AMS), Arbetsmiljöverket (AV), Riksförsäkringsverket (RFV) och Socialstyrelsen (SoS) är viktiga aktörer för att skapa förutsättningar för en effektiv samverkan inom rehabiliteringsområdet. Att dessa myn- digheter har i uppdrag att samverka framgår sedan 2002 av instruktionen till respektive myndighet. Samverkan inom rehabiliteringsområdet lyfts också fram som en prioriterad uppgift i myndigheternas regleringsbrev för 2003. Dessa myndigheter har därmed i uppgift att på olika sätt stödja, legitimera och följa upp den verksamhet som bedrivs i samverkan på lokal nivå. Regeringen kommer senare att bestämma vilken myndighet som skall få i uppdrag att svara för den nationella uppföljningen och utvärderingen av finansiell samordning. Uppdraget bör genomföras i samråd med AMS, AV, RFV, SoS samt Försäkringskasseförbundet, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. För att underlätta en nationell jämförelse bör det i detta uppdrag ingå att stödja samordningsförbunden med riktlinjer för hur resultatut- värderingen bör genomföras. 8 Genomförande av förslaget

8.1

Ekonomiska konsekvenser

Genom den föreslagna möjligheten till finansiell samordning skall en effektiv resursanvändning underlättas. Sammantaget bör förslaget där- med inte medföra några ökade kostnader för den offentliga sektorn. Däremot kan det uppstå en viss förändring i kostnadsfördelningen mellan olika verksamheter. Det är dock inte möjligt att på förhand beräkna den- na effekt.

8.1.1

Ekonomiska konsekvenser för kommunsektorn

Förslaget om finansiell samordning kommer att påverka kommun- sektorns ekonomi. Effekten är dock svår att bedöma, eftersom det finns en rad faktorer som kan påverka ekonomin i olika riktningar. Med anledning av att förslaget innebär en frivillig möjlighet att med- verka och att målgruppen bestäms gemensamt med samverkande aktörer är det svårt att redovisa ekonomiska konsekvenser. Under förutsättning 103 att målgruppen är tydligt avgränsad och att det råder en samsyn kring Prop. 2002/03:132 aktuella insatser kan det leda till positiva ekonomiska effekter. Att medverka i finansiell samordning innebär ett ökat risktagande i det fall samordningsförbundets ekonomi utvecklas negativt. Detta riskta- gande skall ställas mot de framtida ekonomiska vinster som kommun- sektorn eventuellt kan få.

8.1.2

Ekonomiska konsekvenser för staten

Statens maximala bidrag till finansiell samordning föreslås uppgå till högst 5 procent av de budgeterade kostnaderna för anslaget 19.1 Sjuk- penning och rehabilitering m.m. anslagsposten 1.1 Sjukpenning. Av den- na anslagspost motsvarar 5 procent för 2003 cirka 1,9 miljarder kronor. Sedan den 1 januari 2003 gäller denna finansieringslösning för sam- verkan inom rehabiliteringsområdet (Frisam). Denna finansieringslös- ning innebär att anslagsmedel på statsbudgeten, som är budgeterade för dagersättning för sjukskrivna, istället används för att finansiera olika typer av rehabiliteringsinsatser. Vidare kan en bredare målgrupp än enbart sjukskrivna komma ifråga för rehabiliteringsinsatser. För att förslaget om finansiell samordning inte skall medföra några ökade kostnader för staten förutsätts att de satsade medlen omedelbart, dvs. samma budgetår, medför minskade utgifter för sjukförsäkringen med minst det förbrukade beloppet. Sjukpenning är en rättighetsstyrd utgift som staten måste betala ut. Om den finansiella samordningen inte leder till en tillräckligt stor minskning av utgifterna samma år, kommer statens utgifter med automatik att öka. Då målgruppen består av individer som kan uppbära andra ersättningar än sjukpenning är det osäkert om de satsningar som görs betalar sig genom att kostnaderna för sjukpenning minskar i motsvarande omfattning. Statskontoret anger i sitt remiss- yttrande att de samordnade rehabiliteringsinsatserna kan komma att kosta staten närmare två miljarder kronor årligen om modellen får stor sprid- ning. Enligt utvärderingen av Socsam har denna försöksverksamhet inte gett några tydliga ekonomiska effekter på totalnivå. Utvärderingen av Finsam visade att den största ekonomiska effekten av denna försöksverksamhet uppmättes under det tredje försöksåret. I utvärderingen nämns också att det är osäkert om samma positiva effekter kan uppnås om försöks- verksamheten görs generell för hela landet. Vidare kan konstateras att det inte finns några säkra uppgifter om effekterna av rehabiliteringsinsatser. I ett flertal utredningar har emellertid framhållits nyttan och värdet av rehabiliteringsinsatser (se t.ex. betänkandena En allmän och aktiv försäk- ring vid sjukdom och rehabilitering [SOU 1996:113], Rehabilitering till arbete [SOU 2000:78] och Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet [SOU 2002:5]). Förslaget om finansiell samordning medför således en risk för att staten måste tillskjuta ytterligare medel för att sjukpenning skall kunna utbetalas. En ytterligare komplikation är att anslaget för sjuk- penning i sig är mycket svårbudgeterat. De senaste åren har riksdagen fått tilldela ytterligare medel på tilläggsbudgeterna och därmed ökat sjuk- penninganslaget under pågående budgetår. 104 Regeringen är väl medveten om den stora osäkerhet som råder i fråga Prop. 2002/03:132 om statens kostnaderna för förslagen i denna proposition. En kontroll- station bör därför införas för de första fyra åren av finansiell samordning. Vid denna kontroll skall de samhällsekonomiska effekterna och då sär- skilt kostnadsutvecklingen för staten analyseras. Om det vid denna kon- trollstation framkommer att kostnadsramarna inte håller eller att önskade effekter på individnivå inte uppnås skall systemet ses över.

8.2

Den kommunala självstyrelsen

Förslaget om finansiell samordning innebär bl.a. att kommun och lands- ting skall få överföra medel till ett samordningsförbund. Genom den föreslagna lagen om finansiell samordning blir detta en kommunal upp- gift, som dock är frivillig. Det finns inga hinder för en kommun eller ett landsting att använda sina skattemedel för medverkan i finansiell samordning, så länge de eko- nomiska insatser som kommunen eller landstinget gör kommer egna medlemmar till del. Åtgärderna inom den finansiella samordningen syftar till att främja arbetsförmågan hos vissa kommun/landstingsmedlemmar, som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser. Ingår det flera kommuner i ett samordningsförbund skall dessa, som anges i 5 § andra stycket förslaget till lag om finansiell samordning, träf- fa överenskommelse om hur den kommunala andelen av samordnings- medlen skall fördelas mellan dem. I författningskommentaren till 5 § framhålls att dessa därvid har att eftersträva en rättvis fördelning som står i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser om att kommu- nerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Med hänsyn till att det är frivilligt att delta i finansiell samordning, kan den kommun eller landsting som inte är nöjd med det ekonomiska utbytet av samordningen lämna denna genom att begära utträde från samord- ningsförbundet.

8.3

Övriga konsekvenser

Förslaget innebär att kommun, landsting, försäkringskassa och läns- arbetsnämnd i viss utsträckning får samordna sin medelsanvändning för att deras resurser skall användas effektivare. Förslagen har betydelse varken för brottsligheten eller det brottsfö- rebyggande arbetet. Inte heller bedöms förslaget ha betydelse för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Inte heller påverkas små företags villkor i förhållande till stora företags. I motiven framhålls särskilt att vid tillämpning av den föreslagna lagstiftningen skall särskilt beaktas att kraven på jämställdhet mellan kvinnor och män upprätthålls. Det sistnämnda gäller även möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen. Förslaget medför inte några EG-rättsliga konsek- venser. 105

8.4

Ikraftträdande

Prop. 2002/03:132

Regeringens förslag: De nya bestämmelserna om finansiell samordning

skall träda i kraft den 1 januari 2004.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege-

ringens.

Remissinstanserna: Några invändningar har inte framförts.

Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna ordningen bör kunna

påbörjas vid det kommande årsskiftet. Bestämmelserna om finansiell

samordning bör därför träda i kraft den 1 januari 2004. Något behov av

särskilda övergångsbestämmelser föreligger inte.

9

Författningskommentar

9.1

Förslaget till lag om finansiell samordning av

rehabiliteringsinsatser mellan allmän

försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och

landsting

1 §

Lagen inleds med en allmän portalparagraf, som anger de bakomliggande

motiv som lagen syftar till att tillgodose.

Enligt denna bestämmelse får finansiell samordning inom ett samord-

ningsområde bedrivas mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd,

landstinget och kommun för att uppnå en effektiv resursanvändning. Som

närmare redovisas ovan i avsnitt 6.2.1 är ett mål för den finansiella sam-

ordningen att föra den enskilde närmare arbetsmarknaden och bort från

ett långvarigt samhälleligt försörjningsbehov.

Bestämmelsen innebär inte någon skyldighet att delta i denna form av

samverkan utan det står huvudmännen inom respektive verksamhet fritt

att ta ställning till om man vill delta i en finansiell samordning enligt

denna lag.

Med samordningsområde avses det geografiska område inom vilken

parterna bedriver finansiell samordning. Detta område kan utgöras av en

eller flera kommuner. Som anges i 3 § kan flera kommuner delta i en och

samma finansiella samordning. Ett samordningsområde kan också utgö-

ras av delar av kommuner.

