Regeringens proposition

1995/96:172

Avveckling av bankstödet

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 7 mars 1996

Lena Hjelm-Wallén

 Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det av riksdagen år 1992 beslutade statliga

åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut skall kunna infria sina

förpliktelser i rätt tid skall upphöra vid utgången av juni månad 1996. Från

denna tidpunkt omfattas därmed inte några fordringar av åtagandet

 Enligt 1992 års riksdagsbeslut skall en avveckling av åtagandet ske först när

fordringsägarnas intressen inte riskeras och när det inte längre föreligger

något hot mot stabiliteten i det finansiella systemet.

 Det svenska banksystemet har under de senaste åren genomgått en radikal

ekonomisk och finansiell återhämtning. Intjäningsförmågan har varit stark och

kreditförlusterna har minskat kraftigt. Problemtillgångarna har likaså

reducerats avsevärt. Kapitaltäckningen är internationellt sett hög och

finansieringen fungerar normalt. Utsikterna till en fortsatt stabil utveckling

och ytterligare reducering av kreditförlusterna bedöms som goda. Även om

utvecklingen skulle bli sämre än vad som nu kan förväntas bedöms instituten

klara det inom ramen för det löpande resultatet.

 Vad avser situationen i enskilda institut bedöms utsikterna som tillräckligt

stabila i samtliga institut. Därmed finns förutsättningar för att avveckla det

statliga åtagandet utan att något instituts fordringsägares intressen riskeras.

 En avveckling av bankstödet berör Bankstödsnämndens verksamhet. I

propositionen föreslås att myndigheten i fortsättningen enbart skall

administrera insättningsgarantisystemet.

 1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 4

2 Lagtext 5

 2.1 Förslag till lag om upphävande av lagen

 (1993:765) om statligt stöd till banker och andra

 kreditinstitut 5

 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om

 Sveriges riksbank 6

 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om

 självdeklaration och kontrolluppgifter 7

 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1539)

 om avdrag för underskott av näringsverksamhet8

 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571)

 om insättningsgaranti 9

 2.6 Förslag till ändring i lagen (1995:1592) om skatte-

 regler för ersättning från insättningsgaranti10

3 Ärendet och dess beredning 11

4 Inledning 12

5 Bakgrunden till det statliga bankstödsåtagandet 13

6 Statens stödåtagande 14

7 Summering av banksystemets kreditförluster m.m. 15

8 Vidtagna stödåtgärder 20

9 Banksystemets återhämtning 26

10 Förutsättningar för en avveckling 33

11 Juridiska frågor vid en avveckling 39

12 Stödåtagandet avvecklas 41

13 Förändringar av Bankstödsnämndens verksamhet 44

14 Överskridet anslag budgetåret 1992/93 m.m. 47

Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser 48

Bilaga 2 Avveckling av det temporära stödet till banker och

 vissa kreditinstitut. Rapport till regeringen

Bilaga 3 Några juridiska frågor vid en avveckling av

 bankstödet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996

 2

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 1.antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen(1993:765) om

statligt stöd till banker och andra kreditinstitut,

 2.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1988:1385) om Sveriges

riksbank,

 3.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om

självdeklaration och kontrolluppgifter,

 4.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:1539) omavdrag

för underskott av näringsverksamhet,

 5.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om

insättningsgaranti,

 6.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1592) om

skatteregler för ersättning från insättningsgaranti,

 7.godkänner vad regeringen föreslår om upphörande av det statligaåtagandet

(avsnitt 12),

 8.godkänner vad regeringen föreslår om Bankstödsnämndensfortsatta verksamhet

(avsnitt 13),

 9.godkänner den faktiska medelsförbrukningen på sjunde huvudtitelns

reservationsanslag Bankstödsnämnden för budgetåret 1992/93(avsnitt 14 ).

 3

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om upphävande av lagen (1993:765) om

statligt stöd till banker och andra kreditinstitut

 Härigenom föreskrivs att lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och

andra kreditinstitut skall upphöra att gälla vid utgången av juni månad 1996.

 4

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om

Sveriges riksbank

 Härigenom föreskrivs att 42 a § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank skall

ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 42 a §1

-------------------------------------------------------

 I viktigare frågor som rör I viktigare frågor som

Bankstödsnämndens verksamhet har samband med

enligt lagen (1993:765) om betalningssystemets sta-

statligt stöd till banker bilitet eller berör Finans-

och andra kreditinstitut inspektionens

eller som i övrigt har tillsynsverksamhet skall

samband med betal- Riksbanken samråda med

ningssystemets stabilitet, inspektionen. Vid ett

skall Riksbanken samråda med sådant samråd skall

Finansinspektionen, Riksbanken lämna Finans-

Riksgäldskontoret och inspektionen de uppgifter

Bankstödsnämnden. Vid ett som behövs.

sådant samråd skall

Riksbanken lämna berörda

myndigheter de uppgifter

som behövs.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

**FOOTNOTES**

1Senaste lydelse 1995:1595.

 5

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om

självdeklaration och kontrolluppgifter

 Härigenom föreskrivs att i 3 kap. 22 och 25 a §§ lagen (1990:325) om

självdeklaration och kontrolluppgifter1 ordet Bankstödsnämnden skall bytas ut

mot Insättningsgarantinämnden .

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

**FOOTNOTES**

1Senaste lydelse av

3 kap. 22 § 1995:1596

3 kap. 25 a § 1995:1596.

 6

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag

för underskott av näringsverksamhet

 Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av

näringsverksamhet skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

 Avdrag medges inte för underskott som uppkommer vid överlåtelse till staten,

kommun eller landstingskommun eller till ett av dem helt eller till övervägande

del direkt eller indirekt innehaft bolag i fall som avses i 2 § 5 mom. lagen

(1947:576) om statlig inkomstskatt.

-------------------------------------------------------

 Äger staten direkt samt-

 liga aktier eller andelar

 i en bank eller ett annat

 företag, som har kunnat få

 stöd enligt 3 § den upphävda

 lagen (1993:765) om

 statligt stöd till banker

 och andra kreditinstitut,

 skall företaget om aktie

 eller andel överlåts inte

 ha rätt till avdrag för

 underskott till den del

 underskottet uppkommit före

 det beskattningsår då

 överlåtelsen skedde.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996 och tillämpas i fråga om aktie eller

andel som överlåts efter ikraftträdandet.

 7

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om

insättningsgaranti

 Härigenom föreskrivs att i 1 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti ordet

 Bankstödsnämnden skall bytas mot Insättningsgarantinämnden

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 8

2.6 Förslag till ändring i lagen (1995:1592) om skatteregler

för ersättning från insättningsgaranti

 Härigenom föreskrivs att i lagen (1995:1592) om skatteregler för ersättning

från insättningsgaranti ordet Bankstödsnämnden skall bytas mot

 Insättningsgarantinämnden .

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 9

3 Ärendet och dess beredning

En promemoria, Avveckling av bankstödet (Ds 1995:67), utarbetades under hösten

1995 inom Finansdepartementet. Promemorian innehåller förslag om att det av

riksdagen år 1992 beslutade statliga åtagandet att banker och vissa andra

kreditinstitut skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid skall upphöra

den 1 juli 1996. Till grund för förslaget ligger bl.a. en rapport av

Finansinspektionen över de berörda institutens ekonomiska och finansiella

situation och en av justitierådet Johan Munck upprättad promemoria angående de

legala förutsättningarna för en avveckling av det statliga bankstödet.

 Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns

i bilaga 1. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr. Fi

95/6109).

 Vidare har en promemoria, Samråd mellan Finansinspektionen, Riksbanken och

Riksgäldskontoret, utarbetats inom Finansdepartementet i februari 1996.

Promemorian behandlar vissa frågor om samrådsskyldighet mellan Riksbanken,

Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och Bankstödsnämnden. Den har remitterats

till de berörda myndigheterna. Remissyttrandena finns tillgängliga i

Finansdepartementet (dnr. Fi 96/675).

 Bankstödsnämnden och Prövningsnämnden för bankstödsfrågor har beretts

tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till propositionen.

Lagrådet

Huvuddelen av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra

kreditinstitut (bankstödslagen) är tidsbegränsad och skall, om inget annat

beslutas, upphöra att gälla vid utgången av år 1996. Att höra Lagrådet med

anledning av att bestämmelserna nu i stället föreslås upphävda vid utgången av

juni månad 1996 skulle sakna betydelse.

 Lagens fem inledande paragrafer, som innehåller huvuddragen för

stödåtgärderna, återfanns tidigare i den numera upphävda förordningen (1993:215)

om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. I propositionen som låg

till grund för riksdagens beslut om bankstödet uttalas att något formellt krav

på lagform inte finns för den typ av åtagande från statens sida som det här är

fråga om eftersom åtagandet faller inom ramen för finansmakten enligt 9 kap.

regeringsformen och inte inom normgivningsmakten enligt 8 kap. Däremot kunde

lämplighetsskäl tala för att huvuddragen av åtgärderna skrevs in i instruktionen

för den myndighet som föreslogs inrättad för att administrera stödet (se prop.

1992/93:135 s. 20). Så gjordes också i samband med att Bankstödsnämnden

inrättades våren 1993. När regeringen senare under våren 1993 föreslog en lag

med bestämmelser om prövning av villkor för stöd och möjlighet till

tvångsinlösen av aktier eller tvångsförvaltning av institut, anförde Lagrådet i

ett yttrande att det var en brist i den av regeringen föreslagna lagen att den

inte innehöll de grundläggande bestämmelserna angående ändamålet med och

förutsättningarna för stödåtgärder. Dessa bestämmelser hade, ansåg Lagrådet,

utan tvivel betydelse för de prövningar som skulle göras enligt lagen.

Regeringen följde Lagrådets förslag och föreslog riksdagen att de aktuella

bestämmelserna skulle tas in i lagen. En ny förordning, förordningen (1993:890)

om statligt stöd till banker och kreditinstitut, utfärdades till följd av

lagstiftningen (förordningen har sedermera fått rubriken förordning (1993:890)

om insättningsgaranti och statligt stöd till banker och kreditinstitut).

 Avsikten med införandet av bestämmelserna i bankstödslagens fem första

paragrafer har alltså inte varit att ge själva stödåtagandet lagform utan att

ange en bakgrund till den prövning av villkor för stöd m.m. som kan bli aktuell

i ett enskilt fall enligt de följande tidsbegränsade bestämmelserna. Att 1-5 §§

inte också tidsbegränsades föranleddes av farhågor om att det skulle kunna

uppfattas stå i strid med uttalandena vid införandet av bankstödet om att

stödsystemet skall kvarstå så länge det behövs (prop. 1992/93:245 s. 40). Att de

första fem paragraferna av nämnda anledning inte tidsbestämdes ändrar inte

bedömningen att det skulle sakna betydelse att Lagrådet granskar förslaget till

upphävande av bankstödslagen.

 Övriga lagförslag har karaktären av tekniska konsekvensändringar. Beträffande

dessa saknar därför Lagrådets hörande betydelse.

4 Inledning

Det temporära statliga åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut skall

kunna infria sina förpliktelser i rätt tid beslutades av riksdagen den

18 december 1992. Åtagandet har sålunda varit i kraft under drygt tre år. Under

denna period har staten genomfört ansenliga stödåtgärder av finansiell och

strukturell art. En betydande ekonomisk återhämtning och stabilisering har skett

inom banksystemet. Mot den bakgrunden behandlas i propositionen de ekonomiska

och legala förutsättningarna för att avveckla det statliga åtagandet.

Regeringens slutsats är att förutsättningar nu föreligger för att åtagandet

skall upphöra.

 I propositionen ges först, som bakgrund till åtagandet, en kort beskrivning av

den i början av 1990-talet tilltagande finansiella försvagningen i det

finansiella systemet samt statens första enskilda stödinsatser (avsnitt 5).

Därefter beskrivs utformningen av åtagandet om bankstöd samt övriga

organisatoriska åtgärder som vidtogs till följd av stödet (avsnitt 6). I

avsnittet därefter ges en sammanfattande bild av institutens kredit- och

rörelseförluster samt hur aktieplacerare och bankkunder på olika sätt bidragit

till att täcka förluster och stärka krympande kapitalbaser (avsnitt 7).

Kapitaltillskotten och stödåtgärderna från staten behandlas därefter, såväl för

enskilda institut som totalt (avsnitt 8). Som en avslutande bakgrundsbild

beskrivs sedan banksystemets återhämtning och stabilisering (avsnitt 9).

Siffermaterialet i dessa avsnitt har i stora delar tidigare redovisats i

skrivelser till riksdagen angående bankstödet (skr. 1992/93:251, skr. 1993/94:61

och skr. 1993/94:238). I nästföljande avsnitt görs en genomgång av de

ekonomiska förutsättningarna för en avveckling samt behandlas vissa reglerings-

och tillsynsfrågor (avsnitt 10). Juridiska frågor angående statens ansvar i

samband med en avveckling redogörs för i avsnitt 11. Därefter behandlas hur det

statliga åtagandet i sin helhet kan avvecklas vid utgången av juni månad 1996

samt några därtill hörande frågor (avsnitt 12). Bankstödsnämndens fortsatta

verksamhet avhandlas i avsnitt 13. Slutligen tas i avsnitt 14 upp en fråga om

överskridet anslag budgetåret 1992/93.

5 Bakgrunden till det statliga bankstödsåtagandet-

En tillbakablick på 1980-talet visar att bankernas kreditförluster normalt varit

i storleksordningen ett par tiondelar upp till en halv procent av utlåningen. Så

sent som 1989 uppgick kreditförlusterna för banksystemet till knappt 3 miljarder

kronor, motsvarande 0,3 % av utlåningen. Kreditförlusterna var små i förhållande

till intjäningsförmågan och påverkade således inte nämnvärt utvecklingen av

rörelseresultaten. Under andra hälften av 1980-talet höjdes resultatnivån

dessutom genom den kraftiga utlåningsexpansion som följde efter det att bl.a.

utlåningstaken avskaffats som regleringsinstrument. En stabil resultatbild under

1980-talet bekräftas av en i stora delar av banksektorn relativt jämn och hög

avkastning (omkring 20 % av eget kapital i de två privata storbankerna). De i

bankkoncernerna ingående bostadsinstituten kunde också leverera stabila bidrag

till koncernresultaten. Normalt var kreditförlusterna här helt marginella.

