Regeringens proposition

1993/94:180

Bolagisering av Vägverkets produktionsdivision m.m.

Prop.

1993/94:180

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 10 mars 1994

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Mats[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Kommunikationsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår att Vägverkets produktionsdivision ombildas till

ett av

staten helägt aktiebolag per den 1 januari 1996. Regeringen

hemställer om

riksdagens bemyndigande att genomföra bolagiseringen och överföra

delar av

Vägverkets verksamhet med tillgångar och skulder till det nybildade

bolaget

vilket inkluderar de pensionsåtaganden som vid

bolagiseringstillfället arbetats

upp i produktionsdivisionen. Regeringen föreslår vidare att

produktionsdivisionen ges möjlighet att fr.o.m. den 1 januari 1995

agera inom

ett utökat verksamhetsområde som avser arbeten inom mark- och

anläggningsområdet

och rör vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten-

och

avloppsledningar och därmed jämförbara objekt. Regeringen redovisar

även sina

överväganden beträffande personalkonsekvenserna av förslagen.

 Regeringen föreslår vidare att samtliga aktier i det nya bolaget

skall innehas

av staten. Bolaget skall således vara fristående från Vägverket.

Utvecklingen av

beställarorganisationen är av avgörande betydelse för att skapa goda

marknadsförutsättningar så att Vägverket som en kompetent beställare

skall kunna

bidra till att uppfylla riksdagens trafikpolitiska mål och bidra till

att

utveckla marknaden.

 Vägverket skall tillförsäkra att de trafikpolitiska mål som

riksdagen har

beslutat om kan uppfyllas även i en situation då

produktionsdivisionen

bolagiserats. De myndighetsuppgifter som Vägverket har och den

myndighetsutövning som verket utövar påverkas inte av en

bolagisering.

 Regeringen föreslår beträffande Vägverkets dotterbolag att

verksamhetsform och

ägande för SLAB, Rödöbron AB och SweRoad AB behålls oförändrad.

Vägverket skall

under år 1994 redovisa en plan för hur Vägverkets ägandeengagemang i

RST Sweden

AB successivt kan minskas.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 5

2 Ärendet och dess beredning .............. 6

 2.1 Regeringens principiella inställning

 till bolagiseringar.................. 6

 2.2 Regeringens och riksdagens beslut om

 Vägverkets organisation.............. 7

 2.3 Kommitténs arbete.................... 8

 2.4 Hearingen............................ 8

3 Marknadsförutsättningar.................. 9

4 Förändringar för produktionsdivisionen... 11

 4.1 Bakgrund: Nuvarande organisation och

 pågående förändringsarbete.......... 11

 4.2 Förslag till ny organisation ........ 14

 4.2.1Övergripande struktur........... 14

 4.2.2Förändringar av verksamhetsområ-

 det............................. 18

 4.2.3Personalkonsekvenser............ 20

 4.2.4Ekonomiska förutsättningar...... 21

 4.2.5Huvudmannaskap och privatisering

 m.m............................ 23

5 Vägverkets myndighetsuppgifter........... 25

 5.1 De trafikpolitiska målen............. 25

 5.2 Myndighetsuppgifter och myndighet-

 sutövning........................... 27

 5.3 Avgränsning mellan olika verksamheter 29

 5.4 Teknikutveckling .................... 30

6 Beställarfunktionen...................... 31

 6.1 Bakgrund: Beskrivning av nuvarande

 beställarfunktion och upphandlings-

 former .............................. 31

 6.2 Utveckling av beställarfunktionen.... 33

7 Vägverkets dotterbolag................... 35

 7.1 Bakgrund: Den nuvarande verksamheten. 35

 7.2 Regeringens överväganden för bolagen. 39

8 Tidsplan................................. 44

9 Bolagisering av Banverkets industridivi-

 sion.................................... 45

Bilaga Sammanfattning av betänkandet På väg

 (SOU 1994:15) av Kommittén om bolagi-

 sering av Vägverkets produktionsdivi-

 sion m.m............................. 46

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 10 mars 1994.............................. 49

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. godkänner att Vägverkets produktionsdivision ombildas till ett av

 staten helägt aktiebolag den 1 januari 1996,

2. bemyndigar regeringen

 - att genomföra en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision

 och överföra delar av Vägverkets verksamhet med tillgångar och

 skulder till det nybildade bolaget varvid överföringen skall

 innefatta de pensionsåtaganden som vid bolagiseringstillfället

 har upparbetats i produktionsdivisionen,

 - att ge produktionsdivisionen möjlighet att fr.o.m. den 1 januari

 1995 agera inom ett utökat verksamhetsområde som avser arbeten

 inom mark- och anläggningsområdet och rör vägar, järnvägar,

 flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och avloppsledningar,

 - att godkänna de ändringar i bolagsordningarna för Vägverkets

 bolag som är nödvändiga till följd av regeringens förslag samt

 - att bemyndiga regeringen att avyttra aktier i Road Survey

 Technology Sweden AB.

2 Ärendet och dess beredning

2.1 Regeringens principiella inställning till bolagiseringar

Både den tidigare och den nuvarande regeringen har i olika sammanhang

uttalat en

principiell inställning till i vilken verksamhetsform

konkurrensutsatt

affärsverksamhet bör utföras.

 I 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2) aviserade

den

dåvarande regeringen en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet

hos

förvaltningsmyndigheterna. I propositionen säger regeringen att ren

konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform utan

att

bolagsformen bör övervägas för denna typ av verksamhet. Vid sådana

överväganden

bör alltid prövas om verksamheten skall bedrivas i statlig regi.

Vidare säger

regeringen att det i normalfallet inte är lämpligt med bolag under

myndigheter.

 Riksrevisionsverket (RRV) genomförde den av regeringen aviserade

översynen av

konkurrensutsatt affärsverksamhet inom förvaltningsmyndigheter.

Översynen har

inkluderat Vägverkets produktionsdivision. I uppdraget ingick att,

med

utgångspunkt från en kartläggning av denna typ av verksamheter,

föreslå vilka

principer som skall gälla för att bedöma när en affärsverksamhet bör

bedrivas i

bolagsform.

 RRV anser sammanfattningsvis i sin översyn att man inte ser några

kommersiella

hinder för en bolagisering av produktionsdivisionen och att

divisionen uppfyller

de av RRV uppställda förutsättningarna för en bolagisering. RRV

konstaterar dock

att en förändring av produktionsdivisionens verksamhetsform kräver

vissa

övergångslösningar.

 I sin proposition om inriktningen av den ekonomiska politiken

(prop.

1991/92:38) har den nuvarande regeringen redovisat sin strategi för

statens

förmögenhetsförvaltning. Utgångspunkten för denna strategi är att

kommersiell

och konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs i statlig regi skall

avyttras och

att förvaltningen av den statliga förmögenheten skall effektiviseras.

 En viktig del av strategin är att staten endast i undantagsfall och

då med

bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter som har

kommersiella

förutsättningar. Verksamheter som i dag bedrivs på konkurrensutsatta

och i

övrigt väl fungerande marknader bör inte ägas av staten utan säljas

till privata

ägare.

 Ett motiv till ett fortsatt statligt ägande som nämns i

propositionen är olika

typer av brister hos marknaden. I dessa fall bör, om möjligt,

förändringar av

regelverk och strukturella åtgärder vidtas. Genom dessa åtgärder kan

förutsättningar skapas för att även överlåta sådana verksamheter till

privata

ägare. Statens ägande bör således begränsas till områden och

funktioner där

marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för en

fungerande

samhällsekonomi.

 Vidare har både Näringsfrihetsombudsmannen och Konkurrensverket

uttalat att

konkurrensutsatt affärsverksamhet bör bedrivas i bolagsform. Ett

viktigt skäl

för denna bedömning är att stora krav bör ställas på att bl.a.

kostnads- och

intäktsredovisning för en affärsverksamhet hålls åtskild från en

myndighets

övriga verksamhet för att motverka riskerna för korssubventionering.

 I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi

(ESO) om

bolagisering av SJ, Televerket och Posten (Ds 1991:77) förs ett

teoretiskt

resonemang om verksamhetsformens, finansieringens och ägarskapets

betydelse för

kostnadseffektiviteten. En slutsats är att konkursrisken, risk för

övertagande

och ägarnas vinstintresse skapar incitament för kostnadseffektivitet

i ett

privat bolag. Dessa incitament saknas självfallet i ett sådant verk

som

Vägverket men verksamheten kan kostnadseffektiviseras genom att den

utsätts för

konkurrens.

 Kommunikationsministern anförde i 1993 års budgetproposition att

han instämmer

i att det i normalfallet inte är lämpligt med bolag under myndigheter

och att i

det fall ett bolag bildas av produktionsdivisionen bör detta vara

fristående

från Vägverket. I ett första skede bör staten äga bolaget. När

bolaget arbetar

utifrån helt kommersiella förutsättningar och på en fungerande

marknad bör en

privatisering övervägas.

2.2 Regeringens och riksdagens beslut om Vägverkets organisation

Riksdagen beslutade år 1991 om en förändring av Vägverkets

organisation

(prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU26, rskr. 1990/91:326). Vägverket

delades in i

en beställardel - väg- och trafikdivisionen - samt en produktionsdel

-

produktionsdivisionen. I samband med denna organisationsförändring

gjordes även

en ändring av Vägverkets regionala förvaltning. Den nya

organisationen infördes

den 1 januari 1992. Vidare beslutade riksdagen år 1992 (prop.

1991/92:100

bil. 7, bet. 1991/92:TU15, rskr. 1991/92:248) att inrätta en särskild

enhet -

bolagsenheten - för den kommersiella verksamhet som är skild från

myndig-

hetsuppgifterna. Enhetens uppgift är att förvalta aktier i verkets

dotterbolag

och bedriva nödvändig affärsutveckling.

 År 1992 beslutade riksdagen (prop. 1992/93:2, bet. 1992/93:TU4,

rskr.

1992/93:58) att dåvarande Trafiksäkerhetsverket skulle avvecklas och

att verkets

uppgifter skulle övertas av Vägverket. Denna organisationsförändring

har nu

genomförts fullt ut och Vägverket har i dag ett övergripande ansvar

för

väghållningsuppgifterna och för det samlade trafiksäkerhetsarbetet.

Vägverket

har sedan tidigare ett sektorsansvar för ett miljöanpassat

vägtransportsystem.

Dessutom har Vägverket ansvar för frågor som rör kollektivtrafik på

väg avseende

bl.a. handikappanpassning, yrkestrafik, internationella transporter

samt

föreskrifter för handikappanpassning av vägfordon.

 De senaste åren har omfattande satsningar gjorts på

infrastrukturområdet

vilket präglat Vägverkets verksamhet. Samtidigt har ökade krav

ställts på

Vägverkets verksamhet.

 I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7) redovisas

regeringens

samlade strategi vad gäller Vägverkets framtida verksamhet. Strategin

innebär

att verkets produktionsverksamhet helt skall marknadsanpassas och

utsättas för

full konkurrens. Riksdagen har efter förslag från regeringen beslutat

att

beställarfunktionen skall upphandla minst 75 % av Vägverkets

nyinvesteringar i

konkurrens under år 1993. Fr.o.m. år 1994 skall samtliga av verkets

nyinvesteringar upphandlas i konkurrens. Motsvarande siffra för

drift- och

underhållsarbeten skall under år 1994 uppgå till 50 %.

 Strategin innebär även att man skall gå vidare med åtskiljandet av

beställare

och utförare genom att bolagisera den nuvarande

produktionsdivisionen. I

propositionen sägs att bolagiseringstidpunkten skall inriktas mot år

1995.

Bolaget skall i ett första skede ägas av staten. När bolaget arbetar

utifrån

helt kommersiella förutsättningar och på en fungerande marknad bör en

privatisering övervägas.

 Vägverket förvaltar i dag statens aktier i Swedish National Road

Consulting AB

(SweRoad), Vägverkets Investerings Aktiebolag Väginvest (Väginvest)

samt

Svensk-Danska broförbindelsen SVEDAB AB (SVEDAB). Dessa bolag har i

sin tur en

ägarfunktion för ett antal bolag. I 1993 års budgetproposition

anfördes att i

samband med en översyn av Vägverkets produktionsverksamhet även

ägarfunktionen

för Vägverkets dotterbolag borde ses över.

2.3 Kommitténs arbete

Med anledning av de överväganden som gjordes i 1993 års

budgetproposition och

som godkändes av riksdagen samma år bemyndigade regeringen den 13 maj

1993

chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla en kommitté med

uppgift att

föreslå nödvändiga åtgärder inför en bolagisering av Vägverkets

produktionsverksamhet. I kommitténs uppgifter ingick även att

redovisa

överväganden och förslag om Vägverkets dotterbolag vad gäller

struktur,

huvudmannaskap, beslutsordning m.m. Med anledning härav tillsattes

samma dag en

kommitté med representanter för Kommunikations- och

Finansdepartementen samt

Vägverket. Kommittén överlämnade den 1 februari 1994 ett betänkande

till chefen

för Kommunikationsdepartementet, På väg (SOU 1994:15). En

sammanfattning av

betänkandet finns i bilaga 1 till propositionen.

2.4 Hearingen

Den 22 februari 1994 hölls i Stockholm en hearing om betänkandet På

väg där

representanter från myndigheter och organisationer som berörs av

förslagen i

kommitténs betänkande var inbjudna. Vid hearingen fick de närvarande

möjlighet

att lämna synpunkter på betänkandet. Minnesanteckningar från

hearingen finns

tillgängliga på Kommunikationsdepartementet (dnr K94/282/3).

3 Marknadsförutsättningar

Regeringens bedömning:

-Det är i dag i princip möjligt att på den

 befintliga marknaden köpa samtliga de tjänster som

 Vägverket behöver inom projekteringsområdet och

 inom nybyggnadsverksamheten.

-På marknaden för drift och underhåll finns det i

 dag inte någon möjlighet för Vägverket att handla

 upp tjänster i tillräcklig omfattning i effektivt

 verkande konkurrens.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

 Hearingen: Vägverket anser att det oligopol och i vissa fall

monopol som råder

på Vägverkets marknader bör brytas och antalet konkurrenskraftiga

aktörer bör

öka. Inom vissa delar av driftverksamheten saknas det i dag aktörer

utanför

Vägverket med tillräcklig kompetens och erfarenhet. Även

Statsanställdas

förbund, Länsstyrelsen i Norrbotten och Konkurrensverket anser att

det i dag

finns brister på marknaden för drift och underhåll. Svenska

kommunförbundet

anser att betänkandet har brister i analysen av marknads- och

konkurrensfrågorna. Byggentreprenörerna anför att slutsatserna i

betänkandet är

riktiga och att det kommer att finnas tillräckligt många aktörer på

marknaden

för att skapa konkurrens även inom drift och underhåll.

