Regeringens proposition

2000/01:70

Automatisk balansering av

ålderspensionssystemet

Prop.

2000/01:70

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 22 februari 2001.

Lena Hjelm-Wallén

 Ingela[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till kompletterande lagstiftning avseende

indexomräkningen av pensionsbehållningar och pensioner i ålderspensionssystemets

 fördelningsdel. Utgångspunkt för förslagen är de riktlinjer om avsteg från

omräkning med inkomstindex av pensionsbehållningar och pensioner som riksdagen

beslutat (bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315).

Ett syfte med ålderspensionsreformen är att skapa ett pensionssystem som är

följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Utan de här

föreslagna kompletteringarna nås inte detta syfte fullt ut vad gäller

ålderspensionssystemets fördelningsdel vid varje samhällsekonomisk eller

demografisk utveckling. Med de i propositionen föreslagna reglerna för avsteg

från omräkning med inkomstindex skapas ett finansiellt stabilt

ålderspensionssystem.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2002.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 4

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om

inkomstgrundad ålderspension 5

3 Ärendet och dess beredning 9

4. Allmänna överväganden inför förslaget till automatisk

balansering 12

4.1 Oförsäkringsbara risker 13

4.2 Mål för det reformerade pensionssystemets

fördelningsdel 16

4.3 Alternativ till snittindex, fasta delningstal och automatisk balansering

 17

4.4 Sammanfattning av förslaget till automatisk

balansering 19

4.5 Ålderspensionssystemet och utgiftstaken 20

5 Beräkning av fördelningssystemets ekonomiska ställning, m.m. 21

5.1 Beräkning av avgiftstillgången 26

5.2 Buffertfonden 33

5.3 Beräkning av pensionsskulden 35

6 Omräkning av pensionsbehållningar och pensioner

med balansindex 40

6.1 Beräkning av ATP och s.k. inkomstrelaterad

folkpension 43

7 Överskott i fördelningssystemet 46

8 Årlig redovisning 50

9 Frågor i balanseringspromemorian som behandlats i prop.

1999/2000:46 52

9.1 Den finansiella infasningen 52

9.2 Risken för fondtömning 55

10 Pensionssystemets finansiella utveckling och balanseringens

eventuella effekt för pensionsnivåerna 56

10.1 Sammanfattning av RFV:s beräkningsresultat 57

10.2 Buffertfondens utveckling i olika scenarier 59

10.3 Effekten av balanseringen på pensionsnivån i

fördelningssystemet 64

11 Författningskommentar 70

Bilagor:

Bilaga 1 Formel för beräkning av balanstalet 73

Bilaga 2 Tabeller med sammanställning av RFV:s beräkningar 80

Bilaga 3 Ordlista 93

Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 97

Bilaga 5 Lagrådets yttrande 101

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 22 februari 2001 102

1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:674)

 om inkomstgrundad ålderspension, och

 2. godkänner de riktlinjer regeringen föreslår om att eventuella

överskott skall fördelas på de försäkrade på så sätt att ett tillägg till

indexeringen skall göras som motsvarar det utdelningsbara överskottet (avsnitt

7).

2

Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

dels att 5 kap. 6 och 14 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 1 kap. 5 a, 5 b och 5 c

§§, 6 kap. 8 a § och 15 kap. 20 §, samt närmast före 15 kap. 20 § en ny rubrik

av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

.

5 a §

Regeringen skall för varje år fastställa ett balanstal. Detta tal skall visa

förhållandet mellan fördelningssystemets avgiftstillgång, med tillägg av det

redovisade marknadsvärdet av tillgångarna hos Första-Fjärde och Sjätte

AP-fonderna, och fördelningssystemets pensionsskuld vid utgången av det andra

året före det år balanstalet avser.

Med avgiftstillgång avses avgiftsinkomsterna till fördelningssystemet

multiplicerade med medelvärdet av den tid i år räknat som förflyter från det att

 en pensionsrätt tjänas in till det att den betalas ut i form av pension

(omsättningstiden). Med pensionsskuld avses det totala pensionsåtagandet i

fördelningssystemet.

5 b §

Avgiftsinkomsterna beräknas som

1. genomsnittet av inkomsterna det andra-fjärde året före det år balanstalet

avser, multiplicerat med

2. den beräknade årliga relativa förändringen av inkomsterna under det

andra-femte året före det år balanstalet avser. Vid beräkningen av den relativa

förändringen av inkomsterna skall den årliga förändringen i det allmänna

prisläget räknat från juni månad till juni månad under samma period frånräknas.

Det framräknade värdet skall därefter omräknas med förändringen i det allmänna

prisläget i juni månad två år före det år balanstalet avser och det allmänna

prisläget i juni månad året närmast före det året.

Omsättningstiden beräknas som medianen av omsättningstiden för det tredje,

fjärde och femte året före det år balanstalet avser.

Pensionsskulden beräknas för det andra året före det år balanstalet avser, som

summan av

1. pensionsbehållningar enligt 5 kap. 2 §,

2. det beräknade värdet av pensionsrätter för inkomstpension enligt 4 kap. 2-6

§§,

3. utbetalad pension för varje åldersgrupp i december månad multiplicerad med

beräknat antal återstående utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp

för samma åldersgrupp justerat med den räntefaktor som anges i 5 kap. 12 § andra

 stycket, och

4. det beräknade värdet av kommande utbetalningar av tilläggspension för dem som

 inte påbörjat uttag av sådan pension.

Ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagens bestämmelser om beräkning

av balanstal meddelas av regeringen. Beräkningarna skall göras av

Riksförsäkringsverket.

5 c §

Understiger balanstalet för ett år 1,00 skall regeringen för det året fastställa

 ett balansindex som skall användas vid vissa beräkningar enligt denna lag. Ett

balansindex skall därefter fastställas för varje år fram till dess att det minst

 når samma värde som inkomstindex. För en sådan period skall balansindexet

första gången räknas fram på så sätt att balanstalet multipliceras med

inkomstindexet för samma år. För varje därpå följande år under perioden skall

det fastställda balansindexet multipliceras med kvoten mellan inkomstindexet

efter årsskiftet och inkomstindexet före årsskiftet och därefter med det

balanstal som skall gälla efter årsskiftet.

5 kap.

6 §

Om inkomstindex förändras mellan det år omräkningen enligt 4 § avser eller, om

sådan omräkning inte skall göras, fastställelseåret och året därefter, skall

pensionsbehållningen räknas om med hänsyn till denna förändring. Detta skall

göras sedan pensionsrätt för närmast föregående år har fastställts och sedan

omräkning har gjorts enligt 4 §.

Om inkomstindex förändras mellan det år omräkningen enligt 4 § avser eller, om

sådan omräkning inte skall göras, fastställelseåret och året därefter, skall

pensionsbehållningen räknas om med hänsyn till denna förändring. För år då

balansindex fastställs skall beräkningen göras med hänsyn till detta index i

stället för inkomstindexet. Den angivna beräkningen skall göras sedan

pensionsrätt för närmast föregående år har fastställts och sedan omräkning har

gjorts enligt 4 §.

Om inkomstpension har tagits ut under det i första stycket först nämnda året

eller om uttaget det året har förändrats, skall den del av pensionsbehållningen

som inte utgörs av ökning på grund av omräkning enligt 4 § för det året eller

härrör från fastställd pensionsrätt för närmast föregående år, räknas om med

beaktande av

1. att den pensionsbehållning som är att hänföra till pensionsrätt som har

tillgodoräknats den pensionsberättigade för åren till och med det andra året

före det år omräkningen enligt 4 § avser respektive det fastställelseår som

avses i första stycket och som har omräknats på det sätt som anges i denna

paragraf och i 4, 7 och 9 §§ för åren till och med det närmast föregående året

har uppgått till skilda belopp under året, och

2. den omräkning som skall göras enligt 14 §.

14 §

Den inkomstpension som en pensionsberättigad uppbär vid ett årsskifte skall

räknas om (följsamhetsindexeras) genom att multipliceras med det tal som anger

kvoten mellan inkomstindex efter årsskiftet och inkomstindex före årsskiftet

sedan denna kvot har dividerats med talet 1,016.

Den inkomstpension som en pensionsberättigad uppbär vid ett årsskifte skall

räknas om (följsamhetsindexeras) genom att multipliceras med kvoten mellan

inkomstindexet efter årsskiftet och inkomstindexet före årsskiftet sedan denna

kvot har dividerats med talet 1,016. För år då balansindex fastställs skall

beräkningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomstindexet.

6 kap.

8 a §

För den som är född under något av åren 1938-1953 skall, om ett balansindex

fastställts för det år den pensionsberättigade fyller 65 år, vid beräkning av

tilläggspension pensionen från och med den månad den pensionsberättigade fyller

65 år multipliceras med det för det året fastställda balanstalet eller, om det

före det året finns en sammanhängande period med fastställda balansindex, med

produkten av de balanstal som har fastställts under denna period till och med

det aktuella året.

15 kap.

Årlig redovisning

20 §

Den myndighet regeringen bestämmer skall för varje år upprätta en redovisning av

 det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och

utveckling. Riksförsäkringsverket, Premiepensionsmyndigheten samt Första-Fjärde

 och Sjätte AP-fonderna skall tillställa myndigheten de uppgifter som behövs för

 detta.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2002. Balanstal enligt 1 kap. 5 a § skall

 första gången fastställas för år 2003.

3 Ärendet och dess beredning

Principerna för det reformerade pensionssystemet fastslogs år 1994 genom att

riksdagen antog den s.k. princippropositionen Reformering av det allmänna

pensionssystemet, prop. 1993/94:250. Propositionen saknade lagförslag men

innehöll förhållandevis utförligt beskrivna grunder för ett nytt allmänt

ålderspensionssystem.

Genomförandegruppen

Den 23 juni 1994 beslutade regeringen att inom Socialdepartementet tillsätta en

arbetsgrupp, Arbetsgruppen (S 1994:9) för genomförandet av reformeringen av det

allmänna pensionssystemet, kallad Genomförandegruppen, med företrädare för de

partier som ställt sig bakom reformen. Genomförandegruppen fick i uppdrag att

medverka i det fortsatta beredningsarbetet och att vårda överenskommelsen.

Ledamöter i Genomförandegruppen är f.n. statsrådet Ingela[REDACTED_EFTERNAMN] (ordförande),

riksdagsledamöterna Maud[REDACTED_EFTERNAMN] (s), Rose-Marie[REDACTED_EFTERNAMN] (kd), Margit[REDACTED_EFTERNAMN]

 (m), Arne[REDACTED_EFTERNAMN] (s), Bo[REDACTED_EFTERNAMN] (fp) och f.d. partisekreteraren Åke
[REDACTED_EFTERNAMN] (c). Som experter deltar byråchefen Hans[REDACTED_EFTERNAMN], avdelningschefen

Adriana Lender och enhetschefen Edward Palmer. F.d. byråchefen Einar[REDACTED_EFTERNAMN]

har deltagit som expert t.o.m. 29 oktober 2000. Förslagen i denna proposition

har utarbetats i samråd med Genomförandegruppen.

En av de viktigaste principerna som beslutades för det nya pensionssystemet är

att pensionsrätt skall intjänas med samma belopp som den avgift som inbetalas av

 eller för individen. Det nya systemet är ett s.k. avgiftsdefinierat system.

Vidare beslutades att den inkomstgrundade ålderspensionen skall vara en

fristående försäkringsgren som finansieras i sin helhet med en specialdestinerad

 och fast pensionsavgift. Om ett pensionssystem skall uppfylla dessa principer

måste avgiftsinkomsterna tillsammans med tillgångarna i den s.k. buffertfonden

garanterat kunna finansiera pensionsutgifterna. Risken för varaktiga underskott

måste alltså elimineras.

För inkomstpensionen gäller att värdet av intjänade pensionsförmåner årligen

skall räknas om med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. Denna omräkning

 av pensionsförmånerna ger en avkastning på de försäkrades pensionsförmögenhet,

dvs. pensionsskulden i systemet, och fyller samma funktion som avkastningen i

premiepensionssystemet eller som räntan i vanligt banksparande. Förslaget till

automatisk balansering kan sägas ha sitt ursprung i den kritik som flera

remissinstanser riktade mot pensionsarbetsgruppens förslag (Reformerat

pensionssystem, SOU 1994:20) att räkna om pensionsskulden i takt med

utvecklingen av genomsnittsinkomsten. Detta innebär att pensionsskulden

förräntas med vad som kan kallas ett snittindex. Ett snittindex innebär att

likhet i inkomstutvecklingen mellan pensionärer och förvärvsaktiva prioriteras

framför finansiell stabilitet. De kritiska remissinstanserna förordade i stället

 ett index som förräntar pensionsförmånerna med avgiftsunderlagets utveckling,

således vad som kan kallas ett summaindex. Ett summaindex innebär att finansiell

 stabilitet prioriteras framför likhet i inkomstutvecklingen mellan pensionärer

och förvärvsaktiva. Kritiken ledde till att regeringen avstod från att i

princippropositionen lämna ett förslag till hur indexeringen skulle utformas. I

stället föreslogs att förslaget i denna del skulle utredas vidare, se prop.

1993/94:250, s. 104-107.

I prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension föreslogs lagregler för det nya

 pensionssystemet som grundade sig på principerna i prop. 1993/94:250. Riksdagen

 beslutade, i enlighet med regeringens förslag, att indexering av

pensionsskulden som huvudprincip skall ske med ett snittindex (prop.

1997/98:151, bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315). Samtidigt beslutade

riksdagen att detta snittindex skulle förses med kompletterande regler för

balansering av ålderspensionssystemets ekonomiska ställning, bet. 1997/98:SfU13,

 s.135 punkt 10. Om det var tekniskt möjligt skulle dessa kompletteringar

utformas som automatiskt verkande regler.

Ett skäl till att snittindexet valdes, trots den finansiella instabilitet som

det medför, var att instabiliteten ansågs kunna hanteras genom regler för vad

som kommit att kallas automatisk balansering. Förslaget hade presenterats i sina

 huvuddrag i promemorian Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension. Det behövde

dock beredas ytterligare och därför förelades riksdagen förslaget endast såsom

en riktlinje. I promemorian Automatisk balansering av ålderspensionssystemet, Ds

 1999:43, lämnades ett lagförslag till hur konflikten mellan finansiell

stabilitet och standardstabilitet skall hanteras genom automatiskt verkande

regler.

Hur pensionsrätter och utgående pensioner skall indexeras med hänsyn till

inkomst- och prisutvecklingen har varit en av de centrala frågorna i arbetet med

 att reformera ålderspensionssystemet. Att så varit fallet beror på att

systemets sociala och ekonomiska egenskaper i hög grad bestäms av indexeringens

utformning. Förslag och annat beslutsunderlag vad gäller indexeringen i

fördelningssystemet har lämnats i följande skrifter.

* Ds 1992:89 Ett reformerat Pensionssystem - Bakgrund, principer och skiss, s.

67-68 och 71-72,

* SOU 1994:20 Reformerat pensionssystem, s. 176-177, 196, 204-207, 291-297 och

299-306,

* prop. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet, s. 104-107 och

 155-159,

* Ds 1995:41 Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundad ålderspension,

m.m., s. 195-204 och 232-234,

* Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension - finansiella frågor m.m., s. 61-87

och 91-107,

* prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m., s. 345-364, 372-373 och

299-306,

* Ds 1999:43 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet - regler för

avsteg från inkomstindexering inom ålderspensionssystemets fördelningsdel,

* RFV Analyserar 2000:1, Automatisk balansering av ålderspensionssystemet -

redovisning av regeringens beräkningsuppdrag.

Tanken att indexera pensionsrätterna med ett inkomstindex som speglar tillväxten

 i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst presenterades redan i augusti 1992 i

Ds 1992:89. I Pensionsarbetsgruppens huvudbetänkande från februari 1994 (SOU

1994:20) återkom förslaget att indexera pensionsrätterna med ett mått för

utvecklingen av den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. I betänkandet

redogjordes översiktligt för den målkonflikt som ligger i valet av index. Som

nämnts ovan prioriterade Pensionsarbetsgruppen likhet i standardutvecklingen

mellan pensionärer och förvärvsaktiva framför att uppnå en högre finansiell

stabilitet. Bland annat prioriteringen av målet om standardstabilitet medförde

att arbetsgruppen föreslog att indexet skulle mäta utvecklingen av genomsnittlig

 inkomst. Det mått som föreslogs var i princip pensionsgrundande inkomst per

person med sådan inkomst.

I prop. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet (bet.

1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439) föreslogs, som nämnts ovan, riktlinjer för en

reform av det allmänna ålderspensionssystemet. Riktlinjerna byggde på

Pensionsarbetsgruppens betänkande och den överenskommelse som träffats inom

denna grupp mellan företrädare för de dåvarande fyra regeringspartierna (m, c,

fp och kd) och socialdemokraterna. I propositionen angav regeringen att den

kritik flera remissinstanser riktat mot det föreslagna snittindexet var värd att

 beakta och föreslog att den närmare utformningen av indexet skulle övervägas

vidare.

I juni 1995 lämnades i departementspromemorian Ds 1995:41 Reformerat

pensionssystem - lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. lagförslag som byggde

 på principerna i propositionen från året dessförinnan. Dock lämnades inte i

denna promemoria något preciserat förslag till definition av inkomstmåttet i

indexet. Däremot lämnades en fördjupad analys av olika mått och deras för- och

nackdelar varvid remissinstanserna uppmanades att komma med synpunkter på

indexets utformning.

Konflikten mellan målet om stabilitet i förhållandet mellan förvärvsaktivas

inkomster och pensionerades inkomstpensioner och målet finansiell stabilitet

utlöses endast vid vissa utvecklingsförlopp. Utredningsarbetet kom därför att

inriktas mot att söka finna en metod för att hantera målkonflikten som endast i

de fall denna materialiseras gör avsteg från den önskade indexeringen. I Ds

1997:67 presenterades en princip för en sådan automatiskt verkande beslutsregel.

 Principen innebar att pensionssystemets skulder skulle beräknas och att avsteg

från inkomstindexeringen skulle göras om det var nödvändigt för att undvika att

skulderna annars skulle överstiga en nivå där systemets finansiella balans var

hotad. Lagförslag till de beskrivna reglerna lämnades dock inte i denna

promemoria.

I prop. 1997/98:151 lämnades lagförslag vad avsåg inkomstindexets benämning och

exakta utformning samtidigt som regeringen föreslog att avsteg från detta index

skall göras om det är nödvändigt för att säkerställa den ekonomiska balansen i

ålderspensionssystemets fördelningsdel. Principerna för sådana avsteg, som nu

benämndes automatisk balansering, överensstämde med den skiss som redogjorts för

 i Ds 1997:67. Något lagförslag lämnades dock inte heller vid detta tillfälle

eftersom frågan alltjämt bedömdes kräva ytterligare beredning. Metoden för

balansering krävde utveckling av kunskapen om de finansiella sambanden i ett

avgiftsdefinierat pensionssystem av fördelningstyp. För det fall den fortsatta

beredningen skulle visa att det inte gick att reglera en automatisk balansering

i lag skulle istället Riksförsäkringsverket ges i uppdrag att bevaka systemets

finansiella stabilitet.

Arbetet visade sig vara mer komplicerat och tidskrävande än vad som först

förutsetts, samtidigt som det visade att det var möjligt att lagreglera en

automatisk balansering. I juli 1999 remitterades Ds 1999:43 Automatisk

balansering - regler för avsteg från inkomstindexeringen inom

ålderspensionssystemets fördelningsdel. Denna promemoria innehöll lagförslag

till den automatiska balanseringen. Nedan benämns Ds 1999:43,

balanseringspromemorian.

Efter remissbehandlingen av förslagen i balanseringspromemorian önskade

regeringen ytterligare underlag inför förslaget till automatisk balansering.

Därför gavs i februari år 2000 Riksförsäkringsverket (RFV) i uppdrag att

analysera förslaget ytterligare. Uppdraget redovisades i oktober samma år i

rapporten Automatisk balansering av ålderspensionssystemet - redovisning av

regeringens beräkningsuppdrag, RFV Analyserar 2000:1. Delar av RFV:s rapport

återges i propositionen.

Balanseringspromemorian och övriga promemorior samt betänkandet har remitterats

och synpunkter på indexets utformning har lämnats av flera remissinstanser vid

varje tillfälle. I Ds 1997:67, s. 63-69, sammanfattas remissynpunkterna på

förslagen avseende indexets utformning i SOU 1994:20 och i Ds 1995:41. En

sammanfattning av remissynpunkterna på det förslag till utformning av

inkomstindex - inklusive förslaget till vad som senare benämnts automatisk

balansering - som lämnades i Ds 1997:67, återfinns i prop. 1997/98:151, s.

347-349. I propositionen sammanfattas under de olika förslagsavsnitten

remissinstansernas synpunkter på förslaget i balanseringspromemorian. En

sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig på

Socialdepartementet dnr. S 1999/6478/SF.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 14 december 2000 att inhämta Lagrådets yttrande över

det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.

Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Vissa mindre redaktionella ändringar

och preciseringar i lagtexten har därefter gjorts.

4 Allmänna överväganden inför förslaget till automatisk balansering

Det finns utvecklingsförlopp där de sociala ambitionerna när det gäller

förräntningen av varje generations pension står i strid med det likaledes

socialt betingade målet att systemet skall vara rättvist mellan generationer.

Balanseringen aktiveras vid en konflikt mellan dessa två mål. Vid en sådan

konflikt innebär den automatiska balanseringen att målet om rättvisa mellan

generationer ges företräde, utan att det helt uppnås, framför det mål som finns

för förräntningen av varje generations pension.

Grunden i förslaget till automatisk balansering utgörs av en metod som möjliggör

 att det årligen går att beräkna fördelningssystemets tillgångar och skulder.

Fördelningssystemet förses genom förslaget med en balansräkning. De kvarstående

risker för finansiella obalanser som finns i systemet kommer att återspeglas i

hur förhållandet mellan balansräkningens tillgångar och skulder utvecklas.

Balanseringen innebär att indexeringen, dvs. förräntningen, av pensionsskulden

utformas så att systemets skuld aldrig annat än obetydligt kan överstiga

systemets tillgångar. Härigenom garanteras systemets finansiella stabilitet.

Genom att skapa en balansräkning för pensionssystemet har det varit möjligt att

som huvudregel förränta pensioner och pensionsbehållningar med det index som,

enligt regeringens uppfattning, ger de bästa sociala egenskaperna utan att det

leder till någon risk för underskott. Dvs. utan den risk för orättvisa mellan

generationer som underskott medför. Balanseringen har också gjort det möjligt

att utforma systemet med fasta delningstal. De fasta delningstalen innebär att

beviljade pensioner inte räknas om, i förhållande till förändringar i

medellivslängden, för personer som fyllt 65 år eller mer.

Sammantaget leder utformningen av systemet till att inkomstpensionens

förhållande till snittinkomsten givits en nära nog maximal stabilitet. Genom att

 underskottsrisken eliminerats samtidigt som pensionsnivån i förhållande till

snittinkomsten stabiliserats så långt det är finansiellt möjligt, ges systemet

så goda sociala egenskaper som bedömts möjligt att åstadkomma.

4.1 Oförsäkringsbara risker

De för ett pensionssystem väsentliga egenskaperna är endast delvis bestämda

genom att det har beslutats att systemet skall vara avgiftsdefinierat,

finansiellt stabilt och ha en fast avgift. Inom ramen för ett sådant system

finns flera olika möjligheter att utforma de regler som bestämmer om, när och i

vilken utsträckning pensionsnivån kommer att påverkas av olika ekonomiska och

demografiska utvecklingsförlopp. Dessa utvecklingsförlopp kan betraktas som

oförsäkringsbara risker - de kommer oundvikligen att påverka utvecklingen av

pensionsnivån och/eller buffertfonds storlek. Buffertfondens utveckling beror på

 pensionsavgifternas och pensionsutgifternas utveckling samt, till en mindre

del, på den avkastning buffertfonden erhåller. Pensionsavgifter,

buffertfondavkastning och pensionsutgifter speglar i sin tur hur systemets

tillgångar respektive skuld utvecklats.

Det som bestämmer utvecklingen av fördelningssystemets tillgångar är:

utvecklingen av avgiftsunderlaget, förändringar i förvärvs- och

dödlighetsmönster, dvs. förändringar i vad som här benämns omsättningstid, och

buffertfondens avkastning. Vidare ökar (minskar) tillgångarna med positiva

(negativa) skillnader mellan betalda pensionsavgifter och utbetalda pensioner.

Sådana skillnader ökar (minskar) buffertfonden. Det som bestämmer utvecklingen

av fördelningssystemets skuld är; förräntningen (indexeringen) av

pensionsskulden och förändringar i medellivslängden. Vidare ökar (minskar)

skulden med positiva (negativa) skillnader mellan tillgodoräknade pensionsrätter

 och utbetalda pensioner. I ett avgiftsdefinierat pensionssystem är inbetalda

pensionsavgifter definitionsmässigt lika med tillgodoräknade pensionsrätter.