2 §

I denna paragraf föreskrivs att det genom den finansiella samordningen

skall genomföras insatser som syftar till att personer som är i behov av

samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av samverkansparterna får

förbättrad förmåga till eget förvärvsarbete. Målgruppen för samord-

ningen utgörs av individer som har sådana problem att de är i behov av

samordnade rehabiliteringsinsatser. Detta gäller därmed personer med

sammansatt problematik eller komplicerade livssituationer. Det rör sig

om personer med olika former av fysiska eller psykiska besvär i kom-

bination med arbetsmarknadsmässiga eller sociala problem. Dessa per-

106

soner befinner sig ganska långt från arbetsmarknaden och är beroende av det allmänna för sin försörjning. Målet är att den enskilde skall kunna försörja sig genom eget förvärvsarbete och på så sätt undgå ett långvarigt samhälleligt försörjningsbehov. Det rör sig således om personer i yrkes- verksam ålder (vanligen 2064 år). 3 § Denna paragraf innehåller bestämmelser om vilka huvudmän som kan delta i en finansiell samordning. Enligt denna bestämmelse kan försäkringskassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun delta i den finansiella samordningen. De som del- tar i finansiell samordning och som är medlemmar i ett samordnings- förbund enligt 4 § är samverkande parter. I den finansiella samordningen inom ett samordningsområde får ingå en eller flera kommuner men en- dast en försäkringskassa, en länsarbetsnämnd och ett landsting. För att finansiell samordning skall få bedrivas krävs att försäkringskassan, läns- arbetsnämnden, landstinget och minst en kommun deltar. Med anledning av Lagrådets yttrande har bestämmelsen kompletterats så att en kommun som inte ingår i ett landstingsområde skall kunna delta i finansiell samordning utan hinder av att något landsting inte deltar. Detta innebär att Gotlands kommun, som inte ingår i ett landstingsom- råde, kan delta i finansiell samordning. Enligt lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samord- nad länsförvaltning i Gotlands län fullgör länsstyrelsen de uppgifter som ankommer på länsarbetsnämnden. I den lagen föreskrivs att vad som i lag eller annan författning sägs om länsarbetsnämnden skall i stället avse länsstyrelsen. Detta medför att länsstyrelsen kan delta i finansiell sam- ordning med Gotlands kommun. 4 § Genom bestämmelsen regleras på vilka sätt finansiell samordning skall organiseras. Detta sker genom att det bildas ett särskilt samordnings- förbund för detta ändamål. Vilka uppgifter detta kommer att ha anges i 7 §. Samtliga samverkansparter är medlemmar i ett samordningsförbund. Bestämmelser om hur medlemmarna skall vara representerade i förbun- det finns i 12 §. 5 § I enlighet med Lagrådets förslag har 5 och 6 §§ bytt plats i förhållande till förslaget i lagrådsremissen. Denna paragraf innehåller bestämmelser om hur kostnaderna för finansiell samordning skall fördelas mellan samverkansparterna. I enlighet med vad Lagrådet har förordat anges direkt i paragrafen de andelar respektive part skall bidra med. Enligt huvudregeln i första stycket skall den allmänna försäkrings- kassan bidra med hälften av resurserna till finansiell samordning. Detta innebär att försäkringskassan svarar för statens andel i samordningen och att länsarbetsnämnden således inte bidrar med resurser. Landstinget skall svara för en fjärdedel av resurserna och den eller de kommuner som del- tar skall tillsammans svara för en fjärdedel. I andra meningen finns en särskild bestämmelse för det fall att en kom- mun som inte ingår i ett landsting deltar i finansiell samordning. Prop. 2002/03:132 107 Gotlands kommun ingår inte i ett landstingsområde men är huvudman för hälso- och sjukvården. I sådant fall deltar inte något landsting i samord- ningen. Den deltagande kommunen skall då bidra med hälften av resur- serna till den finansiella samordningen, medan försäkringskassan skall svara för den andra hälften. Frågan om resursandelar inom samordningen har behandlats i avsnitt 7.2. Bestämmelsen i andra stycket tar sikte på det fallet att det i en finan- siell samordning ingår flera kommuner. Dessa skall då träffa en överens- kommelse om hur den andel som belöper på kommunerna skall fördelas mellan dem. Som föreskrivs i 9 § 8 skall detta också anges i förbundsord- ningen. Den andel de skall dela på utgör en fjärdedel av de sammanlagda medlen för samordningen. Vid denna fördelning mellan kommunerna skall eftersträvas att kost- nadsfördelningen mellan kommunerna är rättvis och står i överens- stämmelse med regeringsformens regler i 1 kap. 7 § att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (jfr. prop. 1996/97:105, s. 67). 6 § I första stycket finns bestämmelser om att samverkansparterna för finan- siell samordning får överföra medel till samordningsförbundet. Detta innebär att dessa medel därefter disponeras av samordningsförbundet och får användas för att täcka förbundets kostnader för de åtgärder detta får vidta inom ramen för den finansiella samordningen. Till dessa åtgärder hör bl.a. finansiering av olika rehabiliteringsinsatser och annat stöd för personer som ingår i målgruppen enligt 2 § . Med att samverkansparterna får överföra medel till samordnings- förbundet avses att parterna kan ställa medel till detta förbunds för- fogande. Detta kan ske genom att parterna överför kontanta medel. En annan metod är att parten i sin redovisning bokför en skuld till samord- ningsförbundet och att detta i sin redovisning upptar en motsvarande fordran på parten. Under verksamhetsåret kan de likvida flödena mellan parter och samordningsförbund hållas nere i den mån det i stället sker en avräkning av fordringar och skulder med anledning av att en samver- kande part har svarat för t.ex. en rehabiliteringsinsats som samordnings- förbundet påtagit sig finansieringsansvaret för. Möjligheten att överföra medel till samordningsförbund innebär däremot inte att en samverkande part får överföra befintlig verksamhet till den finansiella samordningen. Beträffande formerna för transaktioner mellan samverkansparter och samordningsförbund hänvisas till avsnitt 7.5.4. I andra stycket regleras vilka medel försäkringskassan på dessa sätt får använda för finansiell samordning. Försäkringskassan får för detta ändamål använda medel som är avsedda för att täcka kostnader för sjukpenning. Som har redovisats i avsnitt 6.2 är ett syfte med den finan- siella samordningen att sjukpenningmedlen i viss utsträckning skall kun- na användas för åtgärder som är ägnade att hålla nere kostnaderna för sjukförsäkringen. Försäkringskassan får emellertid inte använda en större del av de medel som har anslagits för kostnaderna för sjukpenning än regeringen beslutar. Denna andel av sjukpenningmedlen är gemensam för finansiell samordning och samverkan enligt den s.k. Frisam-modellen.

Prop. 2002/03:132 108

7 §

Prop. 2002/03:132

I första stycket anges de åtgärder ett samordningsförbund får vidta. Detta

har närmare utvecklats i avsnitt 7.3.

Samordningsförbundet kan bl.a. besluta om övergripande mål och rikt-

linjer för den finansiella samordningen. Dessa mål och riktlinjer är i och

för sig inte bindande för samverkansparterna. Däremot är det en förut-

sättning för ett fungerande samarbete inom den finansiella samordningen

att samverkansparterna i förekommande fall beviljar enskilda personer

insatser i enlighet med de bedömningar man har gjort inom de gemen-

samma bedömargrupper som de samverkande parterna svarar för. En av

samordningsförbundets främsta uppgifter är att fatta beslut om hur de

medel som har överförts till förbundet skall användas. Dessa sam-

ordningsmedel skall användas på ett sätt som är förenligt med det syfte

för den finansiella samordningen som anges 1 §. Detta innebär bl.a. att

samordningsförbundet kan finansiera rehabiliteringsinsatser som riktar

sig till personer i målgruppen enligt 2 § och som syftar till att de skall

uppnå eller återfå förvärvsförmåga. Detta innebär att samordningsför-

bundet inte får täcka kostnader för försörjningsstöd. Dessa kostnader syf-

tar nämligen inte till att återställa eller öka den enskildes arbetsförmåga.

Kostnader för försörjningsstöd skall finansieras på sedvanligt sätt av den

huvudman som beviljar förmånen. Dessa insatser kommer att utföras av

samverkansparterna eller tillhandhållas av dem. Ett syfte med den finan-

siella samordningen är just att samordna samverkansparternas insatser

för att stödja enskilda personer som är att hänföra till målgruppen. Sam-

ordningsförbundet kan dock inte ålägga någon av samverkansparterna att

vidta en åtgärd, eftersom dessa har kvar sitt myndighetsansvar i för-

hållande till de enskilda personer som är i behov stödåtgärder inom sam-

verkansparternas verksamhetsområden. Innan samordningsförbundet fat-

tar beslut om att finansiera en viss insats måste förbundet således föra en

dialog med utföraren så att man är ense om hur insatsen skall utformas.

Vidare föreskrivs i paragrafen att samordningsförbundet skall svara för

uppföljning och utvärdering av den finansiella samordningen. Detta

utvecklas närmare i avsnitt 7.7.

Samordningsförbundet skall också upprätta budget och årsredovisning

för den finansiella samordningen. Detta gäller den del av samordningen

som ombesörjs av samordningsförbundet.

Bestämmelsen i andra stycket anger att ett samordningsförbundet inte

får fatta beslut i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda. Det får

heller inte vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning eller

som avser tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda. Detta

motsvarar vad som gäller för ett beställarförbund inom Socsam enligt 4 §

andra stycket första meningen Socsam-lagen.

Detta innebär bl.a. att det fortfarande är försäkringskassan som beslutar

om sjukpenning m.m. och att socialnämnden, eller annan behörig nämnd,

meddelar bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Det är fortfarande

sjukvårdshuvudmännen som tillhandahåller sjukvård. Länsarbetsnämn-

den svarar även i fortsättningen för olika arbetsmarknadspolitiska åtgär-

der och beslutar om försörjningsstöd som är förenade med deltagande i

sådana åtgärder.

8 §

109

I första stycket föreskrivs att det för ett samordningsförbund skall finnas en förbundsordning. Detta motsvarar vad som enligt 7 § Socsam-lagen i dag gäller för ett beställarförbund inom Socsam. Bestämmelser om vad som skall regleras genom förbundsordningen för ett samordningsförbund finns i 9 §.

