Regeringens proposition

1995/96:157

Lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 7 mars 1996

Lena Hjelm-Wallén

 Ylva[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utbildningsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition föreslås att kommunerna under en femårig försöksperiod får

överlåta vissa ansvars- och beslutandefunktioner, som i dag ligger på styrelsen

för utbildningen eller rektorn för en skola, till en lokal styrelse med

föräldramajoritet. De lokala styrelserna skall i formellt hänseende utgöra

sådana självförvaltningsorgan som regleras i kommunallagen (1991:900).

Försöksverksamheten skall omfatta grundskolan och den obligatoriska särskolan.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3

2 Ärendet och dess beredning................................. 4

3 Nuvarande möjligheter till inflytande...................... 5

4 Kartläggning av elev- och föräldrainflytande i skolan...... 6

5 Ändrade förutsättningar för skolan......................... 7

6 Försöksverksamhet med lokala styrelser i grundskolan och den

 obligatoriska särskolan.................................... 8

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:103)

 Föräldrar i självförvaltande skolor 13

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över

 Skolkommitténs betänkande Föräldrar i självför-

 valtande skolor (SOU 1995:103) 14

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 godkänner den huvudsakliga inriktningen av en försöksverksamhet med lokala

styrelser inom grundskolan och den obligatoriska särskolan i enlighet med vad

regeringen förordar (avsnitt 6).

2 Ärendet och dess beredning

Riksdagen har i samband med behandlingen av propositionen om ny läroplan och ett

nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den

obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82)

beslutat ge regeringen till känna vad Utbildningsutskottet anfört om elevers och

föräldrars ansvar och inflytande i skolan. Utskottet ville att frågan om att

stärka elevers och föräldrars inflytande i skolan skulle få en ordentlig

belysning. Härvid borde en kartläggning göras av existerande samverkansformer -

där elever och föräldrar har ett institutionaliserat inflytande över skolan -

och de juridiska begränsningar för dessa som finns i dagens lagstiftning.

Regeringen borde därefter återkomma till riksdagen med förslag i frågan.

 En utredare tillkallades med uppdrag att göra en översyn av elev- och

föräldrainflytandet i skolan (U 1994:G). I rapporten "Där man inte har något

inflytande finns inget personligt ansvar" (Ds 1995:5) redovisade utredaren

uppdraget.

 I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 9, s. 3) anförde

regeringen att det är angeläget att stärka demokratin både i skolan och i

högskolan. Elever måste ges bättre möjligheter till inflytande i skolan,

föräldrar bättre möjligheter att påverka sina barns skolgång.

 Efter bemyndigande den 9 mars 1995 tillsattes en kommitté, Skolkommittén, med

uppdrag att belysa det inre arbetet i skolan. Enligt direktiven (dir. 1995:19)

skulle kommittén bl.a. överväga hur inflytandet för elever och föräldrar inom

det offentliga skolväsendet skall kunna stärkas.

 Skolkommittén har i delbetänkandet Föräldrar i självförvaltande skolor (SOU

1995:103) redovisat sina ställningstaganden vad gäller föräldrainflytande i

skolan. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har

remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning

av remissyttrandena finns i bilaga 2. Skolkommittén har nyligen lämnat ett

delbetänkande om elevinflytande (SOU 1996:22). I denna fråga avser regeringen

att återkomma till riksdagen.

 I sammanhanget bör också nämnas att utbildningsministrarna inom EU vid ett

rådsmöte den 23 oktober 1995 har antagit vissa rekommendationer när det gäller

medinflytandet i skolan. Av slutsatserna från rådsmötet framgår bl.a. att en

ökad satsning på informations- och erfarenhetsutbyte bör genomföras. Ministrarna

anser vidare att studier bör påbörjas, som gör det möjligt att utvärdera

medinflytandet på olika nivåer av utbildningssystemet i medlemsländerna.

Flertalet av dessa insatser förutsätts äga rum inom ramen för ett av

gemenskapens program inom utbildningsområdet, Socrates.

3 Nuvarande möjligheter till inflytande

Under senare år har bestämmelser införts i kommunallagen (1991:900), som ger

vidgade möjligheter till reell påverkan i den kommunala verksamheten.

 I syfte att markera behovet av närmare kontakter mellan brukarna och den

kommunala förvaltningen föreskrivs i 6 kap. 8 § kommunallagen att nämnderna

skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster.

 Brukarna kan också ges inflytande genom den i 6 kap. 38 § kommunallagen givna

möjligheten att använda s.k. villkorad delegation. Nämnderna har rätt att, i

samband med delegation till anställd, villkora dennes rätt att fatta beslut med

att brukarna skall ges ett visst inflytande över beslutet. Brukarna kan ges en

rätt att lägga fram förslag eller yttra sig. Brukarna kan också ges en mer

vetoliknande rätt genom att den anställde får fatta beslut endast om brukarna

har tillstyrkt beslutet. Om vetorätten används måste frågan avgöras av nämnden.

 De försök med brukarråd, förvaltningsråd etc. som finns på vissa skolor,

bedrivs ofta med stöd av dessa bestämmelser. Det har hittills inte varit

särskilt vanligt att användarna har vetorätt.

 Uppgifter som enligt speciallagstiftning är ålagda en viss befattningshavare,

t.ex. rektor, kan dock inte ingå i en modell för villkorad delegation.

