Skr. 1994/95:131

Regeringens skrivelse

1994/95:131

 Skr.

Invandrar- och flyktingpolitiken 1994/95:131

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 22 december 1994

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

 Leif[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Kulturdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska invandrar-, invandrings- och flykting-

politiken och invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak

budgetåret 1993/94. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i

världen samt Sveriges roll i det internationella samarbetet.

Innehållsförteckning

Inledning...................................... 4

I Sverige och världen......................... 5

 1. Migration i ett globalt perspektiv...... 5

 2. Vem är flykting?........................ 7

 3. Flyktingsituationen i världen........... 8

 - Inledning............................. 8

 - Asien och Oceanien.................... 9

 - Mellersta Östern...................... 10

 - Afrika................................ 11

 - Latinamerika.......................... 11

 - Europa................................ 12

II Den svenska utlänningslagstiftningen och

 dess tillämpning............................ 12

 1. Asylrätten inkl. frågan om tillfälligt

 skydd................................... 12

 - Utredningar........................... 14

 2. Redovisning av praxis................... 15

 3. Visum................................... 16

 4. Utvisning på grund av brott............. 17

 5. Ny ansökan.............................. 18

 6. Människosmuggling....................... 18

III Invandringen till Sverige, inklusive asyl-

 sökande.................................... 19

 1. Inledning............................... 19

 2. In- och utvandring av utländska med-

 borgare................................. 19

 3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga

 till dessa.............................. 20

 4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten)

 och anhöriga till dessa................. 24

 5. Arbetskraftsinvandring.................. 26

 6. Övrig invandring........................ 27

 7. Återvandring............................ 27

IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 28

 1. Mottagandet av asylsökande under den tid

 asylansökan prövas...................... 28

 2. Det kommunala flyktingmottagandet....... 31

 - Omfattning............................ 31

 - Kommunernas introduktionsprogram...... 32

 - Statlig ersättning/kostnader.......... 32

 - Ersättning för vissa särskilda kost-

 nader................................. 33

 - Tillfälligt stimulansbidrag........... 34

 - Konjunkturtillägg..................... 35

 - Uppföljning/utvärdering av flykting-

 mottagandet och den statliga ersätt-

 ningen................................ 35

 - Lån till hemutrustning för flyktingar. 37

V Invandrarpolitiken (integrationsfrågor)..... 37

 1. Inledning............................... 37

 - Utredning om invandrarpolitiken....... 39

 - Särskilda insatser i invandrartäta

 områden............................... 39

 - Finska språkets ställning............. 40

 2. Åtgärder för att främja goda etniska

 relationer.............................. 41

 3. Arbetsmarknaden......................... 43

 4. Skolfrågor.............................. 44

 5. Svenskundervisning för invandrare (sfi)

 och annan svenskundervisning för vuxna.. 45

 6. Tolkfrågor.............................. 46

 7. Invandrarbarn och -ungdomar............. 47

 8. Stöd till invandrarnas organisationer

 och trossamfund......................... 50

 9. Invandrarpolitisk forskning............. 51

VI Samråd med frivilligorganisationer m.fl..... 52

VIIDet internationella migrations- och

 flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll. 53

 1. Inledning............................... 53

 2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i

 flyktingfrågor.......................... 54

 3. UNRWA................................... 56

 4. IOM..................................... 57

 5. OECD.................................... 57

 6. ESK..................................... 58

 7. Europarådet; Öst/Väst-migration......... 58

 8. Europaintegrationen..................... 60

 - EES-avtalet........................... 60

 - Avskaffandet av de inre EU-gränserna.. 60

 - Unionsfördraget....................... 61

 - Anslutningsavtalet.................... 62

 - Schengenavtalet....................... 63

 9. Samarbete mellan staterna runt Östersjön 63

 10. Det nordiska samarbetet................. 64

 11. De informella konsultationerna.......... 64

 12. De internationella frivilligorganisa-

 tionerna................................ 65

 Förkortningar............................... 66

Skrivelse om invandrar- och flyktingpolitiken

Inledning

Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrar-, invandrings- och

flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen budgetåret

1993/94. En del uppgifter omfattar dock kalenderåret 1994. Avsikten är att

redovisningen skall kunna användas som underlag och bakgrundsmaterial i

anslutning till regeringens budgetproposition för det förlängda budgetåret

1995/96.

 Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka ut-

länningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.

 Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att

underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integration i

det svenska samhället.

 Den svenska invandrarpolitiken kan sammanfattas i de tre invandrarpolitiska

målen jämlikhet, valfrihet och samverkan som antogs av riksdagen år 1975.

 År 1986 fattade riksdagen ett nytt beslut om den samlade invandrarpolitiken.

Då framhölls att de tre invandrarpolitiska målen skall tolkas så att de syftar

till lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för invandrare i förhållande

till den övriga befolkningen. Målen skall också leda till respekt för den en-

skildes identitet och integritet, möjligheter att utveckla det egna kulturarvet

inom ramen för de grundläggande normer som gäller i Sverige för mänsklig sam-

levnad samt ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap mellan människor av

olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla det svenska samhället och

samhället bör markera sitt avståndstagande från alla uttryck för etnisk intole-

rans.

 Den 14 januari 1993 beslöt den dåvarande regeringen att en parlamentarisk

översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken borde ske.

Kommittén antog arbetsnamnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK) (Ku

1994:01). Under december 1993 lade kommittén fram en första rapport, som inne-

håller en jämförande studie av invandringskontroll och flyktingpolitik i ett

antal med Sverige jämförbara länder i Europa.

 Den nya regeringen har beslutat att lägga ner kommittén IFK och i stället

tillsätta två nya kommittéer. Den ena skall behandla invandrings- och flykting-

politiken och den andra invandrarpolitiken. Nya direktiv (dir.1994:129 resp.130)

antogs av regeringen den 24 november 1994. Den kommitté som behandlar invand-

rings- och flyktingpolitiken skall enligt direktiven lägga fram sitt betänkande

senast den 30 juni 1995. Översynen av invandrarpolitiken skall vara färdig den

31 december 1995.

 Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare i de

nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. Det s.k.

EES-avtalet mellan EU och sex av EFTA-länderna som trädde i kraft den 1 januari

1994 gav alla EES-medborgare rätten att fritt flytta mellan de avtalsslutande

länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva.

EES-avtalet innebär dock inte, som den nordiska överenskommelsen, en passunion.

 Den 13 november hölls en folkomröstning om Sveriges medlemskap i EU.

Resultatet innebär att Sverige efter den 1 januari 1995 kommer att vara full-

värdig medlem i EU.

 Invandringen till Sverige har de senaste åren huvudsakligen bestått av

personer som sökt asyl här och av anhöriga till dem som redan bor här. Mot-

tagandet i Sverige av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska

flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

- agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till

 att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten för

 de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som bedriver

 flyktingarbete utanför Sverige,

- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsför-

 delning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,

- överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta

 personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,

- mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning som i

 vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad 1951 års Genèvekonvention

 stadgar,

- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed

 jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna

 sig tillrätta i det svenska samhället,

- särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare likvärdiga vill-

 kor och möjligheter till integration i Sverige,

- stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i

 hemlandet eller annat land.

I Sverige och världen

1. Migration i ett globalt perspektiv

Under det senaste decenniet växte migrationsströmmarna i världen orsakade av

krig, politiskt förtryck och oroligheter, ekonomisk utarmning och natur-

katastrofer. Det finns anledning att räkna med att denna utveckling fortsätter,

om inget sker snabbt och radikalt som verkar i motsatt riktning.

 I vårt närområde, Europa, har de senaste årens oroligheter och krig, främst på

Balkan skapat flera miljoner flyktingar. I de flesta fallen har oroligheterna

olika etniska förtecken. Inte sedan andra världskriget har vi i Europa haft en

situation med så stora grupper av människor på flykt, inom ett lands gränser

eller över gränserna till andra länder.

 Om vi får en varaktig fred på Balkan så att dess invånare som är på flykt kan

återvända och starta ett nytt liv, finns det ändock anledning att tro att det

även fortsättningsvis kommer att finnas stora grupper av migranter som vill

komma in i Västeuropa och också i Sverige. Västeuropa har i sitt närmaste

grannskap, i öst och i syd, samhällen från vilka i en snar eller mer avlägsen

framtid kan komma stora skaror migranter.

 I öst har den omvälvande utvecklingen i Öst- och Centraleuropa och i f.d.

Sovjetunionen gjort att den framtida samhällsutvecklingen, och därmed migra-

tionen, är mycket svår att bedöma. Förutom politisk oro och instabilitet med

påföljande bristande framtidstro, skapar dåliga utkomstmöjligheter och otjänliga

miljöförhållanden en situation som kan ge många människor en anledning att vilja

söka sin utkomst och ett bättre liv i något annat land. Öst fungerar också som

ett transitområde för stora skaror migranter som kommer från Afrika och Asien

med Västeuropa som mål.

 Den snabbaste befolkningstillväxten i världen sker utanför Europa, i Afrika.

Kombinationen underutvecklad ekonomi och snabb befolkningstillväxt skapar

problem. Afrika har redan nu stora svårigheter att skapa tillräckligt med

utkomstmöjligheter och föda sin befolkning. I länderna längs södra Medelhavets

stränder bor i dag drygt 100 miljoner människor, om 30 år beräknas de vara

dubbelt så många. Nästan hälften av dem kommer att vara yngre än 25 år och

efterfråga utbildning, arbete och en dräglig framtid. Gamla koloniala och

kulturella band gör att dessa länder står Sydeuropa nära och om inte hemländerna

kan erbjuda en acceptabel tillvaro och framtid, riktas blickarna mot norr.

 De faktorer som talar för en stor framtida migration understöds av framväxten

av allt bättre kommunikationer. Det gäller såväl etermedia, vilka ger poten-

tiella migranter kunskap om levnadsvillkoren i andra länder, som de transport-

medel vilka kan föra dem dit. I detta avseende kan man säga att världen har

blivit allt mindre.

 Det råder en demografisk obalans mellan Europa och dess grannkontinenter i syd

och öst. Europa har en åldrande och antalsmässigt stagnerande befolkning medan

Afrika och Asien har en ung och växande befolkning. Bara det faktum att dessa

områden har en växande befolkning innebär att antalet migranter kommer att öka

även om den relativa andelen som migrerar är konstant.

 Det är uppenbart att lösningen på de grundläggande problem som driver männi-

skor att utvandra _ brist på framtidstro, ekonomiska, sociala och ekologiska

missförhållanden, misstro mot nya politiska makthavare, bestående brister i

rättssystemen i de nya demokratierna, förtryck av nationella minoriteter - inte

kan vara massmigration. Den internationella politiska insikten ökar om att

lösningen i stället ligger i intensifierat internationellt samarbete för att

påverka grundproblemen.

 Fortsatta stora skillnader i levnadsvillkor och politisk instabilitet i

världen kommer att skapa fortsatta behov och önskemål hos människor att söka sig

bort från sina hemländer. När flertalet europeiska länder för en politik där

invandring i princip bara tillåts av flyktingar eller personer med nära

personlig anknytning till landet, kommer många av dem som drivs att flytta till

vår del av världen att åberopa flyktingskäl, även om de bakomliggande orsakerna

huvudsakligen är av annan art. Invandrings-, flykting- och invandrarpolitiken

måste sålunda utformas i en anda av internationalism och humanitet, där länder

hjälps åt för att skapa långsiktiga lösningar på grundläggande obalanser bakom

påtvingad migration och flykt. Därmed finns större förutsättningar för att säkra

internationellt rättsligt skydd för förföljda som verkligen behöver det och för

att främja framväxten av samhällen utan allvarliga etniska motsättningar med

lika villkor för alla oavsett ursprung.

2. Vem är flykting?

I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instru-

ment som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immi-

grationspolitik.

 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genève-

konventionen, kvarstår dock som den grundläggande och mest betydelsefulla

konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska

utlänningslagstiftning bygger på. Genèvekonventionen kompletterades år 1967 med

ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-

protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig att

tillämpa Genèvekonventionen utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951

eller dess geografiska begränsning till Europa.

 Genèvekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som

flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till land

där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte åtnjuter trygghet

mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse - samt innehåller

bestämmelser om att flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet

när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas

närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar.

 I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i

anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion,

nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning

befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan

inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition, som är

intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar mandatet, sammanfaller nära nog

helt med den citerade.

 Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar

sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse

på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyk-

tingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer,

misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid

enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp.

 1969 års OAU-konvention om särskilda aspekter på flyktingproblemen i Afrika

omfattar även den som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk

dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av

eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas

lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda

land".

 För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från

sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld,

utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga

rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna

ordningen".

 Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första

asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i

vart fall temporärt , skall tas emot av första asylländerna och att tvångsre-

patriering, s.k. "refoulment", inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat

en vidare flyktingdefinition än Genèvekonventionens, men åtskilliga OECD-stater

har i sina interna lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som

i vissa avseenden är generösare än Genèvekonventionens.

 Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av ett antal reso-

lutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det egentliga

mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR bistått med

skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens

mandat formellt inte har utvidgats.

 Härtill kommer också ett 70-tal betydelsefulla "conclusions" som antagits av

UNHCR:s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar bl.a. om

kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa "conclusions" är

inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för UNHCR.

3. Flyktingsituationen i världen

Inledning

Det finns i världen i dag drygt 23 miljoner människor som FN:s flykting-

kommissarie, UNHCR, betraktar som flyktingar och som behöver skydd och bistånd.

Av dessa är drygt 16 miljoner flyktingar som flytt till ett annat land och 3

miljoner är flyktingar inom sitt eget land, s.k. internflyktingar. Ytterligare 3

miljoner var flyktingar som återvände till sina hemländer och fortfarande

behöver skydd och stöd, samt personer drabbade av situationen i f.d.

Jugoslavien. Till detta skall läggas ca 2,5 miljoner palestiner som sedan lång

tid tillbaka lever i flyktingläger.

 Uppskattningsvis finns det ytterligare ett stort antal människor på flykt inom

sitt lands gränser på grund av bl.a. inbördeskrig och svält. Urbaniseringen i

tredje världen tar sig i många fall helt oorganiserade former och de stora

städerna växer explosionsartat. De flyktingsituationer som uppstått under det

senaste året har visat att det i de flesta fall är svårt att göra någon

åtskillnad, i traditionell bemärkelse, mellan flyktingar som korsar en interna-

tionell gräns och de som stannar i sitt hemland. I många fall är intern-

flyktingarna i lika stort behov av skydd och hjälp utifrån som konventions-

flyktingarna.

 I ett globalt perspektiv är flyktingarna ojämnt fördelade. Det gäller inte

enbart i relation till hur stor egen befolkning ett område har, utan framförallt

till de ekonomiska möjligheterna att ta hand om och sörja för en flyktingpopula-

tion. Speciellt Afrika har en stor flyktingbörda. Av de drygt 23 miljoner flyk-

tingar som FN räknar med finns i världen i dag återfinns 25 % (knappt 6 mil-

joner) i Afrika, 26 % i Europa, 32 % i Asien och Oceanien, 10% i f.d.

Sovjetunionen, 6 % i Nordamerika, samt 1 % i Latinamerika.

 Bland enskilda länder är det framförallt Iran (2,5 miljoner) och Pakistan (1,5

miljoner) som hyser stora grupper flyktingar, men även flera små länder i Afrika

har relativt många flyktingar (Malawi och Sudan ca 700 000 var). Stridigheterna

i Kaukasusområdet i det forna Sovjetunionen har förorsakat stora flykting-

strömmar till Azerbajdzan (1 miljon), Tadjikistan (500 000), Armenien (400 000)

och Georgien (260 000).

 Inbördeskriget i f.d. Jugoslavien har fortsatt och närmare fyra miljoner

människor har tvingats lämna sina hem på flykt undan striderna. Många finns i

Tyskland, Kroatien och Sverige.

Under det gångna året har internationella organisationer och enskilda länder

fortsatt arbetet för att ge flyktingar skydd och möjliggöra återvändande av

flyktingar där så är möjligt. Under år 1993 har över 800 000 personer spontant

återvänt med stöd från UNHCR till sina hemländer, framförallt till Afghanistan,

Kambodja, Etiopien, Myanmar och Somalia.

Asien och Oceanien

Antalet flyktingar i Pakistan har sakta minskat under de senaste åren bl.a. på

grund av den frivilliga återvandringen av afghanska flyktingar till Afghanistan.

Under år 1993 återvände ca 130 000 afghaner från Pakistan. År 1994 beräknas

ytterligare ca 100 000 afghaner återvända. På grund av den något osäkra

situationen i Afghanistan beräknas antalet återvändande afghaner under år 1994

inte bli större. Antalet registrerade flyktingar i Pakistan har därmed

reducerats till ca l,4 miljoner.

 Sedan år 1992, efter den femte trepartsdiskussionen mellan Laos, Thailand och

UNHCR i juli 1992 som syftade till att påskynda återvandringen från Thailand av

laotiska flyktingar, har fram till december 1993 ca 16 200 personer återvänt

från Thailand och ca 1 900 från Kina. Vid utgången av år 1993 fanns ca 37 000

laotiska flyktingar i Thailand.

 Under år 1993 ökades antalet båtflyktingar till 777 personer (55 personer år

1992). Av dessa båtflyktingar kom 638 till Japan och de hade startat sin

återresa på grund av rykten i deras hemprovinser att återvändande flyktingar

bl.a. lättare kunde få arbete. Totalt i regionen fanns i april 1994 ca 57 000

vietnamesiska båtflyktingar. Arbetet med att bl.a. främja frivillig återvandring

för de många asylsökande som efter vederbörlig prövning inte fått flyktingstatus

fortsätter enligt den år 1989 antagna s.k. Comprehensive Plan of Action (CPA).

Under år 1993 och de fem första månaderna av år 1994 har ca 14 300 personer

repatrierats till tredje land och ca 26 000 personer frivilligt repatrierats

till Vietnam. Totalt har därmed sedan år 1989 ca 748 000 personer repatrierats

till tredje land och ca 62 000 personer frivilligt återvänt till Vietnam. Av de

tusentals kambodjaner av etnisk vietnamesisk härkomst som flytt till Kambodja i

april/maj 1993 finns ca 6 000 kvar vid den kambodiansk-vietnamesiska gränsen.

 År 1993 fanns i Bangladesh ca 245 000 flyktingar från Myanmar (Burma). Genom

ett _Memorandum of Understanding" (MOU) mellan regeringen i Myanmar och UNHCR

den 5 november 1993 har ytterligare möjligheter skapats för återvandring i

större skala för dessa människor. På grund av bilaterala överenskommelser mellan

regeringen i Burma och den bangladeshiska regeringen har sedan september 1992 ca

54 000 personer återvänt till Myanmar.

 Efter en överenskommelse mellan Indien och Sri Lanka påbörjades under år 1992

ett program för återvandring av tamilska flyktingar från Tamil Nadu i Indien

till Sri Lanka. Under år 1993 och fram till april 1994 återvände ca 17 400

flyktingar till Sri Lanka. Ca 74 000 tamiler finns nu kvar i Indien.

Mellersta Östern

UNHCR har under åren 1992 och 1993 gjort stora insatser för att möjliggöra

återvandringen av flyktingar i regionen. I Iran fanns i december 1993 omkring

2,5 miljoner flyktingar och Iran var då världens största mottagarland för

flyktingar. De flesta av dessa flyktingar, 1,8 miljoner, kommer från Afghanistan

och 645 000 kommer från Irak. Under år 1993 har 605 100 irakier återvänt till

Irak från Iran och av de iakier som flytt till Turkiet har 844 återvänt hem. Den

frivilliga återvandringen till Irak har fortsatt i begränsad omfattning under år

1994. Andra lösningar, som "resettlement", har använts och ca 3 460 irakier och

740 iranier i Turkiet beviljades tillstånd i ett tredje land under år 1993.

 Den palestinska flyktingbefolkningen ökar och UNRWA har under sitt mandat nära

tre miljoner människor. Trots att Israel och PLO har slutit fred är vägen lång

till en stabil och lugn situation i området. Många frågor kvarstår att lösa,

både av politisk och praktisk natur. Idag framstår det som ganska klart att det

stora flertalet av de palestinska flyktingarna inte kommer att kunna återvända

till ett självstyrande Palestina på Västbanken. Det kommer att bli nödvändigt

att finna andra lösningar för denna stora flyktinggrupp inom regionen.

Afrika

Afrika står inför fortsatta flyktingproblem. Liksom tidigare år hotas vissa

delar av kontinenten av torka och hungersnöd, och då särskilt Afrikas horn. Åren

1993 och 1994 har dock dominerats av händelserna i Burundi och Rwanda.

Stridigheterna har lett till massiva flyktingströmmar. UNHCR beräknar att en

miljon människor har flytt i dessa delar.

 I Västafrika har under perioden antalet flyktingar ökat med minst 50 %.

Huvudorsaken till denna ökning är den instabila situationen i Liberia och Sierra

Leone, vilken inneburit att människor tvingats söka skydd i andra länder. I

början av år 1994 uppstod också två nya kriser. Etniska konflikter i norra Ghana

tvingade 10 000 människor att fly till Togo. Vidare sökte omkring 1 000

flyktingar från Kamerun skydd i Nigeria.

 I Centralafrika har de största och mest akuta flyktingproblemen funnits i

Rwanda och Burundi. Efter det att ländernas båda presidenter förolyckats i en

flygplanskrasch i april 1994, startade återigen de etniska oroligheterna i

Rwanda och många tusen människor dödades. I juni 1994 hade ca 514 000 rwandier

sökt skydd i grannländerna Burundi, Tanzania, Uganda och Zaire. UNHCR beräknar

vidare att under åren 1993 och 1994 närmare 600 000 människor, dvs. 10 % av

befolkningen, har flytt från Burundi. Majoriteten av dessa flyktingar är

kvinnor, barn och gamla.

