Regeringens proposition

1997/98:2

Hållbart fiske och jordbruk

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Sundsvall den 11 september 1997

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Annika[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Jordbruksdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till ett utbyggt miljöersättningsprogram

för jordbruket. Mål föreslås för ett nytt program för att minska hälso- och

miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel i jordbruket och

trädgårdsnäringen. Förslagen är en del av det pågående arbetet för att

åstadkomma ett hållbart fiske och jordbruk med tonvikt på de ekologiska

aspekterna. I propositionen ges en samlad beskrivning av detta arbete

liksom regeringens bedömningar av det fortsatta arbetets inriktning.

På fiskets område redovisas åtgärder för ett hållbart fiske. En ökad

satsning görs för en förbättrad fiskevård. I arbetet med den framtida

fiskeripolitiken skall Sverige genom tillämpning av försiktighetsprin-

cipen aktivt verka för ett långsiktigt och ekonomiskt bärkraftigt fiske

genom att integrera miljöaspekter och beakta ekologiska krav. Genomfö-

randet av den internationella aktionsplanen för Östersjölaxen skall prio-

riteras.

På jordbrukets område redovisas åtgärder för ett hållbart jordbruk.

EG:s gemensamma jordbrukspolitik måste förändras mot en ökad miljö-

anpassning. Sektorsansvaret och näringens ansvar för jordbrukets miljö-

frågor är viktiga utgångspunkter i miljöarbetet. Innehållet behandlar åt-

gärder för att minska växtnäringsförlusterna från jordbruket och minska

riskerna vid användning av bekämpningsmedel i jordbruket och träd-

gårdsnäringen liksom behovet att öka den ekologiska produktionen samt

att bevara den biologiska mångfalden och de växtgenetiska resurserna.

Mål föreslås för ett nytt program för att minska hälso- och miljörisker-

na vid användning av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårds-

näringen.

Förslag lämnas till ett utbyggt miljöersättningsprogram för jordbruket.

Det utbyggda miljöprogrammet tar hänsyn till behovet av ytterligare me-

del för att öka måluppfyllelsen. Detta sker genom höjda ersättningsnivåer

och utökade arealmål för vissa åtgärder. Administrativa förenklingar ge-

nomförs så långt det är möjligt utan att miljöambitionerna sänks.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 5

2 Ärendet och dess beredning 5

3 Inledning till propositionen och de förslag som däri lämnas 6

4 Fisket i ett globalt perspektiv 9

5 Den gemensamma fiskeripolitiken 12

6 Mellanstatliga organisationer på fiskets område 15

6.1 Nordsjösamarbete 16

6.2 Östersjösamarbete 17

6.3 Nordiskt fiskerisamarbete 18

7 Hållbart fiske i Sverige 19

7.1 Sektorsansvar på fiskets område 21

7.2 Styrmedel för ett hållbart fiske 22

7.3 Forskning 23

8 Åtgärder för biologisk mångfald på fiskets område 24

8.1 Aktionsplan för biologisk mångfald på fiskets område 24

8.2 Fiskevården 26

8.3 Östersjölaxen 28

9 Det framtida miljöarbetet på fiskets område 33

10 Jordbrukets globala miljöfrågor 34

11 Jordbrukets miljöfrågor i Sveriges närområde 38

12 Europeiska gemenskapens jordbrukspolitik och EG:s regelverk

rörande jordbrukets miljöfrågor 40

12.1 Europeiska gemenskapens jordbrukspolitik 40

12.2 Miljöeffekter av den gemensamma jordbrukspolitiken 41

12.3 Behov av fortsatt reformering av den gemensamma

jordbrukspolitiken 42

12.4 EG:s regelverk för jordbrukets miljöfrågor 44

12.5 Uppföljning och utvärdering 47

13 Hållbart jordbruk i Sverige 48

13.1 Det svenska jordbruket år 1996 48

13.2 Kriterier för ett hållbart jordbruk 49

13.3 Näringens miljöansvar och myndigheternas

sektorsansvar 50

13.4 Styrmedel för ett hållbart jordbruk 51

13.5 Forskning 53

14 Åtgärder för ett hållbart svenskt jordbruk 54

14.1 Ett utbyggt miljöersättningsprogram 54

14.1.1 Delprogram för bevarande av

odlingslandskapets biologiska mångfald och

kulturmiljövärden 56

14.1.2 Delprogram för miljökänsliga områden 58

14.1.3 Delprogram för främjande av ekologisk

produktion 59

14.1.4 Behov av nya miljöåtgärder 60

14.1.5 Ett nytt miljöprogram för nästa

femårsperiod 62

14.2 Jordbrukets växtnäringsförluster 63

14.3 Bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen 66

14.4 Ekologisk produktion 71

14.5 Genteknik 73

14.6 Växtgenetiska resurser 74

14.7 Biologisk mångfald inom jordbruket och rennäringen 77

14.8 Kadmium 80

15 Produktion av förnybara energislag inom jordbruket 81

16 Det framtida miljöarbetet på jordbrukets område 82

Bilaga: Förklaring till förkortningar 86

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 11 september 1997 87

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. ett utbyggt miljöersättningsprogram för jordbruket inom ramen för

rådets förordning (EEG) nr 2078/92 av den 30 juni 1992 om produk-

tionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och na-

turvårdskraven, (avsnitt 14.1.4),

2. mål för ett program för perioden 1997 2001 avseende användning

av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen, (avsnitt 14.3).

2 Ärendet och dess beredning

I regeringsförklaringen den 17 september 1997 framhöll statsministern

att Sverige skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångs-

land i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling. I januari 1997

lämnade regeringen till riksdagen skrivelsen På väg mot ett ekologiskt

hållbart samhälle (skr. 1996/97:50). Skrivelsen belyser det pågående ar-

betet med att utveckla strategier för ekologisk hållbarhet inom olika sam-

hällssektorer.

Regeringen beslöt den 21 januari 1997 att tillsätta en delegation för

ekologiskt hållbar utveckling.

Med utgångspunkt i delegationens arbete presenterade regeringen i den

ekonomiska vårpropositionen (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20,

rskr. 1996/97:284) ett förslag till ett lokalt investeringsprogram för eko-

logisk hållbarhet samt en gemensam plattform för det fortsatta arbetet.

Regeringen uttalar i nämnda proposition sin ambition att i budgetproposi-

tion för 1998 presentera ytterligare ett steg i arbetet att föra Sverige

vidare mot målet om en ekologiskt hållbar utveckling.

Regeringen överlämnar till riksdagen ett handlingsprogram för det på-

gående och kommande arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling inom

alla samhällssektorer i form av en skrivelse Ekologisk hållbarhet (skr.

1997/98:13) i samband med budgetpropositionen för 1998.

De övergripande målen för ett ekologisk hållbart samhälle är att skyd-

da miljön och människors hälsa, att använda jordens resurser effektivt

och att nå en hållbar försörjning. Det krävs åtgärder inom samtliga poli-

tikområden för att föra Sverige mot ekologisk hållbarhet. I denna propo-

sition presenterar regeringen förslag till åtgärder för ett hållbart fiske och

jordbruk.

Myndigheternas sektorsansvar och näringarnas eget miljöansvar utgör

grundläggande principer i det svenska miljöarbetet. Såväl Fiskeriverket

som Statens jordbruksverk har ett formellt sektorsansvar för miljön, vil-

ket omfattar myndigheternas ansvar för att aktivt verka för att minska nä-

ringarnas miljöbelastning. Ett kontinuerligt arbete pågår för att förbättra

miljöanpassningen och utveckla miljöarbetet. Som ett led i detta arbete

har regeringen i skilda uppdrag till myndigheterna efterfrågat underlag

för att bättre belysa miljöfrågorna i sektorerna liksom förslag till åtgär-

der.

I oktober 1995 redovisade Fiskeriverket och Jordbruksverket till rege-

ringen aktionsplaner för bevarande och hållbart nyttjande av den biolo-

giska mångfalden inom jordbruket, rennäringen och fiskets område. Rap-

porterna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna

och en remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr

M95/5058/4). Aktionsplanerna behandlas i avsnitt 8.1 och 14.7.

I en rapport till regeringen i maj 1996 redovisade Fiskeriverket förslag

till åtgärder för laxen i Östersjön i rapporten Lax i sikte. Rapporten har

remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och remissytt-

randena finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet (dnr Jo96/415). Rap-

porten behandlas i avsnitt 8.3.

I en rapport till regeringen den 29 februari 1996 redovisar Jordbruks-

verket och Kemikalieinspektionen förslag till handlingsprogram för att

minska hälso- och miljöriskerna vid användningen av bekämpningsmedel

i jordbruket och trädgårdsnäringen. Rapporten har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna och remissyttrandena finns tillgängli-

ga i Jordbruksdepartementet (dnr Jo96/623). Handlingsprogrammet be-

handlas i avsnitt 14.3.

Jordbruksverket har i en rapport till regeringen den 2 februari 1996 re-

dovisat förslag till en aktionsplan med målsättningen att 10 % av landets

åkerareal bör vara ekologiskt odlad år 2000. Rapporten har remissbe-

handlats. En förteckning över remissinstanserna och remissyttrandena

finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet (dnr Jo96/579). Aktionspla-

nen behandlas i avsnitt 14.4.

En utvärdering och översyn av miljöersättningsprogrammet för jord-

bruket, det s.k. miljöprogrammet, har den 26 mars 1997 redovisats till re-

geringen av Jordbruksverket i samråd med Naturvårdsverket och Riksan-

tikvarieämbetet. Rapporten har remissbehandlats. Därefter har regeringen

utarbetat ett förslag till utbyggt miljöprogram, vilket har remissbehand-

lats. Förteckningar över remissinstanserna och sammanställningar av

remissyttrandena finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet (dnr

Jo97/1194 och dnr Jo97/2074). Rapporten behandlas i avsnitt 14.1.

I en rapport till regeringen har Jordbruksverket i samråd med Natur-

vårdsverket och Riksantikvarieämbetet den 3 april 1997 redovisat förslag

till hur den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter fortlöpande

kan följas och utvärderas. Rapporten behandlas i avsnitt 12.5.

3 Inledning till propositionen och de förslag som

däri lämnas

I denna proposition redovisas med tonvikt på det nationella planet re-

geringens bedömningar och dessutom vissa förslag när det gäller åtgärder

för ett hållbart fiske och jordbruk.

År 1983 tillsattes inom FN en särskild kommission under ledning av

Gro Harlem Brundtland med uppgift att definiera begreppet hållbar ut-

veckling och att ange hur en sådan skulle uppnås. Kommissionen definie-

rade hållbar utveckling som en "utveckling som tillfredsställer dagens be-

hov utan att äventyra möjligheterna för framtida generationer att tillfreds-

ställa sina behov".

Brundtlandkommissionens arbete var dock inte starten för det interna-

tionella miljöarbetet. Redan år 1972 hölls i Stockholm FN:s första stora

miljökonferens. Valet av plats för konferensen var ett erkännande av

Sverige som en pådrivande kraft i miljöarbetet. Brundtlandkommissio-

nens arbete var en viktig milstolpe genom sitt betonande av sambandet

mellan ekologisk hållbarhet å ena sidan och ekonomisk och social ut-

veckling å den andra. En social och ekonomisk utveckling, som inte be-

aktar nödvändigheten av att upprätthålla och förnya naturresursbasen,

blir på sikt en omöjlighet och kommer att förbytas i sin motsats till-

bakagång i stället för utveckling. Men sambandet gäller också omvänt.

Ekologisk hållbarhet måste vara förenlig med ekonomisk och social ut-

veckling. Det var också mot bakgrund av den insikten som kommissio-

nen tillsattes.

Människans strävan efter ökad välfärd och mer rättvis fördelning av re-

surser måste bejakas. Arbetet för ekologisk hållbarhet kommer inte att

kunna få genomslag om det inte kan förenas med ekonomisk tillväxt och

en positiv social utveckling. Det är den oerhört stora utmaning vi står in-

för. Den kräver djupt engagemang av politiska partier, företag, myndig-

heter, föreningsrörelse, men framför allt av enskilda människor.

Vid FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992 antogs en

Agenda 21, vilken innehåller avsnitt om hållbart jordbruk och lands-

bygdsutveckling liksom ett avsnitt om skydd och användning av havens

levande tillgångar. Vid konferensen undertecknades också en konvention

om biologisk mångfald av 153 stater. Ytterligare stater har efter konfe-

rensen anslutit sig till konventionen. Konferensen och dess resultat har

utgjort grunden för det internationella miljöarbetet under 1990-talet.

I arbetet för en hållbar utveckling är jordbruk och fiske nyckelsektorer.

Vid det toppmöte om livsmedelssäkerhet, som anordnades av FN:s jord-

bruks- och livsmedelsorganisation (FAO) i Rom i november 1996, an-

togs en deklaration och ett handlingsprogram för ökad global livsmedels-

säkerhet. Det mål som sätts upp i handlingsprogrammet är att antalet

svältande skall reduceras med hälften till år 2015. Denna ambitionsnivå

har med all rätt kritiserats för att vara alltför låg. Man kan inte ha nå-

got annat mål än att eliminera världssvälten, men likväl tvivlar många på

att ens detta begränsade mål kan nås.

800 miljoner människor svälter enligt FAO:s egen bedömning. Skälet

är inte i första hand brist på livsmedel utan fattigdom. De som svälter har

inte råd med mat och får därför inte sina grundläggande behov tillgodo-

sedda. Därför är huvuduppgiften att bekämpa fattigdomen och den orätt-

visa fördelningen av världens resurser, på längre sikt är det också nöd-

vändigt att öka livsmedelsproduktionen för att möta behoven från värl-

dens ökande befolkning.

Länder med förutsättningar att öka sin livsmedelsproduktion måste ges

chans att ta till vara sina möjligheter. Såväl länder med ett redan omfatt-

ande fiske och/eller jordbruk som länder med ännu ej fullt utnyttjade re-

surser måste se till att de areella näringarna bedrivs så att naturresurs-

basen inte utarmas. Denna behöver ständigt återskapas för att möjliggöra

en långsiktigt hållbar produktion.

Allt detta kräver åtgärder på många olika nivåer. Det behövs ett inten-

sifierat internationellt forsknings- och utvecklingssamarbete beträffande

olika aspekter av hållbar livsmedelsproduktion. Det behövs en fortsatt li-

beralisering av handeln med jordbruksprodukter med beaktande av miljö-

och konsumentkrav. Det behövs en förändring av jordbrukspolitiken i

många länder inklusive Europeiska unionen (EU). Det behövs fortsatta

ansträngningar på den nationella och lokala nivån för att öka fiskets och

jordbrukets hållbarhet.

I alla dessa avseenden skall Sverige vara aktivt och pådrivande. Inom

regeringen har en särskild delegation inrättats, Delegationen för en ekolo-

giskt hållbar utveckling, bestående av fem ministrar. Delegationen har ar-

betat fram en plattform för det fortsatta arbetet med att skapa en ekolo-

giskt hållbar utveckling. Regering och riksdag har avsatt 5,4 miljarder

kronor för de kommande tre åren (1998 2000) som stöd till lokala in-

vesteringsprogram i linje med vad en sådan utveckling förutsätter. För-

utom de lokala investeringsprogrammen ingår bl.a. den s.k. kretslopps-

miljarden och energiomställningen i förändringsarbetet.

Det internationella samarbetet kring miljöfrågorna både inom EU och

globalt är viktigt, eftersom många av miljöproblemen är av gränsöver-

skridande karaktär. Som medlem i EU har Sverige kunnat stärka sin posi-

tion i internationella forum genom att nu delta som en part i ett starkare

förhandlingsblock. Medlemskapet har också inneburit ett ökat inflytande

på övriga EU-medlemmars politik.

På den europeiska nivån är vårt agerande inom EU den viktigaste möj-

ligheten att påverka till ekologisk hållbarhet. Regeringen har utsett Öster-

sjön till ett prioriterat område för hållbar utveckling. På svenskt initiativ

utarbetar nu berörda länder en Agenda 21 för Östersjöområdet. Fisket

och jordbruket är särskilt utpekade sektorer i detta arbete. Inom jord-

bruksområdet har Sverige tagit på sig rollen att samordna insatserna.

EU-medlemskapet innebär att vi tillämpar den gemensamma jord-

bruks- och fiskeripolitiken. En översyn av EG:s fiskeripolitik inleds nu

och skall vara avslutad år 2002. De svenska förberedelserna för detta har

påbörjats. Hur fiskeripolitiken och jordbrukspolitiken skall utformas i

framtiden aktualiseras vidare genom att EG-kommissionen har presente-

rat sin plan för en framtida utvidgning av gemenskapen. En svensk parla-

mentarisk kommitté har också nyligen lämnat förslag till en framtida in-

riktning av EG:s jordbrukspolitik i sitt slutbetänkande Mat & miljö

Svensk strategi för EG:s jordbrukspolitik i framtiden (SOU 1997:102).

Regeringen har för avsikt att efter avslutad remissbehandling av betänk-

andet återkomma till riksdagen angående den framtida utformningen av

EG:s jordbrukspolitik.

Den ekologiska produktionen är en spjutspets i arbetet med att miljö-

anpassa jordbruket. Även det konventionella jordbruket måste miljöan-

passas. I denna process spelar konsumenternas ökade krav en betydelse-

full roll. Utöver huvuduppgiften att producera livsmedel kan jordbruket

också producera bioenergi och bioråvara för industrier. Fiske och jord-

bruk är avgörande sektorer för att samhället som helhet skall nå en håll-

bar utveckling, men det omvända gäller också. En hållbar utveckling i

samhället i övrigt är nödvändigt för att jordbruk och fiske skall kunna

upprätthållas och utvecklas. Surt regn, växtnäringsläckage och utsläpp av

miljöfarliga ämnen till sjöar och hav är exempel på negativ miljöpåver-

kan i dessa sektorer. Alla samhällssektorer måste ta ansvar för sin

miljöpåverkan om hållbar utveckling skall bli en realitet.

Arbetet för en hållbar utveckling har genomgått olika faser. Det mo-

derna miljöarbetet började med en nationell reglering av utsläpp från

skorstenar och avlopp. Det har byggts på med viktiga internationella

överenskommelser och ett utvecklat internationellt samarbete. Nu befin-

ner vi oss i en intensiv period som utgår från och förutsätter ett starkt en-

gagemang hos alla och envar.

Det finns och kommer att finnas delade meningar om hur man skall

arbeta för ett hållbart samhälle. Dessa motsättningar måste vi lära oss att

hantera så att de skapar en konstruktiv dynamik. Det finns mycket sällan

ett enda entydigt och fullständigt svar på de frågor vi står inför. Vi måste

pröva olika lösningar. Men det vi måste vara överens om är att hållbar

utveckling i den mening Brundtlandkommissionen gett uttrycket är

av avgörande betydelse för mänsklighetens överlevnad. Det är vår ge-

mensamma framtid det handlar om. Därför är samarbetet av avgörande

betydelse. Samarbete mellan individer, mellan och inom näringsliv,

ideella organisationer och samhälle, samarbete inom Europeiska unionen

och mellan länder i övrigt. Det är våra gemensamma ansträngningar som

kommer att avgöra om vi lyckas.

4 Fisket i ett globalt perspektiv

Regeringens bedömning: Fisket i världen måste bedrivas på ett håll-

bart sätt så att fisk förblir ett billigt och näringsrikt livsmedel även för

kommande generationer. Fiskeripolitiken skall säkra en ansvarsfull

förvaltning av bestånden främst genom förbättring av övervakning och

kontroll, användning av mer selektiva redskap samt minskning av

bifångst och kasserad fångst. Vidare skall ske reduktion av produk-

tionshöjande subventioner för att uppnå en bättre balans mellan fiske-

kapacitet och ett långsiktigt hållbart nyttjande av fiskresurserna. De

mellanstatliga regionala fiskeriorganisationerna måste stärkas för att

kunna utföra de viktiga uppgifter som åläggs i de internationella över-

enskommelserna om ansvarsfullt utnyttjande av havens levande resur-

ser. FN:s fackorgan FAO bör intensifiera sin insamling och spridning

av information om fiskbeståndens situation och förstärka sin analy-

tiska och normativa verksamhet.

Skälen för regeringens bedömning: Ett betydande antal av världens

stora fiskbestånd förvaltas inte på ett hållbart sätt. Enligt den senaste

uppskattningen från FN:s jordbruks- och livsmedelsorganisation (FAO)

var 69 % av de stora bestånden i världen, som det finns information om,

antingen fullt utnyttjade (44 %), överutnyttjade (16 %), utfiskade (6 %)

eller långsamt återhämtande (3 %). Dessa bestånd är därför i stort behov

av ytterligare bevarande- och förvaltningsåtgärder. Härtill kommer den

osäkerhet som råder om tillståndet för mer än 30 % av de stora globala

bestånden, eftersom säker information saknas.

Den långsiktiga utvecklingen av bestånden är inte systematiskt kart-

lagd. Det antas dock allmänt att läget har förvärrats åtminstone sedan

1970-talet. En stark indikation på detta är att den kraftiga ökningen av de

totala fångsterna under 1950- och 60-talen sedan dess har mattats av trots

att produktionskapaciteten ingalunda minskat (se nedanstående figur).

Orsakerna till försämringen är väl kända. Även om det endast finns en-

staka exempel på framgångsrika förvaltningsåtgärder har fiskeripolitiken

i de stora fiskeländerna i allmänhet inte varit utformad så att fiskerikapa-

citeten reducerats till en nivå som motsvarar ett långsiktigt hållbart ut-

nyttjande. Användningen av direkta och indirekta subventioner har i

stället medverkat till att öka kapaciteten och fångstansträngningarna.

EG:s subventioner är ett bra exempel på detta. Den del av EG-subven-

tionerna som används till skrotningspremier för fiskebåtar innebär inte

nödvändigtvis en nettominskning av kapaciteten. Enligt FAO skulle

fångstkapaciteten i världsfisket kunna halveras med bibehållen produk-

tionsvolym. FAO har dessutom uppskattat att produktionskostnaderna för

den globala fiskeflottan är 124 miljarder dollar, medan den årliga fångst-

en uppgår till ca 70 miljarder dollar. Bifångster och kasserad fisk upp-

skattas till 32 % av de rapporterade fångsterna eller 27 miljoner ton år-

ligen. Skillnaderna mellan faktisk fångst och tillåten fångst är vanligen

markant, sannolikt till följd av bristande övervakning och kontroll av

fisket. Det småskaliga traditionella fisket i världen är genomgående på

tillbakagång trots målsättningar om motsatsen.

Utan en framgångsrik beståndsförvaltning kan den globala marina

fångsten väntas stanna vid 80 90 miljoner ton och i sämsta fall minska

med omkring 10 miljoner ton. En bättre förvaltning kan åter öka fångsten

till ca 100 miljoner ton. Samtidigt väntas efterfrågan fortsätta att öka till

följd av ökad befolkning och ökad inkomst.

För år 2010 beräknar FAO att efterfrågan vid rådande priser kommer

att vara mellan 110 och 120 miljoner ton. Även om vattenbruksproduk-

tionen ökar, förväntas efterfrågan att bli större än utbudet. Detta blir en

fortsättning på den trend som iakttagits de två senaste decennierna då de

reala fiskpriserna i allmänhet ökat snabbare än övriga livsmedelspriser.

Detta gäller i synnerhet om man tar i beaktande att de dyrbara fiskslagens

andel av totalproduktionen tenderat att minska.

Effekterna av denna utveckling blir således högre konsumentpriser och

troligen ett mindre varierat utbud, eftersom den odlade fisken delvis

kommer att ersätta det nuvarande sortimentet. Effekterna blir mest känn-

bara i u-länderna, där hundratals miljoner människor i kustområdena har

fisk som den dominerande proteinkällan. Totalt beräknas närmare en

femtedel av intaget av animaliskt protein i u-länderna komma från fisk.

Detta innebär att fisket har en stor betydelse för världens livsmedelsför-

sörjning. Om fiskbestånden reduceras eller fiskas ut, ökar dessutom på-

frestningarna på andra naturresurser såsom jordbruksmark och områden

som används för vattenbruk.

Även producenterna blir lidande av en oansvarig förvaltning. I u-län-

derna beräknas uppemot 400 miljoner människor vara direkt eller indi-

rekt beroende av fiske, förädling/handel och fartygsbyggande. De alter-

nativa sysselsättningsmöjligheterna för dessa grupper är på kort sikt få. I

i-länderna har visserligen andelen fiskare sjunkit till några få procent av

det totala antalet ekonomiskt aktiva. Åtskilliga samhällen och regioner är

emellertid helt beroende av fisket och utfiskning av traditionella bestånd

har i flera fall redan fått katastrofala konsekvenser.

En annan effekt av att ett stort antal bestånd befinner sig i ett kritiskt

läge är de bilaterala konflikter som uppstår mellan stater som traditionellt

utnyttjat samma bestånd. Under de senaste två decennierna har åtminsto-

ne ett dussintal allvarliga konflikter uppstått som fått utrikespolitiska

konsekvenser. Hittills har konflikterna mellan EG av medlemsländerna

främst Spanien och Kanada om de tidigare så rika bestånden utanför

Newfoundland fått störst uppmärksamhet.

Effekterna av en oansvarig förvaltning av flera av världens stora fisk-

bestånd har fått världssamfundet att reagera genom resolutioner och av-

siktsförklaringar men också genom tre detaljerade multilaterala överens-

kommelser. Dessa överenskommelser har tillkommit efter och delvis

som ett resultat av FN:s konferens om miljö och utveckling (UNCED) i

Rio de Janeiro år 1992.

Överenskommelsen för att tillse att fiskefartyg följer internationella

bevarande- och förvaltningsåtgärder vid fiske på de öppna haven (Flagg-

konventionen) är inriktad på att förhindra att fartyg undviker förvalt-

ningsåtgärder genom omflaggning till s.k. bekvämlighetsflagg. Överens-

kommelsen, som antogs år 1993 och godkändes av Sverige år 1994, om-

fattar bl.a. flaggstaternas ansvar och skyldighet att informera om fartyg

som fiskar utanför de ekonomiska zonerna. Överenskommelsen har ännu

inte trätt i kraft, eftersom den ännu inte godkänts av tillräckligt många

nationer.

Den andra överenskommelsen är FN-avtalet om bevarande och förvalt-

ning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd som antogs i

augusti 1995. Dess syfte är att säkerställa ett varaktigt utnyttjande av des-

sa bestånd främst genom internationellt samarbete i de havsområdesvisa

regionala fiskerikommissionerna. FN-avtalet innehåller bl.a. föreskrifter

om tillämpning av försiktighetsprincipen, arbetet i de regionala organen,

åtgärder mot icke-medlemmars fiske, staternas skyldigheter beträffande

fiskefartyg som för deras flagg samt efterlevnad och verkställighet. Inte

heller denna överenskommelse har trätt i kraft, eftersom det nationella

ratifikationsprocedurerna, som bl.a. pågår i EG och dess medlemsländer,

inte avslutats i ett tillräckligt stort antal stater.

Den tredje överenskommelsen är Uppförandekoden för ansvarsfullt

fiske, som i motsats till de övriga överenskommelserna inte är juridiskt

bindande. Den har framförhandlats inom FAO och omfattar allt slags

fiske samt vattenbruk. Dess viktigaste artiklar behandlar allmänna prin-

ciper för bevarandet av de akvatiska resurserna, förvaltningsåtgärder,

fiskets bedrivande, staters skyldigheter samt forskning. En serie tekniska

riktlinjer för tillämpning av Uppförandekodens olika delar är under utar-

betande. Hittills har vid ett av Sverige initierat möte i Lysekil år 1995

riktlinjer för försiktighetsprincipens användning samt för fiskets bedri-

vande, kustzonsförvaltning, fiskeriförvaltning och vattenbruk färdig-

ställts.

Dessa överenskommelser har förutsättningar att bli milstolpar i det

multilaterala fiskerisamarbetets historia. De utgör tillsammans en nöd-

vändig juridisk och institutionell ram för att vända den nuvarande ut-

vecklingen mot ett mera varaktigt utnyttjande av de globala resurserna.

Men de är inte tillräckliga. Vad som i första hand återstår är att förstärka

de regionala fiskeriorganisationerna så att de kan utföra de angelägna

och krävande uppgifter som åläggs dem i FN-avtalet och Uppförande-

koden. FAO har en central roll i detta sammanhang. Sverige kommer att

verka för att FAO intensifierar sin insamling och spridning av informa-

tion om fiskbeståndens situation samt förstärker sin analytiska och nor-

mativa verksamhet.

5 Den gemensamma fiskeripolitiken

Regeringens bedömning: Den gemensamma fiskeripolitiken måste

bedrivas på ett långsiktigt hållbart sätt. Nuvarande fiskeripolitik bör

utvecklas så att den bättre bidrar till att detta mål nås. I samband med

den förestående översynen av den gemensamma fiskeripolitiken bör

Sverige aktivt verka för en sådan förändring. Vidare bör Sverige verka

för att miljömål för fisket utvecklas.

Skälen för regeringens bedömning: Genom medlemskapet i EU om-

fattas Sverige av den gemensamma fiskeripolitiken. Den gemensamma

fiskeripolitikens övergripande mål kan, i likhet med den gemensamma

jordbrukspolitiken, sägas vara att höja produktiviteten, tillförsäkra ut-

övarna en skälig levnadsstandard, stabilisera marknaden, trygga produ-

centernas försörjning och tillförsäkra konsumenterna tillgång av varor till

skäliga priser. Hänsyn skall vidare tas till fiskenäringens särskilda karak-

tär. En översyn av den gemensamma fiskeripolitiken skall ske till år

2002.

Den Europeiska gemenskapen är världens största marknad för fisk-

produkter och nummer tre i världen när det gäller havsfiske. Fångsterna

uppgick år 1993 till drygt 7 miljoner ton, antalet fiskare till ca 270 000

och fiskeflottan till knappt 100 000 fartyg.

Gemenskapssystemet för bevarande och förvaltning av fiskresurserna

syftar till att ge en varaktig balans mellan resurser och utnyttjande. Vida-

re anges ramar för tillträde, förvaltning och kontroll av fiskeaktiviteter

samt av övriga åtgärder som krävs. Systemet, som regleras i rådets för-

ordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskaps-

system för fiske och vattenbruk (EGT nr L 389), innebär bl.a. att med-

lemsländerna årligen tilldelas bestämda andelar av gemenskapens fiske-

möjligheter. Därvid används fördelningsnycklar som utgår ifrån hur

mycket medlemsländernas flottor traditionellt har fiskat av olika bestånd,

fiskets regionala betydelse samt om fiske förlorades vid utvidgningen av

fiskezonerna under 1970-talet. De förändringar av fiskeripolitiken som

genomförts under 1990-talet har syftat till att skapa bättre balans mellan

fiskbestånd och fiskeflottornas kapacitet.

Den gemensamma fiskeripolitiken tar sikte på yrkesmässiga verksam-

heter. Det ankommer på medlemsstaterna att bevaka att icke yrkesmässi-

ga verksamheter inte äventyrar bevarande- och förvaltningsåtgärder, som

vidtas inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Gemenskapsåt-

gärder, som beslutas, skall grundas på information från den Veten-

skapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen

(STECF) samt från Internationella rådet för havsforskning (ICES).

Omedelbara åtgärder kan, vid behov, vidtas på gemenskapsnivå genom

beslut av kommissionen. Ett exempel är de under år 1996 kraftigt redu-

cerade kvoterna för sill i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt, som besluta-

des till följd av vetenskapliga råd.

Tillträdet till gemenskapens vatten och resurser regleras på två sätt.