Därmed kommer inbetalda pensionsavgifter, utbetald pension och tillgodoräknad

pensionsrätt alltid att påverka pensionssystemets tillgångar lika mycket som

dess skuld. I ett avgiftsdefinierat system kan man därför bortse från avgifter,

utgifter och nyintjänad pensionsrätt, när det gäller att beskriva vad som

bestämmer utvecklingen av förhållandet mellan tillgångar och skuld.

De tre faktorer som bestämmer tillgångarnas utveckling i förhållande till

skulderna kan kallas för systemets egenavkastning. Egenavkastningen minus den

påverkan på pensionsskulden som förändringar i medellivslängd har, kan kallas

för tillgänglig egenavkastning. Detta för att markera att pensionsskulden i ett

pensionssystem inte direkt kan förräntas med tillväxten i tillgångarna om

skulden skall växa i takt med dessa tillgångar. Om medellivslängden ökar

förbrukas en del av egenavkastningen genom den kostnad som en ökning av

medellivslängden innebär. Om medellivslängden i stället sjunker tillkommer

medel, i form av s.k. arvsvinster, som kan användas till att ge en högre

indexering än den som egenavkastningen motsvarar. Egenavkastningen netto efter

kostnaden (besparingen) av förändringar i medellivslängd är den avkastning som

är tillgänglig att förränta pensionsskulden med.

I ett förmånsdefinierat pensionssystem kan till skillnad från i ett

avgiftsdefinierat pensionssystem differenser mellan intjänad pensionsrätt och

tillgodoräknad pensionsrätt förekomma. Sådana skillnader utgör i likhet med

förändringar i medellivslängd en faktor som skall dras av (läggas till)

egenavkastningen och påverkar därmed storleken av den tillgängliga

egenavkastningen.

Tablå 4.1 Fördelningssystemets egenavkastning och tillgängliga egenavkastning

+ utvecklingen av avgiftsunderlaget

+ förändringar i förvärvs- och dödlighetsmönster, förändringar i

omsättningstiden

+ buffertfondens avkastning

 egenavkastning

- förändringar i medellivslängd

 tillgänglig egenavkastning

Avgiftsunderlaget

Avgiftsunderlagets utveckling är i hög grad bestämmande för vilken förräntning

av pensionsförmånerna som är möjlig. Detta förhållande är uppenbart eftersom

utgifterna helt (om ingen buffertfond finns) eller till större delen (om en

buffertfond finns) skall finansieras direkt med avgiftsinkomsterna. Ett stort

mått av finansiell stabilitet skulle således kunna erhållas genom att indexera

pensionsskulden med utvecklingen av avgiftsunderlaget. Av skäl som berörts ovan

och som tas upp ytterligare nedan skall pensionsskulden trots detta som

huvudregel förräntas med genomsnittsinkomstens utveckling. Bl.a. om befolkningen

 i yrkesaktiv ålder minskar finns en uppenbar risk för att också antalet

förvärvsaktiva minskar. Avgiftsunderlaget kommer då att utvecklas sämre än

snittinkomsten. Om så sker finns en risk för att förräntningen av

pensionsskulden överstiger den tillgängliga egenavkastningen. Det medför i sin

tur en risk för att pensionsutgifterna kommer att överstiga systemets inkomster

och att buffertfonden med tiden kommer att tömmas.

Omsättningstiden

Omsättningstiden1 mäter tiden från det att pensionsrätt intjänas till det att

den utbetalas, mätt som ett med intjänandet av pensionsrätt och utbetalning av

pensionsbelopp vägt medelvärde. Pensionsutgifternas fördelning över tiden beror

bl.a. på förändringar i omsättningstid. Förkortas omsättningstiden kommer

utgifterna tidigare och avgifternas förmåga att finansiera pensionsutgifterna

försämras. Förlängs omsättningstiden kommer utgifterna senare och avgifternas

förmåga att finansiera pensionsutgifterna förbättras. Hur omsättningstiden

beräknas framgår av bilaga 1.

Buffertfonden

Buffertfondens avkastning bidrar till den förräntning som är möjlig i

pensionssystemet, ju högre avkastning desto mer växer tillgångarna - och vice

versa. Tidigare har inte buffertfondens avkastning haft en ur regelsystemet

utläsbar innebörd för pensionsskuldens förräntning i något allmänt

fördelningssystem. Förslaget till automatisk balansering skapar en tydlighet vad

 gäller buffertfondens roll och avkastningens potentiella betydelse för

förräntningen av pensionsskulden. Med förslaget till automatisk balansering

införlivas buffertfonden i det avgiftsdefinierade fördelningssystemet på ett

korrekt sätt.

Den avkastning buffertfonden erhåller har mindre betydelse för den tillgängliga

egenavkastningen än vad avgiftsunderlagets utveckling har. Detta beror på att

buffertfonden initialt endast motsvarar drygt 10 % av avgiftsinkomsternas värde.

Medellivslängden

Medellivslängden beaktas i det nya pensionssystemet i huvudsak genom att varje

individs pension beräknas genom att hans eller hennes pensionsbehållning vid

pensioneringstillfället divideras med ett s.k. delningstal. Delningstalet

speglar den återstående medellivslängden för åldrarna 61 år och äldre när

personen fyller 65 år samt en ränta om 1,6 %. Det har varit ett medvetet val att

 utforma systemet med ett fast delningstal för varje årskull. Detta val innebär,

 i likhet med snittindexet, en risk för underskott och en möjlighet till

överskott. Risken beror på att själva förändringen, övergången, från en

medellivslängd till en annan inte påverkar beviljade pensioner. En ökande

medellivslängd innebär en underskottsrisk eftersom systemet då betalar "för

höga" pensioner i förhållande till den pensionsrätt som intjänats.

I förhållande till ett system där medellivslängdens utveckling inte alls

påverkar pensionsnivån, som är fallet i ATP-systemet, har dock större delen, ca

två tredjedelar, av den underskottsrisk som förändringar i medellivslängd kan

innebära eliminerats genom delningstalets utformning. Den automatiska

balanseringen tar på ett särskilt och enligt regeringens uppfattning socialt

önskvärt sätt hand om den resterande tredjedelen.

Tillgänglig egenavkastning och beslutad indexering

Genom att utforma indexeringen på ett sätt som innebär att förräntningen av

pensionsskulden normalt kommer att avvika från den tillgängliga egenavkastningen

 kommer systemet vid viss utveckling att spara medel. Det sker om indexeringen

av pensionsskulden med förändringen i snittinkomsten ett enskilt år är lägre än

vad den tillgängliga egenavkastningen är. Då ökar tillgångarna mer än skulderna.

 Systemet stärks, konsolideringen ökar. Att systemet vid viss utveckling sparar

medel gör det möjligt att under enskilda år eller längre tidsförlopp förränta

pensionsskulden med mer än den tillgängliga egenavkastningen utan att systemets

finansiella stabilitet därmed hotas. Under sådana år eller perioder kommer

endast systemets skulder att öka med mer än vad tillgångarna ökar. Systemet

försvagas, konsolideringen sjunker. Endast om försvagningen medför att skulderna

 blivit större än tillgångarna aktiveras balanseringen och avsteg görs från

snittindexeringen.

Utformningen av det nya pensionssystemet tillåter således inte att de

oförsäkringsbara riskerna återspeglas direkt i indexeringen eller i beräkningen

av pensionerna. Endast via den påverkan dessa risker har på systemets

balansräkning kan de komma att påverka pensionsnivån. Bl.a. genom att systemets

balansräkning speglar effekten av alla oförsäkringsbara risker, positiva och

negativa, över i princip alla år och genom att systemet endast avviker från den

önskade indexeringen om det av balansräkningen framgår att så måste ske,

minimeras avstegen från målet för det reformerade systemet.

4.2 Mål för det reformerade pensionssystemets fördelningsdel

Ett mål för det nya fördelningssystemet har varit att ge systemet så goda

sociala egenskaper som möjligt inom ramen för ett finansiellt stabilt system med

 fast avgift. Det är detta mål som föranlett att pensionsrättigheterna så långt

det är finansiellt möjligt skall förräntas med ett snittindex. Samma mål har

föranlett beslutet att delningstalen skall vara fasta. Även besluten att

systemet skall vara finansiellt stabilt och ha en fast avgift kan motiveras av

sociala hänsyn. Detta ur ett perspektiv som har med rättvisa mellan generationer

 att göra.

Upprätthålls snittindexeringen kommer, om medellivslängden är konstant, den

genomsnittliga inkomstpensionen att vara konstant i förhållande till

genomsnittinkomsten.2 Detta är socialt sett en mycket god egenskap i ett allmänt

 och obligatoriskt pensionssystem. Vidare innebär snittindexeringen att systemet

 skapar överskott och konsolideras vid viss utveckling. Huvudsakligen sker detta

 om den förvärvsaktiva befolkningen ökar, men det kan även ske vid ett positivt

utfall vad avser de övriga oförsäkringsbara riskerna, såsom t.ex. avkastningen i

 buffertfonden. Sådana överskott kommer med automatik att användas för att

upprätthålla snittindexeringen under perioder då systemet försvagas, t.ex. till

följd av att den förvärvsaktiva befolkningen minskar eller till följd av att

övriga oförsäkringsbara risker utvecklas negativt. Snittindexet i kombination

med att avgiften till systemet avses vara fast minskar risken för att

förhållandet mellan vad en generation betalat till systemet och vad den får ut

skall variera mellan generationer.

Det fasta delningstalet ger en trygghet vad gäller pensionsrättens värde när den

 omräknats till pension och börjat att utbetalas.

De goda egenskaperna som den fasta avgiften, snittindexeringen och det fasta

delningstalet ger fördelningssystemet medför dock att systemet vid viss

utveckling kommer att betala högre pensioner än vad avgifterna kan finansiera.

Systemet riskerar att vara för generöst i förhållande till avgifterna. Det kan

inträffa om den förvärvsaktiva befolkningen minskar och/eller om

medellivslängden ökar. Huruvida det faktiskt inträffar beror på systemets

konsolidering (styrka) när påfrestningen inleds, påfrestningens styrka och på

buffertfondens avkastning och utvecklingen av omsättningstiden. På samma sätt

som buffertfondens avkastning och omsättningstidens utveckling kan ge tillskott

till systemets finansiering finns också en risk för att "låg" avkastning eller

sjunkande omsättningstid skall medföra att balanseringen aktiveras.

Om snittindexet eller det fasta delningstalet tillåts leda till underskott

skulle somliga generationer - i princip yngre - förr eller senare och i någon

form tvingas betala för att pensionerna till äldre generationer varit för höga i

 förhållande till avgifterna. De eftersträvade goda sociala egenskaperna som

föranlett utformningen av index och delningstal skulle komma att gynna vissa

generationer på bekostnad av andra. De eftersträvade goda sociala egenskaperna

skulle i sådana fall ha vänts till sin motsats.

4.3 Alternativ till snittindex, fasta delningstal och automatisk balansering

I stället för att genom en automatisk balansering hantera den oförsäkringsbara

risken som avser avgiftsunderlagets utveckling, dvs. risken att den

förvärvsaktiva befolkningen kan minska, hade systemet kunnat förränta

pensionsskulden med ett index som direkt speglar avgiftsunderlagets utveckling.

Systemet hade kunnat utformas med ett summaindex. Istället för att genom en

automatisk balansering hantera den risk som utgörs av att medellivslängden kan

förändras hade systemet årligen kunnat räkna om beviljade pensioner med

förändringen i medellivslängd. Systemet hade kunnat förses med rörliga

delningstal.3

Dessa alternativ, summaindex och rörliga delningstal, till den beslutade

respektive föreslagna utformningen med snittindex, fasta delningstal och

automatisk balansering skulle enligt regeringens bedömning innebära ett

väsentligen sämre pensionssystem. Ett sådant system skulle ha varit sämre främst

 eftersom pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten skulle ha varierat mer

 än vad som krävs för att utesluta varaktiga underskott. Sådan omotiverad

variation undviks nu genom att de oförsäkringsbara riskerna endast kommer att

påverka pensionsnivåerna om det är motiverat av finansiella skäl. Pensionsnivån

påverkas alltså enbart om det annars skulle uppstå underskott som andra, i

princip "yngre", skulle riskera att tvingas betala. Balanseringen innebär att

alla över- och underskottstendenser beaktas och avvikelser från den önskade

indexeringen endast görs om det totalt sett krävs för att undvika underskott.

Vidare skulle inte ett summaindexerat system med rörliga delningstal garantera

ett finansiellt stabilt system. Detta eftersom ett sådant system inte beaktar

effekten på pensionsutgifternas fördelning över tiden som förändringar i

omsättningstid leder till eller beaktar buffertfondavkastningens påverkan på

systemets inkomster. Dessutom kan ett summaindexerat system ge som resultat att

pensionerna sjunker relativt snittinkomsten samtidigt som buffertfonden växer.

Denna ineffektiva kombination kan i princip inte uppkomma i ett snittindexerat

system. I ett snittindexerat system med automatisk balansering kan, vid en given

 medellivslängd, snittpensionen endast minska relativt snittinkomsten om

systemet samtidigt är finansiellt ansträngt.

Materialiseras de oförsäkringsbara riskerna, netto över tiden, övergår systemet

genom balanseringen till att, under en tid, förränta pensionsskulden med den

tillgängliga egenavkastningen. Genom att eventuella underskott identifieras och

fördelas snabbt och solidariskt på alla försäkrade i systemet - förvärvsaktiva

liksom pensionärer - nära nog minimeras avvikelsen från den önskade

snittindexeringen och därmed risken för att inkomstpensionens värde för olika

generationer skall variera i förhållande till snittinkomsten. Om en ökning av

medellivslängden leder till att den automatiska balanseringen aktiveras fördelas

 kostnaden för själva förändringen inte enbart på de pensionerade - vilket

skulle vara fallet med rörliga delningstal - utan på hela

försäkringskollektivet. Om och när förräntningen med den tillgängliga

egenavkastningen innebär att indexeringen av pensionerna helt återställts

återgår indexeringen till att ske med förändringen i snittinkomst.

Förses fördelningssystemet med regler för automatisk balansering kommer

pensionssystemet oavsett ekonomisk och demografisk utveckling garanterat att

kunna fullfölja sitt åtagande i enlighet med de regler som en gång bestämts för

systemet. Det kommer därmed att uppfylla det krav som bör ställas på ett väl

utformat pensionssystem. Sveriges nya fördelningssystem,

inkomstpensionssystemet, är det första finansiellt stabila fördelningssystemet

med fast avgift i världen. Den finansiella stabiliteten i kombination med

systemets automatiska strävan att indexera med snittinkomstens utveckling

tillsammans med de fasta delningstalen innebär att systemets sociala egenskaper

nära nog har maximerats.

4.4 Sammanfattning av förslaget till automatisk balansering

En metod som säkerställer att ett pensionssystem alltid kan uppfylla sitt

åtagande är att utforma systemet så att åtagandet, pensionsskulden, inte kan

överstiga systemets tillgångar. Ett sådant pensionssystem är finansiellt stabilt

 såväl i bemärkelsen att det säkerställer att konsolideringen inte kan

understiga 100 % som i bemärkelsen att det i princip utesluter varaktiga

underskott i fördelningssystemets buffertfond. Endast eviga påfrestningar kan ge

 upphov till varaktiga underskott i buffertfonden. Sådana underskott kan endast

vara av begränsad omfattning och kan inte utvecklas okontrollerat.

De föreslagna reglerna för automatisk balansering av ålderspensionssystemet

anger hur systemets tillgångar och skulder årligen skall beräknas. Systemets

tillgångar och skulder beräknas helt med utgångspunkt från historiska

transaktioner. Bortsett från buffertfonden, som värderas utifrån transaktioner

på kapitalmarknaden, sker beräkningen uteslutande med utgångspunkt från

transaktioner som fångas i pensionsregistret. Beräkningen sker utan inslag av

prognoser. Balansräkningar för i huvudsak ofonderade, s.k. fördelningssystem har

 tidigare inte kunnat upprättas enligt redovisningsmässiga principer, dvs. med

utgångspunkt enbart från verifierbara transaktioner och de värden som åsatts

dessa. Att detta nu är möjligt beror på det nya pensionssystemets utformning

tillsammans med insikten att avgiftsflödet i ett fördelningssystem skall

värderas med utgångspunkt från hur pensionsskulden ackumuleras och avbetalas,

dvs. det som mäts i den s.k. omsättningstiden. Förhållandet mellan tillgångar

och skulder skall, enligt förslaget, årligen redovisas i form av ett balanstal.

Balanstal =

Avgiftstillgång + Buffertfond

 Pensionsskuld

Avgiftstillgång = avgiftsinkomst omsättningstid

Överstiger balanstalet 1,00 har systemet ett överskott i den mening att det

beräknas klara sitt åtagande med marginal, pensionsskulden är mindre än

systemets tillgångar. Understiger balanstalet 1,00 är systemet i finansiell

obalans, pensionsskulden överstiger de tillgångar som skall finansiera skulden.

Om en sådan obalans består riskerar buffertfonden med tiden att tömmas. För att

undvika denna risk måste pensionssystemets åtaganden minskas, eller om

tillgångarna växer, öka mindre än vad tillgångarna gör.

Om balanstalet är mindre än 1,00 skall enligt förslaget balansen mellan

tillgångar och skulder återställas genom att inkomstindex multipliceras med

balanstalet, varvid en ny indexserie, ett balansindex, skapas. Detta används i

stället för inkomstindex. Förräntningen av pensionsbehållningarna kommer då inte

 att fullt ut spegla tillväxten i de genomsnittliga inkomsterna utan

förräntningen kommer att ske med den tillgängliga egenavkastningen.

Förräntningen av utgående pensioner kommer att ske med den tillgängliga

egenavkastningen minus 1,6 %.

Balansindex kan återställas till inkomstindexets nivå. Det sker i den takt som

blir följden av att balansindexet för varje år ökar med den relativa

förändringen i inkomstindex fortsatt multiplicerat med årets balanstal, dvs.

balansindexet ökar procentuellt med den tillgängliga egenavkastningen uttryckt i

 procent av pensionsskulden. Om den tillgängliga egenavkastningen i procent ökar

 med mer än vad snittinkomsten (inkomstindex) ökar i procent kommer balanstalet,

 efter att ha varit mindre än 1,00, att överstiga denna nivå. En sådan

utveckling innebär att indexeringen med balansindex medför att förräntningen av

pensionsskulden blir högre än vad den skulle ha varit om förräntningen följde

inkomstindex. Om den tillgängliga egenavkastningen tillräckligt länge eller

tillräckligt mycket varit större i procent än vad inkomstindex utvecklats kommer

 balansindexet att nå inkomstindexets nivå. Då skall enligt förslaget inte

längre något balansindex fastställas och förräntningen av pensionsskulden skall

återgå till att ske enbart med förändringen i inkomstindex. I avsnitt 6, diagram

 6.1 och 6.2, illustreras hur balanseringen fungerar i ett förlopp där

balanseringen först aktiveras och därefter fasats ut.

4.5 Ålderspensionssystemet och utgiftstaken

I 1996 år ekonomiska vårproposition (1995/96:150) utvecklades frågan om

utgiftstakets konstruktion. I propositionen konstaterades att riksdagen har

beslutat om riktlinjer för ett reformerat ålderspensionssystem där förmånerna är

 avgiftsbestämda i en fristående försäkringsgren till vilken en fast avgift

förs. Eftersom utbetalningarna från det nya systemet inte låg inom

propositionens beslutsperiod behandlades detta konstaterande inte ytterligare.

Godtar riksdagen förslaget till automatisk balansering kommer reformen i allt

väsentligt att vara genomförd i enlighet med de principer som fastställdes av

riksdagen år 1994. Med regler för automatisk balansering blir pensionssystemet

finansiellt stabilt. Frågan om hur ålderspensionsutgifterna bör hanteras i

budgeten och i förhållande till utgiftstaken aktualiseras därmed. Frågan kräver

dock ett helhetsperspektiv på den statliga budgetprocessen. Inom

Regeringskansliet övervägs för närvarande slutsatser och eventuella åtgärder med

 anledning av vad utredningen Utvärdering och vidareutveckling av

budgetprocessen, SOU 2000:61, föranleder. Vidare pågår inom det s.k.

VESTA-projektet ett arbete med att i vissa avseenden ändra

redovisningsprinciperna för statsbudgeten. Hur utgiftstak och saldomål kommer

att anpassas till de nya principerna är ännu inte avgjort.

Mot bakgrund av detta föreslår regeringen ingen förändring av nuvarande ordning.

 Lämpliga dokument att behandla dessa frågor i torde vara den ekonomiska

vårpropositionen, budgetpropositionen och/eller särpropositionen om övergången

till nya redovisningsprinciper för statsbudgeten.

5 Beräkning av fördelningssystemets ekonomiska ställning, m.m.

Regeringens förslag: Ett mått på den ekonomiska ställningen i

ålderspensionssystemets fördelningsdel skall skapas. Måttet skall benämnas

balanstal. Balanstalet visar förhållandet mellan fördelningssystemets tillgångar

 och skulder. Tillgångarna utgörs av den s.k. avgiftstillgången och tillgångarna

 i buffertfonden. Skulderna avser fördelningssystemets totala åtagande.

Om balanstalet understiger 1,00 skall avsteg från omräkningen av

pensionsbehållningar och pensioner med inkomstindex göras.

Balanstalet skall för varje år fastställas av regeringen efter att det har

beräknats av Riksförsäkringsverket. Balanstalet skall första gången fastställas

för år 2003.

Balanseringspromemorians förslag: överensstämmer i huvudsak i med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket (RFV) ställer sig bakom principen om en

 automatisk balansering. Samtidigt anser RFV att internationell

försäkringsmatematisk och ekonomisk expertis bör anlitas för att få en

utomstående analys av konstruktionen av den automatiska balanseringen och dess

effekter. Riksgäldskontoret anser att en mekanism för automatisk balansering av

pensionerna är en nödvändig förutsättning för ett långsiktigt stabilt

pensionssystem. Statskontoret konstaterar att balanseringen innebär ökad

finansiell stabilitet och att systemets autonomi stärks genom att balanseringen

sker med automatik. Kontoret anser att dessa egenskaper är av väsentlig

betydelse i ålderspensionssystemet och tillstyrker förslaget.

Konjunkturinstitutet anser att förslaget är bra i sina huvudprinciper och att

det har viktiga fördelar jämfört med andra redovisade metoder för att förstärka

ålderspensionssystemets finansiella stabilitet. Allmänna pensionsfonden, Första,

 Andra och Tredje fondstyrelsen anser att det allmänt sett är ett bra och

framsynt förslag och ställer sig bakom dess grunddrag. Jönköpings läns allmänna

försäkringskassa ser med tillfredsställelse att den finansiella stabiliteten,

som förts fram som en grundtanke i det nya pensionssystemet nu säkras. Kassan

framför samtidigt att det är mycket viktigt att informationen om balanseringen

kan föras fram på ett för allmänheten tydligt och förståeligt sätt. Svenska

Arbetsgivareföreningen/Sveriges Industriförbund tillstyrker förslaget och anser

att det bidrar till att öka stabiliteten i det allmänna pensionssystemet. PRO

tillstyrker i princip förslaget. PRO är dock bestämt mot att systemet införs

innan man utrett hur ett eventuellt uppkommande överskott skall fördelas.

Landsorganisationen (LO) anser att särskilda regler för hantering av ett

underskott inte skall bestämmas i förväg. Detta med hänvisning till att det

reformerade ålderspensionssystemet är avgiftsbestämt och i övrigt kopplat till

den samhällsekonomiska utvecklingen. LO framför vidare att om en sådan extremt

ogynnsam situation skulle uppkomma, som skulle aktivera balanseringen, måste

politikerna i det läget ta sitt ansvar och agera relevant. Detta politiska

ansvar anser LO är viktigare än att formulera regler som med automatik bromsar

indexeringen av intjänade pensionsrättigheter. Sveriges Pensionärers Riksförbund

 (SPRF) anser att förslaget till automatisk balansering inte skall införas

eftersom behov därav saknas om en tillräckligt stor buffertfond behålls.

Sveriges Pensionärers Intresseparti i Vellinge avstyrker bestämt förslaget.

Sveriges Pensionärsförbund (SPF) anser att en fördel med den föreslagna metoden

är att den skall fungera automatiskt och således inte är beroende av några

politiska beslut. En nackdel, enligt förbundet, är att den på sikt kan urholka

pensionens realvärde. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anför att det är

viktigt att ha kontrollmekanismer som ger signaler om obalanser i ett allmänt

pensionssystem som har så stor betydelse för så många. Organisationen framför

samtidigt att det också är viktigt för den ekonomiska utvecklingen att

allmänheten har förtroende för systemet och inte känner att de måste bygga upp

egna reserver för att känna sig säkra på den framtida pensionen. Svenska

Aktuarieföreningen är inte övertygad om att den föreslagna modellen beskriver de

 förlopp den är avsedd för på ett ändamålsenligt sätt.

Skälen för regeringens förslag: En grundprincip i det reformerade

pensionssystemet är att pensionerna bestäms med utgångspunkt från de avgifter

som betalats till systemet. Det är ett s.k. avgiftsdefinierat system. Detta

gäller lika för den allmänna pensionens båda inkomstrelaterade delar:

inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet.

