Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att Sverige säger upp ILO-

konventionen (nr 96) angående avgiftskrävande

arbetsförmedlingsbyråer.

Arbetsmarknadsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16

januari 1992

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och

statsråden B.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,
[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om uppsägning av internationella

arbetsorganisationens (ILOs) konvention (nr 96) angående

avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer.

1 Ärendet och dess beredning

I propositionen 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik

anmälde regeringen att ett förslag förbereds att avskaffa det

s.k. arbetsförmedlingsmonopolet senast den 1 juli 1993.

Vidare uppgavs att regeringen avsåg att snarast utarbeta

direktiv till en utredning med uppgift att lämna förslag till

en avreglering. I anslutning härtill anmäldes att regeringen

därför avsåg att ta initiativ till att säga upp den ILO-

konvention (nr 96) som i princip förbjuder privat

arbetsförmedling i förvärvssyfte och som ligger till grund för

den svenska lagstiftningen. Konventionen anmäldes för

riksdagen genom prop. 1950:188 och ratificerades av

Sverige den 18 juli 1950.

Mot denna bakgrund har inom

arbetsmarknadsdepartementet den 21 november 1991

upprättats en promemoria (R 22441/91) med förslag om

uppsägning av ILOs konvention (nr 96) angående

avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. I promemorian

lämnas en redogörelse för gällande rätt och de problem som

är förknippade med nuvarande förhållanden när det gäller

arbetsförmedlingsverksamheten.

I promemorian föreslås att arbetsförmedlingsmonopolet

avskaffas och att regeringen snarast inhämtar riksdagens

godkännande till att Sverige säger upp den aktuella ILO-

konventionen. Över promemorian har ILO-kommittén

avgett yttrande. Promemorian bör fogas till protokollet som

bilaga 1.

2 Arbetsförmedlingsmonopolets avskaffande

Mitt förslag: ILO-konventionen (nr 96) angående

avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer skall sägas upp.

 Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt

förslag.

ILO-kommittén: I ILO-kommitténs yttrande

lämnas bl.a. en redogörelse för en av internationella

arbetsbyrån gjord översyn av tillämpningen av

konventionen nr 96 i 25 medlemsländer. Översynen utvisar

en alltmer bristande efterlevnad av konventionens

bestämmelser i de olika medlemsländerna. ILO-kommittén

har därefter bl.a. anfört följande.

Sverige har i samband med ratifikationen av

konventionen nr 96 åtagit sig att respektera dess del II som

förbjuder avgiftskrävande arbetsförmedling. Om regering

och riksdag önskar genomföra den i promemorian

föreslagna avvecklingen av arbetsförmedlingsmonopolet

bör Sverige säga upp konventionen nr 96. Som nämns i

promemorian kan konventionen sägas upp under perioden

den 18 juli 1991 -- den 17 juli 1992. En uppsägning träder i

kraft ett år efter det den registrerats hos ILOs

generaldirektör. Den föreslagna avregleringen bör inte

genomföras förrän uppsägningen trätt i kraft. Kommittén

vill påminna om att en uppsägning bör åtföljas av en

redovisning för orsakerna till uppsägningen i enlighet med

vad ILOs styrelse beslutade om år 1971.

Konventionen nr 96 gör ett uttryckligt undantag för

arbetsförmedling för sjömän. Bestämmelser härom

återfinns däremot i konventionen (nr 9) om

arbetsförmedling för sjömän, antagen år 1920 och

ratificerad av Sverige den 27 september 1921. Om den

föreslagna avregleringen avses omfatta även

sjömansförmedlingen, bör noga prövas om detta är

förenligt med Sveriges åtaganden enligt konventionen nr 9.

För denna konvention gäller inga särskilda bindningstider.

Även i detta fall gäller dock att en uppsägning träder i kraft

ett år efter det den registrerats.

Ledamöterna[REDACTED_EFTERNAMN] (LO),[REDACTED_EFTERNAMN] (Svenska

metallindustriarbetarförbundet) och[REDACTED_EFTERNAMN] (TCO) har

i en särskild reservation anmält en från yttrandet avvikande

mening.

Enligt minoritetens mening bör konventionen nr 96 för

närvarande inte sägas upp. En uppdelning av

förmedlingsverksamheten, och den försvagning av den

offentliga förmedlingen som en sådan innebär, riskerar att

försämra både arbetsmarknadens funktionssätt och

effektiviteten i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

Införande av arbetsförmedlingar i vinstsyfte medför,

enligt minoriteten, en tendens till segregering av de

arbetssökande särskilt vid ett försämrat sysselsättningsläge.

