Regeringens proposition

1997/98:182

Strategi för att förverkliga FN:s konvention om

barnets rättigheter i Sverige

Prop.

1997/98:182

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 11 juni 1998

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Maj-Inger[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Barnkonventionens budskap kan sammanfattas i tre ord: Barn skall re-

spekteras. Förverkligandet av barnkonventionen i Sverige är en ständigt

pågående process, som måste hållas levande. Arbetet med att förankra

det synsätt som genomsyrar barnkonventionen är långsiktigt. Barnkon-

ventionen skall vara ett verktyg i arbetet med att gradvis förbättra barns

villkor. Det handlar om att ändra attityder, förhållningssätt och arbetssätt

i olika verksamheter och på olika nivåer i samhället. Det krävs därför

satsningar för att höja medvetenheten hos beslutsfattare och vuxna som

arbetar med barn samt hos barn och ungdomar själva. På så sätt kan

barnperspektivet utvecklas så att barnets bästa verkligen sätts i centrum.

På vissa punkter behöver också lagar, regler och praxis förändras.

I propositionen beskrivs en strategi för det fortsatta arbetet med att

förverkliga och genomföra barnkonventionen i Sverige. I denna strategi

ingår bl.a. att barnkonventionen skall vara ett aktivt instrument och ge-

nomsyra allt statligt beslutsfattande som berör barn. Barnkonsekvens-

analyser skall göras vid statliga beslut som berör barn. Barnperspektivet

skall i lämplig omfattning finnas med i utredningsdirektiv. Statligt an-

ställda vars arbete har konsekvenser för barn skall för att kunna stärka sin

barnkompetens och sina kunskaper om barnkonventionen erbjudas ut-

bildning och fortbildning. Barnombudsmannens verksamhet och orga-

nisation skall ses över i syfte att stärka dess roll i genomförandet av

barnkonventionen. Barnstatistiken skall utvecklas. I samhälls- och trafik-

planeringen skall barns och ungdomars inflytande och delaktighet ut-

vecklas.

Målsättningen är att konventionen och dess intentioner skall finnas

med i allt beslutsfattande som rör barn. Kommuner och landsting bör

därför erbjuda sin personal fortbildning om barnkonventionen och även

inrätta system för att kunna följa hur barnens bästa förverkligas i det

kommunala arbetet.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 5

2 Ärendet och dess beredning 6

3 Allmänna utgångspunkter och överväganden 6

3.1 Den svenska barn- och familjepolitiken 6

3.2 FN:s konvention om barnets rättigheter 8

3.3 Barnkommittén 10

3.4 Förbudet mot diskriminering 10

3.5 Barnets bästa 13

3.6 Barnets rätt till liv och utveckling 15

3.7 Barnets rätt att komma till tals 16

4 En strategi för genomförandet av barnkonventionen 17

4.1 Barnkonventionen i utbildningar 19

4.2 Fortbildning om barnkonventionen 21

4.3 Barnplaner m.m. för att bevaka barns och ungdomars

intressen vid beslutsfattande i landsting och kommuner 22

4.4 Barnkonsekvensbeskrivningar m.m. för att åstadkomma

ett barnperspektiv vid statligt beslutsfattande 25

4.5 Barnombudsmannens roll vid genomförandet av

barnkonventionen 26

4.6 Barnstatistik 27

4.7 Frågan om samordning inom Regeringskansliet 28

5 Barns och ungdomars medverkan och inflytande i

samhällsplaneringen m.m. 30

6 Socialtjänstfrågor 34

6.1 Inledning 34

6.2 Översyn av LVU 36

6.3 Barnets rätt att komma till tals 37

6.4 Långvarig familjehemsvård 38

6.5 Barnmisshandel 40

6.6 Alkohol, narkotika och doping 42

7 Barn i behov av särskilt skydd 44

7.1 Barn som offer för brott 44

7.2 Könsstympning 47

7.3 Olovligt bortförda barn 51

7.4 Verkställighet av avgöranden om vårdnad m.m. 54

7.5 Barn med föräldrar i fängelse 56

8 Hälso- och sjukvårdsfrågor 57

8.1 Barnkompetens inom BVC 57

8.2 Barn på sjukhus 60

8.3 Skolhälsovården 61

8.4 Ungdomsmottagningarna 62

8.5 Asylsökande barn 64

Bilaga 1 Sammanfattning av Barnkommitténs betänkande.............66

Bilaga 2 Remissinstanser för Barnkommitténs betänkande............88

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 juni 1998...........91

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 godkänner den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga

FN:s konvention om barnets rättigheter (avsnitt 4).

2 Ärendet och dess beredning

Genom beslut den 1 februari 1996 bemyndigade regeringen dåvarande

statsrådet Anna Hedborg att tillkalla en parlamentarisk kommitté med

uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis

förhåller sig till bestämmelserna i FN:s konvention om barnets rättighe-

ter. Kommittén antog namnet Barnkommittén. I kommitténs uppdrag låg

vidare att skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad gäller in-

nebörden av begreppet "barnets bästa" i barnkonventionen och svensk

rätt samt att därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter. Kommit-

tén skulle med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt

utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn

berörs.

Barnkommittén har i sitt arbete samrått med en av regeringen förord-

nad referensgrupp, bestående av representanter för Rädda Barnen,

Svenska Röda Korset, Sveriges Kristna Råd, Svenska UNICEF-kommit-

tén, Riksförbundet Hem och Skola, Riksförbundet BRIS samt Landsrådet

för Sveriges Ungdomsorganisationer.

Barnkommittén avlämnade den 28 juni 1996 delrapporten Barnkon-

ventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115). Den 20 augusti 1997

avlämnades kommitténs huvudbetänkande Barnets bästa i främsta rum-

met FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige

(SOU 1997:116). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-

serna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i Soci-

aldepartementet (dnr S97/5925/IFO).

Som underlag för denna proposition ligger vidare en SCB-rapport År-

lig barnstatistik ett förslag till basstatistik om barn och deras familjer,

som har utformats på uppdrag av Socialdepartementet. Rapporten har

varit föremål för remissbehandling (dnr S98/2215/SK).

3 Allmänna utgångspunkter och överväganden

3.1 Den svenska barn- och familjepolitiken

Den svenska familjepolitiken sätter barnets bästa i centrum. Målet för

barn- och familjepolitiken är att garantera alla barns rätt till omvårdnad,

trygghet och en god fostran. Genom bestämmelserna i föräldrabalken

åläggs föräldrarna huvudansvaret för vård och fostran av sina barn. Sam-

hällets uppgift är att stödja och komplettera föräldrarna så att goda och

trygga uppväxtvillkor kan garanteras för alla barn.

Hänsyn skall tas till barnets bästa i alla sammanhang där barn berörs.

Intentionerna i barnkonventionen skall genomsyra all verksamhet som

berör barn.

Den svenska välfärdspolitiken för barn och barnfamiljer är huvudsak-

ligen av generell natur. Insatser i form av t.ex. barnbidrag, föräldraför-

säkring, barnhälsovård, förskola och skola med hög kvalitet har erfaren-

hetsmässigt visat sig vara av stor betydelse för barnens levnadsförhållan-

den. De generella insatserna ger alla en trygghet och skapar förutsätt-

ningar för en god start i livet.

Det stora flertalet barn i Sverige växer också upp under bra och trygga

förhållanden. Det finns dock en begränsad grupp barn som av olika skäl

lever i en utsatt situation. Barn med egna fysiska, mentala eller sociala

funktionshinder behöver särskilt stöd för att övervinna hindren och kunna

fungera bra i samhället. Barn vars föräldrar sviktar i sin föräldraroll be-

höver ha kompensation för det samtidigt som också föräldrarna behöver

hjälp. Insatser från socialtjänsten och hälso- och sjukvården är viktiga för

att åstadkomma det stöd som behövs. Barnpsykiatrikommittén har i sitt

slutbetänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) bl.a. lämnat förslag till

åtgärder för att förbättra stödet och vården till barn och ungdomar med

psykiska problem. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Lika viktigt är det att familjens omgivning fungerar som ett nätverk till

skydd för barnet. Den utvidgade familjen och släkten kan vara stora till-

gångar i en utsatt situation. Olika frivilligorganisationers insatser kan

också vara till stor hjälp.

I strävan att skapa goda betingelser för barns uppväxtvillkor kan värdet

av de generella insatserna knappast överskattas. Alla tillgängliga erfaren-

heter visar att god kvalitet i exempelvis förskola och skola är den bästa

hjälpen vi kan ge till barn som har behov av särskilt stöd. Dessa kan

också fungera som baser för sociala nätverk.

De ekonomiska problem vårt land har varit utsatt för under 1990-talet

och de konsekvenser de har medfört i form av arbetslöshet och nedskär-

ningar i den offentliga sektorn har också drabbat barnen. Föräldrars ar-

betslöshet eller risk för arbetslöshet har påverkat barnens situation. Större

barngrupper i förskola och skola har varit ett sätt att begränsa kostna-

derna i många kommuner. Också i de förebyggande insatserna liksom i

de riktade åtgärderna till de barn som har särskilda problem har ned-

skärningar gjorts som bl.a. har resulterat i ökade väntetider för diagnos

och behandling. De senaste årens utveckling har tydligt visat hur betydel-

sefull kampen mot arbetslösheten är för familjernas situation och hur

viktiga samhällets verksamheter är för barnen.

Det mycket snabba fall i födelsetal vi har sett de senaste åren kan i

varje fall delvis hänföras till de ekonomiska problem som Sverige har

haft och de konsekvenser dessa har medfört för familjerna. Om det är en

tillfällig nedgång i födelsetalen som relativt snart ersätts av en uppgång

är det en företeelse av begränsad betydelse, frånsett de planerings-

problem svängningarna ger upphov till vid dimensioneringen av bl.a.

förskoleverksamhet och skola. Om det i stället visar sig vara en före-

teelse som består under en lång period är det allvarligt för landet.

Efter ett målmedvetet arbete för att få ekonomin i balans har vi nu nått

så långt att statsbudgeten är i balans och även tillåter stora satsningar

inom de mest prioriterade områdena. Barn är ett sådant högt prioriterat

område. Vård, omsorg och skola har av regeringen angivits som särskilt

viktiga områden för kommuners och landstings satsningar de närmaste

åren. Gruppen barn berörs inom alla dessa områden både i sin helhet och

när det gäller de barn som har särskilda behov. Det finns således ett ut-

rymme att satsa på barn både när det gäller utbildning och förebyggande

verksamheter och när det gäller behandlande verksamheter.

Sverige står nu inför nya utmaningar i arbetet att ytterligare stärka bar-

nets rättigheter som samhällsmedborgare och brukare. En förutsättning

för framgång i detta arbete är att alla beslut som rör barn genomsyras av

ett barnperspektiv. Barnkonventionens budskap kan sammanfattas i tre

ord: Barn skall respekteras. Respekten för barnets fulla människovärde

och integritet bildar utgångspunkten för det barnperspektiv som barnkon-

ventionen ger uttryck för. Vuxna skall se barnet, sträva efter att förstå det

och vidta åtgärder som bedöms vara till barnets bästa. Vuxna skall lyssna

till barnet och respektera det som en individ med egna rättigheter och

uppfattningar.

Närvaron av vuxna i verksamheter med barn och ungdomar är viktig.

Detta har varit utgångspunkten för ett arbete som har bedrivits av en ex-

pertgrupp, knuten till regeringens Barn- och ungdomsdelegation i syfte

att öka andelen vuxna i barns och ungdomars närmiljöer. Arbetet har be-

drivits i samverkan med 30 kommuner, arbetsförmedlingen och ideella

organisationer. Expertgruppen har föreslagit att detta utvecklingsarbete

skall följas upp och utvärderas i syfte att se hur metodutvecklingen och

andra erfarenheter av projektet kan användas i olika verksamheter för

barn och ungdomar i kommunerna. De erfarenheter som har framkommit

av detta arbete bör beaktas i det framtida arbetet med att utveckla barn-

perspektivet i kommunerna. En utvärdering bör också göras av de verk-

samheter som har startats genom expertgruppens försorg.

3.2 FN:s konvention om barnets rättigheter

Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter barnkon-

ventionen efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 utan att reservera

sig på någon punkt (prop.1989/90:107). Genom ratificeringen har Sve-

rige iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konven-

tionens bestämmelser.

Barnkonventionens inledning (preamble) speglar de principer om

mänskliga rättigheter som har formulerats i FN:s konventioner och dekla-

rationer/förklaringar om mänskliga rättigheter. I inledningen erinras om

att barn har rätt till särskild omvårdnad och hjälp. Det betonas också att

familjen, såsom den grundläggande enheten i samhället och den naturliga

miljön för alla dess medlemmars och särskilt för barnens utveckling och

välfärd, bör ges nödvändigt skydd och bistånd så att den till fullo kan ta

på sig sitt ansvar i samhället. Vidare betonas vikten av respekt för de

kulturella värden som finns i barnets miljö och vikten av internationellt

samarbete för att säkra barnets rättigheter. Barnets behov av och rätt till

båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är också en röd tråd

i barnkonventionens sakartiklar.

Konventionen sätter barnets behov i centrum. Staterna skall säkerställa

att ett barn inte, mot deras vilja, skiljs från sina föräldrar, om ett åtskil-

jande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn

och dess föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. "vid övergrepp

mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna

lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort"

(artikel 9).

Barnkonventionen innehåller olika slag av rättigheter; dels de rättig-

heter som traditionellt kan hänföras till kategorin medborgerliga och po-

litiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Dessa rättigheter är desamma som kommer till uttryck i andra konven-

tioner inom området för mänskliga rättigheter, men med ett särskilt barn-

perspektiv. Därutöver tar konventionen särskild hänsyn till barnets ut-

satthet och sårbarhet, vilket kommer till uttryck i de rättigheter, som syf-

tar till att ge barnet ett skydd mot övergrepp och utnyttjande.

De olika rättigheterna är lika viktiga och barnkonventionen skall ses

som en helhet. Rättigheterna har delvis olika karaktär. Vissa rättigheter är

absoluta och skall förverkligas omgående av alla stater oavsett utveck-

lingsnivå (medborgerliga och politiska rättigheter), medan förverkligan-

det av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är beroende av

den enskilda statens resurser (skall konventionsstaterna ... till det yttersta

av sina tillgängliga resurser...).

Barnkonventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet och de

materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande

rättigheter och behov tillgodosedda.

Barnkonventionen slår i artikel 1 fast att med barn avses varje männi-

ska under 18 år om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som

gäller för barnet. De rättigheter som stadgas i konventionen gäller således

i Sverige alla barn och ungdomar upp till 18 års ålder. Detta hindrar inte

att konventionen i sina olika artiklar beaktar att barn med stigande ålder

och utveckling successivt kan föras in i vuxenlivet och få bestämma mer

över sitt liv. De särskilda skyddsreglerna, t.ex. när det gäller fängelse-

straff, sexuellt utnyttjande eller utnyttjande av barn som arbetskraft, gäl-

ler tills barnet är 18 år.

Barnkonventionen innehåller fyra grundläggande principer som skall

vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men som också har en

egen självständig betydelse. Dessa principer är:

 förbud mot diskriminering (artikel 2)

 barnets bästa (artikel 3)

 rätten till liv och utveckling (artikel 6)

 rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12).

Barnkonventionen är en bindande överenskommelse mellan de stater som

har ratificerat den. Artikel 4 förpliktigar staterna att vidta alla lämpliga

åtgärder för att genomföra konventionen. Det är staten som är ansvarig

och som har att svara för tillkortakommanden i landet i förhållande till

konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur har därvidlag ingen be-

tydelse. Det är statens ansvar att se till att förpliktelserna fullföljs. Hur

det görs genom centrala organ, genom regionala eller lokala myndig-

heter eller genom privata organisationer bestäms av varje stat så länge

genomförandeprocessen ligger i linje med konventionens principer. Det

räcker emellertid inte med att konventionen återspeglas i den nationella

lagstiftningen. För att säkerställa barnets rättigheter krävs en kombina-

tion av åtgärder, varav lagstiftning är en. Andra åtgärder kan vara att

åstadkomma effektiva styrmedel, opinionsbildning och upplysning.

3.3 Barnkommittén

Barnkommittén, som tillsattes av regeringen genom ett beslut den 1 feb-

ruari 1996, har haft till uppgift att klarlägga hur barnkonventionens anda

och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. Kom-

mittén har som utgångspunkt för sitt arbete gjort en analys av konventio-

nens bestämmelser med hjälp av konventionens förarbeten, den tolkning

som FN:s kommitté för barnets rättigheter har gjort samt nationell och

internationell doktrin inom barnrättsområdet. Kommittén har därefter,

med utgångspunkt i de fyra grundläggande principerna, gått igenom de

olika bestämmelserna och gjort en analys av hur förhållandena för

svenska barn och ungdomar inom olika områden motsvarar åtagandena

enligt barnkonventionen.

Barnkommittén konstaterade i sitt betänkande Barnets bästa i främsta

rummet att svensk lagstiftning i huvudsak stämmer överens med å-

tagandena i barnkonventionen. De justeringar som behöver göras är av

mindre omfattning. Vad som däremot är angeläget är att bestämmelserna

verkligen tillämpas och att konventionen genomförs på alla nivåer i sam-

hället, såväl centralt som regionalt och lokalt. Barnkommitténs betän-

kande utgör ett värdefullt dokument när det gäller tolkningen av Sveriges

åtaganden enligt barnkonventionen och en bas för hur vi skall förfara för

att på bästa sätt tillgodose barnets rättigheter i det fortsatta lagstiftnings-

arbetet och genom administrativa och andra åtgärder. De förslag som

återfinns i denna proposition är framförallt av strategiutformnings- och

handlingsprogramskaraktär och syftar till att förverkliga barnkonventio-

nen i Sverige.

Barnkommitténs betänkande har sedan det presenterades haft stor be-

tydelse för det löpande lagstiftningsarbetet i Regeringskansliet. Vid anta-

gandet av ny lagstiftning skall förverkligandet av barnkonventionen fin-

nas med som en viktig faktor som påverkar innehållet i lagstiftningen.

Detta gäller självfallet alla områden som direkt berör barn, men även i

övrigt bör barnperspektivet finnas med. Inte minst inom skolans område

sker ett omfattande utvecklingsarbete där barnets bästa sätts i fokus och

där barnkonventionens intentioner tas till vara. Alla åtgärder som har

vidtagits eller som planeras i syfte att stärka barns och ungdomars ställ-

ning kan dock inte beskrivas i denna proposition.

3.4 Förbudet mot diskriminering

En av de grundläggande principerna i barnkonventionen är principen om

likabehandling. Artikel 2.1 stadgar att staterna skall respektera och till-

försäkra varje barn inom sitt lands jurisdiktion de rättigheter som anges i

konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess för-

äldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska

eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egen-

dom, handikapp, börd eller ställning i övrigt.

Staterna har en skyldighet att aktivt skydda barnet mot diskriminering,

vilket innefattar ett ansvar att se till att barnet de facto skyddas mot dis-

kriminering. Att den nationella lagstiftningen innehåller förbud mot dis-

kriminering är inte tillräckligt.

Artikel 2.2 sträcker sig längre än de rättigheter som definieras i barn-

konventionen då den ålägger staterna en skyldighet att vidta alla lämpliga

åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskri-

minering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller

familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.

Skydd mot alla former av diskriminering innefattar diskriminering obe-

roende av om den är direkt eller indirekt, allvarlig eller mindre allvarlig

eller sker genom lag eller direkt handling. Statens skyldigheter att mot-

verka diskriminering innefattar också aktiva åtgärder för att motverka

rasism och främlingsfientlighet. FN-kommittén har i sin uttolkning av

barnkonventionen betonat den dimensionen av diskrimineringsförbudet

att en alltför långtgående decentralisering i en stat kan få till följd att barn

diskrimineras utifrån bostadsort. Kommittén är oroad för att barn som

lever i olika kommuner i ett land och även i olika delar av en kommun,

riskerar att inte få sina rättigheter tillgodosedda i samma grad, bl.a. på

grund av olika ekonomiska villkor, men också beroende på olika poli-

tiska prioriteringar.

De svenska socialtjänst- och socialförsäkringssystemen är inriktade på

att ge varje barn social trygghet och en god levnadsstandard. Barnkom-

mittén pekar på att de ekonomiska problemen i Sverige under 1990-talet

och de konsekvenser de medfört i form av arbetslöshet och nedskärningar

i den offentliga sektorn också drabbat barnen, i synnerhet de mest utsatta.

Olika uppgifter tyder bl.a. på att andelen barn som lever i familjer med

små ekonomiska resurser har ökat. Denna utveckling måste noggrant

följas, särskilt när det gäller situationen för barn som lever med ensam-

stående förälder och barn i utsatta områden. Det är viktigt att i tid kunna

uppmärksamma och förhindra att prioriteringar görs som ytterligare för-

sämrar den ekonomiska situationen för dessa grupper.

Förskolan är en av samhällets viktigaste resurser när det gäller att

skapa goda uppväxtvillkor för barnen. Majoriteten av Sveriges barn i

åldern 1 till 6 år är inskrivna i förskolan, och förskolan utgör en viktig

del i barnens vardag. Regeringen instämmer i Barnkommitténs uppfatt-

ning om att det finns en övre gräns för hur stora nedskärningar som kan

göras inom barnomsorgen utan att den generella kvaliteten sjunker så

mycket att barnets bästa inte kan tillgodoses. En försämring av den gene-

rella kvaliteten inom förskolan drabbar främst de barn som mer än andra

är beroende av en god omsorg. När det gäller barn vars föräldrar är ar-

betslösa vill regeringen lyfta fram barnets eget behov av förskola. En

individuell bedömning utifrån det enskilda barnets bästa bör göras i varje

enskilt fall. Även barn till asylsökande föräldrar som förvärvsarbetar bör

i enlighet med intentionerna i barnkonventionen erbjudas förskoleverk-

samhet. Regeringen anser att det finns mycket som talar för att förskolan

på sikt borde erbjudas alla barn. Utan ökade resurser är det dock inte

möjligt att med bibehållen god kvalitet införa en allmän förskola. Särskilt

viktig är förskolan för barn i socialt utsatta bostadsområden. De förslag

om avgiftsfri förskola och språkutveckling som regeringen lämnat i pro-

positionen Utveckling och rättvisa en politik för storstäderna på 2000-

talet (1997/98:165) syftar till att förbättra uppväxtvillkoren och öka in-

tegrationsmöjligheterna i samhället för dessa barn.

I uppräkningen av diskrimineringsgrunder i barnkonventionen finns

också handikapp, något som är unikt i jämförelse med andra internatio-

nella konventioner inom området mänskliga rättigheter. Internationella

regler om personer med funktionshinder har senare tillkommit genom

FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsätt-

ning delaktighet och jämlikhet. Även dessa regler bör tolkas och tilläm-

pas ur ett barnperspektiv.

Barnkommitténs genomgång av svensk lagstiftning visar att den väl

lever upp till barnkonventionens anda och målsättning när det gäller barn

med funktionshinder. Handikappombudsmannen framhåller dock i sitt

remissvar att det är en annan sak hur lagar tillämpas och om grundläg-

gande handikappolitiska principer kan sägas genomsyra arbetet i kom-

munerna. Regeringen instämmer i detta och vill framhålla att det är vik-

tigt att särskilt uppmärksamma och beakta de funktionshindrade barnens

behov och situation, inte minst i de fall nedskärningar och förändringar i

den offentliga verksamheten blir aktuella.

