Statsskuldsräntor 26

m.m. PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Förslag till statsbudget för 2002 Statsskuldsräntor m.m. Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut.......................................................................................

7

2

Inledning .................................................................................................................

9

3

Räntor på statsskulden .........................................................................................

11

3.1

Prognos för räntor på statsskulden......................................................

11

3.2

Faktorer som påverkat ränteutgifterna................................................

13

3.3

Upplåning ..............................................................................................

15

3.4

Känslighetsanalys ..................................................................................

17

4

Oförutsedda utgifter ............................................................................................

19

4.1

Omfattning............................................................................................

19

4.2

Ianspråktagande av anslaget 2000 och t.o.m. juli 2001 .......................

19

4.3

Regeringens överväganden....................................................................

20

5

Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och

skuldförvaltning....................................................................................................

21

5.1

Omfattning............................................................................................

21

3 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26

Tabellförteckning

Anslagsbelopp 

.....................................................................................................................

7

2.1

Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26.................................................................

9

2.2

Härledning av nivån 

2004-2004 .................................................................................

9

3.1

Anslagsutveckling.....................................................................................................

11

3.2

Härledning av nivån 

20022004...............................................................................

11

3.3

Kassamässiga statsskuldsräntor ...............................................................................

12

3.4

Beräkningsförutsättningar för statsskuldsräntor....................................................

12

3.5

Kostnadsmässiga statsskuldsräntor .........................................................................

13

4.1

Anslagsutveckling.....................................................................................................

19

4.2

Utbetalningar 2000 och t.o.m. juli 2001..................................................................

19

5.1

Anslagsutveckling.....................................................................................................

21

5.2

Härledning av nivån 

2002-2004 ...............................................................................

21

PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Diagramförteckning

3.1

Statsskuld som andel av BNP och i miljarder kronor.............................................

14

3.2

Statsbudgetens saldo 

1980-2004...............................................................................

14

3.3

Ränteförutsättningar årsgenomsnitt........................................................................

14

3.4

Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instumenttyper.......

15

3.5

Förfalloprofil över statsobligationer........................................................................

16

3.6

Valutaskuldens fördelning exklusive derivat............................................................

16

3.7

Valutaskuldens fördelning inklusive derivat............................................................

17

3.8

Statsskulden fördelat på långivare............................................................................

17

5 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen

1.

bemyndigar regeringen att under budgetåret 2002 besluta att ramanslaget 92:1 

Räntor på statsskulden får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (avsnitt 3.1),

2.

bemyndigar regeringen att under budgetåret 2002 besluta att ramanslaget 92:3 

Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning får Anslagsbelopp Tusental kronor Anslag överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (avsnitt 5.1),

3.

för budgetåret 2002 anvisar anslagen under utgiftsområde 26 

Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: Anslagstyp

92:1

Räntor på statsskulden

ramanslag

63 100 000

92:2

Oförutsedda utgifter

ramanslag

10 000

92:3 Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upp-

216 700

låning och skuldförvaltning

ramanslag

Summa

63 326 700 7 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 2 Inledning Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter samt Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet ingår inte i utgiftstaket för staten. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 Miljoner kronor Utfall 2000 Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer.

Anslag

Utgifts-

Förslag

Beräknat

Beräknat

2001

prognos

anslag

anslag

anslag

2001

2002

2003

2004

Räntor på statsskulden

90 190

70 600

70 500

63 100

55 000

56 300

Oförutsedda utgifter

4

10

10

10

10

10

Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband

170

315

200

217

187

193

med upplåning och skuldförvaltning 1

Totalt för utgiftsområde 26

90 364

70 925

70 710

63 327

55 197

56 503

1 T.o.m. 2000 ingår endast provisioner för upplåning på utländska marknaden på anslaget. Fr.o.m. 2001 ingår även provisioner för upplåning i svenska kronor vilket föranleder en höjning av ramen med 255, 185 respektive 150 miljoner kronor för åren 2001-2003. Provisioner för upplåning i svenska kronor redovisas t.o.m. 2000 under utgiftsområde 2 anslag B4 Riksgäldskontoret: Vissa kostnader för upplåning och låneförvaltning . Tabell 2.2 Härledning av nivån 2004-2004

Miljoner kronor

2002

2003

2004

Ramnivå 2001

70 710

70 710

70 710

Förändring till följd av:

Beslut

Övr. makroekonomiska förut

sättn. 1

2 300

200

-1 300

Volymer 2

-7 900

-7 300

-7000

Andra förändringar 3

-1 783

-8 413

-5 907

Summa förändring

-7 383

-15 513

-14 207

Ny ramnivå

63 327

55 197

56 503

1

Utgiftsområdet påverkas av förändrade valutakurser och räntenivåer.

2

Volymkomponenten utgörs av statsskuldens storlek.

