Regeringens proposition

1995/96:61

Former för verksamhet som är beroende av

statligt stöd, m.m.

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 12 oktober 1995

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

 Jan[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår att när staten tillsammans med en annan part engagerar sig i

verksamhet som är beroende av statligt stöd skall det ske främst genom att ett

aktiebolag eller en ideell förening bildas. Dessa verksamhetsformer fyller

enligt regeringens uppfattning även de behov som kommuner och landsting har av

privaträttsliga former för denna typ av verksamhet.

 Regeringen föreslår också att bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen

(1994:1220) om ändring m.m. av ett stiftelseförordnande skall börja tillämpas på

stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt den 1 januari 1997, dvs. ett år

senare än vad som har bestämts tidigare.

 Vidare föreslås en utvidgning av undantaget från stiftelselagens tillämp-

ningsområde i fråga om viss kyrklig egendom av stiftelsekaraktär.

 1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om

 införande av stiftelselagen (1994:1220) 4

3 Ärendet och dess beredning. 5

4 Privaträttslig form för anslagsberoende verksamhet 8

5 Tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen avseende stiftelser

 bildade av offentliga rättssubjekt 12

6 Stiftelser med kyrklig anknytning som undantas från

 stiftelselagens tillämpningsområde 14

7 Kostnader.................. 15

8 Författningskommentar...... 15

Bilagor:

1 Sammanfattning av betänkandet Former för statlig

 verksamhet (SOU 1994:147).. 18

2 Lagförslaget i betänkandet Former för statlig

 verksamhet (SOU 1994:147).. 26

3 Lagförslaget i Kammarkollegiets framställan 27

4 Förteckning över remissinstanserna 28

5 Lagrådets yttrande......... 29

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den

12 oktober 1995 .............. 30

 2

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om

införande av stiftelselagen (1994:1220),

2. godkänner regeringens förslag om verksamhetsformer för statlig verksamhet

(avsnitt 4).

 3

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221)om införande av

stiftelselagen (1994:1220)

Härigenom föreskrivs att 1 och 4 §§ lagen (1994:1221) om införande av

stiftelselagen (1994:1220) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1 §

Stiftelselagen (1994:1220) och denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

-------------------------------------------------------

 Bestämmelserna i 6 kap.

 stiftelselagen skall dock

 tillämpas först från och med

 den 1 januari 1997 på

 stiftelser som har bildats

 av eller tillsammans med

 staten, en kommun, ett

 landsting eller en

 kyrkling kommun. För sådana

 stiftelser skall

 bestämmelserna i

 1. 10 § denna lag gälla

 stiftelseförordnanden för

 stiftelser som har bildats

 före den 1 januari 1997,

 och

 2. 11 § denna lag gälla för

 föreskrifter som har

 fastställts före den 1

 januari 1997.

 4 §

För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser enligt

stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med de

begränsningar som följer av denna lag.

-------------------------------------------------------

För församlingskyrkor och För sådan egendom som avses

domkyrkor av i 38 kap. 1 § och 2 § 3, 39

stiftelsekaraktär gäller en- kap. 1 § samt 41 kap. 1, 23

dast bestämmelser i 1 kap. 4 §och 24 §§ kyrkolagen

stiftelselagen. (1992:300) och som är av

 stiftelsekaraktär gäller

 endast bestämmelserna i 1

 kap. 4 § stiftelselagen.

 4

3 Ärendet och dess beredning

Staten använder för sin verksamhet inte bara myndigheter utan även andra

organisationsformer, t. ex. enskilda rättssubjekt. Ett direkt rättsligt stöd för

användningen av andra organ än myndigheter infördes genom 1975 års regeringsform

(jfr 11 kap. 6 §).

 Stiftelseformen har använts flitigt bl. a. på kulturområdet. En stiftelse

utmärks av att den är ett självägande organ med en varaktigt bestående,

självständig förmögenhet. När en stiftelse bildas måste alltså en tillräckligt

stor förmögenhet avsättas så att kravet på varaktighet uppfylls. Staten,

kommuner och landsting har ofta, särskilt inom kultursektorn, använt

beteckningen stiftelse på organ av självägande natur som de bildat och som

kräver att det regelbundet, ofta årligen, tillskjuts medel av stiftarna. Ett

sådant organ ligger definitionsmässigt vid sidan om det vedertagna

stiftelsebegreppet men brukar trots det betecknas som anslagsstiftelse. I

propositionen 1974:28 om den statliga kulturpolitiken konstaterades att det är

svårt att ge en generell rekommendation om lämplig företagsform för sam-

hällsstödd kulturverksamhet. Avgörande i det enskilda fallet ansågs i stället

vara att den företagsform som väljs svarar mot de anspråk som verksamheten

ställer i fråga om bl. a. inre organisation, administrativ och ekonomisk

handlingsfrihet och insyn. Frågan om organisationsform för kulturinstitutionerna

borde därför enligt nämnda proposition övervägas i samband med den av riksdagen

begärda utredningen om en ny stiftelselagstiftning.

 Under hänvisning till vad som anförts i propositionen om den statliga

kulturpolitiken gavs Stiftelseutredningen (Ju 1975:01) i uppdrag att även

överväga hur kulturinstitutioner bör utformas i organisatoriskt hänseende. Det

anfördes därvid att skilda organisationsformer kan behöva utarbetas alltefter de

behov som olika kulturinstitutioner har och att stiftelseformen inte genomgående

torde vara att föredra.

 Stiftelseutredningen upphörde år 1983. Arbetet fortsatte därefter i

Justitiedepartementet, som i promemorian Stiftelser (Ds Ju 1987:14) presenterade

ett förslag till stiftelselag. I promemorian konstaterades att avsaknaden av en

civilrättslig lagstiftning om stiftelser hade lockat staten att använda

beteckningen stiftelse på organ av självägande natur som definitionsmässigt

ligger vid sidan om tillsynslagens stiftelsebegrepp. Stiftelsebildningar som

förutsätter att staten regelbundet, i bland t. o. m. årligen, tillskjuter nya

medel till stiftelsen angavs som exempel. Mot bakgrund bl. a. härav ansågs

starka skäl tala för att staten skulle ha möjlighet att bilda stiftelser under

andra förutsättningar än t. ex. privatpersoner. Det föreslogs därför i

promemorian att lagen som en sidoform av stiftelse skulle omfatta stiftelser som

inrättats under medverkan av staten. "Anslagsstiftelse" föreslogs som beteckning

för denna sidoform. I den följande texten används beteckningen anslagsstiftelse

för anslagsberoende stiftelser.

 I rapporten Stiftelser för statlig verksamhet (augusti 1990) avstyrkte

Riksrevisionsverket (RRV) ett genomförande av promemorians förslag om sidoformen

anslagsstiftelse. Enligt RRV skulle denna sidoform vara oförenlig med det

allmänna stiftelsebegreppet. RRV menade också att stiftelseformen innebär

svårigheter för staten som stiftare att avveckla ett engagemang som huvudman

samt att möjligheterna till styrning av och insyn i stiftelsers verksamhet är

begränsade.

 Det fortsatta arbetet med stiftelselagen utmynnade så småningom i att

regeringen anslöt sig till den ståndpunkt som RRV intagit i fråga om

anslagsstiftelsen. I propositionen med förslag till stiftelselag anfördes (prop.