För att i tid kunna uppmärksamma och förhindra att prioriteringar görs

som drabbar barn i utsatta grupper är det viktigt att beslutsfattare på alla

nivåer i samhället, såväl lokalt, regionalt som nationellt, noggrant analy-

serar effekterna av de åtgärder som vidtas, t.ex. i form av nedskärningar.

Ett verktyg för sådana analyser är de barnkonsekvensbeskrivningar som

behandlas i avsnitt 4.3 och 4.4.

Barnkonventionen ålägger staten ett ansvar för alla de barn som vistas

inom landets gränser. Barnets "rätt" till konventionens rättigheter skall

dock ställas i relation till barnets situation. Vad gäller de barn som vistas

här i avvaktan på att lämna landet efter ett avvisnings- eller utvisnings-

beslut som har vunnit laga kraft, har staten en skyldighet att tillgodose

deras grundläggande behov. Den begränsning som, enligt FN-kommit-

téns uttolkning av konventionen kan accepteras, är långsiktigt inriktade

vårdinsatser eller utbildning som förutsätter att barnet stannar här en

längre tid. Alla akuta behov bör däremot mötas på hälso- och sjukvårds-

sidan. Insatser bör också göras för att förbereda inför ett återvändande till

hemlandet. Utbildningsinsatser bör göras så att tiden utbildningsmässigt

inte går förlorad för barnet. Möjligheter att delta i förskoleverksamhet

bör också finnas på flyktingförläggningar.

Barnkommittén har, när det gäller barn som vistats olagligt i ett land,

t.ex. barn i familjer som inte lämnat landet efter att ha erhållit ett laga-

kraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut eller barn i familjer som

har rest in olagligt i landet och inte ämnar söka uppehållstillstånd, fast-

slagit att det knappast går att hävda att en stat är skyldig att tillförsäkra

dessa barn samtliga rättigheter som barnkonventionen ger. Statens ansvar

för barn som vistas olagligt i landet kan således trappas ned. Det är ett

allvarligt problem att det finns barn som lever gömda och utanför sam-

hället. Det skulle dock uppstå orimliga situationer om en myndighet

åläggs att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning av ett barn,

samtidigt som en annan myndighet är skyldig att tillförsäkra detta barn

rättigheter enligt barnkonventionen i samma utsträckning som gäller för

barn som vistas här lagligt.

Strävan måste i stället i första hand vara att motverka att barn göms i

Sverige. Myndigheternas åtgärder måste inriktas på dels att minimera

antalet barn som gömmer sig, dels att begränsa skadeverkningarna för de

barn som drabbas. En rad åtgärder har redan vidtagits i syfte att minska

problemet med att barn göms. Utlänningslagen har tillförts en portal-

bestämmelse av vilken bl.a. framgår att det i fall som rör ett barn särskilt

skall beaktas vad barnets bästa kräver samt en särskild bestämmelse som

anger att det, om det inte är olämpligt, skall klarläggas vad barnet har att

anföra i ett ärende om uppehållstillstånd. Regeringen har vidare i maj

1998 beslutat att ge Socialstyrelsen och Statens invandrarverk i uppdrag

att kartlägga hur många barn som hålls gömda för att undgå verkställig-

het av avvisnings- eller utvisningsbeslut m.m.

3.5 Barnets bästa

Principen om barnets bästa är en av barnkonventionens grundpelare.

"Vid alla åtgärder som rör barn ... skall barnets bästa komma i främsta

rummet". I den engelska och franska originaltexten lyder principen "In

all actions concerning children ... the best interest of the child shall be a

primary consideration", respektive "Dans toutes les décisions qui concer-

nent les enfants ... l intérêt supérieur de l enfant doit être une considéra-

tion primordiale".

Det framgår av formuleringen av artikel 3 att barnets bästa alltid skall

beaktas i beslutsfattandet. Konventionen kräver inte att barnets bästa all-

tid skall vara utslagsgivande, men barnets bästa skall ligga med och väga

tungt i vågskålen när beslut som rör barn skall fattas. I de fall andra in-

tressen tillåts väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att

en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts.

Beslutande myndigheter bör därför så långt som möjligt ha försäkrat sig

om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i be-

slutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett barnperspek-

tiv.

Principen om barnets bästa kan härledas ur två grundläggande tankar

som båda har satt sina spår i konventionen; att barn har fullt och lika

människovärde och att barn är sårbara varelser som behöver särskilt

skydd. Begreppet barnets bästa återfinns i andra internationella deklara-

tioner och konventioner. Det unika med barnkonventionen är att barnets

bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. I

detta ligger ett delvis nytt tänkande, där barnet sätts i fokus på ett sätt

som inte skett tidigare.

Principen om barnets bästa är ingalunda ny i svensk lagstiftning. Den

har funnits där långt innan barnkonventionen antogs. I början av vårt se-

kel kom en reaktion mot hur dåligt barn kunde ha det. Detta ledde till att

vi under åren 1917 1920 fick den första egentliga barnlagstiftningen i

Sverige. Då infördes ett antal lagar rörande barn såsom lagen om barn i

äktenskap, lagen om barn utom äktenskap, lagen om adoption och lagen

om förmynderskap. År 1924 kom den första barnavårdslagen. Det ge-

nomgående temat i dessa lagar kan sägas vara principen om barnets

bästa. I detta sammanhang skapades även begreppet vårdnad. Att ha an-

svaret för ett barn skulle inte bara innebära att bestämma allt om barnet

utan även att ge barnet omsorg och omvårdnad. Det reformarbete som

sedan har genomförts inom "barnlagsområdet" har genomgående motive-

rats av hänsynen till barnets bästa.

Principen om barnets bästa kommer traditionellt till uttryck i lagstift-

ning som uttryckligen reglerar frågor om barn. Det gäller framförallt frå-

gor om vårdnad, umgänge och adoption i föräldrabalken, men också i

namnlagen och socialtjänstlagen finns ett uttryckligt barnperspektiv. Den

genomgång som Barnkommittén har gjort av rättspraxis av familjerätts-

liga mål och ärenden visar att domstolarna också faktiskt beaktar barnets

bästa i sina avgöranden. Med de ändringar i reglerna om vårdnad m.m.

som träder i kraft den 1 oktober 1998 (se prop. 1997/98:7, bet.

1997/98:LU12 och rskr. 1997/98:229) kommer barnets ställning i dessa

frågor att stärkas ytterligare. Utlänningslagen och socialtjänstlagen har

nyligen tillförts ett barnperspektiv i form av portalbestämmelser med den

lydelsen att hänsynen till barnets bästa särskilt skall beaktas i besluts-

fattandet.

I den ovan nämnda lagstiftningen anges således uttryckligen att hän-

synen till barnets bästa skall vara vägledande eller avgörande för myn-

digheternas åtgärder. Det finns emellertid annan lagstiftning för vilken

principen om barnets bästa har varit vägledande utan att det uttryckligen

har angivits. I lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)

finns bestämmelser om att vård skall beslutas om det finns påtaglig risk

för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Detta är ett annat sätt att

uttrycka principen om barnets bästa. Detsamma kan sägas gälla vid ut-

formningen av reglerna om barn och ungdomar i brottsmålsprocessen. I

lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns det sär-

skilda regler i fråga om handläggningen av brottmål som rör en ung

människa. Riksdagen har nyligen beslutat om ändringar i

kriminalvårdslagstiftningen (prop. 1997/98:95, bet. 1997/98:JuU19, rskr.

1997/98:208) som tydliggör hänsynen till barnets bästa och som

tillgodoser de särskilda krav som barnkonventionen ställer vad avser

frihetsberövade barn. Regeringen uttalar i propositionen att det finns skäl

att såsom också Barnkommittén uttalat ta in bestämmelsen från

barnkonventionen direkt i lagstiftningen och i en säzskild regel

föreskriva att intagna som inte har fyllt 18 år får komma i kontakt med

vuxna intagna endast om detta kan anses vara till den unges bästa.

Däremot bör det inte införas något absolut förbud mot att intagna under

18 år kommer i kontakt med intagna som har uppnått myndighetsåldern.

En sådan ordning skulle rent faktiskt kunna komma att stå i strid med

barnkonventionens allmänna krav på att alltid se till barnets bästa.

Att barnets bästa skall beaktas bör även prägla andra områden i sam-

hället där beslutsfattandet rör barn om än inte lika direkt som när det

handlar om ett enskilt ärende. Det gäller inte minst inom olika delar av

samhälls- och trafikplaneringen. Regeringen aviserar därför i kapitel

5 sin avsikt att ge Boverket m.fl. myndigheter i uppdrag att utveckla for-

mer för att stärka barns och ungdomars inflytande i samhällsplaneringen.

Det är inte säkert att en portalbestämmelse alltid är den bästa model-

len. Det är viktigt att i varje lagstiftningsärende, där det kan bli aktuellt

att föra in principen om barnets bästa, pröva om en portalbestämmelse är

den bästa lösningen eller om någon annan metod bör väljas.

En viktig metod för att följa upp att barnets bästa beaktas vid alla åt-

gärder som rör barn, är de konsekvensanalyser som regeringen menar bör

bli obligatoriska i beslutsfattandet. Även kommunala handlingsplaner

syftar till att lyfta fram barnperspektivet i beslutsfattandet.

3.6 Barnets rätt till liv och utveckling

Rätten till liv och utveckling är ytterligare en av de grundläggande prin-

ciperna i barnkonventionen. Det innebär att vid tolkningen och förverkli-

gandet av andra sakartiklar skall barnets rätt till liv och utveckling vara

vägledande. I alla beslut som rör barn skall frågan ställas om beslutet

gynnar barnets utveckling eller om barnet hindras i sin utveckling. Rätten

till utveckling inbegriper den mentala, emotionella, andliga, kulturella

och sociala utvecklingen. Betoningen på begreppet utveckling får dock

inte förstås som att barnets livsvärden endast består i utvecklingen mot

att bli vuxen. Tvärtom betonar barnkonventionen barndomens egenvärde.

Barndomen är inte bara en träningsperiod inför det vuxna livet utan barn-

och ungdomstiden har ett egenvärde, vilket inte minst betonas i be-

stämmelserna om barnets rätt till lek, fritid och kultur. När det gäller

kulturlivet skall barn ha samma rätt som vuxna. Kulturutbudet för barn

skall inte diskrimineras i förhållande till utbudet för vuxna.

I regeringsformen finns ett förbud mot dödsstraff. Enbart förbud mot

dödsstraff är emellertid inte tillräckligt för att förverkliga barnets rätt till

liv. Det krävs aktiva åtgärder som förhindrar att barn förolyckas eller

drabbas av sjukdomar. Spädbarnsdödligheten i Sverige är den lägsta i

världen. Likaså ligger olycksfallsdödligheten bland barn under 15 år i

dag på sin lägsta nivå hittills. Den förebyggande barnhälsovårdens vacci-

nationsprogram och regelbundna hälsokontroller har vidare bidragit till

att många sjukdomar helt har utrotats i Sverige. Svenska barn har gene-

rellt sett god hälsa, även om det i dag finns vissa oroande tendenser, sär-

skilt när det gäller psykisk ohälsa. En annan viktig aspekt på barnets rätt

till liv är barnets rätt att födas friskt. Här spelar den förebyggande mödra-

hälsovården en stor roll. En stor del av mödrahälsovården tar sikte på att

identifiera förhållanden som innebär en ökad risk för komplikationer för

mor eller barn. Sådana riskfaktorer kan vara av många slag. Det kan

handla om sådana förhållanden hos kvinnan som för låg eller hög ålder,

missbruk av alkohol eller narkotika eller rökning. De myndighetsuppdrag

som regeringen avser att lägga om förstärkning av barnhälsovården skall

ses bl.a. mot denna bakgrund.

3.7 Barnets rätt att komma till tals

Artikel 12 är barnkonventionens demokratiartikel. Barnet skall ses som

en samhällsmedborgare, en individ med rätt att själv uttrycka sina åsikter.

Det finns ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och fritt

uttrycka sina åsikter. Rätten skall tillförsäkras det barn "som är i stånd att

bilda egna åsikter". Barnet skall inte bara ha rätt att uttrycka sina åsikter,

utan åsikterna skall också tillmätas betydelse i förhållande till barnets

ålder och mognad. Rätten att bilda åsikter, uttrycka dessa och bli hört

tillfaller alla barn utan diskriminering. Ett barns språk eller funktions-

hinder får inte hindra att barnet får sin rätt erkänd. Det centrala i yttran-

defriheten är att kunna meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsik-

ter och känslor. Ju fler uttrycksformer som bild, musik och dans som

barn och unga behärskar desto mer varierad och nyanserad blir deras ut-

trycksförmåga och ju lättare blir det för dem att göra sina röster hörda.

Barns behov av andra uttrycksmedel än tal och skrift är en fråga som

fortfarande marginaliseras i diskussionen om lärande, inflytande, demo-

krati och yttrandefrihet. FN-kommittén har också understrukit kravet på

att barn själva skall kunna förmedla sina synpunkter via massmedia.

När det gäller domstols- och administrativa förfaranden som direkt be-

rör det enskilda barnet, skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras.

Även ett litet barn har rätt att bli hört. Det krav som ställs är att barnet är

i stånd att bilda egna åsikter. Barnets åsikter skall tillmätas betydelse uti-

från barnets ålder och mognad. I den svenska lagstiftningen som gäller

förfaranden beträffande enskilda barn, finns i dag genomgående en rätt

för barnet att komma till tals.

För att förverkliga barnets rätt att bli hört räcker det emellertid inte

med lagstiftning, även om det är en grundläggande förutsättning. Infor-

mationskampanjer och utbildningsinsatser riktade till personal som har

att fatta beslut om enskilda barn är av stor betydelse. Även föräldrar

måste få information och utbildning om förhållningssätt till barn och om

barnets rätt till inflytande. Det handlar om att förändra attityder hos

vuxna och målet är ett samhälle med vuxna som ser barnet som en sam-

hällsmedborgare med kompetens och kunskap utifrån sina förutsätt-

ningar.

4 En strategi för genomförandet av

barnkonventionen

Regeringens förslag: För att förverkliga och genomföra FN:s kon-

vention om barnets rättigheter i Sveriges skall följande strategi använ-

das.

* Barnkonventionen skall vara ett aktivt instrument och genomsyra

allt beslutsfattande inom Regeringskansliet som berör barn.

* Statligt anställda vars arbete har konsekvenser för barn och ung-

domar skall erbjudas fortbildning för att kunna stärka sin barnkom-

petens och sina kunskaper om barnkonventionen.

* Barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som berör

barn.

* Barnombudsmannens verksamhet och organisation skall ses över i

syfte att stärka dess roll vid genomförandet av barnkonventionen i

Sverige.

* Barnperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utred-

ningsdirektiv.

* Barnstatistiken skall utvecklas.

* Barns och ungdomars inflytande och delaktighet i samhälls- och

trafikplanering skall utvecklas.

Regeringens bedömning:

* Barnkonventionen bör på olika sätt tas upp i utbildningar för de yr-

kesgrupper som skall arbeta med barn.

* Kommuner och landsting bör på samma sätt erbjuda sin personal

fortbildning.

* Kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur

barnens bästa förverkligas i det kommunala arbetet.

Kommitténs bedömning och förslag: Barnkommittén har framhållit

att genomförandet av rättigheterna i barnkonventionen är ett politiskt

ansvar för statsmakten. Inte bara för riksdag och regering utan för alla

myndigheter och offentliga organ. Att genomföra barnets rättigheter

handlar om politisk vilja. En avgörande faktor för hur barnkonventionens

bestämmelser genomförs i alla delar av landet och på alla nivåer är vilka

styr- och kontrollsystem som utvecklas. Staten kan aldrig frånhända sig

ansvaret för genomförandet av barnkonventionen genom att t.ex. hänvisa

till att ett visst område är ett kommunalt ansvar. Staten måste ha styr-

instrument och uppföljningssystem som säkerställer att alla barn i landet

verkligen tillförsäkras sina rättigheter i enlighet med barnkonventionen.

Och statens ansvar sträcker sig längre än så. Även för barn som är om-

händertagna på privata institutioner har staten ett ansvar enligt barnkon-

ventionen.

Kommittén föreslår att det inom Regeringskansliet bör finnas en sam-

ordningsfunktion i frågor som rör barn. En sådan samordning bör bl.a.

innefatta att granska alla lagförslag och andra förslag från regeringen ur

ett barnperspektiv. Vidare anser kommittén att det bör ges ett generellt

 barnkonventionsdirektiv till de utredningar som tillsätts av regeringen,

liknande de jämställdhetsdirektiv som finns. För genomförandet av barn-

konventionen på alla nivåer i samhället bör det uppställas nationella mål,

som bör ingå i en nationell strategi antagen av riksdagen. I denna bör

utöver de nationella målen ställas krav på kommunala handlingsplaner

samt anges mekanismer för en fortgående uppföljning av hur de natio-

nella målen förverkligas. Det behövs också olika uppföljningsmekanis-

mer av lagstiftningen. En fortlöpande uppföljning av domstolarnas

rättstillämpning bör ske. Vidare bör statliga myndigheters tillsynsansvar

förstärkas och statistik som gäller barn behöver utvecklas och förnyas.

Av de årliga budgetförslag som läggs fram på nationell, regional och lo-

kal nivå bör framgå både hur stora resurser som satsas på barn och vilka

effekter förslagen kan väntas få på barns och ungdomars förhållanden. På

motsvarande sätt bör andra förslags barnkonsekvenser redovisas. Kom-

mittén föreslår också att varje kommun i Sverige före utgången av år

1998 skall ha upprättat en kommunal barn- och ungdomsplan, i vilken

skall ingå en plan för genomförande av barnkonventionen. Det skall vi-

dare ingå en utbildningsplan för såväl politiker som anställda inom

kommunen. Planen skall innehålla förslag om hur barnperspektivet skall

beaktas inom alla områden inom den kommunala verksamheten som be-

rör barn och ungdomar, inklusive samhälls- och trafikplanering, samt hur

barns och ungdomars inflytande skall förstärkas. Barnombudsmannen

föreslås få rollen att bistå kommunerna med råd och stöd i genomföran-

det, att regelbundet samla in de kommunala planerna samt att göra en

utvärdering av arbetet. Det är även av stor vikt att det sker en central ge-

nomgång av kursplaner inom olika utbildningsområden i syfte att lyfta in

barnkonventionen i utbildningen. Regeringen bör vidare ta initiativ till

utbildning av personal inom rättsväsendet. Kommittén föreslår dessutom

att det görs en utvärdering och översyn av Barnombudsmannens funktion

och verksamhet.

Remissinstanserna: Den principiella inställningen möter i huvudsak

inte några invändningar. Svenska Kommunförbundet framhåller dock att

förbundet tolkar kommittén så att kommunerna följer barnkonventionen

genom att följa svensk lagstiftning.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen ser barnkonventionen

som ett viktigt instrument för att ta tillvara barns och ungdomars rättig-

heter och intressen. Sverige har i huvudsak inte några problem att leva

upp till konventionens krav när det gäller lagstiftningens utformning,

tvärtom går svensk lagstiftning i allmänhet väsentligt längre än konven-

tionens krav. Så bör det vara också i fortsättningen. Ändock har konven-

tionen ett stort värde i Sverige. Konventionen riktar uppmärksamheten på

barnens situation, den blir ett riktmärke i den allmänna diskussionen och

den sätter press på beslutsfattare på olika nivåer.

Anslutningen till barnkonventionen innebär att Sverige åtagit har sig

att se till att konventionens rättigheter för barn verkligen genomförs i

praktiken. Det är ett längre gående åtagande än att den svenska lagstift-

ningen skall stämma med konventionens artiklar. Konventionen kräver

också att tillämpningen av lagstiftning skall ske i konventionens anda.

Den kräver vidare att politiska beslut skall fattas med barnets bästa som

riktmärke och att administrativa åtgärder skall vidtas med samma inrikt-

ning, givetvis med hänsynstagande till annan lagstiftning och andra

gruppers legitima intressen.

Ett första steg i detta arbete är att se till att innebörden av barnkonven-

tionen blir känd i Sverige av barn och ungdomar, av beslutsfattare vars

verksamhet påverkar barns vardag och av grupper som direkt arbetar med

barn. Denna proposition innehåller riktlinjer för hur detta arbete skall

bedrivas. Det konkreta genomförandet av detta informationsarbete an-

kommer på Barnombudsmannen, länsstyrelserna, de berörda

sektorsmyndigheterna, kommuner och landsting. Frivilligorganisationer

och politiska partier har en viktig pådrivande roll.

Barnkommittén gör en viktig tolkning när den slår fast att staten har ett

grundläggande ansvar för konventionens genomförande och att detta an-

svar också innefattar vad som händer på lokal nivå.

Barnkommittén framhåller i sitt betänkande att barnkonventionen är så

mycket mer än ett juridiskt dokument och att man inte kan bedöma ef-

terlevnaden av konventionen enbart i ett legalt perspektiv. Hur man

tillämpar konventionen och hur man arbetar för att tillvarata barns intres-

sen och förbättra skyddet för dem är lika viktiga kriterier när man bedö-

mer om barnkonventionen tillämpas på ett riktigt sätt.

Regeringen delar kommitténs bedömning att man måste se barnkon-

ventionen i ett vidare perspektiv och att Sverige som nation har ett ansvar

för konventionens efterlevnad och tillämpning. Det övergripande ansva-

ret för detta åvilar regeringen. I regeringens ansvar ligger både att se till

att statlig verksamhet bedrivs i enlighet med konventionen och att följa

upp vad som händer på lokal nivå.

4.1 Barnkonventionen i utbildningar

Regeringens bedömning: Kunskaper om barnkonventionen bör ingå

i grundutbildningen för personalkategorier som efter utbildningen

kommer att i väsentlig omfattning arbeta med barn. Särskild fortbild-

ning bör anordnas av arbetsgivare för personalkategorier som i dag

saknar kunskap om barnkonventionen och som i sitt arbete möter

barn. Regeringen avser att göra en översyn av utbildningarna för de

yrkesgrupper som kommer att arbeta med barn, för att följa upp kun-

skapsförmedlingen om barnkonventionen.

Kommitténs förslag: Kunskap om barnkonventionen är en central

fråga. Det handlar inte om att lära sig barnkonventionen på det sättet

att man kan räkna upp de olika rättigheterna, utan att tillägna sig andan

och intentionerna i konventionen. Det vill säga att tillägna sig ett synsätt,

att lära sig hur man förhåller sig till barn, hur man ser på olika frågor ur

barnets perspektiv.

Det finns ingen samordning av utbildningen i barnkonventionsfrågor

för centrala yrkeskategorier såsom socionomer, lärare, förskollärare,

sjukvårdspersonal, jurister och poliser. I detta avseende är det därför av

stor vikt att det sker en central genomgång av kursplanerna inom varje

område i syfte att föra in barnkonventionen som ett obligatoriskt moment

i utbildningen.

Kommittén anser att det inte är i överensstämmelse med Sveriges åta-

ganden enligt barnkonventionen, att ansvaret för att olika personalkate-

gorier får erforderlig kunskap har kommit att bli en fråga om intresse hos

enskilda utbildningsanordnare. Det är staten som är ansvarig för att barn-

konventionen uppfylls även i detta avseende.

