En politik för det civila samhället

Regeringens proposition 2009/10:55

En politik för det civila samhället

Prop.

2009/10:55

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 26 november 2009

Fredrik[REDACTED_EFTERNAMN]

Cecilia[REDACTED_EFTERNAMN]

(Integrations- och jämställdhetsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen lämnar i propositionen förslag till mål och inriktning för

politiken för det civila samhället, som ersätter den nuvarande folkrörelse-

politiken och dess mål. Genom den nya politiken vill regeringen lyfta

fram det civila samhällets stora betydelse, utveckla och tydliggöra

relationen mellan staten och det civila samhället och ta ett helhetsgrepp

om generella frågor om det civila samhället och dess villkor. Begreppet

det civila samhället används i betydelsen av en arena, skild från staten,

marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och orga-

nisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen. Inom det civila

samhället verkar bl.a. ideella föreningar, stiftelser och registrerade tros-

samfund, men även nätverk, upprop och andra aktörer.

Regeringen föreslår att målet för politiken ska vara att förbättra

villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin. Detta

ska ske, i dialog med det civila samhällets organisationer, genom att

utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga,

genom att stärka det civila samhällets förutsättningar att bidra till

samhällsutvecklingen och välfärden samt genom att fördjupa och sprida

kunskapen om det civila samhället. Ett system för regelbunden uppfölj-

ning av politiken för det civila samhället gentemot detta mål skapas.

Ett tvärvetenskapligt forskningsprogram om det civila samhället

presenteras. Regeringen avser också att stärka statistikförsörjningen om

det civila samhället. I propositionen behandlas vidare frågor om dialog

och samråd med det civila samhällets organisationer, det civila sam-

hällets entreprenörskap, frågor om delaktighet, jämställdhet och mång-

fald, statligt stöd till det civila samhällets organisationer, det civila

samhällets övriga finansiering samt frågor om allmänna samlingslokaler.

1

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut ................................................................

6

2

Ärendet och dess beredning .............................................................

7

3

Det civila samhällets organisationer i svensk rätt ............................

8

3.1

Det civila samhällets organisationer har starkt skydd i

grundlagen.........................................................................

8

3.2De vanligaste associationsformerna inom det civila

samhället............................................................................

9

4 Den internationella utvecklingen ...................................................

16

4.1Det civila samhällets organisationer på den

internationella arenan ......................................................

16

4.2Det internationella rättighetsskyddet för det civila

samhällets organisationer och deras medlemmar ............

18

4.3Möjligheter för civilsamhällets organisationer att

påverka och delta i dialog i internationella fora ..............

21

5 Folkrörelsepolitikens och det ideella engagemangets utveckling .. 24

5.1Den svenska demokratin har fötts ur människors

ideella engagemang .........................................................

24

5.2

Det civila samhället och dess aktörer ..............................

27

5.3

Folkrörelsepolitiken fram till i dag..................................

31

5.3.1

Folkrörelsepolitikens inrättande och mål........

31

5.3.2

Tidigare översyner av folkrörelsepolitiken.....

32

5.3.3

Folkrörelseutredningen...................................

35

5.3.4

Regeringens dialoger med idéburna

organisationer och Sveriges Kommuner och

Landsting........................................................

36

5.4

Det ideella engagemangets utveckling ............................

36

5.4.1

Engagemangets förändrade former.................

36

5.4.2

Vilka avstår från att engagera sig inom det

civila samhället? .............................................

39

5.4.3

Det civila samhällets omfattning ....................

40

5.5

Det civila samhällets olika roller.....................................

42

6 En politik för det civila samhället ..................................................

44

6.1

Mål för politiken för det civila samhället ........................

44

6.2

Ett system för uppföljning gentemot målet .....................

52

6.2.1

Uppföljning med utgångspunkt i sex

centrala principer............................................

52

6.2.2Principen om självständighet och oberoende.. 55

6.2.3

Principen om dialog........................................

56

6.2.4

Principen om kvalitet......................................

57

6.2.5

Principen om långsiktighet .............................

58

6.2.6

Principen om öppenhet och insyn...................

59

6.2.7

Principen om mångfald...................................

60

6.3

En struktur för överblick, samordning och uppföljning ..

62

6.3.1

Behovet av överblick och samordning ...........

62

6.3.2

En arbetsgrupp för det civila samhället ..........

63

6.3.3

Underlag för redovisning och uppföljning......

64

Prop. 2009/10:55

2

7 Dialog och samråd med det civila samhällets organisationer.........

67

Prop. 2009/10:55

7.1

Utgångspunkter och tidigare erfarenheter .......................

67

7.1.1

Inledning.........................................................

67

7.1.2

Internationella dokument om samråd med

det civila samhällets organisationer................

68

7.1.3

Remissförfarandet inom Regeringskansliet....

70

7.1.4

Överväganden inom demokratipolitiken ........

70

7.1.5

Folkrörelseforum ............................................

71

7.2Regeringens dialoger med idéburna organisationer

inom det sociala området och integrationsområdet .........

73

7.3

Ett partsgemensamt forum för dialog och samråd

mellan regeringen och det civila samhällets

organisationer ..................................................................

76

7.4Försöksverksamhet för utökat samråd med det civila

samhällets organisationer som ett komplement till

remissförfarandet.............................................................

81

8 Entreprenörskap inom det civila samhället ....................................

84

8.1

Utgångspunkter och definitioner .....................................

84

8.2

Den sociala ekonomins verksamhet och betydelse..........

87

8.2.1

Den sociala ekonomin i Sverige .....................

87

8.2.2

Den sociala ekonomin i storstaden

– exemplet Stockholm ....................................

90

8.2.3

Den sociala ekonomin och utvecklingen på

landsbygden....................................................

90

8.2.4

Den sociala ekonomins betydelse för

integrationen...................................................

93

8.2.5

Kooperativt företagande .................................

94

8.2.6

Den sociala ekonomins medverkan i jobb-

och utvecklingsgarantins tredje fas.................

95

8.2.7

Tillväxtverkets arbete med sociala företag .....

96

8.2.8

Slutsatser från dialogen med idéburna

organisationer inom det sociala området ........

97

8.3

Det civila samhällets entreprenörskap bör främjas..........

98

8.3.1

Åtgärder som aviserats i dialogen med

idéburna organisationer ..................................

98

8.3.2

Regeringens handlingsplan för

arbetsintegrerande sociala företag ................

101

9 Delaktighet, jämställdhet och mångfald.......................................

102

9.1

Folkrörelseutredningen och remissinstanserna..............

102

9.2

Lägesbeskrivning och utgångspunkter ..........................

106

9.2.1

Värdet av deltagande i det civila samhället ..

106

9.2.2

Skillnader i ideellt deltagande sammanfaller

med socioekonomiska faktorer.....................

108

9.2.3

Deltagandet bland personer med utländsk

bakgrund.......................................................

110

9.2.4

Jämställdhet inom det civila samhällets

organisationer ...............................................

111

9.2.5

Unga väljer friare former av engagemang ....

113

3

9.2.6 Särbehandling och diskriminering på grund Prop. 2009/10:55 av funktionshinder, religion eller annan

trosuppfattning, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck...... 114

9.3Hur kan organisationerna inom det civila samhället

nå nya grupper? .............................................................

115

9.3.1

Inledning.......................................................

115

9.3.2Uppgifter och synpunkter om arbete som bedrivs av det civila samhällets

organisationer för att främja delaktighet

och social sammanhållning...........................

116

9.3.3Exempel på verksamheter som bedrivs av det civila samhällets organisationer för

ökad delaktighet............................................

118

9.3.4Försöksverksamhet med

engagemangsguider ......................................

119

9.4Det civila samhällets arbete för nyanlända

invandrares introduktion och etablering ........................

121

9.4.1Exempel på verksamheter som bedrivs av civilsamhällets organisationer för

nyanlända invandrares introduktion .............

121

9.4.2Dialog mellan regeringen, idéburna organisationer och Sveriges Kommuner

och Landsting inom integrationsområdet .....

123

9.4.3

Mentorer för nyanlända ................................

124

9.5Arbete som bedrivs av det civila samhällets

organisationer mot diskriminering och för

jämställdhet inom den egna verksamheten....................

126

9.5.1

Lagstiftningen mot diskriminering

omfattar det civila samhällets

organisationer i vissa avseenden...................

126

9.5.2

Civilsamhällets organisationers arbete för

jämställdhet och mångfald samt mot

diskriminering inom den egna

verksamheten................................................

126

9.5.3

Åtgärd för att främja civilsamhällets

organisationers arbete mot diskriminering

och för jämställdhet inom den egna

verksamheten................................................

128

10 Statligt stöd till det civila samhällets organisationer....................

130

10.1

Utgångspunkter .............................................................

130

10.2De statliga bidragens omfattning, fördelning och

reglering

........................................................................

132

10.2.1

Kartläggningar av bidragssystemen ..............

132

10.2.2 ..........................................

Bidragens storlek

132

10.2.3 ........

Bidragens fördelning på bidragsformer

133

10.2.4 .................

Reglering av de statliga bidragen

134

10.3Utredningar om statliga bidrag till det civila

samhällets organisationer ..............................................

134

4

10.3.1

Utredningen om bidrag till ideella

Prop. 2009/10:55

organisationer ...............................................

134

10.3.2

Statskontorets rapport 2004..........................

135

10.3.3

Utredningar avseende särskilda områden .....

136

10.4

Utformningen av bidragssystemen ................................

138

10.5Strukturella villkor för statliga bidrag till

organisationer inom det civila samhället .......................

148

11

Det civila samhällets finansiering ................................................

165

11.1

Flera finansieringskällor................................................

165

11.2

Insamling och gåvor ......................................................

166

11.3

Spel och lotterier ...........................................................

167

11.4

Skattefrågor ...................................................................

169

11.4.1

Inledning.......................................................

169

11.4.2

Folkrörelseutredningens bedömning om

skatteincitament............................................

169

11.4.3

Skatterättsliga utredningar............................

171

12

Allmänna samlingslokaler............................................................

176

13

Ett forskningsprogram om det civila samhället............................

180

14

Statistik om det civila samhället ..................................................

188

14.1

Befintlig statistik om det civila samhället .....................

188

14.1.1

Det civila samhället kan belysas ur två

perspektiv .....................................................

188

14.1.2

Statistik på sektorsnivå .................................

188

14.1.3

Statistik på individnivå .................................

190

14.1.4

Sammanfattning............................................

191

14.2Åtgärder för att säkra statistikförsörjningen om det

civila samhället..............................................................

193

Bilaga 1

Sammanfattning av Folkrörelseutredningens betänkande

Rörelser i tiden (SOU 2007:66).....................................

200

Bilaga 2

Förteckning över remissinstanserna ..............................

210

Bilaga 3

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till

proposition.....................................................................

212

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 26 november 2009.........................................................................

213

5

1

Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 2009/10:55

Regeringen föreslår att riksdagen upphäver målet för folkrörelsepolitiken och godkänner det mål för politiken om det civila samhället som regeringen föreslår (avsnitt 6.1).

6

2

Ärendet och dess beredning

Prop. 2009/10:55

Den 27 oktober 2005 beslutade den förra regeringen att en särskild utredare skulle tillkallas med uppdrag att lämna förslag om den framtida folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och utformning (dir. 2005:117). Utredningen tog namnet Folkrörelseutredningen.

Den 1 februari 2007 beslutade regeringen att genom tilläggsdirektiv också ge utredningen i uppdrag att utreda effekterna av villkorade statsbidrag inom folkrörelsepolitiken, undersöka möjligheten att öka andelen villkorslösa statsbidrag samt minska antalet villkor för stats- bidragen eller revidera de villkor som ställs (dir. 2007:7).

Folkrörelseutredningen överlämnade i september 2007 sitt slutbe- tänkande Rörelser i tiden (SOU 2007:66). Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Regeringskansliet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet (IJ2007/2823/UF).

I september 2007 beslutade regeringen att bjuda in ideella aktörer, verksamma inom det sociala området, till en dialog om hur relationerna mellan staten och den ideella sektorn kan utvecklas (IJ2007/2539/UF). Under dialogen har möten och konferenser ägt rum med sammanlagt ett 90-tal idéburna organisationer. I dialogen deltog också Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Som ett resultat av dialogen presenterades den 31 mars 2008 ett förslag till överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL. Den 23 oktober 2008 beslutade regeringen att för sin del underteckna överenskommelsen (IJ2008/2110/UF). SKL och ett stort antal idéburna organisationer har därefter anslutit sig till överenskommelsen inom det sociala området. Dialogen och överenskommelsen har utgjort ett viktigt underlag för arbetet med propositionen.

I januari 2009 beslutade regeringen att bjuda in idéburna organisationer som verkar inom integrationsområdet till en ny dialog om hur relationer- na mellan regeringen och de idéburna organisationerna kan utvecklas vidare inom detta område (IJ2009/60/UF). Arbetet med dialogen pågår.

Huvuddragen i denna proposition presenterades den 10 juni 2009 vid ett möte med organisationer inom det civila samhället. Ett utkast till proposition offentliggjordes samtidigt (IJ2009/1033/UF). Organisationer inom det civila samhället bjöds därefter in att under perioden den 10 juni

– den 11 september 2009 inkomma med synpunkter på utkastet. Sammanlagt inkom 29 organisationer med sådana yttranden. En för- teckning över de remissinstanser som lämnat skriftligt yttrande på ut- kastet till proposition finns i bilaga 3. Synpunkterna redovisas i samman- drag i anslutning till de olika frågor och avsnitt som tagits upp i yttrandena. Organisationernas skriftliga synpunkter finns tillgängliga i Regeringskansliet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet (IJ2009/1033/UF)

7

3

Det civila samhällets organisationer i svensk Prop. 2009/10:55

rätt

3.1Det civila samhällets organisationer har starkt skydd i grundlagen

Det civila samhället är av central betydelse för demokratin. Civilsam-

hällets organisationer är ofta aktiva i samhällsdebatten och riktar många

gånger kritik mot myndigheter och andra beslutsfattare. I länder och

situationer där demokratin hotas eller angrips tillhör ofta det civila

samhällets organisationer och deras representanter de som först riskerar

att utsättas för repressiva åtgärder. Det är bl.a. mot denna bakgrund som

föreningslivets starka rättighetsskydd ska förstås. En viktig tanke med

detta rättighetsskydd, som har historiska rötter åtminstone tillbaka till

rättighetsurkunder på 1600-talet, har från början varit att värna demo-

kratin och den fria åsiktsbildningen genom att garantera bl.a. åsiktsfrihet,

yttrandefrihet, tryckfrihet, religionsfrihet, mötesfrihet och föreningsfrihet

samt den enskildes personliga säkerhet. Mänskliga fri- och rättigheter av

stor betydelse för det civila samhället garanteras både i den svenska

grundlagen och i konventioner och andra internationella dokument om

mänskliga rättigheter. Det internationella rättighetsskyddet beskrivs

närmare i avsnitt 4.2.

En för civilsamhällets organisationer grundläggande rättighet är

föreningsfriheten, som slås fast i 2 kap. 1 § regeringsformen. Förenings-

friheten garanterar medborgarnas rätt att sluta sig samman för allmänna

och enskilda syften, den s.k. positiva föreningsfriheten. Varje med-

borgare är också skyddad mot tvång att tillhöra politisk sammanslutning,

trossamfund eller annan sammanslutning för politisk, religiös eller

kulturell åskådning, den s.k. negativa föreningsfriheten (2 kap. 2 §

regeringsformen). Föreningsfriheten tillkommer såväl varje svensk med-

borgare som personer med utländskt medborgarskap som vistas i Sverige.

Det är inte bara själva bildandet av sammanslutningar som omfattas av

föreningsfriheten utan även möjligheten att verka gemensamt inom

ramen för sammanslutningen.

Den positiva föreningsfriheten kan under vissa förutsättningar

begränsas genom lag, men den negativa föreningsfriheten är absolut. Den

positiva föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller samman-

slutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller

innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av

visst etniskt ursprung (2 kap. 14 § regeringsformen). Neutrala rättsliga

regleringar, såsom vissa formkrav, utgör dock inte begränsningar av

föreningsfriheten i den mening som avses i regeringsformen.

Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det

allmänna också tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller

bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar,

åsikter och känslor. Yttrandefriheten är en av de viktigaste rättigheterna

för medlemmar av det civila samhällets organisationer, eftersom många

organisationer arbetar opinionsbildande.

Vidare är det civila samhällets verksamhet nära förknippad med

mötesfriheten. Mötesfriheten innebär frihet att anordna och bevista

8

sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte Prop. 2009/10:55 eller för framförande av konstnärligt verk.

Ytterligare rättigheter av central betydelse för det civila samhället är demonstrationsfriheten, dvs. friheten att anordna och delta i demonstra- tion på allmän plats, samt religionsfriheten, som innebär frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

I detta sammanhang bör även nämnas att Sverige är skyldigt enligt folkrätten att tillförsäkra enskilda mänskliga rättigheter enligt de åtaganden som följer av internationella överenskommelser, bl.a. Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från 1950 (Europakonventionen, se även avsnitt 4.2). Även Europakonventionen innehåller bestämmelser om bl.a. föreningsfrihet, yttrandefrihet, mötesfrihet och religionsfrihet, liksom om skydd mot diskriminering. Europakonventionen har inkorporerats i svensk rätt och gäller som svensk lag sedan 1995. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

3.2De vanligaste associationsformerna inom det civila samhället

Som förklaras mer utförligt i avsnitt 5 avgränsas det civila samhället i propositionen till aktörer vars syfte inte är att skapa vinst för medlemmar, ägare eller annan person. Syftet för dessa sammanslutningar är i stället allmännyttigt eller att möta ett behov bland medlemmarna själva, vilket i sig ofta kan betecknas som allmännyttigt. Att det övergripande syftet inte är att skapa vinst utesluter dock inte att ekonomisk verksamhet kan bedrivas som ett sätt att skapa resurser för att främja ändamålet. För- enklat kan sägas att vinst inom det civila samhället kan utgöra ett medel, men inte ett mål.

Det civila samhället omfattar både formaliserade organisationer och verksamheter som inte är egna juridiska personer eller formella samman- slutningar, såsom nätverk och upprop. Bland de formella associations- formerna inom det svenska civilsamhället är ideell förening, registrerat trossamfund och stiftelse de vanligaste. Även vissa ekonomiska före- ningar kan anses tillhöra det civila samhället, men detta måste bedömas från fall till fall eftersom denna associationsform i sig är skapad utifrån att en ekonomisk förening har till syfte att skapa vinst för sina med- lemmar. Vidare finns sedan några år tillbaka en form av aktiebolag som kan användas när syftet är ett annat än att generera vinst. Ytterligare en formell associationsform som får anses tillhöra det civila samhället men som inte är så framträdande i debatten – troligen på grund av sin mer privata karaktär – är samfällighetsföreningarna.

Ideella föreningar

Den vanligaste associationsformen inom det civila samhället är den ideella föreningen. Det finns inte någon lag som reglerar ideella

föreningars uppkomst, verksamhet eller upphörande. Det är dock helt

9

klart att det är ett centralt karaktärsdrag för den ideella föreningen att den ska ha medlemmar. Det går inte att säga säkert att det finns ett minimiantal medlemmar för att den ska kunna betraktas som en ideell förening, men det måste i vart fall finnas fler än en medlem.

Utmärkande för en ideell förening är också just den ”ideella” karaktären. Denna innebär att föreningen antingen har en ideell mål- sättning, oavsett om den bedriver ekonomisk verksamhet eller inte, eller att den främjar sina medlemmars ekonomiska intressen men utan ekonomisk verksamhet. Med ekonomisk verksamhet avses då en affärs- mässigt organiserad och bedriven verksamhet.

Man brukar tala om tre olika typer av ideella föreningar. För det första föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen, t.ex. fackliga organisationer och branschorganisationer. För det andra föreningar som genom icke- ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen, t.ex. politiska partier och intresseorganisationer. För det tredje finns det ideella föreningar som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen, t.ex. hemslöjds- föreningar som främjar hemslöjden bl.a. genom att sälja hemslöjds- produkter.

En ideell förening blir en juridisk person redan när den bildas av medlemmarna. Det finns alltså inget krav på registrering, såsom det gör t.ex. för de ekonomiska föreningarna. För att en ideell förening ska existera i juridisk mening fordras att ett antal individer eller juridiska personer kommer överens om att samverka för en gemensam målsättning. Denna överenskommelse måste ha formaliserats i stadgar. Stadgarna är vanligen skriftliga även om detta sannolikt inte är nödvändigt. De ska innehålla föreningens namn och ändamål samt bestämmelser om hur beslut i föreningens angelägenheter ska fattas. Vidare får det antas vara ett krav för en ideell förening att den har någon form av styrelse eller ledningsorgan som kan företräda föreningen.

Avsaknaden av skrivna civilrättsliga regler innebär inte att de ideella föreningarna står utanför rättssystemet. Den ideella föreningens viktigaste regelverk skapas genom de stadgar som medlemmarna väljer att formulera och anta. Vidare har domstolarna i sin dömande verksamhet successivt utformat vissa grundläggande regler genom rättspraxis, dvs. när de avgjort mål som rört ideella föreningar.

Det finns också vissa allmänna rättsgrundsatser, eller principer, som kan anses gälla för alla associationsformer, åtminstone så länge medlemmarna inte kommer överens om något annat. Till de mest betydelsefulla rättsgrundsatserna räknas majoritetsprincipen och lika- behandlingsprincipen. Den förra innebär att när ett beslut ska fattas i föreningen ska den mening som företräds av stämmomajoriteten bli utslagsgivande, om inget annat har föreskrivits i stadgarna. Detsamma ska gälla inom ledningsorganen. Denna huvudregel utesluter dock inte att stadgarna kan innehålla regler om minoritetsskydd i vissa frågor, t.ex. rörande styrelseledamöternas ansvarsfrihet.

Enligt likabehandlingsprincipen ska alla medlemmar behandlas lika i alla avseenden, om inte stadgarna innehåller andra regler eller annat beslutas av samtliga berörda medlemmar i enighet.

Prop. 2009/10:55

10

De regler som sålunda gäller för ideella föreningar enligt rättspraxis och allmänna rättsgrundsatser kan i korthet uttryckas så att den ideella föreningen typiskt sett är en demokratisk organisationsform.

Enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. ska organisationsnummer fastställas för en ideell förening om den själv begär det eller om statlig myndighet påkallar det. Det är med andra ord inte obligatoriskt för ideella föreningar att ha ett organisations- nummer. För de ideella föreningar som önskar eller behöver det, t.ex. på grund av att de ska bedriva försäljning eller ta emot bidrag, kan ett organisationsnummer tilldelas av Skatteverket. De bedömningar Skatte- verket har att göra vid tilldelning av organisationsnummer till ideella föreningar innebär enbart en formell prövning av om en juridisk person uppstått eller inte.

Det har tidigare gjorts flera försök att stifta lag om ideella föreningar, utan att någon sådan kommit till stånd. En bidragande orsak till detta är att de ideella föreningarna sinsemellan är mycket olika och har olika behov och funktionssätt. Den viktigaste anledningen är dock troligen att det är en dominerande uppfattning att det är både värdefullt och ända- målsenligt att de ideella föreningarna har stor handlingsfrihet. Sverige har ett mycket rikt föreningsliv som fungerar väl och det finns därför inte något behov av lagstiftning eller annan författning för de ideella föreningarna utöver de regler som redan finns, bl.a. genom rättspraxis.

Det kan tilläggas att ideella föreningar som bedriver ekonomisk verksamhet, precis som andra associationsformer, omfattas av särskilda regler om näringsverksamhet. För näringsdrivande ideella föreningar uppställs således krav i lagstiftningen om bokföring, årsredovisning, skatteinbetalning, registrering i handelsregistret m.m. Den ekonomiska verksamheten medför också ett särskilt ansvar för föreningsorganen, såväl internt som externt.

Under våren 2007 lämnade en utredare sin rapport till Regerings- kansliet (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) om ett uppdrag att genomföra en kartläggning av de rättsliga föreningarnas rättsliga villkor (IJ2007/209/D). Som ett led i kartläggningen genomfördes en undersökning med enkäter till ideella föreningar. Enkäten riktades till sammanlagt 1 840 olika föreningar av skilda verksamhetstyper, storlek och karaktär. Det var 1 263 föreningar som svarade. Undersökningen visade entydigt att de föreningar som svarat på enkäten inte uppfattat att de har några nämnvärda svårigheter eller problem av rättslig karaktär. På frågan om gränsdragningen mellan en ideell förening och andra organi- sationsformer svarade t.ex. 80–85 procent att det överhuvudtaget inte finns några svårigheter. I andra frågor, t.ex. om det sätt på vilket stadgarna antagits i föreningen, huruvida föreningen är en juridisk person, om föreningen har rättskapacitet osv. var också osäkerheten obetydlig. Cirka 80 procent av föreningarna svarade att det inte fanns någon osäkerhet alls i dessa frågor.

Registrerade trossamfund

Den 1 januari 2000 infördes den nya associationsformen registrerat tros- samfund genom lagen (1998:1593) om trossamfund. Tidigare verkade de

Prop. 2009/10:55

11

flesta trossamfund som ideella föreningar eller stiftelser, och det finns Prop. 2009/10:55 även i dag organisationer som bedrivs för religiösa ändamål utan att ha

registrerat sig som trossamfund. Bakgrunden till införandet av den nya associationsformen och den nya lagstiftningen var att relationerna mellan staten och Svenska kyrkan ändrades. En av utgångspunkterna för reformen var att öka likställigheten mellan Svenska kyrkan och andra trossamfund. En förutsättning för likställighet var att ge alla trossamfund en möjlighet att i formellt och rättsligt hänseende uppträda just som ett trossamfund.

Lagen om trossamfund innehåller både vissa mer allmänna regler som gäller för alla trossamfund oavsett associationsform och regler som särskilt tar sikte på den nya associationsformen registrerat trossamfund. Av de mer allmänna reglerna framgår att med trossamfund avses en gemenskap för religiös verksamhet, i vilket ingår att anordna gudstjänst. Med registrerat trossamfund avses dels Svenska kyrkan, dels trossam- fund som registrerats enligt lagen. Aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser får inte registreras som trossamfund. Ett trossamfund som väljer att registrera sig får rättskapacitet som ett registrerat trossamfund i och med registreringen.

De bestämmelser som finns för ideella föreningar gäller huvudsakligen även för registrerade trossamfund. Till skillnad från för ideella föreningar ska dock registrerade trossamfund alltid tilldelas organisationsnummer. Organisationsnummer för registrerade trossamfund tilldelas av Kammarkollegiet, som enligt förordningen (1999:731) om registrering av trossamfund är registreringsmyndighet. Kammarkollegiet ansvarar även för ett register över trossamfunden.

För att registrering ska kunna ske krävs att den organisation som ansöker om registrering utgör trossamfund i lagens betydelse samt att det finns stadgar. Av stadgarna ska det framgå vilket ändamål trossamfundet har och hur beslut ska fattas i trossamfundets angelägenheter. Trossam- fundet ska även ha en styrelse eller motsvarande organ.

Stiftelser

Kännetecknande för en stiftelse är att den är en självägande förmögenhet och att den saknar medlemmar och ägare. En stiftelse bildas i normal- fallet genom att någon eller några personer anslår medel som ska användas för att främja ett visst ändamål. Stiftelsen lever därefter sitt eget liv. Den kan med andra ord inte beskrivas som en typiskt sett demo- kratisk organisationsform, vilket självklart inte utesluter att många stiftelser har ett angeläget och allmännyttigt ändamål.

Stiftelselagen (1994:1220) trädde i kraft den 1 januari 1996. Den innehåller civilrättsliga regler för stiftelser och bestämmelser om tillsyn och registrering. Enligt lagen finns fyra former av stiftelser:

-vanliga stiftelser, vilka huvudsakligen delas in i avkastningsstiftelser och verksamhetsstiftelser,

-insamlingsstiftelser,

-kollektivavtalsstiftelser, och

12

-pensions- och personalstiftelser (vilka regleras av lagen 1967:5311 om tryggande av pensionsutfästelse m.m.).

Härutöver finns några mindre vanligt förekommande stiftelseformer, t.ex. familjestiftelser och vinstandelsstiftelser. I förhållande till frågor om det civila samhället är det främst de vanliga stiftelserna och insamlings- stiftelserna som är relevanta.

En vanlig stiftelse bildas genom att egendom enligt ett förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en själv- ständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Stiftelsens egendom är avskild när den tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordandet.

Till de vanliga stiftelserna hör avkastningsstiftelserna, som ursprungli- gen tillförs ett kapital vars avkastning ska användas för att tillgodose en krets av destinatärer. En avkastningsstiftelse tillgodoser oftast sitt syfte genom att ur den löpande avkastningen ge kontanta bidrag. Detta är den vanligaste stiftelseformen.

Till de vanliga stiftelserna räknas också verksamhetsstiftelserna, som tillgodoser sitt syfte genom att bedriva någon form av verksamhet, inte sällan näringsverksamhet. Det kan t.ex. vara fråga om att bedriva sjukvård, undervisning eller att äga och förvalta bostadsfastigheter.

En insamlingsstiftelse bildas genom att en eller flera stiftare förordnar att medel som kommer in efter ett upprop av dem ska, som en själv- ständig förmögenhet, främja ett bestämt och varaktigt ändamål. I förordandet ska också ingå att någon åtar sig att ta emot medel för förvaltning i enlighet med förordandet. I insamlingsstiftelser finns alltså inte någon ursprunglig förmögenhet, som för vanliga stiftelser, utan stiftaren anger i stället att medel som flyter in ska användas för ett bestämt ändamål. För att en insamlingsstiftelse ska föreligga krävs bl.a. att det rör sig om insamling av kontanta medel. En insamlingsstiftelse främjar också som regel sitt syfte genom att lämna kontanta bidrag.

Enligt stiftelselagen kan stiftelser förvaltas genom egen eller anknuten förvaltning. Egen förvaltning innebär att en eller flera fysiska personer åtagit sig att, i enlighet med stiftelseförordandet, förvalta stiftelsens förmögenhet (styrelse). Om det i stället är en juridisk person som gör ett sådant åtagande föreligger anknuten förvaltning (förvaltare). Förvalt- ningsformen bestäms av stiftaren i stiftelseförordandet. I samband med att styrelsen eller förvaltaren tagit emot egendomen sker förmögenhets- dispositionen och stiftelsen är bildad. Stiftelsens egendom ska ha tagits om hand av någon som åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelse- förordnandet.

En stiftelse är en juridisk person så snart den är bildad. Det krävs således ingen registrering för att stiftelsen ska uppnå rättskapacitet, såsom är fallet för t.ex. registrerade trossamfund, ekonomiska föreningar och aktiebolag.

I december 2008 överlämnade regeringen propositionen Stiftelser – frågor om registrering och tillsyn, m.m. (prop. 2008/09:84) till riksdagen. I propositionen föreslås ändringar i stiftelselagen i syfte att bl.a. förbättra tillsynen över stiftelser och genomföra lättnader för stiftelserna när det gäller bokföring och revision. Dessutom föreslås åtgärder som syftar till att motverka förekomsten av missbruk av stiftelseformen och öka förut-

Prop. 2009/10:55

13

sättningarna att komma till rätta med missbruk i samband med in- samlande verksamhet.

Enligt förslagen i propositionen ska alla stiftelser i framtiden regi- streras i ett stiftelseregister och tilldelas organisationsnummer. Tillsynen över stiftelser koncentreras till ett färre antal länsstyrelser än i dag. Gränsvärdet för bokföringsskyldighet och skyldighet att upprätta års- redovisning höjs. En stiftelse ska vara bokföringsskyldig och skyldig att upprätta årsredovisning om värdet på stiftelsens tillgångar överstiger 1,5 miljoner kronor. I syfte att minska utrymmet för missbruk av insamlingsstiftelser införs vidare en ny bestämmelse om att en insam- lingsstiftelse, under en period om tre sammanhängande räkenskapsår, ska använda minst tre fjärdedelar av sina intäkter för ändamålet.

Riksdagen har antagit regeringens förslag. Lagändringarna träder i kraft den 1 januari 2010.

Ekonomiska föreningar

De ekonomiska föreningarnas verksamhet regleras i första hand av lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (föreningslagen). En ekonomisk förening har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar som konsumenter, andra förbrukare eller som leverantörer. Medlemmarna kan delta i verksamheten med egen arbetsinsats eller genom att utnyttja föreningens tjänster eller på annat liknande sätt.

En ekonomisk förening ska alltså dels ägna sig åt affärsmässigt organiserad och bedriven verksamhet, dvs. ekonomisk verksamhet, dels göra detta i syfte att förbättra medlemmarnas ekonomiska intressen. Det krävs vidare att medlemmarna själva, i någon form, deltar i den ekono- miska verksamheten. Kravet på deltagande i verksamheten ger den ekonomiska föreningen en kooperativ prägel. Den kooperativa prägeln markeras ytterligare genom att medlemskapet i princip ska vara öppet, genom att varje medlem som huvudregel ska ha en röst samt genom att utdelning av överskott i huvudsak ska ske i proportion till varje medlems deltagande i verksamheten.

De verksamhetsgrenar inom den svenska kooperationen som är mest omfattande är konsumentkooperationen inom dagligvaruhandeln, lant- brukskooperationen, oljekooperationen och bostadskooperationen.

Mot bakgrund av att ekonomiska föreningar enligt sin definition ska främja sina medlemmars ekonomiska intressen skulle det kunna antas att de inte kan tillhöra det civila samhället. Såsom förklaras i avsnitt 5 avgränsas det civila samhället i denna proposition till associationsformer som har ett ideellt eller allmännyttigt syfte, dvs. ett syfte som primärt inte är att skapa vinst för sina medlemmar eller ägare. Därmed utesluts majoriteten av de ekonomiska föreningarna, t.ex. bostadsrättsföre- ningarna, från begreppet det civila samhället. Gränserna är emellertid inte helt klara och vissa typer av ekonomiska föreningar måste ändå kunna anses tillhöra det civila samhället. För det första brukar den s.k. nykooperationen anses tillhöra det civila samhället. De flesta kooperativ bedrivs i formen ekonomisk förening, men många anser att formen inte ska vara ensamt avgörande för vilka aktörer som ska räknas till det civila

Prop. 2009/10:55

14

samhället. Nykooperationen kan sägas ha uppstått ur ett behov för Prop. 2009/10:55 brukare och personal att ta hand om och fortsätta sådan verksamhet som

tidigare bedrivits av offentlig sektor, t.ex. förskolor. Kooperativ inom nykooperationen är i regel små och verkar lokalt. Det är ofta sociala målsättningar som är ledande i dessa verksamheter, liksom en strävan att bedriva verksamheten i en form som bygger på inflytande för brukare och personal. Detta är en viktig skillnad mot de stora kooperativa aktörerna, som på grund av sin storlek knappast kan motsvara ny- kooperativens krav på delaktighet och inflytande för medlemmar och brukare. Att ekonomiska föreningar enligt lagen har som ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet utgör inte i sig något hinder mot att hänföra ekonomiska föreningar till det civila samhället. Det måste avgöras från fall till fall vilka kooperativ som kan anses tillhöra det civila samhället, även om nykooperationen typiskt sett anses höra dit.

För det andra finns det ekonomiska föreningar som bildats enligt äldre lagstiftning, vilken gav utrymme för att föreningar registrerades som ekonomiska föreningar trots att deras verksamhet var av ideell karaktär. Dessa föreningar har fått leva kvar under samma firma även sedan den nu gällande lagstiftningen infördes. I inkomstskattelagstiftningen finns även bestämmelser som innebär att en ekonomisk förening, som med stöd av övergångsbestämmelser fått bestå som registrerad ekonomisk förening, kan behandlas som en ideell förening i skattehänseende. En sådan förening kvalificerar sig därmed för de undantag som gäller de ideella föreningarnas skattskyldighet.

Det förekommer även att ekonomiska föreningar har dubbla syften, nämligen att främja såväl sina medlemmars ekonomiska intressen som ideella ändamål. Vidare kan de bedriva verksamhet av dubbel natur, såväl ekonomisk som icke-ekonomisk.

En ekonomisk förening ska registreras i föreningsregistret hos Bolagsverket och blir juridisk person när den registreras.

I maj 2008 tillsattes en särskild utredare med uppdrag att se över föreningslagen (dir. 2008:70). Syftet med översynen är att förenkla för föreningarna att driva sin verksamhet och att underlätta etableringen av nya föreningar. Utredningen ska bl.a. se över definitionen av begreppet ”ekonomisk förening”, särskilt det kooperativa kravet, och överväga om det finns skäl att skapa ett flexiblare regelverk genom särskilda regler för vissa ekonomiska föreningar. Vidare ska utredningen lämna förslag till andra ändringar av regelverket som innebär förenklingar för de ekonomiska föreningarna. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 november 2010.

I april 2009 lämnade utredningen ett delbetänkande med förslag om ändringar som bl.a. ska förenkla beslutsfattandet i ekonomiska föreningar (Enklare beslutsfattande i ekonomiska föreningar, SOU 2009:37). Utredningens förslag innebär också utökade möjligheter att använda modern teknik, till exempel e-post, i beslutsfattandet och i kommuni- kationen mellan föreningen och medlemmarna. Det lämnas också förslag som ska stärka medlemmarnas deltagande i beslutsprocessen.

15

Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning

Prop. 2009/10:55

Sedan den 1 januari 2006 är det möjligt att bilda aktiebolag med särskild

vinstutdelningsbegränsning. Grundläggande för dessa aktiebolag är att

verksamheten drivs i ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst. Även om

det också enligt tidigare regler fanns utrymme för att driva verksamhet i

andra syften än att generera vinst åt ägare eller medlemmar, så kan

reglerna för vanliga aktiebolag inte hindra att företagets ägare tillgodogör

sig överskottet av verksamheten. Genom de nya reglerna skapades alltså

en företagsform som är särskilt anpassad för verksamhet som inte drivs i

vinstsyfte. Reglerna syftar också till att säkerställa att vinsten

huvudsakligen stannar kvar i bolaget.

I bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning får bara en viss

begränsad vinstutdelning ske (statslåneräntan med tillägg på högst en

procentenhet) på det kapital som aktieägare har tillskjutit som betalning

för aktier. Mot den bakgrunden finns bl.a. regler om särskild revisors-

granskning och bestämmelser om tvångslikvidation om ett bolag med

särskild vinstutdelningsbegränsning skulle ha gjort en vinstutdelning

eller annan överföring som strider mot lagens regler. Reglerna är helt

verksamhetsneutrala och är alltså inte anpassade till någon särskild slags

verksamhet.

Samfälligheter och samfällighetsföreningar

En samfällighet är en egendom, t.ex. mark, vatten, en anläggning eller en

rättighet, som ägs gemensamt av flera fastigheter. De som äger fastig-

heterna äger alltså också samfälligheten tillsammans. Samfälligheter kan

förvaltas antingen direkt av delägarna (delägarförvaltning) eller av en

särskilt bildad samfällighetsförening (föreningsförvaltning). Medlemmar

i samfällighetsföreningen blir de som är delägare i samfälligheten.

Sammanslutningen bildas enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av

samfälligheter.

En samfällighetsförening får inte driva verksamhet som är främmande

för det ändamål som samfälligheten ska tillgodose, dvs. förvaltningen av

den gemensamma egendomen. Genom att samfällighetsföreningarna

således är föreningar med ett syfte som är ett annat än att skapa vinst för

medlemmar, ägare eller andra personer kan de anses tillhöra det civila

samhället. Ofta kan samfällighetsföreningarnas syfte också anses allmän-

nyttigt, t.ex. när deras ändamål är att sköta ett vattendrag, en väg eller en

lekplats. En samfällighetsförening ska registreras hos Lantmäteriet.

4 Den internationella utvecklingen

4.1 Det civila samhällets organisationer på den internationella arenan

De icke-statliga organisationernas (non-governmental organisations,

NGOs) medverkan i och synlighet på den internationella arenan närmast

exploderade i början av 1990-talet, bl.a. i samband med flera stora

16

konferenser, t.ex. världskonferensen för mänskliga rättigheter anordnad av Förenta Nationerna (FN) i Wien 1993. Även om de internationella icke-statliga organisationerna har medverkat i internationella samman- hang sedan mycket lång tid tillbaka, så har deras antal och synlighet i internationella sammanhang ökat kraftigt under de senaste decennierna.

Globaliseringen och dess effekter på demokratin, beslutsfattandet och fördelningen av makt och inflytande mellan staterna och deras medborgare påverkar även det civila samhället. Utvecklingen av dessa organisationers sammansättning, uppbyggnad och arbetsmetoder kan beskrivas som globaliseringen av det civila samhället. Denna utveckling kommer bl.a. till uttryck i hur det civila samhällets organisationer kommit att ta större plats i internationella sammanhang, hur de organiserar sig i regionala eller världsomspännande sammanslutningar och nätverk, hur modern informationsteknologi används och skapar ett globalt och virtuellt civilt samhälle samt i hur människor alltmer samtalar, organiserar sig och bygger sin identitet kring värderingar och gemenskaper som är transnationella snarare än nationella.

Som redan framgått brukar det civila samhällets organisationer i internationella sammanhang ofta kallas icke-statliga organisationer, eller NGOs. Det har även blivit allt vanligare i internationella sammanhang att tala om organisationer inom det civila samhället (civil society organisa- tions, CSOs). I stället för att skilja mellan ideella, eller icke-vinstdrivan- de, och affärsmässiga sammanslutningar, bygger den internationella terminologin alltså i första hand på skillnaden mellan det statliga och det privata, även om det oftast är underförstått att NGOs också saknar vinstintresse. Fokuseringen på det ”icke-statliga” hänger i sin tur samman med att den internationella rätten – folkrätten – är uppbyggd på staten som den primära aktören, även om denna statscentrerade syn i viss mån håller på att luckras upp.

Trots att beteckningen”icke-statlig” kan tyckas intetsägande och formell har den stor relevans i det internationella sammanhanget. Det rättighetsskydd som byggts upp bl.a. kring människors möjligheter att bilda föreningar och andra sammanslutningar, att mötas, demonstrera m.m. är nämligen i första hand ett skydd mot staten. Det är staterna och de mellanstatliga organisationerna som skapat regelverket om mänskliga rättigheter som ett skydd mot staterna själva. Detta regelverk utgör det yttersta värnet mot angrepp som icke-demokratiska stater ibland riktar mot det civila samhällets organisationer, bl.a. på grund av den kritik och det ifrågasättande av regeringar och myndigheter som det civila sam- hällets organisationer ofta står för. Redan det faktum att människor organiserar sig för ett gemensamt mål kan uppfattas som ett hot i en icke- demokratisk stat. Därför utgör de mänskliga rättigheterna ett nödvändigt skydd även för organisationer.

Samtidigt har många, kanske de flesta, stater sett och erkänt det civila samhällets organisationer och det starka och oberoende civila samhället som en förutsättning för demokratin. Det är av denna anledning skyddsreglerna kring bl.a. föreningsfriheten skapats. Även de tilltagande möjligheter som de icke-statliga, oftast ideella, organisationerna har att medverka i samråd och dialog i internationella sammanhang kan ses som ett uttryck för att majoriteten av stater kommit fram till att insyn och en öppen debatt gynnar det internationella beslutsfattandet på sikt.

Prop. 2009/10:55

17

Staterna och regeringarna utgör således både det civila samhällets Prop. 2009/10:55 organisationers angripare och beskyddare i det internationella samman-

hanget, och därför är just gränsdragningen mellan det statliga och det icke-statliga relevant. Många konventioner och andra internationella dokument ger uttryck för noggrant formulerade rättigheter och möjlig- heter bl.a. om skydd och samrådsmöjligheter för det civila samhällets organisationer. De flesta dokument som innehåller bestämmelser om skydd, påverkansmöjligheter och samrådsformer tar sikte på icke-statliga organisationer med ideellt syfte, dvs. det som i denna proposition kallas det civila samhällets organisationer. Detta rättighetsskydd och dessa påverkansmöjligheter ska beskrivas kortfattat i det följande.

4.2 Det internationella rättighetsskyddet för det civila samhällets organisationer och deras medlemmar

De mänskliga rättigheterna

Den internationella rätten omfattar ett starkt rättighetsskydd för

individens möjligheter att bilda och verka i sammanslutningar av olika

slag. Detta skydd finns även inskrivet i den svenska grundlagen, såsom

beskrivits i avsnitt 3.

En rad konventioner och andra dokument om mänskliga rättigheter

omfattar skydd för föreningsfriheten. FN:s allmänna förklaring för de

mänskliga rättigheterna från 1948 stadgar att var och en har rätt till frihet

i fråga om fredliga sammanslutningar samt att ingen får tvingas att

tillhöra en sammanslutning. Även FN-konventionerna om medborgerliga

och politiska rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och

kulturella rättigheter från 1966 ger skydd för föreningsfriheten. Den förra

konventionstexten skyddar föreningsfriheten mer allmänt, inklusive

rätten att bilda och delta i fackföreningar, medan den senare tar sikte just

på fackföreningarnas särskilda rättigheter. Mötesfriheten (som ibland

kallas församlingsfriheten), skyddas också av ett flertal internationella

konventioner och dokument om mänskliga rättigheter. I FN-konven-

tionen om medborgerliga och politiska rättigheter sägs t.ex. att rätten till

fredliga sammankomster ska erkännas.

Bland andra rättigheter som skyddas av folkrätten och som har stor

betydelse för organisationerna inom det civila samhället kan nämnas

yttrandefriheten och religionsfriheten. Dessa rättigheter är i regel ut-

formade som ett skydd för individen men erbjuder även skydd när

individerna verkar genom det civila samhällets organisationer. Detta

innebär att de stater som anslutit sig till konventionerna t.ex. endast på

särskilt angivna grunder och på ett proportionerligt sätt får inskränka

organisationernas rättigheter. Skyddet omfattar inte bara de enskilda

medlemmarna utan även t.ex. en förening som uttrycker sin åsikt genom

en tidning eller på annat sätt eller som anordnar fredliga möten. De

internationellt erkända mänskliga rättigheterna ska ses i kombination

med principen om icke-diskriminering, som innebär att de mänskliga

rättigheterna gäller för alla utan åtskillnad, av något slag.

Även den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna från 1950

18

(Europakonventionen) omfattar skydd för förenings- och mötesfriheten. Prop. 2009/10:55 Enligt konventionstexten innebär denna ”frihet att delta i fredliga

sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen”. Förenings- friheten enligt Europakonventionen innebär bl.a. att staten inte får uppställa alltför svårhanterliga krav för att en organisation ska kunna bildas och verka samt att staten ska avhålla sig från att blanda sig i organisationernas verksamhet på ett omotiverat eller alltför ingripande sätt. En annan artikel garanterar yttrandefriheten, som innefattar ”åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser”. Konventionen innehåller också en artikel som ger skydd för tankefriheten, samvetsfriheten och religionsfriheten, vilka kan utövas av individen ensam eller i gemenskap med andra.

Europakonventionen kan sägas vara av särskilt intresse för det civila samhällets organisationer i Europarådets medlemsstater, eftersom Europarådets rättighetssystem även omfattar en domstol som slår vakt om rättigheterna och dit även icke-statliga organisationer kan vända sig för att väcka talan. Denna talerätt gäller för alla typer av icke-statliga organisationer så länge de är självständiga från den offentliga sektorn, inklusive företag, det civila samhällets organisationer och politiska partier. I sin rättspraxis har den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) på ett tydligt sätt slagit vakt om bl.a. föreningsfriheten, mötesfriheten och yttrandefriheten och markerat att de möjligheter som konventionen ger staterna att inskränka dessa rättigheter är mycket begränsade. Detta har att göra med att dessa rättigheter är så centrala för demokratin.

När icke-statliga organisationer väcker talan mot en stat vid domstolen kan de i sin egenskap av organisationer åberopa alla de rättigheter i konventionen som inte är direkt knutna till den fysiska personen. Ideella och andra icke-statliga organisationer har drivit mål inför domstolen om bl.a. föreningsfrihet, mötesfrihet, yttrandefrihet, rätt till en rättvis rättegång och rätt till egendomsskydd, och religiösa samfund har väckt talan om bl.a. religionsfriheten. Det bör dock noteras att möjligheten att väcka talan vid domstolen förutsätter att alla möjligheter till upprättelse på det nationella planet först har uttömts.

Internationella dokument som särskilt rör organisationernas rättigheter nationellt

Organisationer på arbetsmarknaden

Den internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization, ILO) är av särskilt intresse för icke-statliga organisationer. ILO är FN:s fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor och ska främja sysselsättning och bättre arbetsvillkor samt värna om fackliga fri- och rättigheter. Inom ILO har en mängd konventioner utformats och antagits, av vilka åtta anses särskilt centrala. Sverige har ratificerat samtliga dessa konventioner. Rättigheterna omfattar föreningsfrihet,

organisationsrätt, erkännande av rätten till kollektiva förhandlingar samt

19

avskaffande av alla former av tvångsarbete, barnarbete (särskilt de värsta Prop. 2009/10:55 formerna av barnarbete) och diskriminering i arbetslivet. Bland dessa kan

nämnas att konventionen om föreningsfriheten och skydd för rätten att organisera sig (Freedom of Association and Protection of the Right to Organise) från 1948 innehåller ett flertal rättigheter för arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer, bl.a. rätten att formulera och anta stadgar och att fritt välja sina representanter.

Europarådets dokument om organisationernas rättsliga ställning

Inom Europarådet har det även utarbetats dokument om de icke-statliga organisationernas ställning på det nationella planet. I november 2002 antogs principer inom Europarådet om de icke-statliga organisationernas rättsliga ställning (Fundamental Principles on the Status of Non- governmental Organisations in Europe). Mot bakgrund av dessa principer antog Europarådets Ministerkommitté i oktober 2007 en rekommendation om civilsamhällets organisationers rättsliga status i Europa (Recommendation CM/REC (2007)14 of the Committee of Ministers on the legal status of non-governmental organisations in Europe). Rekommendationen behandlar ett stort antal frågor om organisationernas rättsliga ställning. Enligt resolutionen ska de icke- statliga organisationerna bl.a. vara fria att arbeta för sitt ändamål, ha möjlighet att bli en juridisk person efter en objektiv prövning i enlighet med objektiva regler, ha möjlighet till stöd av offentliga medel samt på annat sätt, t.ex. genom skattelättnader eller genom skatteincitament för dem som skänker dem gåvor, samt ska antas bedriva laglig verksamhet så länge motsatsen inte har bevisats.

Det finns också en särskild del i rekommendationen som behandlar de icke-statliga organisationernas rätt till deltagande i offentligt besluts- fattande på alla nivåer i samhället. Dessa bestämmelser beskrivs närmare i avsnitt 7 om dialog och samråd med det civila samhällets organisationer.

Rättigheter inom miljöområdet

Icke-statliga organisationer har även särskilda rättigheter inom miljö- området i enlighet med Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, den s.k. Århus-konventionen. Konventionen, som trädde i kraft i oktober 2001 och som Sverige ratificerat, innehåller flera artiklar av intresse för icke-statliga organisationer. Artikel 3(4) stadgar t.ex. att konventionsstaterna ska ge erkännande och stöd till föreningar, organisationer eller grupper som främjar miljöskydd och se till att det nationella rättssystemet är förenligt med denna skyldighet. Miljö- organisationer beskrivs också i konventionen som företrädare för den berörda allmänheten och dess rättigheter enligt konventionen, till exempel rätten till information och till deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet.

20

4.3Möjligheter för civilsamhällets organisationer att påverka och delta i dialog i internationella fora

Mellanstatliga organisationer

En rad, kanske de flesta, mellanstatliga organisationer har olika mekanismer för mer eller mindre omfattande samråd och dialog med icke-statliga organisationer. Många har också utarbetat en praxis för de icke-statliga organisationernas medverkan i internationella konferenser eller för organisationernas egna möten i samband med sådana konferenser. De procedurer som beskrivs kortfattat nedan utgör endast ett urval av sådana mekanismer.

Man bör skilja på sådana procedurer som avser att ge det civila samhällets organisationer möjligheter till insyn och samråd i internationella mellanstatliga möten och internationella dokument som ger uttryck för att organisationerna ska ges möjlighet till dialog och samråd på det nationella planet. De senare finns endast i begränsad utsträckning och behandlas i avsnitt 7, som handlar om samråd och dialog med det civila samhällets organisationer i Sverige.

Överlag kan sägas att de mellanstatliga organisationer som tillämpar samråd med icke-statliga organisationer blivit allt fler, samtidigt som de deltagande organisationerna ökat i antal och samrådsformerna kommit att ge de deltagande icke-statliga organisationerna mer omfattande rättigheter. Många mellanstatliga organ är för sin funktion beroende av den kunskap och information som de icke-statliga organisationerna tillför. Detta gäller särskilt på känsliga områden, t.ex. frågor om mänskliga rättigheter och andra problem i auktoritära eller icke- demokratiska stater, där informationen inte kan förväntas förmedlas av statens egna representanter. Många gånger anses deltagande av icke- statliga organisationer kunna bidra till att öka insynen, stärka länkarna till medborgarna i de olika medlemsstaterna och även bidra till att öka beslutens legitimitet. Samtidigt är frågor om omfattningen av och formerna för de icke-statliga organisationernas deltagande ofta kontroversiella och leder även till vissa praktiska problem, då antalet organisationer som vill delta och uttala sig många gånger är mycket stort. Ett annat problem är att mindre och nationellt baserade organisationer, särskilt i utvecklingsländer, har mycket begränsade möjligheter att delta i internationella fora jämfört med de stora organisationer inom civilsamhället som är internationellt etablerade. Sammantaget måste dock utvecklingen sägas gå mot ökad öppenhet för de icke-statliga organisationerna, även om möjligheten att delta i regel är mindre när frågor såsom säkerhet och handel ska diskuteras eller när regelrätta förhandlingar äger rum mellan staterna.

Allt fler icke-statliga organisationer väljer att delta i formaliserade samråd med mellanstatliga organisationer. Förenta Nationerna (FN), och framför allt det ekonomiska och sociala rådet, ECOSOC, bedriver sådant samråd sedan sin tillkomst. De nuvarande formerna för icke-statliga organisationers konsultativa ställning vid ECOSOC grundar sig på en resolution (E/RES/1996/31) som även reglerar organisationernas rätt att närvara vid konferenser sammankallade av FN. Enligt resolutionen har en organisation som uppnått konsultativ status bl.a. (och beroende på

Prop. 2009/10:55

21

vilken typ av status den har) rätt att närvara och göra uttalanden vid ECOSOC:s och dess underorgans möten, föreslå dagordningspunkter samt distribuera skriftligt material. Liknande samarbetsformer finns mellan icke-statliga organisationer och flera av FN:s specialiserade organ, t.ex. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) och FN:s flyktingkommissariat UNHCR.

Internationella arbetsorganisationen (ILO, som även nämndes ovan) skiljer sig på ett grundläggande sätt från övriga FN-organ och andra mellanstatliga organisationer genom trepartismen. Den innebär att regeringar, arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer deltar på ett jämbördigt sätt i ILO:s beslutande och verkställande organ. Alla tre parter har oberoende status och full rösträtt. ILO har, utöver trepartismen, även former för konsultativ status för icke-statliga organisationer

Europarådet ersatte 2003 sina tidigare procedurer för konsultativ status för icke-statliga organisationer med mer långtgående samrådsformer kallade deltagandestatus (participatory status). Denna möjlighet till samråd gäller för internationella icke-statliga organisationer och innebär att de, när de tillerkänts sådan status, bl.a. kan delta i Europarådets olika styr- och expertkommittéer, lämna skriftliga yttranden till Generalsekre- teraren för vidare befordran till Europarådets kommittéer, kan bjudas in att lämna expertutlåtanden, ska få den parlamentariska församlingens officiella dagordning och dokument, m.m. Europarådet har också en särskild procedur för samråd med nationella icke-statliga organisationer (partnership status).

Europeiska unionen

Lobbyism m.m.

Europeiska unionen (EU) har inte i samma utsträckning som exempelvis FN och Europarådet utformat mekanismer för samråd med just det civila samhällets organisationer. EU:s samråd bygger i stället på lobbyismen som är en mindre formaliserad form för påverkan från icke-statliga aktörer, vilken inte heller gör skillnad mellan näringslivet och det civila samhället.

Europeiska kommissionen erbjuder PR-byråer, företag, intresse- organisationer och andra lobbygrupper att registrera sig i ett frivilligt och offentligt register. Syftet är att bidra till större öppenhet kring lobbyisternas verksamhet gentemot kommissionen. Registret över intresseorganisationer öppnades i juni 2008 och utvärderas 2009. Om den frivilliga registreringen inte fungerar kan kommissionen tänka sig en tvingade registrering på sikt. Registret kompletteras även med en uppförandekod för lobbying.

Det finns också en särskild webbplats för samråd kallad ”Din röst i Europa”, där kommissionen ibland publicerar utkast till nya lagar som den vill ha synpunkter på. Vissa samråd riktar sig till dem som närmast berörs av ett förslag medan andra riktar sig till en bredare allmänhet.

Europaparlamentet har egna ordningsregler för lobbyister, medan lobbyismen gentemot Europeiska unionens råd är mindre omfattande,

Prop. 2009/10:55

22

och i rådets arbetsordning finns inte heller några särskilda regler för

Prop. 2009/10:55

lobbyister eller intressegrupper.

Ekonomiska och sociala kommittén

Inom EU finns emellertid ett mer formaliserat samråd med organisationer

inom ramen för Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK).

Kommittén inrättades 1958 och är ett rådgivande organ till rådet och

kommissionen. EESK rådfrågas innan nya regler antas inom de områden

som berör de grupper som sitter i kommittén. EESK ska höras i bl.a.

frågor som rör förverkligandet av den inre marknaden, etablering av

företag eller miljö- och konsumentfrågor. Kommittén får också avge

yttranden på eget initiativ. Parlamentet har möjlighet att höra kommittén,

men är inte skyldigt att göra det. Om Lissabonfördraget antas kommer

kommittén även att bistå parlamentet.

EESK är indelade i de tre grupperna arbetsgivare, arbetstagare och

övriga intresseorganisationer. Den senare gruppen innehåller företrädare

för bl.a. konsumentorganisationer, fria yrken och handikapporganisa-

tioner. Kommitténs arbete delas in i sex facksektioner med medlemmar

ur de tre grupperna. EESK har i dag 344 ledamöter och Sverige har tolv

platser.

Dialog med det civila samhället enligt Lissabonfördraget

När Lissabonfördraget träder i kraft kommer det även att finnas en

officiell text inom EU enligt vilken unionens institutioner ska föra en

öppen, tydlig och regelbunden dialog med representativa samman-

slutningar och det civila samhället. Enligt artikel 8 b i Lissabonfördraget

ska EU:s institutioner på lämpligt sätt ge medborgarna och de repre-

sentativa sammanslutningarna möjlighet att ge uttryck för och offentligt

diskutera sina åsikter på alla unionens åtgärdsområden. Vidare sägs att

institutionerna ska föra en öppen, tydlig och regelbunden dialog med de

representativa sammanslutningarna och det civila samhället.

Byrån för grundläggande rättigheter

Sedan den 1 mars 2007 finns en byrå för grundläggande rättigheter inom

EU. Byrån ska ge unionen, dess institutioner och medlemsstater stöd och

sakkunskap i arbetet för de grundläggande rättigheterna. En annan viktig

uppgift för byrån är att samla in, analysera och sprida information om de

grundläggande rättigheterna inom unionens rättsliga tillämpningsområde.

Enligt den förordning som ligger till grund för bildandet av byrån

(rådets förordning (EG) nr 168/2007 om inrättande av Europeiska

unionens byrå för grundläggande rättigheter) ska byrån ha ett nära sam-

arbete med icke-statliga organisationer och med institutioner inom det

civila samhället som är verksamma inom området för grundläggande

rättigheter. Byrån ska därför inrätta ett nätverk för samarbete med icke-

statliga organisationer som arbetar för mänskliga rättigheter, fack-

föreningar och arbetsgivarorganisationer, berörda sociala organisationer

och yrkesorganisationer, kyrkor, religiösa, filosofiska och icke-konfes-

23

sionella organisationer, universitet och andra kvalificerade experter i Prop. 2009/10:55 europeiska och internationella organ och organisationer.

Nätverket, som kallas ”Plattformen för grundläggande rättigheter”, ska vara en mekanism för informationsutbyte och kunskapsinsamling och garantera ett nära samarbete mellan byrån och berörda intressenter. Den ska stå öppen för alla sammanslutningar som är intresserade och kvalificerade enligt förordningen.

Plattformens första möte hölls i oktober 2008 i Wien, där Byrån för grundläggande rättigheter har sitt säte. Mötet samlade cirka 100 experter från organisationer inom det civila samhället och behandlade frågor om byråns arbetsprogram för 2009 samt om årsrapporten för 2008.

En kod för samarbete med det civila samhället

Ett antal europeiska organisationer inom det civila samhället bedriver ett arbete för att, på grundval av de nationella exempel på spelregels- processer som pågår i olika europeiska länder, skapa en överens- kommelse på EU-nivån om spelregler för samarbetet med det civila samhället. Som grund för en sådan överenskommelse på EU-nivå ligger ett förslag, kallat European Union Concordat, som presenterades 2006 av den brittiska paraplyorganisationen NCVO (National Council for Voluntary Organisations). I mars 2009 lanserade NCVO och organisa- tionen European Network of National Associations sitt gemensamma EU-manifest Connecting Civil Society som utarbetades i samverkan med paraplyorganisationer i 14 länder inför valet till Europaparlamentet i juni 2009. Manifestet innehåller förslag på regler för samråd och samverkan såväl mellan det civila samhällets organisationer och EU:s institutioner som för den nationella nivån. Det föreslås bl.a. att en särskild kommissionär för det civila samhället ska utses samt att en stadga ska antas för att klargöra relationerna mellan det civila samhället och EU:s institutioner.

5Folkrörelsepolitikens och det ideella engagemangets utveckling

5.1 Den svenska demokratin har fötts ur människors ideella engagemang

Det är omöjligt att föreställa sig den svenska demokratin med

grundstenar som allmän och lika rösträtt, jämställdhet mellan könen och

offentlighetsprincipen, utan den kamp människor fört utifrån sitt ideella

engagemang. Den svenska demokratins historia är till stora delar det

civila samhällets historia. Därför bör den framåtblickande politiken för

det civila samhället vara grundad i en medvetenhet om och ett erkän-

nande av dess historiska betydelse för demokratin.

De klassiska folkrörelserna bildades under senare delen av 1800-talet

som frivilliga demokratiska organisationer kring en politisk, religiös eller

social idé. Fram till det förra sekelskiftet etablerades en rad nationella

24

och lokala organisationer för frikyrko-,

nykterhets-, och arbetarrörelse, liksom för kooperation och folkbildning. Även idrottsrörelsen och bonde- rörelsen brukar räknas till de klassiska folkrörelserna. Dessa rörelser växte upp som proteströrelser som utmanade det politiska etablisse- manget. Rösträttsrörelsen var t.ex. en politisk rörelse som startade i slutet av 1800-talet och som verkade för allmän och lika rösträtt. Rörelsen bestod av ett antal olika organisationer, bl.a. Sveriges Allmänna Rösträttsförbund och Landsföreningen för kvinnans politiska rösträtt, vilken i sin tur var ansluten till en internationell rörelse för kvinnlig röst- rätt.

Folkrörelserna växte ur 1800-talets genomreglerade privilegiesamhälle. De flesta ekonomiska verksamheter styrdes av särskilda privilegier, till exempel hantverkets skråbestämmelser. Ett religiöst monopol rådde under statskyrkan. Allt fler människor började under 1800-talet att reagera på dessa inskränkningar. Det gällde både bland städernas intel- lektuella och i landsbygdens djupa folklager.

Viktiga impulser kom från upplysningen. Andra impulser kom från den pietistiska väckelserörelsen. Väckelserörelsens folk kallades ofta ned- sättande för ”läsare”. Läsarna samlades i enskilda böne- och prediko- sammankomster, så kallade konventiklar, som leddes av lekmän. Då delar av pietismen radikaliserades i början av 1800-talet, samtidigt som nya väckelserörelser nådde Sverige från framför allt Storbritannien och USA, skärptes motsättningarna i religionsfrågan. Konflikten växte till en kamp mellan det gamla överhetssamhället och de nya kraven på frihet, jämlikhet och broderskap.

En viktig inspirationskälla till de svenska folkrörelserna var britten Samuel Owen, som kom till Sverige 1804 för att sätta upp de första ångmaskinerna i svenska fabriker. Samuel Owen var metodist, liksom flera av de brittiska arbetare som fanns på hans fabrik. Bland de medhjälpare och lärjungar som sökte sig till metodismen fanns personer som sedan blev ledande i de kristna folkrörelser som under 1800-talet uppstod inom och utanför Svenska kyrkan. Inom dessa kretsar togs också initiativen till en av de första svenska nykterhetsföreningarna, Svenska Nykterhetssällskapet som bildades 1837 och som i mitten på 1840-talet hade över 100 000 medlemmar.

Andra impulser till folkrörelsernas etablering i Sverige kom från USA. Där uppstod i början av 1800-talet ett stort antal frivilliga och från statsmakten fristående medborgarsammanslutningar som syftade till att lösa ekonomiska, sociala eller andra problem. Kunskapen om dessa föreningar fick effektiv spridning i Europa genom fransmannen Alexis de Tocquevilles bok Om folkväldet i Amerika som utgavs i slutet av 1830- talet och som snabbt översattes till svenska. Den liberale historieprofessorn Erik Gustaf[REDACTED_EFTERNAMN] konstaterade 1844 att ”Associationsprincipen är tidens räddningsmedel. /…/ Alla dessa bolag, sällskap, föreningar för egna och för allmänna ändamål, höra tidens tecken till…” Även Fredrika Bremer och Carl Jonas Love[REDACTED_EFTERNAMN] skrev om organisationsväsendet i andra länder och förespråkade föreningsbildning i Sverige. Deras uppmaningar skulle hörsammas. Under början och mitten av 1800-talet skapades många fria organisationer vid sidan av statsmakten parallellt med att självständiga aktiebolag avlöste skråväsendet.

Prop. 2009/10:55

25

Den första organisationsvågen dominerades av högre samhällsskikt och dess främsta betydelse var att visa på möjligheterna till organisering utanför de traditionella hierarkierna. I och med de första baptistdopen 1848 inleddes en ny organisationsvåg där det inte var ståndspersoner som stod i ledningen. Baptismen fick också en direkt effekt för religionsfri- heten i Sverige. Under 1850-talet fördes en hård strid om religions- friheten och statskyrkomonopolet. Kampen gav resultat. Konventikel- plakatet avskaffades 1858 och två år senare kom dissenterlagen som gjorde det möjligt att utträda ur Svenska kyrkan om man samtidigt inträdde i ett annat evangeliskt samfund.

I de nya folkrörelserna växte det fram en omfattande lokal verksamhet. En tradition av demokratiska mötesformer utvecklades, som spreds från frikyrko- och nykterhetsrörelserna till arbetarrörelsen. Folkrörelserna ut- vecklade inte bara demokratin som organisationsform utan utgjorde även basen för många av de politiskt aktiva som skulle driva igenom den politiska demokratin och bemanna dess institutioner.

Det gamla patriarkala samhället var vertikalt organiserat. Kyrkan och skolan ingick i den lokala överhet som höll ett vakande öga över folket. Folkskolan ingick i detta ideologiska projekt, där utantilläsning var ett viktigt inslag. Idéhistorikern Ronny Ambjörnsson hävdar i boken Den skötsamme arbetaren (1988) att läsarna i väckelserörelsen stod för ett helt annorlunda förhållningssätt till texten. De läste inte för att lära sig ett antal regler utantill utan för att begrunda texterna. Det gällde att ta till sig det lästa och att samtala om budskapet med likasinnade. Detta sätt att läsa fördes vidare till de andra folkrörelserna, utan att de för den skull tog över det religiösa budskapet. Ambjörnsson konstaterar att de klassiska folkrörelserna tillsammans formade en kultur där nykterhet, bildning och inriktning på idéer och idédebatt utgjorde hörnstenar.

Studiecirkeln var en viktig social innovation som skapades inom Folkrörelsesverige 1902. Uppfinnaren var godtemplaren och socialdemo- kraten Oscar[REDACTED_EFTERNAMN]. Han ville att människor genom studiecirkeln skulle kunna förena det bästa i studiekurserna, lånebiblioteken och läse- cirklarna. Varje cirkel skulle köpa in så många böcker som det fanns deltagare. Böckerna skulle representera så många bildningsgrenar som möjligt och de skulle cirkulera mellan deltagarna, vilka möttes regel- bundet för att diskutera det lästa.

Folkrörelserna utgjorde en mäktig kraft. Vid första världskrigets slut var de tre klassiska svenska folkrörelserna – frikyrko-,

nykterhets-, och arbetarrörelserna – ungefär lika stora med vardera drygt 250 000 medlemmar. Var fjärde vuxen svensk var medlem i någon av dessa rörelser. Den höga medlemsomsättningen och de omfattande aktivite- terna som nådde många utanför medlemsleden gjorde att huvuddelen av befolkningen kom i kontakt med dessa folkrörelser.

Så småningom kom folkrörelserna också att i allt högre grad bli en integrerad del av den politiska beslutsprocessen och inleda samarbete med staten. Företrädare för centrala intressen, som arbete och jordbruk, deltog i det officiella beslutsfattandet vilket möjliggjorde inflytande och en god förankring hos stora medborgargrupper.

Samtidigt som det etablerade organisationslivet växte i respekt, ansvar och inflytande i statens ögon, minskade medlemstillströmningen och intresset från allmänheten. När medlemsantalen sjönk tvingades organi-

Prop. 2009/10:55

26

sationerna söka alternativa finansieringskällor och statsbidragen kom att Prop. 2009/10:55 bli allt viktigare för organisationernas överlevnad. Denna utveckling uppmärksammades av Maktutredningen (SOU 1990:44), som ansåg att

organisationerna hade tappat mycket av sin ideologi genom alltför mycket kompromissande. Utredningen menade att det omfattande deltagandet i den offentliga beslutsprocessen hade hämmat organisations- livets obundenhet och möjlighet till fritt agerande. Ett annat problem var svårigheterna att engagera nya aktiva. Vidare har en tilltagande professionalisering, där en allt större del av verksamheten sköts av anställda, ansetts karaktärisera de större folkrörelsernas utveckling.

Under 1900-talets andra hälft samlades också nya sociala rörelser, nationellt och internationellt, kring frågor om jämställdhet och kvinnors rättigheter, atomvapen, de afrikanska staternas koloniala frigörelse, USA:s krigföring i Vietnam och miljön. Dessa rörelser utmärktes av en samhällskritik med alternativa idéer och dagordningar liksom av annorlunda arbetssätt som nätverk och aktionsgrupper. Samtidigt finns tydliga paralleller mellan dessa och dagens sociala rörelser och de klassiska folkrörelsernas framväxt under 1800-talet. Kanske är de karaktärsdrag som skiljer de nyare sociala rörelserna från de mer etablerade folkrörelserna – en plattare struktur, ett mer direkt beroende av sympatisörer, en annan typ av verksamhet och aktioner samt en tydligare kritik mot etablissemanget – kännetecken på en nybildad rörelse snarare än på ny form av rörelse. Inte heller de klassiska folkrörelserna accepterades till en början av det politiska etablisse- manget.

Ett fenomen som är både ett kännetecken på och en förutsättning för just dagens rörelser är dock en nätverkskultur där Internet är en central infrastruktur, som möjliggör både en levande diskussion och en snabb mobilisering av deltagarna. Denna nätverkskultur skapar förutsättningar för snabba initiativ och ett mer handlingsinriktat deltagande för sympatisörerna. Som kommer att beskrivas nedan ligger det ideella engagemanget i Sverige på en både hög och stabil nivå, även om engagemangets former förändras.

5.2

Det civila samhället och dess aktörer

Begreppsanvändningen inom det område som hittills betecknats

folkrörelsepolitik är varierande, mångfacetterad och i viss mån

överlappande och har även förändrats över tid. Variationen i begrepps-

användningen avspeglar många gånger förändringar av den engelska

terminologin och debatten på internationell nivå. I debatten talas det t.ex.

allt oftare om den sociala ekonomin, den tredje sektorn och det civila

samhället. Uttrycket social ekonomi blev betydligt vanligare i tryckt

material efter 1995 än tidigare, vilket hade med Sveriges medlemskap i

EU att göra (se vidare avsnitt 8).

Begreppet civilsamhälle har framför allt blivit vanligt från slutet av

1980-talet och framåt, vilket kan förklaras med att det ofta användes i

samband med demokratiseringen och den politiska omorienteringen i

Östeuropa. Under 2000-talet har även uttrycket den tredje sektorn blivit

vanligt som en markering och positionsbestämning gentemot den

offentliga sektorn och näringslivet.

27

Termen ideell sektor och det därmed sammanknippade begreppet Prop. 2009/10:55 ideella organisationer har ofta använts av statliga myndigheter, även

inom Regeringskansliet. Det användes t.ex. 1993, när Beredningen för främjande av den ideella sektorn tillsattes (se avsnitt 5.3.2), men har framför allt blivit vanligt under senare år.

För att tydliggöra hur olika begrepp med anknytning till det civila samhället ska förstås i denna proposition görs här en genomgång av de mest centrala termerna på området. Denna genomgång anknyter till etablerad begreppsbildning utan att för den skull göra några anspråk på att vara allmängiltig eller fullständig.

Det civila samhället och den ideella sektorn

I propositionen föreslås att folkrörelsepolitiken fortsättningsvis ska kallas politiken för det civila samhället. Skälen för detta behandlas i avsnitt 6. Begreppet det civila samhället används i propositionen i betydelsen en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemen- samma intressen. Inom denna arena verkar organisationer, samman- slutningar och andra aktörer, t.ex. nätverk, som är fristående från såväl stat, kommun och landsting som från det privata näringslivet. Familjen och det privata hushållet ligger utanför begreppet civilsamhälle såsom det används här.

Det civila samhällets aktörer agerar utifrån ett huvudsakligen ideellt syfte, vilket innebär att de inte delar ut vinst till medlemmar, ägare eller annan person, utan återinvesterar eventuell vinst i verksamheten. Sammanslutningarnas och aktörernas huvudsakliga syfte är i stället allmännytta eller medlemsnytta, ofta både och. Syftet kan därmed beskrivas som huvudsakligen ideellt. Att en organisation har ett ideellt syfte utesluter naturligtvis inte att den har avlönad personal.

Inom det civila samhället finns alla typer av ideella föreningar, som utgör den vanliga formen för de svenska folkrörelserna och intresse- organisationerna, liksom för många religiösa sammanslutningar. De registrerade trossamfunden räknas också som en del av det civila sam- hället. Vidare räknas samfällighetsföreningarna dit.

Förutom ideella föreningar och registrerade trossamfund omfattar begreppet civilsamhälle också sådana stiftelser som inte är statliga och som inte kontrolleras av ett företag eller har som ändamål att främja en enskild familj eller släkt. Vidare omfattas den s.k. nykooperationen, medan andra former av kooperativ och ekonomiska föreningar som huvudregel inte ingår. Nykooperationen domineras av små, lokalt för- ankrade ekonomiska föreningar som har tydliga inslag av ideella insatser. Nykooperationen har sällan kommersialiserat sin verksamhet på det sätt som den stora och etablerade kooperationen har (se vidare nedan). När kooperationen beskrivs i propositionen som en del av det civila samhället avses endast kooperativ som inte delar ut vinst till medlemmarna utan som i stället sätter in vinsten i verksamheten. Med andra ord måste frågan om ett visst kooperativ tillhör det civila samhället avgöras från fall till fall, även om nykooperationen vanligen ingår.

28

När inget annat sägs omfattas inte de politiska partierna i begreppet civilsamhälle såsom det används här, även om partierna och deras anslutna organisationer kan betraktas som folkrörelser och i regel har associationsformen ideell förening. Förståelsen av begreppet civil- samhälle bygger på att det är skilt från staten och den offentliga sektorn. Eftersom de politiska partierna under perioder kan inneha regerings- makten skulle förståelsen av begreppet civilsamhälle bli oklar om de politiska partierna inkluderades. Dessutom omfattas de politiska partierna av andra system för bl.a. statligt stöd än andra organisationer. Det bör dock observeras att statistik om det civila samhällets organisationer vanligen även omfattar de politiska partierna, eftersom dessa är organi- serade som ideella föreningar.

Det civila samhällets avgränsning mot marknaden aktualiserar ytterligare en associationsform, nämligen aktiebolag med särskild vinst- utdelningsbegränsning. Denna aktiebolagsform infördes 2005 som en form som kan användas för aktiebolag som har ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst. Denna typ av aktiebolag, av vilka det ännu endast finns ett fåtal, räknas här in i begreppet det civila samhället.