 På Afrikas Horn har situationen i Somalia stabiliserats tack vare FN:s

intervention. UNHCR har inlett repatrieringsprogram och uppskattar att 90 000

somalier har kunnat återvända hem. Vidare har repatrieringsprogrammen i Etiopien

inneburit att ytterligare 44 000 kunnat återvända under år 1993 och första

halvåret 1994.

 I Södra Afrika innebar fredsöverenskommelsen i oktober 1992 en start för fred

i Mocambique. Strömmen av återvändande flyktingar har stadigt ökat, och i april

1994 hade mer än 880 000 människor återvänt till landet.

Latinamerika

Flyktingsituationen i Centralamerika har genom regionala fredsinitiativ och den

s.k. CIREFCA-processen, som är en överenskommelse mellan Belize, Costa Rica,

Guatemala, Honduras, Mexico och Nicaragua, fortsatt. Återvandringen till

Guatemala från Mexico av guatemalanska flyktingar beräknas under år 1994 till ca

10 000. På grund av den instabila situationen på Haiti har en utvandring av

haitier till andra länder ägt rum. I slutet av år 1993 fanns i regionen ca 8 000

flyktingar och asylsökande huvudsakligen från Haiti och Kuba.

 Den frivilliga återvandringen till Chile har fortsatt att vara hög under år

1993.

Europa

Den flyktingpolitiska situationen i Europa domineras alltjämt av situationen i

f.d. Jugoslavien. De flyende har hittills endast i ett fåtal fall kunnat

återvända till sina hem. Etnisk rensning pågår fortfarande i Bosnien-Hercegovina

och medför att nya flyktingsituationer uppstår. Bland de länder utanför det

forna Jugoslavien som har fått ta emot ett stort antal asylsökande till följd av

konflikten, har Tyskland, Schweiz, Österrike, Danmark och Sverige tillsammans

tagit emot 90% av de asylsökande. Man diskuterar nu återvändande av asylsökande,

något som den bosniska regeringen anser är angeläget, men genomförandet av detta

förutsätter en stabilare situation i området.

 De befarade stora befolkningsrörelserna i det forna Sovjetunionen har ännu

inte ägt rum i någon större utsträckning, även om antalet asylsökande i det

forna Sovjet ökat till följd av de olika konflikterna där. Ett stort antal

asylsökande från olika f.d. Sovjetrepubliker har sökt sig bl.a. till Ryssland.

Många asylsökande från Afrika och Asien använder också länder i det forna

Sovjetunionen som transitländer för resa till bl.a. Sverige.

II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning

1. Asylrätten inkl. frågan om tillfälligt skydd

Enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) har flyktingar, krigsvägrare och

s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i Sverige. En flykting definieras i ut-

länningslagen som "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är

medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund

av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund

av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av

sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". En flykting är även den

som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han

tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den som finns i 1951

års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k.

Genèvekonventionen och personer som faller in under bestämmelsen kallas därför i

dagligt tal för konventionsflyktingar.

 En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett en

krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i

Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring.

 En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting,

inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där

och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.

 Under senare år har endast en mindre del av de asylsökande som beviljats uppe-

hållstillstånd i Sverige fått stanna här med stöd av utlänningslagens skydds-

bestämmelser för konventionsflyktingar. Av de 35 545 asylsökande som beviljades

uppehållstillstånd under år 1993 var andelen konventionsflyktingar 3 % eller

1 025 personer. Under samma tidsperiod beviljades 937 personer uppehållstill-

stånd som kvotflyktingar. Under de tre första kvartalen år 1994 var andelen

konventionsflyktingar 2,6 % eller 695 personer.

 En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tillämpningen av

en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § första stycket 2), enligt

vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör

tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbe-

stämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att bevilja

uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl.

 Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som på

grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt att

stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte omfattas

av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas uppehålls-

tillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det skulle te sig

inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett pågående krig.

Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln under år 1993

uppgick till 30 518. Majoriteten av dessa kommer från Bosnien.

 Asyl får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl

härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets

säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får tillstånd

vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av

om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får - till skillnad mot

vad som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till Sveriges

mottagningsresurser.

 I början av år 1992 tillsattes en särskild utredare för att se över vissa

delar av utlänningslagstiftningen (dir. 1992:51). I oktober 1992 redovisade ut-

redaren en viss del av uppdraget i en promemoria Förslag till legal reglering av

massflyktssituationer. I februari 1993 lämnade den särskilde utredaren

ytterligare ett delbetänkande Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU

1993:24) och uppdraget slutredovisades i och med avgivandet av slutbetänkandet

Särskilda skäl - utformning och tillämning av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser

i utlänningslagen (SOU 1994:60). Denna fråga har vidare behandlats i betänkandet

Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande (SOU 1993:89), som i oktober

1993 avgivits av Hot- och riskutredningen (Fö 1993:03, dir. 1993:4).

 Med verkan från den 1 juli 1994 genomfördes en ändring i 2 kap. 2 §

utlänningslagen (1989:529) som innebär att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

kan beviljas bl.a. om en utlänning rest in i Sverige från ett område där det

råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. Detta skall gälla

även för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till Sverige för

att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Huvudregeln är fortfarande att utlänningar som har grund för att få stanna i

Sverige på någon form av asylrelaterade skäl skall beviljas permanent

uppehållstillstånd och att det tidsbegränsade uppehållstillståndet ska ses som

ett komplement till asylinstitutet. En förutsättning är att skyddsbehovet hos

den sökande bedöms vara under endast en kort tid.

Utredningar

Regeringen beslutade i november 1994 att ersätta den tidigare tillsatta parla-

mentariska utredningen IFK med två nya utredningar. Härigenom skall vissa

förslag kunna tidigareläggas, bl.a. förslagen om hur asylprövningen skall kunna

bli snabbare.

 Den ena av utredningarna har i uppdrag att se över invandrings- och

flyktingpolitiken och den andra invandrarpolitiken. Den förstnämnda utredningen

(dir 1994:129) skall i sammanfattande form

- överväga hur Sverige i internationell samverkan aktivt skall kunna medverka

 till att undanröja eller lindra orsaker bakom flykt och påtvingad migration,

- lämna förslag till hur åtgärder inom invandrings- och flyktingpolitiken bättre

 kan samordnas med bistånds- och utrikespolitiken,

- göra en översyn av regelsystemen för vilka som får uppehållstillstånd i

 Sverige och lämna förslag om dels vem som ska ha en ovillkorlig rätt till

 skydd i Sverige, dels utformningen av övriga grunder för rätt eller möjlighet

 till uppehållstillstånd här i landet,

- pröva i vilken utsträckning invandring av personer som inte ges en ovillkorlig

 rätt till uppehållstillstånd bör regleras genom planeringsramar som fastställs

 av statsmakterna på grundval av bl.a. det samhällsekonomiska läget,

- föreslå hur prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd kan göras snabbare

 och effektivare,

- lämna förslag till utformning av en utvecklad återvandringspolitik,

- överväga i vilken utsträckning förslagen till utformning av invandrar- och

 flyktingpolitiken bör föranleda förändringar vad gäller organisation och

 ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och vid behov föreslå sådana

 förändringar,

- föreslå de författningsändringar som föranleds av kommitténs ställnings-

 taganden.

 Sverige har undertecknat FN-konventionen om barnets rättigheter. Frågor har

väckts om hur berörda myndigheter i sin tillämpning av invandringsreglerna och

flyktingpolitiken lever upp till konventionens krav. Den parlamentariska

kommittén skall göra en genomgång som belyser denna frågeställning. Detta

uppdrag skall ske med förtur. Särskilda resurser avdelas för ändamålet och en

redovisning skall kunna ske redan vid utgången av mars 1995.

 I juli 1994 gav den dåvarande regeringen i uppdrag åt en särskild utredare

(dir. 1994:74) att se över och lämna förslag till hur lagakraftvunna avlägs-

nandebeslut skall kunna verkställas mer effektivt och med större värdighet. I

utredarens uppdrag ingår att analysera om medverkan av Invandrarverket med

utredningar redan i samband med gränskontroll och mer regelbundet användande av

fingeravtryck kan leda till att verkställigheterna blir effektivare.

Verkställighetsfrågorna skall ses som en utomordenligt viktig del av en

förtroendeskapande flykting- och invandringspolitik. En förbättrad interna-

tionell samsyn på dessa frågor bör eftersträvas.

 En särskild utredare fick i slutet av juli 1994 regeringens uppdrag (dir.

1994:75) att överväga vissa frågor kring regeringens styrformer av flykting-

politiken och vissa frågor kring asylprocessen. Det gäller t.ex. frågor om hur

regeringen skall fatta beslut i enskilda ärenden av betydelse för praxis och att

undersöka i vilka avseenden rättssäkerheten kan ökas vid prövning av ansökningar

om uppehållstillstånd.

2. Redovisning av praxis

Regeringen har under budgetåret 1993/94 fattat vägledande beslut i flera ärenden

som kommit att få stor betydelse. I några beslut i mars 1994 konstaterade

regeringen att situationen i södra Somalia måste anses utgöra hinder mot

verkställighet dit. Uppehållstillstånd beviljades därför av humanitära skäl.

 I maj 1994 avslogs ansökningar för några asylsökande från Bosnien med

kroatiska pass. De ansågs sakna behov av skydd i Sverige eftersom de hade

möjlighet att få skydd i Kroatien. Liknande beslut fattades även rörande några

asylsökande från Bosnien med pass från Serbien-Montenegro.

 I några beslut i april 1994 konstaterade regeringen i fråga om asylsökande

från Bosnien och från Somalia att de av humanitära skäl visserligen borde

tillåtas stanna här för närvarande, men att den omständigheten att de här i

landet gjort sig skyldiga till brott borde medföra att de endast beviljades

tidsbegränsade uppehållstillstånd.

 Regeringen beslutade genom en s.k. tidsförordning (1994:189) i april 1994 samt

genom beslut i två enskilda ärenden i april resp. maj samma år att de

barnfamiljer som sökt uppehållstillstånd före den 1 januari 1993 skulle få

stanna i Sverige. Det gällde familjer vars barn inte fyllt 18 år den 1 januari

1993. Regeringens ställningstagande berörde drygt 20 000 personer som fått

uppehållstillstånd av humanitära skäl. Förutsättningen var dock att det inte

fanns särskilda skäl som talade emot att familjen fick stanna. Sådana skäl kunde

t.ex. vara att personen medvetet försinkat utredningen av ärendet genom att

lämna falska uppgifter eller att personen dömts för brott.

 Utlänningsnämnden började i slutet av år 1992 att ge ut en praxissamling i

vilken man kontinuerligt redovisade vägledande beslut som fattats av nämnden.

Från och med sommaren 1994 ges praxissamlingen ut i bokform av förlaget Publica.

I denna ingår också redovisning av regeringens vägledande beslut i de

asylärenden som överlämnats av Invandrarverket och Utlänningsnämnden.

 I juni 1993 tillsatte regeringen två särskilda utredare för att i en rapport

redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats sedan Utlänningsnämnden övertog

ansvaret för överprövningen av dessa ärenden. Utredarna lämnade i april 1994

rapporten Utvärdering av praxis i asylärenden (SOU 1994:54). Undersökningen

visar att det inte har kunnat beläggas att praxis i asylärenden generellt har

förändrats sedan Utlänningsnämnden började sitt arbete. Däremot konstaterades en

skärpning av praxis när det gäller dokumentlöshet i asylärenden.

3. Visum

Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en mängd olika avvägningar

av såväl utrikespolitisk, handelspolitisk, turistpolitisk som invandringspoli-

tisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontrollöverenskommelsen strävar

Sverige också efter nordisk harmonisering i dessa frågor.

 Regeringen beslutade den 26 maj 1994 med verkan från och med den 8 juni 1994

införa viseringsskyldighet för medborgare från Haiti. Den 1 november 1994

upphävdes kravet på visering för medborgare från Haiti. Fr.o.m. den 1 januari

1995 införs krav på visering för medborgare från republiken Cuba. Den 23 juni

1994 beslutade regeringen införa viseringsskyldighet för medborgare från

Elfenbenskusten, Gambia, Niger, Togo och Uganda. Med anledning av de olika långa

uppsägningsperioderna för viseringsfrihetsavtalen mellan Sverige och dessa

länder trädde viseringsskyldigheten i kraft den 1 augusti 1994 för medborgare

från Elfenbenskusten, Niger och Togo och den 1 september 1994 för medborgare

från Gambia och Uganda

 Då riktlinjer för invandringspolitiken antogs år 1984 gjordes uttalanden om en

generös viseringspraxis, framförallt då det gällde släktbesök. När det gäller

anhöriga, och när omständigheterna är mycket ömmande, bör visering ges, om det

inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan än den

uppgivna. I mindre behjärtansvärda fall bör regeln vara att visering beviljas,

om det inte framstår som sannolikt att syftet är annat än det uppgivna.

Invandrarverkets styrelse har att leda utvecklingen av denna praxis.

 De riktlinjer för viseringar som Invandrarverkets styrelse beslutade om åren

1987 och 1990 gäller alltjämt och avser bl.a. medborgare i Turkiet och

Bangladesh. Riktlinjerna innebär bl.a. att det är sökanden som skall göra

troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inte något annat.

Särskilda riktlinjer har dessutom angivits för bedömningen av viseringsansök-

ningar från iranska medborgare. I särskilt ömmande fall tillämpas dock en mer

liberal praxis. Regelmässigt beviljas visering t.ex. för att en person skall

kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära

anhörig som är svårt sjuk.

 I syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har

Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva

bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har vidare

bemyndigat 50 svenska utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar.

Det gäller bl.a. utlandsmyndigheterna i Addis Abeba, Ankara, Belgrad, Damaskus,

Kairo, Moskva, Teheran och Zagreb.

4. Utvisning på grund av brott

Sedan den 1 juli 1994 gäller delvis nya bestämmelser för utvisning på grund av

brott (SFS 1994:515). De nya bestämmelserna medför bl.a. att det för utvisning

är tillräckligt att brottet kan leda till fängelse. Tidigare gällde att brottet

måste leda till minst ett års fängelse. När det rör sig om mindre allvarliga

brott skall en utlänning dock kunna utvisas endast om brottsligheten är

systematisk eller upprepad, och under förutsättning att straffet blir hårdare än

böter. Kravet på att det skall finnas risk för återfall kan vidare avse brott i

allmänhet och behöver inte som tidigare avse likartad brottslighet. Utvisning

med hänvisning enbart till brottets allvar, oberoende av återfallsrisken, kan

komma i fråga vid mindre allvarliga brott än vad som krävdes enligt den gamla

ordningen.

 Domstolen skall även i fortsättningen väga in utlänningens anknytning till

Sverige innan någon döms till utvisning. Ändringen innebär dock att de

tidsgränser i fråga om uppehållstillstånd och vistelsetid i Sverige, som ger

utlänningen ett särskilt skydd mot utvisning, förlängs.

 Utvisningsutredningen presenterade under budgetåret 1993/94 ytterligare två

betänkanden. Det första, Uppehållstillstånd och avvisning, Vilken betydelse

skall en utlännings vandel tillmätas? (SOU 1993:120) innehåller förslag om vissa

preciseringar och även skärpningar i fråga om kravet på skötsamhet hos dem som

ansöker om uppehållstillstånd i Sverige. När det gäller flyktingar föreslås

emellertid inga förändringar. Utredningen anser att krigsvägrare och de

facto-flyktingar skall kunna nekas asyl om det med hänsyn till utlänningens

brottslighet eller annan allvarlig eller upprepad misskötsamhet finns särskilda

skäl att inte bevilja asyl. När det gäller anknytningsinvandring eller

utlänningar som skulle kunna beviljas tillstånd av humanitära skäl, föreslår

utredningen att en förutsättning för uppehållstillstånd är att det skall kunna

förväntas att utlänningen för en hederlig vandel. Detta innebär att

brottslighet, även i mindre omfattning, och allmän normlöshet bör kunna motivera

avslag i vissa fall. Vid ställningstagandet till en ansökan om

uppehållstillstånd måste dock alltid en avvägning ske med utgångspunkt i de skäl

som åberopas som grund för ansökan.

 Vidare föreslår utredningen att ett uppehållstillstånd skall kunna återkallas

om utlänningen brister i de förutsättningar som utgjorde grund för beviljandet.

Tidsgränsen för återkallelse bör förlängas från två till tre år.

 Slutligen föreslår utredningen att möjligheterna till avvisning direkt vid

gränsen eller inom kortare tid efter inresan, ökas i fråga om utlänningar som

kan befaras komma att begå brott.

 Det andra betänkandet har titeln Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden

m.m. (SOU 1994:33). När det gäller frågan huruvida ett beslut om naturalisation

kan sakna verkan är utredningens uppfattning, att även om beslutet fattats på

grundval av falska uppgifter, det på den grunden i allmänhet inte kan anses vara

utan verkan. Någon möjlighet att återkalla ett beslut om naturalisation som

meddelats på grundval av falska uppgifter bör inte införas. I stället föreslår

utredningen att det vid prövningen görs en mer noggrann kontroll. När det gäller

kravet på hederlig vandel som villkor för naturalisation föreslås att en prognos

om förväntad framtida vandel ges ökad betydelse. Även en förlängning av

karenstiderna föreslås.

 Betänkandena har remissbehandlats och bereds för närvarande inom

regeringskansliet.

5. Ny ansökan

Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen (1989:529) kan en utlänning få

ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphävt efter en ny

ansökan om uppehållstillstånd, som sedan den 1 juli 1994 skall ställas till

Utlänningsnämnden. Tidigare ställdes ansökan till Invandrarverket. Ansökan får,

liksom tidigare, bara bifallas om den grundar sig på omständigheter som inte har

prövats förut i ärendet om utlänningens avvisning eller utvisning och om han har

rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär art.

Utlänningsnämndens beslut i ett sådant ärende kan inte överklagas. Möjligheterna

till rättshjälp genom offentligt biträde i dessa ärenden har inskränkts.

Rättshjälp kan beviljas endast om Utlänningsnämnden efter en ny ansökan meddelat

beslut om inhibition i ärendet.

 Enligt statistik från Invandrarverket gavs 15 537 "nya ansökningar" in till

verket under budgetåret 1993/94. Antalet avgjorda nya ansökningar var vid

utgången av budgetåret 1993/94 drygt 4 000 fler än vid föregående budgetårs

utgång. Ca 83 % avslogs under budgetåret 1993/94.

 Regeringen har återkallat den förra regeringens proposition Uppehållstillstånd

efter inresa (1994/95:21) som överlämnades till riksdagen i juni 1994. I stället

har regeringen i november 1994 lagt fram ett förslag i form av en promemoria som

innebär att det blir möjligt även för personer med lagakraftvunna avvisnings-

beslut att efter ny ansökan i Sverige få uppehållstillstånd på grund av anknyt-

ning. Ansökan skall kunna beviljas om det skulle strida mot humanitetens krav

att genomföra en avvisning. Promemorian skall beredas inom regeringskansliet

innan en proposition överlämnas till riksdagen.

6. Människosmuggling

Riksdagen har efter förslag av regeringen fattat beslut om skärpta åtgärder mot

människosmuggling (prop.1993/94:52, bet.1993/94:SfU7, rskr. 1993/94:77, SFS

1993:1365). Bakgrunden var att under vintern 1993/94 förekom flera upprörande

fall av människosmuggling. Asylsökande har betalat stora summor till personer

som ordnat transport till Sverige och som sedan under farliga förhållanden förts

in illegalt i Sverige.

 Straffet för den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper någon att ta

sig in i landet har nu skärpts. Ändringarna innebär att ett grovt brott med upp

till två års fängelse införts i straffskalan. Vid bedömningen av om brottet är

grovt skall särskilt beaktas om gärningen utförts mot ersättning, avsett många

personer eller utförts under hänsynslösa former.

 Dessutom är numera medhjälp till planläggning eller organisation av människo-

smuggling straffbart i samma utsträckning som själva smugglingen. Myndigheterna

kan också förverka transportmedlen. Samtidigt är det viktigt att notera att de

asylsökande som kommer till Sverige med hjälp av smugglare inte gjort sig

skyldiga till något brott. De får sin ansökan prövad som alla andra asylsökande.

Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1994.

IIIInvandringen till Sverige, inklusive asylsökande

1. Inledning

Den totala registrerade invandringen till Sverige under budgetåret 1993/94 var

83 800 personer. Häri ingår alla folkbokförda invandrare, däremot inte

asylsökande vars ärende ännu inte är avgjort. Drygt 16 % av de registrerade

invandrarna var svenska eller nordiska medborgare. Resterande 84 % var

följaktligen medborgare i andra länder än i de nordiska länderna. Jämfört med

föregående budgetår har invandringen fördubblats. Detta beror framförallt på att

många av dem på flykt från kriget i Bosnien-Hercegovina som kom till Sverige

under föregående budgetår nu har fått uppehållstillstånd och kommer in i

statistiken som invandrare. Beroende på den ofta långa handläggningstiden från

ansökan om asyl till slutligt beslut, kan en person redan ha varit flera år i

Sverige, innan invandringen registreras.

 Invandringen av utomnordiska medborgare är reglerad. De som har fått permanent

uppehållstillstånd i Sverige faller främst under kategorierna flyktingar,

personer med flyktingliknande eller humanitära skäl samt anhöriga till här

bosatta personer (anknytningar).

