Regeringens proposition 1990/91:177

om sammanslagning av bankinspektionen och

p

försäkringsinspektionen, m. m.

1990/91:177

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifo­gade utdrag ur regeringsprotokollet den 4 april 1991.

På regeringens vägnar

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås att bankinspektionen och försäkringsinspektionen per den 1 juli 1991 skall slås samman till en central förvaltningsmyndighet, finansinspektionen. Vidare behandlas anslagskonsekvenserna av samman­slagningen för budgetåret 1991/92. Propositionen innehåller även ett lagför­slag som föranleds av den nya myndighetens inrättande.

Den nya inspektionsmyndigheten föreslås även fullgöra kanslifunktionen åt bokföringsnämnden.

I propositionen föreslås också att Konungariket Sveriges stadshypoteks-kassas grundfond höjs med 2 miljarder kronor från nuvarande 25 till 27 mil­jarder kronor fr.o.m. den 1 juli 1991.

I  Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 177

Lagförslag

1  Förslag till

Lag med anledning av finansinspektionens inrättande

Härigenom föreskrivs att bestämmelser i lag eller annan författning om bankinspektionen eller försiikringsinspektionen skall avse finansinspektio­nen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991

Prop.

1990/91:177

2 Förslag till

Prop.

Lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket

1990/91:177

Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar

Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar' skall ha följande ly­delse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 f

Som grundfond för kassan ställer

Som grundfond för kassan ställer

staten till förfogande en av rege-

staten till förfogande en av rege­

ringen eller, efter regeringens be-

ringen eller, efter regeringens be­

stämmande, riksgäldskontoret ut-

stämmande, riksgäldskontoret ut­

färdad garantiförbindelse på tjugo-

färdad garantiförbindelse på tjugo­

fem miljarder kronor.

sju miljarder kronor

' Lagen omtryckt 1983:578. - Senaste lydelse 1989; 109L

Finansdepartementet

Prop.

1990/91:177 Utdrag ur protokoll vid regcritigssanunanträde den 4 april 1991

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, (iöransson.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsriidet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen, m.m.

1 Inledning

Genom beslut den 8 februari 1990 bemyndigade regeringen dåvarande che­fen för finatisdepartenientet, statsrådet Kjell-Olof[REDACTED_EFTERNAMN], att tillkalhi en sär­skild utredare med uppdrag att utreda frågan om den fratntida tillsynen över de finansiella instituten och tnarknaderna. Med stöd av bemyndigandet till­kallades den 14 februari 1990 generaldirektören Alf Carlitig som siirskild ut­redare.

Utredaren överlämnade den 25 januari 1991 betänkatidet (SOU 1991:2) Finansiell tillsyn. Betätikandet har retnissbehatidlats.

Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sainnianfattning ;iv betän­kandet som hilagn I. dels en förteckning över remissinstatiserna och en sam­manställning av remissyttrandena som hilnga 2.

1 detta iirende tar jag upp frågan om en sannniinshigning av bankinspektio­nen och försiikringsinspektionen till en mvndighet och de anslagsmässiga konsekvenserna av en sammanslagning. Jag tar också upp frågan om en sam­ordning av statens resurser på redovisningsområdet. Däremot tar jag inte upp frågor som rör tillsynens itiriktning och innehåll eller övriga frågor som behandlas i betänkandet eller initierats av remissinstanserna.

Oavsett den sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspek­tionen som jag föreslår i det följande bör innehållet i tillsynen övervägas. Det gäller bl.a. utformningen av tillsynen och inspektionsmyndighetetis be­fogenheter. Hit hör även frågorna om tillsyneti över finansiella koncerner samt om offentliga styrelserepresentanter i koncernföretagen. I detta sam­manhang bör liven formerna för samråd med skilda myndigheter behandlas. Härvid bör särskilt behovet av samråd med riksbanken uppmärksammas, bl.a. avseende behov av regler om uppgiftsutbyte och sekretess. Jag avser att återkomma till regeringen i dessa frågor.

I ett särskilt avsnitt tar jag upp frågan om en höjning av grundfonden för Konungariket Sveriges stadshypotekskassa (avsnitt 3).

2 Sammanslagning av bankinspektionen och

Prop.

försäkringsinspektionen

1990/91:177

2.1  Inspektionsmyndigheternas uppgifter och organisation

Laglighet och sundhet är nyckelbegrepp när det giiller bankinspektionens och försiikringsinspektionens tillsynsverksamhet. Inspektionsniyndighe-terna skall se till att instituten följer de lagar och andra författningar som berör dem, liksom bestämmelser som meddelats av institutens stämma, sty­relse eller motsviirande organ. Myndigheterna skall se till att verksamheten ligger inom de gränser som anges i lagstiftningen. Tillsynskraven omfattar också i vidare mening förhållanden som kan inverka på institutens säkerhet eller som i övrigt hiir betydelse för en sund utveckling av den verksamhet som står under tillsyn.

Bankinspektionen aren central förvaltningsmyndighet med uppgift att ut­öva tillsyn över banker, bankfilialer och representationskontor för banker. Inspektionen är vidare tillsynsmyndighet för finansbolag, kreditaktiebolag, hypoteksinstitutionerna. Stockholms fondbörs, fondkommissionsbolag, Värdepapperscentrulen VPC Aktiebolag, Upplysningscentralen UC Aktie­bolag samt för fondbolag, dvs. bolag som förvaltar värdepappersfonder. Bankinspektionen är registreringsmyndighet för bankerna och håller en för­teckning över finansbolag. En särskild uppgift för bankinspektionen är att följa utvecklingen ;iv och främja allmän kännedom om pris- och konkurrens-förhålliinden inom tillsynsområdet samt att föra kartellregister. Inspektio­nens tillsynsverksamhet omfattar även vissa uppgifter inom konsument­skyddsområdet, t.ex. granskning av avtalsvillkor samt tillsyn enligt konsu­mentkreditlagen. Bankinspektionen har uppgifter av övervakande och utre­dande karaktär avseende insiderhandeln med värdepapper. Vidare har bankinspektionen ett samordningsansvar för kapitalmarknadsstatistiken.

Bankinspektionen leds av en generaldirektör som också är ordförande i inspektionens styrelse. Under generaldirektören finns en chefstjänsteman med samordnings- och utvecklingsansvar beträffande främst internationella frågor. Inom inspektionen finns två avdelningar, kreditinstitutsavdelningen och finansmarknadsavdelningen samt en byrå för administrativa ärenden. Vidare finns en bunkinspektör med ett övergripande ansvar för författnings­frågor inom inspektionens område.

Bankinspektionens verksamhet finansieras genom avgifter från de institut som står under tillsyn av inspektionen. Avgifterna tas inte upp på statsbudge­tens inkomstsida utan förs till ett reservationsanslag som uppbördsmedel. För varje budgetår fastställer regeringen en utgiftsstat för inspektionens verksamhet.

Försäkringsinspektionen är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att utöva tillsyn över svenska försäkringsbolag, utländska försäkringsföretag med tillstånd att driva verksamhet i Sverige, understödsföreningar och för­säkringsmäklare. Försäkringsinspektionen är registermyndighet för försäk­ringsbolagen, understödsföreningarna och försäkringsmäklarna. Den över­gripande uppgiften för inspektionen är att verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. En central uppgift är därvid att bevaka att försäkrings-

företagen har en betryggande soliditet så att de kan infria sina försäkringsut­fästelser. En annan uppgift är att bevaka att premier och andra försäkrings­villkor är skäliga samt att skaderegleringen sker på ett godtagbart sätt. I verksamheten ingår också att pröva ärenden om t.ex. försäkringstekniska grunder samt ändringar av bolagsordningar och stadgar.

Försäkringsinspektionen leds av en generaldirektör som också är ordfö­rande i inspektionens styrelse. Under generaldirektören finns en chefstjäns­teman med samordnings- och utvecklingsansvar inom de verksamhetsområ­den som inspektionen bestämmer. Inom inspektionen finns en avdelning för allmänna tillsynsärenden och en för försäkringsjuridiska ärenden samt en byrå för administrativa ärenden.

Försäkringsinspektionens verksamhet finansieras genom avgifter från för­säkringsbolag, understödsföreningar och försäkringsmäklare. Avgifterna tas inte upp på statsbudgetens inkomstsida utan förs till ett reservationsanslag som uppbördsmedel. För varje budgetår fastställer regeringen en utgiftsstat för inspektionens verksamhet.

I den pågående omläggningen av budgetprocessen ingår bankinspektio­nen och försäkringsinspektionen i budgetcykel 2 (1992/93-1994/95). Med hänsyn till att tillsynsutredningen då pågick beslutade regeringen den 7 juni 1990 att inspektionsmyndigheterna - i avvaktan på ytterligare direktiv från regeringen - inte skall påbörja någon fördjupad verksamhetsanalys.

Prop.

1990/91:177

2.2 Överväganden

Mitt förslag: Bankinspektionen och försäkringsinspektionen slås sam­man till en central förvaltningsmyndighet med namnet finansinspek­tionen per den 1 juli I99I. Några andra ändringar beträffande tillsyns­verksamheten görs inte för närvarande.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Riksbanksfullmäktige, kommerskollegium, bankin­spektionen, statskontoret, näringsfrihetsombudsmannen (NO), Svenska Bankföreningen. Svenska sparbanksföreningen, Sveriges Föreningsbankers Förbund. Statens bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, Finansbolagens Förening och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) har tillstyrkt för­slaget, huvudsakligen med hänvisning till branschglidningen och behovet av tillsyn på koncernnivå. Överstyrelsen för civil beredskap, konsumentverket, riksrevisionsverket och Svenska Fondhandlareföreningen har lämnat försla­get utan erinran. Försäkringsinspektionen, Sveriges Försäkringsförbund, Folksam, Utländska Försäkringsbolags Förening, Svenska Försäkringsmäk­lares Förening, Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) samt SACO- och ST-föreningarna vid försäkringsinspektionen har avstyrkt förslaget främst med motivering att beslut i frågan bör fattas först sedan det lagts fast vilken inrikt­ning den framtida tillsynen skall ha. Även farhågor för ökande byråkrati och för att försäkringsfrågorna skall komma på mellanhand har anförts som skäl mot en sammanslagning. Också Konungariket Sveriges stadshypotekskassa

och Försäkringsiiiredningen (Fi 1990:11) har förordat att ett ställningsta-     Prop. gande i frågan bör anslå till dess framtida behov av tillsyn närmare klar-      1990/91:177 gjorts.

Riksbanksfullmäktige konstaterar att branschglidningen och behovet att kunna hantera tillsynen av finansiella koncerner är ett starkt argument för en sammanslagning och att det finns andra fördelar med en sådan inom om­råden där likheterna mellan bank- och försäkringsrörelse är påtagliga. 1 öv­rigt är sannolikt tillsynsarbetet ganska olikartat, men fullmäktige tvekar inte att ansluta sig till utredningens uppfattning att tillsynens effektivitet tjänas bäst av en sammanslagning till en enda tillsynsmyndighet. Den föränderliga miljö inom vilken den finansiella tillsynen arbetar ställer stora krav på flexi­bilitet och förmåga till förnyelse. Enligt fullmäktiges bedömning förbättras möjligheterna att leva upp till dessa krav av en samordning av de båda myn­digheternas resurser. Kommerskollegium bedömer att en sammanslagning av tillsynsmyndigheterna ligger väl i linje med såväl utvecklingen på det fi­nansiella området i EG som i Sverige och tillstyrker därför förslaget. Bankin­spektionen understryker att det ständigt måste ske en omprövning av tillsy­nens inriktning och metoder men att mycket talar för att den finansiella ut­vecklingen för närvarande befinner sig i en fas som ställer osedvanliga krav på anpassning av tillsynsmetoderna. Redan de blygsamma former av branschglidning mellan bank- och försäkringsverksamhet som hittills före­kommit har utlöst påtagliga samordningsbehov mellan inspektionsmyndig­heterna. En till utvecklingen fullt genomförd anpassning av lagstiftningen under år 1991 kommer enligt inspektionens mening att utlösa omfattande och svårbemästrade samordningsproblem om inte de båda myndigheterna slås samman. Ett övergripande problem är de redan befintliga svårigheterna att upprätthålla insyn och överblick över företagen i en hel koncern. Kombi­nationen av bank- och försäkringsverksamhet tillför en extra dimension i till­synen genom de fundamentalt olika verksamhetsbetingelser som kommer att föreligga mellan försäkringsgrenarna och andra verksamhetsgrenar i kon­cernen. Förutsättningarna för försäkringsbolagens finansförvaltning bör gö­ras så likformiga med andra finansmarknadsaktörers som möjligt, vare sig denna sker inom försäkringsbolagens egen balansräkning eller i dotterbolag med olika inriktning. Kraven på likformighet med andra finansinstitut kom­mer utan tvivel att växa när samtliga finansinstitut verkar på samma mark­nad. För att skapa någorlunda goda förutsättningar för tillsynen och norm­givningen över sådana koncerner bör denna enligt bankinspektionens me­ning utföras av en inyndighet. NO anser mot bakgrund av branschglidningen och behovet av tillsyn på koncernnivå utredningens förslag välgrundat. Även om nödvändig samordning tills vidare skulle kunna åstadkommas genom samlokalisering och samordning mellan de båda myndigheterna så torde detta på sikt inte vara en rationell ordning. Konsumentverket finner det mot bakgrund av korisumentsynpunkter naturligt att samordna tillsynen på de båda områdena och att en sammanslagning sannolikt kan ge fördelar i de avseenden utredaren pekar på, även om de olika rättsliga förutsättningarna för tillsynen inom respektive område begränsar möjligheterna till en full­ständigt integrerad verksamhet.

Försäkringsinspektionen anser det viktigt att tillsynens inriktning och

funktion liksom dess organisation utformas så att hänsyn tas till utvecklingen Prop. på den finansiella marknaden. Inspektionen kan i och för sig i allt väsentligt 1990/91:177 godta vad utredaren anfört i fråga om den framtida inriktningejiav tillsynen mot bakgrund av skyddsintressena stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet, skyddet för olika konsumenter samt förtroendet och effektiviteten ifråga om finansiella institut och marknader. Samtidigt konstaterar inspek­tionen emellertid att någon egentlig analys inte gjorts av de frågor som kom­mer att få betydelse för den framtida tillsynsinriktningen. Bristerna i utred­ningen gör det svårt att bedöma hur tillsynen på bästa sätt bör utformas och organiseras med avseende på olika delar av institutens verksamhet. Det finns därför behov av en kompletterande utredning innan beslut tas. Inspek­tionen kan inte finna att utredaren på ett övertygande sålt visat att en sam­manslagning av bank- och försäkringsinspektionerna till en myndighet ger' rationaliserings- och andra fördelar som överväger de nackdelar som särskilt sett från försäkringssidans håll med stor sannolikhet blir följden av en fusion. Med en större myndighet kommer att följa ökad byråkrati, längre beslutsvä­gar och en allmänt sett mera tungrodd organisation. Inspektionen menar vi­dare att de speciella försäkringsfrågorna bl.a. de försäkringstekniska uppgif­terna samt de mera direkt konsumentinriktade uppgifterna, särskilt premie-, villkors- och skaderegleringsgranskning, löper en avsevärd risk att hamna i skymundan. Enligt inspektionen är det möjligt att i likhet med vad som till-lämpas i nästan alla andra länder genom samråd och information klara av uppkommande tillsynsfrågor av gemensamt intresse. Sveriges Försäkrings­förbund. Folksam, Utländska Försäkringsbolags Förening och Svenska För­säkringsmäklares Förening har alla framfört synpunkter som ligger i linje med den uppfattning försäkringsinspektionen gett uttryck för.

Skälen för mitt förslag: Som utredningen konstaterat syftar inspektions­myndigheternas tillsynsverksamhet till att tillgodose tre typer av skyddsin­tressen: att det finansiella systemet är stabilt, att konsumentskyddet upprätt­hålls och att det finansiella systemet från samhällsekonomisk synpunkt är effektivt.

Frågan hur tillsynsverksamheten skall vara organiserad för att på bästa sätt tillgodose de olika skyddsintressena rymmer flera aspekter. Som utred­ningen konstaterat finns inte någon entydig internationell utvecklingsten­dens i fråga om den finansiella tillsynens organisation. Så mycket är emeller­tid klart att organisatoriska olikheter i fråga om tillsynen inte har spelat nå­gon avgörande roll för samarbetet mellan olika länders tillsynsmyndigheter.

Det pågår en genomgripande omvandling av de finansiella marknaderna. Omvandlingsprocessen har för Sveriges del främst sin upprinnelse i de avreg-leringar som ägde rum under 1980-talet men har under de senaste åren ac­centuerats på grund av ökande internationalisering och närmandet till EG. Inget tyder på att intensiteten i den processen kommer att avmattas under överskådlig framtid.

Ett exempel i den pågående omvandlingsprocessen utgör den s.k. branschglidningen som i huvudsak innebär att den traditionellt strikta gräns­dragningen mellan bank-och försäkringsverksamhet håller på att lösas upp. I propositionen om rörelseregler för bank m.m. (prop. 1990/91:154) föreslås att banker skall få äga organisationsaktier i försäkringsbolag och vice versa.

Vidare föreslås att banker och försäkringsbolag skall kunna ingå i samma Prop. holdingbolagskoncern. Bestämmelsernaföreslås träda i kraft den 1 juli 1991. 1990/91:177 Om förslaget genomförs, kan genomgripande strukturförändringar komma till stånd. Redan nu har utvecklingen gått så långt att optionsavtal om aktie­köp har träffats av några stora banker och försäkringsföretag i avvaktan på en prövning av aktieförvärven, som kan ske först om och när lagförslaget antagits.

1 frågan om en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna kan remiss­utfallet sammanfattas i två huvudlinjer. Den ena linjen, som avstyrker en sammanslagning, anger som huvudskäl att tillsynsverksamhetens inriktning och innehåll inte tillräckligt utretts och analyserats och att utredningens för­slag därför inte kan läggas till grund för en organisationsförändring nu. Den andra linjen, som förespråkaren sammanslagning, har som huvudskäl anfört branschglidningen och behovet av tillsyn på koncernnivå.

Som jag tidigare nämnt kommer, enligt min bedömning, den snabba om­vandlingen av de finansiella marknaderna att fortsätta under avsevärd tid. Det leder till slutsatsen att tillsynens inriktning och innehåll visserligen kan utredas och analyseras men knappast läggas fast en gång för alla. En fortlö­pande översyn torde i stället vara en mer realistisk inriktning.

När det gäller den andra huvudlinjen menar jag att branschglidningen och behovet av tillsyn på koncernnivå talar för en sammanslagning av inspek­tionsmyndigheterna. Emellertid förekommer branschglidning också i länder där tillsynsansvaret är delat mellan olika myndigheter. Sett ur det perspekti­vet skulle möjligen en samlokalisering av, och ett samrådsförfarande mellan, inspektionsmyndigheterna i och för sig kunna vara tillräckligt för att nöjak­tigt hantera branschglidningsfrågan.

Branschglidningen i sig är emellertid enligt mitt synsätt inte ett huvudskäl att slå samman de båda tillsynsmyndigheterna, även om den utgör ett incita­ment att överväga förändringar av tillsynens organisation. Frågan skall inte ställas som en bank-försäkringsfråga utan som en fråga om hur resurser bäst skall utnyttjas för att tillgodose skyddsintressena på hela tillsynsomrädet.

