Regeringens proposition 1990/91:53

om lag om folkbokföringsregister, m.m.

Prop. 1990/91:53

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 25 oktober 1990 för den åtgärd och de ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar Odd[REDACTED_EFTERNAMN]

Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till en lag om de register för folkbokför­ingsverksamheten som fr, o, m, den I juli 1991 skall föras med hjälp av automatisk databehandling (ADB), Ett lokalt register skall finnas för varje lokalt skattekontors verksamhetsområde och ett centralt referensregister för hela riket.

Lagförslaget innehåller bestämmelser om registrens ändamål, register­ansvar, registerinnehåll, terminalåtkomst och utlämnande av uppgifter på ADB-medium samt sökbegrepp m, m,

I propositionen anges också hur arbetsuppgiften att svara för folkbokfö­ringen skall inordnas i skattemyndigheternas organisation, hur de allmän­na försäkringskassorna skall medverka i arbetet med folkbokföringen och hur ADB-stödet för verksamheten skall vara uppbyggt.

1    Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 53

1 Förslag till

Prop. 1990/91:53

Lag om folkbokföringsregister

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § För de ändamål som anges i 2 och 3 §§ skall med hjälp av automatisk

databehandling föras ett lokalt folkbokföringsregister för varje lokalt skat­

tekontors verksamhetsområde och ett centralt referensregister för hela

landet.

Registerändamål

2 §   Ett lokalt folkbokföringsregister får användas för

1.

samordnad registerföring av identifieringsuppgifter för fysiska perso­ner och av andra fölkbokföringsuppgifter,

2.

handläggning.av folkbokföringsärenden som enligt folkbokförings­lagen (1967:198) eller annan lag eller förordning prövas av skattemyndig­heten,

3.

framställning av personbevis och andra registerutdrag,

4.

tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter som myndigheter behö­ver för att fullgöra sin verksamhet,

5.

uttag av folklängder och andra samlingar av uppgifter för förvaring hos statliga arkivmyndigheter,

6.

planering och tillsyn av folkbokföringsverksamheten.

3 § Det centrala referensregistret får användas för ändamål som anges i

2§2, 3, 5och6.

Registeransvar

4

§ Skattemyndigheten i länet är registeransvarig för det eller de lokala folkbokföringsregister som förs inom myndighetens verksamhetsområde.

5

§ Riksskatteverket är registeransvarigt för det centrala referensregi­stret.

Skattemyndigheten i länet är registeransvarig för uppgifter i det centrala referensregistret som avser en person som är eller senast har varit folkbok-förd inom myndighetens verksamhetsområde eller som av myndigheten tilldelats personnummer utan att vara folkbokförd i Sverige.

Registerinnehåll

6 § Ett lokalt folkbokföringsregister får innehålla uppgifter om personer

som är eller har varit folkbokförda inom det verksamhetsområde för vilket

registret förs. För en sådan person får anges

1.

personnummer,

2.

namn,

3.

adress,

4.

folkbokföringsfastighet, folkbokföringsort och folkbokföring under

särskild rubrik,

2

5.

födelsehemort och födelseort,

Prop. 1990/91: 53

6.

medborgarskap,

7.

civilstånd,

8.

make, barn, föräldrar och vårdnadshavare eller annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen och om samban­det är grundat på adoption,

9.

sjömansregistrering,

10.

inflyttning från utlandet,

11.

avregistrering vid

a)

dödsfall och dödförklaring,

b)

utflyttning till utlandet,

c)

obefintlighet,

12.  gravsättning.

För personen får också anges uppgifter som den 30 juni 1991 i enlighet med särskilda bestämmelser är antecknade i en sådan personakt som avses i 16 § folkbokföringskungörelsen (1967:495).

7

§ Det centrala referensregistret får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda i landet eller som annars tilldelats personnummer. För en sådan person får anges personnummer och gmn­den för personnummertilldelningen samt de uppgifter som senast registre­rats enligt 6 § första stycket 2 och 11 med upplysning om det lokala register från vilket uppgifterna har hämtats.

8

§ Ett register enligt denna lag får även innehålla uppgifter om tidpunk­ter för registrerade förhållanden samt de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med registret.

Terminalåtkomst

9 § Inom en skattemyndighet får terminalåtkomst till ett lokalt folkbok­

föringsregister endast finnas hos det lokala skattekontor för vars verksam­

hetsområde registret förs.

10      § Samtliga skattemyndigheter får ha terminalåtkomst till det centrala

referensregistret.

Utlämnande av uppgifter

11 § Uppgifter i ett register enligt denna lag får lämnas ut på medium för automatisk databehandling endast om detta följer av lag eller förordning eller om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har medgett det.

Sökbegrepp

12 § 1 ett lokalt folkbokföringsregister får som sökbegrepp användas uppgifter som avses i 6 § första stycket 1 4 och 6 8 med undantag för uppgift om adoption.

I det centrala referensregistret får som sökbegrepp användas uppgifter som avses i 6 § första stycket 1, 2 och 

II.

Som sökbegrepp i ett register enligt denna lag får också, enligt de

närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som     Prop. 1990/91:53 regeringen bestämmer, användas uppgifter som avses i 8 §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

2 Förslag till

Prop. 1990/91:53

Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)

Härigenom föreskrivs att det i skatteregisterlagen skall införas två nya paragrafer, 1 a och 10 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

la§

Det centrala skatteregistret får också användas för att identifiera en person i ärende som avses i 2§ 2 lagen (1990:000) om folkbokfö­ringsregister.

10a§

Skattemyndigheten får för det än­damål som avses i 1 a§ ha termi­nalåtkomst till uppgifter om person­nummer och namn.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

Finansdepartementet

Prop. 1990/91:53

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 oktober 1990.

Närvarande: statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, Hjelm-Wallén, S. Anders­son,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Lind­qvist, G.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om lag om folkbokföringsregister, m.m.

1 Bakgrund

1.1 Nuvarande folkbokföringsorganisation m. m.

Folkbokföringen sker i dag i två former, som kyrkobokföring och som mantalsskrivning. Kyrkobokföringen äger mm löpande hos pastorsämbe­tena, medan mantalsskrivningen äger mm årligen och ombesörjs av en lokal skattemyndighet (fr, o, m, den 1 januari 1991 ett lokalt skattekontor). I Stockholms och Göteborgs kommuner svarar de lokala skattekontoren även för den del av den löpande folkbokföringen som avser bosättningen.

I betänkandet (SOU 1990:50) Ny folkbokföringslag har 1983 års folk­bokföringskommitté föreslagit att mantalsskrivningen skall avskaffas och att mantalsskrivning och kyrkobokföring skall ersättas med ett enhetligt begrepp folkbokföring. Betänkandet bereds efter remissbehandling för närvarande i finansdepartementet. Jag avser att under våren 1991 föreslå regeringen att lägga fram en lagrådsremiss med förslag om en ny folkbokfö­ringslag. Förslaget kommer att bygga på folkbokföringskommitténs slutbe­tänkande. Redan nu kan sägas att jag avser att följa kommitténs förslag när det gäller frågan om att begreppen kyrkobokföring och mantalsskrivning skall ersättas med begreppet folkbokföring. På gmnd härav använder jag i förevarande proposition genomgående begreppet folkbokföring i den bety­delse som folkbokföringskommittén angett, nämligen som ett enhetligt begrepp för den registrering av befolkningen som utförs i det borgerliga samhällets regi.

Inom kyrkobokföringen antecknas uppgifter om bl.a. födelse, namn, bosättning och familjerelationer samt vissa uppgifter av rent kyrklig natur såsom dop och konfirmation. Anteckningarna görs fortlöpande i kyrko­böcker och andra register som förs för varje församling av svenska kyrkan.

Riksskatteverket är central förvaltningsmyndighet och länsskattemyn­digheten (fr.o.m. den 1 januari 1991 skattemyndigheten) regional förvalt­ningsmyndighet för frågor om folkbokföring, i den mån annat inte följer av särskilda föreskrifter. Länsskattemyndigheten för med hjälp av automatisk databehandling (ADB) regionala register över befolkningen i länet.

Domkapitlet har inom stiftet tillsyn över pastorsämbetenas befattning    Prop. 1990/91:53 med folkbokföringen och biträds därvid av minst en kyrkobokföringsin­spektör, som utses av regeringen, Riksskatteverket utfärdar instmktion för kyrkobokföringsinspektörerna.

1.2 Principbeslutet om en ny organisation

Den 28 oktober 1987 fattade riksdagen beslut om en ny organisation för folkbokföringen (prop, 1986/87:158, SkU 1987/88:2, rskr, 2). 1 proposi­tionen föreslogs att ansvaret för den nya folkbokföringen skulle föras över från pastorsämbetena till de lokala skattemyndigheterna. Riksdagen före­slogs ta ställning till de principiella riktlinjerna för den nya organisationen. En kommitté avsågs bli tillkallad för att lämna förslag till hur den nya organisationen närmare borde utformas. Omorganisationen skulle enligt förslaget genomföras den I juli 1991.

Riksdagens beslut avviker i ett avseende från vad som föreslagits i propositionen. 1 skatteutskottets betänkande uttalades nämligen, att de allmänna försäkringskassorna borde integreras i folkbokföringsarbetet. 1 betänkandet angavs vidare i stora drag hur försäkringskassorna' skulle kunna medverka i arbetet (bet. s. 10 O- Utskottet, vars hemställan bifallits av riksdagen, utgick från att den kommande folkbokföringsorganisationen kunde utformas på détsätt som skisserats. Oin det under det kommande utredningsarbetet skulle visa sig svårt att uppfylla:denna fömtsättning i. praktiken kunde frågorna givetvis tas upp på nytt i samband med kom­mande ställningstaganden till organisationskommitténs förslag.

1.3 Organisationskommittén för folkbokföringen

Genom beslut den 18 febmari 1988 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdfagatt utarbeta förslag till genomförande av en ny organisation för folkbokföringen. Kom­mittén påbörjade sitt arbete i mars 1988.

I delbetänkandet (SOU 1990:18) Lag om folkbokföringsregister m.m. redovisar kommittén, förutom ett förslag till registerlag, överväganden och; förslag rörande folkbokföringens organisatoriska inordnande i skatteför­valtningen, försäkringskassornas medverkan, nytt ADB-stöd samt integri­tets- och sekretessfrågor som uppkommer som en följd av förslagen till datorisering och omorganisation. En sammanfattning av kommitténs för--slag bör fogas som bilaga 1 till protokollet i detta ärende. Kommitténs författningsförslag bör fogas som bilaga 2 till protokollet.

En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över betänkan­det bör fogas som bilaga 3 till protokollet. En sammanställning av remiss­yttrandena har upprättats inom finansdepartementet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 1487/1990).

Regeringen beslutade den 18 oktober 1990'att inhämta lagrådets yttran­de över de lagförslag som upprättats inom finansdepartementet på grund­val av betänkandet och remissyttrandena. Förslagen bör fogas till proto

kollet i detta ärende som bilaga 4. Lagrådet lämnade förslagen utan erin­ran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet som bilaga 5.

Datainspektionen har den 25 oktober 1990 avlämnat ett yttrande enligt 2 a§ datalagen (1973:289), Yurandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 6.

Jag avser nu att ta upp frågan om lagstiftning med anledning av vad jag nu redogjort för.

Här vill jag också nämna att man inom svenska kyrkans centralstyrelse har upprättat en promemoria, lag om församlingsregister m.m., med förslag rörande de framtida särskilda kyrkliga register som behövs. Prome­morian har den 11 juni 1990 getts in till regeringen. Promemorian har remitterats och fått ett blandat mottagande. Förslaget övervägs för närva­rande. Jag har i denna fråga samrått med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN].

Prop. 1990/91:53

2 Organisatoriska frågor

2.1 Folkbokföringen i skatteförvaltningen

Min bedömning: All löpande folkbokföringsverksamhet skall inom skattemyndigheten skötas på lokal nivå.

Beslut i folkbokföringsfrågor skall fattas vid det lokala skattekon­tor inom vars geografiska ansvarsområde den person som beslutet avser är eller senast har varit folkbokförd. 1 flyttningsärenden fattas beslut vid det kontor till vars område inflyttning sker. Samråd bör i vissa fall ske med det kontor från vars område utflyttning skett.

Riksskatteverket skall svara för viss rådgivning till myndigheter­na i folkbokföringsfrågor.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt. Kommittén tar också upp vissa principiella frågor och anför bl.a. att synsättet i fråga om organisationsprinciper, styrformer, administrativa system och ADB-stmk-tur bör vara samordnat mellan verksamheterna folkbokföring och beskatt­ning. Verksamheten skall enligt kommittén bedrivas i en organisation med så liten tjänsteskiktning som möjligt och där all personal i princip kan handlägga alla slags ärenden, 1 inledningsskedet föreslås folkbokförings­verksamheten dock få utgöra en egen organisatorisk grupp inom det lokala skattekontoret.

Remissinstanserna: Bara ett fåtal remissinstanser har uttalat sig särskilt om organisationsfrågorna. Flertalet av dessa tillstyrker förslaget. Ett par remissinstanser anser att folkbokföringsverksamheten så långt möjligt bör hållas skild från skattemyndighetens övriga verksamhet. Enligt statskonto­ret bör detta ske genom att folkbokföringen även i framtiden hålls organi­satoriskt åtskild från beskattningsverksamheten.

Datainspektionen (DI) är kritisk till kommitténs förslag. Enligt Dl inne­bär förslaget, med den organisation för skatteförvaltningen i länen som kommer att gälla fr, o. m. den 1 januari 1991, att skattemyndigheten i länet

blir registeransvarig for samtliga lokala folkbokföringsregister i länet. Med Prop. 1990/91:53 tanke på vad offentlighetsprincipen innebär i fråga om bl, a, möjligheterna att begära massuttag ur registren är en sådan koncentration av folkbokfö­ringsuppgifter enligt DLs mening inte acceptabel från integritetssynpunkt. Den lösning som DI förordar går ut på att ansvaret för folkbokföringen skall ligga på särskilda, lokala folkbokföringsmyndigheter.

Skälen för min bedömning: Efter riksdagsbehandlingen av princippropo­sitionen har regeringens proposition 1989/90:74 om ny taxeringslag m. m. antagits av riksdagen (SkU 32, rskr, 217, SFS 1990:324 m, fl,). Enligt detta beslut skall den nya organisationen i skatteförvaltningen i huvuddrag ha följande utseende. I varie län kommer det att finnas en skattemyndighet. 1 dag är skatteförvaltningen i ett län organiserad i en länsskattemyndighet och i en eller flera lokala skattemyndigheter. De lokala skattemyndigheter­nas geografiska verksamhetsområden kallas fögderier. Den nuvarande in­delningen i fögderier upphör, men på varje ort där det har funnits en lokal skattemyndighet kommer det att finnas ett lokalt skattekontor. Skattekon­toret får ett verksamhetsområde som bestäms till viss eUer vissa kommu­ner eller församlingar.

När den nya organisationen är fullt genomförd kommer merparten av den operativa verksamheten att bedrivas lokalt. Sålunda kommer det lokala skattekontoret att svara för samtliga beskattningsfunktioner, såsom preliminärbeskattning, uppbörd, deklarationsgranskning, omprövning och processföring, i fråga om alla privatpersoner som är bosatta inom kontorets verksamhetsområde och en stor del av företagen. Arbetet kom­mer att bedrivas integrerat beträffande alla skatter och avgifter. Det som nu har sagts innebär att i princip alla beslut på beskattningsområdet som gäller de nu aktuella personerna och företagen kommer att fattas vid det lokala skattekontoret,

Det kommer emellertid också att bildas vissa länsgemensamma enheter, nämligen ett länsskattekontor som skall svara för beskattning av större företag samt specialist- och stödfunktioner i form av en rättsenhet, en administrativ enhet och en ADB-enhet. Jag avser att inom kort återkom­ma till regeringen med förslag till en ny instruktion för skatteförvaltning­en, där organisationen regleras i enlighet med vad jag nu har sagt. Vissa avvikelser från normalorganisationen kan bli aktuella i Stockholms län. Jag avser att i det sammanhanget också lägga fram förslag till bestämmel­ser om skattemyndigheternas och skattekontorens lokalisering samt skatte­kontorens verksamhetsområden.

Folkbokföringsverksamheten i skatteförvaltningens regi bör i enlighet med riksdagens principbeslut skötas på lokal nivå. Beslut i folkbokförings­ärenden bör fattas vid det lokala skattekontor inom vars geografiska an­svarsområde den person som beslutet avser är eller senast har varit folk­bokförd. 1 ärenden om ändrad bosäUning bör beslut dock fattas vid det kontor inom vars område den nya bosättningsorten finns.

Genom förslaget tillgodoses enligt min mening intresset av att skapa en

rak och enkel organisation, med tydliga och enhetliga ansvarsförhållan­

den. En viktig fördel med den föreslagna ordningen är att allmänheten får

endast en kontaktpunkt hos myndigheten i folkbokföringsfrågor. AU den-

9

na finns vid samma kontor som också handhar samtliga beskattningsfrå­gor vad gäller privatpersoner som tillhör kontorets geografiska ansvarsom­råde ser jag som en ytterligare, inte oväsentlig fördel. En annan lösning än att låta folkbokföringsverksamheten ligga på lokal nivå skulle för övrigt enligt min mening strida mot riksdagens principbeslut.

Behovet av materiell styrning och beslutsfattande på länsnivå torde, som kommittén anfört, vara betydligt mindre inom folkbokföringsverk­samheten än när det gäller beskattning. Den rådgivningsverksamhet som behövs blir inte av sådan omfattning att den lämpligen kan spridas över landet och förläggas till exempelvis varje län. En mera ändamålsenlig lösning är att riksskatteverket i vart fall inledningsvis får svara för denna verksamhet.

Vad gäller det organisatoriska förhållandet inom skattekontoret mellan folkbokföring och beskattning vill jag framhålla att jag inte ser några principiella skäl som gör det nödvändigt att i samtliga fall låta gränsdrag­ningen mellan dessa båda verksamhetsgrenar komma till uttryck genom att i organisatoriskt hänseende föra dem till skilda arbetsenheter. Av betydelse för mitt ställningstagande på den här punkten är att jag, som jag strax skall utveckla närmare (avsnitt 4.7) har en syn på frågan om möjlig­heten att mellan de olika skattekontoren i en myndighet begränsa direktåt­komsten till folkbokföringsuppgifterna som skiljer sig från den som Dl har gett uttryck för. 1 praktiken kommer folkbokföringsverksamheten på den större delen av verksamhetsorterna att ha sådan omfattning att det blir naturligt från bl.a. arbetsledningssynpunkt att den, både i inledningsske­det och längre fram, bedrivs i en särskild gmpp. Men det kommer också att finnas exempel på motsatsen. Intresset av att kunna upprätthåUa god service och fullgod kompetens även under semesterperioder eller vid hög sjukfrånvaro etc. kan enligt min mening bara tillgodoses om verksamheten i dessa fall kan bedrivas utan krav på organisatorisk uppdelning.

Prop. 1990/91:53

2.2 Försäkringskassornas medverkan

Min bedömning: De allmänna försäkringskassorna skall medverka i folkbokföringsarbetet genom att lämna information till allmänhe­ten, tillhandahålla blanketter samt hjälpa enskilda med att upprätta anmälningar eller kontrollera anmälningar som dessa har upprättat på egen hand.

Kommitténs forslag: Överensstämmer med mitt.

Kommittén har vid sina överväganden jämfört två alternativ, dels det förordade alternativet som kommittén valt att kalla förmedlingsalterna­tivet, dels ett alternativ med mera omfattande medverkan från försäk­ringskassornas sida som kommittén kallat handläggningsalternativet. I det senare alternativet skulle försäkringskassan bereda och bedöma ärenden som initieras av enskilda genom personligt besök hos en försäkringskassa.