 Beträffande de s.k. anknytningsfallen gäller det dels återförening av tidigare

splittrade familjer, dels nybildning av familjer.

 Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste åren uppgått till

endast ett par hundra personer om året.

 Den registrerade utvandringen från Sverige var under budgetåret 31 300

personer, vilket är en ökning med drygt 10 % jämfört med föregående budgetår.

Tre av fyra av de utvandrande var svenska eller nordiska medborgare.

2. In- och utvandring av utländska medborgare

Av uppställningen över in- och utvandring av utländska medborgare framgår

förändringarna mellan olika kalenderår under den senaste tioårsperioden.

 Under 90-talets första kalenderår har invandringen från de nordiska länderna

minskat. Detta gäller framförallt invandringen från Norge. Återvandringen från

Sverige till de nordiska länderna har under samma period minskat. Speciellt

markant har minskningen varit bland återvändande finländare. Invandringen av

utomnordiska medborgare har ökat under senare år, framförallt beroende på att

många på flykt undan kriget i f.d. Jugoslavien har fått uppehållstillstånd i

Sverige. Utvandringen av utomnordiska medborgare har ökat kraftigt. Många av dem

som utvandrat kommer från Chile.

 Under första halvåret 1994 har ca 38 400 utländska medborgare invandrat till

Sverige. Jämfört med samma period föregående år är detta mer än en fördubbling.

Ökningen i absoluta tal har varit modest för nordiska medborgare, medan den

varit 20 000 personer för utomnordiska medborgare. Dessa senare är till största

delen från Bosnien-Hercegovina. De kom till Sverige som asylsökare under 1992

och början av 1993. Efter regeringens beslut i ett praxisärende i juni 1993 har

senare de flesta fått uppehållstillstånd i Sverige. När de fått sina

uppehållstillstånd lämnar de kategorien "asylsökande" i statistiken och blir i

stället "invandrare". Många har följaktligen redan varit kanske ett år i Sverige

innan de enligt den officiella statistiken invandrat.

 Utvandringen av utländska medborgare har under första halvåret 1994 i

jämförelse med motsvarande period föregående år ökat något och uppgår till ca 7

600. En del utflyttare kommer inte in i statistiken direkt, varför antalet

utflyttare förmodligen är större än vad som framgår av den preliminära

statistiken.

In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1994 (tusental)

_____________________________________________________________________________

År Invandring Utvandring Invandringsöverskott

 Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga

 diska diska diska

_____________________________________________________________________________

1984 26,0 8,4 17,6 14,6 10,0 4,6 11,4 -1,6 13,0

1985 27,9 8,4 19,5 14,0 9,2 4,9 13,9 -0,8 14,7

1986 34,0 8,9 25,2 15,4 8,7 6,6 18,6 0,2 18,6

1987 37,1 8,9 28,1 11,6 8,1 3,5 25,5 0,8 24,7

1988 44,5 11,5 33,0 11,8 8,3 3,5 32,6 3,2 28,4

1989 58,8 18,9 40,0 13,1 9,7 3,4 45,7 9,2 36,5

1990 53,3 15,9 37,4 16,1 12,5 3,6 37,2 3,4 33,8

1991 43,9 7,8 36,1 15,0 11,6 3,4 28,9 -3,8 32,7

1992 39,5 8,0 31,5 13,1 11,7 1,4 19,7 -3,7 23,4

1993 54,9 5,6 49,3 14,8 7,9 6,9 40,1 -2,3 42,4

1994-06 38,4 2,7 35,7 7,6 3,3 4,3 30,8 -0,6 31,4

_____________________________________________________________________________

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare.

Utvandring avser utländska medborgare som under respektive kalenderår

registrerats som utflyttade.

3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa

Under budgetåret 1993/94 sökte ca 17 800 personer asyl, en minskning med nästan

63 000 jämfört med föregående budgetår. De stora skillnaderna mellan perioderna

är så gott som uteslutande att hänföra till situationen i f.d. Jugoslavien.

Under budgetåret kom 61 % av de asylsökande från f.d. Jugoslavien och budgetåret

1992/93 drygt 80%. Av dem kom cirka hälften från Bosnien-Hercegovina. Allt sedan

konflikten i det f.d. Jugoslavien bröt ut 1991 har personer därifrån dominerat i

hela den process som en ansökan om asyl utgör.

 I ett perspektiv på några år framgår hur stora de månatliga variationerna av

asylsökare har varit. Detta beror så väl på förhållanden i omvärlden som på de

politiska beslut i Sverige som kan påverka strömmen av asylsökande.

 Asylsökande månadsvis

 Juli 1991-oktober 1994

 Inströmningen av asylsökande ökade kraftigt under år 1992 och kulminerade

under månaderna juni-september 1992 då närmare 45 000 asylsökande kom. En

majoritet av de asylsökande kom från kosovoprovinsen i Serbien-Montenegro.

 I juni 1992 motsatte sig inte längre UNHCR att länder skickade tillbaka

personer som inte var skyddsbehövande till Kosovo. Tidigare hade flykting-

kommissarien vädjat om att dessa personer åtminstone skulle ges tillfälligt

skydd. Denna vädjan hade Sverige besvarat genom att ett s.k. verkställighets-

stopp infördes i slutet av år 1991 för bl.a. medborgare i Serbien-Montenegro.

UNHCR:s förändrade bedömning föranledde ett upphävande av verkställighetsstoppet

i juli 1992.

 När regeringen (mot bakgrund av FN:s generalförsamlings beslut att rest-

Jugoslavien inte skulle få överta Jugoslaviens plats i världsorganisationen) i

oktober 1992 införde viseringstvång för medborgare från Serbien-Montenegro

upphörde i praktiken inströmningen av asylsökande från Kosovo.

 Samtidigt som beslutet om visumtvång för medborgare från Serbien-Montenegro

togs, infördes viseringsfrihet för medborgare från Bosnien-Hercegovina. Under år

1992 och första halvåret 1993 kom närmare 40 000 asylsökande från Bosnien-

Hercegovina. Den 21 juni 1993 beslutade regeringen i ett av Invandrarverket

överlämnat ärende att bevilja en bosnisk familj permanent uppehållstillstånd av

humanitära skäl. Beroende på kriget i Bosnien-Hercegovina hade Invandrarverket

sedan oktober 1991 avvaktat med beslut i dessa ärenden. Regeringens beslut var

vägledande för praxis och innebar att de flesta asylsökande bosnier som fanns i

Sverige efter individuell prövning kunde räkna med att få permanent uppehålls-

tillstånd i vårt land.

 Sverige är utan tvekan det land utanför närområdet som relativt sin befolk-

ningsstorlek fått ta emot flest flyktingar från Bosnien-Hercegovina. Många av de

senast anlända flyktingarna kom inte direkt från Bosnien utan flertalet kom från

flyktingförläggningar i Kroatien. De hade således redan skydd och humanitär

hjälp från FN och frivilligorganisationer. Kommersiella bussbolag erbjöd mot

betalning transport till Sverige. Bl.a. mot den bakgrunden beslutade regeringen

i juni 1993 att införa visering för medborgare från Bosnien-Hercegovina.

Samtidigt meddelade regeringen att man hade för avsikt att lägga förslag om en

väsentligt ökad flyktingkvot.

 Efter beslutet om visering sjönk antalet asylsökande i Sverige dramatiskt

jämfört med tidigare år. Den genomsnittliga månadssiffran låg nu på knappt 1 500

jämfört med nästan 7000 budgetåret innan. Den största enskilda

medborgarskapsgruppen som kom var drygt 5 000 personer med kroatiska pass. Den

kom under våren och början av sommaren 1994. Nästan alla var också medborgare i

Bosnien-Hercegovia. Eftersom de redan hade skydd i Kroatien avvisades många dit

och inströmningen upphörde.

 Under budgetåret 1993/94 kom asylsökande förutom från f.d. Jugoslavien

framförallt från Irak, Somalia, Kuba och Togo.

 I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgrupperna som sökt asyl i

Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar eller därmed jämställda.

Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts till Sverige genom

flyktingkvoten.

_________________________________________________________

Nationalitet Budgetåret 1992/93 Budgetåret 1993/94

 Asylan- Uppehålls- Asylan- Uppehålls-

 sökningar tillstånd sökningar tillstånd

_________________________________________________________

Förb.rep.Jugosl. 44 766 572 2 592 6 361

Bosnien-H. 33 104 724 2 990 44 926

Kroatien 198 0 5 203 644

Cuba 148 112 455 138

Irak 3 655 3 354 1 564 2 487

Iran 641 1 079 288 699

Peru 854 196 342 160

Rumänien 496 122 274 32

Ryssland 371 92 246 177

Somalia 2 367 751 549 2 132

Statslösa/

okänt mbskap 498 364 207 228

Togo 93 8 371 2

Turkiet 416 175 181 215

Uganda 684 64 227 49

Övriga 4 956 1 709 2 310 1 378

Totalt 80 223 9 446 17 799 59 628

_________________________________________________________

 Det minskande antalet asylsökande gjorde att Invandrarverkets och

Utlänningsnämndens verksamhet under budgetåret 1993/94 kunde till stor del

inriktas på att beta av de negativa balanser som den tidigare kraftiga

inströmningen förorsakat.

 Under budgetåret inkom 17 800 ansökningar om uppehållstillstånd till

Invandrarverket och samtidigt fattade man beslut rörande drygt 75 000 personer.

Av dessa fick 31 % avslag, 4 % av ärendena avskrevs och drygt 65 % fick

tillstånd att stanna. Av de positiva besluten avsåg 80 % personer från

Bosnien-Hercegovina. Dessa positiva beslut fattades med utgångspunkt i det

beslut regeringen fattat i juni 1993 vad gäller en asylansökan från en

barnfamilj från Bosnien-Hercegovina. Vid budgetårets slut hade Invandrarverket

ca 9 500 ärenden kvar att fatta beslut i, vilket kan jämföras med motsvarande

antal vid utgången av föregående budgetår (66 400).

 Till Utlänningsnämnden hade under budgetåret 1993/94 inkommit 30 900 ärenden,

en ökning från föregående budgetår med 4 500. Under budgetåret fattade man

beslut i 32 000 fall. Av dessa var 72 % avslag, 20 % bifall och 8 % skrevs av.

Vid slutet av budgetåret hade Nämnden 17 500 öppna ärenden. Av de öppna ärendena

avsåg 62 % personer från f.d. Jugoslavien, de flesta från Kosovo.

 Under budgetåret 1993/94 beviljades sammanlagt 59 628 personer uppe-

hållstillstånd. En ökning jämfört med föregående budgetår med drygt 50 000

personer. Kvantitativt är det framförallt antalet uppehållstillstånd grundade på

humanitära skäl som har ökat. Återigen är det framförallt personer från

Bosnien-Hercegovina som återfinns här. Regeringens beslut i april 1994 att låta

barnfamiljer som ansökt om uppehållstillstånd före den 1 januari 1993 få stanna

fick till följd att 5 230 personer fick uppehållstillstånd på denna grund.

Relativt sett har konventionsflyktingar inklusive uttagna under flyktingkvoten

tredubblats. Uppehållstillstånden under de senaste två budgetåren fördelar sig

enligt följande:

_____________________________________________________

Skäl Bå 1992/93 Bå 1993/94

_____________________________________________________

Konventionsflyktingar

 - Flyktingkvoten * 2 342 25 % 6 370 11 %

 - Övriga 364 4 % 1 423 2 %

Krigsvägrare 3 0 % 0 0 %

De facto-flyktingar 2 890 30 % 3 910 7 %

Humanitära skäl** 3 847 41 % 47 925 80 %

Totalt 9 446 100 % 59 628 100 %

_____________________________________________________

* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingarna

som inte får flyktingstatus enligt Genèvekonventionen utan accepteras av andra

skäl.

** I siffran för bå 1993/94 ingår också de familjer som fick stanna enligt

regeringsbeslut i april 1994. Antalet personer var 5 230.

 Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som redogjorts för

ovan tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer, vilka

inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas av

samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att omfattas av det

kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga skall ha sökt

uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits

emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd budgetåret

1993/94 uppgick till 11 124 personer.

 Med anhöriginvandring avses här bl.a. make/maka, samboende och barn under 20

år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd

och som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra nära anhöriga

till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder och i vissa fall

föräldrapar). Under budgetåret 1993/94 fick 23 424 personer uppehållstillstånd

på dessa grunder, varav alltså 11 124 personer omfattades av det kommunala

flyktimgmottagandet.

 Den utomnordiska invandringen till Sverige under budgetåren 1992/93 och

1993/94 (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar

grunderna för uppehållstillstånden.

________________________________________________________

Skäl Bå 1992/93 Bå 1993/94

________________________________________________________

Flyktingar m.fl. 9 446 31,5 % 59 628 71,0 %

Nära anhöriga 19 468 65,0 % 23 424 27,9 %

(anknytningar)

Varav

 - anknytning till

 flykting (7 512) (11 124)

 - övriga anknytningar(11 956) (12 300)

Arbetsmarknadsskäl 189 0,6 % 148 0,1 %

Adoptivbarn 890 2,9 % 827 1,0 %

Totalt 29 993 100,0 % 84 027 100,0 %

________________________________________________________

4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och anhöriga till dessa

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar

inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten används för överföring,

huvudsakligen i samverkan med UNHCR, av flyktingar eller andra personer som

befinner sig i en särskilt utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att

användas för flyktingar i ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för

personer som är förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna

sitt land.

 Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter beslut

av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning och

överföring av flyktingar till Sverige. Transporten köper Invandrarverket genom

International Organization for Migration (IOM).

 Uttagningarna sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst utifrån

UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttagningar. I policyfrågor

samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för den nordiska

samrådsgruppen för flyktingfrågor (NSHF).

 För budgetåret 1993/94 beslutade riksdagen om en mer flexibel användning av de

resurser som fanns till förfogande för överföring och mottagande av flyktingar.

Mot bakgrund av situationen i f.d. Jugoslavien beslutade emellertid regeringen,

efter yttrande av UNHCR, att hela utrymmet skulle användas till överföring av

flyktingar och andra i behov av skydd från f.d. Jugoslavien.

 I december 1993 beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag (prop.

1993/94:51, bet. 1993/94:SfU6, rskr. 1993/94:76) att föra över upp till 6 000

skyddsbehövande utöver ovanstående kvot.

 Av den totala kvoten om 7 800 personer för budgetåret 1993/94 avsattes 6 700

platser till flyktingar och andra personer i behov av skydd från f.d.

Jugoslavien och 1 100 personer från övriga världen.

 Inom kvoten som avsattes för personer från f.d. Jugoslavien rymdes också

personer som inte enligt rådande praxis vid tillämpningen av utlänningslagen

(1989:529) kunde komma i fråga för anhöriginvandring. T.ex. barn över 20 år,

syskon och föräldrar samt deras familjer och övriga släktingar. Inom samma kvot

ingick även personer vilka var föremål för medicinsk evakuering och som

initierades av bl.a. UN Medevac Committee.

 Under budgetåret 1993/94 togs slutligen 7 340 personer ut inom kvoten, varav

6 468 från f.d. Jugoslavien. Ett mindre antal personer med funktions-

nedsättningar har också tagits ut inom kvoten.

 Antalet faktiskt överförda flyktingar varierar från år till år, eftersom

uttagningsbeslut inte alltid omedelbart kan följas av utresetillstånd från det

land där vederbörande vistas. Bl.a. på grund av svårigheter att ordna resor till

Sverige från f.d. Jugoslavien har endast 2 024 personer överförts till Sverige

under budgetåret 1993/94.

 För budgetåret 1994/95 beslutade riksdagen, i enlighet med regeringens

förslag, om överföring och mottagande av ca 1 800 kvotflyktingar.

Flyktingkvotens sammansättning under budgetåret 1993/94

_______________________________________________

Ursprungsland Beviljadeinresetillstånd

_______________________________________________

EUROPA

F.d. Jugoslavien 6 468

ASIEN

Irak 622

Iran 208

Vietnam 9

Kina 8

Burma 5

Uzbekistan 5

Summa 857

LATINAMERIKA

Guatemala 8

Colombia 3

El Salvador 3

Summa 14

AFRIKA

Togo 1

Totalt 7 340

Anhöriga till kvotflyktingar

Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 20 år, räknas in i flyktingkvoten

om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen.

 För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket ge ett

behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konventionsflyktingar. Detta

sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader

för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som här omfattas är maka/make och

ogifta barn under 20 år. Bidrag får även lämnas för andra anhöriga om synnerliga

skäl föreligger.

 När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för

kvotflyktingar, dvs. genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.

5. Arbetskraftsinvandring

I princip beviljas permanent uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av

rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom

Sverige. Budgetåret 1993/94 beviljades 148 sådana tillstånd (föregående budgetår

189). Det kan gälla t.ex. nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria

yrkesutövare och egna företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa

krav.

 Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för exempelvis montörer, vika-

rierande läkare, artister och idrottsmän.

 Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbetsmarknads-

verket och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering till svenska

utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

 Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för kortvariga

arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som är mer

generell. Länsarbetsnämnderna har att besluta om dessa tillstånd. Under år 1994

har 3 374 säsongsarbetare fått tillfälliga tillstånd, de flesta (3 321) inom

trädgårdsnäringen.

 Antalet utlänningar som under budgetåret 1993/94 har haft ett tillfälligt

arbete i Sverige var 9 800 personer, därav 8 932 artister och musiker.

 Avtalet mellan EFTA-länderna och EG om ett europeiskt ekonomiskt sam-

arbetsområde (EES) trädde i kraft den 1 januari 1994. Detta avtal innebar att

medborgare från de andra EES-länderna fick tillträde till den svenska arbets-

marknaden utan arbetstillstånd. Svenska medborgare fick på samma sätt tillträde

till de andra EES-ländernas arbetsmarknad. Under januari_september 1994 har 3

752 sådana tillstånd givits. I denna siffra ingår inte bara personer som önskar

bosätta sig här utan också sådana som skall vistas och arbeta här under en

begränsad tid.

 Den 13 november beslutades genom folkomröstning att Sverige kommer att bli

medlem av EU den 1 januari 1995. Det innebär att länderna inom EU har tillgång

till varandras arbetsmarknader.

6. Övrig invandring

Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer som

tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av personer som

har svenskt påbrå. Vid prövning av ärenden för den som varit bosatt här tidigare

tas bl.a. hänsyn till den tidigare vistelsetiden i Sverige resp. utomlands.

Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras barn

beviljas regelmässigt tillstånd. Antalet adoptivbarn som Invandrarverket har

beviljat uppehållstillstånd för budgetåret 1993/934 var 827 (föregående budgetår

890).

7. Återvandring

Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter kortare

eller längre tid lämnar vårt land. De flesta av dem flyttar redan under de

första åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den tidigare

dominerande arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring som i

större utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov kan återvandringen

delvis komma att få nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvända vara stark

när de förhållanden man flytt från är förbättrade, å andra sidan kan det ta lång

tid innan så blir fallet.

 Det brukar framhållas att drömmen om återvandring alltid finns hos en flykting

och att denna dröm i många fall kan fungera som ett hinder för en framgångsrik

integrering i exillandet. Insikten om denna risk finns nu allmänt, inte minst

hos invandrares och flyktingars egna organisationer, som också aktivt har

engagerat sig för att föra ut denna kunskap till sina medlemmar.

 Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till viss

del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som utnyttjar de

möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också ger sig själv

goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.

 Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja bidrag

till flyktingars resa från Sverige för bosättning i annat land, s.k. återrese-

bidrag (SFS 1984:890). Bidrag kan utgå med ett belopp motsvarande kostnaden för

resan samt ett mindre kontantbelopp. Trots att i vart fall de politiska

förutsättningarna har förändrats i många av de länder varifrån flyktingar kommit

till Sverige, har ett relativt begränsat antal personer utnyttjat möjligheten

att återvandra med återresebidrag.

 Under budgetåret 1993/94 beviljades 376 personer återresebidrag av In-

vandrarverket, vilket är något färre än föregående budgetår. De senaste två

budgetåren har antalet personer som fått återresebidrag varit flera än tidigare

år. Ökningen beror framförallt på att allt fler har återvandrat till Chile.

 All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att lyckas.

Under innevarande budgetår har Invandrarverket stött enskilda organisationer

samt flyktingars och invandrares egna organisationer för olika

återvandringsprojekt. Sociala Missionen är den organisation som fått störst

stöd. De har framförallt arbetat med förberedelsearbete i Sverige för åter-

vändande chilenare.

 Frågor om återvändande har blivit allt mer uppmärksammade. Den parlamentariska

kommitté som skulle ge en översyn av invandrar- samt invandrings- och

flyktingspolitiken (dir 1993:01), hade bl.a. som uppgift att lägga ett förslag

om en aktiv politik för frivillig återvandring. Denna uppgift har i november

1994 flyttats över till kommittén som skall göra en översyn av invandrings- och

flyktingpolitiken (dir. 1994:129). Inom regeringskansliet pågår ett arbete med

frågan om bosnierna och deras möjligheter att i en framtid kunna återvända hem

igen.

 Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till vissa asylsökande som

frivilligt återvänder till sina hemländer. Föregående budgetår hade de som fått

detta stöd ökat kraftigt och uppgick till ca 6 800 personer. De personer som

återvänder med hjälp av det här bidraget speglar hela gruppen asylsökare, dvs.

personer från f.d. Jugoslavien dominerar stort. Budgetåret 1993/94 har antalet

åter minskat, liksom antalet som sökt asyl, och uppskattas vara drygt 2 000

personer.

IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m.