 Fr.o.m. den 1 juli 1994 finns enligt kommunallagen möjlighet att inrätta s.k.

självförvaltningsorgan, som kan svara för driften av en viss anläggning eller en

viss institution (7 kap. 18 § kommunallagen). Uppgifter, som enligt särskilda

regler skall skötas i viss ordning, kan inte lämnas till ett

självförvaltningsorgan. Dit hör t.ex. många uppgifter inom skolans område. I 2

kap. 1 § skollagen (1985:1100) har därför införts en bestämmelse som säger att

föreskrifter om självförvaltningsorgan i kommunallagen inte skall användas i

fråga om uppgifter för vilka ansvaret enligt skollagen eller andra bestämmelser

ankommer på nämnden eller någon annan.

4 Kartläggning av elev- och föräldrainflytande iskolan

Som framgått av avsnitt 2 har en utredare gjort en kartläggning av elev- och

föräldrainflytandet i skolan (Ds 1995:5). Kartläggningen visar att flertalet

kommuner har samverkansorgan eller är i färd med att bygga upp sådana. De

samverkansorgan som byggs upp ser olika ut och har olika benämningar beroende på

kommuners och skolors storlek, lokala förhållanden, traditioner m.m. I grunden

skiljer sig samverkansorganen dock inte mycket från varandra.

 Vad gäller föräldrainflytandet visar kartläggningen att som ett framträdande

alternativ finns samverkansorgan för renodlad information och samråd för rektor

som beslutsfattare. Det andra huvudsakliga alternativet är samverkansorgan med

förstärkt inflytande för brukarna genom någon form av villkorad delegation för

rektor innan beslut fattas.

 Samverkansorganen består i allmänhet av lika många företrädare för elever och

föräldrar som för skolans personal. I samverkansorgan med förstärkt inflytande

genom villkorad delegation är i allmänhet brukarna i majoritet.

 Som ett tredje alternativ finns rena brukarråd med föräldrar och elever i

majoritet. Ibland ingår personalrepresentanter i rådet.

 Även om samverkansorganen således kan se olika ut när det gäller

sammansättning och benämning är likheten stor när det gäller uppgifter. Nästan

alla samverkansorgan behandlar uppgifter som rör skolmiljö, budget, inköp och

"dagar" av olika slag (friluftsdagar, temadagar, lovdagar etc.). Mera sällan

diskuteras pedagogiska frågor och målsättningsfrågor avseende skolans verksamhet

och utveckling.

 De erfarenheter och utvärderingar som utredaren tagit del av visar att såväl

föräldrar och elever som rektor är positiva till arbetet i samverkansorganet men

att framför allt föräldrarna är oklara över sin roll. Men synpunkten att

samrådsorganet bör göras till en styrelse med klara befogenheter och

beslutanderätt framförs också.

5 Ändrade förutsättningar för skolan

Under de senaste åren har villkoren för arbetet i skolan förändrats på ett

genomgripande sätt. Skolans styrsystem har ändrats. Skolan är numera målstyrd.

Staten svarar för de övergripande målen, medan kommunerna svarar för

verksamhetens genomförande. Den nya läroplanen (Lpo 94) ger ett mycket stort

utrymme för varje skola att utforma den egna verksamheten. Hur undervisningen

skall gå till eller hur innehållet skall väljas ut lämnas till den enskilda

skolan att besluta om.

 Det är inte bara det ändrade styrsystemet som kraftigt har förändrat

förutsättningarna för skolans arbete. Samhället förändras kontinuerligt på många

sätt. Kraven på skolan har ändrats. Skolan som institution har en annan

ställning i samhället än för några generationer sedan.

 Behovet av samarbete mellan skola och hem har ökat. Avregleringar har gjort

det möjligt för föräldrarna att påverka skolans arbete. Försvagningen av den

myndiga skoltraditionen har kanske också gjort föräldrarna mindre

högaktningsfulla när de närmar sig skolan. Dessutom pågår just nu ett omfattande

utvecklingsarbete i grundskolan med att genomföra den nya läroplanen. Det är

viktigt att föräldrarna blir delaktiga i detta utvecklingsarbete.

 Föräldrarna är en viktig men outnyttjad kraft i den svenska skolan. De har

andra grunder och därför också ett annat språk för sin skolförståelse än vad

lärare och skolledare har. De ser på skolan med andra ögon.

 Flera undersökningar visar att föräldrar vill påverka olika områden i skolan i

mycket högre grad än de har möjlighet till för närvarande.

 I Maktutredningens (SOU 1990:44) undersökning 1988 visade sig skolan vara det

område där de berörda, dvs. föräldrarna, ansåg sig ha minst möjligheter att

påverka. Andra undersökningar visar på liknande resultat.

 Det har också visat sig att föräldrar gärna vill ha inflytande i skolan.

 De föräldrar som vill ha inflytande i skolan, men som inte upplever sig ha

det, har två möjligheter, antingen att kräva inflytande och försöka att ändra på

saker och ting eller att välja en annan skola för sina barn. Valfriheten har

ökat genom en rad riksdagsbeslut under 1990-talet. Det är emellertid bara en

liten del av föräldrarna som väljer en annan skola än den som finns i närheten

av bostaden. Föräldrar vill ha inflytande i den skola där deras barn faktiskt

går.

