Regeringens proposition

1999/2000:115

Vissa kommunalekonomiska frågor

Prop.

1999/2000:115

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 25 maj 2000

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Lars-Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa ändringar i kommunallagen (1991:900) och

lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Ändringarna görs i syfte att

förtydliga att bestämmelsen i kommunallagen om god ekonomisk

hushållning skall gälla även för den verksamhet som bedrivs i

kommunala företag och att särskilda upplysningar om ekonomi och

verksamhet enligt lagen om kommunal redovisning skall lämnas även om

sådana juridiska personer i vilka kommunen eller landstinget har ett

betydande inflytande. Vidare föreslås att bestämmelserna i lagen om

kommunal redovisning anpassas till de nya bestämmelser om löpande

bokföring och arkivering som trädde i kraft för den privata sektorn den 1

januari 2000.

I propositionen föreslås vissa förändringar i det kommunala

utjämningssystemet avseende inkomstutjämningen. Avgiften respektive

bidraget för de kommuner och landsting som har en länsvis skattesats

som överstiger 95 procent av den egna skattesatsen, justeras så att

förändringen av skatteinkomster efter inkomstutjämning mellan två år,

till 95 procent skall motsvara den procentuella förändringen av det

genomsnittliga skatteunderlaget i riket plus fem procent av förändringen

av kommunens eller landstingets eget skatteunderlag. För de landsting

som har haft en befolkningsminskning under en femårsperiod om minst

två procent föreslås att ett särskilt omställningsbidrag införs tillfälligt för

åren 2001 och 2002. Omställningsbidraget skall ligga utanför

utjämningssystemet och finansieras med medel från utgiftsområde 25,

anslaget Bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting.

I propositionen föreslås vidare att ett statsbidrag införs för kommuner

med höga kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och

service till vissa funktionshindrade (LSS). För särskilt dyra insatser

enligt LSS föreslås därutöver att ett extra statsbidrag införs. Båda dessa

bidrag föreslås finansieras med medel från utgiftsområde 25, anslaget

Bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting.

I propositionen behandlas också vissa frågor avseende systemet för

återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting

(kommunkontosystemet). Konkurrensneutraliteten inom tandvården

bedöms kunna lösas på frivillig väg. Uppföljningen av

kommunkontosystemet bör förbättras och ett utredningsarbete inledas i

syfte att stärka den materiella prövningen av systemet.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 5

2 Lagtext 6

2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 6

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om

kommunal redovisning 7

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om

utjämningsbidrag till kommuner och landsting 15

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om

utjämningsavgift till kommuner och landsting 17

3 Ärendet och dess beredning 20

3.1 Förändringar i kommunallagen och den kommunala

redovisningslagen 20

3.2 Anpassning av den kommunala redovisningslagen 20

3.3 Förändringar i inkomstutjämningen och

omställningsbidrag till vissa landsting 21

3.4 Kompensation för höga kostnader avseende verksamhet

enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade 22

3.5 Kommunkontosystemet 23

4 Förändringar i kommunallagen och den kommunala

redovisningslagen 24

4.1 Bakgrund 24

4.2 God ekonomisk hushållning i företagen 25

4.3 Särskilda upplysningar om företagens ekonomi och

verksamhet i förvaltningsberättelsen 29

5 Anpassning av den kommunala redovisningslagen 31

5.1 Bakgrund 31

5.2 Förändringar i den kommunala redovisningslagen 31

5.2.1 Allmänt 31

5.2.2 Räkenskapsinformation 32

5.2.3 Grundbokföring och huvudbokföring 33

5.2.4 Verifikationer 34

5.2.5 Bevarande av räkenskapsinformation 35

5.2.6 Arkivering 35

5.2.7 Avsättningar 37

6 Förändringar i inkomstutjämningen och omställningsbidrag till

vissa landsting 39

6.1 Bakgrund 39

6.2 Inkomstutjämning för kommuner och landsting 41

6.3 Omställningsbidrag till landsting med

befolkningsminskning 44

7 Kompensation för höga kostnader avseende verksamhet enligt lagen

(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade 47

7.1 Bakgrund 47

7.2 Statsbidrag till kommuner med höga LSS-kostnader 49

7.3 Extra statsbidrag för särskilt kostnadskrävande LSS-

insatser 55

7.4 Avtal mellan kommuner 56

7.5 Ekonomiska konsekvenser 58

8 Kommunkontosystemet 59

8.1 Bakgrund 59

8.2 Konkurrensneutralitet avseende tandvård 61

8.3 Uppföljning av utvecklingen av kommunkontosystemet 63

8.4 Kontroll och omprövning av beslut om utbetalning från

kommunkontosystemet 63

9 Författningskommentarer 66

9.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 66

9.2 Förslag till lag om ändring om i lagen om kommunal

redovisning (1997:614). 66

Bilaga 1 Utvidgat balanskrav - omfattande verksamhet i kommunala

företag (SOU 1998:150). Sammanfattning 73

Bilaga 2 Utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i Kommunala

företag (SOU 1998:150). Förteckning över remissinstanser 75

Bilaga 3 Den kommunala redovisningslagen - förslag till förändringar i

kapitel 1 och 2 (Ds 1999:71) 76

Bilaga 4 Förslag om omställningsbidrag för landsting med minskande

befolkning samt av vissa förändringar i inkomstutjämningen

för kommuner (dnr Fi2000/607) 77

Bilaga 5 Förslag om omställningsbidrag för landsting med minskande

befolkning samt om vissa förändringar i inkomstutjämningen

för kommuner (dnr. Fi 2000/607). Förteckning över

remissinstanser 80

Bilaga 6 Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för

LSS-verksamhet (Ds 1999:72). Förteckning över

remissinstanser 81

Bilaga 7 Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen, kommunerna

och konkurrensen (SOU 1999:133). Sammanfattning 82

Bilaga 8 Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen, kommunerna

och konkurrensen (SOU 1999:133). Förteckning över

remissinstanser 85

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000 86

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen

(1991:900),

2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen om kommunal

redovisning (1997:614),

3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om

utjämningsbidrag till kommuner och landsting,

4. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om

utjämningsavgift för kommuner och landsting,

5. godkänner inrättandet av ett omställningsbidrag för landsting med

minskande befolkning,

6. godkänner inrättandet av ett statsbidrag för kommuner med höga

kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till

vissa funktionshindrade (LSS),

7. godkänner inrättandet av ett extra statsbidrag för särskilt

kostnadskrävande insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service

till vissa funktionshindrade (LSS).

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen

(1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)

dels att rubriken närmast före upphävda 6 kap. 39 § skall upphöra att

gälla,

dels att 8 kap. 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

1 §

Kommuner och landsting skall

ha en god ekonomisk hushållning i

sin verksamhet.

Kommuner och landsting skall

ha en god ekonomisk hushållning i

sin verksamhet och i sådan

verksamhet som bedrivs genom

andra juridiska personer.

_________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om

kommunal redovisning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:614) om kommunal

redovisning

dels att rubriken före 2 kap. 12 § skall utgå,

dels att 2 kap. 1 och 3-12 §§, 6 kap. 3 § samt 8 kap. 1 § och rubrikerna

närmast före 2 kap. 7-11 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 1 kap. 5 §,

2 kap. 13 § och 3 kap. 5 § samt närmast före 1 kap. 5 §, 2 kap. 3

och 6 §§ samt 3 kap. 5 § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

Definitioner

5 §

I denna lag betyder

1. bokföringspost: varje

enskild notering i grund-

bokföringen eller huvud-

bokföringen,

2. ekonomisk händelse: alla

förändringar i storleken och

sammansättningen av en

kommuns eller ett landstings

förmögenhet som beror på

kommunens eller landstingets

ekonomiska relationer med

omvärlden, såsom in- och

utbetalningar, uppkomna

fordringar och skulder samt

andra åtgärder eller

transaktioner som påverkar

förmögenhetens storlek eller

sammansättning,

3. verifikation: de uppgifter

som dokumenterar en

ekonomisk händelse eller en

vidtagen justering i bok-

föringen,

4. räkenskapsinformation:

a) sådana sammanställningar

av uppgifter som avses i

 2 kap. 3 § (grundbokföring

och huvudbokföring),

 2 kap. 4 § (verifikation och

handling m.m. som en

verifikation hänvisar till),

 2 kap. 7§ (systemdoku-

mentation och behandlings-

historik),

 2 kap. 9 § (sidoordnad

bokföring),

 3 kap. 2 § (årsredovisning),

 3 kap. 2 § andra stycket

(noter till balansräkning och

resultaträkning),

 3 kap. 5 § (specifikation av

balansräkningspost).

b) avtal och andra handlingar

av särskild betydelse för att

belysa verksamhetens ekono-

miska förhållanden, samt

c) sådana uppgifter i övrigt som

är av betydelse för att det skall

gå att följa och förstå de

enskilda bokföringsposternas

behandling i bokföringen.

2 kap.

1 §

Bokföringsskyldigheten inne-

fattar att

1. kronologiskt och syste-

matiskt löpande bokföra

inträffade ekonomiska hän-

delser och i samband med detta

se till att det finns verifikationer

till alla bokföringsposter,

2. vid räkenskapsårets ut-

gång avsluta bokföringen med

ett årsbokslut,

3. upprätta en beskrivning

över det redovisningssystem

som tillämpas,

4. arkivera verifikationer,

bokföringsböcker och annat

räkenskapsmaterial.

1. löpande bokföra alla

ekonomiska händelser enligt

bestämmelserna i 3 §,

2. vid räkenskapsårets

utgång avsluta bokföringen med

en årsredovisning,

3. se till att det finns

verifikationer enligt 4 § för alla

bokföringsposter samt system-

dokumentation och behand-

lingshistorik enligt 7 §,

4. bevara all räkenskaps-

information och sådan utrust-

ning och sådana system som

behövs för att presentera

räkenskapsinformationen i den

form som anges i 10 § första

stycket 1 eller 2.

Grundbokföring och huvud-

bokföring

3 §

Alla ekonomiska händelser

skall bokföras löpande.

Med ekonomiska händelser avses

1. inbetalningar och ut-

betalningar,

2. uppkomna fordringar och

skulder,

3. andra åtgärder eller

transaktioner som påverkar

förmögenhetens storlek eller

sammansättning.

Inför ett årsbokslut skall

bokföringen också tillföras

fordrings-, avsättnings- och

skuldposter som behövs för att

bestämma de intäkter och

kostnader som rätteligen hör

till räkenskapsåret.

De ekonomiska händelserna

skall bokföras så att de kan

presenteras i registre-

ringsordning (grundbokföring)

och i systematisk ordning

(huvudbokföring). Detta skall

ske på ett sådant sätt att det är

möjligt att kontrollera full-

ständigheten i bokförings-

posterna och överblicka verk-

samhetens förlopp, ställning

och resultat.

I samband med att den

löpande bokföringen avslutas

skall de tillgångs-, avsättnings-

och skuldposter som är

nödvändiga för att bestämma

räkenskapsårets intäkter och

kostnader och den finansiella

ställningen på balansdagen

bokföras.

4 §

Varje ekonomisk händelse

skall bokföras på grundval av

en handling som härrör från

händelsen eller som särskilt

upprättas med uppgifter om

denna (verifikation). Har

kommunen eller landstinget

tagit emot en handling om den

ekonomiska händelsen, skall

denna handling användas som

verifikation. Om det krävs med

hänsyn till arten av den

mottagna handlingen, får

bokföringen i stället grundas på

en särskilt upprättad

hänvisningsverifikation.

En verifikation skall på ett

varaktigt sätt innehålla upp-

gifter om när den upprättades,

när den ekonomiska händelsen

inträffade, vad den avser, vilket

belopp den gäller, vilken

motpart den berör och, i

förekommande fall, vilka

handlingar som låg till grund

för händelsen och var

originalhandlingen förvaras.

För likartade ekonomiska

händelser får en gemensam

verifikation användas.

För varje ekonomisk

händelse skall det finnas en

verifikation. Har en kommun

eller ett landsting tagit emot en

uppgift om den ekonomiska

händelsen i den form som anges

i 10 § första stycket, skall denna

uppgift, i förekommande fall

kompletterad med uppgifter

enligt andra stycket, användas

som verifikation. Om det behövs

med hänsyn till arten av den

mottagna verifikationen, får

bokföringen i stället grundas på

en särskilt upprättad

hänvisningsverifikation.

Verifikationen skall innefatta

uppgift om när den har

sammanställts, när den

ekonomiska händelsen har

inträffat, vad denna avser,

vilket belopp den gäller och

vilken motpart den berör. I

förekommande fall skall

verifikationen även innefatta

upplysning om handlingar eller

andra uppgifter som har legat

till grund för den ekonomiska

händelsen samt var dessa finns

tillgängliga.

Flera likartade ekonomiska

händelser får dokumenteras

genom en gemensam

verifikation.

5 §

Verifikationerna skall på ett

varaktigt sätt vara försedda med

verifikationsnummer och med

övriga uppgifter som fordras för

att sambandet mellan verifikation

och bokförd post utan svårighet

skall kunna fastställas. Om veri-

fikationen rättas, skall det anges

när rättelsen har skett och vem

som har företagit den.

I verifikationen skall det

ingå ett verifikationsnummer

eller annat identifieringstecken

samt sådana övriga uppgifter

som är nödvändiga för att

sambandet mellan

verifikationen och den bokförda

ekonomiska händelsen utan

svårighet skall kunna

fastställas.

Om verifikationen rättas,

skall det anges när rättelsen

har skett och vem som har gjort

den.

Rättelse av bokföringspost

6 §

Verifikationerna skall både före

och efter bokföringen förvaras

ordnade och på ett betryggande

sätt och överskådligt sätt.

När en bokförd post rättas,

skall det anges när rättelsen

har skett och vem som har gjort

den. Om rättelse sker genom en

särskild rättelsepost, skall det

samtidigt säkerställas att det

vid en granskning av den

rättade bokföringsposten utan

svårighet går att få kännedom

om rättelsen.

Formen för bokföring

Systemdokumentation och behand-

lingshistorik

7 §

Bokföringen skall ske på ett

varaktigt sätt i ett ordnat och

betryggande system. Vad som

har bokförts får inte utplånas

eller göras oläsligt.

När en felförd post rättas, skall

det anges när rättelsen har skett

och vem som företagit den. Om

rättelse sker genom en särskild

rättelsepost, skall verifikation om

rättelsen upprättas. Rättelsen skall

innehålla en hänvisning till det fel

som avses. Samtidigt skall det

genom anteckning på den tidigare

verifikationen eller på annat sätt

säkerställas att man vid

granskning av den tidigare

verifikationen utan svårighet kan

få kännedom om rättelsen

Varje kommun och landsting

skall upprätta sådana

beskrivningar över

bokföringssystemets orga-

nisation och uppbyggnad som

behövs för att ge överblick över

systemet (system-

dokumentation). En kommun

eller ett landsting skall också

upprätta sådana beskrivningar

över genomförda bearbetningar

inom systemet som gör det

möjligt att utan svårighet följa

och förstå de enskilda

bokföringsposternas behandling

(behandlingshistorik).

Beskrivning av det tillämpade

redovisningssystemet

Tidpunkten för bokföring

8 §

Den beskrivning som upp-

rättas över det tillämpade

redovisningssystemet skall

innehålla uppgift om redo-

visningens organisation och

uppbyggnad, använda hjälp-

medel och deras funktion samt

bokföringens konton och deras

användning (kontoplan).

Beskrivningen skall komp-

letteras med systemdokumen-

tation och behandlingshistorik

för ADB-baserade redovis-

ningssystem i den utsträckning

det behövs för att man utan

svårighet skall kunna följa och

kontrollera de enskilda

posternas behandling och

företagna bearbetningar inom

systemet.

Kontanta in- och utbetal-

ningar skall bokföras senast

påföljande arbetsdag. Andra

ekonomiska händelser skall

bokföras så snart det kan ske.

Ekonomiska händelser får

bokföras senare än som anges i

första stycket, om det finns

särskilda skäl och är förenligt

med god redovisningssed.

Grundbokföring

Sidoordnad bokföring

9 §

De ekonomiska händelerna

skall bokföras i kronologisk

ordning (grundbokföring), post

för post, efter verifikations-

nummer som tilldelats ver-

ifikationerna. Verifikationer

som avser likartade ekonomiska

händelser, får bokföras i

sammandrag i en post, om det

utan svårighet kan klarläggas

vilka ekonomiska händelser

som ingår i en sådan post.

Kontanta in- och ut-

betalningar skall bokföras

senast påföljande arbetsdag.

Fordringar och skulder samt

övriga ekonomiska händelser

skall bokföras så snart det kan

ske.

Verifikationer för obetalda

fordringar och skulder skall

ordnas och förvaras så att

betryggande överblick fort-

löpande finns över dem. Vid

räkenskapsårets utgång skall

samtliga då obetalda fordringar

och skulder bokföras.

Vid bokföringen skall konton

över tillgångar, avsättningar

och skulder specificeras i en

sidoordnad bokföring i den

utsträckning det behövs för att

ge en tillfredsställande

överblick och kontroll.

Huvudbokföring

Räkenskapsinformationens

bevarande

10 §

De ekonomiska händelserna

skall bokföras i systematisk

ordning (huvudbokföring) så att

bokföringen gör det möjligt att

överblicka verksamhetens

ekonomiska utveckling.

Konton som i huvudbok-

föringen förs i sammandrag

skall ytterligare specificeras i

en sidoordnad redovisning, om

det behövs för att ge en

tillfredsställande överblick och

kontroll.

Huvudbokföringen skall

hållas aktuell och stämmas av

med hänsyn till verksamhetens

förhållanden och god

redovisningssed.

Räkenskapsinformation skall

bevaras i

1. vanlig läsbar form

(dokument),

2. mikroskrift som kan läsas

med förstoringshjälpmedel,

eller

3. annan form som kan läsas,

avlyssnas eller på annat sätt

uppfattas endast med tekniskt

hjälpmedel (maskinläsbart

medium) och som genom

omedelbar utskrift kan tas fram

i sådan form som avses i 1 eller

2.

Dokument, mikroskrift och

maskinläsbart medium med

räkenskapsinformation som

kommunen eller landstinget har

tagit emot från någon annan

skall bevaras i det skick

materialet hade när det kom till

kommunen eller landstinget.

Dokument, mikroskrift och

maskinläsbart medium med

räkenskapsinformation som en

kommun själv eller ett landsting

självt har upprättat skall

bevaras i det skick materialet

fick när räkenskaps-

informationen sammanställdes.

Räkenskapsmaterialets form

Arkivering m.m.

11 §

Verifikationer och annat

räkenskapsmaterial kan utgöras

av

1. material i vanlig läsbar

form,

2. film eller annat material

med registreringar i mikroskrift

som kan läsas med

förstoringshjälpmedel,

3. annat material med

registreringar som genom

omedelbar utskrift kan tas fram

i en form som avses i punkterna

1 och 2.

Material som avses i första

stycket 3 får inte användas för

sammanfattningar av huvud-

bokföringen eller samtidigt för

både verifikationer och

grundbokföring.

Material som avses i första

stycket 2 och 3 får användas

endast om det kan anses

säkerställt att registreringarna

är varaktiga, att de registrerade

uppgifterna är lätt åtkomliga

och att materialet bevaras på

betryggande sätt.

Dokument, mikroskrift och

maskinläsbara medier som

används för att bevara

räkenskapsinformation skall

vara varaktiga och lätt

åtkomliga. De skall minst

bevaras fram till och med det

tionde året efter utgången av

det kalenderår då räken-

skapsåret avslutades. I övrigt

gäller bestämmelserna i

arkivlagen (1990:782) för dessa

handlingar. De skall både före

och efter bokföringen förvaras

ordnade och på ett betryggande

och överskådligt sätt.

Maskinutrustning och system

som behövs för att presentera

räkenskapsinfomationen i den

form som anges i 10 § första

stycket 1 eller 2 skall hållas till-

gängliga under hela den tid

som anges i första stycket.

12 §

För varje räkenskapsår skall

den löpande bokföringen

avslutas med ett årsbokslut.

Detta består av resultaträkning

och balansräkning. Till dessa

kan bilagor upprättas.

Årsbokslutet skall avfattas i

vanlig läsbar form. Bilagor som

är särskilt omfattande får dock

upprättas i sådan form som

avses i 11 § första stycket 2.

En kommun eller ett

landsting får förstöra ett

maskinläsbart medium som

används för att bevara räken-

skapsinformation, om räken-

skapsinformationen på ett

betryggande sätt överförs till

dokument, mikroskrift eller

annat maskinläsbart medium.

Om räkenskapsinformationen

består av uppgifter som en

kommun eller ett landsting har

tagit emot från någon annan,

får det maskinläsbara mediet

dock förstöras först från och

med det fjärde året efter

utgången av det kalenderår då

räkenskapsåret avslutades.

13 §

Om det finns särskilda skäl,

får skattemyndigheten för visst

fall tillåta att dokument,

mikroskrift och maskinläsbara

medier som används för att

bevara räkenskapsinformation

förstörs före utgången av den

tid som anges i 11 §.

3 kap.

Specifikation till årsredovisning

5 §

För varje sammandragen post i

den balansräkning som skall ingå i

årsredovisningen skall, om inte

postens sammansättning klart

framgår av bokföringen i övrigt,

de belopp som ingår i postens

sammansättning specificeras i en

särskild förteckning.

6 kap.

3 §

Anläggningstillgångar skall tas

upp till belopp motsvarande

utgifterna för tillgångens förvärv

eller tillverkning (anskaffnings-

värdet), om inte annat följer av 4,

5 eller 7 §.

I anskaffningsvärdet för en

förvärvad tillgång skall räknas in,

utöver inköpspriset, utgifter som

är direkt hänförliga till förvärvet.

I anskaffningsvärdet för en

tillverkad tillgång skall räknas in,

utöver sådana kostnader som

direkt kan hänföras till

produktionen av tillgången, en

skälig andel av indirekta

tillverkningskostnader.

Ränta på kapital som har lånats

för att finansiera tillverkningen av

en tillgång får räknas in i

anskaffningsvärdet till den del

räntan hänför sig till

tillverkningsperioden.

Utgifter för värdehöjande

förbättringar av en tillgång får

räknas in i anskaffningsvärdet, om

de har lagts ned under

räkenskapsåret eller balanserats

från tidigare år.

Anläggningstillgångar skall tas

upp till belopp motsvarande

utgifterna för tillgångens förvärv

eller tillverkning (anskaff-

ningsvärdet), om inte annat följer

av 4-6 eller 8 §.

I anskaffningsvärdet för en

förvärvad tillgång skall räknas in,

utöver inköpspriset, utgifter som

är direkt hänförliga till förvärvet.

I anskaffningsvärdet för en

tillverkad tillgång skall räknas in,

utöver sådana kostnader som

direkt kan hänföras till

produktionen av tillgången, en

skälig andel av indirekta

tillverkningskostnader.

Ränta på kapital som har lånats

för att finansiera tillverkningen av

en tillgång får räknas in i

anskaffningsvärdet till den del

räntan hänför sig till

tillverkningsperioden.

Utgifter för värdehöjande

förbättringar av en tillgång får

räknas in i anskaffningsvärdet, om

de har lagts ned under

räkenskapsåret eller balanserats

från tidigare år.

8 kap.

1 §

Sådana upplysningar som avses i 4 kap. 1 § skall omfatta också sådan

kommunal verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.

Särskilda upplysningar om

ekonomi och verksamhet skall

lämnas om sådana juridiska

personer i vilka kommunen eller

landstinget har ett betydande

inflytande.

__________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001 och tillämpas första gången

avseende räkenskapsåret 2001.

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om

utjämningsbidrag till kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs att 2 och 4 §§ lagen (1995:1515) om

utjämningsbidrag till kommuner och landsting skall ha följande lydelse.

Föreslagen lydelse

2 §

I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här:

Bidragsår: Det år under vilket bidraget betalas ut.

Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara

inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt skattemyndighetens

årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om

taxering till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret, uppräknade

med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269)

med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m.

Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade

skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet

den 1 november året före bidragsåret.

Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en

kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade

medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i

kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret.

Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad

teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag

som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer

som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena.

Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller

landstinget.

Nettoinkomster för året före

bidragsåret: Summan av bidraget

enligt 4 § eller avgiften enligt 4 §

lagen (1995:1516) om

utjämningsavgift för kommuner

och landsting och preliminära

kommunalskattemedel enligt 4 §

andra stycket lagen (1965:269)

med särskilda bestämmelser om

kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m. per

folkbokförd invånare den 1

november två år före bidragsåret.