Enligt kommittén har det visat sig att en medverkan som får omfatta

10

beredning och bedömning av folkbokföringsärenden medför betydande Prop. 1990/91:53 nackdelar på olika plan. Kommittén anser bl. a. att handläggningsaltema-tivet medför betydande kompetens- och rättssäkerhetsproblem. Alternati­vet uppfyller vidare inte kravet på en rak och enkel organisation och gör det svårt att undvika dubbelarbete. Båda alternativen innebär enligt kom­mittén god service. Handläggningsaltemativet innebär emellertid risk för att ärenden efter att först ha handlagts hos försäkringskassan måste överfö­ras till skattemyndigheten för vidare handläggning med åtföljande merar-bete, irritation och dröjsmål för den enskilde.

Remissinstanserna: Många av remissinstanserna har uttalat sig om gra­

den av medverkan från försäkringskassornas sida. Vissa remissinstanser

anser att försäkringskassan bör medverka i större utsträckning än vad

kommittén föreslagit, medan några anser att försäkringskassan inte alls

bör medverka i arbetet med folkbokföringen. Åtskilliga remissinstanser

tillstyrker dock kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Till de

senare hör justitiekanslern, som också understryker det angelägna i att

försäkringskassornas formella roll och ansvar klargörs, bl, a. mot bakgmnd

av vad som gäller om skadeståndsrättsligt ansvar för fel eller försummelser

vid myndighetsutövning. Datainspektionen (DI) delar kommitténs upp­

fattning att försäkringskassornas medverkan bör begränsas på föreslaget

sätt. Till gmnd för DLs ställningstagande ligger bl.a, att en mera aktiv

medverkan skulle kunna innebära att försäkringskassorna blir register­

ansvariga för de lokala registren och att ytterligare spridning av folkbokfö­

ringsuppgifterna medför en försämring från integritetssynpunkt, RiksJÖr-

säkringsverket anser att den föreslagna ordningen inte ger tillräckliga fömt­

sättningar för försäkringskassorna att inom folkbokföringen ge den service

till allmänheten som är önskvärd. Enligt verkets mening bör kassorna bl, a,

kunna utfärda personbevis och ha terminalåtkomst till folkbokföringsre­

gistren, Riksskatteverket instämmer i kommitténs slutsats att en medver­

kan av försäkringskassorna inte bör omfatta beredning och beslut i folk­

bokföringsärenden eller utfärdande av personbevis. Verket pekar också på

vissa problem även med den mera begränsade medverkan som kommittén

föreslagit. Riksarkivet har inget att invända mot de sammanfattande slut­

satserna vad gäller kassamedverkan men pekar på att vissa tveksamheter

kan finnas beträffande registreringsskyldighet hos kassorna enligt sekre­

tesslagens (1980:100) bestämmelser. Statskontoret biträder kommitténs

slutsats att det inte finns tillräckliga skäl för att ge försäkringskassan

befogenhet att fatta beslut i folkbokföringsärenden eller utfärda person­

bevis. Vidare anser statskontoret att en renodlad folkbokföringsorganisa­

tion helt inom skatteförvaltningen utan medverkan från försäkringskassan

är att föredra. Riksrevisionsverket delar kommitténs uppfattning att kas­

sornas medverkan bör begränsas på föreslaget sätt. Kammarrätten i Göte­

borg anser att det inte i nuläget förefaller finnas några vinster att uppnå

genom att låta försäkringkassorna engageras i folkbokföringsarbetet, i vart

fall inte utöver vad kommittén föreslagit. Länsrätten i Västmanlands län

pekar på att andelen besöksärenden i folkbokföringen kan väntas minska

och att behovet av närservice för allmänheten inte kommer att göra sig lika

starkt gällande. Länsrätten sätter därför i fråga om det är ekonomiskt

11

försvarbart att över huvud taget låta försäkringskassorna medverka i folk- Prop. 1990/91: 53 bokföringsarbetet. Länsrätten i Västernorrlands län delar kommitténs uppfattning att försäkringskassorna endast bör ha en förmedlande uppgift inom folkbokföringen. Enligt länsrätten är det erfarenhetsmässigt förenat med stora olägenheter inte minst från rättssäkerhetssynpunkt om två myndigheter har att meddela beslut i samma frågor. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund delar kommitténs uppfattning att det inte är lämpligt från integritets- och verksamhetssynpunkt att dela på rollen som handläggarmyndighet inom folkbokföringen. Värnpliktsverket anser att försäkringskassorna skulle kunna ges en mer aktiv uppgift inom folkbokföringen. Arbetsmarknadsstyrelsen anser aitt det finns klara för­delar från försvarssynpunkt om försäkringskassorna har en mer aktiv roll i folkbokföringen. Försäkringskasseförbundet anser att den av kommittén föreslagna ordningen inte ger allmänheten den möjlighet till god service som man har rätt att ställa krav på när det gäller ett samhällsorgan. Förbundet delar inte kommitténs farhågor när det gäller kompetens- och rättssäkerhetsproblem. Landsorganisationen i Sverige ansluter sig i sitt yttrande till de synpunkter som lämnats av Försäkringsanställdas förbund. Förbundet förordar handläggningsalternativet och yrkar avslag på kom­mitténs förslag. En renodlad folkbokföringsorganisation är enligt förbun­det att föredra framför kommitténs förslag. Sveriges släktforskarförbund anser att försäkringskassorna borde ges större uppgifter än vad kommittén tänkt sig.

Skälen för min bedömning: I likhet med flera av remissinstanserna anser jag att en medverkan från försäkringskassornas sida i folkbokföringsarbe­tet som även innefattar beredning och bedömning av ärenden medför betydande oklarheter i fråga om kompetens och ansvar för de inblandade myndigheterna. Nackdelarna med detta från bl. a. rättssäkerhetssynpunkt är enligt min mening så stora att handläggningsalternativet inte bör över­vägas vidare. Till detta kommer att det med all sannolikhet också skulle innebära betydande nackdelar från effektivitetssynpunkt.

Jag ansluter mig också till kommitténs bedömning att en mera omfattan­de medverkan från försäkringskassans sida än den som kommittén föresla­git inte behövs för att man i den nya folkbokföringsorganisationen skall kunna ge allmänheten en god service. Jag vill i det här sammanhanget särskilt peka på att man hos de lokala skattekontoren kommer att vara tillgänglig för att besvara förfrågningar och ha kompetens att bedöma alla förekommande folkbokföringsfrågor under kontorstid alla arbetsdagar. Genom att man även har tillgång till försäkringskassornas nät av lokalkon­tor för den typ av service som kommittén har föreslagit, och som främst blir av betydelse när det finns skäl för ett personligt besök, är det enligt min mening väl sörjt för servicen till allmänheten på folkbokföringsområ­det.

Vad gäller utfärdande av personbevis har kommittén anfört att använd­

ningen av sådana bevis kan komma att minska kraftigt i framtiden. Be­

ställning kan, som kommittén påpekar, göras enkelt och snabbt och kräver

aldrig personlig inställelse av beställaren. Frågan om den framtida använd­

ningen av personbevis utreds för närvarande. Jag är inte beredd att nu göra

12

någon närmare bedömning av vilka möjligheter det finns att minska användningen i framtiden. Så mycket är dock klart att det finns åtskilliga ärendetyper där det i dag fordras personbevis och där detta bör gå att ersätta med mera rationella metoder för att hämta in information. Redan på grund av vad som nu har anförts anser jag inte att det finns anledning att göra det möjligt för försäkringskassan att utfärda personbevis.

Det kan vidare nämnas att det, för att försäkringskassorna skulle kunna utfärda personbevis, i praktiken skulle krävas att kassorna har terminalåt­komst till de lokala folkbokföringsregistren. I likhet med flera remissin­stanser anser jag att detta skulle föra med sig nackdelar från integritetssyn­punkt som inte bör godtas. Som jag kommer att utveckla närmare i det följande anser jag att terminalåtkomsten även för skattemyndigheternas del bör vara mera begränsad än vad kommittén har föreslagit Ofr avsnitt 4.7). Jag är mot bakgmnd av vad som nu har sagts inte beredd att föreslå att försäkringskassorna får terminalåtkomst till de lokala folkbokföringsre­gistren. Det kan nämnas att sådan åtkomst av tekniska skäl under alla förhållanden inte skulle bli aktuell förrän några år efter genomförandet av den nya organisationen.

Prop. 1990/91:53

3 ADB-stöd för folkbokföringen

Mitt förslag: Samtliga folkbokföringsuppgifter skall lagras med hjälp av ADB. Det skall föras ett lokalt register för varje lokalt skattekontors verksamhetsområde.

Registren skall föras med hjälp av lokalt eller regionalt placerade datorer. Flera lokala skattekontor kan i vissa fall komma att föra sina register med hjälp av samma dator. Även i dessa fall kommer det emellertid att vara fråga om lokalt avgränsade register, över vilka bara resp. lokala skattekontor kan förfoga.

De uppgifter som är nödvändiga för att ta reda på var uppgifter om en person finns i ett lokalt register skall lagras i ett centralt referensregister som förs med hjälp av en centralt placerad dator.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén har dock föreslagit att det centrala registret skall vara såväl ett referens-som aviseringsregister.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har uttalat sig i frågan har tillstyrkt kommitténs förslag eller lämnat det utan erinran. Justitiekanslern har inte någon erinran mot de principiella utgångspunk­terna för kommitténs förslag när det gäller behandlingen av integritetsfrå­gor i samband med den utökade användningen av ADB, men pekar på vissa konsekvenser vad gäller statens skadeståndsrättsliga ansvar. Datain­spektionen (Dl) pekar på en rad frågor som hänger samman med integri­tetsskyddet. Jag återkommer till DLs synpunkter när jag i det följande kommenterar förslaget till registerlag (se bl. a. avsnitt 4.7). Postverket delar

13

uppfattningen att folkbokföringen bör datoriseras även på lokal nivå. Prop. 1990/91:53 Statskontoret konstaterar att förslaget till datorstruktur ligger i linje med de intentioner som kommit till uttryck i skatteförvaltningens ADB-strate-gi. Den föreslagna lokaldatorlösningen i UNIX-miljö följer statskontorets rekommendationer om en öppen, standardiserad utvecklingsmiljö och standardiserad kommunikation. Några remissinstanser, bland dessa läns­rätten i Västmanlands län och juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet understryker särskilt vikten av att säkerhetsaspekterna blir tillräckligt beaktade vid en utökad användning av ADB. Sveriges släktfors­karförbund tillstyrker den snabba och omfattande datoriseringen men uttrycker viss oro med anledning av att förberedelsetiden enligt förbundets mening är kort. Svenskt biografiskt lexikon framhåller bl.a. betydelsen av att folkbokföringsuppgiftema bevaras på ett säkert och tillgängligt sätt.

Skälen för mitt förslag: Huvuddragen i den föreslagna datoriseringen av folkbokföringen har varit föremål för riksdagens bedömning i samband med den slutliga behandlingen av årets budgetförslag (prop. 1989/90:150, SkU33, rskr. 355). Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag och anvisat medel för genomförandet av reformen, bl. a. vad gäller datoriseringen. Jag vill nu något närmare utveckla skälen för regeringens ställningstagande.

Redan i dag finns ett regionalt personredovisningssystem, som bygger på användningen av ADB hos länsskattemyndigheten (länsregistren). Syftet med detta system är främst att utgöra undertag för en omfattande avisering av folkbokföringsuppgifter som sker till andra personregister. Länsregi­stren innehåller vissa av de uppgifter som i dagens system också finns registrerade på konventionellt sätt i kyrkoböckerna. Inrapporteringen sker på formulär som sedan dataregistreras. Registreringen sker alltså i flera led varvid det finns risk för felregistrering som kan få till följd att de konven­tionella registren, kyrkoböckerna, inte stämmer överens med de datorba-serade registren, länsregistren.

Effektivitets- och serviceskäl talar för att man i samband med genomfö­randet av en ny organisation också bör gå över till helt datorbaserad registerföring.

Vad gäller datorkraftsstmkturen har kommittén närmare studerat och redovisat flera olika alternativ från bl.a. effektivitets-, integritets-, sårbar­hets- och säkerhetssynpunkt. 1 likhet med kommittén har regeringen gjort bedömningen att den förordade lösningen innebär betydande fördelar från bl.a. följande synpunkter. Med datorkraften förlagd nära den operativa verksamheten är det lättare att ta ett samlat ansvar för att driva verksam­heten mot uppställda mål. Genom att sprida datorkraften gör man det också lättare att bygga upp en ökad kompetens i ADB-frågor ute på myndigheterna. Från integritetssynpunkt är det väsentligt att den historis­ka informationen om folkbokförda personer lagras och hanteras bara på lokal nivå. Genom att registren förs med hjälp av i princip lokalt placerade datorer minskar vidare sårbarheten i katastrofsituationer.

Det har visat sig att det funnits behov av att ytterligare utreda vissa

frågor om bl. a. sårbarhet, säkerhet och beredskapsplanering vid datorise­

rad registerföring inom folkbokföringen. Kommittén har låtit föranstalta

14

om en sådan utredning i samarbete med överstyrelsen för civil beredskap. Utredningsarbetet om beredskapsplaneringen inom folkbokföringen har redovisats i en skrivelse till regeringen den 6 september 1990. Utredningen visar ett antal åtgärder som nu behöver genomföras för att ADB-stödet för folkbokföringen skall kunna utformas så att sårbarhets- och säkerhetsas­pekterna under beredskap blir beaktade på ett tillfredsställande sätt. Ut­redningen har remitterats till överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB). ÖCB delar de synpunkter som framförs i utredningen. Inom riksskattever­ket görs för närvarande också säkerhetsanalyser för situationer när det inte råder beredskapsförhållanden. Rutiner tas fram så att man skall kunna sköta verksamheten även vid störningar i ADB-driften. Arbetet sker i enlighet med riktlinjerna i förordningen (1989:29) om säkerhetsanalyser av statliga myndigheters ADB-system och skall vara klart till driftstarten den 1 juli 1991. Jag vill framhålla att det är särskilt viktigt att ADB-stödet för folkbokföringen utformas så att säkerhetsaspekterna blir beaktade på ett fullt tillfredsställande sätt. Det gäller både under normala förhållanden och under beredskap.

I den nya organisationen bör alltså nuvarande manuella register ersättas av ADB-förda register, ett för varje skattekontors verksamhetsområde. Funktionen att förse myndigheter och andra med folkbokföringsuppgifter bör enligt kommitténs förslag utövas från ett centralt referens- och avise­ringsregister. Av skäl som jag utvecklar närmare i det följande (avsnitt 4.3) lägger jag emellertid inte nu fram något förslag till centralt aviseringsregis­ter. Aviseringsverksamheten får tills vidare ske som i dag via länsregistren och riksaviseringsbandet. Däremot förordar jag att ett centralt referensre­gister skall inrättas, som en stödfunktion till de lokala registren.

1 sammanhanget kan nämnas att kostnaderna för att genomföra omorga­nisationen av folkbokföringen har behandlats i årets kompletteringspropo­sition (prop. 1989/90:150 bil. 4). Frågan om medelsbehov för driften av den nya organisationen avser jag att ta upp i 1991 års budgetproposition.

Prop. 1990/91:53

4 Författningsreglering 4.1 Registerlag

Mitt förslag: Folkbokföringsverksamhetens registerfrågor skall reg­leras i en särskild lag om folkbokföringsregister.

Kommitténs forslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna har övertag tillstyrkt förslaget.

Skälen för mitt förslag: Inom folkbokföringsverksamheten skall med hjälp av ADB föras register över hela befolkningen. Det är många olika uppgifter som måste registreras. Som exempel på uppgifter som kan upp­fattas som integritetskänsliga kan nämnas uppgifter om familjerelationer, om ett familjesamband är biologiskt eller grundas på adoption eller om medborgarskap.

15

Registren blir personregister enligt 1 § datalagen (1973:289). Dess be­stämmelser till skydd mot att registrerade personers integritet kränks blir tillämpliga. Skyddet för de enskilda kan emellertid förstärkas genom att man i en särskild registerlag för folkbokföringen lägger fast huvuddragen för ADB-registreringen.

I registerlagen bör, som kommittén föreslagit, regleras frågor som direkt hänger samman med den personliga integriteten. I lagen bör därför finnas bestämmelser om registerändamål, registeransvar, registerinnehåll, termi­nalåtkomst, uppgiftslämnande och sökmöjligheter.

Det finns också behov av föreskrifter som kan komplettera lagen. Bl. a. bör föreskrifter ges i en förordning. Kommittén fortsätter nu också sitt arbete med att utarbeta förslag till en förordning om folkbokföringsregis­ter. Vidare avses genom förordning en reglering ske bl.a. av de längder med folkbokföringsuppgifter som skall tas ut med vissa tidsintervall för överföring till arkivmyndigheter. Jag avser att senare återkomma till rege­ringen med förslag i dessa delar.

Kommittén föreslår i betänkandet att diarieföringen inom den framtida folkbokföringen skall ske med hjälp av ADB, Kommittén anför bl, a, följande. Även diarierna kommer att utgöra personregister enligt data­lagen och kommer på olika sätt att samverka med folkbokföringsregistren, Diarierna kommer att innehålla fler typer av uppgifter än vad som är normalt för diarier, men ändå ett begränsat antal uppgifter som direkt rör personliga förhållanden, Diarierna kommer därigenom att vara mindre integritetskänsliga än folkbokföringsregistren. Kommittén anser att regle­ringen av diarierna därför kan ske på en lägre nivå än vad som gäller beträffande själva registren och avser att behandla diarierna i sitt nästa betänkande.

Mot bakgrund av det nyss sagda behandlar jag inte nu frågan om diarierna utan avvaktar kommitténs ställningstagande. Jag räknar med att senare återkomma till regeringen också i den här frågan.

Prop. 1990/91:53

4.2 Registerändamål för de lokala folkbokföringsregistren

Mitt förslag: Det lokala folkbokföringsregistret får användas i skat­temyndigheternas folkbokförings verksamhet för samordnad regis­terföring av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av and­ra folkbokföringsuppgifter samt för handläggning av ärenden enligt folkbokföringsförfattningarna eller andra författningar.

Ett annat användningsområde får vara framställning av person­bevis och tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter som myn­digheter behöver för sin verksamhet samt framställning av folkläng­der och andra längder för förvaring hos statliga arkivmyndigheter.

Registret får dessutom användas för planering och tillsyn av folk­bokföringsverksamheten.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i stora delar med mitt.

16

Remissinstanserna: Förslaget har i allmänhet läm.nats utan erinran, Sve- Prop. 1990/91: 53 riges Advokatsamfund anför att alla ändamål skall vara noggrant angivna och menar att några ändamålsbeskrivningar är alltför vida. Detta gäller bl.a. användningsområdet "annat uppgiftslärnnande". Samfundet anser vidare att det bör anges att de verksamheter för vilka registret får användas endast är sådana som är angivna i lag. Detta för att undvika att ändamålet "uppföljning och kontroll av folkbokföringsverksamheten" blir ett för vitt tillämpningsområde.

Skälen för mitt förslag: För att förhindra otillbörligt intrång i registrera­de personers integritet måste i lag anges ändamålen för registren. Genom en sådan ändamålsbeskrivning ges ramen för registrens användning och innehåll. Enligt datalagen (7 §) gäller bl.a. att inga andra uppgifter får registreras i ett personregister än som står i överensstämmelse med regi­strets ändamål.