Remissinstanserna: Kommitténs bedömning och förslag accepteras i

allt väsentligt av remissinstanserna. Länsrätten i Stockholms län skriver

att Barnkommittén uttalar sig på mycket goda grunder om behovet av

utbildning för sådana som i sin yrkesutövning kommer i kontakt med

frågor som berör barn. Däremot anser länsrätten att Barnkommitténs

formuleringar, om att det inte bara handlar om att lära sig barnkonventio-

nen utan att även tillägna sig ett synsätt, ger anledning till farhågor om att

budskapet lätt kan missförstås. All utbildning måste självfallet utgå från

barnkonventionens ställning och betydelse i svensk nationell rätt menar

länsrätten. Lärarhögskolan i Stockholm betonar vikten av att barnkon-

ventionen uppmärksammas i lärarutbildningarna. Utbildningen om inne-

börden av barnkonventionen bör intensifieras och ingå som ett obligato-

riskt moment i alla utbildningar av personer som arbetar med barn- och

ungdomsfrågor. Lärarhögskolan konstaterar att i dess pågående revide-

ring av utbildningsplanerna finns anledning att uppmärksamma detta.

Högskolan menar också att fortbildning för alla yrkesgrupper som arbetar

med barn, liksom för dem som beslutar i barnfrågor bör genomföras.

Skälen för regeringens bedömning: Betydande insatser har gjorts när

det gäller att informera om barnkonventionen. Medel har i olika om-

gångar anslagits från Allmänna arvsfonden för att sprida kunskap om

konventionen. Under perioden 1990 1993 avsatte regeringen 30 miljoner

kronor ur Allmänna arvsfonden för att ge frivilligorganisationer möjlig-

het att sprida kunskap om barnkonventionens bestämmelser och prin-

ciper. Regeringen fattade år 1996 beslut om ytterligare en stor satsning

på information om barnkonventionen. Under en tvåårsperiod får sam-

manlagt 20 miljoner kronor från Allmänna arvsfonden användas av olika

frivilligorganisationer för projekt som ökar kunskaperna om barnkon-

ventionen bland förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting.

Pengarna fördelas till olika frivilligorganisationer, som sedan i sin tur

erbjuder bl.a. kurser och annat utbildningsmaterial till personalkategorier

som arbetar med barn.

Även om frivilligorganisationerna i allmänhet gjort bra insatser räcker

i längden inte detta arbete för att systematiskt nå ut till berörda personal-

grupper och barn. Barnkonventionen måste beaktas i den ordinarie

grundutbildningen och fortbildningen. Som Lärarhögskolan i Stockholm

påpekar bör barnkonventionen ingå som ett obligatoriskt moment i alla

utbildningar av personer som skall arbeta med barn. I direktiven för lä-

rarutbildningsutredningen har frågan uppmärksammats.

Universitet och högskolor ansvarar själva för innehållet i utbildning-

arna. Regeringen avser dock att göra en översyn av utbildningarna för de

yrkesgrupper som kommer att arbeta med barn, för att följa upp kun-

skapsförmedlingen om barnkonventionen. Regeringen förutsätter därut-

över att de utbildningsanordnare som ger utbildningar för relevanta yr-

kesgrupper aktivt arbetar för att barnkonventionen beaktas i utbildning-

arna.

4.2 Fortbildning om barnkonventionen

Regeringens bedömning: Barnombudsmannen bör få i uppdrag att

utarbeta program för fortbildning av redan verksam personal som ar-

betar med barn. På det statliga området bör ombudsmannen arbeta till-

sammans med Arbetsgivarverket. För detta ändamål bör Barnom-

budsmannen tillföras 1,5 miljon kronor i budgetpropositionen för år

1999.

Barnombudsmannen bör vidare få i uppdrag att, i samråd med

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, ta fram mate-

rial och göra grundläggande utbildningsinsatser för att få i gång fort-

bildning om barnkonventionen i kommuner och landsting. För detta

ändamål bör Barnombudsmannen tillföras 1,5 miljon kronor i budget-

propositionen för år 1999.

Kommitténs förslag: Regeringen bör ta initiativ till utbildning av

personal inom rättsväsendet. Det är inte i överensstämmelse med Sve-

riges åtaganden enligt barnkonventionen, att ansvaret för att olika per-

sonalkategorier får erforderlig kunskap har kommit att bli en fråga om

intresse hos enskilda utbildningsanordnare. Staten är ansvarig för att per-

sonal som arbetar med barn får erforderlig fortbildning om barnkon-

ventionen.

Remissinstanserna: Instämmer i allmänhet i kommitténs förslag.

Tjänstemännens centralorganisation menar att staten bör avsätta sär-

skilda medel för utbildningsinsatserna till de berörda yrkesgrupperna.

Skälen för regeringens bedömning: Insatser när det gäller grundut-

bildningen måste kompletteras med fortbildning av den personal som nu

arbetar med barn. Staten är som arbetsgivare ansvarig för fortbildningen

till statligt anställd personal. Det är viktigt att staten föregår med gott

exempel och lägger ned ansträngningar på detta fortbildningsarbete. För

att möjliggöra en ordentlig satsning ställs 1,5 miljon kronor till Barnom-

budsmannens förfogande för arbete inom området. Arbetet bör ske i sam-

råd med Arbetsgivarverket.

Barnkommittén pekar på vikten av att denna fortbildning når de yrkes-

grupper inom rättsväsendet som kommer i kontakt med barn. Dom-

stolsverket pekar på att så sker redan i dag. Regeringen delar kommitténs

bedömning att det är viktigt att dessa yrkesgrupper har kunskaper om

barnkonventionen och att de har ett barnperspektiv i sitt arbete. Rege-

ringen förutsätter att Domstolsverket ägnar frågan uppmärksamhet.

Landsting och kommuner har som arbetsgivare fortbildningsansvaret

för sin personal. Det finns dock anledning för staten att erbjuda kom-

munsektorn hjälp med dessa insatser, dels genom att ta fram lämpligt

kursmaterial, dels genom att hjälpa till att utbilda utbildare, det vill säga

personer som kan fungera som stöd för utbildningsverksamheten i re-

spektive landsting och kommun. Också på detta område bör Barnom-

budsmannen vara ansvarig för utbildningskampanjens utformning. Ar-

betet bör ske i samråd med Landstingsförbundet och Svenska Kommun-

förbundet. Regeringen avser att ställa 1,5 miljon kronor till Barnom-

budsmannens förfogande för att genomföra denna del av fortbildnings-

arbetet.

4.3 Barnplaner m.m. för att bevaka barns och ungdomars

intressen vid beslutsfattande i landsting och

kommuner

Regeringens bedömning: Kommuner och landsting bör bygga upp

system för att bevaka att barns och ungdomars intressen finns med i

beslutsprocessen. Inriktningen på verksamheten bör utgå från barn-

konventionen. Barn- och ungdomsplaner är ett sätt att beskriva den

långsiktiga inriktningen av barn- och ungdomspolitiken. Barnbilagor

till budgeten är en annan metod som används för att sammanfatta den

aktuella politiken ur ett barnperspektiv. Barnkonsekvensanalyser och

checklistor är metoder för att se till att medvetenheten om barn och

ungdomar hålls uppe vid enskilda beslut. Analyser före beslut måste

följas upp med utvärdering av resultatet efter vidtagna åtgärder.

Utvecklingen av barnplanerna bör ske efter lokala behov. Någon

lagstiftning bör inte nu införas.

Barnombudsmannen har en viktig pådrivande och stödjande roll för

kommuner och landsting när det gäller att förverkliga barnkonventio-

nen. I den ingår att sprida goda exempel när det gäller barnplaner av

olika slag, barnkonsekvensanalyser och utvärderingsmodeller. Barn-

ombudsmannen bör också utveckla modeller för detta planarbete. För

detta arbete bör Barnombudsmannen tillföras 1 miljon kronor i bud-

getpropositionen för år 1999.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att varje kommun i Sverige

före utgången av 1998 skall ha upprättat en kommunal barn- och ung-

domsplan. I denna skall ingå en plan för genomförande av barnkonven-

tionen. Det skall finnas en utbildningsplan för såväl politiker som an-

ställda inom kommunen. Planen skall vidare innehålla förslag om hur

barnperspektivet skall beaktas inom alla områden inom den kommunala

verksamheten som berör barn och ungdomar; det gäller såväl inom barn-

omsorg och skola, fritid och kultur, som i samhälls- och trafikplanering.

Vidare bör det ställas krav på en plan för hur barns och ungdomars in-

flytande skall förstärkas. Det arbetssätt som används i Agenda 21-arbetet

bör tjäna som förebild för hur barnkonventionsarbetet skall genomföras.

Det är dock inte vare sig lämpligt eller praktiskt att samordna frågorna.

Barnkonventionen har en betydligt vidare dimension än miljöfrågorna.

För att bistå kommunerna med råd och stöd i genomförandet av barnkon-

ventionen, bör Barnombudsmannen regelbundet samla in de kommunala

handlingsplanerna för utvärdering av hur arbetet fortskrider i kommu-

nerna. Barnombudsmannen kan i detta sammanhang också fungera som

en idébank för kommunerna. I betänkandet finns också ett antal goda

exempel beskrivna.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna anser det vik-

tigt att barnplaner och andra dokument som bygger in ett systematiskt

tillvaratagande av barns intressen i beslutsprocessen, utformas i kommu-

ner, landsting och andra organisationer som beslutar i frågor som rör

barn. Svenska Kommunförbundet avvisar emellertid bestämt att nationella

mål och strategier för genomförandet av barnkonventionen också skall

kunna innehålla krav på kommunala handlingsplaner vare sig de är av

allmän ungdomspolitisk karaktär eller för genomförandet av barnkon-

ventionen. Svenska UNICEF-kommittén vill för sin del särskilt lyfta fram

kommunernas viktiga roll i implementeringen av barnkonventionen.

Kommittén utrycker åsikten att kommunernas intresse för och kunskap

om barnkonventionen hitintills varierat mycket och på det stora hela varit

otillfredsställande. UNICEF-kommittén menar att utredningens förslag

har potential att åstadkomma förbättringar på området. Barnombudsman-

nen vill stärka barns och ungdomars inflytande i kommuner och landsting

genom lagstiftning. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att länsstyrel-

serna i stället för Barnombudsmannen bör få uppdraget att följa upp

kommunernas handlingsplaner. Barnombudsmannen skulle kunna förlora

sin funktion som spjutspets om denne fick den betungande uppgiften att

som central myndighet samla och utvärdera alla kommunala handlings-

planer.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen instämmer i Barn-

kommitténs bedömning att de för barn och ungdomar viktigaste besluten

fattas på lokal nivå. Vill man ha in ett tydligare barnperspektiv i den of-

fentliga beslutsprocessen är det i första hand på lokal nivå förändringarna

bör ske.

Det material kommittén redovisar tyder också på att en intressant ut-

veckling pågår framförallt på kommunal nivå. Barn- och ungdomsplaner

är visserligen inte någon ny företeelse, men processen förefaller ha tagit

ny fart. Framförallt har barnkonventionen kommit in i bilden som en in-

spirerande faktor. Det betyder också att intresset delvis har förskjutits

mot yngre åldersgrupper.

Barn- och ungdomsplaner är det samlade dokumentet när man vill ut-

veckla barnperspektivet. Det är givetvis viktigt att det dokumentet är bra

och välförankrat i verksamheten, och att både barn och ungdomar och

politiker deltar i utarbetandet av planen. Men för att barn- och ung-

domsplanen inte skall bli en skenprodukt behövs system för uppföljning

av den. Barnkonsekvensanalyser eller barnchecklistor är en metod, som

används av många kommuner för att koppla enskilda beslut till barn- och

ungdomsplanen. I en del kommuner, bl.a. Stockholm, Hässleholm och

Vetlanda, arbetar man med barnbilagor till budgeten som ett analys-

instrument för att se till att barnperspektivet finns med i budgetarbetet.

Verksamheterna bör också utvärderas i efterhand för att se om de rikt-

linjer som har slagits fast i planarbetet också förverkligats.

Arbetet med att införa ett barnperspektiv förefaller ha nått olika långt

inom landstingens område. Det är angeläget att det också på detta område

kommer i gång en utvecklingsprocess.

Institutioner där barn vistas kontinuerligt bör också utveckla en plane-

ringsprocess. Det kan gälla förskola, fritidshem, skolor, vårdhem och

sjukhus. Det är viktigt bl.a. för att finna former för barnens och ungdo-

marnas inflytande i beslutsprocessen.

Regeringen är nu inte beredd att förorda lagstiftning för att stärka

barnperspektivet i den kommunala beslutsprocessen. Den utveckling som

pågår är positiv och det finns anledning att förvänta att den positiva ut-

vecklingen fortsätter. Vissa kommuner och landsting har varit sena med

att komma igång med sitt utvecklingsarbete. Det är angeläget att påverka

också dessa kommuner och landsting så att bevakningen av barnens och

ungdomarnas intressen görs på ett systematiskt sätt. Regeringen delar

Länsstyrelsens i Skaraborgs län uppfattning att länsstyrelserna kan spela

en viktig roll i detta hänseende, men vill också framhålla att även sek-

torsmyndigheterna, bl.a. Socialstyrelsen och Skolverket är betydelsefulla.

Barnombudsmannen är den myndighet som utformar direktiv för verk-

samheten och samordnar den.

Genom diskussioner med kommuner och landsting bör Barnombuds-

mannen medverka till att arbetet med barn- och ungdomsplaner kommer i

gång. BO bör därvid verka för att politiker, barn och ungdomar deltar i

processen med att formulera det material som skall tas fram. I det kon-

kreta arbetet bör BO ta stöd av länsstyrelserna, som också har en viktig

roll när det gäller att öka den lokala kunskapen och medvetenheten om

barnkonventionen.

Barnombudsmannen bör anordna utbildningar för kommun- och

landstingsrepresentanter, frivilligorganisationer, politiker, ungdomar och

andra i hur barnplaner och andra instrument för att förbättra barnpers-

pektivet kan utformas och användas. Barnombudsmannen kan också ut-

veckla modeller för hur sådana instrument kan utformas.

Det är positivt om frivilligorganisationer och politiska partier, kom-

mun- och landstingsförbund engagerar sig i arbetet med att barn- och

ungdomsplaner kommer till stånd, så att Sveriges åtaganden enligt barn-

konventionen verkligen fullföljs också på lokal nivå.

För det här beskrivna arbetet med materialframtagning och utbild-

ningsinsatser bör 1 miljon kronor avsättas till Barnombudsmannen.

4.4 Barnkonsekvensbeskrivningar m.m. för att

åstadkomma ett barnperspektiv vid statligt

beslutsfattande

Regeringens bedömning: På det statliga området bör också barn-

perspektivet systematiskt bli tydligare vid beslutsfattande. En analys

av konsekvenserna för barn av beslut som fattas och som tydligt berör

dem bör göras i varje enskilt fall. Detta bör gälla budgetbeslut, lag-

stiftning och även beslut som berör den fysiska miljön. Riksrevi-

sionsverket i samråd med Barnombudsmannen bör få i uppdrag att ut-

forma riktlinjer för hur sådana analyser kan göras.

I direktiven till utredningar vars förslag kan ha konsekvenser för

barn bör markeras vikten av att dessa konsekvenser tydligt beskrivs.

Hur detta skall gå till bör utformas individuellt i varje direktiv.

Kommitténs förslag: Det är en viktig uppgift för statsmakterna att på

det nationella planet åstadkomma en samordning av politiken för genom-

förandet av barnkonventionen i hela samhället. Flera olika moment ingår

i det arbetet.

Konsekvenserna för barn av varje tänkt åtgärd måste analyseras. Att

beslutsfattare tvingas göra barnkonsekvensbeskrivningar kan leda till att

det tänkta beslutet ändras till att bli bättre. Det kan också vara vägledande

vid prioritering mellan olika tänkbara alternativ. För att Sverige skall

leva upp till barnkonventionens intentioner är det viktigt att barnpers-

pektivet genomsyrar och blir synligt i alla beslut och åtgärder som på

något sätt berör barn och ungdomar. Det handlar om hela samhället, inte

bara traditionella barnområden som skola, barnomsorg, fritid och kultur,

utan även inom sådana områden som sjukvård, polis- och åklagarväsende

och socialförsäkringar.

Kommittén anser vidare att barnkonventionen skall beaktas i de utred-

ningar som tillsätts av regeringen. Därför bör det införas ett generellt

 barnkonventionsdirektiv , liknande det jämställdhetsdirektiv som nu

finns.

Remissinstanserna: Instämmer i huvudsak med kommittén. Jäm-

ställdhetsombudsmannen understryker vikten av att övervaka att ett

barnkonventionsdirektiv verkligen efterlevs.

Skälen för regeringens bedömning: Även om flertalet beslut som be-

rör barn fattas på den lokala nivån, berör också många statliga beslut

barns och ungdomars situation. Det är därför viktigt att också beslutsfat-

tandet på statlig nivå sker med kunskap om barnkonventionens regler och

anda och med ett tydligt barnperspektiv. I regel är samma instrument som

tidigare beskrivits för den kommunala nivån användbara också för stat-

ligt beslutsfattande.

Riksrevisionsverket, Barnombudsmannen och berörda sektorsmyndig-

heter bör vidareutveckla arbetet inom detta område.

Särskilt viktigt är det givetvis att barnperspektivet finns med i det stat-

liga budgetarbetet.

Ett barnperspektiv bör också finnas med när statliga utredningsdirektiv

utformas. Som Jämställdhetsombudsmannen påpekar är det viktigt att

direktiven också får genomslag i det verkliga arbetet och inte bara blir en

död bokstav. Därför är det viktigt att barns och ungdomars intressen i

utredningen behandlas separat och att det anges vad som bör uppnås när

det gäller dessa i utredningen.

4.5 Barnombudsmannens roll vid genomförandet av

barnkonventionen

Regeringens bedömning: Det är viktigt att det arbete som bedrivs av

Barnombudsmannen och dess kansli förstärks och effektiviseras. Om-

budsmannen har en viktig roll när det gäller att påbörja och samordna

insatser för att genomföra barnkonventionen i Sverige och för att be-

vaka barns och ungdomars intresse i olika sammanhang. Verksam-

heten skall ses över av en särskild utredare. En central del av direkti-

ven behandlar hur ombudsmannen skall få förutsättningar för att

kunna delta i arbetet med att följa upp barn- och ungdomsfrågor i

kommuner och landsting och hur samordningen med olika sek-

torsmyndigheter bör ordnas för att den totala uppföljningen och utvär-

deringen skall bli så effektiv som möjligt.

Kommitténs förslag: För att Barnombudsmannen skall bli det effek-

tiva medel för övervakning av att barnkonventionen genomförs och efter-

följs, som är önskvärt, är det viktigt att myndigheten får de verktyg som

är nödvändiga skriver Barnkommittén. Det finns ingen skyldighet för

myndigheter eller kommuner och landsting att lämna uppgifter till Barn-

ombudsmannen eller att delta i överläggningar. Barnombudsmannen bör

få bättre formella möjligheter att bevaka genomförandet av barnkonven-

tionen på alla nivåer i samhället. Kommittén föreslår därför att det görs

en utvärdering och översyn av Barnombudsmannens funktion och verk-

samhet.

Remissinstanserna: Det råder en nästan total enighet om att Barnom-

budsmannen har en central roll vid genomförandet av barnkonventionen i

Sverige och att det är viktigt att dess möjligheter att verka förstärks.

Riksförbundet Barnens rätt i samhället BRIS tycker att det är nödvän-

digt att Barnombudsmannen får bättre formella möjligheter att bevaka

genomförandet på alla nivåer i samhället. Barnombudsmannen välkom-

nar i sitt remissvar en översyn av myndighetens verksamhet. Svenska

Kommunförbundet menar att det är varje kommuns ensak att utarbeta

sina egna planeringsinstrument, och avvisar därför förslaget att Barnom-

budsmannens funktion stärks i detta avseende. Däremot bejakar förbun-

det att Barnombudsmannen framdeles kan ha en opinionsbildande roll

och därmed tillgodose det behov av information och erfarenhetsutbyte

som kommunerna efterfrågar.

Skälen för regeringens bedömning: Det är för regeringen väsentligt

att Barnombudsmannen fungerar väl i sitt arbete med att bevaka barns

och ungdomars intressen och att få barnkonventionen att bli ett levande

instrument i den verksamheten. Det är angeläget att pröva om Barnom-

budsmannen som myndighet behöver stärkas när det gäller resurser och

befogenheter.

Mot den bakgrunden har regeringen nyligen förordnat en särskild utre-

dare med uppgift att se över myndighetens verksamhet och organisation.

Utredarens viktigaste arbetsuppgifter är enligt direktiven;

 utvärdera och bedöma BO:s hittillsvarande arbete och lämna förslag

till hur BO kan stärkas och effektiviseras. Eventuella förslag till ökade

kostnader skall motsvaras av förslag till finansiering,

 beskriva hur BO:s arbetsuppgifter har avgränsats från andra myndig-

heters och hur denna avgränsning fungerar,

 beskriva avvägningen mellan BO:s arbete som myndighet i förhål-

lande till ombudsmannarollen,

 kartlägga likheter och olikheter mellan BO:s verksamhet och den

verksamhet som bedrivs av andra statliga myndigheter och om det

finns några oklarheter i fördelningen av arbetsuppgifter mellan BO

och andra ombudsmän,

 utvärdera BO:s arbete med kunskapsinsamling om och analys av barns

situation och om hur samhällets beslut påverkar barn, samt lämna de

förslag som behövs för att stärka BO:s roll inom detta område,

 utvärdera BO:s informationsinsatser och lämna de förslag utvärde-

ringen föranleder,

 lämna förslag till hur myndighetsansvaret för barns lek- och utemiljö

bör utformas.

Arbetet skall vara avslutat vid utgången av år 1998.

4.6 Barnstatistik

Regeringens bedömning: Statistiska centralbyrån bör få i uppdrag att

utarbeta en årlig barnstatistik i enlighet med det förslag centralbyrån

har lämnat. För detta ändamål bör SCB tillföras 1 miljon kronor i

budgetpropositionen för år 1999.

Remissinstanserna: SCB:s rapport har varit föremål för en snabb-

remiss hos ett begränsat antal remissinstanser. SCB:s förslag har därvid

fått ett positivt gensvar. Barnombudsmannen menar att den nuvarande

statistiken om barn uppvisar många brister och inte är tillnärmelsevis lika

uttömmande som den om vuxna. BO stöder därför förslagen i SCB:s ut-

redning om en årlig basstatistik om barn och deras familjer. Folkhälso-

institutet välkomnar förslaget till basstatistik om barn och deras familjer.

Förslaget behöver dock bearbetas ytterligare. Institutet anser, att de vari-

abler som planeras ingå i barnstatistiken är relevanta, men vill betona

vikten av att hälsofrågorna får ett rejält och utökat utrymme. Social-

styrelsen pekar på att det skulle ha varit önskvärt med en genomgång och

analys av all barnstatistik för att finna brister och ytterligare behov av

barnstatistik.

Skälen för regeringens bedömning: I november 1997 gav regeringen

i uppdrag till Statistiska centralbyrån (SCB) att utarbeta ett förslag till

basstatistik om barn och deras familjer. I mars i år överlämnade SCB

rapporten Årlig barnstatistik ett förslag till basstatistik om barn och de-

ras familjer.

Årlig barnstatistik föreslås omfatta familjernas sammansättning, för-

äldrarnas sysselsättning, barntillsyn, föräldraledighet och familje-

ekonomi. Därutöver skall ingå uppgifter om barnpopulationens storlek

och årliga förändringar.