 Konjunkturomslaget i början av 1990-talet fick emellertid mycket kraftiga

återverkningar i Sverige. Överhettningen och spekulationen på bygg- och

fastighetsmarknaden övergick i kraftiga prisfall främst på kommersiella

fastigheter. Lågkonjunkturen fördjupades och spreds till allt fler sektorer.

Realräntorna steg kraftigt under kort tid.

 I och med att det makroekonomiska omslaget ledde till radikalt försämrade

utsikter på fastighetsmarknaden, kom den kraftiga utlåningsexpansionen mot

säkerhet i fastigheter att utvecklas till en alltmer omfattande förlustkälla.

Finansbolagen drabbades först på grund av generellt sämre säkerhetslägen och

större riskbenägenhet. Från 1990 utvecklades snabbt en finansbolagskris som

ledde till ett antal konkurser, nedbantade rörelser och avvecklingar. Krisen

bedömdes dock inte innebära ett sådant hot mot betalningssystemet och

kreditförsörjningen att staten fann anledning att ingripa med stödåtgärder.

Problemen föranledde däremot viss ny lagstiftning om bolagens

upplåningsmöjligheter.

 Krisen kom emellertid att alltmer påverka även bankerna, dels via deras

krediter till finansbolagen, dels genom den tilltagande försvagningen av

fastighetsmarknaden. Nordbankens ledning tillkännagav under 1991 att behov av

kapitaltillskott förelåg om gällande kapitaltäckningskrav skulle kunna uppfyllas

för årsskiftet 1991/92. Detta ledde till att staten som majoritetsägare

tillsatte en ny ledning och initierade en omstrukturering. Nytt kapital om drygt

5 miljarder kronor sköts till.

 Senare samma år framkom att även Första Sparbanken åsamkats omfattande

förluster och att bankens finansiella situation allvarligt försvagats. Sedan

banken vänt sig till regeringen kunde en rekonstruktion genomföras genom

åtaganden inom sparbanksrörelsen. Staten utfärdade därvid en garanti för ett

villkorslån till banken. Som ytterst ansvarig för stabiliteten och tilltron till

betalningssystemet bedömde regeringen det som nödvändigt att medverka till en

lösning.

 Under 1992 förvärrades problemen med bankernas ökande kreditförluster.

Situationen i Första Sparbanken försämrades ånyo kraftigt och det blev

nödvändigt att utöka statens tidigare åtaganden. Det stod klart att också Gota

Bank riskerade att komma på obestånd inom en snar framtid. Även här bedömdes det

som nödvändigt att staten garanterade bankens utfästelser för att därigenom

värna stabiliteten i betalningssystemet. Banken togs i samband därmed över av

staten. Däremot förhindrade staten inte att moderbolaget Gota AB försattes i

konkurs.

 Krisen i banksystemet förvärrades av de extrema räntehöjningar som drevs fram

i kölvattnet av den internationella valutaoron i början av hösten 1992.

Valutakrisen föranledde kraftiga räntehöjningar för att försvara kronkursen -

räntenivån kom att nå upp till 500 % som mest. Utländska bedömare ställde sig

alltmer skeptiska till många svenska kreditinstitut. Institutens

finansieringssituation var allmänt sårbar. Beroendet av upplåning på

interbankmarknaden i Sverige och utomlands var stort. En uttagsanstormning mot

en svensk bank bedömdes i detta läge kunna få svårkontrollerbara kedjeeffekter

och därmed äventyra förtroendet för och stabiliteten i hela det svenska

betalningssystemet. En sådan utveckling skulle snabbt fördjupa den ekonomiska

krisen och få mycket allvarliga samhällsekonomiska konsekvenser. Efter

överläggningar med social-demokraterna tillkännagav den dåvarande regeringen den

24 september 1992 att den i en proposition till höstriksdagen avsåg begära ett

vidsträckt bemyndigande att genomföra nödvändiga åtgärder för att garantera

stabiliteten i betalningssystemet och säkerställa kreditförsörjningen.

6 Statens stödåtagande

Sedan en proposition lagts fram i november 1992 (prop. 1992/93:135) beslutade

riksdagen den 18 december 1992 om särskilda åtgärder för att stärka det

finansiella systemet (bet. 1992/93:NU16, rskr. 1992/93:155). Genom beslutet

garanterar staten att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina

förpliktelser i rätt tid. Regeringen har bemyndigats att besluta om stödåtgärder

som säkerställer detta åtagande. Åtgärderna skall därvid utformas på ett

affärsmässigt sätt och så att statens långsiktiga kostnader minimeras och

utbetalt stöd i största utsträckning återvinns. Staten skall vidare inte

eftersträva att bli ägare till banker eller andra kreditinstitut.

 Åtagandet omfattar ett instituts samtliga förpliktelser utom aktiekapital och

eviga förlagslån. Det omfattar inte förpliktelser som är oförenliga med sund

bankverksamhet. Stöd kan lämnas till på sikt livskraftiga institut. Andra

institut skall rekonstrueras eller avvecklas i ordnade former. Stöd kan lämnas i

form av garantier, lån eller kapitaltillskott eller på annat sätt.

 På grund av stödets exceptionella karaktär uttalades vidare att stödsystemet

skall kvarstå så länge det behövs. Det skall avvecklas när så kan ske utan att

fordringsägarnas intressen riskeras. En avveckling skall beslutas av riksdagen.

Ingångna stödavtal skall självfallet fullföljas även sedan åtagandet avvecklats.

 Riksdagen beslutade vidare att inrätta en särskild myndighet, Bankstöds-

nämnden, för att sköta stödsystemet och besluta om åtgärder. Beslut om stöd av

principiell betydelse eller i övrigt av större vikt skall underställas

regeringen för godkännande. Nämndens arbete inleddes i maj 1993. Verksamheten

hade dessförinnan hanterats inom Finansdepartementet.

 Under våren 1993 beslutade riksdagen lagen (1993:765) om statligt stöd till

banker och andra kreditinstitut (prop. 1992/93:245, bet. 1992/93:NU35, rskr.

1992/93:440). Syftet med lagen var att säkerställa att överenskommelser om stöd

kunde uppnås på de villkor som förutsatts i det statliga åtagandet. En ny

myndighet inrättades, Prövningsnämnden för bankstödsfrågor, som i egenskap av

specialdomstol skall pröva villkoren för statligt stöd om staten och ett

institut inte kan komma överens. En förutsättning för en sådan prövning är att

institutet i avsaknad av statligt stöd skulle vara på obestånd, skyldigt att

upprätta kontrollbalansräkning eller inte uppfylla för institutet gällande

kapitaltäckningskrav.

 Lagstiftningen innebär vidare att staten har rätt till inlösen av aktierna i

ett institut om ett avtalsförslag efter prövning av Prövningsnämnden inte

accepteras, eller om ett institut eller dess ägare inte fullgjort en för-

pliktelse av väsentlig betydelse för ett stödavtal. Även i det fall institutets

kapitalbas understiger två procent av dess placeringar föreligger rätt till

inlösen. I ett sådant kritiskt läge bedöms ett statligt övertagande vara det

enda realistiska alternativet för att klara upp situationen och återställa

förtroendet.

 Föreligger motsvarande omständigheter som ovan beskrivits i en sparbank,

föreningsbank (numera medlemsbank) eller ett hypoteksinstitut kan institutet

ställas under tvångsförvaltning.

 Bestämmelserna i lagen om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut

om möjlighet att pröva villkoren för statligt stöd och om inlösen av aktier

eller tvångsförvaltning (6-26 §§) tidsbegränsades ursprungligen till att gälla

till utgången av år 1995. Riksdagen beslutade dock i december 1995 att förlänga

bestämmelsernas giltighet till utgången av år 1996 (prop. 1995/96:70, bet.

1995/96:NU6, rskr. 1995/96:7, SFS 1995:1374).

7 Summering av banksystemets kreditförluster m.m.

Som bakgrund till avsnitt 8 om stödets storlek och inriktning redovisas här en

sammanfattning av kreditförlusternas storlek och fördelning samt effekterna på

bankernas kapitalbaser och kapitalbehov. Uppgifterna avser de större

bankkoncernerna som utgör den helt dominerande delen av banksystemet.

 10

Kreditförluster

För att få perspektiv på storleken av kreditförlusterna kan noteras att under

1980-talet uppgick de totalt sett för bankkoncernerna till mellan 1,5 och 2,5

miljarder kronor årligen. Från 1990 kom emellertid stocken problemkrediter att

öka dramatiskt liksom kreditförlusterna. De senare kulminerade 1992 på ca 75

miljarder kronor och har därefter snabbt avtagit. För 1995 uppgick de till drygt

11 miljarder kronor. Sammantaget har förlusterna för perioden 1990-1995 uppgått

till omkring 200 miljarder kronor.

 I relation till utlåningen respektive år steg förlusterna från storleksord-

ningen en halv procent under 1980-talet till över 5 % 1992. Motsvarande siffror

blir högre för moderbankerna eftersom de i koncernerna ingående bostadsinstitu-

tens stora utlåningsstock gett små kreditförluster i jämförelse med

moderbankerna. Ackumulerat för perioden har i grova tal en femtedel av bankernas

utlåningsstock gått förlorad.

 Totalsiffrorna för banksystemet rymmer emellertid stora skillnader mellan

bankerna. För fyra av de sex större bankkoncernerna har förlustandelen under de

svagaste åren legat mellan 3 och 5 % av utlåningen. För de mest förlusttyngda

har andelen varit väsentligt högre, för Nordbanken omkring 8 % och för Gota Bank

i storleksordningen över 15 % (jämförelsen haltar dock eftersom koncernen

saknade bostadsinstitut). Detta förhållande avspeglas också i det statliga

stödet som till helt dominerande del riktats mot dessa två banker.

BANKKONCERNERNAS KREDITFÖRLUSTER 1990-95

 Miljarder kronor (mdkr) och procent av utlåningen

Någon riktigt tillförlitlig bild av kreditförlusternas fördelning på olika

näringssektorer kan inte ges utifrån det statistiska materialet (se bl.a.

rapporten: Bankkrisen - Omfattning. Orsaker. Lärdomar, av Jan Wallander, utgiven

av Bankkriskommittén, dir. 1992:105). Vissa konstateranden kan dock göras.

Gruppen icke-finansiella företag (inkl. fastighetsbolag) står för den största

delen av bankernas kreditförluster, uppskattningsvis mer än två tredjedelar.

Däremot svarar hushållen för en mindre andel, väl under 10 %. I den

storleksordningen beräknas även förlusterna till finansbolagssektorn ligga. Det

kan även konstateras att krediter relaterade till fastighetsbranschen eller mot

säkerhet i fastigheter utgör den dominerande förlustkällan, låt vara att det här

finns tydliga skillnader mellan bankerna. Det speglar den historiska kollapsen

på den kommersiella fastighetsmarknaden som innebar att priser och hyror i

storstadsregionerna på ett par år föll runt 50 % respektive 30 %.

 Sammansättningen av kreditportföljen skiljer sig naturligtvis mellan bankerna

vilket i viss utsträckning bör ha påverkat förlustutvecklingen, även om det

statistiska materialet inte tillåter några säkra slutsatser. Det kan dock

konstateras att Gota Bank hade en högre andel företagskrediter i sin portfölj

jämfört med övriga storbanker.

 Vad gäller kreditförlusternas fördelning efter storlek kan konstateras att för

de större bankkoncernerna är det generellt ett litet antal förlustkrediter som

svarat för en mycket stor del av de förlorade beloppen. I ett par större

koncerner har ca 50 st krediter av totalt omkring 20 000 förlustkrediter svarat

för mellan 40 och 50 % av de totala förlusterna i kronor. Dessa enskilda

krediter återfanns i storleksklassen över 50 miljoner kronor. Även om dessa

relationstal starkt påverkats av att koncernernas alla mindre bokrediter till

hushållen ingår i underlaget, torde de ändå klart påvisa ett tydligt mönster i

bankkrisen. Det är således de centrala organen i bankerna som fattat, eller

åtminstone enligt reglerna borde ha fattat, kreditbesluten som ledde till de

stora förlusterna.

 Kreditstorlekens betydelse illustrerar också att det är moderbankerna som

redovisat de allvarliga förlusterna. I moderbankerna gavs de stora krediterna

till bl.a. den kommersiella fastighetssektorn.

 Hypoteksinstituten, vars huvudsakliga verksamhet ligger inom bostadsmarknaden

med en stor andel bolån till privatpersoner, har överlag genomgått en lindrigare

kris. Prisrekylen på bostadsmarknaden har varit svagare. De delvis betydande

kostnadspåfrestningarna för många bostadslåntagare har också generellt kunnat

hanteras lättare. Till bilden hör också att delar av institutens lånestock

avseende kommersiella fastigheter på ett tidigt stadium lyftes över till

moderbankerna. Förlustnivån har dock stigit totalt sett för bolåneinstituten och

har uppgått till som högst ca 0,8 % av utlåningen. Det kan jämföras med tidigare

perioders förluster på som maximalt några tiondelars procent. Mot de mindre

kreditförlusterna skall dock ställas att förlustperioden kan komma att bli mer

utdragen än för bankerna. Problemen är störst för lån till

bostadsrättsföreningar bildade under slutet av 1980-talet och början av 1990-

talet med bostäder byggda till mycket höga kostnader.

 11

Rörelseförluster och erodering av kapitalbaser

De snabbt ökande kreditförlusterna 1991 kom att innebära ett betydande omslag i

rörelseresultaten för banksystemet totalt sett, från ett överskott i

storleksordningen 15 miljarder kronor till ett underskott på ca 10 miljarder

kronor. För treårsperioden 1991-1993 uppgick rörelseförlusterna sammantaget till

närmare 90 miljarder kronor (inkl. Securum). Först 1994 kunde banksystemet

totalt sett redovisa vinst igen.

 BANKKONCERNERNAS RÖRELSEFÖRLUSTER

 (inkl. Securum 1993)

 De ackumulerade rörelseförlusterna kan jämföras med koncernernas samlade

kapitalbas vid utgången av år 1991 på knappt 110 miljarder kronor. Härav uppgick

det primära kapitalet, som i huvudsak utgörs av det egna kapitalet och därmed

bildar den reella bufferten mot förluster, till drygt 70 miljarder kronor.