Fram till år 2002 ges medlemsstaterna rätt att begränsa fisket inom kust-

området ut till 12 nautiska mil från baslinjerna så att fisket huvudsakligen

bedrivs av sådana fartyg som traditionellt fiskat i dessa vatten och som

utgår från hamnar i motsvarande kustområde. I övrigt regleras tillträde

till fiske utifrån den relativa stabiliteten. I syfte att säkerställa att

fiskere-

surserna utnyttjas på ett ansvarsfullt sätt har bestämmelser utfärdats som

anger villkor för tillträde till farvatten och fiskeresurser samt regler för

utnyttjandet av dem.

Utgifterna för den gemensamma fiskeripolitiken stod år 1996 för ca

1 % av gemenskapens totala budget eller 875 miljoner ecu, varav struk-

turåtgärderna svarar för 52 %, överenskommelser med tredje land för 32

% och marknadsorganisationen för 5 %.

Vattenbruket har fått ökad betydelse under senare år. Sedan år 1983

driver EG en aktiv politik för att främja investeringar i den kommersiella

odlingen av fisk, kräftdjur och blötdjur avsedda för konsumtion. Under

åren 1983 1993 ställde gemenskapen mer än 300 miljoner ecu till för-

fogande i investeringsstöd inom vattenbruket.

Gemenskapen har för närvarande 26 bilaterala fiskeavtal med tredje

land. Genom avtalen skapas sysselsättning inom fiskenäring och bered-

ningsindustri. Avtalen har emellertid ifrågasatts, bl.a. deras förenlighet

med hållbart fiske. Inom gemenskapen förs nu inledande diskussioner

om en översyn av politiken rörande fiskeavtalen.

 Utöver dessa bilaterala överenskommelser deltar gemenskapen, an-

tingen som fördragsslutande part eller som observatör, i det multilaterala

arbete som bedrivs inom ramen för ett antal internationella konventioner

och organisationer som behandlar fiskefrågor.

 En stor del av gemenskapens vatten förvaltas gemensamt med andra

länder, t.ex. med Norge i fråga om Nordsjön och med Ryssland, Polen

och de baltiska staterna i fråga om Östersjön.

På miljöområdet föreligger inte någon särskild gemenskapspolitik.

Varje medlemsland utformar sin egen miljöpolitik. I enlighet med

Maastrichtfördraget skall emellertid miljöhänsyn integreras i all gemen-

skapspolitik. Försiktighetsprincipen skall ligga till grund för miljöpolitik-

en och miljökrav skall integreras i utformningen och genomförandet av

den gemensamma politiken på olika områden. I Amsterdamavtalet, som

antogs vid Regeringskonferensen (IGC) i juni 1997, fastslås att ett av

gemenskapens grundläggande mål är att uppnå en väl avvägd och hållbar

utveckling. Detta förutsätter att miljöaspekterna beaktas på de områden

där unionen fattar beslut som kan ha miljökonsekvenser.

Den omprövning, som skall genomföras av den gemensamma

fiskeripolitiken inför år 2002, syftar till att säkerställa fiskerinäringens

framtid. Gemenskapens fiske måste bedrivas på ett långsiktigt hållbart

sätt. Sverige skall i det kommande förhandlingsarbetet aktivt verka för att

målet om ett hållbart fiske nås inom den gemensamma fiskeripolitiken.

Det svenska agerandet skall utgå ifrån vetenskapliga bedömningar av

bestånden och fiskemöjligheterna. Vidare skall försiktighetsprincipen

tillämpas och miljöaspekterna beaktas.

Ett hållbart fiske

De flesta fiskbestånd i vårt närområde är hårt beskattade. Flera bestånd är

hotade. Vid ett oförändrat fisketryck finns risk att fiskbestånden kollap-

sar på grund av att antalet lekmogna fiskar reduceras till en nivå där

produktionen av ungfisk blir för liten. Det är möjligt att uppskatta när

situationen för ett fiskbestånd når en kritisk nivå. Flera faktorer påverkar

beståndens utveckling såsom miljöeffekter, tillväxtmöjligheter och natur-

lig dödlighet. Den enda faktorn som kan påverkas direkt är själva fiskan-

det eller det s.k. uttaget av fisk.

Förutom begränsningar i fisket genom fastställande av total tillåten

fångstmängd (Total Allowable Catch, TAC) och fiskekvoter innehåller

den gemensamma fiskeripolitiken två andra viktiga styrmedel, nämligen

tekniska bevarandeåtgärder och dimensionering av fiskeflottornas kapa-

citet i relation till tillgängliga resurser. Tekniska bevarandeåtgärder syftar

till att säkerställa att fisken ges möjlighet att fortplanta sig och att den

fångas först när den är mest kommersiellt värdefull. Som exempel på

tekniska bevarandeåtgärder kan nämnas minimimått på fisk, bifångstbe-

stämmelser, fiskebegränsande åtgärder under vissa tider eller i vissa om-

råden samt ökad selektivitet i redskapen.

För närvarande diskuteras ett förslag om revidering av tekniska

åtgärder som framför allt syftar till bevarande av ungfisk samt att för-

bättra fiskeredskapens selektivitet. Inom ramen för arbetet behandlas

frågor om kassering av fångster och bifångster av skyddade arter, större

maskstorlekar för vissa redskap, begränsning av antalet nätredskap vid

fiske i Nordsjön, obligatoriskt selektionsfönster för släpredskap, anpassa-

de minimimått för olika arter samt bestämmelser om tråd i olika redskap.

Flera bestånd riskerar att överutnyttjas på grund av fiskeflottans

överkapacitet. Ett styrmedel som används är att inom ramen för EG:s

strukturpolitik minska överkapacitet av fiskeflottan genom de fleråriga

utvecklingsprogrammen. Det fjärde utvecklingsprogrammet, som gäller

under perioden 1997 2001, antogs i april 1997. I detta program precise-

ras bl.a. vilka minskningar av kapaciteten som skall genomföras under

femårsperioden. Åtgärderna inriktas framför allt mot fisket på de bestånd

som riskerar utfiskning eller är överfiskade.

Medlemsländerna har under juni 1997 inkommit med förslag till natio-

nella program om hur åtgärderna skall genomföras. Beslut fattas senast

den 30 november 1997 enligt rådets beslut 97/413/EG av den 26 juni

1997 om mål och närmare bestämmelser för omstrukturering av gemen-

skapens fiskerisektor under perioden fr.o.m. den 1 januari 1997 t.o.m.

den 31 december 2001 i syfte att uppnå jämvikt mellan resurserna och

utnyttjandet av dessa.

6 Mellanstatliga organisationer på fiskets område

Regeringens bedömning: Sverige skall aktivt verka för att mellan-

statliga regionala fiskeriförvaltningar kommer till stånd i havsområden

där sådana inte finns i dag. Vidare skall Sverige verka för att miljö-

hänsyn integreras i arbetet inom de mellanstatliga regionala fiskeor-

ganisationerna. En effektiv förvaltning och en hållbar utveckling skall

vara vägledande för Sveriges internationella agerande.

Skälen för regeringens bedömning: Arbetet med ett hållbart fiske

bedrivs till stor del i mellanstatliga regionala organisationer med inrikt-

ning på fiskeriförvaltning och miljöfrågor. Gemenskapens årliga för-

handlingar om fiskekvoter och fördelning av tillgängliga resurser i

Skagerrak, Kattegatt, Nordsjön och Östersjön sker huvudsakligen genom

överläggningar inom mellanstatliga regionala fiskeriförvaltningar, såsom

Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC), Nordostatlantiska fiskeri-

kommissionen (NEAFC), Nordatlantiska fiskeriorganisationen (NAFO)

och Nordatlantiska laxorganisationen (NASCO). Beslut med betydelse

för fisket kan fattas även i andra internationella sammanhang, t.ex. inom

miljöområdet i samband med Östersjöarbetet, Helsingforskommissionen

(HELCOM) samt Nordsjökonferensen. Flertalet av dessa mellanstatliga

organisationer utgår från det vetenskapliga underlag som Internationella

havsforskningsrådet (ICES) utarbetar grundat på nationella undersök-

nings- och forskningsresultat.

Inom dessa organisationer och då framför allt inom FAO verkar

Sverige för att fler mellanstatliga regionala fiskeriförvaltningar skall ska-

pas. Härigenom ges grunden för att länderna skall kunna ta ett gemen-

samt ansvar för att fisket i ett havsområde bedrivs på ett hållbart sätt. En

sådan framtida fiskeriförvaltning bör beakta försiktighetsprincipen och

integrera miljöfrågorna i sin verksamhet. Sverige skall därför aktivt

verka för att integrera miljöhänsyn i dessa organisationers arbete.

6.1 Nordsjösamarbete

Nordsjökonferenserna har länge varit ledande inom det internationella

marina miljöarbetet. Hittills har fyra miljöministerkonferenser hållits om

den marina miljön i Nordsjön, där det har fattats beslut om långtgående

åtgärder som varit inriktade på att minska utsläppen av miljöfarliga

ämnen från industrier, jordbruk och skogsbruk samt föroreningar från

fartyg och oljeutvinning till havs. Vid den ministerkonferens med miljö-

och fiskeministrar, som hölls inom ramen för Nordsjösamarbetet våren

1997, behandlades frågan om ett förbättrat internationellt samarbete inom

miljö- och fiskesektorerna. Vid konferensen antogs en politisk deklara-

tion, Bergendeklarationen, som behandlar frågan om hur försiktighets-

principen bör tillämpas i fiskeripolitiken i syfte att skapa ett mer långsik-

tigt och ekonomiskt hållbart fiske. Genom deklarationen har, för första

gången i det mellanstatliga fiskerisamarbetet, ekosystemansatsen införts.

Detta innebär fortsatt integrering inom miljö- och fiskeriförvaltning ge-

nom att verka för att ekosystemens övergripande struktur, integrering och

funktion, produktivitet och biologisk mångfald bevaras samt att hänsyn

tas till behov av skydd för akvatiska arter och deras miljöer.

Bergendeklarationen innehåller förslag till åtgärder som syftar till att

fisket skall hållas inom biologiskt säkra gränser, att överfiskade bestånd

skall återuppbyggas till en biologiskt säker nivå, att fiskets bifångster och

att kassering av fisk minimeras samt att miljöskyddet för viktiga lek- och

uppväxtområden förbättras. Vidare fastslås att ett ekologiskt inriktat fiske

som skall öka skyddet av marina däggdjur, sjöfåglar och bottenlevande

djur och organismer skall utvecklas på längre sikt. En uppföljning av

Bergendeklarationen kommer att ske före den femte Nordsjökonferensen

som hålls år 2000.

Av särskilt intresse för Sverige är också den verksamhet som bedrivs

av Nordostatlantiska fiskerikommissionen, som reglerar fiskbestånden i

Nordostatlantens östra del. Organisationen fastställer för närvarande år-

ligen kvoter för sill och kungsfisk.

Laxfisket i Nordatlanten regleras inom Nordatlantiska laxorganisatio-

nen. Laxfisket bedrivs främst i kust- och älvområden och endast i ringa

omfattning i havet. För svensk del omfattas Skagerrak och Kattegatt med

tillrinnande vattendrag av de beslut som fattas inom organisationen.

 Ett mellanstatligt samarbete om skydd av havsmiljön i Nordsjön och

Nordostatlanten bedrivs inom ramen för Pariskonventionen (OSPAR).

Konventionen omfattar alla typer av föroreningar i den marina miljön.

Parterna har uppmanats att värna om den biologiska mångfalden och de

ekologiska processerna, bl.a. genom att upprätta skyddade habitatom-

råden.

6.2 Östersjösamarbete

Det arbete som bedrivs av Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC)

är ur svenskt perspektiv mycket betydelsefullt. Fiskerikommissionen har

sedan år 1973 haft till uppgift att förvalta fisktillgångarna i Östersjön

genom överenskommelser om gemensamma fiskeregler och nivåer för

högsta tillåtna fångstmängd. En betydelsefull del i kommissionens arbete

har hittills varit att fastställandet av TAC och kvoter för fyra av de i

Östersjön kommersiellt mest värdefulla fiskarterna torsk, sill, skarpsill

och lax.

Den konvention som reglerar kommissionens arbete reviderades år

1982 i samband med att staterna runt Östersjön utvidgade sina fiskezoner

och att gemenskapen tillträdde konventionen. Fiskerikommissionen

lämnar rekommendationer om reglering av fisket, utrustning, metoder,

minimimått för fisk som får landas, fredningstider och fredningsom-

råden.

Fiskerikommissionen har sedan år 1992 arbetat med bevarandet av den

vilda Östersjölaxen, vilket utgör ett exempel på hur en regional fiske-

riförvaltning kan arbeta för åtgärder som syftar till en god beståndsvård.

En långsiktig aktionsplan antogs våren 1997 för att rädda den vilda

Östersjölaxen och avser tiden t.o.m. år 2010. Vidare pågår inom fiskeri-

kommissionen arbetet som syftar till att återuppbygga torskbeståndet i

Östersjön.

Konventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön (HELCOM)

trädde i kraft år 1980. Den reviderades år 1992 då även gemenskapen

tillträdde som part. Konventionen skall genom ett nära regionalt samar-

bete skydda Östersjöområdets marina miljö. Konventionen omfattar alla

former av havsföroreningar. I samband med revideringen infördes be-

grepp som försiktighetsprincipen, bästa tillgängliga teknik och bästa

miljöpraxis. Kommissionen arbetar bl.a. med strategier och riktlinjer för

ett hållbart nyttjande av naturresurserna, vilket även omfattar fiskets

resurser.

Inom ramen för de båda konventionerna har ett samarbete utvecklats.

På nationell nivå finns ett samarbete som syftar till att utarbeta

gemensamma svenska ställningstaganden som kan användas i arbetet i de

båda konventionerna.

Inom ramen för processen om Östersjöregionens framtid, den s.k.

Visbyprocessen, har beslutats att en Agenda 21-plan skall utarbetas för

hela Östersjöregionen inom sektorerna jordbruk, energi, fiske, skog,

industri, turism och transport. Den del som berör fisket utarbetas av

Fiskerikommissionen för Östersjön. Arbetet omfattar allt fiske i Öster-

sjöregionen, dvs. havsfiske, kustfiske och vattenbruk. Sektorernas förslag

skall färdigställas under våren 1998 och avsikten är att en gemensam

Agenda 21-plan för hela Östersjöregionen skall kunna antas under som-

maren 1998. Under hösten 1997 skall uppläggning och utformning av

arbetet diskuteras med miljöorganisationer och övriga intresseorganisa-

tioner.

6.3 Nordiskt fiskerisamarbete

Regeringens bedömning: I det nordiska samarbetet på fiskets område

skall Sverige verka för att större vikt läggs vid bevarandefrågor, biolo-

gisk mångfald och utveckling av Östersjösamarbetet.

Skälen för regeringens bedömning: Det nordiska samarbetet inbe-

griper Danmark, Norge, Island, Färöarna, Grönland, Finland, Åland och

Sverige. Eftersom tre av de nordiska länderna nu omfattas av den gemen-

samma fiskeripolitiken får denna stor betydelse för inriktningen av det

nordiska fiskerisamarbetet. Mot den bakgrunden reformeras det nordiska

samarbetet. Detta arbete kommer att drivas vidare inom fiskeområdet i

syfte att effektivisera verksamheten och att finna områden som kan vara

av gemensamt intresse för samtliga nordiska länder.

Målsättningen för det nordiska fiskerisamarbetet är att bidra till ut-

vecklingen av de nordiska ländernas fiskerinäringar och till ett hållbart

och rationellt utnyttjande av de marina resurserna. Ett program för nor-

diskt fiskerisamarbete för perioden 1997 2000 har antagits. Samarbetet

omfattar bl.a. det internationella miljöarbetet. Det stora informationsut-

bytet, som kännetecknar det nordiska arbetet, är ett viktigt redskap för att

säkra en balanserad utveckling av fisket. Av vikt är även det regionala

fiskerisamarbetet i Östersjön liksom i övrigt mellan Norden och dess när-

områden, exempelvis Arktis och Barentsregionen.

Budgeten för det nordiska fiskerisamarbetet var för år 1996 7,3 miljo-

ner danska kronor (Dkr), varav en miljon avsåg den gemensamma fiske-

och miljöstrategien, som antogs år 1995.

Forskningen har haft en framträdande plats i det nordiska samarbetet.

FoU-projekt, som ur ett svenskt perspektiv bedömts som särskilt ange-

lägna, har varit forskning om Östersjölaxens lekvandring, M74-syndro-

met och om utveckling av teknisk förvaltning av torskfisket i Östersjön,

t.ex. genom utveckling av selektiva torsktrålar.

Under Sveriges kommande ordförandeskap i det nordiska samarbetet

år 1998 bör insatserna fördjupas på angelägna områden, som t.ex. miljö-

certifiering av fisk, biologisk mångfald och multilateralt arbete av bety-

delse för fisket, bl.a. FAO.

Övrigt nordiskt samarbete

Ett nordiskt samarbete bedrivs av Nordiska Fiskares Miljösekretariat,

som bildades år 1992. I miljösekretariatet ingår tio av yrkesfiskets orga-

nisationer i Sverige, Norge, Danmark, Finland, Island, Färöarna och

Grönland. Organisationens syfte är att arbeta för bevarandet av en ren

och produktiv marin miljö, där olika arter skall kunna beskattas på ett

uthålligt och bärkraftigt sätt samt att informera om yrkesfiskarnas syn på

och intresse för dessa frågor. Miljösekretariatet, som flyttar mellan med-

lemsorganisationerna, har till uppgift att samordna och koordinera

arbetet. Sekretariatets verksamhet finansieras av medlemsorganisa-

tionerna. Miljösekretariatet samverkar med Nordiska Ministerrådet, som

även har stött flera av miljösekretariets projekt.

Nordiska Fiskares Miljösekretariat deltar aktivt i miljöfrågor. Bland de

frågor som ägnats särskild uppmärksamhet de senaste åren kan nämnas

utsläpp av miljöfarliga ämnen i havet, planerade norska provborrningar

efter olja i Skagerrak, radioaktiva föroreningar i havet, avfallsdumpning,

föroreningar vid brytning av bly- och zinkmalm på Grönland etc. Sek-

retariatet deltar även i det nordiska arbetet om miljöcertifiering av fisk.

I Nordsjökonferensen medverkade miljösekretariatet aktivt för att föra

fram de intressen och åtgärder som fiskarena bedömer som angelägna.

Aktuella åtgärder och intressen presenterades vid Nordsjökonferensen i

samarbete med den sameuropeiska fiskeriorganisationen Europêche.

7 Hållbart fiske i Sverige

Regeringens bedömning: Det svenska fisket skall bedrivas på ett

hållbart sätt. Ett optimalt nyttjande av fiskbestånden skall nationellt

uppnås genom att försiktighetsprincipen tillämpas och att den biolo-

giska mångfalden säkerställs.

Skälen för regeringens bedömning: Svenskt havsfiske bedrivs i

Västerhavet och i Östersjön. Värdemässigt är torsk den viktigaste arten.

Efter torsk följer sill, nordhavsräka, havskräfta och lax.

Det finns omkring 3 000 yrkesfiskare i landet, av vilka ca 300 ägnar

sig åt insjöfiske. Den svenska fiskeflottan bestod år 1996 av ca 2 500

fartyg med en sammanlagd motoreffekt på 270 000 kW och ett totalt ton-

nage på 47 400 ton. Huvuddelen av flottan utgörs av mindre kombina-

tionsfartyg. Dessutom finns ungefär 50 trålare eller vadfartyg på mer än

30 m längd som är specialiserade på fiske på öppet vatten.

 Beredningsindustrin sysselsätter omkring 3 000 personer, av vilka

drygt 1 500 arbetar i ca 40 företag med mer än 10 anställda. Ytterligare

500 personer är knutna till produktionen. Den totala sysselsättningen

uppgår till ca 3 500 personer.

 I ett ekologiskt hållbart samhälle förenas tillväxt, välfärd och god mil-

jö. Fisket är ett exempel på en ekonomisk verksamhet, vars välgång och

överlevnad ytterst är beroende av god tillgång på fisk. För att nå detta

skall det svenska fisket bedrivas på ett hållbart sätt. Ett optimalt nyttjan-

de av fiskbestånden skall nationellt uppnås genom att den biologiska

mångfalden säkerställs och att försiktighetsprincipen tillämpas.

Miljöstörningar utgör ett allvarligt hot mot fisket. De minskar till-

gången på de för fisket intressanta arterna och kan göra fisken mindre

lämplig som livsmedel. En angelägen uppgift är att bevara eller återställa

goda miljöförhållanden i hav, sjöar och vattendrag. I kustområdena och

hela egentliga Östersjön är övergödningen ett allvarligt hot mot fiskbe-

stånden. Ett annat hot är de miljögifter som släpps ut och kan ge effekter

såsom t.ex. reproduktionsstörningar samt att fisk och skaldjur blir olämp-

liga som föda. I sötvatten är försurning, som kan medföra urlakning av

metaller som kvicksilver och aluminium, det allvarligaste hotet. Följden

av detta blir att ekosystemen förändras och att känsliga arter eller stam-

mar kan slås ut. Utbyggnaden av vattenkraften är ytterligare en åtgärd

som mycket kraftigt påverkat den biologiska mångfalden i vattendrag.

Det är av stor att övergödning och utsläpp av miljögifter och försurande

ämnen begränsas. Dessa åtgärder görs dels nationellt dels genom interna-

tionellt arbete. Regeringens målsättning är att Sverige skall vara en på-

drivande kraft och ett föregångsland för en hållbar utveckling i dessa

hänseenden.

De främsta oönskade effekter som orsakas av yrkesfisket är icke av-

sedda bifångster och skador på havsbottnar. För stora uttag av fisk i kom-

bination med den syrebrist som orsakats av övergödningen, har medfört

att torsk i Östersjön minskat drastiskt. Vid bottentrålning efter kräftdjur

och fisk kan skador på havsbotten uppkomma, som t.ex skador på eko-

systemen i s.k. mjukbottensamhällen. Mindre uppmärksammat är i vilken

utsträckning bottentrålning påverkar det marina kulturarvet t.ex. i form

av lämningar efter äldre skeppsvrak eller andra fasta fornlämningar.

 Fritidsfisket, som har både ett rekreativt och ekonomiskt värde, är av

stor omfattning i Sverige. Under år 1996 beräknas ca 2,2 miljoner män-

niskor ha fiskat någon gång under året. Den totala fångsten uppges till ca

79 000 ton, varav ungefär två tredjedelar fångades av sportfiskare. Den

resterande tredjedelen fångades av landets ca 500 000 husbehovsfiskare, i

huvudsak nätfiskare.

Även fritidsfisket kan ge upphov till olika slags miljöeffekter dels

sådana som är unika för fritidsfisket, dels sådana som är mer eller mindre

gemensamma för allt friluftsliv. Ett högt fisketryck kan förekomma i

vissa vatten.

Omkring 1 000 personer är sysselsatta inom vattenbruk. Det svenska

vattenbrukets produktion år 1995 uppgick till ca 7 500 ton, varav ca

6 000 ton fisk och 1 500 ton blötdjur och kräftdjur.

Den i särklass viktigaste arten i det svenska vattenbruket utgörs av od-

ling av regnbågslax, som svarar för ca 85 %. Annan matfisk som odlas är

röding, öring och andra laxfiskar. Antalet kräftodlingar har ökat sedan

mitten av 1980-talet.

Odling av fisk påverkar miljön genom att verksamheten kan bidra till

övergödning av vattenområden. Vidare kan miljön påverkas genom en

risken för spridning av sjukdomar eller fiskparasiter liksom bruk av me-

diciner och andra kemikalier.

Större odlingar av fisk är i dag anmälnings- eller tillståndspliktiga en-

ligt miljöskyddslagen. I samband med en tillståndsprövning görs bedöm-

ningar om eventuell miljöbelastning. Villkor och skyddsåtgärder för

verksamheten föreskrivs i syfte att förhindra miljöstörningar så långt det

är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat.

Förekomsten av fisksjukdomar är relativt begränsad i svenska odlingar

till följd av restriktiva införselregler för levande fisk samt av en väl ut-

vecklad frivillig hälso- och sjukdomskontroll inom odlingsverksamheten.

De vanligaste sjukdomarna är infektionssjukdomar samt andra naturligt

förekommande sjukdomar och parasiter. Transporter av fisk mellan re-

gioner kan få oönskade effekter. Närbesläktade fiskbestånd kan genom

anpassning till olika miljöer utveckla motståndskraft mot vissa sjuk-

domar. Ett annat problem är rymning av fisk från fiskodlingar. Det kan

ge allvarliga effekter genom dels smittspridning, dels påverkan på den

biologiska och genetiska mångfalden.

7.1 Sektorsansvar på fiskets område

Regeringens bedömning: Sektorsansvaret är en förutsättning för ett

framåtsyftande miljöarbete på fiskets område och skall tillämpas i en

fortlöpande dialog med miljöns företrädare.

Skälen för regeringens bedömning: Samhällssektorernas miljöansvar

fastställdes av riksdagen i samband med 1988 års miljöpolitiska

proposition (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:383).

Därefter har ansvaret ytterligare definierats. Varje samhällssektor ansva-

rar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och för att lösa de pro-

blem som redan finns. Ansvaret för miljön och omsorgen om naturresur-

serna innebär också skyldighet för såväl näringsidkare som för berörda

myndigheter att anpassa sin verksamhet till miljömålen. Det utvidgade

sektorsansvaret är en gemensam angelägenhet för såväl myndigheter som

för näringssidan. Miljöhänsyn måste integreras i alla sektorers verksam-

het, vilket förutsätter att ekonomiska överväganden sammanvägs med

miljöhänsyn i planering och beslutsfattande. Detta måste ske på alla nivå-

er och i alla delar av samhället. Samhällssektorns miljöansvar omfattar

därmed alla aktörer. Styrkan i tillämpligheten ges av att sektorn har de

bästa förutsättningarna och kompetensen att förebygga och minska miljö-

problemen.

Alla statliga myndigheter har ett grundläggande miljöansvar för sin

verksamhet. Fiskeriverket har tillsammans med vissa andra centrala myn-

digheter dessutom ett formellt sektorsansvar för miljön. Sektorsansvaret

innebär att verket, inom ramen för sina befogenheter, verksamhetsmål

och resurser, skall verka för att fisket minskar sina miljöeffekter. Arbetet

sker med utgångspunkt i de miljömål och riktlinjer som regering och

riksdag lagt fast.

Fiskeriverket har en samlande och pådrivande roll gentemot aktörerna i

sektorn. Verkställandet av sektorsansvaret är en process där sektorsmyn-

digheten successivt övertar ansvaret från miljömyndigheterna, vilka intar

funktionen som pådrivande i miljöarbetet. För Fiskeriverket innebär an-

svaret att följa och utvärdera utvecklingen på miljöområdet inom sektorn

samt att utgöra stöd för sektorns miljöarbete. Verket skall utarbeta för-

slag till mål, riktlinjer och styrmedel för sektorns miljöarbete. Av sek-

torsansvaret följer att verket ansvarar för att åtgärder genomförs i enlig-

het med verkets aktionsplaner. Likaså skall verket följa upp och utvärde-

ra att de mål för miljöarbetet som lagts fast nås. Verket ansvarar för redo-

visning av detta till regeringen, andra berörda myndigheter och fiskeri-

näringen i övrigt.

Naturvårdsverket skall som miljömyndighet vara samlande och pådri-

vande i miljövårdsarbetet. Verkets arbete skall syfta till att säkerställa en

god miljö och en biologisk mångfald. Verket skall utveckla uppföljnings-

bara kvalitetsmål och tillsammans med Fiskeriverket föreslå mätbara åt-

gärdsmål. Naturvårdsverket skall utvärdera miljöarbetet i landet samt föl-

ja upp och utvärdera resultatet i naturmiljön och söka orsaken om målen

inte nås.

7.2 Styrmedel för ett hållbart fiske

Regeringens bedömning: Statliga styrmedel bör utvecklas i takt med

att miljöarbetet förstärks. Nya och kompletterande styrmedel utgör,

tillsammans med sektorns ökade miljöarbete samt konsumenternas

krav på ökad miljöanpassning, viktiga förutsättningar för en fortsatt

utveckling av miljöarbetet.

Skälen för regeringens bedömning: I syfte att nå största möjliga

måluppfyllelse i miljöarbetet används flera styrmedel. Traditionellt sett

har dessa bestått av lagstiftning, ekonomiska styrmedel såsom skatter,

ersättningsformer, forsknings- och utvecklingsverksamhet samt rådgiv-

ning, information, utbildning m.m.

De viktigaste juridiska styrmedlen är fiskelagen (1993:787) med följd-

författningar samt miljölagstiftningen i form av miljöskyddslagen, natur-

vårdslagen, naturresurslagen, gentekniklagen och vattenlagen. Fiskeriver-

ket skall i enlighet med sin instruktion verka för en ansvarsfull hushåll-

ning med fisktillgångarna bl.a. genom att främja biologisk mångfald och

därmed ett rikt och varierat fiskbestånd. Utifrån syftet att vårda och lång-

siktigt nyttja fiskbestånden har verket reglerat fisket genom föreskrifter

för Östersjön, Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt samt för vissa sötvat-

tensområden.

Regeringen tillsatte i november 1996 en utredning med uppgift att dels

göra en översyn av den statliga fiskeriadministrationen, särskilt avseende

Fiskeriverket, dels föreslå en mer effektiv forsknings- och utvecklings-

verksamhet på fiskets område. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till

regeringen senast den 15 januari 1998.

Regeringen överlämnade den 3 april 1997 en remiss till Lagrådet om

en miljöbalk i vilken de centrala bestämmelserna i miljölagstiftningen

sammanförs med ett tiotal andra lagar till en gemensam miljö- och re-

surslagstiftning. På Fiskeriverkets ansvarsområde sker inte några väsent-

liga förändringar i förhållande till gällande rätt. Detta innebär bl.a. att

Fiskeriverket behåller sin ställning i vattenmålen samtidigt som verket

får ökat ansvar för bevakningen av allmänna fiskeintressen i miljö-

skyddsmål.

Konsumenternas intresse för märkning av produkter har lett till en

ökad användning av miljömärkningen. Inom fiskeområdet diskuterar

därför myndigheter, fiskerinäringen, producenter, intresseorganisationer

och konsumenter frågan om miljömärkning av fisk. Nordiska Minister-

rådet har tillsatt en projektgrupp som behandlar frågan om en gemensam

nordisk miljömärkning. Inom ramen för projektet kommer en informa-

tionskampanj att genomföras, vilken beskriver den nordiska förvaltning-

en av fiskbestånden. På det internationella planet pågår ett liknande pro-

jekt inom ramen för Marine Stewardship Council.

Inom ramen för statsförvaltningens miljöarbete deltar Fiskeriverket

som en av 25 pilotmyndigheter i projektet om miljöledningssystem i

statsförvaltningen. Miljöledningssystemet innebär ett systematiserat mil-

jöarbete med tydliga riktlinjer och mål, bl.a. centrala styrmedel, klar-

gjorda ansvarsförhållanden samt rutiner för uppföljning och årlig rappor-

tering. Syftet är att utveckla statens arbetssätt att medverka till ett ekolo-

giskt hållbart samhälle genom att integrera miljöhänsyn och resurshus-

hållningsfrågor i all statlig verksamhet. Under år 1997 kommer förslag

till miljöpolicy samt en handlingsplan för ökad integration av miljöhän-

syn i myndighetens verksamhet att utarbetas.

7.3 Forskning

Ett långsiktigt hållbart nyttjande av fiskresurserna måste grundas på kun-

skap och vetenskapliga resultat om bl.a. fiskbestånd, ekologiska samspel

där fiskbestånden är en integrerad del av ekosystemen, miljöinverkan och

teknikutvecklingen. Detta ställer stora krav på forskning och utveckling

nationellt men också på det nationella kunskapsunderlaget som lämnas

till internationella samarbetsfora, framför allt ICES.