Det kan också på sikt påverka förutsättningarna för att

upprätthålla det nuvarande arbetskravet i

arbetslöshetsförsäkringen.

Anses det från svenskt håll tveksamt om ILO-

konventionen helt uppfyller det moderna samhällets krav,

bör enligt minoritetens mening den närmaste åtgärden vara

att regeringen hos ILO begär en översyn av konventionen.

När ett högindustrialiserat land säger upp en konvention

betraktas detta som särskilt allvarligt, sett ur ILO-

perspektiv, eftersom en sådan handling anses bidra till att

undergräva respekten för ILOs instrument. Väljer Sverige

att säga upp konventionen nr 96 förlorar Sverige i

trovärdighet.

Skälen för mitt förslag: Av den i promemorian

lämnade redogörelsen för gällande rätt och tillämpningen

av den svenska lagstiftningen framgår att det nuvarande

systemet inte har visat sig fungera. Det framgår också att

den snabba utvecklingen av tjänsteföretag inom

arbetsförmedlingsområdet har sin grund i att verksamheten

uppfattas som både nyttig och önskvärd för såväl

arbetstagare som för tjänsteföretagen och deras kunder.

Av ILO-kommitténs yttrande framgår att även andra

länder som ratificerat konventionen nr 96 haft liknande

problem.

Under åren 1988-1990 genomförde internationella

arbetsbyrån en översyn av tillämpningen av konventionen i

25 medlemsländer. Resultatet sammanfattades i en rapport

som förelades ILOs styrelse i november 1991. Rapporten

ger i en historisk återblick olika skäl för och emot offentliga

arbetsförmedlingsmonopol resp. privata

arbetsförmedlingsföretag. Under hela 1950- och 1960-talen

var majoriteten länder för principen om

arbetsförmedlingsmonopol. Åren därefter präglas av

tilltagande avvikelser från principen om monopol.

Arbetsbyrån redovisar en rad exempel på detta.

Arbetsbyrån refererar också till en dom avkunnad av EG-

domstolen våren 1991, som avgjorde att det nationella

arbetsförmedlingsmonopolet i Tyskland såvitt gäller

chefsrekrytering inte var förenligt med

Romfördragets/Enhetsaktens konkurrensregler, och

konstaterar att domen sannolikt kommer att påskynda

utvecklingen mot en uppmjukning eller t.o.m. ett

avskaffande av principen om monopol.

En genomgång av regeringarnas rapporter enligt ILO-

stadgans artikel 22 om tillämpningen av konventionen 96

visar, enligt arbetsbyrån, på en alltmer bristande

efterlevnad. Medan regeringar som antagit konventionens

del II åtagit sig att inom viss tid avskaffa avgiftskrävande

arbetsförmedlingsbyråer har den faktiska utvecklingen de

senaste tio åren gått i motsatt riktning, mot en avtagande

dominans för den offentliga förmedlingen och en gradvis

utveckling av privata förmedlingar. Regeringarna har

emellertid i sina rapporter valt att tona ner eller skyla över

dessa förändringar.

Arbetsbyrån föreslog i sin rapport att den komplicerade

och ständigt förändrade situationen blir föremål för en

omfattande och allsidig granskning och allmän diskussion i

syfte att fastställa hur arbetsmarknadens funktionssätt kan

förbättras. I detta sammanhang borde även övervägas,

enligt arbetsbyrån, om det vore lämpligt att revidera

konventionen nr 96, anta ett helt nytt instrument eller

bibehålla den nuvarande situationen.

Det kan tilläggas att ILOs styrelse i valet mellan sju

aktuella förslag beslöt att på dagordningen för

internationella arbetskonferensen år 1993 föra upp två

andra ämnen (deltidsarbete resp. ILO och den tekniska

biståndsverksamheten)

Enligt min mening är det uppenbart, vilket också

redovisningen av tillämpningen av konventionen utvisar, att

statligt monopol på arbetsförmedlingsområdet är något som

spelat ut sin roll. Inte desto mindre är det viktigt att vi i

Sverige har en heltäckande offentlig arbetsförmedling men

det finns inget som talar för att arbetsförmedling bedrivs

bäst och mest rationellt enbart i form av ett offentligt

monopol. Privata eller andra fristående förmedlingar

innebär goda alternativ i många fall. Servicen till såväl

arbetssökande som arbetsgivare skulle kunna förbättras.

