Regeringens proposition

1998/99:66

En stärkt kommunal revision

Prop.

1998/99:66

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 4 mars 1999

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Britta[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till ändringar i kommunallagen

(1991:900), aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1980:1103) om

årsredovisning m.m. i vissa företag, lagen (1987:667) om ekonomiska

föreningar, stiftelselagen (1994:1220), lagen (1979:412) om kommunala

indelningsdelegerade och lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med

regionförbund i Kalmar län och Skåne län.

Vidare föreslås att lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade

för Skåne läns landsting och lagen (1997:222) om sammanläggnings-

delegerade för Västra Götalands läns landsting skall upphöra vid

utgången av juni 1999.

Förslagen innehåller bl.a. följande nyheter:

 Skärpta regler om jäv i kommunal revision.

 Krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av

sakkunnigt biträde.

 De förtroendevalda revisorerna ges en rätt att i fullmäktige, nämnder

och fullmäktigeberedningar löpande under året väcka ärenden som rör

granskningen.

 De förtroendevalda revisorerna åläggs en skyldighet att anmäla

misstanke om brott till berörd nämnd. Om nämnden inte anmäler ett

misstänkt brott till åklagare skall revisorerna anmäla denna underlåtenhet

till fullmäktige.

 Nämndernas ansvar för den interna kontrollen i nämnderna lagfästs.

 Överlämnande av årsredovisningarna till fullmäktige och revisorerna

samt beslut i fråga om ansvarsfrihet tidigareläggs.

 Revisionsuppgiften preciseras i syfte att tydliggöra att den

kommunala verksamheten skall revideras årligen.

 Ökade möjligheter till informationsutbyte mellan revisorer och

lekmannarevisorer i kommunala företag och förtroendevalda revisorer i

kommuner och landsting i syfte att möjliggöra en samordnad kommunal

revision i en kommun eller i ett landsting.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2000.

Bestämmelserna om överlämnade av årsredovisningen till fullmäktige

och revisorerna samt beslut i fråga om ansvarsfrihet får tillämpas i sin

äldre lydelse intill utgången av år 2000.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 6

2 Lagtext 7

2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 7

2.2 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen

 (1975:1385) 16

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:1103) om

årsredovisning m.m. i vissa företag 18

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:667) om

ekonomiska föreningar 19

2.5 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) 20

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om

kommunala indelningsdelegerade 21

2.7 Förslag till lag om upphävande av lagen (1996:945) om

sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting 22

2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1415) om

försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län

 och Skåne län 23

2.9 Förslag till lag om upphävande av lagen (1997:222) om

sammanläggningsdelegerade för Västra Götalands läns

landsting 24

3 Ärendet och dess beredning 25

3.1 Lagrådet 25

4 Allmänna utgångspunkter 26

4.1 Kommunal revision en gammal institution 26

4.2 Kommunal revision i dag 26

4.2.1 Den kommunala verksamhetens driftformer 26

4.2.2 Revision av kommunal verksamhet 27

4.3 Behovet av skärpt lagstiftning i syfte att stärka den

kommunala revisionen 29

5 Förtroendevalda revisorer 31

5.1 Valbarheten 31

5.2 Revisorernas kompetens 34

5.3 Revisorernas oberoende 36

6 Jäv 38

6.1 Jäv vid revision 38

6.2 Hantering av jäv 42

7 Sakkunnigt biträde 45

7.1 Förtroendevalda revisorer skall biträdas av sakkunniga 45

7.2 Det sakkunniga biträdets kompetens 48

7.3 Krav på certifiering införs inte 50

8 Initiativrätt 52

8.1 Initiativrätt i fullmäktige 52

8.2 Initiativrätt i nämnder och fullmäktigeberedningar 56

9 Intern kontroll 58

10 Årsredovisning och ansvarsfrihet 61

10.1 Tidigareläggning av överlämnande av årsredovisningen 61

10.2 Tidigareläggning av beslut i fråga om ansvarsfrihet 63

11 Revisionsuppgiften 66

11.1 Precisering av revisionsuppgiften 66

11.2 Revisorernas ekonomiska resurser 67

12 Rätten till upplysningar 70

13 Samordnad revision mellan kommunen och landstinget samt

 dess företag 72

13.1 Personsamband mellan lekmannarevisorerna och de

förtroendevalda revisorerna 72

13.2 Information till de förtroendevalda revisorerna 79

14 Skyldighet att anmäla misstanke om brott 84

15 Övriga frågor 88

15.1 Bör kretsen revisionsansvariga vidgas till att omfatta

 de anställda? 88

15.2 Bör det vara en obligatorisk uppgift för en förtroende-

 vald revisor att pröva lagligheten? 90

15.3 Redaktionella förändringar i kommunallagen 92

16 Ikraftträdande 93

17 Kostnadskonsekvenser 94

18 Författningskommentar 95

18.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 95

18.2 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen

 (1975:1385), förslag till lag om ändring i lagen

(1980:1103) om årsredovisningar m.m. i vissa företag,

förslag till lag om ändring i lagen (1987:667) om

ekonomiska föreningar och förslag till lag om ändring

 i stiftelselagen (1994:1220) 105

18.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om

kommunal indelningsdelegerade 106

18.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:945) om

sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting

 och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade

 för Västra Götalands läns landsting 106

18.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1415) om

försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län

 och Skåne län 107

Bilaga 1 Kommitténs sammanfattning av betänkandet 108

Bilaga 2 Kommitténs lagförslag 114

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 126

Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 127

Bilaga 5 Lagrådets yttrande 132

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 mars 1999 133

Rättsdatablad 134

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),

2. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385),

3. lag om ändring i lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa

företag,

4. lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar,

5. ag om ändring i stiftelselagen (1994:1220),

6. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelnings

 delegerade,

7. lag om upphävande av lagen (1996:945) om sammanläggnings-

delegerade för Skåne läns landsting,

8. lag om ändring i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med

regionförbund i Kalmar län och Skåne län, och

9. lag om upphävande av lagen (1997:222) om sammanläggnings-

delegerade för Västra Götalands läns landsting.

2 Lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen

(1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)

dels att 9 kap. 16 § skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande 9 kap. 5 § skall betecknas 5 kap. 20 b §, att

nuvarande 9 kap. 6, 7 15 §§ skall betecknas 9 kap. 7, 9 17 §§ och att

nuvarande 9 kap. 17 § skall betecknas 5 kap. 25 b §,

dels att de nya 5 kap. 20 b §, 9 kap. 8, 9, 11 13, 15 och 16 §§ skall ha

följande lydelse,

dels att 3 kap. 17 §, 4 kap. 6 och 17 §§, 5 kap. 19, 23 och 31 §§, 6 kap.

7 och 19 §§, 7 kap. 8 §, 8 kap. 17 och 18 §§ samt 9 kap. 4 och 20 §§ skall

ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 9 kap. 6 §, 7 §, 10 §, 12 § och 14 §

skall sättas närmast före de nya 9 kap. 7 §, 9 §, 12 §, 14 § respektive 16 §

samt att rubriken närmast före 9 kap. 16 § skall sättas närmast före den

nya 5 kap. 25 a §,

dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 4 kap. 17 a §,

5 kap. 20 a och 25 a §§ samt 9 kap. 5 och 6 §§ av följande lydelse,

dels att det i lagen närmast före 9 kap. 8 § skall införas en ny rubrik av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

17 §

Innan en kommun eller ett

landsting lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett

aktiebolag där kommunen eller

landstinget innehar samtliga aktier,

skall fullmäktige

Om en kommun eller ett lands-

ting med stöd av 16 § lämnar över

vården av en kommunal

angelägenhet till ett aktiebolag där

kommunen eller landstinget inne-

har samtliga aktier, skall full-

mäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseleda-

möter och minst en revisor,

2. utse samtliga styrelseleda-

möter,

3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten

som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Detsamma gäller, när kommu-

nen eller landstinget ensam bildar

en stiftelse för en kommunal

angelägenhet.

I fråga om aktiebolag som avses

i första stycket skall fullmäktige

även utse minst en lekmanna-

revisor.

Fullmäktige skall också utse

minst en lekmannarevisor i aktie-

bolag där kommunen eller lands-

tinget direkt eller indirekt innehar

samtliga aktier.

Vad som anges i första stycket

gäller, när kommunen ensam eller

landstinget ensamt bildar en

stiftelse för en kommunal ange-

lägenhet. Fullmäktige skall även

utse minst en revisor i en sådan

stiftelse.

Till lekmannarevisor i aktie-

bolaget eller revisor i stiftelsen

skall fullmäktige utse någon av de

revisorer eller revisorsersättare

som enligt 9 kap. 1 § valts för

granskning av styrelsen och övriga

nämnders verksamhet.

4 kap.

6 §

Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den

ledande ställningen bland personalen är inte valbar.

Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksam-

hetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden.

Den som är redovisningsskyldig

till kommunen eller landstinget är

inte valbar som revisor eller revi-

sorsersättare för granskning av

verksamhet som omfattas av redo-

visningsskyldigheten. Detsamma

gäller make, sambo, föräldrar,

barn eller syskon eller annan

närstående till den redovisnings-

skyldige.

17 §

Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna.

Revisorerna får väcka ärenden

i en nämnd om ärendet rör gransk-

ningen av verksamheten i nämn-

den. När revisorsersättarna tjänst-

gör har de samma rätt att väcka

ärenden som revisorerna.

17 a §

Revisorerna får väcka ärenden

i en fullmäktigeberedning om

ärendet rör granskningen av verk-

samheten i fullmäktigebered-

ningen. När revisorsersättarna

tjänstgör har de samma rätt att

väcka ärenden som revisorerna.

5 kap.

19 §

Om en ledamot enligt 20 § eller

9 kap. 4 § är jävig i ett ärende, får

fullmäktige handlägga ärendet,

även om antalet deltagande på

grund av jävet inte uppgår till det

antal som föreskrivs i 18 §.

Om en ledamot enligt 20 eller

20 a § är jävig i ett ärende, får

fullmäktige handlägga ärendet,

även om antalet deltagande på

grund av jävet inte uppgår till det

antal som föreskrivs i 18 §.

20 a §

Den som är redovisningsskyldig

till kommunen eller landstinget får

inte delta i

1. val av revisor eller revisors-

ersättare för granskning av verk-

samhet som omfattas av redovis-

ningsskyldigheten, eller

2. handläggningen av ärenden

om ansvarsfrihet för verksam-

heten.

Detsamma gäller också make,

sambo, föräldrar, barn eller

syskon eller annan närstående till

den redovisningsskyldige.

20 b §

Trots 20 a § får enskilda för-

troendevalda mot vilka anmärk-

ning kan riktas enligt 9 kap. 17 §

andra stycket delta i fullmäktiges

överläggningar, när revisionsbe-

rättelsen över den verksamhet som

de har ansvaret för behandlas.

Ordföranden och vice ordföran-

dena i en nämnd får också delta i

fullmäktiges överläggning när

verksamhet inom den egna nämn-

den behandlas.

Vad som nu har sagts gäller

även om de förtroendevalda inte

är ledamöter i fullmäktige.

23 §

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna, om ärendet gäller

förvaltning som har samband med

revisionsuppdraget,

3. revisorerna eller revisor-

ersättarna när de tjänstgör, om

ärendet gäller förvaltning som har

samband med revisionsuppdraget

eller om ärendet gäller gransk-

ningen,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om

fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige

också väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folk-

omröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan

samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namn-

förtydliganden och uppgift om deras adresser.

25 a §

Fullmäktige skall vid ett sam-

manträde före utgången av juni

månad året efter det år som revi-

sionen avser besluta om ansvars-

frihet skall beviljas eller vägras.

Fråga om ansvarsfrihet för en

gemensam nämnd skall prövas av

fullmäktige i var och en av de sam-

verkande kommunerna eller lands-

tingen.

25 b §

Om ansvarsfrihet vägras, får

fullmäktige besluta att skade-

ståndstalan skall väckas.

Talan som inte grundas på brott

skall väckas inom ett år från det

att beslutet om vägrad ansvars-

frihet fattades. Annars är rätten

till sådan talan förlorad.

31 §

Fullmäktige får behandla revi-

sionsberättelsen utan föregående

beredning.

Fullmäktige får behandla revi-

sionsberättelsen utan föregående

beredning. Fullmäktige skall dock

inhämta förklaringar över de

anmärkningar som har framställts

i revisionsberättelsen.

Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också

utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag skall

återkallas enligt 4 kap. 10 §.

6 kap.

7 §

Nämnderna skall var och en

inom sitt område se till att verk-

samheten bedrivs i enlighet med

de mål och riktlinjer som fullmäk-

tige har bestämt samt de föreskrif-

ter som gäller för verksamheten.

De skall också se till att verk-

samheten bedrivs på ett i övrigt

tillfredsställande sätt.

Nämnderna skall var och en

inom sitt område se till att verk-

samheten bedrivs i enlighet med

de mål och riktlinjer som fullmäk-

tige har bestämt samt de föreskrif-

ter som gäller för verksamheten.

De skall också se till att den

interna kontrollen är tillräcklig

samt att verksamheten bedrivs på

ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd

av 3 kap. 16 § har lämnats över till någon annan.

19 §

En nämnd får kalla en ledamot

eller en ersättare i fullmäktige, en

annan nämnd eller beredning, en

anställd hos kommunen eller

landstinget eller en särskild

sakkunnig att närvara vid ett

sammanträde med nämnden för att

lämna upplysningar.

En nämnd får kalla en ledamot

eller en ersättare i fullmäktige, en

annan nämnd eller beredning, en

revisor eller en revisorsersättare,

en anställd hos kommunen eller

landstinget eller en särskild

sakkunnig att närvara vid ett

sammanträde med nämnden för att

lämna upplysningar.

Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det,

delta i överläggningarna men inte i besluten.

7 kap.

8 §

Företrädare för de anställda hos

en kommun eller ett landsting

(personalföreträdare) får, i den

omfattning som anges i 9 13 §§,

närvara vid sammanträden med

andra nämnder än styrelsen. Före-

trädare för anställda i kommuner

eller landsting som samverkar i en

gemensam nämnd får i mot-

svarande omfattning närvara vid

sammanträden med den gemen-

samma nämnden.

Närvarorätt saknas dock i revi-

sionsnämnder, förtroendnämnder,

valnämnder och överförmyndar-

nämnder.

Företrädare för de anställda hos

en kommun eller ett landsting

(personalföreträdare) får, i den

omfattning som anges i 9 13 §§,

närvara vid sammanträden med

andra nämnder än styrelsen. Före-

trädare för anställda i kommuner

eller landsting som samverkar i en

gemensam nämnd får i mot-

svarande omfattning närvara vid

sammanträden med den gemen-

samma nämnden.

Närvarorätt saknas dock vid

revisorernas sammanträden, i

patientnämnder, valnämnder och

överförmyndarnämnder.

8 kap.

17 §

Årsredovisningen skall lämnas

över till fullmäktige och revisorer-

na snarast möjligt och senast den

1 juni året efter det år som redo-

visningen avser.

Årsredovisningen skall lämnas

över till fullmäktige och revisorer-

na snarast möjligt och senast den

15 april året efter det år som redo-

visningen avser.

18 §

Årsredovisningen skall god-

kännas av fullmäktige. Det bör

inte ske innan fullmäktige enligt 9

kap. 16 § andra stycket beslutat

om ansvarsfrihet skall beviljas

eller vägras.

Årsredovisningen skall god-

kännas av fullmäktige. Det bör

inte ske innan fullmäktige enligt 5

kap. 25 a § beslutat om ansvars-

frihet skall beviljas eller vägras.

9 kap.

4 §

Den som är redovisningsskyldig

till kommunen eller landstinget får

inte

1. vara revisor eller revisors-

ersättare för granskning av verk-

samhet som omfattas av redovis-

ningsskyldigheten,

2. delta i val av revisor eller

revisorsersättare som skall

granska sådan verksamhet, eller

3. delta i handläggningen av

ärenden om ansvarsfrihet för verk-

samheten.

Första stycket skall tillämpas

också på make, sambo, föräldrar,

barn eller syskon eller annan när-

stående till den redovisnings-

skyldige.

.

I fråga om jäv för en revisor och

en revisorsersättare skall bestäm-

melserna i 6 kap. 25 § om jäv

tillämpas.

En revisor eller en revisors-

ersättare som är jävig i ett ärende

får inte delta eller närvara vid

behandlingen av ärendet. Denne

får dock vidta åtgärder som någon

annan inte kan vidta utan olägligt

uppskov.

Den som känner till en

omständighet som kan antas

utgöra jäv mot honom, skall

självmant ge det till känna.

5 §

Har det uppkommit en fråga om

jäv mot någon av revisorerna skall

de samfällt besluta i jävsfrågan.

Den som jävet gäller får delta i

prövningen av jävsfrågan endast

om revisorerna inte är beslutsföra

utan honom och någon annan inte

kan tillkallas utan olägligt

uppskov.

Ett beslut om jäv får överklagas

endast i samband med överklagan-

det av det beslut varigenom

ärendet avgörs.

6 §

Från jäv skall bortses när

frågan om partiskhet uppen-

barligen saknar betydelse.

Sakkunnigt biträde

8 §

Revisorerna skall i sin

granskning biträdas av sakkun-

niga som de själva väljer och

anlitar i den omfattning som

behövs.

De sakkunniga skall ha den

insikt och erfarenhet av kommunal

verksamhet som fordras för att

kunna fullgöra uppdraget.

9 §

Revisorerna granskar i den om-

fattning som följer av god revi-

sionssed all verksamhet som

bedrivs inom nämndernas verk-

samhetsområden.

De prövar om verksamheten

sköts på ett ändamålsenligt och

från ekonomisk synpunkt tillfreds-

ställande sätt, om räkenskaperna är

rättvisande och om den kontroll

som görs inom nämnderna är

tillräcklig.

Revisorerna granskar årligen i

den omfattning som följer av god

revisionssed all verksamhet som

bedrivs inom nämndernas verk-

samhetsområden och genom de

revisorer eller lekmannarevisorer

som utsetts enligt 3 kap. 17 och

18 §§.

De prövar om verksamheten

sköts på ett ändamålsenligt och

från ekonomisk synpunkt tillfreds-

ställande sätt, om räkenskaperna är

rättvisande och om den interna

kontrollen som görs inom nämn-

derna är tillräcklig.

Om revisorerna i sin granskning

finner att det föreligger misstanke

om brott av förmögenhetsrättslig

karaktär skall de anmäla för-

hållandet till berörd nämnd. Om

nämnden finner att det föreligger

misstanke om brott och inte utan

oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder,

är revisorerna skyldiga att rap-

portera nämndens agerande till

fullmäktige.

11 §

Vad som sägs om nämnder i 7 §

gäller också fullmäktigebered-

ningar.

Vad som sägs om nämnder i 9 §

gäller också fullmäktigebered-

ningar.

12 §

Nämnderna och de anställda är

skyldiga att lämna revisorerna de

upplysningar som behövs för revi-

sionsarbetet.

Nämnderna och de enskilda

ledamöterna och ersättarna i

dessa samt de anställda är skyldiga

att lämna revisorerna de upp-

lysningar som behövs för revi-

sionsarbetet.

De skall också ge revisorerna tillfälle att när som helst inventera de

tillgångar som nämnderna har hand om och ta del av de räkenskaper och

andra handlingar som berör nämndernas verksamhet.

13 §

Vad som sägs om nämnder i

10 § gäller också fullmäktigebe-

redningar.

Vad som sägs om nämnder i

12 § gäller också fullmäktigebe-

redningar.

15 §

De beslut som revisorerna fattar

om sin förvaltning skall tas upp i

protokoll.

De beslut som revisorerna fattar

om sin förvaltning och om jäv

skall tas upp i protokoll.

Föreskrifterna i 6 kap. 30 § om justering av protokoll och tillkänna-

givande om justeringen skall tillämpas också på revisorernas protokoll.

16 §

Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en berättelse med redo-

görelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det

föregående budgetåret.

De sakkunnigas rapporter skall

fogas till revisionsberättelsen.

Granskningsrapport enligt

11 kap. 6 § aktiebolagslagen

(1975:1385) som har lämnats för

ett aktiebolag som avses i 3 kap.

17 och 18 §§ skall också fogas till

revisionsberättelsen.

20 §

I kommunalförbund med för-

bundsdirektion skall revisorerna

avge en revisionsberättelse till var

och en av förbundsmedlemmarnas

fullmäktige. Vad som sägs om

fullmäktige i 5, 16 och 17 §§ skall

beträffande sådana förbund gälla

förbundsmedlemmarnas full-

mäktige.

I kommunalförbund med för-

bundsdirektion skall revisorerna

avge en revisionsberättelse till var

och en av förbundsmedlemmarnas

fullmäktige. Vad som sägs om

fullmäktige i 5 kap. 20 b, 25 a,

25 b och 31 §§ skall beträffande

sådana förbund gälla förbunds-

medlemmarnas fullmäktige.

10 kap.

2 §

Följande beslut får överklagas:

1. beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett

kommunalförbund,

2. beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte

är av rent förberedande eller rent verkställande art,

3. beslut av förbundsstyrelsen eller en annan nämnd eller ett parts-

sammansatt organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent

förberedande eller rent verkställande art, samt

4. sådana beslut av revisorerna

som avses i 9 kap. 13 §.

4. sådana beslut av revisorerna

som avses i 9 kap. 15 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000. Fullmäktiges sammanträde

i 5 kap. 25 a § såvitt avser revisionen av 1999 års verksamhet får dock

hållas senast före utgången av december år 2000. Till utgången av år

2000 får 8 kap. 17 § tillämpas i sin äldre lydelse.

2.2 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen

(1975:1385)

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 42 § och 11 kap. 14 och 19 §§

aktiebolagslagen (1975:1385) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 kap.

42 §

Revisorn är skyldig att lämna medrevisor, lekmannarevisor, särskild

granskare som avses i 11 kap. 21 §, ny revisor och, om bolaget har för-

satts i konkurs, konkursförvaltaren de upplysningar som behövs om

bolagets angelägenheter.

Revisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar om

bolagets angelägenheter till undersökningsledaren under förundersökning

i brottmål.

Revisorn i ett aktiebolag som

omfattas av 1 kap. 9 § sekre-

tesslagen (1980:100) är även

skyldig att på begäran lämna upp-

lysningar om bolagets ange-

lägenheter till de förtroendevalda

revisorerna i kommunen eller

landstinget.

11 kap.

14 §

Granskningsrapporten skall

lämnas till bolagets styrelse senast

tre veckor före den bolagsstämma

som avses 9 kap. 7 § första

stycket.

Granskningsrapporten skall

lämnas till bolagets styrelse senast

tre veckor före den bolagsstämma

som avses i 9 kap. 7 § första

stycket.

I rapporten skall lekmannarevisorn uttala sig om sådana förhållanden

som avses i 4 § och om sådana förhållanden som han har varit skyldig att

granska enligt 5 §. Om lekmannarevisorn finner anledning till anmärk-

ning mot någon styrelseledamot eller mot den verkställande direktören,

skall han upplysa om detta i rapporten och lämna uppgift om anledningen

till anmärkningen.

En lekmannarevisorn får i

granskningsrapporten lämna även

andra upplysningar som han anser

att aktieägarna bör få kännedom

om.

En lekmannarevisor får i

granskningsrapporten lämna även

andra upplysningar som han anser

att aktieägarna bör få kännedom

om.

19 §

Lekmannarevisorn är skyldig att lämna bolagets revisor, annan lek-

mannarevisor, särskild granskare som avses i 21 § och, om bolaget har

försatts i konkurs, konkursförvaltaren de upplysningar som behövs om

bolagets angelägenheter.

Lekmannarevisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upp-

lysningar om bolagets angelägenheter till undersökningsledaren under

förundersökning i brottmål.

Lekmannarevisorn i ett aktie-

bolag som omfattas av 1 kap. 9 §

sekretesslagen (1980:100) är även

skyldig att på begäran lämna upp-

lysningar om bolagets angelägen-

heter till de förtroendevalda revi-

sorerna i kommunen eller lands-

tinget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:1103) om

årsredovisning m.m. i vissa företag

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 13 § lagen (1980:1103) om årsredo-

visning m.m. i vissa företag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

13 §

En revisor får inte till dem som saknar rätt att erhålla kännedom om

den årsredovisningsskyldiges angelägenheter lämna upplysningar om

sådant som revisorn har fått kännedom om vid fullgörande av sitt

uppdrag, om det kan lända till förfång för den årsredovisningsskyldige.

Revisorn är skyldig att lämna medrevisor, ny revisor och, om den års-

redovisningsskyldige har försatts i konkurs, konkursförvaltaren erforder-

liga upplysningar om den årsredovisningsskyldiges angelägenheter.

Revisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar om

företagets angelägenheter till undersökningsledaren under förundersök-

ning i brottmål.

Revisorn i ett handelsbolag som

omfattas av 1 kap. 9 § sekretess-

lagen (1980:100) är även skyldig

att på begäran lämna upplys-

ningar om bolagets angelägen-

heter till de förtroendevalda

revisorerna i kommunen eller

landstinget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:667) om

ekonomiska föreningar

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 16 § lagen (1987:667) om ekonomiska

föreningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

16 §

Revisorerna får inte lämna upplysningar till enskilda medlemmar eller

utomstående om sådana föreningens angelägenheter som de har fått

kännedom om vid fullgörandet av sitt uppdrag, om det kan vara till nack-

del för föreningen.

Revisorerna är skyldiga att

1. till föreningsstämman lämna alla upplysningar som stämman begär,

om det inte skulle vara till väsentlig nackdel för föreningen,

2. till medrevisor, granskare som avses i 17 §, ny revisor och, om före-

ningen har försatts i konkurs, konkursförvaltare lämna erforderliga upp-

lysningar om föreningens angelägenheter, samt

3. på begäran lämna upplysningar om föreningens angelägenheter till

undersökningsledaren under förundersökning i brottmål.

Revisorerna i en förening som

omfattas av 1 kap. 9 § sekretess-

lagen (1980:100) är även skyldiga

att på begäran lämna upplys-

ningar om föreningens angelägen-

heter till de förtroendevalda

revisorerna i kommunen eller

landstinget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

2.5 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen

(1994:1220)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220) skall

ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

15 §

Revisorerna får inte lämna upplysningar till utomstående om sådana

stiftelsens angelägenheter som de har fått kännedom om vid fullgörandet

av sitt uppdrag, om det kan vara till nackdel för stiftelsen.

Revisorerna är skyldiga att

1. till medrevisor, ny revisor, tillsynsmyndigheten och, om stiftelsen

har försatts i konkurs, konkursförvaltaren lämna behövliga upplysningar

om stiftelsens angelägenheter, samt

2. på begäran lämna upplysningar om stiftelsens angelägenheter till

undersökningsledaren under förundersökning i brottmål.

Bestämmelsen i andra stycket 1 om upplysningsskyldighet till tillsyns-

myndigheten gäller inte när det är fråga om sådan stiftelse som avses i

9 kap. 10 § första stycket.

Revisorerna i en stiftelse som

omfattas av 1 kap. 9 § sekretess-

lagen (1980:100) är även skyldiga

att på begäran lämna upplys-

ningar om stiftelsens angelägen-

heter till de förtroendevalda

revisorerna i kommunen eller

landstinget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om

kommunala indelningsdelegerade

Härigenom föreskrivs i fråga att 22 § lagen (1979:412) om kommunala

indelningsdelegerade skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

22 §

Delegerade väljer tre eller flera revisorer och minst lika många revi-

sorsersättare som skall granska arbetsutskottets och kommittéernas verk-

samhet. I fråga om valbarhet till revisor eller revisorsersättare, verkan av

att valbarheten upphör och rätt till avsägelse tillämpas bestämmelserna i

15 § om ledamöter och ersättare i arbetsutskottet.

Revisorerna skall det år då indelningsändringen träder i kraft avge en

berättelse om resultatet av revisionen till kommunfullmäktige i kom-

munen enligt den nya indelningen. Fullmäktige skall vid sammanträde

före utgången av detta år besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller om

någon åtgärd för att bevara kommunens rätt skall vidtas.

I fråga om revisionen tillämpas i

övrigt bestämmelserna om

revision i 9 kap. kommunallagen

(1991:900).

I fråga om revisionen tillämpas

i övrigt bestämmelserna om

revision i kommunallagen

(1991:900).

__

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

2.7 Förslag till lag om upphävande av lagen (1996:945)

om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns

landsting

Härigenom föreskrivs att lagen (1996:945) om sammanläggnings-

delegerade för Skåne läns landsting skall upphöra att gälla vid utgången

av juni 1999.

2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1415) om

försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län

och Skåne län

Härigenom föreskrivs att 34 § lagen (1996:1415) om försöksverksam-

het med regionförbund i Kalmar län och Skåne län skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

34 §

Vad som föreskrivs i 9 kap.

kommunallagen (1991:900) om

revision skall i tillämpliga delar

gälla för ett regionförbund.

Vad som föreskrivs i

kommunallagen (1991:900) om

revision skall i tillämpliga delar

gälla för ett regionförbund.

Föreskrifterna i 9 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen gäller dock inte för

ett regionförbund.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

2.9 Förslag till lag om upphävande av lagen (1997:222)

om sammanläggningsdelegerade för Västra

Götalands läns landsting

Härigenom föreskrivs att lagen (1997:222) om sammanläggnings-

delegerade för Västra Götalands läns landsting skall upphöra att gälla vid

utgången av juni 1999.

3 Ärendet och dess beredning

Regeringen bemyndigade den 3 april 1997 chefen för Inrikesdeparte-

mentet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att gör en

översyn av den kommunala revisionen samt att föreslå de lagändringar

och andra åtgärder som kan anses motiverade för att öka effektiviteten

och kompetensen i revisionsarbetet samt för att stärka de förtroende-

valdas självständiga ställning (dir. 1997:56). Kommittén antog namnet

Kommunrevisionsutredningen (In 1997:10).

Kommittén lämnade i juni 1998 betänkande Den kommunala revi-

sionen ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71). En sam-

manfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns

i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och remissamman-

ställningen finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju1999/120/K).

3.1 Lagrådet

Regeringen beslutade den 17 december 1998 att inhämta Lagrådets

yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.

Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. I förhållande till lagråds-

remissen har vissa smärre redaktionella ändringar gjorts i lagtexten.

4 Allmänna utgångspunkter

4.1 Kommunal revision en gammal institution

I kommuner och landsting har de förtroendevaldas formella roll såvitt

avser beslutanderätt, ansvar för beredning, verkställighet och kontroll, i

huvudsak varit oförändrad sedan de borgerliga primärkommunerna och

landstingen etablerades på 1860-talet. De förtroendevalda har beslutande-

rätten i fullmäktige men även i styrelsen och övriga nämnder. Därtill an-

svarar de för beredning och verkställighet i nämnderna. De anställda i

kommuner och landsting kan visserligen få rätt att besluta på delegation

men agerar även i sådana fall utan självständigt ansvar som biträden till

de förtroendevalda. Dessa förhållanden gäller även i fråga om den

kommunala revisionen.

Bestämmelser om kommunala revisorer fanns redan i 1862 års kom-

munförordningar.

4.2 Kommunal revision i dag

4.2.1 Den kommunala verksamhetens driftformer

Kommunal verksamhet bedrivs huvudsakligen i förvaltningsform. Under

de senaste årtiondena har dock kommunal verksamhet i allt större omfatt-

ning kommit att bedrivas även i privaträttsliga former. Från kommunal-

demokratiska utgångspunkter är det kommunala företaget att betrakta

som ett instrument för att driva kommunal verksamhet en alternativ

driftform.

Vid utgången av år 1997 fanns det 1 576 kommunala företag där kom-

muner eller landsting var majoritetsägare eller stiftare. Med företag avses

aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening eller

stiftelse (jfr 3 kap. 16 § kommunallagen 1991:900). Av dessa företag var

87 procent aktiebolag (1 281), 9 procent utgjordes av stiftelser och

resterande 4 procent av andra associationsformer. I de kommunägda före-

tagen omsattes ca 117 miljarder kronor. Företagen utgör omsättnings-

mässigt ungefär en fjärdedel av den verksamhet som kommunerna och de

kommunägda företagen tillsammans ansvarar för.

I dag gäller delvis olika regler både med avseende på innehåll och

terminologi för revision av kommunal verksamhet som bedrivs i för-

valtnings- respektive företagsform. Den verksamhet som bedrivs i för-

valtningsform granskas enligt de regler om revision som finns i kom-

munallagen. Sådan granskning utförs av förtroendevalda revisorer. De

kommunala företagen granskas enligt de associationsrättsliga regler som

gäller för respektive företagsform. Dessa regler ställer ofta krav på

yrkesutbildade revisorer, dvs. auktoriserade eller godkända revisorer.

