Regeringens proposition 1990/91:18

om ansvaret för skolan

Prop. 1990/91:18

Regeringen föielägger riksdagen vad som har tagils upp i bifoga­de utdrag ur regeringsprotokollet den 11 oktober 1990 för de ål-gärder och de ändamål som framgår av föredragandens hemstäl­lan.

På regel ingens vägnar

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

I propositionen föreslås en klarare ansvarsfördelning mellan sta­ten och kommunerna när del gäller verksamheten inom grund­skolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna.

Staten skall ange mål och rikllinjer som är nationellt giltiga. 1 skollagen skall anges grundläggande mål för utbildningen. Grund­läggande demokratiska värderingar, aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö skall prägla all utbildning.

Mål och rikllinjer för utbildningen skall anges i läroplaner för de olika skolformerna. Läroplanerna, som primärt skall rikta sig lill lärare och skolledare, skall vara klara och tydliga.

Kommunerna skall svara löi all verksamheten genomförs inom de ramar och rikllinjer som riksdagen och regeringen lägger fast. De föreslås få stor frihet att organisera skolverksamheten. Kom­munerna skall vara skyldiga alt använda lärare som har en utbild­ning som huvudsakligen svarar mol den undervisning som läraren skall bedriva. De skall också vara skyldiga att se till att lärarna fortbildas.

Ett f

ö

r

ä

ndrat statsbidragssystem f

ö

resl

å

s. Bidrag skall utg

å

 till Prop. 1990/91:18 samtliga prim

ä

rkommuner i form av ett generellt finansiellt st

ö

d till verksamheten i skolan. Systemet bygger p

å

 atl dessa skall vara skyldiga att erbjuda sina barn, ungdomar och vuxna utbildning antingen inom den egna kommunen eller, efter 

ö

verenskommelse med annan kommun, inom denna.

Bidraget skall ber

ä

knas schablonm

ä

ssigt enligt olika ber

ä

k­ningsmodeller f

ö

r de olika skolformerna, d

ä

r kommunernas skif­tande strukturella och demografiska f

ö

ruts

ä

ttningar och behov beaktas.

Ett system f

ö

r uppf

ö

ljning och utv

ä

rdering presenteras. Det skall ge riksdagen och regeringen en samlad bild av skolverksam­heten och ge underlag f

ö

r att bed

ö

ma om 

å

tg

ä

rder beh

ö

ver vidtas f

ö

r alt nationella m

å

l och rikllinjer skall uppr

ä

tth

å

llas och resul­taten i skolan f

ö

rb

ä

ttras.

Den statliga skoladministrationen skall f

ö

r

ä

ndras. Skol

ö

versty­relsen, statens institut f

ö

r l

ä

romedel, l

ä

nsskoln

ä

mnderna och fort-bildningsn

ä

mnderna avvecklas. Ett nytt statligt 

ä

mbetsverk f

ö

r skolv

ä

sendet inr

ä

ttas, vars huvudsakliga uppgifter skall vara ut­veckling av skolan samt uppf

ö

ljning och utv

ä

rdering av skolverk­samheten.

Hos ett institut f

ö

r handikappfr

å

gor inom skolv

ä

sendet samlas ansvaret f

ö

r olika former av st

ö

d

å

tg

ä

rder f

ö

r handikappade ele­ver, ett ansvar som tidigare varit splittrat p

å

 olika myndigheter.

Propositionens lagförslag

P'"°p-

i990/9i:i8

1    Förslag till

Lag om ändring i skollagen (1985:1100)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)' dels att 1 kap. 1, 2, 5 a och 7 §§, 2 kap. saml 12 kap. 9 § skall upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 1 kap. 1, .3 och 7 §§ skall utgå, dels att nuvarande 1 kap. 3-6 §§ saml 8 och 9 §§ skall beteck­nas 1 kap. 4-7 §§ resp. 14 och 15 §§,

dels att det skall införas nya bestämmelser, 1 kap. 1-3 och 8-13 §§, 2 kap. 1-8 §§, 12 kap. 11 och 12 §§ samt närmast före 1 kap. 1, 8 och n §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap. Allmänna föreskrifter

Ulhddning för  barn   och   ung-dotn

I §

För barn och ungdomar an­ordnar det allmänna tithildning i form av grundskola och gym­nasieskola samt vissa motsva­rande skolformer, nämligen sär­skola, specialskola och satne-skola.

Grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan bildar del o f-f c n t I i g a s k o I v ä s e n-d c i för barn och u n g d o in. Dessutom finns särskilda uthildningsforiner som anordnas av det allmänna för de ni som till följd av .sjukdom eller av annat skäl inte kan della i skolarbetet inom det offentliga skolväsendet.

Senaste lydelse av

1

kap. .S a 

§

 IW0:2'W ) kap. 7 

§

 |(A)I);2'M

2

kap. 7 

§

 IW();11').1 2 kap. I 1 S l'W'):25().

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geo­grafisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha li­ka tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara lik­värdig, varhelst den anordnas i landet.

Utbddningen skatt ge eleverna kunskaper och färdigheter samt. i samarbete med hemmen, främ­ja deras harmoniska utveckling titl ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar I ut­bildningen skall hänsyn tas titt elever med särskdda beliov.

Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratis­ka värderingar. Var och en sotn verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår geinensatnnia miljö.

3 §

Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allitiänna kan del finnas skotor som an­ordnas av enskilda fysiska etter juridiska personer (frist å-ende    skolo r).

Uthitdning för vuxna

SS

För vuxna anordnar del all­

männa uthitdning i form av

grundutbildnitig för vu.Ktia

Ig r u n d v u x) och konimunal

vuxenutbildning (k o tn v u .r)

samt vuxenutbildning för

psykiskt

utvecklingsstörda

(s ä r v u .v).

Prop. 1990/91:18

Nuvarande lydelse

Föres tagen lydelse

Grundvux, kotnvux och sär-vtix bildar det offent­liga s k o I v ä s e n d e t f ö r v u x n a. Dessutom finits särskilda utbildningsformer som anordnas av det allmänna som konipleiiertng tdl vu.xenuibild-ningen inotn det offentliga skol­väsendet j'ör vuxna.

9S

Del offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna ullfälle au i enlighet med individuella öns­kemål komplettera sin utbild­ning. Härigencmi skall främst de som erhåliit minst inbildning få möjlighet att stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet.

Verksamheten inom det of-fendiga skolväsendet för vuxna skall utformas i övcrenssiäni-metse med grundläggande de­mokratiska värderingar. Var och en som verkar inom det skolväsendet skall främja akt­ning för varje människas egen­värde och respekt för vår ge­mensamma miljö.

10 §

Kommunerna är huvudmän för grtindvnx.

Kommuner och landstings-konintuner är huvudmän för kotnvux.

Landstitigskontmiiner och i vissa fall kommuner är huvud­män för särviix.

Prop. 1990/91:1!

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Geniensamnia bestänimctser för det offentliga skolväsendet

11 §

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och del of­fentliga skolväsendet för vuxna bildar tittsamtnans det of­fentliga s k o I v ä s e n-d c L

12 §

Den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsen­det ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet nied be­stämmelserna i denna lag och de bestätnmelser som kan finnas i annan lag etter förordning.

Utöver vad som föreskrivs i denna lag kan i annan författ­ning finnas föreskrifter särskilt otn

-

mål och riktlinjer för utbild­ningen,

-

inbildningens iniwliåll och

-    utbildningens omfattning i

liden.

13 §

För det offentliga skolväsen­det finns stadiga skolmyndighe­ter.

Prop. 1990/91:18

Nuvarande lydelse

Föres tagen lydelse

2 kap.

Den  koninmnala organisationen för skolan

I §

Varje kommun och lands­tingskommun skall som styrelse för siu offendiga skolväsende ulse en eller flera nämnder

Om det inrättas en etter flera särskilda nätniuler som styrelse för skolväsendet skatt för dessa i lUtäniptiga delar gälla 3 kap. 2 §, 3 § första stycket, 4 §, 5 § första och tredje styckena, 6-S §§, 9 § första stycket samt 10-12 §§ kotnmunallagen (1977: 179). För Stockholms kommun gäller dock inte 3 kap. 5 § för­sta stycket eller 6 § nämnda lag.

2 §

För ledningen av utbildningen i skotorna skall det finnas rekto­rer. Rektorn skatt hålla sig för­trogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskdt verka för att utbildning­en utvecklas.

Som rektor får bara den an­ställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pe­dagogisk insikt.

Varje kommun är skyldig atl för undervisningen använda lä­rare som har en utbildning av­sedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva.

Prop. 1990/91:1$

Nuvarande lydelse

Föres tagen lydelse

Undanlag får göras endast otn personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskdt skäl med hänsyn till eleverna.

4 

§

För att få anställas sotn lärare i det offenifigu skolväsendet utan tldslwgränsning skall den sökande uppfylla ett av följande krav:

1.

Sökanden har genomgått svensk etter därmed jämställd nordisk lärarutbildning med hu­vudsaklig inriktning mot den undervisning anställningen av­ser.

2.

Sökanden har genomgått annan högskoleutbildning som av universitets- och högskote-äinbetet förklarats i huvudsak motsvara sådan lärarutbildning som avses under I.

Om det saknas sökande som uppfyller kraven enligt 1 eller 2, men det finns särskilda skäl au anställa någon av de sökande utan tidsbegränsning, får sådan anställning ändå komma titt stånd, i fatt den sökande har motsvarande kompetens för den undervisning som anställningen avser och det dessutom finns skäl att anta au sökanden är lämpad att sköta undervis­ningen.

5 §

Den sont inte uppfyller kraven enligt 4 § fär anställas som lära­re för högst eu år i sänder.

Prop. 1990/91:1!

10

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

För alt få anställas utan tids­begränsning för studie- och yr­kesorientering i del offentliga skolväsendet skall den sökande ha en utbildning avsedd för så­dan verksamhet.

Den som inte uppfyller dessa krav fär anställas för studie-och yrkesorientering för högst ett år i sänder.

7§

Varje kommun skall se till au fonhildniiig anordnas för den personat som har hand om ut­bildningen.

S§

I alla kommuner skall det fin­nas en av koininiinfullmäklige antagen skolplan som visar hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas. Av .skol­planen skall särskilt framgå de åtgärder som koitiinunen avser vidta för au uppnå de nationella mål som har satts upp för sko­lan.

Kommunen skall kontinuerligt följa upp samt utvärdera skol­planen.

Prop. 1990/91:18

11

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap. Övriga föreskrifter

// §

Regeringen eller den myndig­het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för skothuvudmannen an lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamheisredovisning som be­hövs för uppföljning och utvär­dering av verksamheten.

Regeringen får vidare medde­la föreskrifter om viten för den som inte följer bestämmelser om sådan uppgiftsskyldighet

12 §

Regeringen får meddela före­skrifter om vad som skall beak­tas vid urval av sökande ull an­ställning som lärare.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

2.

En kommun eller en landstingskommun får besluta att den lokala styrelsen för skolan som har utsetts före ikraftträdandet re­dan under år 1991 skall ersättas med en eller flera andra nämnder enligt bestämmelserna i 2 kap. I §. Beslutar kommunen eller landstingskommunen om en sådan förändring, skall fullmäktige också entlediga ledamöter och suppleanter i den lokala styrelse som upphör. Ledamöter och suppleanter i den eller de nya nämn­derna får utses för tiden intill utgången av år 1991.

.3. Bestämmelser i lag eller ann-in författning som gäller skolsty­relsen eller den lokala styrelsen skall i stället avse sådan styrelse som kommunen eller landstingskommunen enligt 2 kap. 1 § har inrättat för sitt offentliga skolväsende.

4. För svårt rörelsehindrade ungdomai får de kommuner som regeringen bestämmer, i sin gymnasieskola anordna speciellt an­passad utbildning (gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning).

Som svårt rörelsehindrad anses den som på grund av ett rörel­sehinder   eller,  om  även   annat  funktionshinder  föreligger,  sitt

Prop. 1990/91:18

12

samlade handikapp inte kan följa reguljär studiegång i gymnasie-       Prop. 1990/91:18 skolan och som för atl kunna genomföra gymnasiala studier be­höver tillgång till en gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning och särskilda omvårdnadsinsatser i  form av boende i elevhem, omvårdnad i boendet och habilitering.

5.

Hänvisningar till 1 kap. 5 a § i 3 kap. 19 a §, 5 kap. 5 a § och 12 kap. 10 § skall i stället avse punkt 4 i dessa övergångsbe­stämmelser.

6.

En sameskolstyrelse skall vara lokal styrelse för sameskolan.

13

2    Förslag till

Prop. 1990/91:18

Lag om ändring i vuxenutbildningslagen (1984:1118)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 och 4 §§ vuxenutbildningsla­gen (1984:1118)' skall upphöra aU gälla.

Denna lag träder i kraft den I januari 1991.

' Senaste lydelse av 2 kap. 2 § m««:()

14

Utbildningsdepartementet

pop- 

i990/9i:i8

Utdrag ur protokoll viti rcgcringss.inniianlriiile iW-w I I oklohcr 1990

Närvarande: statsministem ("iirlsson, onHörinule, dcIi

sUilsriiilcn S.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], (ir;iilin, I >iihl, K. ('iulsson, .lohansson,[REDACTED_EFTERNAMN], G.[REDACTED_EFTERNAMN], I öniu|visi, Tlcilén, freiviilils, Wallsiröin,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], S.dilin,[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om ansvaret (or skolan

Skolreformerna under efterkrigstiden genomfördes under en stark central styrning. Ambitionen var att göra utbildningen geografiskt tillgänglig för alla, att höj;i utbildningsnivån oavsett social bak­grund samt att föra samm;in olika utbiklningar som byggde på se­gregation och urval. Denn;i omfatt;mde och genomgripande lor-ändring av det svenska skolsystemet hade inte varit möjlig ulan en betydande styrning från lik.sdagen och regciingcn.

Under sjuttiotalet pål-)örj;ides en relormstrategi som byggilc på avreglering och decenlralisciing. Syftet vai ;itl minska Llelaljicgle-ringen och effektivisera voiks;unhclen genom en ökatl lok;il fri­het. För grundskolans del blev rcsuluilcl bl.a. en ny läroplan, l.gr 80, och en förändring av sMisbidriigssyslenicl. Inom siiviil gyiim:i' sieskolan som den kommun:il;i mliiklningcn för vuxna minskailes detaljregleringen.

I mitten på åttiotalet gjonlcs en s;iml;iil beredning av fi;igoni;i om styrningen av skolv;"iscntlcl. lic s;ikkunnig;i iil;iihct;ide etl un­derlag som presenler;idcs i i;ippoilcn (Ds IJ l')87:l) Ansvaislöi-delning och styrning pä skolomiiiiict. lin p:iihiincnl:irisk kommit­té, styrningsberedningen, lämn;ide med hl.a. delta underlag som grund överväganden och l'öisl;ig i betänkandet (SOU 1988:20) En förändrad ansvarsfördelning och slyining på skolområdet.

Betänkandet låg till giuntl lör en proposition lill likstkigen om skolans utveckling och slyining (prop. 1988/80:4). I propositionen föreslogs att skolan i framtiden skall präglas av en utveckling från regelstyrning mot målstyrning med färre regler och tydligare mål. Riksdagen och regeringen sk;ill ha det samlade övergripande an­svaret för att garantera en likvärdig utbildning över hela laiulet, och kommunerna skall h;i ;msv;iicl för alt org;misei;i och gcnom-

15

föra skolverksamheten. Dessa principer för utvecklingen ställde       Prop. 1990/91:18 riksdagen sig bakom (l988/89:UblJ7, rskr. 95).

Med detta uttalande som grund har under det senaste året elt arbete bedrivits inom utbildningsdepariemenlet (del s.k. skolpro­jektet). Syftet har varit att ta fram underlag för att omsätta nämn­da principer i konkreta förslag till förändringar. Som ett första led i detta arbete har förslag lagts fram om att den statliga regle­ringen av tjänsterna som lärare, skolledare, biträdantle skolledare och syofunktionärer skall upphöra med utgången av år 1990. Riksdagen har fattat beslut i enlighet härmed (prop. 1989/90:41, UbU9, rskr. 58). Beslutet innebär atl kommunerna nu får eil hell och odelat arbetsgivaransvar för all personal i skolan. Med ut­gångspunkt häri har arbetet bl.a. inriktats på att löiäiulra skollag stiftningen.

Ett förslag till nytt statsbidragssystem för grunil,sktil;i, gyinn;i sieskola och kommunal utbildning (Ds I990:.32) lör vuxna har utarbetats. Förslaget har remis.sbehandlals. lin sammanlaltning av förslaget samt en sammanställning av iemissyttraiulen;i bör log;is som bilaga 1 resp. bilaga 2 till delta protokoll. I)et(:i material till sammans med underlag i övrigt som tagils liam inom piojeklct ligger till grund för de förslag jag nu lägger fi;im.

Jag redovisar också i detta sammanli:ing slällningstagaiuleii lill vissa förslag som Skola-Arbete-uliedniiigen l;igl Iraiii i betänkan det (SOU 1989:11.3) Ungdomars kom|H!tens. Ivn samin:inl;ittnin|

Jag lägger också fram lörslag med anledning av riksdagens be­slut vid behandlingen av den s.k. kommunaliseringspioposilioncn om stimulansbidrag till förbättring av skolans fysiska miljö.

När jag i fortsättningen talar om skolan och skolverksamheten menar jag grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

16

1

Principiella utgångspunkter lör förslagen        '''"i> i''''o"'i:i8

Medborgarna ställer allt större krav pä den olTciitliga verksamhe­ten. Kraven gäller bällie tillgång lill och kvalilcl pä service (.:llci tjänster. Kraven omfall;n också iiiriyl;mile över vad som presiei;is samt möjligheter alt välj;i nicikin olik;i ;ilicin;iliv.

Krav och synpunkter ;iv ik:U;i sliig ;ii n;iliiilig;i konsekvensei ;iv ett välfärdssamhälle, där ;ill;i medborgiiie lär ail) hallie kiiiisl,;ipcr om och allt större insiklcr i linhällaiideiiii i sin oniviiild. Miillmi-garnas krav på inflyt;inde och insyn gäller luksii liägor inli pro­blem som i hög grad piägkii v:iid;igen.

Behovet av föiändriiig;ir och rörliällring;ii iiunn den oH\'iilliga sektorn har länge kunnat lillgodoses genom expansion. Denii.i väg står inte längre öppen. Möjlighetern;i all lilllöra den ollenlligii sektorn ökade resurser är nu begränsailc. Kraven på tillgång och kvalitet kan därför alltmera sälkm lillgotloscs genom tillskoll av resurser.

I stället måste de resurser som vi li;u uliiyujas på etl bällie sätt. Kraven på en förändrad och rörbålliad t)flcntlig verksamhet måste mötas genom atl ansvaret förs längre liam i organisationen till dem som verkar och arbetar där. Härigenom och genom all de som är beroende av verksamheten får ett större inflytande över t.ex. prioriteringar av insatser kan verksamheten bli effekliv;ne. Prestationerna kan därmed i större ulslräckning motsvara med­borgarnas behov, och kvaliteten kan bli bäiiic i lörhåilandc lill insatta resurser. Detta innebär samtidigt all mcdliorgarna både får möjlighet alt ta ett större ansvar och lår cll större utrymme lör personligt engagemang.

Jag har tidigare, i min anmälan till Inidgetpioposilioncn 1990 (prop. 1989/90:100 bil. 10 s. 10), IVamhållil alt vällärdsfrågorna i fortsättningen mera kommer ;iil handki om ;»u gör:» medborj',;\rna delaktiga i fördelningen och utvecklingen ;iv väHänlcn.Den of­fentliga verksamheten finns och bedrivs fiuiilor allt i Liiulels kommuner. Det är i kommiinern;i och kommiiiulehirna som med­borgarnas krav på inflytande och ansviii mäsle inöi;is.

En förändring i denna riktning röiulsätlcr :itl del tradilioiiella sättet att genom en detaljenid statlig icglciiiig slyra dun olTciillig;i verksamheten upphör. Styrningen inåsie i si;ilk'i ske genom all riksdagen och regeringen anger miil luli r;nn;n och övertiimnar ansvaret för genomfönmdcl lill dem som arbetar och veik;ir i kommuner och kommundelar.

Skolan har ca 200 000 anslälkhi oih iilbikku ca I .300 000 ele­ver varje verksamhetsår. Den är biiilc lill vci ksamhclsvolym och i fråga om ekonomisk omslutning en av de största organiscriiile verksamheterna i samhället. Den finns i landels alla kommuner. Den ekonomiska omslutningen k;m grovt uppskattas till ca 70 miljarder kr.

17

2   Riksdagen 1990/91. 1 sami Nr 18

En stor del av v

å

ra produktiva resuLscr satsas s

å

ledes p

å

ut- Prop, l')

ä

stan alla ungdomar som l

ä

mn;u grundskokm g

ä

r vida­re till gymnasieskolan. 

Å

tskilliga vuxna deltar i en eller annan form av studier varje 

å

r. M

å

nga medborgine Ihm

ö

is 

;illis

å

 dagligen som anst

ä

llda eller som elever och r

ö

i

ä

kli;ii/v

å

iiliiadsh;ivaie av verksamheten i skolan.

Det 

ä

r dock inte bara p

å

 grund av sin volym och sin ckoiu) miska omslutning som skolan 

ä

r en vikiig ilcl av den oneiillig.i verksamheten. Utbildning 

ä

r cll ;iv de fr

ä

mst;! mctllcn ;ilt uppiiii v

ä

lf

ä

rd och r

ä

ttvisa. Utbildning och kompelens 

ä

r oek.s

ä

;ivg

ö

ian­de f

ö

r v

å

r f

ö

rm

å

ga och v

å

ra m

ö

jlighcler all ulvcckki v

ä

lf

ä

rden i en allt h

å

rdare internationell konkurrens. Samtidigt 

ä

r utbildning och kunskaper viktiga f

ö

r den personliga utvecklingen och f

ö

r den enskilda m

ä

nniskans m

ö

jlighcler lill cll rikare liv. En v

ä

lul bildad medborgare har bredare valm

ö

jlighctei i fi

å

g;i om arbete och framtid 

ä

n en med bristf

ä

lliga kunskaper. D

ä

il

ö

i 

ä

r tillg

å

ng till god utbildning ocks

å

 en fr

å

ga om valfrihet l

ö

r cll rikare liv och en b

ä

ttre framtid.

Allas lika r

ä

tt till utbildning 

ä

r grundl

ä

ggande f

ö

r den svenska skolpolitiken. R

ä

tten till utbildning skall omfatta alla, oavsett var man bor i landet och vilka ekonomiska eller andra f

ö

ruts

ä

ttningar man har. Skolan skall ge alla samma m

ö

jligheter all utvecklas. Utbildningen skall vara likv

ä

rdig.

Just d

ä

rf

ö

r att utbildningen 

ä

r s

å

 vikiig, kr

ä

ver allt fler st

ö

rre inflytande 

ö

ver skolan och den utbildning som erbjuds. Detta g

ä

l­ler s

å

v

ä

l f

ö

r

ä

ldrar och elever som de politiskt ;msvariga i kommu­nerna.

Jag har tidigare understrukit vikten ;iv elt 

ö

kal lokalt ansvar f

ö

r den offentliga verksamheten. P

å

skokms omr

å

de .ser jag en s

å­

dan f

ö

r

ä

ndring som helt n

ö

dv

ä

ndig om skolan skall kunna ut­vecklas och uppr

ä

tth

å

lla en god kv;iliicl.

Skolans verksamhet bygger i s

ä

rskilt slor utsti

ä

ckning p

å

 utbil­dad och kompetent personal. Det finns d

ä

rf

ö

r i skokms v

ä

rld go­da f

ö

ruts

ä

ttningar att l

ä

gga ett 

ö

k;il inflyuinde och cll st

ö

rre an­svar f

ö

r planering och genomf

ö

i;indc av vcrks;imliclen l

ä

ngre fram i organisationen.

L

ä

rarnas yrkeskunskap och dcr;is inst

ä

llning till l

ä

iararbclcl samt skolledarnas f

ö

rm

å

ga ati s;imki alla i skolan kring gemen­samma m

å

l och handlingsm

ö

nster

ä

r avg

ö

rande l

ö

r lesullatcn i skolan. Att skapa goda f

ö

ruts

ä

ttningiir f

ö

r alt st

ä

rka och ulvcckki yrkesrollerna blir dessutom ;illl viktigare, om skokm skall kunna beh

å

lla och rekrytera duglig och kompelent personal.

Om ett st

ö

rre inflytande f

ö

r personalen skall bli fruktbarl och leda till en b

ä

ttre skola, st

ä

ller dctt;i ocks

å

nya och bcsl

ä

mda krav p

å

 l

ä

rarna. Traditionellt har l

ä

i;iiyrkel varit ett "ensamyrke". Detta 

ä

r naturligt med den org;inisation av skolverksamheten som l

ä

nge varit r

å

dande, d

ä

r uppgiften f

ö

r den enskilde l

ä

raren varit att genomf

ö

ra verksamheten enligl  mer eller mindre best

ä

mda

riktlinjer. Kraven p

å

 gemensam planering och gemensamt an- l'rop. 1990/91:18 svarstagande f

ö

r b

å

de insatser och utv

ä

rdering blir p

å

tagliga, n

ä

r det system f

ö

r styrning av skolan som jag nu f

ö

resl

å

r blir fullt ge­nomf

ö

rt. Detta inneb

ä

r ocks

å

ö

kade krav p

å

 ledarfunktioncn i skolan. 1 nu n

ä

mnda avseenden kommer skolan i rorls

ä

llningen att st

ä

llas inf

ö

r samma krav som m

å

nga ;iiulia verksamluler i samh

ä

llet.

Arbetet i skolan skall utg

å

 fr

å

n och basei;is p

å

 elevernas l

ö

rul-s

ä

ttningar och behov. 

Ä

ven eleverna li;ir bcr

ä

tiigade krav p

ä

 ;ilt f

å

 del av ett 

ö

kat lokall inflytande. Deras m

ö

jlighcler atl medver­ka i planeringen och uppl

ä

ggningen av :ubclcl i skolan vaiici:ii givetvis efter 

å

lder och mognad. Hur ticias intresse och engage­mang - som dessutom 

ä

r helt ;ivg

ö

iandc f

ö

r iilbildningsi"esiill;itcn - till fullo skall tas till vara 

ä

r inle iiiigol som k:iii l

ö

sas p

å

 central niv

å

. Den fostran till demoki;ili som vi :ilki vill ge v

å

ra biiiii och ungdomar m

å

ste grundl

ä

ggas i licinnicii ocli i skokni. Del iii fiiin denna principiella utg

å

ngspunkt som en l

ö

sninj' p

ä

 clev

å

gor i skolan m

å

ste s

ö

kas och l'imi;is. Det 

ä

r i (

ö

isUi hand skolledarnas och l

ä

rarnas ansvar alt s

å

 sker.

F

ö

r all skolan skall kunna fungera bra kr

ä

vs all ansvarsl

ö

nlcl-ningen 

ä

r tydlig och klar. F

ö

r

ä

ldrar, elever och ;msl

ä

llda skall ve­ta vem som b

ä

r ansvaret f

ö

r f

ö

rh

å

llanden och 

å

tg

ä

rder av olika slag. Ansvarsf

ö

rh

å

llandet mellan staten och kommunerna m

å

ste d

ä

rf

ö

r vara s

å

 tydligt som m

ö

jligt. Ocks

å

 ansv;iislorh

å

llandel mel­lan politiker och de anst

ä

llda, i f

ö

rsta hand skolledare och l

ä

rare, m

å

ste bli klarare.

Det 

ä

r i sp

ä

nningsf

ä

ltet mellan nu n

ä

mnda str

ä

vanden - att tillgodose behovet av st

ö

rre inflytande och garantera alla en lik­v

ä

rdig utbildning - som l

ö

sningen p

å

styrningsproblemen f

ö

r sko­lan m

å

ste s

ö

kas. En f

ö

r

ä

ndring av styrningen f

å

r inte inneb

ä

ra att skolan 

å

terigen blir oj

ä

mlik s

å

 all bara de som kan betala eller de som b

ä

st kan bevaka sina intressen f

å

r en bra utbildning. Del f

å

r heller inte inneb

ä

ra att inneh

å

llet i utbildningen blir s

å

 beroende av lokala beslut eller f

ö

rh

å

llanden alt likv

ä

rdigheten kan ifr

å

gas­

ä

ttas.

Vi har h

ö

ga ambitioner f

ö

r v

å

ra barn och ungdomar ocli l

ö

r v

å

r skola. Internationella j

ä

ml

ö

icisci visar ocks

å

 atl de resultat eleverna i Sverige presterar ligger h

ö

gt. De ligger bland de b

ä

sta i v

ä

rlden n

ä

r det g

ä

ller naluioiicnlciaiule 

ä

mnen och bra n

ä

r det g

ä

ller l

ä

sning, fr

ä

mmande spr

å

k och samh

ä

llskunskap. Inom ma-tematikomr

å

del, d

ä

r den inici ii;ilionclki j

ä

ml

ö

rclsen inte 

ä

r lika f

ö

rdelaktig, har 

å

tg

ä

rder .satis iii bl.a. i foiiii ;iv fortbildning l

ö

r l

ä

rare. Kvaliteten 

ä

r inte bai;i h

ö

g iiUin den 

ä

i ocks

å

 genomgiicn-de j

ä

mn 

ö

ver landet. Skilln:idcrn:i iiulkin olik:i skolor 

ä

r miiulie i Sverige an i flertalet andra indush il

ä

ndci.

Men 

ä

ven om resultaten av uiidcis

ö

kningai av della slag vis;ir all svensk skola huvuds;ikligcn rungev;n bra i cll generellt jicr-spektiv finns det givelvis problem i tkigcns skola som m

å

slc och

kan l

ö

sas. En del elevers studieresultat 

ä

r oiillfredsst

ä

lkmde. Skol­lokaler, l

ä

romedel och arbetsmilj

ö

 har brister. Skolledare och l

ä­

rare tycker sig sakna m

ö

jligheter ;ill p

å

verka sin arbetssituation. F

ö

r

ä

ldrar k

ä

nner sig maktl

ö

sa inf

ö

r problem som deras barn m

ö

-ler i skolan.

De f

ö

r

ä

ndringar som jag f

ö

resl

å

r i del f

ö

ljande medf

ö

r givelvis inte att problem av detta slag inom skolan omedelb;irl g

å

r att l

ö­

sa. Det 

ä

r dock min 

ö

vertygelse att skolan genom f

ö

r

ä

ndringarna kommer att f

ö

rses med b

ä

ttre redskap och b

ä

ttre metoder alt f

ö

r­b

ä

ttra verksamheten. Alla ber

ö

rda kommer ;iit kunna ges st

ö

rre inflytande. Men samtidigt kommer st

ö

rre insikt och f

ö

rst

å

else samt 

ä

ven ansvar att fordras av dem som 

ä

r beredda alt la del i detta inflytande.

Prop. 1990/91:18

En m

å

l- och resultatorienterad styrning av skolan

Mitt f

ö

rslag: Riksdagen och regeringen skall slyra skolverksjim heten genom alt ange nationella m

å

l. (Jruiull

ä

ggande m

å

l skall anges i lag. 

Ö

vriga m

å

l och s

å

d;ma riktlinjer f

ö

r utbildningen som skall vara generellt giltiga sk;ill anges i l

ä

iopl;iiicrn;i. I,

ä

rar utbildningen samt lorlbildningcn :iv l

ä

iaic och skollcdinc iii andra statliga medel att slyr;i skokm.

Staten skall ge bidrag lill skolverksamhc.leii. Uidiagel skall ha karakt

ä

ren av finansiellt st

ö

d och .siilciks inte reglera verksam heten.

Kommun eller annan huvudman f

ö

r skolan sk;ill ansvara l

ö

r att verksamheten genomf

ö

rs inom de ramar som riksdagen och regeringen lagt fast.

Skolans verksamhet skall f

ö

ljas och utv

ä

rderas. Uppf

ö

ljning­en och utv

ä

rderingen skall ge underkig l

ö

r alt bed

ö

ma om 

å

tg

ä

r­der beh

ö

ver vidtas eller korrigeringar g

ö

ras f

ö

r all nationella m

å

l och riktlinjer skall kunna uppr

ä

tth

å

llas och resultaten f

ö

r­b

ä

ttras.

Sk

ä

len f

ö

r mitt f

ö

rslag: De grundl

ä

ggande principer f

ö

r styr­ning av skolan som jag nu redovisar f

ö

ljer den utvecklingsstrategi som riksdagen tidigare st

ä

llt sig bakom. Mina f

ö

rslag inneb

ä

r att ytterligare steg tas p

å

 v

ä

gen till en mer;i utpr

ä

glad m

å

lstyrning med ett lokalt ansvar f

ö

r verksamhetens genomf

ö

rande.

En m

å

l- och resultatorienterad styrning av skolan inneb

ä

r en­ligt mitt s

ä

tt att se att staten anger nationellt giltiga m

å

l och rikl­linjer f

ö

r arbetet i skolan. Allas r

ä

tt till likv

ä

rdig utbildning 

ä

r grundl

ä

ggande f

ö

r skolpolitiken. Det inneb

ä

r att samma m

å

l och riktlinjer skall g

ä

lla f

ö

r alla skolor i kmdel.

20

Dessa mål och rikllinjer sk;ill slås last i lag och andra lorfall-        l*iop. I')')0/MI:I8 ningar. Läroplanerna är de lorlaltningai där målen och riktlinjer­na för skolan huvudsakligen  kommer till ulliyck. Läiopkmcrna skall vara klara och lydlig;i.

Inom de ramar och rikllinjer som riksd;igcn och regeringen lägger fast skall kommunerna eller andra huvudmiin för skokm ha stor frihet att avgöra hur verksamheten skall genomföras. Kom­munerna skall besluta om hur skolan skall org;miscras och admi­nistreras samt hur resurserna skall fördelas och disponeras. Till grund för dessa beslut skall givelvis ligga de mål och riktlinjer som anges i läroplanerna.

Den kunskap och kompelens som lärarna lepiesenleiai är ;iv-görande för att målen för skolan skall kunna nås. Att verks;iinhc-ten bedrivs av lärare som är utbildade för sin uppgift är därför grundläggande för atl en nationellt likvärdig skola med hög kvali­tet skall kunna upprätthållas. Jag kommer därför att föreslå en lagfäst skyldighet för kommunerna att använda ulbildade lärare.

Den grundläggande lärarutbildningen sk;ill ge blivande lärare en gemensam grund att slå på och ge dem den utbildning som de behöver för att fullgöra sina undervisningsuppgifter. Utbildningen skall lägga grunden för deras professionalism.

Fortbildningen skall vidm;iklhåll;i och ulvcckki ileniia piolcs-sionalism. Därmed är också lorlbildningcn cll viktigt incilcl för en likvärdig skola. Detta blir särskilt påtagligt i s:iinband med sto­ra och genomgripande nationella reformer, näi nya tich löiäiidia-de krav på kunskaper och kompetens ställs på lärarna. Men ilcl är också viktigt atl del finns tillgång till rorlbiklniiig ;iv hög kv;ililcl i alla delar av landei för all lorllöpandc höj;i kv;iliiclen i skolan.

Statsbidraget till skokm skall i foilsättningcn enbart vara cll fi­nansiellt stöd för skolverksamheten. Det sk;ill inic styra verksam­heten så som det hittills har gjort.

Det förslag som jag nu piesciitciai iiiiub.ii :i(i stalsbidMi).',c( ut­går som ett enda bidrag till skolsektorn, ett Mkli)isbith;ig. I;tg vill i detta sammanhang erinra om :ill icgciiiig.cn nyligen lills;ilt cii kommitté (dir. 1990:20) med uppiliag all utlorma ett nyll syslem för statens bidrag lill kommuner och kiiulsliiig, Ivnligl iliickiivcii skall kommittén utforma sina förslag sä :iil kommunerna ocksä framöver får förutsättningar att bedriv;i en likvärdig skolverksam­het.

Jag har inledningsvis velat ge denn;i samlade bild av styrningen av skolan och de huvudkomponenlcr som ingår i den. Hur dessa närmare kommer att utformas skall jag ange i del följande. Jag skall nu på samma övergripande sätl redovisa hur jag ser på an­svarsfördelningen i skolan.

Lärare och skolledare är de som närmast skall ansvara för att verksamheten i skolan genomförs enligt läroplanerna och att ut­bildningen bedrivs i överensstämmelse med vetenskap och beprö­vad erfarenhet. Läroplanerna skall därför primärt rikta sig till

21

dem. Härigenom kommer deras professionella ansvar att framgå Prop. I')0()/«>I:I8 tydligare. Lärarna skall också kunna utveckla verksamheten i sko­lan på ett mera självständigt och ansvarsfullt sätt. De erfarenheter som lärarna gör i sitt arbete kommer att kunna läggas till grund för förändringar inte bara på lokal nivå utan ocksä, i första hand genom rapporter från utvärderingen, på central nivå.

Det förhållandet att läroplanerna primärt rikl;u sig till lärarna innebär inte att lärarna skulle undantas från kommunernas led­ning. Skolan skiljer sig i detta avseende inle från ann:in kommu­nal verksamhet. Om en lärare brister i sina åligganden enligt läro­planerna är det sålunda kommunens eller annan skolhuvudmans uppgift att, i första hand genom sin skolledning, inskrida för all åstadkomma rättelse.

Kommunerna svarar vidare för en ändamålsenlig organisation av skolverksamheten och för att det finns lokaler, utrustning och läromedel samt personal för olika uppgifter i skolan, hortbildning av personalen är ett kommunalt ansvar.

Kommunerna skall se till att skolan får de resurser som behövs för att skolverksamheten skall uppnå nationella mål och uppfylla nationella riktlinjer. Det är en fråga för politikerna i kommunen och ytterst för väljarna vad skolverksamheten därutöver får kosta.

Kommunerna och deras politiska ledning har del samlade an­svaret för genomförandet och utvecklingen av skolverksamheten. De ansvarar också för att verksamheten följs och utvärderas.

Riksdagen och regeringen svarar för utformningen av de natio­nella målen och riktlinjerna. Ett finansiellt stöd i form av etl statsbidrag skall utgå till primärkommunerna. Delta stöd skall be­räknas och fördelas så att det bidrar till att upprätthålla en likvär­dig utbildning i skilda delar av landet.

Riksdagen och regeringen skall följa och utvärdera de nationel­la målen och riktlinjerna. De skall sålunda kunna bilda sig en uppfattning om vilka resultat som uppnås i skolan. Kommunerna skall vara skyldiga att redovisa fakta och loi hållanden som är av betydelse för att verksamheten skall kunna bedömas. S:inklionsål-gärder mot kommuner som inte fullgör sina skyldigheter skall kunna komma ifråga.

De förändrade styrnings- och ansv;irsförliåll;inden som jag nu har redovisat innebär att varje kommun koinmer all kunna la etl mycket större ansvar för sina barns, ungilomais och vuxna med­borgares utbildning. De förtroendevakki kan på eU mera u Ila la t och tydligt sätt än hittills visa sina medboigaie och sin per.sonal vilken vikt de lägger vid skolverk.samhelen i kommunen och vil ken utveckling de eftersträvar. Del är min övertygelse atl della också kommer att ytterligare öka loiiililiaiiias intie.s.se och perso nålens engagemang och kreativitet.

Det är angeläget att decentraliseringen av beslutaiulciätlen uch det förändrade ansvarstagandet inte gör hall vid kommungränsen eller hos politikerna. Det är i själva skolverksamheten som det

tydligt framg

å

r vilka 

å

tg

ä

rder som m

å

ste vidtas och vilka priorit

é

- Prop. 1990/91:18 ringar som b

ö

r g

ö

ras f

ö

r att skolan skall bli b

ä

ttre. M

ö

jligheterna att p

å

 de enskilda skolenheterna - inom de ramar som dragits upp f

ö

r det kommunala ansvaret - mera sj

ä

lvst

ä

ndigt styra och ansvara f

ö

r verksamheten m

å

ste bli st

ö

rre. Ansvaret f

ö

r att s

å

da­na f

ö

r

ä

ndringar kommer till st

å

nd ligger hos kommunerna.

I en skola med ett decentraliserat verksamhetsansvar kan f

ö

r

ä

ldra- och elevinflyiandet inte garanteras av centrala best

ä

m­melser. Om m

ö

jligheten alt p

å

verka inte bara skall bli skenbar och formell m

å

ste det finnas ett leclll ulrymme l

ö

r cll inflytande. D

ä

rf

ö

r fordras det st

ä

llningstaganden b

å

de p

ä

 politisk niv

å

 i kom munen och av skolledningen till framf

ö

r allt inneh

å

llet i f

ö

r

ä

ldra-och elevinflytandet. Jag avser alt 

å

leikoinm;i lill dessa fr

å

gor i samband med kommande 

ö

versyner av l

ä

roplanerna.

Ett st

ö

rre lokalt ansvarstagande ser j;ig som n

ö

dv

ä

ndigt cflci som det 

ä

r min 

ö

vertygelse att kialten i skokms ulveckling nu m

å

ste s

ö

kas i klassrummen och i den enskikki skolan. Del 'M l

ä­

rarnas och skolledarnas erraienhctcr och professionalism som m

å

ste tas tillvara. De goda exemplens makt miiste kunna f

ö

ras vi­dare till andra skolor. Den lokala utv

ä

rderingen av skolan bildar grunden f

ö

r en s

å

dan process.

Den centrala niv

å

n beh

ö

ver i mycket st

ö

rre utstr

ä

ckning

ä

n hittills f

å

nga upp lokala utvecklingstendenser och l

ö

r

ä

ndringsbc-hov.

Ä

ven h

ä

r kommer utv

ä

rderingen alt kunna ge betydel.sefulki bidrag. Tillsammans med resultat fr

å

n forskning och utvecklings­arbete kan analyser av lokalt och centralt utv

ä

rderingsarbete bilda underlag f

ö

r f

ö

r

ä

ndringar i l

ä

roplaner och andra styrmedel l

ö

r skolan.

I anslutning till den nya statliga budgetprocessen, som utg

å

r fr

å

n att en f

ö

rdjupad pr

ö

vning av verksamheterna skall g

ö

ras i tre

å

rsperioder, skall ocks

å

 underlag och riktlinjer f

ö

r utvecklingen p

å

skolomr

å

det tas fram. S

å

dana riktlinjer anser jag b

ö

r presente­ras i en utvecklingsplan f

ö

r skolomr

å

det, som i viktiga delar un­derst

ä

lls riksdagen.

Utvecklingsplanen skall framf

ö

r allt vara statsmakternas poli-cydokument f

ö

r skolverksamheten. Som s

å

dant kommer det gi­vetvis ocks

å

 indirekt att vara av betydelse f

ö

r planeringsarbetet p

å

 kommunal niv

å

 och f

ö

r det lokala utvecklingsarbetet. Etl sam­spel mellan den lokala och den ccnti;ila niv

å

n kan genom iilv

ä

r-deringsarbetet och utvecklingsplanen p

å

 s

å

 s

ä

tl finna sina lonner.

Min avsikt 

ä

r att en utvecklingsplan l

ö

r skolv

ä

sendet skall kun­na uppr

ä

ttas f

ö

rsta g

å

ngen i anslutning till biulgctaibelel l

ö

r pe­rioden 1994/95-1997/98.

Mina f

ö

rslag i det f

ö

ljande omfalkir en ny lydelse av I och 2 kap. av skollagen. Denna lag kommer atl omiatta grundl

ä

ggande best

ä

mmelser f

ö

r alla skollonnci. Om nu f

ö

religgande l

ö

rskig godk

ä

nns, avser jag att 

å

terkomm;i med f

ö

rslag lill ny lydelse av skollagen i 

ö

vrigt, f

ö

reskrifter som lar sikte p

å

 de skilda kigbc-

stämmelser som behövs för de olika skollornierna, lörslag i dessa       Prop. |99()/')|:IS avseenden ämnar jag lägga fram under våren 1991.