Inkomstpensionssystemet är ett s.k. fördelningssystem. Ett fördelningssystem

kännetecknas av att det inte har något krav på att pensionsåtagandet i systemet

skall motsvaras av fonderade tillgångar. Detta innebär bl.a. att såväl avgifter

som eventuella tillgångar i en fond är fria att användas för att betala

pensioner med. Att avgiftsinkomsten direkt kan användas för att finansiera

pensionsutgifter innebär i sin tur att avgiftsinkomsten är en tillgång för

systemet. Fonden i ett fördelningssystem motsvarar vanligen endast en liten

andel av pensionsskulden. Ett fördelningssystems fond benämns buffertfond.

Premiepensionssystemet är ett s.k. premiereservsystem. I ett sådant system

motsvaras varje skuldkrona definitionsmässigt av minst lika stora tillgångar i

systemets fond. I ett avgiftsdefinierat pensionssystem ger varje avgiftsinkomst

upphov till en motsvarande pensionsskuld. Avgiftsinkomsterna i ett

premiereservsystem är normalt inte fria att användas till att finansiera

pensionsutgifter. Avgifterna till ett premiereservsystem utgör därför inte någon

 tillgång för systemet, systemets tillgångar utgörs helt av fonden.

Premiereservsystemets fonder skall motsvara minst hela systemets pensionsskuld.

Avgiften till det inkomstgrundade pensionssystemet är totalt 18,5 % av den

pensionsgrundande inkomsten efter avdrag för allmän pensionsavgift. Avgiften

fördelas med 16,0 procentenheter till fördelningssystemet och resterande 2,5

procentenheter till premiereservsystemet. Det reformerade inkomstgrundade

pensionssystemet är således till större delen ett fördelningssystem. Utöver

dessa två avgiftsfinansierade former av pensioner finns även en

skattefinansierad garantipension som ger en utfyllnad för individer som inte

haft förvärvsinkomster eller endast låga sådana inkomster.

Oavsett om ett avgiftsdefinierat pensionssystem är utformat som ett fördelnings-

 eller premiereservsystem kan dess långsiktiga finansiella stabilitet inte

garanteras genom att förändra avgiften till systemet. Detta beror på att i ett

avgiftsdefinierat system leder en högre eller en lägre avgift till att

intjänandet av pensionsrätt blir motsvarande högre eller lägre. På sikt kommer

därmed utgifterna att påverkas i proportion till hur avgiften förändrats. Om

t.ex. ett underskott i ett avgiftsdefinierat system motverkas genom en ökad

avgift kommer det på sikt att leda till högre utgifter och till att underskottet

 förvärras. Detta gäller såvida inte orsaken till att underskottet först uppstod

 har upphört att verka inom viss tid. Eftersom den finansiella stabiliteten i

avgiftsdefinierade system inte kan garanteras genom att förändra avgiften är det

 oundgängligt att ett sådant systems finansiella balans regleras på

utgiftssidan.

Det är således en logisk nödvändighet att säkerställa inkomstpensionssystemets

finansiella balans genom att anpassa dess utgifter till systemets inkomster.

Även utöver detta faktum finns det goda skäl för att skapa ett pensionssystem

med en fast avgift och som oavsett ekonomisk eller demografisk utveckling inte

kan ge upphov till varaktiga underskott. Detta gäller ur såväl de försäkrades

perspektiv som för samhället i stort.

Att pensionssystemet är finansiellt stabilt innebär att det inte föreligger

risker för att statens finanser, via påverkan av det inkomstrelaterade

ålderspensionssystemet, skall försämras vid svängningar eller permanenta

förändringar i ekonomiska eller demografiska förutsättningar. Denna egenskap

möjliggör i sin tur att det allmänna pensionssystemet kan fungera oberoende av

statsfinansernas utveckling. Genom att skapa ett inkomstgrundat

ålderspensionssystem som oavsett ekonomisk eller demografisk utveckling är

finansiellt stabilt erhåller statsbudgeten och pensionssystemet en hög grad av

isolering från varandra. Bl.a. mot bakgrund av det mycket längre tidsperspektiv

som måste anläggas i ett pensionssystem än vad det normalt finns anledning eller

 möjlighet till i frågor som rör statsbudgeten är en sådan ordning

ändamålsenlig. Det stärker pensionsutfästelsens trovärdighet och värde. Ett

annat betydelsefullt skäl för att skapa ett finansiellt stabilt pensionssystem

är att ett sådant minskar risken för oavsedda inkomstomfördelningar mellan

generationer.

Den metod regeringen föreslår för att säkerställa finansiell stabilitet i

fördelningssystemet innebär att systemets tillgångar och skulder årligen skall

beräknas. Regeringen föreslår att Riksförsäkringsverket ges i uppdrag att utföra

 denna beräkning. Tillgångarna skall årligen jämföras med skulderna i ett tal

som föreslås benämnas balanstal. Balanstalet skall enligt förslaget fastställas

av regeringen. Om balanstalet understiger 1,00 skall avsteg från omräkningen av

pensionsbehållningar och pensioner med inkomstindex göras. Regeringens förslag

till hur tillgångar och skulder skall beräknas beskrivs i avsnitt 5.1-5.3 nedan.

 Regeringens förslag till hur underskott mellan tillgångar och skulder skall

undvikas redovisas i avsnitt 6. Metoden innebär att risken för varaktiga

underskott i buffertfonden elimineras. Enda undantaget härvidlag är en situation

 där systemet utsätts för evig påfrestning av viss styrka.

Metoden som utarbetats för att beräkna värdet av fördelningssystemets

avgiftsinkomst och skuld innebär att en balansräkning kan uppställas för

systemet som följer redovisningsmässiga principer i det att den endast beräknas

med utgångspunkt från verifierbara transaktioner. Därmed blir det

generationskontrakt som fördelningssystemet kan sägas utgöra överskådligt och

genomskinligt för såväl dem som sparar i systemet som för dem som uppbär pension

 från det. Balansräkningen ger värdefull information till beslutsfattare och

försäkrade samt stärker pensionsutfästelsens trovärdighet och därmed dess värde.

Den finansiella stabilitetens pris

De positiva egenskaper det reformerade systemets finansiella stabilitet innebär

för samhället och de enskilda erhålls till priset av att utvecklingen av

pensionernas värde kan komma att avvika negativt i förhållande till såväl

konsumentprisernas utveckling som inkomstutvecklingen, dvs. minska i absolut

och/eller relativ köpkraft. Dock är fördelningssystemet i stort utformat så att

det - inom ramen för ett finansiellt stabilt system - söker minimera risken för

att negativa avsteg från inkomstutvecklingen skall behöva göras. I och med att

indexeringen av pensionerna sker med avdrag för den i delningstalet

tillgodoräknade räntan om 1,6 % kommer dock inte pensionärerna som individer att

 uppleva denna följsamhet visavi snittinkomstutvecklingen. Följsamheten gäller i

 stället pensionärerna som grupp. Motiven för normen har utförligt redogjorts

för i prop. 1997/98:151, s. 391-395. I avsnitt 10 redovisas den effekt

balanseringen har för pensionsnivån i vissa utvecklingsförlopp.

Med en inkomstgrundad ålderspension i skiktet 0-3,07 prisbasbelopp (0-2,72

prisbasbelopp för gifta) erhåller pensionären utöver sin inkomstpension även

garantipension. Garantipensionen avtrappas mot inkomstrelaterad pension med 100

% upp till en inkomstrelaterad pension om 1,26 prisbasbelopp (1,14 prisbasbelopp

 för gifta). I inkomstskiktet mellan 1,26 och 3,07 prisbasbelopp (1,14-2,72 för

gifta) är avtrappningen 48 %. Garantipensionen indexeras inte med inkomstindex

utan med förändringen i konsumentprisindex (KPI). Att garantipensionen indexeras

 med förändringen i KPI och att den avtrappas mot inkomstrelaterad pension

innebär att individer med garantipension antingen inte alls eller endast till 52

 % berörs av de ekonomiska och demografiska svängningar som innebär en positiv

eller negativ utveckling av indexeringen av inkomstpensionerna. De relativt få,

och med tiden minskade antalet, pensionärer med en inkomstrelaterad pension om

högst 1,26 prisbasbelopp (1,14 prisbasbelopp för gifta) kommer inte alls att

beröras av vare sig snittinkomstutvecklingen eller eventuell balansering. Detta

beror på att avtrappningen i det skiktet är 100 %. För pensionärer med en

inkomstrelaterad pension om 1,26-3,07 prisbasbelopp (1,14-2,72 för gifta)

innebär avtrappningen att en real minskning av inkomstpensionen med 100 kr

kommer att öka garantipensionen med realt 48 kr (48 %). Nettominskningen stannar

 då vid 52 kr. Omvänt, vid en positiv utveckling av inkomstpensionen med realt

100 kr, minskar garantipensionen med realt 48 kr varvid nettoförbättringen av

den totala pensionen då blir 52 kr.

Utformningen av garantipensionen innebär att de lägre pensionsnivåer i

förhållande till snittinkomsterna som blir följden av en svag tillväxt i

systemets tillgängliga egenavkastning till större delen kommer att bäras av dem

som har relativt sett höga pensioner. Även i detta avseende har det reformerade

systemet bättre egenskaper än ATP/Folkpensionssystemet. I dessa system har

beslut om en minskning av basbeloppet, eller minskning av dess indexering,

påverkat alla delar i pensionen lika mycket. Denna utformning har medfört ett

behov av riktade åtgärder till förmån för de sämst ställda pensionärerna i

situationer när basbeloppet inte räknats om med hela förändringen i

konsumentprisindex.

Ytterligare en form av kostnad för den finansiella stabilitet som det

reformerade systemet erhåller med regeringens förslag utgörs av att

balanseringen kan aktiveras, och minska indexeringen av pensionerna, vid

cykliska förlopp. I vissa fall kommer då, i efterhand, att kunna konstateras att

 balanseringen med kunskap om den framtida utvecklingen inte hade varit

nödvändig. Vid cykliska förlopp som aktiverar balanseringen kommer reglerna med

automatik att återställa pensionerna när det cykliska förloppet medger detta.

Dock orsakar balanseringen vid ett sådant cykliskt förlopp en form av

välfärdsförlust dvs. pensionerna utvecklas på sämre sätt än vad som hade varit

nödvändigt om de faktiska förloppen varit kända när balanseringen aktiverades.

Förlusten beror huvudsakligen på att framtiden i de avseenden som styr

utvecklingen av systemets ekonomiska ställning i stort är oförutsägbar. För det

fall att systemet uppnår en viss grad av konsolidering över nivån 100 %, dvs.

ett balanstal på någon tillräcklig nivå över 1,00, kommer inte cykliska

variationer att aktivera balanseringen. Då kommer kostnaden för den finansiella

stabiliteten i detta avseende inte att utgöras av tillfälligt lägre pensioner

vid cykliska svängningar utan av kostnaden för den marginal, den konsolidering

över nivån 100 %, systemet har.

När det gäller synen på balanseringen och den eventuella negativa effekt den kan

 komma att ha för pensionsnivån är det viktigt att beakta att även i det

förmånsbestämda ATP/Folkpensionssystemet har utvecklingen av pensionerna vissa

år, genom särskilda riksdagsbeslut, inte följt utvecklingen av

konsumentpriserna. Dessa systems finansiella instabilitet har föranlett

riksdagen att vid ett par tillfällen införa regler som minskat indexeringen av

pensionerna när detta har ansetts vara påkallat av finansiella skäl. Detta har

skett trots att det inte från början funnits några regler för sådana avvikelser.

 I ett finansiellt stabilt system skall inte sådana i princip oförutsägbara

ingripanden behöva ske. Istället minskas pensionsutgifterna, om det är

nödvändigt för systemets finansiella stabilitet, och återställs, om systemets

finansiella stabilitet tillåter det, enligt på förhand beslutade regler.

Det automatiska förfarandet innebär att regler för den anpassning som eventuellt

 kan bli nödvändig finns i systemet från början. Därmed kan information lämnas

till de försäkrade om inkomstpensionens utveckling vid olika ekonomiska och

demografiska utvecklingsförlopp. Systemets reaktion på varje samhällsekonomiskt

utvecklingsförlopp är i princip förutsägbar för dem som sparar och dem som

lyfter pension. I ett pensionssystem av fördelningstyp utgörs de

oförsäkringsbara riskerna huvudsakligen av förlopp som har med livet självt att

göra; hur många barn föds, in- och utvandring, när och hur mycket medborgarna

arbetar och ersättningen för arbetet, när individerna pensioneras samt hur länge

 de lever efter denna tidpunkt.

Inte minst erfarenheterna av ATP-systemet visar att det inte går att undvika

följderna av en svag ekonomisk utveckling. Det går inte heller att undvika

följderna av en minskande förvärvsaktiv befolkning eller effekterna av att

pension skall utbetalas i genomsnitt allt fler år per försäkrad till följd av

att medellivslängden ökar samtidigt som pensionsåldern är konstant eller t.o.m.

sjunker. Tydlig information om dessa oförsäkringsbara risker är den form av

trygghet som går att åstadkomma i ett allmänt ålderspensionssystem av

fördelningstyp. Utöver den ofullkomliga men sannolikt ändå bästa möjliga

säkerhet som ligger i att de faktorer som påverkar framtiden är kända och

tydligt utpekade kan, eventuellt, kunskap om de samhällsekonomiska och

demografiska sambanden dessutom påverka att de oförsäkringsbara förloppen

utvecklas i positiv riktning. Sveriges nya fördelningssystem medför mycket goda

möjligheter till systematisk, årlig och träffsäker information till

beslutsfattare och medborgare om grundläggande ekonomiska och demografiska

samband.

5.1 Beräkning av avgiftstillgången

Regeringens förslag: Avgiftstillgången skall beräknas som avgiftsinkomsten

multiplicerad med omsättningstiden. Omsättningstiden är den med pensionsrätterna

 och pensionsbeloppen vägda genomsnittliga tiden från det att pensionsrätt

intjänas till det att den utbetalas i form av pension.

För beräkningen av balanstalet används ett utjämnat värde för avgiftsinkomsten

och omsättningstiden som avser det andra året före det år balanstalet avser.

Balanseringspromemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

förslag. Regeringen har dock valt att föreslå tekniska förändringar i ett antal

avseenden.

Remissinstanserna: RFV anför att det finns skäl att anta att följsamhetsnormen

om 1,6 % inte beaktats på ett korrekt sätt i den föreslagna beräkningen av

avgiftstillgången. Om normen skulle beaktas på det sätt som RFV anser borde ske

beräknar verket att avgiftstillgången minskar med ca 3 %, år 2001 motsvarande ca

 140 miljarder kronor. Svenska Aktuarieföreningen tar, mot bakgrund av

balanseringspromemorians resonemang om effekter av eventuella samband mellan

inkomstnivå och livslängd, upp frågan om samband mellan inkomst, kön och

dödlighet. Föreningen finner det naturligt och förhållandevis enkelt att beakta

könsberoende pensionsrätt och dödlighet vilket, enligt föreningen, borde få till

 effekt att avgiftstillgången ökar. Även sambandet mellan förtidspension och

dödlighet anser föreningen borde kunna beaktas i en utbyggd beräkningsmodell.

Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av bestämmelsernas karaktär av

tillämpningsregler för en myndighet och deras komplexitet avser regeringen att

ge vissa av de detaljerade reglerna vad gäller beräkningen av avgiftstillgången

i förordningsform. Hur beräkningsreglerna i detalj kommer att se ut framgår av

bilaga 1. Här beskrivs reglerna till den del de föreslås lagregleras, i övrigt

ges endast en kortfattad redogörelse.

I princip är avgiftstillgången lika med avgiften multiplicerad med

omsättningstiden. Den exakta beräkningen blir dock mer sammansatt än så. Detta

beror främst på att det har ansetts angeläget att utjämna variationer i

avgiftsinkomster och omsättningstid. Vidare är det angeläget att göra dessa

utjämningar på ett sätt som ansluter till de utjämningar som redan finns i

inkomstindexets konstruktion. Föreslagna utjämningar m.m. av avgiften och

omsättningstiden i beräkningen av balanstalet beskrivs nedan och i tablå 5.1.

Om det år som balanstalet beräknas för betecknas med t kommer beräkningen av

balanstalet att ske på hösten år t-1. Balanstalet beräknas och fastställs

samtidigt som inkomstindex. Pensionsbehållningar och pensioner vid utgången av

år t-1 räknas om med kvoten mellan indexet för år t och år t-1, samt med

arvsvinstfaktor och förvaltningskostnadsfaktor detta år. Helst skulle därför

avgiftstillgången, buffertfonden och pensionsskulden i balanstalet avse utgången

 av år t-1. Eftersom år t-1 inte avslutats när balanstalet skall beräknas skulle

 det kräva prognoser för avgiftsinkomsterna och för buffertfondens värde år t-1.

 Vad gäller pensionsrätterna skulle det krävas en prognos både för år t-1 och

för år t-2. För att minska inslaget av prognos beräknas i stället

avgiftstillgången, buffertfonden och pensionsskulden för utgången av år t-2.

Avgiften i beräkningen av avgiftstillgången

För att minska rörligheten i avgiftstillgången föreslår regeringen att

avgiftstillgången skall beräknas med ett utjämnat värde för avgiftsinkomsten.

Det utjämnade värdet för avgiftsinkomsten föreslås utgå från den genomsnittliga

avgiftsinkomsten under de senaste tre avslutade kalenderåren vid tidpunkten för

beräkningen, dvs. avgiftsinkomsterna det andra, tredje och fjärde året före det

år balanstalet avser. Om detta genomsnitt direkt skulle användas för att beräkna

 avgiftstillgången är det inte avgiftsunderlaget vid utgången av det andra året

före det år balanstalet avser utan i genomsnitt ett utjämnat värde för det

tredje året före det år balanstalet avser som skulle ingå i beräkningen av

avgiftstillgången. Avgiftstillgången skulle därmed, i en växande ekonomi,

systematiskt underskattas. Därför skall det framräknade medelvärdet av de tre

senaste årens underlag skrivas fram ett år. Det sker med en beräkning som direkt

 ansluter till hur inkomstindex beräknas.

Inkomstindex mäter den genomsnittliga årliga förändringen under en treårsperiod

i det valda inkomstmåttet, i princip pensionsgrundande inkomster per person med

sådana inkomster. Ett glidande treårigt medelvärde har valts för att jämna ut

förändringarna i den snittinkomst indexet mäter. För att inte det glidande

treårsmedelvärdet skall leda till att det tar tre år innan förändringar i

inflationstakt helt beaktats i omräkningen av pensionerna dras prisförändringen

under treårsperioden av från den nominella förändringen och därefter återläggs

prisförändringen det senaste året. På detta sätt beaktas förändringar i

"inflationstakt" mycket snabbare i indexeringen av pensionerna än vad som skulle

 vara fallet utan dessa regler.

Det är angeläget att förhindra omotiverade avvikelser i förhållandet mellan

avgiftstillgång och pensionsskuld. Därför föreslår regeringen att samma års

inflation och underlag (underlagen är dock olika definierade) som används i

beräkningen av inkomstindex också skall användas i framskrivningen av

avgiftsinkomsterna som ingår i beräkningen av avgiftstillgången. Det sker genom

att det utjämnade värdet för avgiftsinkomsterna föreslås skrivas fram med den

genomsnittliga årliga relativa förändringen i avgiftsinkomsterna det andra året

till femte året före det år balanstalet avser, efter att förändringen först

rensats för prisförändringen under den treårsperiod som mätningen av

inkomstförändringen avser och prisförändringen det senaste året har återlagts.

Med avgifter avses de avgifter som förts eller skall föras till buffertfonden,

oavsett vilket kalenderår avgiften kontant tillfallit systemet. Huvudsakligen

kommer skillnader mellan vilket år pensionsrätten avser och det år avgiften

betalas att avse avgifter som betalas i januari. Sådana avgifter kommer normalt

till större delen att avse avgifter som betalats för pensionsrätt beräknad på

inkomster intjänade i december året före. Att det är avgifterna enligt

bokföringsmässiga principer som skall användas i beräkningen av

avgiftstillgången ställer höga krav på precision i de omföringar mellan

statsbudgeten och pensionssystemet som skall göras. Eftersom inte alla

pensionsrätter det andra året före det år balanstalet avser beräknats när

balanstalet beräknas, det gäller främst egenföretagare, kommer inte beräkningen

av avgiftsinkomsterna enligt bokföringsmässiga principer att kunna vara helt

exakt.

Tablå 5.1 Exempel på underlag och tidsaspekter på beräkningen av

avgiftstillgången

För att göra exemplet mer åskådligt har valts att beskriva beräkningen för ett

specifikt år, nämligen balanstalet för år 2000.

där

BT = balanstal

AT = avgiftstillgång

BF = buffertfond, dvs. Första-Fjärde och Sjätte AP-fonderna

PS = pensionsskuld

 = utjämnat värde för avgiftsinkomsten

 = utjämnat värde för omsättningstiden

A = avgiftsinkomst, enligt bokföringsmässiga principer

OT = omsättningstid

KPI = konsumentprisindex för juni månad

Omsättningstiden

Omsättningstiden4 mäter tiden från det att pensionsrätt tjänas in till det att

den utbetalas, mätt som ett vägt medelvärde. Tiden vägs med varje åldersgrupps

intjänande av pensionsrätt och pensionsbeloppet till varje åldersgrupp. Hur

omsättningstiden närmare beräknas framgår av bilaga 1.

Pensionsutgifternas fördelning över tiden beror bl.a. på förändringar i

omsättningstid. Förkortas omsättningstiden kommer utgifterna tidigare,

avgifternas förmåga att finansiera pensionsutgifterna försämras. Förlängs

omsättningstiden senareläggs utgifterna, avgifternas förmåga att finansiera

pensionsutgifterna förbättras.

Talet 1 dividerat med omsättningstiden, dvs. inversen av omsättningstiden, är

avgiftsflödets diskonteringsfaktor. Denna diskonteringsfaktor är specifik för

hur pensionssystemets regler tillsammans med aktuella förvärvs- och

dödlighetsmönster medför att pensionsskulden ackumuleras och avbetalas, givet de

 regler och förvärvs- och dödlighetsmönster som gäller mätåret. Att

omsättningstiden är en korrekt diskonteringsfaktor för avgiftsflödet visas inte

i propositionen. En förståelse för omsättningstidens betydelse för avgifternas

förmåga att finansiera pensionsskulden kan dock erhållas genom ett enkelt

exempel.

Anta att avgiftsunderlaget är konstant två år men att det mellan åren sker en

förskjutning i avgiftsunderlagets fördelning på olika åldrar. År två har den

andel av totalt intjänad pensionsrätt som avser "yngre" ökat - jämfört med

"äldres" intjänande. Det leder i sin tur till att pensionsutgifternas fördelning

 i tiden kommer att flyttas så att en del av utgifterna kommer senare. De

pensioner som kommer att betalas om relativt kort tid kommer att ha minskat

eftersom äldres relativa intjänande minskat. Detta utan att pensionsskulden

minskat. Om det nya förvärvsmönstret består kommer inte förändringen att

balanseras av högre utgifter i förhållande till avgifterna någon framtida

period. Förskjutningen i intjänande medför en bestående förstärkning av

buffertfonden. Samma avgiftsinkomsters förmåga att finansiera pensionsskulden

förbättras när omsättningstiden förlängs, diskonteringsfaktorn minskar.

Det som huvudsakligen bestämmer omsättningstiden är de olika åldersgruppernas

relativa snittinkomst. Om yngres snittinkomst i förhållande till äldres

snittinkomst ökar, ökar också den tid som pensionsrätt i genomsnitt ligger i

systemet innan den utbetalas. Om förvärvsfrekvensen i yngre åldrar ökar, ökar,

av samma orsak, omsättningstiden. En ökning av invandringen i yngre åldrar har

samma effekt om de invandrade får arbete. Omvänt kommer omsättningstiden att

sjunka om äldres snittinkomst i förhållande till yngres dito ökar, om

förvärvsfrekvensen i högre åldrar ökar eller om invandringen i högre åldrar

ökar.

Omsättningstiden är oberoende av skillnader i åldersgruppernas storlek.

Skillnader i årskullarnas storlek påverkar däremot avgiftsinkomsternas storlek.

Allt annat lika så kommer inträde av stora årskullar i förvärvslivet att

innebära att avgiftsunderlaget och avgiftsinkomsterna växer snabbare än

snittinkomsten. Deras utträde innebär att avgiftsunderlaget växer långsammare än

 snittinkomsten. Sådana demografiska förändringar påverkar inte omsättningstiden

 men väl förhållandet mellan snittinkomstutvecklingen och avgiftsinkomsternas

utveckling. Därmed påverkar sådana förändringar balanstalets utveckling. I

exemplet här skulle balanstalet öka när de stora årskullarna träder in i

förvärvslivet och minska när de pensioneras.

Vidare är dödligheten i olika åldrar efter pensionsåldern betydelsefull för

omsättningstiden. Variationer i dödlighet före pensionsåldern har också viss,

marginell betydelse. Om medellivslängden efter pensionsåldern ökar, ökar

delningstalet. Det ger upphov till att de årskullar som fr.o.m. det året

pensioneras får en lägre årlig pension. Det innebär en likviditetsmässig

förstärkning av systemet - allt annat lika skulle buffertfonden växa.