I både kommunallagen (1991:900, KL) och aktiebolagslagen

(1975:1385, ABL) används begreppet revisor. I kommunallagen avses

med en revisor en förtroendevald revisor medan begreppet revisor i aktie-

bolagslagen avser en auktoriserad eller godkänd revisor. I aktiebolags-

lagen används begreppet lekmannarevisor för att beteckna en person utan

formell kompetens som kan utses för att utföra en allmän granskning av

ett bolag.

Lagutskottet har vid sin behandling av proposition 1997/98:99 Aktie-

bolagets organisation (bet. 1997/98:LU26), i anledning av en motion,

uttalat att regeringen bör i det fortsatta arbetet med anledning av Aktie-

bolagskommitténs återstående betänkande överväga en annan benäm-

ningen än lekmannarevisor på den person som skall utföra utses att utföra

en allmän granskning av ett bolag. I avvaktan på utredningens förslag

används beteckningen lekmannarevisor.

4.2.2 Revision av kommunal verksamhet

Förtroendevalda revisorer utses av fullmäktige

Kommunallagens bestämmelser gäller både för kommuner och landsting.

Således gäller samma bestämmelser om revision för såväl kommuner

som för landsting.

Regler om den kommunala revisionen finns huvudsakligen samlade i

9 kap. kommunallagen. De förtroendevalda revisorerna väljs av fullmäk-

tige och är fullmäktiges instrument för granskning av den kommunala

verksamhet som bedrivs i nämnderna och i eventuella fullmäktige-

beredningar.

Lagen föreskriver inte några särskilda kvalifikationskrav för de för-

troendevalda revisorerna annat än att de skall ha uppnått en ålder av 18 år

och därmed ha rösträtt i de kommunala valen (jfr 4 kap. 5 § KL).

De förtroendevalda revisorerna (minst tre revisorer och tre ersättare)

väljs för en tid av fyra år. Det ställs i dag inga krav på att de skall

biträdas av sakkunniga. I alla kommuner och landsting anlitar de

förtroendevalda revisorerna i praktiken ändå ett sådant biträde.

Revisorernas granskning av verksamheten sker enligt god revisionssed

De förtroendevalda revisorerna granskar enligt 9 kap. 7 och 9 §§

kommunallagen, i den omfattning som följer av god revisionssed, all

verksamhet som bedrivs inom nämndernas och fullmäktigeberedningar-

nas verksamhetsområden. Verksamhet som bedrivs i kommunala företag

ligger emellertid utanför de förtroendevalda revisorernas ansvar och be-

fogenhet. De kommunala företagen omfattas i stället av revision enligt

den lagstiftning som gäller för respektive företagsform, t.ex. aktiebolags-

lagen.

Passusen om god revisionssed i 9 kap. 7 § kommunallagen tillkom

under riksdagsbehandlingen av propositionen om en ny kommunallag

(prop. 1990/91:117) efter konstitutionsutskottets förslag (se bet.

1990/91:KU38 s. 80). Utskottet framhöll att god revisionssed inte är

något en gång för alltid fastslaget begrepp utan det förändras över tiden.

Vidare angav utskottet att det är väsentligt att det tillämpas på ett sätt

som tar hänsyn till den kommunala sektorns särart, där bl.a. den

kommunala revisionen utövas av förtroendevalda revisorer och under

offentlig insyn. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har

redovisat förbundens syn på god revisionssed i skriften God revisionssed

i kommunal verksamhet (1995). Skriften har kommit att bli vägledande

för den kommunala revisionen. Förbunden har också inrättat en

referensgrupp i syfte att fortlöpande utveckla den goda seden. Förbunden

har även utarbetat ett förslag till revisionsreglemente. Avsikten är att

detta reglemente ska antas av fullmäktige och ge ytterligare preciseringar

rörande revisionsarbetet.

Den kommunala revisionen består av redovisnings- och förvaltnings-

revision

Den övergripande revisionsuppgiften i kommuner och landsting är att

granska om verksamheten efterlever fullmäktiges beslut och om verk-

samheten, inom budgetramarna och med avsedd kvalitet, uppnår de poli-

tiska målen. Den kommunala revisionsuppgiften omfattar såväl redovis-

ningsrevision som förvaltningsrevision. Gränsdragningen dem emellan är

inte given. Det finns ingen klar definition av vad som är redovisnings-

respektive förvaltningsrevision.

Redovisningsrevisionen i kommuner och landsting syftar i huvudsak

till att bedöma om god redovisningssed tillämpas, om räkenskaperna är

rättvisande och kontrollen av förmögenhetsskyddet är tillräcklig (jfr

9 kap. 7 § KL).

Förvaltningsrevision i kommuner och landsting syftar till att bedöma

om fullmäktiges beslut efterlevs och om verksamheten, inom budget-

ramarna och med avsedd kvalitet, uppnår de politiska målen (jfr 9 kap.

7 § KL). Förvaltningsrevision i kommunal verksamhet kan t.ex. innebära

att man granskar effektiviteten inom äldreomsorgen, rättssäkerhet i

biståndshandläggning eller kvaliteten i den psykiatriska vården.

En väsentlig del vid sidan av revisorernas granskande arbete är det

arbete som bedrivs i syfte att stödja nämndernas och fullmäktigebered-

ningarnas arbete med bl.a. rutiner. Detta skall ses som en del i arbete med

att förebygga att felaktigheter begås.

Den interna kontrollen granskas av revisorerna

De förtroendevalda revisorerna har inte något omedelbart ansvar för den

interna kontrollen utan skall granska att sådan finns och att den är

ändamålsenlig och tillräcklig (jfr 9 kap. 7 § KL). Revisorerna bedömer

om den interna kontrollen stöder verksamheten och dess ekonomiska

förhållanden och om verksamhetens riskhantering är tillfredsställande.

Resultaten av revisorernas granskning lämnas i revisionsberättelsen

De förtroendevalda revisorerna skall varje år lämna en revisionsberättelse

till fullmäktige (9 kap. 14 § KL). Om de framställer anmärkningar skall

anledningen anges i berättelsen. Anmärkningar får riktas mot nämnder,

beredningar och mot enskilda förtroendevalda. Berättelsen skall också

innehålla ett uttalande om ansvarsfrihet föreslås eller ej (9 kap. 15 § KL).

Anmärkningar kan inte riktas mot de anställda i kommunen eller

landstinget. Detta som en följd av att ansvaret för den kommunala

verksamheten ytterst åvilar de förtroendevalda. Revisionsberättelsen

innehåller inte heller några anmärkningar eller direkta uttalanden som

specifikt rör de kommunala företagen. De förtroendevalda revisorerna

kan och skall dock uttala sig om kommun- eller landstingsstyrelsen skött

sin allmänna tillsynsplikt över företagen (jfr 6 kap. 1 § KL).

4.3 Behovet av skärpt lagstiftning i syfte att stärka den

kommunala revisionen

En allt mer komplex kommunal verksamhet ställer nya krav på lagstift-

ningen

De grundläggande reglerna om revision infördes redan i 1862 års kom-

munalförordningar. Reglerna har visserligen ändrats och kompletterats

under 1900-talet men de är i många avseenden oförändrade till sitt

innehåll.

Kommunal verksamhet har under 1900-talet ändrat karaktär, framför

allt sedan 1960-talet. Verksamheten har fått allt större volym till sak-

innehåll och ekonomi och därigenom också blivit mer komplex. Kom-

muner och landsting är i dag stora beslutsenheter. Frågan om hur kom-

munal revision bör utformas för att möta dessa förändringar har därmed

också aktualiserats.

Den kommunala revisionen behöver stärkas

En demokratiskt förankrad revision har ett särskilt värde som, förutom att

ge stadga åt den kommunala självstyrelsen, tar till vara de förtroende-

valdas kännedom om och engagemang för kommunal verksamhet.

På senare tid har det nuvarande systemet med förtroendemannarevision

i kommunal verksamhet kommit att ifrågasättas i en rad hänseenden. I

den allmänna debatten har bl.a. framförts krav på ökat inslag av

professionell revision av kommunal verksamhet. Flera utredningar har

också under 1990-talet pekat på behovet av en samlad översyn av den

kommunala revisionen. Senast har detta behov understrukits av

Justitiekanslern (JK) i rapporten Förstärkt skydd mot oegentligheter i

offentlig förvaltning, som överlämnades till regeringen i början av mars

1997. JK underströk att det vid en sådan översyn borde uppmärksammas

hur den kommunala revisionen och revisionen av kommunala bolag skall

kunna samordnas. Det var bl.a. mot denna bakgrund som regeringen år

1997 tillsatte Kommunrevisionsutredningen.

Förslag för att stärka den kommunala revisionen

I syfte att stärka den kommunala revisionen lämnar regeringen i denna

proposition förslag som bl.a. rör

 skärpta regler om jäv i kommunal revision,

 krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunnigt

biträde,

 de förtroendevalda revisorerna ges en rätt att i fullmäktige, nämnder

och fullmäktigeberedningar löpande under året väcka ärenden som rör

granskningen,

 de förtroendevalda revisorerna åläggs en skyldighet att anmäla

misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär till berörd nämnd

och rapportera nämndens agerande till fullmäktige om nämnden finner

att det föreligger misstanke om brott och inte vidtar åtgärder,

 nämndernas ansvar för den interna kontrollen i nämnderna lagfästs,

 överlämnande av årsredovisningarna till fullmäktige och revisorerna

samt beslut i fråga om ansvarsfrihet tidigareläggs,

 revisionsuppgiften preciseras i syfte att tydliggöra att den kommunala

verksamheten skall revideras årligen, samt

 ökade möjligheter till informationsutbyte mellan revisorer och lek-

mannarevisorer i kommunala företag och förtroendevalda revisorer i

kommuner och landsting i syfte att möjliggöra en samordnad kommunal

revision i en kommun eller i ett landsting.

5 Förtroendevalda revisorer

5.1 Valbarheten

Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckligt starka skäl för att

begränsa fullmäktiges möjligheter att t.ex. välja en ledamot i full-

mäktige till revisor eller revisorsersättare.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar utred-

ningens bedömning däribland Samhällsvetenskapliga fakulteten i Göte-

borg, länsstyrelsen i Gävleborgs län, Stockholms, Mullsjö, Växjö, Karls-

krona, Halmstad, Östersunds och Luleå kommuner, Kalmar och

Kristianstads läns landsting, Svenska Kommunförbundet, Landstings-

förbundet, Kommuninvest AB, Starev samt Svenska Revisorsamfundet.
[REDACTED_EFTERNAMN] kommun förordar att någon delad revision inte bör tillåtas. Några

kommuner, däribland Luleå och Övertorneå kommuner, anser att det

snarare är det aktiva partiarbetet än medlemskapet i fullmäktige som

riskerar att skapa lojalitetskonflikter. Kammarrätten i Jönköping menar

att det är olämpligt att förtroendevalda revisorer har en beroende

ställning och finner det därför tveksamt om rekrytering av revisorerna

skall ske bland ledamöter i fullmäktige.

Skälen för regeringens bedömning

Vem är i dag valbar till revisor?

Fullmäktige skall inför varje mandatperiod välja minst tre revisorer och

lika många revisorsersättare för granskning av verksamheten (9 kap.

1 och 2 §§ kommunallagen, 1991:900, KL).

I 4 kap. 5 § kommunallagen finns en valbarhetsregel som anger de

allmänna förutsättningarna för att en person skall vara valbar till ett

förtroendeuppdrag i en kommun eller i ett landsting. För att vara valbar

gäller att en person skall ha uppnått en ålder av 18 år och ha rösträtt i de

kommunala valen. Denna valbarhetsregel gäller lika för de förtroende-

valda revisorerna som för andra förtroendevalda. Den som är anställd i en

kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland

personalen, dvs. en kommundirektörer eller motsvarande, är inte valbar

(4 kap. 6 § första stycket KL). Detsamma gäller den som är chef för en

förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde (jfr 4 kap. 6 §

andra stycket KL).

När det gäller vem som kan väljas till revisor, finns i 9 kap. kom-

munallagen kompletterande regler till den allmänna bestämmelsen om

valbarhet i 4 kap. 5 § kommunallagen. Detta hänger samman med att den

speciella funktion som revisorerna har ställer särskilt stora krav på

oberoende.

Valbarheten för revisorerna inskränks genom en jävs- och obehö-

righetsregel i 9 kap. 4 § första stycket 1 kommunallagen. Enligt denna

regel får den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget

inte vara revisor.

Begreppet redovisningsskyldig omfattar både förtroendevalda och

kommunalt anställda som i sin befattning är redovisningsskyldiga. Make,

sambo, föräldrar, barn eller syskon eller andra närstående till den redo-

visningsskyldige ingår också i kretsen vid bedömningen av om obehörig-

het föreligger (9 kap. 4 § andra stycket KL). Som redovisningsskyldig

räknas enligt rättspraxis också styrelseledamot i ett kommunalt företag

(se RÅ 1976 Ab 28 och RÅ 1992 ref. 28). Utanför obehörighetsregeln i

9 kap. 4 § faller däremot ledamöterna i fullmäktige.

Skulle ett valbarhetshinder uppkomma under en revisors löpande

mandatperiod förfaller revisorsuppdraget omedelbart (se 4 kap 8 § KL). I

sådant fall måste fullmäktige förrätta fyllnadsval av revisor.

Finns det skäl att skärpa reglerna som begränsar valbarheten?

Valbarheten till revisor skall enligt regeringens uppfattning vara be-

gränsad på ett sådant sätt att den garanterar att revisionen är opartisk och

tillförlitlig. Principiella motiv talar därför för en relativt sträng avgräns-

ning av valbarheten.

Det har i olika sammanhang efterfrågats ytterligare begränsningar i

valbarheten när det gäller revisorerna. Det har t.ex. sagts att det inte bör

vara möjligt att välja revisorer bland dem som är ledamöter i fullmäktige

framför allt på grund av risken för bindningar till respektive fullmäktige-

grupp och fullmäktiges arbete i övrigt. Enligt nuvarande bestämmelser

råder formellt inga hinder mot att välja revisorer som också är ledamöter

i fullmäktige. Bland landstingen är i dag ca 27 procent av revisorerna

ledamöter i fullmäktige och bland kommunerna är motsvarande andel ca

7 procent.

Det finns såväl för- som nackdelar med att kunna rekrytera revisorerna

bland fullmäktiges ledamöter. Till fördelarna hör att fullmäktiges leda-

möter har förutsättningar att vara väl insatta i de frågeställningar som

revisorer har att bedöma. De har erfarenheter som är värdefulla när det

gäller att identifiera olika kommunrevisionella problem. Att de är väl för-

ankrade i kommunal verksamhet är en fördel i revisionens främjande och

stödjande verksamhet. Till nackdelarna hör bl.a. det nyss nämnda dvs.

risken för bindningar till respektive fullmäktigegrupp eller fullmäktiges

arbete i övrigt.

Det sägs ofta att revisorernas opartiska ställning och politiska mod är

av stor betydelse för medborgarnas tilltro till rättssäkerheten och

demokratin och att det därför är angeläget att undvika risken för att t.ex.

revisionen partipolitiseras. Genom att skärpa den regel som begränsar

valbarheten skulle objektivitet och opartiskhet i revisionen ytterligare

betonas. Detta talar för att revisorerna inte borde rekryteras bland leda-

möterna i fullmäktige men gärna bland personer med goda erfarenheter

av kommunal verksamhet (jfr Kommunala Förnyelsekommitténs

betänkande Förnyelse av kommuner och landsting, SOU 1996:169

s. 131).

En inskränkning av valbarheten när det gäller ledamöter i fullmäktige

skulle generellt sett reducera antalet möjliga kandidater med kommunal

förankring och erfarenhet. Detta skulle i många mindre kommuner kunna

ge upphov till praktiska problem att rekrytera revisorer. I vart fall skulle

en önskvärd omsättning bland revisorerna kunna försvåras. Det är enligt

regeringens mening ingen önskvärd utveckling i en situation där en

förstärkning av de förtroendevalda revisorernas ställning och kompetens

är angelägen.

Vid en samlad bedömning finner regeringen att det inte finns till-

räckligt starka skäl för att införa en reglering i kommunallagen som ute-

sluter rekrytering av ledamöter i fullmäktige till uppdrag som revisor.

Det får även fortsättningsvis ankomma på fullmäktige att självständigt

bedöma vilka kandidater som har sådan erfarenhet och integritet att revi-

sorsuppdragets krav på opartiskhet kan förenas med vederbörandes

uppdrag i fullmäktige.

Delad revision

Det är inte ovanligt att revisorer även har förtroendeuppdrag som leda-

mot eller ersättare i en nämnd eller styrelse eller i ett kommunägt företag

i den egna kommunen eller det egna landstinget. Att ha uppdrag i en

nämnd inom den egna kommunen eller landstinget innebär enligt huvud-

regeln att vederbörande inte kan vara revisor där (jfr 9 kap. 4 § KL). I de

fall då denna situation är för handen och fullmäktige ändå vill anlita

personen som revisor brukar fullmäktige vid valet av revisor uttryckligen

ange att en viss revisor undantas från granskningen av den nämnd där

han eller hon är ledamot eller ersättare eller är redovisningsskyldig till.

Den förtroendevalda får då mandat att granska andra delar av den kom-

munala verksamheten. Fullmäktige utnyttjar möjligheten till s.k. delad

revision.

Det har av någon remissinstans ifrågasatts om detta förfaringssätt skall

vara tillåtet och menat att detta kan medföra problem t.ex. vid hantering

av revisionsfrågor av övergripande karaktär. Regeringen menar för sin

del att revisionen fungerar bäst om möjligheten till delad revision an-

vänds mer i undantagsfall. Det finns dock inte tillräckligt starka skäl att

förbjuda förfarandet. Det skulle kunna innebära stora praktiska problem

för t.ex. mindre kommuner som vanligen har ett mindre urval av revi-

sorskandidater.

5.2 Revisorernas kompetens

Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckligt starka skäl för att

i lag införa särskilda kompetenskrav på dem som skall kunna väljas

till revisor eller revisorsersättare.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar utred-

ningens bedömning däribland Samhällsvetenskapliga fakulteten i Göte-

borg, länsstyrelsen i Gävleborgs län, Stockholms, Mullsjö, Växjö, Karls-

krona, Halmstad, Östersunds och Luleå kommuner, Kalmar och

Kristianstads läns landsting, Landstingsförbundet, Svenska Kommun-

förbundet, Kommuninvest AB, Starev samt Svenska Revisorsamfundet.

Strömstads och Trollhättans kommuner som delar utredningens bedöm-

ning anger att det bör framgå av lagtexten att valda revisorer skall

genomgå obligatorisk utbildning.

Justitiekanslern förordar att frågan om utformningen av den kom-

munala revisionen bör beredas ytterligare genom att försöka finna en lös-

ning som tillgodoser kravet på bättre effektivitet i revisionen inom ramen

för att de förtroendevalda i styrelsen och nämnder även fortsättningsvis

skall granskas av sina egna. Riksrevisionsverket och Revisorsnämnden

anser att kommunal verksamhet även bör granskas genom en yrkes-

mässigt oberoende revision som komplement till den kommunala revi-

sionen och att en kompletterande utredning bör ges i uppdrag att ta fram

underlag för beslut att som ett komplement till den förtroendevalda

granskningen även etablera yrkesmässigt oberoende revision. Länsstyrel-

sen i Gävleborgs län anger att frågan om en fristående yrkesrevision

borde bli föremål för ytterligare överväganden.

Skälen för regeringens bedömning

I dag finns inga särskilda kompetensregler för revisorerna

Kommunallagen (1991:900) innehåller i dag inga regler med krav på att

de förtroendevalda revisorerna skall besitta viss formell kompetens.

Däremot är det viktigt att de förtroendevalda revisorerna har politisk

erfarenhet och kunskap om den kommunala verksamheten.

En viktig del i revisionsuppgiften är förvaltningsrevisionen, dvs.

granskningen av om verksamheten är ändamålsenlig och bedrivs på ett

ekonomiskt tillfredsställande sätt. Revisionen skall utvärdera om kom-

munen tillhandahåller de nyttigheter och tjänster som de politiska orga-

nen avsett. Lika viktigt är att se om dessa tillhandahålls kommuninne-

vånarna till ett pris som inte är högre än nödvändigt. Utgångspunkten är

de mål och den resurstilldelning som de politiska organen lagt fast. Att

bedöma om en nämnd har levt upp till fullmäktiges formella beslut och

politiska intentioner kan inte alltid mätas med fasta mått. Detta kräver

politisk erfarenhet och kännedom om kommunal verksamhet. Även den

redovisningsrevisionella uppgiften ställer krav på politisk kompetens

eftersom de övergripande målen i kommuner och landsting inte enbart ut-

trycks i ekonomiska termer utan också i termer av volymer, kvalitet och

effekter.

I revisionsuppgiften ingår emellertid också uppgifter som, förutom

politisk erfarenhet, ställer krav på yrkesrevisionella eller andra special-

kunskaper. Redan i dag biträds därför de förtroendevalda revisorerna i

stor utsträckning av antingen anställda i kommunen eller i landstinget

eller andra sakkunniga. Flera landsting och större kommuner har även

egna revisionskontor. Regeringen återkommer i avsnitt 7 till frågan om

sakkunnigt biträde.

Inget lagstadgat krav på utbildning

Kommunrevisonsutredningen ansåg att några särskilda kompetenskrav

som begränsar valbarheten inte skulle införas i kommunallagen. Detta

stöds också av det stora flertalet remissinstanserna. Mot denna bakgrund

anser regeringen att det i dagsläget inte finns tillräckligt starka skäl att i

kommunallagen ställa några formella kompetenskrav som begränsar

valbarheten till uppdraget som förtroendevald revisor. Det får därför även

i fortsättningen ankomma på fullmäktige att självständigt bestämma vem

som skall utses till revisor.

Det är dock, enligt regeringens mening, väsentligt att de förtroende-

valda revisorerna, precis som några remissinstanser påpekar, erbjuds en

till uppgiften anpassad utbildning och att de också ges möjlighet till ett

regelbundet erfarenhetsutbyte. Det finns dock inte skäl att i lag lägga fast

krav på att revisorerna skall erbjudas och genomgå viss utbildning.

Kravet på en kompletterande yrkesmässig revision av kommunal verk-

samhet

Några remissinstanser anser att den kommunala revisionen där gransk-

ningen av den kommunala verksamheten sker av egna förtroendevalda

inte uppfyller kravet på oberoende enligt den gängse definition av

begreppet oberoende som används för statsrevision och revision av

aktiebolag m.m. De anser att den kommunala verksamheten även bör

granskas av en yrkesmässigt oberoende revision som komplement till den

revision som sker genom de förtroendevalda revisorerna.

Regeringen kan se att det ur revisionssynpunkt finns fördelar med en

sådan ordning. Den kommunala organisationen och verksamheten skiljer

sig emellertid i väsentliga avseende från såväl en statlig organisation som

en privaträttslig sammanslutning. Kommuner och landsting är styrda av

folkvalda församlingar i demokratisk ordning. Det är de förtroendevalda

som ansvarar för verksamheten inom ramen för en kommunal själv-

styrelse. Detta framgår redan av 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. Med

dagens ordning kan utomstående inte ansvara för verksamheten. De för-

troendevalda revisorerna är en viktig del av detta system. Skall man

ändra på detta handlar det om en mycket stor förändring av det ansvars-

system som gäller i dag. Regeringen anser inte att det i dagsläget finns

skäl att genomföra en så genomgripande förändring.

Såsom framgår av avsnitt 7.1 föreslår dock regeringen att den för-

troendevalda revisionen skall kompletteras med en yrkesrevisionell kun-

skap i form av sakkunnigt biträde. Skulle det visa sig att det inte är en

tillräcklig stark ordning där den kommunala revisionen förstärks med

sakkunniga biträden kommer regeringen att åter överväga behovet av en

yrkesmässigt oberoende revision som komplement till den revision som

sker av de förtroendevalda revisorerna.

5.3 Revisorernas oberoende

Regeringens bedömning: Systemet med förtroendevalda revisorer

förutsätter att fullmäktige till revisorer väljer personer som har för-

måga att medverka till en revision som uppfyller fullmäktiges och

medborgarnas rättmätiga krav på oberoende, effektivitet och kompe-

tens.

Valet av revisorer bör ske med bredast möjliga representativitet.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En bred majoriteten av remissinstanserna delar

utredningens bedömning däribland Simrishamns, Göteborgs, Strömstads,

Surahammars, Ljusdals, Bjurholms och Övertorneå kommuner, Värm-

lands och Dalarnas läns landsting.

Skälen för regeringens bedömning

Revisorerna skall vara oberoende och opartiska

De förtroendevalda revisorernas ställning och status i organisationen har

diskuterats i olika sammanhang. Lokaldemokratikommittén påpekade i

betänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:109 s. 81) att

revisorerna inte alltid hade den politiska tyngd, erfarenhet och själv-

ständiga ställning som kommunallagen förutsätter. Även Kommunala

Förnyelsekommittén menade i sitt slutbetänkande Förnyelse av kom-

muner och landsting (SOU 1996:169 s. 131) att de förtroendevalda

revisorernas status allmänt sett måste höjas. Kommunrevisionsutred-

ningen angav i sitt betänkande Den kommunala revisionen (SOU

1998:71 s. 60) att det finns behov av en stark och effektiv revision som

kännetecknas av oberoende och opartiskhet.

För att systemet med förtroendevalda revisorer skall kunna behållas

också i framtiden krävs att fullmäktige fortsättningsvis lyckas rekrytera

personer som har förmågan att medverka till en revision som fyller full-

mäktiges och medborgarnas rättmätiga krav på opartiskhet, effektivitet

och kompetens.

Detta är av stor betydelse för medborgarnas tilltro till rättssäkerheten

och demokratin. Inte minst de under de senaste åren uppdagade oegent-

ligheterna inom kommunal förvaltning visar att det finns behov av en

stark och effektiv kommunal revision bl.a. för att granska att den interna

kontrollen är ändamålsenlig och effektiv.

Det har bl.a. i en motion till riksdagen framhållits att det är en fördel

om revisionens ordförande utses från minoriteten i fullmäktige

(mot.1996/97:K526). Ett antal kommuner och landsting har redan valt att

låta ordförandeskapet i revisionen innehas av minoriteten. Rent faktiskt

borde detta sakna betydelse mot bakgrund av att varje revisor kan agera

självständigt. Regeringen anser dock att en ordning som innebär att ord-

föranden i revisionen utses från minoriteten kan vara ett sätt för kom-

muner och landsting att på frivillig väg markera revisorernas oberoende i

förhållande till den politiska majoriteten.

En god representativitet är viktig!

En förutsättning för att systemet med förtroendevalda revisorer skall vara

ändamålsenlig är att fullmäktige lyckas välja personer som har förmågan

att medverka till en revision som fyller medborgarnas rättmätiga krav på

oberoende, effektivitet och kompetens. En god representativitet bidrar till

att skapa en sådan revision. Det är därför viktigt att en bred representati-

vitet upprätthålls vid val av revisorer. Det gäller inte bara att representa-

tivitet tillgodoses med avseende på partierna i fullmäktige. Det förutsätter

också att representativiteten tillgodoses i fråga om ålder och erfarenhet,

kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Det är viktigt inte minst mot bak-

grund av att det är en väsentlig uppgift för revisorerna att granska ända-

målsenligheten i verksamheten.

En strävan bör enligt regeringens mening vara att samtliga partier i

fullmäktige ges möjlighet att antingen bli representerade i revisionen

eller att på annat sätt följa revisionens arbete. Detta minskar risken för

ovidkommande lojaliteter. Det kan dock vara svårt att erbjuda representa-

tion för samtliga partier i vissa kommuner eller landsting där det finns ett

stort antal mindre partier representerade i fullmäktige.

6 Jäv

6.1 Jäv vid revision

Regeringens förslag: Kommunallagens regler för förtroendevalda

och anställda i nämnder om s.k. sakägarjäv, intressejäv, ställföre-

trädarjäv, ombudsjäv och delikatessjäv samt om när det skall bortses

från jäv skall omfatta även de förtroendevalda revisorerna.

Förslagen finns intagna i 9 kap. 4 och 6 §§ kommunallagen

(1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom såvitt

avser den lagteknisk utformningen av bestämmelserna.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig

positiva till att samma jävsbestämmelser skall gälla för revisorerna som

för nämnderna. Flera av dessa instanser, däribland Norrtälje, Malmö,

Halmstad och Göteborgs kommuner, Värmlands läns landsting, Svenska

Kommunförbundet samt Komrev AB förordar att jävsreglerna bör

anpassas till de för revisorerna speciella förhållandena däribland

skillnaden mellan ärende och ett granskningsärende samt hur frågan om

jäv hanteras i revisionsberättelsen. Vidare anges att verkan av jäv bör ses

över. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet anser att frågan är svår-

bedömbar och att det därför behövs ytterligare överväganden. Mullsjö

kommun anför att förslaget inte är tillräckligt analyserat och därför inte

bör göras till föremål för lagstiftning. Värmlands, Västernorrlands och

Västerbottens läns landsting samt Starev förordar att en lagreglering bör

ske med innebörd att jäv föreligger om revisorernas budget bereds av

redovisningsskyldiga.

Skälen för regeringens förslag

Reglerna om jäv i kommunallagen är olika för ledamöterna i fullmäktige,

i en nämnd, de anställda och de förtroendevalda revisorerna

Jävs- och valbarhetsbestämmelser finns till för att säkra en objektiv

hantering av ärenden i en verksamhet. Ytterst handlar det om med-

borgarnas förtroende för den kommunala verksamheten.

Med jäv avses att en person har ett sådant förhållande till saken eller

parterna att det kan äventyra hans opartiskhet vid behandlingen av ett

visst ärende. I kommunallagen (1991:900, KL) finns olika regler om jäv

för ledamöter i fullmäktige, i en nämnd, de anställda och de förtroende-

valda revisorerna.

Jävsbestämmelserna för fullmäktige

För ledamöterna i fullmäktige föreligger jäv när ärendet personligen

berör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräldrar, barn eller

syskon eller någon annan närstående (5 kap. 20 § KL). Jävsregeln täcker

inte alla de fall där en ledamot kan tänkas sätta eget eller annans intresse

framför kommunens. I äldre motiv har man därför utgått från att den

förtroendevalde själv frivilligt skall avstå från att delta vid hanteringen i

sådana fall (prop. 1953:210 s. 151). Dessa uttalanden anses enligt dok-

trinen alltjämt vara vägledande (se Paulsson-Riberdahl-Westerling:

Kommunallagen s. 199). I 5 kap. 20 § tredje stycket kommunallagen

anges att föreskrifterna i 6 kap. 24 § andra fjärde styckena om verkan av

jäv i styrelsen och övriga nämnder skall tillämpas också på fullmäktige.

Jävsbestämmelserna för nämnder

För styrelsen och övriga nämnder gäller en jävsregeln som har förvalt-

ningslagens (1986:223) jävsregel som förebild. En förtroendevald eller

en anställd som är jävig i ett ärende i en nämnd får inte delta eller närvara

vid handläggningen av ärendet (6 kap. 24 § KL). För dessa gäller s.k.

sakägarjäv, intressejäv, släktskapsjäv, ställföreträdarjäv, ombuds- och

biträdesjäv samt delikatessjäv (6 kap. 25 § KL). Från jäv skall dock bort-

ses när frågan om opartiskhet uppenbart saknar betydelse (6 kap. 26 §

KL).

För förtroendevalda och anställda som är engagerade i kommunala

företag anses inte ställföreträdarjäv och delikatessjäv föreligga enbart på

grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget

eller på annat sätt är knuten dit (6 kap. 27 § första stycket KL). Det krävs

således starkare koppling för att jäv skall föreligga.

Regeln gäller emellertid enbart ärenden som berör ett aktiebolag där

kommunen äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen

utser minst hälften av styrelseledamöterna. Undantaget gäller dessutom

inte när en nämnd handlägger ärenden som innebär myndighetsutövning

mot enskilda. Anledningen till särregleringen är att företagsdrift i egna

privaträttsliga subjekt kan betraktas som ett alternativ till drift i nämnd-

form. I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188 s. 61) uttalas

att nämndens uppgift i dessa fall är ofta att upprätthålla sambandet

mellan bolaget och kommunen.

I dag gäller det sk. redovisningsjävet för de förtroendevalda revisorerna

Jävs- och obehörighetsreglerna vid revision utgår från begreppet redo-

visningsskyldighet. Begreppet avser både förtroendevalda och kom-

munalt anställda som i sin befattning är redovisningsskyldiga till kom-

munen eller landstinget. Med redovisningsskyldighet avses också leda-

möter i ett kommunalt företags styrelse. Regeln skall tillämpas också på

make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den

redovisningsskyldige. Den som är redovisningsskyldig till kommunen får

inte vara revisor eller revisorsersättare och inte heller delta i val av

revisor eller i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för

verksamheten (9 kap. 4 § KL).

