Regeringens proposition

2000/01:130

Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier

Prop.

2000/01:130

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 26 april 2001

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Kjell[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Förslagen i denna proposition innebär att det konkreta miljöarbetet förstärks

kraftfullt de kommande åren. Förslagen avser att leda till omfattande

miljöförbättringar och en betydande ekologisk modernisering i vårt land inom den

 kommande tioårsperioden.

Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna

över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Arbetet med

att nå en hållbar utveckling fortsätter. De 15 miljökvalitetsmålen, som

riksdagen i bred enighet antagit, gör den ekologiska dimensionen i begreppet

hållbar utveckling tydlig. De är formulerade utifrån den miljöpåverkan naturen

tål och definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall

sikta mot.

Propositionen vidareutvecklar den miljömålsstruktur som riksdagen i april 1999

fattade beslut om (bet. 1998/99MJU:6, rskr. 1998/99:183). På riksdagens begäran

lämnar regeringen nu ett samlat förslag till delmål, åtgärder och strategier för

 att nå miljökvalitetsmålen. Regeringen föreslår att den nya miljömålsstrukturen

 skall ersätta de miljömål som riksdagen antagit inom ramen för miljöpolitiken

före beslutet om propositionen 1997/98:145 (bet. 1998/99:MJU6,

rskr.1998/99:183).

I propositionen lämnas förslag till delmål och åtgärdsstrategier för 14 av de 15

 miljökvalitetsmålen. Målet Begränsad klimatpåverkan kommer att behandlas i en

särskild proposition under hösten.

Innebörden av respektive miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv återges i

 ett antal punkter som närmare anger vilken miljökvalitet som skall ha nåtts

inom en generation. Till varje miljökvalitetsmål föreslås mellan tre och åtta

delmål.

Förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen kan beskrivas så att

miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som

miljöarbetet skall sikta mot, medan delmålen anger inriktning och tidsperspektiv

 i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Delmålen avser i de flesta fall läget år

 2010. I några fall har en annan tidpunkt valts. Delmålen kan i sin tur vara av

olika karaktär. De kan avse en viss miljökvalitet som skall vara uppnådd eller

vissa förändringar, beträffande t.ex. utsläpp, som skall vara genomförda i

enlighet med delmålet. Regeringen föreslår ett uppföljningssystem baserat på

bl.a. indikatorer. I detta sammanhang föreslår regeringen att ett särskilt

miljömålsråd knutet till Naturvårdsverket bör inrättas. Miljömålsrådet bör

ansvara för att följa upp och rapportera till regeringen hur miljömålsarbetet

fortskrider inför den redovisning av miljömålsarbetet som regeringen regelbundet

 skall ge riksdagen. Regeringen föreslår att innevarande års anslag till

miljöövervakning m.m. skall få användas för sådan uppföljning och rapportering.

Regeringen anser att det är viktigt att miljöarbetet ses dynamiskt och i ett

globalt perspektiv. Erfarenheter visar att det är svårt att förutse framtida

miljöproblem. Nya och i dag okända eller underskattade miljöproblem kan komma

att bli aktuella allt eftersom tiden går och kunskaperna ökar och ny,

miljöanpassad teknik introduceras. Det innebär att mål och medel så långt

möjligt är utformade så att de kan anpassas till nya förutsättningar.

Det är regeringens uppfattning att en tydlig miljömålsstruktur, i kombination

med ett tydligt uppföljningssystem, gör en effektiv mål- och

resultatstyrningsprocess möjlig. Det är viktigt att utnyttja åtgärder som kan

bidra till att uppnå flera miljökvalitetsmål på samma gång och som bidrar till

att uppfylla även andra politiska mål. Som exempel på detta föreslår regeringen

tre åtgärdsstrategier som skall vara vägledande för det framtida miljöarbetet.

Dessa är effektivisering av energianvändning och transporter, giftfria och

resurssnåla kretslopp samt hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.

Dagens miljöproblem medför avsevärda kostnader. De tar sig uttryck i form av

produktionsförluster och materialförstöring, försämrad hälsa och förluster av

kulturarv och biologisk mångfald. Värdet av en hälsosammare livsmiljö kan

speglas i ett minskat antal vårddagar, minskad läkemedelskonsumtion, färre

sjukskrivningar och sjukpensioneringar. Att nå en ekologiskt hållbar utveckling

ger också positiva välfärdseffekter som en god livsmiljö, bevarad biologisk

mångfald och skydd av natur- och kulturlandskapet.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner protokollet av den 1 december 1999

angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon till 1979 års

konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (det s.k.

Göteborgsprotokollet). Regeringen föreslår vidare att riksdagen godkänner 1999

års justeringar och ändringar av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned

ozonskiktet.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 6

2 Ärendet och dess beredning 7

2.1 Miljömålskommittén 7

2.2 Klimatkommittén och Kemikalieutredningen 8

2.3 Nationella folkhälsokommittén 8

2.4 Miljövårdsberedningens dialog med näringslivet 8

2.5 Miljöbalkskommittén 9

2.6 Inomhusmiljön och radonfrågor behandlas senare 9

2.7 Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar 9

2.8 Montrealprotokollet 10

3 En tydlig målstruktur för den ekologiska dimensionen i hållbar

utveckling 11

3.1 Hållbar utveckling - den ekologiska dimensionen 11

3.2 Målstruktur 13

4 Det nya miljöarbetet 17

4.1 Det frivilliga miljöarbetet 17

4.2 Sektorsansvar för miljön och miljöledning hos myndigheterna 20

4.3 Forskning och utveckling 25

4.4 Utbildning 26

5 Internationellt miljöarbete 28

5.1 Samspelet mellan det nationella och det internationella miljöarbetet

28

5.2 Hållbarhetsstrategier för EU:s politikområden 29

5.3 Utvidgningen av EU 31

5.4 Det nordiska samarbetet och Östersjösamarbetet 32

5.5 Miljömålsarbete i ett globalt perspektiv 32

5.6 Strategi för uppbyggnad av förhandlingsunderlag i det internationella

konventionsarbetet 35

6 Begränsad klimatpåverkan 36

7[REDACTED_EFTERNAMN] luft 38

8 Bara naturlig försurning 48

9 Giftfri miljö 58

10 Skyddande ozonskikt 65

11 Säker strålmiljö 72

12 Ingen övergödning 79

13 Levande sjöar och vattendrag 90

14 Grundvatten av god kvalitet 102

15 Hav i balans samt levande kust och skärgård 112

16 Myllrande våtmarker 125

17 Levande skogar 137

18 Ett rikt odlingslandskap 148

19 Storslagen fjällmiljö 159

20 God bebyggd miljö 171

21 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 196

21.1 Strategier 196

21.2 En strategi för effektivare energianvändning och transporter 198

21.3 En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp 209

21.4 En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö 213

22 Lagstiftning m.m. 218

23 Uppföljning och utvärdering 223

23.1 Ett system för nationell och regional uppföljning 223

23.2 Ett miljömålsråd 228

23.3 Finansiering 229

23.4 Redovisning till riksdagen 230

24 Länsstyrelser och kommuner 232

24.1 Länsstyrelserna 232

24.2 Konsekvenser av förslagen 237

24.3 Kommunerna 238

24.4 Konsekvenser av förslagen 241

25 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser och effekter i ett

generationsperspektiv 242

25.1 Effekter i ett generationsperspektiv 242

25.2 Ekonomiska konsekvenser 244

26 Godkännande av 1999 års protokoll angående minskning av försurning,

övergödning och marknära ozon till konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar m.m. 250

27 1999 års ändringar av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned

ozonskiktet 253

Bilaga 1 Inledning och sammanfattning av Miljömålskommitténs betänkande

Framtidens miljö - allas vårt ansvar (SOU 2000:52) 1

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna avseende Miljömålskommitténs

betänkande Framtidens miljö -

allas vårt ansvar (SOU 2000:52) 49

Bilaga 3 Inbjudan till regeringens remissmöte med ungdomar den 13

september 2000 om Miljömålskommitténs betänkande Framtidens miljö - allas vårt

ansvar jämte förteckning över inbjudna ungdomsorganisationer 51

Bilaga 4 Protokoll angående minskning av försurning, övergödning och

marknära ozon (bilaga till avsnitt 26) 53

Bilaga 5 Förteckning över remissinstanser avseende förslag

om Sveriges godkännande av 1999 års protokoll

angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon 124

Bilaga 6 1999 års justeringar och ändringar av Montrealprotokollet

om ämnen som bryter ned ozonskiktet

(bilaga till avsnitt 27) 125

Bilaga 7 Kallelse till hearing om ratificering av 1999 års ändringar

av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozon-

skiktet och sammanställning över remissinstanserna

avseende ratificering av protokollet 139

Bilaga 8 En samlad målstruktur 141

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 april 2001 158

Bilagorna finns endast i den tryckta versionen.

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels godkänner regeringens förslag om

1. delmål för de 15 miljökvalitetsmål (avsnitt 7-20) som tidigare antagits av

riksdagen,

dels godkänner

2. att den nya miljömålsstrukturen skall ersätta de miljömål som riksdagen

antagit inom ramen för miljöpolitiken före beslutet om propositionen 1997/98:145

 (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) (avsnitt 3.2),

dels godkänner

3. vägledande strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen (avsnitt 21.1),

dels godkänner

4. att det under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård uppförda

ramanslaget 34:2 Miljöövervakning m.m. för år 2001 används för uppföljning och

rapportering av miljökvalitetsmålen i enlighet med vad regeringen har anfört

(avsnitt 23.3),

dels godkänner

5. protokollet av den 1 december 1999 angående minskning av försurning,

övergödning och marknära ozon till 1979 års konvention om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar (avsnitt 26),

6. 1999 års justeringar och ändringar av Montrealprotokollet om ämnen som bryter

 ned ozonskiktet (avsnitt 27).

2

Ärendet och dess beredning

På förslag av regeringen i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål -

miljöpolitik för ett hållbart Sverige fattade riksdagen i april 1999 beslut om

en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella

miljökvalitetsmål (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). I sitt betänkande

anförde Miljö- och jordbruksutskottet att det är delmålen snarare än de allmänt

formulerade miljökvalitetsmålen som kommer att utgöra underlag för

miljöpolitiska åtgärder och prioriteringar inom olika samhällssektorer. Mot den

bakgrunden borde det enligt utskottets mening ankomma på riksdagen att ta

ställning till hur målsättningen för detta arbete skulle formuleras (bet.

1998/99:MJU6 s. 34). Med anledning av vad utskottet anfört begärde riksdagen att

 regeringen skulle återkomma till riksdagen med redovisning och förslag angående

 delmålen under vart och ett av de nya miljökvalitetsmålen.

Förslagen i denna proposition har utformats i samarbete med miljöpartiet och

vänsterpartiet.

2.1 Miljömålskommittén

I maj 1998 tillkallade regeringen en parlamentarisk beredning om mål i

miljöpolitiken (dir. 1998:45). Beredningens uppdrag var att - mot bakgrund av

propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål och riksdagens kommande beslut om den

 - göra en samlad översyn av vilka delmål som behövs för att Sveriges

nationella miljökvalitetsmål, med undantag för målet Begränsad klimatpåverkan,

skulle kunna nås inom en generation. I uppdraget ingick bl.a. att utvärdera de

miljömässiga och samhällsekonomiska konsekvenserna av delmål och åtgärder som

regeringen eller myndigheterna föreslagit. Den parlamentariska beredningen antog

 namnet Miljömålskommittén (M 1998:07).

I november 1999 fick Miljömålskommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att

föreslå hur miljömålen, inklusive delmål och åtgärdsstrategier, skall följas upp

 och vid behov revideras (dir. 1999:96). I uppdraget ingick även att föreslå nya

 eller förändrade styrmedel som enligt kommitténs bedömning behövs för att uppnå

 delmålen. Kommittén skulle i sitt fortsatta arbete beakta riksdagens uttalande

om att riksdagen bör ta ställning till utformningen av delmålen. I uppdraget

ingick vidare att studera det pågående regionala och lokala miljömålsarbetet och

 redovisa behovet av ytterligare åtgärder på området.

Miljömålskommittén överlämnade i juni 2000 sitt slutbetänkande Framtidens miljö

- allas vårt ansvar (SOU 2000:52). En sammanfattning av betänkandet finns i

bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats och remissinstanserna är förtecknade

i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns hos Miljödepartementet

(dnr M2000/2362/Mk). Ett remissmöte med ungdomar ägde rum den 13 september 2000

då inbjudna representanter från olika ungdomsorganisationer fick möjlighet att

ge synpunkter på betänkandet (bilaga 3). En deltagarförteckning och

sammanställning av diskussionsprotokollen från mötet finns hos

Miljödepartementet (dnr M2000/2362/Mk).

2.2 Klimatkommittén och Kemikalieutredningen

Miljömålskommitténs uppdrag har haft nära samband med uppdragen till två andra

kommittéer, Klimatkommittén (M 1998:06) och Kemikalieutredningen (M 1998:09),

vilkas arbete också ligger till grund för förslag från regeringen under år 2001.

Således har Klimatkommittén haft i uppdrag att lägga fram förslag till en samlad

 svensk strategi och ett åtgärdsprogram för att begränsa och reducera utsläppen

av koldioxid och vissa andra växthusgaser (dir. 1998:40). Denna kommitté har i

betänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) redovisat förslag

om miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och mål i skilda tidsperspektiv

för minskning av utsläppen av växthusgaser för Sverige. Regeringen avser att

behandla förslagen till delmål i en särskild proposition om en svensk

klimatstrategi hösten 2001. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

redovisas dock i den övergripande miljömålsstrukturen.

Kemikalieutredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till genomförande av

nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (dir.1998:91 och dir. 2000:41). Denna

kommitté har redovisat sitt uppdrag i betänkandet Varor utan faror (SOU

2000:53). Vissa av Miljömålskommitténs förslag om delmål för miljökvalitetsmålet

 Giftfri miljö (avsnitt 9) bygger på Kemikalieutredningens arbete. Regeringen

har behandlat huvuddelen av förslagen till delmål i propositionen 2000/01:65

Kemikaliestrategi för Giftfri miljö. Frågan om delmål beträffande förorenade

områden behandlas dock i det följande.

2.3 Nationella folkhälsokommittén

Nationella folkhälsokommittén (S 1995:14) har haft i uppdrag att utarbeta

nationella mål för folkhälsoutvecklingen (dir. 1995:158 och dir. 1997:89). I

oktober 2000 presenterade kommittén slutbetänkandet Hälsa på lika villkor -

nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91). De prioriteringar som

Folkhälsokommittén har redovisat för miljö och hälsa stämmer väl överens med

prioriteringarna i Miljömålskommitténs och Kemikalieutredningens betänkanden.

Folkhälsokommittén ställer sig därmed bakom de delmål som Miljömålskommittén har

 föreslagit under miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7), Giftfri miljö

(avsnitt 9), Säker strålmiljö (avsnitt 11) och God bebyggd miljö (avsnitt 20).

Frågan om samordning av aktiviteter inom områdena miljö och folkhälsa behandlas

i avsnitt 23 Uppföljning och utvärdering.

2.4 Miljövårdsberedningens dialog med näringslivet

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A), som är regeringens råd i miljöfrågor, har

regeringens uppdrag att medverka i arbetet med att ta fram strategier för

utveckling av ett ekologiskt hållbart näringsliv genom att föra en dialog med

delar av näringslivet om hållbar utveckling (dir. 1998:65). Den 11 december 2000

 presenterades resultatet av Miljövårdsberedningens två näringslivsdialoger

Bygga/Bo och Framtida handel. Dialogerna har resulterat i visioner, mål och

strategier för en hållbar bygg- och fastighetssektor och för en hållbar handel

med dagligvaror. Delar av resultatet behandlas i denna proposition under

rubriken Det nya miljöarbetet (avsnitt 4). Miljövårdsberedningen har i mars 2001

 redovisat sitt uppdrag att ta fram strategier för utveckling av ett ekologiskt

hållbart näringsliv i sitt betänkande Tänk nytt, tänk hållbart! - dialog och

samverkan för hållbar utveckling (SOU 2001:20). Betänkandet innehåller bl.a.

förslag till riktlinjer för hur frivilliga överenskommelser och dialoger med

näringslivet kan användas i miljöarbetet. Regeringen avser att remittera

betänkandet.

2.5 Miljöbalkskommittén

Miljöbalkskommittén (M 1999:03) är en parlamentariskt sammansatt kommitté med

uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till

nödvändiga reformer. Enligt sina direktiv (dir. 1999:109, dir. 2001:25) skall

kommittén bl.a. ägna särskilt intresse åt tillämpningen av miljöbalkens allmänna

 hänsynsregler hos domstolar och myndigheter. Kommittén lade i december 2000

fram ett delbetänkande Uppföljning av miljöbalken - Vissa lagtekniska frågor

(SOU 2000:116). Senast den 1 juli 2002 skall kommittén lämna förslag till de mer

 omfattande ändringar av lagstiftningen som uppdraget kan medföra och samtidigt

redovisa de dittills gjorda erfarenheterna av miljöbalkens hänsynsregler. I sitt

 slutbetänkande, senast den 31 december 2003, skall kommittén redovisa en

fullständigare bild av hur miljöbalken fått genomslag i den praktiska

tillämpningen liksom andra frågor som rör uppföljningen av de centrala

instrumenten i balken.

2.6 Inomhusmiljön och radonfrågor behandlas senare

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö (avsnitt 20) innefattar både inomhus- och

utomhusmiljön. I föreliggande proposition behandlas främst frågor som rör vår

utomhusmiljö, men även vissa inomhusmiljöfrågor som t.ex. energieffektivisering.

 Regeringen avser att behandla övriga frågor om inomhusmiljön inklusive

fastställande av delmål för radon med flera frågor i en särskild proposition.

2.7 Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar

Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar undertecknades i

Genève den 13 november 1979 och trädde i kraft den 16 mars 1983. Konventionen

har hittills tillträtts av 45 medlemsstater inom FN:s Ekonomiska kommission för

Europa samt Europeiska gemenskapen. Förutom europeiska länder omfattar

konventionen även Förenta staterna och Kanada. Konventionen är av ramkaraktär.

Överenskommelser om särskilda åtgärder träffas genom protokoll till

konventionen. Sverige ratificerade konventionen den 12 februari 1981. Sju

protokoll till konventionen har tidigare förhandlats fram. Samtliga protokoll

har ratificerats av Sverige.

År 1995 gav konventionens verkställande organ ett mandat till arbetsgruppen för

strategier, Working Group on Strategies (WGS), att förhandla fram ett protokoll

om att minska effekterna av försurning, övergödning och marknära ozon. Kort

därefter inleddes förhandlingsarbetet under svenskt ordförandeskap.

Protokollet undertecknades vid ett möte i Göteborg den 1 december 1999. Hittills

 har 31 länder undertecknat protokollet.

För ikraftträdande krävs att minst 16 parter ratificerar, godtar eller godkänner

 protokollet. Protokollet har upprättats på engelska, franska och ryska. I

bilaga 4 finns den svenska översättningen och den engelska texten av protokollet

 med bilagor.

Protokollet har remissbehandlats (dnr M2000/738/Mk). En förteckning av

remissinstanserna finns i bilaga 5

2.8 Montrealprotokollet

Parterna till Montrealprotokollet har vid sitt elfte möte som ägde rum i Beijing

 i december 1999 beslutat om ytterligare justeringar och ändringar i protokollet

 (bilaga 6). Ändringarna innebär skärpta åtgärder för produktion av

väteklorfluorkarboner (HCFC) i såväl industri- som utvecklingsländer.

Ändringarna kräver ratificering av parterna.

Härutöver beslutades vid partsmötet vissa justeringar som innebär ytterligare

skärpningar i avvecklingsplanerna för ämnen som omfattas av protokollets

bestämmelser. Sådana justeringar är direkt bindande för parterna och kräver

ingen ratificering.

Sverige har ingen produktion av kontrollerade ämnen. Ändringarna i

Montrealprotokollet föranleder inte några lagstiftningsåtgärder. I den mån

ändringarna inte kommer att regleras genom revidering av Europaparlamentets och

rådets förordning 2037/2000, kan nödvändiga ändringar göras i förordningen

(1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Protokollet har remissbehandlats vid ett remissmöte den 23 november 2000 (dnr

M2000/3174/Kn). En förteckning av remissinstanserna finns i kallelsen till mötet

 (se bilaga 7).

3

En tydlig målstruktur för den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling

3.1 Hållbar utveckling - den ekologiska dimensionen

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen

i begreppet hållbar utveckling. De beskriver den kvalitet eller det tillstånd

för den svenska miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt

ekologiskt hållbar.

Delmål till miljökvalitetsmålen och åtgärder för att nå dem bör utformas med

utgångspunkt i följande fem grundläggande värden:

1. Människors hälsa

2. Den biologiska mångfalden och naturmiljön

3. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena

4. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga

5. En god hushållning med naturresurser.

Miljömålskommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser det viktigt att klargöra

kopplingarna mellan de grundläggande fem värdena, miljökvalitetsmålen och en

ekologiskt hållbar utveckling. Relationen mellan begreppen hållbar utveckling

och ekologiskt hållbar utveckling bör också tydliggöras. Flera remissinstanser

framhåller att en hållbar utveckling förutsätter ett helhetstänkande och ett

samordnat och integrerat arbetssätt över sektors- och nationsgränserna.

Skälen för regeringens bedömning: En hållbar utveckling är en samhällsutveckling

 som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers

möjligheter att tillgodose sina behov (Brundtlandkommissionen 1988). FN:s

konferens i Rio de Janeiro år 1992 betonade sambandet mellan social, kulturell,

ekonomisk och ekologisk utveckling. Riodeklarationens första princip lyder: "I

strävan mot en hållbar utveckling står människan i centrum. Hon har rätt till

ett hälsosamt och rikt liv i samklang med naturen." Som underlag för det vidare

arbetet med en hållbar utveckling behöver mål utvecklas för de olika

dimensionerna i begreppet hållbar utveckling - den ekologiska, den ekonomiska

och den sociala dimensionen. De 15 miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska

dimensionen i begreppet hållbar utveckling. De beskriver den kvalitet eller det

tillstånd för den svenska miljön och dess natur- och kulturresurser som är

långsiktigt ekologiskt hållbar.

Historiskt sett har de ekonomiska och sociala politikområdena haft en högre

prioritet än miljöområdet. Ekonomisk tillväxt och social trygghet prioriterades

före en god miljö. Prioriteringen var ursprungligen omedveten i så måtto att vår

 kunskap om vilka konsekvenser industrialiseringen fick på miljön var dålig. I

dag är vi inte längre okunniga om sambanden. Vi måste agera för att skapa

jämvikt mellan tillväxt, sysselsättning, trygghet och god miljö. Möjligheterna

att nå de miljöpolitiska målen är på samma sätt beroende av utvecklingen inom de

 ekonomiska och sociala politikområdena. Ambitionen är att de olika

dimensionerna skall samverka med varandra för att åstadkomma en hållbar

utveckling. En sådan utveckling kan dock inte ses enbart utifrån ett perspektiv

som sätter människan i centrum. Detta uttrycks i miljöbalkens portalparagraf,

där en hållbar utveckling sägs bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde

 och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett

ansvar att förvalta naturen väl (miljöbalken 1 kap. 1 §).

Åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen är en viktig del av arbetet för en

hållbar utveckling. För att målen skall kunna nås behöver åtgärder vidtas inom

alla politikområden. Miljöaspekter måste integreras i alla beslut.

Sektorsansvaret behandlar ansvarsfördelningen i vårt arbete med att förverkliga

det ekologiskt hållbara samhället och möjliggör ett arbetssätt där miljöhänsyn

vägs in i alla beslut. Beslut inom olika politikområden skall bidra till en

hållbar utveckling. Det innebär att överväganden skall göras om avvägningar

mellan de olika dimensionerna i hållbar utveckling där miljökvalitetsmålen

beskriver den ekologiska dimensionen. Metoder för att ta hänsyn till kostnader

för miljöpåverkan måste därför byggas in i de ekonomiska och sociala

beslutsmodellerna. Kunskaperna om miljön måste öka och miljökvalitetsmålen göras

 tydliga och användbara för beslutsfattare inom samhällets alla områden.

Det är viktigt att utnyttja åtgärder som kan bidra till att uppnå flera

miljökvalitetsmål på samma gång och som bidrar till att uppfylla även andra

politiska mål. Som exempel på detta föreslår regeringen i denna proposition tre

åtgärdsstrategier. Dessa är: effektivare energianvändning och transporter,

giftfria och resurssnåla kretslopp samt hushållning med mark, vatten och bebyggd

 miljö. Varje strategi utgör en kombination av åtgärder och styrmedel som

preciseras närmare i avsnitt 21. Strategierna är väsentliga för

miljökvalitetsmålens infriande och ger bättre förutsättningar för en god

kostnadseffektivitet än om åtgärderna bedöms mål för mål. Strävan skall vara att

 åtgärder som leder till den minst kostnadskrävande måluppfyllelsen skall

vidtas.

Miljöarbetet måste ses dynamiskt och i ett globalt perspektiv. Erfarenheten

visar att det är svårt att förutse framtida miljöproblem. Nya och i dag okända

eller underskattade miljöproblem kan komma att bli aktuella allteftersom tiden

går och kunskaperna ökar. Det innebär att mål och medel så långt möjligt bör

utformas så att de kan anpassas till nya förutsättningar. Uppföljning och

utvärdering av miljökvalitetsmålen kan medföra att dessa behöver förändras även

av andra skäl såsom samhällsekonomiska effekter eller det statsfinansiella

läget. De samhällsekonomiska övervägandena måste dock ske i ljuset av åtagandet

att de stora miljöproblemen skall vara lösta inom loppet av en generation.

Försiktighetsprincipen skall gälla så som den uttrycks i miljöbalken, dvs. för

en verksamhet eller åtgärd där det finns skäl att anta att denna kan medföra

skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön skall skyddsåtgärder

utföras, begränsningar iakttas och försiktighetsmått vidtas för att förhindra

detta (miljöbalken 2 kap. 3 §). En ekologiskt hållbar utveckling i en del av

världen får inte nås på bekostnad av miljö och välfärd i en annan del av

världen. En förbättrad resurshushållning med effektiviserad resursförbrukning

kan bidra till att öka förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling,

både i ett nationellt och i ett globalt perspektiv. Riksdagen har beslutat om

riktlinjer för resurseffektivitet. Ekologisk hållbarhet uppnås genom att miljön

skyddas så att föroreningar inte skadar människors hälsa, kulturarvet eller

naturens förmåga att ta emot och bryta ner dem, genom att energi och andra

resurser används effektivt, genom att ekosystemens långsiktiga

produktionsförmåga säkras och genom ett varsamt brukande av vår kulturmiljö. En

framgångsrik strategi för ekologiskt hållbar utveckling måste baseras på en

ansvarsfull förvaltning av vår naturmiljö och vårt gemensamma kulturarv. Den

måste också vara förenlig med en positiv social och ekonomisk utveckling.

Miljökvalitetsmålen och de nu föreslagna delmålen bygger på fem grundläggande

värden som innebär: att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden

 och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena,

bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och trygga en god hushållning

 med naturresurserna. Dessa värden överensstämmer med innehållet i den nyss

nämnda definitionen av ekologisk hållbarhet och med det miljöarbete som

bedrivits hittills. De krav som ställs på miljöbalkens tillämpning i dess 1 kap.

 1 § utgår från motsvarande värden.

De fem värdena för miljökvalitetsmålen utgör de grundläggande krav som

miljökvalitetsmålen måste svara mot för att kvalificeras som just

miljökvalitetsmål. Regeringen delar den syn som Miljömålskommittén redovisar vad

 avser de fem grundläggande värdena.

De fem grundläggande värdena för miljökvalitetsmålen får inte uppfattas som

enskilda storheter. De är beroende av varandra och samspelar. Alla dessa värden

bör beaktas så att människornas upplevelse av miljön berikas, förståelsen av

dess uppbyggnad fördjupas och förmågan att vårda och använda den på ett hållbart

 sätt utvecklas.

3.2 Målstruktur

Regeringens förslag: De 15 miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt och de

 delmål som nu föreslås skall utgöra en samlad målstruktur. Det övergripande

målet för miljöpolitiken åskådliggörs genom denna målstruktur. Delmålen skall

beslutas av riksdagen. De 15 miljökvalitetsmålen och de delmål som fastställs

för dessa skall ersätta de miljömål av skilda slag och för olika nivåer som

riksdagen tidigare före beslutet om propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål

(bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) har antagit inom ramen för

miljöpolitiken. Nya mål kan tillföras målstrukturen och beslutade mål kan

revideras efter särskilt riksdagsbeslut. Detta kan ske i samband med den

utvärdering som beskrivs i avsnitt 23 eller på grund av Sveriges internationella

 åtaganden. Regionala och lokala mål samt sektorsmål utvecklas vid behov med

utgångspunkt i mål beslutade av riksdagen.

Målstrukturen skall vara:

1. Miljökvalitetsmålen - för närvarande 15 till antalet - som definierar

det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot.

Miljökvalitetsmålen fastställs av riksdagen som även skall fastställa eventuella

 ändringar av och tillägg till miljökvalitetsmålen.

2. Delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall

 vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda vid en viss tidpunkt

för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Även delmålen

 skall fastställas av riksdagen.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Kommittén använder dock benämningen etappmål där regeringen i denna proposition

använder benämningen delmål.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag.

Skälen för regeringens förslag: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att

 till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen

 i Sverige är lösta. I samband med 1999 års miljöpolitiska beslut fastställde

riksdagen en ny struktur i arbetet med miljömål och 15 nationella

miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). De

15 miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och

 dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. De är

utgångspunkten för ett målsystem som skall styra ett brett upplagt miljöarbete

med deltagare inom alla samhällsområden (se avsnitt 4.1). Miljökvalitetsmålen är

 sektorsövergripande och bildar utgångspunkter för fortsatt precisering samt

sektorsvis och geografisk anpassning.

I denna proposition föreslås delmål som behövs för det fortsatta arbetet med att

 nå miljökvalitetsmålen (se avsnitt 7-20). Delmålen ingår i målstrukturen och är

 utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera miljöstrategier inom olika

samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för att, där det är lämpligt,

precisera sektorsmål med utgångspunkt i delmålen ligger på de olika

samhällssektorerna (se avsnitt 4.2). Länsstyrelserna har det övergripande

ansvaret för de regionala anpassningar av de nationella målen som kan behövas

(se avsnitt 24.1). Kommunerna ansvarar för sådana lokala anpassningar av de

nationella målen som de finner nödvändiga (se avsnitt 24.3). Ett system för

uppföljning och utvärdering av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen redovisas

i avsnitt 23.

I enlighet med vad riksdagen har uttalat skall delmål till miljökvalitetsmålen

beslutas av riksdagen (bet. 1998/99:MJU6 s. 34). Förhållandet mellan

miljökvalitetsmålen och delmålen kan beskrivas så att miljökvalitetsmålen

definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta

mot, medan delmålen skall ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta

konkreta miljöarbetet. Innebörden av respektive miljökvalitetsmål i ett

generationsperspektiv återges i ett antal punkter under regeringens bedömning av

 miljökvalitetsmålet. Dessa punkter anger närmare vilken miljökvalitet som skall

 ha nåtts inom en generation. Miljökvalitetsmålet sett i ett

generationsperspektiv grundar sig, så långt möjligt, på dagens kunskap och kan

komma att korrigeras när ny kunskap motiverar detta. Delmålen avser läget år

2010 eller annan tidpunkt som valts i skilda fall. Delmålen kan i sin tur vara

av olika karaktär. De kan avse en viss miljökvalitet som skall vara uppnådd

eller vissa förändringar, t.ex. beträffande utsläpp, som skall genomföras i

enlighet med delmålet. De kan också avse en process som krävs för att målet

skall kunna nås.

Antalet miljökvalitetsmål är för närvarande 15 till antalet. I många av

förslagen till delmål behandlas frågor rörande biologisk mångfald. Flera förslag

 till delmål gäller skydd av hotade arter. Ett 16:e miljökvalitetsmål om

biologisk mångfald skulle kunna komplettera dagens miljökvalitetsmål och ge en

tydligare målstruktur eftersom många arter är beroende av flera biotoper.

Regeringen avser därför, efter att berörda myndigheter analyserat utformningen

av ett sådant mål, att återkomma till riksdagen senast år 2005 med förslag på

ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald. I den uppföljning och

utvärdering av miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål som kommer att göras

kontinuerligt avser regeringen att noga följa utvecklingen av miljötillståndet.

För de miljökvalitetsmål där det redan i dagsläget kan råda viss osäkerhet om

målet nås med föreslagna delmål avser regeringen att följa utvecklingen särskilt

 noga och inhämta nya kunskaper nationellt och från omvärlden. Utvärderingarna

kan sedan leda till att regeringen snarast återkommer med förslag till nya

åtgärder för att delmålen skall nås eller att delmålen revideras.

Genom medlemskapet i Europeiska unionen (EU) är Sverige sedan år 1995 bundet av

den rättsordning som gäller inom Europeiska gemenskaperna (EG). I många fall

innehåller EG-rätten skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder i syfte

att uppnå en viss miljöeffekt. Flera sådana åtgärder kan på ett naturligt sätt

inordnas i miljömålsstrukturen. Det råder dock en begränsad valfrihet för

Sveriges del beträffande utformningen av sådana mål som grundar sig på kraven

enligt EG:s bindande rättsakter, eftersom medlemsstaterna är skyldiga att

genomföra dessa. Sverige kan därmed inte sätta upp mindre ambitiösa mål för egen

 del. Däremot finns, när det rör sig om s.k. minimidirektiv, möjligheten att

under vissa förutsättningar sätta upp mål som sträcker sig längre (se avsnitt

5.1). Regeringen redogör i respektive målavsnitt för vilka delmål som utgör

EG-rättsliga skyldigheter.

Miljökvalitetsmålen skall kunna utvecklas i takt med att erfarenheter och

kunskap erhålls om hur miljön skall förbättras. Nya delmål bör kunna utformas

när det behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. I

likhet med vad som gäller för de delmål som regeringen nu föreslår skall sådana

framtida delmål fastställas av riksdagen.

Den nya strukturen skall ersätta de miljömål av skilda slag och för olika nivåer

 som riksdagen före beslutet om propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål (bet.

 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) har antagit inom ramen för miljöpolitiken (se

prop. 1997/98:145 s. 39 och bilaga 57). Det är således miljökvalitetsmålen med

delmål som skall vara vägledande för statliga och andra samhällsaktörers

åtgärder på miljöområdet. Vissa av de tidigare målen inlemmas i den nya

strukturen, medan andra numera saknar aktualitet. Regeringen föreslår att

riksdagen beslutar att den nya strukturen skall ersätta de tidigare miljömålen.

Förslaget innefattar inte sådana s.k. sektorsmål som har beslutats inom

särskilda politikområden såsom jordbrukspolitiken, kulturpolitiken,

skogspolitiken, rennäringspolitiken och transportpolitiken.

I bilaga 8 redovisas en översiktlig sammanställning av den föreslagna nya

miljömålsstrukturen.

Regeringen har eftersträvat att uppfylla följande kriterier när det gäller

delmålen.

1. De skall vara tydliga och överskådliga.

2. De skall vara uppföljningsbara på kort och lång sikt.

3. De skall ingå i en heltäckande struktur.

4. De skall kunna tjäna som underlag för regionalt och lokalt miljö- och

målarbete.

Delmålen kan få stor betydelse i skilda sammanhang i samhället. De kan vara till

 ledning vid tillämpningen av lagstiftningen på miljöområdet. De kan också

utgöra en grund för regionalt och lokalt målarbete och användas som grund för

sektorsmål och mål som sätts upp inom ramen för miljöledningssystem. Det

regionala och lokala miljömålsarbetet innebär både att belysa vilka åtgärder som

 behöver vidtas på regional och lokal nivå för att nå miljömålen och att vid

behov utveckla regionala och lokala miljömål som ger konkreta

riktningsangivelser för miljöarbetet (se avsnitt 24). Sektorsmålen skall, där de

 bedöms vara effektiva och till hjälp, utformas så att de leder till att delmål

och nationella miljökvalitetsmål kan nås. Delmålen kommer också att ha betydelse

 för Sveriges ställningstaganden i internationella förhandlingar. I den nya

strukturen för arbetet med miljömål ger miljökvalitetsmålen och delmålen

vägledning för allt miljöarbete som bedrivs inom olika samhällssektorer och på

skilda nivåer av aktörer inom alla samhällsområden.

Målstrukturen har så långt möjligt utformats så att ny kunskap och nya

miljöproblem kan tas om hand utan att hela strukturen behöver rubbas.

Miljöpolitiken har under flera decennier arbetat mot flera mål. Arbetet med att

nå dessa mål har dock inte bedrivits på ett systematiskt sätt. Den uppföljning

och utvärdering som gjorts har inte varit konsekvent utformad för att ge

konkreta svar på om de vidtagna åtgärderna gett avsedd effekt.

Miljömålsstrukturen måste därför kompletteras med ett effektivt och enkelt

system för uppföljning, utvärdering och rapportering (se avsnitt 23). Alla

berörda parter skall kunna bedöma om de vidtagna åtgärderna och strategierna för

 att nå miljökvalitetsmålen är effektiva.

4

Det nya miljöarbetet

4.1 Det frivilliga miljöarbetet

Regeringens bedömning: För att klara av dagens stora miljöproblem inom en

generation krävs medverkan av alla som verkar i samhället, inom alla

samhällsområden och på alla nivåer. Den nya strukturen för arbete med miljömål

ger förutsättningar för ett mer effektivt arbete för ett hållbart Sverige.

Miljöarbetet bör integreras i alla verksamheter och var och en måste ta sin del

av ansvaret. Det gäller såväl myndigheter och kommuner som företag,

organisationer och enskilda. Ekonomiska och rättsliga styrmedel, med miljöbalken

 som central lagstiftning, bildar tillsammans med myndigheternas arbete

utgångspunkter och en stomme för miljöarbetet i den nya strukturen.

Sektorsansvaret för miljön behöver utvecklas liksom tvärsektoriella arbetssätt.

Olika former för miljöarbete som användning av miljöledningssystem,

miljövarudeklarationer, miljömärkning, utveckling av miljöteknik och

miljöinriktad upphandling bör utvecklas och fördjupas. Lagstiftning och

ekonomiska styrmedel kan kompletteras med frivilliga överenskommelser och en

dialog mellan staten och näringslivet. Det miljöarbete som under lång tid

bedrivits av frivilligorganisationer bör uppmärksammas och stödjas av

myndigheterna.

Miljömålskommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket konstaterar att arbetet med miljömål hos

myndigheter, kommuner och organisationer i hela landet utgör dels ett ordentligt

 kliv framåt i miljöarbetet, dels ett steg framåt i hela arbetet med att styra

in samhällsutvecklingen med sikte på ett hållbart samhälle. Fiskeriverket delar

uppfattningen att miljöarbetet bör integreras i alla verksamheter och att det

förebyggande arbetet skall prioriteras. Svenska Jägareförbundet anser att det är

 av största vikt att det konkreta arbetet med att genomföra miljökvalitetsmålen

i framtiden involverar alla aktörer: myndigheter, organisationer, näringsliv och

 enskilda. LRF Ungdomen anser att ansvaret för att uppnå miljömålen bör flyttas

från myndigheter och politiker till den näring som berörs. Man bör utnyttja de

intresseorganisationer och andra grupperingar som finns för att sprida kunskap,

delaktighet och ansvar om miljömålen bland enskilda personer.

Riksrevisionsverket påpekar att införandet av miljöledningssystem inte

nödvändigtvis behöver innebära att företaget eller myndigheten kommer att agera

mer miljöanpassat än tidigare. Systemen visar dock att organisationen arbetar

med miljöfrågor på ett strukturerat sätt. Industriförbundet för fram att Sverige

 är det land i världen som har flest miljöledningssystem i förhållande till

landets storlek. Målstyrningen i dessa system kan ha ledning av

miljökvalitetsmålen på den övergripande nivå som har beslutats av riksdagen.

Riksantikvarieämbetet anser det viktigt att kulturmiljöaspekterna i

miljölednings- och certifieringssystemen utvecklas vidare. Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK) anser att miljömålen kan och bör fungera som

vägledning åt företag. Enligt NUTEK förutsätter detta att delmål konkretiseras

och anpassas efter de olika företagens förutsättningar.

Skälen för regeringens bedömning: Målet att klara av dagens stora miljöproblem

inom en generation kommer att kräva medverkan av alla aktörer i samhället, inom

alla samhällsområden och på alla nivåer. Det gäller såväl myndigheter och

kommuner som företag, organisationer och enskilda. Enbart lagstiftning och

myndighetsarbete räcker inte för att genomföra uppgiften att till nästa

generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är

lösta. Var och en måste ta sin del av ansvaret. En bred medverkan av alla

aktörer ökar hänsynstagandet till miljöfrågor och hållbar utveckling i alla

beslut i samhället som har relevans för dessa frågor. Många små beslut påverkar

miljön vilket ökar behovet av information, utbildning och uppföljning. Samsyn

och samverkan behövs för att åstadkomma långsiktigt hållbara lösningar.

Den nya strukturen för arbete med miljömål ger förutsättningar för ett brett

upplagt, effektivt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. En

gemensam målbild anger riktningen för arbetet i ett mål- och

resultatstyrningssystem med syfte att uppnå ett ekologiskt hållbart samhälle.

Ekonomiska och rättsliga styrmedel, med miljöbalken som central lagstiftning,

bildar tillsammans med myndigheternas arbete utgångspunkter och en stomme för

miljöarbetet i den nya strukturen.

Ett hållbart samhälle förutsätter inte bara en ekologiskt hållbar utveckling

utan också utveckling av ekonomi och välfärd. Miljö- och resursfrågorna måste

därför hanteras samordnat med samhällsutvecklingen i övrigt och på ett naturligt

 sätt integreras i arbetet för en långsiktigt hållbar ekonomisk och social

utveckling. Sektorsansvaret behöver utvecklas liksom tvärsektoriella arbetssätt.

 Olika former för miljöarbete som användning av miljöledningssystem,

miljövarudeklarationer, miljömärkning, utveckling av miljöteknik, miljöinriktad

upphandling, frivilliga överenskommelser och dialog mellan staten och

näringslivet behöver utvecklas och fördjupas.

Olika former för miljöarbete

Alltfler engagerar sig i arbetet med att förbättra miljön. Den enskilde kan

delta på många olika sätt i miljöarbetet. Det kan ske t.ex. genom att ställa

krav på och välja miljöanpassade produkter, att välja miljöanpassade

transportsätt, att köra miljöanpassat, att spara energi i bostaden och att

hantera avfall miljöanpassat. Det finns olika stort intresse och engagemang hos

olika människor för att delta i miljöarbetet. Skilda ekonomiska, sociala och

andra förutsättningar som medför att bidraget till miljöbelastningen är olika

mellan grupper och mellan individer. Det finns såväl ett socialt/ekonomiskt som

ett jämställdhetsperspektiv på det frivilliga engagemanget i miljöarbetet.

Sociala och ekonomiska skillnader och möjligheter för olika individer måste

beaktas när man talar om förutsättningar. Ekonomiska styrmedel, utbildning och

information är exempel på åtgärder som kan bidra till att fördela ansvaret efter

 miljöbelastning och öka förutsättningarna för att alla skall kunna bidra i

miljöarbetet.

Kundtryck och marknadskrav är ofta lika viktiga drivkrafter för företag som

lagar och andra styrmedel. Många företag och markägare är aktiva i sitt

miljöledningsarbete. För närvarande sker en snabb utveckling av olika metoder

för att uppmärksamma miljöfrågorna i näringslivets sätt att arbeta och i valet

av produkter. Miljöledning och miljöcertifiering av företag, organisationer och

myndigheter leder till att miljöeffekterna av verksamheten uppmärksammas på ett

tydligt sätt. Flera företag upplever ett starkt tryck från sina kunder att

fortlöpande förbättra miljöförhållandena inom sitt företag. Kundkraven omfattar

produkter, processer, system och synsätt.

Miljöledningssystem är ett instrument för att integrera miljö och hållbar

utveckling i planering och beslut där samhällets miljömål ger inriktning för

målformuleringen. Inom det internationella systemet ISO 14001 och EU:s system

EMAS ställs krav på att företagen skall ange sitt arbete i förhållande till

nationella mål. Svenska företag har en högre procentuell anslutning till dessa

system än företagen i något annat land. Alltfler branscher och företag följer

utvecklingen och ställer upp mål för sitt miljöarbete. Det finns ofta ett

tydligt koncern- och ledningsintresse för miljöledningssystem på grund av

marknadskrav eller förväntade konkurrensfördelar. Utvecklingen drivs på av att

krav ställs på leverantörer och underleverantörer till certifierade företag.

Införandet av miljöledningssystemen har medfört en helhetssyn på miljöfrågorna

även om arbetet hittills främst har varit kopplat till den egna verksamhetens

utsläpp till luft och vatten.

Lagstiftning och ekonomiska styrmedel kan kompletteras med andra former för

miljöarbete som frivilliga överenskommelser och dialog mellan staten och

näringslivet. Dialogen kan skapa en samsyn om utvecklingen och om de strategier

som driver arbetet i riktning mot målen. Överenskommelser kan slutas för att nå

längre än med befintlig lagstiftning, eller i stället för en rättslig reglering.

 Sådana arbetssätt innebär att berörda företag och sektorer tar ett stort eget

ansvar för ett aktivt miljöarbete. De får möjlighet att utforma specifika

åtgärder på effektivast möjliga sätt. Ett exempel är de dialoger om hållbar

utveckling inom bygg- och fastighetssektorn och inom dagligvaruhandeln som

Miljövårdsberedningen har fört på regeringens uppdrag. Överenskommelser som

träffas med olika företag och sektorer bör utformas inom ramen för den nya

strukturen för arbete med miljömål.

Frivilligorganisationer i Sverige har under decennier drivit ett förtjänstfullt

och framgångsrikt miljöarbete. Tusentals enskilda har lagt ner mycket tid och

kraft, tidvis utan större intresse och stöd från myndigheter och samhället i

övrigt. Inom många områden har miljöorganisationerna gått i spetsen för

utvecklingen av miljöarbetet. Naturvården och miljömärkningen är exempel på

sådana områden. Fristående, aktiva och radikala miljöorganisationer, nätverk och

 andra organisationsstrukturer med en verksamhet baserad på frivilligt

engagemang, kommer enligt regeringens mening att spela en viktig roll i

miljöarbetet även i framtiden. Miljöorganisationerna bör även fortsättningsvis

verka självständigt, fristående från samhällets institutioner men med stöd från

myndigheterna.

Miljövarudeklarationer och miljömärkning ger underlag och incitament för både

konsumenter och inköpare att välja bästa produkt med hänsyn till miljö och

hållbar utveckling. Regeringen avser att på olika sätt uppmuntra en ökad

användning av sådana system. En ökad samordning kan minska kostnaderna för

systemen och samtidigt minska riskerna för att de verkar som handelshinder.

I början av 1970-talet hade svenskt näringsliv ett försprång inom utvecklingen

av miljöteknik, vilket till stor del berodde på den i ett internationellt

perspektiv hårda miljölagstiftningen i Sverige. Genom att driva på omställningen

 mot en ekologiskt hållbar utveckling och satsa på miljöanpassning av produkter

och tjänster kan svenskt näringsliv återta sin ledande position på den

internationella miljöteknikmarknaden.

Numera finns det särskilda krav i bokföringslagen (1999:1078) på att viss

miljöinformation skall ingå i företagens årsredovisning. Åtskilliga företag

omfattas av kravet på obligatorisk årlig miljörapport enligt 26 kap. 20 §

miljöbalken. Många arbetar därutöver med särskilda miljöredovisningar på

frivillig bas. I EMAS och ISO 14001 ingår redovisning och uppföljning av

miljöledningssystem. En del kommuner arbetar med miljöbokslut. Syftet är att

miljöfrågorna skall synas i arbetet med den övriga verksamheten. Det är

angeläget att detta arbete fortsätter.

4.2 Sektorsansvar för miljön och miljöledning hos myndigheterna

Regeringens bedömning: Genom sektorsansvaret fördelas ansvaret för att uppnå

miljökvalitetsmålen inom samhällets alla sektorer, dvs. att myndigheter, företag

 och andra organisationer inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljöfrågor

 inom sina verksamhetsområden. Miljökvalitetsmålen med delmål och strategier

kommer att fungera som en del av underlaget för beslutsfattandet i olika

sektorer. Sektorsansvaret för miljön innebär därmed att miljöhänsyn vägs in i

besluten inom sektorn. Avvägningar mellan sektorer måste ske med

sektorsövergripande beslut. Införandet av miljöledning hos myndigheterna innebär

 också en integrering av miljöhänsyn. Miljöledningssystem är ett ledningsverktyg

 för företags och andra organisationers miljöarbete och innebär att arbetet blir

 strukturerat och systematiserat. Utvecklingen av sektorsansvaret för miljön,

införandet av miljöledning och arbetet med att nå miljökvalitetsmålen är

sammankopplade och kompletterar varandra. Tillsammans utgör de förutsättningar

för en decentraliserad och systematiserad mål- och resultatstyrd miljöpolitik

där ansvaret för miljön successivt integreras i samhällets sektorer.

Samspelet mellan arbetet med miljömål, miljöledningssystem och sektorsansvar för

 miljön bör stärkas.

De statliga myndigheternas ansvar för miljöfrågor bör göras mer tydligt, bl.a.

genom att deras sektorsansvar för miljön preciseras.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är övervägande positiva till kommitténs

förslag. Statskontoret understryker betydelsen av att sektorsansvaret utvecklas

och att detta sker på ett nyanserat sätt som beaktar varje myndighets speciella

förutsättningar. Sektorsansvaret bör förtydligas både i myndighetens

instruktioner och i regleringsbreven. Statskontoret anför vidare att

utvecklingen av mål, ansvar och miljöledning bör samordnas i större

utsträckning. Ekonomistyrningsverket anser det riktigt att utveckla

myndigheternas ansvar i instruktioner och betonar även vikten av att det i

regleringsbrev ytterligare tydliggörs vad som förväntas av myndigheten.

Riksrevisionsverket framhåller att det faktum att myndigheterna kan ha svaga

mandat att agera inom sin sektor bör beaktas vid överväganden om

sektorsansvarets möjligheter. En annan omständighet som verket anser

betydelsefull är att det kan finnas målkonflikter mellan miljömålen och

myndigheternas huvuduppgifter. Dessa omständigheter gör enligt verkets

uppfattning att det är särskilt viktigt att sektorsansvaret definieras.

Riksantikvarieämbetet framhåller att det är viktigt att rollerna för de

myndigheter som har miljö som huvudverksamhet specificeras. Naturvårdsverket

tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag angående sektorsansvaret och lyfter

särskilt fram väsentligheten av samarbete mellan verket och

sektorsmyndigheterna. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) tillstyrker

att det klargörs vad sektorsansvaret faktiskt innebär för de olika aktörerna och

 inom vilka ramar detta arbete avses bedrivas.

Skälen för regeringens bedömning: Sektorsansvaret, dvs. att myndigheter, företag

 och andra organisationer inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljöfrågor

 inom sina verksamhetsområden, har slagits fast som ett viktigt arbetssätt i

svensk miljöpolitik vid olika tillfällen under det senaste decenniet. I

propositionen 1987/88:85 Miljöpolitiken inför 90-talet gavs sektorsansvaret för

miljöfrågor en stor tyngd. Där betonades att alla samhällssektorer har ett

miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt propositionen borde varje

samhällssektor ansvara för att nya miljöproblem undviks och att existerande

problem i möjligaste mån löses. I propositionen 1990/91:90 En god livsmiljö

angavs ökat sektorsansvar och ökad decentralisering som en av huvudlinjerna för

den fortsatta miljöpolitiken. Det angavs också att de då gällande generella

miljömålen skulle omformas till sektorsmål för olika verksamheter. Enligt

propositionen skulle ansvar för miljö och resurshushållning prägla

samhällslivets alla områden. Det skulle ingå i sektorsansvaret att utarbeta

sektorsplaner och åtgärdsprogram med preciserade mål för miljövården och

naturskyddet. I sektorsansvaret skulle även ingå att ta hänsyn till kulturvården

 i de miljöer som berördes av sektororganens verksamhet. I flera utredningar har

 därefter innebörden av sektorsansvaret övervägts och utvecklats. Frågor som har

 behandlats har för myndigheternas del gällt bl.a. förhållandet mellan ansvar

och befogenheter samt preciseringen av det myndighetsspecifika sektorsansvaret i

 instruktioner och regleringsbrev. Vad gäller sektorsansvaret i övrigt behöver

fortfarande tydliggöras vad som är en sektor och vilka som är dess ansvariga

aktörer. Vidare behöver incitamenten för aktörerna att ta sitt ansvar stärkas.

Sektorsansvaret har utgjort en del av grunden för det miljöpolitiska arbetet som

 bedrivits under 1990-talet. Det gäller exempelvis både för lagstiftningen och

för utvecklingen av styrmedel i kretsloppspolitiken, såsom producentansvar för

varuslag.

Miljöbalkens portalparagrafer och allmänna hänsynsregler riktar sig till alla

och envar och lagfäster det vidgade perspektivet där främjandet av hållbar

utveckling kan sägas ha ersatt rent miljöskydd och naturvård. Miljöbalken

skärper därmed verksamhetsutövarens ansvar.

Sektorsansvaret har även lyfts fram internationellt. Sektorsintegrering

framhölls som betydelsefull vid FN-konferensen om miljö och hållbar utveckling i

 Rio de Janeiro år 1992. Inom EU innebar Amsterdamfördraget år 1997 krav på att

integrera miljöaspekter i EU:s olika politikområden. Myndigheternas ansvar för

ekologiskt hållbar utveckling.

Myndigheternas ansvar för den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling är en

viktig del av frågan om sektorsansvar. I verksförordningen (1995:1322) har

statliga myndigheters ansvar för att bidra till en ekologiskt hållbar utveckling

 lagts fast. Införandet av den nya strukturen för arbetet med miljömål har

stärkt myndigheternas sektorsansvar ytterligare. Riksdagen beslutade att

miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål är utgångspunkter för att precisera

mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Genom

beslut av regeringen har 24 sektorsmyndigheter givits ett särskilt ansvar för

ekologiskt hållbar utveckling inom sina sektorer. I huvudsak samma myndigheter

har fått i uppdrag att formulera delmål och åtgärder för den framtida

miljöpolitiken.

Vidare har regeringen i samband med förslag till riksdagen om riktlinjer för

vissa politikområden som är av särskilt stor betydelse för miljön redovisat sin

syn på miljöansvar inom respektive område. Så har skett bl.a. i propositionerna

1992/93:226 En ny skogspolitik, 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning,

1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling, 1997/98:2 Hållbart fiske

och jordbruk, 1997/98:158 Uppföljning av skogspolitiken och 1998/99:114

Kulturarv - kulturmiljöer och kulturföremål.

Det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling innebär att

myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar

utveckling framåt i sin sektor. Ansvaret innefattar att identifiera

sektorsmyndighetens roll och hur sektorns verksamheter påverkar utvecklingen mot

 ekologisk hållbarhet, att ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och

åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser, att

verka för att åtgärder genomförs, att fortlöpande följa utvecklingen inom

ansvarsområdet och att samarbeta med och informera om arbetet till andra som är

verksamma inom sektorn. Arbetet med underlag skall utgöra en grund för hur

sektorsmålen skall kvantifieras, i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål.

Sedan år 1996 pågår införande av miljöledningssystem inom myndigheter och i

Regeringskansliet. Hittills har 138 myndigheter fått regeringens uppdrag att

införa miljöledningssystem. Miljöledningssystem är ett verktyg för att

systematisera miljöarbetet och ge det tydliga riktlinjer och mål i centrala

styrdokument, klargöra ansvarsförhållanden samt att skapa rutiner för

uppföljning och redovisning av resultat. Miljöledningsarbetet hos myndigheterna

bygger på samma principer som inom näringslivet. För statsförvaltningen innebär

det att miljöhänsyn och resurshushållning integreras i myndigheternas verksamhet

 såväl vid myndighetsutövning, inklusive upphandling, som i den egna

administrativa verksamheten.

Arbetet med miljöledningssystem skall följas upp, utvärderas och redovisas.

Avsikten är att kontinuerligt höja ambitionsnivån och sätta upp nya mål för det

fortsatta arbetet.

Sektorsansvarets och miljöledningssystemets roll i miljömålsarbetet

Det särskilda sektorsansvaret innebär att myndigheten har ett ansvar för att

driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor.

Miljökvalitetsmålen anger inriktningen för arbetet inom sektorn. I de fall

sektorsmål utformas skall alltså miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och

strategier vara en utgångspunkt. Införandet av miljöledningssystem hos

myndigheterna innebär också en integrering av miljöhänsyn i myndigheternas

verksamheter och ett verktyg för att systematiskt styra miljöarbetet. Vid

utveckling av miljömål enligt miljöledningssystemet skall miljökvalitetsmålen

med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt.

Integrering av miljöhänsyn via sektorsansvaret och införandet av

miljöledningssystem möjliggör därmed en decentralisering av miljöansvar till

myndigheternas verksamheter och sektorer. Verksamheterna och sektorerna anpassas

 härmed på ett tidigt stadium till arbetet med att nå miljökvalitetsmålen, och

hänsyn till miljön kan tas redan vid beslutsfattandet i stället för att åtgärdas

 i efterhand. Härigenom kan man uppnå en förebyggande effekt avseende

miljöpåverkan vilket innebär många fördelar. Minsta möjliga miljöpåverkan kan

ibland uppnås direkt. Målkonflikter med andra politiska mål kan behandlas med

större ekonomisk rationalitet. Överblick och ekonomisk effektivitet i

verksamheten gynnas. Många små beslut inriktas mot en hållbar utveckling.

Att öka samspelet mellan utvecklingen av miljömål, miljöledningssystem och

sektorsansvar är väsentligt för att få en god struktur, systematik och

effektivitet i det samlade miljöarbetet och arbetet för ekologisk hållbarhet.

Avvägningar mellan sektorer måste ske med sektorsövergripande beslut av

riksdagen och regeringen. Det handlar t.ex. om fördelning av statliga medel,

lagstiftning som måste vara lika i hela samhället eller om styrmedel som har

till syfte att uppnå samhällsekonomiskt optimal fördelning mellan sektorer.

Hur myndigheternas sektorsansvar bör vidareutvecklas för att kunna vara ett

redskap för att uppfylla miljömålen

Resultatet av bl.a. riksdagens beslut om riktlinjer för vissa politikområden och

 regeringens uppdrag till myndigheterna om särskilt sektorsansvar, miljöledning

och miljömål har blivit ett omfattande arbete för ekologisk hållbarhet hos

myndigheterna.

Målformuleringar angående minskning av miljöbelastning återfinns numera i flera

av myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Samarbete och nätverk

utvecklas inom olika sektorer, kunskap byggs upp och informations- och

erfarenhetsutbyte sprids. Mål, handlingsprogram och uppföljningssystem upprättas

 på flera håll. Miljöledningssystem används av många myndigheter som ett

ledningsverktyg för deras miljöarbete.

Eftersom myndigheternas förutsättningar för arbetet med miljöhänsyn skiljer sig

åt blir resultaten olika. Myndigheterna verkar i olika slags sektorer och har

olika huvuduppgifter. De 24 myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för

miljön lämnade i oktober 1999 till regeringen en lägesredovisning som belyser

hur de har definierat sin roll, arbetets omfattning, eventuella hinder och hur

arbetet med ekologisk hållbarhet kan integreras i respektive myndighets

verksamhet. I Regeringskansliets beredning av lägesredovisningarna har ett antal

 kärnfrågor identifierats som är avgörande för framgången och vidareutvecklingen

 av sektorsansvaret.

Sådana frågor är bl.a. avgränsningen av respektive sektor, myndighetens roll

inom sektorn och myndighetens relationer till sektorns övriga aktörer. Det

handlar även om myndighetens mandat och formella ställning att driva frågan om

ekologiskt hållbar utveckling vidare inom sin sektor samt myndighetens kompetens

 och kapacitet att göra detta. De grundläggande incitamenten för sektorns

aktörer och de berörda politikområdenas målstruktur och lagstiftning bestämmer i

 mycket förutsättningarna för sektorsmyndigheten att utöva sektorsansvaret. De

styrmedel statsmakterna ställer till förfogande kan vara avgörande, men

sektorsmyndighetens egna initiativ och drivkraft är väl så väsentlig för

myndighetens samlade möjligheter att påverka utvecklingen i hållbar riktning.

Rollfördelningen mellan de myndigheter som arbetar mycket med miljöfrågor och

sektorsmyndigheterna tillhör också kärnfrågorna. Rollen för dessa myndigheter

handlar vad gäller sektorsansvaret bl.a. om att stödja sektorsmyndigheterna,

bistå med expertkunnande och att följa upp resultatet av arbetet mot miljömålen.

 Naturvårdsverket bör ha en central, stödjande roll i myndigheternas arbete med

sektorsansvar för miljön.

Myndigheterna som arbetar mycket med miljöfrågor måste särskilja sina roller, å

ena sidan rollen som utfärdare och tillämpare av regler och å andra sidan rollen

 som stöd i en process som leder till integration av miljöfrågor hos andra

myndigheter, organisationer och företag.

Det är viktigt att se sektorsansvaret som en process som successivt utvecklas.

Kärnfrågorna som vi här har pekat på kan inte lösas omgående och en gång för

alla utan de bör bearbetas successivt allt eftersom berörda aktörer erhåller

kunskap och erfarenhet. Viktiga nyckelord här är lärande, erfarenhetsutbyte och

ständiga förbättringar. För att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och

strategier skall kunna utvecklas och integreras fullt ut i beslutsfattandet inom

 myndigheternas sektorer måste myndigheterna ha ett tydligt ansvar när det

gäller ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen gör därför den samlade

bedömningen att det är angeläget med en fortsatt utveckling av sektorsansvaret

för miljön. Kompletteringar och förändringar av myndighetsansvar behöver

successivt aktualiseras och förtydligas. Därvid bör de individuella

förutsättningar som varje myndighet har beaktas.

Uppföljning och utvärdering av myndigheternas arbete med sektorsansvar bör

integreras på lämpligt sätt med den centrala uppföljningen och utvärderingen av

miljömålsarbetet (se avsnitt 23).

Den offentliga upphandlingen är av stor omfattning. En miljöinriktad

inköpspolitik kan bli ett kraftfullt instrument i miljöarbetet. Vid sidan av

varans egenskaper är transporter, resursåtgång, energislag och skrotning viktiga

 parametrar i ett livscykelperspektiv. Regeringen anser att en produkts negativa

 påverkan på människors hälsa och miljön skall minimeras under produktens hela

livscykel. Detta synsätt kan dock med nuvarande lagstiftning vara komplicerat

att tillämpa på offentlig upphandling, där det krävs transparenta och entydiga

upphandlingskrav. Sverige är bundet av EG:s direktiv om offentlig upphandling

och möjligheten att ställa miljökrav är reglerad på gemenskapsnivå. Det råder

dock en allmän uppfattning att EG:s regelverk är otydligt beträffande

möjligheterna att ställa miljökrav. Inom kommissionen pågår arbete med att ta

fram ett tolkningsmeddelande som skall klargöra vilka miljökrav som kan ställas

med hänsyn till gällande upphandlingsdirektiv. Om inte detta leder till önskat

resultat bör Sverige verka för att direktivet ändras så att höga krav på

miljöanpassning kan ställas vid upphandling. Delegationen för ekologiskt hållbar

 upphandling (M 1998:01) har till uppgift att analysera hur offentliga organ

aktivt skall kunna arbeta för att den offentliga upphandlingen skall bli ett

instrument för att åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling.

4.3 Forskning och utveckling

Regeringens bedömning: Väl fungerande forskning och utvecklingsverksamhet är av

avgörande betydelse för att kunna upptäcka problem och för att ständigt pröva

och ifrågasätta valda lösningar och uppställda mål. Forskningen om hållbar

utveckling bör samordnas och bör omfatta både grundläggande och

problemorienterad forskning. Ett fortsatt aktivt deltagande i den

internationella forskningen är en förutsättning för att Sverige skall kunna ha

stort inflytande i de internationella överenskommelser som måste nås för att

avvärja miljöhoten.

Skälen för regeringens bedömning: Forskningen om hållbar utveckling och

miljömålen handlar om att identifiera miljöhot och kvantifiera deras betydelse

liksom att hitta lösningar på kända miljöproblem. Den omfattar frågeställningar

av både grundläggande och mera omedelbart tillämpad problem-orienterad karaktär.

 Den spänner över ett stort antal vetenskapliga discipliner från teknik och

naturvetenskap till ekonomi, humaniora och samhällsvetenskap. Den har relevans

för alla samhällssektorer. Långsiktig kunskapsuppbyggnad och identifikation av i

 dag okända miljöhot kräver ett stort inslag av grundläggande forskning som

utvärderas efter inomvetenskapliga kriterier, samtidigt som lösningen av akuta

miljöproblem kräver tillämpade och ofta tvärvetenskapliga angreppssätt. De

framgångar Sverige haft i det internationella miljöarbetet har i stor

utsträckning kunnat baseras på forskning där svenska forskare haft avsevärd

betydelse. Klimatkonventionen, EU:s takdirektiv och konventionen om biologisk

mångfald kan nämnas som exempel.

Forskning om miljökvalitetsmålen är därför ett ansvar för nästan alla

forskningsfinansiärer och forskningsutövare. Enligt riksdagens nyligen fattade

beslut om forskningspolitiken (prop. 2000/01:3, bet. 2000/01:UbU6, rskr.

2000/01:98) skall forskning om miljö och hållbar utveckling samt forskning som

underlag för miljökvalitetsmålen vara prioriterade forskningsområden. Ett

särskilt ansvar för att finansiera forskning och utvecklingsverksamhet till stöd

 för arbetet att nå miljökvalitetsmålen och för hushållning med mark och vatten

samt med energi och råvaror har Naturvårdsverket och det nya Forskningsrådet för

 miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) som inrättades den 1

januari 2001.

I 2001 års ekonomiska vårproposition aviseras förslag om att ytterligare medel

anslås till forskning om biologisk mångfald och ekologiskt hållbar utveckling.

Anslagen skall fördelas på utgiftsområdena 16, 20 och 23. Resursförstärkningen

omfattar bl.a. ett miljöforskningsprogram för biologisk mångfald och ekologiskt

hållbar utveckling. Forskningen skall bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås.

 Vidare tillförs medel för att ge Artdatabanken möjlighet att förstärka

kompetensen och utveckla verksamheten i syfte att ta fram en nationell fauna och

 flora.

Små och medelstora företag kan ha behov av hjälp för att på bästa sätt

miljöanpassa sin produktion och sina produkter. Aktiva insatser i olika former

från samhället kan vara av stor betydelse.

4.4 Utbildning

Regeringens bedömning: En god, allsidig såväl teoretisk som praktisk utbildning

i frågor om ett hållbart samhälle är en förutsättning för att

miljökvalitetsmålen skall kunna nås. Utbildning och information behövs för att

sprida kunskap om hur naturliga kretslopp fungerar, specifik utbildning och

information behövs om vissa miljöfrågor där den enskildes handlande och livsstil

 har särskilt stor betydelse, t.ex. beträffande val av färdmedel, körsätt,

energianvändning och kemikaliehantering.

Skälen för regeringens bedömning: Grundläggande kunskaper om miljöfrågor hos den

 enskilde har avgörande betydelse för att främja en hållbar utveckling.

Utbildning är en investering både för den enskildes personliga utveckling och

för samhällets framtid. Sådana kunskaper måste dels omfatta en grundläggande

förståelse för hur naturliga kretslopp fungerar, dels en kunskap om vilka som är

 vår tids allvarliga miljöhot.

Styrdokumenten för utbildningssystemet är utformade på ett sådant sätt att

betydelsen av strävan mot hållbar utveckling tydligt framgår. Många skolor

arbetar framgångsrikt med dessa frågor. Miljöskolor har inrättats och

miljöledningssystem inrättas nu också inom utbildningsområdet. Grundläggande

förståelse för naturen och dess kretslopp som delges inom grundskolan är

avgörande för att skapa ett intresse för dessa frågor inom den högre

utbildningen.

Arbetet att integrera miljöfrågor i universitetens utbildningsprogram måste

fortsätta. Alla studenter bör under sin utbildning få kunskap om grundläggande

miljöfrågor, inklusive kulturmiljö, liksom kunskap om sitt eget

verksamhetsområdes betydelse för en hållbar utveckling. Framför allt är detta

viktigt inom lärarutbildningen på alla stadier eftersom kommande generationers

engagemang i dessa frågor är viktigt.

Intresset för naturvetenskap och teknik måste uppmuntras och stödjas. Dagens

vikande intresse för utbildningar inom dessa fält är oroande och kan hota en

hållbar utveckling. Kunskaper om de biologiska förutsättningarna för livet på

jorden liksom den utmaning människan står inför i skapandet av ett långsiktigt

hållbart samhälle måste in tidigt i undervisningen. Genom aktiva satsningar inom

 utbildningen i samarbete med olika aktörer som företag, naturskolor, unga

forskare och science centers kan intresset för naturvetenskap och teknik

stimuleras.

Folkbildning är av stor betydelse genom att dess verksamhet även kan nå ut till

personer som inte söker sig till formella utbildningsvägar. Här kan också det

breda Agenda 21-perspektivet vidareutvecklas och studiecirkeln användas för en

bred dialog om lokala åtgärder för att nå miljömålen. Det av riksdagen nyligen

beslutade s.k. gröna kunskapslyftet (prop. 2000/01:1 utg.omr. 18 s. 46, bet.

2000/01:BoU1, rskr. 2000/01:89) har som syfte att öka kunskaperna och insikterna

 hos allmänheten om behovet av att ställa om samhället i hållbar riktning samt

visa hur den enskilde i vardagen kan bidra i den processen.

5

Internationellt miljöarbete

5.1 Samspelet mellan det nationella och det internationella miljöarbetet

Många miljöföroreningar är gränsöverskridande till sin natur. Därför krävs såväl

 nationellt miljöarbete som internationellt samarbete och bindande

överenskommelser för att de svenska miljökvalitetsmålen skall kunna nås.

Internationellt miljösamarbete sker dock under delvis andra villkor än

nationellt miljöarbete. Olika traditioner, värderingar och synsätt liksom andra

angreppssätt mot föroreningar ställer samarbetet inför stora utmaningar. De

resultat som nås ligger inte alltid i nivå med förväntningarna. Samtidigt ger

det internationella miljösamarbetet med dess erfarenhetsutbyte positiva impulser

 till det nationella arbetet. Det internationella miljösamarbetet och det

nationella kompletterar varandra.

EU-arbetet och stora delar av arbetet med internationella miljökonventioner är

av avgörande betydelse för att Sverige skall kunna klara ett flertal av

miljökvalitetsmålen.

Genom medlemskapet i EU är Sverige sedan 1995 bundet av den rättsordning som

gäller för Europeiska gemenskapen (EG). EG:s direktiv kan kräva en fullständig

harmonisering av medlemsstaternas nationella regler men kan också ange endast de

 minimikrav som måste garanteras (s.k. minimidirektiv). Att rättsakten kräver en

 fullständig harmonisering på ett område innebär i princip att den gemensamma

kravnivå som föreskrivs måste genomföras i alla medlemsstater. Den rättsliga

grunden för detta slag av direktiv är artiklarna 94 och 95 i EG-fördraget

(tidigare artiklarna 100 och 100a) som syftar till upprättandet av den inre

marknaden med dess krav på fri rörlighet för varor och tjänster. I artikel 95 i

EG-fördraget finns den s.k. miljögarantin som under vissa förutsättningar ger en

 medlemsstat möjlighet att besluta om strängare regler än dem som angetts i

direktiv som grundar sig på denna artikel. Hur långt miljögarantin i praktiken

sträcker sig är svårt bedöma, då någon praxis ännu inte vuxit fram.

Minimidirektiven innebär att medlemsstaterna har möjlighet att anta strängare

regler än de som anges i direktiven. Sveriges medlemskap i EU inverkar inte på

möjligheterna att anta nationella mål för miljön. Eftersom flertalet rättsakter

på miljöområdet är minimidirektiv finns det möjligheter till mer långtgående

åtgärder i syfte att nå miljökvalitetsmålen.

Det svenska miljömålsarbetet bedrivs i ett dynamiskt samspel med EU:s

miljöpolitik. Regeringen har lagt fast ett antal svenska prioriteringar för

Sveriges miljöarbete inom EU. Dessa är kamp mot försurning och

klimatförändringar, arbete för en miljöorienterad produktpolitik, bevarande av

biologisk mångfald och en ny kemikaliepolitik. Utfallet av EU:s miljöpolitik på

dessa områden påverkar givetvis möjligheterna att nå svenska miljömål.

Ett exempel på detta samspel utgör arbetet mot luftföroreningarna, i synnerhet

de försurande utsläppen. Sådana föroreningar är gränsöverskridande. Ett

genomförande av EU:s olika luftföroreningsdirektiv blir därför en nödvändig

förutsättning för att de svenska luftkvalitetsmålen skall nås. Sverige lyckades

år 1995 få till stånd ett uppdrag till kommissionen att utveckla en strategi för

 att bekämpa försurningen. Rådet ställde sig år 1997 bakom kommissionens förslag

 till strategi. På grundval av den har sedan kommission utarbetat ett antal

förslag till rättsakter för att nå de mål som fastlagts i strategin. För

närvarande pågår t.ex. förhandlingar om ett direktiv som fastställer nationella

utsläppstak för försurande och ozonbildande ämnen (det s.k. takdirektivet).

Sveriges bidrag till utformningen av detta direktiv har varit betydande.

Ytterligare ett exempel på samspelet mellan det svenska miljömålsarbetet och

EU:s miljöpolitik är EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG). Genom detta

direktiv läggs grunden till ett regelverk för att skydda inlandsytvatten,

kustvatten och grundvatten. Direktivet beskrivs närmare under

miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13). När direktivet

införts i svensk lagstiftning år 2003 kommer det att utgöra ett stöd för att

genomföra de åtgärder som krävs för att uppnå miljökvalitetsmålen i de svenska

vattenområdena. Också övriga medlemsstaters åtgärder med anledning av

ramdirektivet påverkar den svenska miljön, även om vattenföroreningar inte är

särskilt gränsöverskridande. I direktivet fastställs även mål för

medlemsstaterna att uppnå för vattenkvaliteten i olika vattenområden. Direktivet

 påverkar därigenom direkt det svenska miljömålsarbetet.

En följd av dynamiken i samspelet är att det svenska miljömålsarbetet, inklusive

 delmålen, kommer att utgöra underlag för initiativ och ställningstaganden i det

 internationella miljöarbetet, inte bara inom EU. Ett offensivt miljöarbete på

nationell nivå skapar trovärdighet när Sverige ställer krav på andra länder i

internationella sammanhang. Regeringen anser att Sverige skall vara ett

föregångsland på miljöområdet.

Som framgår av avsnitten 7-20 om de svenska miljökvalitetsmålen lämnas förslag

till hur målen skall nås, inklusive det internationella samarbetets roll i denna

 process. Av avsnitten framgår också att det internationella samarbetet i flera

fall är av avgörande betydelse. I avsnitt 21 lämnas förslag till hur olika

åtgärdsstrategier skall utnyttjas i miljömålsarbetet. Där framgår de särskilda

krav som åtgärdsstrategierna ställer på det internationella miljösamarbetet.

Flera viktiga processer inom EU, närområdet och globalt har betydelse för

Sveriges möjlighet att nå miljökvalitetsmålen. Nedan redogörs för några av dessa

 processers bidrag till miljömålsarbetet.

5.2 Hållbarhetsstrategier för EU:s politikområden

Regeringens bedömning: Arbetet med att integrera miljöhänsyn i EU:s olika

politikområden för att främja en hållbar utveckling bör breddas och fördjupas.

En avgörande aspekt i detta sammanhang är att verka för en hållbar utveckling

inom alla sektorer. Sveriges nationella erfarenheter kan ge värdefulla bidrag.

Regeringen kommer att verka för att EU:s sjätte miljöhandlingsprogram medför ett

 tydliggörande av EU:s miljöpolitiska mål, vilket bl.a. kan främja det fortsatta

 arbetet med att integrera miljöhänsyn inom EU:s olika politikområden.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att Sverige bör arbeta för att alla

EU:s miljödirektiv samlas till ett sammanhållet ramverk som främjar hållbar

utveckling och som gör regelsystemet mer överblickbart. Vidare föreslår verket

att Sverige skall vara pådrivande för att främja en hållbar utveckling inom alla

 sektorer där EU:s stöd motverkar en sådan utveckling. Stödet till

infrastrukturutbyggnad och jordbruket anförs som exempel.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen instämmer i princip med

Naturvårdsverket. Regeringen ser dock för närvarande inget behov av att arbeta

för ett sammanhållet ramverk för EU:s miljödirektiv. Det nya

miljöhandlingsprogrammet kommer att bli ett sådant sammanhållande instrument för

 att främja och driva på hållbar utveckling.

Sverige har sedan medlemskapets början varit ett av de pådrivande länderna på

miljöpolitikens område. Framsteg har gjorts inom EU:s miljöpolitik sedan år

1995. Genom Amsterdamfördraget har miljöpolitiken givits en mer framträdande

plats genom att fördraget bl.a. fastlägger att hållbar utveckling nu är ett av

de grundläggande målen för EU-samarbetet och att kravet på integrering av

miljöhänsyn i andra politikområden har förtydligats. Hållbar utveckling

inbegriper även ekonomiska och sociala frågor. Det är därför viktigt att erinra

om Amsterdamfördragets förstärkning av alla dimensionerna i begreppet hållbar

utveckling inom EU.

Efter Amsterdamfördragets ikraftträdande tog Sverige initiativ till ett arbete

på bred front med att integrera miljöhänsyn och hållbar utveckling i andra

politikområden inom EU, den s.k. Cardiffprocessen. Inför Europeiska rådets möte

i Helsingfors i december 1999 hade nio olika rådskonstellationer utformat, eller

 fått i uppdrag att utforma, strategier för integrering av miljöhänsyn och

hållbar utveckling inom respektive politikområde. Det gällde råden för energi,

transport, jordbruk, inre marknad, industri, utvecklingssamarbete, fiske och

ekonomiska frågor, samt allmänna frågor och externa relationer. Vid mötet i

Helsingfors uppmanades kommissionen att utarbeta ett förslag till EU-strategi

för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.

Regeringen kommer att verka för att det arbete som bedrivs inom området

integrering av miljöhänsyn och hållbar utveckling breddas och fördjupas. Genom

en övergripande strategi för hållbar utveckling ges en möjlighet att förbättra

samstämmigheten mellan EU-politiken inom de ekonomiska och sociala områdena och

miljöområdet. Avgörande för att denna strategi skall lyckas är att verka för en

hållbar utveckling inom de samhällssektorer som medverkar till en hög

miljöbelastning såsom energi-, transport- och jordbrukssektorerna.

Regeringen anser att det är av betydelse att integrationen av miljöhänsyn och

hållbar utveckling fortgår inom alla relevanta delar av EU:s politik. Samtidigt

måste miljöpolitiken utformas med hänsyn till de ekonomiska och sociala

dimensionerna i en hållbar utveckling. De sektorsstrategier för integrering av

miljöhänsyn och hållbar utveckling som redan utarbetats inom Cardiffprocessen

utgör en god grund för det fortsatta arbetet med en långsiktigt hållbar

utveckling inom respektive politikområde. EU:s nya miljöhandlingsprogram bör bli

 ett viktigt instrument i arbetet för en hållbar utveckling genom att det anger

vilka miljöpolitiska mål som unionen bör sträva mot under de kommande åren och

genom att underlätta det sektorsvisa arbetet med att integrera miljöhänsyn och

hållbar utveckling i EU:s olika politikområden.

I arbetet med att bredda och fördjupa miljöintegrationen i olika politikområden

inom EU kommer även Sveriges och EU:s arbete med att driva miljö- och

hållbarhetsaspekterna inom Världshandelsorganisationen (WTO) att vara av stor

vikt. Globaliseringen, där en ökad liberalisering av världshandeln är en viktig

komponent, ställer krav på ökat hänsynstagande till globala miljöproblem.

5.3 Utvidgningen av EU

Regeringens bedömning: EU:s utvidgning kan innebära förbättrade möjligheter att

uppnå de svenska miljökvalitetsmålen, bl.a.[REDACTED_EFTERNAMN] luft, Bara naturlig försurning

 och Ingen övergödning, som i hög grad är beroende av åtgärder mot

gränsöverskridande föroreningar. En snabb ekonomisk utveckling i

kandidatländerna kan dock vara ett hot mot en förbättrad miljö, t.ex. genom

stora trafikökningar.

Kandidatländerna är skyldiga att genomföra hela EG:s gemensamma lagstiftning. De

 övergångslösningar som kan komma att beviljas kandidatländerna och som påverkar

 miljön bör vara så få och kortfristiga som möjligt, särskilt vad gäller

lagstiftning som reglerar gränsöverskridande föroreningar.

Miljömålskommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat kommitténs bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Utvidgningen av EU kommer att få konsekvenser

bl.a. för hur miljökvalitetsmålen kan uppnås. De utsläppsminskningar inom vissa

områden som skett i kandidatländerna på senare år har haft stor betydelse även

utanför dessa länder när det gäller såväl luftburna föroreningar som

föroreningar till Östersjön. Denna minskning berodde till en början på att

anpassningen till marknadsekonomin ledde till en väsentligt minskad produktion.

De senaste åren har dock aktiva miljöåtgärder fått genomslag, inte minst när det

 gäller utsläppen till luft. Många av de stora förbränningsanläggningarna har

utrustats med rökgasrening. För utsläpp till vatten är framgångarna mera

begränsade. Det gäller framför allt utsläpp av gödande ämnen, även om betydande

investeringar och förbättringar har gjorts i de baltiska länderna.

Ett EU-medlemskap kommer sannolikt att leda till ekonomisk tillväxt i

kandidatländerna. Om planerna på en utbyggnad av transportinfrastrukturen i och

till dessa länder förverkligas kommer detta att leda till stora trafikökningar.

Samtidigt kommer dessa länder att omfattas av EU:s stränga miljökrav. Det är

angeläget att åtgärder vidtas för att så snabbt som möjligt anpassa anläggningar

 och fordon till EU:s bestämmelser. Så få och så kortfristiga övergångslösningar

 som möjligt bör tillåtas, i synnerhet för utsläppskällor som leder till

gränsöverskridande effekter. En möjlig, mera långsiktig följd av EU:s utvidgning

 är att ett större antal medlemsländer med olika förutsättningar kan komma att

försvåra arbetet med att vidareutveckla och stärka EG:s miljölagstiftning.

5.4 Det nordiska samarbetet och Östersjösamarbetet

Regeringens bedömning: Det svenska miljömålsarbetet kan stärka Sveriges insatser

 i det nordiska samarbetet och Östersjösamarbetet. Inom det nordiska samarbetet

har ett miljöhandlingsprogram och en strategi för hållbar utveckling i Norden

antagits.

Gränsöverskridande föroreningar minskar sannolikt till följd av miljösamarbete i

 närområdet och kommer i stor utsträckning att bidra till att det blir lättare

att uppfylla de svenska miljökvalitetsmålen.

Skälen för regeringens bedömning: Det nordiska miljösamarbetet grundas på

uppfattningen att ett samarbete medför större nordisk nytta än ett enskilt

agerande i varje land. Principen om nordisk nytta omfattar även nordiskt

agerande i internationella sammanslutningar som i lämpliga delar sker samordnat

eller gemensamt. Miljöfrågorna har ett stort utrymme i det nordiska samarbetet.

Detta har i sin tur stor betydelse för Sveriges närområde. Minskade

gränsöverskridande föroreningar till följd av miljösamarbete i närområdet bidrar

 till uppfyllandet av de svenska miljökvalitetsmålen. Ett exempel är minskade

svaveldioxidutsläpp.

Inom det nordiska samarbetet har ett nytt miljöhandlingsprogram och en strategi

för hållbar utveckling i Norden antagits. Genom strategin för hållbar utveckling

 kommer det tvärsektoriella samarbetet att öka. Det nordiska miljösamarbetet

syftar till att bevara den biologiska mångfalden och värna landskapet och

kulturmiljön, att nå en hållbar användning av naturresurserna och att minska

föroreningar och utsläpp under kritiska belastningsgränser.

Miljöhandlingsprogrammet skall styra inriktningen av det nordiska

miljösamarbetet och konkretisera hållbarhetsstrategin i relevanta delar.

Östersjösamarbetet bygger på fördelar av regionalt samarbete och kan sägas utgå

från ett väl definierat behov av samarbete inom olika områden, inte minst

miljöområdet. En utgångspunkt för det svenska miljöstödet är

Helsingforskommissionens (HELCOM) åtgärdsprogram för Östersjön. Samarbetet i

Östersjöregionen har stor betydelse för närmandet av kandidatländerna till EU.

Inom ramen för Östersjösamarbetet pågår också ett omfattande arbete om hållbar

utveckling, Baltic 21. Baltic 21 är nu inne i en fas där man upprättar

sektoriella arbetsprogram för transporter, energi, industri, jordbruk och

skogsbruk, fiske och turism.

5.5 Miljömålsarbete i ett globalt perspektiv

Regeringens bedömning: Genom att under år 2001 utveckla en nationell strategi

och verka för en EU-strategi för hållbar utveckling medverkar Sverige till att

förverkliga målet att alla länder och världsdelar skall bidra med konkreta

strategier till FN:s världstoppmöte i Sydafrika år 2002 om hållbar utveckling.

Sverige arbetar och bör fortsätta att arbeta för en stärkt global

miljöförvaltning, med målet att skapa ett sammanhållet och kraftfullt system.

För att säkerställa att miljökonventionerna efterlevs krävs både en förstärkt

internationell miljörätt och ökat stöd till utvecklingsländernas miljöarbete.

Sverige bör också verka för att FN skall ge hållbar utveckling lika hög

prioritet, beslutskraft och anseende som arbetet för fred och säkerhet.

Miljöfrågan bör tydligare integreras i fattigdomsbekämpningen. Genom FN:s

miljöprogram (UNEP) kommer regeringen att arbeta för att stärka miljöfrågans

integrering i fattigdomsbekämpningen. Under en femårsperiod byggs kapacitet upp

för internationell konsekvensanalys av handelsöverenskommelser med sikte på att

pröva alla nya multilaterala handelsavtals inverkan på hållbar utveckling från

år 2006.

Andelen miljö- och rättvisemärkta importvaror bör öka. Svenska erfarenheter

ligger till grund för vårt bidrag till en utveckling av FN:s utformning och

tillämpning av indikatorer för hållbar utveckling.

Skälen för regeringens bedömning: Miljökvalitetsmål skall inte uppnås i Sverige

på bekostnad av andra länders miljökvalitet. Risken för det finns om

miljöförbättringar hos oss nås genom att miljöförstörande produktion flyttas

utomlands, medan vi själva fortsätter att konsumera det som produceras. På samma

 sätt som vi önskar och kräver miljöhänsyn av utländska företag verksamma i vårt

 land, har vi ett ansvar för att export av svenska varor och etablering av

svenska företag bidrar till hållbar utveckling i andra delar av världen.

Miljöanpassad svensk teknik, produktionsprocesser och svensk miljöanpassad

samhällsplanering och lagstiftning är också system som genom olika former av

export och samarbete bidrar till en internationell hållbar utveckling. En

otillräckligt beaktad del av handelns miljöpåverkan rör underleverantörernas

ansvar. Denna och andra aspekter behöver belysas tydligare.

Sambanden mellan å ena sidan konsumtion och livsstil i Sverige och å andra sidan

 internationell handel och miljöförhållanden i andra länder är komplexa.

Kunskaperna om dessa samband och instrumenten för att styra ekonomin i riktning

mot en hållbar utveckling är otillräckliga. Statistiska centralbyrån (SCB)

arbetar med svenska miljöräkenskaper, men motsvarande kunskap i ett

internationellt perspektiv är fragmenterad. De industrialiserade ländernas

samarbetsorganisation OECD kan genom sin expertis bidra till kunskap om

medlemsländernas påverkan på hållbar utveckling i syd. I Sverige kan myndigheter

 som Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) och

Naturvårdsverket, institut som Stockholm Environment Institute och Fair Trade

Center samt frivilligorganisationer som Naturskyddsföreningen bistå.

FN:s generalsekreterare tog år 1999 initiativet Global Compact för att öka det

privata näringslivets ansvarstagande för miljö, mänskliga rättigheter och

arbetsrätt. Ett femtiotal stora företag har genom samarbete med FN åtagit sig

att följa nio principer i centrala FN-deklarationer. Regeringen stöder

initiativet och välkomnar deltagandet av företag som[REDACTED_EFTERNAMN], ABB och Volvo.

