Regeringens skrivelse

1996/97:56

Intressekonflikter för statsråd

Skr.

1996/97:56

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 28 november 1996

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Laila Freivalds

 (Statsrådsberedningen)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen resultatet av sina strävanden att utveckla

rutiner som säkerställer att statsråds förmögenhetsinnehav eller engagemang i

andra verksamheter inte leder till intressekonflikter, insiderproblem eller jäv

i uppdraget som statsråd. Redovisningen knyter an till den diskussion om detta

som har förts i riksdagen vid flera tillfällen under senare år.

Innehållsförteckning

1 Saken har utretts av Etikkommittén och diskuterats i riksdagen 3

2 Grundläggande regler till skydd mot intressekonflikter och

 ovidkommande hänsyn i uppdraget som statsråd............... 3

 2.1 Förbud mot bisysslor................................ 3

 2.2 Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla

 värdepappersinnehav................................. 4

 2.3 Jävsreglerna........................................ 5

 2.4 Närmare om intressejäv och jäv enligt generalklausulen 5

3 Rutiner för insyn och kontroll hos regeringen.............. 7

 3.1 Eget fondpappersinnehav redovisas offentligt........ 7

 3.2 Fondpappersinnehav för närstående förtecknas i

 regeringskansliet................................... 8

 3.3 Statsråden har avstått från handel med fondpapper eller har

 ordnat med fristående förvaltning................... 8

 3.4 Engagemang i andra verksamheter vid sidan av uppdraget som

 statsråd redovisas offentligt....................... 8

 3.5 Tidigare anställningar och uppdrag redovisas offentligt 8

 3.6 Jävssituationer bevakas genom granskning av

 ärendeförteckningar inför regeringssammanträden..... 9

 3.7 Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv tillämpas

 med säkerhetsmarginal och på ett sätt som gör att praxis blir

 enhetlig, tydlig och lätt att kontrollera........... 9

4 Bör man lagstifta om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd?

 10

Bilaga Etikkommitténs sammanfattning av sin promemoria..... 12

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 november 1996 21

1 Saken har utretts av Etikkommittén och diskuterats i riksdagen

Etikkommittén (Ju 1991:E)1 har utrett frågor om intressekonflikter för statsråd

och allmänhetens förtroende för integriteten i uppdraget som statsråd.

 Kommittén har redovisat sina synpunkter i en promemoria i november 1993.

Kommitténs sammanfattning av promemorian finns i bilagan till denna skrivelse.

 Dessa frågor har sedan diskuterats i riksdagen vid behandlingen av en motion

om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd (bet. 1994/95:KU13), vid

tillkomsten av lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden

och ekonomiska intressen (bet. 1995/96:KU13) och vid konstitutionsutskottets

granskning av ett regeringsbeslut om permutation av en stiftelse (bet.

1995/96:KU30 s. 30).

2 Grundläggande regler till skydd mot intressekonflikter och ovidkommande

hänsyn i uppdraget som statsråd

Uppdraget som statsråd ställer särskilda krav på innehavarens integritet.

Grundläggande är de regler om detta som tar sikte på att hindra att statsrådets

privata intressen eller de intressen som statsrådet har i någon annan egenskap

kolliderar med de samhällsintressen som statsrådet skall tjäna. Det gäller

regler om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv.

2.1 Förbud mot bisysslor

Ett förbud mot bisysslor finns i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Det

går ut på att statsråd inte får utöva allmän eller enskild tjänst. Statsråd får

inte heller ha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för

honom eller henne.

 Det främsta syftet med dessa regler är att värna om statsrådsuppdragets

integritet. Reglerna är också ägnade att förebygga jävssituationer. I

grundlagspropositionen finns följande uttalande om deras räckvidd (prop. 1973:90

s. 284):

Det får från fall till fall bedömas om det rubbar förtroendet för ett statsråd

att han innehar ett visst uppdrag eller utövar en viss verksamhet. I allmänhet

torde gälla att det är olämpligt att ett statsråd har uppdrag inom bolag,

förening eller inrättning, vars verksamhet har huvudsakligen ekonomiskt syfte.

Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel låter sig emellertid inte göra. Å

andra sidan kan också innehav av uppdrag av annat slag ha menlig inverkan på

förtroendet för den som utövar statsrådstjänst.

Konstitutionsutskottet uttalade i sitt granskningsbetänkande 1979 (bet.

1978/79:KU30 s. 36) att statsministern innan han utser ett statsråd skall ta

reda på att inga sådana omständigheter föreligger som åsyftas med

grundlagsbestämmelsen. I vilken mån exempelvis ett aktieinnehav bör ha betydelse

för statsministerns ställningstagande får bedömas från fall till fall enligt

utskottet.

 Detta uttalande gjorde utskottet sedan det i den allmänna debatten i samband

med regeringsskiftet i oktober 1978 hade hävdats att de ägarintressen som ett

par av de tillträdande statsråden hade i det privata näringslivet var ägnade att

rubba förtroendet för dem.

 Etikkommittén skriver i sin promemoria från november 1993:

Som kommittén ser det får förvaltning av förmögenhetstillgångar betraktas som

utövande av verksamhet, när den för att kunna göras på ett tillfredsställande

sätt kräver särskild sakkunskap och inte låter sig utövas enbart som en

fritidssysselsättning. Från dessa utgångspunkter torde den som förvaltar

fastigheter regelmässigt "utöva verksamhet", och även förvaltning av värdepapper

i en portfölj med normal riskspridning och med ett värde, som kan räknas i flera

miljoner kronor, torde i regel omfattas av detta begrepp.

2.2 Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla värdepappersinnehav

Ett annat värn mot intressekonflikter och ovidkommande hänsyn i uppdraget som

statsråd är statsrådens skyldighet att anmäla sitt innehav av finansiella

instrument och varje ändring i innehavet. Anmälan görs till rättschefen i

Statsrådsberedningen.

 Denna skyldighet, som följer av 11 § insiderlagen (1990:1342) och av ett

regeringsbeslut i anslutning till den lagen, skall ses mot bakgrund av att lagen

förbjuder att någon som på förhand får kännedom om omständigheter som är ägnade

att väsentligt påverka kursen på finansmarknaderna (insidern) utnyttjar

informationen för att göra affärer innan omständigheterna blivit allmänt kända

eller upphört att ha betydelse för kurssättningen. Skyldigheten att anmäla

innehav av finansiella instrument underlättar kontroll av att detta

handelsförbund efterlevs. Anmälningsskyldigheten bidrar också till att

jävssituationer uppmärksammas och kan undanröjas. Vi återkommer strax till

detta.