Förslagen i det följande kommer i övrigt att innebära avsevär­da förenklingar på författningsområdel. På grund av att kommu­nerna genom riksdagens tidigare beslul nu avgör anställningsform och övriga anställningsvillkor för all personal i skolan kan den omfattande statliga regleringen på personalområdel upphöra från årsskiftet. Förslaget till statsbidragsbestämmelser innebär att yt­terligare betydande förenklingar i förfallningskomplexet kan ske. Även i övrigt medför mina förslag att den centrala regleringen kommer att minska avsevärt.

Jag kommer senare (avsnitt 10) atl redovisa min syn på hur lä­roplanerna skall utformas för att fungera i ett målslyrl system. Det jag nu presenterar är övergripande rikllinjer för det fortsatta arbetet inom detta område. Avsikten är att läroplanerna i framti­den skall bli både klarare och tydligare. I samband med att jag i början av år 1991 lägger fram förslag om gymnasieskolans föränd­ring och om utvecklingen på vuxenutbildningens område åter­kommer jag till frågan om läroplanerna för dessa skolformer. Jag avser att under våren 1991 återkomma lill regeringen med förslag om översyn av läroplanen för gruiulskolan.

Jag kommer senare (avsnitt 1

1) 

atl presentera rikllinjer lör vad uppföljningen och utvärderingen skall innefatta och hur elt sy­stem härför skall byggas upp.

Flera remissinstanser har hävdat all ett nyll slyisystem inte kan bedömas förrän alla styrfaktorer i systemet har utvecklats och kan presenteras och tillämpas fullt ul. Jag menar all elt sådant synsätt bygger på föreställningen all en verks:iinhel kan fungera först när alla centrala krav och funktioner är fullt utbyggda och preciserade.

Många försök att förnya verk.samhclcrna inom ilen oflenlliga sektorn har hindrats av krav på utredningar som skall göra full­ständiga genomlysningar av frågor och förhållanden innan ställ­ning tas till förändringar och förenklingar. Sådana krav har många gånger fått stöd av intressen som vill förhindra utveckling eller inte vill ha några förändringar alls. De förslag som jag nu lägger fram är en fortsättning på den utveckling av skolan, där det första steget logs i den s.k. slyrpropo,sitionen år 1988 och följ­des av den s.k, kommunaliseringspropositionen förra året. Inte heller nu täcker mina förslag alla frågor och problemställningar. 1 flera frågor avser jag att återkomma under våren 1991. Till stora delar måste förändringarna på skolområdet också ses som början av en process där erfarenheter som görs kan läggas till grund för fortlöpande förändringar och förbättringar.

Min bestämda uppfattning är att både de politiskt ansvariga i kommunerna och de som arbetar i skolan har kompetens, vilja och förmåga att nu ta ett ökat ansvar för verksamheten i skolan.

21

Stora förändringar förestår på skolområdet. Gymnasieulbild-ningen skall reformeras samtidigt som antalet elever i gymnasieål­der minskar. Större krav ställs samtidigt på utbildningen lör vuxna. Det ökande antalet barn, födda under de allra senaste åren, kommer redan om några år atl öka behovet av utbildning i grundskolan. Jag är övertygail om all förändringar av dcttii slag lättare kan mötas, om det finns slöi re ulrymme lör lokala beslul.

På lokal nivå kommer man nu att kunna lalta egna ratiiiiiella beslut om skolorganisationen, beslut som kan skapa utrymiiie lör att höja kvaliteten i verksamheten i en utsträckning som inte varit möjligt tidigare. Det kan gälla t.ex. samordning mellan olika skol­former som gymnasieskola och vuxenutbildning och samverkan mellan barnomsorg och skola. Min;i förslag innefattar genomgri­pande förändringar i det svenska skolsystemet. Likväl skapar de endast förutsättningar för de lokalt verksamma i skolan - anställ­da, politiker, elever och föräldrar - att förändra verksamheten och prioritera insatserna så att resultaten blir bättre. Det ankommer till slut på dem att ta vara på dessa möjligheter.

l'io|), 1990/91:18

3

Allmän motivering till lagförslagen

3.1        Vissa utgångspunkter för förfatlningsförslagcn

Mitt förslag: I en gemensam lag samlas de grundläggande be­stämmelserna såväl för barn- och ungdomsskolan som för den kommunala utbildningen för vuxna.

I enlighet med principen om en mål- och resultatorienterad styrning av skolan läggs i lagen vikt vid bestämmelser om vail som skall - eller i vissa fall bör - uppnås. Däremot bcgräns:is fö­reskrifter om hur de angivna målen skall nås till vad som be­döms nödvändigt för att säkerslälki kvalileten, en nationellt lik­värdig skola och den enskildes rättssäkerhet.

Lagstiftningen utformas med l;inkc på all uppföljning och ut­värdering blir viktiga instrument för alt utveckla styrningen.

Skälen för mitt förslag: De förslag lill ändringar i skollagen som jag här lägger fram bygger på den princip om en mål- och resultatorienterad styrning av skolan som jag nyss har presenterat. Om den nya principen godtas, är det min avsikt att de nu förelig­gande förslagen till författningsändringar inom kort skall följas av andra, som för författningsarbetet vidare genom de delar av skol-lagstiftningen som inte tas upp till behandling nu.

Ett genomförande av principen om en mål- och resultatorien­terad styrning av skolan har väsentliga återverkningar på skolför­fattningarna. För förståelsen av de nya författningarna är det ock-

25

så viktigt att hålla den bakomliggande styrningsprincipen i min- Prop. 1990/91:18 net. En grundläggande tanke bakom styrningsprincipen är att statsmakterna ställer upp målen för skolväsendet, medan det an­kommer på skolhuvudmännen att på bästa sätt genomföra verk­samheten så att målen nås. Väsentlig vikt måste sålunda läggas vid att tydligt ange de mål - kvalitativa eller kvantitativa - som skall uppnås. Mindre utrymme skall däremot ges bestämmelser om hur verksamheten skall genomföras. De föreskrifter som skall lämnas på detta område bör sålunda begrän.sas till sådant som är betingat av statsmakternas ansvar för kvalitet, nationell likvärdighet och den enskildes rättssäkerhet. Som exempel på elt viktigt kvalitets­krav vill jag nämna lärarnas kompetens. Jag sk:ill längre fram ut­veckla den saken närmare.

Uppföljning och utvärdering blir viklig:i instrument lör atl ul veckla styrningen av skolan. l"örrallningsbesläninielserna niiislc därför utformas också med tanke pii :ill ge röiutsiiltningar lör cii god utvärdering och uppföljning av verksamheten.

Även om det är önskvärt att de mål som statsmakterna ställer upp har formen av absoluta krav som fullt ut skall uppfyllas är det ofrånkomligt att ha också vissa mer allmänt formulerade mål för verksamheten. Sådana behövs för alt tjäna som tolkningsbak­grund för andra, konkreta bestämmelser. I Ut antal bestämmelser som ger uttryck för grundläggande värderingar är cll viktigt in­slag i de författningsförslag som jag nu lägger fram.

Vad jag har utvecklat om styrningen och dess konsekvenser för författningarna gör sig gällande lika mycket för den vuxenutbild­ning som regleras i vuxenutbildningslagen som för de utbildnings-former som regleras i den nuvarande skollagen. Jag anser tiden nu vara mogen att sammanföra de grundläggande reglerna för bå­da dessa delar av undervisningsväsendet i ett gemensamt regelsys­tem, benämnt skollagen. Härigenom skulle klart också markeras det nära sambandet mellan dessa delar.

Sammanförandet av skollagen och vuxenutbildningslagen ger anledning att överväga några terminologiska frågor. Även om det är möjligt att i stor utsträckning göra reglerna enhetliga för sjimi-liga utbildningsformer kommer del ändå att finnas ett behov att emellanåt behandla skolformerna i den nuvarande skollagen resp. utbildningsformerna i vuxenutbildningslagen för sig. För att un­derlätta detta föreslår jag användningen av följande tre begrepp, vilkas innebörd lämpligen bör regleras i skollagens inledande ka­pitel:

-

Det offendiga skolviisendet för barn och ungdom, som består av grundskolan, .gymnasieskolan, .säi.skolan, specialskolan och sameskolan.

-

Det offendiga skolväsendet för vittna, som bestiir av grund­vux, komvux och särvux..

20

Det offentliga skolväsendet, vilket är den sammanfattande benämningen på alla de skolformer som den nya reglering­en omfattar.

Prop. 1990/91:18

3.2        Likvärdig utbildning

Mitt förslag: Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhålkmden, ha lika tillgång till utbildning. Det offentliga skolväsciulcis ut­bildning skall inom varje skolform vara likvärdig var den än an ordnas i landet.

Skälen för mitt förslag: AMas lika räll till en god ulbiklniiig i barn- och ungdomsskolan är en självklar hörnpelare i den sven­ska utbildningspolitiken.

Ingen huvudman får därför utforma sill skolväsende så ;il( inle alla barn och ungdomar har lik:i tillgång till iilbikliiingen. S.iicdes får inte kön, geografiskt hemvist, sociala eller ekononiisk:i liiihiil-landen utgöra grund för eller rent faktiskt leda till särbehandling. Detta är vad jag menar med lika lillgäiig lill utbiUlniiig. Ihi är förhoppningsvis en självklarhet lör alla skolhiivudmäii. Men j;ig vill ändå påpeka att i dett;i ligger inte enbarl elt löibud mol ut­tryckliga begränsningar i enskildas rätt till utbildning, utan även ett krav på att utbildningen utformas så alt inte deltagandet i praktiken väsentligt försvåras för någon på grund av en eller flera av de nyss nämnda faktorerna.

Allas lika tillgång till utbildning innebär alltså mer än all alla skall ha samma formella möjligheter att få utbildning. Det an­kommer på huvudmännen att utforma sitt skolväsende och sin ut­bildning så att inte något barn eller någon ungdom i realiteten förhindras att få del av utbildning på grund av sitt kön, sin bo­stadsort eller sina sociala eller ekonomiska förhållanden. Letta kan innebära att elever, som i något av dessa avseenden är miss­gynnade, måste stödjas särskilt.

Principen om allas lika tillgång till utbildning i det offenlliga skolväsendet för barn och ungdom bör entydigt slås fast i skolla­gen. Den lagreglering som jag föreslår i denna del får naturligtvis inte tolkas så att den skulle utgöra ett hinder mot att skolhiivuil-männen vidtar särskilda åtgärder för att få barn och ungdomar all delta i utbildning, som de annars kan förväntas avstå från på grund av någon av de tidigare nämnda faktorerna. Exempel på en sådan åtgärd är tillfälliga enkönade undervisningsgrupper lör all ge flickor eller pojkar bättre studieförutsättningar inom etl omiä de, där det egna könet är i stark minoritet.

I lagen bör också fästas kravet att utbiklningen inom varje skolform skall vara likvärdig varhelst i landet den anordnas. I det­ta sammanhang vill jag framhålla atl likvärdig inte Inityder liklor-

27

mig i betydelsen likadan. Tvärtom skall det, inom de ramar som statsmakterna ger, finnas utrymme för anpassning av undervis­ningen och organisation av utbildningen lill behov hos olika ele­ver och vid olika skolor. Det väsentliga instrumentet för att nå en likvärdig utbildningskvalitet ligger, enligt min mening, i de för hela landet gemensamma läroplanerna. Utformningen av lärarut­bildningen och de behörighetsregler för lärare som jag kommer att föreslå längre fram kommer vidare att bidra till att utbildning­en över hela landet sköts av väl ulbildade lärare. Detta är av stor betydelse för den likvärdiga utbildningen och också för att denna skall hålla hög kvalitet. Även det statsbidragssystem som jag kom­mer att föreslå syftar till att ge skolhuvudmännen förutsättningar för undervisningsinsatser med hög och likvärdig kvalitet.

Kontrollen av att alla skolhuvudman lever upp till dessa båda grundläggande principer, den om den lika tillgången till utbild­ning och den om den likvärdiga utbildningen, kommer all bli etl viktigt inslag i uppföljningen och utvärderingen.

Prop. 1990/91:18

3.3        Grundläggande mäl och rikllinjer för skolan

Mitt förslag: Det grundläggande syftet med det offentliga skol­väsendet för barn och ungdom skall vara att genom utbildningen ge eleverna kunskaper och färdigheter s;mil all i samarbete med hemmen främja deras harmoniska ulveckling lill ansvaiskänn:in de människor och samhällsmedlemmar. I ulbildniiigcii skall hän syn tas till elever med särskikla behov.

Motsvarande grundläggande syfte meil det oflenlliga skolvä sendet för vuxna skall vara atl vuxna utifrån sina egna önskemål skall få möjlighet att komplettera sin utbildning sa atl främst de som tidigare fått minst utbildning skall kunna stärka sin ställ­ning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet.

Verksamheten inom del offenlliga skolväsendet skall utfor­mas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska vär­deringar. Vidare skall var och en som verkar inom skolväsendet vara skyldig att främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö.

Skälen för mitt förslag: Självfallet måste de flesta av målen och riktlinjerna beträffande utbildningens innehåll och omfatt­ning finnas i läroplanerna, föreskrifter som inte rimligen bör ges i lagform.

Även om således målen för utbildningen och riktlinjerna för arbetet till helt övervägande del kommer att ställas upp i läropla­nerna, anser jag att det är väsentligt att i skollagen slå fast de grundläggande syftena med utbildningen, färdriktningen för verk­samheten. Av lätt förståeliga skäl måste dessa formuleras förhål­landevis allmänt. Vid sidan om deras symbolvärde kommer de

28

främst att tjänstgöra som en grundval för tolkningen av andni Prop. 1990/91:18 mer konkret utformade bestämmelser. De vänder sig i lika hög grad till skolhuvudmännen som till personalen inom del oflenlli­ga skolväsendet. Eftersom de är av .sådan grundläggande betytlelse för det budskap som skolan skall förmedla lill alla elever, får nämligen inte någon av aktörerna i skolverksamheten vid nägol tillfälle dra sig undan sill ;msvar för ;ill de förverkligas.

För barn- och ungdomsskokiii är de viktigaste uppgillciiia all ge kunskaper och färdigheter saml all verka losliande tillsam­mans med hemmen. Della bör i skollagen ullryckas så all iilbiki ningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter saml - i sam­arbete med hemmen - främja elevernas harmoniska utveckling lill ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar.

1 en lång pedagogisk tradition hävdas atl elevernas olika ;inkig - intellektuella, praktiska, fysiska och konstnärliga - måste få ut­vecklas allsidigt. 1940 års skolutredning talade om viklen av atl uppfostran främjar en harmonisk utveckling av människans anlag. 1946 års skolkommission använde uttrycket "bli h;irmoniski ut­vecklade människor". Det förslag till förändring av mål för ut bildningen som jag nu lägger fram innebär alt denna kla.ssiska tra­dition nu kommer till uttryck i stället för nuvarande formulering i skollagen som påverkats av mer tidsmässiga, mentalhygicniska föreställningar.

Självfallet måste skolans fostran ske i samarbete med tie omyn­diga elevernas vårdnadshavare. Det är i första hand de som är ansvariga för barnens uppfostran och skolans insats utgör cll stöd och ett komplement. För att skolans bidrag lill barnens fostran skall kunna bli framgångsrika, ja, för alt de över huvud tagel skall vara acceptabla ur samhällelig synvinkel, måste de avse sådana värderingar som är va.sentliga och om vilka del råiler överväkli-gande enighet inom vår samhällsgemenskap.

För att alla elever skall uppnå goda resull;il i skokm behöver särskild hänsyn tas till elever med olika forinci ;iv inlärningssvå­righeter. Det kan gälla elever med handikapp, konccntralionssvå-righeter, läs- och skrivsvårigheter eller störiiing;ir ;iv såikin arl som påverkar elevernas arbete i skolan. J;ig ;mser del aiigelägel att i lagen markera skyldigheten all i utbiklningen la hänsyn lill elever med särskilda behov.

Vuxenutbildningens primära syllc är :iu överbrygga ulbikl-ningsklyftorna i samhället. DctUi bör fi;iiiili;ilkiN i skolkigcn ge­nom en bestämmelse som iiirorm;is sä ;ilt den slår fist :ilt ikl of fentliga skolväsendet för vuxna skall ge vii\n;i lilllälle :itl i t iilig-het med individuella önskemål komplettera sin iiibikhiing. Verk samheten skall i första hand inriktas pä att ci bjuda ilem som liili gare fått minst utbildning möjlighet all stärka sin ställning i ar­betslivet och i det kulturella och politiska livet, losiran i samma bemärkelse som i ungdomsskolan har inle någon pkits i vuxenut­bildningen. Det är dock rimligt all även där påverka eleverna all

2'

»

omfatta samma grundläggande normer i vårt samhälle som skall tjäna som mål för ungdomsskolans fostran.

Jag tror atl nästan alla kan instämma med mig när jag nämner de grundläggande demokratiska värderingarna, aktningen för var­je människas egenvärde och respekten för miljön som sådana för vårt samhälle fundamentala normer som skolan måste ha ett sär­skilt ansyar för att bibringa eleverna såväl inom barn- och ung­domsskolan som inom vuxenutbildningen.

I I kap. 2 § tredje stycket rcgering.sformen betonas alt del all­männa skall verka för alt demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Uppgiften är så viktig alt den bör kom­ma till uttryck i skollagen. Del bör ske genom en loieskrifl om att all verksamhet i skolan skall utformas i enlighet med grund­läggande demokratiska värderingar.

Aktningen för varje människas cgenväide måsle också räknas till skolans viktiga foslransmål. All kniftfiillt motverka alla for­mer av mobbning och atl på alki sätt söka främja :ill människor av olika ursprung och bakgrund i vårt land innelallas i sanihälls gemenskapen är exempel på vad ilclla mål mer konkret innebär. Strävan mot jämställdhet mellan könen äi ett annal. Även om också detta mål är självklart för de allra flesta så anser jag all del är så väsentligt och har sådant symbolväiilc atl det skall lagfäsl;is.

Detsamma kan sägas om respekten för vår gemensamma miljö. I kursplanerna för olika ämnen skall naturligtvis las upp frågor som rör vårt förhållande till miljön. Men del är enligl min me­ning inte tillräckligt alt sprida kunskap om dessa frågeställningar. Skolan skall i alla sammanhang, oberoende av om det sker inom ramen för något undervisningsämne eller eljest, verka för att ele­verna tillägnar sig en på kunskap grund;Kl respekt för vår gemen­samma miljö och kännedom om del ansvar som var och en diiiför har gentemot sina medmänniskor och kommande generationer.

Dessa bestämmelser, som jag föreslår skall placeras inlednings­vis i skollagen, tar sikte inte bara på utbildningens innehåll ulan även på t.ex. de undervisningsmetoder som kommer lill använd­ning och det sätt som utbildningen anordnas. De ställer ylteisl krav på hur alla inom skolväsendet skall uppträda i relationen med eleverna.

Prop. 1990/91:18

3.4        Huvudmannens skyldigheter

Mitt förslag: I skollagen tas in en uttrycklig beslämmelse om all skolhuvudmännen skall vara skyldiga atl genomlör;i utbildning­en enligt de föreskrifter som slalsmaklerna h;ir s;ilt upp.

Skälen för mitt förslag: Del bör på etl entyiligl säll göras kkiil i skollagen vem som har ansvaret lör alt gcnomföiii nlbiklningen inom det offentliga skolväsendet. Del bör därför iingcs ;ili det är

\{\

huvudmännen som ansvarar för ;ill utbiklningen geimmlörs, Vi­dare bör klart anges att huvudmännen vid genomföiamlel hiir all följa statsmakternas föreskrifter.

En sådan bestämmelse skulle bidra till att markera den grund­läggande principen i det styrsystem som jag föreslår för den sven­ska skolan. Huvudmännen, näslan uteslutande kommuner, lar gc-nomförandeansvarel för skolverksamheten. Samtidigt är del etl väsentligt nationellt intresse alt den utbildning som kommunerna erbjuder är av hög kvalitet och rättvist fördelad. Della måste statsmakterna kunna garantera trots att detaljregleringen slopas och statsbidragsanvändningen blir fri. Elt av de medel som då står till buds är att sälla upp föreskrifter som drar upp de gränser in­om vilka huvudmännen får ulöva sill verksamhetsansvar. Den statliga reglering som kommer alt kvarstå efter denna reform skall också i allt väsentligt enbarl syfta till att garantera den lik­värdiga utbildningen, dennas kvalitet och alt enskildas befogade krav på rättssäkerhet iakttas även inom skolväsendet.

Enkelt uttryckt kan huvudmännens position alltså formuleras så här: Inom de ramar som statsmakterna drar upp slår del hu­vudmännen fritt att välja sina vägar för att nå de mål som h;ir lagts fast för skolan.

När det gäller närmare föieskiifler om huvudmännens skyklig het att anordna utbildning och oml;itiningen av denna skyldighet avser jag att återkomma i samb;ind med atl j;ig - om förskigcn i denna proposition vinner riksdagens gillaiule - lägger förskig an gående utformningen av övriga kapitel i skollagen. Med den upp­byggnad som jag anser all skolkigcn bör få, skall såikina regler nämligen tas in i de kapitel som behandlar resp. .skolform. Viss;i synpunkter på vilka regler som kan behövas kommer jag all lägga fram i samband med alt j;ig senare behandlar statsbidragets kon­struktion.

Jag har tidigare betonat ;ill, även om vis.sa delar av skolans re­gelsystem avses primärt bli riktade direkt till viss personal, har skolhuvudmännen alltid del yttersta ansvaret för att dess personal följer reglerna.

I'mi|). 

I n:l8

3.5        Den statliga skoladministrationen

Mitt förslag: I skollagen lämnas föreskrifter om att det skall nas statliga skolmyndigheter.

Skälen för mitt förslag: Även med det målstyrda system för skolan som jag nu föreslår kommer det att finnas behov av statli­ga myndigheter för det offentliga skolväsendel. Jag kommer i del följande (avsnitt 13) att utveckla vad jag anser bör ankomma på sådana myndigheter.

.1

3.6        Den kommunala oiganisalitmen

Innan jag går närmare in på föieskriflcrna om den koinmimaki organisationen av skolväsendel vill jag någol ulveckki de allmänna tankegångar som ligger bakom mina förslag i ilenna del.

Redan i de inledande avsnitten har jag framhållit atl en bäran­de tanke i reformeringen av skolväsendet är atl ge skolhuvudmän­nen största möjliga frihet att själva utforma organisationen av sin skolverksamhet. Härigenom kan denna på bästa sätt ;inpiissas ef­ter de lokala förutsättningarna. Alt så sker är av avgörande bety­delse för att reformen skall kunna leda till de betydande fördelar som är avsedda. En detaljerad reglering av skolorganisationen är inte förenlig med de nu nämnda grundtankarna.

Friheten för de kommunala skolhuvudmännen att organisera sin skolverksamhet kan dock inte göras total. Sålunda motiverar statsmakternas ansvar för utbildningens kvalitet och likvärdighet samt för enskildas rättssäkerhet att vissa regler ges beträffande skolväsendets organisation i kommunerna. För att säkra dessa in­tressen krävs det en viss stadga i organisationen. Från båda dessa' aspekter är det viktigt bl.a. att det står klart vem som bär ansvaret för olika avgöranden inom del kommunala skolväsendet. Ansva­ret för kvaliteten gör del också rimligt att statsmakterna ställer upp behörighetsvillkor för vissa personalgrupper som skall verka i skolan. Till detta återkommer jag närmare i de följande avsnitten.

Jag vill betona att de regler som jag föreslår pä detta område strikt har hållits till vad jag anser ofrånkomligt.

Ett viktigt steg i riktning mot en minsk;id stjitlig tlelaljreglering av skolverksamheten togs i och med riksdagens beslul med anled­ning av regeringens proposition om kommunall huvudmannaskap för lärare, skolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41). Ge­nom beslutet kommer den ingående regleringen av de nämnda yr­kesgruppernas tjänster, vilken reglering i dag företrädesvis finns i skolförordningen (1971:2.5), att upphöra att gälla med utgången av år 1990 för alla anställda inom hela den del av del offentliga skolväsendet för vilken kommuner och landstingskommuner är huvudmän. Riksdagens beslut omfattar även lärare och skolledare vid fristående skolor på gymnasial nivå.

De behörighetsregler som jag funnit erforderliga att lagfästa begränsar sig när det gäller lärare till viss utbildning och när del gäller rektorsnivån till krav på utbildning och erfarenhet som gi­vit pedagogisk insikt. Jag har övervägt om det inte därutöver ock­så uttryckligen borde anges att vederbörande är lämplig för de ar­betsuppgifter som han eller hon skall utföra. Jag har emellertid inte föreslagit en uttrycklig föreskrift härom då jag ulgår från att det är en självklarhet att ingen kommun väljer att i utbildningen använda sådan personal som bedöms olämplig. Avsaknaden av etl uttryckligt lämplighetskrav får därför inte tolkas så att det skulle

Prop. I'»«»0/<>I:IS

3,2

medföra någon skyldighet för en kommun att i sin utbildning an­vända personer som visserligen är formellt behöriga men ändå in­te är lämpliga för sådana uppgifter.

Prop. 1990/91:18

3.6.1

Ansvarigt politiskt organ

Mitt förslag: Varje kommun skall ha ett politiskt ansvarigt or­gan som styrelse för sitt offentliga skolväsende. Som sådan sty­relse för det offentliga skolväsendel skall kommunen utse en el­ler flera nämnder. Motsvarande skall gälla för landstingskommu­ner som är huvudmän för skolor inom det offenlliga skolväsen­det.

Skälen för mitt förslag: Skolhuvudmannens verksamhetsansvar har två huvuddelar.

För det första innefattar del en skyldighet lör huvudin;innen att se till all del finns tillräckligt med resurser i form :iv peisoii:il, lokaler, läromedel, utrustning m.m. för alt utbildning skall kunn;i meddelas i den omfattning som föreskrivs.

Den andra huvuddelen innebär ansvar för alt verksamheleii i skolan överensstämmer med giillande lörlalliiiiigsloiCikiiKci  s;'i vill avser innehåll i och riktlinjer lör utbildningen.

För delta samlade verks;iinhelsansv;ir måste del i v;iiji' kom mun finnas ett ansvarigt politiskt organ. I enlighet med d«ii syn på statens styrning av den kommunala skolveiksamhelen .som j;ig nu presenterar saknas del dock skolpoliliska motiv lör all närma­re föreskriva hur kommunerna skall organi.sera ansvaret för sill offentliga skolväsende. Det väsentliga ;ir således all ingen tlel av kommunens skolverksamhet saknar ett an.svarigt politiskt organ som styrelse. Detta lämnar en betydande frihet för kommunen :iii utifrån sina egna behov och önskemål utforma en lämplig nämnd organisation.

Självfallet finns det inte heller något skäl för statsmakterna atl föreskriva vad den eller de nämnder som utses till styrelse för kommunens skolväsende skall heta. Att jag här använder benäm­ningen styrelse för det offenlliga skolväsendel anger bara den funktion dessa nämnder skall ha. På åtskilliga ställen både i skol­lagen och i andra författningar finns behov av en kort och enkel term för atl benämna dessa ansvariga politiska organ. Även ineil hänsyn härtill är beteckningen styrelse bra. Jag har sålunda av praktiska skäl valt alt använda den benämningen, men däri ligger således ingen anvisning om hur dessa nämnder bör benämnas i kommunerna.

I den utsträckning inte annan lagstiftning som reglerar ticn kommunala verksamheten hindi;ir det skall del även slå kommu­nerna fritt alt hell eller delvis uppdra ål sådan nämnd som haiul-har andra kommunala frågor all även svara för skolfrågor. Vi.s.sa

3   Riksdagen 1990/91. 1 sami Nr 18

33

eller samtliga skolfrågor skall också kunna läggas direkt på kom­munstyrelsen, om kommunen så finner lämpligt. Regleringen bör utformas så att de grundläggande bestämmelser om kommunala nämnder som för närvarande finns i 3 kap. kommunallagen blir tillämpliga oberoende av den organisatoriska lösningen. Självfallet gäller även att varje kommun måste utforma sin organisation så att behörighetskollisioner inte uppslår mellan flera kommunala organ eller att någon fråga hamnar utanför något organs ansvar.

Vad jag nu har anfört om nämndorganisatlonen i kommunerna har motsvarande tillämpning för landstingskommunerna.

En reglering med denna innebörd bör i skollagen kunna ut­tryckas så att varje kommun och landstingskommun skall ha en eller flera nämnder som styrelse för det offentliga skolväsende som den är huvudman för men att den själv avgör om den skall ha en enda nämnd som styrelse för hela sitt skolväsende eller oli­ka nämnder som styrelse för olika delar av huvudmannens offent­liga skolväsende, t.ex. grundskolan, gymn;isieskolan och vuxenut­bildningen. Möjligheten alt ha skilda nämnder som styrelse lör olika delar av kommunen behöver däremot inle särskili anges i skollagen, eftersom den följer av lagen (1979:408) om vis.sa lokala organ i kommunerna, lgen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna innehåller kompletterande regler för landstingen.

Genom lagen (I984:.382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation (omtryckt 1988:l.3()) har de kom­muner som ingår i frikommunförsöket getts möjlighei att pröva en friare nämndorganisation, kör närvarande deltar 25 kommuner och 3 landstingskommmuner i föisöksveiksamhelen. J;ig anser atl tiden nu är mogen atl inom skok>miådcl geneielll genomföra en friare nämndorganisation.

Jag vill i detta sammanhang erinra om all etl arbete pågår in­om regeringskansliet med att utforma förslag lill en ny kommu­nallag. Avsikten är att en proposition skall lämnas till rikstlagen våren 1991. 1 detta sammanhang kan en samlad bedömning kom­ma att göras av frågan om en friare kommunal nämndorganisa­tion. Detta kan givetvis komm;i all la återverkningar även inom skolområdet.

Prop. 1990/91:18

3.6.2

Skolledare

Mitt förslag: För ledningen av utbildningen i skolorna skall fin­nas rektorer. Kommunerna får själva avgöra hur många rektorer de skall ha, dock med den begränsningen att en rektors ansvars­område inte får göras större än alt rektor kan hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan.

Som rektor skall bara få anställas den som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt.

31

Skälen för mitt förslag: Skolledningen har en avgörande bety­delse för skolans utveckling. Om skolan skall vara mer än en samling enskilda lärare som v;ir och en undervisar efter sill eget huvud, måste det finnas en fungerande skolledning. Dessa, i och för sig ganska självklara, slutsatser drog styrningsbciedningen, som också påpekade atl elevproblem och utslagning är betydligt mindre omfattande i skolor med en gemensam pedagogisk grund­syn. Denna gäller primärt inte utformningen av enskilda lektioner eller hur specifika ämnesdidaktiska problem skall lösjis. I slällel gäller det mer generella frågor som t.ex. synen på skolans roll och lärarens uppgifter och ansvar saml på den arbetsmiljö som skolan erbjuder såväl personal som elever, på skolans kontakter med andra såsom föräldrar, arbetsliv, kullurliv m. m. samt hur kopp­lingen mellan synsättet i de generella frågorna och den direkta undervisningen skall göras. Skolledningen har också ett särskilt ansvar för att skapa goda förutsättningar för utvecklingen av verksamheten i skolan. Behovet av en väl fungerande skolledning inom det offentliga skolväsendet är således odiskutabelt. Men mo­tiverar delta att staten föreskriver hur skolledningen skall organi­seras i kommunerna?

Jag har på upprepade ställen i denna proposition franihållil vikten av all de kommunala skolhuvudmännen ges en omfallaiule frihet att organisera sitt offentliga skolväsende utifrån sina cgn;i förutsättningar. Vidare har jag framhållit all del enbarl får v;ua för statsmakterna väsentliga intressen som lar föranleda inskiiiiik ningar i denna frihet. Jag har angett statsmakternas ansvar för ul bildningens kvalitet och likvärdighet och för ;iil rättssäkerhets-aspekter tillgodoses som .sådana inlies.sen. Sanilliga dessa intressen talar med betydande styrka för alt en viss reglering bibehålls be­träffande skolledningen.

Det väsentliga för alt tillgodose de nu näinnd;i intressena är all det i varje kommun finns en striiklin för del ped;igogiska arbclel, Enligt min uppfattning är ilet ofiåiikomligi all del finns en ansva­rig skolledare som - självlallcl lunler ilel anvariga polilisk;i orga­net - svarar för den dagliga ledningen av utbildningen i skolan och därvid ser till att bestämmelserna om nlbiklningen uppfylls. Ansvaret för utbildningen omfattar ansvar inle endast för den di­rekta undervisningen utan även för skolans fostrande roll, också under sådana moment som raster och skolmåltider. Utöver della behöver någon svara för beslul i vissa frågor som för de enskikki eleverna är av mer ingripande natur. Det är vidare rimligt atl för denna ansvariga skolledare slälla upp tydliga behöiighelsvillkoi.

Även med goda materiella resurser krävs för en framgångsrik skola att det dagliga arbetet med utbildningen leds av personer med god kännedom om och insikt i utbildningens villkor. De syn­punkter på läroplanernas framtida roll och utformning som jag senare skall utveckla innefattar ett betonande av skolledarens be-

Pinp. IW0/'J1:18

35

lydelse som ledare för utbildningen. Även det ansvar som läggs Piop. 1090/91; 18 på lärarna att nå undervisningsmålen gör det väsentligt att den närmaste ledningen ute i skolorna har insikt i vad lärargärningen innebär. Den ansvariga skolledaren kommer således att få en av­görande roll beträffande utbildningens genomförande. Detta är ett av de två tungt vägande skäl som enligl min uppf;iltning talar för den reglering som jag nu föreslår.

Det andra skälet är att det i skolverksamhelen behöver fallas ett anta/ beslut som är av den karaktären alt i/e inte alls bör ligga på en politisk instans eller i vart fall inle omedelbart bör ankom­ma på en politisk instans. Ofta är del fiåg;i om beslul som direkt berör enskilda elever. Rättssäkerhelen kräver här dels att beslu­tanderätten läggs på en rimlig nivä, dels all del är fullständigt klart vem som skall fatta besluten och därmed ansvara för dem. Exempel på beslut av detta slag är vissa frågor om disciplinära åt­gärder mot elever, ledighet för elever, kvaisätlning och uppflytt-ning, särskilda stödinsatser, betygsällning.

Både för kvalitetens upprätthållande och för rättssäkerheten är det således viktigt att det står klart vem som bär ansvaret för vissa avgöranden. Ett system med någon lyp av kollektivt ansvar är in­te tillfyllest för att garantera de intressen som jag nu vill värna. Ansvaret skall därför läggas på en bestämd tjänsteman. Denna skall ha en med tanke på uppgifterna lämplig kompetens.

Det krävs en benämning för denna ansvariga skolledare, både i den dagliga verksamheten och för atl i olika författningar kunna peka ut denne. Jag har valt beteckningen rektor. Del är en titel vars innebörd med tiden undergått vissa förskjutningar men som numera i det allmänna språkmedveiandel torde ha en väl etable­rad hemortsrätt för den skolledningsnivå jag nu har i åtanke. Även de gängse översättningarna av titeln rektor till sådana språk som engelska, franska och tyska ger en riklig association om be­fattningen. Även om den exakta innebörden sålunda har växlal från tid till annan, har befattningen rektor alltid slåll för någon som burit ansvaret för viss utbildningsverksamhet. Del är en slor fördel att titeln är så känd i vida kretsar och associer;id med den avsedda ledningsuppgiften. Elever och föräldrar vel direkt atl rektor är den för utbildningen ansvarige skolledaren.

Med den mycket vikliga roll som rektor kommer att få, såväl för utbildningens kvalitet som för rättssäkerheten, är del angelä­get att till rektorer utses personer som h;ir goda föi utsättningar att klara dessa uppgifter. Det ansv;ii som sålunda läggs på rektor förutsätter att denne har en allsidig pedagogksk insikt, lin sådan kan såkerUgen förvärvas på oiiktt siat. Cicmcnsttiul för dem tilh torde dock vara att de inrymmer .såväl utbildning som praktisk er­farenhet. Jag är däremot inte beredd ;ill kategoriskt säga atl del nödvändigtvis måste röra sig om grundläggande läiarulbildning eller praktik som lärare, även om delta självfallet i de allra flesta fall kommer att vara det aktuella.

Jag vill betona att föreskriften om all del skall finnas rektorer inte innebär etl försök all styra kommunerna när de skall utfor­ma sin ledningsorganisation. Den end;i begränsningen som j;ig an­ser är nödvändig är alt det skall finnas en rektor med elt ansvars­område som inte får göras så slort all han eller hon inle kan hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Della är en själv­klar inskränkning med tanke på den funktion som rektor skall ha.

Kommunerna får således en betydande frihet att organisera sin ledning i övrigt på det sätt som de finner lämpligt med utgångs­punkt från lokala behov och förutsättningar. Hur stor organisatio­nen skall vara och vilken kompetens som ledarna skall ha är frå­gor som staten inte behöver ange med det undantag rörande rek­torer som jag tidigare har redovLsal. Jag vill framhålla att undan­laget för rektor innebär atl någon annan skolledare inle k;in l;i över från rektor det ansvar och de skyldigheter denne har enligl författningarna. Med friheten följer etl ansvar alt ta hänsyn lill det unika i skolverksamhelen. I vissa avseenden kan driften av skolor säkerligen för en kommun påminna om dess övriga verk­samhetsgrenar. Men del hell dominer;inde syftet med skolan atl utbilda och fostra eleverna gör all denna verksamhet måste inl;i en särställning. Det förhållandel ;ill det t.ex. inom vissa skolfor­mer kan förekomma en omfallandc kommeisicll verksamhet lår aldrig överskugga det faktum all del primärt äntlå rör sig om sko­lor. Detta är något som alltiti måsle be;iklas vid utformningen ;iv skolorganisationen.

I'i()|). 1990/91:18

3.6.3       Lärare

Mitt förslag: Kommunerna skall vara skyldiga alt för undervis­ning alltid använda lärare som är utbildade för atl sköta sådan undervisning som det i huvudsak är fråga om. Endast om sådana inte finns att tillgå eller del finns annal särskilt skäl med hänsyn till eleverna får undantag göras.

Bara den som är behörig för den läraruppgift som är aktuell får anställas ulan tidsbegränsning. Obehörig får anställas för högst ett år i sänder. Behörig är den som gått igenom lärarut­bildning med huvudsaklig inriktning mot den undervisning som anställningen avser. Med sådan utbildning jämställs vissa andra utbildningar som bedöms motsvara dessa. Vissa dispensmöjlighe­ter bör finnas, om normalt behöriga lärare inte finns att anställa.

Kommunerna skall vidare åläggas en uttrycklig skyldighet att se till att det anordnas lämplig fortbildning för dess lärare och övriga personal som har hand om utbildningen.

Skälen för mitt förslag: l.är:iinas kompelens är av avgörande betydelse för utbildningens kvalitet. Enligl min uppfallning är del därför nödvändigt atl lagfästa eil krav på alt de lärare som kom

37

munerna använder för undervisning skall ha en utbildning som är l'rop. I

Bestämmelsen innebär atl kravet på behörighet knyts inle en bart till anställningstillfällel. Jag anser :ill kravet på koriespon dens mellan lärarens uppgifter och kompetens böi i;ikllas även fortsättningsvis under lärarens tjänstgöringstid. Kommunen måste alltså vid tjänstgöringsfördelningen se lill ;ill de läi;iie som an­vänds för undervisningen i etl ämne etc. har en utbildning som i huvudsak är avsedd härför.

Undantag från regeln att det vid varje lilllälle skall användas en lärare med adekvat utbildning får göras om sådan lärare sak­nas eller om det finns annal särskilt skäl med hänsyn lill eleverna. Det senare undanlaget syftar till att förhindra all kommunen i undervisningen skall tvingas använda en lärare som visserligen har rätt utbildning men som det inte är lämpligt att använda med hänsyn till eleverna. Då bör den i och för sig behörige men olämplige få ersättas, även om annan behörig ej finns att tillgå.

Jag vill påpeka att den av mig föreslagna regleringen för lärare inte innehåller något uttryckligt krav på alt de lärare som kom­munen använder inom sitt offenlliga skolväsende också skall vara anställda av kommunen. Redan regeringsformens regler torde dock innebära att någon annan ordning inte är möjlig annat än undantagsvis. 1 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen före­skrivs nämligen alt förvaltningsuppgift som innefattar myndig­hetsutövning får överlämnas lill bolag, förening, samfallighet, stif­telse eller enskild individ bara om del sker med stöd av lag. Efter­som sådana lagbestämmelser bar:i finns lör speciella situationer och då lärares betygsättning enligt min uppfattning normalt inne­fattar myndighetsutövning, måsle uliymmel för ickekommunall anställda lärare inom de kommunala delarna av del offenlliga skolväsendet bedömas vara synnerligen begränsat.

För att kommunerna skall h:i föi utsättningar all kontinuerligt i så hög grad som möjligt ha liiiaic med adekvat uibiklning måsle de medges rätt att, när de lving:is ;insiälla andra lärare, anställa dessa för begränsad tid, normalt till dess terminen eller läsåret tar slut. En sådan rätt för kommunern;i strider mot regeln i 4 § an­ställningsskyddslagen (1982:80) om all anställningsavtal gäller tills vidare. För att undantag skall få göras från denna regel krävs, en­ligt 2 § anställningsskyddslagen, uttrycklig bestämmelse i annan lag. Därför föreslår jag nu att en sådan tas in i skollagen.

Den grundläggande bestämmelsen för anställning bör utformas så att behörig för anställning ulan lidsbegränsning är den som har genomgått svensk lärarutbildning med huvudsaklig inriktning mol den  undervisning som anställningen avser. Med svensk lärarut-

38

bildning skall självfallet direkt i bestämmelsen jämställas sådan nordisk utbildning som enligt ingångna konventioner skall bedö­mas som likvärdig. Vidare bör som en behörighetsgrund upptas annan högskoleutbildning som av universitets- och högskoleäm­betet förklarats i huvudsak motsvara sådan nyss nämnd svensk lä­rarutbildning.

Om det till en läraranställning saknas någon behörig sökande skall det normala vara alt någon lärare som saknar föreskriven behörighet anställs för viss tid, oftast lill terminens eller läsåiels slut. Men det bör även öppnas en möjlighet för kommunern:i ;ill i speciella situationer få tillsvidareanställa en särskild lärare .som in­te är behörig enligt de bestämmelser som jag nu har redogjort för. Jag vill dock kraftigt betona att del rör sig om en undanlagsbe­stämmelse. Det kan sålunda i någol lall v;ira befog;il all - för ;ill kunna vinna en god kr;ifl för undervisningen - bortse från bristen på formella meriter. Ett sådanl avsleg från reglerna om tillsvida­reanställning bör dock alltid vara föiestav;il av omsorg om under­visningens kvalitet. En första förulsällning för all undanlagsbe­stämmelsen skall få tillgripas är att ilen :ikluella läraren h:ii kom petens för den undervisning som iinslälliiingcn avser. Viilaie mås­te det finnas skäl att anta att läraren är lämp:id att handha iiiulci visningen.

Redan inledningsvis påpekade jag del .självklara sambandet mellan lärarnas kompetens och utbildningens kvalitet. Direkt av detta följer vikten av att i undervisningen i så stor utsträckning som möjligt använda kompetenta lärare. Ett sätt att söka garante­ra detta är de kompetenskrav som jag nu föreslagit. Ett annal vik­tigt medel för att tillförsäkra utbildningsverksamheten kompetens är fortbildning av personalen. Senare (avsnitt 9) kommer jag atl närmare utveckla min syn på fortbildningen. Jag bedömer dock att denna är så väsentlig att det i skollagen skall slås fast att kom­munerna är skyldiga att se till att lämplig fortbildning anordnas. Med hänsyn till bl.a. vad jag redan i föregående avsnitt framhållit om rektors roll bör bestämmelsen utformas så att den tar sikte på all personal som har hand om utbildningen.