Likviditetsminskningen som uppstår genom att redan beviljade pensioner inte

berörs av den ökade medellivslängden är dock större än den

likviditetsförstärkning som det högre delningstalet medför. Beräkningen av

omsättningstiden beaktar den likviditetsförstärkning som det högre delningstalet

 isolerat skulle medföra. Omsättningstiden ökar därför om medellivslängden ökar.

 Samtidigt kommer pensionsskulden att öka vid en sådan förändring. Ökningen av

skulden är större än tillgångarnas ökning när medellivslängden stiger.

I balanseringspromemorian redovisades beräkningar av den genomsnittliga

intjänandetiden avseende perioden 1968-1996. Dessa visade att den genomsnittliga

 intjänandetiden har varit förhållandevis stabil. Standardavvikelsen5 under

perioden beräknades till 0,57 år och medelvärdet till 24,2 år. Den

genomsnittliga intjänandetiden har dock trendmässigt sjunkit under den studerade

 perioden, främst beroende på senare inträde i arbetslivet. Under samma period

har medellivslängden ökat vilket ökat omsättningstiden med uppskattningsvis

ungefär lika mycket som förändringen i förvärvsmönster minskat den.

Även omsättningstiden beräknas som en form av medelvärde. Motivet är också här

att minska variationer i värdet för avgiftstillgången. För att beräkna

omsättningstiden ett visst år måste i princip varje individs pensionsrätt vara

fastställd. Pensionsrätterna för det andra året före det år balanstalet avser

(år t-2 om det år balanstalet beräknas för betecknas med t) är inte fastställda

för alla inkomsttagare på hösten året före det år balanstalet avser (år t-1),

när beräkningen av balanstalet enligt förslaget skall göras. Det är främst

egenföretagarnas pensionsrätt som inte fastställts vid denna tidpunkt. Därför

föreslås att omsättningstiden som skall ingå i beräkningen av balanstalet för år

 t först beräknas för vart och ett av det tredje, fjärde respektive femte året

före det år balanstalet avser varefter medianen av de tre omsättningstiderna

används i beräkningen av avgiftstillgången. Medianen är det till storleken

mittersta av de tre beräknade omsättningstiderna. Median bedöms i sammanhanget

vara ett bättre medelvärde än ett aritmetiskt medelvärde. Enstaka tillfälliga

rörelser i omsättningstiden kan genom medianberäkningen sorteras bort helt.

Omsättningstiden är oberoende av den allmänna inkomst- och prisutveckling varför

 det ur detta perspektiv inte spelar någon roll att det senaste året i

beräkningen av omsättningstiden är ett år äldre än beräkningen av avgifterna.

Det medför endast att en förändring i omsättningstid får genomslag i

avgiftstillgången med ett års fördröjning. En sådan fördröjning kan innebära att

 buffertfondens likviditet blir något sämre än vad den skulle ha varit om

förändringen i omsättningstid fått ett snabbare genomslag på avgiftstillgången.

Denna effekt har fördröjningen emellertid endast i en situation när

balanseringen aktiverats.

Normen 1,6 %

Riksförsäkringsverket anför i sitt remissyttrande att normen om 1,6 % bör ingå i

 beräkningen av avgiftstillgången. Normen som används för att beräkna utgående

pensioner innebär att pensionerna vid beviljandet är högre och därefter

utvecklas sämre än om beräkningen av pensionerna skett utan norm. Den

genomsnittliga, med pensionsbeloppet vägda, tid pensionerna utbetalas blir

kortare genom att pensionen vid nybeviljandet är jämförelsevis hög och därefter

minskar med 1,6 % varje år i förhållande till den reala inkomstutvecklingen.

Således är RFV:s uppfattning korrekt och normen skall beaktas i beräkning av

avgiftstillgång. Det korrekta sättet att beakta normen medför, så som RFV anför,

 att omsättningstiden blir ca 3 % lägre än vad som redovisades i Ds 1999:43.

Effekterna på pensionssystemets beräknade ställning som denna förändring medför

analyserades under hösten år 1999 av en arbetsgrupp i regeringskansliet.

Arbetsgruppens bedömning var att risken för att balanseringen skall aktiveras,

efter att beräkningarna korrigerats så att normen beaktades, var ungefär

densamma som framkom i de beräkningar som låg till grund för överenskommelsen om

 överföringsbeloppet. Se prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade

pensionssystemet, s. 62-63. Uppdaterade beräkningar av systemets ekonomiska

ställning redovisas i avsnitt 10.

Vissa förändringar i förhållande till förslaget i promemorian Ds 1999:43

Utöver att beakta normen i beräkningen av omsättningstiden har i förhållande

till förslaget i balanseringspromemorian (Ds 1999:43) vissa ytterligare

förändringar gjorts av den föreslagna beräkningen. I föreliggande förslag har

beräkningen delats i två steg. Först beräknas omsättningstiden varefter denna

multipliceras med avgiften för att erhålla avgiftstillgången. I promemorian

beräknades istället det som kallades balansskuld/avgiftsförmögenhet i ett enda

steg. Genom att separat beräkna omsättningstiden har beräkningen kunnat

förenklas betydligt. Utöver denna förenkling har förändringar skett när det

gäller utjämningen av avgiftsinkomster och omsättningstid. Dessa förändringar

har gjorts i syfte att minska rörligheten (volatiliteten) i balanstalet. Vidare

utgår den här beskrivna beräkningen av omsättningstiden enbart från uppgifter i

pensionsregistret. I promemorian normaliserades antalet individer med

utgångspunkt från förändringar i antalet personer i olika åldrar i befolkning.

Här föreslås normaliseringen ske med utgångspunkt från förändringen i antalet

försäkrade i olika åldrar. Förändringen förenklar i och med att underlaget för

beräkningen helt kommer att utgöras av pensionsregistret. Beräkningen innebär

vidare att omsättningstiden vad avser den genomsnittliga utbetalningstiden skall

 beräknas med utgångspunkt från hur pensionsbeloppen upphör att utbetalas. I

promemorian föreslogs att denna beräkning skulle ske med utgångspunkt från hur

individerna dör. Motivet för denna förändring är att den ger ytterligare

precision i beräkningen i det fall det finns samband mellan pensionsnivå och

medellivslängd.

Föreslagen beräkning i förhållande till en nuvärdesvärdering av avgiftsflödet

En traditionell nuvärdesvärdering av en evig periodisk inkomst görs genom att

dividera inkomsten med en ränte- eller diskonteringsfaktor. Nuvärdet av en

årlig, evig inkomst om t.ex. 100 kr är 2 500 kr om diskonteringsfaktorn är 4 %

(100/0,04).

Avgiftstillgången kan i stället för att beräknas som produkten av avgifterna och

 omsättningstiden beräknas genom att dividera avgifterna med inversen av

omsättningstiden. Avgiftsflödets diskonteringsfaktor är inversen av

omsättningstiden. Omsättningstiden har år 1998 beräknats till ca 32 år, varav ca

 22 år avser genomsnittlig intjänandetid och 10 år avser genomsnittlig

utbetalningstid. Inversen av 32 är 0,03125 (1/32). Det innebär att

fördelningssystemets diskonteringsfaktor vad avser avgiftsflödet 1998 var 3,125

%. Denna diskonteringsfaktor är en funktion av reglerna för intjänande och

beräkning av pension och de inkomst- och förvärvsmönster och demografiska

förändringsmönster som kan utläsas ur pensionsregistret det år mätningen av

omsättningstiden avser.

Om avgifterna inte är konstanta utan förmodas växa skall det beaktas i en

nuvärdesvärdering. Om t.ex. en inkomst om 100 kronor antas öka med 2 % varje år

ökar nuvärdet av den eviga betalningsströmmen i exemplet ovan från 2 500 kr till

 5 000 kr (100/(0,04-0,02)).

Som framgår av beskrivningen ovan av hur avgiftstillgången föreslås bli beräknad

 görs inga antaganden om avgiftsinkomsternas framtida utveckling. Detta beror

bl.a. på att sådan framtida tillväxt i stort sett kommer att medföra motsvarande

 framtida tillväxt i pensionsskulden. Det innebär att även om nuvärdet för

avgiftstillgången beror på hur avgiftsinkomsterna förmodas utvecklas så är

förhållandet mellan avgiftstillgången och pensionsskulden inte särskilt känsligt

 för hur avgifterna utvecklas. I den mån avgiftsflödets tillväxt skiljer sig

från tillväxten i pensionsskulden kommer sådana skillnader att resultera i att

balanstalet antingen ökar eller minskar när skillnaderna framgår av

registeruppgifterna. Beräkningen av avgiftstillgången vare sig utgår ifrån eller

 utgör någon prognos om framtiden. Avgiftstillgången är snarare att betrakta som

 ett resultat av en beräkning som följer principerna för företagsekonomisk

redovisning. Beräkningen utgår således helt från verifierbara transaktioner och

de värden som åsatts dessa.

I och med att redovisningsmässiga principer används vid beräkningen kan

balanseringen aktiveras i situationer där en prognos visar att det inte är

nödvändigt att aktivera balanseringen. Omvänt kan balanseringen förbli inaktiv i

 en situation där en prognos anger att balanseringen "borde" aktiveras. Den

olägenhet detta förhållande eventuellt kan anses utgöra är enligt regeringens

uppfattning av avsevärt mindre betydelse än fördelarna med att pensionssystemets

 balansräkning och eventuella avsteg från inkomstindexeringen helt beräknas med

utgångspunkt från objektiva uppgifter.

5.2 Buffertfonden

Regeringens förslag: Vid beräkning av fördelningssystemets ekonomiska ställning

skall till avgiftstillgången läggas det redovisade marknadsvärdet av

tillgångarna hos Första-Fjärde och Sjätte AP-fonderna vid utgången av det andra

året före det år balanstalet avser.

Balanseringspromemorians förslag: överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: RFV menar att sannolikheten för att tillfälliga variationer i

 fondernas marknadsvärde skall utlösa balanseringen inte torde vara särskilt

stor. Verket menar vidare att det finns ett värde i sig att buffertfondens

storlek i balanstalsberäkningen överensstämmer med andra redovisningar av

fondens storlek. Riksgäldskontoret för ett resonemang om att mot bakgrund av

fondernas långsiktiga investeringsperspektiv och åtföljande förmodade

obligationsportföljer med lång räntebindningstid, kan det vara olämpligt att

använda sig av en marknadsvärdering. Kontoret gör dock den sammantagna

bedömningen att det är rimligt att använda buffertfondens marknadsvärde vid

beräkningen av balanstalet. Dock förordar kontoret att fondens värde i

balanstalet beräknas som ett genomsnitt över någon period och inte så som

balanseringspromemorian föreslår per den 31 december år t-2. Genom att ta

marknadsvärdet årets sista handelsdag ökas inslaget av slump på ett omotiverat

sätt, bl.a. eftersom denna dag har speciella egenskaper. Kontoret menar att den

information om fondens värde som finns vid beräkningen av balanstalet skall

beaktas och att således fondens värde år t-1 och inte som i förslaget år t-2

skall användas. Mot denna bakgrund förordar kontoret att fondens värde beräknas

som ett genomsnitt. En möjlighet som myndigheten nämner är att ta ett

exponentiellt vägt genomsnitt av fondvärdet i slutet av varje månad under år

t-1. Därigenom skulle de senaste siffrorna ges större vikt än de som ligger i

mätperiodens början, vilket gör att måttet speglar aktuella förhållanden utan

att vara beroende av tillståndet en viss dag. Riksrevisionsverket anser att det

redovisade underlaget är otillräckligt för att bedöma om AP-fondernas värde i

balanstalet skall utgöras av värdet vid en tidpunkt eller av ett genomsnittligt

värde beräknat med utgångspunkt från flera värderingstidpunkter.

Konjunkturinstitutet anser att bl.a. tydlighetsskäl talar för

balanseringspromemorians huvudförslag att låta buffertfonden ingå i balanstalet

med värdet senast kända bokslut. Med tanke på att buffertfonden är liten i

förhållande till avgiftstillgången till vilken fonden skall adderas, anser

institutet att risken torde vara begränsad för att tillfälliga svängningar i

marknadsvärdena allvarligt skall påverka balanseringen. Värmlands läns allmänna

Försäkringskassa anser en möjlighet vara att beräkna ett snittvärde av

buffertfondens marknadsvärde t.ex. vid den 30/6 år t-2, 31/12 år t-2 och 30/6 år

 t-1.

Skälen för regeringens förslag: Utöver sin tillgång i form av 16 % av framtida

pensionsgrundande inkomster och belopp har pensionssystemet även tillgångar i

buffertfonden. Dessa tillgångar är fria att användas för att finansiera

fördelningssystemets pensionsutgifter. Tillgångarna i fonden gör att det är

möjligt för fördelningssystemet att finansiera en större skuld än vad

avgiftsunderlaget ensamt kan bära.

I balanseringspromemorian diskuteras olägenheten av att balanstalet beräknas på

hösten före det år balanstalet avser varvid ett uppskattningsvis ca tio månader

gammalt värde för buffertfonden kommer att ingå i balanstalet. Vidare förs i

balanseringspromemorian en diskussion om riskerna för att en enda

värderingstidpunkt skulle kunna leda till att tillfälliga variationer i

buffertfondernas marknadsvärde skall utlösa balanseringen.

Balanseringspromemorian redogör för att ett alternativ till att i balanstalet

använda buffertfondens marknadsvärde per ett enda datum, 31 december år t-2,

vore att använda flera värderingstidpunkter och beräkna ett medelvärde. Då

skulle emellertid inte värderingstidpunkten bli den rätta, utan ett

genomsnittligt värde som representerar ett "äldre" fondvärde skulle erhållas.

Detta problem skulle kunna lösas genom att skriva fram ett genomsnittsvärde för

fonden med t.ex. en genomsnittlig avkastning under viss period. Med ett sådant

förfarande skulle ett genomsnittligt, framskrivet värde för buffertfondens

tillgångar vid utgången av år t-2 erhållas. Eftersom buffertfondens värde vid

utgången av år t-2 är känd när balanstalet beräknas år t-1, skulle detta

innebära att en form av prognos görs av fondens värde per en tidpunkt som vid

beräkningstillfället redan är passerad. Det i balanstalet ingående fondvärdet

skulle inte överensstämma med det redovisade fondvärdet. Nackdelarna med att

använda ett genomsnittligt värde för buffertfonden ansågs i

balanseringspromemorian sammantaget vara större än nackdelen med det kraftigare

genomslag i balanstalet som tillfälliga variationer i tillgångsvärdena får genom

 att utgå från fondens värde per ett enda datum. Flertalet remissinstanser har

delat balanseringspromemorians uppfattning i detta avseende. Utvecklingen av

balanstalet vid tillfälliga variationer måste emellertid följas noga.

Regeringen anser att alternativen till balanseringspromemorians förslag medför

ökad komplexitet utan att medföra avgörande fördelar. Särskilt det faktum att

fonden endast utgör en liten andel av fördelningssystemets samlade tillgångar

talar för att risken för att variationer i buffertfondernas marknadsvärde

opåkallat skall utlösa balanseringen inte försvarar den ökade komplexiteten som

alternativen till balanseringspromemorians förslag medför. Regeringen föreslår

därför att buffertfondernas, dvs. Första - Fjärde och Sjätte AP-fondernas

sammanlagda marknadsvärde den 31 december det andra året före det år balanstalet

 avser (år t-2) skall ingå som en tillgång i balanstalets täljare. Med

marknadsvärde avses det värde som, enligt 6 kap. 3 § lagen (2000:192) om

allmänna pensionsfonder och 4 kap. 2 § lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden,

skall upptas i fondernas årsredovisningar.

5.3

Beräkning av pensionsskulden

Regeringens förslag: Pensionsskulden utgörs av åtagandet inom

fördelningssystemet. Pensionsskulden i balanstalet avser skulden vid utgången av

 det andra året före det år balanstalet avser och utgörs av summan av:

 pensionsbehållningar,

 pensionsrätt intjänad under året,

 pensionsutbetalning i december månad multiplicerad med beräknat antal

återstående pensionsutbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp till

respektive åldersgrupp, justerat för normen 1,6 %,

 beräknat värde av åtagandet för tilläggspension till personer som inte har

börjat lyfta sådan pension.

Balanseringspromemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

förslag. Regeringen har dock valt att föreslå tekniska förändringar i ett par

avseenden.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget till beräkning

av pensionsskulden.

Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av bestämmelsernas karaktär av

tillämpningsregler för en myndighet avser regeringen att ge vissa av de

detaljerade reglerna vad gäller beräkningen av pensionsskulden i

förordningsform. Hur beräkningsreglerna i detalj kommer att se ut framgår av

bilaga 1. Här beskrivs reglerna till den del de föreslås regleras i lag, i

övrigt ges endast en kortfattad redogörelse.

Särskilt två förhållanden gör att det är möjligt att utan andra antaganden än

antagande om antalet utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp, i

princip antagande om medellivslängd, beräkna åtagandet inom det reformerade

pensionssystemet. Det är dels genom att pensionsrätt intjänas med samma belopp

som avgiften till systemet, dels att förräntningen av pensionsskulden kan

förväntas ligga nära den procentuella utvecklingen av systemets tillgängliga

egenavkastning. För det fall att balanseringen aktiveras gäller att

förräntningen av systemets pensionsskuld är identisk med utvecklingen av den

tillgängliga egenavkastningen, se nedan avsnitt 6.

Pensionsskulden inom fördelningssystemet kan delas upp i en skuld som avser

personer som ännu inte börjat lyfta pension och en del som avser personer som

uppbär pension. Den föreslagna beräkningen av pensionsskulden utgår från denna

uppdelning.

Pensionsskulden till de förvärvsaktiva inom det reformerade systemet kan

beräknas som de förvärvsaktivas samlade pensionsbehållning. Pensionsskulden det

andra året före det år balanstalet avser, dvs. år t-2, avseende förvärvsaktiva

erhålls till större delen genom att summera samtliga individers

pensionsbehållning, såsom dessa är registrerade i Riksförsäkringsverkets

pensionsregister vid beräkningstillfället. Intjänad pensionsrätt under år t-2

kommer emellertid inte att vara fastställd på hösten år t-1 när beräkningen sker

 och läggs oavsett detta inte till pensionsbehållningen vid utgången av år t-2.

Därför skall ett tillägg till summan av pensionsbehållningar år t-2 göras med en

 skattning av intjänandet av pensionsrätt detta år. Pensionsrätt tillgodoräknad

för ett enskilt år beräknas motsvara omkring 3 % av total pensionsskuld. Därmed

kommer eventuella skattningsfel inte att få annat än marginell påverkan på

pensionsskulden vid beräkningen av balanstalet. Eftersom de flesta individers

pensionsrätt år t-2 är beräknade på hösten av år t-1 är det dessutom möjligt att

 göra goda skattningar av intjänandet av pensionsrätt år t-2. Denna skattning

görs inte för individer eller årskullar utan för hela kollektivet.

Pensionsskulden till en pensionerad årskull vid utgången av år t-2 beräknas med

utgångspunkt från pensionsutbetalningarna till årskullen i december år t-2.

Detta belopp multipliceras för var och en av årskullarna med förväntat antal

återstående utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp justerat för

normen 1,6 %. Genom att summera den på detta vis beräknade pensionsskulden för

respektive årskull erhålls pensionsskulden avseende pensionerade. Skälet till

justeringen för normen är att pensionernas värdeutveckling enligt reglerna för

följsamhetsindexeringen sker med inkomstindex (alternativt balansindex) minus

normen 1,6 %. Denna indexering innebär att beviljade pensioner i förhållande

till, i princip, avgiftsinkomsterna kommer att minska i värde med 1,6 % per år.

Vid beräkningen av pensionsskulden till de pensionerade skall ingen skillnad

göras mellan pension som intjänats och beräknats enligt reformerade regler och

enligt ATP-regler. Detta eftersom alla pensioner indexeras med samma index,

följsamhetsindex.

Ekonomisk livslängd

I balanseringspromemorian föreslogs att respektive åldersgrupps pensionsbelopp i

 december månad skulle multipliceras med åldersgruppens återstående

medellivslängd, med justering för normen. Samtidigt påtalades att en

förutsättning för att den föreslagna beräkningen av pensionsskulden skall vara

korrekt är att det inte finns något samband mellan pensionsnivå och

medellivslängd. Om det finns samband mellan pensionsnivå och medellivslängd,

t.ex. om höginkomsttagare i genomsnitt lever längre än låginkomsttagare, skulle

skulden med den föreslagna metoden underskattas. En mer exakt beräkning av

pensionsskulden skulle därför kunna erhållas genom att väga samman

medellivslängden med hänsyn till pensionsbeloppen. Riksförsäkringsverket har

analyserat huruvida samband mellan dödlighet och pensionsnivåerna i

pensionsregistret kan identifieras. Det har i dessa analyser visats att den

förväntade utbetalningstiden för ett genomsnittligt pensionsbelopp nära

överensstämmer med medellivslängden. Sambandet mellan pensionsnivå och dödlighet

 för kvinnor respektive män motverkas av att kvinnor i genomsnitt har lägre

pension och lever längre än män. Den nuvarande frånvaron av större samband

mellan pensionsnivå och livslängd behöver dock inte vara bestående. Regeringen

finner att det därför finns skäl att välja den principiellt mer korrekta metoden

 och i beräkningen av pensionsskulden utgå ifrån hur pensionsbetalningarna

upphör med stigande ålder ("ekonomisk livslängd"). I bilaga 1, ekvation 4.3

visas hur beräkningen skall göras. Det framgår där att pensionsskulden avseende

pensionerade beräknas genom att mäta förväntat återstående antal utbetalningar

av ett genomsnittligt pensionsbelopp. Det förväntade återstående antalet

utbetalningar avses beräknas genom att ta ett genomsnittligt värde av

mätningarna för tre olika år. Härigenom utjämnas tillfälliga variationer i

dödligheten.

Förslaget i balanseringspromemorian innebar att också den del av

omsättningstiden som avser utbetalningstid beräknades med utgångspunkt från den

fysiska medellivslängden. Den beskrivna beräkningen i bilaga 1 innebär att också

 denna del av omsättningstiden beräknas med "ekonomisk livslängd". Genom att

beräkna såväl omsättningstid som pensionsskuld med ekonomisk livslängd

bortfaller vissa av de invändningar som Svenska Aktuarieföreningen framfört mot

balanseringspromemorians förslag.

ATP-skulden avseende förvärvsaktiva

Utöver skulden inom det reformerade systemet finns under en övergångsperiod även

 en skuld till personer som omfattas av ATP, inklusive s.k. inkomstrelaterad

folkpension. För en pensionerad årskull kan denna skuld beräknas på samma sätt

som ovan, eftersom alla pensioner fr.o.m. år 2002 indexeras med samma index. För

 förvärvsaktiva som intjänar viss pension enligt reglerna för folkpension och

ATP kan skulden endast approximeras. Åtagandet i form av ATP är inte

väldefinierat under den tid pensionsrätt intjänas, dvs. det går inte att per ett

 visst datum på ett meningsfullt sätt fastställa åtagandets storlek utan att

göra antaganden om bl.a. framtida tillväxt. Detta problem finns t.o.m. det sista

 år som ATP-poäng kan intjänas, dvs. fram t.o.m. år 2017. Detta år intjänar

personer födda 1953, den yngsta årskullen i den s.k. mellangenerationen, sina

sista ATP-poäng. Årskullen född 1953 tjänar in ATP-poäng med 1/20-del av sin

pensionsgrundande inkomst. Den beloppsmässiga omfattningen av att ATP-skulden

avseende förvärvsaktiva inte kan beräknas utan antaganden om framtiden är

förhållandevis begränsad redan fr.o.m. omkring år 2005. Detta år beräknas denna

skuld uppgå till ca 900 miljarder, ca 15 % av beräknad total pensionsskuld. År

2010 är problemet av obetydlig omfattning, ATP-skulden avseende förvärvsaktiva

beräknas då till ca 400 miljarder vilket motsvarar ca 6 % av den beräknade

skulden det året, se diagram 5.1.

Diagram 5.1 Utfasning av ATP-skuld avseende förvärvsaktiva, 2 % tillväxt,

miljarder kr

I beräkningen av ATP-skulden föreslogs i balanseringspromemorian att

Riksförsäkringsverket skall utgå från ett antagande om 2 % tillväxt i

pensionsgrundande inkomst per person för år då en prognos för tillväxten behövs.

 I balanseringspromemorian angavs att det mest vägande skälet för att föreslå 2

% framför någon annan tillväxttakt var att minst denna tillväxttakt ansågs vara

möjlig att uppnå under de närmaste åren när ATP-skulden väger som tyngst. Om den

 faktiska tillväxttakten understiger 2 % kommer ATP-skulden att överskattas med

den i balanseringspromemorian föreslagna beräkningen. Om tillväxten blir lägre

än 2 % underskattas ATP-skulden. Den beloppsmässiga betydelsen av över-

respektive underskattningar är för ett tillväxtintervall mellan 1 och 3 % liten

redan nu i förhållande till den totala pensionsskulden.