 Handelsförbudet och anmälningsskyldigheten gäller aktier, obligationer och

sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän

omsättning. Reglerna skall också tillämpas på s.k. derivat av olika slag, t.ex.

emissionsbevis och optioner, och på andra rättigheter eller förpliktelser

avsedda för handel på värdepappersmarknaden.

 Handelsförbudet binder statsråden oavsett om den kurspåverkande informationen

avser ett visst företag eller har generell betydelse för handeln på

värdepappersmarknaden. Ett exempel är att regeringen i en proposition om den

ekonomiska politiken lägger fram förslag som kan påverka räntenivån. Förbudet

kan då omfatta hela sektorer av värdepappersmarknaden eller till och med hela

denna marknad.

 Anmälningsskyldigheten avser bara eget innehav. Men lagen hindrar inte att

också uppgifter om makes och andra närståendes innehav kan anmälas.

 De innehav av värdepapper som statsråden anmält till rättschefen i

Statsrådsberedningen redovisas i en förteckning som rättschefen för.

 I 9 kap. 23 § sekretesslagen (1980:100) finns en bestämmelse om sekretess för

de uppgifter om värdepappersinnehav som lämnas på detta sätt. Sekretess gäller,

om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den som uppgiften rör

lider skada eller men.

 Om den som är uppgiftsskyldig frivilligt lämnar uppgifter även om närståendes

innehav, kommer också dessa uppgifter att omfattas av sekretess.

 En annan sak är att sekretessen kan efterges av den som uppgiften rör.

 Finansinspektionen är den tillsynsmyndighet som vakar över att insiderlagen

följs.

2.3 Jävsreglerna

Den som är jävig i ett ärende skall inte föredra ärendet eller på annat sätt

delta i beredningen eller avgörandet. Regler om detta finns i 11 och 12 §§

förvaltningslagen (1986:223). Trots att regeringen formellt faller utanför

tillämpningsområdet för dessa regler tillämpas reglerna i regeringsärenden.

 Jävssituationer är naturligtvis ingen vanlig företeelse i regeringsarbetet. De

flesta situationer av detta slag som har uppkommit hos regeringen avser antingen

vad man brukar kalla intressejäv eller jäv enligt den s.k. generalklausulen.

 Intressejäv för en person kan föreligga om ärendets utgång kan väntas medföra

synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående.

 Jäv enligt generalklausulen förutsätter att det i övrigt finns någon särskild

omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.

 Förvaltningslagen anger också att man skall bortse från jäv när frågan om

opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse och att den som känner till någon

omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom skall ge det till känna

självmant.

2.4 Närmare om intressejäv och jäv enligt generalklausulen

I förarbetena till den äldre förvaltningslagens jävsregler, som den nuvarande

lagens regler i sak stämmer överens med, anfördes som ett exempel på intressejäv

att den som handlägger ett ärende är huvuddelägare i ett aktiebolag som

uppträder som part (prop. 1971:30 s. 340).

 Ett fall som konstitutionsutskottet behandlat i sitt betänkande 1980/81:KU25

s. 56 gällde frågan om den dåvarande industriministern var jävig när regeringen

beslutade att föreslå riksdagen att ge ekonomiskt stöd till ett bolag som hade

ekonomiska svårigheter (Norrländska Skogsägares Cellulosa AB). Industriministern

hade s.k. industribevis i bolaget till ett värde av drygt 70 000 kronor.

 Konstitutionsutskottet ansåg att han inte var jävig. Detta med hänsyn till det

förhållandevis ringa förmögenhetsvärde som innehavet av industribevis utgjorde.

 Etikkommittén anför om detta fall:

Man kan emellertid fråga sig om industribevisen var det egentliga problemet i

sammanhanget. Den dåvarande industriministern hade sedan gammalt mycket starka

band med den norrländska skogsägarrörelsen, även om måhända hans formella

anknytning till denna var avbruten under statsrådstiden. Om bolagets svårigheter

hade lett till konkurs eller till att bolaget på annat sätt nödgats avveckla sin

verksamhet, skulle det ha inneburit inte bara en ekonomisk förlust för många

norrländska skogsägare utan också ha varit ett svårt slag för hela

skogsägarrörelsen i norra Sverige. Hade skogsägarna i Norrland uppfattat att

industriministern inte gjorde sitt yttersta för att reda ut bolagets problem, är

det därför inte orimligt att tänka sig att detta skulle ha påverkat

industriministerns ställning när han en gång lämnade sin statsrådsbefattning.

Medvetenheten om en sådan situation kan hos medborgarna i gemen väcka misstankar

att ett statsråd i sitt handlande inte bara vägleds av det allmänna bästa och

att hans eller hennes integritet och opartiskhet därmed kan sättas i fråga.

 Den här typen av situationer torde lätt kunna uppkomma för statsråd även i

många andra sammanhang. Deras kamp för intressegrupper, organisationer och

företag, som står dem nära, kan uppfattas inte bara som ett uttryck för att de

anser det vara rätt och riktigt att gynna dessa. Hos allmänheten kan det uppstå

misstankar att de i sitt handlande är påverkade av hur ett annat agerande skulle

inverka på deras egen framtida livssituation.

 Det problem kommittén här pekat på är en följd av att det inte ansetts vara

rimligt att kräva att blivande statsråd skulle fullständigt och definitivt skära

av alla band med sin tidigare civila verksamhet. Ett sätt att komma till rätta

med dessa problem är att statsråd i känsliga situationer av förevarande slag

under åberopande av jäv enligt generalklausulen avstår från att delta i

regeringsärendets handläggning.

Som jämförelse kan nämnas ett fall som Justitiekanslern prövat genom ett beslut

den 15 februari 1995 (dnr 1642-94-90). Fallet gällde två chefer inom högskolan.

De hade företrätt högskolan vid ingående av avtal med - och vid betalningar till

- bolag som de var knutna till genom aktieinnehav. I jävsfrågan tog

Justitiekanslern hänsyn till att aktieägarkretsen var begränsad och till hur

aktiernas röstvärde var fördelat. Endast 30 personer hade tecknat aktier. Även

om de båda chefernas aktier inte motsvarade någon större förmögenhet (110 000

respektive 10 000 kronor) kunde dessa innehav inte betraktas som obetydliga

minoritetsposter. Justitiekanslern ansåg att cheferna haft ett inte obetydligt

intresse av att bolagsverksamheten var framgångsrik och att de på grund av

intressejäv inte borde ha medverkat vid några transaktioner mellan högskolan och

bolagen.

 Exempel på situationer som skall bedömas enligt generalklausulen om jäv är

enligt förarbetena att någon är uppenbar vän eller ovän med den som är part

eller intressent i ärendet, att någon är ekonomiskt beroende av en part eller en

intressent och att någon är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke

lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning

(prop. 1971:30 s. 343).