1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan prövas

Under budgetåret 1993/94 sökte, som tidigare redovisats, totalt 17 799 personer

asyl i Sverige, en minskning med knappt 20 000 jämfört med föregående budgetår.

 Antalet personer som söker asyl i Sverige har under senare år varierat

kraftigt beroende på händelser i världen. Det har fört med sig att behovet av

förläggningsplatser kraftigt varierat från tid till annan. Under budgetåret

1993/94 har antalet inskrivna på Invandrarverkets anläggningar minskat med 57 %

och antalet förläggningsplatser har minskat från 74 000 till 35 000 platser.

Detta har fört med sig att ungefär 60 % av förläggningarna har avvecklats.

Behovet av förläggningsplatser fortsätter att minska till följd av den låga

inströmningen av asylsökande men också på grund av regeringens beslut i april

1994 som innebär att familjer som sökt asyl i Sverige före den 1 januari 1993

och som då hade barn som var under 18 år i princip får stanna.

 Mottagandet av asylsökande har varit föremål för en övergripande översyn och

ett reformerat mottagande trädde i kraft den 1 juli 1994.

 Tidigare ordning för mottagandet av asylsökande innebar att så gott som alla

asylsökande först togs emot på en utredningssluss där asylutredningen

genomfördes. Därefter vistades de asylsökande som inte hade nära släktingar i

landet som regel på en förläggning under den tid som deras ansökan om asyl

prövades.

 På förläggningar bor de asylsökande vanligen i möblerade lägenheter och har

eget hushåll. Familjer bor i regel tillsammans familjevis medan ensamstående

placeras flera tillsammans i en lägenhet. Normalt bor minst två personer i varje

rum, inklusive vardagsrum.

 Enligt en proposition Mottagande av asylsökande m.m. (prop.1993/94:94,

bet.1993/94:SfU11, rskr.1993/94:188) som riksdagen tog beslut om i mars gäller

fr.o.m. den 1 juli 1994 bl.a. ett antal regeländringar och andra åtgärder som

skall göra mottagandet av asylsökande och flyktingar mer flexibelt och mindre

kostnadskrävande.

 Invandrarverket skall, liksom tidigare, vara huvudman för mottagandet av

asylsökande och se till att det finns tillräckligt med förläggningar. Invandrar-

verket skall aktivt arbeta för att driften av förläggningarna läggs ut på entre-

prenad. På så sätt ges bl.a. ideella organisationer möjlighet att spela en roll

i mottagandet.

 Asylsökande som inte själva ordnar bostad har rätt till logi på en förlägg-

ning. Om den asylsökande saknar inkomst eller andra tillgångar är bostaden

kostnadsfri och en dagersättning lämnas för att täcka behovet av mat, kläder och

annat nödvändigt. När inkvarteringen sker under former som inte medger att man

kan laga sin egen mat ingår mat i login. Dagersättningen blir då lägre.

 Enligt den nya ordningen som regleras i lagen om mottagande av asylsökande

m.fl. (SFS1994:137) skall en asylsökande ha rätt till dagersättning (för

närvarande ges en ensamstående med eget hushåll 71 kronor per dag i

dagersättning) oberoende av om de bor på en förläggning eller om de själva

ordnar bostad i en kommun. Alla asylsökande skall dock av administrativa skäl

vara registrerade vid en förläggning. De asylsökande som ordnar sitt egen

boende, t.ex. hos släkt eller vänner, får en bostadsersättning. För ensamstående

är ersättningen 500 kronor per månad och till en familj 1 000 kronor per månad,

oavsett antalet familjemedlemmar. Om en asylsökande som bott på egen hand i en

kommun inte har möjlighet att fortsätta göra det har Invandrarverket skyldighet

att erbjuda plats på en förläggning. Den som omfattas av lagen om mottagande av

asylsökande m.fl. har fr.o.m. den 1 juli 1994 inte rätt till förmåner av

motsvarande karaktär enligt socialtjänstlagen.

 Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande Mottagande av asylsökande

m.m. (1993/94:SfU11) angett att det är viktigt att regeringen noga följer

utvecklingen och de effekter det egna boendet får i olika avseenden, inte minst

vad gäller handläggningstider. Utskottet har vidare angett att regeringen bör

föreslå åtgärder, om ett utökat boende visar sig få negativa konsekvenser.

Regeringen har mot den bakgrunden givit Invandrarverket i uppdrag att redovisa

omfattningen av och de effekter som det egna boendet får i olika avseenden samt

vid behov lämna förslag till åtgärder för att motverka eventuella negativa

konsekvenser. Uppdraget har delredovisats den 14 november 1994 och slutlig

redovisning skall lämnas senast den 1 februari 1995.

 Under vistelsen på en förläggning erbjuds vuxna asylsökande sedan några år

tillbaka svenskundervisning och annan organiserad verksamhet. Barn i skolåldern

går i skolan. Asylsökande ungdomar kan få undervisning i gymnasieskolan. Fr.o.m.

den 1 juli 1994 har Invandrarverket skyldighet att erbjuda organiserad

verksamhet för asylsökande. Utgångspunkten är att alla asylsökande skall delta i

verksamheten. För den som utan giltigt skäl vägrar delta eller som genom att

hålla sig undan försvårar utredningen kan dagersättningen kraftigt sänkas. För

en ensamstående asylsökande med egen mathållning som utan giltigt skäl vägrar

att delta i verksamheten har dagersättningen satts ner från 71 kronor per dag

till 47 kronor per dag.

 Om en asylsökande även efter det att nedsättning av dagersättningen har skett,

utan giltigt skäl vägrar att delta i organiserad verksamhet eller försvårar

utredningen genom att hålla sig undan, kan bostadsersättning och även dag-

ersättning sättas ned under förutsättning att den asylsökande erbjuds plats på

en förläggning. Om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen betalas ingen

ersättning ut. Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller

utvisning inte kan verkställas har inte rätt till bistånd från Invandrarverket.

 Den 1 juli 1994 infördes även ett antal regelförändringar som gäller asyl-

sökandes rätt till sjukvård m.m. Vuxna asylsökande har liksom tidigare rätt till

akut sjuk- och tandvård samt sådan vård som inte kan anstå. När det gäller

asylsökande barn under 18 år har omfattningen av den vård som barnen har rätt

till utvidgats. Enligt de nya reglerna skall barn till asylsökande i princip ha

samma tillgång till hälso-, sjuk- och tandvård i samma utsträckning som barn som

stadigvarande bor i Sverige. Statlig ersättning lämnas för den här nämnda

vården. För andra utlänningar än asylsökande som sökt uppehållstillstånd i

Sverige och har rätt att vistas här under den tid som ansökan prövas lämnas,

till skillnad mot tidigare, ingen statlig ersättning fr.o.m. den 1 juli 1994

 En annan förändring är att asylsökande som tidigare haft kostnadsfri vård

numera skall betala en egenavgift på 50 kronor för läkarvård och

receptförskriven medicin samt 25 kronor för annan sjukvårdande behandling.

 Om en asylsökande inom loppet av en sexmånadersperiod betalar mer än 400

kronor för läkarvård, sjukvårdande behandling eller receptförskriven medicin får

Invandrarverket betala ett särskilt bidrag för de kostnader som överstiger 400

kronor.

 Ansvaret för att ge de asylsökande sjukvård skall senast den 1 januari 1997

överföras till landstingen.

 Invandrarverket har under budgetåret 1993/94 ytterligare lyckats pressa

kostnaderna för förläggningsverksamheten på grund av ett minskat behov av

förläggningsplatser och minskade flyktingdygnskostnader. Jämfört med budgetåret

innan sänktes den genomsnittliga kostnaden per flyktingdygn från 221 kronor till

202 kronor. Kostnaden för förläggningsverksamheten var under budgetåret 1993/94

ca 4,6 miljarder kronor. För det förlängda budgetåret 1995/96 har ca 1,8

miljarder kronor anslagits till förläggningsverksamheten.

 Skr. 1994/95:131

2. Det kommunala flyktingmottagandet

Omfattning

Det nuvarande systemet för flyktingmottagandet infördes den 1 januari 1985. Det

innebär att Invandrarverket skall träffa överenskommelser med kommunerna om att

de skall ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar.

 I tabellen ges en statistisk överblick över det kommunala mottagandet sedan år

1989.

_______________________________________________

År Avtalade Faktiskt Antal

 kommunplatser mottagna kommuner

_______________________________________________

1989 18 297 21 173 276

1990 22 808 22 237 278

1991 22 [REDACTED_TELEFONNUMMER]

1992 21 817 18 472 271

1993 21 400 25 300 271

1994-06 49 900 35 821(tom 271

 06)

_______________________________________________

 Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl,

också personer som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till

flyktingar.

 Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner medverkar.

Under budgetåret 1993/94 medverkade sammanlagt 271 kommuner i flyktingmot-

tagandet. Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de senaste

budgetåren har dock bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större

inflyttning av flyktingar än vad kommunerna räknat med. Det stora

flyktingmottagandet har lett till en del problem för dessa kommuner när det

gäller planeringen av mottagande och introduktionen av flyktingar i kommunen.

 Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret 1993

uppgick till ca 25 300 personer. Härav har ca 16 300 tagits emot från

förläggning. Ca 2 300 var kvotflyktingar där de flesta kom direkt till kommunen.

Ca 6 700 var anknytningar till flyktingar och andra personer som inte vistades

på förläggning när de beviljades tillstånd. Totalt fanns överenskommelser med

kommunerna om att ta emot ca 21 400 flyktingar.

 Regeringens principbeslut i juni 1993 som innebar att flertalet asylsökande

från Bosnien-Hercegovina fick tillstånd för bosättning i Sverige och den

förordning (1994:189) som regeringen fattade beslut om i april 1994 och som

innebär att barnfamiljer som sökt asyl före den 1 januari 1993 skall få stanna i

Sverige om inte särskilda skäl talar emot det, har ställt stora krav på kommu-

nerna att ta emot flyktingar i avsevärt större omfattning än tidigare. Under

budgetåret 1994/95 beräknas kommunerna ta emot ca 42 000 personer. I detta

platsbehov ingår även kommunplatser för kvotflyktingar och anhöriga till

flyktingar.

Kommunernas introduktionsprogram

I propositionen Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till

kommunerna m.m. (1989/90:105) redovisades ett program för att underlätta för

flyktingar att snabbare få en förankring i svenskt arbets- och samhällsliv.

Samtidigt infördes ett nytt system för statlig ersättning för

flyktingmottagandet. Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet var att

stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna snabbare

skall kunna bli självförsörjande.

 Kommunerna förutsätts fr.o.m. år 1991 göra upp individuella planer för

flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid göras i

samråd med flyktingen själv och i samverkan med den lokala arbetsförmedlingen. I

programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas särskilt att det

behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika myndigheter i arbetet med

flyktingar. Vidare understryks vikten av att de fackliga organisationerna,

arbetsgivarna och frivilligorganisationerna får en mer aktiv roll än hittills.

 Som exempel kan nämnas en treårig försöksverksamhet i föreningsregi. Den

bedrivs sedan våren 1994 i Stockholm av fem frivilligorganisationer i samverkan

med Stockholms invandrarnämnd och med stöd av projektmedel från

Civildepartementet. Genom ett särskilt avtal med kommunen överförs viss del av

flyktingersättningen till föreningarna för deras insatser. De organisationer som

ingår i försöksverksamheten är Röda korsets Stockholmsdistrikt, KFUM/KFUK:s

studieförbund, Sociala Missionen, Blå Bandets lokalavdelning i Tensta/Rinkeby

och Caritas.

 En viktig del av introduktionen är svenskundervisningen. Av stor betydelse för

flyktingens introduktion är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet

samt arbetsmarknadspolitiska insatser.

 Under den första tiden i kommunen får flyktingar som regel sin försörjning

tillgodosedd genom socialbidrag.

 Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna, genom lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts

möjlighet att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i

stället för socialbidrag till flyktingar och vissa andra utlänningar som

omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Ett villkor för att

introduktionsersättning skall kunna beviljas är att flyktingen följer den

introduktionsplan som upprättats av kommunen efter samråd med den enskilde

flyktingen. Ett 50-tal kommuner har t.o.m. september 1994 börjat använda sig av

den nya introduktionsersättningen.

Statlig ersättning/kostnader

Kommunerna får statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa andra

utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m.

 Kommunerna får en schabloniserad ersättning för varje mottagen flykting och

annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Vid sidan härav lämnas

också viss annan ersättning. Den statliga ersättningen består av följande delar:

- grundersättning,

- schablonersättning,

- ersättning för vissa särskilda kostnader,

- ersättning för extraordinära kostnader.

 Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överenskommelse med

Invandrarverket om mottagande av flyktingar och är oberoende av hur många

flyktingar kommunen tar emot. Grundersättningen utgår för varje år som

överenskommelsen omfattar med ett belopp som motsvarar schablonersättningen för

tre vuxna flyktingar.

 Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd

till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som tidigare lämnades till

komunerna för flyktingmottagandet. Den skall även inkludera kommunernas

kostnader för lagstadgad svenskundervisning för vuxna som omfattas av

flyktingmottagandet. För år 1995 är schablonersättningen 147 200 kronor för

flyktingar som fyllt 16 år och 90 300 för barn under 16 år. Beloppen skall

justeras årligen med hänsyn till bl.a. kostnadsutvecklingen.

 Särskilda regler - vilka är avsedda att ge en rättvis ersättning åt såväl den

första inflyttningskommunen som den nya - finns för flyktingar som flyttar under

de första 18 månaderna efter det första mottagandet i en kommun. Dessa regler

ändrades den 1 juli 1994 så att ersättningen utbetalas vid tre i stället för vid

två tillfällen och utsträcks i tiden. Avsikten med denna ändring var att skapa

ökad rättvisa mellan in- och utflyttningskommuner och ge en bättre kompensation

än tidigare åt inflyttningskommuner.

Ersättning för vissa särskilda kostnader

För flyktingar som som inte kan försörja sig på grund av funktionshinder eller

hög ålder (60 år och därutöver) får kommunen ersättning för vissa särskilda

kostnader. Ersättningen avser ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen, stöd

och hjälp i boendet och färdtjänst. Riksdagen har i samband med budgetproposi-

tionen för budgetåret 1994/95 beslutat att staten för utlänningar i åldern

55-60 år som tas emot under fjärde kvartalet 1993 och under hela år 1994 skall

lämna samma ersättning till kommunerna som för utlänningar över 60 år. I budget-

propositionen för budgetåret 1995/96 föreslås att samma regler också skall gälla

för flyktingar i åldern 55-60 år som tas emot i kommunerna under år 1995.

 För ensamma flyktingbarn under 18 år som kommit till Sverige utan egen

vårdnadshavare beviljas ersättning för faktiska kostnader för bistånd som ges

med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga. Ersättningen avser främst placering i familjehem

eller grupphem.

 Ersättning av extraordinära kostnader kan efter prövning av Invandrarverket

och inom ramen för anvisade medel lämnas till kommuner som har vissa typer av

extraordinära kostnader för flyktingmottagandet. Sådan ersättning kan även

lämnas till kommuner som träffar överenskommelser med Invandrarverket om att

upprätthålla viss beredskap att ta emot flyktingar.

 Invandrarverket har under budgetåret 1994/95 möjlighet att använda de medel

som anvisats för ersättning till kommunerna för extraordinära kostnader även för

motsvarande ändamål hos landstingen. Det kan exempelvis avse insatser inom

psykiatrin som inte är direkt individrelaterade och som kan vara kostsamma.Vid

bedömning av behovet av särskilda sjukvårdsinsatser skall Invandrarverket

samråda med Socialstyrelsen.

 Den totala ramen för ersättning av extraordinära kostnader under budgetåret

1994/95 är 150 miljoner kronor.

 Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret 1993/94

till ca 4,1 miljarder kronor.

 Under år 1994 har därutöver efter särskilda beslut av riksdagen lämnats

särskilda bidrag till kommunerna. I det följande beskrivs innehållet i och

skälen för dessa särskilda bidrag.

Tillfälligt stimulansbidrag

Ett väsentligt ökat flyktingmottagande under budgetåren 1993/94 och 1994/95 har

ställt stora krav på kommunernas mottagningsresurser. För att minska risken för

att många flyktingar skulle behöva bo kvar lång tid på förläggning beslutade

riksdagen i december 1993 efter förslag från regeringen (prop. 1993/94:51, bet.

1993/94:SfU6, rskr. 1993/94:76) att införa en särskild statlig ersättning till

kommunerna, ett s.k. tillfälligt stimulansbidrag som syftade till att flyktingar

och andra utlänningar snabbare skulle kunna tas emot i en kommun.

Stimulansbidrag, om totalt 25 000 kronor per flykting, har år 1994 lämnats till

kommuner som träffat överenskommelse med Invandrarverket om ett kraftigt ökat

flyktingmottagande under år 1994. En förutsättning för att kommunen skulle kunna

erhålla helt stimulansbidrag har dock varit att kommunen tagit emot överenskomna

flyktingar under sista kvartalet 1993 och fram t.o.m. den 1 oktober 1994. Bidrag

har också lämnats till kommuner som redan haft ett stort mottagande och som ökat

detta.

 Riksdagen har efter förslag från regeringen i (prop. 1994/95:26) Förlängning

av tiden för stimulansbidrag till kommuner som ökar sitt flyktingmottagande

beslutat att möjligheten för kommuner att få särskild ersättning i form av

stimulansbidrag utvidgas till att gälla också för flyktingar som tas emot under

fjärde kvartalet 1994. För flyktingar som tas emot under fjärde kvartalet skall,

utöver tidigare överenskommelse som berättigat till stimulansbidrag, lämnas

23 000 kr per flykting i stimulansbidrag.

Konjunkturtillägg

Riksdagen beslutade i samband med föregående års budgetproposition (prop.

1993/94:100, bil. 12, bet. 1993/94:SfU14, rskr. 1993/94:263) att ett särskilt

konjunkturtillägg skall utbetalas för flyktingar mottagna under år 1991 för att

ersätta den uppskattade genomsnittliga kommunala merkostnaden för socialbidrag.

Konjunktuttillägget, 35 000 kronor för vuxna och 5 000 kronor för barn under 16

år, har utbetalats till den kommun där flyktingen var bosatt den 1 juli 1994. En

förutsättning är dock att kommunen tar emot flyktingar under år 1994 enligt

överenskommelse med Invandrarverket.

 Regeringen skall i samråd med Svenska kommunförbundet fortsätta följa

socialbidragskostnaderna under åren 1993 och 1994 för flyktingar mottagna år

1991 för en fortsatt bedömning av om konjunkturtillägget ger avsedd

kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Vid behov skall en slutlig reglering

ske som kan komma att innebära ytterligare statligt bidrag eller att kommunerna

får återbetala en del av konjunkturtillägget.

Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga ersättningen

Resultatet av flyktingmottagandet skall följas upp och avse såväl måluppfyllelse

som effekter på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Uppföljning bör ske

i varje kommun. Som central myndighet för flyktingmottagandet har Invandrar-

verket ett samlat uppföljningsansvar på riksnivå.

 Uppföljning av verksamhet och resultat har också skett i särskild ordning av

Arbetsmarknadsverket och Svenska kommunförbundet. KomRev AB redovisade i

november 1993 en studie av kostnaderna för flyktingar mottagna år 1991 i ett

mindre antal kommuner.

 Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av Statens

invandrarverk och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och Svenska

kommunförbundet framkommer bl.a. att samarbetet mellan olika myndigheter som

samverkar i flyktingmottagandet klart har förbättrats sedan det nya

ersättningssystemet infördes år 1991. Invandrarverket har dock funnit att det

finns vissa brister i introduktionsplanernas kvalitet, vilket kan innebära en

försenad introduktion med ökade kostnader för stat och kommun som följd. Många

gånger saknas särskilda introduktionsplaner för barn och överhuvudtaget saknas

ofta långsiktiga mål i introduktionsplanerna.

 Invandrarverket har vidare funnit att ca 12 % av de kommunmottagna har flyttat

under de första 18 månaderna efter mottagandet i en kommun. Hälften av flytt-

ningarna har skett inom 6 månader från det första mottagandet i en kommun och i

regel från norr till söder och från mindre orter till i synnerhet de tre

storstäderna.

 Invandrarverket har under våren 1994 gjort en undersökning av alla flyktingar

mottagna år 1991 och som studerat svenska för invandrare läsåret 1991/92. Av

undersökningen framkommer att det fortfarande är alltför långa väntetider i

kommunerna för att få påbörja sfi-studier, alltför många studieavbrott och att

alltför få avslutar studierna med godkänt resultat. Även kunskaperna hos dem som

klarat kursen verkar i många fall bristfälliga.

 Vid sidan av resultatuppföljningen skall en central uppföljning ske av

kostnadsutvecklingen för stat och kommun. Av de verksamhetsmässiga uppföljningar

som hittills gjorts och den studie som KomRev AB redovisade i november 1993 av

kostnader för flyktingar mottagna år 1991, har det varit svårt att få en god

överblick av kostnaderna i kommunen. Det har inte gått att av uppföljningarna

dra några generella slutsatser om i vilken utsträckning schablonersättningen

täcker de kostnader den är avsedd att täcka. I budgetpropositionen 1994

uttalades att det behövs en intensifierad uppföljning av såväl kostnadsfördel-

ningen mellan stat och kommun som kvalitet och innehåll i flyktingmottagandet.

Resultatet av en sådan uppföljning skall syfta till att ge ett bättre besluts-

underlag för såväl utformning av och nivå på den statliga ersättningen som

innehåll i verksamheten.

