Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att den övre inkomstgränsen för

rätt till allmän rättshjälp sänks från nuvarande sju

basbelopp till fyra basbelopp, dvs. från 225 400 kr. till 128

800 kr. räknat i 1991 års basbelopp. Förslaget är ett första

led i de besparingar på rättshjälpsanslaget som aviserats i

1992 års budgetproposition.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.

Propositionens lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)

Härigenom föreskrivs att 6 och 12 §§ rättshjälpslagen

(1972:429)1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 6 §2

Allmän rättshjälp Allmän rättshjälp

beviljas fysisk person i beviljas fysisk person i

rättslig angelägenhet, rättslig angelägenhet,

om han behöver sådant om han behöver sådant

bistånd och hans bistånd och hans

beräknade årsinkomst ej beräknade årsinkomst ej

överstiger ett belopp som överstiger ett belopp som

motsvarar sju gånger det motsvarar fyra gånger det

basbelopp enligt lagen basbelopp enligt lagen

(1962:381) om allmän (1962:381) om allmän

försäkring som gällde försäkring som gällde

året innan rättshjälp året innan rättshjälp

begärs. begärs.

 Bidrar den rättssökande till

underhållet

 av make,

tidigare make, sambo eller eget barn, ökas beloppet enligt

första stycket för var och en till vilkens underhåll han på

detta sätt bidrar med ett belopp som motsvarar hälften av

det basbelopp som anges i första stycket. Med eget barn

jämställs härvid annans barn som den rättssökande är

underhållsskyldig mot enligt 7 kap. 5 § föräldrabalken.

Är den rättssökandes betalningsförmåga väsentligt ökad

på grund av förmögenhetsinnehav eller annan särskild

omständighet eller väsentligt nedsatt på grund av

skuldsättning eller annan särskild omständighet, skall den

beräknade årsinkomsten jämkas genom att skäligt belopp

läggs till eller dras från.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,

domstolsverket meddelar närmare föreskrifter för

beräkning av den rättssökandes ekonomiska förhållanden.

12 §3

Överstiger ej den rättssökandes beräknade årsinkomst

ett belopp som motsvarar två gånger det basbelopp som

anges i 6 § första stycket, utgör maximibeloppet för

rättshjälpsavgiften grundbeloppet. Maximibeloppet får

sättas ned om det finns särskilda skäl.

Är inkomsten högre än Är inkomsten högre än

som anges i första stycket, som anges i första stycket,

utgör maximibeloppet för utgör maximibeloppet för

rättshjälpsavgiften rättshjälpsavgiften

grundbeloppet ökat med grundbeloppet ökat med

två procent av den del av två procent av den del av

inkomsten som överstiger inkomsten som överstiger

två men ej tre gånger två men ej tre gånger

basbeloppet, fyra procent av basbeloppet och med fyra

den del av inkomsten som procent av den del av

överstiger tre men ej fyra inkomsten som överstiger

gånger basbeloppet, sex tre gånger basbeloppet.

procent av den del av

inkomsten som överstiger

fyra men ej fem gånger

basbeloppet, åtta procent

av den del av inkomsten som

överstiger fem men ej sex

gånger basbeloppet, tolv

procent av den del av

inkomsten som överstiger

sex gånger basbeloppet.

 Vid tillämpning av andra

stycket iakttas

 att inkomsten

avrundas till närmast lägre tusental kronor och

maximibeloppet för rättshjälpsavgiften till närmast lägre

tiotal kronor.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19

mars 1992.

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och

statsråden B.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.
[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om sänkt inkomstgräns för allmän rättshjälp

1 Inledning

Rättshjälpslagen (1972:429, RHL), som trädde i kraft

den 1 juli 1973, har till syfte att tillgodose enskildas behov

av ekonomiskt bistånd i rättsliga angelägenheter (prop.

1972:4, JuU 12, rskr. 205). Rättshjälp lämnas i fyra skilda

former, nämligen som allmän rättshjälp, rättshjälp åt

misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde

samt rådgivning.

I 1972 års rättshjälpsproposition angavs att två

grundläggande krav skulle ställas upp för rättshjälpen. Det

ena var att rättshjälp skulle utgå i varje rättslig

angelägenhet där behov av rättshjälp föreligger, vare sig det

gällde ett ärende som behandlades av domstol eller av

förvaltningsmyndighet eller fråga var om rådgivning eller

biträde i övrigt. Det andra kravet var att rättshjälp skulle

ges i sådan utsträckning att ingen av ekonomiska skäl skulle

vara förhindrad att ta till vara sina rättsliga intressen, men

den rättssökande skulle i allmänhet bidra till kostnaderna

efter förmåga.