3

Övriga faktorer som påverkar ramnivån är främst att den genomsnittliga räntenivån för lånen sjunker. Effekten bedöms till ca 

1 mdkr, -8 mdkr och 6 mdkr för åren 2002-2004.

Ramförändringarna för utgiftsområdet förklaras främst av utvecklingen på anslaget 92:1 Räntor på statsskulden . Successivt under perioden förfaller lån med höga kupongräntor. Dessa refinansieras med lån som löper till lägre räntesatser. Att den genomsnittliga räntenivån faller är tillsammans med det faktum att själva skuldstocken minskar de viktigaste orsakerna till att utgifterna blir lägre. Ränte- och valutaantaganden har även de en grundläggande betydelse för ränteutgifterna. Upplåningsstrategi och valet av upplåningsteknik gör att ränteutgifterna kan uppvisa stora svängningar mellan åren även om skuldutvecklingen och valutan är stabil. Statsbudgeten avräknas med de kassamässiga ränteutgifterna. För att studera den underliggande ränteutvecklingen bör den kostnadsmässiga redovisningen användas. 9 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 3 Räntor på statsskulden 92:1 Räntor på statsskulden Tabell 3.1 Anslagsutveckling

2000

Utfall

90 191 942

2001

Anslag

70 600 000

Utgifts-

prognos

70 500 000

2002

Förslag

63 100 000

2003

Beräknat

55 000 000

2004

Beräknat

56 300 000

3.1

Prognos för räntor på statsskulden

Tabell 3.2 Härledning av nivån 20022004

Miljoner kronor

2002

2003

2004

Ramnivå 2001

70 600

70 600

70 600

Förändring till följd av:

Beslut

Övr. makroekonomiska förut

2 300

200

-1 300

sättn. 1

Volymer 2

-7 900

-7 300

-7000

Andra förändringar 3

-1 900

-8 500

-6 000

Summa förändring

-7 500

-15 600

-14 300

Ny ramnivå

63 100

55 000

56 300 1 Utgiftsområdet påverkas av förändrade valutakurser och räntenivåer. 2 Volymkomponenten utgörs av statsskuldens storlek. 3 Övriga faktorer som påverkar ramnivån är främst att den genomsnittliga räntenivån för lånen sjunker. Effekten bedöms till ca 1 mdkr, -8 mdkr och 6 mdkr för åren 2002-2004.

Kassamässiga statsskuldsräntor De totala räntebetalningarna för 2001 beräknas uppgå till 70,5 miljarder kronor, vilket är knappt 5 miljarder kronor mer än i prognosen i 2001 års ekonomiska vårproposition. Den högre progno- sen förklaras till största delen av högre räntor på lån i utländsk valuta samt av ökade valutaförluster till följd av kronans försvagning. Även för 2002 förklaras ökningen på knappt 3 miljarder kronor främst av ökade valutaförluster och högre ränteutgifter för valutalån. Valutavinster och förluster kan påverka ränteutgifterna i såväl positiv som negativ riktning, och uppvisar ett mönster som inte på samma sätt som övriga ränteutgifter korresponderar mot den årliga skuldutvecklingen. Valutadifferenserna (dvs. förluster/vinster) beror på hur mycket valutakursen för de lån som förfallit har förändrats sedan de emitterades. Sett över tiden bedöms räntebetalningarna minska från 90 miljarder kronor 2000 till 56 miljarder kronor 2004. De successivt lägre räntebetalningarna förklaras dels av att statsskulden beräknas minska med ca 270 miljarder kronor från 1 januari 2000 till 31 december 2004, dels av att lån med höga kupongräntor successivt förfaller och refinansieras med lån till lägre räntesatser. Amorteringen på statsskulden är främst ett resultat av överföringar från AP-fonden till staten i samband med ålderspensionsreformen, försäljningar av aktier i statliga bolag samt Riksbankens extraordinära utdelningar. Prognosen i tabell 3.3 baseras på att den nuvarande upplåningsinriktningen i huvudsak ligger fast. Förändrade upplåningstrategier kan i vissa fall ge betydande effekter på räntebetalningarna (se avsnitt 3.2-3.3).

11 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 3.3 Kassamässiga statsskuldsräntor Miljarder kronor

2000

2001

2002

2003

2004

Räntor på lån i svenska

kronor

42,1

40

38

45

46

Räntor på lån i utländsk

valuta

23,6

22

20

19

19

Räntor på in- och utlå-

ning

-2,6

-4

-5

-5

-6

Över-/underkurser vid

emission 1

-4,1

-1

-3

-3

-3

Summa räntor

59,0

57

50

55

55

Valutaförluster/vinster 2

7,2

3

3

-1

-1

Kursförluster/vinster 3

4,2

3

2

2

2

Övrigt

0,0

0

0

0

0

Summa ränteutgifter

70,5

63

55

56

56

1 Överkurser uppstår när RGK emitterar obligationer då marknadsräntan är lägre än kupongräntan. Underkurser uppstår vid motsatt förhållande.

