Regeringens proposition

1994/95:112

Utrikessekretess m.m.

Prop

1994/95:112

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 10 november 1994

Mona[REDACTED_EFTERNAMN]

 Laila Freivalds

 Justitiedepartementet

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap.

1 § sekretesslagen skall innehålla ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. Det

innebär att för alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra stater

och med mellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara att de är

offentliga. Förslaget är i första hand motiverat av en strävan att även inom

ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till

medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter. I propositionen uttalar regeringen

att den avser att vid ett medlemskap noga följa utvecklingen på området och är

beredd att överväga ytterligare åtgärder för öppenhet.

 I propositionen redovisar regeringen också sin allmänna syn på den svenska

offentlighetsprincipens ställning vid ett svenskt EU-medlemskap.

 Därutöver föreslås ytterligare en ändring i sekretesslagen i syfte att

förbättra integritetsskyddet för enskilda genom att en bestämmelse om sekretess

i specialpedagogisk stödverksamhet införs i 7 kap. 9 § sekretesslagen.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut .............................3

2 Lagtext .................................................3

3 Ärendet och dess beredning ..............................7

4 Reformbehovet på utrikessekretessens område .............8

5 Den svenska offentlighetsprincipen ......................9

6 Offentlighet och sekretess i Europeiska unionen ........10

7 Vår offentlighetsprincip vid ett medlemskap i

 Europeiska unionen .....................................17

8 Ett enhetligt rakt skaderekvisit för utrikessekretessen 25

9 Instansordningen och utrikessekretessen ................32

10 Sekretess för uppgifter i specialpedagogisk stödverk-

 samhet m.m. ............................................34

11 Ikraftträdande .........................................37

Bilaga 1 Sammanfattning av Utredningen om utrikes-

 sekretessens betänkande SOU 1994:49 ..............38

Bilaga 2 Utredningens lagförslag ..........................40

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser .................41

Bilaga 4 Sammanfattning av promemorieförslaget om

 sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet

 och promemorians lagförslag ......................42

Bilaga 5 Förteckning över remissinstanser .................44

Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag ......................45

Bilaga 7 Lagrådets yttrande ...............................49

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 10 november 1994 ......................................50

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i sekretesslagen (1980:100).

2 Lagtext

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

 Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § och 7 kap. 9 § samt bilagan till

sekretesslagen (1980:100)[1] skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 kap.

 1 §

 Sekretess gäller hos Sekretess gäller för

regeringen och inom uppgift som angår

utrikesrepresentatio- Sveriges förbindelser

nen för uppgift som med annan stat eller i

angår Sveriges övrigt rör annan stat,

förbindelser med annan mellanfolklig organi-

stat eller i övrigt rör sation, myndighet,

annan stat, mellan- medborgare eller

folklig organisation, juridisk person i

myndighet, medborgare annan stat eller

eller juridisk person statslös, om det kan

i annan stat eller antas att det stör

statslös, om det inte Sveriges mellanfolkli-

står klart att upp- ga förbindelser eller på

giften kan röjas utan annat sätt skadar

att detta stör Sveriges landet om uppgiften

mellanfolkliga röjs.

förbindelser eller på

annat sätt skadar

landet.

 Sekretess gäller hos

annan myndighet än som

avses i första stycket

för uppgift som anges

där, om det kan antas

att det stör Sveriges

mellanfolkliga förbin-

delser eller på annat

sätt skadar landet om

uppgiften röjs.

 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

 **Fotnot**

 [1] Lagen omtryckt 1992:1474.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 7 kap.

 9 §

 Sekretess gäller i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och

sameskolan samt i en kommunal riksinternatskola för uppgift som hänför sig till

psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga

förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften

kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men.

 Sekretess gäller på samma område dels i skolans elevvårdande verksamhet i

övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som

hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev

från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast, om det kan antas att den

som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i elevvårdsärende eller i annat ärende som nu har

nämnts.

 Sekretess gäller inom Sekretess gäller inom

utbildningsväsendet i utbildningsväsendet i

övrigt för uppgift som övrigt för uppgift som

hänför sig till hänför sig till

psykologisk psykologisk

undersökning eller undersökning eller

behandling och för behandling och för

uppgift om enskilds uppgift om enskilds

personliga förhållanden personliga förhållanden

hos psykolog, kurator hos psykolog, kurator

eller syofunktionär, om eller syofunktionär, om

det inte står klart att det inte står klart att

uppgiften kan röjas uppgiften kan röjas

utan att den som utan att den som

uppgiften rör eller uppgiften rör eller

någon honom närstående någon honom närstående

lider men. Dessutom lider men. Dessutom

gäller inom arbets- gäller inom arbets-

marknadsutbildningen, marknadsutbildningen,

den kommunala den kommunala

vuxenutbildningen, vuxenutbildningen,

vuxenutbildningen för vuxenutbildningen för

psykiskt utvecklings- utvecklingsstörda,

störda, svenskunder- svenskundervisningen

visningen för för invandrare (sfi)

invandrare (sfi) och och folkhögskolan sek-

folkhögskolan sekretess retess i annan

i annan elevvårdande elevvårdande verksamhet

verksamhet för uppgift för uppgift om enskilds

om enskilds personliga personliga förhållanden,

förhållanden, om det kan om det kan antas att

antas att den som den som uppgiften rör

uppgiften rör eller eller någon honom

någon honom närstående närstående lider men om

lider men om uppgiften uppgiften röjs.

röjs. Sekretess gäller i

 specialpedagogisk

 stödverksamhet för upp-

 gift om enskilds

 personliga förhållanden,

 om det kan antas att

 den enskilde eller

 någon honom närstående

 lider men om uppgiften

 röjs.

 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

 Bilaga[2]Nuvarande lydelse

I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i

tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i

tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i

den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten

anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk

författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har

uppdragits åt organet.

Organ Verksamhet

--------------------------------------------------------------------------------

Bolag, förening eller prövning av frågor om

stiftelse som enligt förmåner och ledighet för

regeringens bestämmande en vapenfri

anordnar vapenfri tjänstepliktig (SFS

tjänst 1966:413 och

 1993:1279)

--------------------------------------------------------------------------------

Föreslagen lydelse

I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i

tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i

tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i

den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten

anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk

författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har

uppdragits åt organet.

Organ Verksamhet

--------------------------------------------------------------------------------

Bolag, föreningar, prövning av frågor om

samfälligheter eller ledighet och förmåner för

andra enskilda där totalförsvarspliktiga

totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt

fullgör civilplikt (SFS 1994:000)

--------------------------------------------------------------------------------

____________________

 1. Denna lag träder i kraft, såvitt avser bilagan, den 1 juli 1995 och i övrigt

den 1 januari 1995.

 2. Äldre bestämmelser gäller alltjämt i fråga om uppgifter som hänför sig till

ärenden om prövning av frågor om förmåner och ledighet för en vapenfri

tjänstepliktig.

 **Fotnot**

 [2] Senaste lydelse 1993:1685.

3 Ärendet och dess beredning

I mars 1993 tillkallades professorn Daniel[REDACTED_EFTERNAMN] att som särskild utredare

se över bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen (1980:100) med

anledning av EES-avtalet och i perspektivet av ett svenskt medlemskap i EG.

 I utredningens direktiv (dir. 1993:32) angavs att utredaren borde ha frihet

att ta upp alla de frågor som kunde behöva övervägas inom ramen för en sådan

översyn. Regeringen uttalade emellertid särskilt att utredningsarbetet borde

utgå från att den svenska anpassningen till EG skall bedrivas på ett sätt som är

förenligt med den tradition av betydande öppenhet som så länge präglat svensk

förvaltning. De frågor som gäller meddelarfriheten i ett EES- och EG-perspektiv

borde också belysas. Slutligen angavs att utredaren också borde behandla frågan

om den nuvarande instansordningen när det gäller överklagande av en utlands-

myndighets avslag på en begäran om att lämna ut en allmän handling är rationell

från olika synpunkter.

 Utredningen, som antog namnet Utredningen om utrikessekretessen, överlämnade i

mars 1994 sitt betänkande Utrikessekretessen (SOU 1994:49). Utredningens

sammanfattning av betänkandet återfinns i

bilaga 1. Dess lagförslag har tagits in i bilaga 2. Betänkandet har

remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En

sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet

(dnr 94-1181). Regeringen behandlar i denna lagrådsremiss utredningens förslag.

 Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) har i en framställning den

3 februari 1994 (dnr 94-425) hemställt att sekretesslagen skall tillföras en

bestämmelse om sekretess för uppgifter hos institutets konsulenter. Med

anledning av detta har inom Justitiedepartementet upprättats en promemoria om

sekretess för uppgifter hos SIH. I promemorian föreslås att en bestämmelse skall

införas som reglerar sekretessen i specialpedagogisk verksamhet. En

sammanfattning av förslaget samt promemorians författningsförslag finns i bilaga

4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som

yttrat sig finns i bilaga 5. Remissyttrandena finns tillgängliga i

Justitiedepartementet (dnr 94-425).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 27 oktober 1993 att inhämta Lagrådets yttrande över de

lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådet har i sitt yttrande för visst fall

satt i fråga om tillämpning av en gemenskapsrättslig sekretessbestämmelse är väl

förenligt med regleringen i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen

och syftet bakom den bestämmelsen. I avsnitt 7 kommenterar regeringen vad

Lagrådet har anfört i den delen. Lagrådet har även föreslagit att

ikraftträdandebestämmelsen, såvitt gäller ändringarna i bilagan till

sekretesslagen, ges en annan lydelse. Regeringen har följt Lagrådets förslag.

 Lagrådets yttrande finns i bilaga 7.

4 Reformbehovet på utrikessekretessens område

Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till i en tid då

Sverige deltagit i ett internationellt samarbete som skett i traditionella

former. Det svenska deltagandet i utvecklingen mot en ökad integration i Europa

motiverar att sekretessfrågorna ses i en ny belysning.

 Sverige deltar i den utvecklingen genom att vi ingår i det europeiska

ekonomiska samarbetsområdet (EES). Även det samarbetet sker visserligen i

huvudsak i traditionella former men har en omfattning som saknar sin motsvarig-

het bland de internationella avtal som Sverige tidigare har varit bundet av.

 Ett medlemskap i den europeiska unionen (EU) utgör ett än viktigare steg för

Sveriges del. Ett fullvärdigt medlemskap innebär, till skillnad från vad som

gäller enligt EES-avtalet och de flesta andra internationella fördrag, att

Sverige med tillämpning av 10 kap. 5 § regeringsformen överlåter

normgivningskompetens till gemensamt utövande i gemensamma institutioner. Inom

gemenskapen beslutade normer kan då vara omedelbart tillämpliga här i landet och

således utan mellankommande svensk rättsbildning bindande för enskilda

medborgare och företag.

 Ett EU-medlemskap medför således att på flera områden ersätts eller

kompletteras vår inhemska process för beredning av normgivningsbeslut med en

gemensam beredningsprocess i gemensamma fora. Allmänhetens rätt till insyn i den

nationella beredningsprocessen regleras uteslutande av bestämmelserna i den

svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Denna beskrivs översiktligt

i avsnitt 5. Vid ett medlemskap kommer rätten till insyn i beredningen av de

gemensamma frågorna att åtminstone till en del avgöras med tillämpning av

gemensamt beslutade regler om insyn i de gemensamma institutionernas verksamhet.

Till frågan om vilken insyn som är möjlig i EU-institutionernas arbete

återkommer vi i avsnitt 6.

 När det gäller hanteringen i de enskilda medlemsländerna av uppgifter som rör

EU-samarbetet tillämpas däremot i princip uteslutande nationell rätt. Det finns

nämligen inte något för medlemsländerna bindande gemensamt regelverk på

offentlighets- och sekretessområdet. Däremot finns det i flera EG-rättsakter på

olika sakområden enstaka föreskrifter om att tystnadsplikt skall iakttas i vissa

avseenden. Till frågan om vilken betydelse sådana föreskrifter har i den

nationella rättstillämpningen återkommer vi i avsnitt 7.

 Ett svenskt inträde i den europeiska unionen innebär således att vi på

likställd fot med övriga medlemsländer blir delaktiga i ett omfattande

internationellt samarbete av för oss nytt slag. Det är angeläget att i samband

därmed slå vakt om rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter.

5 Den svenska offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilken sam-

hällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll. För att en

offentlighetsprincip skall anses råda i samhället räcker det inte med att myn-

digheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. Den

offentliga verksamheten måste dessutom ligga öppen för medborgarna och de

nyhetsförmedlande organen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i

skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informations-

givning (prop. 1975/76:160 s. 60). Sammanfattningsvis brukar man säga att

offentlighetsprincipen fyller tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rätts-

säkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret.

 I första hand förknippas offentlighetsprincipen med den i 2 kap. 1 §

tryckfrihetsförordningen fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars

offentlighet. Det sägs där att varje medborgare till främjande av ett fritt

meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna

handlingar. Härigenom markeras att handlingsoffentligheten utgör ett inslag i

den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och därmed en av

betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen.

 Ett annat inslag i offentlighetsprincipen utgör den medborgerliga

yttrandefrihet som gäller också som grundsats för de tjänstemän och andra som är

verksamma hos det allmänna och som även omfattar den information som dessa

offentliga funktionärer förfogar över i denna verksamhet.

 Av intresse i detta sammanhang är också reglerna om meddelarfrihet, dvs.

rätten för var och en att utom i vissa undantagsfall lämna uppgifter i vilket

ämne som helst för publicering. Dessa regler kan ses som en del av det regel-

verk genom vilket offentlighetsprincipen förverkligas.

 Det finns anledning att framhålla att de offentliga funktionärernas

yttrandefrihet och meddelarfrihet inte innebär att uppgifter blir offentliga i

den meningen att de blir tillgängliga för allmänheten utan i princip endast en

frihet för den enskilde att utan risk för straff, skadeståndsskyldighet eller

andra sanktioner lämna ut uppgifter för publicering. Någon rätt till insyn i det

allmännas verksamhet är det alltså inte frågan om utan en möjlighet för

offentliga funktionärer att informera t.ex. massmedierna om förhållanden som

angår deras verksamhet.