Övrigt kapital utgörs i princip av förlagslån. Det då ansamlade primära

kapitalet smälte bort under en så kort period som tre år. I sammanhanget måste

framhållas att dessa totalsiffror rymmer stora skillnader mellan bankerna. Den

ekonomiska situationen har dock överlag varit mycket ansträngd och alla de

större bankerna har måst lita till externa kapitaltillskott för att täcka sitt

kapitalbehov.

 Bankerna skall enligt lag ha en kapitalbas (eget kapital inklusive vissa

förlagslån) motsvarande 8 % av de riskvägda placeringarna. Bankernas

kreditförluster och den därmed sammanhängande eroderingen av deras kapitalbaser

har täckts på olika sätt och av olika grupper i samhället. Bankerna själva har

genom olika slag av kapitalrationaliseringar till viss del kunnat minska sitt

kapitalbehov. Detta har i huvudsak skett genom omfördelning mot mindre

kapitalkrävande placeringar såsom statspapper i stället för utlåning och genom

försäljning av tillgångar.

 Bankkunderna, i första hand hushållen, har fått betala en del av kreditför-

lusterna bl.a. genom att skillnaden mellan ut- och inlåningsräntorna vidgades

med upp till ett par procentenheter i början av 1990-talet. Skillnaden är idag

väsentligt mindre och speglar en stabilare situation i bankerna samt en

tilltagande konkurrens. Överslagsvis motsvarar en procentenhets ökning av

räntegapet ökade utgifter/sänkta intäkter för hushållen på två till tre

miljarder kronor per år. Hushållen har även fått känna av ökade marginaler från

bostadsinstituten. För bankernas anställda har krisen varit mycket kännbar på

grund av personalnedskärningar och kontorsrationaliseringar.

 SKILLNADEN MELLAN BANKERNAS UT-OCH INLÅNINGS-

 RÄNTOR

 Kvartalssiffror

 Källa: Riksbanken

 Via aktiemarknaden har de större bankgrupperna (vid sidan om Nordbanken) genom

nyemissioner fått ett betydande tillskott av nytt eget kapital, ca 13 miljarder

kronor totalt sett.

 Den största delen av banksystemets samlade kapitalbrist har dock täckts av

kapitaltillskott från staten. Detta stöd har till helt övervägande del (drygt 98

%) utgått till två banker. Det utbetalade stödet uppgår till ca 65 miljarder

kronor.

 I följande avsnitt görs en sammanfattning av det statliga stödets innehåll och

fördelning.

 12

8 Vidtagna stödåtgärder

Den 1 maj 1993 inrättades Bankstödsnämnden för att hantera de statliga

stödåtgärderna. Nämndens beredning av stödärenden har inneburit systematiska och

ingående analyser av stödsökande institut. Utöver finansiella analyser har

strategi, effektivitet och intern kontroll undersökts. Betydande konsultinsatser

har gjorts för nämndens räkning. Vidtagna stödåtgärder har utformats så att

stödet begränsats i största möjliga utsträckning. Instituten har fått förbinda

sig att genomföra verksamhetsplaner och rationaliseringar.

 Nedan följer en sammanfattande beskrivning av de stöd som utgått. Utförligare

redovisningar av stödåtgärderna har skett i regeringsskrivelserna 1993/94:61 och

1993/94:238. Stöden har också beskrivits i budgetpropositionerna 1993/94:100

bil.8 och 1994/95:100 bil.8.

Enskilda stödåtgärder

Nordbanken

Under hösten 1991, dvs. före det statliga åtagandet, gjordes de första statliga

insatserna för banksystemet. Nordbanken hade hamnat i en akut ekonomisk kris

till följd av kraftigt ökade kreditförluster. I egenskap av dominerande ägare

till banken garanterade staten hela beloppet i en nyemission om 5,1 miljarder

kronor varav 4,2 miljarder kronor tecknades av staten. Nyemissionen kom att

under hösten 1992 följas av ytterligare 10 miljarder kronor i

aktieägartillskott. I samband med detta tillskott köpte staten också in samtliga

minoritetsägares aktier i banken för en kostnad av drygt 2 miljarder kronor.

Nödlidande krediter och andra engagemang i banken som belastade Nordbankens

intjäningsförmåga avskiljdes i samband med rekonstruktionen av banken under år

1992. Ett särskilt bolag bildades för ändamålet, Securum AB (prop. 1991/92:153,

bet. 1991/92:NU36, rskr. 1991/92:352).

 Securum övertog tillgångar från Nordbanken på brutto 67 miljarder kronor till

ett pris av 50 miljarder kronor, motsvarande det bokförda värdet av

tillgångarna i Nordbankens bokslut. Köpet av tillgångar finansierade Securum

delvis genom två statliga garantier som infriades till ett sammanlagt belopp av

23 miljarder kronor. Resterande 27 miljarder kronor finansierades genom ett lån

från Nordbanken. Staten garanterade 10 miljarder kronor av lånet. Staten övertog

ägandet av Securum från Nordbanken den 1 januari 1993 genom att förvärva

samtliga aktier för 1 miljard kronor. Finansieringen av Securum har efter hand

ändrats såtillvida att Nordbankens engagemang gentemot Securum minskat

väsentligt och numera är att betrakta som en normal affärsrelation.

 I enlighet med tidigare beslut att vid lämpligt tillfälle sälja Nordbanken

togs i oktober 1995 det första steget i en utförsäljning då 34,5 % av statens

aktieinnehav såldes. Priset per aktie fastställdes till 92 kronor. Försäljningen

inbringade 6,4 miljarder kronor till staten.

Sparbanken Första

Sparbanken Första AB, tidigare Första Sparbanken, fick liksom Nordbanken

ekonomiska problem redan under hösten 1991. I december 1991 beslutade därför

riksdagen om en statlig garanti om 3,8 miljarder kronor för ett lån avsett att

trygga en rekonstruktion av banken (prop. 1991/92:63, bet. 1991/92:NU12, rskr.

1991/92:52). Denna garanti visade sig redan under början av 1992 vara

otillräcklig vilket föranledde ett ytterligare garantiåtagande i juni månad för

ett annat lån om 3,5 miljarder kronor (prop.1991/92:168, bet. 1991/92:NU34,

rskr. 1991/92:288) samtidigt som den första garantin gjordes om till ett

subventionerat lån. Det subventionerade lånet lämnades av staten genom

Riksgäldskontoret till Sparbanksstiftelsen Första som i sin tur lämnade det

lånade beloppet som ett ovillkorat aktieägartillskott till Sparbanken Första AB.

Den nya garantin om 3,5 miljarder kronor var ett borgensåtagande för lån som de

elva sparbanksstiftelserna tog upp och överförde till Sparbanken Första AB.

 Sedermera har stödavtalet med sparbanksstiftelserna förhandlats om med

anledning av att en del av garantiåtagandet infriades i juni 1993. Eftersom

stödåtagandet är riktat till ägarna av banken är det nuvarande avtalet träffat

vid sidan av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra

kreditinstitut. Avtalet innebar från början ett garantiåtagande om sammanlagt

6,8 miljarder kronor för lån till ett särskilt bildat bolag,

Sparbanksstiftelsernas förvaltningsaktiebolag. Bolaget ägs till 100 % av de elva

sparbanksstiftelserna och har till uppgift att förvalta lånen och hantera

stödavtalet med staten. Förvaltningsaktiebolaget har för dessa statligt

garanterade lån ställt sitt innehav av aktier i Sparbanken Sverige AB, där

numera Sparbanken Första AB ingår, som pant till staten.

 I samband med omförhandlingen i mars 1994 av stödavtalet med sparbanks-

stiftelserna synliggjordes värdet på den räntesubvention som återstod på lånet

om 3,8 miljarder kronor med löptid till slutet av 1999. Värdet av denna

subvention, som har belastat statsbudgeten, nuvärdesberäknades till drygt 1

miljard kronor.

 Statens garantiåtagande gentemot förvaltningsaktiebolaget har minskat till

3,25 miljarder kronor. Det skedde i samband med utförsäljningen av förvalt-

ningsaktiebolagets aktier i Sparbanken Sverige AB i maj 1995. De medel som

utförsäljningen inbringade användes till att amortera en del av de lån staten

har garanterat. Förvaltningsaktiebolaget har aviserat ytterligare utförsäljning

av bolagets aktier i Sparbanken Sverige för att kunna återbetala de garanterade

lånen. En garantiavgift erläggs till staten när lånen amorteras och statens

garantiåtagande minskas.

Gota Bank

Regeringen utfäste i september 1992 att Gota Bank skulle kunna infria sina

förpliktelser i rätt tid. Sedan bankens moderbolag Gota AB försatts i konkurs

tog staten i december 1992 över samtliga aktier i Gota Bank. Värdet på dessa har

senare genom skiljeförfarande fastställts till noll. Under 1993 utgick stöd i

form av två förlusttäckningsgarantier som kom att gälla medan banken

rekonstruerades och förbereddes för en försäljning. Rekonstruktionen innebar att

de nödlidande krediterna överfördes till ett nytt bolag, Retriva AB, som

kapitaliserades av staten genom att bolaget erhöll ett eget kapital om 3,8

miljarder kronor. Utöver detta garanterar staten ett förlagslån till Retriva

uppgående till 3,5 miljarder kronor. Bristen i Gota Banks balansräkning

beräknades till 20 miljarder kronor. Denna täcktes av staten innan de nödlidande

krediterna överfördes till Retriva. Beslutet om rekonstruktion av Gota Bank och

finansiering av Retriva-koncernen togs i december 1993 av Bankstödsnämnden och

godkändes därefter av regeringen.

 Efter rekonstruktionen beslutades om försäljning av Gota Bank. Vid en

omfattande anbudsprocess med deltagande av svenska och utländska intressenter

jämfördes värdet av inkomna anbud med det mervärde staten skulle erhålla i form

av fusionsvinster vid ett samgående mellan Gota Bank och Nordbanken. Värderingar

gjordes av tre utomstående rådgivare. Efter en förnyad anbudsgenomgång framkom

att givna bud inte var konkurrenskraftiga med det beräknade mervärdet av nämnda

sammanslagning. Bankstödsnämnden beslutade i december 1993 att överlåta den

rekonstruerade delen av Gota Bank till Nordbanken. Då staten var ägare till både

Gota Bank och Nordbanken ansåg nämnden att det skulle ankomma på Nordbanken att

kapitalisera Gota Bank. Överlåtelsen av aktierna i Gota Bank till Nordbanken

kunde härigenom ske genom ett aktieägartillskott utan att Nordbanken erlade

någon ersättning. Regeringen godkände Bankstöds-nämndens beslut.

Föreningsbanken

Även Föreningsbanken erhöll stöd i form av ett tillfälligt skydd för sin

kapitaltäckning under åren 1994-1996, om banken skulle drabbas av oförutsett

stora kreditförluster på redan existerande engagemang. Skyddet utformades på så

sätt att banken utfärdade konvertibla skuldebrev på sammanlagt 2,5 miljarder

kronor till staten mot att staten utfärdade en revers på samma belopp till

banken. Om bankens kapitaltäckning skulle komma att hamna under en viss nivå så

skulle banken ha rätt att hos staten begära att så stor del av skuldebrevet

konverterades till aktier, dvs. eget kapital, att detta kapital skulle räcka

till för att täcka förlusterna. Genom skyddet kunde en nyemission i banken

genomföras. Någon utbetalning har inte skett och stödavtalet har efter

uppsägning från bankens sida och godkännande av Bankstödsnämnden upphört att

gälla vid utgången av år 1995.

Banker som återkallat stödansökan

I december 1992 anmälde Skandinaviska Enskilda Banken att den sannolikt skulle

vara i behov av statligt stöd. En ansökan kom in till Bankstödsnämnden i

februari 1993. Efter överläggningar med nämnden meddelade banken i ett senare

skede att dess kapitalbas skulle stärkas genom en nyemission. Banken återtog sin

ansökan i augusti 1993.

 Även Sparbanken Sverige ansökte formellt om stöd hos Bankstödsnämnden i

februari 1993, men i november samma år återkallades ansökan. Banken

offentliggjorde vid återtagandet av stödansökan planerna på en nyemission riktad

till ett fåtal institutioner samt en börsintroduktion ett år senare.

Nyemissionen genomfördes i mars 1994 och banken börsnoterades i juni 1995.

Statens stödinsatser under bankkrisen sammanfattas i följande tabell. Tabellen

visar situationen vid slutet av 1995. Från årsskiftet upphörde statens åtagande

gentemot Föreningsbanken. Sparbankstiftelsernas förvaltningsaktiebolag har

aviserat att det har för avsikt att säga upp avtalet med staten, vilket innebär

att statens garantiåtagande upphör.

Det statliga bankstödet vid slutet av 1995

Miljoner kronor

 Totalt åtagandeUtbetalt Belastat

 Statsbudgeten

Sparbanksstiftelserna

garanti 3 250 0 0

räntesubventioner 1 028 1 028 1 028

Totalt 4 278 1 028 1 028

Nordbanken

aktieteckning 1991 4 191 4 191 4 191

aktieköp 1992 2 055 2 055 2 055

kapitaltillskott 199210 000 10 000 10 000

Totalt 16 246 16 246 16 246

Securum

garanti 1 1992 9 850 9 850 9 850

garanti 2 1992 13 150 13 150 13 150

aktieköp 1993 1 000 1 000 0

borgen 1993 10 000 0 0

Totalt 34 000 24 000 23 000

Gota Bank

kapitaltillskott 199320 000 20 000 20 000

garanti eget kapital 231 231 231

Totalt 20 231 20 231 20 231

Retriva

kapitaltillskott 19933 800 3 800 0

borgen 1993 3 500 0 0

Totalt 7 300 3 800 0

Föreningsbanken

kapitaltäcknings-

skydd 1993 2 500 0 0

Totalt 2 500 0 0

TOTALT BANKSTÖD 84 555 65 305 60 505

Det sammanlagda utbetalda bankstödet uppgår således till drygt 65 miljarder

kronor. Statsbudgeten har belastats med ca 5 miljarder kronor mindre beroende på

att kapitalinsatserna i Securum och Retriva delvis har finansierats med lån i

Riksgäldskontoret. Nästan 19 miljarder kronor av det totala åtagandet i bankstöd

är garantier som är ställda av staten som en del i rekonstruktionen av

stödtagande institut.