6 Försöksverksamhet med lokala styrelser i grundskolan och

den obligatoriska särskolan

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Under en femårig försöksperiod får styrelsen|

| för utbildningen överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner, |

| som i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för|

| en skola, till en lokal styrelse med föräldramajoritet. |

| Försöksperioden skall börja den 1 juli 1996. De lokala |

| styrelserna skall i formellt hänseende utgöra sådana |

| självförvaltningsorgan som regleras i kommunallagen. |

| Försöksverksamheten skall omfatta grundskolan och den |

| obligatoriska särskolan. |

--------------------------------------------------------------------

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med vårt. Kommitténs förslag

omfattade endast grundskolan.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. Många

av dem anser dock att kommittén inte varit tillräckligt tydlig när det gäller

styrelsens ansvar och befogenheter.

Skälen för regeringens förslag: Sverige är på väg ut ur det hierarkiska

samhället och in i ett samhälle där allt högre krav ställs på medborgaren att ta

ställning, göra vägval och överblicka helheter. I dag vill allt fler vara med

och bestämma och ta ansvar, men de hittar inte alltid vägarna.

 Hela samhället vilar ytterst på människans deltagande i demokratin. Den

sammanhållna skolan är i sig ett grundfundament för demokrati, jämlikhet och

rättvisa. Skolan måste svara mot människors berättigade krav på en skola av hög

kvalitet med starkt brukarinflytande. Om inte detta lyckas riskerar hela

skolväsendet att hamna i en legitimitetskris.

 Det är därför angeläget att på olika sätt stödja försök till ett ökat lokalt

inflytande och ansvarstagande i skolan. Kommunallagen ger som framgått vissa

möjligheter, men dessa är inte tillräckligt långtgående för föräldrar som vill

vara med och fatta beslut om viktiga frågor i skolan. Reglerna för de fristående

skolorna medger möjlighet till föräldrastyrelser. Det är enligt vår uppfattning

önskvärt att man också inom den kommunala skolan kan tillgodose sådana önskemål.

Fristående skolor behövs och kan vara ett komplement till grundskolan, men de

skall enligt vår mening inte vara den enda möjligheten för föräldrar som aktivt

vill deltaga i skolverksamheten.

 Vi föreslår därför att det skall vara möjligt att vid en skola inrätta en

lokal styrelse, där föräldrar är i majoritet. Det skall dock inte vara något

tvång att inrätta lokala styrelser. Vi anser att de bästa förutsättningarna för

en sådan verksamhet är att den sker på frivillig väg utifrån lokala önskemål.

Lokala styrelser ger föräldrar möjlighet att ta ett direkt och konkret ansvar

för den skola där deras barn går. De kan i egenskap av föräldrar tillföra skolan

erfarenheter och kunskaper vilket kan bidra till en utveckling av skolans

pedagogiska verksamhet. Dessa styrelser kan vara ett sätt att stärka

föräldrarnas ställning i skolan. Vi ser dock inte dessa styrelser som den enda

eller viktigaste kanalen för föräldrainflytande. Långt mer betydelsefull är

vardagskontakten med arbetsenheter, arbetslag, enskilda klasser och lärare.

 Föräldrar har numera genom utvecklingssamtalen möjlighet att få kontinuerlig

information och kunskap om elevens skolgång. Dessa samtal är enligt regeringen

ett viktigt sätt att föra ett trepartssamtal om elevens utveckling och skolgång.

Samtalen mellan föräldrar, elev och lärare skall präglas av stor öppenhet från

alla deltagande parter. De skall innehålla ömsesidig information och kunna leda

till ömsesidiga åtaganden. Utvecklingssamtalen kan vidare leda till att ge

föräldrar den information föräldrarna behöver för att få en realistisk och

nyanserad bild av vad som händer i skolan samt vilka mål skolan har för

verksamheten och för undervisningen.

 Det förslag med lokala styrelser, som Skolkommittén har lagt fram, gäller

grundskolan. Kommunen är fr.o.m. den 1 januari 1996 också ansvarig för

särskolan. Särskolan är ofta lokalmässigt förlagd till en grundskola. Flera

remissinstanser menar att möjligheten att införa lokala styrelser även bör

omfatta särskolan. Handikappombudsmannen t.ex. menar att följden annars kan bli

att det i en skola finns en lokal styrelse, som ansvarar för grundskolan, men

att rektorn ensam ansvarar för särskolan. Detta kan leda till en segregering av

de utvecklingsstörda. Enligt regeringens uppfattning skall reglerna för lokala

styrelser omfatta såväl grundskolan som den obligatoriska särskolan.

 Flera remissinstanser anser att förslaget enbart skall gälla en hel skola. Det

skulle stöta på organisatoriska och praktiska problem, anför man, om det skulle

finnas en lokal styrelse för endast en del av en skola. Regeringen anser dock i

likhet med Skolkommittén att det bör vara möjligt att ha försöksverksamhet som

endast omfattar några klasser, årskurser eller arbetsenheter. Finns det t.ex.

ett genuint intresse hos en grupp finskspråkiga föräldrar i en skola bör det

vara möjligt att ha en lokal styrelse för de finskspråkiga klasserna, förutsatt

att det finns ett positivt gensvar hos huvudmannen, skolledarna, lärarna och den

övriga skolpersonalen. Det kan också vara lättare att påbörja försöksverksamhet

i mindre skala, skaffa sig erfarenheter och sedan ta ställning till en eventuell

utvidgning. Det är dock styrelsen för utbildningen som avgör om det är lämpligt

att ha en lokal styrelse för en del av en skola.