 Grundsatserna om allmänna handlingars offentlighet, de offentliga

funktionärernas yttrandefrihet och meddelarfriheten är omistliga inslag i vår

rättsordning men gäller inte utan undantag. Inskränkningar i rätten att ta del

av allmänna handlingar får göras om det är påkallat av hänsyn till vissa i 2

kap. 2 § tryckfrihetsförordningen angivna intressen, där behovet av sekretess är

särskilt starkt. Föreskrifter om dessa begränsningar är samlade i sekretesslagen

som också reglerar den tystnadsplikt som utgör undantag från de offentliga

funktionärernas yttrandefrihet. Sekretess används i lagen som en gemensam

beteckning på begränsning i handlingsoffentligheten och tystnadsplikt. Och i 16

kap. sekretesslagen anges vissa tystnadspliktsföreskrifter som gäller som

undantag från principen om meddelarfrihet medan denna princip tar över övriga

tystnadspliktsbestämmelser.

 Vid varje bedömning av om offentlighetsprincipen skall få vika för ett

sekretessbehov måste en intresseavvägning göras. När ett beaktansvärt intresse

av allmän insyn kan antas föreligga bör offentlighetsprincipen få vika endast om

det framstår som nödvändigt av hänsyn till viktiga motstående intressen. Enbart

den omständigheten att sekretess skulle underlätta myndigheternas arbete inom

landet eller samarbetet med utländska myndigheter kan aldrig vara ett

tillräckligt skäl för sekretess.

 Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar lades första

gången fast i 1766 års tryckfrihetsförordning och har således - om än inte utan

avbrott - gällt i vårt land i över 200 år. Den har därigenom satt sin prägel på

den svenska förvaltningen och påverkar attityder och värderingar i samhället.

Sverige och Finland har länge varit ensamma om att tillämpa denna princip men på

senare år har även andra länder, t.ex. Danmark och Nederländerna, anlagt samma

synsätt. Sverige är dock såvitt bekant fortfarande ensamt om att ha principen

fastlagd och utvecklad i grundlag. Det svenska regelverket på området framstår

som mycket detaljerat vilket har föranletts av ett önskemål att i lagstiftningen

så noga som möjligt reglera undantagen från offentlighetsprincipen för att inte

lämna myndigheterna ett utrymme för att skönsmässigt avgöra vilken insyn som

skall finnas i deras verksamhet.

6 Offentlighet och sekretess i Europeiska unionen

Unionens nuvarande medlemsländer har helt olika traditioner i fråga om

allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Bland dem återfinns

de flesta ståndpunkter som är möjliga att inta i frågan: från en principiell

öppenhet liknande vår i Danmark och Nederländerna, över en viss rätt till insyn

för massmedierna i t.ex. Tyskland till en närmast principiell slutenhet i

Storbritannien.

 Redan av dessa för medlemsländerna skilda rättsliga system framgår att det

inte finns någon harmoniserad lagstiftning på detta område. Varje land kan i

allt väsentligt följa sin egen tradition. De grundläggande fördragen ger inte

heller gemenskapen någon behörighet att bestämma vilka generella regler som

medlemsländerna skall tillämpa när det gäller yttrande- och tryckfrihet. Däremot

kan gemensamma regler med verkan på offentlighetsprincipen beslutas inom

avgränsade områden med betydelse för den inre marknadens funktion.

Den gemensamma beslutsprocessen

När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de gemensamma institutionerna

inom unionen har det ända tills helt nyligen saknats en grundläggande offentlig-

hetsprincip. Arbetet i rådet och i kommissionen har bedrivits med traditionell

diplomatisk förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den gemensamma berednings-

och beslutsprocessen syftar ju till att jämka samman tolv olika staters

ståndpunkter till en gemensam handlingslinje. Man har, liksom i andra

internationella sammanhang, utgått från att det arbetet skulle försvåras om det

skedde inför öppen ridå. Detta utvecklas i rådets svaromål inför EG-domstolen i

det mål i vilket den brittiska tidningen The Guardian begärt att domstolen skall

ogiltigförklara rådets beslut att vägra lämna ut vissa handlingar, bland dem

några protokoll från rådets sammanträden. I svaromålet utvecklar rådets ombud

skälen för att förtrolighet måste råda vid rådets förhandlingar.

"Rådets arbete sker normalt genom en process som präglas av förhandlingar och

kompromisser. Under den processen uttrycker rådets medlemmar fritt sina

nationella intressen och ståndpunkter. Om en överenskommelse skall kunna uppnås,

krävs det ofta att de modifierar sina ståndpunkter, kanske i sådan utsträckning

att de på någon eller några punkter överger de instruktioner de fått av sin

regering. Denna process, som är nödvändig för antagandet av gemensamma

rättsakter, skulle riskeras om delegationerna hela tiden tvingades hålla i

minnet att de ståndpunkter som de intar, när som helst kunde offentliggöras

genom att rådets handlingar lämnas ut utan att rådet fattat beslut om det."

 Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma institutionernas överläggningar

är det ett välkänt faktum att åtskillig information inför, och efter, sådana

överläggningar ändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivits

som "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns det ju inte sällan

anledning för en part att offentliggöra sin egen ståndpunkt för att söka mobili-

sera stöd för den eller att, någon gång, låta en motparts position läcka ut i

syfte att misskreditera den.

 Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för att insyn och

öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt plan. Till dessa krafter hör

de medlemsländer som nationellt tillämpar en grundläggande offentlighetsprincip,

men också Europaparlamentet vars verksamhet präglas av en mycket stor öppenhet.

Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingar bör vara offentliga då rådet

utövar sin lagstiftande funktion.

 Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet redan i samband

med att Maastrichtfördraget undertecknades. I förklaringen uttalade medlems-

länderna att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska

karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrog därför

åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång

till den information som institutionerna besitter. Det är denna medlemsländernas

gemensamma förklaring som bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet

på detta område. Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet med att

genomföra den intensifierades, genom beslut vid Europeiska rådets möten i

Birmingham, Edinburgh och Köpenhamn.

 I december 1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för att förbättra

insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. i oktober månad varje år lägga

fram ett arbets- och lagstiftningsprogram för det kommande året som skall bli

mera lättläst och ges en vidare spridning än hittills. Kommissionen skall också

inhämta synpunkter från en bredare krets instanser på ett tidigt stadium av

normgivningsprocessen. I det arbetet skall s.k. grönböcker användas i större

utsträckning än för närvarande.

 Vid det Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11 och 12 december 1992 bekräf-

tade, som nyss nämnts, regeringscheferna sin strävan efter att öppna gemen-

skapens arbete för allmän insyn. Den processen skulle, uttalades det, innefatta

följande element.

 - Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps och kommissionens

handlingsprogram samt för att hålla en inledande diskussion om viktiga förslag

till normgivningsakter och andra förslag.

 - Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighet för den som

önskar att avge en röstförklaring).

 - Korta pressmeddelanden omedelbart efter varje rådsmöte.

 - En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremål för behandling i

rådet.

 - Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt när beslut skall fattas

i samarbete med parlamentet eller då parlamentet har medbeslutanderätt. Dessutom

skall då en förklarande promemoria publiceras.

 Rådet har vidare, i december 1993, antagit en ny arbetsordning. Den innehåller

bl.a. bestämmelser om offentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet

utövar sin lagstiftande funktion - dvs. antar bindande rättsakter inom ramen för

det traditionella EG-samarbetet - skall omröstningsresultatet göras offentligt,

om inte en majoritet av länderna motsätter sig det. I andra fall kan ett

omröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och inte något annat land

motsätter sig förslaget.

 Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen också beslutat anta

gemensamma regler för allmänhetens tillgång till de handlingar som förvaras hos

dessa båda institutioner. Reglerna innebär i korthet följande: Den som önskar ta

del av en handling skall skriftligen vända sig till institutionen med sin

begäran och han eller hon har - efter vissa inledande prövningar - rätt att få

ett beslut som, om det är negativt, kan överklagas. Men den rätten gäller i

princip bara handlingar som upprättats hos institutionen. Gäller det en handling

som getts in av någon utomstående - t.ex. en privatperson eller en medlemsstat -

hänvisas den sökande till att i stället vända sig till ingivaren med sin

begäran.

 En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dess utlämnande kan

skada något av vissa särskilt angivna intressen, t.ex. skyddet för det allmännas

intresse, skyddet för den enskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- och

industrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vid institutionens interna

överläggningar.

 Nuvarande EU-praxis, såvitt gäller den gemensamma politiska berednings- och

beslutsprocessen, kan översiktligt sägas innebära följande. Varje bindande

normgivningsbeslut i rådet förutsätter att den oberoende kommissionen lämnat ett

förslag till ett sådant beslut. Både rådet och Europaparlamentet har visserligen

en fördragsfäst rätt att begära att kommissionen lägger fram ett förslag.

Enskilda och organisationer kan försöka att påverka kommissionen till att avge

ett förslag i en viss riktning. Men det är ändå endast efter beredning och

beslut i kommissionen som ett normgivningsärende kan initieras; kommissionen

besitter ensam den formella initiativrätten. Ett kommissionens förslag till

normgivningsakt blir alltid offentligt - och möjligt att allmänt diskutera - i

samma stund som det överlämnas till rådet för beredning och slutligt

ställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ett visst kommenterande

material i samband med att ett förslag lämnas. Det sker då genom en förklarande

promemoria av viss omfattning.

 Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan ibland pågå under några

månaders tid men sträcker sig inte sällan över ett eller, ibland, flera år.

Under den tiden utformas medlemsländernas ståndpunkter, i nationella

beredningsprocesser liksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i de

ständiga representanternas kommitté (Coreper). Under den tiden kan kommissionens

förslag bli föremål för t.ex. massmediers och intresseorganisationers granskning

och opinionsbildning. Det kan debatteras i såväl europeiska som nationella fora

av olika slag.

 När beslut i rådet skall fattas i samarbete med Europaparlamentet, eller när

parlamentet har medbeslutanderätt, skall rådet, i stället för att fatta ett

slutligt beslut, i en första läsning enas om en gemensam ståndpunkt som

överlämnas till parlamentet som därefter tar ställning till medlemsländernas

gemensamma ståndpunkt. Rådet offentliggör sin gemensamma ståndpunkt, ofta

tillsammans med en förklarande promemoria. Vid denna tidpunkt i

beredningsprocessen berikas således det offentliga samtalet med ytterligare

underlag. Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd och möjlig att

diskutera innan det slutliga beslutet fattas.

 I Europaparlamentet råder en stor öppenhet. Parlamentet har tidigare be-

skrivits som EG:s "fönster" mot omvärlden. Såväl parlamentets plenarsessioner

som dess utskottsförhandlingar är öppna. Det innebär att parlamentets, och de

europeiska partigrupperingarnas, inställning till en föreslagen rättsakt och

eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.

 När så rådet fattar slutligt beslut om en normgivningsakt är dess överlägg-

ningar förtroliga men resultatet av omröstningen, i den mån sådan förekommer,

publiceras normalt.

 Sammanfattningsvis finns det således underlag för att i varje medlemsland

offentligt diskutera de möjliga politiska besluten innan de fattas. Den

gemensamma beredningsprocessen skiljer sig från den som förekommer internt i

alla medlemsländer främst på ett principiellt plan. I medlemsländerna fattas det

för medborgarna bindande slutliga normgivningsbeslut genom en öppen omröstning

efter en öppen debatt i det nationella parlamentet, hos oss i riksdagen. Inom

unionen fattas det efter förtroliga överläggningar i rådet, varvid det också

finns en möjlighet för rådet att besluta avstå från att offentliggöra

omröstningsresultatet.

Tillämpning av gemensamma regler i nationell förvaltning

Det har redan konstaterats att EU-samarbetet i viktiga avseenden skiljer sig

från internationellt samarbete i andra former, bl.a. på så sätt att åtskilliga

gemensamma och direkt tillämpliga normgivningsbeslut kan fattas. Men på en

betydelsefull punkt är EU-samarbetet av högst traditionellt slag. De gemensamma

institutionerna saknar möjlighet att verkställa sina beslut i medlemsländerna.

Gemensamma normer och beslut verkställs uteslutande genom nationella

myndigheters försorg och i princip i enlighet med varje lands domstols- och

förvaltningsprocessuella regler.

 I de flesta EG-rättsakter finns därför intaget vissa anvisningar om hur

medlemsländerna skall säkerställa att de gemensamma reglerna verkligen

genomförs. Ofta föreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationell

myndighet som har att kontrollera att direktivets eller förordningens

bestämmelser följs liksom att den myndigheten skall hålla kommissionen

underrättad om hur reglerna tillämpas och utbyta information med de behöriga

myndigheterna i övriga medlemsländer. Det finns i skilda EG-rättsakter också

bestämmelser om att enskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och

att sekretess skall gälla.

 Den kanske viktigaste gruppen av sådana tystnadsplikter är de som följer av de

kontrollmekanismer, t.ex. inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att

ge gemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. För anställda vid

nationella tillsynsorgan, liksom ofta även för tidigare anställda, stadgas

tystnadsplikt. Ofta anges att tystnadsplikten inte gäller i förhållande till

andra myndigheter i medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det

anges att en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Exempel på sådana

rättsakter är första och andra banksamordningsdirektivet (77/780/EEG respektive

89/646/EEG), första och andra börsdirektivet (79/279/EEG respektive 80/390/EEG)

och insiderhandelsdirektivet (89/592/EEG).

 Liknande regler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vid

nationella tillståndsorgan som sysslar med standardiseringsarbete.

 Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av inspektioner hos

framför allt företag. Det är oftast kommissionens personal som utför

inspektionerna men nationella tjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en

inspektion föreskrivs tystnadsplikt, exempelvis i förordningen om förbud mot

diskriminering med hänsyn till transportpriser och transportvillkor (11/60/EEG)

och förordningen om regler för konkurrens (17/62/EEG).

 En annan viktig del av EG:s verksamhet avser utbyte av information på olika

områden såväl mellan medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och

EG:s institutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådan kommunikation anger

att den information som tas emot skall vara hemlig och att tystnadsplikt skall

gälla. Exempel på sådana rättsakter är direktivet om ömsesidigt bistånd mellan

medlemsstaternas kompetenta myndigheter på området för direkt skatt (77/799/EEG)

och förordningen om bl.a. ömsesidigt lämnande av biträde mellan nationella

myndigheter inom gemenskapen i syfte att säkerställa en korrekt tillämpning av

tull- och jordbruksregler (1468/81/EEG).