 Ett fall av jäv för ett statsråd enligt generalklausulen har

konstitutionsutskottet behandlat i sitt granskningsbetänkande 1996 (bet.

1995/96:KU30 s. 30). Statsrådet deltog under sin tid som arbetsmarknadsminister

i ett regeringsbeslut i ett permutationsärende där ett annat statsråd var

föredragande. Han gjorde detta utan att uppmärksamma att ärendet berörde en

ekonomisk förening (HSB:s riksförbund ek.för.) där han före sitt inträde i

regeringen hade tagit befattning med saken som styrelseledamot och

styrelseordförande på ett sätt som måste anses göra att han var jävig i

regeringsärendet.

 Konstitutionsutskottet konstaterade att han inte borde ha deltagit

regeringsbeslutet.

 Utskottet tillade att det för enskilda statsråd är förenat med stora

svårigheter att i jävshänseende bevaka samtliga regeringsärenden men underströk

samtidigt att det yttersta ansvaret för att jäv anmäls ligger och bör ligga på

vederbörande statsråd. På grund av svårigheterna att på egen hand bevaka

eventuella jäv i regeringsärenden krävs det enligt utskottet hjälp av rutiner

och system inom regeringskansliet.

3 Rutiner för insyn och kontroll hos regeringen

Den regering som i mars 1996 efterträddes av den nuvarande regeringen hade

utvecklat rutiner för att genom insyn och kontroll säkerställa en strikt

tillämpning hos regeringen av de regler som har angetts i avsnitt 2. Vid

regeringsskiftet klargjorde statsministern i den tillträdande regeringen att

dessa rutiner skall tillämpas också i fortsättningen. De har sedan utvecklats

ytterligare.

 Som framgår närmare av det följande bygger rutinerna på överenskommelser

mellan statsråden.

3.1 Eget fondpappersinnehav redovisas offentligt

Genom en överenskommelse i oktober 1994 eftergav statsråden sekretessen för de

uppgifter om deras fondpappersinnehav som rättschefen i Statsrådsberedningen

förtecknar. Dessa innehav är alltså öppna för

insyn från press och allmänhet.

 Detta gäller även uppgifter om ändringar i innehaven.

3.2 Fondpappersinnehav för närstående förtecknas i regeringskansliet

Samtidigt som sekretessen för eget fondpappersinnehav eftergavs kom statsråden

överens om att anmäla och låta förteckna fondpappersinnehav för närstående till

dem (makar och barn). Det sker på samma sätt som för det egna innehavet.

 De närståendes innehav har dock inte offentliggjorts. Dessa uppgifter omfattas

av sekretess enligt sekretesslagen.

3.3 Statsråden har avstått från handel med fondpapper eller har ordnat med

fristående förvaltning

I väntan på resultatet av överväganden om särskild förmögenhetsförvaltning för

statsråd träffade statsråden i juni 1995 en överenskommelse om att antingen helt

avstå från handel med fondpapper eller uppdra åt en bank eller någon annan att

sköta förvaltningen självständigt.

3.4 Engagemang i andra verksamheter vid sidan av uppdraget som statsråd

redovisas offentligt

Överenskommelsen i juni 1995 innebär också att statsråden på samma sätt som för

fondpapper anmäler och låter förteckna och offentliggöra följande typer av

engagemang vid sidan av uppdraget som statsråd:

- Näringsverksamhet i bolag eller i annan form (t.ex. som lantbrukare, som

 innehavare av annan fastighet än egen bostadsfastighet eller eget

 fritidshus, som advokat, som konsult och som revisor).

- Avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt utbetalning av lön, pension

 eller liknande förmåner samt fortsatta betalningar från en arbetsgivares

 sida av pensionsavgifter eller liknande avgifter.

- Avtal med nuvarande eller framtida arbets- eller uppdragsgivare om

 anställning, uppdrag eller liknande engagemang. Detta gäller andra

 engagemang än engagemang för det egna partiet och dess organisationer.

3.5 Tidigare anställningar och uppdrag redovisas offentligt

Statsråden åtog sig genom en överenskommelse i maj 1996 att redovisa vissa

ytterligare uppgifter. Detta sedan det visat sig att frågan om jäv i

regeringsarbetet kan komma upp även med anledning av en anställning eller ett

uppdrag som ett statsråd haft före utnämningen till statsråd. Sådana

anställningar och uppdrag redovisas därför offentligt på samma sätt som

fondpappersinnehav.

 Detta åtagande gäller dock inte engagemang som upphört tidigare än fyra år

före utnämningen till statsråd. Det är vidare begränsat till engagemang hos

sådana arbets- eller uppdragsgivare som rimligtvis kan tänkas förekomma som

parter eller ha något väsentligt intresse i ett regeringsärende.

3.6 Jävssituationer bevakas genom granskning av ärendeförteckningar inför

regeringssammanträden

Inför regeringssammanträdena görs särskilda kontroller för att undvika att

statsråd deltar i behandlingen av regeringsärenden som de kan vara jäviga i på

grund av fondpappersinnehav eller engagemang i andra verksamheter. Kontrollerna

går till på följande sätt.

 Dagen före varje regeringssammanträde går rättschefen i Statsrådsberedningen

igenom de ärendeförteckningar som departementen upprättat inför

regeringssammanträdet. Han jämför ärendeförteckningarna med de förteckningar

över fondpappersinnehav och engagemang i andra verksamheter som han för. Om

jämförelsen ger vid handen att något statsråd har en sådan anknytning till ett

ärende som kan grunda jäv (t.ex. aktier i ett bolag som är part i ett

tillståndsärende eller som tillhör samma koncern som ett sådant bolag), ser

rättschefen till att jävsfrågan anmäls vid regeringssammanträdet.

 Dessa kontroller skall ses i ljuset av dels den stora mängden regeringsärenden

(år 1995 i runt tal 11 000), dels de arbetsformer för regeringen som är

förankrade i regeringsformen. Arbetsformerna skall vara sådana att i princip

alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom samfällda beslut. Flertalet

ärenden realbehandlas emelllertid av endast ett eller ett par statsråd. De andra

statsråden får i normalfallet inte någon närmare kännedom om ärendet. Deras

möjligheter att själva bevaka jävssituationer är i motsvarande mån begränsade.

 Om ett statsråd är med vid ett regeringssammanträde utan kännedom om att det i

ett ärende finns omständigheter som, om statsrådet hade känt till dem, borde ha

avhållit statsrådet från att delta i avgörandet, kan det visserligen stå klart

att statsrådets medverkan saknar betydelse för utgången i ärendet. Men också

sådana situationer bör undvikas i regeringsarbetet så långt det är möjligt.

