Regeringens proposition

1998/99:29

Kriminalisering av främjande av deltagande i lotterier

som anordnas utom landet

Prop.

1998/99:29

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 29 oktober 1998

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ett lotterilagen (1994:1000) ändras så att

främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri åter skall

kriminaliseras i huvudsak på det sätt som var fallet fram till den 1 januari

1995 då den nya lotterilagen trädde i kraft. Den som i yrkesmässig

verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i

ett sådant lotteri skall i vissa fall kunna dömas till böter eller fängelse.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Lagtext 3

2.1 Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) 3

3 Ärendet och dess beredning 4

4 Allmänna överväganden 5

4.1 Bakgrund 5

4.2 Kriminalisering 6

5 Ekonomiska konsekvenser 13

Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Kriminalisering av

främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri 14

Bilaga 2 Promemorians lagförslag 15

Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 16

Bilaga 4 Lagrådets yttrande 17

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 oktober 1998 19

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i lotterilagen (1994:1000).

2 Lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)

 Härigenom föreskrivs att 54 § lotterilagen (1994:1000) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

54 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen

eller av grov oaktsamhet

1.olovligen anordnar lotteri, eller

2.olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat eller skicklig-

hetsautomat.

 Till böter eller fängelse i högst

sex månader döms också den som i

yrkesmässig verksamhet eller

annars i förvärvssyfte uppsåtligen

främjar deltagande i ett utom

landet anordnat lotteri, om

främjandet särskilt avser del-

tagande från Sverige.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.

_______________________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

3 Ärendet och dess beredning

Inom Finansdepartementet har det utarbetats en promemoria med förslag

till kriminalisering av främjande av deltagande i ett utom landet anordnat

lotteri. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Lagförslaget

i promemorian finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats.

Remissyttranden har lämnats av Hovrätten över Skåne och Blekinge,

Brottsförebyggande rådet, Konkurrensverket, Konsumentverket, Lotteri-

inspektionen, Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren, Posten AB, Spel- och

Tobakshandlarnas Riksförbund, Svenska Bankföreningen och Svenska

Tidningsutgivareföreningen. Dessutom har Cherryföretagen och Sveriges

Automatägares Riksförbund lämnat synpunkter på förslaget. Yttrandena

finns tillgängliga hos Finansdepartementet (dnr Fi98/2709).

I det följande lägger regeringen fram förslag till lag om ändring i

lotterilagen (1994:1000).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 15 oktober 1998 att inhämta Lagrådets

yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har haft synpunkter på

förslagets förhållande till EG-rätten. Till detta återkommer vi i avsnitt

4.2. När det gäller den lagtekniska utformningen följer regeringen

Lagrådets förslag.

4 Allmänna överväganden

4.1 Bakgrund

Gällande rätt m.m.

Lotterier som anordnas för allmänheten regleras i lotterilagen

(1994:1000). Enligt 9 § lotterilagen får med vissa undantag lotteri

anordnas endast efter tillstånd. Med lotteri avses i lotterilagen en

verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en

vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få.

Till lotteri hänförs enligt 3 § lotterilagen bl.a. vadhållning och lottning.

Den som olovligen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar

lotteri döms, om brottet inte är ringa, till böter eller fängelse i högst sex

månader. Vid grovt brott döms till fängelse i högst två år (54 § lotteri-

lagen). Insatser som tagits emot vid brott och utrustning som använts vid

brott skall förklaras förverkade om det inte är uppenbart oksäligt (58 §

lotterilagen).

Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i

förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri (38 §

lotterilagen). Bestämmelsen är inte straffsanktionerad. Den sanktion som

kan tillgripas vid brott mot främjandeförbudet är att tillsynsmyndigheten,

i detta fall Lotteriinspektionen, enligt 52 § lotterilagen vid vite får

meddela förelägganden och förbud som behövs för att lotterilagen skall

följas.

Främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri har varit

förbjudet åtminstone sedan slutet av 1800-talet enligt förordning den 6

augusti 1881 (nr 36 s.2) angående förbud mot lotterier och andra dylika

företag samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers

eller andra sådana företags räkning. I 1939 års lotteriförordning var

förbudet straffsanktionerat med böter enligt 10 § förordningen. Även

lotterilagen (1982:1011) innehöll en bestämmelse om straffsanktion. Den

som bröt mot främjandeförbudet kunde dömas till böter eller fängelse i

högst ett år.