Det stod inom kort klart att rättshjälpsreformen

medförde betydligt större kostnader än vad man hade

föreställt sig under reformarbetet. Under den tid

rättshjälpslagen har varit i kraft har lagen också ändrats

åtskilliga gånger. Under första hälften av 1980-talet vidtogs

en serie lagändringar som hade det gemensamma syftet att

minska statens kostnader för rättshjälpen.

Den 1 juli 1988 trädde omfattande ändringar i

rättshjälpslagen i kraft (prop. 1987/88:73, JuU 21, rskr.

193). Avsikten med denna reform var dock inte att

ytterligare skära ned kostnaderna för den allmänna

rättshjälpen. Reformen skulle vara kostnadsneutral, och de

grundläggande målsättningarna för samhällets rättshjälp

skulle stå fast. Tanken var att de begränsade resurser som

står till buds för statligt rättsskydd skulle koncentreras till

de områden där de bäst behövs. Ändringarna innebar bl.a.

att möjligheterna att få allmän rättshjälp åter vidgades

genom att inkomstgränsen höjdes. Vidare sänktes

rättshjälpsavgifterna, dvs. de avgifter som den enskilde

själv skall bidra med. Samtidigt begränsades möjligheterna

att få allmän rättshjälp i vissa särskilt kostnadskrävande

ärendegrupper, bl.a. sådana där man kunde räkna med att

behovet av juridiskt biträde kunde tillgodoses genom

försäkringar.

En annan linje i reformarbetet har varit att rationalisera

administrationen av rättshjälpen. Genom en reform som

trädde i kraft den 1 januari 1991 har en omfattande

datorisering av rättshjälpssystemet genomförts. Många

manuella rutiner ute på myndigheterna har härigenom

kunnat ersättas av maskinell bearbetning på central nivå.

Samtidigt inrättades också en enda rikstäckande

rättshjälpsmyndighet, lokaliserad till Sundsvall.

Närmare redogörelser för reformarbetet på

rättshjälpsområdet finns intagna i prop. 1987/88:73 och

1988/89:117.

Även om det reformarbete som ägt rum har varit

kostnadsdämpande framför allt såvitt avser den allmänna

rättshjälpen har man inte på något avgörande sätt kunnat

bromsa ökningarna av statens kostnader för rättshjälpen i

stort. Vid en jämförelse med konsumentprisindex var

kostnadsökningen för hela rättshjälpsområdet under

perioden 1986-1990 215 milj. kr. i 1990 års prisläge, vilket

motsvarar en ökning med 63 procent under perioden.

Ökningen för den allmänna rättshjälpen var under

motsvarande period 43 procent. I löpande priser uppgick

statens kostnader för den allmänna rättshjälpen till 122 milj.

kr. för år 1986, 130 milj. kr. för år 1987, 154 milj. kr. för år

1988, 186 milj. kr. för år 1989 och 226 milj. kr. för år 1990.

Den förra regeringen återtog hösten 1990

domstolsverkets beslutanderätt beträffande vissa

rättshjälpstaxor. Anledningen var att man i det rådande

samhällsekonomiska läget inte ville vara betagen

möjligheten att kontrollera den del av av statens utgifter

som består i ersättning till bl.a. biträden i ärenden med

allmän rättshjälp och offentliga försvarare. Dessa

förhållanden kvarstod också hösten 1991, men den nya

regeringens medverkan när det gäller 1992 års taxor

begränsades till den för det ekonomiska utfallet viktigaste

komponenten i taxesystemet, nämligen den s.k.

timkostnadsnormen för advokatarvodena.

I maj 1991 fick riksrevisionsverket regeringens uppdrag

att utvärdera rättshjälpens effektivitet. I uppdraget ingick

bl.a. att analysera kostnadsutvecklingen och möjligheterna

att nedbringa samhällets kostnader för rättshjälpen.

Uppdraget redovisades i februari 1992.

För att få till stånd en minskning av statens kostnader

aviserade regeringen i årets budgetproposition (prop.

