Regeringens proposition

1995/96:166

Tullens befogenheter vid den inre

gränsen

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 28 mars 1996

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Thomas[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till en lag om Tullverkets befogenheter vid

införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat EU-land. Tullens

kontrollbefogenheter regleras för närvarande i tullagen (1994:1550, TL), såvitt

avser trafik med tredje land, dvs. land som inte är medlem i EU, och i

övergångsbestämmelserna till TL när det är fråga om EU-intern trafik. Den

föreslagna lagen, som endast skall gälla i förhållande till trafik mellan

Sverige och annat EU-land, reglerar tullens befogenheter i samband med

kontrollen av vissa särskilt uppräknade varor.

 Lagen innehåller bl.a. vissa åtgärder för att bekämpa i första hand

narkotikabrottsligheten. Sålunda föreslås att tullen i den brottsbekämpande

verksamheten skall få tillgång till bokningsuppgifter om passagerare m.m. från

transportföretagen. Vidare ges tullen en lagstadgad möjlighet att undersöka och

öppna brev och andra postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr.

 Den föreslagna lagen och därav följande ändringar i andra författningar

föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.

 1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 5

2 Lagtext 6

 2.1 Förslag till lag om Tullverkets befogenheter vid6

 Sveriges gräns mot ett annat land inom

 Europeiska unionen

 2.2 Förslag till lag om ändring i tullagen 11

 (1994:1550)

 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1565)16

 om beskattning av privatinförsel av alkohol-

 drycker och tobaksvaror från land som är

 medlem i Europeiska unionen

 2.4 Förslag till lag om ändring i postlagen19

 (1993:1684)

 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551)20

 om frihet från skatt vid import, m.m.

3 Ärendet och dess beredning 21

4 Bakgrund 23

 4.1 Allmänt om tullagstiftningen 23

 4.2 Tullagstiftningen efter EU-medlemskapet25

 4.3 Relevanta artiklar i EG-fördraget 25

 4.3.1 Artikel 7a 25

 4.3.2 Artiklarna 30, 34 och 36 26

5 Allmänna överväganden 26

 5.1 Behovet av en permanent lagreglering 26

 5.2 Skyddsnivån vid den inre gränsen 27

6 Varuslag som omfattas av TL:s övergångsbestämmelser28

 6.1 Krigsmateriel 28

 6.1.1 Gällande rätt i Sverige 28

 6.1.2 Regleringen inom EU 29

 6.2 Andra strategiska produkter (s.k. dual use)29

 6.2.1 Gällande rätt i Sverige 29

 6.2.2 Regleringen inom EU 30

 6.3 Narkotika 30

 6.3.1 Gällande rätt i Sverige 30

 6.3.2 Regleringen inom EU 31

 6.4 Vapen m.m. 32

 6.4.1 Gällande rätt i Sverige 32

 6.5 Kulturföremål 35

 6.5.1 Gällande rätt i Sverige 35

 6.5.2 Regleringen inom EU 36

 6.6 Alkoholhaltiga drycker och tobak 37

 6.6.1 Gällande rätt i Sverige 37

 6.6.2 Regleringen inom EU 38

 6.7 Djur 39

 6.7.1 Gällande rätt i Sverige 39

 6.7.2 Regleringen inom EU 39

7 Den lagtekniska lösningen 40

8 Varuslag som bör omfattas av den nya lagen 45

9 Tullens kontrollbefogenheter 55

 9.1 Kontrollnivån vid inre gräns 55

 9.2 Kontroll av postförsändelser 62

 9.3 Postspärr 67

 9.4 Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter70

10 Kompensatoriska åtgärder 72

 10.1 Allmänna överväganden 72

 10.2 Samarbete tull och polis 75

 10.3 Tillgång till uppgifter ur transportföretagens76

 register

 10.3.1 Tullens hantering av bokningsuppgifter 81

11 Trafikanternas skyldigheter vid den inre gränsen85

12 Ekonomiska konsekvenser 86

13 Författningskommentar 88

 13.1 Förslaget till lag om Tullverkets befogenheter88

 vid Sveriges gräns mot ett annat land inom

 Europeiska unionen

 13.2 Förslaget till lag om ändring i tullagen103

 (1994:1550)

 13.3 Förslaget till lag om ändring i lagen 107

 (1994:1565) om beskattning av privatinförsel

 av alkoholdrycker och tobaksvaror från land

 som är medlem i Europeiska unionen

 13.4 Förslaget till lag om ändring i postlagen111

 (1993:1684)

 13.5 Förslaget till lag om ändring i lagen 112

 (1994:1551) om frihet från skatt vid import,

 m.m.

 2

Bilaga 1Sammanfattning av betänkandet Skyddet vid 113

 den inre gränsen (SOU 1994:131)

Bilaga 2Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över124

 betänkandet i bilaga 1

Bilaga 3Sammanfattning av betänkandet Kontrollfrågor i125

 tulldatoriseringen m.m. (SOU 1992:23)

Bilaga 4Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över130

 betänkandet i bilaga 3

Bilaga 5Promemoria om förslag till reglering av tullens131

 tillgång till uppgifter om last och passagerare ur

 transportföretags bokningsregister

Bilaga 6Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över142

 promemorian i bilaga 5

Bilaga 7Lagrådsremissens lagförslag 143

Bilaga 8Lagrådets yttrande 156

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 28 mars 1996 163

Rättsdatablad 164

 3

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 antar regeringens förslag till

 1. lag om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat

 land inom Europeiska unionen,

 2. lag om ändring i tullagen (1994:1550),

 3. lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel

 av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i

 Europeiska unionen,

 4. lag om ändring i postlagen (1993:1684),

 5. lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import,

 m.m.

 4

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext

2.1 Förslag till lag om Tullverkets befogenheter vid

Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

 Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om Tullverkets befogenheter vid införsel

eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

(EU-land).

2 § Kontroller enligt denna lag får inte utformas på sådant sätt att urvalet av

vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt.

3 § Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:

 1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter

som avses i lagen (1991:341) om strategiska produkter,

 2. varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av

privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i

Europeiska unionen,

 3. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

 4. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),

 5. injektionssprutor och kanyler,

 6. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa

dopningsmedel,

 7. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller

nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,

 8. kulturföremål som avses i 5 kap. 4-6 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen

m.m.,

 9. hundar och katter för annat ändamål än handel,

 10. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738),

 11. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,

 12. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns

särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret

eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor

eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att

erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för

införseln inte är uppfyllda.

 5

4 § Anmälningsskyldighet föreligger

 1. för den som utan erforderligt tillstånd, eller med stöd av tillstånd som

föranletts av vilseledande uppgift, från ett annat EU-land till Sverige inför

eller från Sverige till ett sådant land utför en vara som avses i

3 § 3, 5-8 och 10,

 2. för den som från ett annat EU-land till Sverige inför eller från Sverige

till ett sådant land utför en vara som avses i 3 § 1, 4, 9, 11 och 12.

 Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Generaltullstyrelsen får

meddela närmare föreskrifter om anmälningsskyldigheten.

Tullverkets kontrollverksamhet

5 § Var och en är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. Sådan

anmaning får ges

 1. den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat EU-land

eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar

närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra sådan kontroll som

avses i 7 §,

 2. den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-

land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område

som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land, om det finns anledning

anta att han medför en vara som avses i 3 §, och att han inte fullgjort sin

anmälningsskyldighet enligt 4 §.

 En anmaning enligt första stycket 2 får ges endast om det behövs för att

möjliggöra kontroll enligt 7 § och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för

detta ändamål.

6 § Den som enligt 5 § är skyldig att stanna, skall på en tulltjänstemans

begäran lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för kontroll

enligt 7 §.

7 § För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag, eller enligt

lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och

tobaksvaror från ett land som är medlem i Europeiska unionen, fullgjorts riktigt

och fullständigt, samt för kontroll av att gällande villkor för in- eller

utförsel av sådana varor som anges i 3 § 1 och 3-12 uppfyllts, får en

tulltjänsteman undersöka

 1. transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras

vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land,

 2. handresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande

som medförs av en resande vid inresa från eller utresa till ett annat EU-land,

eller av den som kan anmanas att stanna enligt 5 § första stycket 2.

 Ytterligare bestämmelser om befogenheter bl.a. avseende kroppsvisitation och

kroppsbesiktning finns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

8 § För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag fullgjorts

riktigt och fullständigt får en tulltjänsteman undersöka postförsändelser, såsom

paket, brev och liknande försändelser. En sådan försändelse får öppnas, om det

finns anledning anta att den innehåller en vara som avses i 3 §, och att denna

vara kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling samt

försändelsen finns hos tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret.

9 § Beslut om öppnande med stöd av 8 § av brev och andra sådana försändelser som

kan antas innehålla förtroliga meddelanden får fattas endast av tullmyndighetens

chef eller efter dennes förordnande av någon annan tjänsteman vid myndigheten.

10 § En försändelse som öppnas med stöd av 8 och 9 §§ får inte undersökas

närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen.

 Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå

ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid denna.

 Har en försändelse öppnats skall adressaten och, om det är möjligt, avsändaren

underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl talar emot det.

11 § Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för en

tullmyndighet besluta att postförsändelse som väntas till viss postanstalt, och

som kommer från ett annat EU-land, skall hållas kvar av postbefordringsföretaget

när försändelsen kommer in till postanstalten. Ett beslut skall meddelas att

gälla viss angiven, kortare tidsrymd.

 Förutsättningarna för ett beslut om kvarhållande är

 1. att det finns anledning anta att sådan postförsändelse innehåller narkotika

som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, samt

 2. att ett sådant beslut är nödvändigt för att det avsedda resultatet skall

uppnås.

 Ett beslut om kvarhållande får verkställas omedelbart men skall snarast prövas

av Generaltullstyrelsen.

12 § Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att medverka i kontrollverksamheten

enligt denna lag. Vad som sägs i 5-7 och 13 §§ om en tullmyndighet och en

tulltjänsteman gäller vid sådan medverkan också polismyndigheten och

Kustbevakningen samt en polisman och en tjänsteman vid Kustbevakningen.

 Ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer är skyldigt att, på

begäran av tullmyndigheten, till denna myndighet överlämna en försändelse som

kvarhållits enligt 11 §.

 Ett befordringsföretag är skyldigt att göra anmälan till Tullverket om det i

företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller

narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för

varusmuggling.

13 § Vid kontroll enligt denna lag skall den vars uppgifter skall kontrolleras,

eller för vars räkning varan införs eller utförs, ge den som verkställer

kontrollen tillfälle att undersöka varan och transportmedlet och utan kostnad

tillhandahålla de varuprov som behövs. Den som utför kontrollen skall också

lämnas tillträde till de lokaler och andra utrymmen som används för den

transport, förvaring eller verksamhet som kontrollen avser.

 Den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning varan införs

eller utförs skall svara för den transport av varan som behövs samt för

uppackning och återinpackning. Han skall även tillhandahålla någon som hjälper

till vid provtagning och vägning. Den som åsidosätter dessa skyldigheter skall

enligt beslut av en tullmyndighet ersätta staten för dess kostnader för

åtgärderna i fråga. Vad som sägs i 37 § tullagen (1994:1550) om indrivning av

tull skall gälla även sådan ersättning. Tullmyndigheten får besluta om befrielse

helt eller delvis från ersättningsskyldigheten.

14 § Transportföretag, som befordrar resande från ett annat EU-land, skall utan

kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande

som enligt vad Generaltullstyrelsen bedömer behövs för undersökning av resgods

och fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisitation av resande

samt för tullpersonal under uppehåll i tjänstgöringen.

15 § Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller

från Sverige skall på begäran av en tullmyndighet skyndsamt lämna de aktuella

uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång

till. Transportföretag har endast skyldighet att lämna de uppgifter om

passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för

betalning och bokning.

 Tullmyndigheten får begära uppgifter enligt första stycket endast om

uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

16 § Transportföretag får lämna uppgifter enligt 15 § på så sätt att de görs

läsbara för tullmyndigheten genom terminalåtkomst.

 Tullmyndigheten får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den

omfattning och under den tid som behövs för att kontrollera aktuella

transporter. Tullmyndigheten får inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller

lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt.

 Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom

terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna betydelse för

utredning och lagföring av brott.

17 § Om det behövs för att genomföra en kontroll enligt denna lag, får en

tullmyndighet ta hand om en vara. Varan får därvid läggas upp på lager för

tillfällig förvaring. De kostnader som Tullverket haft för varans uppläggning

och förvaring skall ersättas av den som för in eller för ut varan.

 Tullmyndigheten kan besluta att varan inte får tas ut från lagret förrän

kostnaderna ersatts eller säkerhet ställts för dem.

 Tullmyndigheten får besluta om befrielse helt eller delvis från ersätt-

ningsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.

18 § En tullmyndighet har rätt att göra kontrollbesök och revisioner hos den som

för ut sådana varor som nämns i 3 § 1 och 8. Vad som sägs i 68-80 §§ tullagen

(1994:1550) om revision m.m. gäller därvid, liksom bestämmelsen i 99 § samma lag

om vite vid revision.

Straff och vite

19 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att1.

stanna på en tulltjänstemans anmaning enligt 5 §,

 2. lämna uppgifter och visa upp handlingar för en tulltjänsteman enligt

6 §.

 I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

20 § Ansvar enligt 19 § inträder inte om gärningen är belagd med straff i

brottsbalken eller i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

21 § Vite får av en tullmyndighet föreläggas

 1. ett transportföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt 15 §,

 2. den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning en vara införs

eller utförs enligt 13 § och som inte fullgör sina skyldigheter enligt samma

paragraf.

Överklagande

22 § Beslut enligt 13-15 och 17 §§ får överklagas hos allmän

förvaltningsdomstol.

 Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten.

 Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 6

2.2 Förslag till lag om ändring i tullagen (1994:1550)

 Härigenom föreskrivs i fråga om tullagen (1994:1550)

 dels att punkterna 4, 6 och 7 i övergångsbestämmelserna till lagen skall

upphöra att gälla,

 dels att 6, 9 a, 66 och 107 §§ skall ha följande lydelse,

 dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 57 a, 57 b, 57 c,

57 d, 67 a och 67 b §§, 99 a § av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 6 §

-------------------------------------------------------

 Oförtullade oljeprodukter Oförtullade oljeprodukter

får tillföras sådana märkämnenfår tillföras sådana märkämnen

som avses i 2 kap. 7 § lagen som avses i 2 kap. 8 §

(1994:1776) om skatt på lagen (1994:1776) om skatt

energi. på energi.

 9 a §1

 Den som från en plats utanför det svenska tullområdet, men inom EG:s

tullområde, till det svenska tullområdet inför eller låter införa en icke-

gemenskapsvara, som inte är underkastad ett tullförfarande, är skyldig att

anmäla införseln till tullmyndigheten vid gränspasseringen.

 Tullmyndigheten uppbär därvid tull för varan och övervakar att

handelspolitiska åtgärder vidtas och andra villkor för övergång till fri

omsättning iakttas.

-------------------------------------------------------

 För kontroll av anmälnings- För kontroll av

skyldigheten har anmälningsskyldigheten har

tullmyndigheten rätt att tullmyndigheten rätt att

utföra de kontroller som utföra de kontroller som

framgår av punkt 4 andra framgår av lagen (1996:000)

stycket i om Tullverkets

övergångsbestämmelserna. befogenheter vid Sveriges

 gräns mot ett annat land

 inom Europeiska unionen.

 57 a §

-------------------------------------------------------

 För sådan kontroll som

 avses i

 57 § får en tulltjänsteman

 undersöka postförsändelser,

 såsom paket, brev och

 liknande försändelser. En

 sådan försändelse får öppnas om

 det finns anledning anta

 att den innehåller en vara,

 och att anmälnings- och

 uppgiftsskyldigheten inte

 fullgjorts samt försändelsen

 finns hos tullmyndigheten

 eller på utväxlingspostkon-

 toret.

1 Senaste lydelse 1995:1531.

 7

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 57 b §

-------------------------------------------------------

 Beslut om öppnande med

 stöd av 57 a § av brev och

 andra sådana försändelser som

 kan antas innehålla

 förtroliga meddelanden får

 fattas endast av

 tullmyndighetens chef

 eller efter dennes

 förordnande av någon annan

 tjänsteman vid myndigheten.

 57 c §

-------------------------------------------------------

 En försändelse som öppnas

 med stöd av 57 a och 57 b §§

 får inte undersökas närmare än

 vad som behövs med hänsyn

 till ändamålet med

 undersökningen.

 Protokoll skall föras över

 undersökningen. Av

 protokollet skall framgå

 ändamålet med undersökningen

 och vad som har kommit

 fram vid denna.

 Har en försändelse öppnats

 skall adressaten och, om

 det är möjligt, avsändaren

 underrättas så snart som

 möjligt, om inte särskilda

 skäl talar emot det.

 57 d §

-------------------------------------------------------

 Under de förutsättningar som

 anges i andra stycket får

 chefen för en tullmyndighet

 besluta att postförsändelse

 som väntas till viss post-

 anstalt, och som kommer

 från tredje land, skall

 hållas kvar av post-

 befordringsföretaget när för-

 sändelsen kommer in till

 postanstalten. Ett beslut

 skall meddelas att gälla

 viss angiven, kortare

 tidsrymd.

 Förutsättningarna för ett

 beslut om kvarhållande är

 1. att det finns

 anledning anta att sådan

 postförsändelse innehåller

 narkotika som kan tas i

 beslag enligt lagen

 (1960:418) om straff för

 varusmuggling, samt

 2. att ett sådant beslut

 är nödvändigt för att det

 avsedda resultatet skall

 uppnås.

 Ett beslut om

 kvarhållande får verkställas

 omedelbart men skall

 snarast prövas av

 Generaltullstyrelsen.

 66 §

-------------------------------------------------------

 Polisen och Polisen och

Kustbevakningen är skyldiga Kustbevakningen är skyldiga

att medverka i kontroll- att medverka i kontroll-

verksamheten enligt denna verksamheten enligt denna

lag. lag. Vad som sägs i 57, 58-

Vad som sägs i 57-63 §§ om 63 §§ om en tullmyndighet

tullmyndighet och och en tulltjänsteman gäller

tulltjänsteman vid sådan medverkan också en

gäller vid sådan medverkan polismyndighet och

också polismyndighet och Kustbevakningen samt en

Kustbevakningen samt polisman och en tjänsteman

polisman och tjänsteman vid vid Kustbevakningen.

Kustbevakningen. Ett

 postbefordringsföretag som

 regeringen bestämmer är

 skyldigt att på begäran av

 tullmyndigheten till denna

 myndighet överlämna en för-

 sändelse som kvarhållits

 enligt 57 d §.

 Även postbefordringsföretagEtt befordringsföretag är

som regeringen bestämmer och skyldigt att göra anmälan

järnvägsföretag är skyldiga atttill Tullverket om det i

medverka i företagets verksamhet upp-

kontrollverksamheten enligt kommer en misstanke om att

denna lag i fråga om varor en försändelse innehåller

som befordras med post narkotika som kan tas i

eller på järnväg. I fråga om beslag enligt lagen

sådan medverkan gäller inte (1960:418) om straff för

57-63 §§. varusmuggling, och att även

 i övrigt medverka i

 kontrollverksamheten

 enligt denna lag i fråga om

 varor som befordras med

 post, på järnväg eller med

 luftfartyg. I fråga om sådan

 Regeringen får meddela medverkan gäller inte

närmare föreskrifter om 57-63 §.

medverkan som avses i första Regeringen får meddela

och andra styckena. närmare föreskrifter om

 medverkan som avses i

 första och tredje styckena.

 67 a §

-------------------------------------------------------

 Transportföretag som

 befordrar varor,

 passagerare eller fordon

 till eller från Sverige

 skall på begäran av en

 tullmyndighet skyndsamt

 lämna de aktuella uppgifter

 om ankommande och avgående

 transporter, som företaget

 har tillgång till.

 Transportföretag har endast

 skyldighet att lämna de

 uppgifter om passagerare

 som avser namn, resrutt,

 bagage och medpassagerare

 samt sättet för betalning

 och bokning.

 Tullmyndigheten får begära

 uppgifter enligt första

 stycket endast om

 uppgifterna kan antas ha

 betydelse för Tullverkets

 brottsbekämpande verksam-

 het.

 67 b §

-------------------------------------------------------

 Transportföretag får lämna

 uppgifter enligt 67 a § på så

 sätt att de görs läsbara för

 tullmyndigheten genom

 terminalåtkomst.

 Tullmyndigheten får ta

 del av uppgifter genom

 terminalåtkomst endast i

 den omfattning och under

 den tid som behövs för att

 kontrollera aktuella

 transporter. Tullmyndig-

 heten får inte ändra eller på

 annat sätt bearbeta eller

 lagra uppgifter som hålls

 tillgängliga på detta sätt.

 Uppgifter om enskilda

 personer som lämnats på

 annat sätt än genom

 terminalåtkomst, skall

 omedelbart förstöras, om de

 visar sig sakna betydelse

 för utredning och lagföring

 av brott.

 99 a §

-------------------------------------------------------

 Vite får av en

 tullmyndighet föreläggas ett

 transportföretag som inte

 fullgör sina skyldigheter

 enligt 67 a §.

 107 §

 Generaltullstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt bestämmelser som

meddelats med stöd av lagen eller enligt tullagstiftningen i övrigt får

överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, när det är fråga om

 1. fastställelse av tull och prövningen inte gäller sådant beslut om befrielse

från eller nedsättning eller återbetalning av tull som meddelats med stöd av

regeringens bemyndigande,

 2. uttag av tull ur en vara enligt gemenskapsregler eller 37 § denna lag,

 3. temporär import,

 4. restitution av tull,

 5. ursprungsintyg som krävs för erhållande av förmånsbehandling,

 6. inskränkning i rätten att förfoga över en vara,

 7. bindande klassificeringsbesked,

 8. ränta eller dröjsmålsavgift,

 9. tulltillägg eller förseningsavgift,

 10. ersättning som avses i 62 § andra stycket eller 64 § eller ersättning för

särskilda kostnader för bindande klassificeringsbesked,

 11.beslut om föreläggande som meddelats enligt tullagstiftningen,

-------------------------------------------------------

 eller 12. utdömande av vite

 12. utdömande av vite. enligt 99 §, eller

 13. begäran om att lämna

 uppgifter enligt 67 a §.

 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

 I övrigt överklagas Generaltullstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt

bestämmelser som meddelats med stöd av lagen eller enligt tullagstiftningen i

övrigt hos regeringen, om inte annat är särskilt föreskrivet.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 8

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1565)

om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och

tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen

 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1565) om beskattning av

privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i

Europeiska unionen

 dels att 4-6 §§ skall ha följande lydelse,

 dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 7-13 §§, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 4 §

-------------------------------------------------------

 Den som för in en vara för Den som för in en vara för

vilken skatt skall betalas vilken skatt skall betalas

enligt 2 § skall vid enligt denna lag skall vid

införseln anmäla detta till införseln anmäla detta till

Skattemyndigheten i Skattemyndigheten i

Kopparbergs län Kopparbergs län

(beskattningsmyndigheten). (beskattningsmyndigheten).

Beskattningsmyndigheten Beskattningsmyndigheten

beslutar med stöd av anmälan beslutar om den skatt som

den skatt som skall skall betalas för varje

betalas. Skatten skall skattepliktig införsel.

betalas senast två veckor Skatten skall betalas

efter dagen för detta senast två veckor efter

beslut. Skatten betalas dagen för detta beslut.

genom insättning på ett Skatten betalas genom

särskilt konto. Betalningen insättning på ett särskilt

anses ha skett den dag då konto. Betalningen anses

den har bokförts på det ha skett den dag då den har

särskilda kontot. bokförts på det särskilda

 kontot.

 Tullverket skall för

 beskattningsmyndighetens

 räkning ta emot anmälan som

 avses i första stycket när

 införseln sker där bemannad

 tullplats finns.

 På annan plats skall

 Tullverket där det är möjligt

 se till att anmälan kan

 lämnas på annat sätt. Tull-

 verket skall i sådana fall

 vidarebefordra anmälan till

 beskattningsmyndigheten.

 Har anmälan skett enligt

 andra stycket skall

 Tullverket för be-

 skattningsmyndighetens

 räkning besluta om skatten

 och får i samband därmed

 uppbära skatten, samt vidta

 nödvändig skattekontroll.

 5 §

-------------------------------------------------------

 Regeringen får föreskriva Den som för in en vara för

att annan myndighet för vilken skatt skall betalas

beskattningsmyndighetens enligt denna lag skall, när

räkning får ta emot anmälan inresan sker där bemannad

enligt 4 §, besluta och i tullplats finns, anmäla

samband därmed uppbära detta till Tullverket vid

skatten samt vidta nödvändig införseln. Sker införseln på

skattekontroll. annan plats skall anmälan

 ändå lämnas till Tullverket

 om sådan möjlighet till-

 handahålls av verket. I

 annat fall skall anmälan om

 införseln lämnas till

 beskattningsmyndigheten

 senast tre dagar efter

 införseln.

 6 §

-------------------------------------------------------

 Bestämmelserna om dröjsmåls- Dröjsmålsavgift skall tas

avgift och indrivning i ut om skatt inte betalas

lagen (1984:151) om inom den tid som anges i 4

punktskatter och §. Därvid tillämpas bestäm-

prisregleringsavgifter melserna om dröjsmålsavgift

skall även gälla för skatt i lagen (1984:151) om

enligt denna lag. punktskatter och

 prisregleringsavgifter.

 I fråga om indrivning av

 skatt och avgift enligt

 denna lag gäller bestäm-

 melserna i 5 kap. 16 och

 18 §§ lagen om punktskatter

 och pris-

 regleringsavgifter.

-------------------------------------------------------

 7 §

 Har resande vid

 fullgörande av

 anmälningsskyldighet enligt

 denna lag lämnat uppgift

 som befinns oriktig, skall

 en särskild avgift påföras

 honom. Avgiften är femtio

 procent av det

 skattebelopp som inte

 skulle ha påförts honom om

 den oriktiga uppgiften

 hade godtagits.

 Har resande fört in vara

 för vilken skatt skall

 betalas enligt denna lag

 utan att anmäla detta,

 skall en särskiltd avgift

 påföras honom. Avgiften är

 femtio procent av den

 skatt som påförs honom.

 8 §

 Beskattningsmyndigheten

 skall påföra särskild avgift

 enligt 7 §. I fall där den

 oriktiga uppgiften lämnats

 i anmälan direkt till Tull-

 verket eller det vid

 kontroll som Tullverket

 företagit framkommit att

 anmälan inte lämnats skall

 Tullverket påföra särskild

 avgift.

 9 §

 Den som uppsåtligen eller

 av oaktsamhet lämnar

 uppgift som befinns

 oriktig eller underlåter

 att anmäla skattepliktig

 införsel enligt denna lag

 döms till böter. I ringa

 fall skall inte dömas till

 ansvar.

 Lagen (1960:418) om

 straff för varusmuggling

 och skattebrottslagen

 (1971:69) skall inte

 tillämpas på införsel som

 avses i denna lag.

 10 §

 Beslut enligt denna lag

 av beskattningsmyndigheten

 eller tullmyndighet får

 överklagas hos allmän

 förvaltningsdomstol. Pröv-

 ningstillstånd krävs vid

 överklagande till

 kammarrätten.

 11 §

 Ändras ett

 beskattningsbeslut i en

 fråga som föranlett särskild

 avgift skall domstolen

 vidta den ändring av

 beslutet om särskild avgift

 som föranleds av

 beskattningsbeslutet.

 12 §

 Särskild avgift tas inte

 ut vid rättelse av en

 uppenbar felräkning eller

 misskrivning eller vid

 frivillig rättelse av en

 oriktig uppgift.

 Särskild avgift får

 efterges, om den oriktiga

 uppgiften eller den under-

 låtna anmälningsskyldigheten

 framstår som ursäktlig eller

 det med hänsyn till

 omständigheterna framstår

 som uppenbart oskäligt att

 ta ut avgiften.

 13 §

 Bestämmelserna om

 eftergift av särskild

 avgift skall beaktas även

 om yrkande om detta inte

 framställts.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996. Föreskriften i 10 § om krav på

prövningstillstånd tillämpas inte i de fall där det första beslutet i ärendet om

skatt fattas före ikraftträdandet.

 9

2.4 Förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684)

 Härigenom föreskrivs att det i postlagen (1993:1684) skall införas en ny

paragraf, 20 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

-------------------------------------------------------

 20 a §

 Den som bedriver

 postverksamhet enligt

 denna lag skall utan

 hinder av 19 § bistå en

 tullmyndighet vid kontroll

 avseende postförsändelse en-

 ligt tullagen (1994:1550)

 eller lagen (1996:000) om

 Tullverkets befogenheter

 vid Sveriges gräns mot ett

 annat land inom Europeiska

 unionen. Detta gäller dock

 endast kontroll som rör

 misstanke om narkotika-

 brott.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 10

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551) om

frihet från skatt vid import, m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid

import, m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 kap.

 2 §

-------------------------------------------------------

 Frihet från skatt skall, Frihet från skatt skall,

om inte annat följer av 3 om inte annat följer av 3

eller 4 §§ eller av 3 kap., eller 4 §§ eller av 3 kap.,

medges för en vara som övergårmedges för en vara som

till fri omsättning under övergår till fri omsättning

sådana omständigheter som förunder sådana omständigheter

en tullpliktig vara medför som för en tullpliktig vara

tullbefrielse enligt rådets medför tullbefrielse enligt

förordning (EEG) nr 918/83, rådets förordning (EEG) nr

lagen (1994:1547) om tull- 918/83, lagen (1994:1547)

frihet m.m. eller om tullfrihet m.m., lagen

föreskrifter som har (1972:114) med anledning

meddelats med stöd av förord-av konventionen den

ningen eller lagen. 9 februari 1972 mellan

 Sverige och Norge om

 renbetning, eller före-

 skrifter som meddelats med

 stöd av förordningen eller

 lagarna.

 Frihet från skatt vid import skall medges även i de fall som anges i

5-9 §§.

 Frihet från skatt skall medges även när förutsättningar för hel frihet från

tull vid temporär import föreligger.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 11

3 Ärendet och dess beredning

Genom beslut den 2 december 1993 bemyndigade regeringen chefen för

Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda nya

former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv. Utredningen, som antog

namnet EU-gränskontrollutredningen, skulle enligt direktiven utreda vissa frågor

om hur Sverige, vid ett EU-medlemskap, skulle kunna förhindra att den fria

rörligheten av personer och varor inom EU skulle medföra ett ökat inflöde av

narkotika och illegala vapen i landet. Utredningen skulle bl.a. överväga i vad

mån lagstiftningen om varu-smuggling behövde ändras för att Sverige skulle kunna

behålla straffsanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i för-

hållande

till andra EU-länder.

 Vidare skulle utredningen överväga formerna för att inom ramen för vad som är

tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en kontroll när

det gäller varor som förs över en gräns mot ett annat EU-land i strid mot ett

straffsanktionerat förbud. Enligt direktiven borde kontrollen i första hand avse

narkotika och vapen, och det borde vidare vara en uppgift för polisen och tullen

att tillsammans svara för kontrollen. Utredningen överlämnade i december 1994

betänkandet Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131). Utredningens

sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.

 Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns

i bilaga 2. En sammanfattning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Finansdepartementet (dnr Fi 94/4103).

 Utredningens betänkande lämnades alltför sent för att det skulle hinna läggas

till grund för lagstiftning i samband med EU-inträdet den 1 januari 1995. Därför

kom tullens befogenheter att tills vidare regleras i övergångsbestämmelserna

till tullagen (1994:1550, TL). Lagrådet hördes inte i ärendet med hänsyn till

att ett hörande av Lagrådet skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så

att avsevärt men skulle uppkomma. Det framhölls att ett sådant yttrande skulle

ha varit värdefullt, men att det skulle kräva en genomgång inte enbart av ett

omfattande förslag till nationell lagstiftning, utan även en genomgång av en

ännu mer omfattande samling bestämmelser i EG-förordningar. Den tid som stod

till förfogande gav alltså inte utrymme för detta.

 Enligt övergångsbestämmelserna behåller Tullverket sina befogenheter att vid

inre gräns ingripa mot bl.a. illegal införsel av t.ex. narkotika och vapen.

Kontrollbefogenheterna avser vissa uppräknade varuslag för vilka tillstånd krävs

för införsel eller utförsel. Förutom narkotika och vapen är det fråga om

injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, ammunition, springstiletter och

andra s.k. gatustridsvapen, vissa kulturföremål, hundar och katter samt

spritdrycker, vin och starköl. Även alkohol och tobak som inte får införas

skattefritt vid inresa till Sverige omfattas. Enligt övergångsbestämmelserna

skall i de nämnda fallen bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i

den upphävda tullagen (1987:1065) fortfarande gälla liksom kontrollbe-

fogenheterna i 63 §, 64 § (till den del den avser skyldighet att stanna på

tullmyndighets anmaning) och 65 § samma lag. I fråga om krigsmateriel och s.k.

strategiska produkter gäller samtliga bestämmelser i den upphävda lagen om

Tullverkets kontrollverksamhet.

 Efter förslag av regeringen (prop. 1994/95:173) genomförde riksdagen en

komplettering av övergångsbestämmelserna dels genom att utöka listan över de

varugrupper som får kontrolleras med nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän,

fisk och reptiler, dels genom att ge tullmyndigheterna rätt att kontrollera

djurtransporter vid misstanke om smittsam sjukdom. Det gjordes dessutom ett

tillägg avseende trafikanternas skyldigheter och Tullverkets befogenheter vid

den inre gränsen. Sålunda kompletterades bestämmelserna i fråga om rätt att i a-

dministrativ ordning omhänderta sådana varor som avses i övergångsbest-

ämmelserna, och som inte får införas i landet. Vidare lades det till före-

skrifter om transportföretagens skyldigheter att utan kostnad för staten

tillhandahålla vissa lokaler m.m. på vissa ankomstplatser och beträffande

skyldigheten för den kontrollerade att svara för lossning och uppackning m.m.

Dessa bestämmelser har granskats av Lagrådet.

 I mars 1992 avlämnade utredningen om lagstiftningsbehovet vid

tulldatoriseringen (TDL-utredningen) sitt slutbetänkande Kontrollfrågor i

tulldatoriseringen m.m. (SOU 1992:23). Denna utredning, som skulle lämna förslag

om de författningsändringar som behövdes inför tullens datorisering, tog bl.a.

upp frågan om Tullverkets befogenhet att undersöka brev och andra

postförsändelser. Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 4. Utredningen ledde emellertid inte till något lagförslag i denna del.

 Inom Finansdepartementet har en promemoria upprättats med förslag till

reglering av tullens befogenheter att ta del av uppgifter ur transportföretagens

bokningsregister. Promemorian återfinns i bilaga 5.

 Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns

i bilaga 6.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 7 mars 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över de

lagförslag som finns i bilaga 7.

 Förslagen om ändring i 6 § TL och i 2 kap. 2 § lagen (1994:1551) om frihet

från skatt vid import, m.m. har inte granskats av Lagrådet.

Ändringen i 6 § TL innebär endast en rättelse av ett förbiseendefel. I

2 kap. 2 § lagen om frihet från skatt vid import, m.m. har endast ett tillägg

gjorts för att göra tydligt att den tull- och avgiftsfrihet som gäller enligt i

paragrafen angiven konvention även skall innefatta en skattefrihet. Dessa

ändringar är av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna

betydelse.

 Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.

 Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag.

 I förhållande till lagrådsremissen har, förutom vissa redaktionella ändringar,

en ändring gjorts avseende vite som föreläggs enligt 99 § TL. Sålunda skall

frågor om utdömande av vite enligt nämnda paragraf även i fortsättningen prövas

av Generaltullstyrelsen.

 Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 7 och i författnings-

kommentaren.

4 Bakgrund

4.1 Allmänt om tullagstiftningen

Tullverkets reguljära kontrollverksamhet i förhållande till tredje land regleras

i främst tullagen (1994:1550, TL) och tullförordningen

(1994:1558). Detaljföreskrifter om tullproceduren finns i Generaltullstyrelsens

tullordning. Tullagstiftningen innehåller en del regler om kontrollbefogenheter.

Några av dessa befogenheter är till sin karaktär tvångsmedel. Gemensamt för

dessa regler är att de kan tillämpas utan att det finns någon misstanke om

brott. Uppkommer vid reguljär tullkontroll misstanke om brott tillämpas i

stället bestämmelserna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL). Den

lagen innehåller i princip också alla straffbestämmelser angående

smugglingsbrottsligheten.

 Den svenska tullagstiftningen är uppbyggd kring en skyldighet att anmäla

införsel och utförsel av varor till en tullmyndighet. Varor som införs till

tullområdet, dvs. Sveriges landområde och sjöterritorium samt luftrummet

däröver, skall förtullas eller underkastas annan tullklarering. Vid förtullning

kontrollerar tullmyndigheten att varan får införas och fastställer tull och

annan skatt samt avgifter enligt tulldeklaration och andra uppgifter. Den som

anmält varan till förtullning är tullskyldig. I princip får ingen förfoga över

en införd vara innan den förtullats. Uppgifter till tullen får även lämnas genom

elektronisk överföring till tulldatasystemet (TDS) av den som fått tillstånd

till detta.

 Varor som är oförtullade och varor som anmälts till utförsel står under

Tullverkets överinseende (tullkontroll). Att en vara står under tullkontroll

innebär att tullmyndigheten och tulltjänstemannen har befogenhet att utöva

kontroll över den aktuella varan eller transportmedlet.

 Enligt äldre tullagstiftning skulle alla varor och transportmedel som infördes

till landet underkastas en fysisk kontroll. Denna kontrollmetodik tillämpas inte

längre. Numera används helt andra kontrollmetoder. Dessa är inte närmare

definierade i tullagstiftningen. Inom tullen brukar man tala om

stickprovskontroll, selektiv kontroll, misstankebaserad kontroll och

pådragskontroll.

 Stickprovskontroll avser en sådan kontroll där objektet väljs ut helt

slumpmässigt. Det kan t.ex. göras på så sätt att var femte eller var tionde

resenär tas ut för kontroll. Saken brukar också uttryckas så att det saknas

varje form av misstanke eller annat särskilt skäl för urvalet till kontroll.

 Selektiv kontroll innebär, till skillnad från den slumpmässigt präglade

stickprovskontrollen, att ett objekt väljs ut för kontroll på grund av ett eller

flera skäl. En selektiv kontroll kan vara antingen misstankebaserad eller icke-

misstankebaserad. En selektiv kontroll är - om den inte baseras på en

brottsmisstanke - en förfinad form av tullkontroll där inte enbart slumpen är

utslagsgivande. Urvalet av kontrollobjekt görs i stället med utgångspunkt i

tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Det kan

grundas enbart på sådana omständigheter som en persons beteende eller det

sällskap vederbörande befinner sig i. Det kontrollerade objektet kan också

tillhöra en särskild riskprofil, dvs. tillhöra en kategori personer, varor eller

transportmedel som erfarenhetsmässigt är förknippade med risker för smuggling.