Uttrycket ideell sektor, som användes i utkastet till proposition (se avsnitt 2), används ofta i en betydelse som motsvarar den beskrivning som gjorts ovan av begreppet civilsamhälle. Den uttryckliga betoningen på det ideella syftet gör dock att många sammanslutningar som bedriver ekonomisk verksamhet utan att för den skulle dela ut vinst, såsom nykooperationen, själva föredrar att inte använda detta begrepp. Detta gör att delar av det civila samhället uppfattar termerna ideell sektor och det därmed sammanhängande uttrycket ideella organisationer som exkluderande.

Ibland anses också uttrycket ideell sektor tydligare än begreppet civilsamhälle betona de formaliserade organisationerna och samman- slutningarna. Det civila samhället omfattar, vid sidan av formaliserade organisationer, även verksamheter och andra fenomen, såsom nätverk, upprop och oorganiserat frivilligt arbete.

I propositionen används också uttrycket social ekonomi. Begreppet behandlas närmare i avsnitt 8 om det civila samhällets entreprenörskap. Här kan i korthet sägas att med social ekonomi avses vanligen organiserad ekonomisk verksamhet som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn. Sådan verksamhet bedrivs i första hand i föreningar, registrerade trossamfund, stiftelser och kooperativ. Verksamheterna har allmännytta eller medlemsnytta, inte vinstintresse, som främsta drivkraft.

Närmare om det civila samhällets aktörer

De olika associationsformer som räknas in i det civila samhället har nämnts ovan, och deras närmare innebörd förklaras i avsnitt 3.2. Utöver dessa finns ett antal mer informella kategorier och begrepp som ofta används om olika sammanslutningar och aktörer inom det civila samhället. Bland dessa aktörer bör först folkrörelserna nämnas, eftersom begreppet folkrörelse under lång tid har dominerat utvecklingen och

Prop. 2009/10:55

29

politiken på området, såsom beskrivits i avsnitt 5.1 (se även avsnitt 5.3 nedan om folkrörelsepolitiken). I Folkrörelseutredningens betänkande Rörelser i tiden (SOU 2007:66) påpekas att det under flera decennier pågått en diskussion om folkrörelsebegreppet och vad som kännetecknar det och att det inte finns någon vedertagen definition. En tidigare utredning, Demokratiutredningen (SOU 2000:1), ringade dock in vad som kan ses som den vanliga förståelsen. Demokratiutredningen menade att de organisationer som vanligen avses är de stora och väletablerade organisationer som finns på olika nivåer i samhället, såväl på riksplanet som lokalt och regionalt. Enligt Demokratiutredningen är folkrörelserna vidare hierarkiskt uppbyggda och konstruerade enligt den representativa demokratins princip om en medlem, en röst. Dessutom är de i regel varaktiga och har en samhällsförändrande ambition. Utöver dessa karaktärsdrag kan tilläggas att folkrörelserna oftast har den juridiska formen av en ideell förening.

Efter att ha gjort denna beskrivning av Demokratiutredningens förklaring kommer Folkrörelseutredningen fram till att det är omöjligt att en gång för alla slå fast vad som är en folkrörelse. Utredningen föreslår därför ett folkrörelsebegrepp som innefattar både de ”klassiska” folk- rörelserna, såsom frikyrko-,

nykterhets-, idrotts- och folkbildnings- rörelserna, och de nya” rörelserna, t.ex. sociala rörelser, som ofta har en lösare formell struktur än de traditionella folkrörelserna. I denna proposition avses dock med begreppet folkrörelse främst de klassiska folkrörelserna.

Ett annat centralt begrepp är det civila samhällets organisationer eller organisationer inom det civila samhället. Detta begrepp används i propositionen som ett samlingsnamn på associationerna inom det civila samhället. Med det civila samhällets organisationer avses här alla organi- sationer som är organiserade utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Civilsamhällets organisationer har också inslag av idealitet, dvs. bidrag i form av gåvor eller ideellt arbete från privatpersoner. Detta utesluter inte att de har anställda. Att organisationerna inte är vinstdrivande innebär att deras syfte inte är att skapa vinst och att de använder eventuellt överskott i verksamheten i stället för att dela ut den till medlemmar eller ägare. Det civila samhällets organisationer är också självstyrande i den meningen att de kan kontrollera den egna verksamheten och att de t.ex. inte har en styrelse med representanter för den offentliga sektorn som agerar inom ramen för sin tjänsteutövning. Organisationerna inom det civila samhället är oftast ideella föreningar (som t.ex. de klassiska folkrörelserna), registrerade trossamfund, stiftelser, nykooperativ eller aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. Organisationerna och aktörerna inom det civila samhället har varierande former och intressen. Att en aktör verkar inom det civila samhället säger i sig väldigt lite om vilket syfte den har.

Idéburna organisationer är ett begrepp som blivit vanligt på senare år. Begreppet har bl.a. använts i samband med regeringens dialoger med idéburna organisationer inom det sociala området och integrations- området (avsnitt 7.2). Med idéburen organisation menas organisationer inom det civila samhället samt även den kooperativa rörelsen. De idé- burna organisationerna har någon form av oegennyttigt uppdrag utan att

Prop. 2009/10:55

30

vara statliga eller kommunala. Begreppet är något bredare än Prop. 2009/10:55 civilsamhällets organisationer, såsom den sistnämnda termen används i

denna proposition. De idéburna organisationerna kan vara vinstdrivande, men vinsten är inte det enda eller dominerande syftet. De idéburna organisationerna är självstyrande, har ofta inslag av idealitet och bedrivs i regel med en ideologisk medvetenhet.

Vidare används termer som anknyter till olika juridiska associations- former. Associationsformernas karaktär och regelverket om dem har beskrivits i avsnitt 3.2.

Med sociala rörelser förstås rörelser som skapas för att protestera för eller emot en viss samhällsutveckling. De kan vara organiserade på olika sätt, men saknar ofta en juridisk associationsform för att i stället vara mer informellt sammansatta, t.ex. i form av ett nätverk eller ett upprop.

I den sociala ekonomin ingår också den verksamhet som bedrivs av de sociala företagen. Med sociala företag avses i propositionen sådana före- tag som bedriver näringsverksamhet i syfte att integrera människor som har svårt att komma in i samhälle och arbetsliv, som skapar delaktighet för medarbetarna, som har ingen eller begränsad vinstutdelning och som är fristående från den offentliga sektorn. I Sverige har de sociala företagen huvudsakligen vuxit fram som sociala arbetskooperativ. De ägs oftast av en organisation inom det civila samhället. De sociala företagen behandlas också i avsnitt 8.

5.3Folkrörelsepolitiken fram till i dag

5.3.1Folkrörelsepolitikens inrättande och mål

Genom denna proposition formuleras för första gången den generella folkrörelsepolitiken i ett sammanhang och ges den nya beteckningen politiken för det civila samhället. Avsikten är att ta ett helhetsgrepp på området samt att ange mål och inriktning för den framtida politiken för det civila samhället. En politik för folkrörelser har funnits sedan lång tid tillbaka inom olika verksamhetsområden, såsom idrott, kultur, frivillig försvarsverksamhet och jämställdhetspolitik, men folkrörelsepolitiken som ett eget politikområde i statsbudgeten inrättades först genom budget- propositionen 2001 (prop. 2000/01:1). Då fastställdes också folkrörelse- politikens mål, att människor ska ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Folkrörelse- politiken inrättades i syfte att skapa ett samlat synsätt och agerande från statens sida vad gäller relationer till folkrörelser och föreningsliv av olika slag samt villkor och förutsättningar för deras verksamhet. Bakgrunden var att regeringen konstaterade att folkrörelsefrågor ingick som en del av ett stort antal andra politikområden, t.ex. miljöpolitiken, folkhälso- politiken och kulturpolitiken, där bl.a. stöd lämnades för organisationer inom respektive område. Regeringen angav att den genom en aktiv folk- rörelsepolitik ville bidra till att stärka den sociala ekonomin i samhället och till att utveckla, fördjupa och bredda demokratin.

Sedan dess består folkrörelsepolitiken av två delar. För det första ingår den generella folkrörelsepolitiken, som omfattar frågor som är gemen-

samma för alla typer av folkrörelser och organisationer inom det civila

31

samhället. Den generella folkrörelsepolitiken innefattar regeringens och dess förvaltningsmyndigheters dialog och samverkan med föreningslivet samt frågor om statistik, forskning och övrig kunskapsbildning om folkrörelser och föreningslivet i övrigt. Den generella folkrörelse- politiken omfattar vidare anslagen för stöd till allmänna samlingslokaler, kvinnoorganisationer och friluftsorganisationer. Vidare utgör idrotts- politiken ett specifikt område inom folkrörelsepolitiken. Idrottspolitiken inrymmer verksamheter som främjar idrott och motion och som samtidigt bidrar till en förbättrad folkhälsa.

För det andra bedrivs en sektorsorienterad folkrörelsepolitik inom t.ex. handikappolitiken, ungdomspolitiken, kulturpolitiken och miljöpolitiken. Inom dessa områden hanteras frågor som mer specifikt rör de orga- nisationer som verkar inom respektive område, t.ex. bidrag för de organi- sationer som verkar där.

I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) utvecklades regeringens syn på folkrörelsernas roll och betydelse för demokratin mot bakgrund av folkrörelsepolitikens inrättande 2001. Regeringen framhöll att medborgarsammanslutningar i högre grad skulle involveras i den politiska processen. Vikten av ett medborgerligt del- tagande mellan valen, bl.a. inom ramen för föreningslivet, betonades. Regeringen framhöll att medborgarsammanslutningar, såsom folkrörelser och föreningar, har en viktig roll när det gäller att utveckla, fördjupa och bredda demokratin i bl.a. följande avseenden:

-Medborgarsammanslutningar kan vara en mobiliserande kraft i samhället.

-Sammanslutningar som kanaliserar särskilda intressen kan fungera som en motvikt till offentlig maktutövning.

-Genom medborgarsammanslutningarna har medborgarna ytterligare möjlighet att göra sin röst hörd.

-Om sammanslutningarna ges bättre möjligheter att delta i den politiska processen kan de också ge makt åt i dag underrepresenterade

grupper i samhället, vilket kan bidra till att bekämpa utanförskap. Enligt demokratipropositionen besitter medborgarsammanslutningarna

erfarenheter och kompetens som är ovärderliga för den representativa demokratin. En bred dialog och samverkan med sådana sammanslut- ningar är därför av stor betydelse. Det betonades att små, nya och okonventionella, ibland löst organiserade, sammanslutningar också måste beredas tillfälle att delta. Sådana sammanslutningar kan ge komplette- rande information om nya behov i samhället och hur dessa kan tillgodoses. Användande av deras kompetens kan stimulera fler människor till deltagande.

I denna proposition behandlas den generella folkrörelsepolitiken, alltså gemensamma och sektorsövergripande frågor som rör alla typer av folkrörelser, ideella föreningar och andra organisationer inom det civila samhället.

5.3.2Tidigare översyner av folkrörelsepolitiken

Att folkrörelsepolitiken inrättades som politikområde 2001 betyder inte att det inte fanns folkrörelsepolitik innan dess. De klassiska folk-

Prop. 2009/10:55

32

rörelserna – nykterhetsrörelsen, frikyrkorörelsen, arbetarrörelsen och Prop. 2009/10:55 något senare kvinnorörelsen – hade en central betydelse för framväxten

och utformningen av den svenska demokratin, såsom beskrivits ovan (avsnitt 5.1). Politiken har följaktligen länge förhållit sig till folkrörelserna och till föreningslivet i stort. Flera översyner har genom- förts, vilka redovisas översiktligt nedan. Därefter följer en beskrivning av den senast genomförda översynen, vilken Folkrörelseutredningen utförde och redovisade i betänkandet Rörelser i tiden (SOU 2007:66).

Folkrörelseutredningen 1985

Regeringen beslutade 1985 att ge en utredning i uppdrag att lägga fram förslag som skulle underlätta och undanröja hinder för ett ökat ansvarstagande för föreningar avseende verksamhet som helt eller delvis sköttes av kommuner och landsting, t.ex. barnomsorg, äldreomsorg och rehabilitering och fritidsgårdar (dir. 1985:5). Utredningen, som tog namnet Folkrörelseutredningen, fick genom tilläggsdirektiv (1987:14) även i uppdrag att göra en översyn av statsbidragen till barn- och ungdomsorganisationerna. Folkrörelseutredningen 1985 lämnade be- tänkandet Ju mer vi är tillsammans (SOU 1987:33) samt även Mål och resultat (SOU 1988:39), där förslag om förändrade regler för bidrag till barn- och ungdomsorganisationer lades fram.

I huvudbetänkandet Ju mer vi är tillsammans konstaterades inlednings- vis att ”Aldrig tidigare har så många varit med i olika föreningar!”. Utredningen framförde också att det svenska föreningslivet förändrats under 1970- och 80-talen, då intresseorganisationerna utvecklats både avseende antalet medlemmar och aktiviteter, medan de idéburna rörelserna tycktes uppvisa ett minskande medlemsantal och en lägre aktivitetsgrad. De organisationer som bildades för att tillgodose behov för sina medlemmar, t.ex. omsorg om barn och äldre och social verk- samhet, uppgavs ha vuxit kraftigt under de senaste årtiondena. Utredningen konstaterade att kunskaperna om föreningslivets roll i välfärdssamhället var förvånansvärt dåliga.

Utredningen framförde att det var oklart vad som menades med folkrörelse och vilka typer av organisationer som skulle räknas dit. Den fann att det var olämpligt för en statlig utredning att fastställa kriterier för begreppet folkrörelse, liksom att dela upp organisationer i ”folkrörelser” och ”övrigt föreningsliv”. I stället använde utredningen beteckningarna förening och organisation.

Utredningen lämnade bl.a. förslag om att underlätta och undanröja hinder för att föreningar tog ett ökat ansvar avseende välfärdstjänster, t.ex. rätt till ledighet för föreningsarbete och för föräldrar för arbete inom föreningsdrivna barnstugor. Den lämnade också förslag om ändringar i lagen om ekonomiska föreningar för att möjliggöra för sådana föreningar att verka med ett socialt syfte. Vidare lämnade utredningen förslag om ett särskilt forskningsprogram om föreningslivets roll i välfärdssamhället samt inrättandet av ett centrum för föreningsforskning.

33

Utredningen om bidrag till ideella organisationer

Prop. 2009/10:55

Utredningen om bidrag till ideella organisationer tillsattes 1992 med

uppdrag att se över och lämna förslag till enhetliga principer för statens

bidrag till ideella organisationer (dir. 1992:81). Bakgrunden var bl.a. en

kartläggning som Statskontoret genomfört av det statliga stödet till

föreningslivet. I kartläggningen framfördes att det fanns stora brister i

statens uppföljning och utvärdering av bidragsgivningen samt att det

saknades överblick. I 1992 års budgetproposition konstaterades också att

många föreningar hade utvecklat ett alltför stort bidragsberoende. Vidare

sades i direktiven att det samhällsekonomiska läget innebar att det i allt

större utsträckning skulle komma att ställas stora krav på hushållning

med den offentliga sektorns resurser. Vid utformningen av principerna

för statsbidragen gavs utredaren därför i uppdrag att beakta möjligheten

att stimulera de frivilliga organisationernas ansvarstagande inom olika

områden. Utredningen fann i sitt slutbetänkande Organisationernas

bidrag (1993:71) bl.a. att ideella organisationer i ökad utsträckning borde

engageras i diskussionen om övertagande av arbetsuppgifter som

alternativ till privatisering av offentliga verksamheter.

Beredningen för främjande av den ideella sektorn

Frågan om hur det civila samhällets organisationer kan ta på sig uppgifter

som ett alternativ till privatisering av offentliga verksamheter aktualiser-

ades också i samband med Beredningen för främjande av den ideella

sektorn. Denna tillsattes 1993 med uppdrag att analysera och utarbeta

förslag om hur den ideella sektorn skulle kunna ges ett större ansvar för

att komplettera verksamheter bedrivna i offentlig regi. Beredningens

arbete avslutades i samband med regeringsskiftet 1994, och någon

slutrapport kom aldrig att läggas fram.

Demokratiutredningen

Frågor om folkrörelser har även behandlats av ett flertal utredningar med

fokus på demokratin, bl.a. Demokratiutredningen, som tillsattes med

uppdrag att belysa det svenska folkstyrets nya förutsättningar, problem

och möjligheter inför 2000-talet (dir. 1997:101). Utredningen ansåg att

det offentliga borde bejaka den pluralism av fria och från staten

oberoende medborgarsammanslutningar som finns i samhället (SOU

2000:1, En uthållig demokrati!). Stat och kommun borde främja

engagemanget i folkrörelser, lokala utvecklingsgrupper, brukarstyrelser,

kooperativ och nyare sociala rörelser. Utredningen ansåg också att den

tilltagande pluralismen i det svenska samhället kräver att stat och

kommun ger olika grupper möjlighet till autonomi genom självför-

valtning av för dem centrala verksamheter.

En annan synpunkt som Demokratiutredningen framförde var att med-

borgarsammanslutningar regelbundet bör bjudas in till dialog med det

offentliga för att deras betydelsefulla engagemang långsiktigt och fullt ut

ska tas tillvara.

34

Utredningen diskuterade också begreppet folkrörelse. Den konstaterade Prop. 2009/10:55 att det inte finns någon vedertagen definition, men med folkrörelser

avsåg utredningen framför allt de stora och välorganiserade organisationer som finns på olika nivåer i samhället, både lokalt, regionalt och på riksplanet. Dessa organisationer är hierarkiska och bygger på den representativa demokratins princip om en medlem eller medlemsförening, en röst. Dessutom bör folkrörelserna vara varaktiga och ha en samhällsförändrande ambition, ansåg Demokratiutredningen. Utredningen menade att denna definition innefattar en stor mängd organisationer, både de traditionella folkrörelserna med sin mer än hundraåriga historia och nya organisationer.

Förutom sitt slutbetänkande lade Demokratiutredningen fram ett stort antal skrifter, bl.a. forskarvolymerna Civilsamhället (SOU 1999:84) och Avkorporativisering och lobbyism (SOU 1999:121) samt debattskriften

Civilsamhället som demokratins arena (SOU 1999:112).

5.3.3Folkrörelseutredningen

I skrivelsen Demokratipolitik (skr. 2003/04:110) lämnade den förra regeringen en redovisning och analys av den svenska demokratins utveckling efter 2002 i förhållande till målen för demokratipolitiken samt en presentation av demokratipolitikens fortsatta inriktning. I skrivelsen konstaterades att det saknades samlad kunskap om föreningslivets villkor och förutsättningar. Regeringen fann att det mot denna bakgrund fanns anledning att låta en särskild utredare göra en översyn av den statliga folkrörelsepolitiken. I oktober 2005 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle tillkallas med uppdrag att lämna förslag om den framtida folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och utformning (dir. 2005:117). Utredningen tog namnet Folkrörelseutredningen.

I februari 2007 beslutade den nuvarande regeringen att genom tilläggsdirektiv ge utredningen i uppdrag att också utreda effekterna av villkorade statsbidrag inom folkrörelsepolitiken och undersöka möjlig- heten att öka andelen villkorslösa statsbidrag, minska antalet villkor för statsbidragen eller revidera de villkor som ställs (dir. 2007:7).

Folkrörelseutredningen överlämnade i september 2007 sitt slut- betänkande Rörelser i tiden (SOU2007:66). I betänkandet redogör utred- ningen för den tidigare förda folkrörelsepolitiken och lämnar en rad förslag om den fortsatta inriktningen. Dessa förslag, samt regeringens ställningstaganden till förslagen, beskrivs nedan i avsnitt 6–14. Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.

Som en utgångspunkt för den fortsatta diskussionen kan dock redan här nämnas att Folkrörelseutredningen bedömer att det finns ett mycket speciellt förhållande mellan statliga aktörer och det civila samhället i Sverige om man jämför med andra länder. Detta förhållande vilar, enligt utredningen, på starka traditioner med arenor för möten mellan folk- rörelser och den statliga makten och karaktäriseras av en utbredd strävan efter samförstånd och fredliga lösningar i en anda av konsensus. Utredningen beskriver folkrörelserna som en grundbult i det svenska samhället.

35

5.3.4

Regeringens dialoger med idéburna organisationer och

Prop. 2009/10:55

Sveriges Kommuner och Landsting

I september 2007 bjöd regeringen in ideella aktörer verksamma inom det sociala området till en dialog som grund för en överenskommelse om hur relationerna mellan staten och den ideella sektorn kan utvecklas. Den 23 oktober 2008 beslutade regeringen att för sin del underteckna en överens- kommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (IJ2007/2539/D). Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och närmare 50 idéburna organisationer har hittills anslutit sig till överenskommelsen. Överens- kommelsen, som är en ömsesidig avsiktsförklaring, växte fram i dialog och samspel mellan ett 90-tal idéburna organisationer inom det sociala området, regeringen och SKL.

I januari 2009 beslutade regeringen att bjuda in idéburna organisationer som verkar inom integrationsområdet till en dialog om hur relationerna mellan regeringen och de idéburna organisationerna kan utvecklas vidare inom detta område (IJ2009/60/UF). Fokus för denna dialog ligger på frågor om nyanlända invandrares etablering. Dialogen kan ligga till grund för en eventuell överenskommelse, som ska stödja framväxten av en större mångfald av utförare inom integrationsområdet.

Inom ramen för dialogarbetet har stora mängder synpunkter och information samlats in från det civila samhället. Detta material har tillsammans med Folkrörelseutredningens betänkande, samt remissvaren på detta, utgjort det viktigaste underlaget för denna proposition. Arbetet med dialogerna beskrivs närmare i avsnitt 7.2.

5.4Det ideella engagemangets utveckling

5.4.1Engagemangets förändrade former

Det svenska civilsamhället har genomgått en rad förändringar, särskilt sedan början av 1990-talet. Denna utveckling har beskrivits av Folk- rörelseutredningen mot bakgrund av forskningen på området. Här ska endast några huvudsakliga aspekter beskrivas som en bakgrund till det förslag om politik för det civila samhället som lämnas i avsnitt 6.

Forskningen visar att det frivilliga engagemanget i Sverige har hållit en internationellt sett hög och jämn nivå under en lång tid. Graden av engagemang är hög både i absoluta termer och i jämförelse med andra länder. Enligt Statistiska centralbyrån (SCB) var cirka 90 procent (6,2 miljoner) av den vuxna befolkningen i åldrarna 16–84 år medlem i någon förening år 2000, inklusive fackföreningar, boendeföreningar och politiska partier. Bland männen var 92 procent medlemmar, och bland kvinnorna var denna andel 89 procent. De flesta av dessa personer (4,2 miljoner) var medlemmar i någon fackförening. Enligt SCB:s statistik från 2008 är knappt 86 procent av befolkningen (86 procent av männen och 85 procent av kvinnorna) i samma åldersgrupp medlemmar i en förening. Om fackföreningarna undantas är 75 procent av männen och 72 procent av kvinnorna medlemmar i en förening. Om boendeföreningar

– varav många är bostadsrättsföreningar och andra ekonomiska

36

föreningar – undantas är drygt 82 procent av männen och 80 procent av kvinnorna medlem i någon förening.

Skillnaderna mellan olika åldersgrupper är stora; de högsta medlems- talen finns i åldrarna 35–44 år för kvinnor (93 procent) och 55–64 år för män (95 procent). Bland ungdomar i åldrarna 16–24 år är motsvarande andel 65 procent av kvinnorna och 69 procent av männen.

Av den totala befolkningen deltar 43 procent av männen och knappt 38 procent av kvinnorna aktivt i en förening. I åldrarna 16–24 år deltar 38 procent av männen aktivt i en förening, men bara 31 procent av kvinnorna.

Den nedgång som skett mellan åren 2000 och 2009 med avseende på hur stor andel av den totala befolkningen som är medlem i en förening är alltså liten. Det är också osäkert om en jämförelse är helt rättvisande eftersom SCB:s undersökningar dessa två år skilt sig åt i vissa delar. Sett över en längre tidsperiod, från 1992 och framåt, är dock minskningen mer tydlig. Jämfört med 1992 har också fler medlemmar blivit passiva. Färre personer tar på sig förtroendeuppdrag och dessa personer får i stället dra tyngre lass i form av större arbetstidsinsatser. Mellan 2000 och 2009 har dock den andel av befolkningen som är aktiv i en förening knappt minskat alls.

Ett betydande engagemang kommer till uttryck i friare och mer tillfälliga relationer till föreningar, rörelser och nätverk. 54 procent av männen och 43 procent av kvinnorna i åldrarna 16–74 år gör frivilliga insatser, dvs. insatser som görs på frivillig grund, oavlönat eller mot ett symboliskt arvode, och på fritiden (Ersta Sköndal högskola, enligt en under 2009 ännu pågående befolkningsstudie över frivilliga insatser). År 2005 var motsvarande siffror 53 procent av männen och 49 procent av kvinnorna. Den andel som utför frivilliga insatser inom en idrottsförening är ojämförligt störst, både bland män och kvinnor (25 procent av männen och 14 procent av kvinnorna). Därefter är insatser i socialt inriktade organisationer vanligast (15 procent av befolkningen). I genomsnitt satsar både aktiva män och kvinnor 16 timmar per månad på frivilligt arbete. I slutet på 1990-talet låg motsvarande insats på 3 timmar. I detta avseende kan det alltså sägas att det ideella engagemanget har ökat. Bland dem som utför frivilliga insatser lägger de allra flesta (80 procent) sin tid på styrelseuppdrag. Omräknat till hela befolkningen uppgår de frivilliga insatserna till mer än 400 000 heltidsårsarbeten.

Skillnaderna mellan könen är de omvända, men inte särskilt stora, när det gäller informella hjälpinsatser. 46 procent av kvinnorna och 43 procent av männen i åldrarna 16–74 år utför insatser för personer utanför det egna hushållet, t.ex. släktingar, grannar och vänner, men utan organisatorisk inramning. Det är en mindre andel av befolkningen som utför sådana insatser 2009 än det var 2005, men de som utför sådana insatser lägger ner avsevärt fler timmar än tidigare.

Ersta Sköndal högskola har genomfört studien om frivilliga insatser vid fyra tillfällen sedan 1992, vilket gjort det möjligt att följa utvecklingen över en längre tid. Det som är särskilt tydligt och intressant vid en sådan jämförelse är att omfattningen av det ideella engagemanget varit stabilt och t.o.m. ökat i vissa avseenden. Enligt den internationella s.k. John Hopkins-studien (1995) så är det ideella arbetet i Sverige mycket omfattande jämfört med andra länder, både sett till hur stor andel av

Prop. 2009/10:55

37

befolkningen som genomför ideella insatser och hur stor andel av BNP det ideella arbetet motsvarar. Jämfört med andra länder är det också i Sverige en unikt hög andel – 88 procent – av dem som utför frivilliga insatser som också är medlemmar i den förening där insatsen utförs. Detta kan ses som att den svenska föreningstraditionen fortfarande är stark.

Sammanfattningsvis kan det, förenklat uttryckt, sägas att det sedan början av 1990-talet har funnits en utveckling mot att en lägre andel av befolkningen formellt sett är medlemmar i en förening samtidigt som det antal timmar som befolkningen lägger på frivilliga insatser har ökat kraftigt. Dessa insatser har sedan 1998 och framåt blivit något mer koncentrerade till ett färre antal personer. De allra flesta som utför frivilliga insatser är också medlemmar i den organisation där insatsen utförs. Det kan konstateras att män är mer aktiva i svenskt föreningsliv än kvinnor, vilket inte är fallet i t.ex. Danmark eller Norge.

Under perioden 1992–2002 fanns en tydlig förändring i det civila sam- hällets struktur vad avser de ekonomiskt dominerande aktörerna. 1992 återfanns 80 procent av det civila samhällets samlade kostnader i ideella föreningar. Resterande 20 procent av det svenska civilsamhällets omsättning återfanns i stiftelser (12 procent) samt nykooperation och samfällighetsföreningar (cirka 8 procent). Under 2002 fanns endast 66 procent av det civila samhällets kostnader bland de ideella förening- arna, medan stiftelsernas andel hade ökat till 18 procent och aktiebolag stod för 9 procent. Detta kan bero på att många ideella aktörer byggt upp komplexa strukturer där olika associationsformer blandas i en gemensam struktur. Som nämnts tidigare har även en ny bolagsform, aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, införts sedan dess (2005) för att svara mot behoven att kunna bedriva aktiebolag utan vinstsyfte i vanlig mening.

En annan förändring som tagit sin början någon gång mot slutet av 1900-talet är att det har uppstått många aktörer inom det civila samhället som uppvisar en friare organisationsform, t.ex. genom nätverk, upprop och sociala rörelser, än vad som är fallet inom det traditionella föreningslivet. De sociala rörelserna kan beskrivas som nätverk av handlingar, utförda av en mångfald individer, grupper och organisationer som är engagerade i politisk eller kulturell kamp på basis av en gemensam identitet. Det går inte att säga säkert om detta är en ny företeelse eller om det generellt varit så under en lång tid att många sammanslutningar har sin utgångspunkt i en social rörelse, t.ex. en protest mot en viss utveckling, för att sedan gradvis formaliseras och bli föreningar av mer traditionell art. Eftersom många sociala rörelser kännetecknas av en kritisk hållning till det politiska etablissemanget och den offentliga maktutövningen är det kanske naturligt att de tar sin början i form av mer tillfälliga protester eller upprop för att sedan successivt anta fastare former.

Professor Erik Amnå har studerat skillnaderna mellan äldre och nyare rörelser. Om man jämför de sociala rörelserna med de traditionella folkrörelserna fungerare de nyare rörelserna mer som nätverk med en plattare, mindre hierarkisk och mindre formaliserad organisations- och styrningsform. Nätverkskulturen kan i viss mån ses som en kritik mot den formella medlemsorganisationen och dess representativa demokrati-

Prop. 2009/10:55

38

begrepp då den informella strukturen kan anses underlätta ett aktivt och mer jämlikt deltagande med fler spontana initiativ från sympatisörerna. Enligt Amnå kan den låga formaliseringsgraden också förstås som en strävan efter att förstärka de deliberativa momenten av verksamheten, dvs. efter att fokusera på deltagandet i samtalen och diskussionerna i rörelsen snarare än på att utse representativa företrädare. Många sociala rörelser efterfrågar mer deliberation även i sin externa verksamhet och kritiserar det politiska etablissemanget för oviljan att samtala, att mötas för öppen debatt och att ta emot ny kunskap.

Ett annat karaktärsdrag där de äldre och yngre rörelserna tycks skilja sig åt är att antalet aktiva medlemmar i de förra inte alltid värderas som något avgörande för rörelsen. Detta kan eventuellt bero på att många etablerade organisationer har anställda som sköter en stor del av verksamheten. Man talar ibland om en ökande grad av professiona- lisering inom det civila samhället. Hos de nyare rörelserna däremot tilldelas antalet aktiva sympatisörer en stor betydelse. Sympatisörerna utgör själva rörelsen på ett mer direkt sätt hos de nya rörelserna än bland de mer traditionella.

Internet är ett mycket viktigt redskap för det civila samhället, och kanske särskilt för de nyare rörelserna. De använder Internet såväl för att ta fram fakta som underlag för sitt arbete som för att sprida kännedom om sin verksamhet. E-postlistor spelar också en viktig roll. Internet har mer generellt skapat ett helt nytt landskap för samverkan som gjort det möjligt att kontakta eller mobilisera ett mycket stort antal personer på kort tid och till låga kostnader. En annan aspekt på detta nya landskap är att det ger möjlighet för organisationer och rörelser att skapa egna mediarum som kan existera parallellt med de etablerade massmedierna och utformas och göras tillgängliga helt enligt rörelsernas egna behov. Redan 1996 betonade Manuel Castells informationsteknikens stora betydelse för nätverkssamhället (The Network Society), och utvecklingen sedan dess har fortsatt i en hög hastighet. Mobiltelefonin har exempelvis bidragit ytterligare till den snabba kommunikationen mellan människor, t.ex. i samband med demonstrationer.

5.4.2Vilka avstår från att engagera sig inom det civila samhället?

Forskning tyder på att ungefär 20 procent av befolkningen inte utför frivilligt arbete, inte ingår i ett socialt nätverk och inte heller gör informella insatser för släkt och vänner (Delvis ensam – En studie av människor som inte deltar i föreningslivet, Ersta Sköndal högskola, 2007). Med ”socialt nätverk” menas här att en grupp personer träffas regelbundet för ett visst syfte utan att det för den skull är fråga om en förening. Den andel som inte deltar i dessa typer av aktiviteter är i genomsnitt lika stor för män som för kvinnor i åldrarna 16–84 år. Det kan hävdas att 20 procent är en relativt liten andel av befolkningen, men då denna grupp till stora delar tycks sammanfalla med delar av befolkningen som står utanför andra typer av delaktighet i samhällslivet kan för- hållandet ändå anses problematiskt. Det är framför allt socioekonomiska faktorer som genomsnittligt sett verkar hänga samman med graden av

Prop. 2009/10:55

39

deltagande i det civila samhället. En låg utbildningsnivå sammanfaller statistiskt sett med en lägre grad av engagemang, liksom en låg inkomst och arbetslöshet. Andra faktorer som ofta sammanfaller med en låg grad av deltagande i det civila samhället är ett begränsat socialt nätverk samt att familjen saknar en tradition att engagera sig. De som är aktiva är ofta de som har arbete, familj med barn och goda nätverk även i andra bemärkelser.

Skillnaderna i deltagande mellan olika grupper beskrivs närmare i avsnitt 9. Här kan i korthet konstateras att människors förutsättningar att engagera sig i det civila samhället – och därmed deras möjligheter att själva kunna påverka sin tillvaro – är ojämlika. Det finns också tecken på att klyftan ökar mellan dem som deltar i det civila samhället och dem som inte gör det. Utvecklingen mot att de som står utanför föreningslivet och ideellt engagemang i tilltagande grad sammanfaller med dem som har få nätverk även i andra bemärkelser har i forskningen (Olsson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] Grassman) kallats för ett eroderande socialt med- borgarskap. Detta utmärks av att en brist på tillhörighet förstärker en annan.

5.4.3Det civila samhällets omfattning

Såsom beskrivs i avsnitt 14 om statistik finns det inte någon samlad eller helt rättvisande statistik om det civila samhället. Detta beror bl.a. på svårigheter att klassificera det civila samhällets organisationer, eftersom statistiken generellt sett inte skiljer mellan aktörer med vinstsyfte och ideellt syfte. Vidare saknas uppgifter om ett okänt antal ideella föreningar, eftersom en ideell förening kan bildas helt utan kontakt med myndigheterna. Så snart en förening har någon mer omfattande ekonomisk verksamhet fångas den dock upp av statistiken. Samman- fattningsvis finns en del uppgifter om det civila samhället, men det är viktigt att vara medveten om uppgifternas brister.

Forskarna Wijkström och[REDACTED_EFTERNAMN] har uppskattat att den ideella sektorn i Sverige omfattar totalt cirka 200 000 organisationer (Från Nationalstat till näringsliv, 2006). Denna uppskattning omfattar även ideella föreningar som inte har organisationsnummer. Statistiska centralbyråns (SCB) företagsregister är ett register över samtliga företag, organisationer och deras arbetsställen i Sverige. Detta register omfattar dock endast organisationer som har organisationsnummer. I företags- registret (FDB) fanns i början av 2009 cirka 119 000 ideella föreningar, 2 300 registrerade trossamfund och 24 000 stiftelser, (förutom familjestiftelserna), totalt cirka 145 000 organisationer. FDB omfattar också uppgifter om cirka 6 600 ekonomiska föreningar, varav vissa kan anses tillhöra det civila samhället, dvs. de som kan kategoriseras som nykooperativ. Som nämnts ovan (avsnitt 5.2) bör det noteras att denna statistik om organisationer även omfattar även de politiska partierna, eftersom dessa är organiserade som ideella föreningar. Därutöver framgår av Lantmäteriets register att det finns en rad associationer som är bildade för samverkan mellan fastigheter för gemensam förvaltning av mark, anläggningar, vägar m.m. Det finns bl.a. 21 594 samfällig- hetsföreningar i Sverige.

Prop. 2009/10:55

40

Av de ideella föreningar som upptas i FDB är 24 704 aktiva som före- tagare enligt SCB, med vilket avses att de är registrerade för mervärdes- skatt eller arbetsgivaravgift eller båda delarna. Motsvarande siffra för de registrerade trossamfunden och stiftelserna är 969 respektive 4 129.

Enligt forskningen expanderade det civila samhället ekonomiskt sett under perioden 1992–2002, såväl i absoluta tal som i relation till övriga sektorer i samhället (Wijkström och[REDACTED_EFTERNAMN] 2006). Den ideella sektorn och dess organisationer omsatte under 1992 cirka 60 miljarder kronor, vilket ställt i relation till BNP samma år motsvarade drygt 4 procent. År 2002 hade den samlade omsättningen i sektorn (exklusive Svenska kyrkan) vuxit till 125 miljarder kronor, vilket motsvarade 5,3 procent av BNP. Omsättningsmässigt stod kategorin kultur, rekreation (inklusive idrott) för den största andelen med 25 procent av den samlade omsätt- ningen 2002. Organisationerna inom kategorin ”arbetsmarknad”, som omfattar fack- och yrkesföreningar, stod för 17 procent, vilket kan jäm- föras med 21 procent 1992. Organisationer verksamma inom vård, skola och omsorg stod för 28 procent av det civila samhällets samlade bok- förda ekonomi 2002. Det kan tilläggas att den relativt nya ideella organisationsformen aktiebolag med begränsad vinstutdelning saknas i dessa beräkningar.

Under 1992 hade de ideella och idéburna organisationerna cirka 110 000 anställda, vilket representerade 2,5 procent av den samlade arbetskraften i landet. 2002 var drygt 120 000 personer, motsvarande cirka 2,7 procent av landets arbetskraft, anställda i det civila samhällets organisationer. Om de ekonomiska föreningarna räknas in uppgick antalet anställda under 2007 till drygt 147 000 personer, motsvarande knappt 4 procent av den totala sysselsättningen (Westlund, Social ekonomi, socialt kapital och lokal utveckling, IJ2007/1928/D). Tillväxten inom det civila samhället skedde främst inom tjänsteproducerande verksamhetsfält. Minskningar fanns i mer ”röstbärande” organisationer, framför allt inom fack- och yrkesföreningar samt olika former av arbetsgivar- och branschorganisationer.

I anslutning till frågan om antalet anställda inom det civila samhället är det viktigt att notera att en stor andel av arbetet inom det civila samhället är oavlönat. Som nämnts ovan (avsnitt 5.4.1) lägger många människor ned mycket tid på frivilliga insatser, dvs. insatser som utförs på frivillig grund, oavlönat eller mot ett symboliskt arvode, och på fritiden. Uppskattningsvis motsvarade det oavlönade ideella arbete som tillfördes de svenska organisationerna 1992 ungefär 300 000 heltidstjänster. Omsatt i ekonomiskt värde motsvarade det cirka 70 miljarder kronor. Enligt en beräkning 2009 hade det ideella arbetet ökat i omfattning till motsvarande cirka 400 000 årsarbetskrafter.

Folkrörelseutredningen beskriver att det svenska civilsamhället i hög grad är självfinansierat. Endast 29 procent av intäkterna kommer från den offentliga sektorn, medan 62 procent kommer från medlemsavgifter, försäljning m.m. och 9 procent från gåvor. Det civila samhällets organisationer inom hela EU får i genomsnitt 58 procent av sina intäkter från den offentliga sektorn, 35 procent från medlemsavgifter, försäljning m.m. och 7 procent från gåvor.

Prop. 2009/10:55

41

5.5Det civila samhällets olika roller

Det civila samhällets och dess aktörer agerar i flera olika roller och har på så sätt flera viktiga funktioner i samhället. Det är ofta ändamålsenligt att ha det civila samhällets skilda roller och funktioner i åtanke när man diskuterar en viss fråga eller en viss aktör inom det civila samhället. Samma organisation kan t.ex. agera i flera roller som ibland kan vara motstridiga och ibland förstärka varandra. Andra aktörer specialiserar sig på en viss specifik roll eller funktion.

I samband med att folkrörelsepolitiken inrättades framhöll regeringen att det är en central roll för svenska folkrörelser att ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen. Samtidigt uppmärksammades folkrörelsernas förmåga att organisera tjänster och service, bl.a. för sina medlemmar. Genom en aktiv folkrörelsepolitik ville regeringen bidra till att stärka den sociala ekonomin i samhället och till att utveckla, fördjupa och bredda demokratin.

När regeringen i september 2007 fattade beslut om att inleda en dialog om relationerna mellan staten och det civila samhället inom det sociala området framhölls det civila samhällets demokratiska funktion. Vidare sades att dialogen skulle belysa hur ideella aktörer kan utvecklas som utförare av olika former av service och tjänster till allmänheten. Ytterligare en frågeställning som skulle belysas var hur organisationerna parallellt med att vara utförare ska kunna fungera i rollen som röstbärare och opinionsbildare, inte minst för människor som befinner sig i utanförskap.

Utifrån dessa uttalanden kan man förenklat urskilja det civila samhället i tre olika roller som är relevanta för denna proposition. I verkligheten är skillnaden mellan olika roller inte alltid så klara, och oftast kombineras flera roller med varandra. Enkelt uttryckt kan dock sägas att det civila samhällets organisationer för det första har en viktig roll som röstbärare och opinionsbildare. I denna egenskap är organisationerna inom det civila samhället centrala för demokratin. De kan ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen. De kan agera påtryckare och kritisera den offentliga maktutövningen och på så sätt fungera som en motvikt till och dialogpartner för den offentliga makten. I denna funktion agerar huvudsakligen demokratiskt uppbyggda organisationer, dvs. de som i den svenska kontexten har formen av en förening eller ett registrerat trossamfund. Andra ideella aktörer, t.ex. stiftelser, är också ofta aktiva i samhällsdebatten, samtidigt som de inte kan sägas direkt representera en grupp medlemmar eller människor, eftersom dess företrädare inte är valda av dem.

I detta sammanhang är det intressant att notera att medlemskapet är en viktigare aspekt på det civila samhället i Sverige än vad som är fallet i många andra länder. Detta innebär att det civila samhället i Sverige i hög utsträckning är demokratiskt uppbyggt. Den vanligaste associations- formen inom det svenska civilsamhället är den ideella föreningen. Föreningslivet och det civila samhället i allmänhet är en mycket viktig arena för demokratisk samverkan och samtal om grundläggande frågor som har betydelse för den sociala sammanhållningen, t.ex. demokrati och mänskliga rättigheter. Organisationerna inom det civila samhället har historiskt haft och har fortfarande en mycket viktig roll som ”demokrati-

Prop. 2009/10:55

42

skola”, dvs. som ett sammanhang där människor kan få kunskap och Prop. 2009/10:55 erfarenheter både om hur demokratiskt fattade beslut arbetas fram inom

en organisation och hur organisationer kan påverka beslutsfattande och samhället i stort.

För det andra ger många organisationer inom civilsamhället service till sina medlemmar eller till människor i allmänhet. I propositionen avses härmed sådan service som utförs utan att organisationen tar emot full ersättning för verksamheten.

För det tredje blir det allt vanligare att aktörer inom det civila samhället har rollen av utförare och leverantör av tjänster. I propositionen avses då sådana tjänster som i regel utförs mot full ersättning, t.ex. uppdrags- ersättning efter upphandling.

Det är angeläget inom politiken för det civila samhället, liksom för statliga myndigheter, kommuner och landsting, att uppmärksamma att organisationerna inom det civila samhället har olika roller och att överväga vilken eller vilka av dessa som är relevanta i ett visst sammanhang. Det kan t.ex. finnas skäl att överväga hur en viss åtgärd, ett visst uppdrag eller liknande påverkar balansen mellan organisationens olika roller. När föreningar agerar som röstbärare och opinionsbildare och mottar statligt stöd i form av organisationsbidrag måste organisatio- nernas behov av självständighet respekteras så att bidragen inte förenas med alltför långtgående eller detaljerade villkor. Om medel i stället betalas ut i form av ersättning för ett visst uppdrag kan en organisation inom det civila samhället däremot betraktas som en utförare eller upp- dragstagare som kan jämföras med utförare utanför det civila samhället, t.ex. företag. I det läget kan det behöva övervägas om uppdragen till organisationen riskerar att bli så omfattande att dess självständighet påverkas, särskilt om den inte kan få organisationsbidrag.

Även om varje organisation inom det civila samhället själv fattar beslut om sin verksamhet och sina uppdrag, behöver stat, kommun och landsting följa och bevaka utvecklingen på ett generellt plan så att det civila samhället inte genom omfattande uppdrag och villkorade bidrag blir alltmer styrt och beroende av beslut inom offentlig sektor. Av demo- kratiska skäl måste det undvikas att viljan bland det civila samhällets organisationer att agera opinionsbildande eller samhällskritiskt lång- siktigt minskar. För medlemmarna och även för många av dem som mottar service eller tjänster av en organisation inom det civila samhället utgör också organisationens ideella syfte och värdegrund ett särskilt värde. Det är just denna karaktär hos det civila samhällets organisationer som ger deras verksamhet dess särart och särskilda värde jämfört med verksamhet som bedrivs i offentlig regi eller av företag. Det ligger därför även i uppdragsgivarnas långsiktiga intresse att denna särart hos det civila samhällets organisationer värnas genom att ett mått av oberoende och självständighet säkerställs.

43

6 En politik för det civila samhället

6.1Mål för politiken för det civila samhället

Regeringens förslag: Målet för folkrörelsepolitiken upphävs. Politiken för det civila samhället ska ha följande mål:

Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att

-utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livssituationen eller samhället i stort,

-stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter,

-fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.

Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det nuvarande målet för folkrörelsepolitiken – att människor ska ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar – ska stå fast.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stödjer eller har inte invänt mot utredningens förslag. Samtidigt påpekar flera remissinstanser att innebörden av begreppet folkrörelse är oklart. Arbetsgivarföreningen KFO och IOGT-NTO delar utredarens bedömning att målet för folkrörelsepolitiken bör stå fast men vill också understryka att det råder stor oklarhet om vad som egentligen menas med folkrörelser. Forum för frivilligt socialt arbete, Hela Människan, Sociala Missionen och Sveriges Civilförsvarsförbund framför att en breddning av området är önskvärd och kan bidra till att skapa en sammanhållen politik för det civila samhället. Handikappförbundens samarbetsorgan menar att den hittillsvarande målformuleringen är svag i den meningen att den behöver kompletteras med skrivningar av mer kvalitativ karaktär kring varför folkrörelser och föreningar är viktiga, vilken roll de spelar och hur de kompletterar samhällets formella demokratiska system. Sveriges Landsråd för alkohol- och narkotikafrågor menar att utredningen skulle mått väl av en fördjupning av folkrörelsebegreppet. Riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte (Famna) välkomnar en politik som utgår från civilsamhällesbegreppets djup och bredd och föreslår att politikområdet ska benämnas ”en politik för civilsamhällets och den ideella sektorns utveckling”.

Förslag som presenterades i utkastet till proposition: Det mål som beskrevs i utkastet till proposition var i princip likalydande med det mål som presenteras nu, med den skillnaden att det byggde på begreppen ”den ideella sektorn” och ”ideella organisationer” i stället för ”det civila samhället” och ”det civila samhällets organisationer”.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Det förslag till nytt mål som lämnades i utkastet till proposition välkomnas brett av de organisationer som inkommit med yttranden. Ett antal organisationer har dock i sina yttranden invänt mot att utkastet till

Prop. 2009/10:55

44

mål byggde på begreppet ideell sektor. Arbetsgivarföreningen KFO, Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos), Folkbildnings- förbundet, Forum för frivilligt socialt arbete, IOGT-NTO, Kontaktnätet, Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer, Riksteatern och Sensus studieförbund välkomnar utvidgningen från folkrörelsepolitik till en politik för den ideella sektorn, såsom föreslogs i utkastet till proposition, men framför att den nya politiken bör ges en vidare benämning som bygger på begreppen ”civilsamhälle” och ”civilsamhällets organisatio- ner”. Benämningen ”ideell sektor” anses för begränsande och uteslutan- de. Coompanion anser att begreppet ideell sektor är olämpligt då det signalerar att politiken avgränsas till befintliga, etablerade organisationer. Forum för frivilligt socialt arbete framför att det är tydligt att de nykooperativa aktörerna inte ser sig som en del av den ideella sektorn och att detta begrepp därför är problematiskt, även om det ges en vid definition i propositionen. Över huvud taget har ofta kooperativ och sociala företag valt att undvika termen ”ideell” då ordet i sammanhanget av ekonomisk verksamhet kommit att bli liktydigt med ”amatör”, dvs. inte professionell. Några organisationer framför synpunkter i anslutning till diskussionen om det civila samhällets olika roller som röstbärare och opinionsbildare samt utförare av tjänster och service till medlemmar och allmänhet. Coompanion – Kooperativ utveckling Sverige, Folkbildnings- rådet, Forum för frivilligt socialt arbete, Hyresgästföreningen, Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation, Sveriges Civilförsvars- förbund och Sveriges Konsumenter vill tydligare betona frågor om organisering och den självständiga roll som organisationerna inom det civila samhället har som röstbärare, generellt eller i förhållande till rollen som utförare av tjänster. Den senare rollen ses som sekundär av några organisationer.

Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av de synpunkter som organisationer inom det civila samhället lämnat på utkastet till proposition bygger det mål som presenteras här på begreppet det civila samhället i stället för uttrycket den ideella sektorn, som användes i utkastet (se närmare under rubriken Begreppen ”det civila samhället” och ”den ideella sektorn”). Regeringen föreslår ett mål för politiken för det civila samhället vilket ersätter och vidgar det nuvarande målet för folkrörelsepolitiken, att människor ska ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Detta mål bör enligt regeringens bedömning omformuleras och kompletteras med en uttrycklig betoning av det civila samhällets betydelse för demokratin samt av dess villkor och förutsättningar att dels göra människor delaktiga, dels agera som röstbärare, opinionsbildare och som organisatör av verksamheter. Vikten av kunskapsutveckling som en grund för politiken bör också uttryckligen betonas i målet. Skälen för regeringens förslag att utvidga målet i dessa avseenden utvecklas närmare nedan.

Vidare är det angeläget att målet blir uppföljningsbart. Detta blir möjligt om målet kopplas till ett uppföljningssystem, såsom föreslås nedan i avsnitt 6.2.

Politiken för det civila samhället avses, på motsvarande sätt som den nuvarande folkrörelsepolitiken, omfatta generella frågor om det civila samhället samt även anslagen för stöd till allmänna samlingslokaler, kvinnoorganisationer samt friluftsorganisationer (se avsnitt 5.3.1).

Prop. 2009/10:55

45

Idrottspolitiken utgör en specifik del av politiken för det civila samhället och inrymmer verksamheter som främjar idrott och motion och bidrar samtidigt till en förbättrad folkhälsa.

Begreppen ”det civila samhället” och ”den ideella sektorn”

Den närmare innebörden av begreppen ”det civila samhället” och ”den ideella sektorn” har beskrivits i avsnitt 5.2. Vad gäller frågan om hur området bör benämnas och vad det bör omfatta anser regeringen att det finns goda skäl att använda ”det civila samhället” och ”det civila sam- hällets organisationer” som de grundläggande begreppen för politiken. Regeringen instämmer i vad flera organisationer framfört, att det är angeläget att använda begrepp som inte är begränsande och exkluderande och att det civila samhället är ett uttryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra. Det ideella syftet, att vilja bidra till samhällets utveckling eller till lösningen av ett problem eller behov, är ett viktigt karaktärsdrag för organisationerna inom det civila samhället. Samtidigt är det vanligt att organisationerna använder sig av närings- verksamhet och annan ekonomisk verksamhet för att främja ett över- ordnat ideellt syfte. Regeringen anser att det är angeläget att skapa goda villkor för hela det civila samhällets organisationer, t.ex. genom att förbättra deras förutsättningar att bedriva näringsverksamhet som kan bidra till en hög grad av egenfinansiering och självständighet. Detta bör även gälla organisationer inom det civila samhället som har ett huvud- sakligen ideellt syfte, men som samtidigt använder sig av vissa ekonomiska incitament i verksamheten utan att för den skull dela ut vinst, såsom nykooperativ.

Vidare kan påpekas att termerna civilsamhälle och civilsamhällets organisationer under senare tid har blivit alltmer etablerade. De används t.ex. numera inom ramen för Sveriges utvecklingssamarbete, där en betydande del av biståndet genomförs i samarbete med det civila samhällets organisationer i enlighet med den Policy för Sveriges stöd till det civila samhället i utvecklingsländer inom svenskt utvecklingssamar- bete, som regeringen beslutade om i april 2009 (UD2009/23674/UP). I policyn definieras det civila samhället på motsvarande sätt som i denna proposition, nämligen en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, skapad av enskilda människor, grupper och organi- sationer som agerar tillsammans för gemensamma intressen. Policyn omfattar även kooperativ, samtidigt som dess fokus ligger på verksamheter utan vinstintresse. I anslutning till dessa internationella frågor kan även nämnas att uttrycket civil society blivit allt mer dominerande i internationella sammanhang, bl.a. i diskussionen om det globala eller transnationella civila samhället. Begreppet civilsamhälle kan underlätta förståelsen av hur många organisationer byggs upp och verkar, tvärs över nationsgränser och på basen av gemensamma värderingar och syften snarare än utifrån nationella gemenskaper. Ytterligare en positiv aspekt med begreppet civilsamhälle är att det är öppet i fråga om former för organisering och tydligt omfattar t.ex. nätverk, upprop och andra samverkansformer som inte är egna juridiska personer.

Prop. 2009/10:55

46

Regeringen bedömer således att den nya politiken bör benämnas och omfatta det civila samhället, såsom många organisationer framfört i sina yttranden. Såsom beskrivits i avsnitt 5.2 avses här med det civila samhället en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor organiserar sig och agerar tillsammans för gemensamma intressen. Inom det civila samhället verkar bl.a. ideella föreningar, registrerade trossamfund och stiftelser, men även nätverk, rörelser och vissa ekonomiska föreningar, såsom nykooperativ och sociala företag.

I det sammanhanget kan också nämnas att det redan inom ramen för den något snävare folkrörelsepolitik som bedrivits hittills funnits behov av stöd från en myndighet. Sådana behov har lösts genom avgränsade eller tillfälliga lösningar. Ungdomsstyrelsen har i dag t.ex. ansvar för flera bidrag till det civila samhällets organisationer, men det finns ingen myndighet som har ett mer samlat uppdrag på området. Genom denna proposition avser regeringen att ta ett helhetsgrepp om generella frågor om det civila samhället och dess villkor. Diskussionen kring behovet av stöd från en myndighet som kan sköta frågor om det civila samhället och bygga upp en samlad kunskap på området har därmed aktualiserats. Regeringen avser att senare återkomma i frågan om hur detta behov kan lösas. Ansvaret för frågor om civilsamhället hanteras tills vidare av Ungdomsstyrelsen.

En övergång från folkrörelsepolitik till en politik för det civila samhället

Med övergången från den tidigare folkrörelsepolitiken till en politik för det civila samhället vill regeringen omfatta och bekräfta områdets hela bredd och variation. Folkrörelser och föreningar, som särskilt nämns i det nuvarande målet för folkrörelsepolitiken, är betydelsefulla men inte de enda aktörerna inom det civila samhället. Det är värdefullt att det civila samhället präglas av mångfald i den bemärkelsen att olika aktörer kan bidra med ideellt engagemang och verksamhet utifrån sin specifika karaktär, kunskap och erfarenhet. Det är också angeläget att den som vill starta eller delta i en verksamhet kan välja mellan olika former av associationer och engagemang som ger skilda förutsättningar och därför passar för olika situationer och syften. Variationsrikedom bör således både erkännas och uppmuntras av politiken för det civila samhället.

Folkrörelseutredningen har framhållit att uttrycket folkrörelse, såsom det föreslagits i målet, ska ges en vid innebörd för att omfatta både de ”klassiska” rörelserna och de ”nya” rörelserna. Det civila samhällets utveckling och förändringarna av formerna för engagemang har be- skrivits ovan. Regeringen delar utredningens bedömning att målet och politiken för det civila samhället bör omfatta både de traditionella och nyare formerna för engagemang, men anser till skillnad från utredningen att detta också uttryckligen bör avspeglas i målet genom att termerna folkrörelse och folkrörelsepolitik ersätts av de vidare begreppen det civila samhället och det civila samhällets organisationer.

Vidare skiljer sig det nu föreslagna målet från det nuvarande i det avseendet att det sistnämnda endast behandlade den enskilda människans förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och

Prop. 2009/10:55

47

föreningar. Den enskilda människans förutsättningar att delta i det civila samhället är en viktig del av folkrörelsepolitiken, och kommer även att vara en central del av politiken för det civila samhället, såsom förklaras närmare nedan. Det är emellertid angeläget att politiken för det civila samhället även ser till att på ett generellt plan säkerställa goda och stabila villkor för det civila samhället som helhet, bl.a. rättsligt och ekonomiskt, samt att se till att det finns möjligheter för det civila samhällets organisationer att ta på sig uppdrag finansierade med offentliga medel och föra dialog med det allmänna.

Det civila samhällets betydelse för demokratin är utgångspunkten

Utgångspunkten för politiken för det civila samhället är att ett starkt civilsamhälle är både en förutsättning och ett uttryck för ett fritt och demokratiskt samhälle. Den svenska demokratin har djupa rötter i folk- rörelserna och det finns än i dag en stark tradition att engagera och organisera sig samt att utöva ideellt arbete. Såsom beskrivits ovan (avsnitt 5.5) har det civila samhället en central roll i demokratin i sin egenskap av röstbärare, opinionsbildare och motvikt till den offentliga maktutövningen. Genom att det civila samhällets aktörer kan agera fritt och självständigt skapas dynamik och en nödvändig polemik i demo- kratin, där argument och åsikter får mötas och där den offentliga makten står under ständig extern uppsikt och granskning. Det är ofta aktörer inom det civila samhället som påtalar missförhållanden och tar initiativ till förändringar och reformer i samhället. Genom att engagera sig inom det civila samhället kan enskilda gå samman för att driva en angelägen fråga. Ett starkt civilsamhälle stärker demokratin.

Flera organisationer har i sina yttranden över utkastet till proposition betonat att det civila samhällets organisationer har sin viktigaste funktion i sin självständiga roll som röstbärare och vissa har påpekat att utförar- rollen är sekundär. Regeringen delar uppfattningen att organisationernas självständiga roll i demokratin ska ses som utgångspunkten. Detta avspeglas i målet för politiken, som föreslås bli att förbättra det civila samhällets villkor som en central del av demokratin.

Regeringens anser att en hög grad av deltagande i det civila samhället är eftersträvansvärt bl.a. på grund av det civila samhällets betydelse för demokratin. Forskningen tyder på att såväl demokratin som tillväxten påverkas positivt av socialt kapital – tilliten och kontakterna människor emellan – vilket i sin tur gynnas av om många människor deltar i det civila samhällets organisationer. Om deltagandet i det civila samhället och det sociala kapitalet ligger på en hög nivå, såsom är fallet i Sverige, har samhället typiskt sett en bättre fungerande demokrati, en högre ekonomisk tillväxt och en lägre brottslighet än samhällen med låg tillgång på socialt kapital. Människor som har stor tillgång till socialt kapital är också friskare och upplever sig som lyckligare.

Möjligheten till deltagande i det civila samhällets organisationer är också en fråga om egenmakt. Genom att gå samman kan människor påverka situationer som kan vara svåra för en enskild person att förändra. I ett demokratiskt samhälle tillerkänns människor lika värde och rättigheter med jämlika möjligheter att vara delaktiga och ha inflytande.

Prop. 2009/10:55

48

Rätten till delaktighet och inflytande gäller oavsett kön, könsöver- skridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. Om individer eller grupper upplever att de inte kan påverka de egna livs- villkoren och utvecklingen av samhället uppstår utanförskap, maktlöshet och bristande delaktighet i demokratin. Brist på inflytande och möjlig- heter att påverka har också samband med hälsa.

Det civila samhällets organisationer, inte minst folkbildningsorganisa- tionerna, har även en viktig funktion som ”demokratiskola”. Genom engagemang i föreningslivet blir många människor insatta dels i organisationernas interna procedurer för t.ex. beslutsfattande och ansvarsutkrävande, dels i frågor om hur opinion och åsikter kan drivas och främjas inom ramen för det demokratiska samhället i stort. Det finns också ett samband mellan engagemang i det civila samhället och del- tagande i det politiska livet i övrigt, t.ex. valdeltagande.

I funktionerna som röstbärare, opinionsbildare och ”demokratiskola” agerar de organisationer som är demokratiskt uppbyggda, främst de organisationer som i den svenska kontexten har formen av en förening eller ett registrerat trossamfund. Andra ideella aktörer, såsom stiftelser, är också ofta aktiva i samhällsdebatten, samtidigt som de inte kan sägas direkt representera en grupp medlemmar eller människor. Detta utesluter naturligtvis inte att aktörer som saknar en demokratisk uppbyggnad, dvs. en organisation där medlemmarna kan välja sina representanter och gemensamt fastställa en viss inriktning, kan föra fram argument och budskap som är viktiga i det offentliga samtalet. Stiftelser besitter t.ex. ofta en betydande expertis i en viss fråga. Man kan med andra ord skilja mellan de aktörer som deltar i samhällsdebatten i kraft av sin kunskap och sina argument, och de som deltar både utifrån sin kunskap och sin funktion som röstbärare, dvs. som valda företrädare för medlemmarna.

En utveckling som behöver uppmärksammas inom politiken för det civila samhället i relation till frågan om civilsamhällets roll i demokratin är att sektorn uppvisar en nedgång i föreningsmedlemskap, främst bland yngre människor. Såsom beskrivits i avsnitt 5 tar sig engagemanget del- vis andra former än tidigare och kommer till uttryck i friare och mer tillfälliga relationer till föreningar, rörelser och nätverk. Det betyder också att det civila samhällets aktörer verkar inom demokratin i delvis nya former. Det är angeläget för politiken för det civila samhället att följa denna utveckling och finna former för hur människors intresse och engagemang i samhällsfrågor kan uppmuntras och tas tillvara även när de uttrycks på andra sätt än tidigare. Samtidigt behöver frågor om represen- tativitet och intern demokrati beaktas i förhållande till opinion och debatt som förs i mindre traditionellt organiserade sammanhang, eftersom det bl.a. kan vara oklart om en åsikt som uttrycks har stöd av ett stort antal människor eller endast av ett fåtal.

I detta sammanhang är det intressant att notera att medlemskapet fortfarande är viktigare inom det svenska civila samhället än vad som är fallet i många andra länder. Detta innebär att det svenska civila samhället i en internationellt sett hög utsträckning är uppbyggd på ett sätt som möjliggör beslutsfattande och ansvarsutkrävande i demokratisk ordning. Den vanligaste associationsformen inom det svenska civila samhället är den ideella föreningen. Äldre och yngre rörelser inom det civila sam-

Prop. 2009/10:55

49

hället tycks skilja sig åt i den bemärkelsen att antalet aktiva medlemmar Prop. 2009/10:55 bland de äldre rörelserna inte alltid – eller längre – värderas som något

avgörande. Hos de nyare rörelserna, som inte alltid bygger på medlem- skap som form, tilldelas däremot antalet aktiva sympatisörer en stor betydelse. Sympatisörerna utgör själva rörelsen på ett mer direkt sätt hos de nya rörelserna än bland de mer traditionella, som även kommit att präglas av en tilltagande grad av professionalisering. Med andra ord kan frågor om representativitet och röstbärarroll inte avgöras genom en enkel indelning mellan ”demokratiska” och ”icke-demokratiska” rörelser.

Graden av självständighet och handlingsutrymme för det civila samhället och dess organisationer fungerar som en mätare på öppenheten i ett samhälle. Målet för politiken för det civila samhället, att förbättra villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin, förutsätter att civilsamhällets självständighet och handlingsutrymme bevaras och skyddas. Såsom beskrivits i avsnitten 3 och 4 skyddas organisationernas möjlighet att existera, verka och uttrycka sina åsikter av såväl grundlag som internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna, bl.a. genom föreningsfriheten, mötesfriheten och yttrande- friheten. Detta skydd är nödvändigt eftersom det civila samhällets organisationer ofta är bland de första som utsätts för repressiva åtgärder när demokratin hotas eller bryter samman. I många länder ses de organisationer som inte kontrolleras av staten som ett fenomen som hotar den offentliga makten, ibland till och med staten som sådan. Att det civila samhällets organisationer ibland betraktas på detta sätt visar vilken central roll de spelar för de demokratiska processerna och hur viktigt det är att se till att det finns ett stabilt rättsligt skydd för deras självständighet och oberoende, verksamhetsutrymme och yttrandefrihet.

Det civila samhället bör ha goda möjligheter att göra människor delaktiga

En central del av politiken för det civila samhället är sektorns möjligheter att involvera och engagera människor. Ytterst är detta en fråga om egenmakt. Det civila samhället erbjuder viktiga möjligheter för den enskilda människan att påverka sin egen livssituation eller samhället i stort. Engagemang inom det civila samhället kan vara ett sätt för enskilda människor eller grupper att utöva eller öka sin egenmakt.

Denna del av målet handlar om att politiken för det civila samhället bör uppmärksamma om graden och arten av delaktighet och deltagande skiljer sig mellan olika delar av befolkningen, identifiera hinder för människors engagemang och stimulera det civila samhället att försöka undanröja sådana hinder. Staten och dess myndigheter kan och bör inte styra det civila samhällets organisationer så att fler eller nya grupper omfattas, men kan bidra till en sådan utveckling genom t.ex. kunskap, statistik, villkor för statliga bidrag och genom att bidra till erfarenhetsutbyte och metodutveckling. Det kan t.ex. röra sig om metoder för att hitta nya former av engagemang som lockar fler unga, att vara öppen och tillgänglig, t.ex. via IT-lösningar, eller att synliggöra och undanröja exkluderande mekanismer.

50

Denna del av det nya målet, som alltså handlar om enskilda människors Prop. 2009/10:55 delaktighet, har formulerats om i förhållande till det nuvarande målet för folkrörelsepolitiken, att människor ska ha bästa möjliga förutsättningar

att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Den enskilda människans möjligheter att delta i ideell sektor påverkas av en rad omständigheter, såsom familjesituation, arbetstider och bostadsort. Regeringen verkar för att möjligheterna att delta utifrån dessa för- utsättningar ska vara de bästa möjliga utifrån bl.a. arbetsmarknads- politiken, familjepolitiken och jämställdhetspolitiken. Det område som behandlas i denna proposition – politiken för det civila samhället – bör dock fokusera på det civila samhällets villkor och möjligheter att engagera människor och göra dem delaktiga, snarare än på den enskilda människans individuella möjligheter. Med andra ord är avsikten med denna del av målet att fånga upp det nuvarande målet för folkrörelse- politiken, men att göra detta genom att fokusera på det civila samhällets villkor att göra människor delaktiga.

Det civila samhället som utförare, röstbärare och opinionsbildare

Det har blivit allt viktigare att se till att det civila samhällets organi- sationer har goda förutsättningar att åta sig uppdrag finansierade med offentliga medel, t.ex. som utförare av sociala tjänster. Regeringen vill se en betydligt större mångfald av utförare inom välfärden så att också den enskildes valmöjligheter ökar. Förutom att det är eftersträvansvärt med många valmöjligheter innebär det för många människor ett egenvärde att en tjänst utförs av en organisation inom det civila samhället.

Det civila samhällets villkor som utförare har diskuterats ingående inom ramen för regeringen dialog med idéburna organisationer, som beskrivs närmare i avsnitt 7.2. Här kan i korthet konstateras att en mångfald av utförare förutsätter att villkoren för det civila samhällets organisationer att t.ex. lämna anbud inom ramen för offentliga upp- handlingar bör vara likvärdiga med andra aktörers möjligheter samt att det behövs en ökad kunskap inom den offentliga sektorn om möjlig- heterna att anlita det civila samhällets organisationer för olika tjänster.

Det är angeläget att frågan om det civila samhällets villkor som utförare ses i samband med dess roll som röstbärare och opinionsbildare. Om uppdragen till det civila samhällets organisationer blir mycket omfattande, t.ex. i förhållande till sektorns andra finansieringskällor, finns det en risk för att ett beroendeförhållande byggs upp som på sikt kan komma att äventyra organisationernas oberoende och vilja att fritt uttrycka sin åsikt och att bevaka sina medlemmars intressen i förhållande till den offentliga maktutövningen. De villkor som civilsamhällets orga- nisationer har som utförare och som röstbärare bör därför bevakas parallellt och som en del av samma helhet. Den särart och det särskilda värde som organisationerna inom det civila samhället har ligger ofta i att de står för ett självständigt alternativ till offentlig sektor. Om organisationerna närmar sig offentlig sektor alltför mycket, riskerar de också i någon mån sin självständighet och särart.

51

Politiken måste grundas på aktuell kunskap och statistik

Prop. 2009/10:55

En politik för det civila samhället som med utgångspunkt i demokratin

ska bevaka civilsamhällets villkor som utförare och röstbärare, liksom

dess möjligheter att göra enskilda människor delaktiga, måste grundas på

aktuell kunskap. Som bas för uppföljning av politiken behövs således

aktuella uppgifter om det civila samhällets sammansättning och utveck-

ling, liksom om dess roll i demokratin och välfärden. I avsnitt 13 föreslås

att ett forskningsprogram om det civila samhället inrättas för att

säkerställa kunskapsutvecklingen på området. I avsnitt 14 föreslås

åtgärder för en mer samlad och regelbunden statistik om det civila

samhället.

Målet bör vara uppföljningsbart

Det är viktigt att målet för politiken för det civila samhället i högre grad

blir uppföljningsbart än det mål som hittills gällt för folkrörelsepolitiken.

Riksdagen framförde i samband med behandlingen av budget-

propositionen för 2009 (prop. 2008/09:1) att det kunde ifrågasättas varför

regeringen valt att föreslå att de tidigare politikområdesmålen inom

utgiftsområde 17 (Kultur, medier, trossamfund och fritid) skulle behållas

i en ny struktur (2008/09:KrU1). Kulturutskottet framförde också att det

inte framgick hur målen skulle inordnas i en fungerande resultat-

redovisning. Utskottet förutsatte att regeringen skulle återkomma till

riksdagen med bl.a. konkreta delmål och resultatindikatorer för respek-

tive område. Det nya mål som presenteras här är tydligare än det tidigare

målet. Målet föreslås också konkretiseras och följas upp enligt ett system

som beskrivs nedan.

6.2Ett system för uppföljning gentemot målet

6.2.1Uppföljning med utgångspunkt i sex centrala principer

Regeringens bedömning: Målet för politiken bör följas upp utifrån

följande principer:

-

självständighet och oberoende,

-

dialog,

-

kvalitet,

-

långsiktighet,

- öppenhet och insyn, samt

-

mångfald.

Utredningens bedömning: Utredningen har inte diskuterat frågor om

uppföljning gentemot målet eller centrala principer. Utredningen gjorde

emellertid bedömningen att en arbetsgrupp i Regeringskansliet bör arbeta

med överblick över och återkoppling till de berörda departementen på ett

sätt som delvis överensstämmer med regeringens förslag om ett system

för redovisning och uppföljning gentemot målet.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat frågan

om uppföljningssystem eftersom frågan inte behandlades i utredningens

52

betänkande. I anslutning till utredningens förslag om att den inter- departementala arbetsgruppen för folkrörelser bör ges en mer beredande karaktär (se vidare avsnitt 6.3 nedan) framför dock några remissinstanser synpunkter om överblick och samordning. Sida och Socialstyrelsen fram- håller behovet av ett konstruktivt tvärsektoriellt samarbete som kan bidra till en ökad samsyn inom Regeringskansliet och utgöra en bas för samråd mellan staten och det civila samhället. Forum för frivilligt socialt arbete tar upp behovet av att alla departement arbetar mot gemensamma mål inom folkrörelsepolitiken samt att det bör finnas ett tydligare politiskt och tvärsektoriellt mandat för folkrörelsepolitiken.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var huvudsakligen densamma som den som görs nu.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Majoriteten av de organisationer som inkommit med yttranden är positi- va till att politiken regelbundet följs upp gentemot målet. Ersta Sköndal högskola, Folkbildningsrådet och Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (ROKS) framför dock att principen om kvalitet endast är relevant för det civila samhällets organisationer i deras roll som utförare av tjänster åt det allmänna. Sveriges Konsumenter anser inte att principerna för uppföljning alls kan tillämpas på organisationernas roll som röstbärare och opinionsbildare, medan Sensus studieförbund mer generellt betonar vikten av att skilja på organisationernas olika roller i uppföljningen av politiken. Civilsamhällets organisationer i samverkan

(Civos) framför att det civila samhället bör tilldelas medel för att kunna göra egna uppföljningar av utvecklingen vid sidan av regeringens uppföljning. Flertalet organisationer framför att det civila samhällets organisationer på detta eller annat sätt måste vara delaktiga på ett tidigt stadium av uppföljningsarbetet. Flera organisationer påpekar också att regeringen och Regeringskansliet endast kan följa upp regeringens politik, inte det civila samhället. ROKS anser att definitionen av kvalitet och kvalitetskrav bör göras genom överenskommelse mellan den offentliga uppdragsgivaren och organisationen som tar på sig ett uppdrag. ROKS påpekar också att principen om öppenhet och insyn kräver tydlighet vad gäller verksamhet som syftar till att skydda de kvinnor och barn som kvinno- och tjejjourerna arbetar med. Det måste garanteras att medlems- och personuppgifter förblir konfidentiella inom denna verksamhet.

Skälen för regeringens bedömning: Det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden som sorterar under ett flertal departement. Det civila samhället berörs därmed av en rad olika bidragssystem, samrådsformer, förutsättningar för uppdrag samt villkor i övrigt. Det är därför angeläget att utifrån de förhållanden som råder inom dessa områden skapa en samlad bild av det civila samhällets villkor. Det är även viktigt att – på grundval av en balans mellan behovet av variation och flexibilitet mellan sakområden å den ena sidan samt behovet av överskådlighet och en samstämmig politik för det civila samhället å den andra – se till att ett visst mått av samordning och uppföljning sker med inriktning på målet för politiken för det civila samhället. För att skapa en sådan överblick är det nödvändigt med regelbunden information om vilka villkor som råder för det civila samhället inom olika sakområden, t.ex.

Prop. 2009/10:55

53

avseende bidragssystem, möjligheterna att verka som villkoren utförare av tjänster och service samt former för dialog och samråd. Detta förutsätter i sin tur redovisning och uppföljning med hjälp av underlag från de olika sakområden där det civila samhället verkar. Regeringen avser därför att inrätta ett system för redovisning och uppföljning av målet för politiken för det civila samhället.

Inom ramen för ett sådant uppföljningssystem finns det även behov av att konkretisera målets innebörd. Detta kan lämpligen ske med utgångs- punkt i frågor som det civila samhället själv lyft fram som särskilt centrala. Under regeringens dialog med idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting har sex principer formulerats såsom centrala för det civila samhället (avsnitt 7.2). Dessa principer tog successivt form genom diskussioner vid en rad möten under 2007 och 2008 där ett stort antal organisationer deltog. Principerna, som handlar om självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald, slogs sedan fast i överenskommelsen mellan parterna. Dialogarbetet har under 2009 fortsatt med frågor om integration och introduktion av nyanlända invandrare, där samma principer upprepats och bekräftats. Detta tyder på att principerna kan anses allmänt viktiga för det civila samhället, oavsett sakområde.

Det är av stort värde att kunna lägga principer, som på detta sätt formu- lerats gemensamt med det civila samhället, till grund för uppföljningen av den fortsatta politiken inom området. Principerna är avsedda att bidra till långsiktighet och förutsägbarhet i relationerna mellan de olika aktörerna. De ligger också väl i linje med det övergripande mål som föreslås för politiken för det civila samhället och kan ses som ett sätt att konkretisera målets innebörd. Regeringen bedömer därför att de sex principerna bör användas som utgångspunkt för ett system för uppföljning av politiken för det civila samhället.

De yttranden som framförts av organisationerna på utkastet till propo- sition ger anledning till flera klargöranden. För det första bör det betonas att syftet med det uppföljningssystem som beskrivs i detta avsnitt är att följa upp regeringens och de statliga myndigheternas åtgärder i förhållande till det nya målet för politiken, dvs. att undersöka i vilken mån politiken verkligen utvecklas åt det håll som målet anger. Det är inte avsikten att regeringen eller myndigheterna inom ramen för uppföljnings- systemet ska följa upp den verksamhet som bedrivs av organisationerna inom det civila samhället. Detta vore direkt olämpligt med tanke på det civila samhällets självständighet. Uppföljningen går ut på att bedöma hur den statliga politiken lyckas med att förbättra det civila samhällets villkor, såsom slås fast i målet. Av detta resonemang följer också att den roll som det civila samhällets organisationer har som röstbärare och opinionsbildare kräver respekt för deras självständighet. Det är, bl.a. av detta skäl, viktigt att skilja på det civila samhällets olika roller när uppföljningen görs. Såsom betonas i avsnitt 6.1 är det övergripande målet för politiken att förbättra det civila samhällets villkor som en central del av demokratin, vilket förutsätter respekt för dess självständighet.