2

Vid lösen eller omsättning av lån i utländsk valuta realiseras valutakursförluster eller vinster beroende på hur valutakursen utvecklats sedan lånet tecknades. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och statsbudgetens saldo men inte statens finansiella sparande.

3

Kursförluster uppstår vid förtidsinlösen av lån som har en högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Kursvinster uppstår vid motsatt förhållande. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och statsbudgetens saldo men inte statens finansiella sparande.

Tabell 3.4 Beräkningsförutsättningar för statsskuldsräntor

2001

2002

2003

2004

SEK 6 mån SSVX (snitt-

kurs)

4,22

4,45

4,55

4,60

SEK 5 år (snittkurs)

4,79

4,95

5,00

5,00

DEM 6 mån EURIBUR

(snittkurs)

4,33

4,09

4,44

4,60

DEM 5 år (snittkurs)

4,53

4,66

4,80

4,80

USD 6 mån Euro (snitt-

kurs)

4,21

4,37

5,01

5,10

USD 10 år (snittkurs)

5,16

5,32

5,50

5,50

JPY 6 mån TIBOR (snitt-

kurs)

0,17

0,15

0,36

0,77

JPY 10 år (snittkurs)

1,31

1,46

1,79

2,27

TCW-index (snittkurs)

134,05

130,29

125,83

121,83

SEK/EUR (snittkurs)

9,12

8,94

8,75

8,65

SEK/USD (snittkurs)

10,23

9,65

8,84

8,13

Kostnadsmässiga statsskuldsräntor Den budgetpåverkande redovisningen av statsskuldsräntorna är kassamässig, dvs. baserad på hur mycket som betalas varje år. Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilka typer av upplåningstekniker som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuldränte- och valutakursutvecklingen under motsvarande period. När kostnaderna för statsskul- den utvärderas bör intresset i stället främst riktas mot hur mycket räntekostnader som genereras under en viss period. I tabell 3.5 redovisas de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånets löptid, vilket innebär att den upplupna ränta som löpande genereras under lånets löptid beaktas. I den kassamässiga redovisningen beaktas endast ränteutbetalningar i samband med att en kupong eller en obligation förfaller. Skillnaden mellan de båda redovisningssätten är därför störst för nollkupongobligationer. För perioden 2001-2003 ger periodiseringen av nollkupongräntor högre kostnadsmässiga än utgiftsmässiga räntor, eftersom inget av de utestående nollkuponglånen förfaller under perioden. Under 2004 då ett nollkuponglån förfaller kommer effekten att bli den motsatta, eftersom de utgiftsmässiga räntorna då belastas av en räntebetalning som har genererats under ett flertal år. Vidare görs justeringar för över- och underkurser som uppstår vid emissionerna. I stället för att redovisa räntorna som inkomstrespektive utgiftsräntor vid upplåningstillfällena, fördelas de vid kostnadsmässig redovisning ut över respektive låns återstående löptid. Varje lån kommer härmed att under hela sin livstid belasta räntekostnaderna med den marknadsränta de har emitterats till, eftersom nettot av ett låns kupongränta och periodiserad över- eller underkurs sammanfaller med marknadsräntan vid emissionen. Periodiseringen av över/underkurser ger högre kostnadsmässiga räntor än utgiftsmässiga under åren 2002-2004. Anledningen är att emissionerna under perioden på nettobasis beräknas ge överkurser, vilka när de sprids ut över en längre tidsperiod ger en mindre årlig minskning av räntekostnaderna än av ränteutgifterna. Kategorin periodisering av övriga räntor utgörs av räntor på instrument som har mer regelbundna räntebetalningar, t.ex. kupongobligationer. Här uppstår skillnader mellan utgiftsmässiga och kostnadsmässiga räntor framför allt om den utestående skulden, eller kupongräntorna på de utestående lånen, ökar eller minskar kraftigt. Under beräkningsperioden 2001-2004 leder periodiseringen av räntan på dessa instrument till att de kostnadsmässiga räntorna blir lägre än de utgiftsmässiga. Detta beror framför allt på att lån med hög kupongränta successivt förfaller och ersätts med lån med lägre ränta, vilket får ett 12 snabbare genomslag på de kostnadsmässiga räntorna. Förutom löpande ränteutgifter samt över- och underkurser från emissionerna utgörs de totala ränteutbetalningarna även av utgifter i form av realiserade kursdifferenser vid förtidsinlösen av lån samt realiserade valutakursdifferenser. Dessa två kategorier av räntor har inte periodiserats på grund av att de faktiska beloppen blir kända först på förfallodagen. Man kan emellertid inte bortse från dessa räntor eftersom de påverkar lånebehovet. Precis som i den kassamässiga redovisningen tas i den kostnadsmässiga redovisningen hänsyn enbart till realiserade effekter. Orealiserade omvärderingar av skulden med avseende på ändringar i marknadsräntor och växelkurser tas inte upp som kostnader för statsskulden. Tabell 3.5 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor Miljarder kronor