 Skälen för regeringens bedömning: Vägverkets marknad kan i huvudsak

delas in i

tre områden, vägprojektering, nyproduktion samt drift och underhåll.

Vägprojektering

Inom projekteringsområdet verkar främst tekniska konsulter. Allmänt

sett

fungerar denna marknad, som präglas av en hård konkurrens, bra. Den

låga nivån

på väginvesteringar under 1970- och 1980-talen innebar att marknaden

för

vägprojektering reducerades kraftigt men med den höjda

investeringsnivån har

andelen uppdrag till marknaden ökat sedan början av 1990-talet vilket

inneburit

att den vägspecifika kompetensen åter börjat byggas upp inom

branschen.

Marknaden präglas av en stark flexibilitet och det torde därför inte

på sikt

vara några problem för denna marknad att ställa om sig till nya

förutsättningar.

 Kommittén gör bedömningen att konsultmarknaden för

projekteringstjänster

fungerar bra och att det inte finns någon anledning att väga in

möjligheten att

påverka branschstrukturen i de överväganden som görs om Vägverkets

framtida

struktur. Marknaden kommer dock att ställas inför höjda kompetens-

och

kvalitetskrav i takt med ökade konflikter mellan olika intressen i

vägprojekteringen.

 Regeringen delar denna bedömning. Det är i dag i princip möjligt

att på mark-

naden köpa samtliga de tjänster som Vägverket behöver inom

projekteringsområdet

även om kvalitet och kompetens för närvarande är en knapp resurs.

Nybyggande

Marknaden för byggande av nya vägar och broar har under många år

varit ganska

begränsad. Under de senaste åren har dock statens satsningar inom

infrastrukturområdet lett till en betydligt mer omfattande marknad.

 Branschstrukturen inom nyproduktions- och anläggningsområdet

kännetecknas av

ett litet antal mycket stora företag och ett stort antal små företag.

De

medelstora företagen är få till antalet. Många medelstora företag har

gått

samman och återfinns nu som delar av de stora företagen. Detta är

delvis en

följd av en helt normal strukturomvandling men är också till viss del

styrt av

de entreprenadformer som de stora offentliga beställarna tillämpar

eftersom det

finns mycket omfattande stordriftsfördelar inom anläggningsbranschen.

 Vägverket har som dominerande väghållare i landet möjlighet att

påverka

branschstrukturen genom sitt val av entreprenadformer. Vägverket bör

tillvarata

denna möjlighet med beaktande av de krav som upphandlingslagen

ställer i fråga

om affärsmässighet och objektivitet.

 Även när det gäller nybyggande bedömer regeringen att det i

dagsläget i

princip är möjligt att handla upp den produktion som Vägverket

behöver på den

befintliga marknaden.

Drift och underhåll

När det gäller drift och underhåll är förhållandena något annorlunda.

Eftersom

Vägverket och till viss del kommunerna i allt väsentligt genomfört

drift- och

underhållsarbeten i egen regi saknas det i dagsläget i stort sett

kompetenta

aktörer på denna del av marknaden. Intensiva förberedelser pågår dock

av de

privata entreprenörerna för att komma in på denna marknad.

 Drift- och underhållsmarknaden är till sin karaktär skild från den

för

nybyggande. Marknaden är geografiskt uppdelad och utförandet av

drift- och

underhållsarbeten kräver lokalkännedom. Entreprenader för drift och

underhåll

måste upphandlas för flera år i taget för att skapa viss kontinuitet

och rimliga

ekonomiska villkor vilket ger förutsättningar för mindre och

medelstora företag

att vara med och slåss om jobben.

 I upphandlingsprocessen för drift och underhåll måste den

kommersiella

aspekten alltid vägas mot kraven på kvalitet och kontinuitet så att

målen för

trafiksäkerhet, framkomlighet och miljö kan uppnås. Trafikanten skall

inte

behöva överraskas av skillnader i standard på väg och väglag till

följd av att

olika entreprenörer sköter olika delar av det vägnät som trafikanten

färdas på.

Entreprenörerna bör därför i största möjliga utsträckning ha en

dialog med den

slutlige konsumenten av vägtjänster som ett led i arbetet med att

höja

kvalitets- och servicegraden i produktionen av väghållningstjänster.

 En viss marknadspotential för drift- och underhållsarbeten finns

inom den

kommunala sektorn även om denna marknad är relativt begränsad för

utomstående

aktörer.

 När Vägverket nu börjar upphandla drift- och underhållsarbeten i

konkurrens

kommer detta i ett slag att skapa en betydligt större marknad inom

drift och

underhåll. Följden av detta blir att ett antal företag kommer att

bygga upp

kompetens, erfarenhet och kapacitet på denna marknad, något som även

kommer att

göra dessa företag konkurrenskraftiga inom den kommunala

sektorn.Vägverket

kommer genom sitt agerande som beställare på drift- och

underhållsmarknaden att

i hög grad ha möjlighet att påverka den framtida branschstrukturen

vilket bl.a.

kan förväntas öppna upp den kommunala marknaden för konkurrens. Även

här bör

denna möjlighet att som beställare påverka marknaden utnyttjas så

långt det går

med beaktande av kraven på kvalitet i väghållningen och kraven på

affärsmäs-

sighet och objektivitet enligt upphandlingslagen.

 Regeringens bedömning är att det i dag inte finns någon möjlighet

för

Vägverket att i tillräcklig omfattning handla upp tjänster för drift

och

underhåll under former som utgår från en effektivt verkande

konkurrens. Detta

beror delvis på att det av förklarliga skäl inte finns tillräckligt

många

leverantörer som har den specialkompetens som utförande av drift- och

underhållstjänster kräver. Begränsningen i möjligheten att handla upp

dessa

tjänster beror också på den bristande erfarenhet som finns hos

beställaren. Det

pågår för närvarande ett intensivt, och hittills mycket lovande,

arbete inom

Vägverket med att utveckla upphandlings- och uppföljningssystem för

drift- och

underhållsverksamhet vilket är en förutsättning för att få till stånd

en

fungerande marknad.

4 Förändringar för produktionsdivisionen

4.1 Bakgrund: Nuvarande organisation och pågående förändringsarbete

I kommitténs betänkande redovisas bl.a. följande om

produktionsdivisionens

nuvarande organisation och pågående förändringsarbete.

- Struktur

Vägverket består av en beställardel - väg- och trafikdivisionen - och

en

produktionsdel - produktionsdivisionen. Väg- och trafikdivisionen

agerar i dag

som beställare av tjänster från produktionsdivisionen.

 Den nuvarande produktionsdivisionen är regionalt indelad i fem

produktionsområden. Dessa är i sin tur indelade i distrikt för drift-

och

underhållsverksamheten och i byggnadsområden för

nyproduktionsverksamheten.

 Produktionsdivisionens organisation är på produktionsområdes- och

distriktsnivån uppbyggd utifrån ett uttalat affärsansvar inom

geografiskt

avgränsade områden. Varje produktionsområde skall kunna

tillhandahålla ett

fullständigt sortiment av de produkter och tjänster som en väghållare

behöver.

Marknadsansvaret ligger på lokal nivå.

 Den regionala organisationen är ett uttryck för det synsätt man

inom Vägverket

har på marknaden. Den grundläggande idén är att knyta ihop

projektering och

nyproduktion med drift och underhåll och därigenom ta tillvara de

synergieffekter som finns mellan de olika verksamheterna. Den

regionala

organisationsformen är också en följd av att anläggningsmarknaden,

och då i

synnerhet drift- och underhållssidan, är regional eller lokal till

sin karaktär.

Förhållandena varierar i olika delar av landet och det krävs därför

regional

och lokal förankring i produktionsverksamheten.

- Omsättning

Under år 1993 uppgick produktionsdivisionens omsättning till ca 7 400

miljoner

kronor. Av denna omsättning utgör 300 miljoner kronor (4 %) arbeten

som utförts

åt andra kunder än Vägverkets väg- och trafikdivision.

 Produktionsdivisionens produktionsverksamhet kan delas in i

följande

produktområden:

 Andel av total omsättning

- Projektering 4,3 %

- Nyproduktion 47,3 %

- Drift och underhåll inkl. beläggning46,2 %

- Färjedrift 2,2 %

 100,0 %

 Drift och underhåll samt nyproduktionsverksamheten svarar för en

omsättning om

drygt 3 miljarder kronor vardera.

- Personal

Det totala antalet anställda inom produktionsdivisionen uppgick i

december år

1993 till ca 5 400 personer. De kan fördelas enligt följande.

Produktområde Antal anställda

Projektering 380

Nyproduktion 680

Drift och underhåll 3 200

Beläggning 165

Färjor 400

Maskin och förråd 505

Divisionskontoret 70

Totalt 5 400

- Vägverkets förändringsarbete de senaste åren

Mot bakgrund av de mål som statsmakterna lagt fast för Vägverket samt

de krav på

förändringar av den ekonomiska redovisningen som RRV påtalat behovet

av har

Vägverket genomfört en rad förändringar inom produktionsdivisionen de

senaste

åren.

 Vägverket har lagt om principerna för aktivering, värdering och

avskrivning av

tillgångar för att så långt möjligt motsvara de privata

entreprenörernas.

Separat balans- och resultaträkning har upprättats för divisionen.

Både det

finansiella och det reala kapitalet har ålagts en internränta. Den

upplupna

pensionsskulden har beräknats.

 Tanken med dessa åtgärder är att förändra divisionen och dess syn

på sig själv

från en enhet inom Vägverket som förbrukade pengar till en mer

självständig

enhet som genom sitt eget aktiva agerande tjänar pengar.

 Vidare har en omfattande kapitalrationalisering genomförts inom

divisionen.

Under åren 1992 och 1993 uppgår det sammanlagda värdet av

nedskrivningar och

minskning av lager och förråd till över 600 miljoner kronor vilket

kan jämföras

med den totala balansomslutningen på ca 3 miljarder kronor.

 Ett stort antal av de 250 vägstationer som divisionen tog över har

ställts

tomma i avvaktan på försäljning. Det nu bedömda behovet av

vägstationer uppgår

till mellan 90 och 100 stycken. Vidare har maskinparken under

perioden

reducerats med drygt 100 enheter och uppgick år 1993 till ca 2 600

större fordon

och maskiner. Ytterligare reduktioner skall genomföras.

 Under perioden 1991-1993 har antalet anställda inom

produktionsdivisionen

minskat med ca 1 000 personer. Denna personalminskning har till

största delen

skett genom naturlig avgång men också till följd av ett antal aktiva

åtgärder

från Vägverkets sida.

 Personalminskningen har kunnat ske trots ökade volymer i produk-

tionsverksamheten vilket verket anser tyder på en ökad produktivitet.

Vägverket

bedömer att det är möjligt att genomföra ytterligare

produktivitetsökningar.

 Inom ramen för det pågående effektiviseringsarbetet sker också en

resursanpassning för att öka flexibiliteten i organisationen. Arbetet

syftar

till att öka andelen underentreprenader främst inom drift- och

underhållsverksamheten. Detta innebär att divisionen ytterligare

förstärker sin

kompetens att styra och samordna resurser och aktiviteter till de

sammanhållna

tjänster som efterfrågas av beställaren. För att stärka möjligheterna

till en

effektivare ekonomisk styrning och hantering har divisionen bl.a.

anskaffat nya

ekonomisystem togs i drift den 1 januari 1994.

4.2 Förslag till ny organisation

4.2.1Övergripande struktur

Regeringens förslag :

-Vägverkets produktionsdivision ombildas till ett

 av staten helägt aktiebolag per den 1 januari

 1996.

-Regeringen bemyndigas att genomföra en

 bolagisering och överföra delar av Vägverkets

 verksamhet med tillgångar och skulder till det

 nybildade bolaget.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Hearingen: Vägverket anser att kommitténs förslag bör genomföras

under vissa

förutsättningar. Bl.a. bör syftet med bolagiseringen uttalas

tydligare. Det bör

klart framgå att den leder till en effektivare produktion av

väghållnings-

tjänster. Noggranna förberedelser måste göras i produktionsdivisionen

och i

beställarfunktionen bl.a. så att de trafikpolitiska målen inte

äventyras.

Statsmakterna bör därför delegera genomförandet av bolagiseringen

till

Vägverkets ledning. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att det är

viktigt att

belysa glesbygdsperspektivet i en bolagiseringsprocess.

Statsanställdas förbund

påpekar vikten av att Vägverkets unika kompetens inom drift och

underhåll

bibehålls och att bolagiseringen sker i en sådan takt att det nya

bolaget blir

konkurrenskraftigt. Vägverket bör självt få bestämma

bolagiseringstidpunkt. RRV

anser att det är viktigt att man noga överväger processen och att man

sätter upp

en tidpunkt för en eventuell bolagisering. Konkurrensverket stöder

vad som

anförts om bolagiseringen med reservation för

marknadsförutsättningarna inom

drift och underhåll. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att en

resursstyrka på

drift- och underhållssidan bör behållas inom Vägverket under en

övergångsperiod.

Skälen till regeringens förslag:

- Tidpunkt och form för bolagisering

Riksdagen beslutade våren 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 7, bet.

1992/93:TU24,

rskr. 1992/93:272) att Vägverkets produktionsverksamhet efter hand

helt skall

marknadsanpassas och utsättas för full konkurrens samt att

verksamheten skall

bolagiseras. Utgångspunkten för detta beslut är att konkurrens inom

ett område

anses leda till en effektivare verksamhet och gynnsammare

produktivitetsutveckling. Ett antal mål lades fast för i vilken takt

konkurrensutsättningen skall genomföras. Under år 1993 skulle väg-

och

trafikdivisionen ha upphandlat minst 75 % av Vägverkets totala

nyinvesteringar i

konkurrens. Fr.o.m. inledningen av år 1994 skall 100 % av Vägverkets

nyinvesteringar upphandlas i konkurrens. Motsvarande siffra för

drift- och

underhållsverksamheten skall under år 1994 vara 50 %. I samband med

en

bolagisering av produktionsdivisionen skall all produktion upphandlas

under

konkurrens.

 Dessa beslut om omfattningen av konkurrensupphandlingen inom

Vägverket

förväntas ha en helt avgörande betydelse för produktionsdivisionens

fortsatta

utveckling samt också stimulera konkurrensen och därmed

effektiviteten i hela

branschen. Den ökande andelen konkurrensupphandling kommer att

utsätta

produktionsdivisionen för ett mycket hårt omvandlingstryck i syfte

att skapa ett

konkurrenskraftigt alternativ med långsiktig överlevnad på marknaden.

