Regeringens proposition 1992/93:244

om Styrnings- och samarbetsformer i biståndet

Vr

1992/93:244

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifo­gade utdrag ur regeringsprotokollet den 25 mars 1993.

Pä regeringens vägnar

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

Alf[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en ny modell för samarbetet med de större motta­garländerna av svenskt bistånd införs, att vissa förändringar av anslagsstruk­turen för biståndet genomförs och att nuvarande ambassader och bistånds­kontor samordnas i en integrerad fältadministration. Syftet med de före­slagna förändringarna är att öka effektiviteten i det svenska biståndet genom att göra regeringens respektive myndigheternas ansvar och uppgifter tydli­gare inom ramen för en mål- och resultatorienterad styrning.

1 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 244

Utrikesdepartementet

Prop. 1992/93:244

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 mars 1993

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B. Wester­berg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om styrnings- och samarbetsformer i biståndet

1 Omvärldsförändringar - nya krav i biståndet

Befolkningsutvecklingen, hoten mot miljön, krig, migrations- och flykting­problemen, AlDS-problematiken är exempel på frågor av stor global bety­delse. Om vi inte hittar bättre svar än de hittUlsvarande, riskerar livet på vår jord att bli outhärdligt inom några få generationer. Den rika världen förblir inte opåverkad av utvecklingen i den fattiga världen. Om inte gemensamma krafttag tas för att upprätta framtidstro i de fattiga länderna, kommer det att bli omöjligt att skapa en hållbar global utveckling. Det krävs internationell solidaritet och samverkan för att nå en lösning på problemen.

Frågorna visar också på vikten av helhetssyn i våra relationer till u-län-derna. Sveriges förbindelser med u-länderna innefattar ett brett engage­mang hos såväl individer som organisationer i internationell samverkan, ut­vecklingssamarbete, handel och kommersiella relationer och politisk dialog, vårt nationella och internationella agerande bör främja utveckling i fattiga länder, genom direkt samarbete och genom att verka för en utveckling i den internationella miljön som gynnar dessa länder. Vid ett EG-medlemskap bör Sverige inom organisationen och i samverkan med länder som för en likartad biståndspolitik aktivt verka för att ett framsynt handlande gentemot u-län­derna får genomslag hos medlemsländerna.

Den faktiskt förda politiken i mottagarländerna, vad avser respekten för mänskliga rättigheter och utvecklingen mot demokrati och marknadseko­nomi, bör ges stor betydelse vid bedömningen av biståndet. 1 detta samman­hang kommer den nyligen inrättade kommittén för utvärdering och analys av effektiviteten i biståndet att spela en betydelsefull roll. Mångfalden i bi­ståndet kräver god överblick och medför att stora krav kommer alt ställas på kompetens och sakunderlag för en ändamålsenlig styrning. Inriktningen pä de fattigaste länderna och på fattiga grupper i mottagarländerna måste beto­nas. Prioriteringsfrägorna i biståndet blir viktigare. Utvecklingen i världen pekar på att fortsatta katastrofinsatser blir nödvändiga, men samtidigt bör tyngdpunkten i biståndet ligga på den långsiktiga utvecklingen, vilket också i viss mening är kata.strofförebyggande. En viktig uppgift kommer att bli att fånga upp det stora intresse som finns vad gäller utformning och genomfö-

rande av ett långsiktigt och effektivt bistånd. Vikten av givarsamordning,     Prop. 1992/93:244 bäde nationellt och internationellt, blir allt mer angelägen.

Att behoven av bistånd är omätbara och oändliga får inte förlama vårt handlande, utan måste bli en utmaning för oss att förstärka våra krav på ef­fektiviteten i det bistånd vi ger. Det är en oerhört betydelsefull uppgift att styra biståndets resurser till de ändamål där de har störst förutsättningar att göra nytta. Det är mot denna bakgrund viktigt att bekämpa korruption i mottagarländerna. Genom att minska korruptionen kan biståndet komma dem som verkligen behöver det till del. För detta krävs en kontinuerlig ana­lys av sådana förutsättningar liksom av resultaten, både på kort och lång sikt, av det bistånd vi ger.

Regeringen har ansvar för styrningen av de svenska biståndsmyndighe­terna vad gäller uppgifter, resurser, organisation etc. Denna styrning har suc­cessivt blivit allt mer mål- och resultatorienterad. Det innebär att instrumen­ten för styrning och redovisning av verksamheten måste utvecklas. Målet för dessa insatser är tvåfaldigt. Utifrån målet om fattigdomsinriktning skall våra biståndsmedel finna vägen till de länder och ändamål där deras utvecklings­effekt är som störst. Samtidigt skall de administrativa kostnaderna minime­ras.

