Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner

protokollet till 1979 års konvention om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP), angående

kontroll av utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller

dessas gränsöverskridande flöden.

Protokollet undertecknades av 21 stater vid ett

sammanträde med konventionens styrelse i Genève i

november 1991. Enligt protokollet åtar sig parterna att till

utgången av år 1999 vidta begränsningsåtgärder i enlighet

med ett av tre alternativ.

Det första alternativet innebär en 30-procentig

reduktion av de årliga utsläppen av flyktiga organiska

ämnen till år 1999 baserat på 1988 års nivå eller på något

annat år mellan 1984 och 1990. Till detta alternativ har vid

undertecknandet Sverige och merparten av de

västeuropeiska konventionsparterna anslutit sig.

Det andra alternativet innebär att de årliga utsläppen

begränsas med 30 % endast inom särskilda

kontrollområden för troposfäriskt ozon (s.k. TOMA, vilket

står för tropospheric ozone management area), samt att de

årliga nationella utsläppen fr.o.m. år 1999 skall frysas till

1988 års nivå. Hittills har Norge och Kanada framfört att de

ansluter sig till alternativ två.

För länder med i protokollet fastställda högsta utsläpp

finns det ett tredje alternativ som innebär åtagande om en

frysning av utsläppen från år 1999 på 1988 års nivå. Till detta

alternativ anslöt sig flertalet länder i östra och centrala

Europa.

Förhandlingar skall inledas om ytterligare minskningar,

så att utsläppen reduceras till nivåer som motsvarar vad

miljön tål och som är förenliga med hälsokrav. Protokollet

om flyktiga organiska ämnen kommer att träda i kraft tre

månader efter det att 16 länder ratificerat protokollet.

Miljö- och naturresursdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4

juni 1992.

Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande,

statsråden B.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN].

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om godkännande av protokoll till 1979 års

konvention om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar (LRTAP), angående reglering av

utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller dessas

gränsöverskridande flöden

1 Inledning

Sverige har sedan länge verkat för åtgärder på det

internationella planet för att lösa problemen med

luftföroreningar som sprider sig över längre avstånd och

som orsakar miljöproblem i andra länder. Det

internationella arbetet på detta område bedrivs främst inom

ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar (LRTAP), som undertecknades år 1979 i

Genève och som trädde i kraft i mars 1983. Konventionen

har undertecknats av så gott som samtliga medlemsstater

inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE),

som även omfattar USA och Kanada.

Konventionen är av ramkaraktär och särskilda

åtaganden fastställs genom protokoll till konventionen. Tre

sådana protokoll har tidigare förhandlats fram. Det första

gällde finansieringen av det internationella

mätprogrammet, EMEP. Det trädde i kraft den 28 januari

1988. Det andra protokollet undertecknades av 21 parter

vid ett möte med konventionens styrelse (verkställande

organ) i Helsingfors år 1985. Parterna förband sig att

minska sina svavelutsläpp med minst 30 % till år 1993,

jämfört med 1980 års nivå. Svavelprotokollet trädde i kraft

den 28 januari 1988.

Det tredje protokollet om kväveoxider undertecknades

av 25 parter, däribland Sverige, i Sofia den 1 november

1988. Parterna förband sig att till utgången av år 1994

begränsa de årliga utsläppen av kväveoxider till att inte

överskrida 1987 års nivå eller nivån vid ett annat tidigare år

som anges vid undertecknande av protokollet. Sverige och

elva andra länder utfäste sig i samband med

undertecknandet av protokollet att minska sina utsläpp av

kväveoxider med 30 % senast år 1998, baserat på utsläppen

under något av åren 1980-1986. Förhandlingar om

minskningar så att utsläppen reduceras till nivåer som

motsvarar vad miljön tål skall enligt protokollet inledas

senast sex månader efter det att protokollet trätt i kraft.

Kväveoxidprotokollet trädde i kraft den 14 februari 1991.