Barnstatistik föreslås publiceras årligen i en bok av typen statistiskt

meddelande med en eller ett par korta artiklar kring något eller några

ämnesområden, med tabeller enligt förslaget i SCB:s rapport.

Huvuddelen av de föreslagna tabellerna avser förhållandena i hela riket

för flickor och pojkar i olika åldrar, med fördelning på familjetyp och

ibland med särredovisning av barn med utländsk bakgrund eller med för-

delning på socioekonomisk grupp. För regional redovisning och redovis-

ning på kommunal nivå föreslås att sammanfattande mått ges i kom-

muntabeller där kommunerna också grupperas i kommuntyp. Ett större

material skall därutöver kunna beställas för enskilda kommuner.

Den årliga kostnaden beräknar SCB till 950 000 kronor för barnstatis-

tikfunktionen med framställning och publicering av årlig barnstatistik.

Första året krävs därutöver en investering i grundläggande systemering

för vilket kostnaderna har beräknats till 100 000 kronor.

För att kunna genomföra en bra barnpolitik behövs det kunskaper om

barnens situation. Den rapport SCB presenterat berör de mest grundläg-

gande fakta om barnens situation bl.a. sådana som gäller deras familje-

situation. Enligt regeringens bedömning är det viktigt att denna bas-

statistik utvecklas och förbättras. SCB:s rapport ger ett bra underlag för

det fortsatta arbetet inom området. Regeringen avser därför att ställa

1 miljon kronor till SCB:s förfogande för ifrågavarande arbete.

Arbetet med att förbättra kvaliteten i övrig statistik som rör barn behö-

ver också föras vidare, liksom arbetet med att täcka de kunskapsluckor

remissinstanser pekat på. Dessa frågor kommer att bli föremål för fortsatt

beredning inom Regeringskansliet. Den nytillsatta utredningen med upp-

gift att se över Barnombudsmannens verksamhet och organisation skall

enligt sina direktiv bl.a. mot bakgrund av SCB:s rapport pröva Barnom-

budsmannens framtida roll vid utformningen av statistiken om barn och

ungdomar upp till 18 år.

4.7 Frågan om samordning inom Regeringskansliet

Regeringens bedömning: Hur Regeringskansliets inre organisation

skall utformas bestäms av regeringen själv. Ansvarsfördelningen inom

Regeringskansliet är den att Socialdepartementet har ansvar för

lagstiftningen när det gäller flertalet av de frågor som berör barn och

unga, med undantag av förskoleverksamhet, skola och skolbarns-

omsorg. Inom Socialdepartementet kommer organisationen nu att

ytterligare ses över för att ännu bättre tillgodose barnperspektivet.

Kommitténs förslag: Barnkommittén har anfört att det är en brist att

det inte inom Regeringskansliet finns någon enhet som har en uttalad

samordningsfunktion i frågor som rör barn och barnets rätt. En samord-

ning borde bl.a. innefatta att granska lagförslag och förslag från rege-

ringen ur ett barnperspektiv.

Remissinstanserna: Riksförbundet Hem och Skola skriver att förbun-

det länge har fört fram kravet på bättre samordning inom Regerings-

kansliet. Länsrätten i Stockholms län menar att för att statsmakterna på

det nationella planet skall kunna åstadkomma en samordning av politiken

för genomförandet av barnkonventionen, krävs det ett departementsöver-

gripande samordningsansvar. Även Lärarhögskolan i Stockholm, Stock-

holms kommun och Rädda Barnen betonar vikten av samordning. Den

remissinstans som uttrycker tveksamhet är Socialstyrelsen som pekar på

att ett alltför centraliserat ansvar kan bidra till att barnfrågorna inte be-

aktas där de naturligt hör hemma.

Skälen för regeringens bedömning: Att Sverige har ratificerat barn-

konventionen ställer naturligtvis krav på regeringen att tillse att åtagan-

dena i konventionen efterlevs. Detta gäller såväl lagstiftningsåtgärder

som andra administrativa åtgärder. Hur Regeringskansliets inre organisa-

tion skall utformas bestäms av regeringen själv. Regeringen är kollektivt

ansvarig för beslut som fattas av regeringen. Regler om gemensam

beredning av regeringsärenden finns i 13 och 15 §§ förordningen

(1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Där föreskrivs att ett

ärende som rör flera departements verksamhetsområden skall handläggas

inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och därifrån

beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Ansvarsfördelningen inom

Regeringskansliet är den att Socialdepartementet har ansvar för lagstift-

ningen när det gäller flertalet av de frågor som berör barn och unga, med

undantag av förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Inom

Socialdepartementet har ansvaret för FN:s konvention om barnets rättig-

heter, ekonomiskt stöd till barnfamiljer, internationell adoptionshjälp, all-

männa barnfrågor samt Barnombudsmannen lagts hos ett statsråd. Inom

Socialdepartementet kommer organisationen nu att ytterligare ses över

för att ännu bättre tillgodose barnperspektivet.

5 Barns och ungdomars medverkan och

inflytande i samhällsplaneringen m.m.

Regeringens bedömning: Boverket bör få i uppdrag att tillsammans

med Vägverket, Barnombudsmannen, Ungdomsstyrelsen och Svenska

Kommunförbundet utveckla metoder för hur barns och ungdomars in-

flytande skall förverkligas i kommunerna i frågor som rör samhälls-

planering och andra liknande frågor. I uppdraget bör även ingå att

analysera frågan om lagstiftning.

När det gäller inflytande för barn och ungdomar i egenskap av bru-

kare av olika kommunala tjänster, menar regeringen att innan någon

lagändring övervägs bör de möjligheter som redan i dag är reglerade i

lag användas och utvecklas. I de kommunala handlingsplanerna för

genomförande av barnkonventionen som kommunerna bör utveckla,

bör frågan om hur barns och ungdomars delaktighet och inflytande

skall konkretiseras finnas med. Barnombudsmannen och Ungdoms-

styrelsen bör inom ramen för sina ordinarie uppdrag samverka när det

gäller utvecklingen av metoder för bättre inflytande och delaktighet.

Kommitténs förslag: Barnkommittén föreslår att plan- och bygglagen

och annan lagstiftning som har betydelse för samhälls- och trafikplane-

ringen skall ses över i syfte att stärka barnets ställning och inflytande i

samhällsplaneringen. Kommittén föreslår vidare att Barnombudsmannen

får i uppdrag att utveckla förslag till metoder som kan förstärka barns

delaktighet i samhällsprocessen. När det gäller andra kommunala områ-

den, där barn och ungdomar är att betrakta som brukare, har kommittén

valt att inte föreslå några lagändringar, men understryker vikten av att

kommunerna använder sig av de möjligheter till samråd som redan i dag

ges i kommunallagen. Barnombudsmannen föreslås få i uppdrag att till-

sammans med Ungdomsstyrelsen följa utvecklingen i kommunerna.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder Barnkommitténs

förslag om att plan- och bygglagen skall tillföras ett barnperspektiv. Väg-

verket, Boverket, Barnombudsmannen, Länsstyrelsen i Västra Götaland

samt Stockholms läns landsting har uttryckligen tagit ställning för kom-

mitténs förslag. Ingen remissinstans avstyrker. Boverket tillstyrker kom-

mitténs förslag att plan- och bygglagen ses över i syfte att stärka barnets

ställning i samhällsplaneringen. Ett sätt att stärka barnens ställning kan

vara att det i plan- och bygglagen ställs krav på att det både i underlaget

för och i själva beslutet framgår på vilket sätt det tagits hänsyn till bar-

nens intressen. Boverket hänvisar till den norska plan- och bygglagen

och de särskilda riktlinjer som man i Norge har tagit fram för hur arbetet

med att tillvarata barnens intressen i samhällsplaneringen kan bedrivas.

Varje kommun har enligt dessa till uppgift att göra ett program som be-

handlar barns och ungas uppväxtvillkor. I byggnadsnämnden i varje

kommun skall det finnas en person som granskar alla planer ur barnens

perspektiv. Boverket pekar på att det inte bara är PBL som styr utform-

ningen av miljöer och byggnader. Lagen (1994:847) om tekniska egen-

skapskrav på byggnadsverk m.m. innehåller de krav som ställs på bygg-

naders inre egenskaper. Boverket hänvisar vidare till att det finns en för-

hållandevis stor mängd kunskap om barn och byggd miljö och att det lilla

utrymme som barnen ges i plan- och bygglagen inte står i proportion till

de behov av vägledning i lagen som finns. Verket anser att det är viktigt

att alla medborgare blir delaktiga i planeringsprocessen och påpekar att

formellt tillåts alla i Sverige som är berörda av en plan, oavsett ålder, att

lämna synpunkter vid ett plansamråd. Men eftersom barn knappast kan

förväntas ta sådana initiativ på egen hand, anser Boverket att sådana vä-

gar till ökat inflytande bör stödjas av föräldrar eller kanaliseras via sko-

lans arbete. Boverket har tagit fram arbetshäften om samhällsplanering

och byggd miljö till förskolebarn och skolungdomar. Dessa syftar till att

hjälpa barnen läsa sin egen närmiljö, stadsdel och stad samt ge dem kun-

skap om fysisk planering, planeringsprocessen och möjligheter att på-

verka. Barnombudsmannen är positiv till kommitténs förslag att plan-

och bygglagen ses över i syfte att stärka barnets ställning i samhällspla-

neringen. BO poängterar vikten av barns rätt till egen medverkan och

inflytande samt av att barns åsikter och behov följs upp under hela be-

sluts-, genomförande- och utvärderingsprocessen. Skolan skulle som

arena eller remissinstans kunna ha en viktig funktion. BO menar att sko-

lan har en viktig roll som en arena för diskussion och samtal om utform-

ningen av närsamhället. Erfarenheter från bl.a. Porsgrunn i Norge och

Jönköping visar att skolan kan spela en viktig roll i den kommunala ut-

vecklingen även i andra frågor än traditionella skolfrågor om eleverna får

bli remissinstans. Några exempel på sådana frågor är bostadsplanering,

trafikmiljö, kommunala skolplaner och fritidsfrågor. På detta sätt kan

man få till stånd en konstruktiv dialog mellan lokala beslutsfattare och

barn och unga i skolan. BO tar också fram den norska plan- och bygg-

lagen, men varnar för att den speciellt utsedde vuxne barnrepresentanten

ofta har kommit att ersätta barnens egen medverkan och möjligheter till

inflytande. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att ett barnpers-

pektiv bör införas i plan- och bygglagen för att möjliggöra en helhetssyn

i samhällsplaneringen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att föränd-

ringar redan nu bör göras i kommunallagen för att ge barn och ungdomar

möjlighet till inflytande. Förändringarna bör innehålla en bestämmelse

om att kommunerna skall samråda med barn och unga mellan 12 och 18

år i frågor som berör dem. Vägverket instämmer i huvudsak med det

synsätt och de förslag Barnkommittén presenterar. En del frågor bör dock

förtydligas för att barnperspektivet och barns och ungdomars inflytande

skall få genomslagskraft i samhälls- och trafikplaneringen. Vägverket

framhåller att samhällsplaneringen är väsentlig för barnens rörlighet och

trygghet. Bostäder, skolor och andra områden där barn vistas kan lokali-

seras så att barnens transportbehov och möten med biltrafik minimeras.

Planeringen av närområdet, hur man ordnar hus, vägar och öppna platser

inom de områden där barn vistas är avgörande för deras säkerhet. Vid

planering av vägar och trafik måste konsekvenserna för barnen tydlig-

göras. En förutsättning för att barns och ungdomars inflytande i sam-

hälls- och trafikplaneringen skall förstärkas är att de ges nödvändiga för-

utsättningar för detta. I skolan bör barn och ungdomar få möjligheter att

utveckla ett intresse för planeringen av närsamhället. Kunskaper om

miljön ger möjlighet att påverka och förändra den. Skolbarnens arbete

kan utgöra en del av kommunens planeringsunderlag. Vägverket under-

stryker vikten av att kommunerna ökar sina ansträngningar för att hitta

former för barns och ungdomars deltagande i kommunala beslutsproces-

ser i frågor som rör deras vardag.

När det gäller inflytande och delaktighet i kommunerna i övrigt stöder

flertalet remissinstanser kommitténs bedömning och avvisar ytterligare

lagstiftning. Barnombudsmannen, Länsstyrelsen i Stockholm, Riksför-

bundet BRIS och Riksföreningen för barnsjuksköterskor anser att frågan

om en ändring av kommunallagen bör övervägas omgående. Svenska

Kommunförbundet och Gnosjö kommun menar båda att de flesta kommu-

ner redan i dag arbetar med att hitta metoder för att stärka barns och ung-

domars inflytande och delaktighet och att en detaljreglering i lag skulle

kunna få till följd att utvecklingen skulle komma att hämmas.

Skälen för regeringens bedömning: I barnkonventionen finns två

grundläggande bestämmelser som gäller i alla sammanhang när beslut

skall fattas som rör barn. Det är dels principen om barnets bästa som

skall beaktas vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av of-

fentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administra-

tiva myndigheter eller lagstiftande organ... . Det är också principen om

barnets rätt att bilda egna åsikter och rätt att fritt uttrycka dessa i alla

frågor som rör barnet . FN-kommittén har uttalat att bestämmelserna om

barnets bästa och barnets rätt att komma till tals gäller alla frågor som rör

barn. Således inte bara de områden som är direkt inriktade på det en-

skilda barnet, såsom skola, socialtjänst, vårdnad och liknande frågor,

utan även sådant som samhällsplanering, bostadsbyggande och trafikfrå-

gor.

Det grundläggande syftet med plan- och bygglagens bestämmelser är

att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnads-

förhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för männi-

skorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §).

Bestämmelserna i 2 kap. tar i flera avseenden sikte på frågor som rör

barns livsmiljö eller barns intressen och rättigheter. Således stadgas bl.a.

att planläggning skall främja en från social synpunkt god livsmiljö, att

bebyggelsen skall lokaliseras med hänsyn till boendes och övrigas hälsa,

att bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till behovet av parker

och grönområden, skydd mot trafikolyckor och en god trafikmiljö samt

att det inom sammanhållen bebyggelse skall finnas lämpliga platser för

lek, motion och annan utevistelse och möjligheter att anordna en rimlig

samhällsservice.

Plan- och bygglagens förfaranderegler vilar på principen om medbor-

garinflytande och människors delaktighet i samhällsutvecklingen.

Bestämmelserna ställer bl.a. krav på samråd med hyresgäster och boende

som berörs samt med sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett

väsentligt intresse av planförslag. Kraven på medborgarinflytande stärk-

tes genom ändringar i lagstiftningen år 1996. Bestämmelserna ger alla

grupper av medborgare, oavsett ålder, rätt till delaktighet i planerings-

processen.

Det saknas visserligen bestämmelser som direkt tillförsäkrar att barns

och ungdomars åsikter och intressen beaktas i kommunernas planarbete.

Regeringen menar dock att barn och ungdomar inryms i de grupper som

räknas upp. Det ankommer därför på de enskilda kommunerna att se till

att barn och ungdomar involveras i planprocesser och andra beslutspro-

cesser. Både i Barnkommitténs betänkande och i remissyttrandena redo-

visas exempel på hur detta kan ske, bl.a. genom skolorna, ungdomsråd i

bostadsområden eller stadsdelar eller andra sätt. Det måste varje kommun

avgöra utifrån frågans beskaffenhet. Som regeringen har påpekat på

andra ställen i denna proposition, ligger ett stort ansvar på de enskilda

kommunerna att förverkliga barnkonventionen. Men staten har ett över-

gripande ansvar att vidta de åtgärder som kan krävas och att se till att

barnkonventionen efterlevs såväl centralt som regionalt och lokalt. Så-

som framförs av Boverket finns det både i Sverige och utomlands goda

kunskaper och intressanta erfarenheter om barn och byggd miljö, samti-

digt som behovet av vägledning för kommunernas planering är stort. Re-

geringen avser därför att ge Boverket i uppdrag att i samråd med Väg-

verket, Barnombudsmannen, Ungdomsstyrelsen och Svenska Kommun-

förbundet utveckla metoder för hur barns och ungdomars inflytande skall

förverkligas i kommunerna i frågor som rör samhälls- och trafikplane-

ring. I uppdraget bör också ingå att analysera behovet av lagstiftnings-

åtgärder. Som jämförelse kan nämnas att Norge har bestämmelser i sin

plan- och bygglag som skall tillförsäkra att barnperspektivet tillvaratas i

planprocessen.

Inflytande och delaktighet för barn och ungdomar som brukare

Det finns i dag inga formella hinder för kommunerna att utveckla meto-

der som gör det möjligt för barn och ungdomar att komma till tals i de

situationer där de är att betrakta som brukare av olika kommunala tjäns-

ter. I kommunallagen (1991:900) finns en bestämmelse om att nämnder-

na skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster

(6 kap. 8 §). I förarbetena till den bestämmelsen uttalade föredragande

statsråd bl.a. att det är betydelsefullt att t.ex. elever, föräldrar och

vårdtagare får ökade möjligheter till medverkan i och ansvar för den

kommunala verksamheten. För att barnen skall utvecklas till medvetna

samhällsmedborgare måste de få vara med och ta ansvar redan i skolan.

Med brukare avses personer som nära och personligt berörs av en kom-

munal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en

relativt lång period. Det gäller i första hand eleverna i skolan, föräldrarna

till barn i skolan och på daghemmen, de äldre och handikappade på ål-

derdomshem, sjukhem och i servicebostäder samt i den öppna vården

(prop. 1986/87:91).

Det finns i vårt samhälle en alltför liten tilltro till barns och ungdomars

kompetens. Attityderna till barn och ungdomar präglas på många områ-

den av att barn är irrationella, påverkas lätt av andra, saknar förmåga att

se konsekvenser i framtiden etc. Dessa attityder låser fast barn och ung-

domar i en passiv roll. Denna passivisering av barn och ungdomar är ett

av de hinder som finns för att förstärka barns och ungdomars inflytande i

kommunerna. Mycket talar dock för att attityderna börjar förändras och

att det finns ett ökat intresse hos politiker och tjänstemän. Den långa rad

av utredningar som har lagt fram förslag i samma riktning, att på olika

sätt hitta metoder för att öka inflytandet för barn och ungdomar samt

mängden av demokratiprojekt, försök med ungdomsråd, försök med elev-

och föräldramajoritet i skolors styrelse m.m. talar för att en förändring är

på gång. Men attityder förändras inte över en natt utan det är en process

som tar tid och som måste få ta tid eftersom attityder är något mer

grundläggande hos människor än åsikter som kan förändras på kort tid.

Förverkligandet av barnkonventionen är en process och i många avse-

enden är det processen som är betydelsefull. Frågan är om processen kan

påskyndas genom enbart lagstiftning eller om även andra åtgärder måste

till. Det har visat sig på skolans område att attityder till inflytandefrågor

inte förändras nämnvärt genom lagstiftning. Det finns också en risk för

att ytterligare lagstiftningsåtgärder endast skapar en skendemokratisk

struktur. Om nämnderna nu skulle tvingas till samråd innan man har hit-

tat former för ett genuint och verkligt samråd är risken stor för att det

enda som åstadkoms är formella samrådsförfaranden utan någon verklig

mening. En sådan effekt skulle riskera att skada barns och ungdomars

förtroende för demokratiska processer. Däremot är det av stor vikt att den

process som pågår för att stärka barns och ungdomars inflytande stimule-

ras och att de möjligheter som redan finns tas tillvara av nämnderna. De

kommunala handlingsplanerna för genomförande av barnkonventionen

bör ha som genomgående tema hur delaktigheten och inflytandet för barn

och ungdomar skall förverkligas i de olika kommunala nämnderna och

styrelserna.

Den uppgift som Ungdomsstyrelsen har att kontinuerligt följa kommu-

nernas ungdomspolitiska arbete och att stödja utvecklingen av verksam-

heter som syftar till ökat inflytande i lokalsamhället är betydelsefullt.

Barnombudsmannens särskilda uppdrag att bevaka barns rättigheter en-

ligt barnkonventionen är ett viktigt komplement till detta arbete.

Ungdomsstyrelsen har i sitt remissvar påpekat att det är både naturligt

och önskvärt att se till möjligheterna och behoven att samordna uppdra-

gen till de båda myndigheterna. Regeringen förutsätter att de båda myn-

digheterna inom ramen för sina ordinarie uppdrag utvecklar ett samarbete

så att frågan om inflytande och delaktighet blir ett naturligt inslag i alla

verksamheter som rör barn och ungdomar.

6 Socialtjänstfrågor

6.1 Inledning

Ett flertal av artiklarna i barnkonventionen syftar till att ge särskilt skydd

åt barn mot övergrepp och utnyttjande. Detta skydd innefattar ett slags

rättigheter som är en vidareutveckling av de traditionella mänskliga rät-

tigheterna medborgerliga och politiska fri- och rättigheter eller

ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Det handlar om situationer

där vuxenvärlden beter sig på ett sådant sätt att barnets integritet

kränks och där barnet inte respekteras. Det grundläggande synsättet i

barnkonventionen är att barn skall respekteras, att barn också är männi-

skor med rättigheter, som kommer till uttryck på så sätt att samhället

åläggs skyldigheter för att skydda barn där familjens skyddsnät inte

räcker till. Rätten till samhällets skydd mot utnyttjande är absolut, på

samma sätt som de medborgerliga och politiska fri- och rättigheterna.

Barnkonventionen slår fast att barn skall skyddas mot alla former av

missförhållanden, vanvård, skada eller våld medan de är under föräldrar-

nas eller annans vård. I de fall sådana situationer uppstår, får principen

om familjens privatliv vika för statens intervention i syfte att tillförsäkra

barnet den bästa miljön för en harmonisk utveckling.

I socialtjänstlagen (1980:620) ges grundläggande bestämmelser för

samhällets skyldighet att se till att barn och ungdomar får växa upp under

trygga förhållanden. Socialtjänstens olika insatser för barn och ungdom

bygger på frivillig medverkan och samtycke, och skall utformas i samråd

med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Om insatser i fri-

villig form inte är tillräckliga eller erforderlig vård utanför hemmet inte

går att genomföra med samtycke, skall länsrätten, efter ansökan från so-

cialnämnden, besluta om vård enligt lagen (1990:52) med särskilda be-

stämmelser om vård av unga (LVU).

Insatser som behövs för att tillgodose barnets behov skall så långt

möjligt ske i familjen. Det är till barnets bästa att vistas i och omvårdas

av sin familj, men om föräldrarna agerar på ett sätt som skadar barnet

eller inte har förmåga att ge barnet det skydd det har rätt till, har staten en

skyldighet att utifrån principen om barnets bästa vidta åtgärder för att

skydda barnet. Barnet har rätt till sina föräldrar, men föräldrarna har

ingen äganderätt till barnet.

Staten har en skyldighet att sörja såväl praktiskt som ekonomiskt för

de barn som tillfälligt eller permanent har berövats eller flyttats från sin

familjemiljö. Det kan handla dels om situationer där föräldrarna av någon

anledning skilts från barnen dels där barnet för sitt eget bästa skilts från

föräldrarna. Om ett barn måste skiljas från föräldrarna bör man i första

hand söka placera barnet hos någon släkting eller annan närstående innan

andra alternativ söks. En placering av ett barn skall följas kontinuerligt så

att den är till barnets bästa och ger planerat resultat.