3.7 Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv tillämpas med

säkerhetsmarginal och på ett sätt som gör att praxis blir enhetlig, tydlig och

lätt att kontrollera

Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv ger i tillämpningen ibland

utrymme för tvekan om vilka situationer som reglerna omfattar. I sådana fall

väljer man hos regeringen den tillämpning som är strängast.

 När det gäller statsrådens ägarintressen i bolag som är parter i

regeringsärenden hålls ett mycket långt säkerhetsavstånd till vad som kan utgöra

jäv. Även om ägarintresset är helt obetydligt eller symboliskt avstår statsrådet

från att delta i behandlingen av regeringsärendet.

 På så sätt upprätthålls hos regeringen i denna fråga en praxis som är

enhetlig, tydlig och lätt att kontrollera.

4 Bör man lagstifta om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd?

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens bedömning: Förmögenhetsförvaltning av den typ som med|

| en engelsk term har kallats blind trust förutsätter att man |

| föreskriver avsteg från viktiga principer i vår rättsordning och|

| utestänger allmänheten från insyn i de förmögenhetsinnehav som |

| förvaltningen omfattar. Just frånvaron av insyn i ett sådant |

| system gör att det inte är bättre ägnat att skapa förtroende hos|

| allmänheten än den offentliga redovisning av statsrådens |

| förmögenhetsinnehav som finns i dag. Man bör därför inte lagstifta|

| om sådan förvaltning för statsråd. |

--------------------------------------------------------------------

 Etikkommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.

 Bakgrunden till regeringens bedömning: I vissa andra länder förekommer det att

regeringsledamöter lämnar över sina förmögenheter till förvaltning i vad som med

en engelsk term kallas blind trust. Ägaren får då inte ta del i förvaltningen på

något sätt. Den sköts i stället av professionella förvaltare. Ägaren får inte

heller veta vilka åtgärder som förvaltaren vidtar. I inledningsskedet sker en

total omplacering av förmögenhetstillgångarna för att ägaren skall vara ovetande

om sammansättningen av förmögenheten.

 Sedan Etikkommittén utrett förutsättningarna för att införa denna form av

förmögenhetsförvaltning för statsråd i Sverige och sedan frågan diskuterats i

riksdagen, har den övervägts närmare i regeringen.

 Skälen för regeringens bedömning: En tänkbar åtgärd för att ytterligare stärka

garantierna och förtroendet för statsråds integritet och opartiskhet är att

införa en särskild förmögenhetsförvaltning av den typ som Etikkommittén har

behandlat i sin promemoria. Om ett sådant system införs konsekvent och tillämpas

lojalt, kan de förmögenhetsinnehav som det omfattar inte leda till några

intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i regeringsarbetet.

 Det skulle emellertid krävas lagändringar på flera områden. Man måste t.ex.

föreskriva undantag från reglerna om självdeklaration och den skattskyldiges

rätt till insyn vid taxeringen. Detta för att hindra att ägaren den vägen får

inblick i förvaltningen av förmögenheten.

 Av liknande skäl skulle det bli nödvändigt att begränsa den rätt som var och

en har enligt 3 kap. 13 § aktiebolagslagen (1975:1385) att få uppgifter ur

aktieboken om ägare med mer än 500 registrerade aktier i avstämningsbolag.

 Dessa exempel visar att ett införande av en förmögenhetsförvaltning av detta

slag skulle stå i viss konflikt med intressen som vår nuvarande lagstiftning tar

sikte på att skydda.

 Allmänt gäller att denna form av förvaltning inte går att förena med en öppen

redovisning av förmögenhetsinnehaven. Den insyn i statsrådens

förmögenhetsinnehav som press och allmänhet har i dag genom

Statsrådsberedningens förteckning skulle inte längre vara möjlig i fråga om de

förmögenhetsinnehav som förvaltningen omfattar.

 Frågan om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd har också en

skatteaspekt. Med de skatteregler som gäller i dag skulle förvaltarens åtgärder

kunna utlösa realisationsvinstbeskattning. Framför allt gäller detta vid den

totala omplaceringen i förvaltningens inledningsskede.

 Antag t.ex. att ett statsråd lämnar över ärvda börsaktier värda tre miljoner

kronor till särskild förvaltning och att förvaltaren säljer aktierna för att

investera försäljningssumman i andra aktier. När de sålda aktiernas

anskaffningsvärde inte kan utredas skall den s.k. schablonmodellen tillämpas vid

beskattningen. Statsrådet måste då betala skatt med 720 000 kronor för

omplaceringen.

 Om man vill undvika att omplaceringar inom ramen för en särskild förvaltning

får effekter av detta slag, måste skattelagstiftningen ändras, t.ex. så att

dessa transaktioner tas undan från beskattning. Ett sådant undantag kan

uppfattas eller utmålas som en skattefördel för statsråd och på så sätt påverka

allmänhetens förtroende för förvaltningen negativt.

 Frågan är om ett system med särskild förmögenhetsförvaltning mot den bakgrund

som här har angetts är bättre ägnat att skapa förtroende hos allmänheten än den

öppna redovisning som finns i dag. Regeringen anser inte det. I ett land som

vårt med djupt rotade offentlighetstraditioner kan just frånvaron av insyn för

allmänheten i ett sådant system göra att systemet inte inger det förtroende som

är en förutsättning för att det skall fylla sitt syfte.

 En offentlig redovisning av statsrådens förmögenhetsinnehav ligger också i

linje med vad som gäller för riksdagsledamöter enligt lagen (1986:810) om

registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen.

 Av dessa skäl bör man inte lagstifta om särskild förmögenhetsförvaltning för

statsråd.

**FOOTNOTES**

1 F.d. justitierådet Bengt[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, professorn

emeritus Sven-Erik[REDACTED_EFTERNAMN], civilekonomen Ulla Reinius,

docenten Jan Wallander och direktören Sten Wikander.

Etikkommitténs sammanfattning av sin promemoria

Utredningsuppdraget; allmänna principer, frågor om redovisning

Kommittén har givit sin promemoria rubriken "Intressekonflikter för statsråd".

Gemensamt för de förhållanden och situationer som omfattas av

utredningsuppdragen är nämligen, generellt sett, att en konflikt kan föreligga

eller i varje fall misstänkas föreligga mellan, å ena sidan, ett statsråds -

eller någon statsrådet närståendes - personliga intresse av ekonomisk eller

annan art och, å andra sidan, medborgarnas intresse av att statsråden i sin

verksamhet iakttar integritet och opartiskhet och låter sig ledas enbart av en

strävan att tillgodose vad som är bäst för det allmänna.

 De regler som kommittén behandlar i promemorian är avsedda att skydda

statsrådens integritet och vidmakthålla deras opartikshet samt därmed att slå

vakt om riksdagens och allmänhetens tilltro till regeringens ledamöter.