Fiskeriforskningen måste utveckla mer exakta definitioner av begrep-

pet hållbart nyttjande och metoder för att bättre bestämma olika gräns-

nivåer på uttag. För en fullgod rådgivning måste till de biologiska aspek-

terna också läggas socioekonomiska bedömningar. Forskningen behöver

klarlägga effekterna av olika förvaltningsstrategier.

För att nå en optimal resurshushållning är utveckling av fångsttekniker

som säkrar så god selektivitet som möjligt avseende fiskstorlek och art

särskilt viktigt. I samma syfte är det också nödvändigt att utveckla meto-

der som innebär att mängden fisk som kastas överbord minimeras och

som därmed ger ett förbättrat råvaruutnyttjande.

Fiskeriverket bedriver undersökningsverksamhet såväl i havsvatten

som i sötvatten. Huvudsakligen är verksamheten inriktad på bestånds-

uppskattningar, men verksamheten omfattar även andra uppgifter som

ligger till grund för verkets miljöansvar.

Fiskeriutredningen (Jo 1996:03) har bl.a. till uppgift att utreda en mer

effektiv forsknings- och utvecklingsverksamhet på fiskets område. Re-

geringen har för avsikt att återkomma till forsknings- och utvecklings-

verksamheten när utredningens förslag föreligger.

8 Åtgärder för biologisk mångfald på fiskets

område

8.1 Aktionsplan för biologisk mångfald på fiskets område

Regeringens bedömning: Fiskeriverkets aktionsplan för biologisk

mångfald på fiskets område bör i allt väsentligt genomföras i syfte att

uppnå ett hållbart fiske. Arbetet med att utveckla miljökvalitetsmål

bör fortsätta.

Fiskeriverkets bedömning: Överensstämmer med regeringens be-

dömning.

Remissinstanserna: Fiskeriverkets aktionsplan fick ett övervägande

positivt mottagande av remissinstanserna. Flertalet remissinstanser anser

att den är väl genomarbetad och bra strukturerad.

Miljökvalitetsmålen tillstyrks men några remissinstanser, bl.a. Natur-

historiska riksmuseet och Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald,

framhåller att ytterligare arbete krävs för att konkretisera målen så att de

blir mätbara och uppföljningsbara.

Aktionsplanens åtgärdsförslag tillstyrks av flertalet remissinstanser,

som också anser att åtgärdsförslagen är väl motiverade och bör genom-

föras.

Flera remissinstanser kritiserar kostnadsberäkningarna och framhåller

att medelsbehovet i praktiken är större.

Skälen för regeringens bedömning: Konventionen om biologisk

mångfald trädde i kraft i december 1993. Konventionens breda ansats ger

goda möjligheter till en samordnande roll i det internationella natur-

vårdsarbetet. Konventionen syftar till att bevara den biologiska mång-

falden, till ett långsiktigt hållbart utnyttjande av mångfaldens beståndsde-

lar och till en rättvis fördelning av nyttigheter som kan vinnas ur genetis-

ka resurser.

Regeringens ställningstaganden till de åtgärder och åtgärdsförslag som

Naturvårdsverket och Boverket har presenterat i sina aktionsplaner för att

bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden redovisas i propo-

sitionen (prop. 1996/97:75, bet. 1996/97:JoU15, rskr. 1996/97:239) om

skydd av hotade arter samt aktionsplaner för biologisk mångfald.

Fiskeriverket har på regeringens uppdrag utarbetat en aktionsplan för

biologisk mångfald på fiskets område. I aktionsplanen redovisas en rad

åtgärdsförslag för att bevara den biologiska mångfalden. I beskrivningen

av miljösituationen lyfts de viktigaste hoten fram för olika vatten-

områden, såsom försurning, övergödning, tungmetaller, organiska miljö-

gifter etc. Verket konstaterar att vattenområdenas specifika förutsättning-

ar har stor betydelse för att kunna säkerställa arters långsiktiga överlev-

nad. Åtgärdsstrategier redovisas för sjöar och rinnande vatten, kustvatten

och utsjövatten. Strategierna syftar till att bevara och förstärka biodiver-

siteten i olika typer av vattenområden, bedriva forsknings- och undersök-

ningsverksamhet, genomföra miljö- och fiskeribiologiska undersökningar

etc. Vidare föreslås miljökvalitetsmål för vattenmiljön och fiskbestånden

avseende fiske och vattenbruk. Fiskeriverket lägger fram en rad åtgärds-

förslag. Dessutom behandlas forsknings- och utvecklingsverksamheten.

Genom aktionsplanen konkretiseras Fiskeriverkets sektorsansvar för mil-

jön och understryks vikten av samråd med naturvårdsmyndigheterna för

säkerställandet av en biologisk mångfald och ett rikt och varierat fisk-

bestånd.

Regeringen anser att aktionsplanen skall vara vägledande för det fram-

tida arbetet med att bevara den biologiska mångfalden på fiskets område.

Regeringen anser vidare att arbetet med att utveckla miljökvalitetsmålen

bör prioriteras. De är i dag allmänt formulerade och kräver ytterligare

konkretisering för att bli mät- och uppföljningsbara.

Fiskeriverket har för den kommande treårsperioden föreslagit en rad

åtgärder. Flera åtgärder syftar till att öka kompetens och kunskap inom

ansvarsområdet. Regeringen anser att inriktningen på de åtgärdsförslag

som förs fram i aktionsplanen är välgrundade och stöder den viktiga

kompetensutvecklingen inom området. I detta sammanhang bör frågor

rörande selektiva fångstmetoder och förvaltningen av den vilda Östersjö-

laxen samt åtgärder för att bevara malen och den svenska flodkräftan

prioriteras.

Aktionsplanen är ett viktigt styrmedel för att kunna uppnå miljö-

politikens övergripande mål beträffande bevarandet av den biologiska

mångfalden. De föreslagna åtgärderna främjar en mer ansvarsfull och

ekologiskt hållbar verksamhet inom fiskesektorn. Ett ökat miljöarbete

behövs för att förbättra skyddet av värdefulla akvatiska naturresurser och

även för att skapa bättre förutsättningar för ett långsiktigt och ekono-

miskt lönsamt fiske. Inför det framtida arbetet måste gränsdragningen

mellan Fiskeriverkets och Naturvårdsverkets ansvarsområden förtydligas

vad gäller bevarandet av hotade fiskarter. Vidare bör den s.k. rödlistan

över hotade fiskarter uppdateras.

Arbetet med flertalet av aktionsplanens åtgärdsförslag har redan på-

börjats. Regeringen finner det angeläget att aktionsplanen i allt väsentligt

genomförs. Arbetet skall finansieras inom ramen för Fiskeriverkets ordi-

narie verksamhet. Åtgärderna bör prioriteras efter angelägenhetsgrad,

tillämpbarhet och karaktär. Nyttoeffekter och kostnadseffektivitet bör vä-

gas in. Genom den ökade satsningen på fiskevården som ges i det följan-

de, kommer finansieringen av flertalet åtgärdsförslag i planen att kunna

klaras.

8.2 Fiskevården

Regeringens bedömning: En ökad satsning skall göras på en förbätt-

rad fiskevård, främst i kustområdena och i de sjöar där det förekom-

mer fritt fiske. I första hand skall insatser för bevarande av hotade ar-

ter och stammar, biotopåtgärder, bildande av fiskevårdsområden och

skärpt fisketillsyn prioriteras.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen återkallade i novem-

ber 1995 en proposition om allmän fiskevårdsavgift m.m. (skr.

1995/96:28). Regeringen aviserade i skrivelsen sin avsikt att vid en se-

nare tidpunkt återkomma med förslag om annan finansiering av fiske-

vården. Riksdagen har uppdragit åt regeringen att snarast lägga fram för-

slag om hur fiskevården skall finansieras (bet. 1995/96:JoU4, rskr.

1995/96:150)

I syfte att uppfylla kraven på en ekologiskt hållbar utveckling samt na-

tionella åtaganden är det enligt regeringens bedömning angeläget att göra

en kraftfull satsning inom fiskevårdens område.

Fiskevården finansieras för närvarande bl.a. över statsbudgeten genom

anslagen för fiskevård och för kalkningsverksamhet i sjöar och vatten-

drag samt med vattenavgiftsmedel. Det finns emellertid behov av en

ökad satsning på angelägna åtgärder.

Statsbudgetens anslag till fiskevården har under en lång följd av år

varit relativt oförändrat. För budgetåret 1997 uppgår Fiskeriverkets an-

slag C 4. Fiskevård till 4,6 miljoner kronor. Anslaget skall användas till

bidrag för kostnader avseende bildande av fiskevårdsområden, bidrag för

länsstyrelsernas fisketillsyn, åtgärder för fiskevård, exempelvis biotop-

vård samt insatser för bevarande av hotade arter. Under de senaste åren

har bidragen främst använts till fiskevårdsåtgärder, bl.a. biotopvård fiske-

tillsyn och till bidrag för bildandet av fiskevårdsområden. Ytterligare an-

sökningar om bidrag för bildande av fiskevårdsområden finns hos läns-

styrelserna.

Även vattenavgiftsmedel används för fiskevård. Dessa avgifter be-

stäms av vattendomstolar som kompensation för skada på fisket. För

budgetåret 1995/96 fanns totalt 28,6 miljoner kronor tillgängliga för

fiskevård. Medlen, som främst används för biotopvårdande åtgärder och

utsättning av fisk, är ofta destinerade till vissa områden i enlighet med

villkoren i vattendomarna. Medel utdömda enligt 10 kap. 6 § vattenlagen

kan dock i viss utsträckning användas för forsknings- och undersök-

ningsverksamhet som rör fiskevård. Möjligheten att med vattenavgifts-

medel genomföra åtgärder för hotade arter samt för att utföra biotopvård

i större omfattning är mycket begränsade.

Under ett antal år har utsättning av fisk för yrkesfiskets behov genom-

förts i syfte att förbättra det yrkesmässiga fisket i kustområden och in-

sjöar. Störst betydelse har utsättningar av ål haft. Andra arter som sätts ut

är gös och lax. Under senare år har i storleksordningen ca 10 miljoner

kronor avsatts årligen för detta ändamål. Dessa utsättningar har under en

övergångstid finansierats av prisregleringsmedel och medel från EG:s

strukturfonder.

Biologiska återställningsåtgärder, som finansieras över anslaget för

kalkningsverksamhet för sjöar och vattendrag under utgiftsområde 20,

har även kommit fisket till del genom återställning av försurningsskadade

sjöar och vattendrag. Bidrag lämnas i första hand för kalkningsverksam-

het, men även i mindre omfattning för biologiska åtgärder som återin-

troduktion av utslagna växter och djur, eliminering av vandringshinder

och byggande av vandringsvägar. Kalkningsinsatserna har varit

betydelsefulla för fritidsfisket, gynnat yrkesfisket vad gäller laxfisket

samt minskat halterna av kvicksilver i fisk. Härutöver bidrar enskilda

fiskevårdsområden till verksamheten.

Det finns nu, enligt regeringens bedömning, behov av kraftfulla åtgär-

der på fiskevårdens område. Fiskevårdsarbetet syftar till en god miljö,

effektiv användning av resurserna och en hållbar försörjning. Ekosyste-

men skall brukas på ett sätt som varken hotar deras långsiktiga produk-

tionsförmåga eller den biologiska mångfalden. En allmän fiskevård

främjar ett kollektivt intresse som en del i ansträngningarna för att åstad-

komma ett ekologiskt hållbart samhälle. Regeringen föreslår i budget-

propositionen för år 1998 en kraftfull satsning på fiskevården genom att

anslaget C 4. Fiskevård höjs till 20 miljoner kronor fr.o.m. år 1998.

Som en följd av internationella åtaganden, såsom t.ex. Agenda 21,

Konventionen om biologisk mångfald och den internationella aktions-

planen för Östersjölaxen, har Sverige åtagit sig att bedriva en mer ut-

vecklad fiskevård på nationell nivå. En väl planerad långsiktig fiskevård

kommer på sikt att ge förbättrade fiskemöjligheter och därmed medföra

förbättrade sysselsättningsmöjligheter, bl.a. i glesbygden, inte minst ge-

nom en utveckling av fritidsfisket. Genomförandet av Fiskeriverkets ak-

tionsplan för biologisk mångfald på fiskets område kan också på detta

sätt förverkligas.

Fiskevårdens övergripande mål är att långsiktigt verka för livskraftiga

och rika fiskbestånd i svenska vatten. En ansvarsfull hushållning med

fisktillgångarna innebär ett optimalt nyttjande av fisktillgångar samt att

långsiktigt verka för att upprätthålla en biologisk mångfald. Miljömålet

på fiskets område är att fisk och skaldjur och deras näringsorganismer

skall bevaras i livskraftiga naturligt reproducerande bestånd.

Det är av grundläggande betydelse att det finns goda reproduktions-

möjligheter och en lämplig miljö för fisken att växa upp och leva i. Av

stor betydelse är miljövårdande åtgärder för en förbättrad akvatisk miljö

såsom åtgärder mot försurning, övergödning och utsläpp av miljögifter.

Andra åtgärder av betydelse är allmänna miljö- och naturvårdsåtgärder

samt den fysiska planeringen av kustområden, sjöar och vattendrag.

Regeringen anser att det finns behov av förbättrad fiskevård i de all-

männa och enskilda vattnen i kustområdena och i sjöarna Vänern,

Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland. I första hand bör

verksamheten omfatta direkta fiskevårdsåtgärder i vattenmiljön såsom att

främja den biologiska mångfalden, biotopvård, utsättning av fisk, bildan-

de av fiskevårdsområden samt åtgärder för att främja tillsynen. Fiskevår-

den i de nämnda vattenområdena är ett gemensamt ansvar för såväl fiske-

vattenägarna som för staten. Det är av grundläggande intresse att lång-

siktiga, bestående åtgärder prioriteras. Dagens fisketillsyn är otillräcklig

främst längs kusterna och i de stora sjöarna med allmänt vatten. Åtgärder

bör vidtas i syfte att förbättra tillsynen. Under senare år har frågan om

fisksjukdomar och ökad dödlighet hos vissa fiskslag aktualiserats. Ökad

kompetens och kunskap om bekämpning av fisksjukdomar är också av

stor betydelse för beståndsvården. Möjligheten att genomföra s.k. flyt-

fiskundersökningar bör prövas som ett led i miljöarbetet på fiskets om-

råde.

I andra enskilda vatten faller ansvaret för fiskevården på fiske-

vattenägarna. Fiskevårdsområden skall främja ett ändamålsenligt nytt-

jande av fisket och möjliggöra en god fiskevård. Antalet fiskevårdsområ-

den fördubblades under perioden 1981 1990 och är i dag ca 2 000. Enligt

Fiskeriverkets bedömning finns det behov av att bilda fler fiskevårdsom-

råden. Det är angeläget att en sådan ny- och ombildning av fiskevårds-

områden kan genomföras. Ökad kompetens och kunskap om god fiske-

vård kräver förbättrad information och utbildning. Fiskeriverket bör

verka för att förbättra kunskapen om exempel på väl genomförda fiske-

vårdsåtgärder.

8.3 Östersjölaxen

Regeringens bedömning: Genomförandet av den internationella

aktionsplanen för Östersjölaxen, som antagits av Fiskerikom-

missionen för Östersjön, bör prioriteras. Sverige skall aktivt verka för

att minska fisket efter hotade naturliga laxbestånd. Därvid bör särskilt

eftersträvas att fiskemönstret riktas mot fiske efter odlad lax samtidigt

som de naturliga laxbestånden skyddas. Vidare skall Sverige verka för

en internationell reglering av utsättning av lax.

Skälen för regeringens bedömning: Genomförande av den interna-

tionella aktionsplanen för Östersjölaxen är av avgörande betydelse för

nationellt skyddsvärda laxbestånd. Sverige har ett särskilt ansvar för na-

turlaxstammarna eftersom de flesta kvarvarande naturliga laxbestånden i

Östersjöområdet leker i svenska vattendrag. Genomförandet av aktions-

planen för Östersjölax ger nya arbetstillfällen i glesbygdsområden genom

insatser för att återskapa reproduktionsområden. Vidare leder arbetet till

förbättrade livsmiljöer för andra fiskarter och till att produktiva eko-

system återskapas i svenska älvar. Härigenom skapas även förutsätt-

ningar för en lönande fisketurism.

Fiskeriverket kommer att ges i uppdrag att utreda och lämna förslag till

regeringen om och hur en begränsning av fisket efter vildlax kan genom-

föras. Viktigt därvid är att frågan om och hur fiskerättsägarna påverkas

studeras närmare samt att frågan om eventuella kompensationsåtgärder

granskas.

Ett ytterligare led i bevarandearbetet är att säkerställa genproduktionen

för de vilda laxstammarna. Fiskeriverket skall utreda och lämna förslag

om den framtida driften av genbanken för lax i syfte att uppnå en kost-

nadseffektiv lösning.

Östersjölaxens utbredningsområde och biologi

Naturliga laxbestånd

I Sverige finns naturlig laxreproduktion i 14 älvar utmed Östersjökusten

och i sju vattendrag på Västkusten samt i Vänern där Gullspångslaxen

utgör en relikt sötvattensform av den atlantiska laxen. Av de 14 natur-

laxälvarna utmed Östersjökusten finns elva i Bottenviken (Torne älv,

Kalix älv, Råne älv, Pite älv, Åby älv, Byske älv, Kåge älv, Rickleån,

Vindelälven, Öre älv och Lögde älv), en i Bottenhavet (Ljungan) och två

i södra Östersjön (Emån och Mörrumsån). Den största laxälven är Torne

älv, som gemensamt förvaltas av Sverige och Finland bl.a. genom Finsk-

svenska gränsälvskommissionen. Totalt finns 25 älvar med vilda laxbe-

stånd av ursprungligen 70-talet laxälvar runt Östersjön. Dessutom finns

ett antal laxälvar där det efter återställningsarbeten kan vara lämpligt att

återskapa laxbestånd.

Odlade laxbestånd

Utbyggnaden av vattenkraften har kraftigt påverkat de naturliga lax-

stammarna. Deras reproduktion hindras inte endast genom dammbyggen.

Laxens naturliga miljö har också förvandlats från strömmande vatten till

mer sjölika områden, helt olämpliga som uppväxtområden. Den stora

utbyggnaden av vattenkraften medförde därför behov av kompensation

för förlusten av lax, varför en betydande odling av smolt startades. Kom-

pensationsutsättningarna har fastställts i vattendomar.

M74-syndromet

År 1974 upptäcktes i en av de svenska kompensationsodlingarna att vissa

nykläckta laxungar blev apatiska och dog. Problemet kvarstod under de

kommande åren men fick aldrig någon större omfattning. Orsaken antogs

vara miljöförhållanden i havet där laxhonorna genom födan tog in skad-

liga ämnen, vilka senare kom att påverka ynglet. Symtomet gavs benäm-

ningen M74-syndromet efter miljöfenomenets upptäcksår. Syndromet

kvarstod under flera år och försvann sedan. I slutet av 1980-talet ökade

ånyo yngeldödligheten i ett par av odlingarna, vilket kunde kopplas till

M74. Under de första åren på 1990-talet utgjorde M74 inte något pro-

blem i flertalet odlingar. En viss ökning kunde emellertid märkas. Våren

1992 förekom en utbredd dödlighet bland de nykläckta ynglen. År 1993

ökade dödligheten till drygt 70 %. Samtidigt kunde konstateras att även

den vilda laxen var drabbad.

Så sent som år 1996 var runt 60 % av ynglen i odlingarna påverkade av

M74. Det finns starka indikationer på att den vilda laxen är lika kraftigt

drabbad. Liknande problem finns i andra delar av världen. Det är i dag

känt att dödligheten orsakas av brist på tiamin, ett B-vitamin. Vad som

orsakar denna brist är emellertid är inte klarlagt, men det finns tydliga

kopplingar till miljösituationen i Östersjön. Detta har medfört att M74

har kunnat motverkas i odlingarna genom behandling av ynglen med tia-

minlösning. Produktionen av odlad lax kommer därmed inte att påverkas

under de närmaste åren. Det innebär emellertid inte att problemet är löst

eller att behandling kan mildra effekterna av M74 på de vilda laxungarna

i dagsläget. Dödligheten i M74 i de svenska odlingarna förefaller dock

vara lägre under år 1997 än under år 1996.

Laxfisket i dag

Yrkesfisket i havet efter lax har genom allt mindre kvoter fått vidkännas

stora begränsningar. Dessa begränsningar gör att fisket inte alltid kan

bedrivas under den för fiskaren mest gynnsamma tiden. Den fortsatt stora

utsättningen av smolt gör emellertid att tillgången på fångstbar lax nu är

större än kanske någon gång under efterkrigstiden. Trots detta är lönsam-

heten i laxfisket dålig. En starkt bidragande orsak är de låga priserna på

grund av konkurrensen från den odlade norska laxen.

Kustfisket efter lax norr om Åland har varit ett gott komplement till

övrigt fiske. Eftersom större delen av den odlade laxen kommer från

detta område kan fisket där lättare koncentreras mot de områden där an-

delen odlad lax är förhållandevis hög. Uppdelningen av den svenska lax-

kvoten har också tagit hänsyn till detta och för år 1997 har 40 % av kvo-

ten avsatts för fisket längs Norrlandskusten, där s.k. terminalfiskeområ-

den inrättats utanför de utbyggda älvarna i Bottenviken. Terminalfiske

innebär i princip att man inom ett geografiskt avgränsat område utanför

älvar med odlad lax tillåter intensivt fiske efter sådan lax

Fisket efter lax i naturlaxälvarna var under många år av mindre om-

fattning. Sportfiske förekom visserligen i många älvar, men tillgången på

lax var i allmänhet inte så stor och antalet utövare var relativt lågt. Efter

begränsningarna av havsfisket under 1990-talet har tillgången på lax ökat

i älvarna, särskilt under de senaste åren, och därmed också intresset att

fiska den.

De av Fiskerikommissionen för Östersjön beslutade begränsningarna

av den årliga totalfångsten av lax som påbörjades år 1991 skulle, till-

sammans med de nationella begränsningarna i laxfisket i Sverige och

Finland, ha lett till en återhämtning av naturlaxbestånden om inte M74-

syndromet drabbat laxen. I takt med att den naturligt producerade laxen

kraftigt minskat och i vissa vattendrag till och med försvunnit har

emellertid kompensationsodling blivit en grundförutsättning för att kunna

bedriva ett ekonomiskt lönsamt havsfiske i Östersjön. År 1996 var mer

än 90 % av Östersjöns totala laxbestånd odlat. Havsfisket efter lax sker i

egentliga Östersjön, där bestånden av vild och odlad lax blandas, vilket

omöjliggör en beskattning efter respektive laxstams individuella bärkraft.

Detta är huvudorsaken till dagens laxproblematik i Östersjön.

Fiskeriverkets rapport Lax i sikte

Fiskeriverket har i rapporten Lax i sikte föreslagit regeringen vissa åtgär-

der för att säkerställa de vilda laxstammarnas överlevnad samtidigt som

ett intensivt fiske skall kunna bedrivas med inriktning på de odlade lax-

bestånden. Rapporten har av regeringen använts som underlag inför för-

handlingar inom Fiskerikommissionen för Östersjön år 1996. Fiskeriver-

ket anger i rapporten att de flesta av laxbestånden i Bottniska viken är i

en prekär situation. EG-kommissionens rapport (den s.k. Lassenrappor-

ten) och den rådgivande kommittén (ACFM) inom Internationella rådet

för havsforskning rekommenderar att fisket till havs och vid kusterna

stoppas under år 1997 och att odlad lax fiskas så nära utsättningsplatser-

na som möjligt för att undvika fångst av vild lax. Vidare har Fiskeri-

kommissionen rekommenderat Östersjöländerna att införa ett morato-

rium i och utanför alla älvar med vilda laxbestånd.

Fiskeriverket har i rapporten ställt upp två övergripande mål för lax-

fisket. Målet på kort sikt är att undanröja det akuta hotet om genetisk ut-

armning eller i vissa fall direkt utslagning som flertalet laxstammar i

Östersjöområdet för närvarande står inför. Det långsiktiga målet är att

reproduktionspotentialen i varje laxförande vattendrag eller del av vatten-

drag skall nyttjas.

Rapporten har remissbehandlats. De remissinstanser som yttrat sig

över de övergripande målen för laxfiskevården delar i huvudsak Fiskeri-

verkets uppfattning. Ett par remissinstanser anser att det bör göras en

socioekonomisk analys av det nuvarande fisket efter lax i Östersjön och

vilka effekter de föreslagna åtgärderna skulle få för fisket. Flera remiss-

instanser menar att beskattningen av de vilda laxbestånden bör begränsas

så mycket som möjligt och att fisket i uppväxtområdena i egentliga

Östersjön därför bör minskas. Laxfisket bör således förändras från ett

havsfiske på blandbestånd till ett kust- och älvfiske. Drivgarnsfisket bör

upphöra. Den svenska laxkvoten bör vidare fördelas så att minst hälften

får fångas längs Norrlandskusten och i älvarna. Fiskenäringen anser att

frågan om laxfiskevården är en internationell fråga och skall behandlas

inom Fiskerikommissionen för Östersjön.

Internationell aktionsplan för att rädda naturlaxen i Östersjön

En arbetsgrupp under Fiskerikommissionen för Östersjön utarbetade på

bl.a. svenskt initiativ en långsiktig plan för att rädda de genetiskt unika

laxstammarna i Östersjön. Fiskerikommissionen antog planen vid ett

extra möte i februari 1997. I planen anges bl.a. att senast år 2010 skall

minst 50 % av den potentiella produktionen av vild lax vara återupp-

byggd inom genetiskt säkra gränser i varje enskild älv för att uppnå en

bättre biologisk balans mellan odlad och vild lax.

Målet skall uppnås genom att utslagning av vilda laxstammar förhind-

ras samt att vilda bestånd återskapas i nuvarande och potentiella natur-

laxälvar. Samtidigt skall ett så stort fiske som möjligt ändå tillåtas. Varje

kuststat uppmanas att införa nationella åtgärder som kompletterar

Fiskerikommissionens rekommendationer. I aktionsplanen fastslås även

att regler, som är acceptabla med hänsyn till genetiska krav, införs för

utsättningar, vilka syftar till att förstärka naturliga bestånd. Vidare fast-

slås att fisket bör inriktas mot fiske efter den odlade laxen, dvs. terminal-

fiske.

Forskningen måste intensifieras om de bakomliggande orsakerna till

M74-syndromet. Nationella och regionala referensälvar skall utses så att

utvecklingen av naturbestånden bättre skall kunna följas. En internatio-

nell övervakningsgrupp har inrättats för att regelbundet följa genom-

förandet av planen och vid behov utarbeta kompletteringar. I Sverige har

Fiskeriverket inrättat en nationell arbetsgrupp för att genomföra de åtgär-

der som enligt aktionsplanen behövs för att rädda laxstammarna. Andra

åtgärder inkluderar ökad fredning av hotade laxbestånd, återställande av

reproduktionsområden, byggande av nya fiskvägar vid vandringshinder,

förstärkningsutsättningar där så är lämpligt, årliga beståndsundersök-

ningar, märkning av odlad lax samt etablering och drift av referensälvar.

På grund av den allvarliga situationen för flera av naturlaxstammarna och

osäkerheten om utvecklingen av M74 driver Fiskeriverket en genbank för

de 14 kvarvarande naturliga laxstammarna.

Prognos för Östersjölaxen åren 1997 1999

Situationen för den vilda Östersjölaxen är fortfarande mycket allvarlig

och flera av bestånden i de nordligt belägna älvarna i Sverige är särskilt

hotade. Med hänsyn till att produktionen är liten i många av de små

skogsälvarna i Bottenviken löper bestånden i dessa älvar stor risk att slås

ut. Av Östersjöns totala bestånd av laxungar som under år 1996 vandrade

ut i Östersjön för att växa upp var endast 7 % naturligt producerade. Den

hårda regleringen av laxfisket har dock resulterat i en ökad uppvandring

av vildlax åren 1996 och 1997.

En avgörande orsak till att den negativa beståndsutvecklingen nu ser ut

att vända är den finska regleringen av det finska kustfisket som infördes

inför 1996 års laxfiskesäsong. Den resulterade i en kraftigt ökad lekupp-

vandring i Torne, Kalix och Byske älvar. Samma typ av reglering inför-

des i Sverige för kustfisket utefter Norrlandskusten inför 1997 års lax-

säsong.

Regleringen av fisket efter lax är och förblir en svår fråga. Problemen

kan inte lösas enbart genom beslut om en mycket låg total tillåten

fångstmängd, eftersom det då bildas ett stort överskott av odlad lax i de

utbyggda älvarna. Risken för oönskad uppvandring av sådan lax till älvar

med vilda laxpopulationer kan därvid öka med en icke önskvärd genetisk

påverkan som följd. Ett visst fisketryck måste därför upprätthållas.

Även användningen av olika fångstredskap bör löpande utvärderas. I

detta sammanhang bör fiske med drivgarn särskilt uppmärksammas.

EG:s nuvarande regler tillåter fiske med drivgarn om högst 2,5 km. Be-

gränsningen av drivgarnens längd tillkom för att tillmötesgå en FN-

resolution från år 1991 i vilken ett förbud mot storskaligt fiske rekom-

menderas. Reglerna omfattar inte Östersjön. Fisket i Östersjön regleras

av Fiskerikommissionen för Östersjön, som tillåter 21 km långa drivgarn.

De problem med drivgarnsfiske, som uppmärksammas i FN-resolutionen,

är inte aktuella i samma omfattning i Östersjön. Regeringen avser

emellertid att ge Fiskeriverket i uppdrag att sammanfatta och redovisa de

studier och undersökningar som gjorts i syfte att belysa driv-garnsfiskets

effekter på marina arter i Östersjön och, om så är påkallat, lämna förslag

till lämpliga åtgärder för regeringens vidare ställnings-taganden i frågan

och för Sveriges agerande i Fiskerikommissionen.

För närvarande råder osäkerhet beträffande hur mycket lekfisk som

kommer att återvända till sina hemälvar under de närmaste åren. Med

hänsyn härtill är det nödvändigt att, till dess Fiskeriverket redovisat sitt

uppdrag rörande begränsning av fisket efter vildlax, bibehålla minst nu-

varande skyddsbestämmelser till gagn för återuppbyggnaden av de ho-

tade vildlaxbestånden.

9 Det framtida miljöarbetet på fiskets område

Regeringens bedömning: Det framtida miljöarbetet på fiskets område

måste fortsättningsvis utgå från sektorns miljöansvar. Försiktighets-

principen skall prägla det fortsatta arbetet. Samordning och samverkan

skall ske i syfte att nå största miljöeffekt. Ett ökande intresse för en

ekologiskt hållbar utveckling och för miljöfrågor inom näringen är av

stor betydelse för att fiskerisektorns miljömål skall nås.

Skälen för regeringens bedömning: Under det senaste decenniet har

kunskapen och insikten om betydelsen av åtgärder för att bevara och för-

stärka naturresursbasen och att skydda den marina miljön ökat inom

fiskerisektorn. Arbetet måste emellertid utvecklas och fördjupas.

Arbetet med fiskesektorns miljöfrågor har intensifierats under 1990-

talet. Förändringar i regelverket, i samband med den nya fiskelagen, för-

bättrade möjligheterna till en effektiv fiskevård. En viktig förutsättning

är regeringens kommande satsning på en förbättrad fiskevård. De fram-

tida nationella satsningarna inom ramen för den internationella aktions-

planen för Östersjölaxen är en annan del i detta arbete. Fiskeriverkets

aktionsplan för biologisk mångfald på fiskets område ingår som en viktig

del i det fortsatta arbetet.