I och med att ATP-skulden till förvärvsaktiva inte kan beräknas oberoende av

antaganden om framtida utveckling i olika avseenden, t.ex. tillväxt, anser

regeringen att någon möjlighet att exakt reglera beräkningen inte finns. Däremot

 delar regeringen uppfattningen i balanseringspromemorian att det är lämpligt

att vid beräkningen utgå ifrån en antagen framtida tillväxt om 2 % per år i

pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst. Vad gäller erforderliga

antaganden om genomsnittlig utbetalningstid av pension bör samma beräkning som

används i beräkningen av pensionsskulden för utgående pensioner användas även i

beräkningen av ATP-skulden.

Förslaget till beräkning av pensionsskulden i förhållande till en

nuvärdesberäkning

Förslaget till beräkning av pensionsskulden innebär att skuldens värde antas

vara lika med dess nominella omfattning - givet det förväntade antalet

utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp som följer av mätperiodens

ekonomiska dödlighet. Fullt ut gäller detta först när det inte längre finns

någon ATP-skuld till förvärvsaktiva.

Vanligen beräknas pensionsskuld genom att bedöma de framtida

utbetalningsströmmar som åtagandet vid värderingstidpunkten bedöms ge upphov

till. Därefter omräknas dessa betalningsströmmar till ett s.k. nuvärde genom att

 summera "diskonterade" utbetalningar. Utbetalningarnas nuvärde är beroende av

dels utbetalningarnas nominella belopp, dels av när utbetalningarna inträffar i

tiden samt av hur hög diskonteringsfaktorn är. Nuvärdet av en och samma

nominella betalning är lägre ju längre fram i tiden utbetalningen inträffar och

ju högre diskonteringsfaktorn är.

Den föreslagna nominella beräkningen av pensionsskulden utgår bl.a. från att

pensionsålder och att antalet utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp

 är oföränderliga och lika de värden som uppmäts mätåret. Även om en

nuvärdesberäkning utgår ifrån samma värden vad gäller pensionsålder och antal

utbetalningar kommer den nominella pensionsskulden endast att vara lika med den

nuvärdesberäknade pensionsskulden om indexeringen av pensionsskulden

sammanfaller med nuvärdesberäkningens diskonteringsfaktor. Diskonteringsfaktorn

skall i en sådan beräkning, i ett pensionssystem av fördelningstyp, utgöras av

systemets tillgängliga egenavkastning. För det fall att balanseringen inte

förväntas vara ständigt aktiverad kommer indexeringen av pensionsskulden att

skilja sig från den procentuella utvecklingen av den tillgängliga

egenavkastningen.

Om pensionsskulden efter värderingstidpunkten inkomst- och följsamhetsindexeras

i långsammare takt än vad indexering med systemets tillgängliga egenavkastning

skulle ha medfört kan den föreslagna beräkningen av pensionsskulden i efterhand

sägas ha givit en för stor pensionsskuld. Omvänt kan skulden sägas ha

underskattats vid värderingstidpunkten om systemets framtida tillgängliga

egenavkastning överstiger inkomst- och följsamhetsindexeringen. Antaganden om

skillnader mellan utvecklingen av inkomstindex och tillgänglig egenavkastning

skulle kräva en prognos för utvecklingen av de många förhållanden som bestämmer

förhållandet dem emellan. I likhet med vad som gäller för beräkningen av

avgiftstillgången och buffertfonden utgår inte beräkningen av pensionsskulden

från någon prognos.

I den mån den tillgängliga egenavkastningens utveckling skiljer sig från

inkomst- och följsamhetsindexeringen kommer sådana skillnader att år för år

resultera i att balanstalet med tiden antingen ökar eller minskar. Därmed

korrigeras successivt för det "fel" som endast i efterhand kan konstateras när

det gäller beräkningen av pensionsskulden. För beräkningen av pensionsskulden

finns det därmed inte något behov av att göra antaganden om framtiden. I och med

 att beräkningen av pensionsskulden i viss mening kan sägas utgå från att

förräntningen av skulden är lika med den korrekta diskonteringsfaktorn avviker

den föreslagna beräkningen från vad som är normalt när pensionsskuld i olika

 sammanhang

skall värderas.6 I och med reglerna för balanseringen kommer den föreslagna

beräkningen/värderingen av pensionsskulden aldrig - oavsett vad framtiden leder

till för förhållande mellan inkomstindex och tillgänglig egenavkastning - att

allvarligt underskatta pensionsskulden. Vidare är den föreslagna beräkningen

både enkel att utföra och att förstå. Det senare är enligt regeringens

uppfattning en väsentlig egenskap.

6 Omräkning av pensionsbehållningar och pensioner med balansindex

Regeringens förslag: Understiger balanstalet för ett år 1,00 skall regeringen

fastställa ett balansindex som skall användas vid omräkningen av

pensionsbehållningarna och vid följsamhetsindexeringen. Balansindex fastställs

och används för varje år det understiger inkomstindex för samma år. För en sådan

 period beräknas balansindexet första gången på så sätt att balanstalet

multipliceras med inkomstindexet för samma år. För därpå följande år beräknas

balansindexet genom att balansindexet år t-1 multipliceras med kvoten mellan

inkomstindexet för år t och för år t-1 samt med balanstalet för år t.

Om ett balansindex fastställts för det år den pensionsberättigade fyller 65 år

skall tilläggspensionen multipliceras med det årets balanstal eller i

förekommande fall med produkten av samtliga de balanstal som har haft betydelse

för balansindexets nivå. Beräkningen skall göras fr.o.m. den månad den

pensionsberättigade fyller 65 år.

Balanseringspromemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

förslag. Promemorian saknade förslag som ur ett balanseringshänseende likställer

 behandlingen av ATP-pensionspoäng och tilläggspension och med behandlingen av

inkomstpension.

Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket framför att förslaget innebär att en

minskning av indexeringen genom balanseringen riskerar att bli för liten om

balanseringen aktiveras före år 2019. Detta förhållande beror på att det före

detta år finns ATP-pensionsrätt som inte börjat utbetalas och därmed inte heller

 påverkas av indexeringen av pensionsförmånerna. Mot bakgrund av detta

förhållande anser RFV att det bör övervägas att införa någon form av

balanseringsmekanism även vad gäller intjänandet av ATP. Riksrevisionsverket

anser att den omfördelning mellan generationer som kan uppstå genom

balanseringen borde ha analyserats närmare.

Skälen för regeringens förslag: Understiger balanstalet 1,00 är systemet i

finansiell obalans i den meningen att pensionsskulden är större än summan av

systemets tillgångar i form av avgiftstillgång och buffertfond. Om förhållandet

består finns en uppenbar risk för att buffertfonden töms varaktigt. För att

undvika denna risk skall pensionssystemets åtagande minskas. Denna minskning

föreslås ske genom att pensionsbehållningarna och utgående pensioner indexeras

med en ny indexserie som föreslås benämnas balansindex. Således träder

balansindex in i stället för inkomstindex.

Genom att underskott fördelas via en lägre indexering bär alla försäkrade i

fördelningssystemet samma procentuella andel av de bördor ett underskott

innebär. Detta är en rimlig ordning i ett inkomstrelaterat ålderspensionssystem.

 Vid en utveckling där systemet inte förmår att indexera pensionerna med den

genomsnittliga inkomstutvecklingen innebär dock garantipensionssystemets

utformning att pensionärer med de lägsta pensionerna totalt sett endast får

vidkännas ca 50 % av den lägre indexering som balanseringen medför om den

aktiveras. Som redogjorts för ovan anser regeringen att detta är en god egenskap

 i systemet som innebär att pensionärer med relativt sett lägre pensioner delvis

 skyddas av en för systemet negativ utveckling.

Balansindex skall enligt förslaget fastställas och användas för varje år fram

till att det högst når samma värde som inkomstindex. För en sådan period skall

balansindexet första gången beräknas på så sätt att balanstalet multipliceras

med inkomstindexet för samma år. För därpå följande år beräknas balansindexet

(för år t) genom att balansindexet år t-1 multipliceras med kvoten mellan

inkomstindexet för år t och för år t-1 samt med balanstalet för år t. När

balansindexet når inkomstindexets nivå skall inte längre något balansindex

fastställas. Indexeringen återgår då till att ske med enbart inkomstindex.

I stället för att föreslå detta nya index, balansindex, som endast skall

fastställas om balanstalet faller under 1,00 och fram till dess att indexeringen

 helt återställts, hade balanstalet kunnat användas för att direkt minska

inkomstindexet. Bland annat eftersom inkomstbasbeloppet, som fr.o.m. år 2002

styr bl.a. intjänandetaket i försäkringen, alltid skall räknas om med ett av

balanstalet opåverkat inkomstindex har detta alternativ bedömts vara olämpligt.

Intjänandetaket bestämmer hur stor andel av inkomstsumman som är försäkrad.

Denna andel bör inte påverkas av en eventuell finansiell obalans i systemet, se

prop. 1997/98:151, s. 351. Det finns också skäl att tydligt redovisa effekten av

 balanseringen. Genom att ha två separata indexserier kan effekten av

balanseringen följas.

Balanseringen aktiveras om fördelningssystemets tillgängliga egenavkastning

tillräckligt länge och/eller tillräckligt mycket understigit den genomsnittliga

inkomstutvecklingen. När balanseringen aktiverats kommer förräntningen av

pensionsskulden att ske med systemets tillgängliga egenavkastning.

Följden av att balanstalet faller under 1,00 är att omräkningen av pensionerna

under minst ett år kommer att ske i lägre takt än om balanseringen inte

aktiverats. Om pensionssystemets tillgängliga egenavkastning i procent året

efter det att balanseringen aktiverats är lika med snittinkomstutvecklingen

kommer "år 2" balansindexet att förändras lika mycket som inkomstindexet.

Balanseringen påverkar då inte indexeringen detta år, trots att omräkningen av

pensionsskulden sker med balansindex. Om den tillgängliga egenavkastningen i

procent året efter det att balanseringen aktiverats är lägre än balanseringen

"år 2" kommer omräkningen av pensionsskulden med balansindex att medföra ett

ytterligare avsteg från indexering med inkomstindex. Skillnaden mellan

inkomstindex och balansindex kommer att öka. Om den tillgängliga

egenavkastningen, året efter det att balanseringen aktiverats, i procent blir

större än förändringen i inkomstindex kommer "år 2" omräkningen av

pensionsskulden med balansindex att innebära en högre förräntning av

pensionsskulden än vad som skulle ha varit fallet om skulden förräntats enbart

med inkomstindex. Skillnaden mellan inkomstindex och balansindex minskar. Sådan

högre förräntning pågår till det att balansindexet når samma nivå som

inkomstindexet, varvid indexeringen övergår till att åter ske med enbart

förändringen i inkomstindexet.

I diagram 6.1 och 6.2 nedan beskrivs hur balanseringen först minskar

förräntningen av pensionsskulden (inklusive den pensionsskuld som avser

pensioner som börjat utbetalas) och, i exemplet, efter lång tid återställer

indexeringen. Diagrammen är hämtade ur RFV:s rapport och avser ett scenario som

innebär stora påfrestningar på pensionssystemet genom att utvecklingen av antal

personer i förvärvsaktiv ålder inledningsvis är svag eller negativ och genom att

 tillväxten är låg, 0,5 % i snittinkomst, samt genom att buffertfondavkastningen

 också är låg, 0,5 %. Även utvecklingen av medellivslängden i scenariot kan

betraktas som hög, ca 30 dagar per år, den följer dock SCB:s huvudalternativ för

 medellivslängdsutvecklingen. I och med att nativiteten i scenariot antas öka

från 1,5 barn per kvinna till 2,0 ökar med lång tids eftersläpning antalet

personer i förvärvsaktiv ålder. Indexeringen återställs då. Vid en

buffertfondavkastning om 2,2 % eller mer aktiveras aldrig den automatiska

balanseringen i detta scenario (se bilaga 2, tabell 1).

Diagram 6.1 Exempel på inkomst- och balansindexets utveckling i ett av

 de 21 sämsta scenarierna med balanseringen aktiverad

Källa: RFV Analyserar 2000:1, , Scenario nr 22 i bilaga 2, dvs.

befolkningsscenario B, "Hög nativitet", tillväxt 0,5 %, arbetskraftsdeltagande

Medel, buffertfondavkastning 0,5 %

Diagram 6.2 Exempel på årlig real förräntning av pensionsskulden i ett av

 de 21 sämsta scenarierna med balanseringen aktiverad

Källa: RFV Analyserar 2000:1, Scenario nr 22 i bilaga 2, dvs.

befolkningsscenario B, "Hög nativitet", tillväxt 0,5 %, arbetskraftsdeltagande

Medel, buffertfondavkastning 0,5 %.

Bristande träffsäkerhet i återställandet av pensionskapitalet

De som intjänat pensionsrätt under tiden från det att balanseringen påbörjades

till det att den avslutades kan tjäna på att indexeringen först minskat och

därefter ökat. Personer som haft ett större "pensionskapital" när minskningen av

 indexeringen inleddes än när den återställts, till följd av att de under tiden

lyft pension, kommer att förlora på balanseringen även om indexeringen helt

återställs.

Förhållandet illustreras delvis av diagram 1 och 2 ovan. De som i diagrammen får

 del av den högre indexeringen är endast delvis samma personer som fått ta del

av den lägre indexeringen. I detta avseende påminner balanseringen om vad som

kan ske i ett premiereservsystem utformat som ett fondförsäkringssystem. Om

värdet på tillgångarna i ett sådant system minskar, minskar pensionerna och

värdet av det sparade kapitalet. Samtidigt får spararna fler fondandelar för

samma avgift. Om värdet på tillgångarna sedan återställs kommer de som befunnit

sig i sparskedet att ha tjänat på den tillfälliga nedgången. De som uppbär

pension och som fått denna minskad genom balanseringen kan få sin pension

"återställd", men det de förlorat under tiden de uppburit en lägre pension

kompenseras de inte för.

I balanseringspromemorian nämndes att det är teoretiskt möjligt att, utöver vad

som blir följden med förslaget till automatisk balansering, ytterligare

förbättra fördelningssystemets förmåga att ge pensionsförmåner som följer

inkomstutvecklingen för de förvärvsaktiva. Det skulle kunna ske genom att för

varje försäkrad registrera effekten av varje avsteg från inkomstindex. Med en

sådan registrering skulle ett överskott som uppkommer efter en period av

negativa avsteg från inkomstindexeringen kunna fördelas mer rättvist. Överskott

skulle kunna tillgodoräknas de försäkrade så att det inriktas mot att endast

återge vad de förlorat i förhållande till en förräntning som inte gjort avsteg

från inkomstindex. Det nämndes också att ett sådant system sannolikt förutsätter

 att återläggning av, i förhållande till inkomstutvecklingen, förlorat

pensionskapital sker individuellt och att ett sådant system riskerar att bli

komplicerat. Promemorian ansåg att en sådan tillkommande komplexitet inte var

försvarbar. Riksförsäkringsverket delar i sitt remissyttrande promemorians

värdering i detta avseende.

Regeringen finner inte anledning att göra någon annan bedömning än vad som

gjordes i balanseringspromemorian. Endast i det fall den påtalade bristen i

systemets förmåga att maximera pensionernas följsamhet visavi den genomsnittliga

 inkomstutvecklingen visar sig tekniskt möjlig att undanröja utan att

nackdelarna härmed är större än fördelarna anser regeringen att det kan finnas

anledning att överväga en sådan förändring. Det är härvidlag fråga om en

avvägning mellan tyngande juridisk och administrativ komplexitet och en egenskap

 i systemet som endast potentiellt kommer att ha någon större betydelse för de

försäkrade.

6.1 Beräkning av ATP och s.k. inkomstrelaterad folkpension

Riksförsäkringsverket påtalar i sitt remissvar att sådan ATP och folkpension som

 inte har börjat utbetalas inte påverkas av en eventuell underskottssituation

som leder till att balanseringen utlöses. Detta beror på att sådan

pensionsfordran vare sig inkomst- eller följsamhetsindexeras. Genom att inte

minska pensionsskulden som avser sådan ATP och folkpension som inte börjat

utbetalas skulle eventuell balansering före 2018 alltid ske på en för liten

skuld. Balanseringen skulle riskera att behöva göras under fler år än vad som

skulle ske om den fördelades på hela pensionsåtagandet i fördelningssystemet,

dvs. över hela försäkringskollektivet i lika procentandelar. Vidare skulle det

leda till en ogynnsam fördelning mellan olika årskullar av den minskning av

indexeringen som balanseringen syftar till. En utveckling där balanseringen

utlöses och leder till en minskning av indexeringen och därefter till att

indexeringen återställs skulle leda till att de som fått ATP-pensioner beviljade

 efter minskningen av indexeringen senare skulle få del av en ökad indexering.

En sådan ordning som ensidigt och godtyckligt gynnar vissa åldersgrupper på

bekostnad av andra är uppenbarligen orimlig. För att undvika dessa problem

föreslår regeringen att, i de fall det finns ett balansindex fastställt för det

år en pensionsberättigad fyller 65 år, tilläggspension och s.k. inkomstrelaterad

 folkpension skall multipliceras med det årets balanstal eller med produkten av

alla fastställda balanstal under den period som ett balansindex varit

fastställt. Denna produkt kan endast understiga 1,00. Om det fastställda

balanstalet ett visst år (eller produkterna av dessa) under en

balanseringsperiod, är 0,99 så skall den tilläggspension, inkl. folkpension som

beräknas (för det aktuella året) multipliceras med 0,99, dvs. minskas med 1 %.

Den föreslagna beräkningen skall göras fr.o.m. den månad på året som den

pensionsberättigade fyller 65 år. Genom förfarandet behandlas ATP avseende

förvärvsaktiva likformigt i förhållande till det pensionsåtagande som avser

reformerad pension till förvärvsaktiva och ATP-beräknad pension till

pensionerade. Om balanseringen efter att ha minskat indexeringen därefter medför

 att indexeringen ökar i förhållande till inkomstindex sker en sådan ökning av

pensionernas värde även för "nyligen beviljad" tilläggspension från en korrekt,

minskad, nivå.

Effekten av den föreslagna regeln beror naturligtvis på om och när balanseringen

 aktiveras och hur stor minskning av indexeringen balanseringen åstadkommer.

Vidare beror effekten av vilken årskull pensionären tillhör. Endast om

balanseringen aktiveras före år 2018 har den här föreslagna minskningsregeln

någon betydelse. I RFV:s rapport aktiveras balanseringen före år 2018 i 21 av de

 72 beräknade scenarierna. Förslagets effekt på tilläggspensionen i de 21

scenarier balanseringen aktiveras framgår av tabell 6.1 nedan. Här kan anmärkas

att det inte endast är de angivna årskullarna som påverkas av en eventuell

balansering.

Tabell 6.1 Produkten av samtliga balanstal i en balanseringsserie i de 21

 sämsta av 72 scenarier balanseringen aktiveras före år 2019

År

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Årskull

1942

1943

1944

1945

1946

1947

1948

1949

1950

1951

1952

1953

Andel ATP

60 %

55 %

50 %

45 %

40 %

35 %

30 %

25 %

20 %

15 %

10 %

5 %

Bef.*

Nr.*

A

4

0.99

0.98

0.98

0.97

A

7

0.99

0.98

0.97

0.97

0.97

0.97

0.96

0.95

0.95

0.94

0.94

A

8

0.99

0.98

0.98

0.98

0.98

0.97

0.97

0.97

0.97

A

16

0.99

0.99

0.99

0.99

0.98

0.97

0.97

0.97

B

22

0.99

0.98

0.98

0.97

B

25

0.99

0.98

0.97

0.97

0.97

0.97

0.96

0.95

0.95

0.94

0.94

B

26

0.99

0.98

0.98

0.98

0.98

0.97

0.97

0.97

0.97

B

34

0.99

0.99

0.99

0.98

0.97

0.97

0.97

C

40

0.99

0.98

0.98

0.97

C

43

0.99

0.98

0.97

0.97

0.97

0.97

0.96

0.95

0.94

0.94

0.94

C

44

0.99

0.98

0.98

0.98

0.98

0.97

0.97

0.97

0.97

C

52

0.99

0.99

0.98

0.97

0.97

0.97

D

55

0.99

D

58

0.99

0.98

0.98

0.97

0.96

0.95

0.95

0.95

D

59

0.99

0.98

0.98

0.98

0.97

D

61

0.98

0.97

0.96

0.96

0.95

0.94

0.94

0.93

0.93

0.92

0.92

0.91

D

62

0.99

0.98

0.98

0.97

0.97

0.96

0.96

0.95

0.95

0.94

0.94

0.94

D

63

0.99

0.99

0.98

0.98

0.98

0.97

0.97

0.97

0.97

D

67

0.99

0.98

0.98

0.98

D

70

0.99

0.99

0.98

0.98

0.97

0.97

0.96

0.95

0.95

0.95

0.94

D

71

0.99

0.99

0.99

0.98

0.98

0.97

0.97

0.97

* Bokstaven anger vilket befolkningsscenario som avses, scenarionumret anger

vilket vilka antaganden som gjorts i övriga avseenden, dvs. tillväxt,

arbetsmarknadsdeltagande och avkastning på buffertfonden. RFV:s beräkningar

redovisas delvis i avsnitt 10 samt i bilaga 2.

Det är viktigt att observera att tabellen endast innehåller de för systemet

sämsta utvecklingsförloppen av de 72 scenarier som RFV beräknat. Dessa sämsta

scenarier kan inte heller bedömas vara lika sannolika som scenarierna som

representerar en mer balanserad utveckling. I 51 av de 72 scenarierna är

balanstalet över 1,00 varje år fram t.o.m. 2018. De scenarier i vilka

balanseringen aktiveras före år 2018 utgörs huvudsakligen av scenarier med låg

tillväxt, lågt arbetskraftsdeltagande och låg fondavkastning. Av de 21 scenarier

 där balanseringen aktiveras före år 2019 utgörs 9 av det befolkningsscenario

där det antagits en extra hög ökning av medellivslängden. I kombination med låg

tillväxt under utfasningen av ATP och låg fondavkastning medför en extra hög

ökning av medellivslängden en belastning som innebär att balanseringen aktiveras

 i förhållandevis många scenarier. Den isolerade effekten på pensionen av att

balanseringen aktiveras av denna anledning är dock förhållandevis liten.

Scenariernas exakta utformning framgår av tabellen i bilaga 2.

Effekten på hela pensionen det år produkten av balanstalen understiger 1,00

beskrivs, oavsett årskull, i stort sett av den produkt som visas i tabellen. En

produkt av balanstal, i en balanseringsserie, om 0,97 innebär således att

balanseringen minskat indexeringen av pensionsbehållningar och pensioner med ca

3 %. Effekten på hela pensionen av den i detta avsnitt föreslagna regeln för

likformig behandling av all skuld i systemet utgörs av produkten av balanstalen

i tabell 6.1 multiplicerad med respektive årskulls andel tilläggspension.

7 Överskott i fördelningssystemet

Regeringens förslag: Visar sig den ekonomiska ställningen i fördelningssystemet

bli så stark att det med försiktiga beräkningsantaganden är omotiverat att

behålla ytterligare överskott i systemet skall ett sådant överskott fördelas på

de försäkrade. Vid sådana utdelningsbara överskott skall ett tillägg till

indexeringen göras som motsvarar det utdelningsbara överskottet.

Regeringens bedömning: Möjligheterna att i lag reglera eventuella överskott i

fördelningssystemet bör utredas.

Balanseringspromemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket (RFV) anser att det torde vara svårt

att fastställa en lämplig nivå för när överskott kan delas ut. Sätts nivån för

lågt finns risken att balanseringen senare kommer att aktiveras på grund av att

överskott delats ut. Sätts nivån för högt kommer överskott kanske aldrig att

delas ut. RFV förordar därför att överskott i pensionssystemet inte automatiskt

skall delas ut till de försäkrade. Om en situation med stora överskott skulle

uppstå anser RFV att frågan bör hanteras inom det politiska systemet. Även

Riksrevisionsverket och Konjunkturinstitutet delar uppfattningen att

överskottssituationen inte bör hanteras genom automatiskt verkande regler.

Allmänna pensionsfonden Första, Andra och Tredje fondstyrelserna anser att den

"aviserade gasen" är en viktig funktion i balansmekanismen. Styrelserna menar

att den skulle understryka det som varit en av utgångspunkterna i reformen,

nämligen att skapa ett autonomt försäkringssystem fristående från statsbudgeten.

 Styrelserna menar att balansmekanismen genom en gas blir symmetrisk och att

denna symmetri inte är en oväsentlig faktor när de nya fonderna skall lägga fast

 sin tillgångsallokering. För det fall balanseringen endast kan minska och

därefter återställa pensionerna menar styrelserna att det finns en risk för att

kapitalförvaltningen får ett alltför kortsiktigt perspektiv, med alltför lågt

risktagande i förhållande till den långsiktighet som måste vara utgångspunkten

för ett pensionssystem. Mot denna bakgrund framförs att förslag om "gasens"

konstruktion bör läggas inom en snar framtid även om tidpunkten för när gasen

kan tänkas användas med stor sannolikhet ligger relativt långt fram i tiden.