 Misstankebaserad kontroll är, som namnet ger vid handen, en kontroll som sker

på grund av misstanke om brott. Det kan finnas någon form av underrättelse om

misstänkt smugglingsförsök. Man kan också ha tillämpat s.k. riktad spaning före

kontrolltillfället. Detta innebär att man genom att göra förberedande

iakttagelser, t.ex. vid utresa eller i anslutning till någon tidigare eller den

aktuella inresan, funnit ett avvikande beteende eller liknande som ger anledning

till misstanke om någon form av smuggling.

 Pådragskontroll är en särskild typ av stickprovskontroll. Ett beslut om

pådragskontroll innebär att var och en som ankommer eller avreser med ett visst

transportmedel eller till eller från en viss gränsort under en angiven tid får

underkastas kroppsvisitation. Pådragskontroll används huvudsakligen i två olika

syften; dels för att kontrollera laglydnaden vid ett specifikt tillfälle på ett

visst gränsavsnitt eller med ett visst transportmedel, dels för att genomföra

kontroll när tullen genom underrättelseförfarande har en välgrundad misstanke om

ett allvarligt smugglingsbrott men där uppgifterna är ofullständiga på det

sättet att det misstänkta objektet inte är känt annat än till tidpunkt,

transportmedel och/eller plats.

 12

4

.2 Tullagstiftningen efter EU-medlemskapet

Vid Sveriges inträde i EU blev de gemenskapsförordningar som reglerar handeln

gentemot tredje land direkt gällande rätt här i landet. De bestämmelser i

tullagstiftningen som reglerade förhållanden som även regleras i

gemenskapsförordningarna upphävdes. Samtidigt infördes en ny lagstiftning som

komplement till gemenskapsförordningarna eller för att genomföra gällande EG-

direktiv på tullområdet. Sålunda ersattes 1987 års tullag med TL som trädde i

kraft den 1 januari 1995 och som utgör ett komplement till rådets förordning

(EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för

gemenskapen (tullkodexen) och kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2

juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 2913/92 av den 12

oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tillämp-

ningskodexen). Den nya tullagen gäller endast tredjelandstrafik och skall

sålunda inte tillämpas i handeln med gemenskapsvaror mellan Sverige och annan

medlemsstat.

 Vidare infördes - i avvaktan på en permanent lösning - övergångsbestämmelser

till TL. I dessa ges en tulltjänsteman befogenhet att göra kontroller vid den

inre gränsen för vissa uppräknade skyddsändamål. Befogenheternas omfattning

bestäms genom en hänvisning till den gamla tullagens bestämmelser i vissa

närmare angivna paragrafer. Av dessa är 63 § av störst intresse. Enligt denna

får tullen kontrollera att transportörer och resande uppfyllt sina anmälnings-

och uppgiftsskyldigheter rörande medförda varor genom att undersöka bl.a. dels

transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid

införsel eller utförsel, dels hamnar, flygplatser, bangårdar och godsterminaler

där varor som står under tullkontroll förvaras liksom lokaler inom sådana

områden. Några krav på en viss grad av misstanke ställs inte vare sig i

övergångsbestämmelserna till TL eller i den gamla tullagen. Både den gamla och

den nya lagen ger sålunda utrymme för helt slumpmässiga kontroller. I

propositionen om den svenska tullagstiftningen vid ett EU-medlemskap (prop.

1994/95:34 s.110 ff) sägs emellertid att bestämmelserna inte bör tillämpas på så

sätt att objekten tas ut slumpmässigt, vilket inte anses vara tillåtet mellan

EU-länder, men att de ger stöd för en sådan selektiv kontroll som inte grundar

sig på brottsmisstanke. Vidare anförs att det bör vara en uppgift för

Generaltullstyrelsen att se till att kontrollen utövas på ett sätt som inte står

i strid med EG:s bestämmelser.

4.3 Relevanta artiklar i EG-fördraget

4.3.1Artikel 7a

Termen inre marknad infördes i EG-fördraget genom enhetsaktens artiklar 13-19.

Maastrichtfördraget har tillfogat ytterligare bestämmelser därom.

 Av grundläggande betydelse är artikel 7a i EG-fördraget. EG:s målsättning är

att upprätta en inre marknad utan inre gränser med fri rörlighet för varor,

personer, tjänster och kapital. Detta finns stadfäst i artikel 7a. Denna artikel

skall inte inverka på övriga bestämmelser i EG-fördraget.

4.3.2Artiklarna 30, 34 och 36

I det avsnitt i EG-fördraget som behandlar fri rörlighet för varor sägs i

artikel 30 att kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande

verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs i

fördraget. Enligt artikel 34 skall kvantitativa exportrestriktioner samt

åtgärder med motsvarande verkan också vara förbjudna mellan medlemsstaterna.

Bestämmelserna i artiklarna 30 och 34 är emellertid inte undantagslösa. Enligt

artikel 36 skall nämligen dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller

restriktioner för import, export eller transitering. En förutsättning är dock

att förbuden eller restriktionerna grundas på hänsynen till allmän moral, allmän

ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs

hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt,

historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell

äganderätt. En ytterligare förutsättning är att förbuden eller restriktionerna

inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt

begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

5 Allmänna överväganden

5.1 Behovet av en permanent lagreglering

Som redan framgått var det av tidsskäl inte möjligt att genomföra en

självständig reglering av Tullverkets befogenheter vid den inre gränsen, baserad

på EU-gränskontrollutredningens förslag i direkt samband med EU-medlemskapet. En

provisorisk lösning fick i stället införas. Regleringen i

övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550, TL) kan från

författningsteknisk utgångspunkt endast godtas just som ett provisorium. Härtill

kommer att avsaknaden av permanenta regler leder till tveksamhet beträffande

statsmakternas intentioner när det gäller Tullverkets kontrollbefogenheter vid

gränsen mot andra EU-länder. Sammantaget leder detta till slutsatsen att

permanenta regler bör införas. Dessa kan i vissa delar baseras på EU-

gränskontrollutredningens förslag. Slutligen bör enbart påpekas att ändringar i

Tullverkets befogenheter på lång sikt inte bör uteslutas. Det är emellertid

regeringens bestämda uppfattning att begränsningar i kontrollbefogenheterna

enligt interna regler enbart kan genomföras i ett läge när fullgoda garantier

föreligger

 25

för att åtgärder på gemenskapsnivå ger ett minst lika gott skydd som det som

följer av den reglering som vi nu föreslår.

5.2 Skyddsnivån vid den inre gränsen

Det svenska medlemskapet i EU innebär bl.a. att vi är skyldiga att tillämpa

bestämmelserna i EG-fördraget om fri rörlighet för varor och personer m.m. I

princip innebär detta att sådana kontroller som enbart grundas på att en vara

passerar en gräns inte längre är tillåtna. Förbudet är dock inte undantagslöst.

Enligt artikel 36 i EG-fördraget kan nämligen kontroller behållas under vissa

förutsättningar. Sålunda krävs att kontrollen har sin grund i ett godtagbart

samhällsintresse, där bl.a. hänsynen till allmän ordning, allmän säkerhet och

intresset att skydda människors och djurs liv och hälsa nämns, och att detta

samhällsintresse inte kan tillgodoses på annat, neutralt sätt. En andra förut-

sättning är att kontrollen är proportionell i förhållande till det hinder den

innebär för den fria rörligheten. Med detta avses att det hinder som kontrollen

utgör inte får gå utöver det syfte som motiverar kontrollen, eller i övrigt ha

en onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Dessutom gäller att om det

skyddsvärda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler

finns det inte längre någon möjlighet att nationellt föreskriva om kontroller.

 EU-gränskontrollutredningen har funnit att artikel 36 ger möjlighet till

fortsatta kontroller vid inre gräns, men att dessa kontroller bör utformas

annorlunda än dagens. Sålunda anser utredningen att sådana kontroller, med

undantag för kontroll av postförsändelser, enbart skall få förekomma vid

misstanke om brott. Utredningen anser att den misstankegrad som därvid skall

krävas skall vara den lägsta som förekommer i svensk rätt, dvs. "anledning

anta".

 Regeringen delar utredningens bedömning att kontroller för vissa särskilt

skyddsvärda ändamål kan och bör behållas när det gäller vissa varugrupper.

Regeringen anser dock inte att det skall krävas misstanke

för att kontrollerna skall kunna utföras. Regeringens uppfattning är att

EG-rättens krav kan uppfyllas även med tillämpande av s.k selektiva kontroller,

vilka innebär att kontrollobjektet tas ut med utgångspunkt i tullpersonalens

allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Detta innebär dock inte att

det blir någon förändring i förhållande till den kontrollnivå som för närvarande

tillämpas enligt övergångsbestämmelserna till TL. För att tydligt markera att

EG-rättens bestämmelser om fri rörlighet har beaktats bör i den nya lagen

införas en bestämmelse om att slumpmässiga kontroller, dvs. sådana kontroller

som har som enda grund att en vara förs över en gräns, inte får utföras.

 Som tidigare nämnts kan det förutsättas att det kommer att ta lång tid att

utveckla sådana åtgärder på gemenskapsnivå, s.k. kompensatoriska åtgärder, som

ger ett minst lika gott skydd som det som följer av den reglering vi nu

föreslår. Vi bör därför ta tillvara möjligheten att införa egna kompensatoriska

åtgärder. En sådan åtgärd som bör införas är att tullen får rätt att begära

uppgifter från transportföretagens bokningsregister. Denna möjlighet bör gälla

både vid yttre och vid inre gräns.

6 Varuslag som omfattas av TL:s

övergångsbestämmelser

6.1. Krigsmateriel

6.1.1Gällande rätt i Sverige

I Sverige råder sedan länge ett förbud mot att föra ut krigsmateriel utan

regeringens tillstånd. Tidigare har detta reglerats i en särskild lag om förbud

mot utförsel av krigsmateriel. I den nu gällande lagen (1992:1300) om

krigsmateriel regleras krigsmaterielkontrollen när det gäller frågor om utförsel

i 6 §. I anslutning till lagen har utfärdats förordningen

(1992:1303) om krigsmateriel.

 Vad gäller utlandssamverkan på krigsmaterielområdet baserar sig lagen på en

generell förbudsprincip. För undantag från lagens förbud gäller två övergripande

kriterier; dels att s.k. utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det

svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säker-

hetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna

eller målen för Sveriges utrikespolitik. Regleringen uppbärs alltså av de

svenska säkerhets- och utrikespolitiska målsättningarna.

 Förbudet mot utförsel av krigsmateriel finns i 6 § lagen om krigsmateriel. Där

anges i första stycket att krigsmateriel inte får föras ut ur landet utan

tillstånd, om inte annat följer av lagen eller annan författning. Utförsel av

krigsmateriel omfattas sålunda enligt bestämmelsen av ett generellt förbud, från

vilket det kan meddelas undantag. Tillstånd prövas i de flesta fall av

Inspektionen för strategiska produkter (ISP).

 Förbud mot införsel av krigsmateriel har övervägts, men inte funnits

motiverat. Ett skäl har varit att import i allmänhet sker för försvarets resp.

krigsmaterielindustrins räkning eller omfattas av bestämmelserna i vapenlagen.

 Den som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel har också

rätt att föra in sådana vapen som omfattas av tillståndet. Detta följer av 2 kap

1 § vapenlagen (1996:67).

 Med frågan om import av vapen sammanhänger frågan om transitering genom

Sverige. Transitering gäller till övervägande del leveranser till och från våra

nordiska grannländer. Av de riktlinjer som tillämpas för tillståndsgivning

följer att hinder i dessa fall generellt inte bedöms föreligga.

 Lagen innehåller i 24 § en erinran om att överträdelse av utförselförbudet och

försök därtill straffas enligt bestämmelserna i lagen (1960:418) om straff för

varusmuggling (VSL). Varusmuggling av vapen kan under vissa omständigheter vara

att anse som grov. Även VSL:s förverkandebestämmelser är tillämpliga.

6.1.2Regleringen inom EU

EG-fördraget innehåller i artikel 223 ett undantag på krigsmaterielområdet från

fördragets övriga bestämmelser, inklusive dem som reglerar de fria

varurörelserna på den gemensamma marknaden. Frågan om undantaget sträcker sig så

långt, att medlemsländerna i tullhänseende kan föra en oberoende importpolitik

har av kommissionen förts under EG-domstolens prövning.

 Artikel 223 är principiellt att betrakta som ett uttryck för medlemsländernas

oinskränkta rådighet över frågor som angår deras nationella säkerhet. Artikeln

har inte ändrats genom Maastrichtfördraget, vilket i den s.k. andra pelaren

innehåller bestämmelser om en gemensam heltäckande utrikes- och

säkerhetspolitik. Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

diskuteras inom EU de allmänna kriterierna för vapenexport. Vissa, allmänt

hållna, kriterier har överenskommits.

 Materiel som inte anses omfattad av artikel 223, dvs. av förteckningen över

krigsmateriel, faller under de allmänna reglerna om fria varurörelser. Undantag

från principen om fria varurörelser skall följaktligen ha stöd i artikel 36 i

EG-fördraget. Det skyddshänsyn det där kan vara fråga om är hänsyn till allmän

säkerhet.

6.2 Andra strategiska produkter (s.k. dual use)

6.2.1Gällande rätt i Sverige

Sverige utövar, i likhet med de flesta andra industriländer, kontroll över

utförseln även av andra strategiskt känsliga produkter än krigsmateriel, s.k.

dual use-produkter (strategiska produkter). Dessa kan, förutom sin etablerade

civila användning, också brukas för framställning eller användning av

massförstörelsevapen och annan krigsmateriel eller för andra militära syften.

Strategiska produkter regleras i Sverige genom rådets förordning (EG) nr 3381/94

av den 19 december 1994 om inrättandet av en gemenskapsordning för kontroll av

export av strategiska produkter, av lagen (1991:341) om strategiska produkter

och av förordningen (1994:2060) om strategiska produkter. I lagen om strategiska

produkter bemyndigas regeringen att föreskriva vilka produkter som skall

omfattas av lagen och rådsförordningen. Detta har skett i förordningen om

strategiska produkter. Lagen reglerar förutom utförsel även avtal om

tillverkningsrätt och tillhandahållande, vilket är en ren svensk reglering.

 Till skillnad från krigsmateriel gäller för dual use-produkter inget generellt

utförselförbud. Tillstånd skall lämnas om det inte strider mot utrikes-,

säkerhets- eller försvarspolitiska intressen. Tillstånd enligt lagen prövas,

liksom för krigsmateriel, i de flesta fall av Inspektionen för strategiska

produkter (ISP). Bestämmelserna om varusmuggling i VSL tillämpas om export

skulle ske utan tillstånd.

6.2.2Regleringen inom EU

Med rådets förordning (EG) nr 3381/94 av den 19 december 1994 inrättades en

gemenskapsordning för kontroll av export av strategiska produkter. Regleringen

innebär att fri rörlighet etableras inom unionen och exportkontroll gentemot

omvärlden för dual use-produkter som förtecknats i bilaga 1 till rådets beslut

94/942/GUSP av den 19 december 1994. För vissa särskilt känsliga produkter

föreskrivs även tillstånd för utförsel till annan medlemsstat (bilaga 4 och 5 i

den svenska förordningen). Förordningen innehåller vidare en generalklausul,

artikel 4, som innebär att även produkter som inte förtecknats i bilagan kan

kräva utförseltillstånd om produkterna i fråga är eller kan vara avsedda för

utveckling eller användning av massförstörelsevapen.

6.3 Narkotika

6.3.1Gällande rätt i Sverige

All befattning med narkotika kräver i princip särskilt tillstånd för att

hanteringen skall anses som laglig. För illegala förfaranden med narkotika

föreskrivs straff i narkotikastrafflagen (1968:64) och i VSL.

 Bestämmelser om den legala hanteringen av narkotika finns i lagen (1992:860)

om kontroll av narkotika, narkotikakontrollagen, och i förordningen (1992:1554)

i samma ämne, narkotikakontrollförordningen. Narkotikakontrollagen, som ersatt

narkotikaförordningen (1962:704), trädde i kraft den 1 juli 1993. Den har

anpassats till de internationella konventioner som gäller på narkotikaområdet.

 Sverige har anslutit sig till de tre konventioner som FN har antagit på

narkotikaområdet. Dessa är 1961 års allmänna narkotikakonvention med 1972 års

tilläggsprotokoll till denna, 1971 års konvention om psykotropa substanser och

1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen.

 För att undvika spridning av narkotika till annat än medicinskt och

vetenskapligt bruk och därav följande missbruksproblem, har den legala

hanteringen av narkotika sedan länge varit föremål för en sträng reglering i

Sverige.

 I 1988 års konvention finns förutom bestämmelser om den olagliga hanteringen

av narkotika också bestämmelser om de ämnen som ofta ingår som beståndsdelar vid

framställning av narkotika och som samtidigt i många fall har en omfattande

legal användning. Det är fråga om ämnen som, utan att de själva klassificeras

som narkotika, ofta används vid olaglig framställning av narkotika. De aktuella

ämnena är av två slag. De utgörs dels av s.k. prekursorer, dvs. kemikalier som

lätt förändras till ett narkotiskt ämne, dels av s.k. essentiella kemikalier,

vilka är nödvändiga för framställning av narkotika.

6.3.2Regleringen inom EU

 Efter tillkomsten av 1988 års konvention inleddes arbetet med att uppfylla

konventionens bestämmelser när det gäller de ämnen som används vid illegal

tillverkning av narkotika, s.k. prekursorer. Vid ett möte i Houston 1990 fick

den då inrättade s.k. Chemical Action Task Force (CATF) i uppdrag av den s.k. G

7-gruppen, dvs. de sju rikaste industristaterna, att utarbeta mer detaljerade

regler för kontrollen av de aktuella ämnena i syfte att säkerställa att de inte

kommer på avvägar (s.k. diversion) och används vid illegal narkotikaanvändning.

De rekommendationer CATF utarbetade antogs av G 7-gruppen vid deras möte i

London i juli 1991.

 EG antog 1990 en förordning om åtgärder som skall vidtas för att motverka

spridningen av vissa ämnen till olaglig narkotikatillverkning, rådets förordning

(EEG) nr 3677/90 av den 13 december 1990 om åtgärder för att försvåra

avledningen av vissa ämnen för olaglig framställning av narkotika och psykotropa

ämnen. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1991 och började tillämpas i

medlemsstaterna fr.o.m. den 1 juli samma år. För att tillämpa CATF-rekommen-

dationerna antog EG den 31 mars 1992 en förordning om ändring av 1990 års för-

ordning. Ändringsförordningen trädde i kraft den 1 januari 1993. Vidare har EG

den 21 december 1992 antagit en förordning, kommissionens förordning (EEG) nr

3769/92 av den 21 december 1992 om tillämpning och ändring av rådets förordning

(EEG) nr 3677/90 om åtgärder för att försvåra avledningen av vissa ämnen till

olaglig framställning av narkotika och psykotropa ämnen, med tillämpnings-

föreskrifter till de båda tidigare antagna förordningarna. Denna förordning

trädde i kraft den 1 januari 1993. Det finns vidare ett EG-direktiv om

tillverkning av narkotiska droger och psykotropa ämnen, rådets direktiv (EEG) nr

92/109 av den

14 december 1992 om tillverkning och utsläppande på marknaden av vissa ämnen som

används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och psykotropa ämnen.

 Utöver vad som ovan redovisats har EG som organisation inte någon kompetens

vad gäller narkotikabekämpningen utan samarbetet i sådana frågor är av

mellanstatlig natur.

 Genom Maastrichtfördraget har emellertid bekämpningen av narkotika tagits upp

som en fråga av gemensamt intresse (artikel K1).

 26

6.4 Vapen m.m.

6.4.1Gällande rätt i Sverige

Enligt svensk rätt krävs i princip särskilt tillstånd för att inneha vapen

och ammunition. Vidare gäller att det i princip också krävs särskilt tillstånd

för införsel av vapen och ammunition. Bestämmelserna finns i vapenlagen

(1996:67) och i vapenförordningen (1996:70). Vissa särbestämmelser om utförsel

av vapen finns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel.

 Vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på regleras i andra för-

fattningar, såsom lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra

farliga föremål samt förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa

farliga föremål. Enligt den sistnämnda förordningen krävs tillstånd för införsel

av t.ex. springstiletter, springknivar, knogjärn och kaststjärnor.

 Enligt 2 kap 1 § första stycket vapenlagen krävs tillstånd för att inneha

skjutvapen eller ammunition, införa skjutvapen eller ammunition till Sverige

eller driva handel med skjutvapen. Enligt andra stycket i lagrummet krävs dock

inte tillstånd för ett kolsyre-, luft- eller fjädervapen, som är avsett för

målskjutning, eller ett harpunvapen om detta har en i förhållande till andra

jämförliga skjutvapen begränsad effekt. Detta undantag gäller emellertid inte

för personer under 18 år.

 Frågan om tillstånd enligt vapenlagen prövas av en polismyndighet.

 Det krävs för tillstånd att föra in skjutvapen till Sverige att samma förut-

sättningar som gäller för innehav av skjutvapen är uppfyllda. Ett införsel-

tillstånd för skjutvapen eller ammunition medför enligt

2 kap. 12 § vapenlagen rätt att under den tid och för det ändamål som särskilt

anges i tillståndet i Sverige inneha egendom som har förts hit med stöd av

tillståndet.

 Enskilda personer får enligt 2 kap 13 § vapenlagen utan särskilt tillstånd

föra in de skjutvapen och den ammunition som de i Sverige har rätt att inneha

för personligt bruk. Detsamma gäller skyttesammanslutningar, huvudmän för muséer

och bevakningsföretag. Enskilda personer som har permanent tillstånd från

behörig myndighet i Danmark, Finland eller Norge att där inneha jakt- eller

tävlingsskjutvapen för eget bruk, får medföra dessa vapen med tillhörande

ammunition till Sverige för tillfällig användning vid jakt eller tävling i

Sverige. I ett sådant fall får vapnet och ammunitionen utan tillstånd innehas i

Sverige av den som har fört in egendomen under högst tre månader från dagen för

införandet.

 Den som är berättigad att bedriva handel med skjutvapen får enligt

2 kap 16 § vapenlagen meddelas tillstånd att till Sverige införa sådana skjutva-

pen som omfattas av hans handelstillstånd.

 Den som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel enligt

3 eller 4 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel har också rätt att föra in sådana

vapen som omfattas av tillståndet.

 Rätten att föra ut skjutvapen och ammunition ur Sverige regleras huvudsakligen

i krigsmateriellagen samt förordningen (1992:1303) i samma ämne.

 Tillstånd enligt vapenlagen kan återkallas. Ett sådant tillstånd återkallas,

om en innehavare av ett skjutvapen genom missbruk av vapnet eller oaktsamhet med

vapnet eller på något annat sätt visat att han är olämplig att inneha vapen,

eller att det annars finns skälig anledning till det. När det gäller vapen-

handlare kan ett tillstånd för en sådan återkallas om tillståndshavaren har

åsidosatt en bestämmelse i vapenlagen eller en föreskrift eller ett villkor som

meddelats med stöd av lagen, om tillståndshavaren inte längre driver yrkesmässig

handel, om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns, eller om det

annars finns skälig anledning (6 kap 1-3 §§).

 Om det finns risk för missbruk av skjutvapen, eller om det är sannolikt att

ett tillstånd att inneha vapnet kommer att återkallas, och det finns särskilda

skäl att omhänderta det, får polismyndighet besluta att vapnet med tillhörande

ammunition skall omhändertas. Är risken för missbruk överhängande, får en

polisman även utan sådant förordnande omhänderta skjutvapnet och ammunitionen. I

ett sådant fall skall polismannen skyndsamt anmäla åtgärden hos

polismyndigheten, som omedelbart skall pröva om omhändertagandet skall bestå.

Samma rätt som tillkommer en polisman har enligt andra stycket även en

jakttillsynsman som förordnas av länsstyrelsen samt personal vid Kustbevakningen

och Tullverket eller särskilt förordnade tjänstemän vid länsstyrelsen.Olovlig

införsel av vapen och ammunition och försök till sådant brott straffas enligt

VSL.

 Som inledningsvis angetts finns vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig

på men som regleras i andra författningar, såsom lagen (1988:254) om förbud

beträffande knivar och andra farliga föremål, knivförbudslagen, samt

förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål.

 Enligt 1 § i förordningen får inte springstiletter, springknivar, knogjärn,

kaststjärnor, riv- eller nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar,

spikklubbor eller liknande föras in i landet utan tillstånd. För olovlig

införsel av föremål som omfattas av förordningen och försök till sådant brott

finns bestämmelser om påföljd i VSL (5 § förordningen).

EG:s vapendirektiv

Det s.k. vapendirektivet, rådets direktiv av den 18 juni 1991 om kontroll av

förvärv och innehav av vapen (91/477/EEG) utfärdades för att kompensera att

systematiska kontroller mellan medlemsländerna kom att upphöra när den inre

marknaden genomfördes.

 Enligt inledningen till vapendirektivet skall införas effektiva regler för

kontroll inom respektive stat av innehav och förvärv av skjutvapen och

beträffande överföring av sådana vapen mellan medlemsstaterna. Direktivet

innehåller de lägsta krav som ställs på respektive medlemsstats lagstiftning i

dessa hänseenden. Det framgår dock klart att medlemsländerna beträffande sin

kontroll av vapen får anta eller behålla regler som är strängare än de som

direktivet anger.

 Enligt vapendirektivet skall medlemsstaterna utöva viss kontroll över handeln

med skjutvapen inom respektive stat. Vidare skall vissa krav vara uppfyllda för

att en person skall tillåtas förvärva skjutvapen av de angivna kategorierna. Om

förvärvaren inte är bosatt i det medlemsland där förvärvet äger rum skall

särskilda villkor vara uppfyllda. Bestämmelserna om förvärv och innehav av

ammunition skall vara desamma som för innehav av det skjutvapen för vilket

ammunitionen är avsedd.

 Oavsett vilken kategori ett vapen tillhör får det överföras mellan med-

lemsstaterna endast på något av följande sätt.

 Den som vill överföra ett vapen till en annan medlemsstat kan ansöka om licens

för detta i den medlemsstat där vapnet finns. En sådan ansökan prövas av

ifrågavarande medlemsstat ensam. Detta förutsätter dock att den medlemsstat till

vilken överföringen skall ske har tagit upp den ifrågavarande vapentypen på en

lista över vapen som får överföras till medlemsstaten utan dess föregående

samtycke.

 En medlemsstat kan undanta vapenhandlare från skyldigheten att för varje

inbördes förflyttning av skjutvapen söka tillstånd genom att utfärda ett

generellt tillstånd med högst tre års giltighet. Ett sådant skall följa

respektive skjutvapen till destinationsorten och på begäran visas för

medlemsstaternas myndigheter. Senast vid tidpunkten för förflyttningen skall

vapenhandlaren lämna förflyttningsuppgifterna till den behöriga myndigheten i

den medlemsstat som vapnet lämnar.

 Den andra alternativa proceduren är följande. För att skjutvapen skall få

medföras under en resa genom två eller flera medlemsstater krävs som huvudregel

godkännande från respektive medlemsstat.

 Jägare och sportskyttar får emellertid under vissa förutsättningar utan

godkännande från berörda stater vid resor mellan olika medlemsländer medföra

vissa slags skjutvapen som finns upptagna i ett europeiskt vapenpass. Det

europeiska vapenpasset är ett personligt dokument som på begäran skall utfärdas

av medlemsstaterna åt personer som legalt förvärvar och använder skjutvapen. I

passet skall de vapen innehavaren förvärvar och använder föras in liksom

förändringar i vapeninnehavet eller i vapnens egenskaper samt förlust och stöld

av vapen. Passet skall ha en giltighetstid på högst 5 år men tiden skall kunna

förlängas. För vissa vapen är den längsta giltighetstiden 10 år. Den som

använder vapnet skall alltid medföra passet. Vapenpasset grundar inte någon rätt

att medföra ett vapen till en medlemsstat som förbjuder förvärv och innehav av

ett sådant vapen eller som kräver tillstånd för detta. I ett sådant fall skall

vapenpasset innehålla en uttrycklig uppgift därom.

 Direktivet föreskriver också att varje medlemsstat skall delge annan berörd

medlemsstat information om bl.a. överföring av skjutvapen. Medlemsstaterna skall

upprätta ett nätverk för utbyte av sådan information.

 Vapendirektivet har genomförts i svensk rätt genom införande av nu vapenlagen

och vapenförordningen. Såsom framgår av det ovanstående utgör ett europeiskt

skjutvapenpass dock inte tillräcklig grund för att få föra in skjutvapen i

Sverige. Eftersom tillstånd krävs för innehav av i princip samtliga typer av

skjutvapen i Sverige har i vapenlagstiftningen behållits kravet på tillstånd för

införsel av skjutvapen och ammunition från övriga medlemsländer, med undantag i

vissa fall för skjutvapen för vilka tillstånd till innehav beviljats i Danmark,

Finland eller Norge.

6.5 Kulturföremål

6.5.1Gällande rätt i Sverige

Bestämmelser om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål från Sverige

finns i 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Bestämmelserna innebär att

det i princip krävs tillstånd för utförsel av vissa kategorier av föremål som

bedömts som kulturhistoriskt värdefulla. Olovlig utförsel och försök till ett

sådant brott är straffbelagd i VSL.

 Av 5 kap. 1 § kulturminneslagen framgår att äldre svenska och utländska

föremål, som är av stor betydelse för det svenska kulturarvet, inte får föras ut

ur landet utan särskilt tillstånd. Med svenska kulturföremål avses föremål som

är eller kan antas vara framställda i Sverige eller i ett annat land av en

svensk och med utländska föremål avses föremål som är framställda i ett annat

land av annan än en svensk.

 Tillstånd till utförsel av kulturföremål skall enligt 5 kap. 8 § kultur-

minneslagen ges om kulturföremålet inte är av stor betydelse för det nationella

kulturarvet. Även om kulturföremålet är av stor betydelse för det nationella

kulturarvet får utförseltillstånd ges om föremålet förvärvas av en institution i

utlandet.

 Utan tillstånd får enligt 5 kap. 7 § kulturminneslagen kulturföremål föras ut

ur landet, om

 1. föremålets ägare flyttar från Sverige för att bosätta sig i ett annat land,

 2. föremålet genom arv, testamente eller bodelning har förvärvats av en

 enskild person som är bosatt i ett annat land,

 3. föremålet förs ut av en offentlig institution här i landet eller en

 institution som får bidrag av stat, kommun eller landstingskommun och det

 skall föras tillbaka till Sverige,

 4. föremålet förs ut av en enskild person för att användas i samband med

 offentlig kulturverksamhet och det skall föras tillbaka till Sverige, eller

 5. föremålet är tillfälligt inlånat från utlandet.

 En ansökan om utförsel av kulturföremål skall ges in till Riksantikvarieäm-

betet, som har en samordnande funktion. Frågor om tillstånd till utförsel av

kulturföremål prövas - beroende på föremålets art - av Kungliga biblioteket,

Riksantikvarieämbetet, Riksarkivet, Statens konstmuseer eller Nordiska museet.

 Enligt 5 kap. 17 § kulturminneslagen är olovlig utförsel av kulturföremål och

försök till ett sådant brott straffbelagt enligt VSL.

6.5.2Regleringen inom EU

EG har fattat beslut om två åtgärder vad gäller kulturföremål som är av

kompensatorisk art. Reglerna om kulturföremål består av dels en förordning,

rådets förordning (EEG) nr 3911/92 av den 9 december 1992 om export av

kulturföremål, dels ett direktiv 93/7/EEG av den 15 mars 1993 om återlämnande av

kulturföremål som olagligen har förts bort från en medlemsstats territorium.

 Enligt förordningen krävs det exportlicens för att få föra ut vissa i en

bilaga till förordningen angivna kategorier av kulturföremål från EU.

Tillstånden utfärdas av respektive EU-land men kan vägras med stöd av landets

interna lagstiftning till skydd för kulturskatter. Om ett kulturföremål kan

anses vara en nationalskatt för någon av medlemsstaterna bör enligt förordningen

exporttillstånd också vägras av den stat där föremålet befinner sig. En utfärdad

exportlicens skall gälla inom hela EU samtidigt som länderna gemensamt skall

kontrollera exporten av kulturföremål vid gemenskapens yttre gräns.

 Enligt direktivet om återlämnande av kulturföremål skall ett kulturföremål som

olagligt förts bort från en medlemsstats territorium under vissa förutsättningar

återlämnas till den staten. Det behöver inte vara fråga om stulna eller på annat

sätt olovligt åtkomna föremål. Det avgörande är att det skett en olaglig

utförsel av kulturföremålet.

 Med kulturföremål skall enligt direktivet förstås sådana föremål som klassas

som en nationell skatt enligt lagstiftning eller administrativa förfaranden som

är förenliga med artikel 36 i EG-fördraget. Vidare skall föremålet tillhöra

någon av de kategorier av föremål och falla inom de värdegränser som framgår av

en bilaga till direktivet. Även föremål som inte framgår av bilagan är

kulturföremål i direktivets mening om de utgör en integrerad del av offentliga

samlingar som framgår av museers, arkivs eller bibliotekssamlingars

inventarieförteckningar eller är inventarier i kyrkliga institutioner.

 Ett kulturföremål skall enligt direktivet anses ha olagligt förts bort om det

förts från en stats territorium i strid mot dess regler om skydd för nationella

skatter eller i strid mot EG-förordningen om export av kulturföremål. Vidare

skall föremålet anses som olagligt bortfört om detta inte återlämnas efter en

tidsbegränsad laglig bortförsel eller någon annan överträdelse skett av ett

villkor som ställts för tillstånd till sådan bortförsel.

 Direktivet omfattas av EES-avtalet enligt ett särskilt beslut den 8 mars 1994.

Direktivet har införlivats med svensk rätt genom ett nytt 6 kap. i

kulturminneslagen.

 Avslutningsvis kan nämnas att regeringen har tillkallat en särskild utredare

för att se över bl.a. kulturminneslagens regler om utförsel av kulturföremål

(Dir. 1994:57). Utredningen lämnade i december 1995 ett delbetänkande,

Kulturegendomar och kulturföremål (SOU 1995:128), om bl.a. utförsel av

kulturföremål.

6.6 Alkoholhaltiga drycker och tobak

6.6.1Gällande rätt i Sverige

VSL är som tidigare har nämnts i princip tillämplig på alla brott vid införsel

och utförsel av varor som innebär att staten undandras pålagor eller att varor

införs eller utförs i strid mot förbud. VSL:s straffbestämmelser omfattar

således såväl gärningar som går ut på att tull, andra skatter eller avgifter

undandras eller kan komma att undandras staten i samband med in- och utförsel av

varor (undandragandebrott) som gärningar som innebär att in- och utförsel av

varor sker i strid mot förbud (rena smugglingsbrott).

 När en vara skall anses införd till eller utförd ur landet framgår inte

av VSL. Sådana frågor avgörs med ledning av olika uttalanden i

lagförarbeten och av praxis.

 En vanlig grupp av undandragandebrott utgörs av de brott som enskilda

resenärer gör sig skyldiga till. Förhållandevis ofta rör dessa brott införsel av

för stora kvantiteter alkoholdrycker eller tobaksvaror.

 Av lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och

tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen framgår närmare vilka

kvantiteter alkohol och tobak en resande kan införa skattefritt. När det gäller

alkoholdrycker får den som reser in till Sverige med luftfartyg i yrkesmässig

trafik eller den som har

varit utomlands i mer än 24 timmar eller den som medför alkohol som beskattats i

annat EU-land skattefritt från sådant land föra med sig en

liter sprit eller tre liter starkvin, fem liter vin samt femton liter

starköl. Om större kvantiteter förs in, skall skatt betalas för överskjutande

kvantiteter. Det följer av alkohollagen (1994:1738) att endast den som fyllt 20

år får införa spritdrycker, vin och starköl. I samband med

EU-inträdet avskaffades import-, export-, tillverknings- och

partihandelsmonopolen när det gäller de nämnda dryckerna. En ny myndighet,

Alkoholinspektionen, inrättades för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn.

Enligt 4 kap. 2 § alkohollagen får spritdrycker, vin och starköl för

kommersiellt bruk föras in till landet endast av den som har tillverknings-

eller partihandelstillstånd avseende sådana varor.

 27

6.6.2Regleringen inom EU

Som tidigare har beskrivits får i princip inom EU, efter införandet av den inre

marknaden den 1 januari 1993, någon kontroll av varor i anledning av att varorna

passerar en gräns mellan två medlemsländer inte ske. Reglerna om den fria

rörligheten anses innebära bl.a. att systematiska kontroller vid de inre

gränserna är uteslutna. Med systematiska kontroller avses då åtgärder som inte

har någon annan grund än att en vara förs över en gräns.

 Kontroller i anslutning till en gräns kan under vissa villkor godtas, om de

görs för att skydda något av de ändamål som anges i artikel 36 i Romfördraget.

 I detta sammanhang bör framhållas att sådana ingripanden som kan göras i hela

landet inom det egna territoriet givevis även kan göras vid en gräns, även om

varan kommer från ett annat EU-land. Föreligger beträffande t.ex. en inresande

en misstanke om smugglingsbrott som kan föranleda att förundersökning skall

inledas eller straffprocessuella tvångsmedel vidtas kan således ett ingripande

göras vid gränsen.

 När det gäller just alkohol och tobak följer av rådets direktiv 92/12/EEG av

den 25 februari 1992 om den generella ordningen för punktskattepliktiga

produkter och om lagring, omsättning och kontroll över dessa produkter (det s.k.

cirkulationsdirektivet) att privatpersoner har frihet att köpa beskattade varor

i vilket EU-land som helst. Varorna kan sedan fritt medtas till ett annat EU-

land. Skatt tas således ut endast i det medlemsland där varorna inköps och inget

annat EU-land har rätt att beskatta varorna. Denna princip slås fast i artikel

8. Direktivet anses ge uttryck för de allmänna principer om fria varurörelser

som nu gäller inom EU.

 Sverige har dock, liksom Danmark och Finland, övergångsvis fått rätt att

tillämpa skatteregler som avviker från den princip som har slagits fast i

artikel 8. Detta undantag, som gäller införsel för privat bruk, innebär således

en rätt för Sverige att ta ut punktskatt på alkoholdrycker och tobaksvaror, som

har inköpts i ett annat EU-land, om införseln överstiger vissa angivna

kvantiteter. De kvantitativa gränserna för rätten att ta ut punktskatt är för

tobaksvaror 300 cigaretter, 150 cigariller, 75 cigarrer eller 400 gram tobak

samt för alkoholdrycker 1 liter sprit eller 3 liter starkvin, 5 liter vin och 15

liter öl. Det spelar ingen roll om varorna redan är punktbeskattade i det EU-

land där de är inköpta, eller om införseln avser skattefria varor som har

inhandlats i taxfree-systemet. Överstiger den sammanlagda kvantiteten som tas in

till Sverige angivna gränser, har Sverige således rätt att ta ut punktskatt på

de överstigande kvantiteterna. Någon högsta gräns för vad som över huvud taget

får tas in för privat bruk finns inte. En annan sak är att införseln kan avse så

stora kvantiteter att den måste anses som en yrkesmässig import.