Bankstödsnämndens verksamhet

Bankstödsnämndens verksamhet har bestått i att hantera det statliga åtagandet

och stödärenden samt att förvalta statens ägande i Nordbanken, Securum och

Retriva. I praktiken avslutades samtliga stödärenden i Bankstödsnämnden under

budgetåret 1993/94 och huvuddelen av arbetet är nu inriktat på att sköta

ägarfrågorna i nämnda institut. Kostnaderna för att hantera stödverksamheten

debiteras stödberättigade institut. Detta finns reglerat i förordningen

(1993:890) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut och i Bank-

stödsnämndens regleringsbrev. I avsnitt 13 behandlas frågor kring

Bankstödsnämndens fortsatta verksamhet.

 Staten har fortfarande löpande intäkter och kostnader för bankstödet. Avgifter

för utestående garantier inbringade för budgetåret 1994/95 65 miljoner kronor.

Utdelningen från Nordbanken var för verksamhetsåret 1994 1 miljard kronor. I

samband med den nyligen genomförda första utförsäljningen av banken

tillgodogjorde sig staten en extra utdelning om 2 miljarder kronor.

Utförsäljningen av 34,5 % av aktierna inbringade netto 6,4 miljarder kronor. De

löpande kostnaderna består främst av räntekostnader om ca 350 miljoner kronor

per år för lån som Bankstödsnämnden har upptagit i Riksgäldskontoret för

finansieringen av Retriva och köpet av Securum.

Sammanfattande bild

Statens insatser kan sålunda summeras till enskilda stödåtgärder som har avsett

fyra banker. Av dessa har två banker, Nordbanken och Gota Bank, erhållit över 98

% av allt utbetalt stöd. Det statliga åtagandet har emellertid indirekt kommit

alla institut till del genom en allmänt stabiliserande inverkan både på den

löpande internationella finansieringen och på möjligheterna att dra till sig

nytt riskkapital. Det senare torde ha varit en avgörande förutsättning för att

verksamheten i flera institut kunnat bedrivas helt utan eller med endast

begränsade statliga stödinsatser. Det kan också framhållas att ett par banker

haft en så osäker situation att de formellt ansökt om stöd men senare kunnat dra

tillbaka sin ansökan. Detta speglar väl det vid denna tid uppenbara behovet av

ett brett statligt stödåtagande.

 Lämnade kapitaltillskott har till helt övervägande del gått till banker och

bolag som idag är i statens ägo men som successivt skall säljas. Betydande

intäkter har genererats av Nordbanken. Banken har hittills delat ut sammanlagt

ca 3,6 miljarder kronor till staten. För 1995 har styrelsen föreslagit en

utdelning som innebär, om förslaget antas av bolagsstämman, att staten erhåller

drygt 1 miljard kronor. Vidare inbringade den första utförsäljningen av 34,5 %

av aktierna i Nordbanken netto ca 6,4 miljarder kronor. Nettoutgiften för

bankstödet (exkl. finansieringskostnader) kan således sägas vara f.n. ca 55

miljarder kronor. Mot detta skall ställas betydande kvarvarande tillgångar i

statens ägo. Statens återstående andel av aktierna i Nordbanken motsvarar ca 16

miljarder kronor vid nuvarande aktiekurs. Securums och Retrivas redovisade egna

kapital är ca 14,5 miljarder kronor. Den totala nettoutgiften för bankstödet

kommer att kunna nedbringas högst väsentligt genom avvecklingen av nämnda

statliga tillgångar.

 De samhällsekonomiska kostnaderna är naturligtvis mycket svåra att kvan-

tifiera. Bakom bankkrisen låg en samhällsekonomisk kris där ett centralt inslag

var nedgången på fastighetsmarknaden och allmänt fallande tillgångsvärden. Att

särskilja olika faktorer och deras effekter torde inte vara möjligt. Att

bankerna drabbades så hårt påverkade utlåning och räntesättning och därmed

samhällsekonomin. Den akuta bankkrisen och statens räddningsaktion kan därtill

ha haft psykologiska konsekvenser som förstärkt de ändrade konsumtions-,

investerings- och sparbeteenden som utlöstes av den samhällsekonomiska krisen.

 Det är samtidigt ovedersägligt att de samhällsekonomiska kostnader och risker

som stod på spel i samband med krisläget i bankerna och deras finan-

sieringsproblem i utlandet var utomordentligt stora. Om bankkrisen kommit att

utvecklas i mer okontrollerade former hade allmänhetens förtroende för

betalningssystemet allvarligt skadats med svåröverblickbara samhällsproblem som

följd. Stödet har fyllt sin huvudfunktion att bevara stabiliteten i

betalningssystemet och ge banksystemet rådrum och förutsättningar att genomgå

den nödvändiga rekapitaliseringen och omstruktureringen. Vidtagna stödåtgärder

har också väsentligt bidragit till att stabilisera den labila situationen på

stora delar av fastighetsmarknaden.

 Vad gäller de strukturella effekterna av stödet och krisen är dessa naturligt-

vis av olika slag och dignitet. Här skall endast framhållas några av de mer

synliga institutionella förändringarna.

 Stödet har i första hand inneburit att en medelstor bank, Gota Bank,

förvärvats av Nordbanken.

 Härutöver har de två större bankaktiebolagsgrupper som involverats i olika

stödavtal, sparbanksgruppen och föreningsbanksgruppen, genomgått betydande

förändringar i struktur och ägarbild. Efter övergången till associationsformen

bankaktiebolag har utvecklingen gått mot ett ökat inslag av externa ägare.

Krisen har vidare medfört att samtliga bankgrupper tvingats genomföra en

volymmässigt betydande omstrukturering av sina dåliga fastighetslån. De senare

har helt eller delvis omvandlats till fastighets-tillgångar och samlats i

särskilda dotterbolag eller avvecklingsbolag för utförsäljning. De två statliga

bolagen, Securum och Retriva, har därvid juridiskt helt avskiljts från sina

tidigare moderbanker. Fastighetstillgångarna i dessa bolag och inom bankerna är

i flera fall mycket stora och jämförbara med innehaven i större fastighetsbolag.

 För att underlätta en avyttring av fastighetsinnehaven har riksdagen beslutat

att bankerna skall kunna göra en utdelning i form av aktier i ett dotterbolag

utan att detta får skattekonsekvenser (prop. 1995/96:104, bet. 1995/96:SkU19,

rskr. 1995/96:123). Redan tidigare gäller, genom den s.k. lex Asea, att företag

under vissa förutsättningar kan dela upp verksamheten i mindre delar utan

omedelbara skattekonsekvenser.

 En annan institutionell utveckling som torde ha påskyndats i spåren av de

väletablerade bankernas kris är framväxten av ett antal nya banker av s.k.

nischkaraktär. Den svenska bankstrukturen har därmed blivit mer heterogen och

konkurrensintensiv.

9 Banksystemets återhämtning

I detta avsnitt redovisas den ekonomiska och finansiella återhämtning och

stabilisering som skett i det svenska banksystemet under de senaste åren. Till

grund för redogörelsen ligger bl.a. den rapport över institutens ekonomiska och

finansiella situation som Finansinspektionen lämnade till regeringen i november

1995 (se bilaga 2). I rapporten analyserade inspektionen utvecklingen fram till

hösten 1995. Utifrån de resultat och trender som därvid framkommer gjorde

inspektionen vidare en bedömning av utsikterna för det närmast kommande året.

Som underlag, utöver inspektionens material och erfarenheter, inhämtades också

institutens egen bedömning av det ekonomiska läget och den framtida utveck-

lingen. Även andra externa bedömare tillfrågades. Institutens syn på en av-

veckling av det statliga stödet inhämtades också.

 Till grund för sina bedömningar lade inspektionen särskilt utvecklingen av ett

antal nyckeltal såsom problemengagemang, kreditförluster, rörelseresultat och

kapitaltäckning. I de fall inspektionens analys av de enskilda instituten

inneburit kvarstående osäkerhetsmoment eller tveksamheter hämtades ytterligare

information in. En övergripande känslighetsanalys gjordes med avseende på

utvecklingen av den allmänna räntenivån och fastighetsmarknaden.

 Det är således i huvudsak den utredning som Finansinspektionen gjorde som

ligger till grund för den fortsatta framställningen. Materialet har emellertid

kompletterats med hänsyn till utvecklingen efter det att inspektionens rapport

lades fram.

Banksektorn i stort

På grundval av 1994 års bokslut, delårsrapporterna t.o.m. september 1995 samt de

fem större koncernernas bokslut för 1995 kan konstateras att banksystemet

genomgått en radikal finansiell och ekonomisk rehabilitering under de senaste

åren. De fem stora bankkoncernernas sammantagna rörelseresultat, som 1992

uppvisade rekordunderskottet 50 miljarder kronor, hade för 1994 svängt till ett

överskott på 12 miljarder kronor. Bakom återhämtningen ligger en väl

upprätthållen intjäningsförmåga i kombination med stadigt minskande

kreditförluster. Denna gynnsamma utveckling har i stora drag samtliga koncerner

fått del av, om än med inbördes skillnader. Flertalet visade överskott för

helåret 1994 och samtliga fr.o.m. halvårsskiftet 1995. Återhämtningen fortsatte

under 1995 men i långsammare takt i huvudsak beroende på att kreditförlusterna

minskar i avtagande takt, en fortsatt svag kreditefterfrågan och en tilltagande

konkurrens.

 Den trendmässigt svaga utlåningen har inneburit god likviditet vilken i ökad

utsträckning placerats i främst statspapper och certifikat. En annan trend har

varit en kraftig neddragning av lån i utländsk valuta, från ca 50 % i slutet av

1991 till ner mot 35 % av balansomslutningen vid slutet av 1995.

Stark intjäning

Generellt kan sägas att banksystemet som helhet kunnat upprätthålla en stark in-

tjäningsförmåga under 1990-talet trots att räntenettot påverkats negativt av

stocken problemkrediter. Delvis har den försvagningen motverkats genom ökade

marginaler mellan ut- och inlåningsräntorna. Framförallt har emellertid andra

intäktskällor, som handeln med värdepapper och valutor, periodvis utvecklats

mycket starkt liksom olika slag av avgiftsbelagda tjänster. Därtill kommer en

jämfört med tidigare perioder mer återhållsam kostnadsutveckling till följd av

hård rationalisering av kontor och personal.

 BANKKONCERNERNAS RESULTATUTVECKLING

Efter ett rekordår 1993 då fallande räntor även gav betydande realisations-

vinster för bankernas värdepappersportföljer föll intjäningen totalt sett till-

baka något 1994 och en viss nedgång noterades även för 1995. Utvecklingen

förklaras bl.a. av ökad konkurrens och mindre räntemarginaler men även av en

lugnare värdepappers- och valutahandel.

 På kostnadssidan kan noteras att efter jämförelsevis hårda rationaliseringar

sjönk kostnaderna avsevärt 1993. För 1994 och 1995 är bilden mer splittrad och

totalt sett redovisades mindre kostnadsökningar som bl.a. speglar ökade

satsningar inom Norden samt på interna telefonbanker. Det s.k. I/K-talet

(intäkter i relation till kostnader) har sammantaget för banksektorn kunnat

stärkas efter försvagningen i början av 1990-talet.

Minskande kreditförluster

Kreditförlusterna har sedan katastrofåret 1992 sjunkit snabbt. I stort sett

halverades de såväl 1993 som 1994 varvid de sammantaget kommit ner till 1990 års

nivå i absoluta tal. Trenden nedåt fortsatte under 1995 om än i svagare takt. I

relation till utlåningen har förlustnivån i koncernerna kommit ner till under 1

%, alltjämt något högre än de låga nivåer på mindre än en halv procent som

tidigare allmänt rådde.

 Nedgången i kreditförluster återspeglar såväl den stabilisering på

fastighetsmarknaden som skett efter de snabba värdefallen 1990-1992 som den

allmänna ekonomiska återhämtningen. Instituten har generellt inte träffats av

någon "tredje våg" av massförluster på hushållskrediter, något som tidigare

under krisen inte kunde uteslutas. Nya konstaterade kreditförluster härrör i

stor utsträckning från redan gjorda reserveringar i kända problemengagemang.

Några "nya" förluster är det således generellt sett inte fråga om, även om

undantag finns.

 Den positiva utvecklingen gäller också de s.k. problemkrediterna (lån där

ränta och amortering uteblivit mer än 60 dagar eller lån med nedsatt ränta).

Volymen problemkrediter netto, dvs. efter förlustreserveringar, har sjunkit från

över 8 % till drygt 2 % av utlåningen. Denna minskning är viktig för bankernas

räntenetto eftersom finansieringskostnaderna för problemkrediter därmed minskar.

Det bör dock observeras att bankerna för skyddande av fordran omvandlat stora

volymer problemkrediter till övertagna fastighetstillgångar, omkring 40

miljarder kronor. Den sammantagna volymen problemtillgångar satt i relation till

balansomslutningen har också fallit tillbaka om än i något mindre utsträckning.

I relation till bankernas primärkapital har en halvering skett sedan 1992. Över-

tagna tillgångar skall avspegla marknadsvärden och sålunda idealt sett inte bära

någon förlustrisk. För vissa slag av fastigheter kan dock ett rättvisande

marknadsvärde vara svårt att fastställa beroende på att olika förhållanden

ändrats. Tillgångarna har till stor del lagts i särskilda förvaltningsbolag. Som

ovan nämnts har bankerna givits möjlighet att avyttra innehaven genom att dela

ut aktierna i bolagen till aktieägarna. Nämnas kan att Skandinaviska Enskilda

Banken, Handelsbanken och Sparbanken Sverige aviserat en sådan utdelning av

fastighetsbolag.

 13

 PROBLEMKREDITER OCH PROBLEMTILLGÅNGAR

 Bankkoncernerna

Stärkt kapitaltäckning

Kapitaltäckningen utgör en central komponent i bedömningen av banksystemets

återhämtning och motståndskraft mot framtida förluster. Här har avsevärda för-

bättringar skett genom en kombination av statliga kapitaltillskott,

ägartillskott och intern kapitalrationalisering som redovisats i tidigare

avsnitt. För 1994 bidrog det positiva rörelseresultatet till en fortsatt

förstärkning av kapitalbasen. Utvecklingen under 1995 bekräftar bilden av en

stabil konsolidering.