2000

2001

2002

2003

2004

Summa räntor enligt

tabell 3.3

82,2

59

57

50

55

Justering kursdiffe-

renser vid emission

0,0

4

1

3

4

Justering noll-

kupongräntor

-4,8

1

2

1

-3

Justering övriga räntor

-5

-3

-2

-3

Summa kostnads-

justering

-4,8

0

1

2

-1

Summa

räntekostnader 1

77,4

59

58

53

54

1 Exklusive realiserade valuta- och kursdifferenser. Bemyndigande att överskrida anslaget

Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att överskrida anslaget under 2002 om det är nödvändigt för att kunna fullgöra statens betalningsåtaganden. Regeringen begär årligen ett bemyndigande att vid behov överskrida ramanslaget 92:1 Räntor på statsskulden . Under 2000 utnyttjades bemyndigandet eftersom utbetalningarna uppgick till 90 miljarder kronor medan tilldelade medel på anslaget var 81,7 miljarder kronor. De högre utgifterna förklaras bl.a. av högre räntenivåer än beräknat (0,5 procentenheter) och de obligationsuppköp som gjordes i syfte att hantera det kassaöverskott som uppstod i samband PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 med försäljningen av aktier i Telia. Uppköpen ledde till större realiserade kursförluster än som tidigare prognostiserats. En del av ökningen i ränteutgifterna motverkades av att kronans utveckling under 2000 medförde större valutakursvinster på lån som förföll och på derivatinstrument.

3.2

Faktorer som påverkat ränteutgifterna

Ränteutgifternas storlek är beroende av ett flertal faktorer. Grundläggande är statsskuldens storlek, aktuellt upplåningsbehov (statsbudgetens saldo) samt ränte- och valutautvecklingen. Dessa faktorer är avgörande för den underliggande nivån i räntebelastningen sett över en längre tidsperiod. Ränteutgifternas fördelning mellan enskilda år påverkas emellertid också av tekniska faktorer i form av olika emissionstekniker som Riksgäldskontoret tillämpar. Grundläggande faktorer Vid utgången av 2000 uppgick den statsskuld som Riksgäldskontoret redovisar till 1 279 miljarder kronor. 1 Statsskuldens utveckling bestäms huvudsakligen av statsbudgetens saldo. Då statsbudgetens saldo visar överskott kan amortering ske på statsskulden. Vidare påverkas även statsskulden av valutaförändringar eftersom en stor del av skulden, ca 20 procent, är emitterad i utländsk valuta. Valutaskulden omvärderas kontinuerligt med gällande valutakurser.

1 Denna statsskuld skiljer sig från den som redovisas i Årsredovisningen för staten på grund av elimineringar av statliga myndigheters innehav av statspapper ej skett. 13 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Diagram 3.1 Statsskuld som andel av BNP och i miljarder kronor

Miljarder kronor

Procent av BNP

1600

90

1400

Statsskuld

80

1200

Andel av BNP

70

1000

60

800

50

40

600

30

400

20

200

10

0

0

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04 Statsskuld enligt Riksgäldskontorets definition, dvs. okonsoliderad. Sedan början av 1960-talet har statens utgifter varit större än dess inkomster under nästan alla år. Som framgår av diagram 3.1 har statsskulden framför allt ökat under två längre sammanhängande perioder. Den första perioden varade från 1977 till 1986 då statsskulden ökade från 98 till 631 miljarder kronor. Den andra perioden av kraftig statsskuldökning var åren 1990 till 1998 då statsskulden steg från 619 till 1 449 miljarder kronor. Statsskulden som andel av BNP (skuldkvoten) ökade också kraftigt under nämnda perioder. Under perioden 1994-1997 stabiliserades skuldkvoten kring 80 procent av BNP. Därefter beräknas skuldkvoten minska för att 2004 uppgå till ca 47 procent. År 1998 visade statsbudgetens saldo för första gången sedan 1960-talet, med undantag för åren 1988 och 1989, ett överskott. År 2000 uppgick överskottet på statsbudgeten till 102 miljarder kronor. Som framgår av diagram 3.2 beräknas statsbudgeten visa överskott under perioden 2001-2002 och underskott under perioden 2003- 2004. Överskottet 2001 förklaras främst av engångseffekter (se vidare avsnitt 4.4.4. Vol. 1). De svagare budgetsaldona 2002-2004 följer bl.a. av de nya reformer som föreslås genomföras under perioden och som påverkar både statsbudgetens utgifter och inkomster samt av att de positiva engångseffekterna minskar. Diagram 3.2 Statsbudgetens saldo 1980-2004

Miljarder kronor

150

100

50

0

-50

-100

-150

-200

-250

-300

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04 Förutom statsskuldens utveckling har även ränte- och valutautvecklingen en grundläggande betydelse för ränteutgifterna. Om den svenska marknadsräntan ökar eller minskar med en procentenhet, jämfört med gällande beräkningsantaganden, ökar eller minskar ränteutgifterna med 4-7 miljarder kronor per år under beräkningsperioden. Diagram 3.3 visar ränteutvecklingen för de för statsskulden mest betydelsefulla räntorna.