Regeringen menar att denna regel formellt sett inte är att anse som en

ren jävsregel utan som en valbarhetsregel med visst inslag av jäv.

Regeringen återkommer till detta senare i detta avsnitt.

Samma jävsbestämmelser skall gälla för revisorerna som för nämnderna

Jävsbestämmelserna i 5 och 6 kap. kommunallagen tar sikte på en

persons opartiskhet vid handläggningen av enskilda ärenden. Någon

sådan renodlad jävsregel finns i dag inte för revisorerna. Det förhållandet

att t.ex. ett enskilt ärende berör revisorn eller denne närstående förhindrar

honom inte enligt kommunallagen att delta i revisionen av ärendet. I den

av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet utgivna skriften

 God revisionssed anges att även om de jävsbestämmelser som gäller

för nämnderna inte är formellt tillämpliga på revisorerna, bör de ändå

tillämpas av etiska skäl (se skriftens avsnitt 2.4).

Avsaknaden av lagbestämmelser om revisionsjäv har lett till att

revisorskollegier i kommuner och landsting, i viss utsträckning och i

enlighet med ovan nämnda rekommendation, analogt har tillämpat de

jävsbestämmelser som gäller för nämnderna. Det har inneburit att

revisorerna avstått från att delta i handläggningen av sådana ärenden till

vilka de haft sådan anknytning att vederbörandes opartiskhet kunnat

ifrågasättas.

Det är principiellt viktigt att slå fast att revisorernas agerande skall

präglas av objektivitet och att kravet på att uppmärksamma jävs-

situationer inte skall vara mildare för revisorer än för ledamöter i

nämnder och anställda i nämnder. Ytterst handlar det om allmänhetens

förtroende för revisionen. Detta stöds också av remissinstanserna. Det är

inte en tillfredsställande ordning att förlita sig på att kommuner och

landsting analogt tillämpar de jävsbestämmelser som gäller för nämnder.

Även om revisorernas granskningar normalt sett inte utmynnar i ett

löpande beslutsfattande på sätt som sker i nämnderna skall deras

granskningar ytterst läggas till grund för fullmäktiges årliga beslut i

ansvarsfrihetsfrågan. Beslut kommer även att fattas löpande i de ärenden

som revisorerna initierar med stöd av den av regeringen föreslagna

initiativrätten. För att bibehålla och stärka allmänhetens förtroende för

revisorernas objektivitet i verksamheten bör det därför införas en

uttrycklig jävsbestämmelse för de förtroendevalda revisorerna.

I vilka ärenden kan jäv förekomma?

De förtroendevalda revisorernas granskning sammanfattas varje år i en

revisionsberättelse. Rättsligt sett utgör den berättelsen ett enda ärende

trots att den består av ett stort antal delar. Regeringen menar att samma

regler skall gälla för jäv oavsett vilket slags ärende det gäller.

Revisorerna handlägger och beslutar även i förvaltningsärenden.

Sådana kan gälla anställning av personal, avtal om medverkan av sakkun-

niga m.m.

Regeringen har i avsnitt 8 föreslagit att de förtroendevalda revisorerna

skall ges initiativrätt i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar.

Dessa framställningar till de olika organen kommer också att i förvalt-

ningsrättslig mening utgöra ärenden hos de förtroendevalda revisorerna.

Med de föreslagna bestämmelserna kan således jävssituationer också

komma att förekomma i revisionsberättelsen. Det kan leda till att full-

mäktiges beslut om revisionsberättelsen upphävs om det överklagas. Det

blir domstolens sak att pröva om och när det skall bortses från jävet.

Jäv kan således förekomma i alla de ärenden som de förtroendevalda

revisorerna skall handlägga, oavsett om det gäller revisorernas egna

förvaltningsärenden, de ärenden som revisorerna initierar med stöd av

initiativrätten eller i revisionsberättelsen.

Styrelsen har ansvaret för att upprätta kommunens eller landstingets

förslag till budget i (se 8 kap. 6 § KL). Vissa remissinstanser har framfört

synpunkten att jäv skall anses föreligga om revisorernas budget bereds av

redovisningsskyldiga. Ett sådant jäv skulle innebära att styrelsen inte

skulle kunna lämna ett samlat förslag till kommunens eller landstingets

budget till fullmäktige. En sådan ordning är inte önskvärd. Jäv för den

som i styrelsen deltar i beredningen av de förtroendevalda revisorernas

budget skall därför inte införas. Regeringen återkommer i avsnitt 11.2 till

frågan om beredning av revisorernas budget.

När kan det bortses från jäv?

Förebilden till bestämmelsen i 6 kap. 26 § kommunallagen om bort-

seende från jäv har hämtats från förvaltningslagen. I förarbetena till kom-

munallagen finns inte angivet vilka situationer som avses falla under

bestämmelsen. Ledning får i stället sökas förarbetena till förvaltnings-

lagen (proposition 1985/86:80 om en ny förvaltningslag).

I prop. 1985/86:80 s. 22 sas att i de fall där myndighetsutövning mot

någon enskild inte är aktuell skulle det föra för långt att utan inskränk-

ning upprätthålla kravet på att iaktta jävsgrunderna. Det gäller bl.a. rena

serviceärenden, t.ex. lämnande av råd och upplysningar till allmänheten.

I sådana fall kan frågan om jäv vara helt underordnad eller t.o.m.

betydelselös. Vidare angavs att det även i övrigt förekommer ärenden där

ett upprätthållande av jävsreglerna kan te sig onödigt formalistiskt. Av

denna anledning ansågs det nödvändigt att införa en bestämmelse som

gör det möjligt att i uppenbara fall bortse från jäv. I förarbetena till

förvaltningslagen nämns inte närmare vilka situationer som skall anses

falla under bestämmelsen.

Bestämmelsen i 6 kap. 26 § kommunallagen inskränker formellt sett

inte jävsgrunderna. Regeln innebär bara att förekomsten av jäv inte skall

föranleda någon verkan.

Eftersom samma jävsgrunder föreslås gälla för de förtroendevalda

revisorerna som de som gäller för nämnderna bör det också finnas en

regel som anger att man kan bortse från jäv när frågan om partiskhet

uppenbarligen saknar betydelse. Det är svårt att exakt ange vilka fall som

kan uppkomma i det praktiska revisionsarbetet. Det är likaledes svårt att

ange om en jävssituation som berör endast en del av ett större ärende

skall leda till att ett beslut kan komma att upphävas av en domstol. På

samma sätt som gäller andra ärenden får frågan avgöras från fall till fall.

Ledning får på samma sätt som när det gäller jäv i nämnd sökas i

förarbeten till förvaltningslagen och till den praxis som finns på området.

Sammantaget leder detta till att stor försiktighet bör iakttas när det gäller

för revisorerna att avgöra de är jäviga eller inte. En revisor bör således

självmant avstå från att delta i ett revisionsärende när fråga om jäv kan

komma att aktualiseras. Det är viktigt att revisorerna inte kan ifråga-

sättas. Det gäller ytterst allmänhetens förtroende för revisionen.

Ett beslut om att en revisor är jävig skall fattas samfällt av revisorerna.

Det betyder att beslutet skall fattas av alla revisorerna gemensamt. Beslut

om jäv liksom beslut i andra förvaltningsfrågor fattas med enkel majo-

ritet. Det följer av kommunallagens regler om hur beslut fattas i

kommuner och landsting (se t.ex. 5 kap. 43 § KL). Den som jävet gäller

får inte delta eller närvara vid handläggningen av jävsfrågan annat än om

revisorerna inte är beslutsföra utan denne och någon annan inte kan

tillkallas utan olägligt uppskov.

I vissa kommuner och landsting deltar inte revisorsersättarna i revi-

sionsarbetet. När det nu införs skärpta regler om jäv kan revisors-

ersättarnas deltagande i revisionsarbetet aktualiseras på ett annat sätt än

som i dag sker i vissa kommuner och landsting.

Den nuvarande bestämmelsen om s.k. redovisningsjäv utgör i realiteten

en valbarhetsbestämmelse och handläggningsregel för fullmäktige

Den del av den nuvarande jävsbestämmelsen i 9 kap. 4 § kommunallagen

som stadgar att den som är redovisningsskyldig till kommunen eller

landstinget inte får vara revisor snarare är att beteckna som en

valbarhetsbegränsande regel än som en jävsbestämmelse. Bestämmelsen

innebär att en person som är redovisningsskyldig är obehörig att vara

revisor. Regeringen har av den anledningen föreslagit att det skall

klargöras att bestämmelsen utgör ett valbarhetshinder för förtroendevalda

revisorer. Denna fråga behandlas i avsnitt 15.3 och i författnings-

kommentaren i avsnitt 18.

Övriga delar av paragrafen behandlar vilka ledamöter i fullmäktige

som är obehöriga att delta i fullmäktiges val av revisorer och vid hand-

läggningen av frågan om ansvarsfrihet. Dessa frågor rör således dessa

ledamöter och inte de förtroendevalda revisorerna. Denna fråga behand-

las vidare i författningskommentaren i avsnitt 18.

6.2 Hantering av jäv

Regeringens förslag: Revisorerna skall samfällt besluta i jävsfrågor.

De beslut som revisorerna fattar om jäv skall tas upp i protokoll. Ett

beslut i jävsfråga får överklagas i samband med överklagandet av det

beslut varigenom fullmäktige eller revisorerna avgör ärendet.

Förslagen finns intagna i 9 kap. 5 och 15 §§ kommunallagen

(1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

utom såvitt avser bortseende från jäv och den lagteknisk utformningen av

bestämmelserna.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna ställer sig positiva

till förslagen. Hovrätten för Nedre Norrland förordar att lagtexten bör

kompletteras med att revisorerna samfällt skall fatta beslut om jäv.

Strömstads och Trollhättans kommuner anger att frågan om hur jävet

skall dokumenteras bör belysas.

Skälen för regeringens förslag

Hanteringen av jäv

För att säkerställa att jävssituationer hanteras enhetligt i revisorskollegier

är det av värde att ha enhetliga hanteringsregler. Närmast till hands ligger

att tillämpa de regler som i detta sammanhang gäller för nämnderna.

En ledamot eller en anställd som är jävig får varken vidta någon

förberedande åtgärd eller delta i avgörandet av det ärende i vilken en

jävssituation föreligger. I begreppet handläggning ingår momenten

utredning, myndighetsutövning, föredragning och beslutsfattande. Den

som är jävig skall självmant ge jävet till känna. Det är naturligt att dessa

moment även skall gälla för en förtroendevald revisor. En ledamot i en

nämnd kan anmäla jävet till ordföranden före sammanträdet eller vid

sammanträdet. En revisor kan också anmäla jävet till ordföranden. Detta

får ske så snart jävet uppkommer.

Revisorerna är i granskningsärenden oberoende av varandra (jfr 9 kap.

6 § KL). En revisor kan inte överröstas av de andra revisorerna. I admini-

strativa ärenden utövar emellertid revisorerna förvaltningen samfällt.

Frågan om jäv i de olika granskningsärendena liksom andra ärenden som

handläggs av de förtroendevalda revisorerna hör till sådana ärenden som

bör hanteras samfällt av revisorerna. Följden skulle annars bli att den mot

vilken jäv gjorts gällande själv skulle kunna avgöra jävsfrågan. Det

föreslås därför att frågan om jäv skall behandlas samfällt av revisorerna.

Detta förhållande skall lagregleras.

Jäv skall dokumenteras i protokoll

De beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning skall tas upp i

protokoll (9 kap. 13 § första stycket KL). Dessa protokoll skall justeras

och tillkännages på samma sätt som nämndernas protokoll (se 9 kap. 13 §

andra stycket KL). Revisorernas beslut i jävsfrågor bör på motsvarande

sätt som de beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning tas upp i

protokoll. Det föreslås därför att beslut i jävsfrågor tas upp i protokoll.

Överklagande av jäv

Revisorernas beslut i förvaltningsfrågor kan överklagas på motsvarande

sätt som gäller för beslut av en nämnd, dvs. inom tre veckor från den dag

det tillkännagavs på kommunens eller landstingets anslagstavla att

protokollet justerats (se 10 kap. 6 § KL).

Frågor om jäv kan dock för nämndernas del endast överklagas i

samband med överklagandet av det beslut varigenom frågan avgörs

(6 kap. 24 § KL).

Vid införandet av jävsbestämmelserna i 6 kap. 24 § kommunallagen

angavs i förarbetena att det bör klargöras att ett beslut i en jävsfråga

endast får överklagas i samband med överklagandet av det beslut vari-

genom fullmäktige eller nämnden avgör ärendet. Följden skulle annars

kunna bli att delar av den kommunala förvaltningen får problem med att

fullgöra sina uppgifter eftersom invändning om jäv med åtföljande

domstolsprövning riskerar att förhala nämndens hantering av sakfrågan

(prop. 1993/94:188 s. 62).

Motsvarande resonemang bör föras även för överklagandet av beslut

som fattas av de förtroendevalda revisorerna eller av fullmäktige. Det

föreslås således att beslut i en jävsfråga endast får överklagas i samband

med överklagandet av det beslut varigenom fullmäktige eller de för-

troendevalda revisorerna avgör ärendet. Det föreslås att detta lagregleras.

7 Sakkunnigt biträde

7.1 Förtroendevalda revisorer skall biträdas av

sakkunniga

Regeringens förslag: De förtroendevalda skall i sin granskning

biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den

omfattning som de själva bestämmer. De sakkunnigas rapporter skall

bifogas de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse.

Förslaget genomförs genom tillägg i 9 kap. 7 och 16 §§ kom-

munallagen (1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förutom vad

avser lagregleringen av att förtroendevalda själv utser sina biträden och

att de sakkunnigas rapporter skall bifogas.

Remissinstanserna: Den övervägande del av remissinstanserna

tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget, däribland Juridiska

fakulteten i Uppsala, Stockholms, Enköpings, Simrishamns, Göteborgs,

Strömstads och Surahammars kommuner, Östergötlands och Värmlands

läns landsting, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet,

Kommuninvest AB, Starev, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR)

och Svenska Revisorsamfundet. Justitiekanslern anser att yrkesrevisorer

inte bara bör anlitas som biträden utan att de bör ha ett eget ansvar.

Riksrevisionsverket (RRV) och Revisorsnämnden avstyrker förslaget

och anför att det är otillräckligt med ett sakkunnigt biträde utan eget

revisionsansvar. Länsstyrelsen i Gävleborgs län menar att en självständig

revisionsfunktion vid sidan om de förtroendevalda revisorerna stärker

förtroendet för den kommunala verksamheten och att frågan om en

fristående yrkesrevision bör bli föremål för ytterligare överväganden.

Föreningen Sveriges Kommunalekonomer som, förordar en uppdelning

av revisionsverksamheten i förvaltningsrevision och i redovisnings-

revision, anger att redovisningsrevisionen bör ombesörjas helt och hållet

av de sakkunniga. Halmstads kommun anser att det inte är logiskt att

lagreglera om sakkunnigt biträde till revisorerna men inte om biträde till

nämnder och styrelse. Enköpings, Gotlands, Göteborgs, Surahammars

och Luleå kommuner har förordat att en reglering bör ske av att

lekmannarevisorerna också skall biträdas av sakkunniga. Några

remissinstanser, däribland Mullsjö och Göteborgs kommuner, Kalmar,

Värmlands och Västernorrlands läns landsting, Landstingsförbundet och

Starev, anger att det bör framgå av lagtexten att revisorerna själva väljer

sitt biträde. Svenska Revisorsamfundet förordar att de sakkunnigas

slutrapporter skall bifogas revisorernas skrivelser.

Skälen för regeringens förslag

I dag finns inga regler om sakkunniga biträden till de förtroendevalda

revisorerna

Revisionsarbetet har under årens lopp kommit att bli allt mer

komplicerat. Detta inte minst mot bakgrund av att den kommunala

verksamheten också blivit allt mer komplex med avseende på

verksamhetens innehåll, ekonomi och verksamhetsformer.

I kommunallagen (KL) ställs i dag inga krav på att de förtroendevalda

revisorerna skall biträdas av sakkunniga i sitt revisionsarbete. Såväl kom-

muner som landsting har dock sedan länge och i stor omfattning på

frivillig basis anlitat sakkunniga biträden i sitt revisionsarbete. I några

fall anlitas egna anställda som biträden och i andra fall utomstående

sakkunniga. Det är således uppenbart att kommunernas och landstingens

revision numera är beroende av sakkunnig hjälp.

De förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga

I flera motioner till riksdagen har det framhållits att det av såväl

trovärdighets- som effektivitetsskäl är nödvändigt att de förtroendevalda

biträds av sakkunniga. Detta har även föreslagits av Kommunal-

lagsgruppen i slutbetänkandet Ny lag om kommuner och landsting (Ds

1988:52 s. 131) och Lokaldemokratikommittén i slutbetänkandet Lokal

demokrati i utveckling (SOU 1993:109 s. 81). Från senare tid kan

nämnas att i propositionen Förvaltningen av kommunala pensionsmedel

(prop. 1997/98:52 s. 17) uttalade regeringen bl.a. att vid revisionen av

förvaltningen av pensionsmedel skall de förtroendevaldas ställning

stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om

medelsförvaltning.

Regeringen anser att det är en god ordning att de förtroendevalda

revisorerna i sitt viktiga arbete förstärks med en professionell revision

som består av sakkunniga. Denna ståndpunkt stöds av remissinstanserna.

Det finns därför skäl att lägga fast denna ordning direkt i kommunal-

lagen. Genom en sådan reglering kommer revisionens ställning att

stärkas ytterligare. Ett lagfästande av krav på sakkunnigt biträde är ett

sätt att markera den särskilda vikt som regeringen vill lägga vid

revisorernas arbete med att se till att all kommunal verksamhet bedrivs

på ett ändamålsenligt, kvalificerat och rättssäkert sätt. Det är viktigt ur ett

medborgarperspektiv att det ställs höga krav på att revisionen fungerar på

ett kompetent sätt.

Bör andra också biträdas av sakkunniga?

Någon remissinstans har menat att det inte är logiskt att bara lagreglera

frågan om biträde till revisorerna utan att en sådan reglering även borde

omfatta nämnderna. Det är i och för sig så att den reglering som

regeringen nu föreslår inte får generell karaktär. Främsta motivet till

detta är att det i dag finns ett klart uttalat behov av en reglering av biträde

till revisorerna. För nämnderna finns det däremot inte ett uttalat behov av

en sådan reglering.

Några remissinstanser har förordat att lekmannarevisorer också skall

biträdas av sakkunniga. En lekmannarevisor får enligt 11 kap. 12 §

aktiebolagslagen (1975:1385) anlita ett biträde vid sin granskning. Det

föreligger således inget hinder mot att en lekmannarevisor anlitar ett

biträde vid sin granskning. Någon ytterligare reglering bör inte ske utan

det får avgöras av varje kommun och landsting i vilken mån

lekmannarevisorn skall biträdas av en sakkunnig.

De sakkunniga skall inte ha ett självständigt ansvar

Vissa remissinstanser har angett att de sakkunniga inte endast skall vara

biträden till de förtroendevalda utan att de skall ha ett eget ansvar för sin

granskning. Detta anknyter nära till frågan om en oberoende

yrkesrevision av kommunal verksamhet vilket behandlas i avsnitt 5.2.

På motsvarande sätt som sägs i avsnitt 5.2. om yrkesrevision syftar den

föreslagna regleringen med krav på sakkunnigt biträde inte till att

förändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan förtroendevalda och

anställda eller anlitade konsulter. De förtroendevalda är fortfarande

ytterst ansvariga för verksamheten. Det sakkunniga biträdets ställning

skall inte vara annorlunda än andra kommunalt anställdas eller anlitade

konsulters. Det innebär att det åvilar de sakkunniga att på de

förtroendevaldas uppdrag självständigt göra och redovisa sina bedöm-

ningar till de förtroendevalda revisorerna. Detta följer naturligt av de

sakkunnigas yrkes- och konsultansvar.

De sakkunnigas rapporter skall fogas till revisionsberättelsen

När nu regeringen föreslår att de förtroendevalda revisorerna skall

biträdas av sakkunniga finns det anledning att överväga hur de

sakkunnigas rapporter skall hanteras. I många kommuner och landsting

fogas dessa rapporter till de förtroendevaldas skrivelser. I andra

kommuner och landsting gör de sakkunniga inga självständiga rapporter

utan enbart underlag till de förtroendevalda revisorerna. I båda fallen gör

de förtroendevalda revisorerna, bl.a. på grundval av de sakkunnigas

rapporter och bedömningar, sina egna bedömningar och fattar beslut.

Fullmäktige och nämnder bör enligt regeringens mening ha ett så

fullständigt bakgrunds- och beslutsunderlag som möjligt. De sakkunnigas

synpunkter skall således lyftas fram. Särskilt viktigt är det att de

sakkunniga biträdes rapporter fogas till revisionsberättelsen. Vi föreslår

därför att en lagreglering skall ske i detta avseende. Det är även i övrigt

en god ordning att lyfta fram de sakkunnigas synpunkter och därför

lämpligt att de sakkunnigas rapporter bifogas de förtroendevaldas

skrivelser. Det kan röra sig om de rapporter som de förtroendevalda

revisorerna avger till nämnderna liksom de ärenden som de förtroende-

valda revisorerna kan initiera (se avsnitt 8). Någon lagreglering föreslås

inte i detta avseende utan det får avgöras av varje kommun och landsting

har de sakkunnigas rapporter skall hanteras. Frågan om sakkunnigas

rapporter behandlas vidare i författningskommentaren i avsnitt 18.

De förtroendevalda revisorerna skall själva välja sina sakkunniga

biträden

I de flesta kommuner och landsting väljer revisorerna själva vem som

skall biträda dem. Detta gäller oavsett om de biträds av egen anställd

personal eller om dessa är externa. Det naturliga är också att revisorerna

inom sin budgetram själva avgör i vilken omfattning och på vilket sätt

biträdena skall användas.

För att garantera de förtroendevalda revisorernas oberoende anser

regeringen att de förtroendevalda revisorerna själva bör ha ansvaret för

att välja vem som skall biträda dem i granskningen. Denna ordning bör

lagfästas. I sammanhanget är det angeläget att påpeka att lagen

(1992:1528) om offentligt upphandling gäller även för revisionstjänster.

Externa revisionsuppdrag måste därför upphandlas.

7.2 Det sakkunniga biträdets kompetens

Regeringens förslag: De sakkunniga skall ha den insikt och den

erfarenhet av kommunal verksamhet och kommunal revision som

fordras för att kunna fullgöra uppdraget.

Förslaget genomförs i 9 kap. 8 § kommunallagen (1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förutom

placeringen av bestämmelsen om sakkunnigt biträde..

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har

inte något att erinra mot förslaget, däribland Svenska Kommunförbundet,

Landstingsförbundet, Starev, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR)

och Svenska Revisorsamfundet.

Skälen för regeringens förslag

Inga kompetenskrav i dag

Det nuvarande systemet med förtroendevalda revisorer ställer inte upp

några formella kompetenskrav på de förtroendevalda revisorerna och än

mindre på dem som anlitas som biträde till de förtroendevalda

revisorerna. Några regler om kompetenskrav i form av godkännande eller

auktorisation motsvarande dem som finns t.ex. i aktiebolagslagen

(1975:1385) finns inte i kommunallagen (1991:900).

Vanligen är de som biträder de förtroendevalda revisorerna i kom-

muner och landsting sådana personer som har praktisk erfarenhet av

kommunalt revisionsarbete eller kunskaper om och erfarenhet av den

kommunala miljön, det demokratiska styrsystemet, det legala ramverket

för kommunal verksamhet och god revisionssed för kommunal revision.

Vilka krav ställer den kommunala revisionen på ett sakkunnigt biträde?

Den kommunala förvaltningsrevisionens särart är tydlig. Utgångspunkten

för den revisionella bedömningen är de mål och de riktlinjer som

fullmäktige beslutat. Måluppfyllelsen avseende effektivitet och kvalitet

granskas med en rad olika tekniker, såsom intervjuer, enkätunder-

sökningar, statistisk analys, produktivitetsmätningar m.m. Gransk-

ningarna kan i vissa fall ställa krav på särskild kompetens. Således kan

det finnas behov av sakkunniga som har yrkesbakgrund inom social-

tjänsten, skolan, hälso- och sjukvård m.m. Dessa personer har ofta en

omfattande yrkesmässig kunskapsbredd vilken är en god grund för ut-

värderingar och analyser inom den kommunala verksamheten.

Redovisningsrevisionen ger den grundinformation och det underlag

som krävs för de förvaltningsrevisionella bedömningarna. Att bedöma

om räkenskaperna är rättvisande, om god redovisningssed tillämpas och

om kontrollen av förmögenhetsskyddet är tillräcklig kräver givetvis hög

kompetens inom områdena för redovisning, finansiering, etc. För denna

del av uppdraget kan också den kompetens som godkända eller

auktoriserade revisorer har i vissa delar utgöra en relevant bakgrund.

Den grundläggande kompetensen som krävs för att utföra kommunal

förvaltningsrevision är att revisorn har en grundläggande kunskaper om

utredningsarbete, metoder för kommunal förvaltningsrevision och

erfarenheter av den kommunala verksamheten.

En auktoriserad eller godkänd revisor har för näringslivsrevision

erforderlig kompetens. Förvaltningsrevisionens speciella innebörd i den

kommunala revisionen samt den kommunala verksamhetens särart i

övrigt innebär att den privata företagssektorns kompetenskrav för

revisorer inte är helt relevanta inom kommunsektorn eller i vart fall inte

tillräcklig.

Man kan fråga sig, vilken någon remissinstans anfört, om man kan

eller bör skilja på den kompetens som behövs för redovisningsrevision

och den som behövs för förvaltningsrevision.

När man i kommunala sammanhang exempelvis granskar verifi-

kationer, t.ex. en faktura, bör granskningen gälla inte bara om momsen är

korrekt redovisad och om attest och kontering har skett på rätt sätt. I

kommunala sammanhang skall också ifrågasättas om kostnaden redo-

visas på rätt nämnd, om den avser en verksamhet som fullmäktige har

beslutat om etc. Också för den redovisningsrevisionella granskningen

krävs att det sakkunniga biträdet, utöver traditionell redovisningsrevi-

sionell kompetens, har kunskaper och erfarenheter för förståelse av den

kommunala verksamheten.

Redovisningsrevisionen i kommuner och landsting är ett fundament

vid de förvaltningsrevisionella bedömningarna Även redovisnings-

revisionen i kommuner och landsting skall enligt regeringens mening

genomföras utifrån ett förvaltningsrevisionellt perspektiv.

Kompetenskraven bör således omfatta revisionsuppgiften i sin helhet.

Om kompetenskrav endast skulle ställas upp beträffande t.ex. redo-

visningsrevision skulle detta kunna leda till en uppdelning av revisionen i

en professionell redovisningsrevision och en politisk

förvaltningsrevision. Det skulle kunna försvåra förutsättningarna för att

göra helhetsbedömningar av den kommunala verksamheten. Detta stöds

också av en majoritet av remissinstanserna. Det är inte heller helt klart

hur gränsdragningarna mellan förvaltnings- och redovisningsrevision

skall dras. Om det skulle visa sig att den nuvarande ordningen inte är en

tillräckligt stark ordning är regeringen inte främmande för att överväga

en sådan uppdelning av revisionen i en professionell redovisnings-

revision och en politisk förvaltningsrevision.

De sakkunniga som anlitas i dag är till övervägande del personer med

utbildning som motsvarar den som auktoriserade eller godkända

revisorer har, vanligen med anställning vid revisionsföretag. De kan

också vara antingen auktoriserade eller godkända revisorer. Det kan

också vara fråga om i kommunen eller landstinget anställd personal.

Regeringen ser inga skäl för att i dagsläget i lag mer precist lägga fast

vilken formell kompetens i form av t.ex. utbildning som ett biträde skall

ha. Det enda som bör läggas fast är en miniminivå av betydelsen att det

skall vara en person med den insikt och erfarenhet av kommunal verk-

samhet som fordras för att fullgöra uppdraget. En kommun eller ett

landsting har full frihet att i övrigt internt bestämma vilken kompetens

man vill att de biträden man anlitar skall ha.

7.3 Krav på certifiering införs inte

Regeringens bedömning: Något krav på certifiering bör för

närvarande inte införas.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller

har inte något att erinra mot förslaget, däribland Svenska Kommun-

förbundet, Landstingsförbundet, Starev, Föreningen Auktoriserade

Revisorer (FAR) och Svenska Revisorsamfundet. Några instanser,

däribland Kammarrätten i Jönköping, Samhällsvetenskapliga fakulteten i

Göteborg, Örkelljunga, Trollhättans och Sundsvalls kommuner, Väster-

norrlands läns landsting, Föreningen Sveriges Kommunalekonomer samt

Komrev AB, anser att det bör införas ett lagreglerat krav på certifiering.

Några remissinstanser, däribland Luleå kommun och Kristianstad läns

landsting, anger att certifiering bör införas på sikt. Några remiss-

instanser, däribland Kalmar läns landsting och Landstingsförbundet,

förordar att initiativ till certifiering kan tas inom branschen.

Skälen för regeringens bedömning

Krav på ett ökat oberoende för de sakkunniga biträdena

Vissa remissinstanser har ansett att en självständig revisionsfunktion vid

sidan om de förtroendevalda revisorerna skulle stärka förtroendet för den

kommunala revisionen och att frågan om en fristående yrkesrevision bör

bli föremål för ytterligare överväganden. Denna fråga tas upp i avsnitt

5.2.

Ett lagreglerat krav på certifiering av de sakkunniga biträdena skulle

kunna vara en väg att dels åstadkomma en yrkesrevision, dels säkerställa

att ett sakkunnigt biträde har viss erforderliga yrkeskompetensen och

erfarenheten. Det skulle anknyta till vad som gäller för den privata

sektorn där det finns auktoriserade eller godkända revisorer. Aukto-

riserade eller godkända revisorer är för övrigt inte något främmande

inslag i den kommunala verksamheten eftersom revisorer av detta slag

anlitas för revision av kommunala aktiebolag.

Certifiering skulle höja statusen för den kommunala revisionen

Ett argument som talar för ett krav på särskild certifiering är att den

sannolikt i viss mån skulle höja kompetensen och statusen ytterligare för

de sakkunniga biträdena i kommuner och landsting och därigenom också

för de förtroendevalda revisorerna.

Det måste emellertid också beaktas att den kommunala organisationen

bygger på principerna om kommunal demokrati och kommunal själv-

styrelse. Kommunallagen ger de enskilda kommunerna stor frihet att

organisera sin förvaltning enligt vad som stämmer bäst med de lokala

förutsättningarna. Detta gäller även revisionen. Förhållandena varierar

mellan kommunerna, landstingen och över tiden.

De sakkunniga som biträder de förtroendevalda revisorerna redan i dag

har i huvudsak en teoretisk grundutbildning och praktisk erfarenhet av

kommunal verksamhet som överensstämmer med den kompetensprofil

som är erforderlig vid revision i kommuner och landsting. Inom kom-

munsektorn förs dessutom redan i dag en diskussion om att på frivillig

väg införa ett certifieringssystem för revisorer som arbetar med

kommunal revision.

Certifiering kan övervägas om frivilliga åtgärder inte är tillräckliga

Det kvalitetssäkringsarbete och den diskussion som förs inom branschen

om ett certifieringssystem har goda förutsättningar att främja det

sakkunniga biträdets kvalitetsutveckling och därigenom på sikt medverka

till en höjning av det sakkunniga biträdets status. Vidare utgår regeringen

från att kommunerna och landstingen självständigt beaktar kraven på den

för kommunalrevision erforderliga kompetensen. Kravet på upphandling

av revisionstjänster leder också till att kravet på de sakkunniga

konkretiseras. Det finns därför skäl att avvakta effekterna av denna

utveckling.

Om det skulle visa sig att ytterligare åtgärder är nödvändiga för att

också på sikt garantera att det sakkunniga biträdet har erforderlig

kompetens kan det finnas skäl att på nytt överväga frågan om ett

lagreglerat krav på certifiering.

8 Initiativrätt

8.1 Initiativrätt i fullmäktige

Regeringens förslag: Varje revisor får rätt att löpande under året i

fullmäktige väcka ärenden som rör granskningen. Förslaget genom-

förs genom tillägg till 5 kap. 23 § första stycket kommunallagen

(1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker

eller har inget att erinra. Halmstads kommun, som anser att det finns goda

motiv för förslaget, anger att det bör preciseras vilka fall som initiativ-

rätten omfattar. Strömstads och Trollhättans kommuner, som ställer sig

positiva till förslaget, förordar att det klargörs om initiativrätten inne-

fattar en rätt för de förtroendevalda revisorerna att närvara och yttra sig

vid behandlingen av ärende som de initierat samt om de sakkunnigas rätt

att delta. Riksdagens ombudsmän (JO) anser att syftet med bestämmelsen

framstår som oklar. Riksrevisionsverket (RRV) avstyrker förslaget med

hänsyn till att det inte behövs någon särskild reglering.