Andra stycket innehåller en bestämmelse om när ett samordnings- förbund är bildat. Ett sådant förbund är bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmarna eller vid den senare tidpunkt som anges i förbundsordningen. Detta överensstämmer med vad som enligt 3 kap. 20 § andra stycket KL gäller för kommunalförbund. Har förbunds- medlemmarna inte genom samstämmiga beslut tagit ställning i frågan om tidpunkten för ett samordningsförbunds bildande skall förbundet anses bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmarna. Ett samordningsförbund är i likhet med ett beställarförbund inom Socsam en ny typ av organisation. Liksom kommunalförbund är ett sam- ordningsförbund en offentligrättslig juridisk person som har egen rätts- kapacitet. Det får rättskapacitet när det är bildat enligt denna bestäm- melse. 9 § Denna paragraf innehåller bestämmelser om vilka uppgifter som skall regleras genom förbundsordningen. För beställarförbund inom Socsam finns en liknande bestämmelse i 8 § Socam-lagen och för kommunalförbund finns en motsvarande bestäm- melser i 3 kap. 28 § KL. Genom den reformering av bestämmelserna som genomfördes år 1997 (prop. 1996/97:105) fick förbundsordningen för ett kommunalförbund en ökad betydelse genom att möjligheten att reglera olika frågor genom denna vidgades. I förhållande till bestämmelserna om förbundsordning i Socsam-lagen görs i denna paragraf en utvidgning av vad förbundsmedlemmarna kan reglera genom förbundsordningen. Enligt första punkten skall förbundsordningen ange förbundets namn och den ort där det skall ha sitt säte, vilka förbundsmedlemmarna är samt förbundets ändamål. Sätet måste vara bestämt för att man skall kunna avgöra vad som är rätt forum vid tvister. Samma gäller för avgörande av vilken länsrätt som är behörig första insats i mål om laglighetsprövning. Vidare skall i förbundsordningen anges förbundets ändamål, vilket är att bedriva finansiell samordning enligt denna lag. Vill medlemmarna be- gränsa eller precisera ändamålet i förhållande till de möjligheter lagen er- bjuder skall detta anges i förbundsordningen. Enligt andra punkten skall förbundets organisation anges i förbunds- ordningen. Medlemmarna har stor frihet att organisera ett förbund utifrån de förutsättningar som gäller för deras samarbete inom ramen för finan- siell samordning. Ett förbund skall dock, som framgår av 10 §, alltid ha en styrelse. I tredje punkten föreskrivs att det i förbundsordningen skall anges an- talet ledamöter och ersättare i styrelsen och hur förbundsmedlemmarna skall vara representerade samt mandattiden i de fall den skall vara kortare än fyra år. Enligt 13 § är mandattiden fyra år, om inte kortare tid anges i förbundsordningen. Medlemmarna får fritt bestämma antalet ledamöter och ersättare liksom hur de skall vara representerade. Som föreskrivs i Prop. 2002/03:132 110 10 § första stycket skall emellertid varje förbundsmedlem vara repre- senterad av minst en ledamot och en ersättare. Enligt fjärde punkten skall det i förbundsordningen anges vilka uppgifter ett förbund skall få fullgöra enligt 7 § och den beslutanderätt ett förbund enligt samma bestämmelse skall ha. Genom 7 § regleras den ytt- re ramen för ett förbunds uppgifter och beslutanderätt. I förbunds- ordningen skall i förekommande fall tas in de preciseringar av ett för- bunds uppgifter och beslutanderätt som medlemmarna har bestämt skall tillämpas. Därvid skall anges vad medlemmarna kan ha beslutat om t.ex. skyldighet för förbundet att samråda med medlemmarna före beslut.

Femte punkten innebär att medlemmarna kan bestämma om de skall ha rätt att väcka ärenden i förbundsstyrelsen. Har de givit sig själva sådan rätt, skall det anges i förbundsordningen. Genom sjätte punkten får medlemmarna möjlighet att styra ett förbund genom att i förbundsordningen ange att det för avgörande av vissa frågor skall krävas kvalificerad majoritet i förbundsstyrelsen. I sådana fall skall det anges på vilket sätt det skall vara kvalificerad majoritet samt i vilka ärenden detta skall gälla. Enligt sjunde punkten skall förbundsordningen innehålla en föreskrift om på vilken plats förbundets kungörelser och andra tillkännagivanden skall anslås.

Åttonde punkten behandlar förbundsmedlemmarnas andelstal och för- delningen av förbundets kostnader mellan dem. I förbundsordningen skall anges medlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder. Dessa andelstal kan komma till användning, om ett förbund skall upp- lösas. Bestämmelsen har på förslag av Lagrådet anpassats till vad som i 5 § föreskrivs avseende vilka resursandelar förbundsmedlemmarna skall bidra med till den finansiella samordningen. Andelstalet skall således be- stämmas i förhållande till de resurser som förbundsmedlemmarna bidrar med. Enligt 5 § skall som huvudregel medlemmarna bidra med lika mycket medel till förbundet. Sannolikt kommer man fram till samma fördelning beträffande andelstal och kostnadsfördelning. Bestämmelsen får dock särskild betydelse i det fall att det i ett förbund ingår flera kommuner, se kommentaren till 5 § andra stycket. I förbundsordningen skall enligt nionde punkten anges de begräns- ningar som skall gälla för förbundets rätt att sätta sig i skuld. Enligt 21 § andra stycket får ett samordningsförbund inte sätta sig i skuld på annat sätt än vad som följer av normala krediter för verksamheten. Det får hel- ler inte ingå borgen. Medlemmarna kan sätta begränsningar för förbun- dets rätt att skuldsätta sig för sådana krediter. Enligt tionde punkten skall förbundsordningen ange förbundsmedlem- marnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet. Medlemmarna har stora möjligheter att bestämma hur de vill styra för- bundets ekonomi och verksamhet. De skall genom föreskrifter i för- bundsordningen ange vad som skall gälla, t.ex. att budgeten skall upp- rättas enligt riktlinjer som medlemmarna enas om. Man kan också t.ex. föreskriva att förbundet skall rapportera till medlemmarna på olika sätt. Enligt elfte punkten skall förbundsordningen innehålla föreskrifter om förbundets budgetprocess. Prop. 2002/03:132 111 I förbundsordningen skall enligt tolfte punkten anges den tid under vil- ken uppdraget skall pågå för revisorer och ersättare. Hur dessa skall utses regleras i 25 §. Däremot anges i lagen inte för hur lång tid dessa skall utses. Detta skall i stället anges i förbundsordningen. Enligt trettonde punkten skall förfarandet vid en förbundsmedlems ut- träde ur förbundet anges i förbundsordningen. Medlemmarna har enligt 27 § ovillkorlig rätt att utträda ur ett förbund. Det finns i lagen inga före- skrifter om hanteringen av ett utträde utan medlemmarna skall reglera detta genom förbundsordningen. Uppsägningstiden får inte vara längre än tre år. Enligt 3 § andra meningen krävs för finansiell samordning att försäkringskassan, länsarbetsnämnden, landstinget och minst en kommun deltar. Uppfylls inte detta villkor med anledning av en medlem utträder, måste förbundet upplösas. I förbundsordningen skall enligt fjortonde punkten också anges förut- sättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplös- ning samt grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar när för- bundet upplöses. Detta motsvarar vad som i detta hänseende enligt 3 kap. 28 § 15 KL gäller för kommunalförbund. Medlemmarna skall därför i förbundsordningen ange under vilka omständigheter ett förbund skall likvideras och upplösas samt hur det skall gå till. Medlemmarna skall reglera bl.a. hur förbundets tillgångar skall delas upp vid en likvidation. Vidare föreskrivs i femtonde punkten att förbundsordningen skall ange ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar. Som har redovisats i avsnitt 7.5.6 införs det inte några bestämmelser, såsom i Socsam-lagen, om att tvister skall lösas genom skiljemannaförfarande. I stället skall det på motsvarande sätt som gäller för kommunalförbund anges i förbundsordningen vilken ordning som skall gälla för lösning av tvister. Enligt sextonde punkten skall det i förbundsordningen anges ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i styrelsen samt till revisorerna och revisorsersättarna. Medlemmarna skall reglera dessa frågor, eftersom det annars skulle uppstå jävssituationer om styrelsen fastställde ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner. Vidare skall enligt sjuttonde punkten i förbundsordningen anges vad förbundsmedlemmarna i övrigt anser är nödvändigt för att ordna de eko- nomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar samt för- bundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning. Har med- lemmarna kommit överens om ytterligare särskilda föreskrifter för ett samordningsförbund, skall dessa för att vara bindande för förbundet anges i förbundsordningen. 10 § I första stycket föreskrivs att varje förbundsmedlem skall vara repre- senterad i styrelsen med minst en ledamot och en ersättare. Däremot föreskrivs, till skillnad från 9 § Socsam-lagen, inte något minsta antal styrelseledamöter. Denna förändring är i överensstämmelse med vad som numera gäller för kommunalförbund. Det ankommer på förbundsmed- lemmarna att genom förbundsordningen bestämma antal ledamöter och ersättare i styrelsen och hur många var och en av förbundsmedlemmarna skall representeras av. Prop. 2002/03:132 112 Enligt andra stycket skall beslutanderätt, förvaltning och verkställighet i ett samordningsförbund utövas av dess styrelse. Styrelsen får samma funktion som direktionen i ett kommunalförbund med förbundsdirektion. Styrelsen kan dock enligt tredje stycket delegera viss beslutsrätt till en ledamot eller ersättare i styrelsen eller en tjänsteman hos förbundet. För delegationsrätten gäller delvis samma begränsning som enligt 6 kap. 34 § KL gäller för kommunalförbund. Någon begränsning för ärenden som rör myndighetsutövning införs inte, eftersom samordningsförbundet enligt 7 § andra stycket inte får vidta åtgärder som innefattar myndighetsutöv- ning mot enskilda. Vidare får delegation, på motsvarande sätt som gäller enligt 6 kap. 34 § 4 KL, inte ske i ärenden för vilka det finns begräns- ningar i annan lagstiftning. Enligt fjärde stycket skall beslut som har fattats på delegation anmälas till förbundsstyrelsen i den ordning som styrelsen bestämmer. 11 § Enligt denna bestämmelse har ledamöter och ersättare i en förbundssty- relse rätt till arvode för utfört uppdrag samt ersättning för vissa kost- nader. Dessa ersättningar skall betalas av samordningsförbundet. Även om en ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen är anställd hos någon av förbundsmedlemmarna utövar denne inte sitt styrelseuppdrag i tjänsten hos förbundsmedlemmen. Han eller hon är i stället berättigad till ersätt- ning från samordningsförbundet. 12 § Genom denna paragraf regleras ordningen för att utse ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen samt vilka som kan utses. Förslaget har be- handlats i avsnitt 7.5.2. 13 § I denna paragraf finns bestämmelser om mandattider för styrelseleda- möter och ersättare. Förbundsmedlemmarna får i förbundsordningen be- stämma mandattiderna (9 § 3) för dessa. Om så inte har skett gäller en mandattid på fyra år. I likhet med vad som gäller för kommunalförbund (prop. 1996/97:105, s. 101) kan mandattiden löpa över de allmänna valen. Lagen innehåller inte någon motsvarighet till 11 § andra stycket Socsam-lagen. I enlighet med vad Lagrådet har förordat har den tidpunkt från och med vilken mandattiden skall räknas senarelagts till den 1 april. 14 § Bestämmelsen i denna paragraf motsvarar i sak 12 § Socsam-lagen. På förslag av Lagrådet skall bestämmelsen i 13 § andra stycket andra meningen i lagrådsremissen inte tillämpas på styrelsen i en allmän försäkringskassa. Någon motsvarighet till 12 § andra stycket sista meningen Socsam-lagen finns därför inte. 15 § Bestämmelsen i denna paragraf motsvarar i sak 13 § Socsam-lagen.