Diagram 3.3 Ränteförutsättningar årsgenomsnitt

Procent

12,00

Statsskuldsväxel 6-mån

10,00

5-år statsobl.

Tyskland 5-års

8,00

USA 6-mån

6,00

4,00

2,00

0,00

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004 Tekniska faktorer Förutom de grundläggande faktorerna påverkas ränteutgifterna även av mer tekniska faktorer i form av de olika emissionstekniker som Riksgäldskontoret tillämpar. Exempel på upplåningsmetoder som kan ge stora sådana tekniska effekter på ränteutgifterna är emissioner av nollkupongobligationer samt benchmarklån med fast kupongränta. För nollkupongobligationer tas lånets sammanlagda ränta upp som utgifter för statsskulden först vid förfallotidpunkten. På detta sätt skjuts betalningarna av statskuldräntorna på framtiden. 14 Vid emission av benchmarklån uppkommer över- eller underkurser när marknadsräntan avviker från de emitterade lånens fasta kupongräntor. En överkurs är ett pris över obligationens nominella värde, som innebär att långivaren ersätter Riksgäldskontoret med den nuvärdesberäknade mellanskillnaden mellan kupongräntan och marknadsräntan för lånets återstående löptid. Denna ersättning räknas av från ränteutgifterna och reducerar därmed nettot av ränteutgifterna vid upplåningstillfället, samtidigt som ränteutgifterna blir högre kommande år genom att Riksgäldskontoret förbinder sig att betala en högre ränta än marknadsräntan. Vid emission till underkurs gäller det motsatta. I de totala, lånebehovspåverkande ränteutgifterna, ingår också realiserade kurs- och valutadifferenser. Även realiserade kurs- och valutadifferenser i skuldskötselinstrumenten, eller den s.k. derivatportföljen, som per definition inte inkluderas i statsskuldsbegreppet, påverkar ränteutgifterna (se vidare avsnitt 3.3). Uppköp och byten i syfte att dels jämna ut förfalloprofilen, dels att snabbt få upp likviditet i nya lån ingår som ett led i Riksgäldskontorets skuldförvaltning. Analogt med vad som gäller när lån emitteras uppstår i dessa fall över- och underkurser. Vid uppköp till överkurs realiserar Riksgäldskontoret en kursförlust, eftersom långivaren måste ersättas med den nuvärdesberäknade mellanskillnaden mellan kupong- och marknadsränta för lånets återstående löptid. Samtidigt blir de ordinarie, i det finansiella sparandet inkluderade, räntorna lägre kommande år, eftersom uppköp till överkurs innebär att lånet kan refinansieras till en lägre räntenivå. Uppköp till underkurs innebär en realiserad kursvinst, samtidigt som ränteutgifterna blir högre kommande år. Uppköp till någon form av kursdifferens - positiv eller negativ - innebär således enbart en omfördelning av ränteutgifter över tiden. Valutaskulden omvärderas löpande till aktuella valutakurser. Statsbudgeten belastas emellertid inte med orealiserade omvärderingar, utan först av de realiserade valutakursdifferenser som uppstår när lånen eller derivatinstrumenten förfaller. Valutadifferenserna är en funktion av växelkursrörelser sedan de förfallande instrumenten emitterades och uppvisar därför såväl ett oregelbundet mönster mellan åren, som stor volatilitet (fluktuation) beroende på förändrade växelkursförutsättningar. PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26

3.3

Upplåning

Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen är att minimera de långsiktiga kostnaderna för statsskulden samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall dessutom beakta penningpolitikens krav. Regeringen lägger årligen fast riktlinjer för skuldens förvaltning, t.ex. avseende fördelningen mellan lån i kronor och lån i utländsk valuta. Riktlinjebeslutet bygger på förslag från Riksgäldskontoret och fattas efter yttrande från Riksbanken. Upplåning och förvaltning av statsskulden sker i tre skuldslag;

-

nominella lån i svenska kronor,

-

reala lån i svenska kronor,

-

nominella lån i utländsk valuta.