 Regeringen har i maj 1994, bl.a. av dessa skäl, tillsatt en arbetsgrupp med

uppgift att följa upp den statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. I

arbetsgruppen ingår representanter för Kulturdepartementet, Finansdepartementet,

Statens invandrarverk och Svenska kommunförbundet.

 Arbetsgruppen har under sommaren 1994 genomfört en urvalsundersökning i 41

kommuner. De utvalda kommunerna har bl.a. ombetts redovisa de kostnader de haft

och som schablonersättningen avser täcka för flyktingar som tagits emot under

åren 1991, 1992 och 1993. Resultatet av urvalsundersökningen har redovisats i

rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommunens kostnader för

flyktingmottagandet? (Ds 1994:136).

 Arbetsgruppen har, med utgångspunkt från urvalsundersökningen och med

reservation för den osäkerhet som kan finnas i kommunernas redovisningar, funnit

att grundersättningen och schablonersättningen, inkl. konjunkturtillägg, i

flertalet kommuner hittills täckt de kostnader som ersättningarna varit avsedda

att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år 1991. En fortsatt uppföljning

av kostnaderna under resterande del av år 1994 bör dock göras av dessa

flyktingar innan en slutlig reglering kan ske mellan stat och kommun. För

flyktingar mottagna i en kommun år 1992 framkommer av urvalsundersökningen att

de flesta kommunerna redovisar en bidragsutnyttjandegrad som ligger under eller

omkring den förväntade bidragsutnyttjandegraden. Arbetsgruppen gör därför

bedömningen att för flyktingar mottagna i en kommun år 1992 har den statliga

ersättningen hittills i flertalet kommuner täckt de kostnader den varit avsedd

att täcka t.o.m. den 30 juni 1994.

 Arbetsgruppen har också sökt finna om det kan vara några speciella

förhållanden i en kommun som gör att kommunen har höga respektive låga värden på

bidragsutnyttjandegraden. De variabler som särskilt följts upp är

kommunindelning, invånarantal, antal mottagna flyktingar i kommunen, andelen

barn, väntetid till svenska för invandrare och tidigt eller sent mottagande

under mottagningsåret. Av dessa uppföljningar har endast framkommit att kommuner

med invånarantal under 25 000, glesbygds- och landsbygdskommuner många gånger

har en låg bidragsutnyttjandgrad i förhållande till den förväntade

bidragsutnyttjandegraden för respektive kontingent. En orsak till detta kan vara

att många flyktingar flyttar från mindre till större kommuner. Dessa kommuner

kan därför antas bli överkompenserade av det nuvarande statsbidragssystemet. En

ändring av reglerna för utbetalning av schablonersättningen har emellertid

gjorts den 1 juli 1994 vilket innebär att det tar längre tid för en kommun att

erhålla hela schablonersättningen. Denna ändring bör till viss del kompensera

inflyttningskommuner och minska överkompensationen till kommuner med stor

utflyttning.

Lån till hemutrustning för flyktingar

Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning. Tidigare

erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning i en

kommun.

 Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas till

flyktingar m.fl. som fyllt 18 år, som tas emot i en kommun efter att ha varit

registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt omfattas av

flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs i procent av gällande basbelopp

enligt lagen om allmän försäkring. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst

20 700 kr och för en familj med två barn 33 600 kr. Från beviljat belopp

avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kr i samband med

utbetalningen. Lånen är amorteringsfria under de första två åren efter

utbetalningen. Ränta utgår med en räntesats som fastställs för varje år av

regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt från lånens

storlek. Låntagare med låga inkomster kan få anstånd med återbetalning eller

nedsättning av det belopp som skall betalas. Vid långvarig oförmåga att betala

tillbaka lånet skall detta kunna avskrivas. Med de relativt förmånliga villkor

som gäller för lån till hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något

behov av socialbidrag till möbler och annat bohag.

 Återbetalning av lån beviljade år 1991 började i januari 1993. Under

budgetåret 1993/94 inbetalades nära 25 miljoner kronor inkl. ränta från lån-

tagarna. Drygt 12 000 personer har hittills beviljats anstånd med återbetalning

av lånen. Under år 1994 har hittills drygt 300 beslut om avskrivning fattats som

avser ungefär 5,3 milj.kr.

V Invandrarpolitiken (integrationsfrågor)

1. Inledning

Invandrarpolitiken syftar till att underlätta invandrares integration i det

svenska samhället. Målen för invandrarpolitiken är jämlikhet, valfrihet och

samverkan. Målen gäller såväl flyktingar som andra invandrare.

 Långsiktig invandrarpolitik sammanfaller i stora delar med allmän väl-

färdspolitik. Den förstärks och kompletteras med de särskilda insatser som

riktas enbart mot invandrare för att ge dessa likvärdiga villkor.

 Invandrarpolitiken bygger på att varje myndighet har samma ansvar för

invandrare som för den övriga befolkningen. Myndigheterna har därutöver ett

ansvar för att särskilda åtgärder vidtas för invandrare när det behövs. Ansvaret

för det praktiska genomförandet ligger i betydande utsträckning på kommuner och

landsting. Invandrarverket ansvarar för att bevaka åtgärder och samordna de

statliga myndigheternas arbete inom området.

 Under senare årtionden har invandringen till Sverige kraftigt förändrats, både

till antal och sammansättning. Under några få decennier har Sverige utvecklats

från ett samhälle med ett fåtal etniska grupper till ett samhälle med över

hundratalet språk och nationaliteter samt många religioner. Detta har ställt nya

och annorlunda krav på mottagande och integration i det svenska samhället.

 Möjligheterna att ta emot invandrare på ett bra sätt och att integrera dem i

det svenska samhället är beroende av samhällets ekonomiska förutsättningar,

särskilt vad gäller förhållandena på arbetsmarknaden.

 Det finns anledning att känna en växande och allvarlig oro inför de allt mer

påtagliga svårigheter som många invandrare har att komma in i det svenska

samhället. Invandrare tycks på de flesta samhällsområden vara mer utsatta och

oftare hamna i sämre läge än befolkningen i övrigt. Denna oro förstärks av det

faktum att invandrarnas situation har försämrats under tider då högkonjunktur

har rått.

 I första hand gäller oron invandrares situation på arbetsmarknaden.

Arbetslösheten bland invandrare är väsentligt högre än bland svenskar och den

årliga per capita-inkomsten är väsentligt lägre. Andra tecken på utsatthet och

svårigheter finns i studier som gjorts av sjukskrivningar och förtids-

pensioneringar. Särskilt oroväckande är att så många unga invandrare, av vilka

många har vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter i Sverige än vad andra

ungdomar gör.

 I Social Rapport (1994:10) ger Socialstyrelsen en bild av människors

materiella villkor (arbete, boende och ekonomi) och hur dessa villkor förändrats

under åren 1980-1992. Slutsatsen är, att "vissa invandrarkategorier" -

tillsammans med ungdomar och ensamstående föräldrar - har svaga resurser på så

gott som samtliga undersökta områden. Situationen för dessa grupper försämrades

under den undersökta perioden, delvis redan innan den ekonomiska krisen. Man

måste alltså söka förklaringarna till denna utveckling delvis på andra områden

än de rent ekonomiska. I undersökningen påpekas vidare, att problem med arbete,

boende eller ekonomi delvis hänger samman med problem också inom andra

välfärdsområden.

Utredning om invandrarpolitiken

Den dåvarande regeringen beslöt i januari 1993 att göra en översyn av

invandrar-, invandrings- och flyktingpolitiken. En kommitté tillsattes i april

1993. Kommittén tog namnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK).

 Bl.a. mot bakgrund av invandrares ovan beskrivna ökande svårigheter att

integreras i det svenska samhället beslutade den nya regeringen att det fort-

satta översynsarbetet av invandrings- och flyktingpolitiken samt invandrar-

politiken skall bedrivas i två separata kommittéer, en för invandrings- och

flyktingpolitiken och en för invandrarpolitiken. Regeringen har därigenom velat

markera nödvändigheten att ge ökad vikt åt frågor rörande invandrares

integration.

 Med utgångspunkt i en analys av den nuvarande invandrarpolitiken skall

kommittén överväga hur den framtida invandrarpolitiken skall utformas. Kommittén

skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor om invandrares situation på

arbetsmarknaden och hur invandrares svenskkunskaper påverkar deras

förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt. Bland övriga

frågor har kommittén vidare att överväga särskilda åtgärder i s.k. invandrartäta

bostadsområden och att analysera drivkrafterna bakom och eventuella olägenheter

med koncentrationen av invandringen till vissa kommuner samt överväga hur sådana

olägenheter kan motverkas. Kommittén skall även överväga hur flyttningar under

den första tiden i Sverige skall kunna minskas utan sådana inskränkningar i den

enskildes rörlighet som innebär negativ särbehandling i jämförelse med andra.

 Kommittén har vidare att överväga hur de positiva företeelserna i ett mång-

kulturellt samhälle skall kunna tas till vara utan att de risker för segregering

och intolerans som kan finnas i ett sådant samhälle skall förverkligas.

 En annan viktig fråga, som kommittén har att ta ställning till, är om

invandrarpolitiken bör omfatta samma grupp "invandrare" som idag eller om

invandrarpolitiken bör begränsas till nyanlända. I samband med detta skall

kommittén belysa vilka särskilda åtgärder som kan vara aktuella för den

sverigefinska gruppen.

 I utredningsuppdraget ingår även att ta fram ett handlingsprogram med

angivande av prioriteringar.

 Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 december 1995.

Särskilda insatser i invandrartäta områden

En del bostadsområden, främst i storstäderna, har en mycket hög andel

invandrare, vilket kan försvåra integrationen i det svenska samhället avsevärt.

Bl.a. påverkas möjligheterna att lära sig det svenska språket.

 Den redan höga koncentrationen av invandrare till vissa bostadsområden i

storstadsregionerna har ökat än mer genom de senaste årens stora flykting- och

anhöriginvandring. I storstäderna har sysselsättningen för invandrare utvecklats

mer negativt än i övriga landet. Socialbidragsberoendet bland utländska

medborgare är mycket stort i storstäderna och kostnaderna för socialbidrag har

ökat drastiskt.

 Regeringen har tillsatt en särskild utredning om Levnadsvillkor i storstads-

områden (S 1994:68) som skall belysa och analysera den sociala utvecklingen i

ett antal bostadsområden i storstadsregionerna. Att överväga särskilda åtgärder

i invandrartäta bostadsområden och hur eventuella olägenheter med koncentra-

tionen av invandringen till vissa kommuner kan motverkas är som nyss nämnts

också en central uppgift för den parlamentariska kommitté som skall se över

invandrarpolitiken.

 Dessa båda utredningar arbetar med att bryta den negativa utvecklingen i ett

långsiktigt perspektiv. Det krävs emellertid också omedelbara åtgärder för att

ge invandrare och andra som bor i segregerade områden likvärdiga förutsättningar

vad gäller t.ex. arbete och utbildning. Här har såväl kommunerna som

arbetsmarknadsmyndigheterna ett stort ansvar och insatser i dessa områden måste

ges hög prioritet inom olika verksamhetsområden. Det krävs också en ökad och

djupgående samverkan mellan olika myndigheter och en stor flexibilitet i

insatserna. Lokalt finns på många håll projektidéer som kan vara svåra att

förverkliga inom ramen för ordinarie regelsystem, organisation och resurser.

 Mot denna bakgrund föreslår regeringen i budgetpropositionen att 125 miljoner

kronor nu avsätts till en nytt anslag på statsbudgeten för budgetåret 1995/96

för särskilda insatser i invandrartäta storstadsområden. Syftet med insatserna

bör vara att stärka kompetensen och öka arbetskraftsdeltagandet bland de boende

i dessa områden samt att konkret bidra till en god social utveckling och för-

hindra utanförskap. Finansiering av de nya anslagsmedlen sker genom omfördelning

från anslaget för ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet.

 Regeringen har för avsikt att föreslå ytterligare särskilda insatser i invand-

rartäta områden i det program för använding av medel från Europeiska

socialfonden som skall överlämnas till EU-kommissionen före den 1 april 1995.

Finska språkets ställning

I maj 1993 tillsattes en arbetsgrupp med representanter för Utbildnings-

departementet och Kulturdepartementet för att stärka det finska språkets ställ-

ning. Den redovisade i juni 1994 sitt arbete Finska i Sverige - Ett inhemskt

språk (Ds 1994:97) och konstaterade att det finska språket av hävd har

minoritetsstatus i delar av Sverige.

 Arbetsgruppen har bl.a. föreslagit att regeringen i en särskild skrivelse till

riksdagen anmäler och därmed bekräftar den särställning som det finska språket

åtnjuter i det svenska samhället. Vidare förs fram att särställningen måste

komma till uttryck i den dagliga verksamheten, t.ex. inom skolan samt att

förutsättningar ges för att skapa en kulturbärande finsk befolkningsgrupp i

Sverige genom att bygga upp egna institutioner.

 Den föregående regeringen redovisade i september 1994 i en skrivelse till

riksdagen (skr 1994/95:1) sin bedömning och sina ställningstaganden i fråga om

det finska språkets ställning i Sverige. Riksdagen har i december 1994 beslutat

att lägga skrivelsen till handlingarna. Därvid uttalade riksdagen att kommunerna

har det yttersta ansvaret för de finskspråkiga elevernas språkliga och

kunskapsmässiga utveckling.

2. Åtgärder för att främja goda etniska relationer

Flera uttryck för främlingsfientlighet och rasism har under de senaste åren

förekommit i Sverige. Det har t.ex. varit fråga om attacker mot och skadegörelse

på flyktingförläggningar och lokaler där invandrare samlas. Attentat riktade

direkt mot invandrare har också förekommit. Även om dessa handlingar är

begränsade till sitt antal ser regeringen med allvar på dem. Främlingsfientlig-

het, rasism och antisemitism hotar respekten för alla människors lika värde och

i slutändan det demokratiska samhället. Kampen mot dessa företeelser är därför

en viktig del i försvaret av vår demokrati med grundsynen att alla människor

skall behandlas med samma hänsyn och respekt.

 Under vart och ett av de två föregående budgetåren har riksdagen anvisat 10

mkr till regeringens disposition för åtgärder mot främlingsfientlighet, rasism

och antisemitism. Pengarna skall huvudsakligen användas för att på längre sikt

påverka normer, attityder och förhållningssätt hos ungdomar. Regeringen har i

enlighet härmed uppdragit åt Statens invandrarverk, Statens skolverk, Statens

ungdomsråd (numera Ungdomsstyrelsen) och Statens kulturråd att enligt vissa

riktlinjer vidta särskilda åtgärder för att motverka främlingsfientlighet och

rasism. Under budgetåren 1992/93 och 1993/94 har de fyra myndigheterna erhållit

sammanlagt 12 mkr för att utföra dessa uppdrag. Insatserna utvärderas för

närvarande av pedagogiska institutionen vid Umeå universitet. Insatsatserna

fortsätter också under innevarande budgetår. Därvid har regeringen bl.a.

beslutat att Statens kulturråd får disponera 1,5 mkr för insatser inom

kulturområdet mot främlingsfientlighet och rasism.

 Regeringens barn- och ungdomsdelegation fördelade under åren 1992-94

sammanlagt drygt 8 mkr ur Allmänna arvsfonden till insatser mot främlings-

fientlighet bland ungdomar. Forskare vid sociologiska institutionen vid Lunds

universitet har fått särskilda medel för att utvärdera dessa insatser.

 Vid Europarådets statschefsmöte i Wien i oktober 1993 beslutades bl.a. om en

europeisk ungdomskampanj mot rasism, främlingsfientlighet, antisemitism och

intolerans. En särskild arbetsgrupp för en ungdomskampanj mot främlingsfientlig-

het och rasism inrättades därför i Civildepartementet i april 1994. Arbets-

gruppens uppgift är bl.a. att genomföra opinionsbildande insatser, främst

riktade till ungdomar, och att uppmuntra ungdomar till ett aktivt arbete på

lokal nivå. Aktiviteterna kommer huvudsakligen att äga rum under år 1995. För

att ge kampanjen en mer fristående ställning ombildades arbetsgruppen i december

1994 till en kommitté.

 Riksdagen har för innevarande budgetår anvisat 28 mkr till åtgärder mot

främlingsfientlighet, rasism och antisemitism. Ur detta anslag har 7 mkr ställts

till ungdomskampanjens förfogande. Därutöver har regeringen i december ställt 5

mkr ur Allmänna arvsfonden till kommitténs förfogande för fördelning till lokala

projekt inom föreningslivet.

 Den dåvarande regeringen beslutade att tillsätta en kommission för att mot-

verka främlingsfientlighet, antisemitism och rasism. Den nya regeringen har dock

bedömt, att dessa frågor är så viktiga, att de inte bör föras över till en

kommission utan i stället placeras inom regeringskansliet under direkt politisk

ledning. Det är regeringens avsikt att på detta sätt intensifiera arbetet med

dessa frågor inom regeringskansliet. I detta arbete ingår bl.a. att utforma en

övergripande strategi för arbetet mot främlingsfientlighet, rasism och anti-

semitism. Regeringen föreslår ett anslag för budgetåret 1995/96 på 27 mkr för

åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism.

 Fr.o.m. den 1 juli 1994 har införts nya regler om förbud mot etnisk

diskriminering i arbetslivet. Lagstiftningen, som omfattar hela arbetslivet, är

uppbyggd kring två förbud som tar sikte på behandlingen av arbetssökande resp.

arbetstagare. Förbudet mot diskriminering av arbetssökande avser fall där

arbetsgivaren har förbigått den diskriminerade genom att anställa någon annan.

Förbudet mot diskriminering av redan anställda avser bl.a. anställnings- och

andra arbetsvillkor. Tvister i enlighet med den nya lagen avgörs vid

Arbetsdomstolen, där ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har givits rätt

att föra talan.

 Också med verkan från den 1 juli 1994 har införts en särskild straffskärp-

ningsgrund i brottsbalken för sådana brott, där ett motiv varit att kränka en

person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras,

hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan liknande

omständighet.

 Frågor med anknytning till rasism och främlingsfientlighet blir allt viktigare

frågor också i ett internationellt perspektiv, vilket också avspeglar sig inom

ett antal internationella organisationer. Europarådet har upprättat en

expertkommitté mot rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och intolerans.

Kommitténs uppgifter är bl.a. att lämna förslag till insatser på både lokal,

nationell och europeisk nivå samt att formulera rekommendationer till

regeringarna om förändringar i politiken på området. Ombudsmannen mot etnisk

diskriminering (DO) har utsetts till ordförande i expertkommittén.

 Också inom EU behandlas dessa frågor. En rådgivande kommission har tillsatts

för att lämna regeringarna rekommendationer om samarbete mellan regeringar och

organisationer för att verka för "tolerans och förståelse för invandrare."

Enligt planerna skall en övergripande strategi, byggd på kommissionens förslag,

antas i juni 1995.

 Under 1995 kommer vidare kampanjen "Norden mot främlingsfientlighet" att

drivas i de nordiska länderna. Kampanjen, som är ett gemensamt inititiv från

Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet, skall drivas inom ramen för

Europarådets ungdomskampanj.

3. Arbetsmarknaden

Invandrarnas inträde på den svenska arbetsmarknaden är en mycket viktig del av

integrationen i det svenska samhällslivet. Ett arbete innebär goda möjligheter

till social gemenskap och utveckling av svenska språket. Hög sysselsättning och

låg arbetslöshet är dessutom positivt ekonomiskt - både för den enskilde

individen och för samhället som helhet. Tillgänglig statistik ger emellertid vid

handen att invandrarnas relativa sysselsättningsläge blivit allt sämre de

senaste åren.

 Den relativa arbetslösheten för utländska medborgare var under första halvåret

1994 nästan tre gånger så stor som för svenska medborgare. Jämför man i stället

utrikes födda med den infödda befolkningen var arbetslösheten nästan dubbelt så

stor för kategorin utrikes födda. Beträffande långtidsarbetslösheten var denna

för ett par år sedan inte högre än för befolkningen som helhet. Under

lågkonjunkturen har emellertid andelen ökat snabbare och andra halvåret 1993 var

nästan 40 % av de arbetslösa utomnordiska medborgarna långtidsarbetslösa, vilket

kan jämföras med 35 % av de arbetslösa i totalbefolkningen.

 En relativt stor andel av gruppen utländska medborgare befinner sig också

utanför arbetskraften. Det betyder att de vare sig är sysselsatta eller arbets-

lösa. Detta medför att sysselsättningsintensiteten, dvs sysselsatta i procent av

befolkningen, är mycket låg. För utländska medborgare uppgick syssel-

sättningsintensiteten första halvåret 1994 till 45,5 %, vilket kan jämföras med

72,1 % för svenska medborgare.

 Invandrarnas höga arbetslöshet och låga sysselsättningsintensitet är inte ett

konjunkturellt fenomen som kan förklaras av 1990-talets lågkonjunktur. Flera

faktorer har sannolikt haft en negativ inverkan på invandrarnas syssel-

sättningsläge. Lediga arbeten utan krav på utbildning eller erfarenhet har t.ex.

minskat kraftigt. Kraven på svenskkunskaper och svenskspecifik kompetens har

ökat. Rekryteringsprocessen har förändrats och personkontakter spelar en allt

större roll. Vidare har invandringen ändrat karaktär och är mer heterogen. I

många fall har det också tagit alltför lång tid från att en flykting ansöker om

asyl tills utredning, beslut om uppehållstillstånd, flyttning till en kommun,

folkbokföring och utbildningsprogram genomförts. Detta kan medföra risk att

yrkeskunskaperna förloras och flyktingarna passiviseras. En ytterligare orsak

till den låga sysselsättningsintensiteten är också de senaste årens relativt

omfattande invandring vilket i praktiken innebär att en stor andel ägnar sig åt

sfi-studier.