Skälen för regeringens förslag

Initiativrätten i dag

Revisorerna skall enligt 9 kap. 7 § kommunallagen (1991:900, KL)

granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhet i den

omfattning som följer av god revisionssed. I begreppet god revisionssed

anses bl.a. ligga att revisorerna rapporterar och har fortlöpande kontakter

med fullmäktige, styrelser och nämnder.

Formell initiativrätt i fullmäktige har revisorerna i dag endast i ärenden

som rör den egna förvaltningen som har samband med revisions-

uppdraget (5 kap. 23 § KL). Resultatet av sin granskning får revisorerna

redovisa i den årliga revisionsberättelsen. Det innebär således att

revisorerna inte under löpande år har någon i lag reglerad rätt att väcka

ärenden i fullmäktige med anledning av vad som kommit fram vid

förvaltnings- och redovisningsrevisionen. Väcker de ändå ett ärende är

det upp till fullmäktige att bestämma om ärendet skall tas upp. Ett

revisionsärende kan komma upp på fullmäktiges bord även på annat sätt.

Fullmäktige kan behandla ett ärende som rör en revisionsfråga när

styrelsen eller någon annan nämnd väckt ärende. En revisor som är

ledamot i fullmäktige eller någon annan ledamot i fullmäktige kan också

utnyttja denna roll för att väcka en motion och i denna ta upp en

revisionsfråga.

De förtroendevalda revisorerna skall ges initiativrätt i fullmäktige

Regeringen anser att det är viktigt att markera revisorernas självständiga

ställning gentemot uppdragsgivaren. Det är inte en tillfredsställande ord-

ning att revisorn i denna sin egenskap inte själv får väcka ärenden i

fullmäktige när som helst under året när så är påkallat. Möjligheten att

väcka ärenden i fullmäktige skall för revisorernas del inte vara beroende

av föreskrifter från fullmäktige eller fullmäktiges goda vilja att frivilligt

ta upp ett väckt ärende till behandling. En revisor skall inte heller vara

hänvisad till att be någon ledamot i fullmäktige att väcka ett ärende i

revisorns ställe. Initiativrätten skall vara ovillkorlig och lagreglerad. En

sådan rätt skall tillkomma varje revisor var för sig.

Regeringen föreslår därför att de förtroendevalda revisorerna ges en

rätt i kommunallagen att löpande under året väcka ärenden som gäller

granskningen i nämnder och fullmäktigeberedningar.

Vilka ärenden skall initiativrätten omfatta?

En fråga som uppkommer är om det finns anledning att avgränsa

initiativrätten till att avse en viss typ av frågor eller om initiativrätten

skall kunna avse alla slags ärenden som rör granskningen i nämnder och

fullmäktigeberedningar.

Revisorns uppdrag är i grunden ett politiskt uppdrag. Revisionsfrågor

måste dock skiljas från de frågor som skall behandlas partipolitiskt.

Initiativrätten är inget partipolitiskt instrument.

Initiativrätten skall vara ett instrument för revisorerna att snabbt kunna

väcka ärenden i fullmäktige med anledning av frågor som uppkommit i

granskningsarbetet. Initiativrätten kan t.ex. avse förhållanden som fram-

kommit vid granskningen och som riskerar att föranleda anmärkningar,

påpekanden eller förslag i revisionsberättelsen. Det kan vara ärenden som

väcks enbart för debatt men även sådana ärenden som skall avgöras av

fullmäktige och där revisorerna dessutom lämnat förslag till beslut.

Det finns i kommunallagen speciella bestämmelser om revisions-

berättelsen och om den efterföljande prövningen av frågan om ansvars-

frihet (9 kap. 14 17 §§ KL). Den föreslagna initiativrätten avser inte att

ändra det förhållandet att prövningen av ansvarsfriheten skall ske samlat

en gång per år efter det att revisionsberättelsen avgivits. Ett initiativ-

ärende, i vilket frågan om ansvarsfrihet aktualiseras, kan således inte av-

göras slutligt förrän i samband med behandlingen av revisionsberättelsen

eftersom ansvarsprövningen som hittills skall vara kopplad till avgivan-

det av revisionsberättelsen.

Fullmäktiges hantering av initiativrätten

Innan ett ärende avgörs av fullmäktige skall detta ha beretts antingen av

en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäk-

tigeberedning (5 kap. 26 § KL). Styrelsen skall alltid ges tillfälle att yttra

sig i ett ärende som har beretts antingen av en annan nämnd eller av en

fullmäktigeberedning (5 kap. 28 § KL). Styrelsen skall lägga fram

förslag till beslut i ett ärende, om inte någon annan nämnd eller en full-

mäktigeberedning har gjort det. Ett brådskande ärende får dock avgöras

trots att ärendet inte har beretts, om samtliga närvarande ledamöter är

ense om beslutet (5 kap. 32 § KL).

Fullmäktige kan behandla revisionsberättelsen utan föregående

beredning (5 kap. 31 § KL). Fullmäktige skall dock inhämta förklaringar

över de anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen (9 kap.

16 § KL).

Det kan därför övervägas om de frågor som väcks genom den före-

slagna initiativrätten skall få avgöras av fullmäktige utan ett lagreglerat

krav på beredning.

Det som talar för ett lagreglerat beredningskrav är att fullmäktige alltid

skall ha ett tillförlitligt och allsidigt belyst underlag för sitt beslut.

Syftet

är inte att initiativärendena skall utmynna i en ansvarsprövning. Reviso-

rerna skall på motsvarande sätt som nämnder och ledamöter i fullmäktige

ges en möjlighet att utan omvägar väcka ärenden med förslag till

åtgärder.

Det som kan tala emot ett lagreglerat beredningskrav är att den nu

föreslagna initiativrätten avses skapa förutsättningar för revisorerna att

snabbt och utan omvägar få väcka och behandla frågor som uppkommit i

revisorernas granskningsarbete i fullmäktige. Sådana frågor har normalt

kommunicerats med berörda nämnder. De frågor som under löpande år

väcks kan vara likartade de ärenden som tas upp i revisionsberättelsen

och som inte omfattas av någon lagreglerad beredningsplikt. Ett bered-

ningskrav skulle kunna innebära att hanteringen av ett initiativ drar ut på

tiden vilket i sin tur skulle kunna minska initiativrättens styrka. Vidare

omfattar den föreslagna initiativrätten inte sådana ärendena som skall

utmynna i en ansvarsprövning utan utgör endast en möjlighet för

revisorerna att väcka ärenden i fullmäktige.

Vid en samlad bedömning av bl.a. de kommunaldemokratiska

aspekterna och de effektivitetsskäl som kan anföras i denna fråga anser

regeringen att det skall uppställas ett krav på att fullmäktige, även i de

ärenden som väckts av revisorerna, bör ha ett tillförlitligt och allsidigt

belyst underlag som grund för sitt beslut. Kommunallagens regler om

beredningsplikt blir således tillämpliga även i dessa ärenden.

Revisorernas rätt att närvara och delta i överläggningar

I remissbehandlingen har framförts att det bör klargöras om de

förtroendevalda revisorerna skall ha en i lag uttrycklig rätt att närvara

och yttra sig vid fullmäktiges behandling av ett ärende som de initierat.

Det har också anförts att rätten för sakkunniga att närvara och yttra sig

vid behandlingen av dessa ärenden bör klargöras.

Revisorerna hade enligt 1977 års kommunallagen en rätt att deltaga i

fullmäktiges överläggningen men inte i besluten vid behandlingen av

revisionberättelen för den verksamhet som hans uppdrag avsåg. Rätten

för ordförandens eller vice ordföranden i nämnder och styrelsen att delta

i fullmäktiges överläggningar reglerades likaså. I den nu gällande

kommunallagen har reglerna om fullmäktige förenklats och en del regler

som fanns i den äldre lagen har slopats. Regleringen om rätten att delta i

fullmäktiges överläggningar togs sålunda bort. Det ligger numera i full-

mäktiges hand att bestämma vilka andra än ledamöter som skall ha rätt

att delta i överläggningarna men inte i besluten (se 5 kap. 21 § KL). I

propositionen Ny kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 181) uttalades att

regeln skall tillämpas på ett sådant sätt att de demokratiska aspekterna på

yttranderätten i fullmäktige inte eftersätts. Rätten att delta i överlägg-

ningarna skall regleras i arbetsordningen för fullmäktige (5 kap. 64 §

KL). Det vilar ett ansvar på fullmäktige att se till att kretsen inte blir för

snäv men å andra sidan inte heller så vid att det inverkar på fullmäk-

tigeförsamlingens suveräna roll som ett direktvalt demokratiskt

beslutsorgan (se[REDACTED_EFTERNAMN], Riberdahl, Westling; Kommunallagen 1997

s. 200 f).

Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget får

bl.a. inte delta i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verk-

samheten. Om revisionsanmärkning riktas mot den som är redovisnings-

skyldig mot kommunen eller landstinget får denna dock delta i full-

mäktiges överläggningar när revisionsberättelsen över den verksamheten

som de har ansvaret för behandlas. I Kommunallagskommitténs

betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24 s. 148) angavs att syftet

med denna regel var att de nämnda personerna skall ha möjlighet att på

nämndens vägnar få förklara och försvara sig när frågan om ansvarsfrihet

skall prövas.

Vidare får en ordförande eller en vice ordförande, även om de inte är

ledamöter i fullmäktige, delta i fullmäktiges överläggningar när verksam-

heten inom den egna nämnden behandlas (9 kap. 5 § KL).

Ordförande och vice ordförande i en nämnd, revisorerna och de

anställda i kommunen eller landstinget är därutöver skyldiga att lämna

upplysningar vid fullmäktiges sammanträde, om fullmäktige begär det

och det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag

(5 kap. 22 § KL).

Revisorerna har således motsvarande möjligheter som en ordförande

eller vice ordförande i en nämnd som inte är ledamot i fullmäktige att

delta i fullmäktiges överläggningar. Det gäller för revisorernas del oav-

sett om det är fråga om behandlingen av revisionsberättelsen eller om det

är behandling av fråga om deras förvaltning. Det är fullmäktige som i

arbetsordningen bestämmer att revisorerna och deras biträde skall ha rätt

att delta vid behandlingen av dessa ärenden.

Enligt det av Svenska Kommunförbundet utarbetade normalförslaget

till arbetsordning för fullmäktige (1992) får ordföranden och vice ord-

föranden i en nämnd, vars verksamhetsområde ett ärende berör, delta i

överläggningen i ärendet. Revisorerna får enligt detta förslag delta i över-

läggningen när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen och årsredo-

visningen samt när fullmäktige behandlar ett ärende som berör revi-

sorernas egen förvaltning. Arbetsordningen för fullmäktige skall inne-

hålla bestämmelser om rätten att delta i fullmäktiges överläggningar.

Revisorerna rätt att delta i överläggningarna i ett ärende som revisorerna

initierat är således också en fråga skall regleras i denna.

Mot den nu angivna bakgrunden kan regeringen inte finna att frågan

om revisorernas rätt att delta i fullmäktiges överläggningar utgör något

egentligt problem. Det torde för kommunerna och landstingen framstå

som självklart att revisorerna och om så behövs också de sakkunniga

biträdena ges en sådan närvarorätt. Någon särskild reglering av

revisorernas eller de sakkunnigas rätt att delta i överläggningarna är

enligt regeringens mening inte påkallad.

8.2 Initiativrätt i nämnder och fullmäktigeberedningar

Regeringens förslag: Varje revisor får rätt att löpande under året i

nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden om granskningen.

En nämnd kan kalla revisorerna till ett sammanträde för att lämna

upplysningar.

Förslaget genomförs i 4 kap. 17 och 17 a §§ och 6 kap. 19 §

kommunallagen (1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förutom lag-

regleringen av möjligheten att kalla revisorerna till ett sammanträde för

att lämna upplysningar och placeringen av bestämmelsen om initiativrätt

i fullmäktigeberedningar.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller

har inget att erinra. Riksdagens ombudsmän (JO) anger att syftet med

bestämmelsen framstår som oklar. Riksrevisionsverket (RRV) avstyrker

förslaget och anger att det inte behövs någon särskild reglering.

Skälen för regeringens förslag

Initiativrätten i dag

Ledamöterna i nämnderna har möjlighet att väcka ärenden i nämnderna

(4 kap. 17 § KL). I sitt granskningsarbete kan revisorerna finna anledning

att väcka ärenden i en nämnd eller en beredning med anledning av vad

som kommit fram. Revisorerna har inte någon lagreglerad möjlighet att

väcka ärenden i nämnderna eller i fullmäktigeberedningar.

Nämnderna och de anställda är dock skyldiga att lämna revisorerna de

upplysningar som behövs för revisionsarbetet (9 kap. 10 § första stycket

KL). Det föreligger vidare en skyldighet för nämnderna och deras per-

sonal att ge revisorerna tillfälle att när som helst inventera tillgångar och

ta del av räkenskaper och andra handlingar (9 kap. 10 § andra stycket

KL). Detsamma gäller för fullmäktigeberedningar (9 kap. 11 § KL).

Revisorerna anses också ha rätt att infordra yttranden och förklaringar

under den löpande granskningen från nämnder och fullmäktigebered-

ningar.

De förtroendevalda revisorerna skall ges initiativrätt i nämnder och

fullmäktigeberedningar

I de flesta fall kan man utgå ifrån att nämnderna eller fullmäktige-

beredningarna i eget intresse tar upp en fråga till behandling som

revisorerna funnit anledning ta upp. Det är dock inte alltid självklart att

så sker och att det sker inom rimlig tid.

Regeringen anser att en nämnd eller en fullmäktigeberedning skall vara

skyldig att behandla framställningar från revisorerna. Revisorerna bör

därför ges möjlighet att i nämnder och fullmäktigeberedningar väcka

ärenden som uppkommit med anledning av granskningen. Regeringen

föreslår sålunda att det införs en lagreglerad rättighet för revisorerna att i

nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden som uppkommit

med anledning av granskningen. En sådan rätt skall tillkomma både

revisionen kollektivt och varje enskild revisor.

Revisorernas rätt att närvara och delta i överläggningar

En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan

nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller

en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för

att lämna upplysningar (6 kap. 19 § första stycket KL). Den som har

kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i över-

läggningarna men inte i besluten (6 kap. 19 § andra stycket KL).

Fullmäktige har möjlighet att besluta att en förtroendevald som inte är

ledamot eller ersättare i en viss nämnd permanent under en mandatperiod

skall få närvara vid nämndens sammanträden och delta i överlägg-

ningarna men inte i besluten (jfr 4 kap. 23 § första stycket KL). Full-

mäktiges beslut får även innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att

få sin mening antecknad i protokollet.

Fullmäktiges möjlighet att besluta om denna mer permanenta närvaro-

rätt i en nämnd är främst avsedd att tillämpas på sådana heltidssysselsatta

förtroendevalda med övergripande arbetsuppgifter som saknar ord-

förandeuppdrag, på minoritetsföreträdare och på ordförande i styrelsen

som inte är heltidssysselsatta (prop. 1990/91:117 s. 73 f.). I doktrinen har

angetts att man får utgå från att sådan mer permanent närvarorätt inte till-

erkänns förtroendevalda revisorer med tanke på deras speciella uppdrag

(se[REDACTED_EFTERNAMN], Riberdahl, Westerling: Kommunallagen, 1997, s. 181).

På samma sätt som bl.a. en ledamot eller ersättare i fullmäktige eller en

annan nämnd kan kallas till en nämnd för att lämna upplysningar anser

regeringen att en nämnd skall kunna kalla revisorerna till nämndens

sammanträde t.ex. när revisorerna väckt ett ärende i nämnden. Denna

närvarorätt skall således avse enstaka tillfällen när deras medverkan är

påkallad. Det föreslås således att en lagreglering sker i enlighet med

detta.

9 Intern kontroll

Regeringens förslag: Bestämmelsen om styrelsens och de övriga

nämndernas ansvar för att verksamheten bedrivs på ett tillfreds-

ställande sätt tydliggörs så att det framgår att det är nämnderna själva

som ansvarar för att den interna kontrollen som utförs inom nämn-

derna är tillräcklig.

Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap. 7 kommunallagen

(1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: en övervägande andel av instanserna har tillstyrkt

eller har inte haft något att erinra mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Nämnderna ansvarar för att den interna kontrollen är tillfredsställande

Fullmäktige skall bl.a. besluta om mål och riktlinjer för verksamheten

(3 kap. 9 § kommunallagen, 1991:900, KL). Vidare skall fullmäktige

besluta om nämndernas organisation och verksamhetsformer. Styrelsen

har ett ansvar för att leda och samordna förvaltningen av kommunens

eller landstingets angelägenheter samt för att ha uppsikt över övriga

nämnders verksamhet (6 kap. 1 § KL).

Nämndernas skall var och en inom sitt område se till att verksamheten

bedrivs i enlighet med gällande mål och riktlinjer som fullmäktige

bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten (6 kap. 7 §

KL). Vidare skall nämnderna se till att verksamheten bedrivs på ett i

övrigt tillfredsställande sätt.

Det är således nämnderna själva och inte revisorerna som har ett

ansvar för att det finns en tillfredsställande intern kontroll. Däremot är

det revisorernas uppgift att pröva om bl.a. den kontroll som görs inom

nämnderna är tillräcklig och att den utformas på ett tillfredsställande sätt

(9 kap. 7 § KL).

Revisorernas granskning av den interna kontrollen

Det finns inte några föreskrifter om hur revisorernas granskning av den

kommunala verksamheten skall ske. Granskningen sker därför på olika

sätt i olika kommuner och landsting med utgångspunkt från den goda

revisionsseden. Såvitt avser redovisningskontrollerna kan det ske genom

att revisorerna granskar t.ex. efterlevnaden av god redovisningssed,

ekonomisystemets in- och utrapporteringssystem, fakturahantering och

attestrutiner. När det gäller de administrativa kontrollerna kan reviso-

rerna granska t.ex. efterlevnaden av reglementen och delegations-

ordningar, organisations- och funktionsbeskrivningar med dokumenterad

ansvars- och befogenhetsfördelning.

Den interna kontrollens innehåll, syfte

Begreppet intern kontroll är inte definierat i kommunallagen. Med intern

kontroll avses dock i administrativa sammanhang dels nämndens bestäm-

melser om bl.a. fördelning av ansvar och befogenheter, dels systematiskt

ordnade interna kontroller av organisation, redovisningssystem och

administrativa rutiner. I propositionen Ny kommunallag (prop.

1990/91:117 s. 197) sägs att nämnderna själv får bestämma hur de

konkret skall se till att de får den information de behöver för att kunna

kontrollera verksamheten.

Syftet med den interna kontrollen är att säkra en effektiv förvaltning

och att undvika att det begås allvarliga fel. En god intern kontroll skall

således bidra till att ändamålsenligheten i verksamheten stärks och att

den bedrivs effektivt och säkert med medborgarnas bästa för ögonen.

...och utformning

Inom alla kommunala verksamheter föreligger viss risk för att händelser

kan inträffa som påverkar verksamheten och därmed orsakar kommuner

och landsting eller dess invånare ekonomisk eller annan skada. Interna

kontrollsystem måste därför utformas utifrån en helhetssyn på den kom-

munala verksamheten och med beaktande av risk- och väsentlighets-

aspekter. I denna bedömning ingår att göra en avvägning mellan det som

kan anses väsentligt och det är som är försumbart. Hänsyn får härvid tas

till betydelsen av verksamheten och vilka väsentliga fel som kan uppstå. I

revisionen bör därför särskild uppmärksamhet riktas på den interna

kontrollen i verksamhet av väsentlig storlek där det finns risk för fel eller

oegentligheter.

Ett internt kontrollsystem som är anpassat till alla rutiner och orga-

nisationslösningar finns inte. Förutsättningarna för den interna kontrollen

förändras fortlöpande varför kontinuerlig utvärdering och förändring av

rutiner måste ske. Varje kontrollsystem måste anpassas efter verksam-

hetens art, omfattning, utrustning, personalresurser m.m. Vidare måste en

avvägning alltid göras mellan kostnaden för kontrollen och betydelsen av

de eventuella fel och brister som kontrollen avser att eliminera eller

minska.

Ansvaret för den interna kontrollen behöver förtydligas

Vikten av en väl fungerande intern kontroll inom de kommunala nämn-

derna har under senare år kommit att uppmärksammas allt mer. Bl.a. har

Justitiekanslern (JK) i sin rapport Förstärkt skydd mot oegentligheter i

offentlig förvaltning (1997) understrukit betydelsen av tydliga och ända-

målsenliga kontrollsystem och särskilt framhållit vikten av den egna

interna kontrollen inom nämnder och styrelser. JK konstaterade att

ansvaret ligger på styrelsen och nämnderna och att kommunallagens

regler på området behöver förtydligas och preciseras. Sammantaget

menar JK i sin rapport, att förändringarna av styrsystemen i den

offentliga sektorn innebär, att nya krav ställs både i fråga om

myndighetens egen kontroll av verksamheten och på de granskande och

utvärderande organ som har till uppgift att kontrollera att verksamheten

bedrivs på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

Regeringen anser det vara en brist i den nuvarande lagstiftningen att

nämndernas ansvar för den interna kontrollen inte klart kan utläsas av

lagtexten. Det bör direkt av lagtexten framgå att, även om det är styrelsen

som har ett övergripande ansvar för att utforma en övergripande organi-

sation för den interna kontrollen, så har varje nämnd ett ansvar för den

interna kontrollen av nämndens verksamhet. Regeringen föreslår därför

att ett sådant förtydligande görs i 6 kap. 7 § första stycket kommunal-

lagen. Någon ytterligare reglering av styrelsens övergripande ansvar för

den interna kontrollen är enligt regeringens mening inte nödvändig.

10 Årsredovisning och ansvarsfrihet

10.1 Tidigareläggning av överlämnande av årsredo-

visningen

Regeringens förslag: Årsredovisningen skall lämnas över till full-

mäktige och revisorerna snarast möjligt och senast den 15 april året

efter det år som redovisningen avser.

Förslaget genomförs genom en ändring i 8 kap. 17 § kommunal-

lagen (1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller

har inte något att erinra mot förslaget, däribland de flesta kommuner och

landsting. Några av de remissinstanser som ställer sig positiva till

förslaget, däribland Östersunds och Övertorneå kommuner, Kalmar,

Jämtlands och Västerbottens läns landsting, anser att kraven kan ställas

högre och att lämnandet av årsredovisningen kan ske ännu tidigare.

Mullsjö kommun avstyrker förslaget och anger att frågan inte bör

lagregleras. Umeå kommun avstyrker förslaget om tidigareläggning av

årsredovisning med hänsyn till att förslaget inte går att infria utan ökade

insatser. Kumla kommun ifrågasätter värdet av förslaget då det avgörande

är vid vilken tidpunkt årsredovisningen behandlas i fullmäktige. Malmö

kommun anger att det kan vara svårt genomdriva att årsredovisning

lämnas vid en tidigare tidpunkt vid sådana bolag där kommunen inte är

majoritetsägare.

Skälen för regeringens förslag

Tidpunkten för överlämnande av årsredovisning i dag

Årsredovisningen skall lämnas över till fullmäktige och revisorerna

snarast möjligt och senast den 1 juni året efter det år som redovisningen

avser (8 kap. 17 § kommunallagen, 1991:900, KL). Fullmäktige skall vid

ett sammanträde före utgången av året efter det år som revisionen avser

besluta om ansvarsfrihet beviljas eller vägras (9 kap. 16 § KL). Fullmäk-

tige får bestämma att allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen

vid ett fullmäktigesammanträde (8 kap. 20 § KL).

Tidgareläggning leder till bättre underlag för planering

Sambandet mellan årsredovisning, revision och dechargebehandling, dvs.

frågan om ansvarsfrihet, leder till att det är viktigt att årsredovisningen

lämnas till revisorerna i så god tid att de hinner genomföra sitt gransk-

ningsarbete och lämna revisionsberättelsen innan fullmäktige senast skall

behandla frågan om ansvarsfrihet. En sådan behandling bör ske innan

fullmäktige fastställer budgeten för andra året efter redovisningsåret

vilket skall ske före november månads utgång (8 kap. 8 § KL, prop.

1990/91:117 s. 216). Detta är bakgrunden till bestämmelsen att årsredo-

visningen skall lämnas över till fullmäktige och revisorerna snarast

möjligt och senast den 1 juni året efter det år som redovisningen avser.

Lämnas årsredovisningen sent leder detta till att fullmäktiges

dechargebehandling ofta dröjer och att diskussionen om det ekonomiska

och verksamhetsmässiga resultatet sker flera månader efter det att verk-

samhetsåret avslutats. En årsredovisning som lämnas tidigare kan på ett

bättre sätt än i dag ligga till grund för ställningstaganden om verksamhet

och ekonomi innevarande och kommande budgetår.

Tidpunkten för överlämnandet av årsredovisningen bör tidigareläggas

Enligt aktiebolagslagen (1975:1385) skall ordinarie bolagsstämma hållas

inom sex månader efter utgången av varje räkenskapsår. Vid bolags-

stämman skall såväl årsredovisningen som frågan om ansvarsfrihet för

styrelseledamöterna som verkställande direktören behandlas. Det är

vanligt förekommande att bolagsstämma hålls under någon av vårmåna-

derna mars till maj. Detta gäller även stora börsnoterade bolag.

Det är inte ovanligt att de kommunala årsredovisningarna överlämnas

till fullmäktige och revisorerna kort tid före den 1 juni med hänsyn till att

de kommunala företagens årsredovisningar inte är klara tidigare. Det är

dock upp till varje enskild kommun och enskilt landsting att i egenskap

av ägare genom t.ex. ägardirektiv styra tidpunkten för företagens upprät-

tande av årsredovisningar.

Enligt 9 kap. 1 § lagen om kommunal redovisning (1997:614) skall

kommuner och landsting upprätta en delårsrapport vid minst ett tillfälle

under året. Detta borde enligt regeringens bedömning underlätta arbetet

med bokslutet och därmed göra det möjligt att påskynda hanteringen av

årsredovisningen.

Det är enligt regeringens mening även viktigt att årsredovisningen

lämnas till revisorerna i så god tid att de hinner genomföra sitt gransk-

ningsarbete.

Regeringen bedömer att kommuner och landsting på samma sätt som

bl.a. stora börsnoterade företag bör kunna klara att färdigställa sina

årsredovisningar under början av året. Så sker redan i dag i flera kom-

muner och landsting vilka har såväl helägda som delägda företag.

Tidpunkten för när ett överlämnande av årsredovisning senast skall till

fullmäktige och revisorerna bör därför kunna tidigareläggas utan att detta

medför några stora svårigheter för kommuner och landsting.

Regeringen föreslår således att tidpunkten för överlämnande av

årsredovisning tidigareläggs och att årsredovisningen lämnas till fullmäk-

tige och revisorerna snarast möjligt och senast den 15 april året efter det

år som redovisningen avser. Vissa kommuner och landsting kan behöva

tid för att anpassa sig till denna tidigareläggning av tidpunkten för

överlämnande av årsredovisningen. Det föreslås därför övergångs-

bestämmelser som innebär att det blir möjligt att även under år 2000

överlämna årsredovisningen till fullmäktige och revisorerna vid den tid-

punkt som gäller i dag, dvs. senast den 1 juni året efter det år som redo-

visningen avser. Frågan om övergångsbestämmelser behandlas vidare i

avsnitt 16.

10.2 Tidigareläggning av beslut i fråga om ansvarsfrihet

Regeringens förslag: Fullmäktige skall före utgången av juni månad

året efter det år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet beviljas

eller vägras.

Förslaget genomförs genom en ny paragraf, 5 kap. 25 a § kom-

munallagen (1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förutom

avseende bestämmelsens placering.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller

har inte något att erinra mot förslaget. Flera instanser säger att det är

viktigt att fullmäktige behandlar alla revisionsrapporter vid samma till-

fälle oavsett associationsform.

Skälen för regeringens förslag

Tidpunkten för behandling av frågan om ansvarsfrihet i dag

Revisorerna skall varje år avge en berättelse med redogörelse för resul-

tatet av den revision som avser verksamheten under det föregående

budgetåret (9 kap. 14 § kommunallagen, KL). Fullmäktige skall vid ett

sammanträde före utgången av året efter det år som revisionen avser

besluta om ansvarsfrihet beviljas eller vägras (9 kap. 16 § KL).

Tidgareläggning möjliggör en aktuell diskussion

För att stärka revisorernas ställning är det viktigt att verka för att

diskussionen om revisorernas iakttagelser av kommunens eller lands-

tingets ekonomi och verksamhet sker med en så god aktualitet som

möjligt. Om fullmäktiges dechargebehandling dröjer leder det till att

diskussionen om det ekonomiska och verksamhetsmässiga resultatet sker

flera månader efter det att verksamhetsåret avslutats. Ett tidigareläggande

av dechargebehandlingen möjliggör därför en aktuell och relevant

diskussion. Det kan också utgöra att bra underlag för revisorernas plane-

ring av årets granskningsverksamhet En tidigareläggning kan också

stimulera allmänhetens intresse av att delta och ställa frågor på full-

mäktiges sammanträden.

Tidpunkten för dechargebehandlingen bör tidigareläggas

Sambandet mellan årsredovisning, revision och dechargebehandling

förutsätter att överlämnandet av årsredovisningen till revisorerna

tidigareläggs. Detta har föreslagits i avsnitt 10.1.

En tidigareläggning av dechargedebatten får inte leda till att tidpunkten

för fullmäktiges dechargebehandling sätts alltför snart efter överlämnan-

de av årsredovisningen så att revisorerna inte hinner genomföra sitt

granskningsarbete. Revisorerna måste få så god tid på sig att de kan

genomföra en meningsfull granskning av årsredovisningen.

För att främja aktualiteten i diskussionen om årsredovisningen och den

åtföljande dechargedebatten föreslås därför att årsredovisningen skall

lämnas till fullmäktige och revisorerna snarast möjligt och senast den

15 april året efter det år som redovisningen avser och att fullmäktige före

utgången av juni månad året efter det år som revisionen avser skall

besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller ej (jfr förslagen i 8 kap. 17 §

respektive 5 kap. 25 a §).

Vissa kommuner och landsting kan behöva tid för att anpassa sig till

denna tidigareläggning av tidpunkten dechargebehandlingen. Det föreslås

därför övergångsbestämmelser som innebär att det blir möjligt att hålla

fullmäktiges sammanträde för behandling av fråga om ansvarsfrihet vid

den tidpunkt som gäller i dag, dvs. senast före utgången av december år

2000. Frågan om övergångsbestämmelser behandlas vidare i avsnitt 16.

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall bestå bl.a. av en

sammanställd redovisning som omfattar även kommunal verksamhet som

bedrivs genom annan juridisk person (3 kap. 2 § och 8 kap. 2 § lagen om

kommunal redovisning, 1997:614). Härigenom görs det möjligt för de

förtroendvalda revisorerna att granska kommunkoncernen .

Lekmannarevisorernas granskningsrapporter skall lämnas till bolagets

styrelse senast tre veckor före bolagsstämman. Den skall hållas till-

gänglig och sändas till aktieägare samt läggas fram på bolagsstämman

(11 kap. 14 och 15 §§ aktiebolagslagen 1975:1385).

Det finns inte något krav vare sig i kommunallagen eller i aktiebolags-

lagen på att fullmäktige skall behandla granskningsrapporter från lek-

mannarevisorerna. En kommun eller ett landsting har såsom aktieägare

att ta ställning till dessa granskningsrapporter liksom till de revisions-

berättelser som ett bolags revisorer lämnar. Behandlingen av revisions-

berättelser och granskningsrapporter rörande kommunala företag sker på

olika sätt i olika kommuner och landsting. Det skall enligt regeringens

mening även fortsättningsvis ankomma på varje enskild kommun och

landsting att bestämma hur behandlingen skall ske av dessa frågor. Kom-

muner och landsting kan i egenskap av ägare genom t.ex. ägardirektiv

styra tidpunkten för överlämnande av granskningsrapporter och revi-

sionsberättelser för företag. Arbetet kommer enligt regeringens bedöm-

ning att underlättas av den samordnade revision som blir möjlig genom

det personsamband som föreslås i avsnitt 13.1.

11 Revisionsuppgiften

11.1 Precisering av revisionsuppgiften

Regeringens förslag: Revisorerna skall i den omfattning som följer

av god revisionssed årligen granska all verksamhet som bedrivs inom

nämndernas verksamhetsområde.