 I artikel 16 i det andra banksamordningsdirektivet sägs att alla anställda vid

den nationella tillsynsmyndigheten skall vara bundna av tystnadsplikt. Det

innebär, sägs det vidare, att "förtrolig information som de tar emot vid

utövandet av sin tjänst inte får föras vidare till någon person eller myndighet"

("no confidential information which they may receive in the course of their

duties may be divulged to any person or authority whatsoever"). Bestämmelsen

anger således inte vilka slag av uppgifter som är att anse som förtroliga men

väl att förtrolig information inte får föras vidare.

 Ett ytterligare exempel kan hämtas från rådets förordning (2847/93/EG) om

inrättandet av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt

den förordningen skall nationella tillsynsorgan inrättas vilka har olika

inspektions- och övervakningsuppgifter. Vidare föreskrivs att dessa

tillsynsorgan regelbundet skall underrätta kommissionen om vissa förhållanden

och att de skall utbyta information med sina motsvarigheter i andra

medlemsländer. I förordningen sägs, i fråga om sekretess, att medlemsländerna

och kommissionen skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att

uppgifter som erhålls inom ramen för förordningen skall behandlas förtroligt

(artikel 37.1). Vidare föreskrivs att uppgifter som utväxlas med stöd av

förordningen "omfattas av tystnadsplikt och skall åtnjuta samma skydd som

motsvarande uppgifter har enligt den nationella lagstiftningen i det mottagande

medlemslandet och enligt de motsvarande regler som är tillämpliga på

gemenskapsinstitutioner" ("is covered by professional secrecy and shall benefit

from the same protection accorded to similar data by the national legislation of

the Member State receiving them and by the corresponding provisions applicable

to Community institutions"). Här synes förordningen närmast utgå från att

samtliga utväxlade uppgifter i och för sig omfattas av tystnadsplikt men

hänvisar samtidigt uttryckligen till nationell lagstiftning i fråga om skyddets

närmare omfattning.

 Det förhållandet att sekretesskyddets närmare omfattning och innehåll bestäms

av den nationella lagstiftningen framgår med än större tydlighet av rådets

direktiv (93/99/EEG) om ytterligare åtgärder för livsmedelskontroll. I

direktivet föreskrivs bl.a. att medlemsländerna skall utse behöriga myndigheter

vars uppgift bl.a. är att, tillsammans med av kommissionen utsedda inspektörer,

kontrollera nationella laboratorier för livsmedelskontroll. Även enligt detta

direktiv förutsätts ett omfattande utbyte av information mellan kommissionen och

medlemsländernas myndigheter och mellan de sist nämnda sinsemellan. I artikel 7

föreskrivs först att information som lämnas enligt direktivet skall omfattas av

tystnadsplikt. I bestämmelsen sägs emellertid därefter följande.

"Om en medlemsstat har regler som tillåter personer fri tillgång till uppgifter

som innehas av behöriga myndigheter, måste upplysning om det förhållandet lämnas

i samband med att uppgift begärs från en annan medlemsstat..." ("Where a Member

State has rules permitting free access by persons to information held by

competent authorities, this fact must be revealed at the time of the request to

another Member State...").

Därefter föreskrivs att om den avsändande staten anger att informationen

omfattas av tystnadsplikt den mottagande staten skall säkerställa att den inte

sprids i vidare kretsar än som förutsätts i direktivet. Men, sägs det vidare,

"om det inte är möjligt för den mottagande staten att på detta sätt begränsa

utlämnandet av information, strider det inte mot detta direktiv om den

avsändande staten håller inne informationen" ("If it is not possible for the

receiving state to restrict the giving out of the information in this way, it

shall not be contrary to the terms of this directive for the sending state to

withhold the information").

Direktivets sekretessregler är således utformade så att det förutsätts att det

kan vara omöjligt för ett medlemsland att hindra spridning av uppgifter, trots

att direktivet förutsätter att utväxlade uppgifter omfattas av tystnadsplikt och

det även i det fallet att det land som lämnar uppgiften därtill uttryckligen

anger att den är sekretessbelagd. Följden av att ett lands lagstiftning inte gör

det möjligt att hindra utlämnande av uppgifter som en annan stat vill hålla

hemlig är att den sist nämnda staten har rätt att vägra överlämna uppgiften. Det

finns således inte något gemenskapsrättsligt krav på att varje land skall

utforma sin lagstiftning så att uppgifter kan hållas hemliga, men genom att inte

förmå respektera andras önskemål om sekretess kan ett land komma att delvis

ställa sig utanför utbytet av information.

 I förordning (354/83/EEG) om allmänhetens tillgång till Europeiska gemen-

skapens och Euratoms historiska arkiv finns vissa bestämmelser om när sådana

arkiverade handlingar blir offentliga. Enligt huvudregeln blir handlingar offen-

tliga 30 år efter den dag de utfärdats. I förordningen finns också en regel som

riktar sig till medlemsländerna. I den sägs att medlemsländerna skall avstå från

att offentliggöra sekretessbelagda dokument och handlingar som finns i deras

offentliga arkiv på mindre stränga villkor än dem som gäller för de gemensamma

institutionerna.

 En generellt verkande regel om tystnadsplikt för medlemmar i unionens

institutioner och kommittéer liksom för dess tjänstemän och övriga anställda

återfinns också i Romfördragets artikel 214.

En allmän lojalitetsplikt

Vi har redan konstaterat att tillämpningen och verkställigheten av det

gemensamma regelverket i allt väsentligt sker genom nationella domstolar och

myndigheter och med tillämpning av nationell domstols- och för-

valtningsprocessuell lagstiftning. En av samarbetets bärande principer är att

gemenskapsrätten likväl skall tolkas och tillämpas likformigt i samtliga

medlemsländer. Det finns flera inslag i den gemensamma rättsordningen som skall

säkerställa en sådan enhetlig och effektiv rättstillämpning, t.ex. rätten - och

i vissa fall skyldigheten - för nationella domstolar att begära besked från

EG-domstolen om hur gemenskapsrättsliga regler närmare skall tolkas.

 Ett annat sådant inslag är Romfördragets regel (artikel 5) om en ömsesidig

plikt till lojalitet medlemsstaterna emellan, liksom mellan dem och de

gemensamma institutionerna. Bestämmelsen innebär att medlemsländerna är skyldiga

att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de kan uppfylla sina

fördragsförpliktelser, underlätta att gemenskapens uppgifter kan fullgöras samt

avstå från alla åtgärder som kan äventyra förverkligandet av fördragens mål.

 Lojalitetsplikten innebär bl.a. att medlemsländernas domstolar och myndigheter

har att tolka nationell rätt i överensstämmelse med gemenskapsrätten och att, om

en sådan tolkning inte är möjlig, medlemsländerna är skyldiga att ändra sin

lagstiftning.

 Avslutningsvis kan det poängteras att långt ifrån alla beslutsfattare och

offentligt anställda här i landet berörs av gemenskapsrättens sekretesskrav. De

som har anledning att beakta de gemensamma reglerna på området är de som deltar

i den gemensamma eller nationella processen för beslut om gemensamma normer och

de som deltar i den nationella övervakningen av att de gemensamma normerna

följs.

7 Vår offentlighetsprincip vid ett medlemskap i Europeiska unionen

Frågan om vilken påverkan ett EU-medlemskap kan ha på den svenska offentlighets-

principen och meddelarfriheten är - och har alltsedan medlemskapsförhandlingarna

inleddes varit - en av de mest uppmärksammade i den allmänna debatten.

 Grundlagsutredningen inför EG, som hade till uppgift att överväga vilka

grundlagsändringar som kunde vara nödvändiga inför ett svenskt EU-medlemskap,

konstaterade i sitt betänkande (SOU 1993:14) att några ändringar i

tryckfrihetsförordningen inte fordrades för att tillgodose de krav på sekretess

som gemenskapsrätten ställer. Den förra regeringen lade också redan vid

medlemskapsförhandlingarnas början fast den svenska linjen att

offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att bestå vid ett svenskt

medlemskap. Den linjen fullföljdes genom en till anslutningsakten fogad svensk

förklaring.

 I förklaringen välkomnar Sverige den utveckling mot ökad öppenhet och insyn

som nu pågår inom EU. Samtidigt förklarar Sverige att offentlighetsprincipen och

då särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar och grundlagsskyddet för

meddelarfriheten är och förblir grundläggande principer och element i Sveriges

konstitutionella, politiska och kulturella arv.

 I en egen förklaring noterar EU-sidan det svenska uttalandet och utgår från

att

Sverige härvidlag kommer att följa det gemensamma regelverket.

 Det är även denna regerings fasta övertygelse att offentlighetsprincipen och

meddelarfriheten, sådana de kommer till uttryck i tryckfrihetsförordningen,

kommer att bestå vid ett svenskt EU-medlemskap. För att så kommer att bli fallet

finns både rättsliga och politiska argument.

 Ur rättslig synpunkt är det avgörande att de grundläggande EU-fördragen icke

tillägger de gemensamma institutionerna någon befogenhet att normera

medlemsländernas yttrande- och tryckfrihetsrättsliga lagstiftning. De gemensamma

institutionerna har heller inte några andra befogenheter än de som

medlemsländerna anförtrott dem i fördragen. För att en gemensam normgivning på

detta område alls skall vara möjlig fordras därför att medlemsländerna kommer

överens om det i ett nytt, framtida fördrag som ändrar de nu gällande fördragen.

Varje sådan fördragsändring kräver att samtliga medlemsländer - och deras

parlament - samtycker.

 På det politiska planet står det klart att frågan om allmänhetens rätt till

insyn inom unionen alltsedan Maastrichtfördragets tillkomst har varit, och

fortfarande är, en viktig fråga. Det är otvetydigt så att unionen rör sig i

riktning mot ökad öppenhet. Ur svensk synpunkt är denna rörelse visserligen ännu

långsam och stundtals något vacklande, men dess riktning kan knappast sättas i

fråga. Som vi redan har berört finns det inom unionen, såväl bland dess

medlemsländer som bland dess institutioner, krafter som oförtrutet strävar efter

en längre gående öppenhet. Om Sverige, Finland och Norge blir medlemmar i

unionen skulle det innebära en kraftig förstärkning av dessa krafter. Mot denna

bakgrund framstår det som ytterligt osannolikt med en utveckling mot gemensamma,

för medlemsstaterna bindande, regelverk som inskränker den medborgerliga

insynen. Lika osannolikt förefaller det att rörelsen mot större öppenhet i

unionens egen verksamhet skulle kunna vändas eller ens hejdas.

 När detta är sagt, måste man likväl konstatera att vid ett svenskt

EU-medlemskap är det fortfarande två skilda hållningar som möts. Även om rådet

och kommissionen närmat sig ett nordiskt synsätt präglas alltjämt

överläggningarna och beslutsfattandet av förtrolighet och grundregeln om

utlämnande av handlingar är försedd med vittgående och föga preciserade

undantag. Det står inte något att vinna med att bortse från risken för att

konflikter skulle kunna uppstå i mötet mellan två än så länge delvis skilda

system. Däremot kan åtskilligt vinnas om de möjliga problemen identifieras och

ett försvar för det svenska synsättet därmed förbereds. De problem som därvid

står i förgrunden handlar om insynen i överläggningarna i rådet, utrymmet för en

svensk skadeprövning och vår unika meddelarfrihet.

Insyn i överläggningar i rådet

Ett problem hänger samman med förtroligheten i främst rådets överläggningar. Det

framstår än så länge som uteslutet att rådet skulle komma att offentliggöra de

protokoll som förs vid dess överläggningar. Även om det, som vi konstaterat i

föregående avsnitt, finns goda möjligheter till ett offentligt samtal i

gemensamma normgivningsfrågor, innebär förtroligheten att en del av underlaget

för beslut om normer som binder enskilda rättssubjekt kommer att vara

sekretessbelagt. Visserligen finns det moment i vår egen inhemska

lagstiftningsprocess som inte är öppna för allmän insyn. Det gäller

överläggningarna inom en kommitté, överläggningar inom regeringskansliet och vid

regeringssammanträden liksom överläggningar i riksdagens utskott. Men dessa

överläggningar kommer alltid till ett offentligt sammanfattande uttryck i

kommitténs betänkande, i regeringens lagrådsremiss och proposition samt i

riksdagsutskottets betänkande.

 Detta problem borde vara gemensamt för samtliga medlemsländer där inhemska

lagar beslutas efter en öppen parlamentsdebatt. Likafullt framstår problemet som

svårlöst. Man kan visserligen säga att EU-samarbetet nu är sådant att det lämnat

den traditionella diplomatins domäner och övergått till att, med en svensk

terminologi, lagstifta och utöva myndighet för enskilda medborgare och företag

liksom att dessa därför av demokratiska skäl borde ha samma insyn i

beslutsprocessen som de tidigare haft på nationell nivå. Samtidigt torde det

vara så, att samarbetet för överskådlig tid kommer att bibehålla sin grund-

läggande mellanstatliga karaktär och de avgörande besluten därför fattas av med-

lemsländernas företrädare. Därför kommer nog också flertalet stater att anse att

möjligheten att komma överens är beroende av att uppriktiga diskussioner kan

föras, och kompromisser träffas, utanför offentlighetens strålkastarljus. Det

som skiljer är vid närmare eftertanke inte så mycket detta förhållande som att

det saknas ett forum där sådana kompromisser kommer till uttryck och kan

diskuteras före själva besluten som i staternas folkförsamlingar.

 Som medlem kan Sverige medverka till en ändrad inställning genom att verka för

en större öppenhet och för att omröstningsresultat i normgivningsfrågor alltid

skall offentliggöras. Ett sätt för Sverige att bidra till en gynnsam utveckling

är att för egen del tillämpa största möjliga öppenhet i vår egen nationella

beredningsprocess, såväl i EU-frågor som i övrigt. Vi återkommer i avsnitt 8

till vilka krav detta ställer i sekretesshänseende.

Finns det utrymme för en svensk skadeprövning?

De krav på sekretess som återfinns i gemenskapsrättsliga regler kan, såvitt kan

bedömas, tillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen.

 Vad gäller den gemensamma beslutsprocessen begränsas de gemenskapsrättsliga

sekretessbestämmelserna till regler för de gemensamma institutionernas arbete,

t.ex. regler i rådets arbetsordning om att dess sammanträden inte är offentliga

(artikel 4.1) och att dess förhandlingar skall omfattas av tystnadsplikt

(artikel 5.1). Med förhandlingar avses även det beredningsarbete som äger rum i

rådets arbetsgrupper och i Coreper.