En samling av tillsynsverksamheten inom en myndighet skulle möjliggöra högre beredskap för nya uppgifter och för kraftsamling i kritiska situationer. Mycket talar även för att det inom en sammanslagen tillsynsmyndighet går att finna lösningar, som gör den mer flexibel och effektiv än två mindre myn­digheter.

Inspektionsmyndigheterna har under senare år haft svårigheter att kon­kurrera om personal på flera delområden. Personalomsättningen har varit hög, och tjänster har varit obesatta under relativt långa perioder. En sam­manslagning skulle medföra att förutsättningarna för alt rekrytera och be­hålla kvalificerad personal förbättrades. En myndighet med tillsyn över hela finansmarknaden erbjuder också bättre möjligheter till kompetensutveck­ling och överblick. Nya karriärmöjligheter öppnas inom en större myndig­het, och utryiTimet för personalutveckling ökar.

En sammanslagning skulle dessutom förbättra möjligheterna att sam­ordna, bygga ut och förstärka kompetensen inom ADB-området. Genom ökad användning av ADB kan tillsynsarbetet effektiviseras. Vid en samman­slagning kan vidare rationaliseringsvinster uppnås främst inom administra-

tionen och stabsfunktionerna. Även servicefunktioner inom andra enheter     Prop.

kan samordnas i större utsträckning än för närvarande.

1990/91:177

Flera remissinstanser har uttalat farhågor för att de särskilt försäkringsan­knutna frågorna skulle eftersättas i en sammanslagen myndighet. Företrä­dare för försäkringsbranschen har framhållit att den svenska organisations­formen med två fristående, relativt små tillsynsmyndigheter erbjuder förde­lar främst genom korta beslutsvägar och större möjligheter att upprätthålla specialistkompetens högt upp i organisationen. Farhågor har framförts att en sammanslagen tillsynsmyndighet skulle bli mer byråkratisk, att handlägg­ningstiderna skulle förlängas och servicen försämras.

Jag har förståelse för denna oro men anser att farhågorna är överdrivna. Precis som för närvarande skulle för den nya myndigheten gälla ett krav på att inom samtliga tillsynsområden upprätthålla den standard på tillsynsinsat­serna som behövs. Den nya form av styrning som införs inom statsförvalt­ningen innebär att en detaljerad budgetstyrning ersätts av mål- och resultat­styrning. Frågor om myndigheters effektivitet och produktivitet ställs i för­grunden och kraven på uppföljning och utvärdering skärps; det väsentliga blir analys och bedömning av uppnådda resultat. På en sammanslagen myn­dighet skulle ställas höga krav på verksamhetsanalys och resultatuppfölj­ning.

Mot denna bakgrund kommer jag till slutsatsen att skyddsintressena på hela tillsynsområdet bäst gagnas av att inspektionsmyndigheternas resurser samlas i en myndighet, som sammantaget kan utveckla en höjd kompetens­nivå och en sådan dynamik i organisationen att tillsynsinsatserna kan formas i takt med förändringar på marknaden. Jag föreslår därför att inspektions­myndigheterna per den 1 juli 1991 slås samman till en tillsynsmyndighet.

I fråga om tidpunkten menar jag att det av flera skäl inte minst från perso­nalsynpunkt är av stort värde att tiden mellan beslut om sammanslagning och verkställighet kan göras så kort som möjligt. En ytterligare fördel är att sammanslagningen sammanfaller med ett budgetårsskifte. Vidare har nya gemensamma lokaler för myndigheterna anskaffats från sommaren 1991.

Den nya myndigheten bör kallas finansinspektionen. Namnet är enkelt och kort och anger på ett godtagbart sätt området för myndighetens verk­samhet.

Den nya myndigheten bör vara en central förvaltningsmyndighet under regeringen (finansdepartementet) med styrelse och generaldirektör som ut­ses av regeringen. Bankinspektionens och försäkringsinspektionens styrelser består av vardera sex ledamöter jämte generaldirektören. Finansinspektion­ens styrelse bör inte vara större.

Tillsynsverksamheten skall vara organiserad så, att myndigheten på ett re-surseffektivt sätt klarar att fullgöra tillsynsuppgifterna. Detta förutsätter att personalen har en hög kompetensnivå och att tillsynsinsatserna prioriteras på rätt sätt. Det fordras även att organisationen är så flexibel att den snabbt och smidigt kan anpassas till förändringar på marknaderna och därmed möj­liggör en effektiv tillsyn också av nya aktiviteter och verksamhetsformer. Det är således av stor vikt att den framtida organisationen görs flexibel för att tillsynen skall kunna bedrivas effektivt och framgångsrikt. Det kommer att

10

ställas krav på en kontinuerlig utvärdering och uppföljning av inspektionens     Prop.

resultat.

1990/91:177

Det bör uppdras åt en organisationsutredning att föreslå hur den nya myn­digheten närmare skall organiseras. Jag har för avsikt att senare föreslå rege­ringen direktiv till en sådan utredning.

Att slå samman två myndigheter innebär alltid risker för negativa konse­kvenser Det är av största vikt att inte övergångsproblem eller osäkerhet hos personalen minskar möjligheterna för den nya myndigheten att behålla den kompetens och erfarenhet som byggts upp i de båda tillsynsorganisatio­nerna. I detta sammanhang förtjänar även att understrykas vikten av att kontinuiteten beträffande väsentliga tillsynsfunktioner upprätthålls även un­der den tid organisationsförändringen pågår.

Därför bör sammanslagningen genomföras så att personalen vid de båda inspektionsmyndigheterna erbjuds anställning vid den nya myndigheten. Med hänsyn till den korta tid som står till förfogande bör inledningsvis en sainordning ske endast av lednings- och stabsfunktioner, administration och gemensamma service- och systemfunktioner. Huvuddelen av de nuvarande organisationslösningarna i bank- och försäkringsinspektionerna bör alltså behållas i inledningsskedet. Det kan inte uteslutas att viss övertalighet kan komma att uppstå när den nya organisationen fastställts.

Organisationsutredningen bör arbeta skyndsamt så att den nya myndighe­ten snabbt formas till en organisation och osäkerhet om de framtida arbets­förutsättningarna motverkas både inom och utom myndigheten.

2.3 Bestämmelser i äldre författningar om bankinspektionen och försäkringsinspektionen

Bestämmelser som avser bankinspektionen och försäkringsinspektionen förekommer i ett stort antal författningar, däribland bankrörelselagen (1987:617) och försäkringsrörelselagen (1982:713). Dessa bestämmelser måste ändras så att de i stället avser finansinspektionen.

Enligt min mening finns det dock inte anledning att nu ändra varje sådan lag eller förordning. En mer ändamålsenlig lösning är att nu i en särskild lag ta in en allmän föreskrift som i fråga om bestämmelser som avser bankin­spektionen eller försäkringsinspektionen hänvisar till finansinspektionen. En sådan lösning kan enligt min mening rimligen inte vålla några olägenhe­ter för dem som berörs av de ändrade förhållandena.

På sikt bör givetvis ändringarna genomföras i varje enskild författning. Detta bör dock lämpligen göras i det löpande författningsarbetet.

2.4 Anslagsfrågor

Prop.

1990/91:177

Mitt förslag: Ett nytt anslag benämnt finansinspektionen bör anvisas för budgetåret 1991/92.

E. Vissa centrala myndigheter m.m.

E 3. Finansinspektionen

1991/92 Nytt anslag (förslag) 1 000

I den till riksdagen för budgetåret 1991/92 avlämnade budgetpropositio­nen (prop. 1990/91:100) avhandlas bankinspektionen och försäkringsinspek­tionen i bilagan 9 till sjunde huvudtiteln under littera E 3 resp. E 4. Dessa textavsnitt bör i detta ärende fogas till protokollet som bilaga 3.

Den av mig förordade sammanslagningen av inspektionsmyndigheterna innebär anslagstekniskt att de båda anslagen slås samman till ett 1 000-kro-norsanslag och att utgiftsstaterna sammanförs. Det som i budgetpropositio­nen anförs beträffande resp. myndighet har därför i allt väsentligt alltjämt giltighet för budgetåret 1991/92, En justering bör dock göras med hänsyn till att inspektionsmyndigheten, som jag tidigare nämnt, fr.o.m. sommaren 1991 disponerar nya lokaler. Merkostnaden för lokaler uppgår till cirka 13 miljo­ner kronor för budgetåret.

Jag anser dock att verksamheten i den nya inspektionen fr.o.m, den I juli 1992 bör kunna bedrivas så rationellt och kostnadseffektivt att resursramen för följande budgetår kommer att påverkas. Med hänsyn till den korta tid som stått till förfogande har det inte varit möjligt att närmare beräkna den effekt på utgiftsramen som sammanslagningen kommer att ha under föl­jande budgetår. Jag har för avsikt att återkomma till detta i samband med att direktiven till organisationsutredningen beslutas.

Finansinspektionens utgiftsstat beräknar jag enligt följande.

Finansinspektionen

1990/91

Beräknad ändring 1991/92 Föredraganden

Stat

Förvaltningskostnader (därav lönekostnader) Lokalkostnader Engångsanvisning

-

ADB

-

kapitalmarknadsstatistik

53 655 000

(35 987 000)

7 039 000

1 905 000

62 599 000

-I- 13 848 000

(7 268 000)

+ 13 961 000

-   1 025 000

(-t- 750 000)

(+ 130 000)

(- 1 905 000)

+ 26 784 000

Med hänvisning till sammanställningen och vad jag anfört tidigare beräk­nar jag inspektionens utgifter till 89 383 000 kr. för nästa budgetår. Anslaget i statsbudgeten bör föras upp med ett belopp om 1 000 kr.

2.5 Samordning av statens resurser på redovisningsområdet

Prop.

1990/91:177

Mitt förslag: Bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser på redovisningsområdet bör samlas i inspektionsmyndigheten.

Bakgrund och skälen för mitt förslag: I betänkandet tas också frågan om organisationen av statens resurser på redovisningsområdet upp. Den statliga verksamheten på detta område innefattar bankinspektionen, försäkringsin­spektionen, bokföringsnämnden och kommerskollegium. Det framhålls att skäl talar för att resurserna på redovisningsområdet skall samlas i en myndig­het. Om så sker, bör enligt utredaren denna funktion finnas hos den nya in­spektionsmyndigheten. Utredaren lägger dock inte fram något formligt för­slag.

Några remissinstanser har tagit upp denna fråga i sitt yttrande angående sammanslagningen av inspektionsmyndigheterna. Statskontoret och Lands­organisationen i Sverige (LO) ansluter sig till tanken att statens resurser på området bör samordnas och anför att det rimligen bör ske i den nya inspek­tionsmyndigheten. Också bokföringsnämnden tillstyrker en samordning av resurserna på området och uttalar att den i första hand bör ske genom att nämndens kansli inordnas i den nya inspektionsmyndigheten, medan själva nämnden förblir ett från inspektionens styrelse fristående organ som fattar beslut i sådana frågor som ligger utanför inspektionens område. Liknande synpunkter framförs av Tjänstemännens Centralorganisation (TCO). Bank­inspektionen tnotsätter sig inte en samordning men förordar att en sådan re­form får anstå tills vidare. Kommerskollegium ställer sig tvekande till att föra verkets revisorsverksamhet till den nya inspektionsmyndigheten.

Enligt min mening finns skäl som talar för att en samordning av bokför­ingsnämndens och den nya inspektionsmyndighetens resurser på redovis­ningsområdet kommer till stånd. Eftersom det är en fördel att frågan om nämndens organisatoriska ställning är avgjord när beslut skall fattas om hur redovisningsarbetet i den nya myndigheten skall läggas upp, bör ett ställ­ningstagande göras nu.

Jag förordar att bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser på redovisningsområdet samordnas på det sätt som bokföringsnämnden föror­dat, dvs, att nämndens kanslifunktion inordnas i den nya inspektionsmyndig­heten. Praktiskt kan arrangemanget komma till stånd redan när inspektions­myndigheten har flyttat in i de nya lokalerna. Samordningen bör enligt min mening kunna medföra besparingar.

Jag har i denna fråga samrått med chefen för justitiedepartementet.

13

3 Höjning av Stadshypotekskassans grundfond

Prop.

1990/91:177 3.1 Bakgrund

Enligt 13 § lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar ställer staten som grundfond för kassan till förfogande en av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, riks­gäldskontoret utfärdad garantiförbindelse. Grundfonden höjdes senast vå­ren 1990 och uppgår nu till 25 miljarder kronor (prop. 1989/90:43, NUI5, rskr. 103, SFS 1989:1091). Enligt 7§ stadshypotekslagen får kassans upplå­ning uppgå till högst tio gånger summan av grundfonden samt reserv- och kapitaltäckningsfonderna.

I en skrivelse som kom in till finansdepartementet den 14 december 1990 har stadshypotekskassan hemställt om en höjning av grundfonden med två miljarder kronor.

Kassan har i skrivelsen anfört bl.a. följande. I samband med införandet av de nya generella kapitaltäckningsbestämmelserna för kreditinstitut konsta­terade föredragande statsrådet att för hypoteksinstitutens del det gamla sys­temet med statlig grundfond och en upplåningsrättsbegränsning knuten till denna borde bibehållas till dess att hypoteksutredningens förslag hade be­handlats. De båda systemen - kapitaltäckningsreglerna och upplåningsrätts­reglerna borde därför tills vidare få gälla parallellt (prop. 1989/90:43). Mot denna bakgrund genomfördes också en ökning av stadshypotekskassans grundfond med 4 miljarder kronor till 25 miljarder kronor. Lagändringen trädde i kraft den 1 februari 1990. Till grund för ändringen låg bl.a. en skri­velse från stadshypotekskassan. där kassan med hänvisning till den förut­sedda utvecklingen av verksamheten bedömde att en ökning av denna stor­lek var erforderlig. Kassan hade i sin skrivelse utgångspunkten att en om-bildning av hypoteksinstituten till aktiebolag skulle komma att ske vid års­skiftet 1990/91 eller möjligen några månader in på år 1991. Den tidigast tänk­bara ombildningstidpunkten torde emellertid vara årsskiftet 1991/92.1 detta läge måste frågan om grundfondens storlek tas upp på nytt. Kassans låne­skuld får inte överstiga tio gånger summan av grundfonden och de egna re­serv- och kapitaltäckningsfonderna. Grundfonden uppgår till 25 miljarder kronor och de egna fonderna omfattar efter 1989 års bokslut 4,6 miljarder kronor. Upplåningsrätten begränsas därigenom till 296 miljarder kronor. Mot detta står en faktisk låneskuld som vid utgången av oktober 1990 upp­gick till nära 276 miljarder kronor. Den outnyttjade upplåningsrätten var cirka 20 miljarder kronor. Efter 1990 års bokslut kommer den att öka genom att kassans årsvinst för 1990 läggs till fonderna, vilket kan väntas ge ett till­skott till upplåningsrätten om 5-7 miljarder kronor. Ett upplåningsutrymme om 25-27 miljarder kronor, räknat från slutet av oktober 1990, är inte till­räckligt för att trygga verksamhetsmöjligheterna för stadshypotek under 1991. En ökning av grundfonden är därför nödvändig. Beslut om ökningen måste också fattas under innevarande riksmöte, eftersom ett uppskov till hösten 1991 praktiskt sett innebär att grundfonden ligger kvar på nuvarande nivå ända till december månad.

Skrivelsen har remitterats till fullmäktige i Sveriges riksbank och bankin-

14

spektionen.

3.2 Överväganden

Prop.

1990/91:177

Mitt förslag: Stadshypotekskassans grundfond höjs med 2 miljarder kronor från nuvarande 25 till 27 miljarder kronor.

Stadshypotekskassans framställning: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Bankinspektionen och fullmäktige i Sveriges riksbank har lämnat framställningen utan erinran.

Skälen för mitt förslag: Som tidigare framgått är grundfonden av avgö­rande betydelse för stadshypotekskassans upplåningsmöjligheter. Som kas­san konstaterat torde en reform på grundval av hypoteksutredningens för­slag knappast kunna genomföras före den I januari 1992. En ökning av grundfonden är därför nödvändig för att kassan och föreningarna skall kunna öka sin utlåning och därmed fortsätta att konkurrera med de andra bostadsinstituten på marknaden. Höjningen bör göras med ett belopp som i första hand tryggar kassans upplåningsmöjligheter under innevarande år. Detta bör uppnås genom den av kassan föreslagna höjningen med två miljar­der kronor. Jag föreslår alltså att grundfonden i fortsättningen skall uppgå till 27 miljarder kronor.

Den föreslagna höjningen av grundfonden innebär att 13 § stadshypoteks­lagen måste ändras. Ändringen bör träda i kraft den 1 juli 1991.

4 Upprättade lagförslag

Inom finansdepartementet har upprättats förslag till

1.

lag med anledning av finansinspektionens inrättande,

2.

lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypo­tekskassa och om stadshypoteksföreningar.

5 Lagrådets hörande

Med hänsyn till beskaffenheten av de förslag som jag nu har berört anser jag att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Jag anser alltså att yttrande från lagrådet inte behöver inhämtas.

6 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

a)      godkänna vad jag förordat i fråga om

   sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen (av­

snitt 2.2) och

-     samordning av bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser

på redovisningsområdet (avsnitt 2.5),

b)      anta förslagen till

1. lag med anledning av finansinspektionens inrättande.

15

2. lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypo-     Prop.

tekskassa och om stadshypoteksföreningar samt

1990/91:177

c) med ändring av förslagen i prop. 1990/91:100 bil. 9 punkterna E 3 och E 4 avseende inspektionsmyndigheterna, till Finansinspektionen för budget­året 1991/92 under sjunde huvudtiteln anvisa ett anslag på 1 000 kr.

Ärendet bör behandlas under innevarande riksmöte.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

16

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1991:2) Finansiell tillsyn

Prop.

1990/91:177 Bilaga 1

Utredningsuppdraget består i att överväga den framtida inriktningen och or­ganisationen av tillsynen över finansiella institut och marknader.

Tillsynens inriktning och valet av prioriteringar måste bedömas i första hand utifrån de skyddsintressen, som ligger till grund för lagstiftningen på det finansiella området. Dessa skyddsintressen kan indelas i tre huvudgrup­per;

-

stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet,

-

skydd för konsumenternas (insättare, försäkringstagare, låntagare osv.) intressen,

-       förtroendet för och effektiviteten hos finansiella institut och marknader.

Hårdnande konkurrens på de finansiella marknaderna, branschglidning i

vid mening och internationalisering kommer under de närmaste åren att prägla miljön för finansiell tillsyn. Dessa tendenser måste också påverka till­synsorganens resursbehov och prioriteringar. Deras verksamhet måste an­passas med hänsyn till de skyddsintressen, som rör stabiliteten och förtroen­det för det finansiella systemet. Samtidigt är det viktigt att tillsynen utformas så att den inte onödigtvis hämmar tillkomsten av nya produkter och organi­sationsformer.