Styrelsens sammansättning

I likhet med kommittén anser regeringen att föräldrar skall ingå i styrelsen och

utgöra majoritet. Med föräldrar avser regeringen i detta sammanhang elevernas

vårdnadshavare. Den som stadigvarande sammanbor med en elevs vårdnadshavare bör

också kunna ingå i styrelsen.

 Flera remissinstanser har tagit upp frågan om föräldrarnas representativitet.

Uppsala kommun t.ex. påpekar att det finns en uppenbar risk att föräldrar från

vissa grupper, t.ex. ensamstående föräldrar och invandrarföräldrar, kommer att

utestängas.

 Regeringen är medveten om att förslaget kan leda till - åtminstone i början -

att det främst blir väletablerade och välutbildade föräldrar som kommer att

delta i styrelsearbetet. Det är därför viktigt att frågan om föräldrarnas

representativitet uppmärksammas. Samtidigt anser vi att man måste göra allt man

kan för att öka den andel föräldrar som tar del i skolans verksamhet så att

styrelsen speglar de sociala och kulturella erfarenheter som finns i hela

föräldragruppen i skolan.

 Vi anser i likhet med kommittén att rektor är självskriven ledamot i

styrelsen. Det är dock inte självklart att rektorn skall vara ordförande i

styrelsen. Vi anser också att företrädare för personalen skall ingå.

 Vänersborgs kommun påpekar att det förstärkta föräldrainflytandet inte får

leda till att elevernas möjligheter till inflytande begränsas. Enligt regeringen

är det viktigt att en lokal styrelse inte inskränker den frihet som eleverna nu

fått genom den nya läroplanen. Representanter för eleverna skall därför få

medverka i styrelsearbetet genom närvarorätt och yttranderätt. Till frågan om

det är möjligt för en omyndig elev att vara fullvärdig ledamot i en lokal

styrelse avser regeringen att återkomma.

 Svenska Arbetsgivareföreningen och Sundsvalls kommun anser att företrädare för

det lokala näringslivet och samhället utanför skolan också skall kunna vara

representerade i styrelsen. Socialstyrelsen anför att även representanter från

bostadsområdet där skolan är belägen skall kunna väljas in i styrelsen för att

öppna skolan mot det omgivande samhället. Självklart är det enligt regeringens

mening viktigt att, som läroplanen föreskriver, den lokala skolan också

samverkar med arbetslivet och närsamhället i övrigt. Vi anser dock inte att det

finns skäl att ytterligare reglera styrelsens sammansättning.

 Många remissinstanser efterlyser närmare anvisningar om hur valet till

styrelsen skall gå till. För självförvaltningsorgan gäller att nämnden skall

välja ledamöter och ersättare på förslag av de grupper som skall ingå. Dessa

regler bör också gälla för de lokala styrelserna. Det är viktigt att de personer

som utses är representativa för de grupper som de företräder. Någon ytterligare

reglering anser vi dock inte behövas.

Styrelsens uppgifter, ansvar och befogenheter

Styrelsen skall kunna behandla frågor som är viktiga för skolan. Nämnden får

dock inte avhända sig det övergripande ansvaret för verksamheten. Uppgifter som

innebär myndighetsutövning eller som på annat sätt berör enskilds rätt får inte

heller läggas på en lokal styrelse. Det finns i 6 kap. 34 § kommunallagen förbud

mot delegering av vissa uppgifter. Denna bestämmelse skall även gälla i

förhållande till en lokal styrelse. Även med dessa begränsningar finns ett stort

utrymme för uppgifter som kan läggas på styrelsen. Påpekas bör att de lokala

styrelserna givetvis är skyldiga att följa skollag, läroplanen och andra

föreskrifter som gäller skolan.

 I likhet med kommittén anser regeringen att en lokal styrelse skall kunna

besluta i frågor som enligt grundskoleförordningen (1994:1194) och läroplanen

ankommer på rektor och på styrelsen för utbildningen. Eftersom vi anser att

försöksverksamheten också skall omfatta särskolan, kommer även frågor enligt

särskoleförordningen (1995:206) att kunna beslutas av en lokal styrelse.

Regeringen avser att i en förordning reglera vilka av dessa uppgifter som kan

läggas på en lokal styrelse.

 Rektor skall även i en skola med en lokal styrelse svara för ledningen av

utbildningen. En lokal styrelse kan därför inte få uppgifter som leder till att

rektor inte kan utöva sin ledningsfunktion. Rektor kommer alltså fortfarande att

vara ledare för den pedagogiska verksamheten.

 När det gäller förhållandet mellan lärare och den lokala styrelsen innebär

förslaget ingen förändring vad gäller ansvaret för att planera och genomföra

undervisningen. Ett vidgat föräldrainflytande kan ge en ytterligare fördjupning

av lärares möjligheter att utforma en meningsfull undervisning. En

föräldrastyrelse kan dock aldrig överta det professionella ansvaret för hur

undervisningen skall bedrivas.

 Styrelsen för utbildningen skall fastställa en arbetsordning för den lokala

styrelsen. Av arbetsordningen skall tydligt framgå vilka uppgifter och

befogenheter som styrelsen har.