Prop. 1990/91:18

3.6.4        Personal för studie- och yrkesorientering

Mitt förslag: För att nägon skall få anställas utan tidsbegräns­ning för studie- och yrkesorientering uppställs ett motsvarande krav på att vederbörande skall ha adekvat utbildning. Andra får bara anställas för  högst ett år i sänder.

Skälen för mitt förslag: Även studie- och yrkesorienteringen är en viktig del av skolans uppgifter. Det är därför väsentligt all även denna verksamhet omhänderhas av kompetent personal. Jag har dock inte sett det som möjligt alt gå så långt som beträffande

3*)

l

ä

rarna att jag f

ö

resl

å

r en regel om att f

ö

r s

å

dan verksamhet bara skall f

å

 anv

ä

ndas personal med adekvat utbildning. Sk

ä

let h

ä

rf

ö

r 

ä

r bl.a. att studie- och yrkesorienteringen inte 

ä

r en lika klart av-gr

ä

nsbar verksamhet som undervisningen. 1 st

ä

llet 

ä

r det enligt min uppfattning tillr

ä

ckligt med en best

ä

mmelse som uppst

ä

ller s

å

dan utbildning som krav f

ö

r tillsvidareanst

ä

llning.

Ä

ven h

ä

r kr

ä

vs lagform f

ö

r att f

å

g

ö

ra undantag fr

å

n anst

ä

llningsskyddsla­gens regler.

Prop. 1990/91:18

3.6.5       Skolplan

Mitt f

ö

rslag: Skolplanen f

å

r en central roll i framtiden. 1 skol­planen, som skall fastst

ä

llas av kommunfullm

ä

ktige, skall anges hur kommunens skolv

ä

sende skall gestaltas och utvecklas. S

ä

r­skilt skall framg

å

 de 

å

tg

ä

rder som kommunen avser vidta f

ö

r att uppn

å

de nationella m

å

l som har .satts upp f

ö

r skolan. Kommu­nen skall f

ö

lja upp och utv

ä

rdera sin skolplan.

Sk

ä

len f

ö

r mitt f

ö

rslag: Med det syns

ä

tt p

å

 styrningen av skol­verksamheten, som jag presenterar i denna i>roposiiion, kommer den kommunala skolplanen alt f

å

 en central roll i framtiden. Kommunerna kommer att i en hell annan utstr

ä

ckning

ä

n i dag sj

ä

lva f

å

 utforma sin skolorganisation. Likas

å

 kommer de att med det nya statsbidragssystemet f

å

 l

å

ngt mycket st

ö

rre m

ö

jligheter att sj

ä

lva best

ä

mma hur de resurser som s;its;is p

å

 skolveiks;imhel skall f

ö

rdelas. Den reella beslulandei

ä

tten i in

å

nga fr

å

gor som r

ö

r skolverksamheten flyttas helt enkelt nctl fr

å

n riks- och l

ä

nsniv

å

n till kommunerna. I denna situation 

ä

r c'cl v

ä

senlligt alt de 

ö

veiv

ä 

ganden som g

ö

rs blir l

ä

tt tillg

ä

ngliga l

ö

r dem som fr

ä

mst bei

ö

is av dessa. Den kommunala skolplanen skall s

å

ledes dels fungera som planeringsunderlag f

ö

r verksamheten i skolorna, dels ge kommunens inv

å

nare insyn i och d

ä

rmed f

ö

ruts

ä

ttningar alt s

ö

ka p

å

verka de 

ö

verv

ä

ganden som kommunen g

ö

r betr

ä

ffande sin skolverksamhet.

Med h

ä

nsyn till dess betydelse 

ä

r det naturligt all skolplanen fastst

ä

lls av kommunfullm

ä

ktige. Planen skall givetvis h

å

llas aktu­ell. Skolplanen 

ä

r ett rent kommunalt dokument.

Vad skolplanen skall inneh

å

lla m

å

ste ses mot bakgrund av dess nu angivna syften. Skolplanen skall givetvis inneh

å

lla de mer 

ö

vergripande 

ö

verv

ä

ganden som kommunen g

ö

r betr

ä

ffande sitt skolv

ä

sende. D

ä

r skall bl.a. redovisas hur kommunen ser p

å

sin skolverksamhet p

å

 sikt, hur den anser att denna b

ö

r utvecklas, vilken inriktning - inom de ramar som de nationella m

å

len st

ä

ller upp - som den vill ge olika delar av sitt skolv

ä

sende. Inriktningen och omfattningen av skolpersonalens fortbildning kan n

ä

mnas som exempel p

å

 en typisk fr

å

ga som b

ö

r behandlas i skolplanen. Vidare skall, liksom redan i dag, s

ä

rskilt anges de 

å

tg

ä

rder som

40

kommunen avser vidta för att uppnå de n;ilionella mål som h;ir satts upp för skolan.

För att kunna tjäna som elt fullviirdigl pkineringsunderlag lör verksamheten i skolorna måsle planen komplelleras med angivan­de av de organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna för ilc olika delarna av kommunens skolverksamhet. Hur detta skall ske bör det ankomma på kommunen atl besluta om.

Kommunen skall kontinuerligt följa upp sin skolplan och även utvärdera den. Detta krav säger någol om hur konkret planen måsle vara. Jag behandlar uppföljning och utvärdering i etl senare avsnitt (avsnitt 11).

I>i()p. 1990/91:18

3.7        Bemyndiganden för regeringen

Mitt förslag: 1 12 kap. skollagen upptas två nya bemyndiganden för regeringen alt meddela föreskrifter, nämligen

-

om skyldighet för skolhuvudmännen all lämna sådan;i sakuppgifter och sådan verksamhetsredovisning som be­hövs för statsmakternas uppföljning och utvärdering samt

-

om vad som skall beaktas vid urval av sökande lill anställ­ning som lärare.

Skälen för mitt förslag: Jag har flera gånger förut markerat den vikt jag fäster vid uppföljning och utvärdering. För uppfölj­ning och utvärdering på det nationella planet är del nödvändigt att kunna infordra uppgifter från skolhuvudmännen och dessut­om att dessa uppgifter är jämförbara. Det är inle möjligt atl mi ange vilka uppgifter som kan behövas för dell;i ändamål. Därför bör regeringen ges elt bemyndigande all få ulfärtla förcskiiflci för skolhuvudmännen i della hän.seende. Fui bemyndigande ;iv det slaget bör lämpligen tas in i 12 kap. skollagen, där del tidigare finns ett antal bemyndiganden.

Bemyndigandet bör avse befogenhet löi regeringen atl mcdile-la föreskrifter om skyldighet för skolhuvudman all lämna sådiina sakuppgifter om verksamheten och såikin vcrk.s;imhelsiedovisning som behövs för uppföljning och ulväiileriiig av verks;iinlielcii. Bemyndigandet bör innefalla räll all l'öieskriv;i om viten lör ilcii som inte uppfyller sin skyldighet all lämna uppgifter.

Att det finns jämförbara uppgifter torde kunna vara lill av­gjord fördel också för de enskilda skolhuvudmännen. De får där­igenom ett stabilt underlag för atl jämföra förhållandena i sina resp. kommuner med förhållandena i andra kommuner. Enligl min mening bör det bli naturligt all kommunerna och statsmak­terna ömsesidigt drar nytta av varandras arbete med uppföljning och utvärdering och hjälps åt alt återföra resultatet av den verk­samheten i form av förbättringar av skolväsendel.

41

Ett annat bemyndigande för regeringen som synes erforderligt Prop. 1990/91:18 gäller befogenhet att meddela föreskrifter om vad som skall beak­tas vid urval mellan sökande till lärartjänst. Riksdagen har i sam­band med sitt beslut atl avveckla den statliga regleringen av tjäns­terna för lärare m.fl. uttalat att den förutsätter att regeringen även fortsättningsvis kommer att fastställa meritvärderingsbestäm­melser för de tjänster för vilka regeringen fastställer regler om behörighet (l989/90:UbU9 s. 9 och 11, rskr. 58).

1 det föregående har jag förordat vissa behörighetskrav när det gäller rektorerna, lärarna och personal för studie- och yrkesorien­tering. För närvarande finns speciella meritvärderingsbestämmel­ser endast när det gäller lärarna. Jag förutsätter att riksdagen inte har avsett att sådana bestämmelser skall tillkomma för personal­kategorier som nu inte berörs därav.

Även med ambitionen att göra de meritväideringsbestämmel-ser som nu är ifråga så enkla som möjligi är de inte lämpliga all föra in i skollagen eller annan lag. De bör i stället ges i en rege­ringsförordning - vilket också riksd;igen synes ha förutsatt. För att regeringen skall kunna meddela sådana föreskrifter för kom­munerna krävs emellertid ett bemyndigande från riksdagen. Elt sådant bör därför tas upp i skollagen. Också detta bemyndigande bör placeras i 12 kap. skollagen.

4

Upprättade lagförslag

1 enlighet med vad jag har anfört har inom utbildningsdeparte­mentet upprättats förslag till

1.

lagom ändring i skollagen (1985:1100)

2.

lag om ändring i vuxenutbildningslagen (1984:1118).

5

Specialmotivering

5.1

Förslag till ändring i skollagen

1 kap. Allmänna föreskrifter

Utbildning för barn och ungdom

1 

§

För barn och ungdomar anordnar del allmänna utbildning i form av grundskola ocn gymnasieskola saml vissa motsvarande skolfor­mer, nämligen särskola, specialskola och sameskoki.

Grundskolan, gymnasieskolan, siiiskokin, speciiilskolan och sa­meskolan bildar det offendiga sk

allmänna för dem som till följd av sjukdom eller av annat skäl in-        Piop   1990/91'18 te kan delta i skolarbetet inom det offentliga skolväsendet.

Första kapitlet delas upp i tre delar. Först följer en som be­handlar utbildningen för barn och ungdom, därefter följer en om utbildningen för vuxna. Slutligen tas sådana bestämmelser som är gemensamma för båda dessa typer av utbildning upp. De olika delarna markeras genom mellanrubriker.

I första paragrafen anges vilka skolformer som det allmänna anordnar för barn och ungdom. För varje sådan skolform finns ett särskilt kapitel i skollagen, i vilka bl.a. anges till vem de olika skolformerna vänder sig. Dessa skolformer bildar tillsammans det offendiga skolväsendet för barn och ungdom. Denna term åter­kommer i andra bestämmelser i lagen och ersätter då en lyng;inde uppräkning av alla skolformerna.

Vidare framhålls i paragrafen alt det allmänna anordnar sär­skilda utbildningsformer för dem som inte kan delta i skolarbetet inom det offentliga skolväsendet. Regler om dessa utbildningslor­mer finns i 10 kap. skollagen.

2§

Alla barn och  ungdomar skall, oberoende av  kön, geografiskt

hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika till

åång till utbildning i det offenlliga skolväsendet för barn och ung om. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, var­helst den anordnas i landet.

Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter saml, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar.  I  ulbild ningen skall hänsyn tas till elever med särskilda behov.

Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar mom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö.

Paragrafen innehåller de grundläggande bestämmelsern;i om hur det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall utfor­mas. Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2 och 3..3).

De värderingar som kommer lill uttryck i paragrafen förutsätts komma att genomsyra all verksamhet inom det offentliga skolvä­sendet för barn och ungdom. En viktig funktion för des.sa be­stämmelser, utöver deras direkta normgivande verkan, är därför att tjäna som underlag för tolkningen av övriga regler på områ­det. Sålunda måste t.ex. föreskrifterna i läroplanerna alltid ses mot bakgrund av den färdriktning för verksamheten som anges i denna paragraf.

43

3 §

Prop. |

Vid sidan av de skolformer som anordnas av del allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysisk;i eller juridiska personer (fristående skolor).

Definitionen av frislående skolor är i sak hämtad från den nu­varande bestämmelsen i I kap. 7 § skollagen. Med den utform­ning som regeln nu har fått markeras ;ilt de fristående skolorn;i är sidoordnade de skolformer som inom del offentliga skolväsendcl för barn och ungdom anordnas av det allmänna, dvs. all ulbild ning vid en fristående skola i vissa lall k;in ersiilla utbildning in­om någon av dessa skolformer.

Ytterligare lagregler om frislående skolor ges i 9 kap. skolla­gen.

Utbildning för vuxna

8§

För vuxna anordnar det allmänna utbildning i form av grundut­bildning för vuxna (grundvux) och kommunal vuxenutbildning (komvux) samt vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux).

Grundvux, komvux och särvux bildar det offendiga skolväsen­det för vuxna. Dessutom finns särskilda utbildningsformer som anordnas av det allmänna som komplettering till vuxenutbildning­en inom det offentliga skolväsendel för vuxna.

I denna paragraf anges vilka skolformer det allmänna anordnar inom det offentliga skolväsendet för vuxna. För skolformerna an­vänds de redan väl inarbetade och i vuxenutbildningslagen upp­tagna förkortningarna grundvux, komvux och särvux. I 1 kap. 2-3 a §§ vuxenutbildningslagen anges vad som avses med resp. skol­form.

För var och en av dessa skolformer finns ett särskilt kapitel i vuxenutbildningslagen, vilka bl.a. anger lill vem de olika skolfor­merna vänder sig. Såsom framhållits i den allmänna motiveringen avses vuxenutbildningslagen bli inarbetad i skolkigcn. De nu åsyf­tade kapitlen blir då skolformskapilel i skollagen.

Grundvux, komvux och särvux bildar lillsammans det offenlli­ga skolväsendet för vuxna.

Vid sidan av grundvux, komvux och särvux anordnar del all­männa, inom ramen för del offenlliga skolväsendet för vuxna, vis­sa särskilda utbildningsformer. Några av dessa, statens skolor för vuxna och uppdragsutbildningen, är reglerade i vuxenutbildnings­lagen, medan den rättsliga regleringen för övriga, såsom sven­skundervisning för invandrare, finns i andra författningar.

9§

Det offentliga skolväsendel för vuxna skall ge vuxna tillfälle atl i enlighet med individuella önskemål  komplettera sin utbildning.

44

Härigenom skall främst de som erhållit minst utbildning få möj-       Prop  1990/9118 lighet att stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella octi politiska livet. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvär­dig varhelst den anordnas inom landet.

Verksamheten inom det offenlliga skolväsendet för vuxna skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom det skolväsendet skajl främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö.

Denna paragraf motsvarar för det offentliga skolviisendet för vuxna den bestämmelse som finns i 2 § för del offenlliga skolvä­sendet för barn och ungdom.

1 första stycket anges det grundläggande syftet med den utbild­ning som det allmänna anordnar inom ramen för det offenllig;i skolväsendet för vuxna.

Andra stycket motsvarar vad som föreskrivs för b;irn- och ung­domsskolan i 2 § tredje slycket.

Vad som i motiveringen lill 2 § sägs om bestämmelsens funk­tion som tolkningsbakgrund lill ;indi";i föreskrifter på skolomiådel gäller i samma utsträckning för beslämmelseii i denn;i p;ii;igiar.

Bakgrunden till bestämmelsen h:ir behandlals i den aliiiiänna motiveringen (avsnitt 3.3).

10 

§

Kommunerna är huvudmän för grundvux.

Kommuner och landstingskommuner är huvudmän för kom­vux.

Landstingskommuner och i vissa fall kommuner är huvuilmiiii för särvux.

Paragrafen anger vem som får vara huvudman för resp. skol­form. Således är t.ex. bara kommuner behöriga att vara huvud­män för grundvux. Regler om när en kommun får vara huvud­man för särvux finns i 1 kap. 3 a § tredje stycket vuxenutbild­ningslagen.

Vuxenulbildningslagens första kapitel innehåller även bestäm­melser om i vilken utsträckning en huvudman får anordna de oli­ka skolformerna. För grundvux finns vidare i I kap. 2 § föist;i stycket en skyldighet för kommunerna att anordna grundvux.

Gemensamma bestämmelser för del offenlliga skolväsendet

11 §

Det offentliga skolväsendel för barn och ungdom och det offentli­ga skolväsendet för vuxna bildar lillsammans det offenlliga skolvä­sendet.

Paragrafen definierar vad som menas mcil det offentliga skol­väsendet. Till detta hör dels del offenlliga skolväsendet för barn och ungdom, dels det offenlliga skolviisentlel lör vuxna. Vad som

45

avses med dessa båda begrepp framgår av I § resp. 8 §. Dessa be-       Piop. 1990/91:18 teckningar är avsedda att användas såväl i författningar som i andra texter och då kunna ersätta en lång uppräkning av de aktu­ella skolformerna.

12

§

Den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsendet ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestäm­melserna i denna lag och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning.

Utöver vad som föreskrivs i denna lag kan i annan författning finnas föreskrifter särskilt om

-

mål och riktlinjer för utbildningen,

-

utbildningens innehåll och

-

utbildningens omfattning i tiden.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4) har behandlats prin­cipen om huvudmännens ansvar för att genomföra utbildningen och att göra det så att de av statsmakterna uppställda målen näs.

I förevarande paragrafs/örw stycke kommer principen lill ut­tryck i en direkt lagbestämmelse. Sålunda slås här fasl vilket totalt ansvar huvudmannen har.

Andra stycket klargör att sådana föreskrifter som huvudmän­nen är skyldiga att följa inte bara finns i skollagen ulan även i andra författningar. De frågor som nämns i stycket är sådana om vilka det finns föreskrifter i andra författningar. Uppräkningen av sådana frågor är dock inte uttömmande, utan bara en exemplifi­ering. Även andra frågor i samband med skolverksamhelen kan således vara reglerade på annat håll än i skollagen.

13 §

För det offentliga skolväsendet finns statliga skolmyndigheter.

Den statliga skoladministrationen har behandlats i avsnitt 3.5. Denna paragraf talar om att det skall finnas en sådan. Närmare föreskrifter om de olika myndigheternas uppgifter bör del an­komma på regeringen att utfärda. Del sker naturligen i myndig­heternas instruktioner.

2 kap. Den kommunala organisationen för skolan

1§

Varje kommun och landstingskommun skall som styrelse för sitt offentliga skolväsende utse en eller flera nämnder.

Om det inrättas en eller flera särskilda nämnder som styrelse för skolväsendet skall för dessa i tillämpliga delar gälla 3 kap. 2 §,

3 § första stycket, 4 §, 5 § första och tredje styckena, 6-8 §§, 9 §

första stycket samt 10-12 §§ kommunallagen (1977:179). För

Stockholms kommun gäller dock inte 3 kap. 5 § första stycket el­

ler 6 § nämnda lag.

46

Bakgrunden till bestämmelsen har utförligt behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6.1).

Med nämnd i första stycket avses sådana nämnder som regle­ras i 3 kap. kommunallagen (1977:179), således också kommuns eller landstingskommuns styrelse.

Frågor i samband med införande av dessa regler behandlas i anslutning till ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna.

2§

För ledningen av utbildningen i skolorna skall det finnas rektorer. Rektorn skall hålla sig förtrogen med del dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utoildningen utveck­las.

Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt.

Kravet på att det skall finnas en ansvarig skolledare saml behö­righetsvillkoren för denne har behandlats ingående i avsnitt 3.6.2.

Som framhålls i den allmänna motiveringen avser det ansvar som obligatoriskt skall ankomma på rektor utbildningen. Del ålig­ger således rektor atl se till att denna sker i enlighet med de rikt­linjer för undervisningen som statsmakterna har satt upp. Rektors ansvar för atl utbildningen utvecklas nämns uttryckligen i para­grafen. Som exempel på vägar för rektor att verka för utbildning­ens kvalitet och utveckling kan nämnas dennes ansvar beträflände arbetsenheterna. För grundskolan finns en förfatlningsieglcring av arbetsenheten. Rektors ansvar enligl denna paragraf innebär en skyldighet att se lill att arbetet organiseras ändamålsenligt och'all arbetsenheten ges möjlighet atl fungera på avsett sätt. Såsom ock­så framhållits i den allmänna motiveringen ingår i rektors ansvar för utbildningen också ansv;ir för förhållandena på i;isler och un­der skolmåltider. Även under sådana moment finns skolans fos­trande roll.

Prop. 1990/91:18

3§

Varje kommun är skyldig att för undervisningen använda lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva.

Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller del finns någol annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna.

Denna bestämmelse om skyldighet att alltid i undervisningen använda lärare med adekvat utbildning är en nyhet. De övervä­ganden som föranlett denna bestämmelse har behandlats utförligt i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6.3).

En total överensstämmelse mellan lärarens utbildning och samtliga undervisningsuppgifter kan inte krävas. Hur långt kravet skall sträckas måste prövas från fall till fall utifrån bestämmelsens redan tidigare redovisade syfte. Denna prövning måste få utfalki

47

olika beroende på t.ex. hur stor en skola är och därigenom hur       Prop. 1990/91:18 lätt det är i praktiken att endast använda lärare som är behöriga.

1 andra stycket anges två undantag från huvudregeln i föregå­ende stycke. Det första avser det fall all nägon behörig lärare inte Finns att tillgå. Syftet med det undanlaget är givetvis att undervis­ningen inte skall hindras enbart därför att behörig personal sak­nas. Det andra undantaget är av annan karaktär. Det har föresta­vats av insikten att det för undervisningen kan finnas att tillgå ba­ra en lärare som är behörig, men som vore direkt olämplig att an­vända med hänsyn till eleverna. Det kan t.ex. röra sig om miss­bruksproblem. Utan detta undantag skulle huvudmannen, i fall då annan behörig lärare inte finns att tillgå, inte ha haft möjlighet att byta ut den olämplige läraren mot en obehörig vikarie. Det bör understrykas att bestämmelsen innehåller krav på särskilda skäl - och alltså skall tillämpas restriktivt.

Kommunen måste självfallet väga sitt ansvar som arbetsgivare mot sitt ansvar som utbildningsanordnare. Men om kommunen vid denna helhetsbedömning av situationen kommer fram till att elevernas rätt till en fullgod undervisning på ett allvarligt sätt äventyras måste kommunen självfallet söka en för utbildningen acceptabel lösning. Behörighetsregeln i första stycket får då inte stå hindrande i vägen.

4§

För att få anställas som lärare i det offentliga skolväsendet utan

tidsbegränsning skall den sökande uppfylla ett av följande krav:

1.

Sökanden har genomgått svensk eller därmed jämställd nor-dis!-. lärarutbildning med huvudsaklig inriktning mot den under­visning anställningen avser.

2.

Sökanden har genomgått annan högskoleutbildning som av universitets- och högskoleämbetet förklarats i huvudsak motsvara sådan lärarutbildning som avses under 1.

Om det saknas sökande som up(3fyller kraven enligt 1 eller 2, men det finns särskilda skäl att anställa någon av de sökande ulan tidsbegränsning, får sådan anställning ändå komma lill stånd, i fall den sökande nar motsvarande kompetens för den undervisning som anställningen avser och det dessutom finns skäl atl anta atl sökanden är lämpad alt sköta undervisningen.

Bestämmelsen, som behandlar lärarnas behörighet i ansläll-ningsögonblicket, medger lillsammans med föreskriften i 5 § un­dantag från anställningsskyddslagens (1982:80) regler om att an­ställning normalt skall gälla tills vidare.

Bakgrunden till bestämmelsen är utförligt behandlad i avsnitt 3.6.3.

Beträffande de nordiska lärarutbildningar som jämställs meil svenska skall observeras alt de konventioner som slutits pä områ­det ställer upp ett krav på atl den berörda läraren skall ha lill- räckliga kunskaper i skolans undervisningsspråk. Dell;i krav skall självfallet även gälla vid tillämpningen av denna beslämmelse.

I

«

Bestämmelsen i första stycket punkt 2. avser det fall när UHÄ       Prop. 1990/91:18 efter särskilt ansökningsförfarande förklarar att en lärare har så­dan högskoleutbildning som i huvudsak motsvarar adekvat lärar­utbildning.

Första stycket innehåller huvudregeln, medan andra stycket är av ren undantagskaraklär. Det normala, när det vid nyanställning saknas en behörig lärare, skall vara atl en så lämplig person som möjligt anställs för viss tid med stöd av 5 §, antingen till termi­nens eller till läsårets slut. Då är del kommunens skyldighet all på nytt söka få lag på en lärare med adekvat utbildning, om del fortfarande finns behov av all nyanställa en lärare till undervis­ningen.

Endast vid särskilda förhållanden får und:mlagsregeln i aiuli:i stycket användas. Bedömningen av om del föreligger sådana sär skilda skäl att tillsvidareanställa en viss lärare som inte uppfyller kraven i första slycket skall göras utifrån en helhetsbedömning all det på sikt gagnar utbildningen. Ett exempel på när det kan före ligga ett sådant särskilt skäl är om en lärare, som inte uppfyller kraven i första stycket men som under lång lid har visat sig syn­nerligen lämplig att handha den aktuella undervisningen, riskerar att gå förlorad för skolväsendet, om han inte tillsvidareanställs.

5§

Den som inte uppfyller kraven enligl 4 § lår anställas som lärare

för högst ett år i sänder.

Bestämmelsen i paragrafen hänger nära samman med den i fö­regående paragraf och har också kommenterats i anslutning till den paragrafen. Bakgrunden har också berörts i den allmänn;i motiveringen till lagförslaget (avsnitt 3.6.3).

6§

För att få anställas utan tidsbegränsning för studie- och yrkesori­entering i det offentljga skolväsendet skall den sökande ha en ut­bildning avsedd för sådan verksamhet.

Den som inte uppfyller dessa krav får anställas för studie- och yrkesorientering för högst ett år i sänder.

För den personal som skall användas för studie- och yrkesori­entering regleras behörigheten enbarl vid anställningen. För all få anställas utan tidsbegränsning för sådana uppgifter måste sö­kanden ha en för uppgifterna adekvat utbildning. Vad som är adekvat utbildning måste prövas från fall till fall. Övriga får inte anställas för längre tid än högst elt år i sänder.

7§

Varje kommun skall se till att fortbildning anordnas för den per­sonal som har hand om utbildningen.

49

4   Riksdagen 1990/91. 1 sami Nr 18

Frågor om fortbildning av skolans personal har behandlats nå­got i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6.3). De tas upp till mer ingående behandling senare (avsnitt 9).

Bestämmelsen i paragrafen gäller sådan personal som har hand om utbildningen. Härmed avses självfallet lärare och rektorer, men även t.ex. annan personal som tar del i utbildningen.

Prop. 1990/91:18

8§

1 alla kommuner skall det finnas en av kommunfullmäktige anta­gen skolplan som visar hur kommunens skolväsende skal] gestal­tas och utvecklas. Av skolplanen skall särskilt framgå de åtgärder som kommunen avser vidta för att uppnå de nationella mal som har satts upp för skolan.

Kommunen skall kontinuerligt följa upp saml utvärdera skol­planen.

Såsom utvecklats i den allmänna motiveringen får skolplanen en viktigare och mer bestämd funktion i det nya system som föl­jer av förändringarna i styrningen av skolan (avsnitt 3.6.5). I en­lighet med vad där anförts fastslås i denna paragraf de krav som skolplanen måste uppfylla.

12 kap. Övriga föreskrifter

11 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för SKolhuvudman att kämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksam­hetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten.

Regeringen får vidare meddela föreskrifter om viten för den som inte följer bestämmelser om sådan uppgiftsskyldighel.

Denna paragraf innehåller ett bemyndigande för regeringen att avkräva skolhuvudmännen vissa uppgifter, både sakuppgifter om skolan och verksamhets- och andra redovisningar. I den allmänna motiveringen har framhållits vikten av uppföljning och utvärde­ring av verksamheten i skolan. Bemyndigandet avser att säkerstäl­la att statsmakterna kan få sådana uppgifter som behövs. I övrigt hänvisas till vad som i denna del särskilt anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.7).

Paragrafen ger möjlighet att meddela föreskrifter för alla hu­vudmän inom det offentliga skolväsendet, alltså även sådana som inte direkt är mottagare av statsbidrag.

12 §

Regeringen får meddela föreskrifter om vad som skall beaktas vid urval av sökande till anställning som lärare.

50

Som framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.7) äi        Prop. 1990/91:18 bestämmelsen en följd av vad riksdagen uttalade med anledning av regeringens proposition om kommunalt huvudmannaskap för lärare m.fl. på skolområdet (prop. 1989/90:41, UbU9, rskr. .58).

Ikraftträdande - och övcrgångshestämmelser

1.

Denna lag träder i kraft den I januari 1991.

2.

En kommun eller en landstingskommun lår besluta all den lokala styrelsen för skolan som har utsetts fiUc ikraftträdandet re­dan under år 1991 skall ersättas med en eller flera andra nämnder enligt bestämmelserna i 2 kag. I §. Beslutar kommunen eller landstingskommunen om en sådan förändring, skall fullmäktige ocicså entlediga ledamöter och suppleanter i den lokala styrelse som upphör. Ledamöter och suppleanter i den eller de nya nämn­derna far utses för tiden intill utgången av år I99I.

3.

Bestämmelser i lag eller annan författning som gäller skol­styrelsen eller den lokala styrelsen skall i stället avse sådan styrel­se som kommunen eller landstingskommunen enligt 2 kap. I § har inrättat för sitt offentliga skolväsende.

4.

För svårt rörelsehindrade ungdomar får de kommuner som regeringen bestämmer i sin gymnasieskola anordna speciellt an­passad utbildning (gymnasieskola med Rh-angassad utbildning).

Som svårt rörelsehindrad anses den som på grund av ett rörel­sehinder eller, om även annat funktionshinder föreligger, på grund av sitt samlade handikapp inte kan följa reguljär studiegång I gymnasieskolan och som för att kunna genomföra gymnasiala studier behöver tillgång lill en gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning och särskilda omvåroriadsinsatser i form av boende i elevhem, omvårdnad i boendel och habilitering.

5.

Hänvisningar till 1 kap. 5 a § i 3 kap. 19 a §, 5 kap. 5 a § och 12 kap. 10 s skall i slällel avse punkt 5 i dessa övergångsbe­stämmelser.

6.

En sameskolstyrelse skall vara lokal styrelse för sameskolan.

De skolstyrelser som finns i kommunerna och motsvarande or­gan hos landstingskommunerna uppfyller helt kravet i 2 kap. 1 § på en politisk styrelse för kommunens resp. landstingskommu­nens offentliga skolväsende. De behöver därför i och för sig inte ersättas under innevarande mandatperiod, som löper till utgången av år 1991. Det ligger emellertid i reformens anda alt den frihet som reformen skall ge skolhuvudmännen att organisera sitt skol­väsende inte onödigtvis skjuts upp. De huvudmän som anser sig ha goda skäl att redan under år 1991 fördela om ansvaret atl vara styrelse för det offentliga skolväsendel bör ha möjlighet till det. En förutsättning härför är alt fullmäktige får laglig möjlighet alt korta av mandattiden för nu sittande ledamöter och suppleanter. Nödvändigt blir då också all ledamöter och suppleanter i de nya organ som får uppgiften kan utses bara för tiden till dess nästa ordinarie mandatperiod börjar. Bestämmelser som ger skolhuvud­männen den sålunda önskvärda friheten har tagits upp i punkten 2.

På åtskilliga ställen i 3-10 kap. skollagen liksom i andra för­fattningar finns bestämmelser om vad som ankommer pä kommu­nens skolstyrelse resp.  landstingskommuns lokala styrelse.  Med

51

det föreliggande förslaget till ändring i skollagen följer att skolsty- Piop. 1990/91:18 relsen och den lokala styrelsen inte längre är obligatoriska kom­munala nämnder. Skolstyrelsens uppgifter får naturligen framde­les ligga på den nämnd som kommunen resp. kmdslingskommu-nen enligt 2 kap. 1 § inrättar som styrelse för sill offentliga skol­väsende. Ett direkt stadgande härom upptas i öveigång.sbesläm-melserna.

En kommun kan välja alt inrätta olika nämnder som styrelse för olika delar av sitt skolväsende, exempelvis för grundskola och gymnasieskola. Det får anses självklart all "skolstyreLseuppgifter-na" då får fördelas efter den ansvarsfördelning som kommunen har gjort mellan de olika nämnderna.

1 1 kap. 5 a och 7 §§ skollagen i dess hittillsvarande lydelse finns bestämmelser om gymnasieskola för svårt rörelsehindrade. 1 2 kap. 9 § skollagen i dess hittillsvarande lydelse finns en regel om lokal styrelse för sameskolan. Dessa frågor hör systematiskt inte hemma i 1 resp. 2 kap. i deras nu föreslagna lydelse. Sådana frågor bör i fortsättningen behandlas i de delar av lagen som sär­skilt ägnas ål gymnasieskolan resp. sameskolan. Förslag om vä­sentliga förändringar i dessa delar avses bli framlagda inom kort. Bestämmelserna las därför i avvaktan på dessa ändringar in i övergångsbestämmelserna (punkterna 4 och 6). Hänvisningar i skollagen till 1 kap. 5 a § skall därför i fortsättningen avse punkt 4 i dessa övergångsbestämmelser. Detta framgår av punkt 5.

5.2        Förslag till ändring i vuxenutbildningslagen

1 vuxenutbildningslagen har upphävts sådana bestämmelser som har ersatts av bestämmelser i 1 eller 2 kap. skollagen. Bestämmel­serna i 1 kap. 6 § andra stycket och 7 § vuxenutbildningslagen har direkta motsvarigheter i den ändrade skollagen. Till dess vux­enutbildningslagen i sin helhet har förts över till skollagen behövs emellertid definitionerna i de nämnda paragraferna även i vuxen­utbildningslagen.

6

Ett nytt statsbidragssystem

6.1        Utgångspunkter för ett förändrat statsb id ragssy stem

Reformeringen av statsbidragssystemet har liksom förändringsar­betet av skolan i övrigt två utgångspunkter.

För det första innebär en övergång till en mål- och resultatori­enterad styrning att ansvaret för genomförandet av skolverksam­heten skall läggas på huvudmännen. Beslut som får direkta konse-

52

kvenser på verksamheten i den enskilda skolan skall tas av verk-       Prop. 1990/91:18 sam hetsansvariga politiker och anställda. Detta kommer att ge en bättre anpassning till lokala förutsättningar och förhållanden samt till lokala behov. Styrfilosofin innebär således decentralisering.

Beslut om hur verksamheten skall utformas och bedrivas skall inte längre fattas centralt.,Huvudmännens och statens roller skall förenklas och tydliggöras. Styrfilosofin innebär således även av­reglering och tydlig rollfördelning.

En betydande del av den statliga styrningen av skolområdet utövas genom de nuvarande statsbidragssystemen för de olika skolformerna. För att ett kommunalt verksamhetsansvar skall bli möjligt är det nödvändigt med grundläggande förändringar i stats­bidragssystemen inom skolområdet. Det innebär att bidragssyste­met som sådant, varken direkt eller indirekt, skall styra skolorga­nisationen i primärkommunerna eller hur statliga medel skall an­vändas.

Staten skall svara för vissa grundläggande förutsättningar för skolverksamheten. Hit hör att genom statsbidrag ge primärkom­munerna ett statligt stöd för verksamheten i skolan.

Den andra utgångspunkten för reformeringen av bidragssyste­met är atl målet ligger fast om en över hela landet likvärdig skola. En förutsättning för att detta mål skall kunna nås är att alla kom­muner har så långt möjligt likvärdiga ekonomiska förutsättningar för verksamheten i skolan. Detta förutsätter i sin lur att statsbi­drag till kommunerna beräknas med hänsyn lill olika kommuners skiftande strukturella och befolkningsmässiga förutsättningar och behov som gör att skolan kostar olika myckel i kommunerna.

Mitt förslag innebär att grunden ges för en betydande fören­kling och avreglering av dagens ofta komplicerade administi:itiva styrning genom statsbidragssystemen.

6.2        Principer i nuvarande bidragssystem

En betydande del av den statliga styrningen på skolområdet utö­vas i dag genom bestämmelser för statsbidrag lill skolväsendel. Statsbidragens funktion som statligt styrmedel bör bedömas efter hur väl konstruktionen är anpassad lill

-

de politiska intentionerna för den bidragsberättigade verk­samheten och

-

den bidragsberättigade verksamhetens utvecklingsnivå.

Det nuvarande beräkningssystemet för statsbidrag till grund­skolan har en stark och automatisk koppling dels till en av läns­skolnämnderna godkänd skolorganisation och elevernas fördel­ning på skolenheter, dels lill vissa bestämda kostnader eller re­sursslag, dvs. kostnaderna för i huvudsak lärarresursen. Detta har två viktiga konsekvenser.

53

Statsbidragssystemet som ett resurstilldelningssystem är, för del Prop. 1990/91:18 första, direkt kopplat till den organisationsstruktur som kommu­nen för tillfället har på skolområdet och dessutom till ett bestämt resursslag. Basresurser är bundna till de enskilda skolenheterna i grundskolan. Det kan mot denna bakgrund hävdas att systemet tar hänsyn till varje enskild kommuns speciella förhållanden, vil­ket är systemets styrka.

Samtidigt är systemet, för del andra, statiskt i sin starka an­knytning till befintlig skolstruktur och visst resursslag. Detta är systemets svaga punkt, eftersom statsbidragssystemet härigenom konserverar skolorganisationen. Det finns därmed på kommunni­vå få incitament till rationalisering eller omprövning av befintlig organisation och resursfördelning. Systemet ger inle lillräcklig möjlighet till en utveckling och anpassning av skolverksamheten till förändrade förutsällningar.

Statsbidraget har i dag också den viktiga styrfunktionen att di­mensionera den undervisningsvolym som skall anordnas i en kommuns grundskola under ett läsår. Detta åstadkoms genom att statsbidraget även uttrycks i lärarveckotimmar, dvs. ;inger under­visningsvolymen. Därmed kan inle kommunerna påverka under­visningsvolymen. Den på detta sätt angivna undervisningsvolymen är såväl miniminivå som maximinivå, eftersom kommunen varken kan minska eller med kommunala medel öka den volym som an­ges av statsbidraget.

Utöver driftbidraget till grundskolan finns också bidrag till verksamhet i grundskolan som har uttalad stimukmskaiaktär. Del gäller bl.a. bidrag

till lokalt utvecklingsarbete på högstadiet,

till kulturellt utvecklingsarbete i skolan och

till särskilda åtgärder för undervisning i matematik.

Dessa bidrag tilldelas kommunerna huvudsakligen efter ansö­kan, vilket understryker karaktären av stimulansbidrag.

De olika bidragsdelarnas beräkningsgrunder är i skiftande grad schabloniserade. Bidragen har i olika delar stark, i andra delar svag kostnadsrelatering, dvs. de har antingen en stark eller svag korrelation till den faktiska kostnadsutvecklingen i det enskilda fallet.

Det specialdestinerade statsbidraget till grundskolan är som re­surstilldelningssystem uppbyggt kring en relativt enkel idé, en de­finierad verksamhets- och kostnadsrelatering (en klass - undervis­ning enligt timplanen - en viss lärarinsats). Trots detta är det sammantagna statsbidragssystemet komplext med olika beräk­ningsprinciper som bryts mot varandra.

Beräkningen av bidraget till gymnasieskolan när det gäller stu-dieförberedande linjer har sedan 1987 generellt en högre grad av schablonisering än grundskolebidraget, dvs. tilldelningen av bi­drag är mera baserad direkt på antalet elever. Från principiell ut­gångspunkt är det dock ingen större skillnad. Statsbidraget till

54

gymnasieskolan har samma karaktäristiska egenskaper som grund­skolebidraget. Även detta bidrag är prestations- och kostnadsrela-terat och dimensionerar undervisningsvolymen. 1 gymnasiebidra­gen finns inslag av stimulansbidrag som utbetalas efter särskild prövning, t.ex. utrustningsbidragen.

Samma grundläggande förhållande kan även sägas gälla för statsbidraget till den kommunala utbildningen för vuxna. Bidraget är ett prestations- och kostnadsrelalerat bidrag som dimensione­rar volymen. En väsentlig skillnad är dock att bidraget till vuxen­utbildningen inledningsvis hade en utpräglad karaktär av stimu­lansbidrag. De kommuner som var beredda all bygga ut komvux-verksamheten fick statsbidrag. Bidraget har på senare år övergått till att utgöra ett stöd för befintlig och etablerad verksamhet. Del har däremot, till skillnad från t.ex. basresurserna till grundskolan, en begränsad koppling till vissa definierade behov.

Sammanfattningsvis kan jag konstalera atl de nuvarande stats­bidragen, med sin kostnadsrelatering och nära koppling till be­fintlig skolorganisation, styr verksamheten på etl sådant sätt all de inte går att förena med elt decentraliserat verksamhetsansvar för kommunerna. Det nuvarande staLsbidragets funktion som stat­ligt styrmedel är inte i samklang med vare sig skolans utvecklings­nivå eller de politiska intentionerna för verksamheten, dvs. en mål- och resultatorienterad styrning.

Prop. 1990/91:18

6.3       Ett generellt finansiellt stöd lill samtliga primärkommuner för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning lör vuxna

Mitt förslag: Ett finansiellt stöd i form av etl sektorsbidrag skall utbetalas till samtliga primärkommuner. Sektorsbidraget skall ange det totala statliga finansiella slödel till skolsektorn, dvs. grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

Det sammanhållna primärkommunala ansvaret för de tre skolformerna innebär att inga statsbidrag utbetalas direkt till landstingskommuner.

Sektorsbidraget skall beräknas i form av elt krontal.

Den statliga styrningen genom statsbidragssystemet av under­visningsvolymen upphör.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker att sta­tens bidrag till skolverksamhet utgår i form av ett generellt, fi­nansiellt stöd till primärkommunerna.

Så gott som alla landstingskommuner avstyrker dock förslagei att bidragen skall gå till primärkommunerna och anser alt de i realiteten härigenom mister sin ställning som huvudmän för sina

55

hittillsvarande utbildningar. Genomgående anser de all frågan om       Prop. 1990/91:18 huvudmannaskapet för alla utbildningar vid de frivilliga skolfor­merna  måste  utredas och  att  statsbidragen  bör destineras  till landstingen som utbildningsanordnare.

Flertalet kommuner avstyrker förslaget att ge landstingen rätt att besluta om gymnasieutbildning inom sina områden.

L.ärarorganisationerna menar atl likvärdig utbildning gagnas av att staten styr undervisningsvolymen. Kommunförbundet under­stryker dock att fri resursanvändning för kommunerna är ett krav, något som lärarorganisationerna motsätter sig.

Remissopinionen är splittrad i frågan om bidraget skall utgå i form av ett seklorsbidrag eller flera specialdestinerade bidrag. En dryg tredjedel tillstyrker ett eller övergångsvis två bidrag. En näs­tan lika stor grupp anser alt bidraget lill den obligatoriska skolan måste skiljas från de frivilliga skolformernas. Flera anser det nöd­vändigt att varje skolform får sin del av sektorsbidråget.

Skälen för mitt förslag:

6.3.1       Ett generellt finansiellt stöd till primärkommuner

För att vidareutveckla skolan är del enligl min uppfallning nöd­vändigt med ytterligare decentralisering av ansvar och beslutande­rätt från central till lokal nivå. Framför allt gäller detta beslut om planering och genomförande av skolverksamhet saml beslut om hur tillgängliga resurser skall användas i skolan.

Utgångspunkten är att den styrning som hittills skett via bi­dragssystemen och som staten anser nödvändig all även i framti­den bibehålla, bör samlas i de administrativa styrmedlen, dvs. i första hand skollag och läroplaner. Härtill kommer att tim- och kursplanerna även i fortsättningen är ett nationellt styrmedel som definierar utbildningens omfattning och inriktning.

När det gäller grundskolan är varje kommun enligt skollagen skyldig att anordna utbildning av den omfattning som behövs för att ta emot barn som omfattas av skolplikten.