Principen om ett uthålligt fiske bör drivas inom inom gemenskapen

och i andra internationella fora, i vilka Sverige deltar. Sverige skall även

fortsättningsvis vara pådrivande i syfte att ytterligare stärka kraven på att

hänsyn tas till miljön. I arbetet med översynen av den framtida fiskeri-

politiken och i utvecklingen mot ett långsiktigt ekologiskt hållbart och

ekonomiskt bärkraftigt fiske skall Sverige aktivt verka för att integrera

miljöaspekter och beakta ekologiska krav. Vägledande för detta arbete

bör vara tillämpningen av försiktighetsprincipen och den ekosysteman-

sats som ministrarna beslöt om i Nordsjökonferensen våren 1997.

För att åstadkomma ett uthålligt fiske måste det framtida miljöarbetet

utgå från principen om sektorns ansvar att förebygga och minska nega-

tiva effekter på det marina ekosystemet och dess levande resurser till

följd av produktionen. För att uppnå detta krävs samverkan mellan myn-

digheter och näring men även med andra sektorer vars verksamheter på-

verkar den marina miljön. En positiv utveckling är fiskerinäringens

ökade engagemang och intresse för fiskesektorns miljöfrågor. Fiskeri-

sektorn kommer att involveras i arbetet med att uppnå fastställda miljö-

mål. Vidare kommer en fortlöpande dialog att föras med miljöns före-

trädare.

10 Jordbrukets globala miljöfrågor

Regeringens bedömning: Sverige skall bidra till ökad livsmedels-

säkerhet i världen och till tryggandet av livsmedelsförsörjningen för

världens växande befolkning i enlighet med rekommendationerna i

aktionsplanen från 1996 års livsmedelstoppmöte i Rom. Därför gör

regeringen betydande ansträngningar för att utveckla ett ekologiskt

hållbart jordbruk och att driva på utvecklingen av ett sådant jordbruk

inom EU. Härigenom kan vi bidra till en utveckling som kan trygga ett

långsiktigt ekologiskt hållbart brukande av jordbrukets ekosystem på

vilka världens livsmedelsförsörjning vilar. Regeringen verkar aktivt

för att EG:s gemensamma jordbrukspolitik förändras så att subventio-

neringen av jordbruksproduktionen och särskilt livsmedelsexporten

kraftigt reduceras. En sådan reduktion skulle innebära att den för u-

ländernas livsmedelssäkerhet nödvändiga satsningen på en ökad livs-

medelsproduktion i dessa länder inte motverkas på det sätt som sker i

dag.

Skälen för regeringens bedömning: Världens jordbruksproduktion

har fördubblats sedan år 1960. Ökningstakten har varit högre än befolk-

ningsökningen. Per capita har tillgången till livsmedel för direkt mänsk-

lig konsumtion ökat med 18 % under de senaste trettio åren. Den globala

livsmedelsproduktionen skulle räcka för att förse varje människa på jor-

den med tillräcklig föda. Trots detta lider flera hundra miljoner män-

niskor av kronisk undernäring. Enligt FAO uppgår de svältande till ca

800 miljoner människor.

Svälten i världen har att göra med en ojämn fördelning av livsmedels-

tillgångarna. Den enorma fattigdomen i världen, i första hand i u-län-

derna, omfattar över 1,3 miljarder människor. Deras behov av livsmedel

kan som följd av brister på inkomster och tillgångar inte omsättas i efter-

frågan på livsmedelsmarknaden. För att de många fattigas brist på livs-

medel skall kunna elimineras behövs avgörande framsteg i kampen för

att undanröja fattigdomen. För detta krävs ekonomisk tillväxt i u-län-

derna samt en jämnare fördelning av inkomsterna, sysselsättningsska-

pande åtgärder och en ambitiös politik för social utveckling.

Det globala handlingsprogrammet från det sociala toppmötet i Köpen-

hamn år 1996 måste genomföras om världsfattigdomen och världssvälten

skall kunna undanröjas. I första hand måste kvinnornas och barnens

ställning förbättras. Kvinnorna utgör i dag över hälften av världens jord-

brukare, i huvudsak sysselsatta på små lågavkastande självhushåll-

ningsjordbruk. Kvinnor och barn svarar för en växande andel av världens

svältande. Krig och interna konflikter som förorsakar omfattande fattig-

dom och hunger måste också förebyggas.

Det andra hotet mot livsmedelssäkerheten är av mera långsiktig ka-

raktär. Fram till år 2025 behöver världens samlade livsmedelsproduktion

fördubblas för att kunna förse jordens växande befolkning med tillräcklig

föda. Folkmängden beräknas då uppgå till 8,5 miljarder människor mot

dagens 5,8 miljarder. Livsmedelsbehovet växer också i takt med ändrade

konsumtionsmönster. I takt med inkomstökning och urbanisering i tredje

världen förändras efterfrågan i riktning mot en växande animaliekon-

sumtion. Denna förändring gäller i hög grad de snabbväxande

ekonomierna i Asien och Latinamerika. I ett längre perspektiv kan den

också förväntas att omfatta Afrika.

Är den naturresursbas på vilken jordbruket och fisket bygger tillräcklig

för att klara av den nödvändiga fördubblingen av livsmedelsproduktionen

under de närmaste tre årtiondena? Om nuvarande ohållbara produk-

tionsmönster i jordbruk och fiske behålls, finns det enligt många experter

risk för att så inte är fallet. Denna bedömning grundas på erfarenheterna

av effekterna på naturresursbasen av den fördubbling av världens livs-

medelsproduktion som ägt rum sedan år 1960.

Jordförstöringen är en betydande faktor som hindrar ökad jordbruks-

produktion. Enligt FAO:s bedömningar påverkar den 1,2 miljarder hek-

tar. Erosion, försaltning, ökenspridning, markpackning, samt minskad

bördighet genom överutnyttjande och genom reducerad biologisk mång-

fald i åkerjorden, utgör de största hoten mot världens behov av åkermark.

Hoten återfinns i såväl u-ländernas som i-ländernas jordbruk, både i det

högavkastande moderna jordbruket och i det lågavkastande självhushåll-

ningsjordbruket.

Än mer oroande är den växande vattenbristen i världen. Det konstbe-

vattnade jordbruket, som är världens mest högavkastande, svarar för

nästan 70 % av världens sötvattenskonsumtion. Jordbruksekonomierna i

världens torra och halvtorra områden svarar för över 90 % av dessa om-

rådens sötvattenskonsumtion. I de fuktiga tempererade områdena är kon-

sumtionen mindre än 40 %. En betydande andel av den nödvändiga pro-

duktionsökningen på livsmedelsområdet förutses komma från en expan-

sion av det konstbevattnade jordbruket. Detta kommer inte att bli möjligt,

om inte användningen av vatten i världens jordbruk effektiviseras. I

första hand måste den jordförstöring som förorsakas av över- och felan-

vändning av vatten i jordbruket begränsas och på sikt upphöra.

Den biologiska mångfalden hotas i dag av utarmning. De domestice-

rade växt- och djurgenetiska resurserna reduceras i dramatisk takt i första

hand till följd av att det moderna jordbrukets behov av genetisk bredd

minskar. Den genetiska rikedomen i de viktigaste jordbruksgrödorna ho-

tas genom omvandling av de ekosystem som rymmer dessa sädesslags

"vilda släktingar" till följd av ändrad markanvändning. Därmed minskar

det växtgenetiska underlaget för det fortsatta förädlingsarbetet, som är

nödvändigt för att utveckla nya och förbättrade egenskaper hos våra nyt-

toväxter.

Stora problem skapas också genom en utarmning av jordbruksekosys-

temens biologiska mångfald till följd av den förändring mot ett mer mo-

notont odlingslandskap som orsakas av odlingssystemens ensidiga ut-

formning. I det moderna jordbruket anpassas de lokala ekosystemen, t.ex.

genom omfattande insatser av bekämpningsmedel och konstbevattning

till samma sortmaterial i stället för att sortmaterialet i högre grad an-

passas till de lokala och regionala förhållandena.

Utvecklingen av ett hållbart och samtidigt högavkastande jordbruk är

en förutsättning för att trygga den långsiktiga livsmedelssäkerheten i

världen. Den stora befolkningsökningen kommer även fortsättningsvis att

äga rum i u-länderna. Det gäller därför att främja en långsiktig produk-

tionsökning i dessa länder. För att stödja en sådan utveckling måste i-

länderna skära ner sin subventionerade överproduktion av livsmedel.

Under en följd av år har subventionerna snedvridit den internationella

handeln med livsmedel och därigenom undanröjt intresset för investe-

ringar i en ökad livsmedelsproduktion i u-länderna. Dessa länders lant-

brukare kan inte konkurrera med gåvoleveranser och högsubventionerad

i-landsexport av livsmedel. Sverige bör följa effekterna på den globala

livsmedelssäkerheten som följer av internationella handelsförhandlingar.

Produktionsmönstren i u-ländernas högavkastande jordbruk hämtas i

första hand från i-länderna. I-länderna har därför i egenskap av förebilder

ett särskilt ansvar att utveckla produktionsmönster som förenar hög av-

kastning med hållbarhet. Detta är nödvändigt också för att det även i

framtiden, efter en utveckling av livsmedelsproduktionen i u-länderna,

kommer att finnas utrymme för export av livsmedel från konkurrenskraf-

tiga i-länder.

Den växande privatiseringen av jordbruksforskningen som skett i i-

länderna har lett till en begränsning av den forskning och utveckling som

gynnar det lågavkastande självförsörjningsjordbruket. Det är angeläget

att i-länderna i växande utsträckning främjar en jordbruksforskning som

mera kan inriktas mot u-ländernas behov, i första hand bör detta ske ge-

nom den konsultativa gruppen för internationell jordbruksforskning

(Consultative Group on International Agricultural Research, CGIAR).

Det är också angeläget att på ett helt annat sätt än under de senaste år-

tiondena aktivt involvera världens bönder, lant- och plantagearbetare i

forskning och utveckling för ett hållbart jordbruk. Det gäller i i-länderna

lika väl som i u-länderna.

Genom SIDA lämnas svenskt bistånd för kapacitetsuppbyggnad i u-

länderna inom området växtgenetiska resurser, främst genom stöd till de

forskningscentrum som ingår i CGIAR. Sverige deltar i ECP/GR, som är

ett europeiskt program för nätverk inom området växtgenetiska resurser.

FAO spelar en central roll för att i) övervaka de globala naturresur-

serna avseende jordbruk, fiske och skog i ett ekosystemperspektiv, ii)

föreslå politiskt relevanta förbättringar i förvaltningen av naturresur-

serna, samt iii) utgöra forum för mellanstatligt samarbete och förhand-

lingar. Dess normativa verksamhet måste stärkas bl.a. genom att förbättra

och modernisera analyskapaciteten.

Strävanden att uppnå livsmedelssäkerhet i världen stod i centrum för

det livsmedelstoppmöte som hösten 1996 anordnades av FAO. Stats- och

regeringschefer liksom andra regeringsmedlemmar från världens länder

gjorde långtgående utfästelser om åtgärder för att halvera svälten i värl-

den fram till år 2015 och utveckla en hållbar livsmedelsproduktion för att

kunna trygga livsmedelsförsörjningen för världens växande befolkning.

Genomförandet av dessa utfästelser och därmed framgång i strävandena

att främja framväxten av en global livsmedelssäkerhet förutsätter en ef-

fektiv uppföljning av toppmötets aktionsplan såväl nationellt som inter-

nationellt. Mot denna bakgrund har den svenska regeringen inlett arbetet

med en nationell strategi för uppföljningen av toppmötet. Den svenska

FAO-kommittén har där en central roll. Det civila samhället mobiliseras

också för ett aktivt deltagande i denna process. Det innefattar forskar-

samhället, intresseorganisationerna, folkrörelserna, näringslivet, Agenda

21-kommittéer i kommunerna, skolan och utbildningsväsendet. De nor-

diska länderna samarbetar aktivt för att främja uppföljningen av topp-

mötet. I en skrivelse till Nordiska rådet har sålunda Nordiska minister-

rådet lagt fram förslag till en nordisk handlingsplan för uppföljning. Re-

geringen lägger stor vikt vid ett aktivt svenskt deltagande i det inter-

nationella uppföljningsarbetet.

Satsningarna i Sverige på att utveckla ett ekologiskt hållbart jordbruk

skall ses i perspektivet av den globala livsmedelssäkerhetens krav.

Vid FN:s extra generalförsamlingsmöte fem år efter konferensen om

miljö och utveckling i Rio, UNGASS, lades i juni 1997 lades ett arbets-

program fast för åren 1998-2002. Under perioden skall ett flertal ämnes-

områden behandlas däribland landresurser, jordbruk och handel år 2000.

Under hela perioden kommer det övergripande temat att vara fattigdoms-

bekämpning samt hållbara produktions- och konsumtionsmönster. De

olika arbetsprogrammen tillsammans med det övergripande temat har

stor relevans för livsmedelssäkerheten både nationellt och globalt. De

agrikulturella aspekterna, där landsbygdsutveckling har en central roll är

av vikt i det framtida fortsatta arbetet med uppföljningen av konferensens

resultat.

11 Jordbrukets miljöfrågor i Sveriges närområde

Regeringens bedömning: Det internationella samarbetet är en

väsentlig faktor i arbetet med att minska negativa effekter av de gräns-

överskridande miljöproblem som jordbruksproduktionen orsakar. I det

svenska närområdet bör tyngdpunkten främst ligga på insatser för

miljön inom Östersjöregionen. Det pågående arbetet inom ramen för

statsministrarnas Östersjöråd bedöms som positivt för att uppnå en

miljöanpassning av jordbruket i regionen.

Skälen för regeringens bedömning: Miljöpåverkan är ofta gräns-

överskridande. Internationellt samarbete har därför stor betydelse i kam-

pen mot miljöhoten. De gränsöverskridande miljöproblemen från jord-

bruket är i första hand förluster av växtnäringsämnen, vilket bidrar till

övergödning och försurning av mark och vatten. Även användning av

bekämpningsmedel kan ha en gränsöverskridande effekt via luftburen

avdrift. I det svenska närområdet ligger tyngdpunkten främst på miljö-

arbetet för Östersjöregionen, där jordbrukets miljöpåverkan är av be-

tydelse.

Miljösamarbetet i Sveriges närområde för att minska den negativa på-

verkan på marina miljöer har ökat kraftigt under de senaste decennierna.

Två av de viktigaste konventionerna är konventionen om skydd av

Östersjöområdets marina miljö, den s.k. Helsingforskonventionen anta-

gen år 1972 och de två, sedan år 1992, förenade Oslo- och Pariskonven-

tionerna om förhindrande av föroreningar i Nordostatlanten. Båda kon-

ventionerna omfattar jordbrukssektorn. Ett speciellt organ, HELCOM,

etablerades för att implementera Helsingforskonventionen. På initiativ av

den svenska och den polska statsministern träffades regeringscheferna i

Östersjöområdet i Ronneby år 1990. Konferensen resulterade bl.a. i ett

beslut om att ett aktionsprogram för Östersjön inom HELCOM:s

ansvarsområde skulle utarbetas i syfte att reducera miljöbelastningen och

därmed säkerställa en ekologisk balans.

Sverige har på jordbrukets område bidragit till programmet. Sveriges

lantbruksuniversitet erhöll år 1993 25 miljoner kronor för att under

perioden 1994-1997 tillsammans med olika organisationer verka för att

föra ut kunskap om möjligheterna att reducera jordbrukets negativa mil-

jöeffekter i de baltiska staterna, Polen och Ryssland. Projekten utarbeta-

des i nära samarbete med respektive land och avser mestadels upp-

byggande av demonstrationsgårdar och utbildningsinsatser.

Agenda 21 för Östersjön

Den svenska statsministern tog, som ordförande för statsministrarnas

Östersjöråd under år 1996, initiativ till en deklaration för det framtida

samarbetet för Östersjön inom ramen för en hållbar utveckling. Rege-

ringschefernas s.k. Visbydeklaration följdes senare upp med aktions-

planer, bl.a. för skyddet av miljön i Östersjöområdet. Under hösten 1996

belöt miljöministrarna kring Östersjön vid ett möte i Saltsjöbaden att ut-

arbeta en Agenda 21 för vissa nyckelsektorer, däribland jordbruket.

Syftet är att inom ramen för Agenda 21 ta fram ett scenario för en hållbar

utveckling inom sektorn. Arbetet skall också resultera i ett aktions-

program för att nå en hållbar utveckling. Agendan skall antas på högsta

möjliga politiska nivå under år 1998. Sverige har inom jordbrukssektorn

tillsammans med HELCOM-sekretariatet en ledande roll i arbetet. Arbe-

tet präglas starkt av sektorernas eget ansvar för miljöåtaganden.

Nordiska ministerrådets miljöstrategi

En samlad nordisk miljöstrategi för jord- och skogsbruk har utvecklats

inom Nordiska ministerrådet för perioden 1996-2000. Ministerrådets

forum skall utnyttjas för att främja att natur- och miljöhänsyn ingår som

en naturlig del i jord- och skogsbrukspolitiken samt att stödja driftformer

som gynnar natur- och kulturvärden. Handlingsprogrammet för nordiskt

samarbete inom jord- och skogsbruk under perioden 1996-2000 inne-

håller två av fyra insatsområden miljöfrågor avseende jordbruket, näm-

ligen:

- kvalitetsproduktion i jordbruket med speciell vikt på miljön, dvs.

miljövänliga produktionsmetoder i vid bemärkelse

- förvaltning av genetiska resurser som omfattar både miljö- och produk-

tionsmässiga förhållanden.

Konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar (CLRTAP)

Luftföroreningskonventionen, som i huvudsak omfattar Europa och

Nordamerika, är ett viktigt instrument för att minska belastningen av luft-

föroreningar. För närvarande pågår förhandlingsarbete om tre nya proto-

koll om kväveoxider och närbesläktade ämnen samt tungmetaller och

organiska miljögifter (POP). Protokollet för kväveoxider är det andra i

sitt slag och innefattar även ammoniak. Jordbruket utgör den huvudsak-

liga källan av ammoniakutsläpp från mänsklig verksamhet varför proto-

kollet kan förväntas få effekter på jordbrukssektorn. Kväveprotokollet

beräknas att bli färdigförhandlat under senare delen av år 1998.

12 Europeiska gemenskapens jordbrukspolitik och

EG:s regelverk rörande jordbrukets miljöfrågor

12.1 Europeiska gemenskapens jordbrukspolitik

Regeringens bedömning: Den gemensamma jordbrukspolitiken bör

förändras i syfte att miljöanpassa jordbruket i större utsträckning. Den

bör tillföras ett miljömål jämställt med dess övriga mål. Ut-

gångspunkten för Sveriges agerande inom EU är att politiken i ökad

utsträckning skall baseras på konsument- och miljöhänsyn. Detta

gäller såväl marknadsregleringarna som gemenskapens regelverk

rörande jordbrukets miljöfrågor. I de fall konsumenternas efterfrågan

gäller kollektiva nyttigheter är offentliga insatser befogade. Generella

aktsamhetskrav inom ramen för principen att förorenaren skall betala

skall även omfatta jordbruksproduktionen. Det är angeläget att Sverige

inom EU arbetar för en hög gemensam nivå för jordbrukets miljö-

ansvar.

Skälen för regeringens bedömning: Den gemensamma jordbruks-

politiken (Common Agricultural Policy, CAP) utgör en väsentlig del av

EU-samarbetet. För år 1997 omfattar budgeten för jordbruket ca 46 % av

EU:s totala budget. Jordbrukspolitikens främsta syfte då den skapades år

1957 var att tillförsäkra Europas befolkning en tillräcklig försörjning av

livsmedel. Politikens mål finns uttryckta i artikel 39 i EG-fördraget.

Målen är höjd produktivitet, skälig levnadsstandard i jordbruket,

stabiliserade marknader, trygg livsmedelsförsörjning samt konsumenter-

nas tillgång till varor till rimliga priser. För att uppfylla dessa mål regle-

ras den interna marknaden genom bl.a. direktstöd, kvoter och export-

bidrag. Utöver detta används intervention, dvs. EG-kommissionen köper

upp överskott av jordbruksprodukter, gränsskydd bl.a. i form av tullar

och kvoter samt miljö- och strukturpåverkande åtgärder.

Till följd av den tilltagande kritiken mot ökade överskott och därav

följande kostnader samt ett ökat internationellt tryck för förändringar

genomfördes år 1992 en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken.

Prisstödets betydelse minskade och jordbruket kompenserades med

direktstöd kopplade till djur och areal. Som krav för att få arealbidrag

infördes bestämmelser om att tillfälligt ta mark ur produktion. Motiven

för reformen var bl.a. att skapa marknadsbalans och förbättra miljö-

hänsynen.

I samband med reformen infördes också flera kompletterande åtgärder,

däribland rådets förordning (EEG) nr 2078/92 av den 30 juni 1992 om

produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds-

och naturvårdskraven. Enligt förordningen är medlemsstaterna skyldiga

att införa s.k. miljöersättningsprogram som ersätter jordbrukarna för

kostnader eller inkomstbortfall i samband med miljöåtaganden. Omfatt-

ningen av de olika åtgärderna avgörs nationellt för varje medlemsland

men förutsätter godkännande av EG-kommissionen. Förordningen har

som mål att komplettera förändringar i marknadsordningarna, bidra till

att uppnå målen inom miljö- och jordbrukspolitiken samt att bidra till en

rimlig inkomst för jordbrukarna.

Kommissionen presenterade nyligen sin plan för den framtida ut-

vidgningen av gemenskapen, den s.k. Agenda 2000. Denna plan inne-

håller bedömningar av de tio länder som nu ansöker om medlemskap i

Europeiska unionen, men även förslag om en framtida reform av såväl

strukturåtgärderna som jordbrukspolitiken. Kommissionens reform-

förslag för jordbrukspolitiken omfattar ytterligare sänkningar av pris-

nivån inom olika marknadsregleringar. Neddragningarna skall kompen-

seras genom direktbidrag. Miljöfrågornas ökade betydelse lyfts fram utan

att mer konkreta förslag lämnas.

I EU:s femte miljöhandlingsprogram Mot en hållbar utveckling har

mer konkreta miljömål och utgångspunkter lagts fast för bl.a. jordbruket.

I handlingsprogrammet betonas vikten av att integrera miljöfrågorna i

olika sektorers verksamhet. Denna mycket centrala utgångspunkt i miljö-

arbetet understryks ytterligare i revideringen av miljöhandlingspro-

grammet som antogs av miljöministerrådet år 1997. I revideringen lyfts

bl.a. behovet fram av ytterligare arbete för en gemenskapsstrategi för

minskade hälso- och miljörisker vid användning av bekämpningsmedel.

12.2 Miljöeffekter av den gemensamma jordbrukspolitiken

All jordbruksproduktion påverkar miljön eftersom produktionen förut-

sätter att naturresurserna brukas. Jordbrukspolitiken har betydelse för

såväl den totala omfattningen av jordbruksproduktionen som för den

enskilde brukarens val av brukningsmetod och driftsinriktning och där-

med också för effekterna på miljön.

Ett av den gemensamma jordbrukspolitikens viktigaste styrmedel är

prisstödet. Höga prisstöd gynnar en intensivare produktion med ökad

användning av insatsvaror som gödselmedel och bekämpningsmedel.

Detta kan negativt påverka miljön liksom den biologiska mångfalden och

då speciellt i regioner med intensiv produktion. Om stödsystemet leder

till en ökad specialisering kan detta ha negativa effekter på den bio-

logiska mångfalden. Högre pris- och direktstöd medför att det lönar sig

bättre att bruka marken i större utsträckning än vid låga priser. Detta kan

ha såväl negativa som positiva effekter beroende på den alternativa

markanvändningen.

Kännedom om sambanden mellan förändringar i politikens inriktning

och miljöeffekterna av dessa är av stor betydelse för att välja en bra

sammansättning av styrmedel. Erfarenheterna av det svenska medlem-

skapet är hittills alltför begränsade för en mer genomgripande analys av

vilka miljöeffekter anpassningen till den gemensamma jordbruks-

politiken inneburit. Regeringen har gett Statens jordbruksverk ett särskilt

uppdrag att löpande utvärdera miljöeffekterna av den gemensamma jord-

brukspolitiken. En första delredovisning presenteras för regeringen år

2000 och en fullständig redovisning år 2003. Viss redovisning kommer

också att ske årligen.

12.3 Behov av fortsatt reformering av den gemensamma

jordbrukspolitiken

Regeringen beslutade i juli 1995 att tillsätta en parlamentarisk kommitté,

Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik

(KomiCAP), med uppgift att från svensk utgångspunkt utarbeta ett sam-

lat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Kom-

mittén lämnade i juni 1997 sitt slutbetänkande Mat och miljö (SOU

1997:102). Betänkandet remissbehandlas under hösten 1997. Regeringen

avser därefter att återkomma till riksdagen i denna fråga.

Regeringens ambition är att den gemensamma jordbrukspolitiken skall

förändras genom att avveckla marknadsregleringarna. Syftet är att för-

bättra politikens måluppfyllelse, bl.a. stärka den europeiska livs-

medelsproduktionens konkurrenskraft på den internationella marknaden.

En effektiv och konkurrenskraftig råvaruproduktion och livsmedels-

industri har en central roll för tillväxt och sysselsättning inom gemenska-

pen. Den totala stödnivån kan vid en reform på sikt förväntas minska

samtidigt som politiken får en ny utformning. Ett bättre och tydligare

samband måste finnas mellan mål och medel.

En förändring av jordbrukspolitiken till ökad miljöhänsyn måste

genomföras för att skapa förutsättningar för utveckling av långsiktigt

hållbara produktionssystem. Jordbrukets positiva miljöeffekter skall för-

stärkas och de negativa effekterna minimeras. Sverige driver inom EU

behovet av en fortsatt reform av CAP, bl.a. av hänsyn till miljön. Sverige

har inom ramen för den nyligen avslutade regeringskonferensen (IGC)

drivit frågan att artikel 39 i EG-fördraget skall kompletteras med ett

miljömål jämställt med övriga mål i jordbrukspolitiken. Denna stånd-

punkt ligger fast. Den gemensamma jordbrukspolitiken skall även utfor-

mas med hänsyn tagen till olika internationella konventioner som EG

ratificerat. I det fortsatta arbetet med en reform av den gemensamma

jordbrukspolitiken poängterar EG-kommissionen i Agenda 2000 att åt-

gärder för att bibehålla och förstärka miljövärden skall utökas, vilket är

en viktig utgångspunkt för det kommande arbetet. Marknadsordningarnas

effekter på miljön har hittills beaktats i liten utsträckning när jordbruks-

politiken utformats. Det är angeläget att Sverige i den fortsatta reform-

processen agerar för att så nu sker.

Det svenska miljömålet för livsmedelspolitiken som beslutades av

riksdagen i samband med 1990 års livsmedelspolitiska beslut är utgångs-

punkten för regeringens ställningstaganden. Miljömålet innebär att slå

vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jord-

brukets miljöbelastning. Vid valet av markanvändning och bruknings-

metoder skall hänsyn tas till kraven på en god miljö och en långsiktig

hushållning med naturresurserna (prop. 1989/90:146, bet.

1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327).

Regeringen anser också att konsumentintresset på ett tydligt sätt skall

genomsyra jordbrukspolitiken. Konsumenternas val av hälso- och miljö-

riktiga produkter är en viktig drivkraft i utvecklingen mot ett hållbart

jordbruk. Ett exempel på detta är utvecklingen av ekologisk produktion.

För att ge de svenska konsumenterna information om äggproduktion och

olika alternativa system för hönshållning har regeringen under år 1997

avsatt särskilda medel för detta ändamål.

Såväl utformningen av EG:s gemensamma jordbrukspolitik som inne-

hållet i de regelverk som syftar till att reglera jordbrukets miljöpåverkan,

har betydelse för utvecklingen mot ett hållbart jordbruk. Förutsätt-

ningarna för ett ekologiskt hållbart jordbruk avgörs av den samlade

effekten av olika marknadsregleringar, av regelverk med syfte att

begränsa miljöpåverkan och av möjligheter att ersätta jordbrukare för

utförda miljötjänster. I de fall konsumenternas och samhällets efterfrågan

gäller s.k. kollektiva nyttigheter, vilka utan särskilda insatser inte skulle

produceras, är offentliga insatser befogade.

Ministerrådet för jordbruk bör på ett tydligare sätt än hittills agera för

att integrera miljöfrågorna i jordbrukspolitikens utformning. Sektorns

ansvar att förebygga och åtgärda de miljöproblem som näringen ger upp-

hov till uttrycks såväl i artikel 130r i Romfördraget som i EU:s femte

miljöhandlingsprogram. Det är angeläget att Sverige arbetar för en hög

gemensam nivå för jordbrukets miljöansvar. En gemensam refererens-

nivå skapar förutsättningar för ett aktivt miljöarbete inom EU och mot-

verkar att konkurrenssituationen snedvrids.

Principen om att förorenaren betalar

Principen om att förorenaren betalar innebär att producenten står för

kostnaden för att förebygga eller begränsa produktionens negativa

miljöpåverkan. Principen kan uttryckas som en basnivå under vilken

kostnaden för att motverka jordbrukets negativa miljöpåverkan åligger

näringen själv. För att motverka en ojämlik konkurrenssituation är det

angeläget att basnivån är likartad inom EU. I praktiken är det dock svårt

att uppnå ett system som ger fullt likvärdiga konkurrensvillkor eftersom

uppfattningen om vad som är rimlig aktsamhet samt förutsättningar i

övrigt varierar mellan medlemsländerna. Äganderättens innehåll varierar

mellan medlemsstaterna, vilket kan medföra att innebörden av principen

kan variera mellan olika länder. Det är angeläget att den europeiska

gemenskapen fortsätter att arbeta för en gemensam uppfattning om

lämplig omfattning av jordbrukets egenansvar för sin miljöpåverkan.

Ersättning för kollektiva nyttigheter

Kollektiva nyttigheter kan sägas vara nyttigheter som produceras och

som alla har tillgång till och för vilka den enskilde konsumenten inte

betalar. Inom jordbruksområdet kan detta t.ex. gälla produktionen av ett

rikt och vackert odlingslandskap. Den biologiska mångfalden som beva-

ras genom att betesmarkerna brukas traditionellt är också exempel på en

sådan kollektiv nyttighet. Offentliga insatser i form av köp av

miljötjänster kan vara befogade för att garantera att dessa tjänster även

fortsättningsvis produceras.

Effekterna på miljön av en fortsatt jordbrukspolitisk reform är troligen

inte tillräckliga för att säkerställa en ekologiskt hållbar produktion eller

att kollektiva nyttigheter produceras i den omfattning som samhället

efterfrågar. En sannolik utveckling är att en reform också medför en på-

skyndad strukturrationalisering inom regioner där stödnivån minskar.

Utan motåtgärder kan jordbruket i marginalområden och svaga regioner

komma att minska. Om detta innebär att värden, som av samhället upp-

fattas som höga, t.ex. det öppna landskapet i skogsrika regioner och den

biologiska mångfalden som följer av traditionellt brukande av ängs- och

hagmarker riskerar att försvinna, kan det finnas skäl att vidta riktade

åtgärder. Enbart marknadskrafterna är otillräckliga för att tillgodose

samhällets önskemål om sådana miljötjänster som inte ersätts i andra

sammanhang.