 Det skall inte krävas något tillstånd av Skolverket för att starta. Däremot

skall ett beslut om att delta i försöksverksamhet med lokala styrelser anmälas

till Skolverket. Anmälan skall kunna utgöra en grund för en planering av

utvärderingen. Förutom själva anmälan bör det bl.a. finnas en beskrivning av den

aktuella skolan, motiven för försöksverksamheten, hur den skall utformas, vem

som är ordförande i den lokala styrelsen, hur ledamöterna utses samt hur man

tänker utvärdera försöket. Dessutom skall arbetsordningen bifogas.

Den lokala styrelsens formella ställning m.m.

De lokala styrelserna bör i formellt hänseende utgöra sådana självför-

valtningsorgan som regleras i kommunallagen (7 kap. 18-22 §§ kommunallagen).

Detta innebär att kommunen har kvar huvudmannaskapet och ansvaret för

verksamheten. En lokal styrelse blir ett särskilt kommunalt organ under den

nämnd som utgör styrelse för utbildningen. Styrelsen blir formellt inte en egen

myndighet utan en del av nämnden.

 Ledamöterna blir inte förtroendevalda i kommunallagens mening. De har således

inget eget revisionsansvar. Det är nämnden som har revisionsansvaret och det

ansvar som i övrigt vilar på kommunen gentemot andra utomstående eller

nyttjarna. I förhållandet mellan nämnden och ledamöterna i den lokala styrelsen

gäller allmänna skadestånds- och straffrättsliga regler (jfr. prop. 1993/94:188

s. 75). Ledamöterna i den lokala styrelsen omfattas av bestämmelserna i 1 kap. 6

§ sekretesslagen (1980:100).

 Det grundläggande ansvaret för verksamheten förändras inte genom inrättande av

lokala styrelser. Skolan är inte enbart en angelägenhet för brukare och

personal. Därför måste huvudansvaret ligga kvar hos de politiskt valda.

Självfallet kan därför ett politiskt ansvar utkrävas av de kommunala politikerna

för den lokala styrelsens arbete.

 För den försöksverksamhet som vi föreslår behövs vissa ytterligare

föreskrifter utöver de som finns om självförvaltningsorgan i kommunallagen.

Bland annat skall styrelserna få andra befogenheter än vad enbart kommunallagen

medger. Som vi redan anfört avser regeringen också att föreskriva om vilka

uppgifter enligt läroplanen och grundskoleförordningen respektive

särskoleförordningen som får överlåtas till en lokal styrelse.

 Enligt 15 kap. 1 § första stycket skollagen får regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om organisationen av

det offentliga skolväsendet samt om kommunernas befattning i övrigt med

utbildning som avses i skollagen. Enligt 15 kap. 4 § får försöksverksamhet

anordnas inom det offentliga skolväsendet enligt föreskrifter som meddelas av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I sådana föreskrifter

får göras undantag från organisatoriska bestämmelser i lagen. Enligt regeringens

bedömning kan de ytterligare särskilda föreskrifter som behövs för

försöksverksamheten ges inom ramen för dessa bemyndiganden. Det kan därmed

särskilt nämnas att regeringen med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 4 § bör kunna

föreskriva om undantag från den begränsning i fråga om självförvaltningsorgan

som gäller enligt 2 kap. 1 § skollagen.

 Föreskrifterna bör finnas i en särskild förordning. I övrigt kan kommu-

nallagens regler gälla. Det gäller bl.a. hur ett självförvaltningsorgan

inrättas, att det skall finnas en arbetsordning och vad den skall innehålla,

rätt till ersättning och till ledighet från anställning samt möjligheten att

återkalla ett uppdrag som givits till en lokal styrelse eller en enskild

ledamot, om det finns särskilda skäl för det. När det gäller överklagande av

beslut bör utgångspunkten vara att samma möjligheter att överklaga ett beslut

skall finnas oavsett om beslutet fattas av en lokal styrelse eller av någon

annan i kommunen.

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:103) Föräldrar i självförvaltande skolor

Skolkommittén föreslår att kommunerna genom försöksverksamhet får möjlighet att

inrätta en lokal styrelse för en skola eller en del av en skola. Styrelsen skall

ha föräldramajoritet. Till den lokala styrelsen får överlåtas en rad

beslutsfunktioner som enligt läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo

94) och grundskoleförordningen i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller

på rektorn. Kommittén förutsätter att många frågor som finns inom kommunens

ansvarsområde också förs över till den lokala styrelsen. Det kan till exempel

gälla frågor om resursanvändning, skolorganisation, lokaler och rekrytering.

 Försöksverksamheten föreslås påbörjas den 1 juli 1996 och omfatta en

femårsperiod. Därefter bör den utvärderas både lokalt av de berörda kommunerna

och nationellt av Skolverket.

 Initiativet till att delta i försöksverksamheten bör komma från den enskilda

skolan. Kommittén tror att en förutsättning för att det skall bli en bra

verksamhet är att det finns ett genuint intresse hos en grupp föräldrar att

medverka i att utveckla skolan. Det måste också finnas ett positivt gensvar hos

skolledarna, lärarna och den övriga personalen vid skolan.