Någon motsvarande lagfäst skyldighet för kommun att anordna gymnasieutbildning för ungdomar finns inte. Ansvaret för ungdo­marnas utbildning i en kommun inskränker sig till det uppfölj­ningsansvar som finns för ungdomar under 18 år. Beträffande kommunal utbildning för vuxna gäller en lagfäst skyldighet enbart grundvux.

I dag går nästan alla i en årskull vidare till gymnasieskolan. Jag anser det därför rimligt att beräkningen av statsbidraget skall ut­gå från en skyldighet för kommunen alt erbjuda alla ungdomar mellan 16 och 19 år (fyra årsklasser), som är kyrkobokförda där, gymnasieutbildning. Det är härvid naturligt att det kommunala uppföljningsansvaret för ungdom i fortsättningen bör omfatta samma åldersgrupp.  Erbjudandet bör avse antingen  utbildning

56

som anordnas inom kommunen eller som anordnas i annan kom- Prop. 1990/91:18 mun genom samverkan. Jag avser atl i samband med det avisera­de förslaget om en ny studievägsstruktur i gymnasieskolan åter­komma med förslag till en lagreglering med denna innebörd och därvid närmare ange vad denna skyldighet för kommunerna inne­bär.

När det gäller den kommunala utbildningen för vuxna ulgår jag vid beräkningen från ett ansvar för kommunerna att erbjuda dem som är kyrkobokförda där sådan utbildning. Också härvidlag avser jag att återkomma med ett förslag till lagreglering.

Detta synsätt leder mig fram till att statsbidraget för utbildning skall utgå inte till utbildningsanordnaren utan till hemortskom­munen, dvs. den kommun där barn, ungdom och vuxna är kyrko­bokförda.

En viktig princip för elt mål- och resultatorienterat styrsystem är att verksamhetsansvar och ansvaret för de finansiella resurser­na kopplas samman. Eftersom samtliga primärkommuner enligt mitt synsätt bör ges ett samlat ansvar för att erbjuda utbildning i de tre skolformerna skall i konsekvens därmed det finansiella stö­det utbetalas till alla primärkommuner och som ett bidrag. Sek­torsbidraget skall ange det totala statliga stödet till grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

En konsekvens av principen om ett primärkommunalt ansvar att erbjuda utbildning som omfattar grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna blir att landstingskommuner­nas nuvarande bidrag fördelas på samtliga primärkommuner en­ligt beräkningsmodellerna för gymnasieskolan och vuxenutbikl-ningen. Detta innebär att inget statsbidrag kommer att utbetalas direkt till landstingskommunerna. Dessa blir i framtiden hänvisa­de till överenskommelser med primärkommuner för att finansiera den utbildning för vilken de är huvudmän. Detta innebär i sin tur att den interkommunala ersättningen mellan primärkommunerna och landstingen även skall inkludera den del som svarar mol statsbidraget. Etl undanlag utgör särvux.

Landstingen är i dag huvudmän för vårdutbildning och utbild­ning inom konsumtions-, jordbruks-, skogsbruks- och Irädgåids-områdena. Samtliga landsting anordnar gymnasial utbildning, vid totalt ca 160 enheter. Utbildningsorganisationen är väl utbyggd och utbildningen är av god kvalitet. Denna utbildningsorganisa­tion får inte äventyras.

Mitt förslag om reformering av bidragssystemet innebär ingen förändring av landslingens huvudmannaskap över denna del av den gymnasiala utbildningen.

För att markera landslingens huvudmannaskap och för alt ga­rantera ett fortsatt brett utbud av utbildning inom dessa områden anser jag att landstingen skall ha rätt att besluta om denna utbild­ning även i fortsättningen. Det innebär att kommuner som önskar bedriva t.ex. vårdutbildning måste komma överens med sitt lands-

57

ting om detta. Detta gäller redan i dag för såväl gymnasieskola       Prop. 1990/91:18 som vuxenutbildning.

Många landsting har föreslagit all en förutsättningslös utred­ning om huvudmannaskapsfrågan bör tillsättas och flera menar att landstingen skulle vara lämpliga som huvudmän för de frivilli­ga skolformerna. Sett ur primärkommunal synvinkel synes mig en sådan förändring av huvudmannaskapet utesluten av flera skäl, inte minst mot bakgrund av gjorda investeringar och etablerade former för samverkan mellan olika ulbildningsformer och nä­ringsliv inom primärkommunerna. Utbildningens betydelse för utvecklingen inom kommunerna är ytterligare en avgörande fak­tor som talar mot en sådan förändring. Någon utredning i huvud­mannaskapsfrågan är därför enligl min mening inte aktuell. Jag är givetvis beredd att se över vissa ansvarsfrågor om det visar sig att primärkommunerna och landstingen har svårigheter all komma överens i samverkansfrågor.

Ett sektorsbidrag som inte innehåller några öronmärkta bi­dragsdelar ger huvudmännen störst frihet att disponera bidraget för de ändamål och inom den ram som lag och läroplaner för de olika skolformerna lägger fast. Ett generellt bidrag till skolsek­torn, ett sektorsbidrag, ger de bästa möjligheterna för huvudmän­nen att planera verksamheten och organisatoriskt utforma skolan med beaktande av lokala förutsättningar och behov. Elt sådanl bi­drag ger också den vidaste ramen och därmed ett stort utrymme för decentralisering och möjligheter för personalen i skolan, ele­verna och föräldrarna att utöya elt reellt inflytande och ta ansvar.

Eftersom kommunerna i dag svarar för drygt hälften av skol-kostnaderna, kan det inte heller i praktiken rimligen komma i fråga att någon skolform skulle tilldelas mindre resurser än vad den statliga delen motsvarar för närvarande. En omfördelning av de kommunala resurserna är ju redan nu fullt möjlig. En uppdel­ning på skolformerna av det statliga stödet skulle således i prakti­ken knappast få någon betydelse.

Det samhällsekonomiska lägel gör det nödvändigt all skapa förutsättningar för elt effektivt utnyttjande av de samlade statliga och kommunala resurserna för skolan. Elt generellt finansiellt stöd utan specialdestinerade bidragsdelar ger enligt min uppfall­ning de bästa förutsättningarna för elt effektivt resursutnyttjande. Det här föreslagna systemet bidrar härtill inte minst genom ökade möjligheter till samverkan över skoiformsgränsern;i inom kom­munen. Även förutsättningarna för samverkan över komnnmg-ränserna förbättras av etl generellt finansiellt stöd. Elt ökal sam­bruk av tillgängliga resurser är viktigt också för utvecklingen av gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Det senare är speciellt viktigt för att i framtiden tillgodose elevernas rätt till valmöjlighe­ter.

Det sektorsbidrag jag föreslår är alltså generellt och ulan spe­cialdestinerade bidragsdelar, avsedda för vissa skolformer, definie-

58

rade kostnadsslag eller verksamhetsgrenar. Beslut om resursan-       Prop. 1990/91:18 vändning skall fattas av kommunerna mot bakgrund av de natio­nella målen för skolan uttryckta i skollag, läroplaner och andra föreskrifter, dels av lokala prioriteringar.

6.3.2       Resurstilldelning och undervisningsvolym

Statsbidrag som i nuvarande system tilldelas kommunen i form av lärartimmar (veckotimmar resp. undervisningstimmar) dimensio­nerar den undervisningsvolym som skall anordnas under ett läsår. De nuvarande statsbidragen har härigenom en starkt styrande ef­fekt på kommunernas användning av resurserna.

I konsekvens med principen om det renodlade kommunala hu­vudmannaskapet bör sektorsbidrag till skolan beräknas i form av etl krontal. Ett statsbidrag som enbart beräknas i form av kronor underlättar kommunal budgetering och redovisning, eftersom lär­artimmar inte behöver omvandlas till krontal.

Undervisningsvolymen i de olika skolformerna kommer meti mitt förslag i framtiden all inte längre dimensioneras genom statsbidragssystemet. Jag menar att detta är principiellt riktigt, ef­tersom utgångspunkten för dimensioneringen av undervisningen då blir elevernas rätt till undervisning av den omfattning som de­finieras i timplanerna och i de mål som ställs upp för utbildning­en genom läroplanerna och kommunens skolplan.

Genom all inte längre låsa undervisningsvolymen till statsbi­dragssystemet och genom atl staten inte längre har ett huvudman­naskapsansvar för lärarnas löne- och anställningsvillkor blir del möjligt att på lokal nivå väga olika resursbehov mot varandra. Jag vill emellertid i detta sammanhang klargöra att den friare resurs­tilldelningen från staten inte innebär att kommunernas skyldighe­ter förändras, t.ex. i fråga om stöd till elever med svårigheter och invandrarelever.

Del blir också möjligt att med kommunala medel öka den sam­lade undervisningsvolymen genom alt öka lärartätheten. Härige­nom kan krav och önskemål tillgodoses om t.ex. mindre klasser och undervisningsgrupper i vissa ämnen, bibehållande av gles­bygdsskolor, etc.

Den frihet som härigenom skapas kommer enligt min mening att leda till en effektivare resursanvändning i skolan. Det förutsät­ter dock, som jag tidigare har understrukit, att besluten om re­sursanvändning fattas så långt fram i organisationen som möjligt, på enskilda skolor och arbetsenheter. Härigenom skapas förutsätt­ningar för att resurserna styrs till de mest angelägna behoven.

5

»

)

6.4        En schabloniserad resurstilldelning

Prop. 1990/91:18

Mitt förslag: En schabloniserad behovsrelaterad beräkning av statsbidragen skall göras enligt olika beräkningsmodeller för de tre skolformerna.

I beräkningsmodellerna skall strukturella kriterier som byg­ger på offentlig nationell statistik användas. Bidragets storlek skall inte kunna påverkas av kommunala beslut inom skolområ­det.

Beräkningsmodellerna skall beakta kommunernas skiftande strukturella och demografiska förutsättningar och behov.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: En förenklad, schabloniserad beräkning av statsbidragen hälsas med tillfredslällelse av så gott som alla. Sta­tens roll som garant för likvärdig utbildning och betydelsen av att resurser satsas på utvärdering och uppföljning betonas av många.

Sättet att beräkna statsbidraget har av en del remissinstanser uppfattats som förslag om ändrad definition av rätten till t.ex. hemspråksundervisning.

Skälen för mitt förslag:

6.4.1       Lärarlönekostnader som beräkningsgrund

Det nuvarande beräkningssystemet för statsbidrag har en stark och automatisk koppling dels lill en bestämd skolorganisation, dels till visst kostnadsslag, dvs. lärarlönekostnaderna. Statsbidra­gen relateras till lärartimmar som omräknas i ett krontal med hänsynstagande till genomsnittliga lärarkostnader i olika kom­mungrupper. Denna modell för tilldelning av statsbidrag förutsät­ter och bygger på att lärarnas löne- och anställningsvillkor fast­ställs under stort inflytande av staten.

Riksdagen har beslutat atl den statliga regleringen av lärar­tjänsterna vid grundskola, gymnasieskola och kommunal utbild­ning för vuxna skall upphöra med utgången av år 1990. Enligt min uppfattning bör också av delta skäl den direkta kopplingen mellan lärarlönekostnaderna och beräkningen av statsbidragen upphöra.

Avvecklingen av den statliga regleringen innebär alt staten inte längre påverkar delta för statsbidragssystemen helt dominerande kostnadsslag. Det får enligt min uppfattning, från principiell syn­punkt, två konsekvenser:

-

beräkningen av statsbidragen kan inle längre direkt relate­ras till lärarlönekostnaderna och

-

den årliga uppräkningen av bidragen till skolan kan härige­nom inte automatiskt relateras lill lärarnas lönekostnadsutveck­ling.

WI

6.4.2       Behovsrelatering

Jag har här visat att nuvarande bidragssystem genom sin kon­struktion har stor såväl direkt som indirekt styreffekt på resursan­vändningen i kommunerna. För atl ge kommunerna reella möjlig­heter att avgöra hur resurserna skall användas måste bidraget dels tilldelas som ett generellt finansiellt stöd, dels beräknas schablon­mässigt.

Det nya sektorsbidraget till skolan som jag här föreslår är etl schabloniserat behovsrelaterat system för att beräkna huvudmän­nens behov av finansiellt stöd för att klara den undervisning som följer av gällande timplaner.

Sektorsbidraget är relaterat lill antalet elever på så sätt att ele­vantalsförändringar får genomslag i beräkningarna. Detta innebär dock inte att bidraget förändras helt proportionellt mot elevan­talsutvecklingen som jag närmare redovisar i avsnitten 6.5.1, 6.5.2, 6.6 och 6.7. Beräkningarna utgår även från kriterier som fångar strukturella variationer i kommunerna och från att hänsyn måste tas till kommunernas möjligheter att förändra skolorganisationen i anslutning till elevantalsutvecklingen. Bidraget kan därmed inte strikt relateras till antalet elever och betraktas som ett bidrag som varje elev har rätt att föra med sig till andra kommuner eller skolformer.

6.4.3       Strukturella kriterier

Varje statsbidragskonstruklion för skolsektorn måste enligt min bestämda uppfattning på ett eller annat sätt beakta kommunernas mycket skiftande strukturella och befolkningsmässiga förhållan­den, eftersom de medför väsenlligt olikartade skolstrukturer i kommunerna. Delta i sin tur medför mycket varierande kostnads­bilder.

Riksdagen har i samband med behandlingen av propositionen om kommunalt huvudmannaskap angett faktorer som bör beaktas vid bidragskonstruktion. Riksdagen anser bl.a. att regionala skill­nader mellan olika landsdelar och geografiska variationer mellan kommuner, såsom glesbygd, bör beaktas. De strukturella kriteri­erna jag kommer att redovisa har en sådan inriktning att riksda­gens krav beaktas.

Speciellt vid konstruktionen av ett schabloniserat bidragssy­stem är det viktigt att använda kriterier som lyfter fram väsentliga faktorer som påverkar kostnaderna för att bedriva skolverksam­heten.

Enligt min uppfattning bör bidragskonstruktionerna med hjälp av allmänna strukturella kriterier ge en schabloniserad bedömning

Prop. 1990/91:18

av kommunernas förutsättningar att bedriva skolverksamhet och Prop. 1990/91:18 härigenom kommunernas skiftande behov av resurser. Dessa kri­terier bör vara objektiva i den meningen att de inte påverkas av kommunala beslut inom skolområdet. Ett sådant system har vare sig direkta eller indirekta styreffekter på kommunernas resursan­vändning.

De byggstenar som står till buds för objektiva behovsrelaterade modellkonstruktioner utgår från befintlig offentlig statistik på na­tionell nivå. De kriterier som är användbara är sådana som be­skriver allmänna strukturella förhållanden i kommunen med be­tydelse på skolområdet. Däremot skall inga kriterier användas som detaljerat beskriver varje kommuns skolverksamhet och dess kostnader. 1 det här föreslagna systemet tilldelas statsbidrag efter vad "kommunen är" snarare än efter vad "kommunen gör".

Jag vill återigen understryka, bl.a. mot bakgrund av vad remis­sinstanserna framfört, att de beräkningsmodeller som här presen­teras inte anger hur tilldelade medel skall användas. De i model­lerna ingående variablerna definierar inte heller rätten till under­visning för t.ex. speciella elevgrupper. Vilken undervisning kom­munen är skyldig att anordna regleras på annat sätt. Variablerna skall enbart ses som schabloniserade behovsmått som används vid beräkning.

Ett schabloniserat behovsrelaterat statsbidrag, uppbyggt på ob­jektiva och av huvudmännen opåverkbara kriterier, ger stora möj­ligheter till en enkel, rationell och kostnadseffektiv hantering av bidragssystemet. Ett sådant syslem ger även förutsättningar för atl hantera beräkning och utbetalning av bidrag hell på central nivå.

Särskild information kommer inte att behöva infordras från huvudmännen för alt beräkna bidragens storlek. Därmed kan an­sökningsförfaranden från kommunerna och bevillningar av statlig myndighet  avföras från bidragshanteringen.

En mål- och resultatorienterad styrning av skolan kräver ett väl fungerande uppföljnings- och utvärderingssystem. Enligt min uppfattning är det naturligt alt ett nytt statsbidragssystem konti­nuerligt följs upp. Beräkningsmodellernas förmåga att på etl schabloniserat sätt fånga kommunernas skiftande strukturella för­utsättningar och varierande behov bör studeras. Viktigt är också att studera modellernas förmåga att fånga upp de strukturella för­ändringarna i kommunerna. Modellerna bör med tiden kunna ut­vecklas och anpassas efter vunna erfarenheter.

62

6.5        Beräkningsmodell - grundskola 

6.5.1        Grundresurs

Prop. 1990/91:18

Mitt förslag: Sektorsbidraget skall ersätta huvuddelen av dagens bidragsdelar till grundskolan.

Samtliga primärkommuner skall gå in i del nya bidragssyste­met med den bidragsnivå som det nuvarande systemet ger (grundresursen).

Beräkningsmodellen (grundresursen) skall ta hänsyn till all skolverksamhet i glesbygd är mera kostnadskrävande per elev än i tätort.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen presenterade två be­räkningsmodeller för grundskolan. En modell A där de struktu­rella faktorerna applicerades på hela elevpopulationen i kommu­nen. En modell B (huvudförslaget) där faktorerna enbart applice­ras på kommunens årliga elevantalsförändring. Modell B överens­stämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Beräkningsmodellen för grundskolan till­styrks av en stor majoritet av remissinstanserna. Några anser att man hade kunnat räkna in ytterligare några av dagens statsbidrag i sektorsbidraget.

Modell B förordas av majoriteten framför allt eftersom den in­te ger så stora omfördelningseffekter. Några remissinstanser anser dock modell A mer logisk och lättare alt försvara på sikt.

Beräkningsmodellens utgångspunkt i dagens statsbidragsfördel­ning är ett problem, menar många. Särskilt kommer kritiken från storstäder och storstadslän som härigenom får med sig konse­kvenserna av ett högt basresursmedeltal in i det nya systemet.

Flera anser de långsiktiga verkningarna oklara av det system som föreslås för att dämpa effekterna vid elevantalsförändringar, särskilt för kommuner med en långvarig positiv elevantalsutveck-ling.

Skälen för mitt förslag: Vid konstruktionen av bidragssystemet har mitt mål varit att för merparten av statsbidraget, med hjälp av en modell med strukturella kriterier, fördela de tillgängliga resur­serna i nuvarande system med ett minimum av omfördelning mel­lan kommunerna.

Det finns i dag väsentliga variationer mellan kommunern:i när det gäller tilldelade resurser. En slor del av skillnaderna beror na­turligtvis på olikartade strukturella förhållanden, geografiska och befolkningsmässiga. Den nu gällande kostnadsstrukturen är emel­lertid också historiskt betingad. Tilldelningen av basresurser är till viss del ett uttryck för en skiftande praxis mellan olika länsskol­nämnder. Detta gäller speciellt när kommuner har en negativ be­folkningsutveckling och antalet elever per basresurs är avtagande. Kommunerna har vid diskussioner med nämnderna i olika ut-

63

sträckning lyckats hävda uppfattningar om sina speciella struktu-       Prop. 1990/91:18 rella problem.

Variationerna i de grundläggande strukturella förhållandena och variationerna i tilldelade resurser under åren har de facto re­sulterat i olikartade skolstrukturer i kommunerna och väsentliga skillnader i resursutnyttjande. Oavsett om de skillnader som upp­stått i nuvarande system kan uppfattas som rättvisa eller ej inne­bär de att förutsättningarna för kommunerna atl bedriva under­visning är mycket varierande. Det är mol denna bakgrund nöd­vändigt att finna metoder för att låta statsbidraget beakta de stora variationerna i kostnadsbilden.

Kommunerna har således, på de villkor som förelegat, under åren skaffat olikartade skolorganisationer som i dag resulterar i varierande kostnadsnivå per elev. Mot denna bakgrund anser jag att staten vid reformeringen av bidragssystemet, av framför allt två skäl, skall acceptera dessa varierande förutsättningar och skill­nader i kostnader.

För det första bör nuvarande kostnadsnivåer accepteras därför att de uppkommit i etl bidragssystem som i nuvarande skepnad varit i bruk under mer än tio år och som staten ansvarat för.

För det andra bör nuvarande nivåer accepteras därför att kom­munerna nu bedriver verksamheten under de ekonomiska förut­sättningar som gäller i dagens system. Den skolstruktur som resp. kommun under lång tid byggt upp bör vara grunden för det nya systemet. Vid övergång till ett nytt system är det, enligt min upp­fattning, inte rimligt att de grundläggande ekonomiska förutsätt­ningarna för skolverksamheten plötsligt och fundamentalt förän­dras. Kommunerna bör ges rimlig tid atl anpassa sig till de ändra­de förutsättningar som den mål- och resultalorienlerade styrning­en och den därmed sammanhängande bidragsomläggningen inne­bär.

Den renodlade strukturella beräkningsmodell (modell A) som arbetsgruppen utarbetade visade sig få stora omfördelningseffek­ter för många kommuner. Den är, av de skäl jag nu har anfört, därför inte acceptabel.

Mitt förslag innebär att huvuddelen av statsbidraget skall be­räknas som en grundresurs omfattande totalt ca 88 % (14000 milj. kr. år 1988/89) av det totala grundskolebidraget. Till grundresur­sen har förts merparten av de nuvarande bidragsdelarna till grundskolan.

Grundresursen ersätter följande av dagens bidragsdelar

-

basresursen,

-

skolledningsresursen,

-

tilläggsbidraget,

-

en proportionell del av bidragen till socialavgifterna,

-

del (75,5 %) av förstärkningsresursen,

-

bidrag till lokal skolutveckling.

64

-

del (ca 75 %) av anslaget till särskilda insatser inom skol-       Prop. 1990/91:18 området (SIS),

-

bidrag för kompletteringsfortbildning,

-

kallortstillägg och finskspråktillägg,

-

det särskilda extra bidraget för studie- och yrkesorientering (syo) samt praktisk arbetslivsorientering (prao) i glesbygd saml

-

det särskilda bidraget till lokal skolutveckling.

Bidragen lill socialavgifterna har fördelats proportionellt mel­lan grundresursen och de två specialresurserna, som jag strax skall redovisa.

Från SlS-anslaget ges bidrag för insatser av såväl regional som lokal art. Anslaget tillkom budgetåret 1987/88 genom samman­slagning av resurser under flera anslag för elever med handikapp och andra särskilda behov i grundskolan och gymnasieskolan. An­slaget uppgår budgetåret 1990/91 till 349,18 milj.kr. inkl. löne­kostnadspålägg. Den del (75 %) av anslaget som förts till grund­resursen utgörs av medel för lokala insatser för elever med handi­kapp eller med andra särskilda behov, t.ex. särskild undervisning. Den nuvarande fördelningen av medel för insatser lokalt resp. re­gionalt har varit utgångspunkt vid beslut av hur stor del av med­len som skall tillföras grundresursen resp. utgöra en särskild re­surs.

Också när det gäller det särskilda bidraget för syo och prao i glesbygd och del särskilda bidraget till lokal skolutveckling har utgångspunkten varit tidigare fördelning av medlen. Det senare bidraget avser resurser till såväl grundskolan som gymnasieskolan.

Det bör ankomma på regeringen att besluta om beräkningsmo­dellerna men för riksdagens information vill jag presentera dessa närmare.

Mitt förslag bygger på att beräkningsmodellen för grundresur­sen består av tre beräkningssteg.

Startpunkten för beräkning av kommunernas bidrag är del ge­nomsnittliga bidraget/elev i kommunen etl faktiskt år, basåret. Beräkningsgrunden är liksom i dag, del faktiska antalet elever i kommunens grundskola. Detta innebär som jag tidigare framhållit att varje kommun går in i systemet med den kostnadsbild som det tidigare systemet lämnat i arv.

Nästa steg i beräkningen är atl kommunerna delas in i fyra grupper utifrån del strukturella kriteriet - genomsnittligt antal elever/km2. Denna indelning har till syfte alt "dämpa" genomsla­get av ett annars helt proportionellt förhållande mellan elevan­talsförändring och bidragets storlek.

Avsikten är att ge stöd åt kommuner som genom grundläggan­de strukturella förhållanden (geografiska och befolkningsmässiga) har svårt att förändra skolorganisationen proportionellt mol ele­vantalsutvecklingen. 1 denna konstruktion beaktas det faktum att marginalkostnaderna varierar mellan kommunerna. Det är svårare att upprätthålla skolor i mindre glesbygdskommuner, när elevan-

65

5   Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 18

talet minskar, än i större kommuner. Vid minskat elevantal kan       Prop. 1990/91:18 en glesbygdskommun ha svårt att minska utbildningsorganisatio­nens storlek.

Man kan å andra sidan hävda att en större kommun med va­rierad skolstruktur och många klasser har större möjlighet att i den befintliga skolstrukturen placera tillkommande elever. Kon­struktionen bör ta hänsyn till var det finns möjlighet att öka re­sursutnyttjandet.

Statsbidraget konstrueras så att en kommun i glesbygd (grupp 1) vid positiv elevantalsutveckling för varje tillkommande elev får 95 % av det föregående årets genomsnittliga bidrag/elev i kom­munen. Tätortskommuner (grupp 4) får för varje tillkommande elev 80 % av det föregående årets genomsnittliga bidrag/elev i kommunen. De övriga två grupperna ligger däremellan. Detta in­nebär att för alla kommuner med positiv elevantalsutveckling kommer det genomsnittliga bidraget/elev att något sjunka år från år. 1 detta resonemang bortser jag från effekter av en årlig kost­nadsuppräkning. Vid utformningen av dämpningen har jag beak­tat remissinstansernas oro för konstruktionens effekt för kommu­ner med en långsiktig obruten positiv elevantalsutveckling. Jag har därför i förhållande till arbetsgruppens förslag ökat bidragsni­vån med 5 procentenheter för samtliga kommungrupper.

Vid negativ elevantalsutveckling för en kommun i grupp 1 minskar statsbidraget för varje elev som försvinner med 75 % av det föregående årets genomsnittliga bidrag/elev i kommunen. För kommuner i grupp 4 minskar bidraget för varje elev som försvin­ner med 90 % av det föregående årets genomsnittliga bidrag/elev i kommunen. De övriga två grupperna ligger däremellan. Delta innebär atl för kommuner med negativ elevantalsutveckling kom­mer det genomsnittliga bidraget/elev alt något öka år från år. Även i delta resonemang bortser jag från effekter av indexering. I fråga om negativ elevanlalsulveckling har jag således anslutit mig till arbetsgruppens förslag.

Med denna teknik kommer den strukturella indelningen och de varierande marginalkostnaderna att verka enbart vid elevför­ändringar.

Det sista stegel i beräkningen utgörs av att det framräknade bi­draget räknas upp enligt principerna för kostnadskompensation i skolsektorn (se avsnitt 6.10).

Genom denna konstruktion av statsbidragssystemet vill jag för­säkra mig om att skolstrukturen i landet skall kunna anpassas till lokala förhållanden och behov. Grundresursen tillförsäkrar kom­munerna ett grundläggande finansiellt stöd så att alla elever skall få undervisning enligl limplaner i en skolorganisation av god kva­litet. Detta säkerställs genom att kommunernas skiftande kost­nadsstrukturer beaktas samtidigt som hänsyn tas, ocksä på sikt, till kommunernas olika förutsättningar atl vid elevförändringar anpassa skolverksamheten.

66

6.5.2       Specialresurser

Mitt förslag: I beräkningsmodellen skall hänsyn tas till de kom­muner som har ett relativt sett större behov av stödinsatser till enskilda elever (specialresurs 1).

I beräkningsmodellen skall hänsyn tas till de kommuner som har ett relativt sett större behov av stöd till invandrarelever (spe­cialresurs 2).

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyr­ker förslaget.

Många av remissinstanserna kommenterar arbetsgruppens för­slag om att ha socialbidragstagare som kriterium för specialresurs 1. De menar att det vore bättre att använda andelen socialbidrag­stagare med barn i skolåldern. Några för fram nya kriterier såsom andelen familjehemsplacerade eller en särskild glesbygdsfaktor.

1 specialresurs 2 är det framför allt förslaget om behovsmåttet "andelen barn med minst en förälder född i utlandet" som kom­menterats.

Skälen för mitt förslag: När det gäller specialresurserna har min principiella utgångspunkt varit delvis en annan än för grund­resursen.

Den nuvarande förstärkningsresursen är exempelvis en av de mest schablonberäknade delarna av grundskolebidraget genom att den beräknas lika per elev i hela landet. Detta kan sägas vara olo­giskt eftersom den avser insatser i skolan, som skall riktas till ele­ver med särskilda behov. Eftersom detta inte kan antas vara jämnt fördelat, har jag sett det som logiskt att med hjälp av struk­turella behovskriterier fördela resurserna till kommunerna. Jag har således i just detta avseende önskat göra en fördelning som bättre än dagens system svarar mot kommunernas förutsättningar och behov. Vid denna fördelning har jag därför inte varit främ­mande för att åstadkomma omfördelningar mellan kommunerna. Av de skäl jag angivit ovan måste dock även denna omfördelning vara begränsad.

Specialresursen omfattar totalt ca 12 % av det totala grundsko­lebidraget.

Specialresursen I omfattar totalt ca 900 milj.kr. år 1988/89. Denna del avser sådana förhållanden i skolan som inte kan antas vara jämnt fördelade mellan kommunerna, t.ex. elever med behov av en mer omfattande form av specialundervisning. Denna del er­sätter följande av dagens bidragsdelar

-

del (24,5 %) av förstärkningsresursen och

-

en proportionell del av bidragen till socialavgifterna.

Prop. 1990/91:18

67

Förstärkningsdelen (24,5 %) utgör hälften av den tidigare s.k. Prop. 1990/91:18 0,3-resursen för stöd till elever med svårigheter, dvs. 0,15 lärar-veckotimmar/elev som ingår i förstärkningsresursen. Att jag läg­ger mitt förslag på denna nivå motiveras av att det naturligtvis in­te är alla typer av elevproblem som samvarierar med de kriterier jag strax kommer att föreslå. Många behov av särskilda insatser är säkerligen relativt jämnt fördelade mellan kommunerna.

Syftet med beräkningsmodellen - specialresurs 1 - är att inom den angivna resursramen lyfta fram kommuner med ett relativt sett större behov av stödinsatser till enskilda elever.

Mitt förslag innebär följande beräkningssteg. Startpunkten för beräkningen är det genomsnittliga bidraget/elev i kommunen ett faktiskt år, basåret. Bidraget/elev basåret kommer att låsas och enbart påverkas enligl principen för kostnadskompensation.

Med hjälp av strukturella kriterier fastställs för varje kommun en sammanvägd faktor. Jag avser att använda följande tre kriteri­er

-

andelen invånare i kommunen med enbart grundskoleut­bildning eller kortare,

-

andelen barn (under 18 år) i hushåll som uppbär socialbi­drag i kommunen saml

-

andelen barn (i skolpliktig ålder 7-15 år) i kommunen bo­ende med en förälder.

Denna faktor uttrycker kommunens andel av kriterierna i rela­tion till genomsnittet för riket.

Valet av kriterier har gjorts mot bakgrund av dels empirisk kunskap, dels vilka tänkbara kriterier som är tillgängliga i offent­lig statistik. Jag har vid valet av kriteriet - barn i hushåll som uppbär socialbidrag - beaktat remissinstansernas synpunkter.

1 kommuner med hög andel av dessa kriterier behöver relativt sett flera elever extra stödinsatser. Kriterierna är sinsemellan vik-tade med hänsyn till deras betydelse som schabloniserade behov­sindikatorer. Vid sammanvägningen av kriterierna avser jag att ge faktorn andelen lågutbildade vikt 50 %, andelen barn i hushåll som uppbär socialbidrag vikt 35 % och andelen barn boende med en förälder vikt 15 %. Kommunernas sammanvägda faktor skall beräknas årligen.

Det bör ankomma på regeringen atl besluta om kriterier och viktning.

Specialresurs 2 omfattar totalt ca I 000 milj.kr. år 1988/89. Denna del ersätter följande av dagens bidragsdelar

-

hemspråksundervisning och studiehandledning på hemsprå­ket,

-

stödundervisning i svenska samt

-  en proportionell del av bidragen till socialavgifterna.

Syftet med beräkningsmodellen - specialresurs 2 - är att inom

den angivna resursramen lyfta fram kommuner med ett relativt sett större behov av stödinsatser till invandrarelever. Grunden i

68

beräkningen är ett schabloniserat behovsmått - andelen barn i Prop. 1990/91:18 skolpliktig ålder (7-15 år) i kommunen med minst en förälder född i utlandet. Eftersom flera remissinstanser har uttryckt viss oro vill jag i detta sammanhang ånyo poängtera att de i modellen använda kriterierna inte definierar vilka barn som har rätt till un­dervisning.

Startpunkten för beräkningen bör vara ett grundpris/elev i kommunen. Grundpriset framräknas genom att den definierade resursramen, ett genomsnittligt bidrag för tre budgetår, divideras med det genomsnittliga antalet deltagare i kommunen i hem­språksundervisning och stödundervisning i svenska under dessa tre år.

En komplikation i beräkningen av denna resurs uppstår på grund av att invandrarbarnen i dag i olika stor utsträckning deltar i hemspråksundervisning och stödundervisning i svenska. Detta medför att med enbart behovsmåttet som grund uppstår mycket stora omfördelningseffekter. För att motverka denna effekt skall för varje kommun ett aktivitelsmått, en faktor, skapas. Denna faktor anger i vilken utsträckning barn i kommunen deltar i hem­språksundervisning och stödundervisning i svenska. De inhemska minoriteternas och invandrarbarnens deltagande i hemspråksun­dervisning beaktas således genom aktivitetsmåttet. Detta innebär bl.a. att vissa norrlandskommuner härigenom får ett mycket högt aktivitetsmått.

Det sista steget i beräkningen av specialresursen innebär att bi­draget räknas upp enligt principen för kostnadskompensation i skolsektorn.

Det bör ankomma på regeringen att besluta om den närmare konstruktionen av beräkningsmodellen.

Genom denna konstruktion av specialresurserna vill jag lyfta fram kommuner med relativt sett större behov av resurser till stöd för vissa elever. Jag vill i detta sammanhang framhålla att kommunerna redan nu är skyldiga att ge elever med särskilda be­hov och elever med annat hemspråk än svenska det stöd de behö­ver.

6.5.3       Sammanfattning av beräkningsmodellen

Mitt förslag till ny beräkningsmodell för grundskolan kan sche­matiskt sammanfattas i nedanstående figur.

69

Figur 1      Ber

ä

kningsmodell - grundskola

Prop. 1990/91:18

Qmndnaurm

Bidrag/elev I Kommunen

o Elevutveckting

o Strukturell Indelning

- al0v

«

r/km2

Bldrag/eiev   j kommunen

o Strukturall Indelning

-

andelen lAgutblld

-

andelen barn I

bkjragshush

å

ll

- barn med en

f

ö

rHlrter____ 

I

arundprls/eiev 1 kommunen

o Barn med

utlflndaka

f

ä

r

ä

ldrar

0 Aktlvltets-grad

Index

Index

Index

Qnjndskolebi

ä

na / kr - kommun I

6.6        Ber

ä

kningsmodell - gymnasieskola

Mitt förslag: Sektorsbidragel skall ersätta huvuddelen av dagens bidragsdelar till gymnasieskolan.

Utgångspunkten för beräkningen av statsbidraget skall vara den faktiska resursanvändningen, mot bakgrund av gymnasieele­vernas linjeval, läsåret 1988/89 (basåret).

Beräkningsmodellen skall ta hänsyn till att gymnasial utbild­ning i glesbygd är mera kostnadskrävande per elev än i tätort.

Beräkningsmodellen skall beakta hur kommunernas gymna­sieelever fördelar sig på dyra resp. billiga studievägar. I model­len beaktas därmed de kostnadsvariationer som följer av elever­nas val av studievägar.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Huvuddragen i förslaget till beräkningsmo­dell för gymnasieskolan tillstyrks av majoriteten. Många pekar på att förändringarna vad avser gymnasieskolan är mer genomgri­pande än enbart en reformering av statsbidragssystemet.

Dämpningsfaktorns betydelse på sikt tas upp av några remiss­instanser.

70

Den beräkningsmodell som föreslås utgår från relationen mel-       Prop. 1990/91:18 lan antalet elever i gymnasieskolan i kommunen och det totala antalet 16-19 åringar i kommunen ett visst basår. Om relationen mellan ungdomar i utbildning och uppföljningsåtgärder ändras, bör detta enligt några remissinstanser beaktas i kostnadsfaktorn.

Flera framhåller vidare att behovet av invandrarundervisning och andra specialpedagogiska insatser i en gymnasieskola för alla måste beaktas i modetlen.

Skälen för mitt förslag: Statsbidraget till gymnasieskolan skall, förutom de allmänna målsättningarna för reformeringen av bi­dragssystemet, ge förutsättningar för all alla ungdomar får lika tillgång till gymnasial utbildning i alla delar av landet. Samtidigt skall det vara följsamt mot elevutvecklingen och stimulera till en rationell och effektiv utbildningsorganisation utifrån lokala verk­samhetsprioriteringar.

Den lika tillgången på gymnasial utbildning tillgodoses i dag genom bestämmelser om gymnasieregioner och elevområden. Hä­rigenom är det i praktiken staten som medger om en kommun får anordna gymnasial utbildning. För den kommun som inte får sta­tens medgivande eller som av ekonomiska eller andra skäl inte vill anordna sådan utbildning begränsar sig ansvaret för "sina" ungdomars utbildning till vad som följer av kommunernas upp­följningsansvar för ungdom under 18 år. Som jag nämnt tidigare (avsnitt 6.3.1) ser jag det som rimligt att i framtiden alla kommu­ner har skyldighet att erbjuda sina ungdomar mellan 16 och 19 år gymnasieutbildning.

Beräkningsmodellen för gymnasieskolan som jag här presente­rar baseras på grundprincipen att statsbidraget är ett finansiellt stöd som skall möjliggöra för kommunerna att fullgöra denna skyldighet. Det innebär att statsbidrag ulgår till samtliga primär­kommuner. Grundprincipen innebär vidare att jag ser det som nödvändigt att kostnadsvariationen mellan gymnasieskolans stu­dievägar beaktas, samtidigt som modellen också ger förutsätt­ningar för att behålla god tillgänglighet vad gäller gymnasial ut­bildning.

Det nya statsbidraget skall ersätta följande av dagens bidrags­delar

-

skolledningsbidrag,

-

allmänt undervisningsbidrag,

-

särskilt undervisningsbidrag,

-

särskilda lönekostnadsbidrag,

-

lokal skolutveckling,

-

inbyggd utbildning,

-

gymnasial lärlingsutbildning,

-

studie- och yrkesorientering,

-

tilläggspensionsavgifter,

-

sjukförsäkrings- och folkpensionsavgifter samt

71

-   särskilda medel för försöksverksamhet med treårig yrkesut-       Prop. 1990/91:18 bildning.

Den på detta sätt definierade resursen omfattade budgetåret 1988/89 totalt ca 5 000 milj.kr.

Det bör ankomma på regeringen att besluta om beräkningsmo­dellen men för riksdagens information vill jag presentera den när­mare.

Beräkningsmodellen omfattar tre beräkningssteg. Startpunkten för beräkning av primärkommunernas bidrag är det faktiska stats­bidraget ett visst år, basåret.

Genom SÖ:s s.k. riksundersökning av resursanvändningen i gymnasieskolan per den 15 januari 1989 är del möjligt att mäta det faktiska resursutnyttjandet för varje elev. Information om samtliga gymnasieelevers kyrkobokföringskommuner gör det möj­ligt att återföra resp. gymnasieelev och elevens bidragsvärde ut­tryckt i lärarveckotimmar till hemkommunen. Bidragsvärdet, som multipliceras med lärarlönekostnaden samma år, kan därefter summeras för eleverna i samtliga kommuner. Härigenom beaktas varje enskild kommuns demografiska förutsättningar samt den faktiska skolorganisationen och den klassfyllnadsgrad som förelåg på gymnasieorten läsåret 1988/89. Det kan på della sätt för samt­liga primärkommuner skapas en utgångspunkt, inför bytet av be­räkningsprincip, som bygger på den faktiska resursanvändningen under basåret.

Motiven för denna ansats är atl kommunerna har mycket vari­erande grundförutsättningar. Som jag har nämnt i avsnitt 6.5 an­ser jag att staten, vid reformeringen av bidragssystemet, skall ac­ceptera dessa varierande förutsättningar och därför beakta enskil­da kommuners skilda demografiska förutsättningar, faktisk skol­organisation och studievägsstruktur saml kapacitetsutnyttjandet (klassfyllnadsgraden). Detta måste anses rimligt, eftersom kom­munerna nu bedriver verksamheten under de ekonomiska förut­sättningar som staten skapat genom det nuvarande bidragssyste­met.

På detta sätt begränsas omfördelningseffekterna mellan kom­munerna vid förändringstillfället. Initiall beror omfördelningsef­fekterna enbart på förändringen av fördelningsprincipen, dvs. atl endast primärkommuner tilldelas statsbidrag och inte landstings­kommuner. Bidraget i det nya systemet utgör således ett finansi­ellt stöd till utbildningsverksamheten beräknat på antalet 16-19 åringar i samtliga primärkommuner och inte, som i dag, ett verk-samhetsrelaterat bidrag till utbildningsanordnaren.

Nästa steg i beräkningsmodellen är att dela in kommunerna i tre grupper utifrån ett strukturellt kriterium - genomsnittligt an­tal 16-19 åringar/km2.

Denna indelning syftar till atl dämpa genomslaget av ett an­nars helt proportionellt förhållande mellan förändringar i antalet

72

16-19 åringar och statsbidraget. Dämpningen appliceras således       Prop. 1990/91:18 endast på den årliga förändringen i målpopulationen.

Dämpningen skapar, liksom i beräkningsmodellen för grund­skolan, bättre förutsättningar för kommuner med vikande befolk­ningsunderlag att bibehålla sin gymnasiala utbildning. För kom­muner med negativ elevantalsutveckling kommer det genomsnitt­liga bidraget/elev atl öka något år från år. För kommuner med positiv elevantalsutveckling kommer däremot det genomsnittliga bidraget/elev alt sjunka något år från år. Konstruktionen är främst tänkt att stödja de kommuner som har ett mindre antal 16-19 åringar och därmed i dag en liten gymnasieorganisation. Det är betydligt svårare att upprätthålla organisationen i mindre kommuner med vikande underlag än i större kommuner.

Det sista stegel i beräkningen är atl en verksamhetsbaserad kostnadsfaktor skapas utifrån den faktiska studievägsstrukturen läsåret 1988/89 . Detta görs i samband med att bidragsvärdet per elev återförs lill elevens hemkommun.

Denna faktor syftar till alt anpassa modellen till dels de kost­nadsvariationer som beror på tim- och kursplaner, dels föränd­ringar i studievägsutbud/val som uppstår när det nya statsbidraget är infört. Det senare innebär att bidragssystemet genom kostnads­faktorn kommer att fånga upp elevernas studievägsval.

Vidare skall kostnadsfaktorn fånga upp förändringar i relatio­nen mellan antal elever i gymnasieskolan i kommunen och det to­tala antalet 16-19 åringar i kommunen. Förändras relationen mel­lan ungdomar i utbildning och ungdomar i uppföljningsåtgärder, förändras även statsbidragets storlek.

Varje kommun tilldelas en kvot som speglar kommunens kost­nad i förhållande till etl riksgenomsnitt. Denna kvot skapas vid tidpunkten för beräkning av ulgångsåret/basårel.

Kostnadsfaktorn skapas genom att gymnasieskolans alla studie­vägar delas in i 12 kostnadsklasser. Varje koslnadsklass åsätls ett pris, vilket är ett vägt genomsnittligt pris för de i klassen ingåen­de studievägarna. 1 klass 1 återfinns de studievägar som har den lägsta genomsnittliga kostnaden, t.ex. vissa specialkurser. I klass 2 återfinns något dyrare specialkurser. I klass 3 och 4 återfinns bl.a. de treåriga studieförberedande linjerna. En trettonde klass har in­rättats för uppföljningsålgärder.