Riksdagen biföll den 12 december 1991 utrikesutskottets hemställan (bet. 1991/92:UUll, rskr. 1991/92:71) om en översyn av rollfördelningen mellan Utrikesdepartementet och SIDA, regeringens styrning av SIDA samt en för­bättrad redovisning till riksdagen av biståndsanslagets disposition. Riksda­gen beslutade den 22 april 1992 att med anledning av en motion ge rege­ringen till känna vad utrikesutskottet anfört om behovet av en översyn av konsekvenserna av fördelningen mellan landramanslag och övriga anslag (mot. 1991/92:U202, bet. 1991/92:UU15, rskr. 1991/92:210).

Genom regeringsbeslut den 29 april 1992 bemyndigades det ansvariga statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över styrnings-och samarbetsformer i det svenska biståndet rörande regeringskansliet och biståndsmyndigheterna (dir. 1992:57).

Utredarens uppdrag var att se över det bilaterala biståndets organisation med särskild tonvikt på styrnings- och samordningsfrågor. Särskilt skulle bi­ståndets fältadministration och bistånd pä infrastrukturomrädet uppmärk­sammas. En utgångspunkt skulle vara att säkra förutsättningarna för ett långsiktigt och effektivt bistånd med fortsatt tyngdpunkt på de fattigaste län­derna. Utredaren skulle vidare belysa möjligheter att säkerställa riksdagens insyn och inflytande samt precisera regeringens roll vid utformandet av rikt­linjer för biståndet. Utredaren skulle därutöver behandla landramsstödets roll jämfört med bistånd som kanaliseras genom andra anslagsposter i det långsiktiga utvecklingssamarbetet.

Utredaren avlämnade den 29 januari 1993 betänkandet Styrnings- och

samarbetsformer i biståndet (SOU 1993:1), vilket har remissbehandiats. En

stor majoritet av remissinstanserna instämmer i allt väsentligt i utredningens

överväganden och förslag. En förteckning över remissinstanserna bör fogas

tiil protokollet i detta ärende s,om bilaga 1. En sammanställning av remissvar

på utredningen finns tillgänglig på Utrikesdepartementets avdelning för in­

ternationellt utvecklingssamarbete.

3

I betänkandet föresläs att åtgärder vidtas för att stärka biståndsmyndighe-     Prop. 1992/93:244 temas kapacitet att hantera infrastrukturbiståndet, och anger särskilt viktiga områden. Vidare föreslås att projektgrupper med deltagande av berörda myndigheter blir ett naturligt samordningsinstrument i arbetet med stora in­frastrukturprojekt.

Utredningen föreslär även att formerna för utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa ses över, varvid styrformer, roll- och ansvarsfördel­ning och kompetensfrågor bör ägnas särskild uppmärksamhet.

Utredningen framhåller vidare att det troligen skulle underlätta en sam­manhållen multilateral politik om ansvaret för världsbanksfrågor återfördes till Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamar­bete. Huvudansvaret för världsbanksfrågorna inom regeringskansliet över­fördes år 1989 frän Utrikesdepartementet till Finansdepartementet.

Den i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 4, s. 176) aviserade översynen av biståndsadministrationen kommer inom kort att inledas. Arbe­tet bör inriktas på att uppnå administrativa besparingar inom biståndsadmi­nistrationen fr.o.m. budgetåret 1994/95.1 utredningens uppdrag kommer att ingå att pröva fördelningen av uppgifter mellan Utrikesdepartementet och biståndsmyndigheterna samt mellan olika myndigheter. Förutsättningarna att delegera ytterligare uppgifter och beslut till myndigheterna bör särskilt prövas.

2 Regeringens redovisning till riksdagen

I det nu avslutade utredningsarbetet har ingått att belysa olika möjligheter att säkerställa riksdagens insyn och inflytande över biståndets utformning.

Inom det biståndspolitiska området har riksdagen sedan länge haft två hu­vuduppgifter. Den ena har gällt beslut om biståndets huvudsakliga inriktning och verksamhetsformer. Den andra har varit att anvisa regeringen anslag för biståndsändamäl.

Till grund för riksdagens ställningstaganden har i första hand legat rege­ringens årliga budgetpropositioner. Dessa har även för regeringens bistånds­politik varit de mest centrala dokumenten. I sä motto är kopplingen mellan biståndets inriktning och budgetprocessen sedan länge väl etablerad. Ett yt­terligare uttryck för detta är att särskilda propositioner till riksdagen i bi-ständsfrågor förekommit ytterst sparsamt under senare är.