Följande organisationer anser i likhet med fondstyrelserna att ett förslag om

hur överskott skall fördelas på de försäkrade skall ingå i förslaget om

automatisk balansering, eller kritiserar på andra grunder avsaknaden av ett

sådant förslag: Värmlands läns allmänna Försäkringskassa, Skåne läns allmänna

försäkringskassa Sveriges Pensionärsförbund, Sveriges Pensionärers Riksförbund

(SPRF) Svenska Arbetsgivareföreningen/Sveriges Industriförbund, Svenska

Aktuarieföreningen, Sveriges Försäkringsförbund, TCO, LO, Pensionärernas

Riksorganisation (PRO).

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det finns ekonomiska och

demografiska förlopp där ålderspensionssystemets ekonomiska styrka växer

systematiskt. Det sker t.ex. om den förvärvsarbetande befolkningen växer. En

sådan utveckling kommer normalt att medföra en tendens till överskott i systemet

 eftersom avgiftsunderlaget då sannolikt växer snabbare än genomsnittsinkomsten.

 Balanstalet kommer i så fall att växa. I balanseringspromemorian visades att

med SCB:s befolkningsprognos från 1994 skulle systemets ställning stärkas fram

till år 2050 i tre av sex olika kombinationer av tillväxt och

avkastningsantaganden och i resterande tre skulle systemets ställning i stort

vara oförändrad. En orsak till den positiva utvecklingen med 1994 års

befolkningsprognos är att den förvärvsaktiva befolkningen i den prognosen växer

något. Det medför att avgiftsinkomsterna växer något snabbare än inkomstindex

och därmed snabbare än indexeringen av pensionsskulden.

En annan möjlighet till överskott i systemet är om buffertfondens avkastning

väsentligt överstiger tillväxten i avgiftsunderlaget. Då kan systemet även

stärkas om den underliggande befolkningsutvecklingen är negativ. I de

beräkningar som redovisades i promemorian med SCB:s befolkningsprognos från 1997

 stärks systemet, trots att avgiftsunderlaget växer långsammare än

snittinkomsten, i det fall avkastningsantagandet satts till 5 %.

Även RFV:s rapport visar att pensionssystemet mycket väl kan utvecklas så att

det får en stark ekonomisk ställning och att det även kan bli överkonsoliderat i

 bemärkelsen att systemets tillgångar överstiger dess skulder med mer än vad som

 kan betraktas som en rimlig säkerhetsmarginal till en nivå där den automatiska

balanseringen aktiveras. I och med att samtliga befolkningsscenarier i RFV:s

rapport fram till år 2050 innebär påfrestningar för systemet växer

konsolideringsgraden (tillgångar dividerat med skulder) i beräkningarna

huvudsakligen i de scenarier där buffertfondavkastningen är hög i förhållande

till tillväxten. Med 5 % i real buffertfondavkastning och en tillväxt om 2 %

blir systemet med tiden mycket starkt, eventuellt också överkonsoliderat, i de

flesta av RFV:s ekonomiska och demografiska scenarier. Samma förhållande gäller

i scenariot med 3,25 % real buffertfondavkastning och 0,5 % tillväxt. Med en

positiv utveckling av antalet förvärvsaktiva personer kommer systemet normalt

att stärkas oavsett avkastningens nivå. Hur systemets ekonomiska styrka

utvecklas i de olika scenarierna framgår av bilaga 2 i kolumnen "Balanstal".

Buffertfondens utveckling framgår av kolumnen "Fondstyrka" i samma tabell. Det

bör här beaktas att fondstyrkan är ett likviditetsmått som inte direkt kan

användas för att bedöma systemets ekonomiska ställning.

Vissa remissinstanser förefaller ha uppfattat förslaget i

balanseringspromemorian som att balanseringen enbart innebär att indexeringen

kan minskas. Förslaget till automatisk balansering innebär dock att indexeringen

 kan minskas och ökas i förhållande till inkomstindex. En högre indexering än

vad som skulle bli fallet med inkomstindex kan, enligt förslaget, däremot endast

 ske efter en minskning av indexeringen. Vidare kan den högre indexering som kan

 bli fallet när balanseringen aktiverats aldrig medföra att balansindexet, dvs.

den ackumulerade förräntningen i procent med balanseringen aktiverad, överstiger

 inkomstindexets procentuella utveckling. I och med att indexeringen inte kan

ökas utan att först ha minskats finns en asymmetri i lagförslaget. Lagförslaget

tillåter överskott att ackumuleras utan en övre gräns, medan underskott endast

tillåts ackumuleras till dess skulderna är i nivå med tillgångarna. Denna

asymmetri är medveten och syftar till att öka sannolikheten för att

pensionssystemet över tiden skall klara att indexera pensionsskulden med

snittinkomsternas utveckling. För att åstadkomma detta behöver systemet spara

överskottet vid utvecklingsförlopp som stärker systemet.

En majoritet av remissinstanserna kritiserar att det i balanseringspromemorian

inte föreslogs att överskottssituationen regleras i lag. Även finansutskottet

har i sitt betänkande (bet. 1999/2000:FiU19) respektive

socialförsäkringsutskottet i sitt yttrande (SfU4y) över prop. 1999/2000:46

AP-fonden i det reformerade pensionssystemet framfört att regeringen, om

möjligt, i den aviserade propositionen med förslag till automatisk balansering

även redovisar hur de försäkrade skall tillgodogöras eventuella framtida

överskott i pensionssystemet.

I första hand skall en växande ekonomisk styrka i fördelningssystemet behållas

inom systemet för att där utgöra en buffert mot en negativ ekonomisk utveckling.

 Det finns således redan utan kompletterande regler en naturlig och viktig

användning av överskott som förutsätter att överskott behålls inom systemet.

Ovanför en viss nivå på balanstalet kan systemet dock bedömas vara så starkt att

 risken för att balanseringen inom överskådlig framtid skall aktiveras kan anses

 vara försumbar. Det finns då skäl att använda överskottet på annat sätt än att

skapa ytterligare trygghet vad gäller systemets förmåga att upprätthålla

inkomstindexeringen. Ett sådant utdelningsbart överskott skall, om det

uppkommer, fördelas på de försäkrade. I ett autonomt ålderspensionssystem med

fast avgift, där alla underskottsrisker fördelas inom försäkringskollektivet, är

 det naturligt att också eventuella överskott skall fördelas inom samma

kollektiv.

Regeringen anser att det finns skäl att överväga huruvida det är möjligt att

reglera i lag hur eventuella överskott i systemet skall fördelas på de

försäkrade. Regeringen bedömer dock att det för närvarande inte finns

tillräcklig kunskap om vilken nivå balanstalet skall ha för att överskott skall

anses vara utdelningsbara, dvs. vilken konsolidering som skall krävas. Att

fastställa en sådan nivå är komplicerat, en mängd faktorer måste beaktas och

flera betydelsefulla avvägningar måste göras. Det finns också skäl som talar för

 att det eventuellt inte är lämpligt att via automatiskt verkande regler hantera

 överskottsmöjligheten. Det föreligger nämligen en betydande principiell

skillnad mellan att avgöra när indexeringen måste minskas och att bedöma när

utdelning av överskott kan eller bör ske.

En ytterligare orsak till den ovan beskrivna asymmetrin är att underskottsrisken

 i vissa avseenden är väsensskild från överskottsmöjligheten. Det går att

objektivt fastställa när och hur mycket systemet måste minska sin indexering för

 att - oavsett vad den framtida utvecklingen innebär för systemet - aldrig

riskera att buffertfonden varaktigt töms. För att helt undvika denna risk finns

ett absolut och förhållandevis enkelt identifierbart gränsvärde för när systemet

 måste övergå till att indexera med sin tillgängliga egenavkastning. Det är när

systemets skulder är lika stora som tillgångarna. Det är därmed både naturligt

och förhållandevis enkelt att utforma automatiskt verkande regler för att

hantera underskottsrisken.

För att besluta när positiva avsteg från snittindexeringen kan göras - utan

oönskade risker för att utdelningen av överskottet medför att systemet måste

göra avsteg från snittindexeringen i framtiden - krävs antaganden om vad

framtiden innebär för systemets finansiella utveckling. Till skillnad från

uppgiften att undvika risken för varaktiga underskott - oavsett vad den framtida

 utvecklingen blir - kan en bedömning av när utdelningsbara överskott föreligger

 kräva en prognos av framtida utvecklingsförlopp.

Att i lag reglera i vilka situationer utdelningsbara överskott skall anses

föreligga skulle därför eventuellt kräva allmänt hållna bestämmelser om att

utdelning av överskott på de försäkrade skall göras om utdelningsbara överskott

enligt "försäkringsmässiga beräkningar" anses föreligga. Alternativt skulle

beräkningsregler med antaganden om framtiden utformas. Det finns en ganska

betydande risk för att de antaganden som i så fall läggs in i reglerna kommer

att anses vara olämpliga i den framtid då de får betydelse.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser regeringen att det skall utredas om

det är lämpligt och möjligt att i lag reglera fördelningen av eventuellt

uppkomna utdelningsbara överskott i fördelningssystemet. Förslag i denna fråga

skall senast presenteras i samband med den analys som skall göras år 2004 för

att se om det är möjligt att överföra ytterligare medel till statsbudgeten från

AP-fonderna, se avsnitt 9.1 nedan om den finansiella infasningen. För det fall

att den fortsatta beredningen skulle visa att det inte är lämpligt att i lag

införa beräkningsregler för när utdelningsbara överskott kan anses föreligga bör

 i stället Riksförsäkringsverket ges i uppdrag att beräkna huruvida sådana

överskott uppkommit. I det fall Riksförsäkringsverkets beräkningar utvisar att

det föreligger utdelningsbara överskott skall myndigheten redovisa dessa

beräkningar för regeringen. Därefter kan förslag lämnas avseende hur ett tillägg

 till indexeringen skall göras som motsvarar det utdelningsbara överskottet.

8

Årlig redovisning

Regeringens förslag: Riksförsäkringsverket, Premiepensionsmyndigheten,

Första-Fjärde och Sjätte AP-fonderna skall gemensamt årligen redovisa det

allmänna inkomstgrundade pensionssystemets finansiella ställning och utveckling.

 Sådan redovisning skall göras fr.o.m. år 2002.

Regeringen skall utse den myndighet som skall ha huvudansvaret för den årliga

redovisningen.

Remissinstanserna: Frågan togs inte upp i balanseringspromemorian. Några

remissinstanser har dock påtalat behovet av tydlig information om hur

balanseringen fungerar och att en sådan är viktigt för tilltron till systemet.

Skälen för regeringens förslag: Det allmänna pensionssystemet är ett mycket

omfattande ekonomiskt åtagande, 18,5 % av i princip alla inkomster i samhället,

efter avdrag för allmän pensionsavgift, avsätts till detta system. För de flesta

 pensionärer kommer huvuddelen av deras pensionsinkomster från det allmänna

pensionssystemet. Systemets finansiella ställning och utveckling är därför av

stort intresse för flera olika grupper i samhället. Det är därmed angeläget att

ge en samlad och god bild av hur det totala allmänna ålderspensionssystemet

fungerar och löpande utvecklas. Det är vidare angeläget att

inkomstpensionssystemet redovisas så att det är möjligt att följa och förstå

orsakerna till förändringar i systemets tillgångar och skulder, bl.a. eftersom

deras utveckling kan komma att påverka tilläggs- och inkomstpensionens nivå.

Pensionsreformen medför kraftigt förbättrade möjligheter att redovisa

fördelningssystemets finansiella ställning och årliga utveckling. I och med

reformen kommer dessutom buffertfondernas verksamhet, den avkastning fonderna

erhåller, att direkt och på ett entydigt vis påverka systemets finansiella

ställning. Via den automatiska balanseringen har buffertfondernas avkastning

betydelse för hur pensionernas värde kommer att utvecklas. I ATP-systemet har

inte utvecklingen av AP-fonderna påverkat pensionsnivån och de har endast haft

en jämförelsevis oklar påverkan på avgiftsuttaget.

De förbättrade möjligheterna till att redovisa pensionssystemets utveckling

beror bl.a. på att inkomstpensionssystemet är ett s.k. avgiftsdefinierat system.

 I ett sådant system kan värdet av systemets skuld, givet vissa ytterligare

förutsättningar, enkelt beräknas. Hur detta föreslås ske har redogjorts för i

avsnitt 5.3. Vidare ingår i den automatiska balanseringen en ny metod för att

värdera avgiftsinkomster, se avsnitt 5.1. Det finns således förutsättningar att

skapa en form av balansräkning för inkomstpensionssystemet. I ATP-systemet har

varken pensionsskulden eller den tillgång som avgiftsanspråket utgör redovisats.

 Förutsättningar för en sådan redovisning har saknats.

Vidare innebär pensionsreformen att det allmänna inkomstrelaterade och

avgiftsfinansierade ålderspensionssystemet får två delar,

inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet. Uppdelningen i två delar

försvårar i viss mån förståelsen av systemet som helhet och förståelsen av vad

som avgör pensionens värde. Behovet av en sådan förståelse har samtidigt

förstärkts genom att det reformerade systemets båda delar är avgiftsdefinierade.

 I ett avgiftsdefinierat system är pensionsnivån följsam, föränderlig, i

förhållande till vissa demografiska och samhällsekonomiska förhållanden. I

ATP-systemet var det i princip avgiften som skulle variera medan pensionsnivån,

enligt regelsystemet, skulle vara opåverkad av demografiska och

samhällsekonomiska förhållanden. Vid ett par tillfällen har dock riksdagen

ansett det vara nödvändigt att göra avsteg från denna princip och låtit en

oförmånlig ekonomisk utveckling minska pensionsnivån snarare än att helt

upprätthålla denna genom t.ex. högre avgifter.

Genom att årligen ge en samlad redovisning kan Riksförsäkringsverkets,

Premiepensionsmyndighetens samt Första-Fjärde och Sjätte AP-fondernas roll i det

 allmänna pensionssystemet göras tydligare än om varje myndighet enbart

redovisar sitt ansvarsområde för sig. En sådan samlad redovisning innebär också

att väsentliga delar av innehållet i de individuella pensionsbesked som

tillställs de försäkrade årligen sammanställs och redovisas i en skrift.

Regeringen avser att återkomma med föreskrifter om den mer detaljerade

utformningen av den ekonomiska redovisningen. Väsentligt är dock att

redovisningen ger en god beskrivning av de faktorer som bestämt utvecklingen av

fördelningssystemets tillgångar och skulder, så att balanstalets utveckling kan

följas och förstås. Vidare är det angeläget att utforma redovisningen så att var

 och en av de faktorer som bestämmer pensionens storlek i såväl inkomst- som

premiepensionssystemet belyses. Redovisningen bör utformas så att den befrämjar

en sund institutionell konkurrens vad gäller förvaltningen av det allmänna

pensionssystemets två delar. Enligt regeringens bedömning bör centrala delar i

redovisningen vara:

 Årets avgiftsinkomster och pensionsutgifter samt utveckling under ett antal

år, totalt och fördelat på inkomst- respektive premiepensionssystemet.

Avgifternas olika härkomst från förvärvsinkomster,

socialförsäkringsersättningar, m.m. och pensionsgrundande belopp.

 Tillgångar i inkomstpensionssystemet: avgiftstillgången och AP-fonderna.

Redovisning av orsakerna bakom utvecklingen av avgiftsförmögenheten, dvs.

utvecklingen av avgiftsunderlaget, förvärvsmönstrens och de demografiska

förändringsmönstrens utveckling. Buffertfondernas värdeutveckling.

Förändringarnas betydelse för systemets ekonomiska ställning skall framgå.

 Tillgångar i premiepensionssystemet: samlade tillgångar och avkastning.

Tillgångarnas fördelning på olika tillgångsslag, bedömda risknivåer, m.m.

 Skulderna i inkomstpensionssystemet: utveckling och utvecklingens orsaker.

Även pensionsskuldens fördelning på olika åldrar, skuldens varaktighet m.m. kan

eventuellt vara av intresse att redovisa.

 Skulderna i premiepensionssystemet: motsvarande redovisning av

premiepensionssystemets skulder som i inkomstpensionssystemet.

 Förvaltningskostnader för systemets olika delar, kostnadernas betydelse för

pensionens storlek.

Regeringen skall utse den myndighet som skall ha huvudansvaret för att

framställa den årliga redovisningen för det allmänna inkomstgrundade

ålderspensionssystemet. Närmare bestämmelser för denna redovisning kommer att

föreskrivas av regeringen.

9 Frågor i balanseringspromemorian som behandlats i prop. 1999/2000:46

I balanseringspromemorian analyserades hur pensionssystemets ekonomiska

ställning skulle utvecklas i ett par scenarier där en överföring av medel från

AP-fonderna till statsbudgeten ingick som en förutsättning. Själva

överföringsbeloppet föreslogs dock inte i balanseringspromemorian utan i den

promemoria som behandlade AP-fondernas nya struktur och regler i det reformerade

 pensionssystemet, Ds 1999:38. Förslagen i Ds 1999:38 ingick i prop 1999/2000:46

 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet och antogs av riksdagen den 12

april 2000 (bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181).

I och med att de redovisade beräkningarna i balanseringspromemorian utgick ifrån

 det i Ds 1999:38 föreslagna överföringsbeloppet var det naturligt att flera

remissinstanser även i sina yttranden över förslaget till automatisk balansering

 tog upp förlaget till överföringsbelopp. Regeringen anser därför att det finns

anledning att i denna proposition i sammandrag redovisa såväl skälen för

överföringen som remissinstansernas synpunkter på överföringsbeloppet, se

avsnitt 9.1 nedan.

I balanseringspromemorian ingick ett avsnitt om risken för fondtömning. I

promemorian redovisades vissa förslag till hur risken för fondtömning kunde

minskas eller på annat sätt hanteras. Ett av dessa förslag var att buffertfonden

 skulle ges en rätt att låna för att täcka de tillfälliga underskott som trots

den automatiska balanseringen kan uppstå. I prop. 2000/1999:46 föreslogs att

Första-Fjärde AP-fonderna skulle ges en sådan lånerätt. Riksdagen antog

regeringens förslag. I och med att risken för fondtömning redan har hanterats på

 så sätt att Första-Fjärde AP-fonderna givits en lånerätt finns det nu inte

något behov av att beakta denna risk i föreliggande förslag. I och med att

risken för fondtömning berörts av flera remissinstanser i deras yttrande över

balanseringspromemorian redogörs dock i avsnitt 9.2 för deras uppfattning.

9.1 Den finansiella infasningen

Bakgrund

Pensionsreformen medför en finansiell förstärkning av pensionssystemet som

inledningsvis motsvaras av en försvagning av statsbudgeten. För att kompensera

statsbudgeten för en del av denna försvagning har en utgångspunkt för reformen

varit att det skall ske en överföring av medel från AP-fonderna till staten, där

 medlen används för att minska statsskulden. Därmed minskar statens utgifter för

 statsskuldräntor.

I den automatiska balanseringen ingår buffertfonden som en tillgångspost.

Buffertfondens storlek har därmed betydelse för hur stora påfrestningar

inkomstpensionssystemet klarar innan avsteg från inkomstindexeringen måste

göras. Överföringen av medel från AP-fonderna till statsbudgeten påverkar hur

stor risken är för att balanseringen skall aktiveras. Därmed har frågan om

överföringen av medel från AP-fonderna till statsbudgeten haft en koppling till

den automatiska balanseringen. Olika överföringsbelopp har därför analyserats

bl.a. med utgångspunkt från vilket förhållande mellan systemets tillgångar och

skulder som erhålls vid olika ekonomiska och demografiska scenarier.

I Ds 1998:7 AP-fonden och det reformerade ålderspensionssystemet, som

remitterades i februari 1998, gjordes bedömningen att den totala överföringen

borde uppgå till 300-350 miljarder kronor. Överföringens ekonomiska effekter för

 statsbudgeten beräknades med utgångspunkt från att ett engångsbelopp skulle

överföras den 1 januari 1999. Regeringen föreslog emellertid i prop. 1997/98:151

 att det under år 1999 och år 2000 skulle överföras 45 miljarder kr vartdera

året från Första-Tredje AP-fonderna till statsbudgeten och att den slutliga

storleken på den finansiella infasningen skulle avvakta en fördjupad analys av

fondutvecklingen (se s. 605 ff.). Bakgrunden till förslaget var att effekterna

av SCB:s befolkningsprognos från år 1997 och den initiala fondstorlekens

betydelse för ålderspensionssystemets ekonomiska ställning ansågs behöva

studeras närmare. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag i prop.

 1997/98:151 (bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315).

Kalkyler som RFV utfört, baserade på 1997 års befolkningsprognos, har visat att

det med en överföring om totalt motsvarande 300-350 miljarder kr skulle

föreligga en betydande risk för att AP-fondena på sikt skulle tömmas. Därför

beslutade regeringen i samråd med partierna bakom pensionsöverenskommelsen att

föreslå ett mindre överföringsbelopp. Enligt regeringens förslag som antogs av

riksdagen den 12 april 2000 (prop. 2000/1999:46 bet. 1999/2000:FiU19, rskr.

1999/2000:181) skall - utöver de tidigare beslutade överföringarna om 45

miljarder kr år 1999 och 45 miljarder kr år 2000 - ett belopp om 155 miljarder

kr överföras den 1 januari 2001 från AP-fonderna till statsbudgeten. De

nominella överföringar som beslutats uppgår således till 245 miljarder kronor.

Även genom att avgiften år 1999 till systemet inte uppgick till 16 % skedde en

indirekt överföring från AP-fonderna till statsbudgeten. Denna uteblivna

avgiftsinkomst har beräknats till 30 miljarder kr. Det ger en överföring om

nominellt totalt 275 miljarder kr (245 + 30). Med utgångspunkt från vissa

antaganden om avkastning m.m. beräknades dessa olika nominella belopp motsvara

en engångsöverföring om totalt 258 miljarder kr per den 1 januari 1999.

Uppdaterade beräkningar kan nu utgå ifrån faktiskt erhållen avkastning i fonden

m.m., i stället för den som antagits i tidigare beräkningar. De uppdaterade

beräkningarna uppskattar att överföringsbeloppen motsvarar för AP-fondernas

behållning en engångsöverföring om 254 miljarder kr den 1 januari 1999. I och

med att det sista överföringsbeloppet om 155 miljarder överfördes till

statsbudgeten den 1 januari 2001 kan en slutlig beräkning av vilken påverkan de

haft för AP-fondernas behållning göras.

Den beslutade överföringen innebär att statsbudgeten kompenseras med ett mindre

belopp än vad som ursprungligen var avsett. Med ett antagande om en nominell

ränta om 6 % kompenseras statsbudgeten med ca 15 miljarder kr per år medan

reformen inledningsvis beräknats medföra en försvagning av statsbudgeten med ca

50 miljarder kr. Mot denna bakgrund föreslog regeringen efter samråd med övriga

partier bakom pensionsreformen i prop. 1999/2000:46 att en ny analys av huruvida

 ytterligare medel kan överföras till statsbudgeten bör göras år 2004. Om

pensionssystemets ställning medger en ytterligare överföring av medel till

statsbudgeten, utan att den automatiska balanseringen beräknas aktiveras före år

 2050, skall en sista sådan överföring ske den 1 januari 2005. Denna prövning

skall göras med utgångspunkt från huvudscenariot i SCB:s vid prövningstillfället

 senaste befolkningsprognos och med antagande om 2 % tillväxt i

pensionsgrundande inkomst per person och 3,25 % realavkastning på buffertfondens

 medel. Den totala slutliga överföringen skall dock maximalt utgöras av ett

belopp som för AP-fondernas behållning motsvarar en engångsöverföring den 1

januari 1999 om 350 miljarder kr.

Remissinstanserna

Riksförsäkringsverket (RFV) förordar att inga ytterligare medel förs över från

AP-fonderna till statsbudgeten år 2001. Verket grundar sitt ställningstagande på

 att systemets finansiella ställning både har försvagats under senare tid samt

att det finns stora osäkerheter i kalkylerna. Vidare anför verket att den

justering av beräkningstekniken som verket anser nödvändig kommer att påverka

systemets ställning negativt (se avsnitt 5.1 om normen i beräkningen av

avgiftstillgången). RFV anser att en tredje och slutlig överföring skall

beräknas och göras i samband med den föreslagna översynen av systemets

finansiella ställning år 2004.

Allmänna pensionsfonden 1-3 fondstyrelserna konstaterar att AP-fondernas styrka

som finansiell buffert och därmed sannolikheten för att balanseringen skall

aktiveras påverkas av fondens initiala storlek. Överföringsbeloppet påverkar

systemet på samma sätt som negativ avkastning i fonderna. Fondstyrelserna visar

genom analyser i sitt remissvar att avkastningen på fondernas kapital i stor

utsträckning påverkar om balanseringen aktiveras. Analysen visar att om den

föreslagna överföringen om 155 miljarder kr minskas med 50 miljarder kr så

minskas sannolikheten för att balanseringen skall aktiveras med hälften. På

motsvarande vis skulle en större överföring öka sannolikheten för att

balanseringen skall aktiveras. Fondstyrelserna konstaterar vidare att om den

överföring om 300-350 miljarder kr som tidigare diskuterats genomförs skulle

fondens förväntade reala avkastning om 4 % inte räcka till för att förhindra att

 balanseringen aktiveras.