1991/92:100, bil 3 s. 131) att den avser att vidta åtgärder för

besparingar på rättshjälpsanslaget. Därvid angavs särskilt

en sänkning av den övre inkomstgränsen för rätt till allmän

rättshjälp som ett tänkbart alternativ. Mot bakgrund av

denna och andra aviserade besparingar föreslog jag i

budgetpropositionen (s. 133) en minskning av

rättshjälpsanslaget med 40 milj. kr. i förhållande till den av

domstolsverket beräknade anslagsbelastningen för

budgetåret 1992/93. Regeringens förslag till riksdagen

innebär sålunda att ett belopp om 649 400 000 kr. anvisas till

anslaget Rättshjälpskostnader för budgetåret 1992/93.

Riksrevisionsverkets rapport innehåller olika uppslag till

hur man skulle kunna uppnå ytterligare besparingar. Jag

avser att under våren arbeta vidare med dessa och andra

uppslag och återkomma med förslag till en proposition

under hösten. En reform kan i sistnämnda delar träda i kraft

tidigast den 1 januari 1993 och avser därmed endast halva

budgetåret. En sänkning av den övre inkomstgränsen för

rätt till allmän rättshjälp bör däremot kunna träda i kraft

redan den 1 juli 1992 och avse hela budgetåret. Jag vill

därför nu ta upp den frågan.

Företrädare för domstolsverket,

rättshjälpsmyndigheten, riksrevisionsverket, Sveriges

domareförbund, Sveriges advokatsamfund och

statskontoret har beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett

utkast till proposition i detta ämne. I utkastet föreslås att

den övre inkomstgränsen för allmän rättshjälp sänks till fyra

basbelopp. Domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten och

advokatsamfundet har lämnat synpunkter på förslaget.

2 Överväganden och förslag

Rätten till allmän rättshjälp har allt sedan RHLs

tillkomst begränsats av att den rättssökandes beräknade

årsinkomst inte får överstiga ett visst belopp. Fram till den 1

maj 1983 var inkomstgränsen knuten till basbeloppet enligt

lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den som hade en

beräknad årsinkomst som översteg åtta gånger basbeloppet

kunde då inte komma ifråga för allmän rättshjälp. I

samband med 1983 års ändringar i RHL upphävdes

kopplingen till basbeloppet bl.a. av besparingsskäl och

inkomstgränsen bestämdes till ett fast belopp, 110 000 kr.

Det förutsattes att inkomstgränsen i stället skulle omprövas

allt eftersom förändringar i penningvärdet motiverade det.

Någon sådan omprövning skedde dock inte förrän genom

1988 års rättshjälpsreform. Då höjdes i enlighet med

förslagen i prop. 1987/88:73 Förbättringar inom

rättshjälpssystemet inkomstgränsen från 110 000 kr. till sju

basbelopp. Sedan dess ligger gränsen vid sju basbelopp,

dvs. 225 400 kr. räknat i 1991 års basbelopp.

Riksrevisionsverket har inom ramen för sitt uppdrag

utvärderat bl.a. kostnadseffekterna av den höjning av

inkomstgränsen som gjordes 1988. Beräkningarna bygger

på domstolsverkets statistik för andra halvåret 1990. Den

genomsnittliga kostnaden för staten i ärenden med allmän

rättshjälp uppgick till 5 619 kr. Den ökning av antalet

ärenden med allmän rättshjälp som den höjda

inkomstgränsen medförde har antagits vara 2 500 för andra

halvåret 1990, vilket alltså motsvarar en årlig ökning med

5 000 ärenden. Med utgångspunkt från dessa beräkningar

skulle höjningen av inkomstgränsen till sju basbelopp ha

inneburit en årlig kostnadsökning med ca 28 milj. kr.

Riksrevisionsverket menar dock att kostnadsökningen kan

vara lägre än den nu angivna eftersom de ärenden som

tillkom avsåg personer i högre inkomstlägen och relativt

höga egenavgifter. Om man antar att den genomsnittliga

ärendekostnaden för staten i stället uppgår till 3 000 kr., kan

fördyringen beräknas stanna vid ca 15 milj. kr.

Riksrevisionsverket har också inom ramen för sitt

uppdrag beräknat effekterna av en sänkning av

inkomstgränsen. Det måste dock framhållas, vilket också

framgår av verkets rapport, att beräkningarna bygger på

uppskattningar och får anses osäkra vad gäller de absoluta

beloppen.

Enligt riksrevisionsverkets beräkningar skulle en

sänkning av inkomstgränsen till den ännu år 1988 gällande

gränsen 110 000 kr. medföra en årlig besparing för staten

med ca 15 milj. kr. Om gränsen sänktes ända ned till två

basbelopp eller 64 400 kr. skulle besparingar på ca 50 milj.

kr. uppnås.