Förslaget genomförs genom ett tillägg i 9 kap. 9 § kommunallagen

(1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna

tillstyrker eller har inte haft något att erinra mot förslaget. Några av de

instanser som är positiva till förslaget, däribland Enköpings,

Surahammars och Luleå kommuner, anger att förslaget bör preciseras.

Några instanser, däribland Samhällsvetenskapliga fakulteten vid

Göteborgs universitetet och Kumla kommun, ifrågasätter eller ställer sig

tveksamma till förslaget. Samhällsvetenskapliga fakulteten anser att

preciseringen är överflödig med hänsyn till att det ankommer på

revisorerna att välja område samtidigt som det är en självklarhet att

revisionen i någon mening omfattar hela den kommunal verksamheten

och ekonomin. Riksrevisionsverket (RRV) och Revisorsnämnden av-

styrker förslaget och menar att det enligt god revisionssed skall vara

yrkesmässigt oberoende revisorers bedömning av väsentlighet och risk

som skall styra granskningen och att den nuvarande regleringen därför

bör behållas. Svenska Kommunförbundet avstyrker förslaget då det inte

ger reella förutsättningar för en bättre och effektivare granskning.

Skälen för regeringens förslag

Granskningens omfattning i dag

Revisorerna skall granska all kommunal verksamhet som bedrivs i nämn-

der och fullmäktigeberedningar i den omfattning som följer av god revi-

sionssed (9 kap. 7 och 9 §§ kommunallagen, 1991:900, KL).

Vid riksdagens behandlingen av propositionen Ny kommunallag

(prop.1990/91:117) gjordes ett förtydligande i anslutning till regeringens

förslag om att granskningsarbetet skall ske i den omfattning som följer av

god revisionssed. Konstitutionsutskottet uttalade att god revisionssed inte

är ett en gång för alltid fastslaget begrepp utan det förändras över tiden.

Vidare menade utskottet att det är väsentligt att det tillämpas på ett sätt

som tar hänsyn till den kommunala sektorns särart, bl.a. att kommunal

revision utövas av förtroendevalda revisorer och under offentlig insyn

(bet.1990/91:KU38 s.80).

God revisionssed i kommunal verksamhet förutsätts således

kontinuerligt växa fram genom ett samspel mellan revisionsteori,

revisionspraktik och lagstiftning samt med den kommunala särarten i

förgrunden. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har

som vägledning för de förtroendevalda revisorerna i kommuner och

landsting i skriften God revisionssed i kommunal verksamhet (1995)

redovisat sin syn på god revisionssed.

I förbundens skrift anges att det i begreppet god revisionssed ligger att

samtliga delar av det kommunala verksamhetsområdet skall beröras av

den årliga granskningen (jfr skriftens avsnitt 2.3). Dock anges inte hur

omfattande granskningen skall vara.

Det innebär således i praktiken att det är revisorernas egen bedömning

av förhållandena i det enskilda fallet som ytterst får avgöra omfattningen

av den granskning som skall ske. Granskningens omfattning kan därför

variera mellan kommuner och landsting.

Precisering av revisionsuppgiften

En grundförutsättning för en tillförlitlig kommunal revision, och ytterst,

en effektiv kommunal verksamhet, är enligt regeringens mening att

samtliga delar av det kommunala verksamhetsområdet årligen blir

föremål för revisorernas granskning. Fullmäktiges ansvarsprövning sker

årligen och avser all verksamhet. Prövningen grundas på revisions-

berättelsen. Berörs inte den kommunala verksamheten i dess helhet på

något sätt av den årliga granskningen betyder det att fullmäktiges beslut i

ansvarsfrihetsfrågan i praktiken grundas på ett ofullständigt underlag.

Det kan varken anses rimligt eller vara förenligt med god revisionssed

om viss eller vissa delar av en verksamhet granskas enbart någon gång

under en mandatperiod. I någon mån måste verksamheten bli föremål för

en årlig granskning om än av i vissa avseenden övergripande art.

Regeringen anser det vara viktigt att det i lagen anges en miniminivå

för granskningens periodicitet. För att i lag klargöra att granskningen

skall ske årligen föreslås därför att bestämmelsen om revisorernas

uppgifter preciseras i detta avseende.

11.2 Revisorernas ekonomiska resurser

Regeringens bedömning: Någon lagreglering behövs inte av de

ekonomiska resurserna till förtroendevalda revisorer.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte något

att erinra mot utredningens bedömning. Av dessa anser några instanser,

däribland Enköpings, Växjö, Simrishamns, Strömstads och Östersunds

kommuner, Östergötlands och Värmlands läns landsting, Starev och

Komrev AB, att preciseringen av revisionsuppgiften kan leda till ökade

kostnader för revisionen. Vissa av dessa instanser förordar att det bör

lagregleras att revisorernas budget skall beredas av fullmäktige eller ett

av fullmäktige tillsatt beredningsorgan.

Tillräckliga ekonomiska resurser

Ett lagreglerat krav på årlig revision av all verksamhet innebär att

revisorernas resurser behöver dimensioneras så att en sådan revision går

att genomföra.

Storleken på anslaget till revisionen varierar i dag mellan kommunerna

och mellan landstingen. Anslagets storlek är inte bara beroende av vilken

storlek en kommun eller ett landstinget har. Anslagsbehovet för en och

samma kommun eller landsting är inte heller statiskt utan varierar över

tiden. Frågan om revisionen har tillräckliga ekonomiska resurser får

således bedömas utifrån de skilda förutsättningar som råder på olika håll.

De kostnadsökningar som en årlig revision i vissa fall skulle kunna

medföra kan enligt regeringens bedömning, åtminstone på sikt, antas

uppvägas av de effektivitetsvinster som går att göra i en organisation

med god kontroll.

Oberoende beredning av revisorernas budget

Kommuner och landsting skall varje år upprätta en budget för nästa

kalenderår (8 kap. 4 § KL). Förslag till budget upprättas av styrelsen och

antas av fullmäktige (8 kap. 6 och 8 §§ KL). I kommuners och landstings

budget ingår revisorernas budget. Det har i olika sammanhang, även av

några remissinstanser, framförts att revisorernas budget bör beredas

särskilt.

Det är enligt regeringens uppfattning av stor vikt för revisorernas

oberoende ställning att beredningen av deras budget är objektiv. Detta

angavs även i förarbeten till den tidigare gällande kommunallagen (se

SOU 1974: 99 s. 341). Det ansåg även Kommunrevisionsutredningen i

betänkandet Den kommunala revisionen (SOU 1998:71 s. 78) och

förordade att budgetberedningen skulle ske av fullmäktiges presidium

eller i ett av fullmäktige tillsatt beredningsorgan. Det är också enligt

regeringens mening viktigt att resurserna är sådana att revisionsarbetet

kan bli effektivt.

I Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets förslag till

revisionsreglemente anges att det kan vara lämpligt att fullmäktige utser

en särskild budgetberedning för revisionsanslaget för att markera

revisionens oberoende ställning. Detta tillämpas av vissa kommuner och

landsting på så sätt att revisorernas budget inte bereds av styrelsen utan

av ett särskilt organ. Detta organ är t.ex. fullmäktiges presidium eller ett

särskilt av fullmäktige tillsatt beredningsorgan, bestående av fullmäktige-

ledamöter, svarar för budgetberedningen av revisionsanslaget i stället för

styrelsen. Enligt regeringens mening kan detta vara en lämplig ordning.

Det är dock kommunstyrelsens ansvar att se till att förslaget från en

sådan budgetberedning ingår som en del av det samlade förslaget till

budget som fullmäktige skall ta ställning till.

12 Rätten till upplysningar

Regeringens förslag: Den rätt som revisorerna har till upplysningar

av styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar skall

omfatta även de enskilda förtroendevalda i dessa organ.

Förslaget genomförs genom ett tillägg i 9 kap. 12 § kommunallagen

(1991:900).

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har varit positiva eller inte

haft något att erinra mot förslaget. Norbergs kommun menar att förslaget

bör kompletteras med att upplysningarna skall lämnas med skäligt råd-

rum.[REDACTED_EFTERNAMN] kommun förordar att förslaget skärps genom någon form av

disciplinär åtgärd när uppgifterna uppsåtligen undanhålls eller när upp-

gifterna vägras.

Skälen för regeringens förslag

Upplysningsskyldigheten i dag

Av 9 kap. 10 § kommunallagen (1991:900, KL) framgår att nämnderna

och de anställda är skyldiga att lämna upplysningar till revisorerna.

Revisorerna har dessutom en rätt att enligt samma lagrum inventera

nämndernas tillgångar liksom att ta del av deras räkenskaper och andra

handlingar som berör verksamheten. Skyldigheten att till revisorerna

lämna uppgifter om verksamheten gäller också för fullmäktigebered-

ningar (9 kap. 11 § KL).

Upplysningsskydigheten behöver förtydligas

Den nuvarande lagtextens utformning har i tillämpningen givit upphov

till oklarheter om huruvida upplysningsskyldigheten enbart gäller kollek-

tivt för nämnden eller om det också gäller en individuell upplysnings-

skyldighet för den enskilde ledamoten i nämnden. Denna oklarhet har

ibland fått otillfredsställande följder. Det har sålunda hänt att enskilda

nämndledamöter vägrat lämna upplysningar och hänvisat revisorerna till

att rikta sin begäran om upplysningar till nämnden som sådan.

Det är otillfredsställande att det råder en oklarhet när det gäller reviso-

rernas möjligheterna att få upplysningar direkt från t.ex. en ordförande

eller en nämndledamot. Den nuvarande regeln om upplysningsskyldighet

i 9 kap. 9 § kommunallagen behöver därför förtydligas i detta avseende.

Regeringen anser dock inte att det finns skäl att, som någon remiss-

instans sagt, reglera att uppgifter skall lämnas utan skäligt rådrum. Att så

skall ske får anses ligga i sakens natur. Det finns inte heller skäl att införa

regler om disciplinära åtgärder i händelse av undanhållande av uppgift

och liknande situationer. Regeringen utgår ifrån att nämnderna lämnar de

upplysningar som revisorerna efterfrågar.

13 Samordnad revision mellan kommunen och

landstinget samt dess företag

13.1 Personsamband mellan lekmannarevisorerna och de

förtroendevalda revisorerna

Regeringens förslag: Någon av de förtroendevalda revisorerna

eller revisorsersättarna som valts för granskning av nämndernas

verksamhet skall alltid utses till lekmannarevisor i ett aktiebolag där

kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga

aktier. Till revisor i de stiftelser som kommunen eller landstinget

bildar ensam skall alltid utses någon av de revisorer eller

revisorsersättare som valts för granskning av nämndernas verksamhet.

Kommunens eller landstingets revisorer skall genom de

lekmannarevisorer eller de revisorer som utses enligt 3 kap. 17 eller

18 § kommunallagen (1991:900) granska företagen.

Lekmannarevisorernas granskningsrapporter skall bifogas de för-

troendevaldas revisorernas revisionsberättelse.

Förslagen genomförs genom tillägg i 3 kap. 17 § samt 9 kap. 9 och

16 §§ kommunallagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förutom vissa lagtekniska justeringar.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans, förutom Botkyrka kommun

har avstyrkt förslaget. Botkyrka kommun förordar att varje kommun

själv skall få avgöra vem som skall väljas som lekmannarevisor i ett

kommunalt bolag och att förslaget inskränker den kommunala

självstyrelsen. Flera instanser, däribland Enköpings, Gotlands, Göteborgs

och Surahammars kommun, Kalmar, Värmlands och Västerbottens läns

landsting samt Starev, anger att lekmannarevisorerna i de kommunala

företaget bör ges samma rätt att använda sakkunnigt biträde som

förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting. Några instanser,

däribland Strömstads, och Ljusdals kommuner, anser att kretsen som kan

väljas till lekmannarevisorer bör begränsas till de ordinarie revisorerna.

Några instanser, däribland[REDACTED_EFTERNAMN], Luleå och Övertorneå kommuner, anför

att det bör klarläggas om det är kommunen eller det kommunala företaget

som skall bära kostnaderna för de förtroendevalda revisorerna i företaget.

Svenska Kommunförbundet anger att det råder bristande kongruens

mellan kommunallagen och aktiebolagslagen och att upplysningsskyldig-

heten avser ett större område än vad den kommunala revisionen avser.

Skälen för regeringens förslag

Auktoriserade och godkända revisorer

De förtroendevalda revisorerna granskar enligt 9 kap. 7 och 9 §§

kommunallagen (1991:900, KL), i den omfattning som framgår av god

revisionssed, all verksamhet som bedrivs inom nämndernas och

fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden. Verksamhet som

bedrivs i kommunala företag ligger emellertid utanför de förtroendevalda

revisorernas ansvar och befogenhet. De kommunala företagen omfattas i

stället av revision enligt den lagstiftning som gäller för respektive

företagsform, t.ex. aktiebolagslagen (1975:1385, ABL).

I den aktiebolagsrättsliga lagstiftningen ställs det, till skillnad mot vad

som gäller enligt kommunallagen, uttryckliga krav på att revisionen

utförs av personer med särskild kompetens. Således kan endast den som

är auktoriserad eller godkänd revisor revidera ett aktiebolag. Detta krav

har sin bakgrund i de krav som EG-rätten ställer genom det s.k. revisors-

direktivet, men även mot bakgrunden av det allmännas intresse av en

kvalificerad revision som åtgärd mot den ekonomiska brottsligheten och

skattefusk (jfr prop. 1981/82:171 s. 8, prop. 1994/95:152 s. 44 och prop.

1997/97:99).

Kraven på att utse auktoriserade eller godkända revisorer gäller obe-

roende av vem som är ägare till aktiebolaget. Detta gäller således även

när det är kommuner eller landsting som är ägare.

Lekmannarevision i kommunala företag

Regler om kommunala företag finns i 3 kap. kommunallagen. Syftet med

reglerna är bl.a. att tydliggöra kommunens roll som ägare, betona vikten

av offentlig insyn och motverka kompetensöverskridanden.

I 3 kap. 16 § kommunallagen regleras bl.a. förutsättningarna för att

lägga ut kommunal verksamhet på kommunala företag, dvs. ett

aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse.

I 3 kap. 17 § första stycket 2 kommunallagen föreskrivs att fullmäktige

skall utse minst en revisor i ett helägt aktiebolag. Av förarbetena framgår

att avsikten med denna bestämmelse är att den revision som föreskrivs i

aktiebolagslagen skall kompletteras med en förtroendemannarevision. I

propositionen Ny kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 127) uttalades att

syftet med förtroendemannarevisionen är att de kommunala företagen

skall granskas ur ett kommunalrättsligt perspektiv, dvs. företagets verk-

samhet skall utvärderas mot bakgrund av det kommunala ändamålet. I

den aktiebolagsrättsliga lagstiftningen ställs det uttryckliga krav på att

revisionen utförs av personer med särskild kompetens dvs. auktoriserad

eller godkänd revisor.

Är det fråga om ett företag där kommunen eller landstinget bestämmer

tillsammans med någon annan, skall fullmäktige enligt 3 kap. 18 §

kommunallagen i varje enskilt fall utifrån vad som är rimligt med hänsyn

till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt

tillse att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i

3 kap. 17 § kommunallagen. Detsamma gäller om en kommun eller ett

landsting tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en

kommunal angelägenhet.

Det förhållandet att någon enligt 3 kap. 17 eller 18 § kommunallagen

av fullmäktige utsetts att vara revisor i ett kommunägt aktiebolag innebär

inte att den personen utan vidare kan vara revisor i aktiebolaget med de

befogenheter och skyldigheter som en revisor har enligt aktiebolags-

lagen. Det fordras också att han eller hon har utsetts till revisor enligt

aktiebolagslagens regler, dvs. antingen genom val på bolagsstämman

eller genom bestämmelser i bolagsordningen. Denna revisor omfattas då i

sin granskning av aktiebolagslagens regler och har ingen skyldighet eller

rättighet att samordna revisionen mellan kommunen och bolaget.

Lekmannarevision i aktiebolag

Sedan den 1 januari 1999 kan endast den som är auktoriserad eller

godkänd revisor vara revisor i aktiebolag. Det är dock möjligt att även

utse s.k. lekmannarevisorer (prop. 1997/98:99, bet. 1997/98:LU26, rskr.

1997/98:257).

Bestämmelserna om lekmannarevisorer ger kommuner och landsting

en möjlighet att även i fortsättningen upprätthålla en granskning av hel-

ägda kommunala aktiebolag genom att fullmäktige kan utse lekmanna-

revisorer.

En lekmannarevisor omfattas i huvudsak av samma allmänna kom-

petenskrav och jävsbestämmelser som en revisor. Den som är underårig

eller i konkurs eller har fått näringsförbud eller har en förvaltare enligt 11

kap. 7 § föräldrabalken kan inte vara lekmannarevisor (11 kap. 10 §

ABL). Vidare gäller ett antal bestämmelser om jäv som förhindrar att den

som på något angivet sätt står bolaget nära är lekmannarevisor i bolaget

(11 kap. 11 § ABL).

Lekmannarevisorn skall enligt 11 kap. 4 § aktiebolagslagen granska att

aktiebolagets ändamål följs, att verksamheten sköts på ett från ekonomisk

synpunkt tillfredsställande sätt och att den kontroll som görs inom före-

taget är tillräcklig. Granskningen skall ske enligt god sed vid detta slag

av granskning.

En lekmannarevisor har samma rätt till insyn och information som en

auktoriserad eller godkänd revisor. Detta medför att lekmannarevisorn

har samma tystnadsplikt om aktiebolagets angelägenheter som en revisor

(10 kap. 37 § och 11 kap. 17 § ABL). En lekmannarevisor får anlita

biträde i samma utsträckning som en revisor. En lekmannarevisor får

däremot inte underteckna en revisionsberättelse utan skall redovisa resul-

tatet av granskningen i en egen granskningsrapport (11 kap. 6 och 7 §§

ABL).

Tystnadsplikt för företagens revisorer och lekmannarevisorer

De aktiebolagsrättsliga reglerna innehåller som nämnts regler om

tystnadsplikt för revisorer. En lekmannarevisor har samma tystnadsplikt

som en revisor. En revisor eller en lekmannarevisor får således inte

lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till aktieägare eller

andra, om det kan vara till skada för bolaget. Tystnadsplikten är dock

inskränkt i vissa avseenden. En revisor eller en lekmannarevisor är bl.a.

skyldig att till stämman lämna alla upplysningar som den begär, om det

inte skulle leda till väsentligt förfång för bolaget.

Reglerna om tystnadsplikt innebär således att revisorer och

lekmannarevisorer i företag är förhindrade att till de förtroendevalda

revisorerna i den kommun eller det landsting som äger eller har

motsvarande inflytande över företaget lämna uppgifter som kan skada

företaget. Sådana uppgifter kan vara affärshemligheter av teknisk,

ekonomisk eller annan art.

Den kommunala revisionen behöver samordnas

På senare tid har det nuvarande systemet med förtroendemannarevision i

kommunal verksamhet kommit att ifrågasättas i en rad hänseenden. Flera

utredningar har under 1990-talet pekat på behovet av en samlad översyn

av den kommunala revisionen. Senast har detta behov understrukits av

Justitiekanslern (JK) i rapporten Förstärkt skydd mot oegentligheter i

offentlig förvaltning, som överlämnades till regeringen i början av mars

1997. JK underströk bl.a. behovet av en översyn av den kommunala

revisionen samt att det vid en sådan översyn borde uppmärksammas hur

den kommunala revisionen och revisionen av kommunala bolag skall

kunna samordnas.

Förtroendemannarevision en viktig del av den lokala demokratin

Systemet med kommunal förtroendemannarevision har en gammal tradi-

tion. Det är ett av fullmäktiges viktigaste instrument för att kontrollera

den kommunala verksamheten. Den utgör därför en väsentlig del i det

lokaldemokratiska systemet.

En hög effektivitet och kompetens i den granskning som de förtroende-

valda revisorerna utför är en grundläggande förutsättning för med-

borgarnas förtroende för att kommunal verksamheten bedrivs på ett

effektivt och rättssäkert sätt. För att medborgarna även fortsättningsvis

skall ha ett förtroende för att så sker, behöver förtroendemannarevisionen

stärkas på olika sätt.

De kommunala företagen en viktig del av den kommunala koncernen

Samma kommunalrättsliga begränsningar och principer som styr kom-

munal verksamhet som bedrivs i förvaltningsform styr också verksamhet

som bedrivs i företagsform. Verksamheten måste vara kompetensenlig,

dvs. i grunden vara en kommunal angelägenhet. Vidare måste t.ex. loka-

liserings-, likställighets- och självkostnadsprinciperna iakttas (proposi-

tionen Ny kommunallag, 1990/91:117 s. 161 f.).

Från kommunaldemokratiska utgångspunkter är de kommunala före-

tagen att betrakta som instrument för att driva kommunal verksamhet. De

kommunala företagen är en del av den kommunala verksamheten och

skall ses som en alternativ driftform. I princip ställs samma krav på

styrning, insyn och kontroll, oavsett driftform. I förarbetena till

kommunallagen sägs också att kommunen och dess företag måste ses

som en ekonomisk beslutsenhet där fullmäktige har det yttersta

ekonomiska och politiska ansvaret. Genom detta uttalande läggs i lagen

en grund för ett helhetstänkande, ett kommunalt koncerntänkande (prop.

1990/91:117 s. 123). Detta uttrycks på flera håll i kommunallagen.

Det kommunala koncerntänkandet kommer t.ex. till uttryck i 3 kap.

16 18 §§ kommunallagen där kommunens och landstingets överordnade

roll i förhållande till de kommunala företagen markeras. Den förvalt-

ningsmässiga kontrollfunktionen över företagen har också tydliggjorts

genom den uppsiktsplikt som ålagts kommunstyrelsen och landstings-

styrelsen i 6 kap. 1 § kommunallagen. De förtroendevalda revisorerna,

som bl.a. skall granska kommunstyrelsen, har anledning att granska hur

kommunstyrelsen sköter uppsiktsplikten.

En förtroendevald eller en anställd som är jävig i ett ärende i en nämnd

får inte delta eller närvara vid handläggningen av ärendet (6 kap. 24 §

KL). För förtroendevalda och anställda i en nämnd som även är

engagerade i t.ex. styrelsen i ett kommunalt företag föreligger inte

ställföreträdarjäv och delikatessjäv i nämnden enbart på den grunden att

den som handlägger ärendet är ställföreträdare för aktiebolaget eller

stiftelsen. I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188 s. 61)

uttalades att huvudskälet till detta var att uppgiften för en nämnd ofta är

att upprätthålla sambandet mellan ett företag inom nämndens ansvars-

område och kommunen eller landstinget.

Lagens ambition att knyta de kommunala företagen till den kom-

munala organisationen fullföljs också på så sätt att de hel- respektive del-

ägda företag som behandlas i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen av

fullmäktige kan ges rätt att väcka ärenden i fullmäktige (5 kap. 23 §

5 KL).

Vidare innehåller 8 kap. lagen (1997:614) om kommunal redovisning

bestämmelser om att upplysningar skall lämnas i en s.k. sammanställd

redovisning om sådan kommunal verksamhet som bedrivs genom andra

juridiska personer i vilka kommuner eller landsting har ett betydande

inflytande. Motivet för detta angavs i propositionen Förvaltningen av

kommunala pensionsmedel verksamheten (prop. 1996/97:52 s. 47) vara

att företagen på så sätt kommer in i redovisningen av den samlade kom-

munala verksamheten. I den sammanställda redovisningen ges en samlad

bild av kommunens eller landstingets totala ekonomiska engagemang.

Härutöver finns en särskild reglering vad gäller rätten att ta del av all-

männa handlingar hos kommunala företag. I 1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) anges att tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av

handlingar hos myndighet gäller i tillämpliga delar i företag där en kom-

mun eller ett landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Samordnad revision bör tillskapas

Kommunen eller landstinget har ett ansvar för all kommunal verksamhet

oavsett om den bedrivs i företagsform eller i förvaltningsform. Det ligger

därför i kommunens eller landstingets intresse att kunna kontrollera och

utvärdera verksamheten oavsett driftform.

Redan i den nuvarande kommunallagen och i lagens förarbeten

uttrycks ett kommunalt koncerntänkande. Med detta avses en kommunal

revision som utgår från kommunala förutsättningar och som omfattar

såväl kommunen som dess företag. Flera kommuner och landsting låter

redan i dag utföra sin kommun- och företagsrevision på ett sätt som

överensstämmer med det kommunala koncerntänkandet.

I linje med detta resonemang ligger en samordnad kommunal revision

som omfattar all kommunal verksamhet. Härigenom skapas förutsätt-

ningar för genomlysning av all kommunal verksamhet.

Mot bakgrunden av det samband som enligt lagstiftningen faktiskt

finns mellan kommunen och landstinget och dess företag är det en brist

att det i det nuvarande rättssystemet saknas lagregler om samordnad

revision. Denna slutsats delas av remissinstanserna. Justitiekanslern

pekade också, som nämnts tidigare, på detta i sin rapport om förstärkt

skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning (1997).

Det kommunala koncerntänkandet bör enligt regeringens mening

utvecklas ytterligare och befästas genom lagregler som innebär en

samordning av den kommunala revisionen.

Det bör finnas ett personsamband mellan de förtroendevalda revisorerna

och lekmannarevisorerna i kommunala företag

Fullmäktige skall i de helägda kommunala aktiebolagen och i de fall

kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse bl.a. utse minst en

revisor (3 kap. 17 § KL). Syftet med denna bestämmelse är att den

yrkesrevision som föreskrivs i bl.a. aktiebolagslagen skall kompletteras

med en förtroendemannarevision för att de kommunala företagen skall

granskas även ur ett kommunalrättsligt perspektiv, dvs. utvärdera

företagens verksamhet mot bakgrund av de kommunala ändamålet (prop.

1990/91:117 s. 127).

I den nuvarande kommunallagen finns inget krav på personsamband

mellan de kommunala revisorerna eller revisorerna i de kommunala

företagen. Det har lett till att olika personer har reviderat kommunal

verksamhet i förvaltningsform och kommunal verksamhet i företagsform.

De revisorer som granskar de kommunala företagen har vidare i många

fall varit bundna av associationsrättsliga regler om tystnadsplikt (se

avsnitt 13.2). Denna ordning har naturligtvis inneburit att det varit

problematiskt för de kommunala revisorerna att få en samlad bild av all

kommunal verksamhet.

I de kommuner och landsting där man strävat efter att åstadkomma en

samordnad kommunal revision har personsambandet mellan de

förtroendevalda revisorer som utses att granska den kommunala verk-

samheten i nämnder och fullmäktigeberedningar och lekmanna-

revisorerna varit en viktig del. I dessa fall har de personer som valts till

lekmannarevisorer i de kommunala företagen utsetts bland de förtroende-

valda revisorer som granskar nämnderna.

För att främja ett samordnat revisionsarbete och en god överblick av

den totala verksamheten i kommuner och landsting bör den eller de som

väljs respektive nomineras till lekmannarevisor i kommunala företag

utses bland de förtroendevalda revisorer eller revisorsersättare som valts

för att granska styrelsen och övriga nämnders verksamhet enligt 9 kap.

1 § kommunallagen. Således bör det införas en bestämmelse i kom-

munallagen om ett personsamband mellan dem som väljs till revisorer

för kommunal verksamhet i förvaltningsform och dem som väljs till

revisorer i de stiftelser som kommunen eller landstinget bildar ensam

eller till lekmannarevisorer i de kommunala bolagen.

Den föreslagna regleringen om personsamband avser sådana

aktiebolag som kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar

samtliga aktier i, dvs. även i dotterbolag till ett kommunalt bolag. Vidare

omfattar den stiftelser som kommun eller landsting bildar ensam. Det

faller sig naturligt att kommuner och landsting på det sätt som anges i

3 kap. 17 § kommunallagen strävar efter ett personsamband också i t.ex.

delägda kommunala företag.

Den samordnade revisionen omfattar de kommunala företagen

I de kommunala revisorernas uppdrag ingår, enligt den nuvarande

ordningen i kommunallagen, inte i direkt bemärkelse, att granska de

kommunala företagen.

Kommunstyrelsen har att utöva uppsikt över samtliga kommunala

företagsengagemang. De kommunala revisorerna skall bl.a. granska hur

kommun- respektive landstingsstyrelsen fullgör sin uppsiktsplikt. Genom

bestämmelsen om kommunstyrelsens uppsiktsplikt i 6 kap. 1 § kom-

munallagen och genom kravet på kommunal koncernredovisning i lagen

(1997:614) om kommunal redovisning har de kommunala revisorerna

kommit att i indirekt bemärkelse ta befattning med de kommunala före-

tagen.

Den nu föreslagna regeln om personsamband avser att stärka

förutsättningarna för en samordning av den kommunala revisionen och

revisionen av de kommunala företagen. Detta kan åstadkommas genom

att det i kommunallagen förs in en bestämmelse som direkt uttrycker att

den kommunala revisionen skall omfatta de kommunala företagen.

Denna bestämmelse måste emellertid utformas med hänsyn till bl.a.

aktiebolagslagens regler om att endast godkända eller auktoriserade

revisorer får revidera aktiebolag.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det införs en bestämmelse

som innebär att revisorerna genom de revisorer eller lekmannarevisorer

som utsetts enligt 3 kap. 17 eller 18 § KL granskar de företag där sådan

eller sådana revisorer utsetts. Samordningen avser endast de företag där

kommunen eller landstinget utsett en lekmannarevisor.

Lekmannarevisorernas granskningsrapporter skall bifogas revisions-

berättelsen

I en samordnad kommunal revision är det naturligt att de kommunala

revisorerna verkar för genomförande av den samordnade revisionen

mellan kommunens revision och revisionen i de kommunala företagen.

Med detta avses att revisorerna skall se till att samordning sker i alla

delar av revisionsprocessen dvs. planering, genomförande och rapporte-

ring, där inga hinder möter i annan lagstiftning.

Revisorerna skall årligen avge en revisionsberättelse till fullmäktige

(9 kap. 14 § KL). För att markera att samordningen skall avse hela

revisionsprocessen skall det i kommunallagen föras in en bestämmelse

om att lekmannarevisorernas granskningsrapport skall fogas till

revisorernas revisionsberättelse. För det fall de förtroendevalda reviso-

rerna i kommunen eller landstinget önskar fästa fullmäktiges uppmärk-

samhet på särskilda förhållanden rörande de kommunala företagen kan

de yttra sig över innehållet i lekmannarevisorernas granskningsrapporter.

Fullmäktige skall endast utse lekmannarevisor

För att det även i fortsättningen skall vara möjligt att låta personer utan

formell kompetens granska verksamheten i aktiebolag har det i

aktiebolagslagen förts in en möjlighet att låta en lekmannarevisor utföra

en allmän granskning av bolagen (11 kap. 1 § ABL). I propositionen

Aktiebolagens organisation (prop. 1997/98:99 bet. 1997/98:LU 26, rskr

1997/98:257) föreslås bl.a. att 3 kap. 17 § kommunallagen kompletteras

med en bestämmelse om att i fråga om helägda aktiebolag skall

fullmäktige även utse minst en lekmannarevisor. Det innebär i praktiken

att fullmäktige i fortsättningen skall utse två revisorer varav den ene är en

lekmannarevisor. Syftet med bestämmelsen är att kommunen eller

landstinget skall utse en förtroendevald som skall komplettera den

yrkesrevision som föreskrivs i aktiebolagslagen. Regeringen föreslår

därför att kommunallagen justeras så att fullmäktige i fortsättningen

endast skall välja en lekmannarevisor.

13.2 Information till de förtroendevalda revisorerna

Regeringens förslag: En revisor eller en lekmannarevisor i ett

kommunalt företag som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100)

skall på begäran lämna upplysningar om ett sådant företags

angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller

landstinget.

Förslagen genomförs genom tillägg till 10 kap. 42 § och 11 kap

19 § aktiebolagslagen (1975:1385), 4 kap. 13 § lagen (1980:1103) om

årsredovisnings m.m. i vissa företag, 8 kap. 16 § lagen (1987:667) om

ekonomiska föreningar och 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220).

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Samtliga instanser som angett sin inställning till

förslaget tillstyrker det eller lämnar det utan erinran, däribland Hovrätten

för Nedre Norrland, Kammarrätten i Jönköping, Samhällsvetenskapliga

fakulteten i Göteborg, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet,

Starev, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) och Komrev AB.

Riksrevisionsverket (RRV), som anger att förslaget om en samordnad

revision är konstruktivt om det tillämpas i en modell som även inkluderar

yrkesmässigt oberoende revision av kommunerna och landstingen, anser

att förslaget bör utvecklas bl.a. mot bakgrunden av aktiebolagslagens

regler om tystnadsplikt.