Vid ett möte på ministernivå med konventionens

styrelse undertecknades i Genève den 18 november 1991 ett

fjärde protokoll om en begränsning av utsläppen av flyktiga

organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden.

Protokollet undertecknades av 21 länder, däribland

Sverige.

Den engelska texten och en översättning till svenska av

protokollet om flyktiga organiska ämnen bör fogas till

protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Innan ratificering sker bör protokollet underställas

riksdagen för godkännande.

2 Tillkomsten av protokollet om flyktiga organiska

ämnen

Vid ett möte med konventionsstyrelsen år 1985 då

svavelprotokollet tillkom, tillsattes på förslag av bl.a.

Sverige en arbetsgrupp med uppdrag att förbereda lämpliga

internationella åtgärder syftande till en minskning av

utsläpp av kväveoxider (NOX) eller dessas

gränsöverskridande flöden. Arbetsgruppen skulle också

överväga andra luftskyddande åtgärder, bl.a. med hänsyn

till sambanden mellan utsläpp av kväveoxider och kolväten

vid bildande av sekundära föroreningar som t.ex. ozon.

Ett protokoll om kväveoxider antogs som tidigare

nämnts år 1988. På fransk-schweiziskt-tyskt initiativ

tillsattes vid konventionsstyrelsens möte år 1988 även en

arbetsgrupp för att utreda förutsättningarna för åtgärder i

syfte att begränsa utsläpp av flyktiga organiska ämnen

(VOC). Ett färdigt förslag till ett protokoll för flyktiga

organiska ämnen kunde läggas fram till

konventionsstyrelsens nionde möte i Genève i november

1991. Som jag tidigare har nämnt undertecknades

protokollet då av 21 länder. Förhandlingsarbetets

huvudsakliga stötestenar gällde bl.a. den möjliga

ambitionsnivån för länder i Öst- och Centraleuropa samt

länder med stora landarealer eller vars utsläpp på annat sätt

kan anses ge upphov till små gränsöverskridande utsläpp. I

det första fallet var länder i östra och centrala Europa

endast beredda att förhandla om en frysning av utsläppen.

Genom att introducera ett differentierat förfarande

avseende åtaganden samt s.k. kontrollområden för

troposfäriskt ozon (TOMA), kunde enighet nås. Konceptet

med kritiska belastningsgränser (s.k. critical loads) för i

regionen dominerande ekosystem fördes in i konventionen

i samband med framtagandet av kväveoxidprotokollet. I det

nu aktuella protokollet om flyktiga organiska ämnen är

motsvarande begrepp kritiska nivåer. Förhandlingar om ett

andra steg som skall sikta mot utsläppsminskningar som

möjliggör nivåer som naturen tål och som är förenliga med

hälsokrav skall påbörjas senast sex månader efter det att

protokollet träder i kraft.

Sverige och bl.a. Nederländerna och Tyskland avgav ett

gemensamt uttalande i anslutning till protokollets

undertecknande, i vilket man bl.a. understryker behovet av

ytterligare reduktioner av utsläppen av svavel, kväveoxider

och flyktiga organiska ämnen.

3 Protokollets huvudsakliga innehåll

Protokollet rörande reglering av utsläppen av flyktiga

organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden

består av en inledning och 18 artiklar, en bilaga avseende

TOMA, två tekniska bilagor som redovisar tekniker för att

minska utsläppen från fasta källor och motorfordon samt en

bilaga om klassificeringen av flyktiga organiska ämnen

baserat på deras ozonbildningspotential. De tekniska

bilagorna och bilagan om ozonbildningspotential är av

karaktären rekommendationer.

I inledningen anges bl.a. att parterna är fast beslutna att

vidta effektiva åtgärder för att reglera och minska flyktiga

organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden.

Främst skall detta ske genom tillämpning av lämpliga

nationella eller internationella utsläppsnormer på nya

motorfordon och nya stationära anläggningar och genom

ändring av befintliga större stationära anläggningar.