16 § Prop. 2002/03:132 113 Bestämmelserna i första stycket har sin motsvarighet i 14 § Socsam- lagen och innebär att angivna bestämmelser i KL om uppdrags upphörande och ledighet från anställning skall tillämpas på ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen. Hänvisningen till 4 kap. 8 § KL innebär att uppdraget för en ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen upphör, om han eller hon inte längre uppfyller de villkor som enligt 12 § andra stycket denna lag gäller för att kunna utses till ledamot eller ersättare. Den som har utsett ledamoten eller ersättaren får dock besluta att denne skall behålla sitt uppdrag under resten av mandattiden. Hänvisningen till 4 kap. 9 § KL innebär att den som har utsett en ledamot eller ersättare skall befria denne från sitt uppdrag, om han eller hon begär det och det inte finns särskilda skäl mot det. Det har i förhållande till 14 § Socsam-lagen införts en hänvisning även till 4 kap. 10 § KL. Den bestämmelse är sedan år 1997 tillämplig även på kommunalförbund (prop. 1996/97:105, s. 92). Detta innebär att en ersät- tare och ledamot i förbundsstyrelsen kan entledigas från sitt styrelse- uppdrag, om han eller hon har vägrats ansvarsfrihet eller dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer. Detta gäller samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen. Entledigandet sker av den förbundsmedlem som har utsett ledamoten eller ersättaren. Genom hänvisningen till 4 kap. 11 § första stycket KL regleras leda- möters och ersättares rätt till ledighet från anställning för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag i samordningsförbundets styrelse. Denna rätt till ledighet omfattar tid för möten i förbundsstyrelsen, för andra möten som är nödvändiga för uppdragen, för resor till och från mötena samt för behövlig dygnsvila omedelbart före eller efter mötena. I andra stycket finns en specialbestämmelse avseende ledamot och ersättare som har utsetts av länsarbetsnämnden och som har anställning hos den nämnden. Om dennes anställning hos länsarbetsnämnden upphör får styrelseuppdraget återkallas av nämnden. Bestämmelsen kompletterar bestämmelsen i första stycket, som också är tillämpliga på ledamot eller ersättare som är anställda hos länsarbetsnämnden. 17 § Bestämmelsen i denna paragraf är identisk med 15 § Socsam-lagen.

18 § Bestämmelsen är identisk med 16 § Socsam-lagen.

19 § Denna paragraf, som motsvarar 17 § Socsam-lagen, innehåller en hänvis- ning till olika bestämmelser i KL som skall tillämpas på motsvarande sätt. Hänvisningen till 4 kap. 17 § KL innebär att ledamöter i förbunds- styrelsen får väcka ärenden i styrelsen. Revisorerna får i styrelsen väcka ärenden som rör granskningen av verksamheten i samordningsförbundet. Det sistnämnda gäller även revisorsersättare när de tjänstgör. Hänvisning till 4 kap. 19 § KL innebär att varje ledamot i styrelsen har en röst. Genom hänvisningen till 4 kap. 20 § KL har en styrelseledamot och dennes ersättare rätt att avstå från att delta i omröstning eller i ett beslut. Prop. 2002/03:132 114 En ordförande är emellertid alltid skyldig att rösta, om det behövs för att ett ärende skall kunna avgöras. Hänvisningen till 4 kap. 22 § KL innebär att en styrelseledamot eller ersättare som har deltagit i ett avgörande här rätt att reservera sig mot beslutet. Reservation skall anmälas innan sammanträdet avslutas. Hänvisningen till vissa bestämmelser i 6 kap. KL innebär att förbunds- styrelsen beslutar om ersättares tjänstgöring och om tidpunkt för sam- manträden. Vidare skall KL:s bestämmelser om beslutsförhet, jäv, hur ärenden avgörs och protokoll tillämpas på ett samordningsförbund. 20 § Bestämmelsen motsvarar 18 § Socsam-lagen.

21 § Bestämmelsen i denna paragraf motsvarar 19 § Socsam-lagen. Emellertid görs inte någon hänvisning till 8 kap. 3 b och c §§ KL, eftersom samord- ningsförbundet inte skall besluta om avgifter. Däremot gäller, till skillnad från vad som föreskrivs i Socsam-lagen, även 8 kap. 5 § tredje och fjärde styckena KL. Detta innebär att ett samordningsförbund blir skyldigt att iaktta kravet på en budget i balans. Budgeten skall varje år upprättas så att kostnaderna inte överstiger intäkterna samt att ett negativt årsresultat skall regleras. 22 § Enligt bestämmelserna i denna paragraf är förbundsmedlemmarna skyldiga att täcka brister som beror på att samordningsförbundet saknar tillgångar för att betala en skuld. Bestämmelsen motsvarar 20 § Socsam- lagen. Detta motsvarar också vad som enligt 8 kap. 23 § KL gäller för kommunalförbund. Dock föreligger den skillnaden att förbundsmedlem- marna alltid skall svara för skulderna i förhållande till den resursandel de enligt 5 § skall bidra med till den finansiella samordningen. Bestämmel- sen har justerats efter Lagrådets synpunkter. 23 § I denna paragraf finns bestämmelser om när förbundsstyrelsen skall fast- ställa budget och att samråd dessförinnan skall ske med förbundsmed- lemmarnas styrelser. Bestämmelsen överensstämmer i sak med 21 § Socsam-lagen.

24 § Paragrafen, som motsvarar 23 § Socsam-lagen, reglerar förbundssty- relsens skyldighet att föra räkenskaper. I likhet med vad som gäller för kommunalförbund enligt 8 kap. 16 § KL skall lagen (1997:614) om kom- munal redovisning gälla i tillämpliga delar. 25 § I denna paragraf finns bestämmelser om revision. Samordningsförbun- dets redovisning och förvaltning skall granskas av en revisor för varje medlem, med det undantaget att granskningen för länsarbetsnämnden och försäkringskassan skall göras av en för dem gemensam revisor, som utses av Riksrevisionen. Förslaget har närmare utvecklats i avsnitt 7.6. Prop. 2002/03:132 115

26 §

Prop. 2002/03:132

I första stycket anges vilka bestämmelser som skall tillämpas vid revision

av ett samordningsförbund.

Andra stycket innehåller en bestämmelse om att revisorernas protokoll

skall tillkännages på anslagstavla hos varje kommun och landsting som

är medlem i samordningsförbundet.

Tredje stycket innehåller bestämmelser om till vem en revisionsbe- rättelse skall lämnas. Revisionsberättelse skall överlämnas bl.a. till för- bundsmedlemmarna, som var för sig skall pröva frågan om ansvarsfrihet för förbundsstyrelsen och om skadeståndstalan skall väckas. 27 § I denna paragraf, som motsvarar vad som gäller för kommunalförbund enligt 3 kap. 26 § KL, anges att en förbundsmedlem har rätt att utträda ur ett samordningsförbund. Det ankommer på förbundsmedlemmarna att reglera förfarandet för utträde i förbundsordningen (9 § 13). Vidare är uppsägningstiden för den som vill lämna förbundet tre år, om förbunds- medlemmarna inte har bestämt en kortare tid i förbundsordningen. 28 § I denna paragraf föreskrivs att bestämmelserna om laglighetsprövning i 10 kap. KL skall tillämpas i fråga om samordningsförbund. Denna be- stämmelse gäller enbart vid överklagande av ett samordningsförbunds beslut. Överklagande av de samverkande parternas beslut rörande finansiell samordning får överklagas enligt kommunallagens bestämmelser när det gäller kommun och landsting. Detta följer av den allmänna rätten att överklaga som gäller för kommunmedlemmar enligt 10 kap. KL och reg- leras inte genom förevarande paragraf. När det gäller motsvarande beslut som har fattats av länsarbetsnämnd eller försäkringskassa finns ingen allmän rätt att överklaga, om beslutet inte rör enskild. Rätt att överklaga enligt denna bestämmelse tillkommer endast medlemmar i en kommun eller ett landsting som är förbundsmedlem. Däremot kan inte förbunds- medlemmarna överklaga samordningsförbundets beslut. Dessa har i stället att använda sig av den ordning för att lösa tvister mellan med- lemmar och förbund som enligt 9 § 15 skall anges i förbundsordningen. 9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 18 kap. 2 § I andra stycket införs en hänvisning till lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbets- nämnd, kommun och landsting. Enligt bestämmelser i nämnda lag får en försäkringskassa delta i sådan samordning. Vad som därvid gäller för för- säkringskassans medverkan regleras genom bestämmelserna i den lagen. Tillägget i sista meningen innebär att de medel försäkringskassan bidrar med i samverkan enligt Frisam och i finansiell samordning får utgöra statens samlade andel i dessa verksamheter. Som anges i avsnitt 7.2 får 116 de medel en försäkringskassan disponerar för samverkan enligt Frisam Prop. 2002/03:132 även användas för finansiell samordning.

9.3

Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

3 § I fjärde stycket införs en hänvisning till lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbets- nämnd, kommun och landsting. Enligt bestämmelser i nämnda lag får ett landsting delta i sådan samordning. Vad som därvid gäller för landstinget medverkan regleras genom bestämmelserna i den lagen.

9.4

Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)

31 § I denna paragraf görs ett tillägg om att tillämpningen av bestämmelserna i denna lag skall för ett samordningsförbund inom den finansiella sam- ordningen begränsas på motsvarande sätt som gäller för kommunala ärenden, som överklagas genom kommunalbesvär.

9.5

Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

7 kap. 2 § I paragrafens första stycke införs en fjärde punkt om att samordningsför- bund inom den finansiella samordningen skall vara undantagna från skattskyldighet.