Genom förändringarna av den statliga budgetprocessen har även riksda­gen successivt fått en förändrad roll. Kraven på att riksdagen i sina beslut gör mer långsiktiga och sektorövergripande överväganden har ökat.

Enligt min mening bör de av riksdagen fastställda målen för biståndspoliti­ken ges en mer tydligt styrande roll vad gäller regeringens insatser och dess styrning av biständsmyndigheternas verksamheter. Arbetet med att analy­sera och precisera de övergripande målen för biståndspolitiken bör ske kon­tinuerligt. Resultaten av biståndsinsatser bör ligga till grund för inriktningen av biståndet med avseende på ändamål och tilldelningen av medel.

1 betänkandet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet (SOU 1993:1) görs en tillbakablick på riksdagens behandling av biståndspolitiken. Denna

visar att riksdagen särskilt vad gäller tillkomsten och inriktningen av de än-     Prop. 1992/93:244 darnålsinriktade biståndsinstserna, t.ex. avseende miljö, demokrati och mänskliga rättigheter, spelat en särskilt framträdande roll.

Regeringens redovisning till riksdagen av den förda biståndspolitiken bör enligt min mening ske ärligen i anslutning till budgetpropositionen och avse verksamhetens resultat (myndigheternas prestationer och mätbara effekter av dessa) med avseende både på sektorer och länder. Jag avser att mot denna bakgrund fortsätta utveckla den redovisning som lämnades i en underbilaga till årets budgetproposition (Sveriges bistånd 1991/92). Den kommitté som inrättats med uppgift att analysera effektiviteten i det svenska biståndet bör enligt min mening komma att bidra med ytterligare underlag för riksdagens ställningstaganden.

En samlad redovisning av inriktning och omfattning samt resultat av bi­ståndssamarbetet bör årligen lämnas i budgetpropositionen. Riksdagen bör härvid ges möjlighet att ge sin mening till känna vad gäller storleken av de indikativa planeringsramar regeringen föreslås ha som en grund för sin styr­ning av det bilatarala biståndet. Jag återkommer till denna fråga vid behand­lingen av frågan om en förändrad anslagsstruktur.

3 Regeringen och myndigheterna

Regt ringen har i ett flertal tidigare sammanhang angett att förhållandet mel­lan regeringen och myndigheterna skall präglas av en mål- och resultatorien­terad styrning.

Utgångspunkterna för den mål- och resultatorienterade styrningens till­lämpning vad gäller de statliga myndigheterna redovisades av dåvarande chefen för Finansdepartementet i dennes anmälan till 1989 års komplette­ringsproposition (prop. 1988/89:150 bil. 1, s. 68 ff). Där angavs att statsmak­ternas styrning bör inriktas på verksamhetens övergripande mål och huvud­sakliga inriktning. Till grund för detta skärptes kraven på myndigheterna att inom ramen för budgetprocessen redovisa och analysera verksamhetens re­sultat. Införandet av den nya styrformen har sedan dess skett genom ett stort antal successiva förändringar.

I sin anmälan till årets finansplan (prop. 1992/93:100 bil. 1, s. 85) poängte­rar chefen för Finansdepartementet att en rad positiva effekter åstadkom­mits i det pågående reformarbetet med den statliga budgetprocessen. Hon anger vidare att arbetet med att utveckla mål- och resultatstyrningen i staten nu fullföljs. Detta sker bl.a. genom fortsatt delegering av befogenheter till myndigheterna, renodling av verksamhetsformer och uppstramning av myn­dighetsledningarnas och styrelsernas ansvar och ledningsformer.

Svårigheterna med att införa den mål- och resultatorienterade styrformen på det biståndspolitiska området sammanhänger med att biståndet endast till liten del utgörs av verksamhet som utförs av svenska myndigheter. Svenska biståndsinsatser och biståndmyndigheter har huvudsakligen en stödjande roll, som flnansiär eller rådgivare, i förhållande till en verkställande part i mottagarlandet. Arbetet bedrivs dessutom ofta tillsammans med andra in­ternationella eller nationella biståndsorgan och till övervägande del i turbu-

lenta miljöer, där många faktorer- konjunkturbetingade svängningar, poli-     Prop. 1992/93:244 tisk instabilitet, säkerhetsläget etc. - påverkar insatserna. Sammantaget gör detta att det ofta är svårt att fastställa effekterna av en svensk specifik insats.