Det svenska miljömålsarbetet kan bidra till att utveckla initiativet. Tack vare

märkningssystem, branschstandarder, villkor i kreditgivningen och krav på

efterlevnad av miljölagstiftningen förstärks incitamenten för minskad

miljöpåverkan. Regeringen kommer i FN att verka för att dessa metoder kan föras

in i organisationens samarbete med den privata sektorn.

I Sverige har vi dragit lärdomen att utbildning på alla nivåer är avgörande för

att öka medvetandet och förståelsen för miljöfrågorna. Även folkrörelsearbete

spelar en nyckelroll för att öka informationen till medborgare och konsumenter.

Eftersom de internationella regelverken på miljöområdet fortfarande är svaga

kommer det frivilliga arbetet och informativa styrmedel att under överskådlig

tid vara centrala i arbetet för att minska varje lands internationella

miljöpåverkan.

Goda nationella och regionala förberedelser kan lägga grunden till ett

framgångsrikt FN-toppmöte om hållbar utveckling i Sydafrika i september 2002,

tio år efter Riokonferensen. Regeringen kommer med hjälp av en parlamentariskt

sammansatt nationalkommitté (M 2000:02) att lämna en nationalrapport till FN.

Genom att toppmötet förbereds nationellt och regionalt samt genom nya

partnerskap med näringslivet och det övriga samhället skapas förutsättningar för

 att omsätta i praktiska handlingsprogram insikten att utvecklingen måste vändas

 i hållbar riktning.

De senaste åren har klyftan mellan rika och fattiga länder växt. En avgörande

förutsättning för att en hållbar utveckling skall komma till stånd i alla länder

 är att det sker en global ekonomisk utjämning. De rikas konsumtionsvanor som

kännetecknas av hög energi- och resursförbrukning måste förändras samtidigt som

utvecklingsländerna ges en möjlighet att hantera sina akuta miljöproblem som

förstärks av en utbredd fattigdom. Regeringen anser därför att

fattigdomsbekämpning och en övergång till hållbara konsumtions- och

produktionsmönster är centrala frågor inför toppmötet i Sydafrika.

Sverige verkar inom EU för att kraftigt förstärka de globala institutionerna för

 miljösamarbete. Viktiga inslag i detta arbete är en förstärkt internationell

miljörätt, en stabilare finansiering av UNEP och ett konsekvent genomförande av

fattade beslut. Regeringens mål är att FN:s arbete för hållbar utveckling på

sikt skall få samma status och kraft som det för fred och säkerhet. Ett led i

detta arbete är att Sverige verkar för att de internationella konventioner som

finns på miljöområdet och internationella handelsavtal skall vara ömsesidigt

stödjande.

Ett flertal FN-aktiviteter pågår för att bättre tillgodose sociala och

ekologiska aspekter i samband med handelsavtal. UNEP, FN:s utvecklingsprogram

(UNDP) och FN:s konferens för handel och utveckling (UNCTAD) bidrar bl.a. till

kunskaps- och kapacitetsuppbyggnad. EU arbetar med hållbarhetsbedömningar inför

framtida handelsförhandlingar inom Världshandelsorganisationen (WTO), i syfte

att förutse ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser av kommande avtal.

Regeringen avser att ge stöd till metodutveckling och kapacitetsuppbyggnad för

liknande konsekvensbedömningar i utvecklingsländer genom ett projekt i regi av

Världsnaturfonden (WWF). Målet är att dessa metoder skall vara etablerade inom

fem år, så att konsekvensanalyser görs av alla multilaterala handelsavtal

fr.o.m. år 2006.

5.6 Strategi för uppbyggnad av förhandlingsunderlag i det internationella

konventionsarbetet

Regeringens bedömning: Det internationella konventionsarbetet är i många fall

ett effektivt sätt att åtgärda miljöproblem, i synnerhet de gränsöverskridande.

Detta förutsätter bl.a. att beslut, överenskommelser och uppföljning grundas på

ett bra förhandlingsunderlag.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige har anslutit sig till ett 25-tal

internationella konventioner inom miljöområdet. Flera av dessa konventioner

berör svenska närområden som Östersjön (Helsingforskonventionen, HELCOM) och

Nordsjön och Nordostatlanten (Oslo-Pariskonventionen, OSPAR) och är därigenom

väsentliga för möjligheterna att nå de svenska miljökvalitetsmålen.

Sedan Riokonferensen år 1992 har fyra nya konventioner tillkommit: Konventionen

om biologisk mångfald (CBD), Ökenspridningskonventionen, Klimatkonventionen och

Konventionen om förhandsgodkännande av handel med farliga kemikalier (PIC).

Därtill kommer ett antal tillägg och protokoll (Montrealprotokollet, tillägg

till Baselkonventionen, Kyotoprotokollet). Förhandlingar om en konvention om

åtgärder för att eliminera vissa långlivade organiska föroreningar (POP) har

vidare slutförts under år 2000.

För att de internationella miljöavtalen skall få den avsedda effekten på den

globala miljön krävs att de åtgärder som skall genomföras är baserade på en

gedigen kunskap om miljöeffekter och vetenskapligt bakgrundsmaterial inom såväl

naturvetenskapliga och tekniska som socio-ekonomiska områden. Regeringen har i

propositionen 2000/01:3 Forskning och förnyelse redovisat exempel på specifika

forskningsområden som bör prioriteras mot bakgrund av pågående internationella

miljöförhandlingar.

Det är också väsentligt att de fördragsslutande parterna kan arbeta för en snabb

 ratificering av konventioner och protokoll så att dessa kan träda i kraft inom

rimlig tid, vilket ytterligare understryker vikten av ett väl underbyggt

förhandlingsunderlag. Med konventionsåtagandena följer också ett uppföljnings-

och utvärderingsarbete för att bl.a. kunna säkerställa efterlevnaden av

konventionerna.

I takt med det ökande antalet internationella miljöavtal ökar behovet av

samstämmighet och samordning mellan konventioner så att återkommande

frågeställningar om handel, finansiering, ansvar, utvecklingssamarbete,

tvistlösningar m.m. kan hanteras konventionsövergripande. En ökad

konventionssamordning skulle också kunna förenkla de ofta omfattande

rapporteringskraven.

Regeringen överväger därför att mot bakgrund av miljömålstänkandet och

ovannämnda frågeställningar utarbeta en strategi för att stärka uppbyggnaden av

förhandlingsunderlag för miljökonventionsarbetet. Detta är av stor betydelse för

 att Sverige på ett framgångsrikt sätt skall kunna påverka och vara en drivande

kraft i arbetet med gränsöverskridande och internationella miljöfrågor.

6

Begränsad klimatpåverkan

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för

klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan

på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i

en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen

säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har

tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.

Delmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet bör preciseras och kompletteras bl.a.

 med delmål som avser utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser samt med

förslag till strategi på klimatområdet.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan bör i ett generationsperspektiv

enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras

på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i

atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av

insatser i alla länder.

Skälen för regeringens bedömning: I den nya strukturen för miljömålsarbetet som

beslutades av riksdagen år 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6,

rskr.1998/99:183) ingick bl.a. miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Det

 förutsattes att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag till

kompletteringar av miljökvalitetsmålet med delmål avseende bl.a. utsläpp av

koldioxid och andra växthusgaser.

Den 7 maj 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att

tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att presentera

förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram på klimatområdet.

Kommitténs slutbetänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23)

överlämnades till regeringen den 11 april 2000.

Klimatinvesteringsprogram

Ett av de centrala förslagen i Klimatkommitténs förslag är att inrätta ett

budgetanslag för klimatinvesteringsprogram. Anslaget skall enligt kommittén

användas till investeringar i åtgärder som bidrar till att utsläppen av

klimatpåverkande gaser minskar. Detta är en åtgärd som inte bara är av betydelse

 för att nå målet om Begränsad klimatpåverkan utan kan också vara av stor

betydelse för målen[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7), Bara naturlig försurning (avsnitt 8)

 och Ingen övergödning (avsnitt 12). Regeringen gör vidare bedömningen att detta

 är en åtgärd som kan ge positiva synergieffekter och den bör därför vara en

högt prioriterad åtgärd i effektiviseringsstrategin (se avsnitt 21). Regeringen

beräknar därför 400 miljoner kronor för år 2004 för klimatinvesteringar i årets

ekonomiska vårproposition. Därutöver kan medel från de lokala

investeringsprogrammen för åren 2002 och 2003 användas till klimatinvesteringar.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kommer att behandlas i en särskild

proposition om en svensk klimatstrategi.

7
[REDACTED_EFTERNAMN] luft

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden

 inte skadas.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft

Regeringens förslag:

1. Halten 5 mikrogram/m3 för svaveldioxid som årsmedelvärde skall vara

uppnådd i samtliga kommuner år 2005.

2. Halterna 20 mikrogram/m3 som årsmedelvärde och 100 mikrogram/m3 som

timmedelvärde för kvävedioxid skall i huvudsak vara uppnådda år 2010.

3. Halten marknära ozon skall inte överskrida 120 mikrogram/m3 som åtta

timmars medelvärde år 2010.

4. År 2010 skall utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) i Sverige,

exklusive metan, ha minskat till 241 000 ton.

Regeringens bedömning: Luftkvaliteten i tätorterna har förbättrats under de

senaste decennierna och kommer sannolikt att bli ännu bättre i takt med att

utsläppen minskar. Det gäller framför allt svaveldioxid, kvävedioxid, partiklar

och bensen.

Ytterligare åtgärder för att uppnå generationsmålet kommer dock att behövas.

Åtgärder på lokal nivå är viktiga för att begränsa utsläppen av kväveoxider,

partiklar och cancerframkallande ämnen. När det gäller ozon är det viktigt att

Sveriges grannländer vidtar åtgärder för att minska utsläppen. Syftet är att den

 föreslagna halten beträffande kvävedioxid på sikt skall fastställas som

miljökvalitetsnorm. Även de ämnen som finns i tabell 7.1 skall, där det är

lämpligt, på sikt fastställas som miljökvalitetsnormer. De senare årens

forskning har visat att halten och antalet partiklar mindre än 2,5 mikrometer

(PM 2,5) är av väsentlig betydelse för hälsopåverkan. I dagsläget saknas kunskap

 för att fastställa långsiktiga mål för dessa partiklar. Inom EU pågår ett

arbete med att ta fram mål för PM 2,5 till år 2003 och regeringen avser att

återkomma med delmål när arbetet är färdigt. Regeringens målsättning är att det

 senast år 2005 skall fastställas ett delmål för PM 2,5. Regeringen avser också

att senast år 2002 fastställa en miljökvalitetsnorm för bensen som också kan

ligga till grund för ett delmål för bensen.

Miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft bör i ett generationsperspektiv enligt

regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller

riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och

kulturföremål. Riktvärdena sätts med hänsyn till personer med överkänslighet och

 astma (se tabell 7.1).

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag och

bedömning. Delmål 4 har dock justerats i enlighet med Sveriges åtaganden i EU:s

kommande takdirektiv. Ambitionsnivån i regeringens föreslagna delmål 4 är högre

än i kommitténs förslag på grund av förändringar i de utsläppssiffror som låg

till grund för kommitténs beräkningar. Kommitténs delmål för flyktiga organiska

ämnen (VOC) skulle med de reviderade utsläppssiffrorna och med de nya

bedömningarna av vilken reduktion redan fattade beslut ger motsvara ca 270

000-290 000 ton år 2010.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder kommitténs förslag till

delmål. Många remissinstanser pekar på behovet av internationellt agerande

eftersom vi inte kan lösa våra problem med bl.a. marknära ozon på egen hand.

Naturvårdsverket understryker vikten av att regeringen och riksdagen fattar

tydliga beslut om styrmedel och åtgärder för att Sverige skall kunna leva upp

till kraven i takdirektivet och Göteborgsprotokollet. Ett antal instanser

framhåller betydelsen av att partiklars hälsomässiga konsekvenser uppmärksammas

och betonar att det för framtiden är viktigt att prioritera det området.

Riksantikvarieämbetet pekar på att kunskaperna om luftföroreningars inverkan på

kulturarvet är bristfälliga och på behovet av fortsatt forskning.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft: Luftföroreningar i tätorter är ett

 betydande hälsoproblem. De orsakar en ökad risk för cancer, hjärt- och

lungsjukdomar. De medför också besvärsreaktioner som t.ex. irritationer på

andningsvägar och ögon samt försämring av tillståndet för astmatiker och

allergiker. Antalet cancerfall till följd av föroreningar i tätortsluften i

Sverige uppskattas till 200 per år. Ytterligare ca 300 fall orsakas av intag av

vegetabilier som har utsatts för luftföroreningar. Därtill kommer att mellan 90

och 360 personer årligen måste behandlas på sjukhus för andningsbesvär till

följd av för höga halter av marknära ozon. Luftföroreningar orsakar också skador

 på skog, grödor och den biologiska mångfalden samt påskyndar nedbrytningen av

kulturföremål och material. Många kulturföremål har skadats allvarligt och

kommer att vara omöjliga att restaurera om inte trenden bryts.

Luftföroreningar uppstår vid förbränning och kan bildas genom atmosfärskemiska

reaktioner. Bidragen till luftföroreningar i svenska tätorter kommer från

transporter (ca 60 %), arbetsmaskiner (ca 20 %) och förbränning av biobränslen,

främst vid småskalig vedeldning (20-25 %). Föroreningssituationen beror också på

 att luftföroreningar förs med vindarna från andra länder. De höga halterna av

marknära ozon i Sverige beror till 90 % på utsläpp från andra europeiska länder.

Sverige arbetar internationellt för att åstadkomma utsläppsbegränsningar inom EU

 och genom konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar som

tillkom inom FN:s Ekonomiska kommission för Europa (ECE). Inom EU håller ett

antal direktiv på att utformas som syftar till att förbättra luftkvaliteten i

framför allt tätorter. Hittills omfattas svaveldioxid, kvävedioxid, bly,

partiklar, bensen, kolmonoxid och ozon av detta arbete. Ett annat direktiv är

det s.k. takdirektivet som skall sätta nationella utsläppstak för försurande och

 ozonbildande ämnen. En gemensam ståndpunkt har antagits i ministerrådet och

direktivet behandlas nu för andra gången i parlamentet. Inom ramen för

konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar undertecknades i

Göteborg i december 1999 ett protokoll (Göteborgsprotokollet) som också det

fastställer nationella utsläppstak för försurande och ozonbildande ämnen (se

avsnitt 26).

I Sverige har regeringen fastställt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap.

miljöbalken för svaveldioxid, kvävedioxid och bly. Genom normerna anges vissa

föroreningsnivåer som inte får överskridas efter en viss tidpunkt. Arbetet med

miljökvalitetsnormer för fler ämnen pågår. Miljökvalitetsnormerna kompletterar

miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft och bestäms utifrån den miljökvalitet som

eftersträvas i miljökvalitetsmålet. Miljökvalitetsmålet är ett övergripande

generationsmål medan miljökvalitetsnormer fastställs med årtal som ligger

närmare i tiden.

Luftkvaliteten i våra tätorter har i vissa avseenden förbättrats under de

senaste decennierna. Svaveldioxidhalterna har minskat och ligger i dag långt

under gällande miljökvalitetsnormer. Kvävedioxidhalterna i tätorterna har också

minskat även om det fortfarande behövs ytterligare minskningar för att

miljökvalitetsmålet skall nås. Halterna av ozon, partiklar och

cancerframkallande ämnen är alltjämt för höga.

På förslag av regeringen i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål fattade

riksdagen år 1999 beslut om en ny struktur för miljömålsarbetet (bet.

1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). De mål som tidigare fanns på området skulle i

möjligaste mån ersättas eller införlivas i den nya strukturen. I denna ingick

bl.a. miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft. Det förutsattes att regeringen skulle

återkomma till riksdagen med förslag till kompletteringar av miljökvalitetsmålet

 med delmål avseende bl.a. utsläpp av cancerframkallande ämnen och flyktiga

organiska ämnen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Att skydda människors hälsa är ett av de fem grundläggande värdena som utgör

utgångspunkten för utformningen av miljökvalitetsmålen. Det innebär att

miljörelaterade hälsorisker såsom luftföroreningar som skadar människors hälsa

skall bekämpas. Luftföroreningar skadar också många kulturobjekt. Oersättliga

värden kan gå förlorade om inte föroreningarna åtgärdas.

De från miljö- och hälsosynpunkt allvarligaste luftföroreningarna är

kväveoxider, ozon, partiklar, svaveldioxid (SO2), polycykliska aromatiska

kolväten (PAH) och flyktiga organiska ämnen (VOC). VOC reagerar med kväveoxider

i utomhusluft och bildar ozon på regional nivå under vissa betingelser, bl.a.

vid starkt solljus. VOC består av ett stort antal gasformiga organiska ämnen.

Vissa av dem är cancerframkallande, t.ex. bensen, eten, propen och butadien.

Andra är irriterande på luftvägarna, t.ex. aldehyder.

Miljömålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft handlar i första hand om luftkvalitet i tätorter och

avgränsas till att gälla luftkvalitet utomhus. Målet har ett nära samband med

andra miljökvalitetsmål som Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Giftfri miljö

(avsnitt 9), Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö (avsnitt 20)

genom att vissa luftföroreningar påverkar möjligheterna att nå dessa mål.

Regeringen anser att de fyra delmål som kommittén har föreslagit skapar goda

förutsättningar för att miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft, med vissa justeringar

som föranleds av synpunkter från remissinstanserna, skall kunna nås inom en

generation. När det gäller skyddet för personer med överkänslighet och astma

tolkas innebörden av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv enligt

tabell 7.1 nedan.

Tabell 7.1. Generationsmål för luftkvalitet

Förorening

Halt som inte bör överskridas (mikrogram/m3)

Medelvärdestid

Bensen

1

År

Bens(a)pyren

0,0001

År

Eten

1

År

Formaldehyd

10

Timme

Partiklar 

30

Dygn

15

År

Sot

10

År

20

År

Ozon

80

Timme

50

70

Sommarhalvåret

(april-okt)

Åttatimmarsmedelvärde

De i tabellen angivna riktvärdena är satta med dagens kunskap. Det är nödvändigt

 att följa upp och utvärdera dem i takt med att ny kunskap om luftföroreningar

och hälsorisker kommer fram. I samband med att miljökvalitetsmålen följs upp kan

 riktvärdena revideras och utökas till att gälla fler ämnen. Regeringen avser

också att återkomma, där det är lämpligt, med förslag till delmål för ämnena i

tabell 7.1. Syftet är att det på sikt för de ämnen där det är lämpligt skall

fastställas miljökvalitetsnormer som då blir juridiskt bindande.

För partiklar finns inget delmål föreslaget. Däremot finns det ett

generationsmål för PM 10 i tabell 7.1. Anledningen till att regeringen avvaktar

med att fastställa ett delmål för partiklar är att kunskapen om nivåer och

hälsorisker inte är tillräcklig. De senare årens forskning har visat på att

halten och antalet partiklar mindre än 2,5 mikrometer (PM 2,5) är av väsentlig

betydelse för hälsopåverkan. Partiklar kan vara cancerframkallande i sig. De kan

 även vara bärare av cancerframkallande ämnen. I dagsläget saknas kunskap för

att fastställa långsiktiga mål för dessa små partiklar. Inom EU håller

gränsvärden för små partiklar på att tas fram. Det sker inom ramen för arbetet

med luftkvalitetsdirektiven. Kommissionen väntas lägga fram förslag om

gränsvärden för små partiklar år 2003. Naturvårdsverket är aktivt i detta arbete

 och kommer att ta fram underlag för bedömningar av PM 2,5, aktuella nivåer,

hälsoeffekter och åtgärdsalternativ. Regeringen avser att återkomma om delmål

för PM 2,5 när detta arbete är färdigt och regeringens avsikt är att ett delmål

skall kunna fastställas senast år 2005. Regeringen avser också att senast år

2002 återkomma med förslag till delmål för bensen i samband med att en

miljökvalitetsnorm för bensen fastställs.

En stor andel av de cancerframkallande ämnena som förekommer i samhället finns i

 de petroleumbaserade bränslena. Regeringen har i propositionen 2000/01:65

Kemikaliestrategi för Giftfri miljö aviserat ett uppdrag åt Naturvårdsverket att

 tillsammans med Kemikalieinspektionen och Energimyndigheten utreda frågan om

förändringar av användningen och sammansättningen av petroleumbaserade bränslen

i syfte att få fram underlag för fortsatt agerande inom EU och nationellt.

En måluppfyllelse på nationell nivå behöver följas upp med mål och

åtgärdsstrategier på regional och lokal nivå när så är påkallat. Dessa mål och

åtgärdsstrategier bör utarbetas i samråd mellan länsstyrelser, kommuner och

andra regionala och lokala aktörer. Viktiga uppgifter för länsstyrelser och

kommuner är information, rådgivning, tillsyn och uppföljning. Åtgärder som kan

genomföras på regional och lokal nivå inom transportsektorn för att minska

utsläppen av luftföroreningar berör främst trafikens omfattning, lokalisering

och bedrivande. Andelen miljöanpassade transporter inte minst gång- och

cykeltrafik bör öka. Inom energi- och industrisektorerna är det främst fråga om

åtgärder som minskar energianvändningen, tekniska åtgärder för att rena

utsläppen och åtgärder som innebär byte av uppvärmningsform eller energislag.

Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna regionala aspekter.

Den kommunala energiplaneringen bör knytas närmare miljömålen. De kommunala

energirådgivarnas uppgift bör bli mer långsiktiga.

För att korrekt kunna bedöma behovet av utsläppsminskningar för att nå

miljökvalitetsmålen behöver Sverige förbättra den nationella utsläppsstatistiken

 när det gäller både historiska data och nya inventeringar. I den nationella

uppföljningen av miljökvalitetsmålen (se avsnitt 23) bör för miljökvalitetsmålet

[REDACTED_EFTERNAMN] luft särskild tonvikt läggas vid förbättrade utsläppsdata för VOC, nya

riskbedömningar av vissa cancerframkallande ämnen såsom 1,3-butadien samt

partiklar och deras hälsoeffekter.

Delmål 1 och 2 (halter för svaveldioxid och kvävedioxid)

Riktvärdet för svaveldioxid kommer enligt Naturvårdsverkets bedömning att nås i

samtliga kommuner år 2005.

Redan beslutade åtgärder främst inom vägtrafiken bedöms leda till avsevärda

förbättringar av tätortsmiljön då det gäller kvävedioxidhalterna. För att nå

delmålet för kvävedioxid kommer dock ytterligare åtgärder att behöva vidtas.

Miljökvalitetsnormer för kvävedioxid som skall vara uppfyllda den 1 januari 2006

 är

- för timme: 90 mikrogram/m3 (får överskridas 175 timmar per år)

- för dygn: 60 mikrogram/m3 (får överskridas 7 dygn per år)

- för år: 40 mikrogram/m3.

Miljökvalitetsnormerna uttrycks för timme och dygn av mättekniska skäl som

värden där ett visst antal timmars överskridande tillåts, s.k. percentilvärden.

90 mikrogram/m3 med en 98-percentil innebär att värdet får överskridas 2 procent

 av tiden vilket motsvarar 175 timmar. Om man i stället uttryckte

miljökvalitetsnormen för kvävedioxid per timme som ett högsta värde skulle det

innebära att värdet skulle vara 200 mikrogram/m3.

Det föreslagna delmålet för kvävedioxid innebär därför en halvering av

miljökvalitetsnormen eftersom delmålet uttrycks som ett högsta värde och inte

som ett percentilvärde. Delmålet skall dock uppnås först år 2010.

Ungefär 90 % av landets kommuner kommer enligt Naturvårdsverkets bedömning att

nå det föreslagna delmålet. Ytterligare åtgärder behöver dock vidtas. Det gäller

 framför allt lokala åtgärder och åtgärder för att minska utsläppen från

vägtrafiken, främst tunga fordon och arbetsmaskiner.

Regeringen anser att följande åtgärder är viktiga för att delmålet för

kvävedioxid skall uppnås.

1. Vägtrafikbeskattningen ses över i syfte att öka miljöstyrningen. I

budgetpropositionen 2001 (prop. 2000/01:1 finansplanen s. 228-231) har

regeringen aviserat att den som ett led i skatteväxlingen avser att låta göra en

 sådan översyn. Regeringen har nyligen givit en utredare i uppdrag (dir.

2001:12) att se över vägtrafikbeskattningen. Utredaren skall enligt direktiven

analysera om effekterna av att införa ett incitament för tunga fordon i form av

ett styrmedel är motiverat och, om så är fallet, föreslå en utformning.

2. Upphandlingskraven för arbetsmaskiner, tunga fordon och arbetsredskap bör

utvecklas. Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M 1998:01) arbetar

med att ta fram ett internetbaserat verktyg med samordnade krav för hela den

offentliga förvaltningen. Regeringen kommer att följa delegationens arbete och i

 den mån det behövs återkomma med uppdrag baserat på dess arbete.

3. Miljöklassystemet för arbetsmaskiner uppdateras i enlighet med kommande

EU-krav.

4. Kommunerna ges möjlighet att införa trängselavgifter. Hälsoeffekter som

orsakas av biltrafik skulle kunna mildras genom att trängselavgifter införs i

tätort. Frågan avses behandlas i den aviserade propositionen

Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart transportssystem.

5. Stimulera en frivillig introduktion, i förtid, av fordon och arbetsmaskiner

som uppfyller EU:s framtida avgaskrav med hjälp av ekonomiska och andra

styrmedel.

6. En kilometerskatt kan vara en viktig åtgärd för att bidra till en hållbar

utveckling av vägtrafiksektorn. I den nyss nämnda utredningen om

vägtrafikbeskattningen kommer för- och nackdelar med en kilometerskatt att

utredas.

Med de angivna åtgärderna kommer delmålet för kvävedioxid sannolikt att nås. Det

 finns dock ett antal osäkra faktorer som påverkar möjligheterna att nå

delmålet. Exempel på sådana faktorer är tidpunkten för skrotning av gamla bilar,

 andelen dieselbilar i fordonsparken, den framtida trafikvolymen och verkliga

effekter av skärpta avgaskrav. En nyligen beslutad ändring i bilskrotningslagen

(1975:343) innebär att skrotningspremien höjs och gäller alla bilar. Detta

kommer sannolikt att påverka takten i skrotningen av gamla bilar. Det är därför

viktigt att konsekvenserna av de åtgärder som nämns ovan bevakas i samband med

den kommande uppföljningen och utvärderingen av miljömålen (se avsnitt 23).

Utvärderingen kan resultera i att ytterligare åtgärder föreslås eller att

delmålet revideras.

Delmål 3 (halten av marknära ozon)

Delmålet överensstämmer med kommitténs förslag. Gränsvärdet bygger på en

rekommendation från Världshälsoorganisationen (WHO) om att skydda människors

hälsa. Ozon bidrar till ett flertal miljöproblem. I marknära luftlager sker en

ozonbildning som orsakas av utsläpp av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen

(VOC) och påverkan från solljuset. Marknära ozon påverkar människors hälsa

negativt, har skadliga effekter på växter och åstadkommer korrosion av material.

 För att ozonhalterna skall kunna reduceras i vårt land behövs rejäla

minskningar av kväveoxid- och VOC-utsläppen i hela Europa. För att få ned

ozonförekomsterna till nivåer som varken påverkar människor eller känsliga

växter måste dessa utsläpp sammantaget minskas med 75-80 %. I Sverige har

utsläppen av ozonbildande ämnen minskat med ca 30 % sedan 1980-talet, bl.a. tack

 vare att alla nya bilar är försedda med katalysatorrening. Läckaget av flyktiga

 kolväten har också reducerats genom att bensinstationerna har utrustats med

påfyllningsmuffar.

Delmålet överensstämmer delvis med målet i ett kommande EG-direktiv om ozon i

luften (det s.k. ozondirektivet). Ozondirektivet tillåter dock ett antal dagars

överskridande av delmålet och sätter ingen tidsgräns för när det långsiktiga

målet om inget överskridande skall vara uppnått. Många länder i Europa har

mycket större svårigheter att åstadkomma en minskning av marknära ozon än

Sverige. Det är med hänsyn till dessa länder som det kommande ozondirektivet

väntas tillåta 20-25 dagars överskridande av målet år 2010.

För att ozonkoncentrationen skall kunna minskas krävs att delmål 2 för

kvävedioxid och delmål 4 för utsläpp av VOC uppnås. En ytterligare förutsättning

 är att EU-länderna och de länder som anslutit sig till Göteborgsprotokollet

inom FN-konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar fullgör

sina åtaganden att minska utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen.

 Man räknar med att nå en begränsning av ozonnivåerna med 67 % eller mer i

Europa jämfört med situationen år 1990 om länderna fullgör sina åtaganden.

Eftersom delmålet i hög grad är beroende av att åtgärder vidtas i andra länder

krävs en aktiv svensk insats i bl.a. EU:s miljöarbete. Det föreslagna delmålet

kommer därför att vara en viktig förutsättning för svenska ställningstaganden om

 utsläppsbegränsningar och åtgärder i Europa.

Enligt Naturvårdsverkets bedömning kommer delmålet för ozonkoncentrationen i

Sverige att uppnås år 2010 om länderna i Europa fullgör sina åtaganden. Eftersom

 Sverige är omvärldsberoende när det gäller detta mål måste delmålet nogsamt

följas upp med hänsyn till vilka utsläppsminskningar som görs i Europa och kunna

 revideras om det anses lämpligt.

Delmål 4 (utsläpp av flyktiga organiska ämnen)

Flyktiga organiska ämnen (VOC) är ett samlingsnamn för ett flertal gasformiga

ämnen varav vissa är cancerframkallande och andra irriterande för andningsvägar

och ögon. Delmålet att minska utsläppen av VOC är därför av stor betydelse för

luftkvaliteten. Merparten av de svenska utsläppen av VOC härrör från biltrafik

och byggnadsuppvärmning, dvs. från förbränningsprocesser, men flyktiga organiska

 ämnen når också ut i luften genom avdunstning från exempelvis bensin och

lösningsmedel. De minskningar som hittills nåtts beror på katalysatorreningen

hos nyare bilar.

Figur 7.1. Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från olika typer av källor 1998

Delmålet för utsläppen av VOC till år 2010 följer det svenska åtagandet enligt

Göteborgsprotokollet och det kommande takdirektivet inom EU. Utsläppen av VOC

uppgick år 1999 till 430 000 ton. Med redan beslutade åtgärder bedöms utsläppen

minska till 290 000 ton år 2010. För att målet 241 000 ton skall nås måste

Sverige alltså vidta ytterligare åtgärder.

En stor utsläppskälla är småskalig vedeldning, som uppskattningsvis står för

20-25 % av de totala VOC-utsläppen. Vedeldning i dagens befintliga pannor, som

till stor del består av vedpannor med föråldrad teknik, medför stora utsläpp av

bl.a. VOC, polycykliska aromatiska kolväten och partiklar. De luftföroreningar

som uppkommer vid vedeldning är både cancerframkallande och luftvägsirriterande.

 Installation av ackumulatortank förbättrar förbränningsprestandan avsevärt.

Utsläppen av VOC från en vedpanna som kompletteras med en ackumulatortank

minskar med 60-70 %. Ett samtidigt byte till miljögodkänd panna reducerar

utsläppen ytterligare, till 90-99 %.

I dag finns utsläppsgränser inskrivna i Boverkets byggregler för nyinstallation

av vedpannor och lokaleldstäder i tätort. Regeringen anser att dessa bör

kompletteras och gälla också för glesbygden. De ändringar som behövs kan

genomföras i Boverkets byggregler. Syftet med de krav som gäller för samtliga

nyinstallationer i såväl tätort som glesbygd är att få bort icke miljötestade

och icke miljögodkända pannor.

Kommunerna kan också med stöd av miljöbalken och kommunala föreskrifter m.m.

utfärda tillfälligt förbud mot småskalig vedeldning med fasta bränslen inom

särskilt angivna områden om det behövs för att hindra att olägenheter för

människors hälsa uppkommer.

Under våren 2001 kommer tre förslag som om de genomförs leder till sänkta

utsläpp av VOC att behandlas i EU:s ministerråd och Europaparlamentet. Det

gäller skärpta avgaskrav för motorcyklar, särskilda kallstartskrav för

bensindrivna lätta lastbilar och bussar samt avgaskrav för bensindrivna

arbetsmaskiner. De föreslagna kraven skapar nya möjligheter att minska

utsläppen.

För terrängskotrar finns i dag inga avgaskrav. De svarar för ca 4 % av de

nationella utsläppen av kolväten. Miljöklassutredningen föreslog i sitt

betänkande Miljöklassning av snöskotrar (SOU 1995:97) att ett frivilligt

miljöklassystem med avgas- och bullerkrav skulle införas för terrängskotrar. Det

 förslag till avgaskrav för bensindrivna arbetsmaskiner och arbetsredskap som

inom kort skall behandlas inom EU innebär att avgaskrav för terrängskotrar

faller inom det område där EU-gemensamma regler skall tas fram. Regeringen avser

 att arbeta för att säkerställa att Sverige ges möjlighet att införa avgaskrav.

Under miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö (avsnitt 19) behandlas frågan om

 ett tillfälligt miljöklassystem för terrängskotrar.

Det är osäkert om vi med dessa åtgärder når det reduktionsmål som takdirektivet

kräver. Uppskattningarna av VOC-utsläppen är dock relativt osäkra.

Naturvårdsverket har för avsikt att under år 2001 se över utsläppen av VOC och

insamlingen av data. Underlaget måste förbättras för att kunna bedöma vad som

måste åtgärdas för att nå delmålet. Ett bättre underlag gör det lättare att

bestämma nödvändiga åtgärder för att nå delmålet. I den uppföljning som

regeringen avser att göra av miljökvalitetsmålen bör Naturvårdsverkets översyn

av utsläppsdata för VOC följas upp och utvärderas i relation till delmålet.

Utifrån det kan regeringen återkomma med förslag om ytterligare åtgärder och

eventuella revideringar av målet.

Miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv har

beskrivningen ändrats något i förhållande till vad som redovisades i

propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål men innebörden är densamma. Det nya

förslaget kommer från Miljömålskommittén med kompletteringar från

Naturvårdsverket.

Konsekvenser av förslagen

Luftföroreningar ger upphov till betydande hälsoproblem. Beräkningar av den

totala ohälsan till följd av luftföroreningar saknas i dagsläget. De utredningar

 som sökt kvantifiera hälsoförluster inbegriper endast den allra mest påtagliga

sjukligheten i form av vård på sjukhus. Under antagandet av 5-10 vårddagar per

sjukintag på sjukhus beräknas antalet totala vårddagar uppgå till ca 20 000-100

000 per år med dagens luftföroreningssituation.

Dåvarande Försvarets forskningsanstalt (FOA) har uppskattat kostnaden för

hälsoeffekter av luftföroreningar till 2,2 miljarder kronor per år.

Det produktionsbortfall som orsakas av marknära ozon och som drabbar det svenska

 jordbruket har i tidigare undersökningar värderats till minst en miljard kronor

 per år. Även barrträd påverkas av ozon, men det är oklart i vilken omfattning

detta inverkar på skogsbrukets ekonomi. Ozon påskyndar därtill nedbrytningen av

vissa organiska material såsom gummi och plaster. Ämnet hör också till de

växthusgaser som kan inverka på jordens klimat.

Vittring och korrosion av kulturminnen och kulturföremål orsakar samhället

kostnader och oersättliga värden går förlorade. Dessa kostnader har inte

uppskattats men vi vet att underhåll av fastigheter fördyras och att

konserveringskostnaderna har ökat. En sänkning av föroreningsnivåerna innebär

att de onaturliga nedbrytningsprocesserna bromsas. Fortsatt forskning om

luftföroreningarnas påverkan på kulturarvet är angelägen.

De trängselavgifter som kommunerna bör ges möjlighet att införa kommer att

generera intäkter för kommunerna. Upphandlingskrav för arbetsmaskiner ger upphov

 till marginella kostnader i form av dyrare maskiner, men dessa kostnader vägs

till viss del upp av att maskinerna är effektivare. De andra trafikrelaterade

åtgärderna kommer inte att orsaka offentliga utgifter eftersom de planeras att

genomföras inom ramen för skatteväxlingen eller på annat statsfinansiellt

neutralt sätt.

Om de delmål som föreslås uppnås kommer luftföroreningssituationen att

förbättras avsevärt. Risken för framtida cancerfall på grund av luftföroreningar

 kommer enligt Naturvårdsverkets bedömning att kunna minst halveras. Målet för

kvävedioxidhalter klaras i de flesta kommuner redan år 2010, vilket bör betyda

en avsevärd förbättring för astmatiker. Problemet med partiklar minskar något.

Grödornas avkastning beräknas öka och tillväxtförlusten för skog avta genom att

halterna av marknära ozon beräknas minska kraftigt inom en generation.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 30 miljoner kronor under perioden 2001-2010. För

innevarande år beräknar regeringen att göra vissa omprioriteringar av resurser

inom 2001 års utgiftsram. Regeringen bedömer att ingen ytterligare finansiering

av föreslagna åtgärder behövs i jämförelse med 2001 års utgiftsnivå för delmålen

 (se vidare avsnitt 25).

8

Bara naturlig försurning

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen

 för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte

öka korrosionshastigheten i tekniskt material eller kulturföremål och byggnader.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning

Regeringens förslag:

1. År 2010 skall högst 5 % av antalet sjöar och högst 15 % av sträckan

rinnande vatten i landet vara drabbade av försurning som orsakats av människan.

2. Före år 2010 skall trenden mot ökad försurning av skogsmarken vara

bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning skall ha

påbörjats.

3. År 2010 skall utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft ha minskat

till 60 000 ton.

4. År 2010 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat

till 148 000 ton.

Regeringens bedömning: Utsläppen av försurande föroreningar har minskat de

senaste 15 åren, vilket på lång sikt också bör leda till minskad försurning av

mark och vatten. För att miljökvalitetsmålet skall nås krävs dock att utsläppen

av försurande ämnen fortsätter att minska i Sverige och övriga Europa. De nya

internationella överenskommelserna om utsläppsreduktioner av försurande ämnen

kommer att kunna leda till att utsläppen från länderna i Europa minskar avsevärt

 fram till år 2010.

Delmålet som avser utsläppsbegränsningar av kväveoxider är satt så att det

överensstämmer med Sveriges åtaganden i EU:s kommande s.k. takdirektiv. Det är

mycket viktigt att alla berörda länder fullgör sina åtaganden och att effekterna

 av begräsningarna kontinuerligt följs upp eftersom depositionen fortfarande

kommer att överskrida den kritiska belastningen år 2010. För att

generationsmålet skall kunna nås krävs strukturella förändringar där den

omställning av transportarbetet och energianvändningen som beskrivs i avsnitt 21

 är central. Det är viktigt att de i avsnitt 21 beskrivna strategierna får ett

snabbt genomslag. Även om utsläppen minskar till hållbara nivåer kvarstår en

lång återhämtningstid innan resultaten kan skönjas i marken.

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning bör i ett generationsperspektiv

enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Depositionen av försurande ämnen överskrider inte den kritiska belastningen

för mark och vatten.

* Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna

produktionsförmågan, arkeologiska föremål och den biologiska mångfalden bevaras.

* Markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten motverkas genom

att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och

bedömning. Ambitionsnivån i delmål 3 har höjts och innebär att utsläppen av

svaveldioxid skall minska med ytterligare ca 10% jämfört med kommitténs förslag.

 Delmål 4 har anpassats till Sveriges åtaganden i EU:s kommande takdirektiv.

Avvikelser i fråga om utsläppsreduktionerna i delmål 3 och 4 kan till viss del

hänföras till att det har skett förändringar i de utsläppssiffror som låg till

grund för kommitténs beräkningar. Ambitionsnivån i regeringens föreslagna delmål

 4 är samma som i kommitténs förslag.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att kommitténs

förslag till delmål är bra. Industriförbundet avstyrker föreslagna delmål då

förbundet anser att delmålen skall ses som riktningsvisare. Ett antal instanser

påpekar behovet av internationell samordning för att uppnå miljökvalitetsmålet.

Naturvårdsverket understryker vikten av att regeringen och riksdagen fattar

tydliga beslut om styrmedel och åtgärder för att Sverige skall kunna leva upp

till kraven i takdirektivet och Göteborgsprotokollet. Jordbruksverket anser att

bättre metoder för att fastställa kritisk belastning behöver utvecklas för att

det skall vara möjligt att besluta om utsläppsminskningar som är kopplade till

kritisk belastning. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) är

tveksamt till om delmålet om återhämtning är realistiskt eftersom återhämtningen

 tar lång tid. Vissa instanser pekar på behovet av fortsatt kalkning för att

uppnå målen. Flera remissinstanser betonar att skogsbruket är en viktig aktör i

försurningssammanhang och några efterlyser delmål kopplat till detta.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning: Sedan

industrialismens genombrott har utsläppen av försurande ämnen ökat kraftigt.

Föroreningarna utgörs av svavel- och kväveföreningar som har sitt ursprung i

utsläpp från trafik, sjöfart, energianläggningar, industri, arbetsmaskiner och

jordbruk. De försurande föroreningarna sprids i luften och deponeras i form av

gas, som luftburna partiklar eller lösta i regnvatten eller snö. Större delen av

 de utsläppta svavel- och kväveoxiderna stannar kvar i atmosfären i flera dagar

och kan med vindarna transporteras flera tusental kilometer innan de faller ned

och orsakar försurning av mark och vatten.

I ett långt tidsperspektiv är försurning en naturlig process. Den naturliga

försurningen orsakas bl.a. av markmineralernas långsamma vittring. Vid

sekelskiftet 1900 accelererade försurningen på grund av att det sura nedfallet

ökade, vilket har lett till att marken i många områden åldrats motsvarande

tusentals år under det gångna seklet. Försurningen yttrar sig först som en

kraftig utlakning av markens mineralnäringsämnen, därefter som sjunkande

pH-värden och förhöjda aluminiumhalter i sjöar och vattendrag. I dag är ca 14

000 svenska sjöar drabbade med omfattande skador på växt- och djurliv som följd.

 Den svenska berggrunden har genom sin naturliga surhet dålig buffringsförmåga,

dvs. förmåga att neutralisera sur nederbörd. Länder med basiska bergarter som

kalksten klarar försurning på ett bättre sätt.

När marken försuras utlakas viktiga näringsämnen, vilket försämrar markens

produktionsförmåga genom att många arter som är känsliga för pH-förändringar

försvinner, t.ex. de för träden så viktiga mykhorizzasvamparna. På lång sikt kan

 detta innebära minskad tillväxt i våra skogar och ökat behov av kalkning för

jordbruksmark. Dessutom sker en utlösning av metalljoner, som kan skada såväl

nedbrytningsprocessen i marken som fåglar och däggdjur högre upp i

näringskedjorna, inklusive människan. Många hotade arter i såväl mark som vatten

 är mycket känsliga inte bara för försurning, utan även för giftiga metaller som

 aluminium. Detta ger negativa effekter på ekosystemet och den biologiska

mångfalden trängs tillbaka. Korrosionen påskyndas starkt av svaveldioxid och

kväveoxider, vilket leder till att kulturföremål som t.ex. hällristningar,

fornfynd och byggnadsdetaljer påverkas och efter hand förstörs.

År 1999 uppgick de totala svenska svaveldioxidutsläppen till 66 000 ton. Däri

ingår inte 17 000 ton utsläpp från s.k. internationell bunkring, dvs. bränsle

som sålts i Sverige för användning inom internationell sjöfart. År 1999 uppgick

de totala svenska kväveoxidutsläppen till 263 000 ton (exklusive bunkring).

Bidraget från bunkring uppgick till 41 000 ton. Utländska källor bidrog år 1995

till ca 90 % av svavelnedfallet och till ca 80 % av kvävenedfallet totalt över

Sverige. Den svenska "exporten" av kväveföreningar är dock nästan lika stor som

"importen".

Nedfallet av försurande ämnen har minskat kraftigt de senaste 15 åren. I Sverige

 har vi framgångsrikt använt ekonomiska styrmedel, svavelskatten och

kväveoxidavgiften, för att minska utsläppen. Svavelskatten infördes år 1991 och

tas ut på svavelinnehållet i samtliga energi- och koldioxidskattepliktiga

bränslen. Svavelskatten beräknas ha svarat för ca 30 % av den totala minskningen

 av svaveldioxidutsläppen under perioden 1990-1995, motsvarande 19 000 ton

svaveldioxid. Kväveoxidavgiften, som infördes år 1992, är en avgift på utsläpp

av kväveoxider vid energiproduktion i fasta förbränningsanläggningar.

Incitamentet till utsläppsminskningar i avgiftssystemet bygger på att det totala

 inbetalade beloppet återbetalas till de avgiftspliktiga i proportion till deras

 andel av den nyttiggjorda energin. Naturvårdsverkets utvärdering visar att även

 kväveoxidavgiften väl fyllt sitt syfte. Ca 50 % av utsläppsminskningarna inom

den avgiftsskyldiga sektorn har berott på avgiften.

Internationella överenskommelser om utsläppsbegränsningar är avgörande eftersom

problemet är gränsöverskridande. Inom EU håller ett direktiv på att utformas som

 skall fastställa nationella utsläppstak för försurande och ozonbildande ämnen

(det s.k. takdirektivet). I december 1999 undertecknades ett protokoll

(Göteborgsprotokollet) inom FN-konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar. Om direktivet och protokollet genomförs och efterlevs antas de

 områden i Sverige där den kritiska belastningen överskrids komma att minska.

Med kritisk belastning avses gränsen för naturmiljöns förmåga att ta emot

föroreningar utan att skadliga effekter uppstår på känsliga delar av miljön.

Denna gräns kommer att överskridas även efter år 2010. Det kommer att krävas

utsläppsreduktioner i Europa utöver de åtaganden som nu finns för att nedfallet

av försurande ämnen skall underskrida kritisk belastning i Sverige.

Återhämtning från försurning är förlopp som spänner över lång tid eftersom

försurningen till stor del är kopplad till vittring. Återhämtningsprocessen i

mark- och vattenekosystem kan påbörjas när belastningen av försurande ämnen

minskar till hållbara nivåer. Dessa naturliga processer går dock långsamt och

det kan ta åtskilliga decennier innan en fullständig återhämtning har skett.

Problemet med försurning uppmärksammades tidigt i den svenska miljöpolitiken.

Redan på 1980-talet infördes mål för minskning av svaveldioxidutsläppen och

därefter har fler mål tillkommit.

I den nya strukturen för miljömålsarbetet som beslutades av riksdagen år 1999

(prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) ingick bl.a.

miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. De mål som tidigare fanns på

området skulle i möjligaste mån ersättas eller införlivas i den nya strukturen.

Det förutsattes att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag till

kompletteringar av miljökvalitetsmålet med delmål avseende bl.a. utsläpp av

försurande ämnen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Förslagen till delmål baseras på förslag i Miljömålskommitténs betänkande.

Delmålen är satta med utgångspunkten att det skall vara möjligt att nå

miljökvalitetsmålet inom en generation. Eftersom det tar lång tid för marken att

 återhämta sig från försurning innebär det att det är angeläget att åtgärder

vidtas snarast.

Det internationella arbetet är nödvändigt för att miljökvalitetsmålet för

försurning skall kunna nås. Arbetet med att begränsa utsläppen inom Europa

bedrivs dels i EU, dels inom ramen för FN-konventionen om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar. För att delmålen skall kunna uppnås krävs

att utsläppsreduktionerna i Europa anpassas till nivåerna i det kommande

EG-direktivet om nationella utsläppstak (takdirektivet) eller, såvitt avser

länder utanför EU, till de nivåer som fastställts i Göteborgsprotokollet. Mål

för ammoniak som också finns i takdirektivet och Göteborgsprotokollet behandlas

under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning (avsnitt 12).

Det är angeläget att Göteborgsprotokollet skyndsamt ratificeras av ett

tillräckligt antal signatärstater så att det kan träda i kraft. Regeringen

återkommer till denna fråga (se avsnitt 26).

Miljömålskommittén har pekat på att markanvändningens bidrag till försurningen

kan motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens

försurningskänslighet. För en sådan anpassning krävs exempelvis åtgärder som

dämpar kraftigt näringsläckage i samband med föryngringsavverkning i områden som

 har högt kvävenedfall. Under miljökvalitetsmålet Levande skogar (avsnitt 17)

föreslås bl.a. att arealen mark som föryngras med lövskog skall öka för att

förstärka och bevara biologisk mångfald. Anlagd lövskog kan på lämplig mark

bidra till att motverka skogsbrukets bidrag till försurningen.

En måluppfyllelse på nationell nivå behöver följas upp med mål och

åtgärdsstrategier på regional och lokal nivå när så är lämpligt. Dessa mål och

åtgärdsstrategier bör utarbetas i samråd mellan länsstyrelser, kommuner och

andra regionala och lokala aktörer.

För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås måste depositionen av försurande

ämnen reduceras ytterligare efter år 2010. Eftersom återhämtningen kan ta flera

decennier är det angeläget att nedfallet så snart som möjligt kan underskrida

gränsen för kritisk belastning.

En förutsättning för att detta skall vara möjligt är att vi fortsätter att vara

aktiva i det internationella arbetet. Sverige har varit pådrivande i arbetet med

 att åstadkomma bindande överenskommelser om att minska utsläppen av försurande

ämnen såväl i EU som inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar. Det är viktigt att Sverige bibehåller sin initiativkraft i

internationella beslutande församlingar genom att ta fram underlag för konkreta

åtgärder i miljön och förmå andra länder i Europa att minska sina utsläpp av

försurande ämnen.

Både takdirektivet och Göteborgsprotokollet skall revideras år 2004.

Revideringen av takdirektivet kommer att ske inom ramen för en

luftkvalitetsstrategi, Clean Air For Europe (CAFE), som EG-kommissionen planerar

 att lägga fram förslag om år 2004. Denna strategi skall ligga till grund för en

 översyn av gemenskapens luftkvalitetsmål, för förslag till nya sådana samt

utveckling av genomförandestrategier som säkerställer att dessa mål uppnås.

Strategin kommer att omfatta bl.a. frågor som rör gränsöverskridande

föroreningar, behovet av reviderade mål för luftkvalitet, försurning och

övergödning, nuvarande luftkvalitet och trender fram till år 2010 samt utrymme

för att ytterligare begränsa utsläpp från relevanta källor med beaktande av

teknisk genomförbarhet och kostnadseffektivitet. Sverige bör även i

fortsättningen delta aktivt i utformningen av denna strategi så att

miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7), Bara naturlig försurning och Levande

 sjöar och vattendrag (avsnitt 13) kan uppnås inom en generation.

Delmål 1 och 2 (försurning av vatten och skogsmark)

De första två delmålen beskriver en miljökvalitet som skall vara uppnådd till år

 2010. I dag beräknas ungefär en tredjedel av vattendragen och närmare 20 % av

alla sjöar vara påverkade av försurning orsakad av människan. Av dessa 17 300

sjöar kalkas i dag ca 7 000, vilket motsvarar ca 40 %, dock med en sjöyta

motsvarande 89 %. Av de försurande vattendragen kalkas i dag ca 12 800 km, ca 11

 %. Den biologiska måluppfyllelsen av kalkning är enligt Naturvårdsverkets

bedömning god. För att kunna följa upp det långsiktiga målet om inget

överskridande av kritiska belastningar är det viktigt att sätta dessa delmål som

 etappmål för miljökvaliteten. De två delmål som föreslås är omvärldsberoende

och satta utifrån vad som anses möjligt att uppnå till år 2010 mot bakgrund av

de nyligen ingångna internationella överenskommelserna. Förutsättningen för att

nå delmålen är alltså att de länder som ställt sig bakom överenskommelserna

fullgör sina åtaganden.

Som tidigare nämnts bidrog utländska källor år 1995 till ca 90 % av

svavelnedfallet och till ca 80 % av kvävenedfallet totalt över Sverige.

Nedfallet av svavel- och kväveföreningar bedöms kunna minska med 30-60 %

respektive 15-20 % från mitten av 1990-talet till år 2010 om de internationella

överenskommelserna efterlevs.

Skyddet av biologisk mångfald i många sjöar och rinnande vatten liksom

nyttjandet av vattnet kommer att vara beroende av uppehållande åtgärder mot

försurning under en lång tid framöver. Regeringen räknar därför med att

kalkningen kommer att behöva fortsätta för att minska de biologiska skadorna av

försurning.

Minskade utsläpp av försurande ämnen medför att tillståndet i sjöar och

vattendrag långsamt förbättras. På lång sikt är målet att inga sjöar eller

rinnande vatten skall vara beroende av uppehållande åtgärder i form av kalkning.

 I budgetpropositionen 2001 (prop. 2000/01:1 utg.omr. 20 s. 32) aviserar

regeringen att kalkningsverksamheten skall hållas på en nivå av 213 miljoner

kronor år 2001. Regeringen bedömer att ytterligare medel bör tillföras från

och med 2002 så att samtliga sjöar och vattendrag i klass 1-3 enligt den

nationella kalkningsplanen kan åtgärdas.

Den uppföljning som kommer att göras av miljökvalitetsmålen ger möjlighet att

utvärdera målen utifrån ny kunskap om vilka utsläppsminskningar som åstadkommits

 i våra grannländer samt tillgängliga resurser (se avsnitt 23). Utvärderingen

kan komma att leda till att nya åtgärder för att nå delmålen föreslås eller att

delmålen revideras.

Delmål 3 och 4 (utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider)

I delmålen för svaveldioxid och kväveoxider inkluderas inte utsläpp från utrikes

 sjö- och luftfart. Den internationella sjöfarten ger upphov till betydande

svaveldioxidutsläpp, eftersom den fortfarande är oförhindrad att utnyttja tunga,

 svavelrika oljor som bränslen. Det är naturligtvis angeläget att också dessa

utsläpp minskar. På detta område kan dock inte Sverige enbart på egen hand vidta

 åtgärder utan måste agera aktivt internationellt för att åstadkomma

överenskommelser om minskade utsläpp. Inom Internationella

sjöfartsorganisationen (IMO) skall Sverige verka för att sänka svavelhalten i

fartygsbränslen. Sverige skall också driva frågan om minskad svavelhalt i

fartygsbränslen inom EU, bl.a. genom att verka för att differentierade

sjöfartsavgifter införs. En översyn och utvärdering av det svenska systemet med

miljödifferentierade farledsavgifter sker regelbundet. Sjöfartsverket har i sin

senaste utvärdering pekat på behovet att skärpa miljödifferentieringen av

farledsavgifterna. Godstransportdelegationen genomför för närvarande en översyn

av farledsavgifterna. Den utredning där Sjöfartsverket framhåller behovet av att

 överväga en skärpt miljödifferentiering av farledsavgifterna ingår i

delegationens underlag. Regeringens avser återkomma till frågan i den aviserade

propositionen Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart

transportsystem.

Utsläppen år 1999 av svaveldioxid till luft uppgick till ca 66 000 ton. Delmålet

 är satt till 60 000 ton vilket innebär en reduktion med ca 10 % till år 2010.

Det svenska åtagandet i det kommande takdirektivet och Göteborgsprotokollet är

67 000 ton år 2010. Regeringen gör dock bedömningen att ytterligare minskningar

till 60 000 ton kan åstadkommas framför allt genom minskad svavelhalt i marina

oljor. Takdirektivet avses bli ett s.k. minimidirektiv, vilket betyder att

medlemsländerna har möjlighet att införa strängare nationella regler än de

minimiregler som blir obligatoriska. Utsläppsberäkningar är dock relativt osäkra

 och har sedan kommittén gjorde sina beräkningar förändrats. Arbetet med att

revidera och kvalitetssäkra dessa data pågår. I den uppföljning som regeringen

avser att göra av miljökvalitetsmålen (se avsnitt 23) kommer de reviderade

utsläppssiffrorna att följas upp och utvärderas i relation till delmålet.

Utifrån det underlaget kan regeringen återkomma med förslag om ytterligare

åtgärder och förslag till förändringar av delmålet för utsläpp av svaveldioxid.

Figur 8.1. Svaveldioxidutsläpp i Sverige 1980-1998

Delmål 4 överensstämmer med Sveriges åtaganden enligt Göteborgsprotokollet och

det kommande takdirektivet. Utsläppen av kväveoxider till luft uppgick år 1999

till 263 000 ton. Med redan beslutade åtgärder bedöms utsläppen av kväveoxider

minska till 155 000 ton år 2010. För att nå delmålet år 2010 behövs ytterligare

utsläppsminskning med 7 000 ton.

Sverige har, liksom många andra länder i Europa, inte varit lika framgångsrikt i

 att minska kväveoxidutsläppen som utsläppen av svaveldioxid. De svenska

utsläppen per capita var år 1990 strax över genomsnittet i EU.

Figur 8.2. Kväveoxidutsläpp i Sverige 1980-1998

Åtgärder för att minska utsläppen från sjöfart, flyg och vägtrafik framför allt

tunga fordon och arbetsmaskiner är prioriterade. Det är också inom dessa områden

 som EU kommer att skärpa kraven ytterligare.

Några av de åtgärder som redovisas nedan återfinns också under

miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7) och avsnitt 21.1 Effektivisering av

transporter samt användning och omvandling av energi.

1. Vägtrafikbeskattningen ses över i syfte att öka miljöstyrningen. I

budgetpropositionen 2001 (prop. 2000/01:1 finansplanen s. 228-231) har

regeringen aviserat att den som ett led i skatteväxlingen avser att låta göra en

 sådan översyn. Regeringen har nyligen givit en utredare i uppdrag (dir.

2001:12) att se över vägtrafikbeskattningen. Utredaren skall enligt sina

direktiv analysera om effekterna av att införa ett incitament för tunga fordon i

 form av ett styrmedel är motiverat och, om så är fallet, föreslå en utformning.

2. Miljöklassystemet för arbetsmaskiner uppdateras i enlighet med kommande

EU-krav.

3. Kväveoxidavgiftssystemet har haft en styrande effekt. De anläggningar

som omfattas av systemet får ekonomiska incitament att minska sina utsläpp.

Miljömålskommittén har föreslagit att möjligheterna för att få med fler

branscher i systemet skall undersökas så att de på ett kostnadseffektivt sätt

skall kunna bidra till att Sverige väsentligt minskar sina totala

kväveoxidutsläpp. Regeringen kommer att ta initiativ till en översyn av

kväveoxidavgiftens roll för en minskning av utsläppen. Översynen kan ligga till

grund för en bedömning av behovet av förändringar.

Den långsiktiga utvecklingen av framför allt person- och lastbilstrafiken kräver

 att den traditionella utbudspolitiken (infrastruktur och trafikplanering)

förändras och kompletteras med åtgärder som syftar till att påverka efterfrågan

på transporter. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av

bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att människors behov av dagliga

transporter kan minska. En annan del i arbetet är att skapa alternativa

transportformer. En minskad bilanvändning skall eftersträvas där alternativ

finns. För att miljökvalitetsmålen skall kunna nås inom en generation är det

dessutom angeläget att vidta långsiktiga åtgärder för att skapa en infrastruktur

 för hållbar utveckling. Regeringen har för avsikt att återkomma till dessa

frågor i den aviserade propositionen Infrastrukturinriktning för omställning

till ett hållbart transportsystem.

Delmålet för kväveoxider bedöms kunna nås med de föreslagna åtgärderna. Målet är

 satt till år 2010, vilket innebär att förutsättningarna för att nå målet kommer

 att kunna förändras under denna tioårsperiod. Den uppföljning som kommer att

göras kontinuerligt av målen kommer att kunna ta hänsyn till bl.a. teknisk

utveckling, förbättrat underlag för utsläppsinventering, tillgängliga resurser

och synergieffekter med åtgärder på klimatområdet (se avsnitt 23).

Uppföljningen kommer, om behovet finns, att leda till att ytterligare åtgärder

för att målet skall kunna nås kommer att föreslås eller att delmålet revideras.

De delmål som är fastslagna i EG-direktiv eller i andra internationella

överenskommelser kan Sverige inte på egen hand revidera. Det finns dock

möjligheter för utvärdering och uppföljning inom ramen för direktiven och

överenskommelserna.

En utvärdering bör göras i samband med att Sverige skall redovisa hur vi avser

att minska våra årliga utsläpp i enlighet med bestämmelser i EU:s kommande

takdirektiv. Medlemsländerna skall redovisa åtgärdsprogram till Kommissionen

före utgången av år 2002. Programmen skall omfatta kvantitativa uppskattningar

av hur de nationella åtgärderna kommer att påverka utsläppen år 2010.

Kommissionen skall utifrån dessa program och ett antal andra faktorer, t.ex.

utvidgningsprocessen och ny gemenskapslagstiftning, utvärdera genomförandet av

de nationella utsläppstaken och undersöka i vilken omfattning de kan förväntas

vara uppfyllda år 2010. En rapport om detta väntas kommissionen lämna till

ministerrådet och Europaparlamentet år 2004. Kommissionens rapport kommer också,

 om det är lämpligt, att åtföljas av nya förslag till åtgärder för att nå taken

eller förslag till ändringar av taken. Under år 2006 skall programmen uppdateras

 och revideras.

Även enligt Göteborgsprotokollet finns möjlighet för ett land att revidera sina

åtaganden om det finns speciella omständigheter som gör att landet inte kan

uppfylla dem. Detta skall rapporteras till konventionens verkställande organ.

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är

sakinnehållet i den första punkten oförändrat i förhållande till vad som

redovisades i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Den andra punkten har

kompletterats för att också täcka in arkeologiska föremål. Den tredje punkten är

 en komplettering som har föreslagits av Miljömålskommittén. I propositionen

1997/98:45 fanns ytterligare en punkt som beskrev halterna i luft av försurande

luftföroreningar och korrosion på material och kulturföremål. Den har hänförts

till miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7) på förslag av

Miljömålskommittén.

Konsekvenser av förslagen

Minskade utsläpp av svaveldioxider och kväveoxider kommer att innebära positiva

effekter - eller snarare uteblivna negativa effekter - för människors hälsa,

material och byggnader, kulturarv, grödor samt land- och vattenekosystem. Ett

genomförande av föreslagna åtgärder under miljökvalitetsmålet Bara naturlig

försurning berör bl.a. jordbruks-, transport-, energi-, skogs-, sjöfarts- och

fiskesektorerna samt friluftslivet.

För att uppnå delmål 1 och 2 om minskad försurning av vatten respektive

skogsmark är vi beroende av att Sveriges grannländer vidtar åtgärder och

fullföljer sina åtaganden i takdirektivet och Göteborgsprotokollet. Om

direktivet och protokollet genomförs och efterlevs antas de områden i Sverige

där den kritiska belastningen överskrids minska från över 6 miljoner ha till

drygt 1,5 miljoner ha. Dessutom kommer den andel av landarealen där kritisk

belastning för övergödning förekommer att minska från 14 % år 1990 till ca 4 %

år 2010.

Delmål 4 om utsläpp av kväveoxider leder till att hälsoeffekter som orsakas av

kväveoxider minskar. Hälsoeffekter som orsakas av luftföroreningar redovisas

under miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7). Försurningssituationen i

sjöekosystem förbättras. Förbättringen i deposition av kväve blir mindre

relativt svaveldepositionen. Genom minskat nedfall erhålls avsevärda

förbättringar i belastningen men återhämtningen tar lång tid.

En sänkning av utsläppsnivåerna innebär också att den onaturliga vittringen och

korrosionen av kulturminnen och kulturföremål bromsas. Kostnaderna har inte

uppskattats men det har konstaterats att underhåll av fastigheter har fördyrats

och att konserveringskostnaderna ökat.

Det kan nämnas att EG-kommissionen har gjort en kostnads-nyttoanalys av att

genomföra de nationella utsläppstaken i takdirektivet. Kostnaden för Sverige har

 uppskattats till 87 miljoner euro per år fram till år 2010. Kostnaderna bygger

på modellberäkningar som bl.a. grundar sig på antagandet om att minskningar av

utsläppen enbart åstadkoms genom tekniska åtgärder. Nyttan av förslaget är

beräknad utifrån vinsterna (uteblivna negativa effekter) för människors hälsa,

material och byggnader, grödor och skogar. För Sverige har nyttan beräknats till

 140-260 miljoner euro per år.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå delmål 1 och 2 om minskning av

försurade områden genom kalkningsåtgärder uppskattas till totalt ca 2,3

miljarder kronor under perioden 2001-2010. Regeringen bedömer att det behövs

ytterligare resurser för kalkningsåtgärder. Regeringen beräknar därför att

tillföra ca 15 miljoner kronor per år från och med 2002 i jämförelse med 2001

års utgiftsnivå för delmålen (se vidare avsnitt 25).

De åtgärder som regeringen anser är angelägna för att nå delmål 3 och 4 att

minska utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider kommer inte att orsaka

offentliga utgifter eftersom de kommer att genomföras inom ramen för

skatteväxlingen eller på annat kostnadsneutralt sätt samt genom internationella

överenskommelser.

9

Giftfri miljö

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av

samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Delmål för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (såvitt avser förorenade områden)

Regeringens förslag: Förorenade områden skall vara identifierade och för minst

100 av de områden som är mest prioriterade med avseende på riskerna för

människors hälsa och miljön skall arbetet med sanering och efterbehandling ha

påbörjats senast år 2005. Minst 50 av de områden där arbete påbörjats skall

dessutom vara åtgärdade.

Regeringens bedömning: Regeringen avser att verka för att arbetet med sanering

och efterbehandling av förorenade områden fortgår i nödvändig omfattning i såväl

 privat som offentlig regi. Förslaget avser de områden som avses åtgärdas inom

ramen för statliga bidrag. Resultatet av inventeringar, undersökningar samt

uppföljning och utvärdering av genomförda efterbehandlingsprojekt skall ligga

till grund för förslag från regeringen om hur miljökvalitetsmålet skall kunna

uppnås i fråga om förorenade områden. Regeringen avser att återkomma med förslag

 till nya delmål till år 2010 i samband med den utvärdering som beskrivs i

avsnitt 23. I utvärderingen är det väsentligt att även inkludera en bedömning av

 i vilken grad de saneringar som genomförts i privat regi bidragit till en högre

 måluppfyllelse.

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör i ett generationsperspektiv enligt

regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.

* Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.

* Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för

särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig

för människor.

* Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och

bedömning. Kommittén föreslog ett delmål av innebörden att minst 30 % av de

områden som utgör mycket stor och stor risk skall ha åtgärdats senast år 2010.

Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. Sveriges geologiska undersökning

 (SGU) samt vissa länsstyrelser och kommuner, påpekar att åtgärder för att

sanera förorenade områden är mycket kostnadskrävande och att berörda myndigheter

 måste ges tillräckliga resurser för att kunna vidta erforderliga åtgärder.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det av kommittén föreslagna delmålet

vad gäller antalet efterbehandlade områden år 2010 torde vara svårt att uppnå

inom angiven tid. Även SGU menar att det uppsatta delmålet är högt satt mot

bakgrund av bristen på kompetens. Boverket framhåller att kommunens

bebyggelseplanering och planmonopol samt dess hantering av markanvisnings- och

exploateringsavtal i många fall kan bidra till en snabbare lösning av

markföroreningsproblemen genom att avgiftning av marken ställs som villkor för

planläggningen och markanvändningen. Banverket påpekar att förslaget till

etappmål om förorenade områden innebär omfattande undersökningar av förorenade

markområden inom järnvägssektorn och menar att det inte är troligt att detta mål

 kan uppnås inom ramen för de medel som i dag finns tillgängliga.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (såvitt avser förorenade

områden): Förorenade områden kan utgöra en fara för människors hälsa och för

miljön. Föroreningarna finns i mark, grundvatten, sediment, byggnader och

anläggningar. De flesta har uppkommit under efterkrigstiden och fram till

1980-talet, huvudsakligen genom utsläpp, spill eller olyckshändelser. Många

områden måste saneras innan de kan användas för t.ex. bostadsbyggande. I många

fall sprids eller riskerar gifter att spridas i naturen och komma in i

näringsvävar med risk för anrikning och förgiftning. Läckage förekommer från

bl.a. gruvavfall och deponier. Från andra områden, t.ex. gamla industritomter,

kan läckaget i dag vara begränsat på grund av buffertmekanismer, fastläggning

m.m. Dessa förhållanden kan dock komma att ändras t.ex. på grund av försurning,

kemiska förändringar eller hydrologiska betingelser. Läckagen från de förorenade

 områdena beräknas därmed öka. Det tillkommer även nya områden som kommer att

behöva saneras.

Geovetenskaplig kunskap är av grundläggande betydelse eftersom de metaller som

kommer ut i miljön måste ställas i relation till de naturliga halterna i

berggrunden.

Bestämmelser om förorenade områden finns i 10 kap. miljöbalken. Enligt dessa

bestämmelser är i första hand den som bedriver eller har bedrivit den verksamhet

 som orsakat föroreningen ansvarig för efterbehandling. Efterbehandlingsansvaret

 innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de

efterbehandlingsåtgärder som behövs för att motverka skador eller olägenheter

för hälsa och miljö. Ansvar kan dock utkrävas endast om den faktiska driften vid

 en miljöfarlig verksamhet har pågått efter den 30 juni 1969.

Problemen med förorenade mark- och vattenområden har beskrivits närmare i

Naturvårdsverkets handlingsprogram för efterbehandling (rapport 4454 från år

1995). Omkring 15 000 förorenade områden är i dag identifierade men

Naturvårdsverket beräknar att det totala antalet områden uppgår till ca 22 000.

Att återställa dessa områden och omhänderta gifterna är viktiga åtgärder i

regeringens ambition att skapa ett hållbart samhälle. Det är också etiskt och

moraliskt viktigt att minska de kostnader för miljöproblem för kommande

generationer som dagens och gårdagens generationer orsakat.

Ett systematiskt inventeringsarbete i statlig regi pågår sedan ungefär tio år.

Ekonomiskt stöd har också lämnats till ett antal efterbehandlingsprojekt.

Verksamheten har finansierats från ett särskilt anslag för sanering och

återställning av förorenade områden. För budgetåret 2001 har riksdagen anvisat

ca 152 miljoner kronor för ändamålet, vilket innebär en dryg fördubbling av

anslagsbeloppet (prop. 2000/01:1 utg.omr. 20 s. 33, bet. 2000/01:MJU1, rskr.

2000/01:85). För budgetåren 2002, 2003 och 2004 beräknar regeringen att tillföra

 ytterligare medel, se vidare avsnitt 25. Medlen förvaltas av Naturvårdsverket.

Statliga bidrag till efterbehandling beviljas endast för sådana projekt där

ingen kan göras ansvarig enligt lag eller annan föreskrift.

Länsstyrelser och kommuner i samarbete med Naturvårdsverket svarar i huvudsak

för verksamheten med stöd till sanering och efterbehandling.

Naturvårdsverkets uppgift är att ge vägledning åt framför allt länsstyrelser och

 kommuner i deras arbete med efterbehandling samt att svara för nationell

samordning, fördelning av bidrag och tillsynsvägledning. Länsstyrelserna

ansvarar bl.a. för läns- eller branschtäckande inventeringar, genomförande och

stöd när undersökningar utförs och för upprättande av flerårsplaner för

efterbehandling. Därmed har länsstyrelserna, utöver en genomföranderoll, en

regionalt samordnande och prioriterande roll. Kommunernas miljönämnder är

tillsynsmyndigheter för huvuddelen av de förorenade områdena och fastigheterna.

Flera saneringsprojekt har genomförts. Ett exempel är Järnsjön i Småland som

framgångsrikt sanerats på polyklorerade bifenyler (PCB). Kostnaderna för

projektet, totalt 50 miljoner kronor, delades av staten (33 miljoner kronor),

MoDo AB (14 miljoner kronor) och Hultsfreds kommun (3 miljoner kronor). Ett

annat är Turingeån och sjön Turingen i Nykvarns kommun, där saneringen gällt

kvicksilverhaltiga fibermassor, även det en sanering till en kostnad av ca 50

miljoner kronor, där förutom staten (39,4 miljoner kronor), Stockholms läns

landsting (2 miljoner kronor), Nykvarns kommun (2 miljoner kronor) även EU:s

fond Life Environment bidragit med medel (7,8 miljoner kronor).

Regeringen har även inom ramen för de lokala investeringsprogrammen för

ekologisk hållbarhet bidragit till att sanering och efterbehandling har kunnat

genomföras i flera kommuner. År 1998 fördelades 263,8 miljoner kronor till

kommuner för sanering av förorenade områden. År 1999 fördelade regeringen

ytterligare 90 miljoner kronor och år 2000 10,2 miljoner kronor för

saneringsprojekt. Åtgärderna avser bl.a. sanering av kvicksilverhaltiga sediment

 och PCB, kemikalier i jord vid en nickelindustri, arsenikförgiftad mark och en

nedlagd skjutbana. Totalt beräknas insatserna leda till att ca 20 förorenade

områden saneras inom ramen för de lokala investeringsprogrammen.

I flera fall svarar de berörda statliga myndigheterna eller företagen för

efterbehandling av förorenade områden. Således har Sveriges geologiska

undersökning (SGU) ansvar för förvaltning och miljösäkring av dels ett 30-tal

anläggningar som använts för statens civila beredskapslagring av olja, dels det

statliga gruvfältet i Adak. Därutöver genomförs inventeringar och åtgärder på

objekt med efterbehandlingsbehov bl.a. av Försvarsmakten, Telia och SJ

Fastigheter.

Vid sidan av efterbehandlingsverksamhet genom statliga insatser pågår saneringar

 i privat regi. Det mest omfattande projektet bedrivs av oljebolagen i samarbete

 med Svenska Kommunförbundet och Naturvårdsverket. Oljebolagen har bildat ett

gemensamt bolag SPI Miljösaneringsfond AB (SPIMFAB) med uppgift att undersöka

och vid behov sanera de bensinstationer som lagts ner under perioden den 1 juli

1969-31 december 1994. Det rör sig om ca 6 000 objekt med en beräknad ungefärlig

 kostnad på 2 miljarder kronor.

I takt med att allt fler företag inför miljöledningssystem görs också en

genomgång av behovet av efterbehandlingsåtgärder. I samband med årsredovisningen

 skall de företag som inför miljöledningssystem redovisa sina förorenade mark-

och vattenområden.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Det av riksdagen antagna miljökvalitetsmålet är formulerat utifrån ambitionen

att de stora miljöproblemen skall vara lösta inom en generation. Det finns ett

mycket stort antal kemiska ämnen i omlopp i samhället. Många av dessa ämnen kan

påverka miljön eller människors hälsa negativt. Ett stort problem när det gäller

 kemiska ämnen är att det för merparten av alla ämnen som används saknas kunskap

 om deras miljö- och hälsoeffekter. Det saknas också kunskap om hur ämnena

sprids i samhället via olika varor. Utöver behovet av mer kunskap finns det

också behov av en mer effektiv hantering av de risker som användningen av

kemiska ämnen innebär. I propositionen 2000/2001:65 Kemikaliestrategi för

Giftfri miljö redogör regeringen för sin syn på hur de nya riktlinjerna för

kemikaliepolitiken som lades fast i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål

skall definieras och genomföras. Regeringen begär också i nämnda proposition

riksdagens godkännande av fem delmål under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

För förorenade områden innebär miljökvalitetsmålet att ett tillstånd skall

uppnås där halterna av farliga ämnen är så låga att de inte påverkar människors

hälsa eller miljön. Ett första steg är att de områden som utgör en mycket stor

eller stor risk för människors hälsa och miljön skall vara åtgärdade inom en

generation. Satsningar i budgeten visar att regeringen prioriterar dessa

åtgärder.

Det finns en än så länge inte helt komplett indelning i olika riskklasser för

förorenade områden där risken för människans hälsa och för miljön bedöms. Dock

förändras denna med ökad kunskap och möjlighet att bedöma risker. För en del

områden sker, som tidigare angivits, en förändring av betingelser, som gör att

områden klassas om. Miljömålskommittén har uppskattat antalet områden som bedöms

 tillhöra riskklass mycket stor eller stor till ca 7 000.

Kommitténs förslag till delmål innebär att senast år 2010 är förorenade områden

identifierade och undersökta och att minst 30 % av de områden som utgör mycket

stor och stor risk för människors hälsa och miljön då är åtgärdade. Ansvaret för

 efterbehandling av dessa områden uppskattas ligga till ungefär hälften hos

statliga och kommunala myndigheter eller företag och till hälften hos privata

företag.

Förslaget har i princip fått ett positivt mottagande av remissinstanserna.

Emellertid har flera remissinstanser, bl.a. SGU, Banverket och Länsstyrelsen i

Stockholms län, pekat på att det kan bli svårt att nå delmålet till år 2010.

Regeringen delar denna uppfattning. Hänsyn bör också tas till pågående

kunskapsuppbyggnad och teknikutveckling, liksom till den osäkerhet som råder

beträffande antalet förorenade områden. Dessa faktorer talar för att delmålet

ges en annan utformning än vad kommittén har föreslagit i avvaktan på ny kunskap

 och teknikutveckling. Generationsmålet ligger dock fast.

Eftersom det är efterbehandlingsprojekten som ger ökad kunskap och för tekniken

framåt är det angeläget att ett antal av de förorenade områden som innebär

mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa och miljön tas om hand på

ett tidigt stadium. En rimlig ambitionsnivå är enligt regeringens bedömning att

minst 100 sådana områden skall ha undersökts och arbete ha påbörjats år 2005.

Dessutom skall minst hälften av dessa ha åtgärdats senast vid utgången av år

2005. Vid samma tidpunkt bör samtliga förorenade områden vara identifierade. Med

 identifiering avses en orienterande studie och riskklassning i enlighet med

MIFO-modellens fas 1 (Metodik för Inventering av Förorenade Områden,

Naturvårdsverkets rapport 4918). Inventeringarna görs bl.a. för

 att översiktligt identifiera och kvantifiera de hälso- och miljörisker som ett

 förorenat område kan ge upphov till,

 att utgöra grund för prioriteringar och beslut om fortsatta undersökningar och

 efterbehandlingsåtgärder,

 att ge en överblick över problemets omfattning i landet,

 att ge underlag för bedömning av behovet av restriktioner för markanvändning

enligt miljöbalkens bestämmelser om miljöriskområden.

Förekomsten av förorenade områden varierar mellan olika delar av landet liksom

behovet av och förutsättningarna för att genomföra åtgärder. För att delmålet

skall kunna nås krävs därför insatser på regional och lokal nivå beträffande

åtgärdsprogram och underlag. Arbetet bör bedrivas i samarbete mellan

Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna bör stödja

kommunernas arbete och samordna regionala aspekter.

I arbetet för en giftfri miljö är det betydelsefullt att det finns regionala och

 lokala program för efterbehandling av mark- och vattenområden. Samtliga

länsstyrelser bör utarbeta ett regionalt program för arbetet med efterbehandling

 och avsättning av miljöriskområden före utgången av år 2002. De förorenade

områdena skall ha identifierats, genomgått kart- och arkivstudier och

riskklassificerats före utgången av år 2005. Medel för länsstyrelsernas

administration av efterbehandlingsverksamheten har beräknats under anslaget för

sanering och återställning av förorenade områden för budgetåret 2001.

Kommunerna har en viktig roll i arbetet med att utarbeta lokala prioriteringar

och program för efterbehandling av förorenade områden och att redovisa behov av

markrestriktioner. I enlighet med vad Boverket framhåller i sitt yttrande kan

kommunen i sin bebyggelseplanering i många fall bidra till en snabbare lösning

av markföroreningsproblemen genom att krav på sanering av marken kan ställas

innan ett markområde tas i anspråk för t.ex. bebyggelse.

En utgångspunkt för de regionala och lokala programmen bör vara att

saneringsåtgärder i ökad omfattning genomförs i privat regi. Enligt reglerna i

10 kap. miljöbalken kan även tidigare verksamhetsutövare och i vissa fall även

fastighetsägare åläggas ansvar för efterbehandling.

Den teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad som pågår kan ha stor betydelse för

hur delmålet uppnås. Det är därför viktigt att en uppföljning görs när de

förorenade områdena har identifierats, genomgått kart- och arkivstudier och

därefter riskklassificerats. Ett antal demonstrationsprojekt bör också ha

genomförts. Ett saneringsprojekt tar 2-5 år att genomföra. Resultatet av

inventeringar, undersökningar samt uppföljning och utvärdering av genomförda

efterbehandlingsprojekt kommer att ge ett säkrare underlag för att ta ställning

till hur miljökvalitetsmålet såvitt avser förorenade områden skall kunna uppnås.

Regeringen avser att återkomma med förslag till nya delmål i samband med att den

 utvärdering redovisas som beskrivs i avsnitt 23 Uppföljning och utvärdering.

För ungefär hälften av de ca 7 000 områden som bedöms finnas inom riskklass

mycket stor eller stor ligger ansvaret att sanera hos enskilda eller företag.

Innan miljöbalken trädde i kraft rådde viss osäkerhet om i vilken utsträckning

ett saneringsansvar kunde utkrävas. I 10 kap. miljöbalken anges dock i vilken

omfattning ett sådant ansvar kan utkrävas. Sådana efterbehandlingskrav kan

ställas på verksamhet som pågått efter den 30 juni 1969. Det är viktigt att

sanering av sådana områden kommer till stånd för att klara såväl

generationsmålet som uppsatta delmål. I många fall sker åtgärder, i andra fall

måste ansvar utkrävas.

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv har

förslag såvitt avser kemiska ämnen i miljön, motsvarande de tre första

punkterna, behandlats av regeringen i propositionen 2000/2001:65

Kemikaliestrategi för Giftfri miljö.

De första två punkterna är oförändrade i förhållande till vad som redovisades i

propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. De två sista punkterna är

kompletteringar enligt Miljömålskommitténs förslag.

Konsekvenser av förslaget

Sanering av förorenade mark- och vattenområden förhindrar att föroreningarna

sprids i miljön och förgiftar växter, djur och människor. Riskerna för att

människor drabbas av t.ex. förgiftning och allergi minskar därmed. Vid utebliven

 sanering riskerar föroreningar att spridas, vilket fördyrar, försvårar och i

många fall omöjliggör efterbehandling. Om förorenade områden efterbehandlas blir

 de också tillgängliga för bebyggelse eller annan användning, t.ex. som

rekreationsområden. Genom att sanera redan exploaterad mark kan behovet av

nyexploatering av mark minskas.

Kostnaden för att genomföra saneringsprojekt varierar mycket. Miljömålskommittén

 har beräknat en genomsnittskostnad för sanering inklusive förberedelser på ca 9

 miljoner kronor per objekt antingen saneringen genomförs i offentlig eller

privat regi. Kostnadsberäkningen är osäker, men den bygger på den teknik och

kunskap som finns i dag.

Det av regeringen föreslagna delmålet är utformat med hänsyn till den

teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad som pågår.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå delmålen under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 5,1 miljarder kronor under perioden 2001-2010.

Regeringen bedömer att det behövs ytterligare resurser för sanering av förorenad

 mark men också för myndighetsarbete för att uppnå de delmål under

miljökvalitetsmålet som regeringen föreslagit i Kemikaliestrategi för Giftfri

miljö (prop. 2000/01:65). Regeringen beräknar därför att, i jämförelse med 2001

års utgiftsnivå för delmålen, tillföra ca 300 miljoner kronor 2002, ca 330

miljoner kronor 2003 och från och med 2004 ca 440 miljoner kronor per år (se

vidare avsnitt 25).

10

Skyddande ozonskikt

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig

UV-strålning.

Delmål för miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt

Regeringens förslag: År 2010 skall utsläpp av ozonnedbrytande ämnen till största

 delen ha upphört.

Regeringens bedömning: Användningen av ozonnedbrytande ämnen bör upphöra på sikt

 även i befintliga anläggningar och inom sektorer som i dag är undantagna, t.ex.

 försvarssektorn och flyget. Det finns ett behov av en kartläggning över

befintlig utrustning och produkter med ozonnedbrytande ämnen samt att se över

ansvarsfördelningen för hur denna utrustning och dessa produkter skall tas om

hand och destrueras på ett miljöriktigt sätt.

Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt bör i ett generationsperspektiv enligt

regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen

i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer.

* Inom loppet av en generation skall användningen av ozonnedbrytande ämnen i

Sverige vara avvecklad.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag

och bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till kommitténs

förslag till delmål. Naturvårdsverket anser att målet om minskade utsläpp är

ambitiöst och menar att det bör preciseras, vilket kräver ytterligare utredning,

 bl.a. av hur stora mängder ozonnedbrytande ämnen som finns i varor och

produkter. Verket påpekar att delmålet bör tolkas så att kostnadseffektiva

åtgärder prioriteras. Stockholms kommun och Marks kommun anser att delmålet om

utsläpp bör skärpas. Läkemedelsverket anser att CFC även fortsättningsvis bör

kunna användas i medicinska drivgaser. Naturvårdsverket anser att det

internationella arbetet är helt avgörande för att miljökvalitetsmålet skall

kunna nås. Vidare anser verket att det bör vara möjligt att tidigarelägga

åtgärder som krävs enligt EG:s förordning om ozonnedbrytande ämnen, t.ex. förbud

 för export av varor som innehåller eller är beroende av ozonnedbrytande ämnen.

Kommerskollegium motsätter sig en sådan tidigareläggning av handelspolitiska

skäl. ICA Handlarnas AB framhåller vikten av att ta hänsyn till kostnader för

förtida skrotning av kyl- och frysanläggningar som innehåller HCFC.

Luftfartsverket anser att höghöjdsflygets påverkan på ozonskiktet är liten och

stabil varför det inte finns någon anledning att utreda frågan vidare i

dagsläget.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt: Vissa kemiska ämnen, som

klorfluorkarboner (CFC), väteklorfluorkarboner (HCFC), haloner, klorerade

lösningsmedel och metylbromid, bryter ned det skyddande ozonskiktet runt jorden.

 Ett uttunnat ozonskikt leder till att UV-strålning i högre utsträckning når

jorden, vilket i sin tur leder till skador på växter, djur och människor.

UV-strålningens skadliga effekter behandlas närmare under miljökvalitetsmålet

Säker strålmiljö (avsnitt 11).

Tidigare och nuvarande användning av ozonnedbrytande ämnen i varor och produkter

 medför ett läckage av dessa ämnen till den omgivande miljön. Ämnenas

aggressivitet på ozonskiktet och deras kemiska stabilitet, dvs. långa livslängd,

 var inte känd då varorna och produkterna lanserades. Det finns inte heller

tillförlitlig statistik över den historiska användningen. Historiska utsläpp har

 därför stor betydelse för den fortsatta uttunningen av ozonskiktet.

Omfattningen av problemet med upplagrade mängder ozonnedbrytande ämnen i varor

och produkter är fortfarande inte fullständigt känd.

Trots detta kan det konstateras att arbetet med att minska användningen av

ozonnedbrytande ämnen har varit framgångsrikt i Sverige. Under perioden

1988-1994 avvecklades 93 % av den civila användningen av sådana ämnen.

Miljöproblemet med ett uttunnat ozonskikt och ökad UV-strålning är dock inte

undanröjt genom den avveckling som redan skett och som fortsätter enligt plan i

Sverige och andra delar av världen. Till följd av utsläppen av ozonnedbrytande

ämnen har jordens ozonskikt uttunnats med 5 % de senaste 13 åren. Trots åtgärder

 minskar ozonlagret under vissa årstider framför allt över områden i närheten av

 polerna. Problemet har varit störst på södra halvklotet, men finns nu även på

det norra. Det finns aktiviteter och sektorer i samhället som fortsatt hotar en

återhämtning av ozonskiktet till naturliga nivåer ozon. Utvecklingsländernas

förmåga att genomföra avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen är av särskild

betydelse för den framtida utvecklingen av ozonskiktet. Ökande internationellt

flyg och särskilt ett framtida höghöjdsflyg i överljudsfart är också ett

potentiellt hot mot ett skyddande ozonskikt.

Lagstiftning, förordningar och föreskrifter har i Sverige spelat en dominerande

roll i avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen som används som kemikalier och

köldmedier. Lagstiftningen har varit mycket effektiv och användningen har

minskat kraftigt. Det har krävts en omfattande reglering med föreskrifter som

omfattat olika sektorer, användningsområden, olika stoppdatum etc.

Lagstiftningen har också ställt höga krav på tillsynsmyndigheterna, vilka byggt

upp en omfattande tillsynsverksamhet.

Med stöd av 14 kap. miljöbalken har föreskrifter meddelats i förordningen

(1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Enligt förordningen gäller följande:

 Kyl-, värme- och klimatanläggningar med CFC skall ha upphört att användas

yrkesmässigt från den 1 januari 2000, med visst undantag för små kylanläggningar

 till utgången av år 2004.

 Påfyllning av HCFC i befintliga anläggningar skall ha upphört senast den 1

januari 2002.

 All annan användning av ozonnedbrytande ämnen är i princip förbjuden.

Den svenska förordningen kompletterar regler som finns inom EU.

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000

om ämnen som bryter ned ozonskiktet (EGT L 244, 29.09.2000, s. 1, Celex

32000R2037) innehåller bl.a. minimiregler för användning, produktion och handel

med ozonnedbrytande ämnen. Förordningen har betydelse för att minska

användningen och därmed utsläppen inom EU.