För det andra bör det klargöras att, såsom flera organisationer påpekar, principen om kvalitet endast är relevant för organisationer när de utför tjänster på uppdrag från det allmänna. I uppföljningssammanhanget bör principen främst förstås så att de instrument och metoder som används

Prop. 2009/10:55

54

för jämförelser mellan olika utförare ska utformas på ett sätt som bedömer kvaliteten på ett sätt som är rättvisande och inte missgynnar det civila samhällets organisationer.

För det tredje är det centralt att det civila samhällets organisationer är delaktiga i uppföljningsarbetet. Detta kan ske genom att den inter- departementala arbetsgrupp som beskrivs i avsnitt 6.3.2 samråder med det civila samhället. Vidare kan, såsom flera organisationer föreslagit, det civila samhällets organisationer göra egna uppföljningar. Dessa två tillvägagångssätt utesluter inte varandra.

Den närmare innebörden av principerna beskrivs nedan i avsnitt 6.2.2– 6.2.7. I avsnitt 6.3 beskrivs den organisationsstruktur som regeringen anser behövs inom Regeringskansliet för att genomföra regelbunden uppföljning gentemot målet. I avsnitt 6.3.3 diskuteras vilket underlag som kan behövas för sådan uppföljning.

6.2.2Principen om självständighet och oberoende

Den första princip som behandlas i överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting är principen om självständighet och oberoende. Det är framför allt genom denna princip som det civila samhällets centrala betydelse för demokratin kommer till uttryck. I överenskommelsen framhålls att idéburna organisationer och verksam- heter formulerar sitt uppdrag i samhället utifrån sin egen värdegrund och att de är självständiga såsom röstbärare också i sin samverkan med andra aktörer. Vidare sägs att de idéburna organisationerna kan ha en kritiskt granskande roll som röstbärare och opinionsbildare. Denna roll ska idé- burna organisationer kunna ha utan att riskera samverkan eller sitt ekonomiska stöd i förhållande till det offentliga. Det har också beskrivits i avsnitt 4 hur möjligheten till självständighet och oberoende för civil- samhällets organisationer är en central aspekt av det internationella skyddet för dessa organisationer, såsom det uttrycks genom bl.a. före- ningsfriheten.

När principen om självständighet och oberoende ska följas upp inom ramen för det uppföljningssystem som föreslås här är det relevant att studera organisationerna och deras medlemmars möjligheter att själv- ständigt bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inblandning från stat, kommun och landsting. En viktig aspekt är vilka system som finns för statliga bidrag till det civila samhällets organisationer som är verksamma inom olika områden. Dessa frågor utvecklas närmare i avsnitt 10. Här kan sammanfattningsvis sägas att det, med hänsyn till det civila samhällets självständighet och oberoende, är angeläget att säkerställa att den statliga styrningen genom bidrag inte blir alltför omfattande. Detta innebär att nivån på de bidrag som utgår för viss specifik verksamhet inom ett område, ofta genom verksamhets- och projektbidrag, inte bör dominera alltför kraftigt över de bidrag som utgår för organisationernas existens och mer generella behov, dvs. vanligen organisationsbidrag.

Ytterligare en utveckling som behöver följas är omfattningen av uppdrag till det civila samhällets organisationer, t.ex. om att utföra väl- färdstjänster, i relation till organisationsstöd och annat mer villkorslöst

Prop. 2009/10:55

55

stöd. Stat, kommuner och landsting har ett stort intresse av det civila samhället som utförare av olika tjänster som annars utförs inom den offentliga sektorn, men denna typ av uppdrag bör inte få inkräkta på organisationernas självständighet och oberoende. Det bör t.ex. undvikas att det civila samhällets organisationer blir så beroende av uppdragen att deras roll som självständiga opinionsbildare och röstbärare begränsas på grund av farhågor att de kan komma att förlora uppdrag. Det civila samhällets självständighet och oberoende, samt dess förmåga att utifrån denna självständighet kritiskt granska den offentliga sektorn och bevaka olika gruppers intressen, utgör ett värde som är fundamentalt för demo- kratin. Det innebär också att såväl det civila samhället som stat, kommun och landsting har ett långsiktigt intresse av att renodla rollerna och undvika alltför långtgående sammanblandning mellan det civila sam- hället och den offentliga sektorn och deras olika roller.

6.2.3Principen om dialog

Den process som inleddes i september 2007 och som fortgår mellan regeringen och idéburna organisationer inom det sociala området och inom integrationsområdet brukar beskrivas som dialogerna med idéburna organisationer. Samtidigt är principen om dialog en av de gemensamma principer som formulerats inom ramen för dialogprocessen. Frågor om dialog- och samråd behandlas också i ett särskilt avsnitt i denna propo- sition (avsnitt 7). Dialog är i allra högsta grad en generell princip som karaktäriserar, och bör fortsätta att prägla, förhållandet mellan regeringen och det civila samhället.

I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting sägs att syftet med dialogen mellan regeringen och de idéburna organisationerna är att bredda och fördjupa beslutsunderlag och bidra till att skapa ömse- sidig förståelse och förtroende. Eftersom alla människor är beroende av offentliga beslut och insatser är det viktigt att de berörda själva eller genom sina intresseorganisationer kan hävda sina rättigheter och intressen. Det kan också vara ändamålsenligt och värdefullt att vidga dialogen till organisationer som inte är direkt berörda, utan som mer allmänt bevakar eller verkar inom ett visst område och som kan bidra med information och synpunkter.

Vidare sägs i överenskommelsen att de idéburna organisationerna bidrar till att öka det demokratiska deltagandet och det folkliga inflytan- det. Relationen mellan regeringen och de idéburna organisationerna ska präglas av ansvar och ömsesidighet, utgå från bådas förutsättningar och tillvarata båda sidors perspektiv och kompetens. För att ge bra förut- sättningar för detta, bör formerna för dialog vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt.

Inom ramen för det uppföljningssystem som föreslås i propositionen ska principen om dialog förstås som vägledande för förhållandet mellan staten och det civila samhället mer generellt, dvs. inom de olika områden där det civila samhället verkar. Regeringen bedömer det som angeläget att besluts- och beredningsprocesser inom alla olika områden omfattar dialog med det civila samhället.

Prop. 2009/10:55

56

Regeringen är skyldig att, i den omfattning som behövs, inhämta upplysningar och yttranden från sammanslutningar och enskilda vid beredningen av regeringsärenden (7 kap. 2 § regeringsformen). Detta sker normalt genom remissförfarandet, dvs. genom att slutbetänkanden från utredningar skickas till olika aktörer för att dessa ska kunna inkom- ma med upplysningar och yttranden. Regeringen bedömer emellertid att detta remissförfarande många gånger kan och bör kompletteras genom att information och synpunkter inhämtas från det civila samhällets organisa- tioner under flera stadier av beredningsprocessen och på flera sätt, t.ex. genom hearings eller möjlighet att inkomma med skriftliga synpunkter på utkast och liknande. Framtagandet av denna proposition är ett exempel på ett sådant utökat samråd. Ett pilotprojekt som planeras för att pröva och sedan utvärdera ett sådant utökat samråd beskrivs närmare i avsnitt 7.4.

6.2.4Principen om kvalitet

Den tredje principen i överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) är principen om kvalitet. Inom ramen för verksamhet som kan utföras av både offentliga och privata aktörer, t.ex. produktion av välfärdstjänster, uttrycker principen ett ställningstagande för att verksamheten oavsett utförare ska upprätthålla kvalitet. Den ger också uttryck för ett erkännande av att idéburen verksamhet av många ses som en kvalitet i sig, dvs. att det har ett egenvärde att veta att en tjänst eller service tillhandahålls inom ramen för en verksamhet som bedrivs utifrån en viss värdegrund. Det civila samhällets organisationer definierar själva, i samspel med sina medlemmar och brukare, vad som är centralt för den organisationens syn på kvalitet.

Principen om kvalitet innebär också att ideell verksamhet som bedrivs på offentligt uppdrag bör kunna följas upp och utvärderas för att synliggöras, utvecklas och jämföras med andra aktörer. Samtidigt bör det klargöras att principen om kvalitet endast är relevant för det civila samhällets organisationer när de utför tjänster på uppdrag från det allmänna, inte för deras roll som röstbärare och opinionsbildare. Uppfölj- ning och utvärdering av verksamhet som det civila samhällets organisa- tioner utför på uppdrag från statliga myndigheter, kommuner och landsting bör också genomföras och utformas med beaktande av det civila samhällets förutsättningar och varje organisations specifika syfte och karaktär. Det är en självklarhet att verksamhet som på uppdrag av det offentliga utförs inom det civila samhället ska följa lagstiftningens och beställarens kvalitetskrav. Såsom redovisats tidigare är det en viktig aspekt av principen att de metoder som används för att bedöma olika utförare, exempelvis vid upphandlingar och i anslutning till lagen (2008:962) om valfrihetssystem, utformas på ett sätt som är rättvisande och inte missgynnar det civila samhällets organisationer.

Principen om kvalitet kan tillämpas inom alla områden där offentlig verksamhet utförs av aktörer inom det civila samhället, inte endast inom det sociala området. I sammanhanget av det uppföljningssystem som föreslås här uttrycker principen således dels vilka förväntningar som bör

Prop. 2009/10:55

57

finnas på verksamhet som bedrivs av det civila samhällets organisationer på uppdrag från den offentliga sektorn, dels den respekt och förståelse som det allmänna behöver ha för det egenvärde som många människor ser i att en verksamhet bedrivs av en organisation inom det civila samhället.

Kvalitet förutsätter kunskap. Redovisningen och uppföljningen gentemot principen om kvalitet bör därför även omfatta uppgifter om forskning, statistik och annan kunskapsutveckling om det civila sam- hället. Möjligheterna till forskning och annan kunskapsutveckling ska vara goda, och regeringen avser att inom ramen för politiken för det civila samhället se till att kunskapsutvecklingen på området säkerställs, bl.a. genom det förslag till forskningsprogram som redovisas i avsnitt 13 och genom att utveckla statistiken om det civila samhället (avsnitt 14).

6.2.5Principen om långsiktighet

I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting betonas vidare principen om långsiktighet. Inom ramen för överenskommelsen syftar principen främst på överenskommelsens varaktighet. Det framhålls i överenskommelsen att en bred politisk förankring av överenskommelser är viktig när dessa berör frågor om grundläggande villkor för de idéburna organisationernas verksamhet. Vidare sägs att idéburna organisationer bör ges sådana förutsättningar som möjliggör planering med långsiktig- het och hållbar utveckling som grund.

Det är av stor vikt rent generellt att det civila samhället har goda, långsiktiga och stabila förutsättningar för sin existens och verksamhet. Inom ramen för ett system för redovisning och uppföljning utifrån olika sakområden är det främst de många och skiftande systemen för bidrag till det civila samhällets organisationer som det är angeläget att förhålla sig till. Bidragssystem bör präglas av stabilitet för att det ska vara möjligt för organisationerna att planera, bedriva och utveckla sin verksamhet på ett långsiktigt sätt. Detta förutsätter att det finns möjligheter inte bara till verksamhets- och projektbidrag, utan även till organisationsbidrag som ger förutsättningar för organisationers basverksamhet i form av t.ex. ett kansli med personal. Vidare behövs det en överblick över bidrags- systemen för att stabilitet och långsiktighet ska kunna garanteras och för att undvika att förändringar i systemen medför att vissa typer av organi- sationer som tidigare kunnat söka bidrag oväntat faller utanför bidrags- systemen. När förändringar trots allt behöver genomföras är det viktigt att information om detta sprids till det civila samhället i god tid.

Ytterligare en aspekt på principen om långsiktighet är att det civila samhällets rättsliga villkor bör vara goda och stabila. En kartläggning av de ideella föreningarnas rättsliga villkor (Regeringskansliet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, IJ2007/209/D) har redovisats i avsnitt 3. Här räcker det att i korthet konstatera att de rättsliga villkoren för ideella föreningar är goda och att området av tradition till stora delar är oreglerat. Området präglas av en betydande frihet och självständighet för de ideella föreningarna. Det finns för närvarande inga planer på att förändra detta, och skulle en sådan bli aktuell i framtiden vore det

Prop. 2009/10:55

58

otänkbart att genomföra åtgärder utan att först diskutera och förankra dem med det civila samhället.

Inom ramen för ett uppföljningssystem är innebörden av principen om långsiktighet att de villkor som det civila samhället har, såväl inom olika sakområden som generellt, inte ska ändras alltför ofta eller plötsligt. Bidragssystem, rättsliga förutsättningar samt förutsättningar i övrigt ska vara stabila så att det civila samhällets aktörer har möjlighet att planera, bedriva och utveckla sin verksamhet långsiktigt. Eventuella planer på förändringar bör diskuteras i god tid med det civila samhällets organisationer.

6.2.6Principen om öppenhet och insyn

I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) framhålls att det ömsesidiga förtroendet mellan den offentliga och det civila samhället bygger på viljan till öppenhet. För att så många som möjligt ska kunna engagera sig i befintlig eller nytillkommen verk- samhet, och för att förtroendet för denna ska vara så stort som möjligt, krävs tillgänglig information och öppenhet i såväl offentlig sektor som i det civila samhället.

Såsom en av utgångspunkterna för uppföljningssystemet har principen om öppenhet och insyn främst innebörden att det bör följas upp i vilken mån myndigheterna visar öppenhet och ger det civila samhället insyn i processer som rör beslutsfattande. Eftersom det civila samhället har viktiga funktioner i demokratin som intressebevakare, opinionsbildare och ifrågasättare är det angeläget att viktiga beslut föregås av en transparent process där det civila samhället har möjlighet till insyn och dialog. Detta följer till stor del redan av offentlighetsprincipen, men information kan i många fall lämnas även utöver tillgången till allmänna handlingar, t.ex. redan på planeringsstadiet när olika alternativ fortfaran- de övervägs (se även avsnitt 7.4).

En annan betydelse av principen är att verksamhet som bedrivs inom det civila samhället med stöd av skattemedel bör beskrivas öppet av den bidragsmottagande organisationen. Myndigheterna inom olika sakom- råden kan, när de följer upp användningen av bidrag och de redo- visningar som organisationer inom det civila samhället lämnat, förvänta sig viss insyn i de bidragsmottagande organisationernas verksamhet, utan att för den skulle försöka kontrollera eller efterforska uppgifter som inte har någon koppling till sådana bidrag.

Det kan tilläggas att öppenhet är ett av flera krav som ställs enligt skattelagstiftningen för att ideella föreningar ska åtnjuta vissa skattefördelar, som består i att de under vissa förutsättningar inte är skyldiga att betala inkomstskatt eller redovisa mervärdeskatt (se vidare avsnitt 11.4). Med öppenhet i detta avseende menas att föreningen inte får vägra någon inträde eller utesluta någon som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar. Med andra ord gäller ett krav på öppenhet avseende medlemskap för ett stort antal ideella föreningar.

Principen om öppenhet och insyn måste dock balanseras mot det civila samhällets behov av självständighet och integritet. Principen kan således

Prop. 2009/10:55

59

inte åberopas för att myndigheterna ska kunna utöva obefogad kontroll över det civila samhället, utöver den insyn som redan sker till följd av t.ex. bidragsregler. I överenskommelsen med idéburna organisationer och SKL sägs att principen om öppenhet och insyn ska tillämpas så att den idéburna organisationens uppdrag kan fullföljas och så att den inte heller medför skada för brukare, frivilliga, anställda, tredje parter eller organi- sationernas inre demokrati. Det kan t.ex. vara känsligt för enskilda att behöva uppge att de är medlemmar i en organisation som är bildad på etnisk grund eller som engagerar sig i vissa politiska frågor. Förenings- friheten och det civila samhällets självständiga roll i demokratin innebär att sådana uppgifter inte ska behöva lämnas ut av en organisation inom det civila samhället annat än i särskilda fall, såsom vid misstanke om brott. När det gäller verksamhet som bedrivs med stöd från stat, landsting eller kommun, dvs. med stöd av skattemedel, är det visserligen rimligt och eftersträvansvärt att själva verksamheten och ekonomin beskrivs öppet av den bidragsmottagande organisationen, t.ex. i form av redo- visningar som granskats av revisorer. Såsom Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige framfört kan det dock inom vissa verksamheter vara nödvändigt av skyddsskäl att garantera att vissa personuppgifter kan förbli konfidentiella, även om verksamheten finan- sieras av bidrag.

En ömsesidig öppenhet mellan den offentliga sektorn och det civila samhället avseende verksamhet som bedrivs med offentliga medel bör kunna bidra till en relation som präglas av förtroende.

6.2.7Principen om mångfald

Principen om mångfald, såsom den presenteras i överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), är avsedd att betona att samhället välkomnar idéburna organisationer som utförare inom det sociala området. Det är viktigt att det finns aktörer som utför välfärds- tjänster utifrån olika värdemässiga och metodologiska utgångspunkter. Olikheten är att betrakta som en tillgång i sig, eftersom individen därmed får möjlighet att välja mellan flera alternativ. På så sätt skapas utrymme för innovation och mångfald i samspel med samhällsutvecklingen och människors behov. Såväl den offentliga som det civila samhället har ett ansvar för att underlätta framväxten av nya organisationer och utförare samt olika former för samverkan och avtal.

Regeringen anser att principen om mångfald även bör genomsyra förhållandet mellan den offentliga och det civila samhället mer allmänt, dvs. även utanför det sociala området. Regelverk, bidragssystem m.m. bör med andra ord ge utrymme och förutsättningar för en rad organi- sationsformer inom det civila samhället, liksom för många former av relationer mellan den offentliga och det civila samhället. Det civila samhället med sin mångfald av aktörer spelar en betydelsefull roll på en rad områden, såsom i demokratiskt hänseende, för folkbildningen, utvecklingspolitiken, kulturlivet och andra områden, och det är generellt sett önskvärt att det civila samhället kan verka inom dessa olika områden genom en mångfald av aktörer. Variationsrikedomen innebär en frihet

Prop. 2009/10:55

60

och flexibilitet som tillhör det civila samhällets viktigaste värden. Det bör därför finnas goda möjligheter och alternativa former för det civila samhällets organisationer att genomföra arbete på uppdrag från den offentliga sektorn. System för bidrag och ersättningar till ideella aktörer bör inte låsa in dem i en bestämd form som försvårar utveckling och expansion. Upphandlingsförfaranden m.m. bör genomföras så att även det civila samhällets organisationer har möjlighet att lämna anbud och träffa avtal om t.ex. välfärdstjänster.

En annan betydelse av principen om mångfald är att det civila samhället bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen. Alla delar av befolkningen ska ha möjlighet att engagera sig ideellt och ta på sig uppdrag och uppgifter. I dag finns påtagliga skillnader på detta område, såsom beskrivs i avsnitt 9.2, bl.a. avseende vilka som har förtroendeposter inom det civila samhället samt beträffande ideellt engagemang mer allmänt. Det är det civila samhället som självständigt behöver arbeta med dessa frågor, och många organisationer har också i sina remissvar framhållit behovet av att reflektera över och bearbeta frågor om mångfald, jämställdhet och icke- diskriminering, för att det civila samhället bättre ska avspegla och om- fatta befolkningens sammansättning och variation. Samtidigt kan den offentliga sektorn i viss mån bidra till att metoder för sådant arbete kan lyftas fram och spridas samt stimulera till att nya arbetsformer prövas.

I sammanhanget av ett system för redovisning och uppföljning handlar principen om mångfald inte bara om de förutsättningar som finns för det civila samhällets varierande aktörer att verka inom olika samhällsområ- den, utan också om att belysa och värna de förutsättningar människor har att bilda och delta i olika typer av föreningar och sammanslutningar inom det civila samhället. Med andra ord är såväl de ideella aktörernas möjligheter som den enskilda människans förutsättningar relevanta. Människors förutsättningar att bilda och delta i föreningar och andra sammanslutningar påverkas t.ex. av hur svårt det är att bilda en organisation, hur stora administrativa bördor som förtroendeuppdrag och andra ledande roller innebär och hur tillgänglig information är om regelsystem, bidragsmöjligheter m.m.

Människors förutsättningar att verka inom det civila samhället påverkas också av privata faktorer, såsom arbete, utbildning och ansvar för närstående. Dessa faktorer kan dock knappast följas upp inom ramen för politiken för det civila samhället. Vissa aspekter kan dock vara av intresse att följa, såsom om det civila samhället är tillgängligt i den meningen att det går att engagera sig och fylla en funktion där genom att använda Internet eller andra kanaler som ger en större frihet i förhållande till arbetstider m.m. än de mer traditionella formerna av föreningsarbete. Det kan också vara av intresse att se över människors möjligheter till utbildning och annan kunskap om det civila samhället och hur dess beslutsformer m.m. fungerar.

Prop. 2009/10:55

61

6.3

En struktur för överblick, samordning och

Prop. 2009/10:55

uppföljning

6.3.1Behovet av överblick och samordning

Såsom redan nämnts verkar det civila samhällets aktörer inom en rad sakområden och bedriver skiftande verksamhet i varierande former. Verksamheten finns inom alla departements ansvarsområden. Samtidigt som denna mångfald är av stort värde gör den det komplicerat att bilda sig en uppfattning om det civila samhällets villkor och förutsättningar mer generellt. Därför behöver information samlas ihop regelbundet från de olika sakområdena och sammanställas till en översiktlig bild. Dessa sakområden kan i sin tur ha nytta av att ta del av information om denna helhetsbild, liksom av forskning och statistik om det civila samhället, för att tolka de speciella förhållanden som råder inom deras respektive områden. Det civila samhället genomgår förändringar, både avseende dess sammansättning och former och vad gäller dess roll i förhållande till samhället i stort. Kunskap om dessa förändringar kan bidra till att skapa en bakgrundsbild som kan fördjupa förståelsen om utvecklingen när det gäller det civila samhällets verksamhet, utveckling och roll inom olika sakområden.

Det är också angeläget att den sektorsbaserade politiken för det civila samhället så långt möjligt strävar åt samma håll som den generella politiken för dessa frågor. Detta kan underlättas om uppföljningen av politiken utgår från de sex principer som regeringen, idéburna organi- sationer och Sveriges Kommuner och Landsting gemensamt kommit fram till som särskilt centrala för förhållandet mellan den ideella och den offentliga sektorn.

För att arbetet utifrån dessa principer ska kunna beskriva utvecklingen i förhållande till det övergripande målet behöver uppföljningssystemet omfatta ett arbete i flera steg. För det första behövs en redovisning från de olika departementen om vilka villkor och förutsättningar som råder för det civila samhället inom olika verksamhetsområden. Denna redovisning behöver genomföras regelbundet och återkommande så att utvecklingen kan följas över tid. För det andra behöver informationen systematiseras och analyseras i förhållande till de centrala principerna. För det tredje behöver viss samordning äga rum i form av ett utbyte av synpunkter om hur utvecklingen ska uppfattas och bedömas, dvs. om den kan anses ge uttryck för en utveckling i riktning mot det övergripande målet, eller en annan riktning. Slutligen behöver en uppföljning äga rum så att informa- tion som redovisats från olika sakområden och departement och som bedömts vara av relevans för utvecklingen kan inhämtas återkommande och lämpliga åtgärder kan övervägas.

Riksdagen bör regelbundet få information om utvecklingen utifrån systemet för redovisning och uppföljning, t.ex. genom budget- propositionen.

62

6.3.2

En arbetsgrupp för det civila samhället

Prop. 2009/10:55

Regeringens bedömning: En arbetsgrupp bör inrättas i Regerings- kansliet med uppgift att regelbundet följa upp och redovisa utvecklingen i förhållande till målet för politiken för det civila samhället, såsom detta specificeras genom de sex centrala principerna.

Utredningens bedömning: Utredningen har föreslagit att den

interdepartementala arbetsgruppen för folkrörelsefrågor och social

ekonomi som tidigare funnits i Regeringskansliet bör finnas kvar och ges

en mer beredande karaktär.

Remissinstanserna:

Boverket, Försvarsmakten, Kriminalvården,

Länsstyrelserna i Örebro och Jämtlands län, Samarbetsnämnden för

statsbidrag till trossamfund, Sida, Socialstyrelsen, Statens Kulturråd,

Ungdomsstyrelsen, Arbetsgivaralliansen, Bygdegårdarnas Riksförbund,

Forum för frivilligt socialt arbete, Handikappförbundens Samarbets-

organ, Hela Människan, Hela Sverige ska leva, Hyresgästföreningen,

IOGT-NTO, Riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte

(Famna), Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige, Svenskt

Friluftsliv, Sveriges Civilförsvarsförbund, Sveriges Kommuner och

Landsting, Sveriges konsumenter, Studieförbundet Vuxenskolan och Våra

Gårdar stödjer förslaget.

Två instanser, Statskontoret och Riksförbundet frivilliga samhälls-

arbetare (RFS), avstyrker förslaget. Statskontoret framför att frågan om

hur Regeringskansliet utformar sina beredningsformer bör vara en fråga

för regeringen och Regeringskansliet att överväga på egen hand. RFS

menar att formen med en interdepartemental arbetsgrupp redan prövats

och då inte fungerade (se vidare avsnitt 7.1.5 och 7.3).

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i

utkastet till proposition var densamma som den som görs nu.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos) uttrycker stöd för

förslaget om att en arbetsgrupp ska inrättas för uppföljningen av

politiken, liksom för den dialog med det civila samhällets organisationer

som denna arbetsgrupp föreslås föra i samband med uppföljningen. Civos

anser också att medel bör avsättas för att det civila samhällets

organisationer ska kunna göra egna uppföljningar. Forum för frivilligt

socialt arbete betonar att det är viktigt att civilsamhällets organisationer

är med och utformar systemet för uppföljning och redovisning samt att

de bör komma in på ett tidigt stadium av olika samordnings- och

utvärderingsprocesser.

Skälen för regeringens bedömning: Det uppföljningssystem för

politiken för det civila samhället som beskrivits ovan förutsätter att alla

berörda departement samverkar i ett gemensamt organ, t.ex. en

interdepartemental arbetsgrupp. Folkrörelseutredningen har föreslagit att

den interdepartementala arbetsgrupp som tidigare funnits med ansvar för

folkrörelsepolitik och social ekonomi bör finnas kvar och ges en mer

beredande karaktär jämfört med tidigare, när den framför allt fungerade

som en kanal för informationsutbyte mellan departementen. Statskontoret

har invänt att frågan om hur Regeringskansliet utformar sina berednings-

former bör vara en

fråga för regeringen och Regeringskansliet att

63

överväga på egen hand. Regeringen bedömer dock att det är viktigt att redovisa vilka överväganden som har gjorts i frågan om hur folk- rörelsepolitiken med dess tvärsektoriella karaktär bör hanteras inom Regeringskansliet. Det är också viktigt att uttryckligen ta ställning till Folkrörelseutredningens förslag på detta område, inte minst för att vara tydlig i förhållande till det civila samhället, som ytterst är föremålet för politiken.

Regeringen delar utredningens bedömning att det behövs en arbets- grupp där de berörda departementen är representerade och att arbets- gruppen bör ges ett tydligare uppdrag än vad som tidigare varit fallet inom folkrörelsepolitiken. Detta blir möjligt genom att arbetsgruppen ges uppdraget att systematisera, bedöma och följa upp den information som samlas in genom det föreslagna uppföljningssystemet. Därutöver bör arbetsgruppen även fungera som en referensgrupp för beredningen av generella frågor om det civila samhället och dess villkor. Arbetsgruppens tydliga uppdrag i förhållande till politiken för det civila samhället gör att den kommer att ha en annan funktion än den interdepartementala arbets- grupp som funnits tidigare och som Riksförbundet frivilliga samhälls- arbetare nämnt.

Det är viktigt att arbetsgruppen har en koppling till det civila samhället genom en samrådsgrupp eller på annat sätt och att organisationerna inom det civila samhället kan delta i utformningen av systemet, t.ex. när det gäller hur de sex principerna ska konkretiseras i indikatorer eller motsvarande. I avsnitt 7.3. presenteras också ett förslag om att inrätta ett partsgemensamt forum för dialog mellan det civila samhället och regeringen. Den interdepartementala arbetsgruppen bör ha regelbundna kontakter med detta forum så att det civila samhällets organisationer i samband med uppföljningen av politiken kan ges tillfälle att lämna information och synpunkter om utvecklingen, samt även informeras om åtgärder som regeringen planerar och som berör det civila samhället på ett mer generellt plan.

Regeringen anser också att det förslag som flera organisationer framfört, att det civila samhällets organisationer bör kunna göra sina egna uppföljningar, är intressant. På så sätt kan mer kritiskt granskande rapporter utifrån organisationernas självständiga roll och uppfattning presenteras parallellt med Regeringskansliets uppföljning. De olika bilderna bör tillsammans kunna ge en bra och dynamisk bild av utvecklingen. Regeringen bedömer därför att en sådan uppföljnings- rapport bör utarbetas av Folkbildningsrådet, vid sidan av Regerings- kansliets uppföljning (se även avsnitt 7.3).

6.3.3Underlag för redovisning och uppföljning

Den redovisning som görs från de olika departementens ansvarsområden för uppföljning gentemot målet behöver baseras på konkreta och aktuella uppgifter. Det är därför nödvändigt att bryta ned varje princip i sak- förhållanden eller indikatorer. Nedan nämns exempel på sådana sakför- hållanden som är av relevans för respektive princip. Dessa ska dock ses just som exempel, eftersom det efterhand kan uppstå behov av att belysa nya förhållanden, problem eller möjligheter, samtidigt som andra frågor

Prop. 2009/10:55

64

kan förlora i aktualitet. Det är dock en målsättning att så långt som Prop. 2009/10:55 möjligt behålla samma faktorer under en längre period så att utveck-

lingen kan följas över tid.

De olika sakförhållandena eller indikatorerna kan utarbetas av den interdepartementala arbetsgrupp som planeras ges uppdraget att hantera redovisningen och uppföljningen gentemot målet i dialog med det civila samhällets organisationer.

När informationen samlas in av arbetsgruppen för första gången bör arbetet syfta till att kartlägga situationen i förhållande till målet och de sex centrala principerna. Vid efterkommande uppföljningar bör arbetet övergå till att fokusera på förändringar i förhållande till den första kartläggningen.

Principen om självständighet och oberoende

För att bedöma hur principen om självständighet och oberoende beaktas, behövs information om i vilken mån

-de statliga myndigheterna, mer än vad som kan anses befogat, styr eller kontrollerar verksamheten inom det civila samhället, t.ex. avseende vilka krav som ställs för att en organisation ska kunna bildas, på dess bokföring och deklaration, samt vilka möjligheter som finns för organisationerna att behandla medlemsuppgifter konfidentiellt,

-det finns organisationsbidrag och annat generellt stöd som gör det möjligt för det civila samhällets organisationer att upprätthålla basfunktioner utan något större inslag av offentlig styrning, samt om dessa bidrag håller en rimlig nivå i förhållande till mer styrande bidrag,

-det finns goda möjligheter för det civila samhällets organisationer att upprätthålla en hög grad av egenfinansiering t.ex. genom ekonomisk verksamhet,

-övriga villkor som gäller för statsbidrag till det civila samhällets organisationer överensstämmer med de principer som föreslås i denna proposition,

-representanter för den offentliga sektorn ingår i styrelser och ledning för det civila samhällets organisationer.

Principen om dialog

För att det ska kunna bedömas om principen om dialog beaktas behövs information om i vilken mån

-det civila samhällets organisationer inkluderas i det ordinarie remissförfarandet i Regeringskansliet,

-det civila samhällets organisationer ges tillfälle att framföra information och synpunkter utöver det ordinarie remissförfarandet i samband med Regeringskansliets beredning av regeringens ärenden,

-andra statliga myndigheter för dialog med det civila samhällets organisationer, samt

65

-öppna möten eller samråd hålls med det civila samhällets Prop. 2009/10:55 organisationer för att gemensamt diskutera generella frågor om det

civila samhällets förutsättningar och villkor.

Principen om kvalitet

Principen om kvalitet och dess genomslag kan studeras bl.a. utifrån information om i vilken mån

-den särskilda kvalitet som det civila samhällets organisationer har beaktas vid utformningen av uppdrag och upphandlingar,

-statliga myndigheter för dialog och utbyter erfarenheter med det civila samhällets organisationer om metoder som kan användas vid utförandet av välfärdstjänster,

-insatser som genomförs av det civila samhället på uppdrag av offentlig sektor följs upp och utvärderas,

-kvalitetsindikatorer utvecklas och används för utvärdering av sådana insatser,

-staten främjar forskning, statistik och annan kunskapsutveckling om det civila samhället, samt

-kunskap om det civila samhället sprids inom den offentliga förvaltningen.

Principen om långsiktighet

Bland de faktorer som bör studeras för att bedöma i vilken mån principen om långsiktighet beaktas behövs information om i vilken mån

-det civila samhällets förutsättningar att verka förändras, t.ex. avseende bidrags- och regelsystem,

-information om eventuella sådana förändringar sprids i god tid samt

-det civila samhällets organisationer ges tillfälle att lämna synpunkter på förändringar som planeras eller genomförs.

Principen om öppenhet och insyn

För att det ska kunna bedömas om principen om öppenhet och insyn har genomslag behövs information om i vilken mån

-statliga myndigheter informerar det civila samhället i frågor som rör denna sektor,

-det civila samhällets organisationer ges tillfälle att framföra sina synpunkter i sådana frågor, samt

-bidragssystem och andra villkor inom området uppmuntrar det civila samhällets organisationer att öppet redovisa sin organisation, sin verksamhet och sin ekonomi.

Principen om mångfald

Principen om mångfald och dess genomslag kan studeras utifrån information om i vilken mån

- entreprenörskap inom det civila samhället stimuleras och underlättas

66

- det civila samhällets organisationer har möjligheter att lämna anbud Prop. 2009/10:55 inom ramen för offentliga upphandlingar

-statliga myndigheter, kommuner och landsting informeras om möjligheterna att upphandla eller på annat sätt lämna uppdrag till det civila samhällets organisationer

-kunskap och goda exempel om det civila samhällets organisationer sprids till statliga myndigheter, kommuner och landsting

-aktuell information sprids om vad som krävs i administrativa och andra avseenden för att bilda och verka inom det civila samhället,

-information om rättsregler och bidragssystem som rör det civila samhället är lättillgänglig och lättfattlig,

-bidragssystem och andra villkor inom området stimulerar det civila samhällets organisationer att främja delaktighet, jämställdhet och icke-diskriminering i den egna verksamheten, samt

-aktuell statistik finns avseende vilka delar av befolkningen som engagerar sig och har uppdrag inom det civila samhället.

7Dialog och samråd med det civila samhällets organisationer

7.1Utgångspunkter och tidigare erfarenheter

7.1.1 Inledning

När folkrörelsepolitiken inrättades som ett eget politikområde 2001

angavs att den generella folkrörelsepolitiken bl.a. skulle omfatta frågan

om att utveckla och stärka formerna för samverkan och samråd med

föreningar och folkrörelser. Det skulle ske i deras roll som företrädare för

medborgargrupper och som aktörer med verksamhet som svarar mot

olika politikområden.

Diskussionerna om regeringens och Regeringskansliets dialog och

samråd med det civila samhällets organisationer har kommit att omfatta

flera delfrågor. För det första har diskussionen gällt formerna för den

mer kontinuerliga dialogen mellan, å ena sidan, företrädare för

regeringen och dess förvaltningsmyndigheter och, å andra sidan,

företrädare för föreningslivet och andra aktörer inom det civila samhället.

Denna dialog har sedan 2002 genomförts under namnet Folkrörelse-

forum. Folkrörelseforum har betraktats som ett viktigt verktyg för

regeringen att föra dialog med det civila samhällets organisationer om

bl.a. föreningslivets villkor mer generellt.

För det andra har frågan om själva formerna för samverkan mellan

företrädare för regeringen och det civila samhället, dvs. det som ibland

kallas för spelregler, blivit allt mer aktuella i samband med regeringens

dialog med idéburna organisationer inom det sociala området samt inom

integrationsområdet. Här behandlas frågor om hur relationerna mellan

staten och det civila samhället kan utvecklas, bl.a. med avseende på vilka

möjligheter som finns för det civila samhällets organisationer att vara

utförare och leverantörer av tjänster och service och samtidigt vara

röstbärare för sina medlemmar.

67

En tredje fråga som diskuterats är möjligheterna för det civila samhällets organisationer att lämna synpunkter i samband med rege- ringens beredning av ärenden, främst i samband med det remiss- förfarande som ingår som ett led i beredningen av utredningsbetänkanden och lagförslag. I anslutning till denna fråga har diskuterats om, och så fall hur, det ordinarie remissförfarandet skulle kunna kompletteras med fler möjligheter och tillfällen för det civila samhällets organisationer att lämna synpunkter. Det kan påpekas att arbetet med denna proposition kan ses som ett sådant utvidgat samrådsförfarande. Ett utkast till propo- sitionen har offentliggjorts och organisationer inom det civila samhället har därefter lämnats tillfälle att under en period av tre månader lämna synpunkter på utkastet. Dessa synpunkter beskrivs i sammandrag i anslutning till de avsnitt som kommenterats i yttrandena. Bland de organisationer som inkommit med yttranden har ett flertal uttryckt stort stöd för den öppna processen och möjligheten att lämna synpunkter.

Här nedan behandlas alla de tre nämnda aspekterna på dialog och samråd med det civila samhällets organisationer. Gemensamt för dessa tre aspekter är att de rör dialog om det civila samhällets villkor mer generellt. Utöver de former för dialog och samråd som diskuteras här genomförs sektorsbaserade samråd med det civila samhällets organisa- tioner, t.ex. inom ungdomspolitiken, jämställdhetspolitiken och politiken för de nationella minoriteterna.

Inledningsvis behandlas de utgångspunkter som finns i internationella dokument som tar upp frågor om samråd med det civila samhällets organisationer. En översikt över tidigare diskussioner och erfarenheter på området, bl.a. inom demokratipolitiken och från Folkrörelseforum, ges också. Därefter, i avsnitt 7.2, behandlas regeringens dialog med idéburna organisationer inom det sociala området samt inom integrationsområdet. I avsnitt 7.3 diskuteras hur löpande samråd och dialog mellan regeringen och det civila samhällets organisationer ska kunna ske. I avsnitt 7.4 be- handlas slutligen frågan om möjligheter för det civila samhällets organisationer att lämna synpunkter vid Regeringskansliets beredning av ärenden.

7.1.2Internationella dokument om samråd med det civila samhällets organisationer

Såsom beskrivits i avsnitt 3 finns en rad internationella konventioner och andra texter som behandlar frågor om det civila samhällets organisationer och slår fast mänskliga rättigheter med anknytning till dessa organisa- tioners och deras medlemmars verksamhet, bl.a. rörande föreningsfrihet och mötesfrihet. Många mellanstatliga organisationer på det inter- nationella planet, t.ex. FN och Europarådet, har också särskilda former för sin egen samverkan med det civila samhällets organisationer.

Utöver dessa förfaranden för att det civila samhällets organisationer ska kunna lämna synpunkter till internationella mellanstatliga organisa- tioner finns dokument om hur staterna bör ge organisationerna möjlighe- ter att lämna synpunkter i anknytning till det nationella beslutsfattandet. Här bör främst nämnas den rekommendation som Europarådets Minister- kommitté antog i oktober 2007 om rättslig status för det civila samhällets

Prop. 2009/10:55

68

organisationer i Europa (Recommendation CM/REC (2007)14 of the Committee of Ministers on the legal status of non-governmental organisations in Europe). Rekommendationen behandlar bl.a. frågor om deltagande för det civila samhällets organisationer i beslutsfattandet. I dokumentet sägs att

“Governmental and quasi-governmental mechanisms at all levels should ensure the effective participation of NGOs without discrimination in dialogue and consultation on public policy objectives and decisions. Such participation should ensure the free expression of the diversity of people’s opinions as to the functioning of society. This participation and co-operation should be facilitated by ensuring appropriate disclosure or access to official information.

NGOs should be consulted during the drafting of primary and secondary legislation which affects their status, financing or spheres of operation.”

Rekommendationen klargör alltså att beslutsfattande organ på alla nivåer i samhället ska säkerställa effektivt deltagande av det civila samhällets organisationer i frågor som rör politiska mål och beslut. Formerna för deltagande ska vara sådana att organisationerna fritt kan uttrycka sina åsikter och ge organisationerna tillgång till information i de ärenden som behandlas. I frågor om lagstiftning eller annan rättslig reglering av det civila samhällets organisationer och deras ställning, finansiering eller verksamhet ska organisationerna konsulteras under beredningsprocessens gång.

I en förklarande promemoria (Explanatory Memorandum) om rekom- mendationen sägs att det är av intresse både för myndigheter och det civila samhällets organisationer, liksom för samhället i stort, att det finns effektiva mekanismer för dialog och samråd, så att de kunskaper som finns inom det civila samhällets organisationer kan tas tillvara fullt ut. Även om varje enskild organisation inte kan bjudas in till dialog i alla frågor bör former utarbetas för att organisationerna ska kunna lämna sina synpunkter genom sina samordningsorgan. Vidare sägs att inga organisa- tioner får uteslutas från dialog på diskriminerande grunder samt att en variation av infallsvinklar bör eftersträvas.

Mot bakgrund av rekommendationen riktade Europarådets demokrati- konferens (Forum for the Future of Democracy), när den hölls i Sigtuna 2007, en uppmaning till Europarådets samverkansorgan för det civila samhällets organisationer (Conference of International Non-Govern- mental Organisations of the Council of Europe, INGO) att utarbeta en kod för hur medlemsstaterna ska främja medborgerligt deltagande, bl.a. via dialog med det civila samhällets organisationer. INGO-konferensen antog koden den 1 oktober 2009 och presenterade förslaget vid Europa- rådets demokratikonferens i Kiev senare samma månad. Vid sitt möte den 20 och 21 oktober 2009 antog Europarådets ministerkommitté en deklaration där den stödjer koden och framhåller dess betydelse. Koden ger utförlig vägledning för olika typer av samråd med det civila samhällets organisationer, från information, via konsultation och dialog

Prop. 2009/10:55

69

till partnerskap, och tydliggör på vilka stadier av en beredningsprocess Prop. 2009/10:55 som samråd kan ske.

7.1.3Remissförfarandet inom Regeringskansliet

Att låta myndigheter, det civila samhällets organisationer och andra aktörer yttra sig i regeringsärenden är ett mycket betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen. Utgångspunkten för detta förfarande är det grundlagsfästa beredningskrav som uttrycks i 7 kapitlet 2 § regeringsformen:

”Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.”

Det vanligaste sättet att inhämta yttranden är att skicka utredningsförslag på remiss. Syftet med remissförfarandet är att belysa vilka konsekvenser som förslag kan få om de genomförs. Syftet är också att främja ett brett medborgerligt deltagande i samhällsdebatten.

Myndigheter som lyder under regeringen är skyldiga att svara på remisser, men avgör själva om de har några synpunkter att redovisa i sitt svar. För andra remissinstanser, t.ex. det civila samhällets organisationer, innebär remissen en inbjudan att lämna synpunkter. En organisation som inte fått en inbjudan att lämna synpunkter kan ändå välja att göra detta genom ett s.k. spontanyttrande.

Som huvudregel ska ett remissförfarande vara skriftligt och remiss- instanserna ska få minst tre månader på sig att skicka synpunkter till ansvarigt departement. Ibland används dock andra former för att ersätta eller komplettera det skriftliga remissförfarandet, t.ex. remissmöten eller ”hearings”.

Som nämnts ovan är det oftast när en utredning presenterat ett betänkande som remissförfarandet genomförs. Regeringsformens be- stämmelse om att sammanslutningar ska lämnas tillfälle att yttra sig i den omfattning som behövs gäller dock alla typer av regeringsärenden. Vidare kan påpekas att det inte sägs uttryckligen i bestämmelsen i vilket skede av beredningsprocessen som upplysningar ska inhämtas, även om det blivit en etablerad form att göra detta genom att sända utrednings- betänkanden på remiss.

7.1.4Överväganden inom demokratipolitiken

Demokratiutredningen behandlade medborgarsammanslutningarnas roll i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). Med uttrycket medborgarsammanslutningar syftade utredningen på såväl folkrörelserna och det övriga föreningslivet som nätverk och globala rörelser. Utred- ningen menade att sammanslutningarna regelbundet bör bjudas in till dialog med det offentliga för att deras betydelsefulla engagemang

långsiktigt och fullt ut ska tas tillvara. Det är av yttersta vikt att samhället

70

välkomnar olika sammanslutningar till en dialog, menade utredningen, och framhöll att det handlar om att utveckla den starka demokratin där den representativa demokratin råder men där värdet av genomgripande diskussioner är grundläggande. Vidare framförde utredningen att demo- krati måste få ta tid och att särskilda regler behövs för att alla ska kunna komma till tals. Demokratins krav på upplyst förståelse kräver möjligheter och tid till ett kritiskt inhämtande av relevant beslutsunder- lag, eftertanke och samråd, menade utredningen.

I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) fram- fördes att medborgarsammanslutningarnas förutsättningar och möjlig- heter att delta i den politiska processen behövde utvecklas. I propo- sitionen aviserades att återkommande s.k. folkrörelseforum skulle genomföras för dialog mellan regeringen och dess förvaltnings- myndigheter å den ena sidan och företrädare för folkrörelser, föreningar och andra medborgarsammanslutningar å den andra. Folkrörelseforum beskrivs nedan i avsnitt 7.1.5.

Regeringen aviserade också i propositionen att en kartläggning över hur det svenska remissförfarandet används avseende frågor med EU- anknytning skulle genomföras. Vikten av att så många berörda som möjligt deltar i beredningsprocessen av EU-frågor framhölls, samtidigt som det påpekades att EU-medlemskapet inneburit en snabbare takt och fler ärenden i den politiska processen. Vidare påpekades att remiss- förfarandet används på olika sätt för olika frågor och varierar mellan departementen inom Regeringskansliet. Mot den bakgrunden avsåg regeringen att initiera en kartläggning över hur remissförfarandet används avseende frågor med EU-anknytning.

I regeringens skrivelse Demokratipolitik (skr. 2003/04:110) upprepades att en kartläggning av hur det svenska remissförfarandet används av- seende frågor med EU-anknytning bör genomföras. Det sades också att kartläggningen skulle knytas till ett bredare arbete kring remiss- förfarandet. Resultatet av denna undersökning redovisas kortfattat i avsnitt 7.4.

7.1.5Folkrörelseforum

Folkrörelseforum inrättades våren 2002 för dialog mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter och företrädare för folkrörelser, föreningar och andra medborgarsammanslutningar. Avsikten var att Folkrörelse- forum skulle behandla frågor om det civila samhällets villkor och förut- sättningar och dess möjligheter att utgöra en samlad samhällsröst för demokratin. Folkrörelseforum har sedan dess använts som ett samlings- namn för den kontinuerliga kontakten mellan regeringen och förenings- livet och har omfattat flera olika möten och mötesformer, såväl större konferenser som mindre möten.

Bakgrunden till Folkrörelseforum var bl.a. att det vid folkrörelse- politiken inrättande hade angivits, såsom nämndes ovan, att den generella folkrörelsepolitiken skulle omfatta frågan om att utveckla och stärka formerna för samverkan och samråd med föreningar och folkrörelser. Därefter aviserade regeringen i propositionen Demokrati för det nya seklet att ett återkommande folkrörelseforum skulle genomföras för att

Prop. 2009/10:55

71

stärka den demokratiska infrastrukturen genom dialog om medborgar- sammanslutningarnas förutsättningar och möjligheter att utgöra en samlad samhällsröst i för demokratin väsentliga frågor. I dialogen skulle särskilt sammanslutningar på etnisk grund och ungas organisationer uppmärksammas. Vidare ansågs det väsentligt att små, nya och okonven- tionella, ibland informellt organiserade, sammanslutningar skulle beredas tillfälle att delta. Folkrörelseforum kunde enligt propositionen t.ex. handla om folkrörelsernas och föreningarnas rättsliga och finansiella villkor samt om hur man på bästa sätt ska ta tillvara föreningslivets samlade kunskaper och resurser.

Folkrörelseutredningen har i sitt betänkande beskrivit bakgrunden till och genomförandet av Folkrörelseforum. Utredningen hämtade också in synpunkter om denna dialogform och sammanfattade sina intryck med att de olika aktiviteterna som anordnats inom ramen för Folkrörelseforum har mottagits positivt. Mötena har varit välbesökta och välplanerade och haft ett gediget innehåll. Dialogerna har berört viktiga teman och fungerat som inspirerande mötesplatser, menade utredningen.

Samtidigt framhöll Folkrörelseutredningen att syftet med dialogen kommit att bli alltmer otydligt. Utredningen genomförde en under- sökning med hjälp av en webbenkät som skickades till de cirka 600 personer som deltagit i någon av Folkrörelseforums aktiviteter. Det var 150 personer som besvarade enkäten. Många av dem som inte svarade hade endast deltagit i en stor konferens hösten 2003. Av de svarande var 60 procent över 50 år och mer än 60 procent tjänstemän i organisationer eller myndigheter. 70 procent var verksamma på den nationella nivån. Utredningens bedömning var att denna bild sannolikt präglade även sam- mansättningen på deltagarna i Folkrörelseforum.

I enkäten frågade utredningen bl.a. om Folkrörelseforum hade bidragit till att stärka dialogen mellan regeringen och föreningslivet. Omdömet blev 3,4 på en sexgradig skala. På frågan vad man ansåg om att dialogen administrerats av regeringen blev omdömet 3,5. En svarande menade att det hade varit bättre om en organisation inom föreningslivet hade fått i uppdrag att administrera dialogen. En annan ansåg att en kontinuerlig dialog borde föras utifrån ett ömsesidigt partnerskap och ansvar mellan staten och det civila samhället. På frågan om i vilken form dialogen bör ske framöver ansåg något mer än hälften av de svarande att dialogen borde ske i arbetsgrupper eller fokusgrupper för olika frågor. Knappt hälften ansåg också att dialogen bör ske genom en av staten oberoende arena men med statlig finansiering. Bland föreningslivets företrädare i utredningens referensgrupp fanns det också en kritisk inställning till och oklarheter om formerna för arbetet med Folkrörelseforum.

Ett större Folkrörelseforum arrangerades senast i november 2007 på temat Samhällsförändring i praktiken. Konferensen anordnades i samar- bete med Nätverket SIP och ett 20-tal organisationer inom det civila samhället, vilka ansvarade för seminarier och olika utställningar under teman som integration och utanförskap, internationella frågor och social ekonomi. I konferensen deltog representanter från cirka 150 föreningar.

Folkrörelseutredningen ansåg att dialogen mellan regeringen och föreningslivet bör gå in i ett nytt skede där plattformen för dialog är mer jämbördig. Utredningens förslag var att detta ska ske genom att en folkrörelsedelegation inrättas för regelbundet och återkommande samråd

Prop. 2009/10:55

72

mellan staten och det civila samhället. Detta förslag diskuteras vidare Prop. 2009/10:55 nedan i avsnitt 7.3.

7.2 Regeringens dialoger med idéburna organisationer inom det sociala området och integrationsområdet

Dialog inom det sociala området

Regeringen beslutade den 6 september 2007 att bjuda in ideella aktörer

verksamma inom det sociala området till en dialog som grund för en

eventuell överenskommelse om hur relationerna mellan staten och den

ideella sektorn kan utvecklas (IJ2007/2539/D). I regeringsbeslutet angavs

att en eventuell överenskommelse skulle tydliggöra de ideella aktörernas

roll inom det sociala området och möjliggöra för dem att konkurrera på

likvärdiga villkor med andra aktörer inom området. I beslutet angavs

också att arbetet med att utveckla relationerna mellan den offentliga och

den ideella sektorn först bör avgränsas till det sociala området, för att

därefter behandla andra områden.

Ett viktigt syfte var att stödja framväxten av en betydligt större

mångfald av utförare och leverantörer inom t.ex. hälso- och sjukvården

och omsorgen. Dialogen skulle omfatta relationerna mellan staten och

den ideella sektorn inom det sociala området samt utgå från bådas ömse-

sidiga beroende och del i samhällsutvecklingen. Frågeställningar som

skulle belysas var bl.a. hur ideella aktörer kan utvecklas som producenter

och leverantörer av olika former av service och tjänster till allmänheten.

Andra viktiga frågeställningar var vilka hinder som finns för att sektorns

hela potential inom området ska kunna utvecklas samt i vilken

utsträckning och på vilket sätt staten kan bidra till att dessa hinder

undanröjs. Ytterligare en central fråga var hur organisationerna, parallellt

med att vara producenter och aktörer på en marknad, också fortsatt skulle

kunna fungera som röstbärare och opinionsbildare, inte minst för

människor som befinner sig i utanförskap.

Dialogen inom det sociala området genomfördes under tiden november

2007 till och med mars 2008. Under dialogen har möten och konferenser

ägt rum med sammanlagt ett 90-tal organisationer. I dialogen deltog

också Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Som ett resultat av dialogen presenterades den 31 mars 2008 ett förslag

till överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom

det sociala området och SKL. I förslaget används begreppet ”idéburna

organisationer” för att omfatta en något vidare krets av aktörer än

uttrycket ”den ideella sektorn”, vilket användes i regeringsbeslutet, t.ex.

kooperativ (se avsnitt 5.2 om aktörer inom det civila samhället). För-

slaget utarbetades av en arbetsgrupp med företrädare för såväl regeringen

som idéburna organisationer och SKL. Förslaget skickades till idéburna

organisationer för synpunkter och publicerades även på regeringens

webbplats. Därefter fortsatte dialogen och förslaget till överenskommelse

reviderades med hänsyn till de synpunkter som kom in.

Den 23 oktober 2008 beslutade regeringen att bemyndiga de tre

ansvariga statsråden att för regeringens räkning underteckna överens-

kommelsen (IJ2008/2110/UF). SKL och närmare 50 idéburna organisa-

73

tioner har därefter beslutat att ansluta sig till överenskommelsen inom det sociala området. I överenskommelsen framhåller de tre parterna gemensamt att de idéburna organisationerna utgör både en förutsättning och ett uttryck för varje öppet, demokratiskt och framgångsrikt samhälle. De är en omistlig del av den svenska demokratin och bidrar också ofta genom internationellt arbete till att påverka villkoren för människor bortom vårt lands gränser. Möjligheten att bilda och driva dessa verk- samheter utgår från de grundläggande fri- och rättigheter som anges i regeringsformen, bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfrihe- ten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten. Parterna framhåller en önskan att ta tillvara den kraft som finns inom de idéburna organisationerna. Förutsättningar för många olika aktörer bör skapas och de idéburna organisationernas roll som röstbärare och opinionsbildare bör uppmuntras. Möjligheterna att driva idéburen verk- samhet inom vård och omsorg bör utvecklas.

I överenskommelsen enades de tre parterna också om ett antal principer som ska ligga till grund för relationerna och tydliggöra rollerna parterna emellan. De sex principerna handlar om självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald. Den närmare innebörden av principerna beskrivs i avsnitt 6.2.

Regeringen har den 4 juni 2009 överlämnat en skrivelse till riksdagen om dialogen och överenskommelsen inom det sociala området (Överens- kommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting, skr. 2008/09:207).

Principen om dialog är av störst relevans i detta sammanhang. Parterna har i anslutning till denna princip gemensamt uttalat i överenskommelsen att det är viktigt att de som berörs av beslut själva eller genom sina intresseorganisationer kan hävda sina rättigheter och intressen. Det sägs också att de idéburna organisationerna bidrar till att öka det demokratiska deltagandet och det folkliga inflytandet genom att bredda och fördjupa beslutsunderlag och genom att skapa förståelse och förtroende mellan dialogens parter. Formerna för dialog bör vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt. Vidare framhålls att dialogen som form och relationen mellan parterna behöver anpassas till de lokala och regionala förutsättningar som råder. Principerna i den nationella överenskommelsen är en viktig utgångspunkt för relationerna på samtliga nivåer i samhället.

Överenskommelsen innehåller också ett antal åtaganden och åtgärder som varje part ska följa och genomföra. Regeringen åtar sig i överens- kommelsen att verka för att det utvecklas former för ett mer systematisk utbyte av erfarenheter mellan regeringen och idéburna organisationer. Regeringen ska också delge och informera idéburna organisationer om relevanta processer inom Regeringskansliet och andra statliga myndig- heter inom det sociala området. Bland de åtgärder som regeringen ska genomföra enligt överenskommelsen bör framför allt följande nämnas i detta sammanhang. Regeringen ska:

-Undersöka möjligheterna att använda redan existerande delegationer och liknande organ för systematiskt utbyte av erfarenheter och eventuellt utvidgande av det civila samhällets deltagande.

Prop. 2009/10:55

74

- Undersöka vilka processer inom Regeringskansliet och andra statliga Prop. 2009/10:55 myndigheter inom det sociala området som det civila samhället bör

informeras om.

-Uppmärksamma vikten av att höra det civila samhället synpunkter under bl.a. utredningsarbete samt i relevanta utredningsdirektiv ange att utredningen ska inhämta synpunkter från det civila samhället.

-Främja nationella mötesplatser med idéburna organisationer för att gemensamt diskutera organisationernas förutsättningar och villkor.

-Utveckla informationsutbytet och dialogen med de idéburna organisationerna för att skapa bättre förankrade beslutsunderlag.

-Ge länsstyrelserna i uppdrag att i sin tillsynsverksamhet uppmärk-

samma hur kommunerna efterlever socialtjänstlagens bestämmelser om samverkan med organisationer och föreningar.

För att följa upp de åtaganden och åtgärder som görs i överens- kommelsen har en partsgemensam arbetsgrupp bildats. Under arbets- gruppen har ett kansli upprättats. Uppföljningsarbetet består bl.a. av årliga konferenser, uppföljningsrapporter och tematiska studier. Kansliet arbetar också aktivt med att informera om överenskommelsen och att på olika sätt driva och följa upp utvecklingen av den.

Dialog inom integrationsområdet

I regeringsbeslutet från september 2007 om att inleda dialogprocessen på det sociala området framgår att arbetet med att utveckla relationerna mellan det offentliga och den ideella sektorn först borde avgränsas till det sociala området för att därefter behandla andra områden. I januari 2009 beslutade regeringen att bjuda in idéburna organisationer som verkar inom integrationsområdet till en dialog om hur relationerna mellan regeringen och de idéburna organisationerna kan utvecklas vidare (IJ2009/60/UF). Fokus för denna dialog ligger på frågor om nyanlända invandrares etablering. Ett åttiotal organisationer som arbetar med nyanlända invandrare eller gör andra insatser för att skapa bättre förutsättningar för en eventuell framtida etablering i Sverige har bjudits in till dialogen. En närmare beskrivning av denna dialog finns i avsnitt 9.4.2.

Kulturutredningens förslag om en dialog inom kulturområdet

Kulturutredningen, som tillsattes 2007, hade uppdraget att se över

kulturpolitiken, dess inriktning och arbetsformer samt att lämna förslag

om förändringar till följd av kommitténs överväganden (dir. 2007:99).

Utredningen presenterade sitt slutbetänkande i februari 2009

(SOU 2009:16). I betänkandet föreslår utredningen att regeringen tar

initiativ till en dialog mellan staten och det civila samhällets

organisationer på kulturområdet samt Sveriges Kommuner och

Landsting. Syftet med denna dialog föreslås vara att öka samverkan

mellan statliga myndigheter och institutioner och det civila samhället.

Utredningen anser att det är angeläget att finna former för ett bra samspel

mellan de kulturpolitiska insatserna och folkbildningen samt för

kulturorienterade insatser inom det civila samhället i övrigt.

75

Enligt utredningens förslag ska dialogen inkludera amatör- och Prop. 2009/10:55 arrangörsorganisationer, organisationer bildade på etnisk grund, kultur-

inriktade ungdomsorganisationer, lokalhållande organisationer, studie- förbund, hembygdrörelsen, folkrörelsearkiv och de nationella minoritet- ernas organisationer, med flera.

Den 21 september 2009 lade regeringen fram sin kulturpolitiska proposition Tid för kultur (prop. 2009/10:3). I propositionen gör rege- ringen bedömningen att dialogen mellan företrädare för staten, kom- munerna och landstingen samt ideella och idéburna organisationer och nätverk behöver utvecklas inom kulturområdet. Regeringen avser att under 2010 bjuda in till en dialog kring gemensamma framtidsfrågor. Regeringen kommer även att tydligare framhålla betydelsen av sam- arbetet med civilsamhället i styrningen av myndigheterna inom kulturområdet.

7.3Ett partsgemensamt forum för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhällets organisationer

Regeringens bedömning: Regeringens kontinuerliga dialog med det civila samhällets organisationer bör ske inom ramen för ett parts- gemensamt forum. Dialogen bör behandla generella frågor om det civila samhällets villkor, möjligheter och utveckling samt dess roll i demokratin och för delaktigheten i demokratin. Under en första period bör detta forum sammankallas och administreras av Folkbildningsrådet.

Vid sidan om det partsgemensamma forumet bör även större konferenser eller liknande samråd, som är öppna för alla intresserade organisationer inom det civila samhället, anordnas regelbundet för diskussion om generella frågor om det civila samhället.

Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker utredningens bedömning om att en delegation bör inrättas för regelbundet

återkommande samråd mellan staten och det civila samhället.

Två instanser, Länsstyrelsen i Örebro län och Svenskt Friluftsliv, är tveksamma till utredningens bedömning. Två remissinstanser,

Statskontoret och Riksförbundet för homosexuellas, transexuellas och bisexuellas rättigheter, avstyrker.

Många av de remissinsatser som delar utredningens bedömning om en delegation för samråd mellan staten och det civila samhället har synpunkter på delegationens sammansättning eller funktionssätt. Sveriges Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget om en delegation för samråd mellan staten och det civila samhällets organisationer men understryker att det är viktigt att kommunsektorn ges möjlighet att medverka kontinuerligt i delegationens arbete. Riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte (Famna) menar att om den föreslagna delegationen ska vara ett organ för samråd mellan staten och det civila samhället bör den vara partssammansatt med ett ordförandeskap som

varierar mellan parterna och där respektive part själv utser sina

76

representanter. Bygdegårdarnas Riksförbund, Centrum Mot Rasism, Frivilligorganisationernas Insamlingsråd, Hela Sverige ska leva, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation, Svenska kyrkan och

Sveriges Konsumenter delar inte utredningens uppfattning att delega- tionens ledamöter bör utses av regeringen med ansvarigt statsråd som ordförande samt att föreningslivets företrädare bör vara förtroendevalda som förordnas på två år. Organisationerna menar att de måste få utse sina egna representanter för att relationen mellan parterna ska vara jämlik. Ordförandeskapet bör rotera mellan organisationerna och regeringen, liksom ansvaret för dagordningen. Även Arbetsgivarföreningen KFO och Sveriges Kvinnolobby betonar att ordförande- och sekreterarskap bör rotera mellan parterna. Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS) anser att delegationen skulle vara ett steg på vägen till att relationen blir mer jämbördig och att folkrörelseorganisationer återigen blir ett subjekt i processer som berör dess medlemmar men också samhällsutvecklingen i stort.

Statskontoret avstyrker att en folkrörelsedelegation inrättas. Enligt Statskontorets bedömning är de angivna uppgifterna inte tillräckliga för att inrätta en sådan delegation. Det hindrar inte att Regeringskansliet vid behov kan ha kontakter med företrädare för det civila samhällets organisationer. Statskontoret anser också att den föreslagna delegationen riskerar att ge upphov till en oklar ansvarsfördelning mellan staten och det civila samhället, särskilt när regeringen ska utse delegationens leda- möter som ska representera föreningslivet. Länsstyrelsen i Örebro län är tveksam till inrättandet av en delegation. En översyn av Regerings- kansliets processer kan inkludera behovet av regelbundet återkommande samråd mellan staten och det civila samhället, framför Länsstyrelsen.

Riksförbundet för homosexuellas, transexuellas och bisexuellas rättigheter (RFSL) är kritiskt till inrättandet av en delegation och anser inte att en sådan skulle gynna det civila samhället. RFSL anser att bildandet av ett mellanhandsorgan med reglerande administration såsom ordförande och sekretariat på ansvarigt departement snarare riskerar att avlegitimera organisationernas självständighet. Vidare anser RFSL att relationen mellan det civila samhället och regeringen skulle bli ojämlik och innebära ett övertag för regeringen. RFSL välkomnar dock att regeringen betonar vikten av en god dialog och relation mellan staten och det civila samhället. Även organisationen Svenskt Friluftsliv är tveksam till förslaget om en delegation och menar att detta skulle innebära att ytterligare en kontaktyta skapas som det civila samhället har att hantera.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var densamma som den som görs nu, med den skillnaden att den arbetsgrupp som samordnar uppföljningen av överenskommelsen inom det sociala området då planerades ges uppgiften att administrera forumet.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Majoriteten av de organisationer som inkommit med yttranden uttrycker stöd för att ett partsgemensamt forum inrättas för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhällets organisationer. Ett stort antal organisationer, bl.a. Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos), Kontaktnätet och Riksidrottsförbundet, invänder dock samtidigt mot det förslag som framförts i utkastet till proposition om hur forumet ska

Prop. 2009/10:55

77

administreras. Den främsta invändningen mot förslaget är att dialog om områdesspecifika respektive generella frågor om det civila samhället måste hållas isär och att arbetsgruppen för uppföljning inom det sociala området, med tanke på sitt avgränsade uppdrag och begränsade representation, inte kan företräda hela det civila samhället med dess vida spektrum av organisationer och sammanslutningar. Forum för frivilligt socialt arbete understryker också vikten av att hela variationen av organisationer inom det civila samhället representeras i dialogen, både traditionellt och mindre traditionellt organiserade sammanslutningar. Vidare framför Civos att det behövs en översyn och dialog mellan regeringen och det civila samhället om behovet av utökat deltagande från civilsamhällets organisationer inom EU- och FN-strukturerna.

Närmare om Folkrörelseutredningens bedömning

Utredningen ansåg att regeringen bör inrätta en delegation för regelbundet återkommande samråd mellan staten och det civila sam- hällets organisationer. Inom denna ”folkrörelsedelegation” skulle över- gripande diskussioner tvärs över olika sakområden kunna föras, främst om frågor med anknytning till den generella folkrörelsepolitiken. En uppgift kunde också vara att organisera återkommande Folkrörelseforum i form av seminarier och konferenser, med syfte att få en bredare diskussion utifrån olika teman. Utredningen betonade att alla delar av föreningslivet borde representeras i delegationen. Särskilt borde samman- slutningar som organiserar personer med utländsk bakgrund uppmärk- sammas, liksom ungas organisationer. Det ansågs också viktigt att små, nya och okonventionella, ibland löst organiserade, sammanslutningar skulle ingå. Utredningen ansåg att det kunde övervägas om även före- trädare för Sveriges Kommuner och Landsting skulle ingå i delegationen.

Utredningen ansåg att delegationen skulle ses som ett komplement till de övriga samrådsformer som finns inom de olika departementen. Enligt förslaget skulle delegationens ledamöter utses av regeringen med ansvarigt statsråd som ordförande och med sekretariat på det departement som ansvarar för den generella folkrörelsepolitiken. Företrädare för föreningslivet skulle enligt förslaget utgöras av förtroendevalda som för- ordnas på två år.

Utredningen framförde att det var viktigt för att samrådet skulle uppfattas som meningsfullt att varje aktivitet hade en inriktning som var ett led i en strategi för framtiden och med möjligheter till ett reellt inflytande för organisationer inom det civila samhället. Det skulle exempelvis kunna handla om frågor med anknytning till förändringar i lagstiftning eller andra riktlinjer. Delegationen skulle också kunna an- svara för hearings som komplement till det traditionella remissför- farandet i frågor som rör det civila samhället.

Bakgrunden till Folkrörelseutredningens förslag var bl.a. de synpunkter som utredningen inhämtat avseende Folkrörelseforum (se avsnitt 7.1.5). Nära hälften av dem som svarade på utredningens enkät ansåg att dialogen framöver bör ske genom en av staten oberoende arena men med statlig finansiering. Utredningen ansåg att dialogen mellan regeringen

Prop. 2009/10:55

78

och föreningslivet borde utvecklas och gå in i ett nytt skede där dialogen Prop. 2009/10:55 vilar på en mer jämbördig relation mellan parterna.

Utredningen ansåg också att inrättandet av en delegation kunde vara en del i en process för att få fram en överenskommelse om hur relationerna mellan staten och det civila samhället kan utvecklas. När utredningen lämnade sitt betänkande i september 2007 hade regeringen nyligen fattat beslut om att inleda dialogen på det sociala området (se avsnitt 7.2).

Skälen för regeringens bedömning

Ett partsgemensamt forum för samråd mellan regeringen och civilsamhällets organisationer

Frågan om huruvida en folkrörelsedelegation ska inrättas i enlighet med utredningens förslag, eller om dialog och samråd om generella frågor om det civila samhällets villkor ska genomföras på ett annat sätt, bör bedömas utifrån ett antal utgångspunkter.

Den första utgångspunkten är att det självklart ska finnas former för regelbunden dialog mellan regeringen och det civila samhället i frågor som rör civilsamhället mer generellt. Detta kan anses särskilt viktigt när ett system för uppföljning av politiken skapas, såsom beskrivs i avsnitt 6. Uppföljningssystemet kommer att innebära att information regelbundet samlas in och sammanställs om det civila samhällets villkor och förut- sättningar utifrån de sex principer som formulerats i överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting. Sådan information bör även komma från det civila samhällets egna representanter och sammanställningar bör ventileras och diskuteras med det civila samhällets organisationer. Såsom nämns i avsnitt 6.3.2 välkomnar regeringen det förslag som framförts från en rad organisationer, att dessa kan ta fram egna rapporter om utvecklingen i förhållande till målet.

En annan utgångspunkt är att dialogen och samrådet mellan regeringen och det civila samhället bör utformas så att relationen mellan parterna är jämbördig. Detta har såväl Folkrörelseutredningen som många organisa- tioner inom det civila samhället understrukit. Regeringen anser inte att utredningens förslag, att det statsråd som har ansvar för folkrörelse- politiken, ska utse delegationens ledamöter, är helt förenligt med en modell för jämbördig dialog. De former för dialog och samråd som avses här handlar inte om att regeringen bjuder in organisationer att lämna synpunkter i en specifik fråga som behöver stämmas av, såsom vid ett remissförfarande, utan om en mer jämlik dialog där initiativ kan tas av båda parter. Detta innebär också att civilsamhällets organisationer själva bör utse sina representanter. Vidare bör ordförandeskapet i samråds- organet vara roterande.

Ytterligare en utgångspunkt är att dialog och samråd bör ske utifrån en dagordning där konkreta frågor tas upp efter förslag från båda parter. Utredningen har betonat att frågorna bör ha en inriktning som utgör ett led i en strategi för framtiden och där det finns möjligheter till ett reellt inflytande för det civila samhällets organisationer. I samband med tidigare möten för dialog har detta inte alltid varit fallet, vilket medfört

79

att uppgiften och syftet ibland uppfattats som otydliga, bl.a. i samband med Folkrörelseforum. De möten som genomförs måste ha en tydlig uppgift. En sådan regelbundet återkommande uppgift kan vara de sammanställningar och diskussioner om uppföljningen av politiken för det civila samhället som genomförs som ett led i uppföljningen av politiken för det civila samhället (se avsnitt 6).

I den preliminära version av propositionen som tidigare offentliggjorts framfördes att arbetsgruppen för uppföljning av överenskommelsen inom det sociala området till en början skulle kunna utgöra ett nav för det partsgemensamma forumet. Såsom beskrivits ovan har dock ett stort antal organisationer som inkommit med skriftliga yttranden bestämt avvisat denna tanke. Samtidigt har många uttryckt stöd för själva den partsgemensamma konstruktionen med roterande ordförandeskap, gemensam dagordning och att det civila samhällets organisationer ska utse sina egna företrädare.

Mot bakgrund av både det stöd som uttryckts för den partsgemen- samma konstruktionen, och de invändningar som framförts mot att uppgiften att administrera forumet skulle ligga på arbetsgruppen inom det sociala området, anser regeringen att uppdraget bör ges till en annan aktör, samtidigt som den partsgemensamma konstruktionen bör behållas.

Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos) och några av dess medlemsorganisationer har framfört att en folkrörelsedelegation i stället bör bildas i linje med Folkrörelseutredningens förslag samt att den bör placeras inom Statsrådsberedningen. Regeringen konstaterar dock att ansvaret är så fördelat inom regeringen och Regeringskansliet att en sådan lösning för närvarande knappast är möjlig. Vidare skulle en placering av forumet inom Regeringskansliet innebära att denna myndighet också skulle identifiera det civila samhällets representanter, vilket skulle medföra stora svårigheter när det gäller att finna en representation som kan accepteras av det civila samhället. Det kan knappast heller anses principiellt lämpligt att regeringen och dess myndighet avgör vilka organisationer som ska representera det civila samhället i dialogen.

Det har därför varit nödvändigt att hitta en aktör som inom det civila samhället kan uppfattas som tillräckligt neutral och stabil för att admi- nistrera och sammankalla det partsgemensamma forumet. Folkbildnings- rådet är en organisation som samlar ett mycket stort antal organisationer inom det civila samhället. Organisationen har också en god administrativ kapacitet och stor vana av regeringsuppdrag. Samtidigt är Folkbildnings- rådet inte en myndighet som regeringen kan styra när det gäller att avgöra vilka organisationer eller sammanslutningar som bör representera det civila samhället i en dialog med regeringen, vilket i detta samman- hang är en fördel.

Regeringen anser därför att det partsgemensamma forumet för dialog mellan regeringen och det civila samhället under en första period bör sammankallas och administreras av Folkbildningsrådet. Dialogen bör behandla generella frågor om det civila samhällets villkor, möjligheter och utveckling samt dess roll i demokratin och för delaktigheten i demokratin. I anslutning till denna uppgift bör Folkbildningsrådet även utarbeta en rapport som ett underlag för uppföljningen av politiken för

Prop. 2009/10:55

80

det civila samhället, vid sidan om den rapport som Regeringskansliet ska Prop. 2009/10:55 ta fram (se avsnitt 6.3.2). Rapporten bör lämnas under våren 2011.

Folkrörelseforum eller liknande öppna samråd

Liksom tidigare har skett inom folkrörelsepolitiken under benämningen Folkrörelseforum bör det vid sidan om det partsgemensamma forum som nämns ovan även anordnas större konferenser eller liknande samråd som är öppna för alla intresserade organisationer och sammanslutningar inom det civila samhället. Sådana möten eller samråd bör som utgångspunkt genomföras minst vartannat år. Detta är viktigt för att dialogen och samrådet mellan regeringen och det civila samhället i frågor om det civila samhällets villkor inte ska koncentreras till ett fåtal organisationer. I sammanhanget bör nämnas att det även finns ett antal områdesspecifika organ för dialog mellan regeringen och det civila samhällets organisatio- ner, t.ex. Handikappdelegationen, Jämställdhetsrådet och det Ungdoms- politiska rådet. I linje med det Folkrörelseforum som funnits inom folkrörelsepolitiken bör det vid sidan av sådana områdesorienterade fora för dialog även finnas större möten som rör det civila samhällets villkor generellt och som är öppna för alla organisationer och sammanslutningar från olika verksamhetsområden. Såsom Folkrörelseutredningen har framhållit bör dessa konferenser eller samråd ges en konkret dagordning med inriktning på aktuella frågor där det civila samhällets organisationer också kan ha ett inflytande.

7.4Försöksverksamhet för utökat samråd med det civila samhällets organisationer som ett komplement till remissförfarandet

Regeringens bedömning: En försöksverksamhet för vidgat samråd med det civila samhällets organisationer bör genomföras inom Regerings- kansliet (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) som ett komplement till det ordinarie remissförfarandet. Försöksverksamheten bör pågå under cirka ett års tid för att därefter utvärderas.

Utredningens bedömning: Folkrörelseutredningen har inte behandlat denna fråga, som inte heller omfattades av utredningens direktiv.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var densamma som den som görs nu.