1993/94:9 s. 55) att lämplig organisationsform för verksamheter som är beroende

av statliga anslag men som inte bör bedrivas i myndighetsform skulle behandlas i

ett annat sammanhang och att regeringen senare skulle komma att ta initiativ i

frågan. Det föredragande statsrådet markerade att det inte nu var aktuellt att

komplettera stiftelselagen med någon särskild stiftelseform för anslagsberoende

verksamhet och att det inte borde komma ifråga att göra någon annan bedömning

för kommunernas och landstingens del. I propositionen klargjordes också att

anslagsstiftelser som tillkommit före stiftelselagens ikraftträdande kan vara

att betrakta som stiftelser enligt stiftelselagen.

 Stiftelselagen antogs av riksdagen våren 1994 (prop. 1993/94:9, bet.

1993/94:LU12, rskr. 1993/94:225 och SFS 1994:1220). Lagen träder i kraft den 1

januari 1996 (se SFS 1994:1221). Stiftelselagen innehåller inte några

bestämmelser om anslagsstiftelser. Regeringen utfäste i propositionen (s. 55)

att den skulle ta initiativ avseende frågan om lämplig organisationsform för

verksamheter som är beroende av statliga anslag och som inte bör bedrivas i

myndighetsform. I sitt av riksdagen godkända betänkande uttalade lagutskottet,

bl.a. under hänvisning till ett av kulturutskottet avgivet yttrande i ärendet,

att det finns ett behov av en rättslig reglering av anslagsberoende verksamheter

särskilt hos kommuner och landsting och att detta behov får tillgodoses på annat

sätt än att det i stiftelselagen införs regler om anslagsstiftelser (se bet.

1993/94:LU12 s. 15). Lagutskottet förordade att regeringen borde lägga fram ett

förslag till rättslig reglering i sådan tid att en lagstiftning därom kan träda

i kraft samtidigt med stiftelselagen, dvs. den 1 januari 1996.

Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd

Mot bakgrund av bl. a. regeringens nyss nämnda utfästelse bemyndigade regeringen

chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare. I uppdraget

(dir. 1994:20) ingick bl.a. att, utan att överväga någon ny associationsform,

finna en alternativ form för framtida verksamhet motsvarande den som för

närvarande bedrivs i form av s.k. anslagsstiftelser. Utredningen skulle också

överväga om alternativet kunde tillämpas på kommunal och landstingskommunal

verksamhet.

 Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd avlämnade

delbetänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) i november 1994. I

betänkandet framhålls att myndighetsformen bör användas för statlig verksamhet

samt att aktiebolaget och den ideella föreningen väl tillgodoser de behov som

för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende

verksamhet inom säväl staten som kommuner och landsting. Utredningen föreslår

också en särskild regel om ändring av stiftelseförordnanden m.m. för att

underlätta avvecklingen av bl.a. äldre anslagstiftelser. En sammanfattning av

betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandes lagförslag finns i bilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlas. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 3. Remissvaren finns att tillgå i Finansdepartementet (dnr Fi94/4250).

 Utredningen har också genomfört en översyn av vissa befintliga an-

slagsstiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får statliga

anslagsmedel. Ett slutbetänkande lämnas inom kort till regeringen.

Stiftelser med kyrklig anknytning

Kammarkollegiet har i en framställan till Justitiedepartementet begärt att lagen

(1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) ändras. Ändringsförslaget

innebär att viss kyrklig egendom skall undantas från stiftelselagens

tillämpningsområde utöver den som redan undantagits. Framställningen har

remissbehandlats. Framställningens lagförslag finns i bilaga 4. En förteckning

över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns att tillgå i

Justitiedepartementet (dnr Ju 95/1206).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 21 september 1995 att inhämta Lagrådets yttrande över

ett lagförslag som överensstämmer med denna propositions lagförslag.

 Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter

i avsnitt 6.

 5

4 Privaträttslig form för anslagsberoende

verksamhet

 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig om utredningens

ställningstaganden i stort är många positiva. Bland dessa kan nämnas

Kammarrätten i Göteborg, Statskontoret, Riksrevisionsverket samt länsstyrelserna

i Stockholms och Västernorrlands län.

 Endast ett fåtal är negativa till de generella principer som utredningen

föreslår skall gälla för verksamhetsformer i offentlig förvaltning. Däremot har

flera remissinstanser invändningar när det gäller tillämpningen av dessa

principer på deras egen organisation eller ett visst område. Invändningarna

gäller främst kulturområdet och berör ofta verksamheter där kommuner och

landsting är engagerade.

 Statens kulturråd liksom Stiftelsen Nordiska museet anför att en ny

verksamhetsform bör skapas för verksamhet på kulturområdet. Kulturrådet har

låtit göra en studie för att undersöka om det utomlands finns modeller som kan

användas i vårt land. Mot denna bakgrund föreslår myndigheten att regeringen

överväger införandet av en associationsform som bl. a. skulle passa

kulturinstitutioner genom att förena garantier för långsiktighet, flexibilitet

och klara ansvarsförhållanden i förhållande till de parter som finansierar

verksamheterna. En sådan lagstiftning skulle enligt rådet kunna bygga på ett

utnyttjande av stora delar av stiftelselagen.

 Riksantikvarieämbetet, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet samt

Länsmuseernas samarbetsråd anser att möjligheten att bilda anslagsstiftelser bör

finnas kvar när det gäller verksamheter där kommuner och landsting medverkar.

Enligt Kommunförbundet kan kommunerna lättare än staten utöva kontroll över sina

anslagsstiftelser. Även staten skulle dock kunna uppnå en liknande kontroll över

dess anslagsstiftelser menar förbundet. Av dessa skäl bör stiftelselagens förbud

mot sådana stiftelser övervägas på nytt. Landstingsförbundet menar att

stiftelsens självständighet i förhållande till bildaren är en fördel och vill

bl.a. av detta skäl ha ett undantag för kommuner och landsting i stiftelselagen

från förbudet att bilda anslagsstiftelse. Stiftelsen skogsbrukets

forskningsinstitut framhåller att de alternativ utredningen anvisat inte heller

är lämpliga för industriforskningsinstituten.

 Skälen för regeringens förslag: För anslagsberoende verksamheter där man har

ansett att det funnits skäl att använda en privaträttslig form har staten men

framför allt kommuner och landsting hittills ofta använt anslagsstiftelser.

Stiftelselagen (1994:1220), som träder i kraft den 1 januari 1996, innehåller

visserligen inte något förbud mot att bilda självägande organ med så liten

förmögenhet att de inte uppfyller det s.k. varaktighetsrekvisitet (dvs.

varaktigt bestående, självständig förmögenhet). I praktiken torde emellertid

sådana organ inte komma att bildas eftersom de inte betraktas som stiftelser.

Lagutskottet efterfrågade i sitt betänkande en alternativ form för

anslagsberoende verksamhet. Regeringen tar därför i denna proposition ställning

till vilka verksamhetsformer som i framtiden skall utnyttjas i stället för

anslagsstiftelser.

 Statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform. Den formen har numera sådana

egenskaper att staten i de allra flesta fall knappast har anledning att ens

överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ.

 Myndigheterna har numera stor handlingsfrihet. Införandet av mål- och

resultatstyrning betyder att regeringen inte längre detaljstyr en myndighets

verksamhet. Myndigheternas redovisningssystem och styrsystem i övrigt har

anpassats till vad som gäller inom andra delar av samhället. Utvecklingen har

också gått i riktning mot ökad flexibilitet och variation i utformningen av

personalpolitiken. Myndigheterna har fått ett vidgat ansvar för verksamheten.