Divisionen

måste därför gå vidare med det förändringsarbete som redan inletts,

vilket

delvis beskrivits i avsnitt 4.1. Detta förändringsarbete avser frågor

som ökad

kunskap om marknads-, konkurrens- och affärsbeteenden, förbättring av

kalkyle-

rings- och uppföljningssystem för bygg- och driftproduktion,

anpassning av den

nuvarande kostnadsstrukturen, hantering av

övertalighetsproblematiken, justering

av värderingen av anläggningstillgångar, justering av rådande

anställningsvillkor samt utveckling av ekonomiska styr- och

redovisningssystem.

 Allt detta arbete bör leda till en utveckling så att förhållandena

inom

produktionsdivisionen anpassas till de förhållanden som råder på

anlägg-

ningsmarknaden i stort i syfte att kunna uppfylla riksdagens

målsättningar om

konkurrensutsättning och verkställa dess beslut om en bolagisering

för att skapa

en effektivare verksamhet och en bättre väghållning till lägre

kostnader.

 Grunden till en sådan anpassning har lagts genom uppdelningen av

Vägverket i

en beställar- och en leverantörsdel. Härigenom har möjligheter

skapats för att

etablera en helt fristående produktionsverksamhet som kan arbeta

under

kommersiella förutsättningar. Innan en fullständig uppdelning kan

göras finns

det dock en del frågor som måste lösas på ett tillfredsställande

sätt.

 Detta gäller bl.a. frågan om att upprätta en beställarkompetens som

säkerställer att kraven på trafiksäkerhet och miljöhänsyn hålls på en

hög nivå.

Denna fråga hänger i hög grad samman med de marknadsförutsättningar

de olika

delarna av Vägverkets produktionsverksamhet har i dagsläget och hur

dessa kan

komma att utvecklas. Produktionsverksamheten kan delas

in i tre

verksamhetsgrenar nämligen projektering, nyproduktion samt drift och

underhåll.

Som framgått i avsnitt 3 skiljer sig marknadsförutsättningarna åt för

de olika

verksamhetsgrenarna. Problemen finns i första hand inom drift och

underhåll som

är den verksamhetsgren som i betydligt mindre utsträckning än de

övriga varit

utsatt för konkurrens. Därigenom har beställarfunktionen för drift

och underhåll

inte haft samma möjligheter att utvecklas som inom övriga

verksamhetsgrenar.

Tidpunkten för införandet av en helt fristående produktionsverksamhet

är därför

i hög grad styrd av den pågående utvecklingen av metoder för

upphandling av

drift- och underhållstjänster. Tillräcklig tid bör ges för att

beställarfunktionen skall kunna utvecklas även inom drift och

underhåll så att

möjligheter ges att därigenom skapa en fungerande marknad. För

närvarande pågår,

som tidigare nämnts, ett intensivt arbete inom Vägverket med att

under de

kommande åren utveckla upphandlings- och uppföljningssystem för

drift- och

underhållsverksamheten vilket bl.a. baseras på de erfarenheter som

man fått ge-

nom tidigare genomförda upphandlingar. Vägverket bör till den 1

januari 1996 ha

stärkt sin beställarkompetens så att en effektiv upphandling kan ske

av det

samlade behovet av väghållningstjänster och -produkter i hela landet

med ut-

gångspunkt i uppfyllandet av de trafikpolitiska målen. Det

hittillsvarande

arbetet och erfarenheterna tyder klart på att så bör bli fallet.

 En annan viktig fråga som är en förutsättning för att en

fullständig

uppdelning skall kunna göras är att produktionsdivisionen vid

bolagise-

ringstillfället har uppnått den affärsmässiga mognad som krävs för

att

divisionen i bolagiserad form skall överleva på anläggningsmarknaden.

Till det

nybildade bolaget skall endast överföras tillgångar och skulder som

svarar mot

vad som är rimligt med hänsyn till bolagets marknadsförutsättningar.

För att nå

detta krävs ett omfattande rationaliseringsarbete inom

produktionsdivisionen.

Ett sådant rationaliseringsarbete bör kunna fullföljas i en sådan

takt att

organisationen till den 1 januari 1996 med avseende på resurser,

kompetens och

finansiell styrka i förhållande till bedömd marknad är fullständigt

anpassad för

en bolagisering. All övertalighet och eventuella kompetensbrister

skall då vara

åtgärdade.

 Vägverkets generaldirektör bör ha det samlade ansvaret att, i

samråd med

verkets styrelse, genomföra ovan beskrivna åtgärder med att förbereda

båda

divisionerna inför en bolagisering. Arbetet skall rapporteras till

regeringen.

 Vidare krävs att ett nytt bolag av statsmakterna ges rimliga över-

gångsförutsättningar så att det av egen kraft kan ta sig in på

marknaden och på

lång sikt bli en del av denna. Sådana förutsättningar är möjliga att

ge och vi

återkommer med en redovisning av de ekonomiska förutsättningarna i

avsnitt

4.2.4.

 Regeringen gör mot bakgrund härav bedömningen att det är fullt

möjligt att

skilja ut produktionsdivisionen från Vägverket och att det går att

lösa de

uppgifter som uppstår i samband med att en sådan förändring

genomförs. Hela

produktionsdivisionen bör därför bolagiseras per den 1 januari 1996.

Vid denna

tidpunkt har Vägverket hunnit utveckla beställarkompetensen på drift-

och

underhållssidan vilket också bör leda till en bättre fungerande

marknad. Vidare

har ett förberedelsearbete då också hunnit göras inom

produktionsdivisionen som

innebär att hela produktionsdivisionen då kan bolagiseras.

 Regeringen anser vidare att divisionen bör bolagiseras som en

sammanhållen

enhet vilket är att föredra då utvecklingen inom anläggningsmarknaden

går mot en

ökad andel totalåtaganden där entreprenören inom den egna

organisationen bör ha

tillgång till samtliga delar i produktionskedjan för att kunna hävda

sig. En

samlad bolagisering av produktionsdivisionen förbättrar också

bolagets

möjligheter till långsiktig självständig överlevnad genom att ett

sådant bolag

får en större bredd på sin kompetens och en större omfattning på sin

verksamhet

än om de olika verksamhetsgrenarna skulle bolagiseras var för sig.

 Regeringens mandat för det fortsatta arbetet bör därför vara en

sammanhållen

bolagisering per den 1 januari 1996.

 I enlighet med det föreslagna bemyndigandet bör det bli en uppgift

för en

särskild projektgrupp att genomföra bolagiseringen av

produktionsdivisionen.

Gruppen bör ledas av regeringskansliet och bestå av representanter

från Väg-

verket, regeringskansliet och externa experter inom områdena för

redovisning och

affärsjuridik.

- Övergångsperiod och vidare förberedelsearbete

Det är vår uppfattning att den nuvarande produktionsdivisionen under

en

övergångsperiod fram till den 1 januari 1996 skall ligga kvar inom

Vägverket och

att man i denna organisationsform skall fullfölja det utvecklings-

och

rationaliseringsarbete som redan har inletts. Divisionen skall under

perioden

bedriva sin verksamhet under så bolagsliknande former som möjligt.

 En viktig del i arbetet med att skapa mer bolagsliknande former för

divisionen

är hur denna leds. Produktionsdivisionen har i dag en intern styrelse

vilken i

formell mening är att betrakta som en ledningsgrupp. Denna

ledningsgrupps arbete

är värdefullt och den bör även fortsättningsvis spela en aktiv roll

inom

divisionen. Ett ökat externt inslag i gruppen skulle tillföra

ytterligare

kompetens och erfarenhet och bör därför enligt vår uppfattning

eftersträvas.

 Under perioden fram till den 1 januari 1996 skall det inom produk-

tionsdivisionen göras en redovisningsmässig åtskillnad mellan de

olika

produktgrupperna så att det klart och tydligt går att följa den

affärsmässiga

utvecklingen för resp. produktgrupp. Separat balans- och

resultatredovisning bör

införas för resp. produkt. Mål för bl.a. resultat och

marknadspositioner bör

också brytas ned på produktnivå.

 Följande produkt- och resultatområden bör inrättas: projektering,

nyproduktion, drift och underhåll inkl. beläggning, färjetrafik,

fastigheter och

maskiner.

 Förutom den redovisningsmässiga uppdelningen bör också en

organisatorisk och

resursmässig uppdelning göras mellan produktgrupperna utan att man

för den skull

motverkar ett effektivt utnyttjande av divisionens resurser. Med en

sådan

uppdelning blir de olika grupperna så väl avgränsade att det i

princip blir

möjligt att bryta ut vissa delar utan att de andra produktgrupperna

drabbas utav

detta. Uppdelningen ger också underlag och nödvändiga förutsättningar

inför ett

beslut om bolagisering.

 Mot bakgrund av de analyser som gjorts av de marknadsmässiga,

ekonomiska och

finansiella förutsättningarna för den nuvarande produktionsdivisionen

och det

framtida produktionsbolaget kan det enligt vår mening bli aktuellt

att i samband

med en bolagisering undersöka möjligheterna till att på olika sätt

tillföra

kompetens, erfarenhet och övriga resurser, som i dag inte finns inom

produktionsdivisionen, i samråd med andra aktörer på marknaden. Detta

kan bidra

till att divisionen kan agera på en bredare marknad.

 Regeringen avser att uppdra åt Vägverket att under det närmaste

året inventera

och lämna förslag till åtgärder som utifrån bl.a. miljö- och

trafiksäkerhetssynpunkt kan behöva vidtas inför en bolagisering av

produktions-

divisionen.

 Regeringen kommer också att uppdra åt Vägverket att under våren

1994 göra en

genomgång av samtliga uppgifter inkl. de ekonomiska och finansiella

som måste

lösas innan en bolagisering kan genomföras. Därefter bör en plan

upprättas för

hur och i vilken takt dessa uppgifter skall lösas.

 Regeringen avser vidare att även fortsättningsvis följa

utvecklingen och ta

del av på vilket sätt och i vilken omfattning konkurrensutsättningen

genomförs.

4.2.2Förändringar av verksamhetsområdet

Regeringens förslag: Produktionsdivisionen bör ges

möjlighet att fr.o.m. den 1 januari 1995 agera

inom ett utökat verksamhetsområde som avser arbeten

inom mark- och anläggningsområdet och rör vägar,

järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten-

och avloppsledningar och därmed jämförbara objekt.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Hearingen: Statsanställdas förbund och TCO anser att Vägverkets

verk-

samhetsområde bör utvidgas. Konkurrensverket anser att det noga bör

övervägas om

detta bör göras med allmänna skattemedel. Byggentreprenörerna anser

att

tidpunkten för ett utökat bemyndigande bör sammanfalla med tidpunkten

för

bolagiseringen för att skapa konkurrens på lika villkor. RRV har

ingen

principiell invändning.

 Skälen för regeringens förslag: En viktig del i arbetet med att

förbereda och

anpassa produktionsdivisionen för bolagiseringen är divisionens

insteg på nya

marknader. För att kunna verka och långsiktigt överleva på

anläggningsmarknaden

är det nödvändigt att produktionsdivisionen skaffar sig kunder

utanför

Vägverket.

 Produktionsdivisionens tjänster efterfrågas förutom av Vägverket

även av

Banverket, Luftfartsverket, kommuner, vägsamfälligheter,

vägföreningar och av

näringslivet. Flera av dessa kunder efterfrågar paketlösningar där

fler tjänster

än de som Vägverket i dag tillhandahåller ingår. Exempel på sådana

tjänster är

ledningssystem, grönområden, tunnlar och järnvägsanläggningar. En

entreprenör

som inte kan tillhandahålla samtliga delar av ett sådant paket har

ingen möjlig-

het att få entreprenaden.

 För att skapa bättre villkor för det nya bolaget är en möjlighet

att

produktionsdivisionen får åta sig uppdrag som innebär totalåtaganden

vilka

delvis ligger utanför verkets nuvarande verksamhetsområde för att

härigenom ta

sig in på nya marknader.

 Ett utvidgat bemyndigande kan dock utgöra ett problem ur konkur-

rensneutralitetssynpunkt eftersom divisionen under år 1994 kan komma

att få

minst 50 % av Vägverkets totala beställningar av drift- och

underhållstjänster

utan konkurrensupphandling. För att kunna tillåta att divisionen får

verka på

nya områden krävs en garanti för att det inte förekommer någon

korssubventionering mellan konkurrensutsatt och ej konkurrensutsatt

produktion.

Under år 1995 bör därför andelen upphandlingar i konkurrens öka

påtagligt

jämfört med innevarande år inom drift och underhåll.

 Regeringen bör därför, mot bakgrund av det utvecklingsarbete som

pågår inom

Vägverket, pröva möjligheten att utöka verksamhetsområdet för

produktions-

divisionen. Denna prövning bör göras så att ett eventuellt utvidgat

bemyndigande

kan träda i kraft den 1 januari 1995. För att kunna göra detta måste

regeringen

i sin tur ha ett bemyndigande från riksdagen.

 Regeringen avser att begära ett bemyndigande av riksdagen om ett

utökat

verksamhetsområde. Detta skall vara väl specificerat och avgränsat

mot bakgrund

av de risker som är förenade med att utöka sitt verksamhetsområde och

gå in på

nya marknader. Endast arbeten inom mark- och anläggningsområdet som

rör vägar,

järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och

avloppsledningar och

därmed jämförbara objekt skall komma i fråga för ett bemyndigande.

 Vägledande för produktionsdivisionens engagemang inom nya

verksamhetsområden

bör vara ett stort mått av försiktighet. De bedömda riskerna får inte

vara

sådana att de bedöms kunna påverka eller inkräkta på utförandet av de

uppdrag

som kommer från väg- och trafikdivisionen och som bekostas med

allmänna medel.

 Regeringen kommer att uppdra åt Vägverket att redovisa

förutsättningar för och

förväntade konsekvenser av det utvidgade bemyndigandet.

4.2.3Personalkonsekvenser

Regeringens bedömning: Personalminskningar kan

komma att behöva genomföras inom

produktionsdivisionen till följd av minskade

marknadsandelar, ökad andel underentreprenader och

produktivitetsökningar.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

 Hearingen: Statsanställdas förbund framhåller vikten av att man

inte genomför

bolagiseringen så att man förlorar kompetens. Personalminskningarnas

omfattning

är beroende av marknadsförutsättningarna och takten i

konkurrensutsättningen.

Vägverket anför att personalfrågor måste hanteras omsorgsfullt och

att

omställningskostnader bör täckas av ägaren.

 Skälen för regeringens bedömning: Produktionsdivisionen bestod, som

tidigare

nämnts, i december 1993 av ca 5 400 personer. Det framtida

personalbehovet

påverkas av ett antal faktorer. Regeringen bedömer att den viktigaste

av dessa

faktorer är det beslut om konkurrensutsättning av divisionens

verksamhet som

riksdagen fattat. Divisionen kommer att vara fullständigt

konkurrensutsatt den 1

januari 1996.