I 1994 års lotterilag finns som angetts ovan förbudet mot främjande

kvar, men det är bara olovligt anordnande av lotteri och olovligt innehav

av spelautomat som är straffbart. Bakgrunden till detta är följande. Vid

en undersökning som Statistiska centralbyrån utförde inför 1994 års

lotterilag, framgick att det var jämförelsevis få ärenden som registrerats

hos polis- och åklagarmyndigheten som gällde misstanke om brott mot

28 § första stycket 2 och 3 i 1982 års lotterilag. Med hänsyn till det ringa

antal fall och att det fanns möjlighet att vitesförelägga, ansågs att

förfarandena inte längre skulle vara kriminaliserade (prop. 1993/94:182

s. 86).

Efter bemyndigande av regeringen den 9 oktober 1997 har en särskild

utredare tillkallats med uppdrag att göra en översyn av lotterilagen.

Utredningen, benämnd Lotterilagsutredningen, skall bl.a. lämna förslag

till en ny lag eller se över lotterilagens definitioner, begrepp och

tillämpningsområden samt utreda om lotterilagen behöver anpassas till

EG-rätten och analysera utvecklingen av spel över Internet, särskilt spel

över Internet m.m. från utlandet. Lotterilagsutredningen har ännu inte

slutfört sitt uppdrag.

Nya omständigheter

Den 16 januari 1997 avslog regeringen en ansökan av ett spelbolag med

säte i London, Storbritannien om att anordna vadhållning i Sverige. Den

18 april 1997 etablerade bolaget verksamhet här genom att i en lokal på

Centralstationen i Stockholm ta emot vad. I lokalen fanns en terminal i

form av kommunikationsapparat ( vadslagningsmaskin ) som närmast

fungerade som en fax. En lista över matcher och spelkuponger

tillhandahölls. Spelarna kunde fylla i kupongerna och lämna dessa till en

företrädare för bolaget. Denne förmedlade uppgifterna till en centraldator

som var belägen i London. Sedan spelet godtagits i London kunde

spelare få kvitto, förmedlat från London, av företrädaren mot erläggande

av insats. Bolaget hade vederbörlig licens i Storbritannien och var

registrerat där och i flera andra länder inom EU.

Polisen ingrep mot verksamheten och tog bl.a. 880 kr som utgjorde

mottagna insatser samt en vadslagningsmaskin i beslag. En ställ-

företrädare för bolaget och en person som ställt i ordning lokalen för

vadhållning, tagit emot insatser samt förmedlat vaden åtalades vid

Stockholms tingsrätt för brott mot lotterilagen respektive medhjälp därtill

i det att företrädaren för bolaget olovligen anordnat lotteri i form av

vadhållning.

Tingsrätten dömde till böter för brott mot lotterilagen respektive

medhjälp härtill. Tingsrätten ansåg att ett lotteri hade anordnats

olovligen. Hovrätten ändrade domen, lämnade åtalet utan bifall och

hävde beslagen. Hovrätten menade att det rörde sig om främjande av

deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, vilket inte är straff-

sanktionerat.

4.2 Kriminalisering

Regeringens förslag: Den som i yrkesmässig verksamhet eller annars

i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet

anordnat lotteri skall kunna dömas till böter eller fängelse om

främjandet särskilt avser deltagande från Sverige I ringa fall skall

dock inte dömas till ansvar.

Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har

inget att erinra mot förslaget. Svenska Tidningsutgivareföreningen

avstyrker förslaget och anser att frågan i stället skall utredas av Lotteri-

lagsutredningen. Föreningen framför att publicering i tryckt skrift eller

medium som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen av vinstnummer och

odds rörande utom landet anordnat lotteri, såväl på redaktionell plats som

i form av annons, har ett sådant informationsvärde att det omfattas av

tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet. Rikspolisstyrelsen avstyrker

förslaget. Den kan i och för sig ställa sig bakom skälen som anförts men

anser att kriminalisering i stället bör övervägas i samband med att

Lotterilagsutredningens kommande förslag bereds. Rikspolisstyrelsen

anser att det i vart fall inte nu bör införas regler om ett straffsanktionerat

förbud att främja deltagande i lotteri som anordnas i ett annat EU-land.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att det är svårt att förstå att

lagstiftningen inte är diskriminerande om det är förbjudet att främja

deltagande i ett lotteri som anordnats av en allmännyttig aktör, t.ex.

biståndsorganisation eller nykterhetsrörelse, utomlands. Riksåklagaren

har föreslagit ett förtydligande av paragrafens lydelse. Cherryföretagen

och Sveriges Automatägares Riksförbund anser att den föreslagna lag-

ändringen saknar stöd i EG-rätten.