Inom ramen för tilldelade medel har myndigheterna getts ett i stort sett totalt

ansvar för sina kostnader samtidigt som kraven på redovisning av verksamhetens

resultat har ökat.

 Myndighetsformen är flexibel framför allt så till vida att regeringen kan göra

vissa ändringar i en myndighets uppgifter. Regeringen kan även besluta om ändrad

ledningsform för myndigheten. Efter beslut av riksdagen kan regeringen också

genomföra nödvändiga strukturförändringar, t.ex. att lägga ned en myndighet

eller att slå samman myndigheter.

 I några fall kan det dock vara aktuellt att överväga att låta en statlig

uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Sådana överväganden kan

vara aktuella då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att

samverka med någon annan. Men även i vissa fall då staten själv finansierar och

driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten

utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform.Om en statlig

uppgift innefattar myndighetsutövning måste delegeringen ske med stöd av lag.

Lämpliga privaträttsliga verksamhetsformer

Utredningen har studerat en rad olika former av privaträttsliga organ. Mot

bakgrund av en ingående genomgång och analys har utredningen kommit fram till

att främst aktiebolaget och den ideella föreningen bör användas för statlig

verksamhet som är anslagsberoende. Regeringen delar utredningens bedömning och

konstaterar därmed att sådan verksamhet som tidigare skulle ha getts formen

anslagsstiftelse i fortsättningen antingen skall ges myndighetsformen eller

någon av de nämnda privaträttsliga formerna.

 Övriga möjliga verksamhetsformer har egenskaper som antingen inte gör dem

lämpliga för statlig verksamhet över huvud taget eller inte passar för

verksamhet som är beroende av statligt stöd. Det enkla bolaget är inte en

juridisk person och har därmed inte den avgränsade ställning som krävs i

förhållande till dem som ingår i bolaget. Den ekonomiska föreningen och

handelsbolaget är verksamhetsformer ämnade endast för näringsverksamhet. Den nya

stiftelselagen godtar inte att nya stiftelser bildas som redan från början är

beroende av anslag för sin verksamhet.

 Aktiebolagsformen har fördelen att den är väl reglerad. I aktiebolagslagen

(1975:1385) återfinns bl.a. regler beträffande beslutsformer, ansvarsfördelning,

insyn och kontroll. Samtidigt är aktiebolagsformen flexibel. En aktieägare kan i

princip när som helst lämna sitt engagemang genom att avyttra sina aktier. Det

finns heller inga begränsningar i aktiebolagslagen vad gäller vilken typ av

verksamhet som kan bedrivas i ett aktiebolag, dvs. även annan verksamhet än

näringsverksamhet kan bedrivas där. Ett aktiebolag behöver inte heller ha som

syfte att skapa vinst åt sina aktieägare. Som exempel på verksamhet som bedrivs

i aktiebolagsform kan nämnas Dramaten och Operan, som båda är av staten helägda

aktiebolag.

 Enligt regeringen kan verksamhetsformen ideell förening övervägas i sådana

fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall

delegeras. Det saknas en lagstiftning för ideella föreningar. Men det finns

generella principer för verksamhetsformen. Den är t.ex. ganska utförligt

behandlad i den juridiska litteraturen. En rikhaltig praxis finns också på

området. Vidare omfattas de ideella föreningarna av skattelagstiftningen samt av

redovisningslagstiftningen i de fall de bedriver näringsverksamhet.

 Om staten överlämnar en förvaltningsuppgift till en ideell förening kan det

ibland finnas risk för att något särintresse får ett alltför stort inflytande

över verksamheten i fråga. Staten bör därför lämpligen se till att staten ensam

eller i vart fall tillsammans med övriga föreningsbildare får ett bestämmande

inflytande i föreningen. Detta kan uppnås genom att i föreningens stadgar ta in

bestämmelser om rätten att utse styrelsemedlemmar samt hur rösträtten utövas vid

föreningsmöten. Även extern redovisning samt revision bör regleras i föreningens

stadgar, liksom förfarandet i sådana fall då staten upphör med sitt engagemang.

 I ett aktiebolag eller en ideell förening är utgångspunkten alltid att

bolagsstämman respektive årsmötet har rätten att utse styrelse etc. Detta

innebär att sådana verksamheter kan ges en tydlig självständighet. Inom ramen

för ett aktiebolag eller en ideell förening kan man också se till att det

verksamhetsföremål som en gång bestämts för bolaget eller föreningen omgärdas

med en mycket hög barriär till skydd mot att tillfälliga opinioner genomdriver

ändringar. Det är fallet med t.ex. Samhallkoncernen vars verksamhetsidé inte bör

ändras utan att frågan först underställts riksdagen. En fördel som ofta

tillskrivs anslagsstiftelsen i jämförelse med andra verksamhetsformer är att

verksamhet som bedrivs i den förra formen får en självständig framtoning och ger

intryck av att vara stabil och långsiktig. Regeringen vill dock framhålla att en

verksamhet som mottar anslag alltid måste betraktas som i någon mening beroende

i förhållande till den som lämnar anslaget. För de statliga anslagsstiftelserna

är självständigheten dessutom begränsad inte bara genom anslagsberoendet utan

även av att regeringen i många fall har rätt att utse och entlediga

styrelseledamöter.

 Sammantaget är det regeringens uppfattning att en rad olika faktorer påverkar

en anslagsberoende verksamhets självständighet. Det är sättet på vilket olika

verksamhetsformer används som avgör graden av beroende till staten. Regeringen

anser därför att det inte finns några sådana fördelar för anslagsstiftelsens del

som anförts av vissa remissinstanser. Tvärtom erbjuder de verksamhetsformer som

regeringen nu föreslår större möjligheter till anpassning i förhållande till den

verksamhet som skall bedrivas.

 De i det föregående anförda argumenten för att aktiebolaget och den ideella

föreningen kan ersätta formen anslagsstiftelse kan sammanfattas på följande

sätt. Aktiebolaget omges av ett fast regelverk. För den ideella föreningen

gäller generella principer. Styrning och kontroll kan anpassas till

verksamhetens innehåll vilket bl.a. innebär att en betydande självständighet kan

ges åt verksamheter där det är motiverat. Samtidigt kan beslut om ändring av

verksamhetsinriktning, omstrukturering etc. fattas utan onödig tidsspillan för

sådan verksamhet där staten avser att utöva en större påverkan. Någon sådan

särskild rättslig reglering för verksamheter som är i behov av statligt stöd som

lagutskottet efterfrågat behövs därmed inte.

 De skäl som nämnts ovan för att använda aktiebolags- och föreningsformerna kan

enligt regeringen också vara giltiga för motsvarande verksamhet i kommuner och

landsting. Även andra verksamhetsformer kan dock vara aktuella på det kommunala

området. Det får ankomma på respektive kommun eller landsting att utifrån

gällande lagstiftning bestämma vilken verksamhetsform som skall väljas.

 Utredningen har inte haft i uppdrag att se över skattefrågor i samband med val

av verksamhetsform. I betänkandet har två skattefrågor dock uppmärksammats

nämligen beskattning av aktieägartillskott och beskattning av gåvor som lämnas

till aktiebolag. Utredningen lämnade inget förslag i denna del men menade dock

att gåvor till aktiebolag som är verksamma inom kultursektorn och som inte har

till syfte att bereda vinst åt aktieägarna bör, tvärtemot vad som gäller idag,

vara fria från skatt.