 Divisionens dimensionering vad gäller vägbyggande, projektering och

färjedrift

är i dagsläget i kvantitativ mening förhållandevis bra anpassad till

de krav som

konkurrensutsättningen kommer att ställa. Inom dessa produktgrupper

är det

främst fördelningen mellan olika kompetenser som måste justeras.

Övertalighetsproblemen finns i dagsläget inom drift- och

underhållsverksamheten.

En viktig faktor vid beräkningen av det framtida personalbehovet är,

vid sidan

av den totala marknadsefterfrågan, hur väl bedömningarna om

divisionens framtida

marknadsandelar kommer att stämma överens med det faktiska utfallet.

 Den totala storleken av den marknad som produktionsdivisionen

föreslås verka

på uppgår till ca 20 miljarder kronor. Av denna marknad är ca 13

miljarder

kronor tillgänglig för produktionsdivisionen med beaktande av

divisionens

nuvarande produktionskompetens. Som tidigare nämnts är andelen extern

fakturering i dagsläget inte större än 4 % av den totala

omsättningen.

 Vägverkets beställarorganisation kommer att verka för att få till

stånd

fungerande marknader inom samtliga produktgrupper vilket kommer att

reducera

produktionsdivisionens dominerande ställning. För att kompensera

detta

efterfrågebortfall måste divisionen för att behålla sin kapitalbas

och sitt

kunnande försöka ta sig in på nya marknader och vinna nya kunder.

Regeringen har

skapat förutsättningar för detta genom sitt förslag om ett

bemyndigande om ett

utökat verksamhetsområde. Detta löser dock inte alla problem.

 Det är generellt svårt att ta sig in hos nya kunder. Detta

förhållande

understryks av det faktum att de största väghållarna vid sidan av

Vägverket,

kommunerna, har mångåriga relationer med entreprenörer som kan

erbjuda

kommunerna många olika typer av tjänster långt utanför

anläggningsområdet.

 En annan omständighet som också gör det svårare för

produktionsdivisionen att

vinna marknadsandelar utanför Vägverket är den rådande

marknadssituationen på

anläggningsmarknaden. Konkurrensen är och kommer även

fortsättningsvis att vara

hård till följd av bl.a. en påtaglig överkapacitet.

 En annan faktor som kommer att påverka det framtida personalbehovet

är

divisionens strävan att i ökad omfattning anlita underentreprenörer.

Detta

kommer att leda till ytterligare behov av att minska de egna

personalresurserna.

 Sammanfattningsvis kan sägas att personalminskningar kommer att

behöva

genomföras inom produktionsdivisionen till följd av minskade

marknadsandelar,

ökad andel underentreprenader och produktivitetsökningar.

 Dessa personalminskningar kommer inte enbart att kunna lösas genom

naturlig

avgång utan det kommer att bli nödvändigt med uppsägningar för att

anpassa

personalresurserna till den framtida omfattningen av

produktionsverksamheten.

 Övertaligheten av personal utgör naturligtvis ett stort problem

sett från

såväl statens, verkets och de anställdas perspektiv. Dessa problem

måste lösas

under socialt acceptabla former och insatser måste sättas in för att

mildra

effekterna av omstruktureringen. Det pågående arbetet inom Vägverket

med att

lösa dessa frågor bör därför intensifieras. Vägverket bör omgående

upprätta en

plan för hur neddragningen av personalresurser m.m. skall genomföras.

Planen

skall utgå från att all övertalighet skall vara åtgärdad före den 1

januari

1996.

4.2.4Ekonomiska förutsättningar

Regeringens förslag: De pensionsåtaganden som vid

bolagiseringstillfället har upparbetats i

Vägverkets produktionsdivision skall föras över till

det nybildade bolaget.

 Kommitténs förslag: Endast den del av pensionsskulden som är

hänförlig till

den personal som vid bolagiseringstillfället är aktiv i verksamheten

bör föras

över till det nybildade bolaget. Detta innebär ett undantag från

regeringens

principiella inställning i denna fråga.

 Hearingen: RRV anser att pensionsskulden bör behandlas i enlighet

med

regeringens generella principer och att inget undantag bör medges.

Statsanställdas förbund anser att frågan bör hanteras så att

personalens

pensioner inte äventyras.

 Skälen för regeringens förslag: De ekonomiska förutsättningarna för

produktionsbolaget och bolagets kapitalstruktur har stor betydelse

för bolagets

utvecklingsmöjligheter. Bolagets övergångsförutsättningar och dess

kapitalstruktur bör ge en solid bas för bolagets framtida verksamhet

och

möjligheter att uppnå en uthållig lönsamhet.

 En viktig förutsättning för det nybildade bolagets förutsättningar

att

överleva på marknaden är att bolaget från start ges en tillräcklig

soliditet för

att klara av den riskexponering som finns i branschen samt överbrygga

konjunktursvängningarna. Soliditeten bör vid tidpunkten för

bolagiseringen uppgå

till 20 % för att successivt öka till minst 30 %. En soliditet på 20

% kräver

ett aktiekapital på 580 miljoner kronor. Den lägre nivån i starten

kan motiveras

med att bolaget inte har några omfattande låneskulder. Förutom ett

aktiekapital

på 580 miljoner kronor krävs ett kapitaltillskott för att bolaget

skall få den

önskvärda soliditeten. Kapitaltillskottet skall täcka bl.a. de

skulder samt de

skatter som uppstår som en effekt av bolagiseringen.

 I samband med en bolagisering skall, i enlighet med de principer

riksdagen

beslutat om (prop. 1991/92:150 bil. I. 1), de i den bolagiserade

verksamheten

uppsamlade pensionsåtagandena föras över till det nybildade bolaget

för att ge

en rättvisande bild av kapitalstrukturen och för att bolaget skall

bära sina

egna kostnader för pensioner. Detta är en förutsättning för att man

t.ex. skall

kunna jämföra den egna verksamheten med branschen i övrigt och

åstadkomma

konkurrensneutralitet.

 Regeringen anser inte att det finns tillräckliga motiv för att göra

avsteg

från statsmakternas principer om överförande av pensionsåtaganden på

det sätt

som kommittén föreslagit.

 Pensionsskulden beräknas preliminärt uppgå till 1 900 miljoner

kronor exkl.

löneskatt. Vid beräkningarna har hänsyn inte tagits till

sannolikheten för att

livslängden skall öka. Till pensionsskulden kommer en framräknad

semesterlöneskuld på mellan 150 och 200 miljoner kronor.

 Vid bolagiseringen förs således samtliga pensionsförpliktelser om

ca 1 900

miljoner kronor samt semesterlöneskuld från Vägverket till bolaget.

 Vid den tidpunkt bolaget bildas upphör produktionsverksamheten i

Vägverkets

egen regi. Samtliga tillgångar och skulder förs över från Vägverket

till bolaget

i utbyte mot nyemitterade aktier. Som nämnts tidigare skall bolaget

vid

bolagiseringstillfället överta de pensionsåtaganden som upparbetats i

Vägverkets

produktionsdivision. Bolaget har emellertid ingen möjlighet att

skuldbokföra

hela pensionsskulden vid bolagiseringstillfället eftersom detta

skulle påverka

bolagets långsiktiga intjäningsförmåga negativt. Dessutom bör bolaget

inte

belastas med en skuldbörda som kan anses ligga utanför den skuld som

en konkur-

rensutsatt verksamhet skulle ha haft. En del av pensionsskulden läggs

därför som

en ansvarsförbindelse. Denna ansvarsförbindelse säkras genom att

Vägverket i sin

tur garanterar en amortering av pensionsskulden till bolaget.

Amorteringen bör

kunna genomföras under en period om fem år vilket gör att den årliga

betalningen

inte blir större än att den kan bäras av de resurser som frigörs

genom en

rationalisering och effektivisering i väg- och trafikdivisionen samt

de

förbättrade priser som följer av en upphandling i konkurrens.

Därigenom

undanröjs effektivt riskerna för försämringar i väghållningen och

trafiksäkerhetsarbetet. I sammanhanget bör erinras om det

rationaliseringsarbete

som hittills genomförts och kommer att genomföras i

produktionsdivisionen.

 Med hänsyn till vikten av att det samlade vägkapitalet kan

upprätthållas anser

regeringen dock att ytterligare rationaliseringskrav inte kan belasta

Vägverkets

underhållsanslag under den femåriga återbetalningsperioden.

 Regeringen vill sålunda understryka att det är av stor vikt att

dessa ökade

krav på effektivitet inte skall innebära att Vägverkets bidrag till

uppfyllandet

av de trafikpolitiska målen påverkas negativt. Kvalitén på de

tjänster och

produkter som Vägverket som väghållare skall upphandla skall

bibehållas på minst

samma nivå som i en situation utan effektivitetskrav i Vägverkets

samtliga

regioner.

 Regeringen vill i detta sammanhang fästa Vägverkets uppmärksamhet

på vad

regeringen beslutat om arkivkostnader i samband med bolagiseringar

(prop.

1992/93:100 bil. 12, sid. 105 ff, bet. 1992/93:KrU22, rskr. 1992/93:

3316).

4.2.5Huvudmannaskap och privatisering m.m.

Regeringens förslag: Samtliga aktier i det nya

bolaget skall innehas av staten. Frågan om en

privatisering bör prövas senare.

 Kommitténs förslag: Det nya bolaget bör ha Vägverket som huvudman

under en

övergångsperiod. Det är dock för tidigt att ange en lämplig framtida

huvudman.

En privatisering av verksamheten kan vara att föredra redan år 1996.

 Hearingen: Rail Forum Sweden anser att bolaget efter en

övergångstid under ett

statligt holdingbolag bör privatiseras. RRV anser att det inte är

lämpligt med

ett bolag under Vägverket eftersom det skapar trovärdighetsproblem

men att

regeringskansliet saknar erfarenhet för att utöva ägarrollen i ett

kommersiellt

bolag. Staten bör överväga hur man skall konstruera sin ägarfunktion

om det är

så att fler bolag bildas med regeringskansliet som huvudman vilka

inte

omedelbart skall privatiseras. Konkurrensverket och

Byggentreprenörerna anser

att en annan ägare än Vägverket är att förorda så att man särskiljer

beställar-

och utförarrollerna. Statsanställdas förbund, TCO och Länsstyrelsen i

Jönköpings

län anser att det är viktigt att man behåller hela eller delar av

produk-

tionsverksamheten inom Vägverket så att man kan återföra erfarenheter

till

beställarorganisationen.

 Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av regeringens

principella

inställning att myndigheter inte bör äga bolag anförde regeringen i

1993 års

budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7) att det bolag som bildas

av

Vägverkets produktionsverksamhet bör vara fristående från Vägverket.

 Regeringen står fast vid denna uppfattning. Det bolag som föreslås

bildas av

Vägverkets produktionsdivision bör därför ägas direkt av staten. Med

hänsyn till

konkurrensneutraliteten mellan olika företag som kommer att utbjuda

väghållningstjänster till Vägverket bör Vägverket inte vara ägare

till ett av

dessa företag.

 Regeringen har i avsnitt 4.2 redogjort för det förberedelsearbete

och de

förutsättningar produktionsdivisionen förväntas ha vid

bolagiseringstidpunkten.

Det faktum att den valda bolagiseringstidpunkten är först om knappt

två år

innebär att Vägverket ges tid att genomföra erforderlig

kompetensutbyggnad och

ett nödvändigt rationaliseringsarbete. Produktionsdivisionen kommer

därmed att

ha en hög affärsmässighet och kompetens och Vägverkets

beställarorganisation har

utvecklats och nått en högre kompetensnivå vilket även bidragit till

att

utveckla konkurrensen på marknaden.

 Frågan om vem som bör vara huvudman för bolaget hänger nära samman

med frågan

om en privatisering. Utvecklingen av bolaget kan bli sådan

att en

förändring av ägandet är att föredra i ett nära tidsperpektiv.

 Regeringen anförde i 1993 års budgetproposition att en

privatisering av det

nybildade bolaget skall övervägas när bolaget arbetar utifrån helt

kommersiella

förutsättningar och på en fungerande marknad.

 En grundläggande förutsättning som måste uppfyllas innan en

privatisering kan

genomföras är att det finns en fungerande marknad för den aktuella

produktionen.

Risken är annars att en verksamhet från att i stort sett ha varit ett

offentligt

monopol övergår till att bli ett privat monopol med de oönskade

effekter som

detta för med sig.

 Den svenska anläggningsmarknaden är delvis en bransch med bristande

konkurrens. Detta faktum innebär att den nuvarande

produktionsdivisionen i dag

spelar och även i fortsättningen kommer att spela en viktig roll för

att

utveckla och för att öka konkurrensen på marknaden.

 En annan förutsättning är att de trafikpolitiska målen kan

uppfyllas vid en

privatisering. Vägverkets verksamhet är i dag primärt styrd av

politiska mål och

värderingar och verket har ett ansvar för genomförande av statligt

beslutad

politik. Efter en bolagisering kommer dock dessa frågor att helt

ligga inom väg-

och trafikdivisionens verksamhetsområde och en privatisering av

produktionsdivisionen påverkar därför inte uppfyllandet av de

trafikpolitiska

målen eller genomförandet av den beslutade politiken.

 Inför en privatisering bör man också ställa frågan om verksamheten

i sin

affärsidé eller vad gäller konkurrensfördelar på ett avgörande sätt

är beroende

av staten. För produktionsdivisionen och det blivande bolaget finns

enligt vår

mening inga sådana band. Visserligen är kopplingen till staten

naturligvis stark

eftersom staten är den helt dominerande beställaren. Detta bör dock

inte utgöra

ett hinder för en privatisering.

 För att tåla en bolagisering och en senare privatisering måste

produk-

tionsdivisionen, förutom att den får rimliga

övergångsförutsättningar, även ha

uppnått samma interna effektivitet och affärsmässiga mognad som

övriga aktörer

på marknaden. I dagsläget skulle den interna effektiviteten och

affärsmässigheten utgöra ett hinder för en privatisering av

produktionsdivisionen. Det finns dock mycket goda förutsättningar för

att

divisionen under perioden fram till den 1 januari 1996 kan utveckla

sin

affärsmässighet och sin effektivitet på ett sådant sätt att det blir

intressant

för privat kapital att söka sig till verksamheten.

 Sammanfattningsvis kan sägas att följande aspekter kvarstår att

beaktas inför

en privatisering:

- Finns det en fungerande marknad för den verksamhet som skall

privatiseras?