 I cirkulationsdirektivet har Danmark uttryckligen medgivits rätt att företa

kontroller av att skattereglerna följs. I ingressen till direktivet sägs att

Danmark har rätt att utföra den kontroll som erfordras för bestämmelsernas

efterlevnad.

 Skyldigheten att över huvud taget deklarera sprit och tobak finns intagen i

12 § i den danska tullagen. Av 23 § samma lag framgår att den som reser in från

ett annat EU-land bl.a. är skyldig att på begäran av tullpersonalen visa och

även packa upp bagage etc. Det förutsätts inte att någon misstanke om brott

föreligger och någon begränsning i geografiskt hänseende föreligger inte.

 Kontrollen synes i praktiken gå till på det sättet att vissa stickprovsmässiga

kontroller görs av resande som har kommit in över landgränsen. Denna kontroll

görs normalt inte i anslutning till gränsen. Kontrollen avser då medförda

kvantiteter och om den inresande med kopia av inresedeklarationen kan styrka att

han på föreskrivet sätt har lämnat deklaration. Vid flygplatser och färjehamnar

lär i viss utsträckning förekomma stickprovskontroller.

6.7 Djur

6.7.1Gällande rätt i Sverige

Bestämmelser om införsel av djur, djurprodukter, sjukdomsalstrande organismer

och material som används vid hantering av djur finns i förordningen (1994:1830)

om införsel av levande djur m.m. Syftet med förordningen är främst att förebygga

att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet och får

ytterligare spridning här. Enligt förordningen får Statens jordbruksverk (SJV)

meddela föreskrifter om krav på införseltillstånd och om andra villkor för

införsel av djur och varor. SJV får också meddela föreskrifter om hur kontrollen

skall genomföras vid sådan införsel. Olovlig införsel av djur eller

djurprodukter och försök därtill straffas enligt VSL. I förordningen finns

straffbestämmelser avseende brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av

förordningen. Motsvarande bestämmelser finns beträffande utförsel i förordningen

(1994:542) om utförsel av levande djur m.m. Förordningarna har kompletterats av

Jordbruksverket som har meddelat detaljerade föreskrifter för de flesta

djurslag. Införselbestämmelserna innehåller normalt bl.a. krav på

karantänsvistelse och förutsätter en gränskontroll beträffande samtliga införda

djur och djurprodukter.

6.7.2Regleringen inom EU

EU har sedan år 1964 utvecklat enhetliga djurhälsokrav och djursjukdomsriskbe-

dömningar för handel med nötkreatur, svin, hästdjur, får, getter, fjäderfän,

odlad fisk samt produkter av dessa djurarter. Reglerna avser enbart varor för

handel över nationella gränser inom EU.

 För handeln med tredje land har EU sedan år 1972 ett s.k. tredjelandsdirektiv.

Enligt detta medges tillstånd för två klasser av varor som får föras in till EU.

Varor, som är föremål för reglering i särskilda

EU-direktiv, s.k. harmoniserade varor, får försäljas inom hela EU.

Importkontrollen av dessa varor sker vid den yttre gränsen vid särskilda av

Kommissionen godkända gränskontrollanläggningar. Icke harmoniserade varor som

förs in från ett tredje land får enbart föras in till destinationslandet.

 Handeln med djur och djurprodukter inom EU regleras i bl.a. olika veterinär-

kontrolldirektiven. Enligt dessa är det inte längre tillåtet att vid den inre

gränsen kontrollera djur och djurprodukter, som kan överföra smitta. De

veterinära gränskontrollerna har ersatts av en kontroll i ursprungsbesättningen

i nära anslutning till transporten till ett annat land. Stickprovskontroller får

också göras vid destinationsplatsen och, vid stark misstanke om felaktigheter,

även under transporten.

 Länder eller områden som är fria från vissa smittsamma sjukdomar eller har

kontrollprogram för dessa kan av kommissionen beviljas tillstånd att kräva

tilläggsgarantier för dessa sjukdomar. Detta innebär att utöver de krav på

frihet från sjukdom som uppställts i direktiven kan ett land kräva att ett djur

som införs i landet även är fritt från den sjukdom tilläggsgarantin avser.

 Enligt det direktiv som reglerar handeln med hund och katt måste hundar och

katter äldre än tre månader vaccineras mot rabies för att bli föremål för

handel. Vaccinationen måste certifieras och djuren skall åtföljas av ett pass.

Något krav på blodprov som utvisar att djuret utvecklat antikroppar mot rabies

föreligger inte.

 Något EU-direktiv som reglerar sällskapsdjur som medföljer djurägare utan att

vara föremål för handel föreligger inte. Eftersom detta område inte är harmoni-

serat regleras det fortfarande av nationell lagstiftning.

7 Den lagtekniska lösningen

Regeringens förslag: En lag om tullens kontrollbefogenheter vid

gränsen mot annat EU-land införs. Lagen kommer att ersätta den nuvarande

regleringen i övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550, TL). Den nya

lagen kommer att i stort sett överensstämma med övergångsbestämmelserna.

Emellertid kommer skyldigheten att anmäla alkohol- och tobaksvaror som skall

beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av

alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen i

fortsättningen att regleras i sistnämnda lag.

 Lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL) kommer tills vidare att

fortsätta att reglera förhållanden vid såväl yttre som inre gräns.

Utredningens förslag: EU-gränskontrollutredningen föreslog att det vid sidan av

lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL) skulle finnas en författning

som reglerade frågor om införsel- och utförselrestriktioner vid den inre

gränsen. Enligt förslaget skulle det inte föreligga någon anmälningsskyldighet

vid inre gräns. Vid sidan av denna författning föreslogs att det skulle införas

en lag med regler om straff för införsel i strid mot föreskrifter av alkohol och

tobak.

 Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har direkt uttalat sig om hur

den nya lagen bör utformas. De har i stället framfört synpunkter på enskilda

frågor av stor betydelse, såsom vilken typ av kontroller som skall tillåtas,

vilka varuslag lagen bör omfatta, lagens förenlighet med EG-rätten etc. Dessa

synpunkter tas upp i separata avsnitt i propositio-

nen.

 Skälen för regeringens förslag: Den av EU-gränskontrollutredningen föreslagna

författningen skulle kallas lagen om straff för olovlig införsel eller utförsel

över EU-gräns. Denna lag skulle bara ta sikte på införsel eller utförsel i strid

mot förbud och inte, som VSL, även fall av undandragande av skatt eller avgift.

Någon anmälningsskyldighet skulle i princip inte finnas vid de inre gränserna.

Vidare skulle det vid sidan av den föreslagna lagen och VSL, som bara skulle

reglera trafik med land som inte är medlem i EU (tredje land), finnas en lag med

regler om straff för införsel från annat EU-land av alkohol och tobak i strid

mot föreskrifter. Denna lag skulle endast avse icke yrkesmässig olovlig införsel

av alkohol och tobak.

 Regeringen har inledningsvis haft att ta ställning till om förslaget till ny

lagstiftning enbart skulle avse Tullverkets kontrollbefogenheter vid inre gräns,

eller om det även skulle innehålla bestämmelser om straff för

varusmugglingsbrott, och om sådana tvångsmedel som exempelvis beslag,

husrannsakan och kroppsvisitation. Redan 1991 lämnade den s.k.

varusmugglingsutredningen betänkandet Smuggling och tullbedrägeri (SOU 1991:84).

I detta betänkande gjordes en översyn av VSL. De lagförslag som utredningen

lämnade har ännu inte lett till någon lagstiftning, mycket beroende på de stora

förändringar som sedan dess inträffat till följd av den ansökan om medlemskap i

Europeiska unionen som lämnades in till kommissionen i juli 1991, och det därav

följande medlemskapet den 1 januari 1995.

 Det är otvivelaktigt så att VSL, som är en relativt gammal lag och därför i

vissa avseenden föråldrad, behöver ses över och moderniseras. Regeringen har

emellertid kommit fram till att en sådan översyn bör ske efter ytterligare

utredning och i ett annat sammanhang. Det primära nu är att få en permanent

reglering av Tullverkets befogenheter vid den inre gränsen. Den nya lagen kommer

inte att innehålla några straffbestämmelser för den som gjort sig skyldig till

varusmuggling. Inte heller kommer den att innehålla bestämmelser om sådana

tvångsåtgärder som beslag, husrannsakan och kroppsvisitation etc. Dessa

förfaranden kommer liksom i dag att regleras i VSL som tills vidare kommer att

gälla såväl vid inre som vid yttre gräns.

 Regeringens förslag begränsas sålunda till att avse en lag om Tullverkets

befogenheter vid den inre gränsen. Som tidigare framgått regleras verkets

befogenheter vid den yttre gränsen av TL.

 Den nya lagen, som kommer att ersätta den nuvarande regleringen i TL:s

övergångsbestämmelser, innebär att Tullverket behåller sina befogenheter vid den

inre gränsen. Tullen kommer således även i fortsättningen att ha rätt att utföra

selektiva kontroller och därvid undersöka bl.a. transportmedel, lokaler och

handresgods utan att det finns misstanke om brott. Inte heller blir det någon

skillnad beträffande en tulltjänstemans möjlighet att ställa frågor, begära in

uppgifter och handlingar etc.

 När det gäller frågan om anmälningsskyldighet skall finnas eller ej finner

regeringen att en sådan skyldighet visserligen rent generellt kan synas tveksam

ur ett EG-rättsligt perspektiv, men att detta knappast kan gälla beträffande de

i den nya lagen nämnda varorna. Inskränkningar i den fria rörligheten får ju ske

med stöd av artikel 36, om det inte finns tillräckliga kompensatoriska åtgärder,

eller grundas på de undantag som Sverige fått i medlemskapsförhandlingarna. En

anmälningsskyldighet utgör därvid ett relativt litet hinder för den fria

rörligheten. I motsats till den generella tullkontrollen, i form av exempelvis

stickprovskontroller, träffar anmälningsskyldigheten endast de aktuella varorna.

Den anmälningsskyldighet som gäller i dag enligt övergångsbestämmelserna till TL

bör sålunda finnas kvar i de fall tillstånd till införsel saknas.

 När det gäller vissa varor, såsom krigsmateriel och strategiska produkter,

skjutvapen och ammunition samt sådana djur och djurprodukter som avses i 3 § 9,

11 och 12 finner regeringen att det är nödvändigt med en generell

anmälningsskyldighet. Enligt 15 § förordningen (1992:1303) om krigsmateriel

skall utförsel av krigsmateriel anmälas till en tullmyndighet senast en vecka

före den tidpunkt vid vilken utförsel avses ske. Detsamma gäller vid utförsel av

strategiska produkter enligt förordningen (1994:2060) om strategiska produkter.

Dessa regler om en generell förhandsanmälan bör åtminstone tills vidare

behållas. I enlighet härmed gäller en generell anmälningsskyldighet för de

nämnda varorna enligt övergångsbestämmelserna till TL. Skäl att ändra denna

ordning föreligger inte för närvarande.

 Med hänsyn till att den svenska vapenlagstiftningen i många delar är strängare

än den som gäller i övriga medlemsländer är risken stor att avsaknaden av en

anmälningsskyldighet för vapen och ammunition skulle kunna leda till en ökning

av antalet fall av olovlig införsel av sådana varor. En jägare från ett annat

EU-land skulle således helt omedvetet kunna göra sig skyldig till varusmuggling.

Dessutom skulle en sådan ordning medföra att den som verkligen vill skaffa sig

ett tillstånd får det betydligt svårare. Utan en anmälningsskyldighet skulle det

nämligen inte vara möjligt att, som gäller i dag, låta ett vapen förvaras hos

tullen medan innehavaren vänder sig till polismyndigheten för att skaffa ett

tillstånd. Eventuella tillstånd måste således alltid sökas från ett annat land,

vilket innebär att man måste avvakta postgång, överföra betalning för

ansökningsavgift via bank etc. Detta kan knappast vara ägnat att öka den fria

rörligheten.

 När det gäller nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk har Sverige

vid medlemskapsförhandlingarna ansökt om s.k. tilläggsgarantier för en rad

sjukdomar som kan drabba dessa djur. Kommissionen kommer att i en snar framtid

definitivt avgöra om sådana garantier skall medges. I avvaktan på att

kommissionen prövar ansökningarna har Sverige enligt anslutningsavtalet rätt att

tillämpa de införselbestämmelser som gällde före Sveriges anslutning till EU.

Innan något definitivt beslut är fattat bör Sverige behålla de kontroller som

finns i dag. Risken är annars stor att den försämring i kontrollen som

exempelvis ett borttagande av anmälningsskyldigheten skulle innebära, skulle

kunna försvåra våra möjligheter att beviljas de sökta garantierna.

 Precis som när det gäller vapen är risken stor att den omedvetna smugglingen

av framför allt hundar och katter skulle kunna öka väsentligt om

anmälningsskyldigheten togs bort. Enligt gällande regler är en förutsättning för

att få införa en hund eller en katt att den inresande, förutom införseltillstånd

för djuret, medför vaccinationsintyg och friskintyg. Om något av dessa intyg

inte skulle vara giltigt, exempelvis på grund av att det är för gammalt, eller

saknas helt kommer detta att upptäckas i samband med att djuret anmäls. Om

anmälningsskyldigheten tas bort ökar riskerna väsentligt för att sjuka hundar

och katter förs in i landet. Detta skulle kunna medföra att Sverige, som varit

fritt från rabies i över 100 år, åter skulle kunna få in denna allvarliga

sjukdom som kan drabba både människor och djur.

 En generell anmälningsskyldighet skall även gälla andra djur och djur-

produkter, bl.a. om det finns särskild anledning att misstänka förekomsten av

smittsam sjukdom. Ett borttagande av anmälningsskyldigheten i dessa fall skulle

kunna få oacceptabla konsekvenser, inte bara ur smittskyddssynpunkt utan även

från ett ekonomiskt perspektiv. Sverige skulle sålunda riskera att få in

djursjukdomar som skulle kunna medföra kostnader för samhället på miljontals

kronor.

 Beträffande privatinförsel av alkohol och tobak finns efter EU-inträdet i

princip inga kvantitativa restriktioner, så länge de införda alkoholdryckerna är

avsedda för privat konsumtion. Däremot föreligger skatteplikt när den införda

kvantiteten överstiger vissa gränser som anges i 2 § lagen (1994:1565) om

beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är

medlem i Europeiska unionen. Enligt sistnämnda lag skall den som för in de

skattepliktiga varorna anmäla detta till beskattningsmyndigheten. Enligt

regeringens mening är det lämpligast att anmälningsskyldigheten i dessa fall

även i fortsättningen regleras i nyssnämnda lag, bl.a. med hänsyn till att den

bör utformas speciellt för sådan införsel och på ett relativt detaljerat sätt.

Vidare bör VSL inte vara tillämplig om någon för privatbruk för in alkohol eller

tobak i kvantiteter som överskrider de skattefria kvantiteterna utan att anmäla

detta. Införseln som sådan är inte otillåten och anmälningsskyldigheten kan i

vissa situationer inte fullgöras vid själva gränspassagen utan först i

efterhand. Den bristande anmälningsskyldigheten har därför karaktär av en

förseelse av samma slag som att exempelvis någon lämnar felaktiga uppgifter i en

punktskattedeklaration. Anmälningsskyldigheten bör därför straffsank- tioneras

särskilt i den lag som reglerar privatinförseln. I lagrådsremissen har

regeringen vidare föreslagit att straffsanktionen kombineras med regler om

särskilda avgifter av skattetilläggsliknande karaktär för att göra de ekonomiska

sanktionerna mot den som inte fullgör sin anmälningsskyl- dighet mer kännbara.

Lagrådet anser i sitt yttrande att det inte finns egentliga skäl för en ordning

enligt vilken två ekonomiska sanktioner för samma förfarande skall fastställas i

två skilda procedurer och att det därför bör övervägas att antingen

bötesstraffet eller den särskilda avgiften utgår. Regeringen har i och för sig

förståelse för denna synpunkt. Med hänsyn till att det i de aktuella fallen

normalt kommer att röra sig om skatteundandragande av förhållandevis begränsad

storleksordning skulle det ligga närmast till hands att enbart ha en särskild

avgift. Enligt regeringens mening är det emellertid inte lämpligt att helt

avkriminalisera underlåtenhet att anmäla skattepliktig införsel. En

straffsanktion bör därför finnas. Om å andra sidan bötesstraff skulle vara den

enda sanktionen skulle i vissa fall för exempelvis personer med låga inkomster

bötesstraffet i kronor räknat bli lågt i förhållande till den undandragna

skatten. De två olika sanktionerna kompletterar således i viss mån varandra.

Regeringen är därför inte beredd att följa lagrådets rekommendation i denna

fråga.

 Lagrådet har också berört frågan om när ett brott mot den aktuella

straffbestämmelsen skall anses fullbordat och påpekat att bestämmelsen innebär

att om någon blir ertappad vid kontroll innan kontrollstället har passerats det

inte kommer att finnas förutsättningar att påföra vare sig särskild avgift eller

böter. Regeringen vill med anledning härav anföra att införseln för privat bruk

i och för sig är tillåten. Vad som är straffbelagt är att underlåta att på

föreskrivet sätt anmäla skattepliktig införsel till beskattningsmyndigheten

eller att lämna oriktiga uppgifter. I praktiken går det knappast att avgöra om

någon haft för avsikt att inte fullgöra sin anmälningsskyldighet förrän han haft

en faktisk möjlighet att göra en anmälan, exempelvis genom att han passerat

kontrollstället utan att lämna anmälan. En straffbeläggning även av försök

förefaller därför inte meningsfull.

 I den nya lagen förslås vissa åtgärder för att öka möjligheterna för tullen

att bekämpa i första hand narkotikabrottsligheten. Sålunda föreslås att tullen i

den brottsbekämpande verksamheten skall få tillgång till bokningsuppgifter om

passagerare m.m. från transportföretagen. Denna bestämmelse går längre än den av

utredningen, som inte lämnade något lagförslag i den delen, förordade lösningen

och kommer sålunda att avse uppgifter som har betydelse för bekämpning inte bara

av narkotikabrott utan även av ekonomiska brott.

 Vidare ges tullen en möjlighet att undersöka och öppna brev och andra

postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr.

 Slutligen kommer bl.a. polisen, Kustbevakningen och Posten AB förpliktas att,

till skillnad mot vad som gäller i dag, också vid den inre gränsen medverka i

Tullverkets kontrollverksamhet.

 28

8

 Varuslag som bör omfattas av den nya lagen

Regeringens förslag: Den nya lagen skall omfatta samma varuslag som för

närvarande omfattas av övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550,TL).

Utredningens förslag: Utredningen har kommit fram till att följande varugrupper

skall vara föremål för restriktioner och kunna kontrolleras vid den inre

gränsen: narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, skjutvapen och

ammunition, vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på som t.ex.

springstiletter och springknivar, krigsmateriel, kulturföremål samt hundar och

katter för annat ändamål än handel. Vidare skall kontroll kunna företas vid

införsel till Sverige av alkohol- och tobaksvaror för privat bruk för vilka

skatt skall erläggas med hänsyn till det undantag avseende införselbeskattning

av alkohol och tobak som Sverige fått i anslutningsfördraget med EU.

 Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten i Malmö, Rikspolisstyrelsen,

Kustbevakningen och Generaltullstyrelsen anser att det utöver de i utredningens

förslag angivna varuslagen bör tillfogas sådana varor som omfattas av handeln

med utrotningshotade djur. Rikspolisstyrelsen anför därvid att den illegala

handeln i strid mot den s.k. CITES-konventionen under senare år har fått en

sådan omfattning att det endast torde vara narkotikahandeln som värdemässigt

omsätter större belopp. Handeln utgör, enligt styrelsen, ett hot mot framför

allt vissa svenska fågelarter, såsom kungsörn och falk. Den svarta marknaden

finns till stor del inom EU-länder. Rikspolisstyrelsen anser vidare, i likhet

med Åklagarmyndigheten i Stockholm och Generaltullstyrelsen att radioaktiva

ämnen och strålkällor bör läggas till. Generaltullstyrelsen anser att även

farligt avfall och mineraloljor bör omfattas.

 Skälen för regeringens förslag: I artikel 7a i EG-fördraget sägs att den inre

marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser med fri rörlighet för bl.a.

varor. I artiklarna 30 och 34 anges att kvantitativa import- och export-

portrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan

medlemsstaterna om inte annat föreskrivs i fördraget. Bestämmelserna är

emellertid inte undantagslösa. Enligt artikel 36 skall nämligen dessa

bestämmelser inte hindra vissa förbud eller restriktioner för import, export

eller transitering. En förutsättning är dock att förbuden eller restriktionerna

grundas på hänsynen till allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller

intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att

skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde

eller att skydda industriell eller kommersiell äganderätt. Inga andra

skyddshänsyn än de uppräknade kan berättiga till undantag. Artikel 36 ger

utrymme för införande av såväl kvantitativa restriktioner som åtgärder med

motsvarande verkan. Avgörande för om en åtgärd är berättigad enligt artikeln är

att den är nödvändig för att tillgodose det skyddshänsyn som åberopas, dvs.

skyddsintresset skall inte kunna tillgodoses på något annat sätt. Vidare får

åtgärden inte gå utöver det syfte som motiverar kontrollen eller annars ha

onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Den måste med andra ord vara

proportionell.

 Proportionalitetsprincipen har en avgörande betydelse för medgivande av

undantag enligt artikel 36. Tillämpningen av denna princip gäller sättet att

tillgodose ett skyddshänsyn. En handelshindrande åtgärd, vilken i och för sig

kan berättigas, får inte ha mer restriktiva effekter på handeln mellan

medlemsstaterna än vad som erfordras för att tillgodose det skyddsvärda syftet.

 Artikel 36 kan normalt inte åberopas på områden som är harmoniserade, dvs. i

sådana fall då en rättsakt som harmoniserar de åtgärder som är nödvändiga för

att säkra skyddsintresset antagits med stöd av artikel 100 eller 100a i EG-

fördraget. I sådana fall skall denna rättsakts bestämmelser tillämpas, och

artikel 36 kan sålunda inte åberopas. Det betyder inte att varje rättsakt ger så

uttömmande garantier att artikel 36 trängs undan. I de fall gemenskapsreglerna

inte täcker en hel sektor kan medlemsstaterna fortfarande åberopa artikel 36 men

med de begränsningar som framgår av rättsakten. I frånvaro av harmoniserande EG-

lagstiftning har i princip varje medlemsstat rätt att avgöra enligt sina egna

värderingar i vilka former och i vilken utsträckning man vill tillgodose

skyddsintressena i artikeln.

 Medlemsstaternas handlingsfrihet begränsas emellertid av att en eventuell

diskriminering mellan importerade och inhemska produkter inte får vara

godtycklig, men också av att den nationella åtgärden inte får innebära en

förtäckt restriktion.

 Utöver den möjlighet till undantag som följer av artikel 36 har Sverige vid

medlemskapsförhandlingarna erhållit undantag som möjliggör kontroll av alkohol-

och tobaksvaror samt av vissa djur. Dessutom har varje medlemsland rätt att

vidta nödvändiga åtgärder för att skydda väsentliga säkerhetsintressen och för

att förhindra att smittsamma djursjukdomar kommer in i landet.

 De varugrupper som ursprungligen togs med i övergångsbestämmelserna till TL

överensstämmer med dem som avses i utredningens förslag. Regeringen finner att

samtliga dessa varuslag bör tas med i den nya lagen, liksom de djurslag som

riksdagen på regeringens förslag (prop. 1994/95:173) beslutade att lägga till på

den ursprungliga listan över varugrupper.

 Skälen för att ta med de föreslagna varugrupperna framgår av det följande.

 45

Kontroll motiverad av undantaget i artikel 36 i Romfördraget

a) Narkotika

Problemen med missbruk och kriminalitet som har samband med narkotika är väl

kända. Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt

samhälle. All befattning med narkotika kräver i princip särskilt tillstånd.

Olovlig införsel eller utförsel av narkotika straffas enligt VSL. Regleringen

med ett tillståndsförfarande för införsel till landet innebär en begränsning i

den fria rörligheten av varor inom EU.

 Förbud eller restriktioner för import från ett annat EU-land är emellertid

möjliga enligt artikel 36 i EG-fördraget om förbudet eller restriktionerna

grundas på intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, allt under

förutsättning att detta intresse inte har tillgodosetts genom

gemenskapsrättsliga regler.

 Det kan knappast råda något tvivel om att kontrollen över illegal

narkotikahantering omfattas av artikel 36. Den får i hög grad anses angå såväl

allmän ordning och säkerhet som liv och hälsa, vilka hänsyn legitimerar hinder

för den fria rörligheten enligt EG-fördraget. Med hänsyn härtill och då någon

gemenskapsrättlig kompetens i huvudsak inte finns på området bör kravet på

import- och exportlicenser behållas, och narkotika vara en av de varugrupper som

kan bli föremål för särskild kontroll vid inre gräns.

b) Injektionssprutor och kanyler

Kontroll av injektionssprutor och kanyler är en viktig del av den svenska

narkotikapolitiken. Det nära sambandet med kontrollen av själva narkotikan

motiverar att också sprutor och kanyler hänförs till de varor för vilka krävs

importlicens och som kan bli föremål för särskild kontroll vid inre gräns.

c) Dopningsmedel

Import av dopningsmedel kan endast ske genom godkänd partihandel och läkemedlen

kan inte säljas utan att vara godkända i Sverige. Lagregleringen när det gäller

dopningsmedel har utformats på i huvudsak samma sätt som beträffande narkotika.

Största delen av de dopningsmedel som finns i landet smugglas hit. Det finns

många skäl som talar för att de aktuella dopningsmedlen bör jämställas med

narkotika såvitt gäller kontroll vid de inre gränserna.

 46

d) Vapen och ammunition

Enligt den svenska vapenlagen (1996:67) krävs särskilt tillstånd för införsel av

skjutvapen eller ammunition. Det principiella tillståndskravet stämmer överens

med vad som enligt huvudregeln i artikel 12 i vapendirektivet skall gälla för

förflyttning av vapen inom EU.

 Frågan om den svenska vapenregleringen till någon del kan antas gå utöver vad

som enligt artikel 36 utgör godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten

har undersökts av Vapenlagsutredningen som haft till uppgift att se över

vapenlagstiftningen, och då bl.a. undersöka vilka ändringar som behövs för att

de krav som ställs vid ett medlemskap i EU skall uppfyllas. Utredningen

konstaterar i betänkandet Vapenlagen och EG (SOU 1994:4) att förflyttning av

skjutvapen mellan Sverige och andra medlemsländer bör kunna ske så säkert och

smidigt som möjligt utifrån de krav som ställs i vapendirektivet. Medborgare i

EU-länder bör som huvudregel få ta med sig skjutvapen till Sverige först efter

tillstånd av en svensk myndighet.

 I inledningen till vapendirektivet nämns bl.a. att avvecklingen av den

systematiska gränskontrollen mellan medlemsländerna nödvändiggör att effektiva

regler införs för att inom länderna kunna kontrollera t.ex. överföring av vapen

mellan medlemsländerna. Det deklareras att det i princip inte bör vara tillåtet

att ta med skjutvapen mellan medlemsländerna, men att detta kan medges om ett

förfarande antas som ger staterna möjlighet att få underrättelse om att ett

skjutvapen förs in i respektive land. Smidigare regler bör dock antas för jakt-

eller tävlingsskytte för att inte inskränka den fria rörligheten mer än

nödvändigt.

 Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att den svenska

vapenlagstiftningen inte till någon del går utöver vad som enligt artikel 36 i

EG-fördraget utgör godtagbara skäl för att inskränka den fria rörligheten för

varor. I propositionen En ny vapenlag (prop. 1995/96:52 s. 52f) instämmer

regeringen i denna bedömning, både såvitt avser skjutvapen och ammunition som

när det gäller föremål som omfattas av lagen (1988:254) om förbud beträffande

knivar och andra farliga föremål och förordningen (1990:415) om tillstånd till

införsel av vissa farliga föremål. Regeringen konstaterar att restriktionerna

får anses motiverade med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, och att

bestämmelserna varken utgör medel för godtycklig diskriminering eller innefattar

en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsländerna. Den nyssnämnda

propositionen lämnades i oktober 1995 och riksdagen biföll förslagen den 31

januari 1996. Det har inte sedan dess inträffat något som gör att det finns skäl

att frångå den bedömning som regeringen och riksdagen gjort.

 47

e) Vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på

Enligt förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål får

springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar,

batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande inte, med vissa

undantag, föras in i landet utan tillstånd.

 Som nämndes ovan har regeringen och riksdagen funnit att en kontroll av de

uppräknade vapnen kan anses motiverad med stöd av artikel 36 i

EG-fördraget.

f) Kulturföremål

För att förhindra att äldre kulturföremål, som är av betydelse för det

nationella kulturarvet, förs ut ur landet gäller enligt 5 kap lagen om

kulturminnen m.m. att utförsel av föremål av vissa kategorier, som bedömts som

kulturhistoriskt värdefulla och i behov av skydd, i princip kräver särskilt

tillstånd. Av artikel 36 framgår att den fria rörligheten av varor, under de

förutsättningar som i övrigt anges i artikeln, inte hindrar förbud eller

restriktioner beträffande utförsel av bl.a. föremål som utgör nationella skatter

av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Flertalet av EU:s

medlemsländer har också i likhet med Sverige en nationell lagstiftning om

utförsel av kulturföremål. Kravet på exportlicens bör därför behållas och

berörda kulturföremål vara en sådan varugrupp som kan bli föremål för kontroll

vid inre gräns.

g) Spritdrycker, vin och starköl

För införsel av alkoholdrycker i kommersiellt syfte fordras partihandels- eller

tillverkningstillstånd enligt 4 kap. 2 § alkohollagen (1994:1738). Den som

saknar tillstånd, eller har ett felaktigt sådant, är sålunda skyldig att anmäla

detta till tullen enligt TL:s övergångsbestämmelser. Om han inte gör det gör han

sig skyldig till brott mot VSL. Detta följer av såväl TL:s övergångsbestämmelser

som av den nya lagen. En tulltjänsteman har alltså befogenhet att efter ett

selektivt urval hejda transportmedel och personer och kontrollera varor,

transportmedel m.m. Om han upptäcker brott mot införselrestriktionerna har man

rätt att göra beslag, inleda förundersökning etc. När det gäller frågan om denna

begränsning i rörligheten av alkohol är förenlig med artikel 36 i EG-fördraget

gör regeringen följande bedömning. Avsikten med den införda restriktionen är

dels att hindra att den som är under 20 år inför alkoholdrycker till Sverige,

dels att så långt som möjligt begränsa den omfattande illegala, kommersiella

införseln av alkoholvaror över inre gräns.

 Målet för den svenska alkoholpolitiken skall vara att begränsa alkoholens

skadeverkningar genom att minska den totala, alltför höga alkoholkonsumtionen.

Denna strategi bygger på kunskaper och beprövade erfarenheter av

tillgänglighetens betydelse för utvecklingen av totalkonsumtionen och

alkoholskadorna. En ökad tillgänglighet av alkohol medför en ökad konsumtion. Ju

mer alkohol det dricks i ett samhälle desto fler människor går över från

måttlighetsdrickande till missbruk. Omvänt gäller att ju svårare det är att få

tag i alkohol, desto mindre dricks det totalt sett och desto färre människor

skadas på grund av alkoholen. Detta synsätt har också anammats av Världshälso-

organisationen (WHO) och ligger till grund för europaregionens handlingsplan

(European Alcoholic Action Plan) för att minska alkoholskadorna i Europa.

 Viktiga medel för att minska tillgängligheten i Sverige är att begränsa den

privata införseln (se nedan), åldersgränser vid försäljning av alkoholdrycker

och att hindra den kommersiella införseln av smuggelsprit.

 Skyddet för ungdomen går som en röd tråd genom den svenska alko-

hollagstiftningen. Förbudet mot att överlåta alkoholdrycker till ungdomar,

åldersgränser för inköp liksom för servering av alkoholdrycker på restauranger

är exempel på detta. Alkoholmissbruket bland ungdomar är ett stort socialt

problem i Sverige. Om tullen skulle förlora befogenheten att selektivt

kontrollera ungdomar vid gränskontrollen skulle detta kunna få allvarliga

följder för det svenska samhället.

 Problemen med spritsmuggling har under de senaste åren ökat i Sverige, och den

svenska tullen har gjort stora spritbeslag. Det är sannolikt att en begränsning

av möjligheten att på låg indikation kontrollera transporter av alkohol skulle

medföra att spritsmugglingen till Sverige skulle öka än mer, vilket skulle kunna

medföra risk för omfattande sociala, samhällsekonomiska och medicinska problem.

 Med anledning av det anförda finner regeringen att det hinder i den fria

rörligheten som en gränskontroll av alkoholvaror innebär kan motiveras av

samhällets intresse av att skydda människors liv och hälsa. Artikel 36 är

sålunda tillämplig.

Kontroll motiverad av erhållna undantag i

medlemskapsförhandlingarna

a) Alkohol och tobak.

Sverige fick i medlemskapsförhandlingarna med EU rätt att punktbeskatta

privatinförsel av alkohol och tobak över en viss mängd. Sverige har i anslutning

härtill medgetts rätt att företa kontroller av att skattereglerna följs.

b) Reptiler

Vidare fick Sverige vid förhandlingarna rätt att behålla sina nationella

bestämmelser om kontroll vid införsel av ormar och andra reptiler tills EG har

reglerat området. Detta undantag gäller alltså i avvaktan på

gemenskapsbestämmelser om dessa djurslag. Sveriges nationella bestämmelser

innebär att tillstånd krävs för införsel, och att en artbestämning görs, samt

att kontroll sker vid införseln.

c) Hundar och katter för annat ändamål än handel

För införsel av sällskapsdjur fordras det införseltillstånd samt att uppställda

villkor för införseln är uppfyllda. Regleringen med ett tillståndsförfarande för

införsel till landet innebär, som tidigare nämnts, en begränsning i den fria

rörligheten av varor inom EU.

 I medlemskapsförhandlingarna fick emellertid Sverige en möjlighet att tillämpa

strängare regler för att skydda landet mot rabies. Eftersom införsel för privat

bruk av sällskapsdjur inte heller har blivit föremål för någon

gemenskapsrättslig reglering är den reglering som i dag finns i Sverige, och som

avser privat införsel av hundar och katter, tillåten.

d) Nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk.

Vid förhandlingarna ansökte Sverige om tilläggsgarantier för en rad sjukdomar

som kan drabba nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk. Kommissionen

kommer att i en snar framtid definitivt avgöra om sådana garantier skall medges.

I avvaktan på att kommissionen prövar ansökningarna har Sverige enligt

anslutningsavtalet rätt att tillämpa de införselbestämmelser som gällde före

Sveriges anslutning till EU. Dessa bestämmelser innebär att kontroll skall ske

vid gränsen, och att ett villkor för införseln är att samtliga berörda djurslag

förvaras i karantän. Enligt anslutningsavtalet förutsattes att ansökningarna om

tilläggsgarantier skulle komma att prövas under en ettårig övergångstid under

vilken, som nämnts, tidigare gällande införselbestämmelser skulle få tillämpas.

Enligt avtalet kan emellertid övergångstiden vid behov förlängas. Med hänsyn

till att kommissionen inte prövade alla Sveriges ansökningar under det första

medlemskapsåret har Sverige begärt att övergångstiden skall förlängas till dess

att samtliga är slutligt prövade.

 Hittills har Sverige beviljats tilläggsgarantier för vissa sjukdomar och djur

medan frågan om sådana garantier skall lämnas, beträffande exempelvis nötkreatur

och får, ännu inte har avgjorts.

 I avvaktan på kommissionens prövning tillämpar Sverige i enlighet med

anslutningsavtalet, tidigare gällande införselbestämmelser.

Kontroll motiverad av andra skäl

a) Krigsmateriel och strategiska produkter

Krigsmateriel omfattas inte av artikel 36 i Romfördraget. Av art. 223.1.b i

fördraget följer emellertid att medlemsstaterna har rätt att vidta de åtgärder

som de anser nödvändiga för att skydda sina egna väsentliga säkerhetsintressen

och som rör tillverkning av eller handel med bl.a. krigsmateriel.

b) Misstanke om bl.a. smittsam djursjukdom

Rådsdirektivet 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska

kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte

på att förverkliga den inre marknaden, ger utrymme för nationella bestämmelser

om kontroll av transporter av djur. Sådana kontroller får göras om den behöriga

myndigheten i den medlemsstat som är transit- eller mottagarland har information

som gör att förekomst av smittsam sjukdom kan misstänkas, eller att djuret på

annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk.

Bör lagen omfatta även andra varor?

Vissa remissinstanser har ansett att ytterligare varukategorier, utöver de i

TL:s övergångsbestämmelser uppräknade, bör läggas till i den nya lagen. Således

har föreslagits att den s.k. listan bör utökas med varor som omfattas av handeln

med utrotningshotade djur och växter, farligt avfall, mineralolja och moderna

sällskapsdjur som illrar och möss m.m.

 När det gäller moderna sällskapsdjur har vi inte vid medlemskaps-

förhandlingarna fått ett undantag motsvarande det som gäller för hundar och

katter. Beträffande övriga varugrupper gör regeringen följande bedömning.

a) Farligt avfall

Frågan om transporter av farligt avfall regleras i rådets förordning (EEG) nr

259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallsprodukter

inom, till och från EU.

 Naturvårdsverket har fått regeringens uppdrag att kartlägga omfattningen av

illegala transporter av farligt avfall. Uppdraget skall redovisas i augusti

1996. Skulle utredningen visa att det förekommer omfattande illegala transporter

av farligt avfall, eller att det i övrigt finns behov att ge Tullverket ökade

befogenheter vid den inre gränsen avser regeringen att återkomma i denna fråga.

b) Utrotningshotade växter och djur

Regeringen anser inte att varor som omfattas av konventionen om internationell

handel med vissa utrotningshotade djur och växter (CITES) bör tas med i den

föreslagna lagen. Bakgrunden till detta ställningstagande är följande. Det

förekommer en omfattande internationell handel med vilda djur och växter. Den

nämnda konventionen innebär bl.a. att den internationella handeln med

utrotningshotade arter är mycket hårt reglerad och i praktiken nästan

totalförbjuden. För att kunna avskaffa CITES-kontrollerna vid de inre gränserna

antog rådet år 1982 förordningen (EEG) nr 3626/82 om tillämpning inom

gemenskapen av CITES. Enligt förordningen införs bl.a. en för EG-länderna

gemensam kontrollgräns avseende CITES vid EG-ländernas gränser mot tredje land.

Vidare infördes genom förordningen s.k kompensatoriska åtgärder i form av en

hård reglering av handel med och transporter av utrotningshotade djur och växter

inom EU. Denna reglering av handel och transport gäller bl.a. alla rovfåglar

(med undantag för vissa gamar).

 Vidare har EG reglerat handel och transporter inom EU i rådets direktiv

79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) och rådets direktiv

92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och

habitatdirektivet). Direktivbestämmelserna innebär bl.a. en skyldighet för

medlemsstaterna att reglera handel och transport inom EU av hotade europeiska

arter av vilda djur och växter.

