Regeringens skrivelse 2000/01:15

Den fortsatta omställningen av energisystemet

Skr.

m.m.

2000/01:15

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 28 september 2000 Göran[REDACTED_EFTERNAMN] Björn[REDACTED_EFTERNAMN] (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga till- gången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor för att främja en god ekonomisk och social utveckling i Sverige. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ på- verkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Energipolitiken skall bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i Östersjöregionen. Övriga relevanta mål för energipolitiken framgår av 1997 års energipolitiska riksdags- beslut. Den andra reaktorn i Barsebäck skall enligt 1997 års energipolitiska beslut stängas av före den 1 juli 2001. Ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Det energipolitiska programmet innehåller därför åtgärder för att under en femårsperiod stimulera användningen av förnybara energislag och en effektivare energianvändning. I beslutet anges att riksdagen bör ges möjlighet att pröva att förutsättningen för stängningen av kärnkrafts- reaktorn är uppfylld (bet. 1996/97 NU:12, sid 39). Regeringen bedömer att riksdagens villkor för en stängning av Barse- bäck 2 före den 1 juli 2001 inte är uppfyllda. Barsebäcksverkets andra reaktor stängs så snart de villkor riksdagen lagt fast är uppfyllda. Regeringens bedömning är att villkoren för stängningen bör stå fast. Därigenom kan stängningen av Barsebäck 2 inte ske före den 1 juli 2001. Regeringen bedömer att stängningen kan genomföras efter det att erforderliga åtgärder fått genomslag. Regeringen bedömer att detta blir fallet senast före utgången av 2003. En ytterligare prövning av om villkoren är uppfyllda skall göras hösten 2001 i anslutning till budget- Skr. 2000/01:15 propositionen för 2002. Regeringen bedömer att den fortsatta omställningen av energisystemet bör ske utifrån erfarenheter av stängningen av de båda reaktorerna i Barsebäcksverket. Efter avställningen av Barsebäcksverket skall en upp- följning ske av utvecklingen av elpriser, investeringar, miljöpåverkan, sysselsättnings- och fördelningseffekter samt elmarknadens funktionssätt m.m. Även erfarenheterna av de insatser för forskning, utveckling och demonstration av ny teknik som nu genomförs fram till 2004 bör enligt regeringens bedömning ligga till grund för kommande ställningstaganden vad gäller den fortsatta omställningen. 2

Innehållsförteckning

Skr. 2000/01:15

1

Ärendet och dess beredning...............................................................

4

2

1997 års energipolitiska beslut ..........................................................

5

3

Utvärdering av resultaten inom 1997 års energipolitiska program....

6

3.1

Plan för uppföljning och utvärdering av 1997 års

energipolitiska program.................................................................

6

3.2

Resultat utifrån utvärdering av de kortsiktiga åtgärderna

inom det energipolitiska programmet................................................

6

3.3

Remissinstansernas synpunkter...........................................

8

4

Slutsatser............................................................................................

9

4.1

Stängningen av den andra reaktorn i Barsebäcksverket......

9

4.2

Omställningen av energisystemet......................................

12

4.2.1

Den fortsatta omställningen ............................

12

4.2.2

Insatser inför den fortsatta omställningen.......

13

Bilaga 1

Remissammanställning för utvärdering av 1997 års

energipolitiska program.....................................................

22

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 28 september 2000 ............................................................................

40

3 Skr. 2000/01:15 1 Ärendet och dess beredning Enligt de energipolitiska riktlinjer som beslutades av riksdagen 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) skall den andra reaktorn i Barsebäcksverket stängas av före den 1 juli 2001. Ett villkor för stängningen är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Av riksdagens beslut framgår även att riksdagen skall ges möjlighet att bedöma om villkoren för stängning är uppfyllda. Det energipolitiska beslutet beskrivs närmare i kapitel 2. En interdepartemental arbetsgrupp i Regeringskansliet har tagit fram en plan för uppföljning och utvärdering av det energipolitiska program- met. En sammanfattning av planen har tidigare redovisats för riksdagen (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 21, bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115). Planen har även publicerats i sin helhet i rapporten Plan för uppföljning och utvärdering av 1997 års energipolitiska program (Ds 2000:14). Regeringen uppdrog våren 2000 åt två konsultföretag att utvärdera resultaten inom 1997 års energipolitiska program för att ge underlag för regeringens och riksdagens bedömning av om villkoren för stängning av den andra reaktorn i Barsebäcksverket är uppfyllda. Utvärderings- rapporterna har remissbehandlats (dnr N1999/12965/ESB). En samman- fattning av resultaten från utvärderingen liksom remissinstansernas syn- punkter redovisas i budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/2001:1, utg.omr. 21). En redovisning av resultaten från utvärderingen avseende de åtgärder inom det energipolitiska programmet som direkt syftar till att ersätta kraftbortfallet från Barsebäck 2 finns i kapitel 3 i denna skrivelse. En remissammanställning finns i bilaga 1. Regeringen beslutade den 26 juni 1997 att inrätta en delegation med uppgift att utveckla el- och värmeförsörjningen i Sydsverige (DESS). Delegationen redovisade i mars 2000 en särskild bedömning av utveck- lingen när det gäller el- och värmeförsörjningen i Sydsverige. Delegatio- nens rapport har ingått i det samlade underlaget för regeringens bedömning i denna skrivelse. I denna skrivelse redovisas regeringens bedömning av om villkoren för stängning av den andra reaktorn i Barsebäcksverket är uppfyllda. Vidare redovisar regeringen hur den avser att bedriva arbetet med den fortsatta omställningen av energisystemet. Syftet med skrivelsen är att den skall utgöra underlag för riksdagens ställningstagande till om villkoren för stängning av Barsebäck 2 före den 1 juli 2001 är uppfyllda. 4 Skr. 2000/01:15 2 1997 års energipolitiska beslut Regeringen inbjöd våren 1996 riksdagspartierna till överläggningar i syfte att skapa ett brett underlag för långsiktigt hållbara beslut om energi- politiken. Överläggningarna slutfördes i februari 1997 med en överens- kommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet om riktlinjer för energipolitiken. Energiöverenskommelsen ligger till grund för det beslut som riksdagen fattade i juni 1997 om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor för att främja en god ekonomisk och social utveckling i Sverige. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påver- kan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Energipolitiken skall bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i Östersjöregionen. Övriga relevanta mål för energipolitiken framgår av 1997 års energipolitiska riksdags- beslut. Riksdagen uttalade år 1980 att kärnkraften skall avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätt- hålla sysselsättning och välfärd. I 1997 års energipolitiska beslut slogs det fast att dessa riktlinjer fortfarande gäller. Av det energipolitiska beslutet framgår även att energipolitiken skall underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Beslutet omfattade bl.a. stängning av de två kärnkraftreaktorerna i Barsebäck, den ena senast den 1 juli 1998 och den andra senast den 1 juli 2001. 1997 års energipolitiska beslut omfattar ett program för omställning och utveckling av energisystemet. Programmets huvudinriktning är en kraftfull långsiktig satsning på forskning, utveckling och demonstration av ny energiteknik. Dessa åtgärder löper över en sjuårsperiod t.o.m. år 2004. Till programmet hör även energipolitiskt motiverade internatio- nella klimatinsatser i bl.a. Baltikum och Östeuropa. Den första reaktorn i Barsebäcksverket ställdes av den 30 november 1999, sedan ett avtal om ersättning till kraftverkets ägare hade slutits mellan företrädare för staten, Vattenfall AB och Sydkraft AB. De åtagan- den som följer av avtalet har godkänts av riksdagen (prop. 1999/2000:63, bet. 1999/2000:NU11, rskr. 1999/2000:200). Den andra reaktorn i Barsebäck skall enligt 1997 års energipolitiska beslut stängas av före den 1 juli 2001. Ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Det energi- politiska programmet innehåller därför åtgärder för att under en femårs- period stimulera användningen av förnybara energislag och en effektivare energianvändning. I beslutet anges att riksdagen bör ges möjlighet att 5 pröva att förutsättningen för stängningen av kärnkraftsreaktorn är upp- Skr. 2000/01:15 fylld (bet. 1996/97 NU:12, sid 39). Till de kortsiktiga åtgärderna räknas också särskilda åtgärder för el- och värmeförsörjningen i Sydsverige och en särskild skatt för avkopp- lingsbara elpannor i fjärrvärmesystemet, den s.k. elpanneskatten. En sammanställning av de kortsiktiga åtgärder som ingår i 1997 års energipolitiska program finns i tabell 2.1. Tabell 2.1 Sammanställning av de kortsiktiga åtgärderna inom 1997 års energipolitiska program

Stöd

Ekonomisk pla-

neringsram

1998-2002

Miljoner kronor*

Bidrag för att minska

1650

elanvändning

Bidrag till investeringar i

1000

elproduktion från

förnybara energikällor

Åtgärder för effektivare

450

energianvändning

Åtgärder för el- och

400

värmeförsörjningen i

Sydsverige

Elpanneskatten

Totalt

3500

*Avser ekonomiska planeringsramar före omfördelningar i budgetpropositionen för 2001.

3

Utvärdering av resultaten inom 1997 års energipolitiska program

3.1

Plan för uppföljning och utvärdering av 1997 års energipolitiska program

En plan för uppföljning och utvärdering av insatserna inom det energi- politiska programmet, inklusive förslag till lämpliga nyckeltal och indi- katorer har tagits fram. En sammanfattning av planen redovisades för riksdagen i budgetpropositionen för 2000.

3.2

Resultat utifrån utvärdering av de kortsiktiga åtgärderna inom det energipolitiska programmet

I budgetpropositionen för 2001 har regeringen redovisat övergripande slutsatser utifrån den utvärdering som genomfördes av två konsultföretag under våren 2000 av 1997 års energipolitiska program. Dessa övergri- pande slutsatser, såvitt de avser bedömningen om villkoren för stängning av Barsebäck 2 är uppfyllda, återges i det följande. 6 I utvärderarnas uppdrag ingick att lämna underlag för en samlad Skr. 2000/01:15 bedömning om villkoren för en stängning av den andra reaktorn senast den 1 juli 2001 är uppfyllda. Denna bedömning skulle göras enligt kriteriet att kraftbortfallet kan kompenseras så att stängningen inte medför påtagligt negativa effekter för elpriset, tillgången på el för industrin, effektbalansen eller för miljön och klimatet. Målet med de kortsiktiga åtgärderna inom 1997 års energipolitiska program är att uppnå en årlig kompensation för kraftbortfallet uppgående till totalt 3,0 TWh år 2002. Detta mål skall uppnås genom åtgärder för att elanvändningen för uppvärmning av bostäder och lokaler skall minska med 1,5 TWh. Vidare finns stöd till investeringar i elproduktion från förnybara energikällor, för vilket målet är att tillförseln av el från förny- bara energikällor skall utökas med 1,5 TWh. Till de kortsiktiga åtgärderna räknas också åtgärder för effektivare energianvändning och särskilda åtgärder för el och värmeförsörjningen i Sydsverige, vilka båda finansieras från statsbudgetens utgiftssida, samt en särskild skatt för avkopplingsbara elpannor i fjärrvärmesystemet, den s.k. elpanneskatten. Det finns inget kvantitativt mål uppsatt i 1997 års energi- politiska beslut för vare sig åtgärderna för effektivare energianvändning eller de särskilda insatserna i Sydsverige. En gemensam slutsats för båda konsultföretagen är att de kortsiktiga åtgärder inom programmet som syftar till att ersätta kraftbortfallet från den andra reaktorn i Barsebäcksverket genom minskad elanvändning respektive ökad tillförsel av ny elproduktion inte kommer att kunna nå den samlade ersättning på 3 TWh som är målet för åtgärderna vid pro- gramtidens slut år 2002. Det är främst åtgärderna för minskad elanvändning som inte bedöms uppfylla uppsatta mål i tid. En viktig orsak till att åtgärderna inte givit önskvärd effekt är att kostnaderna för investeringar i minskad elanvänd- ning inte kunnat sänkas i den takt som åtgärderna förutsatte och elvärme har genom de låga elpriserna varit fortsatt konkurrenskraftig gentemot fjärrvärme. Därigenom har investeringsviljan varit liten framför allt i hus- hållen. Båda konsultföretagen bedömer däremot att måluppfyllelsen varit god vad gäller åtgärderna för att främja tillförseln av biobränslebaserad kraftvärme och elproduktion från vindkraft. Stödet till småskalig vatten- kraft har dock inte lett till avsett resultat. Konsultföretagen anser vidare att skatten på elpannor bygger på felak- tiga förutsättningar och att effekterna av den åtgärden är mycket osäkra och svåra att mäta. Resultaten av utvärderingen tyder på att en stängning av den andra reaktorn i Barsebäcksverket inte kommer att påverka den genomsnittliga elprisnivån. Orsaken är att elprisets utveckling på en avreglerad marknad i första hand beror på utvecklingen av de kortsiktiga marginalkostnaderna för elproduktionen. Dessa kostnader bedöms inte påverkas nämnvärt av en stängning av den andra reaktorn. Tillgången på elenergi för industrin bedöms inte heller påverkas negativt av en stängning. Elmarknadens avreglering och utvecklingen av den nordiska elmarknaden innebär att vi i dag har ett överskott på produktionskapacitet i det nordiska elsystemet. 7 Av utvärderingarna framgår emellertid att det finns begränsningar i Skr. 2000/01:15 höglastkapacitet för Syd- och Mellansverige och att denna situation skulle förvärras vid en stängning av den andra reaktorn. Vidare är en gemensam slutsats i båda utvärderingarna att en stängning av Barsebäcksverket kommer att leda till en nettoökning av koldioxidut- släpp, särskilt på kort sikt, främst genom att ersättningskraft till viss del kommer att behöva importeras från länder med huvudsakligen fossil- baserad elproduktion. Sammanfattningsvis kommer enligt båda utvärderarnas bedömning en ersättning av bortfallet från Barsebäcksverkets båda reaktorer inte att kunna uppnås vid utgången av 2002 med nuvarande inriktning på åtgärderna. Resultaten visar också att en stängning före den 1 juli 2001 skulle medföra negativa effekter för effektbalansen samt för klimat och miljö. Däremot bedöms en stängning inte negativt påverka den genom- snittliga elprisnivån eller tillgången på el för industrin.