9.6

Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

2 kap. 6 § I första stycket införs en hänvisning till lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbets- nämnd, kommun och landsting. Enligt bestämmelser i nämnda lag får en kommun delta i sådan samordning. Vad som därvid gäller för kommunens medverkan regleras genom bestämmelserna i den lagen. 9.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter

4 §

Under fjärde punkten införs ett tillägg om att sjukförsäkringsavgifter

skall finansiera även kostnader för att deltaga i finansiell samordning en-

117

ligt lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan Prop. 2002/03:132 allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting. Be- stämmelsen är konsekvensändring med anledning av att en försäkrings- kassa enligt 5 § andra stycket den nämnda lagen får för finansiell sam- ordning använda medel, som är avsedda för att täcka kostnader för sjuk- penning enligt AFL. Hur mycket av dessa medel som får användas för finansiell samordning beslutar regeringen. 118 Sammanfattning av departementspromemorian Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (Ds 2003:2) I december 2001 gav riksdagen (bet. 2001/02:1, rskr. 2001/02:84) rege- ringen tillkänna att regeringen borde återkomma till riksdagen med ett förslag om finansiell samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna. Enligt riksdagens tillkännagivande måste samhällets resurser användas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose människors behov av stöd och rehabilitering. Människor med komplex problematik riskerar att hamna i en gråzon mellan olika myndigheter när problematiken inte ryms inom en myndighets ansvarsområde. Det är enligt riksdagen därför angeläget att ge möjlighet till finansiell samordning i syfte att förbättra samarbetet mellan berörda myndigheter vid rehabilitering av dessa människor. Enligt riksdagens tillkännagivande skall möjligheten till finansiell samordning vara permanent och rikstäckande, men i möjligaste mån ut- formas med utgångspunkt från lagen (1994:566) om lokal försöksverk- samhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (Socsam). Det är enligt riksdagen angeläget att finansiell samordning kommer till stånd och att berörda parter som kommer överens får denna möjlighet. Vidare skall enligt riksdagen möj- ligheterna till samverkan enligt nu gällande riktlinjer för samverkan inom rehabiliteringsområdet (Frisam) finnas kvar. Detta innebär att den finan- siella samordningen skall vara frivillig. De lokala och regionala aktörer som vill ha en mer fast form för samverkan än vad Frisam innebär skall få möjlighet att bedriva samverkan inom ramen för finansiell samord- ning. Enligt riksdagen skall erfarenheterna från försöksverksamheterna Finsam och Socsam samt Frisam-verksamheten beaktas för att sam- verkans- och finansieringsformerna skall kunna utformas på bästa sätt. Sedan Socsam-lagen infördes har det tillkommit omständigheter som komplicerar införandet av en finansiell samordning i enlighet med riks- dagens beställning. Som exempel kan nämnas att det har införts budget- bestämmelser för staten respektive kommuner och landsting. Vidare har under senare år reformeringen inom det förvaltningspolitiska området varit inriktad på renodlingssträvanden, dvs. att ansvarsförhållanden mel- lan olika aktörer skall renodlas och förtydligas. Jämfört med Socsam- försöken kompliceras utformningen av en permanent ordning för finan- siell samordning dessutom av att denna skall omfatta även arbets- marknadsmyndigheterna. Länsarbetsnämndens organisation, som nyligen har reformerats, medför svårigheter att ge arbetsmarknadsmyndigheterna en representation i ledningsorganet som är likvärdig med övriga samver- kansparter. I denna promemoria redovisas ett förslag till en permanent finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Finansiell samordning föreslås kunna ske mellan en försäkringskassa, ett landsting, en länsarbetsnämnd samt en eller flera kommuner. Därigenom skall en effektiv resurs- användning underlättas. Målgruppen för den föreslagna finansiella sam- ordningen utgörs av människor som har så sammansatta och komplice- rade problem att de är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från Prop. 2002/03:132 Bilaga 1 119 flera aktörer för att uppnå förmåga att försörja sig genom eget förvärvs- arbete. De åtgärder som får finansieras genom den finansiella samord- ningen skall ligga inom de samverkande parternas samlade ansvars- område och syfta till att återställa eller förbättra den enskildes funktions- och arbetsförmåga. Nuvarande grundläggande principer om likabehandling av människor skall upprätthållas även inom ramen för en finansiell samordning. De principer om likabehandling av enskilda personer som huvudmännen har att iaktta för sin verksamhet är nämligen av så grundläggande betydelse att det inte kan komma ifråga att göra avsteg från dem vid införandet av en finansiell samordning. Nuvarande bestämmelser om likabehandling skall fortsätta att gälla för huvudmännen, även om de är samverkans- parter inom en finansiell samordning. Den finansiella samordningen föreslås omfatta de resurser som, i enlighet med samverkansparternas överenskommelse, skall användas för att finansiera samordnade insatser för den aktuella målgruppen. Samtliga parter skall bidra med lika stora andelar. Den allmänna försäkringskassan föreslås få möjlighet att disponera högst fem procent av de budgeterade kostnaderna för sjukpenning till finansiell samordning. Dessa medel skall utgöra statens samlade andel i finansiell samordning. Samverkans- parterna skall i förbundsordningen ange de principer som skall gälla för de ekonomiska transaktionerna inom den finansiella samordningen. I promemorian föreslås att den finansiella samordningen skall bedrivas genom ett fristående samordningsorgan, vari de samverkande parterna är representerade. Samordningsorganet skall besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen samt finansiera insatser i enlighet med syftet för den finansiella samordningen. Samordningsorganet skall dess- utom stödja samarbetet mellan samverkansparterna, t.ex. genom att bistå bedömargrupper som huvudmännen svarar för. Däremot skall samord- ningsorganet inte besluta om förmåner eller rättigheter för enskilda eller i övrigt vidta åtgärder som innefattar myndighetsutövning. Samordningsorganet föreslås kunna utgöras av ett särskilt inrättat sam- ordningsförbund, vari samtliga samverkansparter är representerade. Det föreslagna samordningsförbundet kommer att utgöra en ny form av offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapacitet. De bestäm- melser som gäller för kommunalförbund som är organiserat med för- bundsdirektion skall i tillämpliga delar gälla för ett samordningsförbund. Till ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse får utses den som är ledamot eller ersättare i kommuns eller landstings fullmäktige, i försäkringskassans styrelse eller i en socialförsäkringsnämnd hos försäk- ringskassan. Som representant för länsarbetsnämnden får utses antingen person som är ledamot eller ersättare i länsarbetsnämndens styrelse eller person som är anställd vid länsarbetsnämnden. Samordningsförbundets räkenskaper och förvaltning samt styrelsens förvaltning skall granskas av revisorer som utses av respektive sam- verkanspart. För revision av ett samordningsförbund föreslås att bestäm- melserna i 9 kap. kommunallagen (1991:900) tillämpas, dvs. att revision skall ske på motsvarande sätt som för kommunalförbund. I promemorian betonas vikten av att den finansiella samordningen följs upp och utvärderas på både lokal och nationell nivå. Samverkansparterna föreslås ges ansvaret för lokal uppföljning och utvärdering. Statskontoret Prop. 2002/03:132 Bilaga 1 120 föreslås ges ansvaret för den nationella uppföljningen och utvärderingen av finansiell samordning. Prop. 2002/03:132 Bilaga 1 121 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över departementspromemorian Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (Ds 2003:2) Riksdagens ombudsmän JO, Hovrätten för Övre Norrland, Norrköpings tingsrätt, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Östergötlands län, Justitiekanslern, Statskontoret, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut, Handikappombudsmannen, Riksrevisions- verket, Arbetsgivarverket, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Läns- styrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Läns- styrelsen i Norrbottens län, Linköpings universitet, Mitthögskolan, Arbetsmarknadsstyrelsen (efter hörande av länsarbetsnämnderna), Arbetslivsinstitutet, Arbetsmiljöverket, Jämställdhetsombudsmannen, Integrationsverket, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Landstinget i Östergötland, Landstinget Halland, Stockholms läns landsting, Västra Götalandsregionen,[REDACTED_EFTERNAMN] kommun, Botkyrka kommun, Finspångs kommun, Gotlands kommun, Grästorps kommun, Göteborgs stad, Haninge kommun, Huddinge kommun, Karlstads kommun, Kiruna kommun, Laholms kommun, Malmö stad, Norrköpings kommun, Norsjö kommun, Stenungsunds kommun, Stockholms stad, Södertälje kommun, Vallentuna kommun, Ystads kommun, Försäkrings- kasseförbundet, Västra Götalands läns allmänna försäkringskassa, Hallands läns allmänna försäkringskassa, Östergötlands läns allmänna försäkringskassa, Stockholms läns allmänna försäkringskassa, Gotlands läns allmänna försäkringskassa, Föreningen Svenskt Näringsliv, Före- tagarnas Riksorganisation, Företagarförbundet, Sveriges Försäkrings- förbund, Landsorganisationen i Sverige, Privattjänstemannakartellen, Sveriges Akademikers centralorganisation, Sveriges läkarförbund, Tjänstemännens Centralorganisation, Beställarförbundet i Stenungsund, Beställarförbundet i Grästorp, Beställarförbundet på Hisingen, Beställar- förbundet i Finspång, Beställarförbundet i Laholm, Beställarförbundet i Haninge, Astma- och Allergiförbundet, De handikappades Riksförbund, Handikappförbundens samarbetsorgan, Hjärt- och Lungsjukas Riks- förbund, Hörselskadades Riksförbund, Neurologiskt Handikappades Riksförbund, Reumatikerförbundet, Riksförbundet för social och mental hälsa, Synskadades Riksförbund, Sveriges Dövas Riksförbund, Pensionä- rernas Riksorganisation, Riksförbundet PensionärsGemenskap, Svenska Kommunalpensionärernas Förbund, Sveriges Pensionärers Riksförbund, Sveriges pensionärsförbund, Föreningen Sveriges Kommunalekonomer, Robertsfors Hälsoförbund, Samhall AB, Svenska Läkaresällskapet, Rådet för kommunal redovisning. Prop. 2002/03:132 Bilaga 2 122 Lagrådsremissens lagförslag 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1

Förslag till lag om finansiell samordning mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun

Härigenom föreskrivs följande. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3 Allmänna bestämmelser 1 § Finansiell samordning enligt denna lag får inom ett samordnings- område bedrivas mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting för att uppnå en effektiv resursanvändning. Ett samordningsområde kan utgöra en del av en kommun. 2 § Den finansiella samordningen syftar till att den enskilde skall uppnå förmåga till eget förvärvsarbete. Insatserna inom den finansiella samord- ningen skall avse individer som är i behov av samordnade reha- biliteringsinsatser från flera av de samverkande parterna för att uppnå förmåga till eget förvärvsarbete. Samverkande parter 3 § En allmän försäkringskassa, en länsarbetsnämnd och ett landsting samt en eller flera kommuner får delta som samverkande parter i verk- samhet med finansiell samordning. Finansiell samordning får bedrivas endast om en försäkringskassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och minst en kommun deltar. Samordningsförbund 4 § Verksamheten med finansiell samordning bedrivs av ett för detta än- damål särskilt bildat samordningsförbund. I ett samordningsförbund är samtliga samverkande parter medlemmar. Medel för finansiell samordning 5 § En samverkande part får som medlem i ett samordningsförbund överföra medel för finansiell samordning till förbundet. Den allmänna försäkringskassan får, i den omfattning som regeringen beslutar, för sin och länsarbetsnämndens medverkan i finansiell samord- ning använda medel som är avsedda för att täcka kostnader för sjuk- penning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. 123 6 § Var och en av de samverkande parterna skall bidra med lika stor an- del av medlen till samordningen. De medel försäkringskassan bidrar med utgör statens samlade andel i samordningen. Om flera kommuner deltar i finansiell samordning inom ett samord- ningsområde, skall dessa tillsammans anses utgöra en part. Den andel som dessa kommuner sammanlagt skall bidra med fördelas mellan dem på det sätt som de kommer överens om. Ett samordningsförbunds uppgifter 7 § Ett samordningsförbund har till uppgift att

1.

besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen,

2.

stödja samverkan mellan samverkansparterna,

3.

finansiera sådana insatser som avses i 2 § och som ligger inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde,

4.

besluta om på vilket sätt de medel som står till förfogande för finansiell samordning skall användas,

5.

svara för uppföljning och utvärdering av den finansiella sam- ordningen, och

6.

upprätta budget och årsredovisning för den finansiella samord- ningen.

Ett samordningsförbund får inte besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av tjänster av- sedda för enskilda. 8 § När ett samordningsförbund har hand om angelägenheter enligt denna lag, om vilka det finns bestämmelser i annan författning, skall den författningens bestämmelser om allmän försäkringskassa, länsarbets- nämnd, landsting eller kommun gälla för förbundet. Detta gäller dock endast i den utsträckning inte annat föreskrivs i denna lag. Bildande av ett samordningsförbund 9 § För ett samordningsförbund skall det finnas en förbundsordning. Förbundet är bildat när förbundsordningen har antagits av förbunds- medlemmarna eller vid den senare tidpunkt som anges i förbundsord- ningen. Förbundsordning 10 § Förbundsordningen skall ange

1.

samordningsförbundets namn och den ort där förbundet skall ha sitt säte, förbundets medlemmar och ändamål,

2.

förbundets organisation,

3.

antalet ledamöter och ersättare i styrelsen och hur förbunds- medlemmarna skall vara representerade samt mandattiden i de fall den skall vara kortare än fyra år,

4.

de uppgifter förbundet skall få fullgöra enligt 7 § och den be-

slutanderätt förbundet enligt samma bestämmelse skall ha, Prop. 2002/03:132 Bilaga 3 124

5. om en förbundsmedlem skall ha rätt att väcka ärenden i förbunds-

Prop. 2002/03:132

styrelsen,

Bilaga 3

6.

om det för beslut skall krävas kvalificerad majoritet i förbunds- styrelsen och för vilka ärenden detta skall gälla,

7.

var förbundets kungörelser och andra tillkännagivanden skall anslås,

8.

förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna,

9.

de begränsningar som förbundsmedlemmarna har kommit överens om när det gäller förbundets rätt att sätta sig i skuld enligt 22 §,

10.

förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets eko- nomi och verksamhet,

11.

föreskrifter om förbundets budgetprocess,

12.

den tid under vilken uppdraget skall pågå för revisorer och ersättare som utses enligt 26 §,

13.

förfarandet vid en förbundsmedlems utträde ur förbundet,

14.

förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning samt grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar när förbundet upplöses,

15.

ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlem-

mar,

16.

ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i styrelsen samt till revisorerna och revisorsersättarna, och

17.

vad förbundsmedlemmarna i övrigt anser nödvändigt för att ordna de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar samt förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

Ett samordningsförbunds ledning m. m. 11 § Beslutanderätten, förvaltningen och verkställigheten i ett samord- ningsförbund skall utövas av en styrelse. Förbundsmedlemmarna får besluta att en ledamot eller ersättare i styrelsen eller en tjänsteman hos förbundet skall få besluta på styrelsens vägnar i en viss grupp av ärenden. Detta gäller dock inte

1.

ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet,

2.

yttranden med anledning av att beslut av förbundet i dess helhet har överklagats, och

3.

vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.

Beslut som har fattats på styrelsens vägnar enligt andra stycket skall anmälas till förbundsstyrelsen, som bestämmer i vilken ordning anmälan skall ske. Förbundsmedlemmarna bestämmer antalet ledamöter och ersättare i styrelsen. Varje förbundsmedlem skall vara representerad i styrelsen med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara lika många som antalet ledamöter. 12 § Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen har av förbundet rätt till arvode för det arbete som är förenat med uppdraget samt till ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget. 125 13 § Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen utses av medlemmarnas fullmäktige och allmän försäkringskassas styrelse samt för länsarbets- nämnden av dess chef. När ledamöter eller ersättare skall utses för kommun och landsting skall det, under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt, ske genom proportionellt val. Till ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen får en medlem utse en- dast den som är

1.

ledamot eller ersättare i medlemmens fullmäktige,

2.

ledamot eller ersättare i försäkringskassans styrelse, eller

3.

ledamot i länsarbetsnämndens styrelse eller anställd vid länsarbets- nämnden.

När det utses ersättare till förbundsstyrelsen skall det bestämmas i vilken ordning de skall kallas till tjänstgöring. 14 § Styrelsen väljs för fyra år, om inte kortare mandattid anges i för- bundsordningen. Mandattiden räknas från och med den 1 januari året efter det då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet, om inte annat anges i för- bundsordningen. 15 § Om det under ett år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet utses ledamöter och ersättare enligt 13 § första stycket skall detta i fråga om kommun och landsting göras av de nyvalda fullmäktige. Försäk- ringskassans val av ledamöter och ersättare skall förrättas av försäkringskassans nyutnämnda styrelse året efter ett valår. När ledamöter och ersättare utses enligt första stycket skall 4 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) tillämpas på motsvarande sätt. Det som i den bestämmelsen föreskrivs om en medlems fullmäktige skall också gälla för en allmän försäkringskassas styrelse. 16 § Om en ledamot i förbundsstyrelsen avgår under tjänstgöringstiden och en ersättare har utsetts, inträder ersättaren i ledamotens ställe för återstoden av tjänstgöringstiden. Ersättarna inträder i den ordning och för de ledamöter som har bestämts vid valet. En ersättare får dock endast inträda i stället för en ledamot som valts av samma förbundsmedlem som ersättaren själv. Om en ledamot avgår och det saknas ersättare för denne, skall den medlem som utsett ledamoten utse en ny ledamot för den återstående delen av tjänstgöringstiden. Om en ersättare avgår eller inträder i stället för en ledamot som har avgått, skall en ny ersättare utses. 17 § Bestämmelserna i 4 kap. 810 §§ samt 11 § första stycket kom- munallagen (1991:900) om upphörande av uppdrag och rätt till ledighet skall tillämpas på motsvarande sätt för ledamöter och ersättare i för- bundsstyrelsen. Det förhållandet att en ledamots eller ersättares tjänst- göringstid i förbundsmedlemmens fullmäktige respektive styrelse har löpt ut under tjänstgöringstiden i förbundsstyrelsen medför inte att uppdraget som ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen upphör före tjänstgöringstidens utgång. Länsarbetsnämnden får återkalla uppdraget för en ledamot eller ersättare som nämnden har utsett, om hans eller hennes anställning vid länsarbetsnämnden har upphört. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3 126

18 § Förbundsstyrelsen väljer bland sina ledamöter en ordförande och en

Prop. 2002/03:132

eller två vice ordförande för den tid som styrelsen bestämmer. Till dess

Bilaga 3

valet har förrättats utövas ordförandeskapet av den som styrelsen utser.

19 § Förbundsstyrelsen skall hålla förbundsmedlemmarna underrättade

om den allmänna planläggningen av förbundets verksamhet samt om

frågor av större ekonomisk eller organisatorisk betydelse.

Förbundsstyrelsen har rätt att från förbundsmedlemmarnas styrelser få

de yttranden och upplysningar som behövs för att förbundsstyrelsen skall

kunna fullgöra sina uppgifter.

20 § Beträffande förbundsstyrelsens verksamhet skall 4 kap. 17, 19, 20

och 22 §§ samt 6 kap. 10, 11, 18, 20 och 2331 §§ kommunallagen

(1991:900) tillämpas på motsvarande sätt. Vad som där föreskrivs om

förtroendevald skall gälla ledamot och ersättare i förbundsstyrelsen och

vad som föreskrivs om fullmäktige eller nämnd skall gälla förbunds-

styrelsen. När det gäller justering av förbundsstyrelsens protokoll skall

det tillkännages på anslagstavlan hos varje kommun och landsting som är

medlem i samordningsförbundet. Vidare skall i fråga om sammanträde

för fastställande av budget bestämmelserna i 8 kap. 22 § kommunallagen

gälla.

21 § Kommunstyrelsen i en av de kommuner som deltar i en finansiell

samordning ansvarar för tillsynen av att samordningsförbundet fullgör

sina skyldigheter enligt arkivlagen (1990:782). Kommunstyrelsen skall

därvid samråda med Riksarkivet.

Kommunfullmäktige får, efter samråd med Riksarkivet, meddela före-

skrifter om förbundets arkivvård. Vad som föreskrivs i 12 och 15 §§

arkivlagen om regeringen, den myndighet regeringen bestämmer och

landstingsfullmäktige skall i stället avse kommunfullmäktige.

Ekonomisk förvaltning m. m.

22 § Bestämmelserna i 8 kap. 13 a §§, 4 § första och tredje styckena, 5,

10, 12 och 13 §§ kommunallagen (1991:900) skall tillämpas på mot-

svarande sätt i fråga om ekonomisk förvaltning i ett samordningsförbund.

Vad som där föreskrivs om kommun eller landsting skall gälla för ett

samordningsförbund och vad som föreskrivs för fullmäktige och styrelse

skall gälla för förbundsstyrelsen.

Ett samordningsförbund får inte ingå borgen. Förbundet får inte heller

sätta sig i skuld i annat fall än när det gäller sedvanliga krediter för

verksamheten. I övrigt gäller de begränsningar i fråga om skuldsättning

som anges i förbundsordningen.