 I bl.a. remissvaren från Riksskatteverket och Skattemyndigheten i Stockholms

län har skattefrågor tagits upp. Riksskatteverket har uppmärksammat att frågor

om uttagsbeskattning blir aktuella när en stiftelse skall avvecklas och

förmögenhet överföras till annan verksamhet. Skattemyndigheten i Stockholm pekar

särskilt på osäkerheter i lagstiftningen avseende gåvo- och inkomstskatt för

aktiebolag i de situationer som kan uppkomma då bidrag lämnas till bolagets

drift.

 Mot bakgrund av vad som framkommit i betänkandet och i remissvaren avser

regeringen att göra en översyn av de skattemässiga konsekvenserna av valet av

form för en verksamhet.

Statligt engagemang genom avtal med annan part

Utredningen föreslår att det bör ställas samma krav i fråga om anslags-

framställning, årsredovisning och revision på aktiebolag och ideella föreningar

som får särskilt organisationsanslag som på myndigheter. Kraven bör regleras i

bolagsordningen respektive föreningsstadgarna eller i avtal mellan staten och

bolaget respektive föreningen.

 Regeringen delar i princip utredningens uppfattning. Kraven på hur de statliga

medlen skall användas bör i ökad utsträckning preciseras i tidsbegränsade avtal.

Bestämmelserna i regleringsbreven till statliga myndigheter kan tjäna som

förebild för avtalen, liksom bestämmelserna i förordningen (1993:134) om

myndigheternas årsredovisning och anslagsframställning. Således bör övergripande

mål, verksamhetsmål och krav på redovisning av resultaten preciseras i dessa

avtal. Regeringen bör som regel vara avtalspart för staten.

 I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 1, avsnittet Budgetpolitisk

strategi) anmäls att det pågår ett utredningsarbete rörande eventuell

lagreglering bl.a. av den statliga revisionen. I detta arbete ingår även att

överväga om nuvarande regler om revisionen av privaträttsliga organisationer i

vilka staten har ett bestämmande inflytande behöver preciseras.

5 Tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen på

stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt

 Utredningens förslag: Utredningen föreslår en särbestämmelse för att

underlätta en avveckling av bl.a. äldre anslagsstiftelser. Utredningen föreslår

ingen ändring i stiftelselagens ikraftträdandebestämmelser.

 Remissinstanserna: Utredningens förslag har tillstyrkts av flertalet av de

remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Ett mindre antal är dock negativa

till förslaget. Dessa remissinstanser anser att förslaget kan komma att innebära

betydande avsteg från stiftelselagen.

 Skälen för regeringens förslag: Några lagregler om ändring av

stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt

gäller inte i dag. För närvarande lämnar regeringen tillstånd efter en icke

lagbunden prövning till ändring av sådana stiftelseförordnanden. Bestämmelserna

i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i

stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser som har

bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Dessa

bestämmelser innebär att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt inte

längre kommer att särbehandlas. Stiftelselagen kommer därför att innebära

minskade möjligheter att ändra en verksamhet som bl.a. staten bedriver i

stiftelseform.

 Regeringen överväger för närvarande en ny ordning för ändring av förordnanden

för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. Resultatet av dessa

överväganden kommer troligtvis att kunna presenteras för riksdagen under våren

1996 och eventuella lagändringar kan träda i kraft den 1 januari 1997. För att

undvika att stiftelselagens bestämmelser först börjar gälla för sådana

stiftelser och kort tid därefter ändras föreslår regeringen att bestämmelserna

om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (6 kap.

stiftelselagen) inte skall börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga

rättssubjekt innan bestämmelserna kan träda i kraft i sin nya lydelse. För

sådana stiftelser kommer alltså den nuvarande ordningen om ändring av

stiftelseförordnanden att fortsätta att gälla, dvs. regeringen lämnar tillstånd

till sådan ändring efter en icke lagbunden prövning.

 Regeringen delar utredningens bedömning att äldre anslagsstiftelser bör

omprövas. Den översyn som utredningen gör kan ligga till grund för regeringens

överväganden om alternativ form och finansiering för sådana verksamheter.

Eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skall tillämpas på stiftelser bildade av

eller tillsammans med offentliga rättssubjekt under år 1996 återkommer

regeringen till utredningens förslag om att införa särskilda bestämmelser i

syfte att göra det lättare att ändra eller upplösa äldre stiftelser.

Utredningens förslag kommer alltså att behandlas i samband med beredningen av

de frågor som nämnts ovan.

 6

6 Stiftelser med kyrklig anknytning som

undantas från stiftelselagens tillämpningsområde

 Kammarkollegiets framställan: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget medan

Länsstyrelsen i Stockholms län har avstyrkt det. Göta hovrätt har ansett att

bestämmelsen bör utformas så att den uttryckligen omfattar även kyrkotomt, dvs.

den fastighet där kyrkobyggnaden är belägen samt att även kyrkofonden (se 42

kap. kyrkolagen) skall undantas från stiftelselagens tillämpning .

 Bakgrund: En stor del av den egendom som disponeras av Svenska kyrkan och dess

församlingar samt av andra organ som är knutna till kyrkan regleras i speciell

lagstiftning. Bestämmelser om förvaltningen av kyrklig jord finns i 41 kap.

kyrkolagen (1992:300) och i förordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig

jord m.m. Äganderätten till denna egendom kan vara oklar. I många fall

tillkommer äganderätten särskilda rättssubjekt av stiftelsekaraktär. Från

stiftelselagens tillämpningsområde undantas församlingskyrkor och domkyrkor av

stiftelsekaraktär, se 4 § lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen

(införandelagen). I propositionen till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 58)

anges att skälet till bestämmelsen är att kyrkolagen innehåller en fullt till-

fredsställande reglering av förvaltningen av egendom som finns i sådana

stiftelser.

 Kammarkollegiet har i en framställan begärt att lagen ändras. Enligt kollegiet

täcker bestämmelsen inte de fall den är avsedd att reglera eftersom egendom av

stiftelsekaraktär kan finnas inom hela det specialreglerade området. Kollegiet

anser att all specialreglerad kyrklig egendom i den mån den är av

stiftelsekaraktär skall undantas från stiftelselagens tillämpningsområde, vare

sig den benämns prästlönefastighet, prästgård, församlingskyrkas fastighet,

kyrkofondsfastighet, domkyrkas fastighet eller biskopsgård. Kollegiet anser

vidare att fonderade medel som härrör från sådan egendom skall undantas och,

liksom tidigare, även församlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär.

 Skälen för regeringens förslag: Som tidigare har nämnts slogs det redan i

propositionen till stiftelselagen fast att kyrkolagen innefattar en fullt

tillfredsställande reglering av förvaltningen av egendom. Denna bedömning står

fast. Regeringen delar Kammarkollegiets mening att all specialreglerad egendom

och fonderade medel som härrör från sådan egendom bör undantas från

stiftelselagens tillämpningsområde, i den mån egendomen är av stiftelsekaraktär.

Undantaget i 4 § införandelagen bör därför utvidgas i enlighet med detta.

Därutöver bör även sådana kyrkor som tidigare var församlingskyrkor men som nu

inte längre är det, se 38 kap. 2 § 3 kyrkolagen, omfattas av undantaget, om de

är av stiftelsekaraktär.