Fondstyrelsernas slutsats är att den föreslagna överföringen om 155 miljarder år

 2001 bör reduceras. Mot denna bakgrund anser fondstyrelserna att det är rimligt

 med en kontrollpunkt år 2004, vilket skulle ge möjlighet att samla på sig

erfarenhet om det nya systemet och den nya fondförvaltningen. Samtidigt anförs

att kontrollstationen år 2004 är ett avsteg från systemets autonomi och att det

därför är viktigt att det görs tydligt att inte ytterligare kontrollstationer

följer.

Sveriges Pensionärers Riksförbund avstyrker den föreslagna överföringen om 155

miljarder kr.

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) anser det inte vara självklart att en

överföring till statsbudgeten skall göras bara för att kostnaden för

förtidspensionerna flyttas till statsbudgeten. Organisationen anser att det

finns ett egenvärde i att pensionssystemet uppvisar stabilitet gentemot

medborgarna och att det bästa sättet att åstadkomma detta är genom att se till

att balanseringen inte aktiveras. TCO konstaterar att ju större buffertfonden är

 desto mindre är risken för att balanseringen aktiveras.

I propositionen 1999/2000:46 redogjordes för de överväganden som låg till grund

för regeringens förslag avseende överföringsbeloppet (s. 60-64). Regeringen

anser att den kompletterande analys som därefter gjorts i rapporten RFV

Analyserar 2000:1, bekräftar att den avvägning som gjordes i propositionen är

rimlig vad avser riskerna för kompensationsnivån i pensionssystemet.

9.2 Risken för fondtömning

Bakgrund

Den automatiska balanseringen innebär att pensionssystemet blir finansiellt helt

 stabilt i bemärkelsen att systemets skulder aldrig annat än marginellt kan

överstiga systemets tillgångar. Det innebär i sin tur att systemet under en

period när balanseringen är aktiverad "styr" buffertfonden mot nivån 0 kr. Detta

 förhindrar inte att buffertfonden tillfälligt går under denna nivå. Fonden

kommer dock, med ett undantag, alltid med tiden att nå sin valda

likviditetsnivå. Undantaget utgörs av det fall systemet utsätts för en evig

påfrestning. Endast då kan fonden permanent vara under den målsatta nivån. Inte

ens i ett sådant extremt förlopp kan dock underskotten växa okontrollerat. I

promemorian Ds 1999:43 föreslogs tre olika alternativ för hur risken för

fondtömning kunde hanteras. Ett förslag innebar att en likviditetsmarginal

skulle införas i beräkningen av balanstalet. Det skulle innebära att ett belopp

motsvarande likviditetsmarginalen drogs av från tillgångssidan i beräkningen av

balanstalet. Ett annat förslag var att balanseringen skulle ske med särskilt

beaktande av likviditetssituationen, det tredje innebar att buffertfonden skulle

 ges en lånerätt.

Remissinstanserna

Riksförsäkringsverket anser att balanseringen skall förses med en

likviditetsmarginal. Verket menar att en lånerätt för AP-fonderna skulle

förutsätta en statlig garanti för pensionssystemet, vilket enligt verkets mening

 skulle innebära ett avsteg från grundtanken med ett autonomt pensionssystem.

Riksgäldskontoret förordar att buffertfonden skall tas bort ur beräkningen av

balanstalet när fonden understiger en viss nivå dvs. att balanseringen skall ske

 med särskilt beaktande av likviditetssituationen. Kontoret menar vidare att

AP-fonderna skall ha rätt att låna för att överbrygga underskott.

Riksrevisionsverket efterlyser en djupare analys av vilka långivare

buffertfonderna skall använda sig av. Allmänna pensionsfonden Första-Tredje

fondstyrelserna menar att principen om ett autonomt system bryts om fonden ges

möjlighet att låna för att finansiera utgående pensioner. Fondstyrelserna anser

att balanseringen bör utformas med regler som särskilt beaktar buffertfondernas

likviditet.

Skälen för att välja att hantera risken för en fondtömning genom att ge

AP-fonderna en lånerätt har redogjorts för i proposition 1999/2000:46 s.

106-108.

10 Pensionssystemets finansiella utveckling

och balanseringens eventuella effekt för pensionsnivåerna

Balanseringen aktiveras endast vid en utveckling som har lett till att systemets

 skulder kommit att överstiga systemets tillgångar. För att bedöma om

balanseringen kommer att ha någon påverkan på inkomst- och tilläggspensionens

nivå krävs därmed antaganden om framtida utvecklingsförlopp vad avser de många

faktorer som påverkar utvecklingen av förhållandet mellan systemets tillgångar

och skulder. Om balanseringen aktiveras går det inte heller utan samma

omfattande uppsättning antaganden att ange hur stor effekt på pensionen

balanseringen har. Effekten kan vara allt från helt marginell till att vid en

långvarigt negativ utveckling medföra en betydande minskning av pensionen.

De faktorer som bestämmer utvecklingen av pensionssystemets finansiella

ställning utgörs bl.a. av barnafödandet, ut- och invandring, inkomst och

förvärvsmönster, inkl. arbetskraftsdeltagande, produktivitetsutveckling,

dödlighet och kapitalavkastning. Utvecklingen av dessa faktorer kan inte

förutsägas för någon längre period och sannolikheten för olika kombinationer av

utveckling kan för närvarande inte beräknas. Det är inte heller sannolikt att en

 sådan beräkning kommer att kunna göras i framtiden. Det går därmed inte att med

 någon statistisk metod ange hur stor risken är för att balanseringen skall

aktiveras och med vilken styrka. Förhållandet är likartat när det gäller att

precisera sannolikheten för att utdelningsbara överskott skall uppstå - dock

finns för närvarande inte ens en metod för att fastställa när sådana överskott

kan anses föreligga. Problemen med att över längre perioder förutsäga

fördelningssystemets finansiella utveckling beror inte på att systemets

finansiella ställning är särskilt känslig i förhållande till sina

bestämningsfaktorer. Förklaringen till svårigheterna är snarare förhållandet att

 systemet speglar den genuina osäkerhet som finns avseende den långsiktiga

samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen.

I balanseringspromemorian belystes vid vilka förlopp balanseringen kan aktiveras

 och det redovisades kortfattat vilken effekt det kunde ha för pensionsnivån.

För att få ytterligare kunskap om vid vilka utvecklingsförlopp och med vilken

effekt balanseringen kan komma att aktiveras gav regeringen

Riksförsäkringsverket (RFV) i februari 2000 i uppdrag att analysera förslaget

till automatisk balansering. RFV har redovisat sitt uppdrag i RFV Analyserar

2000:1, Automatisk balansering av ålderspensionssystemet.

Med utgångspunkt från RFV:s beräkningar kan en sammanfattande bild ges av

systemets egenskaper med och utan regler för balansering. Ett urval av RFV:s

scenarier för fondutvecklingen redovisas nedan, dels i ett system utan regler

för automatisk balansering, dels i ett system med sådana regler. Vidare

redovisas balanseringens eventuella effekt i ett urval av scenarierna. I bilaga

2 sammanfattas i en tabell de 72 scenarier RFV beräknat. För en utförlig

beskrivning av beräkningsantagandena och redovisning av beräkningsresultatet

hänvisas till RFV:s rapport.

10.1 Sammanfattning av RFV:s beräkningsresultat

De olika scenarier som RFV beräknat är inte vart och ett lika sannolika. Som

nämnts finns för närvarande ingen metod för att åstadkomma lika sannolika

scenarier av de faktorer som bestämmer utvecklingen av fördelningssystemets

finansiella ställning. I och med att sannolikheten för scenarierna är okänd kan

inte risken för att balanseringen skall aktiveras beräknas med någon statistisk

metod. Lika lite kan naturligtvis sägas om möjligheten för att överskott skall

uppstå. Troligen är de bästa och de sämsta scenarierna i sammanställningen

betydligt mindre sannolika än de scenarier som är mittemellan dessa.

Den sammanfattning av RFV:s beräkningar som finns i bilaga 2 visar att

balanseringens effekter på pensionsnivån i de flesta scenarier är obefintlig

eller liten. Balanseringen garanterar systemets betalningsförmåga till i de

flesta fall en låg kostnad vad avser effekten på genomsnittlig pensionsnivå.

Detta förklaras av att systemet genom snittindexet och det för varje årskull

beräknade delningstalet redan utan regler för balansering har goda finansiella

stabilitetsegenskaper. Dvs. redan utan regler för balansering är pensionsnivån

tämligen följsam, den varierar i takt med väsentliga delar av de ekonomiska och

demografiska variationerna. Ytterligare en orsak till att balanseringens effekt

på pensionsnivån i de fall den aktiveras huvudsakligen är måttlig är att

erforderliga korrigeringar görs omedelbart och fördelas över hela

pensionsskulden. Effekten av balanseringen blir dock i vissa scenarier

betydande. Det gäller främst om den historiskt sett låga nativiteten om 1,5 barn

 per kvinna som sedan en tid erfarits i Sverige består, eller minskar

ytterligare, och om en låg nativitet kombineras med de förvärvsmönster, inkl.

pensionsålder m.m., som råder för närvarande. Vidare krävs en historiskt sett

mycket låg kapitalavkastning på buffertfondens förväntade

tillgångssammansättning för att balanseringen överhuvudtaget skall aktiveras.

För att balanseringen skall medföra en betydande minskning av pensionsnivån

krävs bl.a. att kapitalavkastningen ur ett historiskt perspektiv blir mycket

låg.

Basscenariot

I det scenario som kan sägas ha legat till grund för beslutet att överföra

beräknade 258 miljarder kr från AP-fonderna (scenario 14 i tabellen i bilaga 2)

aktiveras inte balanseringen något enskilt år före år 2050.7 Förmodligen kan

inte heller systemet i detta scenario anses utvecklas så att det blir

överkonsoliderat. Balanstalen är i scenariot 1,06, 1,03, 1,02 1,03 och 1,05 åren

 2010, 2020, 2030, 2040 och 2050. Buffertfonden motsvarar vid dessa fem

tidpunkter 4,8, 3,8, 2,9, 2,1 respektive 2,1 års pensionsutbetalningar.

Den mycket stabila utvecklingen av systemet i basscenariot beror på att

buffertfonden dimensionerats för att klara de demografiska påfrestningar som

ligger i scenariot. Dessa påfrestningar utgörs i huvudsak av att årskullarna

födda på 1940-talet är ovanligt stora. När de utträder ur arbetskraften och

inträder i pensionärskollektivet, minskar avgiftsunderlaget samtidigt som

pensionsutgifterna ökar. Ytterligare en orsak till den mycket stabila

utvecklingen är att beräkningarna inte innehåller verklighetens cykliska

förlopp. Skulle cykliska förlopp ha lagts in i scenariot är det troligt att

balanseringen vid olika tillfällen skulle aktiveras. Detta beroende på att

balanstalet vid olika tidpunkter i scenariot befinner sig nära gränsvärdet 1,00.

 Aktiveras balanseringen av ett cykliskt förlopp återställs indexeringen med

automatik så snart det cykliska förloppet medger detta.

Det sämsta respektive bästa utvecklingsförloppet i RFV:s beräkningar

Sannolikheten för att beräkningarnas sämsta respektive bästa utvecklingsförlopp

skall inträffa torde vara liten eller mycket liten. Eftersom extremerna ger

information om spännvidden i RFV:s beräkningar och om hur systemet reagerar på

kraftigt skilda utvecklingar kommenteras dessa likväl.

I det sämsta av de 72 scenarierna medför balanseringen att pensionsutgifterna

och därmed snittpensionen år 2050 minskat med 14 % jämfört med om balanseringen

inte aktiverats. Det scenario som ger detta utfall är ett befolkningsscenario

med i förhållande till SBC:s huvudscenario låg nativitet, nämligen 1,5 barn per

kvinna mot 1,8, tillväxt 0,5 %, arbetskraftsdeltagande Lågt, låg real

buffertfondavkastning (0,5 %), se scenario nr 43, tabell 4. I detta

utvecklingsförlopp, som får betecknas som mycket bekymmersamt, sänker

balanseringen den genomsnittliga årliga förräntningen av pensionsskulden med

knappt 0,4 procentenheter, från 0,6 % till drygt 0,2 %, åren 2000-2050.

Det som ter sig mest osannolikt i detta scenario är kanske antagandet om att

förvärvsmönstren inte alls påverkas av den i scenariot antagna demografiska

utvecklingen. I samtliga beräkningar antas förvärvsmönstren vara konstanta, de

är således oberoende av den antagna demografiska utvecklingen. Bl.a. är

pensionsåldern 65 år i samtliga beräkningar. Med en så kraftigt minskande

befolkning i åldrarna 16 till 64 år som blir fallet i detta scenario, minus 16 %

 över 50 år, är det högst troligt att den äldre arbetskraften kommer att arbeta

mer, och längre upp i åldrarna, än vad den gör i dag. Även den i scenariot

antagna kraftiga utvecklingen av medellivslängden innebär drivkrafter i samma

riktning. Om förvärvsmönstren anpassar sig på detta sätt i förhållande till den

demografiska utvecklingen minskar den påfrestning utvecklingen innebär för

pensionssystemet. Med ändrade förvärvsmönster kan effekten av balanseringen

minska kraftigt eller t.o.m. helt försvinna.

Enligt regeringens uppfattning är det dock en stor styrka för pensionssystemet

och samhället i stort att systemets finansiella stabilitet även i mycket

negativa utvecklingsförlopp är garanterad. Att effekten på pensionsnivån blir

kraftigt negativ om befolkningen i förvärvsaktiv ålder minskar med 16 % är

oundvikligt. Med den befolkningsutveckling, det förvärvsdeltagande och den

produktivitetsutveckling samt avkastning som antas i scenariot kommer

statsbudgeten att vara hårt ansträngd. Det är i en sådan situation värdefullt

att pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten med automatik minskar, detta

 för att inte öka de stora bördor som den minskande förvärvsaktiva befolkningen

då, oavsett kostnaderna för den inkomstrelaterade ålderspensionen, kommer att

tvingas bära.

I det bästa av scenarierna är fördelningssystemet kraftigt överkonsoliderat år

2050. Balanstalet är detta år 1,42 och fondstyrkan drygt 14. Det inträffar vid

en nativitet om 2,0 barn per kvinna, 2 % tillväxt, arbetskraftsdeltagande Högt

och buffertfond avkastning realt 5 %, se scenario nr 30. Ett balanstal om 1,42

innebär att tillgångarna överstiger systemets skulder med 42 % - i princip

skulle pensionerna och pensionsbehållningarna i detta scenario kunna öka med 42

% utan att systemet därigenom får något tillgångsunderskott. Eftersom

utdelningsbara överskott endast föreligger över en viss nivå över

konsolideringsgraden 100 % kan dock eventuell utdelning inte ske med hela

"överskottet" utan endast med den del av överskottet som ligger över denna nivå.

 Även utvecklingsförloppet i scenario 30 ter sig mycket osannolik.

10.2 Buffertfondens utveckling i olika scenarier

Genom att avläsa buffertfondens utveckling med och utan balansering erhålls en

bild av hur systemet skulle utvecklas utan regler för balansering. I diagram

10.1A-10.1D beskrivs hur buffertfonden utvecklas i de 4 olika demografiska

scenarierna RFV gjort beräkningar för, tillväxt 2 %, arbetskraftsdeltagande

Medel och vid tre olika antaganden om avkastningen på buffertfonden, 2 %, 3,25 %

 och 5 %. I de demografiska scenarierna varieras dels nativitetsantagandet dels

medellivslängdens utveckling. I SCB:s huvudalternativ för

befolkningsutvecklingen (scenario A nedan) antas antalet barn per kvinna öka

från nuvarande nivå om 1,5 till 1,8. Medellivslängden antas öka med i genomsnitt

 ca 30 dagar per år fram till år 2050 varefter medellivslängden upphör att öka.

Nettoinvandringen är i samtliga scenarier 12 000 personer per år.

Arbetskraftsdeltagandet Medel i RFV:s beräkningar motsvarar det genomsnittliga

arbetskraftsdeltagandet på 78 % som RFV kan mäta i sina register under perioden

1978-1998. Arbetskraftsdeltagandet har i RFV:s beräkningar definierats som

andelen personer 16-64 år med en kalenderårsinkomst om minst ett

inkomstbasbelopp. I bilaga 2 sammanfattas resultaten för samtliga

beräkningsalternativ.

Buffertfonden har i RFV:s beräkningar, i enlighet med en prognos från

Finansdepartementet våren/sommaren år 2000, antagits uppgå till 580 miljarder kr

 vid årsskiftet 2000/2001. Per den 31 augusti 2000 uppgick värdet av de

tillgångar som skall föras till Första-Fjärde AP-fonderna till 585,9 miljarder.

I de fall buffertfonden skulle komma att tömmas har det antagits att

underskotten då finansieras med lån. Räntan på lånen är lika med den i scenariot

 antagna avkastningen.

Diagram 10.1.A Fondstyrka, basscenariot (nativitet 1,8) AK Medel*, tillväxt 2 %

* AK Medel = 78 % av antalet personer 16-64 år har en kalenderårs inkomst över

ett inkomstbasbelopp

med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk

balansering

I diagrammen redovisas genomgående buffertfondens utveckling utan regler för

balansering med streckade kurvor. Heldragna kurvor representerar utvecklingen

med regler för balansering. Avsaknad av en streckad kurva i ett

avkastningsscenario beror på att utvecklingen med regler för balansering

sammanfaller med utvecklingen utan sådana regler. Utvecklingsförloppen

sammanfaller endast om balanseringen inte aktiveras.

Med 3,25 % real avkastning halveras fondstyrkan i långsam takt fram mot år 2040,

 då den stabiliseras på en nivå omkring 2,0 fram till år 2065 då den börjar växa

 långsamt, se den feta, mittersta kurvan. Balanseringen aktiveras inte med denna

 avkastning. Detta framgår av att det inte finns någon streckad kurva som viker

av från den feta heldragna kurvan. I detta scenario kompenseras den i

förhållande till avgiftsunderlagets tillväxt något högre snittindexutvecklingen

och kostnaden för medellivslängdens ökning i stort sett av buffertfondens

avkastning. Det scenario som ligger till grund för den feta heldragna kurvan är

också det scenario som utgjort en grund för bedömningen av storleken på det

belopp som ansetts kunna överföras från AP-fonderna till statsbudgeten.

Buffertfondutvecklingen är i detta scenario mycket stabil, fonden fyller sin

demografiska, utjämnande funktion mycket väl.

Det är viktigt att i det här sammanhanget observera att cykliska förlopp kan

aktivera balanseringen. Det innebär att även om utvecklingen genomsnittligt sett

 skulle motsvara den som utgjort en grund för överföringsbeloppet så kan

cykliska svängningar aktivera balanseringen. Indexeringen kommer då att

återställas i takt med att det cykliska förloppet medger det.

Med avkastningen 5 % växer fondstyrkan under i princip hela beräkningsperioden

och systemet blir med tiden överkonsoliderat. Det skulle då finnas utrymme för

att öka indexeringen och därmed pensionsnivån.

Med avkastningen 2 % aktiveras balanseringen år 2020. Att balanseringen

aktiveras framgår av den streckade kurvan som då viker av från den tunna

heldragna kurvan. Den tunna heldragna kurvan visar utvecklingen med regler för

balansering vid 2 % fondavkastning. Balanseringen medför att buffertfonden i

detta scenario inte töms. Utan balansering skulle fonden tömmas år 2042.

Balanseringen inleds således mer än 20 år före det att fonden utan balansering

skulle tömmas. Den tidiga reaktionen gör det möjligt att styra systemet med

endast små avvikelser från den önskade snittindexeringen.

I tabellen i bilaga 2 har beräknats den minsta årliga avkastning som krävs i

respektive scenario för att balanseringen aldrig skall aktiveras. I föreliggande

 scenario är denna erforderliga avkastning 2,9 %, se scenario nr 13-15.

Systemets beroende av en i förhållande till utvecklingen av

snittinkomsten/avgiftsunderlaget hög avkastning kan också illustreras genom att

ange hur länge systemet behöver en "högre" avkastning för att balanseringen inte

 skall aktiveras. Om avkastningen är 3,25 % fr.o.m. år 2001 t.o.m. år 2027

aktiveras balanseringen inte, även om avkastningen fr.o.m. år 2028 faller till 2

 %. Med en avkastning om 5 % de närmaste 11 åren, 2001-2011, aktiveras inte

balanseringen under åren 2012-2090 om avkastningen sjunker till 2 % per år

fr.o.m. år 2012. För att balanseringen inte skall aktiveras med avkastningen 2

%, 3,25 % eller 5 %, skulle det krävts en initial buffertfond om lägst 747, 525

respektive 323 miljarder kr, se bilaga 2 scenario 13-15.

Diagram 10.1.B Fondstyrka, nativitet 2.0, AK Medel, tillväxt 2 %

med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk

balansering

Den högre nativiteten i scenario B leder med lång tids eftersläpning till att

arbetskraften växer vilket innebär att avgiftsunderlaget med tiden växer något

snabbare än snittillväxten 2 %, tillgångarna växer således snabbare än

skulderna. Systemet blir med tiden överkonsoliderat i samtliga

avkastningsalternativ. Dock kommer en marginell och kortvarig minskning av

indexeringen att inträffa i fallet med 2 % avkastning. Balanseringen aktiveras i

 det scenariot trots att buffertfonden inte helt töms utan balansering. Den

positiva underliggande utvecklingen medför att indexeringen snabbt ökar och blir

 högre än snittinkomsttillväxten (inkomstindex). Balansindexet kommer därför

efter en relativt kort tid ikapp inkomstindexet och när pensionerna

"återställts" återgår systemet till att förränta pensionsskulden med

snittinkomsttillväxten.

Diagram 10.1.C Fondstyrka, nativitet 1,5, AK Medel, tillväxt 2 %

med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk

balansering

Med en nativitet på nuvarande nivå om 1,5 barn per kvinna (och en antagen

nettoinvandring om 12 000 pers./år) aktiveras balanseringen år 2018 om

avkastningen är 2 %. Om avkastningen är 3,25 % aktiveras balanseringen år 2027.

Även här medför den tidiga reaktionen på den negativa befolkningsutvecklingen

att "kostnaden" fördelas tidigt och över samtliga generationer som har

fordringar på systemet.

I båda fallen blir buffertfonden svagt negativ fr.o.m. åren 2060-2070 och ligger

 kvar strax under 0 nivån. Detta beror bl.a. på att påfrestningen på systemets

förmåga att indexera med snittinkomstens utveckling är kraftig och ihållande.

Vid eviga påfrestningar kommer inte fonden att helt nå nivån 0 kr, den nivå som

systemet beslutats styras mot vid en negativ utveckling. Styrkan i påfrestningen

 framgår tydligt av de streckade kurvorna som visar fondens utveckling utan

balansering. Att underskotten växer allt snabbare beror delvis på att

räntekostnader läggs till underskottet. I samtliga scenarier där underskott i

fonden uppstår antas låneräntan vara lika med den i scenariot antagna

avkastningen.

I alternativet 5 % avkastning genererar buffertfonden ett så pass stort

överskott att balanseringen inte aktiveras trots de mycket stora negativa

avgiftsnetton som systemet genererar.

Balanseringen aktiveras inte i scenariot om avkastningen är 4,2 % eller högre.

För att balanseringen inte skall aktiveras med avkastningen 2 %, 3,25 % eller 5

% krävs en initial buffertfond om lägst 1 264, 798 respektive 432 miljarder kr,

se bilaga 2, scenario 49-51.

Diagram 10.1.D Fondstyrka, nativitet 1,8, extra hög ökning av medellivslängden,

 AK Medel, tillväxt 2 %

med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk

balansering

I scenario D är nativiteten densamma som i basscenariot, dvs. 1,8 barn per

kvinna, medan medellivslängden antagits öka ännu kraftigare än de ca 30 dagar

per år som antagits i samtliga scenarier ovan. I genomsnitt per år antas i detta

 scenario medellivslängden öka med 40 dagar per år fram till år 2050, därefter

ökar den med ca 30 dagar per år. Med avkastningen 2 % innebär den extra kraftiga

 ökningen av medellivslängden att balanseringen aktiveras 5 år tidigare än i

scenario A, nämligen år 2015 i stället för år 2020. Påfrestningen innebär också

att balanseringen aktiveras även med avkastningen 3,25 %. Detta sker år 2021.

Balanseringen aktiveras även tidigare än den gör i scenario C eftersom den högre

 medellivslängden har ett snabbare genomslag på avgiftsnettot än vad den låga

nativiteten i C har. Trots balanseringen går buffertfonden tillfälligt, men

marginellt, under nivån 0 kronor i alternativet med 2 % avkastning. Med 5 %

avkastning aktiveras balanseringen aldrig och systemet blir med tiden även här

överkonsoliderat.