- Står den interna effektiviteten och den affärsmässiga mognaden inom

 verksamheten i paritet med den hos övriga aktörer på marknaden så

att den

 privatiserade verksamheten har förutsättningar för en långsiktig

överlevnad?

 Ingen av dessa frågor kan i dag besvaras med ett entydigt ja.

Regeringen avser

därför att uppdra åt Vägverket att löpande följa upp dessa

frågeställningar och

i samband med den övriga rapporteringen av arbetet med att förbereda

bolagiseringen, redovisa för regeringen i vilken mån dessa

förutsättningar har

uppfyllts. När rimliga förutsättningar för en privatisering

föreligger kommer

regeringen att återkomma till denna fråga.

5 Vägverkets myndighetsuppgifter

Vägverkets myndighetsuppgifter handhas av väg- och trafikdivisionen.

Divisionen

har, förutom den renodlade myndighetsutövningen, även ansvaret för

planering,

beställning och uppföljning av verksamhet som är kopplad till

Vägverkets roll

som statlig väghållare. Vidare ansvarar divisionen för det av

statsmakterna

ålagda sektorsansvaret. Väg- och trafikdivisionen är indelad i 7

regioner.

 I december 1993 hade väg- och trafikdivisionen totalt ca 2 100

anställda. Av

dessa arbetar 500 på divisionskontoret i Borlänge. På körkorts- och

fordonsregistret i Örebro arbetar 170 personer. Resten av personalen

återfinns i

den regionala organisationen.

 I samband med att TSV avvecklades övertog Vägverket 495 personer

som sysslar

med trafiksäkerhetsfrågor och som i dag återfinns inom väg- och

trafik-

divisionen.

5.1 De trafikpolitiska målen

Regeringens bedömning: Vägverket skall fortfarande

tillförsäkra att de trafikpolitiska mål som

riksdagen har beslutat om kan uppfyllas även i en

situation då produktionsdivisionen bolagiserats.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

 Hearingen: Vägverket anser att bolagiseringen inte får äventyra de

övergripande trafikpolitiska målen.

 Skälen för regeringens bedömning: Det övergripande målet för

trafikpolitiken

så som det definierades i det trafikpolitiska beslutet år 1988 är att

erbjuda

medborgarna och näringslivet i landets olika delar en

tillfredsställande, säker

och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga

samhällsekonomiska

kostnad.

 Detta mål utvecklas i fem delmål, nämligen:

- tillgänglighet; transportsystemet skall utformas så att

näringslivets och

 medborgarnas grundläggande transportbehov tillgodoses,

- effektivitet; transportsystemet skall utformas så att det bidrar

till ett

 effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet,

- säkerhet; transportsystemet skall utvecklas så att det motsvarar

högt ställda

 krav på säkerhet i trafiken,

- miljö; transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och

hushållningen

 med naturresurser främjas,

- regional balans; transportsystemet skall byggas upp så att det

bidrar till

 regional balans.

 I 1994 års budgetproposition anförs att riksdagens beslut år 1993

om

investeringar i trafikens infrastruktur ligger fast. Detta beslut

innebär att

Vägverket har ett samlat ansvar för att åstadkomma ett effektivt väg-

transportsystem som uppfyller högt ställda krav på säkerhet med

hänsyn tagen

till miljö och regional balans.

 Resultatet av Vägverkets verksamhet mäts i förmågan att nå dessa

mål i fråga

om framkomliga, säkra och miljöanpassade transporter. Vägverkets

uppgift är att

inom givna ekonomiska ramar välja att genomföra de åtgärder som är

mest

kostnadseffektiva och definiera det tillstånd som en väganläggning

och

trafikstyrningen skall befinna sig i för att vara effektiv, säker och

miljöanpassad.

 Delmålen om tillgänglighet, effektivitet och regional balans berörs

inte i sig

av en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet även om en

helhetssyn är

väsentlig inom väghållningen. Arbetet med att bidra till uppfyllelsen

av dessa

mål ligger till största delen inom myndighets- och

beställarfunktionen och har

främst sin utgångspunkt i planeringssystemet och de politiska

direktiv som

ligger till grund för detta.Delmålet om effektivitet påverkas dock

indirekt

eftersom målet med en bolagisering är att utnyttja samhällets

resurser

effektivare.

 Delmålen om trafiksäkerhet och en god miljö har däremot en

väsentlig bäring på

resonemangen om och genomförandet av en bolagisering. Detta till

följd av att de

uppgifter inom väghållningen som efter en bolagisering kommer att

utföras av

entreprenörer direkt påverkar dessa båda delmål. Det är av stor vikt

att de

avtal som träffas mellan beställaren och entreprenören innehåller

kraftfulla

incitament som tillförsäkrar att trafiksäkerheten upprätthålls, att

den negativa

miljöpåverkan begränsas och att kvalitén på det utförda arbetet hålls

på en hög

nivå. Det är viktigt att en dialog blir möjlig mellan trafikanten och

den som

svarar för skötseln av vägen. Trafikanten måste alltså veta vem det

är som på

uppdrag av Vägverket sköter den aktuella vägen. Det är också

väsentligt att det

inom beställarfunktionen finns resurser och system för att upphandla,

avtala och

löpande följa upp entreprenörernas arbete utifrån dessa aspekter.

 Efter att ha studerat det utvecklingsarbete som för närvarande

pågår inom

Vägverket med dessa frågor är det vår uppfattning att det går att

tillförsäkra

att de trafikpolitiska målen uppfylls även i en situation då

produktionsdivisionen har bolagiserats. På vissa punkter torde

förutsättningarna

för detta t.o.m. öka.

 Vi vill betona att Vägverket även i en situation med en bolagiserad

produktionsdivision har och kommer att ha det yttersta ansvaret för

trafiksäkerhet, miljö och framkomlighet. Ett produkt- och

tjänsteutveck-

lingsansvar bör på en fungerande marknad finnas hos entreprenörerna.

Miljöanpassade tjänster och produkter bör vara ett väsentligt

konkurrensmedel

som spelar in vid upphandlingen och vid utarbetandet av

kravspecifikationer.

Detta bl.a. eftersom byggande och underhåll av vägar medför

avgasutsläpp och

buller från vägmaskiner, transporter till och från arbetsplatser,

miljöpåverkan

genom väghållningsmaterial och material i vägkroppar samt slitage på

omgivande

marker. Vägverket bör utveckla metoder för en väl utvecklad kontroll

och

uppföljning för entreprenader av drift och underhåll.

5.2 Myndighetsuppgifter och myndighetsutövning

Regeringens bedömning: De myndighetsuppgifter som

Vägverket har och den myndighetsutövning som verket

utövar påverkas inte av en bolagisering.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

 Hearingen: ÖCB anser att Vägverkets totalförsvarsuppgifter bör ingå

i

Vägverkets översyn av problemområden.

Skälen för regeringens bedömning:

- Myndighetsuppgifter

Myndighetsuppgifter är alla de uppgifter som verket skall svara för i

enlighet

med förordning (1992:1467) med instruktion för Vägverket och andra

författningar

i vilka Vägverket t.ex. utpekats som tillämpande myndighet. Exempel

på myndig-

hetsuppgifter hos Vägverket är att upprätta 10-åriga planer för

vägtransportsystemet och att utarbeta normer och standarder inom väg-

och

trafikområdet. Fullgörandet av sådana uppgifter skall alltid ske

utifrån de väg-

och trafikpolitiska mål som riksdagen har lagt fast och besluten

skall alltid

vila på samhällsekonomiska grunder och överväganden. Regeringen har

ovan

redogjort för att dessa mål och verkets möjligheter att uppfylla dem

inte skall

förändras i samband med bolagiseringen.

 En särskild typ av myndighetsuppgifter är det sektorsansvar som

Vägverket har

ålagts inom olika områden. Vägverket har i dag, utöver

väghållningsuppgifterna,

ett samlat ansvar för övergripande frågor som rör trafiksäkerheten.

Verket har

sedan tidigare ett sektorsansvar för ett miljöanpassat

vägtrafiksystem.

 Dessutom är Vägverket statens företrädare i frågor som rör

kollektivtrafik på

väg vilket bl.a. innebär att verket skall tillhandahålla delar av det

be-

slutsunderlag som riksdag och regering behöver för att följa

utvecklingen inom

området.

 Verket har vidare ett samordningsansvar för handikappanpassning av

kollektivtrafik liksom ett föreskriftsansvar för handikappanpassning

av

vägfordon. Vägverket har avslutningsvis ett sektorsansvar för frågor

som rör

yrkestrafik och internationella transporter.

 Regeringen gör bedömningen att de myndighetsuppgifter inkl. det

sektorsansvar

som Vägverket har inom olika områden och som följer av Vägverkets

instruktion

och andra författningar inte påverkas vare sig vad gäller omfattning

eller

innehåll av en bolagisering av produktionsdivisionen. Det finns

heller inte

någon författningsenlig skyldighet för Vägverket att utföra

produktion i egen

regi. Det åligger dock Vägverket att, i de fall som

produktionsuppgifter utförs

av någon annan än verket självt, i avtal reglera beteenden och mål

som verket

vill uppnå.

- Myndighetsutövning

Vissa delar av Vägverkets myndighetsuppgifter innebär

myndighetsutövning. Med

myndighetsutövning avses sådan verksamhet som innebär utövning av

befogenhet att

för enskild bestämma förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd

eller annat

jämförbart förhållande. Exempel på myndighetsutövning hos Vägverket

är

fastställande av en arbetsplan i den del som avser hur enskildas

rättigheter och

skyldigheter påverkas, lösen av mark, avstängning av väg samt

förbudsskyltning.

 Regeringen har i uppdrag till Vägverket om förbättrad

trafiksäkerhet på

vägarna föreskrivit att den operativa delen av

förarprövarverksamheten tills

vidare skall skötas av produktionsdivisionen. Vidare ingår i

myndighetsutövningen statsbidragsgivning och försvarsberedskap.

Stats-

bidragsgivningen sköts helt av väg- och trafikdivisionen och berörs

därför inte

av en bolagisering av produktionsdivisionen. Vägverkets

försvarsuppgifter

omfattar den verksamhet som skall tillgodose totalförsvarets krav på

väghållning

vid krigsfara och i krig samt nödvändig planering i fred. Dessa

uppgifter

innebär myndighetsutövning från Vägverkets sida. Det är angeläget att

möjligheterna att upprätthålla väghållningen även vid krigsfara och i

krig inte

försämras. Vägverket bör därför utreda hur totalförsvarets behov av

väghållning

praktiskt och organisatoriskt bör lösas i en situation då

produktionsdivisionen

bolagiseras. Vägverket har för att skydda sin egen verksamhet vid

krigsfara och

i krig organiserat och utbildat ett driftsvärn. Det finns i huvudsak

i

produktionsdivisionen. Inför en bolagisering bör frågan om hur

driftvärnsarbetet

skall organiseras i framtiden även utredas.

 I den organisation som Vägverket har sedan den 1 januari 1992

återfinns

samtliga myndighetsutövande funktioner inom väg- och

trafikdivisionen. Besluten

fattas på regional nivå. I den mån det krävs snabba beslut finns

särskilda

rutiner för detta. Det underlag som behövs för att fatta ett beslut

inhämtas

bl.a. från kontrakterade entreprenörer.

 Vägverkets myndighetsutövning påverkas därmed inte av en

bolagisering.

5.3 Avgränsning mellan olika verksamheter

Regeringens bedömning: Inför bolagiseringen uppstår

vissa avgränsningsfrågor mellan olika verksamheter

i Vägverket. Det bör dock vara möjligt för Vägverket

självt att lösa dessa innan en bolagisering

genomförs.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

 Hearingen: Svenska vägföreningen anser att det är viktigt att

myndig-

hetsutövningen hålls isär från produktionsverksamheten.

 Skälen för regeringens bedömning: Som beskrivits ovan kan

myndighetsfunktionen

delas upp i myndighetsutövning och övriga myndighetsuppgifter. Enligt

vår mening

är det av vikt att en sådan uppdelning görs så att en fortlöpande

dialog kan

föras om hur och av vem de uppgifter som inte innebär direkt

myndighetsutövning

skall utföras.

 Då det gäller uppdelningen av Vägverket och avgränsningen mellan de

olika

funktionerna kan allmänt sägas att det finns en rad olika

avgränsningsfrågor som

måste belysas. Det gäller bl.a. myndighetsuppgifternas avgränsning

mot

produktionsdivisionen resp. mot beställarfunktionen.

 Den nuvarande avgränsningen mellan myndighetsfunktionerna och

nybyggnadsproduktion är enligt vår bedömning fullt möjlig att

tillämpa även med

en bolagiserad produktionsdivision.

 Däremot finns det i avgränsningen mellan myndighetsfunktionerna och

produktionen av drift och underhåll vissa områden som måste

uppmärksammas

särskilt för att väghållningsfunktionen skall fungera i en situation

då drift-

och underhållsverksamheten utförs av ett bolag.

 Vägverkets väghållaransvar regleras i lag och förordning. I den

utsträckning

denna uppgift innefattar myndighetsutövning kan den inte utan stöd i

lag

överlåtas på ett aktiebolag eller annat privaträttsligt subjekt.

Detta utesluter

dock inte möjligheten att Vägverket överlämnar själva utförandet av

drift och

underhåll samt verkställandet av fattade beslut till ett aktiebolag.

Ett bolag

kan också förbereda och lämna underlag till beslut som innebär

myndighetsutövning. Däremot får ett bolag inte fatta beslut som

ankommer på

väghållaren eller utan stöd i lag vidta åtgärder som innebär

myndighetsutövning.

 Det finns några beslutsområden som särskilt bör belysas inför en

bolagisering.

Det rör sig om uppgifter som måste utföras tämligen omgående och där

det måste

utarbetas system för att få ned tiden från det att problemet

identifierats till

att ett beslut kan fattas och verkställas till ett minimum. Exempel

på den här

typen av beslut är nattdispenser för tunga fordon vid tjällossning,

borttagning

av otillåten reklam och övervakning och ingripande i samband med

upplag utmed

väg. Det bör dock enligt vår uppfattning vara fullt möjligt att finna

praktiska

lösningar på dessa problem inför en bolagisering utan att behöva

delegera rätten

att fatta dessa beslut.

 Regeringen vill särskilt understryka vikten av att rollen som

planerings- och

standardföreskrivande myndighet hålls isär från rollen som beställare

av

väghållningstjänster men att båda aspekterna beaktas i

upphandlingsarbetet. De

krav som exempelvis följer av målen för trafiksäkerhet och miljö får

inte

åsidosättas eller reduceras i upphandlingsprocessen.