Skälen för regeringens förslag

Behövs en kriminalisering?

Främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet är

förbjudet och vitessanktionerat. De lotterier som hittills har erbjudits per

post har möjligen inte varit så attraktiva hos svenska lottköpare. Ny

teknik och ökad snabbhet i tekniken har medfört utökade möjligheter för

anordnare av lotteri utomlands att rikta lotterier mot Sverige.

Attraktionskraften hos utländska lotterier blir också större genom att

tiden mellan det att lotterideltagaren deltar i lotteriet och han får

kännedom om han vunnit eller inte förkortas. Med det ökade utbudet kan

lotterideltagaren dessutom komma att delta alltför ofta vilket kan leda till

risk för negativa ekonomiska och sociala konsekvenser.

Lotterier kan ge möjlighet till stora inkomster för anordnaren. Lotterier

kan därför locka oseriösa anordnare som på lotterideltagarnas bekostnad

och på ett bedrägligt tillvägagångssätt berikar sig själva. Det är därför av

stor vikt att konsumenternas, dvs. lotterideltagarnas intressen tillvaratas

och att samhället ges möjlighet att effektivt utöva en noggrann kontroll

och tillsyn över lotterimarknaden. Någon kontroll och tillsyn kan inte

utövas över utländska lotterier av de nationella tillsynsorganen på grund

av deras territoriella begränsning. Vad som definieras som lotteri varierar

i olika länder. Det är därför inte säkert att alla utländska lotterier står

under tillsyn av någon motsvarighet till svenska Lotteriinspektionen.

Några gemensamma regler för definition av lotterier och krav på

anordnare finns inte inom den europeiska unionen.

En huvudprincip i lotteriregleringen har sedan länge varit att lotterier

inte får anordnas i förvärvssyfte utan att tillstånd ges, om det inte särskilt

angivits att tillstånd inte behövs. Det har inte heller varit tillåtet att

främja

deltagande i ett otillåtet lotteri. En annan huvudprincip har varit att

lotterier skall ge inkomster som kommer de intressen till godo som

samhället vill gynna (jfr prop.1981/82:170 s. 20). Inkomsterna från

lotterier går i flertalet länder till allmänna och allmännyttiga ändamål

inom landet (SOU 1992:130 s. 188 ff.). I Sverige går inkomsterna till

staten, folkrörelserna och hästsporten. Endast i begränsad omfattning har

inkomster från lotterier tillåtits tillfalla privata anordnare. Det har gällt

s.k. restaurangkasinon och marknads- och tivolinöjen vilka betraktats

som nöjen av förströelsekaraktär där förströelseinslaget snarare än

vinstchansen varit dominerande (prop. 1993/94:182 s. 36).

Enligt en prognos som Lotteriinspektionen gjort i en rapport till

regeringen den 1 oktober 1998 kommer omsättningen på den svenska

spel- och lotterimarknaden under 1998 att uppgå till ungefär 29 miljarder

kronor.

Det är angeläget att inte rubba principen om att inkomsterna från lotteri

i huvudsak skall tillfalla allmänna och allmännyttiga ändamål inom

landet. Främjande av deltagande i lotteri som anordnas utom landet kan

leda till att betydande inkomster hamnar utanför Sverige. Enligt

Lotteriinspektionens rapport Spelmarknaden 1996 uppgick inkomsterna

under 1996 till 5 miljarder kronor för det allmänna (inkl. skatt), 2

miljarder kronor för folkrörelserna och 1 miljard kronor för hästsporten.

Det medel som för närvarande kan användas för att förhindra att

deltagande i utländska lotterier främjas är vitesinstitutet. Detta är

emellertid inte tillräckligt verkningsfullt. I den mån ett vitesföreläggande

skall verkställas utanför landets gränser krävs att det finns en

överenskommelse med landet där det skall verkställas. Någon sådan

torde inte finnas beträffande denna typ av viten. För att förbudet mot att

främja deltagandet skall kunna upprätthållas behöver det därför

straffsanktioneras.

Genom att komplettera straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen kommer

den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främjar

deltagande i ett utom landet anordnat lotteri att kunna straffas, om

främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. Straffskalan bör vara

densamma som för andra brott mot lotterilagen, dvs. böter eller fängelse i

högst sex månader eller, om brottet är grovt, högst två år. I ringa fall bör

på motsvarande sätt något straffansvar inte inträda. På grund av att

förfarandet betraktas som ett brott kan insatser som tagits emot samt

utrustning m.m. som använts vid eller varit föremål för brott förklaras

förverkade.