Faktorn kommer därigenom atl spegla kommunens kostnad i förhållande till rikskostnaden. Faktorn speglar således hur kom­munens elever fördelar sig på dyra respektive billiga studievägar i förhållande till hur rikets alla elever är fördelade på dessa studie­vägar.

Sammanfattningsvis är syftet med kostnadsfaktorn att möjlig­göra en justering av det totala bidraget mot bakgrund av kost­nadsförändringar beroende på dels elevernas studievägsval, dels förändringar i relationen ungdomar i utbildning och i uppfölj­ningsåtgärder.

73

Efter det att det totala bidraget lill kommunen räknats fram kommer beloppet all justeras enligt de principer som gäller för kostnadskompensation i skolsektorn (se avsnitt 6.10).

Flera remissinstanser förordar atl även beräkningsmodellen för gymnasieskolan bör beakta behovet av invandrarundervisning. Det helt avgörande för kosinadsvarialionerna mellan kommuner­na vad avser gymnasieskolan är emellertid två faktorer dels de va­rierande studievägskostnaderna, dels klassfyllnadsgraden. Den be­räkningsmodell som jag har presenterat beaktar dessa faktorer. Genom modellen skapas förutsättningar för all ungdomarna så långt möjligt skall få likvärdig tillgång lill gymnasial utbildning i alla delar av landet.

Härtill kommer atl bidragen till hemspråk och extra undervis­ning i svenska i det nuvarande systemet endast omfattar ca 1 % av det totala gymnasiebidraget. Dessa resurser har således en mycket begränsad inverkan på kostnadsvariationerna mellan kom­munerna.

Den schabloniserade behovsrelaterade beräkningsmodellen för statsbidrag till gymnasieskolan kan schematiskt sammanfattas i följande figur.

Prop. 1990/91:18

Figur 2.    Beräkningsmodell - gymnasieskola

Bidrag/ 1S - 19 

å

rlng

1

O MAIgruppsutvecklIng

o Strukturell Indelning

- 16 - 19 

å

rlng/km2

T

Koatnadsfaktor (KF)

Index

=F

Oymn

å

SiSbidng  / kr - kommun

74

Den beräkningsmodell för gymnasieskolan som jag har presen­terat kan sammanfattningsvis karaktäriseras som schabloniserad och individrelaterad. Det innebär att bidraget utgår som ett finan­siellt stöd beräknat i relation till antalet 16-19 åringar enligt en resursschablon. Schablonen baseras vid genomförandetillfället på verksamheten och dess kostnader och i fortsättningen på struktu­rella kriterier, dvs. faktorer som ej påverkas av hur verksamheten bedrivs eller vilken organisation kommunerna väljer.

Prop. 1990/91:18

6.6.1       Kommunernas uppföljningsansvar

Mitt förslag: Statsbidrag för det kommunala uppföljningsansva­ret för ungdom skall ingå i sektorsbidraget.

Dessa medel skall läggas in i basen för sektorsbidraget och beräknas enligt beräkningsmodellen för gymnasieskolan.

SkoIa-Arbete-utredningens förslag: Skola-Arbete-utredningen (SOU 1989:113) har utrett frågan om det kommunala uppfölj­ningsansvaret. Utredningens förslag innebär bl.a. att det nuvaran­de statsbidraget för uppföljningsåtgärder bör schabloniseras och samordnas med driftbidragen för gymnasieskolan och den kom­munala vuxenutbildningen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig bakom huvuddragen i utredningens förslag.

Skälen för mitt förslag: Elt enhetligt system för åtgärderna in­om det kommunala uppföljningsansvaret beslöts av riksdagen ef­ter förslag i 1983 års budgetproposition (prop. 1982/83:100 bil. 10, UbU21, rskr. 311). Alla ungdomar under 18 år som efter grundskolan inte genomgår reguljär gymnasieutbildning eller har fast arbete skall av sin hemkommun erbjudas att delta i verksam­het enligt en individuellt upplagd utbildningsplan. Som delar i en individuell utbildningsplan ingår personlig studie- och yrkesorien­tering samt kurser, praktik eller liknande verksamhet. Syftet med en individuell utbildningsplan är att hjälpa den unge att så snart som möjligt övergå till reguljär utbildning eller stadigvarande ar­bete.

Statsbidrag till kommuner som anordnar verksamhet för ung­domar enligt individuella planer lämnas i form av bidrag för upp­följningsprogram och administration (allmänt bidrag). Till arbets­givare som anställer ungdomar på ungdomsplatser lämnas bidrag till ungdomsplats. Till kommunerna lämnas bidrag till utbild­ningsinslag under ungdomarnas perioder på ungdomsplats. 1 vissa fall får bidrag som annars utgår för ungdomsplatser och utbild­ningsinslag i stället användas till insatser enligt försöksverksamhet med gymnasieutbildning inom ramen för individuella planer. Bi­drag utgår också till utbildning av handledare för skolungdomar under praktik på arbetsplats.

75

I det förslag till en förändrad gymnasieskola som jag avser att lägga fram inom kort skall jag återkomma till frågorna om det kommunala uppföljningsansvaret.

Förslaget om en reformerad gymnasieskola kommer att inne­bära en större beredskap än hittills att möta individuella behov hos eleverna. Även i framtiden kommer det att finnas ungdomar som av olika anledningar, åtminstone inle omedelbart efter avslu­tad grundskola, kommer att kunna eller vilja bedriva reguljära studier i gymnasieskolan.

Med den decentralisering och avreglering som eftersträvas och mot bakgrund av den integration av uppföJjningsåtgärderna i gymnasial utbildning som Skola-Arbete-utredningen föreslagit och som remissinstanserna med bred majoritet ställt sig bakom är det naturligt att det nuvarande statsbidraget för uppföljningsåt­gärder integreras i det här föreslagna sektorsbidraget.

Integreringen av bidraget för uppföljningsinsatser med sektors­bidraget bör göras så att resurserna fördelas efter kommunernas skiftande behov. Det bör ankomma på regeringen att besluta om denna fördelning. Jag vill dock här närmare informera om huvud­dragen i beräkningen.

Startpunkten för beräkning av primärkommunernas bidrag är det totala faktiska statsbidraget ett visst år, basåret. Kommunernas bidrag för basåret beräknas genom att varje kommun tilldelas en andel av bidraget. Denna andel beräknas utifrån antalet ungdo­mar som kan komma i fråga för uppföljningsinsatser i kommu­nen, dvs. de som inte är gymnasieelever, i förhållande till det to­tala antalet ungdomar som kan komma i fråga för uppföljningsin­satser i riket.

På detta sätt kommer kommuner med en stor andel ungdomar som inte går i gymnasieskolan atl få ett större bidrag än kommu­ner med en mindre andel.

Det för kommunen framräknade beloppet skall sedan tillsam­mans med övriga resurser utgöra basen i beräkningsmodellen för gymnasieskolan och i fortsättningen beräknas enligt denna mo­dell.

Prop. 1990/91:18

6.6.2       Statsbidrag till vissa elevresor och inackorderingstillägg

Mitt förslag: Statsbidrag för vissa elevresor samt inackorderings­tillägg skall beräknas enligt beräkningsmodellen för gymnasie­skolan och ingå i sektorsbidragel.

Dessa medel skall läggas in i basen för sektorsbidragets be­räkningsmodell för gymnasieskolan. Utgångspunkten skall vara att medlen återförs till samtliga primärkommuner med det fak­tiska beloppet visst budgetår. Medel för inackorderingstillägg skall räknas in i basen först fr.o.m. budgetåret 1992/93.

76

Skälen för mitt förslag: T.o.m. läsåret 1982/83 utgick ett sär­skilt resetillägg till elever med minst sex kilometers färdväg till skolan. Tillägget utbetalades som del av studiehjälpen med ett schabloniserat belopp som varierade med hänsyn till avståndet till skolan. 1 normalfallet var tillägget tillräckligt stort för atl täcka resekostnaderna fullt ut. I vissa glesbygdslän översteg kostnaderna för månadskortet dock det utbetalade tillägget och eleverna måste då svara för mellanskillnaden med egna medel.

Genom tillkomsten av länshuvudmän enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik ändrades för­utsättningarna för elevresorna. Fr.o.m. läsåret 1983/84 har det därför utgått ett riktal statsbidrag till trafikhuvudmännen under förutsättning att de åtar sig att svara för gymnasieelevernas resor. Statsbidraget har fördelats av centrala studiestödsnämnden med hänsyn till elevutveckling och kostnaden för månadskort i resp. län. Erfarenheterna av denna ordning är i huvudsak positiva. Ur studieekonomisk synvinkel är det av stor betydelse att de elever som har långt lill skolan kan få ekonomisk kompensation för re­sekostnaderna. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att ett av de grundläggande motiven för studiestödet är att utjämna geogra­fiska hinder för utbildning.

Även om systemet alltså i huvudsak har fungerat tillfredsstäl­lande har viss kritik framförts av trafikhuvudmännen. Bl.a. har vissa huvudmän ansett att ansvarsfördelningen i det nuvarande sy­stemet är oklar.

Del är enligt min uppfattning naturligt att kommunerna ges ansvaret även för sådana studieekonomiska konsekvenser som hänger nära ihop med kommunala beslut när det gäller t.ex. loka­lisering av skolor, utbyggnad av kollektivtrafik etc. 1 och med att kommunerna ges ett klart och tydligt ansvar för gymnasieelever­nas resor och inackordering vidgas också deras möjligheter att på­verka de totala kostnaderna för skolan. Förslaget kräver ändring­ar i skollagen och studiestödslagen (1973:418).

Det kommunala ansvaret för elevernas dagliga resor bör om­fatta all den gymnasiala utbildning som berättigar till statlig stu­diehjälp. Kommunerna ges således i detta hänseende ett ansvar in­te bara för gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbild­ningens studiehjälpsberättigade elever utan även för elever inom folkhögskolan och vissa studiestödsberättigande privatskolor. Det förhållandet att statsbidraget för resor skall ingå i sektorsbidraget till primärkommunerna påverkar inte elevernas rättigheter till er­sättning för resor.

Det är mycket viktigt att elever och föräldrar i god tid före terminsstarten kan få en adekvat och fullständig information om vilket stöd kommunen kan erbjuda en elev som behöver flytta hemifrån för att gå igenom viss utbildning. Överföringen av an­svaret   för   gymnasieelevernas   inackordering   till   kommunerna

Prop. 1990/91:18

77

medför vissa i huvudsak tekniska problem. Bl.a. behöver omfatt­ningen av det kommunala ansvaret preciseras. Sannolikt kommer det också att bli nödvändigt att centrala studiestödsnämnden be­håller viss bevillning av inackorderingstillägg när det gäller t.ex. dem som studerar utomlands. Även folkhögskolor och privatsko­lor kan behöva omfattas av särskilda rutiner.

Det är mot denna bakgrund knappast rimligt att lägga över an­svaret för gymnasieelevernas inackordering tidigare än inför bud­getåret 1992/93. Jag avser att ge centrala studiestödsnämnden i uppdrag att efter samråd med kommunförbundet förbereda över­föringen fr.o.m. den 1 juli 1992.

Integreringen av bidragen för vissa elevresor bör göras så att resurserna fördelas så faktiskt som möjligt i enlighet med kom­munernas behov. Jag avser att tillämpa följande fördelningsprinci­per.

Utgångspunkten för beräkning av primärkommunernas bidrag är det faktiska bidraget ett visst år, basåret. Kommunernas bidrag för basåret beräknas med länet som beräkningsgrund. Samtliga kommuner inom varje län tilldelas en andel av det bidrag som ut­gått till länet. Kommunernas andel beräknas utifrån antalet gym­nasieelever som har mer än sex kilometers resväg till skolan i kommunen och totalt antal gymnasieelever med mer än sex kilo­meters väg till skolan i länet. Brister i befintligt statistikunderlag medför i vissa fall att proportionella beräkningar får användas.

De kommuner som har en stor andel gymnasieelever, som har mer än sex kilometers färdväg till skolan, kommer på detta sätt att erhålla ett större bidrag än kommuner med mindre andel. Det för kommunen framräknade beloppet skall tillsammans med övri­ga resurser utgöra basen i beräkningsmodellen för gymnasieskolan och i fortsättningen beräknas i enlighet med denna modell.

Prop. 1990/91:18

6.6.3       Planeringen m.m. av gymnasieutbildningen

Mitt förslag: Kommun som anordnar gymnasial utbildning skall ansvara för planeringen såvitt avser vilka studievägar som skall finnas och antalet platser på dem.

Nuvarande gymnasieregioner skall bestå och nuvarande gym­nasieorter skall bibehållas, om inte de kommuner som ingår i re­gionen kommer överens om förändringar.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att elevens val i ökad utsträckning skall styra dimensioneringen av gymnasieskolan och att dagens planeringssystem avskaffas. Ett stort antal hyser dock farhågor inför en förmodad utveckling med ökat antal nya små gymnasieskolor som kommer att konkurrera sinsemellan. Man menar att det finns risk för ett överutbud av

78

"billiga" teoretiska utbildningar, att yrkesutbildningar och studie- Prop. 1990/91:18 vägar som är kostsamma eller endast efterfrågas av få inte kom­mer att anordnas och all elevernas utbildningsutbud och valmöj­ligheter blir sämre. Man ser också en risk i att uppbyggda skolors lokaler, lärare och utrustning inte kommer att utnyttjas och att samverkansavtal och förhandlingar om interkommunal ersättning kommer att leda till ökad kommunal administration. Del stora flertalet remissinstanser ser det därför som nödvändigt att staten åtminstone under en övergångstid behåller kontrollen över nyeta­blering av gymnasieskolor.

Att gymnasieregioner bör bibehållas under en övergångstid till­styrks av majoriteten. Några bl.a. SÖ anser dock att de kan av­skaffas och all det i första hand är elevområdena som bör bibe­hållas. Flertalet remissinstanser delar åsikten att nuvarande elev­områden bör bibehållas övergångsvis.

Skälen för mitt förslag: Det nuvarande planeringssystemet anger en ram för gymnasieskolans omfattning genom att antalet årselevplatser läggs fast. Systemet har tidigare reglerat studievägs­utbudet och platsernas fördelning (sektorsramarna) inom utbild­ningssektorerna. Detaljregleringen av studievägarna slopades 1982, och sektorsramarna togs bort 1989. De åriiga besluten om dimensioneringen på riksnivå liksom länsskolnämndernas organi­sationsbeslut på länsnivå har dessutom visat slor följsamhet till skolhuvudmannens förslag. Systemet har inte fyllt någon annan funktion än att ge staten en viss kontroll av kostnaderna.

Det finns i planeringssystemet i sig inte något motiv till etl ef­fektivt resursutnyttjande. Ett sådant har däremot skapats genom förenklade timplaner och statsbidragets utformning för de studie-förberedande linjerna. Resurstilldelningen för dessa linjer har un­der de senaste tre åren skett i form av elevrelaterade resurser till skolhuvudmännen. Jag kan konstatera att schabloniseringen starkt bidragit till ett förbättrat kapacitetsutnyttjande. Detta har inte gällt yrkesinriktad utbildning, där bidragsgivningen i huvudsak är klass- och grupprelaterad. Ett effektivt resursutnyttjande synes således vara en fråga om studievägarnas utformning och statsbi­dragets konstruktion.

Jag har tidigare aviserat en reformering av gymnasieskolan som kommer att innebära en struktur med färre och bredare stu­dievägar än för närvarande. Utbildningsinnehållet skall moderni­seras och relationerna mellan skola och arbetsliv förändras. En sådan reform kommer att ligga väl i linje med det schabloniserade statsbidrag som jag nu föreslår.

Samverkansmöjligheter över skolformsgränser ger ännu en möjlighet till ett effektivare resursutnyttjande. 90-talets situation med minskande ungdomskullar och etl ansträngt samhällsekono­miskt läge skärper kraven på samverkan mellan olika utbildnings­former. Jag anser, att gymnasieskolan har de bästa förutsättning­arna att fungera som ryggraden i den samverkansprocess som nu

79

måste starta. Här finns ett över hela landet spritt basutbud av stu-       Piop. 1990/91:18 dievägar. Lokaler och utrustning anpassas successivt till det mo­derna arbetslivets krav. Denna ulveckling måste fortsätta, men den är  kostsam  och  den  förutsätter att  flera  utbildningsanordnare samverkar.

Anpassningen av utbud, organisation och resurser av olika slag måste ske lokalt. Det är viktigt att därvid en avvägning görs mel­lan elevernas sökandeinlresse, arbetsmarknadens behov av utbild­ade och ett effektivt resursutnyttjande.

En gymnasieort erbjuder i dag ett urval av studievägar för sö­kande från ett för skolan naturligt upptagningsområde. Detta om­råde utgör en gymnasieregion.

För varje studieväg i en gymnasieskola finns ett elevområde. Kommunen som anordnar gymnasieskola är elevområde för samt­liga studievägar vid skolan. I elevområdet kan även en eller flera andra kommuner ingå, om de saknar gymnasieskola eller om nå­gon studieväg inte finns vid den egna gymnasieskolan. Kommuner som ingår i en gymnasieregion tillhör normalt elevområdet för gymnasieortens studievägar.

Gymnasieregionen har alltså en planeringsfunktion, medan elevområdet värnar om elevernas möjligheter att söka varje före­kommande studieväg.

Kravet att alla ungdomar skall ha lika tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet medför, att alla skall ha möjlig­het att söka varje förekommande studieväg i gymnasieskolan. Kommunerna har därför en skyldighet alt erbjuda sina 16-19 år­ingar utbildning i gymnasieskolan. Erbjudandet bör omfatta såväl utbildning som anordnas av kommunen i dess egen regi som ut­bildning som anordnas i annan kommun genom samverkansavtal.

Det skall inte vara nödvändigt att i förväg upprätta samver­kansavtal om alla förekommande studievägar. Det är tillräckligt om sådana avtal träffas i fråga om de av kommunens ungdomar mest sökta studievägarna. För övriga studievägar kan avtal träffas efter elevernas val av utbildning.

Av behöriga sökande till en studieväg vid gymnasieskolan skall huvudsakligen de som tillhör elevområdet för studievägen tas emot. Jag anser dock att med dessa bör likställas de som har per­sonliga skäl att få gå i den gymnasieskola till vilken de har sökt.

En intagningsnämnd för gymnasieskolans studievägar bör fin­nas i varje kommun. Genom en sådan erhålles även överblick över de ungdomar, som för tillfället skall vara föremål för upp­följningsåtgärder. Den enskilde skall endast behöva lämna in en ansökan, oavsett antal sökta alternativ och utbildningsorter.

Jag förutser att vissa kommuner kommer att inrätta en gemen­sam intagningsnämnd. Därigenom skapas stabilitet i avtalsfrågor och en naturlig planeringsbas för samverkan mellan kommuner­na. En gemensam intagningsnämnd för gymnasieskola och kom­munal utbildning för vuxna kan också underlätta samverkan mel-

80

lan skolformerna. När samverkansavtal mellan kommuner före-       Prop. 1990/91:18 kommer, bör frågor om antagning genom bestämmelse i avtalet kunna  hänskjutas till  den  anordnande  kommunens intagnings­nämnd.

Vid en bidragsgivning till samtliga primärkommuner stärks in­flytande över utbildningen för de kommuner som nu inte är gym­nasieorter. Skolans huvudmänn å andra sidan kommer att möta en efterfrågan, som de måste anpassa sig till för att trygga den ekonomiska basen för sin gymansieskola. De mindre kommuner­nas intresse för att köpa utbildningsplatser för sina ungdomar blir beroende av en lång rad faktorer som alternativkostnaden för att om möjligt ordna utbildningen i egen regi samt påverkansmöjlig­heter i samarbetet med gymnasieorten.

Jag förutser att ett sektorsbidrag till samtliga primärkommuner kan stimulera en utveckling mot nyetablering av skolenheter och studievägar på nya orter. Vid en ansvarsfull och rationell resurs­användning begränsas möjligheterna att nyetablera gymnasial ut­bildning, särskilt om elevunderlaget minskar. Trots detta kan det dock vara frestande för kommuner, som i dag saknar gymnasie­skola, att välja ut enstaka attraktiva studievägar som bas för en ny skolenhet.

Många remissinstanser har också uttryckt oro för en sådan ut­veckling. Det finns risk för att organisationen vid de gamla sko­lorna skulle tunnas ut och hitintills gjorda investeringar utnyttjas sämre. Elevernas valfrihet skulle begränsas såväl vid gamla som nya skolor. Flera instanser rekommenderar mot denna bakgrund en statlig etableringskontroll.

Skulle det nuvarande systemet med gymnasieregioner upplösas nu innebär det med stor sannolikhet att en komplicerad och ut­dragen förhandlingsomgång måste starta med det enda målet att övergångsvis återskapa ett regionsystem med basutbud, varvid gamla centralorter blir självklara gymnasieorter av transporttekni­ska skäl.

Mot denna bakgrund anser jag att nuvarande gymnasieregioner skall behållas som planeringsregioner och att gymnasieskolor på nya orter inte skall etableras. Om alla berörda kommuner är överens bör emellertid avsteg kunna göras. Jag avser att återkom­ma till dessa frågor i samband med förslaget till en ny gymnasie­struktur.

81

6   Riksdagen 1990/91. 1 sami Nr 18

6.7        Beräkningsmodell vuxna

kommunal utbildning för        Prop. 1990/91:18

Mitt förslag: Sektorsbidraget skall ersätta huvuddelen av dagens bidragsdelar.

I beräkningsmodellen skall de kommuner som har ett särskilt behov av vuxenutbildning lyftas fram, genom att kommunernas andel av vissa i lagstiftningen särskilt prioriterade målgrupper beaktas.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: En majoritet tillstyrker huvuddragen i be­räkningsmodellen för kommunal utbildning för vuxna. En stor grupp opponerar sig dock mot de omfördelningseffekter som mo­dellen ger och efterlyser förslag för att mildra övergången, såsom införande av en aktivitetsfaktor, garantiresurs eller andra över­gångsregler.

Skälen för mitt förslag: Inför läsåret 1987/88 infördes ett nytt styrsystem vad gäller tilldelningen av resurser till den kommunala utbildningen för vuxna (prop. 1986/87:100 bil. 10, s. 165 ff, UbU22, rskr. 258). Regeringen fastställer för varje redovisningsår fem olika timramar (riksramar). De fördelas av SÖ på länsramar, som länsskolnämnderna sedan fördelar på kommunramar. Kom­munerna får vid behov göra mindre omfördelningar under året mellan sina kommunramar.

Det hittillsvarande systemet för resurstilldelning till vuxenut­bildningen ersätts av en förenklad och till kommuninvånarnas be­hov relaterad beräkning som baseras på ett antal strukturella kri­terier.

För vuxenutbildningens del kan detta principbyte snarare ses som en utveckling av än som ett radikalt brott mot den rådande ordningen. Vid fördelningen av tillgängliga undervisningstimmar har SÖ sedan flera år tillbaka som utgångspunkt använt en beräk­ningsmodell byggd på skilda strukturella faktorer som lagts fast i en förordning och är relaterade lill målen och målgrupperna för den kommunala utbildningen för vuxna.

Genom den föreslagna beräkningsmodellens utformning beto­nas även i statsbidragstermer den starka prioriteringen av kort­tidsutbildade vuxnas behov av utbildning.

Det nya statsbidraget skall ersätta följande av dagens bidrags­delar

-

skolledningsbidrag,

-

undervisningsbidrag,

-

schablontillägg,

-

särskilda lönekostnadsbidrag,

-

lokal skolutveckling,

-

vissa handikappåtgärder.

82

-

bidrag till tilläggspensionsavgifter samt

Prop. 1990/91:18

-

sjukförsäkrings- och folkpensionsavgifter.

Däremot exkluderas tills vidare i det nya bidraget de delar av vuxenutbildningsbidraget som avser särvux. Landstingskommu­nerna är i dag huvudmän för särvux. Särvuxkommittén har före­slagit att huvudmannaskapet skall föras över till primärkommu­nerna. Jag avser att i denna fråga återkomma till regeringen i an­nat sammanhang. Jag vill även erinra om att särskolekommittén för närvarande har motsvarande uppgift att utreda huvudmanna­skapet för särskolan.

Den på detta sätt definierade resursen omfattade budgetåret 1988/89 totalt ca 1 100 milj.kr.

Beräkningsmodellen omfattar två beräkningssteg. Startpunkten för beräkning av primärkommunernas bidrag är det totala faktis­ka statsbidraget ett visst år, basåret. Primärkommunernas bidrag för basåret beräknas genom att kommunen tilldelas en andel av det totala bidraget för basåret. Kommunens andel beräknas mot bakgrund av fem kriterier som fångar upp de strukturella förhål­landena i kommunen.

Det bör ankomma på regeringen att närmare besluta om krite­rier och viktning men för riksdagens information vill jag närmare presentera följande.

De fem kriterier jag avser att använda är

dels en behovsvariabei.

-  antalet invånare i åldern 20-64 år

dels fyra viktningsvariabler.

-

andelen invånare i kommunen med enbart grundutbildning, dvs. nioårig grundskola eller kortare,

-

andelen utländska medborgare (20-64 år) kyrkobokförda i kommunen 1980 eller senare, danska och norska medborgare ex-kluderade,

-

andelen arbetssökande i kommunen, personer i arbetsmark­nadsåtgärder exkluderade samt

-

andelen 20-64 åringar per km2.

För de fem kriterierna fastställs för varje kommun en sam­manvägd faktor. Faktorn uttrycker kommunens andel av kriteri­erna i relation till genomsnittet för riket.

Valet av kriterier har gjorts mot bakgrund av erfarenheterna av bl.a. SÖ:s nuvarande fördelningsgrunder. Kriterierna bör sinse­mellan viktas med hänsyn till en bedömning av deras betydelse som schabloniserade behovsindikatorer. Vid sammanvägningen avser jag att ge behovsvariabeln en vikt på 30 %. För de fyra viktningsvariablerna avser jag att ge andelen lågutbildade 30 %, andelen utländska medborgare 25 %, andelen arbetssökande 10 % och andelen 20-64 åringar per km2 en vikt på 5 %.

En kommun som har höga andelar av lågutbildade, utländska medborgare, arbetssökande och få 20-64 åringar per km2 i förhål­lande till riket får en större faktor och därmed ett högre bidrag

83

än en kommun med lägre andelar av någon viktningsvariabel. Kommuner med större andel lågutbildade, utländska medborgare m.m. i förhållande till genomsnittet för riket bör ha ett större statsbidrag för att kunna tillgodose behovet av vuxenutbildning.

Kommunernas sammanvägda faktor bör beräknas årligen bl.a. av det skälet atl andelen arbetssökande snabbi kan förändras.

Sedan det totala bidraget till kommunen framräknats kommer beloppet slutligen au justeras enligt de principer som föreslås gäl­la för kostnadskompensaiion i skolsektorn (se avsniu 6.10).

Den schabloniserade behovsrelaterade beräkningsmodellen för statsbidrag lill vuxenutbildning kan schematiskt sammanfattas i följande figur.

Prop. 1990/91:18

Figur 3     Beräkningsmodell - kommunal utbildning för vuxna

O Behovavariabai

- antalet 20 - 64 åringar

o Viktningavariabier

-

andelen l

å

gutbildade

-

andelen utländska medborgare

-

andelen arbetssökande

-

20- 64 åring/km2

I

Index

Vktx9nutbikininQsbidng / kr - kommun

Det nya statsbidragssystemet innebär en omfördelning av till­gängliga resurser. Somliga kommuner får elt högre bidrag än tidi­gare och andra får elt lägre. Detta är en självklar effekt av försla­get att statsbidraget i fortsäUningen skall betalas till hemkommu­nen och inte som i dag till den anordnande kommunen. Därige­nom betonas starkare än hittills varje kommuns ansvar för att de egna invånarnas behov av vuxenutbildning tillgodoses. Hemkom­munerna kan också få ett större inflytande än i dag över vilken vuxenutbildning som erbjuds de egna kommuninvånarna, även när vuxenutbildningen planeras regionalt och genomförs av någon annan.

84

De samlade resurserna för vuxenutbildningen skulle inte ut- Prop. 1990/91:18 nyttjas effektivt om varje kommun eftersträvade ett mycket mångsidigt kursutbud. Vuxenutbildningens inriktning måste i viss utsträckning variera mellan kommunerna. Något system med elevområden eller liknande tillämpas inte i dagens vuxenutbild­ning. Jag har tidigare i förslaget till skollag angett att målet för den offentliga utbildningen för vuxna är att ge vuxna tillfälle att komplettera sin utbildning utifrån individuella önskemål. Vuxen­utbildningen skall därför liksom hittills stå öppen för sökande oavsett bostadsort. Vuxna kan enligt min uppfattning själva bäst avgöra var de vill genomföra sina studier.

Men omfördelningen av resurser mellan kommuner är också en följd av den politiska målsättning för vuxenutbildningen som tar sig praktiskt uttryck i mitt val av viktningskriterier och i den relativa vikt som jag avser att ge de olika kriterierna.

1 förslaget till skollag har jag tydligt markerat att det främst är de som har fått minst utbildning tidigare som nu skall ges möjlig­het att genom vuxenutbildning stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet. Regeringen har nyligen fastställt nya urvalsregler att tillämpas, när urval behöver göras vid intagning till komvuxkurser. Dessa regler har samma principi­ella utgångspunkt som mitt förslag till skollag. Företräde till kom­vux skall ges den sökande som har störst behov av utbildningen. Vid urvalet skall bl.a. följande behov särskilt beaktas:

-

behovet för sökande som har kort tidigare utbildning,

-

behovet för sökande som är handikappad eller befinner sig i en socialt utsatt situation,

-

utbildningsbehovet för äldre samt

-

behovet av behörighetskomplettering.

Jag avser att under våren 1991 återkomma med förslag om bl.a. kommunernas skyldighet att aktivt verka för att vuxna med kort utbildning rekryteras till och deltar i vuxenutbildning.

6.7.1       Resurser för viss vuxenutbildning inom försvaret och kriminalvården

Viss vuxenutbildning som anordnas speciellt för försvaret och för kriminalvården har hittills bedrivits som reguljär vuxenutbildning i kommunal regi med statliga medel över utbildningsdepartemen­tets huvudtitel.

Denna vuxenutbildning avser dels försvarets officerare och un­dervisning i allmänna ämnen, dels kriminalvårdens klienter.

Sedan början av 1980-talet har resurser för dessa utbildningar tilldelats i särskild ordning. SÖ har inför varje år beräknat särskil­da undervisningstimmar för denna verksamhet. Dessa timmar har sedan lagts till resp. länsramar, som därefter fördelats av länsskol-

85

nämnden till kommunerna i länet med hänsynstagande till de sär­skilt beräknade timmarna för försvaret och kriminalvården.

För kriminalvårdens del tillkommer ytterligare undervisnings­timmar som genom kommunala beslut avsätts för utbildning vid lokala anstalter och i frivård.

Mitt förslag till nytt bidragssystem innebär att statsbidraget till­delas samtliga primärkommuner i form av ett sektorsbidrag. Det­ta bidrag är generellt och anger det finansiella stödet till skolsek­torn, dvs. inbegriper även stödet till den kommunala utbildningen för vuxna. Sektorsbidraget innehåller således inga öronmärkta bi­dragsdelar avsedda för viss verksamhet eller vissa utpekade kate­gorier ungdomar eller vuxna. En konsekvens av principerna för sektorsbidraget är därför alt de här i resurstilldelningssyslemel speciellt utpekade utbildningarna inom försvaret och kriminalvår­den inte kan tilldelas medel på samma sätt som tidigare.

Den vuxenutbildning det här är fråga om bedrivs under sär­skilda betingelser och är riktad till de särskilda grupperna. För att underlätta möjligheterna för försvaret och kriminalvården att även i fortsättningen rikta utbildningsinsatserna mot dessa grup­per bör medel anvisas direkt under försvars- och justietiedeparte-mentens huvudtitlar. Försvaret och kriminalvården har i fortsätt­ningen möjlighet att tillgodose delta speciella utbildningsbehov genom samarbetsavtal med kommunerna. Jag avser att återkom­ma till regeringen i denna fråga i samband med 1991 års budget­proposition.

Jag har i denna fråga samrått med cheferna för justitiedeparte­mentet och försvarsdepartementet.

Prop. 1990/91:18

6.8        Specialdestinerade statsbidrag utanför sektorsbidraget

Mitt förslag: Den del av nuvarande SIS-medel (särskilda insat­ser inom skolområdet) som avser regionala undervisningsinsatser för elever med handikapp eller andra särskilda behov, skall inte ingå i sektorsbidraget. Statsbidrag för dessa ändamål skall beräk­nas och utbetalas i särskild ordning. Antalet stimulansbidrag i övrigt skall begränsas.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Att det vid sidan av sektorsbidraget finns behov av regionala medel för elever med handikapp, för sjukhus­undervisning m.m. verifieras av många. Värdet av andra typer av specialdestinerade bidrag såsom stimulansbidrag till utvecklingsin­satser av olika slag är flera remissinstanser däremot tveksamma till.

Skälen för mitt förslag: Från ett anslag, särskilda insatser in­om skolområdet (SIS) kan kommunerna få bidrag till kostnader

86

för undervisningsinsatser som kommunen vidtar för elever med       Prop. 1990/91:18 handikapp eller andra särskilda behov i grund- och gymnasiesko­la. Bidrag ges för dels regionala, dels lokala insatser.

Resurser från detta anslag utgår i dag utöver vad som avsätts för skolans ordinarie resurser. Kostnaderna för handikappade ele­vers skolgång bekostas alltså endast delvis med dessa medel. Med regionala undervisningsinsatser avses samordnade utbildningsin­satser för elever med handikapp och andra särskilda behov, t.ex. särskild undervisning på sjukhus, som i stor utsträckning kommer även sådana elever till del vilka inle är mantalsskrivna i den kom­mun som anordnar utbildningen. Kostnaderna för eleverna vid en regionalt anordnad utbildning är som regel betydligt högre än i den vanliga skolan. De elever som måste få sin skolgång anordnad på detta sätt är ofta i behov av extra stödinsatser, t.ex. personell assistans, undervisning i mindre grupper, särskilt anpassade loka­ler, extra resurser vad gäller elevvårdsinsalser m.m.

Enligt förordningen (1984:75) om regional samverkan i fråga om undervisning för elever med handikapp är landet sedan den 1 april 1984 indelat i fem planeringsregioner. I varje region finns det en planeringsberedning, som skall samordna och planera in­satserna så att befintliga resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt.

De medel för regionala åtgärder för elever med handikapp, planerade i samverkan med planeringsberedningarna avser elever med synskador, hörselskador och rörelsehinder i grund- och gym­nasieskolan saml flerhandikappade elever i särskolan. Medlen kan också utgå till teckenspråksundervisning för hörande barn med döva föräldrar eller syskon.

Det är enligt min mening viktigt all verksamhet som bedrivs för elever med handikapp kan fortsätta som hittills. Medlen här­för liksom de medel som avser andra regionala åtgärder för elever med särskilda behov, t.ex. sjukhusundervisning, bör därför inte ingå i det nya sektorsbidragel lill kommunerna utan anvisas sepa­rat.

Jag vill också i detta sammanhang ta upp frågan om de särskil­da s.k. stimulansbidragen. Dessa bidrag ingår inte i de nuvarande driftbidragen. De bidrag jag här avser är t.ex. bidrag till utveck­ling av skolans dataundervisning, pedagogisk utvecklingsverksam­het för finskspråkiga elever och sommarkurser i teknik för flickor.

Bidragen är av mycket olika karaktär. Bidragen tilldelas kom­munerna för närvarande huvudsakligen efter ansökan. Bidragen är inte permanenta ulan avsedda att under en begränsad tid sti­mulera utvecklingen i skolan inom vissa speciella av staten priori­terade områden.

I en mål- och resultatorienterad styrning där statsbidraget är ett finansiellt stöd till skolverksamheten och med en fri resursan­vändning kan man ifrågasätta om man för längre perioder skall ha särskilda stimulansbidrag riktade till huvudmännen. Stimulans-

87

bidragen är öronmärkta och inskränker därför på den fria resurs­användningen. 1 det nya sektorsbidraget till skolan bör dessa bi­drag i så stor utsträckning som möjligt inarbetas.

Enligt min mening bör det dock finnas möjlighet att även i framtiden ha vissa tillfälliga stimulansbidrag för olika utvecklings­insatser. Särskilda statsbidrag är ett verksamt medel för att få i gång en utveckling inom områden som staten prioriterar. Jag an­ser att tillfälliga stimulansbidrag inte står i konflikt med de gene­rella principerna för decentralisering och för det förslag till nytt sektorsbidrag som jag har förordat. Jag avser att återkomma till regeringen i denna fråga i 1991 års budgetproposition.

Prop. 1990/91:18

6.9

Verksamhetsstöd

Mitt förslag: För vissa utbildningar skall särskilt verksamhets­stöd kunna utbetalas.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Förslagen tillstyrks. Flera för fram ytterli­gare lågfrekventa utbildningar som skulle behöva få statsbidrag i särskild ordning. Kommunförbundet och SÖ understryker dock att stor restriktivitet bör iakttas i de fall viss utbildning också i framtiden skall planeras centralt.

Skälen för mitt förslag: En utgångspunkt för reformeringen av bidragssystemet är att skapa en enkel och rationell beslutsord­ning genom vilken huvudmännen ges beslutsrätten över sin stu­dieorganisation samtidigt som rimlig hänsyn tas till samordnings­behov i första hand med länet som bas. Jag har dock nyss redovi­sat förslag om en reglering av gymnasieregioner som enligt min mening behövs.

Vissa utbildningar är särpräglade till sin karaktär och behöver särskilt stöd för att kunna fortleva i varje fall under ett över­gångsskede tills de interkommunala ersättningarna har visat sig kunna fungera fullt ut även i sådana fall. För andra utbildningar kan en kommun ha gjort särskilt tunga och omfattande investe­ringar, vilka riskerar att ej kunna utnyttjas om elevantalet sjunker drastiskt. Särskilt i sådana fall där hela skolenheter tillskapats med särskilt statligt stöd finns det anledning för staten att framle­des garantera sådana utbildningars fortlevnad.

Speciella utbildningar för döva och hörselskadade samt gravt rörelsehindrade bedrivs i dag i Örebro, Göteborg, Stockholm och Umeå. För dessa utbildningar bör staten även i fortsättningen i särskild ordning skapa tillräckliga förutsättningar för att de aktu­ella kommunerna kan fullfölja sina nationella åtaganden.

För utbildningar av de slag som jag nu har nämnt bör utöver sektorsbidraget dessutom ett särskilt verksamhetsstöd direkt till­delas anordnande kommun. Till de kommuner som har utbild-

88

ning för döva och hörselskadade samt rörelsehindrade elever bör ett elevbaserat tilläggsbidrag utbetalas.

Jag avser att återkomma lill regeringen i denna fråga i sam­band med 1991 års budgetproposition.

Prop. 1990/91:18

6.10      Skolindex

Mitt förslag: Sektorsbidraget skall räknas upp med ett särskilt skolindex bestående av de kostnadsslag som huvudsakligen på­verkar kostnadsutvecklingen i skolsektorn.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget om skolindex.

Skälen för mitt förslag: Det nuvarande statsbidragssystemet har en automatisk koppling till ett visst kostnadsslag - lärarlöne­kostnaderna. Statsbidragen relateras till lärartimmar, veckotimmar och undervisningstimmar, som omräknas i ett krontal med hän­synstagande till genomsnittliga lärarkostnader i olika kommung­rupper.

Denna konstruktion har definierat bidragssystemets koppling till kostnadsutvecklingen i sektorn och till kostnadsfördelningen mellan stat och kommun.

Riksdagens beslut att den statliga regleringen av lärartjänsterna skall upphöra med utgången av år 1990 innebär, som jag tidigare har redovisat, att den automatiska kopplingen mellan lärarlöne­kostnader och beräkningen av statsbidragen inte längre kan upp­rätthållas. 1 ett behovsrelaterat system med schablonmässig beräk­ning av bidragen utifrån strukturella kriterier är det inte möjligt att göra en direkt koppling till ett visst kostnadsslag.

Rent principiellt kan man tänka sig två typer av system för kostnadskompensation. Den första bygger på en förhandlingslös­ning, där den totala resursramen för sektorsbidraget fastställs årli­gen. Den andra typen av system bygger på nägon form av index­uppräkning. En indexlösning har uppenbara fördelar, bl.a. därför att den

-  är administrativt rationell,

' ger de bästa möjliga planeringsförutsättningarna för kom­munerna,

-      ger riksdagen möjlighet till ett klart ställningstagande i

grundfrågan om hur mycket resurser som exakt skall tilldelas.

Mot denna bakgrund avser jag att låta utarbeta ett speciellt skolindex som grund för kostnadskompensationssystemet i skol­sektorn. Det skall konstrueras på så sätt att parternas inflytande över kostnadsutvecklingen i sektorn inte direkt kopplas till index­beräkningen.

Skolindex skall bestå av

89

-

en lönedel, ett sammanvägt löneindex för samtliga offentlig-       Prop. 1990/91:18 anställda och

-

en varuprisdel, ett konsumentprisindex som fångar varu­prisutvecklingen, exklusive de delar som inte kan sägas ha rele­vans för kommunernas skolverksamhet.

1 en sådan konstruktion kommer kommunernas ökade löne­kostnader att kompenseras genom löneindex.

De ökade kostnaderna för läromedel, lokaler, skolskjutsar, skolmåltider m.m. kompenseras med ett specialdesignat konsu­mentprisindex.

Med denna konstruktion kommer skolindex att ta hänsyn till de kostnadsökningar som inträffat under närmast föregående år och påverkat skolsektorn. Index har däremot inte några inslag av förväntade pris- och löneförändringar.

Med en konstruktion av detta slag säkerställs inför framtiden ett statligt finansiellt stöd till skolsektorn av samma storlek som i dag.

Det bör ankomma på regeringen att närmare bestämma hur detta index skall beräknas.

6.11      Interkommunala ersättningar

Det nya statsbidragssystem som jag här föreslagit bygger på prin­cipen om ett primärkommunalt ansvar för att erbjuda utbildning som omfattar de tre skolformerna samt ett finansiellt stöd till he­mortskommunen och inte till utbildningsanordnaren. En konse­kvens av detta förslag är att systemet med interkommunala ersätt­ningar måste utvecklas. Ett på väsentliga punkter vidareutvecklat avtalsförfarande mellan kommunerna erfordras, vilket en rad re­missinstanser framhållit.

Jag anser att de samverkansavtal som kommer att slutas mellan primärkommunerna och mellan primärkommuner och landstings­kommuner behöver omfatta ersättning för samtliga utbildnings­kostnader. Avtalen behöver troligen också reglera tidsperioden för samverkan saml ersättningens storlek. 1 etl sådant avtalssy­stem är det inte längre befogat med statliga beslut om storleken av de interkommunala ersättningarna.

Kommunerna får visserligen med mitt förslag stor frihet i er­sättningsfrågan, men jag förutsätter att samverkansformer och av­talsförhållanden kan utvecklas ur en dialog mellan kommunerna i samverkan med kommunförbundet.

90

6.12      Ikraftträdande

Prop. 1990/91:18

Mitt förslag: Det nya statsbidragssystemet skall träda i kraft den 1 juli 1991.

Primärkommunernas sektorsbidrag skall beräknas med scha­bloniserade beräkningsmodeller för budgetåret 1991/92.

Remissinstanserna: SÖ liksom flera kommuner föreslår att det förändrade statsbidragssystemet tillämpas fr.o.m. den 1 juli 1991. Flera remissinstanser anser emellertid att genomförandet av bi­dragssystemet bör samordnas med reformeringen av gymnasiesko­lan.