 Regeringen uttalade i den nyss nämnda propositionen (s.59) att kyrkofonden

inte träffas av vare sig det allmänna stiftelsebegreppet eller av definitionen

av insamlingsstiftelse och att den därmed faller utanför stiftelselagens

tillämpningsområde. Denna bedömning står sig också fortfarande. Kyrkofonden

behöver alltså inte undantas från stiftelselagens tillämpningsområde. Göta

hovrätt har ansett att det av lagtexten tydligt bör framgå att undantaget

omfattar även den fasta egendom där kyrkobyggnanden finns. Även Lagrådet har

ifrågasatt om inte den fasta egendom där kyrkobyggnanden är uppförd (41 kap. 2 §

kyrkolagen) bör läggas till uppräkningen i 4 § införandelagen. I fråga om de

äldre kyrkor av stiftelsekaraktär som det här är fråga om anses emellertid

tomtmarken höra till kyrkan, som har karaktären av självägande stiftelse (se
[REDACTED_EFTERNAMN] -[REDACTED_EFTERNAMN] - Hinn, Kyrkolagen, andra uppl. 1995, s. 209). Både kyrkobyg-

gnaden och kyrkotomten hör i ett sådant fall till det stiftelse-

liknande organet och undantas därmed från stiftelselagens tillämpningsområde.

Regeringen anser därför att något tillägg inte bör göras.

7 Kostnader

Förslagen kan inte antas leda till några kostnadsökningar för det allmänna.

8 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen

(1994:1220).

1 §

 Stiftelselagen (1994:1220) och denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

 Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen skall dock tillämpas först från och med

den 1 januari 1997 på stiftelser som har bildats av eller tillsammans med

staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. För sådana stiftelser

skall bestämmelserna i

 1. 10 § denna lag gälla för stiftelseförordnanden för stiftelser som har

bildats före den 1 janauri 1997, och

 2. 11 § denna lag gälla för föreskrifter som har fastställts före den

1 januari 1997.

 Ändringen, som innebär att ett nytt andra stycke har tillkommit, har

behandlats i avsnitt 5.

 Stiftelselagen träder i kraft den 1 januari 1996. Tillägget i andra stycket

första meningen innebär att tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen, som

innehåller bestämmelser om ändring av stiftelseförordnande m.m. (permutation),

skjuts upp ett år, dvs. bestämmelserna skall inte börja tillämpas förrän den 1

januari 1997. Detta gäller dock endast för vissa stiftelser, nämligen sådana som

bildats av staten ensam eller tillsammans med annan men också för sådana

stiftelser som en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun har bildat ensam

eller tillsammans med annan.

 I 10 och 11 §§ införandelagen finns bestämmelser som har samband med 6 kap.

stiftelselagen. 10 § innebär att ett s.k. ändringsförbehåll för en äldre

stiftelse, dvs. en stiftelse som bildats före den 1 januari 1996, skall ha samma

giltighet som enligt äldre rätt. 11 § innebär att föreskrifter i ett

stiftelseförordnande som har fastställts av regeringen, Kammarkollegiet eller en

länsstyrelse före lagens ikraftträdande, dvs. före den 1 januari 1996, skall

anses som föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Om tillämpningen av 6 kap.

stiftelselagen skjuts upp ett år uppkommer frågor om vad som skall gälla

beträffande ändringsförbehåll för stiftelser bildade under år 1996 och om hur

förordnanden som fastställs under år 1996 skall betraktas. I andra stycket andra

meningen har därför ett tillägg gjorts av innebörd dels att ändringsförbehåll

skall ha samma giltighet som enligt äldre rätt även om stiftelsen bildats under

år 1996, dels att föreskrifter fastställda under år 1996 skall anses som

föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Detta gäller dock endast för sådana

stiftelser som omfattas av undantaget i första meningen.

4 §

För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser enligt

stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med de

begränsningar som följer av denna lag.

 För sådan egendom som avses i 38 kap. 1 § och 2 § 3, 39 kap. 1 § samt 41 kap.

1, 23 och 24 §§ kyrkolagen (1992:300) och som är av stiftelsekaraktär gäller

endast bestämmelserna i 1 kap. 4 § stiftelselagen.

Ändringen har behandlats i avsnitt 6.

 I den hittills gällande lydelsen av 4 § andra stycket undantas för-

samlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär. I lagrådsremissen till

stiftelselagen föreslogs att kyrkostiftelser skulle undantas från stiftelse-

lagens tillämpningsområde (se 1 kap. 6 § 1). I remissen anfördes att kyrkolagen

innebär en fullt tillfredsställande reglering av förvaltningen av den egendom

som finns i en kyrkostiftelse. Lagrådet ansåg emellertid att uttrycket

kyrkostiftelse var alltför obestämt för att ge någon vägledning vid den

praktiska tillämpningen och att avsikten torde vara att träffa de

församlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär som särskilt nämns i

41 kap. 2 § kyrkolagen. Lagrådet förordade att man anknöt till denna redan

etablerade terminologi. I propositionen till stiftelselagen (prop.1993/94:9 s.

232) utformades bestämmelsen i huvudsak efter Lagrådets förslag, varvid

uttalandet om att kyrkolagens reglering var fullt tillfredsställande upprepades.

Det torde ha varit lagstiftarens avsikt att i princip all specialreglerad

kyrklig egendom av stiftelsekaraktär skulle undantas från stiftelselagens

tillämpning. Bestämmelsen kom emellertid inte att utformas så att detta syfte

uppnåddes.

 Ändringen innebär att även sådan egendom som nämns i 41 kap. 1 § kyrkolagen,

dvs. prästlönefastighet, prästgård, församlingskyrkas fastighet,

kyrkofondsfastighet, domkyrkas fastighet och biskopsgård, och som är av

stiftelsekaraktär undantas från stiftelselagens tillämpningsområde. Vidare

undantas, om egendomen är av stiftelsekaraktär, ersättning på grund av

försäljning, expropriation, upplåtelse av naturtillgång eller liknande från

prästlönefastighet (prästlönefonden, 41 kap. 23 § kyrkolagen) och från

församlingskyrkas eller domkyrkas fastighet (församlingskyrkors och domkyrkors

fastighetsfonder, 41 kap. 24 § kyrkolagen). Liksom tidigare undantas också

församlingskyrka (38 kap. 1 § kyrkolagen) och domkyrka (39 kap. 1 § kyrkolagen),

om den är av stiftelsekaraktär. Slutligen undantas också sådan kyrka som

tidigare varit församlingskyrka men som inte är det längre (se 38 kap. 2 § 3

kyrkolagen), om den är av stiftelsekaraktär.

 7

Sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147)

Förslagen i korthet

Vi har två huvuduppgifter (jfr dir. 1994:20). Den ena uppgiften är att finna en

lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som är beroende av

fortlöpande stöd från statens sida men som inte bör bedrivas i myndighetsform.

En utgångspunkt är därvid att formen anslagsstiftelse fr.o.m. den 1 januari 1996

då stiftelselagen (1994:1220) träder i kraft inte längre är ett användbart

alternativ. Med beaktande av statens behov av insyn och kontroll skall vi under-

söka vilken annan, befintlig form som bör väljas främst för fall då staten

samverkar med annan part. Det är vidare en uppgift för oss att pröva om den form

som bedöms lämpligast för statens vidkommande kan tillämpas även av kommuner och

landsting.