Inom CAP finns i dag möjligheten att ersätta jordbrukare för vidtagna

miljöåtgärder inom rådets förordning (EEG) nr 2078/92. Jordbrukarna

ersätts enligt förordningen för kostnader och inkomstbortfall förknippade

med miljöåtaganden. Åtgärderna finansieras delvis genom nationella

medel, delvis från den gemensamma EG-budgeten. Tillämpningen och

utformningen av miljöersättningsprogrammen varierar starkt mellan

olika medlemsländer. Det svenska programmet är ett av de mest om-

fattande inom EU. I samband med framtida förändringar av CAP bör

hittills uppnådda resultat på gemenskapsnivå utvärderas. EG-kommis-

sionen bör utvärdera effekterna av rådets förordning för gemenskapen

som helhet. Det är också av stor vikt att kontinuerligt utvärdera effek-

terna av det svenska miljöprogrammet. Att göra jämförelser med andra

medlemsstaters tillämpning, genomförande och måluppfyllelse av

miljöprogrammen är viktigt. Sverige bör också verka för att ökad öppen-

het och genomblickbarhet skall prägla arbetet med att miljöanpassa den

gemensamma jordbrukspolitiken.

12.4 EG:s regelverk för jordbrukets miljöfrågor

För flera av de miljöfrågor där Sverige driver ett aktivt miljöarbete

genom nationella regelverk och åtgärder sker också ett arbete på gemen-

skapsnivå. Givetvis finns en stark koppling mellan dessa nivåer. I det

följande nämns kortfattat några prioriterade miljöfrågor där ett EU-sam-

arbete sker. Det nationella arbetet inom dessa områden utvecklas ytterli-

gare i senare avsnitt.

Bekämpningsmedel

Miljö- och hälsomässiga risker med bekämpningsmedelsanvändning har

uppmärksammats inom EU genom att frågan har lyfts fram i det femte

miljöhandlingsprogrammet. Programmet, som antogs år 1992, innehåller

bl.a. mål för användningen av bekämpningsmedel vilken skall reduceras

signifikant till år 2000. Kommissionen studerar med anledning av

programmet möjligheterna för en ny miljöpolitik för bekämpningsmedel

inom EU.

Sverige har sedan länge ett registreringssystem för förhandsgranskning

av bekämpningsmedel. Sedan den 1 juli 1994 har Sverige till följd av

EES-avtalet ett nytt regelverk om bekämpningsmedel, i enlighet med

rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av

växtskyddsmedel på marknaden.

Enligt direktivet skall samtliga aktiva substanser under en tolvårs-

period omprövas inom gemenskapen. De första besluten om godkän-

nande har fattats under år 1997. Den aktiva substansen utgör den verk-

samma delen i ett bekämpningsmedel. Bekämpningsmedel som inne-

håller godkända aktiva substanser faller under principen om ömsesidigt

godkännande. Ett enskilt land kan dock motsätta sig godkännande av ett

bekämpningsmedel med hänvisning till speciella jordbruks-, växtskydds-

och miljöförhållanden (även klimatiska) av betydelse för användningen.

Direktivet ger Sverige möjligheter att på gemenskapsnivå verka för att

en hög skyddsnivå avseende bekämpningsmedel tillämpas i hela EU.

Sverige utgår från att tillämpningen av direktivet sker så att prövningen

av bekämpningsmedel blir restriktiv och att bekämpningsmedel som tidi-

gare förbjudits endast kommer att få användas om nya uppgifter fram-

kommer som kullkastar tidigare gjorda bedömningar.

Nitratdirektivet

Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att

vatten förorenas av nitrater från jordbruket ligger i linje med det arbete

som sedan slutet av 1980-talet bedrivits i Sverige för att minska växt-

näringsläckaget från jordbruket. Direktivet syftar till att ytterligare

minska och förhindra förluster av kväve från jordbruk till vattenmiljöer.

Medlemsstaterna skall identifiera känsliga områden samt upprätta och

genomföra åtgärdsprogram för att minska förlusterna av kväve. Resul-

tatet av åtgärdsprogrammet skall följas för att säkerställa att målen nås

med effektiva åtgärder.

Direktivet är viktigt för att begränsa gränsöverskridande effekter av

växtnäringsförluster från jordbruket. Sverige bör verka för att direktivet

utökas till att omfatta även ammoniakförluster från jordbruket. Endast

åtgärder som minskar de totala förlusterna av kväve kan bidra till att

minska övergödning och försurning av mark och vatten.

Kadmium i handelsgödsel

Sverige införde den 1 januari 1994 ett gränsvärde om 100 gram kadmium

per ton fosfor för kadmium i fosforgödselmedel. I syfte att ytterligare

styra jordbrukets val mot kadmiumfattiga gödselmedel infördes i novem-

ber 1994 en skatt på kadmium i fosforgödselmedel. Sverige har i anslut-

ningsfördraget till EU fått ett undantag under en fyraårig övergångs-

period, dvs. till utgången av år 1998 från rådets direktiv 76/116/EEG av

den 18 december 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning

om gödselmedel.

Spridning av kadmium till åkermark utgör en risk för människors hälsa

och miljö och måste därför minimeras. Sverige bör i EU fortsätta att

verka för att bibehålla ett svenskt gränsvärde för kadmium i fosfor-

gödselmedel liksom att ett gränsvärde införs för hela gemenskapen.

Genteknik

Användningen av genetiskt modifierade organismer (GMO) regleras i

rådets direktiv 90/219/EEG av den 23 april 1990 om innesluten använd-

ning av genetiskt modifierade mikroorganismer och rådets direktiv

90/220/EEG av den 23 april 1990 om avsiktlig utsättning av genetiskt

modifierade organismer i miljön. För Sveriges del gäller vidare lagen

(1994:900) om genetiskt modifierade organismer.

Genetiskt modifierade biologiska bekämpningsmedel regleras genom

rådets direktiv 90/220/EEG samt den lagstiftning som omfattar förhands-

granskning av biologiska bekämpningsmedel. Rådets direktiv

91/414/EEG reglerar även mikrobiologiska växtskyddsmedel.

Genteknik kan rätt använd vara ett värdefullt redskap för att nå ett

ekologiskt hållbart jordbruk. Den nya tekniken skall användas med stor

försiktighet så att risker för människors hälsa eller miljö undviks.

Utsäde

EG:s olika direktiv på utsädesområdet omfattas av EES-avtalet. Sverige

införlivade direktiven om certifiering av utsäde och om intagning av

sorter i sortlistan i svensk rätt genom ändringar i utsädeslagen

(1976:298) den 1 januari 1994. För att utsäde skall få säljas i Sverige

gäller att det skall vara certifierat. Sorten måste vara intagen i den

svenska sortlistan eller EG:s gemensamma sortlista för att utsädet skall

kunna certifieras.

Arbetet med att stimulera utvecklingen av ett varierat utbud av sorter

anpassade för ett ekologiskt hållbart jordbruk är av stor betydelse. Detta

sker främst via Nordiska genbanken och genom stöd till internationella

åtgärder för bevarande av de domesticerade växternas genetiska bredd.

12.5 Uppföljning och utvärdering

Regeringens bedömning: Uppföljning och utvärdering av de jord-

bruks- och miljöpolitiska åtgärderna är nödvändigt för att det skall gå

att bedöma effekterna. Därigenom ges förutsättningar för att utforma

en kostnadseffektiv politik. Ett fortlöpande uppföljnings- och utvärde-

ringsarbete bör genomföras i linje med det förslag som har presen-

terats av myndigheterna. Miljöersättningsprogrammets tillämpning,

genomförande, effektivitet och kvalitativa måluppfyllelse bör särskilt

uppmärksammas i utvärderingsarbetet. Miljöindikatorer som ett

hjälpmedel i uppföljningsarbetet bör vidareutvecklas.

Myndigheternas förslag: Förslag till uppföljning och utvärdering av

den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter har lämnats till rege-

ringen av Jordbruksverket i samråd med Naturvårdsverket och Riks-

antikvarieämbetet. Förslaget utgår i första hand från de av riksdagen fast-

ställda miljömålen för jordbruket. Den nationella miljöövervakningens

framtida omfattning och inriktning har nyligen utretts och kan få effekt

på myndigheternas förslag. En samlad uppföljning och utvärdering före-

slås vart sjätte år med delredovisningar vart tredje år.

Skälen för regeringens bedömning: Ett fortlöpande uppföljnings-

och utvärderingsarbete bör genomföras i linje med det förslag som har

presenterats av myndigheterna. Regeringen föreslår därför i budget-

propositionen för 1998 att medel avsätts för uppföljning och utvärdering

av miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken.

Det finns svårigheter att renodla jordbrukspolitikens effekter på miljön

från andra påverkansfaktorer och att härleda förändringar till specifika

faktorer eller aktörer. Utredningen innehåller likväl värdefulla förslag till

hur ett sådant uppföljnings- och utvärderingsarbete kan genomföras.

Regeringen delar myndigheternas bedömning om lämpliga redovisnings-

tillfällen. Med tanke på miljöprogrammets storlek och komplexitet vill

regeringen betona vikten av att följa genomförandet av programmet så att

successiva förenklingar och förbättringar kan ske.

Miljöövervakningens organisation, uppgifter och ansvarsförhållanden

kan komma att förändras som ett resultat av den nyligen presenterade

utredningen Övervakning av miljön (SOU 1997:34). Regeringen delar

myndigheternas uppfattning om att uppföljningen av växtnäringsläckaget

även fortsättningsvis är beroende av ett tillfredsställande provtagnings-

och analysarbete.

Möjligheten att löpande följa och utvärdera miljöeffekterna av jord-

brukspolitiken kräver kontinuerlig tillgång till relevant jordbruksstatistik.

Den behövs också för den rapportering om utvecklingen i jordbruket som

skall ske till EU.

Ett rikt och varierat odlingslandskap kräver att de olika inslagen i land-

skapet som är bärare av natur- och kulturvärden bevaras. Landskaps-

element och rester av äldre markanvändning med traditionella bruk-

ningsmetoder utgör både viktiga livsmiljöer för flora och fauna och

speglar samtidigt historien i landskapet. Den metod som utvecklats för att

följa och utvärdera livsmedelspolitikens miljöeffekter, det s.k. LiM-

projektet, bör kunna utgöra en plattform för det fortsatta arbetet med att

följa förändringar av odlingslandskapets natur- och kulturmiljöer.

Miljöprogrammet är ett av de viktigaste styrmedlen för att uppnå

önskvärda miljöeffekter i odlingslandskapet. Det är därför särskilt intres-

sant att följa programmets effektivitet som styrmedel. Detta gäller både i

vilken grad de inbördes likställda målen i rådets förordning (EEG) nr

2078/92 är förenliga liksom graden av samverkan med andra stöd. Jord-

bruksverket, som har huvudansvaret för genomförande av programmet,

bör också ha huvudansvaret för uppföljning och utvärdering. Vid den

första utvärderingen av var det inte möjligt att göra en ingående analys av

miljöstödens kvalitativa effekter. I det framtida utvärderingsarbetet är det

önskvärt att utveckla metoder som kan mäta detta.

Miljöindikatorer som speglar generella miljöförändringar är lämpliga

att använda i syfte att effektivisera uppföljningen av miljöeffekterna. När

det gäller biologisk mångfald kan indikatorer utgöras av t.ex. särskilda

arter, naturtyper eller hävdförhållanden. Miljöindikatorer bör utvecklas

av miljömyndigheterna och de berörda sektorsmyndigheterna. Använd-

ningen av miljöindikatorer kommer att få ökad internationell betydelse

för att bedöma jordbrukspolitikens effekter på miljön. Utvecklingen av

miljöindikatorer liksom utvärderingsmetodiken i övrigt bör därför beakta

den internationella utvecklingen på området.

13 Hållbart jordbruk i Sverige

13.1 Det svenska jordbruket år 1996

Den totala svenska åkerarealen omfattar ca 2,8 miljoner hektar, vilket

motsvarar ca 6 % av den totala landarealen. Arealen betesmark utanför

åkermark är ca 440 000 ha. Klimatet och jordarterna skiftar starkt i

Sverige varför inriktningen på jordbruksproduktionen varierar i landet.

Vallproduktion dominerar i norra Sverige och i skogs- och mellan-

bygderna i södra Sverige, medan slättområdena i södra och mellersta

Sverige domineras av spannmålsproduktion.

Antalet företag med mer än två hektar åkermark uppgår till ca 90 000.

Inom jordbruk med binäringar är ungefär 90 000 personer sysselsatta,

varav drygt 55 000 inom jordbruk, vilket utgör 2,3 % respektive 1,4 % av

samtliga förvärvsarbetande personer. Huvuddelen av företagen är

familjejordbruk. Deltidsjordbruken har ökat i omfattning.

Nötkreatur finns vid ca 40 000 företag (44 %), varav mjölkkor vid ca

16 500 företag (18 %). Antalet nötkreatur uppgår till ca 1,8 miljoner,

varav ca 470 000 är mjölkkor. Ca 10 000 (11 %) företag har svinproduk-

tion. En tredjedel av ca 2,3 miljoner svin finns i Skåne län.

Animalieprodukterna svarar för en betydande del av jordbrukssektorns

intäkter, ca 60 % under år 1996. Bland animalierna dominerar mjölken

med drygt hälften av dessa intäkter. Direktutbetalningar, bl.a. djurbidrag,

utgjorde 19 % under år 1996 av jordbrukets intäkter. Driftsöverskottet,

skillnaden mellan intäkter och kostnader, i jordbruket var samma år ca 3

miljarder kronor, vilket utgör den beräknade ersättningen för brukarnas

och familjernas arbete samt för eget kapital.

13.2 Kriterier för ett hållbart jordbruk

Regeringens bedömning: Jordbruket måste vara såväl ekologiskt

som ekonomiskt hållbart. Kriterierna för ett ekologiskt hållbart jord-

bruk bör vara att det är resursbevarande, miljöanpassat och etiskt

godtagbart.

Skälen för regeringens bedömning: Begreppet hållbart jordbruk är

svårt att enhetligt definiera. Ett grundläggande krav för ett hållbart jord-

bruk är att det framtida handlingsutrymmet bibehålls. Ett jordbruk som

bidrar till bevarande av naturresurser, värdefulla kulturmiljöer och mini-

merar jordbrukets negativa miljöeffekter innebär att framtida genera-

tioner kommer att ha bättre förutsättningar och valmöjligheter att utforma

ett samhälle med god livskvalitet. Husdjurens välbefinnande skall värnas

och de grödor som odlas skall vara av god kvalitet. Kriterierna för ett

ekologiskt hållbart jordbruk bör alltså vara att det är resursbevarande,

miljöanpassat och etiskt godtagbart. Därtill kommer kravet på ekonomisk

hållbarhet, vilket innebär att jordbrukets produkter har en hög kvalitet till

rimliga priser för konsumenterna och med rimlig ersättning till produ-

centerna.

Det resursbevarande jordbruket bedriver produktionen bl.a. så att ett

ekologiskt långsiktigt nyttjande av naturresurserna möjliggörs. Odlings-

markens långsiktiga produktionsförmåga är säkerställd och de grund-

läggande ekologiska processerna i marken vidmakthålls.

För att minska belastningen av växtnäringsämnen på miljön och

garantera fortsatt tillgång på nödvändiga växtnäringsämnen som bl.a.

fosfor är kretsloppet av växtnäringsämnen mellan stad och land viktigt.

Kvaliteten på de restprodukter som återförs till åkermarken måste vara

sådan att markens produktionsegenskaper långsiktigt bevaras. Använd-

ning av restprodukter på åkermark får inte negativt påverka

skördeprodukternas kvalitet. Detta ställer stora krav på samhället att inte

förorena de restprodukter som skall återföras till åkermarken.

Jordbrukets produktionspotential av bioenergi- och industriråvaror kan

vara ett viktigt bidrag för att minska förbrukningen av icke förnyelsebara

energislag och material.

Jordbruket måste bedrivas så att den biologiska mångfalden i odlings-

landskapet bevaras och förstärks. För att uppnå ett långsiktigt resurs-

hushållande jordbruk är det också viktigt att ha tillgång till en stor gene-

tisk variation som bas för såväl vegetabilie- som för animalieproduk-

tionen. På motsvarande sätt bör jordbruket bedrivas så att odlings-

landskapets kulturmiljövärden bevaras.

Det miljöanpassade jordbruket skall bedrivas så att det inte negativt

påverkar naturresursbasen, odlingslandskapets kulturvärden eller den

omgivande miljön. Användningen av olika insatsmedel i jordbruket och

val av produktionsmetoder liksom produktionsinriktning påverkar graden

av miljöbelastning på jordbruksekosystemet och på omgivande miljöer.

Människan har ett ansvar att förvalta jordens resurser. Detta måste ske

inte enbart utifrån våra egna intressen och behov, utan också med hänsyn

till andra levande varelsers behov och till behovet av att bevara och åter-

skapa jordens resurser för framtiden. Därför utgör etiska överväganden

en viktig aspekt för ett ekologiskt hållbart jordbruk.

Den svenska djurskyddslagstiftningen som infördes år 1988 är ett vik-

tigt styrmedel och en utgångspunkt för ett etiskt godtagbart förhållnings-

sätt till husdjuren.

Försiktighetsprincipen är allmängiltig och gäller såväl för jordbruket

som för det övriga samhället. Verksamhet bör bedrivas så att dess möj-

liga negativa konsekvens för människors hälsa och miljö begränsas.

Vinster måste vägas mot förluster. Skälen för vårt handlande måste vara

tillräckligt starka för att väga upp de eventuella skälen emot. Principen

medverkar till att utvecklingen går i en för miljön positiv riktning.

13.3 Näringens miljöansvar och myndigheternas

sektorsansvar

Regeringens bedömning: Ett kontinuerligt arbete inom jordbruks-

näringen för att förstärka dess miljöansvar liksom att Jordbruksverket

utövar sitt sektorsansvar är grundläggande förutsättningar för ett

framgångsrikt miljöarbete.

Skälen för regeringens bedömning: Samhällssektorernas miljöansvar

är fastlagt av riksdagen, vilket uttrycks i 1988 års miljöpolitiska propo-

sition (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:383). Där-

efter har ansvaret ytterligare definierats. Varje samhällssektor ansvarar

för att förhindra att nya miljöskador uppstår och för att lösa de problem

som redan finns. Ansvaret för miljön innebär också en skyldighet för

såväl näringsidkare som berörda myndigheter att anpassa sin verksamhet

till gällande miljömål. Miljöhänsyn måste integreras i alla sektorers verk-

samhet, vilket förutsätter att ekonomiska överväganden sammanvägs

med miljöhänsyn i planering och beslutsfattande. Detta måste ske på alla

nivåer och i alla delar av samhället. Samhällssektorns miljöansvar om-

fattar därmed alla aktörer. Styrkan i tillämpningen ges av att sektorn har

de bästa förutsättningarna och kompetensen att förebygga och minska

miljöproblem i sin verksamhet.

Alla statliga myndigheter har ett grundläggande miljöansvar för sin

verksamhet. Jordbruksverket har tillsammans med vissa andra centrala

myndigheter dessutom ett formellt sektorsansvar för miljön. Sektors-

ansvaret innebär att myndigheten aktivt inom ramen för sina befogen-

heter, verksamhetsmål och resurser skall verka för att jordbruket mins-

kar sin miljöbelastning. Arbetet sker med utgångspunkt i de miljömål och

riktlinjer som regering och riksdag lagt fast. Jordbruksverket har en

samlande och pådrivande roll gentemot aktörerna i sektorn. Verkställan-

det av sektorsansvaret är en process där sektorsmyndigheten successivt

övertar ansvaret från miljömyndigheterna som intar funktionen som på-

drivande i miljöarbetet. Sektorsansvaret måste därför tillämpas inom ra-

men för en fortlöpande dialog mellan verken.

Jordbruksverket skall inom jordbrukets och rennäringens områden

aktivt arbeta för en konkurrenskraftig, miljöanpassad och djurskydds-

anpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Av Jord-

bruksverkets sektorsansvar följer att verket ansvarar för att åtgärder

genomförs i enlighet med verkets aktionsplaner och handlingsprogram.

Verket skall också följa upp och utvärdera om de åtgärdsmål för miljö-

arbetet som lagts fast nås. Myndigheten är ansvarig för redovisning av

detta till andra berörda myndigheter, regeringen samt till jordbruket och

rennäringen.

Naturvårdsverket skall som miljömyndighet vara samlande och på-

drivande i miljövårdsarbetet. Verkets arbete skall syfta till att säkerställa

en god miljö och biologisk mångfald. Verket skall utveckla upp-

följningsbara miljökvalitetsmål och tillsammans med Jordbruksverket

föreslå mätbara åtgärdsmål. Naturvårdsverket skall utvärdera miljö-

arbetet i landet samt följa upp och utvärdera resultatet i naturmiljön och

söka orsaken om målen inte nås. Naturvårdsverket samordnar bl.a.

miljöövervakningen. Jordbruksverket och Naturvårdsverket skall utvär-

dera styrmedlen med hänsyn till nytta och kostnadseffektivitet.

Naturvårdsverket har nyligen, på regeringens uppdrag, redovisat en

rapport (SNV:s rapport 4765) med förslag till nya mål inom hela miljö-

området, omfattande också jordbrukets område. Regeringen kommer att

behandla miljömålen i den miljöpolitiska propositionen som skall före-

läggas riksdagen våren 1998.

Riksantikvarieämbetet skall som central förvaltningsmyndighet för

kulturmiljön bl.a bevara och förmedla kulturarvet och verka för konti-

nuitet i utvecklingen av den yttre miljön. Myndigheten skall därutöver

vara samlande och pådrivande i kulturmiljöarbetet.

13.4 Styrmedel för ett hållbart jordbruk

Regeringens bedömning: Styrmedel för jordbruket bör utvecklas till

att bli allt mer effektiva i takt med att miljöarbetet förstärks. Regel-

verk utgör en basnivå för samhällets krav på näringen. Information,

utbildning samt forskning, försöks- och utvecklingsverksamhet liksom

skatter, avgifter och olika ersättningsformer är viktiga kompletterande

styrmedel. Näringens miljöengagemang förväntas öka och fortsätta att

vara en drivkraft i utvecklingen. Ökade konsumentkrav är andra vik-

tiga pådrivande krafter.

Skälen för regeringens bedömning: I syfte att uppnå största möjliga

måluppfyllelse i miljöarbetet behövs många olika styrmedel. Traditio-

nella styrmedel är t.ex. lagstiftning, rådgivning, information, utbildning,

forskning, försöks- och utvecklingsverksamhet, ekonomiska styrmedel

som skatter och avgifter samt olika ersättningsformer för utförda

miljötjänster. Det finns dock ett behov av att utveckla de statliga styr-

medlen för att på ett effektivt sätt kunna åtgärda miljöproblemen. Regel-

verk utgör i detta sammanhang en basnivå för samhällets krav på

näringen. Även andra av statsmakterna tillämpade styrmedel är en del av

en grundnivå för miljöarbetet. Regeringen kommer hösten 1997 att före-

lägga riksdagen en proposition om förslag till miljöbalk med bestämmel-

ser om miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om

lägsta godtagbara miljökvalitet på mark, vatten, luft eller natur i övrigt

för vissa geografiska områden eller för hela landet. Normerna kan utgöra

grunden för ett ökat regionalt arbete med t.ex. förluster av växtnärings-

ämnen från jordbruket. Arbetet kan leda till ökade möjligheter att vidta

kostnadseffektiva åtgärder. Regeringen har tillsatt en utredning, Utred-

ningen om avrinningsområden (M1996:03), som studerar förutsätt-

ningarna för att tillämpa miljökvalitetsnormer inom avrinningsområden.

Utbildning och information riktad till lantbrukare och anställda inom

jordbruket är viktiga åtgärder för att förmedla kunskap om miljö-

problemens natur och de ofta komplexa samband som omger de biolo-

giska förloppen. Utifrån ökad kunskap om de biologiska processerna kan

relevanta och kostnadseffektiva åtgärder lättare vidtas.

Näringens engagemang och intresse för miljöarbetet förväntas öka.

Nya former för miljöarbetet kan utgöras av frivilliga åtaganden hos

näringen. En ökad andel frivilliga åtgärder förutsätter näringens samlade

engagemang och ansvar. Ett fortsatt och förstärkt miljöarbete kan även

vara ett viktigt konkurrensmedel på marknaden.

Miljöfrågorna har också fått en större betydelse för konsumenterna,

vilket är en pådrivande faktor för miljöarbetet. Konsumenternas intresse

för miljövänlig livsmedelsproduktion har lett till ökad användning av

märkning, t.ex. KRAV-märkning, liksom kontraktsodling med miljö- och

kvalitetsrelaterade krav. Miljöarbetet kan på så vis stimuleras genom de

krav som marknaden ställer, vilket är en utveckling som kan förväntas

öka i omfattning.

Miljöersättningsprogrammet för jordbruket utgör sedan det svenska

EU-medlemskapet ett nytt styrmedel för jordbruket. Med programmet

kan olika typer av miljötjänster köpas av jordbruket. Ersättningen om-

fattar inkomstbortfall och kostnader för utförda åtgärder. Dessa

miljötjänster är sådana som i många fall inte annars skulle utföras i den

omfattning som är önskvärd.

Samhällskontrakt mellan stat och näring, som i Sverige hittills inte

tillämpats i någon större utsträckning, kan exemplifieras av överens-

kommelsen mellan Naturvårdsverket, Lantbrukarnas riksförbund (LRF)

och Svenska vatten- och avloppsverksföreningen (VAV) om skyddet av

miljön vid användning av avloppsslam i jordbruket. Överenskommelsen

har formen av ett policydokument vilket de ingående parterna skall följa i

sitt arbete. Arbetet har medfört en ökad användning av kvalitetssäkrat

slam.

Miljöledningssystem, liknande ISO 14000, som innebär att man

systematiskt arbetar med miljöfrågor inom ett företag eller en organisa-

tion kan vara aktuella för de större jordbruksföretagen. LRF utvecklar för

närvarande ett anpassat system för jordbruksföretag baserat på den s.k.

miljöhusesynen. Även certifiering för kvalitetssäkring enligt ISO 9000

förekommer i enstaka fall, främst bland trädgårdsföretag.

13.5 Forskning

Regeringens bedömning: Jordbruket och trädgårdsnäringen är cent-

rala näringar i ett hållbart samhälle. Genom en kraftfull satsning på

forskning och utveckling bör Sverige fortsätta omställningen till ett

ekologiskt anpassat samhälle som dessutom befrämjar en mångfacette-

rad arbetsmarknad.

Skälen för regeringens bedömning: Med hänsyn till att jordens

resurser är begränsade ställs ökade krav på effektivitet och en väsentligt

ökad produktion inom jordbruket och trädgårdsnäringen. Omvandlingen

av naturresurser till nyttigheter behöver effektiviseras. Mot den bak-

grunden kommer ekonomiska, tekniska och biologiska kunskaper om de

förnyelsebara naturresurserna och deras hållbara nyttjande allt mer att

efterfrågas inom alla samhällssektorer.

I riksdagens beslut hösten 1996 om den svenska forskningspolitiken

föreslås en kraftig satsning inom jordbruksområdet på forskning och ut-

veckling av ekologisk jordbruks- och trädgårdsproduktion (prop.

1996/97:5, bet. 1996/97:UbU3 , rskr. 1996/97:99).

Mot bakgrund härav har Skogs- och jordbrukets forskningsråd (SJFR)

fått i uppdrag av regeringen att i samråd med näringen planera och

genomföra ett treårigt forskningsprogram för ekologisk jordbruks- och

trädgårdsproduktion. Programmet omfattar 46,5 miljoner kronor för

perioden 1996-1998 och har till syfte att stärka kompetens- och kun-

skapsuppbyggnaden till gagn för en långsiktig utveckling av ekologisk

jordbruks- och trädgårdsproduktion. Som en följd av detta program har

ett antal forskningsprojekt påbörjats. Vidare har Stiftelsen Lantbruks-

forskning tillförts 122 miljoner kronor för perioden 1996-1998 för

forskning och utveckling samt för marknadsbefrämjande åtgärder inom

jordbruket. Stiftelsen förutsätts härigenom medverka till att jordbruket

och trädgårdsnäringen ställs om mot en mer ekologiskt hållbar produk-

tion där bl.a. vikt läggs vid att underlätta genomförandet av riksdagens

mål att 10 % av landets åkerareal bör vara ekologiskt odlad år 2000.

Forskningsstiftelsen MISTRA stöder forskningsprogrammet MAT 21

med sammantaget 58 miljoner kronor under en fyraårsperiod. Syftet är

att utveckla system och metoder för produktion av livsmedel med hög

miljökvalitet. Med detta avses produkternas kvalitet, odlingens miljö-

påverkan och etiska aspekter på djurhållningen. Huvuddelen av forsk-

ningen bedrivs vid SLU och vid Uppsala universitet.

14 Åtgärder för ett hållbart svenskt jordbruk

14.1 Ett utbyggt miljöersättningsprogram

Regeringens bedömning: Jordbrukets miljöersättningsprogram som

möjliggjordes genom Sveriges EU-medlemskap är ett viktigt styr-

medel för en god miljöanpassning av det svenska jordbruket. Pro-

grammet bör utökas med 700 miljoner kronor per år i enlighet med

förslag i budgetpropositionen för 1998. Genom utökningen möjliggörs

ytterligare en höjd ambitionsnivå avseende miljöanpassning av jord-

bruket genom nya och utbyggda åtgärder. Vid utformandet bör hänsyn

tas till behovet av ytterligare medel för att öka måluppfyllelsen i det

befintliga programmets olika delar genom höjda ersättningsnivåer.

Vidare bör hänsyn tas till behovet att utöka arealmålen för olika åtgär-

der. Administrativa förenklingar bör så långt möjligt genomföras men

mer genomgripande förändringar bör tas under övervägande i det nya

miljöprogrammet för nästa femårsperiod 2000-2004.

Myndigheternas förslag: På regeringens uppdrag har Jordbruks-

verket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet redovisat en första

utvärdering och översyn av miljöersättningsprogrammet för jordbruket

med avseende på programmets mål och resultat. Utredningen behandlar

erfarenheterna av programmet efter de två första åren och lämnar förslag

till förändringar i syfte att öka måluppfyllelsen och förenkla genom-

förandet, huvudsakligen inom ramen för befintliga budgetresurser. I

utredningen uppmärksammas komplexiteten i miljöprogrammet och åt-

gärder för att underlätta administrationen föreslås. Mer genomgripande

förändringar av befintliga stöd bör tas under övervägande i arbetet med

att utforma ett nytt femårsprogram för perioden 2000-2004. Myndig-

heterna anser vidare att det är angeläget att man i detta arbete överväger

möjligheterna att reducera antalet miljöstöd genom exempelvis samman-

slagningar av stödformer. Enligt uppdraget redovisas också särskilda

utbyggnadsförslag, bl.a. ett program för resurshushållande konventionellt

jordbruk.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har kommenterat och

kritiserat komplexiteten i miljöstöden. Några remissinstanser, däribland

Världsnaturfonden, anser att betydligt mer genomgripande ändringar i

miljöprogrammet än de som utredningen föreslår måste genomföras om-

gående. Främst länsstyrelserna kritiserar utredningen för att föreslå nya

former av stöd samtidigt som de administrativa resurserna är mycket

ansträngda.

Bakgrund till regeringens bedömning: Genom EU-medlemskapet

kunde ett omfattande miljöprogram för jordbruket införas. Med den nu

föreslagna utbyggnaden av programmet innebär detta mer än tio gånger

så stora resurser jämfört med motsvarande program som infördes i sam-

band med 1990 års livsmedelspolitiska reform. Det svenska miljö-

programmet är också ett av de mest ambitiösa inom EU. Miljöpro-

grammet skall medverka till att miljömålen för jordbruket uppfylls. Som

komplement till lagar, bestämmelser och andra styrmedel är programmet

ett viktigt instrument för att bidra till en ekologiskt hållbar utveckling

inom jordbruket. Genom miljöprogrammet förfogar samhället över

ekonomiska medel att ersätta lantbrukarna för kollektiva nyttigheter som

troligen annars inte skulle produceras i motsvarande omfattning.