Mot den nu angivna bakgrunden och av de skäl som i

övrigt redovisas i promemorian är det enligt min

uppfattning nödvändigt att Sverige säger upp den aktuella

konventionen för att arbetsförmedlingsmonopolet skall

kunna avskaffas.

Som framhålls i promemorian är det ofrånkomligt att

utvecklingen i samhället ibland leder till att bestämmelser

som framstod som progressiva när de antogs, senare ter sig

föråldrade eller t.o.m. hindrande. Den nu aktuella

konventionen är -- utifrån svenska förhållanden -- ett

exempel på detta. När det gäller frågan om en översyn av

konventionen har, enligt vad tidigare redovisats, ILOs

styrelse nyligen tagit ställning i denna fråga och därmed valt

att inte föra upp frågan på den internationella

arbetskonferensens dagordning för år 1993. Någon

revidering av konventionen synes därför inte kunna bli

aktuell inom den närmaste framtiden.

Mot denna bakgrund kan det därför inte uppfattas som

ett avsteg från det internationella samarbetet att

konventionen sägs upp med utnyttjande av den

uppsägningsklausul som finns. Jag delar därför inte heller

de farhågor som ILO-kommitténs minoritet anfört,

nämligen att Sverige skulle förlora i trovärdighet om

Sverige väljer att säga upp konventionen i stället för att

arbeta för en översyn av densamma.

Som tidigare nämnts kommer en utredning snarast att

tillsättas med uppgift att lämna förslag till avregleringen.

Inom ramen för den utredningen kommer de övriga frågor

som ILO-kommitténs minoritet tagit upp att behandlas.

3 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag

att regeringen föreslår riksdagen att godkänna att ILO-

konventionen (nr 96) angående avgiftskrävande

arbetsförmedlingsbyråer sägs upp.

4 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens

överväganden och beslutar att genom proposition föreslå

riksdagen att godkänna det förslag som föredraganden har

lagt fram.

Bilaga 1

PROMEMORIA 1991-11-21

Förslag om uppsägning av internationella

arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 96 angående

avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer

1. Bakgrund

I Sverige regleras privat arbetsförmedling genom lagen

(1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling

(arbetsförmedlingslagen).

Arbetsförmedlingslagen innebär i korthet följande.

Arbetsförmedling får inte bedrivas i förvärvssyfte. Det

enda undantaget härifrån avser förmedling till och från

utlandet av musiker och sceniska artister. Tillstånd till sådan

verksamhet kan beviljas för högst ett år i sänder. Även den

som vill bedriva arbetsförmedling utan förvärvssyfte men

mot ersättning måste ha tillstånd.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) är tillsynsmyndighet

enligt lagen och den myndighet som prövar frågor om

tillstånd till arbetsförmedling. När AMS meddelar ett

tillstånd skall AMS också fastställa den högsta ersättning

som får tas ut och meddela de villkor och bestämmelser för

verksamheten som bedöms nödvändiga.

Arbetsförmedlingslagens bestämmelser är

straffsanktionerade. Den som utan tillstånd bedriver

arbetsförmedling i förvärvssyfte eller anlitar sådan olagligt

förmedlad arbetskraft kan dömas till böter eller fängelse i

högst sex månader.

AMS beslut i ärenden enligt lagen kan överklagas till

regeringen.

Till grund för den svenska lagstiftningen ligger en år

1933 av ILO antagen konvention om avgiftskrävande

arbetsförmedlingsbyråer (nr 34).

Konventionen innehöll bestämmelser som syftade till att

inskränka och reglera privat arbetsförmedlingsverksamhet.

Enligt konventionen förband sig ratificerande stat att

inom tre år från konventionens ikraftträdande avskaffa

avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer som bedrevs i

vinstsyfte. Nya sådana fick inte upprättas under denna tid.

Under avvecklingstiden skulle de stå under myndighets

uppsikt och fick endast uppbära avgift och ersättning för

kostnader enligt taxa som myndighet fastställt. Redan

befintliga byråer kunde dock få tillstånd av myndighet att

under vissa förutsättningar fortsätta sin verksamhet.

Undantaget gällde sådana i lag noggrant angivna kategorier

av arbetare som tillhörde yrken där arbetsförmedlingen

ägde rum under sådana särskilda förhållanden som gjorde

avvikelsen berättigad. För dessa byråer kunde tillstånd

beviljas för ett år i taget under högst tio år

Avgiftskrävande byråer som bedrevs utan vinstsyfte

skulle ha tillstånd av myndighet att bedriva sin verksamhet.