 Den andra av våra två huvuduppgifter är att göra en förutsättningslös översyn

av stiftelser som fortlöpande är beroende av statliga medel. Därvid skall de

bakomliggande, egentliga målen för verksamheten anges och en prövning göras av

motiven för det offentliga åtagandet i respektive stiftelse. Översynen skall

utmynna i förslag om hur verksamheten skall vara finansierad i framtiden. Även

behovet av statlig insyn och kontroll skall därvid klargöras. Vi skall slutligen

pröva om förslagen i fråga om den framtida finansieringen m.m. kan tillämpas

också på verksamhet i andra privaträttsliga organisationer som fortlöpande är

beroende av statligt stöd.

 När det gäller den sistnämnda huvuduppgiften redovisar vi i detta

delbetänkande vår syn på frågan efter vilka principer översynen bör ske. Själva

översynen återstår dock att utföra (jfr avsnitt 5.10).

 När det därefter gäller den förstnämnda uppgiften redovisar vi vår bedömning i

detta betänkande. Vi kommer fram till att aktiebolaget och den ideella

föreningen väl tillgodoser de behov som för framtiden kan finnas av

privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Vi föreslår därför att

staten i de fall då trots en restriktiv prövning vill ge stöd åt nya

verksamheter, bör använda någon av de nu nämnda formerna. Aktiebolaget och den

ideella föreningen framstår som bättre alternativ än anslagsstiftelsen också på

den kommunala och landstingskommunala sidan.

 18

Staten och välfärden

Den offentliga sektorn omfattar i dag ett brett spektrum av verksamheter och

inbegriper bl.a. vård och omsorg, forskning och utbildning, försvar,

kommunikationer, rättsskydd, miljöskydd samt åtgärder som påverkar arbete och

fritid. I detta spektrum av uppgifter uppträder olika aktörer:

 * statliga och kommunala myndigheter,

 * fristående offentliga rättssubjekt,

 * statligt eller kommunalt ägda eller dominerade aktiebolag,

 * andra privaträttsliga rättssubjekt med delvis offentliga förvaltningsupp-

 gifter.

 Gränsdragningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga organ är oklar

och man talar om en gråzon mellan offentlig och privat verksamhet. I denna

gråzon finns ett stort antal stiftelser och privaträttsliga organisationer av

annat slag.

 När det gäller statens utgiftsåtaganden konstaterar vi att statens totala

utgifter enligt 1994 års kompletteringsproposition uppgår till ca 760 miljarder

kronor, att budgetunderskottet för 1994/95 beräknas komma att uppgå till ca 200

miljarder och statsskulden till drygt 1 200 miljarder. Vi konstaterar också att

det krävs nedskärningar i anslag till myndigheter och privaträttsliga

organisationer för att bringa balans i statens affärer.

 Mot bakgrund av det statsfinansiella läget har regeringen i direktiv till

samtliga kommittéer och utredare ålagt dem att göra en omprövning av offentliga

åtaganden. I kapitel 2 redovisar vi närmare åtta välfärdsekonomiska motiv som

kan åberopas för offentliga åtaganden, nämligen negativa externa effekter (1),

kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter (2), lång tidshorisont (3),

informationsbrist (4), autonomibrist (5), konkurrensbrist (6),

fördelningspolitik (7) samt stabiliseringspolitik (8). I nämnda kapitel

redovisar vi även erfarenheter av hittills genomförda analyser

Myndighetsformen och finansiering av

statlig verksamhet

Förvaltningsmyndigheterna ingår som en del av den juridiska peronen staten. Man

kan skilja mellan anslags- och avgiftsfinansierade myndigheter. De

anslagsfinansierade myndigheterna har uppgifter inom en rad områden, t.ex.

normering och tillsyn, försvar och rättsvård, infrastruktur, forskning och

utbildning samt kultur.

 Av regeringsformen följer att det är riksdagen som beslutar i frågor om hur

statens medel skall användas. Med stöd av riksdagens beslut om anslag styr

regeringen myndigheterna genom förordningar, regleringsbrev och beslut i

enskilda ärenden.

 Kapitel 3 i betänkandet innehåller en översikt över de viktigaste

ekonomiadministrativa reglerna. Det råder viss oklarhet om i vilken utsträckning

dessa regler gäller för stiftelser och andra privaträttsliga organisationer som

får statlig finansiering. Det är emellertid meningen att verksamhetsformerna

inom statsförvaltningen skall renodlas. Tillämpningsområdet för de

ekonomiadministrativa reglerna begränsas formellt till myndigheter samtidigt som

det finns behov av att dessa regler på annat sätt, t.ex. via avtal, blir

tillämpliga även på privaträttsliga organ som bedriver statlig verksamhet.

 Det finns vissa officiella beteckningar för olika anslag. För vår del skiljer

vi mellan följande former av statligt stöd till organisationer, nämligen:

 * särskilda organisationsanslag, dvs. stöd som enligt riksdagens och

 regeringens beslut med ett bestämt belopp skall utbetalas till en viss

 namngiven organisation och

 * generella organisationsbidrag, dvs. stöd som alla kan få del av som

 uppfyller vissa i en författning angivna kriterier. I detta begrepp

 inkluderar vi även sådana projektanslag som en privaträttslig organisation

 i konkurrens med andra kan beviljas av en myndighet.

 Att en privaträttslig organisation får ett särskilt organisationsanslag

innebär i regel att en förvaltningsuppgift överförts till organisationen i

fråga. Med hänsyn härtill bör det ställas särskilda krav på en sådan

organisation vad gäller finansiell styrning och revision.

Privaträttsliga organisationsformer

I kapitel 4 redovisar vi vilka regler som gäller för privaträttsliga organ till

vilka staten kan lämna över förvaltningsuppgifter enligt 11 kap. 6 § RF.

Redovisningen omfattar organ som det är tänkbart att staten inrättar ensam eller

tillsammans med annan, dvs. bolag, stiftelser och ideella föreningar.

 Utgångspunkten för redovisningen är den lagstiftning som finns i aktie-

bolagslagen (1975:1385), lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag samt

stiftelselagen (1994:1220). När det gäller ideella föreningar utgår vi från

doktrin och praxis.

 I fall då statlig verksamhet bedrivs av ett privaträttsligt organ kan vissa av

de regler som gäller för myndigheter vara tillämpliga på detta organ. Den frågan

får man ta ställning till från fall till fall. Av särskild betydelse i

sammanhanget är därvid om verksamheten innefattar myndighetsutövning eller inte.

Redovisningen i kapitel 4 är alltså inte fullständig.

 I bilaga 2 redovisas exempel på anslagsstiftelser i kommuner och landsting och

i bilaga 3 vilka stiftelser, bolag och föreningar som får särskilda

organisationsanslag. Redovisningen i bilaga 3 visar att det för närvarande är

130 stiftelser, bolag och föreningar som får särskilda organisationsanslag till

ett sammanlagt belopp om 11,5 miljarder kronor.

 19

Problem med stiftelser

Under 1990-talet har statsmakterna i olika sammanhang gett uttryck för en klart

restriktiv inställning till att använda stiftelseformen för statlig verksamhet.

Trots detta har staten under senare tid emellertid bildat ett flertal stiftelser

till vilka betydande förmögenheter avsatts. Staten har även bildat nya

anslagsstiftelser och privaträttsliga organisationer av annat slag. Samtidigt

har det i många fall inte skett någon mer ingående prövning av de särskilda

anslag som kontinuerligt utgått till befintliga organisationer. De genomförda

stiftelsebildningarna och bristen på omprövning av anslagen till befintliga

stiftelser och andra organisationer har bidragit till att det strukturella

underskottet i statens finanser ökat.