 De större koncernerna hade vid utgången av september 1995 (Finansinspektionens

senaste statistik) genomsnittligt en kapitaltäckningsgrad på 13 % varav 8 %

utgjordes av primärt kapital. Moderbankerna låg drygt tre procentenheter högre.

Som grupp redovisade de fristående sparbankerna en motsvarande kapitaltäckning.

Jämfört med det lagstadgade kravet om 8 % får de uppnådda nivåerna anses vara

betryggande. Internationellt sett har det svenska banksystemet idag en god

kapitaltäckningsgrad och bland de högsta inom G10-gruppen.

 14

 KAPITALTÄCKNINGSGRAD

 Bankkoncernerna, procent

Stabil finansieringssituation

Vid sidan om lönsamhetsutsikterna och kapitalsituationen är institutens finans-

ieringssituation av väsentligt intresse för en bedömning av stabiliteten i bank-

systemet. En central faktor som påskyndade införandet av den statliga garantin

hösten 1992 var sårbarheten i bankernas och bostadsinstitutens finansierings-

situation. Under en längre tid hade gynnsamma förhållanden rått för upplåning

utomlands. Institutens beroende av upplåning på interbankmarknaderna i Sverige

och utomlands var stort. Bankernas totala utlåning till allmänheten översteg

inlåningen från densamma med 230 miljarder kronor vid utgången av augusti 1992.

Obalansen låg helt på utländska valutor. Upplåningen på den utländska

interbankmarknaden uppgick till 350 miljarder kronor. Neddragningen av svenska

instituts möjlighet att låna av utländska banker under hösten 1992 ledde till en

ökning av upplåningskostnaderna. I syfte att underlätta företagens utlands-

finansiering via bank gjorde Riksbanken depositioner i bankerna motsvarande

närmare 60 miljarder kronor i utländsk valuta.

 Finansieringssituationen är idag helt annorlunda. Bankerna hade per den 31

december 1995 ett totalt inlåningsöverskott på 65 miljarder kronor samtidigt som

utlåningsöverskottet i utländsk valuta reducerats till 74 miljarder kronor.

Bankernas upplåning på den utländska interbankmarknaden var den 31 december 1995

något lägre än hösten 1992, nämligen 333 miljarder kronor. Dessutom har de

svenska institutens utlåning till utländska banker ökat från 109 till 182

miljarder kronor under samma tid. Sett ur ett nettoperspektiv har därför

beroendet av den utländska interbankmarknaden minskat med 83 miljarder kronor.

Prismässigt skiljer sig inte svenska bankers upplåningssituation från

kontinentaleuropeiska bankers och de svenska bankerna har idag en mer robust

struktur på finansieringen än som var fallet vid krisen. Den starkare finans-

ieringssituationen gör bankerna betydligt mindre sårbara än tidigare.

 Bostadsinstitutens finansiering har generellt varit mindre sårbar till följd

av de längre löptiderna men även dessa instituts finansieringssituation har tyd-

ligt förbättrats. Volymen utestående lån sjunker. Finansieringen har också

underlättats genom allmänhetens tidvis stora intresse för placeringar i pri-

vatobligationer. Finansiering i utlandet utgör ca 15 % av den totala finansie-

ringen.

Enskilda institutgrupper

Samtliga större affärsbankkoncerner (Nordbanken, Svenska Handelsbanken,

Skandinaviska Enskilda Banken, Sparbanken Sverige, Föreningsbanken) redovisade

som nämnts rörelseöverskott för år 1995, om än med stora inbördes skillnader.

Genomgående innebar detta resultatförbättringar under 1995. För samtliga

moderbanker kan det ekonomiska läget betecknas som stabilt.

 Med sin delvis annorlunda kundstruktur har Föreningsbanken inte återhämtat sig

lika snabbt som övriga koncerner. Kreditförlusterna kulminerade också senare.

Från 1993 har emellertid en fortlöpande resultatförbättring skett med stadigt

sjunkande kreditförluster. För år 1995 uppvisade banken ett positivt rörel-

seresultat. Bankens stödavtal med staten har, efter uppsägning från bankens sida

och godkännande av Bankstödsnämnden, upphört att gälla vid utgången av år 1995.

 För bostadsinstituten, varav flertalet ingår i de stora bankkoncernerna, kan

konstateras att kreditförlusterna, som låg senare i tiden än för bankerna och

som varit av betydligt mindre omfattning, vände nedåt under 1994. Instituten har

totalt sett uppvisat rörelseöverskott samtliga år. Överskottet ökade 1994 och en

viss förstärkning noterades även för perioden jan.-sept. 1995. Intjäningsför-

mågan är god och I/K-talet har stadigt förbättrats under senare år.

 Ett generellt problemområde för bostadsinstituten utgör utlåningen till yngre

bostadsrättsföreningar med hus byggda till höga produktionskostnader under

slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Dessa har drabbats jämförelsevis

hårt av sjunkande räntebidrag och ökade vakanser. Här återfinns en betydande del

av institutens problemkrediter. En del av dessa låntagare kan förutses förorsaka

kreditförluster de närmaste åren. Talen är emellertid inte av den

storleksordningen, jämfört med den totala utlåningen, att institutens stabilitet

hotas.

 För statsägda Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB gäller att

riksdagen under 1995 beslutade om en omstrukturering. Den innebär att

lånestocken med stora förlustproblem, beviljad inom ramen för det statliga

regelsystem som gällde t.o.m. 1991, överlåtits till ett särskilt statligt bolag,

Venantius. Dess uppgift är att på för staten förmånligast möjliga sätt förvalta

lånestocken under resterande avtalstid. SBAB har därmed givits stabila

förutsättningar att hantera en marknadsmässig och sund lånestock i konkurrens

med övriga institut.

 Gruppen mindre affärsbanker rymmer några sedan länge etablerade banker samt

ett antal relativt nystartade banker. Till gruppen räknas även några utlandsägda

svenska dotterbanker. Liksom för de större bankerna har resultatutvecklingen för

denna grupp varit positiv de senaste åren och sedan 1994 redovisas överskott.

Genomgående har de minsta bankerna uppvisat en hög kapitaltäckningsgrad.

 För de nystartade bankerna är ett karakteristiskt drag att verksamheten är

smal med inriktning mot hushållen och med utnyttjande av billiga distribu-

tionsformer utan det traditionella kontorsnätet. Marknadsandelarna är ännu små.

På utlåningssidan når ingen bank över 1 %. Även om dessa banker verkat endast

under kort tid och det är svårt att bedöma de långsiktiga lön-

samhetsförutsättningarna är deras ekonomiska situation fullt stabil.

 Gruppen fristående sparbanker, totalt 90 st, rymmer såväl medelstora som

mycket små banker. Överlag uppvisar sparbankerna en tillfredsställande

stabilitet och en god kapitaltäckning. De större och medelstora bankerna

redovisar generellt en starkare resultatförbättring det senaste året jämfört med

de mindre.

 För ett mindre antal sparbanker tillhörande den allra minsta storleksklassen

med en balansomslutning under 100 miljoner kronor, har återhämtningen gått

förhållandevis trögt. Utvecklingen pekar på i vissa fall fortsatt relativt svaga

resultat beroende på minskande utlåning och krympande marginaler.

Finansinspektionens analys visar att även om det inte bedöms föreligga några

akuta problem behövs det på längre sikt en bättre intjäningsförmåga. Betydande

strukturella förändringar har skett inom sparbankssektorn den senaste

tioårsperioden. En fortsatt strukturomvandling inom gruppen fristående

sparbanker kan förutses även framöver. Under hösten 1995 tog bl.a. en av de

mindre sparbankerna initiativ till en fusion med en näraliggande bank. Detta är

ett normalt inslag i en process mot ökad koncentration och lönsamhet i

sparbanksektorn. Såsom tidigare skett förutses detta även i framtiden kunna

hanteras av instituten själva.

 En av de större sparbankerna, Borås sparbank, fick vidkännas betydande

kreditförluster ännu under de senaste åren. För att lösa bankens kapitalproblem

har en ombildning till aktiebolag genomförts, varvid Sparbanken Sverige har

lämnat kapitaltillskott och gått in som en betydande minoritetsägare.

 Gruppen företagsfinaniserande institut är kreditinstitut med statlig anknyt-

ning (Sveriges Allmänna Hypoteksbank, Landshypotek AB, Svenska skeppshypotek-

skassan, AB Svensk Exportkredit, AB Industrikredit och Lantbrukskredit AB). De

har olika karaktär och uppgifter och redovisar sammantagna tillfredsställande

nyckeltal samt en över tiden positiv utveckling. För ett av instituten, AB

Industrikredit, fann inspektionen vid sin genomgång att situationen i vissa

avseenden var mindre tillfredsställande. Sedan inspektionen lämnade sin rapport

har emellertid förhandlingar mellan staten och övriga ägare lett till att

Nordbanken övertar hela Industrikredit som blir ett helägt dotterbolag till

banken. De problem inspektionen uppmärksammade har därmed fått sin lösning.

 Vad slutligen avser Securum och Retriva är situationen stabil och den

planerade avvecklingen av bolagets tillgångar fortskrider.

 Sammanfattningsvis kan konstateras att den ekonomiska situationen i de olika

institutgrupperna har stabiliserats. Finansinspektionens genomgång av de

enskilda instituten visade att i ett par av dem fanns, trots en återhämtning,

kvarvarande problem och viss osäkerhet om den uppnådda stabiliteten. I dessa

fall har emellertid förändringar av i första hand ägarbilden skapat stabilare

verksamhetsförutsättningar.

10 Förutsättningar för en avveckling

Åtagandet är temporärt

Den svenska statens åtagande att garantera att banker och vissa andra kredit-

institut kan svara för sina förpliktelser i rätt tid är utomordentligt

långtgående. Det var dock en nödvändig åtgärd i det mycket osäkra och kritiska

läge som växte fram under hösten 1992. Betalningssystemets stabilitet och en

fungerande kreditförsörjning är centrala funktioner i samhällsekonomin. Utsätts

dessa för allvarliga rubbningar står mycket stora ekonomiska och sociala värden

på spel. Varje stat har ett ansvar att tillse att stabilitet värnas och

förtroende upprätthålls på dessa områden.

 Ett så omfattande åtagande kan dock inte vara i kraft någon längre period om

långsiktiga negativa effekter på de finansiella marknadernas funktion och

effektivitet skall undvikas. Konkurrensvillkoren måste allmänt sett upplevas som

rättvisa och sunda såväl nationellt som internationellt. Det finns också alltid

en risk att aktörerna, om åtagandet upplevs som bestående, i olika avseenden

anpassar sitt beteende i en riktning som på sikt ökar risktagandet och hämmar

branschens effektivitet och konkurrenskraft. Förekomsten av sådana effekter är

alltid svåra att belägga men inte desto mindre nödvändiga att motverka.

 Dessa är starka skäl för att riksdagens beslut avsåg ett temporärt åtagande.

Det nuvarande stödsystemet är inte förenligt med en mer normal situation på

kreditmarknaden. Frågan är således inte om en avveckling av åtagandet skall ske

utan när åtagandet kan avvecklas utan att fordringsägarnas intressen riskeras.

 Det har i olika sammanhang diskuterats om åtagandet på något sätt kan av-

vecklas partiellt, t.ex. att det inte skulle gälla nytillträdande institut på

marknaden eller inte gälla för nya förpliktelser. Utöver att sådana åtgärder

skulle stöta på en rad svåra avgränsningsproblem är åtagandet av den karaktären

att det bör avvecklas helt och fullt vid en enda tidpunkt. Det tillkom vid en

bestämd tidpunkt när stabiliteten i betalningssystemet endast kunde garanteras

genom att statens åtagande omfattade samtliga fordringar. Vid återvunnen

stabilitet i systemet bör det i konsekvens härmed upphöra att gälla för samtliga

fordringar vid en bestämd tidpunkt.

 I det följande görs en bedömning av huruvida de ekonomiska förutsättningarna

för en avveckling kan sägas föreligga, vilket inkluderar den samhällsekonomiska

bilden. Även situationen inom tillsynsområdet samt vissa regleringsfrågor finns

det anledning att uppmärksamma.

Förutsättningarna för kreditinstituten

Den tidigare genomgången av institutens ekonomiska och finansiella situation har

visat att den svenska kreditmarknaden ånyo uppnått en god finansiell stabilitet.

Detta gäller generellt för såväl olika grupper av institut som för olika stor-

leksgrupper. I ett antal fall har Finansinspektionen kunnat konstatera

kvarstående problem men dessa har bedömts vara hanterliga med hänsyn till

uppnådd konsolidering och intjäningsförmåga. För ett par bolag, Borås Sparbank

och AB Industrikredit, har det bedömts nödvändigt att genom ägarförändringar

skapa förutsättningar för en fortsatt stabil verksamhet. Olika åtgärder har här

vidtagits i syfte att undanröja nämnda problem.

 Finansinspektionens analys visar på ett allmänt ökat konkurrenstryck och

mindre marginaler. Trenden mot fortsatt minskande kreditförluster har samtidigt

varit stabil. Den trenden förutses bestå även om förlusterna på fastighets-

marknaden ännu inte helt har ebbat ut. Den långsiktiga räntenedgången sedan

sommaren 1995 stärker därtill fastighetsmarknaden och minskar risken för

ytterligare större kreditförluster.

 Problemkrediterna är alltjämt relativt stora för en del institut men en

successivt ökad reserveringsgrad innebär att framtida förluster på dessa

krediter bör bli begränsade. Det finns med dessa förutsättningar goda möjlig-

heter till en fortsatt hävdad resultatutveckling även om utsikterna självklart

varierar mellan de enskilda instituten. Banksystemet har därtill en stark kapi-

taltäckning som buffert mot eventuella oförutsedda förluster.

 Den stabila internationella finansieringen visar att utländska placerare har

förtroende för de svenska instituten. I dagens situation är ratinginstitutens

bedömning generellt att det statliga stödet inte spelar någon stor roll för kre-

ditvärdigheten. Bedömare av den svenska kreditmarknaden är medvetna om stödets

temporära karaktär och har tagit hänsyn till det. Oberoende av stödet har

bankerna något olika värdering beroende på faktorer som kreditportföljens

kvalitet, intjäningsförmåga och kapitaltäckning.