Vem träffas av en kriminalisering?

Främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan ske på

flera olika sätt, t.ex. genom att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter

eller delaktighetsbevis i lotterierna, genom att uppbära eller förmedla

insatser eller genom att förmedla vinster. Vidare kan ett främjande ske

genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller

liknande meddelande beträffande lotterierna. För straffbarhet krävs att

främjandet skall ha skett i yrkesmässig verksamhet eller annars i

förvärvssyfte.

Den som säljer lotter, tar emot insatser, överför vad till anordnaren och

förmedlar kvitton och eventuella vinster till spelaren, träffas av

kriminaliseringen. Ofta utförs detta av s.k. spelombud. Om anordnaren

av det utländska lotteriet etablerar verksamhet här, kan det anses utgöra

främjande. Hovrätten gjorde i det ovan refererade fallet en helhets-

bedömning och fann att den verksamhet som faktiskt hade ägt rum här i

landet inte var av tillräcklig omfattning för att anses vara anordnande av

lotteri utan att den i stället fick anses falla in under förbudsbestämmelsen

i 38 § 1 lotterilagen om främjande av deltagande i ett utom landet

anordnat lotteri. Hovrätten fäste avseende vid att det aktuella bolaget var

registrerat i Storbritannien och där bedrev tillåten verksamhet samt att

bolagets centraldator, med vilken man kunde kommunicera från

Centralstationen i Stockholm, var belägen i London.

I tidigare lagstiftningsärenden om lotterier har det framförts att

normala betalningsuppdrag av de slag som utförs bl.a. av Posten och

bankerna inte är att anse som otillåtna enligt förbudsbestämmelsen (prop.

1981/82:170 s. 95 och prop. 1993/94:182 s. 78). Enligt förpliktelser i

OECD:s kapitalliberaliseringsstadga (XIV G, samt B-listan) finns

dessutom en skyldighet att medge överföring av spelvinster.

Ett främjande av deltagande i ett lotteri kan också ske genom

annonsering eller annan spridning av meddelanden om lotteriet. Vid

beredningen inför 1982 års lag aktualiserades frågan om en ansvarstalan,

rörande annonsering för ett utländskt lotteri i en tidning, kan upptas och

prövas utan hinder av tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Enligt

föredragandens mening (prop. 1981/82:170 s. 134) borde frågan om

sådant ansvar bedömas efter samma principer som i övrigt när det är

fråga om ansvar för brottsligt förfarande. Tryckfriheten sådan den

garanteras i tryckfrihetsförordningen (TF) har till syfte att säkerställa ett

fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Missbruk därav får inte

föranleda straff i annan ordning eller i annat fall än som anges i TF. En

annons som avser ett utländskt lotteri borde enligt föredragandens

uppfattning som regel betraktas som en åtgärd av utpräglad kommersiell

natur som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag

som TF har att värna om. Frågan om ansvar för införande av en sådan

annons borde därför kunna prövas enligt de särskilda bestämmelserna i

lotteriregleringen, vilket också har skett i rättspraxis (NJA 1961 s. 715).

Till skillnad från vad som gäller för andra brott enligt lotterilagen bör

främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri vara straffbart

bara om det sker uppsåtligen. Gärningar som begås av grov oaktsamhet

bör alltså inte omfattas. Genom att det krävs uppsåt begränsas det

straffbara området till sådana förfaranden som uppfattas som särskilt

straffvärda.

Företag som har att förmedla försändelser av olika slag skall inte vara

skyldiga att särskilt undersöka försändelsernas innehåll. Bl.a. Postens

verksamhet har karaktär av massdrift i högt tempo. Hanteringen av

försändelser sker i stor utsträckning med hjälp av maskiner. De lotter

och reklam för lotterier som skickas från utlandet till mottagare i Sverige

har numera ofta neutrala kuvert av vilka det inte framgår vad

försändelsen innehåller. Det skulle föra för långt att Postens förmedling

av sådana försändelser skulle medföra straffansvar.