Ändamålen med de lokala folkbokföringsregistren styrs i första hand av folkbokföringens funktion och folkbokföringsmyndigheternas åligganden. En väsentlig funktion är att tillgodose behovet av basuppgifter på många samhällsområden. Sedan länge ligger uppgifterna från folkbokföringen till grund för flera viktiga rättsförhållanden såsom rösträtt, skattskyldighet och skolplikt. För administrationen av det omfattande system av regler som avser att garantera medborgarna ekonomisk och social trygghet krävs också uppgifter från folkbokföringen om de förhållanden, t.ex. att en person är folkbokförd i Sverige, som grundar rätt till olika förmåner. För forskningen är folkbokföringsuppgifter ofta av grundläggande betydelse. Även bl. a. värnpliktsverket och statistiska centralbyrån får de för verk­samheten nödvändiga basuppgifterna om befolkningen från folkbokföring­en.

Inom folkbokföringsverksamheten registreras således uppgifter som på olika sätt har betydelse i samhället. Vilka uppgifter det rör sig om följer av särskilda bestämmelser som främst återfinns i folkbokföringslagen (1967:198) och folkbokföringskungörelsen (1967:495). Men även många andra författningar, bl.a. namnlagen (1982:670) och föräldrabalken, inne­håller bestämmelser om uppgiftsskyldighet till folkbokföringsmyndighe­ten.

Grunden för de uppgifter som registreras utgörs i allmänhet av beslut av folkbokföringsmyndigheten, i regel föranledda av anmälningar från enskil­da. En huvuduppgift är att pröva var en person skall anses bosatt och inte sällan om en person skall anses bosatt i Sverige. Bland andra beslut inom folkbokföringsverksamheten kan nämnas beslut om namn enligt namn­lagen och om gemensam vårdnad av barn enligt föräldrabalken samt prövning av äktenskapshinder enligt äktenskapsbalken. Det nya lokala registret bör användas vid denna verksamhet och således vid myndighe­tens handläggning av ärenden om folkbokföring och för att dokumentera besluten.

1 nu nämnda fall kommer registren inte bara att ha en samordnande

funktion utan också att vara ett hjälpmedel vid prövningen av olika

folkbokföringsärenden. Registrens samordnande funktion, där syftet är att

i fråga om ett flertal samhällsområden kunna tillhandahålla basuppgifter,

17

2   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 53

fömtsätter att registren också förses med uppgifter som visserligen är av Prop. 1990/91:53 betydelse för folkbokföringen men där det bakomliggande beslutet har meddelats av en annan myndighet än folkbokföringsmyndigheten. Det rör sig då om uppgifter som har sin gmnd i anmälningar eller underrättelser som lämnas av myndigheter för registrering hos folkbokföringsmyndighe­ten enligt särskilda bestämmelser därom. En underrättelse från en myndig­het föranleds oftast av att denna fattat ett materiellt beslut, t. ex. rörande civilstånd eller medborgarskap. För närvarande sker anmälningar och underrättelser av angivet slag normalt till pastorsämbetet medan de i framtiden kommer att fullgöras till skattemyndigheten i dess egenskap av folkbokföringsmyndighet.

Slutligen bör de lokala registren också få användas för planering, upp­följning och annan tillsyn inom folkbokföringsverksamheten såväl i admi­nistrativt som materiellt hänseende. Administrativt kan uppföljning göras bl. a. för att undersöka handläggningstider. Materiella undersökningar kan göras för att upprätthålla kvalitén på de registrerade uppgifterna.

När det gäller författningsregleringen av registerändamålet bör den en­ligt min mening mera än enligt kommitténs förslag lägga tonvikt på regi­strets samordnande funktion. 1 bestämmelsen om registerändamål bör därför inledningsvis anges att ett lokalt folkbokföringsregister får använ­das för samordnad registerföring av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter.

Ändamålsbeskrivningen bör också omfatta registrens användning vid ärendehandläggningen inom folkbokföringen. För min del anser jag att beskrivningen med fördel kan begränsas till att avse ärenden enligt folk­bokföringslagen och utan att de anges särskilt andra författningar.

Funktionen att förse olika användare med folkbokföringsuppgifter hänger samman med det nämnda ändamålet att ett register får användas för samordnad registerföring av identifieringsuppgifter och andra folkbok­föringsuppgifter. Men även själva uppgiftslämnandet bör anges. Detta kommer att bestå i framställning av personbevis och andra registerutdrag och i tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter som myndigheter behö­ver för att fullgöra sin verksamhet.

Som ändamål bör också anges registrens användning för planering och tillsyn av folkbokföringsverksamheten.

I registerlagen har bestämmelserna om registerändamål för ett lokalt register tagits in i 2 §.

4.3 Registerändamål för det centrala referensregistret

Mitt förslag: Det centrala referensregistret får användas för hand­läggning av ärenden enligt folkbokföringsförfattningarna eller andra författningar, för framställning av personbevis och uttag av längder samt för planering och tillsyn av folkbokföringsverksamheten.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt såvitt gäller

referensregistret. Dämtöver föreslår kommittén att ett centralt aviserings-     Prop. 1990/91:53 register skall inrättas vilket skaU få användas för aktualisering, komplette­ring och kontroll av andra personregister och annat uppgiftslämnande. Aviseringsregistret skall i första hand användas för att tillgodose samhäl­lets behov av basuppgifter.

Remissinstanserna: Datainspektionen anför bl.a. att aviseringsregistret och aviseringsverksamheten bör regleras separat från folkbokföringsverk­samheten. Vidare anser datainspektionen att förhållandet till statens per­son- och adressregister, SPAR, bör belysas närmare. Enligt riksskatteverket bör det centrala referens- och aviseringsregistret innehålla vissa typer av uppgifter utöver dem som kommittén har föreslagit. Riksrevisionsverket ifrågasätter om det behövs ett centralt register, eftersom gmndläggande personuppgifter är tillgängliga genom det centrala skatteregistret. Statistis­ka centralbyrån och rikspolisstyrelsen anför bl. a. att det är önskvärt att man får terminalåtkomst till det centrala registret.

Skälen för mitt förslag: Till att börja med kan konstateras att den väsentliga registerfunktionen att förse olika användare med gmndläggande folkbokföringsuppgifter även några år efter den 1 juli 1991 måste fullgöras med hjälp av de nuvarande länsregistren och riksaviseringsbandet. Under de närmaste åren kommer nämligen de nödvändiga ADB-systemen som behövs för att för det ändamålet inrätta ett nytt centralt register med snabbare aktualisering och större tillföriitlighet än det nuvarande att sak­nas. Med hänsyn härtill bör ett ställningstagande till ett centralt aviserings­register anstå. Ytterligare utredningsarbete bör då kunna ha ägnats åt frågan. Jag lägger alltså inte nu fram något förslag om att ett nytt centralt register skall användas till aviseringsverksamhet. 1 samband med det fort­satta utredningsarbetet vad gäller ett förbättrat aviseringsregister bör även frågor som hänger samman med kopplingen till statens person- och adress­register, SPAR, kunna utredas närmare.

För närvarande bör alltså frågan om ett centralt register begränsas i

huvudsak till de krav som ställs på den egentliga folkbokföringsverksam­

heten. Därvid måste framhållas att fömtsättningarna för inrättandet och

förandet av ett centralt register hänger nära samman med vilka restriktio­

ner som skall gälla för terminalåtkomsten till de lokala registren. Dessa

register avses somjag redan nämnt och som jag återkommer till i avsnitt

4.7 få en mycket stark lokal prägel, bl.a. skall det finnas terminalåt­

komst till ett visst register endast inom det verksamhetsområde som

registret omfattar. Ett lokalt register måste därför kompletteras med ett

register utan motsvarande snäva geografiska avgränsning. Det behövs ett

centralt register med vissa grundläggande referensuppgifter som alla folk­

bokföringsmyndigheter har tillgång till så att ett ärende som berör mer än

ett lokalt skattekontor kan handläggas så smidigt som möjligt och på ett

riktigt sätt. Bl. a. måste dubbelregistrering självfallet undvikas. Referensre­

gistret skall framför allt användas för att lokalisera personer som är folk­

bokförda utanför skattekontorets verksamhetsområde, t. ex. när ett med­

delande om flyttning kommer in. Med hjälp av ett register som omfattar

hela befolkningen kan det skattekontor hos vilket fråga om inflyttning

uppkommit, upplysas om nuvarande folkbokföringsort och genom att

19

vända sig till aktuellt skattekontor från dettas register få del av de uppgif­ter som behövs för att pröva den väckta frågan om folkbokföring. Det kan vidare finnas behov av att genom referensregistret kunna lokalisera perso­ner som avlidit eller av annan anledning inte längre är folkbokförda i landet.

Referensregistret behöver också användas vid tilldelningen av person­nummer. För närvarande fastställs personnummer antingen av lokal skat­temyndighet, länsskattemyndighet eller av riksskatteverket, beroende på orsaken till personnummertilldelningen. Personnummer tilldelas i första hand i samband med beslut om folkbokföring men exempelvis också då en person som inte är folkbokförd registreras som skattskyldig. Det finns redan i dag ett centralt personnummerregister som förs med tillstånd av datainspektionen. Detta register avses inom några år bli ersatt av ett system med personnummertilldelning från det centrala referensregistret.

1 många ärenden behöver skattekontoret ta del av information även rörande personer som inte är folkbokförda inom det egna verksamhetsom­rådet. I några fall, t. ex. i vissa namnärenden, kan den information som kontoret har rätt att ta del av i det centrala registret vara tillräcklig för ärendehandläggningen. Det blir också möjligt att utfärda vissa typer av personbevis med tillgång till den begränsade information som finns i referensregistret.

Ett annat användningsområde för det centrala registret bör, i likhet med vad som angetts för de lokala registren, vara uttag av längder samt plane­ring och tillsyn av folkbokföringsverksamheten.

Bestämmelser om det centrala referensregistrets ändamål bör bilda en särskild paragraf, 3 §, i den föreslagna lagen.

Prop. 1990/91:53

4.4 Registeransvar

Mitt förslag: Skattemyndigheten i länet är registeransvarig för de lokala folkbokföringsregister som förs i länet.

Riksskatteverket är registeransvarigt för det centrala referensre­gistret. Skattemyndigheten i länet är registeransvarig för de uppgif­ter i det centrala referensregistret som härrör från ett lokalt register i länet.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig sär­skilt om registeransvaret. Riksrevisionsverket anför att det kan diskuteras om den lösning som kommittén har valt, nämligen att låta terminalåt­komst och registeransvar ha samma begränsning, är den från integritets­synpunkt bästa. Verket erinrar om att man inom socialförsäkringen har ett system där åtkomst till vissa uppgifter endast medges inom lokalkontors-området, som omfattar en kommun eller del därav, och inte inom hela kassaområdet, som vanligen omfattar ett län. Riksskatteverket (RSV) på­pekar att skattemyndigheten tillför det centrala referensregistret uppgifter

20

från det lokala folkbokföringsregistret men dämtöver också uppgifter om     Prop. 1990/91: 53 personer som tilldelats personnummer utan att ha varit folkbokförda, dvs. sådana som avses i lagförslagets 7 § tredje stycke. Enligt riksskatteverkets mening bör skattemyndighetens registeransvar gälla även sådana personer.

Skälen för mitt förslag: I I § datalagen anges att med registeransvarig avses den för vars verksamhet personregister förs, om han förfogar över registret. Den som kan påverka registrets innehåll anses förfoga över registret. Detsamma torde gälla den som kan överföra innehållet till läsbar form.

Med registeransvaret följer en rad skyldigheter enligt 714§§ data­lagen. Bl.a. skall den registeransvarige ha en aktuell förteckning över de personregister som han är ansvarig för. Vidare har han en ovillkorlig skyldighet att rätta en oriktig eller missvisande uppgift.

Ett lokalt folkbokföringsregister skall föras för skattemyndighetens folk­bokföringsverksamhet inom ett lokalt skattekontors verksamhetsområde, och registerinnehållet skall kunna påverkas endast av skattemyndigheten. Av datalagen får därmed anses följa att skattemyndigheten i länet har registeransvaret. Det kan emellertid göras gällande att ansvaret bör ligga på det lokala skattekontoret med hänsyn till att registret är avgränsat till att omfatta personer som hör till kontorets verksamhetsområde. Ett ytter­ligare skäl för en sådan ståndpunkt kan vara att som jag senare be­handlar närmare de olika skattekontoren inom en och samma skatte­myndighet inte skall ha terminalåtkomst till varandras register.

Enligt min mening bör avgörande vikt i den här frågan fästas vid att ett lokalt skattekontor inte är en egen myndighet utan ingår i skattemyndighe­ten i länet och att, som datainspektionen framhållit, det hittills inte före­kommit annat än att registeransvaret i det allmännas verksamhet har kopplats till myndighetsbegreppet. Skattemyndigheten bör alltså ha regis­teransvaret för de lokala folkbokföringsregister som förs inom länet. En annan sak är att det inom skattemyndigheten, genom arbetsordningar eller på annat sätt, kan ske en delegation av beslutanderätten i registerfrågor till lämplig nivå såsom till viss tjänsteman vid det aktuella lokala kontoret. Besluten fattas i myndighetens namn.

Att skattemyndigheten kommer att ha registeransvaret innebär bl. a. att den skall kunna påverka innehållet i alla lokala register i länet. Detta innebär dock inte att registerinnehållet måste kunna påverkas från alla lokaler eller verksamhetsställen som myndigheten har. Som tidigare nämnts skall ju ett register föras för ett lokalt skattekontors verksamhets­område med åtföljande begränsningar i fråga om de personer för vilka uppgifter får registreras. Ett lokalt register skall alltså bara kunna påverkas vid det lokala skattekontoret.

Det centrala referensregistret skall användas i skattemyndigheternas

fblkbokföringsverksamhet, t, ex, för att lokalisera personer som är folkbok­

förda utanför skattemyndighetens verksamhetsområde. Registret skall för­

ses med uppgifter från de lokala registren. Även i fråga om det centrala

registret följer i och för sig redan av datalagen att skattemyndigheten i

länet blir registeransvarig för de uppgifter som härrör från de egna lokala

registren. Här tillkommer emellertid att referensregistret också skall få

21

användas för den planering och tillsyn av folkbokföringsverksamheten som ankommer på RSV i egenskap av centralmyndighet för folkbokföring­en. Vidare kommer RSV att ha hand om driften av registret. RSV bör därför ha registeransvar för det centrala referensregistret i dess helhet. Detta innebär att det blir ett delat registeransvar, något som tillämpas också i fråga om bl. a. det centrala skatteregistret enligt skatteregisteriagen (1980:343) och utsökningsregistret enligt utsökningsregisterlagen (1986:617).

Datainspektionen har i sitt yttrande enligt 2 a § datalagen avstyrkt att riksskatteverket åläggs registeransvar för det centrala referensregistret. Jag vill därför nämna att riksskatteverkets befattning med registret främst hänger samman med verkets övergripande ansvar för verksamheten, där en uppgift blir att se till att det centrala registret förs på ett enhetligt sätt mot bakgmnd av att det kommer att tillföras uppgifter från ett betydande antal lokala register. Enligt min mening torde det av datalagen följa att även RSV får anses förfoga över registret och därmed ha registeransvaret för det centrala registret (jfr. prop. 1973:33 s. 76 och 119). Frågan bör emellertid regleras särskilt.

På gmnd av vad jag nu sagt anser jag att uttryckliga bestämmelser om registeransvaret bör tas in i lag. De bör tas in i 4 och 5 §§ registerlagen.

Prop. 1990/91:53

4.5 De lokala registrens innehåll

Mitt förslag: Ett lokalt folkbokföringsregister får innehålla uppgifter om den som är eller har varit folkbokförd inom det verksamhetsom­råde för vilket registret förs, 1 lagen anges praktiskt taget uttömman­de vilka uppgifter rörande en registrerad person som får finnas i ett lokalt register. Några andra uppgifter än sådana som behövs för folkbokföringsverksamheten skall inte finnas.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. En olikhet är att kommittén inte har föreslagit att uppgift om sjömansregistrering skall få finnas i de lokala registren.

Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar i allmänhet förslaget utan erinran. Flera anser dock att registren bör innehålla ytteriigare upp­gifter. Datainspektionen anser bl. a. att innehållet i de lokala registren bör begränsas till vad som är oundgängligen nödvändigt för att folkbokförings­myndigheterna skall kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Riksarkivet och Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet har framfört betänk­ligheter mot att vissa uppgifter såsom yrkesbeteckning, dödsorsak och dödsort som nu återfinns i kyrkoböcker eller andra register skall undantas från framtida registrering. Statistiska centralbyrån (SCB), däremot, till­styrker att dödsorsak inte skall registreras men anser att dödsbevisutfär­dande läkares namn och tjänsteställe bör registreras. SCB anser vidare att det är viktigt att händelsetidpunkter för förändringar registreras i så stor utsträckning som möjligt. Medicinska forskningsrådet delar kommitténs

22

uppfattning att det från forskningssynpunkt inte är nödvändigt att i folk-     Prop. 1990/91:53 bokföringsregistren föra in uppgifter om yrke och dödsorsak. Sveriges försäkringsaktiebolags riksförbund, Kommunernas pensionsanstalt och Ar­betsmarknadens försäkringsbolag har framhållit betydelsen av att dödsor­sak registreras även i framtiden.

Skälen för mitt förslag: I lag bör slås fast dels för vilka personer som uppgifter får föras in i ett lokalt register, dels vilka uppgifter som registre­ringen får avse. Denna beskrivning av innehållet bör i allt väsentligt vara heltäckande.

Utgångspunkten bör vara att ett lokalt register endast skall ta upp de personer som för tillfället är folkbokförda inom registerområdet. Från denna princip måste man emellertid göra några undantag. 1 första hand gäller det uppgifter om personer som inte längre är folkbokförda i Sverige beroende på att de avregistrerats som avlidna. Uppgifterom sådana perso­ner bör under någon tid finnas kvar i det register i vilket personen i fråga senast var registrerad. För att kunna göra de registerutdrag, främst folk­längder, som krävs för att folkbokföringens kontinuitet skall kunna upp­rätthållas och som för övrigt är ett av ändamålen med registren är det nämligen nödvändigt att man tills vidare sparar uppgifter rörande samtliga personer som under en viss tid har varit folkbokförda inom ett verksam­hetsområde. När längduttagen gjorts kan uppgifterna gallras.

Av helt andra skäl kan ett lokalt register behöva innehålla enstaka uppgifter om en person som egentligen inte tillhör registerområdet, närma­re bestämt för att redovisa ett familjerättsligt samband till en i området folkbokförd person. Med familjerättsligt samband avses här barn, make/ maka, förälder eller vårdnadshavare. Om sambandspersonen själv är eUer har varit folkbokförd i Sverige är det tillräckligt att hans personnummer registreras. Har han däremot aldrig varit folkbokförd här behöver vissa ytterligare uppgifter registreras, nämligen kön, födelsetid, namn och födel­seort.

I det lokala registret bör endast föras in uppgifter som behövs för folkbokföringsverksamheten. I princip är det fråga om uppgifter som skall finnas antecknade enligt bestämmelser i framför allt folkbokföringsförfatt­ningarna, men också i andra författningar, t. ex. namnlagen.

Kommitténs förslag om registerinnehåll innehåller en uppräkning av de uppgifter som skall få antecknas. Förslaget överensstämmer i stora delar med vad som redan i dag registreras i folkbokföringen. Skillnaden jämfört med dagens register hänger i första hand samman med att det nu blir en borgerlig myndighet som ansvarar för folkbokföringen. Uppgifter som i dag antecknas men som är av rent kyrklig natur bör, anser kommittén, inte ingå i folkbokföringsregistren.