Nettoinkomster för bidragsåret:

Summan av bidraget enligt 4 §

första stycket och produkten av

skatteunderlaget enligt 4 § andra

stycket lagen (1965:269) med

särskilda bestämmelser om

kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m. per

folkbokförd invånare i kommunen

eller landstinget den 1 november

året före bidragsåret,

uppräkningfaktorerna enligt 4 §

tredje stycket samma lag och den

av kommunen eller landstinget

fastställda skattesatsen för året

före bidragsåret.

Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner

som inte ingår i ett landsting.

4 §

Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger

det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett bidrag som motsvarar

mellanskillnaden, multiplicerat med en skattesats som fastställs enligt 7 §

andra stycket

För kommuner och landsting

vars skattesats enligt 7 § andra

stycket överstiger 95 procent av

den av kommunen eller landstinget

fastställda skattesatsen för året

före bidragsåret skall dock

bidraget beräknas enligt följande.

Bidraget skall beräknas så att

den procentuella förändringen av

kommunens eller landstingets

nettoinkomster mellan året före

bidragsåret och bidragsåret

motsvarar summan av 95 procent

av den procentuella förändringen

av den uppräknade

medelskattekraften och 5 procent

av den procentuella förändringen

av kommunens eller landstingets

uppräknade skatteunderlag per

folkbokförd invånare i kommunen

eller landstinget den 1 november

året före respektive år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om

utjämningsavgift till kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs att 2 och 4 §§ lagen (1995:1516) om

utjämningsavgift till kommuner och landsting skall ha följande lydelse.

Föreslagen lydelse

2 §

I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här:

Avgiftsår: Det år under vilket avgift betalas.

Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara

inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt skattemyndighetens

årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om

taxering till kommunal inkomstskatt året före avgiftsåret, uppräknade

med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269)

med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m.

Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade

skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet

den 1 november året före avgiftsåret.

Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en

kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade

medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i

kommunen eller landstinget den 1 november året före avgiftsåret.

Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad

teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag

som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer

som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena.

Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller

landstinget.

Nettoinkomster för året före

avgiftsåret: Summan av avgiften

enligt 4 § eller bidraget enligt 4 §

lagen (1995:1515) om

utjämningsbidrag för kommuner

och landsting och preliminära

kommunalskattemedel enligt 4 §

andra stycket lagen (1965:269)

med särskilda bestämmelser om

kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m. per

folkbokförd invånare den 1

november två år före avgiftsåret.

Nettoinkomster för avgiftsåret:

Summan av avgiften enligt 4 §

första stycket och produkten av

skatteunderlaget enligt 4 § andra

stycket lagen (1965:269) med

särskilda bestämmelser om

kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m. per

folkbokförd invånare i kommunen

eller landstinget den 1 november

året före avgiftsåret,

uppräkningfaktorerna enligt 4 §

tredje stycket samma lag och den

av kommunen eller landstinget

fastställda skattesatsen för året

före avgiftsåret.

Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner

som inte ingår i ett landsting.

4 §

Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger

det uppräknade skatteunderlaget skall betala en avgift som motsvarar

mellanskillnaden, multiplicerat med en skattesats som fastställs enligt 7 §

andra stycket.

För kommuner och landsting

vars skattesats enligt 7 § andra

stycket överstiger 95 procent av

den av kommunen eller landstinget

fastställda skattesatsen för året

före avgiftsåret skall dock avgiften

beräknas enligt följande.

Avgiften skall beräknas så att

den procentuella förändringen av

kommunens eller landstingets

nettoinkomster mellan året före

avgiftsåret och avgiftsåret

motsvarar summan av 95 procent

av den procentuella förändringen

av den uppräknade medel-

skattekraften och 5 procent av den

procentuella förändringen av

kommunens eller landstingets

uppräknade skatteunderlag per

folkbokförd invånare i kommunen

eller landstinget den 1 november

året före respektive år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

3 Ärendet och dess beredning

3.1 Förändringar i kommunallagen och den kommunala

redovisningslagen

I propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52)

föreslog regeringen att ett lagreglerat balanskrav skulle införas för

kommuner från år 1999 och för landsting från år 2000. I 1997 års

ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) föreslogs en ändrad

tidpunkt för införandet så att balanskravet skall tillämpas lika för

kommuner, landsting och kommunalförbund första gången för

räkenskapsåret 2000. Riksdagen antog regeringens förslag med vissa

lagtekniska justeringar (bet. 1996/97: FiU15, rskr. 1996/97:281).

I propositionen gjorde regeringen bedömningen att balanskravet inte i

detta läge borde omfatta de kommunala företagen. Regeringen ansåg

dock att det fanns skäl att närmare utreda förutsättningarna för och

konsekvenserna av en ordning där också de kommunala företagen

omfattas av ett krav på ekonomisk balans.

I oktober 1997 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande

Inrikesdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att analysera

behovet av, förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på

ekonomisk balans som även omfattar verksamhet som bedrivs i

företagsform. Utredningen antog namnet Utredningen om utvidgat

balanskrav omfattande verksamhet i kommunala företag. I november

1998 överlämnade utredningen sitt betänkande Utvidgat balanskrav

omfattande verksamhet i kommunala företag (SOU 1998:150).

Utredningen ansåg att ett utvidgat balanskrav för kommunen och dess

företag eller ett balanskrav för de kommunala företagen som grupp inte

leder fram till den helhetssyn som bör eftersträvas i kommunal

verksamhet. Utredningen föreslog därför en komplettering av regelverket

som ställer krav på helhetssyn genom att 8 kap. 1 § i kommunallagen om

god ekonomisk hushållning bör omfatta även kommunala företag.

Utredningen ansåg också att bestämmelsen i 8 kap. 1 § lagen om

kommunal redovisning avseende innehållet i den gemensamma

förvaltningsberättelsen borde förändras. Förslaget innebär att särskilda

upplysningar om den ekonomiska utvecklingen i företagen samt en

bedömning av olika risker i samband med företagens verksamhet lämnas.

Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet

redovisas i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga

2. Remissyttrandena finns tillgängliga på Finansdepartementet (dnr.

Fi1999/126).

3.2 Anpassning av den kommunala redovisningslagen

Den 1 januari 1998 trädde lagen (1997:614) om kommunal redovisning i

kraft. Lagen bygger i stor utsträckning på årsredovisningslagen

(1995:1554) och på det normalreglemente och den praxis som utvecklats

i kommuner och landsting fram till år 1996. Normalreglementet byggde i

sin tur i stor utsträckning på bokföringslagen (1976:125), som gäller för

företagen.

Efter att lagen om kommunal redovisning trätt i kraft har

Redovisningskommittén i sitt slutbetänkande, Översyn av redovisnings-

lagstiftningen (SOU 1996:157), bl.a. lämnat förslag som gäller den

löpande bokföringen. De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 januari

2000. I propositionen Ny bokföringslag m.m. (prop.1998/99:130) lade

regeringen fram förslag som bl.a. reglerar kretsen av bokföringsskyldiga,

räkenskapsår, löpande bokföring, avslutande av den löpande bokföringen

och arkivering av räkenskapsinformation.

Med anledning av de föreslagna förändringarna i bokföringslagen

tillsatte regeringen den 17 juni 1999 en arbetsgrupp för att se över lagen

om kommunal redovisning. Arbetsgruppens uppgift har varit att med

utgångspunkt i regeringens proposition Ny bokföringslag m.m. (prop.

1998/99:130) föreslå vilka förändringar som behöver göras i lagen om

kommunal redovisning.

Arbetsgruppen överlämnade i november 1999 rapporten Den

kommunala redovisningslagen - förslag till förändringar i kap. 1 och 2

(Ds 1999:71). Förslagen är i huvudsak föranledda av behovet att anpassa

lagstiftningen så att den blir mer teknikoberoende.

Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga på

Finansdepartementet (dnr. Fi1999/4535).

3.3 Förändringar i inkomstutjämningen och

omställningsbidrag till vissa landsting

Riksdagen beslutade i juni 1999 om vissa förändringar i det kommunala

utjämningssystemet från år 2000 (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25,

rskr. 1998/99:253). Regeringen beslöt den 23 juni 1999 att tillkalla en

särskild delegation, Delegationen för fortsatt utveckling av

utjämningssystemet för kommuner och landsting (Fi 1999:11).

Delegationens uppdrag är enligt direktiven (dir. 1999:57) att svara för

en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av träff-

säkerheten hos de enskilda delarna i kostnadsutjämningen, i första hand

när det gäller delmodellerna för befolkningsminskning och hälso- och

sjukvård. Delegationen skall vidare utreda alternativa utformningar av

inkomstutjämningen, med bibehållen långtgående utjämning men utan

negativa marginaleffekter. I uppdraget ingår även att analysera

jämställdhetsaspekterna i utjämningssystemet. Delegationen skall

redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 30 november 2000. Den

del av uppdraget som avser behovet av en kompensation för

befolkningsminskning i landsting skall enligt direktiven redovisas senast

den 1 april 2000.

Delegationen överlämnade i februari delrapporten Förslag om

omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning samt om

vissa förändringar i inkomstutjämningen för kommuner (dnr.

Fi 2000/607). Delrapporten innehåller dels ett förslag till

omställningsbidrag för vissa landsting med befolkningsminskning, dels

ett förslag till förändring av inkomstutjämningen i syfte att eliminera de

negativa marginaleffekter som finns i nuvarande system.

Delrapporten har remissbehandlats. Delrapporten redovisas i bilaga 4.

En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena

finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr. Fi 2000/607).

3.4 Kompensation för höga kostnader avseende

verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och

service till vissa funktionshindrade

Nuvarande statsbidrag- och utjämningssystem för kommuner och

landsting infördes den 1 januari 1996. Utjämningssystemet består av två

delar; inkomstutjämning och kostnadsutjämning. Kostnadsutjämningen

skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara

faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Utjämningen skall

inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och

effektivitet. Nuvarande utjämningssystem baseras på förslag från

beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU

1994:144). Redan denna utredning berörde utjämning av kostnader för

verksamhet för funktionshindrade.

Under våren 1995 fick en arbetsgrupp inom Socialdepartementet i

uppdrag att utreda förslag till utjämning av kostnader för insatser enligt

lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

Arbetsgruppen presenterade två promemorior, varav den första innehöll

underlag och överväganden (Ds 1996:47) och den andra en fältstudie (Ds

1997:34). Arbetsgruppen konstaterade att kostnaderna skiljer sig åt

mellan kommunerna och att en lösning vore att utjämna mellan

kommunerna inom ramen för det nationella kostnadsutjämningssystemet.

Arbetsgruppen förordade en utjämning baserad på genomsnittskostnader

för tre av kommunernas mest kostsamma insatser samt antalet personer i

personkrets 1 och 2 enligt 1 § LSS.

Kommunala utjämningsutredningen konstaterade i sitt betänkande

Kostnadsutjämning för kommuner och landsting - en översyn av

statsbidrags- och utjämningssystemet (SOU 1998:151) att

kostnadsskillnaderna mellan kommunerna avseende LSS-verksamhet är

så stora att någon form av utjämning behövs men att den bör ligga

utanför det ordinarie utjämningssystemet och i stället ske genom

särskilda statsbidrag p.g.a. påverkbarheten.

Genom beslut den 21 maj 1999 gav regeringen en arbetsgrupp i

uppdrag att utforma förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan

kommuner av kostnader för verksamhet enligt LSS. Arbetsgruppen har

bestått av företrädare från Regeringskansliet, Socialstyrelsen,

Statskontoret och Svenska Kommunförbundet. I november 1999

överlämnades promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av

kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72). Promemorian har

remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6.

En remissammanställning i ärendet finns tillgängliga i

Finansdepartementet (dnr. Fi1999/4579).

3.5 Kommunkontosystemet

Den 29 oktober 1998 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande

Inrikesdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att

analysera vissa frågor rörande det s.k. kommunkontosystemet. Med stöd

av bemyndigandet förordnades den 11 november 1998 en särskild

utredare.

Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att utbetalningarna ur systemet ökat

och att ett underskott uppstått. Vidare skulle utredaren utvärdera hur väl

systemet uppfyller det egentliga syftet, dvs. att skapa

konkurrensneutralitet mellan kommunal verksamhet i egen regi

respektive på entreprenad. Utredaren skulle vid behov lämna förslag till

alternativa lösningar eller förändringar i det nuvarande systemet.

Utredaren skulle vidare även lämna förslag som kan förbättra

uppföljningen och kontrollen i systemet.

I oktober 1999 redovisade utredaren sina förslag i betänkandet

Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen, kommunerna och

konkurrensen (SOU 1999:133). En sammanfattning av betänkandet finns

i bilaga 7. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 8. Remissyttrandena finns tillgängliga i

Finansdepartementet (dnr. Fi1999/4284).

4 Förändringar i kommunallagen och den

kommunala redovisningslagen

4.1 Bakgrund

Kommunallagen (1991:900) ger kommuner och landsting stor frihet att

själva välja om man skall organisera sin verksamhet i förvaltningsform

eller i andra former såsom aktiebolag, stiftelse, handelsbolag, ekonomisk

förening, kommunalförbund, ideell förening eller som uppdrag till en

enskild individ.

En grundläggande princip är att den verksamhet som drivs i

privaträttsliga former även skall falla inom ramen för den kommunala

kompetensen. Samma kommunalrättsliga principer som styr den

kommunala verksamheten i förvaltningsform styr också kommuners och

landstings verksamhet genom privaträttsliga organ.

Kommuner och landsting har funnit det lämpligt att bedriva en

betydande del av sin verksamhet i privaträttsliga former. Skälen för detta

kan vara flera, men ofta anges tydligare resultatansvar, snabbare

beslutsvägar samt att företagsformen är bättre anpassad för

affärsverksamhet än förvaltningsformen.

De vanligast förekommande verksamheterna som bedrivs i

företagsform är fastighets- och uthyrningsverksamhet, samt el-, gas-,

värme- och vattenförsörjning. Entreprenader och köp av verksamhet

förekommer framför allt inom områdena vård och omsorg, utbildning

samt gator och vägar.

Antalet majoritetsägda företag i kommuner och landsting har varit

relativt konstant under de senaste decennierna. Vid utgången av år 1998

uppgick antalet majoritetsägda företag till 1 529, varav 79 ägdes av

landstingen. Merparten av de majoritetsägda företagen, 88 procent,

utgjordes av aktiebolag. Mätt som andel av den samlade kommunala

verksamheten är företagsdelen betydande. Ungefär en fjärdedel av den

totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen,

bedrivs i kommunala företag och deras tillgångar uppgick år 1998 till

strax över 500 miljarder kronor. De 79 landstingsägda företagen

representerar endast några få procent av omsättningen i den samlade

landstingsverksamheten.

Den helt dominerande delen av de kommunala företagen är verksamma

inom energi- och fastighetsbranschen, som svarar för cirka 90 procent av

omsättningen på ca 120 miljarder kronor.

Kommuner och landsting har organiserat sitt företagsägande i någon av

två huvudformer, kommunalt direktägande eller ägande via en

aktiebolagsrättslig koncern direkt under kommunen/landstinget.

Kommunalt direktägande är idag den vanligaste formen.

En avgörande förutsättning för helhetssyn och demokratisk kontroll är

att den kommunala och medborgerliga insynen och inflytandet i de

kommunala privaträttsliga organen är tillräckligt tillgodosedd. Den 1

januari 1995 förändrades sekretesslagen (1980:100) så att gränserna för

offentlighet i de kommunala företagen vidgades.

I de fall kommunen eller landstinget finner det befogat att bedriva

verksamhet i företagsform innehåller kommunallagen klara bestämmelser

om hur ändamålet med verksamheten ska fastställas och hur

styrelseledamöter och revisorer skall utses. Lekmannainflytandet i

företagsrevisionen har förstärkts fr.o.m. år 1999 och krav på samordnad

revision mellan kommunen och dess företag har införts i 9 kap.

kommunallagen.

I 6 kap. kommunallagen anges fr.o.m den 1 januari 2000 att styrelsen

skall ha uppsikt över de kommunala företagen. Det finns stora

möjligheter för styrelsen och fullmäktige genom s.k. stämmodirektiv

ange mål för och utöva insyn och kontroll i företagen.

Kommunal verksamhet som bedrivs i aktiebolag eller stiftelse regleras

dessutom enligt aktiebolagslagen (1975:1385) och stiftelselagen

(1994:1220). Dessa innehåller mycket detaljerade bestämmelser om ett

företags hantering av sin ekonomi, krav på kontrollbalansräkning,

likvidationsplikt m.m.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den lagstiftning som reglerar

den ekonomiska hanteringen i de mest frekventa kommunala

företagsbildningarna - aktiebolag och stiftelser - är mycket detaljerad,

vilket är naturligt eftersom den bl.a. skall skydda borgenärerna mot

förluster.

4.2 God ekonomisk hushållning i företagen

Regeringens förslag: Bestämmelsen i 8 kap. 1 § kommunallagen om

god ekonomisk hushållning skall gälla även för den verksamhet som

bedrivs i kommunala företag, dvs. den samlade kommunala

verksamheten.

.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till

förslaget. Kammarrätten i Jönköping anser att det genom en mindre

redigering i texten i paragrafen i kommunallagen bör understrykas att det

rör sig om verksamhet som styrs av den kommunala kompetensen.

Göteborgs kommun är positiv till det förtydligande som föreslås och

menar att det är ett steg i rätt riktning. Jämtlands läns landsting anger att

ett alternativ skulle vara att ändra i 6 kap. 1 § kommunallagen och ge

styrelserna i kommuner och landsting de befogenheter som utredningen

finner saknas. Landstingsförbundet tycker att förändringen är positiv och

menar att det förstärker möjligheterna att göra bra finansiella

bedömningar som inbegriper hela verksamheten. Svenska Kommun-

förbundet tycker det är bra att lagen förtydligas.

Skälen till regeringens förslag: Bestämmelsen i 8 kap. 1 §

kommunallagen om den ekonomiska förvaltningen anger i dess

nuvarande lydelse inte på ett tydligt sätt att kravet på god ekonomisk

hushållning också skall omfatta de kommunala företagen. Enligt

regeringens bedömning har utredningen redovisat ett antal viktiga skäl

för att i lagstiftningen ställa krav på en helhetssyn.

Verksamhetens omfattning

Den verksamhet som framförallt kommuner bedriver i företagsform är en

betydande del av den samlade kommunala verksamheten. Går de

kommunala företagen med underskott krävs extra bidrag eller annan

form av täckning av underskottet från kommunen. Exempelvis har

kommunala bostadsföretag under 1990-talet påverkats av förändringar av

finansieringssystem, lågkonjunktur och befolkningsförändringar. För

många kommuner har följden blivit att de fått lämna driftbidrag till sina

bostadsföretag för att undvika att bolagen måste träda i likvidation.

Företag inom energiområdet har däremot mestadels redovisat positiva

resultat.

Regeringen anser mot denna bakgrund att det är viktigt att

lagstiftningen tydligt framhåller vikten av en styrning av de kommunala

företagen, som leder till en god hushållning i den samlade kommunala

verksamheten. God ekonomisk hushållning i ett koncernperspektiv skall

således omfatta en kontinuerlig analys av hur den ekonomiska

utvecklingen i företagsdelen påverkar den kommunala ekonomin och en

redovisning av de åtgärder som krävs för att åstadkomma god ekonomisk

hushållning. Enligt regeringens uppfattning skall kravet på god

ekonomisk hushållning gälla hela den kommunala verksamheten oavsett

juridisk form.

Marknaden för kommunala företag

Den ekonomiska helhetssynen är särskilt viktig eftersom den

dominerande delen av de kommunala företagen numera bedriver sin

verksamhet på marknader som i varierande grad är avreglerade och

konkurrensutsatta.

Energibranschen har genomgått stora förändringar sedan elmarknaden

avreglerades år 1996. Många kommuner har sålt sina energiföretag och

andra har bildat gemensamma företag för att bättre klara konkurrensen på

en avreglerad marknad. Fortfarande pågår en strukturförändring av

elmarknaden och utvecklingen går mot större företag och färre företag

ägda av kommuner. Även kollektivtrafiken är föremål för

strukturförändringar och antalet kommunala trafikföretag förväntas

minska under de närmaste åren. Avregleringar har också skett på

bostadsmarknaden. Numera sker t.ex. finansiering genom

marknadsmässig upplåning på kreditmarknaden. Den tidigare

särbehandlingen i skatte- och bidragshänseende har upphört. De statliga

bostadslånen har avvecklats och ett nytt räntebidragssystem har införts.

Regeringen vill framhålla vikten av att kommuner och landsting

uppmärksammar de ökade risker för kommunala företag som följer av att

operera på en avreglerad marknad. Konkurrens innebär ökade risker vars

konsekvenser måste analyseras och bedömas både på kort och lång sikt.

Samordningsvinster

En ekonomisk förvaltning som ställer krav på helhetssyn bör kunna leda

till samordningsvinster genom ett bättre utnyttjande av kommun-

koncernens sammantagna resurser, vilket på sikt också kan ha en positiv

inverkan på kommunernas och landstingens relationer till kredit-

marknaden. Det är viktigt att uppmärksamma om kommunen eller

landstinget har flera organisationer som sköter likartade funktioner eller

verksamheter, t.ex. fastighetsförvaltning. Detta kan förorsaka bristande

samordning och helhetssyn vilket kan leda till att god ekonomisk

hushållning inte uppnås. En kommuns köp från ett kommunalt företag

måste emellertid föregås av en upphandling i enlighet med

bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

Upphandlingsbestämmelserna kan därför försvåra för kommunen att

samordna gemensamma funktioner. God ekonomisk hushållning bör

enligt regeringens mening omfatta åtgärder som syftar till ett bättre

resursutnyttjande, t.ex. integrerad ekonomisk planering och administrativ

samordning mellan kommunen/landstinget och dess företag.

Ägarstyrning

En aktiv ägarstyrning av de verksamheter som kommuner och landsting

bedriver i företagsform krävs enligt regeringens uppfattning också för att

uppnå en god ekonomisk hushållning. Medvetenheten om betydelsen av

en god ekonomisk utveckling i de kommunägda företagen har ökat

markant när kommunernas ekonomiska läge har blivit sämre. Införandet

av ett lagreglerat balanskrav för kommuner och landsting har ytterligare

förstärkt behovet av styrning av de kommunala företagen för att undvika

oväntade belastningar på kommunens resultat i form av driftbidrag.

Många kommuner har numera preciserade krav på sina företag vad

avser exempelvis förräntning, koncernbidrag och soliditet. Detta gäller

särskilt i de större kommunerna och i kommuner som bildat

aktiebolagsrättsliga koncerner. Flera kommuner beslutar årligen om mål

och strategier för sina bolag. En utveckling pågår mot en aktivare

ägarstyrning av företagen i syfte att skapa en helhetssyn och tydligt

markera att de kommunala företagen utgör en del av den samlade

kommunala verksamheten. En skärpt lagstiftning i detta avseende kan

således ses både som en anpassning till vad som i praktiken redan sker

och en markering av nödvändigheten i denna utveckling.

Risker

De kommunala företagen utför en betydande del av den kommunala

verksamheten och det är viktigt att riskbedömningar görs. Riskanalysen i

företagen bör omfatta finansiella risker och kommunens eller

landstingets borgensåtaganden. Vid analysen av borgensåtaganden bör

värdet av ett företags tillgångar beaktas liksom risken för

värdeförsämring av dessa tillgångar samt belåningsgraden.

Kommunernas borgensåtaganden gentemot sina företag är betydande och

uppgick vid utgången av år 1998 till ca 184 miljarder kronor.

Spridningen mellan kommunerna är samtidigt stor. De förhållandevis

höga borgensåtagandena avseende de kommunala bostadsföretagen beror

på att lägre ränte- och stämpelkostnader erhålls för företagen om

kommunen går i borgen. År 1998 uppgick infriade borgensförbindelser

till 259 miljoner kronor för kommunerna. För landstingens del är

omfattningen av borgens-åtagandena betydligt mindre. Landstingen hade

vid slutet av år 1998 ingått borgensförbindelser för ca 2,5 miljarder

kronor.