6.2 Översyn av LVU

Regeringens bedömning: En översyn av lagen (1990:52) med sär-

skilda bestämmelser om vård av unga (LVU) bör göras i syfte att

stärka barnperspektivet i lagen så att det tydligare framgår att lagen är

en skyddslag där barnets bästa är det primära.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Förslaget om en översyn av LVU mottas i huvud-

sak positivt av remissinstanserna. Kammarrätten i Stockholm och Läns-

rätten i Stockholm anser att lagstiftningen om omhändertagande av unga

tillgodoser barnets bästa. Socialhögskolan i Göteborg anser att föräldrars

intressen i vissa fall går före barns bästa och att en översyn av LVU där-

för är angelägen. Juridiska fakultetsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] påpekar att kom-

mittén behandlat de i LVU uppställda rekvisitens tillämpning i domstol

och barnets delaktighet i förfarandet i en klump. Enligt fakultetsnämnden

är det en separat frågeställning när domstolen skall ingripa till skydd för

barnen. Nämnden menar att de materiella kriterierna för när ett ingri-

pande kan ske bör bli föremål för en förnyad diskussion och precisering.

Att barnen inte synliggörs i utredningar och rättsliga beslut botas inte

främst genom att de rättsliga rekvisiten för ingripande ändras. Genom att

i lagen ytterligare betona barns rätt att komma till tals under förfarandet,

bör barnets perspektiv få ökat gehör. Länsrätten i Östergötlands län an-

ser att 2 § LVU inte är lika tydligt utformad som barnkonventionens arti-

kel 19 och att det är viktigt att lagen tydligt anger när barn kan skiljas

från sina föräldrar. Socialstyrelsen och Stockholms kommun uppmärk-

sammar den svårighet som uppstår för socialtjänsten att följa upp ett

ärende när en ansökan om vård enligt LVU inte bifallits och föräldrar

avböjer bistånd. En översyn av LVU bör inkludera även denna fråga.

Skälen för regeringens bedömning: Barnkommittén har vid sin ge-

nomgång av socialtjänstlagen och LVU funnit att lagstiftningen när det

gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnytt-

jande i familjen väl återspeglar intentionerna i barnkonventionen. Kom-

mitténs genomgång av rättspraxis när det gäller vård enligt LVU ger

dock anledning till eftertanke. Lagens uppbyggnad och de kriterier som

uppställs för att ett ingripande skall ske, gör att tyngdpunkten i målen om

omhändertagande jämlikt LVU ligger mer på en utredning och beskriv-

ning av föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är

bäst för barnet. Detta gör att också förhandlingarna i länsrätt och kam-

marrätt tenderar att mer handla om föräldrarna och deras behov än om

barnets behov och föräldrarnas förmåga att tillgodose barnets behov.

Barnkonventionens utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda

barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter framgår

inte tillräckligt tydligt i LVU. Lagen bör därför ses över i dessa delar.

Ett omhändertagande enligt LVU är uppslitande för både barnet och

dess föräldrar eftersom beslutet innebär ett djupt ingrepp i barnets liv och

får avgörande betydelse för barnets framtid. Ingen annan åtgärd inom

socialtjänsten får så vittgående konsekvenser. Ingen annan av social-

tjänstens uppgifter uppfattas heller som så svår som denna, skriver So-

cialstyrelsen i rapporten Barnet i rättsprocessen (SoS-rapport 1995:21).

Såväl Stockholms kommun som Socialstyrelsen behandlar i sina

remissvar frågan om hur socialtjänsten skall kunna tillgodose krav på

uppföljning av ett barns förhållanden i samband med att en ansökan om

vård enligt LVU inte bifallits av länsrätt eller kammarrätt. Det är, enligt

Stockholms kommun, mycket vanligt att socialtjänsten, p.g.a. att föräld-

rar inte accepterar föreslagna insatser, har svårigheter att skydda barn.

Socialtjänstlagen är i detta avseende alltför inriktad på vuxnas rätt till

självbestämmande och integritet. Socialstyrelsen påpekar i sitt yttrande

att det inte alltid är möjligt att på ett aktivt sätt följa upp barnen i en fa-

milj som har sociala problem och att detta upplevs som mycket otill-

fredsställande i kommunerna och inte kan anses vara till barns bästa. En

kommande översyn av LVU bör även omfatta hur barnets behov av upp-

följningskontakt kan tillgodoses när föräldrarna avböjer kontakt. Därvid

bör klarläggas om det krävs lagändringar eller om barnets behov kan till-

godoses genom metodutveckling inom socialtjänsten.

6.3 Barnets rätt att komma till tals

Regeringens bedömning: Barnets rätt att komma till tals i domstols-

och administrativa förfaranden är i stort sett tillgodosedd i berörd lag-

stiftning. I samband med den ovan aviserade översynen av LVU bör

dock en analys göras av socialtjänstens möjligheter att låta barnet

komma till tals även i situationer när vårdnadshavaren motsätter sig

det.

Kommitténs bedömning: Kommittén betonar vikten av att alla som i

sitt yrkesutövande har att möta barn har den kompetens som krävs för att

rätt kunna förstå och värdera barnets vilja.

Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som berör frågan

instämmer i kommitténs uppfattning att reglerna i stort är väl avvägda.

Några föreslår dock förstärkningar av barnets möjligheter att komma till

tals i domstols- och administrativa förfaranden medan andra varnar för

att ge barnet för stort ansvar. Socialstyrelsen, Barnombudsmannen och

Stockholms kommun har särskilt kommenterat möjligheterna för barn att

komma till tals i sociala utredningar mot föräldrarnas vilja.

Skälen för regeringens bedömning: Den andra punkten i artikel 12

tar sikte på sådana situationer då ett beslut skall fattas som rör det en-

skilda barnet. Det gäller såväl beslut i domstolar som administrativa be-

slut som fattas av olika myndigheter. Barnet skall i dessa fall särskilt be-

redas möjligheter att höras. Det gäller i mål och ärenden enligt föräldra-

balken, enligt socialtjänstlagen och LVU och enligt namnlagen. Det

gäller också när barnet har begått brott och beslut skall fattas enligt den

processuella ordningen som gäller för sådana mål och ärenden.

Mot bakgrund av bestämmelserna i barnkonventionen har det gjorts en

genomgång av reglerna för sådana familjerättsliga och sociala mål och

ärenden i syfte att tillförsäkra barn en rätt att komma till tals. Uttryckliga

bestämmelser har införts om rätten för barn att komma till tals i vård-

nads- och umgängesmål, i adoptionsärenden och i namnärenden samt i

sociala mål och ärenden enligt socialtjänstlagen och LVU. I förarbetena

till de nya bestämmelserna anges att syftet med dem är att skapa garantier

för att barn får komma till tals i mål och ärenden i domstolar och andra

myndigheter (prop. 1994/95:224, bet. 1995/96:LU2, rskr. 1995/96:35).

Att barn verkligen får komma till tals och att de blir synliga i sociala

utredningar är av grundläggande betydelse för att barnets bästa skall

kunna beaktas i mål och ärenden enligt föräldrabalken, socialtjänstlagen

och LVU. Socialtjänsten har under många år fått allvarlig kritik för bris-

tande barnperspektiv i sina utredningar. Det har satsats mycket på att

förbättra kunskaperna om barn inom socialtjänsten under senare år och

den tveksamhet som många socialsekreterare har haft mot att tala med

barn har minskat betydligt. Det pågår utvecklingsarbete när det gäller att

skapa metoder för att tala med barn. Enligt uppgifter från såväl Social-

styrelsen som länsstyrelserna har kvaliteten på barnavårdsutredningarna

förbättrats och barnen har blivit mer synliga i utredningarna, även om det

fortfarande krävs insatser för att öka kvaliteten. Regeringen anser att det

är av största vikt att denna utveckling fortsätter och att det skapas förut-

sättningar för att barn alltid kan komma till tals i samband med en utred-

ning inom socialtjänsten.

Regeringen instämmer i Barnkommitténs bedömning att det i stort sett

finns en tillfredsställande ordning i svensk lagstiftning för att barn skall

kunna komma till tals i familjerättsmål och socialmål. De påpekanden

som Socialstyrelsen, Barnombudsmannen och Stockholms kommun gör

gällande i de fall där föräldrar motsätter sig att barnet hörs i en utredning

inom socialtjänsten är dock viktiga. Socialstyrelsen påpekar att det bör

klargöras hur socialtjänsten skall förfara om en förälder nekar

socialsekreterare att träffa barnet i samband med en utredning av barnets

förhållanden för att klarlägga barnets syn på sin situation, och

förhållandena inte är sådana att LVU är tillämplig. Frågan om hörande av

barn i de fall barnets vårdnadshavare motsätter sig det bör övervägas i

samband med den översyn av LVU som regeringen avser att göra (se

avsnitt 6.2).

6.4 Långvarig familjehemsvård

Regeringens bedömning: Möjligheterna att skapa en modell för var-

aktiga familjehemsplaceringar med utgångspunkt i barnets behov av

kontinuitet och kontakt med sina biologiska föräldrar bör utredas i an-

slutning till en översyn av LVU.

Kommitténs förslag: Barnets rätt i samband med familjehemsplace-

ringar måste stärkas. En översyn av LVU bör även avse frågan om att

utforma en modell för varaktighet i de fall familjehemsplaceringar blir

långvariga.

Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser tillstyrker uttryckligen

förslaget att utreda en svensk modell för långvariga familjehemsplace-

ringar. Inte någon remissinstans har uttalat några invändningar mot en

sådan utredning. Länsrätten i Stockholm som tillstyrker förslaget, kan

bekräfta att erfarenheter från mål om upphörande av vård enligt LVU,

ger anledning till ifrågasättande av lagstiftningen i förhållande till barn-

konventionens krav. Det framstår många gånger som en brist att inte bar-

nets bästa uttryckligen skall vägas in. Ett flyttningsförbud som skall om-

prövas var tredje månad ger, enligt länsrättens mening, inte den stabilitet

och trygghet som barnet kan antas vara i behov av för sin utveckling.

Juridiska fakultetsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] anser att översynen även bör omfatta

frågan om ökad delaktighet och inflytande för barnet inför och under pla-

ceringen. Familjevårdens centralorganisation vill understryka vikten av

förbättring vad gäller de långtidsplacerade barnens möjligheter att få en

säkerställd hemvist av både juridisk och psykologisk karaktär för att få

de långvariga djupa relationer som är livsviktiga för barn. Barns bästa tas

inte upp vid de överväganden av vård som görs var sjätte månad enligt

lag. Det är endast förhållandena för de biologiska föräldrarna som beak-

tas. JO menar att det ibland föreligger osäkerhet om hur ett beslut enligt

6 § LVU skall verkställas. JO påpekar att till skillnad från vad som gäller

för verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken saknas här regler. Social-

styrelsen tillstyrker förslaget att en modell för arbetet med långvariga

placeringar bör utarbetas och föreslår även att en utvärdering av effek-

terna av vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar genomförs i

samband med en sådan översyn.

Skälen för regeringens bedömning: Socialstyrelsen hade under åren

1993 och 1994 regeringens uppdrag att utveckla och stärka familje-

hemsvården för barn och unga. Bakgrunden till uppdraget var den kritik

som flera kartläggningar och rapporter framfört angående kommunernas

sätt att sköta vården av barn och unga i familjehem. En del av uppdraget

gällde också frågan om vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. 8 § föräld-

rabalken.

I rapporten Ovisshetens barn (SoS-rapport 1995:8) konstateras att barn

som är placerade under lång tid i familjehem utgör en relativt stor del av

det totala antalet barn i familjehemsvård. Vartannat barn i familjehem har

varit i hemmet mer än tre år, vart tredje fem år eller mer. Sannolikheten

för en återförening mellan barn och föräldrar minskar drastiskt om barnet

inte flyttat från familjehemmet inom de första åren. Det är framförallt

föräldrarnas vilja och förmåga att själva ta hand om sitt barn, som avgör

om familjehemsvården skall fortsätta. Frågan om barnets fortsatta boende

kopplas inte vid någon tidpunkt loss från frågan om förälderns rehabilite-

ring och bedöms inte heller helt fristående från förälderns situation.

Forskare som studerat barn i långvarig familjehemsvård har, enligt

rapporten, konstaterat att om barn växer upp i osäkerhet om sin tillhörig-

het och framtid hotas deras utveckling till harmoniska och välfungerande

vuxna. I många länder har detta problem lösts genom lagstiftning som

gör att myndigheterna efter ett visst antal år måste ta ställning till barnets

boende under hela uppväxten.

Inom svensk familjehemsvård finns av tradition en medvetenhet om de

biologiska föräldrarnas betydelse för det familjehemsplacerade barnet

och tanken på en framtida återförening är stark. I rapporten diskuteras

förutsättningarna för en ny modell för varaktighet i familjehemsvården.

En sådan modell skulle kunna innebära en möjlighet att flytta vårdnaden

till familjehemsföräldrarna för barn i de fall det är möjligt och lämpligt,

att göra tydliga planer för varaktig familjehemsvård enligt

socialtjänstlagen och eventuellt även att fatta beslut om långvarig vård

enligt LVU. Det sistnämnda alternativet skulle innebära att LVU delvis

skulle få ett annat innehåll vilket kräver ytterligare utredning.

Mot bakgrund av det resonemang som förs av Barnkommittén och som

också får stöd av Barnpsykiatrikommittén i dess betänkande Det gäller

livet (SOU 1998:31) avser regeringen att i enlighet med Barnkommitténs

förslag låta se över LVU i syfte att stärka barnperspektivet och samtidigt

utreda möjligheterna att utforma en modell för varaktighet i de fall fa-

miljehemsplaceringar blir långvariga. Syftet med en sådan utredning

skall vara att minska osäkerheten i de långvarigt placerade barnens situa-

tion. Avsikten är dock inte att förändra den grundläggande principen för

omhändertagande av barn, dvs. att strävan skall vara att barnet om möj-

ligt skall återförenas med sina biologiska föräldrar.

6.5 Barnmisshandel

Regeringens bedömning: Mot bakgrund av att anmälda fall av barn-

misshandel tenderar att öka bör det tillsättas en parlamentarisk utred-

ning angående barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor. I

syfte att öka medvetenheten om barnmisshandel bör utredningen ar-

beta aktivt och utåtriktat med att sprida information och anordna se-

minarier. För dessa utåtriktade insatser bör avsättas 3 miljoner kronor

i budgetpropositionen för år 1999.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att Socialstyrelsen får i

uppdrag att följa utvecklingen av barnmisshandeln och föreslå erforder-

liga åtgärder.

Remissinstanserna: Förslaget stöds uttryckligen av Statens institu-

tionsstyrelse, Botkyrka kommun, Stockholms kommun och Rädda Barnen.

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) påpekar att utvecklingen av det faktiska

antalet fall av barnmisshandel är svår att uttala sig om. Det ökade antalet

polisanmälda fall av barnmisshandel kan lika väl innebära att mörkertalet

minskat genom att anmälningsbenägenheten har ökat som att den fak-

tiska brottsligheten ökat. Enligt BRÅ:s uppfattning torde det vara angelä-

get att söka mer kunskap om den faktiska utvecklingen av barnmisshan-

del i Sverige. Socialstyrelsen anser att det är angeläget att följa upp och

analysera ärenden där barn misshandlas för att förbättra kunskaperna om

vilka faktorer som ligger bakom våldet. Det saknas, enligt Socialstyrel-

sen, i dag även en samlad kunskap om barnmisshandel. Styrelsen

planerar därför att under kommande treårsperiod sammanställa ett sådant

material.

Skälen för regeringens bedömning: Frågor om barnmisshandel och

andra övergrepp mot barn har under en längre tid varit föremål för upp-

märksamhet. Frågan har också behandlats i olika uppdrag och utred-

ningar. Bland annat har ett antal riksdagsmotioner berört ämnet. Soci-

alutskottet har i betänkandet 1996/97:SoU8 Barnfrågor uttalat att det är

angeläget att få en mer utförlig och genomlyst bild av hur barn lever dels

för att lyfta fram omständigheter som kan ge barn sämre chanser i livet,

dels för att ta fram åtgärder för att hejda en ogynnsam utveckling hos

barn. Utskottet framhåller vikten av att de kunskaper och erfarenheter

som har framkommit i tidigare utredningar och rapporter tas tillvara och

beaktas av personal inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården, skolan,

barnomsorgen osv. i arbetet med barn. Även i Socialutskottets betän-

kande 1997/98:SoU13 uppmärksammas frågor om barnmisshandel och

andra övergrepp mot barn. Enligt regeringens bedömning är det angelä-

get att nu göra en mer omfattande genomgång av problematiken. De

olika punktinsatser som genomförts har bidragit till att ge en bild av situ-

ationen i dag, men bilden behöver kompletteras och analysen fördjupas.

Brottsstatistiken visar att antalet anmälda fall av misshandel mot barn

under 15 år har ökat sedan 1980-talet. Det är dock inte klarlagt vad som

ligger bakom de ökade siffrorna i statistiken. Är det så att fler barn blir

slagna i hemmet i dag eller är det barns våld mot varandra som ökar? Det

kan röra sig om att personal i skola och förskola som möter barn har bli-

vit mer uppmärksamma på våldsproblematiken och att många skolor i

dag har handlingsprogram för hur de skall handskas med våld i skolmil-

jön. En sådan ökad medvetenhet kan innebära att våld mellan elever un-

der skoltid blir anmält till polisen.

Personalen kan också i högre grad vara medveten om sin skyldighet att

till socialtjänsten anmäla misstanke om att barn behöver samhällets

skydd. Personalens medvetenhet om hur våld under uppväxttiden påver-

kar barns utveckling har sannolikt ökat. Det finns ett mörkertal när det

gäller barnmisshandel. Vi vet dock att misshandel av barn ofta sker i det

fördolda och därför inte uppmärksammas som det borde. Det krävs såle-

des en fördjupad och förbättrad analys av de tillgängliga uppgifterna.

BRÅ påpekar i sitt remissvar att det är angeläget att förtydliga den in-

formation som kan utläsas av den officiella statistiken. Att följa den sta-

tistiska utvecklingen av barnmisshandel ryms inom ramen för BRÅ:s

ordinarie verksamhet. Enligt BRÅ:s uppfattning, som sammanfaller med

regeringens, är det angeläget att söka mer kunskap om den faktiska ut-

vecklingen av barnmisshandel i Sverige dels genom sammanställningar

av olika typer av statistik, dels genom en deskriptiv undersökning av de

polisanmälda fallen. Socialstyrelsen har lämnat liknande synpunkter och

anser att det behövs metodutveckling för att få fram uppgifter om det

faktiska antalet barn som misshandlas och vad ökningen av anmälda

ärenden beror på. Styrelsen anser att det är oroväckande att antalet polis-

anmälda ärenden har ökat. Därför måste ärenden där barn misshandlas

följas upp och analyseras för att förbättra kunskapen om vilka faktorer

som ligger bakom våldet. Regeringen instämmer i den bedömning som

Socialstyrelsen gör. Socialstyrelsen planerar att under kommande treårs-

period sammanställa ett material som kan ge en mer samlad kunskap om

barnmisshandel i Sverige.

Mot bakgrund av det som redovisats ovan avser regeringen att tillsätta

en parlamentarisk utredning som får i uppdrag att analysera utvecklingen

av barnmisshandel och att föreslå åtgärder mot den. Eftersom mycket

arbete gjorts, pågår och planeras gällande barnmisshandel är det viktigt

att erfarenheter därifrån tas tillvara i utredningsarbetet och att samverkan

sker framförallt med Socialstyrelsen, BRÅ och Barnombudsmannen, som

är de myndigheter som redan arbetar med frågor om barnmisshandel.

Även länsstyrelserna har erfarenheter inom området vilka bör användas i

sammanhanget.

Flera frivilligorganisationer har i många år arbetat aktivt när det gäller

frågor om barnmisshandel och andra övergrepp som begås mot barn och

har värdefulla erfarenheter av problemområdet som måste tas till vara i

utredningen.

Utredningsuppdraget bör också innefatta att tydligt klargöra vad som

menas med begreppet barnmisshandel, en kartläggning av de familjer och

situationer där det förekommer våld mot barn, samt en analys av vilka

resurser som finns hos de myndigheter som har till uppgift att skydda,

utreda och behandla barn, deras anhöriga och förövarna och vad som kan

krävas för att utveckla detta arbete. Det är även angeläget att följa ut-

vecklingen och göra jämförelser med andra länder vad gäller arbetet med

barnmisshandel.

Utredningen skall arbeta aktivt och utåtriktat med att sprida informa-

tion och anordna seminarier bl.a. i syfte att öka medvetenheten hos all-

mänheten och dem som arbetar med barn och ha möjlighet att ta initiativ

till nödvändigt utvecklingsarbete inom beröra verksamheter t.ex. gäl-

lande utredningar och behandlingsarbete. Regeringen kommer att avsätta

3 miljoner kronor till dessa utåtriktade insatser.

6.6 Alkohol, narkotika och doping

Regeringens bedömning: Stat och kommun bör prioritera insatser

riktade mot ungdomar för att påverka deras liberalare inställning till

droger. Särskild vikt bör läggas vid att förstärka ungdomars motstånd

mot narkotika. Kommunerna bör stödja ungdomars egna initiativ och

idéer inom området. Idrottsrörelsens roll och ansvar bör betonas.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens

bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Staten är, enligt barnkonventio-

nens artikel 33, skyldig att vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda

barn mot narkotika. Artikeln ger också anvisningar om vilka metoder

som skall användas för att förebygga narkotikamissbruk;

 lagstiftningsåtgärder, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i

upplysningssyfte . Det görs ingen rangordning mellan dessa olika åtgär-

der, utan alla framhålls som lika viktiga. Svensk alkohol- och narkotika-

politik bygger på förebyggande informationsinsatser, kontrollåtgärder

och sociala insatser.

Ungdomars användande av narkotika och alkohol har ett nära sam-

band. Ända sedan mitten av 1960-talet, då spridningen av narkotika i

Sverige började på allvar, har missbruk av narkotika och alkohol följts åt.

Regeringen ser allvarligt på att ungdomar i dag är mer nyfikna på och

mindre avståndstagande till narkotika än tidigare samtidigt som de också

är mer benägna att pröva narkotika

För att stärka samordningen i det alkohol- och drogförebyggande ar-

betet har regeringen samlat en nationell ledningsgrupp. Nationella led-

ningsgruppen prioriterar långsiktigt förebyggande arbete riktat mot ung-

domar. En ungdomsreferensgrupp är knuten till ledningsgruppen.

Regeringen har tagit initiativ till en kommitté för samverkan angående

information kring alkohol. I kommittén, OAS Oberoende alkohol-

samarbete, ingår branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda

myndigheter. OAS arbetar med olika informations- och opinionsinsatser.

OAS första projekt rör den olagliga handeln med hembränd och smugg-

lad sprit, som i många fall riktar sig till ungdomar.

Den ökade tillgängligheten på s.k. partydroger syntetiska droger så-

som ecstasy, LSD och amfetamin ställer krav på nya metoder i det före-

byggande arbetet. En del av dessa droger finns att köpa på postorder och

via Internet. På Internet finns också recept på hur man framställer vissa

typer av droger, tips på hur man odlar cannabis och adresser till affärer

och organisationer där man kan köpa narkotika. Det är därför betydelse-

fullt att de informationsinsatser som görs anpassas till dessa nya förut-

sättningar.