I diagram 3.4 redovisas statsskuldens fördelning på olika typer av upplåningsinstrument. Diagram 3.4 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instumenttyper Andelar av statsskulden 2001-08-31

Lån i utländsk valuta, inkl swappar 32,0%

Nominella lån i

svenska kronor,

Hushålls-

inkl swappar

54,9%

upplåning

4,9%

Realräntelån

8,1%

Statsskulden per den 31 augusti uppgick till 1 167 mdkr och statsskulden inklusive skuldskötselinstrument uppgick till 1187 mdkr Källa: Riksgäldskontoret Nominella lån i svenska kronor Den långa nominella upplåningen i svenska kronor koncentreras till benchmarklån, dvs. lån med god likviditet och en väl fungerande andrahandsmarknad. Dessa utgörs av fastförräntade obligationer med löptider på för närvarande mellan två och tretton år. Förutom vid nyintroduktion av lån, sker upplåningen genom att nya trancher (dvs. nya obligationer) emitteras i de befintliga lånen. Huvudsyftet med benchmarksystemet är att varje lån skall vara tillräckligt stort för att god likviditet skall kunna upprätthållas. Detta minskar investerarnas risker och därmed deras avkastningskrav, och bidrar på så 15 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 sätt till lägre upplåningskostnader för staten. Samtidigt som benchmarklånen främjar likviditet så sprids upplåningen över en tillräckligt bred avkastningskurva för att refinansieringsbördan skall jämnas ut. I diagram 3.5 visas förfalloprofilen för statsobligationer den 31 augusti 2001. Ett medel att begränsa refinansieringsrisken när benchmarklånen förfaller är Riksgäldskontorets bytestransaktioner som innebär att delar av lånen köps upp i förtid och ersätts med andra lån eller med statsskuldväxlar. Diagram 3.5 Förfalloprofil över statsobligationer Miljarder kronor 2001-08-31

70

60

Benchmarklån

50

Icke benchmarklån

40

Realränte-obligationer

30

20

10

0

01

03

05

07

09

11

13

15

17

19

21

23

25

27

Källa: Riksgäldskontoret Riksgäldskontoret genomför också regelbundna emissioner av statsskuldväxlar. Kortfristig upplåning i svenska kronor utgörs av statsskuldväxlar i löptider på mellan en månad och upp till normalt sett ca ett år. Vidare genomförs dagslån/deposits samt repotransaktioner i likviditetshanteringssyfte. Riksgäldskontoret bedriver också upplåning direkt från hushållen. Hushållen ges därmed möjlighet att förvärva instrument utan kreditrisk, samtidigt som hushållsupplåningen bidrar till en diversifiering av statsskulden. Reala lån i svenska kronor Vid sidan av den nominella upplåningen emitterar Riksgäldskontoret realobligationer. Genom att den reala avkastningen är känd undviker investerarna inflationsrisken och behöver därför inte kompenseras för att ta på sig en sådan risk. Realräntelånen utgörs av såväl nollkupongsom kupongobligationer. Nominella lån i utländsk valuta Valutaupplåningen utgörs av obligationer i utländsk valuta samt s.k. kron/valutaswappar. Un- der de senaste åren har merparten av expone- ringen i utländsk valuta skett genom swappar från svenska kronor till utländsk valuta. Kron/valutaswappar innebär att upplåning i svenska kronor transformeras till upplåning i utländsk valuta genom skuldbytesavtal, där kronor säljs i utbyte mot utländsk valuta. Kron/valutaswapparna är i sig inte finansierande, men bidrar till ett nettoinflöde av utländsk valuta och räknas in i den totala valutaexponeringen för statsskulden inklusive skuldskötselinstrument. För att valutaskuldens sammansättning skall vara förenlig med de riktmärken som har satts upp avseende skuldens valuta- och ränterisk, kombineras upplåningen med derivattransaktioner. Till följd av detta förfarande skiljer sig sammansättningen av de utestående lånen markant från nettoskuldsättningen i olika valutor (se diagram 3.6 och 3.7). Derivatinstrument används också för att inom fastställda riktlinjer och ramar ta begränsade valuta- och räntepositioner gentemot riktmärkena. Derivatinstrumenten ingår inte i statsskuldsbegreppet, däremot belastas statsbudgeten av ränteutgifter på såväl lån som derivattransaktioner. Det är också skulden inklusive derivattransaktioner som visar den faktiska exponeringen i olika valutor. I regeringens skrivelse Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 1995/96-2000 (Skr. 2000/01:104) redovisas en utvärdering av upplåningen och förvaltningen av statsskulden nämnda år. Diagram 3.6 Valutaskuldens fördelning exklusive derivat Andelar 2001-08-31

Övrig valuta CHF 7,0% 4,0% EUR JPY 39,0% 23,0%

USD

GBP

20,0%

7,0% Källa:Riksgäldskontoret 16 Diagram 3.7 Valutaskuldens fördelning inklusive derivat Andelar 2001-08-31

CHF JPY 9,1% 4,0% USD 20,0% EUR 58,9% GBP 8,0% Källa: Riksgäldskontoret Statens långivare Statens största långivare är försäkringsbolag och Allmänna Pensionsfonden. Vid årsskiftet 2000/2001 finansierade nämnda långivare 21 respektive 25 procent av statsskulden som då uppgick till 1 279 miljarder kronor (diagram 3.8). I gruppen övriga placerare ingår bl.a. svenska företag och institutioner, förutom försäkringsbolag och banker, samt utländska placerare. Diagram 3.8 Statsskulden fördelat på långivare Andelar 2000-12-31