Inom biståndsområdet kännetecknas förhållandet mellan regeringen och berörda myndigheter av i vissa fall oklara ansvarsförhållanden och onödigt komplicerade beslutsvägar. Att formulera tydliga mål, att ställa resultatkrav, att precisera ansvar och att delegera befogenheter ser jag som angelägna in­satser i syfte att höja biståndets effektivitet. En mål- och resultatorienterad styrning i enlighet med de allmänna principer regeringen tidigare lagt fast bör därför enligt min mening få sin tillämpning i förhållandet mellan rege­ringen och biståndsmyndigheterna.

De föreslagna förändringarna föranleder ett antal ställningstaganden i första hand vad gäller regeringens roll. För min del ser jag det som angeläget att förändringarna sker snarast möjligt. Vissa förslag kräver riksdagens ställ­ningstagande, andra kan beslutas av regeringen och ytterligare andra bör be­redas vidare i detalj för att slutligen kunna fastställas av regeringen eller av berörda myndigheter.

4 Styrning och samordning i samarbetet med enskilda länder

Det bilaterala biståndssamarbetet är en viktig del av vårt lands utrikespoli­tiska relationer. I ett relativt stort antal länder svarar biståndssamarbetet för huvudparten av den bilaterala relationen. Omfattningen av och formerna för samarbetet bör spegla vad vi från svensk sida vill uppnå i relationen med det enskilda landet - vilka mål vi har för samarbetet - samtidigt som det bygger på erfarenheterna och resultaten från tidigare biståndssamarbete.

I betänkandet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet (SOU 1993:1) analyseras det bilaterala biståndssamarbetets utveckling och tendenser un­der senare är. Några viktiga slutsatser är:

-

Antalet länder som mottar svenskt bistånd i någon form har ökat, liksom de länder som mottar ett omfattande svenskt bistånd.

-

Det bilaterala biståndet genom BITS, SAREC och SWEDECORP har ökat och verksamheten har breddats.

-

I allt fler mottagarländer är flera svenska biståndsmyndigheter verk­samma samtidigt.

Utredningen finner att det saknas såväl en samlad redovisning som en samlad prövning av det samlade bilaterala biståndet till de stora mottagar­länderna. Budgetprocessen fokuseras huvudsakligen på det landramsflnan-sierade biståndet genom SIDA. Som exempel kan nämnas att insatser av lik­artat slag finansieras från olika anslag.

I biståndssamarbetet finns för närvarande olika huvudgrupper av motta­garländer. Programländer kallas med rådande terminologi de för närvarande 19 samarbetsländer för vilka en s.k. landram anvisas. Endast biståndet inom de av riksdagen beslutade landramarna, som utbetalas av SIDA till program-

länderna, har kommit att kallas landprogram. Sverige bedriver också ett om-     Prop. 1992/93:244 fattande och långsiktigt samarbete med mellan fem och tio länder utanför denna krets. Ytterligare ett stort antal länder mottar svenskt bistånd i form av stöd till enstaka projekt, genom enskilda organisationer etc.

Utredningen har belyst landramsstödets roll jämfört med bistånd som ka­naliseras genom andra anslagsposter i det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Landramssamarbetet och beteckningen programland har både i givarkretsar och av mottagarländerna kommit att bli symbol för en speciell relation till Sverige. Samtidigt har under 1980-talet en allt större andel av biståndet till programländerna kommit att utbetalas vid sidan av landramarna. Biståndet .som förmedlas av BITS, SAREC och SWEDECORP ligger utanför land­programmet, som begreppet har använts. Det landramsfinansierade bistån­dets minskande andel av biståndet till programländerna och av det totala bi­laterala biståndet innebär enligt utredningen att landramarna inte längre är ett relevant styrinstrument för riksdagen om man vill påverka den totala bi­ståndsvolymen till ett visst land.

Syftet med landramarnas inrättande var att de skulle ge kontinuitet i verk­samheten och flexibilitet inom ramarna. Samtidigt har landramssystemet in­neburit viss rigiditet gentemot andra biståndsformer och behov. Vidare före­ligger ofta betydande skillnader mellan planerad verksamhet och utfall.

Utredningen framhåller följande behov som primära för regeringens ställ­ningstaganden:

-

Helhet och överblick - utformande av övergripande policy för samarbe­tet med samtliga större mottagarländer.

-

Att möjliggöra regeringsöverläggningar med alla större mottagarländer pä ett tidigare stadium i beredningsprocessen.

-

Att effektivt kunna utnyttja den kunskap som finns vid ambassaderna, inom myndigheterna och hos övriga intressenter vad beträffar samarbetet med enskilda länder.

Vad beträffar biständsmyndigheterna är det enligt utredningen viktigt att målet med biståndssamarbetet tydligt anges, att klarhet råder om vilken in­formation regeringen behöver för beslut om samarbete med det enskilda landet och att ansvaret för att genomföra biståndsinsatserna delegeras till berörda myndigheter.