Nationella ledningsgruppen har startat ett projekt som skall skapa ett

alkohol- och narkotikapolitiskt forum på Internet. Det riktar sig till yngre

tonåringar med såväl fakta som debatt, värderingsövningar etc. Det är

tänkt att användas i skolan, antingen av eleverna ensamma eller under

lärares ledning. Ett avsnitt riktar sig till föräldrar. Webbsidan skall vara

färdig att användas vid skolstarten hösten 1998.

Regeringen ser allvarligt på ungdomars ändrade drogvanor och inställ-

ning till alkohol. Samtidigt har inträdet i EU inneburit att det har blivit

svårare att upprätthålla våra traditionella alkoholpolitiska instrument för

att hålla tillbaka alkoholkonsumtionen. Åtgärder som begränsar tillgäng-

ligheten på alkohol är med andra ord synnerligen viktiga i ett barn- och

ungdomsperspektiv.

Det är viktigt att det runt om i skolorna förs en levande diskussion om

alkohol- och narkotikafrågor, i syfte att stärka elevernas motstånd mot

alkoholpositiva och drogromantiserande budskap. Särskild vikt bör läg-

gas vid att förstärka ungdomars motstånd mot narkotika. Svenska Kom-

munförbundet leder därför ett projekt i 25 kommuner som går under

namnet Motståndskraft . Projektet har initierats av Nationella lednings-

gruppen. I projektet skall ungdomar engageras för att stödja yngre kam-

rater i valet av en drogfri livsstil.

Information och påverkan är en sida av det generellt inriktade drogfö-

rebyggande arbetet för ungdomar. Erbjudande av alternativa sysselsätt-

ningar i drogfria miljöer är en annan. Fritidsgårdar, ungdomsgårdar och

drogfria arrangemang spelar här en viktig roll. Regeringen vill också

framhålla betydelsen av att kommunerna stödjer ungdomars egna initiativ

och idéer inom det här området.

För att engagera ungdomar i kampen mot droger arrangerade ung-

domsreferensgruppen i maj 1998 en konferens om ungdomar och droger.

Under konferensen, Resource en möjlighet till medvetenhet , hade

700 ungdomar och vuxna från hela landet möjlighet att träffas och utbyta

erfarenheter.

Regeringen vill i detta sammanhang betona idrottsrörelsens roll i det

förebyggande arbetet. Idrott främjar en positiv utveckling, eller kan åt-

minstone förhindra en negativ utveckling. Idrottsrörelsen har också ett

ansvar när det gäller doping. Den samlade idrottsrörelsen bör motverka

doping och andra avarter av idrott som kan skada barns och ungdomars

hälsa. Missbruket av dopingmedel måste ses i ett större sammanhang.

Frågan om ungdomars värderingar och attityder till livsstils- och identi-

tetsfrågor är i detta sammanhang viktiga. Regeringen avser i en kom-

mande proposition om doping att göra en ändring i socialtjänstlagen

(1980:620) för att förtydliga socialtjänstens ansvar mot missbruk av do-

pingmedel bland barn och ungdomar. Om socialtjänsten upptäcker miss-

bruk av dopingmedel bör åtgärder vidtas.

7 Barn i behov av särskilt skydd

7.1 Barn som offer för brott

Regeringens bedömning: I den kommande översynen av bestämmel-

serna om sexualbrott bör brott som riktats mot barn ägnas särskild

uppmärksamhet. Frågan om dubbel straffbarhet för gärningar som är

begångna utomlands bör ses över.

Socialstyrelsen, som fått i uppdrag att fortlöpande följa och samla

kunskap om prostitutionens omfattning och utveckling, bör ägna frå-

gan om barnprostitution i Sverige särskild uppmärksamhet.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att ett barnkonventionspers-

pektiv skall inkluderas i en kommande översyn av brottsbalkens sexual-

brottsbestämmelser samt att barnprostitutionens omfattning i Sverige bör

bli föremål för kartläggning och åtgärder. Kommittén betonar att lagstift-

ningen tydligt måste förmedla att om ett barn deltar i en sexuell aktivitet

med en vuxen så är detta helt och hållet den vuxnes ansvar. Kommittén

framhåller att skyddet mot sexuellt utnyttjande inte är heltäckande när det

gäller ungdomar mellan 15 och 18 år samt att sexuella övergrepp mot

barn som begås utomlands bör undantas från kravet på dubbel straffbar-

het.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är övervägande positiva till

kommitténs bedömningar och förslag. Statens institutionsstyrelse, Juri-

diska fakultetsnämnderna vid Stockholms universitet och vid Uppsala

universitet, Svenska Röda Korset och Rädda Barnen instämmer uttryck-

ligen i kommitténs uppfattning att lagen inte ger tillräckligt skydd mot

sexuellt utnyttjande av barn mellan 15 och 18 år. Stockholms kommun

anser att regeringen bör ta initiativ till utredning och åtgärdsprogram i

samarbete med kommunerna när det gäller barnprostitution. Barnom-

budsmannen hävdar att det i dag föreligger oklarheter vad gäller de rätts-

liga förutsättningarna för läkarundersökningar av barn i de fall föräld-

rarna inte lämnat sitt samtycke.

Skälen för regeringens bedömning: Svensk lagstiftning har under

lång tid präglats av insikten att det är förödande för barns psykiska hälsa

att utnyttjas sexuellt. Ett barn kan inte, på grund av sin utvecklingsnivå

och sin beroendeställning, ge något samtycke i egentlig mening till sexu-

ellt umgänge med en vuxen. Lagstiftningen måste tydligt förmedla att om

ett barn deltar i en sexuell aktivitet med en vuxen är detta helt och hållet

den vuxnes ansvar. Frågan om sexuellt utnyttjande av barn har under se-

nare år diskuterats i många sammanhang, inte minst i samband med de

diskussioner om barnperspektivet som förts i anledning av att barnkon-

ventionen alltmer blir ett levande instrument i samhället. Barnkommittén

har pekat på flera bestämmelser i brottsbalken där svensk lagstiftning på

området inte stämmer överens med åtagandena i konventionen och där

nuvarande bestämmelser inte ger tillräckligt skydd, framförallt när det

gäller åldersgruppen 15 till 18 år. Regeringen har nyligen tillsatt en par-

lamentarisk kommitté som skall se över bestämmelserna om sexualbrott.

I kommittédirektiven betonas de frågeställningar som Barnkommittén har

lyft fram. När det gäller sexualbrott riktade mot barn och ungdomar skall

översynen göras bl.a. utifrån ett barnkonventionsperspektiv.

Vid en jämförelse med många andra länder kan inte barnprostitution

sägas vara ett utbrett problem i Sverige. Icke desto mindre är det allvar-

ligt att det över huvud taget förekommer. Barnkommittén refererar till

uppgifter ur Prostitutionsutredningens betänkande (SOU 1995:15) som

tyder på att det förekommer prostitution bland ungdomar under 18 år.

Det finns även andra signaler som ger anledning till att ta problemet på

allvar. Det gäller såväl prostitution bland flickor som pojkar.

Socialstyrelsen har fått i uppdrag att fortlöpande följa och samla kun-

skap om prostitutionens omfattning och utveckling, sammanställa kun-

skap om de sociala insatser som bedrivs på lokal nivå samt ge stöd till

utveckling och förbättring av insatserna. Socialstyrelsen skall även följa

den internationella utvecklingen i frågor som rör prostitution. Socialsty-

relsen har tillförts medel för detta uppdrag som skall pågå under åren

1998 2000. Regeringen förutsätter att myndigheten inom ramen för sitt

uppdrag ägnar frågan om barnprostitutionen i Sverige särskild uppmärk-

samhet.

En fråga som särskilt måste belysas är den där ett barn har utsatts för

brott och det kan misstänkas att vårdnadshavaren eller någon denne när-

stående misstänks för brottet. Barnombudsmannen framhåller i sitt re-

missyttrande att det i dag föreligger oklarheter vad gäller de rättsliga för-

utsättningarna för läkarundersökningar av barn i de fall föräldrarna inte

lämnar sitt samtycke vid misstanke om brott.

Frågan om vem som skall lämna sitt medgivande till åtgärder som rik-

tar sig mot en underårig regleras i föräldrabalken. Barnets egen uppfatt-

ning skall beaktas när det är fråga om barn som har uppnått sådan ålder

och mognad att deras egen vilja bör beaktas. I princip anses barn har

uppnått en sådan mognad vid tolv års ålder.

Misstankar om brott mot barn är ofta svåra att utreda. Barn har inte

samma möjligheter som vuxna att påtala brott och de kan ofta ha svårt att

förstå att det de utsätts för är brottsligt. Detta gäller i särskilt hög grad

för

misstankar om sexuella övergrepp och det gäller i än högre grad när

misstankarna riktar sig mot en förälder eller mot någon annan som står

barnet och familjen nära. I de sistnämnda fallen kan också vissa rättsliga

problem uppstå. Det gäller bl.a. frågan om hur en förundersökning skall

genomföras med underåriga, om det skulle skada utredningen att under-

rätta vårdnadshavarna. Vem skall inställa barnet till polisförhör? Vilka

förutsättningar finns för att genomföra en läkarundersökning? Den mera

generella frågan om vem som i ett sådant fall skall företräda barnet upp-

kommer också.

Frågeställningarna visar på ett behov att kunna vidta vissa inledande

utredningsåtgärder vid misstanke om brott mot barn, utan vårdnadsha-

varnas vetskap. Om misstankarna inte kan utredas närmare riskerar man

att brott mot barn i stor utsträckning förblir outredda och inte lagförda,

och att pågående övergrepp fortsätter.

Den nuvarande lagstiftningen ger inte någon lösning. Bestämmelserna

om god man skulle möjligen kunna utnyttjas. De regler som gäller för

utseende av god man innebär emellertid att vårdnadshavarna skall bere-

das tillfälle att yttra sig över en ansökan om god man. Syftet att tidigt

kunna vidta vissa utredningsåtgärder utan vårdnadshavarnas vetskap kan

därför inte uppnås med nu gällande regler. En lösning som utnyttjas för

närvarande i vissa fall är att omhänderta barnet enligt lagen med sär-

skilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Detta är dock inte en möj-

lighet som kan användas i alla fall. Ett omhändertagande enligt LVU får

inte beslutas i andra syften än att tillgodose barnets vårdbehov. Den soci-

alrättsliga lagstiftningen ger således ingen generell lösning.

Ett arbete pågår inom Regeringskansliet i syfte att stärka underårigas

rättssäkerhet i nu nämnda avseenden. Det finns skäl för en ordning där

någon annan än vårdnadshavaren ges beslutanderätt i frågor som rör

misstankar om brott mot barnet, i fall där det kan antas att barnets rätt

inte tas till vara av vårdnadshavarna.

Barnkommittén har framhållit att en viktig fråga när det gäller att

skydda barn mot sexuella övergrepp är samhällets ansvar för att personer

som har gjort sig skyldiga till sexuella övergrepp inte skall tillåtas att

arbeta med barn i fortsättningen. En särskild utredare har tillkallats av

regeringen och under maj 1998 lämnat betänkandet Lämplighetsprövning

av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (SOU

1998:69). Utredaren föreslår bl.a. att registerkontroll bör införas av ar-

betssökande inom dessa verksamheter. Registerkontrollen bör enligt för-

slaget, förutom sexualbrott, även omfatta mord, dråp, grov misshandel,

människorov, grovt rån och barnpornografibrott. Registerkontrollen är en

del av den lämplighetsprövning som alltid bör äga rum innan någon an-

ställs.

7.2 Könsstympning

Regeringens bedömning: Det straffbara området för den som utfört

eller medverkat till könsstympning utomlands bör utvidgas.

Socialstyrelsen bör få i uppdrag att initiera projekt i syfte att före-

bygga könsstympning. Projekten bör huvudsakligen bedrivas i områ-

den där det finns grupper från de länder där könsstympning av kvin-

nor och flickor är vanligt förekommande. För detta ändamål bör Soci-

alstyrelsen tillföras 1 miljon kronor i budgetpropositionen för år 1999.

Kommitténs förslag: Könsstympning är ett så allvarligt brott att det

bör undantas från principen om dubbel straffbarhet i svensk lagstiftning.

Remissinstanserna: Kommitténs förslag mottas i huvudsak positivt av

de instanser som yttrat sig i frågan. Stockholms kommun anför att pro-

blemet med könsstympning har varit föremål för utredning i Stockholm

och vill därför understryka behovet av föreslagen ändring på området.

Svenska Röda Korset ser det som en självklarhet att könsstympning un-

dantas från kravet på dubbel straffbarhet. Röda Korset finner det oac-

ceptabelt att en person boende i Sverige kan medverka till könsstymp-

ning och undgå straff eftersom ingreppet utförts i ett annat land där köns-

stympning inte är straffbart. Sveriges Kristna Råd framför liknande syn-

punkter. Enligt Svea hovrätt bör frågan övervägas och analysera mer in-

gående än vad som skett i betänkandet, innan bestämmelserna i 2 kap.

brottsbalken ändras. Riksföreningen för barnsjuksköterskor framhåller att

det är viktigt att förbättra hälso- och sjukvårdens kontrollsystem vad

gäller könsstympning av flickor.

Skälen för regeringens bedömning: Barnkonventionen är det första

bindande internationella dokument som ålägger staterna att vidta alla

effektiva och lämpliga åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor

som är skadliga för barnet. Med traditionella sedvänjor avses i första

hand omskärelse, eller könsstympning som det svenska begreppet nu

lyder, av flickor. Med effektiva åtgärder avser konventionen lagstift-

ning som förbjuder sådana sedvänjor samt informationskampanjer som

syftar till att skapa medvetenhet om sedernas negativa konsekvenser för

barnets fysiska och psykiska hälsa.

Det finns ca 127 miljoner kvinnor och barn i världen som är köns-

stympade. Könsstympning förekommer i ett trettiotal länder, men är

framförallt koncentrerad till afrikanska länder, som t.ex. Somalia, Eritrea

och Etiopien där upp till 90 100 procent av flickorna är könsstympade.

Könsstympning är en flertusenårig tradition där delar av kvinnans yttre

könsorgan skärs bort.

Könsstympning förekommer i många kulturer, oavsett religion. Det

finns inte något stöd för kvinnlig könsstympning i någon religion och den

nämns varken i Koranen, Bibeln eller i andra religiösa dokument. Det är

däremot inte ovanligt att könsstympning av flickor motiveras med reli-

giösa skäl. Traditionen är mycket djupt rotad och det sociala trycket

mycket hårt hos de folk som praktiserar den. En av de viktigaste orsa-

kerna till att traditionen lever vidare är troligtvis att en könsstympad

flicka anses ha ett högre värde och större möjlighet att bli gift. Äktenska-

pet anses utgöra en förutsättning för att få barn och särskilt i fattigare

länder utgör barnen en trygghet och garanti för att bli försörjd på ålder-

domen. Om mödrarna vill att deras döttrar skall bli gifta och få ett gott

liv, och även kunna ta hand om sina föräldrar, så måste döttrarna också

könsstympas. På så vis lever traditionen vidare.

Det förekommer i huvudsak tre olika former av könsstympning: sunna,

excision, infibulation, där delar av det kvinnliga könsorganet skärs bort i

olika omfattning. Ingreppet genomförs någon gång mellan det att flickan

är nyfödd till strax före puberteten, vanligast är mellan fem och femton

års ålder. Ingreppet utförs mestadels av outbildade barnmorskor eller

av äldre bykvinnor. Verksamheten är ofta respekterad och välbetald. In-

greppet utförs ofta utan bedövning och vanligtvis under primitiva och

bristfälligt hygienska förhållanden.

Ingreppet kan medföra allvarliga fysiska och psykiska hälsoproblem

med bestående komplikationer och livslångt lidande som följd.

Könsstympning av flickor är förbjuden och straffbar i Sverige. I lagen

(1982:316) med förbud mot omskärelse (könsstympning fr.o.m. den

1 juli 1998) av kvinnor anges i 1 § att ett ingrepp i de kvinnliga yttre kön-

sorganen i syfte att stympa eller åstadkomma andra bestående föränd-

ringar av könsorganen inte får utföras. Förbudet gäller oavsett om sam-

tycke till ingreppet har lämnats eller inte. Även om kvinnan, eller vård-

nadshavaren om det gäller ett barn, uttryckligen begär ett ingrepp av

detta slag får det således inte utföras. Lagen syftar till att förhindra att

kvinnlig könsstympning utförs i Sverige. Samtidigt är avsikten att mar-

kera ett avståndstagande från den kvinnosyn som bruket av könsstymp-

ning innebär. Förbudet gäller alla typer av könsstympning, från de mest

omfattande till de minst ingripande, liksom försök till könsstympning.

Den som bor i Sverige och medverkar till att könsstympning utförs i ett

annat land kan dömas i svensk domstol om ingreppet är straffbart i det

land där ingreppet utförs. Om ingreppet däremot inte är straffbart i det

land där det har utförts kan ansvar inte utdömas i Sverige.

Av proposition 1981/82:172 framgår att bakgrunden till lagen är att in-

grepp av detta slag är oförenliga med vår syn på individens rätt till

kroppslig integritet och kvinnans rätt att bestämma över sig själv, att leva

sitt liv efter egna förutsättningar och behov.

Riksdagen har nyligen beslutat om en rad åtgärder för att skärpa lag-

stiftningen på området (prop. 1997/98:55, 1997/98:JuU13, rskr.

1997/98:250). Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1998. Begreppet

könsstympning ersätter begreppet omskärelse i lagen. Begreppet köns-

stympning beskriver bättre vad ingreppet verkligen är, nämligen en

stympning. Könsstympning är i flertalet fall mer eller mindre invalidise-

rande och syftar också till att vara det. Det är också den term som kom-

mit till användning i internationella sammanhang. Dessutom utmönstras

påföljden böter ur straffskalan med hänsyn till brottets allvar. Straffska-

lan skärps så att straffet för normalbrottet blir fängelse i högst fyra år.

För det grova brottet skall minimistraffet vara två år. Förberedelse och

stämpling till brott liksom underlåtenhet att avslöja brott som är å färde

straffas också.

En grundläggande regel i vårt rättssystem är att alla människor skall

vara skyddade mot kränkningar av sin kroppsliga integritet. Könsstymp-

ning är inte bara ett brott mot rätten till kroppslig integritet, det kan också

sägas utgöra ett förnekande av kvinnans rätt till självständighet. Sveriges

anslutning till barnkonventionen ställer särskilda krav på att staten skall

vidta åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som kan skada

barnets hälsa. Enligt konventionen har barnet rätt till ett fullvärdigt män-

niskoliv. Barnet har egna rättigheter och barnets rätt till integritet skall

respekteras. Kvinnlig könsstympning är således en fråga som handlar om

mänskliga rättigheter, barnets rättigheter och är också en hälsofråga för

kvinnor och barn.

Många människor som har invandrat till och bosatt sig i ett annat land

har en önskan om att någon gång återvända till hemlandet, och då är det

ofta hemlandets normer som gäller igen. Det är en viktig förklaring till

att man vill hålla liv i traditionen, eftersom det skulle uppdagas omedel-

bart den dag man återvänder till hemlandet om dottern är könsstympad

eller inte. Mycket tyder på att traditionens starka kraft medför att

föräldrar som kommer från länder där könsstympning praktiseras och

som föder barn i Sverige kommer att fortsätta föra sedvänjan vidare.

Risken finns att man försöker utföra ingreppet under semestrar eller

skollov på besök i hemlandet. Liknande erfarenheter finns i bl.a. Stor-

britannien, Frankrike och Danmark. I Storbritannien har man haft flera

fall där flickor som är uppväxta i England sänts hem och stympats under

skollov. Den brittiska socialtjänsten har dessutom i flera fall varit

inkopplad då man befarat att flickan skall åka till hemlandet för att

stympas. I Frankrike har man haft flera dödsfall av flickor som stympats

av operatörer som kommit till Frankrike och utfört handlingen. I

Danmark har det framförts förslag om en lagstiftning som innebär att

man frångår principen om dubbel straffbarhet. Förslaget innebär att den

som är bosatt i Danmark och som bryter mot den danska lagen om förbud

mot omskärelse av kvinnor skulle kunna straffas för detta i Danmark

även om handlingen utförts utomlands och oavsett om det är straffbart i

det andra landet eller inte. Förslaget har ännu inte lett till någon

lagändring, utan frågan är föremål för ytterligare beredning.

Föräldrarna har huvudansvaret för sina barn. Barn är just i sin egen-

skap av barn särskilt sårbara och utsatta och har särskilda skyddsbehov.

Barnet är den svagare parten och samhället kan sägas ha ett moraliskt

ansvar att bevaka den svagare partens intressen. Samhället måste sägas

ha ett ansvar att ingripa till skydd för barnet när det på förälderns initiativ

riskerar att könsstympas under t.ex. en semestervistelse i hemlandet. Re-

geringen anser att personer som är bosatta i Sverige och som utför eller

medverkar till att könsstympning utförs utomlands skall kunna straffas

för detta oberoende av om det är straffbart i det landet eller inte. Frågan

bereds för närvarande inom Regeringskansliet, med inriktning på en

proposition under våren 1999.

Lagstiftningsåtgärder är emellertid inte nog för att bekämpa köns-

stympning. Arbetet med att förhindra könsstympning handlar i stor ut-

sträckning om att förändra inställningen till denna sedvänja. Det finns

goda exempel på att det går att förändra attityder och därmed på sikt för-

ändra beteendet. Barnkommittén pekar på de positiva erfarenheterna från

ett projekt som bedrivits av Socialstyrelsen tillsammans med invandrar-

förvaltningen i Göteborgs kommun. Projektet visar på att det går att för-

ändra attityder till könsstympning.

När hälso- och sjukvårdspersonal kommer i kontakt med en underårig

som utsatts eller kan tänkas utsättas för sådana ingrepp som lagen förbju-

der kan förhållandena vara sådana att anmälningsskyldighet föreligger

enligt bestämmelserna i 71 § socialtjänstlagen (1980:620). Denna skyl-

dighet tar över hälso- och sjukvårdssekretessen. I ett tillägg (1991:426)

till sekretesslagen (1980:100) har angivits att sekretess inte hindrar att

hälso- och sjukvårdspersonal lämnar uppgifter till socialtjänsten om en

gravid kvinna eller närstående till henne om det behövs för en nödvändig

instats till skydd för det väntade barnet. Trots den i socialtjänstlagen fast-

slagna anmälningsskyldigheten har mycket få fall av könsstympning an-

mälts till socialnämnden. Ett antagande är att orsaken kan vara brist på

kunskap om hur man skall agera när man möter en könsstympad kvinna

eller flicka, eller en flicka som riskerar att stympas. Det är därför viktigt

att alla som arbetar med barn får nödvändig information och kunskap då

detta är en företeelse som förekommer i vårt samhälle och som vi inte

bortse från. Som exempel kan anges att det bor drygt 5 000 flickor i Sve-

rige som ursprungligen kommer från länder där könsstympning praktise-

ras, varav cirka 2 000 är under 7 år. Dessa flickor är barn i riskzonen.

Sedan ett par år tillbaka genomför Socialstyrelsen ett arbete mot

kvinnlig könsstympning, i vilket förebyggande insatser alltmer har kom-

mit att uppmärksammats. Syftet är att förhindra att de flickor som befin-

ner sig i riskzonen blir könsstympade. Ett treårigt utvecklingsprojekt som

har bedrivits i samarbete med invandrarförvaltningen i Göteborgs kom-

mun har visat att det går att förändra attityder till könsstympning även

om det tar tid. Projektet arbetar dels med att ge information och utbild-

ning åt yrkesgrupper som kommer i kontakt med könsstympade kvinnor

och flickor, dels med att ge de aktuella folkgrupperna relevant och saklig

information om könsstympning och dess negativa konsekvenser för

kvinnan. Projektet skall avrapporteras till Socialstyrelsen under somma-

ren 1998.