3.3

Remissinstansernas synpunkter

Flertalet remissinstanser anser att de två konsultrapporterna ger en god beskrivning av det energipolitiska programmet och att de utgör ett bra underlag för energipolitiska ställningstaganden. Chalmers tekniska hög- skola anser i sitt yttrande att rapporterna är noggranna, systematiska och tar med de flesta relevanta aspekterna. Flertalet instanser konstaterar att rapporterna redovisar att åtgärderna inom det energipolitiska programmet inte är tillräckliga för att nå de mål som är en förutsättning för att stänga Barsebäck 2. Riksrevisionsverket konstaterar att elmarknaden och elpriset utvecklats annorlunda än vad som antogs vid det energipolitiska beslutet 1997, vilket medför att incita- menten minskat för vissa aktörer att handla i enlighet med de energi- politiska mål som riksdag och regering fastslagit. Umeå universitet konstaterar i sitt yttrande att huvudorsaken är att konverteringen från el blivit mindre än väntat. Flera remissinstanser, bl.a. Energimyndigheten och Fjärrvärmeföre- ningen, instämmer med båda rapporterna om att målet om 1,5 TWh för minskad elanvändning inte kommer att nås till 2002, främst p.g.a. att konvertering från elvärme visade sig bli dyrare än vad man antog i energiöverenskommelsen. När det gäller stödet till tillförsel av ny elproduktion har ingen av remissinstanserna några invändningar mot utredningens slutsatser beträf- fande måluppfyllelsen. Energimyndigheten framhåller att målen varit realistiska och regelverket ändamålsenligt. Fjärrvärmeföreningen, LRF och SVEBIO framhåller att hindren för att få fram ny elproduktion framför allt sammanhänger med situationen på elmarknaden där nuva- rande överkapacitet tillsammans med omregleringen medfört mycket låga elpriser. Flera remissinstanser, däribland Kraftverksföreningen, Sveriges El- leverantörer och Fjärrvärmeföreningen anser att elpanneskatten haft en marginell inverkan på användningen av el i elpannor. Föreningarna vill 8 samtidigt framhålla det samhällsekonomiskt riktiga i att elpannor utnytt- Skr. 2000/01:15 jas vid låga elpriser och god tillgång på el. När det gäller effektbalansen uttrycker flertalet remissinstanser en oro för den påverkan som en avställning av Barsebäck 2 skulle få. Svenska kraftnät anser att en stängning av Barsebäck 2 skulle försvaga effektbalansen och öka risken för att försörjningsförmågan inte räcker till för att möta all efterfrågan på elkraft. Ett antal remissinstanser, däribland Energimyndigheten och Handelshögskolan i Göteborg, anser däremot att effektproblemen i Sydsverige bör hanteras på marknadens villkor. Flertalet remissinstanser konstaterar att de kortsiktiga åtgärderna i det energipolitiska programmet inte kommer att vara tillräckliga för att uppnå målet för en ersättning av elproduktionen från Barsebäcksverket. LO konstaterar att de båda rapporterna drar likartade slutsatser avseende de samlade effekterna av åtgärdsprogrammen, vilka uppgår till ca 4,5 TWh, jämfört med målsättningen på 7,5 TWh. Åtskilliga remissinstanser konstaterar att elpriserna i normalfallet på- verkas i mycket begränsad omfattning av en avställning av Barsebäck 2 utom vid extrema lastsituationer då spotpriserna kan stiga kraftigt. Huvuddelen av remissinstanserna framhåller att en stängning av Barse- bäck 2 kommer att leda till en nettoökning av koldioxidutsläppen. Hyres- gästernas Riksförbund och HSB:s Riksförbund anser detta vara ett skäl till att avvakta med stängningen av Barsebäck 2. Remissammanställningen redovisas i sin helhet i bilaga 1. 4 Slutsatser

4.1

Stängningen av den andra reaktorn i Barsebäcksverket

Regeringens bedömning: Riksdagens villkor för en stängning av Barsebäck 2 före den 1 juli 2001 är inte uppfyllda. Barsebäcksverkets andra reaktor stängs så snart de villkor riksdagen lagt fast är uppfyllda. Regeringens bedömning är att villkoren för stängningen bör stå fast. Därigenom kan stängningen av Barsebäck 2 inte ske före den 1 juli 2001. Regeringen bedömer att stängningen kan genomföras efter det att erforderliga åtgärder fått genomslag. Regeringen bedömer att detta blir fallet senast före utgången av 2003. En ytterligare prövning av om villkoren är uppfyllda skall göras hösten 2001 i anslutning till budgetpropositionen för 2002. Utvärderingen och remissinstanserna: Regeringens bedömning överensstämmer med resultaten av utvärderingen och remissinstansernas synpunkter vad avser möjligheterna att uppfylla riksdagens villkor till den 1 juli år 2001. Utvärderingen har redovisats på en övergripande nivå i budgetpropositionen för 2001. I kapitel 3 ovan redovisas specifik

9

information om de kortsiktiga åtgärderna i 1997 års energipolitiska Skr. 2000/01:15

program. Remissammanställningen redovisas i sin helhet i bilaga 1.

Skälen för regeringens bedömning: I sitt energipolitiska beslut 1997

fastslog riksdagen riktlinjer för energipolitiken. Riksdagen anslog

samtidigt nio miljarder kronor under en sjuårsperiod till ett omfattande

program för att underlätta omställningen av energisystemet. Enligt

beslutet skall energipolitiken skapa villkoren för en effektiv energi-

användning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg

negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställ-

ningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Beslutet innefattade bl.a.

stängning av de två kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck, den ena senast den

1 juli 1998 och den andra senast den 1 juli 2001. Stängningen av Barse-

bäck 1 har verkställts den 1 december 1999. Riksdagen har uttalat att ett

villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elpro-

duktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och

minskad användning av el. Regeringen anser att beslutet att Barsebäck 2

skall stängas skall ligga fast liksom villkoren för stängningen. De vikti-

gaste kriterierna för om villkoren skall kunna sägas vara uppfyllda är

enligt regeringen att kraftbortfallet kan kompenseras så att stängningen

inte medför påtagligt negativa effekter för elpriset, tillgången på el för

industrin, effektbalansen eller för miljön och klimatet.

Regeringen gör bedömningen att riksdagens villkor för en stängning

inte kommer att kunna uppfyllas till den 1 juli 2001 vad avser kraft-

bortfallet, effektbalansen samt miljö och klimat. Regeringen vill dock

framhålla att det är en samlad analys av dessa viktiga faktorer som ligger

till grund för bedömningen av om villkoren är uppfyllda. En kompensa-

tion av kraftbortfallet fullt ut av inhemsk tillförsel och effektivare

användning anser regeringen vara nödvändig endast om det skulle krävas

för att övriga kriterier skulle bli uppfyllda.

Kraftbortfallet bedöms inte kunna kompenseras fullt ut till den 1 juli

2001. Åtgärderna för tillförsel av el har varit framgångsrika och bedöm-

ningen är att målet om 1, 5 TWh per år för ny elproduktion kommer att

klaras. Däremot har kostnaderna för investeringar i minskad elanvänd-

ning inte kunnat sänkas i den takt som åtgärderna förutsatte och elvärme

har genom de låga elpriserna varit fortsatt konkurrenskraftig gentemot

fjärrvärme. Skatten på elpannor bedöms ha haft en marginell effekt.

Målet för minskad årlig elanvändning i elpannor och annan uppvärmning

bedöms därför inte kunna uppfyllas till år 2002. Regeringen bedömer

dock att det finns möjlighet att nå målet på lite längre sikt och med en

mer effektiv utformning av åtgärderna och avser därför att genomföra

förändringar. I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/2001:1, utg.

omr. 21) finns det förslag om bidragen för minska elanvändning. I avsnitt

4.2.2 beskrivs bl.a. det förändringsarbete som bedrivs och planeras för

dessa åtgärder.

En stängning år 2001 bedöms vidare medföra en ökad risk för effekt-

brist i Sydsverige och risk för kraftiga prissvängningar vid extrema

vädersituationer. En sådan risk föreligger även i dagens situation. Affärs-

verket svenska kraftnät har därför regeringens uppdrag att utveckla mark-

nadsmekanismer som skall ge incitament till att reducera elförbrukningen

och tillhandahålla effekt i kritiska situationer. Det kan dock förväntas ta

10

några år innan dessa får full genomslagskraft. En viss tid behövs för att Skr. 2000/01:15 ge ansvariga myndigheter och marknadsaktörer erforderligt utrymme att bygga upp de nya marknadssystemen.

En annan följd av att problem med effektbalansen accentueras vid en

eventuell stängning av Barsebäck 2 år 2001 är att en snävare effektbalans

också kan komma att leda till kraftiga prissvängningar på elmarknaden

och därmed en ökad riskexponering för industrin i dess helhet.

En stängning år 2001 skulle på kort sikt innebära att en del av bort-

fallet av elproduktion med stor sannolikhet skulle ersättas av import av el

som har producerats under sämre förhållanden miljömässigt. Detta är

enligt regeringens uppfattning inte förenligt med de energipolitiska rikt-

linjerna och villkoren för stängningen. Regeringen bedömer dock att

bortfallet av elproduktion bör kunna kompenseras på ett miljöacceptabelt

sätt bl.a. genom att ytterligare nationella och internationella åtgärder

kommer att genomföras. Regeringen har därför i budgetpropositionen för

2001 föreslagit vissa justeringar i åtgärderna för tillförsel och användning

av energi. Vidare förväntas ytterligare åtgärder till följd av internationella

miljööverenskommelser liksom klimatpolitiska åtgärder genomföras i de

länder som Sverige importerar sin fossilbaserade kraft från.

Möjligheter att uppfylla villkoren

Regeringen bedömer att det finns goda möjligheter att uppfylla riks-

dagens villkor. Av utvärderingen framgår att kompensation av kraftbort-

fallet kan uppnås, men att det bl.a. kommer att krävas justeringar för att

nå större kostnadseffektivitet i vissa åtgärder. Det krävs dock tid för att

genomföra de nödvändiga åtgärderna för att minska riskerna för effekt-

brist.

De marknadsmekanismer som för närvarande utvecklas på initiativ av

Affärsverket svenska kraftnät väntas få fullt genomslag inom 23 år.

Även de tekniska åtgärder som planeras för att förstärka överförings-

förmågan till södra Sverige kommer då att vara genomförda.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2001 redovisat sin bedöm-

ning att det är nödvändigt att Svenska kraftnäts arbete med att utveckla

marknadsmekanismer drivs vidare och att affärsverket regelbundet bör

redovisa till regeringen hur detta arbete fortskrider. Målet bör vara att

dessa mekanismer introduceras under vintern 2000/2001 för att vara fullt

etablerade senast den 1 januari 2002.

Vidare har regeringen i budgetpropositionen beskrivit de tekniska in-

satser som krävs. Där konstateras att ett sätt att på längre sikt lösa

problemet med flaskhalsar för överföringen av kraft är att öka kapaciteten

i överföringsförbindelserna mellan Sydnorge och Västsverige. Rege-

ringen konstaterar i budgetpropositionen att det arbete som Svenska

kraftnät bedriver för att tillsammans med Statnett och övriga stamnäts-

ansvariga inom elmarknadsområdet åtgärda flaskhalsar för överföring bör

redovisas till regeringen sommaren 2001.

I avsnitt 4.2 beskrivs de insatser som regeringen redan genomför eller

förbereder för att möjliggöra ett uppfyllande av riksdagens villkor såväl

som att gå vidare i omställningen av energisystemet. Genomförandet av

redan beslutade och kommande åtgärder i de lokala investeringsprogram-

11

men beräknas också medföra såväl energieffektivisering som omställning Skr. 2000/01:15 till förnybara energikällor, se vidare budgetpropositionen för 2001, utgiftsområde 18, avsnitt 4.6.1.

4.2

Omställningen av energisystemet

4.2.1

Den fortsatta omställningen

Regeringens bedömning: Den fortsatta omställningen av energisyste- met bör ske utifrån erfarenheter av stängningen av de båda reaktorerna i Barsebäcksverket. Efter avställningen av Barsebäcksverket skall en uppföljning ske av utvecklingen av elpriser, investeringar, miljöpåverkan, sysselsättnings- och fördelningseffekter samt elmarknadens funktionssätt m.m. Även erfarenheterna av de insatser för forskning, utveckling och demonstration av ny teknik som nu genomförs fram till 2004 bör enligt regeringens bedömning ligga till grund för kommande ställningstaganden vad gäller den fortsatta omställningen. Skälen för regeringens bedömning: Riktlinjerna i 1997 års energi- politiska beslut innebär att energisystemet skall förnyas genom att renare och miljövänligare teknik för tillförsel, omvandling, distribution och användning etableras och underhålls. Detta skall ske med hög kostnads- effektivitet.

Riksdagen uttalade år 1980 att kärnkraften skall avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätt- hålla sysselsättning och välfärd. I 1997 års energipolitiska beslut slogs fast att dessa riktlinjer fortfarande gäller. Av det energipolitiska beslutet framgår även att energipolitiken skall underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Inledningen och takten i kärnkraftsavvecklingen skall avgöras av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkur- renskraftiga elpriser. Genom 1991 och 1997 års energipolitiska riktlinjer läggs det fast att även den fortsatta avvecklingen av kärnkraften skall genomföras så att en säker och miljöacceptabel tillförsel och rimliga elpriser kan upprätthållas. I beslutet 1997 sägs att stängning av två reaktorer tillsammans med det långsiktiga omställningsprogrammet skapar förutsättningar för att nya konkurrenskraftiga elproduktionsalternativ successivt skall kunna föras in i det svenska energisystemet. På det sättet kan den fortsatta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle genomföras till rimliga kostnader. Vidare anförs i överenskommelsen mellan partierna att ny elproduktion och minskad elanvändning är ett villkor för avställning av ytterligare reaktorer. Efter avställningen av Barsebäcksverket skall en uppföljning ske av utvecklingen av elpriser, investeringar, miljöpåverkan, syssel- sättnings- och fördelningseffekter samt elmarknadens funktionssätt m.m. 12 Det är regeringens bedömning att den fortsatta avvecklingen bör ske Skr. 2000/01:15 utifrån erfarenheterna av detta arbete samt med hänsyn tagen till den reformerade elmarknadens påverkan på konkurrenskraft, försörjnings- trygghet och miljö.