De fick inte ta ut högre ersättning än enligt en av

myndigheten fastställd taxa, beräknad efter

självkostnadsprincipen.

Konventionen ratificerades av Sverige år 1935 och

trädde i kraft för Sveriges del den 1 januari 1937. Endast ett

fåtal länder, förutom Sverige även Chile, Finland, Mexiko,

Spanien och Turkiet, kom att ratificera konventionen.

Vid ILOs konferenssammanträde år 1949 antogs ett

förslag till reviderad konvention (nr 96) angående

avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Frågan om en

revision hade på sin tid väckts av Sverige, närmast för att

aktualisera ett underlättande av möjligheterna till

internationell arbetsförmedling inom musiker- och

artistbranschen.

Konventionsförslaget, som innebar att de svenska

revisionskraven tillgodosågs, innehöll en uppmjukning av

vissa grundläggande artiklar i konventionen. Den

reviderade konventionen gav medlemmarna möjlighet att

ratificera ettdera av två olika alternativ. Enligt det

alternativ som Sverige har valt (del II) skall, liksom 1933 års

konvention, avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer med

vinstsyfte successivt avskaffas (i motsats till del III som

endast föreskriver vissa villkor för sådana byråer). Någon

bestämd tid för avvecklingen föreskrevs emellertid inte.

Inte heller förbjöds inrättandet av nya sådana byråer under

avvecklingsperioden. Vidare medgavs under vissa

förutsättningar avvikelser från avvecklingskravet.

Sverige ratificerade konventionen nr 96 den 18 juli 1950,

varför denna trädde i kraft ett år senare. Samtidigt uppsades

Sveriges ratifikation av nr 34. Konventionen nr 34 är nu

stängd för ratifikation. Till den 1 mars 1990 har

konventionen nr 96 ratificerats av 39 stater (och sagts upp

av en, nämligen Brasilien). Flertalet stater har accepterat

konventionens del II. Detta gäller bl.a. Finland och Norge

samt EG-länderna Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg,

Nederländerna, Spanien och Förbundsrepubliken

Tyskland. Bl.a. Danmark och Island har avstått från att

ratificera konventionen.

Konventionen nr 96 kan sägas upp inom en ettårsperiod

vid utgången på varandra följande tioårsperioder räknat

från den tidpunkt då konventionen först trädde i kraft.

Detta innebär att konventionen kan sägas upp under

perioden den 18 juli 1991- den 17 juli 1992. Sägs inte

konventionen upp under denna period är Sverige bundet

under ytterligare en tioårsperiod. En gjord uppsägning

träder i kraft ett år efter det att uppsägningen registrerats

hos ILO.

2. Tillämpningen av konventionen och den svenska

lagstiftningen

Frågan om konventionens och därmed också den

svenska arbetsförmedlingslagens tillämplighet och räckvidd

har länge diskuterats och varit kontroversiell.

Uppfattningarna om vad som är lagens rätta innebörd går

ofta starkt isär och antalet vägledande domstolsavgöranden

är ganska få. Ett stort problem i detta sammanhang har varit

avgränsningen mellan arbetsförmedling och andra liknande

verksamhetsformer. Det har då främst gällt olika former av

förmedlingsverksamheter inom kultur- och

kontorsområdena, samt inom varvs- och

verkstadsindustrin. En fråga som här tilldragit sig särskild

uppmärksamhet är i vad mån s.k. uthyrning av arbetskraft

skall anses innebära arbetsförmedling. En annan fråga är

lagligheten av den verksamhet som bedrivs av s.k. head-

hunting-företag.

Trots ett antal fällande domar inte minst inom

skrivbyråbranschen har exempelvis

uthyrningsverksamheten inte upphört utan snarare ökat i

omfattning. De straffskärpningar som har införts i lagen har

inte kunnat hejda denna utveckling. AMS traditionella

tillsynsverksamhet med lagföring och straff som sista utväg

har helt enkelt inte visat sig fungera. Den snabba

utvecklingen av tjänsteföretag torde i själva verket ha sin

grund i att verksamheten uppfattas som både nyttig och

önskvärd för såväl arbetstagare som tjänsteföretagen och

deras kunder.

De nu berörda frågeställningarna har också under årens

lopp utretts upprepade gånger och berörts i olika

lagstiftningssammanhang utan att någon tillfredsställande

lösning har kunnat nås.

Vid den senaste översynen av lagen (prop. 1990/91:124,

AU20, rskr.304) beslutades visserligen en helt ny lag om

privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft.