Skälen för regeringens förslag

Revisorernas och lekmannarevisorernas tystnadsplikt innebär hinder mot

informationsutbyte och därmed hinder mot samordnad revision ...

Samordningen av den kommunala revisionen försvåras bl.a. av det

faktum att kommunallagen (1991:900, KL) och aktiebolagslagen

(1975:1385, ABL) tillkommit för att skydda skilda intressen.

Reglerna om offentlighet som gäller för de förtroendevalda revisorerna

i kommuner och landsting korresponderar inte med de associationsrätts-

liga reglerna om tystnadsplikt som gäller för revisorer och lekmanna-

revisorer i de olika företagen. De skilda utgångspunkterna för respektive

regelsystem hindrar ett önskvärt informationsutbyte mellan de olika

formerna av kommunal verksamhet.

Vid fullgörandet av sina uppdrag har revisorerna och lekmanna-

revisorerna i ett aktiebolag en rätt att få tillgång till företagets alla räken-

skaper och handlingar, styrelseprotokoll m.m. samt att erhålla alla de

upplysningar angående förvaltningen som de begär. Den insyn i före-

tagets förhållanden som dessa revisorer har rätt att få och skyldighet att

skaffa sig avser även sådana förhållanden som företaget kan ha skäl att

hemlighålla (prop. 1993/94:48 s. 39).

För revisorer och lekmannarevisorer i aktiebolag finns i aktiebolags-

lagen uttryckliga bestämmelser om tystnadsplikt. Motsvarande bestäm-

melser om revisors tystnadsplikt finns i 4 kap. 13 § lagen (1980:1103)

om årsredovisning m.m. i vissa företag, i 8 kap. 16 § lagen (1987:667)

om ekonomiska föreningar och i 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220).

En revisor eller en lekmannarevisor får inte för aktieägare, enskild

föreningsmedlem eller utomstående yppa vad som under granskningen

kommer till hans kännedom, om det kan vålla skada för företaget.

Om en revisor eller en lekmannarevisor i ett företag t.ex. bryter mot sin

tystnadsplikt och därigenom förorsakar företaget skada kan han bli ersätt-

ningsskyldig. Ansvaret gäller inte endast i förhållande till företaget utan

revisorn eller lekmannarevisorn kan även bli skyldig att ersätta utom-

stående skada som därigenom uppkommer.

De associationsrättsliga reglerna om revisorernas och lekmanna-

revisorernas tystnadsplikt innebär som tidigare nämnts således att

revisorer och lekmannarevisorer i företag är förhindrade att till de

förtroendevalda revisorerna i den kommunen eller det landstinget som

äger eller har motsvarande inflytande över företaget lämna uppgifter som

kan skada företaget. Det kan vara affärshemligheter av teknisk,

ekonomisk eller annan art.

... detta hinder bör därför undanröjas

Såsom redovisats i avsnitt 13.1 är det mot bakgrund av det samband som

enligt lagstiftningen faktiskt finns mellan kommuner och landsting och

deras respektive företag en brist att det saknas lagregler om samordnad

revision. Denna slutsats delas av remissinstanserna. Justitiekanslern

pekade också som nämnts på detta i sin rapport om förstärkt skydd mot

oegentligheter i offentlig förvaltning.

Redan i dag förekommer naturligtvis visst informationsutbyte mellan

de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting och revisorerna

i de kommunala företagen. För att möjliggöra för revisorerna och lek-

mannarevisorerna i ett helägt kommunalt aktiebolag att i ökad utsträck-

ning lämna uppgifter till de förtroendevalda revisorerna i kommuner och

landsting har redan i dag i vissa kommuner och landsting tystnadsplikten

avlyfts. Detta har skett genom ett bolagsstämmobeslut där ägaren så långt

den förfogar avlyft revisorer och lekmannarevisorer den aktiebolags-

rättsliga tystnadsplikten i förhållande till de förtroendevalda revisorerna.

Ett informationsflöde mellan revisorerna i företagen och de förtroende-

valda revisorerna i kommuner och landsting förutsätter således att kom-

muner och landsting såsom ägare till aktiebolagen måste ta initiativ till

att bolagsstämman fattar beslut om det. Det finns olika uppfattningar om

det rättsligt tillåtna i detta förfaringssätt. Det är inte en tillfredsställande

ordning att det inte finns en rättsligt godtagbar lösning.

Insynen i de kommunala företagen motiveras av de förtroendevalda

revisorerna är fullmäktiges och därmed ägarens viktigaste instrument för

att kontrollera verksamheten. Insynen är inte bara viktig i de företag där

det föreligger ett personsamband mellan de förtroendevalda revisorerna i

kommunen och lekmannarevisorn eller revisorn i företaget. Möjligheten

till insyn är också ett sätt för revisorerna att bedöma om kommun-

styrelsen uppfyller sin uppsiktsplikt enligt 6 kap. 1 § kommunallagen.

Möjligheten till insyn genom att få upplysningar är därför viktig i sådana

företag där kommunen eller landstinget inte utsett någon lekmanna-

revisor eller revisor.

Regeringen anser att utgångspunkten för kommunal revision skall vara

att de förtroendevalda revisorernas rättsliga möjligheter till insyn i och

information om den kommunala verksamheten inte skall vara beroende

av i vilken form som verksamheten drivs. De skall ha samma rätt till

insyn i de kommunala företagen som i verksamhet som bedrivs i förvalt-

ningsform. Detta stöds också av remissinstanserna. Det har inte vare sig

ur de kommunala företagens eller borgenärers synpunkt framförts några

skäl som motiverar ett bibehållande av dagens system.

En i detta sammanhang väsentlig fråga är i vad mån uppgifter som är

sekretessbelagda i ett kommunalt företag behåller denna status även efter

att de lämnats ut till de förtroendevalda revisorerna i en kommun eller ett

landsting. Den associationsrättsliga tystnadsplikten torde framför allt

avse ett företags affärs- eller driftförhållanden.

I 13 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) föreskrivs att om en myndighet

i verksamhet, som avser tillsyn eller revision, från annan myndighet

erhåller uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos

den mottagande myndigheten.

Förvaltningsmyndigheter enligt regeringsformens terminologi kan vara

en mängd olika organ, som ingår som självständiga enheter bl.a. i den

kommunala förvaltningsorganisationen (se Petrén, Ragnemalm: Sveriges

grundlagar 12 uppl. s. 37). Begreppet myndighet i sekretesslagen följer

regeringsformens terminologi (se Regner, Eliason, Heuman: Sekre-

tesslagen en kommentar s. 1:19). De förtroendevalda revisorerna i en

kommun eller i ett landsting är att anse som en myndighet vid tillämp-

ning av bl.a. sekretesslagen (se Bohlin: Kommunalrättens grunder,

s. 216). I 1 kap. 9 § sekretesslagen jämställs de företag över vilka en

kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande med

myndighet.

Slutsatsen är att för sådana uppgifter i de kommunala företagen för

vilka det gäller sekretess enligt sekretesslagens bestämmelser gäller även

sekretess hos de mottagande förtroendevalda revisorerna i kommunen

eller landstinget. Det finns således enligt regeringens bedömning ett till-

fredsställande skydd för de sekretessbelagda uppgifter som företagens

revisorer och lekmannarevisorer överlämnar till de förtroendevalda revi-

sorerna i kommuner och landsting.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det införs regler som

innebär att revisorerna och lekmannarevisorerna i de kommunala

företagen skall vara skyldiga att på begäran lämna information till de

förtroendevalda revisorerna i kommuner eller landsting. Det skall vara

uppgifter som behövs för revisionen i den kommunen eller det lands-

tinget som begär informationen.

Vilka revisorer och lekmannarevisorer skall omfattas av informations-

plikten?

En fråga som återstår att besvara är vilka kommunala företags revisorer

som skall omfattas av reglerna om lättnader i den associationsrättsliga

tystnadsplikten.

Enligt regeringens mening gör de offentligrättsliga aspekterna på bl.a.

öppenhet och insyn sig gällande med större styrka desto större det kom-

munala inflytandet är i de kommunala företagen. Lättnader i tystnads-

plikten skall därför i vart fall gälla revisorer och lekmannarevisorer i

helägda företag, dvs. sådana företag i vilka kommuner och landsting och

kommunalförbund bestämmer ensamma samt i företag där de bestämmer

tillsammans.

Regeringen anser dock att det finns skäl att gå längre och låta

informationsplikten omfatta revisorer och lekmannarevisorer där

kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Härigenom uppnås också en full överensstämmelse med den avgränsning

som redan finns i 1 kap. 9 § sekretesslagen. Det motiveras också av att ju

större det kommunala ägendet är i de kommunala företagen desto större

styrka gör sig de offentligrättsliga aspekterna gällande. I sådana bolag

finns det med hänsyn till ägarandelen också anledning att på ett djupare

sätt kunna granska hur styrelsen har utövat sin uppsiktsplikt enligt 6 kap.

1 § kommunallagen.

14 Skyldighet att anmäla misstanke om brott

Regeringens förslag: Om revisorerna i sin granskning finner att det

föreligger misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär skall

de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden finner att det

föreligger misstanke om brott och inte utan oskäligt dröjsmål vidtar

åtgärder är revisorerna skyldiga att rapporter nämndens agerande till

fullmäktige.

Förslaget genomförs i 9 kap. 9 § kommunallagen (1991:900).

Utredningens bedömning: Utredningen har föreslagit att revisorerna

inte skall vara skyldiga att till polis eller åklagare anmäla misstanke om

brott begångna i den kommunala verksamheten.

Remissinstanserna: Flertalet av instanserna delar utredningens

bedömning. Några instanser, däribland[REDACTED_EFTERNAMN] kommun, anser att reviso-

rerna har möjligheten att anmäla brott och att det kan ge en tidsvinst om

de gör detta direkt. Kalmar läns landsting menar att det ingår i god revi-

sionssed att följa upp oegentligheter och informera nämnden och förvissa

sig om att den vidtar lämpliga åtgärder. Värmlands läns landsting och

Starev anger att en polisanmälan ofta sker i samråd med revisionen.

Riksdagens ombudsmän (JO) understryker att frånvaron av skyldighet att

anmäla uppdagade brott inte får medföra att revisorerna underlåter att

reagera på uppdagade oegentligheter. Kammarrätten i Jönköping Stock-

holms och Simrishamns kommun samt Svenska Revisorsamfundet för-

ordar att det bör beredas vidare om det skall införas en skyldighet att på

motsvarande sätt som gäller i aktiebolagslagen anmäla misstanke om

brott.

Skälen för regeringens förslag

Skyldigheten att anmäla brott i dag

Revisorer i aktiebolag har i vissa fall enligt aktiebolagslagen (1997:1385,

ABL) en skyldighet att göra anmälan till åklagare vid misstanke om brott

som en styrelseledamot eller den verkställande direktören begått inom

ramen för bolagets verksamhet (10 kap. 38 40 §§ ABL). I propositionen

Aktiebolagets organisation (prop. 1997/98:99 s. 152 f.) angavs att det

gäller vid misstanke om sådana brott som bedrägeri mot bolaget, svind-

leri, förskingring, trolöshet mot huvudman, borgenärsbrott m.m. Revi-

sorn skall underrätta styrelsen och därefter inom två veckor avgå sam-

tidigt som åklagaren underrättas. En revisor behöver dock inte avgå eller

lämna underrättelse till åklagaren om de skadliga verkningarna av brottet

har avhjälpts, om brottsmisstanken på annat sätt har blivit föremål för

anmälan till polis eller åklagare eller om det misstänkta brottet framstår

som obetydligt. Skyldighet för revisorer att göra en sådan anmälan

infördes bl.a. mot bakgrunden att en revisor till följd av den tystnadsplikt

som aktiebolagslagen ålade honom var förhindrad att föra uppdagade

oegentligheter vidare till polis eller åklagare. En lekmannarevisor i ett

aktiebolag omfattas dock inte av någon anmälningsskyldighet vid

misstanke om brott i bolaget (prop. 1997/98:99 s. 169).

En förtroendevald revisor, som i sig utgör en självständig myndighet,

är i dag inte skyldig att göra anmälan till polis eller åklagare om han

misstänker att det begåtts något brott i den kommunala verksamheten.

Det föreligger inte heller någon lagreglerad skyldighet för en kommun

eller ett landsting att såsom arbetsgivare göra en polisanmälan vid

misstanke om brott Skyldighet föreligger dock enligt socialtjänstlagen

(1980:620) att anmäla vissa förhållanden rörande underåriga och äldre

eller funktionshindrade. Det finns dock inte något förbud, utöver vad som

följer av sekretesslagen (1980:100), mot att en förtroendevald revisor

eller en kommun eller ett landsting gör en anmälan till polis, åklagare

eller annan myndighet. Sekretess hindrar inte att uppgift som angår miss-

tanke om brott lämnas till polis, åklagare eller annan myndighet som har

att ingripa mot bott, om fängelse är föreskrivet för brottet och påföljden

kan antas bli annan än böter. Såvitt gäller uppgift som omfattas av bl.a.

hälso- och sjukdomssekretess eller sociatjänstsekretess gäller att uppgift

får lämnas utan hinder av sekretess endast såvitt avser misstanke om

brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

Utrymmet för att i annat fall lämna uppgift om misstanke om brott är be-

gränsat. Det innebär bl.a. att det är frågan om brottslighet såsom bedrä-

geri, svindleri, förskingring som uppgift kan lämnas om.

Skyldighet för revisorerna att anmäla misstänkta brott till berörd

nämnden och rapportera till fullmäktige om nämnden inte vidtar

åtgärder

Frågan är hur man lämpligen utformar en anmälningsplikt för de för-

troendevalda revisorerna i kommuner och landsting. Det är huvud-

sakligen två alternativ som står till buds. Det ena innebär ett system som

motsvarar det som gäller i aktiebolagen, dvs. att revisorerna skulle vara

skyldiga att göra sin anmälan direkt till åklagare. Ett annat alternativ är

en ordning där revisorerna skall informera berörd nämnd om viss

brottslighet och om nämnden inte vidtar åtgärder åläggs revisorerna en

skyldighet att till fullmäktige anmäla nämndens agerande samt att det

sedan läggs i fullmäktiges händer att slutligt avgöra hur frågor av denna

art skall hanteras i kommunen eller landstinget.

I en modell med anmälan direkt till åklagare är det positivt att

revisorerna har en självständig rätt att avgöra när kontakt skall tas med

åklagare. En sådan i lag föreskriven anmälningsplikt innebär att sekretess

enligt sekretesslagen inte hindrar en anmälan. Anmälningsskyldigheten

gäller såsom tidigare angivits t.ex. enligt 71 och 71 a §§ socialtjänstlagen

om förhållanden rörande underåriga och äldre eller funktionshindrade.

Man skall dock i det sammanhanget märka att den anmälningsplikt som

finns i aktiebolagen endast åvilar yrkesrevisorerna och inte lekmanna-

revisorerna. De förra besitter förutom ekonomisk kompetens även viss

juridisk kompetens, vilket torde vara en viktigt förutsättning för att i

revisionssammanhang t.ex. kunna bedöma en handlings straffbarhet. En

förtroendevald revisor har normalt sett inte sådana kunskaper. Det talar

för en viss försiktighet när det gäller att ålägga de förtroendevalda

revisorerna en sådan skyldighet. Det finns en risk att de förtroendevalda i

vissa situationer skulle känna sig tvingade att göra en anmälan för

säkerhets skull i syfte att inte försumma sin anmälningsplikt.

Kommunrevisionsutredningen har för sin del stannat för att inte föreslå

en skyldighet för de förtroendevalda revisorerna. Detta stöds av en majo-

ritet av remissinstanserna. Regeringen kan för sin del således konstatera

att det underlag som utredningen tagit fram i denna del inte är tillräckligt

för att kunna bedöma t.ex. vilka effekter en modell med anmälningsplikt

direkt till åklagare skulle kunna få. En fråga i sammanhanget är också om

en skyldighet att till åklagare anmäla misstanke om brott bör förbehållas

personer inom yrkesrevisionen. Såvitt avser yrkesrevisionen behövs

anmälningsplikten för att bryta igenom en lagstadgad tystnadsplikt. De

förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting har ingen mot-

svarande sekretess förutom den som sekretesslagen ålägger dem. De kan

således redan i dag anmäla vissa misstänkta brott till åklagare. Komplika-

tionerna uppstår i det läge då dessa skulle åläggas en plikt att anmäla

misstänkta brott till åklagare.

Regeringen menar att det finns skäl att överväga en modell för

revisorerna att inom kommunen eller landstinget uppmärksamma sådant

som revisorerna misstänker kan vara brottsligt. Flera remissinstanser

betonar också vikten av att misstänkta brott och oegentligheter hanteras.

Det ligger dessutom redan i dag inom ramen för god revisionssed att

sådant uppmärksammas. Regeringen menar att det är viktigt att stärka

revisorernas roll både när det gäller att förebygga och uppmärksamma

kommunens eller landstingets högsta ledning på oegentligheter.

Regeringen föreslår därför ett system där de förtroendevalda reviso-

rerna i första hand åläggs en skyldighet att anmäla misstänkta brott till

berörd nämnd. Det ska på samma sätt som i aktiebolagslagen avse

misstankar om brottslighet av ekonomiskt slag och som typiskt sett kan

vålla kommunen eller landstinget skada. Det kan vara frågan om brott

enligt brottsbalken såsom bedrägeri, svindleri, förskingring, trolöshet

mot huvudman, bestickning och mutbrott. Det rör sig således om

motsvarande brott som gäller för revisors anmälan till åklagare enligt

aktiebolagslagen. Det avser således brott för vilka är föreskrivet fängelse

och som kan antas föranleda annan påföljd än böter (se 14 kap. 2 §

sekretesslagen).

Nämnden har härefter att hantera det av revisorerna misstänkta brottet

genom att t.ex. uppta en diskussion med revisorerna. Det kan handla om

hur nämnden kan förfara, göra ytterligare utredningar, vidta andra åtgär-

der för att komma till rätta med missförhållandet eller att göra en anmäler

om det misstänkta brottet till åklagare. Om nämnden inte utan oskäligt

dröjsmål vidtar åtgärder med anledning av det misstänkta brottet skall

revisorerna vara skyldiga att anmäla nämndens underlåtenhet att agera

till fullmäktige. Därefter är det fullmäktiges sak att avgöra hur saken

skall hanteras vidare. Med en sådan ordning stärks revisorernas ställning

i dialogen med nämnderna. Det är också naturligt att, som när det gäller

ansvarsfrågan och revisionsberättelsen, det ytterst är fullmäktige i egen-

skap av revisorernas uppdragsgivare som slutligt får avgöra hur frågan

skall hanteras.

Regeringen är inte heller främmande för att i ett senare sammanhang,

då frågan om att komplettera förtroenderevisionen med en oberoende

yrkesrevision kan komma att aktualiseras, även överväga frågan om

utformningen av anmälningsplikt till åklagare av misstänkta brott. I detta

sammanhang vill regeringen peka på att frågan bl.a. om myndigheters

informationsutbyte avseende misstanke om ekonomiska brott är föremål

för utredning inom ramen för Ekosekretessutredningens arbete. Utred-

ningen, som tillkallats för att utreda frågor om sekretess vid bekämpning

av ekonomisk brottslighet m.m., har enligt sitt direktiv (dir. 1997:61) att

föreslå åtgärder i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk

brottslighet genom att göra det möjligt för berörda myndigheter och

andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant som har

betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet.

Utredningens förslag kan komma att få betydelse även för frågan om

anmälningsskyldigheten för de förtroendevalda revisorerna.

15 Övriga frågor

15.1 Bör kretsen revisionsansvariga vidgas till att omfatta

de anställda?

Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen där enbart för-

troendevalda har revisionsansvar bör behållas.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstansterna: Ingen av remissinstanserna har haft något att

erinra mot bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning

Revisionsansvaret enligt kommunallagen

Revisorerna skall årligen i en revisionsberättelse redovisa resultatet av

sin granskning avseende det föregående budgetårets förvaltning (9 kap.

14 § kommunallagen, KL). Om revisorerna framställer en revisions-

anmärkning, måste skälen till detta anges i revisionsberättelsen (9 kap.

15 § KL). Sådan anmärkning får enbart riktas mot nämnder och fullmäk-

tigeberedningar samt mot enskilda förtroendevalda i sådana organ (9 kap.

15 § KL).

Revisionsberättelsen skall också innehålla ett särskilt uttalande om

ansvarsfrihet tillstyrks eller ej. Fullmäktige skall inhämta förklaringar

över framställda revisionsanmärkningar, varefter beslut om ansvarsfrihet

skall beviljas eller vägras skall fattas före utgången av året efter det år

som revisionen (9 kap. 16 § KL). I propositionen Ny kommunallag

(prop. 1990/91:117 s. 63) angavs att revisorerna kan uttala sig om

huruvida de anser att fullmäktige vid vägrad ansvarsfrihet skall entlediga

de förtroendevalda enligt 4 kap. 10 § KL men någon skyldighet att uttala

sig därom finns inte. Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att

skadeståndstalan skall väckas (9 kap. 17 § KL).

Det är således enbart de förtroendevalda som har ett revisionsansvar.

Detta förhållande speglar det faktum att en kommun eller ett landsting är

en politiskt styrd organisation.

Revisionsansvaret har således fått en utformning som på ett tydligt sätt

skall markera att det är de förtroendevalda som har det yttersta politiska

ansvaret för verksamheten. De anställda ses i det kommunaldemokratiska

systemet som biträden till de förtroendevalda. Detta gäller även personer

i chefsställning som t.ex. förvaltningscheferna. De anställda har således

inte heller något direkt ansvar gentemot fullmäktige. Däremot omfattas

de som alla anställda av det ansvar som finns inom bl.a. arbets- och

straffrätten.

De anställdas revisionsansvar har diskuterats

Det kommunala förnyelsearbetet har emellertid inneburit en förskjutning

i relationen mellan ansvar och makt. Det formella politiska ansvaret

kvarstår hos de förtroendevalda medan den vardagliga makten över

ekonomiska resurser m.m. har förskjutits i riktning mot resultatenheter

och i första hand till chefstjänstemän. Det betyder enligt vad Kommunala

Förnyelsekommittén uttalade i slutbetänkandet Förnyelse av kommuner

och landsting (SOU 1996:169 s. 58 och 59) dels att politikernas in-

flytande minskat, dels att de professionella grupperna fått ett ökat

inflytande över de politiskt centrala prioritetsuppgifterna och dels att

dessa uppgifter i stigande grad fått lösas genom en balansering av de

professionella normerna mot ekonomiska rationalitetsnormer.

Frågan om införande av ett revisionsansvar för anställda behandlades

redan i förarbetena till den nuvarande kommunallagen (prop.

1990/91:117 s. 129 130). Frågan om införandet av ett revisionsansvar

för kommunala förvaltningschefer övervägdes också i detta samman-

hang. Härvid angavs att förvaltningscheferna liksom övriga anställda var

att betrakta som biträden eller rådgivare till den nämnd de är under-

ställda. De har inte heller samma självständiga ställning som en verk-

ställande direktör i ett aktiebolag. Vidare anfördes att de liksom övriga

anställda är underkastade ett arbetsrättsligt ansvarssystem. Regeringen

menade att ett införande av revisionsansvar för förvaltningscheferna

skulle kunna medföra en om icke formell så i vart fall faktisk makt-

förskjutning från de förtroendevalda till förvaltningscheferna samt att en

sådan maktförskjutning inte är önskvärd. Den skulle heller inte passa in i

ett målstyrt system, eftersom den grundläggande fördelningen av beslu-

tanderätten i kommunerna och landstingen inte är ändrad i ett sådant

system. Regeringen uttalade att något revisionsansvar inte skulle införas

vare sig för anställda eller för förvaltningschefer (prop. 1990/91:117 s.

129 131). Riksdagen delade denna bedömning.

Kretsen revisionsansvariga bör inte utvidgas nu heller

En utvidgning av revisionsansvaret till att avse anställda skulle enligt

regeringens mening leda till att den starka kopplingen mellan det politi-

ska ansvaret och revisionsansvaret försvagades. Den klara rollfördelning

som råder i dag mellan förtroendevalda och anställda skulle bli oklar.

Vidare skulle det kunna innebära en ytterligare maktförskjutning från de

förtroendevalda till de anställda. Regeringen anser, liksom vad som

angavs i förarbetena till kommunallagen, att en sådan utveckling inte är

önskvärd och att revisionsansvaret därför inte skall utvidgas till att

omfatta de anställda vare sig de är chefstjänstemän eller inte.

15.2 Bör det vara en obligatorisk uppgift för en

förtroendevald revisor att pröva lagligheten?

Regeringens bedömning: Laglighetsprövning skall som hittills i

första hand prövas av de rättsvårdande myndigheterna inom ramen för

nu gällande system. Sådan prövning skall inte regleras särskilt för de

förtroendevalda revisorerna.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar utred-

ningens bedömning. Riksrevisionsverket (RRV) anger att yrkesmässigt

oberoende revisor kan granska lagligheten och lämna över sitt resultat till

sin uppdragsgivare. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet förordar

att revisorerna skall granska lagligheten då det minskar risken för s.k.

affärer.

Skälen för regeringens bedömning

Vem kan i dag utföra en laglighetsgranskning?

Ytterst är det domstolarna som prövar lagligheten av kommunala beslut.

Även Riksdagens ombudsmän (JO) har enligt sin instruktion att bedriva

tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och

andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Det finns natur-

ligtvis också kommuninterna system för att se till att verksamheten följer

lagar och förordningar, fullmäktiges föreskrifter m.m. I den löpande

verksamheten ankommer det primärt på respektive beredningsorgan att

bedöma lagligheten av de beslut som man slutligt fattar eller föreslår att

fullmäktige skall fatta. Härutöver ankommer det på fullmäktiges ord-

förande att vägra proposition, om ett förslag enligt ordförandens bedöm-

ning skulle leda till ett olagligt beslut (5 kap. 45 KL). Enligt förarbetena

har det förutsatts, att stadgandet endast skall nyttjas i uppenbara fall .

Prövningen av beslutens laglighet bör främst ankomma på förvaltnings-

domstolarna (prop. 1990/91:117 s. 189).

I doktrinen har det dock hävdats att det i den kommunala revisionens

uppgifter innefattas en möjlighet för revisorerna att granska lagligheten

av förvaltningen (se Kaijser-Riberdahl: Kommunallagarna II sjätte uppl.

s. 563 f.).

Revisorernas roll har diskuterats

Flera utredningar har övervägt möjligheten att låta revisorerna övervaka

de kommunala besluten från laglighetssynpunkt innan de verkställs.

Frågan behandlades också i Lokaldemokratikommittens delbetänkandet

Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109

s. 78). Däri framhöll kommittén betydelsen av en utvidgning av de kom-

munala revisorernas obligatoriska uppgifter till att även omfatta gransk-

ningen av lagligheten i nämndernas verksamhet. Kommittén gjorde sin

bedömning utifrån den omständigheten att laglighetsgranskning ingår i

revisorernas arbete. Lokaldemokratikommittén framförde i sitt slut-

betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90 s. 178) som sitt

huvudförslag, att revisorernas laglighetsgranskning skulle göras obliga-

torisk. Kommittén angav att det inte skulle innebära någon ingripande

förändring i revisorernas uppgifter och arbetsförutsättningar om gransk-

ningen genom bestämmelser i kommunallagen skulle göras obligatorisk.

Remissinstanserna var delade i uppfattningarna om Lokaldemokrati-

kommitténs förslag.

I promemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots (Ds 1995:27)

framhölls att utredningen inte för närvarande var beredd att föranstalta

om något obligatorium och pekade bl.a. på risken att en sådan granskning

skulle ta resurser från andra angelägna revisionsuppgifter.

Härefter har Kommunala förnyelsekommittén i sitt slutbetänkande För-

nyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169 s. 131), såsom ett av

flera åtgärder i syfte att stärka revisionen, föreslagit att man skall under-

söka om revisorerna skall granska lagligheten i verksamheten.

Lagligheten skall även i fortsättningen prövas i beredningsarbetet och av

rättsvårdande myndigheter

En viktig utgångspunkt vid val av revisor är kunskap om kommunal

verksamhet och personliga egenskaper. Däremot ställs inga krav på vare

sig ekonomiska eller juridiska kunskaper. De laglighetsfrågor som skall

granskas kan många gånger vara mycket juridiskt komplicerade.

Regeringen anser att revisionens primära uppgift är och bör vara de

förvaltnings- och redovisningsrevisionella uppgifterna. I den kommunala

revisionens uppgifter innefattas också en möjlighet men ingen uttrycklig

skyldighet för revisorerna att granska lagligheten av förvaltningen. Om

laglighetsgranskningen skulle göras till en lagreglerad obligatorisk

uppgift för revisorerna anser regeringen att det kan finnas en risk för att

denna uppgift kan komma att dominera på bekostnad av andra revisio-

nella uppgifter.

Vid en samlad bedömning av dessa förhållanden anser regeringen att

laglighetsgranskningen inte skall vara en lagreglerad obligatorisk uppgift

för revisorerna utan att dessa frågor som hittills skall prövas i bered-

ningsarbetet och av de rättsvårdande myndigheterna. Regeringen vill

också betona vikten av en god intern kontroll och dess betydelse när det

gäller bl.a. lagenligheten i verksamheten. Det är också möjligt för ett

sakkunnigt biträde att i sin granskning göra en bedömning av lagligheten

och behandla detta i sin granskningsrapport.

15.3 Redaktionella förändringar i kommunallagen

Regeringens förslag: Bestämmelser i 9 kap. kommunallagen

(1991:900) flyttas för att tydliggöra dessas sammanband med

bestämmelser i andra kapitel.

Utskottets förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte kommen-

terat flyttningen av de olika bestämmelserna. Komrev AB tillstyrker

förslaget och anser det är förtjänstfullt att valbarhets- och jävsfrågan

skilts åt och att sådant som egentligen inte har med revision har lyfts bort

från 9 kap. Svenska Kommunförbundet anser att reglernas placering i ett

kapitel har markerat revisionens egen ställning och utgjort ett praktiskt

stöd i arbetet och att det därför bör övervägas om inte de regler som

direkt eller indirekt samband med revisionen skall hållas samman i revi-

sionskapitlet.

Skälen för regeringens förslag

I 4 kap. kommunallagen (1991:900, KL) behandlas de förtroendevalda.

Där återfinns bl.a. bestämmelser om valbarhet och om hinder för valbar-

heten Detta gäller dock inte regler om hinder för valbarheten för reviso-

rer. Det regleras i 9 kap. kommunallagen. I avsnitt 6.1 behandlas frågan

jäv för revisorerna. Regeringen har där föreslagit att bestämmelsen om

hinder för valbarhet för revisorer och revisorsersättare skall flyttas till

4 kap.

I den nuvarande 9 kap. kommunallagen finns även regler som

behandlar fullmäktiges handläggning av olika frågor som har samband

med revisionsärenden. Det gäller regler om vem som får delta i val av

revisorer och revisorsersättare och i handläggningen av ärenden om

ansvarsfrihet. Bestämmelserna avser även fullmäktiges handläggning av

revisionsberättelsen och om fullmäktiges skadeståndstalan. Regler som

gäller fullmäktige hantering av ärenden bör samlas på ett ställe. Det inne-

bär att de bestämmelser i 9 kap. flyttas 5 kap. kommunallagen. Förslaget

till ändringarna behandlas närmare i författningskommentaren i avsnitt

18.

16 Ikraftträdande

Ändringarna i kommunallagen (1991:900), aktiebolagslagen

(1975:1385), lagen (1980:1103) om årsredovisningar m.m. i vissa

företag, lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och stiftelselagen

(1994:1220) föreslås träda i kraft den 1 januari 2000. Samma tidpunkt

föreslås för ändringarna i lagen ((1979:412) om kommunala indelnings-

delegerade och i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med region-

förbund i Kalmar och Skåne län.

Vissa kommuner och landsting kan behöva tid för att anpassa sig till

den tidigareläggning som förelås för överlämnande av årsredovisningen

och för beslut i fråga om ansvarsfrihet. Det föreslås därför att övergångs-

bestämmelser skall gälla för tidigareläggningen av överlämnande av

årsredovisningen och för beslut i fråga om ansvarsfrihet. Fullmäktiges

sammanträde i 5 kap. 25 a § kommunallagen såvitt avser revisionen av

1999 års verksamhet får därför hållas senast före utgången av december

år 2000. Vidare får 8 kap. 17 § kommunallagen tillämpas i sin äldre

lydelse till utgången av år 2000.

Lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns

landsting och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för

Västra Götalands läns landsting föreslås upphöra vid utgången av juni

1999.