 Flyktingars och invandrares inträde på arbetsmarknaden skall i huvudsak lösas

inom ramen för de ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Flyktingar och

invandrare är emellertid särskilt utsatta och löper stor risk att bli

långtidsarbetslösa och permanent utslagna från den reguljära arbetsmarknaden.

För att förhindra utslagning skall denna grupp prioriteras inom

arbetsmarknadspolitiken. Exempelvis var ett av AMS verksamhetsmål budgetåret

1993/94 att andelen utomnordiska medborgare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

skulle vara betydligt större än deras andel av de arbetssökande. Regeringen

anger i årets budgetproposition att kraftfulla ansträngningar måste göras för

att öka möjligheterna för invandrare att få arbete.

 I AMS redovisning av verksamheten budgetåret 1993/94 framgår vilka

arbetsmarknadspolitiska åtgärder som utnyttjats för de utomnordiska medborgarna.

Den avgjort mest omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärden för utomnordiska

medborgare är arbetsmarknadsutbildning. Antalet kvarstående personer i åtgärder

- i genomsnitt under budgetåret 1993/94 - framgår av nedanstående tabell:

______________________________________________________

Åtgärder Totalt Utomnordiska

 medborgare

______________________________________________________

Arbetsmarknadsutbildning 54 521 10 360

Ungdomspraktik 56 066 2 322

Beredskapsarbete 14 556 2 273

Utbildningsvikariat 11 637 449

Arbetslivsutveckling 48 309 2 522

Rekryteringsstöd 14 242 Uppgift saknas

______________________________________________________

Summa 199 331 17 926

______________________________________________________

 För budgetåret 1994/95 finns en ny åtgärd, s.k. invandrarpraktik. Syftet med

praktiken är att invandrare med yrkesutbildning skall få erfarenhet av svenskt

arbetsliv inom sitt yrke. Enligt beräkningarna kan 5 000 personer varje månad

vara sysselsatta inom ramen för invandrarpraktiken. Antalet personer i

invandrarpraktik uppgick i slutet av november till cirka 1 400 personer.

Regeringen föreslår i budgetpropositionen att försöksverksamheten med praktik

för invandrare skall förtsätta även under budgetåret 1995/96.

 AMS har i oktober 1994 upprättat ett handlingsprogram för arbetet med

invandrare. I handlingsprogrammet betonas bl.a. offensiva kontakter med företag,

kommunala näringslivsenheter och utvecklingsbolag för att få fram lediga arbeten

och identifiera nya tillväxtområden. Vikten av att utveckla alternativa vägar

till sysselsättning betonas också.

4. Skolfrågor

Den svenska grundskolan tar årligen emot ett betydande antal elever från

utlandet. De kommer från olika skolsystem och har mycket varierande skolbak-

grund. Elever från krigs- eller katastrofområden har kanske bara sporadiskt

kunnat delta i skolarbetet.

 Barn som är bosatta i Sverige omfattas enligt skollagen (1985:1100) av

skolplikt. För barn som vistas i Sverige i avvaktan på beslut i ett ärende om

uppehållstillstånd eller under liknande omständigheter och som skulle ha vanlig

skolplikt, om de var bosatta i riket, gäller enligt grundskoleförordningen

(1988:655) följande: Barnen skall tas emot i grundskolan i den kommun där de

vistas, så snart skolgång är lämplig för dem med hänsyn till deras förhållanden.

Regeringen utfärdade i juni 1993 en särskild förordning om undervisning av

asylsökande barn (SKOLFS 1993:21) med föreskrifter om undervisningens omfattning

och om viss medverkan av Statens invandrarverk.

 Bestämmelser för hur kommunerna skall ersättas för denna undervisning har

tagits in i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande

m.m. Reglerna omfattar samtliga asylsökande barn oavsett om de vistas på en

förläggning eller i en kommun. Invandrarverket får ersätta kommunerna med högst

24 000 kronor per barn och år i fråga om barn som vistas på utredningssluss. För

barn som vistas på förläggning eller i en kommun är motsvarande belopp högst 35

700 kronor.

 Ungdomar i åldern 16-18 år skall beredas möjlighet att delta i studie-

verksamhet som motsvarar gymnasieskolan. Målet är att alla asylsökande ungdomar

utifrån sina individuella förutsättningar skall erhålla en utbildning som ger

dem möjlighet att fortsätta sitt kunskapsinhämtande på nästa nivå i Sverige

eller i annat land. Verksamheten skall utformas på så sätt att den ger eleverna

möjlighet att vidareutveckla kunskaper, studierutiner och studievilja och bör

inte vara bunden av viss kurslängd. Invandrarverket ansvarar för att alla

asylsökande ungdomar erbjuds sådan undervisning. För genomförandet kan anlitas

kommun eller annan studieanordnare.

 Hemspråksundervisningen i grundskolan får i den nya läroplanen för det

obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, en stärkt ställning. Hemspråk kommer bl.a.

att kunna läsas i stället för B-språk inom ramen för det utrymme som B-språket

har i timplanen och på tid för elevens val. Deltagande i hemspråksundervisning

har minskat under senare år. Hösten 1990 deltog på grundskolenivå 64 % av alla

elever med annat hemspråk än svenska. Hösten 1993 var andelen 57 %. På gymnasie-

nivå uppgick deltagandet hösten 1990 till 49 % och hösten 1993 till 41 %.

Samtidigt har dessa elevers andel av samtliga elever i stort varit oförändrad.

 Antalet fristående skolor som vänder sig till elever med annan etnisk

tillhörighet har ökat de senaste åren. För närvarande finns ca 15 sådana skolor.

5. Svenskundervisning för invandrare (sfi) och annan svenskundervisning för

vuxna

Kunskaper i svenska är en väsentlig grund för den enskilde invandrarens

integrering i Sverige. Svenskundervisning för invandrare (sfi) är den äldsta och

fortfarande den viktigaste säråtgärden för vuxna flyktingar och andra

invandrare. Kravet på goda kunskaper i svenska accentueras ytterligare av

konkurrensen på dagens arbetsmarknad.

 Mot bakgrund av att både styrsystem och statsbidrag för skolväsendet har

förändrats har även regelsystemet för sfi förändrats genom riksdagens beslut med

anledning av proposition Svenskundervisning för invandrare (sfi) (1993/94:126,

bet. 1993/94:UbU10, rskr. 1993/94:341). Kommunerna är nu skyldiga att erbjuda

sfi så snart som möjligt efter det att man fått rätt till sfi och senast inom

tre månader. Den gamla läroplanen har upphört att gälla. Verksamheten skall i

stället vila på de grundläggande värden som anges i 1994 års läroplan för de

frivilliga skolformerna. Utbildningen anordnas som en kurs som eleven har rätt

att fullfölja. En kursplan har fastställts för sfi, betyg och centralt

fastställda prov har införts. Förändringarna trädde i kraft den 1 juli 1994.

 I propositionen Mottagande av asylsökande m.m. (1993/94:94) har regeringen

utvecklat skälen till att rätten till sfi skall upphöra för asylsökande som bor

i kommuner. Dessa skall i stället erbjudas undervisning genom Invandrarverkets

försorg.

 Invandrarverket avlämnade i mars 1994 en rapport om flyktingars svensk-

undervisning. Det är den första rikstäckande studien över deltagande och

framgång i sfi hos en grupp invandrare som fått uppehållstillstånd och

kommunplacering inom samma tidsperiod. Av rapporten framgår att väntetiderna

innan sfi påbörjas är för långa, avbrotten i studierna är för många och alltför

få avslutar studierna med godkänt resultat. Den grupp flyktingar som avslutat

sina studier konstateras vidare ha väntat kortare tid på att börja sfi än

genomsnittet för hela gruppen.

 I kompletteringspropositionen (1992/93:150) föreslogs vissa insatser inom

vuxenutbildningen för arbetslösa. I detta sammanhang betonade regeringen bl.a.

att många invandrare har behov av att förbättra sina svenskkunskaper. Utfallet

av insatserna skulle redovisas till Utbildningsdepartementet.

 I slutrapporten från Skolverket i augusti 1994 påpekas att de insamlade

uppgifterna om invandrarnas deltagande i utbildningarna är något osäkra på grund

av att de olika kommunernas definition av invandrare inte är enhetlig. I

redovisningen av resultatet från ett urval kommuner var dock ca 23 % av alla

deltagare invandrare.

 Folkbildningsrådet har i sin slutrapport i slutet på augusti 1994 påpekat att

mer än 8 000 eller ca 5 % av deltagarna i studiecirkelverksamheten var

invandrare. Drygt 2 000 av deltagarna i de kurser folkhögskolorna anordnat med

hjälp av dessa extra medel har varit invandrare och kvinnorna har här utgjort en

majoritet.

6. Tolkfrågor

Regeringen gav den 27 januari 1994 Invandrarverket i uppdrag att kartlägga

tillgången och användningen av tolkar i riket och i olika delar av landet.

Kartläggningen skall särskilt avse tolkar för dem som har sin etniska och

språkliga bakgrund i f.d. Jugoslavien.

 Invandrarverket redovisade sin kartläggning i mars 1994. Rent numerärt tycks

tillgången på tolkar på de aktuella språken täcka behoven, med viss reservation

när det gäller serbiska/kroatiska/bosniska. I fråga om kvalitet kan emellertid

endast en bråkdel av behovet täckas av auktoriserade tolkar.

 Den 23 juni 1994 gav regeringen Invandrarverket och Tolk- och översättarinsti-

tutet vid Stockholms universitet (TÖI) i uppdrag att komplettera den tidigare

gjorda kartläggningen. I uppdraget ingår att göra en djupare analys av till-

gången och behovet av tolkar med olika utbildning för varje språk för sig.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 februari 1995.

7. Invandrarbarn och -ungdomar

Mer än en tredjedel av de flyktingar som kommer till Sverige är barn och

ungdomar under 18 år. Många av dem har svåra traumatiserande upplevelser bakom

sig som kan sätta djupa och långvariga spår hos dem. Det är därför viktigt att

barnens behov av stöd uppmärksammas, inte minst i de introduktionsplaner som

kommunerna förväntas upprätta i samband med mottagandet av flyktingar inom ramen

för det kommunala flyktingmottagandet.

 Asylsökande barn har fr.o.m. den 1 juli 1994 fått en utvidgad rätt till hälso-

och sjukvård i förhållande till tidigare. De asylsökande barnen har numera i

princip rätt till samma hälso- och sjukvård och även tandvård som de barn som är

bosatta i Sverige. Vid bedömningen av vilken vård som skall ges måste dock vägas

in det förhållandet att det inte är klart om barnet får stanna i Sverige.

 I direktiven till den invandrarpolitiska utredningen (dir. 1994:130), upp-

märksammas kommittén på att en stor del unga invandrare, av vilka många har

vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter än vad andra ungdomar gör.

Olikheter vad gäller t.ex. utbildning och hälsa samt större arbetslöshet har

rapporterats. Det finns vidare tecken på att vissa av ungdomarna löper större

risk att hamna eller redan har hamnat i kriminalitet och social utslagning, men

om detta och mekanismerna bakom saknas ännu tillräckliga kunskaper. I direktiven

påpekas också att kunskaper saknas om och på vilket sätt invandrarbakgrund kan

förklara skillnaderna mellan vissa invandrarungdomar och andra ungdomar.

 Under de senare åren har ett flertal rapporter beskrivit invandrarbarns och

-ungdomars utsatthet. Det har t.ex. gällt det psykiska och fysiska hälsoläget,

omhändertagande för samhällsvård och det kommunala mottagandet av ensamma

flyktingbarn. Till dessa kan läggas Social Rapport 1994 från Socialstyrelsen,

som redovisats i inledningen till avsnittet om invandrarpolitiken. Med

utgångspunkt i föräldrarnas situation behandlas även barnens uppväxtvillkor. En

av rapportens slutsatser är att vissa grupper i befolkningen - ungdomar,

ensamstående föräldrar och vissa invandrarkategorier - har svaga resurser på så

gott som samtliga undersökta områden.

 Det finns alltså ett omfattande behov av ytterligare kunskap om och analys av

flyktingbarns och -ungdomars situation i det svenska samhället. Detta är en

långsiktig uppgift både för forskningen och för varje berörd samhällssektor.

 Under senare år har allt fler barn och ungdomar under 18 år kommit till

Sverige utan egna vårdnadshavare. Socialtjänsten har ett yttersta ansvar för att

också dessa barn får det skydd och det stöd de behöver. I vissa fall har kritik

riktats mot formerna för och innehållet i det kommunala mottagandet av dessa

barn och ungdomar. En annan kategori barn och ungdomar som lever under svåra

förhållanden är de "gömda barnen". I huvudsak torde det röra sig om barn, som

tillsammans med sina föräldrar håller sig undan en förestående verkställighet av

ett avvisningsbeslut. Socialförsäkringsutskottet föreslog i betänkande Förvar av

barn m.m. (1992/93:SfU3) att Socialstyrelsen skulle få i uppdrag att i samråd

med berörda myndigheter försöka närmare utröna var dessa barn kan finnas och hur

deras situation är.

 Regeringen gav i juli 1993 i uppdrag åt Invandrarverket och Socialstyrelsen

att utvärdera samt vid behov lämna förslag till förbättringar av det kommunala

mottagandet av barn och undgomar med flyktingbakgrund som kommit hit utan

vårdnadshavare och som beviljats uppehållstillstånd. Regeringen uppdrog dessutom

åt de båda myndigheterna att närmare utreda förhållandena för de barn som hålls

gömda för att undgå verkställighet av avvisningsbeslut.

 Socialstyrelsen och Invandrarverket har därefter i april 1994 lämnat två

rapporter till regeringen. I rapporten Ensam belyses frågan om flyktingbarn utan

vårdnadshavare i Sverige. Av rapporten framkommer att antalet barn och ungdomar

som anlänt till Sverige ökat betydligt under åren 1992 och 1993. Denna trend har

dock brutits i samband med att antalet asylsökande som kommit till Sverige

minskat under år 1994. I 149 kommuner har sedan år 1991 tagits emot 988

underåriga. I dag finns drygt 700 barn placerade i svenska kommuner varav i

familjehem (50 %), i ungdomsboende (30 %) och i grupphem (20 %). Vidare

framkommer av rapporten att mottagandet varierar mycket mellan kommunerna men

att det i stort sett fungerar tillfredsställande. Ensamhet och oro präglar dock

livssituationen för många av barnen. Utredningen föreslår därför att alla

ensamma flyktingbarn skall erbjudas en kontaktfamilj enligt socialtjänstlagen.

 Det finns enligt rapporten brister i de introduktionsplaner som kommunerna

förutsätts upprätta inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. Planerna

beskrivs som alltför allmängiltiga och ofta saknas en framtidsplanering. Ett

gemensamt arbete mellan Invandrarverket och Kommunförbundet pågår för att

förbättra introduktionsplanerna för barn. En annan brist som påpekats i

rapporten gäller det sociala och rättsliga skyddet, varför det föreslås en

översyn av det s.k. god man institutet. Justitiedepartementet, som för

närvarande ser över frågan om god man, har informerats om slutsatserna i

rapporten.

 I detta sammanhang kan nämnas att Nordiska ministerrådet under hösten 1994

beviljat medel för en komparativ studie mellan Danmark, Finland, Norge och

Sverige vad gäller det kommunala mottagandet av ensamma flyktingbarn.

 Den andra rapporten, Gömd för att undvika avvisning, bygger på och redovisar

uppgifter som kommit fram vid en utfrågning med deltagande av en rad personer

som genom sin profession eller i sitt ideella engagemang kommit i direkt kontakt

med gömda barnfamiljer. I rapporten redovisas att det i december 1993 fanns ca 3

500 efterlysta barn under 16 år i Sverige som skulle avvisas. Antalet sådana

barn hade ökat markant under 1993. Genom den tidigare regeringens beslut att

barnfamiljer som sökt uppehållstillstånd före den 1 januari 1993 bör få stanna

om det inte finns starka skäl som talar däremot, torde antalet gömda barn nu ha

minskat väsentligt. Kännetecknande för de gömda barnens situation är ofta en

ständig rädsla och känsla av otrygghet när föräldrarna tappat sin normala

omsorgsförmåga. Barnen saknar möjlighet att bearbeta sina upplevelser och får

ofta ta på sig ett vuxenansvar. Enligt en kartläggning från Västerbottens län

har flertalet gömda barn allvarliga psykiska problem. I rapporten riktas vidare

kritik mot att de gömda barnens och ungdomarnas egna asylskäl alltför sällan

bedöms av myndigheterna.

 I årsrapport 1994, har Barnombudsmannens (BO) påtalat flyktingbarnens särskilt

utsatta och otrygga situation. BO arbetar utifrån synsättet att barnkonventionen

skall införlivas i den aktuella lagstiftning där den passar in. Även de gömda

barnen bör enligt BO omfattas av barnkonventionen. BO konstaterar samtidigt att

många av dem i praktiken lever utan tillgång till skola, kamratkontakter och

samhällets skydd mot exempelvis vanvård eller övergrepp. BO påtalar också vikten

av att varje barns eget behov och egna asylskäl skall utredas och bedömas för

sig och att denna utredning bör göras av personal med barnpsykiatrisk eller

barnpsykologisk kompetens. Principen om barnets bästa i barnkonventionen bör

enligt BO föras in i utlänningslagen.

 Från flera håll har framförts farhågor om att omställnings- och förnyelse-

arbetet i Sveriges kommuner i alltför hög grad skall missgynna barn. Regeringen

har därför i september 1992 uppdragit åt Socialstyrelsen att följa hur kommuners

och landstings verksamheter för barn utvecklas. Bland de områden som skall

prioriteras nämns invandrar- och flyktingbarns situation inom barnomsorgen med

avseende på bl.a. på hemspråksstödets omfattning och inriktning. I en

slutrapport, Barns villkor i förändringstider (1994:4 ), konstaterar

Socialstyrelsen bl.a. att andelen barn som får hemspråksstöd i barnomsorgen har

minskat. Skillnaderna mellan kommunerna i detta avseende är emellertid stora.

Orsakerna härtill är flera, bl.a. att antalet barn med invandrarbakgrund i vissa

mindre kommuner är litet och att efterfrågan har minskat. Huvudorsaken bedöms

dock i de flesta fall vara de besparingskrav som finns. Styrelsen har i en

tidigare rapport, Barnomsorg i förändring, konstaterat att en vidare granskning

behöver göras för att det skall kunna avgöras om besparingarna i högre grad

läggs inom verksamheten för invandrar- och flyktingbarn än för andra barn.

 Socialdepartementet har t.o.m. år 1994 fördelat medel ur Allmänna arvsfonden

för att ge bl.a. frivilligorganisationerna möjlighet att inom barnomsorgen

sprida kunskap om invandrar- och flyktingbarns situation i Sverige. Fem miljoner

kronor per år har under en treårsperiod stått till förfogande för detta ändamål.

 Den svenska kommittén för FN:s familjeår har av regeringen fått tio miljoner

kronor ur Allmänna arvsfonden att fördela till utvecklingsprojekt med anknytning

till handlingsplanen för det svenska familjeåret. Ca 4,3 miljoner kronor har

fördelats vid en första ansökningsomgång. Drygt en miljon kronor av dessa medel

har fördelats till projekt som på ett eller annat sätt berör invandrarbarn- och

ungdom.

 Familjehemsvården är den mest använda vårdformen för de barn och ungdomar som

är i behov av samhällets omhändertagande. Socialtjänsten har länge utsatts för

kritik för brister i familjehemsvården bl.a. när det gäller uppföljning av

barnens situation och stöd till familjehemmen. Regeringen har med anledning

härav i mars 1993 uppdragit åt Socialstyrelsen att utveckla och stärka

familjehemsvården. I uppdraget har särskilt angivits att Socialstyrelsen skall

följa utvecklingen för invandrarbarn i familjehemsvården och bedöma om åtgärder

krävs för denna grupp barn, särskilt ifråga om möjligheten att bibehålla kontakt

med den egna kulturen.

 Frågor om flyktingbarns situation tas i ökande omfattning också upp i

internationella sammanhang, exempelvis inom Europarådet. Vid en stor konferens i

Madrid i november/december 1994, arrangerad av Europarådet, diskuterades

ingående bl.a. den svåra situation invandrarbarn kan hamna i om de kommer i kläm

mellan normer och värderingar i det omgivande samhället och de ofta annorlunda

normer och värderingar som föräldrarna har med sig från hemlandet.

8. Stöd till invandrarnas organisationer och trossamfund

Invandrarverket fördelar s.k. organisationsstöd till invandrarnas riksorganisa-

tioner enligt förordningen (1986:472) om statsbidrag till invandrarnas riks-

organisationer. Regeringen beslutar, efter förslag i Invandrarverkets anslags-

framställning, vilka organisationer som för nästkommande bidragsår skall vara

statsbidragsberättigade. För att reguljärt statsbidrag skall kunna utgå till en

organisation krävs bl.a. visst minsta medlemsantal och att organisationen har

haft en stabil verksamhet under några år. Under bidragsåret 1994/95 har bidrag

beviljats enligt förordningen med 14 mkr till riksorganisationer och

samarbetsorgan bland invandrarnas riksorganisationer.

 Nyare och mindre riksorganisationer har stötts med projektbidrag genom beslut

av Invandrarverket. Högst 1 miljon kronor har fått användas som stöd till

etablering och utveckling av riksorganisationer bland invandrare. Totalt

disponerar Invandrarverket ca 7 mkr för projektbidrag under innevarande

budgetår. Av anslaget för projektbidrag har bl.a. Sociala Missionens projekt för

återvandringsstöd bekostats.