Skälen för mitt förslag: Mitt förslag innebär att sektorsbidra­get skall beräknas med schabloniserade beräkningsmodeller för resp. skolform. Modellerna tar hänsyn till varje kommuns specifi­ka förutsättningar och behov. Utgångspunkten för bidragsnivån utgörs av det faktiska statsbidraget för verksamhetsåret 1988/89. Denna nivå räknas därefter upp med hänsyn till träffade löneavtal med avseende på såväl löner som ändrad undervisningsskyldighet. För gymnasieskolans del tas också hänsyn till försöksverksamhe­ten med treårig yrkesutbildning.

Som framgår ovan anser flera remissinstanser att det finns skäl att samordna genomförandet med reformeringen av gymnasiesko­lan.

Mitt förslag innebär att kommunerna skall besluta om utbild­ningsorganisationen till skillnad från dagens regelsystem där läns­skolnämnden lägger fast organisationen. Förslaget medför att be­slut om användningen av statsbidraget frikopplas från beräkning­en av detsamma. Den frihet i resursanvändningen som mitt för­slag innebär är speciellt viktig i ett reformskede, eftersom den ger större möjligheter till strukturanpassning. Det nya sektorsbidraget är snarare en hjälp än ett hinder för reformeringen av gymnasie­skolan. Jag ser det således som en fördel för kommunerna, om ikraftträdandet av det nya statsbidraget sker innan den nya gym­nasiestrukturen införs. Detta ger dessutom kommunerna möjlig­het till erfarenheter av att hantera resurser i form av ett generellt finansiellt stöd i en verksamhet med ännu i stort sett oförändrade förutsättningar.

Sektorsbidraget omfattar alla tre skolformerna. Ikraftträdandet bör därför ske vid en och samma tidpunkt. Mitt förslag är att sek­torsbidraget skall införas den Ijuli 1991.

Utbetalningen av statsbidraget skall ske utan förskotts- och slutregleringsförfarande. Dagens system, där förskott på statsbi­draget för grundskolan utgör 90 % av föregående års fastställda statsbidrag och för gymnasieskolan och kommunal utbildning för vuxna vardera 100 % av huvuddelen av beräknat bidrag för pågå­ende läsår, överges således. 1 stället anpassas de olika systemen till varandra så att hela bidraget för pågående läsår utbetalas under

91

budgetåret. Bidraget beräknas efter antalet individer i målgruppen       Prop. 1990/91:18 den 30 december föregående år och förhållanden som gällt under föregående läsår. Vidare sker uppräkning med index utifrån kon­staterad kostnadsutveckling under det gångna budgetåret. Utbetal­ningen av statsbidraget skall ske månadsvis och utan rekvisition.

Jag avser att återkomma till regeringen vad avser den närmare utformningen av utbetalningsrulinerna för sektorsbidraget i 1991 års budgetproposition.

7

Vissa personalfrågor

Som en följd av riksdagens beslut att avskaffa den statliga regle­ringen av anställningar för lärare, skolledare, biträdande skolleda­re och syofunktionärer (prop. 1989/90:41, UbU9, rskr. 58) upp­hör den statliga regleringen av tjänsterna för dessa personalkate­gorier med utgången av år 1990.

Den nuvarande personalregleringen inom skolväsendet grundas bl.a. på tjänstebegreppet. Det möjliggör atl en tjänst ges en viss avgränsning i fråga om tjänstgöringens innehåll och medför ock­så att behörigheten kan regleras i detalj för varje tjänst.

I kommunerna finns inte något tjänstebegrepp. Det innebär dock inte att möjligheterna försvinner att avgränsa innehållet eller kräva en viss behörighet. Anställningen som sådan avser ju ändå vissa avgränsade arbetsuppgifter för vilka det finns speciella yr­kesutbildningar.

När en lärare skall anställas är det enkelt både att i praktiken definiera arbetsuppgifterna och att konstatera vilken lärarutbild­ning som svarar mot arbetsuppgifterna.

Möjligheterna öppnas nu att skapa olika slags befattningar som kan anpassas till lokala behov och förhållanden. Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat sig för behovet av lektorskompetens i gymnasieskolan, senast i samband med behandlingen av forsk­ningspropositionen (prop. 1989/90:90, UbU25, rskr. 328). Jag an­ser det angeläget att anknytningen till forskning säkras på olika sätt i gymnasieskolan. Frågan om hur denna anknytning skall kunna tillgodoses avser jag att behandla i samband med den avise­rade gymnasiepropositionen.

Avvecklingen av den statliga regleringen av tjänster för lärare m.fl. innebär att den detaljreglering av dessa tjänster som nu finns, främst i skolförordningen, får upphävas. Jag skall här peka på några konsekvenser därav.

Vilka slag av tjänster som skall finnas styrs i dag i skolförord­ningen och motsvarande författningar. 1 framliden blir det med det slopade tjänstebegreppet i stället arbetsgivaren som i formell mening bestämmer innehållet i en viss läraranställning.

92

Staten kommer emellertid även i fortsättningen att ansvara för       Prop. 1990/91:18 lärarutbildningarna. Staten får därför även framdeles ett indirekt inflytande över hur arbetsuppgifterna organiseras på olika lärar-anställningar. Vissa frågor om lärarutbildningarna kommer jag att beröra senare (avsnitt 8).

I skolförordningen regleras också vad som kan ingå i resp. lä­rartjänst, fyllnadstjänstgöring o.d. Exempelvis skall klasslärare ha sin tjänstgöring på resp. stadium, men kan också tjänstgöra på in­tilliggande stadier.

Beträffande ämneslärar-Zadjunktstjänster (dvs. lärartjänster i teoretiska ämnen) anges i skolförordningen vilka ämnen som kan kombineras med varandra. En ämneslärare kan också tjänstgöra i något annat än tjänstens ämnen om läraren bedöms ha förutsätt­ningar för det.

Utöver nämnda beskrivningar av vad som kan ingå i en lärar­tjänst, finns det främst i skolförordningen bestämmelser om lära­res allmänna åligganden, exempelvis att delta i konferenser och sammanträden, att utöva tillsyn över eleverna, att medverka i sko­lans friluftsverksamhet, lurarna är också skyldiga att vara klassfö­reståndare, och det finns angivet vilka uppgifter klassförestånda­ren har. På ett likartat sätl är skyldigheten att fullgöra special­funktioner reglerad. Även uppgifter som anges i läroplaner eller andra föreskrifter av delta slag får anses ingå i lärararbetet.

Det hittillsvarande sättet alt detaljerat reglera lärarnas arbets­uppgifter har betydande nackdelar. Skolan utvecklas och föränd­ras. Det lokala bestämmandet ökar. Det blir därmed i praktiken omöjligt att i författning hålla en någorlunda aktuell och hel­täckande "befattningsbeskrivning" på nuvarande detaljeringsnivå. Det finns vidare en betydande risk alt uppräkningen av arbets­uppgifterna betraktas som uttömmande, vilket dels ger upphov till tvister, dels kan utgöra en hämsko på utvecklingen.

Frågan om innehållet i lärartjänsterna har också behandlats i 1989 års avtalsrörelse. 1 en kommentar som parterna enats om kring lärares arbetstider sägs det: "Undervisningen, inklusive för-och efterarbete, är en huvuduppgift i lärarens arbete. Därutöver innehåller lärararbetet sådant som har nära anknytning till lärar­rollen och skolans verksamhet enligl läroplanerna".

En sådan mera generell beskrivning av lärararbetet ger utrym­me för utveckling av skolans verksamhet, samtidigt som den be­varar lärararbetets karaktär.

8

Grundläggande lärarutbildning

Jag har i denna fråga samrått med chefen för utbildningsdeparte­mentet.

93

Min bedömning: Den grundläggande lärarutbildningen är ett viktigt medel att garantera en likvärdig utbildning i alla delar av landet. Lärarutbildningen bör därför i fråga om både kvalitet och innehåll vara likvärdig, oavsett vid vilken högskoleenhet den bedrivs.

Skälen för min bedömning: Lärarnas kunskaper och kompe­tens är avgörande för skolans verksamhet. Jag har tidigare före­slagit att genomgången lärarutbildning med huvudsaklig inrikt­ning mot den undervisning anställningen avser skall vara krav för tjänstgöring som lärare i det offenlliga skolväsendel.

Den grundläggande lärarutbildningen bedrivs inom högskolan. Den styrs dels genom de beslut som riksdagen och regeringen fat­tar, dels genom de utbildningsplaner som universitets- och hög­skoleämbetet (UHÄ) utfärdar för varje utbildning inom lärarom-rådet.

Innehållet i lärarutbildningarna varierar givetvis med hänsyn till vilket undervisningsområde som den blivande läraren avser att förbereda sig för. Men det kan också variera med hänsyn till de skilda planeringsförutsättningar, traditioner eller uppfattningar som finns vid olika högskoleenheter. Friheten att inom högskolan ge utbildningarna ett innehåll som både vilar på vetenskaplig grund och förbereder för yrkeslivet är stor. Blivande lärare kan därför, när de går ut i skolans verksamhet, ha en utbildning bak­om sig som i skilda avseenden är eller kan uppfattas som olika.

All lärarna har skilda kunskaper och erfarenheter kan vara en fördel. En lärare som fåll tillfälle att fördjupa sig inom ett områ­de kan t.ex. komplettera andra lärare med specialiseringar inom ett arbetslag så att den sammanlagda kompetensen blir hög. Det är först när utbildningen håller en låg kvalitet eller när viktiga de­lar i utbildningen förbises som likvärdigheten äventyras.

Ansvaret för att utbildningskvaliteten upprätthålls vilar i första hand på utbildningens företrädare och de organ inom högskolan som svarar för utbildningsplaneringen. En utvärdering av verk­samheten inom högskolan bör utformas så att den bl.a. ger svar på om kvaliteten i lärarutbildningarna varierar myckel mellan oli­ka högskoleenheter. Ett intensifierat samarbete mellan högskole­enheterna kan också ge incitament för förändringar i detta avse­ende.

Regeringen har i forskningspropositionen (prop. 1989/90:90 s. 344) understrukit viklen av atl sådan forskning bedrivs som kan stärka bl.a. lärarnas yrkesfunktioner. Den utveckling av skolan som nu initieras leder också till behov av kompetensuppbyggnad och ett mera målinriktat kunskapsunderlag. Jag avser därför att återkomma till regeringen i frågan om bl.a. den framtida skol-forskningens omfattning och inriktning.

Prop. 1990/91:18

94

Lärarutbildarnas möjligheter att följa och delta i forskningen kring skolan och arbetet där är en viktig kvalitetsaspekt i utbild­ningen. Det är också angeläget att lärarutbildare, som arbetat länge utan direkt kontakt med skolverksamhet, får tillfälle att un­der någon tid förnya sina erfarenheter. Detta kan ske t.ex. genom deltagande i utvecklingsarbetet i skolan. Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] och jag avser att återkomma till regeringen med förslag som kan stöd­ja sådana initiativ.

Gemensamt för all lärarutbildning är den yrkeskunskap eller den kunskap om undervisning, utbildning och skola som blivande lärare skall få och som är specifik just för dessa yrkesutbildningar. Denna yrkeskunskap är en gemensam kärna i lärarutbildningarna och är grundläggande för lärarnas professionalism. 1 en målstyrd skola blir det allt viktigare att lärarna får en gemensam grund att stå på för att de skall kunna ta ett större samlat ansvar för arbetet i skolan och därmed ytterligare utveckla sin yrkesroll. Detta är viktigt inte minst för att skolan effektivt skall kunna hjälpa elever med svårigheter.

UHÄ genomför för närvarande på regeringens uppdrag en ut­värdering av grundskollärarlinjen. 1 tilläggsdirektiv har UHÄ fått i uppdrag att belysa hur utbildningen i den för alla lärarutbildning­ar gemensamma kärnan planeras och genomförs. Kartläggningen skall tjäna som underlag för en bedömning av om lärarutbildning­en i sin nuvarande utformning och med den centrala styrning som utövas i dag är tillräckligt effektiv som instrument för styr­ning och utveckling av skolan. UHÄ skall redovisa denna del av uppdraget i december 1990. Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] avser att däref­ter återkomma till regeringen i frågan.

Prop. 1990/91:18

Fortbildning för skolväsendets personal

Mitt förslag: All fortbildning skall syfta till att öka måluppfyllel­sen och att utveckla verksamheten i skolan. Fortbildningens uppgift är alt i detta syfte öka personalens kunskaper, färdighe­ter och insikter.

Kommunerna svarar för att fortbildning kommer till stånd och att personal som har hand om utbildningen i skolan får del av den.

Som ett led i skapandet och vidmakthållandet av en likvärdig skola för alla har staten ett ansvar för att det finns tillgång till fortbildning av god kvalitet i alla delar av landet. Staten har ett särskilt ansvar för att del finns tillgång till sådana fortbildnings­insatser som är betingade av centralt beslutade reformer.

95

Skälen för mitt förslag: Kommunerna har ansvaret för att Prop. 1990/91:18 skolpersonalen får den kompetensutveckling som behövs. En vik­tig del av kompetensutvecklingen är fortbildningen. Fortbildning­ens betydelse för utvecklingen av skolan kan inte nog understry­kas. Att lärarna har goda och aktuella kunskaper är grundläggan­de för deras möjligheter att göra fullödiga insatser. Möjligheterna att bredda och fördjupa lärarnas kompetens är därutöver ett vik­tigt medel för att trygga tillgången på kompetenta lärare i en kommun.

Fortbildning behövs också för att komplettera skolpersonalens kompetens i anslutning till centralt beslutade reformer eller andra förändringar, som tillkommit på lokalt initiativ.

Det är således många skilda behov och intressen som fortbild­ningen skall möta och tillgodose. Det är därför nödvändigt att planera fortbildningsinsatserna så att de blir ett led i en medveten förändring och förbättring av kompetensen i skolan. De priorite­ringar som alltid måste göras lokalt mellan skilda fortbildningsbe­hov måste därför utgå från en analys av behoven och vara en del i en genomtänkt strategi för utvecklingen av skolverksamheten. De resultat som utvärderingen av skolverksamheten visar är där­vid ett viktigt underlag för beslut om fortbildningsinsatser.

Det fullständiga kommunala huvudmannaskapet innebär bl.a. att kommunerna svarar för fortbildningen av personalen i skolan. Jag har tidigare (avsnitt 3.6.3) anfört alt jag anser att fortbild­ningen är så viktig att kommunernas skyldighet att se till tt lämplig fortbildning anordnas bör lagfästas.

Kraven på att kommunerna skall följa de mål och riktlinjer för skolan som riksdagen och regeringen ställer upp med syfte att få kvalitet och likvärdighet i verksamheten innebär också att staten har ett ansvar för att se till att kommunerna har tillgång till me­del och metoder härför. Jag har tidigare behandlat frågan om den grundläggande lärarutbildningen ur denna aspekt. Sett ur statens synvinkel blir också fortbildningen ett viktigt medel att åstadkom­ma likvärdighet och kvalitet.

Centralt beslutade reformer bör få ett snabbt genomslag ute i skolorna. Här ser jag tillgången till fortbildning som mycket bety­delsefull. Också här kan särskilda fortbildningsinsatser vara ett styrmedel.

Staten har i dag en organisation för fortbildning med uppgift att på olika sätt främja fortbildningen och vidareutbildningen in­om skolväsendet. Även om kommunerna som arbetsgivare i fort­sättningen har ett uttalat ansvar för fortbildningen, finns det ock­så i fortsättningen enligt min mening ett klart intresse från statens sida av att stödja och samordna kommunernas efterfrågan.

1 samband med reformer inom skolområdet behöver staten dis­ponera medel för implementering som kan avse såväl skilda ut­vecklingsinsatser som fortbildning av skolans personal. Innehållet

96

i sådana kurser bör kunna styras av staten och även kvantitativa       Prop. 1990/91:18 mått för sådan fortbildning bör kunna anges.

Som jag tidigare påpekat är fortbildningsbehoven i varje kom­mun mycket skiftande. De fördelar sig i allmänhet över ett yitt spektrum, framför allt om man beaktar behoven inom alla skol­former. En kommun har sällan möjlighet att ensam tillgodose be­hoven hos små målgrupper. Behovet av samordning är i dag utta­lat t.ex. för vissa yrkeslärare men också för andra grupper, bero­ende på att tillgången till utbildningskompetens är begränsad eller svårfångad eller antalet deltagare litet från varje kommun. Beho­vet av samordning är givetvis särskilt uttalat i glesbygdskommu­ner och mindre kommuner.

Många fortbildningskurser anordnas i högskolans regi. Högsko­lan är med sin unika kompetens en viktig utbildningsanordnare. Inom vissa områden finns den kompetens som skolan behöver hos andra utbildningsanordnare. Detta gäller t.ex. fortbildning som riktar sig till olika kategorier yrkeslärare. I andra fall åter kan kompetensen behöva sökas hos myndigheter, organisationer eller enskilda personer. Det är viktigt att det någonstans finns samlade kunskaper om tillgång till kompetens, där kommunerna kan få stöd och hjälp i sin planering.

Stora kommuner har givetvis alltid lättare att tillgodose sitt ut­bildningsbehov. De har i allmänhet en bättre utbyggd egen fort­bildningsorganisation med större resurser och kompetens som ger kommunen en starkare ställning som beställare av utbildning. Mindre och medelstora kommuner är i större utsträckning hänvi­sade till bestallarkompetens på annat håll.

Eftersom staten har ett ansvar för en likvärdig utbildning, bör staten också se till att det finns tillgång till fortbildning i alla de­lar av landet. Detta ansvar bör enligt min mening innebära alt staten även i fortsättningen ställer resurser till förfogande för samordning, rådgivning och service i fortbildningsfrågor och på så sätt underlättar kommunernas ansträngningar att få en fort­bildning med kvalitet och relevans.

Medel för fortbildning ställs i dag till vissa högskoleenheters förfogande för personalutbildning för skolväsendets behov. Beslut om fördelning av medlen fattas av fortbildningsnämnderna. Inne­hållet i utbildningen fastställs av högskolan, i allmänhet efter kon­takter med skolväsendet.

Högskolan bör även i fortsättningen vara en viktig anordnare av utbildning för skolväsendet. Det gäller givetvis främst sådan ämnesutbildning som innebär breddning eller fördjupning i för­hållande till lärarnas grundutbildning eller kurser som innebär ak-tualisering av ämnes- eller lärarkunskaper. I dessa fall krävs knappast någon ytterligare anpassning av fortbildningen i förhål­lande till den som sker inom den grundläggande lärarutbildning­en.

97

7   Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 18

1 andra fall kan innehållet i utbildningen behöva utgå mera di-       Prop. 1990/91:18 rekt från skolväsendets, kommunens eller den enskilda skolans behov. Om högskolan även i sådana fall anlitas för utbildningen bör skolväsendets företrädare ha ett avgörande inflytande på in­nehållet.

Jag avser att återkomma till frågor som rör resurser för fort­bildning och villkor för högskolans medverkan i denna i samband med 1991 års budgetproposition.

Jag vill i detta sammanhang också ta upp skolledarutbildning-en.

Ett samlat program för skolledarutbildningen med statliga in­satser har bedrivits sedan budgetåret 1987/88 (prop. 1985/86:173, UbU 1986/87:1, rskr. 24). Skolledarutbildningen omfattar fyra steg: rekryteringsutbildning, introduktionsutbildning, fördjup­ningsutbildning och kontinuerlig fortbildning. Staten svarar för fördjupningsutbildningen, medan kommunerna har det huvudsak­liga ansvaret för övriga delar med stöd av den statliga skoladmi­nistrationen.

När ansvarsförhållandena inom skolväsendet nu förändras finns det anledning att ifrågasätta om staten i fortsättningen skall svara för skolledarutbildning på samma sätt som hittills. Kommu­nerna får nu större frihet att avgöra hur skolorganisationen skall se ut och därmed också ledningsorganisationen. Det krav som sta­ten ställer på kommunerna (jfr avsnitt 3.6.2) är att det skall fin­nas en funktion, en rektor, som har ansvar för bl.a. ledningen och utvecklingen av utbildningen.

Det finns alltjämt ett avgörande intresse från statens sida att garantera att det finns en utbildning som är ägnad att svara mot de krav som framgår av vad jag tidigare har anfört om de uppgif­ter som skall åvila en rektor. Jag avser därför att snarast låta göra en översyn av skolledarutbildningen.

Jag återkommer senare (avsnitt 13) till frågan om den statliga organisationen för fortbildning.

Till frågan om ett särskilt stipendiesystem för individuellt mo­tiverad fortbildning avser jag alt återkomma i budgetpropositio­nen för budgetåret 1991/92.

98

10       Utformning av läroplaner

Prop. 1990/91:18

Min bedömning: Läro- och kursplanerna skall utformas så att de får en central roll i styrningen av skolan. Planerna skall vara klara och tydliga och det skall klart framgå till vem de riktar sig. Motiv och förklaringar skall inte ingå i planerna. Målen för ut­bildningen skall utformas så att de kan preciseras och konkreti­seras lokalt. De skall utformas så att de går att följa och utvär­dera.

Skälen för min bedömning: En mål- och resultatorienterad styrning av skolan ställer delvis andra krav på utformningen av läroplanerna än dagens skola som styrs av ett omfattande regel­verk.

Det finns i gällande läroplaner uttryck för en strävan till mål­styrning både av skolverksamheten i stort och av undervisningen. Målstyrningen blandas dock ofta med regelstyrning av detaljerad karaktär. Reglerna kompletteras ofta av anvisningar av styrande karaktär och av råd, vars status ibland är oklar. Härtill kommer att både mål och anvisningar stundom kan framstå som motstridi­ga-Mängden av mål och föreskrifter skapar lätt frustration hos lä­rarna när de försöker följa allt som finns föreskrivet. De väsentli­ga budskapen i läroplanerna går lätt förlorade. Härtill kommmer att det inte alltid framgår vem budskapen riktar sig till. Termen "man" eller "skolan" förekommer ofta som adressat och ibland är budskapen utfärdade i passiv form. Ett sådant sätt att utforma en läroplan kan ge intryck av alt del inte finns någon direkt ansvarig mottagare.

Detta sätt att utforma läroplanerna är givetvis resultatet av ett långvarigt och omsorgsfullt läroplansarbele, där strävan har varit att tillgodose många skilda synpunkter och få med allt som kan underlätta och vägleda arbetet i skolan. Ambitionen att uppnå enighet, inte minst på politisk nivå, kring skolans mål och verk­samhet har givetvis också bidragit till en stundom hög abstrak­tionsnivå. Tolkningsproblemen har lämnats åt andra nivåer eller fått förbli olösta.

Jag är övertygad om alt det inte är möjligt att utforma målen i läroplanerna så att de direkt kan läggas till grund för undervis­ningen i en klass. Det skulle innebära en långtgående detaljstyr­ning av undervisningsprocessen och riskera att skapa en skola som både innehållsmässigt och vad gäller metodiken skulle kunna stagnera.

Målen skall i stället utformas så att de kan konkretiseras och preciseras på lokal nivå. Detta skall ske genom att lärarna tillsam­mans, t.ex. inom en arbetsenhet, med utgångspunkt i de centrala målen och i kommunens skolplan, ställer upp preciserade mål för

99

sin undervisning. Dessa kan då utformas med hänsyn till de mål       Prop. 1990/91:18 och villkor som den enskilda skolan har för sin verksamhet. Pla­neringen dokumenteras t.ex. i en arbetsplan. Undervisningsmålen blir utvärderingsbara, dvs. lärarna kan konstatera om de mål som de har satt upp för undervisningen har uppnåtts.

Detta sätt att utforma planerna ställer lärarnas ansvar för pla­neringen och genomförandet av undervisningen i fokus. Detta un­derstryks ytterligare av att budskapet i läroplaner och kursplaner kommer att riktas huvudsakligen direkt till lärarna. Detta är en stor fördel därför att lärarens yrkesroll därmed konkretiseras och stärks.

Givetvis ställer förfaringssättet också stora krav på lärarna och deras kunskaper och förmåga att arbeta med en målstyrd under­visning. Jag är övertygad om att detta är ett område där fortbild­ningsinsatser av olika slag blir nödvändiga. Jag avser därför att lå­ta göra en analys av vilka åtgärder som bör vidtas i detta syfte.

Skolledningens insatser i ledningen och planeringen av utbild­ningen blir i detta sammanhang mycket betydelsefulla. De krav på en ledningsfunktion för utbildningen som jag lagt fram i mitt förslag till skollag skall ses mot bl.a. denna bakgrund.

Så långt möjligt skall läroplanerna för de skilda skolformerna utformas enligt samma principer och vara präglade av samma grundsyn på undervisning och utbildning.

Förutom mål skall det i läroplanerna liksom i dag finnas rikt­linjer för arbetet som alla lärare är skyldiga atl följa. Dessa skall behandla bl.a. frågor om saklighet och allsidighet i undervisning­en och om respekt för och hänsyn till personlig integritet och skilda personliga förutsättningar. Andra riktlinjer har samband med elevernas inflytande över planeringen av undervisningen och samarbetet med hemmen och med arbetslivet.

Budskapen i läroplanerna skall vara enkla och tydliga. Alla förklaringar och motiv skall utelämnas i planerna. Dessa skall i stället finnas i särskilda dokument, som inle skall vara normativa. 1 dessa skall syfte och motiv med budskapen beskrivas, och alter­nativa metoder för arbetet skall redovisas. Vetenskap och beprö­vad erfarenhet skall ligga till grund för beskrivningen. Materialet skall således vara professionellt. Avsikten är att det skall användas av lärarna som stöd i arbetet och som hjälp i utvecklingen av det­ta.

Timplanerna skall rikta sig till utbildningsanordnarna och ange den tid undervisningen normall skall omfatta för varje elev. Där­med blir de en ram för organisation i skolan och fördelningen av lärarresurser.

Ett arbete pågår inom utbildningsdepartementet med att ta fram närmare rikllinjer för hur läroplanerna skall utformas. Jag har nu redovisat några av de generella principer som gäller för detta arbete. Som jag har anfört inledningsvis avser jag att åter­komma till dessa frågor i skilda sammanhang under våren 1991.

IOO

11       Uppföljning och utvärdering

Mitt förslag: Uppföljning och utvärdering skall vara en del av verksamheten i skolan. Den skall ge underlag för att bedöma re­sultaten av arbetet och för atl utveckla verksamheten.

Uppföljning och utvärdering skall bedrivas såväl i den enskil­da skolan som på kommunal och nationell nivå. Verksamheten skall utvärderas mot de mål som har ställts upp på resp. nivå.

Den nationella uppföljningen och utvärderingen skall utfor­mas så att den kan ge en samlad bild av skolans verksamhet vad avser såväl utbildningens mål och resultat som de organisatoris­ka, personella och ekonomiska villkor under vilka skolarbetet bedrivs.

Skälen för mitt förslag: Riksdagens beslut med anledning av propositionen om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89.4, UbU7, rskr. 95) markerade betydelsen av att skolsty­relsen och lokala organ kontinuerligt följer upp verksamheten och underlättar för elever och lärare att på ett ändamålsenligt sätt utvärdera den.

En slutsats som kan dras från undervisningsforskningen är att i en utbildning, där läraren har ringa kontroll över målen och hur innehåll väljs ul och organiseras för lärande, tenderar utvärdering att riktas mindre mot mål, innehåll och arbetsmetoder och mer mot jämförelser mellan elever. Om målen är abstrakta och utan­för den egna kontrollen, om innehåll och arbetsmetoder är regle­rade, kommer naturligtvis mindre av reflektion och arbete med att utveckla kriterier för utvärdering att ske.

All utvärdering har sin naturliga utgångspunkt på den nivå verksamheten bedrivs. Utvärdering är alltid en del av den pedago­giska processen. All undervisning måste bygga på en ständig åter­koppling. 1 de observationer lärarna gör av eleverna, i de frågor som ställs från elever och lärare sker en ständig utvärdering. Ett betydelsefullt inslag i denna utvärdering är de synpunkter elever­na har på undervisningen.

En expertgrupp inom utbildningsdepartementet har utrett be­tygens betydelse för arbetet i grundskolan och gymnasieskolan. Gruppen har nyligen överlämnat sina förslag (Ds 1990:60).

Gruppen har analyserat vilken betydelse betygen har för un­dervisningen från pedagogiska utgångspunkter och prövat i vilken utsträckning nu gällande betygssystem är ändamålsenliga och hur de påverkar stoffurval och uppläggning av undervisningen.

Gruppens slutsats är att betyg relaterade till mål är mera ända­målsenliga för undervisningen än betyg relaterade till andra ele-

Prop. 1990/91:18

101

vers prestationer. Ett betyg som visar elevens kunskaper och fär-       Prop. 1990/91:18 digheter individuellt och inte vad han eller hon kan i förhållande till andra är att föredra, menar expertgruppen.

Samtidigt skapar målrelaterade betyg problem vid urval t.ex. till högre utbildning. Det är enligt min mening nödvändigt att be­döma de sammantagna konsekvenserna av en förändring av be­tygssystemet såväl för skolan och högskolan som för arbetslivet. Jag avser därför att inom kort föreslå regeringen att tillsätta en parlamentarisk beredning för denna uppgift.

Även om betygen är en manifestation av elevernas prestationer i skolan, är utvärdering av verksamheten och redovisning av re­sultaten sett i relation till styrningen av skolan ett långt större och vidare begrepp.

Styrning som en process förutsätter nämligen atl resultat hela tiden bedöms och påverkar den fortsatta styrningen. Uppföljning och utvärdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Att synliggöra resultat är inte bara en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs, det är ock­så en fråga om hur arbetet skall drivas vidare. Uppföljning och utvärdering blir i detta perspektiv en del av den dagliga verksam­heten, en del som behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och ge resultat.

Resultaten måste också kunna ställas i relation till ansvaret. Ett tydligare ansvarsförhållande mellan staten och kommunerna och mellan politiker och professionella, som jag i föregående avsnitt har understrukit vikten av, tjänar till att tydliggöra ansvaret för både resultat och förhållanden i övrigt i skolan. Diskussioner och debatter om skolans resultat förutsätter klara ansvarsförhållanden för att bli meningsfulla.

Krav på resultatuppföljning och utvärdering skall på varje ni-, vå vara kopplat till vad som styrs. Detta krav innebär att från lä­roplanens innehåll följer ett svar på vad som skall utvärderas.

Resultaten och verksamheten i skolan skall sålunda utvärderas mot de mål som ställs upp på skilda nivåer i skolsystemet. De na­tionella utbildningsmålen skall utvärderas på nationell nivå. På kommunal nivå skall de mål och prioriteringar som görs i skol­planen utvärderas och på skolnivå skall de mål som lagts fast för den enskilda skolans verksamhet och för undervisningen utvärde­ras.

Läroplanerna skall utformas så att de inte bara blir tydligare i sitt budskap utan också ger bättre förutsättningar för utvärdering­en av verksamheten. I del pågående arbetet med alt la fram un­derlag för utformning av läroplanerna skall också utvärderings-aspekterna beaktas.

I det förslag till ny skollag som jag tidigare har redogjort för ställs krav på att kommunerna kontinuerligt följer upp samt ut­värderar skolplanen. Den ökade lokala friheten att disponera sko­lans samlade resurser medför också ett ökat ansvar för att resur-

102

serna används ändamålsenligt. De största tillgångarna i skolan är       Prop. 1990/91:18 lärarnas och elevernas arbetstid i kombination med resurser för läromedel, fortbildning m.m. En lokal utvärdering i anslutning till skolplanen är här viktig som underlag för att t.ex. undervisnings-och fortbildningsinsatser fördelas på bästa möjliga sätt.

De av riksdagen och regeringen fastställda målen måste kunna följas upp och utvärderas nationellt. Avsikten är att riksdagen och regeringen regelbundet skall få en bild av tillståndet i skolan ge­nom rapporter och utvärderingar.

Den uppföljning och utvärdering av verksamheten i skolan som finns i dag är osystematisk och fragmentarisk. Det är svårt att få en helhetsbild, samtidigt som del saknas uppgifter om hur olika kommuner driver sin verksamhet och vilka resultat som uppnås. Förslag och åtgärder och beslut vilar ofta på ett ofull­ständigt underlag när det gäller kännedom om villkor och förhål­landen i skolan. Bristerna i uppföljning och utvärdering av skolan har beskrivits av riksrevisionsverket (RRV) i en granskning av den statliga skoladministrationen. RRV konstaterar att SÖ i sin verksamhet inte skapat tillräckligt utrymme för en mer heltäckan­de och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av skolan ur pe­dagogiska, ekonomiska och organisatoriska aspekter.

Jag har tidigare i min anmälan till 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 10 s. 13) framhållit den vikt jag lägger vid den ekonomiska rapporteringen och uppföljningen som en del av en verksamhetsmässig uppföljning och utvärdering.

Skolan har i olika sammanhang anklagats för bristande pro­duktivitet och effektivitet. Den har ansetts vara för dyr i förhål­lande till uppnådda resultat. Påståenden om skolans produktivitet och effektivitet får ofta stå oemotsagda av skolföreträdare på oli­ka nivåer av det enkla skälet att del saknas kunskaper för att be­döma riktigheten av den. Den ekonomiska uppföljningen av skol­verksamheten har inte en sådan utformning att säkra och veder­häftiga bedömningar kan göras.

En ekonomisk uppföljning är enligt min mening nödvändig för att hävda skolans intressen i en allt hårdare ekonomisk verklighet. Det är viktigt att i den allmänna debatten och i de politiska bud­getavvägningarna kunna visa hur resurserna används och vilka re­sultat som kan uppnås.

Förutsättningarna för att utveckla den nationella uppföljningen och utvärderingen är emellertid enligt min mening goda. Den er­farenhet och kompetens om utvärdering som finns inom den stat­liga skoladministrationen skall nu tas till vara för att utveckla en mera heltäckande och kontinuerlig uppföljning av skolverksamhe­ten ur samtliga nu nämnda aspekter. I anslutning till arbetet med riktlinjer för läroplansarbetet pågår ett arbete med att ta fram riktlinjerna för den nationella utvärderingen av undervisningsre­sultat.

103

Denna utvärdering måste kompletteras av en nationell uppfölj- Prop. 1990/91:18 ning som ger möjligheter till att mer systematiskt jämföra presta­tions- och kostnadsutvecklingen i de olika skolformerna mellan kommunerna vad avser de samlade statliga och kommunala resur­serna. Erfarenheter från andra länder visar att möjligheten till jämförelser mellan kommuner tenderar att utjämna servicenivån mellan dem. Nyckeltal och servicemått ger underlag för olika in­tressenter i den lokala debatten om skolans verksamhet och resur­ser. En väl uppbyggd uppföljning kan i detta perspektiv ses som ett viktigt medel att åstadkomma en likvärdig standard i landets skolor. Till faktorer som också bör belysas i detta sammanhang hör t.ex. undervisningsgruppernas storlek.

I samarbete med bl.a. kommunförbundet skall utvecklas ett för skolverksamheten gemensamt system för resultatuppföljning. Ar­betet skall omfatta grundskolan, gymnasieskolan och den kommu­nala utbildningen för vuxna.

Ett sådant system kräver en väl uppbyggd verksamhets- och kostnadsredovisning. Informationsbehovet på olika nivåer måste kartläggas och en enhetlig begreppsapparat etableras som beskri­ver skolan i ekonomiska, organisatoriska och resultatmässiga ter­mer.

Den tillgängliga ekonomiska informationen om skolan har brister. Det föreligger stora svårigheter att få uppgifter om kost­nader som möjliggör jämförelser mellan kommuner. Svårigheter­na är en följd av olikheter i kommunernas redovisningssystem och verksamhetsindelning.

Det statliga informationsbehovet måste preciseras och staten få de uppgifter som behövs för atl bearbetning och jämförelser skall vara möjliga. De statliga informationskraven måste utformas i samklang med den redovisningstekniska utvecklingen i kommu­nerna.

Flera remissinstanser har uttalat farhågor för att ett uppfölj­nings- och utvärderingssystem kan komma att bli minst lika om­fattande som nuvarande reglering av skolans verksamhet. Jag vill understryka att förslaget till nytt statsbidragssystem innebär att bidraget i fortsättningen kan beräknas på grundval av tillgänglig statistik och att det därför inte som dagens system kräver särskil­da framställningar med detaljerade uppgifter från kommunerna. Den information som behövs för den nationella utvärderingen skall så långt möjligt bygga på uppgifter från kommunernas egen uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. En sådan verksamhet blir nödvändig på lokal nivå bl.a. för att besluten om skolan skall vila på kunskap om aktuella resultat, behov och förhållanden. In­formationen om skolan bör således i stor utsträckning kunna till­godose såväl kommunernas som statens behov. Att systemet skall tas fram i samarbete med företrädare för kommunerna bör borga för att rimliga avvägningar kan göras.

104

Jag räknar med att den del av uppföljnings- och utvärderings­systemet som behandlar framför allt kvantitativa data skall kunna tas i bruk under budgetåret 1991/92. Det nationella utvärderings­program som SÖ påbörjat kommer att utvecklas successivt. En viktig uppgift blir att planera och samordna arbetet så att en sam­lad bild av skolans verksamhet kan presenteras som ger underlag för ställningstaganden i fråga om skolans framtida styrning och utveckling. Det bör ankomma på regeringen att ge riktlinjer för det fortsatta arbetet.

Mina förslag om en förändrad styrning och ansvarsfördelning bygger på övertygelsen att kommunerna är beredda att ta ett stort ansvar för skolan. Uppföljningen och utvärderingen skall visa hur de klarar sina uppgifter. Resultaten från utvärderingen skall redo­visas öppet.

Det kan ändå inte betraktas som uteslutet att en kommun i nå­got avseende åsidosätter sina skyldigheter på ett sådant sätl att det inte bör passera opåtalat. Jag anser att det är nödvändigt att sta­ten i sådana fall har möjlighet att innehålla statsbidrag för skol­verksamhet i en kommun. Ett sådant exempel kan vara alt en kommun inrättar en gymnasieskola ulan att överenskommelse hä­rom träffats med de övriga kommuner som ingår i gymnasieregio­nen (avsnitt 6.6.3). Det bör ankomma på regeringen att meddela bestämmelser om innehållande av statsbidrag.

Prop. 1990/91:18

12       Val av skola m.m.

Min bedömning: Platserna i en grundskola skall i första hand förbehållas de elever för vilka den skolan är den närmaste sko­lan. I övrigt skall så långt del är praktiskt och ekonomiskt möj­ligt önskemål från enskilda elever att få gå i en särskild skola tillgodoses.

Nivåerna på statsbidraget till fristående skolor bör ses över. Bidrag bör vidare kunna utgå för första verksamhetsåret efter godkännandet. Den statliga skoladministrationen skall alltjämt svara för godkännandena.

Skälen för min bedömning: Som jag har framhållit tidigare är det min avsikt att - om mina förslag vinner riksdagens gillande -snarast återkomma med ytterligare förslag som skall föra refor­marbetet vidare. Dessa förslag kommer att omfatta bl.a. specifika regler för de olika skolformerna. För att öka förståelsen av de förändringar som jag föreslår i denna proposition har jag dock bedömt det lämpligt att beträffande vissa frågor redan nu infor­mera om den inriktning som reformarbetet enligt min mening bör få. Ett par frågor, som jag anser angeläget att redan nu infor-

105

mera om 

ä

r dels grundskoleelevernas m

ö

jligheter att v

ä

lja skola       Prop. 1990/91:18 inom det offentliga skolv

ä

sendet, dels vissa aspekter betr

ä

ffande de frist

å

ende skolorna.

Riksdagen har tidigare uttalat sig f

ö

r att elevers och f

ö

r

ä

ldrars 

ö

nskem

å

l om val av skola s

å

 l

å

ngt delta 

ä

r praktiskt och ekono­miskt m

ö

jligt skall tillgodoses och att det b

ö

r ankomma p

å

kom­munen att avg

ö

ra formerna f

ö

r hur val av skola skall ske (prop. 1988/89:4, UbU7, rskr. 95). Mina f

ö

rslag i det f

ö

reg

å

ende medf

ö

r stor frihet f

ö

r kommunerna atl organisera sitt skolv

ä

sende p

å

 ett s

ä

tt som 

ä

r rationellt och samtidigt svarar mot behov hos kom­muninv

å

narna. Detta inneb

ä

r givetvis ocks

å

 att elevernas val av skola l

ä

ttare g

å

r att tillgodose.

Statsmakterna b

ö

r dock, av h

ä

nsyn till de enskilda eleverna, s

ä

tta upp vissa generella regler om vid vilken grundskola i hem­kommunen en elev skall f

å

fullg

ö

ra sin skolplikt.

Huvudregeln b

Ö

r vara atl platserna i en grundskola i f

ö

rsta hand f

ö

rbeh

å

lls de elever f

ö

r vilka skolan ligger n

ä

rmast deras bost

ä

der. I den m

å

n platserna i den mest n

ä

rbel

ä

gna skolan inte r

ä

cker till f

ö

r alla skolplikliga barn f

å

r man finna den d

ä

refter b

ä

sta samlade l

ö

sningen. Avg

ö

rande skall allts

å

 vara alt skolv

ä

gar­na skall bli s

å

 korta som m

ö

jligt.

Om det betr

ä

ffande n

å

gon skolpliktig elev finns 

ö

nskem

å

l om skolg

å

ng i en annan 

ä

n den mest n

ä

rbel

ä

gna skolan b

ö

r detta till­godoses s

å

 l

å

ngt det 

ä

r m

ö

jligt utan att n

å

gon annan elev, som h

ö

r till den skolans naturliga upptagningsomr

å

de, d

ä

rmed ber

ö

vas sin plats i skolan.

Best

ä

mmelsen om elevens f

ö

retr

ä

desr

ä

tt till skolplats i en skola n

ä

ra hemmet b

ö

r, enligt den bed

ö

mning jag nu g

ö

r, kunna f

ö

ras in i skollagens kapitel om grundskolan. Ytterligare 

ö

verv

ä

ganden m

å

ste dock g

ö

ras och det 

ä

r naturligt atl den fr

å

gan tas upp i samband med den planerade reformeringen av skoiformskapitlen i skollagen.

Jag 

ö

verg

å

r d

ä

refter till atl redovisa n

å

gra fr

å

gest

ä

llningar r

ö­

rande frist

å

ende skolor.

Fr

å

n det offentliga skolv

ä

sendet frist

å

ende skolor har alllid funnits i v

å

rt land. De har tidigare kallats enskilda eller privata skolor, och de har i olika avseenden kompletterat de allm

ä

nna skolorna eller varit alternativ till dem.

Som jag har strukit under tidigare f

å

r kommunerna nu stor fri­het att inom de ramar som riksdagen och regeringen angivit be­sluta om skolorganisationen. M

ö

jligheterna att anordna skolor med alternativ pedagogik eller annorlunda organisation eller sty­relseformer 

ö

kar d

ä

rigenom.

Jag r

ä

knar emellertid med att det, trots detta, 

ä

ven forts

ä

tt­ningsvis finns behov av frist

å

ende skolor. Med h

ä

nsyn till de f

ö

r­slag som jag nu har lagt fram anser jag mig dock kunna g

ö

ra det antagandet att behovet att inr

ä

tta s

å

dana kommer att bli begr

ä

n­sat.

106

Den ordning som gäller för inrättande av fristående skolor har hittills i stort fungerat väl. Den innebär att godkännande av fristå­ende skola för fullgörande av skolplikt prövas av länsskolnämn­den och atl villkoren för statsbidrag prövas av regeringen enligt riktlinjer som godkänts av riksdagen (prop. 198.3/84:118, UbU24, rskr. 366, prop. 1987/88:100, bil. 10, UbU14, rskr. 304). Det finns därför ingen anledning alt nu göra några andra ändringar i dessa avseenden än de som föranleds av förslagen om ändringar i den statliga skoladministrationen. Min avsikt är att senare återkomma med de förslag till förändringar av skollagens bestämmelser om fristående skolor.