 De handlingar som inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen kommer in

till regeringskansliet eller till en förvaltningsmyndighet är, till skillnad

från åtskilligt beredningsmaterial som förekommer i vår inhemska interna

beslutsprocess, allmänna handlingar. Men eftersom de avser våra förbindelser med

mellanstatlig organisation, EU, eller med annan stat ryms de regelmässigt inom

utrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde. Det innebär att när det gäller

uppgifter som kommer in hit inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen, i

samtliga fall en begäran om att få ta del av en uppgift skall prövas enligt den

svenska sekretesslagens regel om utrikessekretess. I sådana fall kan det således

inte bli fråga om att svenska myndigheter prövar frågan med tillämpning av

gemensamt beslutade normer på annat sätt än att de, med beaktande av den

fördragsfästa lojalitetsplikten, normalt torde vara förhindrade att t.ex. lämna

ut uppgifter om övriga medlemsländers förhandlingspositioner.

 Gemenskapsrättsliga materiella sekretessregler återfinns, som redovisats i

avsnitt 6, såväl i förordningar som i direktiv. En förordning har generell

tillämpning och är "bindande i sin helhet och direkt tillämplig i alla

medlemsstater" (artikel 189 Romfördraget). Den träder i kraft uteslutande genom

att den publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den skall

tillämpas i sin gemenskapsrättsliga form och ord för ord av medlemsländernas

domstolar och förvaltningsmyndigheter. En förordning får inte transformeras till

eller inkorporeras med nationell rätt. Direktiv är, enligt den nyss nämnda

bestämmelsen i Romfördraget, bindande i fråga om det resultat som skall uppnås

men överlämnar åt medlemsländerna att välja form och metod för detta.

 Det innebär att en sekretessregel i ett direktiv inte bara får utan också

skall omsättas till nationell lag, dvs. för svensk del till en bestämmelse i

sekretesslagen i den mån den lagen inte redan innehåller någon regel som svarar

mot direktivets krav.

 Såvitt kan bedömas svarar de sekretessregler som finns i hittills beslutade

direktiv mot bestämmelser i sekretesslagen. Detsamma gäller de sekretessregler

som intagits i förordningar. Över huvud taget skiljer sig de intressen som

enligt svensk rätt bedöms som skyddsvärda inte mycket från motsvarande intressen

i gemenskapsrätten. Det gäller i båda fallen t.ex. uppgifter om företags affärs-

och driftförhållanden. För gemenskapsrättens del avser regleringen så gott som

uteslutande uppgifter av nu nämnt slag när de förekommer hos de nationella

tillsyns- och övervakningsorgan som har att se till att det gemenskapsrättsliga

regelverket följs inom olika samarbetsområden. Hos oss gäller sekretess för

motsvarande verksamhet på nationell nivå enligt t.ex. 8 kap. 6 § sekretesslagen.

 Även för sekretessregler i hittills utfärdade förordningar finns alltså en

motsvarande reglering i sekretesslagen. Det innebär att det i de fallen finns en

faktisk dubbelreglering, dels i den direkt tillämpliga gemenskapsregeln, dels i

den svenska sekretesslagen. En sådan dubbelreglering är emellertid ganska

naturlig eftersom, som nyss sagts, de skyddsvärda intressena är desamma ur

svensk och ur gemenskapsrättslig synpunkt liksom de typer av verksamhet där

uppgifterna förekommer. Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en

direkt tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska

sekretesslagen får övervägas om det finns ett svenskt intresse av en motsvarande

reglering i sekretesslagen. Saknas ett sådant intresse och sekretesslagen inte

ändras uppstår en diskrepans mellan direkt tillämplig gemenskapsrätt och

sekretesslagens reglering. I en sådan situation gäller likafullt den gemenskaps-

rättsliga regeln. Skulle det mot förmodan bli aktuellt att tillämpa en sådan

regel i Sverige bör det kunna ske på ett sätt som står i samklang med

sekretesslagens bestämmelser för liknande slag av uppgifter.

 Lagrådet har i anslutning till vad som nu har sagts anfört att det kan sättas

i fråga om tillämpning av en sådan gemenskapsrättslig sekretessregel som saknar

motsvarighet i sekretesslagen är väl förenligt med regleringen i 2 kap. 2 §

andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den bestämmelsen. I 2

kap. 2 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en begränsning i rätten att ta

del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag

eller, om så i visst fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda

lagen hänvisar. Lagrådet uttalar också att utifrån vad som anförs i

lagrådsremissen förefaller det emellertid som om det knappast är fråga om något

praktiskt problem.

 Regeringen delar Lagrådets bedömning. Det är inte teoretiskt uteslutet att en

sådan bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen som nyss

beskrivits i något enstaka fall kan komma att uppstå i framtiden. Inte heller är

det möjligt att på förhand säkert bedöma om den gemenskapsrättsliga regeln i så

fall skulle präglas av erforderlig pregnans. Vad som förefaller mera klart är

att det knappast kan bli fråga om någon EG-sekretessregel som skall skydda

uppgifter som - sedda från svensk synpunkt - inte kan skyddas med hänsyn till de

intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En bristande

överensstämmelse skulle i så fall bestå i att det saknas en hänvisning i den

svenska sekretesslagen till den nya gemenskapsrättsliga bestämmelsen. En sådan

bristande överensstämmelse kan avhjälpas genom att sekretesslagen ändras så att

även denna nya regel får en motsvarighet i lagen.

 En fråga som inställer sig vid bristande överensstämmelse mellan EG:s och

Sveriges sekretessreglering är om brott mot en gemenskapsrättslig sekretessregel

som helt eller delvis avviker från sekretesslagens föreskrifter kan beivras med

stöd av 20 kap. 3 § brottsbalken. I det lagrummet beskrivs den brottsliga

gärningen bl.a. så att någon röjer "uppgift, som han är pliktig att hemlighålla

enligt lag eller annan författning". Det kan hävdas att eftersom det är fråga om

direkt tillämplig rätt som beslutats med stöd av överlåtna normgivningsbefogen-

heter bör en EG-förordning vara att anse som "annan författning". Det finns i

och för sig goda skäl för att generellt se saken på det viset. När det gäller

tillämpningen av 20 kap. 3 § brottsbalken måste emellertid, som bl.a. Juridiska

fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har påpekat, ett annat synsätt råda med

hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprincipen. Den före år 1976 gällande

straffbestämmelsen ansågs tillämplig även för tystnadsplikter som berodde av

myndighets eller överordnads föreskrift eller enbart följde av ämnets natur.

Regleringen i 1974 års regeringsform bygger emellertid på att någon

tystnadsplikt inte är möjlig att upprätthålla utan författningsstöd. I motiven

till 1976 års lagändring hänvisades också till Ämbetsansvarskommitténs

ståndpunkt att ett straffbud inte borde gälla generellt inom ett så diffust

bestämt område. Av dessa skäl infördes den nuvarande avgränsningen till

tystnadsplikter som kom till uttryck i författning (se prop. 1975:78 s. 149).

Vid den tidpunkten förutsågs således inte att några andra tystnadsplikter än

sådana som meddelats i enlighet med av riksdagen stiftad lag eller av regeringen

utfärdad förordning kunde omfattas av straffstadgandet. Det kan därför inte

anses förenligt med legalitetsprincipen att utan ändring av 20 kap. 3 §

brottsbalken låta dess beskrivning av den brottsliga gärningen utvidgas till att

omfatta också brott mot tystnadsplikter som följer av föreskrifter av ett slag

som inte hittills rymts inom dess tillämpningsområde och som inte heller var

kända när den nuvarande avgränsningen beslutades. Eftersom vi funnit att såvitt

nu kan överblickas gemenskapsrättsliga tystnadsplikter har sin motsvarighet i

sekretesslagens föreskrifter och så kan bli fallet också i framtiden finns det

inte heller anledning att utsträcka tillämpningsområdet för 20 kap. 3 § brotts-

balken genom en lagändring.

 De materiella sekretessföreskrifter som finns i EG-rättsakter utgör inte

heller, som framgått av avsnitt 6, någon fullständig reglering av hur eller på

vilka grunder uppgifter kan hållas hemliga. Ofta sägs i sådana föreskrifter inte

mer än att för förtrolig information skall tystnadsplikt gälla. Vilka uppgifter

som närmare bestämt är av förtrolig karaktär anges däremot inte. Inte heller

regleras hur en begäran om att få tillgång till sådan information skall ske, vem

som har att fatta beslut i frågan om en uppgift kan lämnas ut eller om och i så

fall hur ett avslagsbeslut kan överklagas. I dessa avseenden är

sekretesstadganden i direkt tillämpliga förordningar inte mera utvecklade än

motsvarande föreskrifter i direktiv. Även den i avsnitt 6 redovisade

arkivförordningen saknar en reglering i nu berörda hänseenden.

 Det är således tydligt att dessa materiella sekretesstadganden inte utgör en

tillräcklig rättslig reglering av nationella myndigheters hantering av uppgifter

som utväxlas inom ramen för EU-samarbetet. Varken i Sverige eller i någon av de

nuvarande medlemsstaterna kan de rimligen ensamma läggas till grund för hur en

förvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att få ta del av en allmän

handling.

 Detta innebär för vårt vidkommande att svenska myndigheter även vid ett

svenskt EU-medlemskap har att pröva varje begäran om att få ta del av en hos

myndigheten upprättad eller dit inkommen handling enligt den svenska

tryckfrihetsförordningens och den svenska sekretesslagens bestämmelser.

 En annan sak är att svenska myndigheter, enligt den allmänna lojalitetsplikt

som gäller (se avsnitt 6), har att tillämpa svenska lagregler så att de krav som

kan utläsas ur gemenskapsrätten kan tillgodoses.

 Ett möjligt problem av generell räckvidd kan därför uppkomma såvitt gäller

sekretesslagens tillämpning. Det stora flertalet bestämmelser i sekretesslagen

innehåller ett skaderekvisit, dvs. ett krav på att myndigheten i varje särskilt

fall då en allmän handling begärs utlämnad skall pröva om det kan leda till

skada att uppgifter i denna lämnas ut. Kravet på att ett utlämnande får vägras

endast om det kan antas medföra skada har tillkommit för att varje särskild

sekretessbestämmelse inte skall medföra sekretess i fler fall än som är

oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett

bestämmelsen.

 Inom EU förefaller det vanliga synsättet i stället vara det att det är den som

upprättar eller avsänder en handling som bedömer om den skall hållas hemlig och

att den bedömningen skall respekteras av den som tar emot handlingen eller på

annat sätt disponerar över den. Ett sådant synsätt befordrar givetvis ett så

fritt informationsflöde som möjligt inom gemenskapen. Ingen stat eller

institution behöver tveka att lämna ifrån sig en uppgift som den betraktar som

förtrolig om den kan känna sig övertygad om att den inte offentliggörs hos

mottagaren. Att sekretessen är bunden till "förtrolig" information kan dock

mycket väl tolkas så att det är behovet av sekretess som ändå styr i det

enskilda fallet, dvs. ett synsätt som ligger nära det som kommer till uttryck i

den svenska ordningen med skaderekvisit.

 De handlingar som den svenska regeringen eller svenska myndigheter vid ett

medlemskap tar emot från andra medlemsländer eller från EU:s institutioner eller

organ kommer att omfattas av tillämpningsområdet för den s.k. utrikessekretessen

(2 kap. 1 § sekretesslagen). Av avsnitt 8 framgår att det inte kan komma i fråga

att göra utrikessekretessen absolut. Regeringen föreslår tvärtom att utrymmet

för skadeprövning på visst sätt vidgas.

 Mot den nu angivna bakgrunden kan det inte uteslutas att konflikter skulle

kunna uppstå för det fall en svensk myndighet efter en skadeprövning väljer att

lämna ut en handling som en avsändare i EU-kretsen valt att hemligstämpla. Det

är givet att sådana kollisioner måste kunna inträffa i enskilda fall, i

synnerhet om avsändaren mer eller mindre rutinmässigt åsätter dokument den

svagaste formen av "hemligstämpel", restricted.

 Det svenska argumentet vid en sådan eventuell konflikt måste vara att ett

hemlighållande endast kan försvaras i det fall att ett utlämnande kan antas

medföra skada och att den svenska sekretesslagen förutsätter en samvetsgrann

prövning av just detta. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 8.

Meddelarfriheten

Ett tredje möjligt konfliktområde är, slutligen, meddelarfriheten. Det står

klart att någon princip om meddelarfrihet inte tillämpas av EU:s institutioner.

Inte heller har, såvitt är känt, frågan om massmediernas källskydd prövats inom

gemenskapsrättens ram. I Sverige finns däremot utrymme för meddelarfrihet även

beträffande vissa uppgifter som omfattas av utrikessekretess. Meddelarfrihet

gäller emellertid inte för uppgifter "vars röjande kan antas sätta rikets

säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt" (16 kap. 1 §

sekretesslagen).

 Det är tydligt att det inom EU-samarbetet utväxlas åtskilliga uppgifter som

inte är av den digniteten att meddelarfriheten viker enligt svensk rätt. Därmed

kan man inte heller helt bortse från möjligheten av att andra medlemsländer

eller gemenskapsorgan kommer att reagera om denna frihet utnyttjas.

 Å andra sidan kan anföras att principen om journalisters rätt att skydda sina

källor utgör en del av ett fri- och rättighetsskydd som EG-domstolen förklarat

sig värna. Detta fri- och rättighetsskydd har också kommit att kodifieras i

Maastrichtfördraget genom en bestämmelse (artikel F.2) av följande lydelse.

"Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de

grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd

för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i

Rom den 4 november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma

konstitutionella traditioner."

Ett lagstadgat källskydd finns i flera medlemsländer, om än inte i alla, och

Europakommissionen för mänskliga rättigheter har i ett avgörande nyligen ansett

att ett sådant skydd också följer av artikel 10 i Europakonventionen om skydd

för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Meddelarfriheten

är visserligen något annat än rätten till källskydd, men den rätten måste ändå

anses ge uttryck för samma princip som meddelarfriheten. Denna princip kan

försvaras med goda rättsliga argument för det fall den skulle komma att sättas i

fråga.