Sverige är part till de internationella överenskommelserna Wienkonventionen för

skydd av ozonskiktet och Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned

ozonskiktet. Montrealprotokollet kan ses som ett globalt åtgärdsprogram för att

minska negativ påverkan på ozonskiktet.

I Sverige fattades beslut om att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen

av riksdagen genom 1988 och 1991 års miljöpolitiska beslut. Ett antal nationella

 mål och åtgärder har också införts. Dessa har i stor utsträckning redan

uppnåtts. I den nya struktur för miljömålsarbetet som beslutades av riksdagen år

 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) ingick bl.a.

miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Tidigare mål på området som alltjämt

var aktuella införlivades i den nya strukturen. Det förutsattes att regeringen

skulle återkomma till riksdagen med förslag till delmål som komplettering av

miljökvalitetsmålet.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Möjligheterna att nå

miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt är i huvudsak beroende av åtgärder som

vidtas internationellt. Det internationella arbetet är avgörande för hur väl

strävandena att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen skall lyckas.

Regeringen delar kommitténs bedömning att de svenska insatserna i det

internationella arbetet fortsatt bör ha en hög prioritet. Framgångar i det

internationella arbetet är av avgörande betydelse för att miljökvalitetsmålet

Skyddande ozonskikt skall nås. Målet kan emellertid inte nås inom en generation.

 Halterna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären kommer att förbli långt över de

naturliga nivåerna under lång tid framöver. Det beror dels på en fortsatt

användning av ozonnedbrytande ämnen i såväl industriländer som

utvecklingsländer, dels på att många ozonnedbrytande ämnen bryts ned långsamt i

atmosfären. Världsmeteorologiska organisationen (WMO) bedömer att den

atmosfäriska halten av klor från ozonnedbrytande ämnen till omkring år 2050 kan

ha sjunkit till en nivå som motsvarar ungefär den dubbla naturliga nivån, under

förutsättning att Montrealprotokollet följs av alla parter samt att inga nya

ozonnedbrytande ämnen släpps ut på marknaden.

Regeringen anser att Sverige även fortsättningsvis skall vara pådrivande i dessa

 frågor såväl inom EU som i det övriga internationella arbetet. Därvid bör

följande insatsområden prioriteras.

1. Sverige verkar för att stärka andra länders möjligheter att genomföra

nuvarande internationella avtal. Detta kan innebära stöd för att skapa en

fungerande lagstiftning för att avveckla ozonnedbrytande ämnen samt stöd för att

 utöva tillsyn av existerande lagstiftning. Vidare behövs kunskapsöverföring av

teknik och alternativa metoder främst inom ramen för Montrealprotokollets

multilaterala fond.

2. Sverige verkar för att Montrealprotokollets multilaterala fond utnyttjas

 på ett långsiktigt hållbart sätt. Bidrag ur fonden till projekt som syftar till

 att ersätta CFC med HCFC bör därför upphöra eller kraftigt reduceras.

3. Sverige verkar inom EU för att förhindra internationell smuggling av

ozonnedbrytande ämnen från länder som fortfarande har en produktion av CFC etc.

4. Sverige verkar inom EU för en stegvis och snabbare avtrappning av

HCFC-produktionen i förhållande till redan tagna beslut för såväl industriländer

 som utvecklingsländer. En stegvis avtrappning av konsumtionen i

utvecklingsländerna är ett viktigt inslag i arbetet för att nå

miljökvalitetsmålet.

5. Sverige verkar inom EU för en avtrappning av produktionen i

industriländerna av koltetraklorid och 1-1-1 trikloretan för användning i

utvecklingsländer i linje med vad som beslutats för CFC vid Montrealprotokollets

 elfte partsmöte.

6. Sverige verkar för att nya ozonnedbrytande ämnen kontrolleras inom ramen

 för Montrealprotokollet samt att ett enklare förfaringssätt för att lägga till

nya ämnen i protokollet införs.

7. Sverige verkar inom Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) för

 att användningen av haloner inom flygsektorn skall avvecklas i takt med att

alternativ utvecklas.

8. Sverige verkar internationellt för att utsläppen av ozonnedbrytande

ämnen från höghöjdsflyg inte ökar.

Parallellt med att verka för internationella åtgärder bör emellertid Sverige

fortsätta arbetet med att eliminera användningen av ozonnedbrytande ämnen och

utsläppen av dessa ämnen från svenska källor. Eftersom Sverige inte har någon

produktion av ozonnedbrytande ämnen bör arbetet inriktas mot användningen.

Den återstående användningen av ozonnedbrytande ämnen är i dag endast en bråkdel

 av användningen på 1980-talet och tekniska alternativ saknas för endast några

få tillämpningsområden. Regeringen anser, liksom kommittén, att den återstående

användningen av ozonnedbrytande ämnen bör kunna upphöra inom en generation och i

 de flesta fall redan tidigare.

Även om användningen upphör kommer utsläppen av ozonnedbrytande ämnen att

fortsätta så länge sådana ämnen som finns kvar i samhället inte har tagits om

hand på ett ansvarsfullt sätt. Åtgärder med sikte på att avveckla användningen

av ozonnedbrytande ämnen bör alltså kompletteras med åtgärder för insamling och

omhändertagande av material och varor som innehåller dessa ämnen. För att

miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt skall uppnås behöver enligt regeringens

uppfattning delmål sättas upp för utsläpp av ozonnedbrytande ämnen i Sverige.

Erfarenheterna från avvecklingen av användningen av ozonnedbrytande ämnen pekar

tydligt på effektiviteten av lagstiftning kompletterad med information till

samhällets aktörer.

Information till olika nyckelgrupper har varit och är en viktig komponent i

åtgärdsarbetet. Vidare har ekonomiska styrmedel, som t.ex. dispensavgifter för

användning av CFC, spelat en viss roll i avvecklingsarbetet. Miljöbalken, som

trädde i kraft den 1 januari 1999, medger inte dispensavgifter som ekonomiskt

styrmedel men ger möjlighet att ta ut sanktionsavgifter.

För att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt skall nås krävs forskning och

utveckling om miljöeffekter av ozonnedbrytande ämnen och ny teknik som ersätter

och förhindrar utsläpp av skadliga ämnen.

Delmål (utsläpp av ozonnedbrytande ämnen)

Regeringen anser att det är viktigt att miljöpåverkan från den historiska

användningen av ozonnedbrytande ämnen minskas. Detta innebär att uttjänta varor

och produkter skall tas om hand för att de ozonnedbrytande ämnena skall kunna

destrueras. I detta sammanhang anser regeringen att en tidsgräns bör sättas för

när utsläppen skall ha upphört. Det finns dock svårigheter med att fullständigt

identifiera, samla in och destruera de varor och produkter som innehåller

ozonnedbrytande ämnen. Regeringen föreslår mot den bakgrunden, i likhet med

kommittén, att utsläppen av ozonnedbrytande ämnen till största delen skall ha

upphört till år 2010.

Utsläppen av ozonnedbrytande ämnen från kommunal verksamhet kan minskas genom

direkta åtgärder, t.ex. användning av köldmedier som inte bryter ned

ozonskiktet. Länsstyrelserna bör stödja kommunernas arbete och samordna

regionala aspekter.

Regeringen delar kommitténs bedömning att utsläpp från redan existerande mängder

 ozonnedbrytande ämnen i samhället bör kunna minimeras inom loppet av tio år

genom att material och varor m.m. med sådana ämnen omhändertas på ett effektivt

sätt. Ozonnedbrytande ämnen förekommer främst i kylanläggningar som köldmedium

och i isolering i byggnader, fordon och i fjärrvärmenäten. Ozonnedbrytande ämnen

 som samlas in på grund av att fortsatt användning är förbjuden är enligt

regeringens mening att betrakta som farligt avfall. Detta avfall kommer förr

eller senare att medföra utsläpp till atmosfären om det inte destrueras. Om

avfallet återvinns och säljs till någon annan del av världen förflyttar vi ett

miljöproblem från en plats till en annan. Sverige bör inte medverka till att

förlänga tidsperioden för användning av ozonnedbrytande ämnen oavsett om det

gäller nyproducerade ämnen eller återvunna ämnen. En uttunning av ozonskiktet är

 ett globalt problem där effekten i princip blir densamma oavsett var utsläppet

sker.

Regeringen anser mot den bakgrunden att ett förtydligande av den svenska

lagstiftningen är nödvändig för att insamlade mängder av ozonnedbrytande ämnen

skall destrueras på ett miljöriktigt sätt.

Regeringen överväger att införa en skyldighet för kommuner eller producenter att

 vid avveckling omhänderta utrustning och produkter som innehåller CFC, HCFC,

halon och andra ozonnedbrytande ämnen på ett miljöriktigt sätt. Som underlag för

 att bedöma omfattningen av ett sådant krav behövs kompletterande information

när det gäller kartläggning av varor och produkter i samhället som kan innehålla

 ozonnedbrytande ämnen. Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket att

utreda dessa frågor ytterligare innan ett beslut kan fattas i frågan.

Delmålet om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen är komplicerat att följa upp.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans med berörda

myndigheter och organisationer utveckla metodik för sådan uppföljning. Det bör

vara möjligt att följa upp mängden ozonnedbrytande ämnen som destruerats eller

förts ut ur landet för destruktion i jämförelse med uppskattad mängd som

använts.

En måluppfyllelse på nationell nivå behöver följas upp med mål och

åtgärdsstrategier på regional och lokal nivå. Dessa mål och åtgärdsstrategier

bör utarbetas i samråd mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och

lokala aktörer. Viktiga uppgifter för länsstyrelser och kommuner är information,

 rådgivning, tillsyn och uppföljning.

Sverige bör verka för att risken med ökat flyg i stratosfären med traditionellt

flyg och överljudsflyg får ökad uppmärksamhet i internationella organisationer

som ICAO och FN:s klimatkonvention UNFCCC.

Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt i ett generationsperspektiv

Regeringens beskrivning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är

utvecklad i förhållande till vad som redovisades i propositionen 1997/98:145

Svenska miljömål med avseende på användningen av ozonnedbrytande ämnen.

Regeringen anser, i likhet med kommittén, att det är viktigt att sätta en

tidsgräns för när användningen av ozonnedbrytande ämnen skall vara avvecklad.

Tidsgränsen en generation motiveras av att en begränsad användning de närmaste

decennierna kan behövas av säkerhetsskäl, t.ex. som halonbrandsläckningsmedel i

flygplan. Regeringen anser mot denna bakgrund att användningen av

ozonnedbrytande ämnen i Sverige skall vara avvecklad inom loppet av en

generation.

Från år 2002 gäller påfyllnadsstopp för HCFC i befintliga kylanläggningar i

Sverige med undantag för nödvändig användning inom Försvarsmakten. Regeringen

anser dock att denna bestämmelse behöver kompletteras med en tidpunkt då

användningen i befintliga anläggningar helt skall ha upphört. I sammanhanget bör

 eventuella särskilda behov för att vidmakthålla effektiviteten hos

Försvarsmaktens krigsförband beaktas. Regeringen har därför för avsikt att i

förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet införa föreskrifter

om användningsstopp för HCFC som arbetsmedium i befintliga anläggningar.

Regleringen bör kombineras med informationskampanjer genom Naturvårdsverkets

försorg.

Avveckling av ozonnedbrytande ämnen bör kunna följas upp årligen genom statistik

 över användningen. Dessa uppgifter finns tillgängliga i Kemikalieinspektionens

produktregister och i Statistiska centralbyråns statistik.

En måluppfyllelse på nationell nivå behöver följas upp med mål och

åtgärdsstrategier på regional och lokal nivå. Dessa mål och åtgärdsstrategier

bör utarbetas i samråd mellan länsstyrelser, kommuner och andra regionala och

lokala aktörer. Viktiga uppgifter för länsstyrelser och kommuner är information,

 rådgivning, tillsyn och uppföljning.

Konsekvenser av förslagen

Bruket av ozonnedbrytande ämnen i Sverige kan i stort sett upphöra inom en

generation. Sveriges bidrag till de globala utsläppen är dock förhållandevis

små. Eftersom de nuvarande internationella avtalen tillåter viss produktion,

användning och utsläpp av reglerade ämnen återhämtas ozonskiktet långsamt.

Möjligen kan halterna av klorbärande ozonnedbrytande ämnen vara åter på 1980 års

 nivå omkring år 2050. Den naturliga nivån kan nås tidigast om 100 år.

Ozonnedbrytande ämnen används i dag främst inom försvarssektorn där

Försvarsmakten genomför en avvecklingsplan inom ramen för ordinarie verksamhet.

Den civila användningen kan enligt kommittén bedömas som förhållandevis låg

eftersom 93 % av de civilt använda ozonnedbrytande ämnena redan avvecklats under

 perioden 1988-1994.

Kostnaden för utsläppsminskningar kan inte uppskattas eftersom mängden varor som

 är spridda i samhället och som kan innehålla ozonnedbrytande ämnen inte är

känd. Som ett exempel kan nämnas att ett miljömässigt riktigt omhändertagande

och destruktion av CFC eller HCFC från kylmöbler (kylskåp och frysar) ligger på

60 kronor per kilogram. En kylmöbel innehåller ca 0,5 kilogram CFC eller HCFC,

vilket ger en kostnad på ca 30 kronor per kylmöbel. Om antalet kylmöbler är

10-15 miljoner blir den totala kostnaden för omhändertagandet 300-450 miljoner

kronor. Utslaget på tidsperioden 2001-2020 blir kostnaden 15-25 miljoner kronor

per år. Omhändertagandet ger dock även andra positiva effekter såsom fler

arbetstillfällen.

Om målen skall nås måste konsumenter samt ansvariga inom näringsliv och

offentlig sektor fortsätta att återlämna kylmöbler och andra varor som

innehåller ozonnedbrytande ämnen för omhändertagande och destruktion.

Information om åtgärder för att skydda ozonskiktet ingår som en naturlig del i

Naturvårdsverkets verksamhet, varför denna kan genomföras inom ramen för

ordinarie verksamhet.

För det globala arbetet inom ramen för Montrealprotokollet har kvantifieringar

gjorts av kostnader och nytta av de åtgärder som hittills har genomförts.

Kostnaderna har uppskattats till 200 miljarder euro och nyttan i minskade skador

 på fiske, jordbruk och material till ca 400 miljarder euro. Till detta kommer

nytta för människan i form av minskade sjukdomsfall. Det har uppskattats att ca

130 miljoner ytterligare fall av hudcancer och 130 miljoner ytterligare fall av

starr skulle kunna undvikas om alla länder fullgjorde sina åtaganden enligt

Montrealprotokollet. Generellt kan konstateras att åtgärder med syfte att skydda

 ozonskiktet är samhällsekonomiskt mycket motiverade i ett globalt perspektiv.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 300 miljoner kronor under perioden 2001-2010.

Regeringen bedömer att ingen ytterligare finansiering av föreslagna åtgärder

behövs i jämförelse med 2001 års utgiftsnivå för delmålen (se vidare avsnitt

25).

11 Säker strålmiljö

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Människors hälsa och den biologiska mångfalden skall skyddas mot skadliga

effekter av strålning i den yttre miljön.

Delmål för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö

Regeringens förslag:

1. År 2010 skall halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla

verksamheter vara så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden

skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten skall understiga 0,01

mSv per person och år från varje enskild verksamhet.

2. År 2020 skall antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte vara

fler än år 2000.

3. Riskerna med elektromagnetiska fält skall kontinuerligt kartläggas och

nödvändiga åtgärder skall vidtas i takt med att sådana eventuella risker

identifieras.

Regeringens bedömning: Ett miljöövervakningsprogram för radioaktiva ämnen i

miljön bör inrättas. Vidare bör forskningen inom området radioekologi stärkas.

Informationsinsatser riktade till allmänheten bör bedrivas för att öka

kunskaperna om riskerna i samband med UV-strålning. Kunskapsläget om

elektromagnetiska fält bör förbättras genom forskning för att få underlag till

nödvändiga insatser. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med delmål

beträffande nivåer för radon i inomhusmiljön.

Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö bör i ett generationsperspektiv enligt

regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt.

* Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som individer ur

allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning överstiger inte 1

millisievert (mSv) per person under ett år.

* Allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar förebyggs.

Spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras eller begränsas om

ett haveri skulle inträffa.

* Effekterna av UV-strålning begränsas så långt som möjligt.

* Riskerna med elektromagnetiska fält kartläggs så långt som möjligt och

nödvändiga åtgärder vidtas i takt med att eventuella risker identifieras.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag

och bedömning.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser stöder förslagen i stort. Dock

finns invändningar mot ambitionsnivåerna. Vissa instanser vill gå längre medan

andra anser att de föreslagna delmålen är orealistiska.

Barsebäck AB, Forsmarks kraftgrupp AB, Ringhals AB m.fl. anser att en gräns på

0,01 mSv per år för det individuella dostillskottet från kärnkraften inte är

möjlig att uppnå.

Flera remissinstanser stöder förslaget om att inrätta ett

miljöövervakningsprogram för radioaktiva ämnen i miljön.

Flera remissinstanser har välkomnat att även icke-joniserande strålning skall

omfattas av miljökvalitetsmålet. Några remissinstanser, t.ex. Föreningen för El-

 och Bildskärmsskadade (FEB), vill dock gå längre på detta område med att vidta

kraftiga åtgärder.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö: Exponering för joniserande

strålning är ett allvarligt hot mot människors hälsa eftersom den innebär en

ökad risk för cancer och ärftliga skador.

Människan och hennes miljö har alltid utsatts för naturligt förekommande

strålning. Denna s.k. bakgrundsstrålning härrör från radioaktiva ämnen i marken

och den egna kroppen samt från kosmisk strålning från rymden och motsvarar i

genomsnitt ca 1 mSv per person under ett år. Allmänheten erhåller även

stråldoser från radon i byggnader på i genomsnitt ca 2 mSv per person under ett

år. Till detta kommer doser från av människan producerade radioaktiva ämnen

eller andra strålkällor som i genomsnitt bidrar med ca 1 mSv per år. Den

dominerande andelen av denna dos erhålls från medicinska undersökningar eller

behandlingar.

Sedan radioaktiviteten och röntgenstrålningen upptäcktes i slutet av 1800-talet

har människan genom olika verksamheter producerat och spridit artificiella

radioaktiva ämnen till omgivningen. Störst spridning av sådana ämnen har

åstadkommits genom kärnvapenproven i atmosfären under 1950- och 1960-talen och

genom Tjernobylolyckan år 1986. Denna gav i Sverige ett tillfälligt dosbidrag de

 första åren efter olyckan på 0,1 mSv i genomsnitt per år.

Användningen av radioaktiva ämnen och joniserande strålning har haft mycket stor

 betydelse inom sjukvården, forskningen och industrin. Redan i början av

1900-talet uppmärksammades dock riskerna med joniserande strålning, vilket bl.a.

 på svenskt initiativ ledde till att en internationell strålskyddskommission

bildades år 1928. Denna kommission, numera benämnd International Commission on

Radiation Protection (ICRP), har som sin viktigaste uppgift att utfärda

rekommendationer om strålskydd. Dessa rekommendationer ligger till grund för i

stort sett all strålskyddsreglering i världen. I Sverige har Statens

strålskyddsinstitut (SSI), som är tillsynsmyndighet enligt strålskyddslagen

(1988:220), länge baserat sina föreskrifter på ICRP:s rekommendationer.

Enligt SSI:s föreskrifter skall den sammanlagda exponeringen av individer ur

allmänheten (hit räknas inte patienter som genomgår medicinsk undersökning eller

 behandling) från alla slag av mänsklig verksamhet med joniserande strålning

understiga 1 mSv per år. Varje enskild verksamhet får därför bara bidra till att

 fylla en bråkdel av gränsvärdet. För kärnkraftverken uppgår denna bråkdel till

högst 0,1 mSv.

Inom EU bedrivs på grundval av Euratomfördraget ett omfattande arbete med att

harmonisera och förstärka normarbetet inom strålskyddet. Också EU:s bestämmelser

 på området, främst det s.k. BSS-direktivet (Rådets direktiv 96/29/Euratom om

fastställandet av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och

allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande

strålning), grundas på ICRP:s rekommendationer. Direktivet har genomförts i

Sverige genom ändringar i strålskyddslagen och i SSI:s föreskrifter.

Strålskyddet har traditionellt fokuserats på skydd av människor. I dag finns en

ambition, både nationellt och internationellt, att utvidga strålskyddet till att

 omfatta såväl människors hälsa som miljön och ekosystemet.

Under senare tid har ökad uppmärksamhet riktats mot riskerna med

icke-joniserande strålning som t.ex. UV-strålning och elektromagnetiska fält

(EMF). UV-strålning innebär framför allt risk för hudcancer. Vad beträffar EMF

skiljer man mellan lågfrekventa och högfrekventa fält då de har olika

fysikaliska egenskaper. Det första avser elektromagnetiska fält från t.ex.

högspänningsledare och bildskärmar och det senare elektromagnetiska fält från

t.ex. mobiltelefonsändare.

Miljömålskommittén har även föreslagit ett delmål angående radonhalter inomhus.

En särskild utredare, Radonutredningen 2000, har nyligen i betänkandet Radon -

Förslag till statliga insatser mot radon med faktasamlingen Radon - Fakta och

lägesrapport om radon (SOU 2001:7) lagt fram förslag om ändamålsenliga och

effektiva åtgärder som inom rimlig tid kan få ned radonhalterna under gällande

gränsvärden. Regeringen avser att i annat sammanhang återkomma till riksdagen

med förslag på delmål som rör problemen med radon.

Skälen för regeringens förslag och bedömning:

Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö grundas i högre grad än övriga

miljökvalitetsmål på internationellt godtagna normer. Såvitt avser utsläpp av

radioaktiva ämnen från kärnkraftsindustrin nås målet av de flesta anläggningarna

 redan i dag. Uppgiften blir därför att se till att även andra verksamheter

lever upp till de höga miljökraven när det gäller joniserande strålning och att

dessa krav kan tillgodoses även i framtiden. Enligt regeringens uppfattning är

kommitténs förslag till delmål väl ägnade för detta syfte. Förslagen innebär att

 ambitionen för strålskyddet förtydligas och att miljökvalitetsmålet även

omfattar icke-joniserande strålning såsom elektromagnetiska fält och

UV-strålning.

Delmål 1 (utsläpp av radioaktiva ämnen)

Kommitténs förslag innebär att det individuella dostillskottet till allmänheten

från varje enskild verksamhet skall understiga 0,01 mSv per person och år,

jämfört med nuvarande gräns på 0,1 mSv. Enligt regeringens uppfattning är en

sådan höjning av ambitionsnivån för strålskyddet önskvärd och möjlig att uppnå i

 ett tioårsperspektiv. SSI anser att de flesta kärntekniska anläggningarna redan

 i dag skulle uppfylla ett sådant krav.

Kommittén har angett som förutsättning för att delmålet skall kunna nås att det

utarbetas ett sammanhållet miljöövervakningsprogram avseende radioaktiva ämnen i

 miljön. Regeringen delar kommitténs uppfattning.

I syfte att skapa ett sådant miljöövervakningsprogram för radioaktiva ämnen har

SSI:s anslag för budgetåret 2001 förstärkts med 2 miljoner kronor (prop.

2000/01:1 utg.omr. 20 s. 39, bet 2000/01:MJU1, rskr 2000/01:85). Dessa

miljöövervakningsinsatser syftar bl.a. till att följa förändringar av halten av

radioaktiva ämnen i miljön över tiden.

Det finns en stark koppling mellan forskningen inom radioekologi och

miljöövervakning av radioaktiva ämnen. Därför bedömer regeringen att denna

forskning och forskningen inom området strålningsbiologi är mycket viktig för

att upprätthålla en hög kompetens på området. Regeringen har i propositionen

2000/01:3 Forskning och förnyelse påtalat forskningsrådens ansvar för

finansieringen av den grundläggande strålskyddsforskningen. SSI har i

regleringsbrevet för år 2001 fått i uppdrag att ha ett samordningsansvar på

detta område.

En fortsatt hög säkerhet vid de svenska kärnkraftverken är en självklar

förutsättning för att delmålet skall kunna nås. Ansvaret för säkerheten ligger i

 första hand på reaktorinnehavarna. Det är dock en viktig uppgift för de närmast

 berörda myndigheterna, dvs. SSI och Statens kärnkraftinspektion (SKI), att se

till att strålskydds- och säkerhetsarbetet vid anläggningarna även

fortsättningsvis bedrivs med kraft. Det är också viktigt att den nationella

beredskapen i samband med en kärnteknisk olycka ständigt förbättras.

För att klargöra hur förutsättningarna för säkerhets- och strålskyddsarbetet vid

 de svenska kärnkraftverken påverkas av bl.a. avregleringen på elmarknaden och

den planerade avvecklingen av kärnkraften avser regeringen att göra en översyn

av reaktorsäkerheten.

Enligt Miljömålskommittén är en viktig åtgärd för att minimera stråldoserna att

produktionen av använt kärnbränsle och annat aktivt avfall minskar genom att

kärnkraften avvecklas. I 1997 års energipolitiska beslut framhålls att stränga

krav skall ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid användning och

utveckling av all energiteknik. Kärnkraften skall ersättas med

energieffektivisering av elanvändning, konvertering till förnybara energislag

samt miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. En sådan inriktning har

betydelse för att nå delmål 1.En av de stora utmaningarna för vår generation är

att ta hand om det använda kärnbränslet och annat radioaktivt avfall från de

svenska kärnkraftverken. För närvarande arbetar Svensk Kärnbränslehantering AB

(SKB) på uppdrag av reaktorinnehavarna med att ta fram en säker metod och att

hitta en lämplig plats för slutförvaring av det använda kärnbränslet. SKB har

nyligen presenterat sina planer för vidare platsundersökningar i tre kommuner.

SKI och SSI är de viktigaste granskningsmyndigheterna i detta arbete. Det är av

stor vikt att myndigheterna kan uppfylla sina skyldigheter i platsvalsprocessen.

 Förutom den granskning som görs av myndigheterna utförs ett viktigt och

demokratiskt väl förankrat granskningsarbete i de kommuner som deltar i

processen. Om det uppkommer behov av specifika insatser i slutförvarsfrågan

bedömer regeringen att sådana insatser kan finansieras med medel från

Kärnavfallsfonden.

En erfarenhet av Tjernobylolyckan var att radioaktiva ämnen kan transporteras

långa sträckor. Därför är det av stor vikt att den svenska beredskapen i

händelse av en olycka i Sveriges närhet förblir hög. Samtidigt är det väsentligt

 att Sverige verkar för att kärnkraftverken i Sveriges omgivning har en så hög

säkerhet som möjligt. Regeringen bedömer därför att det behövs fortsatta

insatser för att minska risken för olyckor i kärnkraftverken i Central- och

Östeuropa. Vid sidan av de framgångsrika bilaterala insatserna genom SKI och SSI

 bidrar Sverige även till internationella insatser genom Europeiska

utvecklingsbankens (EBRD) fonder. Dessa är Tjernobylfonden (CSF) som har till

uppgift att säkerställa en sarkofag över den havererade reaktorn,

kärnsäkerhetsfonden (NSA) som bidrar till säkerhetshöjande insatser vid

kärnkraftverk i Central- och Östeuropa samt fonden för avveckling av

kärnkraftverket i Ignalina i Litauen (IDSF). Insatserna finansieras över

utgiftsområde 7 Internationellt bistånd (samarbete med Central- och Östeuropa).

I förhandlingarna inför EU-utvidgningen ställs krav på säkerheten vid de

kärntekniska anläggningarna i kandidatländerna. Dessa krav går i stort ut på att

 reaktorerna skall uppgraderas till lika hög säkerhetsnivå som reaktorerna inom

EU. De reaktorer som inte går att uppgradera skall stängas. Programmets mål är

att minska sannolikheten för att en kärnkraftolycka skall inträffa vid något av

kärnkraftverken i samarbetsområdet, att sätta in sådana åtgärder att uppenbara

säkerhetsrisker undanröjs i de reaktorer som av energibalansskäl inte omedelbart

 kan stängas samt att stärka de oberoende säkerhetsmyndigheterna. Vad avser

använt kärnbränsle och radioaktivt avfall är målet att avfallet skall tas om

hand, mellanlagras och slutförvaras på ett från säkerhets- och miljösynpunkt

acceptabelt sätt. På detta område riktar Sverige särskild uppmärksamhet mot det

använda kärnbränslet och det radioaktiva avfallet i nordvästra Ryssland.

Regeringen anser att det är viktigt att det svenska samarbetsprogrammet kan

fortsätta tills målen uppnåtts och har därför lämnat förslag på det fortsatta

arbetet fr.o.m. år 2002 i propositionen 2000/01:119 Europa i omvandling -

Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa. Tillräckliga styrmedel

 för att nå delmål 1 finns i dag i form av lagstiftning och

myndighetsföreskrifter.

Delmål 2 (hudcancer orsakad av solen)

Antalet hudcancerfall har ökat kraftigt sedan 1960-talet. I dag är antalet

dödsfall 300-400 per år med en ökningstakt på ca 50 fall per år. Dessa

cancerformer är framför allt relaterade till UV-strålning från solen. Förändrade

 solvanor anses vara huvudskälet till denna ökning. Enligt SSI är kostnaden för

insatser relativt låg per räddat liv. Regeringen bedömer att den viktigaste

åtgärden är att öka allmänhetens kunskaper om riskerna i samband med

UV-strålning. SSI och andra expertmyndigheter bör därför ha ansvar för att

sammanställa information om riskerna med solbad och hur allmänheten kan skydda

sig mot sådana risker samt att se till att denna information sprids till

kommuner, landsting och andra aktörer inom folkhälsoområdet. I detta arbete bör

även de risker som kan relateras till uttunningen av ozonskiktet beaktas.

Erfarenheter från södra halvklotet bör tas tillvara såväl vad gäller

information, förebyggande arbete som hälsokontroller. I allt förebyggande arbete

 bör barns känslighet och utsatthet för UV-strålning uppmärksammas särskilt.

Delmål 3 (risker med elektromagnetiska fält)

Riskerna med elektromagnetiska fält är otillräckligt utredda. Även om det i dag

inte finns vetenskapligt stöd för att hälsoeffekter skulle uppkomma vid

exponeringsnivåer under rekommenderade gränsvärden finns det anledning att ta

denna fråga på stort allvar. Antalet mobiltelefonisändare har ökat kraftigt

under senare år och förväntas fortsätta öka även framöver. Regeringen anser

därför att ytterligare forskningsinsatser inom området är nödvändiga för att

klargöra sambandet mellan exponering och hälsorisker. Regeringen har i

propositionen 2000/01:3 Forskning och förnyelse påtalat vikten av denna fråga.

SSI har i regleringsbrevet för år 2001 fått ett samordningsansvar inom detta

område. Kostnaderna för forskningen belastar statsbudgeten via forskningsråden.

Regeringen har även givit Boverket i uppdrag att tillsammans med berörda

myndigheter belysa vilken inverkan en utbyggnad av mobiltelenätet kan få för

bl.a. intressen som skall tillgodoses enligt miljöbalken och plan- och

bygglagen. Myndigheterna skall också belysa bl.a. vilka samordningsmöjligheter

och samordningsproblem som kan aktualiseras.

Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är de

 tre första punkterna oförändrade i förhållande till vad som redovisades i

propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Lydelsen av den andra punkten har

dock modifierats något i syfte att klargöra att den angivna högsta stråldosen

skall gälla för varje individ ur allmänheten. Den fjärde och femte punkten är

kompletteringar som har föreslagits av Miljömålskommittén men formulerats om

något.

Konsekvenser av förslagen

Det föreslagna delmålet för radioaktiva utsläpp från mänskliga verksamheter

innebär en kraftig minskning under dagens låga nivåer. Genom det nya

miljöövervakningsprogrammet hos SSI kommer dessutom kontrollen av utsläppen att

skärpas och kunskapen om hur radioaktiva ämnen anrikas i miljön att förbättras.

Programmet ger också möjlighet till en kontinuerlig uppföljning av delmålet.

De flesta kärntekniska anläggningar i Sverige klarar redan i dag de låga

utsläppsnivåer som delmålet innebär. För övriga anläggningar innebär förslaget

ökade krav på utsläppskontroll. Genom att använda bästa möjliga teknik bör även

dessa anläggningar kunna klara kraven. Detta kan innebära vissa kostnader för

anläggningsinnehavarna. För anläggningar utanför det kärntekniska området är

kunskapen ännu otillräcklig om hur stort problemet är. Antalet anläggningar som

skulle behöva vidta åtgärder bedöms ändå som relativt litet. Förslaget om delmål

 för hudcancer orsakad av UV-strålning innebär ett behov av stöd till centrala

och lokala myndigheter för att bedriva informationsinsatser. Kostnaden per

räddat liv har beräknats av SSI till ca 600 000 kronor, vilket i andra

sammanhang är en mycket låg kostnad. Effekterna av UV-målet kommer inte att

kunna konstateras förrän om 10-20 år, vilket är den tid det tar mellan

exponering och konstaterad hudcancer. Att följa upp målet på kortare tid kan

göras enbart genom studier av hur solvanor har förändrats.

Det föreslagna delmålet för risker med elektromagnetiska fält är ett kunskapsmål

 och innebär kostnader för staten genom forskningsråden. Delmålet följs upp

genom att sammanställa de nationella och internationella forskningsresultaten.

Senast har Rådet för arbetslivsforskning gjort en sådan sammanställning

(Elkänslighet och hälsorisker av elektromagnetiska fält) som rapporterades till

regeringen den 1 december 2000.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 700 miljoner kronor under perioden 2001-2010. För

innevarande år beräknar regeringen att göra vissa omprioriteringar av resurser

inom 2001 års utgiftsram. Regeringen bedömer att ingen ytterligare finansiering

av föreslagna åtgärder behövs i jämförelse med 2001 års utgiftsnivå för delmålen

 (se vidare avsnitt 25).

12

Ingen övergödning

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan

 på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller

möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Regeringens förslag:

1. Senast år 2009 skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv

för vatten som anger hur God ekologisk status skall nås för sjöar och vattendrag

 samt för kustvatten.

2. Fram till år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av

fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten

ha minskat kontinuerligt från 1995 års nivå.

3. Senast år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig

verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 % från 1995

års nivå till 38 500 ton.

4. Senast år 2010 skall utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15

% från 1995 års nivå till 51 700 ton.

5. Senast år 2010 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat

till 148 000 ton.

Regeringens bedömning: De föreslagna delmålen förutsätter kraftfulla insatser

bl.a. inom jordbrukssektorn och av kommunerna. Behovet av effektivare styrmedel

kommer att övervägas, bl.a. vid en översyn av skatten på handelsgödsel.

Regeringen avser att återkomma med ett kvantitativt och tidsbestämt delmål för

fosfor senast år 2005. Med föreslagna delmål 3 och 4 kommer det att bli svårt

att nå generationsmålet. I framtiden kan det behövas ytterligare ekonomiska

medel för åtgärder inom ramen för landsbygdsförordningen för att detta skall

nås. Därför avser regeringen att återkomma med nya delmål i samband med

förändringen av landsbygdsförordningen om så är möjligt. Även andra åtgärder kan

 bli aktuella.

Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning bör i ett generationsperspektiv enligt

regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors

hälsa eller försämra förutsättningarna för biologisk mångfald.

* Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritiska

belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige.

* Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten.

* Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt

näringstillstånd.

* Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket

högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.

* Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde

under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon

övergödning.

* Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s

ramdirektiv för vatten.

* Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s

ramdirektiv för vatten.

* Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga

artsammansättningen.

* Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den

naturliga artsammansättningen.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag

och bedömning. Kommitténs förslag till delmål beträffande de svenska vattenburna

 utsläppen av kväveföreningar från mänsklig verksamhet till haven söder om

Ålands hav innebär dock en minskning med endast 25 % till år 2010. Delmål 4 har

också förändrats i och med att ambitionsnivån har höjts jämfört med kommitténs

förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran

 mot inriktningen av kommitténs förslag.

Naturvårdsverket, Länsstyrelserna i Kalmar och Skåne län, Lunds kommun samt

Naturskyddsföreningen påpekar att ambitionsnivåerna för kvävereduktion måste

höjas för att åtgärda övergödningen och för att Sverige skall uppfylla sina

internationella åtaganden. Kalmar kommun anser att kommitténs förslag är

realistiska, medan Skogs- och Jordbruksforskningsrådet (SJFR) hävdar motsatsen.

Naturvårdsverket anser att en reduktion av de vattenburna utsläppen av kväve med

 30 % till år 2010 är realistisk. Naturskyddsföreningen, Fältbiologerna och

Miljöförbundet Jordens Vänner anser att förslaget om ammoniakutsläpp är

otillräckligt och pekar på att Jordbruksverket redovisat att det finns potential

 att minska utsläppen ännu mer. SJFR, Länsstyrelsen i Kalmar län, Sveriges

lantbruksuniversitet och Kalmar kommun understryker att de åtgärder som hittills

 vidtagits inte givit effekt i sjunkande föroreningshalter. Västra Götalands

regionförbund, Sundsvall Vatten AB, Stockholms stad, Vatten- och

Avloppsreningsverken och Kommunförbundet anser att åtgärder måste vidtas mot det

 diffusa näringsläckaget från jord- och skogsbruket. Lantbrukarnas Riksförbund

(LRF) motsätter sig att skatten på handelsgödsel bibehålls och förespråkar ett

system med växtnäringsbalanser. Vid regeringens remissmöte för ungdomar ansåg

deltagarna att skatterna på handelsgödsel måste höjas och att det är viktigt att

 genom skatter och information underlätta för konsumenterna att göra

miljövänliga val. Flera länsstyrelser, Ekologiska lantbrukare och

Kontrollföreningen för ekologisk odling (KRAV) pekar på att djurtätheten är

avgörande för om jordbruksnäringen skall kunna reducera växtnäringsläckaget och

efterlyser möjligheten att rikta åtgärder för att balansera denna. SJFR anser

att animalisk och vegetabilisk produktion bör särbehandlas och påpekar att

denitrifikationen måste öka. Flera instanser, bl.a. Länsstyrelsen i Kalmar län,

Lunds kommun och Världsnaturfonden, anser att betydelsen av fler våtmarker bör

framhävas och efterlyser möjligheten att styra anläggandet till områden där

våtmarkerna är effektivast som närsaltfälla.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning: Övergödningen drabbar mark,

 sjöar och vattendrag och hav. Orsaken är utsläpp av fosfor- och kväveföreningar

 från mänsklig verksamhet. Effekter av övergödning är bl.a. utarmning av den

biologiska mångfalden såväl på land som i sötvatten och i havet, igenväxning av

sjöar och vattendrag samt utbredning av grönalgsmattor, algblomning och

bottendöd i havet. Kväveföreningar når även grundvattnet och ger ökade halter av

 nitrat i brunnar och grundvattentäkter. Hälsovådliga nitrathalter förekommer i

områden med intensivt jordbruk. Övergödningen har negativ inverkan på

förutsättningarna för bad, turism och friluftsliv. Den drabbar även

fiskenäringen genom att reproduktionsmöjligheterna för fisk försämras.

Jordbruket är den största svenska källan till kväveutsläpp som belastar havet.

Jordbruket bidrar även med betydande fosforutsläpp. Avlopp och

avloppsreningsverk står för ungefär en tredjedel av kvävebelastningen på havet

och för nära hälften av fosforutsläppen till vatten. En betydande del av

fosforutsläppen men en mindre del av kväveutsläppen kommer från avlopp utanför

tätorter, där det finns omkring en halv miljon småhus och en halv miljon

fritidshus som inte är anslutna till kommunala avloppsreningsverk. Lokalt kan

även fiskodlingar bidra kraftigt till övergödningen.

Nedfallet av luftburna kväveföreningar är den största källan till övergödning av

 mark och bidrar med ca 14 % av kvävebelastningen på havet. Kvävenedfallet i

Sverige orsakas främst av trafik och energianvändning. Det härstammar särskilt i

 södra Sverige till stor del från utländska källor. Den kritiska

belastningsgränsen för övergödning av mark överskrids i dag i hela södra

Sverige, vilket medför att kväveföreningar anrikas i marken. Kvävegynnade växter

 ökar på bekostnad av arter som är anpassade till näringsfattiga miljöer, såväl

i skogslandskapet som i ängs- och hagmarker. Detta ger negativa effekter på den

biologiska mångfalden och kan medföra ökade kostnader för skogsföryngring. Den

successivt ökande kvävemängden i marken medför också risk för kvävemättnad och

ökat läckage till sjöar och vattendrag och slutligen till havet.

Stora mängder kväve och fosfor har lagrats i mark och sediment under åtskilliga

decennier. Även om åtgärder sätts in som minskar tillförseln av närsalter kommer

 det att ta mycket lång tid innan miljötillståndet återställts till acceptabel

nivå.

Enligt en överenskommelse vid den andra Nordsjökonferensen år 1987 skall

tillförseln av kväveföreningar till Östersjön och Västerhavet minska med 50 %

under perioden 1985-1995. Detta mål har slagits fast genom beslut inom ramen för

 Oslo- och Pariskonventionen för skydd av Nordostatlanten (OSPAR). I

Helsingforskommissionen för skydd av Östersjön (HELCOM) har Sverige åtagit sig

att minska den mänskligt orsakade kvävebelastningen på Östersjön söder om Ålands

 hav med 50 % under perioden 1985-2005, vilket motsvarar en minskning med 40 %

från år 1995. Rapporteringen år 2000 från HELCOM visar att Sverige och Finland

är de stater som har längst kvar för att uppfylla åtagandet. Estland och

Lettland har nått målet.

EG:s ramdirektiv 2000/60/EG för vatten, (EGT L 327, 22.12.2000, s.1, Celex

32000L0060) anger att medlemsländernas samtliga vattenområden skall uppfylla

normerna för God ekologisk status senast 15 år efter ikraftträdandet, dvs. år

2015. Bland övriga bestämmelser på EU-nivå som berör miljökvalitetsmålet kan

nämnas direktivet 91/271/EEG om rening av avloppsvatten (EGT L 135, 30.05.1991,

s. 40, Celex 31991L0271) och nitratdirektivet 91/676/EEG (EGT L 375, 31.12.1991,

 s. 1, Celex 31991L0676).

Miljöbalkens styrmedel har stor betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålet

Ingen övergödning. Detta gäller särskilt miljökvalitetsnormerna och förbättrade

möjligheter att ompröva tidigare tillstånd. Kommunerna har möjlighet att

motverka övergödning genom översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser

 enligt plan- och bygglagen (1987:10). Inom ramen för jordbrukets miljö- och

landsbygdsprogram, som har redovisats i regeringens skrivelse 1999/2000:14 En

hållbar utveckling av landsbygden, m.m. lämnas ersättning till åtgärder inom

jordbruket som bidrar till att minska växtnäringsförlusterna. Åtgärder som

motverkar övergödningen ingår också i de lokala investeringsprogrammen för

ekologisk hållbarhet. Andra ekonomiska styrmedel för att motverka övergödningen

är kväveoxidavgifterna och skatten på handelsgödsel.

I samband med riksdagens beslut år 1999 om en ny struktur i arbetet med miljömål

 fastställdes miljökvalitetsmålet Ingen övergödning (prop. 1997/98:145, bet.

1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Tidigare mål skulle i möjligaste mån ersättas

eller införlivas i den nya strukturen. Det förutsattes att regeringen skulle

återkomma till riksdagen med förslag till delmål avseende bl.a. tillförsel av

näringsämnen och skydd av vattentäkter.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Regeringen ansluter sig i huvudsak till kommitténs förslag till delmål, med

vissa justeringar i enlighet med synpunkter från remissinstanserna. Regeringen

bedömer dock att kommitténs förslag till åtgärder kommer att minska utsläppen av

 vattenburet kväve med ytterligare 5 % så att den totala minskningen blir 30 %.

Ambitionsnivån för delmål 4 (minskade utsläpp av ammoniak) har höjts. Delmålet

för utsläpp av kväveoxider till luft har anpassats till det kommande

EG-direktivet om nationella utsläppstak för försurande ämnen. Denna fråga

behandlas även under miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning (avsnitt 8).

Skydd av vattentäkter behandlas under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god

kvalitet (avsnitt 14).

Eftersom det är mycket komplicerat att göra rättvisande mätningar av

föroreningar från diffusa källor är delmålen kvantifierade och tidsatta utifrån

modellberäkningar, grundade på dagens tillgängliga kunskap, underlag och

beräkningsmetoder.

Det kan diskuteras vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva för att minska

tillförseln av växtnäringsämnen till havet och i vilka länder åtgärderna helst

bör vidtas. Tillgängliga studier visar att bilden är komplex. Inte i något land

runt Östersjön är kostnaderna för åtgärderna genomgående lägre än i något annat

land. För flera åtgärder gäller att kostnaderna är lägre i Sverige än i

genomsnittet av länder och för kustnära vatten har också de svenska utsläppen

störst betydelse.

Jordbruket bidrar med 45 % av den svenska kvävebelastning på havet som orsakas

av människan, medan avlopp och reningsverk bidrar med 33 %, nedfall av luftburna

 kväveföreningar med 14 %, och övrigt med 8 %. Nedfallet av kväveföreningar är

dock till stor del orsakat av utsläpp utanför Sverige. Regeringen avser därför

att även fortsättningsvis vara pådrivande i internationella sammanhang för att

minska övergödningen av Östersjön och Västerhavet.

Bland de åtgärder som regeringen bedömer vara nödvändiga för att uppnå delmålen

finns den pågående utbyggnaden av kustnära avloppsreningsverk mellan Strömstad

och Norrtälje. Avloppsledningssystemen måste också förbättras för att minska

inläckage av vatten som orsakar bräddning av obehandlat avloppsvatten i

reningsverken. Kvävereduktion och våtmarker kan komplettera dagens reningsverk

för att förhindra att kväve når sjöar och hav. Enskilda avlopp behöver

förbättras med infiltration, markbäddar eller separerande system. Även här bör

ny teknik där näringsämnen tas upp av växter ges ökade möjligheter. Av de

omkring en miljon enskilda avloppen anses 50-60 % inte uppfylla miljöbalkens

krav. Tillsynen enligt miljöbalken av enskilda avlopp måste därför öka och

föreskrifterna för nyanläggning moderniseras. Ansvaret för dessa frågor vilar i

huvudsak på kommunerna. Med stöd av de lokala investeringsprogrammen arbetar

flera kommuner med att skapa lokala lösningar för omhändertagande av dagvatten.

Inom jordbruket har vissa åtgärder vidtagits för att minska punktutsläpp av

fosforföreningar från bl.a. mjölkrum, avlopp och läckande

gödselvårdsanläggningar. Visst åtgärdsbehov återstår dock. Huvuddelen av

jordbrukets utsläpp utgörs dock av s.k. diffusa utsläpp av kväve och fosfor från

 jordbruksmarken. Inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet lämnas

ersättning för vissa åtgärder som minskar läckaget från jordbruksmark.

Jordbruksverket bedriver också försöks- och utvecklingsverksamhet för att finna

metoder som ger mindre växtnäringsförluster. Jordbruksverket ser för närvarande

över djurtäthetsbestämmelserna i syfte att minska näringstillförseln till

jordbruksmark. Regeringen har i budgetpropositionen 2001 (prop. 2000/01:1

finansplanen s. 36 och 225-234) redovisat att den avser att se över skatter på

handelsgödsel och bekämpningsmedel med syfte att förbättra deras effektivitet

som miljöstyrmedel. Regeringen kommer därför under året att tillsätta en

utredning som bl.a. skall se över hur skatterna kan fungera som effektivare

styrmedel på miljöområdet utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts.

Dagens jordbrukspolitik inom EU har medfört en ökad miljöbelastning bl.a. genom

läckage av växtnäringsämnen till omgivande miljö. Ett miljöanpassat jordbruk med

 minskad intensitet skulle minska läckaget av gödande ämnen. Det är därför av

största vikt för att nå generationsmålet att EU:s jordbrukspolitik reformeras

för att skapa ett långsiktigt hållbart jordbruk, som bevarar och främjar

biologisk mångfald. Detta behandlas också under Ett rikt odlingslandskap

(avsnitt 18).

Industriutsläppen härrör främst från massa- och pappersindustri, järn- och

stålindustri, kemisk industri och livsmedelsindustri. Utsläppen minskar i takt

med att företagen moderniserar sina anläggningar och inför nya tekniska

lösningar. Naturvårdsverket följer denna utveckling och har tillsammans med

länsstyrelserna ansvar för att initiera omprövning av tillstånd enligt

miljöbalken i de fall en miljökvalitetsnorm överträds eller väsentliga

förbättringar kan uppnås genom ny teknik.

Regeringen har i en forskningspolitisk propositionen 2000/2001:3 Forskning och

förnyelse betonat behovet av forskning som underlag för att nå

miljökvalitetsmålen. Myndigheter som kan finansiera denna forskning är bl.a.

Naturvårdsverket och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och

samhällsbyggande (Formas). Sådan forskning kan förbättra kunskapen om vilka

åtgärder som har störst betydelse och är mest kostnadseffektiva för att nå

miljökvalitetsmålen. Försöks- och utvecklingsverksamhet är också en viktig

förutsättning för att miljökvalitetsmålen skall nås. Även denna form av insatser

 bör enligt regeringens bedömning i vissa fall kunna finansieras inom ramen för

de medel som avsatts för forskning.

Delmål 1 (åtgärdsprogram för sjöar, vattendrag och kustvatten)

Förslaget överensstämmer med EG:s ramdirektiv för vatten som anger att

medlemsländerna skall utarbeta åtgärdsprogram senast år 2009. Åtgärdsprogrammet

skall innehålla samtliga de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå den

miljökvalitet och de normer som anges i direktivet. Vidare skall det finnas en

beskrivning av hur nationella lagar och förordningar kommer att bidra till

målets uppfyllelse. En utförligare beskrivning av ramdirektivet finns under

miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13).

Delmål 2 (minskade utsläpp av fosforföreningar)

Det är i dag inte möjligt att avgöra hur mycket tillförseln av fosforföreningar

till sjöar, vattendrag och kustvatten kan minskas, bl.a. beroende på att

tidigare utsläpp lagrats i mark och sjöbottnar och där fortsätter att läcka. I

enlighet med kommitténs förslag bör därför delmålet formuleras så att utsläppen

skall minska kontinuerligt. Inom ramen för rapporteringen till HELCOM arbetar

Naturvårdsverket, tillsammans med bl.a. Sveriges meteorologiska och hydrologiska

 institut (SMHI) med att kvantifiera fosforutsläppen från såväl olika källor

som olika geografiska områden. Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket

att med utgångspunkt i denna redovisning och i samverkan med berörda myndigheter

 snarast, dock senast år 2005, lämna förslag till precisering av delmålet samt

föreslå prioriteringar, åtgärder och finansiering.

De största källorna till fosforbelastningen på sjöar och vattendrag utgörs av

kommunala och enskilda avlopp. De svarar för närmare hälften av utsläppen, medan

 jordbruk och industri bidrar med en knapp fjärdedel vardera.

Utöver tidigare nämnda åtgärder bör kommunerna genom information förmå hushåll

med enskilda avlopp att minska användningen av fosfathaltiga tvättmedel. En

annan möjlighet är att använda sorterande system för enskilda hushåll och

fastigheter. Förutom de åtgärder som vidtas inom ramen för Miljö- och

landsbygdsprogrammet bör jordbruket bättre anpassa användningen av fosfor.

Jordbruksverket informerar lantbrukare om lämpliga åtgärder och den kommande

utredningen från Naturvårdsverket väntas också leda till förslag om ytterligare

åtgärder.

Delmål 3 (minskade utsläpp av kväveföreningar till havet)

Sveriges åtagande enligt Helsingforskonventionen att till år 2005 minska

utsläppen med 50 % från 1985 års nivå motsvarar en minskning med 40 % från 1995

års nivå. Miljömålskommittén har bedömt att en sådan minskning kräver

långtgående åtgärder och föreslår en lägre ambitionsnivå med en minskning med 25

 % till år 2010. Kommittén konstaterar också att generationsmålet inte kommer

att nås med denna ambitionsnivå. De åtgärder kommittén föreslår medför dock i

realiteten en minskning till år 2010 med ca 30 % från 1995 års nivå, dvs. ned

till 38 500 ton. Denna bedömning utgår från aktuella uppgifter om omfattningen

av industrins åtgärder, från den minskade deposition som skall nås enligt

miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7) och Bara naturlig försurning (avsnitt

 8) samt från effekten av anlagda och planerade våtmarker inom ramen för de

lokala investeringsprogrammen. Därutöver finns viss potential att vidta

ytterligare åtgärder inom bl.a. skogsbruket, fiskodlingen och

avloppshanteringen. Att kunna styra anläggandet av våtmarker till de områden där

 de bäst behövs är också viktigt för att nå målet. Regeringen avser att uppdra

åt Naturvårdsverket att utreda möjligheterna att styra anläggandet av våtmarker

till de områden där de är effektivast. För att nå målet om minskad

kvävebelastning på havet är det också av största vikt att ta fram regionala,

avrinningsområdesvisa mål och åtgärdsprogram baserade på de faktiska behoven av

kvävereduktion i kustområdena. Sådana mål och åtgärdsprogram ingår i EG:s

vattendirektiv som beskrivs i Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13).

Förutom att vidta de åtgärder som ersätts inom ramen för Miljö- och

landsbygdsprogrammet måste jordbruksföretagen anpassa sin gödsling så att

överoptimala givor undviks och så att växtnäringsinnehållet i stallgödsel

utnyttjas bättre. Skatten på handelsgödsel ger ett incitament att utnyttja

stallgödseln effektivt. Det finns dock potential att ytterligare anpassa

gödslingen och därmed öka effektiviteten. Informationsinsatser för att anpassa

gödslingen pågår, bl.a. inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet.

Användning av växtnäringsbalanser på gårdsnivå kan vara ett medel som bidrar

till en effektiv växtnäringsanvändning. Frågan kommer även att behandlas i den

förestående översynen av de miljöstyrande effekterna av avgifter och skatter.

Denitrifikationen behöver öka, exempelvis genom anläggande av våtmarker eller

andra åtgärder som förlänger uppehållstiden för vattnet. Vissa sådana åtgärder

har vidtagits inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet. Vidare har

regeringen under åren 1998-2000 beviljat medel för närmare 2 000 ha våtmarker

inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Regeringen avser att, så länge

dessa pågår, intensifiera informationen till kommuner och andra myndigheter om

lokala investeringsprogram och våtmarker. Eftersom övergödningen är ett

miljöproblem som tar mycket lång tid att komma till rätta med är det viktigt att

 föreslagna åtgärder kommer till stånd så snart som möjligt. Det behövs också

beredskap för att vidta ytterligare åtgärder och utveckla nya styrmedel för att

minska växtnäringsanvändningen i jordbruket om inte tillfredsställande resultat

nås inom de närmaste åren.

Inom skogsbruket ger de vegetationszoner som enligt skogsvårdslagen (1979:429)

skall sparas en minskning av närsaltläckaget vid avverkning. Skogsstyrelsen

kommer i sin uppföljning av skogspolitiken att redovisa skogsgödslingens

omfattning och betydelse samt effekten av ett eventuellt totalförbud.

Delmål 4 (minskade utsläpp av ammoniak)

Nedfallet av ammoniak bidrar till övergödningen av mark och hav och härrör till

40 % från inhemska källor. De svenska ammoniakutsläppen kommer till ca 90 % från

 jordbrukets djurhållning samt lagring och spridning av gödsel. Andra källor är

vägtrafiken och industri- och energianläggningar.

Regeringen bedömer att ambitionsnivån för delmålet bör höjas i förhållande till

kommitténs förslag. Ammoniakutsläppen bör således minska med minst 15 % från

1995 års nivå. De åtgärder som enligt regeringens bedömning behöver vidtas inom

jordbruket för att nå delmålet är framför allt inriktade på förbättrad lagring

och spridning av stallgödsel. För vissa åtgärder finns möjligheter att genom

Miljö- och landsbygdsprogrammet ge investeringsstöd till de ökade kostnader

kraven medför. Inom programmet sker också en omfattande rådgivning om metoder

att minska utsläppen från jordbruket. Det är viktigt att åtgärderna i första

hand inriktas på de områden där de ger mest miljönytta, dvs. i Götaland.

Ytterligare åtgärder kan behöva vidtas. Vilka dessa är bör bedömas efter

översynen år 2005.

Miljöbelastningen från transporter på väg måste minska. De krav för

kväveoxidrening av tunga fordon som införs inom EU åren 2008-2009 kan innebära

ett ökat utsläpp av ammoniak om reningstekniken inte utformas med även

ammoniakutsläpp i åtanke. Regeringen avser att bevaka utvecklingen och om

nödvändigt uppmärksamma EG-kommissionen på förhållandet. Utsläppen bör också

motverkas genom bättre samordning och effektivitet i transportarbetet samt

utbildning i miljöanpassat körsätt. En närmare redogörelse för detta lämnas i

avsnitt 21.2.

Delmål 5 (minskade utsläpp av kväveoxider till luft)

Åtgärder i syfte att minska kväveoxidutsläppen redovisas under

miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning (avsnitt 8).

Tabell 12.1. Sammanfattning av viktigare åtgärder och styrmedel för att nå

delmålen

Innehåll/Åtgärd

Styrmedel

Kväve och fosfor till vatten

Jordbruk

Minskad spridning av stallgödsel

före sådd av höstsäd

Rådgivning, information,

alt. miljöbalken

Minskad gödslingsintensitet, anpassad gödsling

Rådgivning, information, skatt

Utökad trädesareal

Trädesbidrag

Anläggning av våtmarker

Miljöersättning

Utebliven höstbearbetning

Miljöersättning

Anläggning av skyddszoner

Miljöersättning

Anläggning av fånggröda

Miljöersättning

Punktinsatser mot fosfor

Miljöbalken

Översyn djurtäthetsbestämmelser

Miljöbalken

Industri

Förbättrad reningsteknik för

avlopp m.m.

Miljöbalken

Avlopp

Utbyggnad av reningsverk

Miljöbalken

Åtgärder avseende enskilda avlopp

Miljöbalken

Minskad användning av fosfat-

tvättmedel i glesbygd

Information

Ammoniak

Jordbruk

Nedbrukning av stallgödsel inom 4 timmar på obevuxen mark

Miljöbalken

Teknik som minskar ammoniak-

förlusterna vid spridning av flyt-

gödsel och urin i växande gröda

Miljöbalken,

investeringsstöd

Övergång från fast gödsel till flyt-

gödsel, tak på urinbehållare

Investeringsstöd,

rådgivning, information

Transporter

Anpassning av körsättet

Information

Övriga

Förbättrad reningsteknik

Miljöbalken

Generella åtgärder som rör flera mål

Utveckling av teknik/metoder för

- minskad ammoniakavgång

- minskade fosforförluster

- precisionsutfodring/gödsling

Forskning och utveckling

Lokalt anpassade åtgärdsinsatser

Minskat växtnäringsläckage

EG:s ramdirektiv för

vatten, miljökvalitets-

normer, information,

utbildning

Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv

överensstämmer den andra punkten med formuleringarna i konventionen om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar. Punkterna sju och åtta anknyter till EG:s

ramdirektiv för vatten. Dessa punkter är kompletterande beskrivningar som har

föreslagits av Miljömålskommittén. Övriga punkter är desamma som redovisades i

propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål.

Konsekvenser av förslagen

De föreslagna delmålen och de åtgärder som krävs för att målen skall nås syftar

till förbättringar framför allt för land- och vattenekosystemen och deras

biologiska mångfald. Detta är även positivt för näringar som utnyttjar dessa. De

 positiva effekterna medför också ökade möjligheter till friluftsliv,

fritidsfiske och bad, vilket dessutom gynnar turistnäringen. Åtgärderna ger

också positiva effekter, eller snarare minskade negativa effekter, på människors

 hälsa, på material och byggnader, och på kulturarvet. Se även

miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning (avsnitt 8), under vilket en

uppskattning av nyttovärdet av vissa förslag redovisas.

Regeringens förslag innebär att åtgärder måste vidtas i flera sektorer. Inom

Miljö- och landsbygdsprogrammet finns möjlighet till ersättning för en stor del

av dessa åtgärder, medan andra förutsätts genomföras med stöd av miljöbalken

eller på frivillig väg. Kommunerna behöver slutföra den redan beslutade

utbyggnaden av reningsverk och se över sina befintliga avloppsanläggningar.

Tillsynen enligt miljöbalken av enskilda avlopp och andra utsläppskällor behöver

 öka. Hushåll med enskilda avlopp som inte uppfyller miljöbalkens krav behöver

åtgärda dessa. Industrin måste fortsätta att minska utsläppen i den takt som

skett sedan år 1995. Även transportsektorn berörs. För samtliga delmål krävs att

 länsstyrelserna i samarbete med regionala aktörer regionaliserar de nationella

målen till operativa mål för respektive län och för de avrinningsdistrikt som

kommer att inrättas i samband med att EG:s ramdirektiv för vatten genomförs.

Om utsläppen till havet av kväve från mänsklig verksamhet minskas med ca 30 %

till år 2010 i enlighet med det föreslagna delmålet finns det också goda

möjligheter att inom en generation reducera utsläppen till den nivå som rådde

under 1940-talet Däremot kan det ta flera decennier innan halterna av närsalter

i havet når acceptabla nivåer. En minskning av kväveutsläppen till havet ger

också en positiv effekt på kvävetillståndet i grundvattnet. Genom att åtgärderna

 koncentreras till de län som har störst läckage av kväve, dvs. Skåne, Halland

och Blekinge, erhålls störst effekt där förändringsbehoven är störst.

Det är mycket svårt att avgöra vilka förbättringar som kan nås genom åtgärder

för att minska utsläppen av fosforföreningar. Även om utsläppen av fosfor vid

källorna minskar betydligt kommer det troligen att ta mycket lång tid för de

mest belastade sjöarna och vattendragen att nå ett naturligt näringstillstånd.

De långsamma återhämtningsprocesserna innebär sannolikt att det för många vatten

 inte går att nå en God ekologisk status på en generations sikt.

Minskade utsläpp till luft av kväveoxider och ammoniak påverkar övergödningen av

 mark i hög grad liksom övergödningen av havet söder om Ålands hav. Arealen där

kritisk belastning för övergödning överskrids kommer att minska från 14 % år

1990 till ca 4 % år 2010, förutsatt att nya överenskommelser inom EU leder till

fortsatta minskningar av europeiska kväveutsläpp efter år 2010.

Åtgärderna under delmål 2 (minskade utsläpp av fosforföreningar) beräknas ingå i

 myndigheternas ordinarie arbete.

De föreslagna åtgärderna för att anlägga och återställa våtmarker i

odlingslandskapet under miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker (avsnitt 16)

bidrar till att minska övergödningen. Regeringen delar kommitténs bedömning att

kostnaden för jordbruket blir ca 5 miljoner kronor per år, medan de åtgärder

kommunerna och industrin förväntas bekosta bedöms uppgå till ca 90 miljoner

kronor per år vardera. Kostnaden för att förbättra enskilda avlopp beräknas av

kommittén uppgå till ca 150 miljoner kronor per år.

Jordbrukssektorns kostnader för samtliga delmål beräknas av kommittén till ca 19

 miljoner kronor per år. Jordbruksverkets löpande utvärdering av den gemensamma

jordbrukspolitiken, tillämpad försöks- och utvecklingsverksamhet, resultat från

forskningen om hur miljökvalitetsmålen skall uppnås samt uppdraget om

effektivare avgifter och skatter som beskrivs ovan kan också öka effektiviteten

av samhällsinsatserna framöver.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 600 miljoner kronor under perioden 2001-2010.

Utgifterna har budgeterats i Miljö- och landsbygdsprogrammet fram till och med

2006. Formuleringen av delmålen bygger på antagandet att åtgärderna i Miljö- och

 landsbygdsprogrammet förlängs i en kommande programperiod och att Sverige

erhåller en finansiering från EU minst i nivå med den nuvarande (se vidare

avsnitt 25).

De åtgärder som föreslås kommer att bidra till att genomföra EG:s ramdirektiv

för vatten. Kostnaderna för att genomföra direktivet kommer att kunna bedömas

först när utredningen om genomförandet av direktivet är färdig (se avsnitt 13).

13

Levande sjöar och vattendrag

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika

livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald,

kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion

skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag

Regeringens förslag:

1. Senast år 2005 skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram

åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett

långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. Senast år 2010

 skall minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha ett långsiktigt skydd.

2. Senast år 2005 skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram

åtgärdsprogram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana

vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast

till år 2010 skall minst 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda

vattendragen ha restaurerats.

3. Senast år 2009 skall vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden

och skyddsbestämmelser ha upprättats för alla allmänna och större enskilda

ytvattentäkter. Med större ytvattentäkter avses ytvatten som nyttjas för

vattenförsörjning till fler än 50 personer eller distribuerar mer än 10 m3 per

dygn i genomsnitt.

4. Senast år 2005 skall utsättning av djur och växter som lever i vatten

ske på sådant sätt att biologisk mångfald inte påverkas negativt.

5. Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade

arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder.

6. Senast år 2009 skall det finnas ett åtgärdsprogram enligt EG:s

ramdirektiv för vatten som anger hur God ytvattenstatus skall uppnås.

Regeringens bedömning: Om miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag skall

 kunna nås inom en generation måste mycket omfattande såväl nationella som

internationella åtgärder vidtas enligt vad som redovisas under

miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Ingen

övergödning. Det är också av vikt att utbyggnad av vattenkraft inte tillåts

skada värdefulla vattendrag och att vattenflöden och vattennivåer i vattendrag

som påverkas av reglering så långt som möjligt är anpassade för att trygga

biologisk mångfald. Utbyggnad av vattenkraft och andra intrång i vattendrag som

i huvudsak är opåverkade bör inte ske. Restaureringen av värdefulla eller

potentiellt värdefulla vattendrag bör utföras så att även kulturhistoriska

värden tas till vara.

Det är viktigt att marken i anslutning till vattenmiljöer används på ett sådant

sätt att vattnet inte förorenas. Regeringen förutsätter att jord- och

skogsbruket medverkar till detta.

EG:s ramdirektiv för vatten skapar goda förutsättningar för att genomföra de

flesta åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i

alla ytvattenförekomster. Regeringen avser att snarast vidta åtgärder för att

genomföra direktivet i Sverige.

Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag bör i ett generationsperspektiv

 enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Belastningen av näringsämnen och föroreningar får inte minska

förutsättningarna för biologisk mångfald.

* Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota biologisk

mångfald introduceras inte.

* Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och

kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas och utvecklas hänsynsfullt

och långsiktigt.

* Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och

vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd.

* Anläggningar med stort kulturhistoriskt värde som använder vattnet som resurs

kan fortsätta att brukas.

* I dagens oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag är naturliga

vattenflöden och vattennivåer bibehållna och i vattendrag som påverkas av

reglering är vattenflöden så långt möjligt anpassade med hänsyn till biologisk

mångfald.

* Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta

eller hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med

bevarandevärden.

* Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga

 utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

* Sjöar och vattendrag har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning

och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EG:s ramdirektiv för vatten

(2000/60/EG).

* Utsättning av genmodifierad fisk äger inte rum.

* Biologisk mångfald återskapas och bevaras i sjöar och vattendrag.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag

och bedömning.

För några av delmålen föreslår regeringen i det följande en något ändrad

utformning med anledning av remissinstansernas synpunkter.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till huvuddragen i

kommitténs förslag. Många remissinstanser anser emellertid att det saknas

kunskap för att redan nu sätta upp mål för långsiktigt skydd av skyddsvärda

miljöer i sjöar och vattendrag. Det råder oklarheter om bl.a. hur

kulturmiljövärden och naturvärden skall värderas. Med hänvisning till

svårigheterna att ta fram underlag för områdesskydd och att skydda de mest

värdefulla områdena delar inte Riksrevisionsverket utredningens bedömning att

förutsättningarna att nå delmålen är goda. Även Länsstyrelsen i Stockholms län

och Lantbrukarnas Riksförbund anser det tveksamt om målen kan nås inom utsatt

tid med hänsyn till kunskapsläge och ersättningskrav. Naturvårdsverket m.fl.

remissinstanser anser att skyddszoner behöver införas till vattenmiljöer men att

 kostnaderna för dessa och andra nödvändiga åtgärder utmed vattendragen i sin

helhet är underskattade. Vägverket påpekar att uppgiften att restaurera

vattendrag är gigantisk. Länsstyrelsen i Jämtlands län m.fl. remissinstanser

framför att det lagrum som reglerar omprövningar av vattendomar inte är

tidsenligt och behöver revideras. Statens energimyndighet anser i samband med

miljöanpassningen av vattenkraften att vattenkraft även i framtiden bör utgöra

ryggraden i en uthållig eltillförsel och att en elproduktion på 64,5 TWh bör

eftersträvas.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag: De största

miljöproblemen i sjöar och vattendrag är fysisk påverkan, övergödning,

försurning och tillförsel av miljögifter. Problemen och åtgärderna för de tre

sistnämnda problemområdena finns beskrivna i ett större sammanhang under

miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Giftfri miljö (avsnitt

 9) och Ingen övergödning (avsnitt 12).

Exploateringen av vattendrag är det tydligaste exemplet på fysisk påverkan. I

flertalet större vattendrag spärrar fördämningar för vattenkraft vägen för

vandrande fisk. Detta har slagit ut flera genetiskt unika stammar av lax och

öring. Naturlaxen är i dag hotad. Också andra vattenlevande djur och växtarter

påverkas negativt av spridningshinder i vattendragen. Även jord- och skogsbruket

 har haft stor påverkan på sötvattensmiljöerna, t.ex. genom utdikning och

kulvertering av vattendrag samt exploatering av strand- och kantzoner. Den

uppsplittring av biotoper som blir följden av exploateringen har negativt

påverkat förutsättningarna för biologisk mångfald. I sötvattensmiljön finns ca

260 rödlistade arter, dvs. arter som är hotade och missgynnade.

Introduktionen av främmande arter är ett annat hot mot naturlig biologisk

mångfald i sötvatten. Få vatten är opåverkade av detta. Avsiktligt har drygt tio

 arter introducerats i Sverige. Även omflyttning av arter inom landet är ett

hot.

Intensivt fiske av vissa arter medför att antalet individer av dessa arter

minskar. Även bestånds-, ålders- och storleksstrukturen och den genetiska

sammansättningen hos bestånden förändras på grund av fisket.

Av landets kommunala yt- och grundvattentäkter är endast ca 65 % skyddade genom

skyddsområden och skyddsföreskrifter. Färre ytvattentäkter än grundvattentäkter

är skyddade. Många stora ytvattenverk hämtar sitt råvatten från sjöar som saknar

 skyddsområden och skyddsföreskrifter. Detta innebär att en stor del av Sveriges

 befolkning är beroende av vatten som kommer från dåligt skyddade

ytvattentäkter.

Det främsta hotet mot många vattentäkter är användningen av gödnings- och

bekämpningsmedel på angränsande mark. Inom områden med jord- och skogsbruk där

sådana medel används finns således risk för konflikter mellan dessa näringar och

 dricksvattenförsörjningen. Miljöfarliga transporter är ett annat hot mot en

säker dricksvattenförsörjning.

Människor har i årtusenden utnyttjat sjöar och vattendrag för sin försörjning,

som kraftkälla och som kommunikationsleder. Många kulturhistoriskt värdefulla

miljöer och anläggningar ligger därför i anslutning till vatten. Dessa miljöer

har ofta stor betydelse för traktens särart och för turismen, samtidigt som

vissa historiska anläggningar hotas av förfall. Boplatslämningar, gravar och

hällristningar är mycket gamla spår, medan kvarnar, sågar, kraftverk och

dammanläggningar liksom badorter och hamnanläggningar tillkommit senare.

Genomgripande förändringar som orsakas av t.ex. rationellt jord- och skogsbruk

eller storskaliga infrastruktursatsningar medför påtagliga förändringar av

kulturmiljön invid sjöar och vattendrag.

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut antog riksdagen målet att

föroreningar inte skall begränsa användningen av sjöar, vattendrag och

grundvatten som vattentäkt. I den nya målstruktur som beslutades av riksdagen år

 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183) ersattes

tidigare mål i huvudsak med det nuvarande miljökvalitetsmålet Levande sjöar och

vattendrag. Det förutsattes att miljökvalitetsmålet skulle kompletteras med

delmål avseende bl.a. användning av sjöar och vattendrag som dricksvattentäkt,

skydd av biotoper som är viktiga för biologisk mångfald samt utbredningen av

hotade arter. För grundvatten tillkom ett särskilt miljökvalitetsmål,

Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14).

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Sverige är gynnat i fråga om tillgång till vatten av god kvalitet. Detta är ett

resultat av en kombination av ett lågt befolkningstryck, ett relativt stort

antal sjöar och vattendrag samt ett långvarigt och framgångsrikt miljöarbete.

Utsläppen från punktkällor har reducerats avsevärt under 1970- och 1980-talen.

Fortfarande kvarstår dock ett antal allvarliga miljöproblem som framför allt

orsakas av diffusa föroreningskällor och påverkansformer. Dessa problem ökar

fortfarande och berör såväl inlandsvatten som kust och hav.

Åtgärder för att komma till rätta med dessa problem redovisas under

miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Giftfri miljö (avsnitt

 9) och Ingen övergödning (avsnitt 12). Möjligheten att nå miljökvalitetsmålet

Levande sjöar och vattendrag är beroende av de åtgärder som redovisas under

dessa miljökvalitetsmål.

Samhällsutvecklingen i Sverige har varit starkt knuten till sjöar och

vattendrag. Här finns kulturlämningar och anläggningar som visar hur vi nyttjat

vattenresurser genom tiderna. Ett representativt urval av dessa bör därför

bevaras och utvecklas och lokala särdrag tas tillvara. Det är också av vikt att

de är kända och kan beaktas vid exploatering för vattenregleringar, vindkraft,

brobyggen, fiske, fiskodling m.m.

Exploatering av stränder och vattendrag kan innebära sämre förutsättningar för

rekreation och fiske och har ofta negativa konsekvenser för biologisk mångfald

och för naturmiljön. Vattenkraften innebär också en kraftig miljöpåverkan, dels

genom reglering av vattennivåer och vattenflöden, dels genom dammar som bildar

vandringshinder. Det råder brist på strömmande vattendrag. Många arter som är

beroende av biotopen strömmande vatten återfinns på listan över hotade arter.

Utsättning av fisk och kräftor kan hota vilda arter och stammar. Det finns också

 risk för alltför stora uttag av vissa arter, såväl för kommersiella syften som

av rekreationsskäl. Det är enligt regeringens mening av vikt att restaurering av

 vattendrag liksom bevarande och bruk av historiska anläggningar såsom dammar,

kanaler, farleder, broar och hamnar sker i samverkan mellan natur- och

kulturmiljövården. Sektorsansvaret för att miljöanpassa och vårda olika

anläggningar behöver också utvecklas.

De sektorer som närmast berörs av arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålet är

jord- och skogsbruket, fisket samt energi- och transportsektorerna.

Regeringens bedömning är att EG:s ramdirektiv för vatten tillsammans med de

nationella styrmedel som står till förfogande i stort sett är tillräckliga för

att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Bland de nationella

styrmedlen finns plan- och bygglagen (1987:10) som innehåller bestämmelser om

att det i varje kommun skall finnas en aktuell översiktsplan som omfattar hela

kommunen och som skall redovisa både allmänna intressen och de miljö- och

riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användning av mark och vattenområden.

 I miljöbalken finns bestämmelser som kan få stor betydelse för möjligheterna

att nå miljökvalitetsmålet, däribland de allmänna hänsynsreglerna i kap. 2,

bestämmelserna om områdesskydd i kap. 7 och reglerna för godkännande och

spridning av bekämpningsmedel i kap. 14. Miljöbalken kan dock behöva

kompletteras med regler för att ange områden viktiga för vattenförsörjning som

riksintressen. Miljömålskommittén har föreslagit att förutsättningarna borde

utredas för att i 3 kap. miljöbalken även föra in bestämmelser med syfte att

främja en god hushållning med värdefulla grund- eller ytvattentillgångar som

sådana. Naturvårdsverket har i ett nyligen redovisat regeringsuppdrag bl.a.

berört frågor om riksintressen för vattenförsörjningen samt intrångsersättning

vid inskränkning i pågående markanvändning vid fastställelse av

vattenskyddsområden. Regeringen kommer att överväga dessa frågor. Även

länsstyrelsernas och kommunernas möjligheter att utöva tillsyn har stor

betydelse för att genomföra målen.

EG:s ramdirektiv för vatten

Av största betydelse för möjligheten att nå alla miljökvalitetsmål som rör

vattenfrågor är Europaparlamentets och rådets ramdirektiv för vatten, 2000/60/EG

 av den 23 oktober 2000 (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060).

Direktivet trädde i kraft den 22 december 2000. En integrerad förvaltning av

vattenresurserna, där berörda sektorer medverkar på nationell, regional och

lokal nivå, är en förutsättning för att komma till rätta med de problem som

uppkommer genom diffus påverkan. EG:s ramdirektiv för vatten utgör grunden för

att etablera en sådan integrerad förvaltning. Genom direktivet läggs grunden för

 ett gemensamt regelverk inom EU för skyddet av inlandsytvatten, kustvatten och

grundvatten. Syftet är bl.a. att:

- hindra ytterligare försämring av tillståndet hos akvatiska ekosystem

samt att skydda och förbättra statusen hos dessa,

- främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av

tillgängliga vattenresurser,

- säkerställa en gradvis minskning av förorening av grundvattnet och

- förhindra ytterligare förorening genom att gradvis minska tillförsel av

s.k. prioriterade ämnen och eliminera tillförsel av prioriterade farliga ämnen

enligt vad som anges i ramdirektivet.

Av direktivet följer ett antal skyldigheter som medlemsländerna skall fullgöra

enligt en fastställd tidplan. Dessa är bl.a. följande:

1. Medlemsländerna är skyldiga att identifiera avrinningsdistrikt som följer de

hydrologiska vattendelarna. Flera avrinningsområden kan ingå i ett distrikt.

Grundvatten och angränsande kustområden omfattas också.

2. Medlemsländerna skall utforma lämpliga administrativa arrangemang för att

genomföra skyldigheterna i direktivet i avrinningsdistrikten och också peka ut

s.k. behöriga myndigheter för detta ändamål.

3. För vissa ämnen, framför allt miljögifter, kommer gemensamma

miljökvalitetsnormer att fastställas, medan normer eller mål för biologiska

faktorer och för relevanta kemiska ämnen kan fastställas i varje medlemsstat

eller av den behöriga myndigheten i enlighet med vissa gemensamma normativa

definitioner.

4. Medlemsländerna skall se till att ekonomiska styrinstrument inom

vattenpolitiken utgör incitament för att uppnå direktivets mål.

5. De behöriga myndigheterna har skyldighet att till år 2009 och därefter vart

sjätte år upprätta åtgärdsprogram och åtgärdsplaner som skall omfatta samtliga

åtgärder som behövs för att uppnå direktivets mål för vattenkvaliteten.

Uppföljning av vattenkvalitet, liksom av genomförandet av program och planer,

skall ske regelbundet och redovisas till EG-kommissionen.

Regeringen avser att snarast vidta åtgärder för att genomföra direktivet i

Sverige. Som ett led i detta genomförandearbete har Miljöbalkskommittén nyligen

fått ett tilläggsuppdrag (dir. 2001:25) som bl.a. innebär att kommittén skall

lämna förslag till hur ramdirektivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram

och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Uppdraget skall

redovisas senast den 1 juli 2002. En utredning kommer också att tillsättas som

skall klarlägga förutsättningarna för att kunna identifiera lämpliga

avrinningsdistrikt och ange de behöriga myndigheter som skall upprätta

programmen.

Delmål 1 (åtgärdsprogram för natur- och kulturmiljöer)

Regeringen anser det nödvändigt att stärka skyddet mot exploatering och olämplig

 mark- och vattenanvändning inom områden med höga natur- och kulturvärden.

Skyddet bör omfatta miljöer både under vattenytan och i anslutande markområden

med kulturlämningar och anläggningar. Ett sätt kan vara att införa generella

skyddszoner utmed vattendrag. Skyddet bör även kunna omfatta hela vattensystem

med anslutande miljöer. När dessa miljöer skyddas bör deras värde för

friluftsliv och rekreation beaktas.

Flera remissinstanser påpekar att det utifrån dagens kunskapsläge är svårt att

definiera delmålet. Regeringen anser därför att nya bevarandestrategier bör tas

fram som ett första steg. Utifrån dessa bör prioriterade områden för skydd

identifieras. Likaså bör åtgärdsprogram för restaurering tas fram för de

skyddsvärda eller potentiellt skyddsvärda vattendragen och anslutande miljöer.

Arbetet med strategierna bör även omfatta att utveckla former för att bevara och

 utveckla kulturhistoriskt intressanta anläggningar. Senast år 2005 bör arbetet

med strategier, identifiering och åtgärdsprogram i huvudsak vara slutfört. År

2010 bör skydds- och restaureringsåtgärderna vara genomförda för minst hälften

av de prioriterade områdena.

De mest värdefulla natur- och kulturmiljöer som i dag är kända bör ingå i en

första etapp i skydds- och restaureringsarbetet. Därigenom behöver pågående

arbete inte försenas. Enligt regeringens bedömning bör skydd genom

reservatsbildning tillämpas först då andra skyddsformer inte är tillämpliga.

Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket att i samverkan med

Artdatabanken och i samråd med berörda myndigheter ta fram en bevarandestrategi

för skyddsvärda miljöer i sjöar och vattendrag samt anslutande miljöer som är

värdefulla för den biologiska mångfalden. Vidare bör förslag tas fram på hur ett

 system med generella skyddszoner kan utformas. Naturvårdsverket och

Artdatabanken arbetar tillsammans med att ta fram en lista över biotoper och

arter som är särskilt skyddsvärda i ett nationellt perspektiv. Denna lista kan

ligga till grund för att utveckla kriterier för särskilt värdefulla

vattenmiljöer. Naturvårdsverket och Artdatabanken kommer även att få i uppdrag

att utarbeta bevarandestrategier för hotade arter i vattenmiljöer.

Regeringen avser vidare att uppdra åt Riksantikvarieämbetet att i samråd med

berörda myndigheter utarbeta strategier för att bevara och utveckla

kulturhistoriskt värdefulla miljöer i anslutning till sjöar och vattendrag samt

att förbättra kunskapsunderlaget.

Ansvariga för genomförandet av åtgärderna under delmål 1 är utöver nämnda

myndigheter även kommuner, länsstyrelser, skogsvårdsorganisationen,

Fiskeriverket och Statens energimyndighet.

Delmål 2 (åtgärdsprogram för restaurering av vattendrag)

Delmålet gäller restaurering efter skador som uppkommit genom fragmentering av

känsliga ekosystem. Det kan gälla skador av ingrepp som inte föregåtts av

vattendom, t.ex. skador orsakade av mindre vägar och äldre dämmen, men även

större skador från exploatering som föregåtts av vattendom, exempelvis

vattenkraftutbyggnad. För fiskar och andra djur som rör sig i eller längs med

vattendrag utgör vägtrummor och andra konstruktioner ofta hinder eller

barriärer. Även om vattnet fortfarande rinner blir vattendragen i biologisk

mening fragmenterade. I många vattendrag är det i dag omöjligt för vandrande

fiskarter, t.ex. lax, ål och havsöring, att nå sina ursprungliga lekområden.

Enligt regeringens uppfattning bör de möjligheter som numera utvecklas för att

miljöanpassa vattenkraften också ge goda möjligheter att förbättra miljön såväl

i och omkring befintliga vattenkraftanläggningar som i vattendrag med skador

från tidigare vattenregleringar. Vid miljöanpassning av vattenkraften bör

utgångspunkten vara att nuvarande produktionskapacitet bibehålls.

Utöver de problem som vattenkraftutbyggnaden medfört bl.a. för vandrande

fiskarter bör även andra försämringar av vattendragens ekologiska kvalitet

beaktas vid restaureringar. Det gäller bl.a. industriella verksamheter som

förorenat sjöar, vattendrag och anslutande mark samt sådan markanvändning som

påverkat våtmarkerna längs vattendragen. I många fall kan restaurering av sjöar

uppströms vara en förutsättning för en lyckad restaurering av vattendrag. Det

kan gälla insatser som kalkning, sanering av förorenade bottensediment eller

åtgärder mot övergödning. För dessa typer av åtgärder kan anslaget för sanering

och återställande av förorenad mark och i vissa fall de lokala

investeringsprogrammen komma i fråga.

Remissinstanserna har varit övervägande positiva till kommitténs förslag men

flera har även här, liksom för delmål 1, funnit att det behövs ytterligare

kunskaper om värderingen av olika slags miljövärden. Regeringen anser att det av

 kommittén föreslagna delmålet bör kompletteras med att berörda myndigheter som

ett första steg identifierar och tar fram åtgärdsprogram för vattendragen i

fråga.

Det underlag som behövs för att nå delmålet erhålls genom de uppdrag som nämnts

ovan under delmål 1. Kända och accepterade metoder för miljöanpassning av

vattenkraften finns i dag. Åtgärderna gäller bl.a. borttagande av

vandringshinder, t.ex. kraftverk och kraftverksdammar, men de kan också innebära

 återskapande av ursprungligt lopp och naturlig bottenstruktur i vattendrag. För

 att initiera åtgärderna kan staten behöva begära omprövning av vattendomar för

utbyggda älvar och vattendrag. Analys behöver göras av omprövningsförfarandet

och av miljöbalkens kostnads-, ersättnings- och omprövningsregler. Dessa frågor

ligger inom ramen för uppdraget till Miljöbalkskommittén (dir. 1999:109).

Regeringen anser att identifieringen av de miljöer som behöver skyddas bör vara

klar senast år 2005.

Ansvariga myndigheter för genomförandet är Kammarkollegiet, Skogsstyrelsen,

Statens jordbruksverk, Vägverket, Banverket, Statens energimyndighet,

Fiskeriverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet samt länsstyrelser,

skogsvårdsstyrelser och kommuner. Medverkan krävs också från skogsbruks-,

jordbruks-, transport- och energisektorerna.

Delmål 3 (upprättande av vattenförsörjningsplaner m.m.)

Regeringen anser i likhet med kommittén att det finns behov av att skydda

områden kring befintliga eller framtida större dricksvattentäkter. Med större

vattentäkter avses sådana som används av fler än 50 personer, eller har ett

vattenuttag som är större än 10 m3 per dygn i enlighet med vad som anges i EG:s

ramdirektiv för vatten. I dag har endast ca 60 % av landets kommunala

dricksvattentäkter och knappast några enskilda vattentäkter områdesskydd och

skyddsföreskrifter.

Genom delmålet pekas också på betydelsen av att det tas fram

vattenförsörjningsplaner för att garantera tillgången till dricksvatten på lång

sikt. En vattenförsörjningsplan bör även innehålla åtgärder för att

effektivisera vattenanvändningen och därigenom minska vattenförbrukningen där så

 erfordras. Kommunerna bör efter inventering upprätta kommunala

vattenförsörjningsplaner. Länsstyrelserna - och senare de myndigheter som kommer

 att utses som ansvariga för framtida avrinningsdistrikt - bör utifrån de

kommande planerna upprätta regionala vattenförsörjningsplaner. Planerna kan

utgöra en del av de åtgärdsprogram för vattenområden som kommer att krävas

enligt EG:s ramdirektiv för vatten. De bör därför vara upprättade senast år

2009.

Upprättandet av vattenförsörjningsplaner enligt delmål 3 omfattar även tillsyn

av områden som i dag har skyddsbestämmelser enligt miljöbalken. Ansvariga för

genomförandet av vattenförsörjningsplanerna är i första hand kommuner och

länsstyrelser. För att miljökvalitetsmålet skall nås bör planerna i förekommande

 fall även omfatta sanering av känsliga områden från föroreningar. Ansvaret för

saneringen faller i första hand på utövaren av den verksamhet som har orsakat

föroreningen (se avsnitt 9). Vidare är det av vikt att avfallsdeponier anläggs

och sköts på ett sådant sätt att de inte förorenar yt- eller grundvatten.

Delmål 4 (utsättning av djur och växter som lever i vatten)

Utsättning av genmodifierad fisk förekommer inte i Sverige i dag. Utsättning av

främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota biologisk

mångfald i sjöar och vattendrag bör inte förekomma med hänsyn till risken för

okontrollerad spridning. Denna starkt restriktiva inställning kommer till

uttryck i den andra punkten i miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv.

Delmålet innefattar utsättning av djur och växter både i sjöar och vattendrag

och i havet. I de fall utsättning sker i havet gäller det vanligen

kompensationsutsättning av vandrande fiskarter som inte längre naturligt kan

reproducera sig på grund av vandringshinder i vattendragen. I målet innefattas

även rymning av främmande arter och stammar från vattenbruk. I Östersjön är ca

90 % av laxarna odlade och utsatta. Det sker också en omfattande stödutsättning

av ål i Östersjön. I Vänern och Vättern sker utsättning av lax. Utsättningar

måste ske på sådant sätt att förändring av lokalt anpassade stammar av vild fisk

 kan undvikas. Det finns dessutom alltid en risk för spridning av sjukdomar och

parasiter i samband med utsättning av fisk.