 Ett första svenskt miljöprogram för jordbruket godkändes av EG-

kommissionen i augusti 1995 och har verkat i full omfattning från år

1996. Programmet består av tre olika delprogram innehållande åtgärder

för bevarandet av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlings-

landskapet samt ett öppet och varierat odlingslandskap i skogsbygderna

och i norra Sverige, åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning i

miljökänsliga områden, samt åtgärder för att stimulera ekologisk pro-

duktion (prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126). Del-

programmet för ekologisk produktion skall bidra till att uppfylla målet att

10 % av åkerarealen är ekologiskt odlad år 2000. En stor del av miljö-

programmets medel satsas på utbildning, information och demonstra-

tionsprojekt.

Miljöprogrammets budget uppgick år 1995 till 1 500 miljoner kronor

per år. År 1996 fördelades ytterligare 600 miljoner till en utökning i form

av ett kompletterande delprogram (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:JoU1,

rskr. 1996/97:113, 114). Det utökade programmet avser att stimulera

flerårig vallodling med miljöfördelar i form av bl.a. minskat växt-

näringsläckage och kretsloppsanpassning av jordbrukets driftsformer.

Programmet, som har godkänts av EG-kommissionen, träder i kraft under

år 1997. Den totala budgeten för miljöprogrammet uppgår från år 1997

till 2 100 miljoner kronor.

I anslutning till det svenska EU-medlemskapet förhandlade Sverige

fram ett årligt belopp om ca 2 800 miljoner kronor för medfinansiering

av miljöåtgärder i jordbruket. Sverige har gentemot EU förbehållit sig

rätten att återkomma med anspråk på fullt utnyttjande av den framför-

handlade kostnadsramen.

Skälen för regeringens bedömning: Mot bakgrund av att regeringen i

den ekonomiska vårpropositionen för 1997 aviserat ett fullt utbyggt

miljöprogram, har regeringen utarbetat förslag till ett utökat program

omfattande ytterligare 700 miljoner kronor per år. Regeringen har bl.a.

utgått från de behov av förändringar av miljöprogrammet som redovisats

i myndigheternas utvärdering och översyn. Regeringen har på grundval

av erfarenheterna i utvärderingen tagit fram ett förslag till utbyggt

miljöprogram. Utgångspunkter har bl.a. varit ökad miljönytta, enkelhet

och maximal medfinansiering från EG. Vidare tillgodoser förslagen riks-

dagens önskemål om ett program för resurshushållande konventionellt

jordbruk (bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126) liksom frågan om betes-

djurens fördelning i odlingslandskapet (prop. 1996/97:1, bet.

1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113, 114). Effekten av genomförda infor-

mationsinsatser har varit positiv och motiverar en fortsatt hög satsning på

information, utbildning och demonstrationsprojekt.

 Införandet av miljöprogrammet innebär en större satsning på jord-

brukets miljöarbete än vad som tidigare varit möjligt. Flertalet lantbruks-

företag i landet omfattas av programmet. Miljöprogrammet har av många

upplevts som komplicerat. Med hänsyn till det stora antalet ansökningar

och det förhållandet att programmet bara verkat i full omfattning en kort

tid har vissa introduktionsproblem inte kunnat undvikas.

Möjligheterna till stora förändringar i det befintliga programmet eller

införandet av ett helt nytt ersättningssystem före nästa femårsperiod är

dock begränsade. Regeringen avser att i linje med förslagen i utvärde-

ringen genomföra en rad administrativa förenklingar i det befintliga

miljöprogrammet, t.ex. ändrade klassificeringssystem för slåtterängar och

betesmarker och förenklade regler kring användning av konventionell

stallgödsel i ekologisk produktion. En viktig utgångspunkt i förslaget om

ett utbyggt miljöprogram är att behålla handlingsfriheten inför mer

genomgripande förändringar i ett reviderat program inför nästa femårs-

period.

För att ett utbyggt miljöprogram skall kunna börja gälla år 1998 är det

angeläget att förhandlingarna med EG-kommissionen kan inledas snarast.

Regeringen har därför överlämnat ett första förslag till kommissionen för

behandling samtidigt som riksdagens överväganden inhämtas. Rege-

ringens förslag innebär en full utbyggnad av miljöprogrammet så att hela

den kostnadsram på totalt 2 800 miljoner kronor per år som Sverige

erhöll vid medlemskapsförhandlingarna utnyttjas. Halva kostnaden med-

finansieras över EG:s budget. Återstoden är nationell finansiering.

14.1.1 Delprogram för bevarande av odlingslandskapets biologiska

mångfald och kulturmiljövärden

Regeringens bedömning: Metoderna för värdeklassificering och in-

delning av slåtter- och betesmarker bör förenklas. Måluppfyllelsen av

programmet förbättras därigenom samtidigt som administrationen av

programmet underlättas. För att ytterligare stimulera anslutningen till

delprogrammet bör ersättningsnivåerna höjas. Samtidigt utökas areal-

målet till att omfatta alla utnyttjade betesmarker i landet. Området ut-

ökas inom vilket ersättning för bevarande av ett öppet odlingslandskap

utgår.

Myndigheternas förslag: Myndigheterna föreslår att miljöstöden för

bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i slåtterängar

och betesmarker förenklas vad avser systemet för värdeklassificering.

Beträffande betesmarkerna föreslås en utökning av arealmålet till att om-

fatta alla kvarvarande utnyttjade betesmarker, ca 440 000 hektar. Ersätt-

ningarna för att bevara betesmarker inom olika programåtgärder föreslås

också slås samman till en enhetlig ersättningsform. Inför nästa femårs-

period bör bl.a. behovet övervägas av ett system med grundersättning för

skötsel av alla betesmarker och en tilläggsersättning för skötsel av de

mest värdefulla markerna.

I utredningen föreslås vidare enhetliga regler för beräkning av djur-

innehav. I enlighet med uppdraget har myndigheterna även utrett

områdesavgränsningen av stödet för bevarande av ett öppet odlings-

landskap. Detta har resulterat i att ytterligare 37 församlingar bedöms

uppfylla miljökriterierna för att ingå i området inom vilket ersättning

utgår.

Miljöåtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer har

stängts för ytterligare sökande från år 1997 eftersom det uppsatta målet

har nåtts. Utredningen innehåller därför inga förslag till förändringar

under pågående programperiod. I stället hänvisas till behovet av en

genomgripande översyn av åtgärden inför nästa femårsperiod.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till en för-

enklad modell för värdeklassificering av slåtter- och betesmarker. Vissa

förordar en mer genomgripande förändring där klassindelningen slopas

helt till förmån för ett generellt basstöd och ett tilläggsstöd för de mest

värdefulla markerna som väljs ut på grunder som bestäms av länssty-

relsen. Förslaget att inkludera även gödselpåverkade betesmarker i ett

utökat arealmål bemöts generellt positivt. De instanser som kommenterat

hamling av träd på betesmark har ställt sig positiva till denna möjlighet.

Beträffande kulturmiljöstödet har flera remissinstanser förespråkat att

omfattningen utökas. Samtidigt har många instanser kommenterat be-

hovet av förändringar och av att en översyn görs innan åtgärden öppnas

för nya ansökningar under kommande period.

Skälen för regeringens bedömning: Genomförda kontroller visar att

problem med felaktigheter i ansökningshandlingar och ofullständiga

skötselåtaganden i huvudsak finns inom miljöprogrammets första del-

program. Delprogrammet innehåller åtgärder på markslag utanför åker

som är svåra att definiera, avgränsa, arealmäta och klassificera. Krav

ställs också på traditionella och naturvårdsanpassade skötselmetoder som

inte längre praktiseras i någon större omfattning i det konventionella

jordbruket. En god måluppfyllelse av programmet kräver lantbrukarnas

engagemang, insikt och kunskap. En god förståelse är en förutsättning

för att lantbrukarna skall kunna förstå och utveckla de bevarandevärden

som programmet vill slå vakt om. Miljöprogrammet kommer även att

fortsättningsvis baseras på principen om den enskilde lantbrukarens

initiativrätt att söka miljöstöd. Vissa angivna kriterier skall därför gälla

för den berörda marken och lantbrukaren skall förbinda sig att sköta den

på bestämda villkor under en femårsperiod eller längre. Erfarenheterna

visar att länsstyrelsernas vägledande roll behöver förstärkas när det gäller

att erbjuda sakkunnig bedömning av bevarandevärdet på den berörda

marken. Även rådgivning om hur dessa värden bäst kan tillvaratas i

skötselarbetet är viktigt för att miljömålen i programmet skall kunna

uppnås. Genom lämplig organisation av arbetet inom länsstyrelserna bör

detta kunna ske utan att man riskerar att komma i konflikt med läns-

styrelsernas funktion som kontrollorgan. Som villkor för utbetalning av

EG:s medfinansiering av miljöåtgärderna måste formerna för ett sådant

vägledande arbete kunna kombineras med de krav EU ställer på en riktigt

genomförd kontroll.

Med tanke på kraven på administrativ genomförbarhet till år 1998 kan

mer genomgripande förändringar för närvarande inte genomföras i det

löpande programmet. Behovet av ett nytt ersättningssystem bör i stället

tas under övervägande vid utformningen av ett nytt femårsprogram för

perioden år 2000-2004.

En utökning av arealmålet för bevarande av betesmark motiveras av att

nuvarande klassificering i huvudsak begränsas till botaniska värden.

Stora arealer betesmark som är påverkade av markförbättrande åtgärder

och därmed utarmad flora men med stora värden för fågellivet, insekter

m.m. kan med de föreslagna förändringarna bevaras inom programmet.

Genom att inkludera sådana gödselpåverkade betesmarker kan även för-

lorade bevarandevärden på sikt återfås.

Ytterligare ett antal församlingar inkluderas i området som berättigar

till ersättning för bevarande av ett öppet odlingslandskap efter att utvär-

deringen visat att detta är motiverat på miljömässiga grunder.

14.1.2 Delprogram för miljökänsliga områden

Regeringens bedömning: Miljöprogrammet bör utökas för att ytter-

ligare minska växtnäringsläckaget från jordbruket. Med hjälp av höjda

ersättningsnivåer, förenklingar och utökade arealmål stimuleras en

ökad anslutning och en förbättrad måluppfyllelse. Våtmarksanlägg-

ning bör berättiga till ersättning även på betesmark. Antalet hotade

husdjursraser som berättigar till ersättning bör utökas.

Myndigheternas förslag: Måluppfyllelsen i delprogrammet bedöms

som helhet vara för låg. Myndigheterna föreslår därför ändringar som

underlättar anslutningen till de olika miljöåtgärderna bl.a. genom ökad

flexibilitet i reglerna. Ersättningen för extensiv vall bör specifikt riktas

till de mest kvävebelastade områdena i landet. Utredningen påtalar också

vissa problem när rådets förordning (EEG) nr 2078/92 skall anpassas till

reglerna för uttagen areal. Vidare föreslås att antalet hotade husdjursraser

som är berättigade till ersättning skall utökas.

Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget om mer

flexibla regler för att öka anslutningen. Skötselkraven för våtmarker bör

anpassas bättre till förutsättningarna för bevarande av den biologiska

mångfalden. Önskemål framförs om att anläggning av våtmarker bör

kunna ersättas även på andra markslag än åker. De remissinstanser som

kommenterat förslaget till förändringar av ersättningen till extensiv vall

förordar i vissa fall att begränsningarna tas bort. I andra fall rekommen-

deras ytterligare begränsningar för bättre miljönytta. Möjlighet till ökad

flexibilitet för årlig areal fånggröda är ett starkt önskemål liksom att höja

ersättningsnivån och utöka informationsinsatserna. Vissa miljöorganisa-

tioner ser principiella svårigheter med att lämna ersättning för odling av

fånggröda eftersom detta bör vara en del i näringens eget miljöansvar. De

remissinstanser som kommenterat förslagen om utökning av antalet stöd-

berättigade svenska utrotningshotade husdjursraser ansluter sig till för-

slaget.

Skälen för regeringens bedömning: Trots omfattande åtgärder och

insatser av olika slag har miljömålet om en 50-procentig reduktion av

kväveläckaget från jordbruket ännu inte nåtts. Regeringen bedömer att

miljöersättningsprogrammet är ett viktigt redskap för att öka målupp-

fyllelsen. Höjda ersättningsnivåer kan påverka anslutningen positivt.

Med hjälp av förbättringar i det befintliga programmet och de till-

kommande medlen möjliggörs ytterligare satsningar för att minska jord-

brukets negativa omvärldspåverkan. Miljöersättningen till flerårig vall-

odling som introduceras under år 1997 medverkar till ett minskat växt-

näringsläckage genom att öka eller bibehålla långa liggtider för vallen.

Arealmålet för våtmarksanläggning på åkermark bör utökas. Ersättning

bör också lämnas för våtmark som anläggs på betesmark under förutsätt-

ning att den berörda marken inte besitter värdefulla natur- eller kultur-

miljövärden. Ersättningen för anläggning av extensiv vall bör få en

effektivare styrning till de områden i landet där miljöproblemen är störst

samtidigt som anläggning av skyddszoner bör underlättas genom för-

enkling av reglerna. Sådd av fånggrödor och vårplöjning räknas som en

av de mest effektiva åtgärderna för att minska växtnäringsläckaget. Rege-

ringen finner därför det lämpligt att väsentligt höja ersättningsnivån för

åtgärden.

Den genetiska variation som representeras av våra lantraser är väsent-

lig att bevara för framtiden. Miljöprogrammet syftar till att på sikt om-

fatta alla hotade lokala husdjursraser som har svårt att konkurrera med

framavlade raser med stor avkastningsförmåga. Programmet bör därför

uttökas till att omfatta de utrotningshotade husdjursraserna linderödssvin

och finullfår.

14.1.3 Delprogram för främjande av ekologisk produktion

Regeringens bedömning: Delprogrammet för ekologisk produktion

bör utökas med ersättning till ekologisk frukt- och bärodling. Admi-

nistrativt enklare regler avseende användning av gödsel bör införas

liksom möjlighet att låta antalet djur variera under femårsperioden i

syfte att minska komplexiteten och underlätta administrationen.

Utredningens förslag: Myndigheterna bedömer att det bl.a. med hän-

syn tagen till möjligheterna att uppnå 10 %-målet för ekologisk pro-

duktion till år 2000 inte finns anledning att ändra i de befintliga ersätt-

ningsnivåerna. Myndigheterna föreslår att ett stöd för ekologisk frukt-

och bärodling införs. I utredningen föreslås också att generella och admi-

nistrativt enklare regler avseende gödsel införs. Jordbrukare med miljö-

ersättning för ekologisk produktion bör ges möjlighet att använda egen

konventionell stallgödsel från extensiv djurhållning utan krav på behovs-

prövning hos länsstyrelsen. För att öka anslutningen till stödet för eko-

logisk djurhållning föreslås också att djurantalet tillåts variera mellan

åren.

Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat förslagen i

utredningen om ett nytt stöd till ekologisk frukt- och bärodling är posi-

tiva.

Skälen för regeringens bedömning: Den ekologiska frukt- och bär-

odlingen är i dag av mycket liten omfattning. Av landets totala fruktareal

är ca 1 % ekologiskt odlad. Den ekologiska bärodlingen omfattar endast

1,5 % av Sveriges totala bärareal. Att odla frukt eller bär ekologiskt

innebär högre produktionskostnader. Regeringen bedömer att förslaget

om en utökning av delprogrammet för ekologisk produktion leder till en

förbättrad miljö främst genom utebliven användning av kemiska

bekämpningsmedel.

I syfte att minska den administrativa belastningen på länsstyrelserna

och att underlätta för lantbrukarna avser regeringen att genomföra myn-

digheternas förslag om enklare regler avseende gödsel samt om möjlighet

att låta djurantalet variera under femårsperioden.

 I kombination med miljöersättning är information och utbildning till

ekologiska lantbrukare viktigt för att säkerställa en långsiktig omställ-

ning till ekologisk produktion.

14.1.4 Behov av nya miljöåtgärder

Regeringens förslag: Miljöersättningsprogrammet för jordbruket

skall kompletteras med ett nytt delprogram för främjande av ett

resurshushållande konventionellt jordbruk i hela landet samt en ny

ersättningsform för restaurering av slåtterängar. Dessutom skall en ny

miljöåtgärd för bevarande av natur- och kulturvärden i renskötsel-

området införas efter vidare utredning.

Myndigheternas förslag: Myndigheterna föreslår ett särskilt stöd till

ett resurshushållande konventionellt jordbruk i södra Sveriges slätt- och

mellanbygder. Syftet är att ytterligare minska riskerna för miljön vid

hanteringen av bekämpningsmedel och att minska växtnäringsförlusterna

genom att öka lantbrukarnas kunskap om miljövänliga brukningsformer.

Vidare föreslås att ersättning skall utgå till restaurering av slåtterängar

som efter genomförda restaureringsåtgärder har förutsättningar att återfå

karakteristiska natur- och kulturvärden. Dessa marker är på stark till-

bakagång. Ett stöd för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i

renskötselområdet bör övervägas efter ytterligare utredning.

Remissinstanserna: LRF ser förslaget om ett program för resurs-

hushållande jordbruk som en möjlighet att bredda kunskapen hos lant-

brukarna och förbättra miljösituationen inom konventionellt jordbruk.

Flera remissinstanser anser att det föreslagna stödområdet bör utökas till

att omfatta hela landet. Kemikalieinspektionen stöder förslaget med hän-

visning till minskningen av riskerna med bekämpningsmedelshantering.

Flertalet av miljöorganisationerna anser att programmet står i strid med

principen om att förorenaren skall betala. Majoriteten av länsstyrelserna

framhåller behovet av att erforderliga resurser för administration ställs

till förfogande om programmet genomförs. Förslaget om ett nytt stöd till

restaurering av slåtterängar välkomnas av de remissinstanser som

kommenterat detta. Ersättning för restaurering av slåtterängar ses som ett

sätt att utöka och förstärka den biologiska mångfalden. Sametinget anser

att förslaget om en ny stödform till samiska kulturmiljöer i renskötsel-

området är angeläget.

Skälen för regeringens förslag: Genom att utöka miljöprogrammet

med ett nytt delprogram tillgodoses riksdagens önskemål om ett stöd till

ett resurshushållande konventionellt jordbruk (prop. 1994/95:75, bet.

1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126). Programmet kommer att utgöra ett

värdefullt tillskott inom det konventionella jordbrukets miljöarbete och

medföra positiva miljöeffekter både på kort och på lång sikt. Pro-

grammet är ett tidsbegränsat kompetensutvecklingsprogram som utöver

direkta utbildningsinsatser ersätter lantbrukare för vidtagna miljöåtgärder

i syfte att uppnå ett mer miljöanpassat jordbruk. Kraven på miljöåtgärder

i kombination med krav på dokumentation och utbildning ökar med-

vetenheten om olika miljöproblem samt möjligheterna att lösa dessa.

Programmet är därigenom en långsiktig investering för miljöarbetet

genom att kunskap förändrar brukares attityder och hur de agerar. Det är

i detta sammanhang viktigt att påpeka att såväl enskilda jordbrukare som

anställd arbetskraft vid jordbruksföretag är viktiga målgrupper i arbetet.

Som ett tillägg till programmet för resurshushållande jordbruk föreslås

åtgärder för att främja miljövänlig odling av sockerbetor på Gotland.

Sammantaget bör åtgärderna leda till minskad användning av bekämp-

ningsmedel och mindre förluster av växtnäring. Den biologiska mång-

falden i odlingslandskapet kommer att öka.

 Det föreslagna programmet är en tidsbegränsad kompetenshöjande in-

sats som syftar till att öka medvetenheten om olika miljöproblem och

möjligheterna att lösa dessa. Detta strider enligt regeringen inte mot prin-

cipen om att förorenaren skall betala. En ökad kunskap och en förändrad

inställning hos lantbrukarna kan leda till att det svenska jordbruket i

snabbare takt går mot det ekologiskt hållbara jordbruk vi strävar efter.

Regeringen anser att det föreslagna programmet skall införas i hela

landet så att alla lantbrukare får möjlighet att delta.

I linje med Jordbruksverkets åtgärdsförslag i aktionsplanen för be-

varande av biologisk mångfald och förslagen i myndigheternas gemen-

samma utvärdering, utökas också miljöprogrammet med en ny ersätt-

ningsform för restaurering av slåtterängar. Åtgärden kompletterar möj-

ligheten att ersätta bevarandet av biologisk mångfald och kulturmiljö-

värden i slåtterängar inom ramen för det befintliga miljöprogrammet.

Därigenom kan omfattningen av den för bevarandet av bl.a biologisk

mångfald så strategiskt viktiga naturtypen på sikt utökas.

Renskötselområdet omfattas för närvarande inte av miljöprogrammet.

Rennäringen har stor betydelse för upprätthållandet av natur- och

kulturmiljövärden i fjälltrakterna. Inom ramen för ett förslag till utökat

miljöprogram har möjligheten att ersätta fortsatt skötsel av vissa natur-

och kulturvärden i miljöer knutna till renskötselns äldre markanvändning

förts fram i utvärderingen. Utformningen är ännu inte fullständig. Rege-

ringen avser därför att ge Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Riks-

antikvarieämbetet i uppdrag att slutföra utformningen av förslaget.

14.1.5 Ett nytt miljöprogram för nästa femårsperiod

Regeringens bedömning: Erfarenheterna av miljöersättningspro-

grammet är goda. Ett program bör därför genomföras även under

kommande programperiod. Utformningen av ett nytt miljöersättnings-

program för perioden 2000-2004 bör utredas.

Myndigheternas förslag: Myndigheternas föreslår att arbetet med att

utforma ett nytt femårsprogram för perioden 2000-2004 påbörjas snarast.

Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser betonar vikten av att

detta arbete påbörjas snarast.

Skälen för regeringens bedömning: Det befintliga miljöprogrammet

löper under en tidsperiod av fem år räknat från införandet år 1995. I ett

miljöprogram för den kommande femårsperioden kan en större revide-

ring än vad som nu har varit möjligt genomföras. Det finns anledning att

överväga ytterligare förenklingar, inte minst ur administrativ synvinkel.

Inför utarbetandet av nästa femårsprogram bör också möjligheterna tas

till vara att överväga mer omfattande ändringar av såväl mål som på-

gående stöd ifall målen inte nås. Förbättringar som kan underlätta för

lantbrukaren eller det administrativa genomförandet bör också genom-

föras.

Kulturmiljöstödet har fr.o.m. år 1997 stängts för nya ansökningar till

följd av den höga anslutningen. Inför kommande programperiod bör för-

bättringar och förenklingar av kulturmiljöstödet genomföras. Ett för-

bättrat kulturmiljöstöd, liksom miljöprogrammet i sin helhet, bör dess-

utom konstrueras så att anslutning och måluppfyllelse bättre kan an-

passas till tillgängliga budgetresurser.

När det gäller bevarande av betesmarker har berörda myndigheter och

flera remissinstanser föreslagit att en ny ersättningsform bör övervägas

inför nästa programperiod. Detta mot bakgrund av de uppenbara svårig-

heter som framkommit när det gäller lantbrukarnas möjligheter att göra

en riktig värdeklassificering av berörda marker. En generell ersättnings-

form för skötsel av alla landets betesmarker kombinerat med ett varierat

tillägg som länsstyrelserna prövar utifrån värdet på den enskilda marken

kan underlätta ansökningsförfarandet. Förslagets konsekvenser för bl.a.

lantbrukarens initiativrätt att söka miljöstöd, samt för administration och

kontroll bör närmare utredas.

Rådets förordning (EEG) nr 2078/92 som ligger till grund för utform-

ningen av miljöprogrammet har visat sig vara flexibel och fungerar rela-

tivt väl som ramverk för utformningen av olika miljöåtgärder anpassade

till svenska förhållanden. I vissa avseenden finns dock behov av föränd-

ringar av regler i förordningen som varit till uppenbar nackdel när det

gäller måluppfyllelsen av miljöprogrammet, t.ex. när det gäller möjlig-

heterna att stödja ekologisk animalieproduktion på annat sätt än via

arealersättning. Inför utformningen av ett nytt femårsprogram bör be-

hovet av förändringar i rådsförordningen beaktas liksom utvecklingen av

den gemensamma jordbrukspolitiken i stort. Möjligheterna till en smidig

infasning av det befintliga miljöprogrammet bör också beaktas.

Regeringen avser att tillsätta en utredning med uppgift att lämna för-

slag till hur ett miljöprogram för nästa femårsprogram kan utformas.

14.2 Jordbrukets växtnäringsförluster

Regeringens bedömning: Växtnäringsförluster genom kväveläckage

och ammoniakavgång är ett av jordbrukets största miljöproblem.

Miljömålen har ännu inte nåtts trots omfattande insatser inom nu-

varande åtgärdsprogram. Ansträngningarna för att ytterligare reducera

jordbrukets kväveläckage måste därför intensifieras. Regeringen avser

att återkomma till riksdagen i en samlad bedömning av behovet för

ytterligare åtgärder i syfte att uppnå miljömålen. Sverige skall inom

EU fortsätta att aktivt arbeta för detta.

Bakgrunden till regeringens bedömning:

Miljöeffekter, olika källors bidrag och reduktionsmål

Förluster av växtnäringsämnen från jordbruket sker dels genom läckage

av kväve och fosfor till sjöar, vattendrag och hav, dels genom avgång av

ammoniak. Förlusterna av växtnäringsämnen till omgivningen är ett av

jordbrukets största miljöproblem. Miljöpåverkan kan regionalt vara av

stor betydelse. Samtidigt finns även andra sektorer som bidrar med för-

luster av växtnäringsämnen. Jordbrukets bidrag är en del i ett större pro-

blem.

Miljön i haven runt Sverige har förändrats under de senaste årtiondena.

Siktdjupet har minskat liksom djuputbredningen av algbältena. Omfatt-

ningen av syrefria bottnar ökar. Dessa förändringar orsakas av en ökad

tillgång på närsalter, s.k. eutrofiering. Förändringarna har skett både i

Östersjön och i Västerhavet, såväl i kustvatten som i öppet hav.

Förluster av gasformigt kväve kan ske genom avgång av ammoniak

från stall- och handelsgödsel. Kvävenedfall i form av ammoniak kan leda

till övergödning, men även till försurning av mark och vatten.

Av den kvävebelastning som, beroende på mänsklig aktivitet, når

haven via svenska vattendrag kommer enligt Naturvårdsverkets

beräkningar ca 37 % från jordbruket, ytterligare 7 % beror på ett naturligt

bakgrundsläckage från jordbruket. Jordbruket är därmed den enskilt

största föroreningskällan. Motsvarande siffror för skogsbruket är 1 %

respektive 10 %. Av kvävebelastningen orsakar avloppsreningsverken 27

% och 12 % utgörs av deposition (nedfall) på sjöar och tätorter. Indu-

strins andel är 4 % och enskilda avlopp står för 2 %.

Sveriges andel av den totala vattenburna tillförseln av kväve, dvs. både

mänsklig och naturlig tillförsel, utgör ca 5 % av belastningen på den

egentliga Östersjön. Till Kattegatt bidrar Sverige med ca 50 % och till

Skagerrak med ca 10 % av kvävetillförseln.

Jordbruket svarade för ca 90 %, eller ca 46 000 ton ammoniakkväve

(NH3-N), av de mänskligt orsakade ammoniakförlusterna i Sverige år

1995. Enligt olika bedömningar beräknas mellan 22 % och 31 % av de-

positionen i Sverige ha inhemskt ursprung medan övrigt kommer från

andra länder.

Det faktum att förlusterna av växtnäringsämnen orsakar gränsöverskri-

dande miljöproblem har lett till ett flertal internationella konventioner.

Vid Nordsjökonferensen år 1987 beslutades att närsaltsutsläppen till sär-

skilt påverkade områden skall minska med 50 % mellan åren 1985 och

1995. I Helsingforskonventionen finns motsvarande krav men med bör-

jan år 1987.

Regeringen uttalade år 1990 att ammoniakförlusterna från jordbruket i

Sverige bör minska med 25 % till år 1995. Basåret för reduktionen är år

1990 (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU3, rskr. 1990/91:338).

Åtgärdsprogram för minskade växtnäringsförluster

Riksdagen beslutade i juni 1988 om ett åtgärdsprogram för att minska

växtnäringsläckaget från jordbruket med målet att uppnå en halvering av

kväveutlakningen (prop. 1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr.

1987/88:138). Programmet har senare utökats med åtgärder mot ammo-

niakförluster. Åtgärderna för att minska växtnäringsläckaget omfattar

lagstiftning om begränsning av djurtätheten, lagring av stallgödsel, för-

bud mot stallgödselspridning under delar av året liksom regler om höst-

eller vinterbevuxen mark.

Åtgärder för att minska ammoniakavgången från stallgödsel omfattar

krav på täckning och fyllning under täckning av flytgödsel- och urin-

behållare i Götaland och Svealands slättbygder. Likaså finns krav på

snabb nedbrukning på obevuxen mark i de tre sydligaste länen. Från år

1998 skall spridning av flytgödsel ske med teknik som effektivt minskar

ammoniakförlusterna.

Regelverket omfattar därmed åtgärder som ger förutsättningar för ett

bra växtnäringsutnyttjande. Dessa åtgärder innebär också ekonomiskt

kännbara investeringar för lantbruket. Information och rådgivning är be-

tydelsefulla styrmedel för att motivera uppfyllandet av krav som ställs i

regelverket liksom för att stimulera lantbrukare och anställd personal att

vidta ytterligare åtgärder för att minska växtnäringsförlusterna. För före-

tag med anställd personal är det angeläget att även dessa är med i utbild-

nings- och informationsverksamheten. Lantarbetarnas kunskaper spelar i

många fall en avgörande roll för det praktiska miljöarbetet på det en-

skilda företaget. Under perioden 1987/88-1995/96 har 22 000 företag

nåtts av enskild miljöinriktad växtnäringsrådgivning.

Genom att stödja försöks- och utvecklingsverksamhet utvecklas

odlingsmetoder och ny teknik som kan leda till kostnadseffektiva åt-

gärder. Riksdagen har beslutat att avsätta 9 miljoner kronor för budget-

året 1997 för att vidareutveckla framför allt teknik för höst- och vinter-

bevuxen mark. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för 1998 att

motsvarande belopp avsätts för samma ändamål.

Bidrag för odling av fånggrödor utgick under perioden 1989-1990 för

att minska växtnäringsförluster och vinna erfarenheter av denna odlings-

form. För att stimulera en snabb utbyggnad av lagringskapaciteten för

stallgödsel utgick under perioden 1988-1991 bidrag till utbyggnad för att

uppnå de krav på lagringsutrymmen som trädde i kraft år 1995.

Användningen av handelsgödselmedel skall minska med 20 % med ut-

gångspunkt i 1986 års förbrukning. Miljöskatten på kväve utgör ett

viktigt ekonomiskt styrmedel. Skatten infördes år 1984 med 0,30 kronor

per kilo kväve. Skatten dubblerades år 1988 och tredubblades år 1994 till

1,80 kronor. En prisregleringsavgift på kväve utgick fram till den 2

december 1992. Avgiften är fr.o.m. den 1 juli 1995 att betrakta som en

skatt och därmed utgör den inte längre en finansieringskälla för

åtgärdsprogrammet. Avgiften bidrar till att minska användningen sam-

tidigt som den stimulerar ett bättre utnyttjande av stallgödseln som

kvävekälla.