Utvecklingen på det finansiella området motiverar ökade tillsynsinsatser totalt sett. Men den talar också för en hårdare prioritering av arbetsuppgif­terna och för en förenkling av ärendehanteringen på vissa delområden. Att stå under en inspektionsmyndighets tillsyn kan inte innebära en likvärdig kvalitetsprövning för alla de berörda instituten och verksamheterna.

övervägandena rörande tillsynsverksamhetens inriktning kan sammanfat­tas på följande sätt:

-

Tillsynen rörande soliditet och säkerhet i finansinstitut måste i större ut­sträckning än hittills ske på koncernnivå. Granskningen bör i ökad ut­sträckning inriktas på platsundersökningar, medan den löpande rapport­granskningen bör kunna förenklas och i vissa fall minska i omfattning. Metoderna för soliditets- och säkerhetskontroll bör mer än nu differen­tieras mellan stora och små institut. Större vikt bör läggas vid granskning av institutens egna system för intern delegering, rapportering och kon­troll.

-

Grundläggande konsumentskyddskrav - vid sidan av insättarskyddet i bankerna - aktualiseras främst i granskningen av villkor och skaderegle­ring på försäkringsområdet. Lånevillkor och låntagarnas ställning i övrigt måste ägnas ökat intresse från inspektionsmyndighetens sida de närmaste åren.

-

Ny lagstiftning rörande värdepappersmarknaderna kommer att inne­bära, att bankinspektionens ansvarsområde utvidgas väsentligt. Den nu beslutade utvidgningen av insiderlagstiftningen är ett exempel på detta.

Att upprätthålla allmänhetens förtroende för de finansiella instituten och

17

2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 177

'

marknaderna är ett intresse för branschen lika väl som för statsmakterna.     Prop.

Intresset för självreglering måste utnyttjas, om man skall kunna undvika     1990/91:177

en alltför stark ökning av resursbehovet för statlig tillsyn.

Bilaga 1

Då det gäller tillsynsverksatnhetens framtida organisation ställs två huvud­frågor i direktiven. Den första är om riksbanken bör överta (helt eller delvis) bankinspektionens arbetsuppgifter. Den andra är om bankinspektionen och försäkringsinspektionen bör slås samman.

Den finansiella tillsynen har organiserats på skilda sätt i olika länder. Det finns inte någon enhetlig internationell utvecklingstendens i fråga om valet , av organisationslösning, även om en strävan att koncentrera och samordna verksamheten kan observeras i många länder. I huvudsak kan ländernas skilda organisationsmodeller förklaras med inhemska traditioner. Erfaren­heterna tyder också på att skillnader i tillsynsorganisationen inte på något avgörande sätt begränsar eller försvårar samarbete mellan olika länders in­spektionsmyndigheter.

I de flesta EG-länder svarar centralbanken för en del av tillsynsverksam­heten, i första hand tillsyn över bankerna. Huvudmotivet är då att central­banken har det yttersta ansvaret för betalningssystemet och för det finan­siella systemets stabilitet, ett ansvar som ytterst manifesteras i uppgiften att vara "lender of last resort". Som motiv för att föra tillsynsuppgifter till cen­tralbanken brukar också anföras, att banken genom sin nära kontakt med marknaden förfogar över information som är värdefull i tillsynsverksamhe­ten. Ett tredje argument är centralbankens internationella kontaktnät.

Det viktigaste av de här nämnda argumenten är det som rör riksbankens uppgift som "lender of last resort". Beredskap krävs, såväl hos riksbanken som hos inspektionsmyndigheterna, för att möta störningar, som hotar stabi­liteten i det finansiella systemet. För att rätt kunna bedöma uppkommande kriser i kreditinstitut måste riksbanken i förväg ha tillgång till information om instituten. Viktig sådan information framkommer i tillsynsarbetet, t.ex. i samband med tillståndsprövning och löpande kontroll av institutens solidi­tet.

Det finns således skäl som talar för en överföring av vissa tillsynsuppgifter till riksbanken, och då främst tillsyn över bankernas verksamhet. Bransch­glidningen ger samtidigt starka skäl för att integrera tillsynsinsatserna i hela den finansiella sektorn. Att föra över all finansiell tillsyn till riksbanken är å andra sidan inte en lämplig lösning, då stora delar av denna tillsyn ligger långt från riksbankens naturliga ansvars- och kompetensområde.

Den svenska riksbankens speciella ställning som en förvaltningsmyndighet direkt underställd riksdagen medför att flera problem skulle aktualiseras, om riksbanken skulle överta bankinspektionens tillsynsuppgifter helt eller delvis. Strikta regler skulle behöva uppställas för fördelningen av ärenden och uppgifter mellan finansdepartementet och riksbanken. Sådana regler skulle bl.a. utgöra en begränsning i den flexibilitet, som kan krävas med hän­syn till utvecklingen på de olika marknaderna. Ett annat problem gäller for­merna för överklagande av de beslut riksbanken skulle fatta i tillsynsären­den.

Om en betydande del av tillsynsansvaret överförs till riksbanken, kan det

knappast undvikas att kraven på samverkan med regeringskansliet ökar.     Prop. Detta rimmar mindre väl med den inriktning för riksbankens verksamhet,     1990/91:177 som anges i förarbetena till nya riksbankslagen. "Myndighetskaraktären" i      Bilaga 1 riksbankens verksamhet skulle förstärkas, vilket också torde innebära en be­gränsande faktor Om man på längre sikt vill förstärka riksbankens självstän­diga ställning i penningpolitiken.

Det finns starka skäl för att å ena sidan tillförsäkra riksbanken mer infor­mation än för närvarande i centrala tillsynsfrågor och å andra sidan dra mer nytta i tillsynsarbetet av riksbankens marknadskompetens och kontaktnät. De allt större kraven på integrering av tillsynsverksamheter samt de olika problem som ovan skisserats motiverar dock att man söker andra vägar än en överföring av tillsynsuppgifter till riksbanken (utöver dem som anges i valutalagstiftningen). En lösning föreslås där bankinspektionen, förutom att hålla riksbanken underrättad i centrala tillsynsfrågor, även åläggs att sam­råda med riksbanken innan beslut fattas i de tillsynsfrågor, som har nära samband med riksbankens ansvarsområde. En bestämmelse om samråds­skyldighet bör införas i bankinspektionens instruktion. En sådan samråds­plikt innebär inte ett uppdelat tillsynsansvar. Det är inspektionen som fattar besluten i tillsynsfrågor och har ansvaret för tillsynens bedrivande.

Riksbanken bör också ha en möjlighet att vända sig direkt till kreditinsti­tuten för att erhålla nödvändig information. Med den nya utformning av riksbankslagen som gäller från den 1 juli 1990, har riksbanken fått möjlighe­ter att infordra sådan information. Någon ytterligare bestämmelse om infor­mationsinhämtning från kreditinstitut behövs därför inte.

Frågan om en eventuell sammanslagning av bankinspektionen och försäk­ringsinspektionen måste bedömas i första hand utifrån kravet på effektiv till­syn i en snabbt föränderlig marknadssituation. Tillsynsorganisationen måste vara flexibel och möjliggöra omdisponering av resurser till områden, som för längre eller kortare perioder kräver särskilda insatser.

Den traditionellt strikta uppdelningen mellan bank- och försäkringsverk­samhet håller på att suddas ut samtidigt som gränsupplösning sker också på andra delar av det finansiella området. Denna utveckling är internationell, och den kommer troligen att på sikt tvinga fram förstärkt tillsyn på koncern­nivå med åtföljande förändringar i många länders tillsynsorganisation. Branschglidningen utgör ett tungt vägande skäl för att samla tillsynen över kreditinstitut, försäkringsbolag och värdepappersmarknader i en myndig­het - en organisationsförändring som har genomförts i Norge och Danmark.

Den svenska organisationsmodellen med två fristående, relativt små till­synsmyndigheter erbjuder fördelar främst genom korta beslutsvägar och större möjligheter att upprätthålla specialistkompetens högt upp i organisa­tionen. Det bör emellertid vara möjligt att finna sådana organisationslös­ningar att dessa fördelar i huvudsak behålls i en sammanslagen myndighet, som då totalt sett blir mer flexibel och effektiv än den nuvarande organisatio­nen.

En sammanslagning förbättrar förutsättningarna att rekrytera och behålla

kvalificerad personal, bl.a. genom att nya karriärmöjligheter öppnas inom

myndigheten. Rationaliseringsvinster uppnås främst inom administrationen

och genom gemensamma stabs- och servicefunktioner. Oavsett valet av or-

19

ganisationslösning i övrigt är samlokalisering av de två myndigheterna en     Prop. fördel. Enbart samlokalisering och utökat samråd mellan myndigheterna är     1990/91:177 dock otillriickligt, främst med hänsyn till branschglidningen och det starkt     Bilaga 1 ökade behovet av koncerntillsyn.

Det föreslås att bankinspektionen och försäkringsinspektionen slås sam­man till en myndighet och att den nya myndigheten ges namnet finansinspek­tionen. Stora delar av de nuvarande myndigheternas interna organisations­lösningar bör kunna behållas. Det förutsätts emellertid att en organisations­kommitté med representanter för de båda myndigheterna ges i uppdrag att arbeta fram slutliga förslag om finansinspektionens organisation. Om statens tillsynsresurser på redovisningsområdet förs samman bör det ske inom en redovisningsenhet vid finansinspektionen.

En sammanslagning av inspektionsmyndigheterna medför en viss minsk­ning av personalbehovet. Den förut beskrivna ökningen av tillsynsbehovet innebär ändå att personalen inom några år måste vara större än för närva­rande. Krav på flexibilitet talar samtidigt för ökad användning av utomstå­ende expertis, främst på revisions- och ADB-området, som komplement till den fast anställda personalen.

Tillsynsverksamheten bör i huvudsak finansieras med avgifter från institut och marknadsplatser som står under tillsyn. Starka skäl talar dock för att vissa verksatnheter, t.ex. insiderbevakning, bör finansieras över statsbudge­ten. Vidare förordas ökad användning av individuellt bestämda avgifter, t.ex. i samband med tillståndsprövning. Avgiftsuttaget för löpande tillsyn bör omfördelas så att de större instituten får betala en större andel av kostna­derna, och så att företag med utlandsverksamhet får bära kostnaderna för tillsyn av denna verksamhet.

20

Prop.

1990/91:177 Bilaga 2

Remissammanställning

Sammanställning av remissyttrandena över betänkandet (SOU 1991:2) Fi­nansiell tillsyn, såvitt av.ser frågan om en sammanslagning av bankinspektio­nen och försäkringsinspektionen

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet Finansiell tillsyn avgetts av full­mäktige i Sveriges riksbank, bokföringsnämnden, kommerskollegium, över­styrelsen för civil beredskap, bankinspektionen, försäkringsinspektionen, riksskatteverket. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, styrelsen för Stockholms fondbörs, försäkringsutredningen (Fi 1990:11), riksrevisions­verket, statskontoret, näringsfrihetsombudsmannen (NO), konsumentver­ket. Svenska Bankföreningen, Svenska sparbanksföreningen, Sveriges Före­ningsbankers Förbund, Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag SBAB, Fi­nansbolagens förening. Svenska Fondhandlareföreningen, Svenska försäk­ringsförbundet, Folksam, Utländska Försäkringsbolags förening. För­eningen Auktoriserade Revisorer (FAR), Svenska Försäkringsmäklares Förening, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralor­ganisation (TCO), Centralorganisationen SACO, Svenska Arbetsgivareför­eningen samt SACO- och ST-föreningarna vid försäkringsinspektionen.

Foreign Bankers Association och Svenska Revisorssamfundet (SRS) som också beretts tillfälle att yttra sig över betänkandet, har inte inkommit med något yttrande.

Centralorganisationen SACO har översänt ett remissvar från medlemsför­bundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer (JUSEK).

Bokföringsnämnden (BFN) har förklarat att den inte tagit ställning till frå­gan om en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna.

Riksskatteverket, styrelsen för Stockholms fondbörs och Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) har, var och en för sin del, förklarat att de avstår från att avge yttranden.

Fullmäktige i Sveriges riksbank

Fullmäktige delar utredningens uppfattning att tillsynsorganisationen måste anpassas till de faktiska och legala förändringar som sker på de finansiella marknaderna. Såväl regelverk som tillsyn måste vara utformade för att han­tera problemen på en marknad som kännetecknas av branschglidning och koncentration till stora koncerner och samarbetande förtagsgrupper. Den översyn som utredningen genomfört är därför i hög grad motiverad.

Utredningens resonemang mynnar ut i ett förslag till sammanslagning av

bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Det avgörande argumentet

för en sammanslagning är branschglidningen och behovet att kunna hantera

tillsynen av finansiella koncerner. Det här pekas särskilt på att det från halv­

årsskiftet 1991 öppnas möjlighet att bilda koncerner som omfattar såväl för-

21

säkringsverksamhet som bank och annan finansiell verksamhet. Detta argu-     Prop.

ment har, enligt fullmäktiges mening, en betydande styrka.

1990/91:177

Bland de andra fördelarna av en sammanslagning nämns främst gransk- Bilaga 2 ningen av institutens placeringar, där likheterna mellan bank- och försäk­ringsrörelse är påtagliga. Det är inte osannolikt att arbetet i övrigt är ganska skiljaktigt. Liv- och sakförsäkring innehåller tekniska frågeställningar som saknar motsvarighet på bankområdet, och det synes troligt att detta i någon mån även gäller juridiska frågor och redovisningsfrågor.

Fullmäktige tvekar dock inte att ansluta sig till utredningens uppfattning att tillsynens effektivitet tjänas bäst av en sammanslagning i en enda tillsyns­myndighet. Den snabba utvecklingen inom det finansiella systemet torde komma att fortsätta, dels på grund av autonoma förändringar på markande­rna, dels till följd av ändrad lagstiftning. Fullmäktige vill här särskilt hänvisa till den pågående översynen av försäkringslagstiftningen. Den torde komma att leda till betydande avregleringar, inte minst på livförsäkringsområdet, vilket kommer att ställa tillsynsmyndigheten inför kanske delvis nya uppgif­ter. Den föränderliga miljö inom vilken den finansiella tillsynen arbetar stäl­ler stora krav på flexibilitet och förmåga till förnyelse. Enligt fullmäktiges bedömning förbättras möjligheterna att leva upp till dessa krav av en sam­ordning av de båda myndigheternas resurser.

Kommerskollegium

I arbetet med att utveckla en inre marknad är EG:s målsättning på det finan­siella området att möjliggöra ett fritt tillhandahållande av tjänster genom att harmonisera medlemsländernas lagar och praxis, införa hemlandskontroll etc. I samband därmed ökar kraven på samarbete såväl mellan olika länders övervakningsmyndigheter, som mellan de enskilda ländernas respektive till­synsfunktioner för bank, försäkring och värdepapper.

Både EG:s regler och den svenska lagstiftning vilken kan förväntas gälla från halvårsskiftet 1991 ger banker rätt till förvärv av aktier i försäkringsbo­lag och vice versa, även om bank- och försäkringsrörelserna skall hållas åt­skilda. Kollegiet anser att en sammanslagning av tillsynsmyndigheterna lig­ger väl i linje med såväl utvecklingen i EG som i Sverige och tillstyrker utred­ningens förslag.

Överstyrelsen för civil beredskap

Genom remiss den 29 januari I99I har ÖCB anmodats avge yttrande över rubricerade betänkande. ÖCB har inga invändningar mot utredarens för­slag.

Bankinspektionen

Branschglidningen på finansmarknaderna har under senare år blivit allt mer påtalig. Uttrycket förknippas vanligen med gränsupplösning mellan bank-och försäkringsverksamhet, men branschglidningen är högst påtaglig också på andra områden, t ex när det gäller traditionell kreditgivning och värde­pappersburen finansiering.

22

På lagstiftningsområdet har branschgildningen resulterat i omfattande för-     Prop.

ändringar, vanligen i anpassande riktning och som en följd av trycket från     1990/91:177

omvärlden efter avskaffandet av valutarestriktioner.

Bilaga 2

Branschglidningen mellan bank- och försäkringsverksamhet manifesteras i de flesta länder av att banker och försäkringsbolag tillåts ingå i samma kon­cern. Ett än vanligare uttryck för branschglidningen torde vara att försäk­ringsbolag engagerar sig i bankliknande verksamhet på krekitgivningens om­råde eller inom värdepappershandeln.

Under hösten 1990 remissbehandlades departementspromemorian "Branschglidning i den finansiella sektorn" i vilken bl a föreslås att banker och försäkringsbolag skall ges möjlighet att äga varandra eller ingå i en finan­siell koncern med ett holdingbolag som ägare. Bankinspektionen har ställt sig positiv till förslagens huvuddrag.

Banker och försäkringsbolag har genom optionsavtal redan träffat över­enskommelse om framtida samarbete och ägande.

Bilden av den svenska finansmarknadens framtid börjar nu ta form. Mycket tyder på att koncentrationen av marknaden kommer att öka ytterli­gare genom direkt ägarsamverkan mellan stora banker och försäkringsbo­lag. Oavsett omfattningen av denna koncentration, kommer försäkringsbo­lag att utveckla aktiviteter på finansiella områden som de hittills varit i hu­vudsak utestängda från, t ex finansbolagsverksamhet eller aktiviteter på vär­depappersmarknaden genom upprättande av specialinstitut på området.

Bankinspektionen utvecklade i sitt remissyttrande över nämnda betän­kande sin syn på konsekvenserna från bl a tillsynssynpunkt av en sådan ut­veckling. Inspektionen har inte funnit anledning att ändra sin syn på denna fråga utan har snarare stärkts i sin uppfattning.

Redan de blygsamma former av branschglidning mellan bank- och försäk­ringsverksamhet som hittills förekommit har utlöst påtagliga samordnings­behov mellan bank- och försäkringsinspektionerna. En fullt genomförd an­passning av lagstiftningen under 1991 kommer enligt bankinspektionens me­ning att utlösa omfattande och svårbemästrade samordningsproblem om inte de båda myndigheterna slås samman i enlighet med utredningens förslag.

Genomförd branschglidning framkallar samordningsbehov av tillsyn och verksamhetsregler av många skäl. Ett övergripande problem är som tidigare berörts de redan befintliga svårigheterna att upprätthålla insyn och överblick över företagen i en hel koncern. Kombinationen av bank- och försäkring till­för en extra dimension i tillsynen genom de fundamentalt olika verksamhets­betingelser som kommer att föreligga mellan försäkringsgrenarna och andra verksamhetsområden i koncernen. Frånvaron av kapitaltäckningskrav för försäkringsrörelsen kommer att utgöra en extra drivkraft för koncernled­ningen att allokera kapitaltäckningstunga placeringar till försäkringsbola­gen.

Förutsättningarna för försäkringsbolagens finansförvaltning bör också gö­

ras så likformig med andra finansmarknadsaktörers som möjligt, vare sig

denna sker inom försäkringsbolagens egen balansräkning eller i dotterbolag

med olika inriktning. Den alltmer växande verksamheten att fylla ut ram­

lagstiftningar på det finansiella området med tillämpningsföreskrifter kom­

mer också att gälla försäkringsbolagens verksamhet. Kraven på likformighet

23

i regelverken i förhållande till andra finansinstitut kommer utan tvivel att     Prop.

växa när samtliga finansinstitut verkar på samma marknader.