 Det är också viktigt att hålla isär de kommersiella aspekterna från

väghållningsaspekterna när det gäller att följa kostnads- och

prestanda-

utvecklingen. Prisutvecklingen är ju beroende av både

konkurrenssituationen,

metodutvecklingen och eventuella standardförändringar. Det är viktigt

att dessa

olika delar hålls isär vid en analys av skilda handlingsalternativ.

 I den rapportering som Vägverket skall göra om särskilda

problemområden bör

dessa frågor om avgränsning mellan verksamheter särskilt

uppmärksammas.

5.4 Teknikutveckling

Regeringens bedömning: Vägverket bör ha ett samlat

ansvar för den teknikutveckling som är av betydelse

för branschen men som inte kan drivas av ett

enskilt företag.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

 Hearingen: Vägverket framhåller vikten av att verket ges

möjligheter och

förutsättningar att driva och medverka i den teknikutveckling som

verket finner

rimlig.

 Skälen för regeringens bedömning: Inom produktionsdivisionen

bedrivs i dag ett

omfattande metod- och produktutvecklingsarbete. Delar av detta arbete

är en

naturlig del av den affärsmässiga utvecklingen inom

produktionsdivisionen och

skall naturligtvis skötas och bekostas av denna på strikt

affärsmässiga grunder.

 Det är emellertid viktigt att även projekt som inte är motiverade

ur ett

enskilt företags perspektiv men som till sin karaktär är

teknikdrivande inom

branschen kommer till stånd. Sådana projekt kan i slutändan komma

hela

anläggningsbranschen till godo och därigenom bidra till att utveckla

dess

produktivitet och effektivitet.

 Vår uppfattning är att Vägverket i sin roll som statlig väghållare

och

beställare av väghållningstjänster bör ha ett ansvar för att driva

den tekniska

utvecklingen framåt inom sitt område. Till en del bör detta kunna ske

genom de

incitament som följer av en mer frekvent användning av

funktionsentreprenader.

Regeringen erinrar i sammanhanget om vad som anfördes i 1993 års

forskningspolitiska beslut (prop. 1992/93:170, bet. 1992/93:TU34,

rskr.

1992/93:397) om att Vägverket inom sitt verksamhetsområde bör ha

ansvar för

övergripande forskning av tillämpad karaktär.

 Det finns dock teknik som enbart kan utvecklas och bäras av den

samlade

väghållningen. Ett exempel på ett sådant projekt är utvecklingen av

Vägverkets

väglagsinformationssystem (VVIS). Vägverket bör även fortsättningsvis

ha ett

särskilt ansvar för att denna typ av projekt kommer till stånd.

 Vägverket har också medverkat i teknikutvecklingen inom

väginformatikområdet

vilken syftar till att med modern informationsteknologi och

utrustning skapa ett

säkrare, effektivare och miljövänligare vägtransportsystem. Genom

projektet

ARENA, tidigare Försöksområde Västsverige, har Vägverket skapat ett

samarbete

mellan myndigheter, industri och andra organisationer för att

genomföra

fältförsök inom området för informationsteknologi. ARENA startade den

1 januari

1990 och sorterar under väg- och trafikdivisionen. Målet med ARENA är

att skapa

miljövänligare, säkrare och effektivare vägtransporter, stimulera

teknikutvecklingen på området, förbättra servicen för trafikanterna

och ge

Vägverket nya affärsmöjligheter. Regeringen anser att denna typ av

verksamhet är

mycket värdefull för att skapa ett bättre vägtransportsystem.

 När det gäller att utveckla denna typ av verksamhet i bolagsform

återkommer

regeringen med sina överväganden i avsnitt 7.2.

6 Beställarfunktionen

6.1 Bakgrund: Beskrivning av nuvarande beställarfunktion och

upphandlingsformer

- Beställarfunktionen

Under år 1993 beställde Vägverkets väg- och trafikdivision i sin

egenskap av

statlig väghållare tjänster för drygt 13 miljarder kronor på

anläggningsmarknaden. Av den totala produktionen fick den egna

produk-

tionsdivisionen beställningar motsvarande 8 miljarder kronor eller

drygt 60 %.

Under år 1994 beräknas den totala beställningsvolymen uppgå till 11,7

miljarder

kronor.

 Regeringen har tidigare redogjort för de mål som lagts fast för i

vilken takt

konkurrensutsättningen av Vägverkets produktionsverksamhet skall

genomföras.

Målen innebär bl.a. att väg- och trafikdivisionen under år 1993

skulle upphandla

minst 75 % av Vägverkets totala nyinvesteringar i konkurrens. Under

år 1994

skall 100 % av nyinvesteringarna upphandlas i konkurrens. Motsvarande

siffra för

drift och underhåll skall under år 1994 uppgå till 50 %.

 Det faktiska utfallet innebär att väg- och trafikdivisionen under

år 1993

upphandlade 60 % av nyinvesteringarna i konkurrens. Motsvarande

siffra för

drift- och underhållsproduktionen var 43 %.

 Av väg- och trafikdivisionens 2 100 anställda arbetar 185 personer

på regional

nivå med direkta beställaruppgifter. Vidare arbetar några av de som

är anställda

på divisionskontoret med stöd eller stödjande uppgifter till den

operativa

beställarfunktionen.

- Upphandlingsprocessen för nybyggande

Generalentreprenaden är den entreprenadform som tillämpats mest inom

Vägverket

vid upphandling av nyproduktion. Denna entreprenadform innebär att

beställaren

svarar för planering och projektering av objektet. Därefter

upphandlas en

generalentreprenör som svarar för produktionen och som i sin tur

upphandlar

underentreprenörer för olika delar av det totala åtagandet. Denna typ

av

entreprenad innebär att beställaren i samband med

upphandlingsprocessen i hög

grad preciserar hur produktionen skall utföras.

 Vid s.k. delad entreprenad delas ett objekt upp i ett antal delar

eller ett

antal olika typer av entreprenader. Beställaren svarar själv för

ledning,

samordning och kontroll av de olika delentreprenaderna. Objektet är

vanligtvis

färdigprojekterat innan upphandlingen görs. Denna entreprenadform

kräver att

beställaren har förhållandevis omfattande egna resurser för

planering,

samordning och kontroll av produktionen.

 En alternativ entreprenadform som utnyttjats allt mer under de

senaste åren är

totalentreprenaden. Här upphandlas både projektering och byggande i

ett

sammanhang. Upphandlingen är funktionsinriktad vilket innebär att

beställaren så

långt det är möjligt försöker precisera det förväntade resultatet i

funktionella

termer.

 Det finns en strävan inom Vägverket att utvidga totalentreprenaden

till en

funktionsentreprenad vilket innebär att entreprenören förutom

byggandet av en

väg även svarar för underhållet av vägen under en förhållandevis lång

garantitid

efter färdigställandet. Genom detta förfarande försöker beställaren

säkerställa

att kvaliteten vid nyproduktionen är tillfredsställande. Den

sistnämnda

entreprenadformen ger alltså utrymme för ökat ansvarstagande för

kvalitén och

bör leda till produktivitetsvinster.

- Upphandlingsprocessen för drift och underhåll

Utvecklingen av entreprenadformer för drift och underhåll befinner

sig i ett

intensivt skede till följd av att denna verksamhet som tidigare i

allt

väsentligt utförts i egen regi numera upphandlas i allt större

utsträckning.

Centrala frågeställningar i detta utvecklingsarbete är

kontraktstidens längd,

avgränsning av geografiska områden, entreprenörernas erfarenhet,

branschkännedom

och driftkompetens.

 I dag upphandlas drift och underhåll i princip som en sammanhållen

upphandling

för ett geografiskt område eller för det mer trafikerade vägnätet

inom ett

område.

 Försök med funktionsentreprenader görs t.ex. i form av ett s.k.

grundpaket för

drift och underhåll som omfattar vinterväghållning, servicearbeten

och löpande

underhåll för avgränsade geografiska områden. Vid en sådan

upphandling är det av

särskild vikt att beskriva funktionskraven så exakt att man kan mäta

och följa

upp hur entreprenören utför sina åtaganden. De hittills gjorda

försöken lovar

dock gott inför framtiden.

6.2 Utveckling av beställarfunktionen

Regeringens bedömning:

-Utvecklingen av beställarorganisationen är av

 avgörande betydelse för att skapa goda

 marknadsförutsättningar så att Vägverket som en

 kompetent beställare skall kunna bidra till att

 uppfylla riksdagens trafikpolitiska mål och bidra

 till att utveckla marknaden.

-I de fall marknaden av olika anledningar i vissa

 avseenden fungerar bristfälligt bör beställaren

 påverka marknaden enbart genom det sätt på vilket

 man utformar och genomför sitt beställararbete och

 inte genom att t.ex. sätta in egna produktions-

 resurser.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

 Hearingen: Vägverket anför att verket har en begränsad erfarenhet

av att

handla upp tjänster inom drift och underhåll och att utvecklingen av

beställarkompetensen är avgörande för möjligheterna att genomföra en

bolagisering. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Rail Forum Sweden,

RRV,

Statsanställdas förbund och Konkurrensverket anför att det finns

brister i

Vägverkets beställarkompetens för drift och underhåll och att denna

bör byggas

upp inför en bolagisering. Rail Forum och VTI framhåller vikten av

att det finns

ansvar och kompetens för den långsiktiga forskningen hos

beställarorganisationen.

 Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkten för all

beställarverksamhet

bör vara att resultatet av verksamheten skall bidra till uppfyllelsen

av de

trafikpolitiska mål som vi tidigare redogjort för. Kraven på de

tjänster och

produkter som upphandlas måste därför läggas fast innan

anskaffningsprocessen

inleds. Kvaliteten på tjänster och produkter skall fastställas

utifrån ett

samhällsekonomiskt och trafikpolitiskt betraktelsesätt. Utifrån dessa

grundförutsättningar skall sedan en upphandling genomföras med

beaktande av

kraven på affärsmässighet och objektivitet.

 Fr.o.m. den 1 januari 1994 regleras all offentlig upphandling av

den nya lagen

(1992:1528) om offentlig upphandling. Lagen ger stöd för en

affärsmässig och

objektiv upphandlingsprocess vilket ger beställarfunktionen den

frihet i

utformningen av upphandlingsarbetet som den behöver för att uppnå

bl.a. de

trafikpolitiska mål som ligger till grund för arbetet.

 Utvecklingen av beställarfunktionen inom Vägverket är av avgörande

betydelse

vid genomförandet av en bolagisering av produktionsdivisionen och ett

fullständigt konkurrensutsättande av verksamheten.

 Det nya styrsystemet inom Vägverket vilar på att det råder

konkurrens på

marknaden och att marknaden förmår att utveckla effektivare produkter

och

tjänster. Det är därför en viktig uppgift för Vägverket som stor

beställare att

bevaka och analysera entreprenadmarknaden och dess utveckling. Denna

uppgift bör

utföras i samarbete med de konkurrensvårdande myndigheterna. Brister

i

konkurrensen måste identifieras och analyseras för att rätt åtgärder

skall kunna

vidtas.

 Beställarens val av upphandlingsstrategi är, framför allt vad

gäller drift och

underhåll, av avgörande betydelse för hur marknaden utvecklas.

Beställaren bör

enligt vår uppfattning aktivt arbeta för att driva fram nya

konstellationer som

kan bredda marknaden för drift- och underhållstjänster.

Utgångspunkten för detta

är samhällets vilja att försäkra sig om att de medel som förbrukas

inom

vägsektorn utnyttjas så effektivt som möjligt. Genom en ökad

konkurrens på en

marknad med fler aktörer är det lättare att försäkra sig om att

priserna speglar

ett effektivt resursutnyttjande.

 För att beställarfunktionen i sitt arbete konsekvent skall agera

för att

påverka marknadens funktion krävs att beställarens kompetens vad

gäller

affärsmässighet och objektivitet hålls på en hög nivå. Detta är

särskilt viktigt

på drift- och underhållssidan där Vägverkets produktionsdivision i

dagsläget

helt dominerar marknaden. Vägverket bör därför till

bolagiseringstillfället ha

stärkt sin beställarkompetens så att en effektiv upphandling kan ske

av det

samlade behovet av väghållningstjänster och -produkter med

utgångspunkt i

uppfyllandet av de trafikpolitiska målen.

 Regeringen vill särskilt understryka att i de fall marknaden av

olika

anledningar i vissa avseenden fungerar bristfälligt beställaren bör

påverka

marknaden enbart genom det sätt på vilket man utformar och genomför

sitt

beställararbete och inte genom att t.ex. sätta in egna

produktionsresurser.

 En mycket viktig del i utvecklingen av beställarfunktionen är

arbetet med att

hitta effektiva övervakningssystem. Sådana system är en förutsättning

för att

säkerställa att den produktion som beställts svarar mot önskade

resultat. Vi

vill även i detta sammanhang påpeka fördelarna med att utnyttja

närheten mellan

trafikant och entreprenör i övervakningen av det utförda arbetet.

7 Vägverkets dotterbolag

7.1 Bakgrund: Den nuvarande verksamheten

Vägverket utför i dag vissa delar av sin verksamhet i bolagsform.

Denna

verksamhet består av:

- finansiell verksamhet i anslutning till avgiftsfinansierade väg-

och

 broprojekt inom Vägverkets Investerings Aktiebolag Väginvest

(Väginvest),

- utvecklingsverksamhet inom Road Survey Technology Sweden AB (RST),

- försäljning av kunnande inom Swedish National Road Consulting AB

(SweRoad).

 Dessutom förvaltar Vägverket hälften av statens aktier i

Svensk-Danska

broförbindelsen SVEDAB Aktiebolag (SVEDAB). Detta bolag har bl.a.

till uppgift

att svara för verksamhet avseende anslutningarna till den fasta

Öresundsför-

bindelsen. Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar som gäller

för SVEDAB

ingår bolaget dock inte i de fortsatta övervägandena.

 Organisationen av Vägverkets bolagsverksamhet framgår av

nedanstående figur.

Fig. 1. Vägverkets bolagsverksamhet

- Väginvest

Väginvest bildades vid årsskiftet 1990/91. Syftet med bolaget var då

att hålla

samman de hel- och delägda bolag som bildas för att sköta

finansieringen av väg-

och broprojekt som skall bekostas med vägavgifter.

 Väginvest är ett holdingbolag för Vägverkets samtliga dotterbolag

och

intressebolag med undantag för SVEDAB. Bolaget bedriver också viss

utredningsverksamhet. Väginvest äger och förvaltar statens andel av

aktierna i

Stockholmsleder AB (80 %), Rödöbron AB (15 %) och SweRoad (100 %).

Väginvest har

7 stycken anställda.