Fiskeriverket har fastställt en strategi med utgångspunkt i sina regler för

utsättning av främmande arter och stammar. Med utgångspunkt i strategin bör

Fiskeriverket belysa ekologiska konsekvenser av utsättningar. Fiskeriverket bör

även i samarbete med Naturvårdsverket och Artdatabanken samt andra berörda

myndigheter utreda möjligheterna att ta fram indikatorer för introducerade

främmande arter och förändrad biologisk mångfald. Dessutom behövs för beslut om

utsättning ett bättre underlag om skyddsvärden i olika vattensystem. Sådant

underlag kan erhållas från åtgärdsprogram enligt delmål 1. Regeringen avser att

uppdra åt berörda myndigheter att genomföra åtgärderna i huvudsak enligt vad som

 angivits.

För att kunna tillämpa strategin behövs inventering och klassificering av

vatten, bl.a. som underlag för bedömning av lokalisering av vattenbruk. En sådan

 inventering görs lämpligen i anslutning till de i delmål 6 angivna

vattenområdesvisa programmen. Inventeringarna och klassificeringarna av vattnen

bör utföras i sådan takt att delmålet kan vara uppnått senast år 2005 i enlighet

 med kommitténs förslag.

Delmål 5 (åtgärdsprogram för hotade arter och fiskstammar)

Delmålet syftar till att värna biologisk mångfald och särskilt sådana arter som

inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. I dag arbetar

Naturvårdsverket och Fiskeriverket med åtgärdsprogram för tio arter knutna till

sjöar och vattendrag, främst fiskarter. Enligt underlag från Artdatabanken

behöver dessutom mellan två och tio hotade arter knutna till sjöar och

vattendrag särskilda insatser under den närmaste tioårsperioden. Åtgärderna bör

särskilt ta fasta på arter i EG:s fågel- respektive art- och habitatdirektiv

(79/409/EEG respektive 92/43/EEG) så att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls

 för de arter som förekommer i eller är beroende av naturliga sjöar och

vattendrag. Sverige är t.ex. skyldigt enligt art- och habitatdirektivet att

vidta åtgärder för bevarande av den vilda laxen. Delmålet innebär att program

skall ha inletts före år 2005.

Regeringen avser att lämna ett uppdrag till Naturvårdsverket att - i samverkan

med Artdatabanken och i samråd med andra myndigheter - upprätta, genomföra och

utvärdera åtgärdsprogram för hotade arter. I vilken utsträckning åtgärdsprogram

för hotade arter och fiskstammar enligt delmål 5 behövs beror på framgången med

de åtgärder som beskrivs under övriga delmål. Programmen syftar till att skydda

och bevara biologisk mångfald genom biotop- och områdesskydd och genom

hänsynstagande från olika samhällsverksamheter. Ansvariga för genomförandet är

Naturvårdsverket, Fiskeriverket, Artdatabanken, länsstyrelser och kommuner. Det

behövs också medverkan från yrkes- och sportfiskare, fiskevattenägare, markägare

 och ideella organisationer m.fl.

Delmål 6 (åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten)

Enligt EG:s ramdirektiv för vatten skall ett åtgärdsprogram ha tagits fram

senast år 2009. Innebörden av direktivet har redovisats ovan under rubriken EG:s

 ramdirektiv för vatten.

Regeringen avser att snarast låta utreda hur ett administrativt system för

förvaltning av avrinningsdistrikt i enlighet med ramdirektivet skall utformas.

Systemet skall omfatta alla vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Det skall

inbegripa påverkan från både punktkällor och diffusa källor samt övrig påverkan

på landets vattentillgångar inklusive grundvatten och kustvatten, vad gäller

både kvalitet och kvantitet samt biologisk mångfald.

Den huvudsakliga utgångspunkten för utformningen av det administrativa systemet

skall vara kraven i EG:s ramdirektiv för vatten. Åtgärdsprogrammen utgör en

sammanfattning av den information som inhämtats på lokal nivå inom

avrinningsdistriktet. Programmen skall enligt direktivet ha kommunicerats med

allmänhet, sakägare och andra berörda.

Regeringen har enligt 5 kap. miljöbalken rätt att uppdra åt myndigheter eller

kommuner att upprätta åtgärdsprogram (5 §) eller åtgärdsplaner (8 §) som krävs

till följd av Sveriges medlemskap i EU. Det var bl.a. ramdirektivet för vatten

som var bakgrunden till att dessa bestämmelser i balken utformades.

Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är

punkterna ett, två och fyra oförändrade i förhållande till vad som redovisades i

 propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Övriga punkter är i huvudsak

kompletteringar enligt Miljömålskommitténs förslag. Punkterna tre och sju är

något utvecklade jämfört med kommitténs förslag.

Konsekvenser av förslagen

Förslagen i samband med miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag innebär

 att hälften av särskilt skyddsvärda natur- och kulturmiljöer i anslutning till

sjöar och vattendrag skyddas långsiktigt samt att 25 % av de mest skyddsvärda

eller potentiellt skyddsvärda vattendragen restaureras fram till år 2010.

Förslagen innebär också ökat skydd för ytvattentäkter. Den biologiska mångfalden

 knuten till sjöar och vattendrag bevaras och förstärks genom en strategi för

utsättning av djur och växter samt ett åtgärdsprogram för hotade arter som skall

 finnas och ha inletts senast år 2005.

Exempel på samhällsekonomiska vinster till följd av uppfyllandet av delmålen är

bättre dricksvatten för människor och därmed förbättrad folkhälsa samt säkrad

vattentillgång för jordbruket. Skydd och bevarande av vattenresurser leder även

till minskat behov av alternativa ytvattentäkter i dag och nya sådana i

framtiden. Förbättrade förhållanden i sjöar och vattendrag har även betydelse

för yrkes- och fritidsfiske samt turism. De insatser som sätts in i dag bidrar

också till att minska de framtida kostnaderna för restaurering och ger

synergieffekter i form av minskat åtgärdsbehov inom andra vattenrelaterade

miljökvalitetsmål. Vidare kan åtgärderna antas bidra till att minska kostnaderna

 för vattenrelaterade olyckor och naturkatastrofer som jorderosion, skred och

översvämningar.

Regeringens förslag innebär att åtgärder måste vidtas inom främst jord- och

skogsbruket, vattenkraftområdet, transportsektorn, industrin och vattenbruket.

Berörda myndigheter kommer under perioden fram till år 2005 att behöva utföra

inventeringar, verka för kunskapsuppbyggnad och utarbeta strategier och

handlingsprogram. Länsstyrelser och kommuner kommer också att behöva utöka sin

tillsyn.

Effekten av åtgärderna för att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och

vattendrag är till stor del beroende av ett effektivt genomförande av åtgärder

som i propositionen redovisas under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning

 (avsnitt 8), Giftfri miljö (avsnitt 9) och Ingen övergödning (avsnitt 12).

Under de första åren dominerar mindre kostsamma åtgärder som kunskapsinhämtning,

 inventeringar och arbete med strategier. Det mer kostnadsintensiva arbetet med

t.ex. restaurering av vattendrag och omgivande områden samt reservatsbildning

ligger i huvudsak senare under perioden fram till år 2010.

Förutom de offentliga kostnaderna för att uppnå miljökvalitetsmålet uppkommer

kostnader för företag och enskilda, främst i samband med restaurering av

vattendrag enligt delmål 2. Dessa kostnader uppskattas till 125 miljoner kronor

och inträffar till största delen efter år 2003.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 700 miljoner kronor under perioden 2001-2010.

Regeringen bedömer att det behövs ytterligare resurser för bl.a. skydd och

restaurering av värdefulla sjöar och vattendrag. Regeringen beräknar därför att,

 i jämförelse med 2001 års utgiftsnivå för delmålen, tillföra ca 30 miljoner

kronor per år 2002-2003, och från och med 2004 ca 80 miljoner kronor per år (se

vidare avsnitt 25). Viss del av medlen skall vid behov fördelas till berörda

myndigheter såsom Vägverket och Banverket.

De åtgärder som föreslås kommer att bidra till att genomföra EG:s ramdirektiv

för vatten. Kostnaderna för att genomföra direktivet kommer att kunna bedömas

först när utredningen om genomförandet av direktivet är färdig.

14

Grundvatten av god kvalitet

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra

till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet

Regeringens förslag:

1. Grundvattenförande geologiska formationer av vikt för nuvarande och

framtida vattenförsörjning skall senast år 2010 ha ett långsiktigt skydd mot

exploatering som begränsar användningen av vattnet.

2. Senast år 2010 skall användningen av mark och vatten inte medföra sådana

ändringar av grundvattennivåer som ger negativa konsekvenser för

vattenförsörjningen, markstabiliteten eller djur- och växtliv i angränsande

ekosystem.

3. Senast år 2010 skall alla vattenförekomster som används för uttag av vatten

som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 m3 per dygn i

genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer per år uppfylla gällande svenska

normer för dricksvatten av god kvalitet med avseende på föroreningar orsakade av

 mänsklig verksamhet.

4. Senast år 2009 skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för

vatten som anger hur God grundvattenstatus skall uppnås.

Regeringens bedömning: Om miljökvalitetsmålet skall kunna nås inom en generation

 måste åtgärder vidtas även under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning,

Giftfri miljö, Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Svårast är

grundvattenmålet att nå för vattentäkter belägna i särskilt försurningspåverkade

 områden och i områden i södra Sverige som har höga nitrathalter. Detsamma

gäller för vattentäkter som nyttjar vatten från grundvattenmagasin där vatten

och föroreningar har mycket långa omsättningstider. Likaså kan det vara svårt

att komma ned till haltnivåer för God grundvattenstatus enligt EG:s ramdirektiv

för vatten som innebär att påverkan på växter och djur undviks.

Ramdirektivet för vatten ger möjligheter att på ett konstruktivt sätt genomföra

åtgärder av betydelse för alla miljökvalitetsmål och som påverkar grundvattnet.

Regeringen avser att snarast vidta åtgärder för att genomföra direktivet i

Sverige.

Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet bör i ett generationsperspektiv

enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga aktiviteter som

markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av föroreningar m.m.

* Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådant att det bidrar till en god

livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

* Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grundvattennivån så att

tillgång och kvalitet äventyras.

* Grundvattnet har så låga halter av föroreningar orsakade av mänsklig

verksamhet att dess kvalitet uppfyller kraven för god dricksvattenkvalitet

enligt gällande svenska normer för dricksvatten och kraven på God

grundvattenstatus enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG).

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag

och bedömning.

Remissinstanserna: Sveriges geologiska undersökning (SGU) ser positivt på

kommitténs förslag om att myndigheten föreslås få ett fortsatt huvudansvar för

miljökvalitetsmålet jämte sektorsansvar för naturresursen grundvatten.

Naturvårdsverket, SGU och Livsmedelsverket påpekar att man bör skilja på de

föroreningar och halter i grundvattnet som beror på mänsklig påverkan och sådana

 som är naturligt förekommande. Det är inte enbart föroreningar i höga halter

som medför att kraven inte uppfylls. Orsaken kan också vara naturligt

förekommande ämnen som t.ex. fluorider och radon.

Flera remissinstanser vill fästa uppmärksamhet på jordbrukets inverkan på

grundvattnets kvalitet avseende nitrathalter och rester av bekämpningsmedel. Så

gjordes även vid regeringens remissmöte för ungdomar den 13 september 2000. Vid

detta möte framfördes att skatterna borde höjas på bekämpningsmedel och

konstgödsel.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet: Det finns många

källor till föroreningar i grundvattnet. Spridning av bekämpningsmedel, nedfall

av luftföroreningar samt läckage från jordbruks- och skogsmark, förorenad mark

och avfallsupplag är några. Åtgärderna för att komma till rätta med

grundvattenproblemen sammanfaller i stor utsträckning med åtgärder för att nå

miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Giftfri miljö (avsnitt

 9), Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö (avsnitt 20). Dessa

åtgärder finns därför beskrivna i ett större sammanhang under respektive

miljökvalitetsmål. Här beskrivs kort de faktorer som särskilt påverkar

grundvattnet.

Variationer i grundvattnets nivå är naturliga och beror på klimatvariationer,

årstidsbundna variationer eller flerårsvariationer betingade av relativt våta

eller torra perioder. Mänskliga ingrepp förändrar dock grundvattennivåns

naturliga variationer. Så kan ske genom vattenuttag för dricksvattenförsörjning,

 energiförsörjning, industriprocesser och utbyggnad av vägar samt bevattning

inom jordbruket. Undermarksbyggande av tunnlar, bergrum och djupa

grundläggningar kan temporärt eller långsiktigt sänka grundvattennivåerna genom

att arbetena dränerar grundvattnet.

De förändringar i grundvattnets kvalitet som har störst betydelse för människors

 hälsa är försurning och höga nitrathalter. I ungefär 5 % av jordbrunnarna har

vattnet så höga nitrathalter att det inte bör ges till barn under ett år. Höga

nitrathalter i brunnsvattnet förekommer främst i jordbruksområden i södra

Sverige. De kan också orsakas av en avloppsanläggning i närheten av brunnen.

Höga nitrathalter i grundvattnet bidrar även till övergödningen av ytvattnen,

eftersom mer än 80 % av ytvattnet kommer från grundvatten.

I försurade områden ökar utlösningen av aluminium och tungmetaller från marken

och tillförs grundvattnet. Surt grundvatten korroderar vattenledningarna och

höjer halterna av tungmetaller i kranvattnet. I 22 % av jordbrunnarna i Sverige

är pH-värdet i grundvattnet lägre än 6,0, vilket innebär att grundvattnet har en

 surhet som är 10 gånger större än grundvatten med neutralt pH-värde på 7,0.

Radon förekommer naturligt i enskilda bergbrunnar i stora delar av landet. I ca

66 % av bergbrunnarna överstiger radonhalten 100 becquerel per liter (gräns för

tjänligt med anmärkning) och i ca 4 % av brunnarna är den högre än 1 000

becquerel per liter (gräns för otjänligt). Radonhaltigt vatten kan orsaka cancer

 främst genom den radongas som avgår från vattnet vid spolning och duschning.

I kustnära områden och i områden som tidigare varit täckta av hav kan sjunkande

grundvattennivåer medföra att saltvatten tränger in i grundvattenmagasinen. Den

största risken för saltvatteninträngning finns i områden med tät permanent- och

fritidsbebyggelse längs kusterna och på öar, men risk finns också i låglänta

områden nära sjöar och vattendrag i Mellansverige. Även vägsaltning kan medföra

att grundvattnet får ökade kloridhalter som ger otjänligt dricksvatten.

I ett internationellt perspektiv är grundvattenförekomsterna i Sverige små till

både yta och volym. De mest användbara grundvattentillgångarna finns i de sand-

och grusavlagringar som avsattes då inlandsisen smälte. Tillgångarna kan

förstärkas genom att ytvatten pumpas upp till bassänger, varifrån det

infiltrerar ned till grundvattenmagasinet och bildar s.k. konstgjort

grundvatten. Dricksvattenförsörjningen i Sverige är till ca 50 % beroende av

naturligt eller konstgjort grundvatten.

Exploateringen av rullstensåsar och andra sand- och grusområden har negativ

inverkan på tillgången på grundvatten för bl.a. dricksvattenförsörjning.

Merparten av ballastmaterialet för vägbyggen och byggnadskonstruktioner har

sedan lång tid hämtats ur grusåsarna.

I 3 kap. miljöbalken finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark-

och vattenområden som även rör anläggningar för vattenförsörjning. I 11 kap.

miljöbalken finns ett antal bestämmelser om vattenverksamhet och

vattenanläggningar. För bl.a. bortledande av grundvatten och utförande av

anläggningar för detta behövs det tillstånd, med undantag för vattentäkter för

en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning

 eller värmeförsörjning. I områden där knapphet på sött grundvatten råder eller

kan befaras uppkomma får dock kommunen enligt bestämmelserna om hälsoskydd i 9

kap. 10 § miljöbalken föreskriva att det skall krävas tillstånd av eller anmälan

 till kommunen för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt

även om det inte gäller tillståndsplikt enligt 11 kap. Kommunen får också

föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna

områden.

I 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser som ger länsstyrelsen eller kommunen

möjlighet att förklara ett mark- eller vattenområde som vattenskyddsområde till

skydd för grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas

för vattentäkt. För ett sådant område får meddelas sådana föreskrifter om

inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom områden som behövs för

 att tillgodose syftet med området. Även andra bestämmelser i balken har

betydelse för skyddet av grundvattentillgångarna. Ett exempel är bestämmelserna

om spridning av bekämpningsmedel som finns i 14 kap. miljöbalken.

Plan- och bygglagen (1987:10) innehåller bestämmelser om att det i varje kommun

skall finnas en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Den skall ge

vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden, bl.a. om hur

kommunen avser att tillgodose riksintressen som rör vattenförsörjning. Där risk

finns för vattenbrist och saltvatteninträngning kan möjligheterna utnyttjas att

införa begränsningar för grundvattenuttag enligt plan- och bygglagen och

miljöbalken.

Ansvaret för grundvattenfrågorna är fördelat på flera myndigheter. Sveriges

geologiska undersökning (SGU) har huvudansvaret för kunskapsförsörjningen och

Boverket för vattenförsörjningen i samhällsplaneringen. Naturvårdsverket

ansvarar för frågor om föroreningspåverkan av grundvatten och utformar dessutom

skyddsföreskrifter för vattentäkter. Livsmedelsverket har ansvar för grundvatten

 som pumpats upp i syfte att användas som dricksvatten. Det finns inget centralt

 myndighetsansvar för enskild vattenförsörjning. Länsstyrelserna har ett

samordningsansvar vad gäller de mellankommunala vattenförsörjningsfrågorna. De

bör också sammanställa uppgifter om de framtida regionala

vattenförsörjningsbehoven. Dessa behövs som underlag vid ställningstaganden i

frågor om exploatering, natur- och miljövård samt materialförsörjningsfrågor.

Mot bakgrund av problemen med grundvattnets kvalitet har grundvattenfrågorna

under 1990-talet fått ökad uppmärksamhet i miljöarbetet. I den nya målstruktur

som beslutades av riksdagen år 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr.

 1998/99:183) ingick därför ett särskilt miljökvalitetsmål för grundvatten,

Grundvatten av god kvalitet. Det förutsattes att regeringen skulle återkomma

till riksdagen med förslag till kompletteringar av miljökvalitetsmålet med

delmål avseende bl.a. påverkan från markexploatering och avfallsdeponier.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Miljökvalitetsmålet Grundvatten av

 god kvalitet syftar till att säkra tillgången på vatten av god kvalitet och i

tillräcklig mängd för samhällets totala behov samtidigt som ekosystemens

långsiktiga produktionsförmåga och den biologiska mångfalden bevaras. Kommittén

har utifrån den status opåverkat grundvatten har sökt klarlägga de nuvarande

problemen på området, deras orsaker och behovet av förändringar för att

miljökvalitetsmålet skall kunna nås.

Övergödningen och försurningen, som orsakas bl.a. av transport- och

energisektorerna, jordbruk och avlopp, har de största negativa effekterna på

grundvattnet. Metaller och organiska miljögifter kommer främst från industrier,

deponier och förorenad mark. Andra orsaker till problemen är olika former av

byggande och exploatering. Det finns en betydande risk för att det i framtiden

uppstår brist på dricksvattenresurser, dels på grund av att grundvattnet inte

uppfyller kravet på god dricksvattenkvalitet eller god grundvattenstatus, dels

för att grundvattennivån förändras negativt, med konsekvenser för

vattenförsörjning och markstabilitet samt växt- och djurliv.

Remissinstanserna har i allt väsentligt godtagit kommitténs problemformuleringar

 och förslag till delmål och åtgärder. Också regeringen finner kommitténs

analyser och förslag om grundvattenfrågorna väl underbyggda. De fyra delmål som

regeringen nu föreslår ansluter alltså nära till kommitténs förslag, med vissa

ändringar baserade bl.a. på synpunkter från remissinstanserna. Allmänt bör

vattenförsörjningsfrågorna enligt regeringens uppfattning få en mer central roll

 i samhällsplaneringen. Skyddet av viktiga vattenförsörjningsområden bör

stärkas.

Miljöbalken kan behöva kompletteras med regler för att skydda områden viktiga

för vattenförsörjningen som riksintressen. Enligt nuvarande regler i 3 kap.

miljöbalken kan områden som är särskilt lämpliga för anläggningar för

vattenförsörjning komma i fråga för sådant skydd. Miljömålskommittén har

föreslagit att förutsättningarna borde utredas för att i 3 kap. även föra in

bestämmelser med syfte att främja en god hushållning med värdefulla grund- eller

 ytvattentillgångar som sådana. Regeringen kommer att överväga denna fråga.

Delmål 1 (skydd av geologiska formationer)

Långsiktiga övergripande planer för att trygga en hållbar vattenförsörjning

finns inte i vårt land. Geologiska formationer som kan komma att nyttjas för

uttag av dricksvatten är i dag inte utpekade. Det finns därför risk för att

sådana formationer skadas vid olika typer av exploatering. Regeringen anser att

det är nödvändigt att nu och för framtiden säkerställa möjligheten att för

dricksvattenändamål nyttja naturligt grundvatten eller grundvatten som har

förstärkts genom konstgjord infiltration i geologiska formationer. Detta bör ske

 genom att lämpliga geologiska formationer ges ett lagligt skydd senast år 2010.

 SGU har i detta arbete ansvaret för att tillhandahålla ett geologiskt

underlagsmaterial som behandlar grundvattentillgångar. I enlighet med vad

Miljömålskommittén har föreslagit bör SGU därtill ha ansvar för naturresursen

grundvatten. Regeringen avser att tydliggöra detta ansvar genom en ändring i

SGU:s instruktion.

För att målet skall kunna nås avser regeringen att ge berörda myndigheter i

uppdrag att identifiera de geologiska formationer som anses betydelsefulla för

vattenförsörjningen, att undersöka Sveriges tätortsregioner liksom närliggande

viktiga grundvattenförekomster med hjälp av detaljerad hydrogeologisk

information och att föreslå de geologiska formationer som behöver ges ett

lagligt skydd. Dessa uppgifter bör genomföras i nära samverkan mellan

myndigheterna på lokal, regional och central nivå. En viktig förutsättning för

att delmålet skall nås är att kommunerna senast år 2005 har inventerat bl.a.

tätorternas och glesbygdens vattenbehov, tillgång på lämpliga vattenresurser och

 brister i vattenförsörjningen. För att kunna skydda geologiska formationer, som

 i framtiden kan komma att utnyttjas för uttag av dricksvatten, är det av vikt

att sådana formationer i vissa fall kan anges som ett riksintresse.

Delmål 2 (förändringar i grundvattennivån)

Syftet med delmålet är att begränsa skador som uppkommer på vattenförsörjning,

markstabilitet eller växt- och djurliv genom mänskliga ingrepp, som uttag av

grundvatten och ovarsamma byggnadsprojekt. Vid olika typer av byggnadsprojekt,

både i och utanför tätorter, finns risk att grundvattennivåerna sjunker. Det

gäller t.ex. undermarksbyggande som väg- och järnvägstunnlar och avledning av

dagvatten i tätbebyggda områden. Genom sådana ingrepp begränsas möjligheten att

ta ut de vattenmängder som annars hade varit tillgängliga. Markens geotekniska

egenskaper försämras också, vilket påverkar bl.a. byggnaders grundläggning.

Ändringar av grundvattennivåer påverkar såväl byggnader och anläggningar som

växt- och djurliv.

För att målet skall nås avser regeringen att uppdra åt berörda myndigheter att

ta fram en handbok med metoder och underlag för vattenplanering, att utpeka de

regionala mark-, yt- och grundvattenresurser som bedöms vara av riksintresse för

 vattenförsörjningen och att upprätta regionala vattenhushållningsprogram.

Delmålet och uppdragen förutsätter, liksom för delmål 1 (skydd av geologiska

formationer), samarbete mellan myndigheterna på lokal, regional och central

nivå. Givetvis är också det underlag om vattenförsörjningsfrågor som kommunerna

tar fram av största betydelse i sammanhanget. Det gäller bl.a. mark- och

vatteninventeringar som genomförts med avseende på tätorternas och glesbygdens

långsiktiga vattenbehov, tillgången på lämpliga vattenresurser, brister i

vattenförsörjningen samt markområden och system som är känsliga för förändringar

 i grundvattennivå och grundvattenflöde.

Som nämnts ovan överväger regeringen att utreda förutsättningarna för att i 3

kap. miljöbalken föra in bestämmelser med syfte att främja en god hushållning

med värdefulla grund- eller ytvattentillgångar som sådana. Regeringen kommer att

 närmare överväga frågorna om eventuella lagändringar och utformningen av

styrmedel i syfte att skydda naturresursen grundvatten. Sådana åtgärder kan

komma att påverkas av arbetet med att införliva EG:s ramdirektiv för vatten i

svensk rätt.

Delmål 3 (kvalitetskrav för grundvatten)

Miljömålskommitténs analyser har visat att åtgärder måste sättas in för att

förbättra grundvattnets kvalitet. Om detta inte sker kommer grundvattnet även i

fortsättningen att ha föroreningshalter som får negativa effekter på människors

hälsa och på vattenkvaliteten i sjöar, vattendrag och hav. Bland de

allvarligaste föroreningarna är nitrat som bidrar till övergödning och som

dessutom medför hälsorisker. Det senare gäller även för rester av

bekämpningsmedel. Lokalt, främst i och kring tätorter, kommer grundvattnet att

vara förorenat av metaller och organiska föroreningar som långsamt tillförs

angränsande ytvatten och påverkar växt- och djurliv. Utläckage av föroreningar

ökar som följd av försurningen. Dessa hot mot grundvattnets kvalitet kan

avvärjas, främst genom sådana åtgärder som redovisas under miljökvalitetsmålen

Bara naturlig försurning (avsnitt 8), Ingen övergödning (avsnitt 12) och God

bebyggd miljö (avsnitt 20).

Användningen av bekämpningsmedel kan medföra att rester av sådana återfinns i

grundvattnet. Regler för hur bekämpningsmedel får användas och spridas finns i

föreskrifter från bl.a. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket. Kunskapen om

 hur användningen och spridningen av bekämpningsmedlen påverkar grundvattnet bör

 förbättras. Miljöövervakningen vad avser förekomsten av bekämpningsmedel i

grundvatten är inte tillfredsställande i dag. Både de näringar som använder

bekämpningsmedlen och tillsynsmyndigheterna ansvarar för att miljöövervakningen

av grundvattnet är tillfredställande.

Det är viktigt att bekämpningsmedel hanteras på ett sådant sätt att miljö- och

hälsoriskerna minimeras. Ett led i detta arbete är att minska användningen genom

 olika åtgärder och styrmedel. I detta sammanhang kan nämnas det uppdrag som

regeringen har givit Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen att utarbeta ett

förslag till fortsatt handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i

jordbruks- och trädgårdsnäringen.

Radon i dricksvatten kan också vara en hälsorisk. Hälsoriskerna med radon i

bostäder och vissa lokaler har analyserats av Radonutredningen 2000 som nyligen

har lämnat sitt betänkande Radon - Förslag till statliga insatser mot radon med

faktasamlingen Radon- Fakta och lägesrapport om radon (SOU 2001:7).

Saltvatteninträngning av havsvatten eller relikt saltvatten och saltning av

vägar är andra lokala problem. Grundvattnets kvalitet kan också försämras genom

otillfredsställande lukt, smak, grumlighet eller färg samt tekniskt genom

vattnets beredning eller distribution, även om detta inte innebär effekter

skadliga för hälsan.

I föreskrifter från Statens livsmedelsverk (SLV FS 1993:35) är angivet vad som

gäller för hantering och kontroll av dricksvatten för att garantera

konsumenterna ett dricksvatten av god kvalitet. De ovan angivna orsakerna till

förorening av grundvattnet har medfört att grundvattnets kvalitet på vissa

platser är så försämrat att Livsmedelsverkets normer för dricksvatten av god

kvalitet inte kan nås med avseende på föroreningar som orsakas av mänsklig

verksamhet.

Enligt regeringens uppfattning bör som ett delmål för kvaliteten på grundvattnet

 gälla att grundvatten som används för att täcka behovet hos ett relativt stort

antal människor skall uppfylla vissa minimikrav. Kommitténs förslag till

formulering utgör en lämplig sådan kravnivå. Regeringen anser att förslaget bör

antas. Det föreslagna kvalitetskravet för grundvatten är anpassat till EG:s

ramdirektiv för vatten. För att målet skall kunna nås avser regeringen att ge

berörda myndigheter i uppdrag att bl.a. revidera Naturvårdsverkets Allmänna råd

för skyddsområden och skyddsföreskrifter och anpassa dem till ramdirektivet, att

 på hydrogeologiska grunder fastställa skyddsområden där sådana i dag saknas,

att utarbeta ett åtgärdsprogram enligt förslaget från Grundvattenutredningen i

betänkandet Grundvattenskydd (SOU 1995:45) och att utarbeta råd och riktlinjer

för vattenborrning respektive energiborrning. Trots åtgärderna finns risk för

att målet inte nås för försurningspåverkade vattentäkter med höga kvävehalter i

södra Sverige. För att klara de sistnämnda har takten i omställningen av

jordbruket stor betydelse.

Förutsättningen för att delmålet skall kunna nås är att kommunerna inventerar

enskilda vattentäkter som distribuerar mer än 10 m3 dricksvatten per dygn eller

betjänar mer än 50 personer med syfte att klarlägga behovet av skyddsområden med

 skyddsföreskrifter. Kommunerna bör senast år 2010 fastställa sådana områden.

Till samma tidpunkt bör befintliga skyddsområden och skyddsföreskrifter

revideras i den mån de inte anses uppfylla kraven för fullgott skydd enligt

Naturvårdsverkets allmänna råd.

Delmål 4 (åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten)

EG:s ramdirektiv för vatten kommer att ha stor betydelse för möjligheterna att

nå alla miljökvalitetsmål som rör vattenfrågor, således även grundvattenfrågor.

Innehållet i ramdirektivet redovisas närmare under miljökvalitetsmålet Levande

sjöar och vattendrag (avsnitt13). Åtgärdsprogram för grundvatten enligt

direktivet kommer att omfatta alla åtgärder som har betydelse för att nå

miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, således även åtgärder som

redovisas under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8),

Giftfri miljö (avsnitt 9), Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö

(avsnitt 20). Möjligheterna att nå grundvattenmålet är beroende av att

åtgärderna genomförs inom alla berörda miljökvalitetsmål. Enligt direktivet

skall åtgärdsprogram och åtgärdsplaner upprättas senast år 2009 och därefter

vart sjätte år. De skall omfatta samtliga åtgärder som behövs för att uppnå

direktivets mål för vattenkvaliteten.

Enligt ramdirektivet har länderna 15 år på sig från det att direktivet trätt i

kraft att nå god grundvattenstatus. De vattenförekomster vars vattenkvalitet är

särskilt svår att komma till rätta med kan emellertid få ytterligare en

tidsfrist på 12 år. Det kan t.ex. gälla grundvatten på stort djup eller i stora

magasin där återhämtningen kan ta flera tiotals år sedan åtgärder vidtagits.

Åtgärdsprogrammen utgör en sammanfattning av den information som inhämtats på

lokal nivå inom s.k. avrinningsdistrikt. Programmen skall enligt direktivet ha

kommunicerats med allmänheten, sakägare och andra berörda.

Regeringen avser att snarast vidta åtgärder för att genomföra ramdirektivet för

vatten i Sverige.

Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är de

 första tre punkterna oförändrade i förhållande till vad som redovisades i

propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Den fjärde punkten är en

komplettering som har föreslagits av Miljömålskommittén. Lydelsen har

modifierats något med hänsyn bl.a. till att EG:s ramdirektiv för vatten nu har

trätt i kraft.

Konsekvenser av förslagen

En långsiktigt tryggad dricksvattenförsörjning utgör en förutsättning för en

hållbar samhällsutveckling. Riklig tillgång på grundvatten av hög kvalitet

innebär bättre dricksvatten och därmed bättre folkhälsa. En bättre kvalitet på

grundvattnet förbättrar även livsbetingelserna för växter och djur.

Delmålen 1 (skydd av geologiska formationer) och 2 (förändringar i

grundvattennivån) som rör grundvattnets kvantitativa tillstånd innebär att

bevarandet av viktiga vattenresurser ges ökad vikt och att resurserna ges ett

skydd bl.a. för framtida behov. Delmål 3 (kvalitetskrav för grundvatten), som

syftar till att skapa god dricksvattenkvalitet, ger positiva effekter på

folkhälsan på grund av minskade halter av nitrat, metaller och andra

föroreningar. Åtgärderna under delmål 4 (EG:s ramdirektiv för vatten) leder till

 att flera av de övriga delmålen kan uppnås.

Ett uppfyllande av delmålen kan antas ge betydande samhällsekonomiska vinster.

Det kommer att medföra minskade kostnader vad gäller behov av alternativa

grundvattentäkter i dag, samt nya grundvattentäkter i framtiden. Synergieffekter

 vad gäller minskat åtgärdsbehov inom andra vattenrelaterade miljökvalitetsmål

kommer att uppnås. Vidare blir resultatet minskade kostnader för underhåll av

gator, vägar och ledningar på grund av färre sättningar i mark, framför allt i

urban miljö, minskade kostnader för grundförstärkning av byggnader samt minskade

 kostnader i fråga om korrosion på material under mark. Långsiktigt kan god

vattenkvalitet bli en viktig lokaliseringsfaktor vid etablering av företag i

Sverige.

En förutsättning för att uppnå miljökvalitetsmålet är att en inventering

genomförs av grundvattenförhållanden och förhållanden som påverkar grundvattnet.

 Inventeringen bör utföras i nära samverkan mellan myndigheter på lokal,

regional och central nivå. Kommunerna har en viktig del i arbetet. För att en

god grundvattenkvalitet skall kunna uppnås bör bl.a. kunskapen om vad som

påverkar grundvattnet förbättras.

Genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten kommer att påverka utformningen av

skyddet av grundvattenförekomster, vilket även omfattar beslut om skyddsområden

för vattentäkter. Inrättandet av vattenskyddsområden kan komma att innebära

vissa restriktioner vad gäller markanvändning, transporter och lokalisering av

miljöstörande verksamheter. Näringar som använder bekämpningsmedel och

tillsynsmyndigheterna ansvarar tillsammans för att miljöövervakningen av

grundvattnet är tillfredställande. Åtgärdsprogram för grundvatten enligt

EG-direktivet kommer att omfatta alla åtgärder som redovisas under

miljökvalitetsmålet.

De samhällsekonomiska kostnaderna för att åtgärda brister i vattenförsörjningen

är svåra att överblicka. De största kostnaderna för anpassning inom sektorerna,

i syfte att förebygga framtida problem i dricksvattenförsörjningen, uppkommer

för åtgärderna under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning (avsnitt 8),

Giftfri miljö (avsnitt 9), Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö

(avsnitt 20). Ett flertal samhällssektorer berörs.

För alla delmålen under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, utom

delmål 4 om åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten, uppskattas

kostnaderna per år fram till år 2010 uppgå till ca 46 miljoner kronor för

kommunerna. Den uppföljning som skall göras kommer att innebära att

miljökvalitetsmål och delmål utvärderas utifrån ny kunskap, teknisk utveckling

och tillgängliga resurser (se avsnitt 23). Detta kan bl.a. medföra att nya

åtgärder föreslås för att uppnå delmålen eller att delmål och miljökvalitetsmål

revideras.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 100 miljoner kronor under perioden 2001-2010.

Regeringen bedömer att det behövs ytterligare resurser för bland annat skydd av

vattentäkter och utveckling av regionala vattenhushållningsprogram. För

innevarande år beräknar regeringen att göra vissa omprioriteringar av resurser

inom 2001 års utgiftsram. Regeringen beräknar vidare att från och med 2004

tillföra ca 10 miljoner kronor per år i jämförelse med 2001 års utgiftsnivå för

delmålen (se vidare avsnitt 25). Regeringen bedömer att resursbehovet kommer att

 minska något under den senare delen av perioden.

De åtgärder som föreslås kommer att bidra till att genomföra EG:s ramdirektiv

för vatten. Kostnaderna för att genomföra direktivet kommer att kunna bedömas

först när utredningen om genomförandet av direktivet är färdig (se avsnitt 13).

15

Hav i balans samt levande kust och skärgård

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och

 den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad

 av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar,

 rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att

en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot

ingrepp och andra störningar.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård

Regeringens förslag:

1. Senast år 2010 skall minst 50 % av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 %

av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett

långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem marina områden vara

skyddade som reservat och berörda myndigheter skall ha tagit ställning till

vilka övriga områden i marin miljö som behöver ett långsiktigt skydd.

2. Senast år 2005 skall en strategi finnas för hur kustens och skärgårdens

kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.

3. Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade

marina arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder.

4. Senast år 2010 skall de årliga totala bifångsterna av marina däggdjur

uppgå till maximalt 1 % av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfåglar och

oönskade fiskarter skall ha minimerats till nivåer som inte har negativ påverkan

 på populationerna.

5. Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, skall senast år 2008

vara högst motsvarande återväxten, så att fiskbestånden kan fortleva och, om så

är nödvändigt, återhämta sig.

6. Buller och andra störningar från båttrafik skall vara försumbara inom

särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast år 2010.

7. Genom skärpt lagstiftning och ökad övervakning skall utsläppen av olja

och kemikalier från fartyg minimeras och vara försumbara senast år 2010.

8. Senast år 2009 skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv

för vatten så att God ytvattenstatus kan uppnås.

Regeringens bedömning: För att uppnå miljökvalitetsmålet att den långsiktigt

hållbara produktionsförmågan och biologiska mångfalden i Västerhavet och

Östersjön skall bevaras och en levande skärgård bevaras och utvecklas krävs

stora insatser, såväl nationella som internationella. En förutsättning är att de

 åtgärder som föreslås under miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft, Giftfri miljö,

Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande

skogar och Ett rikt odlingslandskap och God bebyggd miljö genomförs. EG:s

ramdirektiv för vatten ger möjligheter att på ett konstruktivt sätt genomföra

åtgärder inom alla berörda miljökvalitetsmål.

Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård bör i ett

generationsperspektiv enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom

sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer

säkras.

* Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta och

 hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med

bevarandevärde.

* Kust- och skärgårdslandskapets naturskönhet, naturvärden, kulturmiljövärden,

biologiska mångfald och variation bibehålls genom ett fortsatt varsamt brukande.

* Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse

 och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till

vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och

kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.

* Låg bullernivå eftersträvas.

* Kust- och skärgårdslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med särskilda

värden värnas och utvecklas.

* Samtliga kustvatten har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning

samt kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EG:s ramdirektiv för vatten

(2000/60/EG).

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag

och bedömningar.

Remissinstanserna: Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till kommitténs

förslag om delmål. Flera remissinstanser anser dock att målet behöver en vidare

behandling utifrån de förslag som presenteras i Miljövårdsberedningens

betänkande Levande skärgård (SOU 2000:67). Naturvårdsverket betonar att de

ekologiska sambanden i marina miljöer är mer komplexa än vad som framgår av

Miljömålskommitténs betänkande och att behovet av ökade kunskaper är mycket

stort. Sportfiskarna understryker vikten av att fisket anpassas till långsiktigt

 hållbart nyttjande innan det är för sent. Sveriges Fiskares Riksförbund

konstaterar att den bästa vägen för att nå en bättre marin miljö är enighet

mellan olika aktörer. Förbundet avvisar emellertid tanken på nationalparker och

marina reservat med fiskeförbud. Fiskeriverket anser att det är viktigt att

delmålen också innefattar skydd av reproduktions- och uppväxtområden för fisk,

eftersom exploateringen av grunda havsområden utgör ett allvarligt hot mot ett

flertal fiskarter. Världsnaturfonden (WWF) anser att en nationell inventering av

 den biologiska mångfalden i havet bör prioriteras. Flera remissinstanser menar

att kostnaderna för åtgärderna har underskattats av kommittén och att åtgärderna

 inte är tillräckligt långt gående.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård:

Västerhavets och Östersjöns marina miljö- och kustområden utsätts för ökande

belastning på grund av olika mänskliga aktiviteter. Utvecklingen av vårt

samhälle tillåts påverka naturen och dess förutsättningar att bibehålla

fungerande ekologiska system. Ekosystemens status och biologiska mångfald i

Västerhavet och Östersjön bestäms i stor utsträckning av fysikaliska faktorer

som salthalt, hydrografiska förhållanden, bottnens beskaffenhet och

genomströmningen av ljus. Salthalten i Skagerrak är 30 . Där lever ca 2 000

arter av marina djur. I södra Östersjön är salthalten 10 och där lever endast

ca 150 arter av marina djur.

Verksamheterna i vårt samhälle påverkar och förändrar de fysikaliska faktorerna

och de biologiska förutsättningarna både direkt och indirekt. Haven utsätts för

negativ påverkan både från land och luft. Eftersom havsmiljön i sig är känslig

blir effekterna därför förhållandevis stora. Detta gäller speciellt Östersjön

med dess unika brackvattensystem.

Hoten mot de marina ekosystemen är kända. Det gäller överexploatering av vissa

arter eller områden och försämring eller förluster av olika biotoper. Hög

närsaltsbelastning och utsläpp av giftiga ämnen som anrikas i näringskedjorna är

 stora hot mot den biologiska mångfalden i marina ekosystem. Påverkan av detta

slag resulterar i att artsammansättningen förändras, vilket ger återverkningar

även på andra organismer på olika nivåer i näringskedjorna. Tillförseln av

närsalter till svenska havsområden har orsakat storskaliga förändringar både på

art- och ekosystemnivå. Därtill kommer utsläpp av miljögifter samt nyttjanden i

olika former som t.ex. fiske och sjöfart. Påverkan av dessa slag resulterar i

att artsammansättningen i olika biotoper förändras. Därmed påverkas även

organismer på andra nivåer i näringskedjorna. Olika slag av stabila organiska

ämnen och metaller som tillförs havet anrikas oftast i organismer med resultatet

 att arter högt upp i näringskedjorna, däribland människan, berörs speciellt av

detta hot.

Havet nyttjas av olika näringar som fiske och sjöfart. Hamnutbyggnader,

vägbyggen, grustäkt och fritidsverksamhet utgör hot mot arter och biotoper.

Kustzonernas miljöer är speciellt känsliga för både yttre påverkan och

nyttjandet av kustområdena eftersom dessa bl.a. utgör viktiga uppväxtområden för

 arter, däribland fisk. Vidare utgör dessa miljöer rekreationsmöjligheter för

människan. Områden med ostördhet och tystnad är viktiga för

upplevelsekvaliteten. Dessutom finns viktiga häckningsplatser för sjöfåglar i

skärgården som har begränsningar i tillträde. En låg bullernivå under

häckningsperioden är väsentlig. Även säl behöver tidvis ostördhet.

Fisket har under det gångna seklet haft den största direkta biologiska påverkan

på de marina ekosystemen. Fiskeflottans effektivitet har under de senaste

decennierna ökat samtidigt som fiskarkåren minskat. Ett omfattande fiske har

lett till att ett flertal bestånd överutnyttjats.

 I slutet av 1980-talet var det s.k. foderfiskets andel av Sveriges totala

fiskfångst 25 %. I dag är den 75 %. För flera arter, t.ex. torsk, skarpsill och

sill, är i dag fisket av en sådan omfattning att det inte är långsiktigt

hållbart. Detta har haft och kommer fortsättningsvis att ha negativa

konsekvenser för de marina ekosystemen och fiskesektorn.

Skärgårds- och kustområdenas särpräglade natur- och kulturmiljö har ett stort

nationellt värde. De traditionella näringarna i skärgårds- och kustområden som

fiske, jordbruk, kustsjöfart och varvsverksamhet har minskat och därmed även

möjligheterna för den bofasta befolkningen att försörja sig. Hittills har såväl

de utpräglade fiskebygderna i Bohuslän, Skåne och Blekinge som Östersjöns

skärgårdsområden drabbats. Utflyttningen kan få negativa konsekvenser för kust-

och skärgårdsmiljöerna då betade marker växer igen och byggnader förfaller eller

 omvandlas på ett ovarsamt sätt. Aktivt fiske och jordbruk är en förutsättning

för att hålla skärgården levande. Bibehållandet av balansen och

produktionsförmågan i de marina ekosystemen är därför av central betydelse för

att möjliggöra en levande skärgård. Kust- och skärgårdsmiljöerna riskerar att

utarmas om inte de traditionella näringarna fortsättningsvis kan bedrivas.

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) antog riksdagen vissa riktlinjer för skyddet

av mark- och vattenområden med särskilt höga naturvärden jämte ekologiskt

särskilt känsliga områden. Sådana områden skulle så långt möjligt undantas från

exploatering. I det fortsatta miljöarbetet borde naturligt förekommande arter i

havs- och vattenområden kunna bevaras i livskraftiga bestånd. Den biologiska

mångfalden och den genetiska variationen borde säkerställas.

Arbetet med den marina miljön bygger i stor utsträckning på internationell

samverkan. Genom att delta i den gemensamma fiskeripolitiken inom EU och annat

internationellt samarbete kan Sverige aktivt verka för att fisket bedrivs på ett

 hållbart sätt. Ett hållbart nyttjande förutsätter att försiktighetsprincipen

tillämpas och att den biologiska mångfalden säkerställs. Beslut om åtgärder kan

fattas såväl inom EU som inom mellanstatliga regionala fiskeförvaltningar, t.ex.

 Fiskerikommissionen för Östersjön, liksom genom bilaterala överenskommelser.

Dessa beslut grundas på rekommendationer av Internationella havsforskningsrådet

(ICES). Åtgärder som nu vidtas men som kan förstärkas och byggas ut är fleråriga

 fiskekvoter och fleråriga förvaltningsplaner, införande av nya tekniska

åtgärder för att framför allt förbättra fiskets selektivitet samt begränsningar

eller stopp av fisket i vissa områden.

Sverige verkar även internationellt för bevarandet av den marina miljön i

Västerhavet inom Oslo-Pariskommissionen (OSPAR) och i Östersjön genom

Helsingforskommissionen (HELCOM). Genomförandet av HELCOM:s Östersjöstrategi för

 att komma till rätta med utsläpp av avfall från fartyg har lett till att ett

harmoniserat regelsystem har etablerats för hela Östersjöregionen. Trots detta

upptäcks ca 400 illegala oljeutsläpp varje år. Östersjöstrategin utgjorde också

modell för utarbetandet av ett EG-direktiv som ytterligare harmoniserar

regelverket i Europa. Vidare är arbetet inom Internationella

sjöfartsorganisationen (IMO) av stor vikt för måluppfyllelsen.

De nationella styrmedel som har störst betydelse i detta sammanhang är

bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken om skydd av områden samt i fiskelagen

(1993:787). Det bör särskilt pekas på möjligheten för regeringen eller den

myndighet regeringen bestämmer att med stöd av 7 kap. 19 § miljöbalken förklara

större vattenområden som miljöskyddsområden, om det krävs särskilda föreskrifter

 därför att området eller en del av det är utsatt för föroreningar eller annars

inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. I fråga om mindre vattenområden som utgör

livsmiljö för hotade djur- eller växtarter kan regeringen, eller den myndighet

regeringen bestämmer, förklara området som biotopskyddsområde med stöd av 7 kap.

 11 § miljöbalken. Med stöd av 19 och 20 §§ fiskelagen kan regeringen, eller den

 myndighet regeringen bestämmer, meddela föreskrifter för fiskevården även från

allmän naturvårdssynpunkt.

I den nya struktur för arbetet med miljömål som beslutades av riksdagen år 1999

(prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) ingick

miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det förutsattes

 att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag om komplettering av

det nya miljökvalitetsmålet med delmål bl.a. avseende skydd av värdefulla

biotoper, lägre bullernivåer, hållbart fiske samt minskade oljeutsläpp.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Miljökvalitetsmålen skall nås inom

 en generation. Det är emellertid av största vikt att arbetet inleds omgående.

Detta gäller inte minst beträffande miljökvalitetsmålet Hav i balans samt

levande kust och skärgård. Västerhavets och Östersjöns ekologiska balans är

allvarligt rubbad och kustens och skärgårdarnas särpräglade natur och

kulturmiljöer hotas av utarmning. De delmål som regeringen nu föreslår syftar

till att åstadkomma en tydlig förbättring av ekosystemens balans, ta till vara

miljöns kulturvärden, säkra den biologiska mångfalden och därmed även tillåta

återhämtning av speciellt utsatta arter och bestånd i den marina miljön.

Regeringen behandlar dock inte förslagen i Miljövårdsberedningens betänkande

Levande skärgård i denna proposition utan avser att återkomma till frågan i ett

annat sammanhang.

Många marina livsmiljöer har påverkats negativt av bl.a. övergödning,

exploatering och fiske. Förändringar av algbälten och ålgräsängar försämrar

förutsättningarna för fiskeproduktion på grunda bottnar. Det är synnerligen

viktigt för bevarande av den biologiska mångfalden att dessa livsmiljöer skyddas

 och tillåts återhämta sig. Kunskapsbristen är dock i dag påtaglig vad gäller

biologisk mångfald i haven. Eutrofiering har lett till igenslamning av

hårdbottnar, ökning av mängden organiskt material på mjukbottnar, igenväxning av

 grunda vikar och återkommande blomning av giftiga alger. Bottentrålning kan

påverka fisk och kräftdjur negativt. Syrebrist har ökat antalet döda bottnar.

Allt fler marina organismer hamnar på listan över hotade arter. De marina

ekosystemens återhämtningsförmåga är avgörande för när miljökvalitetsmålet kan

uppnås i sin helhet. Det kan befaras att t.ex. torskbeståndet trots åtgärder

inte kommer att kunna återhämta sig inom en generation. Måluppfyllelse uppnås

bäst genom att kombinera kunskapsinhämtning med tydliga strategier för att

skydda de marina miljöerna.

Valet av skyddsform för känsliga områden är beroende av hotbilden. Ett delmål

kan uppnås genom områdesskydd enligt miljöbalken men också genom en reglering av

 fisket enligt fiskerilagstiftningen eller i vissa fall genom samverkan mellan

myndigheter och lokala fiskare och övriga berörda. Självfallet måste nationella

åtgärder kompletteras med åtgärder i samverkan med andra länder. Sveriges

agerande och förhållningssätt i internationella organisationer är mycket viktigt

 för måluppfyllelsen. Kunskaperna behöver också förbättras om vilka natur- och

kulturvärden knutna till landskapet och den bebyggda miljön som är hotade och

vilka styrmedel som påverkar möjligheterna till utveckling och bevarande.

Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet är till stor del beroende av insatser

på andra områden, inte minst inom miljökvalitetsmålen Ingen övergödning (avsnitt

 12), Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13) och Giftfri miljö (avsnitt 9).

Åtgärderna är också av den karaktären att de nödvändiggör ett brett samarbete

mellan nationella myndigheter, regionala och lokala intresseorganisationer och

näringsrepresentanter. Sektorsansvar och ett decentraliserat beslutsfattande är

viktiga element i detta samarbete. De regionala miljö- och

hushållningprogrammens arbete visar hur ett regionalt samarbete kan vara

organiserat. Ett bra exempel är arbetet med att skydda Koster-Väderöfjorden. I

ett forum mellan kategorier av fiskare, myndigheter och forskare har man lyckats

 uppnå en konstruktiv dialog.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att befintlig lagstiftning, främst

miljöbalken, kulturminneslagen och fiskerilagstiftningen, i huvudsak är

tillräcklig för att delmålen 1-5 skall kunna nås. För delmålen 6 och 7 krävs

ytterligare åtgärder.

Delmål 1 (skydd för kust- och skärgårdsområden)

Delmålet syftar till att säkra skydd för värdefulla miljöer och områden, både i

den marina miljön och på land, senast år 2010. Skyddet är i många miljöer

beroende av ett fortsättningsvis varsamt nyttjande. Målet uppnås bäst genom en

kombination av olika typer av åtgärder som områdesskydd, kunskapsinhämtning och

strategier. Det är viktigt att skydda regionalt unika och sällsynt förekommande

miljötyper och att motverka utarmningen av kulturmiljöer. Kommunerna har här ett

 stort ansvar. De måste bl.a. säkra att grunda havsvikar och andra känsliga

marina miljöer skyddas så långt möjligt från exploatering. Områden som bedöms ha

 särskild betydelse som reproduktionslokaler eller för uppväxt av enskilda arter

 bör också ges ett skydd. Det är viktigt att områdena utgör ett representativt

urval med en skiftande sammansättning och utbredning nationellt. Betade

strandängar är av stor betydelse för många arter. Sådana biotoper tillhör de

mest hotade. Stora fartyg i trånga farleder kan leda till ökad stranderosion,

vilket är ett problem som hotar biologisk mångfald. Frågan om hur erosionsskador

 undviks i framtiden kommer att behandlas i den aviserade propositionen

Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart transportsystem.

Skyddet av stränderna är en nationell angelägenhet för att trygga

förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och för att bevara goda

livsvillkor för växter och djur. De orörda stränderna är även regionalt och

lokalt av stor betydelse, både i dag och i framtiden. För att nå delmålet är det

 betydelsefullt att kommuner och länsstyrelser restriktivt tillämpar

möjligheterna enligt 7 kap. 18 § miljöbalken att ge dispens från

strandskyddsbestämmelserna. Regeringen har givit Naturvårdsverket i uppdrag att

kartlägga och analysera bestämmelserna om strandskydd. I uppdraget ingår att

kartlägga hur dessa bestämmelser har kommit att fungera i praktiken. Utredningen

 skall också se över möjligheterna att stärka strandskyddet i områden med starkt

 bebyggelsetryck. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1

februari 2002.

I enlighet med kommitténs förslag ingår det i delmålet att ytterligare fem

marina områden snarast bör skyddas. Dessa bör skyddas som reservat. Det är

viktigt att följa den biologiska mångfalden i jämförbara områden med olika typer

 av skydd. Därför avser regeringen att uppdra åt Fiskeriverket och

Naturvårdsverket att utreda möjligheten för att det i ett av de fem föreslagna

marina områdena skall råda fiskeförbud till år 2010, varefter effekterna av

detta skydd utvärderas.

Naturvårdsverket har till regeringen nyligen redovisat ytterligare förslag till

områden att ingå i Natura 2000. I enlighet med det s.k. art- och

habitatdirektivet (92/43/EEG) skall arter och naturtyper som betraktas som

skyddsvärda bevaras och ingå i det sammanhängande ekologiska nätverket. Bland de

 föreslagna områdena finns Hoburgs bank som är beläget i den ekonomiska zonen

söder om Gotland. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslagen.

Skyddsmotiven i marina områden varierar beroende på naturvärden och hotbild. Det

 bör därför avgöras från fall till fall vilka skyddsinstrument som är de

optimala. Bl.a. kan fiskerilagstiftning användas. Områdesskyddet skall vidare

integreras med internationella överenskommelser och miljökonventioner.

Genomförandet av Sveriges åtaganden för skyddade områden inom ramen för

Helsingforskommissionen (HELCOM) skall prioriteras.

Delmål 2 (strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap

 kan bevaras och brukas)

Delmålet syftar till att hejda utarmningen av kustens och skärgårdens

kulturmiljöer. För att målet skall nås krävs fortsatt bruk och utveckling av

värdefulla kulturmiljöer inklusive det öppna och varierade odlingslandskapet i

kust och skärgård.

Mångsyssleri och småskalighet har av tradition karaktäriserat näringarna i

skärgården. De odlade markerna har av naturliga skäl varit små och splittrade.

Rationaliseringar och storskalig drift har därför drabbat skärgårdarna hårt.

Antalet permanentboende har minskat drastiskt liksom antalet sysselsatta inom

jordbruk, fiske, sjöfart m.m. Tillgången på fisk och skaldjur har successivt

minskat samtidigt som kraven på storskalig hantering av fisken ökat.

Förutsättningarna för att bedriva kustfiske i liten skala har försämrats och

antalet lokalt verksamma fiskare har minskat. Antalet verksamma jordbrukare har

minskat och tidigare brukade och betade marker växer igen.

Endast på några få platser i världen finns skärgårdar liknande de svenska havs-

och insjöskärgårdarna. Kusternas och skärgårdens traditionella bebyggelse och

anläggningar berättar om hur jordbruk, fiske, handel, sjöfart, stenindustri,

turism och försvar bedrivits genom tiderna. För en god hushållning är det av

stort värde att dessa miljöer ännu brukas. En strategi för hur kustens och

skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas bör därför tas

fram till år 2005. Arbetet bör utföras av Riksantikvarieämbetet i samverkan med

berörda myndigheter, länsstyrelser, länsmuseer och organisationer. De

länsstyrelser som utarbetat regionala miljö- och hushållningsprogram bör i

enlighet med Miljövårdsberedningens förslag i betänkandet Levande skärgård (SOU

2000:67) till år 2003 följa upp och till regeringen redovisa vilka åtgärder som

genomförts av olika aktörer utifrån förslagen i respektive program. År 2005 bör

en genomgripande analys göras för att värdera hur utvecklingen fortskridit.

Länsstyrelserna redovisar då också till regeringen vilka ytterligare åtgärder

som behövs för en hållbar utveckling i respektive skärgårdsområde.

Delmål 3 (åtgärder för hotade marina arter)

Målet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de arter

som är så sällsynta och tillbakaträngda att de inte kan återhämta sig på egen

hand även om miljön förbättras. Artdatabanken har pekat på 17 hotade arter

knutna till marin miljö och stränder som omedelbart behöver särskilda insatser.

Bland dessa finns slätrocka i Kattegatt liksom ett flertal arter om vilka

kunskapen är alltför bristfällig för att möjliggöra en klassificering. Effektiva

 åtgärdsprogram är betydelsefulla verktyg för att kunna systematisera åtgärder

för de mest hotade arterna. Målet innebär emellertid inte enbart att program

skall finnas utan också att de snarast skall genomföras.

Kunskapen om arter i den marina miljön är mycket begränsad och därför är

fortsatt forskning och inventeringar för att identifiera hotade arter viktiga

åtgärder. En förbättrad kunskapsbas kan uppnås genom en förbättrad samverkan på

forskarnivå mellan disciplinerna marin miljö och fiskeområdet. Detta kan

möjliggöras genom att det nyligen inrättade Forskningsrådet för miljö, areella

näringar och samhällsbyggande (Formas) verkar för utvecklandet av

tvärsektoriella forskningsprojekt där dessa discipliner samverkar. En annan

åtgärd är att länsstyrelserna bidrar till kunskapsinhämtning. Flera av dem har i

 sina remissyttranden understrukit vikten av rikstäckande kartläggning av marina

 biotoper. I vilken utsträckning åtgärdsprogram behöver upprättas beror på hur

framgångsrika de åtgärder är som beskrivs under övriga delmål.

Delmål 4 (minskning av bifångster)

Målet syftar till att minska bifångster av tumlare, säl och olika sjöfåglar.

Även fångster av andra fiskarter än målarten faller under detta delmål, medan

fångst av ungfisk av målarten ingår i delmål 5 (anpassning av uttaget av fisk).

Vid i princip alla typer av fiske får man även en viss mängd ej önskad fångst.

Det rör sig dels om andra arter, dels ungfisk av målarten. Att kvantifiera

mängderna av olika arter och storlekar i bifångsterna är en viktig åtgärd för

att kunna följa upp resultaten av arbetet med att utveckla selektiva

fiskeredskap. Vidare bör de ekonomiska och biologiska konsekvenserna av ett

eventuellt dumpningsförbud utredas. Regeringen avser att ge Fiskeriverket i

uppdrag att utreda förutsättningarna för ett sådant förbud och belysa det både

från ett nationellt perspektiv och från ett EU-perspektiv.

För tumlare liksom sjöfågel har kvantifierbara mål formulerats. För de fiskarter

 som förekommer i bifångster måste målen sättas utifrån förhållandena i de olika

 fiskena. För att kunna nå målet krävs initialt bättre information om

bifångsterna av tumlare och säl liksom om populationernas storlek. Den

huvudsakliga vägen för att minska bifångster är att utveckla selektiva redskap,

t.ex. sälsäkra redskap, och att se till att regelverket anpassas så att

användningen av dessa stimuleras. Internationella valfångstkommissionens

vetenskapliga råd rekommenderar att bifångsten inte får överstiga halva den

årliga reproduktionen, vilket beräknas till ca 4 %. I detta sammanhang är det

viktigt att belysa effekterna av fiske med drivgarn.

Eftersom populationerna av de marina däggdjuren i Östersjön och Västerhavet är

starkt påverkade av olika miljöfaktorer bedömer regeringen att bifångsten av

marina däggdjur bör uppgå till maximalt 1 % av respektive bestånd år 2010.

Delmål 5 (anpassning av uttaget av fisk)

Detta delmål syftar till att fisket skall anpassas till de biologiska

förutsättningarna för varje art. En grundläggande princip är att havens

långsiktiga produktionsförmåga skall säkras och att den biologiska mångfalden

skall bevaras. Endast genom att vidta kraftfulla gemensamma åtgärder kan de

marina beståndens återväxt garanteras. Mot den bakgrunden skall Sverige i

internationella kvotförhandlingar tillämpa försiktighetsprincipen, beakta

vetenskapliga råd samt verka för att fleråriga förvaltningsplaner utarbetas. För

 vissa arter överstiger uttaget av fisk och skaldjur i Västerhavet och Östersjön

 arternas möjlighet att återhämta sig, dvs. återfå sin karaktäristiska struktur,

 funktion, produktivitet och genetiska variation. Ett sådant uttag hotar såväl

bestånden och den biologiska mångfalden som ett uthålligt nyttjande av resursen.

 Fångster av t.ex. ungfisk som inte haft möjlighet att reproducera sig ökar

risken för överexploatering av viktiga bestånd. För att komma till rätta med

detta problem har selektiva redskap utvecklats och regelverk för användningen av

 dessa utarbetats. Sådana åtgärder har givit goda resultat och bör därför

tillämpas i större utsträckning. Regeringen avser att uppdra åt Fiskeriverket

att driva på utvecklingen av selektiva redskap samt utformandet av regler för

användning av dessa, dels nationellt genom att utarbeta ett åtgärdsprogram, dels

 i det internationella arbetet.

Ett intensivt fiske medför dels att tätheten av de beskattade arterna minskar,

dels att ålders- och storleksstrukturen i bestånden samt den genetiska

sammansättningen förändras, i regel mot yngre och mindre fiskar och en lägre

genetisk diversitet. Dessutom kan detta innebära att fiskbestånden inte längre

återfinns i hela sitt naturliga utbredningsområde.

Begränsningar av uttaget av fisk är en nödvändig åtgärd i synnerhet för

torskbeståndens möjligheter att återhämta sig. Västerhavets och Östersjöns

torskbestånd anses nu befinna sig utanför biologiskt säkra gränser, dvs. uttaget

 av fisk ligger högre än den nivå som anses inte böra överskridas om återväxten

av beståndet skall säkras.

För att komma till rätta med situationen för torsken i Östersjön verkar Sverige

inom EU i första hand för att de berörda strandstaterna skall komma överens om

ökade minimimått för fångst av torsk. Överuttag av ung, ännu inte lekmogen torsk

 har bidragit till minskningen av beståndet. I de fall det råder osäkerhet om

beståndens storlek eller om hur stor beskattning bestånden tål, skall

försiktighetsprincipen tillämpas. I andra hand kommer Sverige att verka för en

fortsatt minskning av kvoterna eller möjligen ett tillfälligt stopp för hela

torskfisket så att populationerna i hela utbredningsområdet kan återhämta sig.

Sverige kommer bl. a. inom EU att verka för att stor hänsyn tas till ICES

vetenskapliga expertkommittéers rekommendationer.

Vid dagens laxfiske i främst Östersjön fångas en betydande del av de vilda (dvs.

 icke odlade) laxbestånden från Sveriges oreglerade eller bara delvis reglerade

älvar. Fångst av vild lax måste minska i syfte att bedrivas på en långsiktigt

hållbar nivå. Detta kan enligt internationella aktionsplaner för lax ske genom

märkning av all odlad lax och riktat s.k. terminalfiske utanför respektive

bestånds hemälvar.

Mellanstatliga regionala förvaltningsformer för fiske bör stödjas. Utformandet

av förvaltningsplaner i enlighet med försiktighetsprincipen och fastställandet

av biologiska tröskel- och gränsvärden för arter som ligger utanför biologiskt

säkra gränser är viktiga åtgärder som inletts och som bör fortsätta. Vidare bör

långsiktiga förvaltningsmodeller för viktiga bestånd i svenskt yrkesmässigt

havs- och kustfiske utvecklas. Kontrollen av efterlevnaden av fastställda

fiskekvoter till sjöss och i hamnar måste säkerställas på en sådan nivå att

kvoterna inte överskrids. I enlighet med dessa riktlinjer deltar Sverige aktivt

i det pågående arbetet med att komma till rätta med minskningen av

torskbeståndet i Nordsjön, där kraftiga begränsningar av fiskekvoterna nyligen

genomförts. En utveckling mot beståndsbevarande fiske måste prioriteras.

Regeringen anser det angeläget att fiskets effekter på ekosystemen klarläggs. Av

 särskilt intresse är effekterna på ekosystemen i våra närbelägna havsområden

som Östersjön och Västerhavet. I dessa områden bör effekterna av uttagen av

sill, skarpsill och torsk noggrant uppmärksammas. I dessa sammanhang har

fiskerikontrollen fått en allt viktigare uppgift och regeringen har för avsikt

att tillse att fiskerikontrollen i framtiden inriktas allt starkare mot att

fiskeresursen skall bevaras och att efterlevnaden av fastställda fiskekvoter

förbättras. Sverige bör vidare kraftfullt verka för att skonsamma selektiva

fiskemetoder används i större utsträckning så att fångsten av juvenila och

oönskade fiskarter minimeras.

En viktig förutsättning för ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske är att

havet i högre grad ses som ett ekosystem. Utifrån en sådan syn är det självklart

 att fisket inte skall få hindra skyddet av hotade marina organismer och deras

biotoper. Därför bör trålfisket bedrivas längre ut från kusten för att minska

påverkan på lek- och uppväxtplatser. Kunskapen om hur kraftigt bottenekosystemen

 påverkas av att regelbundet utsättas för bottentrålning behöver förbättras.

Eftersom ekosystemen på havsbotten kan påverkas negativt bör Fiskeriverket få i

uppdrag att utreda betydelsen av bottentrålning för det marina ekosystemen och

föreslå områden där bottentrålning förbjuds. Fiskeriverket har redan regeringens

 uppdrag att bl.a. analysera vilka förvaltningsåtgärder som kan genomföras i

syfte att ge det småskaliga kustfisket möjlighet att bedriva sin verksamhet

under så stor del av fiskeåret som möjligt.

Regeringen anser att det är angeläget med en utveckling av miljömärkning av fisk

 för att ytterligare stimulera en utveckling mot ett hållbart utnyttjande av

havsresurserna. Regeringen arbetar bl. a. inom det nordiska samarbetet för att

främja en sådan märkning.

Delmål 6 (störningar från båttrafiken)

Delmålet syftar till att begränsa båttrafiken i vissa områden genom att reglera

hastighet, buller, tillträde etc. Skärgården är en förhållandevis tyst och orörd

 miljö. Många öar i havsbandet är dessutom viktiga häckningsplatser för

sjöfåglar. Även säl behöver tidvis ostördhet. Inrättandet av bullerfria områden

med ingen eller begränsad motorbåtstrafik i kombination med särskilda farleder

för fritidsbåtar är en viktig åtgärd, liksom en uppföljning av de åtgärder som

vidtagits för att minska bullerstörningar från motorbåtstrafiken. Detta

förutsätter att länsstyrelserna tillsammans med kommunerna föreslår områden där

bullerstörningar från båttrafik bör begränsas.

Delmål 7 (utsläpp från fartyg)

Målet avser s.k. operationella utsläpp från fartyg, dvs. medvetna utsläpp som

sker vid fartygens normala drift vid t. ex. rengöring av lasttankar. Uppgifter

finns främst om oljeutsläpp, men det kan inte uteslutas att också andra

kemikalier släpps ut på detta sätt. Det finns ett väl utvecklat system av

internationella regler som förbjuder utsläpp och en ständigt ökande kapacitet

att ta hand om förorenat vatten i svenska hamnar. Trots detta registrerar

Kustbevakningen ca 400 illegala oljeutsläpp varje år. Delmålet kan uppnås genom

en effektiv lagstiftning på området. Bristerna i den nuvarande lagstiftningen

har redovisats i Oljeutsläppsutredningens betänkande Att komma åt oljeutsläppen

(SOU 1998:158). Regeringen avser att under våren 2001 lägga fram förslag för att

 komma till rätta med dessa brister.

Kustbevakningen understryker i sitt remissyttrande att en stor upptäcktsrisk och

 en effektiv lagföring har hög preventiv verkan. Så länge upptäcktsrisken inte

är tillräckligt stor kommer mindre nogräknade sjöfarande att väga kostnaderna

för att ligga något längre i hamn för att lämna av olja mot risken att bli

upptäckt och lagförd för ett olagligt utsläpp. Övervakningen till havs bör

enligt Kustbevakningen skärpas i kombination med utökad satellitövervakning. En

uppfattning som regeringen delar.

Vidare bör det internationella arbetet med att införa transpondrar på fartyg för

 att främja övervakning prioriteras. Detta mål påverkar också

miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (avsnitt 9).

Delmål 8 (åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten)

Ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) har närmare beskrivits under

miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13). Medlemsländerna

skall till år 2003 redovisa vilka administrativa former som valts för

upprättandet av s.k. behöriga myndigheter för de olika vattendistrikten, hur

dessa geografiskt avgränsas samt hur direktivet genomförts i den nationella

lagstiftningen. Åtgärdsprogram och förvaltningsplaner skall var upprättade

senast år 2009. Ramdirektivet är av primär betydelse för havsmiljön och det

slutliga resultatet, God ytvattenstatus, kan endast nås om miljökvalitetsmålen

för Ingen övergödning (avsnitt 12), Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13)

och Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14) uppfylls.

Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård i ett

generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är

den första punkten en sammanfattning av sakinnehållet i tre av de elva punkter

som redovisades i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Skillnaden är att

denna punkt beskriver en övergripande miljökvalitet och inte ett flertal

specifika mål. Den andra punkten har utvecklats jämfört med propositionen

1997/98:145. Den tredje punkten är något reviderad jämfört med samma

proposition. De fjärde och femte punkterna är oförändrade från propositionen

1997/98:145. Den sjätte och sjunde punkten är kompletteringar som föreslagits av

 Miljömålskommittén.

Utöver dessa punkter angavs ytterligare fyra i propositionen 1997/98:145 Svenska

 miljömål. Effekterna av ökad närsaltsbelastning på hav och kustmiljö är

omfattande. Åtgärderna för att komma till rätta med problemen måste

huvudsakligen genomföras på land och därför har de tre punkter som behandlade

näringsämnen förts till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning (avsnitt 12). Tre

av punkterna föreslås som delmål för miljökvalitetsmålet enligt ovan. En punkt

om bl.a. lokalisering av vindkraftverk har utgått.

Konsekvenser av förslagen

Ett genomförande av föreslagna åtgärder ger goda förutsättningar för att nå

miljökvalitetsmålet för havs-, kust- och skärgårdsmiljöerna i Västerhavet och

Östersjön inom en generation. Effekten av åtgärderna beror i hög grad på ett

effektivt genomförande av åtgärder för att nå flera andra miljökvalitetsmål,

bl.a. Giftfri miljö (avsnitt 9), Ingen övergödning (avsnitt 12) och Ett rikt

odlingslandskap (avsnitt 18). Dessa tre mål berör belastningen av kväve, fosfor

och miljögifter på havsmiljön. Effektiv uppfyllelse av miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN]

 luft (avsnitt 7), Myllrande våtmarker (avsnitt 16) och Levande skogar (avsnitt

17) bidrar också till havsmiljöns återhämtning och bevarande. Sammantaget kommer

 åtgärder för att nå dessa mål att ha en positiv påverkan på förutsättningarna

för återhämtningen av havets och kustens ekosystem. Möjligheterna att fortsätta

och utveckla kust- och skärgårdsområdenas natur- och kulturmiljöer är även

beroende av åtgärder för att nå målen Ett rikt odlingslandskap (avsnitt 18) och

En god bebyggd miljö (avsnitt 20).

Fiskerinäringen är beroende av att den långsiktiga produktionen upprätthålls och

 den har därmed allt att vinna på att miljökvalitetsmålen nås. Fisket

kännetecknas av att de ekonomiska förutsättningarna för vissa typer av fiske

under lång tid blivit allt sämre, medan andra fiskeföretag har god lönsamhet.

Genom att begränsa överfisket kan de ekonomiska förutsättningarna för många

fiskeföretag förbättras. Dock kan sådana begränsningar krävas av fiskeinsatsen

att ekonomiska problem för vissa typer av fiskeföretag kan uppstå. Begränsningar

 av fisket för att upprätthålla dels fiskbestånden, dels det småskaliga

kustfisket kan sannolikt inte klaras utan en reduktion av den havsbaserade

fiskeflottan, vilket lokalt kan få konsekvenser för sysselsättningen.

Kustbevakningens ökade övervakningsinsats och satellitspaning till havs för att

spåra olje- och kemikalieutsläpp kan även medverka till en förbättrad

fiskerikontroll.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 800 miljoner kronor under perioden 2001-2010.

Under utgiftsområde 17 Kultur har regeringen, i den ekonomiska vårpropositionen

2001 beräknat ökade anslag för att bilda kulturreservat vilket beräknas täcka

behoven för den strategi som avses under delmål 2. Riksantikvarieämbetet

avsätter ca 0,75 miljoner per år för programarbete, dels genom enskilda stöd,

dels genom stöd för vård via landsbygdsprogrammet. Regeringen bedömer att det

behövs ytterligare resurser för bl.a. skydd av värdefulla miljöer, skydd av

hotade arter, fiskevård och åtgärder mot olje- och kemikalieutsläpp. För

innevarande år beräknar regeringen att göra vissa omprioriteringar av resurser

inom 2001 års utgiftsram. Regeringen beräknar vidare att, i jämförelse med 2001

års utgiftsnivå för delmålen, tillföra ca 20 miljoner kronor per år 2002-2003

och från och med 2004 ca 60 miljoner kronor per år (se vidare avsnitt 25).

De åtgärder som föreslås kommer att bidra till att genomföra EG:s ramdirektiv

för vatten. Kostnaderna för att genomföra direktivet kommer att kunna bedömas

först när utredningen om genomförandet av direktivet är färdig (se avsnitt 13).

16 Myllrande våtmarker

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall

bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

Delmål för miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker

Regeringens förslag:

1. En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar

skall tas fram senast till år 2005.

2. Samtliga våtmarksområden i Myrskyddsplan för Sverige skall ha ett

långsiktigt skydd senast år 2010.

3. Senast år 2004 skall inte skogsbilvägar byggas över våtmarker med höga

natur- eller kulturvärden eller så att dessa våtmarker påverkas negativt på

annat sätt.

4. I odlingslandskapet skall minst 12 000 ha våtmarker och småvatten

anläggas eller återställas fram till år 2010.

5. Åtgärdsprogram skall senast till år 2005 finnas och ha inletts för de

hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Regeringens bedömning: Med de förslag till delmål som nu läggs fram är

förutsättningarna goda för att miljökvalitetsmålet skall kunna nås inom en

generation. För att de åtgärder som behövs skall få avsedd effekt krävs bl.a.

ökad kunskap om storleken på de områden som behöver restaureras och nyanläggas

och de olika värden, bl.a. kulturvärden, som berörs i våtmarker av varierande

slag. Myrskyddsplanen bör också kompletteras med ett större urval sumpskogar och

 resultatet av våtmarksinventeringen i Norrbottens län. För att

miljökvalitetsmålet skall nås förutsätts medverkan från jord- och skogsbruket.

Även andra sektorer måste visa den hänsyn som krävs. Statsfinansiella kostnader

uppkommer främst för skydd och anläggande av våtmarker. I framtiden kan det

behövas ytterligare ekonomiska medel för anläggande av våtmarker. Därför avser

regeringen att återkomma med nya delmål i samband med förändring av

landsbygdsförordningen om så är möjligt.

Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker bör i ett generationsperspektiv enligt

regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* I hela landet finns våtmarker av varierande slag, med bevarad biologisk

mångfald och bevarade kulturhistoriska värden.

* Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga

 utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

* Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den

biologiska mångfalden introduceras inte.

* Torvbrytning sker på lämpliga platser med hänsyn till natur- och kulturmiljön

och den biologiska mångfalden.

* Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och

annan exploatering.

* Våtmarkernas värde för friluftsliv värnas.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och

bedömning. Ambitionsnivån i regeringens förslag till delmål 2, 3 och 4 är högre

jämfört med kommitténs förslag.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Naturvårdsverket, anser att

reglerna för anläggande av skogsbilvägar bör skärpas. Naturvårdsverket föreslår

att en generell samrådsplikt för byggande av skogsbilvägar förs in i

förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd. Länsstyrelsen i

Stockholms län framhåller att samrådsplikt bör gälla även i de fall mindre

traktorvägar förbättras för att uppnå standard som skogsbilväg. Svenska

Naturskyddsföreningen och flera länsstyrelser m.fl. förespråkar ett generellt

markavvattningsförbud. Lantbrukarnas Riksförbund däremot anser att nuvarande

regelverk med prövning i vissa fall bör behållas. Sveriges Skogsindustrier

föreslår att målen formuleras så att skogsbilvägar inte påtagligt skadar

våtmarker med höga kulturvärden.

Statens energimyndighet, Naturskyddsföreningen och flera länsstyrelser berör

frågan om konflikter mellan våtmarkens bevarande och brytning av torv för

energiändamål, varvid Naturskyddsföreningens inställning är att torvbrytning för

 energiändamål bör upphöra helt. Svenska Torvproducentföreningen framhåller att

föreningen, med vissa förbehåll, är beredd att medverka till att

miljökvalitetsmålet uppnås genom att verka för att medlemsföretagen inte

prospekterar myrar som är upptagna i myrskyddsplanen.

Skogsstyrelsen understryker att våtmarker bör kunna nyanläggas även i skogsmark

och pekar på att inskränkningar i möjligheten att dra skogsbilvägar över

våtmarker kan leda till krav på ersättning eller inlösen. Sveriges

lantbruksuniversitet framhåller våtmarkernas betydelse som naturresurs och för

vattenkvaliteten. Stockholms stad framhåller att anlagda våtmarker även kan ha

ett högt rekreationsvärde. Svenska Jägareförbundet ställer i utsikt att

förbundets kunnande kan tas i anspråk vid utbildning och rådgivning m.m.

Sveriges Jordägareförbund pekar på möjligheten att skydda våtmarker genom

naturvårdsavtal med enskilda markägare. Naturvårdsverket efterlyser en strategi

för hantering av våtmarken som närsaltfälla utan att målet biologisk mångfald

motverkas. Världsnaturfonden anser att ett särskilt delmål borde beröra

restaureringsbehovet vad gäller torvtäkter med syfte att ta fram en strategi för

 skadade myrar så att den naturliga myrbildningsprocessen kan återskapas.

Riksantikvarieämbetet framhåller att delmålet som gäller anläggande och

återställande av våtmarker även skall innehålla restaurering av dessa. Arbetet

med en komplettering av våtmarksinventeringen med kulturhistoriska data kommer

att bli tids- och resurskrävande och kan inte vara genomfört till 2002.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker: Våtmark är ett

samlingsnamn för olika naturtyper som har det gemensamt att det under större

delen av året finns en fri vattenspegel eller rörligt vatten nära markytan.

Myrar, sumpskogar och långgrunda stränder är de största huvudgrupperna.

Våtmarkernas roll för den biologiska mångfalden är betydande i hela det svenska

landskapet. En lång rad växter och djur är helt knutna till olika typer av

våtmarker som livsmiljö.

De torvbildande våtmarkerna har stor betydelse för att lägga fast humus och

närsalter som annars skulle rinna ut i haven. Sumpskogarna upptar ungefär 15 %

av Sveriges produktiva skogsmark. Sumpskogarna utgör dock inte någon enhetligt

naturtyp. Våta granskogar, tallbevuxna myrar, alkärr och strandskogar med al,

viden och hägg är exempel på sumpskogar. Sumpskogarna står för en stor del av

skogslandskapets artrikedom och hyser t.ex. många hotade snäckor, sniglar och

insekter. Många arter som i övriga Europa betraktas som hotade eller försvunna

har sina sista starka fästen i de svenska våtmarkerna.

Totalt uppgår Sveriges våtmarksyta till omkring 12 miljoner ha, eller närmare en

 fjärdedel av landytan. En tredjedel av våtmarksytan bedöms vara helt opåverkad

medan resten utsatts för ingrepp som lett till förändringar i yt- och

grundvattenförhållanden. Under 1800-talet och fram till 1990-talet försvann

ungefär en fjärdedel av de ursprungliga våtmarkerna genom dränering. Ca 900 000

ha våtmarker har sammantaget försvunnit i Sverige under den senaste

100-årsperioden. I delar av södra Sverige återstår endast 10 % av den

ursprungliga våtmarksarealen.

Våtmarkerna har länge haft stor betydelse för människornas försörjning. De bär

spår efter utvinning av myrmalm och torv, foderinsamling och samfärdsel.

Våtmarkernas historiska betydelse återspeglas av folkliga traditioner och

platsnamn som knutits till dem. I våtmarksområden kan förekomma lämningar av

förhistoriska boplatser, offerfynd m.m. där markens konserverande egenskaper

bidragit till bevarandet. Nyanläggning av skogsbilvägar och pågående

torvbrytning är exempel på aktiviteter som i dag påverkar våtmarkernas hydrologi

 och därmed en av förutsättningarna för biologisk mångfald och som riskerar att

förstöra lämningar från förhistorisk tid. Av de 4 120 rödlistade arterna

förekommer 620, eller 15 %, i våtmarker. Exploatering har försämrat

livsbetingelserna och fragmentering har försvårat spridningsmöjligheterna för

arterna. Nedfall av luftföroreningar och markavvattning har lett till

igenväxning, en effekt som förstärkts med upphörandet av våtmarksslåtter och

betesdrift. Igenväxningen, som bl.a. hotar den av hävdad mark beroende flora som

 utvecklats där, behandlas även under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

(avsnitt 12).

Bevarandet av biologisk mångfald är en viktig fråga såväl nationellt som

internationellt. Konventionen om biologisk mångfald (CBD), en överenskommelse

som slöts inom ramen för FN år 1992, trädde i kraft år 1993. Konventionen syftar

 till att komma till rätta med det stora problem som förlust av ekosystem, arter

 och gener utgör. Hittills har drygt 170 stater, inklusive Sverige och övriga

EU-länder, anslutit sig till konventionen. Denna har tre övergripande mål,

bevarande av biologisk mångfald, hållbart nyttjande av mångfaldens beståndsdelar

 och rättvis fördelning av den nytta som kan utvinnas ur genetiska resurser.

Konventionstexten pekar på en rad behov av nationella åtaganden och åtgärder,

bl.a. utveckling av nationella strategier, planer eller program för biologisk

mångfald, engagerande av berörda samhällssektorer i arbetet med dessa

strategier, identifiering och övervakning av biologisk mångfald, bevarande av

biologisk mångfald i naturlig livsmiljö, t.ex. genom inrättande av skyddade

områden, bevarande av biologisk mångfald utanför den naturliga livsmiljön, t.ex.

 i genbanker, utveckling av långsiktigt hållbara brukningsmetoder, etablering av

 styrmedel, forskning, utbildning och allmän medvetenhet om biologisk mångfald,

konsekvensbedömning och minimering av skadliga effekter.

Våtmarkskonventionen, som undertecknades i Ramsar i Iran år 1971 och som trädde

i kraft år 1973 (Ramsarkonventionen), är en global överenskommelse som särskilt

avser att skydda våtmarkerna som livsmiljöer. Sverige har varit part sedan år

1973 och har även i detta sammanhang åtagit sig att värna om våtmarkerna så att

de nyttjas på ett ekologiskt uthålligt sätt. Enligt konventionen skall varje

part anmäla minst ett område till den s.k. Ramsarlistan, även kallad CW-listan.

Sverige har anmält 30 områden till listan, med en total yta om ungefär 380 000

ha. De utpekade områdena skall skyddas mot påverkan som förändrar områdenas

karaktär. Det är för närvarande aktuellt att utöka listan med ett 20-tal nya

områden samt att utvidga vissa redan upptagna områden. Konventionen kräver

förutom rapporter om tillståndet i anmälda områden även rapporter om hur

konventionen införlivats i nationell lagstiftning samt om brister i

konventionens tillämpning.

I miljöbalken regleras skyddet av våtmarkerna främst genom bestämmelserna om

områdesskydd i 7 kap. och reglerna om markavvattning i 11 kap. Länsstyrelsen

eller kommunen får bl.a. bilda naturreservat för att bevara biologisk mångfald

eller för att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. Bland andra skyddsformer

 som kan komma i fråga bör nämnas biotopskyddsområde, djur- och

växtskyddsområde, strandskyddsområde och särskilt skydds- eller bevarandeområde.

 Enligt förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. har

Skogsvårdsstyrelsen, inom områden som omfattas av bestämmelserna i

skogsvårdslagen (1979:429), möjlighet att förklara särskilt våtmarker som

biotopskyddsområden.

Enligt 7 kap. 28 § miljöbalken kan regeringen förklara ett område som särskilt

skyddsområde om området enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979

(EGT L 103, 25.4.1979, s. 1, Celex 31979L0409) om bevarande av vilda fåglar,

senast ändrat genom kommissionens direktiv 97/49/EG (EGT L 223, 13.8.1997, s. 9,

 Celex 31997L049), är särskilt betydelsefullt för skyddet av sådana fåglar.

Vidare skall regeringen förklara som särskilt bevarandeområde sådana områden som

 av kommissionen och medlemsstaten valts ut som område av intresse för

gemenskapen enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 (EGT L 206,

22.7.1992, s. 7, Celex 31992L0043) om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur

och växter, senast ändrat genom rådets direktiv 97/62/EG (EGT L 305, 8.11.1997,

s. 42, Celex 31997L0062), det s.k. art- och habitatdirektivet. De områden som

pekas ut kommer, under förutsättning att kommissionen beslutar så, att ingå i

det europeiska ekologiska nätverket Natura 2000. De nationella myndigheterna

skall prioritera skyddsarbetet för ett sådant område mot bakgrund av den

betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus

bibehålls eller återställs för berörda livsmiljöer och arter. För Sveriges del

har närmare regler tagits in i 16 och 17 §§ förordningen (1998:1252) om

områdesskydd. Regeringen har nyligen dessutom föreslagit vissa ändringar i

framför allt miljöbalken i syfte att tydliggöra genomförandet av direktivet

(prop. 2000/01:111).

Reglerna om markavvattning finns i 11 kap. miljöbalken. Markavvattning får inte

utföras utan tillstånd och regeringen får förbjuda markavvattning som skulle

kräva tillstånd i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras.

 Tillstånd behövs inte för markavvattning i samband med torvtäkt om koncession

har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter. Frågan om att

införa markavvattningsförbud i delar av Västerbottens och Västernorrlands län

samt att utvidga förbudet till att omfatta hela Jönköpings och Hallands län har

nyligen utretts och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Våtmarkerna i odlingslandskapet kan fylla en dubbel funktion genom att dels

förbättra förutsättningarna för biologisk mångfald, dels fungera som

närsaltsfälla. Många arter som är beroende av diken och våtmarker i

odlingslandskapet har gått tillbaka, t.ex. grodor och vissa fågelarter. Även om

anläggande av våtmarker i odlingslandskap kan innebära att dessa arter kan

etablera sig på nytt har vissa arter speciella krav som inte kan tillgodoses i

alla typer av våtmarker. I anslutning till tidigare miljömål har det betonats

vikten av återhållsamhet och hänsynstagande vid nyttjande av våtmarkerna som

resurs. Dessa mål ersattes av miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker i samband

med riksdagens beslut år 1999 om en ny miljömålstruktur (prop. 1997/98:145, bet.

 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Det förutsattes då att miljökvalitetsmålet

skulle kompletteras med delmål för skydd av bl.a. myrmarker och hotade arter.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Våtmarkerna, som tillhör de mest

produktiva livsmiljöer människan känner till, har en nyckelroll för hydrologi

och biologisk mångfald i både skogs- och odlingsbygd. Våtmarkerna är viktiga

såväl för arter knutna till dem som för arter knutna till kringliggande

ekosystem och för rastande flyttfåglar. Förekomsten av våtslåttermarker med

tillhörande kulturelement visar samspelet mellan människa och natur. Trots att

så stora arealer våtmarker försvunnit, så tillhör Sverige de länder i världen

som har flest våtmarker och vi har därför, med hänsyn till våra våtmarkers

delvis unika karaktär, ett särskilt ansvar gentemot omvärlden.