Riksrevisionsverket har också gjort uppskattningar av

rättshjälpstagarnas inkomstnivåer under andra halvåret

1990 och kommit fram till att drygt hälften av

rättshjälpstagarna, 54 procent, hade årsinkomster som var

lägre än 55 000 kr. samt att ca 30 procent hade inkomster i

intervallet 42 000--110 000 kr. Detta innebär att totalt ca 80

procent av rättshjälpstagarna hade årsinkomster som var

lägre än 110 000 kr.

Företrädare för domstolsverket,

rättshjälpsmyndigheten, riksrevisionsverket, Sveriges

domareförbund, Sveriges advokatsamfund och

statskontoret har som jag tidigare nämnt beretts tillfälle att

yttra sig över ett utkast till en proposition vari föreslogs att

inkomstgränsen skall sänkas till fyra basbelopp.

Domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten och

advokatsamfundet ifrågasätter om inte en sänkning av den

övre inkomstgränsen till fyra basbelopp medför att

rättshjälpens grundläggande syften går förlorade.

Advokatsamfundet avvisar tanken på att nu genomföra

besparingar genom en sänkning av inkomstgränsen.

Domstolsverket föreslår som en kompromiss att gränsen i

stället bestäms till fem basbelopp, medan

rättshjälpsmyndigheten menar att de grundläggande

syftena inte heller kan bibehållas vid denna gräns.

Domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten och

advokatsamfundet är också kritiska mot

riksrevisionsverkets beräkningar och menar att de bygger

på undermåligt material. Det sägs att uppgifterna som legat

till grund för beräkningarna är osäkra och att andelen

rättshjälpstagare som kommer att uteslutas från allmän

rättshjälp därför kan vara högre än riksrevisionsverkets

beräkningar visar. Vidare påpekar advokatsamfundet och

rättshjälpsmyndigheten att en sänkning av inkomstgränsen

också medför ökade administrationskostnader.

Advokatsamfundet menar att besparingseffekterna därför

måste ifrågasättas och att en sänkt inkomstgräns också

skulle kunna innebära bl.a. att de idag lönsamma allmänna

advokatbyråerna blir en kostnadsbörda för staten.

Domstolsverket framhåller å andra sidan att en sänkning av

inkomstgränsen kan ge ytterligare besparingar eftersom

återbetalningsskyldigheten för offentligt försvar enligt 31

kap. 1 § rättegångsbalken är kopplad till reglerna om allmän

rättshjälp.

För egen del vill jag anföra följande. Den inkomstnivå

som fastställs som övre gräns för när allmän rättshjälp kan

beviljas innebär en betydelsefull avgränsning av

mottagargruppen. Hur stor del av befolkningen som är

berättigad till allmän rättshjälp har varierat mycket över

tiden. Med hänsyn till både utvecklingen av inkomstgränsen

och inkomsternas utveckling över hela perioden sedan RHL

trädde i kraft kan man anta att gruppen rättshjälpstagare --

även med beaktande av den relativt kraftiga höjningen av

inkomstgränsen år 1988 -- har blivit avsevärt mindre än den

var år 1973. Noteras kan också att den allmänna

rättshjälpen efter 1988 års reform i huvudsak utnyttjas för

familjemål, dvs. mål om äktenskapsskillnad, mål om

underhållsbidrag och vårdnadsmål.

Klart är, som jag tidigare framhållit, att inkomstgränsen

måste sänkas som ett led i strävandena att begränsa statens

utgifter för rättshjälpen. En sänkning av den övre

inkomstgränsen är en lagtekniskt jämförelsevis

okomplicerad åtgärd som kan genomföras redan från den

1 juli 1992. Frågan om till vilken nivå inkomstgränsen bör

sänkas måste övervägas mot bakgrund av delvis motstridiga

intressen. Nivån får inte bli så låg att syftet med rättshjälpen

går förlorat. Samtidigt måste på grund av det statsfinansiella

läget sänkningen vara så stor att den verkligen medför

besparingar för staten.

Den kritik som riktats mot riksrevisionsverkets

beräkningar gäller bl.a. uppgiften om hur stor andel

rättshjälpstagare som skulle ställas utanför möjligheten till

allmän rättshjälp om inkomstgränsen sänks. Det skall

medges att beräkningarna har ett betydande mått av

osäkerhet. Enligt min mening ger emellertid beräkningarna

vissa indikationer på de relativa effekterna av olika

åtgärder, dvs. vilka förändringar som kan förväntas vara

mest betydelsefulla.