Valutaskuld

Riksbanken

Banker

2,6%

18,7%

6,6%

Allmänna

Pensions-fonden

25,4% Övriga placerare 21,0%

Hushåll

Försäkrings-

4,6%

bolag

21,1% Källa: Riksbanken

3.4

Känslighetsanalys

Förändrade ränteantaganden En förändring av korta och långa svenska marknadsräntor med en procentenhet från och med september till och med årsskiftet 2001/2002 skulle öka eller minska de kassamässiga statsskuldsräntorna med 2-3 miljarder kronor under PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 året. Effekten på de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna skulle bli ca 1 miljard kronor. Om den svenska marknadsräntan från och med 2002 skulle ligga en procentenhet högre eller lägre än beräkningsantagandena, skulle de kassamässiga statsskuldsräntor bli 4-7 miljarder kronor högre eller lägre per år under beräkningsperioden, medan effekten på de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna skulle bli 2-3 miljarder kronor per år. En förändring av utländska räntor med en procentenhet från och med 2002 skulle öka eller minska såväl kostnads- och kassamässiga statsskuldsräntor med ca 2 miljarder kronor per år. Förändrade valutaantaganden En förändring av kronkursen med en procent från och med september till och med årsskiftet 2001/2002 skulle generera ökade respektive minskade realiserade valutakursdifferenser på ca 0,5 miljarder kronor. En förstärkning respektive försvagning av kronkursen med en procent från och med 2002 skulle minska respektive öka utgifterna för realiserade valutakursdifferenser med ca 0,5 miljarder kronor per år. Detta gäller en generell förändring av kronkursen. I de fall kronan rör sig åt olika håll gentemot olika valutor kan enprocentiga förändringar implicera betydligt större ökningar eller minskningar av de realiserade valutadifferenserna. Vidare kan effekten förstärkas vid stora, kortfristiga rörelser i växelkurserna. Realiserade vinster eller förluster till följd av växelkursrörelser påverkar enbart de kassamässiga statsskuldsräntorna. Förändrade budgetsaldoantaganden En förbättring av budgetsaldot med 20 miljarder kronor ett enskilt år skulle minska de kassamässiga statsskuldsräntorna med ca 1 miljard kronor från och med året efter det att förbättringen inträffar. Det år som förbättringen sker ökar i stället ränteutgifterna med ca 0,5 miljarder kronor, till följd av lägre realiserade överkurser vid emission. Motsvarande saldoförbättring skulle minska de kostnadsmässiga statskuldsräntorna med ca 1 miljard kronor per år med undantag för det år förbättringen inträffar då minskningen skulle bli knappt 0,5 miljarder kronor. 17 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 4 Oförutsedda utgifter 92:2 Oförutsedda utgifter Tabell 4.1 Anslagsutveckling Tusental kronor

Anslags-

2000

Utfall

4 115

sparande

25 618

2001

Anslag

10 000

Utgifts-

prognos

10 000

2002

Förslag

10 000

2003

Beräknat

10 000

2004

Beräknat

10 000

4.1

Omfattning

Ett särskilt anslag finns upptaget på statsbudgeten för att vid behov kunna användas för att täcka oförutsedda utgifter. Anslaget för innevarande budgetår uppgår till 10 miljoner kronor. Medel från anslaget tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje enskilt fall.

4.2

Ianspråktagande av anslaget 2000 och t.o.m. juli 2001

Under 2000 utbetalades 4 115 000 kronor från detta anslag. Av detta belopp har 2 130 000 kronor betalats ut via Utrikesdepartementet och avser sex ärenden gällande skadestånd, förlikningsersättning m.m. med anledning av ärenden vid Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter eller Europadomstolen för mänskliga rättigheter. Vidare har 1 900 000 kronor betalats ut via Justitiedepartementet avseende ersättning för uteblivet skadestånd på grund av pågående lagstiftningsarbete. Till och med juli i år har 1 386 479 kronor betalats ut från detta anslag. Av detta belopp har 35 000 kronor betalats ut via Utrikesdepartementet och avser förlikningsersättning med anledning av ärende vid Europadomstolen för mänskliga rättigheter. Vidare har 600 000 kronor betalats ut via Justitiedepartementet avseende sex ärenden gällande ersättning för hur anställningsförhållanden påverkats då uppgifter lämnats ut ur Säkerhetspolisens register. Ett motsvarande belopp dras in från det under utgiftsområde 4 Rättsväsendet uppförda anslaget 4:2 Säkerhetspolisen . Via Finansdepartementet har 751 479 kronor betalats ut gällande skadestånd i enlighet med en dom rörande mervärdesskattelagstiftningen. Ett motsvarande belopp dras in från det under utgiftsområde 3 Skatteförvaltning och uppbörd uppförda anslaget 3:2 Skattemyndigheterna. Tabellen nedan visar de utbetalningar som gjorts på anslaget under 2000 och 2001. Tabell 4.2 Utbetalningar 2000 och t.o.m. juli 2001 Tusental kronor