Ett främjande av deltagande bör för att vara straffbart även vara

särskilt avsett för Sverige. TV- och radioutsändningar utomlands som

innehåller reklam för utländska lotterier och som kan ses eller höras i

Sverige och utländska tidningar med t.ex. annonser för utländska lotterier

och som har spridning i Sverige bör inte omfattas av straffbestämmelsen,

såvida inte reklamen eller annonsen är avsedd för den svenska

marknaden.

Står förbudet som kriminaliseras i överensstämmelse med EG-rätten?

Det är numera klarlagt att lotteri utgör en tjänst som omfattas av

Romfördraget. Det främjandeförbud som nu föreslås bli kriminaliserat

omfattas därför av EG-rätten, trots att kriminalisering i och för sig ligger

utanför de europeiska gemenskapernas kompetensområde.

EG-domstolen har bara meddelat en dom av intresse i fråga om

lotteriers förhållande till EG-rätten. EG-domstolen har i målet C-275/92

(Her Majesty s Customs and Excise mot Gerhardt Schindler och Jörg

Schindler, ECR 1994, s. I-1039), det s.k. Schindler-målet, uttalat att

nationella myndigheter måste ha ett tillräckligt utrymme för att avgöra

vad som krävs för att skydda dem som deltar i spelverksamhet och för att

upprätthålla ordningen i samhället, när det gäller sättet på vilket

spelverksamheten bedrivs, storleken på insatserna och vilka som skall få

del av de vinster som genereras. Således får de nationella myndigheterna

bedöma om det är nödvändigt att begränsa eller förbjuda spelverksamhet,

förutsatt att dessa restriktioner inte är diskriminerande. EG-domstolen

räknar upp flera faktorer som berättigar nationella myndigheter att ha ett

sådant handlingsutrymme. Först nämner domstolen de moraliska,

religiösa och kulturella aspekterna på lotterier och annan spelverksamhet.

Vidare betonas den stora risken för bedrägeri och annan illegal

verksamhet som är förknippad därmed. Därutöver får hänsyn tas till de

skadliga effekter som spelande kan föra med sig för enskilda individer

och därtill knutna sociala konsekvenser. Domstolen lägger dessutom vikt

vid att lotterier ger betydande bidrag till allmänna och allmännyttiga

ändamål.

EG-domstolens dom innebär således att nationella myndigheter har ett

handlingsutrymme att begränsa möjligheten till eller förbjuda spel utan

att åtgärden strider mot Romfördragets regler i artikel 59 om fri rörlighet

av tjänster. Domstolen lägger vikt vid både kulturella aspekter på

spelverksamheten och att lotterier ger betydande bidrag till ideell

verksamhet. En förutsättning är att de inskränkande åtgärderna inte är

diskriminerande.

Det är bara vissa former av lotterier som praktiskt och tekniskt kan

anordnas utomlands och riktas mot Sverige. De vanligaste formerna av

gränsöverskridande lotterier torde vara lotter och vadhållning. Dessa

lotterier är sådana att de inom landet har förbehållits vissa allmänna eller

allmännyttiga aktörer, som t.ex. det statliga bolaget AB Svenska Spel och

ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. De lotterier som här får

anordnas av kommersiella aktörer torde bara kunna utövas lokalt eller

virtuellt, som t.ex. restaurangkasino, visst automatspel samt tivoli- och

marknadsnöjen. Vissa skyddshänsyn berättigar enligt EG-domstolen

nationella myndigheter att begränsa utrymmet för lotterier. När dessa

skäl ger en nation rätt att besluta om begränsning för lotterier som

anordnas inom landet, gäller rätten också begränsning för likadana

lotterier som anordnas utomlands men riktas mot Sverige.

Lagrådet har ansett att risken för att den föreslagna regleringen strider

mot EG-rätten som så betydande att den inte bör genomföras, om inte

mer ingående analyser kan vederlägga att förbudsregeln i 38 §

lotterilagen och därmed också den föreslagna straffbestämmelsen

innebär en otillåten diskriminering.

Till grund för sin uppfattning pekar Lagrådet på att förslaget skulle

drabba också utländska lotterier av en typ som mycket väl kan

förekomma i Sverige och att förbudsregeln i 38 § lotterilagen eller den

föreslagna straffbestämmelsen inte ger något utrymme för undantag som

skulle kunna ha betydelse för frågan om diskriminering, då det gäller

främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Detta är

naturligtvis riktigt. Regleringen tar sikte på lotterier som anordnas

utomlands, i syfte att ytterligare tvinga fram att den svenska

lotterilagstiftningen följs av dem som vill bedriva lotteriverksamhet här.