Synpunkter från det civila samhällets organisationer över utkastet till proposition: Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos) har uttryckt stöd för att en försöksverksamhet för utökat samråd genomförs. Civos anser också att det behövs en översyn och dialog mellan regeringen och det civila samhället om behovet av utökat deltagande från civilsamhällets organisationer inom EU- och FN-strukturerna. Ersta Sköndal högskola framför att texten borde koppla tydligare till den internationella diskussionen. Folkbildningsförbundet betonar globali- seringens inverkan på händelseutvecklingen och organiseringen och

81

framfört att det globala perspektivet saknats i den preliminära versionen av propositionen.

Skälen för regeringens bedömning: Det civila samhällets organisationer, med sina roller som röstbärare och opinionsbildare, leverantörer av service och utförare av tjänster, har stora kunskaper bl.a. om människors erfarenheter från kontakter med offentlig verksamhet och olika gruppers behov och värderingar. Inom det civila samhället samlas också kännedom om vilka problem människor möter i vardagen och vilka lösningar som prövats för att lösa sådana problem, bl.a. inom organi- sationerna själva. Det civila samhällets aktörer finns såväl på riksnivå som på den regionala och lokala nivån och har ofta stor expertis inom sina respektive verksamhetsområden. Det är bl.a. mot denna bakgrund som det grundlagsfästa kravet på att regeringen vid beredningen av sina ärenden ska inhämta upplysningar från sammanslutningar ska ses (se vidare avsnitt 7.1.3).

Syftet med att inhämta yttranden från det civila samhällets organi- sationer kan beskrivas som trefaldigt; att inhämta information och på så sätt skapa bättre beslutsunderlag, att förankra de beslut som fattas samt att underlätta och stimulera det offentliga samtalet, bl.a. om det offentliga beslutsfattandet.

Hastigheten och komplexiteten tilltar i lagstiftningsarbetet, liksom i annat beslutsfattande, bl.a. på grund av den påverkan som EU och andra internationella organisationer har på den nationella politiken. Interna- tionaliseringen och den tilltagande hastigheten och komplexiteten har i vissa avseenden ökat avståndet mellan den enskilda människan och beslutsfattandet. Det civila samhällets organisationer kan spela en viktig roll som kanal för utbyte av information och synpunkter mellan den offentliga verksamheten och enskilda människor, samt tillföra expertis och erfarenheter, bl.a. vad gäller olika befolkningsgruppers behov och intressen.

I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80), liksom i skrivelsen Demokratipolitik (skr. 2003/04:110) aviserade regeringen att en kartläggning av hur det svenska remissförfarandet används avseende frågor med EU-anknytning skulle genomföras. I skrivelsen sades också att kartläggningen skulle knytas till ett bredare arbete kring remissförfarandet. En genomgång av hur de olika departementen inhämtar upplysningar och yttranden från organisationer inom det civila samhället vid beredningen av regeringens ärenden genomfördes inom Regeringskansliet 2006. Genomgången har visat att tillvägagångssättet och omfattningen av dessa förfaranden är mycket varierande, både mellan departementen och över tid. Det ordinarie remissförfarandet utgör en bas som alla departement använder sig av, men det varierar i vilken mån detta förfarande kompletteras med exempelvis hearings, diskussioner om utkast till skrivelser och proposi- tioner m.m.

Inom ramen för undersökningen intervjuades ett antal anställda i Regeringskansliet som själva arbetat med samråd som ett sätt att inhämta synpunkter utöver det ordinarie remissförfarandet. De intervjuade personerna framförde sammanfattningsvis att samråden haft stor be- tydelse för hur beslut utformats och att det insamlade materialet t.ex. ingått som en del i arbetet med att ta fram underlag till en skrivelse till

Prop. 2009/10:55

82

riksdagen, en proposition och en förordning. Samråden ansågs ha tillfört material som på ett värdefullt sätt kompletterade övrigt underlag. De ansågs vara ett bra sätt att få frågor belysta ur fler aspekter, inte minst medborgarnas. De intervjuade såg också samråd som en bra form för samtal med företrädare för det civila samhället och olika branscher och som en möjlighet att nå breda grupper. Vidare framförde de intervjuade att de uppfattade att samråd ger ökad förståelse för frågorna. Det påpekades också att det är svårt att samla all aktuell kunskap samlad i Regeringskansliet och att samråden även varit värdefulla ur denna syn- vinkel.

I andra sammanhang har det ansetts som alltför tungrott att inhämta synpunkter på annat sätt än genom remissförfarandet. Inom ramen för remissförfarandet finns för övrigt alltid möjlighet till s.k. spontan- yttranden för de organisationer som anser sig vilja göra detta.

På grund av den stora variationen av tillvägagångssätt, både mellan departement, politikområden och över tid, går det inte att dra några generella slutsatser av hur samrådsformer som kompletterar det ordinarie remissförfarandet har fungerat. Det kan dock noteras att många uppfattat sådana beredningsformer som något positivt. Det kan antas att fler möjligheter för det civila samhällets organisationer att lämna synpunkter skulle kunna bidra till en ökad debatt, bättre beslutsunderlag och mer välförankrade beslut. Vidare bör framhållas att regeringen i sin överens- kommelse med idéburna organisationer inom det sociala området gjort åtaganden och aviserat åtgärder inom detta område. Regeringen har bl.a. uttalat i överenskommelsen att informationsutbytet och dialogen med de idéburna organisationerna ska utvecklas för att skapa bättre förankrade beslutsunderlag (se ovan, avsnitt 7.2).

I de yttranden som lämnats över utkastet till denna proposition har också de organisationer som kommenterat den planerade försöks- verksamheten varit positiva till att den genomförs. Ett flertal organisa- tioner har också uttryckt stort stöd för att denna proposition tagits fram i en öppen process, där organisationerna lämnats tillfälle att lämna syn- punkter på en preliminär version av texten.

Mot denna bakgrund anser regeringen att en försöksverksamhet med utvidgat och mer systematiskt inhämtande av upplysningar och yttranden från organisationer inom det civila samhället bör genomföras inom Rege- ringskansliet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Försöksverk- samheten ska ses som ett komplement till det ordinarie remissförfarandet, som alltså inte ersätts utan även fortsättningsvis utgör en bas för möjligheterna att lämna synpunkter. Försöksverksamheten kan omfatta såväl att synpunkter inhämtas på annat sätt än genom det vanliga remissförfarandet som att detta sker på fler stadier av berednings- processen. Den kan också omfatta såväl nationella som internationella frågor. Försöksverksamheten bör pågå under cirka ett års tid för att där- efter utvärderas. Arbetet med denna proposition kan ses som ett första steg i försöksverksamheten.

Prop. 2009/10:55

83

8 Entreprenörskap inom det civila samhället

8.1Utgångspunkter och definitioner

Tidigare arbete inom Regeringskansliet med frågor om den sociala ekonomin

Frågor om den verksamhet som det civila samhällets organisationer bedriver mot ersättning i syfte att främja ett ideellt ändamål har i Regeringskansliet ofta diskuterats i sammanhanget av den sociala ekonomin. Enligt en ofta använd definition avses med social ekonomi

”…organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisa- toriskt fristående från den offentliga sektorn. Dessa sociala och ekonomiska verksamheter bedrivs huvudsakligen i föreningar, kooperativ, stiftelser och liknande sammanslutningar. Verksam- heter inom den sociala ekonomin har allmännytta eller medlems- nytta, inte vinstintresse, som främsta drivkraft.”1

Begreppet social ekonomi etablerades här i landet efter Sveriges inträde i Europeiska unionen (EU) 1995. Inom EU blev social ekonomi en officiell term 1989 i samband med att Europeiska kommissionen antog en Communication on Business in Social Economy Sector och bildade en enhet för den sociala ekonomin inom Generaldirektoratet för näringsliv och industri. För att förtydliga och avgränsa vilka aktörer som anses tillhöra den sociala ekonomin talar man ofta inom EU om Cooperatives, Mutuals, Associations och Foundations (CMAF), dvs. kooperativ, ömse- sidiga företag, föreningar och stiftelser. Förkortningen CMAF har inom EU i stor utsträckning kommit att användas synonymt med social ekonomi.

Regeringen beslutade 1997 att inom dåvarande Inrikesdepartementet tillsätta Arbetsgruppen om den sociala ekonomin och dess utveckling (In 1998:A) med uppdrag att kartlägga villkoren för den sociala ekonomin och belysa dess betydelse i samhället. I regeringens uppdrag till arbetsgruppen betonades tre frågor: den sociala ekonomins relation till den offentliga sektorn, stöd från svenska staten och EU till den sociala ekonomin samt lagstiftning och ekonomiska villkor av betydelse för den sociala ekonomin.

Arbetsgruppen lämnade två rapporter. I en delrapport 1998 lämnades ett första förslag till definition av begreppet social ekonomi (Social ekonomi i EU-landet Sverige – tradition och förnyelse i samma begrepp, Ds 1998:48). I sin slutrapport (Social ekonomi – en tredje sektor för välfärd, demokrati och tillväxt?, Kulturdepartementet 1999) utvidgades dock definitionen något i avsikt att tydliggöra begreppet. Den slutligen föreslagna definitionen är den som än i dag används i de flesta officiella sammanhang, bl.a. inom Regeringskansliet. Det är den definition som citerades inledningsvis. Det kan observeras att definitionen avgränsar den sociala ekonomin efter verksamhetens karaktär, inte efter organisa-

1 Social ekonomi – en tredje sektor för välfärd, demokrati och tillväxt? Slutrapport från Arbetsgruppen om den sociala ekonomin och dess utveckling, Kulturdepartementet 1999.

Prop. 2009/10:55

84

tionsform, såsom är vanligt i EU-sammanhang. Det har att göra med att avgränsningar av den sociala ekonomin efter organisationsform har ansetts vara en alltför grovhuggen metod som leder till att vissa till övervägande del kommersiella verksamheter inkluderas samtidigt som sociala verksamheter som bedrivs i andra former inte räknas med.

I sin slutrapport identifierade arbetsgruppen även problem och lämnade förslag på frågor som borde utredas närmare, bl.a. frågor om trygg- hetssystem, arbetsrätt, bidragsgivning och upphandling samt beskattning. Arbetsgruppen konstaterade också att det fanns behov av forskning och av att förbättra tillgången på data och statistik. Många av dessa frågor är lika centrala i dag för den sociala ekonomins utveckling.

I samband med att folkrörelsepolitiken inrättades som ett politikområde i statsbudgeten 2001 tillsattes en interdepartemental arbetsgrupp med uppdrag att samordna regeringens folkrörelsepolitik (Ju2001/5920/D). En av arbetsgruppens huvuduppgifter var att utgöra ett forum för samråd i frågor om föreningslivet och den sociala ekonomin för att på så sätt förbättra den gemensamma kunskapsbasen om dessa frågor i stats- förvaltningen. Arbetsgruppen skulle också följa upp förslagen från den tidigare arbetsgruppen om social ekonomi. Vissa av dessa förslag har utgjort underlag för åtgärder som senare genomförts inom Regeringskansliet, bl.a. regeringens uppdrag till Tillväxtverket och andra myndigheter om sociala företag (se avsnitt 8.2.7). Arbetsgruppen anordnade även seminarier för att sprida kunskap om frågor om social ekonomi.

Begreppsanvändning och fokus i propositionen

I denna proposition behandlas frågor om det civila samhället, där viktiga aktörer bl.a. är ideella föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund och den s.k. nykooperationen (se avsnitt 5.2). Aktörerna inom det civila samhället har inte vinstintresse, utan återinsätter eventuell vinst i verksamheten. Social ekonomi är ett något vidare begrepp, eftersom verksamheter inom den sociala ekonomin kan ha vinstintresse, så länge detta intresse inte är den främsta drivkraften. Definitionen av social ekonomi omfattar många ekonomiska föreningar och utesluter inte heller verksamhet som bedrivs för huvudsakligen sociala ändamål av ”vanliga”, vinstdrivande företag.

Såsom kommer att beskrivas närmare nedan (avsnitt 8.2) är det uppenbart att det civila samhället är en arena som präglas av stort entreprenörskap och att det har stor betydelse för att främja kreativitet och innovationer, tillväxt och sysselsättning. Enligt Tillväxtverket kan entreprenörskap definieras som ”en dynamisk och social process, där individer, enskilt eller i samarbete, identifierar möjligheter och gör något med dem för att omforma idéer till praktiska och målinriktade aktiviteter i sociala, kulturella eller ekonomiska sammanhang”. Entreprenörskap är således ett vitt begrepp. Fokus i detta avsnitt ligger dock på närings- verksamhet och annan ekonomisk verksamhet, bl.a. verksamhet som det civila samhällets organisationer bedriver på uppdrag av den offentliga sektorn. Det övergripande syftet med sådan verksamhet är att främja organisationens ideella ändamål, och eventuell vinst sätts in i verksam-

Prop. 2009/10:55

85

heten. Genom sådan verksamhet agerar det civila samhällets organisa- tioner ofta som entreprenörer för samhällsutveckling och tillväxt, bl.a. genom att öka mångfalden i välfärden.

Denna verksamhet är viktig att studera särskilt eftersom den, samtidigt som den är ekonomisk till sin natur, sätter organisationens ideella ändamål främst. Att en vara eller tjänst tillhandahålls av en organisation inom det civila samhället innebär ett särskilt värde för många människor, som just utifrån denna karaktär kan välja att delta i verksamheten som anställda eller medlemmar, eller att stödja verksamheten genom att köpa dess varor eller tjänster.

Den ekonomiska verksamhet och uppdragsverksamhet som bedrivs inom det civila samhället behöver också uppmärksammas till följd av att den bedrivs under andra förutsättningar än både offentlig och kommer- siell verksamhet. Ett problem är t.ex. att kunskapen om det civila sam- hällets organisationer som företagare, uppdragstagare och entreprenörer fortfarande är begränsad inom offentlig sektor samt att regelverk och rutiner ofta är utformade främst med tanke på näringslivet. Detta leder bl.a. till problem vid offentliga upphandlingar när ideella aktörer kan ha svårt att medverka som anbudsgivare på samma villkor som företag.

Ett annat problem är att den särart och det egenvärde som organisa- tionerna inom det civila samhället har, t.ex. i fråga om de anställdas del- aktighet i beslut och verksamhet, inte uttrycks eller erkänns tillräckligt tydligt, bl.a. till följd av att dessa värden är svåra att mäta. Även när det är möjligt och befogat att bedriva, stödja eller upphandla en verksamhet som på kort sikt kostar något mer än en rent kommersiell verksamhet, kan det således vara svårt att se eller argumentera för detta, eftersom det särskilda värdet är svårt att uttrycka eller ”sätta prislapp” på.

Många av dessa problem präglar den sociala ekonomin i stort och har tidigare diskuterats i detta bredare sammanhang. Detta avsnitt kommer därför att redogöra för arbete, studier och diskussioner om den sociala ekonomin mer allmänt, även om propositionens fokus är det civila samhället.

I anslutning till diskussionen om social ekonomi är det även relevant att tydliggöra och behandla de närliggande begreppen sociala företag och socialt entreprenörskap. Med sociala företag avses vanligen företagande som har som övergripande mål att integrera människor som har svårighet att komma in på arbetsmarknaden och i samhällslivet. Det är i regel en organisation inom det civila samhället, en grupp av medborgare eller den offentliga sektorn som tar initiativet till ett socialt företag. Det sociala företagandet kännetecknas av att det skapar delaktighet för medarbetarna genom ägande, anställning, avtal eller andra former av kontrakt. Företagen återinvesterar i huvudsak vinsterna i den egna verksamheten eller för den vidare till en organisation inom det civila samhället som är huvudman. De sociala företagen är organisatoriskt fristående från offent- lig verksamhet. I Sverige har dock det sociala företagandet i huvudsak vuxit fram som sociala kooperativ i nära samspel med offentlig verk- samhet. Personer som arbetar i sociala företag kan t.ex. vara anställda med lönebidrag eller i trygghetsanställningar. De sociala företagen kan drivas i olika associationsformer, men en vanlig form är ideell eller ekonomisk förening. Det finns ofta en huvudman i form av en organisation inom det civila samhället bakom de sociala företagen.

Prop. 2009/10:55

86

Samhällsentreprenörskap är ett nyare begrepp som gränsar till social Prop. 2009/10:55 ekonomi, men som omfattar ännu fler aktörer. Enkelt uttryckt är sam- hällsentreprenörskap när enskilda tar initiativ för ett tydligt samhälls-

nyttigt syfte inom ramen för näringsverksamhet, t.ex. genom ett aktie- bolag, en ekonomisk eller ideell förening, eller en stiftelse. Samhälls- entreprenörskap utesluter inte egen ekonomisk vinning, men liksom inom den sociala ekonomin är det inte vinsten utan samhällsnyttan som är det överordnade intresset. Gränsen mellan kommersiellt och ideellt är således flytande för begreppet socialt entreprenörskap.

Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen) bedriver sedan 2008 en nioårig satsning på forskning, kompetens- utveckling och kunskapsutveckling om samhällsentreprenörskap. Inom ramen för satsningen har en forskarantologi givits ut, där de teoretiska och praktiska aspekterna på samhällsentreprenörskap utvecklas närmare (Samhällets entreprenörer, red. Gawell, Johannisson,[REDACTED_EFTERNAMN], 2009).

8.2Den sociala ekonomins verksamhet och betydelse

8.2.1Den sociala ekonomin i Sverige

Som nämndes inledningsvis började begreppet social ekonomi användas i Sverige framför allt efter medlemskapet i EU 1995. Sedan dess har begreppet blivit etablerat i Sverige och kommit att dra till sig allt mer uppmärksamhet som en beskrivning på aktiviteter som å ena sidan omfattar näringsverksamhet men som å den andra inte kan jämställas med annan näringsverksamhet då den främst syftar till att svara mot sociala behov, t.ex. att integrera människor på arbetsmarknaden. Det är svårt att på ett heltäckande sätt beskriva den sociala ekonomin i Sverige, eftersom det saknas statistik som mäter eller är uppdelad efter graden av sociala inslag i organisationernas verksamhet. Vissa regionala studier har genomförts med hjälp av enkätundersökningar (se vidare avsnitt 8.2.2), men motsvarande uppgifter för hela Sverige saknas. Därför kan endast en grov bild tecknas med utgångspunkt i associationsform.

Den sociala ekonomin kan mycket förenklat beskrivas som närings- verksamhet bedriven av ideella föreningar, vissa ekonomiska föreningar (den s.k. nykooperationen), stiftelser och registrerade trossamfund. Tabellerna nedan visar att antalet anställda i ekonomiska föreningar (inklusive bostadsrättsföreningar), ideella föreningar och stiftelser minskade under perioden 1997–2004.

87

Prop. 2009/10:55

Antal anställda i ekonomiska föreningar, ideella föreningar och

stiftelser, samt deras andel av den totala sysselsättningen 1997–2004

Andel av

Anställda

Anställda

Anställda

den totala

År

i ideella

Summa

syssel-

i ek. för.

i stiftelser

föreningar

sättningen,

procent

1998

61 770

74 874

21 429

158 073

4,54

1999

61 531

75 261

21 996

158 788

4,51

2000

55 361

75 740

22 389

153 490

4,28

2001

52 596

73 982

22 368

148 946

4,07

2002

52 300

73 235

22 990

148 525

4,05

2003

52 541

73 226

23 018

148 785

3,97

2004

52 038

72 062

23 135

147 235

3,94

Källa:
[REDACTED_EFTERNAMN] 2007.

Antal sysselsatta i olika associationsformer, med nykooperationen

särredovisad, samt procentuell förändring 1999–2004

År

1999

2004

Utveckling,

procent

Ekonomiska föreningar

61 531

52 038

-15,43

- varav nykooperation

9 974

12 738

27,71

Ideella föreningar

75 261

72 062

-4,25

Stiftelser

21 996

23 135

5,18

Aktiebolag

2 072 255

2 243 464

8,26

Fysiska personer

37 274

41 365

10,98

Offentlig sektor, m.m.

1 255 517

1 303 977

3,86

Den totala arbetsmarknaden

3 523 834

3 736 041

6,02

Källa:[REDACTED_EFTERNAMN] 2007.
[REDACTED_EFTERNAMN] beskriver denna utveckling som en minskning av den sociala

ekonomin, men pekar samtidigt på att minskningen av antalet anställda

och sysselsatta inom de ekonomiska föreningarna i huvudsak var en följd

av bolagiseringar och rationaliseringar av kooperativa företag (Social

ekonomi, socialt kapital och lokal utveckling, IJ2007/1928/D). De vikti-

gaste förklaringarna till nedgången under perioden i fråga var sannolikt

att Arla och OK bolagiserades 2000 respektive 2001, vilket kan ses mot

bakgrund av att flera större kooperativa rörelser som startades med

sociala och ideologiska ändamål gradvis kommit att bolagiseras. Minsk-

ningen i de ekonomiska föreningarna kan med andra ord enligt[REDACTED_EFTERNAMN]

beskrivas som ett resultat av att kooperativa verksamheter som under

lång tid bedrivits i konkurrens på kommersiella marknader gradvis

bolagiserats. I april 2009 har antalet anställda i ekonomiska föreningar

sjunkit ytterligare till 42 925 personer.

Antalet anställda i ideella föreningar minskade svagt under perioden

medan antalet anställda i stiftelser uppvisade en svag ökning. I april 2009

hade antalet anställda i ideella föreningar sjunkit ytterligare något till

70 714 personer, medan antalet anställda i stiftelser hade ökat till 23 896

88

personer. Det bör noteras i det sammanhanget att en mycket stor andel av arbetet inom det civila samhällets organisationer utförs oavlönat. Det ekonomiska värdet av det ideella arbetet i organisationerna har upp- skattats uppgå till samma storleksordning som organisationernas samlade bokförda ekonomiska omsättning. Vidare kan tilläggas att 25 907 personer var anställda i registrerade trossamfund i april 2009.

Under samma period som antalet sysselsatta i ekonomiska föreningar minskade skedde även en nybildning inom den sociala ekonomin. Nykooperationen (definierad som ekonomiska föreningar som bildats efter 1984 och som har högst 40 anställda) svarar visserligen för en mycket liten del av den totala sysselsättningen, men hade en stark tillväxttakt under perioden 1997–2004. Såsom beskrivs nedan (avsnitt 8.2.5) ökade även antalet ekonomiska föreningar med 47 procent under perioden 1997–2007, varav nya kooperativa förskolor var en av de vanligaste verksamheterna.

I början av 2009 kategoriserade Statistiska centralbyrån 24 704 ideella föreningar som aktiva företagare i företagsregistret FDB. Som aktiva företagare räknas de som är registrerade för mervärdesskatt eller arbetsgivaravgift eller båda delarna. Motsvarande siffra för de registrerade trossamfunden och stiftelserna var 969 respektive 4 129. Enligt forskningen omsatte det civila samhället och dess organisationer (exklusive Svenska kyrkan) under 2002 cirka 125 miljarder kronor, vilket motsvarade 5,3 procent av BNP (Wijkström och[REDACTED_EFTERNAMN], Från Nationalstat till näringsliv, 2006). Detta var en ökning jämfört med 1992, när omsättningen beräknas ha uppgått till cirka 60 miljarder kronor, motsvarande 4 procent av BNP. Organisationer i kategorin kultur, rekreation (inklusive idrott) stod för den största andelen med 25 procent av den samlade omsättningen. Organisationerna inom kategorin arbetsmarknad, som omfattar fack- och yrkesföreningar, stod för 17 procent, medan organisationer verksamma inom vård, skola och omsorg för 28 procent. Det kan tilläggas att den relativt nya ideella organisationsformen aktiebolag med begränsad vinstutdelning saknas i dessa beräkningar.

I sammanhanget kan också nämnas att Folkrörelseutredningen beskriver det svenska civilsamhället som i hög grad självfinansierat. Av det civila samhällets intäkter kommer 62 procent från medlemsavgifter, försäljning m.m., medan 29 procent kommer från den offentliga sektorn och 9 procent från gåvor. Statistik från Svensk Insamlingskontroll (SFI) visar att de organisationer inom det civila samhället som har 90-konton har ökat sin vinst från försäljning av varor med egenvärde från 571 miljoner kronor 1998 till knappt 1,2 miljarder kronor 2007.

Andra uppgifter som är intressanta med avseende på det civila samhällets entreprenörskap är omfattningen av verksamhet som utförs på uppdrag av kommuner och landsting. Enligt Statskontoret köpte kommuner verksamhet för 9 miljarder kronor av ideella föreningar och stiftelser 2002, medan landstingen köpte verksamhet för 400 miljoner kronor (Bidrag till ideella organisationer. Kartläggning, analys och rekommendationer, 2004). Denna verksamhet rörde bl.a. vård, skola, omsorg, flyktingmottagande, kultur och fritid.

Prop. 2009/10:55

89

8.2.2

Den sociala ekonomin i storstaden – exemplet Stockholm

Prop. 2009/10:55

Länsstyrelsen i Stockholms län ingår, tillsammans med ett tjugotal länsövergripande organisationer inom den sociala ekonomin samt några myndigheter, i ett partnerskap för att stärka, utveckla och stödja organisationer inom den sociala ekonomin. Partnerskapet publicerade 2007 en kartläggning av företagen inom den sociala ekonomin i Stockholms län (Kossack och Wallenklint, Social ekonomi i Stockholms län. Kartläggning av de företagen inom den sociala ekonomin, 2007). Studien omfattade ideella föreningar med näringsverksamhet, ekono- miska föreningar, allmännyttiga stiftelser med näringsverksamhet, samfälligheter med näringsverksamhet, samt registrerade trossamfund med näringsverksamhet.

Alla företag i kartläggningen var således näringsdrivande och hade medlems- eller samhällsnytta som syfte. Kartläggningen visade att det i Stockholms län vid denna tidpunkt fanns knappt 6 600 företag inom den sociala ekonomin, vilka hade cirka 7 100 arbetsställen. Av dessa arbets- ställen var 63 procent ideella föreningar, 18 procent ekonomiska före- ningar, 6,6 procent samfälligheter, 6,5 procent stiftelser och 5,6 procent registrerade trossamfund. Det bör observeras att samtliga ekonomiska föreningar då räknats in, dvs. inte endast nykooperationen.

Totalt sysselsatte företagen inom den sociala ekonomin i Stockholms län knappt 55 000 personer motsvarande 5,8 procent av det totala antalet anställda i Stockholms län, enligt kartläggningen. Företagen i den sociala ekonomin stod för cirka två procent av den totala omsättningen för företagen i länet. Statistiken visade också att samtliga juridiska former, bortsett från samfälligheter, sysselsatte fler kvinnor än män. Den genomsnittliga andelen kvinnor för alla juridiska former var cirka 60 procent. De vanligaste inriktningarna på verksamheten var (i nu nämnd ordning) sport, utbildning, fastighets- och uthyrningsverksamhet, företagstjänster, verksamhet i religiösa samfund och kultur.

Inom ramen för kartläggningen av den sociala ekonomin i Stockholms län genomfördes även en särskild studie av de sociala företagen. Som nämnts tidigare är de sociala företagen en del av den sociala ekonomin och har som övergripande mål är att integrera människor som har svårighet att komma in på arbetsmarknaden och i samhällslivet. Enligt studien fanns det 30 sociala företag med sammanlagt 36 arbetsställen i Stockholms län. De sociala företagen drevs till 73 procent som ideella föreningar och övriga (förutom en stiftelse) som ekonomiska föreningar.

8.2.3Den sociala ekonomin och utvecklingen på landsbygden

Den sociala ekonomin och det civila samhällets organisationer kan spela en viktig roll på landsbygden genom att driva verksamheter som annars riskerar att försvinna på grund av besparingar inom den offentliga sektorn eller svårigheter för företag att nå tillräcklig lönsamhet. Regeringen gav 2006 i uppdrag åt Nutek (nuvarande Tillväxtverket) att genomföra en studie av ett urval lokalsamhällen där det har bedrivits verksamhet inom den sociala ekonomin. I rapporten från uppdraget

(Social ekonomi, socialt kapital och lokal utveckling, IJ2007/1928/D)

90

drogs slutsatsen att lokala initiativ sällan klarar sig i längden på egen hand. Nyckeln till hållbar framgång tycks ligga i initiativens förmåga att skapa ett formellt eller informellt partnerskap som kan bidra med ekonomiska och kompetensmässiga resurser, dra lärdomar av erfaren- heterna och vidareutveckla verksamheten. Kommunen är en av de viktigaste aktörerna i sådana partnerskap och dess agerande på olika områden är ofta av avgörande betydelse för att främja den lokala utvecklingen av den sociala ekonomin. Vidare sägs i rapporten att om politiska åtgärder ska utformas för att stärka den sociala ekonomin och det lokala utvecklingsarbetet krävs större kunskaper om förutsättningarna för sådana åtgärder, bl.a. om hur det civila samhället, näringslivet och den offentliga sektorn kan samverka.

Enligt rapporten är EU-initiativet Leader ett exempel på när den sociala ekonomin får en jämbördig position med bl.a. kommuner i partnerskap för lokal utveckling. Leader är en metod för att stödja innovativa och sektorsövergripande arbetsformer för landsbygdsutveckling genom samverkan mellan näringslivet, det civila samhällets organisationer och den offentliga sektorn. Leader-arbete ingår som en del i Sveriges lands- bygdsprogram 2007–2013, som har till syfte att stärka landsbygdernas utvecklingsförutsättningar. Landsbygdsprogrammet omfattar cirka 35 miljarder kronor av offentliga medel och är uppdelat i fyra prioriterade insatsområden (s.k. axlar). Axel 4 omfattar åtgärder och metoder som främjar ett effektivt genomförande av landsbygds- programmet genom Leader-metoden. Under 2008 har ett sextiotal geografiska s.k. Leaderområden bildats, där den offentliga sektorn, näringslivet och det civila samhället ingår partnerskap på lokal nivå och tillämpar Leadermetoden. Leaderarbetet beräknas omfatta totalt sett cirka 2,4 miljarder kronor under åren 2007–2013.

Leadermetoden tillämpas inom hela landsbygdsprogrammet. Särskilt inom axel 3, ”Diversifiering och förbättrad livskvalitet på landsbygden”, finns det möjligheter för företag, organisationer och sammanslutningar inom den sociala ekonomin att söka stöd för utveckling. Det kan exempelvis handla om förnyelse och utveckling i byar som ökar möjlig- heterna för boende och stärker bygdens attraktionskraft, grundläggande tjänster för ekonomin och befolkningen på landsbygden och att bevara och uppgradera natur- och kulturlandskapets värden.

Regeringen beslutade i mars 2009 om En strategi för att stärka utvecklingskraften i Sveriges landsbygder (skr. 2008/09:167). Här betonas den sociala ekonomins betydelse för landsbygdsområden och på små orter där det civila samhällets organisationer och andra aktörer kan erbjuda lösningar för att tillhandahålla grundläggande service eller infrastruktur som annars riskerar att försvinna. Regeringen ser positivt på flexibla och lokalt anpassade lösningar för en god tillgång till service. Landsbygdens sociala och ekonomiska utveckling bygger i högre grad än tätortens på ett samspel mellan privata, offentliga och ideella insatser. Frivilliga insatser görs inte sällan för att höja kvaliteten i den kommersiella och offentliga servicen och för att ta till vara möjligheter som finns i den lokala miljön. Ofta handlar det om lösningar som bygger på de verkligt lokala förutsättningarna i form av t.ex. personliga nätverk, institutioner och lokaler. Lösningar kan exempelvis finnas i alternativa driftsformer och samspel mellan kommunen, näringslivet och förenings-

Prop. 2009/10:55

91

livet. Den lokala nivån har lång erfarenhet av ett sektorsövergripande arbetssätt som bör kunna komma andra aktörer till godo.

I februari 2008 beslutade regeringen att införa regionala service- program för att samordna insatser för en ökad tillgänglighet till kommersiell och offentlig service i alla delar av landet (N2008/6731/RT). Länsstyrelserna och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan ska ansvara för arbetet på regional nivå. Programmen ska utarbetas under 2009 och genomföras 2010–2013. För att säkerställa en god representation i de regionala partnerskap som ska arbeta med programmen är det viktigt att engagera såväl kvinnor och män som unga och gamla och andra aktörer som på olika sätt har betydelse för tillgänglighet till service. Här kan organisationerna inom det civila samhället komma att spela en viktig roll.

Den nationella överenskommelse som slutits mellan regeringen, idéburna organisationer verksamma inom det sociala området samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har som ett syfte att främja framväxten av en större mångfald av utförare och leverantörer inom hälso- och sjukvården samt omsorgen (se nedan, avsnitt 8.2.5). Denna nationella överenskommelse kan bidra till framväxten av liknande lokala och regionala initiativ till dialog och överenskommelser, bl.a. för landsbygden.

Regeringen beslutade 2007 om direktiv till en utredning med uppdrag att stödja de statliga myndigheterna i deras arbete med att inrätta lokala servicekontor (dir. 2007:68). Utredningen skulle också stödja andra samverkansinitiativ samt driva på utvecklingen av en effektivare offent- lig service och tjänsteproduktion som utnyttjar den moderna informa- tions- och kommunikationsteknikens möjligheter. Målet är att förbättra tillgängligheten till offentlig service i hela landet och att möjliggöra en fortsatt effektivisering av den offentliga tjänsteproduktionen. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om i september 2008 skulle utredningen även beakta den ideella sektorns betydelse för utvecklingen av lokal service för att finna praktiska samverkanslösningar som kan fungera inom ramen för befintliga resurser. Genom tilläggsdirektiven ville regeringen ge uttryck för sina ambitioner att utveckla relationerna till den ideella sektorn och betona sektorns betydelse för möjligheterna att säkerställa en god samhällsservice i hela landet. Samverkan med den ideella sektorn kan omfatta många olika slags organisationer och föreningar som utifrån sina mål och förutsättningar svarar för viktiga samhällsinsatser.

Utredningen har redovisat sitt uppdrag den 17 november 2009. Bland de förslag som utredningen lämnar i betänkandet Se medborgarna – för bättre offentlig service (SOU 2009:92) kan nämnas att:

-alla kommuner bör inventera de lokala organisationernas möjligheter att leverera service,

-kommunerna ska föreslås etablera en fortlöpande tvärsektoriell dialog med organisationerna om servicesamverkan

-regeringen ska initiera en översyn av existerande finansiella stöd för ideella organisationers insatser inom serviceområdet, samt att

-regeringen ska uppdra åt Konkurrensverket att bedöma om reglerna för offentlig upphandling respektive valfrihetssystem behöver

Prop. 2009/10:55

92

förändras för att offerter från ideella organisationer och privata företag om att utföra service ska kunna jämföras rättvist.

En viktig förutsättning för en levande dialog mellan offentliga aktörer och landsbygdernas invånare är att det finns aktiva organisationer som kan föra landsbygdernas talan. Den kunskap om, och förståelse för, landsbygdens förutsättningar som sådana organisationer kan tillföra i exempelvis olika planerings- och beslutsprocesser är av stor betydelse för att säkerställa ett heltäckande och fullgott beslutsunderlag. Detta gäller oavsett om besluten fattas på lokal, regional eller central nivå. Att fullgöra denna roll som landsbygdernas röst innebär samtidigt ofta en stor belastning på organisationer som ibland har små ekonomiska och personella resurser till sitt förfogande. Regeringen anser därför att det i vissa fall kan vara motiverat att med statsbidrag underlätta sådana landsbygdsorganisationers verksamhet.

Riksorganisationen Hela Sverige ska leva är en ideell, partipolitiskt och religiöst obunden organisation. Medlemmar är cirka 4 500 lokala utveck- lingsgrupper (byalag m.fl.), kooperativ och intresseföreningar som arbetar för sin bygds utveckling. Regeringen har beviljat riksorganisa- tionen bidrag med 12 miljoner kronor för 2008, 14 miljoner kronor för 2009 samt 15 miljoner kronor för 2010. Statsbidraget ska användas för organisationens verksamhet med att stimulera och stödja lokal mobilise- ring, lokala servicelösningar samt för att främja ett ökat engagemang bland kvinnor och ungdomar. Insatser som syftar till att främja nya energi- och miljölösningar på lokal nivå ska också prioriteras.

Skärgårdarnas Riksförbund (SRF) är den bofasta kust- och skärgårds- befolkningens riksorganisation. Förbundet har 14 medlemsorganisatio- ner. Alla är regionala skärgårdsföreningar, en för varje län från Luleå i norr, längs hela ostkusten via Ven och upp till Bohuslän i väster, samt Visingsö i Vättern och Vinön i Hjälmaren. Statsbidraget till SRF har ökat från 750 000 kronor under 2006 till 1,25 miljoner kronor per år under 2007 och 2008. Regeringen har för 2009 beviljat ett verksamhetsbidrag om 1,5 miljoner kronor. Statsbidragets syfte är att stimulera och stödja lokal utveckling i landets skärgårdsområden. Främst ska det användas för att främja samverkan och erfarenhetsutbyte mellan organisationer i skärgården, för bevakning av och information om hur beslut på central, regional och lokal nivå påverkar befolkningens villkor i skärgården samt till förbundets internationella verksamhet. Samarbete ska också efter- strävas med andra organisationer som arbetar för lokal utveckling.

Tillgången till allmänna samlingslokaler är en viktig förutsättning för landsbygdernas utveckling och attraktivitet. För 2009 har cirka 32 miljoner kronor anslagits till allmänna samlingslokaler för bl.a. lands- bygdens förenings- och kulturliv (se vidare avsnitt 12).

8.2.4Den sociala ekonomins betydelse för integrationen

I forskarrapporten Den sociala ekonomin – en väg till arbete (Integra- tionsverket, 2007) diskuterar Anki Wood den sociala ekonomins betydelse för egenförsörjning och meningsfull sysselsättning när det gäller de grupper utrikes födda som av olika skäl står långt från den ordinarie arbetsmarknaden. Rapporten behandlar frågeställningar om i

Prop. 2009/10:55

93

hur stor omfattning dessa grupper utrikes födda är involverade i den sociala ekonomin och i vilken typ av verksamheter, samt vilken roll organisationer bildade på etnisk grund spelar inom den sociala ekonomin.

I rapporten konstateras att det sociala företagandet har visat sig vara framgångsrikt för att skapa sysselsättning både i Sverige och i andra EU- länder för bland andra utrikes födda, men att den sociala ekonomin och socialt företagande skulle kunna tillvaratas bättre för att främja integration. Enligt rapporten har endast ett fåtal sociala företag i Sverige till syfte att skapa arbetstillfällen för utrikes födda. De hinder som nämns för att det sociala företagandet och den sociala ekonomin ska kunna utnyttjas bättre sammanfaller med problem som påtalats i flera andra sammanhang, bl.a. i Nuteks (nuvarande Tillväxtverkets) förslag till program för sociala företag (se nedan, avsnitt 8.2.7). Ett sådant hinder är att sociala företag många gånger är beroende av samarbete med offentlig sektor samtidigt som kunskaperna om det sociala företagandet är för begränsade inom denna sektor. Enligt rapporten skulle även medlemmar i organisationer bildade på etnisk grund behöva mer kunskap om den sociala ekonomin och det sociala företagandet. Andra frågor som tas upp är behovet av övergångsregler från bidragsberoende till företagande samt möjligheterna att konkurrera med andra aktörer i offentliga upphand- lingar. Den sociala ekonomins möjligheter bör också lyftas fram tydligare i arbetsmarknadspolitiska sammanhang, enligt rapporten.

8.2.5Kooperativt företagande

Kooperativen är vanliga aktörer inom den sociala ekonomin. De bedrivs i regel i formen ekonomisk förening. Utmärkande för ekonomiska föreningar i allmänhet är att de genom ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen och att medlemmarna deltar i verksamheten som konsumenter, leverantörer eller på annat sätt. Det är kravet på deltagande i verksamheten som ger den ekonomiska föreningen en kooperativ prägel. Den kooperativa prägeln markeras ytterligare genom att medlemskapet i princip ska vara öppet, genom att varje medlem som huvudregel ska ha en röst samt genom att utdelning av överskott i huvudsak ska ske i proportion till varje medlems deltagande i verksamheten.

De verksamhetsgrenar av den svenska kooperationen som är mest omfattande är konsumentkooperationen inom dagligvaruhandeln, lant- brukskooperationen, oljekooperationen och bostadskooperationen. De ekonomiska föreningarna kan alltså ge sina medlemmar ekonomisk vinning, men såsom framgått tidigare (avsnitt 8.1) har de kooperativ som räknas till den sociala ekonomin inte vinst utan ett allmännyttigt ändamål som sin främsta drivkraft.

Arbetskooperationen, dvs. en kooperativ form som har det gemen- samma arbetet som grund, har under en längre tid väckt ett ökat intresse. Med sitt starka inslag av aktiv medverkan från medlemmarna ger det kooperativt arbetande företaget de människor som så önskar möjlighet att engagera sig i driften av verksamheten i en annan omfattning än det många gånger kan bli fråga om för aktieägarna i ett aktiebolag med spritt ägande. Detta gäller särskilt de mindre, lokalt verkande kooperativen.

Prop. 2009/10:55

94

I landet finns 25 kooperativa utvecklingscentrum (Coompanion) som ger information och råd till dem som vill starta och driva företag i kooperativ form eller andra associationsformer. Varje Coompanion är en självständig juridisk enhet, bakom vilken står medlemmar eller ägare som kan vara kooperativa företag, kommuner, studieförbund eller enskilda. Verksamheten vid kooperativa utvecklingscentrum finansieras till viss del med statsbidrag, som Tillväxtverket ansvarar för, vilket möjliggör att rådgivningen är kostnadsfri. Tillsammans har dessa regionala Coompanion bildat den ideella paraplyorganisationen Coompanion – Kooperativ utveckling Sverige (Coompanion Sverige) för att hantera gemensamma frågor, såsom kompetensutveckling och kontakter med myndigheter och andra nationella aktörer.

Under 2007 fanns det 6 600 ekonomiska föreningar i Sverige. Detta kan jämföras med totala antalet företag, som uppgick till nästan 950 000. Samtidigt ökade antalet ekonomiska föreningar snabbt, enligt Coompanion Sveriges rapporter, som bygger på uppgifter från Statistiska centralbyrån, Bolagsverket och Tillväxtverket. Under perioden 1997– 2007 ökade antalet ekonomiska föreningar med 47 procent, vilket kan jämföras med antalet enskilda firmor, som ökade med 21 procent och aktiebolag, som ökade med 23 procent. Nya kooperativa förskolor är en av de vanligaste verksamheterna bland de nya ekonomiska föreningarna, men verksamheterna sprids till allt fler branscher, t.ex. vindkraft, kulturentreprenörskap, upplevelseindustri och småföretagssamverkan.

Jämfört med företag drivna i andra företagsformer är det färre ekonomiska föreningar som varje år lägger ned verksamheten. En annan intressant skillnad mellan kooperativen och de ”vanliga” företagen är att det är mer än dubbelt så många kvinnor i styrelserna för de nya ekonomiska föreningarnas styrelser än i aktiebolagens styrelser, enligt Coompanion Sverige.

8.2.6Den sociala ekonomins medverkan i jobb- och utvecklingsgarantins tredje fas

Syftet med det arbetsmarknadspolitiska programmet jobb- och utvecklingsgarantin, som infördes 2007, är att erbjuda långtidsarbetslösa personer individuellt utformade insatser för att de så snabbt som möjligt ska få arbete. Ideella organisationer och andra aktörer inom den sociala ekonomin, såsom sociala företag, kan åta sig uppdrag inom ramen för programmet. Deltagare i programmet som efter 450 ersättningsdagar inte fått något arbete går in garantins tredje fas, som innebär att Arbetsförmedlingen ska erbjuda deltagarna sysselsättning hos privata eller offentliga arbetsgivare, sociala företag eller organisationer inom det civila samhället.

En rikstäckande anordnargrupp har bildats med representanter för bl.a. myndigheter och organisationer inom det civila samhället som ska hjälpa till med att ordna platser. Arbetsförmedlingens kontor har också i upp- drag att bilda lokala anordnargrupper.

Svenska ESF-rådet har i februari 2009 inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet utlyst 30 miljoner kronor för kompetens- utveckling för anordnare av sysselsättning inom den sociala ekonomin

Prop. 2009/10:55

95

som medverkar i tredje fasen av jobb- och utvecklingsgarantin. En förutsättning i utlysningen var att representativa företrädare för den sociala ekonomin och Arbetsförmedlingen gemensamt stod bakom ansökningarna och arbetet. Totalt åtta projekt på flera olika orter i Sverige har godkänts för en första mobiliseringsfas. Prövning av fortsatt genomförande av respektive projekt planeras ske före utgången av 2009.

8.2.7Tillväxtverkets arbete med sociala företag

I november 2007 lämnade regeringen i uppdrag åt Verket för Närings- livsutveckling (Nutek, numera Tillväxtverket) att i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen, numera Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan och Socialstyrelsen utarbeta ett tvärsektoriellt program med förslag på insatser som stimulerar till att fler sociala företag startar och växer. Av programmet skulle framgå vilka hinder som finns för kvinnor och män att delta i arbetslivet genom arbete i sociala företag, samt vad som bör göras för att undanröja dessa. En viktig utgångspunkt för uppdraget var regeringens strävan att bryta det utanförskap som präglar många människors liv. Sociala företag som företagsform har i Sverige och andra europeiska länder visat sig kunna bidra till att skapa arbete för människor som står långt från arbetsmarknaden. Sociala företag skulle kunna bidra till att bryta utanförskapet, konstaterade regeringen i beslutet.

Nutek redovisade i maj 2008 sitt uppdrag i form av rapporten

Programförslag för fler och växande sociala företag. Enligt rapporten har Nutek genom uppsökande aktiviteter fått kännedom om cirka 150 sociala företag som totalt sysselsätter cirka 4 500 personer. Företagen är mycket olika i storlek och verksamhet. De minsta sysselsätter endast 3–4 personer och omsätter cirka 30 000 kr per år i affärsverksamheten, medan det största sysselsätter 100-talet personer med en omsättning på närmare 30 miljoner kronor per år.

I rapporten identifieras problem och en rad förslag presenteras i form av tre delprogram. Delprogram 1 behandlar frågor om sektorsöver- gripande samverkan och utbildningsinsatser i offentlig förvaltning. Där presenteras bl.a. förslag för ökad kunskap om socialt företagande hos företrädare för myndigheterna. Inom ramen för Delprogram 2 presentas förslag till programinsatser riktade till potentiella och etablerade sociala företag, bl.a. information, rådgivning och kompetensutveckling. Del- program 3 omfattar förslag om statistikutveckling och initiering av behovsmotiverad forskning.

En bakgrund till regeringens uppdrag till Nutek var att myndigheten under perioden 2004–2007 var huvudman för ett nationellt projekt inom den Europeiska socialfondens program Equal, med syfte att utveckla förutsättningarna att starta och driva sociala företag i Sverige. Projektet (NTG Socialt företagande – vidgar arbetsmarknaden) har rapporterat sina erfarenheter, slutsatser och förslag inför framtiden till regeringen. Erfarenheterna och slutsatserna från projektet utgjorde underlag för uppdraget till Nutek att utarbeta ett förslag till program för fler och växande sociala företag. Inom ramen för projektet identifierades problem och hinder för det sociala företagandet, bl.a. svårigheter beträffande

Prop. 2009/10:55

96

kapitalförsörjning, offentliga upphandlingar och bristande kunskaper Prop. 2009/10:55 inom offentlig sektor om det sociala företagandet och dess förut-

sättningar.

Med utgångspunkt i bl.a. Nuteks programförslag beslutade regeringen i november 2008 om en tvåårig satsning för att öka kunskapen om de sociala företagen och deras roll i att stötta människor i utsatta situationer till ett aktivt arbetsliv. Genom beslutet fick Nutek i uppdrag att i samarbete med Arbetsförmedlingen, Socialstyrelsen och Försäkrings- kassan, liksom med befintliga sociala företag, genomföra olika informa- tionsinsatser om socialt företagande. Ansvaret för att genomföra uppdraget har numera övertagits av Tillväxtverket.

8.2.8Slutsatser från dialogen med idéburna organisationer inom det sociala området

I oktober 2008 fattade regeringen beslut om en överenskommelse med idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting. Överenskommelsen, och den dialogprocess som ledde fram till överenskommelsen, beskrivs närmare i avsnitt 7.2.

I överenskommelsen förklarar regeringen sin avsikt att bidra till att den sociala ekonomin utvecklas. Det sägs att de idéburna organisationernas roll som utförare ska kunna utvecklas under likvärdiga förutsättningar som andra aktörers så att en betydligt större mångfald av utförare och leverantörer kan växa fram. Därmed ökar också möjligheterna att skapa dynamik, utveckling och tillväxt genom att de ideella, offentliga och privata sektorerna i samhället kompletterar och förstärker varandra.

Inom ramen för dialogen identifierades ett antal hinder för den sociala ekonomins utveckling, vilka också bekräftas av andra utredningar. Det handlar t.ex. om brist på kunskap om det civila samhällets roll inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst, om ofullständig offentlig statistik, om brister när det gäller konsultationen mellan det offentliga och de idéburna organisationerna och skeva konkurrensvillkor mellan offentliga, kommersiella och idéburna aktörer inom vård och omsorg. Regeringen betonar i överenskommelsen att offentlig finansiering av tjänster som produceras av andra aktörer är en grundläggande del i ett fungerande samhälle och att det civila samhället är en resurs för att utveckla välfärden.

I överenskommelsen gör regeringen ett antal åtaganden och aviserar åtgärder mot bakgrund av de behov som identifierats. Regeringen åtar sig bl.a. att verka för att samverkan mellan organisationer och kommunal socialtjänst utvecklas samt att verka för att fortsatt främja en mångfald av utförare inom hälso- och sjukvården och socialtjänstens omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning. Vidare tydliggjorde regeringen att Tillväxtverket i sitt tidigare uppdrag att utveckla entreprenörskap och upphandlingar inom hälso- och sjukvård och omsorg även skulle rikta sig till det civila samhällets aktörer.

97

8.3

Det civila samhällets entreprenörskap bör främjas

Prop. 2009/10:55

8.3.1Åtgärder som aviserats i dialogen med idéburna organisationer

Regeringens bedömning: Det civila samhällets entreprenörskap har stort värde för samhällets och välfärdens utveckling och bör främjas. Regeringen har i ett flertal sammanhang uttryckt sin avsikt att stödja framväxten av en betydligt större mångfald av utförare av samhälls- tjänster. Det civila samhällets organisationer ska kunna konkurrera på likvärdiga villkor med andra aktörer om att utföra sådana tjänster. För att detta ska vara möjligt behövs förbättrad kunskap och statistik om det civila samhället, utveckling av kvalitetsindikatorer som kan användas vid utvärdering av samhällstjänster som utförs av civilsamhällets organisationer samt erkännande av det egenvärde som civilsamhällets organisationer har.

Utredningens bedömning: Direktiven till Folkrörelseutredningen

omfattade inte frågor om entreprenörskap eller social ekonomi. I

direktiven nämndes dock att utredningen skulle undersöka hur staten kan

underlätta för folkrörelserna att finansiera sin verksamhet på andra sätt än

via bidrag, bl.a. via kommersiell verksamhet. Utredningen har inte

lämnat några förslag i denna del.

Remissinstanserna: Några remissinstanser har lämnat kommentarer

som rör frågor om entreprenörskap och social ekonomi. Tillväxtverket

(dåvarande Verket för näringslivsutveckling, Nutek) uppmärksammar

den överlappning som finns mellan företagande på kommersiell grund,

företagande på kooperativ grund och företagande på ideell grund.

Tillväxtverket menar att det finns ett behov av att utveckla förståelsen

för, kunskapen om och relationen mellan företagande, näringslivspolitik

och regional tillväxtpolitik å ena sidan och social ekonomi, tredje

sektorn, ideell sektor och civilsamhället å andra sidan. Coompanion –

Kooperativ utveckling Sverige framför att folkrörelsepolitiken måste som

en av sina prioriteter analysera nya samhälleliga innovationer som har till

syfte att tillgodose medborgarnas behov utifrån principer om demokrati,

delaktighet och solidaritet. Politiken måste på olika sätt uppmärksamma

det omfattande entreprenörskapet i föreningslivet, där det kooperativa

företagandet har en självklar plats. Forum för frivilligt socialt arbete,

Hela Människan, Sociala Missionen och Sveriges Civilförsvarsförbund

anser att politikområdet logiskt sett kunnat kallas social ekonomi i stället

för folkrörelsepolitik. Social ekonomi är troligen det begrepp som

omfattar de flesta av de organisationer som politikområdet ska handla

om, menar Forum. Riksorganisationen för vård och omsorg utan

vinstsyfte (Famna) pekar på att det, vid sidan om de statliga bidragen till

föreningslivet, även finns andra medel som bör kunna komma civil-

samhällets organisationer inom vård, omsorg och socialt arbete till del,

bl.a. Nuteks anslag för utveckling av entreprenörskap och företagande.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i

utkastet till proposition var densamma som den som görs här. Det har

dock tydliggjorts här att begreppet entreprenörskap ofta förstås i en

vidare bemärkelse än de frågor som detta avsnitt fokuserar på. Vidare har

98

begreppen ”den ideella sektorn” och ”ideella organisationer” ersatts med ”det civila samhället” och ”organisationer inom det civila samhället”.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Sveriges Civilförsvarsförbund och Hyresgästföreningen framför att statens erkännande av organisationerna bör baseras på den verksamhet de själva väljer att bedriva, snarare än på deras roll som utförare av verksamhet på offentligt uppdrag. Hyresgästföreningen vill understryka den självständiga och opinionsbildande roll som organisationerna inom det civila samhället har. Civilsamhällets organisationer i samverkan

(Civos) välkomnar att frågor om entreprenörskap lyfts fram och framför att det är en förutsättning för att civilsamhällets företagare ska kunna utföras i likvärdig konkurrens med andra aktörer att sektorns företagande betraktas som en del av näringspolitiken och omfattas av näringspolitiska åtgärder. Coompanion – Kooperativ utveckling Sverige framför, i likhet med Civos, Kontaktnätet och flera andra organisationer, att en tydligare skillnad bör göras på entreprenörskap och företagande. Coompanion ser positivt på att regeringen vill främja det civila samhällets entre- prenörskap i den vida förståelse av begreppet som Tillväxtverket använder. IOGT-NTO, liksom Kontaktnätet, vill understryka behovet av utbildning, rådgivning och stöd för idéburet företagande. En avgörande fråga är också tillgången till investeringskapital och finansiering för utveckling och tillväxt, menar IOGT-NTO. Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer framför att ungdomsorganisationer är mycket viktiga arenor för entreprenörskap i Tillväxtverkets vida förståelse av begreppet. Svenska Riksförbundet Nationellt ResursCentrum för Kvinnor (NRC) föreslår att regeringen ska ta tillvara NRC:s medlemsorganisa- tioner av lokala och regionala resurscentra som en genomförande aktör när det gäller mottagandet av invandrade kvinnor och deras ingång på arbetsmarknaden och/eller mobilisera till företagande. Rörelsefolk- högskolornas intresseorganisation (RIO) menar att det behöver bli tydligare hur ansvarsfrågor ska lösas när organisationer inom det civila samhället är utförare. RIO betonar också det civila samhällets egenart i förhållande till näringslivet.

Skälen för regeringens bedömning: Det civila samhället präglas av stort entreprenörskap och har stor betydelse för att främja kreativitet och innovationer, tillväxt och sysselsättning. Såsom påpekats av flera organisationer som inkommit med yttranden över utkastet till proposition är entreprenörskap ett vitt begrepp, vilket också förklaras närmare i avsnitt 8.1. Fokus i detta avsnitt ligger dock på en viss aspekt av det civila samhällets entreprenörskap, nämligen näringsverksamhet och annan ekonomisk verksamhet. Där ingår även verksamhet som det civila samhällets organisationer bedriver på uppdrag av den offentliga sektorn. Det övergripande syftet med sådan verksamhet är att främja organisationens eget samhälls- eller medlemsnyttiga ändamål, och eventuell vinst sätts in i verksamheten. Genom sådan verksamhet agerar det civila samhällets organisationer ofta som entreprenörer för samhälls- utveckling och tillväxt, bl.a. genom att öka mångfalden i välfärden. Ekonomisk verksamhet är oftast bara en del av organisationens hela verksamhet, där även röstbärande och opinionsbildande delar som regel ingår. Civilsamhällets olika roller har diskuterats i avsnitt 5.5.

Prop. 2009/10:55

99

Det civila samhällets entreprenörskap, och den sociala ekonomin i stort, är betydelsefullt för Sveriges utveckling i flera avseenden. Människor som befinner sig i utanförskap kan ges möjlighet till del- aktighet, inflytande och sysselsättning inom ett socialt företag eller annan organisation inom det civila samhället. Detta kan även vara det första steget till arbete eller till en stärkt egenmakt i andra avseenden. När det civila samhällets organisationer utför samhällstjänster är det för många människor som mottar denna service ett särskilt värde att tjänsten utförs utifrån organisationens specifika profil och värdegrund. Regeringen har i ett flertal sammanhang uttalat sin avsikt att stödja framväxten av en betydligt större mångfald av utförare av samhällstjänster. En sådan mångfald har stor betydelse för att välfärden ska kunna upprätthållas i ett samhälle med åldrande befolkning, liksom i glesbygder. Det civila samhällets entreprenörskap har stor betydelse för att människor ska ha möjligheten att välja samhällstjänster i enlighet med sina specifika behov och värderingar.

Samtidigt som entreprenörskapet inom det civila samhället har stort värde ur samhällelig synvinkel behöver det uppmärksammas till följd av att det bedrivs under andra förutsättningar än både offentlig och kommersiell verksamhet. Ett problem är att kunskapen om det civila samhällets entreprenörskap fortfarande är låg inom offentlig sektor samt att regelverk och rutiner inte alltid är anpassade för det civila samhällets organisationer, utan i första hand utformade med tanke på näringslivet. Detta leder bl.a. till problem vid offentliga upphandlingar, där ideella aktörer kan ha svårt att medverka som anbudsgivare på samma villkor som företag.

Ett annat problem är att den egenart och särskilda värde som det civila samhällets organisationer har, t.ex. i fråga om de anställdas delaktighet i beslut och verksamhet, inte uttrycks eller erkänns tillräckligt tydligt, bl.a. till följd av att dessa värden är svåra att mäta.

Regeringen har i den överenskommelse som slöts i oktober 2008 med idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting uttryckt sin avsikt att verka för en betydligt större mångfald av utförare och leverantörer inom hälso- och sjukvården och omsorgen. Ett viktigt syfte med överenskommelsen är att möjliggöra för det civila samhällets organisationer att konkurrera på likvärdiga villkor med andra aktörer verksamma inom området. Genom beslut i januari 2009 har regeringen inbjudit till en ny dialog om integrations- området med fokus på nyanlända invandrares etablering. Även denna dialog kan ligga till grund för en överenskommelse. En sådan överens- kommelse ska stödja framväxten av en större mångfald av utförare inom integrationsområdet.

I överenskommelsen med idéburna organisationer inom det sociala området gör regeringen åtaganden och aviserar åtgärder i syfte att stödja entreprenörskap inom det civila samhället. Regeringen åtar sig bl.a. att

-verka för att egenvärdet hos det civila samhällets organisationer erkänns

-främja kunskapsuppbyggnad, statistik och forskning om det civila samhället,

-verka för att kunskapen om det civila samhällets erfarenhet och

kvalitet ska öka i den statliga förvaltningen,

Prop. 2009/10:55

100

- uppmärksamma möjligheterna att utbilda relevant personal inom den Prop. 2009/10:55 statliga förvaltningen om det civila samhällets förutsättningar och

villkor,

-verka för att statliga myndigheter följer upp och utvärderar även insatser som genomförs av det civila samhället inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården, samt att

-verka för att kvalitetsindikatorer utvecklas som mäter vad det civila samhället utför inom socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens områden.

8.3.2Regeringens handlingsplan för arbetsintegrerande sociala företag

Regeringens bedömning: En handlingsplan för arbetsintegrerande sociala företag utarbetas för närvarande i Näringsdepartementet. Regeringen planerar att fatta beslut om handlingsplanen under 2009.

Utredningens bedömning: Folkrörelseutredningen har inte behandlat denna fråga, som inte heller omfattades av utredningens direktiv.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var densamma som den som görs nu.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Yttrandena har mer generellt berört frågor om social ekonomi, sociala företag och ekonomisk verksamhet, såsom beskrivits i avsnitt 8.3.1.

Skälen för regeringens bedömning: De sociala företagen har i Sverige och andra europeiska länder visat en god förmåga att skapa och erbjuda arbete för människor som står långt från arbetsmarknaden. En av regeringens viktigaste uppgifter är att bryta det utanförskap som präglar många människors liv. För samhället är investeringen i ett socialt företag inte bara en investering i egenmakt, livskvalitet och hälsa för individen, utan också samhällsekonomiskt lönsam. Regeringen vill därför underlätta för fler och växande sociala företag.

I syfte att underlätta för fler och växande sociala företag planerar regeringen att besluta om en handlingsplan för arbetsintegrerande sociala företag avseende perioden fram till 2011. Med arbetsintegrerande sociala företag avses sociala företag som driver näringsverksamhet med över- gripande ändamål att integrera människor, som har stora svårigheter att få och behålla ett arbete, i arbetsliv och samhälle.

Utgångspunkten för handlingsplanen är att det finns hinder för att de sociala företagen ska kunna bli fler och växa så mycket som är önskvärt. Dessa hinder identifierades genom det programförslag som Nutek (nuvarande Tillväxtverket) utarbetade i samverkan med Arbetsmarknads- styrelsen, Försäkringskassan och Socialstyrelsen (se ovan under 8.2.7).

Mot denna bakgrund utarbetas för närvarande en handlingsplan för arbetsintegrerande sociala företag i Näringsdepartementet. Regeringen planerar att fatta beslut om handlingsplanen under 2009.

101

9

Delaktighet, jämställdhet och mångfald

Prop. 2009/10:55

9.1Folkrörelseutredningen och remissinstanserna

Folkrörelseutredningen för i sitt betänkande en förhållandevis utförlig diskussion om skillnader mellan olika delar av befolkningen vad avser deltagande i det civila samhället. Frågor om ungas deltagande, del- tagande av personer med utländsk bakgrund, frågor om jämställdhet och om sambandet mellan socioekonomiska faktorer och ideellt engagemang belyses. Utredningens genomgång av dessa förhållanden återges i stora drag i avsnitt 9.2 nedan. På dessa områden lämnar emellertid utredningen inga förslag, med undantag för att den föreslår att statsbidrag till det civila samhällets organisationer ska kopplas till ett villkor om att bidragsmottagande organisationer ska ha ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Detta förslag diskuteras i avsnitt 10.5 om strukturella villkor för statliga bidrag.

Mot bakgrund av de förhållanden utredningen belyser, frågornas bety- delse samt de många synpunkter som det civila samhällets organisationer framfört på detta område, anser regeringen att det är angeläget att frågor om delaktighet och mångfald behandlas också inom ramen för den proposition som ska ligga till grund för politikens utveckling framöver, även om utredningen inte presenterat några förslag. Med ”mångfald” avses här att alla människor välkomnas och att deras olika insatser i form av arbete, idéer, initiativ m.m. tillvaratas oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Mångfald förutsätter således att principerna om jämställdhet och icke-diskrimi- nering respekteras. Frågor som aktualiseras inom eller med anknytning till detta område är hur det civila samhällets organisationer kan nå nya grupper (avsnitt 9.3), hur de kan bidra ytterligare till att personer som nyligen invandrat till Sverige känner delaktighet i samhället (avsnitt 9.4) samt hur organisationerna kan arbeta för mångfald och jämställdhet och mot diskriminering inom den egna verksamheten (avsnitt 9.5).

Det är viktigt att understryka att sådana överväganden inte ska ses som ett ifrågasättande av det arbete som det civila samhällets organisationer redan bedriver med dessa frågor. Diskussionen om hur staten kan stimulera och lyfta fram detta arbete ska ses som ett erkännande av det civila samhällets centrala roll i samhället samt av dess potential att bidra till utvecklingen, såväl för enskilda människor som för samhället i stort.

Remissinstanserna

Flera av de organisationer inom civilsamhället som lämnat remissvar anser att Folkrörelseutredningen tydligare borde ha behandlat frågor om mångfald, jämställdhet och diskriminering samt att dessa frågor bör ses som viktiga för folkrörelsepolitiken. Rörelsefolkhögskolornas intresse- organisation (RIO) framför att Folkrörelseutredningen borde ha resonerat om folkrörelsepolitikens möjligheter att bidra till såväl jämställdhet som integration och efterlyser konkreta förslag på dessa områden. Enligt RIO

finns det en väldokumenterad ojämställdhet och brist på mångfald inom

102

området. Alla aspekter av mångfald, vilka i stort sett sammanfaller med diskrimineringsgrunderna, ingår i demokratibegreppet och måste därför analyseras inom folkrörelsepolitiken, framhåller RIO.

Riksförbundet för homosexuellas, transexuellas och bisexuellas rättig- heter (RFSL) framför i sitt remissyttrande att homosexuella, bisexuella och transpersoner (hbt-personer) med stor säkerhet är underrepresen- terade på förtroendeposter inom föreningslivet och att detta kan antas bero på föreningslivets heteronormativitet samt diskriminering på grund av sexuell läggning och könsidentitet. RFSL framför att föreningslivet, liksom samhället i stort, följer en heteronormativ struktur och norm där människor antas vara heterosexuella och verksamheten är utformad därefter. Inom eller i anslutning till det civila samhällets organisationer bildas ofta särskilda hbt-föreningar som en motreaktion på att hbt- personer inte känner sig välkomna eller hemma i det allmänna föreningslivet, menar RFSL. Organisationen anser att det är viktigt att genom forskning öka kunskapen om de diskriminerande strukturer och normer som skapar detta sociala utanförskap för hbt-personer.

Enligt Folkbildningsrådet borde folkrörelsepolitikens förhållande till integrationspolitiken och det mångkulturella samhället ha fått en betydligt bredare belysning av utredningen. Folkbildningsrådet noterar dock att den svaga representationen av utlandsfödda i beslutsfattande ställning i traditionella folkrörelser omnämns i betänkandet. Folkhög- skolor och studieförbund bör själva framstå som mångkulturella före- bilder, anser Folkbildningsrådet.

Centrum mot Rasism (CMR) framhåller att rasism och diskriminering är ett etablerat mönster i samhället som präglar bl.a. det politiska deltagandet. CMR anser att folkrörelser bör värna om alla människors lika värde eftersom de har en demokratiuppfostrande uppgift. CMR finner att det är anmärkningsvärt att utredaren inte föreslagit att staten i sin bidragsgivning ska ställa krav på att folkrörelser aktivt arbetar mot diskriminering och för ökad deltagande, delaktighet och mångfald.

Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS) menar att kravet på ett aktivt arbete mot alla former av diskriminering redan ingår i de villkor som vanligen ställs i dag för statligt stöd till föreningslivet, nämligen att bidragsmottagande organisationer ska ha en demokratisk uppbyggnad och följa demokratiska värderingar och demokratins idéer, liksom lagstiftningen.

Att jämställdhetsaspekter genomsyrar organisationernas inre arbete ser IOGT-NTO som en viktig del av det utvecklingsarbete som alla livs- kraftiga organisationer måste bedriva. IOGT-NTO instämmer i ut- redarens mening att jämställdhet inte kan kommenderas fram i före- ningslivet då det i hög grad är attitydförändringar som behövs. Men det räcker inte med enbart attitydförändringar. Genom en viss styrning via bidragsgivning och rapporteringssystem kan också reella förändringar stimuleras, menar IOGT-NTO.

Våra Gårdar framhåller att jämställdhetsarbetet är en viktig fråga och konstaterar att den egna organisationens lokala fastighetsstyrelser uppvisar en stark överrepresentation av män. Våra Gårdar påpekar att organisationen bedriver ett långsiktigt processarbete som inriktar sig på såväl jämställdhet som föryngring av styrelserna.

Prop. 2009/10:55

103

Forum för frivilligt socialt arbete, Hela Människan, Sociala Missionen Prop. 2009/10:55 och Sveriges Civilförsvarsförbund konstaterar att bl.a. behovet av för-

yngring, den politiska integrationen och jämställdhetsfrågan är centrala utmaningar för det civila samhällets organisationer. Organisationerna delar utredarens beskrivning av dessa problem och framhåller att det civila samhällets organisationer har ett stort ansvar att själva bedriva utvecklings- och förändringsarbete. Om detta inte sker riskerar förtroen- det för organisationerna att minska kraftigt. I yttrandet efterfrågas ett uppföljningssystem med oberoende granskningar och återkopplings- konferenser med fokus på effekter och sakfrågor snarare än enskilda projekt och organisationer.

I sammanhanget kan även nämnas att Kulturutredningen i sitt betänkande, som lämnades i februari 2009 (SOU 2009:16), betonar det civila samhällets roll för integrationen i samhället. Vid sidan av arbets- livets betydelse för integration har även fritidens aktiviteter och mellan- mänskliga kontakter stor betydelse för integrationen i ett samhälles sociala gemenskap. Kontakter på fritiden är ofta viktiga för att komma in på arbetsmarknaden, och de har därtill en stor demokratisk betydelse, menar utredningen. Kulturutredningen anser att ett aktivare civilsamhälle på kulturområdet har mycket att tillföra också till integrationsfrågorna och integrationspolitiken. Samtidigt förutsätter detta också att de grupper som i dag låses in i utanförskap inkluderas i det civila samhället. Kultur- utredningen anser att det därför är väsentligt att staten i sitt stöd till det civila samhället prioriterar arbete som syftar till en bättre representation, liksom att stöd lämnas till nya föreningar och nya aktiviteter i andra former samt för kontakterna mellan dessa och de redan etablerade organisationerna. Inte minst arbetet för en positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap skulle kunna gynnas av ett förstärkt civilt samhälle i dessa områden, framför Kulturutredningen. Utredningen anser att det är viktigt att samla och sprida goda exempel på metoder och strukturer för att uppnå sådana resultat.

Bedömning i utkastet till proposition

Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var densamma som den som görs här, med den skillnaden att de åtgärder som redovisas i avsnitt 9 har utökats och breddats i vissa avseenden, såsom beskrivs närmare i avsnitt 9.3.4, 9.4.3 och 9.5.3. Vidare har den rubrik som användes i utkastet, ”Den ideella sektorn som arena för mångfald och integration”, nu ändrats till ”Delaktighet, jämställdhet och mångfald”.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition

I utkastet till proposition var rubriken på detta kapitel ”Den ideella sektorns betydelse för mångfald och integration”. Till följd av att flera organisationer invände mot att begreppen integration och mångfald användes tillsammans har avsnittet nu i stället fått rubriken ”Delaktighet, jämställdhet och mångfald”. De synpunkter som framfördes var i korthet följande.

104

Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos) vill uttrycka sitt starka stöd för synen att civilsamhällets organisationer har ett stort ansvar som arena för mångfald och inkludering i samhället. Civos anser dock att begreppen mångfald och integration är motsatspar samt att begreppens användning och innebörd bör förtydligas. Den planerade åtgärden engagemangsguider (avsnitt 9.3.4) bör breddas till att mer allmänt nå nya grupper genom olika metoder. Organisationerna bör också själva kunna utveckla sina metoder, menar Civos. Denna synpunkt framförs också av Riksidrottsförbundet, som även betonar behovet av åtgärder mer generellt. 5i12-rörelsen nämner att det finns en kunskapsbank om området diskriminering och rasism, www.sverigemotrasism.se. Organisa- tionen menar att det är nödvändigt med utbildningsinsatser inom det civila samhället för att höja kunskapen om exkluderande mekanismer.

Folkbildningsförbundet, Kontaktnätet och Sensus studieförbund anser att begreppen mångfald och integration behöver förtydligas. Integrations- frågorna berör inte minst delaktigheten i civilsamhället. Fritidsodlingens Riksorganisation framför att koloniföreningarna skulle kunna ha en viktig roll i integrationen. Kontaktnätet menar att det är viktigt att den mångfald av organisationsformer som finns inom amatörkulturen bereds plats, vilket också infattar att det ska finnas plats för generations- övergripande verksamhet. Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisa- tioner (LSU) anser att det är positivt att det lyfts fram att mycket talar för att ungas engagemang delvis tar sig andra former snarare än att det minskar. LSU menar att det behövs mer kunskap om ungas organisering och engagemang för att en verkligt god analys ska kunna göras. LSU välkomnar satsningen på engagemangsguider men anser att den är för snävt utformad. Malmö Ideella föreningars Paraplyorganisation (MIP) beskriver projekten Frivillig.se och Föreningsvägledare. Den senare är en verksamhet som liknar den planerade satsningen på engagemangsguider och där kunskap och erfarenheter av denna typ av verksamhet därför finns. Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO) framför att det är självklart att en organisation ska kunna förklara hur den arbetar mot alla former av diskriminering för att få bidrag, samtidigt som organisationernas självbestämmande och frihet ska respekteras. Svenska Riksförbundet Nationellt Resurscentrum för kvinnor (NRC) framhåller att jämställdhetsbegreppet och mångfaldsbegreppet inte ska blandas ihop.

Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjjourer i Sverige (ROKS) ser mycket positivt på att arbete för jämställdhet och icke-diskriminering behandlas men framför att det är viktigt att organisationer ska kunna organisera sig könsseparatistiskt när det finns ett legitimt syfte för detta utan att det bedöms som diskriminerande. Svenska Röda Korset (SRK) välkomnar utgångspunkten att överväga hur staten kan gynna organisa- tionernas arbete för mångfald och icke-diskriminering utan att ifrågasätta det viktiga arbete som redan bedrivs, liksom att staten bör bidra till organisationernas arbete för att sänka trösklar och undanröja hinder för att nå fler människor. Vidare anser SRK att förslaget om engagemangs- guider bör breddas till fler grupper och metoder. Sveriges Kvinnolobby menar att uttrycket jämställdhet mellan kvinnor och män måste uttalas specifikt då det inte kan ersättas av begreppet mångfald. Jämställdhet mellan kvinnor och män kan inte heller begränsas till diskriminerings- frågor. Hyresgästföreningen anser att den roll som det civila samhällets

Prop. 2009/10:55

105

organisationer har i arbetet för nyanlända invandrare kan stärkas ytter- Prop. 2009/10:55 ligare genom ett bättre utvecklat samarbete mellan ansvariga samhälls-

aktörer och bostadsföretag.

9.2Lägesbeskrivning och utgångspunkter

9.2.1 Värdet av deltagande i det civila samhället

Människor som lever i Sverige ägnar sig i hög grad åt ideella insatser.

Enligt statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) för 2009 är 86 procent

av männen och 85 procent av kvinnorna i åldrarna 16–84 år medlem i

någon förening (se även avsnitt 5.2). Om fackföreningarna undantas är

75 procent av männen och 72 procent av kvinnorna medlemmar. Av den

totala befolkningen deltar 43 procent av männen och knappt 38 procent

av kvinnorna aktivt i en förening. Medlemsantalen har sjunkit sedan

början av 1990-talet och framåt, men engagemanget är fortfarande högt,

särskilt om man beaktar att 54 procent av männen och 43 procent av

kvinnorna i åldrarna 16–74 år gör frivilliga insatser, dvs. insatser som

görs på frivillig grund, oavlönat eller mot ett symboliskt arvode, och på

fritiden. Vid en jämförelse med andra länder ligger Sverige bland de

länder som har den högsta graden av ideellt engagemang.

I avsnitt 6 har klargjorts att regeringens utgångspunkt är att det är

eftersträvansvärt med en hög grad av ideellt deltagande bland

befolkningen är. Denna linje vilar på följande resonemang. Enligt

forskaren Robert Putnam är demokrati och ekonomisk tillväxt beroende

av socialt kapital. Med socialt kapital menas i korthet den tillit som

människor har för varandra. Det sociala kapitalet påverkas i sin tur

positivt av om människor deltar i det civila samhällets organisationer

(Robert Putnam, Den fungerande demokratin, på svenska 1996). Med

andra ord går Putnams teori ut på att samhällsutvecklingen påverkas

positivt av om en stor andel av befolkningen deltar i det civila samhället.

Om denna typ av deltagande ligger på en hög nivå, såsom är fallet i

Sverige, har samhället en bättre fungerande demokrati, en högre

ekonomisk tillväxt och en lägre brottslighet än samhällen med låg till-

gång på socialt kapital, enligt denna teori.

Naturligtvis är det svårt att avgöra vilka faktorer som bidrar till en viss

utveckling i ett samhälle där en mängd faktorer samspelar i en komplex

miljö. Teorin om det ideella engagemangets positiva påverkan på det

sociala kapitalet och därmed samhällsutvecklingen har också ifrågasatts,

bl.a. av professor Bo Rothstein. En invändning har varit att det inte

främst är engagemanget i det civila samhällets organisationer, utan

snarare att samhället har en låg grad av korruption och en stark välfärd,

som ger upphov till känslor av tillit och därmed till ökat socialt kapital.