 Sett ur statens perspektiv finns följande nackdelar med stiftelseformen:

 * En stiftelses ändamål går inte att anpassa till omvärldsförändringar och

 nya behov i samhället.

 * En stiftelse kan sällan upplösas, vilket betyder att förmögenheten är

 inlåst.

 * Insynen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs i en stiftelse är

 begränsad.

 Stiftelser är alltså ingen lämplig form för statlig verksamhet.

Våra förslag

1. Statlig verksamhet - prövning, omfattning, form och

 finansiering

Den statliga verksamhetens omfattning bör begränsas. Frågan om ett åtagande bör

vara en statlig, kommunal eller enskild uppgift skall prövas grundligt. Om ett

åtagande bedöms vara en offentlig uppgift bör frågan vem som skall ha

huvudansvaret för den avgöras med tilllämpning av ett samhällsekonomiskt

betraktelsesätt.

 Innan staten tar på sig ett nytt åtagande skall en välfärdsekonomisk analys av

åtagandet göras. Den ifrågasatta verksamhetens mål skall därvid klargöras och

man skall dessutom analysera åtagandets innehåll, egenskaper och beskaffenhet.

Analysen skall även omfatta vilka resultat som kan förväntas och frågan om det

finns andra aktörer som kan ta ansvar för eller medverka i verksamheten.

 Om analysen visar att åtagandet bör vara en statlig uppgift skall därefter

åtagandets omfattning undersökas. Denna fråga måste prövas från område till

område. Om åtagandet avser en kollektiv nyttighet måste man t.ex. bedöma hur

hushållen värderar denna nyttighet. Vidare måste man bedöma vad effekterna

förväntas bli med respektive utan det ifrågavarande åtagandet.

 Först i ett tredje steg blir det aktuellt att ta ställning till i vilken form

verksamheten skall bedrivas och hur den bör finansieras. När det gäller den

senare frågan bör alternativa former undersökas, t.ex. möjligheterna till

avgiftsfinansiering.

2. Motiv för offentliga åtaganden

Stor restriktivitet skall gälla i fråga om införande av nya offentliga

åtaganden. Ett nytt åtagande bör införas endast om klara välfärdsekonomiska

motiv talar för det.

 Befintliga åtaganden skall omprövas. Vid omprövningen bör man utgå från en

analys av vad staten i nuvarande finansiella läge bör ägna sig åt och vad som

bör vara statens grundläggande uppgifter.

 Staten bör fortsätta att fullgöra ett existerande utgiftsåtagande endast om

det kan motiveras enligt välfärdsteorin eller det ursprungliga motivet för

åtagandet fortfarande har hög relevans.

 Omfattningen av ett utgiftsåtagande som staten skall fortsätta att fullgöra

bör så långt möjligt begränsas.

3. Använd myndighetsformen

Ansvaret för en verksamhet som staten vill börja bedriva och även finansiera på

egen hand bör i första hand läggas på en befintlig myndighet. Förutsatt att

verksamheten inte innefattar myndighetsutövning bör det därvid stå myndigheten

fritt att själv utföra den eller att efter offentlig upphandling sluta avtal med

annan om att utföra den.

 Statlig verksamhet bör alltså drivas i myndighetsform. Detta gäller i

synnerhet uppgifter som innefattar myndighetsutövning, t.ex. beslut om

fördelning av generella statsbidrag. Myndighetsformen har numera sådana egenska-

per att staten knappast har anledning att ens överväga delegering av en

förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ.

4. Privaträttsligt organ för statlig verksamhet

I vissa fall kan det finnas skäl för staten att samverka med någon annan. Genom

samverkan kan t.ex. en statsfinansiell besparing uppnås och ytterligare resurser

tillföras samtidigt som särskild kompetens hos andra aktörer kan tas till vara.

 I fall då staten samverkar med någon annan blir det aktuellt att föra över den

ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt organ. Det kan bli aktuellt

att föra över en verksamhet till ett privaträttsligt organ om verksamheten är i

behov av självständig framtoning.

 En förutsättning för att staten skall kunna föra över verksamhet till ett

privaträttsligt organ är att fråga är om en verksamhet som innefattar ett

statligt åtagande. En annan förutsättning är att verksamheten inte får innefatta

myndighetsutövning.

 Ett privaträttsligt organ till vilket staten varaktigt lämnar över verksamhet

bör vara omgärdat av ett fast regelverk. Detta regelverk skall därvid:

 * skänka organet en avgränsad ställning,

 * ge verksamhet som bedrivs inom dess ram en självständig framtoning,

 * göra det möjligt att anpassa verksamheten till förändringar i omvärlden,

 * medge att det läggs fast klara mål för verksamheten samt att den kan följas

 upp,

 * ge samverkande parter möjlighet att t.ex. till följd av nya prioriteringar

 tillgodose sina intressen på lämpligt sätt.

 Om staten avser att lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt

organ som staten bildar ensam eller tillsammans med annan bör staten välja att

bilda ett aktiebolag. I fall då man kan anta att förvaltningsuppgiften i fråga

är av intresse för en bredare allmänhet bör den under vissa förutsättningar

kunna lämnas över till en ideell förening.

5. Privaträttsliga alternativ till anslagsstiftelser

För anslagsberoende verksamheter har staten sedan länge valt att bilda

anslagsstiftelser. Stiftelselagen (1994:1220) godtar inte anslagsstiftelser som

stiftelser. Det innebär att nya anslagsstiftelser inte kan bildas efter den 1

januari 1996.

 Såväl ett aktiebolag som en ideell förening kan i likhet med anslagsstiftelsen

behandlas ungefär som en statlig myndighet i finansiellt avseende. Det civil-

rättsliga regelsystemet ställer inte upp några hinder mot att bilda ett

aktiebolag eller en ideell förening som skall vara beroende av löpande

tillskott. Aktiebolagsformen är alltså inte en verksamhetsform bara för den som

vill uppnå maximal avkastning på riskvilligt kapital.

 Graden av självständig framtoning hos en verksamhet som är anslagsberoende och

det intryck av stabilitet och långsiktighet som man får av en sådan verksamhet

är inte beroende av i vilken form verksamheten bedrivs. De fördelar som i nämnda

avseenden hittills ansetts vara förknippade med anslagsstiftelsen existerar

alltså inte.

 Aktiebolaget och den ideella föreningen tillgodoser sammantaget väl de behov

som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende

verksamhet. I bilaga 1 finns ett exempel på stadgar för en ideell förening som

får särskilt organisationsanslag.

 20

6. Finansiell styrning och revision

I fråga om anslagsframställning, årsredovisning och revision bör anslags-

stiftelser (så länge de består) och övriga privaträttsliga organisationer som

erhåller särskilda organisationsanslag omfattas av samma krav som myndigheter.

Kraven bör regleras i bolagsordningen i fråga om aktiebolag eller i stadgarna

när det gäller en ideell förening eller i avtal mellan staten och den

ifrågavarande privaträttsliga organisationen.

7. Privaträttsliga alternativ till anslagsstiftelser för

 kommuner och landsting

Om och när en kommun eller ett landsting vill lämna över vården av en

anslagsberoende kommunal eller landstingskommunal verksamhet till ett

privaträttsligt organ bör kommunen eller landstinget välja att bilda ett

aktiebolag eller, i fall då man kan anta att verksamheten i fråga är av intresse

för en bredare allmänhet, en ideell förening. Samma principer bör alltså gälla

för hela den offentliga sektorn och regler om kommunalt bildade

anslagsstiftelser bör inte införas i stiftelselagen.