 Kommittén föreslår en öppen försöksverksamhet där olika modeller kan prövas

både vad gäller styrelsens sammansättning och dess beslutsområde. När det gäller

sammansättningen förslås dock att representanterna för föräldrarna alltid skall

vara i majoritet och att rektorn skall vara en självskriven ledamot. I övrigt

anser kommittén att man lokalt bör komma överens om hur styrelsen skall vara

sammansatt och hur styrelseledamöterna skall nomineras. Man förutsätter dock att

både elever och lärare kommer att ingå i styrelsen.

 Försöksverksamheten föreslås bli reglerad i en särskild förordning.

 Med förslaget vill kommittén stödja den pågående utvecklingen och ta bort de

hinder som finns för att ge föräldrarna ett verkligt inflytande i skolan.

Bakgrunden är att föräldrar, trots allt som genom åren har sagts och skrivits om

föräldrars rätt till inflytande över sina barns skolgång och behovet av

samverkan mellan hem och skola, inte har någon formell beslutsrätt över eller

ansvar för det som sker i skolan.

 De nya läroplanerna ger klart besked om att föräldrarnas inflytande måste öka.

Många kommuner har också tagit fasta på föräldrarnas viktiga roll i skolan. De

har med stöd av kommunallagens bestämmelser om villkorad delegation och

självförvaltningsorgan inrättat olika former av förvaltningsråd eller

samverkansorgan där föräldrar ingår. Skollagen och skolförordningarna lägger

emellertid hinder i vägen för att flytta över beslutanderätten i flertalet

frågor i skolan från styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola till

en lokal styrelse.

Sammanställning av remissyttranden över Skolkommitténs betänkande Föräldrar i

självförvaltande skolor (SOU 1995:103)

Remissinstanserna

Remissyttranden har kommit in från Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen,

Barnombudsmannen (BO), Statskontoret, Riksrevisionsverket (RRV), Skolverket,

Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH), Ungdomsstyrelsen,

Länsstyrelsen i Östergötlands län, Haninge, Stockholm, Mjölby, Norrköpings,

Växjö, Västerviks, Malmö, Skurups, Falkenbergs, Vänersborgs, Lidköpings, Örebro,

Västerås, Bräcke, Östersunds, Umeå, Luleå och Överkalix kommuner, Svenska

Kommunförbundet, Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i

Sverige (LO), Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund (LR), Skolledarna, Sveriges

Psykologförbund, Riksförbundet Hem och Skola (RHS), Elevorganisationen i

Sverige, Sveriges Elevråds Samarbetsorganisation, Sveriges Vägledarförening,

Svenska Montessoriförbundet och Waldorfskolefederationen.

 Dessutom har yttranden kommit in från Uppsala kommun, Riksförbundet för

Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB), Handikappförbundens

samarbetsorgan och Hörselskadades Riksförbund.

1. Allmänna synpunkter

 Skolkommittén föreslår att kommunerna genom försöksverksamhet får möjlighet

 att inrätta en lokal styrelse med beslutsfunktioner för en skola eller en del

 av en grundskola. Styrelsen skall ha föräldramajoritet. Till den lokala

 styrelsen får överlåtas en rad beslutsfunktioner som enligt läroplanen för det

 obligatoriska skolväsendet och grundskoleförordningen i dag ligger på

 styrelsen för utbildningen eller på rektorn. Med förslaget vill kommittén

 stödja den pågående utvecklingen och ta bort de hinder som finns för att ge

 föräldrarna ett verkligt inflytande i skolan. Kommunen skall anmäla

 försöksverksamheten till Skolverket och ange hur den valda modellen ser ut.

 Verksamheten skall följas upp och utvärderas både på lokal och central nivå.

 Remissinstanserna delar Skolkommitténs uppfattning att föräldrarnas roll i

skolan behöver stärkas.

 En övervägande majoritet stödjer Skolkommitténs förslag att som

försöksverksamhet inrätta lokala styrelser med föräldramajoritet. LO anser i

sitt yttrande att förslaget stödjer den pågående utvecklingen och Sveriges

Elevråds Samarbetsorganisation uppfattar det som en tydlig markering av att

föräldrainflytandet bör öka. SIH menar att utredningens förslag ger

förutsättningar för verkligt medansvar till föräldrarna, medan Skolledarna

framför uppfattningen att förslaget helt genomfört kommer att ge grundskolan en

unik särställning och därmed en starkare ställning gentemot andra kommunala

områden. Det är helt i sin ordning att kommunens viktigaste verksamhet får denna

nya position. Flera remissinstanser, bl.a. Kommunförbundet, Sveriges

Psykologförbund och Falkenbergs kommun, påpekar dock att det är viktigt att

dessa förändringar inte medför att intresset för den informella vardagskontakten

mellan skola och hem minskar.

 Remissinstanserna uppfattar det som mycket positivt att förslaget innebär en

möjlighet att pröva varierande modeller, både vad gäller beslutsområden och

sammansättning av lokala styrelser. En försöksverksamhet som tillåter sådan

flexibilitet måste enligt Örebro och Växjö kommuner ses som ett stöd för

utveckling av skolverksamheten. Lidköpings kommun anser att förslaget innebär

ytterligare ett steg mot framtidens skola. Man uttrycker också uppskattning över

att verksamheten skall startas i frivillighetens form.

 På några punkter uttrycker emellertid många remissinstanser tveksamhet och

oro. Det gäller framför allt styrelsens ansvar och befogenheter samt dess

sammansättning och även rollfördelningen mellan nämnd, styrelse och tjänstemän.