4.2.2

Insatser inför den fortsatta omställningen

Förutsättningarna för 1997 års beslut har delvis förändrats. Komplette- rande analyser och förslag bör därför tas fram. Regeringen förbereder ett sådant arbete för närvarande. Det gäller

-

att analysera utvecklingen av den nordiska elmarknaden bl.a. vad gäller försörjningstryggheten och relationen mellan den samlade nordiska elmarknaden och elsystemen i angränsande regioner;

-

att sträva mot harmonisering av ramvillkoren på den nordiska el- marknaden;

-

att förbättra förutsättningarna för förnybar elproduktion på den reformerade elmarknaden; i vilket ingår att tekniskt utforma ett marknadsbaserat system för att främja produktion och handel med el från förnybara energikällor såsom biobränsle, vindkraft och småskalig vattenkraft;

-

att göra särskilda insatser för vindkraft;

-

att gå igenom förutsättningarna att till rimliga kostnader åstad- komma en effektivare energianvändning;

-

att utforma ett samlat klimatpolitiskt program för energiområdet;

-

att främja omställningen genom strategiska insatser för forskning och utveckling av ny energiteknik;

-

att genom skatteväxling öka miljörelateringen av skattesystemet och

-

att se över möjligheterna att skärpa skadeståndsansvaret för inne- havare av atomanläggningar.

Utvecklingen av den nordiska elmarknaden Historiskt har några få stora företag dominerat de nationella elmarkna- derna i de nordiska länderna. Införandet av en gemensam nordisk marknad reducerade dessa företags marknadsinflytande betydligt bero- ende på att företagens storlek har minskat i förhållande till hela mark- naden. Detta har underlättat för nya aktörer att etablera sig på marknaden, vilket ytterligare förstärkt dynamiken på elmarknaden. Elmarknads- reformen har medfört positiva effekter för konsumenterna i form av lägre elpriser. Den samlade nordiska elmarknaden är således av vital betydelse för elsystemets effektivitet och fortsatta utveckling. Samtidigt har elmarkna- dens avreglering och utvecklingen av den gemensamma nordiska elmarknaden inneburit att de förutsättningar som gällde vid 1997 års energipolitiska beslut genomgått stora förändringar. Detta gäller såväl produktionssystemets utnyttjande, miljöpåverkan, framtida utbyggnads- behov och förväntad elprisutveckling som förutsättningarna för kon- 13 sumenternas agerande. Den ökade valfriheten skapar möjligheter för nya Skr. 2000/01:15 typer av tjänster och erbjudanden som i sin tur kan komma att påverka beteende och konsumtionsmönster. Regeringen avser därför att genom- föra en samlad utvärdering av hur de ändrade förutsättningarna på el- marknaden påverkar den planerade omställningen av energisystemet och identifiera eventuella behov av kompletterande åtgärder.

Samtidigt har redan nu en rad åtgärder identifierats, som måste vidtas

för att den positiva utvecklingen av elmarknaden skall fortsätta även på

sikt. Tillsynssystemen i Sverige behöver skärpas och en översyn pågår.

Bl.a. övervägs behovet av skärpta regler för avgränsningen mellan

nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden och be-

hovet av författningsstöd för att främja en utjämning av tarifferna mellan

tätort och landsbygd.

Flaskhalsar i det nordiska elsystemet måste hanteras för att undvika

oönskade priseffekter och tendenser till marknadsmakt från enskilda

aktörer. Problemen kan delvis hanteras genom att det nordiska handels-

systemet kompletteras med nya köp och säljformer, men även andra mer

långsiktiga lösningar bör övervägas, så som förstärkning av överförings-

förbindelser eller ökad användning av s.k. motköp, för att prisutveck-

lingen skall bli stabil och Nord Pool säkras som handelsplats för el.

På den nordiska elmarknaden har produktionskapaciteten minskat

under de senaste åren. De anläggningar som har lagts ned är huvud-

sakligen kondenskraftverk. De systemansvariga myndigheterna analyse-

rar för närvarande behovet av gemensamma nordiska åtgärder för hanter-

ing av effektproblem och effektreserver, inklusive gemensamma riktlinjer

för hur försörjningstryggheten skall säkras i akuta bristsituationer. Därut-

över kommer också ett nära nordiskt samarbete att krävas vid den fort-

satta integreringen med övriga europeiska elmarknader bl.a. inom den

s.k. Florens-processen.

Sverige arbetar redan idag i flera fora för att främja en harmonisering

av ramvillkoren inom den nordiska elmarknaden, t.ex. vad gäller miljö-

regler. Detta arbete kommer att bedrivas vidare.

Förutsättningarna för förnybar elproduktion

Utvecklingen av marknaden för förnybar el är en viktig del av elmark-

nadsreformen. För att en långsiktigt positiv utveckling skall kunna upp-

nås är det väsentligt att villkoren för förnybar elproduktion växer fram i

samklang med de grundläggande villkoren för hela elmarknadens

funktionssätt.

Arbetet med att tekniskt utforma ett marknadsbaserat system för att

främja produktion och handel med förnybar el är ett viktigt led i denna

utveckling. En arbetsgrupp i Regeringskansliet har tillsammans med

företrädare för branschen, myndigheter och regeringens samarbetspartier

analyserat möjligheterna och föreslagit att ett sådant system utformas

med sikte på ikraftträdande år 2003. Med detta arbete som underlag

lämnade regeringen i prop. 1999/2000:134 om Ekonomiska förut-

sättningar för elproduktion från förnybara energikällor förslag till rikt-

linjer för ett sådant marknadsbaserat system. Riktlinjerna innebär bland

annat att ett system bör tas fram som bygger på handel med certifikat

14

kombinerat med en skyldighet att inkludera en

viss andel förnybar

Skr. 2000/01:15

elproduktion som uppfyller vissa miljöegenskaper

i elleveranser eller

elinköp. Att denna förpliktelse uppfyllts skall bevisas genom uppvisande av certifikat. Andelen skall kunna förändras över tiden. Syftet är att främja utbyggnaden av elproduktion från förnybara energikällor och att skapa en marknadsdynamik som ger förutsättningar för kostnads- effektivitet och teknikutveckling utan att störningar i elmarknadens funktion uppstår. Regeringen har den 31 augusti 2000 tillkallat en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till den tekniska utformningen av systemet. Uppdraget skall redovisas den 31 oktober 2001. Målet är att systemet skall träda i kraft den 1 januari 2003. Möjligheterna att uppfylla de energipolitiska riktlinjerna bedöms öka med det nya systemet, eftersom detta avses utformas så att en successiv ökning av tillförseln åstad- kommes. I arbetet ingår också att lägga fast realistiska mål för tillförsel- ökningen, vilket är en viktig del av det planerade systemet. Härvid beaktas såväl praktiska och tekniska förutsättningar som rimliga ekonomiska konsekvenser för konsumenterna. Under en övergångsperiod t.o.m. 2002 kommer ett tillfälligt stöd att behöva anvisas över statsbudgeten. Det årliga stödbeloppet har beräknats till 210 miljoner kronor och förslag om detta återfinns i avsnittet budgetpropositionen för 2001, (utg. omr. 21, kap 5). Det tillfälliga anslaget föreslås i propositionen finansieras med sammanlagt 300 miljoner kronor från den planerade ramen för anslaget 35:2 Bidrag för minska elanvändning åren 20012002 och 120 miljoner kronor från den planerade ramen för stöd till vattenkraft och upphandlingsförfarande för ny elproduktionsteknik med förnybara energislag inom anslaget 35:3 Bidrag till investeringar i elproduktion från förnybara energikällor under samma period. Preciserade belopp per år för finansiering framgår också av propositionen. Valet av finansiering föranleds av att uppföljningen och utvärderingen visat att dessa stöd varit mindre framgångsrika. Den fram- tida utvecklingen av åtgärderna kommer att göras med utgångspunkt i uppföljningen och utvärderingarna av programmet och det utvecklings- arbete som genomförs avseende såväl minskad elanvändning som till- försel av ny elproduktion. En bedömning, baserad på utvärderingen av programmet, skall göras i syfte att identifiera möjligheter att finansiera åtgärder med samma inriktning som dem som finansieras via anslagen 35:2 och 35:3, under åren 2003 och 2004.

Vindkraft

I 2000 års ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100) anges bl.a.

följande om vindkraft. Ett viktigt led i omställningen av energisystemet

är att goda ekonomiska förutsättningar skapas för den förnybara elpro-

duktionen. I detta sammanhang spelar vindkraften en nyckelroll och

vindkraften kan också bidra till att uppfylla flera av de nationella

miljömål som riksdagen beslutade om förra året. En god handlings-

beredskap för en fortsatt vindkraftsutbyggnad är därför av strategisk

betydelse. Regeringens bedömning är att planeringsmål för vindkraften

kan utgöra ett lämpligt verktyg för att främja en sådan utveckling.

15

Regeringen har uppdragit åt Statens energimyndighet att senast den Skr. 2000/01:15 30 april 2001 redovisa områden med särskilt goda vindförutsättningar, specificera vilka kriterier som bör gälla för sådana områden och med stöd av denna redovisning lämna förslag till lämpliga planeringsmål för vindkraften samt till åtgärder som behövs för att möjliggöra att sådana planeringsmål uppfylls.

I budgetpropositionen för 2001 föreslår regeringen att ytterligare

40 miljoner kronor per år perioden 20012002 skall anvisas för stöd till

investeringar i vindkraftverk, utöver den ekonomiska ram som redan

planerats för detta syfte i 1997 års energipolitiska beslut. Finansieringen

sker inom ramen för det energipolitiska programmet. Vidare redovisar

regeringen sin bedömning att miljöbonusen för vindkraft bör förlängas

till utgången av 2002.

Energimyndigheten skall vidare utreda förutsättningarna för att utföra

kompletterande vindenergikarteringar, utveckla uppföljningen av den

faktiska vindenergiproduktionen och ta fram underlag för bedömning av

behov och kostnader för nätförstärkningar i olika delar av landet.

Regeringen vill i detta sammanhang betona vikten av samordnade

insatser för att garantera en fortsatt positiv utveckling för vindkraften.

Som ett led i denna satsning beslutade regeringen den 6 juli 2000 att

tillsätta en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att genomföra en

studie om de övergripande förutsättningarna för lokalisering av vind-

kraftverk till havs och i fjällområden. Genomförandet av en sådan kart-

läggning har föreslagits i betänkandet Rätt plats för vindkraften (SOU

1999:75). I studien bör som ett första steg ingå att redovisa förslag på

några områden, främst till havs, vilka kan bedömas som lämpliga för ett

pilotprojekt. Arbetsgruppen skall inledningsvis, efter samråd med

berörda myndigheter, bedöma behovet av underlag och resurser för

studien.

Regeringen avser att, med detta utredningsarbete som underlag, åter-

komma till riksdagen med förslag om ett lämpligt planeringsmål för

vindkraften och förslag för att möjliggöra att ett sådant planeringsmål

uppfylls.

I det fortsatta arbetet skall ställningstaganden också göras till den

fortsatta behandlingen av andra förslag i betänkandet Rätt plats för vind-

kraften. Dessa förslag rör t.ex. vindkraftverk i den kommunala plane-

ringen, tillståndsprövning av vindkraftverk samt påverkan och hänsyns-

taganden i vindkraftverkens närområde.

Biobränsle

I 1997 års energipolitiska proposition (prop. 1996/97:84) anges att det är

angeläget att öka elproduktionen genom utbyggnad av biobränsleeldad

kraftvärme. Det gäller såväl nyinvesteringar som konvertering av het-

vattenpannor till kraftvärme.

I det energipolitiska beslutet ingick att bidrag skall ges till investe-

ringar i elproduktion från förnybara energikällor såsom biobränsleeldad

kraftvärme, vindkraft och småskalig vattenkraft. I beslutet aviserades att

totalt 450 miljoner kronor skulle avsättas för investeringsstöd till bio-

bränsleeldad kraftvärme t.o.m. år 2002. Hela denna ekonomiska ram är i

16

princip intecknad genom de beslut om stöd som Statens energimyndighet Skr. 2000/01:15 fattat. Av utvärderingen av 1997 års energipolitiska program framgår att stödet till biobränsleeldad kraftvärme bedöms uppnå det mål som sattes upp för stödet i 1997 års beslut.

Enligt energiöverenskommelsen från 1997 bör energibeskattningen

utformas så att den bl.a. främjar elproduktion med förnybara energislag

och ger drivkrafter för hushållning och konvertering till förnybara

energislag, samtidigt som den inte skall påverka industrins internationella

konkurrenskraft negativt. Dessa principer bör beaktas i diskussionerna

om energiskattesystemets utformning.

Utifrån data för befintliga anläggningar kan bedömas att det finns en

viss teknisk potential för ökad biobränsleanvändning med befintliga

anläggningar samt genom bränslesubstitution. Den totala tekniskt rimliga

potentialen för en ökad biobränsleanvändning kan således bedömas ligga

i ett intervall mellan 0,8 och 1,2 TWh el, utgående från 1999 års produk-

tion. För att utnyttja potentialen att öka produktionen i biobränsleeldade

kraftvärmeanläggningar kan bedömas att det krävs ett elpris på omkring

20 öre/kWh. Detta ligger högre än det pris som gällde under 1999 och

även högre än det genomsnittliga priset på spotmarknaden hittills under

innevarande år.

Det marknadsbaserade system för att främja produktion och handel

med el från förnybara energikällor som förbereds av regeringen bedöms

ge goda förutsättningar för den förnybara elproduktionen, bland annat

från biobränsle.