Rothstein menar att det visserligen är generellt accepterat att socialt

kapital är en central tillgång för såväl individer som organisationer och

samhällen, men att beläggen för att det verkligen skapas genom aktivitet i

det civila samhällets organisationer saknas. Rothstein hävdar att det i

stället är människor som, redan av andra anledningar, litar mer på andra

människor som går med i och är aktiva i det civila samhällets organisa-

tioner. Vidare påpekar han att alla organisationer inte är bra för att skapa

106

förtroende och tillit mellan människor i ett samhälle, eftersom det finns organisationer – t.ex. rasistiska organisationer – som har bildats för att skapa misstro- och misstänksamhet mellan människor. Ytterligare en invändning är att det är de offentliga myndigheterna som har störst betydelse för det sociala kapitalet.

Det finns med andra ord inte ett helt klarlagt orsakssamband mellan deltagande i det civila samhällets organisationer och socialt kapital. Även om socialt kapital och en hög nivå av deltagande i det civila samhället ofta verkar sammanfalla behöver kopplingen inte gälla varje organisation eller organisationstyp. Det är också svårt att helt säkert säga vad som är orsak och vad som är verkan. Samtidigt finns det statistik som illustrerar att deltagande i det civila samhällets organisationer ofta sammanhänger med positiva faktorer i Sverige. Enligt en studie om frivilligt arbete (Ersta Sköndal högskola 2006, se vidare avsnitt 9.2.2 nedan) samman- faller frivilligt arbete bland den svenska befolkningen statistiskt sett med en högre grad av tillit till andra människor, bättre själskattad hälsa och en högre grad av deltagande i riksdagsval än bland dem som inte utför fri- villigt arbete. Arbetet inom det civila samhället kan således sägas vara ett viktigt bidrag till skapandet av socialt kapital i det svenska samhället.

Sambandet mellan frivilligt arbete och hälsa kartlades 2005 av Statens folkhälsoinstitut och Ersta Sköndal Högskola i rapporten Frivilliga insatser och hälsa (Lundåsen, 2005). Rapporten visar på flera positiva samband mellan frivilligt arbete och hälsa. Även om det är svårt att avgöra riktningen på sambandet verkar socialt kapital ha en stor betydelse. Sambandet kan inte förklaras enbart av socioekonomiska skillnader mellan dem som arbetar frivilligt och de som inte gör det. Det frivilliga arbetet kvarstår som en förklaring till en bättre hälsa även när skillnader i socioekonomiska faktorer är beaktade.

Människan är en social varelse och gemenskapen med andra är ett djupt mänskligt behov. Känsla av sammanhang, delaktighet och meningsfullhet är begrepp som ofta återkommer när det gäller förståelsen av varför vissa människor klarar påfrestningar bättre än andra. Hälsan i befolkningen påverkas av hur sociala relationer ser ut på samhällsnivå, på organisationsnivå och mellan människor i allmänhet, liksom på individnivå i relationerna till de närmaste. Sociala nätverk är en skydds- faktor av psykosocial natur som förstärker identitets- och självkänslan och därmed även den psykiska och fysiska hälsan. Studier visar att mellanmänskliga kontakter har stor betydelse för välbefinnandet, liksom för den totala dödligheten och hjärtkärldödligheten.

Sveriges demokrati har i hög grad byggts på folkrörelsetraditionen och det finns en bred politisk enighet kring en önskan att både tillvarata och utveckla denna tradition till att omfatta former som passar dagens människor. Vidare erbjuder det civila samhället många möjligheter för människor att mötas. Detta är en viktig resurs i ett samhälle som blir alltmer heterogent och som tar emot många människor från andra länder. De som nyligen kommit till Sverige har ofta behov av att bygga upp nya nätverk. Många vill hitta ställen där de kan utöva sina intressen, lära känna nya människor och kanske driva sina åsikter. Det är rimligt att anta att människor som isolerar sig från varandra också känner större misstänksamhet och främlingskap. Regeringens uppfattning är att det civila samhället därför har en mycket betydelsefull roll att spela när det

Prop. 2009/10:55

107

gäller mottagandet av dem som nyligen anlänt från andra länder. Regeringen har nyligen inlett en dialog med idéburna organisationer som arbetar med dessa frågor samt med Sveriges Kommuner och Landsting. Denna dialog beskrivs nedan i avsnitt 9.4.2.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att det är en målsättning för politiken för det civila samhället att befolkningens engagemang ska ligga på en hög nivå för befolkningen generellt sett. Såsom kommer att beskrivas nedan finns det skillnader i ideellt deltagande mellan olika delar av befolkningen. Sådana skillnader behöver inte vara problema- tiska. Människor måste kunna gå in och ut ur ideellt engagemang eller avstå helt, beroende på sin livssituation, utan att det behöver bli föremål för analys och politiska åtgärder. Om det emellertid är så att nivån på det ideella engagemanget typiskt sett sammanfaller med faktorer som utbildningsnivå, sysselsättning, etniskt ursprung, kön, ålder eller andra omständigheter på ett sätt som verkar tyda på att förutsättningarna att delta är ojämlika mellan olika delar av befolkningen, så behöver dessa förhållanden studeras och diskuteras närmare. Det är mycket viktigt att förutsättningarna att delta och vara aktiv inom det civila samhället är så jämlika som möjligt. Nedan diskuteras därför några aspekter på ojämlikt deltagande inom det civila samhället.

9.2.2Skillnader i ideellt deltagande sammanfaller med socioekonomiska faktorer

Skillnader i ideellt deltagande mellan olika delar av befolkningen sammanfaller framför allt med skillnader vad gäller socioekonomisk situation. På grundval av vad som sagts ovan om samband mellan delta- gande i det civila samhället och en rad positiva faktorer, skulle det kunna antas att den som står utanför arbetsmarknaden eller är delvis isolerad från samhället på andra sätt skulle söka kompensera detta genom att använda det civila samhället som en kontaktyta för att etablera sig i samhället. Forskning tyder dock på att detta inte sker i någon högre utsträckning. I juni 2006 fick Ersta Sköndal högskola i uppdrag av regeringen att undersöka vad som utmärker den del av befolkningen som inte arbetar frivilligt, inte ingår i sociala nätverk och inte heller utför informella insatser åt släkt och vänner. Med ”frivilligt arbete” avses i studien arbete och insatser som utförs på frivillig grund, oavlönat eller mot ett symboliskt arvode, och på fritiden. Med ”socialt nätverk” menas en grupp personer som träffas regelbundet för ett visst syfte utan att det för den skull är fråga om en förening. Huvudresultaten presenterades i studien Delvis ensam – En studie av människor som inte deltar i föreningslivet (IJ/2007/176/D). Av studien framgår följande.

-20 procent av befolkningen (16–84 år) utför inte frivilligt arbete. Denna andel är lika stor för män och kvinnor.

-Inkomst är den mest betydelsefulla faktorn – den som tjänar mer är också mer aktiv genom frivilligt arbete.

-De som har låg utbildningsnivå utför frivilligt arbete i lägre grad än de som har hög utbildning.

-Människor på landsbygden deltar i lägre grad i frivilligt arbete än

människor i storstäder.

Prop. 2009/10:55

108

-De som är samboende och som har hemmavarande barn är mer aktiva vad avser frivilligt arbete.

-Personer med föreningsaktiva föräldrar är mer aktiva vad avser frivilligt arbete än de vars familjer saknar sådana traditioner.

-De som utför frivilligt arbete har bättre självskattad hälsa.

-De som inte utför frivilligt arbete uppger att de är mer ängsliga och har mer ångest än aktiva.

-De som inte utför frivilligt arbete röstar i lägre grad i riksdagsval.

-De som inte utför frivilligt arbete känner mindre tillit till andra människor.

-Det finns inte några avgörande skillnader i dessa avseenden mellan

personer med svensk respektive utländsk bakgrund.

Det verkar alltså vara så att det är de som är etablerade i samhället, t.ex. med avseende på förvärvsarbete, utbildning och familj, som ägnar sig åt frivilligt arbete. Det finns enligt forskarna risk för att grupper hamnar i vad som beskrivs som ett eroderande socialt medborgarskap, där en brist på tillhörighet förstärker en annan. Forskarna menar också att det finns tecken på en ökande polarisering inom det civila samhället i betydelsen att en stor majoritet är engagerade i ideellt arbete och har tillgång till informella nätverk, men där de som står utanför också är en relativt stor grupp. De som är aktiva i ideellt arbete verkar lyckas bättre med att etablera sig på sociala arenor än de som inte deltar i ideellt arbete. Att arbeta frivilligt kan på så sätt ses som en indikator för social etablering mer generellt, menar forskarna.

Såsom nämnts ovan behöver det inte vara något problem att människor väljer att avstå från engagemang inom det civila samhället. Om de som står utanför också befinner sig i ett utanförskap i andra bemärkelser kan detta emellertid betyda att det finns hinder för ideellt engagemang som behöver undanröjas. Det är tydligt att graden av aktivitet inom det civila samhället är ojämn inom befolkningen och att skillnaderna i hög grad sammanfaller med socioekonomiska förhållanden. Det tycks också vara så att de stora organisationerna inom det civila samhället främst är verk- samma i välmående stadsdelar och samhällen. Detta förhållande innebär i sig ett hinder för de människor som inte lever där. En annan faktor som tycks utgöra ett hinder är bristande föreningsvana.

Sammanfattningsvis verkar det vara så att trösklarna till det civila samhället är höga för människor som inte redan har kanaler dit, t.ex. via nätverk, såsom kollegor eller familjemedlemmar. Det verkar också vara så att andra faktorer, såsom bristande föreningsvana, också spelar in. De ojämlika förhållandena är problematiska om det är så att människor som i grund och botten skulle vilja engagera sig i det civila samhället avstår från att göra det på grund av att trösklarna upplevs som för höga. Ojämlikheten är också ett problem mot bakgrund av att ideellt deltagande generellt sett sammanfaller med positiva faktorer, såsom en högre grad av tillit till andra människor och till samhället och en bättre självskattad hälsa. Vidare är det en brist om de nätverk som det civila samhället kan tillhandahålla inte är tillgängliga för människor som befinner sig i utan- förskap, eftersom tillgången till nätverk också har stor betydelse för möjligheterna att få ett arbete.

Prop. 2009/10:55

109

9.2.3Deltagandet bland personer med utländsk bakgrund

Statistiken över deltagande i föreningslivet och det civila samhället i stort visar att andelen invandrade personer som är föreningsmedlemmar är klart lägre än motsvarande andel bland den svenskfödda delen av befolkningen. Av undersökningen European Social Survey 2002, som återges i rapporten Föreningsliv, makt och integration (Ds 2004:49) framgår att av elva föreningstyper var gruppen svenskfödda personer från 18 år och uppåt medlemmar i 2,6 typer av föreningar, medan invandrade personer var medlemmar i 1,9 typer. Den största skillnaden i medlem- skap fanns inom kategorin idrottsförening eller förening för utomhus- aktiviteter, där 41 procent av den svenskfödda befolkningen var medlemmar, men endast 17 procent av den invandrade befolkningen. Påtagliga skillnader fanns också i andra kategorier, såsom konsument- organisationer och sällskapsföreningar, medan kategorierna humanitär hjälp och mänskliga rättigheter samt religiösa och kyrkliga föreningar inte uppvisade några tydliga skillnader.

Undersökningen visar också att svenskfödda är mer delaktiga i föreningslivet än invandrade personer när det gäller andra aktiviteter än medlemskap. I rapporten sägs att faktorer som bristande resurser i be- tydelsen förvärvsarbete och svenska som förstaspråk, självupplevd diskriminering samt attityd till vikten av deltagande i föreningslivet kan ge en del av förklaringen till dessa skillnader, men inte hela bilden. Andra faktorer som eventuellt kan spela in kan t.ex. vara brist på kontakter som kan fungera som vägar in i föreningslivet.

Skillnaden mellan svenskfödda personer med svenska föräldrar och svenskfödda personer med en eller två utlandsfödda föräldrar i fråga om medlemskap och övrig aktivitet i föreningslivet var däremot så liten att den inte var statistiskt säkerställd.

Det finns också en tydlig underrepresentation av personer med utländsk bakgrund på förtroendeposter i föreningslivet. Enligt Statistiska centralbyråns rapport Föreningslivet i Sverige, som är baserad på data som insamlats 2000, är den andel av befolkningen som har förtroende- poster i föreningslivet betydligt högre bland svenskfödda personer än bland personer med utländsk bakgrund. Enligt Folkrörelseutredningen tycks personer med utländsk bakgrund vara sämre representerade ju högre upp man kommer i organisationen. Det finns även tidigare forsk- ning som återger berättelser om självupplevd diskriminering i förenings- livet (Abbas Emami i Ds 2004:49, Föreningsliv, makt och integration).

Skillnaderna i deltagande i det civila samhället mellan den svenskfödda och utlandsfödda befolkningen tyder på att politiken för det civila samhället borde uppmärksamma frågor om bl.a. etnisk mångfald. Såsom nämndes i avsnitt 9.1. syftar ”mångfald” här på att alla människor och deras olika insatser i form av arbete, idéer, initiativ m.m. välkomnas och tillvaratas oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.

I den ovan nämnda rapporten Föreningsliv, makt och integration

(Ds 2004:49) framförs att det faktum att personer som själva invandrat i begränsad utsträckning deltar i vissa typer av föreningar motiverar att sökljuset riktas mot olika formella och informella spärrar för medlem-

Prop. 2009/10:55

110

skap. Det är angelägna frågor för politiken för det civila samhället att undersöka sådana hinder närmare och att överväga hur det civila samhällets organisationer ska kunna stimuleras till att arbeta ännu mer med att omfatta fler grupper i samhället, att behålla dessa personer och att tillse att alla har samma möjligheter inom organisationerna oavsett nationell bakgrund och etnisk tillhörighet.

9.2.4Jämställdhet inom det civila samhällets organisationer

Skillnaderna mellan kvinnors och mäns deltagande i föreningslivet är små vad avser hur många som formellt är medlemmar i någon förening. Det är dock fler män än kvinnor som är aktiva i föreningslivet; i åldrarna 16–84 år är 43 procent av männen och knappt 38 procent av kvinnorna aktiva i en förening. I åldrarna 16–24 år deltar 38 procent av männen aktivt i en förening, men bara 31 procent av kvinnorna. Vidare har den andel av den kvinnliga delen av befolkningen (16–74 år) som utför frivilliga insatser minskat från 49 procent 2005 till 43 procent 2009, medan motsvarande andel bland männen har ökat från 53 procent till 54 procent.

Statistiken visar också att det finns skillnader mellan könen avseende vilken typ av verksamhet kvinnor respektive män ägnar sig åt. Kvinnor är framför allt engagerade inom omsorg, solidaritet, kultur och religion. De är överrepresenterade i humanitära organisationer, patientorganisationer, föräldraföreningar, religiösa organisationer och kulturföreningar. Män är i stället överrepresenterade inom organisationer som ägnar sig åt motor och idrott och även inom hobbyföreningar, frivilliga försvarsorganisa- tioner, politiska partier, ordenssällskap och aktieföreningar.

Vidare finns det skillnader mellan könen när det gäller på vilket sätt människor deltar. Män deltar oftare på högre nivå i organisationen än kvinnorna. Männen deltar oftare aktivt, de har oftare förtroendeuppdrag och talar i högre grad på möten och försöker påverka de beslut som fattas. Enligt statistiken finns det en särskilt tydlig överrepresentation av män mellan 45 och 64 år när det gäller vilka som talar på möten och försöker påverka beslut, men även när det gäller förtroendeuppdrag och annat aktivt deltagande.

Enligt Eva[REDACTED_EFTERNAMN] Grassmans och Lars Svedbergs forskning, som refereras i Folkrörelseutredningens betänkande, återfinns kvinnor i högre utsträckning än män på positioner med begränsad makt men med stort ansvar, exempelvis inom socialt inriktade organisationer. De återfinns också längre ner i beslutshierarkin. Män återfinns framför allt inom idrottsföreningar, men också inom utbildning, ledarskap, styrelseuppdrag och administration. Forskarna har vidare funnit att männen gör en mindre insats i tid räknat samtidigt som de oftare har styrelseuppdrag än kvinnor.

Enligt utredningen om statligt stöd för kvinnors organisering (SOU 2004:59) är det endast ett fåtal organisationer inom det civila samhället som bedriver ett aktivt jämställdhetsarbete. Undersökningarna av orga- nisationernas jämställdhetsarbete genomfördes på både nationell och på regional nivå.

Folkrörelseutredningen instämmer i den bild som forskarna beskriver, men menar att det inte är helt lätt att styra inom området då det i så hög

Prop. 2009/10:55

111

grad handlar om attitydförändringar. Det civila samhällets organisationer är en del av ett ojämställt samhälle och arbetet för jämställdhet måste komma från organisationerna själva. Samtidigt, menar Folkrörelseutred- ningen, är det viktigt att staten driver frågorna framåt, t.ex. genom jäm- ställdhetssatsningar och via bidragsgivningen.

Det är viktigt att påpeka i sammanhanget att de organisationer inom civilsamhället som har anställd personal i likhet med alla andra arbets- givare är skyldiga att följa lagstiftningen om diskriminering i arbetslivet. Enligt diskrimineringslagen (2008:67) råder ett förbud för arbetsgivare att diskriminera på grund av kön, könsöverskridande identitet eller ut- tryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder, sexuell läggning eller ålder. Diskriminering är också förbjuden i fråga om medlemskap eller medverkan i en arbetstagarorganisation, arbetsgivarorganisation eller yrkesorganisation, och förmåner som en sådan organisation tillhandahåller sina medlemmar. Detta förbud hindrar dock inte att en organisation tillhandahåller medlemmar av ena könet för- måner som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män.

I en granskning som den dåvarande myndigheten Jämställdhets- ombudsmannen (JämO) genomförde av arbetsgivare inom idrottsrörelsen 2008 kom JämO fram till att ingen av de 18 arbetsgivare som ingick i granskningen hade en jämställdhetsplan som levde upp till den dåvarande jämställdhetslagens krav (Avspark för jämställdhet. En granskning av 18 arbetsgivare inom idrottsrörelsen). JämO påpekade i rapporten att myndigheten förvisso saknade mandat att granska jämställdheten i ideella föreningars verksamhet, men att specialidrottsförbunden och Riksidrotts- förbundet liksom andra arbetsgivare hade en skyldighet att arbeta utifrån jämställdhetslagens krav. I samband med granskningen behövde arbets- givarna redovisa kompletteringar och JämO genomförde flera insatser för att lyfta frågan om jämställdhet inom idrottsrörelsen med särskilda temadagar, utbildningar, informationsinsatser m.m. Tack vare gransk- ningen har idrotten förbättrat den delen av idrottsarbetet. Sedan maj 2008 är samtliga idrottsförbunds jämställdhetsplaner godkända av JämO, och arbetet enligt planerna är igång. Myndigheten initierade också ett samar- bete med idrottens studie- och utbildningsorganisation, SISU Idrotts- utbildarna, för att utveckla ett verktyg för kartläggning av kvinnors och mäns villkor inom idrotten.

Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett av fyra delmål är en jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. I propositionen Makt att forma samhället och sitt eget liv (prop. 2005/06:155), som lades fram av den förra regeringen, gjordes bedömningen att utgångspunkten på folkrörelseområdet bör vara att det ställs villkor om ett jämställdhetsperspektiv för statliga organisations- bidrag till det civila samhällets organisationer. Bakgrunden är att majoriteten av bidragssystem helt saknar redovisningar eller annan bedömning kring jämställdhet.

Prop. 2009/10:55

112

9.2.5 Unga väljer friare former av engagemang Prop. 2009/10:55

Statistiken om föreningslivet visar att en viktig förändring är att återväxten i ungdomsgenerationen är förhållandevis svag och att andelen ungdomar som är medlemmar minskar. Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) rapport Föreningslivet i Sverige var 80 procent av männen och 73 procent av kvinnorna i åldrarna 16–24 år medlem i någon förening år 2000. Enligt SCB:s statistik från 2008 var 68 procent av männen och 65 procent av kvinnorna i samma åldersgrupp medlem i någon förening. Om fackföreningarna räknas bort var denna andel 63 procent för männen och 60 procent för kvinnorna. Det är cirka tio procentenheter lägre än motsvarande andel för hela befolkningen (16–84 år). De allra högsta medlemstalen finns i åldrarna 65–74 år (närmare 90 procent för både kvinnor och män).

Ungdomsstyrelsen fördelade statsbidrag i form av struktur-, utvecklings- eller etableringsbidrag till 65 ungdomsorganisationer för år 2008 jämfört med 59 ungdomsorganisationer för år 2007. Det totala antalet medlemmar i åldrarna 7–25 år som dessa organisationer redo- visade inför bidragsåret 2008 var cirka 466 000 medlemmar, varav 47 procent var flickor eller unga kvinnor. Inför 2007 uppgick antalet redovisade medlemmar till cirka 481 000 och inför år 2006 till cirka 577 000. Antalet medlemmar i åldrarna 7–15 år har minskat medan antalet medlemmar i åldrarna 16–25 år har ökat. Inom ramen för statsbidraget till ungdomsorganisationerna fördelade Ungdomsstyrelsen utöver detta särskilt bidrag till 38 organisationer samt projektstöd till 36 organisationer under 2008.

Enligt Ungdomsstyrelsens rapport Ung idag (2007:6) är fler ungdomar med svensk än med utländsk bakgrund medlemmar i någon förening. Bland ungdomar med svensk bakgrund var 68 procent av männen och 66 procent av kvinnorna medlemmar i någon förening 2004–2005, medan motsvarande andel bland ungdomar med utländsk bakgrund var 44 procent av männen och 45 procent av kvinnorna. Skillnaderna var större avseende hur många som var aktiva i en förening. Andelen ung- domar som var aktiva i en förening var 28 procent bland kvinnor med svensk bakgrund och 31 procent bland män med svensk bakgrund, men endast 14 procent bland kvinnor med utländsk bakgrund och 20 procent bland män med utländsk bakgrund.

Enligt Folkrörelseutredningen är det en stor utmaning för de mer traditionella folkrörelserna att kunna rekrytera och engagera unga med- lemmar och bejaka nya rörelser. När unga personer organiserar sig så är det allt oftare i nya typer av organisationer, enligt utredningen, som menar att det kan vara formen hos de mer traditionella organisationerna som är mindre attraktiv för ungdomar. Enligt utredningens bedömning har många folkrörelser svårt att hantera de former av engagemang och fritidsvanor som är vanliga bland unga människor. Här hänvisar utredningen bl.a. till Boverkets rapport Lokaler att växa i – ungdomar och allmänna samlingslokaler (2007) enligt vilken ungdomars fritids- vanor tenderar att vara mer ad hoc-betonade än tidigare. Det är troligt att ungdomar är lika engagerade som tidigare, men att engagemanget mer rör en fråga i taget, medan intresset för traditionellt föreningsarbetet har

113

minskat. Boverket ställer därför frågan om det skulle gå att anpassa det Prop. 2009/10:55 traditionella föreningsarbetet så att det attraherar ungdomar i högre grad.

Tesen att unga i hög grad är engagerade i det civila samhället, men på

ett annat sätt än tidigare, bekräftas i en rapport som Ungdomsstyrelsen

publicerade 2008 (Konsten att bry sig om. Föreningslivets betydelse för

unga, kommunerna och staten). I en artikel i rapporten beskriver Lars

Trägårdh och Lars[REDACTED_EFTERNAMN] att omkring cirka 60 procent av ungdomar

är aktiva i någon slags organisation och 40 procent gör frivilliga insatser

av något slag. Trägårdh och[REDACTED_EFTERNAMN] påpekar att det har blivit allt

viktigare att skilja på olika mått på engagemang, då en allt större del av

dem som gör insatser inte är medlemmar. Konkret innebär detta att var

fjärde ung person gör en insats utan att vara medlem. Med frivilliga

insatser avses i detta sammanhang insatser som utförs på frivillig grund,

oavlönat eller mot ett symboliskt arvode, och på fritiden.

I september 2006 fick Riksorganisationen Folkets Hus och Parker ett

bidrag för att i samverkan med berörda aktörer utveckla nya former av

folkbildnings- och folkrörelsebaserad verksamhet för ungdomar i allmän-

na samlingslokaler, särskilt i storstadsområden med lokala utvecklings-

avtal. Projektet redovisades i april 2008. Ett resultat av projektet var att

framgångsfaktorer kunde urskiljas och att goda exempel kunde spridas,

bl.a. genom skriften Tillsammans når vi längre. De framgångsfaktorer

för väl fungerande ungdomsverksamhet som redovisades handlade bl.a.

om långsiktighet, tillgång till lokala nätverk, samordning av resurser

samt behov av att stärka ideella ledare.

Ungdomsstyrelsen menar i sin rapport Fokus 06 att kultur- och fritids-

aktiviteter har goda förutsättningar att attrahera ungdomar när idéerna

kommer från och genomförs av dem, och när vuxna har en vilja och

förmåga att visa på vilka kanaler, verktyg och vägar som finns för att

förverkliga idéer till verksamhet. Det finns anledning att anta att detta

även gäller för verksamhet inom det civila samhället. Ungdomsstyrelsen

föreslår bl.a. i sin undersökning att formerna för att stödja ungdomars

egen organisering av kultur- och fritidsaktiviteter utanför den traditio-

nella folkrörelsestrukturen borde ses över. Förslaget lämnas mot bak-

grund av slutsatsen att föreningslivet är en viktig arena för många

ungdomar, samtidigt som det finns tecken på att sättet att organisera sig

håller på att förändras.

9.2.6

Särbehandling och diskriminering på grund av

funktionshinder, religion eller annan trosuppfattning,

sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller

uttryck

Det finns begränsat med information om förekomsten av särbehandling

och diskriminering inom det civila samhället generellt sett, men bristen

är särskilt stor avseende diskrimineringsgrunderna funktionshinder,

religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller könsöver-

skridande identitet eller uttryck. Befintlig statistik över medlemskap och

övrigt deltagande i föreningslivet är inte uppdelad enligt dessa

diskrimineringsrunder och kan därför inte indikera om personer avstår

från

engagemang inom det civila samhällets organisationer, eller

114

organisationer inom några särskilda verksamhetsområden, på grund av Prop. 2009/10:55 att de befarar att de kommer att särbehandlas eller diskrimineras. För

närvarande finns det också begränsat med information om upplevd diskriminering bland dem som valt att engagera sig i det civila samhällets organisationer.

Riksförbundet för homosexuellas, transexuellas och bisexuellas rättigheter (RFSL) har, såsom nämnts ovan, i sitt remissvar framför att det är viktigt att belysa att homosexuella, bisexuella och transpersoner (HBT-personer) generellt inte deltar i föreningslivet på samma villkor som heterosexuella personer. Föreningslivet följer en heteronormativ struktur, liksom samhället i stort, och verksamheten är utformad därefter, menar RFSL. I anslutning till många existerande organisationer bildas HBT-föreningar som en reaktion på att HBT-personer inte känner sig välkomna eller hemma i det allmänna föreningslivet. RFSL anser att det är viktigt att genom forskning öka kunskapen om sådana diskriminerande strukturer och normer. I sin årsrapport från 2007 påtalade även den dåvarande myndigheten Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) att homo- och bisexuella inte alltid upplever att de deltar eller kan delta på lika villkor inom idrottsrörelsen.

Regeringen har i augusti 2009 givit ett uppdrag till Diskriminerings- ombudsmannen att genomföra en kvalitativ undersökning och analys av diskriminering, där frågor om individers upplevelse av diskriminering inom samtliga samhällsområden ingår, även det civila samhället. Uppdraget omfattar diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder inom samtliga samhällsområden. Uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2010.

9.3Hur kan organisationerna inom det civila samhället nå nya grupper?

9.3.1Inledning

Många väljer säkerligen medvetet att avstå från engagemang inom det civila samhället och skulle inte vilja delta även om de söktes upp av organisationer eller om de hade goda kontakter inom det civila samhället. Samtidigt finns det ett tydligt samband mellan utanförskap i betydelsen arbetslöshet, låg inkomst, begränsade sociala nätverk och låg utbildning och en låg nivå av ideellt engagemang. Svenska medborgare med utländsk bakgrund deltar i lägre grad än infödda svenskar och utländska medborgare i ännu lägre grad. De stora och etablerade organisationerna inom det civila samhället tycks främst vara verksamma i välmående stadsdelar och samhällen. Vidare kan noteras att unga ofta väljer andra former för sitt engagemang än det traditionella föreningslivet. Mot bakgrund av de positiva samband som pekats på i forskningen mellan deltagande i det civila samhällets organisationer och socialt kapital, politisk deltagande m.m. är det angeläget att alla som vill delta i det civila samhällets organisationer har möjlighet till detta. Inom förenings- livet tränas också många människor i demokratiska samverkansformer,

115

vilket kan vara en värdefull kunskap för den som vill påverka sin egen Prop. 2009/10:55 situation eller samhällsutvecklingen i stort.

Det är således angeläget att undersöka om det finns hinder för ideellt engagemang som skulle kunna undanröjas. Det civila samhället bedriver mycket angelägen verksamhet redan i dag för att nå fler människor. Staten kan och ska inte styra det civila samhällets inriktning och verksamhet. Däremot är det en viktig uppgift för politiken för det civila samhället att överväga om och hur staten kan bidra till ett arbete där det civila samhällets organisationer utvecklar sin egen verksamhet för att sänka trösklar och undanröja hinder för att kunna nå fler människor, oavsett kön, utländsk bakgrund, ålder, bostadsort och socioekonomiska faktorer, såsom inkomstnivå och arbete. Förutsättningarna för deltagande i det civila samhället bör med andra ord vara så jämlika som möjligt.

9.3.2Uppgifter och synpunkter om arbete som bedrivs av det civila samhällets organisationer för att främja delaktighet och social sammanhållning

Den verksamhet som bedrivs av organisationer inom det civila samhället

för att främja delaktighet och social sammanhållning beskrivs ibland som

integrationsarbete, särskilt när arbetet syftar till att människor med

svensk respektive utländsk bakgrund ska mötas. Under 2008 genomförde

Socialstyrelsen en studie för att beskriva och analysera verksamheter och

insatser inom det civila samhällets organisationer med en uttalad

målsättning att öka integrationen av invandrade barn och unga respektive

äldre i det svenska samhället (Integrationsarbete i civilsamhället Unga

och äldre i blickfånget, Socialstyrelsen 2008). I rapporten dras slutsatsen

att engagemang i föreningslivet är betydligt viktigare för ökad integration

än speciellt utformade integrationsprojekt. Sociala relationer motverkar

utanförskap, och vänskapsrelationer mellan invandrare och svenskfödda

kan antas öka invandrares tillgång till nätverk som kan ge tillträde till

exempelvis arbetsliv och bostadsmarknad. Som exempel på verksamheter

för integration som bedrivs av det civila samhällets organisationer i dag

kan nämnas gruppverksamheter kring gemensamma intressen, såsom

fester och utflykter, aktiviteter för att påverka lokala beslutsfattare eller

för att sprida samhällsinformation, samverkan med andra (offentliga och

privata) aktörer och individuellt stöd av olika slag.

Kulturutredningen framför i sitt betänkande (SOU 2009:16) att vid

sidan av arbetslivet har även fritidens aktiviteter och mellanmänskliga

kontakter stor betydelse för integrationen i ett samhälles sociala gemen-

skap. Kontakter på fritiden är ofta viktiga för att komma in på arbets-

marknaden. De har därtill en stor demokratisk betydelse. Ett aktivare

civilsamhälle på kulturområdet har därmed mycket att tillföra också till

integrationsfrågorna och till integrationspolitiken, menar Kulturutred-

ningen. Utredningen betonar dock att detta samtidigt förutsätter att de

grupper som i dag befinner sig i utanförskap inkluderas i det civila

samhället. Den framför också att arbetet för en positiv utveckling i

stadsdelar med utbrett utanförskap skulle kunna gynnas av ett förstärkt

civilt samhälle i dessa områden. Kulturutredningen föreslår att staten

lämnar stöd till nya föreningar och aktiviteter i andra former, liksom till

116

kontakter mellan dessa och de redan etablerade organisationerna. Det är i dessa sammanhang viktigt att samla och sprida goda exempel på metoder och strukturer för att uppnå sådana resultat, anser utredningen.

I en rapport från 2008 (IJ2008/1418/UF) framför Riksteatern att människor som kommer till Sverige ofta saknar en arena där individens kompetens och intressen kan komma till uttryck och utvecklas. Riksteatern lämnar i rapporten förslag på metoder som skulle kunna bidra till att utveckla det arbete som organisationer inom det civila samhället bedriver för mångfald och för att nå fler människor. Bland dessa förslag kan nämnas ett projekt för engagemangslotsar, eller guider, som föreslås mäkla mellan individens förutsättningar och behov å den ena sidan och organisationernas förutsättningar och behov å den andra. En sådan person skulle kunna fungera som en väg in för den som vill engagera sig men som inte har kontakter eller vet vilka möjligheter som finns. Genom att identifiera individens önskemål och förutsättningar kan lotsen, eller guiden, visa på möjliga uppgifter inom en eller flera organisationer inom det civila samhället. En sådan verksamhet skulle enligt Riksteatern kunna kombineras med en metodbank på Internet, som flera organisationer kan använda sig av.

Förslaget om engagemangslotsar påminner om några befintliga verk- samheter, bl.a. Volontärbyrån, vars syfte är att underlätta kontakten mellan volontärer och organisationer inom det civila samhället och att fler ska få ta del av ideellt engagemang. De flesta uppdrag som förmedlas av organisationen är inriktade på frivilligt socialt arbete, men kontakt förmedlas även med organisationer inom idrott, natur och kultur. Ett annat liknande projekt är Frivillig.se, som förmedlar kontakter mellan frivilliga och ett stort antal organisationer inom en rad verksamhets- områden. En skillnad mellan Riksteaterns förslag om engagemangslotsar å ena sida och Volontärbyrån och Frivillig.se å den andra är dock den personliga vägledning som en lots kan förmedla, där möjligheter till engagemang erbjuds den enskilde utifrån hennes eller hans individuella förutsättningar. Betydelsen av personer som kan vägleda och välkomna nya personer in i det civila samhällets organisationer betonas också i rapporten Våga Öppna! Att integrera människor med svensk och utländsk bakgrund i föreningslivet (Helene[REDACTED_EFTERNAMN] Edmark och Roland Cox, 2006). I rapporten föreslås att mentorer skulle kunna utses för att slussa in nya människor så att deras drivkraft tas tillvara samt för att en verksamhet ska kunna skapas där alla är delaktiga.

Som en bakgrund till Riksteaterns förslag kan även nämnas att Social- styrelsen 2007 gjorde en kartläggning av frivilligcentraler och motsva- rande verksamheter i Sverige (Frivilligcentraler i Sverige – en kartlägg- ning, Socialstyrelsen 2007). En frivilligcentral är ett informationskontor och en kontaktpunkt för människor som önskar göra frivilliga insatser och de enskilda eller organisationer som har behov av att få hjälp. Frivilligcentralerna finansieras och drivs antingen av kommunerna eller i samverkan mellan kommunerna och frivillig verksamhet. De flesta fri- villigcentraler drivs i dag av kommuner. Under 2008 anslog regeringen medel för uppbyggnad av en nationell stödstruktur för frivillig- centralerna, ett projekt som hanteras av organisationen Forum för fri- villigt socialt arbete. De frivilliga insatser som förmedlas via frivillig- centralerna är oftast punktinsatser.

Prop. 2009/10:55

117

9.3.3Exempel på verksamheter som bedrivs av det civila samhällets organisationer för ökad delaktighet

Många organisationer inom det civila samhället bedriver ett aktivt och betydelsefullt arbete för att nå människor som t.ex. på grund av att de nyligen kommit till Sverige saknar kontakter inom det civila samhället. Det övergripande syftet är ofta att ge möjligheter för den som vill bli mer delaktig inom det civila samhällets organisationer och bidra till en stärkt social sammanhållning och mänskliga möten mellan personer med olika bakgrund. Som framgår av den rapport från Socialstyrelsen som nämnts i avsnitt 9.3.2 (Integrationsarbete i civilsamhället. Unga och äldre i blick- fånget, Socialstyrelsen 2008) omfattar dessa verksamheter många typer av aktiviteter. Nedan beskrivs några exempel på verksamhet som organisationer inom det civila samhället bedriver för att bidra till en ökad delaktighet och en stärkt social sammanhållning. I avsnitt 9.4.1 beskrivs ytterligare exempel på verksamheter som bedrivs av organisationer inom det civila samhället med särskilt fokus på personer som nyligen anlänt till Sverige.

Spånga Blåbandsförening beskriver sig som en öppen och mångkultu- rell förening som arbetar mot droger och främlingsfientlighet samt för integration, gemenskap och delaktighet i det svenska samhället. Föreningens arbete beskrivs i boken Skapa goda cirklar (Erik[REDACTED_EFTERNAMN], 2006). Under åren 1994–2003 arbetade Spånga Blåband med introduk- tion av kommunplacerade flyktingar på uppdrag av Stockholms stad. Verksamheten var inriktad på att få flyktingar att lära känna svenskar och det svenska samhället. När ansvaret för flyktingintroduktionen återtogs av kommunen 2004 började Spånga Blåband med nätverksverksamhet för dem som behöver lära sig mer om hur livet fungerar i Sverige. En del av flyktingarna har även fortsatt inom verksamheten som ledare, anställda eller medlemmar. I mån av resurser ger Spånga Blåband också råd och stöd till personer i kontakter med myndigheter genom sin rådgivningsbyrå. Sedan 2005 erbjuder Spånga Blåband kommuner i Stockholms län att den kan ansvara för introduktion av kommun- placerade flyktingar som har behov av extra stöd och hjälp för att klara av att ta sig in i det svenska samhället. Organisationen bedriver vidare arbetsmarknadsverksamhet med målen att stötta och motivera sina deltagare till arbete, studier med studiemedel samt att se till att utredning och rehabilitering genomförs för de deltagare som har arbetshinder. Föreningen bedriver socialt företagande på ett flertal egna arbetstränings- och praktikarbetsställen, såsom caféer, hunddagis och städservice. Under 2007 grundades också den ekonomiska föreningen Blå Vägen, där bland andra Spånga Blåbandsförening ingår som medlem. Föreningens syfte är att bedriva integrationsbefrämjande verksamheter för att öka människors aktiva deltagande i samhälls- och arbetsliv. Verksamheten omfattar bl.a. utbildning, praktik, arbetsträning, friskvård, personlig utveckling och flyktingintroduktion.

Föreningen Hidde Iyo Dhaqan i Malmö bedriver sedan 2007 ett treårigt projekt med titeln Ung Vision med stöd från Allmänna Arvsfonden. Enligt en förstudie som togs fram inför projektet har många ungdomar med invandrarbakgrund i Malmös utsatta områden svårt att komma in i och ta del av det befintliga föreningslivet. Syftet med projektet Ung

Prop. 2009/10:55

118

Vision är att ungdomarna ska få möjlighet att göra positiva val i livet, Prop. 2009/10:55 utveckla intresse för fritidsaktiviteter och finna vägar in i föreningslivet.

Ett antal ungdomsledare utbildas för att bl.a. skapa nätverk och kontakter med befintligt föreningsliv och slussa de deltagande ungdomarna vidare till de föreningar de vill delta i. Projektet är därför ett omfattande samar- betsprojekt. Ungdomsledarna kommer även att fungera som förebilder och arbeta aktivt med föräldrar för att informera om svenskt föreningsliv och vikten av att delta i fritidsaktiviteter. Projektet genomförs i samar- bete med flera andra organisationer och aktörer.

9.3.4Försöksverksamhet med engagemangsguider

Regeringens bedömning: Medel bör ställas till Ungdomsstyrelsens förfogande för att myndigheten under 2010 ska kunna utlysa medel som kan sökas av ungdomsorganisationer och andra organisationer inom civilsamhället som vill arbeta med engagemangsguider och liknande metoder av uppsökande karaktär. Dessa metoder bör syfta till att genom uppsökande verksamhet stimulera boende i områden med lägre organisationsgrad, särskilt ungdomar och kvinnor, till kontakter inom det civila samhällets organisationer inom skilda verksamhetsområden.

Utredningens bedömning: Folkrörelseutredningen har inte behandlat

denna fråga, som inte heller omfattades av utredningens direktiv.

Remissinsatserna: Remissinstansernas synpunkter i frågor om delak-

tighet, jämställdhet och mångfald mer generellt beskrivs i avsnitt 9.1.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i

utkastet till proposition var densamma som den som görs nu, med den

skillnaden att åtgärden endast avsåg ungdomar och att andra metoder av

uppsökande karaktär inte fanns med.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos), Landsrådet för

Sveriges Ungdomsorganisationer, Riksidrottsförbundet och Svenska

Röda Korset framför att försöksverksamheten med engagemangsguider

bör omfatta fler grupper än ungdomar samt att åtgärden bör utformas så

att även andra metoder än just engagemangsguider kan användas.

Yttrandena i övrigt beskrivs i avsnitt 9.1.

Skälen för regeringens bedömning: Det civila samhället spelar en

mycket viktig roll för att utvidga människors nätverk. Nätverk har i sin

tur stor betydelse för människors etablering på arbetsmarknaden, liksom

för deras delaktighet i och tillit till samhället i stort. De exempel som

beskrivits ovan (avsnitt 9.3.3) illustrerar det betydelsefulla arbete som

många organisationer inom civilsamhället bedriver för att nå delar av be-

folkningen som vanligen inte själva engagerar sig i det civila samhället.

Statistiken som beskrivits i avsnitt 9.2 visar att det främst är människor

som är väl etablerade i samhället som deltar i föreningslivet och det

civila samhället. Det tycks finnas trösklar som motverkar eller hindrar

människor från engagemang inom civilsamhällets organisationer.

Statistiken visar att en låg grad av deltagande typiskt sett sammanfaller

med faktorer som arbetslöshet eller låg inkomst, låg utbildning och

bristande föreningstradition i familjen.

119

Vidare visar statistiken på en tydlig nedgång under senare år avseende ungas deltagande i civilsamhällets organisationer, i vart fall i form av medlemskap i föreningslivet (se avsnitt 9.2.4). Bostadsområden med lägre organisationsgrad är i många fall de områden där en större andel av de boende än befolkningen i stort har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället. Många större och etablerade organisa- tioner inom civilsamhället – vilka kan erbjuda stora nätverk för den som aktiverar sig i organisationen – bedriver endast i begränsad utsträckning verksamhet i dessa bostadsområden. Studier pekar också på att färre barn och ungdomar i resursfattiga områden är engagerade i föreningslivet (Fokus 08. En analys av ungas utanförskap, Ungdomsstyrelsen 2008:9).

I avsnitt 9.2.4 har redogjorts för att färre kvinnor än män är aktiva och utför frivilligt arbete inom det civila samhällets organisationer samt att denna andel minskar. Aktivitetsgraden är särskilt låg bland unga kvinnor med utländsk bakgrund. Vidare har forskning visat att kvinnor typiskt sett har mindre inflytande i civilsamhällets organisationer än män.

Staten och myndigheterna kan inte styra fram sociala nätverk och ideellt engagemang men har möjlighet att stödja den verksamhet som organisationer själva utformar och bedriver. Riksteaterns förslag om aktiv vägledning till engagemang inom civilsamhällets organisationer (se avsnitt 9.3.2) är intressant i detta sammanhang. Det är särskilt viktigt att finna former för att stimulera personer som tidigare inte varit aktiva inom civilsamhällets organisationer till engagemang. Många organisationer bedriver redan i dag ett omfattande sådant arbete, vilket regeringen önskar främja ytterligare genom att stödja en försöksverksamhet med engagemangsguider och andra liknande metoder av uppsökande karaktär. Dessa engagemangsguider bör ha uppgiften att stimulera boende i områden med lägre organisationsgrad, särskilt ungdomar och kvinnor, till verksamhet och kontakter inom civilsamhällets organisationer inom olika verksamhetsområden. Syftet med verksamheten bör vara att trösklarna till ideellt engagemang och nya nätverk ska sänkas för personer som annars inte skulle ha sökt sig till sådan verksamhet. Detta förutsätter dock att verksamheten är av uppsökande karaktär. En sådan uppsökande verk- samhet kan underlättas genom att organisationerna samverkar med myndigheter och andra aktörer som träffar personer som t.ex. är arbets- lösa eller av andra skäl behöver stärka sina nätverk.

Mot bakgrund av de synpunkter som organisationer inom det civila samhället framfört bedömer regeringen att den planerade försöks- verksamheten med engagemangsguider, som i den preliminära versionen av propositionen endast riktade sig mot ungdomar, bör vidgas till boende i områden med lägre organisationsgrad, särskilt ungdomar och kvinnor.

Regeringen avser därför att ställa medel till Ungdomsstyrelsens förfo- gande för att myndigheten under 2010 ska kunna lysa ut medel som kan sökas av ungdomsorganisationer och andra organisationer inom det civila samhället som vill arbeta med engagemangsguider eller liknande metoder av uppsökande karaktär. Medlen bör fördelas så att de organisationer som är involverade i arbetet finns inom ett flertal verksamhetsområden. Som ett led i arbetet bör de organisationer som får stöd återrapportera sin verksamhet och sina resultat till Ungdomsstyrelsen. Utifrån dessa rappor- ter bör Ungdomsstyrelsen sammanställa en rapport till regeringen 2011.

Prop. 2009/10:55

120

9.4Det civila samhällets arbete för nyanlända invandrares introduktion och etablering

9.4.1Exempel på verksamheter som bedrivs av civilsamhällets organisationer för nyanlända invandrares introduktion

Många organisationer inom det civila samhället bedriver ett betydelse- fullt arbete för att bidra till nyanländas introduktion. Detta arbete bör ges de bästa möjliga förutsättningarna att utvecklas vidare. Mot den bak- grunden har regeringen fattat beslut om en dialog om relationerna mellan staten och idéburna organisationer inom integrationsområdet. Denna dialog beskrivs närmare i avsnitt 9.4.2.

Nedan beskrivs några exempel på praktiskt arbete som bedrivs av det civila samhällets organisationer inom området. De ska ses just som exempel som beskrivs i illustrerande syfte. Antalet organisationer som bedriver arbete med frågor om integration är stort, vilket bl.a. framgår av den dialog som regeringen initierat på integrationsområdet, där ett åttiotal organisationer för närvarande deltar.

I Västernorrland har 5i12-rörelsen i samverkan med Härnösands kommun och Länsstyrelsen i Västernorrland genomfört en förstudie om det arbete som organisationer inom det civila samhället bedriver för flyktingar och invandrare (Frivilligorganisationers engagemang för flyktingar och invandrare i Västernorrland, Rapport från förstudie, 2008). Syftet var bl.a. att kartlägga organisationernas nuvarande insatser och erfarenheter av kommunernas introduktionsarbete samt vilka möjlig- heter som finns för att utveckla organisationernas insatser. Rapporten innehåller även förslag om hur samverkan mellan olika aktörer skulle kunna förbättras på detta område.

I rapporten framförs att fokuseringen på arbetets betydelse för integration av nyanlända invandrare är nödvändig men inte tillräcklig. En helhetssyn på individen innebär också att villkoren utanför arbetet måste förbättras för att utrikes födda ska kunna delta i samhällslivet på samma villkor som andra. Föreningslivet är också viktigt när det gäller att skapa nya mötesplatser och som en del i demokratin, framför rapportför- fattarna. Genom sina stora kontaktnät är det civila samhällets organisa- tioner en viktig arena för sociala nätverk som kan bidra till större öppenhet, motverka diskriminering och erbjuda vägar in i arbetslivet

Enligt den kartläggning som genomfördes i förstudien var den vanligaste insatsen som föreningarna deltog i att anordna någon form av mötesplats, de flesta med både en social funktion och någon form av sysselsättning. Föreningsaktiva fungerade också ofta som kontakt- personer till enskilda flyktingar eller invandrare, både formellt som gode män och förvaltare och mer informellt i ”fadderverksamhet”. Andra exempel på ideella insatser var lägerverksamhet, läxläsning, volontär- verksamhet, särskilda aktiviteter för kvinnor, idrott och friluftsliv, språkträning, studiecirklar, opinionsbildning samt individuellt stöd. Ungefär hälften av insatserna utfördes uteslutande på de föreningsaktivas fritid. Dessa insatser beskrivs som betydelsefulla eftersom de allra flesta aktiviteter som kommuner och andra officiella aktörer genomför sker under arbetstid. Av förstudien framgår också att den andra hälften av insatserna rör arbetstid eller både arbetstid och fritid. Ett hinder för att

Prop. 2009/10:55

121

detta arbete skulle utvecklas ytterligare är enligt studien bristen på mötes- lokaler.

I rapporten föreslås att kommunerna och arbetsförmedlingarna gemensamt inventerar lämpliga föreningsarbetsplatser för praktik och arbete för invandrare och flyktingar samt att organisationer inom det civila samhället ska ta initiativ till att öka andelen utrikes födda inom organisationerna genom bl.a. utbildning om diskriminerings- och mång- faldsfrågor. Det föreslås också att fler forum för samverkan ska skapas mellan det civila samhället och kommunerna. Vidare föreslås att kommu- nerna ska se över sina allmänna bidragsvillkor till det civila samhällets organisationer i syfte att prioritera insatser inom introduktion och inte- gration, samt att organisationerna som en försöksverksamhet på entre- prenad ska kunna få ansvar för en mindre del av introduktionen med efterföljande utvärdering av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Ett annat exempel på verksamhet för nyanlända invandrare är Partnerskap Skåne, som bedrivs i samverkan mellan Länsstyrelsen i Skåne, sex kommuner och Nätverk Social Ekonomi Skåne. Syftet med projektet är att utveckla metoder och skapa förutsättningar för en grund- läggande samhälls- och hälsoinformation till asylsökande och nyanlända invandrare i Skånes kommuner. Partnerskap Skåne ska också skapa förutsättningar för föreningslivet att delta som en resurs inom motta- gandet och introduktion av asylsökande och nyanlända invandrare. Inom ramen för projektet bedriver Nätverk Social Ekonomi Skåne delprojektet Föreningslivet – en aktiv part i introduktionsverksamheten, även kallat Integration i förening. Integration i förening går ut på att ge deltagare i svenskundervisning för invandrare (sfi) information om det svenska föreningslivet och att därefter matcha nyanlända invandrares fritids- intressen med de lokala föreningars utbud. Tanken är att olika former av delaktighet i föreningslivet kan förbättra förutsättningarna för nyanlända att lättare kunna lära sig samhällets koder, att prata svenska i vardagen samt att skapa ett kontaktnät och därigenom öka deras möjligheter att kunna påverka sin livssituation.

SKL:s rapport Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något (2009) om regionalt samarbete kring nyanlända invandrares etablering visar på behovet av ett samarbete över kommunala och andra gränser, och av att flera aktörer samarbetar kring nyanlända invandrares etablering. I rappor- ten konstateras att det sedan länge varit känt att en enskild kommun inte alltid kan erbjuda det stöd som en nyanländ invandrare kan behöva. Det finns ett behov av en mångfald aktörer och utförare. Trots denna insikt har arbetet med det gränsöverskridande samarbetet mellan kommuner och andra aktörer inte kommit så långt ännu, framförs det i rapporten. Studien visar att kommunerna bl.a. tar upp att det finns behov av sam- verkan med lokala aktörer, t.ex. arbetsgivare och det civila samhällets organisationer.

Malmö Ideella föreningars Paraplyorganisation (MIP) arbetade under 2007 och 2008 med projektet Integration i förening. Syftet med projektet var att genom föreningslivet underlätta introduktionen och integrationen för nyanlända invandrare samt att undersöka om föreningslivet även i framtiden kan ha en roll i introduktions- och integrationsarbete. I projektet bedrevs bl.a. matchning mellan nyanlända invandrare och föreningar utifrån den nyinvandrade personens fritidsintressen. Bakgrun-

Prop. 2009/10:55

122

den var att många nyligen invandrade personer framfört till MIP att de hade för få kontakter med personer som bott länge i Sverige och nästan inga möjligheter att prata svenska utanför sitt deltagande i sfi-undervis- ningen. Samtidigt kunde det vara svårt för personer som nyligen kommit till Sverige att hitta rätt i föreningslivet och ta första steget till en föreningskontakt. Bland erfarenheterna från projektet kan nämnas att okunskapen om vad en förening är och om hur föreningar fungerar i Sverige var stor bland de sfi-elever som deltog. En film som skildrade föreningslivet blev ett viktigt arbetsredskap, framför allt i förhållande till de sfi-elever som ännu inte kunde svenska. Intresset bland de deltagande sfi-eleverna var stort, och många önskade kontakt med föreningslivet inte bara för sin egen del, utan även för sina barn. Matchningen tog dock mycket tid, varför återkoppling och uppföljning efter den första kontakten var nödvändig. Vidare fanns det behov av att återkommande samla föreningarnas kontaktpersoner så att dessa hade ett forum för ett utbyta erfarenheter. Utbildning av föreningsinformatörerna var också mycket viktig för att dessa skulle kunna möta nyanlända invandrare på ett bra sätt.

9.4.2Dialog mellan regeringen, idéburna organisationer och Sveriges Kommuner och Landsting inom integrationsområdet

Regeringen har i januari 2009 genom ett regeringsbeslut bjudit in idé- burna organisationer som verkar inom integrationsområdet, inklusive organisationer som arbetar med nyanlända invandrares etablering, till en dialog om hur relationerna mellan regeringen och de idéburna organisa- tionerna kan utvecklas vidare inom området. Även organisationer som arbetar för att skapa bättre förutsättningar för en eventuell framtida etablering i Sverige har bjudits in till dialogen. Regeringens syfte med dialogen är att tydliggöra de idéburna organisationernas roll inom inte- grationsområdet samt för mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrares etablering. Dialogen ska också möjliggöra för idéburna organisationer att vara utförare på likvärdiga villkor med andra aktörer som är verksamma inom området. Dialogen kan komma att leda till en överenskommelse för att stödja framväxten av en större mångfald av utförare inom integrationsområdet. Sveriges Kommuner och Landsting har också bjudits in att delta i processen. Särskilt berörda myndigheter, såsom Migrationsverket och Arbetsförmedlingen, har deltagit och givits möjlighet att ge sina synpunkter.

Som skäl för sitt beslut har regeringen bl.a. anfört att många idéburna organisationer bedriver ett omfattande arbete på integrationsområdet och inom mottagandet av asylsökande. Detta arbete bör erkännas och ges förutsättningar att utvecklas vidare. Genom organisationernas flexibilitet, lokala förankring och självständighet från det offentliga kan idéburna organisationer bidra till en mångfald av utförare på området. Genom att organisationer kan komma i direkt kontakt med asylsökande och ny- anlända kan organisationerna också bidra till att förmedla information om det svenska samhället. Vidare kan idéburna organisationer genom att arbeta med och inkludera personer med olika bakgrund bidra till för-

Prop. 2009/10:55

123

bättrad integration i samhället, t.ex. när det gäller nyanlända invandrares Prop. 2009/10:55 etablering i arbete, boende och reguljär utbildning. En snabbare etable-

ring i samhället skulle medföra stora mänskliga och samhällsekonomiska vinster.

I syfte att förtydliga relationen mellan staten och det civila samhället i arbetet för nyanlända invandrares etablering och förbättrad integration i övrigt ska dialogen utveckla former och metoder för de idéburna organisationernas medverkan i insatser för nyanländas etablering samt andra insatser som syftar till att skapa bättre förutsättningar för deras etablering i Sverige. Regeringskansliet (Integrations- och jämställdhets- departementet) planerar t.ex. att under hösten 2009 ge Malmö Ideella föreningars Paraplyorganisation (MIP) i uppdrag att planera och genomföra ett seminarium om metoder för att underlätta nyanländas engagemang i föreningslivet och, om det bedöms lämpligt, bilda ett nationellt nätverk av organisationer som arbetar med detta. Uppdraget planeras även omfatta erfarenheter ska utbytas och att befintliga metoder ska formuleras i ett metodmaterial. Redovisningen av uppdraget planeras till hösten 2010.

Inom ramen för dialogen ska också en inventering göras av de idéburna organisationernas verksamheter på området och villkoren för dessa, liksom hinder för de idéburna organisationernas arbete. På grundval av inventeringen ska förslag lämnas om hur staten kan bidra till att undanröja hinder samt belysa hur ideella aktörer kan utvecklas som utförare av service och tjänster på integrationsområdet och för nyanlända invandrares etablering. En viktig fråga som behöver diskuteras i detta sammanhang är hur organisationerna parallellt med att vara utförare också fortsättningsvis kan fungera som röstbärare och opinionsbildare.

Frågor som rör hantering av asylärenden och villkor för uppehålls- tillstånd omfattas inte av dialogen.

Resultatet av dialogen redovisades den 31 augusti 2009. Därefter har processen fortsatt för att ett regeringsbeslut om en eventuell överens- kommelse ska kunna fattas i början av 2010.

9.4.3Mentorer för nyanlända

Regeringens bedömning: Ungdomsstyrelsen bör få i uppdrag att under 2010–2012 initiera och fördela stöd till projekt där yrkesinriktat mentorskap används som metod, bl.a. av organisationer inom det civila samhället, för att bidra till nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden eller i företagande. Sådant mentorskap kan också ha inslag av t.ex. samhällelig guidning, stöd med studier eller vägledning till engagemang inom organisationer inom det civila samhället som kan förstärka nyanländas nätverk. Uppdraget bör slutredovisas senast i februari 2013.

Utredningens bedömning: Folkrörelseutredningen har inte behandlat denna fråga, som inte heller omfattades av utredningens direktiv.

Bedömning i utkastet till proposition: Denna åtgärd ingick inte i utkastet till proposition.

124

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Hyresgästföreningen anser att den roll som det civila samhällets organisationer har i arbetet för nyanlända kan stärkas ytterligare genom ett bättre utvecklat samarbete mellan ansvariga samhällsaktörer och bostadsföretag. Organisationernas synpunkter vad avser integrations- frågor och arbetet för att nå nya grupper mer generellt beskrivs i avsnitt 9.1.

Skälen för regeringens bedömning: Det övergripande målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. I skrivelsen Egenmakt mot utanförskap – regeringens strategi för integration (skr. 2008/09:24) klargör regeringen att integrationspolitiken under mandatperioden ska fokusera på bl.a. ett effektivt system för mottagande och introduktion för nyanlända, fler i arbete och fler företagare. Huvudinriktningen ligger på insatser som syftar till att öka utbudet och efterfrågan på arbetskraft samt att förbättra matchningen mellan tillgänglig arbetskraft och arbets- marknadens behov.

I strategin noteras att tillgången till nätverk i både svenska och utländska studier har visat sig ha stor betydelse för förutsättningarna på arbetsmarknaden. Betydligt färre utrikes än inrikes födda personer har fått sitt senaste arbete genom att arbetsgivaren tagit kontakt. Andelen som fått arbete på detta sätt är särskilt låg bland utomeuropeiska invandrare. Det finns också indikationer på att det, allt annat lika, krävs betydligt mer intensivt arbetssökande för en utrikes än för en inrikes född person för att hitta ett arbete.

Brist på nätverk är en av de faktorer som försvårar nyanlända invand- rares etablering i Sverige. Mentorskap är en beprövad metod för att skapa nätverk och för kompetensutveckling. För nyanlända invandrare med yrkesutbildning kan mentorskap vara ett sätt att upprätthålla yrkesiden- titeten och öppna kontakter med yrkesaktiva i samma bransch i Sverige.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2010 (2009/10:1) angett som sin avsikt att ta initiativ till ett mentorsprojekt där bl.a. organisationer inom det civila samhället medverkar. I propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60) har regeringen nyligen presenterat reformer vad avser etableringen för nyanlända invandrare med skyddsbehov och deras anhöriga. Regeringen har i propositionen förklarat sin avsikt att ge Ungdomsstyrelsen i uppdrag att under 2010–2012 initiera och fördela stöd till projekt där yrkesinriktat mentorskap används som metod, bl.a. av organisationer inom det civila samhället, för att bidra till nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden eller i företagande. Sådant mentorskap kan också ha inslag av t.ex. samhällelig guidning, stöd med studier eller vägledning till engagemang inom organisationer inom det civila samhället som kan förstärka nyanländas nätverk.

Prop. 2009/10:55

125

9.5Arbete som bedrivs av det civila samhällets organisationer mot diskriminering och för jämställdhet inom den egna verksamheten

9.5.1Lagstiftningen mot diskriminering omfattar det civila samhällets organisationer i vissa avseenden

En utgångspunkt för diskussionen om arbete mot diskriminering inom civilsamhällets organisationer är lagstiftningen mot diskriminering. Dessa organisationer omfattas dock inte av diskrimineringslagens tillämpningsområde i samma utsträckning som myndigheter, förutom inom två viktiga områden. För det första är organisationer inom det civila samhället som har anställd personal i likhet med alla andra arbetsgivare skyldiga att följa lagstiftningen om diskriminering i arbetslivet. Enligt diskrimineringslagen (2008:67) råder ett förbud för arbetsgivare att diskriminera på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. För det andra är diskriminering också förbjuden i fråga om medlemskap eller medverkan i en arbetstagarorga- nisation, arbetsgivarorganisation eller yrkesorganisation, och förmåner som en sådan organisation tillhandahåller sina medlemmar. Detta förbud hindrar dock inte att en organisation tillhandahåller medlemmar av ena könet förmåner som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare är diskriminering generellt sett förbjuden för den som utanför privat- och familjelivet tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder till allmänheten, eller anordnar en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning.

Diskrimineringsombudsmannen utövar tillsyn över att diskriminerings- lagen följs, i första hand genom att försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. Diskrimineringsombudsmannen ska också inom sitt verksamhetsområde informera, utbilda, överlägga och ha andra kon- takter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer.

9.5.2Civilsamhällets organisationers arbete för jämställdhet och mångfald samt mot diskriminering inom den egna verksamheten

Betydelsefullt arbete pågår inom det civila samhället i syfte att öka jämställdheten och mångfalden inom den egna verksamheten. Några exempel på utvecklingsarbete som bedrivs inom det civila samhället i dag beskrivs nedan som en illustration och lägesbeskrivning inför det förslag till åtgärd som presenteras i avsnitt 9.5.3.

Barn- och ungdomsorganisationen Vi Unga har utvecklat tillväga- gångssätt för att mäta jämställdhet med hjälp av fyra metoder: ombuds- enkät, taltidsmätning, talträd samt härskar- och främjartekniker. Organisationen har använt metoderna för att mäta jämställdheten vid den egna förbundsstämman och även vid andra organisationers årsmöten, däribland Lantbrukarnas Riksförbund, Riksidrottsförbundet och Center- partiet. Siffrorna visar ofta att organisationer inte är så jämställda som medlemmarna gärna vill tro. På så sätt får organisationen en lägesbe-

Prop. 2009/10:55

126

skrivning som kan fungera som underlag för diskussion och utveckling. Inom projektet Mod att Mäta arbetar Vi Unga även med att utveckla metoden för att kunna mäta makt och hur makt hänger ihop med andra diskrimineringsgrunder än kön. I detta projekt vill Vi Unga fokusera på vem som har makten, på normen och göra organisationer uppmärksamma på hur maktstrukturerna ser ut i deras egna organisationer. Frågor som behandlas är t.ex. vilka exkluderande normer som existerar i organisa- tionerna, vilka som känner sig hemma och tar plats och vilka som stängs ute. En guide utarbetas för hur organisationer själva kan arbeta med att förändra och förbättra situationen. Guiden ska användas som ett process- verktyg för att varje organisation ska kunna driva processen utifrån sina specifika behov. Projektet pågår i två och ett halvt år och är finansierat av Allmänna Arvsfonden.

Även Svenska Scoutrådet genomför jämställdhetsmätning inom den egna organisationen. Den primära målgruppen är delegater, observatörer och funktionärer vid Svenska Scoutrådets årsmöte 2008–2010. Den sekundära målgruppen är de ideella som på olika sätt har inflytande i rörelsen och därför bör ta en aktiv del i jämställdhetsarbetet.

Riksteatern har i en rapport beskrivit sitt arbete för att öka mångfalden inom den egna organisationen samt lämnat för slag på metoder för att främja mångfald och integration inom och genom det civila samhället (IJ2008/1418/UF). Riksteatern är en ideell förening som ägs av medlem- marna i 230 riksteaterföreningar. Samtidigt har Riksteatern en närhet till staten som gör att den i detta avseende skiljer sig från organisationer, bl.a. på grund av att Regeringen utser organisationens styrelseordförande och ytterligare en styrelseledamot. Riksteatern genomgår ett förändring- sarbete i syfte att sätta medborgarens behov tydligare i centrum och förstärka organisationens folkrörelsekaraktär. Mot den bakgrunden är organisationens mångfaldsarbete jämförbart med det som bedrivs inom det civila samhällets organisationer.

Riksteatern definierar mångfald som allas lika möjligheter och rättig- heter, oavsett etnisk tillhörighet, religion eller trosuppfattning, kulturell bakgrund, kön, ålder, funktionshinder, sexuell läggning eller andra individuella olikheter. Målet för Riksteaterns mångfaldsarbete är att kunna tillvarata den mångfald av idéer och lärdomar som uppstår när olikheter tillåts. Det är framför allt unga och personer med utländsk bakgrund som står i fokus för Riksteaterns mångfaldsarbete. Riksteatern konstaterar i sin rapport att unga och personer med utländsk bakgrund är grupper vars erfarenheter och kompetens inte tas tillvara i tillräckligt stor utsträckning inom det civila samhället.

Riksteatern har diskuterat sina erfarenheter i ett nätverk med andra organisationer inom det civila samhället, bland andra Amnesty, Riksför- bundet för homosexuellas, transexuellas och bisexuellas rättigheter (RFSL), Förbundet Vi Unga och Scouterna. Enligt rapporten finns det en oförmåga att tillvarata mångfaldens potential bland många organisationer inom det civila samhället. Flera organisationer har enligt Riksteaterns rapport gemensamma erfarenheter av problem som bristande förankring eller mandat för att arbeta med mångfald i organisationen, brist på metoder och verktyg för att nå och kommunicera med nya grupper, svårigheter att klassificera och mäta mångfald och därmed se problemets omfattning och utveckling, svårigheter att engagera unga medlemmar i

Prop. 2009/10:55

127

organisationen och bristande representation i organisationens beslutande Prop. 2009/10:55 organ. Bland organisationerna i nätverket finns dock även en stark vilja

att utvecklas.

9.5.3Åtgärd för att främja civilsamhällets organisationers arbete mot diskriminering och för jämställdhet inom den egna verksamheten

Regeringens bedömning: Ungdomsstyrelsen bör få i uppdrag att anordna ett inledande samtal med ett tiotal organisationer om hur organisationer inom det civila samhället kan utveckla arbetet mot diskriminering, särskilt könsdiskriminering, och för jämställdhet inom den egna verksamheten. Samtalet bör utgå från metoder som redan används inom organisationerna och behandla hur dessa kan utvecklas och spridas för att kunna användas av fler organisationer inom olika verk- samhetsområden. Ett nätverk kan bildas för fortsatt kontakt. Under 2010 bör Ungdomsstyrelsen lysa ut medel som kan sökas av organisationer som vill intensifiera sitt arbete mot diskriminering, särskilt köns- diskriminering, och för jämställdhet inom den egna verksamheten. I uppdraget till Ungdomsstyrelsen bör även ingå att myndigheten ska dokumentera arbetet för att sammanställa resultaten i en rapport till regeringen 2011.

Utredningens bedömning: Folkrörelseutredningen har inte behandlat

frågor om denna typ av åtgärder, som inte heller uttryckligen omfattades

av utredningens direktiv.

Remissinsatserna: Remissinstansernas synpunkter beskrivs i avsnitt

9.1.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i

utkastet till proposition var densamma som den som görs nu, med den

skillnaden att någon möjlighet för organisationer inom det civila

samhället att söka stöd inte fanns med i utkastet. Frågor om könsdiskri-

minering och jämställdhet nämndes inte heller som särskilt prioriterade

områden.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Riksidrottsförbundet betonar behovet av kraftfullare åtgärder i avsnitt 9.

5i12-rörelsen menar att det är nödvändigt med utbildningsinsatser inom

det civila samhället för att höja kunskapen om exkluderande mekanismer

och nämner att det finns en kunskapsbank om diskriminering och rasism

på hemsidan www.sverigemotrasism.se. Rörelsefolkhögskolornas intres-

seorganisation framför att det är självklart att en organisation ska kunna

förklara hur den arbetar mot alla former av diskriminering för att få

bidrag, samtidigt som organisationernas självbestämmande och frihet ska

respekteras. Svenska Riksförbundet Nationellt Resurscentrum för kvinnor

framhåller att jämställdhetsbegreppet och mångfaldsbegreppet inte ska

blandas ihop. Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjjourer i

Sverige ser mycket positivt på att arbete för jämställdhet och icke-

diskriminering behandlas. Svenska Röda Korset välkomnar utgångs-

punkten att överväga hur staten kan gynna organisationernas arbete för

mångfald och icke-diskriminering utan att ifrågasätta det viktiga arbete

128

som redan bedrivs, liksom att staten bör bidra till organisationernas arbete för att sänka trösklar och undanröja hinder för att nå fler människor. Sveriges Kvinnolobby menar att uttrycket jämställdhet mellan kvinnor och män måste uttalas specifikt då det inte kan ersättas av begreppet mångfald. Jämställdhet mellan kvinnor och män kan inte heller begränsas till diskrimineringsfrågor.

De synpunkter som framförts mer generellt i frågor om delaktighet, jämställdhet och mångfald beskrivs i avsnitt 9.1.

Skälen för regeringens bedömning: Som beskrivits ovan pågår mycket betydelsefullt arbete inom organisationer inom det civila samhället i syfte att öka jämställdheten och motverka diskriminering inom den egna verksamheten. Samtidigt finns det inom det civila samhället, liksom i samhället i övrigt, problem med jämställdhet och diskriminering och det är relativt få organisationer som arbetar aktivt för att förbättra jämställdheten inom organisationen (se avsnitt 9.2, särskilt 9.2.4). Ett flertal av de organisationer som lämnat remissvar framhåller att mer skulle kunna göras inom dessa områden och att staten skulle kunna stimulera sådana initiativ, även om civilsamhällets organisationer själva har och vill ha ansvaret för att utveckla sin verksamhet inom området. Som tidigare nämnts framför även Kulturutredningen i sitt betänkande att det är väsentligt att staten i sitt stöd till det civila samhället prioriterar arbete som syftar till en bättre representation.

Regeringen bedömer, i likhet med flera remissinsatser, att staten skulle kunna stimulera till fler initiativ när det gäller arbete mot diskriminering och för att öka jämställdheten inom civilsamhällets organisationer. En sätt att stimulera och underlätta organisationernas utvecklingsarbete med dessa frågor kan vara att bedriva nätverksarbete och tillhandahålla stöd. Ungdomsstyrelsen, som bl.a. har till uppdrag att fördela medel och bedöma ansökningar och redovisningar från civilsamhällets organisa- tioner inom ett flertal verksamhetsområden, har stor kunskap om det civila samhällets organisationer. Ungdomsstyrelsen kommer också i kontakt med frågor om organisationernas arbete mot diskriminering och för jämställdhet inom den egna verksamheten när myndigheten bedömer ansökningar och redovisningar i förhållande till bidragsvillkor som om- fattar krav på sådant arbete.

Regeringen har i augusti 2009 givit i uppdrag till Diskriminerings- ombudsmannen att genomföra en kvalitativ undersökning och analys av diskriminering. I denna ska ingå frågor om individers upplevelse av diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller ut- tryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder, sexuell läggning eller ålder inom samtliga samhällsområden. Även samhällsområden som inte omfattas av diskrimineringslag- stiftningen, t.ex. det civila samhället, ska ingå i undersökningen. Upp- draget ska redovisas senast den 15 april 2010. Detta material kan komma att utgöra en utgångspunkt för det utvecklingsarbete mot diskriminering och för jämställdhet som organisationer inom det civila samhället bedriver.

Mot bakgrund av ovanstående är det lämpligt att Ungdomsstyrelsen får i uppdrag att anordna ett inledande samtal med ett tiotal organisationer inom det civila samhället om hur organisationerna kan utveckla sitt arbete mot diskriminering, särskilt könsdiskriminering, och för jämställd-

Prop. 2009/10:55

129

het inom den egna verksamheten. Samtalen bör utgå från metoder som Prop. 2009/10:55 redan används inom civilsamhällets organisationer och behandla hur

dessa kan utvecklas och spridas för att kunna användas av fler organisationer inom olika verksamhetsområden. Ett nätverk kan bildas för att bedriva fortsatt arbete och under 2010 bör Ungdomsstyrelsen lysa ut medel som kan sökas av organisationer inom det civila samhället som vill intensifiera sitt arbete mot diskriminering, särskilt könsdiskri- minering, och för jämställdhet. I uppdraget till Ungdomsstyrelsen bör även ingå att myndigheten ska dokumentera arbetet för att sammanställa resultaten i en rapport till regeringen 2011.

10Statligt stöd till det civila samhällets organisationer

10.1Utgångspunkter

Staten och kommunerna ger ekonomiskt stöd till föreningslivet, bl.a. i form av olika typer av bidrag och ersättningar för uppdrag. De statliga bidragen fördelas i huvudsak inom respektive verksamhetsområde. Den generella folkrörelsepolitiken har sedan den inrättades 2001 omfattat övergripande frågor om den statliga bidragsgivningen, t.ex. frågor om hur bidragsvillkoren ser ut i de olika bidragssystemen generellt sett. I uppdraget till Folkrörelseutredningen ingick att se över behovet av gemensamma principer för den statliga bidragsgivningen till folkrörel- serna och det övriga föreningslivet (dir. 2005:117). Behovet av generella principer för att effektivisera uppföljningen och utvärderingen av bidragsgivningen skulle beaktas särskilt enligt de ursprungliga direktiven. Utredningen fick även tilläggsdirektiv med uppdrag att utreda effekterna av villkorade statsbidrag inom folkrörelsepolitiken, undersöka möjligheten att öka andelen villkorslösa statsbidrag samt minska antalet villkor för statsbidragen eller revidera de villkor som ställs (dir. 2007:7).

Ett centralt syfte för folkrörelsepolitiken, liksom för politiken för det civila samhället, är att slå vakt om det civila samhällets centrala roll i demokratin. För att organisationer inom det civila samhället ska kunna fylla denna funktion krävs att de kan vara självständiga och ha eget handlingsutrymme. Genom tilläggsdirektiven till Folkrörelseutredningen har regeringen betonat att frågan om villkor för statliga bidrag till det civila samhället är viktig i detta avseende (dir. 2007:7). Omfattande villkor, eller mycket detaljerade villkor, kan leda till en alltför hög grad av statlig styrning av det civila samhällets idéer och verksamhet. Regeringen betonade att det därför är av stor vikt att försöka säkerställa att statliga bidrag inte otillbörligen påverkar självständigheten och oberoendet för det civila samhällets organisationer. Detta ställnings- tagande ska även fortsättningsvis ses som en utgångspunkt för politiken för det civila samhället med avseende på statliga bidrag till det civila samhällets organisationer.

Frågan om det civila samhällets roll i demokratin hänger också, såsom kommer att utvecklas nedan (avsnitt 10.2.3), samman med vilken

130

bidragsform som används. Organisationsbidragen har en särskilt viktig betydelse för den roll som organisationer inom det civila samhället har som röstbärare, opinionsbildare och granskare av den offentliga makt- utövningen, eftersom organisationsbidragen styr organisationerna i lägre grad än andra bidragsformer, såsom verksamhets- och projektbidrag. Samtidigt bör påpekas att organisationsbidragen, vars syfte är att stödja människors organisering i demokratiska former, bör förutsätta att de mottagande organisationerna också själva har en demokratisk upp- byggnad. Stiftelser saknar en demokratisk form i denna mening. Detta bör dock inte utesluta dem från möjligheten att tilldelas verksamhets- eller projektbidrag.

Med utgångspunkt i den tidigare folkrörelsepolitikens mål om bästa möjliga förutsättningar för deltagande i föreningslivet har det även varit angeläget att verka för att den statliga bidragsgivningen till det civila samhällets organisationer är överskådlig och att den så långt möjligt präglas av kontinuitet. Detta är lika betydelsefullt framöver för politiken för det civila samhället.

Den stora mängden bidragssystem och bidragsformer, som i sin tur förmedlas av en rad olika myndigheter under olika departement, gör dock att den statliga bidragsgivningen – förståeligt nog – är svåröverskådlig. En rad faktorer kan ha bidragit till att ett statsbidrag inrättats och påverkat dess utformning och utveckling. Samtidigt som det bör finnas utrymme för variationer mellan olika verksamhetsområden finns det ett stort behov av att skapa överblick över de olika bidragssystemen för att kunna förstå det civila samhällets villkor och följa hur de utvecklas. Nedan (avsnitt 10.2) görs därför först en lägesbeskrivning av den statliga bidragsgivningen till det civila samhällets organisationer, bl.a. med avseende på bidragsformer, belopp och bidragsvillkor. I avsnitt 10.4 görs en genomgång av frågor om hur bidragssystemen bör utformas mer generellt med avseende på bl.a. styrning, redovisning, utvärdering, stabilitet och fördelning mellan bidragsformer. I avsnitt 10.5 diskuteras frågor om strukturella villkor för de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer.