8. Ändring m.m. av föreskrifter för äldre stiftelser

Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i

stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser (äldre

stiftelser) som bildats av staten. Dessa stiftelser bör därför avvecklas. Det är

emellertid ett stort antal stiftelser som berörs och det är endast ett fåtal som

kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft.

 Processen med att avveckla av staten bildade stiftelser bör underlättas.

Föreskrifterna i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse som bildats av

eller tillsammans med staten bör därför utan hinder av bestämmelserna i 6 kap.

stiftelselagen (1994:1220) få ändras eller upphävas genom skriftlig

överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. En bestämmelse om detta bör tas

in lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen. Betänkandet innehåller ett

förslag till en sådan bestämmelse. Den föreslagna bestämmelsen gäller även för

äldre stiftelser som bildats av eller tillsammans med en kommun, ett landsting

eller en kyrklig kommun.

 Vid avveckling av en av staten bildad stiftelse skall - om den verksamhet som

stiftelsen hittills bedrivit även i framtiden skall ses som ett statligt

åtagande - valet av ny verksamhetsform avgöras med ledning av de principer som

redovisats i detta betänkande. Alternativen är alltså myndighet, aktiebolag och

ideell förening.

 21

Syftet med våra förslag och vårt fortsatta arbete

Syftet med förslagen i detta betänkande och vårt fortsatta arbete är

att uppnå:

 * besparingar och administrativa förenklingar,

 * renodling av formerna för statlig verksamhet,

 * en flexibel organisation som lätt kan anpassas till omvärldsförändringar,

 * goda möjligheter att följa upp och utvärdera statlig verksamhet

 * förutsättningar för smidig samverkan mellan staten och andra parter.

 Vårt fortsatta arbete kommer i första hand att innefatta en översyn av

befintliga anslagsstiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får

särskilda organisationsanslag. Vår översyn kommer att omfatta även stiftelser

och bolag som bildats av myndigheter.

 22

Lagförslaget i betänkandet Former för statlig

verksamhet (SOU 1994:147)

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220)

 Härigenom förskrivs i fråga om lagen (1994:1221) om införande av

stiftelselagen (1994:1220) att det i lagen skall införas en ny paragraf,

10 a §, av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 10 a §

-------------------------------------------------------

 Föreskrifterna i

 stiftelseförordnandet

 avseende en äldre stiftelse

 som bildats av eller

 tillsammans med staten, en

 kommun, ett landsting

 eller en kyrklig kommun,

 får utan hinder av

 bestämmelserna i 6 kap.

 stiftelselagen (1994:1220)

 ändras eller upphävas genom

 skriftlig överenskommelse

 mellan stiftarna och

 stiftelsen. Vad som anges

 i 2-10 kap. stiftelselagen

 om föreskrifter i ett

 stiftelseförordnande skall

 därvid gälla även föreskrifter

 som har meddelats genom en

 sådan överenskommelse.

 26

Lagförslaget i Kammarkollegiets framställan

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen

(1994:1220)

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1994:1221) om införande av stifteslelagen

(1994:1220) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 4 §

För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser enligt

stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med de

begränsningar som följer av denna lag.

-------------------------------------------------------

För församlingskyrkor och För sådan egendom som avses

domkyrkor av i 38 kap. 1 §, 39 kap. 1 §

stiftelsekaraktär gäller samt 41 kap. 1, 23 och 24 §§

endast bestämmelserna i kyrkolagen (1992:300) och

1 kap. 4 § stiftelselagen. som är av stiftelsekaraktär

 gäller endast bestämmelserna

 i 1 kap. 4 § stiftelse-

 lagen.

 27

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttrande över delbetänkandet Former för statlig verksamhet (SOU

1994:147) avgetts av Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Socialstyrelsen,

Folkhälsoinstitutet, Handikappinstitutet, Statskontoret, Riksrevisionsverket,

Riksskatteverket, Länsskattekontoret i Stockholms län, Bokföringsnämnden, Lunds

universitet, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Mitthögskolan,

Forskningsrådsnämnden, Samhall AB, Stiftelsen Invandrartidningen, Statens

kulturråd, Kungliga Teatern AB, Musikaliska akademien, Stiftelsen Skansen,

Stiftelsen Riksutställningar, Stiftelsen Svenska filminstitutet, Svenska

språknämnden, Kommittén om kulturpolitikens inriktning (1993:03), Närings- och

teknikutvecklingsverket, Ingenjörsvetenskapsakademien, Stiftelsen Sveriges

Tekniska Attachér, Kammarkollegiet, Stiftelsen Stockholms Environment Institute,

Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i

Västernorrlands län, Statens naturvårdsverk, Stiftelsen Chalmers tekniska

högskola, Stiftelsen Jordbrukets Forskningsinstitut, Utrikespolitiska

Institutet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

 Stiftelsen Institutet för framtidsstudier, Statens invandrarverk, Riks-

antikvarieämbetet, Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning,

Stiftelsen Edsbergs Musikinstitut, Stiftelsen för utvecklande av god

redovisningssed, och Stiftelsen Svenska UNICEF-kommittén har avstått från att

yttra sig.

 Yttrande har också kommit in från FAR,[REDACTED_EFTERNAMN] forsk, Nordiska Museet, Sveriges

Hembygdsförbund, Teatrarnas Riksförbund, Länsmuseernas Länssamarbetsråd, och

Redovisningsrådet

 Efter remiss har yttrande över Kammarkollegiets framställan

(Ju95/1206) med begäran om ändring i lagen om införande av stiftelselagen

avgetts av Göta hovrätt, Justitiekanslern, Riksantikvarieämbetet och Statens

historiska museer, Länsstyrelsen i Stockholms län, Svenska kyrkans

centralstyrelse, Domkapitlet i Lunds stift, Svenska kyrkans församlings- och

pastoratsförbund samt Egendomsnämnden i Härnösands stift.

 Egendomsnämnden i Växjö stift har beretts tillfälle att yttra sig men har

inte avhörts.

 28

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokollet vid sammanträde 1995-10-03

Närvarande: justitierådet Staffan[REDACTED_EFTERNAMN], f.d. presidenten i Försäk-

ringsöverdomstolen Leif[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Leif Lindstam.

Enligt en lagrådsremiss den 21 september 1995 (Finansdepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring

i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220)

 Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Cecilia[REDACTED_EFTERNAMN].

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

I lagrådsremissen föreslås bl.a. en ändring i 4 § andra stycket lagen om

införande av stiftelselagen, som innehåller en undantagsbestämmelse beträffande

viss kyrklig egendom av stiftelsekaraktär. Remissförslaget innebär att

undantagsbestämmelsen utvidgas till att gälla ytterligare några slag av kyrklig

egendom som är av stiftelsekaraktär. Liksom f.n. kommer uppräkningen att

innefatta bl.a. församlingskyrkor och domkyrkor.

 Lagrådet ifrågasätter om inte, vid sidan av församlingskyrkor och domkyrkor av

stiftelsekaraktär, även den fasta egendom där en sådan kyrka är uppförd och som

är av stiftelsekaraktär bör tas med i uppräkningen (jfr 41 kap. 2 § kyrkolagen).

Uppräkningar bör i så fall byggas ut så att den innefattar egendom som avses i

38 kap. 1 och 2 § 3, 39 kap. 1 § samt 41 kap. 1, 2, 23 och 24 §§ kyrkolagen.

 29

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 oktober 1995

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

Heckscher, Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende

av statligt stöd, m.m.

 30