- Stockholmsleder AB och Rödöbron AB

Staten har i dag andelar i två projektfinansieringsbolag. I

Stockholmsleder AB

(SLAB) äger staten 80 % av aktierna.De resterande 20 % av SLAB ägs av

Stockholms

kommun. SLAB utgör en del av den samlade organisationen för

genomförandet av

väginvesteringarna i det s.k. Dennispaketet. SLAB svarar för

finansieringen av

dessa investeringar samt för den totala ekonomiska avstämningen och

uppfölj-

ningen av Dennispaketets väginvesteringar.

 Staten äger även 15 % av projektfinansieringsbolaget Rödöbron AB.

Detta bolag

har bildats för att anlägga en avgiftsfinansierad broförbindelse i

Storsjön i

Jämtland. Övriga aktieägare är tre kommuner som var och en äger 15 %

av aktierna

i bolaget. De resterande 40 % av bolaget ägs av sex privata

intressenter.

- SweRoad

SweRoad utvecklar och driver sedan drygt tio år tillbaka

internationell

konsultverksamhet inom väg- och trafikområdet.

 SweRoad exporterar det svenska vägväsendets kunnande, främst till

utvecklingsländer i tredje världen. Bolagets uppdrag omfattar främst

organisations- och verksamhetsutveckling men bolaget anlitas också

för att

kontrollera och övervaka olika vägprojekt.

 Bolagets uppdrag finansieras av de svenska biståndsorganen SIDA och

Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS)

samt via

Världsbanken och olika regionala utvecklingsbanker. En viss andel

rent kom-

mersiella uppdrag finns också.

 SweRoad har tio fast anställda och övrig personal rekryteras och

kontrakteras

på projektbasis från i huvudsak Vägverket, svenska konsultföretag och

Svensk

Bilprovning. För närvarande sysselsätter SweRoad ca 100

årsarbetskrafter.

 SweRoads uppdragsvolymer har kontinuerligt vuxit och utvecklingen

av bolagets

resultat har varit stabil. Under år 1992 uppgick omsättningen till 71

miljoner

kronor. Bolagets soliditet uppgick vid utgången av samma år till ca

45 %.

- RST

RST är ett högteknologiföretag som bildades år 1986. 40 % av bolagets

aktier

förvaltas av SweRoad och RST är därmed att betrakta som ett

intressebolag för

Vägverket. De övriga ägarna är Volvo Transport AB och AB Färdig

Betong som

vardera äger 30 % av bolaget.

 RST:s varu- och tjänsteutbud består av mätningar av vägars och

gators

tillstånd samt olika programvaror för dataöverföring och

åtgärdsplanering till

följd av den information som samlats in vid mätningarna. RST

tillhandahåller

även vissa konsulttjänster.

 RST har i moderbolaget 24 fast anställda. Dessa resurser

kompletteras med

säsongs- och korttidsanställd personal inom själva mätverksamheten.

 RST har tidigare agerat på ett förhållandevis stort antal

marknader. I

dagsläget är man dock i första hand inriktad på Norden, övriga

Europa,

Nordamerika och Australien. Bolagets största kund är det svenska

Vägverket som

svarar för 56 % av bolagets intäkter från mätverksamhet. Verksamheten

i

Nordamerika bedrivs av ett helägt dotterbolag med 24 anställda. I

Australien

bedrivs verksamheten i ett delägt dotterbolag med 5 anställda. RST:s

andel i

detta bolag uppgår till 75 %. Verksamheten på övriga internationella

marknader

bedrivs direkt av RST i Sverige.

 År 1992 var resultatet i RST-koncernen 1,8 miljoner kronor och

omsättningen

79 miljoner kronor vilken fördelades på följande sätt mellan de olika

marknaderna:

Sverige 69 %

Nordamerika 22 %

Västeuropa 4 %

Australien 3 %

Östeuropa 1 %

Mellanöstern 1 %

 Förutom dotterbolagen i Nordamerika och Australien har RST ett

antal hel- och

delägda dotterbolag vilket innebär följande struktur för hela

koncernen:

Fig. 2. Struktur och ägarandelar i RST-koncernen

 Inom koncernen av OPQ Systems AB bedrivs det huvudsakliga

utvecklingsarbetet.

VUAB Vägundersökningar AB (VUAB) är ett bolag som ägs tillsammans med

PEAB. Dess

verksamhetsidé är att marknadsföra mätningar av vägars och gators

tillstånd för

kommunerna. RST:s styrelse har beslutat att avveckla bolagets

engagemang i VUAB

så snart lämpligt tillfälle ges. I det av RST helägda dotterbolaget

PT Pavement

Technology Pty bedrivs för närvarande ingen verksamhet.

7.2 Regeringens överväganden för bolagen

Regeringens förslag:

- SLAB:s verksamhet bör även fortsättningsvis

 bedrivas i bolagsform för att ge

 väginvesteringarna i Stockholm en för staten som

 helhet så förmånlig finansiering som möjligt.

 Bolaget bör ha en nära koppling till Vägverket.

- Rödöbron AB:s verksamhet bör vara oförändrad då den

 nuvarande konstruktionen är en förutsättning för

 projektets överlevnad och övriga intressenters

 medverkan.

- SweRoads verksamhet bör bedrivas i bolagsform.

 Det bör ha en organisatorisk koppling till

 Vägverket då det dels öppnar upp vissa marknader

 för bolaget dels ger en ökad legitimitet till

 bolagets verksamhet.

- Vägverket skall under år 1994 redovisa en plan

 för hur Vägverkets ägandeengagemang i RST

 successivt kan minskas. Hänsyn skall tas till

 pågående utvecklingsarbete, god affärsmässighet i

 genomförandet, övriga delägares intressen samt

 framväxten av en fungerande marknad med

 konkurrens. För att underlätta en rationell

 omstrukturering bör därför regeringen bemyndigas

 att avyttra aktier i RST.

- Regeringen kommer att ge Vägverket i uppdrag

 att inkomma med de förslag till ändringar av

 bolagsordningarna för Vägverkets bolag som är

 nödvändiga till följd av regeringens förslag. I

 uppdraget kommer en översyn av Vägverkets samt-

 liga bolag att ingå.

 Kommitténs förslag: Kommittén föreslog att ett nytt dotterbolag,

Vägkredit AB,

bildas vars uppgift skall vara att förvalta aktier och tillvarata

ägarintressen

i de projektfinansieringsbolag som är knutna till Vägverket. Vidare

föreslog

kommittén att Vägverket skulle inkomma med ett förslag på hur

verksamheten i RST

borde omstruktureras samt att RST:s aktier borde förvaltas av

Väginvest. I

övrigt överensstämmer kommitténs förslag med regeringens förslag.

 Hearingen: Vägverket anser att det inte föreligger några sakskäl

för att

ompröva SweRoads, SLAB:s och Rödöbrons verksamheter och ägande samt

att verket

bör kvarstå som ägare för RST då det är för tidigt att bryta

samarbetet med

övriga aktörer. Beträffande utvecklingsprojekt bör Vägverket ges

möjlighet att

inträda som delägare i ett projekt i bolagsform. Vidare bör

Vägverket, genom

Väginvest, ges ett fullständigt ägaransvar och handlingsfrihet för

kommersiellt

inriktade hel- och delägda dotter- och intressebolag. RRV anser att

staten bör

överväga möjligheterna att skapa tillräcklig insyn och kontroll i

bolagen genom

att t.ex. utnyttja befintliga konsortialavtal.

 Skälen för regeringens förslag: Skälen till att driva

bolagsverksamhet inom

Vägverket är att det från Vägverkets utgångspunkter är viktigt att de

nya idéer

och tekniker som utvecklas inom verket kan kommersialiseras. Detta

inte enbart

för att få tillbaka nedlagda utvecklingskostnader utan också för att

etablera en

fungerande marknad för de produkter och tjänster som den egna

organisationen

behöver handla upp. Det ligger dock inte i Vägverkets intresse att

inom verket

bedriva verksamhet som har affärsmässiga förutsättningar. Verksamhet

som är knu-

ten till verket och som har sitt ursprung i kunnande och utveckling

inom verket

bör i den mån den är kommersiellt gångbar bolagiseras. Detta under

förutsättning

att den bedöms ha möjligheter att överleva i bolagsform.

 Ett annat skäl för att välja bolagsformen för viss verksamhet,

framför att

bedriva den inom verket, är om verksamheten bedrivs i konkurrens med

privata

företag. Genom bolagsformen klargörs verksamhetens affärsmässiga

status och

risken för att verksamheten subventioneras med statliga medel, utan

att detta

öppet redovisas, undanröjs.

 En gemensam förutsättning för samtliga bolag som bedrivs i

anslutning till

Vägverket bör vara att den verksamhet som bedrivs inom bolagen skall

vara

tydligt avgränsad från Vägverkets ordinarie verksamhet samtidigt som

den bidrar

till att uppfylla verkets övergripande mål och uppgifter. Finns inte

denna

koppling skall Vägverkets engagemang i bolagen avvecklas.

 Det är också av yttersta vikt att det risktagande som är förenat

med en

bolagsverksamhet är tydligt och att detta risktagande är mycket

begränsat. Går

inte risktagandet att begränsa bör bolagsverksamheten inte bedrivas i

anslutning

till Vägverket.

 Vidare bör den verksamhet som skall kunna bedrivas i bolagsform med

staten som

hel- eller delägare ha en affärsidé som kan ge ett tillräckligt

överskott för

finansiering och fortsatt utveckling av verksamheten.

 Bolaget måste också kunna bedrivas och överleva under samma

förutsättningar

som ett privat bolag i samma bransch. Vidare är det ett väsentligt

krav att

bolaget har fler uppdragsgivare än Vägverket.

 Genom en bolagisering uppnås, då det gäller styrningen, en

renodling och

avgränsning av verksamheten beträffande redovisning, resurser samt

ansvar och

befogenheter. En sådan avgränsning är viktig inte minst för att

bedöma en

verksamhets affärsmässiga förutsättningar och utveckling.

 Frågan om avgränsning av verksamheten kan ses som ett av

huvudmotiven för att

bedriva väg- och brofinansieringsprojekt i bolagsform. Genom att

bolagisera

dessa projekt är det lättare för utomstående att försäkra sig om att

staten inte

subventionerar vägar och broar som skall finansieras med avgifter.

Detta gäller

naturligtvis under förutsättning att de eventuella statsgarantier som

har

ställts ut för projektet inte löses ut.

 I de projektfinansieringsbolag som hittills har bildats tillsammans

med

intressenter som inte tillhör den statliga sfären har naturligtvis

bolagsformen

varit en förutsättning för ett delat engagemang och ägarskap.

 Då det gäller bolag som utvecklar en teknik eller ett kunnande som

ursprungligen tagits fram inom verket anser regeringen att det skall

läggas fast

mycket bestämda och strikta regler för Vägverkets eventuella

engagemang i sådana

bolag. Utgångspunkten skall alltid vara att staten skall avveckla

sitt ägande

och sitt engagemang i den här typen av utvecklingsbolag.

 Vägverket bör driva utvecklingen av en idé eller en teknik så långt

att det är

möjligt att göra en affärsmässig kalkyl över projektet som visar om

idén är

kommersiellt möjlig. Om så är fallet och ett bolag har bildats för

projektet bör

Vägverket avsluta sitt engagemang i detta snarast.

 Innan ett bolag bildas är det mycket viktigt att

utvecklingsprojektet utsätts

för en genomgripande kommersiell granskning i syfte att bl.a.

säkerställa att

projektet har tillräckliga affärsmässiga förutsättningar. Inget

projekt inom

Vägverket skall bolagiseras utan att det finns en eller flera

utomstående

delägare som är intressserade av att driva projektet vidare. I

samband med att

ett nytt utvecklingsbolag bildas bör formerna för Vägverkets

engagemang i

bolaget klarläggas. Vägverket bör vid denna tidpunkt överväga och

sätta upp mål

för verkets engagemang i bolaget. Vägverkets engagemang i ett bolag

bör endast

omfatta perioden fram till den tidpunkt då idén är kommersiellt

möjlig att

avyttra.

 Regeringen erinrar i sammanhanget om att riksdagens bemyndigande

krävs för

Vägverket för att starta bolag.

 Regeringens principiella inställning är, som tidigare nämnts, att

statlig

verksamhet inte skall bedrivas i bolag som organisatoriskt ligger

under en

myndighet om det inte finns särskilda skäl som talar för detta. När

det gäller

vissa av Vägverkets dotter- och intressebolag finns det dock

särskilda skäl för

att dessa skall ligga kvar under Vägverket.

 Vi återkommer till dessa skäl i de förslag beträffande de olika

bolagen som

lämnas nedan och som görs mot bakgrund av regeringens nu redovisade

generella

överväganden.

- SLAB

En av de grundläggande tankarna med SLAB var att bolaget självt

skulle disponera

de intäktsströmmar som kom från bilavgifter i samband med

genomförandet av

Dennispaketet.

 Dessa avgifter betraktas i dag som en skatt (vägtull) och kommer

efter en

uppbörd hos Vägverket att levereras in till staten. Vägverket kommer

därefter

att erhålla anslag som motsvarar vägavgifterna och med hjälp av dessa

skall

verket svara för återbetalningen av de lån som SLAB tagit upp och

vidareförmedlat till Vägverket för att finansiera de i

Dennisöverenskommelsen

beslutade väginvesteringarna.

 Det främsta argumentet för att i dag bedriva SLAB:s verksamhet i

bolagsform är

bedömningen att denna organisationsform ger bättre förutsättningar

att erhålla

fördelaktiga lånevillkor på marknaden. Ett bolag som bildats för ett

speciellt

infrastrukturellt projekt bedöms av Riksgäldskontoret ha möjligheter

att

attrahera andra långivare än de som normalt lånar ut pengar till

Riksgäldskontoret. Bolagsformen ger också möjligheter till andra

löptider på

lånen än vad som är brukligt vid statlig upplåning.

 Även möjligheten att särredovisa, avgränsa och följa upp projektet

blir bättre

när det bedrivs i bolagsform. Det blir lättare att försäkra sig om

att projektet

inte till någon del finansieras och bekostas med medel som är avsatta

för andra

uppgifter inom Vägverket eller att vägtullarna används till andra

ändamål än vad

som är överenskommet i Dennisuppgörelsen.

 Sammantaget talar möjligheten till förmånligare finansiering och en

bättre

avgränsning av verksamheten för att SLAB bör ha en stark koppling

till

Vägverket.

- Rödöbron AB

Rödöbron AB har en annan situation än SLAB. Dels handlar det här om

ett

minoritetsägande från statens sida, dels är det en ny bro för vilken

bolaget

självt disponerar de avgifter som tas upp inom ramen för projektet.

Det statliga

åtagandet omfattar i detta projekt inte garantier för de lån som

bolaget har

tagit upp.

 Bolagsformen är här en absolut förutsättning för det regionala

engagemanget i

projektet. Enligt regeringens uppfattning är det naturligt att

Vägverket deltar

i den här typen av projekt.