Det bör noteras att de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer bara är en del av den samlade bidragsgivningen från offentlig sektor. Kommuner och landsting fördelar också stora mängder bidrag och uppdrar i en tilltagande omfattning åt det civila samhällets organisationer att utföra tjänster, bl.a. inom vård, skola, omsorg, kultur- och fritidsverksamhet samt flyktingmottagande. Enligt Statskontoret gav kommuner sammanlagt cirka 3,7 miljarder kronor i bidrag till föreningar och stiftelser 2002. De köpte också verksamhet för 9 miljarder av föreningar och stiftelser. Landstingen gav cirka 1,4 miljarder kronor i bidrag till ideella föreningar och stiftelser och köpte verksamhet för 400 miljoner kronor.

Prop. 2009/10:55

131

10.2

De statliga bidragens omfattning, fördelning och

Prop. 2009/10:55

reglering

10.2.1Kartläggningar av bidragssystemen

Statskontoret genomförde under 2003 en kartläggning av det statliga stödet till det civila samhällets organisationer. Kartläggningen presenterades i rapporten Bidrag till ideella organisationer. Kartläggning analys och rekommendationer (Statskontoret 2004:17). Vid årsskiftet 2008/2009 har en ny kartläggning genomförts inom Regeringskansliet. Det är därför möjligt att se vilka förändringar som ägt rum sedan 2003. Statskontorets använde begreppet ”ideella organisationer” på mot- svarande sätt som uttrycket ”organisationer inom det civila samhället” används i denna proposition.

Den kartläggning som genomförts 2009 omfattar statsbidrag, upp- dragsersättningar från staten, bidrag ur Allmänna arvsfonden samt bidrag från överskottet av Svenska Spels verksamhet. Uppgifterna har främst hämtats från bidragsförordningar och regleringsbrev. Enskilda regerings- beslut om bidrag till organisationer inom det civila samhället ingår inte i kartläggningen. Kartläggningen bygger på 2009 års bidrag.

10.2.2Bidragens storlek

Kartläggningen av statliga bidrag till det civila samhällets organisationer för år 2009 omfattar utbetalningar om totalt nära 7,9 miljarder kronor fördelade på 103 olika bidrag över statsbudgeten. Till detta kommer

medel som

fördelas

utanför statsbudgeten,

närmare

bestämt

cirka

1,6 miljarder

kronor

från överskottet från

Svenska

Spel,

cirka

37,6 miljoner kronor ur Brottsofferfonden och 376 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden. Om också bidragen utanför statsbudgeten in- kluderas blir den totala summan för bidrag till det civila samhällets organisationer 2009 närmare 10 miljarder kronor.

Dessa belopp kan jämföras med Statskontorets kartläggning från 2003. Då uppgick de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer till närmare 6,5 miljarder kronor fördelade på 96 olika bidrag. Denna summa inkluderade även 852 miljoner kronor från överskottet från Svenska Spel och 265 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden.

De största bidragen som omfattats av kartläggningen 2009 går till organisationer inom verksamhetsområdena folkbildning (3,3 miljarder kronor), idrott (1,8 miljarder kronor, varav 1,4 miljarder från Svenska Spel) och bistånd som förmedlas till utlandet via organisationer inom det civila samhället (2,4 miljarder kronor). Dessa tre områden står för drygt 80 procent av de totala bidragen till det civila samhällets organisationer.

Beloppen kan tyckas omfattande. Det bör därför påpekas att det svenska civila samhällets organisationer i högre grad är självfinansierade än vad som är fallet i många andra länder. Det svenska civila samhällets organisationer får cirka 29 procent av sina intäkter från den offentliga sektorn, medan cirka 62 procent kommer från medlemsavgifter, försälj- ning m.m. och 9 procent från gåvor. Genomsnittet för organisationer i

hela Europeiska unionen är att de får 58 procent av sina intäkter från den

132

offentliga sektorn. Svenska organisationer inom vård och omsorg är dock Prop. 2009/10:55 i högre grad finansierade av stat och kommun än andra organisationer

inom det svenska civila samhället. Inom detta område är organisatio- nernas verksamhet offentligt finansierad till 70–80 procent.

10.2.3Bidragens fördelning på bidragsformer

Såväl Statskontorets redovisning som den kartläggning som genomförts i januari 2009 omfattar bidragsformerna organisationsbidrag, verksamhets- bidrag, projektbidrag, uppdragsersättning samt anläggningsbidrag. Det finns emellertid ingen allmängiltig definition av dessa bidragsformer. Det innebär att även om en bidragsgivare talar om organisationsbidrag, verk- samhetsbidrag och projektbidrag behöver det inte innebära att begreppen har samma betydelse för en annan bidragsgivare. Det kan även råda delade meningar om hur vissa bidrag bör kategoriseras. Följande defini- tioner av bidragsformer har tillämpats i kartläggningen från 2009, liksom i Statskontorets kartläggning från 2003:

-Organisationsbidrag är ett generellt bidrag till en organisation inom det civila samhället där bidraget inte avgränsas till särskilda verksam- heter. Bidraget kan också användas till kanslikostnader.

-Verksamhetsbidrag är ett riktat bidrag till en viss eller till flera angivna verksamheter som organisationen bedriver.

-Projektbidrag är ett riktat bidrag till ett projekt, dvs. till en i tiden avgränsad verksamhet.

-Uppdragsersättning är full ersättning, eller i princip full ersättning, för en verksamhet som staten och en organisation inom det civila samhället kommer överens om att organisationen ska bedriva. Uppdragsersättningar är således inte bidrag i egentlig mening, utan ersättningar som styrs av uppdrag eller avtal mellan parterna. De är dock ändå av intresse som en del av de offentliga medel som utbetalas.

-Anläggningsbidrag är bidrag till köp, nybyggnad, ombyggnad eller

upprustning av lokal för ideell verksamhet.

Varje enskilt bidrag i kartläggningen har inte studerats särskilt i för-

hållande till definitionen, varför kategoriseringen av vissa bidrag kan

vara missvisande. Med denna reservation kan konstateras att organisa-

tionsbidrag, liksom 2003, är den vanligaste bidragsformen sett till antalet

bidrag. Kartläggningen visar att i januari 2009 fanns 34 organisations-

bidrag, 29 verksamhetsbidrag och 32 projektbidrag.

Hälften av det totala bidragsbeloppet utgörs av verksamhetsbidrag. Det

största bidraget i kartläggningen, som var stödet till folkbildningen om

3,3 miljarder kronor, har kategoriserats som verksamhetsbidrag. Projekt-

bidragen motsvarar 23 procent av det totala stödet till organisationer

inom det civila samhället, organisationsbidragen 9 procent, uppdrags-

ersättningarna 17 procent och anläggningsbidragen 0,3 procent.

När Statskontoret genomförde sin kartläggning 2003 kategoriserades

44 bidrag som organisationsbidrag. Beloppsmässigt uppgick organisa-

tionsbidragen då till cirka 18 procent av bidragsgivningen. Verksamhets-

bidragen var 30 till antalet, motsvarande cirka 56 procent. Projektbi-

dragen var 13 till antalet, motsvarande cirka 20 procent av det totala

133

stödet till organisationer inom det civila samhället. Uppdragsersätt- Prop. 2009/10:55 ningarna uppgick till cirka 6 procent av det totala stödet.

Organisationsbidragen har alltså minskat beloppsmässigt sett från 18 procent 2003 till 9 procent 2009. Verksamhetsbidragen har minskat från 56 procent till 50 procent av det totala stödet, och projektbidragen har ökat från att motsvara 20 till 23 procent av det totala stödet under samma period. Projektbidragen har också ökat kraftigt till antalet. Uppdragsersättningarna motsvarar nu hela 17 procent av det totala bidragsbeloppet, jämfört med 6 procent 2003. Siffrorna ska tolkas med försiktighet, eftersom kategoriseringen av bidrag kan variera över tid och mellan departement och myndigheter. Vidare har den totala bidrags- volymen, inklusive uppdragsersättningar, ökat mellan 2003 och 2009 med över två miljarder kronor.

10.2.4Reglering av de statliga bidragen

Statskontoret konstaterade i sin kartläggning från 2003 att lagstiftning var ovanlig som grund för statligt stöd till det civila samhällets organisa- tioner och att även förordningar förekom i begränsad utsträckning. Totalt saknade då cirka 70 procent av bidragen författningsstöd. Kartläggningen från 2009 visar att fler stödformer har författningsstöd i dag. Trots detta saknar 57 procent av bidragen fortfarande författningsstöd.

Bidragsform

Antal bidrag

Reglerade

Andel med

totalt

genom

författningsstöd,

förordningar

procent

Organisationsbidrag

34

19

56

Verksamhetsbidrag

29

13

45

Projektbidrag

32

8

25

Uppdragsersättning

7

3

43

Anläggningsbidrag

1

1

100

Totalt

103

44

43

Flertalet av de bidrag som saknar reglering genom lag eller förordning är bidrag som beviljas enstaka organisationer där bidraget har fastställts genom regleringsbrev. Det bör observeras att det också – utöver de bidrag som kartlagts här – finns bidrag som betalas ut som engångs- belopp efter regeringsbeslut, såsom påpekats ovan (avsnitt 10.2.1).

10.3Utredningar om statliga bidrag till det civila samhällets organisationer

10.3.1Utredningen om bidrag till ideella organisationer

Utredningen om bidrag till ideella organisationer tillsattes 1992 med uppdrag att se över och lämna förslag till enhetliga principer för statens bidrag till ideella organisationer (dir. 1992:81). Bakgrunden var bl.a. en kartläggning som Statskontoret genomfört av det statliga stödet till

föreningslivet. I kartläggningen framfördes att det fanns stora brister i

134

statens uppföljning och utvärdering av bidragsgivningen samt att det saknades överblick. Vidare sades i direktiven att det samhällsekonomiska läget innebar att det i allt större utsträckning skulle komma att ställas stora krav på hushållning med den offentliga sektorns resurser. Vid utformningen av principerna för statsbidragen gavs utredaren därför i uppdrag att beakta möjligheten att stimulera de frivilliga organisa- tionernas ansvarstagande inom olika områden.

Utredningen fann i sitt slutbetänkande Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) att rollfördelningen mellan staten och de ideella organisationer- na borde stärkas genom att organisationerna ges större ansvar för bidragsfördelningen. Grupper av organisationer som bildar samverkans- organ borde få sådant ansvar inom sitt område, ansåg utredningen.

Utredningen diskuterade också frågor om skatter. För att stimulera ökad självfinansiering borde avdragsrätt för gåvor till ideella organisa- tioner införas, ansåg utredningen. Det kan noteras att denna fråga har utretts 2009 (se avsnitt 11.4.3).

Vidare föreslog utredningen att ideella organisationer i ökad utsträck- ning borde engageras i diskussionen om övertagande av arbetsuppgifter som alternativ till privatisering av offentliga verksamheter.

10.3.2Statskontorets rapport 2004

Som beskrivits ovan (avsnitt 10.2) innehöll Statskontorets rapport Bidrag till ideella organisationer från 2004 en kartläggning av de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer. Uppdraget omfattade även frågan om behovet av gemensamma bidragsprinciper för den statliga bidragsgivningen till föreningslivet.

I rapporten konstaterade Statskontoret att frågan om bidrag till det civila samhällets organisationer har utretts ett flertal gånger och att kraven på resultatstyrning ökade under 1990-talet. Under 2000-talet blev dock regeringens linje för resultatstyrning av bidragen mindre tydlig, enligt Statskontoret. Statskontoret fann också att resultatstyrningens utformning varierade mellan olika bidrag och bidragsformer. På ett över- gripande plan var statens styrning av de stora bidragen relativt enhetlig, oavsett bidragsform. Övergripande mål ställs upp och resultat och effekter ska i de flesta fall bedömas för bidragen, oavsett bidragsform.

Enhetligheten var större inom de olika bidragsformerna än mellan dessa. För verksamhetsbidragen uppvisade dock styrningen en betydande variation, främst avseende återrapporteringskraven. Oberoende utvärde- ringar saknades i de flesta fall.

Statskontoret konstaterade att synen på det civila samhällets orga- nisationer har varierat över tiden, men att uppfattningarna också varierat i samband med utformningen av olika bidrag. Statskontoret pekade också på att den offentliga sektorn i allt större utsträckning lägger ut sin verksamhet på eller kompletterar den med andra utförare.

Statskontoret kom till slutsatsen att det fanns ett behov av att staten utvecklar synen på och förhållningssättet till det civila samhällets organisationer. En sådan syn behövs för att staten på ett konsekvent sätt ska kunna ta ställning till om bidrag ska ges, vilken bidragsform som bör användas samt vilka villkor som ska knytas till bidraget.

Prop. 2009/10:55

135

Statskontoret fann det överraskande att lagstiftning används i så Prop. 2009/10:55 begränsad utsträckning och att riksdagen därmed sällan i grunden tar

ställning till hur staten ska förhålla sig till föreningslivet. Myndigheten ansåg därför att bidragsgivningen i större utsträckning borde regleras i lag. Förutsebarheten, långsiktigheten och tillgängligheten för det civila samhällets organisationer skulle också förbättras om bidragen i större utsträckning regleras i förordningar.

Statskontoret ansåg att motivet för bidraget bör vara utgångspunkten för val av bidragsform. Bidragsformen påverkar sedan vilken styrning från statens sida som är lämplig. En konsekvent bidragsgivning och styr- ning förutsätter därför gemensamma principer vid val av bidragsform.

Även om förutsättningar för resultatstyrning kan variera beroende på bidrag och bidragsform ansåg Statskontoret att styrningen kan bli mer enhetlig. Myndigheten formulerade rekommendationer för mål, ekono- misk redovisning, återrapportering, bedömning av resultat och effekter samt för oberoende granskningar och utvärderingar. De flesta är gemen- samma för alla bidragsformer och tillämpas enligt Statskontoret för de flesta stora bidrag redan i dag. Myndigheten konstaterade dock att oberoende granskningar och utvärderingar inte förekommer systematiskt.

Seminarier har anordnats av såväl Folkrörelseutredningen som Regeringskansliet för att diskutera bidragsfrågorna med företrädare för det civila samhället och de synpunkter som då framförts har beaktats av Folkrörelseutredningen.

10.3.3 Utredningar avseende särskilda områden

Översyn av handläggningen av vissa bidrag till föreningslivet

I februari 2007 redovisades promemorian Handläggningen av vissa bidrag till föreningslivet inom Regeringskansliet (Integrations- och jämställdhetsdepartementet). Promemorian utgjorde redovisningen av ett uppdrag om att se över var handläggningen av vissa bidrag till förenings- livet borde ske (IJ2007/786/D).

Bakgrunden till uppdraget var riksdagens beslut om avveckling av Integrationsverket per den 1 juli 2007, vilket medförde att de bidrag till föreningslivet som handlades av verket måste handläggas i annan ordning. Vidare fanns det ett behov av att finna en permanent ordning för fördelningen av statsbidraget för kvinnors organisering och jämställd- hetsprojekt. Ytterligare en fråga var handläggningen av bidrag till organisationer med verksamhet riktad till homo- och bisexuella samt transpersoner. Av uppdragsbeskrivningen framgick att utredaren skulle utreda om bidragen kunde handläggas av någon eller några redan befintliga myndigheter. Om utredningen skulle visa att en sådan lösning inte var möjlig eller lämplig, skulle utredaren bedöma om det fanns någon annan lämplig lösning, t.ex. handläggningen av bidragen inom Regeringskansliet eller inrättande av en särskild myndighet för hand- läggningen av bidragen.

I promemorian lämnades två alternativa förslag. Det ena alternativet innebar att en särskild myndighet skulle inrättas under Integrations- och

jämställdhetsdepartementets ansvarsområde, Myndigheten för fördelning

136

av vissa bidrag till föreningslivet, eller Myndigheten för stöd till före- Prop. 2009/10:55 ningslivet. I rapporten framfördes att fler bidrag till föreningslivet inom

andra områden än de som diskuterades i promemorian på sikt skulle kunna överföras till den nya myndigheten. Myndigheten skulle också kunna tillföras uppgifter och resurser inte bara för hanteringen av ett antal bidrag till föreningslivet, utan även för kompetensutveckling och kunskapsuppbyggnad inom området och utvecklas till en större folk- rörelsemyndighet till gagn för såväl föreningslivets organisationer som regeringen. Det andra alternativet innebar att bidragen skulle admini- streras av Ungdomsstyrelsen.

Ungdomsstyrelsen har sedermera tagit hand om handläggningen av de bidrag som promemorian behandlade.

Utredning om bidrag till ungdomsorganisationer

I mars 2008 gavs en särskild utredare i uppdrag att utreda vissa frågor om bidrag till ungdomsorganisationer m.m. (dir. 2008:35). Uppdraget om- fattade bl.a. att

-undersöka i vilken utsträckning målen för statsbidraget enligt föror- dningen om statsbidrag till ungdomsorganisationer beaktas vid bedömningen av en enskild organisations rätt till bidrag,

-överväga för- och nackdelar med att i ökad utsträckning låta målen för statsbidraget styra bidragsgivningen,

-undersöka om det är möjligt att inom ramen för statsbidraget till ungdomsorganisationerna öka andelen villkorslösa bidrag, minska antalet villkor för bidragen eller revidera de villkor som ställs på de bidragssökande ungdomsorganisationerna,

-analysera i vilken utsträckning kontroller av organisationers med- lemsantal och andra uppgifter som har betydelse för rätten att uppbära bidrag är förenliga med regeringsformens bestämmelser om åsikts- frihet och föreningsfrihet, samt att

-kartlägga om det finns några faktiska och rättsliga problem för en

underårig att ingå i en ideell förenings styrelse.

Uppdraget redovisades i april 2009. Utredningen föreslår att kopp- lingen mellan bidragen och målen för statsbidraget till ungdoms- organisationer bör förtydligas. Därför föreslår utredningen en förändrad målstruktur där syftet kopplas till de övergripande målen för stats- bidraget. Utredningen framför samtidigt att ungdomsorganisationerna bör vara fria och obundna av staten. Det huvudsakliga bidraget till ungdoms- organisationerna bör därför vara ett organisationsbidrag.

Utredningen ansåg att det inte finns några rättsliga eller faktiska hinder för underåriga att ingå i en ideell förenings styrelse. De eventuella problem detta skulle kunna innebära är inte så allvarliga att de utgör skäl för att begränsa den grundlagsstadgade föreningsfriheten.

Utredningen granskade vidare de kontroller Ungdomsstyrelsen gör av uppgifter som ligger till grund för fördelningen av statsbidraget. Utred- ningen anser inte att det är lämpligt att myndigheten själv kontrollerar de bidragsmottagande organisationernas medlemsregister, även om rege- ringsformens bestämmelser om åsikts- och föreningsfrihet inte direkt

innebär hinder för att myndigheten gör detta.

137

Betänkandet har remissbehandlats och utredningens förslag bereds Prop. 2009/10:55 inom Regeringskansliet.

Översyn av statsbidrag på det sociala området

Statskontoret fick i mars 2009 i uppdrag av regeringen att göra en översyn av förutsättningar och villkor i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. I uppdraget ingick att föreslå hur villkoren ska bli likvärdiga mellan olika orga- nisationer och att bedöma möjligheterna att begränsa antalet villkor i förordningen.

Uppdraget redovisades i augusti 2009 (Statskontorets rapport 2009:16). Statskontoret bedömer att det huvudsakliga problemet i förordningen och hanteringen är den svaga kopplingen till mål och resultat. Övergripande resultatmål saknas och mål för enskilda verksamheter sätts inte på det sätt som förutsätts i förordningen. Detta försvårar bedömningar av effektiviteten i bidragsgivningen. I rapporten ges förslag till hur resultat- styrningen kan öka och hur tillämpningen kan förbättras. Vidare lämnas förslag till ändringar i nuvarande förordning och en ny förordning om statsbidrag till vissa organisationer på folkhälsoområdet.

10.4Utformningen av bidragssystemen

Regeringens bedömning: Följande principer bör gälla för styrningen av de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer:

-Bidragssystemen bör kunna variera och anpassas efter olika verksam- hetsområdens behov, och därmed även se olika ut, men en enhetlig terminologi i bidragssystemen bör eftersträvas.

-Bidragsnivåerna bör följas upp regelbundet i syfte att eftersträva att andelen organisationsbidrag och liknande generella bidrag ökar i för- hållande till mer detaljstyrda bidrag, såsom projekt- och verksam- hetsbidrag, inom respektive bidragssystem. Det bör dock finnas utrymme för flexibilitet med hänsyn till varje bidragssystems och områdes karaktär.

-De större och mer permanenta bidragen till det civila samhällets orga- nisationer bör normalt grundas på förordningar.

-Övergripande syfte bör anges för alla bidrag till det civila samhällets organisationer.

-Mätbara mål bör finnas för alla bidrag med undantag för organi- sationsbidragen, för vilka målen inte i lika hög grad är mätbara.

-Bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidrag med undantag för organisationsbidragen, där mer övergripande utvär- deringar i stället bör genomföras.

-Krav på god ekonomisk redovisning ska ställas på alla bidragsmot- tagande organisationer.

-Återrapporteringskraven kan variera beroende på bidragsform.

-Oberoende utvärderingar bör genomföras för alla bidrags- och ersättningssystem.

138

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Den stora majoriteten av remissinstanser instämmer i utredningens bedömning, men några instanser utvecklar en något avvikande syn i enskilda frågor. Kriminalvården anser att oberoende utvärderingar och effektstudier är positiva för både bidrags- givare och bidragstagare men samtidigt komplicerade och resurs- krävande. Sådana villkor bör därför endast ställas vid omfattande bidragsgivning. Statskontoret anser att utredningen inte har prövat möjligheterna att ge den statliga bidragsgivningen lagstöd i ökad utsträckning, och menar att lagstöd i första hand bör övervägas för beloppsmässigt stora bidrag. Ungdomsstyrelsen välkomnar förslagen om principer för den statliga styrningen av bidrag till det civila samhällets organisationer, men anser att utredningen är otydlig när den å ena sida framför att bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidragsformer, å andra sidan att mätbara mål ska finnas för alla bidrag utom organisationsbidrag. I utredningen framförs att det för organisa- tionsbidrag kan räcka med att föra en diskussion om måluppfyllelse, men vad denna diskussion ska leda till utvecklas inte, påpekar Ungdoms- styrelsen. Bygdegårdarnas Riksförbund framför att erhållna stöd ska redovisas men delar inte utredarens uppfattning att allt kan redovisas i mätbara mål. Centrum Mot Rasism anser att även rikstäckande paraply- organisationer ska kunna vara berättigade till organisationsbidrag och därmed få möjligheter till en långsiktig utveckling av sin kärnverk- samhet. Folkbildningsrådet uppmärksammar att utredningen inte behandlat relationen mellan statsbidragen till det civila samhällets organisationer och bidragen från kommuner, landsting och regioner till dessa organisationer. Forum för frivilligt socialt arbete framför att många organisationer inom det civila samhället anser att de i dag alltför mycket måste anpassa sig till tillfälliga verksamhets- och projektbidrag samt att organisationsbidragets andel av det totala statliga stödet bör öka. IOGT-NTO understryker vikten av att det inte utvecklas arbetsmetoder hos ansvariga myndigheter som innebär att den verksamhet som ett bidrag avser i praktiken mer bedöms utifrån den nytta som myndigheten önskar uppfylld än för de idéer och visioner som organisationen vill förverkliga genom sin verksamhet. Riksidrottsförbundet och SISU Idrottsutbildarna anser att det är mycket viktigt att idrottsrörelsen även fortsättningsvis ska ha rätt att fastställa kriterier för fördelningen av stödet till rörelsens organisationer. De markerar också ett starkt stöd för utredarens motstånd mot att bidragsgivningen i utökad utsträckning ska regleras i lag. Sociala Missionen pekar på vikten av att former för redovisning, återrapportering och granskning ska vara genomförbara även om organisationerna inte har heltidsanställd personal som sköter ekonomi och administration.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var densamma som den som görs nu.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Så gott som alla organisationer välkomnar avsikten att öka andelen organisationsbidrag i förhållande till mer styrda bidrag, samtidigt som flera organisationer framför att en sådan avsikt också måste omsättas i praktisk handling. Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos)

Prop. 2009/10:55

139

menar också att det är önskvärt med bättre framförhållning och snabbare Prop. 2009/10:55 beslutsprocesser inom bidragssystemen. Civos anser, i likhet med

Kontaktnätet, att fleråriga organisationsbidrag bör övervägas. Ersta Sköndal högskola betonar att det är av grundläggande vikt att förhålla sig till den omfattande forskning som visar på stora problem vid utökad kontroll och styrning av bidrag. Folkbildningsrådet anser att det behövs en bred belysning av förhållandet mellan statliga bidrag till det civila samhällets organisationer och motsvarande bidrag inom kommuner, landsting och regioner. Forum för frivilligt socialt arbete ser positivt på att fler bidrag än i dag ska regleras i förordningar. Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (ROKS) betonar att en stabil finansiering är nödvändig för långsiktighet i planeringen och en hållbar utveckling av organisationen. Denna princip bör i särskilt hög grad gälla organisationer som ger krisstöd till utsatta. Vidare framför ROKS att det är viktigt att skilja på olika typer av organisationer när det gäller bidrags- givningen och inte tolka alla servicegivande organisationer som en enhetlig grupp. Riksteatern anser att det civila samhället inom kultur- området är i särskilt stort behov av stöd till utveckling och organisering.

Skälen för regeringens bedömning

Olika roller, olika bidragsformer

Såväl Folkrörelseutredningen som Statskontoret tar i anslutning till bidragsfrågorna upp frågan om det civila samhällets olika roller och att det behövs en vidare diskussion om statens förhållande till det civila samhället som inte bara berör bidragens utformning. I avsnitt 5.5 diskuteras olika roller som organisationer inom det civila samhället har som behöver uppmärksammas när centrala frågor om det civila samhället ska övervägas.

I 2006 års regeringsförklaring betonade regeringen att grunden för trygghet och gemenskap läggs i ett starkt civilt samhälle såsom föreningsliv, idrottsrörelser, kyrkor, samfund och ideella organisationer. Det anfördes att solidariteten i de offentliga välfärdssystemen är ett kom- plement till ett samhälle som i högre grad präglas av medmänsklighet, ansvarstagande och idealitet. Vidare betonades det att ett starkt civilt samhälle är grunden för en stark demokrati samt att ett ökat samarbete mellan den offentliga, privata och ideella sektorn är nödvändigt för att utveckla vårt samhälle. Regeringen framhöll också att mångfalden av välfärdsproducenter bör öka samt att lika villkor ska gälla för privata, ideella, kooperativa och offentliga aktörer. Det sistnämnda har därefter betonats i ett flertal sammanhang, bl.a. i regeringens dialoger med idéburna organisationer inom det sociala området och integrations- området (se avsnitt 7.2).

I dessa olika avsiktsförklaringar har regeringen således hänvisat både till det civila samhällets betydelse för demokratin och till den betydelse som organisationerna inom det civila samhället har som producenter av välfärd och service. Inom ramen för den senare rollen kan det civila samhällets organisationer både ge service till sina medlemmar eller till

140

allmänheten. Såsom Folkrörelseutredningen beskriver kan man således urskilja tre huvudsakliga roller för det civila samhället.

För det första har det civila samhället, och då särskilt det demokratiskt organiserade föreningslivet, en mycket stor betydelse för demokratin. Detta är en viktig utgångspunkt för politiken för det civila samhället, vilket tydliggjorts i avsnitt 6. För det andra ger det civila samhällets organisationer i många fall service till sina medlemmar eller till människor utanför organisationen. Omfattningen av denna service kan vara mycket skiftande och eventuella avgifter eller bidrag för denna service motsvarar ofta inte organisationens hela kostnad. En tredje roll, som ökat i betydelse under de senaste decennierna, är när det civila samhällets organisationer producerar tjänster mot full ersättning, eller i princip full ersättning. Detta kan gälla både uppdrag som ges till specifika organisationer och tjänster som en organisation inom det civila samhället utför efter en regelrätt upphandling där flera aktörer lämnat anbud.

Många organisationer inom det civila samhället, kanske de flesta, fyller flera av dessa funktioner samtidigt, och gränserna mellan olika roller är inte alltid klara. Det är t.ex. ofta en organisations karaktär av röstbärare och forum för delaktighet och inflytande som ger den dess egenart och särskilda värde som leverantör av service och tjänster åt medlemmarna eller åt andra människor. På så sätt kan röstbärarrollen ses som den mest fundamentala och den karaktär som ger föreningslivet och det civila samhället dess särskilda värde i förhållande till andra aktörer och utförare. Denna roll hänger också nära samman med principen om självständighet och oberoende. En organisation som ger uttryck för medlemmarnas uppfattning måste också ha möjligheten och friheten att vara samhällskritisk.

Val av bidragsform

Folkrörelseutredningen utgick från det civila samhällets olika roller för att diskutera vilken bidragsform som passar för olika typer av verk- samhet. Utredningen fann också stöd för sitt resonemang i Statskontorets rapport, liksom i en tidigare departementspromemoria, Resultatstyrning av föreningsbidrag (Ds 1997:36). Regeringen delar utredningens bedöm- ning att valet av bidragsform som huvudregel bör göras enligt följande.

-Organisationsbidrag är en lämplig form för att stödja det civila samhällets organisationer i deras roll som röstbärare eller intresse- organisation. Organisationsbidragen kan förenklat sägas stödja det civila samhällets organisationer för vad de är, inte för vad de gör, eftersom de utgår från vissa baskriterier utan att ställa några tydliga krav på motprestationer. De är ett stöd för den roll som det civila samhällets organisationer har i demokratin, och utgår i princip endast till organisationer som själva är demokratiskt uppbyggda. Organisa- tionsbidraget går inte att resultatstyra i någon egentlig mening och är heller inte avsett för detta. Det bygger i stället på vissa grundläggande villkor som följs upp (se avsnitt 10.5).

-Verksamhetsbidrag bör väljas när syftet är att stödja en organisation inom det civila samhället i dess roll att ge service till såväl med-

Prop. 2009/10:55

141

lemmar som allmänhet. Det är då fråga om att stödja organisationen Prop. 2009/10:55 för vad den gör i form av en viss aktivitet eller verksamhet. Här bör

staten kunna ställa tydliga krav på motprestation. Måluppfyllelsen ska bedömas utifrån organisationernas motprestation, vilket innebär att man bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet.

-Om syftet är att stödja en viss verksamhet som vid verksamhets- bidrag, men denna verksamhet är av mer tillfällig och begränsad karaktär, är projektbidrag en lämpligare form. Även för dessa bidrag bör det vara möjligt att formulera preciserade mål. Det innebär att man även här bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet

-Uppdragsersättning bör användas när en organisation inom det civila samhället på grundval av ett uppdrag eller ett avtal ska få full ersättning för att producera en tjänst på samma villkor som andra aktörer. I det fallet handlar det inte om bidrag i egentlig mening, utan om två jämbördiga parter i ett avtals- eller uppdragsförhållande som styrs av de villkor parterna har kommit överens om. De samhälls- tjänster som organisationer inom det civila samhället utför mot uppdragsersättning gäller ofta vård, skola, omsorg, uppgifter inom

försvaret, kultur och fritid eller introduktion av nyanlända invandrare. Regeringen delar vidare utredningens bedömning att det statliga stödet till det civila samhällets organisationer bör ge utrymme både för organi- sationsbidrag och för verksamhetsinriktade bidrag, såsom verksamhets-, projekt och anläggningsbidrag. Organisationsbidrag bidrar till den grund av långsiktigt inriktad kärnverksamhet som varje självständig organisa- tion vilar på och är på så sätt en förutsättning för att andra typer av bidrag ska fungera väl i organisationen. Organisationsbidragen utgår ifrån att det är själva organiseringen i sig som är det primära. Värdet ligger här framför allt i organiseringens demokratiska funktion, men även i andra positiva effekter, såsom att deltagande i det civila samhällets organisa- tioner tycks öka tilliten mellan människor, liksom till samhället i stort

(jämför avsnitt 6.1 och 9.2.1).

Statliga organisationsbidrag ska i första hand främja verksamheter som är rikstäckande eller som har ett riksintresse. Organisationsbidrag, bör inte styras lika hårt som bidrag för en utpekad verksamhet, dvs. verk- samhetsbidrag, projektbidrag och anläggningsbidrag, eftersom de moti- veras av organisationens uppgift som röstbärare och intresseorganisation.

Balansen mellan olika bidrags- och ersättningsformer

Det civila samhällets tre huvudsakliga roller som beskrivits ovan aktualiserar också frågan om förhållandet mellan olika bidragsnivåer. Kartläggningarna som genomförts av det statliga stödet 2003 respektive 2009 visar att organisationsbidragen minskat tydligt i omfattning i relation till mer styrda bidragsformer, såsom verksamhets- och projektbidrag samt även uppdragsersättningar. Detta ska ses i relation till att organisationsbidragen i regel är de minst styrda bidragen. Det bör även noteras att kartläggningar som genomförts av statsbidrag till det

civila samhällets organisationer inte ger en helt rättvisande bild av

142

uppdragsersättningarna, eftersom dessa oftast utbetalas av kommuner och landsting.

Enligt Forskarna Wijkström och[REDACTED_EFTERNAMN] utgjorde de tjänster som producerades av det civila samhällets organisationer endast en liten del av den totala välfärdsproduktionen på 1990-talet. Från 1990-talet och framåt har det dock skett en tydlig tyngdpunktsförskjutning ”från röst till service”. Organisationer inom det civila samhället har t.ex. fått en allt större betydelse som organisatörer av barnomsorg, grund- och gymnasie- skola, äldreomsorg och som ansvariga för driften av fritidsanläggningar (Den ideella sektorn. Organisationerna i det civila samhället, 2002). Statskontorets fallstudie av fyra kommuner och två landsting visar också att kommunernas och landstingens inköp av verksamhet från föreningar och stiftelser hade ökat kraftigt 2002 jämfört med åren innan (Bidrag till ideella organisationer, 2004).

Utvecklingen gör sammantaget att det är angeläget att bevaka att det civila samhällets organisationer inte blir successivt alltmer styrda av kortsiktig finansiering och detaljerade bidragsvillkor, såsom av projekt- bidrag, på bekostnad av organisationsbidragen. Kartläggningen av bidrag för 2009 visar att organisationsbidragen nu endast svarar för 9 procent av det totala bidragsbeloppet, medan verksamhetsbidragen står för 50 procent och projektbidragen 23 procent. Visserligen bör det uppmärk- sammas att även stiftelser, som normalt sett inte kan motta organisa- tionsbidrag, ingår i kartläggningen, vilket innebär att nivån för organisationsbidrag för föreningarna i själva verket kan vara större. Regeringen anser dock att det trots detta finns tydliga tecken på en utveckling mot allt mer styrda och kortsiktiga former av stöd till det civila samhällets organisationer, bl.a. genom en allt större andel verk- samhets- och projektbidrag. Denna utveckling bör på ett generellt plan motverkas mot bakgrund av att det är av stor vikt att det civila samhällets organisationer kan verka fritt, självständigt och kritiskt i samhälls- debatten. Bidragsnivåerna bör därför följas upp regelbundet i syfte att eftersträva att andelen organisationsbidrag och liknande generella bidrag totalt sett ökar i förhållande till mer detaljstyrda bidrag inom respektive bidragssystem.

Samtidigt måste det finnas utrymme för flexibilitet med hänsyn till varje bidragssystems och områdes karaktär. Det måste t.ex. kunna vara möjligt att stödja projekt eller försöksverksamhet inom ett nytt område. När flera bidragstyper ryms inom ett och samma system är det dock viktigt att se till balansen mellan bidragsformerna. Den andel som utgörs av organisationsbidrag måste vara tillräckligt stor för att organisationerna ska kunna ha en grundnivå av stabil finansiering och därmed även kunna planera sin verksamhet långsiktigt. Det är därför angeläget att på ett generellt plan vända utvecklingen mot en allt mindre andel organisa- tionsbidrag och att dessa kan återgå till en högre andel än nuvarande 9 procent.

Bidragssystemens utformning bör kunna anpassas efter behov

Ovan har de huvudsakliga kategorierna av statsbidrag till det civila samhällets organisationer beskrivits på ett förenklat sätt. I praktiken finns

Prop. 2009/10:55

143

det en stor variation av bidragsformer. Statskontoret tog i sin rapport upp Prop. 2009/10:55 ett antal utredningar som har föreslagit olika sätt att öka enhetligheten i

den statliga bidragsgivningen. Myndigheten konstaterade att genomslaget för dessa utredningar varit begränsat, att det saknas generella riktlinjer för hanteringen av bidrag till det civila samhällets organisationer och framförde att det vore önskvärt med ett gemensamt system för prövning av bidragsform och styrning.

Folkrörelseutredningen framförde å sin sida att staten bör avstå från att försöka strömlinjeforma de olika bidrags- och stödsystemen. Det finns olika regler och tillämpningar hos olika myndigheter och bidrags- bestämmelserna är ofta skräddarsydda för varje område. Bidrags- systemen bör kunna se olika ut och anpassas efter olika områdens behov. Staten bör liksom hittills reglera sin relation med organisationerna för varje område eller ”fråga” för sig, ansåg utredningen.

Regeringen delar utredningens bedömning att bidragssystemen bör kunna anpassas efter olika områden och deras behov och därmed även se olika ut. Det bör dock eftersträvas att terminologin blir någorlunda enhetlig vad avser bidragsformer så att det blir tydligt för det civila samhällets organisationer vad som gäller inom olika områden och så att utvecklingen kan följas över tid. Genom det uppföljningssystem som regeringen avser att införa för politiken för det civila samhället (se avsnitt 6.2), kan en sådan mer enhetlig terminologi främjas.

Vidare bör det finnas vissa grundläggande och enhetliga principer för de statliga bidragssystemens utformning. Sådana principer diskuteras i det följande. Eftersom uppdragsersättningar inte är bidrag, utan ersät- tning för en utförd tjänst, avser de principer som nämns nedan dock uppdragsersättningar endast när detta uttryckligen anges.

Förordningar bör normalt ligga till grund för de större och mer permanenta bidragen

Som konstaterats ovan (avsnitt 10.2.4) saknar 57 procent av bidragen författningsstöd. Detta är en minskning jämfört med 2003, när 70 procent av bidragen saknade författningsstöd.

I sin rapport uttryckte Statskontoret uppfattningen att bidragsgivningen i större utsträckning bör grundas på riksdagsbeslut och regleras i lag. Myndigheten framförde även att förutsebarheten, långsiktigheten och tillgängligheten för mottagande organisationer skulle gynnas av att bidragen i större utsträckning regleras i förordningar.

Folkrörelseutredningen delade inte Statskontorets uppfattning om lagstiftning. Utredningen anförde att de av utredningen genomförda seminarierna där bidragsfrågor diskuterats med organisationer inom det civila samhället har visat på en stor enighet bland organisationerna om att lagstiftning är ett tungrott instrument som riskerar att låsa fast bidrags- givningen i en viss struktur som kan vara svår att förändra. Däremot fanns det en större öppenhet vid seminarierna för att bidragsgivningen regleras i förordningar. Utredningen ansåg, liksom Statskontoret, att förutsebarheten, långsiktigheten och tillgängligheten för de mottagande organisationerna skulle förbättras om fler bidrag grundades på för-

ordningar. Utredningen hänvisade också till att samma uppfattning

144

framförts av riksdagens konstitutionsutskott. Utskottet har i ett betän- kande pekat på att regleringsbreven i princip gäller för ett budgetår, medan en förordning gäller tills vidare samt att regleringsbrev normalt innehåller direktiv riktade endast till myndigheterna medan författningar även riktar sig till allmänheten. Med dessa utgångspunkter bör, enligt Konstitutionsutskottet, sådana föreskrifter som har betydelse för allmän- heten ges författningsform, liksom i huvudsak också direktiv av mer permanent karaktär (1998/99 KU10, s 45).

Det bör först och främst konstateras att det finns områden och frågor avseende statbidrag till föreningslivet och det civila samhället som är av sådan karaktär att de bör underställas riksdagen för beslut. Ett självklart exempel på ett sådant område är det statliga partistödet. Ett annat exempel är stödet till trossamfunden. Med reservation för att det finns sådana områden där det är lämpligt med lagstöd, delar regeringen utredningens bedömning att lagstiftning som huvudregel är en alltför tungrodd och inte tillräckligt flexibel metod för att reglera de närmare bestämmelserna och villkoren för bidrag. Själva beslutet om att statliga medel ska avsättas för bidrag till det civila samhällets organisationer inom ett visst verksamhetsområde underställs normalt riksdagens bedömning genom budgetpropositionen. Detaljerna för hur bidraget bör hanteras kan dock lämpligen lämnas åt regeringen att avgöra. Detta möjliggör viss flexibilitet och snabbare lösningar om oförutsedda problem uppstår.

Regeringen delar även utredningens uppfattning att bidragen i ökad utsträckning bör kunna regleras genom förordningar. Större bidrag av mer permanent karaktär bör normalt sett regleras genom förordning. Skälen för detta är för det första att informationen om större statliga bidrag ska vara lättillgänglig så att potentiella bidragssökande har möj- lighet att få kunskap om bidragens existens och vilka villkor som gäller för dem. För det andra skapar förordningar större stabilitet, långsiktighet och förutsebarhet, vilket är av stor vikt för att det civila samhällets organisationer ska kunna planera sin verksamhet.

Övergripande syfte ska anges för alla bidrag

Folkrörelseutredningen påpekade att det ska finnas ett övergripande motiv till varför staten delar ut pengar i form av statliga bidrag till det civila samhällets organisationer. Riksdagen eller regeringen ska for- mulera ett övergripande mål för vad man vill uppnå med bidraget. Regeringen delar denna uppfattning. Det är viktigt att det tydligt anges vad som är syftet med varje bidrag av framför allt två skäl. Ett uttryckligt angivet syfte är en förutsättning för tydlighet och tillgänglighet. Ett tydligt angivet syfte är också nödvändigt för att ett bidragssystem regel- bundet ska kunna utvärderas och omprövas med avseende på om det fungerar på ett sätt som långsiktigt främjar syftet.

Mätbara mål ska finnas för alla bidrag utom för organisationsbidrag

De bidrag som avser att stödja en viss utpekad verksamhet bör kunna utvärderas med större tydlighet än organisationsbidraget, som mer har

Prop. 2009/10:55

145

karaktären av grundstöd för en organisations existens och basfunktion. Prop. 2009/10:55 För organisationsbidrag kan därför knappast mätbara mål formuleras,

även om vissa grundläggande villkor ställs och följs upp (se avsnitt 10.5). Regeringen anser, i likhet med vad Folkrörelseutredningen har framfört, att mätbara mål bör formuleras för verksamhets- och projektbidrag. Detsamma bör gälla anläggningsbidragen. Beroende på verksamhets- områdets karaktär får avgöras om de mätbara målen ska anges i förordning, myndighets föreskrift eller på annat sätt tydliggöras i samband med ansökningsförfarandet. Dessa mål kan gärna utformas i dialog med de organisationer inom det civila samhället som är verk- samma inom och har erfarenhet från området. Målen bör kunna omprövas om utvärderingar av bidragen visar att det är svåra att följa upp eller omöjliga att nå. De mätbara målen ska endast avse den bidrags- finansierade verksamheten.

Bedömning av resultat och effekter ska göras för alla bidragsformer utom organisationsbidrag

Folkrörelseutredningen har föreslagit att det ska göras en bedömning av resultat och effekter för alla bidragsformer samt att denna bedömning ska göras av beslutande myndighet. De mottagande organisationerna inom civilsamhället kan ge underlag för myndighetens bedömningar, menar utredningen. Utredningen anser att det beträffande organisationsbidrag kan räcka med att föra en diskussion om måluppfyllelse medan det för övriga bidragsformer ska göras en uppföljning mot de uppställda detaljerade målen för bidraget.

Regeringen delar inte utredningens uppfattning fullt ut. Såsom Ungdomsstyrelsen har påpekat vore det inte konsekvent att ange mätbara mål för alla bidrag utom organisationsbidrag, men samtidigt bedöma resultat och effekter för alla bidragsformer, inklusive organisations- bidragen. Det bör, såsom har sagts ovan, vara tillräckligt att ett över- gripande syfte anges för organisationsbidragen, för vilka även grund- läggande bidragsvillkor ställs upp. På grund av organisationsbidragens funktion – att stödja en organisations existens snarare än dess verksamhet samt människors demokratiska organisering – skulle det innebära svårig- heter att bedöma resultat och effekter mer konkret. Sådana bedömningar bör i stället kopplas till de mätbara mål som anges för mer verksamhetsinriktade bidrag, såsom verksamhets-, projekt- och anlägg- ningsbidrag. För dessa bidrag bör å andra sidan regelbundna bedöm- ningar av resultat och effekter vara av stort värde. Resultat- och effekt- bedömningar för verksamhetsinriktade bidrag bör kunna genomföras på grundval av såväl material från organisationerna själva som annat material som beskriver situationen och utvecklingen. Såsom Kriminal- vården anfört bör detaljnivån i utvärderingar och effektstudier anpassas till bidragsbeloppens storlek.

För organisationsbidragen bör det vara tillräckligt med de mer övergripande utvärderingar som med längre intervall genomförs för alla bidragssystem i förhållande till deras syften (se vidare nedan).

146

Återrapporteringskrav

Prop. 2009/10:55

Folkrörelseutredningen föreslår att utförliga krav kan ställas på kvanti-

tativa och kvalitativa resultatmått beträffande verksamhetsbidrag och

projektbidrag samt för uppdragsersättningar. Regeringen instämmer i

utredningens bedömning. Detsamma bör också gälla anläggningsbidrag.

Av skäl som förklarats ovan bör detaljerade krav på resultatmått däremot

inte ställas för organisationsbidragen. Regeringen delar också utred-

ningens uppfattning att återrapporteringskraven ska gälla såväl de

bidragsmottagande organisationernas rapportering till de beslutande

myndigheterna som de beslutande myndigheternas rapportering till

regeringen.

Krav ska alltid ställas på god ekonomisk redovisning

Såsom utredningen har framfört bör de bidragsmottagande organisa-

tionerna ha en god ekonomisk redovisning. Det är också viktigt att de

beslutande myndigheterna i sina årsredovisningar redovisar hur varje

statsbidrag har fördelats och använts. Krav på god ekonomisk

redovisning ska ställas vid alla bidragsformer. Vid uppdragsersättningar

som avser en viss tjänst är redovisningsfrågan en angelägenhet som bör

regleras parterna emellan i uppdraget eller avtalet.

Oberoende utvärderingar ska genomföras för alla bidrag

Utredningen påpekar att alla bidrag, oavsett form, behöver omprövas

med jämna mellanrum eftersom förutsättningarna för bidragen kan

förändras. Fristående utvärderingar eller granskningar av annan karaktär

ska därför initieras av bidragsmyndigheterna eller regeringen. Formerna

och intervallen för dessa utvärderingar och granskningar kan se olika ut

beroende av bidragens karaktär och omfattning. Regeringen instämmer i

vad utredningen föreslagit om utvärderingar. Medan effekt- och resultat-

bedömningar bör genomföras för de mer verksamhetsfokuserade

bidragsformerna i förhållande till de mätbara mål som preciserats för

dessa, bör mer övergripande utvärderingar genomföras regelbundet för

alla bidragssystem i förhållande till deras angivna syften. Detta gäller

även när verksamhet regelmässigt och under längre tid läggs ut på en

organisation inom det civila samhället genom avtal eller uppdrag.

147

10.5Strukturella villkor för statliga bidrag till organisationer inom det civila samhället

Regeringens bedömning: Följande strukturella villkor bör gälla som grundläggande förutsättningar för statliga organisationsbidrag till organisationer inom det civila samhället och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär.

Bidrag kan lämnas till en organisation som

-saknar vinstsyfte

-har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle,

-är demokratiskt uppbyggd,

-i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling,

-har en riksomfattande organisation med lokal eller regionalt förank- rad verksamhet eller har ett riksintresse,

-har ett antal enskilda medlemmar eller är en sammanslutning av organisationer som har enskilda medlemmar,

-har bedrivit verksamhet under minst två år, och

-inte har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde-

myndigheten eller är i likvidation eller försatt i konkurs.

Dessa villkor bör successivt införas för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället i samband med att bidragssystem ses över och förändras.

Utredningens bedömning: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens bedömning. I utredningen föreslogs dock inget uttryckligt krav på att organisationen inte ska ha vinstsyfte och inte heller att organi- sationen inte får ha skulder, vara i likvidation eller försatt i konkurs. Utredningen föreslog att anslagsnivån bör anpassas om villkoren ändras så att fler eller färre organisationer blir bidragsberättigade.

Remissinstanserna: Den stora majoriteten av remissinstanser instämmer i utredningens bedömning avseende principer för villkor för statsbidrag. Statskontoret instämmer i utredningens bedömning. Myndig- heten anser vidare att det är generellt viktigt att klargöra motivet för bidragsgivningen i det enskilda fallet och att det tydligt kopplas till vilken form av bidrag som ges. Statskontoret vill understryka vikten av utvärdering av statens bidragsgivning och att det finns väl avvägda och fungerande former för uppföljning. Statskontoret instämmer i utred- ningens bedömning att formerna för detta måste variera beroende på syftet med och förutsättningarna för bidragsgivningen. Statskontoret avstyrker dock utredningens förslag om att anslagsnivån bör anpassas om villkoren ändras så att färre eller fler organisationer blir bidrags- berättigade. Statskontoret anser att om villkoren för föreningslivet förändras radikalt eller omprioriteringar sker i statsbudgeten, bör också

Prop. 2009/10:55

148

staten överväga hur stort bidrag som ska avsättas. Huvudregeln bör dock vara att omprövningar och omfördelningar inom ett bidrag måste kunna ske inom befintliga ramar, menar Statskontoret.

Handikappförbundens Samarbetsorgan stöder utredningens bedöm- ning men understryker vikten av att anslaget anpassas i motsvarande grad när fler eller färre organisationer omfattas av möjligheten att få bidrag och hänvisar till det förslag som organisationen lämnade till regeringen 2006 om hur statsbidraget till handikapporganisationerna kan utvecklas. Även Sveriges konsumenter menar att det är viktigt att ytterligare medel tillförs när antalet bidragsberättigade organisationer ökar.

Svenskt Friluftsliv konstaterar att utredningen begränsat sin analys om villkor till de bidrag som pekats ut som strukturella bidrag. I och med denna begränsning utesluts den största andelen av bidragsbeloppen, liksom den stora majoriteten av antalet bidrag. Svenskt Friluftsliv anser att utredaren inte har genomfört sitt uppdrag i detta avseende.

Sociala Missionen pekar på att medlemsbegreppet och villkor om ett visst antal medlemmar leder till oklarheter i förhållande till trossamfund, som kan bestå av flera församlingar, vilka i sin tur även vänder sig till t.ex. barn. Medlemsbegreppet är även problematiskt i förhållande till mer extern och socialt inriktad verksamhet, menar Sociala Missionen.

Nämnden för statligt stöd till trossamfund (SST) vill uppmärksamma att det för trossamfundens del finns ett villkor om att trossamfundet ska bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värde- ringar. SST menar, mot bakgrund av utredningens förslag att krav ska ställas på att organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad samt ha ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokra- tiskt samhälle, att det är angeläget att frågor kring demokrati och grundläggande värderingar också fortsättningsvis kan bearbetas i relation till trossamfund och folkrörelser. Centrum Mot Rasism (CMR) finner det anmärkningsvärt att utredningen inte föreslagit att det från statligt håll ska ställas villkor på folkrörelser att aktivt arbeta mot diskriminering och för ökat deltagande, delaktighet och mångfald ur ett mångkulturellt perspektiv, precis som det ställs krav på ett könsperspektiv. Att staten ställer krav på ”icke-diskriminering med statliga medel” bör vara en självklarhet i utformningen av den nya folkrörelsepolitiken, menar CMR.

Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners rättigheter instämmer med utredningens förslag om villkor, men anser att det föreslagna villkoret om demokratiska värderingar bör tydliggöras och bl.a. uttryckligen nämna frihet från diskriminering och respekt för mänskliga rättigheter. Även Rädda Barnen understryker vikten av att de organisationer som kan komma att få ekonomiskt stöd inte bara ska ha en demokratisk uppbyggnad utan även ett syfte som ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, så att bl.a. rasism och diskriminering motverkas och verksamheten bedrivs på ett jämställt sätt. Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS) anser att krav på aktivt arbete mot diskriminering på alla grunder redan ingår i de grundläggande principerna för villkor för bidrag, t.ex. villkor om demokratisk uppbyggnad, demokratiska värderingar och att verksam- heten ska vara förenlig med demokratins idéer. Uppföljning och utvärdering av att organisationer följer dessa principer ska ingå i återrapporteringen av verksamheten, anser SIOS. En modell liknande den

Prop. 2009/10:55

149

som används för uppföljning av jämställdhet kan tas fram och tillämpas, menar SIOS. Svenska kyrkan ställer sig bakom utredarens förslag kring villkor för bidrag till det civila samhällets organisationer och välkomnar särskilt förslaget om att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var huvudsakligen densamma som den som görs nu.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Organisationerna stödjer allmänt de strukturella villkor för organisations- bidrag som redovisats i utkastet. I övrigt framför organisationerna i korthet följande. Forum för frivilligt socialt arbete, liksom Kontaktnätet, anser att bidragsvillkoren inte ska fokusera för mycket på medlems- statistik, bl.a. eftersom nyare former av engagemang kan bygga på andra former än medlemskap. Även organisationer med riksintresse, och inte endast de som har lokal eller regional förankring, bör kunna få organisationsbidrag. Nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande

(NTF) framför att även organisationer som inte har enskilda medlemmar, som folkrörelsebaserade organisationer, bör ha möjlighet till organisa- tions- och verksamhetsbidrag. Rörelsefolkhögskolornas Riksorganisation

(RIO) anser att organisationernas röstbärarroll är det fundamentala skälet för finansiering och att medlemsbegreppet bör vara fortsatt centralt för bidragsmottagande organisationer då detta ger uttryck för intentionen att det ska finnas en demokratisk organisation och form för inflytande. RIO menar att det är självklart att en organisation ska kunna förklara hur den arbetar mot alla former av diskriminering för att få bidrag. Svenska Röda Korset anser att villkoren för bidrag bör kunna anpassas till att engagemangets former förändras. Sveriges Kvinnolobby stödjer vad som framförts om statliga bidrag i utkastet till proposition och understryker särskilt att det bör vara ett villkor för bidrag att en organisation respek- terar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, samtidigt som det måste vara möjligt för organisationer att vara enkönade.

Skälen för regeringens bedömning

Vilka strukturella villkor förekommer i dag?

Statskontorets kartläggning av de statliga bidragen 2003 visade att det endast var ett mindre antal av de totalt 96 bidragen som har strukturella villkor. Med strukturella villkor avses t.ex. krav på uppbyggnad och spridning som den mottagande organisationer måste uppfylla för att kunna få bidrag. Strukturella villkor kan alltså beskrivas som en slags grundläggande förutsättningar för att en organisation över huvud taget ska kunna komma i fråga för bidrag. Statskontoret identifierade fyra sådana villkor som var gemensamma för flera bidragssystem, nämligen:

-demokratisk uppbyggnad,

-geografisk spridning,

-minimiantal medlemmar samt

-fortvarig verksamhet.

Prop. 2009/10:55

150

Enligt Statskontorets kartläggning 2003 svarade de statliga bidrag som hade sådana typer av villkor beloppsmässigt för drygt 10 procent av samtliga bidrag och antalsmässigt för 20 procent av bidragen i kartlägg- ningen. Det bör noteras att de stora bidragen som ges till folkbildningen, idrotten och biståndet inte ingick bland dem eftersom de inte har denna typ av villkor. Dessa tre bidrag svarar beloppsmässigt för cirka 70 procent av bidragen till det civila samhällets organisationer. Demokratisk uppbyggnad och geografisk spridning var de mest före- kommande villkoren. De strukturella villkoren förekommer i huvudsak i förordningar från 1990-talets slut och framåt. Inte heller de andra strukturella villkor som Folkrörelseutredningen föreslagit återfinns i någon högre utsträckning i de organisationsbidrag som regleras via förordningar. De bidrag som grundar sig på regleringsbrev saknar strukturella villkor.

Bidragssystemen inom olika verksamhetsområden uppvisar stor varia- tion. Det har konstaterats ovan att det är önskvärt att bidragssystemen kan anpassas efter behoven inom olika områden. När det gäller verksamhetsbidrag och projektbidrag är det inte ovanligt att det ställs mer specifika krav som rör viss verksamhet i förhållande till specifika mål. Systemen för organisationsbidrag uppvisar större likheter med varandra eftersom de avser att stödja en organisations själva existens eller bas- funktion, oberoende av verksamhetsområde. Det är knappast ändamåls- enligt eller ens möjligt att jämföra alla mer detaljerade villkor som anges för verksamhetsbidrag, såsom Svenskt Friluftsliv har föreslagit, även om organisationsbidragen står för en mindre del av det samlade bidrags- beloppet. Diskussionen nedan begränsar sig därför till sådana strukturella villkor som utgör grundförutsättningarna för att det civila samhällets organisationer över huvud taget ska kunna komma i fråga för statsbidrag.

Utredningens förslag om bidragsvillkor

Enligt sina tilläggsdirektiv skulle Folkrörelseutredningen undersöka om det är möjligt att öka andelen villkorslösa statbidrag, minska antalet villkor för statsbidragen eller revidera de villkor som ställs. Denna del av uppdraget syftade främst på strukturella villkor, såsom krav på demo- kratisk uppbyggnad eller geografisk spridning, som den mottagande organisationen måste uppfylla för att kunna få bidrag. Utredningen fann dock att uttrycket ”villkorslösa statsbidrag” var något missvisande då de villkor som finns knappast kan anses omfattande. Statskontorets genom- gång visade att de flesta bidrag har någon form av villkor, och enligt utredningen hade tio förordningsstyrda statsbidrag strukturella villkor. Utredningen hänvisade också till att utvärderingar som tidigare genom- förts av två statsbidrag med strukturella villkor hade visat att det fanns stor acceptans för dessa villkor bland de berörda organisationerna.

Utredningen konstaterade vidare att en tolkning av uttrycket ”villkors- lösa bidrag” kan vara att det syftar på organisationsbidrag som är ett generellt bidrag till en organisation för dess existens, till skillnad mot t.ex. verksamhets- och projektbidrag som ges för särskilt utpekade verksamheter. Med andra ord kan en strävan efter ”villkorslösa bidrag” tolkas som att det är eftersträvansvärt att en större andel av bidragen blir

Prop. 2009/10:55

151

organisationsbidrag i förhållande till mer styrda bidrag. Utredningen Prop. 2009/10:55 bedömde att det från organisationernas sida dock inte fanns något större

intresse av ett renodlat organisationsbidrag. I flera sammanhang har det i stället förts fram att det är en fördel om det finns möjlighet att söka både organisations- och verksamhetsbidrag.

Mot denna bakgrund såg utredningen inget skäl att minska antalet strukturella villkor för att få bidrag. Däremot föreslog utredningen en viss modifiering av principerna för dessa villkor. Utredningen föreslog att följande principer ska gälla för statsbidrag till det civila samhällets organisationer:

-De syften och mål som gäller för statsbidraget ska i någon form utgöra villkor för rätten att uppbära statsbidrag.

-Organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad.

-Föreningens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och verksamheten får inte strida mot demokratins idéer.

-Krav på ett visst minsta antal medlemmar bör kunna ställas när det gäller organisationsbidrag.

-Organisationen ska ha en riksomfattande organisation med lokal eller regionalt förankrad verksamhet eller ha ett riksintresse.

-Kravet på att en organisation ska ha funnits en viss tid kan modifieras genom möjligheten att ge ett etableringsstöd under några år.

Utredningen ansåg också att regeringen bör ta initiativ till att se över de förordningar som reglerar bidragsgivningen till det civila samhällets organisationer. Vidare föreslog utredningen att anslaget för ett stats- bidrag ska anpassas i motsvarande grad om en förordning förändras så att antingen fler eller färre organisationer blir berättigade till bidrag.

En successiv förändring för införande av mer enhetliga villkor i bidragsförordningar och andra styrdokument

De översyner som genomförts av bland andra Folkrörelseutredningen och Statskontoret över strukturella villkor för statsbidrag till det civila sam- hällets organisationer har givit en bra bild av läget. Såsom utredningen har visat är det tio bidragsförordningar som i dag har sådana villkor.

Vid den bidragskartläggning som genomförts inom Regeringskansliet i januari 2009 gicks även villkoren för de regleringsbrevsstyrda bidragen igenom. Vid kartläggningen framkom att det endast är ett fåtal av de totalt 103 bidrag som identifierades som har reglerade villkor i den grad som Folkrörelseutredningen föreslagit. Det vanligast förekommande villkoret är att en organisation ska ha en demokratisk uppbyggnad. Detta villkor finns i 23 procent av bidragen. Ett nästan lika vanligt villkor är att organisationen ska ha en geografisk spridning och en fortvarig verk- samhet, vilket förekom i 22 procent av bidragen. Några bidrag hade även villkor om ett visst antal medlemmar och att organisationen ska bedriva en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer. Det är flest organisationsbidrag som omfattar denna typ av villkor, men ändå totalt sett få bidrag.

Det är önskvärt att villkor av denna typ – som kan betraktas som en

slags grundläggande förutsättningar för att det civila samhällets organisa-

152

tioner ska kunna få bidrag – är enhetliga, stabila och allmänt kända. I dag Prop. 2009/10:55 föreligger skillnader mellan de olika bidragsförordningarna i detta

avseende, men framför allt är skillnaden stor mellan de förordningsstyrda och de regleringsbrevsbaserade statsbidragen. Såsom har klargjorts ovan (avsnitt 10.4) är det önskvärt att fler bidrag på sikt baseras på förordningar i stället för på regleringsbrev. Detta gäller särskilt större bidrag av mer permanent karaktär. Samtidigt kan inte alla bidrag behandlas i ett enda sammanhang eftersom det finns ett stort antal olika bidragssystem med skilda förutsättningar och anpassade efter olika behov. Med andra ord kan knappast förordningar beslutas samtidigt för alla statsbidrag som i dag grundas på regleringsbrev. Det är lämpligare att successivt anpassa de olika bidragssystemen så att allt fler grundas på förordningar och så att större enhetlighet på sikt kan uppnås vad gäller de strukturella villkoren. När ett bidragssystem ska förändras bör alltså dels behovet av en mer enhetlig form av reglering, dvs. i första hand förord- ningar, dels behovet av mer enhetliga strukturella villkor beaktas.

De villkor som föreslås här nedan bör således ses som den utformning som systemen för statsbidrag till det civila samhällets organisationer, framför allt de som omfattar organisationsbidrag, bör ges på sikt. Att det är önskvärt att samtliga system för statsbidrag till det civila samhällets organisationer innehåller samma strukturella villkor betyder också att bidragssystemen inte bör innehålla fler strukturella villkor än de som beskrivs här. Däremot är det naturligt att fler villkor kan behövas för verksamhets-, projekt- och anläggningsbidrag för att tydliggöra vilken typ av verksamhet som kan stödjas, under hur lång tid osv.

Organisation som saknar vinstsyfte

Utredningen har inte lämnat något förslag om att det bör finnas ett villkor om att en organisation ska bedriva sin verksamhet utan vinstsyfte. Även om ett sådant villkor i praktiken ställs för de flesta, eller kanske för alla, statsbidrag, finns ett sådant villkor uttryckligen endast för sju bidrag i dag. Därutöver ställs villkor om att organisationen i fråga måste vara en ideell förening i elva bidragssystem, vilket per definition betyder att de bedrivs utan vinstsyfte.

I sammanhanget kan även nämnas att de organisationer inom det civila samhället som bidragen riktar sig till namnges på ett stort antal olika sätt i styrdokumenten, t.ex. som ideella organisationer, frivilligorganisatio- ner, ungdomsorganisationer, enskilda organisationer, frivilligförsvars- organisationer, friluftsorganisationer, kvinnoorganisationer, organisa- tioner bildade på etnisk grund osv.

Det kan inte anses lämpligt att statsbidrag lämnas till organisationer som bedrivs med vinstsyfte, dvs. som delar ut eventuella överskott till medlemmar, ägare eller andra personer. Statsbidrag bör endast kunna ges till det civila samhällets organisationer, såsom detta begrepp har förklarats i avsnitt 5.2. För att en bättre tydlighet ska kunna uppnås i detta avseende bör ett sådant uttryckligt villkor finnas.

153

Organisationens syfte ska överensstämma med syftet för bidraget

Prop. 2009/10:55

Utredningen har föreslagit att de syften eller mål som gäller för stats-

bidraget också i någon form ska utgöra villkor för rätten att uppbära

statsbidrag. Regeringen delar uppfattningen att en organisations syfte –

generellt eller i fråga om den verksamhet den söker bidrag för – ska

överensstämma med syftet för bidraget, såsom det uttrycks i den lag eller

förordning eller det regleringsbrev som bidraget grundar sig på. Som

exempel på en bidragsförordning som redan i dag har ett sådant villkor

kan nämnas förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer

bildade på etnisk grund, enligt vilken stöd får lämnas till organisationer

som har ett syfte som överensstämmer med det syfte som i förordningen

angivits för statsbidraget. Motsvarande gäller t.ex. för organisations-

bidrag till organisationer på konsumentområdet.

Ett viktigt skäl för detta är att syftet för ett bidrag får bättre genomslag

om det också ställs som ett villkor för bidraget. I det sammanhanget bör

nämnas att Riksrevisionen i samband med en granskning av de statliga

bidragen till ungdomsorganisationer påpekat att rätten till statsbidrag

avgjordes av variabler som i stort sett saknade koppling till syftet med

bidraget. Därför var det också omöjligt att avgöra om syftet med bidraget

uppnåddes, menade Riksrevisionen. Riksrevisionen rekommenderade

således att regeringen skulle överväga att låta syftet med statsbidraget för

ungdomsorganisationer utgöra villkor för statsbidraget (Statsbidrag till

ungdomsorganisationer – hur kontrolleras de?, RiR 2005:16). Utred-

ningen om vissa frågor om bidrag till ungdomsorganisationer har, såsom

beskrivits ovan (se avsnitt 10.3.3) föreslagit att målstyrningen för

bidragen till ungdomsorganisationer ska öka.

Organisationsbidrag bör således endast kunna ges till organisationer

vars syfte överensstämmer med syftet för statsbidraget. Detta är

motiverat eftersom organisationsbidragen är avsedda att stödja organisa-

tioner av viss typ, t.ex. ungdomsorganisationer, kvinnoorganisationer

eller organisationer som har till syfte att motverka rasism. Verksamhets-

bidrag och projektbidrag behöver inte kopplas till den bidragssökande

organisationens syfte på samma sätt, eftersom de avser att stödja viss

verksamhet snarare än organisationen i sig.

Organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar

ett demokratiskt samhälle

Folkrörelseutredningen föreslog att det för statsbidrag till det civila

samhällets organisationer ska ställas villkor om att organisationen ska ha

ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demo-

kratiskt samhälle. Som nämndes ovan ansåg utredningen också att

organisationens syfte ska överensstämma med syftet för statsbidraget.

Remissinstanserna har varit överlag positiva till utredningens förslag om

strukturella villkor och flera remissinstanser har särskilt påpekat att det är

viktigt att ställa krav på att en bidragsmottagande organisation ska ha ett

syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt

samhälle. Detta gäller alla bidragsformer, dvs. även t.ex. verksamhets-

och projektbidrag.

154

Det bör inledningsvis konstateras att frågor om respekt för grund- läggande demokratiska värderingar kan avse tre olika aspekter, organisa- tionens syfte, dess uppbyggnad eller struktur eller dess verksamhet. Dessa tre aspekter bör hållas isär och diskuteras separat. Det är tänkbart att en organisation har ett syfte som är förenligt med demokratiska värderingar samtidigt som det har en icke-demokratisk struktur. Det kan också tänkas att en organisation fattar sina beslut i demokratisk ordning men samtidigt har ett icke-demokratiskt syfte eller att den bedriver en verksamhet som strider mot grundläggande demokratiska värderingar. Här kommer först frågan om syfte att diskuteras. Sedan följer diskussion om demokratisk struktur respektive verksamhet.

Även om det är svårt att föreställa sig en situation där en organisation kan ha ett syfte som överensstämmer med syftet för statsbidraget men som samtidigt strider mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, är det angeläget att uttryckligen utesluta organisationer med icke-demokratiskt syfte från möjligheten till statsbidrag. Om det, såsom ovan har sagts, anses tillräckligt att endast en avgränsad del av verksam- heten bedrivs med ett syfte som överensstämmer med syftet för stats- bidraget är det också tänkbart att själva organisationen har ett icke- demokratiskt syfte. Av det skälet är det nödvändigt att ställa ett villkor som uttryckligen utesluter sådana organisationer från möjligheten till statsbidrag. Regeringen bedömer således att ett sådant villkor uttryck- ligen bör ställas för alla former av statsbidrag till det civila samhällets organisationer.

Vad gäller frågan om hur ett sådant villkor ska formuleras och tolkas kan en parallell dras till ett av de villkor som ställs för statsbidrag till trossamfunden enligt lagen (1999:932) om stöd till trossamfund. För statsbidrag till ett trossamfund ställs som villkor att samfundet ska ”bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som sam- hället vilar på”. Regeringen anförde i propositionen Staten och trossam- funden – stöd, medverkan inom totalförsvaret, m.m. (prop. 1998/99:124) att det i detta villkor ligger att samfundet utövar sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidrar till en normbildning i samhället som överensstämmer med demokratins idéer. Trossamfundet bör också motverka alla former av rasism och andra typer av diskrimi- nering samt våld och brutalitet. Det bör även verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare bör samfundet verka för att dess medlemmar och betjänade vägleds av etiska principer som är förenliga med samhällets grundläggande demokratiska värderingar, framfördes det i propositionen.

I förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen ställs som villkor att organisationen ska stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin. Regeringen anförde i propositionen Lära, växa, förändra (prop. 2005/06:192) att statens stöd till folkbildningen ska bidra till att grundläggande demokratiska värden, som alla människors lika värde och jämställdhet mellan könen, genomsyrar verksamhetens inne- håll, former och organisation.

Mot denna bakgrund anser regeringen att villkoret om att organi- sationens syfte inte får strida mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle bör förstås så att syftet ska vara förenligt med principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänsk-

Prop. 2009/10:55

155

liga rättigheterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt att rasism ska motverkas.

Organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd

Folkrörelseutredningen har också föreslagit ett villkor om att organi- sationen ska ha en demokratisk uppbyggnad. De bidragsförordningar som har strukturella villkor innehåller redan sådana krav. Regeringen anser att det är lämpligt att ett sådant villkor också införs när nya förordningar eller andra styrdokument för organisationsbidrag beslutas i framtiden. Att en organisation är demokratiskt uppbyggd innebär bl.a. att den är medlemsbaserad, dvs. att den har enskilda medlemmar eller att den har medlemsorganisationer som i sin tur är demokratiskt uppbyggda. Organisationsbidragens grundläggande syfte är just att stödja människors demokratiska organisering, vilket innebär att en sådan uppbyggnad också bör utgöra villkor för bidrag.

För att förklara vad som närmare avses med demokratisk uppbyggnad hänvisar utredningen till den formulering som används i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer på det sociala området. Där sägs att organisationen ska ha antagit stadgar och vara demokratiskt organiserad. Föreningen ska vara organiserad enligt tradi- tionell föreningsmodell med öppet medlemskap och demokratiskt uppbyggd så att alla medlemmar kan påverka verksamheten.

Hänvisningen till ”traditionell föreningsmodell” kan anses syfta på associationsformen ideell förening. Det saknas svensk lagstiftning om ideella föreningar (se avsnitt 3.2). Vissa regler har dock formats genom rättspraxis. Enligt rättspraxis ska en ideell förening ha antagit stadgar som är så fullständiga att åtminstone namnet på föreningen, ändamålet och verksamheten framgår. Dessutom bör stadgarna reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur ansvar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad som krävs för att upplösa föreningen. För att en ideell förening ska anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som sköter föreningens angelägenheter för medlemmarnas räkning.

Folkrörelseutredningen beskrev även hur en ideell förening brukar fungera. Medlemmarna väljer sina förenings- och distriktsstyrelser. På årsmötet väljs förbundets styrelse som får ansvar för ekonomin och verksamheten till nästa årsmöte. Vid årsmötet beslutas också frågan om ansvarsfrihet för den avgående styrelsen samt frågor om budget och grundläggande policydokument. Utredningen bedömde att det finns få organisationer som använder sig av andra strukturer för demokrati än den representativa. De flesta organisationer har byggt upp traditionella föreningsstrukturer.

Ideell förening är den vanligaste associationsformen inom det civila samhället. Det bör dock påpekas att det finns fler associationsformer som kan komma i fråga. Villkoret demokratisk uppbyggnad ska som huvud- regel gälla även för dessa andra associationsformer för att de ska kunna komma i fråga för organisationsbidrag. Registrerade trossamfund om- fattas av särskilda regler enligt lag och förordning som innehåller vissa grundläggande krav avseende organisationens struktur, bl.a. stadgar och

Prop. 2009/10:55

156

styrelse. För ekonomiska föreningar, dvs. den form som nykooperationen Prop. 2009/10:55 brukar använda sig av, finns också lagstiftning som omfattar krav på en

demokratisk struktur.

För stiftelser är frågan mer komplicerad. Stiftelser har inte en demokratisk form i den meningen som utredningen har föreslagit som villkor. Detta bör enligt regeringens bedömning inte utesluta dem från möjligheten att tilldelas verksamhets- eller projektbidrag. Vad gäller organisationsbidragen bör dock kravet på demokratisk struktur, i den mening som utredningen föreslagit, upprätthållas.

Organisationen ska i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet mellan könen och förbud mot diskriminering

I tilläggsdirektiven till Folkrörelseutredningen framhölls vikten av att staten kan kontrollera att statliga medel endast går till organisationer som i sin verksamhet respekterar grundläggande demokratiska värden och de mänskliga rättigheterna. Såsom beskrivits ovan har utredningen föreslagit att ett strukturellt villkor för statsbidrag ska vara att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt sam- hälle samt att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer. Utredningen har förklarat att detta villkor innebär att organisationen ska motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet samt att den bör verka för att utveckla förut- sättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Denna betydelse kan tolkas in i villkoret och behövde inte nämnas uttryckligen, ansåg utredningen.

Som framförts ovan anser regeringen, i likhet med utredningen, att det ska finnas ett villkor om att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Regeringen delar också utredningens bedömning att organisationen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer. Detta krav måste anses omfatta samma frågor som villkoret att syftet ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, vilket diskuterats ovan. Således omfattar villkoret även krav på jämställdhet och förbud mot diskrimi- nering. Enligt regeringens bedömning bör dock principerna om jämställ- dhet och förbud mot diskriminering nämnas uttryckligen.

Det bör först klargöras att det kan finnas en skillnad mellan en organisations uttryckliga syfte, t.ex. enligt stadgarna, och dess faktiska verksamhet. Därför bör villkor om respekt för demokratins idéer avse dels organisationens syfte, dels dess faktiska verksamhet. Med andra ord rör det sig i grunden om två olika villkor.

Det är också viktigt principiellt, symboliskt och praktiskt sett att det nämns uttryckligen i villkoret att respekt för demokratins idéer omfattar att principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering ska följas. Villkoret blir tydligare genom att det uttryckligen sägs vad villkoret innebär. Folkrörelseutredningen har vidare påpekat, och även hänvisat till Utredningen om kvinnors organisering i detta avseende (SOU 2004:59), att det är ett fåtal organisationer inom det civila samhället som i

praktiken arbetar med frågor om jämställdhet. Samtidigt visar statistik att

157

det fortfarande finns skillnader i deltagande, framför allt på för- Prop. 2009/10:55 troendeposter, inom det civila samhället med avseende på bl.a. kön,

etniskt tillhörighet och ålder. Flera remissinstanser har, såsom även beskrivs i avsnitt 9, framfört att åtgärder borde genomföras för att mot- verka dessa problem.

Regeringens arbete med jämställdhetsintegrering syftar till att ge de jämställdhetspolitiska målen genomslag i hela regeringens politik. Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv, och ett av fyra delmål är en jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Detta bör även gälla den verksamhet som bedrivs av organisationer inom det civila samhället med offentliga medel.