Alla som är verksamma här skall behandlas på samma sätt. Exempelvis

hindras även en svensk organisation, som vägrats tillstånd att anordna

lotterier här, att kringgå det hindret genom att bedriva verksamhet från ett

annat land. Regleringen gör ingen skillnad mellan svenska och utländska

organisationer. Någon diskriminering, dvs. särbehandling på grund av

nationalitet, kan det därför inte vara fråga om.

Regeringens uppfattning att förbudsregeln i 38 § lotterilagen för

lotterier som anordnas utomlands inte i sig är diskriminerande vinner

också stöd av EG-domstolens dom i Schindlermålet. I annat fall skulle

nämligen EG-domstolens uttalande om att den fria rörligheten av

lotteritjänster får begränsas eller hindras av hänsyn till vissa

skyddsintressen endast ha en illusorisk innebörd. Dessa intressen kan

endast beaktas om det land där ett planerat lotteri skall bedrivas ges

möjlighet att bedöma lotteriet samt utöva tillsyn och kontroll. I EG-

domstolens dom (punkten 61) heter det också att de nämnda intressena

ger de nationella myndigheterna rätt till ett visst utrymme för att

bestämma vad som behövs för att skydda spelarna och mer allmänt, att

mot bakgrund av de särskilda sociala och kulturella kännetecknen i varje

enskild medlemsstat upprätthålla ordning i samhället vad gäller sättet

som lotterierna får anordnas på, insatsernas storlek och fördelningen av

de vinster som genereras.

En ordning med nationella tillståndsmyndigheter som prövar

ansökningar om lotteritillstånd är alltså i praktiken enda sättet varigenom

berörda intressen kan beaktas. Det hade varit annorlunda om det hade

funnits ett för EU gemensamt regelverk eller, i någon mån, en överens-

kommelse mellan Sverige och någon annan stat om en enhetlig hantering

av lotterifrågor. Något sådant finns emellertid inte och det pågår inte

heller något arbete med att försöka utarbeta gemensamma regler. En

förklaring till detta är de stora skillnader på lotteriområdet som finns

mellan medlemsstaterna och som återspeglas i EG-domstolens dom. Hit

hör inte minst de kulturella skillnaderna men också skillnaderna i

konstruktionen av lotterireglerna i de olika staterna.

Lagrådet nämner att utländska organisationer rent teoretiskt kan få

tillstånd att anordna lotterier här i landet och hänvisar till 15 § andra

stycket och 45 § lotterilagen. En möjlighet att få tillstånd bör emellertid

knappast betecknas som teoretisk för att endast någon enstaka utländsk

organisation gett in ansökan om att anordna lotterier här, vilket har sin

grund i att det inte gärna kan finnas något stort intresse i utlandet att

lämna in en ansökan om att anordna lotterier som skall ha sin tyngdpunkt

på att främja ett allmännyttigt ändamål. Lagrådet tillägger att ett krav på

att lotteriet anordnas här i landet dessutom synes komma i konflikt med

EG:s regler om den fria rörligheten för tjänster. Regeringen delar inte den

uppfattningen. Som redovisats ovan får en nation begränsa den fria

rörligheten för lotteritjänster av hänsyn till vissa skyddsintressen. I det

här fallet föreligger starka sådana intressen för Sveriges del. Vidare kan

nämnas att lagstiftningen inte innebär att varje del av lotteriverksamheten

skall bedrivas här i landet. Det är tillräckligt att så stor del av

verksamheten finns här att de intressen som enligt EG-domstolen får

beaktas även i praktiken kan bli föremål för bedömning vid en prövning

av en ansökan om tillstånd. Som ovan framhållits förutsätter detta att

lotteriet kan prövas av en nationell tillståndsmyndighet.

När det gäller termen anordna i lotterilagen skulle det mot

bakgrund av att lagen inte innehåller någon definition av den termen

kunna göras gällande att ett lotteri som omfattas av tillstånd i vissa fall

skall anses anordnat utom landet. Ett lotteri som omfattas av tillstånd

måste emellertid alltid anses anordnat här. Detta följer indirekt av bl.a. 38

§ lotterilagen, vars främjandeförbud enligt sin ordalydelse avser lotterier

som anordnas utom landet. Förbudet kan givetvis inte gälla lotterier som

omfattas av tillstånd.

Sammanfattningsvis anser regeringen att den föreslagna regleringen är

förenlig med EG-rätten.