Bevarande av biologisk mångfald är en förutsättning för hållbar utveckling. Att

slå vakt om biologisk mångfald handlar om att bevara en resursbas för framtida

generationers utveckling och välbefinnande. Med växter, djur och fungerande

ekosystem i våtmarkerna bevarar vi även en god livsmiljö för människan. Ett

varierat landskap med olika miljöer, även myrar och sumpskogar, ger människan

möjlighet att uppleva olika naturtyper och arter. I dag ökar våtmarkernas

betydelse för friluftslivet, vilket har visat sig inte minst vid nyanläggning av

 våtmarker. Våtmarker fungerar också som närsaltfällor genom att vattnets

uppehållstid förlängs innan det når haven och denitrifikationsprocessen gynnas

därmed. Anläggningen av våra nya våtmarker kan därmed också utgöra ett

väsentligt bidrag till att uppnå målet Ingen övergödning (avsnitt 12).

Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker syftar till att våtmarkens funktioner

skall bevaras och i viss mån återställas i de delar av landet där de har

försämrats eller gått förlorade. De av Miljömålskommittén föreslagna delmålen

innebär en väsentlig ambitionshöjning när det gäller bevarandet av våtmarkerna.

Regeringen bedömer dock att en ytterligare ambitionshöjning är nödvändig och

föreslår en högre ambitionsnivå än kommittén har gjort för tre av de fem

delmålen.

Regeringen bedömer att befintlig lagstiftning, främst miljöbalken, är

tillräcklig för att delmålen skall kunna nås. Anläggande av skogsbilvägar

omfattas av reglerna i 12 kap. miljöbalken om samrådsskyldighet och i vissa fall

 av tillståndsplikt enligt balken. Dessa regler är alltså en del av

miljöbalkssystemet och faller in under den granskning av miljöbalken som nu

genomförs av Miljöbalkskommittén (dir. 1999:109).

Information, rådgivning och utbildning inom jord- och skogsbruket är av stor

betydelse för att miljökvalitetsmålet skall kunna nås.

Delmål 1 (strategi för skydd och skötsel)

Delmålet innebär att en nationell strategi skall utformas för skydd och skötsel

av våtmarker och sumpskogar. Strategin anger omfattningen och inriktningen av de

 åtgärder som behöver vidtas och fördelar ansvaret för dessa. Den kan tjäna som

underlag vid tillståndsgivning och andra beslut om mark- och vattenutnyttjande.

En sådan strategi är i många fall en förutsättning för att det skall fattas

beslut på regional och lokal nivå som uppfyller miljökvalitetsmålets krav. Ju

snabbare strategin tas fram desto mindre blir risken att beslut fattas på

felaktiga grunder. Berörda samhällssektorer och verksamheter behöver i samverkan

 utarbeta åtgärdsstrategier som innehåller och tar hänsyn till de olika

förutsättningar som råder inom respektive område. Ett sådant heltäckande

material är ett nödvändigt underlag för en nationell våtmarksstrategi. Ingrepp i

 tidigare opåverkade våtmarker eller i objekt som är högt klassade i den

nationella våtmarksinventeringen skall så långt möjligt undvikas.

Förutom jord- och skogsbruket berörs torvutvinningen, transportsektorn och

försvaret. Verksamheter inom jord- och skogsbruket måste anpassas så att

hydrologisk och fysisk påverkan på våtmarkerna minimeras. Häri ligger även ett

delansvar för användningen av våtmarker som närsaltfälla.

Torvbrytning måste bedrivas med största hänsyn till såväl de hydrologiska

konsekvenserna som påverkan på den biologiska mångfalden och de kulturhistoriska

 värden som är knutna till myrområdena. Med gällande miljölagstiftning kommer

inte de mest värdefulla våtmarkerna i fråga för torvbrytning. När en

torvkoncession upphör skall koncessionshavaren, enligt 34 § lagen (1985:620) om

vissa torvfyndigheter, ta bort anläggningar och vidta andra åtgärder för

återställning, om detta är motiverat från allmän eller enskild synpunkt. Om inte

 sådan skyldighet har bestämts genom villkor i koncessionen skall frågan prövas

av länsstyrelsen i samband med att koncessionen upphör. Svenska

Torvproducentföreningen har förklarat sig beredd att medverka vid framtagande av

 den nationella strategin för skydd och skötsel av våtmarker, vilket bör ge goda

 förutsättningar för att på ett tidigt stadium slå fast vilka åtgärder som kan

och bör vidtas. När det gäller frågan om framtida torvbrytning för energiändamål

 behandlar Utredningen om torvens roll i ett uthålligt energisystem (dir.

2000:110) bl.a. frågan om torvens samlade miljöeffekter. Utredningen (N 2000:10)

 beräknas ha slutfört sitt arbete den 31 december 2001.

Försvarsmakten bedriver verksamhet på stora våtmarksområden och har därmed

ansvar för att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att skyddsvärda våtmarker

 uppmärksammas.

Kommunerna har ansvar för att uppgifter om skyddsvärda våtmarker införlivas i

översiktsplanen i kommunen.

Den statliga skogsvårdsorganisationen, dvs. Skogsstyrelsen och de regionala

skogsvårdsstyrelserna, har åren 1990-1998 inventerat, beskrivit och kartlagt ca

130 000 sumpskogsobjekt med en sammanlagd areal på ca 1 miljon ha med avseende

på naturvärden och skogliga produktionsvärden. Den genomförda

sumpskogsinventeringen är därmed landets mest omfattande naturtypsinventering.

Mellan 5 och 10 % av sumpskogarna, motsvarande 50 000-100 000 ha, bedömdes efter

 inventeringen ha så höga naturvärden att de bör undantas från skogsbruk. På

betydligt större arealer krävs anpassad skogsskötsel.

För att en nationell åtgärdsstrategi för våtmarker skall utvecklas bör

kunskapsunderlaget förbättras genom att berörda myndigheter granskar och

kompletterar innehållet i de inventeringar och undersökningar som utförs med

avseende på våtmarkerna. I arbetet behövs också markägarnas medverkan. De

viktigaste åtgärderna är att komplettera våtmarksinventeringen vad gäller

kulturhistoriska värden, att göra databasen över våtmarksinventeringen

tillgänglig samt att ta fram en delstrategi för skydd av sumpskogar. Ansvariga

för genomförandet är i olika delar Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen,

Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet, Statens energimyndighet,

skogsvårdsstyrelser och länsstyrelser.

Det långsiktiga skyddet av vissa sumpskogar åstadkoms även genom åtgärder som

beskrivs närmare under miljökvalitetsmålet Levande skogar (avsnitt 17).

Delmål 2 (långsiktigt skydd för våtmarker)

I Myrskyddsplan för Sverige har Naturvårdsverket angett ett urval av landets

mest värdefulla myrar och prioriterat vilka områden som bör skyddas inom de

närmaste 15 åren. Urvalet, som gjordes år 1994, baseras på en i stort sett

rikstäckande våtmarksinventering som inom kort kommer att kompletteras med en

inventering av myrarna i Norrbottens län. Syftet med planen är att systematiskt

säkerställa naturtypen så att ett nätverk av skyddade myrar bildas. Den

innehåller för närvarande inte några uppgifter om myrarnas kulturhistoriska

värden.

Urvalet av sumpskogar är medvetet snävt i myrskyddsplanen. Endast sumpskogar som

 har mycket speciella naturvärden och som utan tvekan uppfyller kraven för att

kunna bli naturreservat har tagits med i planen. Anledningen till det

restriktiva urvalet var Naturvårdsverkets bedömning att resultatet av

sumpskoginventeringen borde sammanställas innan ett slutligt urval görs för

sumpskogarna.

Regeringen anser att en reviderad myrskyddsplan bör läggas till grund för

bedömningen av vilken omfattning myrskyddet bör ha. Regeringen bedömer att

samtliga objekt som upptas i planen skall ha ett långsiktigt skydd senast år

2010. Regeringen bedömer att detta är ett betydelsefullt och nödvändigt steg

inte minst mot bakgrund av kraven i EG-direktiv och Sveriges åtaganden enligt

flera internationella konventioner. Beskrivningarna av objekten i

myrskyddsplanen behöver granskas och kompletteras bl.a. vad gäller

kulturhistoriska värden. Planen kan t.ex. ange vilka hävdade våtslåttermarker

och karaktärsgivande landskapselement som bör bevaras och skötas. Resultatet av

sumpskogsinventeringen bör införlivas i planen med stöd av den strategi för

skydd och skötsel som utformas enligt delmål 1 (strategi för skydd och skötsel).

De åtgärder som måste vidtas består dels av komplettering av

våtmarksinventeringen - vilket även ingår i delmål 1 - och revidering av

myrskyddsplanen till år 2005, dels av skydd genom reservatsbildning eller i

annan lämplig form. Skötsel- eller restaureringsåtgärder kan behövas för

våtmarker där slåtter tidigare bedrivits. Dessa åtgärder kan i viss utsträckning

 finansieras genom Miljö- och landsbygdsprogrammet för jordbruket och

strukturfondsmedel, dvs. de två Mål 1-programmen som i huvudsak täcker landets

norra delar. Översynen av myrskyddsplanen kan leda till att nya områden

inkluderas i planen men också att områden i dagens plan inte längre kan anses

prioriterade.

Regeringen bedömer att samtliga våtmarksområden i myrskyddsplanen bör skyddas

vilket innebär att ytterligare ca 240 områden ges skydd. Kostnadsberäkningen för

 åtgärderna bygger på att områdena skall skyddas som reservat. Det är möjligt

att andra skyddsformer, t.ex. naturvårdsavtal, kan användas i många fall.

Ansvaret för att skydda våra våtmarker vilar på såväl staten och kommunerna som

enskilda markägare och näringsidkare.

Ansvariga för genomförandet är i första hand Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen,

Riksantikvarieämbetet, Jordbruksverket samt länsstyrelser och

skogsvårdsstyrelser.

Markägarnas medverkan är viktig. Särskilt bör nämnas ansvaret för den mark som

förvaltas av Fortifikationsverket för Försvarsmakten.

Delmål 3 (skogsbilvägar över våtmarker)

Anläggande av skogsbilvägar, men även andra ingrepp i samband med skogsbruk, på

våtmarker eller i avrinningsområdet till våtmarker kan medföra en väsentlig,

icke önskvärd, inverkan på våtmarkens hydrologi och därmed försämra villkoren

för biologisk mångfald och den vattenhushållande funktionen.

Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter skall en skogsbilväg byggas på ett sådant

sätt att skador på natur- och kulturmiljön undviks eller begränsas. Enligt 12

kap. 6 § miljöbalken och förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för

samråd har Skogsvårdsstyrelsen även möjlighet att föreskriva om

anmälningsskyldighet för samråd för anläggande av skogsbilvägar.

Skogsvårdsstyrelsen får även i andra fall föreskriva anmälningsskyldighet i

fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på

naturmiljön om verksamheten eller åtgärden skall utföras på mark som omfattas av

 skogsvårdslagen (1979:429) och avser avverkning, hyggesbehandling,

beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsgödsling,

skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder. I alla övriga fall kan

länsstyrelsen förskriva anmälningsskyldighet.

Flera länsstyrelser har fört fram att det finns behov av att skärpa regleringen,

 bl.a. mot bakgrund av att vissa delar av landet inte omfattas av det generella

markavvattningsförbudet. Naturvårdsverket har pekat på möjligheten att införa en

 generell samrådsplikt medan en del länsstyrelser har föreslagit ett generellt

markavvattningsförbud.

Regeringen bedömer att de åtgärder som måste vidtas för att uppfylla delmålet i

första hand är att åstadkomma en dragning av vägarna i terrängen så att inte

våtmarker med höga natur- eller kulturvärden berörs. Det handlar dels om att

välja den lämpligaste vägdragningen, dels om att tillämpa skonsamma

vägbyggnadsmetoder och att eventuellt använda alternativa eller tillfälliga

vägkonstruktioner. Det gäller även att iaktta försiktighet avseende vägar på

intilliggande marker vars avrinning kan påverka den skyddsvärda våtmarken.

Kraven på skogsbruket är redan i dag sådana att områden med höga natur- och

kulturvärden skall bevaras vid skogsbruk. Skogsstyrelsen ansvarar för att kraven

 uppfylls. Regeringen bedömer att det med den nuvarande lagstiftningen är

möjligt att nå målet, men att den avsedda tillämpningen kan behöva ytterligare

tid för att få genomslag.

När det gäller frågan om markavvattningsförbud har regeringen i förordningen

(1998:1388) om vattenverksamhet m.m. utfärdat ett generellt förbud mot

markavvattning i södra Sverige där våtmarkerna tidigare har utsatts för störst

påverkan. Grunden för införande av markavvattningsförbud är framför allt att det

 i ett område finns förhållandevis få opåverkade våtmarker kvar. Så är inte

fallet i övriga delar av landet varför det i dagsläget inte är aktuellt att

införa ett generellt förbud. Frågan om markavvattningsförbud skall införas i

vissa delar av i Västernorrlands och Västerbottens län och om det skall utvidgas

 i Jönköpings och Hallands län kommer att prövas av regeringen inom kort.

Regeringen avser att senare återkomma i frågan om behov finns av att införa ett

generellt markavvattningsförbud och ytterligare restriktioner beträffande

skogsbilvägar, något som även behandlas i avsnitt 17.

Delmål 4 (anläggning och återställning av våtmarker)

I hundratals år har våtmarker omvandlats till andra marktyper. Det viktigaste

syftet har varit att åstadkomma odlingsbar mark. Ungefär 900 000 ha våtmarker

har försvunnit i Sverige under de senaste hundra åren. För att säkra och skapa

förutsättningar för biologisk mångfald och vårda eller återskapa

kulturhistoriska värden och samband samt för att minska näringsläckaget är det

nödvändigt att både återställa tidigare och anlägga nya våtmarker i

odlingslandskapet.

I många fall går det inte att återskapa en våtmark på grund av att vattennivån i

 hela landskapet inklusive grundvattennivån har förändrats. I första hand bör

våtmarker anläggas och återställas i bygder där de i stort sett har utplånats.

Strävan skall vara att återskapa naturliga våtmarker med naturlig hydrologi på

ett sådant sätt att de även berikar kulturmiljön genom att ansluta till

landskapets kulturhistoriska strukturer. De marker som kan bli aktuella bör vara

 sådana som saknar eller har låga kända natur- eller kulturvärden. Detta kan

även tillföra området ett högre rekreationsvärde särskilt i storstadsområden.

För att minska näringsläckaget kan våtmarker med fördel anläggas i kustområden.

Regeringen ansluter sig till kommitténs förslag att delmålet utformas med

inriktning på anläggning och återställning av våtmarker i odlingslandskapet. När

 åtgärderna vidtas är det viktigt att inga fornlämningar skadas samt att

utformningen sker med hänsyn även till platsens kulturhistoriska värden.

De utpekade åtgärderna är i sig inte tillräckliga för att den stora mängd

organismer som är knutna till våtmarker säkert skall kunna överleva och spridas

mellan de alltmer fragmenterade våtmarkerna. Flera remissinstanser har fört fram

 att det finns ett behov av liknande åtgärder även i skogsmark. Det är angeläget

 att åtgärder vidtas i samtliga landskapstyper där våtmarker har varit naturligt

 förekommande. Regeringen bedömer dock att anläggning och återställning av

våtmarker i odlingslandskapet bör prioriteras i detta skede.

Det kan finnas en konflikt mellan att använda en våtmark som närsaltfälla och

önskemålet om förbättrade förutsättningar för biologisk mångfald. Regeringen

avser att noga följa utvecklingen och den forskning som bedrivs på området.

De åtgärder som är aktuella är dels att utforma en strategi för att utveckla

kvalitetskriterier, dels att utföra konkreta anläggnings- och

återställningsprojekt. Ansvariga för genomförandet är i första hand

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Jordbruksverket, länsstyrelser och

kommuner, med medverkan av markägare.

Vad gäller kommunernas medverkan kan erinras om möjligheterna att finansiera

anläggning av våtmarker med bidrag enligt lagen (1997:1323) om rätt för kommuner

 att ge stöd till åtgärder i lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska

hållbarheten i samhället och förordningen (1998:23) om statliga bidrag till

lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället.

Delar av målet bör kunna uppnås med detta stöd.

Delmål 5 (åtgärdsprogram för hotade arter)

Delmålet syftar till att värna om den biologiska mångfalden och särskilt de

arter som är så sällsynta och tillbakaträngda i dag att de inte kan återhämta

sig på egen hand även om miljön förbättras. Med hotade arter avses främst de

arter som enligt Artdatabanken är akut eller starkt hotade. Många kärlväxter hör

 till de arter som påverkas negativt genom eutrofiering av våtmarker. I dag

arbetar Naturvårdsverket med åtgärdsprogram för ca 6 arter knutna till våtmarker

 (främst grod- och paddarter). Mellan 3 och 19 hotade arter knutna till

våtmarker kan behöva särskilda insatser under den närmaste tioårsperioden.

I vilken utsträckning åtgärdsprogram behöver inledas beror på hur framgångsrika

åtgärderna är som beskrivs under övriga mål och delmål. En art bör komma i fråga

 för ett åtgärdsprogram om den förmodas inte överleva utan speciella åtgärder

och kan befaras försvinna inom en snar framtid. Särskild hänsyn bör också tas

till arter i EG:s tidigare nämnda fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och

habitatdirektiv (92/43/EEG). Ansvariga för genomförandet är Naturvårdsverket,

Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, länsstyrelser och kommuner. Det arbete som

utförs av markägare och frivilligorganisationer är mycket värdefullt i detta

sammanhang.

Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är de

 två första punkterna kompletteringar till Miljömålskommitténs förslag. Övriga

punkter är i huvudsak oförändrade i förhållande till vad som redovisades i

propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Den tidigare hänvisningen till

våtmarkens kulturmiljövärden har dock strukits med hänsyn till lydelsen av den

första punkten.

Konsekvenser av förslagen

Regeringens förslag till delmål syftar bl.a. till att ge ökad kunskap om

våtmarkerna. Förslagen leder till att tydliga strategier för bevarande,

användning och skydd utformas och till att utpekade områden skyddas.

Strategierna ger goda förutsättningar för myndigheter, företag och enskilda att

värna om våtmarkerna. Berörda sektorer kommer att tillämpa långsiktigt hållbara

brukningsmetoder. Genom utbildning och allmän medvetenhet om biologisk mångfald

och kulturvärden i våtmarkerna minimeras skadliga effekter. De mest

kostnadskrävande åtgärderna för miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker är

skyddet av våtmarker samt anläggande och återställande av ytterligare våtmarker.

Regeringen delar kommitténs uppfattning om vikten av en hög ambitionsnivå så att

 miljökvalitetsmålet kan nås inom en generation. Med en hög ambitionsnivå

skyddas bl.a. samtliga områden i myrskyddsplanen och en avsevärd areal våtmarker

 i odlingslandskapet anläggs och återställs. Även för att nå miljökvalitetsmålet

 Ingen övergödning (avsnitt 12) behöver förmodligen fler våtmarker anläggas på

längre sikt. Regeringen delar kommitténs bedömningar att det även efter år 2010

kommer att finnas behov av ytterligare insatser. Som framgår av avsnitt 18 Ett

rikt odlingslandskap avser regeringen att överväga en utökning av Miljö- och

landsbygdsprogrammet bl.a. vad avser områdena biologisk mångfald och övergödning

 vari anläggande av våtmarker och småvatten ingår. Hittills har anläggandet av

omkring 1 800 ha våtmarker delvis finansierats genom de lokala

investeringsprogrammen.

De kostnader som uppkommer genom produktionsbortfall i skogs- och jordbruket är

svåra att kvantifiera. Arealer kan komma att tas ur produktion och ersättningen

är begränsad. När det t.ex. gäller merkostnaden för att anlägga och underhålla

skogsbilvägar på ett miljöanpassat sätt med hänsyn till våtmarkernas höga natur-

 och kulturvärden (delmål 3) kan följande räkneexempel ge viss ledning. Om

väglängden ökar med 5 % eller ca 75 km och anläggningskostnaden per meter uppgår

 till 95 kronor så ökar anläggningskostnaden med 7,1 miljoner kronor per år.

Till detta skall läggas en underhållskostnad om 0,2 miljoner kronor per år

vilket skulle ge en totalkostnad för sektorn på ca 7,3 miljoner kronor per år.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 1,9 miljarder kronor under perioden 2001-2010.

Huvuddelen av åtgärderna i delmål 4 för anläggande av våtmarker finansieras inom

 ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet fram till och med 2006. Formuleringen

 av delmålet bygger på antagandet att åtgärderna i Miljö- och

landsbygdsprogrammet förlängs i en kommande programperiod och att Sverige

erhåller en finansiering från EU minst i nivå med den nuvarande. Regeringen

bedömer att det behövs ytterligare resurser för bl.a. skydd och anläggande av

våtmarker. Regeringen beräknar därför att, i jämförelse med 2001 års utgiftsnivå

 för delmålen, tillföra ca 30 miljoner kronor per år 2002-2003, och från och med

 2004 ca 130 miljoner kronor per år (se vidare avsnitt 25).

17 Levande skogar

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt

som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden

värnas.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet Levande skogar

Regeringens förslag:

1. Ytterligare 900 000 ha skyddsvärd skogsmark skall undantas från

skogsproduktion till år 2010.

2. Mängden död ved, arealen äldre lövrik skog och gammal skog skall bevaras

 och förstärkas till år 2010 på följande sätt:

 - mängden hård död ved skall öka med minst 40 % i hela landet och

med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad,

 - arealen äldre lövrik skog skall öka med minst 10 %,

 - arealen gammal skog skall öka med minst 5 %,

 - arealen mark föryngrad med lövskog skall öka.

3. Skogsmarken skall brukas på sådant sätt att fornlämningar inte skadas

och så att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara

senast år 2010.

4. Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för hotade arter

som har behov av riktade åtgärder.

Regeringens bedömning: De föreslagna delmålen leder till att miljökvalitetsmålet

 Levande skogar kan nås inom en generation och att det nu finns resurser som

möjliggör bevarande av landets urskogar och urskogsliknande naturskogar.

Miljökvalitetsmålet Levande skogar bör i ett generationsperspektiv enligt

regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras.

* Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls.

* Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker.

* Skogarnas naturliga hydrologi värnas.

* Brändernas påverkan på skogarna bibehålls.

* Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att

värdena bevaras och förstärks.

* Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i

trädslagssammansättning värnas.

* Kulturminnen och kulturmiljöer värnas.

* Skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv tas till vara.

* Hotade arter och naturtyper skyddas.

* Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i

livskraftiga bestånd.

* Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga

 utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras.

* Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den

biologiska mångfalden introduceras inte.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag och

bedömning. Ambitionsnivån i regeringens förslag till delmål 1 och delvis i

delmål 2 är högre jämfört med kommitténs förslag.

Remissinstanserna: Skogsindustrierna och Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) anser

att det är möjligt att nå målet att ytterligare 800 000 ha skyddsvärd skogsmark

undantas från skogsproduktion till år 2010. Flera remissinstanser framhåller att

 de frivilliga avsättningarnas framtid är osäker och att det krävs aktiv

rådgivning och information till skogsägarna. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU)

 anser att målnivån bör delas upp så att det statliga åtagandet blir ett mål i

sig. SLU anser vidare att omfattningen av och ambitionen för de frivilliga

avsättningarna är oklar och att frågan bör lämnas öppen. Naturvårdsverket är

kritiskt till att kommittén har sänkt ambitionsnivån jämfört med

rapportunderlaget från Skogsstyrelsen genom att föreslå en halvering av målet

för död ved.

Flera remissinstanser, däribland LRF och Statens fastighetsverk, är tveksamma

till möjligheterna att inom stipulerad tid nå målet. Man pekar bl.a. på att

kulturmiljövärdena i skogen ofta är otillräckligt kända. Riksantikvarieämbetet

framhåller att fornlämningar redan i dag har ett starkt lagskydd genom

kulturminneslagen Ämbetet påpekar också att certifieringsprogram och gröna

skogsbruksplaner behöver utvecklas vad avser kulturmiljön. Flera

remissinstanser, däribland Naturvårdsverket, anser att år 2010 är alltför sent

som startår för åtgärdsprogram för särskilt åtgärdsbehövande hotade arter.

Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och Skogsindustrierna förespråkar ett särskilt

delmål om skogens mångbruk. Dessa remissinstanser framhåller att hänsyn måste

tas till skogens rekreationsvärden och att jakt och viltvård skall bedrivas så

att det råder balans mellan klövviltstammarna och fodertillgången.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Levande skogar: Omkring 95 % av den svenska

skogen brukas. Skogen och skogsmarken påverkas dock inte bara av skogsbruket och

 många andra brukare utan även av luften, vattnet och klimatet. Omvänt har

skogen och skogsbruket stor betydelse för miljön i form av samspel med klimatet,

 vattenmiljön och luften. Skogar som innehåller grova träd, gott om död och

döende ved, är gamla eller har hög andel lövträd har ofta en stor biologisk

mångfald. Skogen är en viktig inkomstkälla för landet i och med att den ger

förnybara råvaror. Den ger också människor natur- och kulturupplevelser och dess

 betydelse i ett hållbart samhälle växer.

Att många naturtyper och arter och deras livsmiljöer är hotade på såväl

nationell som regional nivå är väl dokumenterat. Antalet kulturspår i landskapet

 minskar till följd av ändrat markutnyttjande. Skogar med lång kontinuitet och

skogar som brukats utan att bli slutavverkade vid en viss ålder och

återplanterade blir alltmer sällsynta.

1993 års skogspolitiska beslut, som bekräftades av riksdagen år 1998, bygger på

principen om en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling som

lanserades vid FN:s miljökonferens i Rio de Janeiro år 1992. Skogspolitiken har

två jämställda mål fastställda av riksdagen, ett miljömål och ett

produktionsmål. Miljömålet innebär att skogsmarkens naturgivna

produktionsförmåga skall bevaras. Biologisk mångfald och genetisk variation i

skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som

naturligt hör hemma där ges förutsättningar att fortleva under naturliga

betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall

skyddas. Skogens kulturmiljövärden och dess estetiska och sociala värden skall

värnas. Produktionsmålet innebär att skogen och skogsmarken skall utnyttjas

effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning.

Skogsproduktionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användningen

av vad skogen producerar. De av riksdagen antagna målen, som bygger på principen

 om en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling, ligger fast.

I samband med beslutet år 1999 om en ny struktur i arbetet med miljömål

fastställde riksdagen miljökvalitetsmålet Levande skogar (prop. 1997/98:145,

bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet täcker väl in vad

riksdagen beslutat i fråga om det skogspolitiska miljömålet.

Staten främjar en hållbar utveckling av skogsbruket genom rådgivning,

information och utbildning och med hjälp av ekonomiska medel beslutade inom

ramen för skogspolitiken samt via insatser för att bevara skogens biologiska

mångfald, t.ex. förvärv, intrångsersättning och skötsel av naturreservat.

Skogsvårdslagen (1979:429), och vissa bestämmelser i miljöbalken, anger

rättsliga ramar för skogsbruket, t.ex. regler om naturreservat, kulturreservat,

biotopskyddsområden och vattenskyddsområden (7 kap. miljöbalken).

Stora satsningar har gjorts de senaste åren i statens budget för att långsiktigt

 bevara och främja skogens biologiska mångfald såväl genom avsättning av större

skogsområden som naturreservat som skydd av mindre objekt genom biotopskydd. De

medel som står till förfogande för intrångsersättning och inköp av mark och

reservatsbildning ryms inom ramen för anslaget 34:3 Åtgärder för att bevara

biologisk mångfald (utgiftsområde 20). Skogsstyrelsen disponerar medel för

naturvårdsavtal och biotopskydd inom ramen för anslaget 41:2 Insatser för

skogsbruket (utgiftsområde 23).

Ungefär 47 % av den brukade skogsmarken på ca 23 miljoner ha är för närvarande

ansluten till miljöcertifieringssystem av skogsbruket. Det innebär att 5 % eller

 ca 540 000 ha med höga bevarandevärden skall undantas från skogsproduktion i

enlighet med markägarens åtaganden inom ramen för dessa system.

Biologisk mångfald är en förutsättning för skogsekosystemets långsiktiga

bärkraft. God naturvård, bevarande av arter och biotoper på vetenskaplig grund

och uthålligt nyttjande av skogen är centrala inslag i skogspolitiken.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Miljökvalitetsmålet Levande skogar

 syftar till att upprätthålla ekosystemens funktion, bevara den i våra skogar

naturligt förekommande biologiska mångfalden och värna om skogens sociala och

kulturhistoriska värden.

Enligt regeringens uppfattning är de delmål som kommittén föreslagit tillfyllest

 för att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation utom i två fall. Det

gäller arealmålet för skyddsvärd skogsmark som bör höjas från föreslagna 800 000

 ha till 900 000 ha och mängden hård död ved som bör ökas från föreslagna 25 %

till 40 % i hela landet i syfte att ytterligare stärka bevarandet av biologisk

mångfald i skogslandskapet. Kommittén föreslår förutom delmål en rad särskilda

åtgärder för att stärka den biologiska mångfalden och skyddet för värdefulla

kulturmiljöer i det svenska skogslandskapet. Skogens betydelse för närmiljön och

 ett aktivt friluftsliv och dess roll som bärare av kulturvärden är viktiga

utgångspunkter för såväl de skogspolitiska målen som för miljökvalitetsmålet

Levande skogar. Därför bör skogens sociala och kulturella dimensioner utvecklas

liksom dess betydelse för friluftsliv och ekoturism. Om markägaren själv får

förvalta skyddade områden ökar engagemanget i naturvårds- och

kulturmiljövårdsarbetet.

Det svenska skogsbruket har under senare år utvecklats i rätt riktning genom att

 miljöfrågorna fått större utrymme inom skogssektorn. Kunskapsläget har

förbättrats. Skogsbruket har anpassats så att de skogspolitiska målen i högre

grad samverkar med de miljöpolitiska. Det moderna ståndortsanpassade skogsbruket

 ger på sikt ett mer småskaligt och varierat skogslandskap. Inom ramen för

gällande skogspolitik finns det handlingsutrymme som sektorsansvaret avser. Att

flertalet skogsbolag och många mindre markägare har valt att miljöcertifieras är

 ett bland många goda exempel i denna riktning.

Trots den positiva utvecklingen kan det inte uteslutas att värdefulla

skogsmiljöer fortsätter att utarmas och på sikt försvinner. En fortgående

fragmentering av skogslandskapet och minskning av värdefulla naturtyper och

skogsmiljöer utarmar den biologiska mångfalden. Andelen gammal skog minskar

liksom inslaget av äldre lövträd. Mängden död ved minskar. Mer än en tredjedel

av landets sumpskogar är dikade. Skogsbränderna blir med modern övervakning allt

 färre. Vissa skogstyper har därmed blivit ovanliga. Vid avverkning,

transporter, vägbyggen, markberedning etc. kan vattenmiljön i skogen ta skada.

Introduktion av nya arter och genmodifierade organismer kan skapa både

oförutsedda och oönskade problem. Regeringen bedömer därför att fortsatta

satsningar på långsiktigt skydd av skogsmark är nödvändigt för att urskogar och

produktiva representativa skogar med höga biologiska värden bevaras för

framtiden.

Skonsamma skogsbruksmetoder som inte förstör det kulturhistoriska arvet behöver

utvecklas. Även frånvaro av skogsbruk och skötselinsatser kan utarma

kulturmiljövärdena i skogen. Vidare finns det behov av att inventera

kulturvärdena i skogsmark och att informera skogsägarna om dem.

Många arter i skogslandskapet är akut eller starkt utrotningshotade. I det

svenska skogslandskapet är 12-48 hotade arter i behov av särskilda insatser

under den närmaste tioårsperioden. Av de 4 120 rödlistade arterna förekommer

drygt hälften i skogslandskapet. Av dessa är 33 % missgynnade, 27 % sårbara, 21

% starkt eller akut hotade medan 6 % har försvunnit. Beträffande resterande 13 %

 rödlistade arter i skogen är kunskaperna bristfälliga. Varje enskild

skogsbruksåtgärd är därför av betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålet

Levande skogar. Skogsbrukets produktionsmetoder går att förbättra och

vidareutveckla.

Trots goda intentioner och en hög ambitionsnivå finns det fortfarande en rad

problem att lösa om önskat miljötillstånd för skogsekosystemet skall nås inom en

 generation.

Konflikter mellan olika former av markutnyttjande kan utgöra ett hot mot den

biologiska mångfalden. I norra Sverige utgör renarnas bete i skogslandskapet en

av förutsättningarna för rennäringen samtidigt som renarna åstadkommer skador i

skogsplanteringar. Det moderna skogsbrukets markutnyttjande står i konflikt med

renskötselns djurhållning. Motsvarande konflikt råder mellan å ena sidan

skogsbrukets intressen och å andra sidan jaktens och viltvårdens intressen

avseende älg- och rådjursstammarnas utveckling.

Riksdagen har nyligen tagit ställning till regeringens förslag om jaktens

villkor (prop. 1999/2000:73, bet. 1999/2000:MJU17, rskr. 1999/2000: 253). I det

sammanhanget behandlades bl.a. frågor om hur jakt och viltvård skall

administreras och behov av samråd mellan berörda myndigheter och organisationer.

 Vissa remissinstanser, bl.a. Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och

Skogsindustrierna, har efterlyst ett särskilt delmål beträffande mångbruk av

skogsresursen med hänsyn till relationen mellan skogsbruket och andra intressen

som jakt, viltvård och rekreation. Frågan behandlades i kommittén som emellertid

 inte ansåg det nödvändigt att föreslå ett sådant delmål, med motiveringen att

Naturvårdsverket bör utforma sektorsmål för jakt- och viltvård.

Regeringen delar denna bedömning. Frågan om förhållandet mellan skogsbruket och

rennäringen utreds för närvarande av Rennäringspolitiska kommittén (Jo 1998:03)

som skall lämna sina förslag före utgången av år 2001 (dir. 1997:102). Det finns

 därför ingen anledning att i detta sammanhang särskilt behandla frågor om

mångbruk av skogen med avseende på jakt, viltvård eller rennäringen.

Rådgivning, information och utbildning utgör i dag de främsta styrmedlen för att

 skogsbruket skall uppfylla det skogspolitiska målet. Statligt ekonomiskt stöd

till skogsbruket är begränsat till åtgärder som går utöver de minimikrav som

staten ställer på skogsbruket genom skogsvårdslagstiftningen. Genom

civilrättsliga naturvårdsavtal mellan staten och markägaren kan åtgärder som

gagnar naturvårdens intressen säkerställas långsiktigt - ända upp till 50 år -

genom att avtalen kan göras gällande mot ny ägare. Även skogsägarnas frivilliga

insatser spelar en allt viktigare roll för måluppfyllelsen. Miljöcertifiering av

 skogsbruk och skogsprodukter kan vara kraftfulla frivilliga instrument.

För att de föreslagna delmålen skall uppnås krävs främst åtgärder från

skogsägare, skogsvårdsstyrelser, länsstyrelser och kommuner. Behovet inom

skogsbruket av regionala mål är stort till följd av att miljöförhållandena och

skogsbrukets förutsättningar varierar kraftigt mellan olika delar av landet.

Ett bättre underlag behövs för att tydligt beskriva och göra informationen om

skogslandskapets natur- och kulturmiljövärden tillgänglig för alla och för att

kunna tillgodose dessa värden vid bl.a. överväganden om mark- och

vattenanvändningen. I detta sammanhang är såväl skogsvårdsstyrelsernas regionala

 aktionsplaner som länsstyrelsernas planeringsunderlag av stort värde. Dessa

myndigheter har även ett särskilt ansvar för rådgivningen i skogs- respektive

jordbruket.

Den miljöinriktade rådgivningen som skogsvårdsstyrelserna ger har lyfts fram i

det av EU medfinansierade Miljö- och landsbygdsprogrammet. Sverige har genom

konventionen om biologisk mångfald åtagit sig att bevara ekosystem och

livsmiljöer och att återställa livskraftiga populationer av arter i deras

naturliga miljöer. Näringssektorernas eget ansvar för bevarande och hållbart

nyttande av naturresursen utgör även här ett viktigt element i strategin för det

 nationella genomförandet. EG:s fågeldirektiv och art- och habitatdirektiv

(79/409/EEG och 92/43/EEG) utgör grunden för det europeiska nätverket Natura

2000, som inrättas till skydd för arter och naturtyper som bedöms skyddsvärda på

 europeisk bas. Flera av de naturtyper och arter som anges i direktiven finns i

det svenska skogslandskapet.

Vissa naturvårdsinriktade åtgärder som bidrar till att etablera Natura

2000-områden har under de senaste fem åren kunnat medfinansieras inom ramen för

EU:s miljöprogram Life Natur.

Enligt regeringens bedömning är befintlig lagstiftning - främst skogsvårdslagen,

 miljöbalken, jordabalken och lagen om kulturminnen - i huvudsak tillräcklig för

 att målet Levande skogar skall kunna nås genom de åtgärder som kommer att

vidtas för att nå de föreslagna delmålen. Regeringen avser dock att pröva

möjligheten att införa generell samrådsplikt för skogsbilvägar. En översyn av

myndigheternas föreskrifter för tillämpningen kommer att ske inom ramen för den

återkommande utvärderingen av skogspolitiken. Därtill behövs det rådgivnings-

och informationsinsatser samt inventering av skyddsvärda områden. Bättre kunskap

 om hur omfattande bränder behöver vara för att ge ett bra naturvårdsresultat

behövs. Naturvårdsverket har för avsikt att inleda ett arbete med att ta fram en

 policy för naturvårdsbränning i samråd med berörda intressenter.

Sammanfattningsvis bedömer regeringen att miljökvalitetsmålet Levande skogar med

 dessa delmål kan nås inom en generation. Det förutsätter dock att berörda

sektorer och samhället i övrigt lever upp till de krav på hänsyn till miljön som

 kommer till uttryck i de föreslagna delmålen. Den fortlöpande utvärderingen och

 konsekvensbedömningen får visa om detta är möjligt.

Delmål 1 (långsiktigt skydd av skogsmark)

En utgångspunkt för miljökvalitetsmålet Levande skogar är regeringens

ställningstaganden i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål om

ansvarsfördelningen för ett förstärkt skydd för skogsekosystemet. Regeringen

uppdrog åt Miljömålskommittén att överväga när delmålet om skydd för ytterligare

 arealer skogsmark borde vara uppnått. Regeringen bedömde att initialt behöver

ytterligare ca 275 000 ha skogsmark statligt skydd. Ambitionsnivån överensstämde

 med ett tidigare förslag från Miljövårdsberedningen om att staten bör ta ansvar

 för att skydda 250 000 ha som naturreservat och 25 000 ha genom biotopskydd

eller genom naturvårdsavtal. Förslaget byggde på ett delat ansvar mellan staten

och skogsnäringen som förväntades frivilligt undanta ca 425 000 ha från

skogsproduktion. Enligt Miljövårdsberedningens bedömning borde därutöver 200 000

 ha skog brukas med förstärkt naturvårdshänsyn.

Regeringens förslag till delmål omfattar skydd av ytterligare 900 000 ha mark,

jämfört med den skyddsnivå som uppnåtts t.o.m. år 1998. Statens ansvar för skydd

 uppskattas till ca 400 000 ha. Skyddsvärd skogsmark undantas från

skogsproduktion och skyddas antingen genom miljöbalkens bestämmelser eller genom

 långsiktiga civilrättsliga avtal.

Enligt regeringens bedömning bör 320 000 ha avsättas som naturreservat, 30 000

ha som biotopskyddsområden och 50 000 ha skyddas genom naturvårdsavtal. Förutom

statens del bygger delmålet på att skogsbolag och enskilda markägare frivilligt

skyddar skogsmark med höga natur- och kulturvärden. Förslaget är således

ambitiösare än Miljömålskommitténs förslag och bedömning av vilken lägsta

ambitionsnivå som krävs för att generationsmålet skall kunna nås Genom de

resursförstärkningar som nu görs skapas förutsättningar för att i större

utsträckning än tidigare inrätta naturreservat i storleksordningen 5(25 ha.

Målet skall uppnås under en tioårsperiod. En avstämning bör göras efter fem år

för att utvärdera måluppfyllelsen.

Regeringens förslag innebär också en höjd ambitionsnivå för det statliga

åtagandet jämfört med bedömningen i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål.

Även om bevarande av biologisk mångfald är huvudinriktningen i den svenska

naturvårdsstrategin är det viktigt för måluppfyllelsen att hänsyn tas även till

skogens betydelse för närmiljön, för ett aktivt friluftsliv och för dess roll

som bärare av kulturvärden.

För att uppfylla miljökvalitetsmålet behöver dessutom åtgärder vidtas för att nå

 samtliga fyra delmål som föreslagits, eftersom de främst tar sikte på att hejda

 utarmningen av skogens biologiska mångfald och dess kulturhistoriska arv. I

södra Sverige t.ex. har praktiskt taget all skogsmark någon gång använts för

agrar produktion.

Aktuella statliga skyddsformer är främst nationalparker, natur- och

kulturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal. Därutöver krävs

insatser för vård och skötsel av den skyddade skogen. Regeringen har i

budgetpropositionen 2001 (prop. 2000/01:1 utg.omr. 20 s. 26) utvecklat de

prioriteringar som bör gälla för skyddet av natur- och kulturlandskapet. I

första hand är de statliga insatserna ägnade att långsiktigt säkerställa de mest

 skyddsvärda skogarna och bevara biologisk mångfald. Insatserna för områdesskydd

 bör som hittills integreras med Natura 2000-processen och vara baserade på art-

 och habitatdirektivet (92/43/EEG) och fågeldirektivet (79/409/EEG).

Naturvårdens sociala dimension, de skyddade områdenas betydelse för

friluftslivet och det ökade behovet att bevara tätortsnära natur bör dock

fortsättningsvis väga tungt när ett områdes skyddsvärde skall bedömas. Även

skogens kulturmiljövärden skall vägas in i bedömningen av ett områdes

skyddsvärde. Regeringen anser således att bevarandevärdena för friluftslivets

intressen, tätortsnära miljö, skogens kulturmiljöer m.m. i möjligaste mån skall

samordnas med skyddet av den biologiska mångfalden i skogslandskapet för att

uppnå synergieffekter i bevarandearbetet. Vad den slutliga kostnaden blir beror

i hög grad på vilket instrument som används för att uppnå skyddet, varvid den

mest kostnadseffektiva lösningen alltid bör väljas. Naturvårdsverket,

Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna, Riksantikvarieämbetet och

länsstyrelserna ansvarar för genomförandet.

För att miljökvalitetsmålet Levande skogar skall kunna nås inom en generation är

 det angeläget att skogsbolag och enskilda markägare fortsätter att frivilligt

skydda skogsmark av hänsyn till höga natur- och kulturmiljövärden och av sociala

 skäl. Delmålet att skydda ytterligare 900 000 ha förutsätter ett frivilligt

ansvarstagande för skydd av minst 500 000 ha skogsmark.

De frivilliga avsättningarna uppgick enligt kommitténs redovisning till 230 000

ha år 1998. Dessa insatser förutsätter att de höga naturvärden som det oftast

handlar om faktiskt har bevarats och går att återfinna. Det kan på goda grunder

antas att skogsbruket på frivillig väg fortsätter att skydda kulturhistoriskt

intressanta miljöer. Frivilligt ansvarstagande för att undanta mark från

skogsproduktion har hittills gett goda resultat och utvecklingen följs upp vart

fjärde år av Skogsstyrelsen. Den miljöcertifiering av skogsbruk som nu sker på

bred front underlättar ytterligare möjligheterna till en fortsatt positiv

utveckling.

Delmål 2 (förstärkt biologisk mångfald)

Det krävs en rad åtgärder i fråga om sättet att sköta och bruka skogen.

Insatserna för att öka mängden död ved i hela landet består främst av förbättrad

 hänsyn i skogsbruket, dvs. att lämna grov död ved och "döende" träd vid

avverkning, spara lövträd vid röjning och gallring och skapa död ved i form av

högstubbar. I vissa områden behövs extra insatser för att bevara och förstärka

den biologiska mångfalden.

Regeringen delar kommitténs uppfattning att en höjning av ambitionsnivån

beträffande död ved är angelägen. Regeringen föreslår därför att mängden hård

död ved skall ökas med minst 40 % i stället för 25 % i hela landet som kommittén

 föreslagit. Åtgärden bör bli föremål för uppföljning och utvärdering inom

ramen för den återkommande utvärderingen av skogspolitiken. Arealen äldre lövrik

 skog bör öka i hela landet. Vad som avses med äldre varierar i landet. Syftet

är att i första hand förstärka och bevara biologisk mångfald särskilt på marker

som tidigare präglats av lövskog, t.ex. äldre jordbruksbygd. Åtgärderna bör även

 ta sikte på landskapets kulturhistoriska strukturer. En generell strävan bör

vidare vara att förstärka andelen gammal skog.

Skogsmarkens naturliga produktionsförmåga riskerar att försämras, främst på

grund av luftföroreningar men även till följd av skogsbruksåtgärder. Ett

naturligt inslag av lövskog och blandskog bidrar till stabila skogliga ekosystem

 med ökad motståndskraft mot yttre stressfaktorer som luftföroreningar m.m.

Problemet med atmosfäriskt nedfall behandlas under miljökvalitetsmålet Bara

naturlig försurning (avsnitt 8). Den långsiktiga produktionsförmågan främjas

genom lämpliga skogsbruksmetoder som fortsatt ståndortsanpassning av skogsbruket

 och ökad användning av naturlig föryngring. Ansvariga myndigheter är främst

Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna.

För att delmålet skall nås krävs rådgivning och information från

skogsvårdsorganisationen.

Delmål 3 (skydd för kulturmiljövärden)

Skogsmark skall brukas på sådant sätt att fornlämningar inte skadas och att

skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara senast år 2010.

Fornlämningar skyddas bl.a. enligt lagen (1988:950) om kulturminnen.

Undersökningar visar emellertid att sådana lämningar i skogen ofta tar skada i

samband med avverkning och markberedning. Antalet forn- och kulturlämningar i

skogsmarkerna uppgår till mellan 43 000 och 53 000. Förekomsten av kulturmiljöer

 i skogslandskapet är enligt regeringens bedömning inte tillräckligt väl

kartlagd eller synliggjord. Ökade kunskaper skulle medföra större hänsyn i

skogsbruket och bromsa utarmningen av det agrara, skogliga och industriella

kulturarvet. Ansvariga myndigheter bör gemensamt genomföra inventerings- och

informationsåtgärder. Ansvaret åvilar i första hand Skogsstyrelsen och

Riksantikvarieämbetet gemensamt.

Resultaten från inventeringen bör ge tillräckligt underlag för att bedöma

behovet av hänsyn till kulturmiljön och åtgärder till skydd för forn- och

kulturlämningar. Resultaten bör göras tillgängliga för markägare som har

kulturvärden på sina skogsmarker. Modern informationsteknologi bör utnyttjas.

Underlaget bör kunna integreras med skogssektorns egna planeringsinstrument som

gröna skogsbruksplaner eller utnyttjas vid landskapsekologisk planering.

Skogsbrukets åtgärder kan därefter anpassas och skonsammare metoder utvecklas,

t.ex. för åldersblandade skogar. I vissa fall är det nödvändigt att skydda

särskilt värdefulla kulturmiljöer genom att anpassa skogsbruket. Oftast räcker

den hänsyn som föreskrivs i skogsvårdslagen men ibland är det nödvändigt att

avstå från skogsbruk. Aktiva insatser för underhåll och skötsel av kulturvärdena

 är ofta nödvändiga.

Även för detta delmål krävs rådgivning och information från berörda myndigheter.

Delmål 4 (åtgärdsprogram för hotade arter)

Delmålet innebär att åtgärdsprogram skall finnas och ha inletts senast år 2005

för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Syftet är att värna skogens biologiska mångfald och särskilt de arter som är så

sällsynta att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras.

Redan i dag arbetar Naturvårdsverket med åtgärdsprogram för åtminstone två arter

 som förekommer i skogslandskapet.

Behovet av särskilda åtgärdsprogram för hotade arter är avhängigt åtgärder

under andra delmål och målen för skogsbruket i övrigt. Många hotade arter i

skogen är t.ex. beroende av död ved. Biologisk mångfald bevaras effektivast

genom hänsyn vid brukandet eller genom olika former av bevarandeområden.

Regeringen bedömer likväl att ett fåtal arter som hör till skogslandskapet kan

vara beroende av särskilda åtgärdsprogram för sin överlevnad. Det kan gälla

grupper av arter och speciella hotade livsmiljöer. Flera naturliga

skogsbiotoper, särskilt i landets södra hälft, genomgår så starka förändringar

att de nu hotar att försvinna. Förslaget innebär att ett strategiskt

åtgärdsprogram till skydd för ett trettiotal arter i skogen skall tas fram.

Särskild hänsyn bör tas till arter som är listade i EG: s fågeldirektiv

(79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/EG). Därutöver bör

Naturvårdsverket och Artdatabanken bedöma i vilka fall det behövs åtgärdsprogram

 för hotade arter och speciella livsmiljöer.

Regeringen har för avsikt att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med

Artdatabanken och övriga berörda myndigheter upprätta, genomföra och utvärdera

programmen.

Regeringen delar remissinstansernas bedömning att åtgärdsprogrammen bör starta

så snart det är möjligt. De bör tillämpas successivt under hela tioårsperioden.

Miljökvalitetsmålet Levande skogar i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är

sju av punkterna oförändrade i förhållande till redovisningen i propositionen

1997/98:145 Svenska miljömål. De övriga sex punkterna är kompletterande

beskrivningar som har föreslagits av Miljömålskommittén i syfte att ytterligare

belysa innebörden av miljökvalitetsmålet. Beskrivningen av målet i ett

generationsperspektiv avser väsentliga faktorer för biologisk mångfald och

värdefulla natur- och kulturmiljöer i hela skogslandskapet.

Konsekvenser av förslagen

Under senare tid har förutsättningarna för det statliga områdesskyddet

utvecklats genom att regeringen budgeterat medel som möjliggör en successivt

ökad satsning på att skydda de mest värdefulla och skyddsvärda skogarna.

Delmålet att 900 000 ha skyddsvärd skogsmark skall undantas från skogsproduktion

 innebär en tydlig ambitionshöjning och att långsiktiga förutsättningar för

planering av verksamheten skapas.

Frivilliga åtaganden sker i många fall som ett medel för bättre konkurrens men

kan också beräknas som en kostnad för skogsägaren. De beräkningar

Miljömålskommittén gör visar att det produktionsbortfall som blir resultatet av

att skogsmarken undantas från skogsproduktion motsvarar 30-600 miljoner kronor

per år i tio år. Med tanke på inriktningen att genom hög grad av frivillighet nå

 miljökvalitetsmålet har rådgivning och information fortsatt väsentlig

betydelse. Skogsvårdsorganisationen har här en central roll.

Med den nya nivån på områdesskyddet bedöms även vissa områden kunna skyddas som

kombinerar värden för rekreation och friluftslivet med höga biologiska värden.

Att inventera kulturlämningar i skogslandskapet och göra de mest skyddsvärda

objekten kända för berörda myndigheter och markägare är en angelägen fråga under

 delmål 3. Genom det fornminnesprojekt som nu bedrivs på Riksantikvarieämbetet

kommer informationen från inventeringarna att kunna digitaliseras och därmed bli

 lättare tillgängliga. Det ankommer i första hand på Skogsstyrelsen och

Riksantikvarieämbetet att gemensamt utföra åtgärden.

För skogssektorn innebär kravet på att öka andelen hård död ved i skogen en

beräknad merkostnad på ca 320 miljoner kronor per år i 10 år.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 9,7 miljarder kronor under perioden 2001-2010. Under

år 2000 har ca 20 miljoner kronor använts till inventering av fornlämningar i

skogen och till projektet[REDACTED_EFTERNAMN] och historia. Finansieringen har skett via

Riksantikvarieämbetets sakanslag men även med arbetsmarknadsmedel. För att uppnå

 delmål 3 krävs ökade insatser. Regeringen har i regleringsbrevet för 2001 till

Riksantikvarieämbetet anvisat särskilda medel för kunskapsuppbyggnad som täcker

delar av denna ökade kostnad. Regeringen bedömer för närvarande att dessa medel

är tillräckliga för att nå delmålet till år 2010. Regeringen bedömer att det

behövs ytterligare resurser för bl.a. skydd av värdefull skogsmark samt

rådgivning och information. För innevarande år beräknar regeringen att göra

vissa omprioriteringar av resurser inom 2001 års utgiftsram. Regeringen beräknar

 vidare att, i jämförelse med 2001 års utgiftsnivå för delmålen, tillföra ca 90

 miljoner kronor 2002, ca 110 miljoner kronor 2003 och från och med 2004 ca 520

miljoner kronor per år (se vidare avsnitt 25).

18 Ett rikt odlingslandskap

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och

livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och

kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap

Regeringens förslag:

1. Senast år 2010 skall samtliga ängs- och betesmarker bevaras och skötas på ett

 sätt som bevarar deras värden. Arealen hävdad ängsmark skall utökas med minst 5

 000 ha och arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna skall utökas med

minst 13 000 ha till år 2010.

2. Mängden småbiotoper i odlingslandskapet skall bevaras i minst dagens

omfattning i hela landet. Senast till år 2005 skall en strategi finnas för hur

mängden småbiotoper i slättbygden skall kunna öka.

3. Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas skall öka till år 2010

 med ca 70 %.

4. Senast år 2010 skall det nationella programmet för växtgenetiska

resurser vara utbyggt och det skall finnas ett tillräckligt antal individer för

att långsiktigt säkerställa bevarandet av inhemska husdjursraser i Sverige.

5. Senast år 2006 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter

 som har behov av riktade åtgärder.

6. Senast år 2005 skall ett program finnas för hur lantbrukets kulturhistoriskt

värdefulla ekonomibyggnader kan tas till vara.

Regeringens bedömning: Med de delmål som presenteras är förutsättningarna goda

att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. Ett stort ansvar vilar på

länsstyrelserna att samordna insatserna inom olika politikområden. För att målen

 skall nås krävs att Miljö- och landsbygdsprogrammet ersätts med ett motsvarande

 program efter år 2006. Ändringar i jordbrukets lönsamhet eller EU:s gemensamma

jordbrukspolitik kan förändra förutsättningarna såväl positivt som negativt.

Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap bör i ett generationsperspektiv

enligt regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och

mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors

hälsa inte hotas.

* Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras

och den biologiska mångfalden gynnas.

* Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produktionsförmåga

upprätthålls.

* Odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av

småbiotoper och vattenmiljöer.

* Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom

 lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.

* Odlingslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med särskilda värden

bevaras och utvecklas.

* Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.

* Odlingslandskapets icke-domesticerade växt- och djurarter har sina livsmiljöer

 och spridningsvägar säkerställda.

* Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras.

Kulturväxter bevaras så långt möjligt på sina historiska platser.

* Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den

biologiska mångfalden introduceras inte.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag

och bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer med eller har ingen

invändning mot inriktningen i kommitténs förslag till delmål.

Flera remissinstanser, däribland Riksantikvarieämbetet, Länsstyrelserna i Västra

 Götalands och Dalarnas län, Naturskyddsföreningen och Sveriges Hembygdsförbund

anser att delmålen är viktiga men att de inte täcker alla aspekter på

odlingslandskapet, vilket kan leda till fragmentering. De föreslår därför att

ett mål för helheten i odlingslandskapet sätts. Riksantikvarieämbetet föreslår

ett delmål om fortsatt jordbruk i Norrland och skogsbygd. Jordbruksverket

föreslår ett delmål om kadmium.

Flera remissinstanser, bl.a. Naturvårdsverket, Länsstyrelserna i Stockholms,

Gotlands, Hallands och Norrbottens län samt Naturskyddsföreningen anser att

ambitionsnivån för delmålet om ängs- och betesmarker bör höjas. Flera

länsstyrelser och Naturskyddsföreningen påpekar att målen för betesmarker och

landskapselement endast utrycks i arealer och saknar hänvisning till önskad

kvalitet.

En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan anser att de

åtgärder kommittén har föreslagit inte är tillräckliga för att målen skall nås.

Framför allt pekar man på att de föreslagna åtgärderna inte kan styras till de

värdefullaste områdena, att ersättningarna är otillräckliga, att samordningen

mellan olika styrmedel är dålig och att styrmedlen inte förmår uppväga de

negativa konsekvenserna av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Lantbrukarnas

Riksförbund (LRF) och Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller att

måluppfyllelsen i hög grad är beroende av jordbruks- och regionalpolitiken,

lönsamheten i näringen och den övriga samhällsutvecklingen. Enligt bl.a.

Naturvårdsverket, Naturskyddsföreningen, Stockholms universitet och Borlänge

kommun bör regeringen verka för att alla delar av den gemensamma

jordbrukspolitiken bidrar till att nå miljömålen.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap: Odlingslandskapet är

 resultatet av människans brukande och omformning av naturen under lång tid för

att möjliggöra livsmedelsproduktion. Landskapet utgör livsmiljö för många djur-

och växtarter och är en viktig del av vårt kulturarv. Byggnader,

landskapselement och sammansättningen av arter och naturtyper berättar om hur

kulturarvet nyttjats genom tiderna och har även satt spår i konst, litteratur

och musik.

Odlingslandskapets natur- och kulturvärden hotas i dag av den snabba

specialiseringen och nedläggningen av jordbruk. Utvecklingen i jordbruket har

medfört att landskapselement som stenmurar, åkerholmar, dikesrenar och småvatten

 har tagits bort, framför allt i slättbygderna, vilket minskat förutsättningarna

 för den biologiska mångfalden och utarmat de kulturhistoriska värdena. Arealen

åkermark har minskat med en miljon ha eller ungefär en fjärdedel under

1900-talet. Nedläggningen har varit koncentrerad till Norrland och södra

Sveriges skogsbygder. Under samma period har arealen naturliga fodermarker, dvs.

 ängs- och hagmarker, minskat till en bråkdel. Vid sekelskiftet 1900 var stora

delar av Norrlands skogar och så gott som hela södra Sveriges skogar, hedar och

skärgårdsöar betade och det fanns ca 1 500 000 ha hävdad ängsmark. I dag finns

endast enstaka exempel på dessa produktionsformer. Ängsmarkerna har odlats upp

eller i viss utsträckning omförts till betesmark. Stora delar av de tidigare

betesmarkerna har planterats eller spontant vuxit igen. Bete sker numera

huvudsakligen på betesmark som tidigare varit åkermark och som förlorat en stor

del av sitt naturliga artinnehåll. Ytterligare en viktig förändring är att det

mångfacetterade markutnyttjandet inom i stort sett hela odlingslandskapet har

ersatts av en strikt uppdelning mellan livsmedelsproduktion på åker och

skogsproduktion på skogsmark. Dessa förändringar har tillsammans med ändrade

odlingsmetoder medfört att ungefär 2 000 av odlingslandskapets djur- och

växtarter har rödlistats, dvs. löper risk att försvinna från landet. Detta

motsvarar ungefär hälften av landets rödlistade arter.

Ett allt intensivare utnyttjande av åkerarealer och användningen av

bekämpningsmedel minskar livsutrymmet för arter som är beroende av åkermiljön

och kantzonen mellan åker och andra naturtyper. Även arter som är beroende av

odlingslandskapets vattenmiljöer påverkas negativt.

Förändringarna har också medfört att många av odlingslandskapets byggnader, i

synnerhet ekonomibyggnaderna, har blivit överflödiga för lantbrukets behov och

på sikt kommer att försvinna. Byggnaderna har betydelse för upplevelsen av

landskapet och är värdefulla för den regionala utvecklingen.

Sverige har i konventionen om biologisk mångfald (CBD) förbundit sig bl.a. att

bevara ekosystem och naturliga livsmiljöer samt att bibehålla livskraftiga

populationer av arter i deras naturliga miljö. Konventionens parter skall också

integrera bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald i alla

relevanta sektorer. En redogörelse för innehållet i konventionen har lämnats

under miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker (avsnitt 16).

Enligt EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG, EGT L 206, 22.07.1992, s. 7,

Celex 31992L0043) och fågeldirektiv (79/409/EEG, EGT L 103, 25.04.1979, s. 1,

Celex 31979L0409) skall Sverige skydda och bevara ett urval av olika biotoper,

däribland en stor del som tillhör odlingslandskapet.

En förutsättning för att långsiktigt bevara odlingslandskapets natur- och

kulturmiljövärden är ett fortsatt jordbruk med djurhållning. Viktiga medel för

att bevara dessa värden i odlingslandskapet är information och

utbildningsinsatser samt ekonomisk ersättning till lantbrukare för utförda

miljötjänster. De tidigare programmen Naturvård i odlingslandskapet (NOLA) och

för landskapsvårdande åtgärder, som infördes år 1986 respektive år 1990, syftade

 till att bevara ett urval av de värdefullaste odlingslandskapen. Efter

EU-inträdet ersattes dessa program med ett miljöersättningsprogram som till

hälften finansierades med EU-medel. Det nyligen antagna Miljö- och

landsbygdsprogrammet, som refereras i regeringens skrivelse (1999/2000:14) En

hållbar utveckling av landsbygden, m.m., innebär en utvidgning av åtgärderna och

 skall stimulera lantbrukarna till åtgärder som bevarar den biologiska

mångfalden samt miljöanpassade och resurshushållande produktionsformer. Det

finns också regionala stödformer som bl.a. syftar till att bevara jordbruket

inom områden med sämre ekonomiska förutsättningar, t.ex. skogs- och mellanbygder

 och skärgårdsområden. EU:s gemensamma jordbrukspolitik leder dock i vissa

avseenden till att de från miljösynpunkt negativa trenderna i jordbrukets

utveckling förstärks.

Det generella biotopskyddet i 7 kap. 11 § miljöbalken innebär ett generellt

förbud mot att ta bort alléer, pilevallar, källor, småvatten, åkerholmar,

odlingsrösen och stenmurar samt ger möjligheter för länsstyrelserna att avgränsa

 mindre skyddsområden. Odlingsmarker kan dessutom avsättas som naturreservat

eller kulturreservat med stöd av miljöbalken. De allmänna hänsynsreglerna,

reglerna för utsättning och utplantering av djur och växtarter och reglerna för

användning av bekämpningsmedel är andra delar av miljöbalken som väntas bidra

till att miljökvalitetsmålet kan nås.

De av riksdagen tidigare beslutade sektorsmålen för jordbruks- och

livsmedelspolitiken - att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och

dess kulturvärden och att bevara den biologiska mångfalden - är väl förenliga

med miljökvalitetsmålet och fortsätter att gälla. I samband med riksdagens

beslut år 1999 om en ny struktur i arbetet med miljömål fastställdes

miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap (prop. 1997/98:145, bet.

1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Det förutsattes att regeringen skulle

återkomma till riksdagen med förslag till delmål avseende bl.a. våtmarker,

bevarande av hotade arter samt stärkande av jordbrukets positiva effekter och

minimering av dess negativa miljöeffekter.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen ansluter sig i huvudsak

 till kommitténs förslag till delmål, med vissa justeringar i enlighet med

synpunkter från remissinstanserna. Våtmarker behandlas under miljökvalitetsmålet

 Myllrande våtmarker (avsnitt 16). Fortsatt jordbruk i Norrland och i

skogsbygderna är en naturlig följd av uppnåendet av de föreslagna delmålen

liksom av de mål som regeringen angett i samband med redovisningen av Miljö- och

 landsbygdsprogrammet (skr. 1999/2000:14). Regeringen bedömer det därför inte i

dagsläget nödvändigt med ett särskilt delmål i detta sammanhang.

Regeringen instämmer i vad remissinstanserna har anfört om att det är viktigt

att beakta helheten i odlingslandskapet. Emellertid anser regeringen inte att

det är möjligt att utforma ett operativt och uppföljningsbart delmål för

helheten i odlingslandskapet. Naturvårdsverkets arbete med den nationella

bevarandeplanen för odlingslandskapet präglas av ett sådant helhetstänkande som

remissinstanserna efterlyser och arbetet bör enligt regeringens uppfattning

fullföljas. Ett ansvar vilar på länsstyrelserna att ha denna helhetssyn och att

utnyttja och samordna de medel som finns att tillgå inom olika politikområden.

En ökad ekologisk odling kan ge förutsättningar för en ökad biologisk mångfald,

framför allt genom att bekämpningsmedel inte används och genom att en större del

 av marken används till vallodling för foderproduktion, bete och gröngödsling.

Regeringen har i skrivelse (1999/2000:14) En hållbar utveckling av landsbygden,

m.m. angett att den ekologiskt odlade arealen bör utgöra 20 % år 2005.

Regeringen anser att även därefter bör den ekologiska produktionen fortsätta att

 öka. Regeringen har vidare angett att den ekologiska animalieproduktionen bör

öka så att 10 % av antalet mjölkkor och slaktdjur av nöt och lamm bör finnas i

ekologisk produktion till år 2005. För att skyddsvärda områden skall kunna

bevaras på lång sikt måste förutsättningar skapas för ett livskraftigt jordbruk

och en livskraftig landsbygd. Ett sätt att öka lönsamheten för jordbrukare som

producerar på ett sätt som bevarar och stärker biologisk mångfald i jordbruket

är att öka konsumtionen av livsmedel som producerats på sådant sätt.

Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (dir. 1998:8, tilläggsdir.

2000:54) har tagit fram kriterier för offentlig upphandling av naturbeteskött

och andra livsmedel som främjar omställningen till ett hållbart samhälle.

Det fjällnära jordbruket kräver särskilda insatser för att kunna bevaras. Därför

 bereds för närvarande inom Regeringskansliet frågan om en viss höjning av det

nationella stödet till produktion av mjölk från ko och get i det fjällnära

området i norra Sverige. Åtgärder för utveckling av det fjällnära jordbruket är

dessutom prioriterade i de båda mål 1-programmen inom ramen för EU:s

strukturfonder under perioden 2000-2006.

Den nuvarande inriktningen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik motverkar delvis

målet att skydda och bevara natur- och kulturvärden i odlingslandskapet.

Jordbrukspolitiken kommer att utvärderas år 2003 och ses över senast år 2006.

Jordbruksverket har tillsammans med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet

ett uppdrag att följa och utvärdera miljöeffekterna av den gemensamma

jordbrukspolitiken och lämna förslag till ändringar av regelverket som kan leda

till bättre måluppfyllelse av framför allt miljömålen.

Regeringen har i skrivelsen 1999/2000:14 En hållbar utveckling av landsbygden

m.m. uttalat att det är angeläget att arbeta för en fortsatt reformering av den

gemensamma jordbrukspolitiken inom EU. Regeringen avser bl.a. att utarbeta

förslag till hur denna kan utformas för att integrera miljöaspekterna och stärka

 bevarandet av natur- och kulturmiljövärden i odlingslandskapet. Regeringen

avser vidare att studera möjligheten att ytterligare styra de

bevarandeorienterade åtgärderna till de värdefullaste områdena.

Regeringen har i den forskningspolitiska propositionen 2000/2001:3 Forskning och

 förnyelse betonat behovet av forskning som underlag för att nå

miljökvalitetsmålen. Ansvariga myndigheter för att finansiera denna forskning är

 bl.a. Naturvårdsverket och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och

samhällsbyggande (Formas). Sådan forskning kan förbättra kunskapen om vilka

åtgärder som har störst betydelse och är mest kostnadseffektiva för att nå

miljökvalitetsmålen. Försöks- och utvecklingsverksamhet är också en viktig

förutsättning för att nå miljökvalitetsmålen.

I enlighet med kommitténs förslag och remissinstansernas synpunkter avser

regeringen att se över de samlade styrmedlenas effekter på jordbrukssektorn i

syfte att minimera målkonflikter och samtidigt öka möjligheterna att uppnå

miljökvalitetsmålet och andra mål liksom för att långsiktigt säkra ett

variationsrikt och dynamiskt odlingslandskap.

Delmål 1 (skötsel av ängs- och betesmarker)

Inom det nuvarande Miljö- och landsbygdsprogrammet hävdas ca 4 000 ha ängsmark

och ca 400 000 ha kultiverad och naturlig betesmark. Naturvårdsverket och

Riksrevisionsverket har pekat på att det finns värdefulla arealer som inte

hävdas och att en del av dessa behöver restaureras. I dessa ohävdade arealer

ingår bl.a. områden som föreslagits till Natura 2000 enligt EG:s art- och

habitatdirektiv (92/43/EEG) och som Sverige därmed har förpliktigat sig att

bevara. Speciellt ängsmarker, betesmarker i Norrland samt betesmarker på utmark,

 såsom alvar, ljunghed, skogs- och fäbodbete, utgör endast en spillra av arealen

 vid sekelskiftet 1900. Enligt länsstyrelsen på Gotland saknar mer än hälften av

 arealen naturbetesmark på Gotland miljöstöd och hotas av igenväxning.

Orsakerna till att ängs- och hagmarker inte hävdas i större utsträckning är

flera. Specialisering, dålig lönsamhet i jordbruket och stora investeringsbehov

vid generationsskiften med följande nedläggning av lantbruk samt inverkan från

andra delar av EU:s gemensamma jordbrukspolitik är troligen de viktigaste. Andra

 svårigheter i sammanhanget kan vara att det lokalt råder brist på betesdjur

eller att djuren betar på vall i stället för på naturbetesmark.

Kunskapsunderlaget vad gäller de faktiska förhållandena är bristfälligt i dessa

avseenden men undersöks för närvarande i samband med den löpande utvärderingen

av EU:s gemensamma jordbrukspolitiks (CAP) miljöeffekter. Resultatet av denna

undersökning får visa om det finns behov av ytterligare styrning. Regeringen

kommer i sådant fall att låta utreda hur betesmarkerna kan nyttjas på ett från

naturvårdssynpunkt bättre sätt. Den osäkerhet om hur de nya stöden kunde

användas som rådde vid introduktionen av nya stödformer i samband med

medlemskapet utgör dock inte längre något problem.

Regeringens förslag till delmål innebär att samtliga ängs- och betesmarker skall

 kunna hävdas till år 2010. Vidare skapas förutsättningar för att arealen

hävdade ängsmarker skall kunna fördubblas och att arealen betesmarker i Norrland

 samt utmarksbeten skall kunna öka med ca 20 % till år 2010.

Miljö- och landsbygdsprogrammets ersättningar för hävd respektive restaurering

av värdefulla ängs- och betesmarker är tillsammans med informationsinsatser de

viktigaste verktygen för att uppnå delmålet. Därutöver kan restaureringar ske

med hjälp av de lokala investeringsprogrammen, så länge programmet löper, och

Naturvårdsverkets anslag för skötsel av naturreservat. Bland ängsmarkerna är

bl.a. hävden av våtslåttermarker viktig. Miljö- och landsbygdsprogrammet ger

också möjlighet till ersättning för bl.a. miljövänliga investeringar,

marknadsföring och nyföretagande. Tillsammans med övriga statliga och kommunala

program ger Miljö- och landsbygdsprogrammet de förutsättningar för

specialisering och kombinationer av olika näringsfång som medger en fortsatt

hävd av dessa marker. Enligt regeringens bedömning är en förutsättning för att

uppnå delmålet att länsstyrelserna aktivt söker upp markägare, informerar om och

 samordnar insatser och medel från såväl Miljö- och landsbygdsprogrammet som

strukturfondsprogrammet, lokala investeringsprogrammet och andra program. I

arbetet med den Nationella bevarandeplanen för odlingslandskapet är lokal

förankring och lokalt deltagande viktiga framgångsfaktorer.

Delmål 2 (bevarande och nyskapande av småbiotoper i odlingslandskapet)

Småbiotoper som åkerholmar, dikesrenar, småvatten, alléer, odlingsrösen och

stenmurar är livsmiljö för värdefulla arter och utgör spridningslinjer för arter

 med dålig spridningsförmåga. De bidrar också till den variation i

odlingslandskapet som många arter kräver. Småbiotoperna är därför nödvändiga för

 att populationer inte skall isoleras och därmed bli än mer sårbara för

genetiska och andra slumpfaktorer. De utgör ofta också värdefulla kulturelement

som är viktiga för odlingslandskapets karaktär. För många arter är dessa marker

de refugier som möjliggör att de kan finnas kvar. I många fall kan tillfälligt

sparade åkerkanter ge ökade möjligheter för biologisk mångfald i

odlingslandskapet. Avsikten med bevarandet och återskapandet är att vända den

negativa trend som Artdatabanken redovisat för arter knutna till

odlingslandskapet.

Jordbruksrationaliseringarna de senaste hundra åren har inneburit att en stor

del av ovan nämnda småbiotoper har avlägsnats eller inte längre hävdas och

därmed växer igen. Längst har försvinnandet gått i slättbygderna men det finns

även andra bygder där det råder brist på småbiotoper. I de utpräglade

slättbygderna har utarmningen gått så långt att det behöver skapas nya

småbiotoper. Erfarenheter från Danmark, Storbritannien och Tyskland visar att

det med relativt enkla medel går att snabbt öka den biologiska mångfalden i ett

enahanda åkerlandskap genom att anlägga ytor med avvikande vegetation på

strategiska platser. Sådana nya småbiotoper kan komplettera de befintliga men

inte ersätta dem, då nyskapade miljöer sällan är lämpliga för krävande arter.

Biotopskyddet har tillsammans med jordbrukets miljö- och landsbygdsprogram

bromsat men inte helt stoppat försvinnandet av småbiotoper. Delmålet innebär

enligt regeringens bedömning att dispenser från biotopskydd enligt 7 kap. 11 §

miljöbalken i allmänhet skall åtföljas av krav på att sökanden vidtar

kompensationsåtgärder.

Regeringen avser att i enlighet med Jordbruksverkets och kommitténs förslag

uppdra åt Jordbruksverket att tillsammans med andra berörda myndigheter ta fram

en strategi för hur mängden småbiotoper i slättbygden skall kunna öka samt

utveckla metodik för att följa utvecklingen. Strategin bör även uppmärksamma

slättbygdens kulturhistoriska värden. Det är önskvärt att strategin kan

färdigställas inför utvärderingen av delmålen.

Om det finns behov avser regeringen att senare uppdra åt Jordbruksverket att

även klarlägga i vilka regioner som bristen på småbiotoper utgör ett hinder för

bevarandet och spridningen av odlingslandskapets biologiska mångfald samt ta

fram en strategi för hur mängden småbiotoper kan ökas i dessa regioner. Genom

uppdraget bör det klarläggas i vilka regioner som bristen på småbiotoper utgör

ett hinder för bevarandet och spridningen av odlingslandskapets biologiska

mångfald. Vid behov bör det även tas fram en strategi för hur mängden

småbiotoper kan ökas i dessa regioner.

Vägrenar är småbiotoper som i vissa fall hyser stor biologisk mångfald. Vägens

omgivning innehåller dessutom ofta andra värdefulla småbiotoper såsom alléer,

stenmurar och milstenar. Vägverket bör fortsätta arbetet med att dels

säkerställa artrikedomen och kulturelementen i de natur- och kulturhistoriskt

värdefulla vägrenarna, dels utveckla artrikedomen i övriga vägrenar, särskilt i

slättlandskapet. Vägverket bör också fortsätta utvecklingen av metoder för att

tillvarata det slagna gräset för användning i komposterings-, rötnings- eller

förbränningsanläggningar.

Delmål 3 (skötsel av kulturbärande landskapselement)

Odlingslandskapets kulturbärande landskapselement som t.ex. fornlämningar,

alléer, gärdesgårdar och stenmurar är en omistlig del av vårt kulturella och

historiska arv, samtidigt som de har ett stort upplevelsevärde för många

människor. De har också betydelse för den biologiska mångfalden genom att utgöra

 livsmiljöer för sällsynta och hotade djur- och växtarter. Det är därför viktigt

 att beakta helheten i odlingslandskapet vid inrättande av kulturreservat enligt

 7 kap 9 § miljöbalken.

Landskapselementen behöver hävdas för att på sikt finnas kvar. Kunskapen om hur

de traditionellt hävdas håller dock på att försvinna. Att vända denna utveckling

 är ett nödvändigt steg för att uppnå delmålet. Miljö- och landsbygdsprogrammet

är ett viktigt verktyg för att nå delmålet och ger möjligheter att integrera

natur- och kulturmiljöaspekter i bevarandearbetet. Målet för delprogrammet för

skötsel av landskapselement har utökats och antalet landskapselement som kan

hävdas beräknas öka med ca 70 %. Det finns också möjlighet till ersättning för

bevarande av vissa överloppsbyggnader, dvs. byggnader som hör samman med

tidigare markanvändning, exempelvis ängslador.

Delmål 4 (genetiska resurser hos domesticerade växt- och djurarter)

Konventionen om biologisk mångfald omfattar även det hållbara nyttjandet och

bevarandet av domesticerade växt- och djurarter samt de genetiska resurser som

dessa är bärare av. Många av dessa kulturväxter, lantsorter och lantraser har

egenskaper som gått förlorade i konventionella växtsorter och husdjur men som

visat sig viktiga att genetiskt bevara. Det kan gälla resistens hos växter eller

 sundhet och god fertilitet hos djur. Gamla kulturväxter och lantraser bär ofta

på arvsanlag och egenskaper som dels utgör ett viktigt underlag för framtida

växtförädling och husdjursavel, dels har funktioner för övrig biologisk

mångfald. Så är exempelvis flera kulturväxter värdväxter för hotade insekter.

Betesdjur av lantraserna har också egenskaper som gör dem speciellt lämpade för

landskapsvård såsom härdighet, låga krav på betesmarken och förmåga att försvara

 sig mot rovdjur.

Regeringen har den 7 december 2000 (dnr. Jo 1998/2885, Jo 1999/429) beslutat att

 inrätta ett nationellt program för växtgenetiska resurser. Jordbruksverket

skall ansvara för programmets genomförande, uppföljning och utvärdering.

Nordiska genbanken för husdjur samlar information om och samordnar viss

verksamhet som rör ett urval av odlingslandskapets husdjursraser. Husdjurs- och

avelsföreningar och några djurparker, däribland Nordens Ark, bedriver

avelsarbete och informerar om de raser de arbetar med. De enskilda djurhållarna

behöver emellertid såväl ökad avelsgenetisk kunskap som ekonomiskt stöd. I dag

finns genom Miljö- och landsbygdsprogrammet stöd till avelsföreningarnas

information samt ett begränsat ekonomiskt stöd till den som håller vissa hotade

husdjursraser. Detta stöd utgår dock inte för alla raser, exempelvis inte för

fjäderfäraser, och är inte tillräckligt för att ensamt säkra bevarandet av de

hotade raserna. Regeringen har påbörjat arbetet med en strategi för

husdjursgenetiska resurser som tillsammans med utvärderingen av den gemensamma

jordbrukspolitiken år 2003 och Jordbruksverkets översyn av Miljö- och

landsbygdsprogrammet kommer att klarlägga om det finns behov av ytterligare stöd

 till dem som håller hotade husdjursraser. De insatser som görs av dem som

håller hotade husdjursraser är nödvändiga för att säkerställa ett långsiktigt

bevarande.

Delmål 5 (åtgärdsprogram för hotade arter och biotoper)

För allt fler arter knutna till odlingslandskapet minskar populationerna. Enligt

 Artdatabanken gäller detta arter knutna till hävdade sandmarker och fuktmarker

som strandängar men även arter knutna till naturbetesmarker och arter beroende

av dynga. Målet syftar till att värna de arter som är så sällsynta att de inte

kan återhämta sig på egen hand även om förutsättningar skapas genom restaurering

 och återskapande av potentiella livsmiljöer. Det gäller främst de arter som i

rödlistan anges som akut eller starkt hotade. I odlingslandskapet är 15-80

hotade arter i behov av särskilda insatser under den närmaste tioårsperioden.

Det exakta antalet beror av hur andra insatser lyckas tillgodose arternas behov.

 Regeringen bedömer att ca 50 åtgärdsprogram behöver genomföras till år 2010.

Särskild hänsyn bör tas till arter och biotoper som är listade i EG:s art- och

habitatdirektiv (92/93/EEG) och fågeldirektiv (79/409/EEG).

Som första steg behövs i några fall fortsatt inventeringsarbete för att hitta

lokaler för de aktuella arterna. För åtskilliga arter är dock kunskapen redan i

dag så god att åtgärdsprogram snabbt bör kunna tas fram och börja tillämpas. För

 övriga arter bör åtgärdsprogrammen börja tillämpas successivt under den

närmaste tioårsperioden. Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket att i

samverkan med berörda myndigheter, kommuner, markägare och

frivilligorganisationer utforma och genomföra åtgärdsprogrammen. Vid ekologisk

produktion förbättras förutsättningarna för biologisk mångfald i

odlingslandskapet. Åtgärder för att öka andelen ekologiskt odlad mark är därför

av betydelse för att kunna nå delmålet.

Delmål 6 (lantbrukets ekonomibyggnader)

Delmålet syftar till att utarbeta ett program för hur de äldre karaktärsgivande

ekonomibyggnaderna kan underhållas och om möjligt fortsätta att nyttjas. Till år

 2005 skall ett sådant program finnas.

Den traditionella bebyggelsen är av stor betydelse för landskapets karaktär och

regionala särart. Upplevelsen och förståelsen av den svenska historien och det

svenska kulturlandskapets omdaning och utveckling levandegörs då kulturmiljöer

bevaras. Även bebyggelsens värde för regional utveckling och marknadsföring har

understrukits i bl.a. Miljö- och landsbygdsprogrammet. Delmålet fokuserar på

odlingslandskapets ekonomibyggnader eftersom det är dessa som är mest hotade.

Det bidrar även till att utveckla den helhetssyn på odlingslandskapet som många

remissinstanser efterlyst.

Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv

bygger den fjärde punkten på Miljömålskommitténs förslag till beskrivningar av

skogs- och mellanbygderna respektive slättbygderna. Även sjätte och åttonde

punkten bygger på en kompletterande beskrivning föreslagen av kommittén. Den

nionde punkten har kompletterats för att omfatta även kulturmiljöaspekten. I

övrigt är punkterna desamma som redovisades i propositionen 1997/98:145 Svenska

miljömål.

Konsekvenser av förslagen

Regeringens förslag innebär att jordbrukare som redan i dag bedriver ett

hållbart jordbruk som bevarar natur- och kulturvärden ges möjlighet att

fortsätta driften samtidigt som incitamentet att ytterligare inrikta driften mot

 hållbart brukande ökar för samtliga jordbruksföretag.

Länsstyrelserna behöver fortsätta sitt arbete med att informera markägare och

brukare om odlingslandskapets värden och stärka arbetet med att samordna de

olika ersättningsformer som finns, främst Miljö- och landsbygdsprogrammet,

strukturstöd och lokala investeringsbidrag. Länsstyrelserna och kommunerna

kommer att behöva intensifiera arbetet med att samordna sina resurser.

Samhällsinsatserna inom området kommer därmed att bli effektivare. För delmålen

1-3, samt 6 krävs att länsstyrelsen i samarbete med regionala aktörer,

regionaliserar de nationella målen till operativa mål för länet och för de

naturgeografiska och kulturhistoriska regionerna.

Regeringens förslag innebär att en stor del av odlingslandskapets biologiska

mångfald gynnas, att natur- och kulturhistoriska värden stärks och att det öppna

 varierade landskapet behålls samtidigt som en del av jordbrukets negativa

miljöeffekter på biologisk mångfald motverkas. Det varierade landskapet har

stort värde för friluftsliv och rekreation och medför också positiva effekter

för turistnäringen. Ett bevarat odlingslandskap med ängar, hagar och

traditionell bebyggelse är positivt för bygdens identitet och människors

trygghet och förankring. De ökade möjligheterna till diversifiering och

utveckling av nya produkter har positiva effekter på sysselsättningen i glesbygd

 och möjligheterna till en levande landsbygd.

I skrivelsen En hållbar utveckling av landsbygden, m.m. (skr. 1999/2000:14), har

 regeringen förklarat sin avsikt att se över Miljö- och landsbygdsprogrammet år

2002. Regeringen avser att efter översynen och efter att ha övervägt

förutsättningar för utökad EG-finansiering genom tillförsel av ytterligare medel

 från EG-budgeten eller genom modulering, överväga en utökning av programmet.

Behovet av åtgärder och utvecklingen av programmet bör vara avgörande för hur en

 sådan utbyggnad bör se ut. Jordbruksverkets löpande utvärdering av den

gemensamma jordbrukspolitiken, utvärderingen av EU:s jordbrukspolitik år 2003

samt forskningsresultat kan också leda till ett effektivare utnyttjande av

insatta medel.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 16,6 miljarder kronor under perioden 2001-2010.

Utgifterna för huvuddelen av de föreslagna åtgärderna har budgeterats i Miljö-

och landsbygdsprogrammet fram till och med 2006. Formuleringen av delmålen

bygger på antagandet att åtgärderna i Miljö- och landsbygdsprogrammet förlängs i

 en kommande programperiod och att Sverige erhåller en finansiering från EU

minst i nivå med den nuvarande. Regeringen bedömer att det behövs ytterligare

resurser för bl.a. utveckling av program för växtgenetiska resurser och skydd av

 hotade arter. Regeringen beräknar därför att, i jämförelse med 2001 års

utgiftsnivå för delmålen, tillföra ca 10 miljoner kronor per år 2002-2003, och

från och med 2004 ca 20 miljoner kronor per år (se vidare avsnitt 25).

19 Storslagen fjällmiljö

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald,

upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall

bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas.

Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö

Regeringens förslag:

1. Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet skall vara

 försumbara senast år 2010.

2. Buller i fjällen från motordrivna fordon i terräng och luftfartyg skall

minska och uppfylla följande specifikation, nämligen att

 - minst 60 % av terrängskotrar i trafik senast år 2015 skall

uppfylla högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA),

 - buller från luftfartyg senast år 2010 skall vara försumbart både

 inom regleringsområde klass A enligt terrängkörningsförordningen (1978:594) och

 inom minst 90 % av nationalparksarealen.

3. Senast år 2010 skall merparten av områden med representativa höga natur-

 och kulturvärden i fjällområdet ha ett långsiktigt skydd som vid behov omfattar

 skötsel och restaurering.

4. Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade

arter som har behov av riktade åtgärder.

Regeringens bedömning: Miljökrav bör införas för terrängskotrar. I avvaktan på

obligatoriska buller- och avgaskrav bör ett system för frivillig miljöklassning

av nya terrängskotrar utvecklas och införas. Ett sådant system bör kompletteras

med styrmedel för att påskynda introduktionen av miljöanpassade terrängskotrar.

Ett regionalt miljö- och hushållningsprogram för fjällområdet kan ge ytterligare

 underlag för arbetet att nå miljökvalitetsmålet.

Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö bör i ett generationsperspektiv enligt

 regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta

sammanhängande områden bibehålls.

* Fjällens biologiska mångfald bevaras.

* Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den

biologiska mångfalden introduceras inte.

* Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas.

* Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom

bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga

produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden

 för friluftsliv.

* Låg bullernivå eftersträvas.

* Förslitningen av fjällvegetationen minskar och lavtäckets utbredning ökar i

omfång och tjocklek.

* Hotade arter och arter som drabbats av stark tillbakagång har möjlighet att

sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att

långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

* Lokala bestånd av fisk och andra vattenlevande arter i fjällens sjöar och

vattendrag bibehålls.

* Arealen områden med stora upplevelsevärden eller höga natur- och kulturvärden

som är fria från buller och andra störningar ökar.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag

och bedömning. Kommittén föreslog för delmålet om buller i fjällen ett något

snabbare utbyte av äldre terrängskotrar.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag till

 delmål. Invändningarna rör främst delmålet om skador på mark och vegetation.

Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och

Norrbottens län, Svenska Naturskyddsföreningen och Svenska Turistföreningen

(STF), anser att delmålet om skador på mark och vegetation inte är realistiskt.

Svenska Samernas Riksförbund anser att delmålet blir provisoriskt i avvaktan på

Rennäringspolitiska kommitténs arbete. Länsstyrelsen i Jämtlands län är tveksam

till en begränsning av turism och renskötsel för att minska nyttjandet av

fjällen. Sametinget anför att underlag saknas för dra säkra slutsatser

beträffande vegetationstäcket. Sametinget anser att målen är vagt formulerade

och därmed svåra att följa upp. Jordbruksverket framhåller att rennäringens

påverkan på de betespräglade växterna och den biologiska mångfalden i första

hand bestäms av slaktuttaget. Vägverket betonar att EG:s maskindirektiv för

närvarande inte medger att bullerkrav ställs på snöskotrar. Sveriges

Snöskoterägares Riksorganisation anser att bullerkrav för terrängskotrar måste

vara rimliga och samordnas med utvecklingen på världsmarknaden.

Remissinstanserna är positiva till utarbetandet av ett regionalt miljö- och

hushållningsprogram för fjällområdet.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö: Fjällen tillhör

Sveriges och Europas mest opåverkade miljöer och har mycket höga natur- och

upplevelsevärden. Människor har levt i fjällmiljön under flera tusen år och

fjällen har därför betydande kulturmiljövärden. Ekosystemen innehåller relativt

få arter och klimatet karakteriseras av kalla vintrar och korta somrar.