Parterna är medvetna om att flyktiga organiska ämnen

skiljer sig mycket åt bl.a. avseende förmågan att bilda

oxidanter som t.ex. ozon, samt inser att sådana skillnader

bör beaktas vid införandet av effektiva åtgärder. Rörande

metan är parterna medvetna om att de bidrar till

ozonbildning samt att metan väntas bli föremål för

kontrollåtgärder inom andra organ.

I artikel 1 definieras en rad begrepp. Parternas

grundläggande skyldigheter framgår av protokollets artikel

2, uppdelat på tre alternativ. Enligt artikel 2 a skall, som ett

första steg, den årliga nivån för utsläpp eller spridning av

flyktiga organiska ämnen minskas med minst 30% före år

1999 jämfört med utsläppsnivåerna år 1988 eller något

annat år mellan 1984 och 1990 som angetts i samband med

undertecknadet av eller anslutningen till protokollet.

I artikel 2 b (i) och (ii) anges skyldigheterna för de länder

som specificerat en del av sitt territorium som

kontrollområde för troposfäriskt ozon (TOMA) i bilaga I

att reglera de årliga utsläppen av flyktiga organiska ämnen.

Från de i bilagan angivna områdena skall utsläppen minskas

med minst 30% före år 1999 jämfört med utsläppsnivåerna

år 1988 eller något annat år mellan 1984 och 1990. Vidare

skall länder med angivna områden säkerställa att de

nationella årliga utsläppen av flyktiga organiska ämnen år

1999 inte överskrider 1988 års nivåer.

Om en parts nationella årliga utsläpp av flyktiga

organiska ämnen år 1988 var lägre än 500 000 ton och 20

kg/invånare och 5 ton/km2 skall, enligt artikel 2 c som

ett första steg säkerställas att dess nationella årliga utsläpp

av flyktiga organiska ämnen senast år 1999 inte överskrider

1988 års nivåer.

Senast två år efter protokollets ikraftträdande skall

parterna tillämpa lämpliga nationella eller internationella

utsläppsnormer baserade på den bästa tillgängliga och

ekonomiskt rimliga tekniken. Vidare skall parterna främja

användningen av produkter som har låg eller ingen halt av

flyktiga organiska ämnen, bl.a. genom märkning av berörda

produkter med en innehållsdeklaration där halten av

flyktiga organiska ämnen redovisas.

Dessutom skall varje part, enligt samma artikel, senast

fem år efter protokollets ikraftträdande tillämpa den bästa

tillgängliga och ekonomiskt rimliga tekniken på befintliga

fasta anläggningar samt minska utsläpp av flyktiga

organiska ämnen vid bensindistribution och

bränslepåfyllning av motorfordon samt söka minska

bensinens flyktighet. Detta åtagande gäller inom de

områden där nationella eller internationella normer för

troposfäriskt ozon överskrids eller där gränsöverskridande

flöden uppkommer eller väntas uppkomma.

Senast sex månader efter protokollets ikraftträdande

skall, som ett andra steg, förhandlingar inledas om vidare

åtgärder för att minska de nationella årliga utsläppen av

flyktiga organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande

flöden. Åtgärderna skall även syfta till att minska

uppkomsten av s.k. sekundära fotokemiska oxidanter, t.ex.

marknära ozon. Hänsyn skall bl.a. tas till den bästa

tillgängliga utvecklingen inom vetenskap och teknik, till

vetenskapligt fastställda kritiska nivåer och till

internationellt antagna målnivåer samt andra resultat av det

arbetsprogram som skall genomföras enligt artikel 5. Under

förhandlingarna av det andra steget skall även övervägas

huruvida åtgärderna bör kompletteras med åtgärder för att

minska metanutsläppen (artikel 2 punkt 6 och 8).