 Regeringen förlängde i juni 1993 Invandrarverkets uppdrag att fördjupat följa

utvecklingen av riksorganisationer som har sin nationella, etniska eller

språkliga bakgrund i f.d Jugoslavien. Verket har redovisat uppföljningen till

regeringen i oktober 1994. Av redovisningen framgår att riksorganisationerna med

bakgrund i f.d. Jugoslavien inte förändrats lika mycket som föregående år. De

riksförbund som bildades 1992, Makedonska riksförbundet och Bosnien-Hercegovina

riksförbund, har nu stabiliserats och har en omfattande verksamhet. Regeringens

avsikt är att de, tilsammans med ytterligare några nya organisationer, skall

beviljas reguljärt statsbidrag enligt förordningen under nästa budgetår.

Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit en förstärkning av anslaget för

organisationsstöd med ca 2 mkr. Riksdagen har vidare föreslagits att

Bosnien-Hercegovina riksförbund under innevarande budgetår 1994/95 skall erhålla

450 000 kronor i ett särskilt stöd på grund av organisationens starka expansion

och betydelsefulla insatser.

 I betänkandet Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) redovisar Utredningen om

statens stöd till ideella organisationer förslag som även gäller stödet till

invandrarnas organisationer. Utredningen har remissbehandlats och bereds nu inom

Civildepartementet. Även invandrar- och flyktingpolitiska kommittén, som nu

ersätts av två kommittéer, har haft att behandla frågor som rör

organisationerna, t.ex. huruvida en tidsgräns skall kunna bestämma hur länge

människor som bosatt sig i Sverige och deras ättlingar skall kunna betecknas som

invandrare. Frågorna kvarstår att belysa för den kommitté som skall se över

invandrarpolitiken. Kommittén skall även belysa möjligheterna att stärka

invandrarnas deltagande och delaktighet i samhällslivet genom ett ökat

ansvarstagande för organisationsstödets hantering från organisationernas sida.

Kommittén skall i sitt arbete även samråda med invandrarorganisationerna.

 Stöd till invandrarnas trossamfund utgår som tidigare från Cividepartementets

anslag. Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund fördelar medlen. I

nämnden ingår företrädare för de frikyrkliga samfunden och invandrarnas

trossamfund.

9. Invandrarpolitisk forskning

Forskning om internationell migration och etniska relationer, ofta kallad IMER,

är ett mångvetenskapligt forskningsområde. Forskning bedrivs inom många såväl

samhällsvetenskapliga som humanistiska ämnen, vilket kräver samordning och

samarbete mellan både enskilda forskare och institutioner samt högskolor.

 Sedan Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) inrättades år 1990 har

forskningsområdet fått en välbehövlig förstärkning. SFR har bl.a. gett stöd till

att knyta samman de centrumbildningar och forskningsmiljöer som uppstått vid ett

stort antal högskolor. Med stöd av SFR har ett nationellt nätverk byggts upp.

Även ett antal lokala nätverk har fått stöd av rådet.

 För budgetåret 1994/95 har SFR stött IMER-forskning med 13 miljoner kronor.

Den relativa andel av SFR:s medel som går till IMER-forskning har därigenom

fortsatt att öka.

 SFR har i en nyligen utgiven katalog givit en överblick över IMER-forskning

under tiden 1990/91-1994/95 som finansierats av SFR.

 Med inomvetenskapliga kriterier har IMER-forskningen hållit god kvalitet. Det

är dock oklart i vad mån denna forskning också kan sägas ha haft relevans för

utvecklingen på det invandrarpolitiska området i vid mening. Regeringen har

därför uppdragit åt den nya invandrarpolitiska kommittén att analysera detta

samband.

 I september 1992 fick Sverige det tyska Carl Bertelsmann-priset för att den

långsiktiga svenska integrationspolitiken ansågs vara en förebild för en

framtida europeisk invandrarpolitik. Den tidigare regeringen använde en del av

prissumman till att i juni 1994 arrangera ett internationelt symposium om det

mångkulturella samhället. Symposiet, som arangerades parallellt med

invandrarrådslaget i Västerås, samlade deltagare från ett flertal europeiska

länder samt från Canada och Australien. En slutsats från symposiet är att ett

mångkulturellt samhälle i sig innebär både möjligheter och risker. Att till-

varata ett sådant samhälles positiva möjligheter och att samtidigt förhindra

segregation och intolerans betraktas i de flesta invandringsländer som avgörande

framtidsfrågor. I detta arbete spelar det internationella erfarenhetsutbytet en

viktig roll.

VI Samråd med frivilligorganisationer m.fl.

Flera svenska frivilligorganisationer är aktiva inom invandrar-, flykting- och

biståndspolitiken. På central nivå samlas de största organisationerna i ett

flyktingpolitiskt råd, som är knutet till departementet och leds av statsrådet.

I rådet ingår ledamöter från Amnesty Internationals svenska sektion, Rädda

barnen, Svenska flyktingrådet, Svenska kyrkans församlingsnämnd, Svenska röda

korset, Sveriges frikyrkoråd och Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer

och flyktingmottagningar (RIB). Dessutom ingår representanter från berörda

myndigheter, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges

Advokatsamfund, riksdagspartierna och UNHCR.

 Under budgetåret 1993/94 har flyktingpolitiska rådet haft tre sammanträden.

Rådet fungerar som ett samrådsorgan i olika flyktingpolitiska frågor.

 En viktig roll spelar även invandrarnas och flyktingarnas egna organisationer.

Det gäller både de organisationer som representerar arbetskraftsinvandrarna och

de med många flyktingar bland sina medlemmar. Dessa organisationer gör

värdefulla insatser inom flyktingmottagandet och i vissa fall för att underlätta

återvändande till hemlandet.

 Invandrarministern har ett invandrarråd till sitt förfogande för samråd i in-

vandrarpolitiska frågor. Invandrarrådet har haft två sammanträden under

budgetåret. I rådet ingår ett 30-tal företrädare för i princip de av

invandrarnas riksorganisationer som får statligt stöd. Under årets sammanträden,

har bl.a. EG-frågor, rörlighet bland invandrare samt invandrare och arbetslöshet

diskuterats. I juni 1994 hölls ett invandrarrådslag med temat Vår mångkulturella

framtid.

 Invandrarministern har även årliga återkommande kontakter med företrädare för

invandrarnas trossamfund. Ett möte hölls i december 1993.

 Invandrarverket har tagit initiativ till ett projekt _ Kontaktnätet- som hand-

lar om att rekrytera s.k. flyktingguider till nyanlända flyktingar. Bakom pro-

jektet står, förutom Invandrarverket och Svenska kommunförbundet, ett åttiotal

riksorganisationer såsom de politiska partierna, samtliga studieförbund, de

fackliga centralorganisationerna, Svenska kyrkan och en lång rad andra

trossamfund, idrottsrörelsen, Scoutförbundet, hyresgäströrelsen, handikapp-

rörelsen och i stort sett samtliga frivilligorganisationer på det sociala fältet

såsom Röda korset, Rädda Barnen m.fl.

 Målsättningen för projektet är att varje intresserad flykting skall erbjudas

åtminstone ett kontaktnät i den kommun där han eller hon bor. Sammanförandet av

intresserade guider och flyktingar, som i allmänhet sker i kommunernas regi, bör

utgå från något slags gemensamma intressen. Värvning av guider sker genom de

lokala organisationerna och genom upprop till allmänheten i vanligtvis kommunal

regi. I mer än 150 kommuner finns nu speciella grupper som arbetar med

Kontaktnätet och fler än 3 500 guider är för närvarande aktiva.

VII Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och Sveriges

roll

1. Inledning

Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varaktiga

lösningar av både de problem som orsakar folkomflyttningar och av de kon-

sekvenser som följer därav.

 Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor, med avseende på såväl

åtgärder för dem som tvingats på flykt (UNHCR, UNRWA) som insatser för att komma

åt grundorsaker till flykt.

 Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i medlemsländerna,

arbetskraftsfrågorna etc. som bestämmer inriktningen av det migrationspolitiska

arbetet.

 Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för mellanstatlig dialog kring

integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också under en följd av

år arbetat med asylrättsliga spörsmål.

 Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska aspekter. Som

blivande medlem i EU kommer Sverige att delta i och bidra till det arbete som

bedrivs i syfte att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer.

 Sverige har under åren 1992 och 1993 i flera fora verkat för att Europas

länder ska dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått till följd av

kriget i f.d. Jugoslavien. Vid Europarådets möte för migrationsministrar i Athen

i november 1993 presenterades på svenskt intiativ ett resolutionsförslag från

sex länder (förutom Sverige; Danmark, Norge, Tyskland, Schweiz och Österrike)

med innebörden att rådets medlemsländer förbinder sig att ta större ansvar för

de människor som flyr det forna Jugoslavien. På grund av motstånd från några

länder kunde resolutionen inte antas på Aten-mötet utan förslaget överlämnades

till Europarådets Wiengrupp (se vidare under Wienprocessen).

 Även inom ESK har ett aktivt arbete bedrivits. Under år 1993, då Sverige satt

som ordförande, har regeringen verkat för att placera frågan om migra-

tionspolitiskt samarbete på ESK:s dagordning. Vid ESK:s ministermöte i Rom i

november 1993 beslutades, efter ett svenskt intiativ, att frågan om massflykt

ska tas upp på dagordningen i fortsättningen.

 Efter Sveriges ansökan om medlemskap har en dialog med EU kommit att utvecklas

tillsammans med övriga kandidatländer. Detta har inneburit en närmare kontakt

med det migrationspolitiska arbetet inom EU. I samband med att

medlemskapsförhandlingarna inleddes inom migrationsområdet i november, förelades

Sverige de rättsakter som inom EU gäller inom området. En analys av dessa har

visat att Sverige inte kommer att ställas inför krav på mer genomgripande

förändringar av den politik som fastlagts och tillämpas av vårt land.

 Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har även

under den nu aktuella perioden varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är

utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är det

faktum att tre nordiska länder parallellt sökt inträde i EU ett förhållande som,

trots att förhandlingarna sker helt självständigt, naturligtvis ger anledning

till samråd. Den nordiska passfriheten är en gemensam dimension inför ett

kommande inträde i EU.

 Sverige har vidare aktivt verkat för att göra biståndet till flyktingar mer

effektivt. FN-organens administrativa struktur och kapacitet, främst UNHCR och

FN:s program för livsmedelsbistånd, ses över i syfte att göra dem effektivare.

En ökad samordning och effektivisering inom FN-systemet behövs.

 Sveriges finansiella bidrag till de internationella flyktingprogrammen är be-

tydande. Sverige är bland de fem största bidragsgivaren till UNHCR och till

UNRWA. De svenska bidragen till FN:s livsmedelsprogram (WFP) för flyktingar är

bland de största och mest flexibla.

 Under åren 1993 och 1994 har Sverige, bl.a. via SIDA:s katastrofmedel, gjort

stora insatser till förmån för flyktingar i olika regioner, ofta i nära sam-

arbete med enskilda organisationer.

 Vidare utgår svenskt ekonomiskt stöd till internationella organisationer som

Internationella Rödakorskommittén och Rödakorsföreningars förbund, där många av

insatserna görs till förmån för flyktingar.

 Dessutom utgår bidrag till flyktinginsatser som genomförs av eller i samarbete

med svenska enskilda organisationer.

 En del av de svenska bidragen till flyktingprogram och för internflyktingar

under kalenderåret 1993 fördelar sig enligt följande:

 (mkr)

UNHCR 596

UNRWA 130

WFP 331

2. UNHCR och övriga FN-organs arbete med flyktingfrågor

FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) inrättades 1950 utifrån behovet att lösa de

europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR:s grundläggande

mandat, att ge rättsligt skydd åt personer som på grund av välgrundan fruktan

för förföljelse flytt sitt hemland, finns nedlagt i 1951 års flyktingkonvention

och 1967 års tilläggsprotokoll. Genom utvecklingen efter undertecknandet av

flyktingkonventionen, finns i dag huvuddelen av världens flyktingar i tredje

världen vilket gjort att inslaget av materiellt bistånd har ökat kraftigt.

 UNHCR:s mandat kan förlängas vart femte år av Förenta Nationernas

generalförsamling. Verksamheten är huvudsakligen finansierad genom frivilliga

bidrag från givarländerna. De fyra största är USA, EG, Japan och Sverige. UNHCR

leds av en styrelse (exekutivkommitté) som fastlägger organisationens

övergripande målsättning och behandlar flyktingkommissariens förslag till

budget. Huvudkontoret ligger i Genève och verksamheten karakteriseras bl.a. av

ett nära samarbete med enskilda organisationer, såväl internationella som

nationella.

 Världens flyktingsituation har förändrats kraftigt under tiden efter UNHCR:s

grundande. De flesta flyktingrörelser sker i dag mellan länder i tredje världen.

Antalet flyktingar uppskattas till drygt 18 miljoner och minst lika många

internflyktingar. En orsak till denna utveckling är det ökade antalet s.k.

komplexa katastrofer. Dessutom är flera av de största flyktingproblemen

fortfarande olösta (Afghanistan, Afrikas Horn, Södra Afrika).

 UNHCR strävar efter att finna varaktiga lösningar på flyktingproblemen och

brukar ange tre möjligheter:

- frivillig repatriering,

- integration i första asylland,

- överföring till tredje land.

 UNHCR har fokuserat sina ansträngningar på att hjälpa flyktingar att återvända

till sina hemländer och frivillig repatriering har allt tydligare kommit att

framstå som den enda möjliga lösningen på flertalet av världens flyktingproblem.

Endast i undantagsfall och då det kan motiveras utifrån den enskildes

säkerhetssituation, eller då det gäller fysiskt eller psykiskt handikappade, har

omplacering till tredje land blivit aktuell. Under det senaste året har flyk-

tingar återvänt till bl.a. Afghanistan, Etiopien, Sydafrika, Guatemala och

Kambodja.

 Under flyktingkommissarie Sadako Ogatas ledning är det tydligt att UNHCR ser

på sin skyddsroll i ett bredare perspektiv och söker nya lösningar på den allt

med komplicerade flyktingproblematiken. De senaste årens ökade flyktingproblem

har ställt stora krav på UNHCR, vilket inneburit en dryg fördubbling av

budgeten. Sverige och de nordiska länderna har varit mycket aktiva i styrelsen

och medverkat till att stärka UNHCR.

Katastrofinsatser och samarbete

Förebyggande insatser, ökad katastrofberedskap, behovet av varaktiga lösningar

och samarbete med andra organisationer är områden av särskild betydelse för

UNHCR. Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att se till de

bakomliggande orsakerna till flyktingproblematiken, bl.a. respekten för de

mänskliga rättigheterna i flyktingarnas ursprungsländer. UNHCR:s förmåga att

spela en mer direkt roll i svåra krigs- och katastrofsituationer har satts på

prov under året. Detta gäller framför allt i f.d. Jugoslavien där UNHCR är s.k.

"lead-agency" inom FN-familjen och har huvudansvaret för världsorganisationens

arbete. Insatsen i f.d. Jugoslavien samt i Rwanda har inneburit ett vidgande av

mandatet till arbetsuppgifter som ligger utanför organisationens traditionella

arbetsområde.

 I takt med att allt fler ansvarsområden läggs på UNHCR framstår behovet av

samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen, som allt mer

tydligt. Detta samarbete gäller såväl inom katastrofområdet som för att möta

problematiken kring internflyktingar, integration av återvändande flyktingar

samt för att angripa grundorsakerna till flykt.

 Inom FN-familjen kan nämnas FN:s livsmedelsprogram (WFP) som övertagit hela

ansvaret för livsmedelsbistånd till flyktingar, FN:s utvecklingsprogram (UNDP),

FN:s barnfond (UNICEF) samt det nyligen inrättade Department for Humanitarian

Affairs (DHA).

3. UNRWA

FN:s organ för bistånd åt Palestinaflyktingar (UNRWA) kom till år 1949 för att

bistå de palestinska flyktingar som blivit hemlösa på grund av det arabisk-

israeliska kriget år 1948. UNRWA:s högkvarter ligger f.n. i Wien men skall

enligt riktlinjer från generalförsamlingen och beslut av generalsekreteraren

under 1995 successivtflyttas till Gaza. UNRWA har fältkontor i sitt verksam-

hetsområde, vilket omfattar Jordanien, Libanon, Syrien, Västbanken och Gaza.

 UNRWA har kommit att spela en viktig roll vad gäller insatser inom utbildning,

hälsovård och social service bland palestinska flyktingar. Till skillnad från

UNHCR har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingarnas rättsliga

skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i länderna.

 Under åren har nya flyktingar tillkommit, framför allt efter kriget år 1967 då

Israel ockuperade Västbanken, Gaza och Golanhöjderna. De höga födelsetalen har

därtill gjort att denna flyktinggrupp, som år 1948 uppgick till en halv miljon,

i dag är mer än fem gånger så stor. I dag är ca 3 miljoner palestinier

registrerade hos UNRWA varav cirka en tredjedel befinner sig i flyktingläger.

Jordanien har det största antalet palestinska flyktingar, ca 1 miljon. Övriga

finns i Libanon, Syrien, på Västbanken och i Gazaområdet.

 Avtalet den 13 september 1993 mellan Israel och PLO skapade över en dag en ny

situation på Västbanken och i Gaza som också får konsekvenser för UNRWA och dess

arbete. UNRWA utgör i dag "civil administration" inom centrala sektorer, främst

utbildning och hälsovård. UNRWA söker i ökad utsträckning samordna sin

verksamhet med den nya palestinska administrationen. Syftet är ytterst att

trappa ner verksamheten.

 Flyttningen av högkvarteret till Gaza har betydelse i detta sammanhang. Dock

gäller att UYNRWA under överskådlig tid kommer att ha ett huvudansvar för

flyktingarna i Syrien, Libanon och Jordanien.

4. IOM

International Organization for Migration (IOM), med säte i Genève grundades år

1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migrationsfrågor,

utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring samt transport av

flyktingar och migranter. Transportverksamheten är särskilt omfattande och sker

ofta i samarbete med UNHCR.

 Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisatonens

olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett praktiskt inriktat

samarbete med IOM avseende transport till Sverige av kvotflyktingar m.fl. och

från Sverige av återvandrare.

 Under de senaste åren har IOM spelat en mer aktiv roll än tidigare, främst som

en följd av utvecklingen i f.d. Sovjetunionen och i Central- och Öst-europa. IOM

har under år 1993 öppnat ett nytt regionkontor i Helsingfors för att bättre möta

behoven i Ryssland och Baltikum.

 Genom en särskild konferens mellan länderna kring Östersjön för att motverka

illegala flyktingströmmer över Östersjön har IOM:s regionkontor i Helsingfors

fått i uppdrag att verkställa ett av länderna godkänt tvåårigt åtgärdsprogram

angående framförallt de baltiska staterna.

 Regeringen har under år 1993 beslutat att bidra med 2 mkr fördelat lika på två

projekt. Det ena projektet avsåg "Humanitarian Return Programme". Det andra

projektet avsåg "Migration Information Programme (MIP)" för studier rörande

potentiella migranter i Öst- och Centraleuropa.

 I maj 1994 beslutade regeringen att lämna bidrag om 200 000 kr till IOM för

dess verksamhet för migrationspolitiskt samarbete mellan stater i

Östersjöområdet.

 Vidare har regeringen i september 1994 beslutat att lämna bidrag om 190 000

kronor till International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) i Wien

för att göra en analys av förutsättningarna för en svensk-rysk samverkan i

migrationsfrågor.

5. OECD

Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den s.k.

Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s råd. Sverige

har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att analysera

sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i OECD-länderna. Ett

arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de senaste årens

förändrade migration har och kan förväntas få för berörda arbetsmarknader och

för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländer. Under senare år har

gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten om behov av samordning

mellan invandringsländerna för att på sikt påverka bakgrundsorsakerna till

utvandring.

 Inom OECD:s ram pågår sedan flera år tillbaka ett viktigt arbete med att i en

årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrationsdata

från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Rapporten har i dag en

ställning som ett av de viktigaste referensverken inom området. Arbetet sker i

en grupp, som består av både forskare och representanter för ländernas

regeringar. I gruppen ingår även några länder utanför OECD-kretsen, nämligen,

Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckoslovakien och Ungern.

6. ESK (OSSE)

Sverige har under perioden december 1993 till november 1994 ingått i ESK:s

trojka, den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen, numera organi-

sationen för säkerhet och samarbete (OSSE). Den svenska regeringen ser ESK som

ett genom sin breda medlemsbas värdefullt forum för behandling av migrations-

frågor. Massmigrationsfrågan, som berör fundamentala mänskliga rättigheter, får

i OSSE ses som en del av dess konfliktförebyggande och krishanterande verksam-

het. I deklarationen från toppmötet i Budapest i december 1994 betonas samar-

betet med andra relevanta internationella organisationer. Sverige har verkat

för att ESK/OSSE stärker sin kompetens att hantera frågan inom ramen för det

breda säkerhetsbegreppet.

 Även andra migrationsfrågor har tagits upp i det tidigare ESK, bl.a. vid

seminarier då man behandlat minoritetsfrågor.

7. Europarådet; Öst/Väst-migration

CDMG

Europarådets migrationskommitté (CDMG) arbetar huvudsakligen med frågor rörande

flyktingars och invandrares integration i invandringsländerna.

 I de flesta länder i Europa upplever idag flyktingar och invandrare

svårigheter i sin integration. Över hela Europa finns vidare tendenser till ökad

rasism och främlingsfientlighet. I denna situation är det allt viktigare att

länderna i ökad utsträckning tar del av varandras erfarenheter på dessa områden.