 EU:s gränskontroll av CITES-reglerade varor vid unionens gräns mot tredje land

har utsatts för både internationell och intern kritik för bristande

effektivitet. Sedan början av 1990-talet har EG därför engagerat sig i

utarbetande av en ny och bättre förordning på CITES-området. Sommaren 1995 kom

EU:s miljöministrar överens (gemensam ståndpunkt) om en rådsförordning om

skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

Förordningen, som kommer att förbättra tillämpningen i EU av CITES, skärper även

de nu gällande reglerna om handel och transport inom EU av utrotningshotade

vilda djur och växter. Förordningen beräknas kunna träda i kraft den 1 januari

1997.

 Lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade

arter trädde i kraft den 1 januari 1995. Genom lagen bemyndigas regeringen eller

den myndighet regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter angående in- och

utförsel, transport, handel, preparering och förevisning avseende djur och

växter som behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området

eller av andra skäl. I lagen straffbeläggs, förutom befattning med djur och

växter i strid mot föreskrift m.m. som meddelats med stöd av lagen, även sådan

befattning i strid mot bestämmelserna i EG:s förordning 3626/82.

 I januari 1995 gav regeringen Statens naturvårdsverk i uppdrag att utreda och

lämna förslag till den reglering av befattning med djur och växter samt av

handel, förevisning och preparering av djur och växter som behövs för att skydda

vilt levande djur- och växtarter. I december 1995 redovisade Naturvårdsverket

uppdraget till regeringen och föreslog därvid bl.a. tillståndskrav för

försäljning, förevisning och preparering av vilda djur. I redovisningen föreslog

Naturvårdsverket också att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen

skulle få vissa polisiära befogenheter vad gäller brott mot EG:s förordning

3626/82 eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om åtgärder

beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter.

 Inom Miljödepartementet utarbetas för närvarande en departementspromemoria som

skall handla om nödvändig anpassning av den nyssnämnda lagen till EG:s nya

CITES-förordning. Vidare skall i promemorian behandlas de förslag till

lagstiftning på området som redovisats av Naturvårdsverket. Regeringen kan i

nuläget inte uttala sig om det framtida behovet av att särskilt kontrollera de

transporter av vilda djur och växter som sker över gräns mot annat EU-land. Om

det visar sig att behov finns av en förstärkning av kontrollen i detta avseende

avser regeringen att återkomma även i denna fråga.

c) Mineralolja

När det gäller införseln av mineraloljor, vilket över huvud taget inte är en

tullfråga utan en angelägenhet för skattemyndigheterna, vill regeringen erinra

om att denna fråga är föremål för utredning inom Skatteflykts- kommittén (Fi

1995:04) som fått tilläggsdirektiv (Dir. 1995:165) om att lämna förslag till

förbättring av punktskattekontrollen.

d) Radioaktiva ämnen

Övervakning och kontroll av gränsöverskridande transporter av radioaktivt

material är tillfredsställande reglerat i rådets förordning nr 1493/93 (Euratom)

av den 8 juni 1993 om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater samt

rådets direktiv 92/3/Euratom om övervakning och kontroll av transporter av

avfall mellan medlemsstater samt till och från gemenskapen. Det nämnda

rådsdirektivet har införts som svensk rätt dels genom ändring i strålskyddslagen

(1988:220) och lagen (1994:3) om kärnteknisk verksamhet, dels genom Statens

strålskyddsinstituts föreskrifter (SSI FS nr 1995:4) om kontroll vid in- och

utförsel av radioaktivt avfall. Detta ger tillsammans med bestämmelsen i 3 § 1 i

den nya lagen sådana möjligheter att kontrollera gränsöverskridande transporter

av radioaktivt material att någon ytterligare reglering inte behövs.

 48

9 Tullens kontrollbefogenheter

9.1 Kontrollnivån vid inre gräns

Regeringens förslag: Tullverket behåller sina befogenheter att utföra s.k.

selektiva kontroller vid gräns mot ett annat EU-land. I lagen införs en

bestämmelse som anger nivån för denna kontroll. Sålunda är slumpmässiga

kontroller, dvs. kontroller som enbart har sin grund i att någon passerar en

gräns, inte tillåtna vid inre gräns.

Rätten att hejda transportmedel och personer efter ett selektivt urval begränsas

till ett område som är såväl tidsmässigt som geografiskt knutet till själva

gränspasserandet. Utanför detta område kan, om det finns misstanke om att

anmälningsskyldigheten för en vara som anges i 3 § inte fullgjorts, ett

ingripande ske mot den som befinner sig i trakterna invid Sveriges landgräns mot

ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller

annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land.

Utredningens förslag: Utredningen har förslagit att kontroller vid den inre

gränsen - med undantag för kontroll av postförsändelser - enbart skall få

förekomma vid misstanke om brott. Graden av misstanke skall därvid vara den

lägsta som förekommer i svensk rätt, dvs. ingripande skall få ske om det finns

"anledning anta". Utredningen har inte lämnat något eget förslag till hur en

regel om rätt att hejda transportmedel skall utformas mot bakgrund av att frågan

om huruvida en sådan regel skall införas för polisverksamheten är föremål för

överväganden i Justitiedepartementet. Utredningen finner dock att rätten att

hejda transportmedel bör begränsas genom en särskild proportionalitetsregel.

 Remissinstanserna: Några remissinstanser har, i likhet med utredningen, funnit

att EG:s regelsystem omöjliggör en slumpmässig, icke misstankebaserad kontroll

vid de inre gränserna. Vanligare är dock att kritik riktas mot utredningens

uppfattning att kontroll vid den inre gränsen endast skall få förekomma vid

misstanke om brott. Stockholms Handelskammare, Sydsvenska Handelskammaren, In-

dustriförbundet, Göteborgs kommunstyrelse och Sveriges speditörförbund avvisar

användandet av stickprovskontroller. Åklagarmyndigheterna i Stockholm, Malmö och

Karlstad, Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen, Socialstyrelsen,

Generaltullstyrelsen, Länspolismästaren i Stockholms län, Tull-Kust,

Internationella Institutet för Alkoholfrågor, Nykterhetsrörelsens landsförbund,

Malmö kommunstyrelse och Norrköpings kommunstyrelse anser att tullens befogen-

heter enligt övergångsbestämmelserna till tullagen bör finnas kvar, åtminstone

tills det finns effektiva kompensatoriska åtgärder. Riksåklagaren och

Åklagarmyndigheten i Stockholm anser att kontrollnivån bör kunna sättas högre

utan att komma i konflikt med gällande regler. Riksåklagaren hänvisar därvid

till att den danska tullagen tillåter stickprovskontroller samtidigt som den ger

tullmyndigheterna möjlighet att utan misstanke stoppa vilket fordon som helst

och kontrollera det. Rikspolisstyrelsen anser i sitt yttrande att EG:s regelverk

inte hindrar användningen av stickprovskontroller (spot checks) utan att metoden

tvärtom direkt anvisats som en kompensatorisk åtgärd. Generaltullstyrelsen har

föreslagit att tullen skall kunna anmana förare av transportmedel och annan att

stanna om det uppenbart behövs för att tullen skall kunna utöva sina

befogenheter när det gäller att ta egendom i beslag och för att utföra

kroppsvisitation eller kroppsbesiktning.

Tull-Kust anser att utredningen måste göras om eller kompletteras bl.a. eftersom

de lämnade förslagen inte ger tullen rätt att stoppa trafikanter och fordon vid

den inre gränsen. Avgörande för en effektiv narkotikabekämpning är, enligt

förbundet, möjligheterna för en tulltjänsteman att inleda samtal och ställa

frågor, inleda begränsad kontroll samt trafikantens skyldighet att stanna och

upplysa om resrutt och biljetter m.m. Misstankegraden byggs sålunda oftast

successivt upp eller avtar i samband med tulltjänstemannens samtal med och

inledande ytliga kontroll av en resandes bagage eller transportmedel.

 Skälen för regeringens förslag: Principerna om fria varurörelser inom EU anses

bl.a. innebära att systematiska kontroller (åtgärder som inte har någon annan

grund än att en vara förs över en gräns) vid de inre gränserna är uteslutna. Det

krävs alltså att ett ingripande skall grundas på något annat, t.ex. den

enskildes uppträdande, färdväg eller färdsätt.De begränsningar i form av

kontroller som är tillåtna enligt EG-rätten skall dels kunna motiveras av

behovet av legitima skyddsaspekter i form av viktiga samhällsintressen, dels ges

en sådan utformning att de inte går utöver syftet med kontrollen eller inverkar

onödigt störande på den fria rörligheten. Om kontroller vid den inre gränsen

sker med stöd av misstanke om brott strider de inte mot kravet på fri rörlighet.

 Stickprovskontroller får anses utgöra sådana systematiska kontroller som

enbart har sin grund i passerandet av en gräns och som inte får förekomma inom

EU. Ett land har emellertid rätt att ha samma typ av kontroller vid den inre

gränsen som inne i landet. Detta skulle alltså innebära en möjlighet för ett

land att ha stickprovskontroller vid den inre gränsen om man inför ett

motsvarande system med kontroller inne i landet. Det kan i detta sammanhang

nämnas att den danska tullagen ger tulltjänstemännen samma kontrollbefogenheter

i hela landet. Befogenheterna är således inte inskränkta till gränsen eller det

gränsnära området utan kan utövas på samma sätt inom hela det danska

territoriet. Den danska tullen kan således, utan att det finns någon som helst

misstanke, var som helst i Danmark stoppa vilken person eller vilket fordon som

helst för kontroll. Av motiven till denna lagstiftning framgår emellertid att

avsikten inte är att kontrollen skall utövas på detta sätt. Sålunda skulle en

kontroll inne i landet endast bli aktuell i undantagsfall, och då nästan

undantagslöst mycket nära gränsen. Av förarbetena framgår vidare att den

stickprovsvisa kontrollen bara skall kunna ske i förbindelse med införsel av

sprit och tobak och mineralolja samt, vid särskilda tillfällen, andra varor som

införs olovligt.

 Regeringen finner att en sådan utvidgning av kontrollmöjligheterna som

kontroller över hela territoriet skulle innebära skulle leda till drastiskt

ökade skyldigheter för den enskilde att bl.a. underkasta sig genomsökning av

sina tillhörigheter, vilket inte kan anses rimligt ur rättssäkerhetsynpunkt. Det

är sålunda inte ett system som kan accepteras i det svenska samhället. I likhet

med utredningen finner regeringen sålunda att det inte finns förutsättningar för

att tillämpa stickprovskontroller vid den inre gränsen. Slumpmässiga kontroller

är dessutom inte särskilt effektiva och har i praktiken inte använts av den

svenska tullen på flera år.

 Regeringen anser att tullen även i fortsättningen skall kunna utföra sådana

selektiva, icke misstankebaserade, kontroller som i dag tillämpas vid den inre

gränsen. Sålunda skall ett objekt kunna väljas ut för kontroll utan att det

föreligger misstanke om visst smugglingsbrott om det kontrollerade objektet

t.ex. kan hänföras till en särskild riskprofil, eller om en tulltjänsteman genom

att använda sin intuition eller erfarenhet finner att objektet bör kontrolleras.

Sådana kontroller riktar sig visserligen mot vissa utvalda objekt, men

underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller ofullständigt för att ge

upphov till en brottsmisstanke. Utredningen har funnit att kontrollmetoder som

bygger på subjektiva uppfattningar eller intuition och som inte stöds av någon

konkret omständighet kan uppfattas som godtyckliga, och att de därigenom kan

strida mot de principer som tillämpas inom EU om förbud mot diskriminering.

Utredningen föreslår därför att selektiva kontroller, som inte är misstankebase-

rade, inte skall få användas vid den inre gränsen. När det gäller definitionen

av den misstankegrad, "anledning anta", som skall krävas för ett ingripande har

utredningen konstaterat (betänkandet s. 16f) att misstanken inte behöver vara

särskilt påtaglig för att denna misstankegrad skall anses föreligga och anför

vidare följande. "Det kan räcka med att en tulltjänsteman på grund av en persons

särskilda beteende får uppfattningen att vederbörande medför något som han inte

får föra med sig. Misstanken måste dock vara konkret i den meningen att den som

vidtar åtgärden i efterhand skall kunna ange vilka faktiska omständigheter som

låg till grund för beslutet om kontroll. En misstanke om brott enligt lagen får

aldrig bygga enbart på att vederbörande har ett visst utseende, färdas i en

speciell typ av bil eller liknande. Vad som däremot kan vara av intresse är hur

personen uppträder, t.ex. om han förefaller vara omotiverat nervös."

 Det kan konstateras att den selektiva kontroll som regeringen förordar inte

nämnvärt skiljer sig från den misstankebaserade kontroll som utredningen anser

vara den enda tillåtna enligt EG-rätten. Det är lätt att få intrycket att

skillnaden mellan utredningens förslag och regeringens i själva verket är

semantisk. Vad skiljer exempelvis en selektiv kontroll, där tulltjänstemannen

med stöd av sin erfarenhet och intuition tar ut en person som han uppfattar som

"omotiverat nervös", från en misstankebaserad kontroll som bygger på att

personen i fråga verkat "omotiverat nervös"?Det selektiva urvalet sker alltså på

grundval av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, riskprofiler och dylikt.

Det kan grunda sig på en relativt trivial omständighet men har lika ofta sin

grund i riskprofiler eller i information som finns tillgänglig hos tullen. Med

riskprofiler avses sammanställningar av olika kriterier eller förhållanden och

metoder som har noterats vid den brottslighet som har upptäckts.

 En kontroll får aldrig gå utöver det syfte som motiverar kontrollen eller

annars ha en onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Detta är ett

uttryck för den s.k. proportionalitetsprincip som gäller vid tullkontroll, dvs.

minsta möjliga tvångsingripande skall göras och ingripandet skall till art och

varaktighet stå i rimlig proportion till det mål som myndigheterna avser att

uppnå. Proportionalitetsprincipen innefattar alltid en intresseavvägning från

EG-domstolens sida där hänsyn till nationella politiska intressen vägs in.

 Ett beslut av JO den 26 september 1995 (dnr 798-1995) belyser närmare frågan

om vilken rätt tullen har att utföra kontroll av den som passerar gränsen från

annat EU-land. Omständigheterna i ärendet var följande. En person, DL, anlände

till Sverige med färja från Tyskland och togs ut för kontroll av tullen sedan en

narkotikahund enligt tulltjänstemannen markerat. DL förnekade detta. Vid den

därpå följande diskussionen uppgav tjänstemannen att hon enbart på intuitiva

grunder hade rätt att både söka igenom hans bagage och företa kroppsvisitation

av honom. I sin anmälan till JO ifrågasatte DL om en enskild tulltjänstemans

intuition kan utgöra tillräcklig grund för bl.a. bagagekontroll.

 JO ansåg att den ifrågavarande tullkontrollen inte kunde anses ha företagits i

strid mot gällande regler och anförde därvid bl.a. att det

inte framkommit annat än att fråga varit om en kontroll som baserat sig på ett

selektivt urval av viss resande och således inte på något slumpmässigt urval.

 I sitt beslut hänvisade JO till ett tidigare beslut av myndigheten den

19 mars 1986 (JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 242f) där JO behandlade frågan om

vilken grad av misstanke som behövs för att kroppsvisitation skall få utföras.

JO uttalade därvid att en tulltjänstemans subjektiva bedömning att en resande i

samband med tullkontroll "ser nervös ut" utgör tillräcklig grund för att

verkställa en kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning.

 Enbart det förhållandet att den resande verkade nervös ansågs således vara

tillräckligt för att misstankegraden "anledning anta" skulle ha uppnåtts.

 De båda besluten förstärker intrycket av att det inte går att dra någon klar

skiljelinje mellan en selektiv och en misstankebaserad kontroll. Under alla

omständigheter kan den skillnaden inte anses vara så stor att den skulle

motivera ett införande av en kontrollnivå som kan uppfattas som mindre

restriktiv än den i själva verket är. En allmänt utbredd uppfattning om att en

misstanke krävs för att ett ingripande skall kunna göras kan därför innebära en

ökad risk för smuggling av narkotika. Det kan nämligen inte uteslutas att själva

ordet misstanke kan tolkas som att konkreta bevis skulle krävas innan tullen kan

göra ett ingripande. Som tidigare framgått anser regeringen det vara av yttersta

vikt att tullens möjligheter till effektiv kontroll av narkotikasmuggling och

annan brottslighet inte på något sätt försämras. Detta talar också för att

tullen måste kunna fortsätta att arbeta som tidigare och med samma typ av

kontroller. Regeringens uppfattning är att kontroller som bygger på ett

selektivt urval inte strider mot EG-rätten under förutsättning att

proportionalitets- och nödvändighetskriterierna uppfyllts. Regeringen föreslår

mot den redovisade bakgrunden att Tullverket även i fortsättningen skall

tillämpa selektiva kontroller vid gränsen mot annat EU-land. För att tydliggöra

att slumpmässiga kontroller inte skall tillämpas har det i lagen införts en

särskild bestämmelse om detta. Kontrollnivån vid inre gräns kommer härigenom att

regleras i den nya lagen.

 En grundläggande förutsättning för att tullen skall kunna genomföra en fysisk

undersökning av exempelvis ett fordon eller av något som medförs i detta, eller

av handresgods och liknande som medförs av en resande, är självfallet att

fordonet eller personen i fråga, om det behövs, kan hejdas och kvarhållas till

dess undersökningen har genomförts. Befogenheten att hejda transportmedel och

personer har därför stor betydelse i tullarbetet.

 Enligt 2 kap. 8 § RF har emellertid varje medborgare en grundlags- skyddad

rörelsefrihet. Begränsningar i denna får inte göras annat än genom lag. För

begränsningar av de fri- och rättigheter som anges i

2 kap. regeringsformen krävs lagstöd. Enligt 12 § andra stycket i samma kapitel

får en begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i

ett demokratiskt samhälle, och vidare får en rättighets- inskränkning aldrig gå

utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

Behovet av ett uttryckligt lagstöd blir särskilt tydligt om man tänker sig att

tullen måste stoppa en buss för att kunna gripa en person som misstänks för ett

allvarligt brott. Ett ingripande av det slaget innebär ju en inskränkning i

rörelsefriheten för

alla passagerare i bussen. Detta talar för att en så betydande begränsning i

rörelsefriheten inte bör få förekomma utan uttryckligt stöd i lag.

 Hänsyn måste också tas till de internationella konventionerna om mänskliga

rättigheter. Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) är sedan

den 1 januari 1995 gällande rätt i Sverige. Konventionen innehåller bestämmelser

som bl.a. tar sikte på olika former av inskränk- ningar i den personliga

rörelsefriheten. Enligt artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till konventionen

får rätten att röra sig fritt

"...inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och i

ett demokratiskt samhälle nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den

allmänna säkerheten, för upprätthållande av den allmänna ordningen och

förhindrande av brott, för hälsovården samt för skyddande av sedligheten eller

av annans fri- och rättigheter."

 Konventionen har således gett staterna förhållandevis stor frihet att bedöma

när det är nödvändigt att företa inskränkningar i rörelsefriheten. En faktor

som har betydelse vid bedömningen av om det är fråga om ett frihetsberövande,

där skyddet är betydligt starkare än skyddet mot andra frihetsinskränkningar,

eller en inskränkning i rörelsefriheten är varaktigheten av ett ingripande. Att

en kortare stund hålla kvar någon på en plats utgör i sig sannolikt inte mer än

en mindre inskränkning i rörelsefriheten. Ju längre den mot vilken ingripandet

riktar sig är tvungen att stanna kvar, desto mer kommer ingripandet emellertid

att närma sig ett frihetsberövande. Utsträckningen i tiden torde dock knappast

ensamt vara avgörande för frågan om ingripandet utgör ett frihetsberövande eller

ej. Dessutom måste man ta hänsyn till vilket slag av åtgärd det är fråga om, mot

vem åtgärden riktar sig och i vilket syfte den företas.

 För att tullen även fortsättningsvis skall kunna utföra en effektiv kontroll

vid den inre gränsen finner regeringen att det är nödvändigt att man också i

framtiden skall kunna hejda fordon och personer utan att det föreligger

misstanke om brott och sålunda efter ett selektivt urval.

 Med hänsyn till vad som ovan nämnts bl.a. om varje medborgares

grundlagsskyddade rörelsefrihet, och att en inskränkning i denna aldrig får gå

utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den,

är det betydelsefullt att rätten att stoppa personer, utan att det föreligger

misstanke, begränsas såväl tidsmässigt som geografiskt. De angivna

befogenheterna får således utövas endast mot person som i ome- delbart samband

med inresa till Sverige från annat EU-land eller utresa från Sverige till ett

sådant land uppehåller sig inom en tämligen snävt avgränsad zon från

territorialgränsen. Den som hejdas enligt 5 § första stycket 1 måste således en

relativt kort tid dessförinnan ha anlänt till landet eller stå i begrepp att

tämligen omgående lämna det. Att bedöma om och när någon inrest till landet

torde sällan vålla några problem. Däremot kan det av naturliga skäl ibland vara

svårare att avgöra om någon avser att lämna landet och när avresa i så fall

skall ske. Sistnämnda bedömning får ske med ledning av bl.a hur vederbörande

uppträder och är utrustad.

 Det valda uttrycket innebär beträffande den som inreser till landet att

kontrollåtgärden i princip skall inledas i nära nog direkt anslutning till

inresan. Det skall alltså finnas ett direkt samband mellan inresan och den

senare företagna kontrollåtgärden.

 En ytterligare territoriell begränsning framgår av 5 § första stycket 2.

Enligt denna bestämmelse får en person eller ett fordon stoppas av en

tulltjänsteman inom ett vidare geografiskt område under förutsättning att det

föreligger viss misstanke, "anledning anta", om att personen i fråga medför en

vara som avses i 3 §, och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt

4 §. Tulltjänstemannen har då rätt att genomföra en sådan undersökning som

framgår av 7 §.

 För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen har den geografiska

begränsningen av dess räckvidd utformats efter mönster av bestämmelserna om

hejdande av transportmedel i 61 § tullförordningen (1994:1558).Vidare måste

proportionalitetskravet iakttas, dvs. ingripandet får inte bli mer omfattande än

vad som är nödvändigt.

 Med hänsyn till de skyddsregler som införts för att hindra en otillbörlig

integritetskränkning finner regeringen att de aktuella bestämmelserna inte kan

anses vara av sådan art att de skulle strida mot den grundlags- skyddade

rörelsefriheten. Inte heller finner regeringen att en tulltjänstemans hejdande

av en person kan anses innefatta en sådan inskränkning i rörelsefriheten som

skulle vara i strid med bestämmelserna i Europakonventionen.

 Enligt övergångsbestämmelserna till TL skall den som är skyldig att stanna på

begäran även lämna de uppgifter som behövs för kontrollen. I motiven (prop.

1986/87:166 s. 97) till denna bestämmelse som återfanns i 64 § i den gamla

tullagen sägs bl.a. följande. Skyldigheten avser även andra uppgifter och

handlingar än dem som rutinmässigt skall lämnas angående transportmedel och

medförda varor enligt föreskrifter i tullagen eller med stöd av tullagen

meddelade föreskrifter. Exempelvis är en resenär enligt denna bestämmelse

skyldig att på tulltjänstemans begäran uppge varifrån han kommer och visa upp

sitt pass. En motsvarighet till TL:s bestämmelser om uppgiftsskyldighet m.m.

finns i 6 § i den nya lagen.

 Som tidigare nämnts måste kontrollen av såväl resande som transportmedel vara

selektiv redan från början. Detta innebär, när det gäller skyldigheten att lämna

uppgifter, att resande inte får tillfrågas slumpmässigt. Tulltjänstemannen måste

sålunda genom en selektiv kontroll ha valt ut kontrollobjektet, innan han har

möjlighet att ställa frågor.

 Slutligen bör det av Rikspolisstyrelsen återgivna uttalandet från Vitboken

kommenteras. Styrelsen har sålunda tolkat ett uttalande i Vitboken så att

stickprovskontroller skall vara tillåtna vid gränsen.

Denna tolkning måste härröra från en tveksam översättning av den engelska

grundtexten. Denna tar sålunda upp exempel på kompensatoriska åtgärder och lyder

som följer: "Obvious examples are improving controls at the external frontiers

of the Community using spot-checks at the internal frontiers and inland". Det

som torde avses med uttalandet är att stickprovskontroller kan användas vid den

inre gränsen, om de också är tillåtna i landet i övrigt (inland). Som tidigare

nämnts är stickprovskontroller vid den inre gränsen tillåtna om man har samma

typ av kontroller inne i landet.

 49

9.2 Kontroll av postförsändelser

Regeringens förslag: Tullverkets nuvarande befogenheter att undersöka och öppna

brev och andra postförsändelser ges ett klarare stöd i tullagstiftningen. En

regel som uttryckligen ger Tullverket en sådan befogenhet införs därför i 8 § i

den nya lagen när det gäller EU-trafik, och i 57 a § TL såvitt gäller trafik med

tredje land. Samtidigt införs de begränsningar i kontrollbefogenheterna som

skyddet av brevhemligheten påkallar. Vidare får en postförsändelse öppnas endast

hos tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret.

Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens.

 Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen anser att det av utredningen lämnade

förslaget innebär att brottsbekämpningen i alltför stor utsträckning skulle

hindras, eftersom försändelser endast får undersökas och således inte öppnas,

och då sådan undersökning endast får ske vid sådant postkontor till vilken post

från utlandet ankommer, dvs. vid de särskilda utväxlingspostkontoren.

Postförsändelser måste kunna kontrolleras även när försändelsen finns på

mottagarens postkontor dvs. vid adresspost- kontoret och således inte endast vid

gränsen. Generaltullstyrelsen har följande invändningar mot utredningens

förslag.

 1. Tillämpningen av förslaget kommer att bli problematisk, eftersom man i

fortsättningen måste räkna med att postförsändelser som inkommer från ett annat

EU-land över huvud taget inte kommer att föras till de särskilda

posttullanstalterna, och att det därför blir svårt att genomföra någon

undersökning.

 2. Utredningens förslag om att en tulltjänsteman endast skall få göra en yttre

undersökning av postförsändelser, och alltså inte få öppna dessa, innebär att

reglerna i rättegångsbalken (RB) kommer att gälla och att sålunda endast rätten,

undersökningsledaren eller åklagaren kommer att få öppna beslagtagen

postförsändelse. Statens invandrarverk anför att det inte är ovanligt att

postbefordran används för att skicka pass och andra handlingar som ett led i

människosmuggling. Posten AB anser att utredningens förslag att endast

postförsändelser skall omfattas av bestämmelsen om kontroll (och sålunda inte

brev och paket som förs över gränsen med budbilar och liknande) är omotiverat,

eftersom traditionell post numera inte så sällan förs in i och ut ur landet av

just sådana kurir- och budföretag m.m. som undantas i lagen. Posten AB vänder

sig vidare mot den av utredningen framförda åsikten att en posttjänsteman som

fattar misstankar om att en försändelse innehåller narkotika skall

vidarebefordra denna misstanke till Tullverket för vidare kontroll. Enligt

Posten AB skulle ett sådant förfarande innebära ett brott mot postlagens

(1993:1684) bestämmelser om tystnadsplikt. Slutligen anser Posten AB, med

anledning av utredningens påstående att en försändelse inte kan öppnas på grund

av att detta skulle hindra rörligheten, att allt som i någon omfattning stör

postbefordringen, således även den av utredningen föreslagna kontrollen,

fördröjer en enskild försändelses befordran till dess adressat.

 Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen åtnjuter

varje medborgare skydd mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig

försändelse. För begränsningar av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap.

regeringsformen krävs lagstöd. Enligt 12 § andra stycket i samma kapitel får

begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett

demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt

med hänsyn till det ändamål som föranlett den, och inte heller sträcka sig så

långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning kan t.ex.

ske med hänsyn till beivrandet av brott.

 I detta sammanhang kan också nämnas Europakonventionens bestämmelser om skydd

för de mänskliga rättighterna och de grundläggande friheterna. Artikel 6 i

konventionen innehåller sålunda regler om rätt till domstolsprövning och om

rättssäkerhet. Var och en har, när det gäller att pröva hans civila rättigheter

och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och

offentlig rättegång. Europadomstolen har emellertid i ett mål (fallet

Ashingdane) uttalat att rätten till tillträde till domstol inte är absolut utan

att inskränkningar i denna rätt kan föreligga. En inskränkning måste emellertid

ha ett legitimt syfte, och det måste finnas en rimlig proportionalitet mellan

medel och syfte.

 Hänsyn bör också tas till artikel 8 i konventionen. I denna artikel föreskrivs

att var och en har rätt till skydd för bl.a. sin korrespondens.

Av artikelns andra stycke framgår dock att rättigheten får underkastas

inskränkningar. Stycket har följande lydelse.

 "Offentlig myndighet må inte störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag

från vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med

hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska

välstånd, förebyggande av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av

sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter".

 Frågor om ingrepp i rätten till korrespondens har ofta uppkommit när det

gäller personer som avtjänar frihetsstraff eller av annan anledning varit

berövade friheten. Grundläggande principer läggs fast i målet Silver mot

Storbritannien, som rör stoppande av brev till och från fängelse- intagna. Redan

stoppandet av ett brev ansågs som ett intrång i denna rättighet. För att ett

sådant intrång skall vara tillåtet krävs att det har

stöd i lag, att det har ett legitimt syfte på sätt som anges i artikeln samt att

stoppandet får anses nödvändigt för att tillgodose det syftet. Vid bedömningen

tillämpas proportionalitetsprincipen i det att myndigheternas intresse av att

stoppa eller granska en försändelse vägs mot den enskildes intresse av att ha

sin korrespondens skyddad. Kravet på nödvändighet upprätthålls tämligen strängt

även då det är fråga om försändelser till och från fängelseintagna där syftet är

att förhindra brott eller oordning på anstalten. I fråga om omhändertagande av

lösdrivare har den europeiska kommissionen uttalat sig mot kontroll av deras

korrespondens, men Europadomstolen accepterade inte detta synsätt utan ansåg att

sådan kontroll kunde motiveras med nödvändigheten att förebygga oordning eller

brott samt att skydda hälsa och moral och andras fri- och rättigheter.

 Tullens rätt att med stöd av 57 § TL undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen

har ansetts omfatta även paket, brev och andra försändelser (prop. 1986/87:166

s. 93 f). Lagrådet anmärkte vid sin granskning av bestämmelsen i den gamla

tullagen att det var fråga om kontrollbefogenheter av så långtgående art, att de

borde ges ett klarare stöd i tullagen. Departementschefen påpekade, med

anledning av Lagrådets yttrande, att tullens befogenheter endast fick användas

för att kontrollera anmälnings- och uppgiftsskyldigheten. Han framhöll vidare

det nödvändiga i att tullens kontrollbefogenheter omfattade även brev och

liknande försändelser, men att kontrollen inte får vara mer långtgående än vad

som behövs för att uppnå syftet med den. Detta innebär, enligt

departementschefen, att tullmyndigheterna inte får ta del av innehållet i

förtroliga meddelanden och liknande som finns i brev eller andra försändelser.

 Före 1987 års lagstiftning meddelades förordnande om öppning av

brevförsändelser undantagslöst med stöd av beslagsbestämmelsen i 27 kap. 12 §

RB. Numera har tullen möjlighet att öppna brev och liknande försändelser med

stöd av 57 § TL. Urvalet sker emellertid inte slumpmässigt. Med hänsyn till den

stora mängd försändelser det rör sig om framstår slumpmetoder för övrigt som i

stort sett meningslösa. En metod med ett styrt urval innebär att en försändelse

öppnas för tullkontroll endast när tullen har fått en indikation, mer eller

mindre stark, på att försändelsen innehåller en vara som inte får föras in i

landet utan tillstånd. En sådan indikation kan fås t.ex. med hjälp av

narkotikahund eller genom röntgen. Kontroll med hjälp av hund går till på så

sätt att tullens hundförare och hund under en begränsad tid kontrollerar

postsäckarna på en posttullavdelning. Tulltjänstemannen väljer mer eller mindre

slumpmässigt ut de säckar han önskar kontrollera. Som regel görs en sådan insats

med utgångspunkt från försändelseland eller region. Han tömmer sedan ut

försändelserna över golvet och släpper hunden. Hunden söker och markerar. Efter

markeringen vidtar manuell kontroll av aktuella försändelser, dvs.

försändelserna öppnas för efterforskning av innehåll. Kontroll med röntgen

innebär att försändelsen genomlyses. Ett sådant förfarande ger inte

tulltjänstemannen någon möjlighet att ta del av ett eventuellt skriftligt

meddelande.

 EU-gränskontrollutredningen har som grund för sitt förslag att det vid

undersökning av postförsändelser inte skall vara tillåtet att öppna dessa utan

misstanke hänvisat till EG-fördragets bestämmelser som förbjuder sådana

kontroller vid gränsen som försvårar eller fördyrar rörligheten för varor.

Utredningen har funnit att de mest ingripande åtgärderna vid undersökning av

postförsändelser som kan tillåtas enligt EG-rätten är de tidigare nämnda

formerna för undersökning, nämligen genomlysning eller användande av

narkotikahund, under förutsättning att undersökningen inte påverkar

genomströmningen. Enligt utredningen är nämnda kontroller att betrakta som ett

mycket litet intrång och kan därmed inte sägas hindra rörligheten. Vidare anser

utredningen att en narkotikahunds markering är tillräcklig för att ge upphov

till en misstanke om brott. En postförsändelse som sålunda misstänks innehålla

narkotika kan därvid öppnas och den berörda varan beslagtas med stöd av VSL:s

regler.

 Frågan om vilka befogenheter Tullverket skall ha när det gäller att undersöka

och öppna brev och andra postförsändelser togs även upp i TDL-utredningens

betänkande Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. (SOU 1992:23). Denna

utredning föreslog att det skulle införas en uttrycklig bestämmelse i dåvarande

tullagen vilken skulle ge tullmyndigheterna rätt att under vissa förutsättningar

undersöka och öppna postförsändelser, och att det i lagen skulle införas

skyddsregler för att trygga rättssäkerheten när det gäller att öppna och

undersöka försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden.

 Flera av remissinstanserna var kritiska till utredningens förslag i denna del.

Sålunda ansåg Riksåklagaren, Åklagarmyndigheten i Göteborg, Hovrätten för Nedre

Norrland och Kammarrätten i Stockholm att en så integritetskränkande åtgärd som

brevöppning borde prövas av domstol och inte beslutas i administrativ ordning.

 I likhet med TDL-utredningen har regeringen, med hänsyn till det starka skydd

som rätten till förtrolig kommunikation åtnjuter, övervägt om frågan om en

myndighets rätt att undersöka och öppna förtroliga försändelser i stället borde

regleras genom RB:s beslagsregler, eller om den rätt som följer av TL skall få

finnas kvar.

 Regeringen gör därvid följande bedömning. Det får anses nödvändigt att tullen

även i fortsättningen kan utöva viss kontroll över varor som befordras per post.

Öppning och undersökning av brev och andra försändelser motiveras i särskilt hög

grad av det starka samhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten.

Sålunda görs årligen ett stort antal narkotikabeslag i hanteringen av postför-

sändelser från utlandet. Under år 1993 uppgick beslagen av postförsändelser till

närmare 20 procent av det totala antalet narkotikabeslag som tullen svarade för.

Även om den mängd narkotika som beslagtas i samband med postförsändelser är

förhållandevis liten är antalet beslag av sådan omfattning att denna form av

smuggling måste tas på största allvar. I RB:s bestämmelser om beslag ställs det

högre krav på brottsmisstanke än vad som gäller vid ett administrativt

förfarande. Detta skulle kunna försvåra den mycket viktiga kampen mot

narkotikabrottsligheten. Häremot står självfallet skyddet av den enskildes

integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Det är naturligtvis av vikt

att en inskränkning i rättigheter som skyddas av grundlagen och internationella

konventioner blir så begränsad som möjligt. Som framgått är det därvid av

betydelse att syftet med inskränkningen kan anses legitimt, och att det finns en

rimlig proportionalitet mellan det medel som används och syftet med åtgärden. En

undersökning av en postförsändelse, i form av genomlysning eller genom

användande av en narkotikahund, kan inte anses medföra ett så stort ingrepp i

den enskildes integritet att det skulle strida mot de grundläggande

rättigheterna. Däremot är det naturligtvis extra känsligt ur integritetssynpunkt

att öppna en sådan försändelse. För att göra detta ingrepp så begränsat som

möjligt föreslår regeringen att ett öppnande skall kunna ske endast om det finns

viss misstanke ("anledning anta") om att försändelsen innehåller en vara som kan

tas i beslag enligt bestämmelserna i VSL. Det torde därvid vara tillräckligt att

kontrollen resulterar i att en narkotikahund markerar, eller i att

genomlysningen indikerar att det är fråga om ett otillåtet införande av en vara

för att den nämnda misstankegraden skall anses ha uppnåtts. Däremot kan ett

öppnande inte motiveras av exempelvis erfarenhetsmässigt traditionella

riskflöden (försändelser från vissa länder eller orter) eller försändelser med

visst utseende och form.

 Under de nämnda förutsättningarna får försändelsen öppnas om den aktuella

kontrollen sker vid gränsen, dvs. hos tullmyndigheten där eller på

utväxlingspostkontoret.

 Med anledning av det anförda föreslår regeringen att det införs en bestämmelse

i 8 § i den nya lagen, där det tydligt framgår att tullen under vissa

förutsättningar har rätt att undersöka och öppna postförsändelser. En paragraf

med liknande innehåll införs i TL. Skyddet av brevhemligheten påkallar

emellertid lagstadgade begränsningar i kontrollbefogenheterna. I såväl den nya

lagen som i TL föreslås sålunda en begränsningsparagraf där det föreskrivs att

en undersökning inte får vara mer ingående än som behövs med hänsyn till

ändamålet med undersökningen (proportionalitetsprincipen). Vidare bör en

bestämmelse om skyldighet att föra protokoll över undersökningen införas. En

sådan bestämmelse överensstämmer med vad som gäller enligt RB:s regler om

beslag, där det är fråga om lika ingripande regler för den enskilde. Att

befogenheten att besluta i fråga om granskningen i princip ligger på myndig-

hetschefen, även om den skall kunna delegeras till någon annan tjänsteman,

framgår av 9 § i den nya lagen och i 57 b § i TL.

 Som framgått är syftet med den föreslagna regleringen att så långt det är

möjligt möjligt begränsa, i första hand, den mycket allvarliga

narkotikabrottsligheten. Regeringen anser detta syfte vara av sådan vikt att ett

eventuellt intrång i vissa grundläggande rättigheter kan anses försvarbar. Som

tidigare nämnts kan skyddet för bl.a. brevhemligheten och rätten till

domstolsprövning inskränkas om syftet med en sådan inskränkning anses legitimt

och om det är proportionellt i förhållande till det ändamål som föranlett den.