Minskad elanvändning

Utvärderingarna av resultaten inom 1997 års energipolitiska program

visar att kostnaderna för att minska elanvändningen i bostäder och lokaler

är mycket höga i dag. De åtgärder som ingår i det energipolitiska

programmet bygger på förutsättningen att kostnaderna skulle kunna

sänkas kraftigt. De analyser som gjorts av åtgärderna visar att

skillnaderna i kostnadseffektivitet är mycket stora. Regeringen gav i

januari 2000 Statens energimyndighet och Boverket i uppdrag att utreda

förutsättningarna att utveckla åtgärderna i syfte att öka effektiviteten.

Energimyndigheten har i samråd med Boverket studerat förutsätt-

ningarna för att åstadkomma sänkta kostnader för de åtgärder som syftar

till minskad elanvändning för uppvärmning av bostäder och lokaler. Den

rapport som nu föreligger (dnr N2000/6793/ESB) omfattar en analys av

förutsättningarna att sänka kostnaderna genom delkonvertering eller

genom utnyttjande av ny teknik.

Av rapporten framgår att prisskillnaden mellan fjärrvärme och el i

många kommuner är så pass liten att de ekonomiska motiven för

konvertering är starkt begränsade. Med utgångspunkt i uppgifter om

prisskillnaden i flerbostadshus har Energimyndigheten uppskattat att

prisskillnaden mellan el och fjärrvärme överstiger 10 öre per kWh i 45

kommuner. Enligt Energimyndigheten finns ca 25 % av landets småhus,

totalt ca 370 000, i dessa kommuner.

Den lilla skillnaden mellan el- och fjärrvärmepris har inneburit vissa

svårigheter när det gäller framför allt projekt med syfte att utveckla ny

17

teknik och nya metoder eftersom intresset hos de fastighetsägare som Skr. 2000/01:15 skulle delta i demonstrationsprojekten har minskat. Vissa slutsatser kan dock dras från tidigare demonstrationer och från bedömningar av kostnaden för ny teknik. Erfarenheten från stödgivningen visar att kostnaderna för konvertering till fjärrvärme i medeltal sjunkit med ca 10 %. De tidigare demonstra- tionsprojekten samt de nya förslag till projekt som framkommit visar dock på möjligheter att sänka konverteringskostnaderna. När det gäller fullkonvertering visar beräkningar avseende planerade demonstrations- projekt på möjligheter att sänka kostnaden för konvertering av ett hus till ca 45 00050 000 kronor. Kostnaden för fjärrvärmedistributionen be- räknas i dessa fall uppgå till ca 24 00032 000 kronor per hus att jämföra med ca 50 000 kr per hus idag. Avseende delkonvertering visar ett projekt som genomförts tidigare på möjlighet att sänka konverterings- kostnaden till ca 40 000 kr per hus. Den slutsats som Energimyndigheten drar är att det föreligger faktiska möjligheter att genom teknisk utveckling minska kostnaderna för såväl fjärrvärmedistribution i värmeglesa områden som för konvertering av hus. Även delkonvertering förefaller ge goda möjligheter till sänkta kostnader och bedöms därför som intressant. Denna slutsats är giltig för såväl konvertering till fjärrvärme som för konvertering till andra värme- källor. Eftersom delkonvertering ger högre kostnadseffektivitet hos husägarna kan denna stimuleras med beloppsmässigt lägre bidrag vilket dessutom ger högre kostnadseffektivitet för staten. Regeringens slutsats utifrån denna redovisning är att det är möjligt att åstadkomma kostnadsminskningar. Regeringen avser att se över bidrags- reglerna, bl.a. avseende stödnivån, i syfte att stimulera kostnadseffektiva lösningar. Energieffektivisering De kortsiktiga åtgärder för effektivare energianvändning som ingår i 1997 års energipolitiska program sträcker sig fram till och med år 2002. Regeringen gör bedömningen att det i den fortsatta omställningen av energisystemet kommer att finnas behov av vissa statliga insatser även efter år 2002. Den utveckling som har skett och sker såväl av energimarknaderna som av ny teknik har lett till ett behov av att undersöka förutsättningarna för åtgärder i syfte att effektivisera energianvändningen. Framtida åt- gärder måste vara anpassade till den positiva utveckling som sker på energimarknaderna. Det gäller såväl prisutveckling som aktörernas age- rande och utvecklingen inom EU och internationellt. Regeringen kommer i det fortsatta arbetet att utgå från rapporter och utredningar som presenterats den senaste tiden, d.v.s.:

-

Statens energimyndighets strategi för rationell energianvändning samt en plan för ett svenskt 

SAVE-program,

-

EU-kommissionens

 handlingsplan för effektivare energianvänd- ning samt

-

Klimatkommitténs och Miljömålskommitténs betänkanden.

18 Regeringen avser att inom kort tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att Skr. 2000/01:15 vidareutveckla och prioritera bland förslagen till åtgärder för att främja en mer rationell energianvändning.

Element i ett samlat klimatpolitiskt program för energisektorn

Kärnkraften skall enligt 1997 års energipolitiska beslut ersättas med

effektivisering av elanvändningen, konvertering till förnybara energislag

samt miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik.

Det energipolitiska beslutet innefattar även riktlinjer för klimat-

politiken inom energiområdet. I dessa anges bl.a. att utvecklingen mot en

allt mer internationell elmarknad nödvändiggör att åtgärder mot utsläpp

från elproduktion samordnas inom Europa så långt det är möjligt. Sverige

skall aktivt verka för att även utsläpp från konkurrensutsatt verksamhet,

som den energiintensiva industrin, reduceras. Vidare bör enligt rikt-

linjerna Sverige som medlem i Europeiska unionen verka för en gemen-

sam klimatpolitik och vara pådrivande i det internationella klimatarbetet.

Sverige bör även samverka med andra länder på det sätt klimatkon-

ventionen anger genom s.k. gemensamt genomförande. Vidare anges i

det energipolitiska beslutet att de starkt varierande kostnaderna för åt-

gärder såväl inom som mellan länder innebär att kraven på kostnads-

effektivitet måste ställas högt för att klimatpolitiken skall bli trovärdig i

ett långsiktigt perspektiv.

Utifrån dessa riktlinjer har de energipolitiskt motiverade internationella

klimatinsatserna som ingår i klimatstrategin utvecklats löpande.

Insatserna redovisas i budgetpropositionen för 2001, (utg. omr. 21, kap. 3

och 6).

Den parlamentariskt sammansatta Klimatkommittén har haft i uppgift

att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärds-

program som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet. I april i år lade

kommittén fram sitt slutbetänkande (SOU 2000:23) "Förslag till svensk

klimatstrategi". Kommitténs analyser och förslag som i många fall är nära

kopplade till energipolitiken bereds för närvarande i Regeringskansliet.

En expertkommitté har vidare på regeringens uppdrag utrett frågan om

möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i

Sverige (SOU 2000:45). Utredaren har även analyserat frågor som ställs i

en av EU-kommissionen utarbetad grönbok med förslag till ett EU-

system för handel med utsläppsrätter för kraftvärmeproducerande företag

samt energiintensiv industri. Förslagen bereds för närvarande i Rege-

ringskansliet.

EU-kommissionen arbetar med en rad andra förslag till klimatpolitiska

åtgärder på energiområdet. Inom ramen för det nordiska samarbetet och

samarbetet med länderna kring Östersjön har energiministrarna uttalat en

strävan mot att etablera en "testing ground" för Kyotoprotokollets

flexibla mekanismer. En sådan "testing ground" diskuteras innehålla ett

ramavtal mellan länder som deltar, investeringsfond för projekt som

genomförs gemensamt, marknad för utsläppshandel samt kapacitets- och

kompetensuppbyggnad för Kyotomekanismerna. Inom ramen för Öster-

sjösamarbetet har en arbetsgrupp under svenskt ordförandeskap i uppdrag

att ta fram ett förslag till beslut till år 2001.

19

I enlighet med riksdagens riktlinjer och med utgångspunkt i Skr. 2000/01:15 föreliggande förslag avser regeringen att

-

lämna förslag till svensk klimatstrategi och åtgärder för att minska de svenska utsläppen av växthusgaser,

-

vidta nödvändiga förberedelser för att möjliggöra införandet av användningen av flexibla mekanismer efter klimatkonventionens sjätte partskonferens och intensifiera svenska förberedelser för ett internationellt system för handel med utsläppsrätter med beak- tande av utvecklingen inom EU. Samarbetet inom 

energi- /miljöområdet inom Norden och Östersjöområdet skall särskilt beaktas och tillvaratas,

-

verka för att 

EU-kommissionen och dess arbetsgrupp för utsläpps- överlåtelser utformar systemet så att fler utsläppskällor inkluderas och att länder utanför EU kan ansluta sig till systemet och

-

fortlöpande genomföra översyn av försöksverksamheten rörande s.k. gemensamt genomförande (AIJ /JI). Villkoren för insatserna bör anpassas till beslut och förslag till regler och riktlinjer som antas inom ramen för FN:s klimatkonvention.

Forskning och utveckling De långsiktiga åtgärderna inom ramen för 1997 års energipolitiska program omfattar stöd till energiforskning samt utveckling och demon- stration av ny energiteknik. Medel som har anvisats för dessa långsiktiga åtgärder kan disponeras för stöd till grundforskning, industriell forskning, utvecklingsarbete före marknadsintroduktion och teknikupphandling i programlagda insatser eller fristående projekt. Stödformerna kan kombineras och disponeras inom skilda utvecklingsområden. De långsiktiga åtgärderna inom det energipolitiska programmet väntas bidra till en ökad användning av ny energiteknik först på 1015 års sikt. Det ställer krav på nya metoder för den årliga resultatbedömningen. Statens energimyndighet har därför utvecklat redovisningen av, och strategin för, det långsiktiga energipolitiska programmet. Av redovis- ningen framgår hur medlen har disponerats mellan 16 utvecklings- områden. Energimyndigheten prognostiserar även utvecklingen av den tekniska, ekonomiska och miljömässiga mognadsgraden för respektive utvecklingsområde fram till 2010 och 2020. Prognosen ger dels en bild av om det planerade statliga stödet väntas bidra till framsteg av teknisk, ekonomisk eller miljömässig karaktär inom varje utvecklingsområde, dels en indikation om de tidshorisonter inom vilka de olika utvecklings- områdenas potential väntas förverkligas. Med utgångspunkt i förväntade kunskapsbehov på lång sikt för lagring, tillförsel, distribution, omvandling och användning av energi har Energi- myndigheten gjort en preliminär prioritering inom varje temaområde. I det fortsatta arbetet kommer särskild vikt att läggas vid att skapa förut- sättningar för att forskningsresultaten skall kunna nyttiggöras. Vidare kommer myndigheten att utveckla och ta i bruk en mer sofistikerad metod för att kunna prioritera även mellan temaområden inom ramen för 20 arbetet med genomförandet av det långsiktiga energipolitiska program- Skr. 2000/01:15 met. Regeringen gör bedömningen att den samlade bilden av medelsför- delningen tillsammans med prognoserna för utvecklingen inom respek- tive område bör vara basen för de fortsatta prioriteringarna inom områ- det. Detta verktyg förutses underlätta den strategiska uppgiften att genom statligt stöd till forskning och utveckling bidra till att sänka kostnaderna för ny effektivare energiteknik och påskynda den fortsatta omställningen till ett ekonomiskt och ekologiskt uthålligt energisystem. Regeringen avser att göra en samlad utvärdering av de långsiktiga åt- gärderna inom programmet inför kommande beslut om hur den lång- siktiga omställningen av energisystemet skall främjas efter år 2004. Skatteväxling I 2000 års ekonomiska vårproposition aviserades en skatteväxling för perioden 20012010. Därvid hänvisades till Skatteväxlingskommittén som gjorde bedömningen att utrymmet för skatteväxling var minst lika stort som det som utnyttjats under 1980- och 90-talen. För den aktuella perioden bedömdes i vårpropositionen utrymmet, efter en omräkning till dagens penningvärde till dagens BNP-nivå, vara ca 30 miljarder kronor. I budgetpropositionen för 2001 presenteras en strategi för en successivt ökad miljörelatering av skattesystemet. Detta görs inom ramen för finans- planen. Vidare aviseras en rad utredningsuppdrag som behövs som underlag inför en fortsatt skatteväxling enligt den strategi som beskrivs i finansplanen. Atomansvarighet Enligt atomansvarighetslagen (1968:45), som bygger på två internatio- nella konventioner, ansvarar innehavare av atomanläggningar för skador som uppkommer till följd av olyckor i atomanläggningar, t.ex. kärn- kraftsreaktorer, och olyckor i samband med transport av atomsubstanser. Ansvaret är strikt, dvs. oberoende av vållande, och begränsat till ett visst belopp per olycka, vilket skall vara täckt av försäkring. Detta belopp är sedan den 1 juli 1995 bestämt till 175 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 1 925 miljoner kr). Om beloppet inte är tillräckligt för att ersätta upp- komna skador kan ytterligare ersättning betalas av statsmedel. Inom Regeringskansliet pågår arbete med ett förslag till skärpt skade- ståndsansvar för innehavare av atomanläggningar. Regeringen avser att förelägga riksdagen en proposition i ämnet senare i år. 21 Remissammanställning för utvärdering av 1997 års energipolitiska program Remissinstanserna Yttrande har avgivits av Boverket, Skogsstyrelsen, Konkurrensverket, Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Statistiska centralbyrån (SCB), Över- styrelsen för civil beredskap (ÖCB), Luleå tekniska universitet, Handels- högskolan vid Göteborgs universitet, Naturvårdsverket, Chalmers tek- niska högskola AB, Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), Banverket, Forskningsrådsnämnden (FRN) Kungliga tekniska högskolan (KTH), Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Statens energimyndig- het (Energimyndigheten), Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Umeå universitet, Riksrevisionsverket (RRV), Konsumentverket, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Byggforskningsrådet (BFR), Natur- vetenskapliga forskningsrådet (NFR), Kungliga Vetenskapsakademien, Folkkampanjen mot kärnkraft-kärnvapen, Svenska Kraftverksföreningen (Kraftverksföreningen) och Sveriges Elleverantörer (gemensamt ytt- rande), Svenska Fjärrvärmeföreningen (Fjärrvärmeföreningen), Före- ningen Sveriges energirådgivare (Energirådgivarna), Sveriges Industri- förbund (Industriförbundet), Svensk Industriförening, Hyresgästernas Riksförbund, Barsebäck Kraft AB, Svenska Bioenergiföreningen (SVEBIO, Sveriges fastighetsägare- förbund (Sveriges Fastighetsägare), VVS Tekniska Föreningen, Lands- organisationen i Sverige (LO), HSB:s Riksförbund, Lantbrukarnas Riks- förbund (LRF) och Svenska Kolinstitutet. Skr. 2000/01:15 Bilaga 1 Allmänna synpunkter COWI Rådgivende Ingenjörer AS:s (COWI) rapport omfattar en utvärde- ring av både den kortsiktiga och långsiktiga delen av det energipolitiska programmet. KM Miljöteknik AB:s (KM) rapport omfattar enbart den kortsiktiga delen av det energipolitiska programmet. I enlighet med uppdraget har särskild vikt lagts vid utvärdering av de insatser som pri- märt är avsedda för att kompensera stängningen av kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck, d.v.s. det kortsiktiga programmet, elpanneskatten och verk- samheten under Delegationen för Energiförsörjning i Sydsverige (DESS). Rapporterna