Andra områden som bör analyseras är hur företagen påverkas av

avregleringar och de allt snabbare förändringarna i omvärlden. Som

exempel kan nämnas de risker som följer av att operera på en avreglerad

elmarknad samt vilka risker som kan uppstå vid handel med el på

elbörsen. Affärsrisker uppstår också exempelvis till följd av en

minskande befolkning som påverkar efterfrågan på bostäder, VA-

tjänster, renhållning m.m.

De stora borgensåtagandena och de risker som dessa och den alltmer

marknadsanpassade verksamheten innebär, kräver enligt regeringen ökad

uppmärksamhet i kommunernas och landstingens ekonomiska planering.

Ett utvidgat balanskrav som medel för att skapa helhetssyn

En alternativ lösning för att erhålla helhetssyn som utredningen

analyserat är att utvidga balanskravet till att gälla hela kommun-

/landstingskoncernen. Ett sådant utvidgat balanskrav skulle i och för sig

innebära vissa fördelar, men det finns ett antal tungt vägande nackdelar.

De kommunala företagen omfattas indirekt av balanskravet redan idag

eftersom bidrag från kommuner och landsting för att täcka förluster i

företagen skall redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

En stor nackdel med ett utvidgat balanskrav som är knutet till

resultaträkningen är att det riskerar att leda till en alltför stor fokusering

på årets resultat. Detta kan i sin tur leda till en ökad kortsiktighet i

planeringen. Företagens utveckling kan alltså hämmas genom att

nödvändiga långsiktiga investeringar som inte ger ett positivt resultat

redan första året undviks.

Balanskravet skulle kunna uppfyllas trots att det råder obalans i en

kommuns eller ett landstings ekonomi om resultaten i företagen är så

positiva att de uppväger detta. Konsekvensen skulle kunna bli att en

nödvändig omstruktuering av den kommunala kärnverksamheten

motverkades. I en kommun eller ett landsting som har företag med

negativa resultat kan kärnverksamheten påverkas negativt.

Aktiebolag är den helt dominerande företagsformen i kommuner och

landsting. Med ett utvidgat balanskrav skulle högre krav komma att

ställas på styrelserna i de kommunala företagen än vad aktiebolagslagen

(1995:1554) i grunden föreskriver. Detta skulle försvåra för både ägare

och företagsledningar i de kommunalt ägda aktiebolagen och även kunna

leda till konkurrensneutralitetsproblem. Den omfattande lagstiftning som

skulle påverka bedömningen av ett utvidgat balanskrav skulle, enligt

utredningen, leda till ett synnerligen svåröverskådligt system och den

enkelhet som varit vägledande vid konstruktionen av nuvarande

balanskrav skulle gå förlorad.

Ett annat alternativ som utredningen övervägt har varit att lägga ett

särskilt balanskrav på företagen som grupp. Ett sådant balanskrav skulle

kunna knytas till en "koncernresultaträkning" sammanställd enligt de

koncernredovisningsprinciper som gäller för företag eller enligt de

metoder som används för den sammanställda redovisningen. Härigenom

skulle man skilja den i huvudsak avgiftsfinansierade verksamheten i

företagen från den skattefinansierade verksamheten i förvaltningsform.

Genom ett sådant förfarande skulle man i princip undvika att

avgiftsfinansierad verksamhet täcker underskott i den skattefinansierade

verksamheten eller omvänt. Om ett motsvarande balanskrav införs för de

kommunala företagen som grupp går det, enligt utredningen, inte att

bortse från att ett sådant krav skulle kunna uppfattas som målsättning för

resultatet i de kommunala företagen. En sådan utveckling skulle vara

olycklig, eftersom de kommunala företagen i minst lika hög grad som

kommunen/landstinget måste bemöda sig om en resultatutveckling, som

realt konsoliderar deras ekonomi och beaktar behovet av framtida

investeringar.

Sammantaget delar regeringen utredningens bedömning att ett utvidgat

balanskrav för kommunen/landstinget och dess företag eller ett

balanskrav på de kommunala företagen som grupp inte leder fram till den

långsiktighet och helhetssyn som bör eftersträvas i den kommunala

verksamheten.

God ekonomisk hushållning i de kommunala företagen

Mot den redovisade bakgrunden föreslår regeringen ett tillägg till 8 kap.

1 § kommunallagen som föreskriver att kommuner och landsting skall ha

en god ekonomisk hushållning i sin samlade verksamhet vilket också

innefattar de företag i vilka de har ett betydande inflytande. Gränsen för

betydande inflytande bör enligt regeringens uppfattning sättas till minst

20 procent av ägarandelarna. God ekonomisk hushållning i ett koncern-

perspektiv bör omfatta kontinuerlig analys av hur den ekonomiska

utvecklingen i företagsdelen påverkar den kommunala ekonomin och en

redovisning av de åtgärder som krävs för att åstadkomma god ekonomisk

hushållning. En viktig förutsättning är också en aktiv ägarstyrning av de

verksamheter som bedrivs i företagsform. Riskanalyser behöver göras i

de kommunala företagen avseende finansiella risker, organisatoriska

risker och borgensåtaganden. För att kravet på god ekonomisk

hushållning ska anses vara uppfyllt behövs också långsiktighet och

framförhållning i planeringen av de verksamheter som kommuner och

landsting bedriver, exempelvis med hjälp av framtida investeringsplaner,

befolkningsutveckling samt långsiktig ekonomisk och fysisk planering.

4.3 Särskilda upplysningar om företagens ekonomi och

verksamhet i förvaltningsberättelsen

Regeringens förslag: I den gemensamma förvaltningsberättelsen i

årsredovisningen skall särskilda upplysningar om ekonomi och

verksamhet lämnas om sådana juridiska personer i vilka kommunen eller

landstinget har ett betydande inflytande.

Utredningens förlag: Överensstämmer i stort med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker

förslaget. Kammarrätten i Stockholm anger att lagtexten bör utformas så

att det mer direkt framgår vilket slags upplysningar som ska lämnas.

Riksrevisionsverket rekommenderar att Rådet för kommunal redovisning

ges i uppdrag att utfärda rekommendationer inom de områden som

utredningen framhåller som oklara för kommunal redovisning.

Karlskrona kommun framhåller att kommunerna bör analysera de risker

som finns i företagen oavsett om kommunerna gått i borgen eller ej.

Svenska Kommunförbundet tycker att det är viktigt att understryka kravet

på att förvaltningsberättelsen ska omfatta analyser av den verksamhet

som bedrivs i företagsform. Landstingsförbundet ställer sig positiv till de

föreslagna ändringarna.

Skälen för regeringens förslag: I propositionen om den kommunala

redovisningslagen (prop. 1996/97:52) framhölls att en förvaltnings-

berättelse enligt 4 kap. 1 § även bör innehålla upplysningar om sådan

kommunal verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer, t.ex.

i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller

handelsbolag.

Mot bakgrund av det i föregående avsnittet redovisade förslaget om

ändring i kommunallagen 8 kap. 1 § behöver lagstiftningen förtydligas

ytterligare även i den del som gäller kraven på innehållet i förvaltnings-

berättelsen. I den gemensamma förvaltningsberättelsen bör upplysningar

lämnas om de ekonomiska förhållandena och verksamheten i de juridiska

personer i vilka kommuner och landsting har ett betydande inflytande.

Dessa upplysningar bör grundas på en analys av verksamheten, den

ekonomiska och finansiella utvecklingen i företagen. Vidare bör en

samlad bild av kommunens eller landstingets ekonomiska engagemang i

företagen redovisas. En värdering av de risker som ligger i olika

åtaganden gentemot företagen och bedömningar av andra risker som

affärs- och marknadsrisker etc. skall också framgå av

förvaltningsberättelsen.

Regeringen föreslår därför en precisering i lagen (1997:614) om

kommunal redovisning vad avser innehållet i den gemensamma

förvaltningsberättelsen enligt 8 kap. 1 §.

5 Anpassning av den kommunala

redovisningslagen

5.1 Bakgrund

Syftet med bestämmelserna i bokföringslagen (1990:1078) är enligt

regeringens proposition Ny bokföringslag m.m. (prop. 1998/99:130) att

tillgodose behovet av skydd för det bokföringsskyldiga företagets

borgenärer och det allmänna samt företagets ägare, medlemmar och

anställda. I förarbetena anges vidare att lagreglerna om löpande

bokföring och arkivering liksom hittills bör vara inriktade på att

åstadkomma samband, fullständighet, åtkomst och bevarande.

Den nya bokföringslagens bestämmelser om löpande bokföring och

arkivering innebär en modernisering så att dessa ska kunna tillämpas

oavsett vilken teknik som används vid bokföringen. Utvecklingen när det

gäller teknik som påverkar kraven på bokföringen är densamma i

kommuner och landsting som i den privata sektorn. Följdanpassningar

behöver därför göras i den kommunala redovisningslagen.

Utgångspunkten för översynen av den kommunala redovisningslagen

har varit att göra följdanpassningar av bestämmelserna om löpande

bokföring, räkenskapsinformation och arkivering för att samma krav

skall gälla för de olika sektorerna. En annan utgångspunkt är att det inte

finns några tungt vägande skäl för att ställa andra krav på kommuner,

landsting och kommunalförbund när det gäller löpande bokföring och

arkivering än de grundläggande krav som ställs på bokföringsskyldiga

enligt bokföringslagen. I vissa avseenden kan dock smärre avvikelser

behöva göras för kommuner och landsting när det gäller behovet av

detaljreglering, språkbruk m.m. Sådana avvikelser har i stor utsträckning

också gjorts redan vid utformningen av den nu gällande kommunala

redovisningslagen.

5.2 Förändringar i den kommunala redovisningslagen

5.2.1 Allmänt

Regeringens förslag: Bestämmelserna om löpande bokföring och

arkivering i lagen om kommunal redovisning ändras så att de

överensstämmer med motsvarande bestämmelser som har trätt i kraft

för den privata sektorn den 1 januari 2000. Kravet på årsbokslut tas

bort och ersätts med ett krav på att en sammandragen post i

balansräkningen ska specificeras i en särskild förteckning.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

förslag. Borttagandet av kravet på årsbokslut och kravet på att en

sammandragen post i balansräkningen skall specificeras i en särskild

förteckning finns dock inte med i utredningens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget. Det

är endast Bokföringsnämnden som avstyrker förslaget med hänvisning

till att bl.a. dispositionen av lagen bör följa bokföringslagen. Både

Ekonomistyrningsverket och Bokföringsnämnden anser att kommuner

och landsting inte skall behöva upprätta både årsredovisning och

årsbokslut. Ekonomistyrningsverket föreslår att kravet på årsbokslut tas

bort och ersätts med en bestämmelse som anger att specifikation av en

sammandragen post i balansräkningen i årsredovisningen skall ske.

Skälen för regeringens förslag: Eftersom förändringar gjorts i

bokföringslagen bör också den kommunala redovisningslagen (1997:614)

förändras så att den kommunala redovisningen anpassas och blir mer

modern och teknikoberoende. Den kommunala redovisningslagen gäller

för kommuner, landsting och kommunalförbund.

De nya bestämmelserna innebär förändringar i form av benämningar

och definitioner av olika begrepp. En ny paragraf läggs in i 1 kap. där

begrepp som bokföringspost, ekonomisk händelse m.m. definieras för att

förtydliga lagen. Begreppet räkenskapsinformation bör införas för att

avgränsa vissa i bokföringen förekommande sammanställningar av

information. Reglerna för den löpande bokföringen anpassas också till

teknikutvecklingen. En av anpassningarna som regeringen föreslår

innebär också att kravet på att varannan länk i bokföringskedjan skall

vara i vanlig läsbar form (den s.k. varannanlänksprincipen) upphävs.

Förslaget innehåller också förtydligande avseende bevarande av

handlingar och arkiveringstider.

Ekonomistyrningsverket och Bokföringsnämnden föreslår att kravet på

årsbokslut tas bort och ersätts med en bestämmelse om specifikation av

sammandragen post i balansräkningen, vilket innebär en anpassning till

vad som gäller för privata företag. Regeringen anser att det inte behöver

ställas större krav på kommuner och landsting än på privata företag och

föreslår därför att kravet på årsbokslut tas bort och ersätts med en

bestämmelse om att specifikation skall ske av sammandragen post i

balansräkningen.

5.2.2 Räkenskapsinformation

Regeringens förslag: Begreppet räkenskapsinformation tas in i lagen

om kommunal redovisning och ersätter begreppet räkenskapsmaterial.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsak positiva till

förslaget. Svenska Kommunförbundet tycker att det är bra att lagen

anpassas till modern teknik. Landstingsförbundet anser att det är bra med

en modernare syn på räkenskapsinformation.

Skälen för regeringens förslag: Begreppet räkenskapsinformation har

tagits in i den nya bokföringslagen för att definiera vissa i bokföringen

förekommande sammanställningar av information. Motsvarande ändring

bör göras i lagen om kommunal redovisning.

Skälet till att begreppet räkenskapsinformation tas in i den kommunala

redovisningslagen är att det är nödvändigt att ta hänsyn till de särskilda

förutsättningar som gäller i en modern IT-miljö. Den tidigare regleringen

byggde i stor utsträckning på synen att räkenskapshandlingar är identiska

i lagrad och läsbar form. I en modern IT-miljö framstår detta synsätt som

föråldrat, eftersom så inte är fallet med elektroniska handlingar.

De föreslagna bestämmelserna innebär att begreppet

räkenskapsinformation omfattar definitioner av sådan sammanställning

av information som framkommer genom bl.a. verifikationer,

grundbokföring, huvudbokföring, systemdokumentation, behandlings-

historik samt årsredovisningar. Det är dock inte möjligt att fullt ut

avgränsa vilka uppgifter och sammanställningar av uppgifter som skall

utgöra räkenskapsinformation.

Regeringen föreslår därför att även uppgifter och sammanställningar

av uppgifter som i det enskilda fallet är av betydelse för att det skall gå

att följa och förstå de enskilda bokföringsposternas behandling i

bokföringen skall anses som räkenskapsinformation. Detsamma bör gälla

avtal och andra handlingar av särskild betydelse för att belysa

verksamhetens ekonomiska förhållanden.

Riksåklagaren menade i sitt remissyttrande över Redovisnings-

kommitténs förslag till ny bokföringslag m.m. att bevisvärdet av en

maskinellt framtagen slutprodukt inte är särskilt stort. Ur bevis- och

kontrollsynpunkt är det i stället viktigt att kunna följa hur en viss produkt

har tillkommit. I förarbetena till nya bokföringslagen framförs därför att

en fokusering på den slutliga bokföringsprodukten inte får medföra att

möjligheterna till kontroll av bokföringsprocessen försvinner. Vidare

anförs att lagen liksom hittills bör uppställa ett krav på att det i

bokföringen ingår sådan systemdokumentation och behandlingshistorik

som gör att det alltid är möjligt att granska verifieringskedjan och

sambandet mellan å ena sidan affärshändelserna och å andra sidan de

balans- och resultaträkningar i vilka räkenskapsårets affärshändelser

slutligen sammanfattas.

Motiven i den nya bokföringslagens förarbeten för bestämmelsen

liksom Riksåklagarens invändning mot Redovisningskommitténs förslag

har enligt regeringens uppfattning samma relevans för kommuner och

landsting som för bokföringsskyldiga i den privata sektorn.

5.2.3 Grundbokföring och huvudbokföring

Regeringens förslag: Ett krav på att de ekonomiska händelserna skall

kunna presenteras i den ordning de har tillförts bokföringen införs och

ersätter kravet på bokföring i kronologisk ordning.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget.

Landstingsförbundet tycker det är bra lagen moderniseras avseende den

löpande bokföringen. Svenska Kommunförbundet stöder förslaget som

innebär att bokföringen blir mer teknikoberoende och ser det också som

positivt att reglerna för den löpande bokföringen blir likartad för olika

associationsformer.

Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande kravet på bokföring i

kronologisk ordning är otydligt och bör därför ersättas. För att det skall

vara möjligt att kontrollera fullständigheten i bokförda poster anges i

bokföringslagen att det fortfarande bör ställas ett krav på en kronologisk

strukturering av affärshändelserna. Vidare framgår att kravet bör

utformas så att utvecklingen på teknikområdet beaktas. Nuvarande

bestämmelser i den kommunala redovisningslagen och den tidigare

bokföringslagen ger intryck av att bokföring i grundbok respektive

huvudbok sker genom två separata bokföringsåtgärder. När

räkenskapsinformation presenteras med datorteknik, kan det emellertid

ofta vara så att grunduppgifterna har tillförts systemet genom en och

samma åtgärd. Någon färdig grund- eller huvudbok i traditionell mening

finns inte. I stället finns det tekniska förutsättningar för att systemet från

de registrerade grunduppgifterna skall kunna söka fram och

sammanställa en grund- eller huvudbok för en viss period. Intresset är i

sådana system främst knutet till vilka möjligheter som finns att ta fram

och presentera sammanställningar av information i läsbar form.

Även för kommuner och landsting bör därför dagens regler, som

återspeglar en faktisk men föråldrad bokföringsprocess, ersättas av regler

som fokuserar på möjligheterna att presentera bokföringsinformationen

på visst sätt. Liksom i den nya bokföringslagen anser regeringen det inte

är nödvändigt att i den kommunala redovisningslagen lämna några

föreskrifter om vilken process som skall tillämpas när

bokföringsskyldigheten fullgörs. I stället skall krav ställas på att de

ekonomiska händelserna kan presenteras i den ordning de har tillförts

bokföringen.

Grunduppgifterna måste således alltid tillföras bokföringssystemet

med någon tillförlitlig teknik så att det går att ta del av dem så länge de

skall bevaras, vilket följer av regeln om att uppgifterna måste kunna

presenteras. Vid en efterföljande kontroll av bokföringen är det också

ofta av stort intresse hur posterna har kommit till. Processen skall

beskrivas i den systemdokumentation och den behandlingshistorik som

alltid skall ingå i bokföringssystemet.

5.2.4 Verifikationer

Regeringens förslag: För att förtydliga att det är de lagrade

uppgifterna snarare än informationsbäraren som skall utgöra

verifikationen ersätts orden tagit emot en handling med ordvalet

 tagit emot en uppgift .

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till

förslaget och tycker att det är bra att lagen moderniseras och följer IT-

utvecklingen.

Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av den ökade

användningen av ny teknik har i bokföringslagen begreppet handling

ersatts med begreppet uppgift. Teknikutvecklingen gäller i lika hög grad i

bokföringen för kommuner och landsting som i näringslivet. Regeringen

föreslår därför att motsvarande ändring görs i den kommunala

redovisningslagen och att mottagen uppgift skall avse även uppgift som

har tagits emot på elektronisk väg.

5.2.5 Bevarande av räkenskapsinformation

Regeringens förslag: Räkenskapsinformation skall kunna bevaras i

direkt läsbar form (pappersdokument eller mikroformat) eller i

maskinläsbar form.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget och

tycker det är bra att lagen anpassas till modern teknik. KPMG Stockholm

betonar begreppet allmän handling i kommuner och landsting och vikten

av att informationen i läsbar form kan tas fram på papper.

Skälen för regeringens förslag: Enligt den nya bokföringslagen skall

det alltid finnas en presentation av räkenskapsinformationen, t.ex. text

och siffror som har skrivits på papper eller elektroniskt lagrade data på

en diskett. Det måste alltså alltid vara möjligt att ta fram elektroniskt

eller optiskt lagrade data i utskrift på papper. Utskriften måste kunna ske

omedelbart. Kravet på omedelbar utskrift får dock något anpassas till

förhållandena i det enskilda fallet. Regeringen anser att motsvarande krav

bör ställas på kommuner och landsting.

Räkenskapsinformation i en kommun eller ett landsting är en allmän

handling. Kravet på hur snabbt informationen ska kunna presenteras

följer således även av tryckfrihetsförordningens bestämmelser.

Regeringen föreslår att räkenskapsinformationen i princip bevaras i sin

ursprungliga form. Har kommunen eller landstinget i stället tagit emot en

elektronisk uppgift som utgör räkenskapsinformation, t.ex. en faktura,

som vid överföringstillfället inte hade antagit någon fysisk form, skall

informationen bevaras i elektronisk form så att den kan presenteras på

det sätt som det från början var tänkt. Detta gäller i motsvarande mån

sådan räkenskapsinformation som har upprättats inom kommunen eller

landstinget.

Det finns alltså inte något som hindrar att varje länk i bokföringen

utgörs av räkenskapsinformation lagrad i maskinläsbar form. Den s.k.

varannanlänksprincipen utmönstras således. Genom kravet på att

räkenskapsinformation som bevaras i elektronisk form alltid skall kunna

tas fram i läsbar form genom omedelbar utskrift är behovet av

tillgänglighet ändå alltid uppfyllt. Dock måste årsredovisningen enligt 3

kap. 3 § lagen (1997:614) om kommunal redovisning alltid upprättas i

vanlig läsbar form.

5.2.6 Arkivering

Regeringens förslag: En minimitid för bevarande av de medier som

används för att lagra räkenskapsinformation och regler för förtida

förstörande av dessa införs i lagen om kommunal redovisning .

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget.

Riksarkivet anser att ett tillägg bör göras i 2 kap. 11§ i lagen om

kommunal redovisning som hänvisar till arkivlagens (1990:1078)

bevarandekriterier. Deras erfarenheter är att minimibevaranderegler kan

tolkas som medgivanden att gallra.

Skälen för regeringens förslag: I bokföringslagen finns bestämmelser

om arkivering och förtida förstörelse av sådana medier som används för

bevarande av räkenskapsinformation. Samma regler bör gälla för

kommuner och landsting som för bokföringsskyldiga i den privata

sektorn. Regeringen föreslår därför att en ny bestämmelse med

motsvarande regler införs även i den kommunala redovisningslagen.

Regler för kommuner och landsting om arkivering och gallring utgår

från arkivlagen. God redovisningssed innebär dock, enligt gällande

praxis, att räkenskapsmaterial bevaras i minst tio år. Den föreslagna

bestämmelsen i 2 kap. 11 § innebär därmed ett förtydligande av att

lagringsmedier skall bevaras viss tid, men bör inte medföra några

praktiska konsekvenser för kommuner och landsting. För att kommuner

och landsting skall uppmärksamma arkivlagens bevarandekriterier görs

ett tillägg i 2 kap. 11 § som hänvisar till arkivlagen enligt Riksarkivets

förslag.

En kommun eller ett landsting måste också se till att det under hela

bevarandetiden finns tillgång till den utrustning och de system som

fordras för att avläsa räkenskapsinformationen. Det innebär inte att en

och samma utrustning måste sparas under hela bevarandetiden.

Kommunen eller landstinget är sålunda oförhindrad att byta ut äldre

utrustning mot ny utrustning av liknande slag. I förarbetena till

bokföringslagen (prop. 1998/1999:130 Ny bokföringslag m.m.) anges

bl.a. att de skäl som talar för att maskinläsbara handlingar även i

fortsättningen bör få ersättas av pappersbaserade dokument måste ställas

mot skatteförvaltningens intresse av att med rimliga arbetsinsatser kunna

utföra taxeringskontroll. I dag använder sig skattemyndigheterna i sin

revisionsverksamhet ofta av företagens ADB-material och kan

därigenom på maskinell väg göra granskningar som annars om

materialet i stället hade varit i vanlig läsbar form hade krävt omfattande

manuella insatser. Skattemyndigheternas arbete skulle därför kunna

försvåras om stora mängder maskinläsbara räkenskapshandlingar ersattes

av handlingar i vanlig läsbar form. Regeringen anser att kommuner och

landsting måste beakta skattemyndighetens arbete när det gäller att

ersätta maskinläsbara handlingar som kan bli föremål för skatterevision

till pappersbaserade dokument.

I kommuner och landsting fattar fullmäktige beslut om vem som har

rätt att besluta om gallring enligt arkivlagen. Vid beslut om gallring skall

bl.a. hänsyn tas till rättskipningens intressen. Det förefaller därför inte

vara lämpligt att den bokföringsskyldige själv prövar om förtida gallring

kan ske. Det skulle i så fall kunna leda till att t.ex. skattemyndigheten

underkänner ett sådant beslut vid en skatterevision. Regeringen föreslår

därför att även kommuner och landsting skall omfattas av en

bestämmelse om krav på att söka dispens för förtida gallring av

räkenskapsinformation. Den prövning skattemyndigheten bör göra i detta

fall skall utgå från rättsskipningens behov. Kommunen eller landstinget

skall därutöver pröva om gallring får ske utifrån arkivlagens övriga

utgångspunkter.