- SweRoad

SweRoad har tillkommit för att ge Sverige möjlighet att exportera

främst det

organisatoriska kunnande som finns inom vägsektorn.

 Enligt kommitténs bedömning har verksamheten inom SweRoad

utvecklats på ett

tillfredsställande sätt. Bolaget är i dag en mogen organisation med

goda

affärsförutsättningar. Regeringen delar kommitténs bedömning.

 Mot bakgrund av den utveckling och det resultat som SweRoad

hittills har

uppvisat finns det därför inte någon anledning att överväga en annan

konstruktion eller ett alternativt huvudmannaskap för bolaget. För

SweRoads

fortsatta överlevnad är det helt nödvändigt att ha en nära koppling

till Väg-

verket. Dels öppnar en sådan koppling upp vissa marknader för

bolaget, dels ger

det en ökad legitimitet till bolagets verksamhet. Rekryteringen av

personal från

Vägverket underlättas också betydligt av det faktum att SweRoad är

ett

dotterdotterbolag till verket via ägandet av Väginvest.

 I de generella övervägandena ovan har regeringen dock anfört att

ett bolag som

ägs av staten bör arbeta under affärsmässiga förhållanden och ha

förutsättningar

som liknar ett privat bolag i samma bransch. Därmed borde det också

finnas

intresse för andra intressenter att delta i SweRoads verksamhet.

Vägverket bör

därför överväga ett breddat ägande i SweRoad.

 Om verksamhetsidén för SweRoad inte ändras kommer det inte att

uppstå något

nytt behov av kapital i bolagets verksamhet. Detta påstående baseras

på det

faktum att utvecklingen för bolaget har varit stabil över en längre

period och

att man i dag har mycket väl upparbetade kanaler gentemot

uppdragsgivarna på sin

marknad. Det finns heller ingenting som tyder på att omfattningen av

uppdragen

på denna marknad skulle minska under den närmaste framtiden.

- RST

Som vi tidigare anfört är det mycket viktigt att en utvecklingsidé

som är

etablerad i form av ett projekt, innan den ombildas till bolag,

utsätts för en

genomgripande kommersiell granskning.

 Vid överväganden om RST måste naturligtvis hänsyn tas till att

Vägverket via

SweRoad endast äger 40 % av bolaget.

 Den mätverksamhet som RST utför för Vägverket utgör underlag för

bl.a.

resursfördelning och åtgärdsval inom väghållningen men har också

betydelse för

hela beställarverksamheten.

 Mot bakgrund av den beskrivning av RST som gjorts tidigare finns

det dock skäl

att anpassa bolagets struktur, i synnerhet vad gäller den

internationella delen.

Bl.a. kan ifrågasättas om det ligger i Vägverkets intresse att

Vägverket skall

förvalta statens andelar i ett bolag som bedriver affärsverksamhet på

så

avlägsna marknader som det här är fråga om. Risken i dessa

verksamheter måste

ställas mot möjligheterna att få tillbaka nedlagda

utvecklingskostnader. Det

förhållandevis stora antalet helägda dotterbolag inom RST-koncernen

kan också

ifrågasättas.

 Enligt vår bedömning bör de generella regler för utvecklingsbolag

som vi har

redovisat tidigare även gälla för RST:s nuvarande verksamhet.

Regeringen avser

därför att uppdra åt Vägverket att under år 1994 redovisa en plan för

hur

statens ägarengagemang i RST successivt kan minskas. Regeringen bör

dock redan

nu bemyndigas avyttra statens aktier i RST.

 Med anledning av regeringens förslag om en minskning av statens

engagemang i

RST vidtar inte regeringen någon åtgärd med anledning av kommitténs

förslag om

att RST:s aktier bör förvaltas av Väginvest i stället för av SweRoad.

- Väginvest

Väginvests verksamhet bör, som hittills, bedrivas som ett

holdingbolag med viss

utredningsverksamhet. Väginvest bör ha en styrelse med externa inslag

som kan

bidra med affärsmässig erfarenhet och med kompetens och erfarenhet

vad gäller

projektutveckling. Regeringen bör utse styrelseordförande i

Väginvest.

Kommitténs förslag om att bilda ett särskilt holdingbolag, Vägkredit

AB, anser

regeringen inte är i enlighet med regeringens generella principer och

det finns

inte heller skäl att föreslå ett undantag.

 Regeringen kommer att ge Vägverket i uppdrag att inkomma med de

förslag till

ändringar av bolagsordningarna för Vägverkets bolag som är nödvändiga

till följd

av regeringens förslag. I uppdraget kommer en översyn av

Vägverkets

samtliga bolag att ingå bl.a. i syfte att utnyttja befintliga

möjligheter för

insyn och kontroll.

8 Tidsplan

Regeringen har tidigare redogjort för hur arbetet inom Vägverket bör

bedrivas

fram till dess att produktionsdivisionen bolagiseras den 1 januari

1996. Detta

arbete kan sammanfattas i följande punkter:

- produktionsdivisionen skall fullfölja sitt effektiviseringsprogram

och stärka

 sitt marknads- och affärskunnande så att en bolagisering av

divisionen kan

 genomföras per den 1 januari 1996,

- väg- och trafikdivisionen skall genomföra ett

effektiviseringsprogram och

 stärka sin beställarkompetens så att effektiv upphandling kan ske

av det

 samlade behovet av väghållningstjänster och produkter med

utgångspunkt i

 uppfyllandet av de trafikpolitiska målen,

- Vägverkets generaldirektör ges det samlade ansvaret för att i

samråd med sin

 styrelse genomföra dessa åtgärder.

 Arbetet med att förbereda bolagiseringen skall löpande rapporteras

till

regeringen. Detta för att regeringen skall kunna följa arbetet och

informera

riksdagen om den förändringsprocess som pågår.

 Regeringen avser sammanfattningsvis att även ge Vägverket följande

uppdrag:

- Vägverket skall komma in med en inventering av de uppgifter som

måste lösas

 innan en bolagisering kan genomföras samt utarbeta en plan för hur

arbetet

 skall genomföras och när de olika delmomenten skall vara klara.

Denna plan bör

 bl.a. inkludera

 * de ekonomiska och finansiella momenten

 * avgränsningsfrågor

 * hur och i vilken takt neddragningen av personalresurser skall

genomföras

 * hur miljö- och trafiksäkerhetsaspekter tillvaratas.

- Vägverket skall redovisa förutsättningarna för och möjliga

konsekvenser av ett

 utvidgat bemyndigande för verksamhetsområdet.

- Vägverket skall med utgångspunkt från behovet av väghållning inom

 totalförsvaret lämna förslag till regeringen om hur detta praktiskt

och

 organisatoriskt bör lösas i en situation då produktionsdivisionen

bolagiseras.

 Härvid bör också beaktas hur driftvärnsarbetet skall organiseras i

framtiden.

- Vägverket skall för regeringen redovisa förslag till förändringar

av

 bolagsordningarna för Vägverkets bolag.

- Vägverket skall under år 1994 presentera en plan för regeringen

över hur

 statens ägarengagemang i RST kan minskas.

 Vägverket bör vid följande tillfällen rapportera till regeringen om

det arbete

som fullföljts och om de problem som återstår att lösa: den 1

september 1994,

den 1 februari 1995 och den 1 juni 1995.

9 Bolagisering av Banverkets industridivision

I 1993 års budgetproposition redovisades regeringens överväganden om

en

bolagisering av Banverkets industridivision. Med anledning härav har

en

arbetsgrupp under året arbetat med att föreslå nödvändiga åtgärder

och förslag

inför en bolagisering av industridivisionen samt redovisa

konsekvenserna av

dessa.

 Arbetsgruppen kommer att arbeta vidare med vissa frågor och

regeringen avser

att senare återkomma till riksdagen med ställningstagande i denna

fråga.

Sammanfattning av betänkandet På väg (SOU 1994:15) av Kommittén om

bolagisering

av Vägverkets produktionsdivision m.m.

Konkurrens inom ett område anses allmänt leda till en effektivare

verksamhet och

högre produktivitetsutveckling. Detta var en av utgångspunkterna när

riksdagen

efter förslag från regeringen år 1993 beslutade att Vägverkets

produktionsverk-

samhet successivt skall konkurrensutsättas och att verksamheten skall

bolagiseras.

 Flera förutsättningar måste uppfyllas för att det skall gå att

genomföra en

bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet. De problemområden

som i dag

kan identifieras rör i allt väsentligt drift- och

underhållsverksamheten.

Verkets beställarkompetens och metoderna för upphandling av

väghållningstjänster

samt uppföljning och kontroll av denna verksamhet måste utvecklas så

att målen

för trafiksäkerhet och miljö kan säkerställas. En annan förutsättning

för att

produktionsverksamheten skall kunna bolagiseras är att marknaden för

väghåll-

ningstjänster fungerar tillfredsställande. Vidare måste formerna för

samverkan,

mellan Vägverkets myndighetsutövning och fristående entreprenörer som

utför

väghållningstjänster, utvecklas.

 Det är enligt vår uppfattning möjligt att uppfylla de

förutsättningar och lösa

de problem som vi angivit ovan. Vägverkets produktionsdivision bör

därför

bolagiseras den 1 januari 1996. Tidpunkten möjliggör en utveckling av

Vägverkets

beställarkompetens vilket kommer att bidra till en fungerande marknad

för

upphandling av väghållningstjänster. Under tiden fram till den 1

januari 1996

skall det rationaliserings- och effektiviseringsarbete som för

närvarande pågår

inom produktionsdivisionen intensifieras. Målet är att en fullständig

resursanpassning skall vara genomförd före den 1 januari 1996.

Divisionen bör

bolagiseras som en sammanhållen enhet.

 Vår uppfattning är vidare att de beslut om konkurrensutsättning av

Vägverkets

produktionsverksamhet som riksdag och regering redan har fattat

kommer att få en

helt avgörande betydelse för verksamhetens fortsatta utveckling.

Genom

konkurrensutsättningen kommer organisationen att tvingas anpassa sig

till de

förhållanden som råder på anläggningsmarknaden i stort. Detta kommer

bl.a. att

leda till en anpassning av resurser och kostnader inom

produktionsdivisionen.

 För att det nybildade bolaget långsiktigt skall kunna överleva

måste det

förutom genomförandet av den interna resursanpassningen även ges

rimliga

övergångsförutsättningar. En del i detta är att bolaget, med avsteg

från de

principer som tidigare lagts fast av riksdag och regering, endast bör

ta över

den del av pensionsskulden som avser den personal som vid

bolagiseringstillfället är aktiv i bolaget. Vidare bör regeringen

överväga att

ge divisionen möjlighet att under perioden fram till bolagiseringen

utöka sitt

verksamhetsområde. Detta är nödvändigt för att divisionen skall kunna

ta sig in

på nya marknader och därigenom minska sitt beroende av Vägverket. Det

utökade

verksamhetsområdet är i vårt förslag mycket klart avgränsat i syfte

att begränsa

de risker som är förenade med att gå in på nya marknader.

 Det är i dagsläget, enligt vår uppfattning, för tidigt att uttala

sig om en

lämplig framtida huvudman för produktionsbolaget.

Produktionsdivisionens

utveckling fram till år 1996 kan enligt vår bedömning bli sådan att

en

privatisering av verksamheten är att föredra.

 Det kan vidare enligt vår mening bli aktuellt att i samband med en

bolagisering undersöka möjligheterna till samgående med andra aktörer

på

marknaden som kan tillföra kompetens, erfarenhet och övriga resurser

inom

verksamhetsområden som i dag inte finns inom produktionsdivisionen.

Ett

samgående kan därigenom möjliggöra att divisionen kan agera på en

bredare

marknad.

 I vårt uppdrag har även ingått en översyn av den del av Vägverkets

verksamhet

som i dag bedrivs i bolagsform. Översynen har inte inkluderat den

verksamhet som

bedrivs i Svensk-Danska broförbindelsen SVEDAB Aktiebolag. Den

verksamhet som vi

har ägnat oss åt kan delas in i tre områden. Inom Vägverkets

Investerings

Aktiebolag Väginvest (Väginvest) bedrivs finansiell verksamhet i

anslutning till

avgiftsfinansierade väg- och broprojekt. Swedish National Road

Consulting AB

(SweRoad) exporterar kunnande inom vägsektorn och inom bolaget Road

Survey

Technology Sweden AB (RST) bedrivs teknisk utvecklingsverksamhet.

 Våra förslag vad gäller bolagsverksamheten innebär att den

organisatoriska

strukturen renodlas med utgångspunkt från de tre verksamhetsområden

som

beskrivits ovan. Väginvest bör vara ett holdingbolag för de tre

verksamhetsgrenarna och ett nytt bolag, Vägkredit AB, bör inrättas.

Vägkredit

AB, som blir ett av bolagen under Väginvest, skall i sin tur vara

moderbolag för

de projektfinansieringsbolag som finns i dag. SweRoad och RST läggs i

vårt

förslag direkt under Väginvest.

 Den föreslagna organisationen innebär att Väginvest får det samlade

ansvaret

för den övergripande affärsmässiga utvecklingen inom de olika

verksamhetsgrenarna.

 Vi lämnar vidare förslag till generella regler som bör gälla vid

bolagisering

och utförsäljning av utvecklingsverksamhet som har sitt ursprung i

Vägverket.

Förslagen innebär i korthet att inga projekt får bolagiseras utan att

det finns

en eller flera utomstående delägare som bidrar med minst samma insats

i form av

riskkapital och andra resurser som Vägverket. Detta förfarande kommer

att leda

till att de olika projekten utsätts för en kommersiell granskning

som, så långt

det är möjligt, säkerställer att projektet har sådana affärsmässiga

förutsätt-

ningar att det kan överleva på egna meriter. I samband med att ett

nytt utveck-

lingsbolag bildas skall formerna för Vägverkets långsiktiga

engagemang i bolaget

klarläggas. Verket skall överväga och sätta upp mål för under hur

lång tid man

har för avsikt att vara engagerad i verksamheten.

 Dessa generella regler för utvecklingsbolag bör i tillämpliga delar

även gälla

för det nuvarande utvecklingsbolaget RST.

 Kommittén har övervägt möjligheten att föreslå regeringen att

begära ett

generellt bemyndigande från riksdagen avseende Vägverkets rätt att

bilda

utvecklingsbolag. Vi har dock funnit att behovet av nya

utvecklingsbolag kommer

att vara begränsat under den närmaste tiden och att det därför inte

bör vara

något problem att inhämta riksdagens godkännande i varje enskilt

fall.

Kommunikationsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 mars 1994

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B.
[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1993/94:180 Bolagisering av

Vägverkets

produktionsverksamhet m.m.