 I avsnitt 2 har kommittén redovisat vissa allmänna synpunkter på sitt

utredningsuppdrag. Kommittén har därvid understrukit, att de regler som

behandlas i följande avsnitt inte tar sikte på det materiella innehållet i

regeringens beslut. Fråga är i stället om formella regler, vars syfte är är att

statsråden inte skall försättas i situationer som kan äventyra deras förtroende

hos riksdagen och hos allmänheten.

 Kommittén har i skilda sammanhang understrukit, att ansvaret för iakttagande

av de regler varom nu är fråga i första hand faller på vederbörande statsråd

själv. Eftersom statsråden inte ens bör kunna misstänkas för att handla i strid

med kraven på integritet och opartiskhet, har kommittén också varit angelägen om

att framhålla, att statsråden bör iaktta ett betryggande säkerhetsavstånd till

gränsen för vad som kan vara ägnat att skada tilltron till dem.

 Även statsministern har emellertid, såsom kommittén närmare har utvecklat i

avsnitt 7, ett ansvar i sammanhanget. Statsministerns ansvar aktualiseras

närmast vid regeringsbildningen eller vid ändringar i regeringens sammansättning

men gäller också under regeringens bestånd.

 Ansvaret för statsministern går ut på att i möjligaste mån förebygga

uppkomsten av intressekonflikter och jävssituationer i regeringsarbetet. För

sådant ändamål kan exempelvis ifrågakomma att statsministern uppställer som

villkor för utnämningen till statsråd, att statsrådskandidat avstår från

bisyssla eller upphör med annan verksamhet som inte kan anses vara tillåten för

medlem av regeringen eller placerar om förmögenhetstillgångar som eljest skulle

kunna ge upphov till jävs- eller liknande konfliktsituationer i regeringsarbetet

eller överlämnar sådana tillgångar till extern förvaltning.

 För att statsministern skall kunna medverka härtill förutsätts en

uppgiftsskyldighet gentemot statsministern från statsrådskandidaternas och de

utnämnda statsrådens sida. Uppgifterna skall i vissa avseenden belysa

uppgiftslämnarnas ekonomiska och andra personliga förhållanden, bl.a.

styrelseuppdrag och andra bindningar utanför regeringsarbetet. Kommitténs

förslag innebär att detta uppgiftslämnande formaliseras på visst sätt och att de

lämnade uppgifterna registreras.

 Kommittén har blivit starkt övertygad om att öppenhet gentemot allmänheten

eller med annat ord offentlighet är av grundläggande betydelse, när det gäller

att skapa förtroende för statsråds integritet och opartiskhet. Mot det allmänna

intresset av största möjliga offentlighet står visserligen statsrådens

beaktansvärda intresse av en från allmän insyn fredad personlig sfär. Enligt

kommitténs mening är det emellertid i det uppgiftslämnande som föreslås

genomgående fråga om uppgifter av en art, som inte bör hindra offentlighet.

Kommittén har därför föreslagit, att de lämnade uppgifterna skall redovisas

öppet genom att det register i vilket de införs skall hållas tillgängligt för

allmänheten.

Bisysslor m. m.

I avsnitt 3 har kommittén med utgångspunkt i stadgandet i 6 kap. 9 § andra

stycket RF diskuterat statsråds möjligheter att utöva verksamhet vid sidan av

statsrådstjänsten.

 Detta grundlagsstadgande har i första hand till syfte att värna om

statsrådstjänstens integritet, bl.a. genom att förebygga uppkomsten av

jävssituationer. Ett annat syfte är att statsråd inte skall splittra sina

krafter; verksamheten som statsråd är så betungande, att den inte tillåter att

statsråd i nämnvärd mån påtar sig uppgifter utanför regeringsarbetet.

 Nämnda grundlagsstadgande innehåller ett abslout förbud för statsråd att utöva

allmän eller enskild tjänst. Stadgandet innebär inte något hinder att för

statsråd att med tjänstledighet stå kvar i sin tidigare tjänst, men han eller

hon får inte utöva tjänsten under statsrådstiden.

 Stadgandet föreskriver vidare, att statsråd inte får inneha uppdrag eller

utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för statsrådet. Med "uppdrag" avses

enligt kommitténs tolkning exempelvis ledamotsskap i styrelse för bolag,

föreningar, andra sammanslutningar och stiftelser, vare sig de driver ekonomisk

eller ideell verksamhet och vare sig uppdragstagaren uppbär ersättning eller

inte. Under uppdragskategorin faller även tillfälliga uppdrag, såsom uppdrag att

förrätta bouppteckning, arvsskifte, besiktning eller värdering eller uppdrag att

vara boutredningsman eller konkursförvaltare.

 Med uttrycket "utöva verksamhet" torde bl.a. avses drivande av

näringsverksamhet av olika slag samt vetenskaplig, litterär, konstnärlig eller

därmed jämförlig verksamhet.

 Till utövande av verksamhet kan kan även vara att hänföra förvaltning av

värdepapper eller andra förmögenhetstillgångar, om fråga är om tillgångar av

större omfattning.

 Frågan, huruvida innehav av uppdrag eller utövande av verksamhet är ägnat att

rubba förtroendet för ett statsråd, får avgöras med beaktande av

omständigheterna i det särskilda fallet. Kommittén har dock anfört vissa

allmänna synpunkter i sammanhanget.

 Innehav av uppdrag i företag, som driver näringsverksamhet i vinstsyfte, kan i

allmänhet inte anses vara förenligt med ovannämnda grundlagsstadgande.

 Undantagsvis kan det dock anses vara tillåtet, att statsråd behåller sådant

uppdrag även efter utnämningen till statsråd. Enligt vad kommittén uttalat bör

dock statsråd under den tid han eller hon sitter i regeringen vara återhållsam

med att åtaga sig nya, i och för sig tillåtna uppdrag.

 I fråga om tillfälliga uppdrag av ovannämnt slag har kommiittén uttalat, att

ett statsråd normalt inte bör åtaga sig sådana.

 Kommittén har inte heller funnit det förenligt med grundlagsstadgandet, att

ett statsråd vid sidan av statsrådstjänsten deltar i den dagliga skötseln av en

ekonomisk rörelse som han eller hon äger eller vari statsrådet är delägare. I

viss, mycket begränsad utsträckning kan det dock anses tillåtet att statsråd

tillfälligt utför arbete i sådan rörelse.

 Kommitténs sålunda redovisade tolkning innebär, att det enligt kommitténs

uppfattning normalt inte kan ställas krav på statsråd att de uppger ägar- eller

delägarskap i rörelser som de ensamma eller i förening med andra bedriver när de

utses till statsråd.