2000

Utrikesdepartementet, 6 ärenden

2 215

2000

Justitiedepartementet

1 900

Summa 2000

4 115

2001

Utrikesdepartementet

35

2001

Justitiedepartementet, 6 ärenden

600

2001

Finansdepartementet

751

Summa t.o.m. juli 2001

1 386 19 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26

4.3

Regeringens överväganden

Enligt regeringens bedömning behövs ett anslag för oförutsedda utgifter även fortsättningsvis. Anslaget bör få disponeras för utgifter som är av så brådskande art att ärendet inte hinner underställas riksdagen samtidigt som utgifterna inte lämpligen kan täckas av andra medel som står till regeringens förfogande. Under en lång följd av år har riksdagen även medgett att anslaget får användas för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande. Regeringen har sålunda från detta anslag fått betala ut t.ex. belopp som staten genom lagakraftvunnen dom ålagts att betala, belopp som staten till följd av skada i samband med statlig verksamhet efter uppgörelse har åtagit sig att ersätta samt skador inom landet som uppkommit genom tidigare krigsförhållanden (se prop. 1997/98:1, utgiftsområde 26, s. 13 f). Regeringen bör även fortsättningsvis få betala ut ersättning för skador av sådan natur. Anslaget får inte användas för att tillgodose behov som omtalas i 9 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen, dvs. behov av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Det ankommer på regeringen att i efterhand anmäla till riksdagen vilka utgifter som täckts genom att medel från anslaget tagits i anspråk. Anslagets karaktär medger inte någon närmare bedömning av omfattningen av oförutsedda utgifter. Regeringen föreslår att medel för oförutsedda utgifter skall anvisas på ett ramanslag och att anslagsbeloppet skall vara 10 miljoner kronor. 20 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 5 Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning 92:3 Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning Tabell 5.1 Anslagsutveckling Tusental kronor

2000

Utfall

17 257

2001

Anslag

315 000

Utgifts-

200 000

prognos

2002

Förslag

216 700

2003

Beräknat

186 800

2004

Beräknat

192 700

5.1

Omfattning

Anslaget avser provisionskostnader relaterade till upplåning och förvaltning av statsskulden. Till och med budgetåret 2000 har endast har provisionskostnader för upplåning på utländska marknaden ingått under anslaget. Från och med budgetåret 2001 ingår även provisionskostnader avseende upplåning i svenska kronor. Dessa utgifter har tidigare finansierats under B 4 Riksgäldskontoret: Vissa kostnader för upplåning och låneförvaltning (se utgiftsområde 2 politikområde Finansiella system och tillsyn avsnitt 4.8.3). Förändringen innebär att samtliga provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning redovisas utanför utgiftstaket, vilket innebär att de behandlas på samma sätt som räntekostnaderna på statsskulden. Merparten av provisionskostnaderna utgörs av försäljningsprovisioner till de banker som agerar som mellanhänder vid försäljningen av kontorets lån. De tar därmed på sig en risk som de kompenseras för genom provisioner. I provisionskostnaderna ingår också utgifter för provisioner i samband med inlösen av lån, förvaltningsprovisioner till externa förvaltare samt kreditavgifter. De senaste årens fallande provisionskostnader för den nominella kronskulden förklaras bl.a. av minskade inlösenprovisioner till bankerna för hantering av förfallande premieobligationer. Vi- dare har provisioner vid nyförsäljning av premieobligationer minskat dels som en effekt av sjunkande upplåningsvolymer av premieoblgationer, dels p.g.a. att Riksgäldskontoret successivt ökat andelen egenförsäljning. Tabell 5.2 Härledning av nivån 2002-2004

Tusental kronor

2002

2003

2004

Anslagsnivå 2001

315 000

315 000

315 000

Förändring till följd av:

Beslut

Överföring andra anslag

-98 300

-128 200

-122 300

m.m. 1

Summa förändring

-98 300

-128 200

-122 300

Förslag/beräknat anslag

216 700

186 800

192 700

1 Provisionskostnaderna beräknas falla under åren vilket har medfört en revidering av anslagsnivåerna. 21 PROP. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Bemyndigande att överskrida anslaget

Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att överskrida ramanslaget 92:3 Riksgäldskontorets provisionskostnade r i samband med upplåning och skuldförvaltning under 2002 om det är nödvändigt för att kunna fullgöra statens betalningsåtaganden. Under 2000 behövde inte regeringen utnyttja motsvarande bemyndigande. 22