1990/91:177

För att skapa någorlunda goda förutsättningar för tillsynen och normgiv-     Bilaga 2 ningen över sådana koncerner bör denna enligt bankinspektionens mening utföras av en myndighet. Bankinspektionen tillstyrker därför att bankin­spektionen och försäkringsinspektionen slås samman till en myndighet be­nämnd finansinspektionen.

Bankinspektionen anser att frågor rörande tillsynen av kapitalförvalt­ningen i olika slags finansinstitut och i koncerner är så centrala att de i sig motiverar en sammanslagning av tillsynsmyndigheterna. Det innebär att till­synen av de renodlade försäkringsfrågorna kommer att införas i den nya myndigheten som en särskild verksamhet.Det gäller då att se till att denna inte kommer att påverkas negativt av den nya organisationen. Stora krav kommer därför att ställas på ledningens förmåga att styra verksamheten så att dessa krav tillgodoses.

Utredningen pekar på att problem kan uppkomma vid en sammanslagning av de två myndigheterna. Problemen kan vara av både ledningsnatur och personalmässig art. Det gäller t ex för verksledningen att överblicka och leda verksamheten inom ett betydligt större område än som idag gäller för myn­digheterna var för sig. För personalen i de båda myndigheterna gäller det att anpassa sig till en ny myndighet med kanske annorlunda företagskultur och synsätt på verksamheten än den man vant sig vid. I värsta fall kan omställ­ningssvårigheter utlösa personalflykt och kompentensproblem i den nya myndigheten.

Bankinspektionen vill inte förneka att sådana problem kan uppkomma. Samtidigt bör erinras om att en myndighet som omsluter hela finansmarkna­den kommer att erbjuda unika möjligheter till kompetensutveckling och överblick. Möjligheterna att knyta specialkompetens till den nya myndighe­ten och därmed utveckla verksamheten på viktiga områden som redovisning, finansiell teknik, ADB m m kommer att öka. Sammantaget bör de långsik­tiga förutsättningarna att bygga upp en dynamisk organisation vara utomor­dentliga så snart inledande friktioner övervunnits.

Försäkringsinspektionen

Direktiven för utredaren är så utformade att han skulle dels utreda omfatt­ningen och inriktningen av den framtida tillsynen över de finansiella institu­ten och marknaderna och dels mot bakgrund av den bild som därvid fram­kommer behandla frågan om hur organisationen av tillsynen bör utformas.

Bakgrunden till att det funnits motiv för att nu utreda dessa frågor ligger självfallet i de snabba och stora förändringar som sedan några år tillbaka kännetecknar utvecklingen på de finansiella marknaderna. Avregleringen och internationaliseringen och den därav följande ökade friheten för institu­ten att utveckla sin verksamhet leder till en skärpt konkurrens såväl inom landet som över gränserna och kommer att i olika avseenden öka riskerna på marknaderna och i verksamheten.

Den pågående och framtida utvecklingen gör det således närmast nödvän­digt att ingående undersöka och överväga tillsynsfunktionens roll i samman-

24

hanget och vilken inriktning tillsynen bör ha på olika områden. Inte minst     Prop. mot bakgrund av de begränsningar som finns i resurshänseende är det viktigt     1990/91:177 för statsmakterna att få tillgång till en grundlig genomlysning av de risker     Bilaga 2 som följer av utvecklingen och därmed förknippade tillsynsfrågor och pro­blem för att kunna ange riktlinjer och prioriteringar för tillsynen och för att kunna ta ställning till hur organisationsfrågorna bör lösas. Det kan nu kon­stateras att utredaren på den korta utredningstid som stått honom till buds inte haft möjlighet att behandla frågan om tillsynsinriktningen så ingående som enligt inspektionens mening bort göras. Det är närmast en självklarhet att frågorna rörande omfattning, inriktning och prioriteringar har betydelse för frågan om riksbankens och övriga myndigheters verksamhet på tillsyn­sområdet.

Ej heller i frågan om en sammanslagning av de båda inspektionsmyndig­heterna har utredaren - även här sannolikt av tidsskäl - gjort den genomgång av olika problem och frågor som borde ha föregått utredarens ställningsta­gande. Detta hade varit desto viktigare som utredaren själv konstaterar (sllO) att utvecklingstendenserna - ökad konkurrens, internationalisering och branschglidning - inte ger någon enkel och klar anvisning i organisa­tionsfrågan.

Inspektionen konstaterar sålunda att det föreliggande betänkandet ger ett otillräckligt underlag för beslut om tillsynsinriktning och prioriteringar och att utredaren inte heller har kunnat visa att en sammanslagning av de båda inspektionsmyndigheterna är den bästa lösningen av organisationsfrågan.

Avslutningsvis vill inspektionen här beklaga att utredaren måste fullgöra sitt uppdrag på så kort tid som skett. De frågor som behandlas är som fram­gått av stor vikt för den framtida tillsynen på det finansiella området och borde därför vara värda en mer ingående belysning än som nu kunnat ske. Den korta remisstiden gör att beslutsunderlaget sannolikt kommer att förbli bristfälligt. Inspektionen har som förklaring till brådskan fått beskedet att sammanslagningsfrågan skall behandlas i vårens kompletteringsproposition.

Då det enligt inspektionens uppfattning saknas sakliga skäl för en så bråd-störtad handläggning, anser inspektionen att ett slutligt ställningstagande bör föregås av en kompletterande utredning efter det att remissomgången avslutats.

Mot bakgrund av sitt förslag att inte lägga över tillsynsuppgifter från bank­inspektionen till riksbanken går utredaren vidare med att behandla frågan om hur inspektionsmyndigheternas verksamhet bör vara organiserad i fram­tiden.

En utgångspunkt för utredarens överväganden är de internationella för­hållandena. Såsom utredaren konstaterar finns inte någon entydig, interna­tionell utvecklingstendens i fråga om den finansiella tillsynens organisation. De olika organisationslösningarna har inte försvårat samarbetet mellan olika länders inspektionsmyndigheter.

Utredaren framhåller att den vanligaste lösningen innebär att det finns tre

olika tillsynsorgan, en vardera för kreditinstitut, försäkringsbolag och värde­

pappersmarknad och att i Europa är det endast i Norge och Danmark som

tillsynen över samtliga institut lagts i en enda myndighet. Inspektionen fin­

ner det vara en brist att utredaren inte lagt ned något arbete på att söka få

25

en uppfattning om hur de olika lösningarna utomlands kan bedömas från     Prop. lämplighets- och effektivitetssynpunkt. Inspektionen har för sin del ingen     1990/91:177 klar uppfattning om hur fördelar och nackdelar uppfattas med de olika lös-      Bilaga 2 ningarna med undantag av att från försäkringsbranschhåll har uttryckts visst missnöje med de danska och norska lösningarna. Det är självklart att en när­mare belysning och analys av de internationella erfarenheterna hade varit värdefull inför organisationsfrågans avgörande.

Lftredaren går i stället över till några organisationsprinciper som han nära följt - i egenskap av ledamot i bankinspektionens styrelse - vid den organi­sationsförändring som under 1990 genomfördes inom bankinspektionen. In­spektionen kan i stort ställa sig bakom de allmänna principer som det är fråga om. Av utgångspunkter och principer som kan tilläggas vill inspektio­nen särskilt framhålla att organisationen måste vara sådan att från konsu­mentsynpunkt och marknadssynpunkt viktiga tillsynsuppgifter inte riskerar att tillmätas ett alltför ringa intresse.

I det följande granskas utredarens synpunkter på olika tillsynsaspekter - i den ordning han tar upp dem - mot bakgrund av frågan om det är lämpligast med en- eller tvåtillsynsmyndigheter.

Till en början slår utredaren fast (s 132) att det är viktigt att den framtida organisationen görs flexibel för att tillsynsverksamheten skall kunna bedri­vas effektivt och framgångsrikt och att valet av organisationslösning måste underordnas kravet på en effektiv och rationell tillsyn i en snabbt föränderlig marknadssituation. Utredaren, som utgår från att organisationslösningen måste inte underordnas utan svara mot nämnda krav, har emellertid inte gjort någon närmare genomgång av på vilka punkter en sammanslagen myn­dighet genom ökad flexibilitet skulle bli effektivare.

Det kan enligt inspektionens mening finnas områden -1 ex kapitalförvalt­ningsområdet - där vissa fördelar kan nås genom en samordning av tillsyns­verksamheten. Å andra sidan kan knappast sägas att inom resp inspektions­myndighet erfarenheterna är sådana, att tillsynsverksamheten blivit lidande av att den flexibilitet som betingats av omständigheterna skulle ha saknats.

Det främsta skälet för en sammanslagning av tillsynsmyndigheterna är en­ligt utredaren den pågående branschgildningen mellan bank- och försäk­ringsområdena. Nya samarbetsformer och ägarkonstruktioner över bransch­gränserna kommer att utvecklas. Med nuvarande tillsynsorganisation kom­mer att krävas ett utvidgat samarbete i olika tillståndsfrågor och i det lö­pande tillsynsarbetet i fråga om finansiella koncerner. Med utgångspunkt i föreliggande utredningsförlag till lagstiftning om branschglidning i den fi­nansiella sektorn framhåller utredaren (s 134) alt skyddsreglerna i bank- och försäkringsrörelselagstiftningen om formerna för tillsynen är de viktigaste medlen för att förhindra att risktagandet i en del av koncernen äventyrar soliditet och likviditet för övriga koncernföretag, att tillsynen måste avse koncernbolag i olika former, internprissättning samt olika slags kredit- och garantigivning, saml an incitamenten för att vidta sådana dispositioner kan bli starka, särskilt med hänsyn till att skatteregler och kapitaltäckningskrav inte kan utformas symmetriskt för olika delar av en finansiell koncern.

Inspektionen konstaterar att etablerandet av finansiella koncerner kom­

mer att delvis föra med sig nya typer av frågor som kräver nya inslag i tillsyns-

26

verksamheten. Enligt inspektionens uppfattning har utredaren emellertid     Prop. gjort det alldeles för enkelt för sig genom att utan närmare belysning av de     1990/91:177 frågor som aktualiseras från tillsynssynpunkt slå fast att branschglidningen     Bilaga 2 utgör ett starkt motiv för en fusion av inspektionsmyndigheterna. Den ana­lys av fördelar resp. nackdelar som kan vara förknippade med ett enmyndig-hetssystem, och som efterlysts från inspektionens sida under utredningens gång, har sålunda inte blivit gjord.

När det gäller tillsynsproblemen i fråga om finansiella koncerner är det till en början viktigt att konstatera att utgångspunkten är att någon samman­blandning av bank- och försäkringsverksamhet inte får ske i ett och samma företag. Denna ickesammanblandningsprincip upprätthålls också internatio­nellt. Principen innebär att de skyddsintressen för försäkringstagarna som genomsyrar försäkringslagstiftningen måste tillgodoses fullt ut även av ett försäkringsbolag som ingår i en koncern vari finns också banker eller andra slag av finansiella institut t ex finansbolag. På motsvarande sätt skall bankin-sättarnas skyddsintresse tillgodoses via banklagstiftningen. Det är sådedes viktigt att dessa konsumentkategoriers i lag grundade skyddsintressen inte naggas i kanten, inte ens om övergripande systemskäl skulle tala för att ett koncernbolag, t ex ett försäkringsbolag, bistår exempelvis ett nödlidande fi­nansbolag. Det kan alltså slås fast att det i fråga om transaktionerna inom en finansiell koncern inte är avgörande hur tillsynen är organiserad, även om det självfallet finns hanteringsfördelar med en enda tillsynsmyndighet. Det viktigaste i sammanhanget är emmellertid enligt inspektionens mening i stäl­let att det i samband med ett beslut om lagstiftning om finansiella koncer­ner - eller för den delen också med tanke på finansiella företag som står var­andra nära - görs klart vilka regler och förutsättningar som skall gälla för koncerninterna transaktioner och för företag, holdingbolag och andra kon­cernbolag, som inte träffas av bank- och försäkringslagstiftningen.

En annan aspekt som i sammanhanget bör uppmärksammas avser den olika bedömningssituationen beroende på om det är en eller två myndighe­ter som t ex granskar en viss transaktion. Nuvarande ordning med två myn­digheter innebär t ex att en transaktion mellan ett försäkringsbolag och en bank bedöms av resp myndighet med utgångspunkt i den lagstiftning med dess särskilda skyddsintresse som gäller för resp institutgrupp. Det saknas i det föregående inte fall där den ena myndigheten med tillämpning av "sin" lagstiftning godkänt en sådan transaktion under det att transaktionen stop­pats av den andra myndigheten med hänvisning till den lagstiftning som gäl­ler för den andra avtalsparten.

I en ordning med en enda tillsynsmyndighet måste ledningen för denna tillvarata såväl försäkringstagarnas som bankinsättarnas intresse med åtmin­stone viss risk att "räddningsaktioner" över branschgränsen, som annars skulle ha stoppats, kommer att accepteras.

Utredaren anför vidare att inspektionsmyndigheterna under senare år haft

svårigheter att konkurrera om personal på flera delområden och att en sam­

manslagning skulle förbättra denna situation. För försäkringsinspektionens

del har rekryteringsproblemen närmast gällt försäkringsaktuarier. En sam­

manslagning kan inte väntas göra det lättare att konkurrera om dessa. Med

hänvisning till att befogade farhågor finns att de speciella försäkringsfrå-

27

gorna kan komma att få en mer undanskymd plats i en ny, större tillsynsmyn-     Prop. dighet kan en sammanslagning tvärtom komma att ytterligare försvåra re-     1990/91:177 kryteringssituationen. Däremot torde utredaren ha rätt i att utrymmet för     Bilaga 2 personalutveckling allmänt sett kan öka i en sammanslagen myndighet. Ut­redaren pekar särskilt på att en sammanslagning kan förbättra möjligheterna att bygga ut och förbättra kompetensen på ADB-området. Samma effekt kan dock i allt väsentligt uppnås i det av utredaren nämnda alternativet med en samlokalisering av de båda inspektionsmyndigheterna.

Nästa punkt där utredaren ser vissa fördelar avser rationaliseringsvinster i tre hänseenden. För det första anges sådana vinster kunna uppnås inom administrationen och genom skapandet av gemensamma stabsfunktioner. Det är här fråga om ytterst marginella besparingar; utredaren har själv inte räknat med några friställningar. Vidare pekar utredaren på möjligheten av en samordning av servicefunktionerna. En sådan möjlighet kan också tillva­ratas i samlokaliseringsalternativet. Slutligen menar utredaren att effektivi­tetsvinster skulle kunna nås genom samordning av systemen för statistik och rapportgranskning. Det är enligt inspektionen inte möjligt att på grudval av betänkandet bedöma i vad mån detta är riktigt. Inspektionen vill beträffande statistiken erinra om att inspektionen i år lägger om publiceringen av statis­tik över försäkringsbolagens verksamhet. I stället för drygt ett och ett halvt år efter verksamhetsåret beräknas publikationen kunna tidigareläggas ca ett år. Vid de undersökningar som gjorts att anlita annan för uppgiften har det befunnits billigare och mera rationellt att f.n. själv svara för utgivandet.

Enligt utredaren bör samordning av resurser, kompetens och gransknings­rutinerna kunna ske i fråga om institutens placeringstillgångar. Inspektionen delar uppfattningen att vissa fördelar kan vinnas här. Till stor del torde samma fördelar kunna nås genom vidgat samarbete myndigheterna emellan.

Som utredaren konstaterar leder en sammanslagning däremot inte till några samordningsfördelar vad gäller den granskning som hänför sig till ba­lansräkningens skuldsida.

Utredaren talar därefter om vissa skillnader i myndigheternas arbetssätt vilka kan bidra till en omprövning av arbetsmetoderna som kan visa sig vär­defull i den framtida tillsynsverksamheten på båda delområdena. Inspektio­nen finner det något oklart vad utredaren avser på denna punkt.

Försäkringsinspektionen kan emellertid konstatera att vad utredaren an­för som karakteristiskt för inspektionen - större inslag av villkors- och rap­portsgranskning - torde vila på missförstånd från utredarens sida. Beträf­fande villkorsgranskningen har denna hittills hållits på en tämligen låg nivå och inte nått upp till vad som varit önskvärt. I framtiden måste villkors­granskningen utökas väsentligt, bl a som redan antytts i samband med kom­mande ny lagstiftning. Vad utredaren avser med rapportgranskning är för inspektionen oklart.

Av skäl som kan tala mot en sammanslagning nämner utredaren främst

följande, nämligen att två fristående, relativt små tillsynsmyndigheter erbju­

der fördelar genom korta beslutsvägar och större möjlighet att upprätthålla

specialistkompetens högt upp i organisationen, alt en sammanslagen myn­

dighet blir mer byråkratisk, att handläggningstiderna förlängs och servicek­

valiteten försämras. Utredaren möter detta genom att anse att mycket talar

28

för att det inom en sammanslagen myndighet skall gå att finna lösningar, som     Prop.

sammantaget gör den mer flexibel och effektiv än två myndigheter.

1990/91:177

Med anledning härav vill inspektionen framhålla att utredaren alldeles för     Bilaga 2 snabbt skjuter ifrån sig de redovisade invändningarna.

Det är i själva verket nackdelar av detta slag som från försäkringsbran­schens håll har framkommit i Danmark och Norge efter de där gjorda samm­anslagningarna. Inspektionen beklagar att utredaren inte i betänkandet när­mare belyst de olika erfarenheter- positiva som negativa- som framkommit i de båda länderna efter myndighetsfusionen. Det hade onekligen varit en fördel att i överväganden lägga in en värdering av de erfarenheter som gjorts av organisationsändringarna i nämnda länder.

Det finns också invändningar av mera allmän karaktär mot en samman­slagning och som är av sådan art att en närmare diskussion därav varit moti­verad.

En grundläggande skillnad mellan de båda inspektionernas lagstiftnings­områden och uppgifter hänför sig till konsumentskyddsaspekterna. Det kan här konstateras att försäkringslagstiftningen i långt större utsträckning än bank- och finansinstitutslagstiftningen är inriktad på ett skydd för försäk­ringstagarna av mera utpräglad konsumentskyddsnatur. Det är fråga om pri­set för produkten, marknadsföringen, villkoren utöver premier samt skade­regleringen. De granskningsverksamheter som är förknippade därmed plus de försäkringsmatematiska (aktuariella) uppgifterna tar upp en mycket vä­sentlig del av inspektionens - ledningens såväl som handläggarnas - tid och resurser. Det nu sagda har självfallet samband med att produkterna på för­säkringsområdet är speciella och oftast av väsentligt mer komplicerad natur än tjänsterna på bankområdet.

Det finns en avsevärd risk att inom en sammanslagen myndighet kommer finansiella frågor att prioriteras och tid och kraft kommer inte att räcka till för att driva de försäkringsspecifika frågorna med från statsmakterna och all­mänheten önskvärd kraft. Att den försäkringstekniska kompetensen måste vara hög. är självfallet av betydelse också för bolagen. Att det särskilt vad avser aktuariesidan kan bli problem i rekryteringshänseende har redan be­rörts. Även om det vidtas åtgärder vid en omorganisation till en myndighet för att möta nämnda risker gör inspektionen den bedömningen att det i prak­tiken blir svårt att undvika att inom en myndighet som den tänkta de renod­lade konsumentfrågorna kommer att nedvärderas och minska i betydelse.