 Det kan också sägas att konflikten mellan meddelarfriheten och gemen-

skapsrättens sekretesskrav mera är av teoretisk än praktisk betydelse. För det

fall att förtroliga uppgifter hänförliga till EU-samarbetet skulle komma att

publiceras i svenska massmedier är det naturligtvis på intet sätt givet att

källan är svensk. För ståndpunkten att svenska myndigheter i ett sådant fall är

förhindrade att efterforska källan bör det, som nyss sagts, vara möjligt att

kräva gemenskapsinstitutionernas respekt. Härtill kommer att, som vi tidigare

konstaterat, åtskillig information från den gemensamma beslutsprocessen kommer

till allmän kännedom utan att det i de flesta fall tycks vidtas några åtgärder

för att spåra och bestraffa "läckorna". Även om gemenskapsinstitutionerna har

befogenhet att vidta disciplinära åtgärder mot den av deras anställda som brutit

sin tystnadsplikt förefaller deras intresse av att bestraffa den sortens

handlingar vara begränsat.

Den svenska förklaringen

I samtliga de fall där en konflikt påstås ha uppkommit har Sverige också goda

skäl att stödja sig på vår tidigare nämnda förklaring om offentlighetsprincipen

och meddelarfriheten. Den förklaringen innebär att Sverige såväl när

medlemskapsförhandlingarna inleddes som då de avslutades öppet har presenterat

sig och talat om vilka regler som gäller här i landet. EU:s nuvarande

medlemsländer har, som framgår av deras svarsförklaring, noterat det och inte

sett det som ett hinder mot ett svenskt medlemskap. Mot den bakgrunden kan vår

ensidiga förklaring - trots att den inte är att betrakta som en del av

förhandlingsresultatet eller som en reservation - tjäna till försvar av våra

regler för det fall att någon skulle sätta dem i fråga.

8 Ett enhetligt rakt skaderekvisit för utrikessekretessen

Regeringens förslag: Ett enhetligt rakt skaderek-

visit införs för hela utrikessekretessens till-

lämpningsområde, i syfte att åstadkomma en ökad

öppenhet i utrikes ärenden. En sådan ökad öppenhet

får en särskild betydelse inom ramen för ett

svenskt deltagande i EU:s beslutsprocess. Rege-

ringen avser att, vid ett svenskt EU-medlemskap,

överväga ytterligare åtgärder för rätten till med-

borgerlig insyn.

 Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

 Remissinstanserna: I det närmaste samtliga remissinstanser har tillstyrkt

utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Justitiekanslern har

emellertid avstyrkt förslaget och anfört att om en alltför hög sekretessnivå nu

råder är det mera fråga om ett tillämpningsproblem än om hur skaderekvisitet är

utformat. Även med ett omvänt skaderekvisit finns ett betydande utrymme för

offentlighet. Ett rakt skaderekvisit riskerar att leda till en alltför låg

sekretessnivå. Hovrätten över Skåne och Blekinge, Juridiska fakultetsstyrelsen

vid Lunds universitet liksom också Sveriges domareförbund utgår från att

sekretessregler i direkt tillämplig gemenskapsrätt inte ger utrymme för en

skadeprövning enligt sekretesslagen. De båda först nämnda instanserna

tillstyrker dock utredningens förslag medan Sveriges domareförbund förordar att

det införs en särskild bestämmelse för EU-samarbetet med absolut sekretess.

 Skälen för regeringens förslag: Ett av utredningens uppdrag var att pröva om

det vore lämpligt att införa en särskild bestämmelse i sekretesslagen som tar

sikte på EU-samarbetet. Utredningen ansåg att det inte fanns anledning att

"utforma kraven på sekretess annorlunda för uppgifter som rör EU än på sådana

områden som rör samarbetet med andra länder och internationella organ som t.ex.

FN och Europarådet" (s. 87). Utredningen erinrade också om att man i Danmark

tidigare haft en särskild sekretessregel för EU-samarbetet men från och med den

1 juli 1991 valt att låta det samarbetet omfattas av den danska offentlighets-

lagens generella regel om utrikessekretess. Utredningen fann således att den

differentierade prövning som krävs kunde ske inom ramen för en enhetlig regel i

sekretesslagen, bestämmelsen om utrikessekretess.

Bakgrund

Bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen fick sin nuvarande

utformning genom införandet av 1980 års sekretesslag. Ett förslag till en

sammanhållen sekretesslag, med en reglering av såväl handlingssekretess som

tystnadsplikt, hade lagts fram i en departementspromemoria (Ds Ju 1977:1 och

11). I promemorian föreslogs ett rakt skaderekvisit för utrikessekretessens del;

sekretess skulle endast gälla om det kunde antas att röjande av uppgiften skulle

störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet. Ett

på sådant sätt utformat skaderekvisit innebär en presumtion för offentlighet.

Samma sekretess föreslogs gälla hos alla myndigheter.

 Förslaget kritiserades i denna del av några remissinstanser, bland dem

Justitiekanslern. Denne framhöll att det i handlingar som kommit in till eller

upprättats inom regeringskansliet kan förekomma uppgifter av utomordentlig vikt

för landet och att det ofta kunde röra sig om politiskt ömtåliga uppgifter.

Justitiekanslern ansåg därför att för uppgifter av det slaget borde presumtionen

vara för sekretess, dvs. ett omvänt skaderekvisit borde gälla.

 Föredragande statsrådet uttalade bl.a. följande.

"Det är uppenbart att det här är fråga om ett område där det kan vara av stort

intresse för den allmänna debatten och opinionsbildningen att information finns

att tillgå. Å andra sidan torde det råda allmän enighet om att sekretess måste

kunna upprätthållas i sådan utsträckning att Sveriges kontakter med andra länder

på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller omöjliggörs. Uppenbarligen

skulle ett alltför stort mått av öppenhet medföra svårigheter. Resultatet skulle

t.ex. kunna bli att utrikesförvaltningens behov av information skulle bli sämre

tillgodosett. Det sagda gäller framför allt uppgifter inom de centrala delarna

av utrikessekretessens område. När det gäller andra uppgifter kan

sekretessbehovet vara betydligt mindre" (prop. 1979/80:2 s. 130 f.).

Mot den bakgrunden framstod, uttalades det vidare, promemorians förslag som

mindre lämpligt. I stället föreslogs att bestämmelsen fick den utformning den nu

har, nämligen så att det för uppgifter hos regeringen och inom

utrikesförvaltningen gäller ett omvänt skaderekvisit medan det för uppgifter som

förekommer hos andra myndigheter gäller ett rakt rekvisit. Den valda lösningen

med olika skaderekvisit innebar, sades det också, "självfallet inte att en

prövning av sekretessen hos en handling som inkommer både till regeringen och

till en annan myndighet bör leda till skilda resultat" (s. 131). I fråga om den

närmare innebörden i bestämmelsens skadebegrepp anförde föredragande statsrådet

följande.

"Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en alltför vid

innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada skall

kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de

mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller

irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas

ut bör således inte alltid leda till sekretess" (s. 131).

Ökad öppenhet i utrikes ärenden

Regeln om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen innehåller således i sin

nuvarande lydelse ett omvänt skaderekvisit såvitt gäller uppgifter hos

regeringen och inom utrikesrepresentationen (första stycket) och ett rakt

skaderekvisit beträffande uppgifter hos annan myndighet (andra stycket). Ut-

redningen föreslår att bestämmelsen fortsättningsvis endast skall innehålla ett

rakt rekvisit som således kommer att avse uppgifter som angår Sveriges utrikes

förbindelser oavsett hos vilken myndighet uppgifterna finns.

 Enligt utredningens bedömning finns det, oberoende av ett svenskt medlemskap i

EU, skäl att införa ett enhetligt rakt skaderekvisit för hela

utrikessekretessens tillämpningsområde. Utredningen uttalar emellertid också att

"med hänsyn till EU-samarbetets omfattning och karaktär är det bl.a. för att

säkra det demokratiska inflytandet av största vikt att den svenska beredningen

av gemenskapsfrågorna sker under största möjliga öppenhet. Önskemålet om ökad

öppenhet i utrikesfrågorna talar för att ett skaderekvisit med presumtion för

offentlighet bör införas för alla myndigheter" (s. 10). Utredningen konstaterar

också att uttalandet i motiven om att sekretessprövningen av en handling som

finns hos regeringen och samtidigt hos en annan myndighet inte bör leda till

olika resultat ter sig motsägelsefullt och att det därför saknas skäl att

behålla skillnaden i skaderekvisit.

 Utredningens förslag i denna del har tillstyrkts av en nästintill enhetlig

remissopinion. De skäl för en förändring som flertalet remissinstanser anför

gäller dels att ett enhetligt skaderekvisit kan antas främja en enhetlig

rättstillämpning, dels vikten av allmän insyn i de frågor som vid ett svenskt

EU-medlemskap kommer att rymmas inom det samarbetet.

 Så anför t.ex. Kommerskollegium att "den ordning som gäller idag med olika

sekretessregler för utrikesförvaltningen och departementen å ena sidan och övrig

statsförvaltning å den andra är olycklig. Den har bl.a. lett till ett antal

svårigheter i den praktiska hanteringen. Exempelvis kan resultatet av en

sekretessprövning av samma dokument i princip mycket väl bli olika beroende av

om den sker på UD/H eller på Kommerskollegium".

 Regeringen delar den uppfattning som utredningen och en majoritet bland

remissinstanserna har givit uttryck för. Regeringen vill för egen del framhålla

vad vi tidigare betonat, nämligen att EG-samarbetet på avgörande punkter skiljer

sig från annat internationellt samarbete som Sverige deltar i. Särskilt viktigt

är det tidigare anmärkta förhållandet att ett medlemskap förutsätter att Sverige

överlåter normgivningskompetens till gemensamt utövande i främst Europeiska

unionens råd. Det innebär att på de områden som omfattas av EG-samarbetet kommer

sådant som hittills har varit ren svensk inrikespolitik att bli också

utrikespolitik.

 Från sekretessynpunkt medför detta att bestämmelsen om utrikessekretess kommer

att vara tillämplig på betydligt fler uppgifter än för närvarande. Sådan

sekretess kan vid ett medlemskap vara tillämplig på dels uppgifter som svenska

myndigheter erhåller från EU-institutioner eller från andra medlemsländer liksom

från myndigheter i andra medlemsstater, dels uppgifter i sådana handlingar som

upprättats här i landet inom ramen för den nationella process genom vilken det

svenska ställningstagandet till skilda förslag till gemensamma beslut bereds.

 Utgångspunkten måste mot den bakgrunden vara att åtgärder bör vidtas för att

säkerställa att en sådan utveckling inte mer än nödvändigt begränsar den

medborgerliga rätten till insyn i allmänna angelägenheter. Möjligheterna till

insyn i den nationella beredningsprocess som syftar till att lägga fast en

svensk förhandlingsposition i en viss fråga bör så långt möjligt vara desamma

som om det slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Det framstår

därför som helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighet gälla för

alla uppgifter inom utrikessekretessens tillämpningsområde, utan hänsyn till om

en uppgift förvaras i regeringskansliet eller hos en förvaltningsmyndighet. Det

är också rimligt att det skaderekvisit som ställs upp i bestämmelsen om

utrikessekretess är av samma slag som rekvisiten i flertalet sekretessbe-

stämmelser till skydd för det allmännas intressen i övrigt. Särskilt de

bestämmelser som skyddar den centrala finans-, penning- och valutapolitiken (3

kap. 1 § sekretesslagen) och uppgifter av betydelse för landets försvar (2 kap.

2 § sekretesslagen) och som har raka skaderekvisit har minst lika stor vikt som

utrikessekretessregeln.

 Justitiekanslern väcker frågan om en sådan ordning kan riskera leda till ett

alltför svagt sekretesskydd. Det kan därför, liksom mot bakgrund av vad som

karakteriserats som motsägelsefullt i förarbetena till den nuvarande

regleringen, finnas anledning till klargörande på en punkt.

 Såväl när ett rakt skaderekvisit tillämpas som när ett omvänt rekvisit kommer

till användning förutsätter ett sekretessbeläggande av en uppgift att ett

offentliggörande kan leda till skada. I bestämmelsen om utrikessekretess

beskrivs denna skada på samma sätt i paragrafens första stycke, som innehåller

ett omvänt rekvisit, som i dess andra stycke som innehåller ett rakt rekvisit.

Den skada som kan följa av ett utlämnande beskrivs i båda fallen som att det

"stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet".

Det är samma slag av uppgifter som träffas av regleringen, oavett vilket

skaderekvisit som valts och den skada som skall motverkas genom sekretess

beskrivs på samma sätt.

 Vad som noga taget skiljer de båda föreskrifterna åt är en skillnad i

presumtionen, dvs. i själva utgångspunkten för en bedömning av om ett utlämnande

kan medföra skada. Med ett rakt rekvisit är utgångspunkten för bedömningen att

uppgiften kan lämnas ut. Det måste således i det enskilda fallet finnas

omständigheter som med tillräcklig styrka talar för att ett utlämnande kan skada

Sverige. Med ett omvänt rekvisit är utgångspunkten för bedömningen att sekretess

gäller för uppgiften. Det måste alltså i det enskilda fallet finnas särskilda

omständigheter som med viss styrka talar för att ett utlämnande inte kan skada

Sverige.

 Oavsett om ett rakt eller omvänt skaderekvisit väljs, kan således sekretess

gälla för samma slag av uppgifter. Valet av rekvisit har därmed sin största, men

mycket viktiga, betydelse som ett sätt att markera vilken generell hållning till

offentlighet som råder för uppgifterna, dvs. om man i tveksamma fall skall lämna

ut uppgifter eller inte.

 Regeringen kan därför för sin del inte finna att ett genomgående rakt

skaderekvisit i regeln om utrikessekretess kan riskera leda till att uppgifter

som bör vara hemliga kan komma att offentliggöras. Liksom när det annars gäller

ett rakt skaderekvisit kan en bedömning grundas på att uppgifter av ett visst

slag normalt är känsliga (t.ex. uppgifter angående affärs- och driftförhållanden

hos företag eller hälsotillstånd hos enskilda personer). Från denna synvinkel

kan valet mellan ett rakt och ett omvänt skaderekvisit sägas mera bygga på

frekvensen av känsliga uppgifter på ett område än på att uppgifterna där i sig

är mer eller mindre känsliga till sin natur.

 Ett rakt skaderekvisit bör därför inte i sig medföra några risker för att, vid

ett svenskt EU-medlemskap, det inte är möjligt att tillgodose sådana berättigade

krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Vid en bedömning av om en

uppgift som erhållits från en annan stat eller en mellanfolklig organisation kan

lämnas ut eller inte kan avsändarens uppfattning i sekretessfrågan visserligen

inte avgöra om uppgiften skall hållas hemlig. Avsändarens intresse av sekretess

kan däremot ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet. Om den

främmande staten eller den mellanfolkliga organisationen anser att en överlämnad

uppgift är hemlig kan det givetvis vara ett skäl för att anse att ett

utlämnande, med lagrummets ord, "stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser".