Man anser inte heller att kommittén tillräckligt analyserat konsekvenser t.ex.

när det gäller lagstiftning.

 Flera remissinstanser påpekar att särskolan blir utesluten genom att kommittén

genomgående talar om "grundskolan". Man vänder sig också mot möjligheten att

verksamheten skulle kunna omfatta endast en del av skola, eftersom

särskoleenheter även därigenom kan uteslutas, något som anses kunna ge upphov

till segregation. En annan anledning till att hela skolor bör omfattas av

verksamheten är att det kan stöta på organisatoriska och praktiska problem,

t.ex. vid organisationsmodell med beställarnämnder och utförarenheter (RHS, FUB,

Handikappombudsmannen, Lärarförbundet, Norrköpings och Örebro kommuner).

 Även om förutsättningarna för förslaget är att det inte skall kosta kommunen

mer än vad motsvarande verksamhet gör i dag, framförs farhågor från bl.a.

Kommunförbundet, LR, Lärarförbundet, Uppsala m.fl. kommuner, att det trots allt

kommer att medföra ökade kostnader. Man saknar en analys av de ekonomiska

konsekvenserna. Någon form av ersättning kommer att behöva utgå till

ledamöterna, kostnader för utbildning och information samt kostnader för ökad

administration kommer att uppstå. Även kravet på utvärdering kan få vissa

ekonomiska konsekvenser.

 Endast RRV, Skolverket, SAF, LR, Skurups och Mjölby kommuner avvisar i princip

den modell som betänkandet för fram.

 Skolverket, SAF och LR anser att försöksverksamheten bör utformas i enlighet

med den renodling av det politiska respektive det professionella ansvarsområdet

som präglar de nya styrdokumenten. LR presenterar ett alternativt förslag till

förordning.

 Mjölby kommun anser att det är bättre att bygga vidare på den väg som många

skolor i dag arbetar på såsom utökat samråd och villkorad delegation. En

försöksverksamhet med utvidgad rätt till villkorad delegation borde vara möjlig.

 En uppfattning som framförs av Skurups kommun är att de mål som är skisserade

går att uppnå på andra sätt, och att den lokala styrelse som föreslås i

betänkandet förmodligen endast kommer att medföra att tid för utveckling och

förnyelse i stället kommer att handla om rätten att fatta beslut.

2. Styrelsens sammansättning

 Föräldrar skall vara i majoritet i styrelsen. Rektorn skall vara självskriven

 som ledamot. I övrigt anser kommittén att man lokalt bör få komma överens om

 vilka krav som man skall ställa på styrelsens sammansättning och

 representativitet och har därför inte preciserat hur styrelsen skall vara

 sammansatt. Respektive kommun och skola får stort utrymme att utforma en egen

 överenskommelse. Det är bra att pröva olika modeller inom ramen för

 försöksverksamheten. Styrelseledamöterna skall utses av nämnden.

 Att föräldrarna skall vara i majoritet i styrelsen uppfattas som ett bra

förslag av de flesta remissinstanserna. RHS uppfattar förslaget som ett

genombrott för föräldrarnas inflytande i skolan. Östersunds kommun anser att

förslaget kan ge bättre förutsättningar för en förskjutning av perspektivet till

föräldrars och elevers fördel. Sveriges Elevers Samarbetsorganisation uttrycker

förhoppningen att ett ökat föräldrainflytande på grundskolan indirekt skall leda

även till ökat elevinflytande. Lärarförbundet framhåller att i en öppen

försöksverksamhet borde också styrelser där föräldrarna inte är i majoritet

kunna prövas.

 LR och Svenska Montessoriförbundet anser att styrelsen skall bestå av lika

många tjänstemän, dvs. rektor och representanter för skolans personal med

lärarna i spetsen, som lekmän, dvs. föräldrar och elever, med rektors

utslagsröst.

 Från flera håll framförs krav på att representanter för lärarna och övrig

personal skall garanteras plats i styrelsen. Om föräldrainflytandet sker på

bekostnad av lärarnas professionalitet gynnas inte den pedagogiska utvecklingen

av skolan. Inskränkningar i inflytande kommer att leda till en betydligt

försämrad motivation för skolans anställda (LR, Elevorganisationen, Skurups

kommun, Vägledarföreningen, Lidköpings kommun m.fl.).

 Barnombudsmannen hävdar att det är elevernas självklara rätt att delta i

styrelsearbetet och anser att deras rätt att delta som ledamöter skall

garanteras från och med högstadiet. Liknande synpunkter framförs av

Elevorganisationen och Vänersborgs kommun.

 I arbetet med att öka olika gruppers inflytande, understryker Elevorga-

nisationen, får man inte glömma bort behovet av samarbete mellan grupperna. Det

är därför viktigt att se stärkandet av inflytandet på skolområdet som en

generell stärkning av skoldemokratin och en förbättring av samarbetsformerna

mellan grupperna.

 Synpunkter på att företrädare för det omgivande samhället bör kunna ingå i

styrelsen framförs i flera yttranden. Så anser t.ex. SAF, LO och Sundsvalls

kommun att även företrädare för arbetslivet bör kunna ingå, medan

Socialstyrelsen föreslår att representanter från bostadsområdet där skolan

ligger också skall kunna väljas in, t.ex. socialarbetare, kvarterspolis och

personal från fritids- och kultursektorn. På det sättet skulle skolan öppnas mot

det omgivande samhället, vilket också är en önskvärd utveckling.