5 Ekonomiska konsekvenser

För staten, folkrörelserna och hästsporten torde en kriminalisering

innebära att dessa inte går miste om inkomster från lotterier. I övrigt

finns det inte anledning att räkna med att en kriminalisering medför

några nämnvärda ekonomiska konsekvenser. Berörda myndigheter skall

fullgöra sina uppgifter inom ramen för befintliga resurser.

Sammanfattning av promemorian Kriminalisering av

främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri

Ny teknik och den snabbhet i kommunikation som tekniken medger idag

medför utökade möjligheter för utländska lotteri- och spelanordnare att

erbjuda sina tjänster på den svenska marknaden. Utländska lotterier och

spel har inte tidigare utgjort något stort inslag i Sverige. Principen att

lotteri- och spelinkomster skall tillfalla allmänna och allmännyttiga

ändamål inom den egna staten kan inte upprätthållas om utländska

lotterier och spel vinner terräng. Någon tillsyn och kontroll av inhemska

myndigheter kan inte utövas på utländska lotterier och spel.

Främjande av deltagande i utom landet anordnat lotteri har varit

straffbart fram till 1994 års lotterilag. Inför 1994 års lotterilag

konstaterades att antalet anmälda brott mot främjandeförbudet var ytterst

få. Mot den bakgrunden ansågs det tillräckligt med möjligheten till

vitesföreläggande. När aktörerna agerar från andra länder är dock

vitesföreläggande ingen verkningsbar möjlighet. Lotterilagsutredningen

ser för närvarande över hela lotterilagen. I avvaktan på den utredningens

resultat föreslås nu att förbudet att främja utländska lotterier åter

kriminaliseras.

Lotteri är en tjänst och omfattas av Romfördraget. EG-domstolen har i

det s.k. Schindlermålet räknat upp en del faktorer som berättigar

nationella myndigheter att begränsa och förbjuda lotterier förutsatt att

restriktionerna inte är diskriminerande.

Vadhållning och lotter är verksamheter som är förbehållna vissa

anordnare i Sverige. Andra aktörer som söker tillstånd att anordna sådana

lotterier nekas tillstånd oavsett nationalitet. Om begränsningen inte är

diskriminerande är det heller inte diskriminerande att utestänga aktörer

som agerar från utlandet.

Promemorians lagförslag

Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)

Härigenom föreskrivs att 54 § lotterilagen (1994:1000) skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

54 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller

av grov oaktsamhet

1. olovligen anordnar lotteri, eller

2. olovligen innehar en penning-

automat, värdeautomat eller skick-

lighetsautomat.

1. olovligen anordnar lotteri,

2. olovligen främjar deltagande i ett

utom landet anordnat lotteri, eller

3. olovligen innehar en penning-

automat, värdeautomat eller skick-

lighetsautomat.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.

_______________________________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)

 Härigenom föreskrivs att 54 § lotterilagen (1994:1000) skall ha följ-

ande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

54 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen

eller av grov oaktsamhet

 1. olovligen anordnar lotteri,

eller

 1. olovligen anordnar lotteri,

 2. olovligen innehar en penning-

automat, värdeautomat eller skick-

lighetsautomat

 2. olovligen innehar en penning-

automat, värdeautomat eller skick-

lighetsautomat,

eller uppsåtligen

 3. i yrkesmässig verksamhet eller

annars i förvärvssyfte främjar

deltagande i ett utom landet

anordnat lotteri om främjandet

särskilt avser deltagande från

Sverige.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.

_______________________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-10-26

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Gertrud

Lennander, regeringsrådet Kjerstin[REDACTED_EFTERNAMN].

Enligt en lagrådsremiss den 15 oktober 1998 (Finansdepartementet)

har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

lag om ändring i lotterilagen (1994:1000).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Gun

Lombach.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet.

Lagrådet har främst att beakta förslagets förhållande till yttrande-

friheten och till EG-rätten.

Vad först angår yttrandefriheten har s.k. lotterimeddelanden redan

före den nu gällande tryckfrihetsförordningen undantagits från

tryckfriheten och har på grund av uttalanden i förarbetena till nämnda

förordning ansetts utgöra en egen grupp av gärningar som är

undantagna från förordningens tillämpningsområde (se Hans-Gunnar

Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 42 f, 48, 50 f). Principen

har slagits fast av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1961 s. 715. I

litteraturen har avgörandet kritiserats (a.a. s. 51). Yttrandefrihets-

grundlagen har tillkommit och förhållandet mellan yttrandefrihet och

kommersiell verksamhet under senare år diskuterats i olika samman-

hang och blivit föremål för åtskilliga domstolsavgöranden, inte minst

av Marknadsdomstolen. Trots detta får 1961 års avgörande fortfar-

ande anses vara vägledande. I nu angivet hänseende kan den

föreslagna lagstiftningen i vart fall inte påverka rättstillämpningen,

eftersom tryckfrihetsförordningen har företräde, och föranleder inte

heller någon erinran av Lagrådet.