Något krav på att de uppgifter som förstörs skall kopieras eller på

annat sätt ersättas av räkenskapsinformation lagrad i annan form har inte

uppställts. Det finns emellertid inte något som hindrar att

skattemyndigheten som villkor för förstöring uppställer ett sådant.

5.2.7 Avsättningar

Regeringens bedömning: Regeringen anser inte att det bör göras

någon förändring i lagen om kommunal redovisning när det gäller

bestämmelser om avsättningar i balansräkningen.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Är i huvudsak positiva till att det inte görs någon

förändring. Jönköpings kommun betonar att det är bra att

avsättningsbegreppet bibehålls för att förtydliga att pensions-

avsättningarna inte är av samma karaktär som lång- och kortfristiga

skulder. Landstingsförbundet delar arbetsgruppens bedömning avseende

avsättningar. Svenska Kommunförbundet anser dock att begreppet

avsättning är otydligt både språkmässigt och innehållsmässigt. Älvsbyns

kommun menar att begreppet ofta feltolkas och vill ha en återgång till det

gamla skuldbegreppet. Några av remissinstanserna vill ha ett

förtydligande av begreppet.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 6 kap. 11 § lagen

(1997:614) om kommunal redovisning skall avsättningar göras för

samtliga förpliktelser som är hänförliga till räkenskapsåret eller tidigare

räkenskapsår och som på balansdagen är säkra eller sannolika till sin

förekomst men ovissa till belopp eller till den tidpunkt då de skall infrias.

Begreppet avsättningar används i årsredovisningslagen (1995:1554) och

infördes i den kommunala redovisningslagen i samband med att

redovisningslagen trädde i kraft den 1 januari 1998. Begreppet ansågs

relevant i kommuner och landsting, men bedömdes få störst praktisk

betydelse i fråga om redovisning av pensionsförpliktelser. Enligt

förarbetena till kommunal redovisningslag (prop. 1996/97:52 Den

kommunala redovisningen) bör avsättningar användas med mycket stor

restriktivitet. En ytterligare precisering av innebörden av begreppet

avsättningar får ske inom ramen för vad som är god redovisningssed.

Rådet för kommunal redovisning, som svarar för normgivningen i

redovisningsfrågor för kommuner och landsting, har i en skrivelse till

regeringen den 23 september 1999 framfört att lagens definition av

begreppet avsättningar inte är tillräcklig för att på ett tydligt sätt kunna

skilja på skulder, avsättningar och ansvarsförbindelser. Rådets

uppfattning är att begreppet avsättningar inte ger något väsentligt

mervärde inom kommunal verksamhet och därför bör utgå eller

förtydligas.

Av författningskommentaren till den kommunala redovisningslagen

framgår att avsättningar för ekonomiska förpliktelser är begränsat till

förpliktelser i förhållande till tredje man vilkas storlek eller

förfallotidpunkt inte är helt bestämd. Vidare framgår att en avsättning

inte bör vara större än vad som motsvarar förpliktelsen. Över huvud taget

skall möjligheten att göra avsättning inte användas för att skapa dolda

reserver.

Bestämmelserna om avsättningar i den kommunala redovisningslagen

har sin motsvarighet i 3 kap. 9 § årsredovisningslagen.

Regeringen har inte funnit skäl att föreslå att begreppet avsättningar

skall utgå ur den kommunala redovisningslagen. Det föreligger enligt

regeringens mening ingen särart i detta fall.

Av författningskommentaren till 6 kap. 11 § kommunala

redovisningslagen framgår dock att paragrafen inte behandlar frågan om

särskilda avsättningar får göras för framtida utgifter som inte

sammanhänger med förpliktelser mot tredje man. I stället bör enligt

författningskommentaren frågan prövas inom ramen för lagens

bestämmelser om god redovisningssed. Rådet för kommunal redovisning

har inte gett ut någon rekommendation som möjliggör en vidare tolkning.

Det är dock enligt regeringens uppfattning angeläget att understryka att

avsättningar för framtida utgifter endast får ske om utgiften har samband

med ett åtagande mot tredje man, vilket lämpligen kan ske inom ramen

för nuvarande normgivning.

6 Förändringar i inkomstutjämningen och

omställningsbidrag till vissa landsting

6.1 Bakgrund

Utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner

respektive landsting att bedriva sin verksamhet har förändrats flera

gånger under 1990-talet. Det utjämningssystem som finns idag infördes

år 1996.

Det finns stora skillnader framför allt mellan kommunerna men även

mellan landstingen när det gäller skattekraft och skatteinkomster. För

kommunerna varierade skattekraften per invånare år 1998 mellan ca 75

procent och knappt 180 procent av medelskattekraften. Även skillnader i

kostnader kan vara stora för en och samma verksamhet mellan olika

kommuner och landsting. En del av kostnadsskillnaderna kan hänföras

till skillnader i servicenivå, grad av avgiftsfinansiering och effektivitet.

En stor del av kostnadsskillnaderna beror dock på skillnader i fråga om

behov och strukturella förhållanden, vilka i stor utsträckning är

opåverkbara för enskilda kommuner och landsting.

Målet för utjämningen är att alla kommuner och landsting skall ges

likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sina verksamheter.

Detta ställer krav på en långtgående utjämning av skatteinkomster och av

strukturella kostnadsskillnader. En stor skillnad mot tidigare

utjämningssystem är att utjämningen fr.o.m. år 1996 är statsfinansiellt

neutral genom att omfördelningen av resurser sker med avgifter och

bidrag för kommunerna respektive landstingen.

Förändringar år 2000

I samband med att det nya utjämningssystemet skulle träda i kraft år

1996 tillsattes en parlamentarisk utredning för att följa upp och utveckla

systemet. I december 1998 överlämnade Kommunala

utjämningsutredningen sitt slutbetänkande Kostnadsutjämning för

kommuner och landsting (SOU 1998:151) till regeringen. Betänkandet

remissbehandlades och i april 1999 lämnade regeringen förslag till vissa

ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting i

propositionen Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och

landsting (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253).

Förändringarna trädde i kraft 1 januari 2000.

De förändringar som har genomförts år 2000 har avsett

kostnadsutjämningens delmodeller för hälso- och sjukvård, individ- och

familjeomsorg och kollektivtrafik samt införande av en ny modell för

merkostnader för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Vidare har

vissa modeller uppdaterats med aktuella data. Inga förändringar har

gjorts i inkomstutjämningen.

Särskilda införanderegler tillämpas under perioden 2000 2004. Det

innebär dels en förlängning med ett år av införandeperioden jämfört med

tidigare gällande regler, dels en ytterligare begränsning av den totala

bidragsminskning som en kommun eller ett landsting kan vidkännas för

hela perioden 1996 2004.

Fortsatt utredning av utjämningssystemet

Vid remissbehandlingen av Kommunala utjämningsutredningens

betänkande framkom vissa synpunkter på delar av det nuvarande

utjämningssystemet som bedömdes kräva ytterligare analys. Regeringen

pekade därför i propositionen Förändringar i utjämningssystemet för

kommuner och landsting (prop. 1998/99:89) på behovet av ett fortsatt

utvecklingsarbete, och lyfte därvid fram vissa frågor som bör utredas

vidare. Det gäller bl.a. inkomstutjämningen samt kostnadsutjämningen

för hälso- och sjukvård och för befolkningsminskning. Det finns också

verksamhetsområden där det sker förändringar av det kommunala

åtagandet, vilket kan behöva beaktas i utjämningssystemet.

När det gäller inkomstutjämningen pekade ett stort antal

remissinstanser på nackdelarna med de negativa marginaleffekter som

kan uppstå på grund av att de verkliga skattesatserna i vissa kommuner

och landsting är lägre än de länsvisa skattesatser som tillämpas i

systemet. Även finansutskottet (bet. 1998/99:FiU25) har behandlat detta

problem. I propositionen aviserades ett fortsatt arbete för att hitta

metoder att eliminera dessa negativa marginaleffekter utan att ge avkall

på målet om en långtgående utjämning. En viktig fråga i sammanhanget

är den eventuella målkonflikt som kan finnas mellan å ena sidan en

långtgående utjämning av kommunala skatteinkomster och å andra sidan

incitamentet för kommuner och landsting att befrämja sysselsättning och

tillväxt.

Mot bakgrund av de pågående kraftiga befolkningsomflyttningarna

mellan olika delar av landet pekade regeringen i propositionen på att det

finns starka skäl att ytterligare belysa konsekvenserna för kommuner och

landsting av dessa omflyttningar. En viktig fråga är på vilket sätt

befolkningsförändringarna påverkar behovet av och efterfrågan på

kommunal verksamhet och hur möjligheterna till anpassning av

verksamheten, och därmed också kostnaderna, ser ut på kort respektive

längre sikt. Regeringen ansåg därför att effekterna av

befolkningsomflyttningarna behövde belysas ytterligare för såväl

kommuner som landsting och att behovet av en kompensation för

befolkningsminskning även för landsting skulle övervägas. Delegationen

skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 30 november 2000.

Den 17 februari år 2000 lämnade delegationen en delrapport med förslag

om vissa ändringar i inkomstutjämningen samt ett förslag om ett

omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning.

6.2 Inkomstutjämning för kommuner och landsting

Regeringens förslag: Utjämningsavgiften respektive utjämnings-

bidraget i inkomstutjämningen justeras för de kommuner och

landsting som har en länsvis skattesats som överstiger 95 procent av

den egna skattesatsen så att förändringen av kommunens eller

landstingets nettoinkomster (preliminära kommunalskattemedel efter

inkomstutjämning) mellan två år, uttryckt i kronor per invånare, till 95

procent skall motsvara den procentuella förändringen av den

uppräknade medelskattekraften i landet plus 5 procent av den

procentuella förändringen av kommunens eller landstingets

uppräknade skatteunderlag för motsvarande period.

Eventuella skillnader mellan summan av bidrag och summan av

avgifter regleras inom utjämningssystemet med ett för kommunerna

respektive landstingen enhetligt belopp, uttryckt i kronor per invånare,

vilket gör förslaget statsfinansiellt neutralt.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Utredningen föreslog emellertid att förändringarna i inkomstutjämningen

endast skall göras för kommunerna.

Remissinstanserna: Knappt hälften av de 31 remissinstanser som

yttrat sig om denna del av förslaget tillstyrker förslaget. 13

remissinstanser anser att förslaget inte rättar till den grundläggande

pomperipossaeffekten och att kompensationsgraden därför måste

sänkas. Svenska Kommunförbundet anser att förslaget är ett steg i rätt

riktning men anser också att det inte löser de grundläggande

pomperipossaeffekterna . Svenska Kommunförbundet vill därför inte ta

ställning till förslaget innan delegationen lämnat alla förslag.

Landstingsförbundet skriver i sitt yttrande att förslaget även bör gälla

landstingen för att samma system skall gälla för såväl kommunerna som

landstingen. Landstingsförbundet skriver vidare att det i dagsläget i och

för sig inte är något landsting som har negativa marginaleffekter, men att

några landsting med endast en liten sänkning av skattesatsen kommer

drabbas. Statskontoret tillstyrker förslaget under förutsättning att det

kommer gälla alla kommuner så att ett system med två parallella system

undviks. 19 remissinstanser anser emellertid att det är en nackdel att

utjämningssystemet blir än mer komplicerat. Kommunförbundet

Stockholms län tar i sitt yttrande upp problemet att en kommuns justerade

bidrag eller avgift på några års sikt kan skilja sig markant från nuvarande

beräkningsmetod och att effekten av att en kommun inte omfattas av de

särskilda beräkningarna p.g.a. en höjd skattesats, om den länsvisa

skattesatsen då inte längre överstiger 95 procent av kommunens egen

skattesats. Effekten kan då kan vara svår att förutse eller acceptera.

Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande

inkomstutjämningen baseras bl.a. på av regeringen fastställda länsvisa

skattesatser. De verkliga skattesatserna i kommuner och landsting ligger

såväl över som under nivån för dessa länsvisa skattesatser.

Inkomstutjämningen innebär att om alla kommuner haft den

genomsnittliga skattesatsen i riket så skulle deras skatteintäkter vara

mellan 99 och 104 procent av riksgenomsnittet uttryckt i kronor per

invånare. Inkomstutjämningen måste därmed betraktas som långtgående,

vilket bottnar i en ambition att ge alla kommuner och landsting del av

den samlade tillväxten i landet och att därigenom ge alla samma

förutsättningar att hålla en rimlig servicenivå. För de kommuner som har

en egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesatsen som används

i utjämningssystemet uppstår emellertid negativa marginaleffekter i

inkomstutjämningen när den procentuella förändringen av kommunens

eller landstingets eget skatteunderlaget, uttryckt i kronor per invånare,

mellan två år är större än motsvarande förändring för riket i genomsnitt.

Innebörden av detta är att vissa kommuner och landsting, efter

inkomstutjämningen, således kan få en sämre inkomstutveckling än den

som gäller för landet i genomsnitt trots att tillväxten av dess

skatteunderlag ökar snabbare än i landet som helhet. Effekten uppstår till

följd av den höga utjämningsgraden. Vissa remissinstanser föreslår att

denna sänks för att lösa problemet. Regeringens bedömning är emellertid

att denna lösning äventyrar utjämningsambitionen och därför inte kan

förordas, utan att en mindre långtgående lösning är att föredra.

För att bibehålla en långtgående inkomstutjämning samtidigt som

samtliga kommuner och landsting skall få en reell möjlighet att öka sina

inkomster bör dessa negativa marginaleffekter elimineras. Detta föreslås

ske genom att avgiften eller bidraget i inkomstutjämningen justeras i

syfte att begränsa hur mycket inkomstförändringen i en enskild kommun

eller i ett enskilt landsting får avvika från förändringen för landet i

genomsnitt. För att bibehålla en symmetri mellan kommunernas och

landstingens inkomstutjämning bör även landstingen omfattas av de

föreslagna förändringarna.

Förslaget avser de kommuner och landsting som har en länsvis

skattesats som överstiger 95 procent av den egna skattesatsen. Förslaget

innebär att inkomstförändringen för berörda kommuner och landsting

skall uppgå till 95 procent av förändringen i skatteunderlaget för landet i

genomsnitt och 5 procent av förändringen i kommunens/landstingets

genomsnittliga skatteunderlag, vilket ger ökade incitament att öka

tillväxten av skatteunderlaget. Om förslaget hade gällt år 2000, skulle 85

kommuner och 10 landsting ha fått en justerad avgift eller ett justerat

bidrag i inkomstutjämningen detta år. För flertalet skulle förändringarna

varit relativt små.

Förslaget innebär att för en kommun eller ett landsting vars

skatteunderlag, uttryckt i kronor per invånare, ökar mer än

skatteunderlaget för landet mellan två år, skall bidraget respektive

avgiften i inkomstutjämningen ökas respektive minskas så att den

procentuella förändringen av de sammanlagda inkomsterna (preliminära

kommunalskattemedel per invånare efter inkomstutjämning) mellan de

två åren motsvarar 95 procent av den genomsnittliga förändringen av

hela landets skatteunderlag per invånare plus fem procent av den

procentuella förändringen av kommunens eller landstingets eget

skatteunderlag. Motsvarande skall gälla för en kommun eller ett landsting

vars skatteunderlag, uttryckt i kronor per invånare, ökar långsammare

mellan två år än skatteunderlaget för landet, dvs. bidraget respektive

avgiften i inkomstutjämningen skall i detta fall minskas respektive ökas

så att den procentuella förändringen av de sammanlagda inkomsterna

(skatteinkomster netto per invånare efter inkomstutjämning) mellan de

två åren motsvarar 95 procent av den genomsnittliga förändringen av

landets skatteunderlag plus 5 procent av den procentuella förändringen

av det egna skatteunderlaget.

I exemplet nedan visas förändringen av en kommuns nettoinkomst

(efter inkomstutjämning) mellan två år med dels nuvarande

inkomstutjämning och dels med föreslagen justerad inkomstutjämning.

_________________________________________________________

Exempel på effekten av en justerad inkomstutjämning:

Genomsnittligt skatteunderlag:

Riket: 120 000 kronor per invånare

Kommun A: 130 000 kronor per invånare

Procentuell tillväxt av genomsnittligt skatteunderlag

Riket: 5 procent

Kommun A: 7 procent

Skattesats kommun A: 19 procent

Länsvis skattesats: 20 procent

Procentuell tillväxt av skatteintäkter för kommun A mellan de två åren

(netto efter inkomstutjämning):

Nuvarande inkomstutjämning: 4,9 procent

Med föreslagen inkomstutjämning:

0,95 * 5 + 0,05 * 7 = 5,1 procent

_________________________________________________________

En kommun eller ett landsting får alltså med förslaget tillgodoräkna sig

en större del av kommunens tillväxt som överstiger tillväxten i riket.

Som visas i exemplet ovan har de kommuner som har en länsvis

skattesats som överstiger den egna skattesatsen och vars genomsnittliga

skatteunderlag ökar mer än landets genomsnittliga, understiger den

procentuella tillväxten av skatteintäkter (netto efter inkomstutjämning)

den genomsnittliga i landet med nuvarande inkomstutjämning. Med en

justerad inkomstutjämning, enligt förslaget, har alltså även dessa

kommuner en reell möjlighet att öka sina inkomster.

Den föreslagna förändringen eliminerar de negativa marginaleffekterna

i inkomstutjämningen och samtidigt bibehålls nuvarande långtgående

utjämning. Även om förslaget medför att beräkningarna av

inkomstutjämningen blir mer komplicerade bedömer regeringen att

förändringen bör göras.

Förändringar av en kommuns skatteinkomster mellan två år som beror

på en förändrad skattesats skall, liksom tidigare, inte påverka

inkomstutjämningsbidraget eller inkomstutjämningsavgiften.

På några års sikt kan vissa problem uppstå med den effekt som

Kommunförbundet Stockholms län tar upp i sitt remissyttrande, dvs. att

vissa kommuner som nu omfattas av de särskilda beräkningarna på några

års sikt inte omfattas p.g.a. en höjd skattesats, om den länsvisa

skattesatsen då inte längre överstiger 95 procent av kommunens egen

skattesats. Effekten kan då vara svår att förutse eller acceptera.

Regeringen bedömer dock inte att det är nödvändigt att nu föreslå några

åtgärder avseende detta utan avser att följa utvecklingen.

Förslaget innebär att för de kommuner som berörs, och som idag

betalar en avgift till systemet, blir summan av deras avgifter lägre. För

berörda kommuner som får ett bidrag blir bidraget också lägre. Summan

av bidragen i inkomstutjämningen för kommuner skulle med den

föreslagna lösningen, om den gällde idag, överstiga summan av

avgifterna. Utjämningsavgifterna skulle minska med 27 miljoner kronor

medan summan av utjämningsbidragen skulle minska med 0,5 miljoner

kronor. Skillnaden skulle därmed uppgå till 26,5 miljoner kronor.

Skillnaden, dvs. det över- eller underskott som uppstår, föreslås

finansieras inom utjämningssystemets ram med ett enhetligt tillägg eller

avdrag för alla kommuner. Ett underskott på 26,5 miljoner kronor

motsvarar ett avdrag på ca 3 kronor per invånare.

För landstingen skulle summan av utjämningsavgifterna öka med 1,1

miljoner kronor medan utjämningsbidragen skulle minska med 0,3

miljoner kronor. Skillnaden år 2000, om förändringen gällt detta år,

skulle därmed uppgå till totalt ca 1,4 miljoner kronor. Skillnaden föreslås

även för landstingen finansieras inom utjämningssystemets ram med ett

enhetligt tillägg eller avdrag för alla landsting.

6.3 Omställningsbidrag till landsting med

befolkningsminskning

Regeringens förslag: Ett särskilt omställningsbidrag införs tillfälligt

för åren 2001 och 2002 till landsting vars befolkning under en

femårsperiod minskat med mer än två procent. Omställningsbidraget

utgår med 60 kronor per invånare i landstinget för varje procentenhet

med vilken minskningen av befolkningen överstiger gränsen två

procent.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Hälften av de tolv remissinstanser som inkommit

med yttrande tillstyrker delegationens förslag, tre avslår förslaget och tre

har inte något att erinra. Landstingsförbundet tillstyrker delegationens

förslag och anser att 60 kronor är en lämplig nivå på bidraget för att

undvika oönskade marginaleffekter. Landstingsförbundet anser också att

kompensationen för befolkningsminskning måste ges en långsiktig

lösning då omställningsbidraget upphör att gälla. Statskontoret avstyrker

förslaget och anser att eventuella justeringar bör ske inom det befintliga

utjämningssystemet och inte genom ett särskilt system. Statskontoret

anser dessutom att förslaget strider mot principen att ge likvärdiga

ekonomiska förutsättningar i alla län genom att inte kompensera

landsting som har investeringskostnader p.g.a. ökande befolkning.

Svenska Kommunförbundet tillstyrker förslaget, trots att det avviker från

utjämningssystemets principer, eftersom det endast gäller under två år.

Skälen för regeringens förslag: I kostnadsutjämningen för kommuner

finns en särskild kompensation som utges vid stor befolkningsminskning.

Delegationen har haft i uppdrag att överväga en motsvarande

kompensation för landsting. Kommunernas kostnadsutjämning innehåller

en modell där kommuner vars befolkning de senaste tio åren minskat,

kompenseras med 100 kronor per invånare för varje procentenhet som

minskningen överstiger två procent. Kommuner vars totalbefolkning de

senaste tre åren minskat med minst två procent får därutöver en

ytterligare ersättning på 100 kronor per invånare för varje procentenhet

antalet barn i åldern 7 15 år minskat under samma tidsperiod.

De enskilda landstingens skatteinkomster, bidrag/avgift i

inkomstutjämningen och generella statsbidrag förändras sammantaget i

huvudsak i takt med de årliga förändringarna av respektive landstings

totala folkmängd. Vid en minskande folkmängd blir intäkterna således

lägre i förhållande till om folkmängden varit oförändrad. Anpassningen

av kostnaderna för verksamheten till en totalt sett lägre intäktsnivå i de

landsting som har en betydande minskning av befolkningen tar viss tid,

vilket särskilt gäller fasta kostnader, t.ex. för lokaler. Anpassningen kan

också försvåras av att servicen för den kvarvarande befolkningen måste

bibehållas på en rimlig nivå. Regeringen bedömer mot denna bakgrund

att ett stöd för befolkningsminskning för landsting är motiverat.

Liksom delegationen anser regeringen att en kompensation för

befolkningsminskning för landsting bör ges en enkel konstruktion och

baseras på generella kriterier. För att kompensationen skall riktas till de

landsting som är mest utsatta för befolkningsminskning skall en sådan

baseras på respektive landstings befolkningsutveckling under den senaste

femårsperioden före bidragsåret. Om befolkningsminskningen därvid

överstiger två procent skall kompensation utges.

För att undvika att oönskade marginaleffekter uppstår i samband med

kompensationen för befolkningsminskning bör denna inte sättas högre än

60 kronor per invånare för varje procentenhet med vilken

befolkningsminskningen överstiger den föreslagna kvalifikationsgränsen.

Denna gräns är satt också med hänsyn till att sjukvårdsmodellen i

landstingens kostnadsutjämning dessutom i praktiken ger en ökad

ersättning per invånare vid befolkningsminskning.

Delegationen har i sitt fortsatta arbete att behandla bl.a. frågan om

befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala

verksamheten och ekonomin, samt frågan om huruvida merkostnader för

hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett

rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Delegationen skall lämna sitt slutliga

förslag till förändringar i utjämningssystemet i slutet av året och först då

kan behovet av mer permanenta förändringar i utjämningssystemet

överblickas.

Kostnader för förslaget

Regeringens bedömning: Kostnaden för det föreslagna

omställningsbidraget för åren 2001 och 2002 kan beräknas till 150

miljoner kronor per år. Omställningsbidraget bör finansieras med

medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner

och landsting under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner

och landsting.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig om

finansieringen av omställningsbidraget.

Skälen för regeringens förslag: Utjämningsdelegationen skall enligt

direktiven lägga förslag till förändringar i det kommunala

utjämningssystemet. Förslagen skall vara statsfinansiellt neutrala.