En sådan begränsning kan ske t.ex. med hänsyn till beivrandet av brott. Arbetet

med att beivra narkotikabrott tillhör de högst prioriterade områdena inom

tullens verksamhet. I detta arbete är det av vikt att komma tillrätta med den

smuggling som sker via postförsändelser. Det är svårt att se hur denna smuggling

skulle kunna begränsas utan den möjlighet till undersökning och öppning av brev

som förslaget innebär. Tillsammans med den i nästa avsnitt redovisade

möjligheten att lägga s.k. postspärr bör chanserna att bekämpa denna form av

brottslighet öka väsentligt med de föreslagna åtgärderna. Även EG-rättsligt bör

den föreslagna regleringen kunna försvaras med hänsyn till det anförda. Ett

öppnande av postförsändelser måste dessutom anses som ett litet hinder i den

fria rörligheten av varor.

9.3 Postspärr

Regeringens förslag: En bestämmelse om postspärr införs. Härmed avses att posten

tillfälligt omhändertar enstaka försändelser till en känd adressat på

adresspostanstalten. Ett beslut om ett sådant kvarhållande av en postförsändelse

får fattas av chefen för en tullmyndighet om det finns anledning anta att

postförsändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen

(1960:418) om straff för varusmuggling (VSL). Samtidigt införs en ny bestämmelse

i postlagen som bryter sekretessen när det gäller möjligheten för en

posttjänteman att lämna ut uppgifter. En förutsättning härför är att det är

fråga om kontroll som rör misstanke om narkotikabrott.

Utredningens förslag: Utredningen, som inte lämnar något förslag i denna del,

anser att kontrollen av post endast skall få ske vid de särskilda

posttullanstalterna, dvs. vid sådan postanstalt till vilken post från utlandet

ankommer. I enlighet härmed finner utredningen att ett eventuellt ingripande

endast skall få ske enligt reglerna i rättegångsbalken (RB).

 Remissinstanserna: Generaltullstyrelsen anser att möjligheten att lägga

postspärr är av stor betydelse i tullens arbete. Styrelsen anser att RB:s regler

om kvarhållande av postförsändelse kan befaras bli tungrodda jämfört med

möjligheten att lägga postspärr. Den fördröjning som kan väntas bli fallet av en

tillämpning av RB:s regler kan medföra att en väntad narkotikasändning "slinker

igenom". Rikspolisstyrelsen framhåller att kontrollintresset när det gäller

postförsändelser är stort, och att denna kontroll måste kunna genomföras så

länge försändelsen finns hos något av Posten AB:s kontor, dvs. senast när den

finns på mottagarens postkontor.

 Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts utgör antalet beslag av

postförsändelser en stor del av det totala antalet narkotikabeslag som tullen

svarar för, och denna form av smuggling måste därför tas på största allvar.

 Bakgrunden till ett förfarande med postspärr är följande. Tullen kan genom

tips eller gjorda beslag få en mer eller mindre stark indikation på att t.ex.

narkotika förekommer eller kommer att förekomma i ett visst flöde av

försändelser. Som tidigare framgått är det svårt att vid ett

utväxlingspostkontor hitta samtliga försändelser som härrör från en viss

avsändare eller som är adresserade till en viss mottagare. Andra omständigheter

som försvårar eftersökningen kan vara att avsändaren i detta syfte låter

försändelsen gå över en "neutral" adress i ett tredjeland innan den vidaresänds

till Sverige. Det är däremot tämligen enkelt att fånga upp en sådan försändelse

när den kommer till mottagarens lokala postkontor genom att lägga en s.k.

postspärr.

 TDL-utredningen tog i sitt betänkande även upp frågan om postspärr skulle

tillåtas eller inte men lämnade inte något lagförslag i den delen. Anledningen

härtill var bl.a. att utredningen ansåg att det vore en olämplig lösning att

utsträcka den aktuella kontrollbefogenheten med brevöppning utanför

utväxlingspostkontoren och tullen. För förfarandet därefter ansåg utredningen

att reglerna om beslag i RB skulle anses fylla föreliggande kontrollbehov.

 Av remissinstanserna uttalade Postverket åsikten att postförsändelser inte

längre borde anses stå under tullkontroll sedan de lämnat

utväxlingspostkontoret, framför allt av integritetsskäl. Generaltullstyrelsen

ansåg att tullkontroll skulle kunna utföras även på ett adresspostkontor.

 Ytterligare ett skäl till att TDL-utredningen inte ville uttala sig om frågan

var gränsen för tullens befogenheter skulle gå var att ett ärende rörande just

denna fråga då var uppe till prövning hos regeringen. I detta ärende menade

sålunda dåvarande Postverket att tullkontroll är avsedd att ske vid gränser,

flygplatser och hamnar etc. medan Generaltullstyrelsen ansåg att en försändelse

står under tullkontroll tills Posten har lämnat ut den till adressaten, och att

Posten därför måste biträda i tullproceduren. Regeringen beslutade i detta

ärende den 28 oktober 1993 (K91/3180/1). Enligt beslutet är Postverket enligt

tullagstiftningen skyldigt att medverka i kontrollen av varor som kommer till

Sverige med post genom att till Tullverket överlämna postförsändelser som

begärts, också när dessa finns på ett adresspostkontor. Även i förarbetena till

postlagen (1993/94:38 s. 109) tar regeringen upp frågan om Postverkets

skyldighet att medverka i tullkontrollen. Regeringen anför därvid bl.a.

följande. "Det skulle i och för sig vara tänkbart att Tullverket övertog allt

ansvar för kontrollen av postförsändelserna. En sådan ordning skulle emellertid

få negativa konsekvenser för genomströmningstiden vid posttullanstalterna.

Antalet postförsändelser som passerar posttullanstalterna är mycket stort, och

det finns risk för allvarliga förseningar, om postpersonal inte längre skulle

medverka vid tullkontrollen. Regeringen föreslår därför att Posten AB, med en

bestämmelse i tullagen, åläggs en skyldighet att medverka i tullkontrollen av

försändelser som kommer in i landet som postförsändel- ser. Skyldigheten för

Posten AB att medverka i tullkontrollen kvarstår så länge postförsändelsen finns

hos något av Posten AB:s postkontor. Det innebär att Posten AB:s medverkan kan

ske senast när postförsändelsen finns på mottagarens adresspostkontor."

 Regeringen ser, som tidigare framgått, med stor oro på den ökade

narkotikabrottsligheten. Den smuggling som sker i brevförsändelser måste tas på

största allvar och den lagreglering om ett förfarande med postspärr som

regeringen nu föreslår är ett medel i kampen mot denna form av brottslighet.

 Kvarhållande av enstaka försändelse har länge tillämpats. Någon lagreglering

som möjliggör förfarandet finns emellertid inte i tullagstiftningen, och fanns

inte heller före Sveriges inträde i EU. Postspärr läggs emellertid fortfarande

när det gäller försändelser från tredje land men inte såvitt avser EU-intern

post. Den möjlighet som tullen i dag har att lägga postspärr vid gräns mot

tredje land är av stor betydelse i kampen mot narkotikabrottsligheten. Ett

utvidgande av denna möjlighet även till inre gräns skulle öka möjligheterna att

beivra narkotikabrott. Precis som när det gäller öppnande av brev kan ett

förfarande med postspärr naturligtvis upplevas som integritetskränkande.

Förfarandet får emellertid anses försvarbart av samma skäl som de som tidigare

nämnts när det gäller undersökning och öppnande av brev. Det är emellertid inte

tillfredsställande att ett så för den enskilde ingripande institut kan tillämpas

utan uttryckligt lagstöd. En lagregel om postspärr bör därför införas, såväl vid

yttre som vid inre gräns. Även möjligheten att lägga postspärr bör omgärdas med

skyddsregler. Regeringen föreslår därför att det skall krävas misstanke för att

en postförsändelse skall kunna hållas kvar. Vidare får ett beslut om

kvarhållande meddelas att gälla endast under en viss angiven, kortare tidsrymd.

Det innebär att en försändelse måste ha kommit in till befordringsföretaget inom

den angivna tiden för att förordnandet om kvarhållande skall få tillämpas.

Slutligen måste alltid den s.k proportionalitetsprincipen iakttas, dvs. beslutet

måste anses nödvändigt för att syftet med åtgärden skall kunna uppnås.

 Posten AB har i sitt remissvar kritiserat den av EU-gränskontroll-

utredningen framförda åsikten att en posttjänsteman som fattar misstankar om att

en försändelse innehåller narkotika skall vidarebefordra denna misstanke till

Tullverket för vidare kontroll. Enligt Posten AB innebär ett sådant förfarande

ett brott mot bestämmelserna i postlagen om tystnadsplikt. Enligt 19 § i nämnda

lag gäller nämligen tystnadsplikt för uppgift som rör särskild brevförsändelse

eller annan uppgift som rör enskilds förbindelse med verksamheten såvitt gäller

befordran av brev.

 Som framgått finner regeringen det mycket angeläget att i möjligaste mån

försöka förhindra att narkotika smugglas via postförsändelser. Det hinder som

för närvarande finns för posten enligt postlagens bestämmelser att lämna ut

uppgifter som rör postförsändelser kan på ett avgörande sätt minska

möjligheterna att bekämpa denna form av smuggling. Av denna anledning föreslår

regeringen att det i postlagen skall införas en bestämmelse som bryter den

sekretess som följer av 19 §. I bestämmelsen föreskrivs att den som bedriver

postverksamhet enligt postlagen skall, trots vad som föreskrivs i 19 §, bistå

tullmyndigheten vid kontroll avseende postförsändelse enligt TL eller lagen

(1996:000) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land

inom Europeiska unionen. En förutsättning härför är att det är fråga om kontroll

som rör misstanke om narkotikabrott.

 50

9.4 Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter

Regeringens förslag: I likhet med vad som gäller enligt TL är tjänstemän vid

polisen och Kustbevakningen enligt den nya lagen skyldiga att medverka i tullens

kontrollverksamhet. De får därvid utöva de befogenheter som följer av 5-7 och 13

§§. Även Posten AB är skyldigt att medverka i kontrollverksamheten enligt lagen.

Vid denna medverkan, som avser varor som befordras med post, gäller inte

bestämmelserna i 5-7 och 13 §§.

Utredningens förslag: Utredningen anser att befogenheterna för polisen och

Kustbevakningen skall vara desamma som i dag när det föreligger misstanke om

brott. Däremot skall dessa myndigheter inte ha rätt att utöva de befogenheter

som framgår av 63-70 §§ i den gamla tullagen (57-63 §§ i den nya) vid den inre

gränsen. De skall sålunda inte ha rätt att utan misstanke undersöka

transportmedel, containrar, lådor etc. och de skall inte heller ha befogenhet

att hejda transportmedel och personer.

 Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen anför att den framtida gränskontroll-

verksamheten kräver effektiv samverkan mellan polisen och tullen. En absolut

förutsättning för att vidareutveckla en sådan samverkan är dock, enligt

styrelsen, att det sker en översyn av befogenhetsfrågorna så att ett effektivt

samarbete kan bedrivas fullt ut. Polisen, tullen och Kustbevakningen bör därför

tilläggas ändrade och ökade befogenheter.

Kustbevakningen tillstyrker att myndighetens tjänstemän skall ha samma

kontrollbefogenheter som tulltjänstemän, och betonar att myndigheten har ett mer

självständigt ansvar vid tullkontroll än vad som går att utläsa av betänkandet.

 Skälen för regeringens förslag: Kustbevakningen skall enligt 66 § TL och 65 §

tullförordningen (1994:1558) medverka i tullens kontroll- verksamhet genom att

utföra tullkontroll av sjötrafiken. På begäran skall Kustbevakningen även i

övrigt bistå en tullmyndighet om det behövs för att en avsedd kontrollåtgärd

skall kunna utföras. Kustbevakningen deltar inte vid förtullning, tulltaxering,

uppbörd av skatt och avgift etc. utan uppgifterna stannar i princip vid den

omedelbara fysiska kontrollen av resande- och varutrafiken. Kustbevakningen har,

för att kunna utföra kontrollen, tillagts i stort sett samma

kontrollbefogenheter som tullen har enligt tullagen och tullförordningen.

 Polisen är enligt nämnda lagrum skyldig att bistå tullen vid kontroller på

begäran av en tullmyndighet. Här föreligger en viss skillnad jämfört med

Kustbevakningen, vars ansvar för tullkontroll av sjötrafiken följer direkt av

författning och därmed inte förutsätter en begäran från tullen. I polisens

uppgifter ingår uttryckligen att medverka vid Tullverkets kontroll av utrikes

flygtrafik. Polismännen som deltar i kontrollen har i allt väsentligt samma

kontrollbefogenheter enligt TL och tullförordningen som tulltjänstemännen har.

 I övergångsbestämmelserna till TL har polisen och Kustbevakningen inte

tillförts de befogenheter vid inre gräns som de har vid den yttre enligt TL.

Detta innebär sålunda att de inte har möjlighet att exempelvis hejda personer

eller att undersöka transportmedel, containrar, lådor eller handresgods etc. I

propositionen Effektivare gränskontroll (1995/96:159) föreslår regeringen att

polisen, tullen och Kustbevakningen skall bistå varandra vid övervakningen av

Sveriges yttre gränser och att denna skyldighet skall regleras i lag. Syftet med

de föreslagna lagändringarna är att stärka samverkan mellan de berörda

myndigheterna samt att med nuvarande resurser så långt som möjligt effektivisera

verksamheten. På flera håll i propositionen betonas vikten av samarbete mellan

de olika myndigheterna. Sveriges del av EU:s yttre gränser kommer till stor del

att sammanfalla med inre gränser. Detta gäller flygplatser och hamnar med

blandad trafik samt vår sjögräns. Med anledning härav bör kontrollen även vid de

inre gränserna utövas i samverkan mellan tullen, polisen och Kustbevakningen.

Polisen och Kustbevakningen bör sålunda också vid den inre gränsen exempelvis

kunna hejda personer och undersöka transportmedel. Till skillnad från vad som

gäller vid yttre gräns kommer de emellertid inte ha rätt att preja och inbringa

fartyg. Med tanke på vad som tidigare nämnts om att inre och yttre sjögräns till

stor del sammanfaller, kan det dock inte anses föreligga något behov av en sådan

möjlighet för vare sig polisen eller Kustbevakningen. De kommer inte heller ha

rätt att undersöka postförsändelser eller att begära uppgifter från

transportföretagen.

 Även Posten AB är skyldigt att medverka i tullens kontrollverksamhet enligt

den nya lagen. Postens medverkan, som kvarstår så länge försändelsen finns hos

något av Posten AB:s postkontor, gäller endast varor som befordras med post och

avser att möjliggöra för tullen att lägga s.k postspärr, dvs. att besluta om att

viss postförsändelse skall hållas kvar av postbefordringsföretaget, när det

finns anledning anta att försändelsen innehåller narkotika. Vidare skall denna

medverkan bestå i en skyldighet för ett postbefordringsföretag att göra anmälan

till Tullverket om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en

försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt VSL. Denna

sistnämnda skyldighet skall även avse andra befordringsföretag än

postbefordringsföretag.

 51

10 Kompensatoriska åtgärder

10.1 Allmänna överväganden

S

Regeringens bedömning: Sverige bör även fortsättningsvis aktivt delta i det

internationella arbetet med att utveckla effektiva metoder för att förhindra att

den fria rörligheten över gränserna får negativa konsekvenser i form av t.ex.

ökad narkotikahandel, terrorism eller annan internationell brottslighet.

Nationellt bör vi redan nu införa en kompensatorisk åtgärd som innebär att

tullen ges möjlighet att i den brottsbekämpande verksamheten inhämta

bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen. Uppgifterna kan

användas för att med mindre störning i trafiken och med ökad träffsäkerhet rikta

kontroller mot varusändningar och personer som kan misstänkas för brottslighet

som faller under tullens ansvarsområde.

veriges medlemskap i EU har bl.a. medfört att Sverige blivit en del av

gemenskapens tullunion och den inre marknaden. Fri rörlighet av varor innebär

att det inte längre finns någon deklarationsskyldighet vid passerandet av en

inre gräns. Några gränsformaliteter mellan medlemsländerna i unionen skall

således i princip inte längre förekomma. Borttagandet av gränsformaliteterna får

emellertid den effekten att tullens kontroll över varuflödet till Sverige

minskar, vilket i sin tur innebär att det finns en ökad risk för illegal

införsel av oönskade varor, såsom narkotika, vapen, dopningsmedel m.m.

 För att väga upp bortfallet av kontrollen över varor, som den fria rörligheten

på den inre marknaden innebär, krävs andra effektiva metoder för att förhindra

illegal införsel och utförsel. För att lösa detta problem har EG fattat beslut

om s.k. kompensatoriska åtgärder. EG:s förordningar och direktiv för handeln med

olika varor ger många exempel på hur kontrollfrågan kan lösas utan

gränskontroller.

 EU-kommissionen har i sitt program för genomförandet av den inre marknaden -

den s.k. vitboken - tagit upp ett flertal sådana kompensatoriska åtgärder. En av

de viktigaste kompensatoriska åtgärderna är att hålla en jämn och hög kontroll-

och skyddsnivå i förhållande till länder utanför EU (tredje land), för att

förhindra att förbjudna varor överhuvudtaget kommer in på unionens territorium.

Andra alternativ som framhålls är ett utökat samarbete mellan berörda

myndigheter.

 I samma takt som brottsligheten blir allt mer internationell och väl

organiserad, blir tull- och polismyndigheter beroende av internationellt

samarbete både i det operativa arbetet och i fråga om utbyte av information samt

med utveckling av teknik och arbetsmetoder. Inom flera områden pågår arbete med

att finna effektiva och rationella samarbetsformer länderna och myndigheterna

emellan. Ett led i detta arbete är inrättandet av Europol och uppbyggnaden av

internationella informationssystem. Sverige har i juli 1995 tillträtt en

konvention för utbyte av information inom tullväsendet - Customs Information

System (CIS). Konventionen syftar till att upprätta en informationsbas i EU-

kommissionens regi där tullmyndigheterna kan hämta och lämna uppgifter av

betydelse för den brottsbekämpande verksamheten.

Tullverkets brottsbekämpande verksamhet

Tullens ansvarsområde är knutet till handeln med varor. Tullverket har att

fastställa och uppbära tullar m.m. vid import och export. Vid gränserna svarar

Tullverket för varukontrollen medan polisen ansvarar för personkontrollen. Även

om tullens verksamhet är inriktad på varor får den brottsbekämpande verksamheten

indirekt en viss anknytning till personer, eftersom det är personer som för

varorna med sig över gränserna och kan dömas för smugglingsbrott. Tullverket

svarar i stor utsträckning för utredning av brott inom sitt verksamhetsområde,

exempelvis varusmuggling. I dessa fall sköts brottsutredningen av tulltjänstemän

inom tullkriminalen, vilka har uppgifter och befogenheter som i stort sett

motsvarar de befogenheter polisen har vid brottsutredning. Grunden för tullens

brottsbekämpande verksamhet finns i VSL. Därutöver gäller RB:s regler om för-

undersökning.

 Underrättelseverksamheten och det internationella samarbetet kommer framöver

att bli ännu viktigare i tullens och polisens brottsbekämpande verksamhet. Det

utvecklade internationella samarbetet kommer också att ha en stor betydelse som

kompensatorisk åtgärd. I Tullverkets brottsbekämpande verksamhet har de olika

verksamhetsgrenarna sin speciella funktion och uppgift. Underrättelsetjänstens

viktigaste uppgift är att underlätta operativa åtgärder genom insamling,

trovärdighetsbedömning, sammanställning och analys av information. Informationen

inhämtas från register, andra verksamhetsgrenar inom tullen, andra myndigheter

och organ både inom landet och utom landet, från allmänna källor samt tips och

upplysningar från allmänheten. Underrättelsetjänstens analyser skall ge underlag

till bättre urval för olika kontrollåtgärder. Spaningsverksamheten är en

målinriktad verksamhet som riktar sig mot identifierade misstänkta objekt. Genom

spaningen kan hypoteser förkastas eller bekräftas, gärningsmän bindas till

medbrottslingar och deras huvudmän och eventuella brottsorganisationer för-

hoppningsvis knytas till det misstänkta brottet. Kontrollverksamheten - den

operativa verksamheten - är beroende av information och bakgrundsmaterial från

underrättelsetjänsten och spaningsverksamheten för sina insatser för att aktivt

avslöja brottslighet. Därefter vidtar utredningsarbetet under ledning av

åklagare för att se om det eventuella brottet kan leda till åtal eller inte.

 52

Behovet av kompensatoriska åtgärder för att bekämpa internationell

brottslighet

I den brottsbekämpande verksamheten har tullen att motverka och beivra

smugglingsbrott och därvid ge narkotikabekämpning högsta prioritet. Regering och

riksdag har även ställt krav på tullen att medverka i åtgärder för att minska

den ekonomiska brottsligheten. Insatserna skall inriktas mot den internationella

brottsligheten särskilt vad gäller systematisk eller yrkesmässig brottslighet

vilket för tullens del främst torde inbegripa bedrägerier avseende EU:s

finansiella system, såsom tull- och bidragsbedrägerier.

 Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle

med en starkt avvisande hållning till all icke-medicinsk användning av

narkotika. Åtgärderna för att uppnå detta mål är inriktade på att förhindra

såväl spridning som användning av narkotiska preparat. Tullens uppgift i detta

sammanhang är att försöka hålla narkotikan utanför landet och på så vis hindra

spridningen. Gränskontrollerna har traditionellt haft en allmänt hämmande effekt

på den illegala införseln, eftersom risken för upptäckt och beslag är

avskräckande och avhåller många från smugglingsförsök. I den organiserade

internationella narkotikahandeln är visserligen gränskontrollerna ett av flera

hinder som behöver passeras, men kontrollerna har inte samma avskräckande

effekt, som i den småskaliga narkotikahandeln. I kampen mot den internationella

narkotikabrottsligheten är tullens och polisens underrättelse- och spanings-

verksamhet ett minst lika verksamt medel som de traditionella gränskontrollerna.

 En stor del av narkotikan i Europa har sitt ursprung i länder utanför Europa.

En inte oansenlig del av den narkotika som smugglas in i Sverige kommer dock

från eller via andra länder inom EU. Det kan nämnas att nästan 90 procent av

beslagtagen narkotika år 1994, dvs. året innan Sverige blev medlem i EU,

beslagtogs i trafiken mellan Sverige och länder inom EU. Det behövs således

effektiva medel för att hindra spridning och brottslighet i anknytning till

narkotika såväl i förhållande till tredje land som till länder inom unionen.

Under år 1995 då Sverige varit medlem i EU har de sedvanliga gränsformaliteterna

tagits bort i trafiken med andra EU-länder. Statistiken över narkotikabeslagen

för år 1995 visar att antalet beslag har minskat men att mängden beslagtagen

narkotika ligger kvar på i stort sett samma nivå som tidigare och för vissa

typer av narkotika bl.a. cannabis och heroin har beslagen till och med ökat.

 I takt med att människor - såväl kriminella som icke kriminella - blir allt

rörligare ökar behovet av nya arbetsmetoder för att uppnå bättre träffsäkerhet i

kontrollerna vid gränserna. Kontrollerna måste vidare utformas så att dessa

inte stör den fria rörligheten inom EU. Kontrollerna måste därför i större ut-

sträckning grunda sig på underrättelser, riskprofiler och riskanalyser och med

ökad träffsäkerhet riktas mot sådana varusändningar och personer som kan

misstänkas för brottslighet inom tullens ansvarsområde. Som ovan nämnts pågår

arbetet att utveckla andra kompensatoriska åtgärder men dessa är till stor del

beroende av internationella överenskommelser och tar därför tid att genomföra.

Under tiden måste arbetsmetoderna utvecklas och vidareutvecklas på nationell

nivå. Innan gränskontrollerna kan ersättas, utan att skyddsnivån avseende

illegal varuinförsel sänks, är det regeringens bedömning att tullen skall få

behålla i stort sett samma befogenheter att ingripa och kontrollera in- och

utförselrestriktioner avseende vissa varugrupper även vid gränser till andra EU-

länder, som före medlemskapet i EU. På sikt är det dock tänkt att de kompen-

satoriska åtgärderna skall ersätta gränskontrollerna. En åtgärd som redan nu kan

införas utan att internationella överenskommelser behöver inväntas och som kan

få stor betydelse för arbetet med bekämpning av den internationella brottslig-

heten är att ge tullen möjlighet att inhämta bokningsuppgifter från transport-

företagen.

10.2 Samarbete tull och polis

Regeringens bedömning: Samarbetet mellan tull och polis fungerar väl och det

finns inte skäl att ändra den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifter.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte kommenterat frågan

närmare eller anser allmänt att det är angeläget att samarbetet vidareutvecklas.

Rikspolisstyrelsen pekar dock på att den framtida gränskontrollverksamheten

kräver en effektiv samverkan mellan polisen och tullen och att en översyn av

befogenhetsfrågorna är en absolut förutsättning för att samarbetet effektivt

skall kunna bedrivas fullt ut.

 Skälen för regeringens bedömning: Såsom nämnts ovan ingår det i tullens

uppgifter att övervaka gränserna och beivra brott i anknytning till varuhandeln.

Polisens brottsbeivrande verksamhet sker såväl inne i landet som vid våra

gränser. När det gäller smuggling sammanfaller tullens och polisens uppgifter.

Polisen har att beivra narkotikabrott och smuggling på samma sätt som annan

brottslighet medan tullen har ett särskilt ansvar för sådan brottslighet. Tullen

har delvis andra befogenheter vid gränserna än vad polisen allmänt har. I de

fall polisen biträder tullen i kontrollåtgärder har polistjänstemannen

emellertid samma befogenheter som en tulltjänsteman. Samarbete mellan tull och

polis förekommer på alla nivåer inom organisationerna och det har inte

framkommit annat än att samarbetet fungerar väl och att man samarbetar både i

konkreta ärenden och i utvecklandet av nya arbetsmetoder. Detta samarbete sker

både på nationell och internationell nivå. Ett fortsatt samarbete, särskilt inom

underrättelse- och spaningsverksamheten, är av stort värde.

 Utredningen som haft i uppgift att klarlägga hur samarbetet mellan tullen och

polisen borde organiseras för att på effektivaste sätt utnyttja bägge

myndigheternas resurser, har under sitt arbetet inte funnit något som tyder på

att det finns några särskilda problem i gränsdragningen mellan tullens och

polisens uppgifter. Utredningen fann att både tullen och polisen inom sina

respektive ansvarsområden har upparbetat erfarenhet och skicklighet samt

internationella kontaktnät och informationskällor som är avgörande för en

effektiv brottsbekämpning.

 Regeringen delar utredningens bedömning att den nuvarande fördelningen av

arbetsuppgifter mellan tull och polis är lämplig och att det främst är en fråga

för Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen att finna lämpliga former att

vidareutveckla samarbetet. Regeringen lämnar därför inga förslag till

förändringar i samarbetet mellan tull och polis i detta ärende.

10.3 Tillgång till uppgifter ur transportföretagens register

Regeringens förslag: Tullen ges befogenhet att i den brottsbekämpande

verksamheten inhämta uppgifter från transportföretagen i fråga om passagerare,

last och fordon, för att uppnå bättre träffsäkerhet i kontrollerna med mindre

störning i den legala trafiken över gränserna.

Utredningen: Datastraffrättsutredningen lämnade i betänkande (SOU 1992:110)

förslag till lag om skyldighet för lufttransportföretag att lämna vissa

uppgifter, m.m. Utredningen har inte lämnat något eget lagförslag i denna del.

Den har emellertid förordat att tullen ges viss tillgång till uppgifter ur

transportföretagens bokningsregister i huvudsak enligt

Datastraffrättsutredningens förslag.

 Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten i Stockholm, Generaltull-

styrelsen och Förbundet för anställda inom Tullverket och Kustbevakningen (Tull-

Kust) förordar längre gående tillgång till bokningsregistren än vad EU-

gränskontrollutredningen förordar. Riksåklagaren och Regionåklagarmyndigheten i

Karlstad tillstyrker förslaget men anser att beslutet inte skall underställas

Riksåklagaren såsom föreslagits. Rikspolisstyrelsen och SÄPO pekar på

nödvändigheten av att polisen får tillgång till uppgifter ur transportföretagens

register för att undvika att terrorister och internationella brottslingar fritt

kan passera in i landet. Luftfartsverket och Sveriges Redareförening tillstyrker

förslaget. Industriförbundet förordar stor försiktighet i sammanhanget.

 En promemoria har upprättas inom departementet med förslag till reglering som

i huvudsak överensstämmer med regeringens (jfr bilaga 4). Förslaget avviker

betydligt från Datstraffrättsutredningens och EU-gränskontrollutredningens

förslag varför departementet fann skäl att på nytt inhämta yttrande från

remissinstanserna.

 Remissinstanserna: Remissinstanserna, med undantag av Helsingborgs tingsrätt

och Industriförbundet, tillstyrker i princip att tullen ges tillgång till

uppgifter ur transportföretags register på det sätt som föreslagits. Riksdagens

ombudmän, Riksåklagaren, Svea hovrätt, Generaltullsstyrelsen och Tull-Kust har

med hänvisning till att effektivitetsvinsterna i brottsbekämpningen får anses

väga tyngre än integritetsaspekterna, utan erinringar ställt sig positiva till

förslaget. Svea hovrätt har dock framfört några påpekanden av teknisk natur.

Justitiekanslern (JK) har från integritetssynpunkt inte något att invända mot

förslaget men är tveksam om förslaget skall genomföras utan att detta tillkommit

gemensamt med övriga medlemsländer i Europeiska unionen. Vidare anser JK att det

bör övervägas hur terminalåtkomst och ADB-överföring förhåller sig till

bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingar.

Datainspektionen tillstyrker att vissa uppgifter om resande bör kunna inhämtas

med nyttjande av ADB, men anser att det närmare bör analyseras vilka villkor som

skall gälla för Tullverkets hantering av uppgifterna och sekretesskyddet för

dessa. Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget vad gäller tullens möjligheter

att ta del av nu aktuell information, men framför kravet att även polisens

tillgång till uppgifter av detta slag måste övervägas i detta sammanhang. Enligt

Rikspolisstyrelsen är tillgång till sådana uppgifter av helt avgörande betydelse

för polisens möjligheter att fullgöra sina arbetsuppgifter när det gäller

åtgärder mot t.ex. organiserad brottslighet och andra brott med internationell

anknytning. Sveriges Redareförening, Sveriges Speditörförbund och Airline

Operator s Committee (AOC) ställer sig i princip positiva till att näringslivet

samarbetar med tullen i kampen mot den internationella brottsligheten men pekar

på att det inte får leda till att en för stor belastning för företagen. Sveriges

Redareförening anser att det måste klargöras att företagen inte måste lämna

andra uppgifter än sådana som finns förvarade hos företagen eller införa

särskilda rutiner för registrering, samt att Tullverket endast får begära

uppgifter i undantagsfall. Sveriges Speditörförbund invänder att en begäran att

löpande lämna uppgifter endast bör få göras när det finns särskilda skäl till

det. Förbundet avstyrker en terminalåtkomst till register om inte en frivillig

överenskommelse kan nås från fall till fall. AOC framför åsikten att frågan

måste prövas av EU innan svensk lagstiftning äger rum och att det kan vara

oförenligt med andra länders lagstiftning. Helsingborgs tingsrätt och Sveriges

Industriförbund anser att den föreslagna regleringen inte utan ytterligare

överväganden kan läggas till grund för lagstiftning.Skälen för regeringens

förslag: Frågan om tullen och polisen bör få möjlighet att ta del av uppgifter

om passagerare har varit aktuell tidigare. Generaltullstyrelsen och

Rikspolisstyrelsen har i skrivelser 1988 respektive 1991 framställt önskemål om

och förslag till författningsändringar som skulle ge myndigheterna tillgång till

flygföretagens bokningsregister. Frågan har behandlats av

Datastraffrättsutredningen (SOU 1992:110) som föreslog att uppgiftslämnande till

polisen och tullen endast skulle få ske undantagsvis i syfte att avslöja grov

brottslighet - sådan brottslighet som föranleder ett minimistraff på fängelse

två år. Uppgiftsskyldigheten för flygföretagen begränsades till vissa konkreta

förhållanden, såsom uppgifter om viss resande eller om visst transportmedel,

samt till uppgifter om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och

bokningssätt. Frågan om utlämnande av uppgifter skulle prövas av domstol på

ansökan av åklagare. Enligt Datastraffrättsutredningens mening medförde dessa

begränsningar av tillämpningsområdet att intrånget i den enskildes integritet

inte blev otillbörligt. Förslaget fick ett blandat mottagande av remissin-

stanserna och har ännu inte lett till någon lagstiftning. EU-

gränskontrollutredningen har i allt väsentligt anslutit sig till Datastraf-

frättsutredningens överväganden om hur en sådan uppgiftsskyldighet bör utformas.

Utredningen anser dock att åklagare eller chef för tulldistrikt bör kunna

besluta om inhämtande av uppgifter, vars beslut skall underställas Riksåklagaren

respektive Generaltullstyrelsen. Vidare bör enligt utredningen inte skyldigheten

att lämna uppgifter i dessa situationer enbart gälla flygföretag utan även andra

transportföretag.

Allmänna överväganden

Regeringen anser att det finns skäl att ta upp frågan om en längre gående åt-

komst till uppgifter från transportföretags bokningsregister än vad som hittills

föreslagits av utredningarna. Ett skäl är det ökade behovet av effektiva medel

att bekämpa internationell brottslighet med. Frågan om polisen bör ges tillgång

till motsvarande registeruppgifter kräver, med hänsyn till polisens betydligt

vidare ansvarsområde inom brottsbekämpningen, andra och närmare överväganden

vilka faller utanför ramarna för detta ärende. Frågan har emellertid

uppmärksammats inom regeringskansliet.

 Sverige har genom medlemskapet i EU åtagit sig att både nationellt och in-

ternationellt utveckla kompensatoriska åtgärder som på sikt skall kunna ersätta

gränskontrollerna. För att så effektivt som möjligt stoppa bl.a. narkotika redan

vid gränsen krävs att tullen i dess brottsbekämpande verksamhet också ges reella

förutsättningar att på ett tillfredställande sätt utföra sin uppgift. Traditio-

nella arbetsmetoder behöver kompletteras och tullen ges möjlighet att följa med

utvecklingen samt tillvarata de möjligheter som följer av datorisering och ökat

informationsflöde.

 Ett internationellt beprövat och effektivt hjälpmedel i kampen mot

internationell brottslighet, framförallt vad gäller narkotikasmuggling, är att

diskret och utan att det stör och hindrar trafiken skaffa sig uppgifter om vad

och vilka som passerar gränsen.

Vad går metoden ut på?

En metod som redan nu används i andra europeiska länder, inklusive våra nordiska

grannländer, innebär att de kommersiella datoriserade bokningssystemen för in-

ternationell trafik granskas. Poängen är att med tillgång till information i

dessa register kan underrättelsetjänsten göra en förhandsgranskning och riskbe-

dömning avseende ankommnade last och passagerare innan transportmedlet ankommer.

Denna granskning sker främst i flygtrafiken där stora varu- och personströmmar

snabbt förflyttar sig mellan länderna. Det är vid granskningen inte i första

hand namn på passagerare som är intressant. Såvitt en person inte är känd eller

efterlyst säger namnet i sig inte något om smugglingsrisken. Det är heller inte

säkert att personen bokat resan i sitt riktiga namn. Det är andra uppgifter

såsom avreseort, resrutt, betalningssätt, bokningsrutin och bagage som i första

hand kan fånga underrättelsetjänstens uppmärksamhet och intresse. Av erfarenhet

har det visat sig att narkotikasmugglare kan uppvisa ett beteendemönster inför

resan som avviker från resandes i allmänhet. Det kan t.ex, röra sig om sena

bokningar och ombokningar, onödiga omvägar i resrutten, kontantbetalning av

resan m.m. Flera sådana omständigheter som avviker från det normala kan ge en

indikation om att det kan vara fråga om smuggling. Dessa uppgifter kan i sin tur

leda fram till ett intresse av att kontrollera en viss person, ett visst fordon

eller en varusändning. Information av detta slag finns att hämta i de större

transportföretagens register, innan transportmedlet ankommit till Sverige eller

i samband därmed. När väl transportmedlet ankommit har uppgifternas värde

minskat betydligt då passagerarna och fordonen snabbt passerar gränsen och

försvinner ur tullens kontroll, särskilt i EU-trafiken.

Metoden används för få en bätttre grund och urval för kontrollverksamheten och

på så sätt kunna rikta kontrollerna mot de som kan misstänkas för brottslighet.

Otillbörligt integritetsintrång?

Det går att resa flera invändningar mot att införa en skyldighet för

transportföretag att lämna ut uppgifter om sina passagerare och mot att tullen

skulle ges åtkomst till bokningsregister med hjälp av ADB t.ex. genom termina-

låtkomst till transportföretagens databaser. Ett tungt vägande skäl mot att

lämna ut registeruppgifter av detta slag till tullen är att uppgifterna till

största delen rör resenärer som inte kan misstänkas för brott, och att det

därmed finns en risk för otillbörligt intrång i de resandes personliga

integritet. En annan invändning är att det är fråga om tillgång till privata

företags kunduppgifter, vilket innebär en användning av personregister för andra

ändamål än det ändamål registret är avsett för. En avvägning mellan samhällets

intresse av effektiv brottsbekämpning och skyddet för den personliga

integriteten måste således ske. De begränsningar i tillgängligheten som utred-

ningarna föreslagit innebär dels att uppgifter endast kan inhämtas efter ett

särskilt beslut som skall underställas åklagare, domstol eller Gen-

eraltullstyrelsen, dels kan uppgifter endast hämtas in om tullen eftersöker en

viss person, eller alternativt riktat misstankar mot ett visst transportmedel

och behöver veta vilka som medföljer detta. Dessutom skulle myndigheterna enbart

få hämta in uppgifterna i skriftlig eller muntlig form, alltså inte genom ADB.

Dessa begränsningar gör sammantaget att någon effektivitetsvinst inte uppnås i

bekämpandet av den internationella brottsligheten, av följande skäl. Uppgifterna

har oftast ett värde endast under en kort tid och innan någon brottslighet kan

knytas till någon viss person eller visst brott. Har väl misstankarna riktats

mot en person eller transport har de oftast blivit så konkreta och starka att

det redan i dag finns möjlighet att med RB:s regler om beslag inhämta dessa

uppgifter. Det råder ingen tvekan om att narkotika, vapen m.m. smugglas in i

landet. Vi vet dock inte var, när och av vem. Metoden att granska uppgifter i

transportföretagens bokningsregister går ut på att genom riskprofiler och pro-

filsökning skaffa sig en uppfattning om vem eller vilka som kan misstänkas för

den brottslighet som förekommer. Det är således fråga om ren förspaningsmetod

som är till nytta innan misstankar om något konkret brott kan knytas till någon

person. För att metoden och uppgifterna skall vara användbara måste de således

vara förhållandevis lätt åtkomliga för tullens underrättelsetjänst, för att den

när något misstänkt framkommer, omedelbart skall kunna vidarebefordra in-

formation till tullens operativa verksamhet så att ingripande kan ske när

transporten anländer eller innan den avgår.