Principen om förbud mot diskriminering är en för de mänskliga rättigheterna central princip. Det bör vara en självklarhet att denna princip respekteras i verksamheter som bedrivs med statsbidrag och att detta ska gälla alla diskrimineringsgrunder. De diskrimineringsgrunder som förbjuds i diskrimineringslagstiftningen är kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, diskrimine- ringslagen (2008:567).

Att det finns villkor om att principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering ska respekteras kan dock inte utesluta att bidrag kan ges till en organisation vars verksamhet enbart riktar sig till exempelvis kvinnor, män eller ungdomar. Något förenklat kan sägas att principen om förbud mot diskriminering innebär att om en sådan åtskillnad görs, så måste det finnas ett legitimt ändamål för detta, t.ex. med hänsyn till organisationens syfte. Förbudet mot diskriminering kan exempelvis inte hindra att en organisation i sin verksamhet vänder sig till medlemmar som uppnått pensionsålder om dess syfte är att bevaka pensionärers intressen. Om organisationens syfte är att framföra musik i en damkör kan det inte heller anses diskriminerande att verksamheten i första hand riktar sig till kvinnor. En åtgärd eller verksamhet som riktar sig enbart till män eller kvinnor kan också anses godtagbar om den är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Då gränsdragningsproblem och tolkningssvårigheter emellertid kan uppstå bör den bidragsfördelande myndigheten eftersträva en öppen dialog med den organisation vars verksamhet diskuteras, och frågan om verksam- hetens utveckling i förhållande till villkoret bör följas över tid snarare än att leda till omedelbara avslagsbeslut.

Det civila samhällets organisationer är självständiga och ska inte granskas av statsmakten. Regeringen anser emellertid att staten måste ha rätt att ställa vissa grundläggande villkor för en verksamhet som finansieras med statliga medel. Det bör således finnas ett uttryckligt villkor om att statsbidrag inte ska gå till verksamhet som motverkar jämställdhet, är diskriminerande eller i övrigt strider mot demokratins idéer. Detta gäller alla statsbidrag, oavsett bidragsform.

158

Geografisk spridning eller riksintresse

Prop. 2009/10:55

Folkrörelseutredningens genomgång av bidragsförordningar visade att

samtliga förordningar har krav på att verksamheten ska ha en geografisk

spridning. Det vanligaste kravet är att det ska vara ”en riksorganisation

som har lokal eller regional verksamhet i minst tio län”. Det förekommer

också mer ospecificerade krav som att ”verksamheten ska vara riks-

täckande”, ”ha en tillfredsställande geografisk spridning” eller ”bedriva

verksamhet på flera platser i landet”.

Enligt utredningen har de flesta organisationer inom det civila

samhället en traditionell föreningsstruktur med lokala och ibland även

regionala föreningar samt en central organisation med ett förbundskansli

eller motsvarande. Utredningen pekade dock även på att åtskilliga av de

rörelser som har bildats på senare år mer fungerar som nätverk än som

traditionella organisationer. De eftersträvar en plattare, mindre hierarkisk

organisationsform eftersom de anser att en informell struktur underlättar

ett aktivt deltagande och spontana initiativ. Vidare har ett krav på minst

tio län tidigare ansetts mindre lämpligt vid en utvärdering som gjorts av

statsbidraget till handikapporganisationer.

Utredningen ansåg att en angivelse om förekomst i minsta antal län kan

vara problematisk, inte minst därför att det för närvarande sker en

process där den regionala strukturen i landet håller på att förändras. Det

är inte heller självklart att lokalföreningar har en tydlig, geografisk

anknytning. Det kommer säkerligen att bli allt vanligare att föreningar

bildar arbetsgrupper som är spridda över landet och som i stor utsträck-

ning använder Internet för att kommunicera, framförde utredningen.

Utredningens förslag blev således att det bör vara tillräckligt att ange att

organisationen ska ha en riksomfattande organisation med lokalt eller

regionalt förankrad verksamhet eller ha ett riksintresse.

Regeringen instämmer i utredningens uppfattning. Det kan inte anses

eftersträvansvärt att bidragsförordningar generellt ställer krav på verk-

samhet i ett visst minsta antal län eller liknande, ens för organisations-

bidrag. För verksamhets-, projekt- eller anläggningsbidrag lär krav på

viss geografisk spridning mer sällan komma i fråga.

Villkor om geografisk spridning kan vara ändamålsenligt för vissa

organisationsbidrag, men passa sämre för andra bidrag. Det bör, som

utredningen har föreslagit, vara tillräckligt att organisationen har en

riksomfattande organisation med en lokalt eller regionalt förankrad

verksamhet, eller att den har ett riksintresse. Med riksintresse bör förstås

att organisationen bedriver en verksamhet som är av allmänt intresse för

hela samhället och inte endast lokalt. Som exempel på sådan verksamhet

kan nämnas organisationer som representerar en av Sveriges nationella

minoriteter eller organisationer som är bildade på etnisk grund och har

medlemmar på ett fåtal orter. Andra exempel är organisationer som

representerar personer med funktionsnedsättning på ett fåtal orter, eller

organisationer som har en speciell kompetens med nära anknytning till

syftet för statsbidraget.

159

Villkor avseende organisationens storlek

Prop. 2009/10:55

Folkrörelseutredningen föreslog att krav på ett visst medlemsantal bör

kunna ställas åtminstone när det gäller organisationsbidrag. De stats-

bidrag som har detta villkor i dag kan karaktäriseras som organisations-

bidrag. Utredningen anger att ett grundläggande syfte med organisations-

bidrag som form är att främja verksamheter som är rikstäckande genom

att göra det möjligt för organisationer att hålla ihop en organisation på

riksplanet. Det är dock svårt att ange något exakt minimiantal medlem-

mar eller medlemsföreningar eftersom antalet måste anpassas efter verk-

samhetens syfte och karaktär. Folkrörelseutredningen ansåg vidare att

den gräns som anges i en förordning inte ska vara absolut utan att det bör

finnas en möjlighet för bidragsgivaren att göra undantag.

Det är i dag ett fåtal bidrag som omfattar villkor om minsta medlems-

antal. För bidrag till ideella miljöorganisationer ställs krav om att

organisationen ska ha minst 100 medlemmar. Detta tycks vara det lägsta

antal som anges i något av bidragssystemen. Det finns inget minsta

medlemsantal som är återkommande, utan spannet sträcker sig från 100

till 30 000 som minsta antal medlemmar för att uppfylla kravet.

Utredningen om kvinnors organisering gjorde i sitt betänkande

(SOU 2004:59) följande bedömning angående frågan om villkor om ett

visst antal medlemmar:

”..antalet medlemmar blir i allt högre grad ointressant som mått-

stock på en förenings aktivitet och verksamhet. Många ideella

organisationer, inte minst nya rörelser, anser att det i dagens läge är

förlegat att räkna antal medlemmar. Medlemsantalet ses inte som

det primära. I de formerna av organisering bildas oftast olika slag

av arbetsgrupper som är spridda över landet och som i stor

utsträckning använder Internet för att kommunicera med varandra.

Dagens e-postlistor fungerar därför ofta som ett slags medlems-

register.

Mot den bakgrunden föreslår jag att det inte bör ställas något

krav på hur många medlemmar som en kvinnoorganisation måste

ha för att kunna få organisationsbidrag. I stället är det verksamhe-

ten som är det centrala, det väsentliga är att organisationen har en

verksamhet som främjar kvinnors deltagande i samhällslivet.

Det finns exempel från andra statliga bidragssystem, som efter en

revidering av reglerna, inte längre har krav på antal medlemmar i

den förordning som styr bidragsgivningen. Detta har bl.a. sin grund

i att allt fler medlemmar endast betalar medlemsavgift därför att de

sympatiserar med en förening och vill stödja den ekonomiskt. Ett

exempel är statsbidraget till friluftsorganisationer.

Ett krav på ett visst antal medlemmar kan leda till att stats-

bidraget går till organisationer som har många passiva s.k. postgiro-

medlemmar och egentligen inte har något större stödbehov. Min

bedömning är att om staten baserar sitt stöd på antal medlemmar,

kan det uppstå en multiplikatoreffekt. Små föreningar, med ett litet

antal medlemmar som är mindre resursstarka, får ett minimalt

statsbidrag, trots att dessa föreningars ändamål kan vara väl så

viktiga och verksamheterna omfattande…”

160

Regeringen instämmer i Folkrörelseutredningens bedömning att ett villkor om ett antal enskilda medlemmar, eller medlemmar som är orga- nisationer, kan finnas för organisationsbidrag. Såsom Utredningen om kvinnors organisering anfört är ett sådant krav dock inte alltid relevant att ställa. Det går dock inte heller att bestämma ett visst antal som ska gälla inom alla bidragssystem, eftersom det finns ett stort behov av flexibilitet inom detta område. Rent generellt har de medlemsbaserade organisa- tionerna haft problem med sjunkande medlemstal i många år då allt fler väljer att engagera sig genom andra typer av ideella insatser. Detta gör att det kan finnas behov av att anpassa bidragsvillkor som har med storlek att göra för att organisationer inte ska försvinna helt. Organisationsbidrag ger möjlighet till finansiering för basfunktioner som många gånger är en förutsättning för en organisations existens. Dessutom finns det flera typer av organisationer inom det civila samhället som hämtar sina medlemmar ur en förhållandevis liten del av befolkningen. Det kan t.ex. röra sig om organisationer för människor med en viss funktionsnedsättning eller som tillhör en viss nationell minoritet.

Ett villkor om visst antal medlemmar är alltså inte nödvändigt i alla situationer. Det är vidare rimligt att – när ett sådant villkor finns – lämna öppet för att villkoret inte betraktas som absoluta, såsom utredningen har föreslagit. Villkoren bör formuleras så att det finns en möjlighet för bidragsgivaren att göra undantag eller lämna dispens, t.ex. i gränsfall. Denna möjlighet finns redan i dag i de flesta bidragssystem. Därutöver bör det, som utredningen framfört, finnas möjlighet för små och nya organisationer som inte uppfyller villkoret att få etableringsbidrag, vilket även beskrivs nedan.

Om ett antal anges bör det som huvudregel bestämmas så att det kan uppfyllas både av organisationer som har enskilda medlemmar och av federativa organisationer där andra organisationer ingår som medlemmar. Här kan en jämförelse göras med bl.a. förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering och förordningen (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck. Båda dessa förordningar medger att bidrag ges till organisationer som i sin tur har andra organisationer som medlemmar, dvs. till s.k. paraplyorganisationer.

Organisationen ska ha bedrivit verksamhet under viss tid, med möjlighet till etableringsbidrag för yngre organisationer

Folkrörelseutredningens genomgång visade att fem bidragsförordningar med strukturella villkor innehöll krav om att organisationen ska ha bedrivit verksamhet en viss minsta tid före ansökan om bidrag. I tre av förordningarna angavs tiden till minst två år, i ett fall tre år och i ett annat fall minst ett år. I förordningen (1999:974) om stöd till trossamfund finns en mer generell formulering som säger att samfundet ska vara stabilt och ha egen livskraft.

Utredningen pekar också på att statistik visar att det civila samhället under perioden 1992–2002 genomgått en betydande organisatorisk för- yngring. Utredningen ansåg bl.a. mot den bakgrunden att villkor om att organisationen ska ha bedrivit verksamhet en viss tid visserligen ska

Prop. 2009/10:55

161

kunna ställas, men att det bör kunna modifieras en aning med tanke på att Prop. 2009/10:55 det i flera förordningar finns möjlighet för föreningar som ännu inte

uppfyller övriga villkor att ansöka om etableringsbidrag. Denna möjlighet finns i sex av förordningarna. Möjligheten att få etablerings- bidrag är som regel begränsad till ett par år. Utredningen anser att det måste finnas en öppenhet för att pröva nya idéer och nya verksam- hetsformer genom att medge etableringsstöd som en form av riskkapital.

Vid den genomgång som gjorts av alla bidragssystem, dvs. även de

som inte bygger på förordningar, har framgått att villkoret om att

organisationen ska ha funnits en viss tid återkommer för nio organisa-

tionsbidrag, åtta verksamhetsbidrag samt tre projektbidrag. Den vanli-

gaste tidsgränsen är minst två år.

I likhet med vad utredningen framför anser regeringen att det, som en

utgångspunkt, är rimligt att ställa krav på att en organisation funnits

under viss tid för att få organisationsbidrag. Det är också rimligt att

betrakta två år som ett riktmärke för ett sådant villkor eftersom det är den

tid som redan i dag utgör det vanliga kravet.

Regeringen delar också utredningens bedömning att det bör finnas

möjlighet för yngre organisationer att söka bidrag för att pröva nya

former och idéer. Denna möjlighet kan skapas genom etableringsbidrag.

Etableringsbidrag fördelas för närvarande i regel som ett fast belopp. En

organisation som har fått etableringsbidrag i 2–3 år utan att uppnå de

krav som ställs på statsbidragsberättigade organisationer, bör dock som

huvudregel inte kunna ges fortsatt stöd. Det är viktigt att en organisation

som tillerkänns etableringsbidrag har förutsättningarna att på sikt

uppfylla villkoren för organisationsbidrag och aktivt strävar efter att

utveckla organisationen i den riktningen.

Villkor avseende organisationens ekonomi

Utredningen har inte lämnat något förslag om villkor avseende

organisationers ekonomiska situation. Det finns dock redan i dag ett antal

statsbidrag som har ett villkor om att bidrag inte kan lämnas till en

organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos

Kronofogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs.

Det kan anses självklart att statsbidrag inte ska lämnas till en organi-

sation som befinner sig i en sådan situation. För den handläggande

myndigheten kan det ändå vara viktigt att det finns en uttrycklig grund att

neka bidrag i ett sådant läge, särskilt om organisationen kan anses

uppfylla villkoren i övrigt. Regeringen bedömer således att det bör finnas

ett uttryckligt villkor om att bidrag inte kan lämnas till en organisation

som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde-

myndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs. Detta gäller

alla bidragsformer.

Principer för redovisning och återrapportering

En mycket viktig fråga är hur statsbidragen kan redovisas och åter-

rapporteras av civilsamhällets samt hur bidragen kan följas upp av

bidragsmyndigheten. Enligt utredningens direktiv skulle Folkrörelse-

162

utredningen särskilt beakta behovet av generella principer för att effekti- Prop. 2009/10:55 visera uppföljning och utvärdering av bidragsgivningen. I tilläggs-

direktiven framhölls också vikten av att staten kan följa upp och utvärdera bidragsgivningen och kontrollera att statliga medel endast går till organisationer som i sin verksamhet respekterar grundläggande demokratiska värden och de mänskliga rättigheterna. Utredningen skulle därför föreslå hur statens behov av kontroll ska tillgodoses.

Utredningens bedömning var att bestämmelserna om redovisning och återrapportering i förordningen (2005:1089) om stöd för kvinnors organisering bör kunna fungera som en modell för vad sådana bestäm- melser kan innehålla, även om modellen måste anpassas efter de förhållanden som gäller inom olika områden, t.ex. vad gäller vid vilka tidpunkter redovisningar ska lämnas. Enligt regeringens uppfattning kan den modell utredningen föreslagit fungera som en utgångspunkt, som dock måste kunna anpassas efter behov och efter varje verksamhets- områdes förutsättningar. Följande bör alltså gälla som en utgångspunkt:

-En organisation som har tagit emot organisationsbidrag eller etableringsbidrag är skyldig att året efter det år, som huvudregel senast den 1 april, då beviljat bidrag betalats ut lämna en ekonomisk redovisning av de utbetalda medlen och en redovisning av vad medlen har använts till. En organisation som har tagit emot verksamhetsbidrag är skyldig att lämna en slutredovisning senast en månad efter att aktiviteterna har slutförts. Redovisningen ska innehålla en ekonomisk redovisning och en redogörelse för vad medlen använts till.

-En organisation som har tagit emot etableringsbidrag eller verksamhetsbidrag ska även inom samma tid lämna en redogörelse för de resultat som uppnåtts och hur de förhåller sig till det ändamål som bidraget beviljats för.

-En revisor ska granska den ekonomiska redovisningen och att tillämpliga föreskrifter, villkor m.m. har följts. Om det bidrag som har tagits emot uppgått till minst fem prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, ska revisorn vara auktoriserad eller godkänd.

-En organisation som har tagit emot bidrag är även skyldig att, på begäran av myndigheten, lämna det underlag som behövs för

granskningen av redovisningen.

Det är mycket viktigt att bidragsmyndigheterna är tydliga med vad som gäller för de statsbidrag myndigheten hanterar och vad som förväntas av de bidragsmottagande organisationerna i form av redovisning och återrapportering.

Vad avser regeringens rapportering till riksdagen hänvisar utredningen till vad Kulturutskottet framfört vara av särskilt intresse, nämligen

-hur stödet fördelar sig på de olika bidragsformerna,

-hur många organisationer som har beviljats stöd inom respektive bidragsform,

-vilken typ av organisationer det är fråga om samt

-statsbidragets effekter.

Det kan påpekas att redovisningen av utvecklingen vad gäller dessa

frågor kan underlättas av att ett uppföljningssystem införs för politiken

för det civila samhället (se avsnitt 6.3).

163

Uppföljning av strukturella villkor för statsbidrag

Prop. 2009/10:55

En särskild fråga är hur strukturella villkor kan följas upp av den

bidragsfördelande myndigheten. Detta är särskilt viktigt att överväga när

det gäller villkoren om att organisationens syfte inte får strida mot

demokratins idéer och att organisationen i sin verksamhet ska respektera

demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot

diskriminering.

Strukturella villkor som gäller organisationens struktur och omfattning

bör prövas årligen. I denna prövning bör det ingå att myndigheten

granskar om organisationen bedrivit verksamhet i linje med syftet för

statsbidraget, om villkor t.ex. om geografisk spridning eller riksintresse

uppfyllts, att beslutsfattandet skett i demokratisk ordning m.m. För att

kontrollera att sådana villkor följts bör bidragsmyndigheten bl.a. studera

organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, årsbokslut och årsmötes-

protokoll.

Även om myndigheterna bör avhålla sig från att granska de register

som organisationer inom det civila samhället för över sina medlemmar,

så kan de be om uppgifter om medlemsantal samt statistik över köns-

mässig fördelning bland medlemmarna och i organisationens beslutande

organ. I den mån sådana uppgifter finns tillgängliga bör organisationen

även kunna uppge åldersmässig fördelning och fördelning mellan

svenskfödda och utlandsfödda bland medlemmar och förtroendevalda.

Vidare kan det vara aktuellt att be en organisation redovisa i vilken mån

den genomför aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och uppnå

större jämlikhet och jämställdhet i organisationen, t.ex. om den har en

jämställdhetsplan eller likabehandlingsplan

För att granskningen av de strukturella villkoren ska fungera är det av

stor vikt att myndigheten är mycket tydlig med vilka villkor som gäller

för ett bidrag, vad de innebär och vilken typ av rapportering som krävs

om hur villkoren följs.

Därutöver bör, såsom Folkrörelseutredningen föreslagit, studier eller

utvärderingar på ett mer generellt plan genomföras av hur statsbidraget

fungerar i förhållande till målgruppen och statsbidragets syfte (se vidare

nedan). Sådana studier eller utvärderingar kan också behandla frågor om

hur det demokratiska arbetet utvecklas samt hur frågor om diskrimine-

ring, jämställdhet och mångfald behandlas.

Översyn av bidragsförordningarna

Utredningen föreslog att alla bidrag, oavsett form, ska omprövas med

jämna mellanrum eftersom förutsättningarna för bidragen kan förändras.

Fristående utvärderingar eller granskningar av annan karaktär ska

initieras av regeringen, föreslog utredningen. En sådan översyn bör utgå

ifrån att samma förutsättningar och villkor ska gälla oavsett om en

organisation inom det civila samhället arbetar med ett specifikt

sakområde eller om den har ett brett tvärsektoriellt verksamhetsområde,

menade utredningen. Enligt utredningen kan formerna och intervallen för

dessa utvärderingar och granskningar se olika ut beroende på bidragens

karaktär och omfattning.

164

Även regeringen är av uppfattningen att alla bidragssystem bör ses Prop. 2009/10:55 över med jämna mellanrum samt att formerna och intervallen för dessa

utvärderingar och granskningar kan variera beroende på bidragens karaktär och omfattning. Detta innebär att tidpunkten för sådana översyner och utvärderingar får bestämmas av den myndighet som hanterar varje specifikt bidragssystem eller av regeringen. Det finns för närvarande inga planer på att genomföra en översyn av alla bidragssystem eller bidragsförordningar samtidigt. Information om de statliga bidragen omfattning, fördelning mellan bidragsformer m.m. kommer dock att sammanställas regelbundet inom ramen för det uppföljningssystem som beskrivs i avsnitt 6.2.

Anpassning av anslaget beroende på antalet bidragsberättigade organisationer

Folkrörelseutredningen har framfört att de olika anslagen för statsbidrag till det civila samhällets organisationer bör anpassas om en förordning förändras så att antingen fler eller färre organisationer blir bidrags- berättigade. Till skillnad från utredningen anser inte regeringen att det går att göra ett generellt ställningstagande i den frågan. Behovet, möjligheten och lämpligheten att öka eller minska ett statsanslag måste avgöras från fall till fall beroende på omständigheterna i varje specifik situation, t.ex. vilket utrymme som finns i statsbudgeten, om en ökning av anslaget skulle kunna innebära ett incitament för splittring av befintliga organisationer, i vad mån förändringen av villkor vidgat kretsen av bidragsberättigade organisationer m.m. I vissa situationer är det rimligt att anslaget ökas, men i andra lägen är det inte säkert att detta är lämpligt eller möjligt. Avgörandet måste därför ske i varje specifik situation.

11 Det civila samhällets finansiering

11.1Flera finansieringskällor

Frågor om statliga bidrag till det civila samhällets organisationer har behandlats i avsnitt 10. Nedan beskrivs vissa frågor om andra finansie- ringskällor än bidrag samt skattefrågor.

En mer omfattande datainsamling och beräkning av det civila sam- hällets ekonomi genomfördes som en provundersökning i början av 1990-talet i samband med att det internationella klassifikationssystemet

International Classification of Non-Profit Organizations (ICNPO) provades i Sverige (se vidare avsnitt 14.2). Det civila samhällets totala omsättning uppgick då till cirka 67 miljarder kronor. Intäkterna fördelade sig enligt följande.

-29 procent av omsättningen kom från offentliga bidrag, uppdrags- ersättningar och entreprenadersättningar.

-11 procent kom från företag eller privatpersoner i form av gåvor och sponsring.

165

- 60 procent kom från egen verksamhet i form av medlemsavgifter, Prop. 2009/10:55 försäljning, spel och lotterier, inträdesavgifter m.m. Ungefär hälften

av dessa inkomster bestod av medlemsavgifter, som således utgör en betydande inkomstkälla för många organisationer.

Fördelningen mellan de olika intäktskällorna varierade emellertid stort mellan olika verksamhetsgrenar. Organisationer inom sjukvård var exempelvis till 87 procent offentligt finansierade medan organisationer inom arbetsmarknad samt branschorganisationer endast tog emot offentlig finansiering till mellan 1 och 7 procent av sina intäkter. De religiösa organisationerna var de som till den största delen, 63 procent, var finansierade med gåvor.

Då den reguljära svenska statistiken inte följer klassifikationssystemet ICNPO saknas senare statistik som belyser det civila samhällets ekonomi på motsvarande sätt. Enligt uppskattningar inom forskningen beräknades dock den samlade omsättningen i det civila samhället (exklusive Svenska kyrkan) ha vuxit till 125 miljarder kronor 2002 (se avsnitt 5.4.3). Sedan mitten av 90-talet har donationer, penninginsamlingar och gåvor till det civila samhället också nära nog fördubblats. Vidare har det civila samhällets finansiering förändrats i det avseendet att omfattningen av verksamhet som utförs på uppdrag av den offentliga sektorn har ökat (se även avsnitt 8.2.1). En annan intressant uppgift är att de organisationer inom det civila samhället som har 90-konton ökade sin vinst från försäljning av varor med egenvärde från 571 miljoner kronor 1998 till knappt 1,2 miljarder kronor 2007 enligt statistik från Svensk Insamlings- kontroll (SFI).

11.2

Insamling och gåvor

Enligt forskaren Staffan[REDACTED_EFTERNAMN] hade donationer, penninginsamlingar

och gåvor till det civila samhället nära nog fyrdubblats 2005 jämfört med

i början av 1990-talet (Ideella mål med offentliga medel. 2005).

Insamlingarna till de organisationer som har så kallade 90-konton ökade

från 1 miljard kronor 1990 till 3 miljarder kronor 2000. Dessa inkomster

fortsatte sedan att öka under 2000-talets första år för att 2003 uppgå till

3,7 miljarder kronor, enligt Svensk Insamlingskontroll (SFI). Den största

andelen av insamlade medel är avsedda för insatser utomlands. Under-

sökningar visar dock att benägenheten att ge gåvor och donationer även

för svenska ändamål ökade under denna period. Om organisationer inom

olika verksamhetsområden jämförs så har de religiösa organisationerna

den största andelen av sina inkomster från privata gåvor och bidrag.

Även organisationer som bedriver internationell verksamhet får en stor

del av sina inkomster från gåvor.

I april 2009 fanns det 343 organisationer som hade 90-konto. Endast de

ideella föreningar, stiftelser och trossamfund som har godkänts som 90-

kontoinnehavare av Svensk Insamlingskontroll (SFI) och som granskas

av SFI kan få ett 90-konto hos PlusGirot eller Bankgirot. 90-konton får

användas för insamlingar bland allmänheten av de stiftelser, ideella

föreningar och trossamfund som SFI godkänt. SFI:s statistik visar att

organisationerna med 90-konton samlade in totalt 4,5 miljarder från

allmänheten 2007. Enligt Folkrörelseutredningen samlas ungefär lika

166

stora summor in utan att gå via 90-konton, t.ex. kollekt i kyrkor och Prop. 2009/10:55 bidrag via ideella aktiefonder. I enlighet med detta resonemang bör det

alltså ha varit cirka 9–10 miljarder kronor som svenska folket skänkte totalt sett 2007.

Företaget Banco Fonder genomförde en Gallupundersökning om svenska folkets syn på och givande till ideella hjälporganisationer under januari och februari 2009 (Gallupundersökning om svenska folkets syn på och givande till ideella hjälporganisationer, Banco Fonder och Argument). Ideella hjälporganisationer definieras i undersökningarna som sådana organisationer som bygger sin verksamhet på penninggåvor, donationer och frivilligarbete och som arbetar med att hjälpa människor och natur. De intervjuade var slumpmässigt utvalda personer mellan 16 och 74 år och antalet intervjuade var 500 personer. Snarlika undersök- ningar har genomförts varje år sedan 2005, varför resultaten från de fem undersökningarna kan jämföras. Den första undersökningen genomfördes 2005, en dryg månad efter tsunamikatastrofen.

I undersökningen 2009 uppgav 68 procent av kvinnorna och 51 procent av männen att de skänkt pengar till någon ideell hjälporganisation det senaste halvåret. Genomsnittet låg därmed på 60 procent. Resultatet i undersökningarna i detta avseende har legat på en stabil nivå de senaste åren, bortsett från i undersökningen strax efter tsunamikatastrofen, när 84 procent av de undersökta svenskarna uppgav att de hade skänkt pengar till någon ideell hjälporganisation. Det bör dock noteras att frågan endast gällde hur stor andel av befolkningen som uppgav att de skänkt pengar, inte hur mycket pengar de hade skänkt. Röda Korset, Rädda Barnen och Cancerfonden är de i särklass vanligaste mottagarna av penninggåvor i Sverige.

Undersökningen tyder på stora skillnader mellan människor i olika åldrar avseende gåvor till hjälporganisationer. I undersökningen från 2009 var det 41 procent i den yngsta åldersgruppen (16–29 år) som uppgav att de skänkt pengar till någon hjälporganisation de senaste sex månaderna. Bland de äldsta i undersökningen (60 år eller äldre) var denna andel 74 procent.

11.3

Spel och lotterier

Sverige har en reglerad marknad för lotterier som är förbehållen staten,

hästsporten och folkrörelserna. Spelverksamhet bedrivs av staten genom

det helägda bolaget AB Svenska Spel (nedan kallat Svenska Spel) medan

folkrörelserna bedriver spel genom de olika organisationerna. Svenska

Spel har ensamrätt på att bedriva vadhållning på idrottstävlingar i mer än

en kommun, automatspel om pengar och kasinospel. Folkrörelserna har

ensamrätt på att bedriva bingospel. Traditionella lotterier bedrivs av både

folkrörelserna och Svenska Spel. Hästsporten bedriver spel genom

bolaget AB Trav och Galopp (ATG), som har ensamrätt för vadhållning

på hästar.

Under

2007 hade folkrörelserna inkomster från spel om totalt

2,1 miljarder kronor. Av denna summa kom 1,2 miljarder kronor från

Svenska Spel, cirka 360 miljoner kronor från Folkspel, 290 miljoner

kronor från bingo och 250 miljoner kronor från övriga föreningslotterier.

167

Från Svenska Spels överskott fick Riksidrottsförbundet 2008 Prop. 2009/10:55 1,4 miljarder kronor och Ungdomsstyrelsen 183 miljoner kronor för ungdomsorganisationernas lokala verksamheter. Genom riksdagens

beslut om regeringens proposition Statens stöd till idrotten (prop. 2008/09:126) kommer det överskott från AB Svenska Spel som fördelas till idrottsrörelsens och ungdomsorganisationernas lokala verksamheter i framtiden att ersättas av stabila och förutsägbara anslag.

Frågan om föreningslivets roll på spel- och lotterimarknaden har utretts ett flertal gånger under de senaste tio åren. Lotterilagsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) att Svenska Spels tillstånd inom lotteriområdet borde inskränkas till att endast omfatta två lotterier och att lotterierna i övrigt i princip ska vara folkrörelsernas marknad. I den efterföljande propositionen Vissa frågor inom spelområdet m.m. (prop. 2002/03:93) ansåg dock regeringen att den rådande produktfördelningen mellan Svenska Spel, ATG och folkrörelserna skulle bestå.

Våren 2004 tillsattes en ny utredning för att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet. I slutbetänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) ansåg utredaren att några ändringar inte borde föreslås i fråga om folkrörelsernas tillträde till spel- och lotterimarknaden. Utredaren fann inget skäl att ändra på den rådande produktfördelning. Utredningen diskuterade även frågan om att öppna en del av marknaden genom ett licenssystem när det gäller vadhållning. I ett sådant system skulle folkrörelserna få tillträde till denna marknad på samma villkor som Svenska Spel, ATG och även kommersiella aktörer.

I juni 2007 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en långsiktigt hållbar svensk spelreglering. I utredarens uppdrag ingick att allsidigt belysa vilka ekonomiska effekter införlivandet av eventuellt nya aktörer på spelmarknaden skulle få för folkrörelserna, bl.a. idrottsrörelsen och ungdomsorganisationerna, samt analysera förutsättningarna för att fortsatt låta folkrörelserna vara befriade från skatt. Utgångspunkten för uppdraget var att folkrörelsernas roll i egenskap av spelanordnare på marknaden i möjligaste mån ska vara oförändrad.

Utredningen lämnade sitt slutbetänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124) i december 2008. I utredningen konstateras att den svenska spel- och lotterimarknaden väsentligen är förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna, medan kommersiella intressen endast har tillåtits i mycket begränsad omfattning. Ett av utredningens förslag handlar om möjligheten att införa en delvis ny tillståndsmodell för spel- marknadens aktörer. Modellen skulle innebära att kommersiella intressen kan få tillstånd att anordna vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar. Enligt förslaget skulle tillstånden ge rätt att anordna vadhållningen såväl över Internet som hos spelombud.

Utredningen har remissbehandlats och förslagen bereds inom Regeringskansliet.

168

11.4

Skattefrågor

Prop. 2009/10:55

11.4.1Inledning

Skattefrågor är centrala för det civila samhällets organisationer, bl.a. med avseende på organisationernas möjligheter till egenförsörjning genom försäljning av varor och tjänster. Vidare är det mycket angeläget för civilsamhällets organisationer, där merparten av arbetet bedrivs frivilligt och oavlönat, att den administrativa bördan inte blir för tung. Om administrationen blir omfattande, t.ex. för att redovisa mervärdesskatt, är risken stor att det i framtiden blir allt svårare hitta personer som oavlönat kan sköta organisationernas ekonomi och bokföring. Ett mycket stort antal organisationer inom det civila samhället saknar avlönad personal och kunde därmed få svårt att fortsätta sin verksamhet. Samtidigt finns det andra organisationer som bedriver en omfattande och till stora delar kommersialiserad verksamhet och som även har avlönad personal. Skattelagstiftningen har när det gäller civilsamhällets organisationer försökt balansera mellan att, å ena sidan, lämna ett stort utrymme för den verksamhet som till stor del bedrivs av frivilliga för allmännyttiga ändamål och samtidigt, å den andra, behandla de verksamheter som är övervägande kommersiella till sin natur enligt samma principer som annan kommersiell verksamhet. Gränserna är emellertid långt ifrån klara eller entydiga och diskuteras därför återkommande.

En central fråga är också hur det civila samhället ska gynnas genom olika typer av skattefördelar. Redan i dag omfattas många ideella föreningar, registrerade trossamfund och stiftelser av skattelättnader när det gäller inkomstskatt. Därutöver övervägs för närvarande förslag om möjligheter till skattereduktion för dem som skänker gåvor till det civila samhällets organisationer. Ytterligare en viktig fråga är vilken skyldighet det civila samhällets organisationer bör ha att redovisa mervärdesskatt. Dessa tre skattefrågor med anknytning till det civila samhället har nyligen utretts och beskrivs nedan (avsnitt 11.4.3).

11.4.2Folkrörelseutredningens bedömning om skatteincitament

Skatteutskottet har genom åren avslagit ett flertal motioner med förslag om avdragsrätt för gåvor till organisationer inom det civila samhället. I budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1) angav dock regeringen att den hade ambitionen att under mandatperioden utreda frågan om skatteavdrag för donationer till forskning och ideell verksamhet. Folkrörelseutredningen föreslog att den aviserade utredningen också skulle få i uppdrag att utreda möjligheterna till skatteavdrag för medlemsavgifter upp till en viss gräns.

Utgångspunkten för Folkrörelseutredningens förslag var att det framförts i forskningen att en avdragsrätt för gåvor till det civila samhällets organisationer troligen skulle medföra ökade inkomster för många organisationer. Utredningen ansåg att om skattefördelar, såsom avdragsrätt, infördes på detta område skulle detta kunna öka organisationernas självständighet gentemot staten genom bättre möjlig- heter till egen finansiering.

169

Utredningen hänvisade till forskaren Staffan[REDACTED_EFTERNAMN] (Ideella mål med offentliga medel, 2005), som framfört att det är svårt att se att ökade avdragsmöjligheter för gåvor skulle främja medborgerligt inflytande och därmed också demokratin.[REDACTED_EFTERNAMN] anser att om man vill stärka demokratin inom det civila samhället skulle det vara bättre att medge avdragsrätt för medlemsavgifter. Därmed skulle organisationerna också kunna höja medlemsavgifterna och göra sig mer beroende av sina medlemmar. Detta skulle i sin tur innebära att det civila samhällets organisationer skulle bli mindre beroende av offentliga myndigheters bidragspolitik.

Folkrörelseutredningen instämde i detta resonemang. Mot bakgrund av det minskande medlemsunderlaget bland det civila samhällets organisa- tioner borde medlemskapets betydelse som grund för samverkan och finansiering stärkas, ansåg utredningen. Detta skulle kunna ske genom att medlemmarna ges möjlighet att göra avdrag för medlemsavgiften i sina deklarationer så att organisationerna kan höja medlemsavgiften och göra sig mer beroende av sina medlemmar, menade utredningen.

Remissinstanserna

Försvarsmakten, Kriminalvården, Socialstyrelsen, Amatörkulturens Samrådsgrupp, Bygdegårdarnas Riksförbund, Handikappförbundens Samarbetsorgan, Hela Sverige ska Leva, IOGT-NTO,

IOGT-NTO:s juniorförbund Junis, Lantbrukarnas Riksförbund, Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners rättigheter, Rädda Bar- nen, Svenska kyrkan, Sveriges Pensionärsförbund och Studieförbundet Vuxenskolan tillstyrker utredarens förslag om att utreda frågan om skatteavdrag för medlemsavgifter upp till en viss gräns.

Ett flertal remissinstanser, däribland Statens Folkhälsoinstitut, Folkets Hus och Parker, Forum för frivilligt socialt arbete, Frivilligorganisa- tionernas Insamlingsråd, Hela Människan, IOGT-NTO:s juniorförbund Junis, Malmö Ideella föreningars Paraplyorganisation, Pensionärernas Riksorganisation, Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, Riksidrottsförbundet, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige, SISU Idrottsutbildarna, Sociala Missionen Svenskt Friluftsliv, Sveriges Civilförsvarsförbund, Sveriges Hembygdsförbund och Sveriges roll- och konfliktspelsförbund avstyrker utredarens förslag om att utreda möjligheten till avdrag för medlemsavgifter eller anser att frågan är problematisk. Organisationerna pekar bl.a. på att en avdragsrätt skulle kunna leda till ojämlikhet mellan grupper beroende på inkomst, driva upp nivåerna på medlemsavgifterna, medföra betydande gränsdragnings- problem eller ge alltför begränsade positiva effekter. Två remissinstanser,

Nämnden för statligt stöd till trossamfund (SST) och Sveriges Kristna Råd (SKR), anser att trossamfunden skulle missgynnas om en avdragsrätt skulle införas.

Utkastet till proposition

När utkastet till proposition offentliggjordes pågick de tre skatterättsliga utredningar som beskrivs i avsnitt 11.4.3. Utredningarna har nu

Prop. 2009/10:55

170

slutredovisat sitt arbete och utredningarnas förslag bereds inom Prop. 2009/10:55 Regeringskansliet.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition

Sveriges Civilförsvarsförbund, Civilsamhällets organisationer i sam- verkan (Civos) och Svenska Röda Korset efterlyser mer av helhetssyn och långsiktig analys på det civila samhällets behov och resurser, t.ex. i form av en utredning om det civila samhällets långsiktiga finansiering. 5i12-rörelsen anser att allmännyttig verksamhet bör vara momsbefriad samt att riktlinjerna för EU-programmen bör förändras så att de ger möjlighet även för små organisationer att tilldelas medel. Sveriges Konsumenter framför att en möjlighet till skatteavdrag för gåvor skulle vara en stimulans som borde öka viljan att skänka pengar till organi- sationer, vilket skulle vara positivt för organisationerna, samtidigt som inte alla organisationer har samma möjligheter att attrahera givare. Sveriges Konsumenter anser att en sådan avdragsmöjlighet bara kan utgöra ett komplement till och inte ersätta de offentliga bidragen till det civila samhället. Våra Gårdar framför oro för att stora delar av det civila samhället, bl.a. all uthyrning av verksamhetslokaler, ska komma att beläggas med mervärdesskatt som ett resultat av översynen av mer- värdesskattereglerna om yrkesmässig verksamhet. Detta skulle medföra ökade kostnader för mindre föreningar, förlorade hyresintäkter för de lokalägande föreningarna samt utökat administrativt arbete för det civila samhällets organisationer.

11.4.3 Skatterättsliga utredningar

Gåvoincitamentsutredningen

Utredningen om skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet (Gåvoincitamentsutredningen) tillsattes i september 2008. Utredningens uppdrag var att analysera för- och nackdelar med skatte- incitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet som ett komplement till andra stödformer samt att utarbeta ett förslag med författningstext om sådana incitament (dir. 2008:102). Uppdraget berörde även den av Folkrörelseutredningen diskuterade frågan om avdragsrätt för medlemsavgifter. I direktiven sägs att med gåvor avses i samman- hanget förmögenhetsöverföringar utan motprestationer. Utredaren skulle därför analysera om det, även om ett system med skatteincitament för gåvor införs, är möjligt att upprätthålla en ordning där avgifter för medlemskap i olika organisationer inte kan dras av.

Uppdraget redovisades i juni 2009. I betänkandet (SOU 2009:59) framför den särskilde utredaren sin uppfattning att, även om det finns det fördelar med skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksam- het, så överstiger nackdelarna fördelarna. I utredarens uppdrag ingick emellertid att – oavsett utfallet av en jämförelse mellan fördelar och nackdelar – lämna ett förslag till hur skatteincitament skulle kunna införas.

171

Utredningens förslag innebär att den som ger gåvor till s.k. godkända gåvomottagare ska kunna medges en skattereduktion om högst 7 000 kronor per år för fysiska personer och högst 35 000 kronor per år för juridiska personer. Skatteverket ska enligt förslaget besluta vilka som kan vara godkända gåvomottagare efter ansökan. Stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund ska enligt förslaget kunna bli godkända gåvomottagare bl.a. under förutsättning att de är s.k. inskränkt skatt- skyldiga enligt inkomstskattelagen (1999:1229), och att de främjar forskning eller driver en verksamhet ”med sikte på hemlösa, sjuka, handikappade, missbrukare och allmänt hjälpbehövande i Sverige och i utlandet”. När det gäller forskning föreslås universitet och högskolor kunna bli godkända gåvomottagare.

Utredningen beräknar att ett sådant system skulle innebära att gåvorna till de godkända gåvomottagarna ökar med 800 miljoner kronor årligen. Skattebortfallet beräknas till 615 miljoner kronor årligen. Härtill kommer kostnader för Skatteverket och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Finansieringen föreslås ske genom skattehöjningar och genom att Skatteverkets hantering av godkända gåvomottagare avgiftsbeläggs.

Utredningen ansåg inte att dess förslag rörande skattereduktion för gåvor till forskning och ideell verksamhet skulle innebära att det nu gällande förbudet mot avdrag för medlemsavgifter behöver ändras. Den föreslog alltså inte en avdragsrätt för medlemsavgifter.

Utredningen har remissbehandlats och förslagen bereds inom Regeringskansliet.

Stiftelse- och föreningsskatteutredningen

Ideella föreningar, registrerade trossamfund och stiftelser är, i likhet med andra svenska juridiska personer, i princip skattskyldiga för alla sina inkomster i Sverige och från utlandet. Inkomstskatten är statlig och tas ut med 26,3 procent av den beskattningsbara inkomsten. Det finns emeller- tid särskilda regler på inkomstbeskattningens område som på olika sätt undantar ideella föreningar, registrerade trossamfund och stiftelser från skattskyldighet.

Ideella föreningar som är att anse som allmännyttiga kan bli inskränkt skattskyldiga, vilket betyder att de undantas från skattskyldighet för vissa inkomster. För inskränkt skattskyldighet krävs att den ideella föreningen uppfyller ett antal i lagen angivna villkor. Som ett första villkor gäller att föreningen har till huvudsakligt syfte att, utan begränsning till medlem- marnas eller andra bestämda personers ekonomiska intressen, främja vissa allmännyttiga ändamål, såsom religiösa, politiska, idrottsliga eller kulturella ändamål (det s.k. ändamålskravet). Vidare ska föreningen bedriva en verksamhet som uteslutande eller så gott som uteslutande tillgodoser sådana ändamål (verksamhetskravet). Som ytterligare förut- sättning gäller att föreningen ska bedriva en verksamhet som skäligen svarar mot avkastningen på föreningens tillgångar (fullföljdskravet). Slutligen får föreningen inte utan särskilda skäl vägra någon inträde som medlem (öppenhetskravet). Om den ideella föreningen uppfyller dessa krav är den inte skattskyldig för kapitalinkomster. Föreningen kan även befrias från skattskyldighet för inkomster från viss näringsverksamhet.

Prop. 2009/10:55

172

För de registrerade trossamfunden gäller samma regler som för de ideella föreningarna.

Även stiftelser kan vara inskränkt skattskyldiga om de främjar vissa i lagen särskilt angivna kvalificerat allmännyttiga ändamål (ändamåls- kravet), tillgodoser ändamålet i sin verksamhet (verksamhetskravet) och fullföljer detta ändamål (fullföljdskravet). Kravet på kvalificerad allmän- nytta gör att skattebefrielsen är snävare för stiftelser än för ideella föreningar.

De ideella föreningarna, de registrerade trossamfunden liksom många stiftelser har till följd av reglerna om inskränkt skattskyldighet i stor uträckning blivit befriade från skatt på sina inkomster. Det finns även utrymme för att de bedriver viss näringsverksamhet utan att den ideella och allmännyttiga karaktären, och därmed skattebefrielsen, går förlorad. Motiven för dessa förhållandevis förmånliga skatteregler för det civila samhället har ansetts etablerade under lång tid. I en proposition 1977 om ändrade regler för beskattning av ideell föreningar, m.m. (prop. 1976/77:135) angav det föredragande statsrådet att

”Ideella föreningar kännetecknas av att enskilda personer samverkar för att främja sådana ändamål som i regel utan vidare brukar anses allmännyttiga. Just denna på det enskilda initiativet grundade form av samverkan har enligt min mening ett mycket betydande värde för vårt samhällsliv. Jag vill här särskilt betona att värdet inte bara ligger i att de ideella föreningarna förbättrar livsvillkoren för stora persongrupper och därigenom utgör ett värdefullt komplement till det allmännas insatser. Ett minst lika stort värde har enligt min mening själva föreningsarbetet, dvs. det förhållandet att enskilda personer frivilligt och oftast utan ersätt- ning samverkar för att lösa olika ideella uppgifter. Lagstiftningen måste därför utformas så att goda förutsättningar skapas för föreningsverksamhet av detta slag. Av grundläggande betydelse i detta sammanhang är givetvis den i regeringsformen inskriva rätten till mötesfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Även skattelag- stiftningen bör emellertid utformas så att den inte motverkar förekomsten av ett vitalt föreningsliv. Samtidigt måste naturligtvis tillses att reglerna inte får ett sådant innehåll att de kan utnyttjas för att uppnå inte avsedda skatteförmåner.”

Sommaren 2007 beslutade regeringen att uppdra till en särskild utredare att se över bestämmelserna om inkomstbeskattning av stiftelser, ideella föreningar och vissa andra juridiska personer (Stiftelse- och förenings- skatteutredningen, dir. 2007:97). Utredarens huvuduppgift var att ut- arbeta enkla och likformiga regler på området. I uppdraget ingick också att pröva i vilken mån skattereglerna kan göras enhetliga för stiftelser och ideella föreningar. I direktiven till utredningen anger regeringen att det grundläggande motivet för skattefriheten för ideella föreningar är att gynna medlemmarnas samverkan på ideell grund. Ett annat motiv har varit att de allmännyttiga verksamheter som de ideella föreningarna i hög grad utövar är till förmån för samhällslivet. Genom deras verksamheter kan det sägas att samhället besparas utgifter som det annars skulle ha haft.

Prop. 2009/10:55

173

Uppdraget redovisades i juni 2009 i betänkandet Moderniserade skatteregler för ideell sektor (SOU 2009:65). Utredningen föreslår att det för stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund ska införas enhetliga bestämmelser om skattefrihet. Liksom i dag ska stiftelser, föreningar och trossamfund ha ett eller flera allmännyttiga ändamål och också uppfylla vissa krav på den bedrivna verksamheten och använd- ningen av pengar. Framför allt för stiftelserna innebär det framlagda förslaget en betydande utvidgning av det område som de kan verka på med skattefrihet. Kultur och idrott är ett par exempel på nya sådana områden. De allmännyttiga ändamålen anges genom en exemplifierande uppräkning som motsvarar det vida område som i dag gäller för föreningarna men utvidgas också så att också sjukvård och miljövård kan främjas av organisationerna. Vidare föreslår utredningen att det nuvarande ändamålet hjälpverksamhet bland behövande ska ersättas av det vidare ändamålet social hjälpverksamhet. Näringsverksamhet som har naturlig anknytning till det allmännyttiga ändamålet kan även fort- sättningsvis bedrivas skattefritt av ideella föreningar och registrerade trossamfund, men enligt förslaget även av stiftelser. För föreningarna och trossamfunden föreslås också att dessa ska kunna få bedriva näringsverksamhet av viss omfattning skattefritt i syfte att finansiera sin allmännyttiga verksamhet. Utredningen föreslår att de nya bestäm- melserna ska börja gälla den 1 januari 2011.

Utredningen har remissbehandlats och förslagen bereds inom Regeringskansliet.

Översyn av mervärdesskattereglerna om yrkesmässig verksamhet

I december 2008 beslutade Finansdepartementet att ge två utredare inom departementet i uppdrag att bedöma hur vissa svenska mervärdes- skatteregler som omfattar ideella föreningar och registrerade trossamfund förhåller sig till EG-rätten och, om det anses nödvändigt, lämna förslag till författningsändringar så att den svenska lagen kommer att överens- stämma bättre med det gemensamma systemet för mervärdesskatt inom EU. Sammanfattningsvis kan sägas att frågan är om den befrielse från skyldigheten att redovisa mervärdesskatt som gäller för svenska ideella föreningar och registrerade trossamfund är för vid i förhållande till EG- rätten. Befrielsen från att redovisa mervärdesskatt är i den svenska lagstiftningen kopplad till inkomstskattelagens bestämmelser om skatte- befrielse för allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossam- fund. Sådana ideella föreningar och registrerade trossamfund som inte behöver betala inkomstskatt på sina näringsinkomster behöver, enkelt uttryckt, inte heller redovisa mervärdesskatt på sin försäljning av varor och tjänster.

Bakgrunden till uppdraget var att Europeiska kommissionen (kommissionen) har beslutat att inleda ett fördragsbrottsförfarande mot Sverige. I två formella underrättelser har kommissionen anfört att den inte anser att den svenska lagstiftningen står i överensstämmelse med mervärdesskattedirektivet avseende definitionen av beskattningsbar person, som är EG-rättens motsvarighet till yrkesmässig verksamhet. Kommissionen anser bl.a. att det inte är förenligt med EG-rätten att

Prop. 2009/10:55

174

betrakta allmännyttiga ideella föreningars inkomstskattebefriade närings- verksamhet som en verksamhet som inte omfattas av mervärdes- skattesystemet på grund av att den inte anses yrkesmässig. Begreppet beskattningsbar person ska enligt kommissionen omfatta vem som helst som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av företagsform.

Utredarna skulle, mot bakgrund av kommissionens klagomål, bedöma hur de svenska skattereglerna förhåller sig till EG-rätten och, om det ansågs nödvändigt, lämna förslag till författningsändringar. Utgångs- punkten för utredarnas arbete skulle vara att den allmännyttiga ideella verksamheten även i framtiden ska ha goda ekonomiska villkor och att verksamheten kan administreras på ett för organisationerna enkelt sätt. Utredarna skulle också se över möjligheten att förenkla mervärdes- skattesystemet på fastighetsområdet genom införande av obligatorisk skatteplikt vid uthyrning av verksamhetslokaler, oberoende av vem som hyr lokalen och vilken verksamhet som bedrivs där.

Uppdraget har redovisats i november 2009 (Ds 2009:58). Utredarna har föreslagit att den svenska lagstiftningen bör anpassas till EG-rätten på så vis att allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund ska omfattas av mervärdesskattelagens allmänna regler avseende beskatt- ningsbara personer. En beskattningsbar person är en person som bedriver ekonomisk verksamhet. Anpassningen föreslås ske genom slopande av den regel som innebär att verksamhet för vilken allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund är inkomstskattebefriade inte ska anses som yrkesmässig (4 kap. 8 § mervärdesskattelagen 1994:200). Ett slopande av denna bestämmelse medför att allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund kommer att vara beskattnings- bara personer i den mån de utövar ekonomisk verksamhet, oberoende av syfte eller resultat. Om föreningen eller trossamfundet omsätter varor och tjänster kommer följaktligen beskattning att ske, såvida inte något särskilt undantag från skatteplikten är tillämpligt. Med detta följer också att avdrag får göras i motsvarande mån för ingående mervärdesskatt. Utredningen föreslår också att allmännyttiga stiftelser ska likställas med allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund i mer- värdesskattehänseende.

Mervärdesskattedirektivet medger vissa undantag från skatteplikt.. Enligt utredarna bör befintliga undantag i den svenska lagstiftningen ses över och anpassas ytterligare till EG-rätten så att den nuvarande omfatt- ningen av skattebefrielsen för verksamhet som bedrivs av allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund så långt möjligt kan behållas. Undantagen omfattar vissa aspekter av social omsorg, skydd av barn och ungdomar, själavård, kulturella aktiviteter, folkbildnings- verksamhet, idrott, tjänster och varor som förmedlas till medlemmar samt evenemang för penninginsamling.

Bland de verksamheter som kommer att omfattas av mervärdesskatt om utredarnas förslag genomförs kan bl.a. nämnas serveringsverksamhet, varuförsäljning såsom kläder, böcker, musik, samt reklam. Som ett preliminärt gränsvärde för skattebefrielse föreslår utredarna en årlig omsättning om högst 250 000 kr. Utredarna föreslår också obligatorisk skatteplikt vid uthyrning av verksamhetslokaler.

Utredarna anser att det är mycket svårt att bedöma konsekvenserna av en utökad mervärdesskatteskyldighet, bl.a. på grund av bristen på

Prop. 2009/10:55

175

statistik om det civila samhället. Utredarna föreslår mot denna bakgrund Prop. 2009/10:55 att Skatteverket ska genomföra en utvärdering 2013 för att följa upp den

nya lagstiftningen och dess konsekvenser för det civila samhället samt för att skapa underlag för att bedöma behovet av ytterligare kompensatoriska åtgärder.

12 Allmänna samlingslokaler

Regeringens bedömning: Stödet till allmänna samlingslokaler är fortsatt och långsiktigt viktigt som en förutsättning för den infrastruktur som de allmänna samlingslokalerna utgör för det civila samhället, föreningslivet och demokratin.

Utredningens bedömning: Folkrörelseutredningen har inte behandlat denna fråga, som inte heller omfattades av utredningens direktiv.

Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var densamma som den som görs nu.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Flera organisationer, däribland Bygdegårdarnas Riksförbund (BRF),

Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos), Folkbildnings- förbundet och Våra Gårdar, framför att lösningar bör utarbetas för utveckling av samlingslokalerna med hjälp av modern teknik och metoder, t.ex. digital kommunikation och distribution för spridning av möten och kulturutbud till hela landet. De lokalägande föreningarnas riksorganisationer har en viktig roll för att utarbeta nya sektorsöver- gripande samarbetslösningar samt för informationsspridning och övrigt utredningsarbete, menar organisationerna. Våra Gårdar framför att en digitalisering av de allmänna samlingslokalerna skulle kunna göra många människor på många orter delaktiga i demokratin. En departements- övergripande studie bör därför genomföras för att utforma riktlinjer för ett statligt stöd för digitaliseringen.

Flera organisationer, bl.a. Kontaktnätet, Civos och Våra Gårdar, anser också att möjligheter till ROT-avdrag bör utvidgas till att omfatta allmänna samlingslokaler. Vidare betonar IOGT-NTO och Våra Gårdar de allmänna samlingslokalernas vikt för integration och möten i storstädernas förortsområden. Stödet till investeringar i allmänna sam- lingslokaler måste öka och kompletteras med ett riktat stöd till förortsområden, anser Våra Gårdar

Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (LSU) vill peka på att goda samlingslokaler för unga är en viktig förutsättning för det unga föreningslivet på lokal nivå. Medvetenheten om detta behöver öka, anser LSU, som även framför att det är ett angeläget utvecklingsområde att anpassa existerande samlingslokaler så att de bli ändamålsensliga också för unga och ungdomsorganisationer.

176

Skälen för regeringens bedömning

Stödets bakgrund och syfte

Folkrörelsepolitiken omfattar även statligt stöd till allmänna samlingslokaler. Ett viktigt skäl till att stödet inrättades i början 1940- talet var att föreningslivet sågs som en naturlig och oumbärlig del av det medborgerliga livet. De allmänna samlingslokalerna ansågs viktiga för en vital demokrati och för medborgarnas möjligheter att kunna utöva sina fri- och rättigheter. På 1950-talet kom allmänna samlingslokaler att mer ses som allmänna kultur- och fritidslokaler, vilket ytterligare förstärktes under 1970-talet. De allmänna samlingslokalerna skulle också tillgodose de gemenskapsbehov som fanns i de nya förorternas bostadsområden.

En särskild utredare såg under 2002 och 2003 över stödet till allmänna samlingslokaler och redovisade sina förslag om förändringar av stödet i betänkandet Allmänna samlingslokaler – demokrati, kultur, utveckling

(SOU 2003:118). Utredningen framförde i betänkandet att de ursprungliga och sedermera utvidgade syftena med de allmänna samlingslokalerna fortfarande var giltiga. Enligt utredningen ska de allmänna samlingslokalerna främst tillgodose

-föreningslivets behov av lokaler för sin verksamhet och för att förverkliga centrala demokratiska mål i samhället

-kulturlivets behov av lokaler både för distribution av kultur och för skapande aktiviteter, samt

-spontana behov av lokaler för debatt och fritidssysselsättningar utanför det organiserade föreningslivet.

Utredningen framhöll att samlingslokalerna är viktiga grundpelare i det demokratiska samhället och ansåg att det i varje lokal miljö bör finnas en samlingslokal. I de större städerna kan den lokala miljön vara en kommundel eller en stadsdel, menade utredningen. I sådana miljöer kan en allmän samlingslokal innebära ökade möjligheter att etablera ett föreningsliv som på ett effektivare sätt kan engagera de människor som bor i dessa områden. Utredningen ansåg att frågan om hur man ska kunna få fram fler samlingslokaler i storstadsområdenas och de större tät- orternas ytterområden är särskilt angelägen.

Utredningen framhöll också att det måste finnas ett starkt enskilt engagemang kring samlingslokalerna om det på lång sikt ska gå att bevara och utveckla en infrastruktur för en vital demokrati. Samlings- lokaler bör därför om möjligt drivas i föreningsform.

Bidragssystemets olika delar

Anslaget för allmänna samlingslokaler uppgår för 2009 till drygt 32 miljoner kronor. Stödet till allmänna samlingslokaler hanteras av Boverkets samlingslokalsdelegation i enlighet med förordningen (1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokaler. Med allmän samlingslokal avses enligt förordningen en lokal som hålls öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studieverksamhet, kulturell verk- samhet, förströelse, fritidssysselsättning eller någon annan liknande verksamhet. Bidrag kan lämnas som investeringsbidrag eller som verk- samhetsutvecklingsbidrag.

Prop. 2009/10:55

177

Stödet för investeringsbidrag kan ges för nybyggnad, ombyggnad, standardhöjande reparationer och köp. Det kan också ges för tillgäng- lighetsskapande åtgärder för personer med funktionsnedsättning. Investeringsbidrag kan ges till föreningar, stiftelser eller aktiebolag som arbetar utan vinstsyfte. Den sökande måste även vara fristående från kommunen och från kommunala företag. Vidare ska den sökande ska även äga sin lokal eller ha ett långsiktigt nyttjanderättsavtal.

Boverkets samlingslokaldelegation fördelade 2009 års tillgängliga medel om 28,9 miljoner kronor för investeringsbidrag till allmänna samlingslokaler i maj 2009. Totalt inkom 250 ansökningar och 91 föreningar beviljades bidrag.

Av statistiken från 2008 framgår att tillgänglighetsskapande åtgärder för personer med funktionsnedsättning var den vanligaste typen av åtgärd som bekostats med investeringsbidrag (40 projekt). Därefter följer olika former av standardhöjande reparationer (30 projekt) och om- och tillbyggnadsprojekt (18 stycken). Om man ser till beloppet är det dock de standardhöjande reparationerna som är de mest omfattande. Det är mycket få nybyggnader eller köp av samlingslokaler som bekostas av bidragen för allmänna samlingslokaler. Under 2008 gick cirka 45 procent av stödet till projekt på landsbygden, 37 procent till större tätorter och 18 procent till projekt inom storstadsområden.

Därutöver fördelade Ungdomsstyrelsen årligen fram till 2007 bidrag till de tre samlingslokalägande riksorganisationerna och deras samarbets- kommitté SamSam för informationsinsatser och utredningsarbete som avsåg ungdomars nyttjande av samlingslokaler.

Från och med 2007 är det möjligt att hos Boverket söka bidrag till verksamhetsutveckling för att utveckla föreningsdrivna samlingslokaler. Bidraget kan användas för att anpassa en allmän samlingslokal till ungdomsverksamhet inom kultur- och fritidsområdet. Ändringarna i förordningen (1996:1593) trädde i kraft den 1 januari 2007. Bakgrunden till satsningen på mötesplatser för ungdomar var ett förslag från Utredningen om allmänna samlingslokaler. Betänkandet ledde i sin tur till att regeringen gav Boverket i uppdrag att i samråd med Ungdoms- styrelsen genomföra en förstudie och förbereda inrättandet av bidraget för verksamhetsutveckling. Uppdraget redovisades i mars 2007 genom rapporten Lokaler att växa i – ungdomar och allmänna samlingslokaler. Rapporten innehåller en sammanställning av ungdomars behov av och önskemål om mötesplatser, i synnerhet i storstäderna.

Bidrag för verksamhetsutveckling kan liksom investeringsbidraget ges till föreningar, stiftelser eller aktiebolag som arbetar utan vinstsyfte och som är fristående från kommunen och från kommunala företag. För att kunna få bidrag för verksamhetsutveckling ska den sökande även äga sin lokal eller ha ett långsiktigt nyttjanderättsavtal. Bidraget kan även sökas av riksorganisationer som organiserar allmänna samlingslokaler.

Boverkets samlingslokaldelegation fördelade 2008 cirka 4,8 miljoner kronor till utveckling av ungdomsverksamhet i allmänna samlingslokaler. Totalt 20 ansökningar beviljades av de 35 ansökningar som inkom.

Samlingslokalorganisationernas samarbetskommitté SamSam genom- förde genom Folkets Hus och Parker under åren 2003–2006 ett utvecklingsprojekt för lokal samverkan mellan samlingslokalorganisa- tioner och kommuner. För hela utvecklingsprojektet tilldelades SamSam

Prop. 2009/10:55

178

sammantaget 2,1 miljoner kronor från anslaget för bidrag till allmänna Prop. 2009/10:55 samlingslokaler. Projektet bidrog bl.a. till dialog mellan kommuner och samlingslokalorganisationer om på vilket sätt samlingslokalorgani-

sationerna bättre kan utnyttjas. Arbetet nådde till en bred målgrupp bl.a. genom idéskriften Var dags rum som utarbetades i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting. I skriften beskrivs en rad exempel på hur kommuner och föreningsliv tillsammans kan förnya verksamheterna och samarbetet.

Inom ramen för anslaget för bidrag till allmänna samlingslokaler finansierades även framtagandet av skriften Våga Öppna! Att integrera människor med svensk och utländsk bakgrund i föreningslivet (Lahti Edmark och Cox, 2006). Skriften innehåller en sammanställning av ett antal samlingslokalers metodarbete och har spridits i syfte att inspirera till hur föreningslivet kan bidra till ökad mångfald.

I anslutning till frågorna om allmänna samlingslokaler kan vidare nämnas att Arvsfondsdelegationen under 2008 beslutade om drygt 9 miljoner kronor i lokalstöd ur Allmänna Arvsfonden till 15 olika ungdomsprojekt för ny-, om- eller tillbyggnad av lokaler. Enligt vad regeringen erfar finns möjlighet att besluta om medel i minst samma storleksordning under 2010. Sådant lokalstöd kan utdelas till organisa- tioner inom det civila samhället. Syftet med en om- eller tillbyggnad måste vara att göra det möjligt att bedriva en ny form av verksamhet i lokalen. För att lokalprojekt ska kunna beviljas stöd ska de även bl.a. bedömas som nyskapande på respektive ort. Allmänna Arvsfondens målgrupper är barn, ungdomar och personer med funktionsnedsättning. Arvsfondsdelegationen kan som villkor för stöd föreskriva att lokalen eller anläggningen skall vara anpassad för personer med funktionshinder.

Verksamhet för ungdomar i storstadsområden med lokala utvecklingsavtal

I september 2006 fick Riksorganisationen Folkets Hus och Parker genom regeringsbeslut ett bidrag på 650 000 kronor från anslaget för allmänna samlingslokaler för att i samverkan med berörda aktörer utveckla nya former av folkbildnings- och folkrörelsebaserad verksamhet för ung- domar i allmänna samlingslokaler, särskilt i storstadsområden med lokala utvecklingsavtal. Projektet redovisades i april 2008. Inom projektet bedrevs verksamheter i bl.a. Rosengård, Järvafältet, Bergsjön och Skönsberg.

Ett resultat av projektet är att framgångsfaktorer för väl fungerande ungdomsverksamhet kan urskiljas och att goda exempel kan spridas genom skriften Tillsammans når vi längre. Bland de framgångsfaktorer som lyftes fram bör främst nämnas långsiktighet, lokala nätverk, samordning av resurser samt behov av att stärka ideella ledare för att civilsamhällets totala utvecklingskapacitet och kraft ska kunna tas tillvara.

179

Stödet till allmänna samlingslokaler är fortsatt och långsiktigt viktigt

Prop. 2009/10:55

De allmänna samlingslokalerna har en mycket stor betydelse som en

infrastruktur för det civila samhället, föreningslivet och demokratin. De

allmänna samlingslokalerna möjliggör såväl mötesverksamhet som en

rad andra aktiviteter, såsom kultur och skapande. Genom stödet för verk-

samhetsutveckling kan föreningsdrivna samlingslokaler också anpassas

bättre för ungdomsverksamhet, vilket kan ha stor betydelse för ung-

domars möjligheter till fritidsaktiviteter. Både investeringsbidraget och

stödet för verksamhetsutveckling är fortsatt och långsiktigt viktiga.

Regeringen noterar att flera organisationer inom det civila samhället

framfört i sina yttranden över utkastet till proposition att digitalisering av

allmänna samlingslokaler är en angelägen fråga, liksom hur det kan bli

möjligt att skapa fler samlingslokaler i förortsområden. Digitalisering av

allmänna samlingslokaler och fler lokaler i förortsområden kan ha en stor

potential för demokratin, kulturlivet och delaktigheten.

13

Ett forskningsprogram om det civila

samhället

Regeringens bedömning: Ett forskningsprogram om det civila samhället

bör inrättas under 2010. Programmet bör pågå under tio år och omfatta

dels ett flervetenskapligt grundforskningsprogram för forskning om det

civila samhället, dels forskningsbaserade studier för grundläggande

kunskap om det civila samhället, inklusive mötesplatser för forskarsamtal

och spridning av forskningsbaserad kunskap. Vetenskapsrådet bör ges i

uppdrag att hantera grundforskningsprogrammet.

Remissinstanserna: Utredningens bedömning delas av Boverket,

Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, Länsstyrelsen i

Örebro län, Sida, Socialstyrelsen, Statens Folkhälsoinstitut, Statens

Kulturråd, Tillväxtverket (dåvarande Verket för näringslivsutveckling,

Nutek), Sveriges Kommuner och Landsting, Malmö stad, Amatör-

kulturens Samrådsgrupp, Arbetsgivaralliansen, Arbetsgivarföreningen

KFO, Bygdegårdarnas Riksförbund, Coompanion – Kooperativ

utveckling Sverige, Folkbildningsrådet, Forum för frivilligt socialt

arbete, Fritid i förening, Frivilligorganisationernas insamlingsråd,

Handikappförbundens Samarbetsorgan, Hela Människan, Hela Sverige

ska leva, Hyresgästföreningen, Ideell Arena, IOGT-NTO, Kooperativa

institutet, Lantbrukarnas Riksförbund, Malmö ideella föreningars

Paraplyorganisation, Områdesgruppen för forskning om civilsamhället

vid Riksbankens Jubileumsfond. Pensionärernas

Riksorganisation,

Riksbankens Jubileumsfond, Riksförbundet för homosexuellas,

bisexuellas och transpersoners rättigheter, Riksidrottsförbundet,

Riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte (Famna),

Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation, Samarbetsorgan för

etniska organisationer i Sverige, SISU Idrottsutbildarna, Sociala

Missionen, Svenska kyrkan, Svenskt Friluftsliv, Sveriges Civilförsvars-

förbund,

Sveriges Konsumenter, Sveriges Kristna

Råd, Sveriges

180

Kvinnolobby, Sveriges Landsråd för alkohol- och narkotikafrågor, Sveriges pensionärsförbund, Studieförbundet Vuxenskolan, Svenska OCD-förbundet Ananke och Våra Gårdar.

Vetenskapsrådet är tveksamt till vissa aspekter av förslaget och

Statskontoret avstyrker.

Statskontoret anser att universitet och högskolor har det grundläggande ansvaret för grundforskning. Finansieringen av forskning bör ske samlat och initiering av forskning utgå från vetenskapssamhällets egna priorite- ringar samt de forskningspolitiska prioriteringar som riksdagen beslutar om. Statskontoret menar att utredningens förslag inte är tillräckligt moti- verade mot bakgrund av den forskning som redan sker vid universitet och högskolor.

Vetenskapsrådet framhåller att det finns högkvalitativ svensk forskning inom området, men är delvis tveksamt till utformningen av förslaget. Vetenskapsrådet menar att de medel som utredningen föreslår ska användas för grundforskning i stället borde användas för att inrätta ett antal postdoktorala tjänster i miljöer där det bedrivs framgångsrik forsk- ning kring civilsamhället och folkrörelserna. Vetenskapsrådet menar också att forskning om det civila samhället redan förekommer i relativt stor omfattning, både i Sverige och i andra länder.

Övriga remissinstanser med anknytning till forskningen är positiva till utredningens bedömning om ett forskningsprogram. Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) anser att den modell som föreslås med stöd till såväl forskningsmiljöer som enskilda projekt är bra och att långsiktigheten är viktig. FAS menar att särskilda forskningssatsningar, som inte bara ökar kunskapen inom fältet utan även bidrar till att bygga upp värdefull kompetens, är motiverade vid sidan av de fria projekt- stöden. FAS anser att den ökande andelen av äldre medborgare i samhället och en allt längre levnadstid kommer att ställa nya krav på insatser både från den offentliga sektorn och från folkrörelser och organisationer inom det civila samhället. FAS instämmer således i att forskningsbaserad kunskap är angelägen och anser att spridningen av sådan kunskap bör utgöra en central del i den föreslagna satsningen.

Riksbankens Jubileumsfond tillstyrker varmt utredarens bedömning om ett långsiktigt program för forskning om det civila samhället då ett sådant program på sikt kan lämna viktiga bidrag för förståelsen av formeringen av identitet och samhörighet, engagemang och hantering av konflikter, dvs. väsentliga frågor för demokrati och utveckling. Det är viktigt att få till stånd en uthållig och mer omfattande forskning om dessa fenomen och om det unika samspelet mellan stat och civilsamhälle som tycks prägla Sverige och de andra nordiska länderna. Det finns varken särskilt mycket svensk eller internationell forskning om detta, framhåller Riksbankens Jubileumsfond. Även Områdesgruppen för forskning om civilsamhället vid Riksbankens Jubileumsfond understryker att utred- ningen lämnar ett ambitiöst och välavvägt förslag till en långsiktig satsning på forskning och systematisk kunskapsutveckling om det civila samhället. Områdesgruppen konstaterar att det under senare år har blivit uppenbart att civilsamhället utgör en viktig förutsättning för och integrerad del av en svensk samhällsmodell.

Av de remissinstanser som delar utredningens bedömning om forsk- ning har sex instanser, Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO),

Prop. 2009/10:55

181

Ideell Arena, Riksidrottsförbundet (RF), Samarbetsorgan för etniska Prop. 2009/10:55 organisationer i Sverige (SIOS), SISU Idrottsutbildarna och Svenskt

Friluftsliv invändningar mot utredarens förslag om finansiering, dvs. att fem promille av de statliga bidragen till föreningslivet avsätts för forskningsprogrammet. HSO menar i korthet att handikapporganisa- tionerna behöver mer, inte mindre anslag. Ideell Arena framför att satsningen i första hand bör finansieras genom det forskningspolitiska anslaget och inte via anslag till folkrörelserna, som går till för samhället viktiga verksamheter. RF och SISU Idrottsutbildarna anser att, även om finansieringsförslaget innebär att anslagen till folkrörelserna bara minskas med ett litet belopp, så skulle denna lösning sända fel signaler då folkrörelserna utgör ett viktigt område som bör ha ett eget forsknings- program inom ramen för forskningspolitiken. RF och SISU anser också att idrotten bör inkluderas som en central del i programmet. SIOS har principiella invändningar mot att finansieringen sker inom ramen för det samlade anslaget till det civila samhällets organisationer och anser att forskningen ska ha en oberoende ställning gentemot det civila samhället.

Bedömning i utkastet till proposition

När utkastet till proposition offentliggjordes var frågan om inrättande av ett forskningsprogram ännu inte färdigberedd. Avsikten att inrätta ett forskningsprogram framgick därför inte i utkastet.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

Majoriteten av de organisationer inom det civila samhället som inkommit med yttranden har framfört att Folkrörelseutredningens förslag om ett forskningsprogram borde genomföras. Folkbildningsförbundet har tillagt att programmet bör finansieras genom det forskningspolitiska anslaget, inte från anslag för bidrag till det civila samhällets organisationer, såsom utredningen har föreslagit. Ideell Arena framför några aspekter på utredningens förslag om en forskningssatsning som särskilt viktiga. För det första anser Ideell Arena att det är viktigt att satsningen blir långsiktig. För det andra bör mångfalden säkerställas genom att ett flertal discipliner involveras och genom att forskningen utvecklas i flera olika miljöer samt därutöver finansierar enskilda projekt. Ambitionsnivån är en tredje aspekt som betonas, varvid Ideell Arena anser att den nivå om 40 miljoner kronor som utredningen föreslagit är rimlig. För det fjärde anser Ideell Arena att det är viktigt att forskningsprogrammet hanteras och bereds av ett forskningsråd så att programmets kvalitet och legitimitet kan säkerställas. Slutligen framför Ideell Arena att kunskapsspridningen är viktig för att satsningen ska komma både beslutsfattare och organisationer till del. Svenska Röda Korset betonar hur betydelsefullt det är att ett flervetenskapligt forskningsprogram om det civila samhället inrättas och tillägger att det också är viktigt att statligt forskningsstöd kommer Röda Korsets Högskola till del, liksom andra högskolor som bedrivs på en värdebaserad grund.

182

Närmare om utredningens bedömning

Prop. 2009/10:55

Enligt sina direktiv skulle Folkrörelseutredningen undersöka och lämna förslag om hur forskningen om folkrörelserna och det övriga föreningslivet kan utvecklas med beaktande av också områdets egna forskningsinsatser. Ett underlag för utredningens överväganden skulle vara Vetenskapsrådets rapport Svensk forskning om demokrati, offentlig förvaltning och folkrörelser (2003:15).

Folkrörelseutredningen konstaterade att det i dag inte finns någon samlad statlig satsning på forskning om det civila samhället, vilket innebär att det är svårt för forskare inom området att finna långsiktiga finansiella lösningar. Utredaren framhöll att det är en viktig uppgift inom den generella folkrörelsepolitiken att bidra till en ökad kunskap om föreningslivet och dess verksamheter. Här avsågs kunskap dels om föreningarnas samhällsroll och betydelse för den demokratiska infra- strukturen, dels om föreningslivets sammansättning, omfattning, verk- samhetsinriktning och utveckling. Sådan kunskap kan inhämtas bl.a. genom sektorsövergripande studier, menade utredningen. Utredaren föreslog därför en satsning på forskning om det civila samhället. Begreppet ”det civila samhället” förstods som en arena som är skild från såväl staten som den privata marknaden och som omfattar både folkrörelser och en rad andra former för organisering. Utredaren ansåg att detta begrepp i forskningssammanhanget kan bidra till att tydliggöra den heterogena karaktären hos den verksamhet som avses, där väletablerade organisationer av olika slag finns sida vid sida med nyare rörelser. Begreppsanvändningen anknyter också till internationell forskning och kan därför bidra till att folkrörelser och andra aktörer inom området jämförs och diskuteras i internationella sammanhang, menade utred- ningen.

Utredningen föreslog en forskningssatsning med tre delar.

1.Ett flervetenskapligt grundforskningsprogram för forskning om det civila samhället. Utredningen föreslog ett flervetenskapligt grund- forskningsprogram, där det civila samhället kan belysas ur olika perspek- tiv och teorier om området kan formuleras. Ett sådant grundforsknings- program bör utvecklas och hanteras av ett forskningsråd så att den vetenskapliga prövningen kan säkerställas samtidigt som ett större samhällsvetenskapligt samtal kan främjas. Utredningen delade den upp- fattning som framförts i Vetenskapsrådets rapport 2003 om att 3–4 forskningsmiljöer bör stödjas samt att medel även kan ges för projekt vid andra lärosäten. På så sätt kan forskningen stärkas på några ställen samtidigt som mångfald kan främjas, menade utredningen, och föreslog att 30 miljoner kronor avsätts årligen för grundforskningsprogrammet. Vidare framfördes att satsningen bör vara långsiktig och pågå under en tioårsperiod för att forskningen ska hinna utvecklas, genomföras och publiceras.