Det är enligt min mening nödvändigt att se över statsbidragsni­våerna för skolorna så att nivåerna blir mer jämförbara med vad som i fortsättningen kommer atl utgå i form av statligt finansiellt stöd för kommunernas skolverksamhet. Likaså finner jag det an­geläget alt skolor som prövats och godkänts kan erhålla bidrag re­dan från första verksamhetsåret efter godkännandet. Detta bör kunna bidra till atl skolan från starten får en fastare bas för sin verksamhet och därmed har större möjligheter att skapa och upp­rätthålla en kvalitet i sin verksamhet. Jag avser alt återkomma lill dessa frågor i samband med budgetpropositionen för budgetåret 1991/92. 1 det sammanhanget kommer jag även att ta upp vissa frågor om fristående skolor på gymnasial nivå.

Som jag angav inledningsvis räknar jag inte med att behovet att bilda nya fristående skolor skall bli av någon större omfatt­ning. Framför allt i små kommuner kan inrättande av fristående skolor påverka kommunens skolorganisation så alt andra elevers skolgång försvåras. Om det därför visar sig all önskemålen om in­rättande av fristående skolor ökar, bör frågor om inrättande av sådana skolor och frågor om kommunens egen skolorganisation prövas i ett sammanhang. Det finns då anledning att överväga om inte godkännande av frislående skola och frågan om bidrag i sin helhet bör avgöras av kommunerna.

Prop. 1990/91:18

13       Den statliga skoladministrationen

Mitt förslag: Ett nyll ämbetsverk, skolverket, inrättas för skol­väsendet. Skolöverstyrelsen (SÖ) avvecklas.

Skolverkets uppgifter skall huvudsakligen vara utveckling av skolan, uppföljning och utvärdering av skolverksamhelen samt tillsyn.

Fortbildningsnämnderna avvecklas. De uppgifter som i fort­sättningen skall åvila staten inom forlbildningsområdet skall ut­föras av skolverket.

107

Länsskolnämnderna avvecklas. Vid sex länsstyrelser inrättas särskilda enheter för uppföljning, utvärdering och tillsyn på skolområdet. Dessa enheter skall täcka flera län och verksamhe­ten skall ingå i den nationella utvärdering som skolverket ansva­rar för. Den regionala statliga förvaltningens uppgifter på ut­bildningsområdet kommer alt avse frågor som har samband med utbildning för regional utveckling.

Ett nytt statligt institut för handikappfrågor inom skolväsen­det inrättas. Det nya institutet övertar de uppgifter på handi­kappområdet som i dag åvilar statens institut för läromedel (SIL), vilket avvecklas. Den regionala stödorganisationen för handikappfrågor på länsskolnämnderna inordnas i det nya insti­tutet, som också övertar SÖ:s förvaltningsuppgifter vad gäller specialskolan.

Förändringarna skall träda i kraft den 1 juli 1991.

Skälen för mitt förslag: En mål- och resultatorienterad styr­ning av skolan enligt det förslag som jag tidigare har presenterat kräver en annan statlig skoladministralion än dagens. Organisatio­nen är uppbyggd för och anpassad till en detaljstyrd och hårt reg­lerad skolverksamhet. En stor del av de uppgifter som nu åvilar skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna försvinner om mina för­slag antas.

Statens uppgifter när del gäller skolväsendet rör i huvudsak två områden, utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolans verksamhet. För dessa uppgifter inrättas ett nytt ämbetsverk, skolverket, samtidigt som den regionala organi­sationen förändras och anpassas till de nya förutsättningarna för skolans styrning.

Skolverkets ena huvuduppgift är att utveckla och ansvara för en nationellt sammanhållen och samordnad uppföljning och ut­värdering av skolans verksamhet. Denna bör omfatta såväl utbild­ningens resultat som organisation och kostnader. Syftet är atl ge den samlade bild av skolverksamheten, som behövs för att konsta­tera vilka resultat som uppnås i skolan och ge underlag för beslut om förändringar. Tillsynen skall komplettera uppföljningen och utvärderingen och syfta lill alt rätta till brister och förhållanden som inte kan ge utslag i en samlad utvärdering, men som kan ha stor betydelse för enskilda.

Den andra huvuduppgiften är ta fram underlag och förslag till utveckling av skolan. Del kan gälla utvecklingen i stort och på lång sikt och komma till uttryck t.ex. i atl utarbeta underlag för den utvecklingsplan för skolan som jag aviserat tidigare (avsnitt 2) eller i läroplansöversyner. Det kan också gälla utvecklingen på kort sikt eller inom ett begränsat område, t.ex. ändringar i en kursplan eller andra åtgärder för att förbättra verksamheten eller stödja en viss utveckling.

Prop. 1990/91:18

108

Jag har tidigare (avsnitt 9) redovisat mina f

ö

rslag avseende Prop. 1990/91:18 fortbildning f

ö

r skolv

ä

sendets behov. Staten skall i forts

ä

ttningen svara f

ö

r att det finns tillg

å

ng till fortbildning av god kvalitet i al­la delar av landet, vilket bl.a. skall inneb

ä

ra att staten st

ä

ller re­surser till f

ö

rfogande f

ö

r samordning, r

å

dgivning och service i fortbildningsfr

å

gor. Fortbildningen har ocks

å

 en stark anknytning till uppf

ö

ljning och utv

ä

rdering och ger en m

ö

jlighet f

ö

r staten att utnyttja erfarenheterna fr

å

n utv

ä

rderingen f

ö

r att genom fort­bildningsutbudet kunna p

å

verka utvecklingen i skolan.

Uppgifter inom fortbildningsomr

å

det handhas i dag av fort­bildningsn

ä

mnderna, sex till antalet och knutna till de fem uni­versiteten samt till h

ö

gskolan f

ö

r l

ä

rarutbildning i Stockholm. Vissa fortbildningsuppgifter sk

ö

ts av S

Ö

 och ytterligare andra av l

ä

nsskoln

ä

mnderna. N

ä

r ansvaret f

ö

r fortbildningen i forts

ä

ttning­en blir mer renodlat vad g

ä

ller f

ö

rh

å

llandet mellan stat och kom­mun 

ä

r det n

ö

dv

ä

ndigt att ocks

å

ansvarsf

ö

rdelningen mellan de statliga myndigheterna renodlas. H

ö

gskolan har en viktig uppgift som anordnare av utbildning. Den statliga skoladministrationen b

ö

r ha till uppgift att svara f

ö

r den styrning av fortbildningsinsat­serna som skall tillkomma staten och det st

ö

d och den samord­ning som beh

ö

vs inom fortbildningsomr

å

det. Fortbildningsn

ä

mn­derna b

ö

r d

ä

rf

ö

r upph

ö

ra och uppgifterna inordnas i den statliga skoladministrationen. Uppgifterna b

ö

r handl

ä

ggas p

å

 de orter, som i dag har fortbildningsn

ä

mnder.

Jag har i denna fr

å

ga samr

å

tt med chefen f

ö

r utbildningsde­partementet.

Betr

ä

ffande de nya l

ä

nsstyrelsernas uppgifter p

å

 skolomr

å

det vill jag, efter samr

å

d med chefen f

ö

r civildepartementet, anf

ö

ra f

ö

ljande.

I propositionen (prop. 1989/90:154, BoU4 och 9, rskr. 89) om en ny regional statlig f

ö

rvaltning f

ö

reslogs att de uppgifter som l

ä

nsskoln

ä

mnderna i dag ansvarar f

ö

r skall utf

ö

ras av de nya l

ä

ns­styrelserna. I propositionen aviserades det 

ö

versynsarbete av f

ö

r­h

å

llandet mellan stat och kommun p

å

skolans omr

å

de som jag nu redovisar. F

ö

redraganden uttalade d

ä

rvid att den framtida an­svarsf

ö

rdelningen mellan stat och kommun liksom ansvarsf

ö

rdel­ningen mellan statliga organ p

å

 central och regional niv

å

 kommer att preciseras som ett resultat av detta arbete. Det nationella skol­systemets krav p

å

en rikst

ä

ckande tillsyn, uppf

ö

ljning och utv

ä

r­dering g

ö

r, menade f

ö

redraganden, att vissa s

ä

rskilda l

ö

sningar m

å

ste genomf

ö

ras betr

ä

ffande utbildningsfr

å

gorna i den nya l

ä

ns­styrelsen, t.ex. att en miniminiv

å

 av f

ö

rvaltningsanslaget f

ö

r dessa 

ä

ndam

å

l skulle komma att anges av regeringen.

Riksdagen st

ä

llde sig bakom f

ö

rslagen i denna del och gav d

ä

r­vid till k

ä

nna belydelsen av att del allm

ä

nna skolv

ä

sendet f

å

r en stark inriktning mot utv

ä

rdering och tillsyn/inspektion vid bered­ning av utbildningsfr

å

gorna inom den nya l

ä

nsstyrelsen.

109

Det omfattande och genomgripande arbete om styrningen av Prop. 1990/91:18 skolan (skolprojektet), som ligger till grund för mina förslag, var planerat men inte påbörjat när riksdagen fattade nämnda beslut. Det har under detta arbetes gång visat sig nödvändigt med längre gående förändringar än de som från början var förutsebara för att kunna genomföra en mål- och resultatorienterad styrning av sko­lan. Det förslag som jag nu presenterar för styrning av verksam­heten inom skolan innebär bl.a. att det inte blir aktuellt för en länsstyrelse att fatta beslut i frågor som rör planering, resursför­delning och organisation av skolverksamheten. Det kommer inte heller inom skolområdet att finnas behov av myndighetsutövning på regional nivå. De uppgifter, fördelning av statsbidrag m.m.. Söm motiverat en självständig regional myndighetsorganisation bortfaller. Den klara ansvarsfördelningen mellan stat och kom­mun, som följer av det nya styrsystemet, innebär att det inte hel­ler skall finnas ett mellanled som tolkar eller meddelar föreskrif­ter i anslutning till de beslut som fattas av riksdagen och rege­ringen. Det statliga engagemanget i skolan utgår från det natio­nella målet om en likvärdig skola, något som måste ses ur ett hel­hetsperspektiv. En mellaninstans, som självständigt fattar beslut i frågor som gäller den nationella skolpolitiken, kan då försvåra en effektiv statlig styrning av skolan. Riksrevisionsverket (RRV) har i sin rapport Den statliga skoladministrationen framhållit de sam­ordningsproblem som redan nu föreligger inom den statliga sko­ladministrationen med ett centralt ämbetsverk och 24 självständi­ga myndigheter.

Jag har tidigare (avsnitt 11) redovisat min uppfattning om uppföljningen och utvärderingen av skolväsendet och hur den bör genomföras på lokal nivå. Jag har också understrukit alt den na­tionella utvärderingen skall kunna ge riksdagen och regeringen en samlad bild av skolans resultat och verksamhet, där ekonomiska och administrativa data kan ställas samman med utbildningsresul­tat och redovisade förhållanden i övrigt i skolor och kommuner. Det är min övertygelse att den nationella utvärderingen för att kunna uppfylla dessa krav måste planeras och hållas samman in­om en statlig myndighet. Utgångspunkten för denna uppföljning och utvärdering är även i detta fall de nationella målen för sko­lan. Det är mot den bakgrunden som uppgifterna skall genomfö­ras. I förhållande till skolhuvudmännen är det frågan om en myn­dighetsuppgift, där beslut som innehåller avvägningar eller skälig­hetsbedömningar med regionala förtecken inte är aktuella. Sådana avvägningar skulle kunna medföra att den nationella överblicken gick förlorad och att uppföljnings- och utvärderingsverksamheten blev splittrat och ineffektiv.

Uppgifterna för den statliga skoladministrationen förändras ra­dikalt. Jag förordar därför all nuvarande länsskolnämnder avveck­las den 1 juli 1991.

110

Länsstyrelserna kommer även i fortsättningen att kunna fylla       Prop. 1990/91:18 en viktig uppgift när del gäller utbildningsplanering för regional utveckling.

När det gäller uppföljning och utvärdering vill jag återigen be­tona att huvudansvaret för den nationella utvärderingen måste ligga på en myndighet. Skolverket, som jag i det föregående före­slagit skall tilldelas denna uppgift, skall således ha det övergripan­de ansvaret för att planera och genomföra en nationellt samman­hållen utvärdering. Inom ramen för denna utvärdering bör vissa uppgifter fullgöras på regional nivå. Särskilt gäller detta utvärde­ringsuppgifter som förutsätter ett nära samarbete med kommu­nerna. Det gäller också utvärderingsuppgifter som vetter mot till­syn. För att få en bredare bas för dessa uppgifter än det enskilda länet och därmed också en större bredd i kompetens, förordar jag att det vid sex länsstyrelser inrättas en särskild enhet för uppfölj­ning och utvärdering av skolväsendet för en grupp av län. Det bör ankomma på regeringen att fastställa formerna för skolver­kets styrning av utvärderingsfrågorna.

De sex enheterna för uppföljning, utvärdering och tillsyn skall inordnas i länsstyrelserna och underställas landshövdingarna på de orter där fortbildningsuppgifterna, enligt vad jag tidigare anfört, kommer atl handläggas. Vid övriga länsstyrelser skall en av de tjänstemän som arbetar med utbildningsfrågor inom ramen för regional planering och näringslivsutveckling ställas till den regio­nala uppföljnings- och utvärderingsenhetens förfogande.

Ett ämbetsverk med de huvuduppgifter, som jag nyss har angi­vit, måste ha en organisation och en kompetens som är avpassad härför. Min bedömning är att denna förändring är så omfattande att ett nytt ämbetsverk, ett skolverk, bör inrättas i stället för nu­varande skolöverstyrelsen.

De nya uppgifternas arl och omfattning förutsätter en i förhål­lande till dagens situation betydligt mindre administration. Jag be­räknar atl den föreslagna organisationen kommer att kunna leda till en halvering av nuvarande förvaltningskostnader för SÖ och länsskolnämnderna och således innebära en besparing på adminis­trationskostnader i storleksordningen IOO milj.kr.

Min avsikt är att det nya verket skall börja fungera redan från den 1 juli 1991. För att vinna tid i organisationsarbetet avser jag att senare i dag föreslå regeringen att ge mig ett bemyndigande att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lägga fram för­slag om och förbereda genomförandet av den nya organisationen. 1 avvaktan på riksdagens ställningstagande bör de förslag som jag nu lägger fram ligga till grund för arbetet.

Enligt riksdagens beslut med anledning av proposition 1983/84: 27 med åtgärder för elever med handikapp i det allmänna skolvä­sendet m.m. har kommunen ansvar för planeringen av handikap­pade elevers skolgång. Staten skall erbjuda sådan sakkunskap som

de enskilda kommunerna inte kan ha, eftersom elevunderlaget är       Prop. 1990/91:18 litet.

Denna principiella fördelning av ansvaret mellan stat och kom­mun när det gäller handikappade elevers skolgång stämmer väl överens med intentionerna bakom en mål- och resultatorienterad styrning av skolan. Däremot framstår, i perspektivet av det nya skolverkets uppgifter, den statliga organisationen på området som splittrad och svåröverskådlig.

På skolområdet har SÖ det övergripande ansvaret för handi­kappade elevers skolgång och fullgör vissa förvaltningsuppgifter när det gäller specialskolorna. SIL har ansvaret dels för att ta fram och producera läromedel för elever med handikapp och i viss mån för invandrarelever, dels för att fastställa basläromedel, granska läromedel samt svara för vissa informationsuppgifter om läromedel. Vid länsskolnämnderna finns en regional stödorganisa­tion för handikappfrågor med särskilda planeringsberedningar.

Det statliga ansvaret för de handikappade elevernas skolgång är således delat mellan olika myndigheter där varje myndighet också har andra uppgifter. Det är uppenbart att denna brist på enhetlighet och koncentration av de statliga insatserna för handi­kappade elever kan motverka en rationell hantering och att resur­ser som avdelats för att tillvarata de handikappade elevernas sär­skilda intressen används mindre effektivt. RRV har också i en ny­ligen framlagd revisionsrapport om SIL pekat på att myndigheten har svårförenliga uppgifter med effektivitetsproblem som följd.

Jag förordar därför att de särskilda uppgifter som rör stöd till handikappade elever inom skolväsendet förs samman hos en myn­dighet. Till myndigheten bör föras länsskolnämndernas stödorga­nisation, specialskolorna samt de delar av SIL som är inriktat mot handikappområdet. Härigenom är del möjligt att åstadkomma en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun, en bättre sam­ordning mellan olika åtgärder och en samlad kompetens på han­dikappområdet. Härigenom bör staten kunna ge den hjälp och det stöd till kommunerna, som kan underlätta integrationssträvande­na när det gäller handikappade elevers skolgång.

En överföring till skolverket av dessa uppgifter skulle leda till atl det återigen skapas en stor central förvaltning med oklara an­svarsförhållanden och med flera skilda uppgifter. 1 själva verket skulle det innebära att de oklarheter och brister som vidlåder da­gens centrala administration på skolområdet och som jag tidigare redovisat, skulle kvarstå. Jag vill dock framhålla att skolverkets ansvar för att utveckla och utvärdera skolan i överensstämmelse med de nationella målen självklart också omfattar handikappade elever.

De uppgifter SIL i dag har när det gäller fastställande av baslä­romedel, granskning och information om läromedel förs till det nya skolverket. Även de uppgifter som ligger på enheten för mi­noritets- och invandrarundervisning inom SIL bör flyttas till skol-

112

verket. Frågor som gäller invandrarnas skolgång, läromedel m.m. är i dag ett allmänt inslag i del svenska skolväsendet och bör där­för organisatoriskt och administrativt behandlas tillsammans med övriga statliga insatser för skolväsendet. Enligt RRV:s tidigare nämnda rapport består SIL:s uppgifter på området huvudsakligen i att förteckna lämpliga läromedel för undervisningen av invand­rare.

Jag avser att, under förutsättning av riksdagens bifall till mina förslag, i särskild ordning låta utreda de praktiska frågorna kring inrättandet av de nya myndigheterna och sedan återkomma till regeringen med mer konkreta organisationsförslag.

Prop. 1990/91:18

14       Stimulansbidrag till förbättringar av den fysiska miljön i skolorna

Mitt förslag: Bidrag till kommunernas utgifter för investeringar i förbättringar av skolornas fysiska miljö skall fördelas av läns­styrelserna.

Skälen för mitt förslag: Riksdagen har med anledning av pro­positionen om kommunalt huvudmannaskap för lärare m.fl. (prop. 1989/90:41, UbU9, rskr. 58) beslutat aU som stimulansbi­drag ställa till kommunernas förfogande .300 milj.kr. per år i 1990 års prisläge under en tioårsperiod för förbättringar av skolornas fysiska miljö. Regeringen bör enligl beslutet snarast möjligt utfor­ma närmare bestämmelser härom och förelägga riksdagen förslag så att stödet kan börja utgå fr.o.m. år 1991.

Fördelningen av bidragen bör enligl min mening ske på länsni­vå och därvid bör länsstyrelserna vara lämplig myndighet att be­sluta om fördelning av medel till kommunerna.

De anvisade resurserna bör åtminstone till att börja med förde­las länsvis i förhållande till antalet elever i resp. län.

Bidragen till förbättringar av den fysiska miljön i skolorna bör enligt min mening utgå till kostnader för investeringar för att till­skapa arbetsplatser för skolans personal. Ett annat viktigt insats­område är investeringar i inomhusmiljön som har till syfte att fö­rebygga allergi t.ex. genom förbättringar av ventilationssystem och borttagande av textilmattor. Jag ser det också som angeläget att bidrag kan utgå till insatser som förbättrar skolans förutsätt­ningar att variera såväl innehåll i undervisningen som arbetssätt och arbetsformer.

Bidrag bör lämnas endast till sådana investeringar där kommu­nerna själva bidrar med minst lika mycket som staten. Vidare bör samråd ha skett med de lokala personalorganisationerna.

8   Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 18

113

Jag ser det som angeläget med ett enkelt ansökningsförfarande       Prop. 1990/91:18 utan krav på detaljerade projektplaner.

Jag avser att återkomma i denna fråga i budgetpropositionen för budgetåret 1991/92.

Jag har i denna fråga samrått med chefen för civildepartemen­tet.

15       Hemställan

Med hänvisning lill vad jag har anfört hemställer jag att regering­en föreslår riksdagen att

dels anta förslagen till

1.

lag om ändring i skollagen (1985:1 IOO),

2.

lagom ändring i vuxenutbildningslagen (1984:1118), dels godkänna vad jag har anfört om

3.

principer för styrning och ansvarsfördelning inom skolan (avsnitt 2),

4.

riktlinjer för statsbidragssystemet (avsnitt 6),

5.

syfte med och ansvar för fortbildningen (avsnitt 9),

6.

riktlinjer för uppföljning och utvärdering (avsnitt 11),

7.

inrättande av ett nytt ämbetsverk för skolväsendet och en ny myndighet, ett institut för handikappfrågor inom skolväsendet (avsnitt 13),

8.     avveckling av skolöverstyrelsen, länsskolnämnderna, fort­

bildningsnämnderna och statens institut för läromedel (avsnitt

13),

9. fördelning av stimulansbidrag (avsnitt 14).

Jag hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om grundläggande lärarutbildning (avsnitt 8), om utformningen av läroplaner (avsnitt 10) och om val av skola och om fristående skolor (avsnitt 12).

16       Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och be­slutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragan­den har anfört för de åtgärder och de ändamål som föredragan­den hemställt om.

114

Sammanfattning av rapporten (Ds 1990:32) om     'p- i990/9i:i8 nytt statsbidragssystem för grundskola, gymna­sieskola och kommunal utbildning för vuxna

1 rapporten (Ds 1990:32) har förslag till nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vux­na redovisats. Rapporten har utarbetats av en arbetsgrupp inom utbildningsdepartementet. Denna sammanfattning följer rappor­tens disposition.

1

En mål- och resultatorienterad styrning

Arbetsgruppen har haft två grundläggande utgångspunkter för ar­betet.

Den första utgångspunkten är den mål- och resultalorienlera­de styrningen som riksdag och regering har lagt fast som princip för styrning av den offentliga sektorn. Denna styrning skall skapa förutsättningar för en förnyelse av den offenlliga sektorn bl.a. ge­nom att ett ökal ansvar för genomförandet av samhällsservicen läggs på kommuner. Härigenom kan verksamheten bedrivas mer effektivt och bättre anpassad lill lokala förhållanden.

På skolområdet innebär delta att styrningen av skolan skall ske genom all staten anger mål och svarar för utvärdering av resultat. Ansvaret för verksamheten skall ligga lokalt. Slatsbidragsgivning-en skall i framtiden inle innebära en organisatorisk reglering av verksamheten utan den skall utgöra ett renodlat finansiellt stöd för skolverksamheten i kommunerna.

Den andra viktiga utgångspunkten är att målet om en över he­la landei likvärdig skola ligger fasl. En förutsättning för att delta mål skall kunna nås är alt alla kommuner så långt möjligt har lik­värdiga ekonomiska förutsättningar för verksamheten i skolan. Detta förutsätter i sin tur att beräkningen av statsbidrag till kom­munerna tar hänsyn till kommuners skiftande strukturella och be­folkningsmässiga förutsättningar och behov som gör atl skolan kostar olika myckel i kommunerna.

2

Statsbidragssystemens utveckling

I kapitlet beskrivs statsbidragssystemens framväxt för de tre skol­formerna, grundskola, gymnasieskola samt kommunal utbildning för vuxna. Information ges också om det kommunala uppfölj­ningsansvaret för ungdomar.

115

3

Vissa principiella frågeställningar

Prop. 1990/91:18

Bilaga 1 1 kapitlet tas inledningsvis vissa nyckelbegrepp upp. Kapitlet inne­håller också resonemang om statsbidragskonstruktioner och bi­dragsberättigade verksamheters utvecklingsnivå saml förutsätt­ningar för en reformering av bidragssystemen i skolsektorn. Även principerna i de nuvarande bidragssystemen behandlas. Samman­fattningsvis konstaterar arbetsgruppen att de nuvarande statsbi­dragen, med sin kostnadsrelatering och detaljerade styrning av skolorganisationen samt fördelning av undervisningsresurserna, har förlorat sin aktualitet.

4

Syftet med reformeringen av bidragssystemet

Syftet med reformarbetet inom skolområdet är att primärkommu­nerna skall ha elt samlat ansva: för skolans organisation och re­sursanvändning. Reformeringen av bidragssystemen inom skolsek­torn har som mål att statsbidraget

-

inte längre skall reglera skolorganisationens utformning i kommunerna

-

skall ge möjligheter till en fri resursanvändning i kommu­nerna

-

skall ge incitament lill dels ett vardagligt ralionaliseringsar-bete på kommunal nivå, dels samverkan över kommungrän­serna.

Statsbidragets styrfunktion i del system som föreslås är att

- utifrån varje kommuns behov ange omfattningen på det

statliga finansiella stödet till kommunerna för skolan.

De byggstenar som står till buds för bidragskonsirukiionen ut­går ifrån befintlig offentlig statistik på nationell nivå. De kriterier som är användbara är sådana som beskriver allmänna strukturella förhållanden i kommunen med betydelse på skolområdet. Ett schabloniserat behovsrelaterat statsbidrag uppbyggt med objektiva och av huvudmännen opåverkbara kriterier ger stora möjligheter till en enkel, rationell och kostnadseffektiv hantering av bidrags­systemet.

5

Gemensamma utgångspunkter för

statsbidragsmodeller

Avvecklingen av den statliga regleringen av lärartjänsterna med utgången av år 1990, innebär att staten inte längre påverkar detta för de nuvarande statsbidragssystemen helt dominerande kost­nadsslag. Det får ur principiell synpunkt två konsekvenser

-   beräkningen av statsbidragen kan inte längre direkt relate­ras till lärarlönekostnaderna

-   den årliga uppräkningen av bidragen lill skolan kan inte au-       Prop. 1990/91:18

tomaliskl relateras lill lärarnas lönekosinadsulveckling.

Bilaga I

I konsekvens med tankegångarna bakom det renodlade kom­munala huvudmannaskapet bör samtliga primärkommuner tillde­las etl sektorsbidrag. Sektorsbidragel anger del totala statliga fi­nansiella stödet i kronor till skolsektorn.

Avregleringen av statsbidragssystemet innebär atl den styrning som hittills skett via bidragssystemen och som staten anser nöd­vändig att även i framliden bibehålla, bör samlas i de administra­tiva styrmedlen, dvs. skollag, förordningar samt läroplaner. Un­dervisningsvolymen i de olika skolformerna skall därför enligt ar­betsgruppens förslag dimensioneras genom framför allt tim- och kursplaner och inte längre genom statsbidragssystemet. Genom att inte längre låsa undervisningsvolymen till statsbidragssystemet blir det möjligt atl på lokal nivå väga olika resursbehov mot va­randra.

För att markera kommunernas nya ansvar på skolområdet och ge möjligheter till lokala initiativ för förnyelse, är det speciellt viktigt att inte öronmärka medel eller reglera kommunernas ar­betsgivarfunktion och därmed hämma huvudmännens frihet att besluta om resursanvändning.

6

Grundskolan

Beräkningsmodellen för grundskolan utgår från en schabloniserad behovsrelaterad modell som består av tre komponenter: grundre­surs, specialresurs 1 och specialresurs 2. Grundresursen motsvarar ca 88 % av det nuvarande totala grundskolebidraget och special­resurserna ca 12 %. Specialresurs I omfattar ca 25 % av nuvaran­de förstärkningsresurs och specialresurs 2 motsvarar dagens bi­dragsdelar för hemspråksundervisning och stödundervisning i svenska.

Utanför sektorsbidraget ligger de särskilda stimulansbidragen anvisade för kortare perioder t.ex. bidraget till särskilda utveck­lingsinsatser. Utanför ligger också de medel inom SIS-anslaget som är avsedda för undervisningsinsatser av regional art för ele­ver med handikapp och andra särskilda behov.

För beräkning av grundresursen redovisas två beräkningsmo­deller. Modell A, som är en renodlad schabloniserad beräknings­modell. Denna modell innebär för vissa kommuner stora omför­delningseffekter. Modell B, som är huvudförslaget, ger vid tid­punkten för bytet av system inte dessa omfördelningseffekter. Vid beräkningen utgår man från kommunernas nuvarande kostnads­struktur och låter de generella strukturella behovskriterierna på­verka resurstilldelningen i fortsättningen. Detta innebär att varje kommun går in i systemet med den kostnadsbild som det tidigare systemet lämnat i arv.

117

Nästa steg i beräkningen är att kommunerna delas in i fyra       Prop. 1990/91:18

grupper utifrån det strukturella kriteriet - genomsnittligt antal

Bilaga 1

elever/km2. Denna indelning har till syfte att "dämpa" genomsla­get av det annars helt proportionella förhållandet mellan elevan­talsförändring och bidragets storlek. Vid positiv elevantalsutveck­ling sjunker det genomsnittliga bidraget/elev och vid negativ ut­veckling ökar bidraget/elev. Konstruktionen är tänkt att ge stöd åt kommuner som på grund av strukturella förhållanden har svårt att förändra skolorganisationen.

Syftet med beräkningsmodellen - specialresurs 1 - är att inom den angivna resursramen lyfta fram kommuner med ett relativt större behov av stödinsatser lill enskilda elever.

Modellen utgår från ett genomsnittligt bidrag per elev i kom­munen ett visst faktiskt utgångsår/basår.

För varje kommun skapas en sammanvägd faktor av tre struk­turella kriterier. Syftet är att med hjälp av denna faktor lyfta fram kommuner med större behov av stödinsatser till enskilda elever.

Kriterierna är följande

-

andelen invånare i  kommunen med enbart grundskoleut­bildning eller kortare

-

andelen socialbidragstagare i kommunen

-

andelen barn (i skolpliktig ålder 7-15 år) i kommunen bo­ende med en förälder.

Modellen - specialresurs 2 - är tänkt att på ett schabloniserat sätt beräkna kommunernas behov av stöd till invandrarelever. Grunden i modellen är ett nytt schabloniserat behovsmått - ande­len barn (i skolpliktig ålder 7-15 år) i kommunen med minst en förälder född i utlandet.

För att undvika att slå sönder den nuvarande undervisnings­strukturen har arbetsgruppen i modellen tagit in en faktor - akti­vitetsgrad. Denna faktor anger i vilken utsträckning barn i kom­munen deltar i hemspråksundervisning och stödundervisning i svenska.

7

Gymnasieskolan

Statsbidraget skall enligt arbetsgruppen utgå lill samtliga primär­kommuner och inte som i dag till utbildningsanordnare. Ungdo­marnas rätt till gymnasial utbildning skall säkerställas genom en lagfäst skyldighet för primärkommunerna att erbjuda sina 16-19 åringar gymnasial utbildning antingen i egen regi eller genom samverkan (avtal) med andra kommuner.

Modellen innebär således att inget bidrag utgår direkt till landstingen. Dessa är hänvisade till överenskommelser med pri­märkommunerna för att finansiera den gymnasieutbildning för vilken de är huvudmän (vårdutbildning och utbildning inom jord-, skog- och trädgårdsområdet).

118

Ett renodlat kommunalt verksamhetsansvar talar för atl dagens       Prop. 1990/91:18

dimensionerings-   och    planeringssystem   avvecklas.   Nuvarande

Bilaga I

gymnasieregioner föreslås vara kvar övergångsvis.

Modellen utgår från ett justerat bidrag per 16-19 åring i man­talsskrivningskommunen ett visst utgångsår, basår. Detta bidrag speglar de faktiska kostnaderna för kommunens gymnasieelever mot bakgrund av varje elevs val av studieväg och gymnasieort.

Nästa steg i beräkningen är atl kommunerna delas in i tre grupper utifrån ett strukturellt kriterium - antalet 16-19 åringar per km2. Denna indelning syftar lill att dämpa det annars helt proportionella förhållandet mellan målgruppsutvecklingen och bi­dragets storlek. Konstruktionen är tänkt att ge förutsättningar för kommuner med vikande befolkningsunderlag atl behålla sin gym­nasiala utbildning.

Bidraget justeras slutligen med hjälp av en kostnadsfaktor för de förändringar som beror på elevernas val av studievägar. Fak­torn speglar hur kommunens elever är fördelade på dyra resp. billiga studievägar, i förhållande till hur rikets alla elever är för­delade.

Modellen innebär omfördelningseffekter mellan kommunerna i förhållande till nuläget genom att samtliga primärkommuner er­håller bidrag. Hur stor omfördelningseffekien blir hos utbild­ningsanordnare beror främst på till vilket pris och till vilken om­fattning de kan attrahera ungdomar till utbildningen. På kort sikt vid oförändrad organisation uppstår endast marginella omfördel­ningseffekter.

8

Vuxenutbildning

Utgångspunkt för beräkning av primärkommunernas bidrag till den kommunala utbildningen för vuxna, är det faktiska statsbidra­get för etl år, basåret. Primärkommunernas bidrag för basåret/ut­gångsåret beräknas genom att kommunen tilldelas en andel av det totala bidraget basåret. Kommunens andel beräknas i denna mo­dell utifrån fem kriterier som fångar upp de strukturella förhål­landena i kommunen.

De fem kriterierna är dels en behovsvariabel:

-  antalet invånare i åldern 20-64 år

dels fyra viktningsvariabler:

-

andelen  invånare i kommunen  med enbart grundskoleut­bildning eller kortare

-

andelen  utländska medborgare  i  kommunen, danska och norska medborgare exkluderade

-

andelen arbetssökande i kommunen, personer i arbetsmark­nadsåtgärder exkluderade

-

andelen 20-64 åringar per km2.

119

Det är inte tänkt att kommuner som har satsat på att bygga       Prop. 1990/91:18

upp en väl fungerande vuxenutbildning skall behöva skära ner sin

Bilaga 1

verksamhet dramatiskt på grund av ett nytt bidragssystem. Där­emot är en av avsikterna med det nya systemet att stimulera vux­enutbildning på orter där behovet är som störst.

Hemortskommunerna kommer att ha ansvaret för att kommu­ninvånarna kan erbjudas utbildning enligl de fastställda målen. Hemortskommunerna skall betala för sina invånares vuxenstudier även då deri anordnas i andra kommuner.

9

Sektorsbidrag och kostnadskompensation

Riksdagens beslut atl den statliga regleringen av lärartjänsierna skall upphöra med utgången av år 1990 innebär att den automa­tiska kopplingen, i nuvarande statsbidragssystem, mellan lärarlö­nekostnader och beräkningen av statsbidragen inte längre kan upprätthållas. Arbetsgruppen föreslår att kostnadskompensation erhålls genom en indexuppräkning. Enligt arbetsgruppens upp­fattning skall ett speciellt skolindex utarbetas som grund för kost­nadskompensationssystemet. SCB föreslås ges uppgiften att hante­ra detta index.

10        Utbetalning

1 rapporten konstateras att uppgifter om målpopulalion samt för gymnasieskolans del om studievägsvalel finns i offentlig statistik och kan utgöra underlag för utbetalning. För det förändrade statsbidragssystemet kan utbetalning ske utan rekvisitionsförfaran­de eller annat underlag från kommunerna.

120

Sammanställning av remissyttranden över betan-     p- i99o/9i:i8

.

.

.

Bilaga 2

kandet (Ds 1990:32) Nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal ut­bildning för vuxna

1

Remissinstanser

Över betänkandet (Ds 1990:32) Nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna har efter remiss yttranden avgivits av glesbygdsdelegationen, skol­överstyrelsen (SÖ), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), läns­skolnämnderna i Stockholms, Södermanlands, Kristianstads, Mal­möhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västernorrlands, Jämtlands, VästerboUens län, utbild­ningsenheten vid länsstyrelsen i Norrbottens län, kommunerna i Botkyrka, Haninge, Täby, Stockholm, Enköping, Håbo, Uppsala, Eskilstuna, Katrineholm, Norrköping, Tingsryd, Hultsfred, Vim-merby, Kalmar, på Gotland, i Karlskrona, Osby, Malmö, Vellinge, Göteborg, Sotenäs, Falköping, Karlstad, Örebro, Fagersta, Avesta, Älvdalen, Gävle, Sundsvall, Ange, Örnsköldsvik,[REDACTED_EFTERNAMN], Åre, Lycksele, Umeå, Vilhelmina, Åsele, Pajala och Överkalix, lands­tingskommunerna i Stockholms, Östergötlands, Kalmar, Kristian­stads, Hallands, Värmlands och Västernorrlands län. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Tjänstemännens central­organisation (TCO), Cenlralorganisalionen SACO/SR, Landsorga­nisationen i Sverige (LO), Lärarnas riksförbund (LR), Skolledar-förbundet. Svenska facklärarförbundet (SFL), Sveriges lärarför­bund (SL) och Riksförbundet Hem och Skola (RHS).

Yttranden har dessutom inkommit från kriminalvårdsstyrelsen, överbefälhavaren, länsskolnämnderna i Blekinge, Kronobergs, Kalmar och Uppsala län, sameskolstyrelsen, kommunerna i Dan­deryd, Ekerö, Norrtälje, Östhammar, Strängnäs, Jönköping, Tra­nås, Klippan,[REDACTED_EFTERNAMN], Trelleborg, Öckerö, Mark, Lidköping, Mari­estad, Forshaga, Köping,[REDACTED_EFTERNAMN], Borlänge, Gagnef, Orsa, Boll­näs, Ragunda, Sorsele, samverkande gymnasiekommuner i Halls­berg, Klippan, Skara, Stenungsund, Tibro, Ystad och Åmål, lands­tingskommunerna i Kronobergs, Malmöhus och Skaraborgs län, komvuxenheterna i Hässleholm, Munkfors, Härnösand, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Företagarnas riksorganisation. Riksförbundet för kommunal och statlig vuxenutbildning (R-VUX), Elevorganisationen i Sverige, Sverigefinska Riksförbun­det, Sveriges Finska Lärarförbund (SFiL), Sveriges Kristna Fri-skoleråd. Svenska Förbundet för Specialpedagogik, Riksförening­en för Waldorfpedagogik, Svenska Montessoriförbundet, DAKS -Föreningen för en demokratiserande och aktiverande skola, Ut-bildargruppen för döva och hörselskadade - UGDH, Bohusläns

121

Skärgårdsråd, rektorerna vid de särskilda vuxenutbildningsenhe-       Prop. 1990/91:18

terna i Malmöhus län, rektorer vid vuxenutbildningsenheter i Gö-

Bilaga 2

teborgs och Bohus län, elevkåren komvux Lidköping och enskil­da.

2

Allmänna synpunkter på arbetsgruppens

förslag

Merparten av remissinstanserna är positivt inställda till syftet, de allmänna utgångspunkterna och principerna för det föreslagna statsbidragssystemet. Även de som är kritiska anser atl förslaget har många principiella förtjänster.

SÖ, länsskolnämnder och kommuner tillstyrker i princip ar­betsgruppens förslag. SÖ hälsar med tillfredsställelse att statsbi­dragen för de tre stora utbildningsformerna med kommunal hu­vudman ses över i ett sammanhang och att detta sker med samma principiella utgångspunkter. Många av remissinstanserna välkom­nar också ett schabloniserat, elevbaserat, avreglerat och framför allt enklare statsbidragssystem.

Kommunförbundet instämmer i målsättningen om avreglering, möjlighet till fri resursanvändning och vardagsrationalisering på kommunal nivå. Förbundets allmänna inställning till statsbidrags­system är att de skall generaliseras och att de specialdestinerade bidragen skall vara så få som möjligt.

Landstingsförbundet anser alt föreslagna förändringar påverkar huvudmannaansvaret liksom planerings- och beslutssystem för gymnasieskola och komvux och får mer långtgående effekter än de direkta effekterna på statsbidragssystemet. Förslagen behöver förtydligas och överarbetas.

Flertalet landsting avvisar förslaget att statsbidragen skall utgå till primärkommunerna och menar att huvudmannaskapet för de frivilliga skolformerna bör utredas.

Statskontoret tillstyrker att det föreslagna statsbidragssystemet genomförs då det på ett avgörande sätt innebär förbättringar i förhållande till de nuvarande statsbidragen.

RRV har länge förordat ökad schablonisering av statsbidrags­system inom skolområdet och att de kommunala huvudmännen får ökad frihet att besluta om organisation och resursanvändning. Mot den bakgrunden är de i huvudsak positiva till föreslagna för­ändringar.

Glesbygdsdelegationen finner målen för statsbidragen riktiga och betonar utbildningens betydelse för den regionala och lokala utvecklingen.

LO, TCO, SACO och statskontoret finner det svårt att ta ställ­ning till utformningen av statsbidragssystemet innan regeringen har presenterat alla delar av det nya styrsystemet.

122

SACO ansluter sig till uppfattningen att staten skall ange na-       Prop. 1990/91:18

tionella mål medan kommunerna skall ansvara för att målen upp-

Bilaga 2

nås.

LR kan inte acceptera den totala frihet förslaget ger kommu­nerna att använda bidraget inom skolområdet och avvisar därför förslaget.

SkoUedarförbundel betonar skolledarens nyckelroll och anser att förslaget ger förutsättningar för en effektiv och väl fungerande organisation i kommunen.

SFL och SL accepterar utgångspunkterna för förändringsarbe­tet men avvisar bestämt en fri resursanvändning för kommuner­na.

RHS tillstyrker huvuddragen i förslaget men betonar att det är nödvändigt att ge föräldrar och elever ett uttalat inflytande över styrningen av den enskilda skolan och dess resursanvändning.

SÖ, liksom flera andra remissinstanser, anser att de statsbidrag som inte nu har tagits med i det föreslagna statsbidragssystemet, bör så långt möjligt inordnas i eller samordnas med de föreslagna bidragen. Bidrag såväl till kommunernas uppföljningsansvar, in­byggd utbildning, lärlingsutbildning, arbetsplatsförlagd utbildning som till fortbildning, särskolan och till fristående skolor finns bland de bidrag som remissinstanserna vill inordna i det nya sy­stemet.

3

Vissa övergripande frågor

3.1

Likvärdig skola

SÖ konstaterar att likvärdigheten kommer att vara en central frå­ga vid uppföljning och utvärdering och att det är viktigt alt skilja mellan enhetligt skolsystem och likvärdig utbildningsstandard.

Glesbygdsdelegaiionen och länsskolnämnderna I Västemorr­lands och Västerbottens län understryker att glesbygds- och lands­bygdskommuner inte har likvärdiga ekonomiska förutsättningar som tätortskommuner att bedriva skolverksamhet. Detta tas ock­så upp av statskontoret som i det s.k. KRON-projektets redovis­ning av grundskolan i 81 svenska kommuner visar på att de totala kostnaderna bå 1988/89 genomsnittligt var betydligt högre i gles­bygdskommuner än i övriga kommuner.

Den frihet som ges att med kommunala medel öka undervis­ningsinsatsen kan leda till stora olikheter mellan kommunerna och äventyra likvärdigheten anser flera remissinstanser. Så anför t.ex. länsskolnämnden i Stockholms län att de kvalitativa olikhe­terna på skolområdet mellan kommunerna i länet redan är på­tagliga och ökar snabbt vilket återspeglas i bl.a. andelen obehöriga lärare och skolhusens och läromedlens standard.

123

Statens roll som garant för en likvärdig skola betonas av flerta-       Prop. 1990/91:18

let länsskolnämnder, LO och LR. Målstyrning, avreglering och

Bilaga 2

ökat lokalt inflytande på skolverksamheten kräver en kraftfull statlig uppföljning och utvärdering anser bl.a. länsskolnämnden i Stockholms län, som konstaterar att ökat lokalt brukarinflytande långt ifrån alltid leder till att skolan närmar sig de skolpoliliska målen.

Kvalitetsfrågor tas upp av SACO och flera lärarorganisationer. LR menar att skolans kvalitet är kopplad till faktorer som antalet undervisningstimmar och att förslaget därför kommer att leda till kvalitetsskillnader mellan olika kommuners skolor om antalet un­dervisningstimmar minskar. SACO framhåller att kvalitetskraven på skolans undervisning måste kvarstå och SFL och SL menar att kvalitetsfrågor som gruppstorlekar och lärartäthet måste priorite­ras. Lärartätheten har en stor betydelse för undervisningens kvali­tet framhåller länsskolnämnden i Göteborgs och Bohus län som liksom Hultsfreds kommun anser att timplanerna inte är en till­räcklig garanti för en likvärdig utbildningsstandard.