 Att ett statsråd vid sidan av sin statsrådstjänst ägnar sig åt "verksamhet" i

form av förmögenhetsförvaltning är enligt den åsikt kommittén uttalat i princip

inte förenligt med grundlagsstadgandet.

 Utövande av litterär, konstnärlig eller vetenskaplig verksamhet - i den mån

sådan inte skulle otillbörligt inkräkta på statsrådets möjligheter att

tillfredsställande sköta sin tjänst - har kommittén funnit vara väl förenligt

med 6 kap. 9 § andra stycket RF. Vad särskilt gäller författande av artiklar i

aktuella politiska ämnen i tidningar och tidskrifter framstår detta enligt

kommittén som ett naturligt och ofta nödvändigt led i statsrådstjänsten.

 Lättare att förena med grundlagsstadgandet än uppdrag eller verksamhet med

ekonomisk anknytning synes det kommittén i princip vara att inneha uppdrag i

ideella föreningar eller stiftelser eller i andra associationer, som driver

ideell verksamhet. Omständigheterna kan dock vara sådana - ansvar för en

omfattande finansförvaltning faller exempelvis på uppdragstagaren - att även

innehav av uppdrag av detta slag är ägnade att rubba förtroendet för ett

statsråd.

 Kommittén har dock funnit, att de politiska organisationerna i detta

sammanhang intar en särställning. Det torde nämligen från demokratiska

utgångspunkter vara allmänt accepterat, att statsråd innehar styrelseuppdrag -

eller andra förtroendeuppdrag - i sådana organisationer.

 Vad beträffar arbetsmarknadens organisationer har kommittén funnit, att dessa

numera i så vidsträckt omfattning verkar som "pressure groups" på det politiska

fältet, att det måste anses vara menligt för förtroendet för ett statsråd om han

eller hon inte kan uppfattas som helt fristående i detta sammanhang. Av samma

skäl anser kommittén, att statsråd bör avhålla sig från uppdrag i andra

intresseorganisationer - bortsett från de politiska - som är inriktade på att

inom sitt område påverka regeringspolitikens utformning.

Frågor om jäv

I avsnitt 4 har kommittén diskuterat frågor om jäv vid behandlingen av

regeringsärenden.

 När det gäller frågan, i vilka situationer jäv kan anses föreligga för

statsråd, har kommittén delat upp regeringsärendena i tre grupper, nämligen

riksdagsärenden, regeringens normgivningsärenden och förvaltningsärenden. Till

den första gruppen har hänförts ärenden, vari regeringen beslutar hänskjuta

förslag till riksdagen. Sådana ärenden kan avse exempelvis lagstiftning,

budgetreglering eller andra frågor, som gäller rikets styrelse. Den andra

gruppen avser beslut, som faller inom ramen för regeringens

normgivningskompetens enligt 8 kap. RF och som i regel förutsätter bemyndigande

av riksdagen i lag. Till den tredje gruppen har kommittén fört beslut i

särskilda fall, t.ex. dispens- och tillståndsärenden av olika slag,

besvärsärenden och tjänstetillsättningsärenden.

 Kommitén har funnit, att den politik som ett partis företrädare verkar för -

inför och under en valrörelse och i den fortlöpande politiska debatten, i

riksdagen och utanför - måste de också kunna genomföra i regeringsställning utan

hinder av några jävsregler. Regeringen genomför sin politik väsentligen genom

beslut, som faller inom ramen för den första och den andra av de ovannämnda

ärendegrupperna. Beträffande dessa finns det därför enligt kommitténs mening

föga behov av tillämpning av regler om jäv.

 På annat sätt förhåller det sig med den tredje gruppen av regeringsärenden

eller med andra ord de förvaltningsärenden som regeringen avgör. Det är på det

området som enligt kommitténs uppfattning jävsregler för statsråd har sin

största betydelse.

 Kommittén har tagit upp frågan om jävsproblemens omfattning för statsrådens

del. Därvid konstaterar kommittén, att genom beslut i regeringssammanträde varje

år avgörs åtskilliga tusental ärenden och på de flesta regeringssammanträden

hundratals ärenden. Det största antalet regeringsärenden bereds enbart i det

departement som ansvarar för ärendets handläggning, varefter det anmäls till

beslut på visst regeringssammanträde. Dessa ärenden medför komplikationer vid

hanteringen av jävsregler genom att i normalfallen andra statsråd än

föredraganden inte får någon närmare kännedom om ärendet vare sig före

regeringssammanträdet eller vid detta.

 Ett statsråd, som under nu beskrivna omständigheter medverkar till ett

regringsbeslut utan kännedom om att det i ärendet finns omständigheter, som vid

en formell tillämpning av jävsregler bort medföra att han avstått från att delta

i beslutet, kan enligt vad kommittén uttalat från materiella utgångspunkter

sägas i själva verket inte ha varit jävig. Kommittén har emellertid funnit, att

jävsreglerna har en så väsentlig betydelse för regeringsledamöternas förtroende

bland allmänheten att dessa regler så snart de är formellt tillämpliga också bör

i möjligaste mån iakttas, med den verkan att ett statsråd som är eller kan

ifrågasättas vara jävig avstår från att delta i behandlingen av det

ifrågavarande ärendet.

 Mot denna bakgrund bör det enligt kommitténs mening inom regeringskansliet på

tjänstemannaplanet - där regeringsärendena handläggas mera i detalj -

fortlöpande bevakas att statsråden inte deltar i ärenden, där de är eller kan

ifrågasättas vara jäviga; så sker också för närvarande. Kommittén understryker i

detta sammanhang, att i det alldeles övervägande antalet förvaltningsärenden som

regeringen har att handlägga frågor om jäv för statsråd aldrig aktualiseras.

 I fråga om handläggningen av regeringsärenden finns inte några jävsregler, som

är formellt tillämpliga. I regeringens praxis tillämpas emellertid

jävsbestämmelserna i 11 och 12 §§ förvaltningslagen. Denna ordning har vunnit

viss hävd. Kommittén uttalar också som sin mening, att dessa bestämmelser i

stort sett är väl lämpade för att iakttas i regeringsarbetet. Kommittén förordar

därför, att statsråden även fortsättningsvis i princip iakttar

förvaltningslagens jävsregler. Beträffande en av dessa regler och den kanske

viktigaste, nämligen regeln om s.k. intressejäv har dock kommittén föreslagit en

skärpning för statsrådens del.

 Någon lagstiftning avseende jävsregler för statsråd har kommittén inte funnit

erforderlig. Kommittén uttalar, att det måste anses räcka att regeringen gör

klart - för riksdagen och för allmänheten - vilka jävsregler den anser sig böra

tillämpa i regeringsarbetet. I sista hand blir det en fråga för riksdagens

konstitutionsutskott och för riksdagen själv att i samband med granskningen av

regeringens arbete ta ställning till om de av regeringens medlemmar tillämpade

jävsreglerna är godtagbara.