Flertalet remissinstanser anser att de två konsultrapporterna ger en god

beskrivning av effekterna av det energipolitiska programmet och att de

utgör ett bra underlag för energipolitiska ställningstaganden. Chalmers

tekniska högskola anser att rapporterna är noggranna, systematiska och

tar med de flesta relevanta aspekterna. LRF finner att KM:s rapport är

mer utförlig i sin redovisning än COWI:s. KM redovisar fakta, analys och

slutsatser på ett konsekvent, och såvitt LRF kan bedöma, sakligt riktigt

22

sätt. Handelshögskolan vid Göteborgs universitet anser att KM:s rapports

Skr. 2000/01:15

styrka är dess goda kunskaper om det svenska energisystemet, medan

Bilaga 1

COWI:s rapport anlägger ett något bredare perspektiv. KM:s analys är

betydligt mer övertygande i de avseenden slutsatserna i rapporterna

skiljer sig åt. Fjärrvärmeföreningen menar att COWI:s utvärdering är

delvis av ett speciellt slag, då den är utförd av en utländsk konsult som

inte haft anledning att detaljerat följa den svenska energidebatten och

som genom sina internationella engagemang har en något annorlunda

referensram för sina bedömningar. Umeå universitet menar att svagheten

med de båda rapporterna är analysen av effekterna av programmet, vilket

gör det svårt att dra några klara och entydiga slutsatser. Kraftverks-

föreningen och Sveriges Elleverantörer anser att analyserna i rapporterna

i stort är invändningsfria men att det finns brister i sakuppgifterna. Det

bör dock observeras att det i resultatbedömningarna i stor utsträckning

har inräknats inte bara uppnådda resultat utan även framtida förväntade

och uppskattade resultat, vilka i en del fall är alltför optimistiska enligt

föreningarna.

Svenska kraftnät bedömer att KM:s utvärdering är den som på de flesta

punkter är mest trovärdig. Svenska kraftnät bedömer att COWI under-

skattat konsekvenserna för effektbalansen av en stängning av Barsebäck

2. Energimyndigheten anser att rapporterna ger en i stort sett allsidig och

korrekt belysning av det energipolitiska programmet, särskilt med tanke

på den korta tid som utvärderarna haft till sitt förfogande. Energimyndig-

heten anser att skillnaderna i utredarnas slutsatser vad gäller målupp-

fyllelsen i regel beror på skilda bedömningar om framtiden, och ser inte

anledning att betygsätta de två bedömningarna.

Övergripande kommentarer Handelshögskolan vid Göteborgs universitet anser att en samhälls- ekonomisk analys i stort sett saknas i utvärderingarna, vilket högskolan menar medför att man på goda grunder kan misstänka att de medel som förbrukas inom programmet utgör ett betydande slöseri med knappa resurser, med en högst väsentlig fördyring av avvecklingen av Barse- bäcksreaktorn som följd. Industriförbundet anser att rapporterna ger stöd för industrins uppfattning att den förda energipolitiken innebär att för- hållandevis små effekter nås till mycket höga kostnader. Kungliga Veten- skapsakademien har med anledning av rapporterna dragit slutsatsen att de energipolitiska besluten baserats på ett underlag som underskattat såväl komplexiteten och trögheten i de stora tekniska energisystemen, som de faktorer som styr konsumentens beteenden. Akademien menar att rappor- terna mycket klart visar riskerna med subventioner av olika slag. Snabba förändringar i det komplexa energisystemet kan leda fel vid val av strategi och till att tillgängliga resurser för förändringsarbete inte utnytt- jas på bästa sätt. Åtskilliga remissinstanser framhåller vikten av en säker tillgång på el till konkurrenskraftiga priser. Konkurrensverket anser att det är av stor vikt för den samhällsekonomiska effektiviteten att förutsägbarhet och stabila spelregler präglar utvecklingen på elmarknaden, vilket på lång sikt 23 bidrar till att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens. Skr. 2000/01:15 Industriförbundet anser att en god och säker tillgång till elenergi är en Bilaga 1 förutsättning för industriell tillväxt och ekonomisk utveckling i Sverige. LO framhåller det angelägna i att givet fattade beslut måste energi- politiken inriktas mot klimatfrågans lösning och konkurrenskraftiga elpriser för företag och hushåll. Även NUTEK anser att det är väsentligt att näringslivet har en säker tillgång till energi till konkurrenskraftiga priser. NUTEK anser vidare att det energipolitiska programmet bör revideras både vad avser mål och tilldelade medel, då den gemensamma elmarknaden skapat nya förutsättningar. Flertalet remissinstanser konstaterar att utvärderingarna redovisar att åtgärderna inom det energipolitiska programmet inte når upp till de mål som är en förutsättning för att stänga Barsebäck 2. Luleå tekniska universitet framhåller att det i detta sammanhang är viktigt att analysera varför uppställda mål uppnåtts eller inte uppnåtts. Energirådgivarna framhåller även att den komplexitet som kännetecknar energiområdet gör det svårt att särskilja vad som är effekter av just 1997 års energipolitiska program. För att lyckas med omställningsarbetet drar Energirådgivarna slutsatsen att det är viktigt att man tydligare skiljer på el- respektive värmebehov. Under de senaste 20 åren har fokuseringen på elanvänd- ning/produktion varit allt för dominerande menar föreningen. Sveriges Fastighetsägare anser att hela det energipolitiska programmet har fokuse- rat på energiproducenter och ägare av småhus. Förbundet anför att ägare av större fastigheter torde ha ett betydligt större motiv för insatser då det finns ett intresse för driftkostnadsminskningar hos dessa. Boverket anser att de slutsatser som uppföljningen och utvärderingen av 1997 års energi- politiska program kommer fram till, till största delen överensstämmer med Boverkets analyser vad gäller de bidrag som ligger inom verkets ansvarsområde. Naturvårdsverket anser att det energipolitiska programmet innehåller relevanta åtgärder för en omställning av energisystemet. Genomförandet har dock försvårats av bl.a. sjunkande elpriser. Verket framhåller även det faktum att förändringar sker i elsystemet oavsett det energipolitiska programmet, vilket gör att en avveckling av Barsebäck 2 inte enbart kan bestämmas utifrån resultatet av det energipolitiska programmet. KTH anser generellt att diskussionen av de långsiktiga frågorna får för lite utrymme i förhållande till de kortsiktiga. Ett område som i stort sett förbigås är riskanalys. Frågor kring oväntade händelser, t.ex. avspärrning av oljetillförsel eller dramatiskt ökade kostnader för olja berörs inte alls i rapporterna. Högskolan anser vidare att utvärderingen isolerar använd- ningen av el från användningen av energi på ett i övergripande energi- perspektiv i landet otillåtligt sätt. Flera remissinstanser, bl.a. Kraftverksföreningen och Sveriges Elleve- rantörer anser att remisstiden är för kort för en remiss av detta slag. 24

Synpunkter på resultaten av programmet

Skr. 2000/01:15

Bidrag för att minska elanvändningen

Bilaga 1

För att minska elanvändningen innehåller det energipolitiska programmet

ett antal bidragsåtgärder (åtgärder som finansieras via anslaget B1).

Bidrag finns för att dels konvertera och ansluta främst eluppvärmda

bostäder och lokaler till fjärrvärme, dels till uppbyggnad av fjärrvärme-

nätet. Vidare ingår bidrag till eleffektminskande åtgärder inom bostads-

sektorn för att minska eleffektuttaget under höglastperioder. Slutligen

finns även bidrag till konvertering från elvärme för att minska använd-

ningen av el i bostäder och lokaler i områden där fjärrvärmeanslutning

inte är ekonomiskt rimlig.

Konvertering till fjärrvärme och konvertering från elvärme

Flera remissinstanser, bl.a. Energimyndigheten och Fjärrvärmeföre-

ningen, instämmer med de bägge rapporterna om att målet om 1,5 TWh

för minskad elanvändning inte kommer att nås till år 2002, främst p.g.a.

att konvertering från elvärme visade sig bli dyrare än vad man antog i

energiöverenskommelsen. LRF vill understryka att de sjunkande elpri-

serna är den främsta orsaken till att delprogrammen för minskat

elberoende haft delvis svag verkan. Rapporterna visar att några av

stödformerna för minskad elanvändning har haft god efterfrågan och

rimlig kostnadseffektivitet. LRF finner det dock olyckligt att motiverade

justeringar har dragit ut på tiden och även påverkat delar som inte behövt

justering. Både LRF och Fjärrvärmeföreningen framhåller att det är en

intressant iakttagelse som görs i de båda rapporterna att samtidigt som

bidrag lämnas för konvertering från elvärme så installeras elvärme i nära

hälften av alla nyproducerade småhus.

Fjärrvärmeföreningen anser att en mer omfattande konvertering från

direktel till vattenburen värme kan väntas medföra en utveckling av

metoder och material som pressar priserna för att konvertera. Föreningen

anser vidare att slutsatsen i COWI-rapporten om att det uppsatta målet

inte kan uppnås är felaktig. Föreningen menar att slutsatsen inte gäller

om hus med vattenburen elvärme prioriteras före direkteluppvärmda. Om

en sådan prioritering inte görs är däremot slutsatsen korrekt. Föreningen

menar vidare att avsnittet om konflikt mellan el och fjärrvärme synes

bygga på en felsyn. Det är inte en konflikt, det är konkurrens. Den som

distribuerar både el och fjärrvärme kan inte styra detta, det gör fastighets-

ägaren som fritt kan välja elleverantör och annan uppvärmningsform.

VVS Tekniska Föreningen anser att utvärderingen borde tagit upp följ-

derna av om fjärrvärmerörelserna skulle delas upp på en aktör som be-

driver produktion och en aktör som bedriver distribution, efter samma

modell som på elmarknaden. Föreningen anser vidare att ett framtida

system för att minska elanvändningen bör koncentreras på konvertering

och framtagande av ekonomiskt hållbara lösningar och en implemen-

tering av dessa till storskaliga lösningar avseende flerbostads- och små-

hus som värms med el eller direktel. Sveriges Fastighetsägare menar att

det vid konvertering till fjärrvärme föreligger institutionella hinder i och

25

med att många lokalfastigheter har utrustats med elvärme där lokalhyres-

Skr. 2000/01:15

gästen ofta har eget abonnemang. Systemmässigt borde fastighetsägaren

Bilaga 1

vara sökande, men det är hyresgästen som får bära konsekvenserna av

exempelvis kostnadsökningar. Boverket kommenterar i sitt yttrande

KM:s bedömning att en såpass kort planeringshorisont som 5 år kan inne-

bära att stödet till konvertering från el till annan individuell bränsle-

eldning innebär försvårande av framtida fjärrvärmeutbyggnad. Verket

anser att bidragets syfte skulle kunna motverkas om man använde en

längre planeringshorisont, då det ingår som en del i det kortsiktiga

programmet.

Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer anser att det speciellt

bör noteras att det i KM:s rapport framstår som om åtgärder vilka avser

påverkan på produktionsapparaten är mer framgångsrika till en lägre

kostnad än de åtgärder som riktas mot förändringar hos olika användar-

kategorier. T.ex. är kostnaden för konvertering från elvärme till fjärr-

värme eller annan uppvärmningsform dubbelt så hög per ersatt kWh som

kostnaderna för att tillföra ny elproduktion baserad på förnybara energi-

slag.

Eleffektminskande åtgärder

När det gäller eleffektminskande åtgärder anser Sveriges Fastighetsägare

att det är en brist att stimulanserna inte riktats till lokalfastigheter och

flerbostadshus. Här sker användning av eldrivna installationer huvud-

sakligen på förmiddagen, då effektbelastningen är som högst i landet,

varför effektstyrning av dessa skulle ge större resultat för den nationella

effektbalansen, hävdar förbundet.

SCB framhåller att det för uppföljning av eleffektreducerande insatser

skulle funnits möjlighet att använda den officiella statistiken. Med hjälp

av denna statistik kan elanvändningen i småhus med effektvakt, acku-

mulatortankar etc. som har installerats under 1998 och 1999 jämföras

med elanvändningen i småhus utan sådan utrustning. Boverket framhåller

att den analys som KM har genomfört om bidrag till eleffektminskande

åtgärder, vilken i hög grad följer Boverkets analys, i likhet med Boverket

kommer fram till att stödet bör upphöra.

Bidrag till investeringar i elproduktion från förnybara energikällor

1997 års energipolitiska program innehåller inom anslaget B2 ett antal

åtgärder för att öka tillförseln av el från förnybara energikällor. Bidrag

lämnas till investeringar i biobränslebaserad kraftvärme, vindkraftverk,

småskalig vattenkraft och för upphandling av ny teknik för elproduktion

med förnybara energislag.