Miljöersättningsprogrammet ger möjligheter att ersätta lantbrukare

bl.a. för åtgärder som reducerar förlusterna av växtnäringsämnen genom

odling av fånggröda, extensiv vall och skyddszoner utmed vattendrag,

anläggning av våtmarker och ekologisk produktion. Till detta kommer

ersättning för flerårig vallodling. I det utbyggda miljöprogrammet till

jordbruket föreslår regeringen en förstärkning av insatserna för att redu-

cera kväveläckaget genom höjda ersättningsnivåer och utökade åtgärds-

mål i delprogrammet för miljökänsliga områden. Ett nytt delprogram för

resurshushållande konventionellt jordbruk inriktat mot bl.a. växtnärings-

frågor ger ökade möjligheter att ytterligare reducera växtnäringsför-

lusterna. Miljöersättningsprogrammets åtgärder för utbildning, informa-

tion och demonstrationsprojekt är viktiga för att sprida kunskap om dessa

frågor.

Belastningen från jordbruket beroende på mänsklig aktivitet har enligt

Naturvårdsverkets beräkningar minskat från 32 000 ton till 24 000 ton,

dvs. med ca 25 %, under perioden 1985-1995, vilket skall jämföras med

målet för åtgärdsprogrammet som är 50 %.

Den beräknade reduktionen av kväveläckaget kan till hälften förklaras

av en ändrad grödfördelning, företrädesvis mer vall och mindre spann-

målsodling. Bättre kväveutnyttjande på jordbruksföretagen förklarar ca

40 % av minskningen och en mindre del anses bero på minskad åker-

areal. De mätbara resultaten av åtgärdsprogrammet är inte lika tydliga i

vattendrag och sjöar. Orsakerna är flera men kan förklaras bl.a. med att

vidtagna åtgärder för att minska förlusterna av kväve ofta har en långsik-

tig effekt på processer som frigör kväve i marken liksom att vissa vatten-

system har mycket långa uppehållstider. Man kan därmed förvänta sig en

förskjutning av effekterna i tiden.

Försäljningen av handelsgödsel under 1995/96 uppgick till ca 190 000

ton kväve, vilket innebär en minskning med ca 15 % jämfört med år

1986. Ytterligare 5 % reduktion återstår till år 2000.

Enligt Jordbruksverkets beräkningar år 1997 har ammoniakförlusterna

ökat med ca 3 000 ton kväve eller 7 % under perioden 1990-1995, vilket

huvudsakligen beror på en ökad djurhållning. Flera lagstiftningsåtgärder

trädde i kraft först den 1 juli 1995.

Skälen för regeringens bedömning: Naturvårdsverket har i juni 1997

på uppdrag av regeringen lämnat förslag till ytterligare åtgärder för bl.a.

jordbrukssektorn i syfte att uppnå målet att halvera kväveläckaget.

Jordbruksverket har på uppdrag av regeringen och efter samråd med

Naturvårdsverket utarbetat förslag till åtgärdsprogram för att reducera

ammoniakavgången i jordbruket med 50 % med utgångspunkt i 1990 års

nivå.

Utredningen om avrinningsområden (M1996:03) skall lämna förslag

till ett administrativt system för hantering av vattenanknutna miljö- och

resursfrågor samt inrikta sig på växtnäringsförluster från jordbruket uti-

från en geografisk indelningsgrund, nämligen avrinningsområden. Förut-

sättningar för att tillämpa s.k. miljösamverkan mellan jordbrukare i ett

delavrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder skall också

belysas.

Regeringen avser att våren 1998 återkomma till riksdagen med en

samlad bedömning av behovet av ytterligare åtgärder för att nå miljö-

målen och därmed öka växtnäringsutnyttjandet i jordbruket och minska

den negativa miljöpåverkan. Utgångspunkten är det underlag som finns

och som kommer att presenteras till regeringen under hösten 1997 och de

insatser som sker inom ett utbyggt miljöersättningsprogram.

Det är angeläget att Sverige på gemenskapsnivå aktivt verkar för att

åtgärder vidtas för att reducera såväl kväveläckaget till vattenmiljön som

förlusterna av ammoniak. Förluster ger delvis gränsöverskridande effek-

ter varför strikta krav på gemenskapsnivå ökar skyddet för den svenska

miljön. Rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas

av nitrater från jordbruket utgör ett viktigt medel i detta arbete. Sverige

bör verka för att direktivet utökas till att även omfatta ammoniakförluster

från jordbruket eftersom endast åtgärder som minskar de totala för-

lusterna av kväve kan bidra till att minska övergödningen och försur-

ningen av mark och vatten.

14.3 Bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen

Bekämpningsmedelsprogram åren 1987-1990 och åren 1991-1996

Användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgårds-

näringen leder till hälso- och miljörisker. Arbetsmiljön, den yttre miljön

och rester av bekämpningsmedel i livsmedel inklusive dricksvatten är

riskområden. För att minska dessa risker beslutade regeringen i januari

1987 om ett handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i

jordbruket. Handlingsprogrammet omfattade åtgärder som övergång till

användning av medel med mindre risker från hälso- och miljösynpunkt.

Minskad användning av bekämpningsmedel samt särskilda åtgärder till

skydd för hälsa och miljö var också viktigt. Användningen av bekämp-

ningsmedel, räknat i aktiv substans, skulle halveras till år 1990.

Ett andra handlingsprogram beslutades av riksdagen år 1989 (prop.

1989/90:146, 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Användningen av

bekämpningsmedel skulle ytterligare halveras till strax efter mitten av

1990-talet. Det generella programmet kompletterades med specifika

åtgärdsprogram genom ett uppdrag i september 1990 till dåvarande Lant-

bruksstyrelsen, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. Hand-

lingsprogrammet omfattade åtgärder med samma inriktning som det

första programmet och flera av de aktiviteter som initierats under den

första programperioden fick en fortsättning.

Åtgärder och resultat av åtgärdsprogrammen

Halveringsmålet för perioden 1987-1990 fastställdes utifrån den genom-

snittligt försålda mängden under perioden 1981-1985, dvs. ca 4 500 ton

per år, till ca 2 250 ton per år. Detta mål nåddes. För perioden 1991-1996

sattes ytterligare en halvering upp som mål, ca 1 125 ton, vilket totalt

innebar en 75-procentig minskning. Under år 1996 var försäljningen av

bekämpningsmedel ca 1 610 ton, dvs. en minskning med ca 65 % jämfört

med genomsnittet för perioden 1981-1985. Användningen var dock

något lägre, 1 450 ton, vilket motsvarar en minskning med 68 %. Den

största minskningen av användningen har skett för ogräsmedel och då

speciellt för sådana som är avsedda för användning mot örtogräs i strå-

säd.

Kemikalieinspektionen ansvarar för godkännande och registrering av

bekämpningsmedel för bl.a. jordbruket och trädgårdsnäringen. Systemet

för godkännande fyller en central funktion för att minska hälso- och

miljöriskerna. Kraven på undersökningar och dokumentation av medlens

hälso- och miljöeffekter har ökat betydligt. Alla medel godkända före år

1986 har omprövats. Godkännandet har för många bekämpningsmedel

upphört under perioden 1990-1994. Därmed har de bekämpningsmedel

som medför störst risk för hälsa och miljö tagits bort från marknaden.

Riskerna har även kunnat minskas genom begränsningar av antalet medel

som får användas annat än yrkesmässigt, inskränkningar av använd-

ningsområden samt villkor förknippade med användningen.

Arbetet vid Statens livsmedelsverk med en utvidgad och förbättrad

kontroll av bekämpningsmedelsrester omfattar analyser i spannmål och

dricksvatten samt utvecklingen av nya analysmetoder, m.m.

Klara, entydiga och ändamålsenliga regler för hantering och spridning

av bekämpningsmedel är en av grundförutsättningarna för att minska

riskerna för oavsiktlig spridning. Föreskrifter och allmänna råd har därför

omarbetats två gånger under handlingsprogrammens löptid, senast den 1

juli 1997.

Utbildning spelar en central roll för att minska riskerna för hälsa och

miljö. Fr.o.m. år 1990 utökades utbildningskravet för yrkesmässig an-

vändning av bekämpningsmedel i jordbruk, skogsbruk och trädgårds-

skötsel. Beroende på preparat krävs en tre- eller fyradagars utbildning

samt ytterligare en repetitionskurs vart femte år. Ca 25 000 personer

finns registrerade som behöriga att använda bekämpningsmedel. Inom

utbildningen har rådgivningen om integrerat växtskydd med behovs-

anpassad bekämpning varit viktig. Forskning, försöks- och utvecklings-

verksamheten har kontinuerligt försett rådgivningen med vetenskapligt

underlag.

Redan år 1984 infördes en avgift på 4 kronor per kilo aktiv substans på

bekämpningsmedel i syfte att minska användningen. Denna avgift för-

dubblades år 1988 till 8 kronor och beslutades i november 1994 att vara

20 kr. Avgiften är fr.o.m. den 1 juli 1995 att betrakta som en skatt och

därmed utgör den inte längre en finansieringskälla för åtgärdspro-

grammet.

Arbetet med de svenska bekämpningsmedelsprogrammen har rönt

internationell uppmärksamhet beroende av programmens goda resultat,

men även mot bakgrund av det goda samarbetsklimat som finns mellan

berörda myndigheter och mellan myndigheter och näringen.

Resultaten av programmen och arbetets genomförande har under

perioden årligen redovisats till regeringen.

Bekämpningsmedelsprogrammet åren 1997-2001

Regeringens förslag: Hälso- och miljöriskerna vid användning av be-

kämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen skall fortsätta att

minska. Detta skall uppnås med en bredd av åtgärder och genom att

riskerna i högre utsträckning än tidigare kartläggs och kvantifieras.

Myndigheternas förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering-

ens förslag vad gäller delmål rörande bekämpningsmedlens egenskaper

samt exponering av den yttre miljön, arbetsmiljön och livsmedlen. Detta

gäller också användningen av bekämpningsmedel och sprutförares be-

teende.

Remissinstanserna: Överensstämmer i huvudsak med utredningens

förslag vad gäller delmål rörande bekämpningsmedlens egenskaper samt

exponering av den yttre miljön, arbetsmiljön och livsmedlen. Detta gäller

också användningen av bekämpningsmedel och sprutförares beteende.

Skälen för regeringens förslag: Det övergripande målet för det fort-

satta arbetet skall vara att ytterligare minska hälso- och miljöriskerna vid

användning av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen.

Programmet bör i högre utsträckning än tidigare inriktas mot att kart-

lägga och kvantifiera riskerna. Målet att reducera den använda mängden

aktiv substans har utgjort en viktig drivkraft i tidigare program och har i

kombination med t.ex. substitutionsprincipen bidragit till minskade

risker. En minskad användning av aktiv substans behöver dock inte enty-

digt innebära en riskminskning.

Delmålen för det tredje programmet finns uttryckta av myndigheterna

och omfattar bekämpningsmedlens egenskaper samt exponering av den

yttre miljön, arbetsmiljön och livsmedlen. Vidare föreslås delmål för an-

vändningen av bekämpningsmedel samt sprutförares beteende. Många

delmål ger en ökad bredd i arbetet och leder mer effektivt till en god

måluppfyllelse än tidigare program. Uppföljningen av programmet gen-

temot myndigheternas delmål kommer tydligare än tidigare att visa ut-

vecklingen. Frågan om miljöövervakningens framtida organisation, upp-

gifter och ansvarsförhållanden bereds för närvarande inom regeringen

med anledning av den nyligen presenterade utredningen Övervakningen

av miljön (SOU 1997:34) Detta kan påverka genomförandet av bekämp-

ningsmedelsprogrammet.

Den riskminskning som tidigare program resulterat i skall under år

1997 beräknas av Kemikalieinspektionen och presenteras för regeringen i

form av ett samlat riskindex. Ett konkret mål för riskminskning skall

föreslås och utgöra ett delmål i programmet. Indexet kommer att ge en

samlad bedömning av riskminskningsarbetet och effektivisera det fort-

satta arbetet.

Tidigare mål om mängden använd aktiv substans står kvar. I det fall

användningen av aktiv substans under perioden 1997-2001 inte når en

nivå av högst 25 % av den genomsnittligt försålda mängden under perio-

den 1981-1985, dvs. ca 4 500 ton per år, skulle detta kunna utgöra ett

motiv för regeringen att höja skatten på bekämpningsmedel. Näringens

ökade intresse och arbete för att minska såväl hälso- som miljöriskerna

utgör dock för närvarande ett skäl att avvakta med eventuella skatte-

höjningar.

Berörda myndigheter har ett ansvar att inom sitt verksamhetsområde

bidra till att programmets övergripande mål skall nås.

Godkännandet av bekämpningsmedel utgör en viktig del av program-

met. Arbetet med särskilda riskminskningsplaner bör fortsätta i syfte att

bl.a. minska användningen av speciella aktiva substanser. Det gäller även

de åtgärder som rör hanteringen av bekämpningsmedlen och behovs-

anpassningen av användningen samt uppföljningen av programmet. Ut-

vecklingen inom jordbruk och handel för att möta det ökade intresset för

miljö och etiska aspekter inom livsmedelsproduktionen är en positiv för-

ändring som underlättar programmets genomförande och måluppfyllelse.

Samtliga äldre bekämpningsmedel har omprövats i Sverige under

perioden 1990-1994. Motsvarande arbete har påbörjats inom gemen-

skapen och planeras pågå under en tolvårsperiod inom ramen för rådets

direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden,

vilket innebär att den svenska godkännandeprocessen successivt ersätts

av en inom gemenskapen enhetlig process. Denna sker i två steg. Först

prövas aktiva substanser på gemenskapsnivå. Därefter kan de produkter

som innehåller godkända aktiva substanser prövas på nationell nivå. En

nödvändig förutsättning för att en produkt skall få godkännas är således

att den aktiva substansen är prövad och godkänd på gemenskapsnivå. Om

en produkt godkänns av en medlemsstat utlöses principen om ömsesidigt

godkännande. Detta innebär att medlet, efter ansökan, skall godkännas

också i andra medlemsstater såvida inte dessa kan åberopa speciella jord-

bruks-, växtskydds- och miljöförhållanden (även klimatiska) av betydelse

för användningen. Direktivet ger Sverige möjligheter att på gemenskaps-

nivå verka för att en hög skyddsnivå avseende bekämpningsmedel

tillämpas. Det ömsesidiga erkännandet medför en viss risk för att Sverige

ånyo måste godkänna i dag förbjudna medel. Sverige utgår från att

tillämpningen av direktivet sker så att prövningen av bekämpningsmedel

blir restriktiv och att bekämpningsmedel som tidigare förbjudits i Sverige

endast kommer att få användas om nya uppgifter framkommer som kull-

kastar tidigare gjorda bedömningar. Denna utgångspunkt har även lagts

fast av LRF år 1996 i förbundets policy för bekämpningsmedel. Såväl

substitionsprincipen som försiktighetsprincipen bör vara vägledande i

arbetet.

Genom undersökningar har det konstaterats att rester av bekämp-

ningsmedel återfinns i såväl yt- som i grundvatten. Rester har framför allt

noterats i de intensivt brukade slättområdena i södra Sverige. Resterna

kan härröra från såväl användning i jordbruket som från totalbekämpning

på t.ex. grusade ytor där markens biologiska nedbrytningskapacitet är

reducerad. Skyddet av yt- och grundvatten är högt prioriterat. Enskilda

lantbrukares beteende för att undvika att bekämpningsmedel hamnar

utanför avsett bekämpningsmedelsområde vid besprutning och att punkt-

utsläpp vid t.ex. påfyllning och rengöring av lantbrukssprutan har härvid

en stor betydelse. Såväl informations- och utbildningsinsatser som upp-

följning av sprutförarnas beteende är därför viktiga åtgärder. För företag

med anställd personal är det angeläget att även dessa är med i utbild-

nings- och informationsverksamheten. Personalens kunskaper är betydel-

sefulla för ett aktivt miljöarbete.

Fortsatta insatser inom såväl försöks- och utvecklingsverksamheten

som utbildning, information och demonstrationsprojekt är nödvändiga

för att upprätthålla gjorda vinningar och för att fortsatt öka kunskapen.

Regeringen föreslår därför i enlighet med budgetpropositionen för år

1998 att 9 miljoner kronor avsätts för försöks- och utvecklingsverksam-

het. Viktigt är att få en mer sammanhållen kunskap om hur konflikter

mellan olika miljömål skall undvikas och hur odlingssystemen ur olika

aspekter skall byggas upp.

Den kommunala tillsynen enligt lagen (1985:426) om kemiska pro-

dukter är viktig. Tillsynen utgör ett komplement till övriga åtgärder för

att minska hälso- och miljöriskerna.

Ett omfattande arbete har påbörjats inom EU för att ta fram en gemen-

sam miljöpolitik för användning av bekämpningsmedel till följd av de

mål om reducerad användning som finns uttryckta i EU:s femte miljö-

handlingsprogram. Enligt svensk uppfattning bör en utgångspunkt i ar-

betet vara att enskilda medlemsländer utarbetar program med mätbara

mål anpassade till nationella problem och förhållanden.

Resultaten av handlingsprogrammet för att minska riskerna vid hante-

ring av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen skall

löpande redovisas till regeringen.

Särskilda frågor rörande trädgårdsnäringen

Jordbruksverket har i samråd med Kemikalieinspektionen, Naturvårds-

verket och Arbetarskyddsstyrelsen år 1994 lämnat förslag till ett hand-

lingsprogram för trädgårdsnäringens miljöfrågor, däribland bekämp-

ningsmedel. Programmet utgör en viktig del i det samlade bekämp-

ningsmedelsprogrammet för jordbruket och trädgårdsnäringen.

Regeringen avsåg att utreda hur den senaste höjningen av miljö-

avgiften på bekämpningsmedel den 1 november 1994 påverkar näringen

(prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126).

Regeringen bedömer att den avgiftshöjning på bekämpningsmedel som

trädde kraft i november 1994 inte nämnvärt har påverkat lönsamheten i

trädgårdsnäringen. Inom trädgårdsnäringen är värdet av produktionen per

arealenhet mycket högt i förhållande till jordbruket.

14.4 Ekologisk produktion

Regeringens bedömning: Förutsättningarna är goda för att uppnå

målet 10 % ekologiskt odlad åkerareal till år 2000. En ökad efter-

frågan på ekologiska produkter i kombination med miljöersättningar

till lantbrukare för ekologisk produktion samt insatser inom forskning,

försöks- och utvecklingsverksamhet, utbildning och information

driver på produktionens utveckling. Ett nytt mål för den ekologiska

produktionen efter år 2000 bör formuleras. Målet bör i större utsträck-

ning spegla den ekologiska produktionens kvalitativa omfattning.

Jordbruksverkets förslag: Jordbruksverket bedömer att det bör

finnas goda förutsättningar för att nå det av riksdagen fastlagda målet att

10 % av åkerarealen bör vara ekologiskt odlad år 2000 (prop.

1993/94:157, bet. 1993/94:JoU22, rskr. 1993/94:272). Verket anser att ett

mål i arbetet för att öka den ekologiska produktionen bör vara att uppnå

en stabil utveckling av ekologisk produktion inom alla produktions-

grenar.

Avsättningsmöjligheterna för ekologiska produkter har enligt Jord-

bruksverket förbättrats avsevärt under de senaste åren. För många pro-

dukter med små volymer kan dock hinder fortfarande finnas för en

rationell hantering i distributions- och försäljningsledet. Jordbruksverket

anser att ett visst statligt stöd till marknadsstödjande åtgärder kan vara

motiverat under en övergångsperiod. Enligt verket är den ekologiska

produktionens utvecklingsmöjligheter också beroende av regelverkets

utformning. Ett mer flexibelt EG-regelverk för ekologisk produktion med

en mer utvecklingsorienterad prägel efterlyses.

Behovet av information om ekologisk produktion bland allmänheten, i

skolor m.m. är stort. Jordbruksverket anser att ett fortsatt statligt stöd är

angeläget under de närmaste åren.

Det återstår enligt Jordbruksverket mycket forskning, försöks- och ut-

vecklingsarbete för att ge förutsättningar för ett ekologiskt lantbruk i

större omfattning. Behovet av medel för försöks- och utvecklingsverk-

samhet beräknas av Jordbruksverket uppgå till 15 miljoner kronor per år

för att nå 10 %-målet.

Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket föreslår

i utvärderingen av miljöprogrammet för jordbruket en fortsatt hög ambi-

tionsnivå för utbildning, information och demonstrationsprojekt under

åren 1998 och 1999.

Remissinstanserna: Jordbruksverkets aktionsplan har fått ett i huvud-

sak positivt mottagande av remissinstanserna. En majoritet anser dock att

Jordbruksverkets föreslag till medel för försöks- och utvecklingsverk-

samhet, 15 miljoner kronor per år, är för små i förhållande till behovet.

Flertalet remissinstanser poängterar vikten av åtgärder för att stimulera

samhällsinformation och marknadsstödjande åtgärder. Remissinstanserna

är positiva till Jordbruksverkets föreslag att verka för ett mer flexibelt

EG-regelverk för ekologisk produktion.

Skälen för regeringens bedömning: Den ekologiska produktionen

bör ses som en del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jord-

bruk. Den ekologiska produktionen är en spjutspets i arbetet med att

miljöanpassa jordbruket. Produktionen baseras på en helhetssyn som om-

fattar såväl växtodling som animalieproduktion. Insatsmedel begränsas,

vilket minskar den negativa miljöpåverkan av t.ex. bekämpningsmedel

och handelsgödsel. De varierade växtföljderna gynnar och bevarar den

biologiska mångfalden i odlingslandskapet. Förändringen av produk-

tionsmetod innebär dock oftast kännbara ekonomiska konsekvenser för

den enskilde producenten. Avkastningen är oftast lägre och riskerna i

produktionen större än i konventionellt jordbruk. Samtidigt är den eko-

logiska produktionen ett område där konsumenternas ökade miljöintresse

och därmed efterfrågan på ekologiska varor medverkat till den positiva

utvecklingen. För många konsumenter är miljövänlig produktion ett kva-

litetsmått i sig även om man inte objektivt kan urskilja skillnader i t.ex.

näringsvärde. Miljökrav och etiska hänsyn kommer sannolikt att få en

ökad betydelse för livsmedelsproduktionen i framtiden.

Utvecklingen av den ekologiska produktionen är ett prioriterat område

för regeringen, vilket också motsvaras av de offensiva satsningar som

genomförs. Ersättningen till ekologisk produktion via arealstöd och ut-

bildning, information och demonstrationsprojekt inom ramen för miljöer-

sättningsprogrammet i kombination med en ökad efterfrågan på eko-

logiska produkter har stimulerat utvecklingen och resulterat i en ökad

andel ekologiskt odlad areal, från 3,7 % år 1995 till 5,8 % år 1996. An-

slutningen till miljöprogrammet år 1997 pekar mot att ca 7 % av

åkerarealen nu odlas ekologiskt. Det finns således goda förutsättningar

för att nå målet, vilket är ett gott betyg åt näringens beredskap att för-

ändra sig.

Jordbruksverket har till uppgift att följa utvecklingen och löpande

redovisa utfallet till regeringen. Det är också viktigt hur målet nås. Målet

måste nås med kvalitet. En stabil utveckling inom olika produktions-

grenar är av stor vikt. En bredd av livsmedelsprodukter ökar konsumen-

ternas totala efterfrågan på ekologiska livsmedel, vilket i sin tur kan öka

den ekologiskt odlade arealen. Det är heller inte oväsentligt med hjälp av

vilka arealer målet nås. Fortfarande finns en stor potential för att öka den

ekologiska produktionen i slättbygderna där miljöeffekten av en ökad

omläggning är stor. Ett nytt mål för den ekologiska produktionen efter år

2000 bör formuleras. Målet bör i mindre utsträckning relateras till area-

lens omfattning och i högre grad spegla produktionens kvalitativa om-

fattning.

För att underlätta omställningen till ekologisk produktion bör stats-

makternas huvuduppgift vara att stödja forskning, försöks- och utveck-

lingsverksamhet samt information, utbildning och rådgivning. Det bör

dock vara näringens ansvar att upprätta marknadskanaler och stå för

marknadsföring och konsumentinformation om ekologiska livsmedel.

Regeringen har dock inledningsvis avsatt medel för dessa ändamål och

gör det delvis fortfarande. I syfte att stimulera en ökning av den eko-

logiska produktionen föreslår regeringen i budgetpropositionen för 1998

en fortsatt hög medelstilldelning till utbildning, information och demon-

strationsprojekt inom miljöprogrammet.

För att underlätta uppbyggnaden av kunskap på ett antal områden har

regeringen, i enlighet med Jordbruksverkets förslag, avsatt 15 miljoner

kronor till försöks- och utvecklingsverksamhet samt marknadsstödjande

åtgärder under år 1997. Av dessa medel kan högst 2 miljoner kronor an-

vändas till att etablera marknadskanaler och sprida information i han-

delsledet. På sikt är det rimligt att marknadsaktörerna själva tar det fulla

ansvaret för sådana åtgärder. Regeringen föreslår i budgetpropositionen

för 1998 att motsvarande medel avsätts till dessa åtgärder. Försöks- och

utvecklingsverksamheten kompletterar den satsning som görs inom

ramen för Skogs- och jordbrukets forskningsråds (SJFR) verksamhet där

riksdagen anvisat 46,5 miljoner kronor för ekologisk forskning under

perioden 1996-1998.

Regeringen verkar fortlöpande för en minskad detaljeringsgrad i EG:s

regelverk för ekologisk produktion till förmån för en nationell tillämp-

ning med utgångspunkt i grundläggande principer fastlagda på gemen-

skapsnivå.

14.5 Genteknik

Regeringens bedömning: Genteknik kan rätt använd vara ett värde-

fullt redskap för att nå ett ekologiskt hållbart jordbruk. Den nya tekni-

ken skall dock användas med stor försiktighet så att risker för miljön

eller människors hälsa undviks. Även etiska bedömningar måste

göras. Det är viktigt att analys- och riskvärderingsmetoder utvecklas.

Skälen för regeringens bedömning: Begreppet genteknik innefattar

ett antal tekniker med rötter i den naturvetenskapliga grundforskningen.

Genteknik kan användas för identifiering och karakterisering av sort-

material och för överföring av gener inom eller mellan olika organismer.

Genteknik har stor potential. Inom växtförädlingens område pågår ett

omfattande utvecklingsarbete i syfte att bättre anpassa grödor till nu-

varande och framtida behov. Insektsresistenta grödor minskar beroendet

av bekämpningsmedel. Förbättrad växtnäringsupptagning minskar be-

hovet av handelsgödsel. Andra tänkbara utvecklingsmöjligheter är sorter

som är torkresistenta eller har andra egenskaper som gör det möjligt att

odla dem i områden som i dag är svåra att utnyttja för livsmedelspro-

duktion. Sådana utvecklingsmöjligheter måste tas tillvara samtidigt som

stor försiktighet iakttas. Det kan inte uteslutas att genteknik också är för-

enad med risker. Varje tillämpning måste därför föregås av en omsorgs-

full prövning. Den skall gälla människors hälsa och säkerhet. Den skall

gälla miljöpåverkan och den skall inbegripa etiska frågeställningar av

typen: Har vi rätt att göra så här? Kan vi ta det på vårt ansvar?

Det är av stor vikt att göra långsiktiga miljökonsekvensanalyser och att

nya metoder för analys och riskvärdering utvecklas. Fördelar och nack-

delar med den nya tekniken måste vägas samman för att en riktig risk-

bedömning skall kunna göras från fall till fall. Liksom i all forskning och

utveckling bör också en etisk värdering göras.

Ansvaret för tillsyn och tillståndsgivning inom genteknikområdet reg-

leras i förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer. I

enlighet med principen om sektorsansvar är ansvaret fördelat på sju till-

synsmyndigheter. Härutöver har Naturvårdsverket ett centralt ansvar

inom området och Gentekniknämnden ett ansvar som sammanhållande

organ, särskilt vad gäller etiska frågor och meddelande av myndighets-

föreskrifter.

Den snabba utvecklingen inom området gör att regelsystemet måste

vara flexibelt och möjliggöra anpassning till ny kunskap, ny teknik och

praktiska erfarenheter. Regeringen presenterar i budgetpropositionen för

1998 sin avsikt att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att

belysa den moderna bioteknikens möjligheter och risker. Utredningen

skall lämna förslag till en övergripande svensk politik för den moderna

bioteknikens tillämpning i ett framtidsperspektiv.

14.6 Växtgenetiska resurser

Regeringens bedömning: Bevarande och hållbart nyttjande av de

odlade växternas genetiska resurser är en förutsättning för jordbruket

och livsmedelsproduktionen och av strategisk betydelse för den fram-

tida växtförädlingen. Ett nationellt program för bevarande och hållbart

nyttjande av de växtgenetiska resurserna bör utarbetas. Regeringen

avser att återkomma i frågan.

Bakgrund till regeringens bedömning: De växtgenetiska resurserna

är tillsammans med solljuset, sötvattnet och åkermarken nödvändiga för-

utsättningar för jordbruk och livsmedelsproduktion. Den genetiska varia-

tionen är en förutsättning för utveckling av nya sorter och för bibehållen

biologisk mångfald. Genresurser representerar därtill stora kultur-

historiska värden.

Sverige är relativt fattigt på växtgenetiska resurser av betydelse för

jordbruket och trädgårdsnäringen. De flesta av våra kulturväxter är

domesticerade i andra delar av världen och antalet vilda släktingar till

dem är tämligen få i vårt land. Undantagen utgörs av vallväxter och land-

skaps(grönyte)växter, där antalet vilda släktingar är stort. Även be-

träffande prydnadsväxter finns betydande genresurser i Sverige.

Växter som ursprungligen domesticerats i andra regioner har emeller-

tid i många fall odlats under lång tid i Sverige. Med tiden har det skett en

anpassning till lokala förhållanden och brukningsmetoder, vilket resulte-

rat i olika lantsorter. Enbart ett fåtal av de svenska lantsorterna finns i

dag kvar. Det antas dock att en del av deras genetiska diversitet, okänt

hur mycket, finns kvar i dagens högavkastande sorter.

Sveriges framtida behov av växtgenetiska resurser är i dag svårt att

överblicka. Sannolikt kan stora delar av behovet tillgodoses med material

som redan finns i landet. Med säkerhet kommer det dock att behövas

kontinuerligt nytillskott från utländska källor. Genteknikens inträde i

växtförädlingen kan innebära ökad tillgång till inhemskt genetiskt mate-

rial, eftersom gentekniken överbryggar den hittillsvarande begränsningen

till den egna artens och nära släktingars genetiska uppsättning. Även

gentekniken kan emellertid kräva tillskott av gener från utländskt växt-

material. Inget land är i dag självförsörjande med avseende på genetiska

resurser. Detta förhållande gäller i hög grad den framtida försörjningen.

På sikt är alla länder beroende av att den genetiska mångfalden bevaras.

Bevarande av växtgenetiska resurser sker i Sverige främst via Nordiska

Genbanken (NGB) som är ett regionalt organ med deltagande från de

nordiska länderna. NGB:s mandat omfattar jordbruksväxter, köksväxter

samt fruktträd och bärbuskar. Krydd- och medicinalväxter ingår i man-

datet, men resurserna tillåter inte något egentligt arbete inom dessa om-

råden.

Förutom hos NGB finns samlingar av växtgenetiska resurser hos växt-

förädlingsföretagen, på museer och botaniska trädgårdar, på vissa univer-

sitetsinstitutioner samt hos ett antal ideella föreningar och enskilda per-

soner.

 Jordbruksverket har utarbetat en aktionsplan för bevarande och håll-

bart nyttjande av den biologiska mångfalden inom odlingslandskapet,

husdjursområdet och rennäringen. I aktionsplanen presenteras förslag på

hur bevarandet av hotade lantraser och lantsorter skall kunna stärkas.