 Av de olika jävsreglerna har kommittén - förutom intressejävet - särskilt

uppmärksammat det s.k. delikatessjävet. Sådant jäv kan föreligga, när det finns

någon särskild omständighet, som är ägnad att rubba förtroendet till ett

statsråds opartiskhet i ett regeringsärende. Så kan exempelvis vara fallet, om

ärendet gäller ett företag hos vilket statsrådet har varit anställd eller en

organisation vari statsrådet är medlem.

 Enligt förvaltningslagen föreligger intressejäv för den som skall handlägga

ett ärende - såvitt nu är i fråga - om ärendets utgång kan väntas medföra

synnerlig nytta eller skada för honom eller henne själv eller någon närstående.

 Kommittén har uttalat den grundsynen, att ett statsråd bör utan hinder av

regeln om intressejäv kunna delta i handläggningen av ett regeringsärende om den

för statsrådet eller någon närstående väntade nyttan eller skadan av ärendets

utgång inte är större än att den vid en objektiv bedömning rimligen inte kan

antas påverka statsrådets objektivitet vid ärendets handläggning eller

avgörande.

 Denna grundsyn har kommittén funnit inte rimma väl med den i 11 §

förvaltningslagen för intressejäv uppställda förutsättningen, att ärendets

utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för handläggaren själv

eller för någon närstående. Kommittén föreslår den skärpningen, att regeringens

ledamöter i sin verksamhet ger regeln om intressejäv den innebörden att ett

statsråd skall anses vara av intressejäv förhindrad att delta i ett

regeringsärendes behandling när ärendets utgång kan väntas medföra ej oväsentlig

nytta eller skada för statsrådet själv eller för någon statsrådet närstående.

 Kommittén har understrukit, att uppskattningar av väntad nytta eller skada

liksom avgörandet i övrigt av jävsfrågan måste göras mot bakgrund av den

information som är tillgänglig för statsråden när ärendet handläggs. Statsråden

har i princip inte heller någon skyldighet att efterforska omständigheter, som

eventuellt skulle kunna vara jävsgrundande. Omständigheter, som blir kända först

efter ärendets avgörande, kan inte tas till intäkt för påståenden om att ett

statsråd var jävig under ärendets handläggning.

 För att göra regeln om intressejäv mera hanterlig har kommittén föreslagit en

värdegräns, som i fråga om statsråds aktieinnehav från intressejäv utesluter

situationer där marknadsvärdet av innehavet i det eller de bolag ett

regeringsärende rör understiger två basbelopp enligt lagen om allmän försäkring.

Om innehavets eller innehavens värde sammanlagt inte uppgår till denna gräns,

för närvarande cirka 69 000 kr, är värdet enligt kommitténs mening så lågt, att

det får anses uteslutet att beslut i ett regeringsärende rörande bolaget eller

bolagen skulle kunna medföra ej oväsentlig nytta eller skada för statsrådet. I

sådant fall bör det därför schablonmässigt kunna bortses från regeln om

intressejäv. Motsvarande skall gälla i fråga om närståendes aktieinnehav;

innehar både statsrådet och den närstående aktier i det eller de ifrågavarande

bolagen, skall statsrådet anses jävig om värdet av det sammanlagda innehavet

uppgår till eller överstiger två basbelopp.

 Denna schablonregel anser kommittén kunna ges motsvarande tillämpning även på

andra förmögenhetsvärden än aktier, exempelvis konvertibler eller andra sådana

värdepapper. Kommittén har som sin mening uttalat, att det förhållandet att ett

jävigt statsråd har deltagit i handläggningen av ett regeringsärende normalt

inte kan påverka giltigheten av regeringens beslut i ärendet. Vad som däremot

kan tänkas ifrågakomma vid klara brott mot tillämpliga jävsregler är utkrävande

av politiskt ansvar i de former sådant förekommer.

Statsråds förmögenhetsförvaltning

I avsnitt 5 har kommittén behandlat frågor rörande statsråds

förmögenhetsförvaltning.

 Kommittén har inledningsvis uttalat, att innehav av förmögenhet uppenbarligen

i princip inte bör vara någon diskvalifikation för att utöva statsrådstjänst.

Ett statsråd bör också som regel vara oförhindrad att välja de former för

placering av sina förmögenhetstillgångar som står öppna för andra medborgare.

 I sammanhanget har kommittén funnit anledning att understryka några

grundläggande principer, nämligen

- att ett statsråd bör välja sådana former för placeringen av sina

 förmögenhetstillgångar och för förvaltningen av dem att han eller hon i

 möjligaste mån undviker intressekonflikter och jävssituationer i sin

 tjänsteutövning,

- att ett statsråd inte får för egen eller närståendes vinning på ett

 otillbörligt sätt dra fördel av sin ställning som statsråd och av

 information och kunskap som han eller hon inhämtar under tjänstgöringen,

 exempelvis genom att vid köp eller försäljning av förmögenhetstillgångar

 till sin egen eller närståendes förmån utnyttja information som statsrådet

 har inhämtat i sin tjänst men som ännu inte har kommit till allmän kännedom,

- att ansvaret för att i tjänsteutövningen förebygga intressekonflikter och

 jävssituationer i första hand vilar på statsrådet själv.

Kommittén har härefter redovisat vissa centrala bestämmelser i insiderlagen, som

statsråden är skyldiga att iaktta i sin förmögenhetsförvaltning.

 I sammanhanget behandlas insiderbegreppets innebörd för statsrådens del i

olika typer av regeringsärenden. När fråga är om beslut av mera allmän politisk

räckvidd, vilka är av betydelse för handeln på värdepappersmarknaden, kan

statsråden vara att betrakta som insiders på hela sektorer av denna marknad

eller rent av på hela marknaden. Insiderlagens förbud mot att handla med

fondpapper kan då få en häremot svarande omfattning.

 När det gäller statsråds förmögenhetsförvaltning utanför insiderlagens

tillämpningsområde, har kommittén föreslagit vissa riktlinjer för förvaltningen.

Dessa riktlinjer är rekommendationer om önskvärda beteenden. Riktlinjerna

utesluter inte, att i enskilda fall avsteg kan vara motiverade av särskilda

skäl.