Svenska domstolar och myndigheter kommer ändå att självständigt och med

tillämpning av svensk lag pröva frågor om utlämnande av uppgifter som erhålls

från EU:s institutioner eller övriga medlemsländer.

 Den föreslagna lagändringen innebär således en ändrad syn på behovet av

sekretess i utrikes ärenden. Det blir inte längre möjligt för regeringen eller

andra myndigheter att utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Även på det

området - liksom redan är fallet i så gott som samtliga sekretessregler till

skydd för det allmännas intresse - kan en uppgift hållas hemlig endast om ett

utlämnande i det enskilda fallet kan förutses leda till skada för landet eller

dess utrikes förbindelser. Om den grundläggande hållningen i utrikesfrågor på så

sätt ändras, måste det antas leda till att betydligt fler uppgifter kan lämnas

ut, dvs. till en större öppenhet. Däremot kan givetvis, som utvecklats ovan,

uppgifter av känslig natur rörande Sveriges utrikes förbindelser alltjämt

sekretessbeläggas.

 Den föreslagna nya ordningen får sin särskilda betydelse för Sveriges del-

tagande i EU-samarbetet. Det är, som vi redan betonat, utomordentligt angeläget

att motverka att den medborgerliga insynen blir mera begränsad i den gemensamma

beslutsprocessen än vad den är i vår rent inhemska process. Ett rakt

skaderekvisit bör innebära att sådana allmänna handlingar som utgör bakgrunds-,

analys- och diskussionsmaterial och som upprättats i Sverige inom ramen för den

gemensamma beslutsprocessen endast undantagsvis kan sekretessbeläggas. Vidare

bör Sveriges hållning till ett förslag till gemensam normgivning regelmässigt

vara offentligt. Däremot kan sekretess gälla för vissa uppgifter i handlingar

som upprättas här i landet i samband med en känslig förhandlings slutskede.

Likaså torde sekretess ofta vara befogad i fråga om ett svenskt

"förhandlingsupplägg" i dess detaljer, t.ex. när det gäller uppgifter om svenska

andrahandsståndpunkter.

 Regeringen avser att regelmässigt redovisa sina ställningstaganden i

ministerrådet.

 När det gäller uppgifter som regeringen eller någon annan myndighet erhåller

från en EU-institution eller från en annan medlemsstat kan utrymmet för öppenhet

vara mer begränsat. Men även beträffande sådana uppgifter skall ovillkorligen

prövas om ett utlämnande kan medföra skada. Det förhållandet att avsändaren

tämligen rutinmässigt åsätter handlingar någon form av anteckning om

förtrolighet får inte i sig innebära att sekretess gäller här i landet. Det

innebär, såvitt gäller handlingar från EU:s institutioner, att uppgifter som

endast betecknas som restricted erfarenhetsmässigt har ett sådant innehåll att

de i många fall bör kunna offentliggöras här. Beträffande uppgifter som

betecknas som confidential eller secret får - som alltid enligt den svenska

sekretesslagen - en bedömning ske i det enskilda fallet.

 Det kan nämnas att i två motioner från allmänna motionstiden 1994 tagits upp

frågor om utrikessekretess. Den ena, av Olle[REDACTED_EFTERNAMN] (fp), rör möjligheterna att

häva utrikessekretess i fall av flyktingspionage mot enskild. Den andra, av Ulla
[REDACTED_EFTERNAMN] (fp), gäller möjligheterna att offentliggöra visst bakgrundsmaterial i

asylärenden. Vid sin beredning av motionerna uttalade utskottet att sådana

synpunkter som tas upp i motionerna förutsattes komma att övervägas i samband

med att reglerna om utrikessekretess ses över (1993/94:KU38 s. 15).

 Det är inte möjligt att säga om den ändring av reglerna om utrikessekretess

som nu föreslås kommer att medföra det av motionärerna eftersträvade resultatet.

Frågan om uppgifter som ryms inom utrikessekretessbestämmelsens

tillämpningsområde kan lämnas ut måste givetvis även i fortsättningen bedömas

utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Däremot kan det sägas att den

föreslagna ändringen medför att det inte längre blir möjligt att på de områden

som motionerna avser utgå från att sekretess gäller. De myndigheter som förvarar

sådana uppgifter måste göra en sedvanlig prövning av om ett utlämnande kan störa

våra utrikes förbindelser eller på annat sätt skada Sverige mot bakgrund av

huvudregeln om offentlighet för uppgifterna.

 En annan fråga som diskuteras av utredningen och några remissinstanser är om

de svenska tjänstemän som på olika sätt deltar i den gemensamma berednings-

processen omfattas av gemenskapsrättens sekretessregler eller av den svenska

sekretesslagstiftningen. Det står klart att den som är anställd av någon

gemensam institution i denna sin egenskap endast har att följa gemenskapsrättens

regler, liksom att den som handlägger EU-frågor hos en svensk myndighet endast

har att tillämpa den svenska sekretesslagen. Tveksamhet kan möjligen råda

beträffande svenska tjänstemän som tillfälligt eller mera kontinuerligt

medverkar i det gemensamma kommittéväsendet i vid mening. Romfördragets artikel

214 föreskriver, som tidigare nämnts, tystnadsplikt även för dem som deltar i

kommittéarbetet. Gemenskapsrättsliga sanktioner för brott mot tystnadsplikt

finns emellertid endast för dem som är anställda inom gemenskapen. Regeringen

anser att det avgörande måste vara på vems uppdrag den enskilde deltar i det

gemensamma beredningsarbetet. Om han eller hon deltar i en personlig kapacitet

av expert, såsom kan förekomma i expertkommittéerna under kommissionen, kan den

svenska sekretesslagen knappast vara tillämplig. Om han eller hon däremot

uppträder som företrädare för Sveriges regering, såsom regelmässigt är fallet i

t.ex. arbetsgrupperna under rådet och inom det s.k. kommittologiväsendet, bör

svensk rätt gälla. Detta är ett synsätt som motsvarar det som gäller för våra

interna förhållanden (jfr 1 kap. 6 § sekretesslagen).

 Utredningen har inte föreslagit någon ändring såvitt gäller meddelarfrihetens

utsträckning på utrikessekretessens område. Regeringen finner för sin del att

den nuvarande avgränsningen i 16 kap. 1 § sekretesslagen på denna punkt är väl

avvägd.

 Sammanfattningsvis innebär de ändringar som nu genomförs en viktig omläggning

av utrikessekretessens tillämpning i Sverige. Utgångspunkten är i fortsättningen

att uppgifter som angår Sveriges utrikesförbindelser i regel kan lämnas ut.

Regeringens avsikt är att tillämpningen skall ske på ett sätt som åstadkommer en

så långt gående öppenhet som över huvud taget är möjlig utan att det skadar vårt

land. De svenska myndigheter som deltar i samarbetet får också möjlighet att

tillämpa bestämmelserna om utrikessekretess på ett sätt som leder till mycket

stor insyn när det gäller EU-samarbetet. Regeringens tillämpning av de nya

reglerna kan bli vägledande för hur utrikessekretessen skall tillämpas när det

gäller EU-frågor. Svenska folkets berättigade krav på insyn i sådana frågor -

som kan vara av stor betydelse för enskilda - kommer för regeringens del att

väga mycket tungt vid bedömningen.

En noggrann uppföljning måste ske

Regeringen, liksom utredningen och en stor majoritet bland remissinstanserna,

har således förordat att det behov av en ökad öppenhet i utrikesfrågor som

framför allt följer av ett EU-medlemskap skall tillgodoses genom en ändring i

sekretesslagens bestämmelser om utrikessekretess. Eftersom det, som vi nyss

konstaterat, innebär en viktig omläggning av den grundläggande synen på

sekretess i utrikes ärenden finns det anledning att noga följa upp utvecklingen

i utrikessekretessfrågor.

 I diskussionen om hur ett EU-medlemskap påverkar den svenska offentlig-

hetsprincipen har olika förslag till lagtekniska lösningar förts fram. Ett

förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för EG-samarbetet. En

sådan särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen begränsas till

att gälla uppgifter som rör de mellanstatliga förhandlingarna i rådet medan

uppgifter i övrigt som rör EG-samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon

av övriga bestämmelser i sekretesslagen. Genom en sådan lösning skulle de

tillämpliga sekretessreglerna bli desamma för uppgifter i den gemensamma norm-

givningsprocessen som i traditionell svensk lagstiftningsprocess.

 Om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skulle kunna utformas

fordrar ytterligare överväganden. Utredningen har inte närmare penetrerat frågan

och inte heller i remissyttrandena förs någon närmare diskussion om en sådan

lösning. Det saknas därför i dag underlag för regeringen att föreslå en lösning

av det slaget.

 Den ändring av utrikessekretessbestämmelsen som regeringen nu förordar bör

inte fördröjas. Regeringen avser emellertid att i samband med den uppföljning

som bör ske återkomma till frågan om även andra lagändringar kan vara motive-

rade.

9 Instansordningen och utrikessekretessen

Regeringens bedömning: Utredningen har föreslagit

att varje begäran om att få ta del av en handling

som förvaras inom utrikesrepresentationen skall

prövas av Utrikesdepartementet, om handlingen

innehåller uppgifter som kan antas vara omfattade

av utrikessekretess. Detta förslag bör inte genom-

föras.

 Utredningens förslag: Ett genomgående rakt skaderekvisit i sekretesslagen

förenas med en bestämmelse om att en begäran att få ta del av en handling som

förvaras inom utrikesrepresentationen skall prövas av Utrikesdepartementet, om

handlingen innehåller uppgifter som kan antas omfattas av utrikessekretessen.

 Remissinstanserna: Remissopinionen är delad i denna fråga. Något mer än hälf-

ten av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan

erinran. Till de remissinstanser som tillstyrkt förslaget hör bl.a.

Justitiekanslern, Stockholms tingsrätt, Riksåklagaren, Sveriges ambassader i

Islamabad och Moskva, Sveriges ständiga representation vid Förenta Nationerna,

Sveriges delegation vid Europeiska gemenskaperna, Försvarsmakten,

Finansinspektionen, Generaltullstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statens

livsmedelsverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Patent- och registreringsverket,

Konsumentverket, Statens naturvårdsverk, Juridiska fakultetsnämnden vid

Stockholms universitet, Sveriges Köpmannaförbund och Lantbrukarnas Riksförbund.

 Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet påpekar att utredningens

förslag inte leder till det angivna målet, en enhetlig bedömning, och förordar

därför att Utrikesdepartementet skall pröva frågan om utlämnande av samtliga

handlingar som innehåller uppgifter som kan antas omfattas av utrikessekretess,

oberoende av hos vilken myndighet handlingen förvaras.

 Utredningens förslag avstyrks av bl.a. Riksdagens ombudsmän, Hovrätten över

Skåne och Blekinge, Kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall, Sveriges

generalkonsulat i Hongkong, Sveriges ambassad i Wellington, Styrelsen för

internationell utveckling, Kommerskollegium, Utlänningsnämnden, Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Sveriges domareförbund, Sveriges

advokatsamfund, Sveriges Industriförbund, Svenska Arbetsgivareföreningen,

Tjänstemännens Centralorganisation, Tidningarnas telegrambyrå, Svenska

Journalistförbundet, Tidningsutgivarna och Pressens opinionsnämnd.

 Skälen för regeringens bedömning: De skäl som anförts mot utredningens förslag

i denna del är framför allt följande.

 Utlandsmyndigheterna är självständiga myndigheter. Enligt 2 kap. 14 §

tryckfrihetsförordningen skall som huvudregel en begäran om att få ta del av en

allmän handling prövas av den myndighet som förvarar den. En sådan ordning antas

bl.a. leda till att en framställning om att få ta del av en allmän handling kan

behandlas skyndsamt. Bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen ger emellertid

utrymme för att föreskriva att prövningen skall ankomma på annan myndighet om

särskilda skäl föranleder det.

 I prop. 1975/76:160 anförde föredraganden beträffande 2 kap. 14 §

tryckfrihetsförordningen att "kravet på att utlämnandeprövningen skall ske

snabbt leder dock till att restriktivitet är påkallad när det gäller att tillåta

annan myndighet än den som förvarar handlingen att avgöra om denna skall lämnas

ut" (s. 194).

 Några remissinstanser framhåller att det inte har påvisats några betydande

olägenheter med den nuvarande ordningen.

 Regeringen fäster särskilt avseende vid, som påpekats av t.ex. Juridiska

fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet, att utredningens förslag inte

säkerställer en enhetlighet i bedömningen. Särskilt inom ramen för EU-samarbetet

kommer åtskilliga handlingar som omfattas av utrikessekretessens

tillämpningsområde att förvaras hos flera svenska förvaltningsmyndigheter.

 För att åstadkomma den eftersträvade enhetligheten i bedömningen skulle det

således fordras en föreskrift av innebörd att varje fråga om utrikessekretess,

oavsett var handlingen förvaras, skall prövas av Utrikesdepartementet. Redan den

av utredningen föreslagna regleringen har mötts av kritik från ett stort antal

remissinstanser. De invändningar som därvid rests skulle kunna göras gällande

med än större tyngd om all prövning av utrikessekretess anförtroddes

Utrikesdepartementet.

 Till det anförda kan läggas att den föreslagna ordningen måste antas leda till

betydande praktiska svårigheter, antingen så att en stor mängd fall överlämnas

till Utrikesdepartementet för prövning eller så att sekretessprövningen blir

dubbel - först hos utlandsmyndigheten och sedan hos Utrikesdepartementet.

 Mot denna bakgrund är regeringen inte beredd att genomföra någon ändring av

instansordningen av det slag som utredningen föreslagit. Det kan däremot finnas

skäl att lyfta fram föreskriften i 10 kap. 8 § regeringsformen som innebär att

chefen för Utrikesdepartementet skall hållas underrättad när fråga som är av

betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation

uppkommer hos annan statlig myndighet. Det är givet att sådan underrättelse

skall ske i så god tid att utrikesministern har möjlighet att bedöma sakens

utrikespolitiska betydelse och delge den berörda myndigheten sin bedömning (jfr

prop. 1973:90 s. 370 f.). Genom denna underrättelseskyldighet kan Utrikes-

departementets bedömning vägas in när domstolar och förvaltningsmyndigheter har

att avgöra en fråga om utrikessekretess. Att Utrikesdepartementets på detta sätt

lämnar sin bedömning kan inte anses stå i strid med föreskrifterna i 11 kap. 2

och 7 §§ regeringsformen om domstolars och förvaltningsmyndigheters

självständighet. Dessa båda bestämmelser föreskriver att ingen myndighet får

bestämma hur domstol i det enskilda fallet skall döma eller

förvaltningsmyndighet i visst fall besluta, men de hindrar inte att en domstol

inhämtar synpunkter från en annan myndighet som underlag för sitt självständiga

beslutsfattande.