 I dag har transportföretag i trafiken från och till tredje land en omfattande

uppgiftsskyldighet avseende sin godsbefordran för kontrollen av efterlevnaden av

tullbestämmelser, dvs. utan att det är fråga om något brott. Vid resandes

ankomst till Sverige har tullen befogenhet att utan att någon konkret misstanke

ännu uppstått t.ex. med hjälp av sin erfarenhet eller med narkotikahunds

markering stoppa och kontrollera resande och deras bagage. Även om tullen redan

har långt gående befogenheter som kan inkräkta på den personliga integriteten så

innebär onekligen ett utlämnande av uppgifter om passagerare en ytterligare

belastning i detta avseende. Å andra sidan kan nämnas att tusentals personer,

med tjänst inom de större företagen inom transport- och resebranschen, använder

och har tillgång till dessa uppgifter i tjänsten. Vidare är de svenska

resenärerna när de reser utomlands redan i dag utsatta för denna integ-

ritetskränkning men av andra länders tullmyndigheter. Frågan är således om

intrånget i de resandes integritet är otillbörligt eller försvarbart och

överkomligt i förhållande till syftet.

 Regeringen finner vid en samlad bedömning att i dag väger behovet av dessa

uppgifter i brottsbekämpningen tyngre än det intrång i de resandes personliga

integritet som ligger i att ett begränsat antal svenska tulltjänstemän får

tillgång till uppgifter av detta slag. Regeringen anser av effektivitetsskäl att

uppgifterna skall få göras läsbara för tullen genom terminalåtkomst.

 En möjlighet att arbeta med uppgifter av detta slag i förspaningen kan ses som

en kompensatorisk åtgärd vad gäller den storskaliga internationella brottslig-

heten, men torde ha ringa eller mycket liten effekt i den småskaliga

smugglingen. Metoden kan således inte ersätta gränskontrollerna och ensamt

motivera en sänkning av kontrollnivån vid gränserna. Däremot minskar stör-

ningarna i den legala trafiken och ger tullen möjlighet att rikta mer av sina

resurser mot underbyggda misstankebaserade kontroller. Metoden är lika angelägen

och användbar i trafiken med länder utanför EU och medverkar till att höja

skyddsnivån i förhållande till dessa länder. En stärkt kontroll av trafiken vid

den yttre gränsen är också en viktig kompensatorisk åtgärd. Motsvarande

bestämmelser bör därför införas i TL.

10.3.1 Tullens hantering av bokningsuppgifter

Regeringens förslag: Tullen får begära in uppgifter om bokning och incheckning

som är av särskild betydelse för att bekämpa brottslighet som faller under

tullens ansvarsområde och i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga

hos företagen. Uppgifter som visar sig sakna betydelse för vidare åtgärder skall

omedelbart förstöras. Uppgifter som tullen får tillgång till genom

terminalåtkomst får endast användas i den omfattning och under den tid som

behövs för att ta ställning till vidare kontrollåtgärder.

Skälen för regeringens förslag: De personer vars bokningsuppgifter granskas har

inte någon möjlighet att hindra åtgärden eller få den prövad. Inte heller kan

kontroll ske från allmänhetens sida eftersom sekretess hindrar från insyn i

myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelserna måste därför utformas

på ett sådant sätt, att metoden kan accepteras som nödvändig i tullens kamp mot

den internationella brottsligheten och att risken för missbruk av uppgifterna

minimeras. Det är därför viktigt att framhålla att det inte är fråga om att

tillåta någon systematisk kartläggning av resandeströmmarna eller något

generellt insamlande av uppgifter. Syftet med metoden är att ge ett bättre

underlag för de fysiska kontrollerna och minska riskerna för att resande eller

varusändningar i onödan utsätts för integritetskränkande kontrollåtgärder.

Enligt uppgift från tullens underrättelsetjänst finns det inte heller något

behov eller intresse att kartlägga, registrera eller på annat sätt sammanställa

bokningsuppgifter. Regeringen delar därför inte utredningarnas bedömning att

skyddet för resenärernas personliga integritet kräver en så begränsad

tillgänglighet till uppgifter som hittills föreslagits. Vissa begränsningar i

inhämtandet och användningen av uppgifter behövs dock.

 För det första bör uppgiftsskyldigheten endast omfatta de uppgifter som

företaget rent faktiskt har tillgång till och uppgifter av det slag som kan vara

av betydelse i sammanhanget. Vad gäller passagerare bör således tullen endast

vara berättigad att ta del av uppgifter som kan förekomma i samband med bokning

av resa såsom namn, resrutt, medpassagerare, incheckning av bagage och uppgifter

om när, var och hur bokning och betalning skett. Uppgiftsskyldigheten bör

således avse sådana uppgifter och endast i den utsträckning företaget har

tillgång till dessa.

 Ett inhämtande av uppgifter av detta slag bör heller inte få ske oavsett för

vilket ändamål tullen anser sig ha behov av den begärda uppgiften. Ett sådant

generellt inhämtande går enligt vår uppfattning utöver vad som erfordras för att

uppnå syftet med åtgärden. För att begränsa integritetsintrånget och följa de

internationella åtaganden Sverige gjort avseende behandlingen av personuppgifter

till skydd för enskilda personer, bör en därför en begränsning införas i

lagtexten så att uppgifter endast får inhämtas om de behövs i tullens

brottsbekämpande verksamhet. Alla tulltjänstemän skall således inte

slentrianmässigt, på måfå och oavsett syfte få begära in uppgifter av detta slag

från transportföretagen. Metoden att utifrån bokningsuppgifter bilda sig en

uppfattning om det finns anledning att misstänka brottslighet, kräver särskild

träning och kunskap i vilka uppgifter som är intressanta och hur dessa skall

tolkas. Det är endast ett begränsat antal tulltjänstemän med brottsbekämpande

arbetsuppgifter och nödvändig utbildning, som därför bör få befogenhet att

begära in uppgifter eller ha mer direkt tillgång till bokningsregister. Tullens

övriga verksamhetsområden lämnas utanför tillämpningsområdet.Den brottsbekäm-

pande verksamheten kan dock avse även annat än narkotika. Tullen har t.ex. en

viktig roll och uppgift i att bekämpa allvarlig ekonomisk brottslighet med

internationell anknytning avseende EU:s finansiella system. EU:s medel utgörs

till cirka 20 procent av tullintäkter. Bedrägerier i organiserad form och i stor

skala förekommer gentemot EU:s medel både på inkomstsidan i samband med import,

men också på utgiftssidan i samband med bidragsberättigad export. Bedrägerierna

orsakar EU årliga förluster på åtskilliga miljarder kronor. Sverige och övriga

medlemsstater har skyldighet att vidta alla åtgärder som står till hands för att

skydda gemenskapens medel och tillse att skyddsnivån blir likvärdig i hela

gemenskapen. Tullen har en viktig roll när det gäller att upptäcka sådan

brottslighet.

 De utländska tullmyndigheterna har hittills mest använt metoden i bekämpningen

av narkotikasmuggling i flygtrafiken. Metoden är väl utvecklad i England där

tekniken utvecklats och blivit en viktig komponent i det engelska gränsskyddet.

Man skulle därför kunna inskränka tillgången till bokningsuppgifter till

flygtrafiken och till syftet att uppdaga narkotikabrott. Även fartygstrafiken

har emellertid i allt större utsträckning uppgifter om både passagerare och

fordon. Utvecklingen på andra områden som rör tullens brottsbekämpande

verksamhet bl.a. i anledning av att dokumentation och gränsformaliteter avseende

varutransporter bortfallit i EU-trafiken, gör att det även finns behov av denna

sortens uppgifter för att spåra och upptäcka varusändningar eller fordon som kan

misstänkas vara inblandade i smuggling eller bedrägerier av olika slag. Eftersom

det i princip skall råda fri rörlighet av varor över gränserna inom EU skall

varutransporter inte stoppas bara för att de passerar en gräns. Ur

kontrollsynpunkt är Sverige geografiskt gynnat på det sättet att största delen

av EU-trafiken till Sverige kommer med båt eller flyg. En möjlighet för tullen

att inhämta information från bokningsregister i färje- eller flygtrafik angående

last av varor, fordon och passagerare skulle därför innebära en stor effektivi-

tetsvinst i tullens brottsbekämpande arbete också inom andra områden. Eftersom

metoden kan vara användbar även för att upptäcka annan allvarlig brottslighet

som tullen har att bekämpa bör användningen inte begränsas endast till

narkotikabekämpning.

Formen för uppgiftslämnande

Tullen är verksam vid gränserna och när väl fordon eller personer passerat

gränsen försvinner de ur tullens kontroll in eller ut ur landet. För tullen är

därför bokningsuppgifter "färskvaror" på det sättet att det är endast under en

ytterst begränsad tidsrymd tullen har tillfälle att upptäcka brottslighet genom

fysisk kontroll. Det är därför av avgörande betydelse att uppgifterna kan nå

fram till tullen snabbt, innan tillfället till kontroll gått förbi. Formerna för

uppgiftslämnande kan komma att bli mycket skiftande, beroende på företagens sätt

att förvara sina uppgifter och på hur frekvent tullen behöver uppgifter från

företaget i fråga. Vad gäller stora flygföretag kan det finnas behov av en mer

eller mindre löpande tillgång till uppgifter. För andra företag, t.ex. ett

rederi med begränsad trafik kanske det endast blir aktuellt någon gång och då.

Uppgifterna skall således kunna lämnas på det sätt som för situationen är det

mest lämpliga, även på dataterminal. Med tanke på att det fråga om uppgifter som

är intressanta under en mycket begränsad tidsrymd förutses det däremot inte bli

intressant i praktiken att information på datadisketter för ADB överlämnas till

tullen. Information på en diskett är ur intergritetssynpunkt dessutom betydligt

känsligare än uppgifter som ges via terminal eftersom möjligheterna att själv

sammanställa och bearbeta materialet är större. Vid terminalåtkomst styrs

bearbetningsmöjligheterna av den som handhar databasen. Mot bakgrund härav bör

bestämmelsen utformas så att den endast ger behövligt stöd för att uppgifter får

lämnas genom att tullen får ta del av uppgifterna på dataterminal. Av

effektivitetskäl vore det praktiskt om tullen fick ta del av uppgifter på detta

sätt. Det kommer dock inte på fråga att för detta syfte ålägga privata

transportföretag att ställa terminaler till tullens förfogande. När det gäller

t.ex. större flygbolag med datautrustning på flygplatserna är det kanske inte

något större problem att komma överens om att göra uppgifterna tillgängliga för

tullen genom terminalåtkomst, men för mindre företag inom transportnäringen kan

det vara betydligt mer kostsamt och opraktiskt. Förslaget till reglering av

uppgiftsskyldigheten innefattar därför inte en skyldighet att tillhandahålla

uppgifterna på detta sätt. Däremot bör så få ske om tullen och

transportföretaget i fråga finner att det är en praktisk och möjlig lösning.

Närmare om hantering av uppgifter som gjorts tillgängliga för tullen

Begränsningar avseende uppgifternas användning erfordras för att uppnå mesta

möjliga integritetsskydd utan att effektivitetsvinsterna minskar. Det är inte

avsett att uppgifter om resande skall, registreras, lagras eller bearbetas av

tullen på ett sådant sätt att nya personregister med uppgifter om resande

skapas.

 Det är svårt att på förhand överblicka omfattningen av denna verksamhet, men

det är troligt att det kan komma att röra sig om ett stort antal uppgifter vilka

till allt övervägande del rör passagerare och varutransporter som inte kan

misstänkas för någon brottslighet. Det kommer således att röra sig om en

ansenlig mängd med överflödiga uppgifter. Den omständigheten att det kommer att

röra sig om en stor andel överskottsuppgifter, mängden av uppgifter samt att de

snabbt skulle kunna bearbetas med datateknik, medför att de blir särskilt

integritetskänsliga. Inhämtade bokningsuppgifter måste givetvis granskas för att

underrättelsetjänsten skall kunna bedöma om de kan ligga till grund för vidare

åtgärder som spaning eller fysiska kontroller. Ur integritetssynpunkt är det

dock viktigt att granskningen av uppgifterna sker så snart som möjligt. Tullen

har emellertid kort tid på sig innan transporten ankommer eller avgår att ta

ställning till om uppgifterna föranleder några vidare åtgärder och även av det

skälet faller det sig naturligt att uppgifterna granskas rätt omgående. När

tulltjänstemannen gjort profilsökning och riskanalys och tagit ställning till om

någon uppgift behöver följas upp med vidare åtgärder, kommer han inte ha någon

ytterligare användning av uppgifter om resterande passagerare eller

varusändningar.

 Saknar uppgifterna betydelse för vidare åtgärder finns det ingen anledning att

spara dessa. Visar det sig däremot att uppgifterna har betydelse för vidare

åtgärder kan de behöva bevaras så länge de någon betydelse för den fortsatta

handläggningen. Till den del uppgifterna inte kommer till användning för någon

kontrollåtgärd eller brottsutredning är det regeringens bedömning att de

omedelbart bör förstöras. Även i de fall uppgifterna ger upphov till en

brottsutredning torde de endast undantagsvis vara av något värde för den

fortsatta utredningen eller av bevisvärde i en senare process att de av den

anledningen behöver sparas.

 Vad gäller att inhämta uppgifter genom uppkoppling till databaser via terminal

ger detta tillgång till stora uppgiftsmängder som kan vara av mer eller mindre

integritetskänslig natur. För att terminalanvändning inte skall leda till

onödigt integritetsintrång bör sökning endast få ske på sådant sätt, i sådan

omfattning och under den tidsrymd som behövs för att tullen skall kunna ta

ställning till om det finns grund för fortsatta åtgärder i form av spaning eller

kontroll. Vidare är informationen endast tillgänglig för tullen på så sätt att

den är läsbar. Det går därför inte att föreskriva att uppgifter som tullen tar

del av via terminal skall förstöras, eftersom informationen fortfarande tillhör

och förvaras av transportföretaget. Vad gäller tillgängligheten till uppgifter

via terminal får det därför anses tillräckligt att tullen inte får använda

bokningsregister under längre tid än vad som behövs för att få fram de relevanta

uppgifterna och ta ställning till eventuella fortsatta åtgärder.

 Allmänt gäller att om det framkommer uppgifter i Tullverkets brottsbekämpning

om någon som misstänks för brott, och uppgiften är av särskild betydelse för

brottsbekämpningen, får tullen föra in vissa uppgifter om denne i Tullverkets

register för brottsbekämpning. Detsamma gäller för varor och transporter.

Uppgifter om bokning torde dock sällan ha någon större betydelse sedan någon väl

har stoppats för kontroll. Motsvarande uppgifter kan då dessutom inhämtas från

den resande själv eller ur dennes resehandlingar. Att införa något förbud för

registrering, för det fall uppgifter framkommer i denna verksamhet och anses ha

denna betydelse för brottsbekämpningen, synes dock inte motiverat. Registrering

av uppgifter kan således komma att ske i den utsträckning det är särskilt

förskrivet, t.ex. i förordningen (1987:864) om Tullverkets register för

brottsbekämpande verksamhet eller i internationell överenskommelse som Sverige

ingått.

Konsekvenser för allmänhet och transportföretag

För allmänheten medför den föreslagna regleringen, att bokningsuppgifter om oss

alla i egenskap av resenärer, emellanåt kan komma att granskas av tullen, något

som dock inte kommer att märkas i praktiken. Konsekvenserna blir störst för

transportföretagen som blir ålagda en ytterligare uppgift gentemot de svenska

myndigheterna. De företrädare för transportbranschen som yttrat sig i frågan,

och för vilka uppgiftslämnande onekligen kan medföra visst besvär, har i princip

ställt sig positiva till att på detta sätt medverka i kampen mot den in-

ternationella brottsligheten. Tillstyrkandet har getts under förbehåll att det

inte onödigt belastar företagen arbets- eller kostnadsmässigt. Det är ytterst

angeläget att näringslivets goda vilja att samarbeta med tullen i dessa frågar

tillvaratas och att de adminstrativa och praktiska arrangemangen utformas så

smidigt som möjligt så att det inte onödigt belastar företagen. Därför bör de

praktiska formerna för uppgiftslämnandet närmare utarbetas genom frivilliga

överenskommelser mellan tullen och företagen. I den utsträckning det behövs

kommer regeringen att meddela tillämpningsföreskrifter.

11 Trafikanternas skyldigheter vid den inre gränsen

Regeringens förslag: De i övergångsbestämmelserna till TL införda reglerna om

omhändertagande av varor i vissa fall, om transportföretagens skyldighet att

ställa lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande samt om den

kontrollerades skyldighet att biträda Tullverket vid kontrollen m.m. förs över

till den nya lagen.

Skälen för regeringens förslag: I övergångsbestämmelserna till TL har införts

regler som tidigare endast gällde mot yttre gräns. Sålunda skall Tullverkets

rätt att omhänderta varor liksom bestämmelserna om transportföretagens

skyldigheter att ställa lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande även

gälla vid inre gräns. Detsamma gäller för den kontrollerades skyldighet att

biträda Tullverket vid kontrollen m.m. När det gäller omhändertagande av varor

får en tullmyndighet ta hand om en vara för att kontrollera om den är av sådant

slag som nämns i övergångsbestämmelserna och därvid lägga upp den på lager för

tillfällig förvaring. Kostnaderna skall täckas av trafikanten såvida det inte

föreligger särskilda skäl för befrielse från ersättningsskyldighet. Denna

bestämmelse kan bli tillämplig, förutom när det gäller av avgöra om en vara är

av sådant slag som nämns i övergångsbestämmelserna, och som inte får föras in

utan tillstånd, i avvaktan på att en fråga om tillstånd blir löst.

 De bestämmelser om transportföretagens skyldigheter att utan kostnad ställa

lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande gäller numera även

transportföretag som befordrar resande från annat EU-land i fråga om sådana

varor som nämns i övergångsbestämmelserna. Även bestämmelserna om den

kontrollerades skyldighet att biträda Tullverket vid kontrollen m.m. beträffande

varor som tagits ut för kontroll med stöd av övergångsbestämmelserna gäller

numera också för trafikanter från annat land inom gemenskapen.

 De nu berörda bestämmelserna bör föras över till den nya lagen.

12 Ekonomiska konsekvenser

För Tullverket torde den samlade effekten av förslagen inte innebära någon ökad

arbetsbelastning. Kontroller vid de inre gränserna sker redan i dag i stort sett

efter samma mönster som nu föreslås, även om reglerna i den nya lagen är något

annorlunda utformade än de övergångsbestäm- melser som gäller i dag. Den

föreslagna regleringen av tullens kontrollbefogenheter vid inre gräns torde inte

bli mer resurskrävande än nuvarande ordning. Detta inte minst med tanke på att

det nya regelverket får anses underlätta den brottsbekämpande verksamheten genom

att tullen får tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister.

Regeringen gör därmed bedömningen att förslagen ryms inom nuvarande resursramar.

 Som framgår av författningskommentaren till 21 § i den nya lagen kommer de

allmänna förvaltningsdomstolarna åläggas att pröva frågor om utdömande av vite

såväl enligt den nya lagen som i fråga om sådant vite som föreläggs

transportföretag som underlåtit att fullgöra skyldighet som föreskrivs i 67 a §

tullagen (1994:1550). Vidare kommer sådana överklaganden som kan följa av 22 §

att prövas av förvaltningsdomstol.Förvaltningsdomstolarna har redan stor vana av

att hantera de aktuella måltyperna. Det lär inte bli fråga om något större antal

mål som kan tänkas komma under domstol enligt den nu föreslagna regleringen.

 53

Regeringen gör därför den bedömningen att domstolsväsendet bör kunna klara dessa

uppgifter inom ramen för befintliga resurser.

 54

13 Författningskommentar

13.1 Förslaget till lag om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett

annat land inom Europeiska unionen

Inledande bestämmelser

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om Tullverkets befogenheter vid införsel eller

utförsel över Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (EU-

land).

I denna paragraf anges lagens tillämpningsområde.

 Den nya lagen innehåller bestämmelser om Tullverkets kontrollbefogenheter vid

gräns mot annat EU-land.

 Efter några inledande allmänna bestämmelser (1-4 §§) finns i lagen

bestämmelser om Tullverkets kontrollverksamhet (5-18 §§). Sedan följer

bestämmelser om straff och vite (19-21 §§) samt om överklagande

(22 §).

2 §

Kontroller enligt denna lag får inte utformas på sådant sätt att urvalet av vad

och vem som kontrolleras sker slumpmässigt.

I paragrafen betonas att kontrollen enligt lagen inte får ske i form av

slumpvisa kontroller. Som påpekats i avsnitt 9.1 är s.k. stickprovskontroller

eller systematiska kontroller inte längre tillåtna vid inre gräns. Enbart det

förhållandet att någon passerar en sådan gräns är sålunda inte tillräckligt för

att han skall kunna kontrolleras.

3 §

Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:

 1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter

som avses i lagen (1991:341) om strategiska produkter,

 2. varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av

privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i

Europeiska unionen,

 3. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

 4. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),

 5. injektionssprutor och kanyler,

 6. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa

dopningsmedel,

 7. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller

nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,

 8. kulturföremål som avses i 5 kap. 4-6 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen

m.m.,

 9. hundar och katter för annat ändamål än handel,

 10. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738),

 11. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,

 12. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns

särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret

eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor

eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att

erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för

införseln inte är uppfyllda.

Lagen gäller bara vissa närmare angivna varuslag, nämligen krigsmateriel och

strategiska produkter, alkohol- och tobaksvaror som skall beskattas, narkotika,

injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, vapen och ammunition,

springstiletter, springknivar och vissa andra farliga föremål, vissa äldre

kulturföremål, spritdrycker, vin och starköl, hundar och katter som förs in i

landet för annat ändamål än handel, nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän,

fisk och reptiler samt andra djur än sådana som nämnts ovan och produkter av

djur om det finns särskild anledning att misstänka bl.a. att smittsam sjukdom

förekommer.

 Lagen är tillämplig både på införsel från och utförsel till ett land som är

medlem i EU. Det är dock bara i fråga om narkotika som det råder ett principi-

ellt förbud både mot införsel och utförsel. I övrigt gäller enbart införsel-

restriktioner i fråga om de varor som anges under punkterna 4-7 och 9-12 samt

enbart utförselrestriktioner i fråga om krigsmateriel och strategiska produkter

samt för kulturföremål (punkterna 1 och 8).

 Vad som enligt punkt 1 utgör krigsmateriel framgår av 1 § lagen om

krigsmateriel. Lagen gäller vapen, ammunition och annan för militärt bruk

utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel. I en

bilaga till förordningen (1992:1303) om krigsmateriel har regeringen angett vad

som utgör krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. I lagen (1991:341) om

strategiska produkter bemyndigas regeringen föreskriva vilka produkter som skall

omfattas av lagen och rådets förordning (EG) nr 3381/94 av den 19 december 1994

om inrättandet av en gemenskapsordning för kontroll av export av strategiska

produkter. Detta har skett i förordningen (1994:2060) om strategiska produkter.

Lagen reglerar förutom utförsel även avtal om tillverkningsrätt och

tillhandahållande, vilket är en ren svensk reglering. Punkt 2 avser det

undantag som Sverige har fått i förhandlingarna inför EU-medlemskapet

beträffande införsel av alkoholdrycker och tobaksvaror. Sverige har sålunda

medgetts rätt att ta ut punktskatt på sådana varor även om de har inköpts i ett

annat EU-land om införseln överstiger vissa angivna kvantiteter.

 I punkt 3 används begreppet narkotika och det klargörs att med detta begrepp

skall i denna lag avses detsamma som i narkotikastrafflagen.

 Enligt 8 § narkotikastrafflagen förstås med narkotika läkemedel eller

hälsofarliga varor med starkt vanebildande egenskaper eller varor som med

lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper och som

 1. på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell

 överenskommelse som Sverige har biträtt, eller

 2. av regeringen har förklarats skola anses som narkotika enligt lagen.

 Sverige har biträtt 1961 års allmänna narkotikakonvention - den s.k. Single

 Convention - med tilläggsprotokoll 1972 - samt 1971 års konvention om

 psykotropa substanser. Vidare har Sverige biträtt Förenta Nationernas

 konvention 1988 mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. De

 ämnen som är föremål för kontroll enligt konventionen upptas i

 förteckningar som fogas till konventionerna.

 I förordningen om kontroll av narkotika anges vilka ytterligare substanser som

skall anses vara narkotika enligt narkotikastrafflagen. De aktuella substanserna

har indelats i huvudgrupperna centralstimulerande medel, hallucinogener,

smärtstillande medel samt sömnmedel och lugnande medel. Av förordningen framgår

vidare dels att som narkotika skall även anses de ovanjordiska delarna av växten

kat, dels att vid tillämpningen av narkotikastrafflagen skall med cannabis

förstås de ovanjordiska delarna av varje växt av släktet Cannabis - med undantag

av frön - från vilka hartset inte blivit extraherat och oavsett under vilken be-

nämning de förekommer.

 Vad härefter gäller vapen och ammunition enligt punkt 4 föreskrivs i 1 kap 2 §

vapenlagen att med skjutvapen förstås i vapenlagen ett vapen med vilket kulor,

hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av

krutladdning, kolsyreladdning, komprimerad luft eller annat liknade

utskjutningsmedel. I paragrafen föreskrivs vidare att vad som sägs om skjutvapen

skall gälla även vissa andra typer av vapen m.m.

 I 1 kap 4 § vapenlagen anges att bl.a. vissa arbetsredskap med karaktär av

vapen inte omfattas av vapenlagens bestämmelser.

 Enligt 1 kap 5 § vapenlagen förstås med ammunition patroner och projektiler

till handvapen som lagen tillämpas på samt tändhattar och andra tändmedel till

sådana patroner och projektiler. I 1 kap 7 § finns slutligen vissa

särbestämmelser beträffande hagel m.m.

 Begreppen injektionssprutor och kanyler i punkt 5 har samma innebörd som

motsvarande uttryck i förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om

injektionssprutor och kanyler. Med kanyl förstås injektionsnål som kan användas

för insprutning i människokroppen.

 Vad som menas med dopningsmedel enligt punkt 6 framgår av lagen (1991:1969) om

förbud mot vissa dopningsmedel. Enligt 1 § i den lagen avses syntetiska anabola

steroider, testosteron och dess derivat,

tillväxthormon samt kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av

testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon.

 De farliga föremål som räknas upp i punkt 7 är desamma som anges i

förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål.

 Vilka kulturföremål som avses i punkt 8 framgår av 5 kap. 4-6 §§ lagen om

kulturminnen m.m. I 4 § räknas de svenska kulturföremålen upp och i 5 § anges de

utländska. Enligt 6 § krävs tillstånd även för utförsel av en del av ett sådant

föremål.

 I medlemskapsförhandlingarna fick Sverige en möjlighet att tillämpa strängare

regler för att skydda landet mot rabies. Detta har medfört att hundar och katter

har tagits upp i punkt 9. Det bör framhållas att regleringen bara omfattar dessa

sällskapsdjur när de förs in i landet för annat ändamål än handel. I fråga om

handeln med dessa djur har en harmonisering skett av de nationella

föreskrifterna. Punkt 10 avser den åldersgräns som gäller för införsel av

alkoholvaror enligt 4 kap. 2 § alkohollagen. Sålunda får spritdrycker, vin och

starköl införas endast av resande som har fyllt 20 år eller av person som utför

arbete på transportmedel och som har uppnått nämnda ålder, för eget eller

familjens bruk eller som gåva till närstående för dennes eller familjens

personliga bruk. Vidare gäller punkten kommersiell införsel av spritdrycker, vin

eller starköl. För sådan införsel krävs nämligen tillverknings- eller

partihandelstillstånd enligt 4 kap. 2 § alkohollagen. Hänvisningen till

alkohollagen innebär ett förtydligande i förhållande till övergångsbe-

stämmelserna till TL.

 Vid medlemskapsförhandlingarna ansökte Sverige om s.k. tilläggsgarantier för

en rad sjukdomar som kan drabba nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och

fisk. Innan dessa ansökningar är färdigbehandlade får Sverige tills vidare

tillämpa äldre bestämmelser om kontroll vid införseln i fråga om dessa djurslag

vilka nämns i punkt 11. Även beträffande reptiler har Sverige rätt att tills

vidare behålla sina nationella bestämmelser om kontroll.

 Vid införsel av andra djur än sådana som nämns i punkterna 9 och 11 och av

produkter av djur får enligt punkt 12 kontroller ske av transporter av djur om

det föreligger särskild anledning till misstanke om bl.a. smittsam sjukdom.

Detta följer av rådsdirektivet 90/425 om veterinära och avelstekniska kontroller

i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen.

4 §

Anmälningsskyldighet föreligger

 1. för den som utan erforderligt tillstånd, eller med stöd av tillstånd som

föranletts av vilseledande uppgift, från ett annat EU-land till Sverige inför

eller från Sverige till ett sådant land utför en vara som avses i 3 § 3, 5-8 och

10,

 2. för den som från ett annat EU-land till Sverige inför eller från Sverige

till ett sådant land utför en vara som avses i 3 § 1, 4, 9, 11 och 12.

 88

 Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Generaltullstyrelsen får

meddela närmare föreskrifter om anmälningsskyldigheten.

I första stycket 1 har en bestämmelse om anmälningsskyldighet tagits in för

sådana varor som avses i 3 § 3, 5-8 och 10 och som förs in till Sverige från ett

annat EU-land eller ut från Sverige till ett sådant land av den som inte har

erforderligt tillstånd, eller som har ett sådant tillstånd som föranletts av

vilseledande uppgift.

 När det gäller krigsmateriel och strategiska varor, vapen och ammunition som

avses i vapenlagen (1996:67) och djur som anges i 3 § 9, 11 och 12 gäller,

enligt första stycket 2, en generell anmälningsskyldighet, dvs. samtliga sådana

varor skall anmälas till tullmyndigheten.

 Varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av

privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i

Europeiska unionen, skall också anmälas till tullmyndigheten. Denna

anmälningsskyldighet framgår emellertid av den nyssnämnda lagen.

 I likhet med vad som gäller enligt TL:s övergångsbestämmelser skall ett brott

anses fullbordat först när den som inför eller utför den aktuella varan

underlåter att anmäla denna till tullmyndigheten.

Tullverkets kontrollverksamhet

5 §

Var och en är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. Sådan anmaning

får ges

 1. den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat EU-land

eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar

närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra sådan kontroll som

avses i 7 §,

 2. den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-

land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område

som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land, om det finns anledning

anta att han medför en vara som avses i 3 §, och att han inte fullgjort sin

anmälningsskyldighet enligt 4 §.

 En anmaning enligt första stycket 2 får ges endast om det behövs för att

möjliggöra kontroll enligt 7 § och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för

detta ändamål.

Bestämmelsen motsvarar delvis 58 § TL och innebär att en tulltjänsteman får

anmana någon att stanna efter ett selektivt urval inom ett område som är såväl

tidsmässigt som geografiskt begränsat. Utanför detta område kan en

tulltjänsteman anmana den som anträffas inom ett vidare område att stanna endast

om det finns anledning anta att personen i fråga medför en vara som avses i 3 §,

och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §.

 Av andra stycket framgår att ett ingripande enligt första stycket andra

punkten endast får ske om proportionalitetsprincipen har iakttagits. Detta

innebär att tulltjänstemannen måste väga det som talar för åtgärden mot det

intrång som åtgärden innebär för den enskilde. Ett hejdande innebär ju alltid en

inskränkning i rörelsefriheten. Med hänsyn till det relativt vida område som ett

ingripande enligt första stycket 2 får utövas inom, är det extra betydelsefullt

att ett sådant ingripande kringgärdas av skyddsregler.

6 §

Den som enligt 5 § är skyldig att stanna, skall på en tulltjänstemans begäran

lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för kontroll enligt 7

§.

I paragrafen regleras uppgiftsskyldigheten för den som enligt föregående

paragraf är skyldig att stanna.

7 §

För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag, eller enligt lagen

(1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror

från ett land som är medlem i Europeiska unionen, fullgjorts riktigt och

fullständigt, samt för kontroll av att gällande villkor för in- eller utförsel

av sådana varor som anges i 3 § 1 och 3-12 uppfyllts, får en tulltjänsteman

undersöka

 1. transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras

vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land,

 2. handresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande

som medförs av en resande vid inresa från eller utresa till ett annat EU-land,

eller av den som kan anmanas att stanna enligt 5 § första stycket 2.

 Ytterligare bestämmelser om befogenheter bl.a. avseende kroppsvisitation och

kroppsbesiktning finns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Befogenheterna enligt paragrafen, som i huvudsak motsvarar 57 § TL skall endast

avse varuförsel inom gemenskapen och får användas för att kontrollera att den

som hejdats enligt 5 § fullgjort sin anmälnings- skyldighet. Vid denna kontroll

får tulltjänstemannen även kontrollera att gällande in- eller utförselvillkor är

uppfyllda för de varor som anges i

3 § 1 och 3-12.

8 §

För kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt denna lag

fullgjorts riktigt och fullständigt får en tulltjänsteman undersöka

postförsändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser. En sådan

försändelse får öppnas, om det finns anledning anta att den innehåller en vara

som avses i 3 §, och att denna vara kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om

straff för varusmuggling samt försändelsen finns hos tullmyndigheten eller på

utväxlingspostkontoret.

I paragrafen införs en ny bestämmelse i förhållande till vad som gäller enligt

TL och dess övergångsbestämmelser. Genom bestämmelsen får tullens rätt att

undersöka och öppna brev, paket och andra postförsändelser ett klarare uttryck

än den hittills har haft i TL. En försändelse får undersökas endast för att

tulltjänstemannen skall kunna kontrollera att anmälningsskyldigheten fullgjorts

enligt lagen.

 Det måste föreligga misstanke, "anledning anta", om att försändelsen

innehåller en sådan vara som anges i 3 §, och att denna vara kan tas i beslag

enligt bestämmelserna i VSL, för att en försändelse skall kunna öppnas. Denna

misstankegrad, som är den lägsta som förekommer inom svensk rätt, får anses

uppnådd om en narkotikahund markerar, eller om en genomlysning med rönt-

genutrustning eller liknade indikerar att det är fråga om en vara som avses i 3

§. En sådan åtgärd kan ske utan att försändelsen öppnas, och eventuella med-

delanden i den kontrollerade försändelsen kan inte läsas. I praktiken torde

efterforskningar enligt bestämmelsen komma att inriktas på narkotika och

möjligen dopningsmedel.

 Den aktuella kontrollbefogenheten gäller enbart postförsändelser. Brev och

paket som förs över gränsen med budbilar och liknande är inte att anse som post

i den mening som avses i bestämmelsen. Dessa får därför inte underkastas någon

kontroll enligt denna bestämmelse och för det fall en sådan försändelse skall

undersökas får undersökningen ske - som hittills - med stöd av de regler som i

den nya lagen finns i 7 § första stycket 1.

9 §

Beslut om öppnande med stöd av 8 § av brev och andra sådana försändelser som kan

antas innehålla förtroliga meddelanden får fattas endast av tullmyndighetens

chef eller efter dennes förordnande av någon annan tjänsteman vid myndigheten.

Bestämmelsen avser försändelser som erfarenhetsmässigt innehåller förtroliga

meddelanden. Som regel befordras dessa som brevförsändelser enligt de postala

bestämmelserna. Undantagsvis kan givetvis sådana meddelanden förekomma i andra

typer av försändelser.

10 §

En försändelse som öppnas med stöd av 8 och 9 §§ får inte undersökas närmare än

vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen.

 Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå

ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid denna.

 Har en försändelse öppnats skall adressaten och, om det är möjligt, avsändaren

underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl talar emot det.

Första stycket i bestämmelsen avser att lyfta fram proportionalitets-principen

för den som granskar en försändelse som antas innehålla ett förtroligt

meddelande. Förebild för bestämmelsen är bl.a. en motsvarande bestämmelse om

beslag i 27 kap. 1 § tredje stycket RB.

 Enligt andra stycket skall en företagen undersökning dokumenteras för att den

enskilde i efterhand skall kunna kontrollera att den inte har inneburit ett

oförsvarligt ingrepp i brevhemligheten. Bestämmelsen har sin förebild i RB:s

regler om beslag (jfr 27 kap. 13 §).

 I paragrafens tredje stycke regleras den enskildes möjlighet att så snart som

möjligt få kännedom om att ett öppnande skett. För det fall tullens undersökning

av försändelsen leder till misstanke om brott bör det dock, för att

brottsutredningen skall kunna genomföras effektivt, finnas möjlighet att

underlåta en snar underrättelse. Förebild för bestämmelsen är motsvarande regel

i 27 kap. 11 § RB.

11 §

Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för en tull-

myndighet besluta att postförsändelse som väntas till viss postanstalt, och som

kommer från ett annat EU-land, skall hållas kvar av postbefordringsföretaget

när försändelsen kommer in till postanstalten. Ett beslut skall meddelas att

gälla viss angiven, kortare tidsrymd.

 Förutsättningarna för ett beslut om kvarhållande är

 1. att det finns anledning anta att sådan postförsändelse innehåller narkotika

som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, samt

 2. att ett sådant beslut är nödvändigt för att det avsedda resultatet skall

uppnås.

 Ett beslut om kvarhållande får verkställas omedelbart men skall snarast prövas

av Generaltullstyrelsen.

I paragrafen införs en bestämmelse om s.k postspärr. Ett förfarande med

postspärr innebär att postförsändelse som väntas till en viss postanstalt kan

hållas kvar av postbefordringsföretaget. För att ett sådant kvarhållande skall

vara möjligt krävs att det finns anledning anta att försändelsen innehåller

narkotika som kan tas i beslag enligt bestämmelserna i VSL, och att

proportionalitetsprincipen iakttagits. Som ytterligare skyddsåtgärder för den

enskildes integritet gäller att det endast är chefen för en tullmyndighet som

kan besluta om åtgärden, och att beslutet omedelbart skall prövas av General-

tullstyrelsen.

 Lagrådet har förordat att en regel om att ett beslut skall meddelas att gälla

viss angiven kortare tidsrymd förs in i paragrafen. En sådan regel finns i 27:9

RB och innebär att en försändelse måste ha kommit in till befordringsföretaget

inom den angivna tiden för att förordnandet om kvarhållande skall få tillämpas.

Paragrafen har kompletterats med en sådan bestämmelse.

12 §

Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att medverka i kontrollverksamheten

enligt denna lag. Vad som sägs i 5-7 och 13 §§ om en tullmyndighet och en

tulltjänsteman gäller vid sådan medverkan också polismyndigheten och

Kustbevakningen samt en polisman och en tjänsteman vid Kustbevakningen.

 Ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer är skyldigt att, på

begäran av tullmyndigheten, till denna myndighet överlämna en försändelse som

kvarhållits enligt 11 §.

 Ett befordringsföretag är skyldigt att göra anmälan till Tullverket om det i

deras verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika

som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Såväl Kustbevakningen som polisen har en skyldighet att bistå vid tullens

kontrollverksamhet, om detta begärs. Vid sådan medverkan har myndigheterna rätt

att bl.a hejda och undersöka transportmedel samt undersöka lådor, lokaler och

handresgods m.m.