 När åtagandet upphör kan allmänt sägas att en även i formellt hänseende

normalisering av kreditvärderingen sker från en tidigare delvis konstlad vär-

deringsgrund. Även om en avveckling redan är intecknad kan åtgärden väntas bli

uppmärksammad. Vissa nedgraderingar kan inte uteslutas, delvis betingade av

kortsiktiga psykologiska reaktioner. Detta får ses som ett naturligt inslag i

normaliseringen och utgör inget hot mot bankernas och övriga kreditinstituts

möjlighet till finansiering.

 Analysen i dess helhet visar att en normalisering av verksamheten skett. Detta

bekräftas också av att instituten på Finansinspektionens förfrågan ansåg att det

statliga bankstödet nu var moget att avvecklas utan risk för fordringsägarna. En

normalisering utesluter inte fortgående strukturrationaliseringar. Framtida

lönsamhet kommer i ökad utsträckning att bli beroende av kostnadseffektivitet.

Detta är emellertid problem av annat slag än de som banksystemet nu övervunnit.

 I Finansinspektionens analys görs även försök till en allmän bedömning av in-

stitutens känslighet för en negativ utveckling av det allmänna ränteläget eller

på fastighetsmarknaden. Effekterna är naturligtvis i många fall svåranalyserade,

bl.a. med hänsyn till de olika anpassningsmöjligheter som föreligger. Bankernas

i huvudsak goda utveckling under 1994 trots uppgången i de långa räntorna under

det året visar att sådana möjligheter finns. En problembeskrivning visar att de

negativa konsekvenserna i stort vid t.ex. en höjning av den allmänna räntenivån

bör kunna rymmas inom ramen för de löpande resultaten. Kapitaltäckningen skulle

inte hotas. Denna slutsats utgår från läget vid halvårsskiftet. Räntenivån är

innevarande vinter omkring två procentenheter lägre. I konsekvens härmed bör

bankerna kunna tåla en motsvarande kraftigare ränteuppgång. Finansinspektionen

konstaterar samtidigt att bankerna generellt bör ha blivit känsligare för ränte-

höjningar än tidigare som följd av de stora obligationsportföljerna och fastig-

hetsinnehaven. Även en försämring av läget på fastighetsmarknaden med

tillkommande nedskrivningsbehov har bedömts kunna hanteras inom ramen för det

uppnådda resultatet. Dessutom innebär bankernas möjligheter att dela ut aktier i

fastighetsförvaltande bolag att beroendet av fastighets-marknaden kan minskas.

De allmänekonomiska förutsättningarna

Bankstödet infördes vid en tidpunkt då samhällsekonomin utsattes för osedvanligt

kraftiga störningar. Den svenska ekonomin uppvisade tydliga inslag av deflation

med betydande prisfall på olika tillgångsmarknader, en kraftig realräntestegring

och snabbt stigande arbetslöshet. Osäkerheten om utvecklingen och oron för

framtiden var större än någonsin tidigare under efterkrigstiden. Hushåll och

företag såg sig tvungna att prioritera återhållsamhet och skuldsanering. I detta

svaga och osäkra allmänekonomiska läge var det synnerligen viktigt att

myndigheterna tog ansvar för att säkerställa stabiliteten i betalningssystemet.

En kedja av bankkonkurser skulle ha fått dramatiska effekter på ekonomin.

 Idag är det ekonomiska läget i viktiga avseenden ett helt annat. De senaste

årens starkare konjunktur har lett till snabb produktionsökning inom industrin

med kraftigt ökande export och investeringar samt betydande resultatför-

bättringar. Även vissa tjänstenäringar har utvecklats positivt. Byggnadsverk-

samheten har emellertid varit svag. Vidare har den privata konsumtionen varit

återhållen beroende på ett högt sparande i kombination med betydande

finanspolitiska åtstramningar. Inflationen har varit stabilt låg under en följd

av år. BNP ökade 1994 med drygt 2 % och uppskattas för 1995 ha stigit med

omkring 3,5 %. Även om en försvagning av industrikonjunkturen kan förutses

uppvisar det allmänekonomiska läget en helt annan stabilitet än i början av1990-

talet.

 Hög självfinansieringsgrad inom industrin och högt sparande bland hushållen

har hållit tillbaka kreditefterfrågan. En fortsatt tillväxt liksom lägre räntor

bör lägga grunden till inte bara ökad kreditefterfrågan utan också till

stabilare tillgångsvärden och säkerheter för institutens kreditgivning.

 Eftersom bankkrisen till stor del hade sin grund i en djup fastighetskris och

bankerna idag har stora fastighetsinnehav, är situationen på fastighetsmarknaden

av stor betydelse. Prisrekylen för kommersiella fastigheter de första åren på

1990-talet var dramatisk med som ovan nämnts prisfall på över 50 % för centrala

fastighetslägen i storstäderna. En motsvarande kraftig prisuppgång hade skett

under andra hälften av 1980-talet. Hyresnivåerna i de bästa lägena utvecklades

likartat om än med mindre amplituder. På bostadsmarknaden har förändringarna

generellt varit mindre dramatiska men i huvudsak följt samma mönster.

 En heltäckande bild av det nuvarande marknadsläget och utsikterna medger inte

statistiken. De historiska erfarenheterna av stora prisfall är vidare

begränsade. Allmänt sett kan dock konstateras att det tidigare mycket dystra

läget i samband med den fallande pristrenden ersatts av ett stabilare läge sedan

något år tillbaka. För kommersiella lokaler har tendenserna till stigande priser

och hyror varit tydligast i storstädernas centrala delar där vakansgraden

sjunkit och uthyrningsaktiviteten ökat väsentligt.

 För bostadsfastigheter får läget också sägas vara stabilare än för några år

sedan. Sedan 1994 har vissa prisökningar på hyreshus och egnahem kunnat noteras.

I botten ligger bättre konjunktur och sysselsättningsläge. Den tidigare fruktade

tredje vågen av kreditförluster i anknytning till hushållens bostadslån har som

nämnts inte inträffat. Som ovan framhållits finns de största finansiella pro-

blemen på bostadsmarknaden inom vissa kategorier bostadsrättsföreningar med hus

byggda under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Totalt sett utgör

dessa bostäder dock en begränsad del av marknaden.

 Även om återhämtningen på fastighetsmarknaden således ännu är partiell och

generellt sett svag innebär detta omslag ändå en ökad ekonomisk stadga för

bankernas fastighetsengagemang totalt sett. Marknaden är i bättre balans med

långsiktigt bättre anpassade fastighetsvärden än för ett par år sedan. Inom

denna stabilare ram kan emellertid förutses en del fortsatta problem. Dessa är

delvis väl identifierade och av begränsad omfattning för institutens totala

ekonomi. Bankkoncernernas stora kommersiella fastighetsinnehav är ett annat och

nytt inslag av mer strukturell karaktär både för bankerna och för fastighetsmar-

knaden. En avyttring av dessa innehav kan ske på olika sätt och kräva olika lång

tidsutdräkt. Som ovan redovisats har riksdagen beslutat åtgärder som underlättar

en avyttring genom s.k. fission. Den långsiktiga räntenedgång som skett minskar

också riskerna för ytterligare nedskrivningsbehov. Sammantaget måste

avvecklingen av bankernas fastighets-tillgångar bedömas kunna ske utan stora

problem.

 En konklusion av den genomgång som här gjorts av läget i kreditinstituten och

i samhällsekonomin är att de ekonomiska förutsättningarna nu är uppfyllda för

att avveckla bankstödet.

 En avveckling av statens åtagande innebär inte något hot mot det finansiella

systemets stabilitet och fordringsägarnas intressen riskeras inte.

Tillsyn och reglering

En konsekvens av den svenska bankkrisen är att tillsynen av kreditinstituten

samt i vissa delar den reglering som omfattar såväl instituten som tillsynen

kritiskt måste granskas. Tillsynens effektivitet och inriktning samt institutens

egen styrning och kontroll av verksamheten är frågor som därvid ställts i fokus.

Vid sidan om myndigheternas ansvar visar erfarenheterna att instituten själva

måste ta ett större eget ansvar för ökad säkerhet i verksamheten. Genomlysningen

av stödsökande institut under krisåren visade på betydande brister i bankernas

system för styrning, information och kontroll.

 På myndighetsnivå arbetar Finansinspektionen idag med en mer funktionsinriktad

organisation varvid ökad kompetens inom området riskhantering getts stor vikt.

Arbetet syftar bl.a. till att skärpa kraven på institutens egen styrning och

kontroll av viktiga riskområden. I krisens spår framkom även att normala

försiktighetsprinciper inom den traditionella kreditgivningsverksamheten i många

fall hade åsidosatts. Internationellt står idag hanteringen av andra risker i

fokus, i första hand i samband med handeln med derivatinstrument. Detta gäller

också för Sverige. Även på det området kommer betydande tillsynsinsatser att

krävas de närmaste åren; kravet måste ställas att instituten skall uppnå en

tillräckligt god kompetens och riskkontroll. Ett annat prioriterat område

omfattar striktare värderings- och redovisningsregler för olika slag av

tillgångar. Finansinspektionen menar att behovet av ett större antal

platsundersökningar är en viktig tillsynserfarenhet.

 Gjorda erfarenheter pekar emellertid också på brister i det regelverk som

reglerar institutens verksamhet samt i viktiga avseenden tillsynens förutsätt-

ningar. Regeringen tillsatte som följd härav våren 1995 Banklagskommittén (FI

1995:09, dir. 1995:86). Kommittén skall bl.a. utreda vilka regler för risk-

hantering och intern kontroll samt för beslutsfattande i instituten som bör

gälla. Den skall vidare analysera riktlinjerna för tillsynen samt behovet av nya

regler för sanktioner. Begreppet vårdslös kreditgivning och förutsättningarna

för skadeståndsskyldighet skall också utredas. Ett annat område av stor vikt är

att överväga behovet av särskilda regler för situationer då ett enskilt institut

har finansiella svårigheter.

 Arbetet att öka säkerheten på de finansiella marknaderna måste ske i

samverkan mellan myndigheter, instituten och andra aktörer på marknaden. Det bör

framhållas att detta arbete i stora delar sker inom ramen för EU-samarbetet samt

i olika internationella organisationer. Med de insikter som vunnits under senare

år och de olika åtgärder som är under genomförande kan dock konstateras att

myndigheterna idag står bättre rustade än tidigare att verka för ökad säkerhet.

En svensk insättningsgaranti

Det svenska banksystemet levde under stabila och hårt reglerade förhållanden

under i stort sett hela efterkrigstiden fram till mitten av 1980-talet. Den sam-

hällsekonomiska utvecklingen var också stabil. I konsekvens härmed kom det för

svensk del aldrig att bli aktuellt att införa någon särskild ordning för garanti

av insättarnas medel i bank. Allmänhetens bankinlåning betraktades som helt

trygg. Av olika skäl kom emellertid sådana garantisystem att införas i flera

andra länder där erfarenheterna delvis var annorlunda.

 Med den svenska bankkrisen i nära minne och med den friare struktur och ökande

konkurrens som nu vinner insteg på marknaden, har det ansetts finnas goda skäl

att även i Sverige ha ett system som bestående stärker konsumentskyddet sedan

statens temporära åtagande avvecklats. Den enskilde skall vara tillförsäkrad ett

sådant skydd för sina insättningar i bank att en eventuell kris i en bank inte

riskerar insättarens medel upp till en rimlig nivå. Ett annat skäl för Sverige

att ha ett system för insättningsgaranti är att denna fråga finns reglerad inom

EU i ett särskilt direktiv som medlemsländerna skall införliva i sina

lagstiftningar.

 Riksdagen har fattat beslut (prop. 1995/96:60, bet. 1995/96:NU7, rskr.

1995/96:83, SFS 1995:1571) om ett svenskt system för insättningsgaranti som

trädde i kraft vid årsskiftet 1995/1996. Detta system finansieras av bankerna

själva och utgör en garanti för att insättningar i bank upp till nivån 250 000

kronor per person och bank inte går förlorade vid en konkurs. Insättnings-

garantins ändamål är primärt att utgöra ett väl avgränsat och säkert skydd för i

första hand konsumenterna. Till viss del kan en sådan garanti även komma att

bidra till att minska de s.k. systemriskerna genom att minska risken för

uttagsanstormningar hos banker.

Statens framtida roll vid bankkriser

Det temporära statliga åtagandet illusterar att staten har det yttersta ansvaret

för betalningssystemets stabilitet. Det ansvaret följer av systemets centrala

funktioner för samhällsekonomin och de kostnader som riskeras om systemet

allvarligt skadas och allmänhetens förtroende inte kan upprätthållas. Den

finansiella krisen i bankerna i början av 1990-talet var så djup och omfattande

och utvecklades i ett så osäkert samhällsekonomiskt läge att den hade karaktären

av systemkris. De potentiella skadorna på betalningssystemet och därmed på

samhällsekonomin av fallissemang bland bankerna bedömdes som utomordentligt

stora.

 Under mindre exceptionella allmänekonomiska förhållanden är det inte givet att

staten skall rädda enskilda banker från konkurs eller på annat sätt hålla

bankernas långivare skadeslösa. Det är endast då betalningssystemets stabilitet

allvarligt kan skadas som staten har ett särskilt ansvar att vidta nödvändiga

åtgärder. En avvägning måste här ske från fall till fall.

 Under omständigheter som inte har karaktären av eller inte antas leda till en

systemkris, bör det avgörande skyddet vid en bankkris i stället utgöras av ett

tydligt konsumentskydd i form av en insättningsgaranti där bankerna själva

svarar för finansiering av skyddet.

 Som ovan framgått (avsnitt 6) är den lagstiftning som berör statens möjlig-

heter att ingripa i enskilda krisdrabbade institut knuten till det nuvarande

statliga åtagandet. En avveckling av åtagandet inbegriper också denna kom-

pletterande lagstiftning. Det finns av denna anledning behov att närmare utreda

vilka lagfästa möjligheter myndigheterna bör ha att ingripa i institut som är på

väg att allvarligt försvaga sin finansiella ställning och därvid riskerar ett

fallissemang. Det gäller dels frågan om att i tid kunna korrigera en felaktig

utveckling, dels att när så kan bedömas absolut nödvändigt få kontroll över en

verksamhet för att kunna rekonstruera den.