Delegationen har i sitt fortsatta arbete att behandla bl.a. frågan om

befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala

verksamheten och ekonomin, samt frågan om huruvida merkostnader för

hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett

rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Delegationens förslag till

kompensation för befolkningsminskning i landsting skulle kunna

genomföras redan år 2001, medan delegationens förslag till förändringar

i övriga delar kommer att kunna genomföras tidigast år 2002. För att

undvika att större förändringar i utjämningssystemet införs vid olika

tidpunkter föreslår regeringen att kompensationen för

befolkningsminskning i landsting för åren 2001 och 2002 läggs utanför

utjämningssystemet och finansieras med medel från anslaget Bidrag för

särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. I den mån det blir

aktuellt att ha en kompensation för befolkningsminskning för landsting

även efter år 2002 bör denna emellertid finansieras inom

kostnadsutjämningens ram på samma sätt som för kommunerna.

Vissa landsting har till regeringen inkommit med en ansökan om

särskilt ekonomiskt stöd i syfte att nå ekonomisk balans. Dessa

ansökningar bereds för närvarande av Kommundelegationen (dir.

1999:65), som skall redovisa sitt uppdrag i juni. Delegationen skall, i det

fall man bedömer att stöd bör utgå, i samarbete med kommunen eller

landstinget upprätta ett förslag till överenskommelse om villkoren för

stödet. Detta förslag kommer sedan att ligga grund för regeringens

beslut. För de landsting med vilka Kommundelegationen träffar ett

förslag till överenskommelse kommer regeringen i sin bedömning av

förslaget även att beakta det tillfälliga omställningsbidraget till landsting

med minskande befolkning.

7 Kompensation för höga kostnader avseende

verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd

och service till vissa funktionshindrade

7.1 Bakgrund

Huvudmannaskapsförändring och ekonomisk reglering

Enligt bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade (LSS) skall huvudmannaskapet för den tidigare

omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda ha överförts från landstingen

till kommunerna före den 1 januari 1996. Omsorgen om psykiskt

utvecklingsstörda omfattade insatser för personer i personkretsarna 1 och

2 enligt LSS, men inte insatser för personkrets 3.

Personkretsarna definieras i korthet enligt följande kriterier:

1. utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,

2. betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter

hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig

sjukdom,

3. andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart

inte beror på normalt åldrande.

Huvudmannaskapsförändringen för omsorgsverksamheten genomfördes

successivt under perioden 1991-1996. I de flesta länen skedde

överföringen årsskiftet 1994/1995 eller 1995/1996.

Den ekonomiska regleringen gjordes genom länsvisa skatteväxlingar

mellan landsting och kommuner, på en sådan nivå att intäkterna

motsvarade de inom respektive län sammanlagda övertagna kostnaderna.

I samtliga län har kommunerna funnit det önskvärt att försöka utjämna

kostnadsskillnaderna mellan sig för den övertagna

omsorgsverksamheten. I samband med att huvudmannaskapet flyttades

från landstingen till kommunerna träffades därför länvisa

överenskommelser om s.k. mellankommunala utjämningssystem. I några

län, där det fanns svårigheter att komma överens om formerna och

villkoren för ett mellankommunalt utjämningssystem, medverkade en av

regeringen tillsatt delegation till att regionala överenskommelser kunde

nås. Den länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i varje län för

sig, vilket resulterat i att det finns flera olika typer av modeller för

utjämning mellan kommuner och med olika varaktighetstider. I hälften

av länen omfattar utjämningssystemen även kostnader för psykiatri

och/eller särskola.

Kostnaderna för LSS-verksamheten är ojämnt fördelade i landet såväl

på kommunal nivå som på länsnivå. Både skatteväxlingen och de

länsvisa mellankommunala utjämningssystemen avser kostnaden för de

insatser som tidigare omfattades av omsorgslagen. I samband med att

LSS trädde i kraft år 1994 tillkom ytterligare en personkrets.

Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet

(Ds 1999:72)

Genom beslut den 21 maj 1999 gav regeringen en arbetsgrupp i uppdrag

att utforma förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av

kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till

vissa funktionshindrade (LSS). Arbetsgruppens uppdrag var att utarbeta

ett förslag till statsbidrag för utjämning mellan kommuner av strukturellt

betingade, särskilt höga kostnader för verksamhet enligt LSS.

Statsbidraget skulle bl.a. utformas så att det endast var speciella insatser

som blev bidragsberättigade, men även så att kommuner som har en hög

andel resurskrävande personer med stora och svåra funktionshinder

uppmärksammas särskilt. Målet var att ett nytt system för utjämning

mellan kommuner skulle införas år 2001.

Arbetsgruppen enades om ett förslag till utjämningsmodell för LSS-

kostnader som skulle kunna införas fr.o.m. den 1 januari 2001. Förslaget

förutsätter att de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen upphör.

Förslaget består av fyra delar:

1. En nationell utjämning utifrån en beräknad standardkostnad per

kommun (kronor/invånare). Standardkostnaden grundar sig på antalet

individer per kommun i personkrets 1 och 2, med undantag av

personer som antingen har insatserna råd och stöd, ledsagarservice

eller kontaktperson som enda LSS-insats. Standardkostnaden grundas

också på antalet personer med insatsen särskilt boende för vuxna eller

särskilt boende för barn och ungdom samt personer med insatsen

daglig verksamhet. Beräkningsunderlaget för en kommun baseras på

statistik för personer/verksamhet för vilken kommunen är

kostnadsansvarig.

2. Spärregler. I utjämningen finns det spärregler för att enskild kommun

inte skall behöva betala till eller erhålla orimligt mycket från

utjämningen relativt sin faktiska kostnad för LSS-verksamheten. 202

kommuner omfattas av spärregler i den föreslagna modellen.

3. Ett särskilt statsbidrag. För särskilt dyra insatser föreslås inrättande av

ett särskilt statsbidrag som kommuner skall ha möjlighet att söka,

inom en ram på totalt 300 miljoner kronor.

4. Utvidgad rätt att teckna avtal. Kommunerna föreslås också få en

utvidgad rätt att träffa avtal om kostnadsansvar för personer som

flyttar till annan kommun för att ta del av LSS-verksamhet där.

Finansiering av den nationella utjämningen föreslås ske genom en

omfördelning mellan kommunerna via avgifter och bidrag på

statsbudgeten, på motsvarande sätt som det ordinarie

utjämningssystemet, med en omslutning på omkring 1 100 miljoner

kronor. Finansieringen av det särskilda statsbidraget på omkring 300

miljoner kronor föreslås ske genom en minskning av det generella

statsbidraget till kommuner och landsting.

Alternativa modeller

Arbetsgruppen konstaterade att på lång sikt borde det vara möjligt att

utveckla en annan modell, den s.k. modell 2, som främst bygger på de

funktionshindrades behov. Behovet av personalinsatser för varje person

som får ett beslut om rätt till stöd enligt LSS skulle då klassificeras i sex

olika kostnadsnivåer. Det totala behovet skulle därefter summeras per

kommun och det erhållna beloppet i likhet med den föreslagna modellen

ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt

behov.

Denna modell förutsätter att det finns oberoende bedömare som arbetar

efter en strukturerad metod och som kan bedöma individens behov och

hur stor insats som behövs.

Svenska Kommunförbundet presenterade ytterligare ett förslag i ett

särskilt yttrande till arbetsgruppens promemoria. Förslaget innebär i

första hand att i lagstiftningen införa en skyldighet för kommuner att

ersätta kostnader i vissa fall efter flyttning. Dessutom innehåller förslaget

en utökad möjlighet att teckna avtal om kostnadsansvar, i likhet med vad

som beskrivits i arbetsgruppens förslag, dock med den skillnaden att

detta i vissa angivna fall skall vara en skyldighet för kommunerna.

7.2 Statsbidrag till kommuner med höga LSS-kostnader

Regeringens förslag: Ett statsbidrag införs för åren 2001 och 2002

som en övergångslösning för att kompensera de kommuner som har

höga kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och

service till vissa funktionshindrade (LSS) efter att hänsyn har tagits

till värdet av skatteväxling och mellankommunal utjämning. För att

kvalificera sig för statsbidrag krävs dels att kommunen har en

verksamhetskostnad, efter justering för värdet av skatteväxling och

mellankommunal utjämning, som överstiger en viss nivå, dels att

kommunen har en teoretiskt beräknad standardkostnad som överstiger

en viss nivå. Nivåerna fastställs av regeringen.

En utredning tillsätts med uppgift att utarbeta ett förslag till

långsiktigt hållbar utjämning av LSS-kostnader.

Arbetsgruppens förslag: En nationell utjämning mellan kommuner

för kostnadsskillnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd

och service till vissa funktionshindrade (LSS) införs och bygger på en

beräknad standardkostnad per kommun. Om standardkostnaden för en

kommun överstiger den genomsnittliga standardkostnaden i riket erhåller

kommunen ett bidrag. Om kommunens standardkostnad är lägre än den

genomsnittliga standardkostnaden i riket betalar kommunen en avgift.

Beräkningen av standardkostnaden överensstämmer i stort med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: En del av remissinstanserna förespråkar

arbetsgruppens förslag till utjämningsmodell. Ett antal remissinstanser

avstyrker förslaget eller pekar på ett antal problem som inte kan lösas

inom ramen för förslaget. Svenska Kommunförbundet avstyrker förslaget

med motiveringen att utfallet delvis är påverkbart och förslaget innebär

avsteg från de grundläggande principerna i systemet för

kostnadsutjämning mellan kommuner. Statskontoret tillstyrker förslaget

med viss tvekan. Den främsta orsaken till tveksamheten är det kan ge

kommunerna viss möjlighet att påverka utfallet och att det således skulle

kunna bli kostnadsdrivande. Trots detta så bör systemet införas på prov

under tre år och utvärderas innan systemet permanentas. Linköpings

kommun anser att det är felaktigt att införa en modell som innehåller så

stora brister när det finns en bättre modell som kan införas senare.

Södertälje kommun anser att förslaget inte är tillräckligt genomarbetat för

att genomföras år 2001. I stället menar kommunen att en modell som

liknar modell 2 bör utarbetas för att börja gälla år 2003. Stockholms

kommun anser att en förnyad och mer allsidig utredning bör genomföras

där såväl kostnader för psykiatrin som hela kostnaden, inkluderande

personkrets 3, beaktas. Örebro kommun anger i sitt yttrande att modellen

i princip inte ger några incitament till kostnadseffektivitet.

Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) menar att utgångspunkten

vid utformningen av statsbidrag för LSS-verksamhet måste vara att den

enskildes behov av insatser skall kunna tillgodoses. I övrigt menar HSO

att en ny utredning bör tillsättas som på ett mer övergripande sätt

analyserar statsbidragen till kommuner och att ett nytt system tillgodoser

individens faktiska servicebehov. Riksförbundet för utvecklingsstörda

barn, ungdomar och vuxna (FUB) menar i sitt yttrande att

arbetsgruppens förslag inte beaktar hur insatsen är utformad. Ett system

bör utformas så att det inte leder till att personer med funktionshinder

betraktas som en belastning.

Skälen för regeringens förslag: Frågan om utjämning för kostnader

för verksamhet enligt LSS har varit föremål för utredningar i flera

omgångar. Några av de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen

har löpt ut, medan andra kommer att löpa ut inom de närmaste åren.

Regeringens utgångspunkt är att någon form av utjämning måste införas

fr.o.m. år 2001. Flera remissinstanser, bl.a. Svenska Kommunförbundet,

har redovisat uppfattningen att staten bör överta hela kostnadsansvaret

för LSS-verksamheten. Anledningen är att verksamheten enligt Svenska

Kommunförbundet är så pass hårt reglerad att den inte bör finansieras

med kommunalskattemedel och generella statsbidrag, då det i praktiken

inte finns någon möjlighet att pröva den mot andra kommunala

verksamheter. Arbetsgruppens förslag anses heller inte fullt utvecklat

eftersom spärregler är nödvändiga.

Flera remissinstanser lyfter fram behovet av övergångsregler i det fall

ett nationellt utjämningssystem skulle införas. Samtidigt finns redan

spärregler inbyggda i den föreslagna utjämningsmodellen.

I många av avtalen som avser de länsvisa mellankommunala

utjämningssystemen finns det inskrivet att om ett nationellt

utjämningssystem införs så skall dessa upphöra eller omförhandlas.

Regeringen anser emellertid att de länsvisa mellankommunala systemen

inte bör upphöra innan det finns ett nationellt utjämningssystem som är

hållbart på sikt.

Regeringen har utifrån arbetsgruppens underlag och

remissynpunkterna övervägt olika lösningar på utjämningen av kostnader

för verksamhet enligt LSS. Övervägandena har lett fram till att

regeringen nu presenterar ett mer begränsat förslag för utjämning av

LSS-kostnader som innebär att en form av "högkostnadsskydd" skapas.

Detta sker genom ett statsbidrag som skall kompensera de kommuner

som har både höga verksamhetskostnader (efter att hänsyn till tagits till

värdet av skatteväxling och mellankommunal utjämning) och höga

standardkostnader. Genom att bidragets konstruktion föreslås innefatta

en form av spärregler, undviks att kommuner kan bli

 överkompenserade i förhållande till sina kostnader efter skatteväxling

och den länsvisa mellankommunala utjämningen. Med det förslag som

regeringen presenterar kan de mellankommunala systemen fortsätta att

gälla.

Regeringen föreslår att statsbidraget skall utgå i två år. Samtidigt

tillsätts en utredning med uppgift av överväga olika lösningar på

utjämning av LSS-kostnader i ett mer långsiktigt perspektiv.

Beräkning av statsbidraget

Regeringens bedömning: För att komma i fråga för statsbidraget

krävs att kommunen uppfyller två kriterier, dels att en framräknad

verksamhetskostnad överstiger ett av regeringen fastställt belopp, dels

att en beräknad standardkostnad överstiger ett av regeringen fastställt

belopp. Verksamhetskostnaden netto efter statsbidrag får dock inte

understiga det fastställda beloppet.

Verksamhetskostnaden beräknas utifrån kommunens faktiska

kostnad för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till

vissa funktionshindrade (LSS), vilken minskas med värdet av tidigare

beslutad skatteväxling för omsorgen m.m. och bidrag/avgift inom

ramen för det länsvisa mellankommunala utjämningssystemet.

Standardkostnaden beräknas utifrån antalet individer per kommun i

personkretsarna 1 och 2 (med undantag av personer som antingen har

insatserna råd och stöd, ledsagarservice eller kontaktperson som enda

LSS-insats) samt antalet personer med insatsen särskilt boende för

vuxna eller särskilt boende för barn och ungdom samt personer med

insatsen daglig verksamhet.

Kompensationsgraden vad gäller standardkostnaden för särskilt

boende skall uppgå till 80 procent av den genomsnittliga kostnaden.

Skälen för regeringens bedömning: För att kunna erhålla statsbidrag

krävs att två villkor är uppfyllda:

 ett lägsta värde för den beräknade verksamhetskostnaden efter

skatteväxling och mellankommunal utjämning,

 ett lägsta värde för standardkostnaden.

Regeringen fastställer dessa lägsta värden. Om båda villkoren är

uppfyllda utgår statsbidrag. Statsbidraget uppgår till skillnaden mellan

kommunens standardkostnad och den fastställda nivån på

standardkostnaden, såvida inte värdet på statsbidraget gör att den

beräknade verksamhetskostnaden kommer att understiga det belopp som

regeringen fastställt för denna. Om den blir lägre reduceras statsbidraget

så att den beräknade verksamhetskostnaden motsvarar den nivå

regeringen fastställt.

Kommunens beräknade verksamhetskostnad erhålls genom att

kommunens faktiska redovisade kostnader för insatser enligt LSS,

minskas med värdet av skatteväxlingen för omsorgsverksamheten samt

den mellankommunala avgiften/bidraget. Den faktiska redovisade

kostnaden hämtas från det räkenskapssammandrag som Statistiska

centralbyrån årligen samlar in från kommunerna.

Beräkningen av standardkostnaden är identisk med det förslag som

arbetsgruppen presenterade och beräknas utifrån:

 antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag,

 antalet personer med insatsen särskilt boende för vuxna eller särskilt

boende för barn och ungdom,

 antalet personer med insatsen daglig verksamhet.

I antalet personer och insatser i personkrets 1 och 2 ingår inte personer

som har insatserna råd och stöd, ledsagareservice eller kontaktperson

som enda LSS-insats. Orsaken till att dessa personer exkluderas är att de

genomsnittliga kostnaderna för dessa insatser avsevärt understiger den

föreslagna ersättningen i systemet Därtill beaktas personer med insatser i

särskilt boende för vuxna, särskilt boende för barn och ungdom och

personer med insatsen daglig verksamhet.

Antalet personer per insats i personkrets 1 och 2 multipliceras med den

genomsnittliga kostnaden för respektive personkrets i riket. Antalet

personer i särskilt boende och daglig verksamhet multipliceras med den

genomsnittliga kostnaden i riket per insats. Därefter summeras

produkterna och summan divideras med antalet invånare, vilket ger

standardkostnaden uttryckt i kronor per invånare i kommunen. Eftersom

kostnaden för särskilt boende är hög och beaktas i både beräkningen av

antalet personer i personkretsen och i beräkningen av särskilt boende

reduceras schablonkostnaden. Schablonkostnaden vid beräkning av

kostnaden för särskilt boende föreslås uppgå till 80 procent

(kompensationsgraden) av den verkliga genomsnittskostnaden för att

undvika dubbelkompensation för personer med denna insats.

Anledningen till att boende och daglig verksamhet beaktas särskilt är

att dessa insatser i genomsnitt är de mest kostsamma insatserna vid sidan

av personlig assistans. Personlig assistans har inte beaktats eftersom den

statliga ersättningen enligt lagen (1993:389) om assistansersättning

(LASS) fungerar som en utjämning för den största delen av kostnaderna

för denna insats.

I exemplet nedan antas att regeringen har fastställt beloppet för den

beräknade verksamhetskostnaden till 500 kronor per invånare och

beloppet för standardkostnaden till 1 500 kronor per invånare.

Exempel på beräkning av statsbidraget (kronor/invånare)

Kolumn

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Kommun

Faktisk

kostnad

enligt

RS 98

Mellan-

kommunal

utjämning

1999

Växlat

belopp

(värde år

2000)

Beräknad

verksam.-

kostnad

(kol. 1-

kol. 2-

kol. 3)

Standard-

kostnad

Statsbidrag

före

spärregel

(standard-

kostnaden i

kol. 5 -

regeringens

nivå på

1 500)

Verksam-

hetskost-

nad efter

statsbidrag

före

spärregel

(kol. 4 -

kol.6)

Stats-

bidrag

efter

spärregel

Verksam-

hetskost-

nad efter

statsbidrag

med

spärregel

(kol. 4-

kol. 8)

A

3 060

176

1 200

1684

2 066

566

1 188

566

1 118

B

3 270

429

1 200

1 641

3 355

1 855

- 214

1 141

500

C

1 820

-724

1 903

641

1 255

0

641

0

641

D

3 000

1 000

1 600

400

1 700

0

400

0

400

Kvalificerings

-gräns

500

1 500

Kommun A kvalificerar sig för statsbidrag och påverkas inte av

spärreglerna eftersom kommunen får en beräknad verksamhetskostnad

efter statsbidrag som överstiger 500 kronor per invånare. Kommun B

kvalificerar sig också för statsbidrag, men eftersom statsbidraget före

spärregler skulle leda till att kommunens beräknade verksamhetskostnad

efter statsbidrag skulle uppgå till -214 kronor per invånare så reduceras

statsbidraget med 714 kronor per invånare (skillnaden mellan -214 och

500) och blir således 1 141 kronor per invånare. Därmed blir

verksamhetskostnaden efter statsbidrag med spärregel 500 kronor per

invånare. Kommun C har en beräknad verksamhetskostnad som

överstiger regeringens fastställda nivå, men standardkostnaden på 1 255

kronor per invånare understiger den av regeringen fastställda nivån. Det

gör att kommunen inte är kvalificerad till statsbidrag. Kommun D har en

beräknad verksamhetskostnad på 400 kronor per invånare och en

standardkostnad på 1 700 kronor per invånare. Eftersom kommunen har

en standardkostnad som överstiger kvalificeringsgränsen på 1 500

kronor, men en beräknad verksamhetskostnad som understiger

kvalificeringsgränsen på 500 kronor per invånare kan kommunen inte

komma i fråga för ett statsbidrag.

Kvalitetssäkrad statistik

Det finns vissa problem förknippade med det statistiska underlag som

skall ligga till grund för beräkningen av statsbidraget. Det gäller såväl

siffermaterialets kvalitet som dess aktualitet.

Det underlag som avser de länsvisa mellankommunala

utjämningssystemen måste delvis baseras på antaganden, vilket beror på

de olika konstruktioner som länen har valt.

När det gäller underlaget från räkenskapssammandraget, dvs. uppgifter

om kostnader för insatser enligt LSS, finns såväl kvalitetsproblem som

problem med eftersläpning.

När det gäller Socialstyrelsens individstatistik, som ligger till grund för

beräkning av standardkostnaden finns problem med insamlingen

(eftersom denna statistik inte inhämtas i den reguljära insamlingen av

verksamhetsstatistik inom socialtjänsten) och eftersläpning.

Vid beräkning av statsbidraget för år 2001 kommer följande underlag

att användas:

 räkenskapssammandraget, som bl.a. innehåller uppgifter om

kostnader för insatser enligt LSS per kommun för år 1999, vilket

finns tillgängligt hösten 2000.

 skatteväxlingssatsen multiplicerad med den preliminära

genomsnittliga beskattningsbara inkomsten för riket år 2001,

 utfallet i de mellankommunala systemen för år 2001 (med vissa

undantag).

 Socialstyrelsens statistik avseende LSS-insatser för år 2000.

Eftersom kvaliteten på statistiken är en viktig faktor finns det skäl att

vidta särskilda åtgärder för att kvalitetssäkra de statistikkällor som skall

ligga till grund för statsbidragsberäkningarna.

I stort sett samtliga remissinstanser framhåller också att statistiken bör

förbättras och kvalitetssäkras. Statistiska centralbyrån (SCB) anser att det

är viktigt att noga analysera och kontrollera aktuella uppgifter. SCB är

också beredd att ta ett sådant ansvar för att kvalitetssäkra de uppgifter

som kommunerna lämnar och som bl.a. omfattar insatser enligt LSS.

Räkenskapssammandraget ligger till grund för de beräkningar som

regeringen kommer att göra för att bestämma vilka kommuner som kan

komma i fråga för statsbidraget. De brister som finns i det nuvarande

underlaget kan bl.a. bero på att år 1999 var första gången som SCB

samlade in uppgifter om kostnader som avsåg funktionshindrade och som

var särskiljda från kostnadsuppgifter om äldreomsorgen avseende

verksamhetsåret 1998. I en del kommuner är det svårt att särskilja

kostnader för funktionshindrade med både beslut om insatser enligt LSS

och beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen (SoL). Ett annat skäl kan

vara att handikappomsorgen organisatoriskt utgör en del i äldreomsorgen

och därför kan vara svår att avgränsa. Vidare lämnade inte alla

kommuner uppdelad statistik till SCB år 1998. Slutligen finns även

oklarheter när det gäller hur de mellankommunala utjämningssystemen

skall redovisas. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att SCB bör

ges i uppdrag att göra en noggrann kvalitetssäkring av

räkenskapssammandraget för år 1999 i den del som gäller kostnader för

LSS-verksamhet. Vidare bör Socialstyrelsen ges i uppdrag att inhämta

individstatistik för insatser enligt LSS för år 2000 och kvalitetssäkra den.

7.3 Extra statsbidrag för särskilt kostnadskrävande LSS-

insatser

Regeringens förslag: För särskilt kostnadskrävande insatser enligt

lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

(LSS) införs ett extra statsbidrag för åren 2001 och 2002 som

kommuner kan ansöka om. För att komma i fråga för det extra

statsbidraget skall kommunen ha totala kostnader för verksamhet

enligt LSS som överstiger riksgenomsnittet samt höga kostnader till

följd av att funktionshindrade personer i kommunen är placerade i

speciella, kostnadskrävande verksamheter som utgör specialresurs för

grupper med särskilda eller komplicerade funktionshinder. Bidraget

kan sökas för insatser för samtliga personkretsar.

Socialstyrelsen ges i uppdrag att ta fram bedömningskriterier som

skall ligga till grund för bidraget. Socialstyrelsen skall även

administrera det särskilda statsbidraget.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommenterat förslaget om

ett särskilt statsbidrag för särskilt kostnadskrävande LSS-insatser.

Socialstyrelsen gör bedömningen att ett särskilt statsbidrag bör inrättas

för personer med omfattande och stora omvårdnadsbehov.