Stöd till tillförsel av ny elproduktion

När det gäller stödet till tillförsel av ny elproduktion har ingen av remiss-

instanserna några invändningar mot utredningarnas slutsatser beträffande

26

måluppfyllelsen. Energimyndigheten framhåller att målen har varit realis-

Skr. 2000/01:15

tiska och regelverket ändamålsenligt. Kraftverksföreningen och Sveriges

Bilaga 1

Elleverantörer påpekar dock att statens kostnader för tillförsel av ny

elproduktion är orimligt höga. Fjärrvärmeföreningen, LRF och SVEBIO

framhåller att hindren för att få fram ny elproduktion framför allt

sammanhänger med situationen på elmarknaden där nuvarande över-

kapacitet tillsammans med omregleringen medfört mycket låga elpriser.

Fjärrvärmeföreningen betonar samtidigt att osäkerheten på marknaden,

framförallt vad gäller beskattningen, också har en negativ inverkan på

investeringsviljan.

Kraftvärme

Naturvårdsverket framhåller att utfallet av programmet till viss del är

osäkert eftersom elproduktionen är avhängig av utnyttjandegraden i kraft-

värmeanläggningarna. LRF betonar också att det i många fall är tveksamt

om de kraftvärmeanläggningar som beviljats stöd kommer att genom-

föras. Liknande synpunkter framförs av Fjärrvärmeföreningen som samti-

digt betonar att dessa projekt sannolikt kan komma att ersättas av nya.

Fjärrvärmeföreningen anser också att regeringens mål för kraftvärme-

utbyggnaden är mycket modest i förhållande till potentialen. Även

Skogsstyrelsen betonar att tillgången på energiråvara från skogen är

sådan att biobränslen skulle kunna utnyttjas för elproduktion i betydligt

större omfattning. Liknande synpunkter framförs av SVEBIO som också

framhåller tillgänglig outnyttjad kapacitet i befintliga anläggningar.

SVEBIO framför också att de biobränslepriser som anges i COWI:s

huvudrapport är felaktiga. Priset bör vara 11 resp. 8 öre/kWh istället för

110 resp. 80 öre/kWh.

Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer påpekar att den

regionala fördelningen av de nya kraftvärmeanläggningarna inte med-

verkar till den eftersträvade förstärkningen av elproduktionskapaciteten i

Sydsverige. Sveriges Fastighetsägare påpekar att möjligheten att produ-

cera småskalig kraftvärme på fastighetsnivå inte behandlats.

Energimyndigheten anser att den sammanlagda miljönyttan av att an-

vända importerade biobränslen bör analyseras ur ett systemperspektiv.

Även Naturvårdsverket tar upp denna fråga och framhåller system-

effektiviteten i sjötransporter av biobränslen.

Vindkraft

Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer framhåller att utbygg-

nad av vindkraft inte ger något effekttillskott och instämmer i

KM-rapportens slutsats att stödnivån till vindkraften eventuellt kan

minskas utan att påverka utbyggnadstakten. Umeå universitet menar i sitt

yttrande att man utifrån KM-rapporten kan misstänka att många av de

investeringar som skett i vindkraftverk under perioden skulle ha kommit

till stånd utan investeringsbidrag.

Flera remissinstanser, däribland Naturvårdsverket, SVEBIO,

Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer, påpekar felaktigheten

27

i att man i KM-rapporten adderar investeringsstöd beräknat som öre/års-

Skr. 2000/01:15

kWh med miljöbonusen uttryckt i öre/kWh. Naturvårdsverket lyfter

Bilaga 1

också fram att den gällande storleksgränsen för stödet på 1500 kW inte är

ändamålsenlig.

Svensk Industriförening betonar att en omfattande vindkraftssatsning

bl.a. är stötande ur estetisk synpunkt och ifrågasätter om vindkraften kan

överleva på en fri marknad.

Vattenkraft

När det gäller investeringsstödet till vattenkraft framhåller LRF också

problem med miljökrav som en viktig orsak till att målen inte uppnås.

Energimyndigheten föreslår att investeringsstöden för vindkraft och

vattenkraft slås ihop.

Ny teknik för elproduktion med förnybara energislag

Industriförbundet anser att stödet till ny elproduktionsteknik bör om-

prövas. Utgångspunkten bör vara att tekniken inom rimlig tid skall kunna

nå lönsamhet. Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer delar

KM:s uppfattning att den metodutveckling som bedrivs inom detta

område måste harmoniseras med de metoder som tas fram inom EU.

Gröna certifikat och s.k. flexibla mekanismer kan vara sådana metoder.

Åtgärder för effektivare energianvändning

För att åstadkomma en effektivare energianvändning finns åtgärder

såsom information och utbildning, teknikupphandling av energieffektiv

teknik, provning, märkning och certifiering av samt information om

energikrävande utrustning, samt även kommunal energirådgivning

(åtgärder som finansieras via anslag B3).

Naturvårdsverket framhåller att vissa områden, särskilt vad gäller

energieffektiviseringar, precis som konsulterna påpekar, är svåra att ut-

värdera. Energimyndigheten anser att effekterna av åtgärderna för

effektivare energianvändning trots vissa osäkerheter bör inräknas i de

sammantagna effekterna av det kortsiktiga programmet. Energimyndig-

heten uppger att myndigheten har inlett ett arbete med att ta fram för-

bättrade metoder för utvärdering av åtgärder för energieffektivisering.

Energimyndigheten anser vidare att det finns visst fog för kritiken mot att

det saknats översiktlighet i årsredovisningen av åtgärderna för effektivare

energianvändning och myndigheten avser att utveckla och sammanställa

en bättre översikt av dessa områden.

Svensk Industriförening menar att KM i sin rapport på ett förtjänstfullt

sätt har pekat på olika omständigheter som kan medföra effektivare

energianvändning. Exempel härpå är det omfattande arbete företagen

numera lägger ned på att etablera miljöledningssystem i sina verksam-

heter. Ett betydande inslag i företagens miljöarbete är i vilken omfattning

elkraft utnyttjas och vilken typ av kraft som skall nyttjas.

28

Energirådgivarna framhåller behovet av att reducera energianvänd-

Skr. 2000/01:15

ningen genom energieffektivisering och energihushållning och att detta

Bilaga 1

förutsätter att de övergripande målen definieras tydligare och framför allt

att mer detaljerade mål formuleras för energianvändningen i samhällets

olika sektorer. Föreningen anser att staten har ett speciellt ansvar för att

driva på arbetet med energieffektivisering och energihushållning, då det

krävs långsiktighet, struktur och kontinuitet. Föreningen anser att de

satsningar som är gjorda inom området är rätt väg att gå.

Energirådgivarna anser vidare att kommunal energirådgivning är ett

viktigt verktyg för att nå framgång inom det energipolitiska programmet,

som ett bra och nödvändigt komplement till marknadens aktörer vilket

kan sprida en objektiv kunskap om hur energianvändningen kan

effektiviseras och energitillförseln miljöanpassas. Sveriges Fastighets-

ägare anser att det är anmärkningsvärt att det avseende den kommunala

energirådgivningen råder så stor osäkerhet vid uppföljningen att man inte

kan fastställa utfallet av åtgärden. Energimyndigheten menar i en kom-

mentar till KM-rapporten att en enkät inte ger underlag att uttala sig om

energirådgivningens effekter på slutanvändarens energikunskaper, däre-

mot på energirådgivningens räckvidd. Sveriges Fastighetsägare anser

vidare att den kommunala energirådgivningen endast marginellt beaktat

beståndet av flerbostadsfastigheter och lokalfastigheter när det gäller

informationsinsatser. Förbundet anser att om fastighetsorganisationerna

erbjudits resurser för informationsverksamhet som ett komplement till

den kommunala energirådgivningen kunde ytterligare effektiviseringar

uppnåtts. Konsumentverket betonar vikten av helhetssyn och system-

tänkande för att påverka elanvändningen och att kunskaper och informa-

tion förmedlas till slutanvändarna om hur minskad energianvändning kan

uppnås. Då utbudet av produkter hela tiden ökar och därmed även be-

hovet av att ge konsumenterna ett bra underlag för att välja energi-

effektiva produkter är det viktigt att fortsätta med detta arbete menar

verket.

Umeå universitet menar i en allmän kommentar kring informations-

insatser att erfarenheter visar att information kan vara ett effektivt

styrmedel i krissituationer, men att de har mycket ringa effekt gällande de

åtgärder som beskrivs i rapporterna avseende effektivare energianvänd-

ning. Universitetet anser vidare att den del i rapporterna som beskriver

delprogrammet för effektivare energianvändning till sin karaktär är spe-

kulativ och bygger på mycket lösa resonemang.

Delegationen för Energiförsörjning i Sydsverige (DESS)

Delegationen har till uppgift att utveckla el- och värmeförsörjningen i

Sydsverige och finansieras via anslaget B9. Verksamheten inbegriper

stöd för åtgärder som utvecklar regionens infrastruktur, såsom naturgas-

och fjärrvärmesystem, främjande av energieffektivisering och ökad an-

vändning av förnybara energislag.

Svenska kraftnät och Naturvårdsverket konstaterar att utfallet av åtgär-

derna inom ramen för DESS bedöms helt olika i rapporterna. Svenska

kraftnät menar vidare att det kan ifrågasättas om det inte finns en risk för

29

en dubbelräkning av insatserna inom ramen för DESS finansiering och

Skr. 2000/01:15

övriga delar av programmet.

Bilaga 1

Elpanneskatten Elpanneskatten infördes 1 juli 1998 och gäller för avkopplingsbara el- pannor i fjärrvärmenät med en installerad effekt över 2 MW. Skatten har därmed varit i kraft under två vinterperioder (1 november31 mars), för att minska elförbrukningen under höglastperioden. Skatten innebär att energiskatten höjs med 2,3 öre per kWh för elpannor under denna period av året. Flera remissinstanser, däribland Kraftverksföreningen, Sveriges Elleverantörer och Fjärrvärmeföreningen anser att elpanneskatten endast haft en marginell inverkan på användningen av el i elpannor. Föreningarna vill samtidigt framhålla det samhällsekonomiskt riktiga i att elpannor utnyttjas vid låga elpriser och god tillgång på elenergi. Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer påpekar även att elpannor i fjärrvärmesystem i allmänhet ersätter oljeeldade pannor. Att inte utnyttja elenergi i elpannor under de senaste våtåren hade varken varit miljömässigt eller ekonomiskt riktigt och kunnat strida mot riksdagens klimatmål. Energimyndigheten framhåller att variationer i oljepriset har betydelse för den faktiska användningen av elpannorna liksom variationer i elhandelspriset, t.ex. på grund av nederbörds- och temperaturförhållanden. Fjärrvärmeföreningen menar att i och med att elmarknaden kommit att omfatta flera länder minskade möjligheterna påtagligt att använda billig el för detta ändamål under andra tider på året än vid låglast och höga flöden i älvarna. Föreningen anser att skatten varit av marginell betydelse i jämförelse med marknadens påverkan. Energimyndigheten framhåller att det är komplicerat att beräkna måluppfyllelsen av elpannebeskattningen. Bägge utredningarnas bedöm- ningar måste betraktas som grova approximationer. Svenska kraftnät påpekar att de båda konsultföretagen skiljer sig åt också vad gäller bedömningen av vilken verkan skattehöjningen fått i fjärrvärmeverkens elpannor. SCB påpekar att den kvartalsvisa officiella statistiken ger möjlighet att analysera effekten av införandet av elpanneskatten, då höjningen av el- panneskatten enbart avser vinterperioden. Svenska kraftnät uppger däremot att de delar konsultföretagens uppfattning att rapporteringen och statistiken för utnyttjandet av elpannor inom landet är otillfredsställande. Bedömning av villkorsuppfyllelse för stängning av den andra reaktorn i Barsebäck Ett villkor för avställningen av Barsebäck 2 är att bortfallet av elproduk- tion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. De kortsiktiga åtgärderna i det energipolitiska programmet syftar till att minska användningen av el för uppvärmning, öka tillförseln av el och värme från förnybara energikällor och utnyttja 30

det befintliga energisystemet effektivare samt främja åtgärder för effekti-

Skr. 2000/01:15

vare energianvändning. För att ersätta elproduktionen av reaktorn Barse-

Bilaga 1

bäck 2 krävs ett tillskott/sparande på 34 TWh per år.

Påverkan på effektbalansen

Flertalet remissinstanser uttrycker en oro för den påverkan en avställning

av Barsebäck 2 skulle få för effektbalansen. Ett antal remissinstanser

menar däremot att effektproblematiken kan lösas på marknadens villkor.

Handelshögskolan i Göteborg anser att effektproblemen i Sydsverige

inte är korrekt analyserade. Högskolan anser att leveranssäkerheten inte

har något med effekt att göra utan att detta numera är ett marknads- och

kontraktsproblem. Högskolan frågar sig om inte Svenska kraftnät skulle

kunna lösa detta med antingen områdesprissättning eller motköp.

Energimyndigheten anser att effektbalansen i Sydsverige bör hanteras på

marknadens villkor. Regleringar klarar inte att upprätthålla balans mellan

efterfrågan och utbud. Om priset tillåts att röra sig fritt så ser marknads-

krafterna till att det alltid finns tillräckligt med effekt tillgänglig.

Energimyndigheten anser att de relevanta grannländerna - Danmark,

Tyskland och Polen - använder el för uppvärmning i liten utsträckning

och har ett betydande överskott i elproduktionskapacitet. Energimyndig-

heten bedömer därför att det kommer att finnas möjligheter att importera

el vid höglastsituationer.

Naturvårdsverket påpekar att den frivilligt avställda elproduktions-

kapaciteten med god marginal överstiger kapaciteten i Barsebäck 2. En

värdering av frågan om effekt bör därför inkludera ett resonemang om

möjligheterna och kostnaderna för att hålla dessa avställda kraftverk

tillgängliga för produktion. Verket anser också att KM:s uttalande om att

kondenskraftverk inte kan ersättas med enbart kraftvärmeverk är felaktig,

även om kraftvärmeverk har kortare uttnyttjandetid än kondenskraftverk.