I syfte att uppnå enighet om ett andra steg skall parterna

samarbeta för att fastställa mer detaljerade uppgifter om

bl.a. de minskningar som krävs för att uppfylla de på

grundval av kritiska nivåer antagna målen. Utformning av

styrningsstrategier, t.ex. ekonomiska styrmedel skall ingå i

samarbetet. Parterna skall vidare fastställa vilka åtgärder

som krävs för att åstadkomma de minskningar som krävs för

att uppfylla kritiska nivåer och en tidtabell för dessa

åtgärder med början senast den 1 januari 2000 (artikel 2

punkt 7).

Parterna får vidta strängare åtgärder än de nu nämnda

(artikel 3 andra punkten). En mekanism för att övervaka

efterlevnaden av detta protokoll skall upprättas enligt

artikel 3 punkt 3.

Kommersiellt utbyte av teknik, informationsutbyte samt

tekniskt bistånd skall om möjligt främjas.

Åtgärder för ett gynnsammare teknikutbyte skall börja

övervägas senast sex månader efter det att protokollet trätt

i kraft (artikel 4).

Parterna skall prioritera sådan forskning och utveckling

som syftar till att utveckla och tillämpa metoder för att

åstadkomma nationella eller internationella gränsvärden

för troposfäriskt (marknära) ozon och uppfylla andra mål

när det gäller att skydda människors hälsa och miljön.

Genom nationella forskningsprogram och internationellt

samarbete skall parterna söka kartlägga och kvantifiera

utsläppens effekter och bestämma den geografiska

utbredningen av utsatta områden. Parterna skall bl.a. också

söka förbättra prestanda och kostnadskalkyler beträffande

reningsteknik och utveckla metoder för att samordna data

som underlag för beslut om lämpliga strategier för att

reglera utsläppen (artikel 5).

Protokollet skall regelbundet granskas av parterna med

hänsyn till den vetenskapliga och tekniska utvecklingen på

området. Den första granskningen skall äga rum senast ett

år efter protokollets ikraftträdande (artikel 6). Ändringar i

protokollet skall beslutas enhälligt av parterna (artikel 11

tredje punkten).

Parterna skall utarbeta nationella program, riktlinjer

och strategier för att reglera och minska utsläpp av flyktiga

organiska ämnen eller spridning av sådana ämnen över

gränserna (artikel 7).

Parterna skall meddela konventionens styrelse om

sådana nationella program, handlingslinjer och strategier

som de utarbetar enligt artikel 7. Vidare skall de årligen för

konventionens styrelse redovisa de framsteg som har gjorts

inom ramen för protokollets tillämpningsområde (artikel

8). Underlag för styrelsens ställningstaganden skall också

tillhandahållas av EMEP (samarbetsprogrammet för

övervakning och utvärdering av den långväga spridningen

av luftföroreningar i Europa) (artikel 9).

Protokollet innehåller i övrigt sedvanliga bestämmelser

om bilagor, tvistlösning, undertecknande, ratifikation och

ikraftträdande m.m. (artiklarna 10--18).

4 Godkännande av protokollet om flyktiga organiska

ämnen

Mitt förslag: Riksdagen godkänner protokollet

angående kontroll av utsläppen av flyktiga organiska ämnen

eller dessas gränsöverskridande flöden.

Skälen för mitt förslag: Flyktiga organiska ämnen

är ett samlingsnamn för en stor mängd ämnen med olika

kemiska egenskaper. Vissa är av naturligt ursprung. I detta

protokoll behandlas med undantag av metan, enbart

flyktiga organiska ämnen som tillförs miljön genom

människans aktiviteter, vilka i närvaro av solljus kan bilda

ozon eller andra fotokemiska oxidanter genom reaktioner

med kväveoxider. Ett exempel är användningen av bensin

och organiska lösningsmedel.

Flyktiga organiska ämnen som släpps ut i luften har stor

betydelse för de allvarliga hälso- och miljöproblem vi nu

upplever bl.a. i form av luftvägsproblem och odlingsskador.