 En huvudpoäng i detta resonemang är att ett tidigt ingripande från myndig-

heternas sida kan vara det mest kostnadseffektiva sättet för samhället och

skattebetalarna att reda ut en kris. Vill myndigheterna få tidig kontroll över

ett institutet är det bl.a. av intresse att överväga vilka uppgifter och

befogenheter som kan tillföras det nya systemet för insättningsgaranti. Det

finns exempel utomlands på att motsvarande garantisystem även kan utnyttjas i

sådana sammanhang.

 Ovanstående frågor ingår, som ovan nämnts, i Banklagskommitténs uppdrag.

11 Juridiska frågor vid en avveckling

Den 8 juni 1995 fick justitierådet Johan Munck i uppdrag att utreda de legala

förutsättningarna för en avveckling av det statliga bankstödet. Han har redo-

visat uppdraget i en promemoria benämnd "Några juridiska frågor vid en

avveckling av bankstödet" (se bilaga 3).

 I promemorian behandlas först de uttalanden som riksdagen gjorde 1992 om att

statens åtagande skulle kvarstå så länge som det behövdes och att en avveckling

skulle ske utan att fordringsägarnas intressen riskerades. Utredaren finner att

staten i juridisk mening inte är bunden av dessa uttalanden som inte var av

civilrättslig utan av offentligrättslig karaktär och som saknade konkreta

adressater.

 I promemorian anförs dock att man kan räkna med att staten har som ut-

gångspunkt att de åtaganden som följer av en rimlig tolkning av riksdagsbeslutet

skall uppfyllas oberoende av att det inte skulle vara möjligt för enskilda

parter att hävda eventuella rättsanspråk vid domstol. Utredaren finner att den

tolkning av riksdagens uttalande som ligger närmast till hands är att statens

stödåtagande vid en avveckling skall kunna bortfalla inte endast beträffande

därefter uppkommande förpliktelser utan även beträffande de vid avvecklingen

redan uppkomna fordringarna. Vad staten har åtagit sig är att inför en

avveckling försäkra sig om att banker och andra kreditinstitut kan antas ha

förmåga att i rätt tid betala redan uppkomna fordringar och att, om detta bedöms

vara osäkert beträffande något eller några kreditinstitut, träffa

specialarrangemang i fråga om sådana institut.

 Skulle riksdagen avveckla statens bankstödsåtagande utan att de angivna förut-

sättningarna är för handen synes det inte kunna hävdas att detta strider mot

grundlagen, men enligt utredarens mening kan en utfästelse gentemot marknaden av

aktuellt slag givetvis inte brytas utan allvarliga konsekvenser med avseende på

den framtida trovärdigheten i liknande sammanhang.

 I promemorian behandlas vidare de s.k. stödbrev som staten utfärdat i vissa

fall i samband med att banker och andra kreditinstitut utgivit obligationer och

certifikat eller ingått svappavtal och andra förbindelser. Utredaren finner det

inte uteslutet att staten genom att utfärda stödbreven skall anses ha i

förhållande till adressaterna åtagit sig att följa de uttalanden som gjorts av

riksdagen - åtminstone i den del de återgetts i breven - i vad avser villkoren

för avveckling av bankstödsåtagandet.

 När det gäller frågan under vilka förutsättningar stödbreven skulle kunna leda

till ersättningsansvar anser utredaren att en rimlig ståndpunkt från statens

sida är densamma som angetts ovan beträffande ansvaret för uttalandena vid

införandet av bankstödet. Statens eventuella ansvar mot dem till vilka stöd-

breven utfärdats skulle alltså vara begränsat till en skyldighet att inför en

avveckling försäkra sig om att banker och andra kreditinstitut skäligen kan

antas ha betalningsförmåga för redan uppkomna fordringar och att, om så inte är

fallet beträffande något eller några kreditinstitut, träffa specialarrangemang i

fråga om dessa institut. Först om staten skulle visa sig ha brustit i dessa

avseenden skulle ersättningsskyldighet kunna tänkas uppkomma.

 Eftersom bankstödsåtagandet endast gått ut på att fordringarna skall betalas i

rätt tid, behöver staten, enligt promemorian, däremot i princip inte ta på sig

något ansvar för den omedelbara värdeförsämring som ev. kan uppkomma i samband

med en avveckling. Inte heller behöver staten ta på sig ansvaret för det fall

ett kreditinstitut tvingas inställa betalningarna till följd av en utveckling

som inte kunde förutses vid stödsystemets avveckling.

 Beträffande möjligheten av att staten blir instämd till en utländsk domstol

med hänvisning till att stödbrev utfärdats förs i promemorian ett resonemang

utifrån principerna om statsimmunitet. Slutsatsen är att en rättegång av aktu-

ellt slag inte ter sig teoretiskt utesluten. Hur den materiella bedömningen i så

fall skulle utfalla vågar dock inte utredaren ha någon uppfattning om.

 Promemorian avslutas med ett avsnitt innehållande förslag till åtgärder vid

bankstödsåtagandets avveckling. Med hänsyn till vad som antagits åvila staten

vid en avveckling föreslås att en sådan åtgärd föregås av en undersökning

huruvida de stödberättigade kreditinstituten med tillräcklig grad av säkerhet

kan antas ha betalningsförmåga för redan uppkomna förpliktelser. Skulle sådan

betalningsförmåga generellt bedömas vara för handen kan, enligt promemorian,

lagen om statligt stöd till banker och vissa andra kreditinstitut upphävas utan

att några särskilda avtal eller någon övergångsreglering behövs.

 Om betalningsförmågan bedöms som osäker för något eller några kreditinstitut

föreslås att staten redan före det generella åtagandets avveckling ser till att

stödavtal träffas med dessa institut och att avtalen får en sådan konstruktion

att de inte utan vidare kan sägas upp av de berörda instituten utan behåller sin

giltighet gentemot ett sådant institut till dess att det har uppnått finansiell

stabilitet. Lagen om statligt stöd bör emellertid, enligt promemorian, upphävas

när det generella garantiåtagandet återtas. Det anförs att man skulle kunna

tänka sig en övergångsbestämmelse av innebörd att lagen även efter ett

upphävande skulle kunna tillämpas i sådana eventuella fall då ett statligt

stödåtagande skall gälla även fortsättningsvis. Under förutsättning att

stödavtal med den utformning som nyss nämnts kommer till stånd mellan staten och

sådana institut som inte bedöms tillräckligt stabila skulle emellertid en sådan

övergångsreglering inte vara nödvändig enligt promemorian.

12 Stödåtagandet avvecklas

Regeringens förslag: Statens åtagande att banker och vissa andra kreditinstitut

kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid skall upphöra att gälla vid utgången

av juni månad 1996. Samtidigt skall lagen (1993:765) om statligt stöd till

banker och andra kreditinstitut upphöra att gälla.

 Bestämmelsen i lagens 27 § om begränsningar i möjligheterna att utnyttja rätt

till avdrag för underskott flyttas till lagen (1993:1539) om avdrag för

underskott av näringsverksamhet.

 Bestämmelserna om samråd mellan Riksbanken och Finansinspektionen utvidgas.

Riksbankens samrådsskyldighet med Bankstödsnämnden och Riksgäldskontoret i

frågor som berör Bankstödsnämndens verksamhet avskaffas.

 Promemoriornas förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig angående frågan

om bankstödets avveckling tillstyrker förslaget. Finans-inspektionen har uppgett

att den ekonomiska utvecklingen för tiden efter det att inspektionen avlämnade

sin rapport inte ger inspektionen anledning att ändra uppfattning i frågan om

lämpligheten av att avveckla bankstödet under 1996. Riksbanken och AP-fonden har

dock angett att en förutsättning för en avveckling av det statliga åtagandet är

att åtgärder vidtas beträffande Industrikredit. Göta hovrätt har anfört att

eftersom vissa av de åtaganden som gjorts med stöd av lagen om statligt stöd

till banker och andra kreditinstitut torde kvarstå efter den föreslagna

avvecklingstidpunkten synes det inte kunna uteslutas att tvist om tolkning eller

tillämpning av avtal om statligt stöd uppkommer efter denna tidpunkt. Med hänsyn

härtill ifrågasätter hovrätten om inte möjligheten till prövning inför

Prövningsnämnden för bankstödsfrågor övergångsvis bör finnas kvar.

 Riksbanken har föreslagit att samrådet mellan Riksbanken och

Finansinspektionen skall författningsregleras i större omfattning än vad som är

fallet i dag.

 Skälen för regeringens förslag: Såsom framgått av tidigare avsnitt i denna

proposition har banksystemet i sin helhet i dag återfått finansiell och

ekonomisk stabilitet. Utsikterna till en fortsatt stabil utveckling bedöms också

vara goda. Till grund för denna bedömning ligger även en samhällsekonomisk åter-

hämtning och bättre stabilitet på fastighets-marknaden.

 Vad avser situationen för enskilda institut kan konstateras att utsikterna

bedöms som tillräckligt stabila i samtliga institut.

 Det kan således på goda grunder antas att de banker och andra kreditinstitut

som skulle kunna vara berättigade till stöd har förmåga att i rätt tid betala

sina redan uppkomna förpliktelser.

 Vid sidan av de ekonomiska förutsättningarna har också andra aspekter på

banksystemets situation och verksamhetsförutsättningar behandlats i

propositionen. Hit hör olika åtgärder som berör tillsyn och lagreglering och som

syftar till att öka säkerheten i institutens verksamhet. En slutsats är att på

dessa olika områden sker ett betydande förändringsarbete vilket ökar

förutsättningarna för att kontrollera och bevara stabiliteten i de enskilda

instituten och i banksystemet. En påtaglig förändring är att konsument-skyddet

varaktigt har stärkts genom systemet för insättningsgaranti som inrättats vid

årsskiftet.

 I avsnitt 11 har redogjorts för innehållet och slutsatserna i den av

justitierådet upprättade promemorian om statens eventuella ansvar för gjorda

uttalanden i samband med införandet av bankstödsåtagandet och på grund av de

utfärdade stödbreven. Resonemanget i promemorian är väl underbyggt. Det saknas

anledning att anta att statens ansvar vid en avveckling av bankstödsåtagandet

skulle sträcka sig längre än vad utredaren kommer fram till i sin promemoria,

dvs. en skyldighet att inför en avveckling försäkra sig om att de stödbe-

rättigade instituten skäligen kan antas ha betalningsförmåga för redan uppkomna

fordringar och att, om så inte skulle vara fallet beträffande något eller några

institut, träffa specialarrangemang med dessa institut. Ersättningsskyldighet

skulle därmed endast kunna tänkas uppkomma om staten skulle brista i dessa

avseenden.

 Därmed föreligger förutsättningarna att avveckla det åtagande, innebärande att

banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt

tid, som riksdagen beslutade den 18 december 1992. Åtagandet upphör därmed att

gälla beträffande dessa instituts samtliga förpliktelser oavsett när de uppkom-

mit. I och med att avtalet med Föreningsbanken upphört vid årsskiftet 1995/96

finns inte några kvarvarande avtal ingågna under det generella stödåtagandet.

Samtidigt som åtagandet upphör bör lagen (1993:765) om statligt stöd till banker

och andra kreditinstitut upphävas. Det statliga åtagandet och nyss nämnda lag

bör lämpligen upphöra att gälla vid utgången av juni månad 1996.

 I och med att lagen upphävs upphör även Prövningsnämnden för bankstödsfrågor

(ang. dess uppgifter se avsnitt 6). Som framgått av redogörelsen i avsnitt 8

återstår det i dag endast ett stödavtal, nämligen avtalet mellan staten och de

elva sparbanksstiftelserna vilket träffats utanför åtagandet av den 18 december

1992. Eventuella tvister med anledning av det avtalet skall enligt en

bestämmelse i avtalet avgöras genom skiljeförfarande. Något behov av att, såsom

Göta hovrätt ifrågasatt, övergångsvis behålla reglerna om prövning av tvister

inför Prövnings-nämnden föreligger därför inte.

 Lagens 27 § - som infördes genom en lagändring den 1 januari 1994 (prop.

1993/94:50, bet. 1993/94:SkU15, rskr. 1993/94:108) - innehåller en bestämmelse

som begränsar möjligheterna att utnyttja underskottsavdrag om aktier eller ande-

lar överlåts i ett stödberättigat företag i vilket staten direkt äger samtliga

aktier eller andelar. Denna begränsning bör även fortsättningsvis gälla för de

av staten direkt ägda företag som har haft möjlighet att erhålla statligt stöd.

Bestämmelsen kan lämpligen föras in i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott

av näringsverksamhet.

 I lagen (1993:5) om inkomstskatteregler vid statligt stöd till vissa

kreditinstitut finns bestämmelser om den skattemässiga behandlingen av bankstöd.

Med hänsyn till att denna lag även innehåller bestämmelser om återbetalning av

sådant stöd bör lagen inte upphävas redan nu.

Samråd mellan Riksbanken och Finansinspektionen, Bankstödsnämnden och

Riksgäldskontoret

I och med att bankstödet föreslås bli avvecklat så kommer de av

Bankstödsnämndens uppgifter som är relaterade till stödverksamheten att upphöra.

Det aktualiserar frågan om vad som bör ske med de bestämmelser om samråd mellan

Riksbanken, Bankstödsnämnden, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret som finns

i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank och i respektive myndighets

instruktion. Samrådsskyldigheten infördes i samband med att bankstödet

inrättades.

 Bestämmelserna i riksbankslagen föreskriver att samråd skall äga rum mellan

Riksbanken och de övriga myndigheterna i frågor som berör Bankstödsnämndens

verksamhetsområde eller som i övrigt har samband med betalningssystemets

stabilitet. Med Bankstödsnämndens verksamhets-område avses stödverksamheten

enligt lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut.

De uppgifter som Bankstödsnämnden ålagts enligt lagen (1995:1571) om

insättningsgaranti omfattas således inte av samrådsskyldigheten.