23 § Om ett samordningsförbund saknar tillgångar för att betala en skuld,

är medlemmarna skyldiga att fylla bristen. Varje medlem skall därvid

skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i

förbundets tillgångar och skulder, varvid den allmänna försäkringskassan

skall svara för statens samlade andel.

127

24 § Förbundsstyrelsen skall fastställa samordningsförbundets budget

Prop. 2002/03:132

senast en månad före räkenskapsårets början. Förbundsstyrelsen skall

Bilaga 3

dessförinnan samråda med förbundsmedlemmarnas styrelser om bud-

geten. För ett nybildat samordningsförbund fastställs budgeten av med-

lemmarna vid bildandet av förbundet.

25 § Förbundsstyrelsen skall fortlöpande föra räkenskaper över samord-

ningsförbundets medel. Lagen (1997:614) om kommunal redovisning

skall därvid gälla i tillämpliga delar. Styrelsen skall årligen och inom tre

månader från räkenskapsårets slut upprätta årsbokslut och årsredo-

visning.

26 § Ett samordningsförbunds räkenskaper och årsredovisning samt

förbundsstyrelsens förvaltning skall granskas av en revisor för varje

förbundsmedlems räkning. För den allmänna försäkringskassan och läns-

arbetsnämnden skall det vara en gemensam revisor. För revisorerna skall

det finnas personliga ersättare. Revisorer och deras ersättare skall i

förekommande fall utses av medlemmarnas fullmäktige. När kommun-

och landstingsfullmäktige utser revisorer och ersättare skall 13 § första

och andra styckena och 15 § denna lag samt 4 kap. 5 och 6 §§ kom-

munallagen (1991:900) tillämpas på motsvarande sätt. Riksrevisionen

skall utse den revisor som för länsarbetsnämndens och den allmänna

försäkringskassans räkning skall granska samordningsförbundets räken-

skaper och årsredovisning samt styrelsens förvaltning. Riksrevisionen

har rätt att få skäligt arvode för sitt uppdrag av försäkringskassan.

För granskning av ett nybildat förbund skall revisor och revisors-

ersättare utses senast när förbundet bildas och avse tiden från tidpunkten

för utseendet till dess nästa tjänstgöringstid för revisorer och revisors-

ersättare börjar.

27 § Bestämmelserna om revision i 9 kap. 418 §§ kommunallagen

(1991:900) tillämpas på motsvarande sätt vid revision som utförs av

revisorer utsedda av kommun- och landstingsfullmäktige. Vad som

föreskrivs i 9 kap. 18 § kommunallagen gäller inte för den revisor som

utses av Riksrevisionen.

Justering av revisorernas protokoll tillkännages på anslagstavlan hos

varje kommun och landsting som är medlem i samordningsförbundet.

Revisionsberättelse skall lämnas till förbundsstyrelsen, kommun- och

landstingsfullmäktige, försäkringskassans styrelse och länsarbetsnämn-

den samt till Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen. För-

bundsmedlemmarna skall var för sig pröva frågan om ansvarsfrihet för

förbundsstyrelsen och om skadeståndstalan skall väckas.

Styrelseledamöternas skadeståndsansvar

28 § Samtliga ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen ansvarar för

skada som har uppkommit med anledning av uppdraget.

128 Utträde ur ett samordningsförbund 29 § En förbundsmedlem har rätt att utträda ur ett samordningsförbund. Uppsägningstiden skall vid utträde vara tre år, om inte kortare tid anges i förbundsordningen. Överklagande av ett samordningsförbunds beslut 30 § Bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900) gäller i till- lämpliga delar för samordningsförbund. Beslut får överklagas av den som är medlem i en kommun eller i ett landsting, som ingår i förbundet. Beslut varigenom länsrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs får överklagas endast av förbundet och av den som är medlem i en kommun eller ett landsting som är förbundsmedlem. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3 129

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän för- säkring 1 skall ha följande lydelse. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

18 kap. 2 § 2 Den allmänna försäkringskassan skall

1.

utreda och besluta i ärenden som enligt denna lag eller annan författning skall skötas av försäkringskassan,

2.

svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas likformigt och rättvist,

3.

vidta åtgärder för att förebygga och minska ohälsa i syfte att minska de långa sjukperioderna samt aktivt arbeta med rehabilitering enligt vad som närmare anges i 22 kap.,

4.

lämna hjälp vid handhavandet av annan verksamhet enligt vad regeringen bestämmer, samt

5.

lämna hjälp åt en myndighet som har hand om

arbetslöshetsförsäkringen

eller åt

ett sådant lokalt

organ som

avses i

1 kap. 2 §.

Försäkringskassan

får

träffa

Försäkringskassan får

träffa

överenskommelse

med kommun,

överenskommelse med

kommun,

landsting och länsarbetsnämnd om

landsting och länsarbetsnämnd om

att samverka i syfte att uppnå en

att samverka i syfte att uppnå en

effektivare användning av tillgäng-

effektivare användning av tillgäng-

liga resurser. De medel som för-

liga resurser. Enligt bestämmelser i

säkringskassan bidrar med i sådan

lagen (2003:000)

om

finansiell

samverkan får

utgöra

statens

samordning mellan allmän för-

samlade andel i denna verksamhet .

säkringskassa,

länsarbetsnämnd,

kommun och landsting får försäk-

ringskassan delta i finansiell sam-

ordning inom rehabiliteringsområ-

det. De medel som försäkrings- kassan bidrar med i sådan sam- verkan eller samordning får utgöra statens samlade andel i dessa verk- samheter . Försäkringskassan får inte utöva någon annan verksamhet än som avses i första och andra styckena. Den eller de försäkringskassor som regeringen bestämmer får dock a) genomföra försäkringsmedicinska utredningar och utredningar om arbetslivsinriktad rehabilitering för alla försäkringskassor samt bedriva därmed sammanhängande forskning,

1

Lagen omtryckt 1982:120.

130

2

Senaste lydelse 2002:1137.

b) tillsammans med sjukvårdshuvudman bedriva projekt som gäller viss medicinsk verksamhet och därmed sammanhängande forskning i enlighet med vad regeringen bestämmer. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3 131

2.3

Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

Härigenom föreskrivs att 3 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) skall ha följande lydelse. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 § 1

Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Detsamma gäller dem som är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas in- om landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Vad som i denna lag sägs om landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting, i den mån inte annat följer av 17 §. Vad här sagts utgör inte hinder för annan att bedriva hälso- och sjukvård. Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 § första och tredje styckena. Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt denna lag. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en

stiftelse eller en enskild individ.

Landstinget

får

även

träffa

Landstinget

får

även träffa

överenskommelse

med kommun,

överenskommelse

med

kommun,

den allmänna

försäkringskassan

den

allmänna

försäkringskassan

och länsarbetsnämnden om att in-

och länsarbetsnämnden om att in-

om ramen för landstingets uppgif-

om ramen för landstingets uppgif-

ter enligt denna lag samverka i

ter enligt denna lag samverka i

syfte att uppnå en effektivare

syfte att uppnå en effektivare

användning av tillgängliga resurser.

användning av tillgängliga resurser.

Landstinget skall bidra till finan-

Landstinget skall bidra till finan-

sieringen av sådan verksamhet som

sieringen av sådan verksamhet som

bedrivs i samverkan.

bedrivs

i

samverkan.

Enligt

bestämmelser

i

lagen

(2003:000)

om

finansiell

samordning

mellan

allmän

försäkringskassa,

läns-

arbetsnämnd, kommun och lands-

ting

får

landstinget delta i

finan-

siell samordning inom rehabili- teringsområdet.

1 Senaste lydelse 2002:1028.

132

Riksrevisionen får granska sådan verksamhet som bedrivits i sam- verkan med och delvis finansierats av försäkringskassan eller läns- arbetsnämnden. Vid en sådan granskning har Riksrevisionen rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksamheten. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3 133

Bestämmelserna i 

1330

 §§ gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan över- klagas enligt 10 kap. kommunal- lagen (1991:900).

Vad som föreskrivs i första stycket tillämpas även för samord- ningsförbund som avses i 4 § lagen (2003:000) om finansiell samord- ning mellan allmän försäkrings- kassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun.

2.4

Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)

Härigenom föreskrivs att 31 § förvaltningslagen (1986:223) skall ha följande lydelse. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

31 § 1 Bestämmelserna i 1330 §§ gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan över- klagas enligt 10 kap. kommunal- lagen (1991:900). Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.

1 Senaste lydelse 1999:940. 134

2.5

Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229) skall ha följande lydelse. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7

kap.

2 §

Helt undantagna från skatt-

Helt undantagna från skatt-

skyldighet är

skyldighet är

1. staten,

1. staten,

2.

landsting, kommuner

och

2.

landsting,

kommuner

och

kommunalförbund, och

kommunalförbund,

3.

pensionsstiftelser enligt

lagen

3.

pensionsstiftelser enligt lagen

(1967:531) om tryggande av pen-

(1967:531) om tryggande av pen-

sionsutfästelse m.m.

sionsutfästelse m.m., och

4.

samordningsförbund som av-

ses

i 4 § lagen

(2003:000)

om

finansiell samordning mellan all-

män

försäkringskassa, länsarbets-

nämnd, landsting och kommun.

I lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel finns be- stämmelser om avkastningsskatt för pensionsstiftelser. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004 och tillämpas första gången vid 2005 års taxering. 135

2.6

Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

6 § 1

Kommunen

får

även

träffa

Kommunen

får

även

träffa

överenskommelse med landstinget,

överenskommelse med landstinget,

den

allmänna

försäkringskassan

den

allmänna

försäkringskassan

och

länsarbetsnämnden om

att,

och

länsarbetsnämnden

om

att,

inom

ramen

för

socialtjänstens

inom

ramen

för

socialtjänstens

uppgifter, samverka i syfte att

uppgifter, samverka i syfte att

uppnå en effektivare användning av

uppnå en effektivare användning av

tillgängliga resurser. Kommunen

tillgängliga resurser. Kommunen

skall bidra till finansieringen av

skall bidra till finansieringen av

sådan verksamhet som bedrivs i

sådan verksamhet som bedrivs i

samverkan.

samverkan. Enligt

bestämmelser i

lagen

(2003:000)

om

finansiell

samordning mellan allmän försäk-

ringskassa, länsarbetsnämnd, kom- mun och landsting får kommunen delta i finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Riksrevisionen får granska sådan verksamhet som bedrivits i sam- verkan med och delvis finansierats av försäkringskassan eller länsarbets- nämnden. Vid en sådan granskning har Riksrevisionen rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksamheten. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.