3.2

Uppföljning - utvärdering

Många remissinstanser framhåller behovei av uppföljning och ut­värdering. LO understryker atl staten inte får avhända sig instru­ment för att styra och utvärdera om målen för verksamheten inte uppnås. SACO menar att det behövs en kraftfull statlig uppfölj­ning och utvärdering. TCO betonar att utvärdering måste ske fortlöpande med start från början.

Flera länsskolnämnder liksom TCO pekar på behovet av för­tydligande när det gäller den statliga uppföljnings- och utvärde­ringsverksamheten. 5Ö konstaterar att kraven på information om skolans resultat accentuerar behovet av samband mellan den re­gionala och centrala statliga skoladministrationen och att motivet för länsskolnämndernas samordning med länsstyrelserna försvin­ner i och med arbetsgruppens förslag.

Att ökad frihet för kommunerna att använda resurser kopplas till krav på redovisning av verksamheten har flera kommuner för­ståelse för. Göteborgs kommun poängterar att uppföljnings- och utvärderingsfrågor är lika viktiga för kommunen som för staten och att det inte enbart är fråga om mätning av kunskaper utan även mjukare faktorer måste beaktas. Många kommuner t)efarar dock att verksamhetsredovisningen kommer att innebära avsevärt merarbete. Kommunförbundet och Malmö kommun föreslår därför att staten begränsar sin uppgiftsinsamling från kommunerna un­der de första åren och avvisar kravet på en lagreglerad detaljerad redovisning för skolan. SÖ finner det i hög grad angeläget att skyldigheten för kommunerna att lämna ekonomiska verksam­hetsredovisningar och annan verksamhetsinformation lagregleras.

124

3.3

Elever med särskilda behov

Många remissinstanser, särskilt länsskolnämnderna, betonar vikten av att alla elevers räll till bästa möjliga utveckling skrivs in i skol­lag och skolförordning så konkret att nödvändiga resurser garan­teras åt elever som har svårigheter och elever med fysiska eller psykiska handikapp. Svenska Förbundet för Specialpedagogik ut­trycker oro för att elever med svårigheter kan få försämrade för­utsättningar och anser del nödvändigt att staten styr resursutnytt­jandet till sådana elever.

Prop. 1990/91:18 Bilaga 2

3.4

Delegering - decentralisering

Flera remissinstanser understryker vikten av att decentralisering inte stannar på central nivå i kommunen, utan alt personalen får stor del av ansvaret för hur verksamheten skall genomföras. De flesta anser också att det föreslagna systemet bidrar till en verklig decentralisering.

Lycksele kommun. Landstingsförbundet, RHS och Elevorganisa­tionen i Sverige betonar betydelsen av elev- och föräldramedver-kan i utveckling och utvärdering av skolan.

3.5

Kostnadsfördelning stat - kommun

Kommunförbundet, Landstingsförbundet och flera kommuner be­tonar att staten måste ta sitt finansiella ansvar vid alla genomgri­pande förändringar av förutsättningarna för skolverksamheten. Botkyrka kommun anser att en grundläggande princip för syste­met måste vara att nuvarande fördelning av kostnader mellan stat och kommun behålls också på sikt. Enköpings kommun framhål­ler att de nya statsbidragen inte får leda till ytterligare övervält­ring av utbildningskostnader från stat till kommun. Helst borde det nya systemet återföra det finansiella stödet som gällde i början av 1980-talet. Frågan om statsbidragstäckning behandlas också av statskontoret som anser att del i framtiden måste finnas möjlighe­ter att följa upp hur respektive kommuns totala skolkostnader förhåller sig till det statsbidrag som erhålls. Hur stor del av kost­naderna som staten skall täcka med hänsyn till de nationella må­len för skolan hade behövt analyseras ytterligare enligt RHS.

125

Prop. 1990/91:18

4

Syftet med reformeringen av bidragssystemen

Bilaga 2

Flertalet remissinstanser ställer sig bakom tanken på mål- och re­sultatorienterad styrning, att statsbidragen schabloniseras och att de strukturella kriterierna bör vara opåverkbara av kommunala beslut. LO understyrker tre grundprinciper för en mål- och resul­tatstyrd skolorganisation: precisa mål, entydig ansvars- och befo­genhetsfördelning på alla nivåer och etl fungerande utvärderings-och incitamentssystem.

LR, SFL och SL vänder sig mot totalt fri resursanvändning för kommunerna och motsätter sig att statsbidraget skall kunna an­vändas för läromedel och skollokaler på bekostnad av lärarresur­ser.

Flera remissinstanser frågar sig hur följsamt det föreslagna sy­stemet är vid förändringar. Länsskolnämnden i Göteborgs och Bo­hus län pekar på problemet all få en godtagbar följsamhet till de reella resursbehoven utan att la hänsyn till kommunernas framti­da faktiska kostnader.

5

Gemensamma utgångspunkter för

statsbidragsmodeller

Remissinstanserna tillstyrker alt ett sektorsbidrag skall tilldelas i form av ett krontal. Behovet av lärarveckotimmar kommer dock även fortsättningsvis att behöva analyseras som underlag för re­sursfördelningen framhåller länsskolnämnden i Göteborgs och Bo­hus län.

5.1

Undervisningsvolymens omfattning

TCO, LR, SFL och SL ser det som nödvändigt att staten även i framtiden tar ansvar för undervisningsvolymen. SFL och SL före­slår att ett visst minimiantal skolledar-, lärar- och syo-tjänster per elev fastställs av regering och riksdag. LR:s krav är att statsbi­draget i förordning styrs lill undervisningskostnader, syo-verk-samhet, fortbildning, pedagogisk utveckling och pedagogisk led­ning.

DAKS - Föreningen för en demokratiserande och aktiverande skola, Elevorganisationen i Sverige och några kommuner efterlyser en tydligare tolkning av vad miniminivå för undervisningen inne­bär. Vilhelmina och Bollnäs kommuner pekar på risken att fattiga kommuner kan känna sig tvingade att minska undervisningsvoly­men för att klara av kostnaderna för skolmåltider, elevvård eller skolskjutsar. Elevorganisationen ser kopplingen mellan antalet lä-

126

rare och klasstorlek och vill att det skall vara maximalt 25 elever       Prop. 1990/91:18

per klass.

Bilaga 2

Timplanen måste, enligl SÖ:s mening, fungera som såväl en minimi- som en maximinivå för den enskilde eleven, utom vad gäller i första hand elever med behov av särskilt stöd och elever som valt utökad studiekurs eller frivillig undervisning.

5.2

Kommunernas huvudmannaskap

Landstingsförbundet, LR och flertalet landsting anser att förslaget om nytt statsbidrag för gymnasieskola och komvux påverkar hu­vudmannaansvaret. En förutsättningslös utredning om huvudman­naskapet bör därför tillsältas. Landstingsförbundet, Malmöhus, Hallands, Östergötlands och Västernorrlands läns landstingskom­muner samt Göteborgs och Bohus läns vårdskoleförbund finner många skäl tala för att landstingen som regionala organ skulle va­ra lämpliga som huvudmän för de frivilliga skolformerna på gym­nasienivå. 1 avvaktan på utredning om huvudmannaskapet bör, enligt Landstingsförbundet, den föreslagna statsbidragsmodellen kunna öppna möjligheter för kommuner och landsting att komma överens om ett överförande av vissa gymnasielinjer till landstings­kommunalt ansvar och andra till primärkommunalt. Detta skulle kunna leda till att i vissa län landstingen får ansvar för samtliga utbildningslinjer, i andra kan primärkommunen vara huvudman för flertalet utbildningar.

Så gott som alla landsting avvisar förslaget om bidrag enbarl till primärkommunerna och förordar att statsbidragen utgår lill den som svarar för verksamheten.

5.3

Sektorsbidrag - en eller flera delar

Remissopinionen är splittrad när det gäller frågan om sektorsbi­draget skall delas upp i en eller flera delar.

Ungefär en fjärdedel anser att bidraget bör vara odelat. Några kommuner framhåller att de skolformsvisa beräkningarna bör framgå. SÖ kan acceptera ett sektorsbidrag under två förutsätt­ningar dels att det i varje kommun finns en styrelse med samlat ansvar för de tre skolformerna, dels att regeringen redovisar hur beräknade bidragsbelopp fördelar sig på resp. skolform och kom­mun.

En knapp fjärdedel av remissinstanserna vill att bidraget över­gångsvis delas upp i två delar men på sikt övergår till ett seklors­bidrag. Hit hör Kommunförbundet som slår fast att målsättningen så småningom måste vara ett sektorsövergripande generellt stats­bidragssystem.

127

En dryg fjärdedel anser att bidraget bör utgå till grundskolan       Prop. 1990/91:18

och de frivilliga skolformerna var för sig.

Bilaga 2

Den återstående fjärdedelen, vari ingår bl.a. statskontoret. Landstingsförbundet, TCO, LR, SFL och SL ser det som nödvän­digt att varje skolform får sin del av bidraget.

6

Modeller för bidragssystemet - grundskolan

En majoritet av remissinstanserna är positiva till huvuddragen i statsbidragssystemet för grundskolan. Många har dock synpunkter på utgångspunkten basåret, dämpningen, olika kriterier och vikt-ningen av olika faktorer.

Örebro och Göteborgs kommun, länsskolnämnderna i Uppsala, Kronobergs, Malmöhus, Älvsborgs, Örebro och Västerbottens län framhåller vikten av att medel för olika regionala insatser för handikappade, t.ex. sjukhusundervisning, fortsättningsvis dispone­ras vid sidan av de bidrag som utgår lill enskilda kommuner.

6.1

Grundresurs

SÖ föreslår alt nuvarande extra bidrag till syo och prao i glesbygd räknas in i grundresursen. Länsskolnämnden i Södermanlands län anser att även det särskilda statsbidraget till fortbildning av lärare i anslutning till den nya lärarutbildningen för grundskolan kan fo­gas in i grund resursen.

6.1.1        Modell A eller B

Det stora flertalet remissinstanser förordar modell B, arbetsgrup­pens huvudförslag, främst av skälet all den inle innebär så stora omfördelningseffekter.

Statskontoret, RRV, länsskolnämnderna i Hallands och Krono­bergs län, Sveriges Kristna Friskoleråd, Täby, Tingsryd, Vellinge, Älvdalen och Ragunda kommun föredrar dock modell A. Stats­kontoret m.fl. anser all modell A är att föredra eftersom den inte permanentar dagens sneda fördelning av statsbidragen mellan kommunerna.

Länsskolnämnden i Västerbottens län för fram en modell C med en mer glesbygdsanpassad beräkning av grundresursen inne­hållande kriterium för lätortsgrad.

128

6.1.2       Basåret

Prop. 1990/91:18

Bilaga 2 Länsskolnämnderna i Stockholms, Malmöhus, Västerbottens och Hallands län, samt kommunerna i Stockholm, Täby och Göteborg opponerar sig mot arbetsgruppens påstående all ingen hittills har ansett nuvarande statsbidragsfördelning mellan kommuner orätt­vis. Storstadsregionerna understryker att nuvarande system med höga basresursmedeltal missgynnar dem för närvarande - vilket de ofta påpekat - och kommer framgent atl missgynna dem efter­som arbetsgruppens förslag utgår från nuvarande resurstilldel­ning. Även glesbygdsrepresentanterna anser att nuvarande resurs­tilldelning missgynnar dem. Länsskolnämnden i Kronobergs län , föreslår att man i stället för ett basårs basresurstilldelning utgår från ett medeltal baserat på tre år.

Länsskolnämnden i Hallands län, Enköping och Umeå kommun menar att utgångspunkten i dagens system missgynnar kommuner med rationell organisation. Botkyrka och Haninge kommun anför att ju bättre kommunen lyckas i sina ambitioner att skaffa behöri­ga lärare desto lägre blir statsbidragstäckningen eftersom det nya systemet bygger på faktiskt utbetalat statsbidrag ett visst basår. Haninge kommun accepterar inle ett basår som ligger före 1989 års avtal för lärarkollektivet och förordar 1989/90 som basår.

Glesbygdsdelegaiionen ifrågasätter det riktiga i att utgå från da­gens fördelning eftersom små glesbygdskommuner och landsbygd­skommuner inte har samma ekonomiska förutsättningar som tä­tortsregioner. En "specialresurs 3" för lokal skolutveckling i gles­bygd och landsbygd skulle vara elt sätt atl stärka den lilla skolen­heten.

6.1.3       Dämpning av elevantalsutveckling

Konstruktionen för atl dämpa effekterna vid elevantalsföränd­ringar har kommenterats positivt av flera remissinstanser. RRV pekar dock på att konstruktionen kan le sig orimlig vid t.ex. snabb befolkningstillväxt. Länsskolnämnden i Stockholms län, Malmö och Botkyrka kommuner avvisar modellen eftersom den på sikt helt kan förändra de kostnadsrelationer som finns dels mellan stat och kommun, dels mellan kommuner. Botkyrka kom­mun föreslår att statsbidragsreduktionen successivt trappas av vid upprepad positiv elevanlalsulveckling.

Högre procentsatser för dämpning vid positiv elevantalsutveck­ling föreslås av länsskolnämnden i Älvsborgs län, Jönköpings och Umeå kommun. Sänkta procenttal vid negativ elevantalsutveckling föreslås av Pajala kommun.

129

9   Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 18

6.1.4       Övrigt om grundresursen

Prop. 1990/91:18

Bilaga 2 Kommunförbundet förutsätter att beräkningen av grundresursen baseras på antalet 7-15 åringar i hemkommunen.

Sotenäs och Öckerö kommun, Bohusläns Skärgårdsråd och länsskolnämnden i Hatlands län pekar på att den strukturella va­riabeln (elever per km2), som har använts för gruppering av kom­munerna, endast mäter landarealen, vilket missgynnar kustkom­muner med många elever boende på öar.

Gotlands kommun och länsskolnämnderna i Västerbottens och Haltands län anser att problemet med glesbygd med mycket spritt boende bör återspeglas i beräkningsmodellen.

Elevernas och lärarnas åldersfördelning bör påverka grundre­sursens utformning menar Enköpings, Håbo och Umeå kommun.

6.2

Specialresurs 1

Remissinstanserna ställer sig i allmänhet positiva till konstruktio­nen av specialresurs 

I. 

Många har dock kommenterat kriterierna och har förslag till ändrad viktning särskilt med utgångspunkt från utfallet i den egna kommunen/länet. Statskontoret föreslår att att de ingående kriterierna ges större tyngd eftersom förslaget knappast innebär någon omfördelning av kommunens totala stats­bidrag. Länsskolnämnden i Malmöhus län och Norrköpings kom­mun anser att en större andel av grundskolebidraget som special­resurs skulle bidra till ökad rättvisa mellan kommuner.

SÖ tillstyrker själva bidragsmodellen men anser att kriteriet ensamförälder bör utgå eftersom det inte finns några klara och entydiga samband mellan kriteriet och behovet av extra stödåtgär­der i skolan.

Länsskolnämnden i Västernorrlands län, Tingsryds, Karlskrona, Öckerö, Lidköpings och Örnsköldviks kommun tar upp behovet av en faktor som andelen familjehemsplacerade barn. Botkyrka och Täby kommun efterlyser ett kriterium som mer uttalat speglar barns problem i familjesituationen.

Länsskolnämnderna i Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Värm­lands län. Kommunförbundet, Örebro, Norrköpings, Forshaga och Jönköpings kommun pekar på att andelen socialbidragstagare eller invånare med enbart grundskoleutbildning inte är relaterat till om dessa kategorier har barn i skolan. Umeå kommun och LR anser att kriteriet socialbidragstagare inte uppfyller villkoret att vara opåverkbart för kommunen.

o

Länsskolnämnden i Jämtlands län. Bergs och Are kommun fö­reslår att de tre strukturella kriterierna utökas med en glesbygds­faktor. Länsskolnämnden i Västerbottens län och glesbygdsdelega-

130

tionen föreslår att man ersätter kriteriet andel socialbidragstagare       Prop. 1990/91:18

med andel låginkomsttagare.

Bilaga 2

6.3

Specialresurs 2

Även specialresursen 2 har kommenterats positivt av många re­missinstanser. De flesta synpunkterna och ändringsförslagen har rört tolkningar av behovsmåttet för hemspråksundervisning och aktivitetsgraden.

SÖ, länsskolnämnden i Göteborgs och Bohus län, länsstyrelsen i Norrbottens län. Botkyrka, Tingsryds och Gävle kommun utgår från att nuvarande regler om rätt till hemspråksundervisning skall gälla och anser att kriteriet för bidrag bör överensstämma med reglerna om elevens rätt till undervisning.

Sameskolstyrelsen, Sveriges Finska Lärarförbund, Sverigefinska Riksförbundet och Pajala kommun menar att behovsmåttet ande­len barn med minst en förälder född i utlandet minskar t.ex. sa­mers, tornedal i ngars och andra generationens sverigefinnars möj­ligheter att studera sitt hemspråk och att detta inte får ske. Öre­bro kommun pekar på att vissa adoptivbarn och zigenarbarn inte ryms i behovsmåttet.

Ett tjugotal remissinstanser invänder mot förslaget att akiivi-tetsgraden bör låsas och anser att den bör vara mer flexibel för att kunna svara mot variationer i invandrarsituationen.

Kommuner med flyktingslussar eller ökad flyktingmottagning och liknande tillgodoses inte i konstruktionen påpekar bl.a. läns­skolnämnderna i Uppsala, Södermantands, Kronobergs och Älvs­borgs län samt Katrineholms, Hultsfreds, Norbergs, Sundsvalts, Asele och Lycksele kommun.

7

Statsbidragsmodell - gymnasieskolan

Flertalet remissinstanser är positiva till den principiella upplägg­ningen av statsbidragssystemet för gymnasieskolan. De kritiska synpunkterna kommer huvudsakligen från landstingen, som avvi­sar bidrag till primärkommunen men också från ett antal kom­muner och län som invänder mot modellens ekonomiska utfall.

7.1

Modellkonstruktion

Många föreslår att bidragen till uppföljningsåtgärder bakas in i sektorsbidraget. Flera anser också att bidragen till inbyggd utbild­ning, lärlingsutbildning, arbetsplatsförlagd utbildning, merkostna­der för invandrarkurser samt inackorderingstillägg kan inordnas.

131

Utrustningsbidragets betydelse poängleras och man förutsätter att       Prop. 1990/91:18

det kommer atl utgå även i fortsättningen.

Bilaga 2

Statskontoret, länsskolnämnden i Västerbottens län, Göteborg, Hultsfred, Gävle och Bollnäs kommun samt RHS invänder mot bidragskonstruktionens utgångspunkt i basåret 1988/89 och ser en fara i att modellen konserverar ett givet utbildningsutbud. Hur kostnaderna för förändringar av limplaner och studievägsstruktur påverkar modellen är oklart menar RRV, Botkyrka och Bergs kommun.

Göteborgs kommun anser att kostnadsfaktorn kan utgå efter­som den ger en felaktig bild av kostnader för t.ex. utbildningar med stort praktikinslag. Länsskolnämnderna i Värmlands och Gö­teborgs och Bohus län föreslår atl kostnadsfaktorn beräknas som ett medelvärde över flera år.

Länsskolnämnderna i Stockholms, Blekinge och Hallands län, Karlskrona och Umeå kommun samt Kommunförbundet konstate­rar att systemet missgynnar de kommuner som har en låg andel 16-19 åringar i gymnasieskolan. Kommunförbundet anser att det vore bättre om samtliga ungdomar mellan 16 och 19 år utgjorde bas för bidragsgivningen. SÖ föreslår att en särskild aktivitetsgrad byggs in i kostnadsfaktorn för att belysa relationen mellan antalet ungdomar i utbildning (inkl. ungdomsuppföljning) i förhållande till antalet 16-19 åringar.

Länsskolnämnderna i Södermanlands, Älvsborgs, Värmlands län och Umeå kommun anser att kommungruppsindelningen bör justeras årligen.

Statskontoret, Botkyrka och Haninge kommun anser att dämp­ningsfaktorn inte kan tillämpas år efter år ulan omprövning. Gö­teborgs kommun ifrågasätter dämpningsfaktorn och anser att styr­ningskriteriet får samma karaktär som det traditionella skatteut-jämningsbidraget.

En faktor som tar hänsyn till invandrarundervisning och stöd till elever med särskilda behov efterlyses av SÖ, länsskolnämnder­na i Stockholms och Västerbottens län. Botkyrka, Jönköping, Mal­mö och Göteborgs kommun. Kommunförbundet, RHS och DAKS.

7.2

Generella konsekvenser av statsbidragsmodellen

En stor majoritet av landstingen avvisar förslaget att bidragen skall utgå till primärkommunen. (Se avsnitt 5.2.) Ett till de ut­bildningsansvariga direkt destinerat statsbidrag vore att föredra. Utredningens förslag omöjliggör ett framtida delat huvudmanna­skap för gymnasieskolan anser landstinget i Halland.

Landstingen i Stockholms, Östergötlands, Kalmar och Hallands län samt Landstingsförbundet pekar på att det omfattande för­handlingssystem som förslaget innebär kommer alt leda till ökad administrativ belastning.

132

Flertalet  landsting och  länsskolnämnder saml Landstingsför-       Prop. 1990/91:18

bundet instämmer i förslaget att ge landstingen rätten att besluta

Bilaga 2

om utbildningar inom sina områden. Landstingen i Hallands, Östergötlands, Kristianstads och Västemorrlands län framför att flera faktorer talar för att landstingen skulle vara lämpliga som huvudmän för hela gymnasieskolan. Länsskolnämnderna i Stock­holms och Västernorrlands län. Botkyrka, Haninge, Täby, Uppsala, Hultsfred, Vimmerby, Marks och Lycksele kommun avvisar dock landstingens monopolställning och anser att primärkommunerna bör ha möjlighet all inrätta alla de utbildningar de anser nödvän­diga.

Flera remissinstanser uppehåller sig vid frågan om interkom­munal ersättning. Centrala rekommendationer från kommunför­bunden föreslås av Eskilstuna, Vimmerby, Trelleborg, Lidköping och landstingen i Kristianstads och Hallands län. Landstingsför­bundet anser atl det bör klarläggas vad som inträffar vid oenighet om kostnadsersättning och förutsätter att de interkommunala er­sättningarna kommer att utvecklas till alt omfatta ersättning för samtliga utbildningskostnader. Kommunförbundet menar att ingen omfördelning av kostnader bör ske från landsting till kommuner.

7.3

Planeringssystemet och bidragsmodellen

Flertalet remissinstanser anser att dagens dimensionerings- och planeringssystem kan avskaffas. Överkalix kommun och LR anser dock att staten bör behålla ansvaret för planering och dimensio­nering av gymnasieskolan.

Risken att ett ökat antal små gymnasieskolor leder till minskad likvärdighet påpekas från många remissinstanser. Man befarar att kommunerna i första hand kommer att satsa på billiga utbildning­ar och att det finns en risk för utarmning av de yrkesinriktade linjerna genom etl överulbud av teoretiska linjer. Många hyser också farhågor för att systemet leder till ökade kostnader totalt för samhället genom att gjorda investeringar i skollokaler och ut­rustning kan bli överflödiga.

Av skäl som ovan anförts är del nödvändigt med någon form av etableringskontroll från statens sida anser bl.a. SÖ, länsskol­nämnderna i Kalmar, Blekinge, Göteborgs och Bohus, Örebro, Värmlands, Västerbottens och Västernorrlands län, länsstyrelsen i Norrbottens län, Hultsfreds, Karlskrona, Lidköpings, Karlstad, Lycksele, Vilhelmina kommun, samverkande gymnasiekommuner och SkoUedarförbundel.

Kommunernas skyldighet att erbjuda gymnasieutbildning till­styrks av en stor grupp remissinstanser men länsskolnämnderna i Värmlands, Göteborgs och Bohus län liksom LO anser det olämp­ligt att begränsa skyldigheten till enbart åldersgruppen 16-19 år.

133

Kommunförbundet tillstyrker förslaget under förutsättning att ni-       Prop. 1990/91:18

vån på statens bidrag anpassas därtill.

Bilaga 2

En majoritet ser positivt på att elevens val skall styra gymna­sieskolans dimensionering i mycket högre grad än i dag. DAKS och Stockholms läns landsting anser att förslaget bör utvidgas till en skyldighet för kommunerna att låta den som söker utbildning som inte ordnas av hemkommunen få delta i sådan utbildning. Landstingsförbundet poängterar att en kommun inle av ekonomis­ka skäl får hindra en elev att börja en utbildning som eleven anta­gits till. SÖ, Karlstad och Lycksele kommun understryker betydel­sen av fullgod information om vilka gymnasieskolutbildningar som finns och rätten att söka dem. Syo-organisationen bör frigö­ras från den kommunala organisationen för att stå fri från skol­huvudmannens intressen av atl värva elever anser Kristianstads och Värmlands läns landsting samt Landstingsförbundet

Behovet av fleråriga avtal mellan kommunerna för att säker­ställa långsiktig planering tas upp av länsskolnämnden i Väster­norrlands län samt Hullsfred och Norrköpings kommuner.

Det nya statsbidragssystemet kommer att leda till administra­tivt merarbete för kommunerna framåller länsskolnämnderna i Blekinge och Kronobergs län, Katrineholms, Örebro och Lycksele kommun.

Ett femtontal remissinstanser, däribland SÖ och Kommunför­bundet anser att elevområden bör finnas kvar, åtminstone över­gångsvis. Landslingen i Kristianstads och Västemorrlands län, länsskolnämndema i Uppsala och Älvsborgs län, Stockholms kom­mun finner dock att nuvarande elevomiåden kan slopas.

Gymnasieregioner bör bibehållas, åtminstone under en över­gångstid, anser ett tiotal remissinstanser. SÖ, Vimmerby och Asele kommun anser dock att de bör avskaffas.

Förslaget om att vissa riksrekryterande utbildningar bör få re­surser i särskild ordning finns ingen erinran mot från remissin­stanserna. Listan över sådana utbildningar kan göras betydligt mer omfattande anser SAF och Lunds skolstyrelse. Varianter på naturbrukslinjen förs fram från länsskolnämnden och landstinget i Värmlands län. Vissa specialkurser som i det närmaste är riksre­kryterande kan behöva stödjas menar länsskolnämnderna i Kristi­anstads och Göteborgs och Bohus län. Behovet av särskilt statsbi­drag till gravt handikappade i gymnasieskolan understryks av länsskolnämnden i Göteborgs och Bohus län och Örebro kommun. SÖ och Kommunförbundet anser att man bör vara restriktiv vid bedömningen av vilka utbildningar som i framtiden skall planeras centralt.

134

8

Statsbidragsmodell - den kommunala

Prop. 1990/91:18

utbildningen för vuxna

Bilaga 2

Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till det föreslagna statsbidragssystemet för vuxenutbildningen. Liksom när det gäller gymnasieskolan framhåller landstingen att statsbidraget bör utgå till utbildningsanordnaren. Negativa till förslaget är dock LR och flera kommuner som fär ett sämre negativt utfall än för närvaran­de. Många hyser också farhågor för all ett sektorsbidrag eller ett bidrag i två delar kan innebära alt vuxenutbildningen får stå till­baka för grund- och gymnasieskolan. Flera har synpunkter på och förslag till ändringar av procentsatserna för viktning av de i modellen ingående variablerna.

SÖ förordar att bidragsmodellen om möjligt utvidgas lill att omfatta samtliga nuvarande bidiagslyper, skolformer och utbild­ningar inom komvux, även riksrekryterande utbildningar.

En mycket stor grupp av remissinstanserna reagerar mot det ekonomiska utfallet av statsbidragsmodellen och menar att omför­delningseffekterna måste mildras. Förslag om atl införa en aktivi­tetsfaktor för atl premiera kommuner som satsar på vuxenutbild­ning kommer från flera remissinstanser. Andra föreslår att en viss grundresurs bör garanteras alla kommuner. Många remissinstan­ser framhåller behovet av övergångsregler för atl dämpa effekter­na av resursomfördelningen.

Flera remissinstanser ser positivt på förslaget om att kommu­nernas åliggande inom vuxenutbildning bör utvidgas till atl åtmin­stone omfatta grundskolans nivå. Etl tiotal, däribland SÖ, anser att skyldigheten bör sträcka sig lill kurser motsvarande basämnen i etapp 2.

Behovet av att särskilda resurser avsätts för försvarets utbild­ning understryks av överbefälhavaren, länsskolnämnden i Jämt­lands län och Klippans kommun. Också undervisning vid krimi-nalvårdsanstalter bör få specialdestinerade medel framhåller kri­minalvårdsstyrelsen, Strängnäs och Ekerö kommun. Länsskol­nämnden i Göteborgs och Bohus län och Göteborgs kommun framhåller det unika utbud av riksrekryterande karaktär som an­ordnas i Göteborg och föreslår alt medel avsätts i särskild ord­ning.

SÖ, glesbygdsdelegaiionen. Kommunförbundet och LR betonar vikten av resurstillskott till vuxenutbildning.

SÖ tillstyrker förslaget om statsbidrag till särvux under en övergångstid. Landstingsförbundet anser att de kommuner som övertar huvudmannaskapet för särskolan och särvux skall få detta statsbidrag direkt.

Ekerö och Katrineholms kommun samt Riksförbundet för kom­munal och stadig vuxenuibddning framhåller behovet av särskilda resurser för statens skolor för vuxna.

135

Prop. 1990/91:18

9

Sektorsbidrag och kostnadskompensation

Bilaga 2

Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget om ett skolindex. Vikten av atl basåret för beräkning av skolindex väljs så att kost­naderna för lärarlöner efter löneavtalet 1989 ingår i systemets ingångsvärden poängteras av många. Kostnadsfördelningen mellan stat och kommun får inte ändras.

10

Utbetalning

Utbetalning av statsbidrag utan rekvisition välkomnas av remis­sinstanserna. Malmö, Vellinge och Enköpings kommun anser all sektorsbidragen bör fastställas i förhand för atl underlätta kom­munernas budgetarbete. Flera kommuner framhåller atl årlig in­formation om bidragets storlek och beräkningsgrunder är angelä­gen. Några påpekar att skilda budgetår mellan stal och kommun vållar merarbete.

11

Genomförande

SÖ, Tingsryds, Vimmerby, Maltnö, Falköpings kommun föreslår alt det nya statsbidragssystemet skall gälla fr.o.m. 1991-07-01. Täby, Norrköping, Karlstad, Bollnäs och Umeå kommun ser del möjligt alt reformera grundskolans statsbidragssystem fr.o.m. 1991/92.

Majoriteten av remissinstanser anser det dock nödvändigt atl skjuta upp genomförandel av reformen åtminstone elt år. Del hu­vudsakliga skälet är alt tidpunkten för elt nytt statsbidragssystem för gymnasieskolan bör samordnas med reformeringen av skolfor­men. Ett annat skäl som många anför är atl avtal och förhand­lingar mellan kommuner kräver förberedelser. Flera anser att hänsyn även bör tas till förestående förändringar inom komvux.

136

Sammanfattning   av   Skola-arbete-utredningens     p- i990/9i:i8 förslag (SOU 1989:113) vad avser kommuner­nas  utbildningsansvar  för  ungdom  samt  kon­struktion av Statsbidraget för uppfölj ningsverk­samheten

1

En lagfäst rätt till gymnasial utbildning

Skola-arbete-utredningen föreslår i sitt betänkande en lagfäst rätt för ungdomar under 20 år till gymnasial utbildning och ett ansvar för kommunerna att främja sådan utbildning. Ett särskilt lagrum bör föras in i skollagen som fastslår denna elevernas rätt och kom­munernas skyldighet. Utredningen anser att de kunskaper och fär­digheter och den personliga kompetens som en fullföljd gymnasial utbildning avser att ge blir allt viktigare för den enskilde i både arbete och medborgarroll. Individen behöver också kompetens och kunskaper för att utvecklas personligt och socialt, för att kun­na skapa det egna nätverket omkring den personliga tillvaron som i dag är nödvändigt bl.a. i en alltmer teknifierad värld. Samhället i form av hemkommunen måste ta på sig ett större ansvar än hit­tills för att stödja individen att skaffa sig gymnasieutbildning anser utredningen.

2

Statsbidrag för kommunernas

uppföljningsåtgärder

Utredningen föreslår att det nuvarande statsbidraget för uppfölj­ningsåtgärder schabloniseras och och integreras med driftbidragen för gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Vid en schablonisering försvinner möjligheten till detaljstyrning till förmån för en större frihet för den driftsansvarige att bedriva verksamheten enligt lokala eller individuella behov och förutsätt­ningar anser utredningen. Utredningen konstaterar att ett arbete pågår med schablonisering av skolans statsbidrag och begränsar sig därför till vissa principiella resonemang. Bl.a. påpekar utredning­en att en utgångspunkt för det framtida statsbidraget måste vara att det inte missgynnar kommuner som har en högre andel ungdo­mar utan utbildning eller arbete.

137

Sammanställning av remissyttranden över Sko-     p- '990/9i:i8 la-arbete-utredningens förslag (SOU 1989:113) vad avser kommunernas utbildningsansvar för ungdom samt konstruktion av statsbidraget för uppföljningsverksamheten

1

Remissinstanser

Över nämnda betänkande har efter remiss yttranden avgivits av socialstyrelsen (SoS), skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsmarknadssty­relsen (AMS), AMU-styrelsen, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statistiska centralbyrån (SCB), statens arbetsgivarverk (SAV), länsskolnämnderna och länsarbetsnämnderna i Jönkö­pings, Blekinge, Malmöhus, Älvsborgs, Värmlands, Gävleborgs och Jämtlands län, länsarbetsnämnden i Norrbottens län, utbild­ningsenheten vid länsstyrelsen i Norrbottens län, centrala studies­tödsnämnden (CSN), statens invandrarverk (SIV), särskolekom­mittén (U 1989:08), barn- och ungdomsdelegationen (Ju 1983:01), kommunaliseringskommittén (C 1988:03), högskolan för lärarutbildning i Malmö, Svenska kommunförbundet (SK), Landstingsförbundet (LF), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers centralorganisation (SACO), L.andsorganisationen i Sverige (LO), Svenska arbetsgivarefören­ingen (SAF), Småföretagarnas riksorganisation. Riksförbundet Hem och Skola (RHS), De synskadades riksförbund (SRF), Sven­ska föreningen för studie- och yrkesvägledning, Stockholms, Bot­kyrka, Södertälje, Östhammars, Jönköpings, Nässjö, Oskarhamns, Karlskrona, Malmö, Hässleholms, Göteborgs, Härryda, Forshaga, Hällefors,[REDACTED_EFTERNAMN], Sandvikens, Timrå, Sundsvalls, Bergs, Lycksele, Arvidsjaurs och Arjeplogs kommuner, samt personalen på Ung­domscentrum Zinkensdamm.

Flertalet remissinstanser ställer sig bakom huvuddragen i ut­redningens förslag.

2

Lagfäst rätt till gymnasial utbildning

Remissinstanserna är överlag positiva lill att både ungdomarnas rätt till utbildning och hemkommunernas skyldighet att främja de egna ungdomarnas gymnasieutbildning lagfästs. Flertalet remissin­stanser tillstyrker också borttagande av nuvarande prioritering av 16-17 åringar vid intagning till gymnasieskolan.

Statskontoret, utbildningsenheten vid länsstyrelsen i Norrbottens län, länsskolnämnden i Älvsborgs län, SACO, Småföretagens riks­organisation och Hässleholms kommun betonar att valfriheten för eleven mellan studier och arbete måste få finnas kvar.

138

Statskontoret saknar en belysning av vad ansvaret innebär för        Prop. 1990/91:18

de kommuner som saknar gymnasieskola.

Bilaga 4

CSN anser att del inför etl lagfästande av kommunernas ut­bildningsansvar är nödvändigt att ta ställning till var ansvaret för inackorderingstillägg och elevresor skall ligga och till vem statsbi­draget skall utbetalas.

Länsskolnämnden i Gävleborgs län ställer sig tveksam till att ge eleverna en lagstadgad rätt till gymnasieutbildning, då detta kan uppfattas som en rätt till förstahandsvalet. Även Lycksele kom­mun betonar atl rätten till gymnasieutbildning inte får kopplas till förstahandsvalet.

Länsarbetsnämnden i Värmland avvisar förslaget om lagstadgad rätt till gymnasieutbildning som förutsätter individuella läroplans­bundna utbildningsplatser med motiveringen att risken är påtaglig atl man tvingas till nödlösningar för att uppfylla lagens krav.

Länsarbetsnämnden i Malmöhus län anser atl äldresökande -över 20 år - i fortsättningen bör ges större möjligheter att antas till gymnasieskolan.

Svenska kommunförbundet liksom Örebro kommun anser inte att en reglering av ungdomars rätt till gymnasial utbildning fyller någon egentlig funktion.

Flera remissinstanser, framför allt kommuner, påpekar att med gymnasial utbildning måste likställas alla former av utbildning som ger motsvarande kompetens, t.ex. komvux och folkhögskolor.

Arjeplogs kommun betonar att rätten till utbildning är särskilt viktig för dem som på grund av omognad och sociala problem in­te kunnat tillgodogöra sig utbildningen i grundskolan. Därför bör varje individ, oberorende av ålder, kunna kräva rätt till den ut­bildning han är mogen att tillgodogöra sig.

3

Schablonisering av statsbidraget

Förslaget om ett schabloniserat statsbidragssystem samordnat med driftsbidragen för gymnasieskolan och den kommunala vuxenut­bildningen tillstyrks av flertalet av de remissinstanser som kom­menterat frågan.

Flera kommuner invänder mot förslaget att en enskild kom­mun skall träffa överenskommelse med en arbetsgivare om löne­bidraget för en ungdomsplats och föreslår i stället att centrala re­kommendationer utarbetas.

Flera remissinstanser påpekar att utformningen av statsbidra­get bör göras så att unga med behov av särskilt stöd inte åsido­sätts. Högskolan för lärarutbildning i Malmö, länsskolnämnden i Malmöhus län, Svenska föreningen för studie- och yrkesvägledning och Härryda, Hässleholms, Göteborgs och Södertälje kommuner föreslår att statsbidraget till ungdomsuppföljningen utgår selekte­rat från övriga skolstatsbidrag.

139

Småföretagens riksorganisation anser att en schablonisering av       Prop. 1990/91:18

det tidigare detaljstyrda statsbidraget kommer att underlätta möj-

Bilaga 4

ligheterna att skapa flexibla lösningar för varje individ.

Ett antal remissinstanser ifrågasätter om kostnadsberäkningar­na håller.

Några remissinstanser, företrädesvis kommuner, föreslår att yt­terligare resurser tillskjuts för alt utredningens förslag skall kunna genomföras.

Stockholms kommun anför att hänsyn måste tas till den kon­centration av ungdomar med särskilda behov som finns i Stock­holm och det därav följande resursbehovet.

Lycksele kommun hävdar behovet av viktning av statsbidraget för att även för små inlandskommuner ge förutsättningar för en nationellt likvärdig utbildning. Även Malmö och Botkyrka kom­muner förordar en viktning av statsbidragen utifrån förekomsten av ungdomar med psykosociala problem, med invandrar- eller flyktingbakgrund och med intellektuella och fysiska handikapp.

Örebro kommun anser att kommuner som kan presentera ett seriöst arbete med utsatta grupper - t.ex. invandrare, flickor med behov av extra stöd och ungdomar med psykosociala problem -skall kunna få särskilt stöd i form av extra statsbidrag.

140

Innehållsförteckning

Prop. 1990/91:18

Propositionens huvudsakliga innehåll

3

Propositionens lagförslag

5

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11

oktober 1990

15

1

Principiella utgångspunkter för förslagen

17

2

En mål- och resultatorienterad styrning av skolan

20

3

Allmän motivering till lagförslagen

25

3.1

Vissa utgångspunkter för författningsförslagen

25

3.2

Likvärdig utbildning

27

3.3

Grundläggande mål och riktlinjer för skolan

28

3.4

Huvudmannens skyldigheter

30

3.5

Den statliga skoladministrationen

31

3.6

Den kommunala organisationen

32

3.6.1

Ansvarigt politiskt organ

33

3.6.2

Skolledare

34

3.6.3

Lärare

37

3.6.4

Personal för studie- och yrkesorientering

39 -3.6.5  Skolplan

40

3.7   Bemyndiganden för regeringen

41

4

Upprättade lagförslag

42

5

Specialmotivering

42

5.1

Förslag till ändring i skollagen

42

5.2

Förslag till ändring i vuxenutbildningslagen

52

6      Ett nytt statsbidragssystem

52

6.1

Utgångspunkter för ett förändrat statsbidrags­system

52

6.2

Principer i nuvarande bidragssystem

53

6.3

Ett generellt finansiellt stöd till samtliga primär­kommuner för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna

55

6.3.1

Ett generellt finansiellt stöd lill primär­kommuner

56

6.3.2

Resurstilldelning och undervisningsvolym

59

6.4   En schabloniserad resurstilldelning

60

6.4.1

Lärarlönekostnader som beräkningsgrund

60

6.4.2

Behovsrelatering

61

6.4.3

Strukturella kriterier

61

6.5   Beräkningsmodell - grundskola

63

6.5.1

Grundresurs

63

6.5.2

Specialresurser

67

6.5.3

Sammanfattning av beräkningsmodellen

69

6.6   Beräkningsmodell - gymnasieskola

70

6.6.1

Kommunernas uppföljningsansvar

75

6.6.2

Statsbidrag till vissa elevresor och inackor­deringstillägg

76

141

6.6.3   Planeringen m.m. av gymnasieutbild­

ningen                                                       78

6.7      Ber

ä

kningsmodell - kommunal utbildning f

ö

r

vuxna                                                                  82

6.7.1   Resurser f

ö

r viss vuxenutbildning inom

f

ö

rsvaret och kriminalv

å

rden                      85

6.8

Specialdestinerade statsbidrag utanf

ö

r sektors­bidraget    86

6.9

Verksamhetsst

ö

d                                                88

6.10

Skolindex                                                             89

6.11

Interkommunala ers

ä

ttningar                              90

6.12

Ikrafttr

ä

dande                                                     91

7

Vissa personalfr

å

gor                                                     92

8

Grundl

ä

ggande l

ä

rarutbildning                                     93

9

Fortbildning f

ö

r skolv

ä

sendets personal                       95

10

Utformning av l

ä

roplaner                                              99

11

Uppf

ö

ljning och utv

ä

rdering                                        101

12

Val av skola m.m.                                                        105

13

Den statliga skoladministrationen                              107

14

Stimulansbidrag till f

ö

rb

ä

ttringar av den fysiska

milj

ö

n i skolorna                                                          113

15

Hemst

ä

llan                                                                  114

16

Beslut                                                                         114

Prop. 1990/91:18

Bilaga 1 Sammanfattning av rapporten (Ds 1990:32) om

nytt statsbidragssystem f

ö

r grundskola, gymna­

sieskola och kommunal utbildning f

ö

r vuxna      115

Bilaga 2       Sammanst

ä

llning av remissyttranden 

ö

ver

bet

ä

nkandet (Ds 1990:32) Nytt statsbidrags­

system f

ö

r grundskola, gymnasieskola och

kommunal utbildning f

ö

r vuxna                          121

Bilaga 3       Sammanfattning av Skola-arbete-utredningens f

ö

rslag (SOU 1989:113) vad avser kommunernas utbildningsansvar f

ö

r ungdom samt konstruktion av statsbidraget f

ö

r uppf

ö

ljningsverksamheten       137

Bilaga 4       Sammanst

ä

llning av remissyttranden 

ö

ver

Skola-arbete-utredningens f

ö

rslag (SOU

1989:113) vad avser kommunernas utbildnings­

ansvar f

ö

r ungdom samt konstruktion av stats­

bidraget f

ö

r uppf

ö

ljningsverksamheten             138

142