1 likhet med remissinstanserna delar jag i allt väsentligt kommitténs uppfattning. De uppgifter som bör finnas är sådana som behövs för att registret skall kunna fylla sin funktion. Mitt förslag till registerinnehåll framgår av 6 § registerlagen. Jag redogör närmare för detta i författnings­kommentarerna till paragrafen (avsnitt 7,1),

Som jag nyss nämnde behöver ett antal uppgifter som i dag registreras

inte ingå i de nya folkbokföringsregistren. Anledningen härtill är framför

23

alh att det rör sig om uppgifter som endast har kyrklig anknytning och     Prop. 1990/91:53 alltså inte behövs för en borgerlig folkbokföringsmyndighet. Detta gäller uppgifter om medlemsskap i svenska kyikan, dop, faddrar, konfirmation, lysning och jordfästning. Enligt vad jag har erfarit planerar man inom svenska kyrkan att även ii framtiden registrera dessa uppgifter,

I de nuvarande kyrkoböckerna antecknas också uppgifter huruvida en vigsel har varit kyrklig eller borgerlig. Dessa uppgifter behöver inte tas in i de kommande folkbokföringsregistren.

Kommittén har vidare föreslagit att dödsorsak och dödsort inte längre skall registreras. När det gäller dödsorsak är bakgrunden i första hand att i ett betänkande (SOU 1987:16) Begravningslag har föreslagits att dödsor­sak skall anges i ett särskilt intyg, som skall vara skilt från dödsbeviset, och att intyget skall vidarebefordras av pastorsämbetet till SCB där dödsorsa­ken skall registreras. Kommittén har ansett att det med hänsyn till uppgif­tens känsliga natur kan vara lämpligt att inte registrera dödsorsak i folk­bokföringsregistren. Man har ansett det fördelaktigt att begränsa antalet myndigheter som har att göra sekretessprövningen i sådana frågor. Det får alltså ankomma på SCB att tillhandahålla uppgiften för forskningsända­mål och på sjukvårdsmyndigheterna att tillgodose de efterlevandes intres­se av att få reda på dödsorsak.

När det gäller dödsorsakens'betydelse för forskningsändamål råder det delade meningar bland remissinstanserna rörande kommitténs förslag i denna del. Meningarna går isär också på forskarhåll. Även några försäk­ringsbolag är kritiska till att dödsorsak inte föreslåsbli antecknad i regist­ret. Som främsta orsak till kritiken nämns att det är betydelsefullt för försäkringsbolagen att få reda på dödsorsak eftersom vissa dödsorsaker medför att inte någon ersättning skall betalas ut till de efterlevande. Även om detta inte alltid går att direkt utläsa ur den registrerade uppgiften i dag så får bolagen många gånger en fingervisning om att det i visst fall behövs ytterligare utredning. Man menar också att det kan vara känsligt att behöva vända sig till de efterlevande en kort tid efter dödsfallet med denna typ av frågor.

För min del anser jag att det inte utan starka skäl bör ankomma på folkbokföringen att tillgodose forskningens eller andra verksamheters be­hov av uppgifter som ligger vid sidan av folkbokföringen. Detta gäller bl. a. uppgift om dödsorsak. Den som har behov av den uppgiften får i stället vända sig till SCB. Dödsorsak bör därför inte framgå av registren.

Regeringen har den 4 oktober 1990 beslutat om en proposition med förslag till en ny begravningslag (prop. 1990/91:10). I propositionen före­slås att det nuvarande dödsbeviset delas upp i två handlingar, ett döds­bevis och ett intyg om dödsorsak. Eftersom dödsorsak, som nyss nämnts, inte bör antecknas i de nya folkbokföringsregistren är det tillräckligt att folkbokföringsmyndigheten får del av den handling som utgör dödsbevis.

Uppgift om dödsort bör inte heller tas in i folkbökföringsregistret. Uppgiften är av intresse för folkbokföringsmyndighetenbara då det gäller att infordra dödsbevis.

Dessutom bör uppgift om yrke kunna avvaras. Uppgiften är efterfrågad

främst inom viss forskning. Någon skyldighet för enskild eller myndighet

24

att lämna uppgiften finns inte. Uppgiften gmndas vanligen på vad den enskilda uppgett i samband med någon folkbokföringshändelse och den aktualiseras inte fortlöpande. Uppgiften aviseras för närvarande inte till någon mottagare av folkbokföringsuppgifter. Forskningens behov kan en­ligt min mening tillgodoses genom att uppgiften samlas in vid folk- och bostadsräkningarna, vilket också hittills har skett.

Mitt förslag om lagreglering av registerinnehåUet avviker från kommit­téns endast i några avseenden.

En uppgift om sjömansregistrering bör föras in i det lokala registret i stället för som kommittén föreslagit i det centrala registret. Uppgiften behövs för handläggningen av vissa folkbokföringsärenden. Enligt folk­bokföringslagen får sålunda den som enligt sjömansregistret har tjänstgjort till sjöss under viss tid inte folkbokföras under mbriken "utan känt hemvist". Genom en registrering endast på lokal nivå kan tillgängligheten begränsas till det skattekontor där även övriga uppgifter om personen i fråga finns.

Hämtöver anser jag det mindre lämpligt att i lag ange att uppgifter om diarienummer och särskild sekretessprövning (hemligstämpling) får regi­streras. Uppgift om diarienummer hänför sig i första hand till myndighe­tens verksamhet och inte till den enskilde. På samma sätt förhåller det sig t.ex. med uppgifter om kodnummer för registerföring och markering av att tekniskt fel föreligger. Sådana uppgifter av teknisk eller administrativ natur behövs för registerverksamheten, bl. a. för kontroll av och åtkomst till de egentliga personuppgifterna. Till kategorin tekniska och administra­tiva uppgifter bör också räknas uppgift om särskild sekretessprövning. En uppgift bör enligt min mening få anses höra till den kategorin endast om den från integritetssynpunkt framstår som väsentligen utan betydelse. Av lagen bör emellertid framgå att registret får innehålla de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för registerföringen.

Slutligen bör registret, i likhet med vad kommittén föreslagit, få innehål­la de tidsuppgifter rörande registrerade förhållanden som behövs för att tillgodose ändamålet med registret.

Jag föreslår att bestämmelser om registerinnehållet införs i 6 och 8 §§ registerlagen.

Prop. 1990/91:53

4.6 Det centrala registrets innehåll

Mitt förslag: Det centrala registret får innehålla uppgifter rörande personnummer och namn för personer som tilldelats personnum­mer och i förekommande fall avregistering för i Sverige folkbokför­da personer. Det centrala registret får också innehålla uppgift om i vilket lokalt register som ytterligare uppgifter finns.

Kommitténs förslag: Det centrala registret skall vara ett referens- och aviseringsregister. Det skall innehålla uppgifter dels om den som är eller har varit folkbokförd i riket, dels om den som erhållit personnummer utan

25

att ha blivit folkbokförd. Följande aktuella uppgifter skall registreras. Prop. 1990/91:53 Personnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet m.m., födelsehem­ort och födelseort, medborgarskap, civilstånd, familjerelation, inflyttning från utlandet, särskild sekretessprövning, medlemskap i svenska kyrkan och icke-territoriell församling, värnplikts- och beredskapskod samt sjö­mansregistrering. Registret skall i första hand utnyttjas för att tillgodose användarnas, främst olika myndigheters, behov av folkbokföringsuppgif­ter.

Remissinstanserna: Åtskilliga remissinstanser har behandlat frågan om det centrala referens- och aviseringsregistret. Enligt riksskatteverket bör det centrala registret innehålla vissa uppgifter utöver de som kommittén har föreslagit. Riksrevisionsverket ifrågasätter om det behövs ett centralt register, eftersom gmndläggande uppgifter finns tillgängliga i det centrala skatteregistret. Statistiska centralbyrån och rikspolisstyrelsen anför bl.a. att det är önskvärt att man får terminalåtkomst till det centrala registret. Datainspektionen (Dl) anför bl.a. att aviseringsregistret och aviserings­verksamheten bör regleras separat från folkbokföringsverksamheten. DI anför vidare att med den starka decentralisering av folkbokföringsver­ksamheten som Dl förordar är det nödvändigt att folkbokföringsmyndig­heterna ges möjlighet att få fram uppgifter om hos vilken annan folkbokfö­ringsmyndighet ytterligare uppgifter kan inhämtas i ett aktuellt ärende. För detta ändamål torde det vara tillräckligt att centrala referensregistret innehåller uppgift om personnummer och aktuell folkbokföringsmyndig­het. Uppgifterna kan därefter inhämtas med hjälp av s. k, brevlådeteknik från den andra myndigheten, DI anser att riksskatteverkets aviseringsver­ksamhet måste utredas ytterligare och lagregleras, I avvaktan på en sådan utredning är det inte möjligt att ta ställning till det slutliga registret, I registerlagen bör aviseringsregistret behandlas separat från referensregist­ret.

Skälen för mitt förslag: Som tidigare nämnts (jfr avsnitt 3) kommer de ADB-system som behövs för att skapa ett aviseringsregister som kan ersätta det s. k. riksaviseringsbandet, som för närvarande tillförs uppgifter från länsregistren och används för komplettering och aktualisering av ett stort antal andra register på olika samhällsområden, inte att finnas förrän någon gång i mitten av 90-talet. Det är därför nu endast fråga om att ta ställning till vilka uppgifter som bör ingå i ett centralt referensregister.

Aviseringsverksamheten får tills vidare fungera som i dag, dvs. via länsregistren och riksaviseringsbandet. Det gäller också avisering av bl.a. de uppgifter om medlemskap i svenska kyrkan och i icke-territoriell för­samling som i dag finns i länsregistren och som inte kommer att finnas i de lokala folkbokföringsregistren eller i det centrala referensregistret.

1 ett referensregister behövs betydligt färre uppgifter än vad som skulle behövas i ett aviseringsregister. Referensregistrets funktion är ju i huvud­sak endast att underlätta skattekontorens lokalisering av personer som inte är folkbokförda inom det egna verksamhetsområdet och att utgöra bas för personnummertilldelningen. En kraftig begränsning av registerinnehållet kan därför göras.

1 lagrådsremissen föreslog jag att registret skulle få innehålla uppgifter

26

om personnummer, gmnden för personnummertilldelningen, namn, ad­ress och avregistrering samt i vilket lokalt register som ytterligare uppgifter finns.

Datainspektionen har i sitt yttrande enligt 2 a § datalagen riktat kritik mot att uppgifter om adress skall finnas i det centrala registret. Inspektio­nen har ansett det klart olämpligt att adressuppgifter över hela befolkning­en registreras i ytterligare ett centralt register. För att adressuppgifter skall få registreras i det centrala registret bör anföras mycket starka skäl hänför­liga till folkbokföringsverksamhetens behov.

Även om det finns verksamhetsmässiga skäl som talar för att uppgifter­na registreras centralt bl. a. skulle ärendehandläggningen underlättas i fall där anmälningarna till folkbokföringsmyndigheten inte anger rätt per­sonnummer anser jag att man bör ta fasta på DLs kritik. Det förhållan­det att skattemyndigheterna i sin beskattningsverksamhet, närmare be­stämt genom det centrala skatteregistret, har tillgång till praktiskt taget samtliga nu berörda adressuppgifter bör inte föranleda någon annan be­dömning.

Jag vill emellertid inte utesluta möjligheten att det kan åberopas skäl som bör leda fram till en annan slutsats. Men för närvarande gör jag bedömningen att det inte finns tillräckligt starka skäl för att i det centrala referensregistret lagra adressuppgifter. Där bör således endast finnas upp­gifter om personnummer, gmnden för personnummertilldelningen, namn och avregistrering samt i vilket lokalt register som ytteriigare uppgifter finns.

Referensregistret kan i och för sig också användas vid utfärdande av personbevis. Den användningen motiverar emellertid inte att registret tillförs uppgifter som inte samtidigt behövs för något annat ändamål. Detta innebär att personbevis eller motsvarande kan utfärdas med ut­gångspunkt från det centrala registret endast i fall där en beställning bara avser ett fåtal uppgifter. 1 normalfallet måste ett personbevis utfärdas vid det skattekontor där personen är folkbokförd.

Jag föreslår att bestämmelser om det centrala referensregistrets innehåll tas in i 7 och 8 §§ registerlagen.

Prop. 1990/91:53

4.7 Terminalåtkomst m. m.

Mitt förslag: Ett lokalt skattekontor skall endast ha terminalåtkomst till det lokala register som avser kontorets verksamhetsområde.

En skattemyndighet får ha åtkomst till det centrala referensregi­stret.

Kommitténs förslag: Ett skattekontor medges åtkomst till de lokala folk­bokföringsregister som förs inom den skattemyndighet till vilket kontoret hör. Eftersom åtkomstmöjligheten följer registeransvaret anser kommittén att det inte behövs någon särskild bestämmelse om skattekontorens åt­komstmöjligheter till de lokala registren.

27

Skattemyndigheterna skall ha åtkomst till det centrala registret såvitt     Prop. 1990/91:53 gäller personnummer och gmnden för personnummertilldelningen, namn, adress, folkbokföringsfastighet m.m., civilstånd, avregistrering såvitt av­ser tid för dödsfall eller dödförklaring, flyttning till utlandet, obefintlighet och sjömansregistrering.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig. Data­inspektionen anser att kommitténs organisationsförslag leder till att termi­nalåtkomsten inte genom lagreglering kan begränsas mellan skattekonto­ren inom en länsskattemyndighet. Detta leder till att förslaget inte är acceptabelt från integritetssynpunkt. Det behov av att utbyta information i folkbokföringsärenden som föreligger inom länet resp. mellan lokala folk­bokföringsmyndigheter i olika län bör kunna tillgodoses med hjälp av s. k. brevlådeteknik. Myndigheter och enskilda bör ges tillgång till det centrala referensregistret om det ges det innehåll som inspektionen föreslagit.

Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare berört skall innehållet i ett lokalt folkbokföringsregister endast kunna påverkas hos det lokala skattekontor för vars verksamhet registret förs. Att registeransvaret enligt datalagen kopplas till myndighetsbegreppet och alltså skall vila på skattemyndighe­ten innebär inte att övriga lokala skattekontor eller andra organisatoriska enheter inom skattemyndigheten behöver ha terminalåtkomst till registret.

Från integrifetssynpunkt är det angeläget att man inte låter åtkomsten till ett lokalt register vara vidare än som behövs med hänsyn till den verksamhet för vilken registret förs. Som kommittén anfört finns det, för att få en rationell folkbokföringsverksamhet, skäl att låta ett skattekontor ha tillgång till uppgifter ur andra lokala folkbokföringsregister inom länet. Behovet är störst vid handläggningen av flyttningsärenden men gör sig också gällande i t. ex. namnärenden. Detta intresse av verksamhetsmässig art måste vägas mot den risk för otillbörligt intrång i registrerade personers integritet som terminalåtkomst anses medföra. Vid denna avvägning anser jag för min del att den naturliga utgångspunkten bör vara att införa sådana begränsningar att ett lokalt skattekontor endast har terminalåtkomst till uppgifter i det register som avser kontorets verksamhetsområde. Visserli­gen innebär detta att många ärenden inte kan handläggas lika smidigt och snabbt som annars varit möjligt. Men utan den begränsningen i terminal­åtkomsten får man enligt min mening en onödig spridning av uppgifter i registret, inte minst'genom att uppgifterna blir tillgängliga för allmänheten hos varje skattekontor i länet.

Datainspektionen har i sitt yttrande över kommitténs betänkande me­nat att kommitténs förslag till organisation av folkbokföringsverksamhe­ten innebär att någon lagreglering inte torde kunna ske av rätten till terminalåtkomst mellan skattekontoren inom en skattemyndighet. För egen del kan jag inte ansluta mig till den uppfattningen.

Enligt 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall allmän

handling som får lämnas ut på begäran genast, eller så snart det är möjligt,

på stället utan avgift och på visst sätt tillhandahållas den som önskar ta del

av handlingen. Enligt andra stycket i paragrafen är en myndighet inte

skyldig att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder möter. I

fråga om bl. a, ADB-upptagning gäller inte heller någon sådan skyldighet

28

om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos     Prop. 1990/91: 53 en närbelägen myndighet.

I sekretesslagen (15 kap. 6§) finns bestämmelser om vem inom en myndighet som skall fatta beslut i en fråga om utlämnande av allmänna handlingar - med vilket också förstås uppgifter i handlingarna - till enskilda. Svarar viss befattningshavare enligt arbetsordning eller särskiU beslut för vården om den handling som begärs utlämnad, ankommer det på denne att i första hand pröva frågan. Vägrar han att lämna ut handling­en skall han om den enskilde begär det hänskjuta frågan till myndig­heten. Även i vissa andra fall skall frågan hänskjutas till myndighetens prövning. Med myndighet förstås här liksom i andra sammanhang den eller de befattningshavare som genom sin tjänst har behörighet att på myndighetens vägnar fatta beslut i saken. Såvitt gäller folkbokföringsupp­gifter torde det i dessa fall bli så att någon på det lokala skattekontoret ges behörighet att fatta beslut på myndighetens vägnar.

Sekretesslagens bestämmelser om sekretess myndigheter emellan gäller enligt 1 kap. 3 § andra stycket också i förhållandet mellan olika verksam­hetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständi­ga i förhållande till varandra. Omständigheter av betydelse för denna bedömning kan vara att verksamhetsgrenarna självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlingsfrihet inom en given ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar. Närmare ledning för hur man i det särskilda fallet skall bedöma frågan får man - enligt vad som framgår av konstitutionsutskottets betänkande (KU 1979/80:37 s. 13) i samband med sekretesslagens tillkomst - hämta i de bestämmelser som gäller för de olika organens organisation, beslutsbefo­genheter m. m.

Mot angiven bakgmnd kan det enligt min mening inte vara så att ett personregister som förs för en bestämd verksamhet vid en myndighet måste tillhandahållas via terminal på varje ställe där myndigheten är företrädd. Såvitt gäller folkbokföringsuppgifter bör principen vara den att när vid ett visst lokalt skattekontor en enskild begär att på stället omedel­bart få ta del av en uppgift som finns hos ett annat skattekontor, måste han kunna hänvisas dit där uppgiften rent faktiskt finns, även om uppgiften i och för sig förvaras hos myndigheten. Ett skattekontor kan alltså inte vara skyldigt att på stället direkt lämna ut uppgifter ur ett register som förs av ett annat skattekontor. Det förstnämnda kontoret måste däremot vara berett att förmedla uppgifter åt den som önskar ta del av dem på stället. För min del anser jag således inte att det finns något hinder mot att begränsa terminalåtkomsten på det sätt somjag nyss förordat.

Med den begränsning till ett fåtal slag av uppgifter som enligt mitt förslag kommer att finnas i det centrala referensregistret anser jag att någon inskränkning i åtkomstmöjligheten till detta register inte behövs.

Bestämmelser om terminalåtkomst bör tas in i 9 och 10 §§ registerlagen.

Kommittén har behandlat nyssnämnda bestämmelser i I kap. 3 § sekre­

tesslagen rörande olika verksamhetsgrenar inom en myndighet som ett led

för att klargöra vad som bör gälla i sekretesshänseende i förhållandet

mellan beskattning och folkbokföring. Kommittén har föreslagit att det

29

förs in en bestämmelse i 7 kap, 15 § sekresslagen om att folkbokföringen skall anses som en självständig verksamhetsgren inom skatteförvaltningen.

För min del vill jag betona att beskattning och folkbokföring är skilda slags verksamheter vilka styrs av helt separata regelsystem. Vidare skall den löpande folkbokföringsverksamheten skötas uteslutande på lokal nivå; detta bör enligt min mening också komma till uttryck i författning, lämpli­gen i instruktionen för skatteförvaltningen.