 Kammarrätten i Göteborg, som prövar överklaganden av utlandsmyndigheters

avslag i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar, anför i sitt remissvar

bl.a. att "enligt de erfarenheter som kammarrätten har från prövningen av frågor

om utrikessekretess kan det ibland erbjuda svårigheter att få till stånd en

meningsfull dialog med (utrikes)departementet i sådana frågor." Det är mot den

bakgrunden angeläget att betona vikten såväl av att domstolar och myndigheter

uppmärksammar sin skyldighet att underrätta Utrikesdepartementet som av att

departementets bedömning utan onödigt dröjsmål kan tillställas den myndighet

eller domstol som lämnat underrättelsen.

 För att undvika att den beskrivna ordningen blir omständlig eller administra-

tivt tungrodd kan det finnas skäl att framhålla att Utrikesdepartementet

knappast kan behöva underrättas annat än när domstolen eller myndigheten över-

väger att lämna ut en uppgift inom utrikessekretessens tillämpningsområde.

10 Sekretess för uppgifter i specialpedagogisk stödverksamhet m.m.

Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i spe-

cialpedagogisk stödverksamhet för uppgifter om

enskildas personliga förhållanden, om det kan an-

tas att den enskilde eller någon närstående lider

men om uppgiften röjs.

 Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens.

 Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan

erinran förslaget att det i 7 kap. 9 § sekretesslagen skall tas in en be-

stämmelse om sekretess i den specialpedagogiska stödverksamhet som bedrivs av

konsulenter som är verksamma vid Statens institut för handikappfrågor i skolan

(SIH). Beträffande skaderekvisitets utformning ifrågasätter Kammarrätten i

Sundsvall om det inte vore mer logiskt med ett omvänt skaderekvisit eftersom ett

sådant gäller inom skolan för bl.a. uppgifter som inhämtats från psykolog och de

uppgifter som omfattas av förslaget inte är mindre skyddsvärda. Kammarrätten

tillstyrker dock det föreslagna raka skaderekvisitet. Socialstyrelsen anser att

SIH:s konsulenter bör omfattas av den starkare sekretessen med omvänt

skaderekvisit eftersom konsulenterna samarbetar med bl.a. habiliterings- och

elevvårdspersonal som har denna form av sekretess. Vad avser sekretessens

räckvidd ifrågasätter Kammarrätten i Sundsvall om den föreslagna lydelsen

tillräckligt tydligt anger vilken verksamhet det är fråga om och föreslår därför

att sekretessen skall anges att gälla "i sådan specialpedagogisk stödverksamhet

som bedrivs av Statens institut för handikappfrågor i skolan". SIH anser också

att den föreslagna lydelsen bör ändras så att sekretessen uttryckligen skall

anges att gälla för konsulenter inom SIH.

 Skälen för regeringens förslag: SIH är central förvaltningsmyndighet för

specialskolorna. Institutet skall ge hjälp och stöd till kommunerna för att

underlätta skolgången för elever med handikapp samt ge stöd till eleverna i

skolarbetet. I denna verksamhet skall SIH bl.a. utveckla och framställa

läromedel för elever med handikapp och främja forsknings- och utvecklingsarbetet

rörande stödinsatser för dessa elever.

 Inom SIH finns en fältorganisation för den specialpedagogiska stödverksamheten

bestående av konsulenter för synskadade förskolebarn samt för synskadade,

rörelsehindrade, döva-utvecklingsstörda och blinda-utvecklingsstörda elever och

dövblinda vuxna inom det offentliga skolväsendet.

 Konsulenternas uppgift är att bedöma vilka behov och insatser som de enskilda

eleverna behöver. I detta arbete inhämtar de uppgifter från hälso- och

sjukvården och från skolhälsovården för att få vetskap om bl.a.

funktionshindrets medicinska och psykologiska påverkan. Uppgifterna inhämtas

efter samtycke från föräldrarna.

 För att konsulenterna rätt skall kunna bedöma vilka stödåtgärder och vilken

rådgivning som behövs för eleverna i skolarbetet måste de få tillgång till

uppgifter som rör elevernas funktionshinder. Uppgifter härom inhämtas från

hälso- och sjukvården. Det ligger i sakens natur att dessa uppgifter många

gånger kan vara mycket integritetskänsliga.

 Inom hälso- och sjukvården gäller enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen sekretess

för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om

det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon

honom närstående lider men om uppgiften röjs. Presumtionen är alltså för

sekretess. Denna sekretess gäller även inom skolhälsovården.

 Sekretessen följer emellertid inte med uppgifterna när de lämnas till

konsulenterna. Inte heller finns det någon tillämplig sekretessbestämmelse för

deras verksamhet. Uppgifterna blir alltså offentliga hos SIH:s konsulenter.

 Det måste anses mycket otillfredsställande att dessa många gånger mycket

känsliga uppgifter om funktionshindrade elever saknar sekretesskydd hos SIH. En

sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskilds personliga

förhållanden bör därför införas. Frågan blir då hur en sådan bestämmelse skall

utformas.

 Tidigare var konsulenterna knutna till länsskolnämnderna och dessförinnan

ingick de som en del i Tomtebodaskolans organisation. Då de ingick i Tomteboda-

skolans organisation omfattades de av sekretess enligt 7 kap. 9 § sekretess-

lagen. Enligt denna bestämmelse gäller bl.a. sekretess i specialskolans elev-

vårdande verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan

antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om upp-

giften röjs. Till skillnad mot vad som gäller inom hälso- och sjukvården är

skaderekvisitet inom skolan rakt, dvs. presumtionen är för offentlighet.

 Vid tillämpning av ett omvänt skaderekvisit anses många gånger ytterst få

uppgifter vara offentliga. Så kan t.ex. redan en uppgift om att en person varit

i kontakt med hälso- och sjukvården omfattas av sekretess. En så långt gående

sekretess kan inte anses påkallad när det gäller konsulenternas verksamhet. Om

däremot bestämmelsen utformas med ett rakt skaderekvisit kommer skyddet för den

enskildes uppgifter att omfatta alla typiskt sett känsliga uppgifter som avser

t. ex. hälsovård och problem av olika slag.

 Ett rakt skaderekvisit behöver inte heller innebära någon konflikt med att

uppgifterna inhämtas från en verksamhet som tillämpar ett omvänt skaderekvisit.

Känsliga uppgifter blir sekretessbelagda även med ett rakt skaderekvisit. Ett

sådant skaderekvisit skulle också överensstämma med vad som gäller inom skolans

elevvårdande verksamhet i syfte att förebygga eller avhjälpa skolsvårigheter.

Regeringen förordar denna lösning.

 Sekretessen bör gälla inom specialpedagogisk stödverksamhet. Att ytterligare

tydliggöra att sekretessen skall omfatta den verksamhet som bedrivs av SIH:s

konsulenter kan inte anses nödvändigt.

 Eftersom konsulenternas verksamhet rör skolans område kan en bestämmelse om

sekretess tas in som ett nytt fjärde stycke i 7 kap. 9 § sekretesslagen.

 För övriga uppgifter i denna paragraf är meddelarfriheten i de flesta fall

begränsad. Detta bör vara fallet även för uppgifter hos SIH. Någon ändring av 16

kap. 1 § sekretesslagen behövs inte för att nå detta resultat.

 I 7 kap. 9 § sekretesslagen bör göras också en redaktionell justering. I

paragrafens tredje stycke andra meningen föreskrivs sekretess inom bl.a.

vuxenutbildningen för psykiskt utvecklingsstörda för uppgift om enskilds

personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon

honom närstående lider men om uppgiften röjs. I samband med det reformarbete som

ledde fram till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade ändrades terminologin i skollagen (1985:1100) och i

förordningen (1992:736) om vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda till

att avse vuxenutbildning för utvecklingsstörda (SFS 1993:800 och 1224). Detta

innebar en anpassning till den nya lagens terminologi. Av samma skäl bör även

bestämmelsen i 7 kap. 9 § tredje stycket andra meningen ändras genom att ordet

"psykiskt" utgår.

 Regeringen har i prop. 1994/95:6 Totalförsvarsplikt föreslagit riksdagen bl.a.

att en ny lag om totalförsvarsplikt skall beslutas. Om riksdagen beslutar enligt

propositionen, upphävs bl.a. lagen (1966:413) om vapenfri tjänst och begreppet

vapenfri tjänstepliktig utmönstras. Samlingsbegreppet för all

tjänstgöringsskyldighet med plikt föreslås i stället bli totalförsvarplikt och

den som fullgör totalförsvarsplikt kommer att benämnas totalförsvarspliktig.

Totalförsvarsplikten skall enligt förslaget fullgöras som värnplikt, civilplikt

eller allmän tjänsteplikt. Den som får rätt att fullgöra sin plikttjänstgöring

som vapenfri kommer att fullgöra civilplikt. Förslaget till lag om

totalförsvarsplikt, 5 kap. 19 §, innehåller ett bemyndigande som i det närmaste

motsvarar bemyndigandet i 2 § lagen om vapenfri tjänst. Detta innebär att bolag,

föreningar, samfälligheter och andra enskilda där tjänstgöring med civilplikt

fullgörs kan ges rätt att besluta om ledighet och förmåner för den pliktpersonal

som tjänstgör hos dem. Regeringen har i prop. 1993/94:31 Rätt för enskild

utbildningsanordnare att besluta i fråga om förmåner och ledighet för vapenfria

tjänstepliktiga närmare redogjort för skälen till varför de organ som - enligt

den nuvarande lagstiftningen - anförtrotts att handlägga sådana ärenden bör

anges i bilagan till sekretesslagen. En ändring i bilagan till sekretesslagen

bör göras så att denna anpassas till den nya lagen.

11 Ikraftträdande

De i lagrådsremissen föreslagna lagändringarna, utom såvitt gäller ändringarna

i sekretesslagens bilaga, bör träda i kraft den 1 januari 1995. Beträffande

ändringarna i bilagan till sekretesslagen bör de träda i kraft den 1 juli 1995

och äldre regler som hänför sig till ärenden om prövning av frågor om förmåner

och ledighet för vapenfria tjänstepliktiga gälla även efter ikraftträdandet. I

övrigt synes några övergångsbestämmelser inte vara nödvändiga.

Sammanfattning

EU tillämpar i dag inte någon generell offentlighetsprincip och någon motsvarig-

het till den svenska handlingsoffentligheten och meddelarfriheten finns inte

inom gemenskapen. Rådet och kommissionen tillämpar dock numera en princip som

närmar sig våra regler om handlingsoffentlighet. Offentlighetsreglerna ser olika

ut i EU och dess medlemsländer. EU ställer inte heller krav på att reglerna om

offentlighet och sekretess skall harmoniseras utan varje medlemsland får ha den

lagstiftning som passar förhållandena i det landet bäst.

 Den svenska offentlighetsprincipen som sådan berörs inte av ett medlemskap.

Däremot kan den indirekt komma att påverkas inom sakområden som tillhör EG:s

kompetens genom gemenskapsrättsliga offentlighets- och sekretessregler.

 I debatten om den svenska offentlighetsprincipens förhållande till ett

EU-medlemskap har bl.a. sekretesslagens bestämmelser om utrikessekretess och

frågan om vilken betydelse dessa kommer att få vid ett svenskt medlemskap i EU

uppmärksammats.

 Min uppgift har varit att överväga om ett EU-medlemskap ger anledning att

ändra bestämmelserna om utrikessekretessen. Utgångspunkten för arbetet har varit

att offentlighetsprincipen inte skall försvagas utan helst stärkas. Inriktningen

på arbetet har således varit att eventuella förslag skall leda till ökad

öppenhet.

 Vidare har jag haft i uppgift att belysa meddelarfriheten i ett EU-perspektiv

samt frågan huruvida den nuvarande instansordningen vid prövning av

utrikessekretessärenden är rationell från olika synpunkter.

 I betänkandet används begreppet Europeiska unionen (EU) för den helhet av

samarbetsområden som avses med Maastrichtfördraget. Europeiska gemenskaperna

(EG) betecknar de traditionella samarbetsområden som regleras i Europeiska kol-

och stålgemenskapen (EKSG), Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG), numera

Ekonomiska gemenskapen (EG), och Europeiska Atomenergigemenskapen (Euratom). Jag

betecknar gemenskapernas regelverk som EG:s regelverk och rättsakterna som

EG-rättsakter.

Utrikessekretessen

I perspektivet av ett EU-medlemskap kommer Sveriges internationella samarbete

att intensifieras, såväl till omfattning som djup. Det utrikespolitiska

samarbetet kommer att omfatta sakområden som hittills betraktats som främst

inrikespolitiska. Frågor som nu är av inrikespolitisk karaktär kan därför komma

att falla inom utrikessekretessens område.

 Enligt den nuvarande lydelsen av 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller en strängare

utrikessekretess hos regeringen och inom utrikesförvaltningen än hos andra

myndigheter. Det saknas skäl att behålla denna åtskillnad mellan olika

myndigheter.

 Med hänsyn till EU-samarbetets omfattning och karaktär är det bl.a. för att

säkra det demokratiska inflytandet av största vikt att den svenska beredningen

av gemenskapsfrågorna sker under största möjliga öppenhet.

Önskemålet om ökad öppenhet i utrikesfrågorna talar för att ett skaderekvisit

med presumtion för offentlighet bör införas för alla myndigheter.

 Jag föreslår därför att det införs ett enhetligt rakt skaderekvisit för hela

utrikessekretessens område. Förslaget innebär att man skall förordna om

utrikessekretess endast om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga

förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Meddelarfriheten

Meddelarfriheten som sådan påverkas inte av ett medlemskap i EU. Däremot kan den

ifrågasättas inom de rättsområden som tillhör EG:s kompetens.

 Jag föreslår inte några ändringar som rör meddelarfriheten. Skulle en konflikt

uppstå mellan de svenska bestämmelserna om meddelarfrihet och EG-rätten bör vi

aktivt försvara vår egen rättstradition på detta område.