Ungdomsstyrelsen anser att det huvudsakliga syftet med ökat föräldrainflytande

är att detta bidrar till att skolan blir en mer öppen institution och länkas

samman med övrig samhällsutveckling.

 Många remissinstanser uttrycker oro för att föräldrarepresentanterna inte

kommer att vara representativa för flertalet föräldrar. Engagerade föräldrar är

en tillgång för verksamheten i skolan, men det finns en uppenbar risk att

föräldrar från s.k. svaga grupper, t.ex. ensamstående föräldrar och

invandrarföräldrar, av olika orsaker som tidsbrist, utanförskap, språk-

svårigheter utestängs (Uppsala kommun, Vägledarföreningen m.fl.).

Handikappombudsmannen anser att det finns risk för att representationen av

föräldrar till elever med funktionsnedsättning kan bli liten. Kommunförbundet,

Sundsvalls, Växjö, Västerås kommuner m.fl. understryker vikten av att finna

demokratiska former som fungerar både när man skall föreslå och sedan välja de

föräldrar som skall delta i styrelsen.

 Länsstyrelsen i Östergötlands län hävdar att villkoren för ledamöterna i de

lokala styrelserna måste bli sådana att ledamöterna representerar olika grupper.

Man kan tänka sig olika alternativ, exempelvis ersättning för förlorad

arbetsförtjänst, arvode i enlighet med kommunens regler för förtroendemän,

enhetlig norm m.m.

 För att föräldrarepresentanterna skall kunna få ett reellt inflytande är det

viktigt att de får utbildning och information om hur skolan fungerar och hur

styrsystemet är uppbyggt (RHS, Länsstyrelsen i Östergötlands län).

3. Ansvar och befogenheter

 Styrelsen skall kunna behandla alla frågor som är viktiga för skolan, både

 sådana som ligger inom det statliga och det kommunala ansvarsområdet. Det kan

 t.ex. vara pedagogisk inriktning, ekonomisk planering, utformning av skolans

 fysiska miljö, rekrytering och åtgärder mot mobbning eller fördelning av

 timmar för ämnen, ämnesgrupper, språkval och när skoldagen skall börja och

 sluta. Den berörda skolan och nämnden bör komma överens om vilka villkor som

 skall gälla för den lokala styrelsen och vilka beslut som skall överlåtas till

 den. Överenskommelsen bör sedan preciseras i en särskild arbetsordning.

 En genomgående synpunkt hos remissinstanserna är att kommittén inte varit

tillräckligt tydlig beträffande ansvarsförhållandena. Man efterlyser allmänt en

precisering när det gäller ansvar och befogenheter och en klar reglering av

rollfördelningen mellan nämnd, styrelse och tjänstemän, så att ansvar kan

utkrävas. Sundsvalls kommun framhåller att makt och befogenheter måste åtföljas

av ett tydligt ansvar. Det måste finnas en tydlig rågång mellan det

professionella ansvaret för undervisningen och vad styrelsen skall ägna sig åt.

Liknande synpunkter framförs av Skolledarna och Kommunförbundet. Även den

rättsliga ställningen för en lokal styrelse bör tydliggöras.

 Flera remissinstanser, t.ex. Kommunförbundet, Länsstyrelsen i Östergötlands

län (Motala kommun) och Falkenbergs kommun påpekar vikten av att nämnden inte

kan eller får avhända sig det övergripande ansvaret för verksamheten. Mjölby

kommun befarar att den politiska styrningen av verksamheten mot fastlagda mål

kommer att försvåras när inte ansvar och befogenhet hänger samman.

 Lärarnas Riksförbund anser att arbetsgivarbegreppet blir otydligt. Förbundet

avvisar med skärpa förslaget att styrelsen skulle kunna fatta beslut om

rekrytering av personal och besluta i frågor som rör personalens

kompetensutveckling. Vänersborgs kommun påtalar att Skolkommittén inte

tillräckligt beaktat frågan om förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare

på skolan, vilket också påpekas av bl.a. Lärarförbundet.

 Enligt Handikappombudsmannens mening är gränsområdena mellan verksamhet som

rör enskild elevs rätt, myndighetsutövning och annan verksamhet flytande. Därför

bör det närmare utredas hur den lokala styrelsen skall hantera t.ex.

sekretessfrågor. Lärarförbundet pekar på att även jävsfrågor bör utredas.

 Länsstyrelsen i Östergötlands län känner oro för att en lokal styrelse kommer

att öka rektorns arbetsbelastning bl.a. genom att de olika intressenternas

rättmätiga krav på inflytande och medbestämmande skall balanseras hela tiden.

Inte minst gäller detta de krav inom arbetsrättens område som leder till

informations- och förhandlingsplikt för rektorn. Däremot framför Skolledarna den

uppfattningen att rektorns funktion kommer att stärkas av en egen kvalificerad

styrelse. Genom en sådan får rektorn ökat stöd för sin uppgift att utveckla

skolan.

 Från flera remissinstanser framförs kravet att det måste tydliggöras vad

styrelsens ansvar innebär rent juridiskt.

Utbildningsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN], Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Ylva[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1995/96:157 Lokala styrelser med för-

äldramajoritet inom skolan.