 Kommittén har uppehållit sig vid vissa former av extern förmögen-

hetsförvaltning. I detta sammanhang diskuterar kommittén behovet och

lämpligheten av att det även hos oss införs en möjlighet till förvaltning i en

utformning, som på sina håll utomlands benämns blind trust. Vid denna

förvaltningsform åligger det förvaltaren att inledningsvis omplacera tillångar

utan att ägaren får någon insyn i förvaltningsåtgärderna och utan att ägaren

heller får någon kännedom om den vid varje tid aktuella sammansättningen av

förmögenheten. Kommittén har stannat vid att förvaltning i denna form åtminstone

inte för närvarande bör införas i vårt land.

 De av kommittén föreslagna riktlinjerna i övrigt avser bl.a. placeringar i

aktie-, ränte- och obligationsfonder. Sådana placeringar har kommittén, såvitt

avser av fonderna förvaltade värdepapper, funnit vara neutrala från insider- och

jävssynpunkt.

 I fråga om placering av av aktier anser kommittén, att statsråd i princip bör

avhålla sig från spekulation genom korttidsaffärer. Som korttidsaffär har därvid

betraktats transaktioner genom vilka aktier både köps och säljs - eller säljs

och köps åter - inom loppet av sex månader. Kommittén har dock funnit, att

regeln inte kan upprätthållas undantagslöst. Vissa specificerade undantag anges

därför.

 De av kommittén föreslagna riktlinjerna avser även konvertibla skuldebrev och

skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning samt placeringar i

obligationer, statsskuldväxlar, certifikat och liknande ränteinstrument.

 Vissa slag av placeringar anser kommittén, att statsråden bör avhålla sig i

från, nämligen placeringar i aktieoptioner, aktieterminer, ränteoptioner,

ränteterminer, indexoptioner och indexterminer.

 Riktlinjerna är avsedda att iakttas vare sig statsrådet själv förvaltar sina

värdepapper eller förvaltningen har överlåtits åt någon annan.

 Kommittén har anfört vissa synpunkter även på förvaltningen av andra

tillgångar än marknadsnoterade värdepapper.

Gåvor och gåvoliknande förmåner

I avsnitt 6 behandlas problem med anknytning till gåvor eller gåvoliknande

förmåner, som ges till statsrådet i eller för statsrådets tjänst.

 Kommittén har i en till denna promemoria fogad bilaga, Bilaga A, avsnitt 4,

återgivit innehållet i en av regeringskansliets förvaltningskontor i mars 1991

utfärdad skrift med rekommendationer rörande gåvor och förmåner till anställda i

regeringskansliet. Dessa rekommendationer, som torde vara avsedda att iakttas

också av statsråden, har kommittén funnit vara väl lämpade för sitt ändamål.

Kommittén har därför begränsat sig till att anföra vissa kompletterande

synpunkter.

 Gränsen mellan tillåtna och otillåtna gåvor och gåvoliknande förmåner dras

ytterst genom brottsbalkens bestämmelser om bestickning och mutbrott. Av central

betydelse för gränsdragningen är det i brottsbeskrivningarna förekommande

begreppet "otillbörlig belöning". Det är därmed i sista hand en uppgift för

domstolarna att i lagtillämpningen dra gränsen mellan godtagbara och

otillbörliga gåvor och förmåner.

 Kommittén har dock ansett sig böra - närmast med ledning av brottsbalkens

förarbeten - anföra vissa allmänna synpunkter på gränsdragningen.

 Gåvor och förmåner, som uteslutande eller i allt väsentligt har sin grund i

privata vänskaps- eller bekantskapsförhållanden, är tillåtna. Vad som är

otillbörligt, när fråga är om gåva eller förmån med anknytning till mottagarens

tjänsteutövning, får bestämmas på grundval av en samlad bedömning av alla för

det enskilda fallet betydelsefulla omständigheter. Såsom otillbörlig är att

betrakta varje transaktion, som objektivt sett är ägnad att påverka mottagarens

tjänsteutövning. Vid bedömningen härav kan gåvans eller förmånens ekonomiska

värde vara av betydelse. Förmåner av obetydligt värde innebär ringa risk för

påverkan och kan därför inte anses som otillbörliga. Någon bestämd värdegräns

kan emellertid inte anges.

 Även förmåner, som med en offentlig funktionärs goda minne överlämnas till

funktionärens maka/make eller annan närstående, kan vara att bedöma som

otillbörlig belöning till funktionären.

 Den omständigheten, att en förmån har ett omedelbart samband med och ingår som

ett naturligt och nyttigt led i funktionärens tjänsteutövning, gör i normala

fall förmånen tillbörlig.

 Även förmåner som faller inom ramen för vanlig artighet och uppmärksamhet i

umgänget människor emellan - exempelvis blomsteruppvaktningar i samband med

högtidsdagar, sjukdom och representation - är tillbörliga.

 Kommittén har som sin mening uttalat, att statsråden bör iaktta ett betydande

säkerhetsavstånd till gränsen mellan vad som är tillbörligt och otillbörligt.

Beträffande gåvor och förmåner från svenska givare bör stor restriktivitet

iakttas, när det är fråga om förmåner som faller utom ramen för vanlig artighet

och uppmärksamhet människor emellan eller utom ramen för måltider och annan

representation som har ett omedelbart samband med och ingår som ett naturligt

och nyttigt led i statsrådets tjänsteutövning. Samma restriktivitet anser

kommittén böra iakttas i fråga om förmåner från utländska privata givare, vare

sig de är fysiska eller juridiska personer.

 I fråga om gåvor och förmåner i det internationella umgänget mellan regeringar

eller regeringsledamöter i olika länder ställer sig enligt kommittén saken

annorlunda. Av protokollära skäl torde det i regel varken vara möjligt eller

önskvärt att sådana förmåner avböjs. Förmånerna torde vanligen inte heller kunna

hänföras till kategorin "otillbörlig belöning", när det gäller gåvor bl.a.

därför att de får anses vara givna inte till mottagaren personligen utan till

den myndighet denne företräder.

 Gåvor av sistnämnda slag bör överlämnas till vederbörande departement och

föras upp på departementes inventarieförteckning. Sådana gåvor - som ofta torde

utgöras av prydnadsföremål - bör placeras i allmänna utrymmen i departementen

men bör också kunna deponeras hos andra statliga myndigheter.

 Även i detta sammanhang anser kommittén öppenhet och offentlighet vara av

stort värde. Kommittén har föreslagit, att statsråden skall vara skyldiga att

till det ovan under 9.1 omnämnda registret anmäla gåvor, som har anknytning till

deras utövning av statsrådstjänsten, under förutsättning att gåvan måste antagas

ha ett marknadsvärde som överstiger 1 000 kronor. Anmälningsskyldigheten bör

dock endast omfatta gåvor till statsråden personligen eller till dem närstående

och alltså inte gåvor som skall överlämnas till vederbörande departement.

Statsrådsberedningen

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 november 1996

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsministern

Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:56 Intressekonflikter för statsråd.