Inspektionen menar att en sådan utveckling skulle vara olycklig och ifrå­gasätter om det i sammanhanget inte skulle vara motiverat att - efter möns­ter från t ex norska förhållanden - inrätta ett mindre, effektivt arbetande organ som koncentrerar sig på att ta tillvara försäkringstagarnas intresse i deras mellanhavande med försäkringsbolagen.

Som redan framgått har utredaren kortfattat berört ett alternativ med en samlokalisering och utvecklat samarbete som alternativ till en sammanslag­ning. Utredaren finner dock en sådan lösning otillräcklig. Inspektionen delar inte denna uppfattning. Det räcker med att hänvisa till att i de länder där ägarintegration och branschglidning förekommit i åtskilliga år det inte har skett någon sammanslagning av bank- och försäkringsinspektionerna. Be-

29

träffande fusionen i Danmark bör framhållas att den drevs fram av politiska     Prop.

skäl och inte hade sin grund i branschglidningsaspekter.

1990/91:177

Inspektionens slutsats blir att vissa rationaliseringsvinster står att vinna Bilaga 2 med en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna men att å andra sidan avsevärda risker finns för ökad byråkrati genom längre beslutsvägar och andra nackdelar som följer med en större, mera tungrodd myndighet. Vi­dare - och i grunden viktigare - synes det ofrånkomligt att de försäkringsspe­cifika frågorna i fortsättningen kommer att från ledningsplanet kunna upp­märksammas i väsentligt mindre grad än f.n.

Enligt inspektionens bedömning har utredaren inte lyckats visa att det finns motiv av sådan styrka för en sammanslagning att man kan bortse från nämnda nackdelar. Det slutliga ställningstagandet borde föregås av komplet­terande analyser och bedömningar i fråga om tillsynens inriktning och be­träffande nackdelar och fördelar med olika organisationslösningar. Med hänsyn härtill - och då det kan finnas skäl att avvakta med en organisations­ändring till utvecklingen inom EG-området klarnat och tills frågan om Sveri­ges anslutning till EG kommit närmare sin lösning - förordar inspektionen att en sammanslagning inte nu genomförs.

För det fall beslut skulle fattas om en sammanslagning av inspektionsmyn­digheterna har utredaren lämnat en principskiss till hur en ny myndighets or­ganisation skulle kunna se ut.

Inspektionen anser i likhet med utredaren att en särskild organisations­kommitté med representanter för båda myndigheterna bör ges i uppdrag att utforma förslag till organisationen av en ny myndighet. Utredaren redovisar i vissa avseenden synpunkter på olika inslag i den tänkta organisationsbil­den. Inspektionen inskränker sig till följande kommentarer till vad utreda­ren anför.

Av det föregående framgår att med en sammanslagen myndighet finns av­sevärda risker för att de försäkringsspeciella frågorna - som utgör en stor del av försäkringsinspektionens arbetsuppgifter - kommer att få minskad uppmärksamhet inom myndigheten till men för försäkringsbranschen bl a genom längre handläggningstider. Sannolikt för att motverka denna risk be­tonar utredaren vikten av en effektiv delegering av beslutsrätt till personer med kompetens så att avståndet mellan marknaden och dess aktörer samt tillsynsmyndigheten inte ökar. För att ytterligare motverka nämnda risk an­ser inspektionen att det är viktigt att försäkringsfrågorna - inklusive de för­säkringstekniska - hålls samlade under chefsskap av en person i verksled­ningen med försäkringsbakgrund. Samtidigt bör understrykas att på det för­säkringsspeciella området, inte minst på det försäkringstekniska fältet, fort­löpande uppkommer frågor som kräver ställningstagande av myndighetsche­fen och ibland av styrelsen.

Konungariket Sveriges stadshypotekskassa

Kassastyrelsen finner att det underlag som lämnas i betänkandet inte ger till­räcklig grund för att ta ställning till frågan om en sammanslagning av bank-och försäkringsinspektionerna. Ett beslut i frågan liksom om en eventuell förändring av riksbankens roll torde lämpligen böra avvakta ytterligare ställ­ningstagande avseende frågor av branschglidningskaraktär och liknande.

30

Försäkringsutredningen (FI 1991:11)

Prop.

I betänkandet föreslås bl.a. att bankinspektionen och försäkringsinspektio-     1990/91:1// nen slås samman till en myndighet och att den nya myndigheten ges namnet     Bilaga 2 finansinspektionen. Förslaget förutsätter att en organisationskommitté med representanter för de båda myndigheterna ges i uppdrag att arbeta fram slut­liga förslag om finansinspektionens organisation. Förslaget får antas med­föra åtskilliga förändringar i tillsynens nuvarande organisation.

Försäkringsutredningen, som har i uppdrag att göra en omfattande över­syn av försäkringsbolagens verksamhet och i väsentliga delar föreslå ny lag­stiftning, förutser att stora förändringar av tillsynen på försäkringsområdet kan bli aktuella i framtiden. Vårt arbete kommer sannolikt att resultera i åtskilliga förslag till ändringar i de materiella tillsynsreglerna. Det är emel­lertid ännu för tidigt att uttala sig om detaljerna i våra kommande förslag, men allmänt kan förutses att försäkringsverksamheten - åtminstone i vissa delar - kommer att behöva avregleras för att den i framtiden skall kunna bedrivas på ett effektivare sätt och samtidigt kunna möta krav på ökad flexi­bilitet. Detta innebär i sin tur att större krav kommer att ställas på tillsyns­myndigheten, vars ansvar och uppgifter delvis kommer att få en annan ka­raktär. Det kan t ex bli fråga inte bara om nya arbetsuppgifter, utan även omprioriteringar i de nuvarande uppgifterna, liksom förstärkningar och till­skott av kompetens. Nya besvärliga frågor kan uppkomma om kontroll och ingripanden i enskilda fall.

Vidare kommer den allmänna utvecklingen mot en ökad internationalise­ring av verksamheten och utredningens uppdrag att anpassa lagstiftningen efter EGs regler att få konsekvenser för tillsynsfrågorna i framtiden. Inte minst genom principen om hemlandskontroll läggs ett ökat ansvar på till­synsmyndigheten, som på ett annat sätt än tidigare får inrikta uppmärksam­heten på försäkringsbolagens utlandsverksamhet.

Som påpekas i betänkandet talar flera skäl för att nuvarande tillsyn bör organiseras om; bl a kan den s k branschglidningen anföras som stöd för en sådan reform som nu föreslås. En sammanslagning förbättrar sannolikt också förutsättningarna för att rekrytera och behålla personal, vilket är bety­delsefullt för att framtida krav på kompetens skall kunna tillgodoses. Det finns också likheter mellan vissa delar av försäkringsbolagens verksamhet och sådana verksamheter som för närvarande står under bankinspektionens tillsyn, som talar för en närmare samordning av tillsynsfrågorna. Det finns å andra sidan delar av försäkringsbolagens verksamhet, framför allt på skade­försäkringsområdet, som inte har särskilt stora beröringspunkter med ban­kers och andra finansiella företags verksamheter och där samordningsförde­larna i det närmaste torde vara obefintliga. En risk med en sammanslagning av bank-och försäkringsinspektionen är att de karaktäristiska frågor som ak­tualiseras på försäkringsområdet inte kommer att beaktas så som det är önskvärt, om de enbart kommer att betraktas som en del i ett större finan­siellt sammanhang.

Sammanfattningsvis konstaterar försäkringsutredningen att förslaget om en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna läggs fram vid en tidpunkt då vår utredning nyligen påbörjat sitt arbete och det är därför ännu för tidigt

31

att närmare uttala sig om vare sig framtida tillsynsbehov på försäkringsområ-     Prop. det eller på vilket sätt en sådan tillsyn lämpligen organiseras. Vi förordar     1990/91:177 därför att beslut i frågan väntar till dess att tillsynsbehovet närmare klarlagts.     Bilaga 2 I avvaktan därpå skulle ett första steg kunna vara en sådan samlokalisering och gemensamt utnyttjande av vissa servicefunktioner som tillsynsutred­ningen diskuterar i sitt betänkande.

För den händelse en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna skulle genomföras utan uppskov, vill vi understryka vikten av att den kontrolle­rande myndighetens kompetens och resurser inte försvagas för försäkrings­verksamhetens del. En sådan utveckling är oförenligt med den roll tillsynen kan väntas spela i det reformerade system som vi fått i uppdrag att utreda. Det är väsentligt att ledningen för en sammanslagen tillsynsmyndighet har kännekom inte bara om de likheter som finns mellan verksamheterna utan även om dess olikheter, liksom skillnader i grundläggande skyddsintressen, för att tillsynen skall kunna ske på ett effektivt sätt. Allför ofta dras t ex pa­ralleller mellan försäkringstagarskyddet och insättarskyddet i bank. Försäk-ringstagarskyddet kan sägas avse ett skydd för konsumenter och andra med-kontrahenter, medan insättarskyddet i bank även uttrycker omsorgen om ett väl fungerande betalningssystem. Att lagstiftningen i väsentliga delar utfor­mas på olika sätt för banker och försäkringsbolag, t ex vad gäller soliditets-och placeringsregler, är uttryck för de olikheter som finns.

Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (RRV) finner utredningens överväganden och förslag väl motiverade, mot bakgrund av det presenterade underlaget. RRV har därför inget att erinra mot förslagen.

I det fortsatta arbetet, bl a i den föreslagna organisationskommittén, bör enligt RRVs mening särskild uppmärksamhet ägnas utredningens övervä­ganden om prioritering mellan uppgifter, flexibel inriktning av verksamhe­ten, flexibel organisation och uttnyttjande av externa resurser.

Statskontoret

Statskontoret stöder utredningens förslag att slå samman bankinspektionen och försäkringsinspektionen till en myndighet. Vi delar således utredningens bedömning att tillsynsinsatserna för hela den finansiella sektorn bör integre­ras i den nya myndigheten.

När det gäller den sammanslagna myndighetens organisation anser vi att utredningens utgångspunkt är felaktig. Problemen med att slå ihop två orga­nisationer, i form av t ex risk för kompetens- och tempoförluster i verksam­heten, sägs kunna reduceras genom att "stora delar av de organisatoriska lösningarna i bank- och försäkringsinspektionerna bör kunna bibehållas..." (s 138). Vi anser att de negativa effekterna av detta - dvs faran för att två olika organisationskulturer i praktiken bibehålls inom en formell organisa­tion - sannolikt motverkar de fördelar som sammanslagningen syftar till.

I dag sägs "vissa skillnader i arbetssätt" (s 136) finnas mellan de två myn­

digheterna. Den föreslagna organisationslösningen medför också dubble­

rade funktioner i sakverksamheten och särskilda krav på system för löpande

32

samråd. Detta anser vi stöder vår åsikt att utredningens förslag skulle ge två     Prop. parallella myndigheter istället för en samlad. Organisationen av den nya     1990/91:177 myndigheten bör istället utgå från behoven att samordna och integrera den      Bilaga 2 finansiella tillsynen. Detta bör vara utgångspunkten för den tilltänkta orga­nisationskommittén. Statskontoret är berett medverka i en sådan kommitté.

Näringsfrihetsombudsmannen (NO)

NO anser att utredningens förslag att slå samman bank- och försäkringsin­spektionerna till en myndighet, benämnd finansinspektionen, är värgrundat. Det tyngst vägande skälet för sammanslagning är enligt NOs uppfattning den branschglidning mellan å ena sidan bank- och annan finansiell verksamhet och å andra sidan försäkringsverksamhet som redan internationellt sett är vanligt förekommande, som påbörjats inom Sverige och som kan väntas gå betydligt längre när legala förutsättningar för en närmare integrering mellan banker och försäkringsbolag skapas, Härav följer behovet av tillsyn på kon­cernnivå.

Även om nödvändig samordning tills vidare skulle kunna åstadkommas genom samolkalisering och samordning mellan de båda myndigheterna så torde detta på sikt inte vara en rationell ordning.

NO tillstyrker mot denna bakgrund utredningens förslag om sammanslag­ning mellan bankinspektionen och försåkringsinspektionen.

Konsumentverket

Konsumentverket delar utredarens mening att tillsynen över bank- och för­säkringsområdena kommer att bli ännu viktigare än hittills till följd av bl a den europeiska marknadsintegrationen och den s k branschglidningen. Det blir en uppgift för tillsynsmyndigheten att hävda en rimlig konsumentskydds­nivå inte bara gentemot Sverigebaserade företag utan också gentemot ut­ländska företag som vänder sig till svenska konsumenter direkt från sina hemländer. En större internationell konkurrens och en ökad närvaro av ut­ländska företag på den svenska marknaden kommer att resa konsument-skyddsfrågor av delvis ny karaktär, det må gälla exempelvis villkor och skadereglering inom försäkringsområdet eller kreditvärdering och ränteänd-ringsvillkor inom kreditområdet.

Också den ökade branschglidningen kräver uppmärksamhet från konsu­mentsynpunkt. Det ökade samarbetet mellan bankerna och försäkringsbola­gen kan t ex förväntas leda till ett ökat utbud av kombinerade finansiella tjänster i form av lån och andra banktjänster integrerade med olika former av försäkring. En sådan utökning av utbudet kan innebära fördelar för kon­sumenten, men också nackdelar eftersom möjligheten att överblicka utbu­det och göra ett ändamålsenligt val kan försvåras. Det gäller också att för­hindra att det uppstår oacceptabla bindningar mellan förtaget/koncernen och den enskilde försäkringstagaren eller bankkunden.

Det är mot denna bakgrund naturligt att samordna tillsynen på de båda

områdena långt. Utredaren föreslår t o m att de slås ihop till en myndighet.

En sammanslagning kan sannolikt ge fördelar i de avseenden som utredaren

pekar på. även om de olika rättsliga förutsättningarna för tillsynen inom re-

33

3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 177

spektive område begränsar möjligheterna till en fullständigt integrerad verk-     Prop.

samhet.

1990/91:177

Bilaga 2 Svenska Bankföreningen

Som framhålls i betänkandet är åtskilliga frågor gemensamma för bankverk­samhet och försäkringsverksamhet. Den inom EG framväxande gemen­samma marknaden innebär ytterligare utveckling i denna riktning. Förslag föreligger för närvarande om anpassning av svensk lagstiftning till denna ut­veckling.

Det är mot denna bakgrund enligt bankföreningens uppfattning väsentligt att de båda verksamhetsområdena behandlas så likformigt som möjligt; detta gäller sådana områden som kreditgivning, medelsplacering, kapital­täckning och redovisning.

Den sålunda önskvärda likformigheten bör komma till uttryck genom lika­behandling i tillsynssammanhang. En sådan likabehandling kan främjas av att tillsynen ombesörjs av en inspektionsmyndighet i stället för två. Utan att i detta yttrande beröra frågan om gränsdragningen mellan riksbankens och inspektionsmyndighetens tillsynsuppgifter kan bankföreningen därför till­styrka förslaget om sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsin­spektionen.

Svenska sparbanksföreningen

Avseende frågan om sammanslagning mellan bankinspektionen och försäk­ringsinspektionen till en gemensam tillsynsmyndighet, har sparbanksföre­ningen inget att invända. Sparbanksföreningen ser stora fördelar med en sammanslagning i synnerhet med tanke på den pågående branschglidningen mellan bank och försäkringsbolag.

Sveriges Föreningsbankers Förbund

Förbundet, som delar utredningens bedömning tillstyrker förslaget. SFF vill också understryka vikten av att tillsynen organiseras på ett sådant sätt att tillgängliga resurser används på det sätt som bäst tillgodoser tillsynsbehoven. Bästaa förutsättningarna för att uppnå en sådan ordning torde förligga om den samlade verksamheten får en gemensam ledning på det sätt som föreslås i utredningen.

Statens Bostadsflnansieringsaktiebolag (SBAB)

Utredarens förslag tillstyrks.

Finansbolagens Förening

Finansbolagens Förening tillstyrker utredarens förslag att bank- och försäk­ringsinspektionerna slås ihop till en enhet, benämnd finansinspektionen.

Som framgår av betänkandet är revirgränserna mellan bank- och försäk­

ringsverksamhet redan suddiga. Den omständigheten att försäkringsbolagen

redan indirekt äger finansbolag är bara ett uttryck för detta. Reformen bör

å andra sidan anstå till dess att en lagstiftning om sammanhållen bank- och

34

försäkringsverksamhet har genomförts. Om bank- och försäkringsverksam-     Prop.

het inte får bedrivas i samma associationsrättsliga former torde behovet av     1990/91:177

en ändrad ordning för tillsynen för närvarande inte vara tillräckligt stort.

Bilaga 2

Svenska Fondhandlareföreningen

En bedömning av om en sammanslagning skall ske av bankinspektionen och försäkringsinspektionen måste rimligen föregås av en prövning av tillsynens innehåll och inriktning. Med den korta tid som stått till buds ges inte remiss­instanserna möjligheten att behandla ärendet på detta sätt. Även om det så­ledes enligt föreningens uppfattning är principiellt felaktigt att först ta ställ­ning till frågan om en sammanslagning, anser föreningen att de i betänkan­det anförda skälen talar för en sammanslagning med en sådan styrka att för­eningen inte vill erinra däremot.

Det är dock mycket viktigt att en sammanslagning görs så att man undvi­ker en tung byråkrati och så att man kan få ut effektivitetsvinster av en ny organisation. Erfarenhetsmässigt har det visat sig att stora myndigheter är mycket tungrodda och svåra att få kontakt med. För att undvika detta måste organisationen noga anpassas till de verksamheter som tillsynen omfattar med entydiga kontaktytor mot företagen och entydiga beslutsfunktioner. Det är också viktigt att en omorganisation görs så att kostnaderna för tillsy­nen kan hållas på en begränsad nivå. Det gäller oavsett hur den finansieras.

Sveriges Försäkringsförbund

Tillsynens inriktning avgörande för frågan om sammanslagning

Frågan om en sammanslagning av bank- och försäkringsinspektionerna be­handlas i betänkandet med utgångspunkt från att tillsynsverksamheten på det finansiella området framöver skall ha en annan, mer övergripande inrikt­ning än för närvarande.

I betänkandet diskuteras inriktningen av den framtida tillsynen på det fi­nansiella området i stort (avsnitt 7.2) mot bakgrund av kraven på stabilitet, konsumentskydd samt förtroende och effektivitet. Denna diskussion måste enligt förbundets mening fördjupas innan beslut fattas i organisationsfrågan. Utrymme för en fördjupad diskussion kan i och för sig kanske finnas under det fortsatta remissförfarandet och ärendets behandlig i finansdepartemen­tet. Ett ställningstagande till hur den framtida tillsynen bör utformas är emellertid också beroende av frågor som är föremål för övervägande eller utredning i andra sammanhang.

När det gäller tillsynen på värdepappersmarknadsområdet och förtroen­det för denna marknad pekar utredningsmannen själv på svårigheten att be­döma vilka insatser som behövs innan värdepappersmarknadskommitténs förslag har färdigbehandlats av regering och riksdag (s 117). Utredningsman­nen nämner också problemet med de splittrade statliga insatserna på redo­visningsområdet men framhåller att det är ett frågekomplex som inte har kunnat behandlas inom ramen för hans utredning (s 118; jfr s 140).