Enligt min mening kan en relativt kraftig sänkning av

inkomstgränsen genomföras utan att man för den skull gör

avkall på syftet bakom rättshjälps- lagstiftningen. En

sänkning så långt som ned till den nivå som gällde åren 1983-

88, 110 000 kr, skulle -- trots att det är fråga om en mer än

50-procentig sänkning -- ändå inte innebära att mer än 20

procent av dem som i dag kan få rättshjälp skulle ställas

utanför. En sänkning av inkomstgränsen till fyra basbelopp,

dvs. 128 800 kr. räknat i 1991 års basbelopp eller 134 800 kr.

räknat i 1992 års basbelopp, skulle mot bakgrund av

riksrevisionsverkets beräkningar innebära besparingar för

staten i storleksordningen 15 milj. kr. En sänkning till fem

basbelopp, dvs. 161 000 kr. respektive 168 500 kr., skulle

innebära att besparingen stannade vid mellan 4 och 5 milj.

kr.

Den andel rättshjälpstagare som utesluts från

möjligheten att få allmän rättshjälp blir naturligtvis mindre

ju högre den övre gränsen sätts. Hur stor del av

befolkningen som är berättigad till allmän rättshjälp har

som jag tidigare nämnt varierat över tiden, bl.a. genom

förändringar av den övre inkomstgränsen. Det belopp,

110 000 kr., som gällde år 1988 före höjningen av

inkomstgränsen motsvarar ungefär 141 000 kr. i 1991 års

prisnivå beräknat efter konsumentprisindex. Det kan vara

rimligt att den nya inkomstgränsen ligger inom ramen för de

nu angivna beloppen.

Jag förordar mot denna bakgrund att den övre

inkomstgränsen för allmän rättshjälp bestäms till fyra

basbelopp. Härigenom koncentreras de begränsade

rättshjälpsresurserna till de lägre inkomstskikten. Jag är

medveten om att det inte går att göra exakta prognoser om

utfallet av en sådan ändring, men så mycket står klart att

besparingen åtminstone ligger i storleksordningen 15 milj.

kr. Jag har svårt att se att den nya gränsen, som anknyter till

de nivåer som gällde åren 1983-88, medför att rättshjälpens

grundläggande syften omintetgörs. Och advokatsamfundets

farhågor beträffande de allmänna advokatbyråerna finner

jag i sak ogrundade och principiellt ovidkommande.

Med hänsyn till den gynnsamma utvecklingen av

inflationsbekämpningen vill jag i vart fall för dagen inte

slopa den från lagteknisk synpunkt ändamålsenliga

kopplingen till basbeloppet. Inkomstgränsen bör alltså även

fortsättningsvis bestämmas som en multipel av det

basbelopp enligt lagen om allmän försäkring som gällde året

innan rättshjälp begärs.

Jag vill nämna att mitt förslag som domstolsverket

påpekar får betydelse också för tilltalade i brottmål när det

gäller deras skyldighet att till staten återbetala

rättegångskostnader.

Mitt förslag innebär att en ensamstående utan

försörjningsbörda som söker allmän rättshjälp under andra

halvåret år 1992 får ha en årsinkomst på högst 128 800 kr.

för att kunna komma i fråga för allmän rättshjälp, medan

årsinkomsten för den som söker nästa år får uppgå till högst

134 800 kr. Har den rättssökande försörjningsbörda

gentemot barn höjs gränsen med ett halvt basbelopp per

barn, dvs. med 16 100 kr. respektive 16 850 kr., och den som

har två barn får alltså ha en årsinkomst om högst 161 000 kr.

respektive 168 500 kr.

Förslaget bör träda i kraft den 1 juli 1992. Några

övergångsbestämmelser behövs inte.

3 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom

justitiedepartementet upprättats förslag till

lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429).

4 Lagrådets hörande

På grund av frågans beskaffenhet skulle lagrådets

hörande sakna betydelse.

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag

att regeringen föreslår riksdagen att anta förslaget till

lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429).

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens

överväganden och beslutar att genom proposition föreslå

riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt

fram.

Innehållsförteckning

Propositionens huvudsakliga innehåll 1

Propositionens lagförslag 2

1 Inledning 4

2 Överväganden och förslag 6

3 Upprättat lagförslag 9

4 Lagrådets hörande 9

5 Hemställan 9

6 Beslut 9

1 Lagen omtryckt 1983:487.

2 Senaste lydelse 1988:213.

3 Senaste lydelse 1988:213