På beskattningsområdet råder enligt 9 kap, 1-3 §§ sekretesslagen s.k. absolut sekretess. Inom folkbokföringen gäller enligt 7 kap. 15 § en mycket svagare sekretess. Att olika sekretessregler gäller för de skilda verksamhe­terna måste givetvis beaktas. Framför allt måste man inom förvaltningen se till att uppgifter som hör till verksamhetsområdet beskattning inte vidarebefordras till folkbokföringen i andra fall än när det får anses tillåtet enligt i första hand bestämmelserna i 14 kap. 3 § sekretesslagen.

1 likhet med kommittén anser jag alltså att beskattningen och folkbokfö­ringen får anses som självständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. Till skillnad från kommittén anser jag emellertid inte att någon särskild regel om detta behöver tas in i lagen. Det följer redan av den nuvarande regleringen.

Prop. 1990/91:53

4.8 Utlämnande av registeruppgifter på ADB-medium m. m.

Mitt förslag: Personuppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister och i det centrala referensregistret får lämnas ut på ADB-medium endast med stöd av lag eller förordning eller särskilt beslut.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt med det undantaget att regeringens delegationsrätt enligt kommitténs förslag bara skall avse upp­gifter som inte omfattas av sekretess.

Remissinstanserna: Bara ett fåtal remissinstanser har uttalat sig. Data­inspektionen anser att den föreslagna bestämmelsen är befogad från inte­gritetssynpunkt. Riksskatteverket påpekar att den av kommittén föreslagna bestämmelsen i den del den avser regeringens möjlighet att uppdra åt datainspektionen att lämna medgivande till utlämnande av uppgifter som inte omfattas av sekretess är onödig. Inom folkbokföringsverksamheten finns enligt riksskatteverket inte några uppgifter som är undantagna från sekretess.

Skälen för mitt förslag: I fråga om utlämnande av uppgifter i personre­gister enligt datalagen är 7 kap. 16 § sekretesslagen av intresse. Regleringen innebär i huvudsak att det för utlämnande av personuppgifter på ADB-medium krävs att mottagaren har tillstånd av datainspektionen eller för­fattningsstöd för att föra ett personregister som skall innehålla de uppgifter som skall lämnas ut. Finns sådant stöd bestämmer den utlämnande myn­digheten i vilken form utlämnandet skall ske.

För utlämnande på ADB-medium har kommittén föreslagit en lagregle­ring som motsvarar den som enligt 

II 

§ skatteregisterlagen (1980:343)

30

gäller för skatteregistret. Den föreslagna bestämmelsen innebär en in-     Prop. 1990/91:53 skränkning av myndigheternas befogenhet att själva få bestämma på vilket sätt uppgifter i ett personregister skall lämnas ut. Jag ansluter mig till förslaget.

Utlämnande på ADB-medium bör således få ske när detta följer av författningsföreskrifter eller när regeringen genom särskilt beslut har med­gett det. Regeringen bör vidare få uppdra åt en myndighet, datainspek­tionen, att pröva en fråga om utlämnande.

Min avsikt är att senare återkomma till regeringen med förslag till en förordning som bör innehålla närmare bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur registren på ADB-medium. 1 en sådan förordning kan lämpli­gen regleras fall som avser ett mtinmässigt uppgiftslämnande.

När det gäller utlämnande av uppgifter genom försäljning t.ex. av ad­ressetiketter, vill jag erinra om att frågan behandlats i en lagrådsremiss om offentlighet, integritet och ADB som beslutats av regeringen den 6 septem­ber 1990.1 lagrådsremissen anför chefen för justitiedepartementet bl.a. att en riktig tillämpning av nuvarande bestämmelser - bl. a. 7 § datalagen och de regler som lagt fast myndigheternas uppgifter, i allmänhet genom myndighetsinstruktioner redan i dag torde innebära att en statlig myn­dighet inte får sälja personuppgifter utan uttryckligt stöd för sådan verk­samhet i lag eller förordning eller annat beslut av regeringen. Det finns alltså i dag regler som innebär att försäljning av personuppgifter skall prövas av statsmakterna och inte kan beslutas av en myndighet själv. Departementschefen anser emellertid att bestämmelsen i 7 § datalagen bör förtydligas så att det klarare framgår att försäljning av uppgifter inte får ske ur ett personregister annat än när det finns särskilt stöd för detta. Paragrafen föreslås därför bli förtydligad på så sätt att det skall krävas särskilt medgivande till försäljning av personuppgifter för att det skall få ske.

Mot bakgrund av det jag nu redogjort för vill jag framhålla att ändamåls­bestämmelserna i registerlagen avses innebära att någon försäljning av personuppgifter inte skall få ske.

Folkbokföringsregistren kommer att tillföras uppgifter på datamedium från vissa andra register. Kommittén har föreslagit en bestämmelse i lag om att regeringen skall få meddela föreskrifter i ämnet. Jag anser inte att frågan behöver tas upp i registerlagen. Däremot kan det vara lämpligt att i förordningsform reglera frågan.

Jag vill här också erinra om att när det gäller uttag av en större mängd personuppgifter som finns i såväl statens person- och adressregister, SPAR, som annat register, skall den som begär att få ut uppgifterna i princip hänvisas till SPAR enligt bestämmelsen i 28 § datalagen.

31

4.9 Bevarande

Prop. 1990/91:53

Min bedömning: Särskilda uppgiftssammanställningar (folklängder och andra längder) som framställs för förvaring av folkbokförings­uppgifter hos statliga arkivmyndigheter får framställas på ADB-medium i enlighet med föreskrifter som meddelas av regeringen.

Kommitténs förslag: Enligt en bestämmelse i kommitténs förslag till registerlag får längder framställas på ADB-medium i enlighet med före­skrifter som regeringen meddelar. Regeringen får delegera möjligheten att meddela närmare föreskrifter om längder som inte framställs på ADB-medium.

Remissinstanserna: Bara ett fåtal remissinstanser har yttrat sig. Datain­spektionen (Dl) framhåller att om längderna tas ut på ADB-medium upp­kommer personregister enligt datalagen. Registeransvarig för dessa blir den statliga arkivmyndighet till vilken registret överlämnas. Om längderna inte bara skall förvaras hos arkivmyndigheten utan också skall kunna tillföras nya uppgifter efter rättelse av folkbokföringsmyndighet får regi­stren anses föras i datalagens mening. Detta medför att alla de skyldigheter som åligger en registeransvarig, t. ex. skyldigheten att lämna registemtdrag och skadeståndsansvar kommer att gälla även för arkivmyndigheten. Dl är också kritisk mot förslaget att man skall kunna lägga samman flera längder till regionala eller centrala register. Dl anser vidare att integritetsskäl talar för att uppgifterna skall gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Riksskatteverket (RSV) har bl.a. framhållit att för att man skall kunna använda magnetband som arkiverats måste även gällande applikations­program, datorutmstning för aktuellt magnetband och dokumentation sparas i anslutning till banden. RSV ifrågasätter också om inte forskning­ens krav på tillgång till folkbokföringsuppgifter kan tillgodoses genom regler om gallring. Gallring behöver göras ur de lokala databaserna med vissa mellanmm för att nya uppgifter skall kunna tillföras. Riksarkivet anser det mycket viktigt att den författningsmässiga regleringen av uttags­förfarandet genomförs.

Skälen för min bedömning: Den svenska folkbokföringen kännetecknas av att det för en lång oavbmten följd av år finns bevarat en redovisning av folkbokföringsförhållanden av stort värde för olika forskningsgrenar.

Kontinuiteten inom folkbokföringen bör upprätthållas. Det kan ske genom att uppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister ställs samman efter ett bestämt urvalskriterium och förs över till i första hand statliga arkiv­myndigheter för förvaring och tillhandahållande. Enligt riksarkivet, som på kommitténs uppdrag utrett frågan, bör uppgiftssammanställningama utgöras av dels en folklängd som är knuten till folkbokföringsfastighet, dels ett flertal kronologiska längder med utgångspunkt i inflyttningar, utflytt­ningar, födslar m. m. Uttag av längder kan, anser riksarkivet, lämpligen ske två gånger per decennium med början omkring år 2000. Längderna bör framställas på olika typer av medier, bl. a. på ADB-medium.

Kommittén har i väsentliga delar ställt sig bakom riksarkivets uppfatt-

32

ning men ansett det för tidigt att ta ställning till alla detaljer rörande längduttagen. Även jag anser att frågan om vilka längder som skall tas ut bör beredas ytterligare innan beslut fattas. Den närmare reglering om längderna som kan komma att behövas bör kunna meddelas genom för­ordning.

Uttaget av längder knyter an till frågan om gallring av uppgiftema i folkbokföringsregistren. Som kommittén har påpekat står här olika intres­sen mot varandra. Å ena sidan talar integritetsskäl för att en personuppgift skall gallras ur ett register när den inte används eller blivit inaktuell. Å andra sidan kan det finnas betydande forskningsintressen att uppgiften bevaras. Enligt min mening bör inriktningen vara att uppgifter som inte behövs för folkbokföringsverksamheten men som är av betydelse från forskningssynpunkt bevaras i registret till dess de genom längduttag kan föras över till en arkivmyndighet.

1 lagrådsremissen gjorde jag bedömningen att någon särskild författ­ningsreglering om gallring inte behövs i registerlagen. Jag uttalade att med hänsyn till det nära sambandet mellan längduttag och gallring av uppgifter ur registren bör de föreskrifter som ges i form av förordning kunna innebä­ra att frågorna om gallring avgörs av riksarkivet efter samråd med datain­spektionen (Dl). Uttalandet i lagrådsremissen tog närmast sikte på att stryka under vikten av att forskningens behov av folkbokföringsuppgifter tillgodoses och att beslut om gallring fattas med beaktande av bestämmel­serna i arkivlagen (1990:782), som träder i kraft den I juli 1991.

Dl har i yttrandet enligt 2 a § datalagen påpekat att, enligt inspektionens uppfattning, arkivlagen inte medför någon ändring av DLs skyldighet att meddela föreskrifter om gallring av personuppgifter i register som stats­makterna inrättat, i den mån inte statsmaktema har meddelat sådana föreskrifter (6 och 6 a §§ datalagen). Jag delar i och för sig DLs uppfatt­ning. Det.kan emellertid finnas anledning att lämpligen genom förord­ning - meddela föreskrifter i ämnet. Jag är inte beredd att nu ta ställning till några detaljer. Frågan får tas upp i samband med det-närmare ställ­ningstagandet till längduttagen. Någon lagreglering anser jag inte nödvän­dig.

Prop. 1990/91:53

4.10 Sökbegrepp

Mitt förslag: De gmndläggande sökmöjligheterna i folkbokförings­registren regleras i lag.

1 ett lokalt register får som sökbegrepp användas personnummer, namn, adress, folkbokföringsort, medborgarskap, civilstånd och -med undantag för uppgift om adoptionsförhållande - relationsbe­grepp.

1 det centrala referensregistret får som sökbegrepp användas per­sonnummer, namn och avregistrering.

Kommmitténs förslag: 1 sitt betänkande föreslår kommittén att sökbe-

33

3   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 53

greppen för terminalåtkomst begränsas till personnummer/födelsetid,     Prop. 1990/91:53 namn, adresser, folkbokföringsfastighet och diarienummer. Regleringen bör göras i en förordning.

Remissinstanserna: Bara ett fåtal remissinstanser har uttalat sig.. Data­inspektionen (Dl) anser att avgörande för vilka sökbegrepp som bör få användas bör vara det behov som föreligger med hänsyn till folkbokfö­ringsverksamheten. Riktlinjerna för vilka sökbegrepp som får användas bör anges i registerlagen. Regeringen bör kunna meddela närmare före­skrifter om vilka uppgifter som får användas. Med hänsyn till DLs förslag om en stark begränsning av uppgifter i det centrala registret behövs inte någon reglering om sökbegrepp beträffande detta. Riksskatteverket (RSV) ifrågasätter om föreskrifter om sökbegrepp skall behöva meddelas i förord­ning. Enligt RSV:s mening bör integritetskraven kunna tillgodoses om sökbegreppen fastställs i föreskrifter av datainspektionen.

Skälen för mitt förslag: Frågan om vilka sökmöjligheter som skall få finnas i ett personregister är av stor betydelse inte minst från integritets­synpunkt. Man måste beakta att det av offentlighetsprincipen följer att en myndighet måste använda alla tillåtna sökbegrepp och tekniska möjlighe­ter som står myndigheten till buds för att ur dess ADB-register ta fram uppgifter som någon begär med stöd av offentlighetsprincipen. Skyldighe­ten begränsas bara av att uppgiftema skall kunna tas fram med mtinbeto-nade åtgärder, dvs. med en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostna­der eller andra komplikationer. Det är utan betydelse om myndigheten behöver de begärda uppgifterna eller uppgiftssammanställningarna i sin egen verksamhet eller inte. Om det tillåts att i ett personregister använda alla eller många typer av registemppgifter som sökbegrepp finns således risk för att oönskade och ofömtsedda konsekvenser uppkommer. Även om varje enskild uppgift i stort sett kan te sig harmlös kan sammanställningar och urval av personuppgifter komma att framstå som integritetskränkan-de.

Vid utformningen av de sökmöjligheter som nu bör byggas in i främst de lokala registren bör självfaUet hänsyn också tas till kravet på en effektivt och rationellt bedriven folkbokföringsverksamhet.

Författningsregleringen av sökbegreppen kan utformas på olika sätt. 1 och för sig kan det anses tillräckligt att i lag ange ramarna för sökmöjlighe­terna. Enligt min nening bör dock i det här fallet i lag uttömmande anges alla tillåtna sökbegrepp. En sådan författningsteknik är möjlig med hänsyn till att det är ett begränsat antal sökmöjligheter som är nödvändiga för verksamheten. De sökbegrepp som anges i lagen bör givetvis motsvaras av ADB-tekniska åtkomstbegränsningar. Jag vill framhålla att när myndighe­ten saknar befogenhet att göra en ADB-teknisk överföring av viss informa­tion från ett register så anses denna inte förvarad hos myndigheten, med verkan att inte heller allmänheten kan göra anspråk på informationen (jfr 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, TF).

Som sökbegrepp bör först och främst få användas uppgift om person­

nummer, namn, adress och folkbokföringsort. Med folkbokföringsort av­

ses län, kommun, församling och fastighet. Dessa sökbegrepp är nödvändi­

ga för handläggningen av folkbokföringsärenden.

34

För att kunna garantera en god datakvalitet i de nya registren måste Prop. 1990/91:53 olika kontroller av uppgifterna kunna göras. Det är bl. a. nödvändigt att kunna kontrollera att uppgifter registreras på ett enhetligt sätt inom en familj. Makar och barn som är folkbokförda tillsammans skall också finnas registrerade på samma fastighet. Ett gemensamt barn skall finnas i båda föräldrarnas personposter och i dessa angivet med samma personnummer. Särskilt viktig blir kontrollen i samband med överföringen av information från personaktema, men även därefter måste man kunna kontrollera upp­gifter som registrerats. Med hänsyn till detta behövs två ytterligare sök­möjligheter, nämligen dels uppgift om relationsbegrepp, t. ex. make, barn, dels uppgift om civilstånd. När det gäller relationsbegreppen kan ett för­hållande uppfattas som särskilt integritetskänsligt, nämligen uppgift om adoptivförhållande. Jag föreslår därför att sammanställningar eller sökbeg­repp som skiljer ut adoptivförhållanden från biologiska relationer inte skall få finnas.

1 den skrivelse som kommittén den 3 oktober 1990 överlämnat till finansdepartementet har vidare föreslagits att uppgift om medborgarskap skall få användas som sökbegrepp. Som skäl härför anför kommittén att tillämpning av utländsk medborgarskapslagstiftning och bestämmandet av utländska medborgarskap ofta vållar svårigheter. För att kunna göra efter­handskontroller i dessa ärenden skulle det vara till fördel om medborgars­kap får användas som sökbegrepp. Kommittén har också påpekat att medborgarskap som sökbegrepp är värdefullt för kommuner, som i sin verksamhet har behov av uppgifter om t. ex. vilka olika invandrargmpper som finns företrädda i kommunen. Uppgiftema används också av riks­skatteverket och av politiska partier när man skickar ut valinformation på främmande språk.

Det finns alltså ett berättigat behov av att kunna söka på medborgarskap i folkbokföringsregistren. Samtidigt är det också klart att sammanställ­ningar över utländska medborgare kan vara integritetskänsliga. Sådana uppgifter får självfallet inte lämnas ut exempelvis om det finns risk att de skall användas som led i förföljelse av vissa invandrare.

Enligt min mening är risken för otillbörligt integritetsintrång förhållan­

devis liten med hänsyn till att en begäran om uttag av uppgifter om

utländskt medborgarskap kan vägras med stöd av sekretesslagen om det

kan antas att uppgiftema kan komma att användas på ett skadligt sätt. 7

kap. 15 § sekretesslagen anger visserligen att sekretess fömtsätter att det av

särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närståen­

de lider men om uppgiften röjs. Presumtionen är således för att en uppgift

inom folkbokföringsverksamheten skall lämnas ut. Detta hindrar emeller­

tid inte att myndigheten gör en mera ingående prövning när någon begär

uppgifter av ömtålig art. Uppgifter som rör en enskild utlänning kan

dessutom hemlighållas med stöd av 7 kap. 14 § sekretesslagen i vissa fall

där det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon

utsätts för övergrepp eller annat allvariigt men. Enligt 2 kap. 14 § TF får en

myndighet också efterforska vem som vill ha ut en handling och syftet med

begäran, om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om det

föreligger hinder mot utlämnande på gmnd av sekretess. Vidare föreskrivs

35

i 7 kap. 16 § sekretesslagen hinder mot att lämna ut en uppgift om den begärda uppgiften är en personuppgift i ett ADB-register och det kan antas att den kan komma att användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. Om någon önskar få ut uppgifter från en myndighet om en stor mängd registrerade personer föreligger det alltså hinder för myndighe­ten att lämna ut uppgifterna också om den som begär att få ut uppgifterna saknar licens eller tillstånd enligt datalagen att registrera uppgifterna. Detta innebär att en myndighet inte får lämna ut uppgifter på ADB-medium till en mottagare som saknar tillstånd att föra personregister. En begäran om massuttag eller om ett urval av uppgifter skall därför även enligt sistnämnda bestämmelse i sekretesslagen normaU utgöra anledning för den registeransvariga myndigheten att närmare utreda hur uppgifterna är avsedda att användas.

Mot bakgrund av det nu sagda förordar jag att uppgift om medborgars­kap skall få användas som sökbegrepp.

För det centrala referensregistrets del gör integritetsintressena sig inte gällande på samma sätt som i fråga om de lokala registren. Enligt min mening är det ändå lämpligt att i lag även reglera sökmöjligheterna i det centrala registret. Det är bara ett fåtal slag av uppgifter som får finnas centralt. För verksamheten behöver man inte kunna söka på uppgifter om grunden för personnummertilldelning eller vilket lokalt register som de centralt registrerade uppgifterna inhämtats från. Sökmöjligheterna kan därför begränsas till uppgifter om personnummer, namn och avregistre­ring.

Avslutningsvis vill jag nämna att det inte kommer att vara tekniskt möjligt att använda alla de ovan nämnda sökbegreppen vid registerlagens ikraftträdande. Övergångsvis behövs alltså en särskild reglering. Jag åter­kommer strax till detta.

Jag föreslår att bestämmelser om sökmöjligheter införs i 12 § register­lagen.

Prop. 1990/91:53

5 Ikraftträdande

Mitt förslag: Registerlagen föreslås träda i kraft den I juli 1991,

Det centrala skatteregistret får användas för att identifiera en person vid handläggningen av ärende om folkbokföring.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del.