Den samlade förekomsten av flyktiga organiska ämnen i

stadsluft svarar för en avsevärd del av de förhöjda

cancerriskerna i tätorterna. Kostnaderna för

skördeminskningar på grund av luftföroreningar i Sverige

har uppskattats till sammanlagt minst 1,4 miljarder kronor

per år (1986--1988). Ozon påverkar troligen även skogen

negativt och är dessutom en effektiv växthusgas.

Enligt det av riksdagen år 1991 antagna programmet mot

luftföroreningar (prop. 1990/91:90, JoU30, rskr. 338) skall

de svenska utsläppen av flyktiga organiska ämnen ha

minskat med 50 % vid utgången av år 2000 jämfört med

1988 års nivå. I nämnda proposition redogörs för de

åtgärder som har vidtagits och som kommer att vidtas för

att minska de inhemska utsläppen. En stor del av de flyktiga

organiska ämnen som bidrar till ozonbildningen kommer

från trafiken, ca 50 %.

Utsläppen av flyktiga organiska ämnen är dock i hög

grad en regional fråga, där Sverige påverkas av

utvecklingen i övriga Europa. Ozon transporteras långa

sträckor. I Sverige uppmäts de högsta halterna vid högtryck

under sommarhalvåret när förorenad luft transporteras hit

från kontinenten. Medelvärdet under den svenska

odlingssäsongen ligger mellan 60 och 90 mikrogram/m3. I

den nordiska handlingsplanen mot luftföroreningar anges

som högsta acceptabla halt 50 mikrogram/m3 under

odlingssäsongen.

För att undvika skador behöver medelvärdet för

markozon sommartid i Sverige, minskas med omkring 10--

30 %. I södra och mellersta Sverige bör de episodvis höga

halterna av ozon minska med minst 50 %. För att uppnå

detta behövs långtgående minskningar av de europeiska

utsläppen av såväl flyktiga organiska ämnen som

kväveoxider.

I södra delen av landet har den helt övervägande delen

av nedfallet sitt ursprung utanför Sveriges gränser. En del

av Sveriges utsläpp faller i gengäld ner i andra länder. Det

är mot den bakgrunden betydelsefullt att internationella

åtgärder vidtas för att begränsa och minska utsläppen.

Sverige verkar därför pådrivande för att sådana åtgärder

skall komma till stånd.

Protokollet om flyktiga organiska ämnen är ett viktigt

första steg i riktning mot en begränsning av de

internationella utsläppen till nivåer som är ofarliga för

hälsan och miljön även på längre sikt. Det är angeläget att

Sverige snarast ratificerar protokollet. Åtgärder för att

uppfylla åtagandet om en 30-procentig reduktion, enligt

alternativ ett i artikel 2, omfattas av det av riksdagen

antagna programmet för att begränsa de svenska utsläppen

av flyktiga organiska ämnen. Som jag tidigare har nämnt

kommer protokollet att träda i kraft tre månader efter det

att 16 länder har ratificerat. Ännu har inget land ratificerat

protokollet. Det är min förhoppning att de förhandlingar

som kommer att inledas som ett andra steg enligt

protokollet kan resultera i en överenskommelse om

ytterligare minskningar av utsläppen. Sverige kan i den

process avseende teknikutbyte som behandlas i protokollet

bidra med sådana kunskaper och erfarenheter som har

vunnits och kommer att vinnas i vårt arbete för en bättre

miljö.

Konventionens artiklar medför inte några problem när

det gäller förhållandet till svensk rätt. De insatser i form av

utbyte av teknik som förutsätts i protokollet bör enligt min

mening kunna utföras inom ramen för den verksamhet som

redan bedrivs på detta område av berörda myndigheter och

organisationer och med anlitande av de anslag som står till

förfogande.

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag

att regeringen föreslår riksdagen att

godkänna protokollet till 1979 års konvention om

långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående

reglering av utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller

dessas gränsöverskridande flöden.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens

överväganden och beslutar att genom proposition föreslå

riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt

fram.