17 Kostnadskonsekvenser

De föreslagna bestämmelserna avser att stärka, effektivisera och höja

kompetensen i den kommunala revisionen. Ett av syftena med förslagen

är att en effektiv revision kan bidra till effektiviseringar och kostnads-

besparingar.

De föreslagna bestämmelserna om sakkunnigt biträde, precisering av

revisionsuppgiften samt samordningen av revisionen mellan kommunen

eller landstinget och dess företag anknyter i mycket stor utsträckning till

dagens praxis i kommuner och landsting.

Samtliga kommuner och landsting anlitar redan i dag för sin revision

sakkunnigt biträde. Förslaget om ett lagstadgat krav på sakkunnigt

biträde bedöms därför inte medföra några kostnadskonsekvenserna för

kommuner och landsting.

Det är oklart i vilken utsträckning kommuner och landsting redan i dag

genomför en årlig revision av all kommunal verksamhet. Emellertid

uttalas i Landstingsförbundets och Svenska Kommunförbundets skrift

 God revisionssed vid kommunal verksamhet att det i begreppet god

revisionssed ligger att samtliga delar av det kommunala verksamhets-

området skall beröras av den årliga granskningen. Varje kommun och

landsting får även fortsättningsvis avgöra den exakta omfattningen av

den årliga revisionsinsatsen och frågan om var tyngdpunkten i gransk-

ningsinsatserna skall ligga. Då preciseringen i kommunallagen (KL) är

att lagfästa praxis är regeringens bedömning att detta inte innebär några

ökade kostnader för kommuner och landsting. De kostnadsökningar som

en årlig revision i vissa fall skulle kunna medföra kan enligt regeringens

bedömning, åtminstone på sikt, antas uppvägas av de effektivitetsvinster

som går att göra i en organisation med god kontroll.

Övriga förslag bedöms inte heller medföra några kostnadskonse-

kvenser.

Inte heller för statens del uppkommer några kostnader med anledning

av förslagen.

18 Författningskommentar

18.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen

(1991:900)

3 kap.

17 §

Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården

av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller

landstinget innehar samtliga aktier, skall fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseledamöter,

3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten

som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där

kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.

Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller

landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

Fullmäktige skall även utse minst en revisor i en stiftelse.

Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall

fullmäktige utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt

9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders

verksamhet.

Förslaget behandlas i avsnitt 13.

Ordalydelsen i första stycket har ändrats i syfte att tydliggöra att de i

3 kap. 17 § uppräknade förutsättningarna under hela tiden skall vara

uppfyllda om en kommun eller ett landsting låter vården av en kommunal

angelägenhet handhas av ett av kommunen eller landstinget helägt

aktiebolag eller stiftelse som kommunen eller landstinget bildar ensam.

Det nya andra stycket innebär att fullmäktige alltid skall utse en lek-

mannarevisorer i helägda aktiebolag. Syftet är att kommunen eller

landstinget skall utse en förtroendevald revisor som skall komplettera

den yrkesrevision som föreskrivs i aktiebolagslagen. Det är tillräckligt att

kommunallagen reglerar kommunens eller landstingets skyldighet att

utse lekmannarevisor. Något krav på att kommunen eller landstinget skall

utse en auktoriserad eller en godkänd revisor behöver inte ställas upp i

kommunallagen. Denna skyldighet regleras i aktiebolagslagen

(1975:1385). Tillägget av orden direkt eller indirekt har gjorts för att det

av lagtexten skall framgå att skyldigheten att utse en lekmannarevisor

gäller även om en kommunal angelägenhet överlämnas till ett dotterbolag

till ett kommunalt bolag.

Det nya tredje stycket motsvarar i sak nuvarande 3 kap. 17 § första

stycket andra punkten och andra stycket. När kommun eller landsting

bildar en stiftelse, skall liksom hittills en kommun eller ett landsting utse

en revisor i stiftelsen. Här används begreppet revisor för den

förtroendevalda revisorn eftersom det överensstämmer med terminologin

i stiftelselagen (1994:1220). I aktiebolagslagen 81975:1385) används

termen lekmannarevisor. A det skälet används samma begrepp här.

I ett nytt fjärde stycke görs ett tillägg att till lekmannarevisor i helägda

aktiebolag eller revisor i en stiftelse som kommunen bildar ensam skall

utses någon av de förtroendevalda revisorer eller revisorsersättare som

valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet.

4 kap.

6 §

Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den

ledande ställningen bland personalen är inte valbar.

Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksam-

hetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden.

Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget är inte

valbar som revisor eller revisorsersättare för granskning av verksamhet

som omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller make,

sambo, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den

redovisningsskyldige.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.

Paragrafen har genom en redaktionell förändring tillförts ett nytt tredje

stycket, vilket helt motsvarar nuvarande 9 kap. 4 § första stycket första

punkten samt tredje stycket kommunallagen. Tillägget innebär således

inga sakliga förändringar. Förändringen har gjorts för att i lagen förtyd-

liga att det nya stycket reglerar ett valbarhetshinder.

17 §

Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna.

En revisor får väcka ärenden i en nämnd om ärendet rör granskningen

av verksamheten i nämnden. När revisorsersättarna tjänstgör har de

samma rätt att väcka ärenden som revisorerna.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.

I paragrafen regleras i dag vem som får väcka ärenden i en nämnd. I

det nya andra stycket tillförs nu revisorernas initiativrätt i en nämnd.

Denna initiativrätt omfattar bara frågor som har samband med

granskningsverksamheten. Om en revisor väcker ett sådant ärende är

nämnden skyldig att behandla ärendet. Bestämmelsen gör det således

möjligt att tvinga fram en handläggning i en nämnd av ärenden som är

betydelsefulla för revisionens granskning. En revisorsersättare ges rätt att

när denne tjänstgör som revisor väcka ärenden i en nämnd.

17 a §

En revisor får väcka ärenden i en fullmäktigeberedning om ärendet rör

granskningen av verksamheten i fullmäktigeberedningen. När revisors-

ersättarna tjänstgör har de samma rätt att väcka ärenden som

revisorerna.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.

I den nya paragrafen regleras revisorernas initiativrätt i en fullmäktige-

beredning. Denna initiativrätt omfattar bara frågor som har samband med

granskningsverksamheten. Om en revisor väcker ett sådant ärende är full-

mäktigeberedningen skyldig att behandla ärendet. Bestämmelsen gör det

således möjligt att tvinga fram en handläggning fullmäktigeberedning av

ärenden som är betydelsefulla för revisionens granskning. En revisors-

ersättare ges rätt att när denne tjänstgör som revisor väcka ärenden i en

fullmäktigeberedning.

5 kap.

19 §

Om en ledamot enligt 20 eller 20 a § är jävig i ett ärende, får fullmäktige

handlägga ärendet, även om antalet deltagande på grund av jävet inte

uppgår till det antal som föreskrivs i 18 §.

Ändringen av hänvisningen i paragrafen är en följd av att delar av den

nuvarande 9 kap. 4 § kommunallagen nu placeras i 5 kap. 20 a § kommu-

nallagen.

20 a §

Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget får inte

delta i

1. val av revisor eller revisorsersättare för granskning av verksamhet

som omfattas av redovisningsskyldigheten, eller

2. handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten.

Detsamma gäller också make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller

annan närstående till den redovisningsskyldige.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.

Den nya paragrafen motsvarar helt nuvarande 9 kap. 4 § första stycket

andra och tredje punkterna och andra stycket kommunallagen. Genom att

placera paragrafen i 5 kap. kommunallagen görs det tydligt att reglerna

rör generell obehörighet vid hanteringen av vem som kan delta i val av

revisorer och revisorsersättare samt vid handläggningen av fråga om

ansvarsfrihet.

20 b §

Trots 20 a § får enskilda förtroendevalda mot vilka anmärkning kan

riktas enligt 9 kap. 17 § andra stycket delta i fullmäktiges överlägg-

ningar, när revisionsberättelsen över den verksamhet som de har

ansvaret för behandlas.

Ordföranden och vice ordförandena i en nämnd får också delta i

fullmäktiges överläggning när verksamhet inom den egna nämnden

behandlas.

Vad som nu har sagts gäller även om de förtroendevalda inte är

ledamöter i fullmäktige.

Den nya paragrafen motsvarar helt nuvarande 9 kap. 5 § kommunallagen.

Genom att placera paragrafen i 5 kap. kommunallagen markeras att

regeln hör samman med bestämmelsen i den nu föreslagna 5 kap. 20 a §

kommunallagen och hanteringen i fullmäktige. I paragrafen har gjorts en

följdändring med anledning av omplaceringen av paragrafen.

23 §

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet

gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om

ärendet gäller granskningen,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om

fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige

också väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folk-

omröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan

samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namn-

förtydliganden och uppgift om deras adresser.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.1.

Paragrafen reglerar hur ärenden får väckas i fullmäktige. I första

stycket tredje punkten regleras revisorernas rätt att väcka ärenden.

Punkten tillförs nu revisorernas initiativrätt i fullmäktige vad avser ett

ärende som rör granskningen. Med granskningen avses revisorernas

granskning inom nämndernas verksamhetsområden, fullmäktigebered-

ningarnas verksamhet och lekmannarevisorernas granskning av de

kommunala företagen. Den föreslagna initiativrätten omfattar ärenden

som väcks för debatt men också ärenden där revisorerna anser att full-

mäktige bör fatta beslut och där revisorerna också lämnat förslag till

beslut. Av bestämmelserna om beredningsplikt i 5 kap. följer att sådana

ärenden som initieras av revisorerna och som innebär att fullmäktige

skall besluta i sak skall beredas.

De ärenden som revisorerna väcker i fullmäktige genom utnyttjande av

sin initiativrätt får väckas på motsvarande sätt som andra ärenden som

väcks av nämnder, dvs. skriftligt.

En revisorsersättare ges rätt att när denne tjänstgör som revisor väcka

ärenden i fullmäktige.

25 a §

Fullmäktige skall vid ett sammanträde före utgången av juni månad året

efter det år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas

eller vägras.

Fråga om ansvarsfrihet för en gemensam nämnd skall prövas av

fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller lands-

tingen.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.

Paragrafen reglerar vid vilken tidpunkt fullmäktige senast skall pröva

frågan om ansvarsfrihet. Enligt den nya bestämmelsen skall fullmäktige

vid ett sammanträde före utgången av juni månad året efter det år som

revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras.

Ändringen har skett för att möjliggöra en aktuell och relevant decharge-

behandling. Bestämmelsen motsvarar i övrigt helt nuvarande 9 kap. 16 §

andra och tredje styckena kommunallagen. Genom att placera paragrafen

i 5 kap. kommunallagen markeras att regeln hör samman med bestäm-

melser om fullmäktiges hantering av frågan om ansvarsfrihet.

25 b §

Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skadeståndstalan

skall väckas.

Talan som inte grundas på brott skall väckas inom ett år från det att

beslutet om vägrad ansvarsfrihet fattades. Annars är rätten till sådan

talan förlorad.

Paragrafen reglerar fullmäktiges rätt att fatta beslut om att väcka skade-

ståndstalan om ansvarsfrihet vägrats och om tidsfristen för att väcka

sådan talan. Bestämmelsen motsvarar helt nuvarande 9 kap. 17 § kom-

munallagen. Genom att placera paragrafen i 5 kap. kommunallagen

markeras att regeln hör samman med fullmäktiges hantering av frågan

om ansvarsfrihet.

31 §

Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning.

Fullmäktige skall dock inhämta förklaringar över de anmärkningar som

har framställts i revisionsberättelsen.

Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också

utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag skall

återkallas enligt 4 kap. 10 §.

Tillägget i första stycket motsvarar helt nuvarande 9 kap. 16 § första

stycket kommunallagen. Genom att placera paragrafen i 5 kap. kom-

munallagen markeras att regeln hör samman med bestämmelser om

fullmäktiges hantering av revisionsberättelsen.

6 kap.

7 §

Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten

bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt

samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.

De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att

verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd

av 3 kap. 16 § har lämnats över till någon annan.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.

Tillägget i andra stycket i paragrafen tydliggör att det är nämnderna

som ansvarar för att den interna kontroll som utförs inom nämnderna är

tillräcklig.

19 §

En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en

annan nämnd eller beredning, en revisor eller en revisorsersättare, en

anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att

närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar.

Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det,

delta i överläggningarna men inte i besluten.

Förslaget har behandlats i avsnitt 8.2.

Tillägget i första stycket gör det möjligt för en nämnd att kalla en eller

flera revisorer eller revisorsersättare till nämndens sammanträde för att

lämna upplysningar, t.ex. när revisorerna initierat ett ärende i nämnden.

7 kap.

8 §

Företrädare för de anställda hos en kommun eller ett landsting (per-

sonalföreträdare) får, i den omfattning som anges i 9 13 §§, närvara vid

sammanträden med andra nämnder än styrelsen. Företrädare för anställda

i kommuner eller landsting som samverkar i en gemensam nämnd får i

motsvarande omfattning närvara vid sammanträden med den gemen-

samma nämnden.

Närvarorätt saknas dock vid revisorernas sammanträden, i patien-

tnämnder, valnämnder och överförmyndarnämnder.

Ändringen i första stycket innebär att begreppet personalföreträdare inom

parentes skall vara utskrivet med kursiv stil.

Ändringen i andra stycket föranleds dels av att förtroendenämnder

numera benämns patientnämnder (prop. 1998/99:4, SFS 1998:1656) och

dels av att ett förtydligande bör ske med hänsyn till att revisorerna inte

utgör en nämnd.

8 kap.

17 §

Årsredovisningen skall lämnas över till fullmäktige och revisorerna

snarast möjligt och senast den 15 april året efter det år som redo-

visningen avser.

Förslaget behandlas i avsnitt 10.1.

I paragrafen har en ändring av tiden när årsredovisningen skall lämnas

över till fullmäktige och revisorerna gjorts i syfte att möjliggöra en

tidigareläggning av fullmäktiges dechargebehandling.

18 §

Årsredovisningen skall godkännas av fullmäktige. Det bör inte ske innan

fullmäktige enligt 5 kap. 25 a § beslutat om ansvarsfrihet skall beviljas

eller vägras.

Ändringen av hänvisningen i paragrafen är en följd av paragrafens

placering i 5 kap. 25 a §.

9 kap.

4 §

I fråga om jäv för en revisor och en revisorsersättare skall bestäm-

melserna i 6 kap. 25 § om jäv tillämpas.

En revisor eller en revisorsersättare som är jävig i ett ärende får inte

delta eller närvara vid behandlingen av ärendet. Denne får dock vidta

åtgärder som någon annan inte kan vidta utan olägligt uppskov.

Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot

honom, skall självmant ge det till känna.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.

Paragrafen har ingen motsvarighet i dag. De jävsregler som gäller för

de förtroendevalda i nämnderna och anställda enligt 6 kap. 25 § kom-

munallagen dvs. vad som brukar kallas släktskaps-, sakägar- eller

intressejäv, ställföreträdarjäv, ombudsjäv och delikatessjäv skall nu

också tillämpas på revisorerna. Detta regleras i första stycket.

Innebörden av andra och tredje styckena är att samma bestämmelser

om handläggning av jäv gäller för revisorer som vid handläggning av jäv

inom en nämnd ärenden.

5 §

Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon av revisorerna skall de

samfällt besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen

av jävsfrågan endast om revisorerna inte är beslutsföra utan honom och

någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov.

Ett beslut om jäv får överklagas endast i samband med överklagandet

av det beslut varigenom ärendet avgörs.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.

I nya paragrafen regleras att revisorerna skall besluta samfällt om det

uppkommer en fråga om jäv mot någon. Vidare ges bestämmelser för hur

jäv skall överklagas.

6 §

Från jäv skall bortses när frågan om partiskhet uppenbarligen saknar

betydelse.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.

Paragrafen har ingen motsvarighet i dag. Innebörden av bestämmelsen

är att samma grunder som gäller i 6 kap. 25 § kommunallagen skall

tillämpas när en domstol skall avgöra om man kan bortse från jäv.

8 §

Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de

själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs.

De sakkunniga skall ha den insikt och erfarenhet av kommunal

verksamhet som fordras för att kunna fullgöra uppdraget.

Förslaget behandlas i avsnitt 7.

Revisorerna biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i

den omfattning som behövs. Syftet med bestämmelsen är att stärka

revisorernas självständiga ställning

Det markeras också att det krävs en särskild kompetens av det

sakkunniga biträdet. Revision av kommuner och landsting kräver en spe-

ciell kompetens vars grundläggande beståndsdelar utgörs av kunskap om

kommunal verksamhet, förvaltning, styrsystem, den lagstiftning som styr

kommunal verksamhet och vad som är god revisionssed för kommunal

revision.

9 §

Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god

revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhets-

områden och genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts

enligt 3 kap. 17 och 18 §§.

De prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från eko-

nomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande

och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig.

Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om

brott av förmögenhetsrättslig karaktär skall de anmäla förhållandet till

berörd nämnd. Om nämnden finner att det föreligger misstanke om brott

och inte utan oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder är revisorerna skyldiga

att rapportera nämndens agerande till fullmäktige.

Förslaget behandlas i avsnitt 11.1 och 14.

Två tillägg har gjorts i första stycket i paragrafen. Det första tillägget

innebär att revisorerna årligen skall granska all kommunal verksamhet.

Det innebär dock inget ställningstagande till den exakta omfattningen av

den årliga revisionsinsatsen eller till frågan om var tyngdpunkten i

granskningsinsatserna skall ligga. Sådana prioriteringsfrågor får avgöras

mot bakgrund av revisorernas risk- och väsentlighetsanalys. Det andra

tillägget innebär att revisionen i kommuner och landsting också skall

omfatta de kommunala företagen.

Tillägget i andra stycket avser att tydliggöra att det är den interna

kontrollen som avses (jfr 6 kap. 7 §).

Det nya tredje stycket innebär att misstanke om brott av förmögen-

hetsrättslig karaktär som revisorerna finner vid sin granskning skall tas

upp med ansvarig nämnd. Det är nämnden som är ansvarig för att hantera

det av revisorerna misstänkta brottet genom att t.ex. uppta diskussion

med revisorerna. Det kan handla om att göra ytterligare utredningar,

vidta andra åtgärder eller att anmäla det misstänkta brottet till åklagaren.

Om nämnden finner att det föreligger ett misstänkt brott och inte utan

oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder är revisorerna skyldiga att rapportera

nämndens agerande till fullmäktige. Det är fullmäktige som får utfärda

riktlinjer eller liknande om hur kommunen eller landstinget skall agera

vid misstanke om brott.

11 §

Vad som sägs om nämnder i 9 § gäller också fullmäktigeberedningar.

Paragrafen motsvarar i sak nuvarande 9 kap. 9 § kommunallagen. Änd-

ringen av hänvisningarna i paragrafen är en följd av omnumrering av

paragraferna i 9 kap.

12 §

Nämnderna och de enskilda ledamöterna och ersättarna i dessa samt de

anställda är skyldiga att lämna revisorerna de upplysningar som behövs

för revisionsarbetet.

De skall också ge revisorerna tillfälle att när som helst inventera de

tillgångar som nämnderna har hand om och ta del av de räkenskaper och

andra handlingar som berör nämndernas verksamhet.

Förslaget behandlas i avsnitt 12.

Tillägget i första stycket i paragrafen markerar att revisorerna har rätt

till upplysningar också i förhållande till enskilda ledamöterna och

ersättarna i nämnder och fullmäktigeberedningar. Paragrafen motsvarar i

övrigt nuvarande 9 kap. 10 § kommunallagen.

De av revisorerna begärda upplysningarna skall lämnas så snart det är

möjligt.

13 §

Vad som sägs om nämnder i 12 § gäller också fullmäktigeberedningar.

Paragrafen motsvarar i sak nuvarande 9 kap. 11 §. Ändringen av hänvis-

ningen i paragrafen är en följd av omnumrering av paragraferna i 9 kap.

kommunallagen.

15 §

De beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning och om jäv skall tas

upp i protokoll.

Föreskrifterna i 6 kap. 30 § om justering av protokoll och tillkänna-

givande om justeringen skall tillämpas också på revisorernas protokoll.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.

Revisorerna är i granskningsärenden oberoende av varandra. En revi-

sor kan inte överröstas av de andra revisorerna. I administrativa ärenden

utövar emellertid revisorerna förvaltningen samfällt. Frågor om jäv i

enskilda ärenden skall också hanteras samfällt av revisorerna. Detta

framgår av tillägget till första stycket. Följden skulle annars bli att den

mot vilken jäv gjorts gällande själv skulle kunna avgöra jävsfrågan.

Paragrafen motsvarar i övrigt nuvarande 9 kap. 13 § kommunallagen.

16 §

Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en berättelse med redo-

görelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det

föregående budgetåret.

De sakkunnigas rapporter skall fogas till revisionsberättelsen.

Granskningsrapport enligt 11 kap. 6 § aktiebolagslagen (1975:1385)

som har lämnats för ett aktiebolag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ skall

också fogas till revisionsberättelsen.

Förslaget behandlas i avsnitt 7.1 och 13.1.

För att ge fullmäktige och nämnderna ett så fullständigt bakgrunds-

och beslutsunderlag som möjligt skall de sakkunnigas rapporter bifogas

till revisionsberättelsen. Det är de sakkunnigas slutliga rapporter eller

motsvarande som skall bifogas. Detta framgår av ett nytt andra stycke.

Det är således tillräckligt att övriga skrivelser, promemorior m.m. som

kan ha förekommit som underlag till revisionsberättelsen hålls på

lämpligt sätt tillgängligt för fullmäktige.

Det nya tredje stycket innebär att de kommunala revisorerna skall se

till att samordning sker av rapporteringen till fullmäktige. Till de

kommunala revisorernas årliga revisionsberättelse skall därför fogas de

granskningsrapporter som lekmannarevisorerna enligt 11 kap. 6 §

aktiebolagslagen skall avge till bolagsstämman.

Förändringarna i andra och tredje styckena innebär att den redogörelse

som revisorerna skall lämna till fullmäktige nu kommer att bestå av tre

delar. De tre delarna är revisionsberättelsen, de sakkunniga biträdenas

rapporter och lekmannarevisorernas granskningsrapporter.

Paragrafen motsvarar i övrigt nuvarande 9 kap. 14 § kommunallagen.

20 §

I kommunalförbund med förbundsdirektion skall revisorerna avge en

revisionsberättelse till var och en av förbundsmedlemmarnas fullmäktige.

Vad som sägs om fullmäktige i 5 kap. 20 b, 25 a, 25 b och 31 §§ skall

beträffande sådana förbund gälla förbundsmedlemmarnas fullmäktige.

Paragrafen motsvarar i sak nuvarande 9 kap. 20 § kommunallagen.

Ändringarna av hänvisningarna i paragrafen är en följd av att

nuvarande bestämmelserna i 9 kap. 5, 16 och 17 §§ flyttas till 5 kap.

kommunallagen.

10 kap.

2 §

Följande beslut får överklagas:

1. beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett

kommunalförbund,

2. beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte

är av rent förberedande eller rent verkställande art,

3. beslut av förbundsstyrelsen eller en annan nämnd eller ett parts-

sammansatt organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent

förberedande eller rent verkställande art, samt

4. sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 15 §.

Ändringen i fjärde punkten är en följd av att nuvarande bestämmelse i 9

kap. 13 § flyttas till 15 §.

18.2 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen

(1975:1385), förslag till lag om ändring i lagen

(1980:1103) om årsredovisningar m.m. i vissa

företag, förslag till lag om ändring i lagen (1987:667)

om ekonomiska föreningar och förslag till lag om

ändring i stiftelselagen (1994:1220)

Samordnad revision

Förslagen behandlas i avsnitt 13.2.

Ändringarna i de olika associationsrättsliga lagarna är i sak överens-

stämmande. Ändringarna har lagtekniskt anpassats till de olika lagarna.

Ändringarna innebär att ett nytt tredje stycke tillförts 10 kap. 42 § och

11 kap. 19 § aktiebolagslagen (1975:1385), 4 kap. 13 § lagen

(1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag och 8 kap. 16 §

lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar samt att ett nytt fjärde

stycke tillförts 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220).

Det nya stycket innebär att en revisor eller en lekmannarevisor i ett

företag som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) är skyldig att på

begäran av de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller landstinget

lämna upplysningar till dessa om det kommunala företaget. Sådana

upplysningar kan begäras av de förtroendevalda revisorerna i samtliga

kommuner och landsting som äger andelar i ett företag eller är stiftare.

Lagtekniskt åstadkommer man detta genom att koppla informations-

skyldigheten till den avgränsning som görs i 1 kap. 9 § sekretesslagen.

Det betyder att skyldigheten gäller i sådana företag där kommuner, lands-

ting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Revisorer och lekmannarevisorer i företag där kommuner eller landsting

inte har ett rättsligt bestämmande inflytande omfattas således inte av

förslaget.

Vad som avses med rättsligt bestämmande inflytande framgår av

1 kap. 9 § sekretesslagen. Kommuner och landsting anses t.ex. när det

gäller aktiebolag ha ett rättsligt bestämmande inflytande, om de ensamma

eller tillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i

bolaget eller annars förfogar över så många röster i detta. Ett sådant

inflytande kan också föreligga om de har rätt att utse eller avsätta mer än

hälften av ledamöterna i styrelsen för aktiebolaget.

Annan ändring i aktiebolagslagen

I 11 kap. 14 § första och tredje stycket aktiebolagslagen har en språklig

felaktighet rättats till.

18.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om

kommunal indelningsdelegerade

22 §

Delegerade väljer tre eller flera revisorer och minst lika många revi-

sorsersättare som skall granska arbetsutskottets och kommittéernas verk-

samhet. I fråga om valbarhet till revisor eller revisorsersättare, verkan av

att valbarheten upphör och rätt till avsägelse tillämpas bestämmelserna i

15 § om ledamöter och ersättare i arbetsutskottet.

Revisorerna skall det år då indelningsändringen träder i kraft avge en

berättelse om resultatet av revisionen till kommunfullmäktige i kom-

munen enligt den nya indelningen. Fullmäktige skall vid sammanträde

före utgången av detta år besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller om

någon åtgärd för att bevara kommunens rätt skall vidtas.

I fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna om revision i

kommunallagen (1991:900).

Ändringen i paragrafen är en följdändring av ändringar i 9 kap. kom-

munallagen.

18.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:945) om

sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting

och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelege-

rade för Västra Götalands läns landsting

Lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns lands-

ting och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västra

Götalands läns landsting skall upphöra att gälla. Skåne läns landsting och

Västra Götalands läns landsting företräds sedan den 1 november 1998 av

det nyvalda fullmäktige för Skåne läns landsting respektive Västra Göta-

lands landsting.

18.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1415) om

försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län

och Skåne län

34 §

Vad som föreskrivs i kommunallagen (1991:900) om revision skall i

tillämpliga delar gälla för ett regionförbund.

Föreskrifterna i 9 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen gäller dock inte för

ett regionförbund.

Ändringen i paragrafen är en följd av ändringar i 9 kap. kommunallagen.

Kommitténs sammanfattning av betänkandet

Sammanfattning

Vårt uppdrag består i att göra en översyn av lagstiftningen om den

kommunala revisionen. Enligt direktiven skall utredningen föreslå de

lagändringar och andra åtgärder som kan anses motiverade för att öka

effektiviteten och kompetensen i revisionsarbetet samt för att stärka de

förtroendevalda revisorernas självständiga ställning. Kommittén skall

särskilt utreda

 hur de förtroendevalda revisorerna bör rekryteras och hur deras

självständiga ställning i övrigt kan stärkas,

 på vilket sätt revisionen som sådan skulle kunna stärkas och

kompletteras med krav på yrkesrevision,

 vilka uppgifter revisionen skall ha och om laglighetsgranskning

skall vara ett obligatoriskt inslag i revisionsuppdraget,

 hur revisorernas initiativrätt i kommunfullmäktige skall vara

utformad,

 vem som skall ha revisionsansvar,

 förutsättningarna och formerna för en reell samordning av den

kommunala revisionen och revisionen av kommunala företag, samt

 vilka insatser den kommunala revisionen bör göra för att

kontrollera om styrelsens och nämndernas interna kontroll fungerar

tillfredsställande.

Utredningens bedömningar och förslag i dessa delar redovisas nu.

Rekryteringen

Samma valbarhetsregler gäller för förtroendevalda revisorer som för alla

andra förtroendevalda. Detta hör samman med att revisionsuppdraget i

grunden är ett politiskt uppdrag. En demokratiskt förankrad revision har

ett särskilt värde som, förutom att den är väl förenlig med den

kommunala självstyrelsen, hör samman med de förtroendevaldas

kännedom om och engagemang för kommunal verksamhet. Något

särskilt kompetenskrav för de förtroendevalda revisorerna införs därför

inte.

Den nuvarande valbarhetsbegränsande regeln, som hittills har

benämnts jävsregel, har analyserats och befunnits innebära en lämplig

avgränsning av valbarheten. Några formella hinder mot att rekrytera de

förtroendevalda revisorerna bland fullmäktigeledamöterna införs inte. En

skärpning av den valbarhetsbegränsande regeln skulle ytterligare

reducera antalet kandidater med kommunal förankring och erfarenhet.

Det är ingen önskvärd utveckling i en situation där förstärkning av

revisorernas kompetens anses angeläget. Det får ankomma på fullmäkti-

ge att bedöma vilka kandidater som har sådan integritet att revisions-

uppdragets krav på opartiskhet kan förenas med vederbörandes

fullmäktigeuppdrag.

För att systemet med förtroendevalda revisorer skall kunna bibehållas

också i framtiden krävs att fullmäktige fortsättningsvis lyckas rekrytera

personer som har förmåga att medverka till en revision som fyller

medborgarnas rättmätiga krav på opartiskhet, effektivitet och kompetens.

Det är vidare viktigt att valet av revisorer sker med bredast möjliga

representativitet.

Sakkunnigt biträde

Det införs en regel om att de förtroendevalda skall biträdas av

sakkunniga. En viktig förutsättning för revisorernas oberoende ställning

och en effektiv revision är att revisorerna biträds av sakkunniga som de

själva väljer ut och som de anlitar i den omfattning som de, inom ramen

för den av fullmäktige fastställda budgeten, själva bestämmer. För att

skapa garantier för att så sker och för att kunna ställa upp särskilda

kompetenskrav på det sakkunniga biträdet införs en lagreglerad

skyldighet att anlita sådant biträde.

Genom den föreslagna lagregleringen åsyftas ingen förändring av den

nuvarande ansvarsfördelningen mellan förtroendevalda och anställda

eller anlitade konsulter.

I lagen markeras att revision av kommuner och landsting kräver en

speciell kompetens. De grundläggande beståndsdelarna i denna kompe-

tens utgörs av kunskap om kommunal verksamhet, förvaltning och

styrsystem samt kunskap om den lagstiftning som styr kommunal

verksamhet och vad som är god revisionssed vid kommunal revision. Det

gäller vid såväl redovisningsrevision som förvaltningsrevision.

Något lagreglerat krav på certifiering av det sakkunniga biträdet införs

inte. Vi bedömer att det sakkunniga biträdet redan i dag har en teoretisk

grundutbildning och erfarenhet av kommunal verksamhet som vi anser

erforderlig. Också på sikt bedömer vi att det finns förutsättningar att på

frivillig väg åstadkomma detta. Vi utgår härvid från att kommuner och

landsting självständigt beaktar kraven på särskild kompetens hos det

sakkunniga biträdet. Vidare anser vi att man bör avvakta effekterna av de

initiativ som på frivillig väg tas inom revisionsbranschen till att

formalisera kompetenskraven och att inrätta certifieringsprogram för det

sakkunniga biträdet. Visar det sig att branschens åtgärder inte är

tillräckliga för att också på sikt garantera att det sakkunniga biträdet har

erforderlig kompetens eller att kommuner och landsting inte beaktar

kraven på särskild kompetens hos det sakkunniga biträdet kan det finnas

skäl att på nytt överväga frågan om ett lagreglerat krav på certifiering.

Precisering av revisionsuppgiften

En lagregel införs som innebär att samtliga delar av det kommunala

verksamhetsområdet årligen skall bli föremål för revisorernas

granskning. Detta innebär dock inte något ställningstagande till den

exakta omfattningen av den årliga revisionsinsatsen eller till frågan om

var tyngdpunkten i granskningsinsatserna skall läggas. Sådana priorite-

ringsfrågor får avgöras mot bakgrund av revisorernas risk- och

väsentlighetsanalys.

Initiativrätt

Varje enskild revisor ges rätt att, i fullmäktige, nämnderna och i

fullmäktigeberedningarna löpande under året väcka ärenden som rör

granskningen. Initiativrätten skall vara ett instrument som revisorerna

kan använda för att snabbt kunna väcka ärenden i fullmäktige med

anledning av frågor som uppkommit i granskningsarbetet.