Produktionsförmågan är i allmänhet låg i både mark- och vattenekosystemen och

känsligheten för yttre störningar är ofta stor. I princip hela fjällområdet

omfattas av rennäringen som bedrivs av den samiska befolkningen. Fjällområdet är

 samtidigt attraktivt för rekreation och friluftsliv i olika former.

Riksdagen har tidigare beslutat att avsätta vissa områden i fjällen som

nationalparker och att fjällvärlden utgör område av riksintresse enligt 3 och 4

kap. miljöbalken med hänsyn till områdets natur- och kulturvärden. Mark- och

vattenområden som har betydelse för rennäringen skyddas enligt 3 kap.

miljöbalken.

I syfte att främja en hållbar utveckling i fjällen redovisades i propositionen

1995/96:226 Hållbar utveckling i landets fjällområden ett samlat förslag till

åtgärder rörande planering, miljöanpassning av terrängkörning, rennäring, flyg,

mineralutvinning och turism. Riksdagen beslutade år 1996 om vissa åtgärder med

anledning av propositionen (bet. 1996/97:JoU5, rskr. 1996/97:63). I 65 a §

rennäringslagen (1971:437) sägs att rennäringen skall bedrivas med bevarande av

naturbetesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga så att dessa ger en uthålligt

 god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.

I samband med införandet av en ny struktur i arbetet med miljömål beslutade

riksdagen år 1999 om miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö (prop.

1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Det förutsattes därvid att

regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag till delmål avseende

bl.a. hotade arter i fjällmiljön samt trafik med motordrivna fordon i terräng

och flyg.

Skälen för regeringens förslag och bedömning:

På grundval av förslag från Miljömålskommittén föreslår regeringen - utöver de

delmål som riksdagen har efterfrågat - ytterligare två delmål: att begränsa

skador på mark och vegetation samt att stärka skyddet för främst områden med

höga kulturvärden.

I Sverige finns olika områden med miljö- och hushållningsproblem av regional

räckvidd som det finns skäl att uppmärksamma också i ett riksperspektiv. Inom

samhällsplaneringen för en hållbar utveckling har länsstyrelserna att bevaka att

 riksintressen i fråga om mark- och vattenanvändningen tillgodoses, att de

nationella miljökvalitetsmålen får genomslag i planeringen och att statlig

sektorsplanering inom olika områden ges en regional anpassning och samordnas i

hållbar riktning.

Det finns mot den bakgrunden skäl att på regional nivå behandla miljö- och

hushållningsfrågorna mer sektorsövergripande. Med ett sådant arbete kan dessa

frågor ges ökad tyngd i den lokala och regionala samhällsplaneringen.

Miljösituationen i fjällområdet bör analyseras i ett regionalt perspektiv

samtidigt som en strategi och åtgärder tas fram för en bättre miljö framför allt

 för de mest känsliga områdena i fjällen. Regeringen avser att ge berörda

länsstyrelser i uppdrag att upprätta ett regionalt miljö- och

hushållningsprogram för fjällområdet. Ett sådant arbete kan med utgångspunkt i

de regionala miljöstrategierna, nationella miljökvalitetsmål och riksintressen

enligt miljöbalken ta till vara de utvecklingsmöjligheter och den potential för

sysselsättning och tillväxt som ligger i resurshushållning och miljöanpassning

inom ett visst område.

Sammanfattningsvis bedömer regeringen att miljökvalitetsmålet Storslagen

fjällmiljö kan nås inom en generation. Det förutsätter dock att berörda sektorer

 och samhället i övrigt lever upp till de krav på hänsyn till miljön som kommer

till uttryck i de föreslagna delmålen.

Delmål 1 (begränsa skador på mark och vegetation)

Fjällmiljön är särskilt känslig och ett alltför intensivt nyttjande leder till

skador på mark och vegetation. Extrema klimatförhållandena i samverkan med låg

produktionsförmåga ger växtligheten sämre betingelser för återhämtning.

Miljömålskommittén framhöll betydelsen av att täckningsgraden hos främst

lavtäcket i bottenskiktet skall vara av minst samma omfattning som i dag och att

 den inte får försämras genom mänsklig påverkan som renskötsel, turism eller

luftburna föroreningar. Lokalt och regionalt behövs ökad täckningsgrad hos

vegetationstäcket.

Under senare år har påverkan från bl.a. terrängkörningen och rennäringen ökat i

omfattning. Även påverkan från turistnäringen har medfört skador på mark och

vegetation. Miljökvaliteten har successivt försämrats sett över en längre period

 och vissa områden i fjällen uppvisar långt gångna skador. Ett överutnyttjande

av betesresursen har förekommit lokalt. Samtidigt är renbetet en förutsättning

för att bevara såväl biologisk mångfald som betesresursen. Begränsningar av

skador på mark och vegetation förutsätter minskad barmarkskörning, bättre lokal

reglering av antalet renar och ökad hänsyn i turistnäringen.

I syfte att behålla vegetationstäcket på kalfjället och förhindra erosionsskador

 föreslog kommittén som delmål att skador på mark och vegetation orsakade av

mänsklig verksamhet senast år 2010 är försumbara. Flera remissinstanser anser

att kommitténs delmål inte är realistiskt. Länsstyrelsen i Västerbottens län

anför bl.a. att fjällandskapet i hög grad är ett kulturlandskap som under lång

tid har påverkats av renbetning. Renskötseln kommer så länge den pågår att

fortsätta att sätta sin prägel på fjällområdet och den liksom annan

näringsverksamhet orsakar tidsbegränsade skador. Regeringen gör samma bedömning

som länsstyrelsen men vill ändå uppmärksamma de problem som på vissa platser

förekommer och som kan härledas till ett lokalt ökat betestryck. Delmålet bör

framför allt ta sikte på nya, varaktiga skador sedan olika åtgärder har

vidtagits och fått verka en tid. Det gäller t.ex. införande av

terrängkörningsplaner och utveckling av nya, mindre miljöskadande terrängfordon.

 Det är angeläget att dessa åtgärder inte förtas av en ökad terrängkörning.

Regeringen bedömer att inriktningen bör vara att nya varaktiga skador på mark

och vegetation orsakade av terrängkörning och annan mänsklig verksamhet skall

vara försumbara senast år 2010. Resultat från bl.a. utveckling av mindre

miljöskadande terrängfordon och kommande förslag från Rennäringspolitiska

kommittén (dir. 1997:102) kan medföra att delmål och åtgärder bör bli föremål

för ytterligare överväganden. Rennäringspolitiska kommittén (Jo 1998:03) väntas

komma med sitt betänkande före utgången av år 2001.

Berörda länsstyrelser har haft regeringens uppdrag att i samråd med berörda

samebyar upprätta åtgärdsprogram för överbetade områden i fjällen som underlag

för att vidta bl.a. lämpliga åtgärder för att renbetet snabbt skall återhämta

sig. Uppdraget redovisades till Jordbruksverket under år 1999.

Jordbruksverket har i uppdrag att ta fram en ny metod för renbetesinventering.

Uppdraget har visat sig vara oväntat komplicerat. Regeringen avser att verka för

 att det slutförs snarast möjligt och att inventeringar kan påbörjas med

utgångspunkt i resultat av detta arbete. I samband med den svensk-norska

renbeteskommissionens arbete med en ny renbeteskonvention undersöks hur

betestillgångarna bör utnyttjas för att ge ett långsiktigt underlag för en

ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt bärkraftig rennäring. Materialet bör också

 kunna utnyttjas för renbetesinventeringar. Med stöd av MISTRA (Stiftelsen för

miljöstrategisk forskning) bedrivs forskning rörande olika aspekter avseende

fjällen (Fjällmistra). Ett av programområdena rör renskötsel, ett annat rör

naturvård, vari man bl.a. studerar hur ekologiska processer kan påverkas av

mänskliga aktiviteter. Resultaten från detta arbete bör kunna ge ökad kunskap om

 hur delmålet kan uppnås.

När det gäller barmarkskörning har vissa motordrivna terrängfordon som används

inom rennäringen, t.ex. terrängmotorcyklar, större påverkan än andra.

Rennäringen bör samtidigt kunna bedrivas rationellt och med hjälp av modern

teknik inom ramen för den hänsyn som krävs för att uppfylla näringens miljömål i

 rennäringslagen. Det är dock angeläget att de fordon som ger de största

negativa effekterna ersätts med nya, mindre miljöskadande fordon eller andra

hjälpmedel.

Naturvårdsverket har haft i uppdrag att lämna förslag för att minska markskador

från barmarksfordon. I rapporten Barmarkskörning på kalfjäll (rapport 4845)

lämnas förslag om bl.a. utformning av motordrivna fordon i kalfjällsområdet,

utvecklingsprojekt för "lågskadande" terrängfordon, begränsad användning av

fordon på kalfjällsområdet, terrängkörningsplan och avvecklingspremie. Rapporten

 har remissbehandlats.

Regeringen anser att det behövs en utveckling och introduktion av mindre

miljöskadande terrängfordon för barmarkskörning samtidigt som alternativa

metoder utvecklas i rennäringen. Ett sådant utvecklingsarbete av terrängfordon

bör bedrivas i nära samråd med branschen.

I syfte att bättre kunna reglera barmarkskörningen kommer regeringen att införa

krav på terrängkörningsplaner i terrängkörningsförordningen (1978:594). En sådan

 plan, som bör upprättas av sameby i samråd med länsstyrelsen, skall vara en

överenskommelse om barmarkskörningens omfattning och ange körstråk för

regelbunden trafik.

Sametinget har föreslagit att samebyarna skall upprätta miljöprogram

innehållande en strategi för hur skador på mark och vegetation skall undvikas.

Även restaureringsåtgärder bör kunna behandlas i de fall skador har uppkommit.

Regeringen anser att sådana program kan fylla en viktig funktion när det gäller

åtgärder för att begränsa skador från såväl renbete som barmarkskörning.

Regeringen anser i likhet med Miljömålskommittén att det behövs en fortsatt

utveckling av alternativa metoder i rennäringen för att begränsa skador på mark

och vegetation.

Regeringen anser att viss terrängkörning i fjällen måste godtas även i

fortsättningen. Det gäller försvaret, räddningstjänsten och annan samhällsviktig

 verksamhet.

En ökande nationell och internationell turism i fjällområdet med olika typer av

anspråk medför ökade risker för att områden med natur- och kulturmiljövärden

utsätts för slitage och andra skador. Det är angeläget att turismen i ökad

utsträckning styrs till sådana former som bidrar till att främja ett hållbart

nyttjande av fjällen. Turistdelegationen har getts ett tydligt sektorsmål för

miljön när det gäller turismen. Kommunerna har samtidigt en viktig roll genom

att de i sin fysiska planering kan ge förutsättningar för en hållbar turism.

Naturvårdsverket har dessutom att utvärdera de föreskrifter som utfärdas med

stöd av nationalparksförordningen (1987:938).

Delmål 2 (minskat buller i fjällen)

I fjällen är områden med ostördhet särskilt viktiga och tystnaden utgör normalt

en grundläggande upplevelsekvalitet. Många människor söker sig till fjällen för

att den bullerfria miljön uppskattas. Även relativt låga bullernivåer kan här

upplevas som störande. Användningen av motoriserade färdmedel i fjällen har ökat

 markant under de senaste decennierna. Framför allt gäller detta användningen av

 terrängskotrar, i första hand snöskotrar. Flygtrafiken utgör en av

bullerkällorna i fjällen. Den ökade trafiken med motordrivna fordon i terrängen

och med flyg har inneburit att buller och andra störningar har ökat påtagligt.

Det blir allt svårare att finna av motortrafik ostörda områden i fjällen.

Regeringen anser att bullerstörningar från motordrivna fordon i terrängen och

från flyg bör begränsas i fjällen. Det kan ske genom dels restriktioner för

användningen inom vissa områden, dels åtgärder vid själva bullerkällan. Genom

åtgärder vid bullerkällan uppnås en allmän sänkning av bullernivån men också en

arealmässig minskning av det område som påverkas.

År 1997 infördes skärpta regler i terrängkörningslagen (1975:1313) för

användningen av motordrivna färdmedel i regleringsområden, tidigare allmänt

benämnda skoterförbudsområden. Regeringen har därefter inrättat ytterligare

regleringsområden i fjällen med skärpta restriktioner för trafik med motordrivna

 fordon i terrängen samt med en klassificering av områdena. Av propositionen

1995/96:226 Hållbar utveckling i landets fjällområden framgår att kvaliteten i

fråga om tystnad och orördhet inom ett område bl.a. bestäms av i vilken

utsträckning länsstyrelsen beslutar om undantag från skoterförbudet och tillåter

 skoterleder. Regeringen har vid prövning av överklagade ärenden gett uttryck

för en restriktiv syn på möjligheten att tillåta skotertrafik inom

regleringsområden (se t.ex. M 2000/951/Na som rörde regleringsområdet

Kebnekaise).

Kommunerna har dessutom getts möjlighet att besluta om regleringsområden.

Statliga medel har avsatts t.o.m. år 2001 som bidrag till att anlägga allmänna

skoterleder och andra anläggningar för skotertrafik i syfte att åstadkomma en

bättre kanalisering av skotertrafiken och på så sätt minska bullerstörningar och

 konflikter med andra intressen. En hastighetsbegränsning för terrängskotrar har

 införts bl.a. för att minska bullerstörningarna. Regeringen har gett

Naturvårdsverket i uppdrag att senast den 1 mars 2002 göra en samlad redovisning

 och utvärdering av lokalt och regionalt arbete med regleringen av färdseln med

fordon i terrängen i de svenska fjällen. Om problemen då i allt väsentligt

skulle visa sig kvarstå kan regeringen komma att överväga en skärpning av

regleringen.

I syfte att begränsa bullret föreslog Miljömålsommittén som delmål att buller

från motordrivna fordon och flyg i fjällen minskar och uppfyller vissa

specifikationer senast år 2010. Om miljökvalitetsmålet skall kunna nås

förutsätts samtliga terrängskotrar successivt ha bytts ut mot tystare skotrar.

För närvarande skall terrängmotorfordon enligt Vägverkets föreskrifter (VVFS

1993:17) vara så ljuddämpade att de avger en bullernivå som inte överstiger 85

dBA. De svenska bulleremissionsnormerna har varit gällande i ca 25 år.

Bullernivåerna för terrängmotorfordon är betydligt högre än motsvarande

gränsvärden för t.ex. bilar och motorcyklar. Regeringen anser att denna

bullernivå är alltför hög för att delmålet skall kunna nås. Regeringen anser

därför att bulleremissionerna från terrängskotrar bör begränsas ytterligare.

Genom direktiv 2000/14/EG (EGT L 162, 3.7.2000, s. 1, Celex 32000L0014) antogs

inom EU gemensamma bullerkrav för viss utrustning som är avsedd att användas

utomhus. Terrängskotrar omfattas av direktivet men inga gränsvärden läggs fast

för terrängskotrar. Mot bakgrund av att det här är fråga om ett s.k.

harmoniserat direktiv (se avsnitt 5.1) är det endast frivilliga krav som kan

tillämpas i Sverige. Sverige kommer dock inom EU att verka för att också

gränsvärden avseende buller för terrängskotrar kommer att införas.

Terrängskotrar berörs i dag inte av några avgaskrav. Samtidigt svarar skotrar

för ca 60 % av kolväteutsläppen från arbetsmaskiner i Sverige.

Miljöklassutredningen föreslog i sitt betänkande Miljöklassning av snöskotrar

(SOU 1995:97) att ett miljöklassystem med avgas- och bullerkrav skulle införas

för terrängskotrar. År 1996 anmälde Sverige en lagstiftning om detta till EU. I

avvaktan bl.a. på att USA, som är den dominerande terrängskotermarknaden, skall

införa avgaskrav har införandet av avgaskrav inom EU skjutits upp. Det förslag

till avgaskrav för bensindrivna arbetsmaskiner och arbetsredskap som för

närvarande behandlas inom EU innebär att avgaskrav för bensindrivna

arbetsmaskiner hamnar inom det område inom vilket det krävs harmoniserade

regler. Problemet är dock att terrängskotrar används i större skala endast i

Sverige och Finland, varför merparten medlemsländer knappast ser något behov av

regler. Regeringen avser därför att driva frågan om att Sverige måste ges

möjlighet att införa sådana krav.

För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås inom en generation anser regeringen,

 i avvaktan på obligatoriska miljökrav, att ett system för frivillig

miljöklassning av terrängskotrar bör utvecklas och införas. Regeringen avser

därför att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samarbete med Vägverket och

Arbetarskyddsstyrelsen se över frågan om ett miljöklassystem för att öka

införandet av miljöanpassade skotrar. I uppdraget kommer att ingå att det i de

frivilliga miljöklasserna skall uppställas särskilda krav på bulleremissioner.

Kraven bör samordnas med bullerkraven i direktiv 2000/14/EG samt med förslag

till avgaskrav inom EU för bensindrivna arbetsmaskiner och arbetsredskap.

Regeringen bedömer mot denna bakgrund att introduktionen av miljöanpassade

skotrar inledningsvis kommer att gå långsammare än vad kommittén antog.

Regeringen föreslår därför som delmål att buller från motordrivna fordon i

fjällen minskar och uppfyller specifikationen att minst 60 % av terrängskotrarna

 uppfyller högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA) senast år 2015. Med

införande av frivilliga kriterier för miljöklassning och därefter obligatoriska

miljökrav bedöms samtliga terrängskotrar i trafik vara miljöanpassade år

2020-2025. Om utbytestakten av terrängskotrar vid framtida uppföljning av

delmålet skulle visa sig bli lägre kan regeringen komma att behöva överväga även

 andra åtgärder i syfte att begränsa bullret i känsliga fjällområden, t.ex.

sänkt hastighet.

När det gäller begränsning av buller från flyget föreslår regeringen i likhet

med kommittén ett delmål om att buller från luftfartyg i fjällen minskar. Som

ett mått på minskningen anges att buller från luftfartyg senast år 2010 är

försumbart både inom skoterregleringsområde klass A enligt

terrängkörningsförordningen (1978:594) och inom minst 90 % av

nationalparksarealen.

Luftfartsverket har haft i uppdrag att, i samarbete med Naturvårdsverket,

Försvarsmakten och berörda länsstyrelser, göra en översyn av restriktioner

beträffande överflygning av och landning med luftfartyg i känsliga fjällområden.

 Uppdraget har redovisats våren 2000. Regeringen anser i likhet med kommittén

att de av Luftfartsverket föreslagna åtgärderna tillgodoser det föreslagna

delmålet avseende buller från flyget. Regeringen avser med utgångspunkt i dessa

förslag att införa förbud för starter och landningar med luftfartyg i olika

regleringsområden enligt terrängkörningslagstiftningen och i områden med skydd

enligt bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken. Restriktionerna kommer dock inte att

 gälla s.k. nyttoflyg. Överflygning över sådana områden understigande viss höjd

över marken eller hinder på visst avstånd kommer att förbjudas utom i samband

med start och landning. Regeringen överväger även att införa anmälningsplikt

enligt 12 kap. 6 § miljöbalken för all organiserad flygverksamhet i fjällen.

Regeringen kommer även att mot bakgrund av nämnda utredning och

Miljömålskommitténs överväganden, se över förhållandet mellan olika regleringar

vad avser flyg i känsliga fjällområden.

Delmål 3 (skydd av områden med höga natur- och kulturvärden)

Fjällområdet har från såväl nationella som internationella utgångspunkter stora

natur- och kulturvärden som ställer höga krav på hänsyn och långsiktigt skydd.

Fjällen är ett natur- och kulturlandskap där människor levt och verkat under

lång tid. Samspelet mellan människor och fjällens naturresurser har inte bara

varit en förutsättning för överlevnad utan även skapat biologiskt och

kulturhistoriskt värdefulla miljöer. Nu ställs många nya anspråk på fjällområdet

 samtidigt som traditionella näringar har en vikande lönsamhet.

Strukturomvandling och konkurrerande intressen påverkar fjällens natur- och

kulturmiljöer. Det är viktigt att fjällbygderna kan fortleva och att rennäring

jämte andra traditionella verksamheter kan leva vidare och utvecklas.

Rennäringen har också stor betydelse för upprätthållandet av natur- och

kulturmiljövärdena. Möjligheterna att bevara fjällens helhetsvärden påverkas av

hur anspråken från olika former av exploateringar hanteras.

Regeringen konstaterar i likhet med kommittén att behovet av varsamt brukande

och ett långsiktigt skydd i fjällen i första hand rör områden med höga

kulturvärden. Många av dessa områden innehåller även höga naturvärden som är

beroende av fortsatt hävd. Samiska och agrara miljöer samt äldre

turistanläggningar är viktiga kulturmiljöer att slå vakt om. Det långsiktiga

skyddet kan åstadkommas genom t.ex. att bilda kulturreservat men framför allt

genom att stödja verksamheter som förvaltar miljöerna. Fjällvärlden består av

områden som med hänsyn till sina natur- och kulturvärden är av riksintresse

enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Flertalet områden med höga naturvärden i

fjällen har redan skydd med stöd av 7 kap. miljöbalken som nationalparker och

naturreservat. Dessa områden rymmer även många kulturhistoriskt värdefulla

lämningar och miljöer. Arbetet med Natura 2000 omfattar också fjällandskapet

liksom arbetet inom Arktiska rådet med att bevara arktisk flora och fauna.

Regeringen föreslår som delmål att merparten av områden med representativa höga

natur- och kulturvärden i fjällområdet senast år 2010 har ett långsiktigt skydd

som vid behov innefattar skötsel och restaurering. Målet syftar främst till att

områden som har höga kulturvärden kan fortleva och utvecklas. För att fjällens

kulturhistoriska särprägel skall kunna bevaras krävs att traditionella

verksamheter fortsatt bedrivs och att nya verksamheter varsamt fogas till den

befintliga kulturmiljön.

För arbetet på att nå detta mål krävs ett kompletterande kunskapsunderlag om

fjällens forn- och kulturlämningar. Regeringen förutsätter att ansvariga

myndigheter tar fram ett sådant underlag i samverkan med berörda aktörer.

Underlaget är samtidigt viktigt för en kommande översyn av riksintressen för

kulturmiljövården enligt 3 kap. miljöbalken och för att utveckla de

värdebeskrivningar som finns för områden som med hänsyn till sina kulturvärden i

 sin helhet är av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken.

Regeringen kommer att förutsättningslöst diskutera den inventering och

klassificering av befintliga fjällägenheter som genomfördes åren 1995-1996, med

utgångspunkt i deras natur- och kulturvärden, bl.a. för att tydligare klarlägga

skyddsbehov och behov av medel för drift och underhåll. Regeringen kommer att

överväga särskilda insatser för att slå vakt om de natur- och kulturvärden som

är knutna till det fjällnära jordbruket. Sådana insatser avses dock inte

genomföras inom ramen för jordbrukspolitiken.

Sametinget har föreslagit att samebyarna bör upprätta särskilda miljöprogram.

Regeringen anser i likhet med Miljömålskommittén att en strategi för

kunskapsuppbyggnad och bevarande av det samiska kulturarvet lämpligen bör ingå i

 miljöprogrammet.

Utredningen om minerallagen, markägarna och miljön har nyligen överlämnat sitt

slutbetänkande Minerallagen, markägarna och miljön (SOU 2000:89). Utredningen

har bl.a. övervägt frågor om skyddet för värdefull miljö vid

undersökningsarbeten. Utredningens förslag kommer att övervägas efter

remissbehandling.

Delmål 4 (åtgärdsprogram för hotade arter)

Fjällens ekosystem innehåller relativt få arter och känsligheten för yttre

störningar är stor. Vissa arter eller stammar är så utsatta att de är akut eller

 starkt hotade. Antalet rödlistade arter med hemvist i fjällkedjan har ökat

enligt Artdatabanken. En viktig faktor för biologisk mångfald - de periodiska

smågnagarcyklerna - har försvunnit, något som även får effekt på smågnagarnas

predatorer. I regeringens proposition 2000/01:57 Sammanhållen rovdjurspolitik

belyses problematiken för de stora rovdjuren och åtgärder föreslås för att dessa

 skall bli kvar i fjällmiljön. Det är väsentligt att klarlägga bakgrunden till

förändringarna i smågnagartillgången, vilket kräver ytterligare forskning om

fjällens ekologi.

Hotade arter skyddas ofta genom generella åtgärder för att nå naturvårdsmålen i

stort, exempelvis områdesskydd och anpassning av skogs- och jordbruksmetoder.

För vissa arter krävs dock artvis utformade åtgärder. Det kan gälla arter som

kan komma i direkt konflikt med människors verksamheter eller intressen, t.ex.

de stora rovdjuren. Det kan även vara fråga om arter som av andra skäl har

särskilda behov vilka inte kan tillgodoses genom generella åtgärder. För sådana

arter krävs särskilda åtgärdsprogram som klargör behov av åtgärder och samtidigt

 fördelar ansvar och kostnader för åtgärderna.

Arter som i första hand kan komma i fråga för åtgärdsprogram är ofta akut hotade

 arter för vilka kunskapsläget är tillräckligt för att sätta in åtgärder. Även

lokala fiskstammar kan i vissa områden vara hotade. En viktig åtgärd kan vara

att förbättra kunskapen om en art som underlag för fortsatta åtgärder. Målet bör

 vara att värna den biologiska mångfalden och de särskilda arter som är så

sällsynta och tillbakaträngda att de inte kan återhämta sig på egen hand även om

 miljön förbättras. Särskild hänsyn bör också tas till arter som återfinns i

EG:s art- och habitatdirektiv 92/43/EEG (EGT L 206, 22.7.1992, s. 7, Celex

31992L0043) eller fågeldirektiv 79/409/EEG (EGT L 103, 25.4.1979, s. 1, Celex

31979L0409) och som förekommer i denna miljö.

Regeringen föreslår i likhet med kommittén ett delmål om att åtgärdsprogram

skall inledas senast år 2005 för de hotade arter som har behov av riktade

åtgärder. Regeringen avser att ge ett uppdrag till Naturvårdsverket att, i

samverkan med Artdatabanken och i samråd med andra myndigheter, upprätta,

genomföra och utvärdera åtgärdsprogram för hotade arter. Regeringen anser att

det samtidigt är angeläget att Fiskeriverket gör en översyn av fritidsfiskets

och husbehovsfiskets påverkan på fiskbestånden.

Sverige skall aktivt agera internationellt för att nå delmålet bl.a. inom ramen

för Konventionen om biologisk mångfald, Konventionen om bevarande av hotade djur

 och växter i Europa (Bernkonventionen) samt Konventionen om skydd av flyttande

vilda djur (Bonnkonventionen).

Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv är de

 första sex punkterna oförändrade i förhållande till vad som redovisades i

propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål.

De sista fyra punkterna är kompletteringar som har föreslagits av

Miljömålskommittén. Lydelsen av de två sista av dessa har modifierats något.

Konsekvenser av förslagen

Ett genomförande av föreslagna åtgärder för miljökvalitetsmålet Storslagen

fjällmiljö berör främst samer, skoteranvändare, turister och andra som utövar

friluftsliv. Verksamheter som berörs är i första hand rennäringen,

turistnäringen och flyget. Det är svårt att beräkna de samhällsekonomiska

kostnaderna för åtgärderna. Regeringen bedömer att föreslagna åtgärder kan

vidtas utan ökade offentliga utgifter t.o.m. år 2003.

Bevarandet av de svenska fjällens ursprunglighet, deras mycket höga

upplevelsevärden samt stora natur- och kulturvärden är avgörande för en

utvecklad svensk turism i fjällen. Allemansrätten ger alla tillträde till

fjällen. Den enskilde markägaren kan erhålla intäkter för service eller annat

som denne anordnar för friluftslivet. Samtidigt har en utvecklad turistnäring

ett stort ansvar för fjällens miljövärden.

Åtgärder för att begränsa barmarkskörningens markskador får vissa

kostnadskonsekvenser. Utvecklingsprojekt för mindre miljöskadliga terrängfordon

kan genomföras med stöd av befintliga forskningsmedel. Sektorns kostnad - främst

 för samerna - för inköp av tekniskt förbättrade motorcyklar och fyrhjulingar i

renskötseln bedöms uppgå till ca 900 000 kronor per år t.o.m. år 2010. Studier

av konsekvenser för rennäringen ingår emellertid inte. Åtgärderna för att

begränsa skador på mark och vegetation innebär viktiga steg mot en hållbar

rennäring och en långsiktigt bevarad produktionsförmåga. Samtidigt erhålls

positiva effekter för friluftslivet och för biologisk mångfald. Bättre

terrängfordon ger också minskade fysiska skador på förare.

Störst ekonomiska konsekvenser får utbytet av äldre terrängskotrar till mer

miljöanpassade skotrar som följer av delmål 2 (buller i fjällen). Införandet av

miljökrav på terrängskotrar innebär ökade kostnader för enskilda vid köp av ny

skoter. Vid den i delmålet antagna utbytestakten beräknas sektorns sammanlagda

merkostnad - främst för inköp av miljöanpassade skotrar - uppgå till 50-55

miljoner kronor per år t.o.m. år 2010. För åren efter år 2010 och när

obligatoriska miljökrav har införts bedöms merkostnaden till ca 90 miljoner

kronor per år. Miljöanpassade skotrar tillsammans med införd skärpt reglering av

 terrängkörningen, bl.a. regleringsområden, minskar bullret och utsläppen av

kolväten m.m. samtidigt som arealen områden fria från buller ökar. Konflikterna

mellan det rörliga friluftslivet och skoteranvändarna bedöms samtidigt minska.

Det blir positiva effekter för turism och friluftsliv liksom bättre hälsa för

skoteranvändare. Minskad besöksfrekvens i känsliga områden genom förbud mot

landning med flyg minskar störningar på växter och djur.

Arbetet med regionala miljö- och hushållningsprogram för fjällområdet kan ge

underlag för att ta till vara de utvecklingsmöjligheter och den potential för

sysselsättning och tillväxt som ligger i resurshushållning och miljöanpassning.

Inventeringar av forn- och kulturlämningar samt skydd och vård av byggnader i

fjällen bör på sikt ge positiva effekter för bevarandet av kulturmiljövärden och

 för turistnäringen. Ett förbättrat kunskapsunderlag medför att också

exploateringar kan genomföras med större hänsyn till miljön. Förbättrad kunskap

om det samiska kulturarvet ger goda förutsättningar att skydda och förvalta

arvet. Fjällägenheter och fjälljordbruk kan också hållas levande. Flera

nationalparker och skydd av andra områden skulle leda till positiva effekter för

 turistnäringen och för bevarandet av den biologiska mångfalden.

Arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter ger tillsammans med övriga åtgärder

inom miljökvalitetsmålet bättre förutsättningar för den biologiska mångfalden.

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

uppskattas till totalt ca 100 miljoner kronor under perioden 2001-2010.

Inventeringar av forn- och kulturlämningar samt skydd och vård av byggnader i

fjällen, med en beräknad kostnad om ca 5 miljoner kronor per år, kan utföras

inom ramen för berörda myndigheters anslag. Regeringen har i budgetpropositionen

 för 2001 föreslagit ökat anslag till kulturreservat med 5 miljoner kronor per

år. Regeringen bedömer att det behövs ytterligare resurser för bl.a. skydd av

värdefulla miljöer. Regeringen beräknar därför att från och med 2004 tillföra ca

 10 miljoner kronor per år i jämförelse med 2001 års utgiftsnivå för delmålen

(se vidare avsnitt 25).

20 God bebyggd miljö

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam

livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och

kulturvärden skall tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall

 lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt

god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Regeringens förslag:

Planeringsunderlag

1. Senast år 2010 skall fysisk planering och samhällsbyggande grundas på

program och strategier för:

 - hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och

kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna

för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras,

 - hur kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara

och utvecklas,

 - hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden

skall bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas,

 - hur energianvändningen skall effektiviseras, hur förnybara

energiresurser skall tas till vara och hur utbyggnad av produktionsanläggningar

för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft skall främjas.

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

2. Den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skall senast år 2010 vara

identifierad och ett program finnas för skydd av dess värden. Samtidigt skall

minst 25 % av den värdefulla bebyggelsen vara långsiktigt skyddad.

Buller

3. Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de

 riktvärden som riksdagen ställt sig bakom för buller i bostäder skall ha

minskat med 5 % till år 2010 jämfört med år 1998.

Uttag av naturgrus

4. År 2010 skall uttaget av naturgrus i landet vara högst 12 miljoner ton

per år och andelen återanvänt material utgöra minst 15 % av ballastanvändningen.

Avfall

5. Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall skall minska med minst 50

% till år 2005 räknat från 1994 års nivå samtidigt som den totala mängden

genererat avfall inte ökar.

6. Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått enhetlig standard

och uppfyller högt uppställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om

deponering av avfall.

Energianvändning m.m. i byggnader

7. Miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler minskar

 och är lägre år 2010 än år 1995. Detta skall bl.a. ske genom att den totala

energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska.

Regeringens bedömning:

Planeringsunderlag

Den fysiska planeringen bör användas som styrmedel för att uppnå en god bebyggd

miljö. Utveckling av program och strategier för frågor om miljöanpassade

transporter, natur- och kulturvärden och miljöanpassad energiförsörjning ger

underlag och utgångspunkter för en fysisk planering och ett samhällsbyggande som

 kan bidra till att nå miljökvalitetsmålet. Det ger också bättre förutsättningar

 för samordning mellan olika samhällssektorer och samverkan mellan berörda

aktörer när det gäller åtgärder i miljöarbetet. Kommunerna och länsstyrelserna

har tillsammans med andra berörda myndigheter viktiga roller i arbetet med att

utveckla program och strategier.

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Det finns goda förutsättningar att nå delmålet om den kulturhistoriskt

värdefulla bebyggelsen. Intresset för de kvaliteter som denna bebyggelse

representerar har ökat, inte minst hos allmänheten. Kulturmiljön ses numera inte

 enbart som ett arv som skall vårdas utan som en värdefull tillgång som skall

användas och utvecklas. Kulturmiljövårdens byggnadsregister, som nyligen

utvecklats, medverkar också till förbättrade möjligheter att ta hand om och

utvärdera den värdefulla bebyggelsen. Ansvaret för genomförandet ligger framför

allt på de kulturvårdande myndigheterna och på kommunerna. Ytterligare

utredningsarbete behövs för att kunna formulera delmål för vilka kulturvärden i

den byggda miljön som är centrala för en hållbar utveckling och hur den

kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen kan få ett förbättrat långsiktigt skydd.

Buller

Delmålet om buller fokuserar på trafikbuller som är det bullerslag som stör

flest människor. De riktlinjer som riksdagen ställt sig bakom speglar en hög

ambitionsnivå. Under pågående planperiod genomför trafikverken och

Försvarsmakten bullerskyddsåtgärder för att minska de allvarligaste

störningarna. Med en fortsatt statlig finansiering och ett fördjupat kommunalt

engagemang och nya förutsättningar för kommunal planering bedömer regeringen att

 delmålet kommer att uppnås. För att miljökvalitetsmålet skall kunna uppnås

krävs dels ett framgångsrikt arbete på nationellt och internationellt plan för

att minska bullret från källorna, dels åtgärder för att minska annat buller än

trafikbuller.

Uttag av naturgrus

Arbetet med att minska uttaget av naturgrus och att öka andelen återanvänt

material bör fortsätta i samarbete med branschen. Sveriges geologiska

undersökning (SGU) bör få i uppdrag att tillsammans med berörda intressenter och

 sektorsmyndigheter utveckla frivilliga överenskommelser. En utvärdering bör

sedan tjäna som underlag för vidare överväganden. I uppdraget bör ingå att

utveckla kravspecifikationer och metoder för att avgöra vilka hushållnings- och

miljöaspekter som bör gälla för användningen av naturgrus och alternativa

material.

Avfall

Omställningen till ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall bör

fortsätta enligt tidigare riktlinjer, dvs. mängden avfall för slutlig behandling

 och avfallets farlighet bör minska samtidigt som avfallet bör behandlas utifrån

 dess inneboende egenskaper. Den totala mängden genererat avfall bör inte heller

 öka. Regeringen gör bedömningen att det finns goda möjligheter att nå delmålet

att skapa säkra deponier med enhetlig standard. Styrinstrumentet för detta mål

finns redan i form av EG-direktiv för deponering av avfall. Regeringen anser att

 redan vidtagna åtgärder i övrigt kommer att räcka för att bidra till att målet

kan nås. Det behövs dock en utvärdering och analys av de ekonomiska och

miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. När

 det gäller delmålet att den totala mängden genererat avfall inte bör öka gör

regeringen bedömningen att föreslagna åtgärder under strategin för giftfria och

resurssnåla kretslopp, som omfattar en miljöorienterad produktpolitik (se

avsnitt 21), kommer att bidra till att delmålet uppfylls.

Energianvändning m.m. i byggnader

Energianvändningen i byggnader bör minska i både nya och befintliga byggnader.

Användningen av fossil energi i bostäder och lokaler skall minska kontinuerligt.

 Miljömålskommittén har lämnat förslag till delmål även beträffande

inomhusmiljön. Inomhusmiljön och energianvändningen i byggnader påverkar

varandra ömsesidigt, varför dessa frågor bör belysas ytterligare. Regeringen

avser att senare återkomma till riksdagen med sina överväganden i dessa frågor.

I det sammanhanget kommer regeringen också att ta upp radonfrågorna, som av

kommittén har redovisats under miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö (avsnitt

11). Vad gäller frågan om direktverkande elvärme bör följande noteras.

Effekterna av ett eventuellt förbud mot direktverkande elvärme i nya byggnader

år 2005 bör analyseras liksom effekterna av att begränsa möjligheterna till

sådan värme i nya fritidshus. Energi- och miljödeklarationer av byggnader är

åtgärder som syftar till att bl.a. minska energianvändningen. Frågan ingår i det

 pågående regeringsuppdraget till Boverket att bedriva en försöksverksamhet med

att deklarera byggnader.

Återföring av fosfor till kretsloppet

Fosfor från organiskt avfall och avloppsslam bör ingå i kretsloppet mellan stad

och land och återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk

för hälsa och miljö. För närvarande saknas dock det tekniska underlag som

möjliggör ett kvantitativt och tidsatt delmål för denna fråga. Som en konsekvens

 av uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet En giftfri miljö bör dock även

avloppsslam på sikt bli så rent att det kan återföras till jordbruksmark.

Ny teknik bör utvecklas och införas för att skapa rena och effektiva kretslopp

av fosfor. Naturvårdsverket bör få i uppdrag att tillsammans med berörda parter

ta fram en långsiktig strategi för återföring av fosfor till åkermark.

Regeringen avser att senast år 2005 återkomma med förslag till delmål.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö bör i ett generationsperspektiv enligt

regeringens bedömning innebära bl.a. följande:

* Den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat

utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges

möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av

människors dagliga transporter kan minskas.

* Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och

bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och

utvecklas.

* En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas, både vid nylokalisering

av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid användning, förvaltning och

omvandling av befintlig bebyggelse.

* Boende- och fritidsmiljön, samt så långt möjligt arbetsmiljön, uppfyller

samhällets krav på gestaltning, frihet från buller, tillgång till solljus, rent

vatten och ren luft.

* Natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet

värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt

lokalklimat kan tillgodoses.

* Den biologiska mångfalden bevaras och utvecklas.

* Transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga

 intrång i stads- eller naturmiljön begränsas och så att de inte utgör hälso-

eller säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön.

* Miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns tillgängliga och

förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda.

* Människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar,

skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.

* Mark- och vattenområden är fria från gifter, skadliga ämnen och andra

föroreningar.

* Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt,

resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst förnybara energikällor

används.

* Naturgrus nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med

hänsyn till användningsområdet.

* Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen och för

natur- och kulturlandskapet bevaras.

* Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar.

* Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina

egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan

bebyggelsen och dess omgivning.

Miljömålskommitténs förslag

Planeringsunderlag

Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag förutom att avgränsningen

''''äldre'''' har utgått.

Buller

Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Kommitténs förslag

till delmål för år 2010 var en minskning av trafikbullerstörningar med 10%

jämfört med år 1998. Kommittén hade även ett delmål för år 2020.

Uttag av naturgrus

Överensstämmer i stort med regeringens förslag och bedömning. Kommittén hade

dock ett kvantifierat mål för uttaget av naturgrus år 2020.

Avfall

Överensstämmer i stort med regeringens förslag såvitt gäller deponering av

avfall och den totala mängden genererat avfall. Kommittén föreslog ytterligare

ett delmål som handlar om att mängden material och energi som varor och tjänster

 (funktioner) förbrukar under sin livscykel skall minska till år 2010 jämfört

med år 2000.

Energianvändning m.m. i byggnader

Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Kommittén föreslog att det i

delmålet skulle sättas en övre gräns för energianvändningen i nya byggnader för

år 2010 samt ett delmål för den totala energianvändningen. I förslaget gavs

vidare delmålet en annan formulering vad avser direktverkande elvärme och

användningen av fossila energikällor. Kommittén föreslog också delmål vad avser

inomhusmiljön.

Återföring av fosfor till kretsloppet

Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Kommittén föreslog ett delmål som

 innebär dels att minst 75 % av fosforn från avfall och avlopp senast år 2010

ingår i kretsloppet mellan stad och land, dels att den beslutade kvantiteten kan

 återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och

 miljö.

Remissinstanserna

Planeringsunderlag

Naturvårdsverket, Boverket och flertalet länsstyrelser m.fl. är positiva till

förslaget. Många remissinstanser, bl.a. Svenska Kommunförbundet, dåvarande

Byggforskningsrådet, Stockholms kommun och Boverket anser det dock

motsägelsefullt att lyfta fram samhällsplanering som styrmedel utan att

samtidigt behandla hållbar utveckling i hela dess bredd, dvs. såväl ekonomisk

och social som ekologisk hållbarhet. Dessa remissinstanser efterlyser dessutom

en diskussion om målkonflikter, prioriteringar och avvägningar såväl mellan

miljömålen som mot andra samhällsmål och mellan sektorer.

Några remissinstanser, bl.a. Svenska Kommunförbundet, Länsstyrelsen i Stockholms

 län och Göteborgs kommun, ifrågasätter delmålet med motiveringen att det är

fråga om medel och inte mål, att det avser frivilliga lokala åtgärder och att

det inte går att följa upp och utvärdera. Riksantikvarieämbetet m.fl. anser att

målet behöver vidareutvecklas i väsentliga delar, bl.a. utifrån vad som framgår

av Handlingsprogrammet för arkitektur, formgivning och design (prop.

1997/98:117).

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Riksantikvarieämbetet m.fl. remissinstanser anser att förslaget om inventering

av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse inte bör begränsas till den äldre

bebyggelsen utan inriktas mot den hotade bebyggelsen och att ett program för

skydd bör finnas senast år 2005. Ämbetet föreslår även en viss omformulering av

delmålet i övrigt. Sveriges Lantbruksuniversitet m.fl. menar att målet bör

inriktas mot bebyggelsemiljöer och inte mot byggnader. Länsstyrelsen i

Södermanlands län pekar på bebyggelsemiljöerna som tillgångar i den regionala

utvecklingen. Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller vikten av att

samtliga kommuner utarbetar kulturmiljöprogram som redovisar kulturhistoriskt

värdefull bebyggelse men anser att bebyggelsen kan registreras i ''''enklare''''

register.

Buller

Remissinstanserna är i stort positiva till Miljömålskommitténs förslag.

Flertalet remissinstanser anser det riktigt att inrikta etappmålet på

trafikbuller. Några, däribland Folkhälsoinstitutet och Länsstyrelsen i

Jönköpings län, anser dock att det också borde finnas mål för andra typer av

buller, som t.ex. lågfrekvent buller från industriverksamheter. Kommitténs

målförslag stöds av flera instanser, däribland Naturvårdsverket, Chalmers

tekniska högskola och Institutet för miljömedicin. Några anser att

ambitionsnivån fram till år 2010 är för låg. Denna synpunkt framförs av

Vägverket och Statens Institut för Kommunikationsanalys (SIKA) m.fl. Andra,

t.ex. länsstyrelserna i Kronobergs, Örebro och Värmlands län, bedömer däremot

att målsättningen, framför allt för perioden fram till år 2020, är för hög eller

 orealistisk. Flera remissinstanser påpekar också att det krävs både styrmedel

och ekonomiskt stöd för att klara målet. Några remissinstanser, däribland

Vägverket, SIKA och Byggforskningsrådet, understryker betydelsen av att s.k.

relativt tysta områden, även utanför skärgården och fjällvärlden, värnas i

planeringen. Försvarets forskningsanstalt och Banverket anser att det är

olyckligt att det inte finns något etappmål för riktvärden för buller vid fasad

eller uteplats.

Uttag av naturgrus

Få remissinstanser har yttrat sig över kommitténs förslag till delmål om minskat

 uttag av naturgrus. De som yttrat sig är positiva till målsättningen men har

olika syn på vilka åtgärder som är nödvändiga för att nå målet. Sveriges

geologiska undersökning (SGU) anser att myndigheten bör få i uppgift att

inventera naturgrusförekomsterna i landet. Länsstyrelsen i Västra Götalands län

anser att det endast är motiverat med en grusinventering fokuserad på värdet för

 vattenproduktion. Länsstyrelsen i Uppsala län finner att kommitténs delmål om

att begränsa uttaget av naturgrus i landet till högst 3 miljoner ton per år blir

 svårt att uppfylla och att målet förutsätter registrering av husbehovstäkter.

Någon ny naturgrusinventering är enligt länsstyrelsen inte befogad utan resurser

 bör i stället koncentreras på kunskap om återanvändning och

ersättningsmaterial. Grus- och Makadamföreningen ansluter sig till kommitténs

målsättning under etappmål 6 under förutsättning att kommitténs förslag om

frivillighet kommer att gälla. Föreningen har uppmanat branschen att minska

uttaget av naturgrus. Statens geotekniska institut (SGI) påpekar vikten av stöd

till handläggarna på miljömyndigheterna för att de skall kunna bedöma

möjligheterna att i stället för naturgrus använda olika ersättningsmaterial.

Jernkontoret anser att kommitténs förslag om återanvändning av "rent" material

ger ett felaktigt intryck av återanvändbart material och restprodukter och

föreslår i stället benämningen "andelen kvalitetskontrollerat återanvänt

material". På så sätt ges bättre möjlighet att bedöma användning av

ersättningsmaterial vad avser både funktion och miljöpåverkan.

Avfall

Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över avfallsfrågorna är

positiva till kommitténs förslag. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att

en ökad återvinningskapacitet skapas för att målet skall kunna nås. Byggsektorns

 Kretsloppsråd påpekar problemen med att följa upp deponimängderna. Statistiska

centralbyrån framhåller dock att den har kompetens att bedriva ett sådant

arbete.

Energianvändning m.m. i byggnader

Byggsektorns Kretsloppsråd anser att formulerade delmål är dåligt förankrade i

praktisk erfarenhet. Rådet anger att en rad orsaker kan leda till fukt- och

mögelskador och att underlag saknas för att bedöma hur skadorna uppkommit.

Byggforskningsrådet anser att det av kommittén föreslagna delmålet om innemiljön

 kräver ytterligare kunskaper om systemsamband och genomförande, bl.a. om

livsstilsförändringar. Byggforskningsrådet pekar på att energianvändningsnivån

för år 2050 kan komma i konflikt med kulturhistoriska värden.

Statens energimyndighet betonar bl.a. vikten av att resurseffektivitet, klimat-

och miljöfrågor ses i ett brett system- och livscykelanalysperspektiv (LCA).

Falu kommun påpekar att delmål som berör byggnader måste samordnas så att inte

åtgärderna motverkar varandra. Naturvårdsverket, som anser att kommitténs

förslag till delmål är väl avvägda, framhåller att energieffektivisering i

bebyggelse kräver kraftiga styrmedel. Den sistnämnda uppfattningen delas av

bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län. Byggsektorns kretsloppsråd anser att

 det är rimligt att samhället formulerar krav beträffande energianvändningen vid

 nybyggnad och vid om- och tillbyggnad. Att nu formulera långtgående mål för år

2050 betecknas emellertid av rådet som mindre meningsfullt. Svenska

Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer ställer sig helt bakom

förslagen att effektivisera energianvändningen i byggnader, men vill samtidigt

peka på det motsatsförhållande som ligger i att å ena sidan sätta upp mål för en

 kraftig sänkning av energianvändningen i nya byggnader och å andra sidan

förbjuda direktverkande elvärme. Det sistnämnda betecknar föreningarna som

olyckligt. Kretsloppsrådet är berett att göra åtaganden beträffande

energieffektivisering i den befintliga bebyggelsen, men avvisar bestämt alla

förslag som kan utgöra grund för att ställa retroaktiva och tvingande krav på

den befintliga bebyggelsen. Svenska Fjärrvärmeföreningen, som menar att

energieffektiviseringsåtgärder bör ses i ett helhetsperspektiv, pekar på

inkonsekvensen i att statliga bidrag lämnas till konvertering av småhus från

direktel till vattenburen värme samtidigt som det byggs nya hus med

direktverkande elvärme. Svenska Gasföreningen understryker vikten av att det i

energieffektivitetssträvandena ingår att undanröja hinder för ökad användning av

 kraftvärme.

Återföring av fosfor till kretsloppet

Flera remissinstanser har ifrågasatt hur realistiskt delmålet är, bl.a. med

tanke på de problem som finns i dag vad gäller återföring av avloppsslam till

åkermark.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

I samband med att riksdagen år 1999 fastställde miljökvalitetsmålet God bebyggd

miljö (prop. 19997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) förutsattes det

 att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag till komplettering

av miljökvalitetsmålet med delmål avseende bl.a. trafikbuller, grönområden,

kulturhistoriska värden, avfall och naturgrus.

Planeringsunderlag

Frågor om att utveckla en god och hälsosam livsmiljö i städer, tätorter och

annan bebyggd miljö är av central betydelse för samhällsplaneringen och

förutsätter samordning mellan olika samhällssektorer och samverkan mellan

berörda aktörer. Det gäller särskilt miljökvalitetsmålets preciseringar av

natur- och kulturmiljö, biologisk mångfald, transporter och energianvändning,

där åtgärderna för att uppnå målen berör många verksamhetsfält och ofta är

sinsemellan beroende. Utvecklade program och strategier för sådana frågor ger

underlag och utgångspunkter för en fysisk planering och ett samhällsbyggande som

 bidrar till att nå miljökvalitetsmålet.

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Den bebyggda miljön är bärare av kulturhistoriska och konstnärliga värden och

utgör en del av samhällets identitet och kulturarv. Hur den byggda miljön

förändras och förvaltas är därför av avgörande betydelse för utvecklingen av ett

 hållbart samhälle.

Byggnadernas kulturhistoriska värden med inriktning på den hotade bebyggelsen

måste betonas och bebyggelsefrågorna skall kännetecknas av ett helhetstänkande

på miljön och samverkan mellan natur och kultur. För att kunna formulera delmål

för vilka kulturvärden i den byggda miljön som är centrala för en hållbar

utveckling behövs ytterligare utredningsarbete. Dessutom bör analyseras hur den

kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen kan få ett förbättrat långsiktigt skydd.

Buller

Buller definieras som oönskat eller störande ljud. Människor reagerar olika på

ljud; t.ex. kan ljud från väg- respektive järnväg uppfattas olika även om

ljudnivån är densamma. Buller kan ge upphov till koncentrationssvårigheter,

sömnproblem, otrivsel m.m. Mycket höga ljudnivåer vid t.ex. musikkonserter kan

ge bestående hörselskador. Det finns i dag forskning om trafikbuller som visar

att sådant buller också kan leda till allvarliga hälsoproblem, bl.a. hjärt- och

kärlsjukdomar. I dag bedöms ca 2 miljoner människor vara utsatta för

bullernivåer från flyg-, väg- och järnvägstrafik över de riktvärden som

riksdagen ställt sig bakom. Av dessa är ca 1,6 miljoner störda av

vägtrafikbuller. Med beslutade och planerade insatser i form av t.ex.

bullerskydd bedöms ca 1,4 miljoner personer vara utsatta för bullernivåer över

riktvärdena år 2010. Vägverket gör bedömningen att om inga insatser skulle göras

 skulle antalet personer utsatta för vägtrafikbuller över riktvärdena komma att

öka från ca 1,6 miljoner i dag till ca 1,8 miljoner år 2011 och till 2,0

miljoner år 2020. Vid planering och byggande kan brister i bullerhänsyn leda

till ökning av antalet personer utsatta för bullernivåer över riktvärdena.

Riksdagen beslutade 1997 om etappmål för buller (prop. 1996/97:53, bet.

1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). Etappmålen utgick från följande riktvärden för

trafikbuller, som normalt inte bör överskridas vid nybyggnad av bostäder eller

vid nybyggnad eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur:

 30 dBA ekvivalentnivå (medelljudsnivå) inomhus

 45 dBA maximalnivå (högsta ljudnivån) inomhus nattetid

 55 dBA ekvivalentnivå utomhus vid fasad

 70 dBA maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostaden.

För utomhusnivån avses för flygbuller FBN (flygbullernivån, uttryckt som

ekvivalentnivån under ett år) 55 dBA.

Vid järnväg eller annan spåranläggning avser riktvärdet för buller utomhus 55

dBA ekvivalentnivå vid uteplats och 60 dBA ekvivalentnivå i bostadsområdet i

övrigt.

Vid tillämpningen av riktvärden vid åtgärder i trafikinfrastrukturen bör hänsyn

tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall

utomhusnivån inte kan reduceras till nivåer enligt ovan bör inriktningen vara

att inomhusvärdena inte överskrids.

Bullerproblemen behandlades i riksdagens transportpolitiska beslut år 1998

(prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266 och 267).

Uttag av naturgrus

Naturgrusavlagringar har ett stort värde för bl.a. dricksvattenförsörjningen.

Inom vissa områden i landet är försörjningen med dricksvatten nästan uteslutande

 beroende av naturgrusförekomsterna. Rullstensåsarna har en viktig funktion som

ytvattenrenare och är genom sina natur- och kulturvärden också värdefulla inslag

 i landskapet.

År 1994 gjorde Sveriges geologiska undersökning (SGU) bedömningen att

naturgrustillgångarna i ett 80-tal kommuner skulle vara förbrukade inom 30 år.

Bedömningen gjordes mot bakgrund av den förbrukningstakt som då var aktuell. För

 ett 40-tal av dessa kommuner skulle naturgruset vara slut redan inom 10 år.

Produktionen av ballastmaterial var 1994 totalt ca 83 miljoner ton fördelat på

53 % naturgrus, 35 % bergkross och 12 % annat material. Därefter har

användningen av naturgrus minskat till ca 30 miljoner ton år 1998.

Ett sätt att minska uttaget av naturgrus och främja användningen av

ersättningsmaterial är att använda ekonomiska styrmedel. För att åstadkomma en

bättre hushållning med naturgrus beslutade riksdagen att införa en lag om skatt

på naturgrus (prop. 1995/96:87, bet. 1995/96:SkU18, rskr. 1995/96:122). Lagen

trädde i kraft den 1 juli 1996 och innebär att skatt tas ut med 5 kronor per ton

 naturgrus. I rapporten Naturgrusskatten, utvärdering av skatteeffekterna

(rapport 5077) har Naturvårdsverket nyligen sett över hur skatten på naturgrus

fungerat för att nå miljökvalitetsmålen. Enligt rapporten ökade priset på

naturgrus med ca 11 % när skatten infördes 1996 och andelen naturgrus av den

totala mängden bergkross och naturgrus minskade med 5-15 %. Skatten har enligt

Naturvårdsverket haft effekt på användningen av naturgrus och bidragit till

hushållning med naturgrus. Utvärderingen kan dock enligt verket inte besvara

frågan om regleringen är samhällsekonomiskt effektiv.

Avfall

Under lång tid var avfallshanteringen främst inriktad att lägga avfallet på

deponi utan utsortering av fraktioner för återvinning och utan krav på att

undvika negativa effekter på människors hälsa och på miljön. Avfall som

deponeras ger emellertid upphov till miljöproblem. Det handlar framför allt om

att föroreningar i avfallet sprids i deponin samt i marken och i grundvattnet

närmast deponin vilket bidrar till övergödning och försurning av sjöar och

vattendrag. Gifter kan också läcka ut. Det handlar även om att bl.a. metangas

bildas i deponin vilket bidrar till växthuseffekten.

För att minska de negativa effekterna med deponeringen av avfall är det

angeläget att införa högt ställda miljökrav på existerande och kommande

deponier. Det är också angeläget att minska mängden avfall som deponeras. Detta

följer av den s.k. avfallshierarkin för hantering av avfall som gäller inom EU.

Hierarkin innebär att avfallets uppkomst i första hand skall förebyggas och att

det avfall som trots detta uppkommer skall vara så ofarligt som möjligt.

Uppkommet avfall skall återanvändas, material återvinnas eller utnyttjas för

energiproduktion i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning skall i första

hand prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. I

sista hand skall avfallet bortskaffas på ett säkert sätt.

Regeringen har under senare år vidtagit flera åtgärder. Sedan år 1994 finns

producentansvar för förpackningar, returpapper och däck. År 1998 infördes

producentansvar för bilar och den 1 juli 2001 träder producentansvar för

elektriska och elektroniska produkter i kraft. Producentansvaret infördes för

att öka miljöanpassningen av produkterna och minska mängden avfall som deponeras

 för att i stället omhänderta avfall genom återanvändning eller återvinning. På

de fem angivna områdena regleras producentansvaret genom förordningar. År 1997

åtog sig kontorspappersbranschen att frivilligt samla in och materialåtervinna

50 % av kontorspapperet till år 2000. Byggsektorns Kretsloppsråd åtog sig

samtidigt att till år 2000 halvera mängden bygg- och rivningsavfall som sänds

till deponi.

I april 2000 tillkallades en särskild utredare (M 2000:01) för att göra en bred

översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets

fullföljande och funktion skulle kunna utformas. I uppdraget (dir. 2000:28)

ingår även att utvärdera de frivilliga åtagandena om bygg- och rivningsavfall

respektive kontorspapper. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen

senast den 31 december 2001.

I propositionen 1996/97:172 Hanteringen av uttjänta varor i ett ekologiskt

hållbart samhälle - ett ansvar för alla redovisade regeringen förslag till flera

 åtgärder för att styra avfallet bort från deponering till återanvändning,

materialåtervinning, biologisk behandling eller förbränning med

energiutnyttjande. Med stöd av riksdagens bemyndigande (bet. 1997/98: JoU7,

rskr. 1997/98:55) beslutade regeringen senare om dessa förslag bl.a. genom

ändringar i renhållningsförordningen (1998:902). I enlighet med besluten träder

ett förbud om deponering av utsorterat brännbart avfall i kraft den 1 januari

2002 och ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall den 1 januari

2005. Den 1 januari 2002 införs också ett krav på att brännbart avfall skall

förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall. Naturvårdsverket

arbetar med särskilda föreskrifter om sortering av avfall i enlighet med detta

krav. Ett förslag till föreskrifter har remitterats från Naturvårdsverket som

innebär att även sådant avfall som inte är lämpligt att förbränna skall sorteras

 ut från övrigt avfall.

För att öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö-

och naturresurssynpunkt bättre sätt beslöt riksdagen (prop. 1998/99:84, bet.

1998/99:SKU20, rskr. 1998/99:258) att en skatt på avfall skulle införas. Den 1

januari 2000 trädde lagen (1999:673) om skatt på avfall i kraft. Skatten betalas

 för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat

 avfall till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras)

eller förvaras under längre tid än tre år. Skattesatsen är 250 kronor per ton

avfall. Avfallsskatten tas ut efter en nettodeponeringsmetod. Detta innebär att

skatt tas ut för i princip allt avfall som förs in till en skattepliktig

anläggning. För avfall som sedan förs ut från anläggningen medges avdrag.

Skattskyldig är den som bedriver verksamhet på anläggningen. Regeringen

beslutade den 15 februari 2001 att en särskild utredare skulle tillkallas för

att se över vissa avfallsskattefrågor. I uppdraget (dir. 2001:13) ingår att

analysera vilka styreffekter avfallsskatten tillsammans med energibeskattningen

har haft på olika former av omhändertagande av avfall. Utredaren skall även

analysera hur systemet med avfallsbeskattningen förhåller sig till redan

uppställda mål inom avfallspolitiken. Dessutom skall utredaren analysera hur

avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Utredaren skall

vidare utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av

att införa en skatt på förbränning av avfall. Utredaren skall redovisa sitt

uppdrag till regeringen senast den 1 december 2001.

Energianvändning m.m. i byggnader

Byggsektorn svarar för en stor del av användningen av naturresurser och energi.

Detta är bl.a. en följd av höga krav på boendekomfort och stora bostads- och

lokalytor. Den uppvärmda bostads- respektive lokalytan utgör vardera i

genomsnitt ca 48 kvm per person. Energianvändningen, inte minst i

förvaltningsskedet, bidrar till en negativ miljöpåverkan. Den kan bl.a. ge

upphov till luftföroreningar. Merparten av de byggnader som finns för närvarande

 kommer också att användas om 50 år och måste rustas på olika sätt för att

successivt uppfylla förändrade krav med beaktande av ekonomiska, sociala och

allsidiga miljöaspekter. Användningen av byggnaderna och brukarnas roll måste

därvid betonas. Behovet av att effektivisera energianvändningen och samtidigt

tillgodose kraven på bra inomhusluft och inomhusmiljö utan fukt- och

mögelskador, drag och buller m.m. ställer stora krav på kunskap och helhetssyn.

Den tekniska utvecklingen vad gäller installationer och driftstyrning m.m. samt

användning av kontorsutrustning ökar elanvändningen. Sammantaget förutsätter en

långsiktigt hållbar och resurseffektiv utveckling när det gäller byggande och

förvaltning av byggnader och anläggningar en rad avvägningar som kan inbegripa

målkonflikter.

Återföring av fosfor till kretsloppet

Fosfor är en ändlig naturresurs som i dag till stor del försvinner ut ur

kretsloppet från stad till land på grund av att de avfallsslag som fosfor ingår

i inte tillvaratas i tillräckligt stor utsträckning. Näringsämnen, primärt

fosfor, från dessa avfallsslag skall ingå i kretsloppet mellan stad och land och

 kunna återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för

hälsa och miljö. De avfallsslag som är aktuella utgörs framför allt av avfall

från livsmedelsindustrin och avloppsslam, men även av vissa andra komponenter i

mindre omfattning.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmål 1 (planeringsunderlag)

I likhet med kommittén anser regeringen att det finns anledning att lägga ökad

vikt vid att ta fram planeringsunderlag av särskild betydelse för den ekologiska

 dimensionen i arbetet för en hållbar utveckling. Detta ger förutsättningar för

att miljökvalitetsmålen tillsammans med andra nationella mål skall kunna vägleda

 fysisk planering och samhällsbyggande i enlighet med riksdagens beslut om

riktlinjer för samhällsplaneringen (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr.

1998/99:183). Planeringsprocessen som arbetsmetod kan därigenom användas som ett

 instrument för att främja miljökvalitetsmål med en geografisk dimension.

Program och strategier behöver utvecklas för miljöanpassade transportsystem, för

 hur grön- och vattenområden jämte kulturhistoriska och estetiska värden skall

tas till vara och utvecklas samt för miljöanpassning av energiförsörjningen.

Delmålet gäller i tillämpliga delar både stad och landsbygd. Lokal anpassning

utifrån platsens och regionens förutsättningar är av stor betydelse. Det är

således i första hand en uppgift för kommuner och länsstyrelser att med stöd av

centrala myndigheter ta fram sådana program och strategier.

De exempel på utgångspunkter som kommittén redovisar i betänkandet kan ge en

viss ledning för arbetet. Lokala trafikomställningsplaner kan vara ett viktigt

bidrag för att miljökvalitetsmålen skall nås senast år 2020.[REDACTED_EFTERNAMN] är ett exempel

 på en kommun som utarbetat en plan för att miljöanpassa transporterna,

LundaMaTs. Kommunen har beslutat om ett antal strategier som sammantaget syftar

till att ställa om transporterna för att klara miljökvalitetsmålen. En kraftfull

 satsning för att öka cykeltransporternas andel av de totala transporterna är en

 av de strategier som utvecklats inom ramen för denna plan. Ett kvantitativt och

 kvalitativt förbättrat utbud av kollektivtrafik är en annan strategi för att

minska antalet bilresor. Ett mobilitetskontor har inrättats för att lösa

transportproblem genom samordning mellan olika trafikslag, effektivisering och

andra lösningar som inte ökar biltrafiken.

Som många remissinstanser påpekar innebär fysisk planering, såväl som det

bredare begreppet samhällsplanering, prioriteringar och avvägningar mellan olika

 mål och intressen. En hållbar utveckling innefattar såväl de ekonomiska och

sociala dimensionerna som den ekologiska dimensionen. Det har emellertid inte

ingått i Miljömålskommitténs uppdrag att anlägga ett så brett perspektiv.

Kommitténs arbete har i enlighet med uppdraget inriktats på att ta fram förslag

med inriktning att främja den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling.

Ett antal remissinstanser har ifrågasatt delmålet som sådant bl.a. därför att

det anses vara fråga om medel snarare än mål. Mot detta vill regeringen

framhålla att den arbetsprocess som krävs för att ta fram de angivna programmen

och strategierna är så väsentlig att den i sig motiverar delmålet. Regeringen

vill i sammanhanget betona betydelsen av att det utvecklas arbetsformer som

innebär att de angivna programmen och strategierna tas fram i dialog mellan

berörda parter och sektorer.

En starkt bidragande orsak till dagens miljöproblem i den bebyggda miljön är

sektoriseringen och bristen på helhetssyn och strukturtänkande på såväl

nationell som regional och lokal nivå samt bristen på koordinering mellan

nivåerna. Det behövs stimulans och stöd för att få i gång ett brett

sektorsövergripande arbete. Kommittén har föreslagit att ett nationellt samråd

genomförs senast år 2003. Ett sådant samråd skulle enligt kommittén skapa

möjligheter att tillvarata erfarenheterna med lokala Agenda 21, nyttiggöra

forskningsresultat samt identifiera behov av kunskapsuppbyggnad, metodutveckling

 och försöksverksamhet. Regeringen anser i likhet med kommittén att insatser

behövs för att åstadkomma bättre helhetssyn och samordning, både nationellt och

regionalt. Formerna för sådana insatser bör dock övervägas ytterligare.

Internationellt pågår en utveckling av planeringsprocessen som arbetsmetod.

Flera länder inom EU använder sig av samlade nationella strategier för sin

utvecklingsplanering, något som för närvarande saknas i Sverige. Det är

angeläget att Sverige deltar aktivt i EU:s arbete med regional

utvecklingsplanering liksom i det samarbete med våra grannländer som sker med

stöd av EU:s strukturfonder (Interreg). Syftet är att uppnå en balanserad och

hållbar utveckling av EU i dess helhet. Det är ett utvecklingsarbete som prövar

nya strategier och samarbetsformer och som utvärderas fortlöpande. Regeringen

bedömer att det är en plattform för erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad där

 Sverige både kan bidra och lära ifråga om planering som en sektorsövergripande

arbetsmetod.

Program och strategier enligt delmålet skall tjäna som underlag för fysisk

planering och samhällsbyggande senast år 2010. Den långa tidsperioden motiveras

av ett stort behov av såväl kunskapsuppbyggnad som utveckling av nya

samarbetsformer. Användningen av strategiska miljöbedömningar och

miljökonsekvensbeskrivningar behöver utvecklas som underlag för analys och

utvärdering av alternativa program och strategier. Kommittén har föreslagit att

Boverket ges i uppdrag att år 2005 till regeringen lägesredovisa

länsstyrelsernas och kommunernas arbete med delmålet. Regeringen delar

uppfattningen att det under perioden behövs en utvärdering på nationell nivå för

 att kunna överväga behovet av ytterligare åtgärder för att uppnå delmålet.

Regeringen anser att befintlig lagstiftning, främst miljöbalken och plan- och

bygglagen (1987:10), utgör viktiga instrument i arbetet för att nå delmålet. Som

 framgår av avsnitt 21 och 22 anser regeringen att tiden nu är mogen för en

översyn av plan- och bygglagen. Kommittén har föreslagit att ansvariga centrala

myndigheter mot bakgrund av miljökvalitetsmålen skall se över urval och

avgränsningar av riksintresseområden enligt 3 kap. miljöbalken och utveckla

underlag för tolkning av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken. Regeringen delar

uppfattningen att detta är en angelägen uppgift i miljömålsarbetet.

Delmål 2 (kulturhistoriskt värdefull bebyggelse)

Det finns enligt Miljömålskommittén goda förutsättningar för att nå delmålet om

den äldre kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Regeringen delar den

bedömningen. Flera remissinstanser har pekat på att även senare tiders

byggnader är i särskilt behov av uppmärksamhet men att kunskapen om denna

bebyggelse är otillräcklig.

Allmänhetens intresse för de kvaliteter som den äldre bebyggelsen representerar

har ökat. Kulturmiljövårdens bebyggelseregister har utvecklats. Plan- och

bygglagen (1987:10) förutsätter att kulturhistoriska och estetiska värden tas

till vara vid ändring av befintlig bebyggelse. Möjligheterna att skydda

värdefulla byggnader kan dock behöva stärkas. Regeringen skall, som angetts i

propositionen 1998/99:114 Kulturarv, Kulturmiljöer och Kulturföremål, tillkalla

en särskild utredare för att lämna förslag om ett förbättrat skydd för

kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Regeringen avser att ge Riksantikvarieämbetet i uppdrag att i samverkan med

berörda myndigheter utveckla ett breddat underlag för formulering av ytterligare

 delmål avseende kulturvärden i den byggda miljön samt ge Riksantikvarieämbetet

i uppdrag att tillsammans med Boverket utarbeta ett program för hur arbetet för

att nå delmålet bör bedrivas och följas upp. Uppdraget innefattar även att

belysa vilka byggnader som är mest angelägna att få med i registret och möjliga

finansieringsformer för arbetet innefattande även revidering och registrering av

 befintliga inventeringar.

Delmål 3 (buller)

Med tanke på att bullerproblemen hela tiden ökar, bl.a. på grund av den ökande

trafiken, gäller det att vidta åtgärder så att färre människor utsätts för

buller överskridande de riktvärden som riksdagen ställt sig bakom. För att nå

delmålet bedömer regeringen att det krävs både statliga och kommunala insatser

och ett aktivt förebyggande arbete. För att verkligen nå framgång i arbetet med

att minska antalet bullerstörda människor krävs insatser både på nationell och

internationell nivå för att minska bullret vid källan. På lång sikt väntas de

stora förbättringarna åstadkommas med hjälp av teknikutveckling och genom

åtgärder i den fysiska planeringen som bl.a. syftar till att miljöanpassa

transporterna. Direkta bullerskyddsåtgärder, som är viktiga för att minska

bullret vid de mest utsatta miljöerna, kommer bara att utgöra en mindre del av

insatserna. Bidragsstödet till kommunerna för miljö- och

trafiksäkerhetsförbättringar längs befintliga vägar och järnvägar är en viktig

del av programmet eftersom den stora andelen bullerexponerade människor i dag

bor vid det kommunala vägnätet.

Regeringen bedömer att det arbete som planeras att genomföras bl.a. på EU-nivå

för att bekämpa bullret vid källorna, dvs. arbetet med att få ner bullernivåerna

 från bl.a. fordon och däck, inte kommer att få genomslag förrän efter år 2010.

Även vissa nationella åtgärder, såsom en successiv sänkning av ljudnivån från

tåg, kommer inte att få effekt på bullernivåerna förrän under nästa decennium.

Miljömålskommitténs bedömning var att detta skulle leda till att antalet

trafikbullerstörda människor skulle ha minskat med 80 % till år 2020 jämfört med

 år 1998. Regeringen bedömer att det i dagsläget är för tidigt att fastställa

ett mål för år 2020. Även kommitténs föreslagna nivå om 10% för år 2010 är i

dagsläget för tidig att fastställa. Regeringen menar dock att arbetet bör

sträva mot detta mål. I detta sammanhang bör framhållas att förutsättningarna

för att kunna nå ett högre delmål delvis är beroende av kommunernas

ambitionsnivå beträffande bullersanering vid de vägar där kommunen är

väghållare. Regeringen anser att det är angeläget att fler kommuner aktivt

arbetar med frågan. Regeringen följer utvecklingen och avser att återkomma med

ytterligare delmål för buller efter den första uppföljningen av miljömålen (se

avsnitt 23).

Flera remissinstanser har påpekat vikten av att det finns ett handlingsprogram

även för trafikbuller i andra miljöer samt för andra typer av buller än

trafikbuller. Regeringen har för avsikt att ge Naturvårdsverket i uppdrag att

tillsammans med övriga berörda myndigheter utarbeta ett sådant handlingsprogram.

Tätortsnära bullerfria områden är värdefulla och bör därför tas till vara. De är

 emellertid i dag dåligt kartlagda. Ett arbete för att identifiera och kartlägga

 dessa områden bör startas. I rollen som samordnande myndighet för bullerfrågor

har Naturvårdsverket ett särskilt ansvar för att se över de definierade

riktvärdena och, om det behövs, föreslå ytterligare riktvärden för buller i

andra miljöer än de som finns uttryckta i dagens fastställda riktvärden.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket ett tydligt samordnings- och

uppföljningsansvar för arbetet med att nå bullermålet.

Enligt regeringens bedömning är genomförandet av de åtgärdsprogram som redan

tagits fram för trafikverken och Försvarsmakten av stor betydelse för att

delmålet skall kunna nås. För trafikverken innefattar åtgärdsprogrammen såväl

bullerskyddsåtgärder som insatser för att minska bullret vid källan.

Regeringen avser att behandla trafikbullerfrågorna vidare i en kommande

proposition om infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart

transportsystem. En teknikutveckling kan förväntas ske under kommande år som gör

 att det går att både snabbare och effektivare åtgärda bullerproblemen. Mot

bakgrund av ovanstående gör regeringen den bedömningen att man i dag med

tillgängliga kunskaper och resurser endast kan uppnå en minskning av bullret med

 5 % fram till år 2010. Det blir svårt att nå generationsmålet med denna

ambitionsnivå. Regeringen kommer dock noga att följa utvecklingen genom det

föreslagna uppföljningssystemet och ambitionen är att kunna nå ett delmål om en

minskning med 10 % till år 2010.

Regeringen anser att Sverige bör medverka aktivt i EU:s och

Världshälsoorganisationens (WHO) arbete på bullerområdet. Inom EU bör arbetet

inriktas på att påskynda den tekniska utvecklingen mot minskat buller från

fordon, däck och vägbeläggningar.

Efter hand som erfarenheter av tillämpningen av miljöbalken och anknuten

lagstiftning med vägledning av miljö- och transportmålen har vunnits kan behov

av eventuella ytterligare förändringar av lagstiftningen övervägas. Eventuella

behov av lagstiftning för att minska andra bullerstörningar än trafikbuller bör

också uppmärksammas.

Delmål 4 (uttag av naturgrus)

Regeringen har vid ett flertal tillfällen framhållit betydelsen av en

miljömässigt hållbar användning och hushållning med naturresurserna. Detta

gäller särskilt för de icke förnybara naturresurserna. I propositionen

1997/98:145 Svenska miljömål framhöll regeringen att naturgrus skall nyttjas

endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn tagen till

användningsområdet. Eftersom tillgången är begränsad är det angeläget att

naturgrus endast används för de ändamål som det oundgängligen behövs för.

För att erhålla en långsiktigt hållbar hushållning med naturgrus föreslår

regeringen som ett delmål att uttaget av naturgrus i landet år 2010 är högst 12

miljoner ton per år och andelen återanvänt material utgör minst 15 % av

ballastanvändningen. Regeringen bedömer således att delmålet vad gäller andelen

återanvänt material kan sättas något högre än vad kommittén ansåg. Däremot

föreslår regeringen nu inget delmål för uttaget av naturgrus att uppnås till år

2020, utan avser att återkomma senare i den delen. År 2020 bör emellertid

uttaget av naturgrus ha minskat ytterligare jämfört med år 2010 och andelen

återanvänt material som bedömts lämpligt från miljösynpunkt vara högre än år

2010. Det innebär att förbrukningen av naturgrus minskar med drygt 50 % till år

2010 i förhållande till 1997 års förbrukning.

Det är angeläget att, som Jernkontoret påpekat, det återanvända materialet

utgörs av sådant material som bedömts vad gäller bl.a. miljöpåverkan. Det måste

således vara rent i den meningen att det inte bidrar till att förorena mark och

vatten. Detta behöver dock, enligt regeringens mening, inte särskilt uttalas i

delmålet. En annan aspekt att beakta är att förutsättningarna för att

återanvända material skiljer sig åt mellan olika regioner. I framför allt de

norra delarna av Sverige finns större mängder material att återanvända. Om detta

 material transporteras lång väg måste nyttan av återanvändningen vägas mot ett

ökat transportarbete.

De styrmedel som finns för att begränsa uttaget av naturgrus är närmare

beskrivna under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14). I

förhållande till de krav som tidigare gällde om prövning av grustäkter har

tillkomsten av miljöbalken med de nu allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. gjort det

 möjligt att bättre än tidigare skydda naturgrusförekomsterna. En höjning av

naturgrusskatten från 5 till 10 kronor per ton torde innebära att

konkurrenskraften skulle öka för alternativa material som krossberg och morän.

Enligt det ovannämnda kommittédirektivet rörande vissa avfallsskattefrågor (dir.

 2001:13) bör utvärderingen av avfallsskattefrågor omfatta kopplingen mellan

avfallsskatten och naturgrusskattens framtida utformning.

Sveriges geologiska undersökning (SGU) bör få i uppdrag att tillsammans med

berörda intressenter och sektorsmyndigheter utveckla frivilliga överenskommelser

 som fördelar ansvaret för att nå delmålet till år 2010. SGU bör även få i

uppgift att utvärdera resultatet av arbetet och gällande regelverks effekter.

För att uppnå målet behöver kunskaperna öka framför allt om vilka typer av

material som kan återanvändas liksom användningen av ersättningsmaterial.

Inventeringar görs redan i dag på regional nivå av SGU i samarbete med

länsstyrelser och kommuner. Dessa kan tjäna som ett underlag inför det fortsatta

 arbetet för att nå delmålet om att minska uttaget av naturgrus och främja

återanvändningen och användningen av ersättningsmaterial.

Delmål 5 och 6 (avfall)

I propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål angav regeringen som övergripande

riktlinje för avfallshanteringen att mängden avfall för slutlig behandling skall

 minskas, att avfallets farlighet skall minskas och att avfallet skall behandlas

 utgående från dess inneboende egenskaper. Att mängderna avfall till deponering

minskas är av avgörande betydelse från såväl resurs- som miljösynpunkt. Stora

delar av hushållsavfallet, det icke branschspecifika avfallet samt bygg- och

rivningsavfall utgörs av material som bör kunna utnyttjas på olika sätt i

stället för att deponeras. Regeringen anser att denna riktlinje skall fortsätta

att gälla.

När förslagen om att införa förbud mot deponering av vissa avfallsslag

redovisades i propositionen 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett

ekologiskt hållbart samhälle gjorde regeringen bedömningen att denna åtgärd

tillsammans med lagen (1999:673) om skatt på avfall och andra vidtagna åtgärder

skulle leda till en halvering av mängden avfall som deponeras till år 2005

räknat från 1994 års nivå. Detta förutsatte att gruvavfallet blev undantaget

från mängderna. Det av kommittén föreslagna delmålet stämmer väl överens med

regeringens tidigare bedömning. Regeringen föreslår därför att delmålet nu

fastställs av riksdagen. Regeringen föreslår även som mål att den totala mängden

 genererat avfall samtidigt inte ökar. Regeringen har valt att inordna samtliga

åtgärder för att minska produkters påverkan på människors hälsa och miljön under

 hela deras livscykel i en strategi. En redovisning har lämnats till riksdagen i

 skrivelsen En miljöorienterad produktpolitik (skr. 1999/2000:114). Ett centralt

 inslag i strategin är att genereringen av avfall skall minskas. Regeringen

anser att denna strategi kommer att bidra till att delmålet uppfylls. Dessutom

redogör regeringen för vissa ytterligare åtgärder i strategiavsnittet under

strategier för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar en

miljöorienterad produktpolitik (se avsnitt 21).

Inom EU har gemensamma regler om deponering av avfall beslutats i rådets

direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT L 182,

16.7.1999, s. 1 Celex 31999L0031). Direktivet skall vara genomfört i den

nationella lagstiftningen senast den 16 juli 2001. Direktivet kommer att

innebära att en enhetlig standard införs med högt uppställda miljökrav på

deponier. De specificerade krav som deponierna måste uppfylla gäller bl.a.

lokalisering, vattenkontroll, lakvattenhantering, åtgärder till skydd av mark

och vatten samt omhändertagande och kontroll av deponigas. Enligt direktiven

skall deponigasen insamlas från alla deponier som tar emot biologiskt

nedbrytbart avfall. Deponigasen skall behandlas och utnyttjas. Om den insamlade

gasen inte kan användas för energiproduktion skall den facklas. Dessa nya krav

medför positiva effekter på mark, grundvatten samt sjöar och vattendrag i

anslutning till deponierna eftersom risken för läckage av föroreningar minskar.

Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att delmålet om att samtliga

avfallsdeponier senast år 2008 har uppnått en enhetlig standard och uppfyller

högt ställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall

kan uppnås och föreslår därför inte några ytterligare åtgärder.

Med anledning av de förslag som regeringen lade fram i propositionen 1998/99:84

om lag om skatt på avfall begärde riksdagen (bet. 1998/99:SkU20, rskr.

1998/99:258), sedan det i tre motioner yrkats att avdragsrätt för omhändertagen

deponigas borde medges, att regeringen skyndsamt skulle återkomma till riksdagen

 med förslag som syftar till att stimulera användningen av deponigas för

energiutvinning (Fi1999/2246). Regeringen anser till följd av de krav som det

nyssnämnda EG-direktivet uppställer på skyldighet att omhänderta och utnyttja

deponigasen - om möjligt genom energiutvinning - att riksdagens önskemål om att

användningen av deponigas för energiutvinnning skall stimuleras kommer att

tillgodoses i och med att direktivet inom kort genomförs. Regeringen anser

vidare att de nya kraven i direktivet ger kommunerna ett incitament till att

utarbeta lokalt och miljömässigt lämpliga lösningar för att omhänderta

deponigasen, att forskning om och utveckling av återvinningsmetoder för såväl

energi som näringsämnen snarare uppmuntras än försvåras samt att miljömässigt

godtagbara behandlingsmetoder för nyttiggörande av deponigasen främjas.

Den 21 december 2000 beslutade regeringen att ge ett uppdrag till

Naturvårdsverket om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall. Uppdraget

 syftar till att kartlägga hur omställningen fortgår och redovisa en

handlingsplan för att uppnå ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall.

Verket skall även redovisa om det finns behov av en förändring av styrmedel för

att uppnå de övergripande målen för avfallshanteringen. Uppdraget skall även

innehålla en översyn av avfallsplaneringen och ansvarsfördelningen för olika

avfallsslag. Uppdraget skall redovisas senast den 1 november 2001 till

regeringen.

Regeringen har även beslutat om ett utredningsdirektiv (dir. 2001:13) för att se

 över vissa avfallsskattefrågor. I uppdraget ingår att analysera vilka

styreffekter avfallsskatten tillsammans med energibeskattningen har haft på

olika former av omhändertagande av avfall. Utredaren skall även analysera hur

systemet med avfallsbeskattningen förhåller sig till redan uppställda mål inom

avfallspolitiken. Dessutom skall utredaren analysera hur avfallsskattens

effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Utredaren skall vidare utvärdera

 och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en

skatt på förbränning av avfall. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till

regeringen senast den 1 december 2001.

I avsnitt 21 behandlas olika strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Strategin avseende giftfria och resurssnåla kretslopp bidrar till att förbättra

avfallshanteringen. Kommittén föreslår ett delmål om minskade mängder material

och energi som varor och tjänster (funktioner) förbrukar under sin livscykel.

Regeringen anser att syftet med kommitténs förslag tillgodoses av de strategier

som beskrivs i avsnitt 21.

Regeringen bedömer att föreslagna samt vidtagna åtgärder är tillräckliga för att

 delmålen skall nås och föreslår därför inga nya åtgärder. Den fortlöpande

utvärderingen får visa om målet behöver revideras eller om ytterligare åtgärder

behöver vidtas.

Delmål 7 (energianvändning m.m. i byggnader)

Energianvändningen i byggnader uppgick år 1995 till ca 158 TWh. Av detta svarade

 uppvärmning för ca 99 TWh med fördelning enligt följande: småhus 45 TWh,

flerbostadshus 29 TWh och lokaler 25 TWh.

Sektorn bostäder, service m.m. svarar för 40 % av utsläppen av koldioxid och

bidrar därmed i betydande omfattning till miljöbelastningen. I sammanhanget bör

också noteras hur uppvärmningen skedde år 1995. Olja och elvärme bidrog därvid

med vardera 25 TWh, fjärrvärme med 38 TWh samt ved, flis och gas med sammanlagt

11 TWh.

Eftersom det främst är förbränning av fossila bränslen som bidrar till

miljöbelastningen måste användningen effektiviseras och också minska i

omfattning. Enligt tillgängliga uppgifter var den slutliga användningen av

energi ungefär densamma år 1997 som år 1970 trots nettotillskott av byggnader.

Regeringen anser mot denna bakgrund att det är rimligt att miljöbelastningen

från energianvändningen i bostäder och lokaler minskar och är lägre år 2010 än

år 1995. Detta bör vara möjligt bl.a. genom att den totala energianvändningen

effektiviseras för att på sikt minska.

Bebyggelsen och användningen av byggnader och anläggningar har betydelse också

för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan (avsnitt

6),[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7), Giftfri miljö (avsnitt 9) och Säker strålmiljö

(avsnitt 11). Det är nödvändigt att anlägga en systemsyn på byggnader för att de

 bästa helhetslösningarna skall kunna nås.

Regeringen vill i likhet med Miljömålskommittén betona vikten av att arbetet med

 att kontinuerligt minska energianvändningen påbörjas omgående hos alla berörda

inom byggområdet.

Vad gäller frågan om direktverkande elvärme bör följande noteras. Direktverkande

 elvärme finns i ca 27 % av småhusen och utgör 35 % av elanvändningen för

uppvärmning. Totalt uppgick år 1997 användningen av elvärme i bostads- och

fritidshus, inräknat vattenburen värme, till 20,7 TWh. Direktverkande elvärme är

 för närvarande ett kostnadseffektivt uppvärmningssätt med låga installations-

och underhållskostnader. El är å andra sidan en högvärdig energiform som rent

tekniskt inte kan ersättas i andra användningsområden än vid uppvärmning. Enligt

 energipolitiska beslut skall energipolitiken underlätta omställningen till ett

ekologiskt uthålligt samhälle. Som följd av det energipolitiska beslutet år 1997

 lämnades till utgången av år 1999 statligt ekonomiskt stöd för att bl.a. främja

 övergång från uppvärmning med direktverkande el i befintliga bostadshus till

andra former av uppvärmning, däribland vattenburna uppvärmningssystem.

Regeringen gör bedömningen att nya låsningar till direktverkande elvärme, som

minskar möjligheterna att använda t.ex. förnyelsebara energikällor, bör

undvikas. Regeringen avser därför att analysera konsekvenserna av ett eventuellt

 förbud mot uppvärmning med direktverkande el i nya byggnader liksom effekterna

av att begränsa direktelvärme i nya fritidshus. Regeringen anser att de

preciseringar som kommittén angett beträffande användningen av fossila

energikällor inte bör fastställas nu utan formuleras så att användningen av

fossila energikällor successivt skall minska. De sammantagna miljöeffekterna av

det av kommittén föreslagna delmålet är oklar. En övergång från användning av

olja till ved i värmepannor med denna funktion skulle sannolikt kunna leda till

ökade utsläpp av flyktiga organiska ämnen om inga åtgärder vidtas för att minska

 dessa utsläpp från småskalig vedeldning. Regeringen har dock föreslagit ett

delmål om att minska utsläppen av flyktiga organiska ämnen under

miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7) där ett antal åtgärder föreslås.

De exakta förhållandena avseende användningen av vedpannor behöver därför

klarläggas innan beslut om preciseringar av delmålet om minskning av fossila

energikällor fattas. Om det behövs kommer regeringen därför att återkomma med

förslag till ytterligare delmål när kunskap inhämtats.

Kommittén har föreslagit ett antal åtgärder för att minska energianvändningen i

bebyggelsen, bl.a. individuella mätningar av energianvändningen för olika

ändamål samt miljö- och energideklarationer av byggnader m.m. Regeringen har i

maj år 2000 uppdragit åt Boverket att genomföra en försöksverksamhet med

deklarering av bostäder, skolor och förskolor. Bakgrunden till uppdraget är en

begäran från riksdagen om kvalitetsdeklaration av bostäder (bet. 1995/96:BoU1,

mom. 35, rskr. 1995/96). Boverket har presenterat ett förslag till utformning av

 en sådan deklaration. Förslaget har vid remissbehandling mottagits positivt.