Denna lag, som träder i kraft den 1 januari 1992, innebär

vissa uppmjukningar i förhållande till 1935 års lag, främst

när det gäller möjligheten att bedriva

uthyrningsverksamhet och förmedling av arbetskraft i

företags- eller verksledande ställning. Samtidigt kan

konstateras att reglerna omgärdades av alltför många

begränsningar, varför de aktuella företagen alltjämt

kommer att ha stora svårigheter att fungera

tillfredsställande.

En mer övergripande fråga som på senare tid växt sig allt

starkare är frågan om de övergripande skäl som låg bakom

förbudet mot förvärvssyftande arbetsförmedling enligt

konventionen och 1935 års lag alltjämt föreligger.

Främst två skäl låg bakom förbudet mot att bedriva

privat arbetsförmedling och arbetsförmedlingsmonopolet.

Det ena var att missförhållanden rådde inom området

för den yrkesmässigt bedrivna arbetsförmedlingen och att

de övervakande myndigheterna haft svårt att komma

tillrätta med dessa missförhållanden. Det andra var att

staten kommit att utöva en alltmer omfattande, reglerande

och understödjande verksamhet, varför behov hade

uppstått av en vidgad och mer ingående kännedom om det

vid varje tillfälle aktuella läget på arbetsmarknaden. För att

kunna tillgodose detta behov ansågs det önskvärt att samla

förmedlingsverksamheten på så få händer som möjligt

(prop. 1935:83 s. 22 f.).

Det första av dessa skäl torde i dag närmast vara av

historiskt intresse. Framväxandet av starka fackliga

organisationer och en omfattande arbetsrättslig- och social

skyddslagstiftning är i dag tillräckliga garantier för att

missförhållanden av de slag som förelåg vid tiden för 1935

års lag inte skall behöva uppkomma.

Inte heller det andra skälet har någon större relevans. I

dag finns en väl utbyggd offentlig arbetsförmedling. Med

stigande arbetslöshet kommer arbetsförmedlingens insatser

att bli ännu viktigare. Om man upprätthåller förbudet mot

fristående arbetsförmedlingar begränsas de tillgängliga

resurserna till den av staten finansierade förmedlingen. Det

finns anledning att ställa sig kritisk till detta.

Det finns ingenting som talar för att arbetsförmedling

bedrivs bäst och mest rationellt i form av ett offentligt

monopol. Utvecklingen går mot en allt större efterfrågan på

differentierade tjänster. Här liksom på andra offentliga

områden innebär en ökad mångfald och konkurrens större

flexibilitet och anpassningsförmåga, vilket bör skapa en

totalt sett bättre fungerande arbetsmarknad.

Privata eller andra fristående förmedlingar innebär flera

fördelar. Servicen till såväl arbetssökande som arbetsgivare

skulle kunna förbättras och därmed innebära en stimulans

för de offentliga förmedlingarna. Argumenten för ökad

mångfald och valfrihet inom den offentliga sektorn är

relevanta även på detta område. En avreglering av

arbetsförmedlingsmonopolet skulle vidare stimulera till

ökad tillväxt bland småföretagen och underlätta

nyetableringar inom förmedlingsverksamheten.

3. Förslag

Mot den nu angivna bakgrunden bör

arbetsförmedlingsmonopolet avskaffas. Detta förutsätter

ändringar i den svenska lagstiftningen. Det kan i

sammanhanget övervägas om det över huvud taget krävs

någon särskild lag som reglerar arbetsförmedlingen.

En ändring av principerna för arbetsförmedling kräver

emellertid att Sverige säger upp ILO-konventionen nr 96.

Det är relativt ovanligt att ILO-konventioner sägs upp. Det

är dock ofrånkomligt att utvecklingen i samhället ibland

leder till att bestämmelser, som framstod som progressiva

när de antogs, senare ter sig föråldrade eller t.o.m.

hindrande. Den nu aktuella konventionen är -- utifrån

svenska förhållanden -- ett exempel på detta. Det kan

därför inte uppfattas som ett avsteg från det internationella

samarbetet att konventionen sägs upp med utnyttjande av

den uppsägningsklausul som finns.

Det föreslås därför att regeringen snarast inhämtar

riksdagens godkännande till att ILO-konventionen nr 96

sägs upp.

Sverige är bunden av konventionen under ytterligare ett

år efter det att uppsägningen registrerats hos ILO. Under

denna tid bör en särskild utredning undersöka hur en

avreglering bör genomföras under beaktande av den

offentliga arbetsförmedlingens roll och funktion.

Utredningen bör även lämna förslag till lagändringar.