 Även Posten AB är skyldigt att medverka i kontrollverksamheten enligt lagen.

Denna skyldighet kvarstår så länge postförsändelsen finns hos något av Posten

AB:s postkontor. Detta innebär att Posten AB:s medverkan kan ske senast när

postförsändelsen finns på mottagarens adresspostkontor. Postens medverkan är

nödvändig för att en tullmyndighet skall kunna lägga en postspärr enligt 11 §.

 Att uttrycket "postbefordringsföretag som regeringen bestämmer" används

beror på att Postens nuvarande organisation som en koncern inrymmer ett flertal

aktiebolag.

 Lagrådet har föreslagit att det av paragrafen skall framgå att ett

postbefordringsföretag är skyldigt att, på begäran av tullmyndigheten, till

denna myndighet överlämna en försändelse som kvarhållits enligt 11 §, och att

ett sådant företag, och även andra befordringsföretag, är skyldiga att anmäla

till Tullverket om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en

försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt VSL. Lagrådets

förslag i dessa delar har följts av regeringen.

13 §

Vid kontroll enligt denna lag skall den vars uppgifter skall kontrolleras, eller

för vars räkning varan införs eller utförs, ge den som verkställer kontrollen

tillfälle att undersöka varan och transportmedlet och utan kostnad

tillhandahålla de varuprov som behövs. Den som utför kontrollen skall också

lämnas tillträde till de lokaler och andra utrymmen som används för den

transport, förvaring eller verksamhet som kontrollen avser.

 Den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning varan införs

eller utförs skall svara för den transport av varan som behövs samt för

uppackning och återinpackning. Han skall även tillhandahålla någon som hjälper

till vid provtagning och vägning. Den som åsidosätter dessa skyldigheter skall

enligt beslut av en tullmyndighet ersätta staten för dess kostnader för

åtgärderna i fråga. Vad som sägs i 37 § tullagen (1994:1550) om indrivning av

tull skall gälla även sådan ersättning. Tullmyndigheten får besluta om befrielse

helt eller delvis från ersättningsskyldigheten.

De aktuella bestämmelserna är nödvändiga för att Tullverket inte skall behöva

svara för bl.a. lossning och lastning samt uppackning och återinpackning sedan

ett visst kontrollobjekt har tagits ut för kontroll med stöd av 5-7 §§.

14 §

Transportföretag, som befordrar resande från ett annat EU-land, skall utan

kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande

som enligt vad Generaltullstyrelsen bedömer behövs för undersökning av resgods

och fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisitation av resande

samt för tullpersonal under uppehåll i tjänstgöringen.

Denna bestämmelse föreskriver om skyldighet för transportföretag som

transporterar resande och fordon från annat medlemsland att ställa vissa lokaler

och anordningar till Tullverkets förfogande. Bestämmelsen tar främst sikte på

trafiken med fartyg och luftfartyg.

 89

15 §

Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från

Sverige skall på begäran av en tullmyndighet skyndsamt lämna de aktuella

uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång

till. Transportföretag har endast skyldighet att lämna de uppgifter om

passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för

betalning och bokning.

 Tullmyndigheten får begära uppgifter enligt första stycket endast om

uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

I bestämmelsen ges tullen befogenhet att i den brottsbekämpande verksamheten

begära in uppgifter om last, passagerare och fordon från transportföretag. Denna

reglering innefattar inte några ålägganden för transportföretag att införa nya

rutiner eller föra register över passagerare, last eller fordon. Endast i den

utsträckning företaget har uppgifter av detta slag, för eget behov eller på

grund av föreskrifter i annan ordning, kan det således bli fråga om att lämna ut

sådana uppgifter. Med tillgängliga uppgifter avses även uppgifter som fysiskt

lagras någon annanstans t.ex. i databaser, men som är tillgängliga med tekniskt

hjälpmedel hos företaget.

 Uttrycket om att det är fråga om aktuella uppgifter understryker att

regleringen är avsedd för transporter vars ankomst eller avgång tidsmässigt är

nära förestående. Det är därför angeläget att transportföretaget skyndsamt

efterkommer en begäran från tullen om uppgifter så att granskningen av dessa kan

ske innan det blir för sent för tullen att vidta kontrollåtgärder.

Bokningsuppgifter av det slag det här är fråga om, bör i efterhand ha ett

begränsat värde för redan upptäckt brottslighet. Det bör endast vara i

undantagsfall som historiska uppgifter är av intresse för den brottsbekämpande

verksamheten. Tullen får i sådana fall, liksom hittills, vara hänvisade till

rättegångsbalkens regler om beslag.

 Transportföretagens skyldighet att lämna uppgifter till tullen avseende

enskilda personer i egenskap av passagerare begränsas till sådana

bokningsuppgifter som kan vara av betydelse i sammanhanget. Andra uppgifter om

passagerare som kan tänkas finnas hos företagen behöver inte lämnas ut, utan

uppgiftsskyldigheten omfattar endast uppgifter som kan förekomma i samband med

platsbokning och incheckning såsom namn, resrutt, bagage, medpassagerare och

uppgfter om hur bokning och betalning gått till.

 Ändamålet med bestämmelsen är att ge tullen möjlighet att på ett effektivare

sätt bekämpa allvarlig brottslighet inom tullens ansvarsområde. Uppgifterna ger

tullen en möjlighet att innan en transport ankommer eller avgår ta ställning

till om det finns några tecken på att passagerare, varusändningar eller fordon

är inblandade i eller har samband med brottslighet. Framkommer det sådana

uppgifter går det att med större precision rikta kontrollerna mot varusändningar

eller personer som kan misstänkas för brottslighet och bespara andra från

integritetskränkande kontrollåtgärder. Denna arbetsmetod skall bara användas i

tullens brottsbekämpande verksamhet och uppgifter får inte begäras in för att

tillgodose något annat informationsbehov i Tullverkets övriga verksamhet.

16 §

Transportföretag får lämna uppgifter enligt 15 § på så sätt att de görs läsbara

fär tullmyndigheten genom terminalåtkomst.

 Tullmyndigheten får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den

omfattning och under den tid som behövs för att kontrollera aktuella trans-

porter. Tullmyndigheten får inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra

uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt.

 Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom

terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna betydelse för

utredning och lagföring av brott.

Bestämmelsen reglerar formerna för uppgiftslämnandet samt tullens behandling av

inhämtade bokningsuppgifter. Formerna för uppgiftslämnande kan förutses bli

mycket skiftande, beroende på företagens sätt att förvara sina uppgifter och på

hur frekvent tullen behöver uppgifter från företaget. Uppgifterna får lämnas på

det sätt som för situationen är det mest lämpliga. Det kan således röra sig om

allt från muntliga uppgifter, fax, brev, elektronisk post till terminalåtkomst

till databaserade register. Det uppställs därför inget krav på att uppgifterna

skall lämnas på visst sätt. Bestämmelsen ger dock behövligt stöd, för de företag

som finner det lämpligt, att fullgöra sin uppgiftsskyldighet genom att

uppgifterna görs tillgängliga för tullen genom terminalåtkomst. För att

terminalåtkomsten till uppgifter inte skall leda till onödigt integritetsintrång

föreskrivs att tullens informationssökning endast får ske på sådant sätt, i

sådan omfattning och under den tidsrymd som behövs för att tullen skall kunna ta

ställning till om det finns grund för fortsatta åtgärder i form av spaning eller

kontroll (riskanalys). Det innebär att tulltjänstemannen får läsa uppgifter som

tillhandahålls på terminal, men får inte ändra, sammanställa, lagra eller på

annat sätt bearbeta registerinnehållet.

 Uppgifter som transportföretagen lämnar till tullen blir i allmänhet inkomna

allmänna handlingar hos tullmyndigheten enligt 2 kap.

3 och 6 §§ tryckfrihetsförordningen och skall till följd därav normalt

registreras enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) och, om så beslutas,

arkiveras hos myndigheten enligt 3 § arkivlagen (1990:782). När tullen är färdig

med profilsökning och riskanalys kommer man emellertid inte ha någon ytterligare

användning av uppgifterna. Med hänsyn till mängden överskottsuppgifter som rör

oskyldiga resande föreskrivs att uppgifter som rör enskilda personer, omedelbart

skall förstöras om de inte behövs för fortsatt utredning av brottslighet. Det

innebär att gallringen skall ske så snart det kan konstateras att uppgifterna ur

spanings- eller kontrollsynpunkt saknar betydelse. Det går däremot inte att ha

samma föreskrift för uppgifter som tullen har tillgång till genom

terminalåtkomst eftersom tullen endast kan förfoga över infor-mationen på så

sätt att den är läsbar för tulltjänstemannen. Uppgifter som tullen tar del av på

detta sätt får dock inte ändras eller användas under längre tid än vad som är

nödvändigt för att få fram de relevanta uppgifterna och ta ställning till

eventuella fortsatta åtgärder. Under tiden bokningsuppgifter förvaras hos

tullmyndigheten torde de omfattas av sekretesskydd enligt 5 kap. 1 § och 9 kap.

17 § sekretesslagen (1980:100).

17 §

Om det behövs för att genomföra en kontroll enligt denna lag, får en

tullmyndighet ta hand om en vara. Varan får därvid läggas upp på lager för

tillfällig förvaring. De kostnader som Tullverket haft för varans uppläggning

och förvaring skall ersättas av den som för in eller för ut varan.

 Tullmyndigheten kan besluta att varan inte får tas ut från lagret förrän

kostnaderna ersatts eller säkerhet ställts för dem.

 Tullmyndigheten får besluta om befrielse helt eller delvis från ersätt-

ningsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.

Paragrafen kan bli tillämplig när det gäller att avgöra om en vara är av sådant

slag som nämns i 3 §, och som inte får föras in utan tillstånd. Ett

omhändertagande av en vara utan tillstånd får i regel antas vara relativt

kortfristigt. Så snart kontrollen av en vara har slutförts måste omhän-

dertagandet hävas. Beslag bör alltid ske i fall då utredningen av en

brottsmisstanke kräver ett längre omhändertagande av varan än som motiveras av

kontrollen. I de fall varan läggs upp på lager för tillfällig förvaring skall

kostnaderna härför ersättas av den som för in varan. Det bör dock finnas en

möjlighet för tullmyndigheten att medge befrielse helt eller delvis från

ersättningsskyldigheten, t.ex. då det sedermera visar sig att den aktuella varan

inte varit av sådant slag som nämns i 3 § eller att den som fört in varan inte

heller på annat sätt åsidosatt sina skyldigheter enligt tullagstiftningen.

18 §

En tullmyndighet har rätt att göra kontrollbesök och revisioner hos den som för

ut sådana varor som anges i 3 § 1 och 8. Vad som sägs i 68-80 §§ tullagen

(1994:1550) om revision m.m. gäller därvid, liksom bestämmelsen i 99 § samma lag

om vite vid revision.

I paragrafen ges tullmyndigheten även i fortsättningen befogenhet att, i fråga

om krigsmateriel och andra strategiska produkter (s.k. dual use-produkter) samt

kulturföremål, göra kontrollbesök och revisioner hos den som exporterar sådana

varor till annat EU-land. Därvid skall bestämmelserna i 68-80 §§ tullagen

(1994:1550) om revision, samt om vite som föreläggs på grund av dessa

bestämmelser, gälla.

Straff och vite

19 §

Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att

 1. stanna på en tulltjänstemans anmaning enligt 5 §,

 2. lämna uppgifter och visa upp handlingar för en tulltjänsteman enligt 6 §.

 I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Paragrafen innehåller straffbestämmelser för överträdelser av vissa föreskrifter

i den nya lagen. Bestämmelserna gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

inte stannar på en tulltjänstemans anmaning, när sådan skyldighet föreligger

enligt 5 §, eller som inte, trots att en tulltjänsteman begär det, lämnar

uppgifter eller företer handlingar enligt 6 §.

20 §

Ansvar enligt 19 § inträder inte om gärningen är belagd med straff i

brottsbalken eller i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Paragrafen anger att ansvarsbestämmelserna skall tillämpas subsidiärt i

förhållande till straffbestämmelserna i brottsbalken och lagen (1960:418) om

straff för varusmuggling.

21 §

Vite får av en tullmyndighet föreläggas

 1. ett transportföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt

15 §,

 2. den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning en vara införs

eller utförs enligt 13 § och som inte fullgör sina skyldigheter enligt samma

paragraf.

Tullmyndighet får förelägga vite om transportföretag inte fullgör sin

uppgiftsskyldighet enligt 15 §, och om den vars uppgifter skall kontrolleras

eller för vars räkning en vara införs i enlighet med 13 § inte fullgör sina

skyldigheter enligt denna paragraf. Därvid skall lagen (1985:206) om viten

tillämpas.

 Enligt den nuvarande lydelsen av TL skall frågor om utdömande av vite alltid

prövas av Generaltulllstyrelsen. Detta är ett avsteg från huvudregeln i 6 §

lagen (1985:206) om viten, där det stadgas att vite utdöms av länsrätten. Annan

ordning gäller endast i den mån det följer av särskilda föreskrifter, jfr 1 §

andra stycket viteslagen. Frågan om vilken myndighet som skall döma ut vite på

tullagstiftningens område berördes både i propositionen till viteslagen (prop.

1984/85:96 s. 52) och i propositionen till den gamla tullagen (prop. 1986/87:166

s. 112), men regeringen finner att några egentliga skäl för att ha en annan

ordning än den som gäller enligt viteslagen inte har anförts i dessa

propositioner. Viten som föreläggs enligt tullagstiftningen kan inte heller

anses vara så särpräglade från materiell eller någon annan synpunkt att det

motiverar avsteg från huvudregeln. Regeringen anser därför att vite som

föreläggs enligt den nya lagen skall dömas ut av länsrätten. När det gäller vite

som föreläggs enligt TL finner regeringen emellertid att det för närvarande inte

finns skäl att ändra den nuvarande ordningen härvidlag. Som framgår av

kommentaren till 99 a § TL bör dock vite som föreläggs ett transportföretag som

inte fullgör sina skyldigheter enligt 67 a § i nyssnämnda lag dömas ut av

domstol.

Överklagande

22 §

Beslut enligt 13-15 och 17 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

 Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten.

 Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Enligt paragrafens första stycke får sådana beslut som fattats med stöd av 13-15

och 17 §§ överklagas till länsrätten.

 I enlighet med vad Lagrådet anfört har i tredje stycket införts en bestämmelse

där det framgår att inga andra beslut än de som framgår av första stycket får

överklagas.

 90

13.2 Förslaget till lag om ändring i tullagen (1994:1550)

6 §

Oförtullade oljeprodukter får tillföras sådana märkämnen som avses i 2 kap. 8 §

lagen (1994:1776) om skatt på energi.

Ändringen i paragrafen innebär en rättelse av ett förbiseendefel. I paragrafen

skall rätteligen hänvisas till 2 kap. 8 § lagen (1994:1776) om skatt på energi i

stället för som i dag till 2 kap. 7 § nämnda lag.

9 a §

Den som från en plats utanför det svenska tullområdet, men inom EG:s tullområde,

till det svenska tullområdet inför eller låta införa en icke-gemenskapsvara, som

inte är underkastad ett tullförfarande, är skyldig att anmäla införseln till

tullmyndigheten vid gränspasseringen.

 Tullmyndigheten uppbär därvid tull för varan och övervakar att

handelspolitiska åtgärder vidtas och andra villkor för övergång till fri

omsättning iakttas.

 För kontroll av anmälningsskyldigheten har tullmyndigheten rätt att utföra de

kontroller som framgår av lagen (1996:000) om Tullverkets befogenheter vid

Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

Ändringen är en följdändring.

57 a §

För sådan kontroll som avses i 57 § får en tulltjänsteman undersöka

postförsändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser. En sådan

försändelse får öppnas om det finns anledning anta att den innehåller en vara,

och att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts samt försändelsen

finns hos tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret.

Denna paragraf motsvarar delvis 8 § i den nya lagen som emellertid enbart

möjliggör öppnande när det finns anledning anta att försändelsen innehåller en

vara som anges i 3 § och som kan tas i beslag. Vid den yttre gränsen är

kontrollmöjligheterna större. Sålunda är det där möjligt att öppna en

försändelse om det finns misstanke om att denna innehåller en vara och att

anmälnings- och uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts.

 91

57 b §

Beslut om öppnande med stöd av 57 a § av brev och andra sådana försändelser som

kan antas innehålla förtroliga meddelanden får fattas endast av tullmyndighetens

chef eller efter dennes förordnande av någon annan tjänsteman vid myndigheten.

Denna paragraf motsvarar 9 § i den nya lagen.

57 c §

En försändelse som öppnas med stöd av 57 a och 57 b §§ får inte undersökas

närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen.

 Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå

ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid denna.

 Har en försändelse öppnats skall adressaten och, om det är möjligt, avsändaren

underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl talar emot det.

Denna paragraf motsvarar 10 § i den nya lagen.

57 d §

Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för en

tullmyndighet besluta att postförsändelse som väntas till viss postanstalt, och

som kommer från tredje land, skall hållas kvar av postbefordringsföretaget när

försändelsen kommer in till postanstalten. Ett beslut skall meddelas att gälla

viss angiven, kortare tidsrymd.

 Förutsättningarna för ett beslut om kvarhållande är

 1. att det finns anledning anta att sådan postförsändelse innehåller narkotika

som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, samt

 2. att ett sådant beslut är nödvändigt för att det avsedda resultatet skall

uppnås.

 Ett beslut om kvarhållande får verkställas omedelbart men skall snarast prövas

av Generaltullstyrelsen.

Denna paragraf motsvarar 11 § i den nya lagen. Som framgår av kommentaren till

nyssnämnda paragraf har Lagrådets förslag om att införa en regel om att ett

beslut skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tidsrymd följts av

regeringen. En motsvarande bestämmelse bör därför införas i 57 d §.

66 §

Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att medverka i kontrollverksamheten

enligt denna lag. Vad som sägs i 57, 58-63 §§ om en tullmyndighet och en

tulltjänsteman gäller vid sådan medverkan också en polismyndighet och

Kustbevakningen samt en polisman och en tjänsteman vid Kustbevakningen.

 Ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer är skyldigt att på begäran

av tullmyndigheten till denna myndighet överlämna en försändelse som kvarhållits

enligt 57 d §.

 Ett befordringsföretag är skyldigt att göra anmälan till Tullverket om det i

företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller

narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (1960:418) om straff för

varusmuggling, och att även i övrigt medverka i kontrollverksamheten enligt

denna lag i fråga om varor som befordras med post, på järnväg eller med

luftfartyg. I fråga om sådan medverkan gäller inte 57 63 §§.

 Regeringen får meddela närmare föreskrifter om medverkan som avses i första

och tredje styckena.

Denna paragraf motsvarar i stort 12 § i den nya lagen. Av kommentaren till den

paragrafen framgår bl.a. att Lagrådet anser att, för det fall regeringen godtar

förslaget till ändring i 12 §, en motsvarande ändring bör göras i 66 § andra

stycket TL. Lagrådets förslag till ändring i 12 § har följts av regeringen.

Härav följer att även 66 § TL bör innehålla en bestämmelse om att ett

postbefordringsföretag till en tullmyndighet skall överlämna en försändelse som

kvarhållits och ett sådant företag, och även andra befordringsföretag, skall

anmäla till Tullverket om det i företagets verksamhet uppkommit en misstanke om

narkotikabrott. Med anledning av att TL omfattar handel med tredjelandsvaror

vilka fortfarande tullklareras kommer befordringsföretagets medverkan att

omfatta även andra åtgärder än de som nämns i 12 § i den nya lagen.

67 a §

Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från

Sverige skall på begäran av en tullmyndighet skyndsamt lämna de aktuella

uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång

till. Transportföretag har endast skyldighet att lämna de uppgifter om

passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för

betalning och bokning.

 Tullmyndigheten får begära uppgifter enligt första stycket endast om

uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

En ny paragraf, motsvarande § 15 i den nya lagen, införs. Som ett led i tullens

kamp mot den internationella brottsligheten har transportföretag motsvarande

skyldighet att på begäran lämna uppgifter om ankommande och avgående transport-

ers last, passagerare och fordon i trafiken med länder utanför EU som i EU-

trafiken.

67 b §

Transportföretag får lämna uppgifter enligt 67 a § på så sätt att de görs

läsbara för tullmyndigheten genom terminalåtkomst.

 Tullmyndigheten får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den

omfattning och under den tid som behövs för att kontrollera aktuella

transporter. Tullmyndigheten får inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller

lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt.

 Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom

terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna betydelse för

utredning och lagföring av brott.

Denna paragraf motsvarar 16 § i den nya lagen.

99 a §

Vite får av en tullmyndighet föreläggas ett transportföretag som inte fullgör

sina skyldigheter enligt 67 a §.

Enligt 99 § prövas frågor om utdömande av vite av Generaltullstyrelsen.

Vitesbeloppet är därvid begränsat till högst 5 000 kr. Genom den nya paragrafen

blir bestämmelserna i viteslagen (1985:206) tillämpliga i fråga om sådant vite

som föreläggs ett transportföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt 67

a §. Detta innebär bl.a. att frågor om utdömande av vite skall prövas av

länsrätt, och att vitet skall fastställas till ett belopp som, med hänsyn till

vad som är känt om vederbörandes ekonomiska förhållanden och omständigheterna i

övrigt, kan antas förmå honom att följa föreläggandet. Den begränsning av

vitesbeloppets storlek som följer av 99 § kan nämligen inte anses ändamålsenlig

i sådana fall som avses i 67 a §.

107 §

Generaltullstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt bestämmelser som

meddelats med stöd av lagen eller enligt tullagstiftningen i övrigt får

överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, när det är fråga om

 1. fastställelse av tull och prövningen inte gäller sådant beslut om befrielse

från eller nedsättning eller återbetalning av tull som meddelats med stöd av

regeringens bemyndigande,

 2. uttag av tull ur en vara enligt gemenskapsregler eller 37 § denna lag,

 3. temporär import,

 4. restitution av tull,

 5. ursprungsintyg som krävs för erhållande av förmånsbehandling,

 6. inskränkning i rätten att förfoga över en vara,

 7. bindande klassificeringsbesked,

 8. ränta eller dröjsmålsavgift,

 9. tulltillägg eller förseningsavgift,

 10. ersättning som avses i 62 § andra stycket eller 64 § eller ersättning för

särskilda kostnader för bindande klassificeringsbesked,11. beslut om

föreläggande som meddelats enligt tullagstiftningen,12. utdömande av vite enligt

99 §, eller

 13. begäran om att lämna uppgifter enligt 67 a §.

 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

 I övrigt överklagas Generaltullstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt

bestämmelser som meddelats med stöd av lagen eller enligt tullagstiftningen i

övrigt hos regeringen, om inte annat är särskilt föreskrivet.

Som framgår av kommentaren till 99 a § kommer frågor om utdömande av vite att

prövas av länsrätt när det gäller sådant vite som föreläggs ett transportföretag

som inte fullgör sina skyldigheter enligt 67 a §. I övriga fall kommer, liksom

tidigare, sådana frågor att prövas av Generaltull- styrelsen. Detta framgår av

punkt 12.

 I paragrafen införs en ny punkt, 13, för att möjliggöra överklagande av en

tullmyndighets beslut att inhämta bokningsuppgifter från transportföretag enligt

67 a §.

13.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1565) om

beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och

tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen.

4 §

Den som för in en vara för vilken skatt skall betalas enligt denna lag skall vid

införseln anmäla detta till Skattemyndigheten i Kopparbergs län

(beskattningsmyndigheten). Beskattningsmyndigheten beslutar om den skatt som

skall betalas för varje skattepliktig införsel. Skatten skall betalas senast två

veckor efter dagen för detta beslut. Skatten betalas genom insättning på ett

särskilt konto. Betalningen anses ha skett den dag då den har bokförts på det

särskilda kontot.

 Tullverket skall för beskattningsmyndighetens räkning ta emot anmälan som

avses i första stycket när införseln sker där bemannad tullplats finns.

 På annan plats skall Tullverket där det är möjligt se till att anmälan kan

lämnas på annat sätt. Tullverket skall i sådana fall vidarebefordra anmälan till

beskattningsmyndigheten.

 Har anmälan skett enligt andra stycket skall Tullverket för

beskattningsmyndighetens räkning besluta om skatten och får i samband därmed

uppbära skatten, samt vidta nödvändig skattekontroll.

Syftet med ändringen i första stycket är att klargöra att

beskattningsmyndigheten skall besluta om skatt även i fall där någon anmälan

inte lämnats.

 I paragrafens övriga stycken ges bestämmelser om att Tullverket i vissa fall

för beskattningsmyndighetens räkning skall ta emot anmälningar om införsel och

även besluta om skatt i sådana fall. Dessa bestämmelser har förts över från

förordningen (1994:1615) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och

tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. Syftet är att skapa

ökad överskådlighet genom att samtliga bestämmelser om anmälnings- och

beslutsförfarandet samlas på ett ställe.

5 §

Den som för in en vara för vilken skatt skall betalas enligt denna lag skall,

när inresan sker där bemannad tullplats finns, anmäla detta till Tullverket vid

införseln. Sker införseln på annan plats skall anmälan ändå lämnas till

Tullverket om sådan möjlighet tillhandahålls av verket. I annat fall skall

anmälan om införseln lämnas till beskattningsmyndigheten senast tre dagar efter

införseln.

I paragrafen regleras anmälningsskyldigheten närmare. Eftersom det skall vara

straffsanktionerat att inte anmäla en skattepliktig införsel är det motiverat

att samla bestämmelserna i lagen i stället för i förordningen.

6 §

Dröjsmålsavgift skall tas ut om skatt inte betalas inom den tid som anges i 4 §.

Därvid tillämpas bestämmelserna om dröjsmålsavgift i lagen (1984:151) om

punktskatter och prisregleringsavgifter.

 I fråga om indrivning av skatt och avgift enligt denna lag gäller

bestämmelserna i 5 kap. 16 och 18 §§ lagen om punktskatter och

prisregleringsavgifter.

Ändringarna är av redaktionellt slag och syftar till att tydliggöra kopplingen

till bestämmelserna om dröjsmålsavgift och indrivning i lagen (1984:151) om

punktskatter och prisregleringsavgifter. Med anledning av Lagrådets synpunkter

har en justering gjorts i andra stycket.

7 §

Har resande vid fullgörande av anmälningsskyldighet enligt denna lag lämnat

uppgift som befinns oriktig, skall en särskild avgift påföras honom. Avgiften är

femtio procent av det skattebelopp som inte skulle ha påförts honom om den

oriktiga uppgiften hade godtagits.

 Har resande fört in vara för vilken skatt skall betalas enligt denna lag utan

att anmäla detta, skall en särskild avgift påföras honom. Avgiften är femtio

procent av den skatt som påförs honom.

I paragrafen ges bestämmelser om särskild avgift. Syftet med bestämmelserna är

att införa en sanktion mot dem som lämnar oriktiga uppgifter vid fullgörandet av

sin anmälningsskyldighet eller helt underlåter att anmäla en skattepliktig

införsel. Detta saknas helt i dag. Modellen för avgiften har hämtats från regler

om skattetillägg.

 Det torde inte förekomma att beslut om skatt enligt lagen fattas efter skälig

grund. Det kan därför inte anses motiverat att införa en bestämmelse om särskild

avgift i samband med skönsmässiga beslut om skatt.

8 §

Beskattningsmyndigheten skall påföra särskild avgift enligt 7 §. I fall där den

oriktiga uppgiften lämnats i anmälan direkt till Tullverket eller det vid

kontroll som Tullverket företagit framkommit att anmälan inte lämnats skall

Tullverket påföra särskild avgift.

I bestämmelsen ges skattemyndigheten rätt att påföra särskild avgift enligt

lagen. Som framgår av 4 § skall Tullverket besluta om skatt i fall där anmälan

om införsel lämnats direkt till Tullverket. Om en oriktig uppgift lämnats i en

sådan anmälan bör Tullverket av administrativa skäl även kunna påföra särskild

avgift. På förslag av Lagrådet har bestämmelsen kompletterats så att det framgår

att särskild avgift får påföras av Tullverket även i det fall då det vid av

Tullverket företagen kontroll framkommit att anmälan inte lämnats, trots att

sådan skyldighet förelegat.

9 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnat uppgift som befinns oriktig eller

underlåter att anmäla skattepliktig införsel enligt denna lag döms till böter. I

ringa fall skall inte dömas till ansvar.

 Lagen (1960:418) om straff för varusmuggling och skattebrottslagen (1971:69)

skall inte tillämpas på införsel som avses i denna lag.

Bestämmelsen är ny och innebär att en resande som inte fullgör sin

anmälningsskyldighet enligt lagen döms till böter. Det är alltså underlåtenheten

att anmäla en införsel och inte själva införseln som straffbeläggs. I

förhållande till lagrådsremissens förslag har bestämmelsen på Lagrådets inrådan

ändrats på så sätt att även lämnandet av oriktig uppgift straffsanktionerats. En

regel har också införts om att det inte skall dömas till ansvar i ringa fall.

Därmed avses exempelvis att den oredovisade mängden är ringa eller det i övrigt

framstår som en bagatellartad förseelse. Vidare har i ett nytt andra stycke

enligt Lagrådets förslag uttryckligen angetts att skattebrottslagen och lagen om

straff för varusmuggling inte skall vara tillämpliga.

10 §

Beslut enligt denna lag av beskattningsmyndigheten eller tullmyndighet får

överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid

överklagande till kammarrätten.

I paragrafen anges att överklagande skall ske till länsrätt. I enlighet med den

ordning som numera eftersträvas i förvaltningsprocessen har också föreskrivits

krav på prövningstillstånd vid överklagande av länsrätts beslut till kammarrätt.

11 §

Ändras ett beskattningsbeslut i en fråga som föranlett särskild avgift skall

domstolen vidta den ändring av beslutet om särskild avgift som föranleds av

beskattningsbeslutet.

Eftersom en särskild avgift införs är det motiverat att även införa bestämmelser

om att avgiften skall ändras om beslutet om skatt ändras.

12 §

Särskild avgift tas inte ut vid rättelse av en uppenbar felräkning eller

misskrivning eller vid frivillig rättelse av en oriktig uppgift.

 Särskild avgift får efterges, om den oriktiga uppgiften eller den underlåtna

anmälningsskyldigheten framstår som ursäktlig eller det med hänsyn till

omständigheterna framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften.

I paragrafen regleras möjligheten att efterge särskild avgift. Syftet är att

bestämmelsen skall tillämpas både i fall där underlåtenheten framstår som

ursäktlig och i fall där fråga är om misskrivning, frivillig rättelse etc. Vid

tillämpningen av bestämmelsen kan ledning hämtas i praxis avseende liknande

bestämmelser på skattetilläggsområdet. Paragrafen har utformats i enlighet med

Lagrådets förslag.

13 §

Bestämmelserna om eftergift av särskild avgift skall beaktas även om yrkande om

detta inte framställts.

I paragrafen anges att bestämmelsen om eftergift av särskild avgift skall

beaktas ex officio.

Ikraftträdandebestämmelsen

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996. Föreskriften i 10 § om krav på

prövningstillstånd tillämpas inte i de fall där det första beslutet i ärendet om

skatt fattas före ikraftträdandet.

Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

13.4 Förslaget till lag om ändring i postlagen (1993:1684)

20 a §

Den som bedriver postverksamhet enligt denna lag skall utan hinder av 19 § bistå

en tullmyndighet vid kontroll avseende postförsändelse enligt tullagen

(1994:1550) eller lagen (1996:000) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges

gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Detta gäller dock endast

kontroll som rör misstanke om narkotikabrott.

Denna paragraf har införts i postlagen för att möjliggöra för Tullverket att

lägga en postspärr enligt 11 § i den nya lagen. 19 § i postlagen innehåller

nämligen bestämmelser om tystnadsplikt för den som är eller har varit anställd i

enskilt företag som sysslar med brevbefordran eller som har en liknande

anknytning till ett sådant företag. Paragrafen kommer visserligen att innebära

en begränsning i sekretesskyddet beträffande uppgifter som rör enskilds

förbindelse med verksamheten såvitt gäller befordran av brev. Å andra sidan

kommer den postanställdes medverkan endast att innebära att han håller kvar en

viss försändelse på adresspostanstalten, och att han sedan överlämnar denna till

tulltjänstemannen. Postförsändelsen får öppnas endast av tulltjänsteman på

tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret.

13.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid

import, m.m.

2 kap.

2 §

Frihet från skatt skall, om inte annat följer av 3 eller 4 §§ eller av 3 kap.,

medges för en vara som övergår till fri omsättning under sådana omständigheter

som för en tullpliktig vara medför tullbefrielse enligt rådets förordning (EEG)

nr 918/83, lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., lagen (1972:114) med anledning

av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning,

eller föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen eller lagarna.

 Frihet från skatt vid import skall medges även i de fall som anges i 5 9 §§.

 Frihet från skatt skall medges även när förutsättningar för hel frihet från

tull vid temporär import föreligger.

Den föreslagna ändringen avser att i författningen göra tydligt att den tull-

och avgiftsfrihet som överenskommits mellan länderna i den angivna konventionen

även skall innefatta en skattefrihet.

 92

Sammanfattning av betänkandet

Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131)

1 Utredningsuppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att utreda vissa frågor om hur Sverige, vid ett

EU-medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten av varor inom EU leder

till ett ökat inflöde i landet av bl.a. narkotika och illegala vapen. Uppdraget

har endast avsett förhållanden som rör trafiken över Sveriges gränser mot EU:s

medlemsländer (den inre gränskontrollen).

2 Förbud och restriktioner för införsel och

utförsel över den inre gränsen

I artikel 7 a i Romfördraget anges att den inre marknaden skall omfatta ett

område utan inre gränser, där fri rörlighet för bl.a. varor säkerställs i

enlighet med bestämmelserna i fördraget. I det avsnitt i Romfördraget som

behandlar fri rörlighet för varor sägs i artiklarna 30 och 34 att kvantitativa

import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är

förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs i fördraget. Be-

stämmelserna i artiklarna 30 och 34 är emellertid inte undantagslösa. Enligt

artikel 36 skall nämligen dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller

restriktioner för import, export eller transitering. En förutsättning är dock

att förbuden eller restriktionerna grundas på hänsyn till allmän sedlighet,

allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och

djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av

konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell

äganderätt. En ytterligare förutsättning är att förbuden eller restriktionerna

inte utgör medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt

begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. (En redogörelse för principerna

om fri rörlighet inom EU och de undantag som kan göras från dem lämnas i avsnitt

2.)

 Den första fråga som utredningen haft att ta ställning till är vilka förbud

och restriktioner som kan ställas upp som undantag från de allmänna principerna

om fria varurörelser inom EU. En sådan restriktion följer redan av det resultat

som Sverige har uppnått i förhandlingarna med EU. Sverige har nämligen - trots

att detta annars, om man bortser från Danmark, inte är tillåtet inom EU - fått

rätt att punktbeskatta privatinförsel av alkohol och tobak över en viss mängd. I

övrigt ges ramen för vad som är tillåtna förbud och restriktioner i artikel 36 i

Romfördraget. Frågan om förbud och restriktioner behandlas i avsnitt 13.2.

 Utredningen har kommit fram till att följande varugrupper skall vara föremål

för restriktioner och kunna kontrolleras vid den inre gränsen. Narkotika,

injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, skjutvapen och ammunition, vissa

vapen som vapenlagen inte är tillämplig på - t.ex. springstiletter och

springknivar-, krigsmateriel, kulturföremål, hundar och katter för annat ändamål

än handel (sällskapsdjur) på grund av risken för rabies samt alkohol och tobak.

3 Stickprovskontroller, riskprofiler eller

misstankebaserad kontroll?

3.1 Allmänt om kontrollmöjligheterna

Nästa fråga som utredningen fått ta ställning till är vilka kontrollbefogenheter

som behövs och som är tillåtna enligt EU-rätten för att upprätthålla

efterlevnaden av de aktuella restriktionerna. Principerna om fria varurörelser

inom EU anses bl.a. innebära att systematiska kontroller (åtgärder som inte har

någon annan grund än att en vara förs över en gräns) vid de inre gränserna är

uteslutna. Det krävs alltså att ett ingripande skall grundas på något annat,

t.ex. den enskildes uppträdande, färdväg eller färdsätt. En fråga som också

gäller kontrollbefogenheterna är om kontrollen skall kunna bedrivas bara vid de

inre gränserna eller i anslutning till dessa eller om befogenheterna måste kunna

utövas i hela landet. Frågan om kontrollbefogenheterna behandlas i avsnitt 13.3

och 13.4.

 De kontrollmetoder som i dag används av tullen är, stickprovskontroller,

pådragskontroller, selektiva kontroller och misstankebaserade kontroller. Det

kan finnas anledning att kort försöka definiera innebörden av respektive

kontrollmetod.

 Stickprovskontroll avser en sådan kontroll där objektet väljs ut helt

slumpmässigt. Det kan t.ex. göras på så sätt att var femte eller var tionde

resenär tas ut för kontroll. Saken brukar också uttryckas så att det saknas

varje form av misstanke eller annat särskilt skäl för urvalet till kontroll.

 Pådragskontroll är en särskild typ av stickprovskontroll. Ett beslut om

pådragskontroll innebär att var och en som ankommer eller avreser med ett visst

transporetmedel eller till eller från en viss gränsort under en angiven tid får

underkastas kroppsvisitation. Pådragskontroll används huvudsakligen i två olika

syften; dels för att kontrollera laglydnaden vid ett specifikt tillfälle på ett

visst gränsavsnitt eller med ett visst transportmedel, dels för att genomföra

kontroll när tullen genom underrättelseförfarande har en välgrundad misstanke om

ett allvarligt smugglingsbrott men där uppgifterna är ofullständiga på det

sättet att det misstänkta objektet inte är känt annat än till tidpunkt,

transportmedel och/eller plats.

 Selektiv kontroll innebär till skillnad från den slumpmässigt präglade

stickprovskontrollen att ett objekt väljs ut för kontroll på grund av ett eller

flera skäl. En selektiv kontroll kan vara antingen misstankebaserad eller icke-

misstankebaserad. En selektiv kontroll är - om den inte baseras på en

brottsmisstanke - en förfinad form av tullkontroll där inte enbart slumpen är

utslagsgivande. Urvalet av kontrollobjekt görs i stället med utgångspunkt i

tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Urvalet

behöver emellertid inte motiveras. Det kan grundas enbart på sådana

omständigheter som en persons utseende eller det sällskap vederbörande befinner

sig i. Det kontrollerade objektet kan också tillhöra en särskild riskprofil,

dvs. tillhöra en kategori personer, varor eller transportmedel som

erfarenhetsmässigt är förknippade med risker för smuggling.