Skälen för mitt förslag: Enligt riksdagens principbeslut under hösten 1987 avses den nya organisationen för folkbokföringen bli genomförd den 1 juli 1991, Den reglering som jag nu föreslagit i registerlagen avser i huvudsak de delar av det framtida ADB-systemet för folkbokföringen som kan beräknas vara klara att tas i bmk den I juli 1991, Det kommer emellertid inte att då finnas tekniska förutsättningar för alla planerade

36

registerfunktioner. Att det gäller beträffande kommitténs förslag om ett     Prop. 1990/91:53 centralt aviseringsregister har jag redogjort för tidigare. Men det gäller också några av de funktioner somjag föreslår skall lagregleras nu.

Tilldelningen av personnummer skall kunna bygga på det centrala refe­rensregistret. Enligt vad jag har inhämtat kan den registerfunktionen ge­nomföras inom två år. Tiden är inte längre än att man enligt min mening redan nu kan lagreglera denna fråga som ju är av relativt okomplicerad natur.

Hämtöver kommer ADB-kapaciteten inte att vara fullt utbyggd beträf­fande det centrala referensregistret och de lokala folkbokföringsregistren när det gäller sökmöjligheter. I ett inledningsskede kommer man i dessa register inte att kunna söka på något annat än personnummer. Detta innebär att det lokala skattekontoret inte kommer att kunna söka i regi­stren efter vilka uppgifter som är antecknade om en person exempelvis i fall där en flyttningsanmälan från honom saknar personnummer eller anger ett felaktigt personnummer. För att avhjälpa den bristen föreslår jag att det öppnas åtkomstmöjlighet till skatteregistret så att man i folkbokföringsverksamheten kan söka i skatteregistret på namn för att på så sätt kunna koppla ihop lämnade uppgifter med rätt personnummer. Sökmöjligheten bör begränsas till personnummer och namn.

Det bör nämnas att jag i lagrådsremissen föreslog att skatteregistret också skulle få användas för att söka på uppgift om adress. I konsekvens med att jag nu föreslagit att det centrala referensregistret inte skall innehål­la adressuppgifter bör inte heller skatteregistret få användas för att ta fram sådana uppgifter.

Mitt förslag bör föranleda två nya paragrafer i skatteregisteriagen, I a och 10a§§.

6 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom finansdepartementet upprättats förslag till

1.

lag (1990:000) om folkbokföringsregister,

2.

lagom ändring i skatteregisterlagen (1980:343). Förslagen har granskats av lagrådet.

7 Författningskommentarer 

7.1 Lag om folkbokföringsregister

i§

I paragrafen anges att folkbokföringsverksamheten skall skötas med hjälp

av ADB. Det skall finnas ett lokalt folkbokföringsregister för varje skatte­

kontors verksamhetsområde och ett centralt referensregister för hela lan­

det,

37

2§

Prop. 1990/91:53

Här ges bestämmelser om för vilka ändamål ett lokaU folkbokföringsregis­ter får användas. Ändamålen räknas upp i sex punkter. Ändamålet i punkten 1, samordnad registerföring, har behandlats utförligt i avsnitt 4,2. I punkten 2 anges de mer renodlade folkbokföringsuppgifterna såsom handläggning av ärenden enligt folkbokföringslagen eller annan författ­ning. Exempel på andra författningar är folkbokföringskungörelsen, äkten­skapsbalken, föräldrabalken och namnlagen.

1 punkten 3 anges att registren får användas för att framställa person­bevis och andra registemtdrag. Med andra registerutdrag avses utdrag som exempelvis avser en avliden eller en person som inte längre är folkbokförd inom verksamhetsområdet.

Av punkten 4 framgår att registren får användas för att tillhandahålla folkbokföringsuppgifter åt myndigheter såsom exempelvis statistiska cen­tralbyrån, statens invandrarverk och pastor i svenska kyrkan,

1 punkten 5 föreskrivs att registren skall få användas för framställning av särskilda uppgiftssammanställningar. Härmed avses de längder som skall tas ut och överlämnas till statliga arkivmyndigheter. Uttag måste ske dels för att bevara kontinuiteten i de register som tidigare förts manuellt och som med vissa intervall överiämnats till arkivmyndigheter, dels av prak­tiska skäl eftersom de register man arbetar med annars efter hand skulle svälla och bli alltför omfångsrika och innehålla en mängd uppgifter som man inte har användning för. Folkbokföringsmyndigheterna har inte själva någon användning av dessa längder annat än under en begränsad tid efter uttaget.

1 punkten 6 anges att registren får användas för planering och tillsyn av folkbokföringsverksamheten. Det gäller bl. a. för att kunna kontrollera att uppgifter om familjerelationer är korrekt registrerade.

3

§

1 denna paragraf regleras ändamålen med det centrala referensregistret. Registret får användas för lokalisering av folkbokförda personer. Om ett lokalt skattekontor behöver få uppgifter om en person som är folkbokförd inom ett annat skattekontors verksamhetsområde kan det förstnämnda kontoret söka i det centrala registret för att därigenom få kännedom om var personen är folkbokförd. Därefter kan skattekontoret vända sig till det andra skattekontoret med förfrågan om de uppgifter som behövs. Ett sådant förfarande kan bli vanligt i t. ex. flyttningsärenden.

1 den mån de uppgifter som ett skattekontor får från det centrala regist­ret vid en förfrågan är tillräckliga för att kunna handlägga ett ärende behöver naturligtvis någon vidare förfrågan till ett lokalt register inte göras. Det centrala registret kan sålunda i enstaka fall få användas för handläggning av ärenden. De ärenden som avses komma i fråga är hand­läggning enligt folkbokföringslagen eller annan författning eller tillhanda­hållande av folkbokföringsuppgifter i form av personbevis.

Härutöver får det centrala registret användas vid tilldelning av person­

nummer.

38

4och5§§

Prop. 1990/91:53

1 dessa paragrafer regleras registeransvaret. När det gäller de lokala regi­stren är skattemyndigheten i länet ansvarig för de register som förs i länet. Det förs ett register för varje skattekontors verksamhetsområde.

För det centrala referensregistret råder det ett delat ansvar. Ansvariga är dels riksskatteverket, dels skattehiyndighetema i länen. En skattemyndig­het är ansvarig för de uppgifter i det centrala registret som härrör från ett lokalt register i länet och som avser en person som är eller senast har varit folkbokförd inom myndighetens verksamhetsområde eller som utan att vara folkbokförd i Sverige av myndigheten tilldelats personnummer.

6§

I denna paragraf regleras vilka uppgifter ett lokalt folkbokföringsregister skall få innehålla. För det första får registret innehålla uppgifter om den som är eller har varit folkbokförd inom det verksamhetsområde för vilket registret förs. Eftersom begreppet kyrkobokföring avses bli ersatt av be­greppet folkbokföring den I juli 1991 när denna lag föreslås träda i kraft används i lagrådsremissens lagförslag begreppet folkbokföring (jfr avsnitt 1). De personer som är kyrkobokförda den 30 juni 1991 skall, när de nya bestämmelserna träder i kraft anses som folkbokförda.

1 punkten 1 anges personnummer. En definition av personnummer finns i folkbokföringslagen.

Med uppgiften om namn i punkten 2 avses förnamn med tilltalsnamn, mellannamn och efternamn eller motsvarande. Svenska namn anges enligt namnlagen och svenskt namnskick.

Uppgiften i punkten 3 om adress avser både bostads- och postadress.

När det gäller postadresser har kommittén föreslagit att man skall regi­strera en särskild uppgift om postadress. Anledningen till detta är bl.a. 1983 års folkbokföringskommittés förslag om att införa en skyldighet att också anmäla ändrad postadress till folkbokföringen. Men också externa aviseringsmottagare har under lång tid pekat på de olägenheter som kan uppkomma genom att det nuvarande systemet endast har ett adressfält. Felaktigt angivna adresser ger upphov till mycket stora kostnader i den postala hanteringen. Postverket har i sitt remissvar framhållit att man för att komma till rätta med felen i folkbokföringens adressuppgifter måste införa två adressfält; ett för postadress och ett för bostadsadress.

Jag instämmer i kommitténs förslag och förordar därför att när det gäller adressuppgift i folkbokföringsregistret får utöver bostadsadress, vilket är den adressuppgift som i dag antecknas i registren, och som är adressen för den fastighet på vilken en person är folkbokförd, även postadress anteck­nas. Postadress är den adress till vilken en persons post skall delas ut för att regelmässigt nå honom. Såväl bostads- som postadress anges med c/o­uppgift, utdelningsadress, postnummer och postort.

Datainspektionen har i sitt yttrande enligt 2 a § datalagen anfört att

adressuppgift inte bör omfatta särskild angivelse av postadress. En regist­

rering av uppgiften svarar, enligt inspektionen, inte mot registrens ända-

39

mål. För min del anser jag att uppgift om postadress faller inom ramen för Prop. 1990/91: 53 de angivna ändamålen för registren. Som användningsområde för ett lokalt register anges bl.a. samordnad registerföring av identifieringsupp­gifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter samt till­handahållande av folkbokföringsuppgifter som myndigheter behöver för att fullgöra sin verksamhet. Jag avser att i ett senare sammanhang också föreslå att det ges föreskrifter om att ändrad postadress skall anmälas till folkbokföringsmyndigheten. Datainspektionen har vidare framfört att ge­nom en registerhållning av postadress ökar risken att uppgifter kan komma att efterfrågas för direktreklamändamål eller andra ändamål som enskilda kan uppfatta som integritetskränkande. För min del vill jag framhålla att en särskild registrering av postadress i fall då denna avviker från folkbok­föringsfastigheten inte kan anses som tveksam från integritetsskyddssyn­punkt. För de berörda enskilda liksom för andra personer och myndigheter är det värdefullt att folkbokföringens uppgifter om adress återger den faktiska postadressen. Risken att uppgiften skulle användas för t.ex. di­rektreklamändamål får enligt min mening inte överbetonas. Statens per­son- och adressregister, SPAR, som direkt inrättats för försäljning av uppgifter till allmänheten, kan på ett heh annat sätt förse en beställare med relevanta uppgifter för reklamändamål. Den som därvid beställer uppgif­ter från folkbokföringen kan i princip hänvisas till SPAR enligt 28 § datalagen,

1 punkten 4 anges uppgiftema folkbokföringsfastighet, folkbokföringsort och folkbokföring under särskild mbrik. Detta är gmndläggande register­uppgifter. Enligt gällande folkbokföringslag och enligt det förslag till ny folkbokföringslag som har lämnats av 1983 års folkbokföringskommitté i betänkandet (SOU 1990:50) Ny folkbokföringslag sker folkbokföring på fastighet och i församling. Med folkbokföringsort avses i folkbokföringsre­gisterlagen såväl församling som kommun och län. Dämtöver kan folkbok­föringen ske under mbriken "på församlingen skrivna" eller "utan känt hemvist".

Enligt punkten 5 får uppgift om födelsehemort och födelseort antecknas i registret. Enligt folkbokföringslagen är födelsehemort för en person nor­malt den församling i vilken personens moder var folkbokförd eller regi­strerad som obefintlig när personen i fråga föddes. I annat fall skall län och församling där personen föddes antecknas. Med födelseort menas födelse­ort och land för person som är född i utlandet.

1 punkten 6 anges att medborgarskap får antecknas. För den som är statslös får detta antecknas. För den som är svensk medborgare skall inte eventuellt utländskt medborgarskap registreras.

Enligt punkten 7 får civilstånd registreras. Civilstånd anges med ogift, gift, frånskild och änka/änkling.

1 punkten 8 anges att olika familjerelationer får registreras. Dessa rela­

tioner till andra folkbokförda personer skall anges med typ av relation

(barn, förälder, vårdnadshavare och make/maka) och personnummer för

relationspersonen. Det skall också framgå om relationen är biologisk eller

gmndad på adoptivt förhållande. Om en person under 18 år är folkbokförd

hos annan person anges även denne, t.ex. fosterförälder, på motsvarande

40

sätt. Relationer till personer som inte är eller varit folkbokförda skall också     Prop. 1990/91:53 registreras. För dessa anges kön, relationstyp, namn, födelsetid och födel­seort.

I punkten 9 anges att sjömansregistrering får antecknas i registret. Upp­giften har betydelse för vissa beslut i folkbokföringshänseende.

Enligt punkten 10 får inflyttning från utlandet registreras. Det land från vilket inflyttning skett skall registreras. Vid inflyttning från nordiskt land skall även ort från vilken inflyttning skett anges.

Avregistrering från folkbokföringen skall ske i tre fall, nämligen vid dödsfall och dödförklaring, utflyttning till utlandet samt vid obefintlighet. Enligt punkten 11 får uppgift om att personen är avregistrerad antecknas samt orsaken till och tidpunkten för avregistreringen.

Enligt punkten 12 får gravsättning registreras. Normalt kan uppgiften avse den kyrkogårdsmyndighet som har underrättat skattekontoret om gravsättning. Registret ger på så sätt upplysning om var en person är begravd.

Paragrafens andra stycke innebär att uppgifter som den 30 juni 1991 finns antecknade i personakt enligt särskilda bestämmelser därom får finnas registrerade i ett lokalt folkbokföringsregister, Uppgiftema motsva­rar vissa av de .uppgifter som enligt vad kommittén har uppgivit kommer att antecknas i diarierna fr.o.m. den 1 juli 1991. Det gäller uppgifter om gmndema för vissa beslut, t.ex. enligt vilken bestämmelse i namnlagen som ett namnbyte har skett. Uppgiften har betydelse för att man skall kunna ta ställning till eventuella framtida anmälningar om namnbyte för personen i fråga. Uppgifter som finns registrerade enligt detta stycke avser oftast vilket lagmm en registrering gmndar sig på. Men också upplysningar om att en uppgift är obestyrkt kan finnas antecknade i folkbokföringsre­gistret med stöd av denna bestämmelse. Det kan gälla obestyrkta uppgifter som en enskild meddelar tiU folkbokföringsmyndigheten. Som exempel kan nämnas det fall att en person har flyttat in från ett annat land och tiU folkbokföringsmyndigheten uppgett att han är gift samt namn och andra personuppgifter på maken/makan. Några handlingar som styrker uppgif­tema finns dock inte, Uppgiftema har då antecknats i personakten jämte en notering om att de är obestyrkta. Det måste framhållas att några nya uppgifter inte kommer att antecknas i folkbokföringsregistren enligt be­stämmelsen i andra stycket. Det rör sig endast om att i folkbokföringsre­gistret föra in de uppgifter som den 30 juni 1991 finns antecknade i personakter. Motsvarande nya uppgifter som tillkommer därefter förs in i diarierna. Man kan alltså säga att bestämmelsen har karaktär av en över­gångsbestämmelse.

7

§

1 denna paragraf anges vilka uppgifter som får ingå i det centrala referens­

registret. Det gäller personnummer, namn och avregistrering. Dessa har

kommenterats under paragraf 6, Det bör framhållas att i det centrala

registret skall bara aktuella uppgifter vara antecknade.

41

8§

Prop. 1990/91:53

1 denna paragraf anges att lokala register och det centrala referensregistret även får innehålla tidsuppgifter rörande registrerade förhållanden samt de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ända­målen med registren. Administrativa uppgifter kan t. ex. vara olika koder för resp. skattemyndighet.

Med stöd av denna bestämmelse kan diarienummer antecknas. Uppgif­ten behövs bl. a. med hänsyn till datalagens bestämmelse att den register­ansvarige är skyldig att rätta felaktiga uppgifter. Detta fömtsätter nämli­gen att bakgmnden till registreringen kan spåras. Genom att registrera ett diarienummer kan man koppla uppgifterna i folkbokföringsregistret till uppgiftema om gmnderna för registreringen, vilka endast finns i diariet.

Vidare bör uppgift om särskild sekretessprövning få registreras. En sådan uppgift anger att det finns särskild anledning att närmare pröva utlämnandet av uppgifter för personen i fråga.

9 och 10 §§

I dessa paragrafer regleras terminalåtkomsten. I 9 § anges att ett lokalt skattekontor endast får ha åtkomst till det lokala folkbokföringsregister som förs för skattekontorets verksamhetsområde.

Samtliga skattemyndigheter får ha terminalåtkomst till det centrala referensregistret.

11§

I denna paragraf regleras utlämnandet av registemppgifter på medium för automatisk databehandling. Utlämnande på sådant sätt får ske endast om det följer av författning eUer regeringen har medgett det. Regeringen får delegera till en myndighet att lämna medgivande.

I2§

I denna paragraf anges vilka sökbegrepp som skall få finnas i registren. Detta har kommenterats utförligt i avsnitt 4.10.

7.2 Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)

la§

1 paragrafen, som är ny, anges att det centrala skatteregistret får användas

för att identifiera en person i ärenden som avses i 2 § 2 lagen om folkbokfö­

ringsregister. Bestämmelsen är närmast att se som en övergångsbestäm­

melse. Den införs därför att endast uppgift om personnummer till en

början kommer att kunna användas som sökbegrepp i såväl de lokala

folkbokföringsregistren som det centrala registret på gmnd av tekniska

skäl. De tekniska begränsningarna kommer att finnas under de första åren

42

efter ikraftträdandet. Genom bestämmelsen öppnas en möjlighet att an-     Prop. 1990/91:53 vända det centrala skatteregistret för att identifiera personer i ärenden där exempelvis ett personnummer angetts felaktigt eller saknas.

10a§

Även denna paragraf, som är ny, är närmast att betrakta som en över­gångsbestämmelse i avvaktan på att de tekniska systemen i folkbokföring­en blir helt utbyggda. Genom paragrafen får skattemyndigheten i sin folkbokföringsverksamhet, för det ändamål som anges i 1 a §, terminalåt­komst till det centrala skatteregistret och får som sökbegrepp använda personnummer och namn.

8 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen till

1.    lag om folkbokföringsregister,

2.    lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343).

Vidare hemställer jag att regeringen bereder riksdagen tillfälle att

3.  ta del av vad jag i övrigt har anfört om den nya folkbokföringsorgani­

sationen.

9 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den åtgärd och de ändamål som han har hemställt om.

43

Organisationskommitténs för folkbokföringen (OFF)

Prop. 1990/91:53

sammanfattning av betänkandet (SOU 1990:18) Lag om

Bilaga 1

folkbokföringsregister m. m.

Riksdagen har under hösten 1987 beslutat att ansvaret för den löpande folkbokföringen skall flyttas över från pastorsämbetena till de lokala skat­temyndigheterna. Även försäkringskassorna skall medverka i det framtida folkbokföringsarbetet.

Enligt direktiven är det vårt uppdrag att lämna förslag till den närmare utformningen av folkbokföringens organisation och i övrigt lämna förslag till andra åtgärder som kan behövas för att genomföra den nya organisatio­nen, I detta delbetänkande redovisar vi överväganden och förslag rörande främst

folkbokföringens organisatoriska integration i skatteförvaltningen,

försäkringskassornas medverkan,

nytt ADB-stöd och

integritets- och sekretessfrågor som uppkommer såsom en följd av våra förslag till datorisering och omorganisation.

Folkbokföringen i skatteförvaltningen

Vi har i denna del anpassat vårt förslag till den förändring av skatteförvalt­ningens organisation i länen som föreslås i propositionen om ny taxerings­lag. Förändringen innebär att de lokala skattemyndigheterna den 1 januari 1991 upphör som självständiga myndigheter och övergår till att bli lokala skattekontor i en skattemyndighet för varje län.