Ersättningen av 1 MW kondenskraft med 1 MW kraftvärme torde inte ha

någon avgörande betydelse på effektbalansen under de hårdast belastade

perioderna. Det bör även beaktas att det finns en hel del outnyttjad

elproduktionskapacitet i Sverige som inte utnyttjas p.g.a. låga elpriser,

bl.a. naturgasbaserade kraftvärmeanläggningar i Skåne.

HSB:s Riksförbund konstaterar att risken för effektbrist i Sydsverige

kommer att öka påtagligt om Barsebäck 2 stängs. Vid besvärliga

effektsituationer kan periodvis bortkoppling bli aktuell, vilket inte är

önskvärt. En konsekvens av studierna bör vara att tidsplanen för

Barsebäcksverkets stängning omprövas. Hyresgästernas Riksförbund och

Banverket påtalar att situationen vid höglast i Sydsverige är ofullständigt

belyst och att situationen kan bli mycket ansträngd om den andra

Barsebäcksreaktorn skulle stängas. Även Kungliga Vetenskapsakademien

anser att problemet med effektobalans är otillräckligt utrett i rapporterna.

Akademien framhåller att de stora effektblocken fungerar som en

balansreserv för det reaktiva effektbehovet i kraftnätet. Ju mindre denna

reserv blir desto känsligare blir nätet för störningar. LRF vill understryka

att det är viktigt att frågan om hur man skall klara effekttopparna löses.

Akut effektbrist under köldperioder är både ett reellt och kommersiellt

31 hot. Eftersom ca 3 000 MW fossilkondenskraftverk avvecklats under senare år anser ÖCB att det finns en risk för att - vid extrema vädersituationer - effektbrist uppstår i södra Sverige och att möjlig- heterna till s.k. ödrift väsentligen försämras. Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer anser att en stängning av Barsebäck 2 den 1 juli 2001 skulle påverka försörjnings- tryggheten i Sydsverige negativt. Om Barsebäck 2 stängs kommer effektbristen i Sydsverige att uppgå till ca 1600 MW under vintern 2001, vilket kan leda till en styrd minskning av elanvändningen, s.k. roterande bortkoppling. Det saknas marginaler för att klara större oplanerade produktionsstopp i anläggningar eller veckor med låga vintertemperaturer i Sverige. Ett sätt att lösa en betydande del av effektbalansproblemet kunde vara att skapa en marknad för handel med effekt för att på ett kommersiellt sätt kunna lösa ansvarsfrågorna kring effektbalansen. Svensk Industriförening uttalar sig inte direkt om effektsituationen, men är oroliga för att det vid torrår kommer att uppstå elförsörjnings- problem med ransonering som följd. Föreningen anser detta vara en olycklig utveckling. KTH instämmer med utredarna att en stängning av Barsebäck 2 kan medföra stora risker för effektsituationen i södra Sverige, särskilt i tider av stort effektbehov då det inte går att ersätta effektbehovet med alternativ tillförsel. Barsebäck Kraft AB påpekar att en förtida stängning skulle innebära en risk för effektbrist på 1050 MW även då full import sker. Hänsyn har då inte tagits till att någon anläggning är otillgänglig, varför effektbristen kan beräknas till ca 1600 MW. Enligt Barsebäck Kraft AB kan effekt- bristen, vid en kall vinter och med svårigheter att importera, vara uppemot 3000 MW. Barsebäcksverkets betydelse ur nätsynpunkt har heller inte tydligt framkommit i rapporterna. Barsebäck är strategiskt placerat i södra Sverige och även om produktionskapacitet finns i det nordiska systemet kommer det inte att finnas kapacitet att via nätet föra in erforderlig elkraft till Sydsverige. Bristen på produktionsanläggningar i Sydsverige innebär också att det finns risk för att det inte finns tillräckligt med spänningsstöd för att starta upp nätet efter avbrott. Osäkerheten talar för att en avställning av den andra reaktorn ej ska genomföras. Svenska kraftnät anser att effektbalansen i Syd- och Mellansverige är ansträngd under de högsta förväntade förbrukningstopparna. Den kan klaras under förutsättning att alla nu tillgängliga kärnkraftsblock är i full produktion och att en tillräcklig import kan komma till stånd. En stängning av Barsebäck 2 skulle försvaga effektbalansen och öka risken för att försörjningsförmågan inte räcker till för att möta all efterfrågan på elkraft. Vid en förbrukningsnivå, som har beräknats kunna inträffa unge- fär vart tionde år (28 000 MW) visar effektbalansen en brist på 500 MW inom Syd- och Mellansverige. I dessa beräkningar har inte otillgänglighet för kraftverk medräknats och inte heller problem med den befintliga överföringskapaciteten från norr till söder eller problem med import av el. Möjligheterna till import är beroende av den utveckling som sker beträffande tillgängligheten hos produktionsanläggningarna i de länder som förväntas kunna exportera. Även i de länder som förväntas kunna exportera kraft kan kraftstationer komma att stängas ner på grund av Skr. 2000/01:15 Bilaga 1 32

olönsamhet eller miljökrav, vilket påverkar dessa länders möjlighet att

Skr. 2000/01:15

exportera el.

Bilaga 1

I den mest ansträngda balanssituationen, dvs. vid en förbrukningsnivå

på 28 000 MW i landet, skulle en otillgänglighet i kärnkraften eller i

importmöjligheterna i första hand innebära att inga reserver finns

tillgängliga för att hantera eventuella störningar och i andra hand att all

efterfrågan på kraft inte kan klaras, dvs. att tvångsvisa bortkopplingar av

förbrukare måste tillgripas. Under effektknappa förhållanden kommer

mycket höga priser att råda på elmarknaden.

Enligt Svenska kraftnät skulle en stängning av Barsebäck 2 innebära

att alla de tänkbara effektbalansscenarierna försvagas med blockets effekt

på 600 MW, samtidigt som övriga osäkerhetsfaktorer kvarstår. En

stängning ökar vidare det importberoende som är förutsättningen för att

klara de högsta förbrukningstopparna även under normala år.

Svenska kraftnät menar att en stängning av Barsebäck 2 skulle göra det

omöjligt att försörja Sydsverige vid den högsta förbrukningsnivån, utan

stöd av import eller ersättande produktion inom området. Dels sjunker

stamnätets överföringsförmåga genom bortfallet av spänningsstödet från

Barsebäck 2:s reaktor, dels måste den effekt som inte produceras istället

föras över norrifrån. Svenska kraftnät avser att i ett sådant läge öka

möjligheterna till försörjning av Sydsverige och genomföra förstärk-

ningsåtgärder för att höja stamnätets överföringsförmåga. Dessa åtgärder

kan vara klara tidigast vintern 2002/2003. Nätförstärkningarna motiveras

också av att stängningen av stora kraftstationsblock i Barsebäck och i

Karlshamn innebär att kraftförsörjningen i Sydsverige blir sårbar vid

olika slag av svåra driftssituationer och nätstörningar även vid normala

förbrukningsnivåer och inte bara vintertid.

För närvarande pågår arbete i syfte att reducera elförbrukningen vid

effektkritiska situationer. Sådana åtgärder kan på sikt ge positiva bidrag

till effektbalansen, men på kort sikt bedöms dock verkan vara begränsad.

Svenska kraftnät anser mot denna bakgrund att en stängning av

Barsebäck 2 inte bör genomföras förrän ersättande åtgärder får fullt

genomslag för effektbalansen.

Påverkan på elpris och tillgång på el

Flertalet remissinstanser konstaterar att de kortsiktiga åtgärderna i det

energipolitiska programmet inte kommer att uppnå målet för en

ersättning av elproduktionen från Barsebäcksverket. Kraftverksföre-

ningen och Sveriges Elleverantörer delar KM:s rapports redovisning att

det energipolitiska programmet sammantaget medför ett tillskott

på

2,5 TWh/år vid programtidens slut. Flera remissinstanser menar även att

konsulternas bedömning vad gäller osäkra tillskott är alltför optimistisk.

LO konstaterar att de båda rapporterna drar likartade slutsatser avseende

de samlade effekterna av åtgärdsprogrammen,

vilka uppgår till

ca

4,5 TWh, jämfört med målsättningen på 7,5 TWh. Umeå universitet

konstaterar att huvudorsaken är att konverteringen från el blivit mindre

än förväntat. Åtskilliga remissinstanser, bl.a.

Riksrevisionsverket,

konstaterar att elmarknaden och elpriset utvecklats annorlunda än vad 33 som antogs vid det energipolitiska beslutet 1997, vilket medför att incitamenten minskat för vissa aktörer att handla i enlighet med de energipolitiska mål riksdag och regering fastslagit. Folkkampanjen mot kärnkraft-kärnvapen anser att en betydande överkapacitet på 24 GW föreligger i det nordiska elsystemet och att en avveckling av all kärnkraft därmed är möjlig. Flera remissinstanser menar att beslutet om en stängning av Barse- bäck 2 bör omprövas då det kortsiktiga åtgärdsprogrammet inte nått målet vad gäller kompensation av el. Industriförbundet anser att beslutet om en stängning av Barsebäck 2 bör rivas upp då beslutet bidrar till sämre företagsklimat och för med sig höga kostnader. HSB:s Riks- förbund menar att en konsekvens av rapporterna bör vara att tidsplanen för Barsebäcksverkets stängning omprövas. NUTEK anser å sin sida att tidpunkten för att stänga Barsebäck 2 måste bedömas utifrån en helhets- syn på det energipolitiska programmet, pris och energitillgång. Energi- myndigheten anser däremot att det inte längre är rimligt att avvecklingen av den andra reaktorn i Barsebäck skall villkoras utifrån att bortfallet av kraft kan kompenseras till sista TWh. Detta beror på att den verklighet 1997 års energipolitiska beslut bygger på har förändrats. Den omregle- rade elmarknaden har sänkt elhandelspriserna och marknaden klarar idag elförsörjningen. Erfarenheterna från köldknäppen i vintras bekräftar att prisinstrumentet är effektivt för att minska elanvändningen i de delar av elmarknaden som känner av variationerna i spotpriserna på el. Det senare gäller sannolikt företrädesvis industrin, menar myndigheten. Svensk Industriförening anser att en avstängning av den andra reaktorn i Barsebäck ej bör ske under dess ekonomiska livslängd, då en mängd faktorer gör att tillgången till elenergi blir osäkrare vid en stängning. Åtskilliga remissinstanser konstaterar att elpriserna i normalfallet påverkas i mycket begränsad omfattning av en avställning av Barse- bäck 2. Dock kan spotpriserna stiga mycket kraftigt vid extrema last- situationer om inte reservkapaciteten utökas konstaterar NUTEK och Svensk Industriförening. Svensk Industriförening påpekar även att det vid extrema situationer kan bli frågan om ransonering, vilket är en synnerligen oönskad situation, inte minst för den mindre och medelstora industrin. Konkurrensverket menar att en ökad osäkerhet om elprisernas utveckling innebär att många marknadsaktörer, såväl på elmarknaden som inom andra delar av näringslivet, kan få ökade svårigheter att planera sin verksamhet. Energimyndigheten instämmer med rapporterna i att den allmänna prisnivån inte bedöms påverkas i nämnvärd grad av en stängning av den andra reaktorn. Energimyndigheten betonar att denna bedömning stärks ytterligare av den betydande överkapaciteten i elpro- duktionsanläggningar i Danmark, Tyskland och Polen i kombination med en ökande överföringskapacitet mellan Sverige och dessa länder. LO betonar i sitt yttrande att det är angeläget att konkurrensen upprätt- hålls så att prisutvecklingen ligger kvar på en gynnsam nivå. Enligt LO finns det även anledning för statsmakterna att låta Konkurrensverket granska de oroväckande prisdifferenser som uppstått på Nord Pools elbörs under innevarande vår och försommar. Hyresgästernas Riksförbund konstaterar att situationen vid höglast är ofullständigt belyst och att situationen kan bli mycket ansträngd om den Skr. 2000/01:15 Bilaga 1 34

andra reaktorn vid Barsebäcksverket skulle stängas. HSB:s Riksförbund

Skr. 2000/01:15

anser att risken för effektbrist är avsevärt allvarligare än den förhållande-

Bilaga 1

vis måttliga höjningen av elpriset som bortfallet av Barsebäcks elproduk-

tion orsakar. Svenska kraftnät påpekar att elenergibalansen i övriga

Norden utvecklas i riktning mot en försvagning då en klar förbruknings-

ökning sker i Finland och Norge. Kraftverksföreningen och Sveriges

Elleverantörer delar inte COWI:s bedömning om att en stängning av

Barsebäck 2 inte skulle ha någon väsentlig betydelse för försörjnings-

tryggheten även om tillgången på el för närvarande är god i Norden.

Kraftverksföreningen och Sveriges Elleverantörer påpekar att det inte

finns några företagsekonomiska motiv att bygga ut elproduktionen i

Sverige eller i vårt närområde. Den enda möjligheten att tillföra ny

elproduktionskapacitet i Sverige är med olika former av stöd.

Naturvårdsverket anser att det är värt att notera att förutsättningarna för

elproduktion i kraftvärmeverk sammanfaller med hög efterfrågan vinter-

tid, t.ex. skulle den tillgängliga naturgasbaserade produktionskapaciteten

vid kraftvärmeverken i Skåne utnyttjas i betydligt högre utsträckning.

SVEBIO anser att en bedömning av den totala produktionskapaciteten för

el är intressantare att göra än en bedömning av bara tillkommande

produktionskapacitet. Föreningen konstaterar att 6,5 TWh av en potential

på 10 TWh vad gäller elproduktion i kraftvärme är outnyttjad i dagsläget.

SVEBIO konstaterar vidare att det är svårt att stimulera fram ny

produktionskapacitet innan marknaden kräver tillskott. Statens uppgift

borde därför i första hand vara att ange tidtabellen för avveckling av

kärnkraftsreaktorerna och skapa sådana styrmedel som möjliggör att

ersättande elproduktion i första hand baseras på förnybara energikällor.