1 Senaste lydelse 2002:1039. Prop. 2002/03:132 Bilaga 3 136

2.7

Förslag till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2002/03:132 Bilaga 3 4 § Sjukförsäkringsavgifter skall också finansiera

1.

Centrala studiestödsnämndens kostnader med anledning av att studielån som avser en sjukperiod inte behöver återbetalas enligt studie- stödslagen (1999:1395) eller bestämmelser som har meddelats med stöd av den lagen,

2.

kostnader enligt lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård,

3.

den allmänna försäkringens kostnader enligt lagen (1991:1047) om sjuklön,

4. vissa av de allmänna för-

4. vissa av de allmänna för-

säkringskassornas förvaltningskost-

säkringskassornas förvaltningskost-

nader, och

nader och kostnader för att delta i

finansiell samordning inom reha-

biliteringsområdet enligt

lagen

(2003:000) om finansiell samord-

ning mellan allmän försäkrings-

kassa, länsarbetsnämnd,

kommun

och landsting, samt

5. sådana statliga ålderspensionsavgifter enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift som betalas för förmåner enligt 1 och 2 ovan samt 3 §. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004 och tillämpas första gången på avgifter som beräknas för år 2004. 137

Lagrådets yttrande

Prop. 2002/03:132

Bilaga 4

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2003-05-20

Närvarande: f.d. justitierådet Hans Danelius, regeringsrådet

Gustaf[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet Dag Victor.

Enligt en lagrådsremiss den 8 maj 2003 (Socialdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

1.

lag om finansiell samordning mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun,

2.

lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

3.

lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

4.

lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223),

5.

lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229),

6.

lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453),

7.

lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av ämnessakkunnige Stefan Härmä. Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Förslaget till lag om finansiell samordning mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun Rubriken Av den föreslagna rubriken framgår inte vad den finansiella samordning som behandlas i lagen skall avse. Lagrådet föreslår att detta klargörs genom att rubriken får följande lydelse: lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting 3 § I paragrafen anges att finansiell samordning får bedrivas endast om en försäkringskassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och minst en kom- mun deltar. Lagrådet vill erinra om att Gotland saknar landsting och att en särregel därför behövs om Gotland, på samma sätt som andra kom- muner, skall kunna delta i samarbete av detta slag. 5 och 6 §§ I 6 § finns bestämmelser om fördelningen av det ekonomiska ansvaret för samordningen. Enligt vad som sägs i första stycket första meningen skall var och en av de samverkande parterna bidra med lika stor andel av medlen till samordningen. Formuleringen är missvisande. Av remissen framgår att länsarbetsnämnd aldrig skall bidra med några medel och i övrigt synes den avsedda fördelningen vara att försäkringskassan alltid skall bidra med hälften av medlen, landstinget med en fjärdedel samt den 138 eller de kommuner som deltar med en fjärdedel. Om flera kommuner deltar skall en fördelning dem emellan ske enligt en särskild överens- kommelse. Lagrådet förordar att den avsedda fördelningen kommer till direkt uttryck i lagtexten. Lagrådet erinrar också om att det på samma sätt som i 3 § finns behov av en särregel för Gotland. I 5 § finns bestämmelser om rätt för en samverkande part att föra över medel för den finansiella samordningen. Bestämmelsen anknyter till den skyldighet att svara för ett förbunds kostnader som regleras i 6 § och bör enligt Lagrådet lämpligen placeras efter den paragrafen. Lagrådet för- ordar alltså att paragraferna får byta plats. Om fördelningen på sätt som Lagrådet förordar regleras uttryckligen, kan i 5 § orden för sin och länsarbetsnämndens medverkan i finansiell samordning utgå. Lagrådet vill i sammanhanget också peka på de föreslagna bestämmel- serna i 23 § och 10 § 8 om förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder. Något skäl för att i detta hänseende avvika från den fördelning av det ekonomiska ansvaret som är avsedd att gälla enligt förslaget till 6 § synes inte föreligga. En samordning bör därför ske av bestämmelserna. 8 § I paragrafen anges att andra författningar i viss utsträckning skall gälla när ett samordningsförbund har hand om angelägenheter som är regle- rade i sådana författningar. Vad som här åsyftas är enligt författnings- kommentaren att samordningsförbunden skall vara bundna av den s.k. likabehandlingsprincipen inom hälso- och sjukvården och den s.k. lik- ställighetsprincipen i kommunallagen. Det synes emellertid inte an- komma på samordningsförbundet utan på dess medlemmar att fatta beslut i de ärenden där tillämpning av dessa principer aktualiseras. Para- grafen bör därför kunna utgå. 10 § Lagrådet hänvisar beträffande punkt 8 till vad som anförts under 5 och 6 §§. Enligt punkt 9 skall i förbundsordningen anges de begränsningar som förbundsmedlemmarna har kommit överens om när det gäller förbundets rätt att sätta sig i skuld enligt 22 §. Vid föredragningen har emellertid upplysts att någon skuldsättning inte skall få ske annat än i form av sed- vanliga krediter (se härom nedan i anslutning till 22 §). För att undvika missförstånd rörande förbundsmedlemmarnas möjligheter att reglera frå- gor om skuldsättning synes det lämpligt att formulera punkt 9 på följande sätt: 9. eventuella begränsningar av förbundets rätt enligt 22 § till skuld- sättning genom sedvanliga krediter. 14 och 15 §§ Enligt 14 § andra stycket gäller som huvudregel att mandattiden för le- damöter och ersättare i samordningsförbundet räknas från ingången av året efter det då ordinarie val till kommun- och landstingsfullmäktige hållits. Av 15 § första stycket följer att försäkringskassan, genom den styrelse som regeringen utsett enligt 18 kap. 31 § lagen (1962:381) om Prop. 2002/03:132 Bilaga 4 139 allmän försäkring, AFL, skall utse sina ledamöter och ersättare i förbun- det någon gång under sitt första verksamhetsår, dvs. under året efter nämnda valår. Eftersom funktionen som ledamot eller ersättare inte kan utövas retroaktivt går bestämmelserna i 14 och 15 §§ inte att förena. Problemet kan lösas på olika sätt. En lösning är att mandattiden för ledamot och ersättare som utses av den allmänna försäkringskassan sär- regleras, t.ex. så att mandattiden i detta fall får börja t.ex. den 1 mars året efter valåret (jfr 11 § första stycket Socsam-lagen /SFS 1994:566/, jfr också 18 kap. 33 § AFL). Vill man å andra sidan att mandattiden skall börja vid samma tidpunkt för samtliga ledamöter och ersättare dvs. även för dem som har utsetts av kommun eller landsting får den ge- mensamma starttidpunkten senareläggas något i förhållande till vad som föreslagits i 14 §. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) tar sikte på fall där omval skett till kommun- eller landstingsfullmäktige eller ny röstsammanräkning ägt rum. Att tillämpa bestämmelserna analogt på styrelsen i en allmän försäkringskassa, som sedan år 1999 i sin helhet utses av regeringen, låter sig inte göra. Andra meningen i 15 § andra stycket bör därför utgå. 21 § Paragrafen gäller ansvaret för tillsynen av att ett samordningsförbund fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen (1990:782). Detta ansvar skall läggas på en kommun som är medlem av förbundet. Om endast en kom- mun ingår i förbundet, blir det alltså denna kommun som har ansvaret. Om flera kommuner deltar, har inte angivits vilken kommun som skall fullgöra denna uppgift. Det synes rimligt att anförtro åt de berörda kom- munerna att själva träffa överenskommelse härom (jfr 8 § tredje stycket arkivlagen). Lagrådet förordar att paragrafen får följande utformning: Ansvaret för tillsynen av att samordningsförbundet fullgör sina skyl- digheter enligt arkivlagen (1990:782) skall åvila kommunstyrelsen i en kommun som är medlem av förbundet. Kommunstyrelsen skall därvid samråda med Riksarkivet. Om mer än en kommun ingår i förbundet, skall de berörda kommunerna komma överens om vilken av dem som skall ansvara för tillsynen. Kommunfullmäktige i den ansvariga kommunen får - - - kommunfull- mäktige. 22 § I andra stycket anges att ett samordningsförbund inte får sätta sig i skuld i annat fall än när det gäller sedvanliga krediter för verksamheten. I en sista mening tilläggs att i övrigt de begränsningar som anges i förbunds- ordningen skall gälla i fråga om skuldsättning. Vid föredragningen har emellertid upplysts att avsikten är att ingen skuldsättning utöver sedvan- liga krediter skall få förekomma. Den sista meningen är därför vilse- ledande och bör utgå. Prop. 2002/03:132 Bilaga 4 140

23 §

Prop. 2002/03:132

Lagrådet hänvisar till vad som anförts under 5 och 6 §§.

Bilaga 4

28 §

I paragrafen sägs under rubriken Styrelseledamöternas skadeståndsansvar

att samtliga ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen ansvarar för

skada som uppkommit med anledning av uppdraget. Paragrafen har

givits en utformning som ger intrycket att det är fråga om en mycket

långtgående materiell skadeståndsskyldighet utan krav på uppsåt eller

oaktsamhet. Författningskommentaren tyder emellertid närmast på att

avsikten inte varit att åstadkomma en särskild materiell reglering utan

endast att göra ett förtydligande av vad som ändå skulle gälla i skade-

ståndshänseende.

Såvitt Lagrådet kan förstå är det skadeståndsskyldigheten gentemot

samordningsförbundet som den föreslagna paragrafen avser. Lagrådet

kan i sammanhanget erinra om de skadeståndsbestämmelser som finns i

exempelvis 15 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385), 13 kap. 1 § lagen

(1987:667) om ekonomiska föreningar och 18 kap. 37 § lagen (1962:381)

om allmän försäkring. Om det anses att en särskild skadeståndsregel av

nu berört slag bör införas bör detta också motiveras särskilt. Om avsikten

däremot är att frågan om skadestånd skall bedömas enligt allmänna reg-

ler på området framstår det närmast som förvirrande med en särskild pa-

ragraf om skadestånd, åtminstone i den utformning som föreslås i remis-

sen.

Övriga lagförslag

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

141

Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 juni 2003 Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] H., Nykvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] Föredragande: statsrådet H.[REDACTED_EFTERNAMN] Regeringen beslutar proposition Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet Prop. 2002/03:132 142