I diagram 10.2.A redovisas fondstyrkans utveckling för basscenariot (A) med

tillväxt 0,5 % per år. Liksom i diagram 10.1.A-10.1.D är arbetskraftsdeltagandet

 alternativet Medel.

Eftersom intjänade ATP-poäng indexeras med konsumentprisindex (och inte

inkomstindex) ger en lägre tillväxt under utfasningen av ATP-systemet upphov

till ett sämre avgiftsnetto. Bl.a. därför utvecklas fondstyrkan och systemets

finansiella ställning något sämre med en lägre tillväxt. I

avkastningsalternativen 0,5 % respektive 1,73 % förhåller sig avkastningen till

tillväxten 0,5 % på samma sätt som avkastningsalternativen 2 % respektive 3,25 %

 förhåller sig till tillväxten 2 %.8 Avkastningen 3,25 % innebär i 0,5 %

tillväxtfallet ett väsentligt högre bidrag till systemets finansiering än vad

samma avkastning innebär i 2 % tillväxtfallet. Utvecklingen av fondstyrkan i

övriga befolkningsscenarier i tillväxtalternativet 0,5 % framgår av tabellen i

bilaga 2.

Diagram 10.2.A Fondstyrka, basscenariot (nativitet 1,8), AK Medel, tillväxt 0,5

 %

med = med regler för automatisk balansering, utan = utan regler för automatisk

balansering

10.3 Effekten av balanseringen på pensionsnivån i fördelningssystemet

För att få en uppfattning om effekten av balanseringen i de fall den aktiveras

måste dess eventuella påverkan på pensionsnivån sättas i relation till andra

faktorer som bestämmer denna nivå. Av de olika faktorer som bestämmer den

genomsnittliga pensionen i det nya systemet är tillväxten i snittinkomst den

mest betydelsefulla. Skillnader i snittinkomsttillväxt kommer dock endast att

påverka pensionsnivån i kronor, dvs. det reala värdet av pensionen. Variationer

i snittinkomstutveckling påverkar inte pensionens värde i förhållande till

snittinkomsten, dvs. det relativa värdet av pensionen.

Den näst mest betydelsefulla faktorn för pensionsnivån i kronor och mest

betydelsefulla faktorn för pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten

utgörs av medellivslängdens utveckling. Pensionsnivån påverkas av förändringar i

 medellivslängd om inte den genomsnittliga pensionsåldern förändras (ökar) när

medellivslängden förändras (ökar).9

Den tredje faktorn som kan påverka pensionsnivån uttryckt i kronor och den andra

 faktorn som kan påverka pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten, är den

 automatiska balanseringen.

I tabellerna 10.1 och 10.2 redovisas hur delningstalet förskjuts uppåt till

följd av den antagna ökningen i medellivslängden och följden av detta för

pensionsnivån. Vidare anges en uppskattning av hur många månader som individerna

 skulle behöva skjuta upp pensioneringen och fortsätta arbeta för att

neutralisera effekten på pensionsnivån av den antagna ökningen i

medellivslängden. (Att dödligheten före 65 års ålder minskar i samtliga

befolkningsscenarier och därmed minskar arvsvinsterna har inte beaktats i tabell

 10.1 och 10.2).

Om en ökad medellivslängd också medför en längre tid som pensionär, vilket blir

fallet om den genomsnittliga pensionsåldern ligger fast, får detta naturligtvis

ekonomiska konsekvenser. Kostnaden som uppkommer genom att den förvärvsaktiva

andelen av livet minskat kan endast finansieras genom lägre årlig pension eller

genom högre avgifter. Alla pensionssystem, fonderade liksom ofonderade, har

samma ekonomiska problem i detta avseende. Vad som är speciellt för

inkomstpensionssystemet är att problemet hanteras med för varje årskull egna men

 fasta delningstal och automatisk balansering. Kombinationen innebär att om

balanseringen aktiveras till följd av att medellivslängden ökat fördelas

kostnaden för detta över hela försäkringskollektivet. Metoden innebär att

systemet blir finansiellt stabilt samtidigt som de fasta delningstalen kan

behållas.

Tabell 10.1 Medellivslängdens påverkan på pensionsnivån scenario

A, B och C

Årskull

född år

.. fyller 65 år

Återstående medellivs-längd vid 65 år

Livslängdsförändringens påverkan på pensionen

Pensionsålder för att neutralisera livslängdens påverkan på pensionen

1940

2005

18,54

0%

65 år

1945

2010

18,99

-2%

+ 5 månader*

1950

2015

19,39

-4%

+ 9 månader*

1955

2020

19,75

-6%

+ 13 månader

1960

2025

20,07

-8%

+ 16 månader

1965

2030

20,36

-9%

+ 20 månader

1970

2035

20,60

-10%

+ 23 månader

1975

2040

20,81

-11%

+ 26 månader

1980

2045

21,00

-12%

+ 28 månader

1985

2050

21,17

-13%

+ 29 månader

1990

2055

21,29

-14%

+ 30 månader

Tabell 10.2 Medellivslängdens påverkan på pensionsnivån scenario D

Årskull född år

.. fyller 65 år

Återstående medellivslängd vid 65 år

Livslängdsförändringens påverkan på pensionen

Pensionsålder för att neutralisera livslängdens påverkan på pensionen

1940

2005

18,29

0%

65 år

1945

2010

19,08

-4%

 + 8 månader*

1950

2015

19,68

-6%

+ 13 månader*

1955

2020

20,18

-8%

+ 18 månader

1960

2025

20,54

-10%

+ 21 månader

1965

2030

20,89

-11%

+ 24 månader

1970

2035

21,26

-13%

+ 28 månader

1975

2040

21,70

-14%

+ 32 månader

1980

2045

22,11

-15%

+ 35 månader

1985

2050

22,48

-17%

+ 38 månader

1990

2055

22,86

-18%

+ 41 månader

* Beräkningen beaktar inte att viss del av pensionen för dessa årskullar utgörs

av ATP, hade det beaktats skulle antalet månader ha blivit lägre.

I diagram 10.3.A-10.3.D redovisas den genomsnittliga reala pensionen vid 65 års

ålder under perioden 2000-2050 för årskullarna födda 1938-1984 i procent av

genomsnittspensionen till personer födda år 1935 och som fyller 65 år 2000.

Redovisningen avser endast arbetskraftsdeltagandet Medel. För att belysa

effekterna av de olika faktorer som bestämmer pensionsnivån redovisas:10

* det relativa pensionskapitalet vid 65 års ålder, heldragen fet kurva. Kurvan

visar pensionsnivåns utveckling vid endera konstant medellivslängd eller för det

 fall att den genomsnittliga pensionsåldern ökar så att livslängdsökningens11

effekt på pensionsnivån neutraliseras och för det fall balanseringen inte

aktiveras.

* den relativa årliga pensionen vid 65 års ålder, utan eventuell balansering,

heldragen tunn kurva. Kurvan visar tillväxtens och livslängdsökningens effekt på

 pensionsnivån vid konstant pensionsålder exklusive eventuell balansering.

* relativ årlig pension vid 65 års ålder, med eventuell balansering, streckade

kurvor. Kurvan/kurvorna visar tillväxtens, livslängdsökningens och

balanseringens eventuella effekt på pensionen vid konstant pensionsålder.

Streckad kurva med punkter redovisar pensionsnivån vid avkastning lika med

tillväxt, dvs. 0,5 % resp. 2 %. Streckad kurva redovisar pensionsnivån vid

mittersta avkastningsantagandet, dvs. 1,73 % (vid tillväxt 0,5 %) resp. 3,25 %

(vid tillväxt 2 %). I det högsta avkastningsalternativen 3,25 % (vid tillväxt

0,5 %) och avkastningen 5 % (vid tillväxt 2 %) aktiveras balanseringen inte i

något scenario före år 2050.

Observera att den lägsta erforderliga avkastningen för att balanseringen inte

skall aktiveras i samtliga scenarier är lägre än 3,25 i 0,5 % tillväxtfallet och

 lägre än 5 % i 2 % tillväxtfallet.

Diagram 10.3.A Real pensionsnivå, basscenariot (nativitet 1,8), AK Medel

AK = arbetskraftsdeltagandescenario

De övre (växande) kurvorna avser 2 % tillväxtalternativet, de lägre 0,5 %

tillväxtalternativet.

Diagram 10.3.A-10.3.D visar att det främst är tillväxten i genomsnittlig

förvärvsinkomst som bestämmer utvecklingen av pensionsnivån i kronor. Diagrammen

 visar också den stora betydelse som medellivslängdens förhållande till

pensionsåldern har för utvecklingen av pensionsnivån i kronor. I detta fall har

utvecklingen i kronor samma betydelse för utvecklingen av pensionsnivån i

förhållande till snittinkomsten. Om pensionering fortsättningsvis sker vid 65

års ålder medför den kraftiga antagna ökningen av medellivslängden att

individernas årliga pensioner minskar eftersom pensionsbehållningarna fördelas

över fler år. Den negativa effekten på pensionsnivån av den ökade

medellivslängden kan som redovisats i tabell 10.1 och 10.2 motverkas genom att

pensionsåldern senareläggs. Utöver att en sådan förändring neutraliserar

medellivslängdsökningens effekt på individens pensionsnivå minskar den också

risken för att balanseringen skall aktiveras. Denna positiva effekt av ett högre

 arbetskraftsdeltagande är ett resultat av att avgiftsunderlaget omedelbart

påverkas positivt av att arbetskraftsdeltagandet ökar. Pensionsutgifterna ökar

med eftersläpning.

Vidare framgår av diagram 10.3.A att effekten av balanseringen i de tre fall den

 aktiveras i befolkningsscenario A, arbetskraftsdeltagande Medel huvudsakligen

är liten. Endast i tillväxtalternativet 0,5 % och avkastning 0,5 % är effekten

relativt stor. I de tre scenarier balanseringen aktiveras kommer indexeringen

antingen helt eller delvis att återställas. I scenariot tillväxt 0,5 %

avkastning 1,73 % leder det till att pensionsnivån fr.o.m. år 2045 är helt

återställd.

Diagram 10.3.B Real pensionsnivå, nativitet 2,0, AK Medel

De övre (växande) kurvorna avser 2 % tillväxtalternativet, de lägre 0,5 %

tillväxtalternativet.

Den mer positiva befolkningsutvecklingen som blir följden av en högre antagen

nativitet än i SCB:s huvudscenario, 2,0 istället för 1,8 leder till att

balanseringen har ännu mindre inverkan på pensionsnivån i de scenarier där den

aktiveras. Med tiden återställs indexeringen helt i samtliga

avkastningsalternativ. Det kan noteras att pensionsnivån för årskullarna fr.o.m.

 1980 i tillväxtalternativet 0,5 % blir större än vad den hade varit utan

balansering i scenariot där avkastningen är lika med tillväxten. Detta beror på

att pensionskapital som inte påverkats av en lägre indexering, orsakad av

balanseringen, får del av den ökade indexeringen när balanseringen återställer

inkomstindexet. Denna form av ineffektivitet i återställandet av

pensionskapitalet har berörts i avsnitt 6 ovan.

Diagram 10.3.C Real pensionsnivå, nativitet 1,5, AK Medel

De övre (växande) kurvorna avser 2 % tillväxtalternativet, de lägre 0,5 %

tillväxtalternativet.

I de två avkastningsalternativ där balanseringen aktiveras i befolkningsscenario

 nativitet 1,5 medför balanseringen betydande minskningar av pensionsnivån.

Orsaken till detta är den negativa utvecklingen av befolkningen i yrkesaktiv

ålder som den låga nativiten innebär. I alternativet med 2 % tillväxt och 3,25 %

 avkastning kommer minskningen senare och är ungefär hälften av vad den blir med

 2 % avkastning. I de fall balanseringen aktiveras återställs aldrig

indexeringen.

Med 5 % avkastning i 2 % tillväxtfallet aktiveras inte balanseringen ens med den

 mycket negativa befolkningsutvecklingen i scenario C. Med 0,5 % tillväxt och

3,25 % avkastning har balanseringen ingen synlig påverkan på pensionsnivån före

år 2050. Fr.o.m. omkring år 2050 får den dock det.

Diagram 10.3.D Real pensionsnivå, nativitet 1,8 och extra hög ökning av

medellivslängden, AK Medel

De övre (växande) kurvorna avser 2 % tillväxtalternativet, de lägre 0,5 %

tillväxtalternativet.

Den ännu högre ökningstakten i medellivslängd som antas i befolkningsscenario

Låg mortalitet leder till en sämre utveckling av pensionsnivån om pensionen

alltjämt tas ut vid 65 års ålder. Skillnaden mellan pensionskapitalets

utveckling och den årliga pensionen är ännu större i detta befolkningsalternativ

 än i de övriga. Vidare innebär den högre ökningen i medellivslängd att

balanseringen aktiveras och minskar pensionsnivåerna även i alternativet med 2 %

 tillväxt och 3, 25 % avkastning. Effekten av den del av balanseringen som beror

 på medellivslängdsökningen är dock liten. Åtskilligt större betydelse för

snittpensionen har det högre delningstal som den högre medellivslängden medför

om pensionsåldern ligger fast.

11

Författningskommentar

1 kap.

5 a §

I paragrafens första stycke anges att regeringen för varje år skall fastställa

ett balanstal. Balanstalet är ett tal som visar relationen mellan tillgångarna i

 pensionssystemets fördelningsdel och dess totala skulder. De totala

tillgångarna i fördelningssystemet utgörs av avgiftstillgången och det

redovisade marknadsvärdet av tillgångarna hos Första-Fjärde och Sjätte

AP-fonderna. Med marknadsvärde avses det värde som, enligt 6 kap. 3 § lagen

(2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och 4 kap. 2 § lagen

(2000:193) om Sjätte AP-fonden, skall upptas i fondernas årsredovisningar.

Balanstalet är således ett tal som utvisar om det råder balans i

fördelningssystemet mellan dess tillgångar och skulder. Härigenom får

fördelningssystemet en form av årlig "balansräkning". Den aktuella relationen

beräknas utifrån de förhållanden som råder vid utgången av andra året före det

år balanstalet avser. Att relationen mäts vid denna tidpunkt beror på att det är

 den senaste tidpunkten vid vilket det föreligger ett fullgott

beräkningsunderlag. Det kan här noteras att det endast är pensionssystemets

fördelningsdel som berörs av balanstalet. Premiepensionsdelen ligger helt

utanför denna konstruktion.

I paragrafens andra stycke anges vad som avses med uttrycket avgiftstillgång.

Denna tillgång utgörs av ett utjämnat värde av det aktuella årets

avgiftsinkomster till fördelningssystemet, multiplicerat med ett utjämnat värde

för den s.k. omsättningstiden. Denna tid är den genomsnittliga tid det tar från

det att en krona i pensionsrätt intjänas till det att den utbetalas i pension.

Vidare anges vad som avses med uttrycket pensionsskuld. Pensionsskulden är

värdet av det vid tidpunkten föreliggande sammanlagda totala pensionsåtagandet.

Skulden beräknas på olika sätt för de förvärvsaktiva respektive för dem som

redan uppbär pension.

5 b §

I paragrafen anges hur avgiftstillgången, omsättningstiden och pensionsskulden

skall beräknas. Det utjämnade värdet av avgiftsinkomsterna det aktuella året

beräknas som genomsnittet av de avgiftsinkomster som influtit det andra, tredje

respektive det fjärde året före det år balanstalet avser. Den genomsnittliga

inkomsten skall sedan multipliceras med den beräknade årliga relativa

förändringen av inkomsterna under perioden, vilket innebär att förändringen av

inkomsterna kommer att mätas från det femte till det andra året före det år

balanstalet avser. På samma sätt som gäller för inkomstindex frånräknas därvid

den årliga förändringen i det allmänna prisläget räknat från juni månad till

juni månad under perioden varefter förändringen i det allmänna prisläget mellan

juni månad två år före det år balanstalet avser fram till juni månad ett år

senare beaktas. På detta sätt skrivs det framräknade medelvärdet fram ett år.

Det utjämnade värdet av omsättningstiden utgörs av medianen av den

omsättningstid som föreligger det tredje, fjärde och femte året före det år

balanstalet avser. Det innebär att om omsättningstiden är 30 år det femte året,

29 år det fjärde året och 31 år det tredje året blir den omsättningstid som

skall användas i beräkningen av avgiftstillgången 30 år.

Pensionsskulden beräknas för det andra året före det år balanstalet avser som

summan av: pensionsbehållningarna enligt 5 kap. 2 § (dvs. efter omräkning med

arvsvinstfaktor, inkomstindex eller ev. balansindex och

förvaltningskostnadsfaktor), det beräknade värdet av pensionsrätterna för

inkomstpension enligt 4 kap. 2-6 §§ (= 16 % av pensionsunderlaget minskat med

eventuella tjugondelar som intjänats i ATP-systemet), utbetalad pension för

varje åldersgrupp i december månad multiplicerad med beräknat antal återstående

utbetalningar för samma åldersgrupper och det beräknade värdet av kommande

utbetalningar av tilläggspensioner för dem som ännu inte har börjat uppbära

sådan pension.

Hur de aktuella beräkningarna skall göras kommer att regleras närmare i

förordning. Riksförsäkringsverket skall göra beräkningarna.

5 c §

I paragrafen anges att ett balansindex skall fastställas om balanstalet för ett

år understiger 1,00. Detta balansindex skall användas vid omräkningen av

pensionsbehållningarna och vid följsamhetsindexeringen. För ett sådant år som

balanstalet understiger 1,00 skall balansindexet första gången räknas fram genom

 att detta balanstal multipliceras med inkomstindexet för samma år. För därpå

följande år skall beräkningen av balansindexet göras på så sätt att det

multipliceras med den årliga relativa förändringen av inkomstindexet (dvs. med

kvoten mellan inkomstindexet efter årsskiftet och inkomstindexet före

årsskiftet) och därefter med balanstalet som skall gälla efter årskiftet. Denna

beräkning skall göras ända fram till det att skillnaden mellan balansindexet och

 inkomstindexet har fasats ut. Det spelar således inte någon roll om balanstalet

 under denna period något år överstiger 1,00 utan ett balansindex skall

fastställas för varje år fram till det att det minst når samma nivå som

inkomstindex.

5 kap.

6 §

I paragrafen har det införts ett stadgande att det för sådana år som ett

balansindex fastställs (se 1 kap. 5 b §) skall pensionsbehållningen räknas om

med hänsyn till detta index i stället för inkomstindex. Innebörden av det är att

 för varje år som ett balansindex fastställs skall omräkningen av

pensionsbehållningen göras med utgångspunkt i förändringen av balansindexet i

stället för i förändringen av inkomstindexet. För det första året som ett

balansindex fastställs skall förändringen mätas mellan balansindexet och det

inkomstindex som fastställts året dessförinnan (kvoten mellan balansindex och

inkomstindex), detta på grund av att det då inte finns något tidigare

balansindex att göra jämförelse med. För de följande åren skall sedan

pensionsbehållningen räknas om med hänsyn till förändringen av balansindex. På

motsvarande sätt kommer det ett sådant år då ett balansindex inte längre

fastställs att resultera i att det årets inkomstindex skall jämföras med

balansindexet året dessförinnan (kvoten mellan inkomstindex och balansindex).

14 §

I paragrafen har det införts ett stadgande att det för sådana år som ett

balansindex fastställs (se 1 kap. 5 b §) skall inkomstpensionen räknas om med

hänsyn till detta index i stället för inkomstindex. Innebörden av det är att för

 varje år som ett balansindex fastställs skall omräkningen av inkomstpensionen

göras med utgångspunkt i förändringen av balansindexet i stället för i

förändringen av inkomstindexet. För det första året som ett balansindex

fastställs skall förändringen mätas mellan balansindexet och det inkomstindex

som fastställts året dessförinnan (kvoten mellan balansindex och inkomstindex),

detta på grund av att det då inte finns något tidigare balansindex att göra

jämförelse med. För de följande åren skall sedan inkomstpensionen räknas om med

hänsyn till förändringen av balansindex. På motsvarande sätt kommer det ett

sådant år då ett balansindex inte längre fastställs att resultera i att det

årets inkomstindex skall jämföras med balansindexet året dessförinnan (kvoten

mellan inkomstindex och balansindex).

6 kap.

8 a §

I paragrafen, som har preciserats efter Lagrådets granskning, har det införts en

 reglering av hur balanseringsmekanismen skall tillämpas för dem som är födda

under åren 1938-1953 när det gäller beräkningen av tilläggspension för det år de

 fyller 65 år. För dem som fyller 65 år under ett sådant år för vilket ett

balansindex har fastställts skall tilläggspensionen vid beräkningen

multipliceras med det balanstal som har fastställts för samma år eller, om det

har fastställts balansindex för år som närmast föregår det aktuella året, med

produkten av de balanstal som har fastställts under hela perioden. Beräkningen

skall göras från och med den månad den pensionsberättigade fyller 65 år. Även om

 tilläggspensionen tas ut senare än under det år den pensionsberättigade fyller

65 år skall denna beräkning göras.

15 kap.

20 §

I paragrafen stadgas det att en av regeringen utsedd myndighet årligen skall

upprätta en redovisning över det inkomstgrundade ålderspensionssystemets

finansiella ställning och dess utveckling. Härmed avses en total belysning av

systemets samtliga tillgångar och skulder. De myndigheter som har hand om de

olika delarna av den inkomstgrundade ålderspensionen skall lämna de uppgifter

som behövs för att upprätta redovisningen till den aktuella myndigheten.

Hur den årliga ekonomiska redovisningen skall utformas kommer att regleras

närmare i förordning.

1 I Ds 1999:43 benämndes det som här benämns omsättningstid för

fördelningsstyrka.

2 Varje pensionärs inkomstpension kommer dock att utvecklas med 1,6 % mindre än

snittinkomstutvecklingen. Detta beror på att en ränta om 1,6 % tillgodoräknas

inkomstpensionen, via delningstalet, då den beviljas. Genom att nya pensionärer

tillkommer varje år samtidigt som äldre dör kommer snittinkomstpensionen trots

detta att vara i princip konstant i förhållande till snittinkomsten förutsatt

att förhållandet mellan pensionsåldern och medellivslängden inte förskjuts och

att balanseringen inte aktiveras.

3 Ett alternativ till rörliga delningstal hade varit att utforma systemet med

fasta delningstal som enligt någon metod beaktar medellivslängdens

utvecklingstakt. Sådana delningstal hade till skillnad från den föreslagna

metoden inte lett till ett finansiellt helt stabilt system.

4 I Ds 1999:43 benämndes det som här benämns omsättningstid för

fördelningsstyrka.

5 Standardavvikelse är ett statistiskt mått på en variabels spridning kring sitt

 medelvärde.

6 I meningen att det endast är i denna speciella situation nominell

pensionsskuld är lika med nuvärdesberäknad pensionsskuld, dvs. den situation då

den föreslagna metoden att beräkna skulden i efterhand kommer att kunna

konstateras ha givit exakt rätt värde. I likhet med vad som gäller för flöden

generellt finns ingen metod att värdera dessa utan att det studerade flödet löpt

 igenom hela sitt förlopp. När flödet löpt igenom sitt förlopp finns dock sällan

 längre någon anledning att värdera det.

7 Av RFV:s rapport framgår att balanseringen inte heller aktiveras efter år 2050

 i scenario 14.

8 (1+1,73%)/(1+0,5%)=(1+3,25%)/(1+2%)

9 Även arvsvinsterna och förvaltningskostnaderna påverkar pensionsnivån oavsett

om pensionsnivån uttrycks i kronor eller i förhållande till snittinkomsten.

10 Denna jämförelse kompliceras av effekterna av infasningsförloppet av det nya

allmänna pensionssystemet, inkl. premiepensionssystemet. Den årskull som

pensioneras år 2000 är född år 1935, deras pensioner består helt av pension

beräknad enligt reglerna för ATP/Fp. Fr.o.m. år 2003, det år årskullen som är

född 1938 fyller 65 år, utgörs pensionen i växande grad av pension intjänad och

beräknad enligt reformerade regler och i minskande grad av pension intjänad och

beräknad enligt ATP/Fp regler. Infasningen av det nya systemet och utfasningen

av det gamla medför också att pensionen under lång tid till en växande andel kan

 förväntas utgöras av premiepension. För att kunna jämföra utvecklingen av

första årspensionerna för olika årskullar har därför vid beräkningen antagits

att inkomstpensionsrätt intjänats med 18,5 % och att inte någon

premiepensionsrätt ingår i den inkomstgrundade pensionen.

Premiepensionen antas allmänt ge en högre avkastning än tillväxten i

snittinkomst. Om nettoavkastningen (bruttoavkastning + arvsvinster -

förvaltningskostnader) i premiepensionssystemet överstiger nettoindexeringen i

fördelningssystemet underskattar metoden som här valts den sammantagna

utvecklingen av den lagstadgade pensionen. Denna består av inkomst- och

premiepension.

11 Detta genomsnittliga pensionskapital har dock påverkats negativt av

antagandet om sjunkande dödlighet före 65 års ålder och de därav lägre

arvsvinsterna.

Prop. 2000/01:70

8

1

Prop. 2000/01:70

72

Prop. 2000/01:70

9