ÖCB anser att om nya produktionsanläggningar skall tillkomma måste

det särskilt uppmärksammas hur dessa påverkar möjligheterna till ödrift i

framför allt södra delen av landet.

Påverkan på miljö och klimat

De två konsultrapporterna visar att en stängning av Barsebäck 2 kommer

att leda till nettoökningar av koldioxidutsläppen, åtminstone på kort sikt.

Hyresgästernas Riksförbund och HSB:s Riksförbund anser detta vara ett

skäl till att avvakta med stängningen av Barsebäck. Skogsstyrelsen anser

att det är olyckligt att det kommer till stånd energipolitiska beslut som

leder till ökade emissioner av växthusgaser. Svensk Industriförening

anser att kärnkraftsproducerad elenergi sannolikt har miljömässiga

fördelar i förhållande till den elenergi som produceras vid fossileldade

kraftverk. Industriförbundet delar konsulternas uppfattning att stäng-

ningen av Barsebäck 1 lett till ökade utsläpp av koldioxid och att en

stängning av Barsebäck 2 leder till ytterligare ökning av utsläppen.

Således bör beslutet om stängning av Barsebäck 2 rivas upp. Även

Kraftverksföreningen samt Sveriges Elleverantörer konstaterar att bort-

fallet av energi från Barsebäck 1 under vinterperioden har ersatts av

kolkondensbaserad kraft. Chalmers tekniska högskola påpekar att det är

besvärande att tvingas importera el från kolkondenskraftverk till följd av

stängningen av Barsebäck 1. Högskolan påpekar vidare att beräkningar

35 tyder på att biomassa har större externa kostnader än kärnkraft beroende på svårigheter att rena utsläppen, omfattande tunga landsvägstransporter samt att biomassa kräver stora ytor. Det energislag som har de lägsta externa kostnaderna är vindenergi. Även Kungliga Vetenskapsakademien vill understryka det faktum att minskad produktion av nukleär energi åtminstone på kort sikt ger ett ökat beroende av fossil energi och en ökning av de globala koldioxidutsläppen. Kraftverksföreningen samt Sveriges Elleverantörer anför att det saknas företagsekonomiska motiv för att bygga ut elproduktionen i Sverige i dag. Den enda möjligheten är att via stöd främja investeringar. Dessa stöd behöver dock inte innebära att dessa anläggningar sedan kommer att utnyttjas eftersom den rörliga elproduktionskostnaden avgör detta. De svenska energiskatterna samt miljökraven har vidare gjort att svenska fossileldade kraftverk med hög reningsgrad har slagits ut. Således torde gröna certifikat och flexibla mekanismer utgöra metoder som i stället kan användas och harmoniseras inom EU i syfte att minska utsläpp. Energimyndigheten anser att dagens situation, där kolkondensanlägg- ningar finns i överskott och vars rörliga elproduktionskostnader styr el- handelspriset, kommer att bestå under överskådlig tid. Denna bedömning påverkas inte av kärnkraftsavvecklingen i Tyskland. Svenska kraftnät anger att anläggningar som inte uppfyller miljökrav stängs. Detta gäller i synnerhet Tyskland där en sådan utveckling nu inleds på allvar. En väsentlig del av importen av el förutsätts komma från Tyskland. NUTEK påpekar att konsultstudiernas slutsats att koldioxidutsläppen kommer att öka vid en stängning av Barsebäck och på längre sikt reduceras till följd av åtgärderna i det energipolitiska programmet är oklar. Nivån på elpriset är i hög grad avgörande för omfattningen av investeringar i alternativa produktionsmetoder och energieffektivisering. Svenska Kolinstitutet anför i sitt yttrande att statliga åtgärder för att minska kolanvändningen i Sverige till stor del får som effekt att utsläppen av koldioxid flyttar utomlands, då svenska anläggningar som använder kol som regel har mycket hög miljöstandard, och att dessa åtgärder inte är kostnads- effektiva. LRF anser att tillgången på reglerbar vattenkraft är god och att det inte bör vara någon tung miljöbelastning att kapa de värsta effekttopparna med olja och gas. SVEBIO anser att statens främsta uppgift är att ange tidtabellen för kärnkraftsavvecklingen och att skapa styrmedel som möjliggör att ersättande elproduktion i första hand baseras på förnybara energikällor. Folkkampanjen mot kärnkraft-kärnvapen menar att åtskil- liga studier gjorts som pekar på att all kärnkraft kan avvecklas i Europa samtidigt som koldioxidutsläppen reduceras. Kraftverksföreningen samt Sveriges Elleverantörer anser slutligen att miljökonsekvensbeskrivningarna av det energipolitiska programmet borde ha utgått från ett referensalternativ där Barsebäck ingår och inte att åtgärder genomförs för att ersätta utländsk kolkraft. Detta påpekas även av KTH, Umeå universitet och Sveriges Fastighetsägare. LO menar att det enda rimliga är att miljökonsekvenserna värderas med utgångspunkt från fossilkondens så länge som förnybar energi inte ersätter kärnkraftsel. Kungliga Vetenskapsakademien vill peka på riskerna med att med att diskutera miljöeffekter av olika energisystem med användning av enkla Skr. 2000/01:15 Bilaga 1 36

nyckeltal för utsläpp av t.ex. koldioxid och NOX som använts i

Skr. 2000/01:15

rapporterna. En rättvisande jämförelse kräver givetvis att en livscykel-

Bilaga 1

analys av alla delsteg som ingår i systemet genomförs, vilket inte framgår

av rapporterna om det genomförts.

Förslag bland remissinstanserna om åtgärdernas fortsatta inriktning Bidrag för att minska elanvändningen (B1) och åtgärder för effektivare energianvändning (B3) Energimyndigheten anser att stödsystemet för bidrag till minskad elanvändning måste förändras kraftigt för att målet överhuvudtaget skall kunna nås. Med nuvarande pris- och kostnadsstruktur måste ansvariga myndigheter ha frihet att styra medlen till åtgärder som ger stora effekter i förhållande till stödbeloppen oavsett om det innebär fjärrvärme eller individuell uppvärmning. Energimyndigheten uppger att de tidigt påtalade problemen med programmet för minskad elanvändning och anser att de nu bör få ansvaret för att reformera och genomföra hela delprogrammet på ett kostnadseffektivt sätt. Energimyndigheten stödjer vidare förslaget att slopa anslagens uppdelning utifrån åtgärdstyper, vilket skulle förbättra möjligheterna att allokera resurserna till lämpliga åtgärdstyper i det enskilda projektet.

Boverket kommenterar i sitt yttrande COWI:s förslag om att överväga

om administrationen och utvecklingen av åtgärderna för minskad elan-

vändning bör ligga på en och samma myndighet. Verket framhåller sin

långa erfarenhet sitt väl utvecklade administrativa system för detta.

Flera remissinstanser uppmärksammar rapporternas konstaterande att

stöd utgår till konvertering från elvärme till annat uppvärmningssystem

samtidigt som 50% av nybyggnationen förses med elvärme. Naturvårds-

verket anser att effektiviteten av detta kan ifrågasättas och bör utvärderas

särskilt.

KTH anser att kostnadseffektiviteten bör vara tungt vägande vid en

bedömning av framtida satsningar på åtgärder.

RRV menar att den bristande måluppfyllelsen för det första kan utgöra

ett skäl att förstärka gjorda insatser eller välja mer verkningsfulla medel.

Som ett andra alternativ kan uppföljningen utgöra en grund för en analys

och omprövning av både uppsatta mål och medel. LRF anser att slutsatser

som bör dras för att göra energiomställningen effektivare saknas i

rapporterna. LRF efterlyser i denna del en analys av tänkbara åtgärder

t.ex. i form av ekonomiska styrmedel.

Delegationen för energiförsörjning i Sydsverige (DESS) - B9

Energimyndigheten har i sitt yttrande anfört att de återstående medlen till

särskilda insatser för el- och värmeförsörjningen i Sydsverige bör styras

av tydliga och uppföljningsbara effektmål samt att dessa medel bör

samordnas bättre med övriga kortsiktiga åtgärder. Detta bör administreras

av Energimyndigheten, konstateras i yttrandet.

37

Långsiktiga åtgärder Den långsiktiga delen inom 1997 års energipolitiska program innehåller åtgärder för energiforskning, energiteknikstöd, introduktion av ny energi- teknik och energipolitiskt motiverade klimatinsatser. Utvärdering av denna del har endast skett av COWI. Endast ett mindre antal remissinstanser har valt att yttra sig över det långsiktiga programmet. Bl.a. SLU finner att det är för tidigt att utvärdera måluppfyllelsen i dagsläget. Främst lämnas mer övergripande synpunkter på forskningens inriktning. KTH menar att en större långsiktig kompetens, både kvalitativt och till kapacitet, måste byggas upp vid främst universiteten och högskolorna. T.ex. bör forskningen på komponentnivå utvecklas och förstärkas. NFR framhåller betydelsen av stöd till bl.a. materialforskning, vilket visat sig vara betydelsefullt inom områdena bränsleceller och solceller. NFR anser att det hade varit värdefullt om COWI hade kommenterat Energimyndighetens metod att genomföra internationella utvärderingar av både vetenskaplig kvalitet och relevans inom delprogrammen. Nu konstateras enbart hur många utvärderingar som har genomförts. NFR anser vidare att en översyn av anslagen inom B4 och B5 vad gäller energiforskning och energiteknikstöd bör göras, då verksamheten är likartad och dagens utformning försvårar genomförande och uppföljning. KFB anser inte att Energimyndighetens förstudie om att använda ATLAS- metoden vid uppföljning av energirelaterad transportforskning är anpassad för denna typ av forskning. Energimyndigheten och BFR instämmer med COWI:s rapport om vikten av att resursallokering bör ske utifrån tydligare prioriteringar baserade på behovsanalyser i det långsiktiga programmet. Energimyndig- heten framhåller att myndigheten avser att arbeta med att fördjupa det synsättet och tillämpa det i konkret planering och ärendehandläggning. Skr. 2000/01:15 Bilaga 1 Naturgas

Flera remissinstanser framhåller att naturgasens utnyttjande behöver

utvecklas ytterligare. LO anser att naturgasen kan vara ett positivt

alternativ såväl ekonomiskt som miljömässigt om den ersätter annat

fossilbränsle, såsom kol och olja. VVS Tekniska Föreningen instämmer i

förslaget att naturgasens roll bör belysas ytterligare, samt att mer

ansträngningar borde ha gjorts för att förbättra förutsättningarna för ett

effektivare utnyttjande av naturgasen. Vidare framgår det av utred-

ningarna att naturgasen är det mest attraktiva fossilbaserade bränslet och

att det borde utredas vilka möjligheter det finns att importera naturgas via

Östersjön till Mälardalen. Det nuvarande tillförselsystemet är otillfreds-

ställande och staten och kraftproducenter borde snarast se till att ytter-

ligare kapacitet finns att tillgå. HSB:s Riksförbund anser att en slutsats av

rapporterna är att naturgasen har en nyckelroll för den framtida elför-

sörjningen. Det gäller såväl vid import av el, där framtida produktions-

anläggningar i hög grad kommer att vara naturgasbaserade, som i det

svenska energisystemet, där en kraftigt ökad användning av naturgasen

kanske är den enda realistiska vägen för att möjliggöra kärnkraftsav-

38

vecklingen. Förbundet anser därför att naturgasfrågan måste prioriteras i

Skr. 2000/01:15

de fortsatta energipolitiska diskussionerna. Hyresgästernas Riksförbund

Bilaga 1

instämmer i utvärderingens slutsats att utnyttjandet av naturgasnätet inte

har utvecklats tillräckligt. Den sammanlagda konsumtionen i Sverige är

mycket liten. Inte minst med hänsyn till kärnkraftsavvecklingen och det

därmed sammanhängande behovet av andra energikällor. Naturgasen är

att föredra framför kol och olja vars negativa inverkan på miljön är väl

kända. Även om naturgas har en negativ miljöpåverkan är den att föredra

framför de två andra nämnda energislagen. Naturgas skulle kunna utgöra

en nödvändig konkurrens till fjärrvärmen, då en utbyggnad av ett natur-

gasnät torde vara väsentligt billigare än motsvarande utbyggnad av ett

fjärrvärmenät. Vidare anser förbundet att en förutsättning för att natur-

gasen ska kunna spela en roll för energiförsörjningen är att avskaffa det

importmonopol som Vattenfall Naturgas AB har i praktiken.

Enligt KTH :s uppfattning är naturgas troligen på 10 till 30 års sikt den

mest betydelsefulla primärenergikällan om kärnkraften läggs ner. Hög-

skolan menar att en mer omfattande systemanalys behöver göras för att

belysa alla aspekter av en utbyggnad för att få ett bättre beslutsunderlag.

Energimyndigheten instämmer i att förbättrade möjligheter för

naturgasen att utgöra ett alternativ för el- och värmeproduktion förut-

sätter att naturgasen blir tillgänglig till konkurrenskraftiga priser. Energi-

myndigheten instämmer också i att det förutsätter att naturgas kan köpas

från flera leverantörer på marknaden. Energimyndigheten erinrar därvid

om att genomförandet av naturgasdirektivet i svensk lag säkerställer det

senare, och betonar att det inte krävs fler anslutningspunkter från utlandet

för en sådan utveckling i det område som försörjs från den befintliga

stamledningen mellan Malmö och Göteborg. Vidare åtnjuter naturgasen

en förhållandevis gynnsam beskattning i förhållande till andra fossila

bränslen vad gäller värmeproduktion. Det finns således i sig inget behov

av ytterligare politiska åtgärder för att främja naturgas.

LRF bedömer att gaspriserna kommer att förbli relativt höga p.g.a. den

stora efterfrågan i förhållande till tillgångarna i Europa. Detta förhindrar

dock inte att västkustledningen bör kunna nyttjas fullt ut.

39

Näringsdepartementet

Skr. 2000/01:15

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 september 2000

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Björn[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 2000/01:15 Den fortsatta omställningen av energisystemet m.m. 40