 Växtgenetiska resurser är av central betydelse för vidareutvecklingen

av ekologisk odling och miljöanpassade odlingssystem med ingen eller

minimal användning av kemiska insatsmedel. Bättre energigrödor, nya

konsumentanpassade produkter och sortmaterial anpassat till norrländska

förhållanden är exempel på områden som kommer att kräva tillgång på

både nytt och bevarat äldre genetiskt material.

Statens växtsortnämnd skall, vid intagning av nya sorter i den svenska

sortlistan, ta hänsyn till egenskaper som kan leda till ett minskat behov

av handelsgödsel och till resistensegenskaper som kan minska behovet

av bekämpningsmedel. Detta är ett led i arbetet med att minska bekämp-

ningsmedels- och handelsgödselanvändningen inom svenskt jordbruk. I

dag provas nya sorter med avseende på resistensegenskaper till viss del,

medan sorternas växtnäringsutnyttjande inte kan provas, eftersom resur-

ser saknas för att utföra provningsförsök. Utsädesproduktionen i ett håll-

bart jordbruk bör koncentreras på framställning av rent och sunt utsäde

med resistensegenskaper som medför minskat behov av bekämpnings-

medel. Bevarandet av sorter med bred genetisk variation är också av vikt

för framtida produktion av sorter för ett hållbart jordbruk.

Intagningen i EU:s gemensamma sortlista sker på grundval av den

prövning som skett vid intagningen i respektive medlemslands nationella

sortlista. Sorter som tagits in i den gemensamma sortlistan kan således

godkännas utan att de svenska kriterierna för miljöförbättringar kan

garanteras. Den stora merparten av det utsäde som används i Sverige är

sorter som är intagna i den svenska sortlistan.

Skälen för regeringens bedömning: Genom att ratificera konven-

tionen om biologisk mångfald har Sverige förbundit sig att bevara och

långsiktigt hållbart bruka den biologiska mångfalden. Detta åtagande

gäller även de domesticerade växtgenetiska resurserna av vikt för livs-

medelsproduktion och jordbruk. Sverige har också deltagit i FAO:s

arbete med att ta fram en global statusrapport rörande växtgenetiska

resurser. I detta arbete deltog 158 länder och i rapporten konstateras att

det, om man ser till världen som helhet, förekommer brister i såväl beva-

randet som användningen av växtgenetiska resurser. Det föreligger också

stora risker för förlust av genresurser såväl i odlingen som i genbanker

med otillräckliga möjligheter att garantera bevarandet på längre sikt. Den

privata sektorns engagemang är ofta svagt och behovet av kapacitets-

uppbyggnad och gränsöverskridande samarbete är stort.

Statusrapporten ligger till grund för den globala aktionsplan som an-

togs vid FAO:s internationella tekniska konferens om växtgenetiska re-

surser i Leipzig i juni 1996. Aktionsplanen föreslår insatser nationellt och

internationellt för att säkra bevarande av de växtgenetiska resurserna, för

att stimulera ett långsiktigt hållbart nyttjande av dem och för att befrämja

en rättvis fördelning av de vinster som nyttjande av resurserna kan med-

föra. Aktionsplanen framhåller också betydelsen av en utveckling mot en

bredare förädling och kraftfulla insatser för breddning av den genetiska

basen i förädlingsmaterialet. Samtidigt antogs den s.k. Leipzigdeklara-

tionen, som innebär att deltagande stater bekräftar sitt åtagande att om-

sätta planen i praktisk handling genom nationella åtgärder och program.

Ett sådant program innebär att det företas åtgärder för inventering, in-

samling, bevarande och karakterisering av genetiskt material. Uppgifter

om materialet måste göras tillgängliga via publikationer och databaser.

Utbildning och forskning om bevarande och hållbart nyttjande av växt-

genetiska resurser måste stimuleras. Programmet bör drivas i samarbete

mellan berörda näringar, myndigheter, forskningsinstitutioner och andra

intressenter som museer, botaniska trädgårdar och ideella organisationer.

I Sverige finns redan de flesta av de komponenter som bör ingå i ett

nationellt program för bevarande av växtgenetiska resurser för jordbruk,

trädgårdsnäring och livsmedelsproduktion. Regeringen anser det vara

väsentligt att ett ambitiöst nationellt program byggs upp och avser att

återkomma till frågan om programmets innehåll och organisation.

14.7 Biologisk mångfald inom jordbruket och rennäringen

Regeringens bedömning: De av jordbruksverkets åtgärdsförslag en-

ligt aktionsplanen för biologisk mångfald som inte redan har genom-

förts bör nu huvudsakligen fullföljas. Syftet är att ytterligare trygga

bevarandet av odlingslandskapets hävdgynnade natur- och kultur-

miljövärden samt för att minimera jordbrukets negativa miljöpåver-

kan.

Jordbruksverkets förslag:

Odlingslandskapet: I enlighet med uppdraget redovisar Jordbruks-

verket en rad förslag för att bevara odlingslandskapets biologiska mång-

fald. Jordbruksverkets aktionsplan bygger på en strategi som utgår från

markslags-/biotopnivån. Orsaken är att markslagen åker, äng, betesmark

etc. är lätta att identifiera och avgränsa. Hävden är dessutom specifik för

varje enskilt markslag och har en mycket stor betydelse för den bio-

logiska mångfalden i odlingslandskapet. Strategin går delvis ut på att

bevara och förstärka biodiversiteten i de enskilda markslagen med av-

seende på areal och markslags-/biotopstruktur. Den går också ut på att

bibehålla eller återuppta riktig och kontinuerlig hävd av markslagen och

att restaurera och nyskapa markslag/biotoper, speciellt i slättbygder.

Vidare skall jordbrukets negativa miljöpåverkan minimeras.

Jordbruksverket föreslår att en ny ersättningsform för restaurering av

traditionella slåttermarker bör utarbetas inom ramen för miljöersättnings-

programmet för jordbruket. Jordbruksverket anser det vara viktigt att

denna hotade kategori ängar bevaras och att mångfalden förstärks.

Beträffande betesmark föreslår Jordbruksverket att behovet av ytter-

ligare åtgärder för att bevara och förstärka biologisk mångfald i natur-

betesmark och kultiverad betesmark beaktas inom ramen för översynen

av miljöprogrammet. Jordbruksverket föreslår också att det inför över-

synen bör utarbetas förslag till ekonomisk ersättning för brukande av

allmogeåkrar och vid anläggning av sprutfria kantzoner.

Jordbruksverkets aktionsplan innehåller dessutom förslag som syftar

till att trygga husdjursrasernas fortlevnad och genetiska variation så att

en långsiktig uthållig husdjursproduktion kan uppnås.

Rennäringen: Jordbruksverket föreslår en rad åtgärder för bevarandet

och det hållbara nyttjandet av den biologiska mångfalden inom ren-

skötselområdet. Det bör bl.a. utredas hur en ekonomisk ersättning för

miljöförbättrande åtgärder i renskötseln kan utformas. En informa-

tionskampanj som syftar till att öka kunskapen om biologisk mångfald,

naturvård och kulturmiljövård inom rennäringen bör genomföras.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser varken tillstyrker eller

avstyrker målen eller förslagen. Flertalet remissinstanser anser att hel-

hetssynen på jordbrukets miljöpåverkan uteblir i förslaget därför att flera

negativa miljöeffekter från jordbruket inte beaktas. Kritik riktas framför

allt mot att Jordbruksverket inte tillräckligt behandlat bl.a. jordbrukets

användning av bekämpningsmedel och dess föroreningar, utan uteslutit

de områden som utreds i särskild ordning eller där uppdrag är att vänta.

Bakgrunden till regeringens bedömning: Enligt konventionen om

biologisk mångfald som antogs vid FN:s konferens i Rio de Janeiro år

1992 bör världens stater ta fram nationella aktionsplaner för den bio-

logiska mångfaldens bevarande och nyttjande. Som ett led i det svenska

arbetet med att uppfylla konventionen har Jordbruksverket fått i uppdrag

att utarbeta aktionsplaner avseende jordbruket och rennäringen.

Regeringen överlämnade den 20 mars 1997 en proposition till riks-

dagen om skydd av hotade arter samt aktionsplaner för biologisk mång-

fald (prop. 1996/97:75, bet. 1996/97:JoU15, rskr. 1996/97:239). I propo-

sitionen behandlas Naturvårdsverkets och Boverkets aktionsplaner för

biologisk mångfald. Jordbruksverket har på regeringens uppdrag utarbe-

tat aktionsplaner för bevarande och hållbart nyttjande av den biologiska

mångfalden inom jordbruket och rennäringen. Regeringen behandlar här

de åtgärdsförslag som är direkt kopplade till dessa områden.

Skälen till regeringens bedömning: En stor del av åtgärdsförslagen i

Jordbruksverkets aktionsplan har redan genomförts inom ramen för det

befintliga miljöprogrammet för jordbruket. Regeringen begränsar därför

sina ställningstaganden beträffande Jordbruksverkets aktionsplan till så-

dana åtgärdsförslag som inte ryms inom det befintliga miljöprogrammet

för jordbruket.

Odlingslandskapet: En rad remissinstanser har kritiserat aktionsplanen

för att inte behandla åkermarkens ekosystemfunktion i tillräcklig om-

fattning liksom omvärldspåverkan till följd av t.ex. bekämpnings-

medelsanvändningen och växtnäringsläckaget. Mot bakgrund av att Jord-

bruksverket har haft i uppdrag att föreslå åtgärder inom olika delar av

jordbrukets miljöpåverkan vid ungefär samma tidpunkt har en uppdel-

ning av hoten mot den biologiska mångfalden i odlingslandskapet be-

dömts vara nödvändig för att underlätta förståelsen av de ofta komplice-

rade orsakssambanden. Bevarandet av den biologiska mångfalden i

odlingslandskapet är beroende av odlingssystem, markanvändning, bruk-

ningsmetoder och hävd och i allra högsta grad av jordbrukets egen

miljöpåverkan, t.ex. genom bekämpningsmedelsanvändningen och växt-

näringsläckaget. Genom att dessa olika åtgärdsprogram nu behandlas

samlat i denna proposition bedömer regeringen att en god helhetssyn och

överblick över jordbrukets miljöfrågor ges på det sätt som remissinstan-

serna efterlyst.

Jordbruksverkets aktionsplan är ett värdefullt bidrag i arbetet för att

bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden. Det är därför

viktigt att aktionsplanen för biologisk mångfald i jordbruket och ren-

näringen hålls aktuell. Om det i arbetet med att följa och utvärdera miljö-

effekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken framkommer nya in-

satsbehov på området bör det övervägas om en ny aktionsplan skall tas

fram.

Tillsammans med författningar och andra statliga styrmedel är miljö-

programmet ett viktigt instrument för att åstadkomma en hållbar utveck-

ling inom jordbruket. Det befintliga miljöprogrammet omfattar åtgärder

som syftar till att bevara och utveckla odlingslandskapets bevarande-

värden och rikedomen av olika naturtyper, landskapselement och arter. I

den ekonomiska vårpropositionen aviserade regeringen att ytterligare

medel skall anslås för ett utbyggt miljöprogram (prop. 1996/97:150, bet.

1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:118). En stor del av denna ökade satsning

anser regeringen behövs till nya insatser som syftar till att bevara den

biologiska mångfalden i jordbruket och rennäringen.

Regeringen föreslår därför, i likhet med Jordbruksverkets förslag, att

en ny ersättningsform för restaurering av naturliga slåttermarker införs i

miljöprogrammet för jordbruket. Målet är att förbättra livsförutsättning-

arna för de hävdgynnade arter som karakteriserar de olika ängstyperna

och att bevara kulturmiljövärden i odlingslandskapets ängsmarkstyper.

När det gäller den biologiska mångfalden i betesmarkerna föreslår

regeringen bl.a. en utökning av den ersättningsberättigande arealen inom

miljöprogrammet till att omfatta även gödslingspåverkade betesmarker.

Det ryms stora natur- och kulturmiljövärden även på dessa marker. För-

lorade värden kan återskapas på sikt. Förslaget innebär ökade möjligheter

att bevara samtliga betesmarker som är i bruk i landet.

De betande djuren har en avgörande betydelse för upprätthållandet av

odlingslandskapets bevarandevärden. Riksdagen har tidigare uppmärk-

sammat betesdjurens fördelning i landet (prop. 1996/97:1, bet.

1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113, 114). Antalet betesdjur är en begrän-

sande faktor för hur stora betesarealer som kan hävdas. Tillgången på

betesdjur kommer på samma sätt som hittills skett att förändras i fram-

tiden beroende på minskad, effektiviserad eller upphörd produktion till

följd av variationer i djurhållningens lönsamhet eller av nya produk-

tionsmönster. Behov kan därför uppkomma av att effektivisera skötsel-

arbetet genom att utveckla alternativa skötselmetoder som likvärdiga från

miljösynpunkt kan komplettera de traditionella. Det ankommer på be-

rörda myndigheter att initiera sådan utvecklingsverksamhet. Mot bak-

grund av de stora värden som står på spel för bevarandet av den bio-

logiska mångfalden och kulturmiljövärdena och de förändringar som kan

uppkomma genom gradvis igenväxning av ängar och hagar, bör dessa

frågor ägnas särskild uppmärksamhet i uppföljningsarbetet. De stora

ekonomiska satsningar som görs inom ramen för miljöprogrammet moti-

verar också detta.

Regeringen anser liksom Jordbruksverket att s.k. allmogeåkrar skall

kunna ingå som demonstrationsodlingar inom utbildning, information

och demonstrationsverksamhet i miljöprogrammet. Ett stöd till allmoge-

åkrar möjliggör bevarandet av äldre, lokala och utrotningshotade sorter

genom odling. Samtidigt bevaras de åkerogräs som är knutna till odlings-

sättet. Förutom att detta bidrar till att öka åkerns biologiska mångfald är

växterna viktiga för olika insekter, fåglar och andra djur.

Ekonomisk ersättning vid anläggning av sprutfria kantzoner ingår som

en åtgärd i det delprogram för resurshushållande konventionellt jordbruk

som regeringen nu föreslår. Sprutfria kantzoner är en viktig åtgärd för att

öka variationen av arter och förutsättningar för den vilda faunan i anslut-

ning till åkern.

Regeringen delar Jordbruksverkets bedömning att det är av stor vikt

för tryggandet av den genetiska variationen att bevara och hållbart nyttja

husdjurens genetiska resurser. Miljöprogrammet utökas därför till att

omfatta de utrotningshotade husdjursraserna Linderödssvin och Finullfår.

Rennäringen: Regeringen behandlade flertalet av aktionsplanens åt-

gärdsförslag när det gäller rennäringen i propositionen om hållbar ut-

veckling i landets fjällområden (prop. 1995/96:226, bet. 1996/97:JoU5,

rskr. 1996/97:63). Regeringen uttalade då att det i samband med över-

synen av det svenska miljöprogrammet för jordbruket skulle övervägas

om även rennäringen kunde omfattas av miljöprogrammet. Rennäringen

är en av förutsättningarna för att bevara den samiska kulturen. Dagens

rationella renskötsel med moderna tekniska hjälpmedel kan samtidigt

vara till nackdel för bevarandet av den biologiska mångfalden. Rege-

ringen föreslår att en särskild åtgärd för bevarande av vissa natur- och

kulturmiljöer i renskötselområdet införs efter ytterligare utredning. Pro-

grammet för utbildning, information och demonstrationsprojekt bör även

omfatta insatser för att bevara och utveckla den biologiska mångfalden

och kulturmiljövärdena i renskötselområdet.

14.8 Kadmium

Regeringens bedömning: Spridningen av kadmium till åkermark ut-

gör en risk för människa och miljö och måste därför minimeras.

Sverige bör inom EU fortsätta att verka för att få bibehålla ett svenskt

gränsvärde för kadmium i fosforgödselmedel liksom att ett gränsvärde

införs för hela gemenskapen.

Skälen för regeringens bedömning: Kadmium sprids till åkermark

huvudsakligen via nedfall från luften och genom tillförsel av fosforgöd-

selmedel där metallen förekommer naturligt. Ett ökat kadmiumintag via

födan kan innebära en ökad hälsorisk för människor genom att njurfunk-

tionen störs. Tillförseln av kadmium måste därför minimeras och helst

understiga bortförseln. Behovet av begränsningar av tillförseln varierar

mellan olika regioner beroende av faktorer som bl.a. påverkar ämnets

rörlighet och upptag. Svenska jordar har relativt sett ett lågt pH-värde

vilket ökar rörligheten och upptaget av kadmium.

Fosfortillgångarna i världen är begränsade. De europeiska tillgångarna

är mycket små. Bara delar av världens tillgångar har naturligt låga kad-

miumhalter. Dessa tillgångar använder sig t.ex. Sverige och Finland av i

dagsläget. Importen av fosfor till EU kommer huvudsakligen från

Nordafrika, länder inom f.d. Sovjetunionen samt Asien av vilka Nord-

afrika står för den största exporten. Exporten utgör en väsentlig del av

dessa länders bruttonationalprodukt. Ofta är dock kadmiumhalterna i

dessa fosfortillgångar höga.

Såväl skatten som ett gränsvärde för kadmium i fosforgödselmedel styr

i Sverige användningen mot råmaterial med låg kadmiumhalt. Sverige

har liksom Finland och Österrike i anslutningsfördraget till EU undantag

under en fyraårig övergångsperiod, dvs. till utgången av år 1998, från

rådets direktiv 76/116/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lag-

stiftning om gödselmedel. Undantaget innebär att Sverige under denna

tidsperiod kan tillämpa det svenska gränsvärdet.

Sverige verkar för att EU skall införa ett gemensamt gränsvärde för

kadmium i fosforgödsel. Det är angeläget att i tid begränsa spridningen

av kadmium till Europas åkermark för att motverka en anrikning av

kadmium, vilket kan leda till risker för hälsa och miljö. Ett gemensamt

gränsvärde kan, om det fastställs till en tillräckligt låg nivå, stimulera den

pågående utvecklingen av reningsmetoder. Jordbruksverket skall årligen

redovisa till regeringen den totala mängden kadmium och halten kad-

mium i försåld mängd fosforgödselmedel. En bedömning av kad-

miumskattens effekt på kadmiumhalten skall även göras.

15 Produktion av förnybara energislag inom jord-

bruket

Regeringens bedömning: Jordbrukets produktion av bioenergi bör

kunna öka och utgöra ett komplement till övrig jordbruksproduktion.

Skälen för regeringens bedömning: Produktion av energigrödor på

åkermark bedrevs i liten omfattning under slutet av 1980-talet, men fick

under början av 1990-talet ökad betydelse genom den livsmedelspolitiska

reformens omställningsprogram för jordbruksmark. Bland de energi-

grödor som då vann insteg i det svenska jordbruket fanns främst salix

och raps. Även efter EU-inträdet finns möjlighet att få stöd för odling av

energigrödor, men nu inom ramen för den gemensamma jordbrukspoliti-

ken. Enligt förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upp-

rättandet av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor kan

energigrödor erhålla s.k. trädesersättning om de odlas på mark som tagits

ur produktion. Stödbeloppen varierar mellan 1 500 och 3 400 kronor per

hektar och är helt EG-finansierade. År 1996 odlades salix på ca 16 000

hektar varav stöd utgick för drygt 14 000 hektar. Odlingen av raps för

energiändamål har sjunkit något de senaste åren och uppgår nu till knappt

2 000 hektar.

Inom EG begränsas lantbrukarens möjlighet att frivilligt ta mark ur

produktion genom att endast en areal lika stor som den för vilken lant-

brukaren begär arealersättning är berättigad till trädesersättning. Sverige

erhöll i anslutningsfördraget ett undantag från denna regel. Det innebär

att de lantbrukare som anmält en större arealandel till det svenska om-

ställningsprogrammet än den av EG tillåtna, under en övergångsperiod av

fem år efter inträdet i EG:s arealersättningssystem, kan bibehålla hela sin

omställningsareal och för denna erhålla trädesersättning enligt EG:s reg-

ler. För främst salixodlare finns det intresse av att även i framtiden kunna

använda hela arealen för salixproduktion, eftersom man då kan koncent-

rera arbetsinsatsen och även minska maskinbeståndet. I kommissionens

förslag till reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, Agenda 2000,

antyds att den nuvarande begränsningen av det frivilliga arealuttaget

kommer att tas bort. Regeringen kommer i annat fall att verka för att

undantaget förlängs så länge den nuvarande marknadsregleringen består.

För att uppmuntra till etablering av salixodling har riksdagen beslutat

att anslå 10 miljoner kronor per år under perioden 1997-2000 till ett

nationellt anläggningstöd för plantering av snabbväxande skogsträd på

åkermark (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:JoU1 rskr. 1996/97:113).

Stödnivåerna varierar mellan 1 800 och 4 100 kronor per hektar beroende

på i vilken region planteringen är belägen.

Jordbruket har i alla tider producerat energi i form av livsmedel.

Åkermarken har därutöver också en potential för produktion av

biobränslen, vilket kan utgöra en alternativ produktionsgren för lant-

bruket. För att energiproduktion på åkermark skall vara långsiktigt in-

tressant måste den dock kunna uppvisa en lönsamhet jämförbar med

livsmedelsproduktion under marknadsmässiga förhållanden.

Regeringen avser att upprätthålla visst stöd till produktion av

biobränslen. I energipropositionen (prop. 1996/97:84, bet.

1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) har som ett av målen för regeringens

energipolitik angivits att det svenska energisystemet skall grundas på

varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor. Som ett medel att

uppnå detta skall bl.a. ett energipolitiskt program för forskning, utveck-

ling och demonstration av ekologiskt och ekonomiskt uthållig energi-

försörjning inrättas. Programmet syftar till att minska kostnaderna för att

utnyttja de förnybara energislagen så att deras konkurrenskraft förbättras.

Insatser skall göras för att öka tillförseln av biobränsle. Arbete pågår

också inom EU med att upprätta en gemensam strategi för förnybara

energikällor.

16 Det framtida miljöarbetet på jordbrukets

område

Regeringens bedömning: Miljöarbetet inom jordbruket och träd-

gårdsnäringen måste även fortsättningsvis utgå från näringens eget an-

svar för miljöproblemen. Jordbrukets och trädgårdsnäringens ökade

engagemang och arbete är av betydelse för att nå miljömålen. Miljö-

ersättningsprogrammet utgör ett viktigt komplement till övriga styr-

medel som lagstiftning, information och utbildning, skatter, m.m.

Dessa styrmedel utgör även fortsättningsvis en viktig grund för arbe-

tet.

Skälen för regeringens bedömning: Arbetet med jordbrukets miljö-

frågor intensifierades i mitten och slutet av 1980-talet. Arbetet genom

statliga insatser bedrivs huvudsakligen under ledning av Jordbruksverket

i olika program som t.ex. för att minska växtnäringsförlusterna från jord-

bruket och för att minska hälso- och miljöriskerna vid användning av

bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen. Länsstyrelserna

är viktiga kunskapsspridare inom programmen och är tillsynsmyndig-

heter tillsammans med kommunerna.

Som en följd av det svenska EU-inträdet infördes ett omfattande miljö-

ersättningsprogram till jordbruket, vilket innebär att ambitionsnivån i

miljöarbetet ytterligare höjts. Från år 1998 är den totala årliga omfatt-

ningen 2,8 miljarder kronor, vilket innebär att riktade åtgärder mot jord-

brukets miljöfrågor sker i en betydligt större omfattning än tidigare. In-

satser sker dels genom ersättning för utförda miljötjänster och dels ge-

nom utbildning, information och demonstrationsprojekt. Länsstyrelserna

skall upprätta och administrera länsprogram för utbildning, information

och demonstrationsprojekt inom ramen för miljöersättningsprogrammet i

syfte att bidra till att miljömålen för jordbruket uppfylls. Länspro-

grammen omfattar fler aktörer än länsstyrelserna, bl.a. hushållnings-

sällskapen.

Det framtida miljöarbetet måste även fortsättningsvis utgå från princi-

pen om sektorns eget ansvar för att förebygga och minska negativa

miljöeffekter till följd av produktionen. Näringen har därvid stora möj-

ligheter att utnyttja de åtgärder som ställs till förfogande inom miljö-

programmet. Programmet skall dock betraktas som ett komplement till

övriga styrmedel (lagstiftning, försöks- och utvecklingsverksamhet,

skatter, m.m.), vilka också spelar en fortsatt avgörande roll för att nå

miljömålen.

I Sverige finns i dag ca 90 000 lantbruksföretag med över två hektar

åkermark. För en fortsatt positiv utveckling av miljöarbetet inom jord-

bruket krävs ett mycket omfattande engagemang och ansvar från enskilda

lantbrukare och de anställda i jordbruket. Näringens eget engagemang för

jordbrukets miljöfrågor har ökat betydligt under 1990-talet. Insatserna

fokuserar på ökad kunskap som utgångspunkt för engagemang och möj-

ligheter att vidta åtgärder för att motverka jordbrukets negativa miljö-

effekter liksom att förstärka dess positiva effekter. Näringens eget enga-

gemang kommer att ha stor betydelse för det framtida miljöarbetet.

LRF antog år 1992 ett konsumentpolitiskt handlingsprogram, På väg

mot världens renaste jordbruk. Syftet med programmet är att öka kvali-

tetsprofilen på svenska livsmedel genom ett förbättrat miljö- och djur-

omsorgsarbete. Svenska lantarbetarförbundet antog år 1996 ett närings-

och arbetslivsprogram. Programmet syftar till att öka samarbetet mellan

konsumenter och producenter för att stärka miljö- och kvalitetsarbetet för

svensk livsmedelsproduktion och för att utveckla ett uthålligt och mer

miljöanpassat jordbruk.

Inom odlarorganisationer, företag och handel pågår för närvarande en

omfattande verksamhet som syftar till att förena marknadens krav på

produktkvalitet och miljöhänsyn med lönsamhet för producenterna.

Ekologisk produktion representerar en sådan utveckling. LRF:s inititativ

till egenkontroll på gården, bl.a. den s.k. miljöhusesynen är ett annat ex-

empel. Miljöhusesynen bygger på att jordbrukare själva med hjälp av

checklistor inventerar och dokumenterar miljösituationen inom djurhåll-

ningen och växtodlingen samt vidtar åtgärder för att löpande förbättra

situationen. Målet är att 60 000 lantbruksföretag under perioden 1996-

1998 skall genomföra miljöhusesynen.

Utvecklingsarbetet inom lantbrukskooperationen omfattar även miljö-

styrningssystem, vilket inkluderar inventering av nuläge, utformning av

policy och mål för verksamheten, beskrivning av brister och upprättande

av åtgärdsplaner samt dokumentation av åtgärder. Årliga miljöbokslut

redovisas med nyckeltal. Systemet syftar till att uppnå gårdsspecifika

åtgärder som leder till mindre negativ miljöpåverkan och förbättrad djur-

omsorg.

Kontraktsbunden produktion innehållande krav enligt t.ex. konceptet

för integrerad produktion (IP) ökar i omfattning. Avsikten är kvalitets-

produktion där miljöomsorgen betonas. Viktiga moment i IP-produktio-

nen är dokumentation av förhållanden och odlingsåtgärder på gården lik-

som att miljökraven kontinuerligt revideras.

LRF arbetar även med vattendragsanknutna miljöfrågor, mestadels

växtnäringsförluster från jordbruket. Arbetet skall sprida kunskap och

engagemang för hur man lokalt kan reducera växtnäringsförlusterna till

sjöar och vattendrag. LRF genomför i samarbete med Svenska lant-

männen, Industrin för växt- och träskydd (IVT), Jordbruksverket, Natur-

vårdsverket och Kemikalieinspektionen en informations- och utbild-

ningskampanj riktad till sprutförare inom jordbruket och trädgårds-

näringen. Kampanjen Säkert växtskydd som pågår under perioden 1997-

1999 skall förmedla kunskap om nya föreskrifter vid spridning av be-

kämpningsmedel. Genom ett nära samarbete mellan näringen och myn-

digheterna bör förståelsen öka för att vidta ytterligare försiktighetsmått

vid användning av bekämpningsmedel.

I syfte att kunna beskriva hur miljö- och djuromsorgsarbetet inom

jordbruksnäringen fortskrider och hur miljösituationen förändras utar-

betar LRF en samlad miljöredovisning för svenskt jordbruk.

Kunskapshöjande åtgärder kommer även fortsättningsvis att vara vik-

tiga. Ökad kunskap skapar såväl motivation och engagemang som möj-

lighet att åtgärda och förebygga miljöproblem. Att arbeta med kom-

petenshöjande insatser ställer den enskilde lantbrukaren i centrum vilket

möjliggör en anpassning av åtgärderna till lokala förutsättningar.

I takt med att kunskapen om jordbrukets miljöproblem ökar kommer

det troligen att uppstå behov av en ökad regionalisering av insatta åtgär-

der i syfte att vidta kostnadseffektiva åtgärder. Detta betyder inte att det

breda och landsomfattande arbetet för att nå miljömålen på något sätt kan

avstanna utan det måste i stället fördjupas.

Konsumenternas krav på en miljöanpassad produktion är en allt vikti-

gare drivkraft för förändringsarbetet inom jordbruket. Ett aktivt miljö-

arbete är en viktig resurs på en konkurrensutsatt marknad.

Samarbete och samordning av olika aktörers insatser för jordbrukets

och trädgårdsnäringens miljöfrågor kommer att bli allt mer betydelsefullt

i framtiden för att nå största möjliga måluppfyllelse i miljöarbetet. Jord-

bruksverket har ett ansvar för att kontinuerligt följa och till regeringen

rapportera om miljöarbetets utveckling samt vid behov samordna och ge

förslag till ytterligare insatser. Uppföljning och utvärdering av insatta

åtgärder och effekter är en förutsättning för att ett målinriktat och effek-

tivt miljöarbete även fortsättningsvis skall kunna bedrivas.

Länsstyrelserna spelar regionalt en fortsatt viktig roll för kunskaps-

spridning och samordning av miljöarbetet inom länen.

Sverige bör inom EU vara pådrivande för att i olika sammanhang

stärka miljökraven inom jordbruksproduktionen. Ökade miljökrav inom

gemenskapen minskar belastningen av gränsöverskridande föroreningar

som t.ex. ammoniak, luftburet nedfall av bekämpningsmedel och vatten-

burna kvävetransporter. Dessutom skapar ökade miljökrav inom gemen-

skapen en mer likartad konkurrenssituation för det svenska jordbruket.

Förklaring till förkortningar

ACFM

Rådgivande kommittén för fiskeförvaltning inom

Internationella rådet för havsforskning

CAP

EG:s gemensamma jordbrukspolitik

CGIAR

Rådgivande gruppen för internationell forskning på lant-

brukets område

ECP/GR

Europeiska samarbetsprogrammet för nätverk inom växt-

genetiska resurser

FAO

FN:s jordbruks- och livsmedelsorganisation

HELCOM

Konventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön,

Helsingforskommissionen

IBSFC

Fiskerikommissionen för Östersjön

ICES

Internationella rådet för havsforskning

IGC

EU:s regeringskonferens

LRF

Lantbrukarnas riksförbund

NAFO

Nordatlantiska fiskeriorganisationen

NASCO

Nordatlantiska laxorganisationen

NEAFC

Nordostatlantiska fiskerikommissionen

NGB

Nordiska genbanken

OSPAR

Pariskonventionen

STECF

den vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för

fiskerinäringen

TAC

Total tillåten fångstmängd

UNCED

FN:s konferens om miljö och utveckling

UNGASS

FN:s extra generalförsamling för uppföljning av Rio-

konferensen

Jordbruksdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 september 1997

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1997/98:2 Hållbart fiske och jordbruk.

Prop. 1997/98:2

34

1

36

1

Prop. 1997/98:2

Bilaga

87

1

Prop. 1997/98:2