Regeringen ser det som mycket angeläget att förebyggande arbete

startas även på andra håll i landet där det finns grupper från länder där

könsstympning av kvinnor förekommer. Flyktingförläggningar i landet

har även en viktig roll att informera om att könsstympning är förbjuden

enligt svensk lag. Enligt en undersökning som Socialstyrelsen genom-

förde av 30 flyktingförläggningar (SoS 1996:9) uppgav endast 12 för-

läggningar att de informerar om könsstympning. Regeringen avser att ge

Socialstyrelsen i uppdrag att initiera projekt i syfte att förebygga

könstympning av kvinnor och flickor. För detta ändamål kommer rege-

ringen att ställa 1 miljon kronor till Socialstyrelsens förfogande.

7.3 Olovligt bortförda barn

Regeringens bedömning: Särskilda medel om 1 miljon kronor bör

avsättas i budgetpropositionen för år 1999 för att täcka resekostnader

för barnets återförande till hemviststaten.

Kommitténs bedömning och förslag: Den rättspraxis som har ut-

vecklats när det gäller ärenden där 1980 års Haagkonvention inte är till-

lämplig visar på tydliga brister i den svenska lagstiftningen. Enligt kom-

mittén är det därför nödvändigt med en översyn av regelsystemet inom

detta område för att barnkonventionens intentioner skall efterlevas.

Sverige bör snarast ratificera 1996 års Haagkonvention, som gäller

myndigheters behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och

samarbete i fråga om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn, då

bestämmelserna i den konventionen skulle kunna täppa till besvärliga

luckor i gällande regleringar.

Kommittén anser det även vara angeläget med verksamma medel för

att stimulera ett frivilligt återlämnande av det bortförda eller kvarhållna

barnet. I dag finns det ingen möjlighet att i Sverige erhålla bidrag av all-

männa medel till resekostnader och andra kostnader för barnets återläm-

nande. Det är därför angeläget att det införs en möjlighet att få ekono-

miskt bidrag ur allmänna medel för att underlätta återförandet av barn

såväl till Sverige som från Sverige till en annan stat.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i kommit-

téns förslag eller har inget att invända. Hovrätten för västra Sverige anser

sig dock inte på föreliggande underlag kunna ta ställning i ratificerings-

frågan. Länsrätten i Skåne län och Sveriges domareförbund uppmärk-

sammar att preambeln till 1996 års Haagkonvention hänvisar till barn-

konventionen. En liknande hänvisning bör tas in som en portalbestäm-

melse i verkställighetslagen. Socialstyrelsen instämmer i att det bör infö-

ras en möjlighet att söka bidrag ur allmänna medel för att underlätta åter-

förande av barn såväl till Sverige som till annan stat. Ekonomiskt bidrag

till denna typ av resor kan för närvarande endast ges enligt kommunernas

egna regler med stöd av socialtjänstlagen.

Skälen för regeringens bedömning: Ett bortförande eller kvarhål-

lande av ett barn är olovligt, om bortförandet eller kvarhållandet strider

mot den rätt att ta vård om barnet som dess vårdnadshavare eller någon

annan har i den stat där barnets hade sitt hemvist omedelbart före bortfö-

randet eller kvarhållandet och denna rätt också utövades vid den tidpunkt

då barnet bortfördes eller kvarhölls eller skulle ha utövats vid denna tid-

punkt om inte bortförandet eller kvarhållandet hade ägt rum. För barnet

kan bortförandet eller kvarhållandet innebära att kontakten med den

andra föräldern går förlorad.

Artikel 11 i barnkonventionen ålägger staterna att motverka att barn

olovligt förs bort och hålls kvar i ett annat land än det där barnet har sitt

hemvist. Det gäller även barn som olovligen förs till Sverige eller hålls

kvar här. I detta syfte skall staterna främja ingåendet av mellanstatliga

överenskommelser eller anslutning till befintliga sådana.

Sverige har anslutit sig till 1980 års Haagkonvention om de civila as-

pekterna på internationella bortföranden av barn och 1980 års Euro-

parådskonvention om erkännande och verkställighet av avgöranden rö-

rande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn. Syftet

med konventionerna är att få till stånd ett internationellt samarbete för att

motverka olovliga bortföranden och kvarhållanden av barn i internatio-

nella förhållanden. Anslutningen till Haagkonventionen gör det möjligt

att mellan konventionsstaterna överflytta ett barn som olovligen bortförts

från den stat där barnet hade sitt hemvist. Syftet med konventionen är att

ge barnet ett skydd på internationell nivå mot de skadliga effekterna av

ett olovligt bortförande eller kvarhållande, att fastställa förfaranden i

syfte att säkerställa ett snabbt återförande till den stat där barnet har sitt

hemvist samt att säkerställa ett skydd för rätten till umgänge. Syftet med

Europarådskonventionen är att avgöranden rörande vårdnaden om barn

blir allmänt erkända i konventionsstaterna. Olovliga bortföranden mot-

verkas genom att en konventionsstats avgöranden är verkställbara i de

övriga konventionsstaterna. 1980 års Haagkonvention och Europaråds-

konventionen har införlivats med svensk rätt genom lagen (1989:14) om

erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m.

och om överflyttning av barn (verkställighetslagen).

1980 års Haagkonvention är en samarbetskonvention som förutsätter

ömsesidighet. Barnkommittén pekar på att en viktig förutsättning för att

skydda barnet på internationell nivå och att säkerställa ett snabbt återfö-

rande är att staterna respekterar varandras avgöranden i vårdnads- och

umgängesfrågor på lika villkor. Det är också viktigt att staterna inför

snabba förfaranden och aktivt arbetar för ett återförande i båda riktning-

arna. En annan förutsättning för att ett återlämnande av ett barn skall

komma i fråga, är att myndigheterna i den stat dit barnet bortförts och

myndigheterna i barnets hemviststat samarbetar med varandra. För bar-

nets bästa måste staterna se till att en överflyttning sker under trygga

former. Vid konventionens utarbetande utgick man ifrån att barnet re-

gelmässigt skulle bortföras/kvarhållas av den icke vårdnadshavande för-

äldern. I praktiken har det emellertid visat sig att olovliga bortföranden i

stor utsträckning äger rum i situationer där föräldrarna har gemensam

vårdnad. Ofta är det barnets faktiska vårdnadshavare som gör sig skyldig

till ett olovligt bortförande av barnet.

När det gäller olovliga bortföranden eller kvarhållanden av barn är

1996 års Haagkonvention betydelsefull främst på två sätt. För det första

genom att konventionen på ett tvingande sätt reglerar myndigheternas

behörighet att ta upp t.ex. vårdnadsfrågor och genom att den behöriga

myndighetens beslut skall erkännas och verkställas i de övriga konven-

tionsstaterna. Syftet är att hindra s.k. forum shopping mellan föräldrarna i

vårdnadstvister och oförenliga vårdnadsavgöranden. 1980 års Haagkon-

vention däremot inskränker sig till att vara en konvention om överflytt-

ning, dvs. ett instrument för att i nödsituationer snarast möjligt återställa

läget som det var innan det olovliga bortförandet eller kvarhållandet ägde

rum. För det andra vill 1996 års Haagkonvention hindra att en person

genom att olovligt bortföra eller kvarhålla ett barn skall kunna skapa be-

hörighet för myndigheter i ett annat land än det där barnet har sin in-

vanda miljö. Enligt konventionen skall behörigheten i alla åtgärder rö-

rande barn tillkomma myndigheterna i den stat där barnet har sitt hem-

vist. Om ett olovligt bortförande äger rum saknar sålunda den nya statens

myndigheter behörighet att ta upp frågor rörande vårdnad eller umgänge.

Först när barnet har fått hemvist i den nya staten och vissa andra i kon-

ventionen föreskrivna villkor är uppfyllda övergår behörigheten till myn-

digheterna i det nya landet. Tills behörigheten på föreskrivet sätt har

övergått till den nya statens myndigheter skall man i den staten erkänna

och verkställa de beslut som har meddelats i barnets (ursprungliga) hem-

viststat.

Den nya Haagkonventionen har ett vidare tillämpningsområde och

skall ses som ett komplement till 1980 års Haagkonvention. I händelse av

konflikt mellan konventionerna skall 1980 års konventions särreglering

avseende just olovliga bortföranden och olovliga kvarhållanden gå före.

Frågan om Sveriges ratificering av 1996 års Haagkonvention bereds för

närvarande inom Regeringskansliet. En departementspromemoria håller

på att utarbetas med förslag i frågan och promemorian kommer sedan att

remissbehandlas. Inom Regeringskansliet pågår även ett lagstiftningspro-

jekt som innebär en översyn av regelverket kring de internationella fa-

miljerättsfrågorna. En samlad lagstiftning med allmänt tillämpliga regler

planeras. I projektet ingår också en översyn av regelsystemet vad gäller

olovligt bortförande av barn.

I sammanhanget bör också nämnas att Europeiska unionens råd i maj

1998 antog en konvention om domstols behörighet och om erkännande

och verkställighet av domar i äktenskapsmål. Den nya EU-konventionen

innehåller bl.a. regler om myndigheters behörighet att i samband med

äktenskapsmål ta upp vårdnadsfrågor och regler om erkännande och

verkställighet av vårdnadsavgöranden meddelade i samband med ett

äktenskapsmål i en EU-stat. Konventionen innehåller en särskild

bestämmelse om bortförande av barn enligt vilken de behöriga myndig-

heterna skall utöva sin behörighet med beaktande av 1980 års Haagkon-

vention. Frågan om Sveriges ratificering av konventionen bereds för när-

varande inom Regeringskansliet.

Vid ett frivilligt återlämnande är utsikterna bäst för att barnet framöver

skall kunna upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt

med båda föräldrarna. 1980 års Haagkonvention betonar därför att man

skall försöka få barnet återlämnat på frivillig väg. Ett medel för att sti-

mulera ett frivilligt återlämnande av barnet är att staten bistår med eko-

nomiska medel för kostnader som uppstår i samband med återförandet av

ett olovligt bortfört eller kvarhållet barn. Barnkommittén uppmärksam-

mar dock att det i Sverige inte finns möjlighet att erhålla bidrag ur all-

männa medel till resekostnader eller andra kostnader för barnets återläm-

nande. Det finns olika exempel på hur frågan har lösts i andra länder. I

Australien och Nya Zeeland har man infört ett system som innebär att

den bortförande föräldern kan få resan tillbaka till barnets hemviststat

betald. Erfarenheterna hittills är positiva. I Skottland kan, efter en indivi-

duell prövning i varje enskilt fall, ekonomiska medel för återförande av

barnet beviljas vårdnadshavaren inom ramen för rättshjälpen. I Finland

och Schweiz utreds frågan om möjligheterna att lämna bidrag till resa.

För att barnkonventionens målsättningar skall kunna uppfyllas ser re-

geringen det som angeläget att det finns medel för att underlätta återfö-

randet av ett olovligen bortfört eller kvarhållet barn. Sådana medel kan

också förväntas stimulera till att den bortförande föräldern frivilligt åter-

lämnar barnet. Bortförandet eller kvarhållandet skall vara olovligt i den

mening som avses i Haagkonventionen. För att medlen skall kunna få

största möjliga verkan bör det dock inte krävas att även den andra be-

rörda staten har tillträtt 1980 års Haagkonvention. För att täcka resekost-

nader som kan uppstå i samband med barnets återförande till hemvist-

staten bör därför särskilda medel om 1 miljon kronor avsättas i 1999 års

budgetproposition. Dessa medel bör handhas av Utrikesdepartementet

som är centralmyndighet i ärenden enligt 1980 års Haagkonvention.

7.4 Verkställighet av avgöranden om vårdnad m.m.

Regeringens bedömning: Genom att en uttrycklig bestämmelse om

att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid verkställighet av

vårdnads-, boende- och umgängesavgöranden införs i 21 kap. föräld-

rabalken, med ikraftträdande den 1 oktober 1998, anser regeringen att

en översyn av föräldrabalkens verkställighetsregler i syfte att stärka

barnperspektivet för närvarande inte är nödvändig.

Kommitténs förslag: Barnkommittén har föreslagit att bestämmel-

serna i 21 kap. föräldrabalken blir föremål för en översyn i syfte att

stärka barnperspektivet. Kommittén påtalar att verkställighetskapitlet till

skillnad från andra kapitel i föräldrabalken inte har tillförts ett uttalat

barnperspektiv. Kommittén lyfter särskilt fram artikel 3 i barnkonventio-

nen (principen om barnets bästa) och artikel 12 i konventionen (principen

om barnets rätt att komma till tals). Kommittén betonar vikten av att bar-

net får komma till tals och att domstolen beaktar vad som är bäst för bar-

net i det enskilda fallet.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är i huvudsak positiva

till förslaget. Domstolsverket menar dock att det redan nu finns utrymme

för att beakta barnkonventionens innehåll i verkställighetsmål. Länsrät-

ten i Stockholms län framför liknande synpunkter. Svenska UNICEF-

kommittén anser inte att man bör införa en generell rätt för barnet att bli

hört i samband med verkställighetsärenden, då vårdnadstvister redan i

dag tenderar dra ut på tiden och att ytterligare utredningar riskerar att

vara mer till skada än nytta för barnet. Kommittén betonar i stället vikten

av att skapa förutsättningar för bättre utredningar och snabbare hand-

läggningstider för barnets bästa. Flera remissinstanser har synpunkter på

vad som bör behandlas vid en eventuell översyn av 21 kap. föräldrabal-

ken. Svea hovrätt och Länsrätten i Östergötlands län anser att det vid en

översyn bör övervägas om inte verkställighetsmålen i stället bör hand-

läggas av allmän domstol. Medlingens betydelse och användning i dessa

mål framhålls av bl.a. Barnombudsmannen. Länsrätten i Skåne län och

Sveriges domareförbund anser att frågan om rättegångskostnader i verk-

ställighetsmål och den betydelse den har för ett framgångsrikt medlings-

arbete mellan föräldrarna bör uppmärksammas.

Skälen för regeringens bedömning: Verkställighetsreglerna bygger, i

likhet med de övriga bestämmelserna i föräldrabalken, på principen om

barnets bästa. Den ledande tanken i 21 kap. är att barnet så långt som

möjligt skall skonas från åtgärder som är skadliga för dess psykiska eller

fysiska hälsa. Riksdagen har nyligen beslutat att 21 kap. föräldrabalken

skall tillföras en uttrycklig bestämmelse om att barnets bästa skall

komma i främsta rummet vid verkställighet. Lagändringen träder i kraft

den 1 oktober 1998. Principen om barnets bästa kommer härigenom att

betonas ytterligare. Den nya övergripande bestämmelsen om barnets

bästa gäller såväl vid prövningen av om verkställighet skall vägras eller

inte som vid själva verkställighetsförfarandet. Bestämmelsen innebär i

sig inte någon ändring i gällande rätt, men den markerar tydligare än som

sker i dag att barnets bästa alltid skall finnas med som en utgångspunkt

för bedömningen. De mer preciserade bestämmelserna i verkställig-

hetskapitlet tar sitt avstamp i denna allmänna regel om barnets bästa.

Regleringen av frågor om verkställighet har genom den nya bestämmel-

sen tydligt knutits till barnkonventionens artikel 3 som föreskriver att

barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör

barn.

Den 1 januari 1996 infördes uttryckliga bestämmelser om barnets rätt

att komma till tals i mål och ärenden om vårdnad m.m. När en domstol

avgör frågor om vårdnad m.m. skall hänsyn tas till barnets vilja med be-

aktande av barnets ålder och mognad. Vidare skall den som gör en utred-

ning i sådana mål, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets in-

ställning och redovisa den för domstolen.

Ett verkställighetsmål har som regel föregåtts av en process i allmän

domstol och kan därför sägas vara en fortsättning på den processen.

Ibland kan det dock förflyta lång tid mellan avgörandena i de olika dom-

stolarna. Som regeringen anförde i propositionen om barns rätt att

komma till tals bör domstolarna i verkställighetsmålen vara särskilt upp-

märksamma på detta faktum (se prop. 1994/95:224 s. 38).

Av särskild betydelse för verkställighetsmålen är att det för de litet

äldre barnen finns en uttrycklig skyldighet för domstolen att ta reda på

barnets vilja. Ett barn som har fyllt 12 år har en vetorätt när det gäller

verkställigheten av vad allmän domstol har bestämt (se 21 kap. 5 § för-

äldrabalken). Verkställighet får visserligen ske mot barnets vilja, men

endast om länsrätten finner det nödvändigt med hänsyn till barnets

bästa . Detsamma gäller beträffande barn som inte har fyllt tolv år men

nått en sådan mognad att dess vilja bör beaktas på motsvarande sätt.

Slutligen kan nämnas att barnet kan komma till tals i sådana fall där läns-

rätten uppdragit åt någon att verka för att den som har barnet frivilligt

skall fullgöra vad som åligger honom eller henne.

Frågan om det behövs några lagändringar för att tillförsäkra barnet en

talerätt i verkställighetsmål har nyligen övervägts och avvisats (se prop.

1997/98:8 s. 99 bet. 1997/98:LU12 s. 60).

Som framgått kommer principen om barnets bästa i verkställighetsmål

att betonas ytterligare genom den nyligen beslutade reformen. En över-

syn av föräldrabalkens verkställighetsregler i syfte att stärka barnpers-

pektivet är för närvarande inte nödvändig. Det innebär dock inte att det

inte kan finnas skäl att göra en allmän översyn av 21 kap. föräldrabalken.

Frågan behöver emellertid övervägas ytterligare och den nyligen beslu-

tade vårdnadsreformen ges tid att verka.

7.5 Barn med föräldrar i fängelse

Regeringens bedömning: På regeringens uppdrag genomför för när-

varande Kriminalvårdsstyrelsen och Socialstyrelsen en gemensam

översyn av levnadsförhållandena för barn vilkas föräldrar är intagna i

kriminalvårdsanstalt eller häkte. Översynen bör även omfatta familje-

hemmens roll när det gäller att underlätta och förbättra barnets kon-

takt med en förälder som är frihetsberövad. Regeringen kommer att ge

ett tilläggsuppdrag med den inriktningen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Förslaget möter i huvudsak inga invändningar.

Skälen för regeringens bedömning: En övergripande rättighet som

barnkonventionen fastslår för barnet är rätten att bli omvårdad av sina

föräldrar. I de fall barnet är skilt från ena av eller båda föräldrarna skall

staten respektera barnets rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt

förhållande till och direkt kontakt med föräldrarna, utom då detta strider

mot barnets bästa. Av barnkonventionens allmänna principer följer också

att staten skall underlätta kontakten. Rätt till regelbunden personlig kon-

takt med föräldrarna gäller även för barn vars ena eller båda föräldrar

sitter i fängelse. Det är i de flesta fall av stor betydelse för barnet och

dess utveckling att den personliga kontakten med den frihetsberövade

föräldern upprätthålls under anstaltsvistelsen. Kontakten är i första hand

till för barnet och det är främst barnets intresse och behov av kontakt som

skall tillgodoses. Ambitionen inom den svenska kriminalvården bör där-

för vara att underlätta och skapa möjligheter för en sådan kontakt mellan

barnet och den frihetsberövade föräldern.

Inom kriminalvården pågår det redan viss verksamhet, t.ex. kurser i

föräldraskap, i syfte att underlätta för barn och föräldrar att ha kontakt

med varandra under anstaltstiden. Kriminalvårdsstyrelsen anger i sitt re-

missyttrande att besökslägenheter har inrättats vid några anstalter, och

flera kommer att tillskapas under år 1998. Även besöksrum som är an-

passade för barn i olika åldrar kommer att iordningställas under året. Re-

geringen välkomnar denna utveckling och ser det som angeläget att åt-

gärder som syftar till att ytterligare förbättra besöksförhållandena för

barnen får fortsatt prioritet.

Regeringen uppdrog i augusti 1997 åt Kriminalvårdsstyrelsen och So-

cialstyrelsen att gemensamt göra en översyn av förhållandena för barn

vilkas föräldrar är intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt, samt lämna

förslag till förändringar av gällande författningar och de andra åtgärder

som översynen kan ge anledning till (Ju97/2934). Utgångspunkten för

översynen skall vara att barnets bästa skall beaktas i frågor som rör barn

vilkas föräldrar är intagna. Målet skall vara att så långt som det är möjligt

med hänsyn till kriminalvårdens primära uppgift minska skadeverkning-

arna för barnen. De frågor som särskilt skall belysas är barns behov i

samband med att en förälder frihetsberövas, myndigheternas kännedom

om barnens existens, förhållandena för barn som vistas tillsammans med

en förälder i häkte eller anstalt, kontakten mellan de intagna och deras

barn, åtgärder för att stödja intagna i föräldrarollen samt samarbetet

mellan berörda myndigheter, i första hand kriminalvården och de sociala

myndigheterna. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 december

1998.

Många kvinnor som blir föremål för intagning i häkte eller anstalt har

vårdnad om barn och det är inte ovanligt att kvinnorna har en sammansatt

social problembild. Kvinnor döms i dag i större utsträckning för narkoti-

kabrott och grova våldsbrott, vilket resulterar i långa fängelsestraff. När

kvinnor avtjänar fängelsestraff finns sällan papporna till barnen med i

kvinnornas eller barnens liv. Det kan därför på goda grunder antas att det

inte är ovanligt att barnen är placerade i familjehem, och att det före-

kommer att syskon är placerade på olika håll. Regeringen ser det som

angeläget att familjehemmen har en aktiv roll när det gäller att underlätta

och förbättra barnets kontakt med den frihetsberövade föräldern. Den

pågående översynen bör därför även omfatta familjehemmens roll och

regeringen kommer att ge Kriminalvårdsstyrelsen och Socialstyrelsen ett

tilläggsuppdrag med den inriktningen.

8 Hälso- och sjukvårdsfrågor

8.1 Barnkompetens inom BVC

Regeringens bedömning: Det är angeläget att bibehålla en hög barn-

kompetens inom barnhälsovården och särskilt i det förebyggande

arbetet som bedrivs inom barnavårdscentralerna. BVC måste tillför-

säkras en hög barnkompetens och god erfarenhet av barnhälsovård.

Vårdgivaren bör se till att personalen får nödvändig fortbildning och

organisera arbetet så att de som arbetar inom BVC har möjlighet att

skaffa sig tillräckligt god erfarenhet av barnhälsovård. Socialstyrelsen

bör få i uppdrag att i samråd med Landstingsförbundet utveckla meto-

der för att säkerställa barnkompetensen bland den hälso- och sjuk-

vårdspersonal som har att arbeta med barn och ungdomar.

Kommitténs förslag: Kommittén betonar vikten av att barnkompeten-

sen bibehålls, oavsett organisationsform eller vilka system för finansie-

ring som införs.

Remissinstanserna: Riksföreningen för barnsjuksköterskor anser att

lägsta kompetensnivå för att arbeta med hälso- och sjukvård för barn och

ungdom skall vara legitimerad barnsjuksköterska respektive legitimerad

barnläkare. Barnombudsmannen instämmer med kommittén om vikten av

att behålla den höga kvaliteten och täckningsgraden som den förebyg-

gande barnhälsovården har i dag. BO framhåller BVC:s funktion att ti-

digt upptäcka barn som är i behov av särskilda insatser. Stockholms läns

landsting, Landstingsförbundet och Sveriges Läkarförbund instämmer i

kommitténs inställning att barnavårdscentralerna måste bibehållas som

arena för alla föräldrar. Hälso- och sjukvårdsnämnden i Stockholms läns

landsting framhåller dock betydelsen av att BVC:s personal inom givna

ekonomiska ramar är beredd att prioritera insatser utifrån enskilda fa-

miljers behov.