 Något samråd beträffande frågor kopplade till bankstödet kan naturligtvis inte

längre bli aktuellt om bankstödet avskaffas. Det finns inte heller anledning att

behålla bestämmelserna om samråd mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret i

frågor som i övrigt har samband med betalningssystemets stabilitet. Något behov

av samråd mellan Riksbanken och Bankstödsnämnden, i dess nya roll som

administratör av insättningsgarantisystemet, torde f.n. inte heller finnas.

 Däremot kan det finnas skäl att behålla en samrådsskyldighet mellan Riksbanken

och Finansinspektionen i frågor som har samband med betalningssystemets

stabilitet.

 Riksbanken har i sitt remissvar framfört att en reglering av

samrådsskyldigheten respektive uppgiftsskyldigheten mellan myndigheterna bör

täcka in fler uppgifter än frågor som har samband med betalningssystemets

stabilitet. Det är enligt Riksbanken viktigt att uppgiftsskyldigheten mellan

myndigheterna omfattar alla de uppgifter som mer eller mindre rutinmässigt

behöver utbytas mellan myndigheterna.

 Finansinspektionen har det primära ansvaret för tillsynen över de finansiella

instituten och marknaderna i Sverige. Riksbanken ansvarar för valuta- och

kreditpolitiken och skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Därmed har Riksbanken också ett ansvar för de finansiella marknaderna.

Riksbanken har i detta sammanhang exempelvis möjlighet att bistå företag som

står under Finansinspektionens tillsyn med kredit vid t.ex.

likviditetssvårigheter. Myndigheternas ansvarsområden gränsar som synes mot

varandra och det finns således behov av att samråd kan ske mellan myndigheterna

så att dessa kan fullgöra sina respektive uppgifter. Det förekommer visserligen

redan samråd mellan myndigheterna men det sker till stor del utan

författningsreglering. För att underlätta informationsöverföringen mellan

Riksbanken och Finansinspektionen finns det enligt regeringens mening skäl att,

såsom Riksbanken har föreslagit, reglera det samråd mellan Riksbanken och

Finansinspektionen som är nödvändigt för att myndigheterna skall kunna fullgöra

de uppgifter som åligger dem. Bestämmelsen om samråd i Riksbankslagen bör därför

inte begränsas till frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet

utan Riksbanken bör även samråda med Finansinspektionen i andra viktigare frågor

som berör inspektionens tillsynsverksamhet. En korresponderande bestämmelse

riktad till Finansinspektionen innebärande att inspektionen skall samråda med

Riksbanken i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet

eller berör Riksbanken med hänsyn till dess ansvar för valuta- och

kreditpolitiken och för betalningsväsendet, bör tas in i instruktionen för

inspektionen.

 Samrådsbestämmelser riktade till övriga berörda myndigheter finns, som nämnts

ovan, i förordningarna för Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och

Bankstödsnämnden. Dessa kommer regeringen att se över.

13 Förändringar av Bankstödsnämndens verksamhet

Regeringens förslag: Bankstödsnämnden ombildas till Insättningsgarantinämnden.

Promemorian innehåller inte något förslag i denna fråga.

Skälen för regeringens förslag: En avveckling av bankstödet kommer

organisatoriskt att beröra Bankstödsnämndens verksamhet. Bankstöds-nämnden

inrättades den 1 maj 1993 och tog då över arbetet med bankstödet från

Finansdepartementet. Nämnden fick vid samma tidpunkt också i uppdrag av

regeringen att förvalta statens aktier i Nordbanken, Gota Bank och Securum.

Efter rekonstruktionen av Gota Bank - där den friska delen av banken såldes till

Nordbanken och de dåliga krediterna avskiljdes till Retriva AB - förvaltade

Bankstödsnämnden med stöd av 5 § i förordningen (1993:890) om statligt stöd till

banker och andra kreditinstitut även Retriva. Utöver stöd- och ägarverksamheten

fick nämnden från årsskiftet även i uppgift att ansvara för det svenska systemet

för garanti av insättningar (prop. 1995/96:60, bet. 1995/96:NU7, rskr.

1995/96:83). I propositionen konstaterades att nämndens kvarvarande uppgifter

efter en avveckling av det statliga stödåtagandet (ägar- och

insättningsgarantiverksamheten) kommer att vara så pass disparata att det bör

föranleda att andra former för statens ägande övervägs (se s. 78).

Stödverksamheten

I Bankstödsnämndens stödverksamhet återstår ett stödavtal med de 11

sparbanksstiftelser som är huvudägare till Sparbanken Sverige AB. Avtalet är

träffat utanför lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra

kreditinstitut. Stödet utgörs av en garanti på 3,25 miljarder kronor för lån som

det av sparbanksstiftelserna helägda bolaget Sparbanksstiftelsernas

förvaltningsaktiebolag har tagit upp på marknaden. Staten garanterar att

förvaltningsbolaget skall fullgöra sina åtaganden mot långivarna. Avtalet löper

till den 31 december 1998 då lånen senast skall betalas i sin helhet.

Förvaltningsbolaget har rätt att lösa lånen i förtid. Efterlevnaden av de delar

av avtalet som behandlar finansiella planer m.m. i Sparbanken Sverige

kontrolleras av Finansinspektionen. Inspektionen har meddelat Bankstödsnämnden

att Sparbanken Sverige på ett godtagbart sätt fullgjort

åtagandena.Sparbanksstiftelsernas förvaltningsaktiebolag har tillkännagivit att

de avser att inom kort sälja 20-23 miljoner aktier i Sparbanken Sverige AB.

Syftet med försäljningen är att skaffa kapital för att, tillsammans med

upptagande av nytt lån, återbetala samtliga lån som är garanterade av staten.

 Inom ramen för stödverksamheten ligger att Bankstödsnämnden lånat 1 miljard

kronor resp. 3,8 miljarder kronor i Riksgäldskontoret för att finansiera

aktieinnehaven i Securum och Retriva. Vidare ansvarar Bankstödsnämnden för två

statliga borgensåtaganden om 10 miljarder kronor för Securum resp. 3,5 miljarder

kronor för Retriva.

 Mot bakgrund av att förvaltningen av återstående stödverksamhet troligen

begränsar sig till att enbart avse förvaltning av lån och garantier bör denna

verksamhet inom Bankstödsnämnden avvecklas. Den fortsatta förvaltningen av lånen

och garantierna kan hanteras inom regeringskansliet eller i den myndighet

regeringen bestämmer. Skulle det visa sig att stödåtagandet gentemot

sparbanksstiftelserna finns kvar efter garantins avveckling kan avtalet hanteras

inom regeringskansliet.

Ägarverksamheten

Bankstödsnämndens ägarverksamhet består av att förvalta statens ägande i

Nordbanken, Securum och Retriva. Bankstödsnämnden har beslutat att samordna

Securums och Retrivas verksamheter, varvid Retriva kommer att ingå i

Securumkoncernen. Efter denna förändring, som redan har påbörjats, består

nämndens ägarverksamhet av förvaltning av statens aktier i Nordbanken och

Securum. Regeringen har tidigare uttalat att ägarverksamheten skall bedrivas på

affärsmässiga grunder och på ett sådant sätt att så mycket som möjligt av

statens insatser återvinns.

 En mycket väsentlig uppgift för Bankstödsnämnden vid dess förvaltning av

statens aktier i Nordbanken har varit förberedelser för en försäljning av

banken. Under oktober månad förra året såldes drygt en tredjedel av aktierna.

Regeringen har riksdagens bemyndigande att sälja hela banken. Således återstår

att sälja ytterligare ca två tredjedelar av aktierna i banken. Securums

verksamhet började med att bolaget tog över problemtillgångar i form av krediter

och realiserade panter från Nordbanken. Avvecklingen av krediterna, som har

skett genom försäljningar eller omvandling av tillgångar genom pantrealisation,

är nu huvudsakligen avslutad. Securum är idag att betrakta som ett blandat

avvecklingsbolag med fastigheter och portfölj-innehav i aktier och några mindre

industrier.

 I och med att bankstödsverksamheten avvecklas bör organisationen för

förvaltningen av statens ägande i Nordbanken och Securum ändras. Förvaltningen

av aktierna i dessa bolag kan inte motivera en egen organisation. Den hör ej

heller naturligt samman med insättningsgaranti-verksamheten.

 Förvaltningen av statens ägande i Nordbanken och Securum bör därför flyttas

till regeringskansliet. Den organisatoriska förändringen av ägandet ändrar inte

avsikten med statens ägande i Nordbanken och Securum. Nordbanken skall säljas.

Avvecklingen av tillgångarna i Securum skall fortsätta enligt samma principer

som har gällt hittills.

Insättningsgarantiverksamheten

Den 1 januari 1996 trädde det nya svenska systemet för insättningsgaranti i

funktion. Bankstödsnämnden är ansvarig myndighet för systemet. Systemet skall

garantera allmänhetens insättningar i banker och vissa värdepappers-bolag.

Systemet finansieras via avgifter från berörda institut. I sin nuvarande

utformning kräver garantisystemet inga andra löpande insatser än att fastställa

och debitera instituten avgifter och att vid ett ev. fallissemang ersätta

kontohavarna i det fallerade institutet. Det har emellertid diskuterats att ge

garantisystemet en utvidgad roll. Banklagskommittén har i uppdrag att överväga

om det är lämpligt att ge insättningsgarantisystemet någon uppgift vid

rekonstruktion av en krisdrabbad bank. En eventuell utvidgning av systemets

befogenheter kan medföra andra överväganden beträffande administrationen av

insättningsgarantin.

 Fram till dess kommer insättningsgarantisystemet att kräva resurser under

uppbyggnadsskedet, som redan har påbörjats, och därefter endast i mindre

omfattning. Systemet har i huvudsak inga löpande uppgifter utan resurser krävs

endast punktvis för avgiftsdebitering och redovisning samt för viss samordning

med utländska garantiordningar. Regeringen anser att den renodlade

insättningsgarantiverksamheten i Bankstödsnämnden är alltför ringa för att den

skall motivera att myndigheten har en helt fristående administration. Denna bör

därför kunna samordnas med Finansinspektionen eller någon annan myndighet.

Myndighetens nya inriktning

I samband med att Bankstödsnämndens verksamhet koncentreras till

insättningsgarantiverksamheten bör myndighetens namn ändras till

Insättningsgarantinämnden. Den skall sköta den löpande verksamheten för

insättningsgarantin. Regeringen har tidigare i propositionen om

insättningsgaranti (prop.1995/96:60, bet. 1995/96 NU:7, rskr.1995/96:83) närmare

angett omfattningen av arbetet med det svenska systemet för insättningsgaranti.

De nu redovisade organisatoriska förändringarna förändrar inte huvudinriktningen

på arbetet med insättningsgarantin. Inte heller förändras den finansiering av

myndigheten som riksdagen beslutat.

14 Överskridet anslag budgetåret 1992/93 m.m.

Regeringens förslag: Det överskridande som har skett av sjunde huvudtitelns

reservationsanslag Bankstödsnämnden för budgetåret 1992/93 godkänns.

Promemorian berör inte denna fråga.

Skälen för regeringens förslag: I samband med bildandet av Bankstödsnämnden den

1 maj 1993 anvisade riksdagen på tilläggsbudget till statsbudgeten för

budgetåret 1992/93 under sjunde huvudtiteln ett reservationsanslag på 2 000 000

kr. I en skrivelse till Finansdepartementet den 17 februari 1994 har

Bankstödsnämnden anmält att det verkliga utfallet blev 2,7 Mkr. Det exakta

beloppet är 2 709 268 kr.

 Anslaget Bankstödsnämnden var ett reservationsanslag, dvs. det är anvisat av

riksdagen utan någon möjlighet för regeringen att disponera medel i större

utsträckning än vad riksdagen har anvisat. Regeringen har i sin tur ställt

samtliga medel under anslaget till Bankstödsnämndens disposition.

 Det är alltid allvarligt när en myndighet överskrider ett anslag. Mot bakgrund

av att nämnden i uppbyggnadsskedet var tvingad att agera kraftfullt och snabbt i

sin verksamhet är det trots det förståeligt att ett överskridande kunde

inträffa. Krisen i det finansiella systemet var så pass allvarlig att ett ev.

överskridande av anslag inte fick hindra nämnden i utövandet av verksamheten.

 I samband med omvandlingen av myndigheten kommer regeringen att göra en analys

av myndighetens resursbehov för hösten 1996. Det är inte uteslutet att

indragningar på innevarande budgetårs förvaltningskostnadsanslag kommer att

göras.

 Att bankstödet upphör och Bankstödsnämnden omformas inverkar naturligtvis inte

på skyldigheten för vissa institut att bidra till nämndens förvaltningskostnader

för den tid statens åtagande varit i kraft. Beroende på vilken administrativ

lösning som nämnden väljer kan avgifterna för första halvåret 1996 komma att

debiteras och betalas efter halvårsskiftet.

 15

Förteckning över remissinstanser

 Bilaga 1

Efter remiss har yttrande över promemorian Avveckling av bankstödet (Ds 1995:67)

avgetts av Sveriges riksbank, Göta hovrätt, Kammarrätten i Göteborg,

Bankstödsnämnden, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret, Riksskatteverket,

Konkurrensverket, Konsumentverket, Svenska Bankföreningen, Lantbrukskredit AB,

Sveriges Allmänna Hypoteksbank, Landshypotek AB, Svenska Skeppshypotekskassan,

Stadshypotek AB, Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, Statens

bostadskreditnämnd, Fristående Sparbankers Riksförbund, Sveriges Bankkunders

Riksförbund, Finansbolagens Förening, Finansförbundet, Svenska Fondhandlare-

föreningen, Allmänna Pensionsfonden, Första, Andra och Tredje fondstyrelserna,

Sveriges Aktiesparares Riksförbund, Landsorganisationen i Sverige,

Tjänstemännens Centralorganisation, SACO, Sveriges Akademikers

Centralorganisation (genom medlemsförbundet Civilekonomerna), Svenska

Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation,

Sveriges Advokatsamfund och Sveriges Försäkringsförbund.

 Folksam har anslutit sig till det av Sveriges Försäkringsförbund lämnade

yttrandet.

 Postgirot Bank AB, Fondbolagens förening, Sveriges Finansanalytikers Förening,

Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och Svenska Kommunförbundet har förklarat

sig avstå från att yttra sig.

 16

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN], Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar propositionen 1995/96:172 Avveckling av bankstödet.

 17