Arbetsgruppens förslag innebär att kommuner med särskilt

kostnadskrävande verksamhet får fortsatt möjlighet att utveckla

verksamheten utan orimliga kostnader. Samtidigt menar Socialstyrelsen

att det finns en risk att förslaget kan leda till en fortsatt koncentration av

speciell LSS-verksamhet till de kommuner som redan ligger över

standardkostnaden. Effekten kan bli att andra kommuner gör

bedömningen att det är ekonomiskt tryggare att köpa enstaka platser

utanför kommunen. Statskontoret tillstyrker förslaget. Ekerö kommun

framhåller att ett ansökningförfarande innebär en stor osäkerhet då

ersättningen utgår i efterskott. För att kunna bygga upp verksamhet för

personer med omfattande behov bör de ekonomiska förutsättningarna

vara kända i förväg. Finspångs kommun anser att det skapas negativa

incitament för att komma över gränsen för att erhålla det särskilda

statsbidraget. I övrigt menar kommunen att detta inte är en långsiktig

lösning. Södertälje kommun menar att särskilda statsbidrag inte ger en

långsiktig stabilitet. Arbetsgruppens förslag kan leda till en koncentration

av LSS-verksamhet. Torsby kommun är positiv till förslaget om ett

särskilt statsbidrag.

Skälen för regeringens förslag: Det kan vara svårt att fånga upp

kommuner med särskilt höga kostnader med hjälp av en generell modell.

Kostnaderna kan skilja sig mycket beroende på vilket behov av insatser

den funktionshindrade har. I små kommuner kan kostnaden för en

enstaka funktionshindrad som är i behov av särskilda insatser få relativt

sett kännbara ekonomiska konsekvenser för kommunen. Regeringen

anser därför att ett extra statsbidrag bör införas för kommuner som har

funktionshindrade vars insatser är särskilt kostsamma till följd av stora

behov av stöd, service och omvårdnad. Ansökan om det extra

statsbidraget kan även omfatta insatser för funktionshindrade i

personkrets 3. Kommuner skall kunna ansöka om det extra statsbidraget.

Socialstyrelsen bör pröva ansökningar om extra statsbidrag till

kommuner med särskilt höga kostnader. Socialstyrelsen bör i

handläggningen av ärendena göra en skälighetsbedömning av

kostnaderna för verksamheten och kvalitet i förhållande till individens

behov och till övriga som deltar i verksamheten. Hänsyn kan då tas

exempelvis till behovet av personaltimmar under dygnet och om det

krävs personal med speciell kompetens eller utbildning.

Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att ta fram bedömningskriterier och

förslag om hur ett sådant extra statsbidrag kan administreras.

7.4 Avtal mellan kommuner

Regeringens bedömning: Kommunerna bör ges en utvidgad rätt att

träffa avtal om kostnadsansvar för personer som är eller kommer att

bli folkbokförda i annan kommun. Regeringen kommer under hösten

att återkomma till riksdagen med ett förslag som bör kunna träda i

kraft vid årsskiftet.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår att kommunerna bör

ges en utvidgad rätt att få träffa avtal om kostnadsansvar för personer

som flyttat efter den 1 januari 1996 till annan kommun för att ta del av

LSS-verksamhet där. Arbetsgruppens motivering till ändringen var att en

nationell utjämning ger otillräcklig kompensation eftersom kostnaderna

för vissa funktionshindrade överstiger den schablonersättning som

arbetsgruppen föreslog.

Remissinstanserna: En del remissinstanser påpekar bristen på

samordning mellan LSS och socialtjänstlagen (SoL) och att det förslag

som arbetsgruppen lagt fram inte är tillräckligt tydligt. Istället vill en del

remissinstanser att ett liknande kostnadsansvar som uttrycks i 72 a § SoL

bör föras in i LSS. De remissinstanser som förordar avtalslösning vill

hellre att lagstiftningen uttrycker en skyldighet att teckna avtal om

kostnadsansvar. Socialstyrelsen instämmer med arbetsgruppens förslag

och lyfter även fram möjligheterna som kommunerna har att samverka

genom gemensam nämnd eller kommunalförbund för att bygga upp

speciella verksamheter när underlaget är för litet i respektive kommun.

Denna lösning innebär att berörda personer kan vara folkbokförda och

fullvärdiga kommuninnevånare där de bor samtidigt som kommunerna

delar på kostnaderna och ansvaret för verksamheten. Statskontoret

tillstyrker förslaget, men anser att ett sådant system bör ses som en

försöksverksamhet och utvärderas efter tre år. Finspångs kommun

efterlyser klara regler för avtal mellan kommuner om kostnadsansvar och

att de inte skall vara frivilliga. Kommunens uppfattning är att

arbetsgruppen haft en orealistisk tro på att frivilliga avtal mellan

kommunerna skall vara en lösning. Gnesta kommun föreslår en

permanent förändring i LSS så att placeringskommunen får en skyldighet

att ersätta bosättningskommunen för kostnaderna. Kommunen föreslår

också att en modell med överflyttning av ärenden som i § 72 SoL bör

övervägas. Luleå kommun anser att möjligheten att träffa avtal mellan

kommuner är en förutsättning som särskilt gynnar framväxt av

specialiserade boende- och stödformer där underlaget är litet i respektive

kommun, men rätten att flytta till annan kommun får inte kopplas

samman med avtalsmöjligheten. Södertälje kommun framhåller att nu

gällande avtal är frivilliga och kan sägas upp när som helst. Helst skulle

kommunen se att det fanns klara regler för hur sådana avtal skall se ut

och att de inte skall vara frivilliga. Tingsryds kommun föreslår bl.a. att

arbetsgruppens förslag införs samt att det förslag som presenteras som ett

särskilt yttrande i promemorian kompletterar det förslag som

arbetsgruppen lagt fram. Som ett annat alternativ föreslås en

komplettering som innehållsmässigt liknar § 72 SoL. Svenska

Kommunförbundet efterlyser en utredning av de oklarheter som finns

rörande ansvaret för barn och ungdomar som placerats i familjehem med

stöd av LSS, SoL eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om

vård av unga (LVU). Målsättningen bör vara ett sammanhållet

kostnadsansvar för insatser enligt LSS och SoL för placeringskommunen.

Örebro kommun menar att det vore principiellt felaktigt att ge

kommunerna möjlighet att avtala om ett framtida kostnadsansvar för en

person som flyttat till annan kommun. Kommunen menar att det skulle

innebära en omständlig och tungarbetad administration och bör därför

inte ingå i förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Avsikten med införandet av

lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

var att trygga svårt funktionshindrades rätt till god service och stöd

utifrån sina specifika behov oavsett var man bor i landet. Den

grundläggande utgångspunkten är att insatserna skall tillgodoses i den

kommun där man är folkbokförd, alltså hemkommunen.

Av bestämmelserna i 16 § LSS framgår att en kommuns ansvar gäller

gentemot dem som är bosatta i kommunen. I författningskommentaren i

regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade

(prop. 1992/93:159) sägs vidare att vid bedömningen av om en person

skall anses vara bosatt i kommunen skall man se till bestämmelserna i

folkbokföringslagen.

Enligt 17 § första stycket LSS får en kommun, med bibehållet ansvar,

sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt denna

lag. Av propositionen framgår att kommunen kan uppdra åt någon annan

(enskild, stiftelse, företag, annan kommun etc.) att tillhandahålla vård

och omsorg genom avtal. Det skall vara fråga om själva utförandet av

stödet eller servicen och kan t.ex. vara kortare tider av rehablitering,

korttidsboende etc. Myndighetsutövning innefattas inte i de uppgifter

som kan överlåtas till någon annan.

Den praxis som vuxit fram mellan kommunerna är emellertid

annorlunda. Kommuner betalar i vissa fall för boendeplatser i andra

kommuner eller hos enskilda vårdgivare i annan kommun trots att

personen blivit folkbokförd i den kommunen. Dessa köp regleras i

avtalsform. De avtal som finns inom detta område är vanligtvis

tidsbegränsade och löper tills dess någon part säger upp det.

Regeringen bedömer att denna fråga inte är tillräckligt belyst.

Arbetsgruppens förslag inriktar sig på kostnadsansvaret medan

arbetsgruppen inte tar ställning i frågan om myndighetsutövning. I

beredningen av denna fråga har olika frågeställningar uppkommit, t.ex.

vilka effekter en lagreglering av avtal mellan kommuner skulle få för

dels kommunerna, dels för de berörda individerna. Regeringen avser

därför att återkomma till riksdagen under hösten med ett förslag som bör

kunna träda i kraft vid årsskiftet och gälla åren 2001-2002 i avvaktan på

utredning om LSS-utjämning. Det kommande förslaget syftar till att

skapa en utvidgad rätt att träffa avtal om kostnadsansvar för personer

som är eller kommer att bli folkbokförda i annan kommun. Genom det

förslag om ett högkostnadsskydd för kommuner med höga LSS-

kostnader som nu läggs fram förutsätter regeringen att de avtal som finns

redan idag inom detta område fortsätter att gälla. Regeringen kommer att

noggrant följa utvecklingen.

7.5 Ekonomiska konsekvenser

Regeringens bedömning: Statsbidraget för höga LSS-kostnader och

det extra statsbidraget bör sammantaget uppgå till 450 miljoner

kronor. Finansieringen av statsbidraget och det extra statsbidraget på

sammanlagt 450 miljoner kronor bör ske genom motsvarande

minskning av anslagen Generellt statsbidrag till kommuner och

landsting respektive Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner

och landsting under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner

och landsting, med 350 miljoner kronor respektive 100 miljoner

kronor.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppens huvudförslag innebar att

cirka 1 100 miljoner kronor mellan kommunerna skulle omfördelas samt

att det skulle utgå 300 miljoner kronor i form av ett särskilt statsbidrag

för särskilt dyra insatser som administrerades av Socialstyrelsen.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att

kostnadsramen för statsbidragen till LSS-kostnader bör uppgå till totalt

450 miljoner kronor per år, varav 350 miljoner avsätts för statsbidraget

till kommuner med höga LSS-kostnader (avsnitt 7.2) och 100 miljoner

kronor avsätts för det extra statsbidraget (avsnitt 7.3). Finansieringen bör

ske genom att anslaget Generella statsbidrag till kommuner och landsting

minskas med 350 miljoner kronor och resterande 100 miljoner kronor

från anslaget Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner och

landsting.

Regeringen avser att återkomma med anslagsfrågor i budget-

propositionen för 2001.

8 Kommunkontosystemet

8.1 Bakgrund

För kommuner och landsting finns sedan år 1996 ett särskilt system för

ersättning för viss mervärdesskatt, kommunkontosystemet (lagen

[1995:1518] om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting).

I samband med skattereformen år 1991 och breddningen av basen för

uttag av mervärdesskatt infördes en generell avdragsrätt för ingående

mervärdesskatt för kommuner och landsting i det ordinarie mervärdes-

skattesystemet. Den generella avdragsrätten infördes för att utjämna mer-

värdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid valet mellan att ut-

föra tjänster i egen regi eller att upphandla motsvarande tjänster från

externa entreprenörer. När Sverige år 1995 blev medlem i EU ansågs inte

rätten för kommuner och landsting att göra avdrag för all sin mervärdes-

skatt i en vanlig mervärdesskattedeklaration kunna bibehållas. Ett nytt

kompensationssystem infördes från 1 januari 1996.

Även med detta system är syftet att ur mervärdesskattesynpunkt åstad-

komma konkurrensneutralitet mellan verksamhet som bedrivs i kom-

munal regi och sådan som upphandlas från externa näringsindkare.

Kommunkontosystemet består av två räntebärande konton hos Riksgälds-

kontoret, ett för kommunerna och ett för landstingen. Uttagen finansieras

genom ett enhetligt tillskott i kronor per invånare från kommuner respek-

tive landsting. Riksskatteverket fastställer beloppet årligen. Sedan till-

komsten av systemet har ett underskott uppstått, dvs de avgifter som

kommuner och landsting betalar in täcker inte de utbetalningar som görs.

Vid årsskiftet 1999/2000 uppgick underskottet till ca 2,3 miljarder

kronor.

Till följd av bl.a. de ökade utbetalningarna har frågan om uppföljning

och kontroll fått förnyad aktualitet.

Finansiering av kommunkontosystemet

I 2000 års ekonomiska vårproposition har regeringen behandlat frågan

om kommunkontosystemets finansiering.

Kommunkontosystemet omslöt år 1999 totalt 27,2 miljarder kronor.

Omslutningen har ökat med 4,7 miljarder kronor eller 21 procent sedan

systemet infördes. Delar av den ökade omslutningen kan förklaras av

verksamhetsförändringar. Landstingen har t.ex. tagit över

kostnadsansvaret från staten för läkemedelsförmånen fr.o.m. år 1998.

De ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona

utgör ett växande problem. Mot denna bakgrund tillkallade chefen för

dåvarande Inrikesdepartementet en särskild utredare med uppgift att

analysera vissa frågor rörande kommunkontosystemet. I oktober 1999

redovisade utredaren sina förslag i betänkandet Kommunkontosystemet

och rättvisan - momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU

1999:133). I betänkandet förs tre alternativa lösningar fram för att

åstadkomma en långsiktigt hållbar finansiering av

kommunkontosystemet. Det första alternativet innebär att

kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida.

Därigenom får kompensationssystemet för kommuner och landsting

samma konstruktion som kompensationssystemet för statliga

myndigheter. Tillskotten ( momsavgiften ) från kommuner och landsting

tas bort och en reglering görs genom en motsvarande minskning av det

generella statsbidraget. Uttagen ur systemet blir en motsvarande

minskning av statens momsintäkter.

Det andra alternativet innebär att nuvarande system bibehålls, men

med en skärpning av de institutionella ramarna för avgiftssättningen. Det

innebär att metoden för beräkning av tillskotten läggs fast i lagstiftning

så att större ackumulerade underskott inte skall uppstå.

Det tredje alternativet innebär att kommunkontosystemet bibehålls,

men att systemet förs in på statsbudgeten. Det innebär att en brutto-

redovisning görs över statsbudgeten av både de kommunala tillskotten,

vilka betalas in på en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida, och

ersättningarna till kommuner och landsting som betalas ut från ett anslag

på statsbudgetens utgiftssida. Beloppet på tillskottet skulle enligt utred-

ningen därigenom beslutas av riksdagen.

Samtliga kommuner och landsting som besvarat remissen samt

Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Föreningen

Sveriges Kommunalekonomer förordar det första alternativet, dvs. att

kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida.

Riksgäldskontoret, Riksskatteverket, Ekonomistyrningsverket samt

Socialstyrelsen anser att det andra alternativet, dvs. att bibehålla dagens

system med skärpning av de institutionella ramarna, är att föredra.

Övriga remissinstanser har valt att inte ta ställning i finansieringsfrågan.

Regeringen har i 2000 års ekonomiska vårproposition bedömt att

kommunkontosystemet bör bibehållas 2001 och att det underskott som

ackumuleras på konton i Riksgäldskontoret till och med utgången av

2000 kommer att tas över av staten. Ett analysarbete skall påbörjas i syfte

att förklara den stora variationen i de belopp som betalas ut från

kommunkontosystemet.

Regeringen har för avsikt att återkomma till frågan i samband med

budgetpropositionen för år 2001.

Konkurrensneutralitet avseende tillämpning och snedvridningar

Även frågan om konkurrensneutraliteten har behandlats av regeringen i

2000 års ekonomiska vårproposition.

Utredningen förordade att Sverige skall verka inom EU för en föränd-

ring av det sjätte mervärdesskattedirektivet i syfte att införa en generell

skatteplikt, för alla verksamheter, dvs även de som idag är moms-

befriade.

 En dryg fjärdedel av remissinstanserna har uttalat sig i frågan. Av

dessa anslöt sig drygt hälften till utredningens förslag och hälften för-

ordar en fortsatt utredning av frågan. Konkurrensverket finner det ange-

läget att reglerna ändras så att den skattemässiga behandlingen blir lik-

formig, oavsett i vems regi verksamheten bedrivs. Vidare anser Kon-

kurrensverket det bästa sättet att undanröja konkurrenssnedvridande

effekter är att utvidga momsplikten till områden som nu är undantagna

och att därvid tillämpa en reducerad skattesats och att Sverige bör arbeta

för att en sådan ändring kommer till stånd. Ekonomistyrningsverket anser

att ett eventuellt förslag om att införa en mer generell mervärdesbeskatt-

ning bör föregås av en noggrann utredning.

Regeringens bedömning i vårpropositionen är att ytterligare analyser

behövs av kommunkontosystemets huvuduppgift. Regeringen avser där-

för att återkomma med ett uppdrag om att analysera systemets effekter

när det gäller konkurrensneutraliteten.

8.2 Konkurrensneutralitet avseende tandvård

Regeringens bedömning: Konkurrensneutraliteten inom tandvården bör

kunna lösas på frivillig väg.

Utredningens förslag: Utredningen för fram tre alternativa förslag.

1. Att folktandvården lyfts ut från kommunkontosystemet.

2. Privattandläkarna lyfts in i kommunkontosystemet.

3. Tandvård görs skattepliktig med en reducerad skattesats på 6 procent.

Enligt huvudreglerna i EG-direktiven är tandvård undantaget från

skatteplikt.

Av dessa alternativ lyfter utredningen särskilt fram att man på längre

sikt skall verka för att tandvården skall göras skattepliktig, med en

reducerad skattesats på 6 procent.

Remissinstanserna: Ett fåtal av remissinstanserna har uttalat sig i

frågan. Av dessa förordar flertalet alternativ 1, dvs att folktandvården

lyfts ut ur kommunkontosystemet. Landstingsförbundet förordar den fri-

villiga lösning som redan tillämpas av ett antal landsting. Denna innebär

att man i sin redovisning och avgiftskalkylering belastar tandvården med

kostnaden för momsen men att återbetalningen krediteras ett centralt

konto. Stockholms läns landsting delar Landstingsförbundets synpunkt.

Om detta inte skulle genomföras förordar man på kort sikt att tandvården

lyfts ut ur kommunkontosystemet och att det på lång sikt bör eftersträvas

att tandvården görs skattepliktig. Stockholms läns landsting anser att

Sverige bör ta initiativ till att en förändring skall komma till stånd.

Jönköpings läns landsting anser att den enklaste lösningen är att lyfta ut

folktandvården från kommunkontosystemet. Privattandläkarna-Sveriges

privattandläkarförening och Praktikertjänst AB förordar alternativ 2, dvs

att privattandläkarna lyfts in i kommunkontosystemet eftersom detta

alternativ inte bedöms leda till ökade kostnader. Vad avser den frivilliga

lösningen anser man inte att denna i tillräckligt hög grad garanterar att

ingen ersättning ändå tillfaller tandvården. Konkurrensverket anser att det

behövs omedelbara insatser för att undanröja kommunkontosystemets

konkurrenssnedvridande effekter på marknaden för vuxentandvård.

Mervärdesskatt bör därför införas på vuxentandvården om det är möjligt

med hänsyn tagen till EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv. I annat fall bör

övervägas att undanta folktandvården från kommunkontosystemet.

Socialstyrelsen anser att den öppna tandvårdsmarknaden är ett exempel

på en situation för vilken kommunkontosystemet inte skapades. Den typ

av öppen marknad som tandvårdsmarknaden nu är förutsågs inte när

kommunkontosystemet infördes. Socialstyrelsen anser att tandvårds-

marknaden utgör ett undantag från övrig vård och omsorg, vilket gör det

naturligt att välja en lösning som ställer folktandvården utanför kommun-

kontosystemet, men med bibehållna regler i övrigt. Vidare anser Social-

styrelsen att åtgärder av det slag som landstingen idag vidtagit med att

självmant hålla folktandvården utanför kommunkontosystemet är att

föredra framför att lyfta in privatandläkarna i systemet eller att införa

skatteplikt för tandvård. Stockholms kommun finner förslaget att föra in

privat icke skattepliktig verksamhet i kommunkontosystemet helt

oacceptabelt vid fortsatt kommunal självfinansiering eftersom det skulle

medföra en dold och i princip godtycklig statlig beskattning av

kommunal verksamhet.

Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har haft att belysa

frågan om hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, att skapa kon-

kurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi och entreprenad. Utred-

ningen lyfter fram tandvården som det område där nuvarande system

innebär störst problem eftersom verksamheten bedrivs på en avreglerad

marknad där fri prissättning och fri etableringsrätt råder, vilket medför att

en olikformig behandling i skattehänseende får större effekter på detta

område än för övriga verksamheter. Tandvårdsmarknaden har en särställ-

ning bland de verksamheter som omfattas av kommunkontosystemet.

Tandvård är enligt i EG-rättens sjätte mervärdesskattedirektiv undan-

tagen från skatteplikt. Undantagen i artikel 13 kan inskränkas eller ut-

vidgas av medlemsländerna genom att dessa i sin nationella lagstiftning

stadgar att undantagen endast medges på vissa villkor. Villkoren kan

dock inte omfatta tjänster som omfattas av bl.a. enskilda tandläkare.

Utredningen förordar dock inte någon viss lösning utan pekar på tre

tänkbara lösningar. Att lyfta ut folktandvården ur kommunkontosystemet

löser ej konkurrenssnedvridningen då gränsdragningsproblem gentemot

andra verksamheter, som bedrivs av landstingen, kommer att kvarstå. En

sådan lösning skulle dessutom ge tandvården en särställning bland icke

skattepliktiga tjänster. Att lyfta in privattandläkarna i ett kommunkonto-

system, finansierat av kommuner och landsting, är ingen framkomlig väg

då systemet inte är avsett för privaträttsliga juridiska personer. Dessutom

skulle systemets komplexitet och administration växa. Slutligen synes en

förändring av det sjätte mervärdesskattedirektivet inom EG-rätten inte

rimlig inom en överskådlig framtid. Det är dessutom oklart när

kommissionen kommer att ta upp temat om beskattningsmetoder för

offentligrättsliga organ igen.

Regeringen förordar därför en lösning liknande Landstingsförbundets

förslag, som innebär att folktandvården undantas från kommunkonto-

systemet, men på frivillig väg. Landstingen ska därvid frivilligt undandra

den erhållna momsersättningen från tandvården. Redan idag tillämpas

lösningen av drygt hälften av landstingen. Regeringen kommer att följa

utvecklingen inom tandvårdsområdet för att bedöma om konkurrens-

neutralitet uppnås eller inte. I det fall den frivilliga lösningen inte leder

till önskade effekter inom rimlig tid bör andra lösningar övervägas.

8.3 Uppföljning av utvecklingen av kommunkonto-

systemet

Regeringens bedömning: Förutsättningarna för uppföljning bör för-

bättras genom att ett mer utförligt underlag lämnas av kommuner och

landsting i samband med ansökan om utbetalning. Därutöver bör Riks-

skatteverket få i uppdrag att årligen följa systemets utveckling och göra

analyser.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Riksskatteverket (RSV) tillstyrker förslaget att

tydligare regler för utformningen av ansökan införs. RSV tillstyrker även

att man ges i uppdrag att följa utvecklingen av och analysera kommun-

kontosystemet. Statistiska centralbyrån (SCB) anser att ett särskilt upp-

drag för uppföljning och analys bör läggas på RSV alternativt skatte-

myndigheten i Gävle. Uppdraget bör kompletteras med att en referens-

grupp definierar vilket beslutsunderlag och vilket underlag för

uppföljning och kontroll som ett framtida kommunkontosystem kräver.

Skälen för regeringens bedömning: Utbetalningarna ur kommun-

kontosystemet ökar stadigt. Den genomsnittliga årliga ökningstakten

uppgår till ca fem procent. Tillsammans med relativt måttliga ökningar

av tillskotten ( momsavgiften ) från kommuner och landsting har

underskotten sedan år 1997 ökat successivt. Vid utgången av år 1999

uppgick underskottet på kontona till sammanlagt ca 2,3 miljarder kronor.

Riksskatteverket skall enligt lagen (1995:1518) om

mervärdesskattekonton för kommuner och landsting fastställa

kommunernas och landstingens tillskott till systemet. Det förefaller

därför naturligt att myndigheten även får i uppdrag att närmare följa och

analysera utvecklingen av utbetalningar ur systemet. För att bättre kunna

analysera utbetalningar bör kommuner och landsting vid ansökan om

utbetalning bifoga ett mer detaljerat underlag om vilka utgifter och

verksamheter som man söker återbetalning för. Underlaget bör bl.a.

innehålla en redovisning av hur mycket av ansökan som avser utgifter för

investeringar. En referensgrupp bör tillskapas som är behjälplig i arbetet

med att ta fram ett förslag på utformning av ett nytt underlag.