Den i försöksverksamheten ingående deklarationen innehåller uppgifter om hela

fastigheten såsom tekniska data om t.ex. ventilation, värme, radon, buller och

vatten. Uppgifter om resursanvändning i byggnaden noteras också, t.ex. el,

värme, vatten, miljöstörande ämnen, avfallshantering och fastighetsägarens

miljöarbete. I uppdraget ingår att klarlägga omfattningen av uppgifter som bör

ingå för att deklarationerna skall få en ändamålsenlig utformning. Vidare skall

referensvärden beträffande energianvändningen m.m. anges. En redovisning av

kostnaderna för att upprätta och uppdatera deklarationerna skall lämnas.

Boverket skall ta till vara erfarenheterna av pågående verksamhet med att

upprätta skilda slag av deklarationer. Ett av skälen för regeringens beslut var

att det både i Sverige och i andra länder pågår arbete inom byggområdet med att

från olika utgångspunkter och för olika ändamål upprätta deklarationer av skilda

 slag, benämnda kvalitetsdeklarationer, miljödeklarationer, energideklarationer,

 miljövarudeklarationer etc. I försöksverksamheten ingår vidare att med berörda

målgrupper tillämpa deklarationerna i praktiken och lämna en redovisning av hur

en introduktion av deklarationerna kan ske i större skala. Uppdraget skall

redovisas till regeringen senast den 30 juni 2001.

Enligt regeringens bedömning skapar dessa deklarationer underlag för att stegvis

 öka medvetandet och förståelsen hos olika parter om sambanden mellan

brukarvanor, kostnader, teknisk utformning, drift och underhåll. Uppgifterna om

byggnaderna kan utökas t.ex. med besiktningar av olika slag allt eftersom någon

part finner det angeläget och är villig att svara för eventuella kostnader som

är förenliga med kompletteringen.

Inom ramen för det omfattande arbetet inom EU att i olika sektorer inarbeta

aspekter för hållbar utveckling pågår även ett sådant beträffande byggsektorn. I

 detta arbete har noterats mångfalden av deklarationer från olika utgångspunkter

 och behovet av samordning för att undvika onödiga kostnader för att upprätta

deklarationer och för att undvika möjliga handelshinder.

Skälen för regeringens bedömning om återföring av fosfor till kretsloppet

Regeringen anser att det på sikt är av allra största vikt att se till att

avloppsslammet är rent från början. För att uppnå detta är det nödvändigt att

användningen av kemikalier som är cancerframkallande, långlivade och

bioackumulerande upphör. Denna fråga behandlas vidare under miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö (avsnitt 9) och i propositionen 2000/01:65 Kemikaliestrategi för

Giftfri miljö.

Avloppsslammet innehåller i dag ibland olika typer av föroreningar vilka

överskrider gällande gränsvärden och som därmed begränsar möjligheten till

spridning på jordbruksmark. År 1999 återfördes 54 % av fosforn från de olika

avfallsslagen till åkermark. Under år 2000 har dock återföringen av avloppsslam

minskat vilket innebär att även totalsiffran för återföring av fosfor minskat.

Nya rön har visat att det kan finnas andra skadliga metaller än de som nu mäts

samt organiska miljögifter i avloppsslammet. Därför behöver kravspecifikationen

utvidgas. Det krävs att kvalitetssäkringen förbättras när det gäller alla typer

av föroreningar som kan finnas i slammet. En del av det avloppsslam som

produceras under den närmaste tidsperioden bör sannolikt kunna bli föremål för

spridning på jordbruksmark, under förutsättning att det klarar även de nya och

utvidgade kvalitetskraven. För annat avloppsslam kan dock problemen att klara

dessa krav vara större, under överskådlig tid. För att undvika att stora mängder

 av fosforrikt slam och annat avfall måste förbrännas utan fosforåtervinning då

deponeringsförbudet för organiskt avfall träder i kraft år 2005, krävs att

ytterligare alternativ utvecklas för att rena fosforn i slam och annat avfall.

Regeringen anser därför att det är av största vikt att ny teknik utvecklas och

införs för att skapa rena och effektiva fosforkretslopp. Redan i dag testas och

utvecklas olika tekniker i olika skala för separering vid källan och för att

utvinna fosfor och andra ämnen ur slammet direkt eller ur aska av förbränt slam.

 För närvarande saknas dock det tekniska underlag som möjliggör ett kvantitativt

 och tidsatt delmål för återföring av fosfor till åkermark.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans med berörda

parter ta fram en långsiktig strategi för återföring av fosfor till åkermark. En

 sådan strategi skall innehålla ett kvantitativt och tidsatt delmål för

återföring av fosfor till åkermark.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i ett generationsperspektiv

I regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv

överensstämmer flertalet punkter med dem som redovisades i propositionen

1997/98:145 Svenska miljömål. Den tredje och fjärde punkten är kompletterande

beskrivningar som har föreslagits av Miljömålskommittén, med något modifierad

lydelse.

Konsekvenser av förslagen

Planeringsunderlag

Förslaget till delmål innebär att det utvecklas underlag om viktiga frågor för

en ekologiskt hållbar utveckling av den byggda miljön som tillsammans med

underlag beträffande andra nationella mål kan ge vägledning för fysisk planering

 och samhällsbyggande. De konkreta miljömässiga konsekvenserna av att nå

delmålet kan inte bedömas förrän planerna förverkligats. Allmänt gäller att en

hälsosam, funktionell och tilltalande bebyggelsemiljö, såväl för boende som för

arbete och fritid, ökar attraktiviteten och därmed potentialen för en gynnsam

utveckling av välfärd, sysselsättning och ekonomi. Framsynt fysisk planering och

 samhällsbyggande grundat på genomtänkta program och strategier kan bidra till

detta.

Arbetet med program och strategier bör kunna utveckla de allmänna

förutsättningarna för ett effektivt och framgångsrikt miljöarbete. Det gäller

exempelvis utveckling av kunskap, arbetsformer, former för samordning mellan

olika samhällssektorer och samverkan mellan berörda aktörer.

Frågor om fysisk planering och samhällsbyggande ligger till stor del inom det

kommunala ansvarsområdet. Det regionala perspektivet är emellertid av stor

betydelse för de frågor som berörs av delmålet. Länsstyrelserna har en viktig

roll med sitt övergripande ansvar för det regionala mål- och uppföljningsarbetet

 i dialog med kommunerna och med andra regionala organ och myndigheter.

Länsstyrelsernas och kommunernas miljömålsarbete behandlas närmare i avsnitt 24.

Den tidsperiod på tio år som föreslås för att uppnå delmålet är väl tilltagen.

Under perioden skall dessutom en nationell utvärdering göras så att behovet av

åtgärder för att uppnå delmålet skall kunna övervägas på nytt. För

transportsektorn pågår redan visst arbete. Berörda centrala statliga

myndigheter, med Boverket som huvudansvarig myndighet, ansvarar för att ge

erforderligt stöd.

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Kulturmiljöer med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse lockar till sig företag

och är en grund för utveckling av kulturturism. De bidrar också till att skapa

en god livsmiljö för människor, en miljö som är stimulerande och attraktiv att

verka och leva i. Ansvaret för att genomföra delmålet om den kulturhistoriskt

värdefulla bebyggelsen ligger framför allt på de planerande och kulturvårdande

myndigheterna och inte minst på kommunerna. De kommuner som satsat på

inventeringar av värdefull bebyggelse har finansierat verksamheten bl.a. via

arbetsmarknadsmedel och EU-bidrag.

Buller

Minskat buller innebär förhöjd livskvalitet för människor och medför samtidigt

att samhällets kostnader för bullerrelaterad sjukvård minskar.

Arbetet för att nå bullermålet kan bidra till att uppnå andra mål. Samtidigt kan

 i vissa fall konflikter uppstå med andra mål. Till exempel minskar

trafikbullret vid lägre fordonshastigheter samtidigt som trafiksäkerheten ökar

medan framkomligheten kan försämras. En förbättrad fasadisolering kan bidra till

 lägre energianvändning. En utveckling av samhället som medför minskade

transporter bidrar förutom till att uppnå bullermålet också till att uppnå målen

 Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6),[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7) och Bara naturlig

försurning (avsnitt 8).

Arbetet för att nå bullermålet bedrivs till största delen inom ramen för

trafikverkens och Försvarsmaktens långsiktiga åtgärdsprogram mot buller. Även

kommuner arbetar med frågan.

Uttag av naturgrus

Motiven för en begränsning av uttaget av naturgrus är huvudsakligen

resurshushållning, bevarande av värdefulla natur- och kulturvärden och en

hållbar vattenförsörjning. Förekomsten av naturgrus är ojämnt fördelad över

landet liksom utnyttjandet. Eftersom vattenförsörjningen inom vissa områden i

landet nästan uteslutande är beroende av naturgrusförekomster kan fortsatt uttag

 i nuvarande takt försvåra för kommande generationers vattenförsörjning.

Täktverksamheten ändrar också landskapsbilden.

Ekonomiskt kan en övergång till att använda ersättningsmaterial för grus

innebära ökade produktionskostnader för materialet.

Avfall

Regeringen föreslår inga nya åtgärder för att nå delmålen. Bedömningen är att

redan vidtagna åtgärder kommer att räcka för att bidra till att målen kan nås.

Konsekvenser av tidigare föreslagna åtgärder finns beskrivna i prop. 1996/97:172

 Hanteringen av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar

för alla, prop. 1997/98:145 Svenska miljömål och prop. 1998/99:84 Lag om skatt

på avfall. Regeringen har beslutat om ett utredningsdirektiv för att se över

vissa avfallsskattefrågor. I direktivet ingår att utredaren skall utvärdera och

analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt

på förbränning av avfall.

Energianvändning m.m. i byggnader

Behovet av att effektivisera och också minska energianvändningen i byggnader

berör alla ägare av byggnader och brukare, dvs. staten, landsting, kommuner,

företag, kommunala och statliga bolag, allmännyttiga bostadsbolag, kooperativa

bostadsföretag, privata byggnadsägare, småhusägare samt bostadsrättshavare och

hyresgäster. Investeringar i åtgärder i byggnader som påverkar

energianvändningen och inomhusmiljön belastar de nyss nämnda grupperna. Den del

av energianvändningen som är att hänföra till brukarvanor och livsstil, såsom

förbrukningen av varmvatten, hushållsel, vald temperatur inomhus samt vädring

berör oss alla som enskilda individer. Behov föreligger därvid av förbättrade

uppgifter om bl.a. energianvändning för olika ändamål.

Sektorn bostäder, service m.m. svarar för 40 % av utsläppen av koldioxid och

svarar för en tredjedel av landets totala energianvändning. Energin används för

uppvärmning av luft och tappvarmvatten, hushållsel samt till drift av

installationer såsom ventilationssystem och styr- och reglertekniska

installationer. Volymen hushållsel ökar fortlöpande.

Energianvändningen i byggnader inriktas på att minska i både nya och befintliga

byggnader. Användningen av fossilenergikällor i bostäder och lokaler skall

minska kontinuerligt. Behovet av att tillföra energi för uppvärmning kan i

betydande omfattning påverkas genom tekniska förbättringar av byggnadernas

klimatskärm, såsom fönster, väggar och tak, förutsatt att inte omfattande

fönstervädring sker. Användningen av tappvarmvatten är däremot nästan

uteslutande beroende av beteendet och brukarvanor liksom även användningen av

hushållsel. Enligt vissa utredningsrapporter kan betydande minskningar av

energianvändningen åstadkommas genom ändring av brukarvanor och utan tekniska

åtgärder. Regeringen bedömer att miljöbelastningen från energianvändningen i

bostäder och lokaler kan minska under de närmaste åren genom ändring av

brukarvanor. Förutsättningarna för att genom informationsinsatser påverka vanor

bör därvid analyseras. Det föreslagna delmålet att miljöbelastningen från

energianvändningen i bostäder och lokaler skall minska och lägre år 2010 än år

1995 innebär bl.a. att den totala energianvändningen måste effektiviseras och på

 sikt minska. Detta förutsätter senare under målperioden också investeringar i

tekniska åtgärder i befintliga byggnader för att den totala energianvändningen

skall minska trots tillkommande nya byggnader. Regeringen följer utvecklingen i

olika avseenden av de hithörande frågorna och redovisar situationen vid kommande

 utvärdering av delmålen.

Statsfinansiella kostnader

Den statsfinansiella kostnaden för att nå alla delmål under miljökvalitetsmålet

 uppskattas till totalt ca 3,1 miljarder kronor under perioden 2001-2010.

Regeringen bedömer att det behövs ytterligare resurser för bl.a.

kunskapsutveckling om naturgrusanvändning. Regeringen beräknar därför att från

och med år 2002 tillföra ca 10 miljoner kronor per år i jämförelse med 2001 års

utgiftsnivå för delmålen (se vidare avsnitt 25). Regeringen bedömer att

resursbehovet kommer att minska något under den senare delen av perioden.

21

Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen

21.1 Strategier

Regeringens förslag: Följande strategier skall vara vägledande i arbetet med att

 uppnå miljökvalitetsmålen:

1. En strategi för effektivare energianvändning och transporter - för att

minska utsläppen från energi- och transportsektorerna.

2. En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar en

miljöorienterad produktpolitik - för att skapa energi- och materialsnåla

kretslopp och för att minska de diffusa utsläppen av miljögifter.

3. En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö - för ökad

hänsyn till biologisk mångfald, kulturmiljö och människors hälsa, för god

hushållning med mark och vatten, miljöanpassad fysisk planering och hållbar

bebyggelsestruktur.

Regeringens bedömning: Alla i samhället har ett ansvar för arbetet för en

ekologiskt hållbar utveckling och för strävan att uppnå de nationella

miljökvalitetsmålen. Ett fåtal aktiviteter - transporter, energianvändning,

flöden av material, kemikalier och varor, exploatering och ett icke hållbart

nyttjande av mark, vatten och den bebyggda miljön - ger upphov till flertalet av

 dagens miljöproblem. För att de uppställda målen skall nås är det viktigt att

de åtgärder som vidtas är samordnade och effektiva. Prioritet bör ges till

sådana åtgärder som ger synergieffekter och som bidrar till att uppnå flera av

miljökvalitetsmålen.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag

och bedömning.

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har uttalat sig om strategierna.

Naturvårdsverket menar att de tre åtgärdsstrategierna ger en god översikt över

hur olika miljöfrågor har ett samband och väl sammanfattar tillgängliga åtgärder

 och styrmedel. Länsstyrelsen i Värmlands län uppfattar resonemanget om de tre

åtgärdsstrategierna som tämligen svagt där mycket lämnas till vidare

utredningar. Länsstyrelsen anser också att det vore önskvärt att man redan i

åtgärdsstrategierna redovisade målkonflikter för att på så sätt tydliggöra var

särskilda insatser behövs. Vidare anförs att det i strategiarbetet är väsentligt

 att betona de regionala särarterna. Vid regeringens remissmöte för ungdomar den

 13 september 2000 framkom synpunkter på att en hållbar utveckling kräver en

förändring av människors sätt att leva.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att miljökvalitetsmålen skall

nås inom en generation är det viktigt att de aktiviteter som i huvudsak orsakar

dagens miljöproblem förändras så att de bidrar till en hållbar utveckling.

Regeringen har därför grupperat aktiviteter som är viktiga att förändra och

föreslår tre åtgärdsstrategier för att åstadkomma denna förändring. De tre

strategierna är en strategi för effektivare energianvändning och transporter, en

 strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar en

miljöorienterad produktpolitik och en strategi för hushållning med mark, vatten

och bebyggd miljö. Åtgärdsstrategierna motiveras av att en åtgärd kan bidra till

 flera miljökvalitetsmål och av att ett styrmedel kan ge samhällets sektorer

incitament att vidta många olika miljöbefrämjande åtgärder. En förutsättning för

 att miljön skall förbättras och för att miljökvalitetsmålen och en ekologiskt

hållbar utveckling skall nås är att alla delar av samhället tar ett ökat ansvar.

 Det krävs ett brett engagemang och deltagande i det fortsatta arbetet.

Miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10) utgör en grund för

åtgärdsstrategierna. Miljöbalkens allmänna hänsynsregler gäller för alla

verksamheter som kan leda till miljöpåverkan. Utöver lagstiftning har riksdagen

beslutat om riktlinjer som också utgör en viktig grund för detta arbete. Det kan

 särskilt pekas på riktlinjerna för en effektiv och långsiktigt hållbar

material- och energianvändning (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr.

1998/99:183). Vid samma tillfälle beslutade riksdagen om riktlinjer för

samhällsplaneringen som bl.a. innebär att statliga och kommunala myndigheter

genom samarbete över sektorsgränserna skall främja en ekologiskt hållbar

utveckling. Vidare redovisade regeringen vissa riktlinjer för kemikaliepolitiken

 i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Dessa riktlinjer vidareutvecklas

i propositionen 2000/01:65 Kemikaliestrategi för Giftfri miljö som nyligen lagts

 fram.

Annat betydelsefullt underlag för åtgärdsstrategierna finns i de av riksdagen år

 1998 beslutade riktlinjerna för energipolitiken (prop. 1996/97:84, bet.

1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) samt i regeringens skrivelse 1999/2000:114 En

miljöorienterad produktpolitik

Styrmedel

Möjligheten att nå miljökvalitetsmålen ökar om det inom ramen för

åtgärdsstrategierna finns ett brett spektrum av effektiva styrmedel. Styrmedel

kan definieras som de verktyg som staten och kommunerna m.fl. förfogar över för

att påverka beteendet hos näringslivet, enskilda och den offentliga sektorn.

Styrmedlen kan grovt indelas i följande kategorier:

 Normativa styrmedel som är en sammanfattande benämning av fastställda

generella normer såsom lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.

- Ekonomiska styrmedel är ett samlingsbegrepp för marknadsanpassade

instrument som miljörelaterade skatter och avgifter, överlåtbara utsläppskvoter

samt panter, bidrag, subventioner, avdragsmöjligheter och ersättningar för

utförda miljötjänster. Generella ekonomiska styrmedel är bäst lämpade för att

reglera miljöeffekter som är likartade oavsett var utsläppen sker.

- Informativa styrmedel är styrmedel för att påverka ett särskilt beteende

 utan att ställa några krav på faktiska förändringar. Det är också ett medel för

 att sprida kännedom om andra styrmedel. Information kan användas vid olika

typer av miljöbelastningar och utnyttjas bäst i kombination med andra styrmedel.

- Det finns också andra typer av styrmedel såsom frivilliga

överenskommelser och dialoger mellan staten och näringslivet.

Regeringen har bedrivit ett aktivt arbete med att främja en rad olika styrmedel

som ryms inom de tre åtgärdsstrategierna. Ett viktigt syfte med strategierna är

att samordna och optimera dessa styrmedel och bättre kunna bedöma behovet och

effekterna av ytterligare styrmedel.

För att miljökvalitetsmålen skall kunna nås behövs insatser inom många

politikområden och av olika aktörer i samhället. I avsnitt 4 ges en rad exempel

på pågående arbete. Det frivilliga miljöarbetet som bedrivs både av

näringslivet, ideella organisationer och av andra delar av samhället, t.ex.

hushållen, är betydelsefullt och bör stärkas ytterligare. Detta kan t.ex. ske

genom att tillgången på miljörelaterad information förbättras eller att de

ekonomiska styrmedlen utformas så att miljökostnaderna blir synliga.

Skatter, avgifter och bidrag har i flera fall en sådan utformning att de

indirekt får effekter för miljön, även om detta inte har varit ett primärt

syfte. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens uppfattning viktigt att

systemen för beskattning, avgifter och bidrag utformas så att de leder till

anpassningar som är förenliga med en hållbar utveckling. I samband med

eventuella översyner av dessa system bör strävan vara att de inte skall ge

upphov till negativa miljöeffekter. I detta sammanhang är det också av betydelse

 att möjligheterna att ta bort miljöskadliga subventioner identifieras och

belyses.

På många områden behövs också mer kunskap om faktiska förhållanden, innovationer

 och forskning som ger underlag för avvägningar och prioriteringar. Ökad kunskap

 behövs också för att motivera människor att genomföra de förändringar som

krävs. Värdet och nödvändigheten av forskning, utveckling och utbildning bör

understrykas.

De svenska miljökvalitetsmålen kan i många fall inte nås utan ett aktivt

internationellt arbete. Miljöarbetet i Sverige är beroende av miljöarbetet inom

övriga EU men också inom internationella organ och i länder utanför EU, liksom

andra länder är beroende av det miljöarbete vi bedriver i Sverige (se avsnitt

5).

21.2 En strategi för effektivare energianvändning och transporter

Regeringens bedömning: Strategin för effektivare energianvändning och

transporter bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft, Bara

naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan samt vissa delmål under Ingen

övergödning och God bebyggd miljö.

Tyngdpunkten bör ligga på kostnadseffektiva åtgärder som effektiviserar

användningen av energi och främjar användningen av ny teknik med goda

miljöegenskaper. För att ge incitament till effektiviseringar av energi och

transporter behövs en förändrad och ökad användning av ekonomiska styrmedel

utformade så att miljökostnaderna tydliggörs. Ett medel för detta är fortsatt

grön skatteväxling. Regeringen har i 2000 års ekonomiska vårproposition aviserat

 en skatteväxling för perioden 2001-2010 i storleksordningen 30 miljarder

kronor.

Den långsiktiga utvecklingen av framför allt person- och lastbilstrafiken kräver

 att den traditionella utbudspolitiken (infrastruktur och trafikplanering)

förändras och kompletteras med åtgärder som syftar till att påverka efterfrågan

på transporter i miljöanpassad riktning. En del i det arbetet är att åstadkomma

ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att

människors behov av dagliga transporter kan minska. En annan del i arbetet är

att skapa alternativa transportformer. En minskad bilanvändning skall

eftersträvas där alternativ finns. För att miljökvalitetsmålen skall kunna nås

inom en generation är det dessutom angeläget att vidta långsiktiga åtgärder för

att skapa en infrastruktur för hållbar utveckling. Regeringen har för avsikt att

 återkomma till dessa frågor i den aviserade propositionen

Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart transportsystem.

Ekonomiska styrmedel bör användas för att förhindra att resursvinster genom

bl.a. ny teknik motverkas av ökad konsumtion som leder till ökad miljöpåverkan.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans som har kommenterat strategierna har

invänt vare sig mot tanken på strategin eller mot dess inriktning.

Konjunkturinstitutet stöder kommitténs förslag om reformering av

energiskattesystemet och om ett avgiftssystem för de energiintensiva företagen.

Sveriges Skogsindustrier delar uppfattningen att energibeskattningssystemet inte

 är idealt uppbyggt, men anser inte en ny total översyn vara befogad. De avvisar

 grön skatteväxling som ett medel att förverkliga en hållbar utveckling och

motsätter sig att nivån på kväveoxidavgiften ses över.

Statens fastighetsverk delar inte Miljömålskommitténs uppfattning att

energikostnaden är för låg. Statens energimyndighet bör därför ges i uppdrag,

parallellt med den föreslagna informationskampanjen, att intensifiera

stödprogrammet för energieffektivisering av lokaler.

Naturvårdsverket förordar en förtida introduktion med hjälp av ekonomiska

styrmedel av arbetsmaskiner som möter framtida avgaskrav. .

Vid regeringens remissmöte för ungdomar den 13 september 2000 framfördes att, på

 de sträckor där det miljöanpassade alternativet är likvärdigt, det mer

utsläppsintensiva färdmedlet skall ersättas med det miljöanpassade. Det

framfördes också att bilen inte är så viktig för dagens ungdomar som tidigare.

Skälen för regeringens bedömning: För miljökvalitetsmålen Begränsad

klimatpåverkan (avsnitt 6),[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7), Bara naturlig försurning

(avsnitt 8) samt delvis Ingen övergödning (avsnitt 12) och God bebyggd miljö

(avsnitt 20) delar regeringen Miljömålskommitténs bedömning att det behövs en

sammanhållen effektiviseringsstrategi. Med en sådan strategi minskar risken för

konflikter mellan miljökvalitetsmålen medan kostnadseffektiviteten ökar. Som ett

 exempel på en konflikt målen emellan nämner Miljömålskommittén att en ökad

dieseldrift minskar utsläppen av koldioxid men samtidigt gör det svårare att nå

andra miljökvalitetsmål. Tanken är att minska utsläppen från energi- och

transportsektorerna genom att:

- effektivisera energianvändningen vid byggande och förvaltning av

byggnader och i näringslivet samt främja ny teknik,

- styra energitillförseln till en samhällsekonomiskt gynnsam blandning av

energislag,

- främja miljöanpassade transporter, minskad bilanvändning där alternativ

finns och ny teknik för fordon och samverkan mellan transportslagen,

- främja ny teknik för arbetsmaskiner och arbetsredskap,

- uppnå långsiktiga avtal mellan staten och industrin.

Utredningen Effektiv användning av naturresurser (SOU: 2001:2) lämnade i

december 2000 sitt slutbetänkande. I betänkandet behandlas sambanden mellan

ekonomisk tillväxt, naturresursförbrukning och miljöpåverkan. Utredningen har

även genomfört en översyn av behovet av åtgärder för en effektiv användning av

naturresurser för att nå en hållbar utveckling. I utredningen visas att

effektivitetssträvanden vad gäller energianvändningen måste kompletteras med

andra strategier om miljökvalitetsmålen skall nås. Miljövinsterna av

effektivisering har i många fall ätits upp av en total volymökning. Som exempel

kan nämnas den motortekniska utvecklingen som har lett till större

bränsleeffektivitet. De positiva följdeffekterna av detta har emellertid

förtagits av att fordonens genomsnittliga motorstyrka har ökat. Eftersom

transportvolymerna dessutom ständigt växer blir transportsektorns sammanlagda

påverkan på miljön allt större. De åtgärder som står till buds för att stimulera

 teknikutveckling och effektivisering inom energi- och transportsystemen är

lagkrav, information samt ekonomiska och andra styrmedel som miljömärkning och

upphandlingskrav. Valet av åtgärder bör utgå från kostnadseffektivitet och

möjlighet att nå reella utsläppsminskningar.

Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att vidareutveckla och

prioritera bland förslagen till åtgärder för att främja en mer rationell

energianvändning. Gruppen kommer att utgå bl.a. från Statens energimyndighets

strategi för rationell energianvändning, som är en svensk variant av EU:s

energibesparingsprogram (Save-programmet), EG-kommissionens handlingsplan för

effektivare energianvändning samt betänkandena Förslag till Svensk

Klimatstrategi (SOU 2000:23) från Klimatkommittén, Framtidens miljö - allas vårt

 ansvar! (SOU 2000:52) från Miljömålskommittén och

Resurseffektivitetsutredningens betänkande Effektiv användning av naturresurser

(SOU 2001:2).

Effektiv teknik och energianvändning m.m.

Effektivare teknik är viktig för att nå de långsiktiga miljökvalitetsmålen och

klara de utmaningar som samhället står inför genom omställningen mot hållbarhet.

 Ny teknik ger emellertid inte de önskvärda förbättringarna om den utnyttjas

till ökad konsumtion. Dessutom tar det tid innan ny teknik slår igenom. Inom i

stort sett varje sektor finns exempel på hur energieffektivisering riskerar att

motverkas av konsumtionsökning. Införandet av en ny teknik bör därför kombineras

 med åtgärder som medför att effektiviseringen leder till reella förbättringar

miljömässigt. Det är samtidigt angeläget att de olika styrmedlen utformas så att

 fortsatt teknikutveckling stimuleras. Vilka styrmedel som fungerar bäst

varierar från fall till fall. Information kan t.ex. vara effektiv i vissa fall,

men ha dålig effekt i andra.

Orsaken till att vissa energieffektiviseringsåtgärder i bostäder och lokaler

inte genomförs kan vara informationsbrist, att de ekonomiska vinsterna inte inom

 rimlig tid kan täcka kapitalkostnaden eller att tillgängliga medel behövs för

andra angelägna behov. En betydande del av energianvändningen i byggnader beror

på livsstils- och brukarvanor, faktorer som framför allt torde kunna påverkas

genom information, skatter och avgifter. Jämfört med andra länder har Sverige en

 effektiv uppvärmning av bostäder men eftersom den genomsnittliga bostadsytan

per invånare är bland de största i världen blir den totala energianvändningen

per capita hög.

När det gäller möjligheterna till effektivisering av transportarbetet är hindren

 sannolikt de samma, dvs. en kombination av bristande information och svaga

ekonomiska incitament att anpassa transportbeteendet. Dessutom ger det

befintliga transportsystemet inte alltid förutsättningar för miljöanpassade

transporter.

Näringslivets arbete med miljöledningssystem kan lämna väsentliga bidrag till

att miljömålen uppnås genom energieffektivisering av processer och hjälpsystem

och genom de produkter man producerar och transporterar. På liknande sätt kan

den offentliga sektorns miljöledningssystem få positiva effekter. Den offentliga

 upphandlingen kan ge incitament till miljöanpassning genom att ställa krav på

fordons och entreprenadmaskiners avgasprestanda, energieffektiva produkter etc.

Ekonomiska styrmedel och grön skatteväxling

De ekonomiska styrmedel som påverkar energi- och transportsektorerna är bl.a.

energiskatten på bränslen och el, koldioxidskatten på fossila bränslen,

svavelskatten, kväveoxidavgiften, effektskatten på kärnkraft, avgiften på

kärnbränsleavfall och radioaktivt avfall samt skatter och avgifter på bilar. För

 att effektivisera energianvändning och transporter har Miljömålskommittén

förordat en förändrad och ökad användning av ekonomiska styrmedel i kombination

med information som tydliggör sambandet mellan konsumtionsmönster och

miljökvalitetsmålen. Den har dock inte lämnat några detaljerade förslag på

området.

I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1 finansplanen s. 35) har

regeringen presenterat en strategi för en fortsatt grön skatteväxling. Det

främsta syftet med grön skatteväxling är att öka miljörelateringen av

skattesystemet. Höjda skatter på energi och utsläpp av miljöpåverkande ämnen

balanseras med en sänkning av andra skatter, främst på arbete.

Inriktningen är att kombinera en reformering av energiskattesystemet med en grön

 skatteväxling i storleksordningen 30 miljarder kronor fram till år 2010. Som

ett första steg i skatteväxlingen förändras energiskatterna och skatterna på

arbete för år 2001 med en total omslutning på 3,3 miljarder kronor.

Energiskatterna förändras och höjs genom att

 koldioxidskatten ges en ökad tyngd i förhållande till energiskatten genom att

höjas med 25 % medan energiskatten på el och bränslen sänks med 8 %,

 koldioxidskatten höjs med ytterligare 15 % vilket ger ett skatteuttag på 53

öre per kg koldioxid,

 energiskatten på el höjs med 1,9 öre per kWh och

 skatten på dieselolja höjs med 11,7 öre per liter.

Med undantag för den höjda skatten på dieselolja påverkar inte åtgärderna

transporter, tillverkningsindustrin och jordbruket. Skattehöjningarna påverkar

således främst hushållens användning av bränslen för uppvärmning och el.

Incitamenten för energieffektiviserande åtgärder samt energisparande i hushållen

 ökar därmed.

I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1 finansplanen s. 225-234)

aviserade regeringen även ett antal utredningsuppdrag som följer intentionerna i

 Miljömålskommitténs förslag. Följande tre uppdrag är relevanta för

effektiviseringsstrategin:

1. Utformningen av systemet för nedsättning av energiskatten för

tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna.

2. Fördjupad analys av alternativa ekonomiska styrmedel. Utredningsuppdraget är

främst relevant för klimatpolitiken, men har även betydelse för utsläppen av

försurande och övergödande ämnen.

3. En ökad miljörelatering av vägtrafikbeskattningen.

Miljömålskommittén har bedömt att utformningen av systemet för energibeskattning

 är av avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen

Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6),[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7), Bara naturlig

försurning (avsnitt 8) och God bebyggd miljö (avsnitt 20).

Regeringen delar denna bedömning. Ett energibeskattningssystem kan dock inte

lösa alla frågor utan måste kompletteras på en rad punkter med hänsyn till bl.a.

 lokala förutsättningar. Detta gäller för t.ex. energieffektiviseringar varvid

t.ex. förhållande beträffande inomhusmiljön i utgångsläget måste beaktas.

Miljöskadliga subventioner måste identifieras och i möjligaste mån minimeras.

Samtidigt måste uppsatta mål inom andra politikområden beaktas.

Kväveoxidavgiften

Systemet med kväveoxidavgifter för energiproduktionsanläggningar innebär att en

avgift tas ut i relation till utsläppens storlek för att sedan återföras till

producenterna i relation till energiproduktionens storlek.

Systemet har enligt flera remissinstanser haft positiva effekter, särskilt då

det inte har medfört någon påtaglig kostnadsökning för branschen i dess helhet.

För att gynna en effektiv energiomvandling anser Miljömålskommittén att

kväveoxidavgiften bl.a. bör stämma överens med den aktuella kostnaden för att

vidta erforderliga reningsåtgärder som behövs för att de berörda

miljökvalitetsmålen skall kunna nås. Avgiften skall enligt kommittén visa inte

enbart vad som gäller för de förbränningsanläggningar som ingår i

avgiftskollektivet, utan också vilka åtgärdskostnader som är rimliga för andra

aktörer. Regeringen kommer att ta initiativ till en översyn av

kväveoxidavgiftens roll för en minskning av utsläppen. Översynen kan ligga till

grund för en bedömning av behovet av förändring.

Byggnader och förvaltning av byggnader

Energibehovet i byggnader är knutet till uppvärmning, tappvarmvatten samt

drifts- och hushållsel. För uppvärmning och installationer kan behovet påverkas

med tekniska åtgärder, medan t.ex. förbrukningen av varmvatten och el påverkas

av enskilda brukares vanor.

Miljömålskommittén har funnit det angeläget att det utvecklas ett system för

miljö- och energideklarationer av hus. Boverket samordnar arbetet med frågan.

Miljömålskommittén har bedömt att fastighetsägare har svaga incitament för att

investera i förbättrad teknik eller förbättrat underhåll i värmesystem och

pannor. Andra investeringar ter sig då mer lönsamma. Incitamenten för byggherrar

 och fastighetsägare att effektivisera energianvändningen behöver enligt

kommittén därför stärkas. Klimatkommittén har kommit till samma uppfattning. I

uppdraget till den nyligen tillsatta arbetsgruppen med uppdrag att främja en mer

 rationell energianvändning (se ovan i Skälen för regeringens bedömning) ingår

att lämna förslag om hur dessa incitament kan stärkas och hur samordningen och

lagstiftningen inom område kan förbättras.

För att stimulera till effektivare energianvändning i fastigheter som används av

 näringslivet och den offentliga sektorn har Miljömålskommittén och

Klimatkommittén föreslagit att information och rådgivning utvecklas. Frågan

bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Bygg- och förvaltningssektorn står för 40 % av den totala energiförbrukningen.

Den nya bebyggelsen är betydligt energieffektivare än det befintliga beståndet.

Det finns dock hinder för att nya fastigheter förses med bästa tillgängliga

teknik eller med energisystem som baseras på förnybara energikällor. Till

hindren för detta är bl.a. högre investeringskostnader. Dagens byggregler

innebär inte någon detaljreglering av utförande utan ställer funktionskrav. De

mer detaljerade samhällskraven utformas i Boverkets byggregler. Regeringen anser

 att den ekologiska aspekten bör tydliggöras ytterligare i byggreglerna och

avser att ge Boverket i uppdrag att belysa detta. Boverket bör undersöka

möjligheterna att komplettera bygglagstiftningen med regler för tillämpning av

beprövad teknik när det gäller hållbara kretsloppslösningar.

Boverket skall senast den 30 juni 2001 redovisa resultatet av en

försöksverksamhet med miljö- och kvalitetsdeklaration av bostäder.

Deklarationerna utarbetades av Boverket år 1998. Vidare pågår en utredning om

producentansvar. Regeringen avser därför att när underlag finns återkomma till

riksdagen med förslag till mål och åtgärder när det gäller energianvändning och

klimatpåverkan.

Frågan om direktverkande elvärme behandlas under miljökvalitetsmålet God Bebyggd

 Miljö (avsnitt 20).

Fastighetsbeskattningskommittén har i sitt betänkande Likformig och neutral

fastighetsbeskattning (SOU 2000:34) sett på effekterna av miljöinvesteringar på

beskattningen av fastigheter. Enligt kommitténs uppfattning - vilken uppfattning

 delas av Miljömålskommittén - skall miljöinvesteringar som höjer

taxeringsvärdet inte påverka underlaget för den löpande beskattningen under de

första tio åren. För andra typer av miljöinvesteringar har kommittén förordat

riktade bidrag som stimulansåtgärd. Regeringen avser att se över frågan i

samband med att Fastighetsbeskattningskommitténs betänkande bereds.

Klimatinvesteringsprogram

Ett av de centrala förslagen i klimatkommittén förslag är att inrätta ett anslag

 för klimatinvesteringsprogram. Anslaget skall enligt kommittén användas till

investeringar i åtgärder som bidrar till att utsläppen av klimatpåverkande gaser

 minskar. Detta är en åtgärd som inte bara är av betydelse för att nå målet om

Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6) utan kan också vara av stor betydelse för

målen[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7), Bara naturlig försurning (avsnitt 8) och Ingen

övergödning (avsnitt 12). Regeringen gör bedömningen att detta är en åtgärd som

kan ge positiva synergieffekter och den bör därför vara en högt prioriterad

åtgärd i effektiviseringsstrategin. Regeringen beräknar därför 400 miljoner

kronor för år 2004 för klimatinvesteringar i årets ekonomiska vårproposition.

Därutöver kan medel från de lokala investeringsprogrammen för åren 2002 och 2003

 användas till klimatinvesteringar.

Transporter, arbetsmaskiner och arbetsredskap - övergripande

Det finns många beröringspunkter mellan bilar, arbetsmaskiner och arbetsredskap,

 varför de åtgärdsmässigt kan behandlas som en enhet.

Jämfört med läget i mitten av 1980-talet har vägtrafikens utsläpp av

kväveoxider, kolväten, kolmonoxid och avgaspartiklar minskat påtagligt. Orsaken

är de avgaskrav som införts för både lätta och tunga bilar och som sedan

successivt skärpts. Dessutom har miljökraven för bränslen lett till ytterligare

sänkta utsläpp. Även utan andra åtgärder än de som redan beslutats kommer

minskningen att fortsätta eftersom den äldre bilparken successivt skrotas.

Däremot har inte utsläppen från arbetsmaskiner och arbetsredskap minskat. Totalt

 sett blir därför minskningen för liten för att miljökvalitetsmålen knutna till

utsläpp av dessa luftföroreningar skall nås. Minskningen gäller inte heller

utsläppen av koldioxid, eftersom de är proportionella mot bränsleförbrukningen.

Därför behövs ytterligare åtgärder:

1. En utveckling av ekonomiska och andra styrmedel för fordon, arbetsmaskiner

och arbetsredskap.

2. Lagstiftningen om avgaskrav breddas till att omfatta fler grupper av fordon,

arbetsmaskiner och arbetsredskap.

3. En kvalitativ utveckling av avgas- och bränslekraven som säkerställer låga

utsläpp i praktiken.

4. Ett minskat bilberoende där alternativ finns samt långsiktiga åtgärder

för att skapa en infrastruktur för hållbar utveckling.

En utveckling av ekonomiska och andra incitament

I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1finansplanen s. 228-231) har

regeringen som ett led i skatteväxlingen aviserat att den avser att låta se över

 vägtrafikbeskattningen i syfte att öka miljöstyrningen.

Trafikbeskattningen är delvis miljöstyrande. De generella skattenivåerna

påverkar trafikvolymerna och därmed utsläpp m.m. Genom att skattesatserna för

bränslen är differentierade utifrån deras miljöegenskaper gynnas miljömässigt

bättre alternativ. EG-kommissionen har nyligen i ett meddelande, Genomgång av

andra fordons- och oljeprogrammet, Auto/Oil II, (KOM(2000)626 slutlig) funnit

att differentierad beskattning troligen har större miljöstyrande effekt på

bilparkens sammansättning än den allmänna skattenivån. Denna slutsats bekräftas

av uppgifter från Volvo och SAAB om försäljningen av fordon i miljöklass 1.

Regeringen kan också konstatera att de svenska miljöklassystemen och den

differentierade beskattningen som varit knuten till dessa i flera fall

tillsammans med andra förutsättningar har haft positiv miljöeffekt. Det gäller

bl.a. miljöklassystemen för dieselbränsle och för lätta bilar. När så är

tekniskt möjligt och åtgärden är kostnadseffektiv bör ekonomiska styrmedel

därför användas för att gynna renare bilar och arbetsmaskiner.

I vissa fall är det tekniskt svårt att införa differentierad beskattning. Det

gäller stora grupper av arbetsmaskiner och arbetsredskap. Vägverket och vissa

större kommuner har infört upphandlingskrav som premierar arbetsmaskiner och

lastbilar med låga utsläpp. Dessutom har Delegationen för ekologiskt hållbar

upphandling (EKU-delegationen) tagit fram förslag till upphandlingskrav för

tunga bilar. Väl fungerande upphandlingskrav har, som i fallet med Vägverket, en

 påtaglig styreffekt. Styreffekten kan dock äventyras av att olika aktörer

ställer krav som motverkar varandra. EKU-delegationen arbetar med att ta fram

ett internetbaserat verktyg med samordnade krav för hela den offentliga

förvaltningen. Regeringen anser att det är viktigt att upphandlingskraven för

arbetsmaskiner, tunga fordon och arbetsredskap utvecklas. Regeringen kommer att

följa EKU-delegationens arbete och i den mån det behövs vidta åtgärder på

grundval av dess förslag.

Utredningen Avgasrening 2000 föreslog i sitt betänkande Avgasrening 2000 (SOU

2000:12) en omläggning av miljöklassystemen för bilar och arbetsmaskiner som

syftar till att göra systemen mer pedagogiska och lättare att administrera.

Utredningen har remissbehandlats. Regeringen avser att under år 2001 lägga fram

ett förslag om uppdatering av systemet.

Inom EU har det antagits nya kravnivåer för tunga bilar som kan gynnas med

ekonomiska styrmedel genom direktiv 1999/96/EG (EGT L 44, 16.02.2000, s. 1,

Celex 31999L0096). I direktivet fastläggs kravnivåer som blir obligatoriska åren

 2001, 2006 respektive 2009 samt en frivillig kravnivå för tätortsfordon med

mycket låga utsläpp, EEV.

Regeringen har nyligen gett en utredare (Fi 2001:00) i uppdrag att se över

vägtrafikbeskattningen. Utredaren skall enligt sina direktiv (dir. 2001:12)

analysera om effekterna av att införa ett incitament i form av ett styrmedel är

motiverat och, om så är fallet, föreslå en utformning.

Vägavgifter för tunga fordon och miljöstyrande avgifter i tätorter

Ett system med miljöstyrande avgifter i tätorter kan potentiellt utvecklas till

styrmedel som bidrar till miljöanpassning av vägtrafiken. Regeringen avser att

återkomma till riksdagen om miljöstyrande avgifter i tätorter i samband med att

förslag om den framtida klimatpolitiken presenteras.

En kilometerskatt kan vara en viktig åtgärd för att bidra till en hållbar

utveckling av vägtrafiksektorn. I den nyssnämnda utredningen om

vägtrafikbeskattning kommer för- och nackdelar med en kilometerskatt att

utredas.

Introduktion av förnybara drivmedel

För att stimulera en fortsatt introduktion av alternativa drivmedel, dvs. andra

drivmedel än bensin och diesel, avser regeringen att till sommaren år 2001

fastlägga en strategi för hur skattenedsättningen för dessa drivmedel skall ske.

 Strategin skall bygga på i förväg särskilt uppställda kriterier, såsom att de

aktuella projekten skall avse teknologisk utveckling och resultera i processer

eller produkter som är miljöanpassade alternativ till konventionella drivmedel.

Nedsättningarna skall ske genom en begränsning av det sammanlagda uttaget av

energi- och koldioxidskatt. De skall på ett kostnadseffektivt sätt bidra till

ökad miljönytta och till samhällsekonomiskt effektiva lösningar på området.

Arbetsmaskiner och arbetsredskap

EU:s avgaskrav för arbetsmaskiner framgår av det så kallade

arbetsmaskinsdirektivet, direktiv 97/68/EG (EGT L 59, 27.2.1998, s. 1, Celex

319997L0068). Med direktivet påbörjade EU en process som innebär att avgaskrav

införs för en av de viktigaste källorna till luftföroreningar med hälso- och

miljöpåverkan, nämligen arbetsmaskinerna. Hittills har avgaskrav endast införts

för vissa större dieseldrivna arbetsmaskiner. Närmast i tur står jordbruks- och

skogsbrukstraktorer, för vilka krav börjar införas under år 2001 genom direktiv

2000/25/EG (EGT L 173, 12.07.2000, s.1 Celex 32000L0025). Under år 2001 påbörjas

 behandlingen i ministerrådet och Europaparlamentet av förslaget om avgaskrav

för bensindrivna och mindre dieseldrivna arbetsmaskiner och arbetsredskap.

Utgångspunkten för kommissionen är att finna de mest kostnadseffektiva

åtgärderna för att förbättra luftkvaliteten.

Terrängskotrar

För terrängskotrar finns i dag vare sig avgas- eller bullerkrav. De svarar för

ungefär 4 % av de svenska utsläppen av kolväten. Därtill är bullernivåerna höga.

 Miljöklassutredningen föreslog i sitt betänkande Miljöklassning av snöskotrar

(SOU 1995:97) att ett miljöklassystem med avgas- och bullerkrav skulle införas

för terrängskotrar. I avvaktan på bl.a. att USA - som är den dominerande

snöskotermarknaden - skall införa avgaskrav har införandet av svenska regler

skjutits upp.

Genom direktiv 2000/14/EG (EGT L 162, 03.05.2000, s. 1, Celex 32000L0014) antogs

 gemensamma bullerkrav för arbetsmaskiner inom EU. Terrängskotrar omfattas av

direktivet, men några gränsvärden fastläggs inte. Mot den bakgrunden kan endast

frivilliga krav tillämpas i Sverige.

Kommissionen har nyligen antagit ett förslag (KOM2000(840)final) om avgaskrav

för mindre arbetsmaskiner och arbetsredskap. Förslaget omfattar inte

terrängskotrar. Eftersom terrängskotrar endast används i större skala i Sverige

och Finland ser merparten av medlemsländerna knappast något behov av regler.

Kommissionen ser dock en möjlighet att komplettera regelverket på denna punkt.

EU:s avgaskrav för arbetsmaskiner är vanligen samordnade med USA:s. USA

förbereder nu införande av avgaskrav för terrängskotrar. Ett förslag skall

preliminärt presenteras i september. Regeringen avser därför att verka för att

sådana krav införs i Sverige. Under miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö

(avsnitt 19) behandlas frågan om ett miljöklassystem för terrängskotrar.

Utgångspunkten är att ett system med en frivillig klass för terrängskotrar med

bättre miljöegenskaper skall införas.

Sjöfart

Mot bakgrund av att det saknas internationellt antagna avgasnormer för fartyg är

 farledsavgifterna sedan den 1 januari 1998 differentierade med avseende på

fartygens utsläpp av svavel och kväveoxider. En förstärkning av det

differentierade farledsavgiftssystemets styreffekt, alternativt införande av

samma typ av styrsystem i andra länder, är en förutsättning för att målet om

reduktion med 75 % av svavel- och kväveoxidutsläppen från sjöfarten i Sverige

skall kunna uppnås. Sjöfartsverket har i rapporten Översyn av farledsavgifterna

(rapport N2000/575/TP), som överlämnades till regeringen i januari 2000,

utvärderat systemet för miljöavgiftsdifferentiering. Sjöfartsverket har i den

utredningen pekat på behovet att skärpa miljödifferentieringen av

farledsavgifterna. Godstransportdelegationen genomför för närvarande en översyn

av farledsavgifterna. Den utredning där Sjöfartsverket framhåller behovet av att

 överväga en skärpt miljödifferentiering av farledsavgifterna ingår i

delegationens underlag. Regeringens avser återkomma till frågan i den aviserade

propositionen Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart

transportsystem.

Sjöfartsverket bör fortsatt prioritera arbetet med att utveckla systemet med

miljödifferentierade farledsavgifter och verka för att motsvarande system införs

 i andra länder.

Förutom att aktivt arbeta med att sprida systemet med miljödifferentierade

farledsavgifter så driver Sverige också på internationellt för att skapa

gemensamma minimikrav på utsläppsbegränsningar för sjöfarten på internationell

nivå. Sverige kommer även i fortsättningen att vara pådrivande i de olika

internationella organisationerna och inom EU för att åstadkomma överenskommelser

 om minskade utsläpp från sjöfarten.

Luftfart

I Sverige släppte flyget år 1998 ut 2,9 Mton CO2 eller ca 5% av de totala CO2

utsläppen (baserat på flygbränsle bunkrat i Sverige). Flyget är dock det

trafikslag som snabbast ökar sina utsläpp av koldioxid. Ökningen av flygtrafiken

 leder till att miljömålen blir svårare att uppnå.

Inom EU väntas volymen flygtransporter fördubblas inom 10-12 år. Globalt räknar

man också med stora ökningar. Flyget bidrar också till utsläpp av kväveoxider

och kolväten. Sverige tillämpar sedan den 1 januari 1998 ett avgiftssystem med

intäktsneutrala start- och landningsavgifter baserat på utsläpp av kväveoxider

och kolväten under luftfartygens start- och landningscykel.

Även för flyget hindrar branschens internationella struktur och det

internationella regelverket att nationella bindande avgaskrav införs.

Luftfartsverket bör fortsatt vara pådrivande i det internationella arbetet inom

Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) för att öka användningen

av motorer och flygplan med låga utsläpp. Det bör också arbeta internationellt

för att begränsa påverkan på ozonskiktet från höghöjdsflyget, förkorta flygvägar

 och minimera köbildning i flygtrafiken. Verket bör också arbeta vidare med att

begränsa civilflygets miljöpåverkan genom att ytterligare utveckla systemet med

differentierade landningsavgifter, speciellt när det gäller utsläpp av

koldioxid. Regeringen avser att återkomma till detta i en särskild proposition

om en svensk klimatstrategi.

Propositionen Infrastrukturinriktning för omställning till ett hållbart

transportsystem som regeringen har för avsikt att lägga har ett

transportslagsövergripande synsätt och kommer att behandla hela

transportsektorns miljöpåverkan.

Kvalitativ utveckling av avgaskraven

Den tekniska utvecklingen av motortekniken möjliggör att de utsläppskrav som

gäller för olika typer av bilar, arbetsmaskiner eller arbetsredskap skärps med

ett par års intervall. I en sådan utveckling är det viktigt att

kravskärpningarna även leder till reella utsläppsminskningar i praktiken. För

att så skall ske krävs att utrustningen är konstruerad för att utsläppen skall

vara låga även efter långvarigt bruk. Sverige har därför med högsta prioritet

drivit frågan om att ett hållbarhetskrav med tillverkaransvar efter svensk

förebild skall föras in i EU:s lagstiftning. Regeringen kan nu konstatera att en

 viktig svensk profilfråga nu är införd i EG-rätten, trots hårt initialt

motstånd. För lätta bilar träder systemet i kraft successivt fram till den 1

januari 2002 genom direktiv 98/69/EG (EGT L 350, 12.28.1998, s.1, Celex

31998L0069). Den 1 oktober 2006 införs det för tunga bilar (direktiv 99/96/EG).

Ett problem är att det i vissa fall är relativt enkelt för tillverkarna att

styra motorerna så att de klarar avgaskraven vid provning, samtidigt som

utsläppen särskilt av kväveoxider blir väsentligt högre när motorerna används i

lämplig drift. Motivet är en ambition att minska bränsleförbrukningen, vilket är

 attraktivt för kunderna. Förhållandet har uppmärksammats av USA:s

miljömyndighet Environment Protection Agency och EG-kommissionen som arbetar med

 frågan. Regeringen avser att med hög prioritet driva att EU:s avgaskrav skall

utformas så att utsläppen blir låga i praktiken.

Av likartade skäl bör EU:s lagstiftning om avgaskrav för arbetsmaskiner och

arbetsredskap kompletteras med krav som säkerställer att de har låga utsläpp

under hela sin livstid.

Utveckling av transportsystemet - övergripande

Riksdagen har antagit målet att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och

långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet.

Ett framtida hållbart transportsystem förutsätter att alternativa

transportformer skapas och att ett minskat bilberoende eftersträvas där

alternativ finns. Det är dessutom angeläget att vidta långsiktiga åtgärder för

att skapa en infrastruktur för hållbar utveckling.

I sin studie Genomgång av andra fordons- och oljeprogrammet (KOM(2000)626

slutlig) har EG-kommissionen bedömt att det främsta medlet på gemenskapsnivå för

 att minska utsläppen från vägtrafiken är tekniska avgaskrav. Icke-tekniska

åtgärder ses främst som en fråga på kommun- eller regionnivå. Likväl bedömer

regeringen att det är viktigt att utnyttja möjligheterna till förändrade

transportmönster för att bidra till att miljökvalitetsmålen och de föreslagna

delmålen kan nås.

Godstransporter

Dagens godstransportsystem har negativa konsekvenser för miljön. Orsakerna står

att finna i den internationella marknadens krav i kombination med brister i

befintlig infrastruktur och fordonens prestanda. Miljöanpassning kan uppnås

genom effektivisering, överföring av gods till mer miljövänliga

transportalternativ (t.ex. från väg till järnväg), renare bränslen samt rening

av utsläpp. Några av de viktigaste faktorerna som påverkar överföringen av gods

från väg till järnväg är tillgänglig järnvägskapacitet, den gränsöverskridande

spårtrafikens funktion och kostnaden för att transportera gods på väg jämfört

med järnväg samt effektivitet i omlastningen mellan transportslag.

Det finns åtskilliga hinder för utvecklingen av de gränsöverskridande

järnvägstransporterna inom EU, såväl organisatoriska hinder som höga

banavgifter. Regeringen är därför pådrivande i EU:s arbete för att effektivisera

 de gränsöverskridande järnvägstransporterna. I dessa frågor möts

transportsektorns och miljövårdens intressen.

Många åtgärder som normalt genomförs av rent företagsekonomiska skäl, t.ex. en

höjning av lastfaktorn och samverkan i distributionsledet, har även positiva

miljöeffekter. På ett övergripande plan kan en ökad samverkan mellan de olika

transportslagen få positiva effekter. Godstransportdelegationen (K1998:06)

prioriterar frågan om samverkan mellan de olika transportslagen och om sektorns

effektivisering. Delegationen väntas lägga fram sitt slutbetänkande före

utgången av juni 2001.

Persontransporter

Några av de viktigaste hindren för att miljöanpassa persontransporterna är att

de miljöanpassade transportslagen ofta inte kan uppfylla resenärernas krav på

korta restider och hög bekvämlighet. Även inom persontransportområdet finns

mycket att vinna på ökad effektivisering. Det kan handla om effektivisering i

form av ett miljöanpassat körsätt eller om ökad samåkning. För att stärka

kollektivtrafiken avser regeringen att ta initiativ till fördjupat samarbete med

 kollektivtrafikbranschen för att identifiera problem och möjligheter inom

området. Avsikten är att en kommitté skall tillsättas i detta syfte.

21.3 En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp

Regeringens bedömning: Regeringen avser att fortsätta det arbete för giftfria

och resurssnåla kretslopp som bl.a. påbörjats i enlighet med regeringens

skrivelse om en miljöorienterad produktpolitik. Regeringen har uppdragit åt

Naturvårdsverket att presentera underlag för en vidareutveckling av den

miljöorienterade produktpolitiken.

Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp bidrar främst till att uppnå

miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Begränsad klimatpåverkan

och Skyddande ozonskikt. Den bidrar även till att uppnå vissa delmål under

miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Strategin bör vidare ses som ett

komplement till kemikalie-, avfalls- och klimatstrategin samt som en viktig del

i strategin för hållbar utveckling och i sektorsstrategierna.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna är positiva till förslaget om

delmål avseende resurseffektivisering. Länsstyrelsen i Västra Götalands län

anser att tillståndspliktiga verksamheter som lämnar miljörapport årligen bör

redovisa uppgifter om återvinning och återanvändning för att göra det möjligt

att följa upp arbetet. Institutet för miljömedicin anser att det krävs styrmedel

 i form av kriterier och lösningar för god teknikupphandling, miljömärkning,

förbättrad miljöinformation m.m. för att utveckla material- och energisnåla

varor och tjänster. Naturvårdsverket anser att förslaget förutsätter att

marknader skapas för mer miljöanpassade varor och tjänster och för återvunnet

material och att detta bör ske på Europanivå. Miljömålskommittén framhåller

främst mjuka styrmedel, medan Naturvårdsverket även lyfter fram tillämpningen av

 miljöbalken för att främja utvecklingen av material- och energisnåla varor.

Skälen för regeringens bedömning: Många av dagens miljöproblem beror på det sätt

 resurser utnyttjas. Hushållning med naturresurser, material och energi samt

giftfria kretslopp och en miljöanpassad hantering av uttjänta varor är viktiga

förutsättningar för omställningen till ett hållbart samhälle. En samlad strategi

 behövs för att öka resurseffektiviteten och för att minska läckagen av gifter

och näringsämnen. Denna strategi bör ses som ett komplement till avfalls-,

kemikalie-, och klimatstrategierna samt som en viktig del i strategin för

hållbar utveckling och i sektorsstrategierna.

En rad mjuka och hårda styrmedel har införts i Sverige under de senaste 20-30

åren för att åstadkomma ett giftfritt och resurseffektivt kretslopp. Åtgärderna

skulle emellertid bli effektivare med ett mer samlat angreppssätt och ett mer

strategiskt livscykeltänkande. De nedan beskrivna åtgärderna skall tillsammans

bidra till skapandet av giftfria och resurssnåla kretslopp.

En miljöorienterad produktpolitik

Regeringen har i skrivelsen En miljöorienterad produktpolitik (skr.

1999/2000:114, bet. 2000/01:MJU3, rskr. 2000/01:52) presenterat en strategi för

det fortsatta arbetet med att i ett livscykelperspektiv minska produkters

negativa påverkan på människors hälsa och på miljön och att öka

resurseffektiviseringen.

Ett viktigt syfte med en miljöorienterad produktpolitik är att samordna och

optimera olika produktrelaterade styrmedel så att de var för sig och i samverkan

 ger snabb och effektiv omställning till ett hållbart samhälle. Syftet är också

att visa på de målkonflikter som kan finnas mellan olika styrmedel och att

försöka överbrygga dessa.

Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att ta fram underlag för vidare

utveckling av den miljöorienterade produktpolitiken (regleringsbrev för år 2001,

 regeringsbeslut 18, 2000-12-21). I uppdraget ingår att analysera vilka

styrmedel som är bäst lämpade för att öka resurshushållningen och att minska

påverkan från farliga kemikalier på människans hälsa och miljön. Verket skall

även analysera hur dessa styrmedel kan effektiviseras och samordnas så att

möjliga synergieffekter tas till vara.

EG-kommissionen presenterade den 7 februari 2001 en Grönbok om den

produktrelaterade miljöpolitikens bidrag till hållbar utveckling (KOM(2001)68

slutlig). Regeringen har nu tagit upp grönboken till behandling under Sveriges

ordförandeskap i Europeiska rådet.

Regeringen avser att verka för en miljöorienterad produktpolitik såväl

nationellt som inom EU och globalt. En internationellt etablerad miljöorienterad

 produktpolitik kan bidra till en väl fungerande inre marknad,

konkurrensfördelar för Europa samt minskade handelshinder globalt.

Samordning och integrering

Det är angeläget att arbetet med strategin för giftfria och resurssnåla

kretslopp samordnas med andra områden som tar sikte på miljöanpassning av

kretsloppen, såsom avfalls- och kemikalieområdet. Genom att man inom EU enas om

gemensamma strategier på dessa områden läggs grunden för att fortsätta utforma

gemensamma regler som säkerställer centrala hälso- och miljökrav.

Regeringen avser att verka för att EU:s sjätte miljöhandlingsprogram stödjer

utarbetandet av en strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp. Regeringen

anser vidare att det är viktigt att beakta behoven av ökad kunskap för att nå

målet med giftfria och resurssnåla kretslopp i arbetet med EU:s kommande program

 för forskning och utveckling.

Framgång kan endast nås genom att strategin integreras i flera sektorer såsom

miljö, näringsliv, handel, finans- och försäkring, jordbruk och forskning.

Hushållen har också en avgörande roll. Regeringen avser därför att verka för att

 integrera strategin i de sektorsstrategier för hållbar utveckling som utarbetas

 inom EU. Ministerråden för i första hand industri, inre marknad, konsument,

jordbruk och turism och forskning måste därför engageras.

Kemikalieanvändningen

Dagens kemikalieanvändning är ett hinder för att sluta kretsloppen. Ett exempel

på detta är förorenat slam som hindrar återföringen av fosfor till

jordbruksmark. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att

tillsammans med berörda parter ta fram en långsiktig strategi för återföring av

fosfor till åkermark (se vidare avsnitt 20). Riskerna med kemiska ämnen bör

begränsas kraftfullt genom utfasning av ämnen med särskilt farliga egenskaper

och genom förbättrad riskhantering. Många kemiska ämnen som används i varor kan

ha effekter på miljön under alla stadier i varornas livscykel.

För att nå framgång inom kemikalieområdet måste EU-gemensamma system och

regelverk eftersträvas. Kommissionen presenterade i februari 2001 en Vitbok om

en gemensam kemikaliestrategi för EU. Det är nödvändigt med en samordning mellan

 produktstrategin och kemikaliestrategin. Regeringen har i propositionen

2001/01:65 Kemikaliestrategi för Giftfri miljö närmare redogjort för sin syn på

innehållet i en EU-gemensam kemikaliestrategi.

Energi- och materialeffektiva kretslopp av varor och tjänster

Material som är förorenade av kemikalier och varor som är konstruerade på ett

sätt som försvårar återvinning utgör hinder för ett energi- och

materialeffektivt kretslopp. Ett annat hinder är att efterfrågan på

miljöanpassade produkter och produkter tillverkade av återvunnet material är

liten på grund av höga kostnader för dessa. För att öka efterfrågan kan den

offentliga upphandlingen i kombination med näringslivets miljöarbete och

upphandling bli en effektiv åtgärd. För detta behövs en entydig lagstiftning

inom EU och nationellt avseende upphandling. Miljövarudeklarationer,

miljömärkning och annan miljöinformation behöver utvecklas liksom

standardiserade metoder för att göra livscykelanalyser. Välinformerade och

miljömedvetna konsumenter kan genom sitt agerande på marknaden utöva ett stort

inflytande över miljöanpassningen av varor och tjänster.

Regeringen tillsatte i maj 1999 en särskild delegation för att driva på

ekologiskt hållbar upphandling (dir. 2000:54). Delegationen kommer att redovisa

sitt uppdrag till regeringen i augusti 2001. Resurseffektivitetsutredningen (Fi

1999:02) presenterade betänkandet Effektiv användning av naturresurser (SOU

2001:2) i december 2000. I betänkandet behandlas sambanden mellan ekonomisk

tillväxt, naturresursförbrukning och miljöpåverkan. Utredningen har även

genomfört en översyn av behovet av åtgärder för en effektivare användning av

naturresurser för att nå en hållbar utveckling. Riksdagen godkände år 1997

regeringens förslag i propositionen En uthållig energiförsörjning ett program

för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem (prop. 1996/97:84, bet.

 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). I programmet ingår bl.a. en rad åtgärder för

utveckling av ny energiteknik, ett effektivare utnyttjande av energin och en

ökad användning av förnybara energikällor. Dessa åtgärder kan bidra till att

flera av miljökvalitetsmålen nås.

Minskad deponering och säkrare deponier

Många av dagens produkter innehåller farliga material och ämnen och skapar

därför miljöproblem i avfallsledet. Avfallsområdet har under många år stått i

fokus för regeringens arbete med produkters miljöbelastning. Regeringen angav i

propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål som en övergripande riktlinje för

avfallshanteringen att minska mängden avfall för slutlig behandling, att minska

avfallets farlighet samt att behandla avfallet utifrån dess inneboende

egenskaper.

I Sverige har en rad åtgärder vidtagits för att styra mot ett bättre

omhändertagande av avfallet, bl.a. har förbud införts mot deponering av vissa

avfallsslag.

Kretslopp och minimala förluster av växtnäringsämnen

Växtnäringen, dvs. alla ämnen som växterna behöver för att bygga upp sin

biomassa består till 90 % av kol, syre och väte som tas upp från marken eller

vattnet. Resten av biomassan består av kväve, fosfor, kalium och kalcium som tas

 upp ifrån marken. Dessa är ofta begränsande för tillväxten. I ett naturligt

ekosystem råder tidvis jämvikt. Genom mänsklig aktivitet påverkas dock bl.a.

kvävetillförseln till ekosystemen genom deposition av kväveföreningar.

Utsläppskällorna är framför allt ammoniak från djurstallar, kväveoxider främst

från förbränningsmotorer, gödsling samt utsläpp från avlopp. När det gäller

påverkan från kommunala avloppsutsläpp regleras de av kraven i miljöbalken. En

omfattande utbyggnad av de kommunala reningsverken kommer att ske fram till år

2010. När anslutning till konventionella reningsverk inte är ekonomiskt

realiserbar kan våtmarker, reaktiva barriärer eller andra metoder för upptag av

näringsämnen erbjuda lösningar. Även när det gäller enskilda avlopp skall

miljöbalken och dess föreskrifter tillämpas och tillsyn över enskilda avlopp

måste genomföras konsekvent. Även föreskrifterna för nyanläggning av enskilda

avlopp bör ses över. Det är väsentligt att i detta sammanhang också uppmärksamma

 möjligheten att använda sorterande system för enskilda hushåll och fastigheter

t.ex. kan svartvatten från toaletter och bad-, disk- och tvättvatten behandlas

var för sig och näringsrika restprodukter kan återföras till marken utan risk

för att de förorenas.

Åtgärder för att minimera förlusterna av växtnäringsämnen genom att sluta

kretsloppen är en del av strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp.

21.4 En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö

Regeringens bedömning: Strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd

miljö bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och

vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och

skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap,

Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö.

Hushållningsstrategin bygger i huvudsak på tre olika beståndsdelar:

 Ett varsamt brukande av mark- och vattenområden för att värna natur- och

kulturvärden i miljön och goda produktionsförhållanden.

 Skydd av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik

kultur- och naturmiljö där representativa delar av vårt kulturarv är bevarade

liksom den biologiska mångfalden.

 Miljöanpassad fysisk planering och byggande för att skapa en hållbar

bebyggelsestruktur och nya anläggningar av hög kvalitet, för ett balanserat

uttag av naturresurser och för en god hushållning med mark, vatten och bebyggd

miljö.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt om

hushållningsstrategin. Några remissinstanser har tagit upp frågan om betydelsen

av den fysiska planeringen. Boverket menar att kommittén har underskattat den

fysiska planeringens möjlighet att i en översiktsplaneprocess väga olika

intressen mot varandra. Vid regeringens remissmöte med ungdomar den 13 september

 2000 framkom synpunkten att planeringen är avgörande för om vi når målen eller

inte.

Skälen för regeringens bedömning: Naturresurserna omfattar mark- och

vattenresurser med ämnen och mineral och den fysiska miljön i övrigt.

Hushållning med naturresurser handlar om hur man för olika ändamål använder

resurser på ett sätt som möjliggör ett långsiktigt brukande av resurserna, men

också förnyelse och återanvändning av dem.

I praktiken innebär strategin att befintliga värden skall tas till vara.

Långsiktiga intressen skall väga tyngre än kortsiktiga. Den innebär också varsam

 förvaltning och bruk av miljöns naturgivna och människoskapade resurser.

Hushållningsstrategin är av betydelse vid såväl nya som gamla verksamheter.

Eftersom den innehåller element av både bevarande och utveckling krävs ett brett

 och väl utvecklat samråd mellan olika intressen i syfte att nå det på lång sikt

 bästa hållbara nyttjandet.

Grundläggande beståndsdelar i strategin finns på flera håll i lagstiftningen.

Både i miljöbalken och i planlagstiftningen finns ett antal hänsynskrav som i

sig styr mot en tillämpning enligt hushållningsstrategin. Miljöbalken skall

tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från

ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god

hushållning tryggas. En god hushållning med naturresurser utgör dessutom ett av

de fem grundläggande värdena som är utgångspunkter i arbetet med att formulera

delmål. Andra styrmedel är ekonomiska styrmedel där miljöersättning enligt

Miljö- och landsbygdsprogrammet är av stor betydelse för att nå

miljökvalitetsmålen. Frivilliga åtaganden spelar också en stor roll, framför

allt inom skogsbruket där miljöcertifiering används i stor utsträckning.

Miljöcertifiering förekommer även inom jordbrukssektorn genom den s.k.

sigillmärkningen som bygger på kvalitets- och miljökrav.

Hushållningsstrategin bidrar främst till att uppnå målen Levande sjöar och

vattendrag (avsnitt 13), Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14), Hav i balans

samt levande kust och skärgård (avsnitt 15), Myllrande våtmarker (avsnitt 16),

Levande skogar (avsnitt 17), Ett rikt odlingslandskap (avsnitt 18), Storslagen

fjällmiljö (avsnitt 19) och God bebyggd miljö (avsnitt 20), dvs. de mål som

handlar om mark- och vattenanvändning. Strategin för effektivare

energianvändning och transporter och för en miljöorienterad produktpolitik

bidrar emellertid också till att dessa mål kan nås på samma gång som

hushållningsstrategin samspelar med övriga strategier.

Varsamt brukande

Ett varsamt brukande av mark och vatten och den bebyggda miljön innebär att

biologisk mångfald värnas samtidigt som produktionsförutsättningarna inte

försämras, de historiska värdena tas till vara och irreversibla skador undviks

eller minimeras. På längre sikt är ett varsamt brukande en förutsättning för en

sund ekonomisk utveckling inom respektive sektor.

Det är framför allt skogs- och jordbruket, men även andra näringar som t.ex.

fisket som berörs i denna del. En ökad medvetenhet om dessa värden kan nås genom

 rådgivning och information om de åtgärder som krävs i förvaltningen av mark,

vatten och den bebyggda miljön. Ekonomiska styrmedel, såsom jordbrukets

miljöstöd, är också av stor betydelse för att skapa förutsättningar för ett

varsamt brukande. Lagstiftning som reglerar brukandet av mark och vatten och den

 bebyggda miljön behövs för att garantera att brukandet inte sker på ett sådant

sätt att de övergripande värdena i miljöpolitiken hotas. Det finns skäl att öka

kunskaperna om andra tänkbara åtgärder. Ett exempel är att utreda de ekonomiska

och biologiska effekterna av ett förbud mot att bifångster dumpas till havs (se

avsnitt 15). Ett annat är att utveckla mer skonsamma metoder för anläggning av

skog på vissa känsliga marker (se avsnitt 17). Ytterligare ett gäller

möjligheterna att kanalisera den barmarkskörning som förekommer inom renskötseln

 (se avsnitt 19).

Skydd av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik natur-

 och kulturmiljö

Skyddet av särskilt värdefulla miljöer innebär att verksamheter av olika slag

måste bedrivas med inriktningen att dessa värden skall finnas kvar. Att bevara

natur- och kulturmiljön innebär att lokala och regionala särdrag tas tillvara

och utvecklas och att särskilt värdefulla kulturmiljöer skyddas, liksom den

biologiska mångfalden. I strategin ingår även att restaurera och återskapa

värden som gått förlorade. För biologisk mångfald krävs åtgärdsprogram för

hotade arter liksom långsiktigt skydd av naturområden som representerar olika

biotoper. Vid utformning av skydd och andra åtgärder är det viktigt att motverka

 fragmentering, dvs. att biotoper splittras upp så att spridning av arter

försvåras. Det är också viktigt att förebygga att hot uppstår mot arter som i

dag inte är hotade. Utökad och kontinuerlig kartläggning av arters situation är

en viktig förebyggande åtgärd. Åtgärdsprogram för hotade arter föreslås som

delmål under bl.a. miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag (avsnitt

13), Myllrande våtmarker (avsnitt 16) och Storslagen fjällmiljö (avsnitt 19).

Regeringen avser dessutom att senast år 2005 återkomma till riksdagen med

förslag på ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald.

En särskilt viktig resurs, vars skydd bör förbättras, är grund- och

ytvattentäkterna, både befintliga och framtida. En annan sådan resurs är

tystnad, eller snarare frihet från buller. Denna miljökvalitet blir alltmer

sällsynt. I syfte att begränsa bullret kan bullerfria områden, i bl.a. vissa

skärgårdsområden, inrättas med ingen eller begränsad trafik med t.ex.

motorbåtar. Även möjligheterna att begränsa start och landning av flyg i t.ex.

känsliga fjällområden kan utnyttjas. Bullerfrågor berör bl.a.

miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård (avsnitt 15),

Storslagen fjällmiljö (avsnitt 19) och God bebyggd miljö (avsnitt 20).

Ytterligare en begränsad resurs är naturgrus, där en ökad styrning av uttagen

krävs. En ytterligare åtgärd utöver den år 1995 införda skatten på naturgrus kan

 vara s.k. frivilliga åtaganden vad gäller naturgrusuttag. I samband med den

utvärdering av avfallsskatten som nu skall ske (se dir. 2001:13) skall även

avfallsskattens inverkan på användningen av naturgrus utvärderas.

Miljöanpassad fysisk planering och byggande

Miljöfrågornas betydelse i planering och byggande har alltmer kommit i fokus.

Kopplingen mellan markanvändnings- och miljöfrågor har stärkts sedan

miljöbalkens tillkomst. Enligt de av riksdagen godkända riktlinjerna för

samhällsplaneringen (prop. 1997/98:145, bet.1998/99 MJU:6, rskr. 1998/99:183)

skall de nationella miljökvalitetsmålen, tillsammans med övriga nationella mål,

vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande.

Svårigheterna att tillgodose hushållningsaspekter och miljöhänsyn vid planering,

 exploatering och förvaltning är av flera slag. En svårighet kan vara att

frågorna inte utreds tillräckligt tidigt i planeringen. Ofta är det i stället

tekniska lösningar eller ekonomiska avvägningar som fäller avgörandet.

Miljönytta och alternativkostnader diskuteras inte tillräckligt. Principen bör

dock vara att negativa effekter för miljön bör undvikas eller minimeras och i

andra hand motverkas genom kompenserande åtgärder i den omfattning som det är

samhällsekonomiskt motiverat.

En annan svårighet kan vara bristande samordning och förutseende vid olika

verksamheter.

Ramen och därmed förutsättningarna för den hållbara utvecklingen sätts i hög

grad av fysisk planering och samhällsbyggande. Länsstyrelserna har det

övergripande ansvaret för regional anpassning av de nationella målen. Verktyget

för att uppnå samordning kan utgöras av länsstyrelsernas databaserade regionala

miljöunderlag, med miljömål, åtgärdsstrategier och kunskapsunderlag på regional

nivå. En annan viktig faktor är den kommunala översiktsplaneringen, bl.a. för

att åskådliggöra geografiska aspekter av miljömålen. Länsstyrelsernas och

kommunernas miljöarbete beskrivs närmare i avsnitt 24.

Den fysiska planeringen, som har till uppgift att söka den lokalisering eller

den fysiska struktur som är lämpligast för olika anläggningar och verksamheter,

har stor betydelse för möjligheterna att nå miljömålen. För att säkerställa att

så sker, t.ex. för att minska bilanvändningen, anser regeringen därför att tiden

 är mogen för en översyn av plan- och bygglagen i syfte att ge lagen en

utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling.

För att nå miljökvalitetsmålen krävs att ett brett upplagt arbete bedrivs som

skall omsättas i planer och program på olika nivåer. Möjligheter finns därvid

att ta till vara erfarenheterna från arbetet med Agenda 21, från forskning och

från olika försöksverksamheter. Även myndigheter har ett stort ansvar för

åtgärdsprogram av olika slag med betydelse för planeringen. Så bör t.ex.

trafikverken och Försvarsmakten genomföra sina program för att minska

bullerstörningar. Även annat buller än trafikbuller behöver åtgärdas.

Naturvårdsverket bör få det samordnande och uppföljande ansvaret för

bullerfrågor i olika sektorer. Transportmyndigheterna bör fullfölja arbetet med

att mäta sektorns påverkan på natur- och kulturmiljön för att bättre kunna

beakta miljö- och resurshushållningsfrågorna.

Ett EG-direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön,

dvs. rörande s.k. strategiska miljöbedömningar, är att vänta inom kort. Syftet

med direktivet, som är ett minimidirektiv, är att de miljömässiga konsekvenserna

 av vissa planer och program skall identifieras och bedömas innan dessa antas.

Detta kommer att innebära bl.a. att sådana bedömningar görs i ett tidigare skede

 jämfört med vad som är fallet i dag.

22

Lagstiftning m.m.

Regeringens bedömning: Det gemensamma, övergripande syftet för miljöbalken och

miljökvalitetsmålen är att främja en ekologiskt hållbar utveckling. Frågan om

målens knytning till lagstiftningen ryms så långt som det är ändamålsenligt inom

 ramen för det uppdrag som har getts den parlamentariskt sammansatta kommittén

för uppföljning av miljöbalken. Regeringen avser dock att ge Naturvårdsverket

ett uppdrag rörande miljökvalitetsnormer, eftersom en utveckling av normerna på

ett funktionellt sätt knyter samman miljökvalitetsmålen med miljölagstiftningen.

 Plan- och bygglagen skall ses över i syfte att ge lagen en utformning som

bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling.

Miljömålskommitténs förslag: Kommittén ansåg att miljöbalken borde innehålla en

närmare koppling till miljömålen. Kommittén föreslog vidare att miljöbalken

ändras så att det införs ett obligatoriskt krav på redovisning mot miljömålen i

miljömålskonsekvensbeskrivningar. Vidare föreslog kommittén att varje myndighet

som skall tillämpa miljöbalken skall se till att det finns ett underlag som

belyser frågor om miljömålens innebörd på lokal och regional nivå, samt att

länsstyrelserna får i uppdrag att ställa samman underlag som belyser frågor om

miljömålens innebörd på regional nivå. Kommittén föreslog också att plan- och

bygglagen (1987:808) ändras så att det förs in ett obligatoriskt krav på att

översiktsplaner skall innehålla kommunens syn på vad miljömålen innebär för

mark- och vattenanvändningen i kommunen, samt uppgift om hur kommunen avser att

verka för att miljömålen skall kunna uppnås.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser uttalar sig positivt i den övergripande

 frågan om en tydligare koppling mellan miljökvalitetsmålen och lagstiftningen.

Vissa remissinstanser, som Svenska Kommunförbundet och Industriförbundet,

ifrågasätter dock ändamålsenligheten av att lagfästa miljömålen.

I fråga om de av utredningen lämnade lagförslagen råder skilda uppfattningar.

Flertalet remissinstanser motsätter sig kommitténs förslag om obligatorisk

redovisning mot miljökvalitetsmålen i miljökonsekvensbeskrivningar. Ett antal

remissinstanser, bl.a. Naturvårdsverket, Boverket, Lantbrukarnas Riksförbund

(LRF) och Industriförbundet, avstyrker förslaget helt medan andra, t.ex. Svenska

 Kommunförbundet och flera länsstyrelser, accepterar förslaget under

förutsättning att redovisningsskyldigheten inskränks till verksamheter som kan

medföra en betydande miljöpåverkan.

Även beträffande förslaget till ändringar i plan- och bygglagen råder starkt

delade uppfattningar bland remissinstanserna. Svenska Kommunförbundet, Gislaveds

 kommun, Karlstads kommun och Boverket motsätter sig eller anför tveksamhet mot

förslaget på den grunden att plan- och bygglagen redan i dag innehåller regler

av innebörd att planläggningen skall främja en långsiktigt god hushållning med

mark, vatten, energi och råvaror samt att planläggningen inte får medverka till

att miljökvalitetsnormer överträds. Länsstyrelsen i Stockholms län och

Stockholms stad motsätter sig förslaget och anför att det finns risk för att

förslaget blir onödigt betungande för kommunerna, medan Riksrevisionsverket

påpekar att kapacitetsproblem hos lokala miljömyndigheter i dag omöjliggör mer

omfattande utredningsinsatser. Miljööverdomstolen samt länsstyrelserna i

Gotlands, Västernorrlands, Jönköpings, Skåne och Västra Götalands län

tillstyrker förslaget, liksom Fiskeriverket och Riksantikvarieämbetet.

Skälen för regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålen är ett handlingsprogram

för miljöpolitiken. Miljöbalken innebär i detta sammanhang en anpassning av

lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och avsikten är att den

skall användas bl.a. för att uppnå de miljökvalitetsmål som riksdagen har

antagit.

I förarbetena till miljöbalken uttalas att av riksdagen fastställda miljömål ger

 ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar

utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en

 precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange

 vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana

 fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som

bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd (prop. 1997/98:45 II, s. 8).

Det har inte ingått i Miljömålskommitténs uppgift att lägga fram lagförslag men

kommittén har ändå fört fram vissa förslag om lagändringar. Förslagen har sin

utgångspunkt i att miljömålen i stor utsträckning bör omvandlas till bindande

handlingsregler som kan tillämpas i enskilda fall och att miljökvalitetsmålen

därför bör kopplas närmare lagstiftningen. Regeringen gör i denna fråga följande

 bedömning.

Målet med miljöbalken definieras i 1 kap. 1 § första stycket och innebär att en

hållbar utveckling skall främjas. Enligt andra stycket skall balken tillämpas så

 att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter. Vidare

skall värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas, den biologiska mångfalden

bevaras och mark och vattenområden användas så att en långsiktigt god

hushållning tryggas. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med

 material, råvaror och energi skall främjas.

I 2 kap. miljöbalken uppställs grundläggande allmänna hänsynsregler för

verksamheter och åtgärder som kan ha miljöpåverkan. Det råder ett samspel mellan

 hänsynsreglerna och reglerna om balkens mål och tillämpning i 1 kap. Om en

verksamhet eller åtgärd ryms inom de skyddsintressen som anges i 1 kap. 1 §

andra stycket miljöbalken, faller denna verksamhet eller åtgärd också inom

balkens tillämpningsområde (prop. 1997/98:45 II, s. 8). Enligt miljöbalkens

tillsynsregler i 26 kap. gäller att en tillsynsmyndighet får meddela de

förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken och beslut

 som grundas på balken skall efterlevas. Utgångspunkten är alltså att en

överträdelse av en rättsregel ger tillsynsmyndigheten rätt att ingripa med någon

 form av åtgärd riktad mot verksamhetsutövaren för att åstadkomma att balken

efterlevs. Även det straffrättsliga sanktionssystemet har till syfte att främja

balkens efterlevnad.

Lagstiftningen innehåller alltså ett antal rättsregler för att främja en

ekologiskt hållbar utveckling. Även miljökvalitetsmålen har till syfte att

främja en sådan utveckling. Frågan om miljömålens knytning till lagstiftningen

kan dock inte övervägas utan beaktande av skillnaden i form mellan rättsregler

och handlingsregler för miljöpolitiken. Miljömålen är till sin natur politiska

målsättningar som skall ligga till grund för den fortsatta miljöpolitiken.

Miljöbalkens regler och anknytande föreskrifter är juridiska verktyg, dvs.

rättsregler, för att uppnå detta mål. Det finns ingen motsättning i detta utan

fastmer samverkar de olika formerna i det gemensamma syftet, nämligen att nå en

ekologiskt hållbar utveckling. Att miljökvalitetsmålen på ett övergripande sätt

ger vägledning vid tilllämpningen av miljöbalken har också påpekats av bl.a.

Miljööverdomstolen under remissbehandlingen.

Regeringen delar kommitténs uppfattning att det med hänsyn till målens

övergripande karaktär inte är möjligt att genom lagstiftning göra

miljökvalitetsmålen direkt bindande. Regeringen finner för sin del att

miljökvalitetsmålen måste omvandlas till krav på konkreta åtgärder för att i

rättsligt avseende kunna tillämpas i enskilda fall. Att utfärda

miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken kan bli en ny möjlighet och ett konkret

verktyg för att nå miljökvalitetsmålen. Men instrumentet miljökvalitetsnormer är

 i sin nuvarande utformning inte i alla delar tillräckligt för att nå

miljömålen. En utveckling av miljökvalitetsnormerna till att omfatta ytterligare

 områden där miljökvaliteter bör regleras författningsmässigt är därför

nödvändig.

Frågor som inrymmer miljökvalitetsmålen och miljöbalken ingår som del av det

arbete som pågår i den parlamentariskt sammansatta kommittén för uppföljning av

miljöbalken, Miljöbalkskommittén (M 1999:03). I kommitténs direktiv (dir.

1999:109) uttalas att miljöbalken skapar bättre förutsättningar för att

lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta

miljökvalitetsmål. I direktiven anges särskilt att kommittén skall utreda

miljökvalitetsnormernas betydelse för miljöarbetet samt normernas

tillämpningsområden, liksom miljökonsekvensbeskrivningarnas funktion. Frågan om

miljökvalitetsmålen och miljöbalken faller alltså i de mer övergripande delarna

redan nu inom ramen för denna kommittés uppdrag så långt som det är

ändamålsenligt. Regeringen avser dock att ge Naturvårdsverket i uppdrag att

lämna förslag till ytterligare miljökvalitetsnormer eftersom en utveckling av

normerna på ett funktionellt sätt knyter samman miljökvalitetsmålen med

miljölagstiftningen. I den fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen som

skall ske vart fjärde år (avsnitt 23.4) ingår även att klarlägga om styrmedlen

behöver korrigeras. Om det då framkommer eventuella brister i lagstiftningen

kommer regeringen att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa dessa brister.

Förslaget till ändring i miljöbalken

Kommittén har föreslagit ändringar i 6 kap. 7 § samt 6 kap. 11 och 12 §§

miljöbalken. Förslaget innebär att det skall åläggas enskilda sökande att i

samband med miljökonsekvensbeskrivningar göra en bedömning av verksamhetens

förenlighet med berörda miljökvalitetsmål, och att länsstyrelserna till ledning

för denna bedömning skall vara skyldiga att ta fram och tillhandahålla underlag

som belyser frågor om miljökvalitetsmålens innebörd på regional och lokal nivå.

Det föreslås vidare att det skall införas en skyldighet för de myndigheter som

tillämpar miljöbalken att tillse att sådana underlag finns tillgängliga i

ärendet.

Förslaget har fått ett blandat mottagande under remissbehandlingen. Som

inledningsvis redovisats motsätter sig flertalet remissinstanser att en sådan

ordning skall vara obligatorisk, varvid somliga avstyrker förslaget helt medan

andra accepterar det om redovisningsskyldigheten inskränks till verksamheter som

 kan medföra en betydande miljöpåverkan.

Miljökvalitetsmålen är allmänt formulerade och av övergripande karaktär. Flera

remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län, har uttalat att det

 behövs förtydliganden om hur avvägningar skall göras mellan målen och tydligare

 vägledning om hur de skall tillämpas i enskilda fall. För en enskild sökande

kan det vara vanskligt att bedöma den planerade verksamhetens förenlighet med

miljökvalitetsmålen och de krav målen kan komma att föranleda vid

rättstillämpningen. Rättssäkerhetsskäl talar för att denna uppgift inte bör

åläggas enskilda sökande. Naturvårdsverket och LRF har påpekat att det bör vara

en uppgift för prövningsmyndigheten att bedöma om risken för föroreningar kan

förebyggas eller begränsas i sådan mån att verksamheten bör tillåtas med

beaktande av miljökvalitetsmålen. Regeringen delar denna uppfattning. I

tillståndsprövningen ingår också, av naturliga skäl, andra aspekter än

verksamhetens förenlighet med miljökvalitetsmålen. Det är vidare oklart om en

sådan redovisningsskyldighet som kommittén föreslår skulle medföra någon

praktisk effekt, eftersom det redan i dag krävs att bl.a. de uppgifter som

behövs för att bedöma den huvudsakliga verkan på människors hälsa och miljön

skall anges i en miljökonsekvensbeskrivning. Det sistnämnda har under

remissbehandlingen också påpekats av Naturvårdsverket. Kommitténs förslag i

denna del bör sålunda inte genomföras.

Härav följer att det inte heller finns skäl att nu genomföra kommitténs förslag

till ändring av 6 kap. 11 och 12 §§ miljöbalken. Detta utesluter dock inte att

det i framtiden kan bli aktuellt att föreskriva en skyldighet för de myndigheter

 som skall tillämpa miljöbalken att se till att det i ärenden enligt denna finns

 ett underlag som belyser miljökvalitetsmålens innebörd på lokal och regional

nivå, liksom en skyldighet för länsstyrelserna att tillhandahålla ett sådant

underlag. En sådan åtgärd bör dock inte vidtas förrän arbetet med utveckling av

miljökvalitetsmålens innebörd på regional och lokal nivå avancerat längre och

kan utvärderas, samt att utvärderingen visar att underlaget i fråga kan ges en

sådan konkretion att det utgör ett meningsfullt bidrag vid behandlingen av

ärenden enligt miljöbalken.