Ännu viktigare är det att framhålla försäkringsutredningens arbete. För­säkringsutredningen har i uppdrag att göra en omfattande översyn av försäk-

35

ringsbolagens verksamhet och i väsentliga delar föreslå ny lagstiftning. Man     Prop. måste också räkna med att stora förändringar av tillsynen blir aktuella i fram-      1990/91:177 tiden. Utredningens överväganden och förslag kommer sannolikt att leda till      Bilaga 2 att det måste ställas helt andra krav på tillsynsmyndigheten. Utredningen har i uppdrag att anpassa lagstiftningen efter EGs regler och beträffande till­synen kommer principen om hemlandskontroll att få en genomgripande be­tydelse. Utredningen har emellertid inte mer än börjat sitt arbete och det är därför för tidigt att göra en bedömning av vad dess förslag kan komma att innebära för tillsynen på försäkringsområdet.

Att vissa materiella frågor är föremål för övervägande får naturligtvis inte blockera diskussionen av en rationellare administrativ ordning. Det finan­siella området kommer säkerligen under överskådlig tid att vara statt i sådan utveckling att den lagstiftning som reglerar institutens verksamhet successivt måste ändras. Som utredningsmannen själv framhåller måste det i stället vara ett grundläggande krav att tillsynsorganens organisationsplan är lätt an­passbar till ändrad lagstiftning (s 131).

Beträffande tillsynsbehov och tillsynens inriktning på det finansiella om­rådet - och då inte minst på försäkringsområdet - är frågetecknen dock en­ligt försäkringsförbundets mening alltför många för att man idag skall kunna fatta ett rimligt välgrundat beslut i organisationsfrågan. Beslut i frågan bör alltså fattas först när det har lagts fast vilken inriktning den framtida finan­siella tillsynen skall ha.

Försäkringsförbundet avstyrker därför förslaget att beslut nu skall fattas om en sammanslagning av inspektionerna till en myndighet.

Allmänna synpunkter på en sammanslagning

Trots att Försäkringsförbundet sålunda menar att frågan om en sammanslag­ning av inspektionerna är för tidigt väckt, vill förbundet ändå ge vissa all­männa synpunkter på frågan.

Viktigast - sett från försäkringsbolagens utgångspunkt - är att tillsynsmyn­digheten har resurser och hög kompetens på försäkringsområdet. Det är också mycket viktigt att myndigheten kan erbjuda korta beslutsvägar, I ett hårdnande konkurrensklimat är det t ex mycket angeläget att sturkturella eller produktmässiga innovationer kan genomföras snabbt och inte försenas genom en utdragen administrativ process hos tillsynsmyndigheten. En snabb hantering hos tillsynsmyndigheten förutsätter i sin tur att den har resurser i form av bl a sakkunniga handläggare och även befattningshavare med spe­cialistkompetens högt uppe i organisationen. Försäkringsförbundet befarar att en för hela den finansiella sektorn gemensam tillsynsmyndighet inte utan vidare kan tillgodose dessa krav.

Försäkringsområdet utgör en ansenlig men likväl mindre del av hela den finansiella sektorn. I detta ligger också en fara vid en sammanslagning av tillsynsmyndigheterna. De specifika försäkringsfrågorna kan i en större or­ganisation komma att ges lägre prioritet i konkurrensen om myndighetens resurser. Det är också en risk för att synsätt med grund i banklagstiftningen omotiverat smittar av sig på försäkringstillsynen.

När det anförs att branschglidningen utgör ett skäl för att slå samman

36

bank- och försäkringsinspektionerna till en myndighet låter detta i och för     Prop. sig bestickande. Försäkringsförbundet vill dock betona att den legaliserade      1990/91:177 branschglidning som kan förutses på det finansiella området bara öppnar     Bilaga 2 möjlighet till olika modeller av inbördes ägande. Försäkringsbolag förutsätts även fortsättningsvis varu förhindrande att driva annan rörelse än försäk­ringsverksamhet och även för bankerna måste man räkna med en fortsatt rörelsebegränsning. Det är viktigt att betona att Sveriges anpassning till EG inte kommer att innebära några ändringar i dessa avseenden.

Även om tillsynen på de berörda områdena kommer att ges en något an­nan inriktning i framtiden kvarstår att de skyddsintressen som motiverar till­synen skiljer sig från varandra. Medan försäkringstagarskyddet skall vara ett konsumentskydd skall insättarskyddet dessutom vara en garant för hela be­talningssystemets stabilitet. Även detta är en internationell företeelse och en EG-anpassning kommer inte heller i detta avseende att föranleda någon förändrad grundsyn. Mycket av tillsynen på de områden som berörs skulle därför komina att kräva särbehandling även om myndigheterna slogs sam­man.

Vad som är viktigt på försäkringsområdet är inte så mycket villkors- och rapportgranskningen utan frågor som rör bolagens riskexponering. Det be­tyder emellertid inte att den tillsyn som behövs på försäkringsområdet är av samma karaktär som den som är motiverad i fråga om övriga delar av den finansiella sektorn. Försäkringsbolagens balansräkningar innefattar risker både på tillgångs- och skuldsidan. Förbundet vill här särskilt understryka det som sägs i betänkandet om de speciella riskvärderingsproblemen på försäk­ringsområdet (s 136), Bedömning av bolagens solvens, avsättningar till för­säkringstekniska skulder och återförsäkringsåtaganden är av det slaget att de kräver särbehandling och speciell kompetens.

Även om det alltså rör sig om verksamheter av skilda slag som kräver en differensierad tillsyn inom ramen för respektive speciallagstiftning, kan För­säkringsförbundet medge att det finns visst fog för det utredningsmannen anför på s 134 i betänkandet om behovet iiv viss tillsyn också på koncernnivå. Enligt förbundet kan detta behov dock inte för närvarande anses så starkt att det motiverar en sammanslagning. Detta gäller även på sikt, om inte till­synen i framtiden kommer att ges en helt annan inriktning än den har idag. Om tillsynens inriktning blir i huvudsak densamma som för närvarade, bör den kontroll på koncernnivå som kan behövas rimligen kunna ordnas genom en organiserad samvekan myndigheterna emellan. En sådan ordning borde inte skapa några problem om bara ansvarsfördelningen är klar.

Också till den del tillsynen i övrigt skulle ge anledning till samordning eller gemensam bedömning - som t ex i vissa kapitalplaceringsfrågor - bör även denna kunna ordnas utan en sammanslagning.

Huruvida en sammanslagning skulle innebära några administrativa förde­lar är svårt att avgöra innan kraven på tillsynen definierats närmare. Utred­ningsmannen hänvisar för övrigt själv många av dessa frågor till en särskild organisationskommitté.

Det finns också skäl att följa utvecklingen utomlands. 1 Europa år det bara Norge och Danmark -och på sistone Frankrike - som har sammanslagna till-

37

synsmyndigheter. I Norge och Danmark där man hunnit få erfarenhet av     Prop.

sammanslagningarna är försäkringsbolagens erfarenheter negativa.

1990/91:177

En fråga som utredningsmannen tar upp (s 136) är om inte en samlokalise- Bilaga 2 ring med gemensamma servicefunktioner är ett alternativ till en samman­slagning. Med hänsyn till vad förbundet anfört om att det är för tidigt att nu ta ställning till frågan om en sammanslagning framstår samlokaliseringen som en bra lösning. Genom samlokaliseringen kan man göra samordnings­vinster utan att drabbas av sammanslagningens negativa effekter.

Folksam

Folksam avstyrker förslaget om att slå samman bank-och försäkringsinspek­tionerna till en ny, gemensam tillsynsmyndighet.

Försäkringsinspektionen som tillsynsmyndighel

Folksam önskar inledningsvis framhålla att försäkringsinspektionen uppfyl­ler högt ställda krav som kan ställas på en tillsynsmyndighet. Inom inspektio­nen finns kvalificerad expertis på försäkringsområdet. Personalen är servi-ceinriktad och samarbetet med försäkringsbolagen fungerar utmärkt. Hand­läggningen av anmälnings- och andra tillsynsärenden kännetecknas av såväl sakkunnig granskning som snabba beslutsvägar

Genom det samarbete som inspektionen därmed lyckats skapa med för­säkringsbolagen underlättas också utbyte av informella kontakter mellan in­spektionen och bolagen. Detta förhållande är av väsentlig betydelse för en inspektionsmyndighets möjligheter att hålla sig underrättad om vad som fö­rekommer i branschen och följa olika utvecklingstendenser på marknaden och därmed att fullgöra en sakkunnig och effektiv tillsynsfunktion.

Vid övervägandet av frågan om en sammanslagning av bank- och försäk­ringsinspektionerna till en myndighet är det viktigt att hålla i åtanke att oav­sett vilka resurser och oavsett vilka tillsynsbefogenheter som lämnas åt en inspektionsmyndighet kan en effektiv tillsyn inte uppnås utan ett förtroende­fullt och väl fungerande samarbete mellan tillsynsorganet och tillsynssubjek­ten. En förklaring till det goda samarbete som försäkringsinspektionen lyck­ats skapa med försäkringsbolagen torde vara just det förhållandet att inspek­tionen är relativt liten men väl sammanhållen expertmyndighet, vilket un­derlättar ett rikt informationsutbyte och korta beslutsvägar.

Riskerna med en sammanslagning

En så genomgripande organisationsförändring som en sammanslagning av försäkringsinspektionen med bankinspektionen innebär kommer, som ut­redningen också konstaterar, att medföra övergångsproblem och risker för negativa konsekvenser. Det finns enligt Folksams mening uppenbar risk för att det i den nya, mycket större myndighetsorganisationen byggs upp byrå­kratiska beslutsordningar som på såväl kort som lång sikt försvårar ett för­troendefullt samarbete och som kan leda till ett mindre effektivt och ratio­nellt tillsynsarbete.

En annan risk med en sammanslagning är att i vissa situationer kan endera

av försäkringsintressena och bankintressena komma i skymundan. Bank-

-''

38

och försäkringslagstiftningen innehåller skilda regler i fråga om rörelse, re-     Prop. dovisning, tillsyn, m m. Bankinspektionen gör sina bedömningar i olika till-     1990/91:177 synsfrågor med utgångspunkt i banklagstiftningen och insättarnas skyddsin-     Bilaga 2 tressen medan försäkringsinspektionen gör bedömningarna med utgångs­punkt i försäkringsrörelselagen och försäkringstagarintressena. Vid transak­tioner mellan en bank och ett försäkringsbolag kan det finnas risk för att verksledningen i en sammanslagen myndighet tvingas väga de olika intres­sena mot varandra och låta ett skyddsintresse vika till förmån för ett annat. En förändring av den nuvarande väl fungerande tillsynsorganisationen bör mot bakgrund av vad som nu anförts inte genomföras om inte mycket starka skäl talar fördetta.

Utredningens skäl för en samman.slagning

De skäl utredningen anför för en sammanslagning grundas inte på nuva­rande erfarenheter av tillsynsfunktionerna utan i princip enbart på den på­gående och förväntade branschglidningen mellann framför allt bank- och försäkringsverksamhet. Enligt utredningen håller den traditionellt strikta uppdelningen mellan bank- och försäkringsverksamhet på att suddas ut. Som stöd för detta påstående anförs att konkurrensen mellan olika katego­rier av finansiella institut hårdnat, att försäkringsbolagen alltmer aktivt del­tar i konkurrensen om hushållens sparande, bl a genom aktiefondsverksam­het och nya försäkringslösningar, samt att försäkringsbolagen erbjuder ett stort sortiment av finansiella tjänster och placeringsalternativ.

Vad utredningen sålunda anfört om den pågående branschglidningen är enligt Folksams mening kraftigt överdrivet. Den omständigheten att banker och försäkringsbolag konkurrerar med varandra inom vissa marknadsseg­ment innebär på intet sätt att "murarna" håller på att rivas. Till en början kan konstateras att skadeförsäkringsrörelse är en verksamhet som får be­tecknas som närmast artskild från bankverksamheten. Däremot finns, som utredningen påpekar, vissa beröringspunkter mellan livförsäkrings- och bankverksamheterna.

Banker och livförsäkringsbolag har i alla tider konkurrerat med varandra om förvaltningen av hushållssparandet. Detta är ingen nyligen uppkommen situation. Konkurrensen grundar sig inte på att man tillhandahåller likadana produkter utan istället på att bolagen erbjuder olika och för konsumentkol­lektivet noga definierade försäkrings-resp bankprodukter. Att dessa i vissa fall marknadsförs som alternativa sparformer - oaktat den skillnad som finns i dels kopplingen till ett försäkringsmoment, dels kortsiktigt och långsiktigt sparande - innebär inte att gränserna därmed suddas ut.

Påståendet att försäkringsbolagen konkurrerar om hushållssparande ge­nom att driva aktiefondsverksamhet är felaktigt. Sådan verksamhet får en­bart drivas av ett fondbolag, som står under bankinspektionens tillsyn. Den omständigheten att försäkringsbolag som driver fondförsäkringsrörelse till­låts äga fondbolag för förvaltning av försäkringspremiefonder varken påver­kar eller förändrar bankinspektionens roll som tillsynsmyndighet över fond­bolagen lika lite som försäkringsinspektionens tillsynsroll förändras i fråga om fondförsäkringsbolaget.

39

Banker och försäkringsbolag har vidare alltid i samband med erbjudande     Prop. av sina resp traditionella produkter lämnat finansiell rådgivning. Slutligen      1990/91:177 har banker och försäkringsbolag inom ramen för sin resp kapitalförvaltande      Bilaga 2 vekrsamhet alltid konkurrerat på utlåningssidan. Någon grundläggande för­ändring av bank- resp försäkringsverksamheten, som innebär att gränserna kan anses hålla på att suddas ut, har alltså inte skett.

Branschglidningen

Vad som inträffat på branschglidningens område är framför allt de liberalise­ringssträvanden som förekommer såväl internationellt som i Sverige i fråga om möjligheterna för banker och försäkringsbolag att äga varandra eller ingå som systerföretag i finansiella holdingbolagskoncerner. Någon lagstift­ning härom har ännu inte genomförts i Sverige.

Enligt utredningen utgör den ägarmässiga integration som troligen kom­mer att äga rum i framtiden ett tungt vägande skäl för att slå samman bank-och försäkringsinspektionerna till en myndighet. Viktiga uppgifter för en så­dan myndighet är enligt vad utredningen anför tillsyn på koncernnivå av koncernbidrag, internprissättning samt olika slags kredit- och garantigiv­ning.

Utredningen drar enligt Folksams mening allför långtgående slutsatser av vilka effekter som ett integrerat ägande i bank- och försäkringsföretag kan få för de finansiella marknaderna. Förslaget i finansdepartementets prome­moria (Ds 1991:57) Branschglidning i den finansiella sektorn vilar på den grundsatsen att bank- och försäkringsverksamhet även i framtiden skall dri­vas i åtskilda institut. Även om banker och försäkringsbolag tillåts ingå i samma koncern skall banklagstiftningens och försäkringsrörelselagens mot­svarande regler gälla enbart för försäkringsbolagen. Enbart en förändring av reglerna om ägandet av banker och försäkringsbolag kan därvid inte moti­vera en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna. De tillsynsuppgifter på koncernnivå som utredningen särskilt framhåller är inte av sådant slag att de förutsätter en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna. Tvärt otn kan det vara en fördel om dessa uppgifter kontrolleras av skilda inspektions­myndigheter med utgångspunkt i de olika skyddsintressena.

Utländska erfarenheter

Det finns anledning att erinra om att principen att bank- och försäkrings­verksamhet skall drivas i separata institut slagits fast också inom EG. I samt­liga EG-länder. liksom i västvärlden i övrigt, gäller särskilda rörelse- och till­synsregler för bank- resp försäkringsverksamhet. I samtliga EG-länder till­låts - i flera fall sedan mycket lång tid tillbaka - banker och försäkringsbolag äga varandra eller ingå som systerföretag i finansiella holdingbolagskoncer­ner. I samtliga länder utom ett har man inte funnit anledning att slå samman de olika inspektionsmyndigheterna.

Endast i ett EG-land, nämligen Danmark, har man funnit anledning till en sammanslagen myndighet. Skälen för sammanslagningen där var mindre motiverad av branschglidningsskäl utan mer av en strävan att minska det stora antalet myndighetsorganisationer som löd under industriministeriet.

40

Den omorganisation som då gjordes omfattade inte bara bank- och försäk-     Prop. ringstillsynen, utan den ingick som en del av en större omorganisation av en     1990/91:177 rad olika myndigheter. Enligt vad Folksam kunnat erfara har omorganisatio-     Bilaga 2 nen inte föranlett några nämnvärda rationaliseringseffekter eller förbätt­ringar av tillsynsarbetet. Det enda riktigt positiva som utredningen uppen­barligen ansett sig kunnat dokumentera är att finanstillsynet efter samman­slagningen blivit en mer attraktiv arbetsplats och att det för närvarande inte finns några personalrekryteringsproblem. Hur förhållandena var före samm­anslagningen redovisas inte i betänkandet. Enligt vad Folksam kunnat erfara är försäkringsbolagen i både Danmark och Norge missnöjda med de samm­anslagningar som där skett.

Inom EG finns ännu inte någon entydig utvecklingstendens i fråga om cen­tralbankernas roll som tillynsorgan över bankerna. Det kan mycket väl hända att banktillsynen i framtiden helt eller till övervägande del kommer att skötas av centralbankerna. Med detta perspektiv vore det olyckligt om man i Sverige låser sig fast vid en ny organisationsstruktur för bank- och för­säkringstillsynen som utredningen föreslår.

Rationaliseringseffekter m.m.

Utredningen pekar på att myndigheterna i dag har var för sig omfattande och kostsamma system för statistik och granskning av rapporter från instituten. Dessa system och rutiner bör enligt utredningen kunna samordnas med ef­fektivitetsvinster som följd. Vidare anser utredningen att försäkringsbolag och kreditinstitut numera har betydande likheter när det gäller balansräk­ningens tillgångssida, vilket innebär att tillsynen av placeringar borde kunna förstärkas genom samordning av resurser, kompetens och granskningsruti­ner.

Utredningens uppfattning om möjligheterna till samordnings- och effekti­vitetsvinster är enligt Folksam alltför optimistisk. Den statistik som förs över bank- och försäkringsverksamheterna är av vitt skilda slag. Detsamma gäller rapportgranskningen. Det är därför svårt att tänka sig att en samordning av dessa verksamheter skulle kunna föranleda några nämnvärda rationalise­ringsvinster. Däremot bör vissa vinster kunna göras genom en samordnad upphandling av datorer, datasystem och liknande. En sådan samordning borde dock kunna komma till stånd oberoende av organisationsfrågans lös­ning.

Inte heller en samordning av tillsynen över institutens placeringar kan en­ligt Folksams mening skapa några nämnvärda rationaliseringsvinster. Tvärt emot vad utredningen anser uppvisar balansräkningen i försäkringsbolagens och kreditinstitutens tillgångssidor numera större skillnader än någonsin, framför allt till följd av försäkringsbolagens under 1980-talet alltmer accen­tuerade inriktning på placeringar i reala tillgångar som fastigheter och aktier.