Vi föreslår att folkbokföringen, i vart fall inledningsvis, får ingå som en särskild grupp inom skattekontoret. På sikt kan ytterligare integrering komma till stånd. All löpande folkbokföringsverksamhet skall ske hos skattekontoret. Verksamheten bedrivs i en organisation med så lite tjänst­skiktning som möjligt, vilket bl.a. innebär att varje handläggare i princip skall kunna utföra alla förekommande arbetsuppgifter. Undantagsvis kan vissa typer av ärenden kräva specialistkompetens. Riksskatteverket skall med vårt förslag inte delta i den operativa verksamheten utan i princip endast ha ledande och styrande funktioner inom folkbokföringen.

Försäkringskassornas medverkan

Försäkringskassorna skall medverka i den nya folkbokföringsorganisa­tionen i ärenden som initieras av enskilda. Detta innebär fördelar för den enskilde från servicesynpunkt. Vi har undersökt formerna för en kassa­medverkan främst utifrån två huvudalternativ, handläggningsalternativet och förmedlingsalternativet. 1 enlighet med riksdagens uttalanden utgår båda alternativen från att det är skattemyndigheten som är den formella besluts- och registreringsmyndigheten även i de ärenden som initieras hos en försäkringskassa.

Med handläggningsalternativet har kassorna en mycket aktiv roll inom

folkbokförings verksamheten och gör självständiga utredningar och be-

44

dömningar i ärenden som initieras av enskilda; alltså arbetsuppgifter som Prop. 1990/91: 53 är mycket lika dem som utförs av skattemyndigheterna såsom nya folkbok- Bilaga 1 föringsmyndigheter. Det återstår för skattemyndigheterna rörande dessa ärenden i princip bara att registrera vissa uppgifter utifrån de ställningsta­ganden som kassorna har gjort. 1 förmedlingsalternativet är kassornas arbetsuppgifter begränsade till att informera, tillhandahålla blanketter, hjälpa enskilda att fylla i blanketter samt att kontrollera anmälningar. Sedan detta är gjort översänder kassan det aktuella ärendet till skattemyn­digheten för utredning och beslut samt registrering.

Vid vår prövning av formerna för kassamedverkan har det visat sig att en medverkan som, i likhet med handläggningsalternativet, får omfatta beredning och bedömning av folkbokföringsärenden medför betydande nackdelar på flera plan. 1 jämförelse med en mera begränsad kassamedver­kan medför en sådan ordning att det tillskapas en ineffektiv och komplice­rad organisation med otillräcklig kompetens. Det uppstår inte heller några fördelar från servicesynpunkt med en mycket aktiv roll för kassorna. Med den kassamedverkan som vi förordar utfärdar inte försäkringskassorna några personbevis.

ADB-stödet och personakterna

För närvarande förekommer datoriserade länsregister inom folkbokfö­ringsverksamheten. Riksdagen har bl. a. uttalat att folkbokföringen även bör datoriseras lokalt för att man skall uppnå en tillräcklig snabbhet och tillföriitlighet beträffande aktuella uppgifter. Riksdagen har också ställt krav på en effektiv och serviceinriktad framtida verksamhet. För att nå de uttalade målen har vi funnit det nödvändigt med en fullständig datorise­ring av registerhållningen inom folkbokföringen.

Vårt förslag till nytt ADB-stöd bygger på en kombination av lokal, småskalig datorisering och ett centralt system. Den lokala datoriseringen skall utgöra ett stöd i verksamheten på lokal nivå med ett ADB-register för varje skattekontors arbetsområde. För att tillgodose samhällets behov av basuppgifter, främst genom aktualisering av andra myndigheters register, inrättas ett centralt folkbokföringsregister som ersättare till de nuvarande länsregistren.

Några manuella folkbokföringsregister ingår således inte i vårt förslag. Fördelarna med en datorisering kan enligt vår bedömning uppnås bara om de lokala registren före den 1 juli 1991 förses med den information som nu finns i de grundläggande dokumenten (personakterna) inom dagens kyrko­bokföring.

ADB-registren och integriteten

De starka krav på datorisering som en effektiv verksamhet ställer får

självfallet inte medföra att den enskildes integritet kränks på ett otillbörligt

sätt. Som ett grundläggande motmedel mot risker för sådana kränkningar

föreslår vi en detaljerad författningsreglering av folkbokföringens framtida

ADB-register. 1 det förslag till registerlag som vi nu lägger fram föreslår vi

45

lösningar på de frågor rörande registren som har särskild betydelse från    Prop. 1990/91:53 integritetssynpunkt. Bl.a. föreslår vi föreskrifter om ansvar, ändamål,     Bilaga 1 innehåll och terminalåtkomst rörande registren.

De lokala folkbokföringsregistren kommer med vårt förslag att innehålla motsvarande uppgifter som i dag registreras manuellt inom kyrkobokfö­ringen. Registerinnehållet är via terminal endast tillgängligt inom den aktuella skattemyndigheten. Sökmöjligheterna i registren kommer också att begränsas.

Det centrala referens- och aviseringsregistret innehåller de typer av uppgifter som olika myndigheter behöver i sina verksamheter. Registerin­nehållet motsvarar ganska väl de uppgifter som i dag lagras i folkbokfö­ringens länsregister. En avgörande skillnad mellan de lokala och det cen­trala registret är att centralt endast lagras aktuella uppgifter. Historik rörande folkbokförda personer förekommer således endast i de lokala registren. Möjlighetema att via terminal ta del av uppgifter i det centrala registret är med vårt förslag mycket begränsade. Endast skattemyndighe­terna föreslås nu få åtkomst och då uteslutande till gmndläggande uppgif­ter såsom personnummer, namn och adress. Utlämnande av registempp­gifter på ADB-medium får ske bara med författningsstöd eller efter beslut av regeringen eller datainspektionen.

Sekretess

Vi har särskilt övervägt om den utökade datoriseringen bör föranleda en skärpning av folkbokföringssekretessen, men funnit att det sekretesskydd som nu föreligger är väl avvägt även för framtiden. Detta gäller både uppgifter som generellt anses känsliga, exempelvis rörande vissa familje­rättsliga förhållanden, och normalt harmlösa uppgifter såsom adresser som kan behöva skyddas i vissa fall.

Överförandet av folkbokföringen till skatteförvaltningen väcker frågan om olika personuppgifter fritt skall kunna utbytas mellan skatteområdet och folkbokföringsverksamheten inom en och samma skattemyndighet. Bl.a. intresset av en effektiv bosättningskontroll talar för detta. Vi har dock funnit att en sådan ordning av integritetsskäl inte bör accepteras utan att ett eventuellt uppgiftsutbyte bör underkastas sedvanlig sekretesspröv­ning. Som ett klargörande av detta föreslår vi att en särskild bestämmelse införs i sekretesslagen.

Kostnadskonsekvenser av våra förslag

I direktiven anges att den nya folkbokföringsverksamheten kan beräknas

innebära en merbelastning på statsbudgeten med ca 250 milj. kr. Med vårt

förslag uppstår för nästa budgetår en stor engångsutgift för överföringen av

personaktsinformationen till ADB-medium, vilket innebär att den angiv­

na ramen för merbelastning på statsbudgeten inte kan hållas det budget­

året. Om personaktsinformationen överförs på det koncentrerade sätt som

46

vi förordar uppkommer dock sådana vinster i den framtida verksamheten     Prop. 1990/91:53 att merbelastningen på statsbudgeten kan hållas inom den angivna ramen     Bilaga 1 under de följande budgetåren.

47

OFF:s Författningsförslag

Prop. 1990/91:53

1. Förslag till

"S"2

Lag om folkbokföringsregister

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § För de ändamål som anges i denna lag skall inom folkbokförings verk­samheten med hjälp av automatisk databehandling föras ett lokalt register för varje skattekontors verksamhetsområde och ett centralt referens- och aviseringsregister för hela landet.

. Inom folkbokföringsverksamheten skall också med hjälp av automatisk databehandling föras diarier. Närmare föreskrifter om diarierna meddelas av regeringen.

Registerändamål

2 § Ett lokalt folkbokföringsregister skall användas av skattemyndighe­

ten för

1.    prövning av ärende som handläggs enligt folkbokföringslagen

(1967:198) eller folkbokföringskungörelsen (1967:495) och för registrering

av uppgift i sådant ärende,

2.

prövning av ärende som enligt föräldrabalken, namnlagen (1982:670) eller begravningskungörelsen (1965:540) handläggs av skattemyndigheten och för registrering av uppgift i sådant ärende,

3.

prövning av äktenskapshinder,

4.

registrering av uppgift rörande personliga förhållanden som enligt särskilda bestämmelser anmäls till skattemyndigheten,

5.

tillhandahällande av folkbokföringsuppgifter i form av registemtdrag (personbevis) och annat uppgiftslämnande,

6.

framställning av särskilda uppgiftssammanställningar (folklängder och andra längder) för forskning och förvaring av folkbokföringsuppgifter hos statliga arkivmyndigheter, och

7.

uppföljning och kontroll av folkbokföringsverksamheten.

3 § Det centrala referens- och aviseringsregistret skall användas för ak­

tualisering, komplettering och kontroll av andra personregister och annat

uppgiftslämnande.

Registret skall av skattemyndigheten användas för

1.    lokalisering av folkbokförda personer och

2.    tilldelning av personnummer.

Skattemyndigheten får, inom ramen för sin terminalåtkomst enligt 9 §, också använda registret vid prövning av ärenden enligt 2 § 1 och 2 samt för tillhandahållande av registemtdrag enligt 2 § 5.

Registeransvar

4 §   Skattemyndigheten är registeransvarig för de lokala folkbokföringsre­gister som förs rörande myndighetens verksamhetsområde,

5§   Riksskatteverket är registeransvarig för det centrala referens- och

aviseringsregistret,

48

Skattemyndigheten är registeransvarig för uppgifter i det centrala refe-     Prop. 1990/91:53 rens- och aviseringsregistret som härrör från ett lokalt register och som rör     Bilaga 2 en person som är eller senast har varit folkbokförd inom myndighetens verksamhetsområde.

Registerinnehåll m. m.

6 § Ett lokalt folkbokföringsregister skall uppta den som är eller har varit

folkbokförd inom det verksamhetsområde för vilket registret förs och får

rörande en sådan person innehålla uppgift om

1,     personnummer,

2,

namn,

3,

adress eller adresser,

4,

folkbokföringsfastighet, folkbokföringsort och folkbokföring under särskild mbrik,

5,

födelsehemort och födelseort,

6,

medborgarskap,

7,

civilstånd,

8,

make/maka, bam, föräldrar och vårdnadshavare eller annan person med vilken samband föreligger inom folkbokföringen,

9,

inflyttning från utlandet,

10,  avregistrering;

a/ dödsfall och dödförklaring, b/ utflyttning till utlandet, c/ obefintlighet,

11,

gravsättning,

12,

ytterligare förhållanden som i enlighet med särskilda bestämmelser är antecknade i personakt som avses i 16 § folkbokföringskungörelsen,

13,

diarienummer, och

14,

särskild sekretessprövning (hemligstämpling).

Registret får även innehålla tidsuppgifter rörande registrerade förhållan­den samt tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgo­dose ändamålen med registret.

Regeringen meddelar närmare föreskrifter om hur uppgiftema i registret skall anges.

Vid tillämpningen av denna paragraf anses även den som folkbokförd som den 30 juni 1991 var kyrkobokförd i landet.

7 § Det centrala referens- och aviseringsregistret skall uppta den som är

eller har varit folkbokförd inom landet och får beträffande en sådan person

innehålla uppgift från ett lokalt folkbokföringsregister om personnummer

och aktuella förhållanden som avses i 6 § 2-10 och 14.

Registret får också för personen i fråga innehålla aktuell uppgift om

1.     medlemskap i svenska kyrkan och icke territoriell församling,

2.

värnplikts- och beredskapskod, och

3.

sjömansregistrering.

Registret skall även uppta den som tilldelats personnummer utan att ha blivit folkbokförd och därvid innehålla uppgift om namn, personnummer och gmnden för personnummertilldelningen.

6 § andra, tredje och fjärde styckena äger motsvarande tillämpning beträffande denna paragraf

8 § Till register enligt denna lag får uppgift inhämtas från annat person­

register i enlighet med föreskrifter som regeringen meddelar.

49

4   Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 53

Åtkomst

Prop. 1990/91:53

9 §   Skattemyndigheterna får ha terminalåtkomst till det centrala refe-     »iiäSä 2

rens- och aviseringsregistret såvitt gäller uppgift om

1.

personnummer och grunden för personnummertilldelning enligt 7 § andra stycket,

2.

namn,

3.

adress,

4.

folkbokföringsfastighet, folkbokföringsort eller folkbokföring under särskild rubrik,

5.

civilstånd,

6.

avregistrering; endast såvitt avser tid för

a,       dödsfall eller dödförklaring,

b,       flyttning till utlandet,

c,       obefintlighet och

7.    sjömansregistrering.

Utlämnande

10      § Personuppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister och i det centrala

referens- och aviseringsregistret får lämnas ut på medium för automatisk

databehandling endast om detta följer av lag eller förordning eller regering­

en har medgivit det. Regeringen får uppdra åt datainspektionen att lämna

sådant medgivande i fråga om uppgifter som inte omfattas av sekretess.

Beslut av datainspektionen överklagas hos regeringen.

Längder

11      § Längder enligt 2 § 6 får framställas på medium för automatisk

databehandling i enlighet med föreskrifter som regeringen meddelar.

Regeringen eller myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om längder som inte framställs på medium för automatisk databehandling.

Gallring

12      § Gallring av uppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister och i det

centrala referens- och aviseringsregistret sker i enlighet med arkivlagens

(0000:0000) bestämmelser.

Sökbegrepp

13 §   1 ett lokalt folkbokföringsregister och i det centrala referens- och aviseringsregistret får de sökbegrepp användas som regeringen föreskriver.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

50

2. Förslag till

Prop. 1990/91:53

Lag om ändring i sekretesslagen

'  

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

15§ Sekretess gäller i verksamhet som avser folkbokföring eller annan lik­nande registrering av befolkningen, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Motsvarande sekre­tess gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksam­het som avser registrering av betydande del av befolkningen. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Folkbokföringen är inom skatte­förvaltningen att anse som en själv­ständig verksamhetsgren enligt 1 kap. 3 § andra stycket.

51

Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över        Prop. 1990/91:53 betänkandet (SOU 1990:18) Lag om folkbokföringsregister       Bilaga 3 m.m.

Efter remiss har yttranden inkommit från justitiekanslern (JK), datinspek-tionen (Dl), överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), riksförsäkringsverket (RFV), postverket, riksskatteverket (RSV), riksarkivet, statens invandrar­verk, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statistiska centralbyrån (SCB), statens person- och adressregisternämnd, Svea hovrätt, kammar­rätten i Göteborg, länsrätten i Västmanlands län, länsrätten i Västernorr­lands län, riksdagens ombudsmän (JO), överbefälhavaren (ÖB), värn­pliktsverket, trafiksäkerhetsverket (TSV), forskningsrådsnämnden, humanistisk- samhällsvetenskapliga forskningsrådet, medicinska forsk­ningsrådet, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), rikspolisstyrelsen, försäkring­skasseförbundet, svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, svenska kyrkans centralstyrelse, centralorganisationen SACO, landsorgani­sationen i Sverige (LO), landstingsförbundet, Sveriges advokatsamfund, Sveriges släktforskarförbund, tjänstemännens centralorganisation (TCO).

Universitets- och högskoleämbetet har utan eget yttrande skickat in yttranden från juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och styrelsen för sam­hällsvetenskap vid Lunds universitet.

Yttrande över betänkandet har avgivits av, utöver de ovan angivna remissinstanserna, länsstyrelsen i Västernorrlands län, Sveriges försäk­ringsbolags riksförbund, kommunernas pensionsanstalt och kommunernas försäkringsaktiebolag, Sveriges frikyrkoråd. Svenskt biografiskt lexikon. Domkapitlet i Västerås, Arbetsmarknadens försäkringsaktiebolag och Västra Sveriges genealogiska förening.

52

1 Förslag till

Prop. 1990/91:53

Lag om folkbokföringsregister

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § För de ändamål som anges i 2 och 3 §§ skall inom folkbokföringsverk­

samheten med hjälp av automatisk databehandling föras ett lokalt folk­

bokföringsregister för varje lokalt skattekontors verksamhetsområde och

ett centralt referensregister för hela landet.

Registerändamål

2 §   Ett lokalt folkbokföringsregister får användas för

1.  samordnad registerföring av identifieringsuppgifter för fysiska perso­

ner och av andra folkbokföringsuppgifter,

2,

handläggning av ärenden som enligt vad som följer av folkbokfö­ringslagen (1967:198) eller annan lag eller förordning prövas av skatte­myndigheten inom ramen för dess folkbokföringsverksamhet,

3,

framställning av personbevis och andra registemtdrag,

4.

tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter som myndigheter behö­ver för att fullgöra sin verksamhet,

5.

uttag av folklängder och andra samlingar av uppgifter för forskning och förvaring hos statliga arkivmyndigheter,

6,    planering och tillsyn av folkbokföringsverksamheten,

3 § Det centrala referensregistret får användas för ändamål som anges i

2 § 2, 3, 5 och 6,

Registeransvar

4 §   Skattemyndigheten i länet är registeransvarig för det eller de lokala folkbokföringsregister som förs för myndighetens verksamhetsområde.

5§   Riksskatteverket är registeransvarigt för det centrala referensregi­stret.

Skattemyndigheten i länet är registeransvarig för uppgifter i det centrala referensregistret som avser en person som är eller senast har varit folkbok­förd inom myndighetens verksamhetsområde eller som utan att vara folk­bokförd i Sverige av myndigheten tilldelats personnummer.

Registerinnehåll m. m.

6 § Ett lokalt folkbokföringsregister får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda inom det verksamhetsområde för vilket registret förs. För en sådan person får anges

1,     personnummer,

2,

namn,

3,

adress,

4,

folkbokföringsfastighet, folkbokföringsort och folkbokföring under

särskild mbrik,

53

5,

födelsehemort och födelseort,

Prop. 1990/91:53

6,

medborgarskap,

Bilaga 4

7,

civilstånd,

8,

make/maka, barn, föräldrar och vårdnadshavare eller annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen och om sambandet är gmndat på adoption,

9,

sjömansregistrering,

10,

inflyttning från utlandet,

11,

avregistrering;

a)

dödsfall och dödförklaring,

b)

utflyttning till utlandet,

c)

obefintlighet,

12,   kyrkogårdsmyndighet.

För personen får också anges uppgifter som den 30 juni 1991 i enlighet med särskilda bestämmelser är antecknade i en sådan personakt som avses i 16 § folkbokföringskungörelsen (1967:495),

7

§ Det centrala referensregistret får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda i landet eller som annars tilldelats personnummer. För en sådan person får anges personnummer och gmn­den för personnummertilldelningen samt de i ett lokalt register senast registrerade uppgiftema som avses i 6 § första stycket 2, 3 och 11 med upplysning om det lokala register från vilket uppgiftema har inhämtats.

8

§ Ett register enligt denna lag får även innehålla uppgifter om tidpunk­ter för registrerade förhållanden samt de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med registret.

Terminaiåtkomst

9 § Inom en skattemyndighet får terminalåtkomst till ett lokalt folkbok­

föringsregister endast finnas hos det lokala skattekontor för vars verksam­

hetsområde registret förs.

10      § Samtliga skattemyndigheter får ha terminalåtkomst till det centrala

referensregistret.

Utlämnande av uppgifter

11 § Uppgifter i ett register enligt denna lag får lämnas ut på medium för automatisk databehandling endast om detta följer av lag eller förordning eller om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har medgett det.

Sökbegrepp

12 § I ett lokalt folkbokföringsregister får som sökbegrepp användas uppgifter som avses i 6 § första stycket 1-4 och 6-8 med undantag för uppgift om adoption.