CDMG:s arbete är inriktat på ett sådant utbyte.

 Under år 1994 har CDMG arrangerat ett antal konferenser där man med

utgångspunkt i erfarenheter i olika länder diskuterat praktiska åtgärder för att

stödja invandrares integration. Bland de områden som har berörts under året är

invandrarkvinnors situation, åtgärder mot rasistiskt våld och medias roll för

invandrares integration. Under 1995 kommer vidare att arrangeras bl.a. en

konferens om s.k. invandrartäta bostadsområden.

 Bland CDMG:s övriga verksamhet kan nämnas ett jämförande projekt om vissa

europeiska länders, däribland Sveriges, återvandringspolitik och om "short-term

migration" mellan öst- och västeuropeiska länder. Vidare har CDMG initierat en

studie rörande invandrares religiösa förhållanden. Avsikten är att studera i vad

mån det är möjligt för invandrare i Europa att leva i enlighet med sin religiösa

uppfattning och, om inte, vilka åtgärder som behövs för att säkerställa detta.

CAHAR

Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor (CAHAR) möts regelbundet

två gånger per år. En av de viktigaste uppgifterna för kommittén är att ge

deltagarna möjlighet att utbyta erfarenheter och informera varandra om för-

ändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Syftet är att

främja utvecklingen av en gemensam syn bland medlemsländerna om hur man bör lösa

gemensamma problem inom det asylrättsliga området. Under år 1994 har man i

kommittén bl.a. utarbetat ett förslag till rekommendationer för hur mottagandet

av asylsökanden vid flygplatser bör ske, vilket därefter har antagits av

Europarådets ministerkommitté. Man har vidare under året diskuterat frågor som

"säkra länder" ur transitländernas perspektiv och frivilligt återvändande av

avvisade asylsökande och andra utlänningar.

Wienprocessen

I januari 1991 hölls en ministerkonferens (immigrationsministrarna) i

Europarådets regi i Wien om migration från Öst- och Centraleuropa. Ministrar

från såväl väst som öst deltog. Konferensen antog en deklaration med re-

kommendationer som uttryckte såväl mottagande västländers som öststaternas

intressen.

 För uppföljning av konferensen tillsattes en grupp av "Senior Officials" från

alla deltagande länder, den s.k. Wiengruppen. Denna var administrativt knuten

till Europarådet.

 Vid Wiengruppens möte i juli 1993 diskuterades hur Europas länder rimligen

borde förhålla sig mot bakgrunden av risk för ytterligare massflyktsituationer

av det slag som kriget i f.d. Jugoslavien kommit att orsaka. Wiengruppen har vid

sina övriga möten under år 1993 och första halvåret 1994 diskuterat frågor om

mer solidariska mottagningserbjudanden och behoven av rättsligt skydd som

massflyktssituationer aktualiserar.

 Vid en ministerkonferens i Europarådets regi i Aten i november 1993

presenterade Sverige tillsammans med fem andra länder ett förslag till resolu-

tion om bördefördelning i massflyktssituationer. Förslaget antogs inte av

ministrarna utan hänsköts till Wiengruppen för vidare beredning.

 Vid Wiengruppens möte i januari 1994 fortsatte arbetet med resolutionsutkastet

utan att någon resolution kunde antas. Wiengruppen träffades för sista gången i

september 1994. Vid mötet beslutades att gruppen skulle läggas ner. Beslutet

fattades bl.a. mot bakgrund av att flertalet Öst- och Centraleuropeiska stater

nu är medlemmar i Europarådet och att flera av gruppens frågor lösts eller

avförts från dagordningen. En del frågor kvarstod vid Wiengruppens nedläggning.

Dessa frågor anses bäst kunna lösas i Europarådet och i

Berlin/Budapestprocessen.

8. Europaintegrationen

EES-avtalet

Sverige blev en del av EG:s regelverk vad gäller den fria rörligheten för

personer när EES-avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994. Att avtalet omfattar

denna frihet är en betydelsefull nyhet i EFTA-länders relationer till EU.

EES-avtalet innebär att EES-medborgare får rätt att fritt flytta mellan de

avtalsslutande länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera,

bo och leva - enligt ett för hela EES gemensamt regelsystem. En gemensam

arbetsmarknad har skapats där medborgare i EU- och EFTA-länderna har rätt att

utan krav på arbetstillstånd ta arbete var som helst inom hela EES-området.

Reglerna innebär förbud mot diskriminering på grund av medborgarskap när det

gäller sysselsättning, lön, arbetsvillkor liksom sociala och skattemässiga

förmåner m.m. Den fria rörligheten omfattar också familjemedlemmar.

Avskaffandet av de inre EU-gränserna

EU-arbetet med den fria rörligheten för personer och genomförandet av den inre

marknaden omfattar också avskaffandet av de inre EU-gränserna. Gränskontroll-

frågor regleras inte i EES-avtalet och Sverige blir således inte delaktigt i det

arbetet förrän EU-medlemskapet träder i kraft. Avskaffandet av kontrollerna vid

de inre gränserna inom EU aktualiserar behovet av att stärka kontrollen vid de

yttre gränserna och att samarbeta på immigrationsområdet och brottsbekämpningens

område för att upprätthålla en hög säkerhetsnivå. Syftet med arbetet med dessa

s.k. kompensatoriska åtgärder är att motverka att avskaffandet av EU:s inre

gränser skall få en negativ verkan i form av ökad terrorism, illegal invandring,

narkotikasmuggling och annan gränsöverskridande brottslighet. Alternativ till

gränskontroller kan t.ex. vara att EU-länderna uppträder gemensamt gentemot med-

borgare från icke-EU-länder (kontroll vid EU:s yttre gräns) eller former för

samverkan mellan medlemsstaternas administrationer samt uppbyggnad av datanät

och databanker.

 Målet att avveckla personkontrollerna vid de inre EU-gränserna har sin grund i

Romfördraget men det är i dagsläget EU:s medlemsländer som har kompetens i fråga

om lagstiftning, dvs. immigrations- och gränskontrollfrågor vad avser personer

ligger utanför EG-rätten. I och med Maastrichtfördragets ikraftträdande den 1

november 1993 fördes detta mellanstatliga samarbete in under den s.k. tredje

pelaren. Ett omfattande arbete har bedrivits på mellanstatlig nivå inom EU

vilket bl.a. lett fram till två konventionstexter. Den första behandlar vilket

EU-land som är ansvarigt för att i sak pröva en asylansökan (den s.k.

Dublinkonventionen) och den andra hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall

genomföras (den s.k. yttre gränskontrollkonventionen). Dublinkonventionen har

hittills ratificerats av åtta länder och beräknas träda i kraft under år 1995.

Yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte undertecknad på grund av en tvist

mellan Storbritannien och Spanien om Gibraltar.

 Vidare har EU-kommissionen utnyttjat sin initiativrätt enligt Maastricht-

fördraget och presenterat ett reviderat förslag till yttre gränskontrollkonven-

tion. I detta förslag tar man hänsyn till EES-avtalets och Maastrichtfördragets

ikraftträdanden. En tredje konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS)

är under utarbetande. EIS skall komplettera yttre gränskontrollkonventionen och

möjliggöra det informationsutbyte mellan länder som förutses i denna.

 EG-rättens regler om fri rörlighet för personer är inte utan undantag.

Medlemstaterna får behålla lagar som föreskriver särskild behandling av

utlänningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

Restriktionerna kan dock inte användas som stöd för generella administrativa

åtgärder som medför ytterligare gränsformaliteter vid den inre gränsen utöver

bevis på medborgarskap.

 Frågor om begränsning i inreserätten och om avlägsnande behandlas i direktiv

64/221/EEG. I artikel 3 stadgas att åtgärder vidtagna med hänsyn till allmän

ordning och säkerhet uteslutande skall grunda sig på personens eget uppförande.

Tidigare domar för brott skall inte i sig vara tillräcklig grund för att neka

inresa.

 Avlägsnande på allmänpreventiv grund är förbjudet. Det får inte tjäna

värdlandets ekonomiska intressen. Narkotikabrott har befunnits vara en legitim

grund för avlägsnande. Utöver den störning av samhällsordningen som varje

lagöverträdelse innebär skall brottet utgöra ett reellt och allvarligt hot mot

grundläggande samhällsintressen. Åtgärder för att skydda sådana intressen får

visserligen vara formellt diskriminerande, på så vis att de gäller enbart

utlänningar, men dessa skall behandlas rättvist efter samma grunder som landets

egna medborgare. Beslut om avlägsnande måste vara motiverade och kunna

överklagas.

 I mars 1992 tillsatte regeringen en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift

att utreda frågor rörande gränskontroller inför de kommande förhandlingarna om

svenskt medlemskap i EU. Arbetsgruppens slutrapport lades fram i november 1993.

Denna rapport har följts av ytterligare två utredningar som gjorts i

justitiedepartementet och som rör gränskontroller i ett EU-perspektiv.

Unionsfördraget

Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht i december 1991 skrev man för första gången

in immigrations- och flyktingpolitiska frågor i Romfördraget. Viseringsfrågorna

fördes sålunda in under EG-kompetensen i Artikel 100c av det reviderade

Romfördraget samtidigt som grunden lades för fortsatt mellanstatligt arbete,

under den s.k. tredje pelaren i Maastrichtfördraget vad gäller asylfrågor,

invandringspolitik och visst polisiärt samarbete. Detta innebär att det

mellanstatliga arbete i vilket man bl.a. arbetat fram de två ovan nämnda

konventionerna förs in i den s.k. tredje pelaren tillsammans med bl.a. polisiära

frågor och säkerhetsfrågor.

 Unionsfördragets s.k. tredje pelare har en något annan ram än de frågor som

strikt faller under Romfördraget i det att både EU:s kommission och

medlemsstaterna har initiativrätt. En nyhet för det mellanstatliga arbetet som

EU-länderna tidigare ägnat sig åt på detta område är att det nu finns en

möjlighet att, om man så önskar, föreskriva i konventionerna att EG-domstolen

har rätt att tolka dem och slita tvister vad gäller tillämpningen. Dessutom

skall Europaparlamentet regelbundet informeras och konsulteras i dessa frågor.

 Maastrichtfördragets ikraftträdande har inneburit införandet av en ny sam-

arbets- och beslutsordning. En samordningskommitté bestående av höga ämbetsmän

(den s.k. K.4-kommittén) har upprättats. Under denna finns tre styrgrupper och

ett tjugotal arbetsgrupper. När frågor beretts i arbetsgrupperna hänskjuts de

först till ansvarig styrgrupp och sedan till K.4-kommittén. När K.4-kommittén

behandlat frågan går den till Coreper (Comité des Répresentants Permenents -

medlemsländernas ambassadörer hos EU i Bryssel) och slutligen till Ministerrådet

som fattar eventuella beslut.

 Förutom de delar som fördes in i Romfördraget antog EG:s stats- och

regeringschefer också en rapport från immigrationsministrarna om att starta

förberedelser för en harmoniserad invandrings- och asylpolitik och ett

arbetsprogram lades fram.

 En gång under varje EU-ordförandeskap hålls möte angående immigrationsfrågor

på ministernivå. Vid dessa möten hade Sverige tidigare haft status som s.k.

likasinnat land, vilket inneburit att den svenska ministern inbjudits till ett

informationsmöte som hållits efter det att EU:s ministrar avslutat sina

överläggningar. I juni 1994 undertecknades Sveriges anslutningsfördrag vilket

innebar att Sverige fick status som aktiv observatör. Detta har inneburit att

Sverige under hösten 1994 deltagit såväl i minstermöten som i de möten som de

olika grupperna inom strukturen kring K.4-kommittén hållit.

Anslutningsfördraget

Sveriges medlemskapsförhandlingar med EU inleddes den 1 februari 1993 och

avslutades den 1 mars 1994. Anslutningsfördraget undertecknades i juni 1994. Som

ovan nämnts innebar undertecknandet att en fas av aktivt observatörskap

inleddes. Denna fas kommer att den 1 januari 1995 övergå i ett fullvärdigt

medlemskap.

 Av anslutningsfördraget följer att Sverige förbinder sig att ansluta sig till

de konventioner och instrument som vid tiden för anslutningen är öppna för

undertecknande av de nuvarande medlemstaterna på rättsväsendets och

inrikespolitikens område. Dessa är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av

Maastrichtfördragets mål. För närvarande är det bara Dublinkonventionen som är

öppen för undertecknande av de nuvarande medlemstaterna. Sverige har även

förbundit sig att anta de konventioner och instrument som rådet utarbetat enligt

avdelning VI i Maastrichfördraget och som medlemstaterna rekommenderats att

anta. Yttre gränskontrollkonventionen är under utarbetande enligt avdelning VI i

Maastrichtfördraget. I en förklaring som fogats till slutakten godtar Sverige

det som de nuvarande medlemstaterna eller rådet på dagen för anslutningen redan

har enats om och kommer följaktligen att delta i fortsatta förhandlingar rörande

konventioner och instrument bara med avseende på sådana frågor som återstår att

lösa.

Schengenavtalet

Parallellt med EU:s arbete har Frankrike, Tyskland och Benelux-länderna slutit

det s.k. Schengenavtalet om avskaffandet av dessa staters inre gränser. Avtalet

kan sägas vara svaret på EU:s ursprungsstaters önskan att ytterligare fördjupa

samarbetet vad gäller avvecklandet av de inre gränserna som dittills förlupit

relativt långsamt. Schengensamarbetet har varit, och är fortfarande, en motor

eller ett slags laboratorium för EU-arbetet på detta område.

 Avtalet har i dag undertecknats av Frankrike, Tyskland, Belgien, Neder-

länderna, Luxemburg, Italien, Spanien och Portugal och nu senast av den nionde

medlemmen Grekland. Danmark och Österrike har ansökt om observatörskap i

Schengensamarbetet, något som på sikt torde leda till medlemskap. I juni 1990

undertecknades Schengenavtalets tillämpningskonvention som med sina 142

paragrafer lägger grunden för det praktiska genomförandet av avvecklingen av de

inre gränserna. Såvitt nu kan bedömas träder tillämpningskonventionen i kraft

tidigast andra halvåret 1994 eller första halvåret 1995.

 Schengenavtalets tillämpningskonvention innehåller bestämmelser om

avskaffandet av alla personkontroller vid de inre gränserna. Dessa kompletteras

av en lång rad s.k. kompensatoriska åtgärder och många av dessa är desamma eller

liknande dem man kommit fram till i EU-arbetet. I takt med att bestämmelser som

binder alla EU-länder träder i kraft kommer dessa bestämmelser att gälla framför

tillämpningskonventionens. Eftersom inte alla EU-länder deltar i Schengen så

inställer sig frågan hur EU och Schengen förhåller sig till varandra. Det faktum

att inte alla EU-länder deltar i Schengen torde komplicera implementeringen av

avtalet.

9. Samarbete mellan staterna kring Östersjön

Kulturdepartementet och Invandrarverket har kontakter med migrations-

myndigheterna i de baltiska staterna, främst i Estland för utbyte av informa-

tion. Kulturdepartementet har beviljats medel ur det s.k. suveränitetsstödet för

kurser i inresekontroll och liknande för estniska migrationsmyndigheter och ett

utbildningsprogram har påbörjats.

 Under år 1993 inleddes på svenskt initiativ ett samarbete i migrationsfrågor

på statssekreterarnivå mellan staterna kring Östersjön samt Norge och

Vitryssland. Arbetet har nu formaliserats och projekt drivs i IOMs regi. Även

UNHCR deltar i arbetet.

10.Det nordiska samarbetet

De nordiska regeringarnas samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har under år

1993 haft tre möten och ett särskilt invandrarministermöte. Vid mötena har bl.a.

avsatts tid för diskussion med FN:s Flyktingkommissaries representant för Norden

och Baltikum samt en representant för IOM. Ordförandeskapet har under år 1994

handhafts av Danmark. NSHF:s policyinriktade funktion har fortsatt under det

danska ordförandeskapet och delvis utbyggts. Detta har bedömts viktigt också med

anledning av de nordiska ländernas anslutningar till EU. Beroende på situationen

i f.d. Jugoslavien har samrådsgruppen under året tillsatt en arbetsgrupp med

representanter från samtliga nordiska länder angående återvandringsproblematiken

till det f.d. Jugoslavien. Under året har också de nordiska länderna i enlighet

med den nordiska passkontrollöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra

om förestående ändringar i den nationella visumpolitiken.

 Det nordiska utlänningsutskottet har regelbundna samrådsmöten med företrädare

för de nordiska utlänningsmyndigheterna, det senaste i oktober 1994. Utskottet

ansvarar bl.a. för övervakning av hur den nordiska passkontrollöverenskommelsen

tillämpas. I mötena deltar även representanter för berörda departement.

 I den nordiska migrationsgruppen, som organisatoriskt hör till Nordiska

ministerrådet, behandlas frågor om samarbete mellan de nordiska länderna om

integration av flyktingar och invandrare. Gruppen tar på detta område initiativ

till och driver ett antal olika gemensamma projekt för erfarenhetsutbyte och

metodutveckling.

 Under 1994 har gruppen lagt fram rapporter om opinionsbildning om invandrare i

de nordiska länderna samt om Islam och Buddhism i Norden. I övrigt har projekt

drivits rörande bl.a. invandrare som företagare ("ethnic business"),

kvinnojourer för invandrarkvinnor, arbetsplatsen som mötesplats mellan

invandrare och värdbefolkningen samt mottagandet av traumatiserade flyktingar.

11.De informella konsultationerna

Under år 1993 har de s.k. informella konsultationerna (tidigare 16-lands-

konsultationerna) fått delvis förändrade arbetsförutsättningar genom att sam-

arbetsavtalet med UNHCR och IOM förnyats.

 Konsultationerna, som numera benämns IGC, "Intergovernmental Consultations",

höll i november 1994 ett möte i[REDACTED_EFTERNAMN] (Full Round), där verksamhetsberättelsen

för 1994 gicks igenom och godkändes. En arbetsplan för år 1995 antogs och

behandlar främst frågor om tillfälligt skydd, människosmuggling och

återsändandefrågor. Arbetets mer långsiktiga och analytiska karaktär har

betonats, sålunda är t.ex. frågan om sambandet mellan de deltagande ländernas

bistånds- och migrationspolitik ett viktigt arbetsområde.

12.De internationella frivilligorganisationerna

Ett stort antal internationella frivilligorganisationer är aktiva inom såväl

flyktingbiståndet som det asylrättsliga området.

 En sammanslutning av europeiska frivilliga organisationer (ECRE) har tidigare

presenterat ett flyktingpolitiskt program för Europa, vilket har diskuterats

inom ramen för det nordiska och det europeiska samarbetet samt inom UNHCR.

 International Council of Voluntary Agencies (ICVA) är en sammanslutning av

frivilliga organisationer med säte i Genève.

 Av de internationella frivilliga organisationer som mottar svenskt stöd kan

framför allt Internationella rödakorskommittén (ICRC) nämnas. ICRC är formellt

en schweizisk organisation och arbetar efter principerna i Genèvekonventionerna

(den grupp av avtal som gäller behandlingen av sjuka, sårade, krigsfångar och

civilpersoner under krig). ICRC:s arbete omfattar skydd och bistånd till

krigsfångar och civila internerade, internflyktingar, efterforskning av saknade

personer, förmedling av familjemeddelanden samt informationsspridning om

Genèvekonventionerna och numera också materiellt bistånd till nödlidande.

Sverige bidrar årligen med ett bidrag till ICRC:s reguljära budget samt till

katastrofinsatser. Under budgetåret 1993/94 uppgick det svenska bidraget till

ICRC till 234 miljoner kronor.

 Internationella rödakorsfederationen (IFRC) verkar även till stöd för

flyktingar i världen genom nationella rödakorsorganisationer.

Förkortningar

CAHAR Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral Asylum,

 Refugees and Stateless Persons/Europarådets ad hoc-kommitté för asylrätt

 och flyktingfrågor

CDMG Steering Committee on Migration/Europarådets styrkommitté för

 migrationsfrågor

CPA Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för lösning av

 Indokinaflyktingarnas situation

DHA Department for Humanitarian Affairs/Avdelning inom FN för humanitära

 frågor

DO Ombudsmannen mot etnisk diskriminering

EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt

 samarbete mellan EG och EFTA)

EG Den europeiska gemenskapen

ECRE European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska konsultationen

 om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av frivilliga

 organisationer i Europa)

EFTA European Free Trade Association/Europeiska frihandelssammanslutningen

ESK Den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen

EU Den europeiska unionen

ICRC International Committee of the Red Cross/Internationella röda-

 korskommittén

ICVA International Council of Voluntary Agencies/Internationella rådet för

 frivilliga organisationer

IOM International Organization for Migration/ Internationella migra-

 tionsorganisationen

NSHF Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor

OAU Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk enhet

OECD Organization for Economic Co-operation and Development/ Organisationen

 för ekonomiskt samarbete och utveckling

OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

RRV Riksrevisionsverket

sfi Svenskundervisning för invandrare

SFR Socialvetenskapliga forskningsrådet

SIDA Styrelsen för internationell utveckling

UNDP United Nations Development Programme/FN:s utvecklingsprogram

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flyktingkommissarie

UNICEF FN:s barnfond

UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the

 Near East/FNs hjälporganisation för Palestinaflyktingar

WFP World Food Programme/Internationella livsmedelsprogrammet

 Skr. 1994/95:131

Kulturdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 december 1994

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],

Hjelm-Wallen,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Heckscher, Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:131 Invandrar- och flyktingpolitiken.