Vad gäller balansräkningens skuldsida instämmer Folksam i utredningens uppfattning att denna uppvisar stora skillnader mellan försäkringsbolag och kreditinstitut och att de speciella riskvärderingsproblemen inom försäkrings­området kräver särbehandling och speciell kompetens också om myndighe­terna slås samman.

41

4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 177

Folksam instämmer också i att det förhållandet att bankinspektionen är     Prop. mer inriktad på systemrisker och riktade tillsynsinsatser, medan försäkrings-     1990/91:177 inspektionen har större inslag av villkors- och rapportgranskning, talar mot      Bilaga 2 en sammanslagning. Folksam vill här tillägga alt dessa skillnader inte beror i först hand på några historiska skillander i arbetsmetodik och liknande utan snarare på funktionella olikheter i de verksamheter som instituten bedriver, liksom på olika förutsättningar i det regelsystem som finns i kredit- resp för­säkringslagstiftningen.

Att det inte går att uppnå några väsentliga rationaliseringsvinster i tillsyn­sarbetet belyses av det förhållandet att utredningens förslag baseras på en institutionsvis indelning i stället för en funktionell indelning av den nya myn­dighetens avdelningar, en försäkringsavdelning och en kreditinstitutavdel­ning. Avdelningarna förutsätts innehålla bl a vardera en redovisningsgrupp och en konsumentgrupp och mellan grupperna förutsätts omfattande samråd komma till stånd. Folksam kan inte se något hinder mot att sådant samråd byggs upp inom ramen för den nuvarande organisationen. Som utredningen också konstaterar har bank- och försäkringsinspektionerna redan nu intensi­fierat samarbetet. Detta goda samarbete bör kunna fortsätta och vid behov utvecklas ytterligare.

Även den omständigheten att förslaget till organisationslösning är endast preliminärt och att det förutsätter att en organisationskommitté tillsätts med uppgift att arbeta fram ett slutgiltigt förslag visar att det inte för närvarande går att påvisa några nämnvärda positiva effekter av en sammanslagning. Ett rimligt minimikrav som bör kunna ställas innan en sammanslagning genom­förs är att utredning förebringas om hur den nya organisationen bör se ut och hur tillsynsarbetet i den nya organisationen bör bedrivas resp förändras. Sådan utredning saknas i väsentliga delar.

De rationaliseringsvinster som utredningen anser sig kunna påvisa begrän­sar sig huvudsakligen till omkring tio personer, genom att inspektionsmyn­digheternas nuvarande två administrativa enheter slås samman till en. Hur utredningen kommit fram till detta antal redovisas inte i betänkandet. Folk­sam kan inte se att en besparing motsvarande tio administrativa tjänster kan utgöra tillräckliga skäl för en sammanslagning av myndigheterna. Motsva­rande besparingseffekt bör rimligen lika gärna kunna uppnås genom en sam­ordning av myndigheternas administrativa funktioner utan att myndighe­terna för den skull behöver slås samman. Förutsättningarna för ett närmare samarbete inom administration, service, m m bör numera vara goda med hänsyn till den samlokalisering som snart kommer att genomföras.

Slutsats

Folksain finner på grund av den som nu anförts

att utredningen inte visat på några nämnvärda fördelar från tillsynssyn­punkt av en sammanslagning av inspektionsmyndighelerna,

att utredningen inte på ett tillfredsställande sätt lämnat förslag till en ny organisationsindelning eller pekat på hur tillsynsarbetet bör förändras,

att de eventuella besparingseffekter som kan uppnås genom en samord­

ning av administrativa funktioner lika gärna kan uppnås utan en samman­

slagning, samt

'

att riskerna för negativa konsekvenser i tillsynsfunktionerna är betydande     Prop.

om en så genomgripande organisationsförändring genomförs.

1990/91:177

Härtill kommer den osäkerhet som råder i fråga om eventuella föränd-      Bilaga 2 ringar i andra länders, främst EG:s, tillsynsorganisationer. Med hänsyn här­till och då några olägenheter med den nuvarande tillsynsorganisationen inte påvisats bör förslaget inte genomföras.

Utländska Försäkringsbolags Förening

Föreningen, som i princip ansluter sig till Sveriges Försäkringsförbunds ytt­rande över det s.k. branschglidningsbetänkandet, understryker den natur­liga och nödvändiga anpassningen av svensk lagstiftning till internationella förhållanden. En integration mellan försäkringsverksamhet och bank- samt annan finansiell verksamhet är en sådan naturlig och nödvändig anpassning.

Med utgångspunkt från att denna integration blir verklighet bedömer vår förening det väsentligt att respektive verksamhetsbranscher har skilda till­synsmyndigheter då det annars skulle kunna uppstå en lojalitetskonflikt för en gemensam tillsynsmyndighet. Kravet på hög kompetens hos tillsynsmyn­digheten och dess chef är mycket stor och det borde praktiskt vara möjligt att åstadkomma denna kompetens med skilda tillsynsmyndigheter.

Utländska Försäkringsbolags Förening vill således till denna del av betän­kandet förorda skilda tillsynsmyndigheter.

Svenska Försäkringsmäklares Förening

Den i betänkandet redovisade utvecklingen mot en ökad branschglidning mellan bank- och försäkringsverksamhet i Sverige synes mot bakgrund av den internationella utvecklingen riktig. Emellertid vill föreningen ifrågasätta om denna utveckling verkligen måste innebära en sammanslagning av de båda inspektionsmyndigheterna.

Utvecklingen inom EG vad gäller bl.a. integrationen mellan bank och för­

säkring har gått längre än i Sverige och inleddes för åtskilliga år sedan. Inte­

grationen har emellertid inte lett till att inspektionsmyndigheterna i någon

större utsträckning sammanslagits. En relativt lång erfarenhet av integratio­

nen har alltså inom EG inte automatiskt lett till att man där sett några till­

synsfördelar i en sammanslagning. Tvärtom har man i de mest liberala län­

derna i dessa avseenden, nämligen Nederländerna och Storbrittannien, bi­

behållit olika tillsynsorgan. Enligt föreningens uppfattning finns det ingen

anledning att Sverige på ett så tidigt stadium av integrationssträvandena slår

samman de båda inspektionsmyndigheterna. Bättre är enligt föreningens be­

dömning att avvakta en eventuell svensk anslutning till EG och därigenom

skapa en tillsynslösning inom såväl bank-som försäkringsområdet som är lik­

artad med övriga EG-länder. På så vis erhålls också en längre erfarenhet av

den svenska utvecklingen beträffande integrationen mellan bank och försäk­

ring och kan säkrare slutsatser ur tillsynssynpunkt dras. Även om bank och

försäkring i Sverige alltmer integreras och verksamheterna ter sig alltmer

lika med likartad verksamhet måste man enligt föreningens uppfattning be­

akta att verksamheterna i grunden har helt olika inriktning och syften. Tillsy­

nen måste således ha olika inriktning beroende på om det är fråga om bank-

43

eller försäkringsverksamhet. Vinsterna i tillsynshänseende av en samman-     Prop. slagning av inspektionstnyndigheterna blir således enligt föreningens upp-      1990/91:177 fattning marginella. Att så verkligen är fallet tyder de tillsynslösningar på      Bilaga 2 vilka valts av de flesta EG-länder.

En tillsynsmyndighets främsta uppgift torde vara att så effektivt som möj­ligt med de begränsade resurser som står till buds i förhållande till tillsynso­bjekten bedriva tillsynsarbetet. Enligt föreningens uppfattning arbetar en mindre tillsynsmyndighet mer effektivt än en större bl.a, genom att den lät­tare kan skapa kontakter med tillsynsobjekten och på så vis få en mycket god bransch- och personkännedom. En stor tillsynsmyndighet med delvis likar­tad och delvis olikartad tillsynsinriktning kan rimligen i dessa avseenden inte bli lika effektiv. Enligt föreningens uppfattning är det en klar fördel också för de som står under tillsyn att ha en relativt liten tillsynsmyndighet med korta kontaktvägar och mer personlig kontakt med de tjänstemän som arbe­tar där.

Slutligen vill föreningen peka på det förhållandet att erfarenheterna från Danmark, d;ir de båda tillsynsmyndigheterna sammanslagits till en, inte är odelat positiva. Det finns således ett konkret exempel på att sammanslag­ning av tillsynsmyndigheterna på bank- och försäkringsområdet inte medför de fördelar som kan vara åsyftade.

Med det nu anförda vill föreningen bestämt avstyrka en sammanslagning av bank- och försäkringsinspektionen.

Landsorganinsationen i Sverige (LO)

LO tillstyrker förslaget att slå samman bankinspektionen och försäkringsin­spektionen till en ny myndighet, kallad finansinspektionen.

LO har tidigare, bl a i remissyttrande över värdepappersmarknadskom­mitténs betänkande, framhållit betydelsen av en väl fungerande tillsyn över de finansiella marknaderna, så att dessa marknader kan fungera effektivt och alhnänhetens förtroende för verksamheten upprätthållas,

LO delar utredningens uppfattning att de resurser som frigöres genom sammanslagningen behövs för att åstadkomina en effektiv tillsyn. Ett behov av förbättrad tillsyn finns redan i dagsläget. Det är av stor betydelse att den nya myndigheten förses med tillräcklig kompetens och ADB-resurser samt tillräckliga befogenheter för att man löpande skall kunna följa utvecklingen på finansmarknaderna på ett kvalificerat sätt.

Tjänstemännens centralorganisation (TCO)

TCO framförde i sitt yttrande över departementspromemorian "Bransch­glidning i den finansiella sektorn" (Ds 1990:57) att "den ökande komplexite­ten i de finansiella företagen och koncernerna gör det nödvändigt att samhäl­let samordnar och förstärker tillsynsmyndigheterna" samt att "tillsynen av de finansiella företagen måste bli heltäckande ".

Det är därför positivt att det nu finns ett förslag om att samordna tillsynen över de finansiella företagen.

TCO tillstyrker förslaget att bankinspektionen och försäkringsinspektio­

nen förs samman till en myndighet. TCO anser att en sammanslagning bör

44

verka kompetenshöjande för den gemensamma tillsynen. I betänkandet an-     Prop.

förs att valet av organisationslösning måste underordnas kravet på effektiv      1990/91:177

och rationell tillsyn. TCO delar denna syn.

Bilaga 2

Bank och försäkring är till sin karaktär skilda verksamheter och kräver sin särskilda tillsyn även om verksamheten bedrivs i en och samma koncern. TCO anser därför att det är särskilt angeläget att den särskilda kompetens som idag finns av expertkunskaper i bank- respektive försäkringsfrågor för­stärks vid en sammanslagning.

Utredaren föreslår att en särskild organisationskommitté med represen­tanter för de båda myndigheterna ges i uppdrag att arbeta fram slutliga för­slag om den nya tillsynsmyndighetens organisation. TCO förutsätter att di­rekt berörda fackliga organisationer ges möjlighet att delta i detta arbete.

TCO anser att fackliga representanter från bank- och försäkringssektorn bör beredas plats i styrelsen för den nya tillsynsmyndigheten. Den nya myn­digheten kommer liksom dagens inspektioner att i stor utsträckning påverka arbetsförhållandena inom den finansiella sektorn. Så utfärdar bankinspek­tionen idag t ex instruktioner och anvisningar som rör säkerhetsfrågor, förfa­rande vid oegentligheter, begränsningar i anställdas möjligheter att göra vissa typer av affärer, rätt till kredit i det egna företaget och andra frågor av etisk karaktär. Också försäkringsinspektionen utfärdar på motsvarande sätt instruktioner och anvisningar som påverkar de försäkringsanställda i deras dagliga arbete.

JUSEK

JUSEK har beretts tillfälle att avge yttrande över utredningen Finansiell till­syn (SOU 1991:2), JUSEK har med anledning av att utredningen föreslåren sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen berett de lokala SACO-föreningarna tillfälle att yttra sig, SACO-föreningarna vid dessa myndigheter organiserar merparten av de där anställda akademikerna och handläggarna,

SACO-föreningen vid försäkringsinspektionen har därvid framfört att man är starkt emot en sammanslagning eftersom man befarar att försäk­ringskompetensen dä kommer att minska. Som stöd för detta åberopar SA­CO-föreningen att detta blivit följden enligt försäkringsbranschen och an­ställd personal vid motsvarande sammanslagna myndigheter i Danmark och Norge.

SACO-föreningen vid bankinspektionen har framfört att den förordar en sammanslagning med försäkringsinspektionen framför alternativet att riks­banken tar över tillsynsuppgifterna. Vidare har man framfört att en sam­manslagning kan vara positiv ur personalutvecklingssynpunkt då en ny större myndighet har lättare att tillgodose personalens krav på utveckling.

JUSEK vill med anledning av en eventuell sammanslagning mellan bank­inspektionen och försäkringsinspektionen till en finansinspektion framhålla att om inte finansinspektionen tar över all personal från de tidigare myndig­heterna måste de som idag arbetar i verksamheten sedan tidigare erbjudas anställning hos den nya arbetsgivaren enligt turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd.

45

Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF)

Prop.

SAF har i andra sammanhang, med hänvisning till bla utvecklingen inom     1990/91:1// EG, förordat sådana lagändringar, att legala förutsättningar skapas för en      Bilaga 2 integration mellan bank- eller annan finansiell verksamhet å ena sidan och försäkringsverksamhet å den andra sidan - se t ex vårt remissyttrande över betänkandet Branschglidning i den finansiella sektorn (Ds 1990:57).

Huruvida en ökad integration mellan bank- och försäkringsverksamhet bör leda till en sammanslagning mellan bank- och försäkringsinspektionen är närmast en lämplighetsfråga. Givetvis förutsätter en ökad samverkan ökat samarbete mellan tillsynsmyndigheterna, vilket talar för en sammanslag­ning. Å andra sidan kommer betydande delar av försäkringsbolagens verk­samhet i blott ringa utsträckning att beröras av den finansiella integrationen. Det talar mot en samordning. I flertalet andra länder finns dessutom sepa­rata tillsynsmyndigheter.

Det är heller inte självklart, att tillkomsten av en större samordnad myn­dighet leder till ökad effektivitet. Så länge något entydigt behov av en sam­manslagning inte föreligger och några klara effektivitetsvinster inte kan påvi­sas, finns det enligt SAFs bedömning inte några skäl att genomföra en sådan.

SACO- och ST-föreningarna vid försäkringsinspektionen

För att rätt kunna bedöma om bank- och försäkringsinspektionerna bör slås ihop till en enda myndighet måste man ha full klarhet i också vad som skiljer bank- och försäkringsverksamheterna från varandra, och inte bara vad som förenar dem. Man måste också anlägga ett längre tidsperspektiv vid bedöm­ningen. Nu aktuella frågor, som t ex branschglidningsfrågan, kan efter en tid få en mindre framträdande plats och ersättas av andra, kanske mera bank-respektive försäkringsspecifika frågor.

Det framstår därför som synnerligen olyckligt att försäkringens natur inte fått en närmare beskrivning och att de skillnader som finns mellan bank- och försäkringsverksamhet inte framhävts. Bland annat följande borde därvid ha klargjorts.

-

Försäkringsverksamhet har en mycket stor social betydelse. Verksamhe­ten inrymmer inte bara individuellt tecknade konsument- och andra för­säkringar utan också s k arbetsmarknadsförsäkringar grundade på kollek­tivavtal mellan arbetsmarknadens parter.

-

Försäkringsområdet är tekniskt mycket komplicerat och försäkringstaga­ren har därigenom ofta svårt att bedöma om han betalar rätt pris för den vara han köper samt om varan verkligen svarar mot hans behov.

-

Ett huvudsyfte med försäkringen är att utjämna risker. För att verksam­heten skall kunna bedrivas på ett sätt som är förenligt med lagstiftningen och till gagn för försäkringstagarna måste bolagen bygga upp en stor kompetens och sakkunskap inom skilda områden. Det gäller inte bara i , fråga om produkt- och villkorsutformning, premiesättning, reservsätt­ning och skadereglering. Specialister måste också finnas som fortlöpande håller sig ajour med t ex vad som sker på de internationella direkt-och återförsäkringsmarknaderna och som bedömer hur stora riskerna är för

storskador och, inte minst, globala katastrofskador. För att kunna utöva

en effektiv tillsyn över försäkringsbolagen ställs därmed också stora krav     Prop.

på den övervakande myndigheten.

1990/91:177

Man får således inte glömma att försäkringsverksamhet är en i hög grad Bilaga 2 specialiserad verksamhet. Det finns ett mycket stort antal olika försäkrings­produkter med komplicerade försäkringsvillkor. Premierna, som skall vara anpassade till de olika riskerna, måste bestämmas långt innan facit finns om inträffade försäkringsfall. Skaderegleringen är dessutom ofta mycket kom­plicerad.

-

Speciella lagregler finns beträffande försäkringsbolagens placeringar av tillgångar. Även i övrigt måste dock vid kapitalförvaltningen hänsyn tas till försäkringsåtagandenas längd och riskerför ogynnsamma skadeutfall. Detta har föranlett att aktuarier i många länder har kommit att få ett allt större inflytande på kapitalförvaltningen.

-

Merparten av de försäkringsbolag som finns i Sverige kommer inte att äga, eller ägas av, finansinstitut eller på annat sätt integreras i verksamhet på det finansiella tjänsteområdet.

-

Försäkringsbolagens verksamhet är ofta starkt utlandsorienterad och för­säkringsbolagens anseende internationellt påverkas också av den tillsyn de står under. En kompetent och vaken tillsynsmyndighet ökar i hög grad förtroendet för svensk försäkring och underlättar därmed för bolagen vid deras internationella affärskontakter.

För att en tillsynsmyndighet över försäkringsbolag skall kunna agera ef­fektivt och snabbt krävs dels ett mycket nära samarbete mellan de olika ex­pertfunktioner på försäkring som finns inom myndigheten, dels ett gediget försäkringskunnande hos verksledningen.

En sammanslutning av tillsynsmyndigheterna kan, om tillsynsintresset fo­kuseras på de finansiella verksamheterna, på sikt komma att leda till en ut­armning av försäkringskunnandet vid den nya myndigheten - till men inte bara för försäkringstagarintresset utan också för försäkringsbolagens möjlig­heter att verka i olika avseenden. Än viktigare blir denna aspekt vid ett even­tuellt svenskt medlemsskap i EG, dä myndigheten åläggs utöva s k hem­landskontroll av svenska försäkringsbolags agenturer och dotterbolag i EG-länder,

Det kan i detta sammanhang nämnas att i de två europeiska länder där tillsynsmyndigheterna lagts samman man från försäkringsbranschens sida framfört ganska stark kritik. Det nya tillsynsorganets kompetens på försäk­ringsområdet är, menar man, otillräcklig och detta hämmar branschens ut­veckling.

Det närmare samarbete som behöver utvecklas mellan olika funktioner hos bankinspektionen å ena sidan och försäkringsinspektionen å den andra bör inte tillskapas genom tvång utan bör ges möjlighet att växa fram mera naturligt. Om arbetsplatserna förläggs till gemensamma lokaler bör en sådan naturlig samordning av verksamheterna kunna ske i den takt som är önsk­värd med hänsyn till omständigheterna. Ett "samboförhållande" hindrar inte att vissa service- och andra administrativa funktioner blir gemensamma.