Skälen för regeringens bedömning: I hälso- och sjukvårdslagen

(1982:763) anges särskilt att hälso- och sjukvården skall arbeta med att

förebygga ohälsa. I 1 § hälso- och sjukvårdslagen anges att med hälso-

och sjukvård menas åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och

behandla sjukdomar och skador . Förebyggande verksamhet har således

samma dignitet i lagens mening som sjukvård. Genom artikel 24.2 b i

barnkonventionen uppmanas staterna att satsa på primärvården. Staterna

skall säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig hälso- och sjuk-

vård med tonvikt på utveckling av primärvården. I artikel 24.2 f anges att

staterna skall sträva efter att utveckla förebyggande hälsovård, föräld-

rarådgivning samt undervisning om och hjälp i familjeplaneringsfrågor.

Den svenska lagstiftningen motsvarar barnkonventionens stadgande i

dessa avseenden.

Svenska barn är bland de friskaste i världen. Några mått som brukar

användas för att mäta barn hälsa är statistik om spädbarnsdödlighet och

olycksfall. De senaste uppgifterna om spädbarnsdödligheten i Sverige

visar att den är lägst i världen: 3,96 per 1 000 levande födda år 1996.

Bilden av svenska barns hälsa förmörkas dock av ett antal oroande ut-

vecklingstendenser. Vid en internationell jämförelse karaktäriseras det

svenska hälsoläget av små skillnader mellan barn från olika sociala grup-

per. Det framstår nu som om dessa skillnader tenderar att öka i vissa av-

seenden. Exempelvis är olycksfallsdödligheten bland barn till arbetare

högre än bland barn till tjänstemän. Det finns även uppgifter som tyder

på att det finns liknande skillnader när det gäller kariesfrekvens och när

det gäller förekomst av olika former av allergier. Av Socialstyrelsens

Folkhälsorapport 1997 framgår även att psykiska och psykosomatiska

problem hos barn och ungdomar har ökat under senare år och att köns-

skillnaden är påtaglig. Flickor uppvisar problem i större omfattning än

pojkar.

Barnhälsovården är ett bra exempel på generellt förebyggande verk-

samhet som riktas till samtliga föräldrar med barn i förskoleåldern. Bar-

navårdscentralerna (BVC) började byggas upp på 1930-talet och sedan

lagen om mödra- och barnhälsovård trätt i kraft år 1938 skedde en kraftig

utbyggnad av centralerna på 1940- och 1950-talet. Från slutet av 1960-

talet har barnhälsovården i princip nått alla nyfödda barn i Sverige.

Målen för barnhälsovården finns formulerade och fastställda i Social-

styrelsens allmänna råd (SOSFS 1981:4). Huvudmålet är att minska död-

lighet, sjuklighet och handikapp i barnpopulationen, söka minska skad-

liga påfrestningar på föräldrar och barn samt att stödja och aktivera för-

äldrar i deras föräldraskap och härigenom skapa gynnsamma betingelser

för en allsidig utveckling för barn. Det framgår av Socialstyrelsens prin-

cipprogram för mödra- och barnhälsovård från år 1979 (1979:4) och av

Socialstyrelsens rapport gällande kvalitetssäkring (1994:19) att man an-

ser att förebyggande insatser har tillkommit just för att man uppmärk-

sammat behoven av prevention.

Barnavårdscentralerna når nära nog alla Sveriges barn och föräldrar i

ett avgörande skede i livet. Kontakten med så gott som samtliga föräldrar

och barn i olika frågor har lett till att BVC har blivit en resurs för alla

som spelar en viktig roll i att förebygga och upptäcka olika problem. Ef-

tersom barns hälsa allmänt har blivit bättre har tyngdpunkten förskjutits

från en somatiskt inriktning till att även omfatta mera psykosociala fakto-

rer. Genom att BVC nått en hög acceptans i alla socialgrupper har den

kommit att spela en viktig roll för folkhälsan.

I Barnpsykiatrikommitténs betänkande (SOU 1998:31) pekar man på

vikten av mödra- och barnhälsovårdens roll när det gäller att förebygga

barns exponering för psykiska och sociala riskfaktorer. I betänkandet

lyfts även folkhälsoaspekten fram som särskilt viktig.

Barnhälsovårdens uppgifter kan sägas vara av tre slag. För det första

skall BVC stå för somatisk övervakning av barnet, för det andra skall

BVC följa barnets utveckling i vid bemärkelse och se till att barnet vid

behov får adekvat vård och stöd och för det tredje skall BVC arbeta med

föräldrastöd. I samtliga delar av detta arbete måste en avvägning mellan

generella och riktade insatser göras. Det står klart att generella preventiva

åtgärder som riktas till hela befolkningen ofta är mer effektiva än åtgär-

der som riktas till särskilda grupper. Det generella preventionsprogram-

met, med en rad hälsokontroller och vaccinationer, bör vara grundstom-

men i BVC:s roll även i fortsättningen. Utöver det generella basutbudet

bör det dock finnas en allmän strävan att individualisera hälsoövervak-

ning, stöd och service med hänsyn till familjens behov.

Från början av 1980-talet inordnades BVC-organisationen inom pri-

märvårdens ram. Det medförde samtidigt en förskjutning av kompeten-

sen från barnläkare-barnsköterska till allmänläkare-disktriktssköterska.

Barnläkaren används alltmer som konsult. Barnkommittén uttrycker i sitt

betänkande en oro för att den snabba omstruktureringen av hälso- och

sjukvården på sikt kan komma att få konsekvenser för det förebyggande

barnhälsoarbetet. Kommittén vill betona vikten av att barnkompetens

bibehålls, oavsett organisationsform eller vilka system för finansiering

som införs.

Landstingsförbundet pekar i sitt remissvar på att det förvisso är viktigt

att åstadkomma en likvärdig barnhälsovård över hela landet, men att den

organisatoriska utformningen för att åstadkomma detta avgörs bäst på

lokal nivå av de enskilda huvudmännen.

BVC-organisationen har under de senaste decennierna genomgått stora

organisatoriska förändringar. Barnläkarna har successivt bytts mot all-

mänläkare och barnsjuksköterskor mot distriktssköterskor. Husläkar-

systemets introduktion innebar att drygt hälften av alla husläkare fick

BVC som ett basåtagande i tjänsten. Socialstyrelsen genomförde år 1995

en undersökning av barnhälsovårdens organisation, innehåll och omfatt-

ning inom ramen för husläkarreformen med tonvikt på amning (Svenska

mammor ammar mest, 1995). Studien visar att av de läkare som arbetar

vid BVC var 62 procent husläkare och med specialitet i allmänmedicin.

Av de resterande 38 procenten var 76 procent pediatrikspecialister. När

det gäller BVC-sköterskorna var 12 procent barnsjuksköterskor, medan

87 procent hade distriktssköterskeutbildning. Nyrekrytering av pedi-

atrikspecialister och barnsjuksköterskor har minskat vilket innebär en

ytterligare förskjutning mot allmänmedicin inom denna sektor.

För att upprätthålla en god kompetens krävs tillräckligt stor volym av

verksamheten, fortbildning, konsultverksamhet och tillgång på barn-

specialistmottagningar. Regeringen anser därför att det är av största vikt

att personalen på BVC tillförsäkras en hög barnkompetens och god

erfarenhet av arbete med barnhälsovård. Frågan om barnkompetens inom

MVC och BVC behandlas också av Barnpsykiatrikommittén. Kommittén

har förslag på en rad åtgärder för hur barnkompetensen skall kunna för-

stärkas inom dessa verksamheter. Regeringen delar de båda utred-

ningarnas uppfattning om betydelsen av att personal inom hälso- och

sjukvården som arbetar med barn skall ha en uttalad barnkompetens.

Regeringen avser därför att ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med

Landstingsförbundet utarbeta metoder för att tillvarata och förstärka

barnkompetensen inom barnhälso- och sjukvården.

8.2 Barn på sjukhus

Regeringens bedömning: De kvalitetskrav som formulerats i

 Nordisk standard för omsorg om barn och unga som vistas på sjuk-

hus bör vara vägledande inom sjukvården för att tillgodose barnets

behov när de vistas på sjukhus. Landstingen bör sträva efter så långt

det är möjligt att barn vårdas på barnklinik med särskild barnutbildad

personal. Denna fråga bör ingå i det uppdrag som regeringen kommer

att ge Socialstyrelsen (se avsnitt 8.1).

Kommitténs bedömning: Kommittén betonar starkt vikten av att

landstingen till det yttersta av tillgängliga resurser strävar efter att barn

vårdas på barnkliniker med särskilt utbildad personal.

Remissinstanserna: Nordisk förening för sjuka barns behov (NOBAB)

hävdar att de återkommande besparingarna inom sjukvården på flera

olika sätt har börjat påverka vården av sjuka barn. Barn läggs i allt större

utsträckning in på vuxenavdelningar. Där vårdas de av personal som inte

har utbildning i barnmedicin och bristfälliga kunskaper om barns utveck-

ling.

Skälen för regeringens bedömning: För att inte sjukvården skall

åstadkomma onödigt lidande eller psykiska påfrestningar är det viktigt att

sjukvården tar hänsyn till barns behov när de vistas på sjukhus. Det finns

en grupp barn som vårdas länge och ofta på sjukhus. Nordisk förening

för sjuka barns behov (NOBAB) har utarbetat en standard Nordisk stan-

dard för omsorg om barn och unga på sjukhus med utgångspunkt från

barnkonventionen. Den är avsedd att användas som ett redskap för att

värna om barnets rättigheter och en god utvecklingsmiljö när barnet vår-

das på sjukhus. De kvalitetskrav som formulerats i denna bör vara vägle-

dande för att tillgodose barns behov i sjukvården. Barn bör t.ex. inte vår-

das på vuxenavdelningar som saknar speciellt barnutbildad personal och

som inte har rutiner och en vårdmiljö som är anpassad för barn. Barn

som vistas länge och/eller ofta på sjukhus behöver ha föräldrarna nära,

möjlighet att leka och att få skolundervisning.

Enligt en undersökning som NOBAB genomförde år 1994 kände en

stor del av de tillfrågade barnklinikerna (86 procent) till denna nordiska

standard. Motsvarande siffra för vuxenklinikerna var 42 procent. Det

framgår vidare av undersökningen att svensk sjukvård för barn generellt

sett uppfyller den standard som har utarbetats. Det framgår dock att en

allmän uppfattning är att antalet barn på vuxenkliniker ökar. Regeringen

anser att det är viktigt att landstingen strävar efter att barn vårdas på

barnkliniker med särskilt barnutbildad personal. Denna fråga bör därför

ingå i det uppdrag som regeringen kommer att ge Socialstyrelsen (se av-

snitt 8.1).

8.3 Skolhälsovården

Regeringens bedömning: Skolhälsovården är en viktig resurs och når

nära nog samtliga barn i skolåldern. Skolhälsovården har en viktig roll

i att tidigt upptäcka och förebygga olika problem. Regeringen avser

att under år 1998 tillsätta en särskild utredare inom området.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att regeringen ger berörda

myndigheter i uppdrag att utarbeta riktlinjer för nationella mål och en

rikstäckande basnivå för skolhälso- och elevvård.

Remissinstanserna: Förslaget om nationella mål för och en rikstäck-

ande basnivå för skolhälso- och elevvård stöds av Socialstyrelsen, Han-

dikappombudsmannen, Barnombudsmannen, Rädda Barnen, Sveriges

Psykologförbund, Riksföreningen för barnsjuksköterskor och Riksför-

bundet Hem och Skola. Däremot avvisar Svenska Kommunförbundet och

Umeå kommun tanken på en rikstäckande basnivå.

Skälen för regeringens bedömning: Skolhälsovården är ett viktigt in-

slag i den förebyggande hälsovården för barn och ungdomar. Enligt

skollagen (1985:1100) är kommunerna skyldiga att tillhandahålla skol-

hälsovård för elever i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, special-

skolan och sameskolan. Skolhälsovården skall i första hand vara före-

byggande. Skolhälsovården är dock ojämnt fördelad i landet. Den stora

variationen mellan kommuner kan inte anses ligga i linje med barnkon-

ventionens bestämmelser och anda.

Barnombudsmannen har i sin rapport om mobbning (Blunda inte för

mobbning, BO 1997) bl.a. föreslagit att skollagen skall kompletteras med

nationella mål och en rikstäckande basnivå för skolhälso- och elevvård,

motsvarande sådan nationella mål som finns för barnhälsovården. Kom-

mittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU

2000) har, mot bakgrund av att en fortsatt ökning av psykosociala och

psykosomatiska problem hos barn och ungdomar kan befaras framöver,

uttalat att det finns skäl att värna resurserna inom den förebyggande

barn- och skolhälsovården. Vikten av att elevvårdsresurserna förstärks

framhålls även av Barnpsykiatrikommittén.

Mot bakgrund av att skolhälsovården är en viktig resurs och har en

betydande roll i att tidigt upptäcka och förebygga olika problem avser

regeringen att under innevarande år tillsätta en särskild utredare.

8.4 Ungdomsmottagningarna

Regeringens bedömning: I anslutning till det regeringsuppdrag som

Socialstyrelsen kommer att få (se avsnitt 8.1) bör även en översyn av

ungdomsmottagningarnas verksamhet göras. Översynen bör ske i

samråd med Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att regeringen gör en över-

syn av ungdomsmottagningarnas verksamhet.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan har

främst berört frågan om ungdomsmottagningarnas organisation och hu-

vudmannaskap. Folkhälsoinstitutet anser att i en eventuell utredning om

ungdomsmottagningarna bör särskilt de unga männens behov beaktas.

Även Riksföreningen för barnsjuksköterskor är kritisk till att knyta ung-

domsmottagningarna till mödrahälsovården eftersom de unga männen

glöms bort. Svenska Kommunförbundet hänvisar till att ungdomsmottag-

ningarna utgör ett gott exempel på hur ett samarbete mellan olika profes-

sioner och olika huvudmän kan fungera utan större komplikationer. En-

ligt kommunförbundet är det därför onödigt att göra en översyn av verk-

samheten med förslag om huvudmannaskapsförändringar.

Skälen för regeringens bedömning: Ungdomsmottagningarna har

som mål att förebygga fysisk och psykisk ohälsa. Till ungdomsmottag-

ningarna kan ungdomar vända sig med frågor som rör sex och samlev-

nad, exempelvis för preventivmedelsrådgivning och vid graviditetsmiss-

tanke, samt för varierande hälsofrågor av mer psykisk eller social karak-

tär. I Barnpsykiatrikommitténs betänkande (SOU 1998:31) uppges att det

är vanligt att ungdomar söker för någon medicinsk åkomma men att det

under samtalets gång också framkommer bekymmer av mer psykisk och

social karaktär. Personalen på ungdomsmottagningarna tycker att antalet

besökande ungdomar med psykiska och sociala problem har ökat mar-

kant under de senaste åren. Alltfler mottagningar har psykosocial kom-

petens och kan erbjuda råd, stöd och i vissa fall psykoterapi.

Mottagningarna vänder sig till ungdomar i åldern 13 20 år, i vissa fall

upp till 25 år. Den första mottagningen startades år 1970. I dag finns ca

200 mottagningar i landet. Tillgänglig statistik från 145 mottagningar

visar att man under år 1996 tog emot ca 260 000 besök.

Ungdomsmottagningarna är ett exempel på en verksamhet som vuxit

fram ur ungdomarnas egna behov och mottagningarna drivs med ett ut-

talat barn- och ungdomsperspektiv. Verksamheten utgör samtidigt ett

gott exempel på hur samarbetet mellan olika professioner och huvudmän

kan fungera. På ungdomsmottagningarna finns både medicinsk och psy-

kosocial kompetens och de drivs med antingen kommunen eller lands-

tinget som huvudman, alternativt båda dessa tillsammans. Enligt före-

ningen Sveriges ungdomsmottagningars (FSUM) matrikel för år 1997

hade 44 procent av ungdomsmottagningarna ett delat huvudmannaskap

mellan kommun och landsting, medan 39 procent hade endast landstinget

som huvudman och 14 procent hade kommunen som enda huvudman.

Dessutom fanns sju mottagningar (3 procent) som var privata eller hade

en stiftelse som huvudman. Efter en genomgång av samtliga ungdoms-

mottagningar visar det sig att de mottagningar som enbart hade en

kommun som huvudman i större utsträckning återfanns i storstä-

derna/tätorterna. På mindre orter var landstinget oftare huvudman för

mottagningen.

Det är mest flickor i åldern 15 år och äldre som söker sig till ung-

domsmottagningarna. Förklaringen är naturlig eftersom många av besö-

ken handlar om preventivmedels- och abortrådgivning. De besökande

pojkarna är oftast något äldre, vanligtvis i åldern 18 år eller äldre. Poj-

karna är över huvudtaget betydligt färre på ungdomsmottagningarna. En-

ligt Barnpsykiatrikommitténs betänkande är det ca 80 procent flickor och

ca 20 procent pojkar som söker sig till ungdomsmottagningarna. På vissa

mottagningar arbetar man med särskilda killmottagningar en viss tid i

veckan, med avsikt att på ett bättre sätt nå ut till pojkarna.

 Killmottagningen är ofta bemannad med manlig personal.

Socialstyrelsens utredning om mödrahälsovården har föreslagit att

ungdomsmottagningarna organisatoriskt skall knytas till någon redan

befintlig verksamhet. Det naturliga anses vara att mottagningarna knyts

till mödrahälsovården eller kvinnosjukvården. Flera av remissinstanserna

har haft invändningar mot att knyta ungdomsmottagningarna till mödra-

hälsovård eller kvinnosjukvård. Anledningen är främst att man riskerar

att förlora kontakten med pojkarna.

Folkhälsoinstitutet påpekar i sitt remissvar att det inte är självklart att

ungdomsmottagningarna organisatoriskt skall knytas till mödrahälsovår-

den eftersom man riskerar att tappa de unga männen. Folkhälsoinstitutet

påpekar att de män som besöker ungdomsmottagningarna är äldre än de

kvinnliga besökarna, vilket medför att en generell åldersgräns på exem-

pelvis 20 år utestänger en stor del av nuvarande besökare.

Riksföreningen för barnsjuksköterskor föreslår i stället att ungdoms-

mottagningarna knyts till primärvården.

Barnpsykiatrikommittén påpekar att frågan om organisation och hu-

vudmannaskap har lösts lokalt och på olika sätt. Det är därför av största

vikt att ungdomsmottagningarna även fortsättningsvis ges möjlighet att

verka och utvecklas efter lokala förutsättningar och behov. Det är önsk-

värt att det finns arbetsformer som även tillgodoser pojkarnas behov.

Kommittén utgår ifrån att Socialstyrelsen följer utvecklingen av ung-

domsmottagningarna i landet särskilt med avseende på mottagningarnas

psykosociala insatser.

Regeringen anser att det är viktigt att ungdomsmottagningarnas före-

byggande verksamhet utreds innan organisations- och huvudmannaskaps-

förändringar genomförs. En översyn av ungdomsmottagningarna skall

därför genomföras i anslutning till det uppdrag som regeringen kommer

att ge Socialstyrelsen (se avsnitt 8.1). I sammanhanget bör även pojkar-

nas möjlighet till stöd och råd uppmärksammas.

8.5 Asylsökande barn

Regeringens bedömning: Socialstyrelsen bör få i uppdrag att belysa

det medicinska omhändertagandet för asylsökande barn.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Förslaget möter inga invändningar.

Skälen för regeringens bedömning: Många familjer som söker asyl i

Sverige har traumatiska upplevelser bakom sig. Dessutom avspeglas det

epidemiologiska läget hos den egna sociala gruppen i hemlandet. De

asylsökandes hälsoproblem växlar starkt mellan olika grupper av asylsö-

kande och med skiftande politiska skeenden i världen. Detta ställer na-

turligtvis stora krav på ett såväl professionellt medicinskt omhänderta-

gande som på att dessa familjer och inte minst barnen behöver en trygg

och säker tillvaro under den tid de väntar på besked i tillståndsfrågan.

Socialstyrelsen redovisade år 1996 en undersökning av hälso- och

sjukvården för asylsökande och flyktingar (SoS 1996:9). Av rapporten

framgår bl.a. att asylsökande barn med traumatiska upplevelser i hem-

landet och barn som kommer ensamma till Sverige endast identifieras vid

ett fåtal enheter. Innehållet i hälsokontrollen vid ankomsten borde dess-

utom bättre anpassas till den epidemiologiska situationen i flyktingens

hemland. Ytterligare en brist var att psykiatrisk kompetens oftast sakans

vid förläggningarna med växlande möjligheter att bedöma psykiska pro-

blem. Metodutvecklingen för behandling av traumatiserade flyktingar

behöver enligt rapporten utvecklas. Socialstyrelsen pekade också på att

svårigheter skulle kunna komma att uppstå när landstingen skulle överta

ansvaret för all flyktingsjukvård.

Landstingen har, i enlighet med riksdagens beslut (prop. 1993/94:94,

bet. 1993/94:SfU11, rskr. 1993/94:1889), den 1 januari 1997 tagit över

ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt överenskommelsen mellan

staten och företrädare för sjukvårdshuvudmännen skall landstingen ge

vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt annan vård som inte kan

anstå. Asylsökande barn skall få samma hälso- och sjukvård samt tand-

vård som i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall också erbjudas hälso-

undersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. Staten

skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård som ges

till asylsökande m.fl. Tillämpningen av överenskommelsen skall följas

upp av Invandrarverket i samråd med Landstingsförbundet. Vidare skall

tillämpningen av överenskommelsen vad avser vårdens omfattning,

landstingets kostnader och statens ersättningar följas upp och beaktas i

den nya överenskommelsen som skall träffas mellan staten och Land-

stingsförbundet före 1999 års utgång.

Statens invandrarverk har den 2 oktober 1997 lämnat en första upp-

följningsrapport om effekterna av överenskommelsen mellan staten och

Landstingsförbundet om hälso- och sjukvård för asylsökande m.fl. Av

rapporten framkommer bl.a. en viss förbättring avseende information och

tillgänglighet sedan överenskommelsens ikraftträdande. Vad avser

barnfamiljer har samtliga personer som erbjudits hälsokontroll för barn

accepterat erbjudandet. Här behöver dock informationsutbytet mellan

landstingen och Invandrarverket förbättras för att landstingen skall nå

samtliga familjer. De flesta landstingen har genomfört viss utbildning av

personalen inför övertagandet av vården av asylsökande. Under en

övergångsperiod har särskilda vårdcentraler eller den sjukvårds-

organisation vid förläggningarna som redan fanns inrättad använts för de

asylsökandes sjukvård. Vårdens organisation kommer dock på sikt att

integreras i landstingens ordinarie sjukvård.

Mot bakgrund av det ovan anförda och i syfte att erhålla en bättre kun-

skap om de asylsökande barnens medicinska omhändertagande avser re-

geringen att ge Socialstyrelsen i uppdrag att belysa situationen för barnen

efter det att landstingen tagit över ansvaret för de asylsökandes sjukvård.

Prop. 1997/98:182

4

1