8.4 Kontroll och omprövning av beslut om utbetalning

från kommunkontosystemet

Regeringens bedömning: En möjlighet till omprövning av beslut

liknande den som utförs i det reguljära mervärdesskattesystemet bör

övervägas även i kommunkontosystemet. Ett analysarbete bör påbörjas

för att stärka den materiella prövningen av kommunkontosystemet.

Utredningens bedömning: Uppgiften att kontrollera kommunkonto-

systemet bör med hänsyn till bl.a. tillgången på kompetens utövas av de

regionala skattemyndigheterna. En kontrollfunktion bör genom en hän-

visning i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner

och landsting knytas till skattebetalningslagen (1997:483) i tillämpliga

delar.

Vad avser omprövning av beslut bedömer utredningen att vägledning

för rättelser kan hämtas från de bestämmelser som reglerar rättelse av

skattedeklaration i det ordinarie mervärdesskattesystemet.

Remissinstanserna: En tredjedel av de drygt 60 remissinstanserna har

yttrat sig i frågan om kontroll. Merparten av dessa förespråkar en

förbättrad eller ökad kontroll. Flera instanser tar även upp frågan om

systemets komplexitet. Västernorrlands läns landsting anser att det är

viktigt att regelverket tillämpas lika av samtliga kommuner och landsting

för att inte oönskade omfördelningseffekter skall uppstå. Man anser att

en likformig bedömning är viktig och förordar skattemyndigheten i

Ludvika som kontrollmyndighet. Svenska kommunförbundet anser att om

granskning, utöver den som utförs av kommunernas egna revisorer, anses

erforderlig är det lämpligt att låta Riksrevisionsverket göra motsvarande

kontroll som den man gör gentemot statliga myndigheter. Bodens

kommun delar uppfattningen att Riksrevisionsverket är lämplig

myndighet att ansvara för kontroll liknande den man idag utövar över

statliga myndigheter. Landstingsförbundet anser att utformningen av

kontroll och uppföljning är avhängig finansieringsform.

Landstingsförbundet betonar också vikten av att systemet garanterar

enhetliga och korrekta ansökningar om utbetalningar. Jönköpings

kommun anser att den kontroll som utövas av kommunernas revisorer är

tillräcklig. Enligt Skattemyndigheten i Gävle kommer den föreslagna

kontrollfunktionen till kommunkontosystemet att medföra att området för

skattemyndighetens kontroll kommer att utvidgas till att omfatta även

icke-mervärdesskattepliktig verksamhet. Utbetalning från kommunkonto-

systemet är inget skattebeslut. Skattemyndigheten i Gävle konstaterar att

det är oklart hur beslut med anledning av revision och beslut om ut-

betalning kan samordnas. Detsamma gäller efter i vilken ordning dylika

beslut kan överklagas. Karlskrona kommun har varit föremål för

kontrollaktioner av skatterevisorer när det gäller kommunkontosystemet.

Karlskrona kommun anser mot bakgrund av detta att eventuella

kontroller lämpligen skötes av Riksrevisionsverket, då myndigheten

sköter revisionen av denna typ för statliga myndigheter. Malmö kommun

anser att oaktat om staten eller kommunerna finansierar systemet kan en

ökad kontroll övervägas med hänsyn till att systemet har en hög

omslutning och att systemet kan ge omfördelningseffekter.

Riksskatteverket kan inte finna att det är en uppgift för

skatteförvaltningen att utöva en kontroll hos kommunerna. Riks-

skatteverket anser att kontrollen av kommunalekonomiska förhållanden

bör skötas av kommunala organ.

Som enda remissinstanser som berör frågan tillstyrker Skattemyndig-

heten i Gävle och Riksskatteverket att vägledning för rättelser kan hämtas

ur regler för rättelser av skattedeklaration i det ordinarie mervärdes-

skattesystemet.

Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för kommun-

kontosystemet är att regelverket skall tillämpas lika av samtliga kom-

muner och landsting. Det är ur rättsäkerhetssynpunkt inte tillfreds-

ställande att ett system, med den ekonomiska omfattning som kommun-

kontosystemet har, saknar en kontrollfunktion. Utbetalningarna ur syst-

emet har hittills ökat procentuellt sett mer än kommunsektorns utgifter

för förbrukning (köp av materiel och tjänster) och investeringar. Dessa

förhållanden talar för att en möjlighet till kontroll bör skapas i systemet.

Även det faktum att systemet upplevs som svåröverskådligt talar för att

en kontrollmöjlighet bör tillskapas. Utredningens förslag om att de

regionala skattemyndigheterna skall ansvara för kontroll kan bli svårt att

genomföra med dagens organisation av systemet, där ansökningarna går

till det särskilda skattekontoret i Ludvika, som därmed har alla underlag

för utbetalningarna.

Utbetalningarna ur kommunkontosystemet motsvarade år 1999 ca sju

procent av kommunsektorns totala nettokostnader.

En kontrollfunktion för kommunkontosystemet medför med största

sannolikhet ett behov av att beslut skall kunna omprövas. Idag fattar det

särskilda skattekontoret i Ludvika beslut om utbetalning enligt förvalt-

ningslagen (1986:223) till skillnad mot vad som gäller för beskattnings-

verksamhet, där beslut fattas med stöd av skattebetalningslagen

(1997:483).

Frågan om kontrollfunktion och omprövning behöver därför enligt

regeringens uppfattning analyseras närmare.

9 Författningskommentarer

9.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen

(1991:900)

6 kap. Styrelsen och övriga nämnder

Rubriken närmast före § 39 har lyfts bort.I propositionen Lokal

demokrati (prop. 1993/94:188, bet. 1993/94:KU40, rskr. 1993/94:379)

föreslogs bl.a. att 6 kap. 39 42 §§ kommunallagen (1991:900) skulle

upphöra att gälla. Riksdagen antog förslaget som trädde i kraft den 1 juli

1994. Genom ett förbiseende togs dock inte rubriken Drätselnämnd bort

från lagtexten.

8 kap. Ekonomisk förvaltning

1 §

Paragrafen har kompletterats för att tydliggöra att kommuner och

landsting skall ha en god ekonomisk hushållning inte bara i den verk-

samhet som bedrivs i förvaltningsform utan även den verksamhet som

bedrivs i andra juridiska personer.

En god ekonomisk hushållning omfattar, förutom den verksamhet som

bedrivs i förvaltningsform, främst den verksamhet som bedrivs i helägda

kommunala företag. I sådana företag som avses i 3 kap. 18 §

kommunallagen (1991:900) får frågan om de skall omfattas av god

ekonomisk hushållning bedömas med hänsyn till vad som är rimligt i

förhållande till andelsförhållanden, verksamhetens art och omständig-

heterna i övrigt.

Med god ekonomisk hushållning i den samlade kommunala verk-

samheten avses även att den ekonomiska utvecklingen i företagen skall

kontinuerligt analyseras samt att de åtgärder som krävs för att åstad-

komma en god ekonomi i den samlade kommunala verksamheten vidtas.

De kontinuerliga analyserna av den ekonomiska utvecklingen skall bl.a.

visa hur olika typer av risker kan komma att påverka en kommuns eller

ett landstings ekonomi.

Enligt 6 kap. 1 § åligger det styrelsen i kommuner och landsting att

göra dessa analyser, se till att åtgärder som analyserna kan föranleda

vidtas samt att redovisa vilka åtgärder som vidtagits.

9.2 Förslag till lag om ändring om i lagen om kommunal

redovisning (1997:614).

1 kap. Inledande bestämmelser

5 §

Bestämmelsen motsvarar delvis 1 kap. 2 § bokföringslagen. Definitionen

av ekonomisk händelse har flyttats till denna paragraf från 2 kap. 3 §

kommunala redovisningslagen.

Definitionen av ekonomisk händelse skiljer sig inte från

bokföringslagens definition av begreppet affärshändelse. Begreppet

ekonomisk händelse användes ursprungligen i Svenska Kommun-

förbundets och Landstingsförbundets normalreglemente för redovisning

och en fortsatt användning motiveras av att begreppet är bättre förankrat i

den kommunala verksamheten än begreppet affärshändelse.

I likhet med bokföringslagen skall begreppet räkenskapsinformation

användas som gemensam beteckning för vissa i bokföringen

förekommande sammanställningar av information. Begreppet ersätter det

tidigare använda begreppet räkenskapsmaterial.

2 kap. Bokföring

1 §

Paragrafen motsvaras närmast av 4 kap. 1 § bokföringslagen och 2 kap. 1

§ kommunala redovisningslagen.

3 §

Första stycket motsvarar 5 kap. 1 § bokföringslagen och 2 kap. 9-10 §§

kommunala redovisningslagen. Begreppet kronologisk ordning som har

funnits i 9 § ersätts med begreppet registreringsordning. Bokförda

ekonomiska händelser skall kunna presenteras i registreringsordning och

i systematisk ordning.

Grundbokföringen skall göra det möjligt att i efterhand kontrollera

bokförda poster mot verifikationerna.

Huvudbokföringens huvudsakliga syfte är att utgöra en länk mellan

grundbokföringen och årsredovisningen. Den löpande systematiska

sammanställning av de ekonomiska händelserna som skall göras inom

ramen för huvudbokföringen är emellertid också avsedd att möjliggöra

en överblick av verksamhetens ställning och resultat under löpande år.

Andra stycket motsvaras av 5 kap. 3 § bokföringslagen. Den nya

lydelsen har samma innebörd som nuvarande bestämmelse i 2 kap. 3 §

kommunala redovisningslagen.

Definition av ekonomisk händelse som tidigare fanns i 2 kap. 3 § har

flyttats till 1 kap. 5 §.

4 §

För varje ekonomisk händelse skall det finnas en verifikation. Om en

kommun eller ett landsting har tagit emot en uppgift om den ekonomiska

händelsen i den form som anges i 10 § första stycket, skall denna uppgift,

i förekommande fall kompletterad med uppgifter enligt andra stycket

användas som verifikation. Orden tagit emot handling har ersatts med

ordvalet tagit emot en uppgift eftersom uppgifterna kan vara lagrade i

olika form, t.ex. på papper eller på diskett.

I första stycket som återspeglar 5 kap. 6 § bokföringslagen

föreskrivs att det skall finnas verifikationer till alla ekonomiska händelser

och att den bokföringsskyldige skall använda mottagen uppgift som

verifikation när sådan föreligger. Även uppgifter som har utväxlats

mellan parterna och som successivt har kompletterats kan utgöra i lagens

mening mottagna uppgifter . Detsamma gäller då en kommun eller ett

landsting självt kompletterar med erforderliga uppgifter från egna system

för att uppfylla de krav som uppställs.

Andra stycket som motsvaras 5 kap. 7 § första stycket i

bokföringslagen innebär ingen förändring mot nu gällande

bestämmelse i 4 § kommunala redovisningslagen.

Tredje stycket motsvaras av 5 kap. 6 § tredje stycket i bokföringslagen.

Innebörden är oförändrad i förhållande till tidigare bestämmelse i 2 kap.

4 § kommunala redovisningslagen. I jämförelse med bokföringslagen

regleras inte vad som gäller vid kontant försäljning av varor och tjänster.

Motsvarande krav på kommuner och landsting vid kontantförsäljning

följer dock av god redovisningssed.

5 §

Första stycket motsvaras av 5 kap. 7 § andra stycket bokföringslagen.

En verifikation skall innehålla uppgifter som gör det möjligt att fastställa

sambandet mellan verifikationen och den bokförda ekonomiska

händelsen. Den lämpligaste ordningen torde vara att verifikationerna

identifieras genom att de åsätts nummer i löpande följd i en eller flera

serier.

Andra stycket motsvaras av 5 kap. 9 § bokföringslagen och har

oförändrad innebörd jämfört med nuvarande bestämmelse i kommunala

redovisningslagen.

6 §

Bestämmelsen motsvaras av 5 kap. 5 § bokföringslagen och 2 kap. 7 §

andra stycket kommunala redovisningslagen. Den nuvarande lydelsen i 2

kap. 6 § kommunala redovisningslagen utgår och ersätts av

bestämmelserna i 2 kap. 11 §.

Utformningen av bestämmelsen innebär en minskad detaljreglering i

lagtexten i förhållande till nuvarande bestämmelse. I praktiken gäller

dock samma krav som tidigare.

En rättelsepost utgör en ny bokföringspost och förutsätter därför en

särskild verifikation (jfr 4 §). För kravet att utan svårighet vid granskning

kunna få kännedom om rättelser bör tekniken med anteckning på

ursprungsverifikationen även i fortsättningen vara en lämplig metod om

de praktiska förutsättningarna föreligger. Om denna teknik ej är lämplig

måste kravet säkerställas på annat sätt. Den bokföringsskyldige bör ha i

förväg fastställda rättelserutiner. Dessa bör framgå av

systemdokumentationen (jfr 7 § ).

7 §

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 11 § bokföringslagen och 2 kap. 8 §

kommunala redovisningslagen. Nuvarande bestämmelse 2 kap. i 7 §

första stycket kommunala redovisningslagen utgår och ersätts med

kraven på varaktighet enligt 2 kap. 11 §.

Bestämmelserna i paragrafens första stycke innebär att kravet på

dokumentation omfattar såväl den datorbaserade som den manuella

bokföringen.

Med systemdokumentation avses beskrivningar, instruktioner och

annan dokumentation som gör det möjligt att förstå hur

bokföringssystemet är uppbyggt. Dokumentationen kan bestå av en

kontoplan och en beskrivning av bokföringssystemet vilka utvisar

sambanden mellan bokföringssystemets olika delar. Den måste dock

anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Kommuner och landsting

har generellt komplexa system som fordrar en ganska ingående

beskrivning av bl.a. behandlingsregler och verifieringskedjor. I

kommunalförbund kan enklare system förekomma som gör att behovet

av dokumentation är mindre.

Med behandlingshistorik avses information om hur enskilda

bokföringsposter har behandlats och vilka behandlingsregler som därvid

har gällt. Behandlingsregler utgörs av instruktioner som har skapats för

beräkning av bokförda belopp, kontering, sammanställning av bokslut

eller rättelser m.m.

Bokföringsnämndens rekommendation R 10, Systemdokumentation

och behandlingshistorik, torde även fortsättningsvis kunna ge vägledning

för hur detta slag av information bör vara utformat. Detsamma torde gälla

den vägledning som getts ut av Rådet för kommunal redovisning.

8 §

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 2 § bokföringslagen respektive 2 kap. 9

§ kommunala redovisningslagen.

Andra stycket innebär att om det finns särskilda skäl och är förenligt

med god redovisningssed, kan en fördröjning i bokföringen av

ekonomiska händelser godtas. Under vissa förhållanden behöver

bokföring alltså inte ske trots att alla förutsättningar för att kunna bokföra

de ekonomiska händelserna finns. I förarbetena till 1976 års

bokföringslag nämndes vissa exempel på omständigheter då

tidsförskjutningar borde kunna beaktas (semester, sjukdom,

arbetsbelastning vid bokföringsbyrå m.m.; se prop. 1975:104 s. 163).

Vid decentraliserad kassahantering eller anlitande av extern

värdepappersförvaltare kan det finnas praktiska problem med att senast

påföljande arbetsdag uppdatera huvudbokföringen av kontanta in- och

utbetalningar. Huvudbokföringen bör i sådana fall kunna anstå en kortare

tid under förutsättning att en grundbokföring (kassabok) kan presenteras

senast nästföljande arbetsdag. Det bör i så fall framgå av system-

dokumentationen var sådan grundbokföring finns tillgänglig.

Huvudbokföringen skall hållas aktuell och stämmas av med hänsyn till

verksamhetens förhållanden och god redovisningssed. Vid förekomst av

grundbokföring som ej är direkt samordnad med huvudbokföringen torde

det krävas att huvudbokföringen uppdateras månadsvis om det inte

endast rör sig om t.ex. mycket små s.k. fixkassor.

9 §

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 4 § bokföringslagen respektive 2 kap.

10 § andra stycket kommunala redovisningslagen. Bestämmelserna om

grundbokföring i kommunala redovisningslagen har flyttats till 2 kap.

3 §.

Bestämmelsen har oförändrad innebörd jämfört med tidigare.

10 §

Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 1 § bokföringslagen respektive 2 kap.

11 § kommunala redovisningslagen. Begreppet räkenskapsmaterial

ersätts av begreppet räkenskapsinformation.

Såsom framgår av första stycket kan räkenskapsinformation bevaras i

direkt läsbar form (pappersdokument eller mikroformat) eller i

maskinläsbar form. Det skall alltid finnas en presentation av

räkenskapsinformationen, t.ex. text och siffror som har skrivits på papper

eller elektroniskt lagrade data på en diskett. Räkenskapsinformationen

skall alltså i princip bevaras i sin ursprungliga form. Om en verifikation

från början kom till uttryck i ett pappersbaserat dokument, avser kravet

på bevarande således just detta dokument. Det dokumentet får därför inte

ersättas med något annat dokument, t.ex. en fotokopia. Samma princip

skall gälla om kommunen eller landstinget har erhållit en optisk skiva

som innehåller en verifikation; kravet på bevarande avser den mottagna

skivan. Det faktum att skivan måste sparas utesluter dock inte att en

kopia av informationen på skivan behandlas på samma sätt som om den

kommit den bokföringsskyldige tillhanda på annat sätt.

Innehåller dokument, mikroskrift eller maskinläsbart medium sådan

räkenskapsinformation som en kommun eller ett landsting tagit emot från

någon annan (eller har upprättat för eget bruk), skall informationsbärarna

- enligt andra stycket - bevaras i det skick de hade när informationen

kom kommunen/landstinget tillhanda. Om en verifikation från början

kom till uttryck i ett pappersbaserat dokument, avser kravet på bevarande

således just detta dokument. Har man istället tagit emot en elektronisk

faktura som vid överföringstllfället inte hade antagit någon fysisk form,

skall informationen bevaras i elektronisk form så att den kan presenteras

på det sätt som från början var tänkt. Bestämmelsen är dock inte avsedd

att förhindra en anpassning (konvertering) till det egna

informationssystemet. En förutsättning för detta är naturligtvis att

räkenskapsinformationen inte förändras (jfr BFN U 94:2). Bestämmelsen

ställer inte heller något krav på bevarande av den maskinella utrustning

och de andra fysiska föremål som ursprungligen användes för att spara

informationen. Tillgången på maskinvara kan göra det nödvändigt att

använda annan utrustning än den som användes från början.

11 §

Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 2 § bokföringslagen. Den nuvarande

bestämmelsen om förvaring av verifikationer i 2 kap. 6 § kommunala

redovisningslagen utgår.

Bestämmelsen om en minimitid för bevarande av räkenskaps-

information är ny.

12 §

Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 6 § bokföringslagen.

Bestämmelsen är ny i kommunala redovisningslagen och innebär en

inskränkning jämfört med nuvarande bestämmelse avseende rätten att

omedelbart föra över räkenskapsinformation till läsbar form.

Maskinläsbart medium, som används för att bevara

räkenskapsinformationen, kan dock förstöras om det ersätts med utskrift

på papper, en handling i mikroformat eller annat maskinläsbart medium.

För räkenskapsinformation i maskinläsbar form som består av

uppgifter som kommunen eller landstinget har tagit emot från någon

annan, gäller detta dock först från och med det fjärde året efter utgången

av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Överföringen måste ske

på betryggande sätt, dvs. överföringen får inte innebära någon risk för att

informationen förvanskas eller förstörs. En sådan överföring från ett

maskinläsbart medium till annan form för bevarande kan i vissa fall vara

nödvändig för att kravet på omedelbar utskrift av

räkenskapsinformationen skall vara uppfyllt.

13 §

Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 7 § bokföringslagen och saknar

motsvarighet i kommunala redovisningslagen. Av bestämmelsen framgår

att det som huvudregel krävs särskilt tillstånd för förtida förstöring av det

medium som räkenskapsinformation bevaras på. För handlingar i läsbar

form gäller detta undantagslöst.

3 kap. Allmänna bestämmelser om årsredovisning

5 §

En ny paragraf har tagits in i 3 kap. eftersom kravet på årsbokslut tagits

bort. Paragrafen motsvarar 6 kap 11 § bokföringslagen. Av bestämmel-

sen framgår att poster i balansräkningen som är sammanslagna ska

specificeras i en särskild förteckning. Det som avses är bokslutsbilagor.

6 kap. Värdering

3 §

I paragrafens första stycke har en ändring gjorts såvitt avser hänvisningen

till andra paragrafer. Hänvisning görs till 4-6 och 8 §§.

8 kap. Sammanställd redovisning

1 §

I paragrafen har tagits in ett nytt andra stycke. I stycket anges att

särskilda upplysningar om ekonomi och verksamhet skall lämnas för

juridiska personer i vilka kommunen eller landstinget har ett betydande

inflytande. Begreppet betydande inflytande är hämtat från 1 kap. 5 §

årsredovisningslagen (1995:1554) där ett sådant inflytande presumeras

föreligga om ett företag innehar minst tjugo procent av rösterna i en

annan juridisk person. Denna regel kan tillämpas även i förevarande fall.

Den utgör dock inte någon absolut gräns utan särskilda upplysningar kan

lämnas även om företag i vilka kommunens eller landstingets ägarandel

är mindre än tjugo procent.

De särskilda upplysningarna skall grundas på en analys av

verksamheten, den ekonomiska och finansiella utvecklingen i företagen. I

analysen skall ingå en bedömning av affärs- och marknadsrisker samt

finansiella risker. För kommuner och landstings borgensåtaganden skall

en värdering göras av de risker som följer av åtagandet gentemot

företagen

Utvidgat balanskrav - omfattande verksamhet i

kommunala företag (SOU 1998:150).

Sammanfattning

Utredningens uppdrag har varit att analysera behovet av,

förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på ekonomisk

balans som även omfattar den kommunala verksamhet som bedrivs i

företagsform.

Kommunallagen ger kommuner och landsting stor frihet att organisera

sin verksamhet i förvaltningsform eller i andra former såsom aktiebolag

och stiftelse. I de fall kommuner och landsting finner det befogat att

bedriva verksamhet i företagsform finns omfattande offentlig- och

privaträttsliga regler vad gäller insyn och inflytande samt hur ekonomin

skall hanteras i de kommunala privaträttsliga organen.

För att bedöma konsekvenserna av ett utvidgat balanskrav har

utredningen analyserat kommunernas och landstingens möjligheter att

klara dagens balanskrav. Analysen visar att drygt 200 kommuner och

nästan samtliga landsting redovisade negativa resultat år 1997. Om

hänsyn tas till de kommunala företagens resultat - exklusive

extraordinära poster - förbättras dock den samlade kommunala

verksamhetens resultat. Förbättringen för perioden 1995-1997 uppgår till

cirka 12 miljarder kronor. Under dessa år skulle alltså de kommunala

företagen, om de omfattats av balanskravet, ha underlättat för

kommunerna sammantaget att nå balans. Skillnaderna kommunerna

emellan är dock stora.

Utredningens genomgång av de kommun- och landstingsägda

företagen visar att företagen generellt sett är i ekonomisk balans även om

bostadsföretagens ekonomi i ett begränsat antal kommuner inger oro.

Andra orosmoment som, enligt utredningen, kräver en ökad

uppmärksamhet är borgensåtaganden gentemot de kommunala företagen

och de risker som dessa innebär. Även andra risker bl. a. till följd av en

alltmer marknadsanpassad verksamhet måste beaktas i kommunernas och

landstingens ekonomiska planering.

Den genomgång som utredningen gjort av de argument som förts fram

både för och emot ett utvidgat balanskrav som även omfattar de

kommunala företagen visar att dagens regelsystem inte tillräckligt tydligt

framhåller vikten av en god ekonomisk utveckling i de kommunala

företagen. Krav måste därför, enligt utredningens bedömning, ställas på

en helhetssyn som beaktar ekonomin i den samlade verksamheten för att

kunna bedöma hur ekonomin i företagens verksamhet påverkar

kommunens eller landstingets ekonomi och därigenom

kärnverksamheten. Utredningen har analyserat olika alternativa

möjligheter att tillgodose behovet av en sådan helhetssyn. Den slutsats

som utredningen drar är att ett utvidgat balanskrav som även omfattar

företagen inte skulle leda till att det långsiktiga perspektiv som bör

eftersträvas uppnås.