Om redan nu - innan försäkringsutredningen framlagt sitt betänkande -

inspektionerna slås samman till en enda myndighet måste det kravet ändå

ställas  att  den  nya  myndigheten  ges  namnet  FÖRSÄKRINGS- OCH

47

SANK/NSPEKTIONEN. Detta är nödvändigt för att det klart skall framgå

Prop.

att tillsyn utövas också över försäkringsbolag och inte bara över aktörerna

1990/91:177

på den finansiella marknaden. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till kon-

Bilaga 2

sumenternas möjlighet att finna tillsynsmyndigheten på försäkringsområdet.

48

Utdrag ur budgetpropositionen (1990/91:100), bilaga 9

E 3. Bankinspektionen

Prop.

1990/91:177 Bilaga 3

1989/90

Utgift

1000

Reservation

1990/91

Anslag

1000

1991/92

Förslag

1000

Bankinspektionen är en central förvaltningsmyndighet med huvuduppgift att utöva tillsyn över banker, bankfilialer och representationskontor för ban­ker. Inom bankområdet ingår det i inspektionens uppgifter att följa såväl svenska bankers etableringar i utlandet som verksamheten vid utländska bankers dotterbolag, filialer och representationskontor i Sverige. Inspektio­nen är vidare tillsynsmyndighet för finansbolag, kreditaktiebolag, hypoteks­institutionerna, Stockholms fondbörs, fondkommissionsbolag. Värdepap­perscentralen VPC Aktiebolag, Upplysningscentralen UC Aktiebolag samt för fondbolag, dvs. bolag som förvaltar aktiefonder. Bankinspektionen är registreringsmyndighet för bankerna och håller en förteckning över finans­bolag. En särskild uppgift för bankinspektionen är att följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris och konkurrensförhållanden inom till­synsområdet samt att föra kartellregister. Inspektionens tillsynsverksamhet omfattar även uppgifter inom konsumentskyddsområdet, t.ex. granskning av avtalsvillkor samt tillsyn enligt konsumentkreditlagen. Bankinspektionen har uppgifter av övervakande och utredande karaktär avseende den s.k. insi­derhandeln med värdepapper. Vidare har bankinspektionen ett samord­ningsansvar rörande kapitalmarknadsstatistiken.

Bankinspektionen leds av en generaldirektör som också är ordförande i inspektionens styrelse. Under generaldirektören finns en överdirektör med samordnings och utvecklingsansvar beträffande främst internationella frå­gor. Efter omorganisationen vid halvårsskiftet 1990 finns inom inspektionen tre huvudenheter, kreditinstitutavdelningen, finansmarknadsavdelningen och administrativa byrån. Vidare finns en bankinspektör med ett övergri­pande ansvar för lagstiftning inom inspektionens område.

Bankinspektionens verksamhet finansieras genom obligatoriska avgifter från de institut och bolag som står under tillsyn av inspektionen. Avgifterna tas inte upp på statsbudgetens inkomstsida utan förs till ett reservationsan­slag som uppbördsmedel. För inspektionens verksamhet skall regeringen fastställa en utgiftsstat för varje budgetår.

I den pågående omläggningen av budgetprocessen ingår bankinspektio­nen i budgetcykel 2 (1992/93-1994/95), Med hänsyn till den pågående utred­ningen av omfattningen, inriktningen och orgiinisationen av tillsynen över de finansiella instituten och marknaderna (Dir, 1990:12) beslutade rege­ringen den 7 juni 1990 att bankinspektionen - i avvaktan på ytterligare direk­tiv från regeringen Å inte skall påbörja någon fördjupad verksamhetsanalys.

49

Bankinspektionen

Prop.

1990/91'177 

Bankinspektionens förslag kan sammanfattas enligt följande.

Inspektionen konstaterar att den står inför uppgiften att tillgodose kvali-

tetskraven på tillsyn inom finansmarknader som fortlöpande förändras och växer i omfattning samt att det inte finns någonting som tyder på att denna utveckling skulle avstanna utan att det tvärtom förefaller som om omvand­lingstakten ökar och får nya dimensioner. Den snabba utvecklingen av fi­nansmarknaden med omfattande strukturförändringar och internationalise­ring av de finansiella företagen medför att kompetens-och resursfrågorna är särskilt angelägna för inspektionen. Enligt inspektionens mening framstår det som oundvikligt att tillsynsverksamheten rustas upp både på kortare och längre sikt och att generella resursminskningar i enlighet med givna budget­direktiv därför över huvud inte framstår som realistiska.

Inspektionen redovisar i stället ett alternativt budgetförslag för budgetåret 1991/92 som nära ansluter till inspektionens motsvarande förslag i anslags­framställningen för innevarande budgetår.

Med hänsyn till kommande lagstiftning och till den i övrigt fortsatt snabba utvecklingen inom tillsynsområdet har således inspektionen funnit särskilda skäl att lägga fram ett budgetförslag som omfattar endast det närmaste bud­getåret. Förslaget innebär kompensation för pris- och löneomräkningar samt en förstärkning av resurserna med 8 528 000 kr., varav 680 000 kr. engångs­vis. Av förstärkningen avser 4 290 000 kr. lönekostnader motsvarande elva nya tjänster. Under perioden måste en bemanning och upprustning komma till stånd som gör det möjligt för bankinspektionen att fullgöra sina tillsyn­suppgifter inom de områden som förändras snabbast och som är mest kom­plexa nämligen i första hand penning- och valutamarknaderna, derivatmark­naden och ADB-teknik med anknytning till dessa områden.

Inspektionen redovisar uppnådda resultat i den del av verksamheten som låter sig registreras numeriskt, såsom exempelvis klagomålsärenden. Inspek­tionen pekar emellertid på att huvuddelen av dess verksamhet inte är av den arten att den låter sig mätas på det sättet.

Beträffande rationaliserings- och effektivitetseffekter av gjorda ADB-in-vesteringar menar inspektionen att dessa, på grund av att frigjorda resurser genast måste sättas in för att kompensera brister på andra områden, är svåra att mäta. Inspektionen anmäler att den i samarbete med statskontoret för närvarande utvecklar en ADB-strategi men att det redan nu står klart att inspektionen kommer att satsa på ett s.k. öppet system med samverkan mel­lan en basdator och persondatorer. Under budgetåret föreligger därför be­hov av medel för att ersätta 10 terminaler med persondatorer samt i övrigt för att upprätthålla nödvändig ADB-standard.

50

F

ö

redragandens 

ö

verv

ä

ganden

Stat

Förvaltningskostnader (därav lönekostnader) Lokalkostnader Engångsanvisning

-

ADB

-

kapitalmarknadsstatistik

1990/91

Beräknad änd­ring 1991/92 Föredraganden

Prop.

1990/91:177 Bilaga 3

35 312 000

-1- 10 286 000

(21 194 000) 4 462 000

(-h   4 290 000) +      357 000

1 120 000

-      440 000

40 894 000

i-h      550 000)

(-1-      130 000)

(-   1 120 000)

-1- 10 203 000

Jag har i det föregående erinrat om att bankinspektionens verksamhet finan­sieras genom avgifter från de kreditinstitut m.fl. som står under inspektio­nens tillsyn. I statsbudgeten tas upp ett reservationsanslag om 1 000 kr. och i regleringsbrevet fastställer regeringen en utgiftsstat för det kommande bud­getåret. I likhet med tidigare år skall jag redovisa de ändringar som nu kan beräknas i fråga om utgiftsstaten.

Jag har beräknat pris- och löneomräkningen för innevarande budgetår till 3 765 000 kr.

Som övergripande mål för verksamheten gäller att inspektionen skall se till att laglighet, säkerhet och sundhet råder inom tillsynsområdet och att för­troendet upprätthålls för de finansiella marknadernas stabilitet och funk­tionsförmåga. Inspektionen skall också se till att en ändamålsenlig struktur och inriktning på kredit- och värdepappersmarknaden främjas. Enligt min mening är det angeläget att inspektionens tillsynsverksamhet präglas av en hög ambitionsnivå såväl nationellt som internationellt.

Som tidigare översiktligt nämnts präglas tillsynsområdet alltjämt av snabba och omfattande förändringar. Denna utveckling kräver ändrad eller ny lagstiftning samt ökade tillsynsinsatser. De lagändringar som nyligen ge­nomförts kommer, liksom de olika lagändringar som föranleds av större eller mindre utredningsförslag som lagts eller kommer att läggas fram, att på olika sätt påverka arbetsuppgifterna för inspektionen och medföra ökade krav på tillsynsinsatser.

Den tilltagande internationaliseringen, bl.a. i form av ett växande antal etableringar och delägarskap i utlandet från de svenska kreditinstitutens sida och vice versa, samt EG-frågornas ökade vikt ställer också nya krav på insat­ser från inspektionens sida. Detsamma gäller konsumentskyddsfrågorna, bl.a. bevakningen av kreditinstitutens avtalsvillkor. Över huvud taget inne­bär allmänhetens stora intresse för ekonomiska frågor att även massme­dierna ställer krav på inspektionens service och insatser i olika avseenden.

Det är angeläget att inspektionens resurser successivt förstärks såväl kvali­tativt som kvantitativt så att organisationen klarar att möta de krav som ut­vecklingen inom tillsynsområdet ställer. Under det kommande budgetåret bör inspektionen därför förstärka sina resurser i syfte att i första hand bygga

51

ut sin verksamhet för att möta behoven på penning- och valutamarknaderna,     Prop. derivatmarknaden samt i övrigt för att motade nya och ökade krav på tillsyn     1990/91:177 som ställs genom ny lagstiftning. För att i första hand möta de behov jag nu      Bilaga 3 nämnt bör inspektionen tillföras förstärkta resurser, inkl. engångsanvis-ningar netto, med 6438000 kr.

Det jag nu sagt innebär emellertid inte att inspektionen undantas från krav att rationalisera och på ett relevant sätt redovisa uppnådda rationaliserings­effekter.

I det här sammanhanget finns anledning att uppmärksamma följande. Jag kommer i det följande att förorda att inspektionen skall tillföras viss del av de uppgifter som nu ankommer på spardelegationen. Jag har vid min me­delsberäkning för inspektionen tagit hänsyn till detta.

Beträffande medel för teknikstöd förordar jag att 948 000 kr. beräknas på inspektionens utgiftsstat. I detta belopp ingår dels en engångsanvisning på 550 000 kr., dels en avgift till statskontoret på 160 000 kr. för uppgradering av basdatorn och byte av dataterminaler mot persondatorer. Detta svarar mot en investeringskostnad av 750 000 kr., vilken bekostas med medel under trettonde huvudtitelns anslag Anskaffning av ADB-utrustning.

Bankinspektionen arbetar kontinuerligt med att rationalisera, utvärdera och ompröva sin verksamhet. Som jag nämnt har inspektionen i sin anslags­framställning i en allmänt hållen beskrivning redovisat rationaliserings- och effektivitetseffekter av ADB-investeringar. Inspektionens beskrivningar av rationaliserings- och effektivitetseffekter liksom uppnådda resultat i övrigt måste dock fortsättningsvis konkretiseras och ställas i relation till förbruk­ningen av de medel som ställs till inspektionens förfogande.

Med hänvisning till sammanställningen och vad jag anfört tidigare beräk­nar jag inspektionens utgifter till 51 097 000 kr. för nästa budgetår. I likhet med föregående år bör anslaget i statsbudgeten föras upp med ett belopp om 1 000 kr.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att till Bankinspektionen för budgetåret 1991/92 anvisa ett reservationsanslag

på 1 000 kr.

E 4. Försäkringsinspektionen

1989/90

Utgift

1000

Reservation

1990/91

Anslag

1000

1991/92

Förslag

1000

Försäkringsinspektionen har som central förvaltningsmyndighet att utöva tillsyn över det enskilda försäkringsväsendet, inkl. försäkringsmäklarna.

Försäkringsinspektionen leds av en styrelse. Chef för inspektionen är en

generaldirektör, som också är styrelsens ordförande. Under generaldirektö­

ren finns en chefstjänsteman med samordnings- och utvecklingsansvar inom

de verksamheter som inspektionen bestämmer. Inom inspektionen finns en

c-y

avdelning för allmänna tillsynsärenden och en för försäkringsjuridiska ären­den samt en byrå för administrativa ärenden.

Försäkringsinspektionens verksamhet finansieras genom obligatoriska bi­drag från försäkringsbolag, understödsföreningar samt försäkringsmäklare. På samma sätt som gäller för bankinspektionen tas tillsynsbidragen upp som uppbördsmedel under ett reservationsanslag utan att redovisas på statsbud­getens inkomstsida. För inspektionens verksamhet fastställer regeringen en stat för varje budgetår.

I den pågående omläggningen av budgetprocessen ingår försäkringsin­spektionen i budgetcykel 2 (1992/93-1994/95). Med hänsyn till den på­gående utredningen angående omfattningen, inriktningen och organisatio­nen av tillsynen över de finansiella instituten och marknaderna (Dir. 1990:12) beslutade regeringen den 7 juni 1990 att försäkringsinspektionen -i avvaktan på ytterligare direktiv från regeringen - inte skall påbörja någon fördjupad verksamhetsanalys.

Prop.

1990/91:177 Bilaga 3

Försäkringsinspektionen

Inspektionens förslag avseende budgetåret 1991/92 kan sammanfattas enligt följande.

Inspektionen har redovisat två alternativa budgetförslag, dels ett s.k. hu­vudförslag enligt regeringens direktiv, dels ett alternativ som utgör inspek­tionens budgetförslag. Det första alternativet avser budgetåren 1991/92 och 1992/93, dvs, fram till övergången till den nya budgetprocessen, och motsva­rar 98,5 % av föregående års anslag. Inspektionen anser att en sådan minsk­ning av resurserna inte är realistisk med hänsyn de ökade krav på tillsyns­verksamheten som följer av utvecklingen på försäkringsområdet. Till detta kommer att frågan om inspektionens tillsynsinriktning och organisation är under utredning. Mot denna bakgrund anser inspektionen att resursramen bör läggas fast för endast ett budgetår dvs. för budgetåret 1991/92.

Inspektionen har föreslagit en real resursförstärkning på 1 700 000 kr., varav

-

1 200 000 kr. för personalförstärkningar eller köp av konsulttjänster, samt

-

500 000 kr. för övriga förvaltningskostnader, inkl. driftskostnader för ADB. 200 000 kr.

F

ö

redragandens

ö

verv

ä

ganden

Stat

Förvaltningskostnader (därav lönekostnader) Lokalkostnader Engångsanvisning - ADB

1990/91

18 343 000 (14 793 000) 2 577 000 785 000

21 705 000

Beräknad änd­ring 1991/92 Föredraganden

-I- 3 562 000 (-1-2 978 000)

-I-    873 000

-    585 000 (-1-    200 000) (-    785 000)

+ 3 850 000

53

1        det föregående har jag erinrat om att försäkringsinspektionens verksamhet    Prop.

finansieras genom avgifter från inspektionens tillsynsobjekt. I statsbudgeten     1990/91:177

tas upp ett reservationsanslag på 1 000 kr. och i regleringsbrev fastställer re-     Bilaga 3

geringen en utgiftsstat för det kommande budgetåret. I likhet med vad som

har skett tidigare år skall här redovisas de ändringar som nu kan beräknas i fråga Om utgiftsstaten. Jag har beräknat pris- och löneomräkningen för innevarande budgetår till

2        935 000 kr.

Tillsynsområdet präglas av snabba och omfattande förändringar.

Sedan den s.k. behovsprincipen upphävdes år 1985 har antalet konces­sionsansökningar ökat. Mycket talar för att den höga aktiviteten på konces­sionsområdet kommer att fortsätta.

Ny lagstiftning har medfört ytterligare arbetsuppgifter för försäkringsin­spektionen. En lag om försäkringsmäklare trädde i kraft den 1 januari 1990. Varje försäkringsmäklare skall vara registrerad hos försäkringsinspektionen och stå under dess tillsyn.

Den 1 februari 1990 trädde lagstiftning om en ny försäkringsform, livför­säkringar med aktiefondsanknytning, i kraft. Samtidigt genomfördes en ge­nomgripande reformering av försäkringsrörelselagens pantsättningsregler.

Även andra utvecklingstendenser kräver ökad uppmärksamhet och aktivi­tet från försäkringsinspektionens sida. Försäkringsbolagens placeringsverk­samhet och marknadsföring har blivit alltmer offensiv till följd av ökad kon­kurrens. Gränserna mellan försäkringsbolag och andra institut på finans­marknaden tenderar att luckras upp (branschglidningen).

Den internationella bevakningen - särskilt av utvecklingen inom EG - och kontakterna med tillsynsmyndigheter i andra länder kommer att kräva ökade resurser.

Det är angeläget att inspektionen har möjlighet att möta de krav som ut­vecklingen inom tillsynsområdet ställer.

Det sagda innebär att jag anser att resurserna i allt väsentligt skall förstär­kas i enlighet med inspektionens yrkande. Vad gäller ökade kostnader för ADB, 200 000 kr., är dessa av engångskaraktär. De bör därför behandlas som en engångsanvisning.

Vad jag nu sagt innebår inte att inspektionen undantas från kravet att ra­tionalisera sin verksamhet. Det är angeläget att detta arbete fortsätter. Vi­dare bör inspektionens redovisningar av rationaliseringsåtgärder, effekterna av dessa och uppnådda resultat i övrigt fortsättningsvis konkretiseras, så att en resultatorienterad styrning och budgetdialog kan komma till stånd.

Med hänvisning till sammanställningen och till det anförda beräknar jag inspektionens utgifter till 25 555 000 kr. för nästa budgetår. I likhet med föregående år bör anslaget i statsbudgeten föras upp med ett belopp om 1 000 kr.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att till Försäkringsinspektio­nen för budgetåret 1991/92 anvisa ett reservationsanslag på 1 000 kr.

54

Innehåll

Prop.

Proposition.................................................................... 

1     1990/91:177

Propositionens huvudsakliga innehåll .......................... 

1

Propositionens lagförslag.............................................. 

2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 1991...

4

1

Inledning ................................................................ 

4

2

Sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspek­tionen             

5

2.1

Inspektionsmyndigheternas uppgifter och organisation .,

5

2.2

överväganden.................................................. 

6

2.3

Bestämmelser i äldre författningar om bankinspektionen

och försäkringsinspektionen............................. 

II

2.4

Anslagsfrågor................................................... 

12

2.5

Samordning av statens resurser på redovisningsområdet.

13

3     Höjning av Stadshypotekskassans grundfond........ 

14

3.1

Bakgrund.......................................................... 

14

3.2

överväganden.................................................. 

....... 

15

4

Upprättade lagförslag............................................. 

15

5

Lagrådets hörande ................................................ 

....... 

15

6

Hemställan.............................................................. 

....... 

15

7

Beslut..................................................................... 

16

Bilaga I Sammanfattning av betänkandet (SOU 1991:2) Finansiell

tillsyn............................................................................. 

....... 

17

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över del av betänkan­

det (SOU 1991:2) Finansiell tillsyn................................ 

21

Bilaga 3 Utdrag ur budgetpropositionen (1990/91:100), bilaga 9 ...

49

55

0Otah   93414, Stockholm 1991