Vad härefter angår förhållandet till EG-rätten har, som framgår av

lagrådsremissen, EG-domstolens dom av den 24 mars 1994 i det s.k.

Schindler-målet avgörande betydelse för frågan. Av domen följer att

en bestämmelse sådan som den föreslagna i sig utgör ett hinder för

den fria rörligheten av tjänster enligt artikel 59 i EG-fördraget

(punkterna 43-45). Under förutsättning att bestämmelsen inte är

diskriminerande (punkterna 47-52) kan den dock, av hänsyn till bl.a.

de intressen som motiverat det remitterade förslaget, vara tillåten trots

att den utgör ett sådant hinder (punkterna 53 och 57-63).

Beträffande frågan om diskriminering är analysen i lagrådsremissen

alltför knapphändig för att tillåta en säker bedömning. Innebörden av

den engelska lagstiftningen vid den tidpunkt som var aktuell i EG-

målet synes ha varit att den generellt förbjöd lotterier av en typ

motsvarande det tyska klasslotteri som utbjöds till engelska

adressater. I denna situation kunde naturligtvis inte någon

diskriminering uppkomma eftersom hinder förelåg för såväl engelska

som tyska lotterier av denna typ. (Punkterna 51 och 52.) Motsvarande

kan inte sägas om det nu föreliggande lagförslaget som drabbar även

utländska lotterier av en typ som mycket väl kan förekomma i

Sverige. Lotterier anordnade utomlands av organisationer som

tillgodoser allmännyttiga ändamål, t.ex. sport eller kultur, för vilka

tillstånd till lotterier kan meddelas svenska ideella föreningar

omfattas också av förbudsregeln i 38 § lotterilagen och den i

lagrådsremissen föreslagna straffbestämmelsen. Dessa ger inte

utrymme för något undantag som skulle kunna ha betydelse för frågan

om diskriminering, då det gäller främjande av deltagande i ett utom

landet anordnat lotteri. Den omständigheten att utländska organisa-

tioner rent teoretiskt skulle kunna få tillstånd att anordna lotterier här i

riket (jfr 15 § andra stycket och 45 § lotterilagen, jfr också prop.

1993/94:182 s. 59 f och beträffande 1982 års lotterilag, prop.

1981/82:170 s. 46 f samt Rikard Schwalbe, Lotterilagen, 1985, s 84

och 147), påverkar inte bedömningen. Ett krav på att lotteriet

anordnas här synes dessutom komma i konflikt med reglerna om den

fria rörligheten för tjänster enligt artikel 59 i EG-fördraget.

Sammanfattningsvis framstår risken för att den föreslagna regleringen

strider mot EG-rätten som så betydande att den enligt Lagrådets

mening inte bör genomföras, om inte mer ingående analyser kan

verderlägga att förbudsregeln och därmed också den föreslagna

straffbestämmelsen innebär en otillåten diskriminering.

Skulle förslaget genomföras vill Lagrådet framföra följande

lagtekniska synpunkt.

Enligt den föreslagna lydelsen av 54 § lotterilagen döms enligt första

stycket punkterna 1 och 2 till ansvar vid uppsåt och grov oaktsamhet

varemot det döms till ansvar enligt punkten 3 endast om uppsåt

föreligger. På grund härav synes det från redaktionell synpunkt

lämpligare att föreskriften i punkten 3 flyttas till ett fristående andra

stycke av förslagsvis följande lydelse: Till böter eller fängelse i

högst sex månader döms också den som i yrkesmässig verksamhet

eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom

landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från

Sverige.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 oktober 1998

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden

Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1998/99:29 Kriminalisering av

främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet.

Prop. 1998/99:29

3

1

Prop. 1998/99:29

20

20

20

20

20

20

14

20

Prop. 1998/99:29

Bilaga 1

20

20

15

20

Prop. 1998/99:29

Bilaga 2

Prop. 1998/99:29

Bilaga 3

16

20

16

20

19

20

Prop. 1998/99:29

Bilaga 4

Prop. 1998/99:29