2.Forskningsbaserade studier för grundläggande kunskap om det civila samhället och mötesplatser för forskarsamtal. Utredningen före- slog att forskningssatsningen också ska omfatta ett forum för kunskaps- utveckling i samverkan mellan forskare å den ena sidan och offentliga och andra aktörer å den andra. Inom ramen för detta forum ska kunskaps-

behovet bland myndigheter, kommuner, landsting och andra aktörer

183

kunna identifieras och forskare kunna bidra till att dessa behov till- godoses. Forumet föreslogs även kunna finansiera forskningsbaserade studier, bidra till att skapa mötesplatser för forskarsamtal samt bereda underlag för prioriteringsdiskussioner. Kostnaderna för denna del av sats- ningen beräknades uppgå till cirka 7 miljoner kronor per år.

3. Spridning av forskningsbaserad kunskap. Den forskningsbaserade kunskap som utvecklas behöver också göras tillgänglig och spridas i samverkan mellan forskare och lärosäten, departement och myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting samt aktörer inom det civila sam- hället, framförde utredningen. Därmed kan kunskapsnivån höjas och dubbelarbete undvikas. Utredningen menade att kunskapsspridningen och kommunikationen skulle underlättas av en mötesplats på Internet. Kostnaderna för denna del av satsningen beräknades uppgå till 1–2 miljoner kronor per år.

Tidigare förslag och satsningar

I december 2002 fick Vetenskapsrådet regeringens uppdrag att göra en kartläggning av forskning om demokrati, offentlig förvaltning och folk- rörelser. Vetenskapsrådet visade i sin rapport 2003 (nämnd ovan) att det under perioden 1990–2003 förekom forskning om folkrörelser av vetenskapligt grundläggande karaktär på flera svenska universitet och högskolor. Myndigheten pekade också på förändringar i fråga om inriktning och forskningsfokus inom de kartlagda områdena. Framför allt forskningen om det civila samhället, den ideella sektorn och frivilliga organisationer framhölls som nydanande. Vetenskapsrådet beskrev att det på kort tid hade uppstått ny forskning om sociala rörelser, det civila sam- hället och den ideella sektorn. Utvecklingen på området framhölls som vetenskapligt intressant och som ett nytt och angeläget forskningsområde i Sverige. Vetenskapsrådet ansåg dock att det finns tendenser till att forskningen splittras på detaljfrågor och att den huvudsakligen inriktas på konventionella frågeställningar. Därför föreslog Vetenskapsrådet ett strategiskt grundforskningsprogram för att främja mer fundamental och gränsöverskridande forskning om demokrati, offentlig förvaltning och folkrörelser.

Vetenskapsrådets kartläggning och förslag behandlades i 2005 års forskningspolitiska proposition Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80). I propositionen begränsade dock regeringen sitt förslag till att omfatta endast ett program för strategisk grundforskning om demokrati och offentlig förvaltning, vilket alltså inte primärt omfattade det civila samhället och dess aktörer. Avseende mer specifika frågor kring kunskapsgenerering och forskning om folkrörelser hänvisade regeringen i forskningspropositionen till den kommande översynen av den statliga folkrörelsepolitiken, som bl.a. skulle omfatta forsknings- aspekter av politikområdet.

Under åren 1975–1986 fanns en särskild statlig satsning på folkrörelseforskning som hanterades av Forskningsrådsnämnden. I dag avsätts dock inte några statliga medel för särskilda satsningar på forskning om det civila samhället. Däremot stöds spridda projekt från olika forskningsfinansiärer med statliga medel eller av organisationerna

Prop. 2009/10:55

184

själva. Riksbankens Jubileumsfond inrättade t.ex. 2003 en områdesgrupp Prop. 2009/10:55 för forskning om civilsamhället. Syftet är att analysera och proble-

matisera samt att, vid behov, initiera forskning om det civila samhället. Satsningen har bidragit till ett antal publikationer och finansierat post- doktoral forskning som givit möjlighet för sex nydisputerade forskare att bedriva forskning i tre år. Till denna satsning anslöt sig också tre organi- sationer inom det civila samhället, vilket inneburit att den kunnat utökas till att omfatta ytterligare en tjänst.

Vidare finansieras vissa studier av mer tillfällig karaktär av departement och myndigheter samt av organisationer inom förenings- livet. Sida finansierar t.ex. forskning om det civila samhällets roll och betydelse i utvecklingsländer inom ramen för sitt program för utvecklingsforskning.

Skälen för regeringens bedömning

Ett tvärvetenskapligt grundforskningsprogram inrättas

Det är angeläget att kunskapen om det civila samhällets roll, sammansättning och villkor utvecklas. Det civila samhället och det civila samhällets organisationer har en stor betydelse för demokratin, välfärds- samhället och människors egenmakt. Via engagemang inom det civila samhället kan människor förändra sina liv eller påverka samhälls- utvecklingen i stort genom egen initiativkraft och egna ansträngningar.

Den inomvetenskapliga forskningen har medfört att nya vetenskapliga frågeställningar rörande det civila samhället och dess aktörer har aktualiserats, och samhällets utveckling ger också upphov till nya viktiga frågor. Det finns t.ex. tecken som tyder på att det civila samhällets sammansättning, funktionssätt och roll genomgår stora förändringar. Såsom beskrivits i avsnitt 5 minskar antalet medlemmar i många organi- sationer samtidigt som nivån på det ideella engagemanget fortsätter att vara högt genom andra typer av insatser. Många människor verkar före- dra mer kortsiktiga och punktvisa insatser framför den mer traditionella och långsiktiga typen av engagemang genom medlemskap i sådana demokratiskt organiserade rörelser som tidigare var dominerande. De traditionella folkrörelserna har också genom professionalisering blivit mindre beroende av sina medlemmar, samtidigt som nätverk och sociala rörelser bygger på aktiv medverkan och stöd från sympatisörerna. Mot bakgrund av den stora betydelse för demokratin och för tilliten i samhället, både människor emellan och gentemot samhällets insti- tutioner, väcker denna utveckling många frågor som är angelägna att belysa.

Vidare innebär t.ex. globaliseringen stora förändringar för det civila samhällets möjligheter och metoder att verka. Opinionsbildning och intressebevakning har blivit lika viktiga i förhållande till internationella över- och mellanstatliga organ, såsom EU, FN och Världshandels- organisationen (WTO), som i förhållande till de nationella regeringarna. Detta ställer stora krav på människors och organisationers internationella nätverk. Teknikutvecklingen ger det civila samhällets organisationer,

liksom andra aktörer, närmast obegränsade möjligheter att verka

185

oberoende av nationsgränser. Samtidigt ökar skillnaderna och avstånden mellan olika organisationer inom det civila samhället. Några organisa- tioner är mycket stora och har kontor i många länder samt närvaro vid de mellanstatliga organisationerna, där de aktivt följer förhandlingar och beslutsprocesser. Andra organisationer är helt och hållet nationellt eller lokalt baserade och har inte samma möjligheter att t.ex. medverka i dialog- och samrådsförfaranden.

Det pågår också en utveckling där människors nätverk, identiteter och samhörigheter tycks frigöras från staten för att grundas på andra faktorer, såsom gemensamma livsåskådningar, uppfattningar eller fritidsintressen, eller ibland tillhörighet till en organisation. Detta kan påverka hur det sociala kapitalet utvecklas och vilken roll det civila samhället har i demokratin.

Ytterligare ett intressant område är det civila samhällets betydelse vad gäller tillhandahållandet av välfärdstjänster. Hanteringen av framtidens välfärdsåtaganden, den demografiska utvecklingen, migrationsströmmar- na och arbetslösheten är några frågor som gör det civila samhället mycket intressant som utförare av välfärdstjänster, som arbetsmarknad och som arena för entreprenörskap. I Sverige har dock folkrörelserna av tradition varit mer inriktade på att fungera som röstbärare och opinions- bildare än i andra europeiska länder, där en större andel av organisationer inom det civila samhället arbetar med social service. Nu pågår en utveckling där allt fler organisationer inom det svenska civila samhället utför service och tjänster till medlemmar och allmänhet. Detta ökar mångfalden i utbudet av välfärdstjänster. Samtidigt måste effektivitet, rättssäkerhet och en likvärdig service i hela landet garanteras.

De förändringar som det civila samhället genomgår påverkar dess roll såväl i demokratin som i samhället i stort och väcker frågor om det civila samhällets sammansättning, omfattning, verksamhetsinriktning och ut- veckling. När det civila samhällets roll betonas starkt samtidigt som dess egenskaper och villkor förändras är det angeläget att forskningen förmår belysa bl.a. de ovan nämnda frågeställningarna. Grundforsknings- programmet bör utgå från de viktigaste inomvetenskapliga fråge- ställningarna och kunskapsutvecklingen inom samhällsvetenskaperna, samt vara väl förankrat i den internationella forskningen om det civila samhället. Vetenskapsrådet har i sin rapport redan tidigare belyst behovet av ett strategiskt grundforskningsprogram som kan främja fundamental och gränsöverskridande forskning på området för det civila samhället. Detta behov har bekräftats av Folkrörelseutredningen, där det också konstateras att det i dag saknas en samlad statlig satsning på forskning om det civila samhället. De allra flesta remissinstanser har varit positiva till utredningens förslag om en forskningssatsning.

För att kunna fånga upp de viktigaste vetenskapliga frågeställningarna bör det civila samhället förstås brett, och inkludera inte bara folkrörelser och föreningar utan också andra icke-statliga och ideella aktörer. Frågor om t.ex. sociala nätverk, socialt kapitalt, informella grupper och sociala rörelser bör kunna omfattas av forskningen inom programmet. I de fall som det finns kompetenta forskningsutförare som inte tillhör den statliga sektorn (t.ex. icke-statliga forskningsinstitut) förefaller det naturligt att även dessa, efter konkurrensbaserad kvalitetsprövning, ska kunna

Prop. 2009/10:55

186

beviljas forskningsfinansiering från forskningsprogrammet om det civila samhället.

Det är också angeläget att grundforskningsprogrammet kompletteras med ett forum där forskare kan möta efterfrågan på kunskap från myndigheter, kommuner och landsting. Denna kunskap bör bygga på och produceras inom ramen för en diskussion mellan forskare inom olika discipliner, offentliga och privata aktörer, bl.a. myndigheter och det civila samhällets organisationer. För att den kunskap som genereras ska kunna hållas tillgänglig och därmed komma till användning och leda vidare till nya frågeställningar och ny forskning behövs också en slags mötesplats och databas, vilken lämpligen etableras på Internet.

Av dessa skäl bedömer regeringen att ett tvärvetenskapligt forskningsprogram om det civila samhället bör inrättas under 2010 i enlighet med förslaget från Folkrörelseutredningen. Regeringen har i budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1) föreslagit riksdagen att ett sådant forskningsprogram ska inrättas under 2010 och pågå under en tioårsperiod. Under det första året kommer en uppbyggnad av program- met att ske. Programmet bör bestå av två delar. För det första bör ett flervetenskapligt grundforskningsprogram för forskning om det civila samhället inrättas. Inom ramen för detta program bör ett fåtal forsknings- miljöer stödjas, liksom ett flertal individuella forskningsprojekt och postdoktoral forskning. Forskningsfinansieringen bör riktas till de kvali- tativt starkaste forskarna eller forskningsgrupperna, efter en konkurrens- utsatt bedömning av den vetenskapliga kvaliteten i den föreslagna forskningen. Vetenskapsrådet bör få ansvaret för att hantera det veten- skapliga grundforskningsprogrammet. För det andra bör ett forum skapas för forskningsbaserade studier och kunskapsutveckling i sam- verkan mellan forskare å den ena sidan och offentliga och andra aktörer å den andra. Här bör också en satsning på spridning av forskningsbaserad kunskap inkluderas.

Folkrörelseutredningen beräknade att kostnaden för hela den före- slagna forskningssatsningen kunde beräknas till närmare 40 miljoner kronor årligen. Utredningen uppgav att detta skulle motsvara cirka en halv promille av det totala belopp som årligen utgår i statliga bidrag till det civila samhällets organisationer. Utredningen måste dock antas ha avsett en halv procent, dvs. fem promille. Baserat på 2008 års bidrag skulle fem promille av de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer motsvara cirka 32 miljoner kronor. Regeringen har i budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1) föreslagit riksdagen att cirka 22 miljoner kronor årligen ska avsättas för en satsning på forskning och statistik om det civila samhället under tio år framåt. Den närmare fördelningen av medel mellan satsningens olika delar kommer att övervägas närmare inför 2010.

Prop. 2009/10:55

187

14

Statistik om det civila samhället

Prop. 2009/10:55

14.1Befintlig statistik om det civila samhället

14.1.1Det civila samhället kan belysas ur två perspektiv

Politiken för det civila samhället bör byggas på ett gott och aktuellt faktaunderlag om denna sektor. För att detta ska vara möjligt behövs flera typer av statistik. De för statistiken relevanta frågorna om det civila samhället kan delas in i två huvudgrupper, dels en grupp som besvarar frågor om det civila samhällets sammansättning, karaktär och verksam- het, dels en grupp som besvarar frågor om befolkningens deltagande i och inställning till det civila samhällets organisationer. Det civila sam- hället bör med andra ord belysas både ur ett generellt perspektiv som rör civilsamhällets som sådant och ett individuellt perspektiv som rör befolkningens och den enskilda människans engagemang.

Statistik om det civila samhället som sådan kan i sin tur delas upp i uppgifter om t.ex. antalet organisationer och andra aktörer inom det civila samhället, deras associationsform, inriktning och verksamhet, storlek, spridning över landet, omsättning, finansiering och i vilken mån de utför verksamhet på uppdrag av den offentliga sektorn.

Uppgifter om människors engagemang i det civila samhället kan t.ex. konkretiseras i uppgifter om hur stor andel av befolkningen som deltar i ideell verksamhet, på vilket sätt de deltar, vad som karaktäriserar dem som deltar respektive dem som inte gör det och vilka hinder det verkar finnas för deltagande.

14.1.2Statistik på sektorsnivå

De huvudsakliga källorna för statistik rörande det civila samhället och dess ekonomi är två statistiska undersökningar som genomförs av Statistiska centralbyrån (SCB), dels SCB:s företagsregister, dels Hushållens icke-vinstdrivande organisationer (HIO). SCB planerar också för ytterligare en redovisning av statistik som har relevans för det civila samhället som en följd av projektet Finansiärer och utförare inom vården, skolan och omsorgen (FinUt).

SCB:s företagsregister (FDB) är ett register över samtliga företag, organisationer och deras arbetsställen i Sverige. Sökningar i FDB kan styras efter bl.a. kriterierna juridisk form, bransch, region och storlek (antal anställda eller omsättning). I FDB fanns i början av 2009 cirka 119 000 ideella föreningar, 2 300 registrerade trossamfund och 24 000 stiftelser, förutom familjestiftelserna. Vidare fanns cirka 6 600 ekono- miska föreningar, varav vissa kan antas tillhöra det civila samhället (de som kan kategoriseras som nykooperation). Endast ideella föreningar med organisationsnummer ingår i registret, vilket bör noteras mot bakgrund av att det inte är obligatoriskt för ideella föreningar att ha organisationsnummer.

Av de ideella föreningar som upptas i FDB är 24 704 aktiva, med vilket avses att de är registrerade för mervärdesskatt eller arbets- givaravgift eller båda delarna. Motsvarande siffra för de registrerade

trossamfunden och stiftelserna är 969 respektive 4 129.

188

Undersökningen hushållens icke-vinstdrivande organisationer (HIO- undersökningen) bedrivs av SCB på grundval av uppgifterna i FDB. Det främsta syftet med undersökningen är att försöka ringa in de organi- sationer som har en betydande ekonomisk aktivitet för att möta de krav och behov som nationalräkenskaperna har avseende det civila samhället. Undersökningen genomförs årligen sedan 2004. Provundersökningar genomfördes även 1999 och 2000 som ett resultat av ett regerings- uppdrag från 1997 om att förbättra nationalräkenskaperna.

HIO omfattar ekonomisk statistik avseende samtliga juridiska enheter i företagsregistret som är klassade inom sektor 710. I denna sektor ingår organisationer som uppfyller något av kraven anställda, lönesumma (dvs. att lön eller arvode över huvud taget betalats ut, oavsett belopp), minst en inlämnad kontrolluppgift eller tillgångar på minst 10 miljoner kronor. Rampopulationen uppgick år 2005 till 28 700 organisationer. Enligt SCB får dessa fyra krav till konsekvens att endast mycket små organisationer faller utanför. Mot bakgrund av att FDB upptar cirka 119 000 ideella föreningar, 2 300 registrerade trossamfund och 24 000 stiftelser kan dock konstateras att ett stort antal organisationer som typiskt sett bedrivs utan vinstsyfte faller utanför HIO-undersökningen.

I sektorklassificeringen skiljer SCB det civila samhällets organisationer från företagssektorn genom att se om organisationen kan anses vara marknadsproducent eller inte. Detta innebär att en enhet som bedrivs i den juridiska formen ideell förening kan föras till företagssektorn i statistiken. En organisation, som ser sig själv som organisation inom det civila samhället, kan med andra ord hamna i företagssektorn i statistiken. Å andra sidan kan ekonomiska föreningar och andra som inte betraktar sig som organisationer inom det civila samhället ändå räknas dit.

Uppgifterna samlas in via enkät till ett urval om 2 000 organisationer. De associationsformer som omfattades 2005, 2006 och 2007 var ideella föreningar, ekonomiska föreningar och stiftelser. Det bör noteras att organisationer som bedriver en mer omfattande ekonomisk verksamhet automatiskt faller ur HIO-undersökningen eftersom de klassas som företag i stället för icke-vinstdrivande organisationer. För närvarande övervägs om registrerade trossamfund ska omfattas i framtida under- sökningar.

Huvudvariablerna är intäkter, kostnader, typ av verksamhet, medlems- antal och medelantal sysselsatta. Organisationernas verksamhet redovisas uppdelad på verksamhetsgrenar, t.ex. utbildning, hälso- och sjukvård, social trygghet, bostadsförsörjning, religion, politiska partier, arbetstagar- och yrkesorganisationer, arbetslöshetskassa, stiftelser, rekreation och kultur (inklusive idrott) samt övrig icke-vinstdrivande verksamhet. Enligt HIO omsatte den icke-vinstdrivande sektorn drygt 100 miljarder kronor 2005.

Nationalräkenskaperna är ett sammanhållet system för att sammanfatta och beskriva ett lands ekonomiska aktiviteter och utveckling. SCB redovisar i dag inte HIO som en egen sektor i nationalräkenskaperna, utan tillsammans med fysiska personer och personliga företagare. Till- sammans utgör de begreppet hushåll. I denna statistik ingår ekonomiska uppgifter, dvs. uppgifter om organisationernas inkomster och tillgångar. Kategorin HIO är inte heller införd som ett särskilt statistikområde i bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. HIO-

Prop. 2009/10:55

189

undersökningen kan fortfarande ses som en provundersökning, och någon officiell publicering har ännu inte gjorts. En första publicering avseende primärstatistik planeras till 2009 och en publicering som en egen sektor inom nationalräkenskaperna planeras till 2010.

HIO-undersökningen är i dag frivillig. Ett problem med under- sökningen som uppstår till följd av frivilligheten är den låga svars- frekvensen. Andelen svar uppgår till drygt 60 procent, vilket är på gränsen till acceptabelt för att statistiken ska kunna anses tillförlitlig.

Projektet Finansiärer och utförare inom vården, skolan och omsorgen, FinUt slutredovisades i januari 2009 (SCB:s rapport 2009:1). Projektet är ett av flera inom SCB med syfte att förbättra den ekonomiska statistiken. Bakgrunden till projektet var att det på senare tid har blivit allt vanligare att offentliga verksamheter bedrivs av alternativa utförare, även om finansieringen ligger kvar inom det offentliga. Att det civila samhällets organisationer kommit att spela en allt viktigare roll i detta avseende nämns på flera ställen i denna proposition, bl.a. i avsnitt 8. SCB menar att det finns ett behov av att få en samlad bild av utvecklingen. I projektet har det civila samhällets organisationer ingått som en av flera möjliga kategorier av utförare.

I slutrapporten från projektet FinUt redovisas vissa brister, bl.a. de ovan nämnda register- och klassificeringsproblemen. Vidare påpekas i rapporten att det finns mätproblem, eftersom en stor del av verksamheten i det civila samhället inte mäts i monetära termer. Delar av verksamheten bedrivs av frivilliga krafter som arbetar utan ersättning eller med ersättningar som ligger långt under den nivå som arbetet är värt. Det finns också mycket frivilligarbete som görs utan att det sker i organiserad form. Mycket av detta är svårt, för att inte säga omöjligt, att mäta, menar SCB.

I rapporten från FinUt lämnas en rad förslag, bl.a. att en löpande årlig redovisning införs med statistik avseende finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg ska genomföras. Förslag till förbättringar av primärstatistikredovisningen över HIO lämnas också. Det föreslås att den ska kompletteras så att även registrerade trossamfund ingår samt att HIO- undersökningen ska omfatta uppgifter om antalet arbetstimmar när det gäller frivilligt arbete i stället för antal personer. Vidare föreslås att redovisningen över HIO ska kompletteras med de ideella föreningar och stiftelser som finns i undersökningen Företagens ekonomi, som inne- håller samtliga av SCB registrerade företag exklusive de finansiella företagen. Det skulle innebära att man kan göra en mer fullständig redovisning av det civila samhällets del av verksamheten inom vården, skolan och omsorgen. Slutligen föreslås att en särskild redovisning för organisationer inom det civila samhället ska göras i samband med publiceringen av uppgifter från HIO-undersökningen.

14.1.3Statistik på individnivå

Statistik på individnivå belyser befolkningens deltagande inom det civila samhället. Här är den viktigaste källan SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden (ULF). Undersökningarna har genomförts på upp- drag av riksdagen sedan 1975, i huvudsak som besöksintervjuer med ett

Prop. 2009/10:55

190

slumpmässigt urval om cirka 7 500 personer årligen av Sveriges vuxna Prop. 2009/10:55 befolkning 16–84 år. En av de välfärdskomponenter som SCB valt ut är

medborgerliga aktiviteter, där deltagande i föreningslivet ingår.

I ULF ingår uppgifter om medlemskap och aktivitet i politiska partier, fackliga organisationer, föräldraföreningar, hyresgästföreningar, idrotts- eller friluftsföreningar, invandrarorganisationer, konsumentföreningar, livsstilsföreningar, miljögrupper, pensionärsföreningar samt övriga föreningar. Uppgifterna delas upp på bakgrundsvariabler, såsom kön, ålder, civilstånd, familjetyp, region, kommunstorlek, uppväxtort, nationalitet, infödda respektive invandrade svenskar, utbildningsnivå, yrke, arbetsinkomst och disponibel inkomst.

Uppgifterna från den undersökning som genomfördes 2000 avseende föreningslivet har analyserats och presenterats i SCB:s befolkningsstudie Föreningslivet i Sverige (2003). Under våren 2008 påbörjade SCB en ny undersökning om levnadsförhållanden med fördjupning om medborgerliga aktiviteter. Datainsamlingen pågår under 2008–2009. Undersökningen fokuserar, liksom undersökningen 2000, på medlemskap i organiseringar som är juridiska personer. Den kommer också att utvisa hur många som är aktiva respektive inaktiva medlemmar. Slutrapporten planeras lämnas 2010.

SCB:s välfärdsstatistik, däribland ULF-undersökningen, genomgår sedan flera år ett utvecklingsarbete i syfte att effektivisera och harmoni- sera undersökningen till kraven i Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 1177/2003 om gemenskapsstatistik över inkomst- och levnadsvillkor (EU-SILC). Anpassningsprocessen för ULF har framför allt inneburit förändrade metoder för insamling av data.

Det kan tilläggas att SCB också ställer frågor om gåvor inom ramen för sina undersökningar om hushållens utgifter. Där går att utläsa hur mycket privatpersoner ger dels till andra privatpersoner, dels till vad som kallas hjälporganisationer. Av statistiken framgår att hushållen i Sverige under åren 2003 och 2004 lämnade i genomsnitt 880 kr per år till hjälp- organisationer. Hushåll med högre respektive lägre inkomster ger ungefär lika stora belopp till hjälporganisationer.

14.1.4Sammanfattning

Sammanfattningsvis finns i dag statistik som omfattar bl.a. följande uppgifter:

-Samtliga organisationer i Sverige som har organisationsnummer upp- delade på associationsform, bransch, region och storlek, räknat som antal anställda eller omsättning.

-Antal icke-vinstdrivande organisationer uppdelade på ideella föreningar, ekonomiska föreningar och stiftelser, dock förutsatt att de bedriver viss ekonomisk verksamhet och därmed omfattas av HIO- undersökningen (dock inte så omfattande ekonomisk verksamhet att de i stället klassas som företag).

-Dessa organisationers intäkter, kostnader, typ av verksamhet, medlemsantal och medelantal sysselsatta.

-Bidrag och gåvor som dessa organisationer tar emot fördelade på stat,

kommun, landsting, företag m.m.

191

- Antalet personer som är ideellt arbetande i dessa icke-vinstdrivande Prop. 2009/10:55 organisationer.

- Icke-vinstdrivande organisationer som omfattas av HIO-under- sökningen uppdelade på verksamhetsgrenar, t.ex. utbildning, hälso- och sjukvård, social trygghet, bostadsförsörjning, religion, politiska partier, arbetstagar- och yrkesorganisationer, arbetslöshetskassa, stiftelser, rekreation och kultur (inklusive idrott) samt övrig icke- vinstdrivande verksamhet.

-Andel av befolkningen som är medlemmar i olika typer av föreningar, t.ex. politiska partier, fackliga organisationer, föräldraföreningar, hyresgästföreningar, idrotts- eller friluftsföreningar, invandrarorgani- sationer, konsumentföreningar, livsstilsföreningar, miljögrupper, pensionärsföreningar samt övriga föreningar.

-Andel av medlemmarna som deltar aktivt respektive inte gör det.

-Medlemmar i olika typer av föreningar uppdelade på bakgrunds- variabler, såsom kön, ålder, civilstånd, familjetyp, region, kommun- storlek, uppväxtort, nationalitet, svenskfödda respektive utlandsfödda personer, utbildningsnivå, yrke, arbetsinkomst och disponibel inkomst.

-Hur stora belopp privatpersoner och hushåll ger i gåvor till hjälp- organisationer.

Om förslagen från SCB:s projekt om finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg (FinUt) genomförs kommer det även att finnas statistik om följande:

-I vilken mån stat, landsting, kommun m.fl. finansierar tjänster som utförs av det civila samhällets organisationer inom vården, skolan och omsorgen, samt hur stora ersättningar dessa organisationer tar emot. Statistiken föreslås finnas på nationell nivå.

-Antal arbetade frivilligtimmar, över en viss nivå.

Regelbunden statistik saknas för närvarande om bl.a. följande förhållanden:

-Grundläggande uppgifter om de organisationer inom det civila samhället som inte har organisationsnummer och som därför inte om- fattas av FDB eller är kända av myndigheterna.

-Uppgifter om medlemsantal, finansiering, bidrag (statliga respektive kommunala), verksamhet m.m. rörande de organisationer inom det civila samhället som inte omfattas av HIO, bl.a. ideella föreningar som inte bedriver någon större ekonomisk verksamhet samt regis- trerade trossamfund, liksom om det civila samhället i stort.

-Uppgifter om andra former för och omfattningen av deltagande i det civila samhället, t.ex. genom ideella insatser eller deltagande i nätverk.

-Uppgifter om hur stor andel av de ekonomiska föreningarna som kan anses tillhöra det civila samhället, dvs. som bedrivs utan vinstsyfte, (framför allt nykooperationen).

-Uppgifter om medlemskap och annat deltagande i det civila samhället nedbrutet på stadsdelsnivå.

192

- Uppgifter om vilka organisationer inom det civila samhället som Prop. 2009/10:55 bedriver verksamhet i olika delar av Sverige samt i vilka städer och

stadsdelar.

Det bör tilläggas att uppgifter som belyser delar av de frågeställningar som för närvarande inte omfattas av SCB:s statistik, bl.a. om andra former av deltagande i det civila samhället än medlemskap, har tagits fram inom forskningen. Vissa uppgifter som är av stort intresse för jämförelser på internationell nivå finns också att tillgå, t.ex. från John Hopkinsuniversitetet i USA, vars Center for Civil Society Studies be- driver ett projekt för jämförande data om det civila samhället i olika länder. Uppgifterna om Sverige är dock inaktuella eftersom de inte inhämtats sedan 1992. Projektet beskrivs nedan.

14.2Åtgärder för att säkra statistikförsörjningen om det civila samhället

Regeringens bedömning:

-Hushållens icke-vinstdrivande organisationer (HIO) bör föras upp som ett statistikområde i den officiella statistiken med Statistiska centralbyrån (SCB) som statistikansvarig myndighet. En förändring av denna innebörd bör införas i bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

-SCB bör få i uppdrag att ta fram samlad och kompletterad statistik om det civila samhället. En första sådan redovisning bör om möjligt ske 2011. Statistiken om det civila samhället bör därefter regelbundet sammanställas och analyseras i en rapport om det civila samhället.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens vad avser att HIO bör föras upp som ett område i den officiella statistiken.

Remissinstanserna: Statistiska centralbyrån, Socialstyrelsen, Boverket, Statens Folkhälsoinstitut, Statens Kulturråd, Amatörkulturens samrådsgrupp, Arbetsgivaralliansen, Bygdegårdarnas Riksförbund, Riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte (Famna), Forum för frivilligt socialt arbete, Frivilligorganisationernas insamlingsråd, Fritidsodlingens Riksorganisation, Hela Människan Hyresgäs- tföreningen, Ideell Arena, IOGT-NTO, Kooperativa institutet, Malmö Ideella föreningar Paraplyorganisation, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige, Sociala Missionen, Studieförbundet Vuxen- skolan, Sveriges Civilförsvarsförbund, Sveriges Konsumenter, Sveriges Kvinnolobby och Sveriges Pensionärsförbund delar utredningens bedömning om att en förbättrad statistik om det civila samhället är positivt. Flera organisationer, däribland Ideell Arena, Handikapp- förbundens Samarbetsorgan och IOGT-NTO, framför att det även i framtiden bör vara frivilligt för organisationerna att lämna uppgifter till HIO.

Statistiska centralbyrån (SCB) ansluter sig till utredningens bedömning

att HIO bör föras upp som ett särskilt statistikområde i bilagan till

193

förordningen (2001:100) om den officiella statistiken med SCB som statistikansvarig myndighet. SCB påpekar att myndigheten redan i dag har kravet att redovisa HIO som en egen sektor i nationalräkenskaperna i enlighet med Europeiska rådets förordning (EG) 2223/96 om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS95). SCB delar utred- ningens uppfattning om att det finns ett behov av en mer samlad och kontinuerlig statistik om folkrörelserna och det övriga föreningslivet. Myndigheten menar att en tillförlitlig statistik behövs för att belysa den icke-vinstdrivande sektorn, som i dag är ett eftersatt område inom nationalräkenskaperna. Till skillnad från Folkrörelseutredningen, som föreslagit att HIO-undersökningen även i framtiden ska baseras på frivillig medverkan, anser dock SCB att uppgiftsskyldighet bör införas av kvalitetsskäl. Detta skulle kräva ändringar i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Några konkreta förslag till författningsreglering lämnas dock inte av SCB.

Socialstyrelsen har inget att invända mot att HIO redovisas som en egen sektor inom nationalräkenskaperna och instämmer i att det är viktigt och angeläget att stärka och utveckla statistiken om folkrörelserna och det övriga föreningslivet. Däremot ställer sig myndigheten tveksam till om det för närvarande finns tillräckliga förutsättningar för att HIO- undersökningen inordnas i den officiella statistiken. Då svarsfrekvensen bland organisationerna i dag är låg finns det en risk för att resultaten inte är representativa, påpekar Socialstyrelsen. Socialstyrelsen anser att det borde bli obligatoriskt för organisationer inom det civila samhället att lämna behövlig information till grund för HIO-undersökningen.

Socialstyrelsen instämmer vidare i utredningens resonemang att satelliträkenskaper för det civila samhället skulle kunna införas parallellt med SCB:s nuvarande klassificeringssystem (se vidare nedan) så att internationella jämförelser kan göras.

Bedömning i utkastet till proposition: När utkastet till proposition offentliggjordes för synpunkter var frågan om att vidta åtgärder för en mer samlad och kompletterad statistik om det civila samhället ännu inte färdigberedd. Den avsikt som regeringen uttalar nu att vidta åtgärder för en samlad och kompletterad statistik om det civila samhället framgick därför inte av utkastet. Bedömningen vad avser att Hushållens icke- vinstdrivande organisationer (HIO) bör föras upp som ett statistikområde i den officiella statistiken med SCB som statistikansvarig myndighet var dock densamma i utkastet.

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition:

I sina yttranden om utkastet till proposition betonade ett flertal organisationer, däribland Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos), Riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte (Famna), Fritidsodlingens Riksorganisation, Ideell Arena, Kontaktnätet, Riksidrottsförbundet och Sveriges Kvinnolobby, att satsningar borde göras på att utveckla en förbättrad statistik om det civila samhället. Civos framför att den offentliga statistikförsörjningen bör baseras på det internationella ICNPO-systemet samt att Regeringskansliet bör samman- kalla berörda parter till en konferens om utvecklingen av en ny statistikmodell. Vidare är det angeläget att internationella erfarenheter tas tillvara, anser Civos. Även Ideell Arena betonar att en ny statistikmodell bör utformas så att internationella jämförelser blir möjliga.

Prop. 2009/10:55

194

Närmare om Folkrörelseutredningens förslag

Prop. 2009/10:55

I direktiven till Folkrörelseutredningen påpekades att det finns behov av

en mer samlad och kontinuerlig statistik om folkrörelserna och det övriga

föreningslivet. Utredningen fick därför i uppdrag att lämna förslag om

hur statistikförsörjningen kan stärkas och utvecklas när det gäller

folkrörelserna och det övriga föreningslivet i syfte att säkerställa en mer

kontinuerlig sådan kunskap.

Utredningen föreslår att Hushållens icke-vinstdrivande organisationer

(HIO) ska föras upp som ett statistikområde i den officiella statistiken

med SCB som statistikansvarig myndighet. Utredaren föreslår att en

förändring av denna innebörd införs i bilagan till förordningen

(2001:100) om den officiella statistiken eftersom HIO utgör en sektor i

nationalräkenskaperna för vilken reguljär statistik för närvarande saknas.

Utredningen påpekar att statistik över HIO:s ekonomiska förhållanden

behövs för att nationalräkenskaper ska kunna sammanställas i enlighet

med det Europeiska Nationalräkenskapssystemet (ENS 95), som Sverige

är skyldigt att följa i enlighet med Europeiska Rådets förordning (EG)

2223/96 om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet

(ENS95). I dag redovisas HIO som en del av hushållssektorn i national-

räkenskaperna.

Bakgrunden till utredningens förslag är bl.a. tidigare förslag som

framförts i rapporten Ideell verksamhet – förutsättningar, organisering

och betydelse (Ds 1995:30). I rapporten föreslog professor Erik Amnå att

ett arbete borde inledas med att upprätta en statistisk databas om det

civila samhället och dess organisationer. Syftet med en sådan databas

skulle vara att ge service till både forskare, utredare, organisationer inom

det civila samhället och journalister när det gäller aktuella uppgifter om

utbredning, omsättning, branschfördelning, antalet anställda m.m. inom

det civila samhället. Diskussionerna om hur statistiken om det civila

samhället i Sverige skulle kunna förbättras har pågått sedan dess och

kommit till uttryck i flera rapporter och sammanhang. I juni 2001

redovisade SCB hur satelliträkenskaper enligt ett internationellt

klassifikationssystem för icke-vinstdrivande organisationer skulle kunna

fungera i Sverige. Detta klassifikationssystem, International Classifi-

cation of Non-Profit Organizations (ICNPO), som utarbetats av FN i

samarbete med John Hopkinsuniversitetet i USA, karaktäriseras bl.a. av

att det baseras på vilken typ av aktiviteter organisationerna huvud-

sakligen genomför. Det delar in verksamheter i 12 huvudgrupper, såsom

utbildning, hälsa, juridik och rättspolitik, social verksamhet och religion,

vilket ger en bra bas för internationella jämförelser. Vidare är det

intressant mot bakgrund av de klassificeringsproblem som hänger

samman med SCB:s företagsregister och HIO-undersökningar att ICNPO

använder en tydlig definition av de relevanta organisationerna, non-profit

organizations (NPO), inom ramen för den statistiken. För att en

organisation ska klassificeras som en NPO krävs bl.a. att den är avskild

från staten, att den har inslag av idealitet och att den inte delar ut

ekonomiskt överskott till ägare eller huvudmän. I sin rapport bedömde

dock SCB att Sverige borde fortsätta med sin tidigare klassificering, bl.a.

för att behålla möjligheten att göra jämförelser över tid.

195

Med hänvisning till SCB:s förslag om att fortsätta med nuvarande Prop. 2009/10:55 klassificeringssystem diskuterar Folkrörelseutredningen i sitt betänkande

möjligheten att använda både den nuvarande klassifikationen och den som används inom ICNPO. Vidare nämns att nästan trettio länder, inklusive Norge, i dag använder ICNPO-klassificeringen. Socialstyrelsen instämmer i sitt remissyttrande i utredningens resonemang. Satellit- räkenskaper för det civila samhället på grundval av ICNPO-systemet skulle vara av betydelse för internationella jämförelser, anför Socialstyrelsen.

Vad gäller uppgiftsskyldigheten bedömer utredningen att det inte bör ske någon förändring av lagen (2001:99) om den officiella statistiken med innebörden att det ska vara en skyldighet för organisationer att lämna de begärda uppgifterna. Det bör vara ett frivilligt åtagande från föreningslivets sida att lämna uppgifterna, anser utredningen. Den påpekar dock samtidigt att om HIO ska redovisas som en egen sektor i nationalräkenskaperna måste det finnas ett underlag med acceptabel kvalitet. Utredningen tror att detta kan åstadkommas genom förbättrade metoder för att öka svarsfrekvensen från organisationerna.

Utredningen bedömer att det inte bör vara en statlig uppgift att skapa ett centralt register över det svenska föreningslivet, utöver de uppgifter som behövs för nationalräkenskaperna. Det är ett mycket omfattande arbete att försöka få en totalbild av föreningslivet i en kommun, påpekar utredningen.

Samtidigt kan påpekas att en studie som genomförts av organisationen Forum för frivilligt socialt arbete i Botkyrka och Värmdö kommuner illustrerat att det kan vara ett mycket stort antal ideella föreningar som saknar organisationsnummer. Med hjälp av, bland andra, de kommunala förvaltningarna kunde man inom ramen för studien identifiera ett stort antal ideella föreningar som saknade organisationsnummer och som därför inte omfattas av SCB:s statistik. En tidigare studie som genom- fördes av lokala utvecklingscentra i fem län i södra Sverige visade att det fanns tre gånger fler föreningar än de som upptogs i SCB:s företags- register.

Skälen för regeringens bedömning

Undersökningen om hushållens icke-vinstdrivande organisationer

Denna proposition är den första om den generella politiken för det civila samhället. I propositionen föreslås ett nytt mål för politiken samt ett system för regelbunden redovisning och uppföljning gentemot målet. Det är mot denna bakgrund tydligt att det kommer att behövas regelbundet och aktuellt faktaunderlag som belyser det civila samhällets utveckling som bas för uppföljning och utveckling av politiken.

Regeringen delar utredningens bedömning om att Hushållens icke- vinstdrivande organisationer (HIO) bör föras upp som ett område i den officiella statistiken med SCB som statistikansvarig myndighet. HIO- undersökningen står för en viktig del av den statistik som behövs på området. Genom att göra HIO till en del av den officiella statistiken

säkerställs bl.a. att statistiken upprätthåller vissa kvalitetskrav och att den

196

hålls tillgänglig. En förändring av innebörden att HIO förs upp som ett område i den officiella statistiken bör således införas i bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Även SCB in- stämmer i dessa förslag i sitt remissvar.

Vad beträffar utredningens förslag att HIO bör redovisas som en egen sektor i nationalräkenskaperna kan noteras att SCB redan i dag planerar att göra detta i enlighet med Europeiska rådets förordning (EG) 2223/96 om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS95).

Regeringen delar också utredningens bedömning att det även i fram- tiden bör vara frivilligt för organisationerna att lämna uppgifter inom ramen för HIO-undersökningarna. Den låga svarsfrekvensen i dagens HIO-undersökningar är visserligen ett problem som måste beaktas eftersom den officiella statistiken ska bygga på ett underlag av acceptabel kvalitet. I likhet med utredningen anser dock regeringen att det i första hand bör undersökas om en högre svarsfrekvens kan åstadkommas genom förbättrade metoder för att få in svar från organisationerna. Det skulle inte vara lämpligt med hänsyn till självständigheten för det civila samhällets organisationer att ålägga dem en uppgiftsskyldighet som bl.a. skulle omfatta uppgifter om deras ekonomi. Det är dock nödvändigt att se till att statistiken håller tillräcklig kvalitet. Innan HIO förs upp som ett område i den officiella statistiken måste det därför klargöras hur ett tillfredsställande underlag kan säkerställas utan att uppgiftsskyldighet införs. I sammanhanget kan noteras att stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund redan i dag är skyldiga att lämna vissa grund- läggande uppgifter, bl.a. rörande näringsverksamhet, enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken.

En mer samlad statistik om det civila samhället

Den statistik som finns i dag belyser viktiga delar av det civila samhället och dess verksamhet. Statistiken är dock fragmentiserad, delvis otill- räcklig och i vissa fall missvisande. Det klassificeringssystem som används i HIO-undersökningarna gör det svårt att avgränsa det civila samhällets organisationer från företag. Vidare finns det aspekter på det civila samhället som skulle vara viktiga att belysa men som inte omfattas av HIO.

När det gäller uppgifter på sektorsnivå kan först påpekas att HIO- undersökningarna inte ger en fullständig bild. Dessa undersökningar omfattar endast en del av de det civila samhällets organisationer. Rampopulationen i HIO uppgick år 2005 till 28 700 organisationer medan företagsregistret upptar 119 000 ideella föreningar, 2 336 regi- strerade trossamfund och 24 205 stiftelser, alltså betydligt fler organisa- tioner än HIO. Det är därför mycket osäkert om HIO-undersökningarna ger en bild som är representativ för de organisationer inom det civila samhället som är registrerade i stort. Det vore mycket värdefullt att få ett mer heltäckande underlag.

Vidare utgör de organisationer som har organisationsnummer endast en del av samtliga organisationer inom det civila samhället. Som nämnts ovan har studier visat att det finns ett mycket stort antal ideella föreningar som aldrig skaffar organisationsnummer. Även om det

Prop. 2009/10:55

197

troligen aldrig blir möjligt skapa en statistik som omfattar alla ideella föreningar som existerar, vore det intressant att närmare undersöka hur statistiken skulle kunna kompletteras med de organisationer som finns upptagna i register t.ex. bland kommunerna. SCB har framfört i sitt remissvar att ett register över organisationer som får statliga, kommunala och landstingsbidrag skulle kunna upprättas, men att det krävs resurser för ett sådant arbete. Många kommuner har register över verksamma organisationer och dessa uppgifter borde samlas in för att få en god täckning i Företagsdatabasen (FDB), menar SCB.

En annan brist med dagens HIO-undersökningar är att de registrerade trossamfunden inte ingår. Vidare omfattar undersökningarna inte arbetade frivilligtimmar, vilket vore en värdefull uppgift. SCB:s eget projekt Finansiärer och utförare inom vården, skolan och omsorgen har föreslagit att HIO-undersökningarna ska kompletteras i båda dessa avseenden. Inom ramen för projektet har också föreslagits att SCB i framtiden ska inhämta uppgifter för att belysa den växande betydelse som organisationer inom det civila samhället och andra aktörer har som utförare av vård, omsorg och utbildning. Dessa uppgifter vore mycket intressanta som faktaunderlag för politiken för det civila samhället.

Ytterligare ett problem med HIO-undersökningarna är de klassifi- ceringsproblem som beskrivits ovan som bl.a. får till konsekvens att vissa organisationer inom det civila samhället räknas som företag i statistiken och vice versa. Dessa problem borde kunna åtgärdas genom en klassificering som i högre grad överensstämmer med det internationella klassifikationssystemet för icke-vinstdrivande organisationer (Internatio- nal Classification of Non-Profit Organizations, ICNPO). Det är ange- läget för politiken för det civila samhället att statistiken om denna sektor tydligt kan avgränsa de icke-vinstdrivande aktörerna gentemot statistiken om det privata näringslivet respektive de offentliga sektorn.

På individnivå är en central del i statistiken om det civila samhället uppgifter om befolkningens deltagande i föreningar och andra organi- sationer. I dag genomförs befolkningsundersökningar av levnadsför- hållanden, där frågor om deltagande i föreningslivet ingår, med några års mellanrum. Det är av största vikt, bl.a. för politiken för det civila samhället, att uppgifter av detta slag även fortsättningsvis inhämtas regelbundet. Det bör även undersökas om denna statistik i några avseenden i framtiden skulle kunna kompletteras, främst med uppgifter om andra former av deltagande än medlemskap för att belysa flera aspekter av befolkningens ideella engagemang.

Sammanfattningsvis finns alltså redan i dag intressant statistik som skulle kunna redovisas, analyseras och redovisas mer samlat. Vidare skulle statistiken om det civila samhället kunna kompletteras och förbättras i flera viktiga avseenden som diskuterats ovan. SCB bör därför få i uppdrag att analysera hur befintlig statistik om det civila samhället skulle kunna redovisas mer samlat och hur den kan förbättras och kompletteras, särskilt med avseende på en tydligare avgränsning av de det civila samhällets organisationer i enlighet eller i linje med ICNPO- systemet. Detta skulle vara värdefullt för att undvika de klassificerings- problem som i dag präglar statistiken och som medför att det civila samhällets organisationer ibland klassificeras som företag och vice versa.

Prop. 2009/10:55

198

Ett närmande till ICNPO-systemet skulle även medföra bättre Prop. 2009/10:55 möjligheter till internationella jämförelser.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1) före- slagit riksdagen att den satsning på forskning om det civila samhället som presenterats i avsnitt 13 även ska omfatta åtgärder för att samla och komplettera statistiken om det civila samhället. Regeringen avser att ge SCB i uppdrag att utveckla en sådan statistik. En första redovisning av statistik om det civila samhället bör om möjligt ske 2011. Statistiken om det civila samhället bör även därefter regelbundet samlas, analyseras och publiceras i en rapport om det civila samhället.

199

Sammanfattning av Folkrörelseutredningens betänkande Rörelser i tiden (SOU 2007:66)

Prop. 2009/10:55

Bilaga 1

Nya rörelser i det civila samhället

Mitt förslag: Målet för folkrörelsepolitiken, att människor ska ha

bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av

folkrörelser och föreningar, bör stå fast.

2001 inrättades Folkrörelsepolitiken som ett eget politikområde.

Regeringen ville genom en aktiv folkrörelsepolitik bidra till att ut veckla,

fördjupa och bredda demokratin och att stärka den sociala ekonomin i

samhället. Målet för folkrörelsepolitiken är att människor ska ha bästa

möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och

föreningar. Jag föreslår att detta mål bör ligga fast. Det har en nära

koppling till ett av målen för demokratipolitiken, nämligen att med-

borgarsammanslutningar i högre grad ska involveras i den politiska

processen.

I detta kapitel diskuteras också folkrörelsebegreppet. Min bedömning

är att det inte en gång för alla går att slå fast vad som är en folkrörelse.

Jag vill därför se ett folkrörelsebegrepp som innefattar både de

”klassiska” folkrörelserna och de ”nya” rörelserna. Likheten mellan

gamla och nya rörelser är fler och större än skillnaderna.

Något som tycks skilja dem åt är betydelsen av aktiva medlemmar.

Engagerade medlemmar och sympatisörer tycks vara en större ange-

lägenhet för de nya rörelserna. De är ”rörelser” på ett mer direkt sätt.

Jag gör en internationell utblick där jag konstaterar att den ideella

sektorn i Sverige är minst lika stor som i andra jämförbara länder. Den är

dock mer inriktad på insatser för att främja idéer eller intressen till

skillnad mot t.ex. USA och Storbritannien där den är mer inriktad på att

leverera tjänster till utomstående. I Sverige är den ideella sektorn för-

hållandevis stor inom t.ex. fritid och kultur men förhållandevis liten inom

välfärdssektorn.

Jag konstaterar också att den ideella sektorn i Sverige i hög grad är

självfinansierad. 29 procent av intäkterna kommer från statliga och

kommunala bidrag medan egenfinansieringen genom medlemsavgifter

och försäljning m.m. står för ca 62 procent. Genomsnittet inom EU-

länderna är 58 respektive 35 procent.

SCB har visat att det har skett betydande förändringar under de senaste

årtiondena när det gäller medlemskap, medlemmarnas aktiviteter och

tidsinsatser och intresset för ideellt arbete inom föreningslivet. Allt färre

är medlemmar och allt fler är passiva. Det är en svag återväxt bland

ungdomar. Konkurrensen om fritiden har hårdnat. Det gäller inte minst

konkurrensen från medieutvecklingen. Det kan också bero på förening-

arnas arbetsformer med ökad centralisering och professionalisering. Allt

mindre av verksamheten sköts genom frivilliga medlemsinsatser.

Flera forskare tillbakavisar att medborgarnas engagemang skulle vara

på tillbakagång. Engagemanget har tagit sig andra former. Forskning

visar att drygt 50 procent av befolkningen gör någon form av frivilliga

200

insatser. De finner dock en tendens att bland dem som gör insatser har

Prop. 2009/10:55

andelen som är medlemmar minskat. Därmed tycks Sverige närma sig

Bilaga 1

vad som gäller i de flesta europeiska länder och i Nordamerika där s.k.

volontärer är vanligt förekommande.

Avslutningsvis i detta kapitel ställer jag frågan om medlemmarnas

ställning har försvagats och om organisationerna verkligen behöver sina

medlemmar. Många av de ideella organisationerna har gjort sig allt mer

oberoende av sina medlemmar, både av deras medlemsavgifter och av

deras arbetskraft. För statens del kan det vara en balansgång mellan det

”gamla” och det ”nya”. Jag anser att det är en stor utmaning hur man kan

kombinera en aktivitetsinriktad, nätverkande organisering med den

strategiska långsiktighet som ändå finns bland de etablerade folk-

rörelserna.

Den statliga folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och utformning

Samordningen av folkrörelsepolitiken

Mina förslag: Den interdepartementala arbetsgruppen för folk- rörelsefrågor och social ekonomi bör få en mer beredande karaktär. Den bör fungera som ett beredningsorgan för den delegation för samråd mellan staten och den ideella sektorn som jag senare föreslår.

För att öka arbetsgruppens tyngd vid beredning av frågor som går över sektorsgränserna delar jag Ansvarskommitténs förslag att det bör göras en samlad översyn av Regeringskansliets processer och arbets- organisation som skapar ökat utrymme för en tvärsektoriell bered- ning.

Arbetsgruppen bör ta initiativ till en samlad kommunikations- strategi för att förmedla arbetsgruppens arbete till en bredare krets och för att utveckla en kunskapsbas kring aktuella studier och aktiviteter. Den kan resultera i utveckling av en intern/extern webb- plats som har anknytning till den föreslagna delegationen och den forskningssatsning som jag senare föreslår.

I samband med att folkrörelsepolitiken inrättades som ett eget politik- område 2001 tillsattes en interdepartemental arbetsgrupp. Den skulle samordna den sektorsorienterade politiken som finns inom de olika departementen och den generella, sektorsövergripande politiken som rör alla typer av folkrörelser och föreningar. Den skulle bland annat ansvara för Folkrörelseforum för dialogen mellan regeringen och föreningslivet.

Min bedömning är att arbetsgruppen främst har fungerat som en informationskanal mellan departementen. Vid arbetsgruppens möten redovisar företrädare från de olika departementen vilka folkrörelsefrågor som är mest aktuella. Arbetsgruppens har således en informativ och kunskapsgenererande karaktär. Jag föreslår att arbetsgruppen i stället bör få en mer beredande karaktär och att den bör fungera som ett berednings- organ till den delegation för samråd mellan staten och den ideella sektorn som jag senare föreslår.

201

Jag föreslår också att arbetsgruppen bör ta initiativ till en samlad

Prop. 2009/10:55

kommunikationsstrategi för att förmedla arbetsgruppens arbete till en

Bilaga 1

bredare krets och för att utveckla en kunskapsbas kring aktuella studier

och aktiviteter. Det kan exempelvis ske i form av en intern kunskapsbas

på Regeringskansliets intranät. En sådan kan senare möjligen utvecklas

till en offentlig webbplats som har anknytning till den delegation som jag

senare föreslår och till det förslag om kunskapsspridning som jag senare

föreslår när det gäller hur forskningen om folkrörelser kan utvecklas.

Nya former för samverkan och samråd

Mitt förslag: Regeringen bör inrätta en delegation för regelbundet

återkommande samråd mellan staten och den ideella sektorn där man

kan föra en mer övergripande diskussion tvärs över de olika politik-

områdena. De frågor som delegationen ska behandla bör rimligen ha

anknytning till den generella folkrörelsepolitiken. Delegationen bör

utses av regeringen med ansvarigt statsråd som ordförande och med

sekretariat på det departement som ansvarar för den generella

folkrörelsepolitiken. Företrädare för föreningslivet bör utgöras av

förtroendevalda som förordnas på två år.

När folkrörelsepolitiken inrättades 2001 fanns det en grundläggande

önskan från regeringen om en ökad dialog med föreningslivet. Mot den

bakgrunden inrättades Folkrörelseforum våren 2002. Intresserade orga-

nisationer och myndigheter bjöds in till tre seminarier för att identifiera

gemensamma problem och möjligheter. Hösten 2003 anordnades en

större tvådagarskonferens. I samband med att utredningen inledde sitt

arbete gjordes en webbenkät till de ca 600 personer som på något sätt

deltagit i Folkrörelseforums aktiviteter genom åren. Nära hälften av de

svarande ansåg att dialogen framöver bör ske genom en av staten

oberoende arena men med statlig finansiering.

Jag anser att dialogen mellan regeringen och föreningslivet bör

utvecklas och gå in i ett nytt skede. Plattformen måste bli mer jämbördig.

Jag föreslår därför att regeringen inrättar en delegation för regelbundet

återkommande samråd mellan staten och den ideella sektorn. Där kan en

mer övergripande diskussion föras tvärs över de olika politikområdena.

De frågor som delegationen ska behandla bör rimligen ha anknytning till

den generella folkrörelsepolitiken. Den ska ses som ett komplement till

de övriga samrådsformer som finns inom de olika departementen.

Delegationen bör utses av regeringen med ansvarigt statsråd som

ordförande och med sekretariat på det departement som ansvarar för den

generella folkrörelsepolitiken. Företrädare för föreningslivet bör utgöras

av förtroendevalda som förordnas på två år.

Inrättandet av en delegation kan vara en del i en process för att få fram

en överenskommelse om hur relationerna mellan staten och den ideella

sektorn kan utvecklas. Regeringen har nyligen beslutat att inleda ett

arbete för att få till stånd en överenskommelse på det sociala området.

202

Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer

Utformningen av bidragssystemen

Mitt förslag: Följande principer bör gälla för den statliga styrningen av bidrag till ideella organisationer:

•Övergripande mål/syften ska finnas för alla bidragsformer

•Mätbara mål ska finnas för alla bidrag utom för organisations- bidrag

•God ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav

•Det ska vara olika återrapporteringskrav för olika bidragsformer

•Bedömning av resultat/effekter ska göras för alla bidragsformer

•Oberoende utvärderingar ska genomföras.

Min uppfattning är att bidragsgivningen inte bör grundas på riksdags- beslut eller regleras i lag. Det riskerar att låsa fast bidragsgivningen i en viss struktur som är svår att förändra. Däremot bör den i större utsträck- ning kunna regleras i en förordning. Huvudprincipen bör vara att regler av mer permanent karaktär ska ges genom författning, inte i reglerings- brev.

Jag anser att de olika bidragssystemen även fortsättningsvis bör kunna se olika ut och anpassas efter de olika sektorernas behov. Staten bör avstå från att försöka strömlinjeforma de olika bidragssystemen. Liksom hit- tills bör relationen med organisationerna regleras för varje område eller ”fråga” för sig.

Jag anser emellertid att det både är önskvärt och möjligt att få ett gemensamt system för prövning av bidragsformer och därmed också för styrningen av bidragen.

-Är det fråga om rollen som röst/intresseorganisation är organisa- tionsbidrag en lämplig form. Organisationsbidraget går inte att resultatstyra i någon egentlig mening och är heller inte avsett för detta.

-Är det fråga om rollen att stödja medlemmarnas aktivitet eller att ge service till såväl medlemmar som icke-medlemmar är verksamhets- bidrag en lämplig form. Är verksamheten av tillfällig och begränsad karaktär är projektbidrag en lämpligare form. Dessa bidrag bör kunna resultatstyras.

-Är det fråga om rollen att producera tjänster är det inte fråga om att ge bidrag utan uppdragsersättning är en lämplig form.

Jag anser att det bör finnas utrymme både för organisationsbidrag och för verksamhetsbidrag. Organisationsbidrag bidrar till den grund av lång- siktigt inriktad kärnverksamhet som varje självständig organisation vilar på. Det är en förutsättning för att andra typer av bidrag ska fungera väl i organisationen.

Prop. 2009/10:55

Bilaga 1

203

Villkor för bidrag till ideella organisationer

Principer för villkor för statsbidrag

Mitt förslag:

•De syften/mål som gäller för statsbidraget ska i någon form utgöra villkor för rätten att uppbära statsbidrag.

•Organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad.

•Föreningens syfte ska också vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och verksamheten får inte strida mot demokratins idéer.

•Krav på ett visst minsta antal medlemmar bör kunna ställas när det gäller organisationsbidrag.

•Organisationen ska ha en riksomfattande organisation med lokal eller regionalt förankrad verksamhet eller ha ett riksintresse.

•Kravet på att en organisation ska ha funnits en viss tid kan modifieras genom möjligheten att ge ett etableringsstöd under

några år.

Regeringen bör ta initiativ till att se över de förordningar som reglerar bidragsgivningen till ideella organisationer. Om en förordning för- ändras så att antingen fler eller färre organisationer blir berättigade att få bidrag ska anslaget anpassas i motsvarande grad.

Statskontorets kartläggning visar att de flesta bidrag har någon form av villkor. Jag finner därför begreppet ”villkorslösa bidrag” något miss- visande. En tolkning av begreppet kan vara att det avser organisations- bidrag som ges till en organisation för dess existens.

Min bedömning är att det från organisationernas sida inte finns något större intresse av ett renodlat organisationsbidrag. Flera av statsbidragen har en kombination av organisationsbidrag och verksamhetsbidrag. Detta var också önskemål som framkom i Socialstyrelsens ovannämnda ut- värderingar. Jag ser därför inget skäl till att minska antalet villkor för kunna få bidrag. Jag föreslår dock en viss modifiering av principerna för dessa villkor.

Jag föreslår att de syften/mål som gäller för statsbidraget ska i någon form utgöra villkor för rätten att uppbära statsbidrag. Organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad, dvs. ha antagit stadgar och ha en styrelse. Men enligt min uppfattning räcker inte detta. Föreningens syfte ska också vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Häri ligger att man ska motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet samt att man bör verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Verksamheten får inte heller strida mot demokratins idéer. Med det menas att verksamhetens syfte, idémässiga grund och innehåll inte får strida mot följande grundläggande demokratiska principer: alla människors lika värde och likhet inför lagen, folkstyre och rösträtt, yttrande-,

informations-, organisations- och religionsfrihet samt en fungerande rättsordning.

Jag föreslår också att det bör kunna ställas krav på ett visst minsta antal medlemmar när det gäller organisationsbidrag. Det bör inte vara krav på att det ska vara en viss organisationsstruktur eller att man ska finnas i ett

Prop. 2009/10:55

Bilaga 1

204

visst antal län. Organisationen ska ha en riksomfattande organisation med

Prop. 2009/10:55

lokal eller regionalt förankrad verksamhet eller ha ett riksintresse. Jag

Bilaga 1

föreslår att kravet på att en organisation ska ha funnits en viss tid kan

modifieras genom möjligheten att ge ett etableringsstöd under några år.

Jag föreslår att regeringen tar initiativ till att se över de förordningar

som reglerar bidragsgivningen till ideella organisationer. Om en

förordning förändras så att antingen fler eller färre organisationer blir

berättigade att få bidrag anser jag att anslaget ska anpassas i motsvarande

grad.

Principer för redovisning och återrapportering

Jag redovisar en modell för hur utformningen av kraven på åter-

rapportering kan se ut. I samband med att Kulturutskottet behandlade

propositionen om stöd till kvinnors organisering uttalade utskottet att

följande information från regeringen kan vara av intresse för Riksdagen:

-hur stödet fördelar sig på de olika bidragsformerna,

-hur många organisationer som har beviljats stöd inom respektive bidragsform,

-vilken typ av organisationer det är frågan om samt

-statsbidragets effekter.

Den ideella sektorns övriga finansiering

Mitt förslag: Den aviserade utredningen som ska utreda möjligheterna till skatteavdrag för donationer till forskning och till ideella organisationer bör få i uppdrag att även utreda möjligheterna till skatteavdrag för medlemsavgifter upp till en viss gräns.

Folkrörelser och övrigt föreningsliv finansierar sin verksamhet, förutom genom statliga och kommunala bidrag, genom medlemsavgifter, gåvor och sponsring, insamlingar, spel och lotterier, avtalsersättningar och egen kommersiell verksamhet. Indirekt stöds föreningslivet också av stöd till allmänna samlingslokaler och andra typer av föreningslokaler.

Sedan mitten av 90-talet har donationer, penningsinsamlingar och gåvor till den ideella sektorn nära nog fördubblats. Det handlar om ca. 10 miljarder kronor. De tio största insamlingsorganisationerna samlade in 2,5 miljarder kronor, vilket 2005 var hälften av det som samlades in via s.k. 90-konton.

Skatteutskottet har genom åren avslagit motioner med förslag om avdragsrätt för gåvor till ideella organisationer. Efter regeringsskiftet 2006 har frågan aktualiserats i statsbudgeten för 2007 där regeringen anger att man har ambitionen att under mandatperioden utreda möjlig- heterna till skatteavdrag för donationer till forskning och till ideella organisationer.

Jag föreslår att den aviserade utredningen också får i uppdrag att utreda möjligheterna till skatteavdrag för medlemsavgifter upp till en viss gräns. Därmed skulle organisationen också kunna höja medlemsavgiften och göra sig mer beroende av sina medlemmar och bli relativt sett mindre

205

beroende av offentliga myndigheters bidragspolitik. Ideella organisa-

Prop. 2009/10:55

tioner behöver inte betala inkomstskatt eller mervärdesskatt om minst

Bilaga 1

80 procent av inkomsterna används för organisationens egna aktiviteter.

Organisationerna måste dock uppfylla särskilda krav på ändamål, verk-

samhet, öppenhet och fullföljd.

Våren 2006 presenterade Idrottsskatteutredningen sitt betänkande

Skatteregler för idrotten (SOU 2006:23). Även om utredningens förslag

främst gällde idrottens skattefrågor påpekade utredaren att dess frågor i

princip även gällde ideella föreningar generellt. Sommaren 2007 tillsatte

regeringen en ny utredning för att se över bestämmelserna om inkomst-

beskattning av stiftelser, ideella föreningar och andra juridiska personer.

Frågan om föreningslivet på spel- och lotterimarknaden har utretts ett

flertal gånger under de senaste tio åren. Lotterilagsutredningen föreslog

att lotterier i princip skulle vara förbehållet folkrörelserna. I den

efterföljande propositionen ansåg dock regeringen att den rådande

produktfördelningen Svenska Spel, ATG och folkrörelserna skulle bestå.

En stor del av överskottet från Svenska Spel fördelas för övrigt till

föreningslivet (idrott och ungdom).

Våren 2004 tillsattes en ny utredning om spel- och lotterimarknaden.

Utredaren fann inget skäl att ändra på den rådande produktfördelning.

Utredningen diskuterade även frågan om att öppna en del av marknaden

genom ett licenssystem när det gäller vadhållning. I ett sådant system

skulle även folkrörelserna få tillträde till denna marknad på samma

villkor som Svenska Spel, ATG och även kommersiella aktörer.

Stärka och utveckla statistikförsörjningen

Statistisk databas om den ideella sektorn

I slutet av 90-talet inleddes ett arbete med att ta fram en statistisk databas om den ideella sektorn och dess organisationer. Detta arbete avbröts dock i och med att SCB anslöt sig till ett internationellt projekt för att testa en handbok för satelliträkenskaper till nationalräkenskaperna. Senare rekommenderade SCB att Sverige skulle hålla fast vid den befintliga SNI-kodningen och inte gå över till den klassificering som användes i det internationella projektet.

Hushållens ideella organisationer (HIO)

Mitt förslag: Hushållens ideella organisationer (HIO) bör redovisas som en egen sektor i nationalräkenskaperna och SCB ska vara statistiskt ansvarig myndighet. Det bör införas i bilagan till för- ordningen 2001:100 om en officiella statistiken.

Sedan slutet av 90-talet har SCB bedrivit ett projekt om hushållens ideella organisationer (HIO). Det är sedan 2005 en årligen återkommande undersökning. I en utredning 2002 föreslogs att HIO bör föras upp som ett område i den officiella statistiken med SCB som ansvarig myndighet. Min bedömning är att detta förslag fortfarande är aktuellt. Det finns

206

också krav från EU (ENS 95) om att HIO ska redovisas som en egen

Prop. 2009/10:55

sektor i nationalräkenskaperna.

Bilaga 1

HIO omfattar endast organisationer som antingen har anställda,

utbetalar lön eller arvode, lämnat kontrolluppgift eller har tillgångar på

minst 10 miljoner kronor. Det är endast ca 28 000 (17 procent) av de

ideella organisationer som finns i SCB:s företagsregister (FDB) som

uppfyller dessa kriterier. Det är således ca 140 000 organisationer som

hamnar utanför HIO-undersökningen.

Min bedömning är att det är ett mycket omfattande arbete att försöka få

en totalbild av föreningslivet i en kommun. Min uppfattning är därför att

det inte bör vara en statlig uppgift att, utöver de uppgifter som behövs för

nationalräkenskaperna, ombesörja att det upprättas ett centralt register

över föreningslivet.

Förändringar i ULF-undersökningarna

SCB har inom ramen för levnadsnivåundersökningarna (ULF) publicerat

rapporter om föreningslivet som visar förändringar under perioden 1992-

2000. Det har bedrivits ett omfattande arbete med att harmonisera dessa

till krav i EU:s s.k. SILC-undersökningar (Statistics on Income and

Living Conditions). Samtidigt sker en övergång från besöksintervjuer till

telefonintervjuer.

Inom SILC genomfördes under 2006 en fördjupad undersökning om

fritidsfrågor som jag bedömer vara av intresse ur ett folkrörelse-

perspektiv. Min förhoppning är att SCB ska kunna genomföra den

planerade undersökningsomgången 2008/09 om bl.a. föreningsliv och

andra medborgerliga aktiviteter.

Forskning om det civila samhället i ett nytt sekel

Mitt förslag: Ett program för forskning om det civila samhället i ett

nytt sekel bör inledas. Det består av tre delar:

1.Ett flervetenskapligt grundforskningsprogram för forskning om det civila samhället.

2.Forskningsbaserade studier för grundläggande kunskap om det civila samhället samt mötesplatser för forskarsamtal.

3.Spridning av forskningsbaserad kunskap.

Utvecklingen och hanteringen av ett grundforskningsprogram för forskning om det civila samhället bör ske vid något/några av forskningsråden. Inriktningen på forskningen bör vara följande teman:

-civilsamhället och demokratin,

-civilsamhället och medborgarna,

-civilsamhällets roll i välfärdsstatens omvandling, samt

-civilsamhällets organisering och utveckling.

Stöd bör ges till 3-4 forskningsmiljöer samt stöd

till

projekt

som

genomförs på andra lärosäten. Satsningen bör vara långsiktig.

När det gäller forskningsbaserade studier för grundläggande kunskap

om det civila samhället bör det ha formen av

ett

forum

eller

207

observatorium där det främst handlar om att identifiera kunskapsbehov

Prop. 2009/10:55

bland offentliga och andra aktörer samt att möjliggöra för forskare att

Bilaga 1

bidra till att kunskap genereras om de områden som behöver belysas.

Min bedömning är att följande uppläggning av sådana studier borde

vara möjlig:

-En tvärsektoriell dialog bör ske om centrala teman som behöver belysas samt en rådgivande beredning som inkluderar både samhälls- företrädare och forskare. En sådan dialog och beredning bör lämp- ligen kunna ske inom ramen för den tidigare föreslagna delega- tionen.

-Beslut om finansiering av forskningsbaserade studier om det civila samhället bör ske av respektive aktör.

-Bidrag bör ges till ett nätverk och mötesplatser för forskare med fokus på forskning om det civila samhället. Det bör kunna bidra till

ett utbyte och samtal över disciplingränser och utifrån olika angreppssätt. På så sätt kan både forskningen inom området stödjas och den kunskap som tas fram utvecklas.

När det gäller spridningen av forskningsbaserad kunskap mellan forskarna, lärosäten, departement och myndigheter m.fl. är det främst fråga om att man via Internet kan länka mellan de olika aktörerna kring forskningen.

Kostnads- och konsekvensanalys

Kostnaderna för arbetsgruppens och delegationens arbete är svårt att beräkna i detalj. Det beror i hög grad vilken ambitionsnivå man har för arbetet. Det kan säkerligen röra sig om årliga kostnader på mellan 3–5 miljoner kronor. Jag föreslår att dessa kostnader finansieras genom en omfördelning av Regeringskansliets förvaltningsanslag.

De största ekonomiska konsekvenserna får mitt förslag om ett program för forskning om det civila samhället i ett nytt sekel. Jag beräknar att den totala kostnaden för detta forskningsprogram uppgår till närmare 40 miljoner kronor;

•30 miljoner kronor avser kostnaderna för 3-4 forskningsmiljöer som beräknas till 12 miljoner kronor samt 18 miljoner för projekt vid olika lärosäten,

•7 miljoner kronor avser kostnaderna för forskningsbaserade studier för grundläggande kunskap om det civila samhället som säkerligen kommer att användas i satsningar som även finansieras från annat håll,

• 1–2 miljoner kronor avser kostnaderna för spridning av forskningsbaserad kunskap mellan forskare, lärosäten, departement och myndigheter m.fl.

Jag föreslår att finansieringen av denna kostnad sker genom att en halv

promille omfördelas från de olika bidragsanslagen som finns inom de

olika departement till den sektorsövergripande satsningen på forskning

om det civila samhället i ett nytt sekel.

Min bedömning är att förslagen i utredningen inte får några omedel-

bara effekter när det gäller möjligheterna att nå de integrationspolitiska

målen. Min bedömning är också att förslagen inte får några omedelbara

208

effekter när det jämställdheten mellan kvinnor och män i föreningslivet. Men på längre sikt tror jag att förslagen bör kunna gynna kvinnors deltagande i föreningslivet.

Prop. 2009/10:55

Bilaga 1

209

Förteckning över remissinstanserna

Betänkandet Rörelser i tiden (SOU 2007:66) har remitterats till Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Brottsoffermyndigheten, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Försvars- makten, Krisberedskapsmyndigheten, Socialstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, Finansinspektionen, Skatteverket, Bokföringsnämnden, Statskontoret, Statistiska centralbyrån, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Statens skolverk, Myndigheten för skolutveckling, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, Vetenskapsrådet, Sametinget, Naturvårdsverket, Boverket, Vägverket, Glesbygdsverket, Tillväxtverket (f.d. Verket för näringslivsutveckling, Nutek), Ungdomsstyrelsen, Konsumentverket Statens kulturråd Riks- antikvarieämbetet Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund (SST), Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Bromölla kommun, Krokoms kommun, Malmö stad, Norrköpings kommun, Rättviks kommun, Skellefteå kommun, Värnamo kommun, Bygdegårdarnas Riks- förbund, Centrum mot rasism, Coompanion, Diakonia, Riks- organisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte (Famna), Folkbildningsförbundet, Folkbildningsrådet, Folkets Hus och Parker, Forum för frivilligt socialt arbete, Forum Syd, Frivilligorganisationernas Insamlingsråd (FRII), Friluftsorganisationer i samverkan (FRISAM), Fritidsforum, Fritidsodlingens Riksorganisation, Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO), Hela Människan, Hela Sverige ska leva, Hyresgästföreningen, Idea, Ideell Arena, Ideellt forum, Internationella programkontoret för utbildningsområdet, IOGT-NTO,

KFUK-KFUM, Kontaktnätet – Riksorganisation för ideella kulturföreningar, Kooperativa institutet (Koopi), Arbetsgivarföreningen KFO (f.d. Kooperativa Förhandlingsorganisationen), Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (LSU), Lantbrukarnas Riksförbund, LRF Malmö Ideella föreningars Paraplyorganisation (MIP) Nätverket SIP – Samhällsförändring i Praktiken, Pensionärernas Riksorganisation (PRO), Riksbankens Jubileumsfond, Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners rättigheter (f.d. Riksförbundet sexuellt likaberättigande, RFSL), Riksförbundet Frivilliga Samhällsarbetare, Riksidrottsförbundet (RF), Romernas riksförbund, Rädda Barnen, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO), Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS), Svenska institutet för social och offentlig ekonomi (SISE), SISU Idrottsutbildarna, Stiftelsen Kvinno- forum, Svenska Byrån för Mindre Använda Språk (SWEBLUL), Svenska kyrkan, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska Röda Korset, Svenska Samernas riksförbund, Svenska Scoutförbundet, Sveriges Civilförsvars- förbund, Sveriges Hembygdsförbund, Sveriges Konsumenter, Sveriges Konsumenter i Samverkan, Sveriges Kristna Råd, Sveriges Kvinnolobby, Sveriges Muslimska råd, Sveriges Olympiska Kommitté (SOK), Sveriges Pensionärsförbund (SPF), Sveriges roll- och konfliktspelsförbund (Sverok), Vuxenstuderandes intresseorganisation (VIO), Våra Gårdar.

Dessutom har följande organisationer avgett yttranden på eget initiativ: Amatörkulturens Samrådsgrupp (Ax), Arbetsgivaralliansen, IOGT-NTO

Prop. 2009/10:55

Bilaga 2

210

Juniorförbund, Nationalföreningen för Trafiksäkerhetens Främjande Prop. 2009/10:55 (NTF), Områdesgruppen för forskning om civilsamhället vid Riks- Bilaga 2 bankens Jubileumsfond, Personskadeförbundet RTP (tidigare Riks-

föreningen för Trafik- och Polioskadade), Prostatacancerförbundet, Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU), Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, Riksorganisationen Fritid i Förening (FIF), Sociala Missionen, Studieförbundet Vuxenskolan, Svenska OCD-förbundet ANANKE, Sveriges Landsråd för alkohol- och narkotikafrågor (SLAN).

211

Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition

Möjligheten att avge yttranden på utkastet till proposition har varit öppen för alla organisationer inom det civila samhället. Skriftliga yttranden har lämnats av Arbetsgivarföreningen KFO, Bygdegårdarnas Riksförbund, Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos), Coompanion – Kooperativ utveckling Sverige, 5i12-rörelsen, Ersta Sköndal högskola, Riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte (Famna), 5i12- rörelsen, Folkbildningsförbundet, Folkbildningsrådet, Forum för frivilligt socialt arbete, Fritidsodlingens Riksorganisation, Hyresgästföreningen, Ideell Arena, IOGT-NTO, Kontaktnätet, Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (LSU), Malmö Ideella föreningars Paraply- organisation (MIP), Nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande (NTF), Svenska Riksförbundet Nationellt Resurscentrum för kvinnor (NRC), Riksidrottsförbundet, Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (ROKS), Riksteatern, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO), Svenska Röda Korset, Sensus studieförbund, Sveriges Civilförsvarsförbund, Sveriges Konsumenter, Sveriges Kvinno- lobby, Våra Gårdar.

Prop. 2009/10:55

Bilaga 3

212

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 2009

Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Littorin,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Cecilia[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 2009/10:55 En politik för det civila samhället.

Prop. 2009/10:55

213