1 det centrala referensregistret får som sökbegrepp användas uppgifter som avses i 6 § första stycket 1-3 och 11.

Som sökbegrepp i ett register enligt denna lag får också, enligt de

54

närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som     Prop. 1990/91:53

regeringen bestämmer, användas uppgifter som avses i 8 §.

Bilaga 4

Denna lag träder i kraft den I juli 1991.

55

2 Förslag till

Prop. 1990/91:53

Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)

' 

Härigenom föreskrivs att det i skatteregisterlagen skall införas två nya paragrafer, 1 a och 10 a, §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

la§

Det centrala skatteregistret får också användas för att identifiera en person i ärende som avses i 2§ 2 lagen (1990:000) om folkbokfö­ringsregister.

10a§

Skattemyndigheten får för det än­damål som avses i 1 a§ ha termi­nalåtkomst till uppgifter om person­nummer, namn och adress.

Denna lag träder i kraft den I juli 1991.

56

Lagrådet

. Prop. 1990/91:53

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1990-10-23

' 

Närvarande: f d. regeringsrådet Bengt O. Hamdahl, regeringsrådet Bertil Werner, justitierådet Hans-Gunnar Solerud.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 18 oktober 1990 har regeringen på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om folkbokföringsregister, m. m.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn Lars[REDACTED_EFTERNAMN].

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

57

Datainspektionens yttrande enligt 2 a § datalagen över

Prop. 1990/91:53

förslag till lag om folkbokföringsregister, m. m.

Bilaga 6

Datainspektionen (DI) har anmodats avge yttrande enligt 2 a § datalagen (1973:289) över de förslag som finns upptagna i en lagrådsremiss om lag om folkbokföringsregister, m. m. Lagrådsremissen har beslutats av rege­ringen den 18 oktober 1990 och kommit Dl tillhanda den 22 oktober 1990.

Inledning

Dl har tidigare lämnat remissyttranden över organisationskommitténs för folkbokföringen delbetänkande (SOU 1990:18) Lag om folkbokföringsre­gister m.m. och därefter över folkbokföringskommitténs slutbetänkande (SOU 1990:50) Ny folkbokföringslag. DI har i det sammanhanget fram­hållit svårigheterna med att först ta ställning till en lagreglering av regis­terfrågorna och därefter till den materiella regleringen av folkbokförings­verksamheten. Föreskrifterna i en registerlag om ett registers ändamål och innehåll samt ansvaret för registret etc. måste naturiigtvis styras av de materiella besämmelserna om verksamheten och dess organisation. Den tågordning som har valts i detta lagstiftsningsärende medför således svå­righeter både för de myndigheter som har att lämna synpunkter på ett förslag till en registerlag och för statsmakterna vid deras ställningstagan­den.

När Dl avger ett yttrande enligt 2 a § datalagen skall inspektionen, som framgår av 11 § dataförordningen (1982:480), göra en bedömning av registret enligt samma grunder som vid en prövning av ett tillståndsären­de. Dl skall således bedöma huruvida otillbörligt intrång kan uppkomma i registrerades personliga integritet, varvid särskilt skall beaktas bl. a. arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställning till registret som kan antas föreligga hos dem som kommer att registreras. Vidare skall särskilt beaktas att inte andra uppgifter registreras än som står i överenstämmelse med ändamålet med registret.

DI har nu att göra sådana bedömningar över det remitterade förslaget utan att därvid kunna utgå från någon av regeringen föreslagen materiell reglering av den avsedda folkbokföringsverksamheten. Dl har dessutom fått mycket kort tid för sitt yttrande. Med anledning härav vill inspektio­nen erinra om att konstitutionsutskottet framhållit vikten av att DI ges erforderlig tid för att kunna företa en saklig prövning i ärenden enligt 2 a § datalagen (se bl.a. KU 1985/86:25 s. 24).

Allmänna synpunkter på förslaget

En reglering av folkbokföringsregistren måste enligt Dis uppfattning ha sin

utgångspunkt i datalagens bestämmelser. En avvikelse från dessa bör en­

dast göras om det är påkallat för att stärka integritetsskyddet eller eljest

mycket starka skäl kan anföras för avvikelsen. En bedömning måste också

göras av vilket sekretesskydd som kommer att gälla för uppgifterna oavsett

om de finns på ADB-medium eller på papper. Slutligen måste hänsyn tas

58

till vilka konsekvenser de planerade registren får för de registrerades skydd     Prop. 1990/91:53 för sin personliga integritet till följd av tryckfrihetsförordningens (TF)     Bilaga 6 offentlighetsprincip.

Den föreslagna registreringen avser hela befolkningen. Förslaget innebär att det kommer att ske en ansamling av personuppgifter hos 24 skattemyn­digheter som skall ansvara för registerhållningen på ADB-medium i lokala register vid skattekontoren. Detta skall jämföras med dagens förhållanden där folkbokföringen är decentraliserad till i huvudsak 1.400 pastorsexpedi­tioner och uppgifterna förs manuellt.

En sådan koncentration av uppgifter på ADB-medium medför givetvis en ökad tillgänglighet som kan innebära betydande risker från integritets­synpunkt, även om varje uppgift för sig generellt sett är av mindre känslig art. Det bör också anmärkas att många uppfattar en uppgift om person­nummer som integritetskänslig. Till saken hör dessutom att regeringen nyligen har beslutat en lagrådsremiss som bl.a. innehåller förslag till begränsningar i användningen av personnummer.

Detta förhållande talar starkt för att utgångspunkten för en reglering måste vara att registreringen inskränks till uppgifter som är oundgängligen nödvändiga för registrens ändamål och att ändamålet begränsas till vad som behövs för folkbokföringen. Vidare bör allmänhetens tillgång till uppgifterna begränsas så långt som är möjligt utan att offentlighetsprinci­pen träds för när. När det gäller andra myndigheters tillgång till uppgifter­na - och även inom en myndighet - bör tillgången begränsas till vad som är nödvändigt för att de skall kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Registeransvaret för de lokala registren

1 sitt remissyttrande över organisationskommitténs betänkande föreslog DI bl. a. mot bakgrund av riksdagens principbeslut beträffande folkbokfö­ringsreformen att ansvaret för folkbokföringen och därmed också register­ansvaret skulle ankomma på lokala folkbokföringsmyndigheter. Enligt Dis bedömning skulle uppgifterna därigenom komma att erhålla ett tillfreds­ställande integritetsskydd med stöd av bestämmelserna i datalagen och sekretesslagen (1980:100) samt även vid tillämpningen av TFs offentlig­hetsprincip. DI framhöll också att om kommitténs förslag till organisation av folkbokföringen skulle genomföras, måste frågan om det är möjligt att i lag ålägga skattekontoren registeransvar utredas närmare.

I det nu remitterade förslaget har någon sådan utredning inte gjorts. Förslaget innebär att kommitténs förslag läggs till gmnd för lagstiftning. Någon närmare analys har inte heller gjorts av de konsekenser som försla­gen kan komma att få för tillämpningen av datalagen. Med anledning härav har Dl på den korta tid som står till buds för avgivande av detta yttrande gjort en jämförelse mellan inspektionens förslag och det nu remit­terade förslaget.

Denna jämförelse har givit vid handen att det med hänsyn till det svaga

sekretesskydd som gäller för uppgifter i folkbokföringsverksamheten inte

är någon större skillnad mellan de olika alternativen. Den föreslagna

59

regleringen ger också i praktiken samma resultat beträffande integritets-     Prop. 1990/91: 53

skyddet som Dl åsyftat med sitt tidigare förslag.

Bilaga 6

Jämförelsen har också visat att de olika alternativen inte heller innebär några större skillnader vad gäller konsekvenserna av offentlighetsprinci­pen. Visseriigen torde länskontoren vara skyldiga att efterkomma en skriftlig begäran att lämna ut folkbokföringsuppgifter från samtliga skatte­kontor i länet om detta begärs med stöd av offentlighetsprincipen. Med den av Dl i remissvaret förordade lösningen skulle en begäran behöva riktas mot varje lokal folkbokföringsmyndighet i länet och endast kunna avse uppgifter i den myndighetens register. En sådan ordning kräver ett visst merarbete för att få tillgång till uppgifterna för t, e;:, direktreklam­verksamhet, men den extra arbetsinsatsen torde inte innebära någon nämn­värd förstärkning av integritetsskyddet, DI saknar därför anledning att av nu angivna skäl motsätta sig förslaget.

Registeransvaret för det centrala referensregistret

Förslaget innebär att det centrala referensregistret skall föras för länsmyn­digheternas verksamhet och innehålla uppgifter från de lokala registren. Länsmyndigheterna blir därigenom till följd av datalagen registeransvariga för detta register. Den föreslagna regleringen innebär en begränsning av ansvaret för respektive myndighet till de uppgifter som härrör från myn­dighetens lokala register. Detta får betydelse för den registeransvariga myndighetens skyldigheter enligt datalagen när det gäller t. ex. att rätta oriktiga eller missvisande uppgifter, lämna utdrag ur det centrala registret men också för ansvaret för brott mot datalagen och i fråga om skade­ståndsskyldigheten.

Såvitt DI kan finna framgår däremot inte av lagrådsremissen, vare sig vid beskrivningen av det centrala registrets ändamål eller av det som sägs om riksskatteverkets (RSV) registeransvar, att verket skall eller behöver kunna förfoga över registret i den meningen att verket behöver kunna påverka registrets innehåll. Ett eventuellt utnyttjande av det centrala re­gistret för planerings- och tillsynsändamål bör inte heller få medföra att innehållet i registret påverkas.. Att under sådana förhållanden ålägga RSV ett registeransvar är inte förenligt med bestämmelserna i datalagen. Inte heller har det förhållandet att verket skall ha hand om driften av registret någon betydelse för frågan om registeransvaret, eftersom RSV i detta avseende endast är att jämställa med en servicebyrå. Med hänsyn till det anförda avstyrker Dl förslaget i den delen.

När det gäller tilldelning av personnummer kommer, såvitt framgår av remissen, en sådan funktion inte att finnas i det centrala registret inom de närmaste åren. Det framgår inte av remissen om RSV skall besluta i sådana ärenden. Det saknas därför anledning att nu ta ställning till frågan om detta bör medföra ett registeransvar för RSV för det centrala registret.

5 § första stycket i förslaget till lag om folkbokföringsregister bör därför

utgå. Om RSV har behov av att använda det centrala registret för plane­

ring och tillsyn bör detta kunna tillgodoses genom terminalåtkomst till

60

registret. Denna fråga bör i så fall regleras genom ett tillägg till 10 § i     Prop. 1990/91:53

förslaget.

Bilaga 6

Registrets ändamål

DI har inga erinringar mot att de lokala folkbokföringsregistren får använ­das för de ändamål som framgår av 2 § förslaget till lag om folkbokförings­register.

I motiven till 3 § lagförslaget anges att det huvudsakliga ändamålet med det centrala referensregistret skall vara att ge ett skattekontor möjlighet att lokalisera personer som är folkbokförda utanför skattekontorets verksam­hetsområde. Som inspektionen återkommer till nedan avstyrks att regist­ret skall få innehålla adressuppgifter. Utan adressuppgifter torde registret bli otjänligt som underiag för framställande av personbevis. Registerända­målet bör då anpassas till detta förhållande. Dl saknar underiag för att bedöma om detsamma kan gälla även för något eller några av de andra ändamål som angivits vid sidan av det huvudsakliga ändamålet.

Registerinnhåll

De lokala registren

I fråga om de lokala registrens innehåll (6 § lagförslaget) har DI ingen annan invändning än att adressuppgift inte bör omfatta särskild angivelse av postadress. Av specialmotiveringen (lagrådsremissen sid. 60) framgår att avsikten är att särskild uppgift om postadress skall registreras. Två skäl anges. Ett är att en skyldighet kan komma att införas för den enskilde att göra anmälan till folkbokföringen om postadress. Behovet av en sådan anmälan torde hänga samman med att en annan postadress än folkbokfö­ringsadressen kan vara ett teckan på att frågan om rätt folkbokföringsad­ress i det enskilda fallet kan behöva utredas.

Även om en sådan anmälningsskyldighet kommer att införas, utgör den anmälda postadressen inte en folkbokföringsuppgift förrän skattekontorét har konstaterat att den är den rätta folkbokföringsadressen. Mot bakgmnd av ändamålet med registret bör därför en persons postadress inte ingå i registret. Enligt 7 § datalagen får nämligen inte andra uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål.

Det andra angivna skälet till att registrera postadress har inte med folkbokföringsverksamheten att göra utan avser externa användares nytta av att ha tillgång till enskildas postadresser. Bl. a. åberopas postala intres­sen. Att uppgiften registreras av sådana skäl svarar inte mot registrens ändamål.

DI vill i denna del från integritetssynpunkt kraftigt understryka att en

registerhållning av postadresser som inte är oundgängligen nödvändig för

folkbokföringsverksamheten måste undvikas. På grund av offentlighets­

principen ökar en sådan registrering nämligen risken att uppgifterna kan

komma att efterfrågas för direktreklamändamål eller andra ändamål som

enskilda kan uppfatta som integritetskränkande.

61

I detta sammanhang vill Dl erinra om att inspektionen i sitt remissytt-     Prop. 1990/91: 53 rande över organisationskommitténs betänkande ansett att RSVs avise-     Bilaga 6 ringsverksamhet måste utredas och lagregleras. DI har också pekat på behovet av att det därvid blir belyst hur en sådan reglering bör förhålla sig till ändamålet med det statliga person- och adressregistret (SPAR).

Det centrala registret

För det centrala registrets ändamål att vara ett referensregister behöver det enligt Dis mening endast innehålla namn, personnummer och uppgift om det skattekontor där personen är folkbokförd samt uppgift om avregistre­ring. Adressuppgifter behövs inte. Det är klart olämpligt från integritets­synpunkt att adressuppgifter över hela befolkningen registreras i ytteriiga­re ett centralt lättillgängligt register. Skattekontoren har för handläggning­en av folkbokföringsärenden tillgång till sina lokala register. Några skäl till varför RSV måste ha tillgång till adressuppgifter i det centrala registret har inte framförts.'

Det centrala referensregistret kommer att utgöra ett totalregister över hela befolkningen. Registret kommer att vara tillgängligt hos samtliga skattekontor och RSV via terminal. Enligt TF innebär detta att alla uppgif­ter i registret anses vara förvarade hos samtliga folkbokföringsorgan som har terminalåtkomst. Alla dessa organ blir därför skyldiga att lämna ut icke sekretesskyddade uppgifter, om någon begär ett sådant utlämnande med stöd av offentlighetsprincipen. Detta innebär att uppgifterna kan komma att efterfrågas för t. ex. direktreklamändamål. Detta är inte accep­tabelt från integritetssynpunkt. För sådant ändamål finns SPAR-registret. 1 det registret kan enskilda få antecknat att de inte önskar adresserad direktreklam. Mot denna bakgmnd måste det, enligt Dis uppfattning, för att adressuppgifter skall få registreras i det centrala referensregistret kunna anföras mycket starka skäl hänförliga till folkbokföringsverksamhetens behov.

Sökbegrepp

12 § andra stycket lagförslaget bör ändras med hänsyn till att adressupp­gift inte bör ingå i det centrala referensregistret. Skulle adressuppgift komma att ingå i registret, bor uppgiften i vart fall inte få användas som sökbegrepp, eftersom den kan användas för bearbetningar av registret som kan uppfattas som integritetskänsliga.

Gallring

Några föreskrifter om gallring eller bevarande finns inte i lagförslaget. 1 lagrådsremissen görs bedömningen att frågor om gallring bör avgöras av . riksarkivet efter samråd med DI.

Enligt datalagen har inspektionen att meddela föreskrifter om gallring

av personuppgifter i register som statsmakterna inrättat, i den mån inte

statsmakterna har meddelat sådana föreskrifter (6 § datalagen). Inspektio-

62

nen skall därvid samråda med riksarkivet. Den nya arkivlagen, som träder    Prop. 1990/91:53 i kraft den 1 juli 1991, medför enligt inspektionens uppfattning, inte någon     Bilaga 6 annan ordning.

Vill man åstadkomma en annan ordning än den som datalagen föreskri­ver måste regler härom ges i lag. Som Dl inledningsvis har anfört bör regleringen av statsmaktsregister inte utan särskilda skäl avvika från be­stämmelserna i datalagen. Några sådana skäl har inte anförts i fråga om gallring av folkbokföringsregistren. Dl avstyrker därför att gallringsfrågor­na skall avgöras i annan ordning än den som föreskrivs i datalagen.

Dl har i sitt remissvar över organisationskommitténs betänkande anfört att uppgiftema i de lokala registren och det centrala registret bör gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Med hänsyn till de föreslagna ändamålen med registren innebär detta att gallring av uppgifter kan ske först när längderna har framställts. Forskningens behov av folkbokförings­uppgifter kommer alltså att kunna tillgodoses genom längderna.

Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Stina[REDACTED_EFTERNAMN] i närvaro av byråchefen Ulf G.[REDACTED_EFTERNAMN], verksjuristen Sten Wahlqvist och bitr. verksjuristen Leif[REDACTED_EFTERNAMN], föredragande.

63

Innehållsförteckning

Prop. 1990/91:53

Propositionens huvudsakliga innehåll ...................... 

1

Lagförslag........................................................... 

... 

2

1

Lag om folkbokföringsregister( 1990:000)............... 

... 

2

2

Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)...... 

... 

5

1 Bakgrund  ....................................................... 

... 

6

1.1 Nuvarande folkbokföringsorganisation m.m........ 

6

1.2

Principbeslutet om en ny organisation.............. 

... 

7

1.3

Organisationskommittén för folkbokföringen  ..... 

... 

7

2 Organisatoriska frågor ........................................ 

8

2.1

Folkbokföringen i skatteförvaltningen............... 

... 

8

2.2

Försäkringskassomas medverkan..................... 

.. 

10

3

ADB-stöd för folkbokföringen  .............................. 

.. 

13

4

Författningsreglering  ........................................ 

.. 

15

4.1

Registerlag ................................................ 

15

4.2

Registerändamål för de lokala folkbokföringsregistren 

16

4.3

Registerändamål för det centrala referensregistret    

18

4.4

Registeransvar............................................ 

.. 

20

4.5

De lokala registrens innehåll .......................... 

.. 

22

4.6

Det centrala registrets innehåll ...................... 

.. 

25

4.7

Terminalåtkomst m. m................................... 

.. 

27

4.8

Utlämnande av registemppgifter på ADB-medium m. m.  ,..

30

4.9

Bevarande.................................................. 

.. 

32

4.10

Sökbegrepp................................................ 

.. 

33

5

Ikraftträdande .................................................. 

.. 

36

6

Upprättade lagförslag......................................... 

.. 

37

7

Författningskommentarer .................................... 

.. 

37

7.1

Lag om folkbokföringsregister......................... 

.. 

37

7.2

Lag om ändring i skatteregisteriagen  .............. 

42

8

Hemställan........................................................ 

43

9

Beslut   ........................................................... 

43

Bilaga I Sammanfattning av organisationskommitténs för folkbok­

föringen bettänkande (SOU 1990:18) Lag om folkbokfö­

ringsregister m. m......................................    44

Bilaga 2 Organisationskommitténs för folkbokföringen författnings­

förslag ....................................................    48

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över betänkandet (SOU 1990:18) Lag om folkbokföringsregister

m.m.........................................................    52

Bilaga 4  Lagrådsremissens lagförslag ......................     53

Bilaga 5  Lagrådets yttrande ..................................    57

Bilaga 6  Datainspektionens    yttrande    enligt    2    a§    datalagen

(1973:289)...............................................     58

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1990                                                                                                                       64