 Misstankebaserad kontroll är, som namnet ger vid handen, en kontroll som sker

på grund av misstanke om brott. Det kan föreligga någon form av underrättelse om

misstänkt smugglingsförsök. Man kan också ha tillämpat s.k. riktad spaning före

kontrolltillfället. Detta innebär att man genom att göra förberedande

iakttagelser, t.ex. vid utresa eller i anslutning till någon tidigare eller den

aktuella inresan, funnit avvikande beteende eller liknande som ger anledning

till misstanke om någon form av smuggling.

3.2 Hur bör kontrollen inriktas i framtiden?

Som tidigare redovisats kan systematiska kontroller som enbart har sin grund i

passerandet av en gräns inte godtas av hänsyn till principen om fri rörlighet

för varor. De begränsningar i form av kontroller som likväl är tillåtna skall

dels kunna motiveras av behovet av legitima skyddsaspekter i form av viktiga

samhällsintressen, dels ges en sådan utformning att de inte går utöver syftet

med kontrollen eller inverkar onödigt störande på den fria rörligheten. Detta

innebär att det även i framtiden kommer att finnas utrymme för kontroller vid

den inre gränsen men att dessa måste utformas annorlunda än dagens.

 I den mån kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av misstanke om brott

strider de inte mot kravet på fri rörlighet. Att Sverige ansluter sig til EU

kommer därför inte att innebära någon förändring när det gäller tullens och

polisens möjligheter att ingripa vid misstanke om smuggling.

3.3 Kontroller som inte grundar sig på brottsmisstanke

En mycket liten del av de kontroller som görs vid gränsen i dag sker i form av

stickprovskontroller. UTredningen anser att metoden strider mot den allmänna

principen att systematiska kontroller som enbart har sin grund i passerandet av

en gräns inte får förekomma inom EU och systemet med stickprovskontroller kan

därför inte behållas såvitt avser den inre gränsen.

 Om man vill bevara systemet med stickprovskontroller vid passerandet av den

inbre gränsen skulle en lösning kunna vara att man inför ett motsvarande system

med kontroller inne i landet. Ett land har nämligen rätt att ha samma typ av

kontroller vid den inre gränsen som inne i landet. Väljer man den lösningen

kommer passerandet av gränsen att bli av underordnad betydelse från rättslig

synpunkt. De nuvarande reglerna om tullkontroll utan att det föreligger någon

brottsmisstanke innebär en omfattande skyldighet för resande att underkasta sig

integritetskränkande kontroller i samband med inresa. Att en sådan kontroll sker

i direkt samband med inresa i landet efter en utlandsvistelse, och att resenären

därvid har en vidsträckt skyldighet att ställa sig till förfogande för kontroll,

torde vara allmänt godtaget. En helt annan sak är om man diskuterar att införa

en skyldighet att genomgå motsvarande kontroller utan direkt samband med

gränspassering. Att utsträcka kontrollmöjligheten i tid och rum skulle nämligen

leda till en mycket omfattande utvidgning av enskildas skyldigheter att bl.a.

underkasta sig genomsökning av sina tillhörigheter. Eftersom en sådan utvidgning

inte framstår som rimlig från rättssäkerhetssynpunkt samtidigt som metoden med

stickprovskontroller inte är särskilt effektiv, kan en sådan lösning inte

accepteras. Utredningen föreslår därför att systemet med stickprovskontroller

avskaffas såvitt avser överskridande av inre gräns.

 När det sedan gäller pådragskontroller menar utredningen - av samma skäl som

nyss redovisats i fråga om stickprovskontroller - att sådana kontroller som i

dag görs för att kontrollera laglydnanden inte kan få förekomma vid den inre

gränsen.

 Den andra typen av pådragskontroller görs därför att tullen misstänker att

smugglingsbrot kommer att begås vid en viss tidpunkt jpå en viss ort eller av

någon som reser med ett visst transportmedel, men där det saknas tillräckligt

fasta hållpunkter för att rikta misstankarna åt något bestämt håll. I fråga om

dessa kontroller ter sig saken mer komplicerad. Enligt utredningens mening måste

det finnas utrymme för att i undantagsfall genomföra en generell kontroll även

vid den inre gränsen när särskilt stora värden står på spel. Utredningen

föreslår att chefen för ett tulldistrikt skall få besluta om särskild kontroll -

som innebär att kroppsvisitation skall få företas på envar och att

transportmedel och handresgods får undersökas - om följande förutsättningar

föreligger.

 Det skall finnas anledning anta att ett brott har begåtts eller kommer att

begås. Brottet skallvara av så allvarlig beskaffenhet att det inte kan antas

föranleda ett lägre straff än fängelse i två år. Med en sådan avgränsning kommer

bl.a. grov olovlig införsel av narkotika att omfattas. Vidare måste det finnas

anledning att anta att en viss grupp av resande kan sättas i samband med

brottsligheten och att man i tid och rum kan avgränsa kontrollen till ett visst

transportmedel eller en viss gränsort. Det måste även framstå som oundgängligen

nödvändigt med en generell kontroll för att komma till rätta med brottet i

fråga. Beslutet om kontroll skall dessutom föregås av en bedömning av om mindre

ingripande medel kan användas.

 Med de nu angivna begränsningarna kan man enligt utredningen uppnå syftet att

komma åt sådan smuggling som sätter särskilt stora värden på spel, samtidigt som

tillräckliga rättssäkerhetsgarantier tillskapas. En reglering med detta innehåll

torde inte heller stå i strid med principen om fri rörlighet.

 När det gäller selektiva kontroller, som ofrta grundar sig på riskprofiler

eller på information som finns tillgänglig hos tullen, måste man skilja mellan

sådana kontroller som har sin grund i en brottsmisstanke och sådana som bygger

på tulltjänstemannens subjektiva uppfattning att det kan vara fråga om en

smuggling. Kontroller av det senare slaget riktar sig visserligen mot vissa

utvalda objekt men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller

ofullständigt för att bilda en brottsmisstanke. Kontrollmetoder som bygger på

subjektiva uppfattningar, eller intuition, som inte stöds av någon konkret

omständighet kan , menar utredningen, uppfattas som godtyckliga. De kan

därigenom strida mot de principer som tillämpas inom EU om förbud mot

diskriminering. För att en kontroll vid den inre gränsen skall tillåtas enligt

EU-rätten måste den kunna motiveras rationellt och dessutom uppfylla kravet på

proportionalitet. En subjektiv övertygelse uppfyller inte dessa krav och en

aldrig så stark "känsla" är således inte tillräcklig. Utredningen föreslår

därför att selektiva kontroller som inte är misstankebaserade inte skall få

användas vid den inre gränsen.

 En särskild fråga är i vilken utsträckning som postförsändelser skall få

kontrolleras vid den inre gränsen. Av tillgänglig statistik framgår att ett

betydande antal narkotikabeslag görs i posthanteringen varje år. Enligt

utredningens mening bör tullen även i fortsättningen få utöva viss kontroll över

varor som befordras per post. Sådana kontroller som inte försvårar eller

fördyrar rörligheten för varor förbjuds inte av EU-rätten. En undersökning som

enbart innebär att en försändelse passerar en kontrollapparat eller att en

narkotikahund får genomsöka den lokal som postförsändelsen passerar innebär ett

mycket litet intrång eller dröjsmål och kan, menar utredningen, inte sägas

hindra rörligheten. Utredningen anser därför att det även i fortsättningen -

alltså utan brottsmisstanke - kan godtas att post eller andra försändelser som

ankommer från ett EU-land genomgår viss kontroll. Att kvarhålla en försändelse i

syfte att undersöka torde dock inte vara tillåtet, utom i de fall

brottsmisstanke har uppstått.

 Sammanfattningsvis kan sägas att utredningen alltså har stannat för att

kontroller vid den inre gränsen - med undantag för kontroll av postförsändelser

- enbart skall få förekomma vid misstanke om brott.

3.4 Graden av brottsmisstanke

När det sedan gäller den grad av brottsmisstanke som skall ställas upp för ett

ingripande, menar utredningen att den skall vara den lägsta grad av misstanke

som förekommer i svensk rätt, nämligen att det finns "anledning att anta".

 Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att den reguljära tullkontrollen

aldrig har kunnat omfatta stickprovskontroller när det gäller sådant som en

resenär bär på sig i sina kläder eller innanför dessa. Sådana undersökningar kan

även i dag bara ske med stöd av varusmugglingslagen och rättegångsbalken och

förutsätter misstanke om brott. I dessa fall innebär utredningens förslag

således ingen ändring mot vad som gäller i dag. Ser man på de förbud och

begränsningar som omfattas av utredningens förslag torde i många fall de

aktuella varorna, t.ex. narkotika, vara just sådana som smugglas i kläderna

eller fästade på kroppen.

 För att misstankegraden "anledning att anta" skall föreligga behöver miss-

tanken inte vara särskilt påtaglig. Det kan räcka med att en tulltjänsteman på

grund av en persons särskilda beteende får uppfattningen att vederbörande medför

något som han inte får föra med sig. Misstanken måste dock vara konkret i den

meningen att den som vidtar åtgärden i efterhand skall kunna ange vilka faktiska

omständigheter som låg till grund för beslutet om kontroll. En misstanke om

brott enligt lagen får aldrig bygga enbart på att vederbörande har ett visst

utseende, färdas i en speciell typ av bil eller liknande. Vad som däremot kan

vara av intresse är hur personen uppträder, t.ex. om han förefaller vara omo-

tiverat nervös.

4 Tullens och polisens kontrollbefogenheter

m.m.

4.1 Behovet av ändrade kontrollbefogenheter

Vid ett svenskt medlemskap i EU måste kontrollverksamheten ges en helt annan

inriktning än i dag eftersom den reguljära tullkontrollen i princip upphör vid

den inre gränsen. I avsnitt 13.3 har utredningen stannat för att kontroller vid

den inre gränsen - med undantag för kontroll av postförsändelser - enbart skall

få förekomma vid misstanke om brott. Detta ställningstagande får betydelse för

hur kontrollbefogenheterna närmare bör utformas.

 Vid sidan av den kontrollverksamhet som riktar sig direkt mot enskilda med

anledning av misstanke om brott förekommer ett omfattande arbete inom såväl

tullen som polisen som ett led i myndigheternas allmänna brottsuppdagande och

brottsbeivrande verksamhet.

 Utredningen anser att avskaffandet av de systematiska kontrollerna vid den

inre gränsen inte utgör något hinder mot att exempelvis civilklädd personal från

tullen och/eller polisen finns vid gränsen och utövar en diskret övervakning av

den trafik som förekommer. De iakttagelser som då görs kan i vissa fall leda

till uppkomsten av en brottsmisstanke och således ge upphov till ett ingripande.

I andra fall kan övervakningen leda till fortsatta spaningsåtgärder. Det bör

också, menar utredningen, vara möjligt att få till stånd en ordning som innebär

att tullen låter personal finnas ombord på transportmedel destinerade till

Sverige och där utföra övervakningsuppgifter av nyssnämnda slag. Användningen av

narkotikahundar bör ses som ett spaningshjälpmedel och det bör mot den bak-

grunden inte föreligga något hinder mot att låta narkotikahundar ingå i den

utrustning som används vid en diskret övervakning av den inre gränsen.

Utredningen anser vidare att det internationella samarbetet mellan brottsbe-

kämpande myndigheter kommer att bli ännu viktigare i framtiden. Inom detta

område krävs det nya åtgärder för att utveckla samarbetet.

 Utredningen understryker även att tullens och polisens underrättelseverksamhet

kommer att bli ännu betydelsefullare i framtiden. I och med att det kommer att

krävas brottsmisstanke för kontroll vid den inre gränsen kommer produkterna av

underrättelseverksamheten i form av konkreta uppgifter att bli ett viktigt

underlag för bedömningar av om det föreligger misstanke om brott. Det måste

därför vara en prioriterad uppgift för tullen och polisen att vidare utveckla

sina arbetsmetoder på detta område.

 Enbart en utveckling av arbetsmetoderna är emellertid enligt utredningens

mening inte tillräckligt. Utredningen förordar därför - utan att lägga fram ett

eget lagförslag - att tullen under vissa förutsättningar skall få tillgång till

uppgifter ur transportföretagens bokningsregister beträffande en viss transport.

En förutsättning är att det skall finnas en misstanke om allvarlig smugglings-

brottslighet. Utredningen anser att det aktuella brottet skall vara av så

allvarlig beskaffenhet att det inte kan antas föranleda lägre straff än två års

fängelse. Även i övrigt skall för uppgiftsskyldigheten gälla de förutsättningar

som gäller för särskild kontroll. De uppgifter som uppgiftsskyldigheten bör

omfatta är uppgifter om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och

bokningssätt. Uppgifter av detta slag bör inte inhämtas på datamedium och

särskilda regler för gallring av uppgifterna bör införas. Chefen för ett

tulldistrikt bör kunna besluta om uppgiftslämnande. Det skall alltså inte krävas

beslut av domstol. Beslutet skall dock ofördröjligen underställas Generaltull-

styrelsens prövning. Om en åklagare har fattat ett sådant beslut, bör på

motsvarande sätt Riksåklagaren få del av beslutet. Utredningen anser vidare det

vara lämpligt att göra lagstiftningen tidsbegränsad. Generaltullstyrelsen bör

åläggas en skyldighet att till regeringen redovisa en sammanställning över

lagens tillämpning.

4.2 Tvångsmedelsregleringen m.m.

En viktig fråga är om och i så fall i vilken utsträckning tullen i framtiden bör

få begära uppgifter av den som passerar en inre gräns. Tullens nuvarande

möjlighet att ställa frågor till den som passerar gränsen i syfte att utröna om

vederbörande har fullgjort sin anmälningsskyldighet bygger på principen om

generell tullplikt, en princip som överges i förhållande till EU-länderna vid

ett svenskt medlemskap. Den nuvarande rätten att fråga ut den passerande ger

ofta underlag för bedömning av om denne skall tas ut för en närmare kontroll

eller om det rent av föreligger misstanke om brott. Utfrågningsrätten torde dock

främst ha betydelse för bedömning av om den resande medför något som är

tullpliktigt och för utlänningskontrollen. Enligt utredningens mening skulle det

innebära ett stort ingrepp i den fria rörligheten om man införde en mot 65 §

tullagen svarande uppgiftsskyldighet för den som passerar vid en inre gräns. Det

kan därför inte komma i fråga. Den omständigheten att kontroll i fortsättningen

skall grunda sig på misstanke om brott talar också med styrka för att man inte i

den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen bör

införa en skyldighet att lämna uppgifter som är mer långtgående än den som finns

i rättegångsbalken.

 Beslagsreglerna i varusmugglingslagen ger möjlighet att ta en vara i beslag om

den kan antas komma att förverkas. I fråga om beslag av bevisföremål gäller de

generella reglerna i rättegångsbalken. Utredningen föreslår att beslagsreglerna

i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen

utformas efter mönster av beslagsreglerna i varusmugglingslagen. Misstankegraden

föreslås dock bli sänkt till "anledning att anta".

 Den särreglering rörande husrannsakan som finns i varusmugglingslagen är

delvis knuten till reglerna i 28 kap. 3 § rättegångsbalken om s.k. tillhåll.

Utredningen föreslår inte någon motsvarighet till reglerna i varusmugglingslagen

om husrannsakan i tillhåll. Däremot föreslår utredningen att det i den särskilda

regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen införs regler om

husrannsakan som i övrigt motsvarar dem som för närvarande finns i

varusmugglingslagen. Vidare föreslår utredningen att tullmyndigheterna m.fl.

skall ha kvar en möjlighet till husrannsakan i lokaler vars enda

användningsområde är förvaring av varor. Även för husrannsakan föreslås

misstankegraden bli sänkt till "anledning att anta".

 När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning har utredningen

föreslagit att man skall införa en regel om särskild kontroll vid den inre

gränsen som endast i vissa delar motsvarar den nuvarande regeln i 19 §

varusmugglingslagen om pådragskontroller. I övrigt föreslår utredningen att den

särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen skall

innehålla regler rörade kroppsvisitation och kroppsbesiktning som motsvarar dem

i varusmugglingslagen. En motsvarighet till reglerna i varusmugglingslagen om

urinprov bör också finnas.

 I fråga om gripande och medtagande till förhör föreslår utredningen att samma

reglering som nu återfinns i varusmugglingslagen skall gälla vid den inre

gränsen.

 En viktig principiell frågan är om tullen bör få en särskild rätt att hejda

transportmedel och hur i så fall en sådan regel bör utformas. Det ligger i

sakens natur att användandet av tvångsmedel kan innebära ett visst intrång

utöver vad som följer av själva tvångsmedlet och att detta får godtas. Lika

självklart är att även utomstående kan drabbas av effekterna av ett tvångsmedel.

Enligt utredningens mening kan det emellertid inre rimligen ur ett beslut om att

en person skall kroppsbesiktigas eller gripas eller underkastas något annat

tvångsmedel härledas en rätt att stanna exempelvis en båt med flera hundra

passagerare. Ett sådant ingrepp måste ses som en frihetsinskränkning för alla

som berörs av åtgärden. Utredningen anser därför att en särskild regel bör

införas om rätt att hejda fordon och andra transportmedel när det föreligger

misstanke om brott mot den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid

den inre gränsen. Utredningen lämnar inte något eget förslag till hur en sådan

regel bör utformas mot bakgrund av att frågan om en sådan regel skall införas

för polisverksamheten är föremål för överväganden i Justitiedepartementet.

Utredningen anser att en bestämmelse om rätt för tullen att hejda fordon bör i

tillämpliga delar kunna utformas efter mönster i motsvarande regler för polisen.

4.3 Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter

Utredningen föreslår att tjänstemän vid Kustbevakningen skall ha samma

befogenheter som personal inom Tullverket vid misstake om införsel eller

utförsel i strid med den särskilda regleringen vid den inre gränsen.

 Utredningen föreslår vidare att tjänstemän vid Statens järnvägar ges samma

möjlighet som reglerna i varusmugglingslagen för närvarande erbjuder att ingripa

med beslag vid misstanke om olovlig införsel eller utförsel vid den inre

gränsen.

 Däremot anser utredningen att någon regel om tvångsmedelsbefogenheter för

personal inom Sjöfartsverket inte bör införas i den särskilda regleringen om

införsel eller utförsel vid den inre gränsen.

4.4 Den territoriella begränsningen

Användningen av tvångsmedel enligt rättegångsbalken är inte underkastad någon

territoriell begränsning. Dessa åtgärder får - om förutsättningarna i övrigt är

uppfyllda - vidtas var som helst i landet. I varusmugglingslagen finns däremot

en viss territoriell begränsning vad gäller tvångsmedelsanvändningen. I

varusmugglingslagen föreskrivs att kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning

får företas om det finns anledning att anta att någon som "antyräffas vid en

gräns- eller kustort eller ankommer till en plats med förbindelse till utlandet"

har på sig gods som enligt varusmugglingslagen är underkastat beslag. VIdare får

under samma förutsättningar urinprov tas.

 Utredningen föreslår att motsvarande territoriella brgränsningar i fråga om

tvångsmedelsanvändning skall gälla vid den inre gränsen. Samma territoriella

begränsning föreslås gälla även för undersökning av postförsändelser, vilket

torde innebära att försändelser bara kan kontrolleras vid de särskilda

posttullanstaleterna.

 Däremot föreslår utredningen inte någon territoriell begränsning i fråga om

beslag, Husrannsakan, gripande och medtagande till förhör.

 För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen har den geografiska

begrändningen utformats efter mönster av en i tullagstiftningen angiven

zonindelning.

 113

4.5 Förundersökningsreglerna m.m.

Det är utredningens uppfattning att tullen bör spela en viktig roll i

kontrollverksamheten vid den inre gränsen. Detta beror bl.a. på att kontrollen

delvis kommer att bygga på underrättelser från tullens internationellt anknutna

underrättelsetjänst, att kontrollen också måste riktas mot jfordon och resgods

samt att tullen är etablerad vid sådana hamnar och flygplatser där kontroll av

detta slag kan bli aktuell. Det förhållandet att yttre och inre gräns i många

fall sammanfaller talar också med styrka för att tullen bör kunna utöva

brottsbekämpande verksamhet vid den inre gränsen.

 Utredningen föreslår därför att samma regler som i dag gäller enligt

varusmugglingslagen skall gälla i fråga om tullens befogenheter att inleda och

genomföra förundersökning och att i övrigt bedriva brottsbekämpande verksamhet

vid den inre gränsen. Utredningen föreslår vidare tt samma regler som i dag

skall gälla också i fråga om tullens befogenheter som åklagare.

4.6 Samarbetet mellan tull och polis

Utredningen betonar vikten av att de resurser som står till förfogande för

kontrollverksamheten utnyttjas så effektivt som möjligt. FAtt dra nytta av båda

yrkesgruppernas särskilda kunskaper genom att samordna verksamheten är då en

självklar lösning. Samverkan mellan tull och polis blir en viktig kompensatorisk

åtgärd vid ett svenskt medlemskap i EU.

 Som framgått av det föregående har utredningen stannat för att inte föreslå

några förändringar när det gäller förundersökningsreglerna. Tull och polis

kommer således även i framtiden att ha delvis överlappande funktioner.

Utredningen menar att detta ger goda möjligheter att skapa nya samarbetsformer

och nämner som ett exempel tillskapandet av grupper som består av båda

tullpersonal och polismän.

 Några särskilda problem som hänför sig till gränsdragningen mellan tullens

respektive polisens uppgifter har utredningen inte stött på. Detta talar för att

det inte heller i övrigt krävs några förändringar när det gäller fördelningen av

arbetsuppgifter mellan tull och polis.

 Utredningen anser att det i första hand är en fråga för Generaltullstyrelsen

och RIkspolisstyrelsen att finna lämpliga former för att utveckla samarbetet.

Ett av de områden som är särskilt viktigt är underrättelseverksamheten. Att

ytterligare förbättra samarbetet mellan tullen och polisen när det gäller

analysarbete och utbyte av informationer, generellt och i enskilda frågor, är av

vital betydelse. Ett annat viktigt område är att gemensamt utveckla nya

arbetsmetoder i kampen mot smugglingsbrottslighet och att delge varandra

utvecklingen i andra länder på detta område. Ett exempel på vad som kan krävas

är utvecklandet av samarbetet vid spaning. Ett tredje viktigt område är

utbildningen. För att tullen och polisen i största möjliga utsträckning skall

kunna dra nytta av varandras specialkunskaper är det nödvändigt att båda

yrkeskategorierna har en god kännedom om de rättsliga och andra förutsättningar

under vilka den andra kategorin arbetar. Den information som ges genom

utbildning bör också kompletteras med utökade möjligheter til ut-

bytestjänstgöring inom det andra verksamhetsområdet.

5 Slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen

I sina slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen uttalar utredningen att

Sverige även vid EU-medlemskap kommer att kunna upprätthålla en hög skyddsnivå

och att det är troligt att skyddsnivån på sikt - efter hand som samarbetet och

de internationella kontakterna utvecklas - bör kunna ligga på en högre nivå

jämfört med i dag. Utredningen erinrar därvid om att enligt dess förslag

samtliga aktuella former av ingripanden inte kräver mer än en mycket låg grad av

misstanke (anledning att anta) och att det i anslutning till den inre gränsen

kommer att bedrivas övervakning och spaning. Utredningen pekar vidare på att den

tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister som utredningen

förordar kan antas få en positiv effekt på det brottsbekämpande arbetet.

Utredningen framhåller även betydelsen av de s.k. kompensatoriska åtgärderna,

vilka innebär en utvecklad kriminalunderrättelsetjänst, ett utökat samarbete

mellan landets egna myndigheter och att Sverige får tillgång till ytterligare

internationella samarbetsformer, organ för kriminalunderrättelsetjänst,

informationssystem m.m. Enligt utredningen förutsätter nämligen en effektiv

bekämpning av den internationella kriminaliteten ett långtgående internationellt

samarbete.

6 Den lagtekniska lösningen

Av skäl som redovisas i avsnitt 13.7 anser utredningen att det vid sidan av

varusmugglingslagen bör finnas en författning som reglerar frågor om införsel-

och utförselrestriktioner vid den inre gränsen. Lagen kan lämpligen kallas lagen

om straff för olovlig införsel eller utföprsel över EU-gräns.

 När det sedan gäller straffbestämmelser om införsel av alkoholhaltiga drycker

och tobaksvaror för privat bruk anser utredningen att det av olika skäl är

olämpligt (se avsnitt 13.7) att låta den nyss nämnda författningen omfatta även

sådana varor. Utredningen föreslår därför en särskild lag om straff för införsel

från anat EU-land av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror för privat bruk.

 114

Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över

betänkandet Skyddet vid den inre gränsen

(SOU 1994:131)

Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av följande instanser.

Riksdagens ombudsmän (JO), Hovrätten för Nedre Norrland, Kammarrätten i

Jönköping, Justitiekanslern (JK), Riksåklagaren (RÅ), Rikspolisstyrelsen,

Säkerhetspolisen (SÄPO), Kommerskollegium, Svenska handelskammarförbundet,

Försvarsmakten, Kustbevakningen, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket,

Folkhälsoinstitutet, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statskontoret,

Generaltullstyrelsen, Riksrevisionsverket (RRV), Riksskatteverket (RSV), Statens

jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Riksantikvarieämbetet, Statens

invandrarverk, Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i

Malmöhus län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i

Norrbottens län, Statens naturvårdsverk, Svenska Kommunförbundet,

Grossistförbundet Svensk Handel, Sveriges industriförbund, Tjänstemännens

centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO, Sveriges redareförening,

Internationella institutet för alkoholpolitik, Nykterhetsrörelsens landsförbund,

Göteborgs kommun, Haparanda kommun, Helsingborgs kommun, Malmö kommun,

Norrköpings kommun, Posten AB, Statens Järnvägar, Svenska åkeriförbundet,

Sveriges Speditörförbund, Systembolaget AB, IOGT-NTO, Ungdomens

Nykterhetsförbund.

RÅ har bifogat yttrande från Åklagarmyndigheterna i Stockholm och Malmö samt

från Regionåklagarmyndigheten i Karlstad respektive Luleå.

Krigsmaterielinspektionen, Helsingborgs kommun, Scandinavian Airlines Systems

(SAS) och Vin först när en försändelse har

kommit in till befordringsföretaget gäller enligt förslaget en tidsbegränsning

så till vida att försändelsen får hållas kvar endast under en viss angiven

kortare tidsrymd. Detta är inte tillfredsställande. Lagrådet förordar att det i

första stycket som en andra mening läggs till en regel av innehåll att ett

beslut skall meddelas att gälla viss angiven kortare tidsrymd. Orden "under viss

angiven kortare tidsrymd" kan då utgå ur första meningen.

 Slutligen bör observeras att såväl denna paragraf som 12 § talar bara om

postbefordringsföretag medan 27 kap. 9 § rättegångsbalken är tillämplig på alla

befordringsföretag, t. ex. järnvägsföretag. Om avsikten är att även andra

befordringsföretag än postföretag skall inbegripas i regeln, bör antingen

"postbefordringsföretag" ändras till "befordringsföretag" eller också, i

överensstämmelse med 66 § tullagen, järnvägsföretag nämnas vid sidan av

postbefordringsföretag i såväl denna paragraf som 12 §.

12 §

I andra stycket av förevarande paragraf anges enligt förslaget att ett

postbefordringsföretag är skyldigt att medverka i kontrollverksamheten enligt

lagen. Paragrafen ger emellertid inte någon annan upplysning om vad denna

medverkan är avsedd att inbegripa än att 5-7 och 13 §§ inte är tillämpliga vid

sådan medverkan. Paragrafens avfattning kan därmed möjligen ge underlag för

slutsatsen att exempelvis bestämmelserna i 8 § om undersökning av

postförsändelser skall kunna tillämpas av postbefordringsföretaget, vilket

uppenbarligen ej är avsikten. Däremot är det tydligen avsett att

postbefordringsföretaget på begäran skall till Tullverket lämna ut en

försändelse som kvarhållits, något som inte utan vidare kan läsas in i

bestämmelsen enligt den föreslagna avfattningen.

 I författningskommentaren till förslaget till lag om ändring i postlagen anges

vid 20 a § att de postanställdas medverkan endast skall bestå i att hålla kvar

en viss försändelse på postanstalten och att överlämna denna till en

tulltjänsteman. Enligt uttalanden i den allmänna motiveringen (avsnitt 9.3) vill

det emellertid synas som om avsikten dessutom är att en posttjänsteman som

fattar misstanke om att en försändelse innehåller narkotika utan hinder av

gällande sekretessregler skall vidarebefordra denna misstanke till Tullverket.

 Att postbefordringsföretaget är skyldigt att hålla kvar en försändelse, om

beslut härom har delgetts företaget, följer av 11 § och behöver inte anges även

i förevarande paragraf. Om det i övrigt är avsett att postbefordringsföretaget

skall medverka genom att på begäran lämna ut en kvarhållen försändelse och genom

att vidarebefordra misstankar av nyss angivet slag till Tullverket men inte

genom några andra åtgärder, bör detta i klarhetens intresse uttryckligen anges.

Detta har betydelse inte bara för undanröjandet av missuppfattningen att

befordringsföretagets medverkan skall inbegripa även andra åtgärder utan också

för tillgodoseendet av det krav på konkretion som gäller för att tystnadsplikten

skall genombrytas (jfr Corell m.fl., Sekretesslagen, 2 uppl. s. 337 f).

 156

Lagrådet förordar med hänvisning till det anförda att stycket får följande

lydelse:

 "Ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer är skyldigt att, på

begäran av tullmyndigheten, till denna myndighet överlämna en försändelse som

kvarhållits enligt 11 §. Ett sådant postbefordringsföretag är även i annat fall

skyldigt att göra anmälan till Tullverket, om det i företagets verksamhet

uppkommer misstanke att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag

enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling."

 Godtas Lagrådets förslag bör motsvarande ändring göras i 66 § andra stycket

tullagen.

22 §

Enligt paragrafen skall vissa angivna beslut av tullmyndighet överklagas hos

allmän förvaltningsdomstol. Beträffande övriga beslut enligt lagen har inga

särskilda föreskrifter föreslagits, vilket innebär att exempelvis beslut enligt

11 och 21 §§ i enlighet med allmänna principer kommer att kunna överklagas till

regeringen (jfr 30 § verksförordningen, 1987:1100). Är avsikten att överklagande

skall kunna ske endast i de särskilt angivna fallen, bör i ett tredje stycke

anges att andra beslut enligt lagen än sådana som avses i första stycket inte

får överklagas.

 Med hänsyn till föreskriften i 12 § att vad som sägs i 13 § gäller för

polismyndighets eller Kustbevakningens medverkan vid kontrollverksamhet enligt

lagen bör enligt Lagrådets mening första stycket utformas så att

överklagandereglerna får avseende också på beslut av dessa myndigheter.

 Lagrådet vill i övrigt påpeka att ordningen för överklagande enligt denna

paragraf skiljer sig från den enligt tullagen, bl.a. så till vida att ett

beslut av en tullmyndighet enligt paragrafen skall överklagas hos allmän

förvaltningsdomstol men enligt tullagen hos Generaltullstyrelsen. Enligt

Lagrådets mening är det inte tillfredsställande att ordningen för överklagande

inte är likartad i de två lagarna. Lagrådet förutsätter att denna fråga tas upp

i samband med en kommande översyn av tullagen.

Förslaget till lag om ändring i tullagen (1994:1550)

57 d §

Med hänvisning till vad Lagrådet anfört vid 11 § förslaget till lag om

Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över gräns mot ett annat

land inom Europeiska unionen förordas att det i första stycket som en andra

mening läggs till en regel av innehåll att ett beslut skall meddelas att gälla

viss angiven kortare tidsrymd samt att orden "under viss angiven kortare

tidsrymd" utgår ur första meningen.

 157

Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av

privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i

Europeiska unionen

6 §

Enligt andra stycket skall bestämmelserna i 5 kap. 16 och 18 §§ lagen om

punktskatter och prisregleringsavgifter gälla i fråga om indrivning av skatt

enligt lagen, vilket bl.a. innebär att verkställighet enligt utsökningsbalken

kan ske av skattebeslut. Uppenbarligen är avsikten att detsamma skall gälla med

avseende på beslut om dröjsmålsavgift och beslut om sådan avgift som avses i 7

§. Lagrådet förordar därför att det i andra stycket i stället för enbart

"skatt" anges "skatt och avgift".

7 - 9 §§

Enligt 7 § andra stycket i remissförslaget skall särskild avgift påföras en

resande som har fört in en vara för vilken skatt skall betalas enligt lagen utan

att anmäla detta; avgiften får dock enligt 12 § efterges om det är uppenbart

oskäligt att ta ut densamma. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter

att anmäla skattepliktig införsel enligt lagen skall enligt 9 § dessutom dömas

till böter. Den särskilda avgiften drabbar alltså samma personkrets som

bötesstraffet och förutsättningarna för sanktionerna är också i praktiken

desamma. Med hänsyn härtill finns det inte några egentliga skäl för en ordning

enligt vilken ekonomiska sanktioner för samma förfarande skall fastställas i två

skilda procedurer. I den mån det finns ett önskemål att göra den ekonomiska

konsekvensen särskilt kännbar kan ju detta tillgodoses inom ramen för endera av

sanktionerna.

 Lagrådet förordar därför att det övervägs att antingen bötesstraffet eller

också den särskilda avgiften utgår. I det senare fallet måste straffbestämmelsen

i 9 § göras tillämplig även på det fallet att någon lämnar oriktiga uppgifter

vid fullgörande av anmälningsskyldigheten. Med hänsyn till de svårigheter som i

vissa fall kan finnas att dra gränsen mellan en oriktig uppgift i en anmälan och

en underlåten anmälan kan en sådan utvidgning vara motiverad även om det dubbla

sanktionsystemet behålls. Det nämnda gränsdragningsproblemet kan uppkomma även

vid tolkningen av begreppet "oriktig uppgift" i 8 §. Även i fråga om andra

meningen i denna paragraf bör därför övervägas en utformning som gör det klart

att den omfattar såväl oriktig uppgift som underlåten anmälan.Som 7 och 9 §§ har

utformats torde särskild avgift eller bötesstraff kunna komma i fråga endast

under förutsättning att införseln har fullbordats och således inte om

förfarandet har stannat vid ett försök. Lagrådet har ingen invändning mot denna

ordning men vill påpeka att den innebär att, om någon blir ertappad vid

tullkontroll innan kontrollstället har passerats, det inte kommer att finnas

förutsättningar att påföra denne vare sig särskild avgift eller böter (jfr NJA

II 1960 s. 158).

 Enligt författningskommentaren är avsikten att lagen (1960:418) om straff för

varusmuggling inte skall tillämpas vid handlingar som omfattas av

straffbestämmelsen i 9 §. Sannolikt är avsikten att varusmugglingslagen inte

heller skall tillämpas på fall då någon har lämnat oriktig uppgift i en anmälan

enligt förevarande lag, något som i enlighet med vad som nyss sagts faller

utanför den föreslagna straffbestämmelsen. Att varusmugglingslagen inte är

tillämplig bör framgå av en uttrycklig bestämmelse. Vidare bör anmärkas att det

i en nyligen avlämnad proposition (prop. 1995/96:170) föreslås att

skattebrottslagen (1971:69) skall vara generellt tillämplig i fråga om skatter

med undantag för fall då ett förfarande är straffbelagt i varusmugglingslagen.

Avsikten är uppenbarligen att inte heller skattebrottslagen skall vara

tillämplig i de nu aktuella fallen.

 Lagrådet förordar med hänvisning till det anförda att lagförslaget

kompletteras med en bestämmelse av följande innehåll: "Lagen (1960:418) om

straff för varusmuggling och skattebrottslagen (1971:69) skall inte tillämpas

vid införsel som avses i denna lag". Om 9 § skall kvarstå, kan bestämmelsen

upptas i ett andra stycke av den paragrafen.

12 §

Paragrafen anger att särskild avgift får efterges, om det med hänsyn till

omständigheterna framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Enligt

författningskommentaren är syftet att bestämmelsen skall tillämpas både i fall

där underlåtelsen framstår som ursäktlig och i fall där fråga är om

misskrivning, frivillig rättelse etc. Det framhålls att vid tillämpning av

bestämmelsen ledning kan hämtas i praxis avseende liknande bestämmelser på

skattetilläggsområdet.

 Vid misskrivning och felräkning skall skattetillägg inte tas ut; se t ex.

5 kap. 4 § taxeringslagen (1990:324). Enligt 6 § samma kapitel skall eftergift

av särskild avgift ske vid fall av ursäktlighet eller om det framstår som

uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Enligt Lagrådets mening är det en fördel

om förevarande paragraf, i den mån den särskilda avgiften skall kvarstå,

utformas i närmare anslutning till vad som gäller enligt bl.a. taxeringslagen.

Detta kan ske genom att paragrafen ges följande lydelse.

 "Särskild avgift tas inte ut vid rättelse av en uppenbar felräkning eller

misskrivning eller vid frivillig rättelse av en oriktig uppgift.

 Särskild avgift får efterges, om den oriktiga uppgiften eller den underlåtna

anmälningsskyldigheten framstår som ursäktlig eller det med hänsyn till

omständigheterna framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften".

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

En komplettering av lagförslaget med en bestämmelse om tidpunkten för

ikraftträdandet är påkallad. Härutöver är följande att anföra.

 Genom 10 § införs bestämmelser om överklagande av beslut av beskatt-

ningsmyndigheten eller Tullverket. Detta gäller inte enbart beslut avseende den

nya särskilda avgiften utan också beslut i fråga om skatt enligt lagen. Eftersom

remissförslaget föreskriver en nyordning i fråga om prövningstillstånd, bör

enligt Lagrådets mening övervägas att med anknytning till den nya

prövningstillståndsbestämmelsen införa en övergångsregel av motsvarande innehåll

som beslutats i samband med ändringen i annan lagstiftning på grundval av prop.

1995/96:22 om tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna och

bet. 1995/96: JuU 7 i samma ärende. En sådan övergångsregel kan förslagsvis ges

följande lydelse: "Föreskriften i 10 § om krav på prövningstillstånd tillämpas

inte i de fall där det första beslutet i ärende om skatt fattats före

ikraftträdandet."

Förslaget till lag om ändring i postlagen (1993:1684)

Förslaget lämnas utan erinran.

 158

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 mars 1996.

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],

Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition Tullens befogenheter vid den inre gränsen.

 163

Rättsdatablad

-------------------------------------------------------

Författningsrubrik Bestämmelser som Celexnummer för

 inför, ändrar, upp-bakomliggande

 häver eller upp- EG-regler

 repar ett

 normgiv-

 ningsbemyndigande

-------------------------------------------------------

Lag om 5 § 157E (Romfördraget)

Tullverkets 394R3381

kontrollbefogenheter 392L0109

vid införsel eller 393L0046

utförsel över gräns 390R3677

mot ett annat 391L0477

land inom 393L0015

Europeiska 393L0007

unionen 390L0425 mfl

-------------------------------------------------------

Lag om ändring i 377L038

tullagen 392L0012

(1994:1550)

-------------------------------------------------------

Lag om ändring i 392R0012

lagen (1994:1565)

om beskattning av

privatinförsel av

alkoholdrycker

och tobaksvaror

från land som är

medlem i Eu-

ropeiska unionen

-------------------------------------------------------

 164