Instansordningen

Prövningen av en framställning om att få ta del av en allmän handling där 2 kap.

1 § sekretesslagen kan vara tillämplig innefattar en avvägning mellan intresset

att tillgodose offentlighetsprincipen och den skada ett utlämnande av en uppgift

kan få för Sveriges mellanfolkliga förbindelser. Vid skadeprövningen måste

således i många fall också de utrikespolitiska konsekvenserna för Sverige vägas

in.

 Ett avslag på en begäran att få ta del av en allmän handling hos en

utlandsmyndighet prövas i dag av Kammarrätten i Göteborg och slutligen av

Regeringsrätten. En begäran att få ta del av en allmän handling hos

Utrikesdepartementet prövas av departementschefen och i sista hand av

regeringen. Genom skilda besvärsordningar har det förekommit att prövningen av

sekretessfrågan utfallit olika.

 För att bl.a. förtroendet för Sveriges förmåga att skydda handlingar av

utrikespolitiskt känsligt slag inte skall undergrävas, bör mitt förslag om ett

enhetligt rakt skaderekvisit i 2 kap. 1 § sekretesslagen förenas med en

bestämmelse om att begäran att få ta del av handling som förvaras inom

utrikesrepresentationen skall prövas av Utrikesdepartementet om handlingen

innehåller uppgifter som kan antas omfattas av utrikessekretess.

Författningsförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagenHärigenom föreskrivs att 2 kap. 1 §

sekretesslagen (1980:100)[1] skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 kap.

 1 §

Sekretess gäller hos Sekretess gäller för

regeringen och inom uppgift som angår

utrikesrepresentationen Sveriges förbindelser

för uppgift som angår med annan stat eller i

Sveriges förbindelser övrigt rör annan stat,

med annan stat eller i mellanfolklig

övrigt rör annan stat, organisation,

mellanfolklig myndighet, medborgare

organisation, eller juridisk person

myndighet, medborgare i annan stat eller

eller juridisk person statslös, om det kan

i annan stat eller antas att det stör

statslös, om det inte Sveriges

står klart att mellanfolkliga för-

uppgiften kan röjas bindelser eller på

utan att detta stör annat sätt skadar lan-

Sveriges det om uppgiften röjs.

mellanfolkliga I fråga om uppgift i

förbindelser eller på allmän handling gäller

annat sätt skadar sekretessen i högst

landet. fyrtio år.

Sekretess gäller hos Begäran att få ta del

annan myndighet än som av handling som

avses i första stycket förvaras inom utrikes-

för uppgift som anges representationen skall

där, om det kan antas prövas av Ut-

att det stör Sveriges rikesdepartementet om

mellanfolkliga förbin- handlingen innehåller

delser eller på annat uppgifter som kan

sätt skadar landet om antas vara omfattade

uppgiften röjs. av sekretess enligt

I fråga om uppgift i denna paragraf.

allmän handling gäller

sekretessen i högst

fyrtio år.

-------------------

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

 Har talan mot beslut, som meddelats före den 1 januari 1995, efter nämnda dag

fullföljts hos myndighet som då inte längre är behörig att pröva överklagandet,

skall den myndigheten överlämna besvären till myndighet som är behörig enligt de

nya bestämmelserna.

 **Fotnot**

 [1] Lagen omtryckt i SFS 1992:1474.

Förteckning över remissinstanser

Yttranden över Utredningen om utrikessekretessens betänkande (SOU 1994:49) har

till Justitiedepartementet avgetts av Sveriges riksbank, Riksdagens ombudsmän,

Justitiekanslern, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Göteborg,

Kammarrätten i Sundsvall, Stockholms tingsrätt, Riksåklagaren, Rikspolisstyrel-

sen, Sveriges ambassad Islamabad, Sveriges generalkonsulat Hongkong, Sveriges

ambassad Moskva, Sveriges ambassad Wellington, Sveriges ständiga representation

vid Förenta Nationerna, Sveriges delegation vid de europeiska gemenskaperna

(EG), Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), Kommerskollegium,

Försvarsmaktens organisationsmyndighet, Generaltullstyrelsen, Finansinspek-

tionen, Statens jordbruksverk, Statens växtortsnämnd, Statens livsmedelsverk,

Arbetsmarknadsstyrelsen, Statens invandrarverk, Utlänningsnämnden, Styrelsen för

teknisk ackreditering, Patent- och registreringsverket, Konsumentverket, Statens

naturvårdsverk, Jurdiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds

universitet, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,

Göteborgs universitet efter hörande av handelhögskolans fakultetsnämnd och

samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden, Sveriges domareförbund, Sveriges

advokatsamfund, Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut Aktiebolag, Svenska

Kommunförbundet, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Industriförbund, Lant-

brukarnas Riksförbund, Tjänstemännens Centralorganisation, Svenska

Arbetsgivareföreningen, Tidningarnas telegrambyrå, Svenska Journalistförbundet,

Tidningsutgivarna och Pressens opinionsnämnd.

 Riksåklagaren har överlämnat yttranden från överåklagarna vid regionåklagar-

myndigheterna i Linköping, Jönköping och Umeå.

 Rikspolisstyrelsen har bilagt yttranden från polismyndigheterna i Stockholms

och Malmöhus län.

Sammanfattning av promemorieförslaget om sekretess för uppgifter hos SIH

I promemorian föreslås en ändring av 7 kap. 9 § sekretesslagen som innebär att

en bestämmelse införs som reglerar sekretessen i specialpedagogisk stödverksam-

het. De uppgifter för vilka sekretess föreslås gälla är uppgifter om enskildas

personliga förhållanden. Vidare föreslås att meddelarfriheten inskränks i samma

utsträckning som gäller beträffande övriga uppgifter som regleras i 7 kap. 9 §

sekretesslagen. Lagen förslås träda i kraft den 1 januari 1995.

Promemorians författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom förskrivs att 7 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 7 kap.

 9 §

Sekretess gäller i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och

sameskolan samt i en kommunal riksinternatskola för uppgift som hänför sig till

psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga

förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften

kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men.

 Sekretess gäller på samma område dels i skolans elevvårdande verksamhet i

övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som

hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev

från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast, om det kan antas att den

som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i eller i annat ärende som som nu har nämnts.

 Sekretess gäller inom utbildningsväsendet i övrigt för uppgift som hänför sig

till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds

personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller syofunktionär, om det inte

står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon

honom närstående lider men. Dessutom gäller inom arbetsmarknadsutbildningen, den

kommunala vuxenutbildningen, vuxenutbildningen för psykiskt utvecklingsstörda,

svenskundervisningen för invandrare (sfi) och folkhögskolan sekretess i annan

elevvårdande verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det

kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om

uppgiften röjs.

 Sekretess gäller i

 specialpedagogisk

 stödverksamhet för

 uppgift om enskilds

 personliga förhållanden,

 om det kan antas att

 den enskilde eller

 någon honom närstående

 lider men om uppgiften

 röjs.

 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Förteckning över remissinstanser

Yttranden över promemorian om sekretess för uppgifter hos Statens institut för

handikappfrågor i skolan (dnr 94-425) har till Justitiedepartementet avgetts av

Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Kammarrätten i Sundsvall, Statens

skolverk, Statens institut för handikappfrågor i skolan, Socialstyrelsen och

Barnombudsmannen.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

 Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § och 7 kap. 9 § samt bilagan till

sekretesslagen (1980:100)[1] skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 kap.

 1 §

 Sekretess gäller hos Sekretess gäller för

regeringen och inom uppgift som angår

utrikesrepresentationen Sveriges förbindelser

för uppgift som angår med annan stat eller i

Sveriges förbindelser övrigt rör annan stat,

med annan stat eller i mellanfolklig organi-

övrigt rör annan stat, sation, myndighet,

mellanfolklig medborgare eller juri-

organisation, disk person i annan

myndighet, medborgare stat eller statslös, om

eller juridisk person det kan antas att det

i annan stat eller stör Sveriges

statslös, om det inte mellanfolkliga för-

står klart att bindelser eller på

uppgiften kan röjas annat sätt skadar lan-

utan att detta stör det om uppgiften röjs.

Sveriges

mellanfolkliga

förbindelser eller på

annat sätt skadar

landet.

 Sekretess gäller hos

annan myndighet än som

avses i första stycket

för uppgift som anges

där, om det kan antas

att det stör Sveriges

mellanfolkliga

förbindelser eller på

annat sätt skadar

landet om uppgiften

röjs.

 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

 **Fotnot**

 [1] Lagen omtryckt 1992:1474.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 7 kap.

 9 §

 Sekretess gäller i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och

sameskolan samt i en kommunal riksinternatskola för uppgift som hänför sig till

psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga

förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften

kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men.

 Sekretess gäller på samma område dels i skolans elevvårdande verksamhet i

övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som

hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev

från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast, om det kan antas att den

som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i elevvårdsärende eller i annat ärende som nu

har nämnts.

 Sekretess gäller inom Sekretess gäller inom

utbildningsväsendet i utbildningsväsendet i

övrigt för uppgift som övrigt för uppgift som

hänför sig till hänför sig till

psykologisk under- psykologisk

sökning eller undersökning eller

behandling och för behandling och för

uppgift om enskilds uppgift om enskilds

personliga förhållanden personliga förhållanden

hos psykolog, kurator hos psykolog, kurator

eller syofunktionär, om eller syofunktionär, om

det inte står klart att det inte står klart att

uppgiften kan röjas uppgiften kan röjas

utan att den som utan att den som

uppgiften rör eller uppgiften rör eller

någon honom närstående någon honom närstående

lider men. Dessutom lider men. Dessutom

gäller inom arbets- gäller inom arbets-

marknadsutbildningen, marknadsutbildningen,

den kommunala den kommunala

vuxenutbildningen, vuxenutbildningen,

vuxenutbildningen för vuxenutbildningen för

psykiskt utvecklingsstörda,

utvecklingsstörda, svenskundervisningen

svenskundervisningen för invandrare (sfi)

för invandrare (sfi) och folkhögskolan

och folkhögskolan sekretess i annan

sekretess i annan elevvårdande verksamhet

elevvårdande verksamhet för uppgift om enskilds

för uppgift om enskilds personliga förhållanden,

personliga förhållanden, om det kan antas att

om det kan antas att den som uppgiften rör

den som uppgiften rör eller någon honom

eller någon honom närstående lider men om

närstående lider men om uppgiften röjs.

uppgiften röjs. Sekretess gäller i

 specialpedagogisk

 stödverksamhet för

 uppgift om enskilds

 personliga förhållanden,

 om det kan antas att

 den enskilde eller

 någon honom närstående

 lider men om uppgiften

 röjs.

 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

 Bilaga[2]Nuvarande lydelse

I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i

tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i

tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i

den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten

anges i förekommande fall med hänvisning till numret i

Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken

verksamheten har uppdragits åt organet.

Organ Verksamhet

--------------------------------------------------------------------------------

Bolag, förening eller prövning av frågor om

stiftelse som enligt förmåner och ledighet för

regeringens bestämmande en vapenfri tjäns-

anordnar vapenfri tepliktig (SFS

tjänst 1966:413 och

 1993:1279)

--------------------------------------------------------------------------------

Föreslagen lydelse

I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i

tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i

tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i

den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten

anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk

författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har

uppdragits åt organet.

Organ Verksamhet

--------------------------------------------------------------------------------

Bolag, föreningar, prövning av frågor om

samfälligheter eller ledighet och förmåner för

andra enskilda där totalförsvarspliktiga

totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt

fullgör civilplikt (SFS 1994:000)

--------------------------------------------------------------------------------

____________________

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

2. Äldre bestämmelser gäller alltjämt i fråga om uppgifter som hänför sig till

ärenden om prövning av frågor om förmåner och ledighet för en vapenfri

tjänstepliktig.

 **Fotnot**

 [2] Senaste lydelse 1993:1685.

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1994-11-03

Närvarande: justitierådet Torkel Gregow, justitierådet Lars Å.[REDACTED_EFTERNAMN],

regeringsrådet Sigvard Holstad.

Enligt en lagrådsremiss den 27 oktober 1994 (Justitiedepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring

i sekretesslagen (1980:100).

 Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mats[REDACTED_EFTERNAMN].

 Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Enligt remissprotokollet svarar de gemenskapsrättsliga sekretessregler som

hittills har intagits i förordningar mot bestämmelser i sekretesslagen. Om det

inom gemenskaperna skulle komma att meddelas en förordningsregel om sekretess

som saknar motsvarighet i sekretesslagen, uppstår en diskrepans mellan den

direkt tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelsen och sekretesslagen. Den

gemenskapsrättsliga bestämmelsen skall då tillämpas. I anslutning härtill har i

remissprotokollet anförts att, om det mot förmodan skulle bli aktuellt att

tillämpa en sådan regel, det bör kunna ske på ett sätt som står i samklang med

sekretesslagens bestämmelser för liknande slag av uppgifter. I anledning härav

vill Lagrådet framhålla följande.

 Enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen får rätten att ta

del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till

vissa där angivna intressen. I andra stycket föreskrivs att sådan begränsning

skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall be-

finns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.

 Det kan ifrågasättas om vad nyss har sagts om tillämpning av en gemen-

skapsrättslig bestämmelse angående sekretess är väl förenligt med regleringen i

2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den

bestämmelsen. Det kan nämnas att den nya bestämmelse som i prop. 1993/94:114 har

föreslagits i 10 kap. 5 § regeringsformen inte synes kunna inverka på frågan.

Utifrån vad som anförts i remissprotokollet förefaller det emellertid som om det

knappast är fråga om något praktiskt problem.

 I remissen föreslås att ändringslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995.

Det i prop. 1994/95:6 framlagda förslaget till lag om totalförsvarsplikt, till

vilket de föreslagna ändringarna i bilagan anknyter, avses emellertid träda i

kraft den 1 juli 1995. Förslaget till ändring av bilagan kan inte träda i kraft

före lagen om totalförsvarsplikt. Ikraftträdandet av ändringarna i bilagan bör

därför samordnas med ikraftträdandet av nämnda lag.

 Med hänsyn till det anförda föreslår Lagrådet att ikraftträdandebestämmelsen

ges följande lydelse:

 "Denna lag träder i kraft, såvitt avser bilagan, den 1 juli 1995 och i övrigt

den 1 januari 1995."

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 november 1994

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

Heckscher, Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Freivalds

____________________

Regeringen beslutar proposition 1994/95:112 Utrikessekretess m.m.