Förslaget till ändring i plan- och bygglagen

Kommittén har vidare föreslagit ändringar i 4 kap. 1 § plan- och bygglagen.

Förslagen innebär att det skall införas en skyldighet för kommunerna att i

översiktsplanen redovisa kommunens syn på vad av riksdagen antagna

miljökvalitetsmål och delmålen till dessa innebär för den avsedda mark- och

vattenanvändningen i kommunen samt hur kommunen avser att verka för att

miljömålen skall kunna uppnås.

I 1 kap. 3 § plan- och bygglagen fastslås att varje kommun skall ha en aktuell

översiktsplan, som skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och

vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras.

Översiktsplanen är inte bindande för kommuner eller enskilda. I 4 kap. 1 § samma

 lag redovisas vad en översiktsplan skall innehålla. Under framtagandet av en

översiktsplan skall kommunen samråda med bl.a. länsstyrelsen, som enligt 4 kap.

5 § har till uppgift att särskilt ta till vara och samordna statens intressen,

däribland skyddet av miljön.

Regeringen anser att tiden är mogen för en översyn av plan- och bygglagen i

syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar

utveckling.

.

23 Uppföljning och utvärdering

23.1 Ett system för nationell och regional uppföljning

Regeringens bedömning: Ett nationellt och ett regionalt uppföljnings- och

utvärderingssystem baserat på bl.a. indikatorer bör knytas till

miljökvalitetsmålen. Regeringen beslutar vilka myndigheter som skall vara

ansvariga för uppföljningen och utvecklingen av de olika miljökvalitetsmålen och

 vilka myndigheter som skall ha motsvarande ansvar för övergripande miljöfrågor.

 Ett miljömålsråd knutet till Naturvårdsverket bör ha ett samordnande ansvar för

 uppföljning och rapportering.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Det råder en stor enighet om vikten av ett nationellt,

regionalt och lokalt uppföljnings- och utvärderingssystem. Några länsstyrelser,

Svenska Kommunförbundet, Statens energimyndighet och Riksrevisionsverket framför

 farhågor om att uppföljningssystemet riskerar att bli alltför omfattande så att

 det tränger undan annat miljöarbete. Statskontoret anser att sambanden mellan

mål- och resultatstyrning som den nu utvecklas i den statliga budgetprocessen

bör beaktas. Statskontoret saknar en tillräckligt tydlig beskrivning av mål- och

 resultatstyrningmetodikens användning på åtgärdssidan. Naturvårdsverket anser

att detaljfrågor om indikatorer inte bör beslutas av riksdagen och regeringen.

Kommerskollegium anser att uppföljningssystemet bör anpassas till

internationella system. Många länsstyrelser anser att statistikansvariga

myndigheter måste ställa kostnadsfria data till förfogande, anpassade till

regionala och lokala förhållanden, som underlag för uppföljningen och att den

föreslagna uppföljningen på regional nivå förutsätter att länsstyrelserna får

ökade resurser. Vid regeringens remissmöte för ungdomar den 13 september 2000

framfördes att uppföljningen bör redovisa både resultat i naturen och trender i

samhället som engagerar unga människor såsom demokrati, rättvisa och ekonomi.

Skälen för regeringens bedömning: För att kunna bedöma om de föreslagna

åtgärderna för att nå miljökvalitetsmålen är effektiva måste arbetet följas upp

och utvärderas. Det behövs därför ett system för uppföljning, utvärdering och

rapportering. Detta förutsätter ett tydligt ansvar för genomförandet och

rapporteringen av uppföljning och utvärdering. Det behövs också enhetliga och

robusta indikatorer och nyckeltal. Arbetet med att följa upp och utvärdera

miljökvalitetsmålen bör bedrivas inom ramen för den befintliga

myndighetsstrukturen. Det är dock viktigt att arbetet med uppföljning och

utvärdering inte blir så omfattande att det tränger undan annat miljöarbete.

Nationell uppföljning

Miljömålskommittén har lämnat förslag till hur miljökvalitetsmålen skall följas

upp baserat på redovisningar från Naturvårdsverket och ett flertal andra

myndigheter. Förslagen till uppföljning baseras framför allt på ett system med

att använda indikatorer. Antalet indikatorer per miljökvalitetsmål är mellan 10

och 25 och totalt omfattar förslaget 159 indikatorer. De allra flesta av de

föreslagna indikatorerna används redan i dag. Inom vissa områden, t.ex. för

kulturmiljön, biologisk mångfald och för planfrågor finns det inga utvecklade

indikatorer.

Kommittén presenterar även ett förslag till regionalt uppföljnings- och

utvärderingssystem för miljökvalitetsmålen.

Indikatorer är ett sätt att åskådliggöra den mer detaljerade och mångfacetterade

 information som kommer från miljöövervakningen, riksskogstaxeringen,

miljöstatistik och andra grunddata. Redovisningen med hjälp av indikatorer är

inte heltäckande men visar ett urval av karakteristiska frågor på en

detaljeringsnivå som i de flesta fall räcker för att åskådliggöra om

miljöarbetet går i rätt riktning och i rätt takt.

Regeringen anser att den nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen skall

baseras på ett begränsat antal indikatorer per miljökvalitetsmål och att dessa

skall belysa alla de grundläggande värden som skall tillgodoses i

miljömålsarbetet. Miljömålskommitténs förslag till indikatorer är alltför

omfattande i förhållande till regeringens och riksdagens behov. Förslaget

behöver förenklas för att en sammanhållen och överblickbar uppföljning av

miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål skall kunna ske. Indikatorerna bör

också visa utvecklingen av de olika samhällssektorernas bidrag till att

miljökvalitetsmålen nås.

För att på ett tillfredsställande sätt följa utvecklingen i förhållande till mer

 komplexa kvalitetsaspekter på miljön krävs ett utvecklingsarbete. En möjlig väg

 är att arbeta fram index som bygger på ett flertal indikatorer och ett brett

dataunderlag.

Regeringen anser att det bör vara en uppgift för ett särskilt miljömålsråd att

tillsammans med mål- och miljöansvariga myndigheter föreslå, kvalitetssäkra och

vidmakthålla driften av lämpliga indikatorer för att följa upp

miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådets uppföljning av miljökvalitetsmålen utgör

underlag som regeringen kan använda vid redovisningen till riksdagen.

Miljömålsrådet bör även utreda om det är lämpligt att utveckla ytterligare index

 för att förbättra överskådligheten vid uppföljningen av målen.

Gröna nyckeltal - komplement till nationell uppföljning

För att på ett effektivt sätt följa upp och utvärdera de 15 miljökvalitetsmålen

krävs 159 indikatorer enligt kommitténs förslag. Även om antalet indikatorer går

 att minska kommer fortfarande ett stort antal indikatorer att behövas för

uppföljningen. Denna stora informationsmängd gör det svårt för beslutsfattare

och andra intresserade att på ett enkelt sätt följa utvecklingen mot

miljökvalitetsmålen.

Miljövårdsberedningen föreslog år 1999 i rapporten Gröna nyckeltal - följ den

ekologiska omställningen (SOU 1999:127) tolv s.k. gröna nyckeltal för att

beslutsfattare och andra intresserade skall kunna följa den ekologiska

omställningen i Sverige. Regeringen har i de ekonomiska vårpropositionerna för

1999 och 2000 och i budgetpropositionerna för 2000 och 2001 presenterat gröna

nyckeltal för att beskriva miljöutvecklingen.

Regeringen anser också att det är angeläget att arbetet med att nå

miljökvalitetsmålen årligen presenteras på ett sätt som är lätt tillgängligt för

 allmänheten. Miljömålsrådet bör därför komplettera sin årliga rapportering till

 regeringen med information som på ett överskådligt sätt beskriver resultatet av

 arbetet med att nå miljökvalitetsmålen.

De gröna nyckeltalen är indikatorer eller index uppbyggda av flera indikatorer.

De flesta gröna nyckeltalen är redan i bruk. Det saknas dock nyckeltal för

biologisk mångfald och kulturmiljön. Ett arbete för att utveckla sådana

nyckeltal planeras vid Naturvårdsverket och är under planering inom

Riksantikvarieämbetet. Nyckeltal bör också utvecklas för miljöns påverkan på

hälsan.

Regeringen anser att gröna nyckeltal är ett viktigt komplement till de

indikatorer som utvecklas för att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen.

Regeringen anser att miljömålsrådet skall ansvara för att vidareutveckla gröna

nyckeltal.

Forskning och utveckling

Ytterligare forskning och försöks- och utvecklingsverksamhet kan ge underlag

för en förbättrad utvärdering av effekterna av insatta åtgärder samt för

uppföljning av miljökvalitetsmålen. Ett exempel är forskning om främmande arter

och genmodifierade organismer. Det finns också ett behov av forskning och

utveckling kring utvärdering och uppföljning av kulturmiljöaspekterna i

miljökvalitetsmålen.

I propositionen 2000/01: 3 Forskning och förnyelse (s. 244) betonar regeringen

behovet av forskning som underlag för miljökvalitetsmålen.

Regional och lokal uppföljning

De flesta indikatorer som finns i länsstyrelsernas förslag till regionala

uppföljningssystem av miljökvalitetsmålen är också med i kommitténs förslag till

 nationellt uppföljningssystem. Det visar att det finns goda förutsättningar för

 att samordna det nationella uppföljningssystemet med en regional och kommunal

uppföljning av miljökvalitetsmålen.

I länsstyrelsernas rapport redovisas indikatorer under varje miljökvalitetsmål

men underlaget behöver vidareutvecklas så att även vissa delmål regionaliseras.

Regeringen anser att länsstyrelserna tillsammans med nationella myndigheter,

andra regionala organ och kommunerna i de fall det blir aktuellt bör utveckla

ett förslag till regionalt uppföljningssystem. För miljökvalitetsmålet Levande

skogar (avsnitt 17) har skogsvårdsstyrelserna ansvaret på regional nivå men

skall i sitt målarbete samverka med länsstyrelserna. Miljömålsrådet bör svara

för en övergripande samordning av arbetet. Hänsyn bör tas till att behovet av

regionala indikatorer inte är lika stort för alla miljökvalitetsmål och till att

 regionala och lokala indikatorer skall fylla en uppgift i det nationella

indikatorsystemet. Detta arbete bör bedrivas med stöd från de övriga parter som

ingår i det nya miljömålsrådet.

Ansvarsfördelning och samordning

För att få en tydlig ansvarsfördelning kommer regeringen att utse ansvarig

myndighet för vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen. Regeringen kommer även

att ge vissa myndigheter ansvar för vissa övergripande miljöfrågor. De

miljömålsansvariga myndigheterna och de myndigheter som får ett övergripande

ansvar skall tillsammans med berörda sektorer svara för att lämpliga indikatorer

 utvecklas, ge en samlad redovisning av måluppfyllelsen, föreslå kompletterande

insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås. I uppgiften ingår

att föreslå nya eller förändrade styrmedel och nya eller förändrade delmål

baserade på såväl miljömässiga som samhällsekonomiska konsekvensanalyser. I

arbetet bör också ingå att samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen och

utvärdera insatta åtgärders effektivitet och olika sektorers insatser. Ansvaret

gäller både gentemot andra myndigheter och utanför myndighetssfären. Arbetet bör

 bedrivas i samråd med andra berörda. När det gäller ansvaret för

miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6) avser regeringen att

återkomma i frågan i en kommande proposition om en svensk klimatstrategi.

De ansvariga myndigheternas arbete behöver dock samordnas för att

miljömålsarbetet skall bedrivas enhetligt, för att eventuella målkonflikter

skall kunna hanteras och för att miljömålsarbetet skall få en samlad uppföljning

 och rapportering. Samordningsuppgiften bör ligga hos det miljömålsråd som

regeringen avser att inrätta.

De ansvariga mål- och miljömyndigheterna framgår av tabellerna 23.1 och 23.2.

Tabell 23.1. Ansvariga myndigheter för miljökvalitetsmålen

Miljökvalitetsmål

Ansvarig myndighet
[REDACTED_EFTERNAMN] luft

Naturvårdsverket

Bara naturlig försurning

Naturvårdsverket

Giftfri miljö

Kemikalieinspektionen

Skyddande ozonskikt

Naturvårdsverket

Säker strålmiljö

Statens strålskyddsinstitut

Ingen övergödning

Naturvårdsverket

Levande sjöar och vattendrag

Naturvårdsverket

Grundvatten av god kvalitet

Sveriges geologiska undersökning

Hav i balans samt levande kust

och skärgård

Naturvårdsverket

Myllrande våtmarker

Naturvårdsverket

Levande skogar

Skogsstyrelsen

Ett rikt odlingslandskap

Jordbruksverket

Storslagen fjällmiljö

Naturvårdsverket

God bebyggd miljö

Boverket

Utgångspunkter i arbetet med att formulera delmål och åtgärder för att nå dem

har varit fem grundläggande värden som måste tillgodoses (se även avsnitt 3.1).

1. Människans hälsa

2. Den biologiska mångfalden och naturmiljön

3. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena

4. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga

5. En god hushållning med naturresurser

Regeringen anser det vara av största vikt att dessa värden tillgodoses i det

fortsatta miljömålsarbetet. I detta syfte avser regeringen att utse några

myndigheter med ansvar för övergripande horisontella frågor inom ramen för

miljömålsarbetet. Dessa myndigheter visas i tabell 23.2.

Tabell 23.2. Ansvariga myndigheter för övergripande miljömålsfrågor

Övergripande ansvar

Myndighet

Övergripande miljömålsfrågor

och naturmiljön

Naturvårdsverket

Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader

Boverket

Kulturmiljön

Riksantikvarieämbetet

Hälsofrågor

Socialstyrelsen

Regionalt mål- och uppföljningsarbete1

Länsstyrelserna

1För miljökvalitetsmålet Levande skogar har skogsvårdsstyrelserna ansvaret på

regional nivå men skall i sitt målarbete samverka med länsstyrelserna.

I uppgiften ingår att tillsammans med de miljömålsansvariga myndigheterna

utveckla lämpliga indikatorer för dessa frågor och i övrigt verka för att målen

nås på motsvarande sätt som de målansvariga myndigheterna.

Regeringen anser att det är angeläget att samordna aktiviteter inom området för

miljö och hälsa. Regeringen kommer att tillse att den uppföljning som kommer att

 göras inom miljömålsarbetet överensstämmer i tiden med den uppföljning som

kommer att bli referenspunkt för de nationella folkhälsomålen.

Myndigheternas redovisning av miljökvalitetsmålen bör, när sådan är aktuell,

kunna samordnas med rapporteringen av miljöledningsarbetet och arbetet med

särskilt sektorsansvar för hållbar utveckling (se avsnitt 4.2).

Det ansvar som regeringen nu avser lägga på vissa myndigheter, som därigenom får

 miljömålsansvar eller ansvar för övergripande miljömålsfrågor, fråntar dock

inte andra myndigheter deras ansvar för miljöarbetet, t.ex. inom ramen för det

särskilda sektorsansvaret.

Behov av ekonomiska medel

Den nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen med indikatorer bedrivs i

stor utsträckning redan i dag. En viss utökning behövs dock, inte minst för att

kunna följa upp alla de föreslagna delmålen. Riksdagen har på förslag i

budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1, utg.omr. 20 s. 30, bet.

2000/01:MJU1, rskr. 2000/01:85) anvisat ökade medel för miljöövervakning, bl.a.

för att täcka kostnader för uppföljning av miljökvalitetsmålen. Ökade kostnader

för uppföljningen för miljömålsansvariga myndigheter och myndigheter med ansvar

för övergripande miljömålsfrågor bör därför täckas från detta anslag.

Arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen kommer att bedrivas inom alla

samhällssektorer och vid många myndigheter. Regeringen avser därför att i

budgetpropositionen för 2002 föreslå att en del av de medel som beräknas

tillföras utgiftsområde 20 för arbetet med miljökvalitetsmålen överförs till

andra utgiftsområden (se vidare avsnitt 25). För att finansiera myndigheternas

arbete inom ramen för deras miljömålsansvar beräknar regeringen att inom 2001

års utgiftsram överföra ca 20 miljoner kronor till berörda regionala

myndigheter. Regeringen beräknar vidare att tillföra miljömålsansvariga

myndigheter ytterligare ca 10 miljoner kronor per år från och med år 2002.

23.2 Ett miljömålsråd

Regeringens bedömning: Ett särskilt miljömålsråd knutet till Naturvårdsverket

bör inrättas, med ansvar för samlad uppföljning och rapportering till

regeringen.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Alla remissinstanser är positiva till inrättandet av ett

miljömålsråd med undantag av Statskontoret, Industriförbundet och Svenska

Arbetsgivareföreningen (SAF) som anser att den samlade uppföljningen och

rapporteringen ingår i Naturvårdsverkets uppgifter. Flera remissinstanser anser

att näringslivet bör vara representerat i ett miljömålsråd. Förutom av SAF och

Industriförbundet, har denna synpunkt framförts av Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK), Statens energimyndighet och

Kemikalieinspektionen. Banverket anser att miljöpåverkande organisationer också

bör ingå i rådet. Riksantikvarieämbetet, Kemikalieinspektionen och Kooperativa

förbundet anser att miljömålsrådet bör knytas till ett departement eller till

Regeringskansliet. Länsstyrelsen i Värmlands län och Jordbruksverket anser att

klimatfrågorna bör ingå i miljömålsrådets ansvarsområde. Naturvårdsverket

förordar ett nära samarbete mellan miljömålsrådet och det av klimatkommittén

föreslagna klimatrådet, vilket medför att en placering vid Naturvårdsverket är

lämplig. Statistiska centralbyrån (SCB) anser att innan någon förändring görs

bör en analys av de olika föreslagna rådens ansvars- och rollfördelning gentemot

 Naturvårdsverket och gentemot varandra genomföras.

Vid regeringens remissmöte för ungdomar den 13 september 2000 framfördes

synpunkten att ett miljömålsråd bör vara starkt och oberoende. Miljömålsrådet

bör ha en bred förankring i samhället och frivilligorganisationer och

ungdomsgrupper bör finnas i referensgrupper till rådet.

Skälen för regeringens bedömning: Med tanke på de omfattande

samordningsuppgifter som miljömålsarbetet innebär anser regeringen att ett

särskilt miljömålsråd bör inrättas knutet till Naturvårdsverket. Syftet med

inrättandet av rådet är inte att skapa en ny myndighet utan att inrätta en

organisation för att samordna arbetet mellan myndigheterna och se till att

myndigheternas resurser kan utnyttjas effektivt så att dubbelarbete undviks.

Miljömålsrådet skall ha till uppgift att

1. göra en samlad enhetlig uppföljning och rapportering till regeringen av

utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål samt belysa

eventuella målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som

riksdagen har beslutat,

2. föreslå indikatorer för miljökvalitetsmålen och gröna nyckeltal i samråd med

de myndigheter som är ansvariga för miljökvalitetsmålen och för övergripande

miljömålsfrågor som underlag för regeringens redovisning till riksdagen,

3. sammanställa underlag för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen

från de ansvariga myndigheterna,

4. svara för övergripande samordning av den regionala anpassningen av sådana

nationella delmål som behöver fördelas regionalt,

5. samordna det nationella och regionala informationsarbetet kring

miljökvalitetsmålen,

6. fördela medel till utveckling och utredningar som är nödvändiga för att

förbättra uppföljningen av miljökvalitetsmålen,

7. fullgöra Naturvårdsverkets uppgifter i fråga om miljöövervakning och

viss internationell rapportering.

Rådet inrättas genom en ändring i Naturvårdsverkets instruktion där rådets

uppgifter och roll tydligt preciseras. Rådet bör överta den nuvarande

Miljöövervakningsnämndens uppgifter. Rådets kansli bör placeras vid

Naturvårdsverket. Miljömålsrådet avses rapportera direkt till regeringen.

I miljömålsrådet bör företrädare för de ansvariga mål- och miljömyndigheterna

ingå. I rådet bör också ingå företrädare för länsstyrelser, sektorsmyndigheter,

kommuner, frivilligorganisationer och näringslivet. Rådet utses av regeringen.

23.3 Finansiering

Regeringens förslag: Anslaget 34:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20

för år 2001 skall kunna användas även för uppföljning, utvärdering och

redovisning av miljökvalitetsmålen.

Skälen för regeringens förslag: Miljöövervakningsnämnden vid Naturvårdsverket

ansvarar i dag för samordning och fördelning av medel till miljöövervakning och

dessutom för viss internationell rapportering. Kostnaderna för miljöövervakning

finansieras bl.a. från ramanslaget 34:2 Miljöövervakning m.m. Miljöövervakning

är det främsta medlet för att följa upp miljökvalitetsmålen. I och med att

strukturen för uppföljning och rapportering fastställs behöver denna verksamhet

få en tydligare styrning. Regeringen anser därför att miljömålsrådet bör överta

Miljöövervakningsnämndens nuvarande ansvar och uppgifter.

På förslag av regeringen i budgetpropositionen har riksdagen för budgetåret 2001

 anvisat 226 495 000 kronor till miljöövervakning m.m. (prop. 2000/2001:1

utg.omr. 20, s. 30, bet. 2000/01:MJU1, rskr. 2000/01:85) vilket innebär en

ökning i förhållande till föregående år med ca 94 miljoner kronor. Ökningen har

till viss del föranletts av bl.a. att uppföljningen av miljökvalitetsmålen

väntas komma att kräva ökade resurser för miljöövervakningen.

Som följd av att det nya miljömålsrådet vid Naturvårdsverket inrättas och

övertar Miljöövervakningsnämndens uppgifter bör anslaget i fortsättningen

användas även för att finansiera rådets verksamhet med uppföljning, utvärdering

och redovisning av miljökvalitetsmålen.

23.4 Redovisning till riksdagen

Regeringens bedömning: Varje år rapporterar regeringen översiktligt till

riksdagen hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. Vart fjärde år

 utförs en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen i syfte att klarlägga om

 styrmedel eller mål behöver korrigeras.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Flera länsstyrelser, Statens energimyndighet,

Riksrevisionsverket, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) och Svenska

Kommunförbundet anser att uppföljningssystemet riskerar att bli alltför

omfattande och föreslår att redovisningen sker i form av index eller gröna

nyckeltal.

Skälen för regeringens bedömning: Avsikten med rapportering och uppföljning är

att

1. identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblem och vad som

orsakar dessa problem,

2. redovisa om och hur vi närmar oss målen och om takten är tillräcklig för

 att målen skall nås inom den tid som beslutats,

3. ge underlag för scenarier och prognoser,

4. ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå

målen i rätt tid, om miljökvalitetsmål, delmål och styrmedel behöver ses över,

bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter,

5. ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder.

En årlig redovisning från regeringen till riksdagen behövs för att visa hur

arbetet mot miljökvalitetsmålen fortskrider. En sådan redovisning kan ge

underlag för beslut om att sätta in åtgärder om det visar sig att

förutsättningarna att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen inte är

tillfredsställande. Redovisningen bör omfatta ett urval av indikatorer som

återkommer varje år.

De årliga redovisningarna till riksdagen bör med vissa intervall kompletteras

med en fördjupad utvärdering. Den principiella skillnaden mellan uppföljning och

 utvärdering är att uppföljningen visar om ett mål har nåtts eller ej, medan

utvärderingen även söker ge en förklaring till det uppnådda resultatet. En

utvärdering ger därmed ett betydligt bättre underlag för att föreslå åtgärder

och beräkna kostnaderna för dessa. I likhet med Miljömålskommittén anser

regeringen att en fördjupad utvärdering skall redovisas för riksdagen vart

fjärde år. Redovisningen bör innehålla kostnadsberäknade förslag om

miljökvalitetsmål, delmål eller styrmedel inklusive lagstiftning behöver

revideras, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella

effekter eller av effektivitetsskäl. Även uppföljningssystemet inklusive

miljömålsrådets roll bör utvärderas och vid behov revideras.

Miljömålsrådet skall samordna mål- och miljöansvariga myndigheters arbete och

sammanställa för regeringen relevant underlag till den fördjupade redovisningen

och till den årliga rapporteringen.

24 Länsstyrelser och kommuner

24.1 Länsstyrelserna

Regeringens bedömning: Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för

regionalt mål- och uppföljningsarbete. Arbetet bör utföras i en

sektorsövergripande process i dialog med kommuner, näringsliv och andra aktörer.

 Det blivande miljömålsrådet skall i samråd med länsstyrelserna samordna arbetet

 med regional anpassning av sådana nationella delmål som behöver fördelas

regionalt så att det nationella målet täcks in. Länsstyrelserna bör utifrån sin

övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter utveckla

samarbetet med övriga regionala myndigheter och andra regionala organ i

målarbetet, bl.a. för att bättre tillvarata möjligheterna att samordna tillväxt-

 och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå

miljökvalitetsmålen. Det länsövergripande samarbetet i miljö- och

resurshushållningsfrågor bör utvecklas ytterligare. Inriktningen mot en hållbar

utveckling bör genomsyra länsstyrelsernas hela verksamhet och betonas i det

fortsatta arbetet med infrastrukturplanering, regionala tillväxtavtal och

strukturfondsprogram.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med

länsstyrelserna och andra berörda myndigheter redovisa närmare behov av och

förutsättningar för att samordna och redovisa kunskapsunderlag om miljömål och

miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå samt att stödja

länsstyrelsernas arbete.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att regionala och lokala mål behöver

utvecklas. En regional anpassning av de nationella miljömålen är ett naturligt

led i arbetet med att utarbeta och genomföra strategier för det samlade

miljöarbetet. Länsstyrelsen i Västra Götalands län framhåller vikten av att

kopplingen mellan de regionala och nationella målen är tydlig för att de

regionala målen på sikt inte skall förlora i status och kraft. Alla delmål

behöver inte regionaliseras.

Samtliga länsstyrelser är positiva till kommitténs förslag till att

länsstyrelserna ges ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om

miljömål och miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå. Ett sådant

ansvar ses av några länsstyrelser som en naturlig utveckling av länsstyrelsernas

 tvärsektoriella arbete med miljöfrågor och arbete med Strategi för miljö

(STRAM). Vikten av bred dialog och samråd med regionala aktörer och kommuner

m.fl. betonas av flera länsstyrelser. Samtliga länsstyrelser framhåller

resursbehovet med anledning av den ambitionshöjning som förslaget medför.

Länsstyrelserna i Västra Götalands, Stockholms och Västernorrlands län anser att

 det är viktigt att sådana underlag ges en enhetlig grundstruktur för alla län,

med möjlighet till regionala anpassningar och kopplingar till lokala

förutsättningar. Det är vidare viktigt att grundstrukturen är lätt att förstå,

kommunicera och komplettera, samt att olika centrala myndigheter kostnadsfritt

bidrar med länsspecifikt kunskapsunderlag.

Naturvårdsverket tillstyrker förslaget att länsstyrelserna ges ett särskilt

ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål och miljö- och

resurshushållningsfrågor på regional nivå och är positivt till att arbeta med

utveckling av innehåll och arbetsformer för regionala miljöunderlag. Verket

påpekar vikten av att samordna arbetet med underlag för miljömålen med andra

typer av underlag, som t.ex. det som behövs enligt EG:s ramdirektiv för vatten

(2000/60/EG), och framhåller att en särskild process för miljömålsarbetet är

onödig. Den bör samordnas med andra processer. Riksantikvarieämbetet

understryker vikten av att förslaget om regionala miljöunderlag realiseras.

Ämbetet anser att sådana underlag är av stor betydelse för att kunna utveckla

miljöhänsyn med hjälp av strategiska miljöbedömningar,

miljökonsekvensbeskrivningar och översiktlig planering. Boverket framhåller

vikten av att arbetet med regionala miljöunderlag tar hänsyn till och bedrivs

med hög medvetenhet om gällande regler för kunskapsförsörjning i

planeringsprocessen enligt plan- och bygglagen och miljöbalken. Socialstyrelsen

anser att det är angeläget att hälsofrågorna lyfts fram i det regionala arbetet.

 Nordregio tillstyrker förslaget och anser att centrala direktiv bör framhålla

betydelsen av att gynna ekologiskt hållbar utveckling i de regionala

tillväxtavtalen. Institutet framhåller också betydelsen av de nationella och

regionala miljömålen vid tillämpningen av strategiska miljöbedömningar i

processen med EU:s strukturfondsprogram. Miljööverdomstolen och Svea hovrätt

tillstyrker förslaget att det bör ankomma på länsstyrelserna att ta fram och

hålla tillgängligt underlag för såväl enskilda som myndigheter som belyser

frågor om miljömålens innebörd på regional och lokal nivå.

Flera kommuner, bl.a. Lunds och Borlänge kommuner, framhåller vikten av att

staten tillhandahåller bra och samordnade planeringsunderlag och stöttar

kommunerna vid utveckling av lokalt planeringsunderlag. Länsstyrelsens

samordnande roll och uppgifter att informera, stödja och förankra kommunernas

miljömålsarbete framhålls bl.a. av Kalmar och Falu kommuner.

Skälen för regeringens bedömning

Bakgrund

Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala

miljömyndigheter och skall verka för att de nationella miljökvalitetsmålen och

delmålen får genomslag i länet. De har genom författningar och regeringsuppdrag

ett omfattande ansvar för tillståndsprövning, uppsikt, tillsyn, granskning,

samråd, underlag, miljömål och uppföljning inom miljö- och planeringsområdena på

 regional nivå.

Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för regionalt mål- och

uppföljningsarbete och har regeringens uppdrag (dnr M98/3090/8) att fortlöpande

inom ramen för STRAM-arbetet regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av

 de 15 nationella miljökvalitetsmålen. För miljökvalitetsmålet Levande skogar

(avsnitt 17) har skogsvårdsstyrelserna ansvaret på regional nivå men skall i

sitt målarbete samverka med länsstyrelserna. Länsstyrelserna skall också

samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län i

samverkan med centrala och regionala myndigheter samt sektorns övriga aktörer,

bl.a. i STRAM-arbetet, och därvid ta de initiativ som behövs för att stimulera

miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen skall få

genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. Vidare skall

länsstyrelserna fortlöpande ansvara för och samordna uppföljningen av

miljökvalitetsmålen på regional nivå samt stödja kommunerna med underlag för att

 formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Uppdraget skall årligen redovisas till

 regeringen senast den 1 mars. Länsstyrelserna lämnade den 1 oktober 1999 en

första lägesredovisning och den 1 mars 2000 den första årliga redovisningen.

Naturvårdsverket och länsstyrelserna har i samarbete genomfört MARS-projektet

(MiljöArbete i Regional Samverkan) i syfte att utveckla och förbättra det

regionala miljöarbetet (rapport 5129, Ny dynamik i det regionala miljöarbetet).

I rapporten föreslås bl.a. att länsstyrelserna bör få ett tydligt ansvar för

samordningen av statliga myndigheters arbete för en hållbar utveckling på

regional nivå, att berörda aktörer bör medverka aktivt i processen med att ta

fram regionala och lokala mål samt att stor vikt bör läggas vid att utveckla

regionala och lokala mål för att dessa skall kunna användas vid prövning och

tillsyn enligt miljöbalken.

Länsstyrelsernas miljömålsarbete

Erfarenheterna av regionalt miljömålsarbete visar att det både innebär att

belysa vilka åtgärder som behöver vidtas på regional och lokal nivå för att nå

miljökvalitetsmålen och att vid behov utveckla regionala miljömål som ger

konkreta riktningsangivelser för miljöarbetet. De visar också att många av de

nationella miljömålen utan ändrad lydelse fungerar bra som regionala miljömål,

medan vissa behöver anpassas för att ge tydligare ledning för miljöarbetet på

regional nivå. Genom en sådan anpassning till regionala förhållanden blir det

tydligt vilka mål som behöver uppnås och vilka åtgärder som behöver vidtas i

regionen för att de nationella miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en

generation.

Det regionala miljömålsarbetet bör utföras utifrån de särskilda

förutsättningarna i varje region och med hänsyn bl.a. till miljöbalkens syfte

och riksdagens riktlinjer för samhällsplanering och resurseffektivitet (prop.

1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). I arbetet bör beaktas de fem

 grundläggande värden som miljökvalitetsmålen och föreslagna delmål grundas på:

att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden, ta till vara de

kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och

 trygga en god hushållning med naturresurserna (se avsnitt 3).

Det är viktigt att skapa förutsättningar för en bred regional medverkan och ett

brett ansvarstagande i målarbetet. Förankrade regionala miljömål som tydligt

anknyter till de av riksdagen antagna nationella miljökvalitetsmålen ger

legitimitet, stadga och långsiktighet åt miljöarbetet. En samsyn mellan olika

aktörer om mål och åtgärdsstrategier främjar ett framgångsrikt miljöarbete.

Länsstyrelsernas miljömålsarbete bör därför genomföras i samverkan med

kommunerna, skogsvårdsstyrelserna, landstingen, de regionala

självstyrelseorganen och övriga regionala organ, de areella näringarna,

transportsektorn, näringslivet och ideella organisationer. Samverkan bör också

ske med centrala myndigheter med regional verksamhet. Det är viktigt att denna

process drivs med stor öppenhet och att berörda aktörer ges möjlighet att

medverka på ett konkret och aktivt sätt. Erfarenheterna från arbetet med Agenda

21 bör tas till vara. Processen är i sig en möjlighet till informationsspridning

 och kunskapsuppbyggnad, till att klara ut ansvarsfördelning och till ökad

förståelse för hur olika sektorer kan verka för att nå miljömålen. I processen

kan samordning ske mellan mål på olika nivåer. Här kan kommunalt målarbete

tillgodogöras på regional nivå samtidigt som målens regionala aspekter kan

åskådliggöras. Allmänhetens insyn och deltagande i arbetet är viktig.

I vissa fall kan samordning på nationell nivå behövas när de föreslagna delmålen

 skall anpassas till regional nivå. Vissa delmål behöver få en lämplig regional

fördelning så att det nationella delmålet täcks in. Det blivande miljömålsrådet

skall ha i uppgift att i samråd med länsstyrelserna överväga behovet av och

utveckla former för en sådan samordning (se avsnitt 23.2).

Länsstyrelsernas regionala miljöansvar, miljömålsarbete och införande av

miljöledning har starka samband (se avsnitt 4.2). Det regionala miljömålsarbetet

 som utgår från de nationella miljömålen anger riktningen för miljöarbetet i

regionen. Miljöledningssystemet är ett viktigt verktyg för att systematiskt

styra miljöarbetet. Det regionala myndighetsansvaret för miljön ger

länsstyrelserna ansvar och mandat för att driva miljöarbetet i regionerna. Att

utveckla samspelet mellan miljömålsarbete, miljöledningssystem och

myndighetsansvar för miljöfrågor kan ge bättre förutsättningar för att utveckla

en god struktur, systematik och effektivitet i det samlade miljöarbetet och

arbetet för ekologisk hållbarhet på regional nivå. Den samordnade

länsförvaltningens samlade kompetens inom olika expertområden gör länsstyrelsen

särskilt lämplig att svara för samordningen regionalt. Inriktningen mot en

hållbar utveckling bör genomsyra länsstyrelsernas hela verksamhet.

Frågor om regional utveckling, regional infrastruktur samt regionalpolitiska och

 andra utvecklingsmedel har ofta nära samband med miljö- och planeringsfrågor.

Länsstyrelserna har i länet ett ansvar för samordningen av fysisk planering och

bl.a. regional- och miljöpolitik i samarbete med kommunerna. Vissa olikheter i

ansvarsförhållandena finns beroende på den pågående regionala

försöksverksamheten. I landet finns många regionala myndigheter och andra

regionala organ som arbetar med olika aspekter av miljö- och

resurshushållningsfrågor på regional och mellankommunal nivå. Exempel är

Vägverkets och Banverkets regionala organisationer, arbetsmiljöinspektionerna,

landsting, regionala självstyrelseorgan, regionplaneorgan, vattenvårdsförbund,

luftvårdsförbund, kommunförbund och kommunalförbund. Länsstyrelserna bör utifrån

 sin övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter utveckla

samarbetet med övriga regionala myndigheter och andra regionala organ i

målarbetet, bl.a. för att bättre tillvarata möjligheterna att samordna tillväxt-

 och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå

miljökvalitetsmålen. Den regionala anpassningen av miljökvalitetsmål, delmål och

 sektorsmål ställer krav på geografisk samordning och samverkan mellan kommuner

i frågor av regional betydelse, även över länsgräns. Det länsövergripande

samarbetet i miljö- och resurshushållningsfrågor kommer att behöva utvecklas

ytterligare bl.a. i samband med genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten och

 fortsatt utveckling av regionala miljöanpassade transportsystem. Inriktningen

mot en hållbar utveckling bör betonas i det fortsatta arbetet med

infrastrukturplanering, regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram. Bland

annat bör miljöfrågor lyftas fram som en drivkraft för utveckling och tillväxt.

I tre pilotlän skall former utvecklas för arbetet med frågor om hållbar

utveckling och miljö i regionala tillväxtavtal.

Skilda förutsättningar råder i olika delar av landet både när det gäller

miljösituation och möjligheter att genomföra åtgärder för att förbättra

miljösituationen. Regionala och lokala åtgärder för att nå miljömålen behöver

utformas mot bakgrund av en helhetsbild av miljö- och

resurshushållningsproblemen i den berörda delen av landet. Miljömålsarbetet

innebär både att anpassa de nationella miljömålen till regional nivå och att

belysa vilka åtgärder som behöver vidtas på regional nivå för att nå miljömålen.

 Goda kunskaper om länets miljö- och resurshushållningssituation är ett

nödvändigt underlag för arbetet. En regelbunden uppföljning av de regionala

målen visar hur långt miljöarbetet nått och ger underlag för revidering av mål

och åtgärder (se avsnitt 23). Sådana samlade kunskaper ger goda förutsättningar

för att främja ett effektivt och framgångsrikt regionalt och lokalt miljöarbete

med syfte att uppnå miljökvalitetsmålen.

Kunskaper på länsnivå som belyser olika aspekter av miljö- och

resurshushållningssituationen finns redan i dag. Det gäller bl.a. underlag

relaterade till arbetet med STRAM, miljöövervakning, planeringsunderlag enligt 6

 kap. miljöbalken och i vissa län arbetet med länsövergripande regionala miljö-

och hushållningsprogram. För att kunna bedöma vilka åtgärder som behöver vidtas

på regional och lokal nivå för att nå miljökvalitetsmålen kan kunskapsunderlaget

 behöva utvecklas. Det gäller främst delmål under de miljökvalitetsmål som

handlar om mark och vatten samt bebyggelse, t.ex. beträffande värdefulla sjöar

och vattendrag, grundvatten m.fl. Också det utvecklade EU-samarbetet på

miljöområdet ställer allt större krav på underlag i form av regionala och

nationella analyser. Ett utvecklat samarbete mellan länen i miljö- och

resurshushållningsfrågor bör baseras på kunskapsunderlag som har utvecklats i

ett länsövergripande perspektiv. Miljömålskommittén föreslår att länsstyrelserna

 bör ges ett särskilt ansvar för att tillhandahålla underlag om miljömål och

miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå. Sådana regionala

miljöunderlag bör enligt kommittén ge en samlad belysning av frågor om miljö,

hushållning med mark och vatten och andra resurser i regionen. Underlagen skulle

 kunna utgöra samlade utgångspunkter för det regionala miljöarbetet och ge

underlag för miljömålsbaserade bedömningar vid tillämpning av miljöbalken.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med

länsstyrelserna och andra berörda myndigheter redovisa närmare behov av och

förutsättningar för att samordna och redovisa kunskapsunderlag om miljömål och

miljö- och resurshushållningsfrågor på regional nivå samt att stödja

länsstyrelsernas arbete. Naturvårdsverket skall också från Miljöbalkskommittén

inhämta de erfarenheter kommittén gjort i frågor om hänsynsreglernas

tillämpning. Därvid skall särskilt beaktas vilken betydelse sådant underlag som

belyser vad en hållbar utveckling innebär på regional och lokal nivå har haft

för tillämpningen när det gäller ärenden om tillstånd eller motsvarande prövning

 som följer av miljöbalken liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och

tillsynsvägledningen enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt

miljöbalken.

24.2 Konsekvenser av förslagen

Det regionala mål- och uppföljningsarbetet är en del av den nya strukturen för

arbetet med miljömål. Miljömålen får en central ställning som utgångspunkter för

 miljöarbetet. Länsstyrelsernas miljöarbete anpassas efter hand till den nya

strukturen. Genom arbetet förbättras möjligheterna för länsstyrelser, kommuner,

näringsliv och andra aktörer att åstadkomma ett effektivt och framgångsrikt

regionalt och lokalt miljöarbete med syfte att uppnå miljökvalitetsmålen.

Förutsättningarna för att koordinera och prioritera miljöarbetet på regional och

 lokal nivå på grundval av samlade och gemensamma kunskaper om miljömål och

miljö- och resurshushållningsfrågor i regionen förbättras.

Flera av de åtgärder som föreslås i propositionen skall utföras av eller kräver

medverkan av länsstyrelserna. Finansieringen av länsstyrelsernas miljöarbete

skall i huvudsak ske via länsstyrelsernas förvaltningsanslag (anslaget 32:1

Länsstyrelserna m.m. inom utgiftsområde 18). För att finansiera länsstyrelsernas

 arbete inom ramen för deras övergripande ansvar för regionalt mål- och

uppföljningsarbete (se avsnitt 23) beräknar regeringen att överföra 20 miljoner

kronor per år från och med 2001 till länsstyrelsernas förvaltningsanslag från

utgiftsområde 20. Anslaget har vid flera tillfällen tillförts ökade resurser för

 arbete inom miljöområdet. Under de senaste åren har tillförts 15 miljoner

kronor per år för tillsyn inom miljöområdet och 25 miljoner kronor per år för

administration av skogsinköp.

Enligt budgetpropositionen för 2001 får 65 miljoner kronor från sakanslag inom

utgiftsområde 20 användas för länsstyrelsernas kostnader för administration m.m.

 av anslagsmedel för miljöövervakning, kalkningsverksamhet och sanering och

återställning av förorenade områden. Resurserna fördelas nu av Naturvårdsverket.

 För att underlätta länsstyrelsernas långsiktiga planering av miljöarbetet avser

 regeringen att överföra dessa medel till länsstyrelsernas förvaltningsanslag

(se vidare avsnitt 25).

I vissa fall kan föreslagna åtgärder medföra behov av särskilda insatser från

länsstyrelsernas sida. För sådana insatser beräknar regeringen bl.a. att

tillföra länsstyrelserna resurser för att upprätta regionala

vattenhushållningsprogram och för att upprätta regionala miljö- och

hushållningsprogram för fjällområdet när dessa program blir aktuella.

En uppföljning av de ekonomiska konsekvenserna för länsstyrelserna av

regeringens förslag i propositionen skall ske som underlag för vidare

överväganden.

24.3 Kommunerna

Regeringens bedömning: Lokalt har kommunerna det samlade ansvaret för att

åstadkomma en god livsmiljö. Kommunerna har ett övergripande ansvar för lokala

anpassningar av de nationella målen. De har viktiga uppgifter i arbetet för att

uppnå miljökvalitetsmålen, dels genom sitt myndighetsarbete och åtgärder i den

egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstrategier och kommunal

samhällsplanering kan ge ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå.

Stödet till lokala investeringsprogram för hållbar utveckling bidrar till att

det på kommunal nivå kan genomföras åtgärder som bidrar till att uppnå

miljökvalitetsmålen.

Länsstyrelserna skall stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala

mål och åtgärdsprogram. Boverket bör i samverkan med berörda myndigheter

utveckla, stödja och följa upp kommunernas arbete med miljömål i

samhällsplaneringen.

Miljömålskommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: De flesta kommuner instämmer i att kommunerna har en viktig

roll i miljöarbetet men konstaterar att den ambitionshöjning som föreslås medför

 behov av resurser på kommunal nivå. Många kommuner framhåller vikten av stöd

från länsstyrelserna. Kalmar kommun föreslår att kommunerna ges möjlighet att

inom de lokala investeringsprogrammen även söka stöd för utveckling av

strategiarbete och arbetsmetoder för lokalt miljömålsarbete.

Svenska Kommunförbundet anser att staten bör stötta kommunerna med resurser och

kunskap från centrala myndigheter och länsstyrelser.

Boverket anser att uppgiften att stödja och följa upp arbetet med miljömål i

samhällsplaneringen ligger helt inom verkets myndighetsansvar.

Skälen för regeringens bedömning

Det lokala miljömålsarbetet innebär både att belysa vilka åtgärder som behöver

vidtas på lokal nivå för att nå miljökvalitetsmålen och att vid behov utveckla

lokala miljömål som ger konkreta riktningsangivelser för miljöarbetet. Avgörande

 för det fortsatta arbetet med att förankra, utveckla och förverkliga

miljökvalitetsmålen, delmålen och sektorsmålen är samarbetet och dialogen mellan

 samhällets olika aktörer. Här är dialogen på den lokala nivån speciellt viktig.

 Kommunerna är genom sina olika roller, såväl i expert- och myndighetsrollen som

 i den politiska rollen, plattformen och motorn i detta arbete. Miljömålsarbetet

 har också en naturlig koppling till det pågående arbetet med Agenda 21 och

hållbar utveckling, men även till det lokala folkhälsoarbetet. Lokalt har

kommunerna det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. Kommunerna

har ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella målen.

Kommunerna har viktiga uppgifter i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen

dels genom sitt myndighetsarbete och åtgärder i den egna verksamheten, dels

genom att lokala mål och åtgärdsstrategier och kommunal samhällsplanering kan ge

 ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå.

Kommunerna har många myndighetsuppgifter som är av stor betydelse i arbetet för

att nå miljömålen, framför allt enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Från

 resurssynpunkt är det viktigt att notera att miljöbalken ger kommunerna en

generell rätt att ta ut avgift för sina kostnader i samband med prövning och

tillsyn enligt den lagen. Möjlighet för kommunerna att ta ut avgifter för

kostnader finns vidare bl.a. enligt plan- och bygglagen.

En effektiv tillsyn så att gällande regelsystem efterlevs är nödvändig för att

miljökvalitetsmålen skall nås inom en generation. I regeringsbeslut den 25

november 1999 fick Naturvårdsverket i uppdrag att utreda bl.a. hur många

kommuner som slagit samman den nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och

hälsoskyddsområdet med andra nämnder samt i vilken utsträckning kommunerna

avstått tillsynen till länsstyrelsen i de fall drifts- och tillsynsansvaret över

 egen miljöfarlig verksamhet ligger inom samma förvaltning. Naturvårdsverket

skulle också analysera effekterna för tillsynen över främst miljöfarlig

verksamhet av de förekommande kombinationerna av uppgifter för nämnder och

förvaltningar och peka på alternativa lösningar, om det förekommer sådana

kombinationer som är ägnade att försvåra en effektiv tillsyn eller att minska

förtroendet för tillsynen. Naturvårdsverkets rapport är nu ute på remiss.

I den mån den fortsatta beredningen ger anledning till förslag om lagändring -

till en del avhängigt av remissutfallet - kan dessa tidigast komma att läggas

fram i den kommande propositionen om ändringar i miljöbalken som skall bygga på

Miljöbalkskommitténs första delbetänkande Uppföljning av miljöbalken - vissa

lagtekniska frågor (SOU 2000:116).

I sitt myndighetsarbete och sin egen verksamhet har kommunerna möjligheter att

genomföra åtgärder som bidrar till att uppnå de flesta av miljökvalitetsmålen.

För målen[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7) och Bara naturlig försurning (avsnitt 8) är det

 viktigt att den kommunala trafik- och energipolitiken bedrivs så att utsläpp

minimeras. För Ingen övergödning (avsnitt 12) har den kommunala utbyggnaden av

avlopp en väsentlig betydelse. För Giftfri miljö (avsnitt 9) är det kommunala

hälsoskyddet, avloppsfrågorna och renhållningen viktiga. För Levande sjöar och

vattendrag (avsnitt 13) och Grundvatten av god kvalitet (avsnitt 14) är det av

stor betydelse att kommunerna arbetar med frågorna kring skyddsområden för

vattentäkter. För Levande sjöar och vattendrag (avsnitt 13), Hav i balans samt

levande kust och skärgård (avsnitt 15), Myllrande våtmarker (avsnitt 16),

Levande skogar (avsnitt 17), Ett rikt odlingslandskap (avsnitt 18) och

Storslagen fjällmiljö (avsnitt 19) har kommunerna en viktig roll, bl.a. genom

att i sin planering ge underlag för en långsiktig hushållning med mark och

vatten och bebyggd miljö och genom att genomföra åtgärder för att skydda

värdefull natur- och kulturmiljö. För God bebyggd miljö (avsnitt 20) är de

kommunala insatserna avgörande. Det gäller bl.a. samhällsplanering, skydd av den

 kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen, avfallsfrågor och bulleråtgärder.

Länsstyrelserna skall stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala

mål och åtgärdsprogram. I länsstyrelsernas miljömålsarbete kan samordning ske

mellan lokala och nationella miljömål. Här kan det kommunala målarbetet

tillgodogöras på regional nivå samtidigt som målens regionala aspekter kan

åskådliggöras.

Flera kommuner har redan kommit långt i arbetet med att utveckla kommunala

miljömål och strategier med utgångspunkt i de nationella miljökvalitetsmålen.

Formerna för arbetet varierar, men införande av miljöledningssystem och

samordning med det lokala Agenda 21-arbetet är vanligt förekommande. Flera

kommuner arbetar också aktivt med att integrera miljömålen i översiktsplanen.

Agenda 21-processen kan vara ett verktyg i arbetet med att formulera och

förankra kommunala miljömål. Genom att koppla miljömålsarbetet till Agenda

21-arbetet bör det kunna få en bredare förankring i samhället, samtidigt som det

 lokala Agenda 21-arbetet får en tydligare koppling till det nationella arbetet.

 Genom att miljömålsarbetet bedrivs inom ramen för en hållbar utveckling, dvs.

tillsammans med arbetet för social och ekonomisk hållbarhet, kan

samverkanseffekter lättare uppnås och risken för konflikter mellan olika områden

 förebyggas i ett tidigt skede. Stödet till lokala investeringsprogram ger

kommunerna möjlighet att genomföra investeringar som bidrar till omställningen

till ett hållbart samhälle. Hittills har 125 kommuner beviljats sammantaget 5,2

miljarder kronor i bidrag till investeringar som minskar miljöbelastningen, ökar

 effektiviteten i utnyttjandet av energi eller andra naturresurser, ökar

återbruk och återvinning, främjar biologisk mångfald eller bidrar till att

återföra näringsämnen till kretsloppet. Investeringar som genomförs med hjälp av

 stödet till lokala investeringsprogram bidrar till att uppfylla

miljökvalitetsmålen.

Miljömål och samhällsplanering

Riktlinjerna för samhällsplaneringen har stor relevans för kommunernas fysiska

planering, främst genom att de nationella miljökvalitetsmålen tillsammans med

övriga nationella mål skall vara vägledande för fysisk planering och

samhällsbyggande men också genom att statliga och kommunala myndigheter skall

främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla genom

samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen.

Utvecklingen av bebyggelse och verksamheter, trafiksystem, energi- och

vattenförsörjning och grönområden är exempel på frågor som ofta har stor

betydelse för miljön och resurshushållningen och normalt hanteras i den fysiska

planeringen. Miljömål i samhällsplaneringen är inte något nytt på regional och

lokal nivå, men den nya strukturen för arbete med miljömål understryker att

miljömålsarbetet berör alla nivåer och sektorer. Miljökvalitetsmålen och

delmålen bör vägas mot andra nationella mål, t.ex. ekonomiska och sociala, i det

 praktiska planeringsarbetet. Det är ofta genom den kommunala planeringen som

det blir möjligt att väga in lokala aspekter på markanvändning, miljöfrågor,

sociala och kulturella förhållanden. På kommunal nivå finns förutsättningar att

i samverkan mellan berörda parter finna praktiskt fungerande samlade lösningar

på miljö- och resurshushållningsproblem och de utvecklingsfrågor som är knutna

till lokalsamhällets miljö, organisation och funktioner.

Den kommunala översiktsplaneringen kan spela en viktig roll i arbetet med att

uppnå miljökvalitetsmålen genom att både illustrera geografiska aspekter av

miljömålen och åskådliggöra kommunens intentioner på miljöområdet.

Översiktsplaneringen är vidare sektorsamordnande till sin karaktär och genomförs

 i en lagstadgad process som skall garantera medborgarna insyn och inflytande.

Att samordna eller integrera delar av processen i översiktsplaneringen med annat

 lokalt utvecklingsarbete och med Agenda 21 kan vara ett effektivt sätt att ta

till vara lokala idéer samtidigt som centrala samhällsfrågor behandlas samlat.

Detaljplaner och områdesbestämmelser kan vara viktiga instrument för att

förbättra den lokala miljösituationen. De skall utformas med vägledning av

översiktsplanen och ger beslut med bindande verkan. Översiktsplanen enligt plan-

 och bygglagen har också vägledande funktion för beslut enligt andra lagar som

reglerar mark- och vattenanvändning.

Som framgår av avsnitt 21 och 22 anser regeringen att tiden nu är mogen för en

översyn av plan- och bygglagen i syfte att ge lagen en utformning som bättre

främjar en långsiktigt hållbar utveckling. Boverket bör i samverkan med

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter

vidareutveckla, stödja och följa upp arbetet med miljökvalitetsmål i

samhällsplaneringen bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från projektet

Samhällsplanering med miljömål i Sverige (SAMS).

24.4 Konsekvenser av förslagen

Det lokala mål- och uppföljningsarbetet skapar förutsättningar för kommunerna

att i samverkan med länsstyrelser, näringsliv och andra aktörer finna praktiskt

fungerande samlade lösningar på miljö- och resurshushållningsproblem och de

utvecklingsfrågor som är knutna till lokalsamhällets miljö, organisation och

funktioner. Den nya strukturen för arbetet med miljömål ger även kommunerna

möjlighet att bedriva det lokala mål- och uppföljningsarbetet i ett nationellt

perspektiv. Därigenom förbättras kommunernas möjligheter att koordinera och

prioritera miljöarbetet och att åstadkomma ett effektivt och framgångsrikt

lokalt miljöarbete som bidrar till att nå miljökvalitetsmålen.

25 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser och effekter i ett

generationsperspektiv

25.1 Effekter i ett generationsperspektiv

Målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett

samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. De 15 miljökvalitetsmålen

beskriver det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är

långsiktigt ekologiskt hållbart. Att uppnå de delmål som regeringen nu föreslår

medför omfattande miljöförbättringar redan inom en tioårsperiod vilket i sin tur

 innebär goda förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen inom en generation.

 Det råder dock osäkerhet inom en rad områden där vi i dag inte har tillräcklig

kunskap för att bedöma om de förslag som regeringen lägger räcker för att vända

den negativa trenden. Det gäller t.ex. övergödning, buller och gifter lagrade i

marken.

Dagens miljöproblembild uppvisar både positiva och negativa trender. Utsläppen

av klimatgaser ökar inom vissa sektorer och den biologiska mångfalden minskar.

Samtidigt minskar utsläppen av försurande ämnen. De svenska ekosystemen är i

flera fall extremt känsliga. Det gäller t.ex. brackvattensystemen i Östersjön,

fjällens och hällmarksmiljöernas flora. Dagens miljöproblem är ett stort hot mot

 dessa miljöer och nya miljöproblem kan snabbt försämra hotbilden. Forskning om

nya hälso- och miljöfaror måste därför ha hög prioritet. Inom sektorer med låg

omställningstakt som skogen eller byggnadsbeståendet tar en anpassning längre

tid än en generation även om nyproduktion sker på ett sätt som gynnar en hållbar

 utveckling. För flera av målen kommer det att ta mer än en generation innan

effekterna av det som finns upplagrat i miljön avklingar. Det finns t.ex.

betydande mängder fosfor bundet i mark och sjöbottnar. När halterna i vattnet

börjar sjunka frigörs den bundna näringen vilket gör att det tar mycket lång tid

 att återföra en övergödd sjö till ett mer näringsfattigt tillstånd. Vissa

trender måste brytas, som t.ex. den ökande trafikvolymen. I flera fall krävs

motsvarande insatser på europeisk och global nivå. Inom några områden, som t.ex.

 klimatförändringar och ozonskiktets uttunning, tar det mycket lång tid att nå

en ny jämvikt, varför resultaten kommer att visa sig först långt efter en

generation.

Den tekniska och vetenskapliga utvecklingen, effekterna av en ökad

miljömedvetenhet och en rad andra faktorer kan å andra sidan leda till en mer

positiv utveckling än vad som i dag går att förutse.

Det finns goda skäl att tro att omfattande miljöförbättringar kan uppnås redan

inom en tioårsperiod. Det bör samtidigt understrykas att miljöproblemen inte är

lösta och att stora insatser krävs. Målet att till nästa generation kunna lämna

över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta är därför en stor

utmaning och ett uttryck för en stark viljeriktning. Möjligheterna för att klara

 detta bygger bl.a. på att alla goda krafter i samhället drar åt samma håll och

att engagemanget och miljöarbetet hos företag kommuner och hushåll ökar.

Kunskapen om målen och vad som krävs för att de skall uppnås måste utvecklas och

 spridas. Vi känner inte heller i dag till eller kan förutse framtida

miljöproblem. Mer kunskap kommer att behövas och försiktighetsprincipen bör

gälla som rättesnöre.

Utvecklingen mot ekologisk hållbarhet innebär en utmaning för hela samhället. De

 förslag på delmål som presenteras i denna proposition är möjligen i vissa fall

inte tillräckliga för att med god marginal uppnå de olika miljökvalitetsmålen

inom en generation. Syftet är dock att med återkommande utvärderingar följa

utvecklingen och vid behov revidera mål och åtgärdsförslag. Det understryker

behovet av aktiva insatser under hela tidsperioden.

Fem grundläggande värden

I avsnitt 3 definierar regeringen utgångspunkterna för det nya miljöarbetet och

vad som avses med den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Följande fem

 grundläggande värden skall tillgodoses genom att miljökvalitetsmålen uppnås:

människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de

 kulturhistoriska värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och en

god hushållning med naturresurser.

Stora förbättringar kommer att ske när det gäller luftkvaliteten och vissa

giftiga ämnen som påverkar människors hälsa positivt. Samtidigt kvarstår hot

främst när det gäller buller och en del resterande gifter.

När det gäller den biologiska mångfalden kommer områden med höga natur- och

kulturvärden att ges ett långsiktigt skydd och vården av viktiga biotoper

förstärkas. Regeringen avser dessutom att senast år 2005 återkomma till

riksdagen med ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald för att stärka

skyddet. Det främsta kvarvarande hotet mot mångfalden är övergödning, gifter och

 markförsurning då återhämtning i många fall tar mer än en generation.

Ökad hänsyn kommer att tas till kulturmiljön. Samtidigt kvarstår hot mot

fjällens, kustens och skärgårdens kulturmiljöer och odlingslandskapet i vissa

delar av Sverige, eftersom verksamheterna som upprätthåller kulturmiljöer

upphör.

När det gäller produktionsförmågan i mark och vatten för de areella näringarna

kommer det i flera fall att ta lång tid innan den är återställd från tidigare

föroreningar och överutnyttjande.

För hushållning med naturresurser finns goda förutsättningar att inrikta

planering och beslutsfattande på ett sådant sätt att en hållbar utveckling

främjas.

Kunskapsuppbyggnad

Förslagen i propositionen avser att vara så heltäckande som möjligt. Flera

delmål handlar dock om kunskapsuppbyggnad eftersom vi i dag inte på alla områden

 har den kunskap som behövs för att avgöra vilken nivå som krävs för en hållbar

och god livsmiljö. Syftet med dessa mål är att senare under perioden kunna

fastställa de åtgärder som behöver vidtas för att nå miljökvalitetsmålet. Det är

 således bara där vi i dag har tillräcklig kunskap som effekterna och

åtgärdsbehoven nu kan uppskattas. Det föreslagna uppföljningssystemet med

återkommande utvärderingar utgör ett viktigt instrument för att kunna justera

mål och medel i förhållande till bl.a. ny kunskap.

25.2 Ekonomiska konsekvenser

Dagens miljöproblem medför avsevärda kostnader. Det tar sig inte bara uttryck i

form av produktionsförluster och materialförstöring utan också i form av

försämrad hälsa, förluster av kulturarv och biologisk mångfald. Enligt

miljömålskommittén kan kostnaderna för dagens miljöförstöring uppskattas till

betydligt mer än 20 miljarder kronor om året. I denna uppskattning ingår inte

kostnader för miljögifternas påverkan på miljö och hälsa. Uppskattningen

innehåller naturligtvis osäkerheter. Hur stora de verkliga kostnaderna är kan

inte fastställas med befintliga metoder och tillgängliga data.

Det kommer att krävas insatser från stat, kommun, hushåll och näringsliv för att

 uppnå miljökvalitetsmålen. För näringslivets del handlar det om att dels ställa

 om till en produktion av energieffektiva kretsloppsanpassade varor och

tjänster, dels att se över den interna användningen av energi, transporter och

kemikalier. För hushållen handlar det om att anpassa såväl transporter och

boende som att välja produkter som är bättre från miljösynpunkt. De åtgärder som

 föreslås i denna proposition uppskattas medföra statliga utgifter på totalt ca

45 miljarder kronor för hela perioden 2001-2010. Regeringen bedömer att när

åtgärderna genomförs av de olika aktörerna kommer samhällets kostnader för

miljörelaterade hälsoproblem, främst sjukvårdskostnader,

socialförsäkringskostnader och kostnader för produktionsbortfall, att kunna

reduceras. Samhällets kostnader för den materialförstöring som miljöföroreningar

 orsakar, t.ex. korrosionsskador på infrastruktur och byggnader, kommer också

att reduceras. Minskad trängsel till följd av mer miljöanpassade transporter ger

 också minskade kostnader för samhället.

Målet att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora

miljöproblemen är lösta kommer att kräva medverkan av alla aktörer i samhället,

inom alla samhällsområden och på alla nivåer. Förslagen i denna proposition

syftar till att vända de negativa trenderna och miljöanpassa

samhällsaktiviteterna. Detta är nödvändigt för att minska belastningen på miljön

 och skapa förutsättningar för ett hållbart miljötillstånd.

Konsekvenser för näringsliv, kommuner och hushåll

Konsekvenserna för näringslivet, kommuner och hushåll med anledning av förslagen

 i propositionen, är inte entydiga. När det gäller näringslivet förväntas

efterfrågan på miljöanpassade varor och miljökompetens öka genom ökad

miljömedvetenhet hos konsumenterna och ett systematiskt miljöarbete i

näringslivet. I vissa fall kan produktutveckling för att miljöanpassa varor och

funktioner medföra kostnadsökningar, i andra fall besparingar. Effekterna bedöms

 dock vara marginella för näringslivet som helhet, även om vissa branscher

påverkas mer än andra. Miljömålskommittén uppskattade näringslivets årliga

kostnad till ca 1 miljard kronor. Det faktum att det är kunder och andra företag

 som driver på företagens miljöarbete tyder på att miljöprofilering kan utgöra

ett av flera konkurrensmedel i framtiden. Genom att driva på omställningen mot

en ekologiskt hållbar utveckling och satsa på miljöanpassning av produkter och

tjänster kan svenskt näringsliv inta en ledande position inom utvecklingen av

miljöteknik. En genomgång av den svenska resursbasen, som redovisas i

slutbetänkandet från Miljöexportutredningen, Sustainable Sweden ( a success

story (SOU 1998:118), visar på komparativa fördelar inom flera olika områden.

Miljökrav ställs vid upphandling i myndigheter, kommuner och landsting. Svensk

miljöforskning intar en tätposition på flera områden. Sveriges näringslivs

styrka ligger i en helhetssyn som innebär att ett helt paket av tjänster, såsom

miljöpolicies, information, utbildning och rådgivning, kan erbjudas. Inom detta

område finns en stor kompetens i konsultföretag. Sverige har hela

systemlösningar att visa upp vad gäller hållbara kretslopp för vatten och

avfall, materialåtervinning, energi (besparingar och effektiviseringar),

byggande och boende samt transporter. Tjänsteföretag kan på många sätt vara

spjutspetsar in på nya marknader och en allmänt hög kompetens beträffande

miljödriven affärsutveckling inom näringslivet ger också komparativa fördelar.

Eftersom stor frihet lämnas åt aktörerna att anpassa sig på olika sätt till

förslagen i propositionen torde omfattande negativa effekter på

konkurrenskraften kunna uteslutas. Enligt betänkandet Effektiv användning av

naturresurser (SOU 2001:2) finns inte belägg för att ökade miljökostnader leder

till att produktion flyttar utomlands på grund av miljökrav. Inte heller finner

man belägg för att skärpta miljökrav kan stärka ett lands konkurrenskraft.

Anledningen till det är att miljökostnaderna utgör en så liten del av de totala

kostnaderna.

Ökade kommunala kostnader för bland annat avfall och avlopp på grund av

EG-direktiv och åtgärder enligt tidigare beslut har av Miljömålskommittén

uppskattats till ca 500 miljoner kronor per år. De ökade kostnaderna kommer att

slå igenom i form av prisökning på vissa varor och tjänster till hushållen.

Hushållen påverkas totalt sett endast marginellt, vissa grupper dock mer än

andra, av att genomföra nödvändiga åtgärder för att bidra till delmålen. Den

årliga kostnaden uppskattades av miljömålskommittén till ca 100 miljoner kronor.

 En miljöanpassning av resor och livsmedelskonsumtion kan leda till besparingar

som kompenserar eventuella kostnadsökningar till följd av investeringar i ett

miljöanpassat boende.

En stor del av omställningsarbetet mot det hållbara samhället är redan en

pågående trend. Det är därför svårt att uppskatta eventuella

sysselsättningseffekter. Det är mycket arbete som skall utföras för att ställa

om samhället mot hållbarhet t.ex. skall inventeringar göras,

energieffektiviseringsåtgärder genomföras, omodern utrustning bytas och sanering

 av förorenad mark påbörjas. Detta kommer sannolikt att ge positiva

sysselsättningseffekter men det är svårt att bedöma nettoeffekten eftersom dessa

 arbeten också kan komma att konkurrera med andra sysselsättningsalternativ.

Minskade samhällskostnader

Det finns inte några exakta beräkningar av samhällets kostnader för

miljörelaterade skador. Därför är det inte möjligt att beräkna det totala värdet

 av den minskning av miljöskador som följer av att genomföra föreslagna åtgärder

 i propositionen. Några exempel på skadekostnadsberäkningar som gjorts för

hälsoeffekter till följd av miljöföroreningar visar att dagens situation innebär

 en betydande kostnad för samhället. Dåvarande Försvarets forskningsanstalt

(FOA) har kostnadsberäknat hälsoeffekter till följd av luftföroreningar. Med

hälsoeffekter avses här bland annat astma, luftvägsbesvär och cancer.

Beräkningen bygger på skattningar om sjukvårdskostnader, produktionsbortfall på

grund av förtida död, sjukskrivning eller förtidspension. Den totala kostnaden

för miljörelaterade hälsoproblem uppskattas till ca 2,2 miljarder kronor per år.

 Vidare har Konjunkturinstitutet (KI) räknat på korrosionsskador till följd av

miljöföroreningar. Beräkningen bygger på livslängdsförkortning och reparationer

på infrastruktur, byggnader och fordon och innefattar såväl statliga som privata

 kostnader. Den totala kostnaden för miljörelaterade korrosionsskador uppskattas

 till ca 2 miljarder kronor per år.

En bättre boendemiljö, hav och sjöar som går att bada i, skogar, fjäll och

skärgårdar som ger rika och rogivande rekreationsstunder leder också till att

befolkningen får en förbättrad hälsa och ökad produktionsförmåga. Regeringen

konstaterar att detta är svårmätbart men ger långsiktigt en positiv effekt på

samhällsekonomin.

Konsekvenser för myndigheter

De statliga myndigheterna bedriver redan i dag ett omfattande miljöarbete.

Enligt verksförordningen (1995:1322) skall chefen för en statlig myndighet

beakta de krav som ställs på verksamheten bl.a. när det gäller en ekologisk

utveckling. Dessutom har 24 myndigheter genom uppdrag ett särskilt ansvar för

ekologiskt hållbar utveckling inom sin sektor. I den nya strukturen för arbete

med miljömål får miljökvalitetsmålen en central ställning som utgångspunkter för

 miljöarbetet. Efter hand kommer myndigheternas nuvarande miljöarbete att

anpassas till den nya strukturen. Centrala myndigheter kommer att få en viktig

roll som samordnare för att få till stånd ett samarbete mellan olika aktörer.

Det handlar bl.a. om informationsinsatser för att främja gemensamma lösningar

och effektivisering. Samarbete mellan myndigheter behövs för att underlätta

detta arbete. Det är också viktigt att de centrala myndigheterna arbetar

samordnat gentemot kommuner, företag och enskilda i dessa frågor.

Statsfinansiella konsekvenser

De insatser som föreslås i miljömålspropositionen uppskattas medföra

statsfinansiella kostnader om ca 45 miljarder kronor för hela perioden

2001-2010. Därmed avses kostnader för insatser som finansieras över

statsbudgeten. Under de första åren inriktas de insatser som föreslås i

propositionen till stor del mot kunskapsuppbyggnad samt strategi- och

programutveckling. Därefter inträder en mer resurskrävande åtgärdsfas. Detta

innebär att kostnaden för de i propositionen föreslagna insatserna ökar under

den senare delen av perioden.

De statliga myndigheterna bedriver redan i dag ett omfattande miljöarbete. Detta

 innebär att kostnadsberäkningen till stor del omfattar kostnader för insatser

inom redan pågående verksamhet. Som exempel kan nämnas nuvarande miljöarbete

under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård för att bevara den biologiska

 mångfalden, under utgiftsområde 22 Kommunikationer för bulleråtgärder, under

utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar inom ramen

för Miljö- och landsbygdsprogrammet samt under utgiftsområde 17 Kultur, medier,

trossamfund och fritid för kulturmiljövården. En viss del av det miljöarbete som

 redan i dag bedrivs inom ramen för de statliga myndigheternas ordinarie

verksamhet ligger dock utanför kostnadsberäkningen. Omfattningen av detta arbete

 är svår att kostnadsuppskatta.

Det finns i dag ingen fullständig kunskap om behoven av åtgärder för att uppnå

ekologisk hållbarhet inom en generation. Den tekniska och vetenskapliga

utvecklingen kan komma att ändra förutsättningarna för miljöarbetet. Det

uppföljningssystem som är en del av den nya strukturen för arbetet med

miljökvalitetsmålen syftar till att ge bättre underlag för bedömning av

åtgärdernas effektivitet. Efter hand kan således miljökvalitetsmål, delmål eller

 styrmedel komma att revideras. Sådana förändringar kan komma att påverka

kostnadsberäkningen.

En ytterligare reservation när det gäller kostnadsberäkningen rör Miljö- och

landsbygdsprogrammet under utgiftsområde 23, som endast är finansierat till och

med år 2006. Formuleringen av delmålen under miljökvalitetsmålen Ett rikt

odlingslandskap och Ingen övergödning samt ett delmål under Myllrande våtmarker

bygger på antagandet att åtgärderna i Miljö- och landsbygdsprogrammet förlängs i

 en kommande programperiod och att Sverige erhåller en finansiering från EU

minst i nivå med den nuvarande.

I tabell 25.1 redovisas en uppskattning av den totala statsfinansiella kostnaden

 för att genomföra de insatser som föreslås i propositionen perioden 2001-2010,

fördelad på respektive miljökvalitetsmål samt kostnader för miljöövervakning och

 miljömålsansvariga myndigheter. Kostnadsberäkningen bygger på en bearbetning av

 det underlag för beräkning av åtgärdskostnader som Miljömålskommittén

presenterade i slutbetänkandet (SOU 2000:52).

Resurskrävande mål är främst, Giftfri miljö (avsnitt 9), Levande skogar (avsnitt

 17), Ett rikt odlingslandskap (avsnitt 18) och God bebyggd miljö (avsnitt 20).

Målet Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 6) kommer att behandlas i en särskild

proposition och är därför inte med i tabellen.

Tabell 25.1. Statsfinansiella kostnader för genomförandet av

miljömålspropositionen

Miljökvalitetsmål m.m.

Uppskattad totalkostnad

2001-2010, mkr
[REDACTED_EFTERNAMN] Luft

 30

Bara naturlig försurning

 2 300

Giftfri miljö

 5 100

Skyddande ozonskikt

 300

Säker strålmiljö

 700

Ingen övergödning

 600

Levande sjöar och vattendrag

 700

Grundvatten av god kvalitet

 100

Hav i balans samt levande kust och skärgård

 800

Myllrande våtmarker

 1 900

Levande skogar

 9 700

Ett rikt odlingslandskap

 16 600

Storslagen fjällmiljö

 100

God bebyggd miljö

 3 100

Miljöövervakning

 2 200

Miljöansvariga myndigheter

 300

Summa

 44 530

Behov av ytterligare resurser

Miljöområdet har vid ett flertal tillfällen under de senaste åren tillförts

ökade resurser i samband med beslut om ramarna för den statliga budgeten.

Regeringen bedömer att miljöområdet behöver förstärkas ytterligare med anledning

 av de insatser som föreslås i miljömålspropositionen. Därför föreslår

regeringen i 2001 års ekonomiska vårproposition (prop. 2000/01:100)

förstärkningar av flera utgiftsområden i jämförelse med budgetpropositionen för

2001 (prop. 2000/01:1):

 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård tillförs 405 miljoner kronor år

2002 och 355 miljoner kronor år 2003. För år 2004 föreslår regeringen att

tidigare satsningar om ca 1 170 miljoner kronor förlängs samt att utgiftsområdet

 tillförs ytterligare 910 miljoner kronor jämfört med år 2003. Den beräknade

ramen för utgiftsområde 20 uppgår därmed till 2 802 miljoner kronor år 2002, 2

937 miljoner kronor år 2003 och 3 847 miljoner kronor år 2004. Förstärkningarna

omfattar i första hand marksanering, åtgärder för att bevara den biologiska

mångfalden och ett miljöforskningsprogram för biologisk mångfald och ekologiskt

hållbar utveckling.

 Utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar tillförs

45 miljoner kronor år 2002 samt 50 miljoner kronor per år 2003 och 2004 för att

uppnå ett bättre biotopskydd.

 Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid tillförs 120 miljoner

kronor per år 2002-2004. Regeringen kommer att föreslå att 40 miljoner kronor av

 dessa medel används för ökade insatser för kulturmiljövården.

Förstärkningarna av utgiftsramarna i 2001 års ekonomiska vårproposition kommer

till största delen att tillföras arbetet med miljökvalitetsmålen.

Arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen kommer att bedrivas inom alla

samhällssektorer och vid många myndigheter. Regeringen avser därför att i

budgetpropositionen för 2002 föreslå att en del av de medel som beräknas

tillföras utgiftsområde 20 för arbetet med miljökvalitetsmålen överförs till

andra utgiftsområden. För att finansiera vissa myndigheters arbete med

föreslagna åtgärder under 2001 beräknar regeringen även att för innevarande år

göra vissa omprioriteringar av resurser inom 2001 års utgiftsram. Berörda

myndigheter är bl.a. Statens energimyndighet, Sveriges geologiska undersökning,

Skogsvårdsorganisationen, Fiskeriverket, Jordbruksverket, Kustbevakningen och

Boverket.

I tabell 25.2 redovisas de resurser regeringen beräknar tillföra arbetet med att

 uppnå respektive miljökvalitetsmål åren 2002-2004 i jämförelse med den

utgiftsnivå regeringen beräknar för år 2001. Som framgår av tabellen uppgår den

totala resursförstärkningen för arbetet med miljömålen till 515 miljoner kronor

år 2002, 565 miljoner kronor år 2003 och 1 325 miljoner kronor per år från och

med år 2004 i jämförelse med den utgiftsnivå regeringen beräknar för år 2001.

Tabell 25.2. Beräknade tillförda resurser

Miljökvalitetsmål m.m.

Beräknade tillförda resurser, mkr

2002

2003

2004
[REDACTED_EFTERNAMN] Luft

 0

 0

 0

Bara naturlig försurning

 15

 15

 15

Giftfri miljö

 300

 330

 440

Skyddande ozonskikt

 0

 0

 0

Säker strålmiljö

 0

 0

 0

Ingen övergödning

 0

 0

 0

Levande sjöar och vattendrag

 30

 30

 80

Grundvatten av god kvalitet

 0

 0

 10

Hav i balans samt levande kust och skärgård

 20

 20

 60

Myllrande våtmarker

 30

 30

 130

Levande skogar

 90

 110

 520

Ett rikt odlingslandskap

 10

 10

 20

Storslagen fjällmiljö

 0

 0

 10

God bebyggd miljö

 10

 10

 10

Miljöövervakning

 0

 0

 20

Miljöansvariga myndigheter

 10

 10

 10

Summa

 515

 565

 1 325

26

Godkännande av 1999 års protokoll angående minskning av försurning, övergödning

och marknära ozon till konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar m.m.

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner protokollet av den 1 december 1999

angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon till 1979 års

konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att erinra emot att

Sverige snarast ratificerar protokollet. Miljödomstolen i Stockholm menar att

vissa förordningsändringar kan behövas och att politiska beslut av generell

karaktär behövs eftersom utsläppstaken inte kan klaras enbart genom gränsvärden

i direktiv eller genom prövning av tillstånd enligt miljöbalken med villkor från

 fall till fall. Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar att de aviserade

utsläppsminskningarna till år 2010 är alltför små för att lösa

försurningsproblemen i de värst drabbade områdena i Västsverige. Länsstyrelsen i

 Skåne län är av liknande uppfattning vad gäller nedfallet av de aktuella

föroreningarna i Skåne län. Jordbruksverket anser att det svenska utsläppstaket

för ammoniak ligger på en rimlig nivå. Till grund för det ställningstagandet

ligger beräkningar som verket har gjort (SJV rapport 1999:23). Naturvårdsverket

är av uppfattningen att de nu angivna utsläppstaken för år 2010 inte är

tillräckliga för att lösa försurnings- och luftvårdsproblemen i Sverige eller i

övriga Europa. Naturvårdsverket menar att en noggrann uppföljning av utsläppen

från olika källor är nödvändig så att beslut om eventuella ytterligare åtgärder

kan fattas i god tid. Beträffande utsläppstaket för kväveoxider gör Vägverket

den bedömningen att det för transportsektorn krävs ytterligare åtgärder utöver

de som redan har beslutats för att taket skall kunna klaras. Exempel på åtgärder

 har Vägverket lämnat till regeringen i rapporten Åtgärder och styrmedel för att

 nå miljömålen (Vägverket publikation 1999:134). Transportsektorns bidrag

understiger dock väsentligt utsläppstaken vilket också påpekas av Statens

institut för kommunikationsanalys som också menar att transportsektorns

möjlighet till ytterligare utsläppsminskningar är begränsad.

Skälen för regeringens förslag: Sverige har spelat en aktiv och pådrivande roll

i det internationella samarbetet för att begränsa de gränsöverskridande

luftföroreningarnas inverkan på miljön och människors hälsa. De protokoll som

Sverige tidigare har ratificerat inom ramen för konventionen om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar har haft stor betydelse för att minska

utsläppen av svavel- och kväveföreningar, flyktiga organiska ämnen samt

långlivade organiska föroreningar och tungmetaller. Tillsammans med andra

åtgärder kommer protokollet att leda till avsevärda förbättringar vad gäller

problem med försurning, övergödning och exponering för marknära ozon i Sverige

och övriga Europa. Regeringen anser därför att Sverige snarast bör ratificera

protokollet.

Regeringens bedömning är att eventuella författningsändringar till följd av

protokollet kan vidtas med stöd av miljöbalken. Vidare gör regeringen den

bedömningen att ytterligare åtgärder kan behöva vidtas för att uppfylla Sveriges

 åtagande i protokollet. Se miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7), Bara

naturlig försurning (avsnitt 8) och Ingen övergödning (avsnitt 12).

Protokollets huvudsakliga innehåll

Protokollet om att minska försurning, övergödning och marknära ozon består av 19

 artiklar och 9 bilagor.

Protokollet är uppbyggt på ett sätt som överensstämmer med den struktur som

gällt för de övriga protokollen till konventionen. Definitioner anges i artikel

1. Målet med protokollet anges i artikel 2. I artikel 3 anges de grundläggande

skyldigheter som parterna kommit överens om. Detta betyder att parterna till år

2010 skall minska sina utsläpp och vidmakthålla dessa i överensstämmelse med de

nationella utsläppstak som anges i protokollets bilaga II. Vidare skall parterna

 inom angivna tidsramar (bilaga VII) tillämpa gränsvärden för nya och befintliga

 stationära utsläppskällor. Härvid kan en part tillämpa andra

utsläppsbegränsande strategier för anläggningar om strategierna uppnår

likvärdiga utsläppsnivåer som tillämpning av gränsvärden. För befintliga

anläggningar kan hänsyn även tas till teknisk och ekonomisk genomförbarhet.

Vidare skall parterna tillämpa gränsvärden för nya mobila källor och bränslen

enligt bilaga VIII.

I artiklarna 4-11 behandlas utbyte av information och teknik (artikel 4),

information till allmänheten (artikel 5), strategier, riktlinjer, program och

åtgärder och information (artikel 6), rapportering (artikel 7), forskning,

utveckling och övervakning (artikel 8), efterlevnad (artikel 9), parternas

granskning vid det verkställande organets möten (artikel 10), samt biläggande av

 tvister (artikel 11). Enligt artikel 12 skall bilagorna till protokollet utgöra

 en integrerad del av protokollet.

I protokollets artikel 13 finns regler för hur ändringar och justeringar kan

göras. Efterföljande artiklar behandlar procedurer för undertecknande,

ratificering, ikraftträdande, anslutning och frånträdande m.m. För protokollet

gäller att de träder i kraft 90 dagar efter det att minst 16 parter har

ratificerat, godtagit, godkänt eller anslutit sig till det. För enskild part

träder protokollet dock i kraft tidigast 90 dagar efter det att parten

ratificerat, godtagit, godkänt eller anslutit sig till det.

Internationella åtaganden

På europeisk skala innebär protokollet, tillsammans med andra redan beslutade

åtgärder, påtagliga utsläppsminskningar. De europeiska utsläppen av svaveldioxid

 och kväveoxider bedöms minska med ungefär 63 % respektive 40 % jämfört med 1990

 års utsläpp. För ammoniak och flyktiga organiska ämnen är motsvarande siffror

17 % respektive 40 %. I dessa beräkningar ingår inte utsläpp från internationell

 sjöfart.

Som ett resultat av utsläppsminskningarna kommer också miljöskadorna att minska.

 Arealen av försurningskänsliga ekosystem i Europa utsatta för nedfall som är

större än den kritiska belastningen var år 1990 drygt 93 miljoner ha. Till år

2010 förväntas denna areal ha minskat med mer än 80 % till ca 15 miljoner ha.

Beträffande övergödning är förbättringen inte lika stor. Den överbelastade

arealen förväntas minska med ungefär en tredjedel, från 165 miljoner ha till 108

 miljoner ha.

För marknära ozon används två kritiska belastningsgränser. Den ena avser att

skydda människors hälsa och är av Världshälsoorganisationen satt till 120

mikrogram per kubikmeter luft ((gm-3) som ett medelvärde över åtta timmar. Den

kritiska belastningen för att skydda känslig vegetation, t.ex. jordbruksgrödor,

från ozonskador har en annan konstruktion. I princip innebär den att växterna

inte skall utsättas för mer än ett visst antal timmars exponering som överstiger

 ett gränsvärde på 80 (gm-3.

För att illustrera överskridandet av de kritiska belastningsgränserna för ozon

har ett s.k. exponeringsindex tagits fram. Enligt detta skall exponeringen av

personer i Europa för skadligt höga ozonhalter minska med ungefär 70 % mellan

åren 1990 och 2010. Samtidigt beräknas exponeringen av känslig vegetation för

halter som överskrider kritisk belastning minska med 45 %.

Sveriges åtaganden

Protokollet sätter nationella begränsningar vad gäller de totala utsläppen av

svaveldioxid, kvävedioxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen. För Sverige

gäller, när protokollet trätt i kraft, att utsläppen inte får överstiga 67 000

ton för svaveldioxid, 148 000 ton för kväveoxider, 241 000 ton för flyktiga

organiska ämnen och 57 000 ton för ammoniak. Kraven skall vara uppnådda år 2010.

 Under miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft (avsnitt 7), Bara naturlig försurning

(avsnitt 8) och Ingen övergödning (avsnitt 12) återfinns Sveriges åtaganden

enligt protokollet som delmål för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. För

svaveldioxid och ammoniak innebär delmålen mer långtgående utsläppsminskningar.

I målavsnitten redovisas hur målen skall kunna uppnås.

27

1999 års ändringar av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet

Regeringens förslag: Sverige skall tillträda 1999 års justeringar och ändringar

av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller

lämnat det utan erinran. Protokollet har 175 parter från hela världen.

Skälen för regeringens förslag: Parterna till Montrealprotokollet om ämnen som

bryter ned ozonskiktet har i ett möte som ägde rum i Beijing i december 1999

beslutat om justeringar och ändringar i protokollet.

Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet är ett protokoll under

Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet. Protokollet kan ses som ett

åtgärdsprogram för avveckling av ozonnedbrytande ämnen för de anslutna parterna.

 Sverige ratificerade Wienkonventionen i november 1986 (prop. 1985/86:158, bet.

1985/86:JoU22, rskr. 1985/86:250) och Montrealprotokollet i juni 1988 (prop.

1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373). Senare har Sverige

ratificerat de ändringar av protokollet som gjordes i London år 1990, Köpenhamn

år 1992 och i Montreal år 1997 (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr.

1990/91:343, prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361 resp.

prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183).

Europeiska gemenskapen har, tillsammans med medlemsstaterna, biträtt såväl

Wienkonventionen som Montrealprotokollet. Gemenskapens förpliktelser enligt

konventionen och protokollet uppfylls genom Europaparlamentets och rådets

förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned

ozonskiktet (EGT L 244, 29.09.2000, s. 1, Celex 32000R2037). Förordningen har

ändrats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2038/2000 av den

28 september 2000 om ändring av förordning (EG) nr 2037/2000 om ämnen som bryter

 ned ozonskiktet (EGT L 244, 29.09.2000, s. 25, Celex 32000R2038) vad gäller

dosaerosoler och läkemedelspumpar samt Europaparlamentets och rådets förordning

(EG) nr 2039/2000 av den 28 september 2000 om ändring av förordning (EG) nr

2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet (EGT L 244, 29.09.2000, s. 26,

Celex 32000R2039) vad gäller referensåret för tilldelning av kvoter av

klorfluorkolväten (HCFC). I Sverige kompletteras EG-förordningen av den svenska

förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Mötet i Beijing i december 1999

Parterna till Montrealprotokollet har vid sitt elfte möte som ägde rum i Beijing

 i december 1999 beslutat om ytterligare justeringar och ändringar i protokollet

 (bilaga 6).

Ändringarna innebär skärpta åtgärder för produktion av HCFC i såväl industri-

som utvecklingsländer. För utvecklingsländerna innebär ändringen att

produktionen av HCFC skall frysas år 2004 på 1989 års nivå. På samma sätt

innebär ändringen att produktionen av HCFC skall frysas år 2016 på 2015 års

nivå. En produktion om 15 % över basvärdet blir tillåten för att möta nödvändig

användning i utvecklingsländerna. Därutöver innebär ändringen att handel med

HCFC förbjuds med länder som inte ratificerat ändringen av protokollet från år

1992, vilken introducerade en utfasning av HCFC. Syftet med det senare är att

öka incitamentet för länderna att ratificera ändringen från år 1992. Vidare

innebär ändringen att produktion och konsumtion av det nya ozonnedbrytande ämnet

 bromklormetan fasas ut fullständigt i alla länder senast den 1 januari 2002.

De nu redovisade ändringarna kräver ratificering av parterna. Härutöver

beslutades vid partsmötet om vissa justeringar innebärande ytterligare

skärpningar i avvecklingsplanerna för ämnen som omfattas av protokollets

bestämmelser. Sådana justeringar är direkt bindande för parterna och kräver

ingen ratificering.

Justeringarna medför en snabbare och gradvis utfasning av produktionen av

klorfluorkarboner (CFC), haloner och metylbromid i industriländer för att möta

nödvändig användning i utvecklingsländer i takt med att utvecklingsländernas

konsumtion reduceras.

Konsekvenser för Sverige

Det är angeläget att Sverige snarast ratificerar ändringarna i

Montrealprotokollet som beslutades vid partsmötet i Beijing i december 1999.

Sverige har ingen produktion av kontrollerade ämnen. Ändringarna i

Montrealprotokollet föranleder inte några lagstiftningsåtgärder. I den mån

ändringarna inte kommer att regleras genom revidering av Europaparlamentets och

rådets förordning 2037/2000, kan nödvändiga ändringar göras i förordningen

(1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Prop. 2000/01:130

254

1