Utredningen föreslår i stället att det tydliggörs att bestämmelsen i 8

kap. 1 § kommunallagen om god ekonomisk hushållning skall gälla den

samlade kommunala verksamheten, d. v. s. även den verksamhet som

bedrivs i företagsform. Här bör bl. a. den långsiktighet och

framförhållning i de verksamheter som kommuner och landsting bedriver

framhållas vilket omfattar bedömningar av olika riskexponeringar.

Utredningen föreslår även en precisering i 8 kap. 1 § lagen om

kommunal redovisning vad avser innehållet i den gemensamma

förvaltnings-berättelsen. Förslaget innebär att särskilda upplysningar om

den ekonomiska utvecklingen och bedömning av olika risker i samband

med företagens verksamhet etc. skall lämnas.

Utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i

Kommunala företag (SOU 1998:150). Förteckning

över remissinstanser

Efter remiss har yttrande över betänkandet Utvidgat balanskrav-

omfattande verksamhet i kommunal företag (SOU 1998:150) avgetts av

Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Jönköping, Länsrätten i

Skåne län, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Ekonomistyrningsverket,

Bokföringsnämnden, Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Kronoborgs län,

Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Askersunds kommun, Danderyds

kommun, Falköpings kommun, Faluns kommun, Gotlands kommun,

Karlskrona kommun, Landskrona kommun, Lycksele kommun, Malmö

kommun, Motala kommun, Munkfors kommun, Mölndals kommun,

Oskarshamns kommun, Sandvikens kommun, Sollefteå kommun,

Sundsvalls kommun, Surahammars kommun, Tidaholms kommun,

Tingsryds kommun, Ulricehamns kommun, Vingåkers kommun, Örebro

kommun, Östersunds kommun, Övertorneå kommun, Blekinge läns

landsting, Jämtlands läns landsting, Kronobergs läns landsting,

Stockholms läns landsting, Landstingsförbundet, Svenska Kommun-

förbundet och Föreningen Sveriges Kommunalekonomer.

Den kommunala redovisningslagen - förslag till

förändringar i kapitel 1 och 2 (Ds 1999:71)

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttrande avgetts av Kammarrätten i Sundsvall,

Länsrätten i Malmö, Ekonomistyrningsverket, Riksrevisionsverket,

Bokföringsnämnden, Skattemyndigheten i Stockholm, Riksarkivet,

Arvidsjaurs kommun, Enköpings kommun, Göteborgs kommun, Högsby

kommun, Järfälla kommun, Jönköpings kommun, Laholms kommun,

Lekebergs kommun, Lunds kommun, Oxelösunds kommun, Partille

kommun, Piteå kommun, Ragunda kommun, Säffle kommun, Västerviks

kommun, Älmhults kommun, Jönköpings läns landsting, Norrbottens

läns landsting, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet,

Föreningen Sveriges kommunalekonomer, KPMG Stockholm, Rådet för

kommunal redovisning, Älvsbyns kommun och Västra Götalands läns

landsting.

Förslag om omställningsbidrag för landsting med

minskande befolkning samt av vissa förändringar i

inkomstutjämningen för kommuner (dnr Fi2000/607)

Befolkningsminskning i landsting

Delegationens förslag: Under åren 2001 och 2002 lämnas ett

omställningsbidrag till landsting som under en femårsperiod minskat sin

befolkning med mer än två procent. Omställningsbidraget utgår med 60

kronor per invånare i landstinget för varje procentenhets minskning av

befolkningen utöver gränsen två procent.

Det föreslagna omställningsbidraget läggs tills vidare utanför

utjämningssystemet, i avvaktan på delegationens övriga förslag till

förändringar i landstingens utjämningssystem. Omställningsbidraget

finansieras med medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser till

vissa kommuner och landsting under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag

till kommuner.

Skälen till delegationens förslag

I kostnadsutjämningen för kommuner finns en särskild kompensation

som utges vid stor befolkningsminskning. Delegationen har haft i

uppdrag att överväga en motsvarande kompensation för landsting.

Landstingens skatteinkomster, bidrag/avgift i inkomstutjämningen och

generella statsbidrag förändras sammantaget i huvudsak i takt med de

årliga förändringarna av landstingets totala folkmängd. Intäkterna i

absoluta tal minskar således vid en minskande folkmängd. Anpassningen

av kostnaderna för verksamheten till en totalt sett lägre intäktsnivå i de

landsting som har en betydande minskning av befolkningen tar viss tid,

vilket särskilt gäller de fasta kostnaderna t.ex. för lokaler. Anpassningen

kan också försvåras av att hänsyn måste tas till att servicen för den

kvarvarande befolkningen måste hållas på en rimlig nivå.

Delegationen har efter sina överväganden funnit att en kompensation

för befolkningsminskning för landsting bör införas, och att den bör ges

en enkel konstruktion och baseras på generella kriterier. För att

kompensationen skall koncentreras till de landsting som är mest utsatta

för befolkningsminskning, föreslår delegationen att den baseras på

respektive landstings befolkningsutveckling under den senaste

femårsperioden före bidragsåret. Om befolkningsminskningen därvid

överstiger två procent skall kompensation utges.

För att inte riskera att oönskade marginaleffekter uppstår i samband

med kompensationen för befolkningsminskning bör denna inte sättas

högre än 60 kronor per invånare för varje procentenhet med vilken

befolkningsminskningen överstiger den föreslagna kvalifikationsgränsen,

eftersom sjukvårdsmodellen i landstingens kostnadsutjämning också

både i teorin och praktiken ger en ökad ersättning per invånare.

Delegationen skall enligt sina direktiv lägga förslag till förändringar i det

kommunala utjämningssystemet, och förslagen skall vara statsfinansiellt

neutrala. Delegationen har i sitt fortsatta arbete att behandla bl.a. frågan

om befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala

verksamheten och ekonomin, samt frågan om huruvida merkostnader för

hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett

rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Delegationens förslag till

kompensation för befolkningsminskning i landsting skulle kunna

genomföras redan år 2001, medan delegationens förslag till förändringar

i övriga delar kommer att kunna genomföras tidigast år 2002. För att

undvika att större förändringar i utjämningssystemet införs vid olika

tidpunkter föreslår därför delegationen att kompensationen för

befolkningsminskning i landsting tills vidare läggs utanför

utjämningssystemet. I stället föreslås att ett särskilt omställningsbidrag

för landsting införs, med den konstruktion som beskrivits ovan.

Omställningsbidraget föreslås utges under åren 2001 och 2002.

Delegationen kommer i sitt slutbetänkande att behandla frågan om hur

kompensationen för befolkningsminskning bör utformas i ett mer

långsiktigt perspektiv.

Kostnaden för det föreslagna omställningsbidraget kan beräknas till

150 miljoner kronor per år. Delegationen föreslår att bidraget finansieras

genom en motsvarande minskning av de medel som enligt

budgetpropositionen för år 2000 har beräknats under anslaget A2 Bidrag

för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting under

utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

Inkomstutjämningen

Delegationens förslag: Avgiften respektive bidraget i

inkomstutjämningen för de kommuner som har en länsvis skattesats som

överstiger 95 procent av den egna skattesatsen justeras så att

kommunens inkomstförändring (förändring av skatteinkomster netto

efter inkomstutjämning) mellan två år, uttryckt i kronor per invånare, till

95 procent skall motsvara den procentuella förändringen av inkomsterna

i övriga kommuner.

För en kommun vars skatteunderlag, uttryckt i kronor per invånare,

ökar mer än skatteunderlaget för riket mellan två år, skall bidraget

respektive avgiften i inkomstutjämningen ökas respektive minskas så att

den procentuella förändringen av de sammanlagda inkomsterna

(skatteinkomster netto efter inkomstutjämning) mellan de två åren

motsvarar 95 procent av den genomsnittliga förändringen av rikets

skatteunderlag plus fem procent av den procentuella förändringen av

kommunens eget skatteunderlag.

Motsvarande skall gälla för en kommun vars skatteunderlag, uttryckt i

kronor per invånare, ökar långsammare mellan två år än skatteunderlaget

för riket, dvs. bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen skall i

detta fall minskas respektive ökas så att den procentuella förändringen av

de sammanlagda inkomsterna (skatteinkomster netto efter

inkomstutjämning) mellan de två åren motsvarar 95 procent av den

genomsnittliga förändringen av rikets skatteunderlag plus fem procent av

den procentuella förändringen av kommunens eget skatteunderlag.

Den föreslagna förändringen i inkomstutjämningen medför att

summan av utjämningsavgifterna beräknas minska med ca 27 Mkr,

medan summan av utjämningsbidragen beräknas minska med ca 0,5 Mkr,

dvs. ett underskott uppstår om ca 26,5 Mkr. Detta underskott finansieras

med ett för kommunerna enhetligt avdrag i utjämningssystemet, uttryckt i

kronor per invånare.

Skälen till delegationens förslag

För de kommuner som har en egen skattesats som är lägre än den

länsvisa skattesatsen i utjämningssystemet uppstår negativa

marginaleffekter i inkomstutjämningen när den procentuella förändringen

av kommunens eget skatteunderlaget, uttryckt i kronor per invånare,

mellan två år är större än motsvarande förändring för riket i genomsnitt.

Innebörden av detta är att vissa kommuner, efter inkomstutjämningen,

således kan få en sämre inkomstutveckling än den som gäller för landet i

genomsnitt.

För att bibehålla en långtgående inkomstutjämning samtidigt som

samtliga kommuner skall få en reell möjlighet att öka sina inkomster bör

dessa negativa marginaleffekter elimineras. Detta föreslås ske genom att

avgiften eller bidraget i inkomstutjämningen justeras i syfte att begränsa

hur mycket inkomstförändringen i en enskild kommun får avvika från

förändringen för riket i genomsnitt.

Förslaget avser de kommuner som har en länsvis skattesats som

överstiger 95 procent av den egna skattesatsen. Förslaget innebär att

inkomstförändringen för berörda kommuner skall uppgå till minst 95

procent av förändringen för riket i genomsnitt, vilket ger ökade

incitament att öka tillväxten av skatteunderlaget. Sammanlagt är det 85

kommuner, som skulle ha fått en justerad avgift eller ett justerat bidrag i

inkomstutjämningen år 2000 om förslaget skulle gällt detta år.

Förändringar av en kommuns skatteinkomster mellan två år som beror

på en förändrad skattesats skall, liksom tidigare, inte kunna påverka

inkomstutjämningsbidraget

eller -avgiften.

Förslaget innebär att för de kommuner som berörs och som idag

betalar en avgift till systemet blir avgiften lägre. För berörda kommuner

som får ett bidrag blir bidraget också lägre. Summan av bidragen i

inkomstutjämningen för kommuner skulle med den föreslagna lösningen

överstiga summan av avgifterna. Skillnaden år 2000 skulle uppgå till

totalt ca 26,5 Mkr. Utjämningsavgifterna skulle minska med 27 Mkr

medan summan av utjämningsbidragen skulle minska med 0,5 Mkr.

Skillnaden, dvs. det underskott som uppstår, föreslås finansieras inom

utjämningssystemets ram med ett enhetligt avdrag för alla kommuner,

vilket kan beräknas till 3 kronor per invånare.

Förslag om omställningsbidrag för landsting med

minskande befolkning samt om vissa förändringar i

inkomstutjämningen för kommuner (dnr.

Fi 2000/607). Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttrande avgetts av Statskontoret, Statistiska

centralbyrån, Riksrevisionsverket, Ekonomistyrningsverket, Institutet för

kommunal ekonomi vid Stockholms universitet, Glesbygdsverket,

Statens Institut för regionalforskning, Länsstyrelsen i Stockholms län,

Danderyds kommun, Göteborgs kommun, Haninge kommun, Lidingö

kommun, Lomma kommun, Nacka kommun, Ronneby kommun, Sjöbo

kommun, Staffanstorps kommun, Stockholms kommun, Sunne kommun,

Tidaholms kommun, Tjörns kommun, Täby kommun, Vallentuna

kommun, Växjö kommun, Ystads kommun, Årjängs kommun, Åstorps

kommun, Örkelljunga kommun, Östersunds kommun, Västernorrlands

läns landsting, Norrbottens läns landsting, Skåne läns landsting,

Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Kommunförbundet

Stockholms län och Göteborgsregionens kommunalförbund.

Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader

för LSS-verksamhet (Ds 1999:72). Förteckning över

remissinstanser

Remissyttranden har avgetts av Kammarrätten i Jönköping,

Ekonomistyrningsverket, Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket,

Socialstyrelsen, Statistiska centralbyrån, Statskontoret, Borlänge

kommun, Botkyrka kommun, Bräcke kommun, Danderyds kommun,

Ekerö kommun, Eslövs kommun, Falkenbergs kommun, Finspångs

kommun, Gnesta kommun, Gällivare kommun, Halmstads kommun, Hjo

kommun, Kalmar kommun, Karlskoga kommun, Kristianstads kommun,

Lindesbergs kommun, Linköpings kommun,[REDACTED_EFTERNAMN] kommun, Luleå

kommun, Mariestads kommun, Melleruds kommun, Norsjö kommun,

Perstorps kommun, Sollefteå kommun, Stockholms kommun, Säters

kommun, Södertälje kommun, Tingsryds kommun, Torsby kommun,

Tyresö kommun, Umeå kommun, Vaggeryds kommun, Vännäs kommun,

Växjö kommun, Örebro kommun, Östersunds kommun, Östhammars

kommun, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Svenska Kommunförbundet,

De Handikappades Riksförbund, Föreningen Sveriges Dövblinda,

Handikappförbundens samarbetsorgan, Riksförbundet för

utvecklingsstörda barn, ungdomar och vuxna, Riksföreningen Autism,

Riks-IFS, Riksförbundet av Intresseföreningar för schizofreni.

Därutöver har yttranden inkommit från Pingstförsamlingarnas

Handikappverksamhet, Tranås kommun, Norbergs kommun,

Kommunförbundet Stockholms län, Värnamo kommun, Habo och

Mullsjö kommun, Kommunförbundet Skaraborg, Sundbybergs kommun,

Simrishamns kommun, Sölvesborgs kommun, Malmö kommunstyrelse,

Jokkmokks kommun, Gnosjö kommun, Sävsjö kommun, Burlövs

kommun, Lessebo kommun, Bjurholms kommun, Älmhults kommun,

Höganäs kommun, Nora kommun, Dals-Eds kommun, Alvesta kommun,

Kommunförbundet Skåne, Täby kommun, Piteå kommun, Olofströms

kommun, Neurologiskt Handikappades Riksförbund, Kalix kommun,

Kommunförbundet Sörmland, Karlskrona kommun, Norrtälje kommun,

Nykvarns kommun, Svenska Parkinsonförbundet, Älvsbyns kommun,

Göteborgsregionens kommunalförbund, Grästorps kommun,

Kommunförbundet Norrbotten, Kungsörs kommun, Övertorneå kommun,

Östra Göinge kommun, Individuellt Liv i Gemenskap, Staffanstorps

kommun, Resurscenter Mo Gård AB, Lilla Edets kommun, Bodens

kommun, Socialförvaltningen i Karlskoga, Hultsfreds kommun, Solna

kommun, Storfors kommun, Markaryds kommun, Arvidsjaurs kommun,

Skellefteå kommun, Karlstads kommun, Helsingborgs Stad, Göteborgs

kommunstyrelse, Bollnäs kommun, Vellinge kommun, Haparanda

kommun, Stiftelsen Årsta Gård, Svalövs kommun, Kungsbacka kommun,

Strömstads kommun, Sunne kommun, Lerums kommun.

Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen,

kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133).

Sammanfattning

Slutsatser och överväganden. Finansieringsfrågan.

De ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona utgör

ett växande problem. Frågan på kort sikt är hur dessa skall finansieras.

Om avgiften för år 2001 skall täcka såväl årets beräknade underskott som

beräknat underskott år 2000 och dessutom de ökade utbetalningarna år

2001 skulle avgiften med en trendmässig utveckling behöva höjas med

upp till 27 %, vilket motsvarar en höjning av kommunalskatten på ca

0,60 kr. Om avgiften inte höjs så mycket kommer kommuners och

landstings skulder att växa, utan möjlighet för den den enskilde

kommunen att påverka skulduppbyggnaden.

Om systemet, till följd av ökade avgifter, blir ett mer renodlat

omfördelningssystem än vad det är i dag, kan kommunernas förtroende

för kommunkontosystemet komma att minska.

Man kan tänka sig tre alternativa lösningar på finansieringsproblemen:

1. Kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida.

Därigenom får kompensationssystemet för kommuner samma

konstruktion som i det statliga kompensationssystemet. Avgifterna tas

bort och istället görs en reglering genom att sänka det generella

statsbidraget.

2. Nuvarande system bibehålls, men med en skärpning av de

institutionella ramarna för avgiftssättningen, vilket innebär att

beräkningsmetoden för att fastställa avgiften blir lagfäst. Beräknings-

metoden tar hänsyn till underskottet innevarande år och korrigerar

avgiften nästkommande år efter detta. På så sätt kan ackumulerade

underskott aldrig uppkomma.

3. Kommunkontosystemet med bibehållen kommunal självfinansiering

förs in på statsbudgeten. Bruttoredovisning införs vilket betyder att de

kommunala avgifterna betalas in på en inkomsttitel på statsbudgetens

inkomstsida och ersättningarna betalas ut från ett utgiftsanslag på

statsbudgetens utgiftssida. Avgiften kommer därigenom att beslutas av

riksdagen. De politiska prioriteringarna blir tydliga.

Politik för konkurrensneutralitet. Tandvård

Tandvårdsmarknaden har en särställning bland de verksamheter som

omfattas av kommunkontosystemet. Eftersom tandvård bedrivs på en

avreglerad marknad där fri prissättning (från 1 januari 1999) och fri

etableringsrätt råder får en olikformig behandling i skattehänseende

större effekter på detta område än för övriga verksamheter.

Man kan tänka sig tre alternativa lösningar:

1. Folktandvården lyfts ut från kommunkontosystemet, vilket innebär att

den konkurrerar med privattandläkarna på lika villkor i

mervärdesskattehänseende.

2. Privattandläkarna lyfts in i kommunkontosystemet.

3. Tandvård görs skattepliktig med en reducerad skattesats om 6%. Detta

skulle gälla såväl folktandvården som privattandvården, och eftersom

verksamheten blir skattepliktig finns det således möjlighet att dra av

all ingående mervärdesskatt. Enligt huvudreglerna i EG-direktivet är

dock tandvård undantaget från skatteplikt. Medlemsländerna har

emellertid vissa möjligheter att begränsa undantagets omfattning.

Politik för konkurrensneutralitet. Tillämpning och konkurrens-

snedvridningar

För övrig privat icke-skattepliktig verksamhet förekommer dels

tillämpningsproblem, dels konkurrenssnedvridningar i varierande grad.

Följande tillämpningsproblem i kommunkontosystemet har identifierats:

1. Kommuner och landsting tar inte hänsyn till den särskilda ersättning

som utgår vid upphandling av och bidragsgivning till icke-

skattepliktig verksamhet, den s.k. 6-procentsersättningen. Det betyder

att privata verksamheter inte blir kompenserade för dold

mervärdesskatt.

2. Pristransparens föreligger inte vilket innebär svårigheter att jämföra

priser.

3. Systemet anses av många kommuner vara krångligt och därigenom

kostsamt att administrera.

När det gäller konkurrenssnedvridningar för övrig verksamhet i icke-

skattepliktig privat sektor är det största problemet troligen de

inlåsningseffekter som skapas genom att en verksamhet är icke-

skattepliktig. Om undantagen avskaffas och all verksamhet görs

skattepliktig skulle, i princip, kommunkontosystemets omfattning

reduceras avsevärt. I de fall sociala skäl motiverar en lägre skattesats bör

en sådan tillämpas för vissa tjänster. EG-rätten utgör emellertid ett hinder

för en sådan ändring av mervärdesskattebestämmelserna.

Bestämmelserna i det sjätte direktivet stadgar att viss verksamhet skall

vara undantagen från skatteplikt. Jag föreslår emellertid att Sverige med

kraft driver frågan att få till stånd en ändring av det sjätte direktivet på

detta område. Jag anser att en lämplig tidpunkt för ett svenskt agerande

är i samband med förberedelserna inför Sveriges ordförandeskap i EU.

Detta arbete bör ha hög prioritet.

Eftersom en ändring av det sjätte direktivet troligen tar lång tid att

genomföra föreslår jag att en lösning övervägs i avvaktan på en sådan

ändring. Denna skulle innebära att så långt möjligt enligt det sjätte

direktivet, införa skatteplikt på de områden som i dag är icke-

skattepliktiga. Troligen skulle detta främst kunna gälla privat

verksamhet.

Om privat verksamhet görs skattepliktig kan schablonersättningarna

som utgår vid upphandling av och bidragsgivning till icke-skattepliktig

verksamhet slopas. De privata entreprenörerna debiterar mervärdesskatt

till kommunen, som får ersättning för ingående mervärdesskatt via

kommunkontosystemet. Detta kan leda till en förenklad adminstration i

kommuner och landsting.

Vilka verksamheter som omfattas av undantag regleras i det sjätte

direktivet. Tolkningsutrymmet är dock stort. Vad beträffar privat

verksamhet kan särskilda regler som begränsar undantagens omfattning

införas av medlemsländerna om verksamheten bedrivs på kommersiella

villkor. Vidare analyser måste göras på detta område, dessutom måste

konsultation ske hos den europeiska kommissionen i detta ärende.

Privat verksamhet som med dagens lagstiftning inte kan bli

skattepliktig, kan under en tillfällig period föras in i

kommunkontosystemet. Om privata entreprenörer förs in på

kommunkontot kan detta leda till förbättrad konkurrensneutralitet och

förhindra inlåsningseffekter. Således torde detta vara ett möjligt

alternativ. En analys bör dock göras huruvida detta är förenligt med EG-

rätten på mervärdesskatteområdet. Den svenska regeringen bör inhämta

och beakta kommissionens synpunkter vid en eventuell beredning av ett

sådant förslag.

Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen,

kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133).

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttrande över betänkandet kommunkonosystemet och

rättvisan - momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133)

avgetts av Konkurrensverket, Riksgäldskontoret, Riksskatteverket,

Statistiska centralbyrån, Kammarrätten i Sundsvall, Länsrätten i

Göteborg, Riksrevisionsverket, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket,

Skattemyndigheten i Gävle, Skolverket, Socialstyrelsen, Alvesta

kommun, Bodens kommun, Botkyrka kommun, Finspångs kommun,

Gotlands kommun, Gnosjö kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs

kommun, Jönköpings kommun, Karlskrona kommun, Karlstads

kommun, Kiruna kommun, Lekebergs kommun, Ludvika kommun,

Malmö kommun, Nacka kommun, Norrköpings kommun, Skellefteå

kommun, Sollentuna kommun, Stockholms kommun, Timrå kommun

Torsby kommun, Täby kommun, Vellinge kommun, Västerås kommun,

Älvsbyns kommun, Östersunds kommun, Östhammars kommun,

Gävleborgs läns landsting, Jönköpings läns landsting, Skåne läns

landsting, Stockholms läns landsting, Västernorrlands läns landsting,

Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet Friskolornas

Riksförbund, Industriförbundet, Föreningen Sveriges Kommunal-

ekonomer, Privattandläkarna, Praktikertjänst AB, Kooperativa institutet,

HELA Sveriges Vård- och omsorgsföretag, Byggentreprenörerna,

Privatvårdens arbetsgivarförbund, Företagarnas riksorganisation,

Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges fastighets-ägarförbund,

Bollnäs kommun, Grästorps kommun, Lomma kommun, Habo kommun,

ALMEGA Tjänsteförbunden, Konkurrensrådet, DPNOVA AB och

Norrtälje kommun.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Lars-Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1999/2000:115 Vissa

kommunalekonomiska frågor

Prop. 1999/2000:115

Prop. 1999/2000:115

 86

 3

1

19

1

29

1

37

1

45

8

57

1

Prop. 1999/2000:115

71

1

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 1

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 1

73

1

75

1

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 2

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 3

Prop. 1999/2000:xx

Bilaga 3

75

1

79

1

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 4

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 4

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 5

Prop. 1999/2000:xx

Bilaga 5

79

10

80

1

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 6

81

1

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 7

83

1

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 7

85

1

Prop. 1999/2000:115

Prop. 1999/2000:115

Bilaga 8

1

1

Bilaga 1

2

1