Revisorns uppdrag är i grunden ett politiskt uppdrag. Revisorerna bör

emellertid skilja revisionsfrågorna från de frågor som skall behandlas

partipolitiskt. Vi vill i detta sammanhang understryka vikten av att

revisorerna vid utnyttjandet av initiativrätten iakttar kravet på opartiskhet

så att initiativrätten inte utnyttjas i partipolitiska syften.

 Kommunallagens regler om beredningsplikt skall omfatta även dessa

ärenden.

Revisorernas rätt till upplysningar

För att revisionsuppdraget skall kunna fullgöras på avsett sätt måste

revisorerna få tillgång till information om hur verksamheten bedrivits.

Den nuvarande lagtextens utformning beträffande revisorernas rätt till

upplysningar har gett upphov till oklarheter om huruvida upplysnings-

skyldigheten enbart gäller kollektivt för nämnden eller om det också

gäller en individuell upplysningsskyldighet för den enskilde ledamoten.

Bestämmelsen om revisorernas rätt till upplysningar förtydligas därför

med en bestämmelse som uttrycker att upplysningsskyldigheten också är

individuell för de enskilda förtroendevalda i nämnder och fullmäktige-

beredningar.

Överlämnandet av årsredovisning och beslut i frågan om ansvarsfrihet

För att stärka revisorernas ställning är det viktigt att verka för att

diskussionen om revisorernas iakttagelser av kommunens och

landstingets ekonomi och verksamhet sker med så god aktualitet som

möjligt. Ett tidigareläggande av fullmäktiges dechargebehandling möjlig-

gör en aktuell och relevant diskussion. Det kan också stimulera

allmänhetens intresse av att delta i och ställa frågor på fullmäktiges

sammanträden vilket indirekt skulle kunna stärka revisorernas ställning.

På grund av sambandet mellan årsredovisningen och decharge-

behandlingen förutsätter ett tidigareläggande av dechargebehandlingen

att överlämnandet av årsredovisningen till revisorerna tidigareläggs.

Årsredovisningen skall därför överlämnas till fullmäktige och revisorerna

senast den 15 april året efter det år som redovisningen avser och

fullmäktige skall före utgången av juni månad året efter det år som

revisionen avser besluta om ansvarsfrihet beviljas eller vägras.

Jäv

Bestämmelsen om revisionsjäv har analyserats och befunnits bestå av

dels en valbarhetsbegränsande regel, dels regler för handläggningen i

fullmäktige. Någon lagregel om en revisors obehörighet i enskilda fall

har hittills inte funnits. Kommunallagens regler för förtroendevalda och

anställda i nämnder om sakägarjäv, intressejäv, ställföreträdarjäv,

ombudsjäv och delikatessjäv görs därför tillämpliga också på revisorer-

na. Detsamma gäller reglerna om verkan av jäv och om när man kan

bortse från jäv. Den nya jävsregeln ersätter bestämmelsen om revisions-

jäv i kommunallagens kapitel om revision. Bestämmelsen i paragrafen

om revisionsjäv finns emellertid kvar i sak. Bestämmelserna har dock

delats upp och såvitt avser bestämmelsen om valbarhetshinder placerats i

4 kap. KL och såvitt avser bestämmelserna om handläggningen i

fullmäktige placerats i 5 kap. KL.

Revisionsansvar

Den nuvarande ordningen med revisionsansvar enbart för de

förtroendevalda bibehålls.

Laglighetsprövning

Vi anser inte att laglighetsprövning skall vara en lagreglerad obligatorisk

uppgift för revisorerna. Den nuvarande ordningen behålls där en

skyldighet för revisorerna att göra en laglighetsprövning regleras inte i

lag men ändå anses ligga inom ramen för revisorernas befogenhet.

Anmälningsskyldighet?

De kommunala revisorerna skall inte omfattas av anmälningsskyldighet

vid misstanke om brott i den kommunala verksamheten.

Samordnad revision mellan kommunen/landstinget och dess företag

De kommunala revisorernas uppdrag enligt 9 kap. 7 § KL är att granska

all kommunal verksamhet som bedrivs i förvaltningsform. I deras

uppdrag ingår, enligt den nuvarande ordningen i KL, inte i direkt

bemärkelse att granska de kommunala företagen. Styrelsen och

nämnderna har enligt 6 kap. 1 och 7 §§ KL emellertid ett ansvar för all

kommunal verksamhet såväl för den som bedrivs i företagsform som

förvaltningsform. I linje med detta resonemang ligger en samordnad

kommunal revision som omfattar all kommunal verksamhet. Samord-

ning av revisionen försvåras emellertid av att det sker kollisioner mellan

offentlig rätt, främst kommunallagen, och civil rätt, främst

aktiebolagslagen.

Lagregler införs nu som innebär att revisionen mellan kommunen och

dess företag samordnas.

I den nuvarande kommunallagen finns inget krav på personsamband

mellan de kommunala revisorerna och förtroendevalda revisorerna i de

kommunala företagen. Det har lett till att olika personer har reviderat

kommunal verksamhet i förvaltningsform och kommunal verksamhet i

företagsform. Samordnat revisionsarbete och en god överblick av

verksamheten i kommuner och landsting bör främjas. Vi föreslår därför

att det införs en lagregel som innebär att till förtroenderevisor i de

kommunala bolagen och till revisor i de stiftelser som kommun och

landsting bildar ensam, alltid skall utses någon av de revisorer eller

revisorsersättare som valts för granskning av styrelsen och övriga

nämnders verksamhet.

När associationsrättsliga företagsformer används i offentlig verksam-

het kommer de civilrättsliga regler, som kommit till för att skydda ägar-

och andra privata intressen, att gälla även när det offentliga har

ägarinflytande. För revisorer finns uttryckliga bestämmelser om

tystnadsplikt i ABL. Vidare finns bestämmelser om revisors tystnads-

plikt i stiftelselagen (1994:1220), i lagen om ekonomiska föreningar

(1987:667) och i lagen om årsredovisning m.m. (1980:1103) i vissa

företag. De associationsrättsliga reglerna om revisorernas tystnadsplikt

har inneburit att det har varit problematiskt för de kommunala

revisorerna att få en samlad överblick av all kommunal verkamhet.

Vi anser att de rättsliga möjligheterna till insyn och information för de

kommunala revisorerna inte bör vara beroende av i vilken form som

kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. De

kommunala revisorerna skall ha samma rätt till insyn i de kommunala

företagen som de hade haft om verksamheten hade bedrivits i

förvaltningsform. Av den anledningen undanröjs de associationsrättsliga

begränsningar som gäller för informationsutbytet. Regler införs som

innebär att revisorerna i de kommunala företagen skall lämna

information till de kommunala revisorerna.

Lagregeln om de kommunala revisorernas uppgifter kompletteras med

en bestämmelse som uttrycker att den kommunala revisionen också

omfattar de kommunala företagen.

Internkontrollen

Bestämmelsen om styrelsens och nämndernas ansvar för den interna

kontrollen har tydliggjorts så att det framgår att det är dessa som ansvarar

för att den kontroll som utförs inom nämnderna är tillräcklig.

Ekonomiska konsekvenser

De föreslagna bestämmelserna avser att stärka, effektivisera och höja

kompetensen i den kommunala revisionen. Ett av syftena med förslagen

är att en effektiv revision kan bidra till effektiviseringar och

kostnadsbesparingar. De föreslagna bestämmelserna om sakkunnigt

biträde, precisering av revisionsuppgiften samt samordningen av

revisionen mellan kommunen och dess företag anknyter i stor

utsträckning till dagens praxis i kommuner och landsting. Förslagen

bedöms därför inte medföra några kostnadskonsekvenser. Övriga förslag

medför inte heller några kostnadskonsekvenser.

Ikraftträdande

Den nya lagstiftningen bör kunna träda i kraft den 1 januari 2000.

Kommitténs lagförslag

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen

 (1991:900)1

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)

dels att nuvarande 9 kap. 6 15, 18 21 §§ skall betecknas 9 kap. 5 14

och 15 18 §§,

dels att 3 kap. 17 §, 4 kap. 6 och 17 §§, 5 kap. 23 och 31 §§, 6 kap. 7 §,

8 kap. 17 §, 9 kap. 4, 6, 8 13, 17 §§ skall ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 9 kap. 6 §, 7 §, 10 §, 12 §, 14 §, 18 §

och 19 § skall sättas närmast före de nya 9 kap. 5 §, 6 §, 9 §, 11 §, 13 §,

15 § respektive 16 § samt att rubriken närmast före 9 kap. 16 § skall

sättas närmast före den nya 5 kap. 45 a §,

dels att det i lagen skall införas nya paragrafer, 5 kap. 20 a, 20 b, 45 a,

45 b §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

17 §2

Innan en kommun eller ett

landsting lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett

aktiebolag där kommunen eller

landstinget innehar samtliga aktier,

skall fullmäktige.

Om en kommun eller ett

landsting med stöd av 3 kap. 16 §

lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett

aktiebolag där kommunen eller

landstinget direkt eller indirekt

innehar samtliga aktier, skall

fullmäktige.

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseleda-

möter och minst en revisor,

3. se till att fullmäktige får yttra

sig innan sådana beslut i

verksamheten som är av principiell

beskaffenhet eller annars av större

vikt fattas.

Detsamma gäller, när kommu-

nen eller landstinget ensam bildar

en stiftelse för en kommunal

angelägenhet. I fråga om aktie-

bolag som avses i första stycket

skall fullmäktige även utse minst

en lekmannarevisor.

2. utse samtliga styrelseleda-

möter,

3. utse minst en förtroende-

revisor,

4. se till att fullmäktige får yttra

sig innan sådana beslut i

verksamheten som är av principiell

beskaffenhet eller annars av större

vikt fattas.

Första stycket 1, 2 och 4 gäller,

när kommunen eller landstinget

ensam bildar en stiftelse för en

kommunal angelägenhet. Full-

mäktige skall även utse minst en

revisor. Till förtroenderevisor

eller revisor skall utses någon av

de revisorer med ersättare som

valts för granskning av styrelsen

och övriga nämnders verksamhet

enligt 9 kap. 1 §.

4 kap.

6 §

Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den

ledande ställningen bland personalen är inte valbar.

Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds

verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden.

Den som är redovisnings-

skyldig till kommunen eller

landstinget får inte vara revisor

eller revisorsersättare för gransk-

ning av verksamhet som omfattas

av redovisningsskyldigheten. Det-

samma gäller make, sambo, för-

äldrar, barn eller syskon eller

annan närstående till den redo-

visningsskyldige.

17 §

Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna.

En revisor får väcka ärenden i

en nämnd eller en fullmäktige-

beredning, om ärendet rör

granskningen av verksamheten i

nämnden eller fullmäktigebered-

ningen.

5 kap.

19 §

Om en ledamot enligt 20 § eller

9 kap. 4 § är jävig i ett ärende, får

fullmäktige handlägga ärendet,

även om antalet deltagande på

grund av jävet inte uppgår till det

antal som föreskrivs i 18 §.

Om en ledamot enligt 20 §,

20 a § eller 9 kap. 4 § är jävig i ett

ärende, får fullmäktige handlägga

ärendet, även om antalet del-

tagande på grund av jävet inte

uppgår till det antal som föreskrivs

i 18 §.

20 a §

Den som är redovisningsskyldig

till kommunen eller landstinget får

inte delta i

1. val av revisor eller

revisorsersättare som skall

granska sådan verksamhet, eller

2. handläggningen av ärenden

om ansvarsfrihet för verksam-

heten.

Första stycket skall tillämpas

också på make, sambo, föräldrar,

barn eller syskon eller annan

närstående till den redovisnings-

skyldige.

20 b §

Trots 20 a § får enskilda

förtroendevalda mot vilka

anmärkning kan riktas enligt

9 kap. 14 § andra stycket delta i

fullmäktiges överläggningar, när

revisionsberättelsen över den

verksamhet som de har ansvaret

för behandlas.

Ordföranden och vice ord-

förandena i en nämnd får också

delta i fullmäktiges överläggning

när verksamhet inom den egna

nämnden behandlas.

Vad som nu har sagts gäller

även om de förtroendevalda inte

är ledamöter i fullmäktige.

23 §

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband med

revisionsuppdraget,

4. en fullmäktigeberedning, om

fullmäktige har föreskrivit det,

eller

5. styrelsen i ett sådant företag

som avses i 3 kap. 17 och 18 §§,

om fullmäktige har beslutat det för

särskilda fall.

4. en revisor om ärendet gäller

granskningen,

5. en fullmäktigeberedning, om

fullmäktige har föreskrivit det,

eller

6. styrelsen i ett sådant företag

som avses i 3 kap. 17 och 18 §§,

om fullmäktige har beslutat det för

särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige

också väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala

folkomröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan

samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnför-

tydliganden och uppgift om deras adresser.

31 §

Fullmäktige får behandla revi-

sionsberättelsen utan föregående

beredning.

Fullmäktige får behandla revi-

sionsberättelsen utan föregående

beredning. Fullmäktige skall dock

inhämta förklaringar över de

anmärkningar som har framställts

i revisionsberättelsen.

Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också

utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag skall

återkallas enligt 4 kap. 10 §.

45 a §

Fullmäktige skall vid ett

sammanträde före utgången av

juni månad året efter det år som

revisionen avser besluta om

ansvarsfrihet skall beviljas eller

vägras.

Fråga om ansvarsfrihet för en

gemensam nämnd skall prövas av

fullmäktige i var och en av de

samverkande kommunerna eller

landstingen.

45b §

Om ansvarsfrihet vägras, får

fullmäktige besluta att skade-

ståndstalan skall väckas

Talan som inte grundas på brott

skall väckas inom ett år från det

att beslutet om vägrad

ansvarsfrihet fattades. Annars är

rätten till sådan talan förlorad.

6 kap.

7 §

Nämnderna skall var och en

inom sitt område se till att

verksamheten bedrivs i enlighet

med de mål och riktlinjer som

fullmäktige har bestämt samt de

föreskrifter som gäller för verk-

samheten.

Nämnderna skall var och en

inom sitt område se till att

verksamheten bedrivs i enlighet

med de mål och riktlinjer som

fullmäktige har bestämt samt de

föreskrifter som gäller för verk-

samheten och att kontrollen inom

nämnden är tillräcklig.

De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt

tillfredsställande sätt.

Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd

av 3 kap. 16 § har lämnats över till någon annan.

8 kap.

17 §

Årsredovisningen skall lämnas

över till fullmäktige och revi-

sorerna snarast möjligt och senast

den 1 juni året efter det år som

redovisningen avser.

Årsredovisningen skall lämnas

över till fullmäktige och revi-

sorerna snarast möjligt och senast

den 15 april året efter det år som

redovisningen avser.

18 §

Årsredovisningen skall god-

kännas av fullmäktige. Det bör

inte ske innan fullmäktige enligt

9 kap. 16 § andra stycket beslutat

om ansvarsfrihet skall beviljas

eller vägras.

Årsredovisningen skall god-

kännas av fullmäktige. Det bör

inte ske innan fullmäktige enligt

5 kap. 45 a § beslutat om

ansvarsfrihet skall beviljas eller

vägras.

9 kap.

4 §

Den som är redovisningsskyldig

till kommunen eller landstinget får

inte

1. vara revisor eller revisors-

ersättare för granskning av

verksamhet som omfattas av

redovisningsskyldigheten,

2. delta i val av revisor eller

revisorsersättare som skall

granska sådan verksamhet, eller

3. delta i handläggningen av

ärenden om ansvarsfrihet för

verksamheten.

Första stycket skall tillämpas

också på make, sambo, föräldrar,

barn eller syskon eller annan

närstående till den redovisnings-

skyldige.

I fråga om jäv för en revisor i

enskilda ärenden skall bestäm-

melserna i 6 kap. 24 26 §§ om jäv

och om verkan av jäv tillämpas.

6 §

Revisorerna granskar i den

omfattning som följer av god

revisionssed all verksamhet som

bedrivs inom nämndernas verk-

samhetsområden.

Revisorerna granskar årligen i

den omfattning som följer av god

revisionssed all verksamhet som

bedrivs inom nämndernas

verksamhetsområden och genom

de revisorer som utsetts enligt

3 kap. 17 och 18 §§ de företag där

sådan eller sådana revisorer

utsetts.

De prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från

ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är

rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig.

8 §

Vad som sägs om nämnder i 7 §

gäller också fullmäktigebered-

ningar.

Vad som sägs om nämnder i 6 §

gäller också fullmäktigebered-

ningar.

9 §

Nämnderna och de anställda är

skyldiga att lämna revisorerna de

upplysningar som behövs för

revisionsarbetet.

Nämnderna och de enskilda

förtroendevalda i dessa samt de

anställda är skyldiga att lämna

revisorerna de upplysningar som

behövs för revisionsarbetet.

De skall också ge revisorerna tillfälle att när som helst inventera de

tillgångar som nämnderna har hand om och ta del av de räkenskaper och

andra handlingar som berör nämndernas verksamhet.

10 §

Vad som sägs om nämnder i

10 § gäller också fullmäktige-

beredningar.

Vad som sägs om nämnder i 9 §

gäller också fullmäktigebered-

ningar.

11 §

Revisorerna svarar själva för den förvaltning som har samband med

revisionsuppdraget, om inte fullmäktige bestämmer något annat.

Revisorerna skall biträdas av

sakkunniga i sin granskning i den

omfattning som behövs. De sak-

kunniga skall ha den insikt och

erfarenhet av kommunal verksam-

het som fordras för att fullgöra

uppdraget.

12 §

De beslut som revisorerna fattar

om sin förvaltning skall tas upp i

protokoll.

De beslut som revisorerna fattar

om sin förvaltning och om jäv

skall tas upp i protokoll.

Föreskrifterna i 6 kap. 30 § om justering av protokoll och

tillkännagivande om justeringen skall tillämpas också på revisorernas

protokoll.

13 §

Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en berättelse med

redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under

det föregående budgetåret.

Granskningsrapport enligt 11

kap. 6 § aktiebolagslagen

(1975:1385)3 som har lämnats för

ett sådant aktiebolag som avses i 3

kap. 17 och 18 §§ skall fogas till

revisionsberättelsen.

17 §

I kommunalförbund med

förbundsdirektion skall reviso-

rerna avge en revisionsberättelse

till var och en av förbundsmed-

lemmarnas fullmäktige. Vad som

sägs om fullmäktige i 5, 16 och

17 §§ skall beträffande sådana för-

bund gälla förbundsmedlem-

marnas fullmäktige.

I kommunalförbund med

förbundsdirektion skall reviso-

rerna avge en revisionsberättelse

till var och en av förbundsmed-

lemmarnas fullmäktige. Vad som

sägs om fullmäktige i 5 kap. 20 b,

31, 45 a och 45 b §§ skall

beträffande sådana förbund gälla

förbundsmedlemmarnas full-

mäktige.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

2 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen

 (1975:1385)

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 42 § och 11 kap. 19 §

aktiebolagslagen (1975:1385)4 skall ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 1997/98:99

Föreslagen lydelse

10 kap.

42 §

Revisorn är skyldig att lämna

medrevisor, lekmannarevisor, sär-

skild granskare som avses i 11

kap. 21 §, ny revisor och, om

bolaget har försatts i konkurs,

konkursförvaltaren de upplys-

ningar som behövs om bolagets

angelägenheter.

Revisorn är dessutom skyldig att

på begäran lämna upplysningar om

bolagets angelägenheter till under-

sökningsledaren under förunder-

sökning i brottmål.

Revisorn är skyldig att lämna

medrevisor, förtroenderevisor,

särskild granskare som avses i 11

kap. 21 §, ny revisor och, om

bolaget har försatts i konkurs,

konkursförvaltaren de upplys-

ningar som behövs om bolagets

angelägenheter. Revisorn är dess-

utom skyldig att på begäran lämna

upplysningar om bolagets ange-

lägenheter till undersöknings-

ledaren under förundersökning i

brottmål.

I ett aktiebolag som omfattas av

1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) är revisorn även

skyldig att till kommunens eller

landstingets revisorer lämna de

upplysningar om bolagets ange-

lägenheter som revisorerna begär.

11 kap.

19 §

Lekmannarevisorn är skyldig att

lämna bolagets revisor, annan

lekmannarevisor, särskild

granskare som avses i 21 § och,

om bolaget har försatts i konkurs,

konkursförvaltaren de upplys-

ningar som behövs om bolagets

angelägenheter.

Lekmannarevisorn är dessutom

skyldig att på begäran lämna

upplysningar om bolagets ange-

lägenheter till undersöknings-

ledaren under förundersökning i

brottmål.

Förtroenderevisorn är skyldig

att lämna bolagets revisor, annan

lekmannarevisor, särskild

granskare som avses i 21 § och,

om bolaget har försatts i konkurs,

konkursförvaltaren de upplys-

ningar som behövs om bolagets

angelägenheter.

Förtroenderevisorn är dessutom

skyldig att på begäran lämna

upplysningar om bolagets ange-

lägenheter till undersöknings-

ledaren under förundersökning i

brottmål.

I ett aktiebolag som omfattas av

1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) är förtroenderevisorn

även skyldig att till kommunens

eller landstingets förtroendere-

visorer lämna de upplysningar om

bolagets angelägenheter som revi-

sorerna begär.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

3 Förslag till lag om ändring i lagen

 (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa

 företag

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 13 § lagen (1980:1103) om

årsredovisning m.m. i vissa företag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

13 §5

En revisor får inte till dem som saknar rätt att erhålla kännedom om den

årsredovisningsskyldiges angelägenheter lämna upplysningar om sådant

som revisorn har fått kännedom om vid fullgörande av sitt uppdrag, om

det kan lända till förfång för den årsredovisningsskyldige.

Revisorn är skyldig att lämna medrevisor, ny revisor och, om den

årsredovisningsskyldige har försatts i konkurs, konkursförvaltaren

erforderliga upplysningar om den årsredovisningsskyldiges angelägen-

heter. Revisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar

om företagets angelägenheter till undersökningsledaren under

förundersökning i brottmål.

I ett handelsbolag som omfattas

av 1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) är revisorn även

skyldig att till kommunens eller

landstingets revisorer lämna de

upplysningar om bolagets

angelägenheter som revisorerna

begär.

__

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

4 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:667)

 om ekonomiska föreningar

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 16 § lagen (1987:667) om ekonomiska

föreningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

16 §

Revisorerna får inte lämna upplysningar till enskilda medlemmar eller

utomstående om sådana föreningens angelägenheter som de har fått

kännedom om vid fullgörandet av sitt uppdrag, om det kan vara till

nackdel för föreningen.

Revisorerna är skyldiga att

1. till föreningsstämman lämna alla upplysningar som stämman begär,

om det inte skulle vara till väsentlig nackdel för föreningen,

2. till medrevisor, granskare som avses i 17 §, ny revisor och, om

föreningen har försatts i konkurs, konkursförvaltare lämna erforderliga

upplysningar om föreningens angelägenheter, samt

3. på begäran lämna upplysningar om föreningens angelägenheter till

undersökningsledaren under förundersökning i brottmål.

I en förening som omfattas av

1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) är revisorerna även

skyldiga att till kommunens eller

landstingets revisorer lämna de

upplysningar om föreningens

angelägenheter som revisorerna

begär.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

5 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen

 (1994:1220)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220) skall

ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

15 §

Revisorerna får inte lämna upplysningar till utomstående om sådana

stiftelsens angelägenheter som de har fått kännedom om vid fullgörandet

av sitt uppdrag, om det kan vara till nackdel för stiftelsen.

Revisorerna är skyldiga att

1. till medrevisor, ny revisor, tillsynsmyndigheten och, om stiftelsen

har försatts i konkurs, konkursförvaltaren lämna behövliga upplysningar

om stiftelsens angelägenheter, samt

2. på begäran lämna upplysningar om stiftelsens angelägenheter till

undersökningsledaren under förundersökning i brottmål.

Bestämmelsen i andra stycket 1 om upplysningsskyldighet till

tillsynsmyndigheten gäller inte när det är fråga om sådan stiftelse som

avses i 9 kap. 10 § första stycket.

I en stiftelse som omfattas av

1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) är revisorerna även

skyldiga att till kommunens eller

landstingets revisorer lämna de

upplysningar om stiftelsens

angelägenheter som revisorerna

begär.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttrande över betänkandet Den kommunala revisionen

ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71) avgetts av Riks-

dagens ombudsmän (JO), Hovrätten för Nedre Norrland, Kammarrätten i

Jönköping, Justitiekanslern (JK), Statskontoret, Riksrevisionsverket

(RRV), Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet,

Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet, Jäm-

ställdhetsombudsmannen (JämO), Revisorsnämnden, Länsstyrelserna i

Södermanlands och Gävleborgs län, Botkyrka, Norrtälje, Sollentuna,

Stockholms, Enköpings, Oxelösunds, Mullsjö, Växjö, Borgholms,

Gotlands, Karlskrona, Malmö, Simrishamns, Örkelljunga, Halmstads,

Göteborgs, Strömstads Trollhättans, Kumla, Norbergs, Surahammars,
[REDACTED_EFTERNAMN], Ljusdals, Sundsvalls, Ragunda, Östersunds, Bjurholms, Umeå,

Vindelns, Luleå och Övertorneå kommuner, Östergötlands, Kalmar,

Kristianstads, Värmlands, Dalarnas, Västernorrlands och Västerbottens

läns landsting, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet,

Kommuninvest AB, Starev, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR),

Svenska Revisorsamfundet, Föreningen Sveriges Kommunalekonomer

och Komrev AB.

Yttrande har också kommit in från Karlsborgs och Linköpings

kommuner, Allan Frieberg, Föreningen Sveriges Socialchefer (FSS),

Revisorerna i Västmanlands läns landsting, Södermanlands och Jämt-

lands läns landsting, De förtroendevalda revisorerna i Norrbottens läns

landsting resp kommunerna i Norrbottens län samt Skattebetalarnas

Förening.

Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Lunds universitet har anmodats

att yttra sig. Myndigheten har svarat att den avstått från att yttra sig.

Länsrätten i Stockhom har anmodats att yttra sig men inte inkommit med

yttrande.

Oskarshamns och Dals-Eds kommuner har beretts tillfälle att avge

yttrande men har förklarat att de avstår från att yttra sig.

Lagrådsremissens lagförslag

1 Lagtext

1.1 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen

 (1975:1385)

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 42 § och 11 kap. 19 § aktiebolags-

lagen (1975:1385)1 skall ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 1998:760

Föreslagen lydelse

10 kap.

42 §

Revisorn är skyldig att lämna medrevisor, lekmannarevisor, särskild

granskare som avses i 11 kap. 21 §, ny revisor och, om bolaget har för-

satts i konkurs, konkursförvaltaren de upplysningar som behövs om

bolagets angelägenheter.

Revisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar om

bolagets angelägenheter till undersökningsledaren under förundersökning

i brottmål.

Revisorn i ett aktiebolag som om-

fattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) är även skyldig att på

begäran lämna upplysningar om

bolagets angelägenheter till de

förtroendevalda revisorerna i kom-

munen eller landstinget.

11 kap.

19 §

Lekmannarevisorn är skyldig att lämna bolagets revisor, annan lek-

mannarevisor, särskild granskare som avses i 21 § och, om bolaget har

försatts i konkurs, konkursförvaltaren de upplysningar som behövs om

bolagets angelägenheter.

Lekmannarevisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upp-

lysningar om bolagets angelägenheter till undersökningsledaren under

förundersökning i brottmål.

Lekmannarevisorn i ett aktie-

bolag som omfattas av 1 kap. 9 §

sekretesslagen (1980:100) är även

skyldig att på begäran lämna upp-

lysningar om bolagets angelägen-

heter till de förtroendevalda revi-

sorerna i kommunen eller lands-

tinget.

___________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:1103) om

 årsredovisning m.m. i vissa företag

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 13 § lagen (1980:1103) om årsredo-

visning m.m. i vissa företag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

13 §2

En revisor får inte till dem som saknar rätt att erhålla kännedom om

den årsredovisningsskyldiges angelägenheter lämna upplysningar om

sådant som revisorn har fått kännedom om vid fullgörande av sitt

uppdrag, om det kan lända till förfång för den årsredovisningsskyldige.

Revisorn är skyldig att lämna medrevisor, ny revisor och, om den års-

redovisningsskyldige har försatts i konkurs, konkursförvaltaren erforder-

liga upplysningar om den årsredovisningsskyldiges angelägenheter.

Revisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar om

företagets angelägenheter till undersökningsledaren under förundersök-

ning i brottmål.

I ett handelsbolag som omfattas

av 1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) är revisorn även skyldig

att på begäran lämna upplysningar

om bolagets angelägenheter till de

förtroendevalda revisorerna i kom-

munen eller landstinget.

_________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:667) om

 ekonomiska föreningar

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 16 § lagen (1987:667) om ekonomiska

föreningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

16 §

Revisorerna får inte lämna upplysningar till enskilda medlemmar eller

utomstående om sådana föreningens angelägenheter som de har fått

kännedom om vid fullgörandet av sitt uppdrag, om det kan vara till nack-

del för föreningen.

Revisorerna är skyldiga att

1. till föreningsstämman lämna alla upplysningar som stämman begär,

om det inte skulle vara till väsentlig nackdel för föreningen,

2. till medrevisor, granskare som avses i 17 §, ny revisor och, om före-

ningen har försatts i konkurs, konkursförvaltare lämna erforderliga upp-

lysningar om föreningens angelägenheter, samt

3. på begäran lämna upplysningar om föreningens angelägenheter till

undersökningsledaren under förundersökning i brottmål.

Revisorn i en förening som om-

fattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) är även skyldig att på

begäran lämna upplysningar om

föreningens angelägenheter till de

förtroendevalda revisorerna i kom-

munen eller landstinget.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

1.4 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen

 (1994:1220)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220) skall

ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

15 §

Revisorerna får inte lämna upplysningar till utomstående om sådana

stiftelsens angelägenheter som de har fått kännedom om vid fullgörandet

av sitt uppdrag, om det kan vara till nackdel för stiftelsen.

Revisorerna är skyldiga att

1. till medrevisor, ny revisor, tillsynsmyndigheten och, om stiftelsen

har försatts i konkurs, konkursförvaltaren lämna behövliga upplysningar

om stiftelsens angelägenheter, samt

2. på begäran lämna upplysningar om stiftelsens angelägenheter till

undersökningsledaren under förundersökning i brottmål.

Bestämmelsen i andra stycket 1 om upplysningsskyldighet till tillsyns-

myndigheten gäller inte när det är fråga om sådan stiftelse som avses i

9 kap. 10 § första stycket.

Revisorn i en stiftelse som om-

fattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100) är även skyldig att på

begäran lämna upplysningar om

stiftelsens angelägenheter till de

förtroendevalda revisorerna i kom-

munen eller landstinget.

_________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-12-22

Närvarande: f.d. jusititierådet Staffan Vängby, justitierådet Gertrud

Lennander, regeringsrådet Kjerstin[REDACTED_EFTERNAMN].

Enligt en lagrådsremiss den 17 december 1998 (Inrikesdepartementet)

har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385),

2. lag om ändring i lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa

företag,

3. lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar,

4. lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220).

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av departementssekreteraren

Barbro Rosensvärd.

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 mars 1999

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Freivalds,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1998/99:66

Rättsdatablad

Författningsrubrik

Bestämmelser som

inför, ändrar, upp-

häver eller upprepar

ett normgivnings-

bemyndigande

Celexnummer för

bakomliggande EG-

regler

Kommunallagen

(1991:900)

8 kap. 14 §

 Lagen omtryckt 1998:1.

 Senaste lydelse 1998:765.

 Lagen omtryckt 1993:150.

 Senaste lydelse 1998:760.

 Senaste lydelse 1998:760.

 Senaste lydelse 1998:760.

 Senaste lydelse 1984:946.

 Senaste lydelse 1991:1694.

1 Lagen omtryckt 1998:1.

2 Lydelse enligt prop. 1997/98:99.

3 Lydelse enligt prop. 1997/98:99.

4 Lagen omtryckt 1993:150.

5 Senaste lydelse 1984:946.

1 Lagen omtryckt 1993:150.

2 Senaste lydelse 1984:946.

Prop. 1998/99:66

4

1

10

134

135

135

26

134

31

134

38

134

45

134

51

134

57

134

61

134

66

134

70

134

72

134

84

134

88

134

93

134

94

134

95

134

107

134

113

134

Prop. 1998/99:66

Bilaga 1

125

134

Prop. 1998/99:66

Bilaga 2

126

134

Prop. 1998/99:66

Bilaga 3

131

134

Prop. 1998/99:66

Bilaga 4

132

134

Prop. 1998/99:66

Bilaga 5

134

134

Prop. 1998/99:66

135

134