Behovet av styrning och samordning av biståndet kan enligt utredningen till stor del tillfredsställas genom att man utnyttjar tillgängliga instrument inom budgetprocessens ram. Av särskild betydelse härvidlag är att den mäl-och resultatorienterade styrningen kommer i praktisk tillämpning i förhål­lande mellan regeringen och biståndsmyndigheterna. Regleringsbrevet ges ökad vikt som styrinstrument liksom myndigheternas årsredovisningar.

En följd av de förändrade styrformerna är att även myndighetsstyrelsernas ansvar och sammansättning bör prövas. En generell analys av denna fråga görs för närvarande av utredningen (Fl 1992:03) om förvaltningsmyndighe­ternas ledningsformer m.m., men frågorna bör även övervägas vad gäller de enskilda myndigheterna på biståndsområdet.

Biståndsorganisationsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU

1990:17) att landprofiler skulle införas som ett nytt planeringsinstrument i

7

biståndet. Sedan riksdagen fattade beslut har elva landprofiler samman-     Prop. 1992/93:244 ställts. Utvecklingen av landprofiler visar att den typen av instrument behövs i situationer när man står inför frågor om att uppta eller utveckla samarbetet med ett visst land.

5 Överväganden

5.1 En förändrad anslagsstruktur

Mitt förslag: Såväl riksdagens styrning av biståndets övergripande mål och inriktning som regeringens styrning av biständsmyndigheternas verksamhet bör komma till uttryck genom en anslagsstruktur och verksamhetsredovisning som i ökad utsträckning bygger på verksam­hetens ändamål.

En tydligare redovisning av det samlade svenska utvecklingssamar­betet med de enskilda mottagarländerna bör ske.

Indikativa planeringsramar ersätter nuvarande avtalsfästa landra­mar i samarbetet med enskilda mottagarländer.

Importstöden inom ramen för nuvarande landramar bör som kon­sekvens härmed sammanföras med och handläggas integrerat med det s.k. betalningsbalansstödet (stöd till ekonomiska reformprogram och skuldlättnadsåtgärder).

Utredningens forslag: Utredningen har i sitt betänkande huvudsakligen ar­betat utifrån förutsättningen att göra biståndets inriktning tydligare inom ra­men för nuvarande anslagsstruktur. Denna är huvudsakligen geografisk och utredningen föreslår en anslagstilldelning utifrån regionala ramar.

Utredningen föreslår vidare att långsiktigt land- och regionanknutet bi­stånd som för närvarande finansieras utanför landramarna, t.ex. genom an­slagsposterna för miljö, demokrati och mänskliga rättigheter överförs till de föreslagna planeringsramarna.

Remissinstanserna: En stor del av remissinstanserna har lämnat utred­ningens förslag i denna del utan erinran. SWEDECORP, RRV och Stats­kontoret tillstyrker utredningens förslag till ny anslagsstruktur. BITS anser det för egen del fördelaktigt med föreslagen uppdelning på myndigheter, med särskilda poster för myndighetens skilda verksamheter, vilket, menar man, kan förtydliga resultatredovisningen till regering och riksdag.

Förslaget att ersätta nuvarande avtalsfästa landramar med planeringsra­mar tillstyrks av sex remissinstanser (Exportrådet, Industriförbundet, am­bassaderna i Gaborone och Nairobi och delegationerna i Geneve och Paris) med motiveringen att det bör medföra större effektivitet och flexibilitet. Fem instanser (SIDA, Sveriges Lantbruksuniversitet, Afrikagrupperna och ambassaderna i New Delhi och Windhoek) är negativa till förslaget och an­ser att det innebär en försämring utifrån mottagarländernas perspektiv och försämrar möjligheterna till planering.

SIDA avvisar förslaget att riksdagen endast skall besluta om ramar för re-     Prop. 1992/93:244 spektive region, vilket, menar man, minskar riksdagens inflytande över bi­ståndsflödena. SIDA avstyrker vidare förslaget att avskaffa samarbetsavta­let med programländerna, men menar att riksdagen, om det genomförs, bör fastställa indikativa ramar för programländerna.

De sju remissinstanser som berört frågan om import- och betalningsba­lansstöd (SIDA, Sveriges Lantbruksuniversitet, Afrikagrupperna, Diako­nia, Svenska Missionsrådet, delegationen i Paris och Swedish Cooperative Center) har inget att erinra om förslaget att dessa två anslagsposter samman­förs och handläggs integrerat. Sex av instanserna är negativa till förslaget att stödet skall behandlas vid sidan av nuvarande landramar.

Skälen för mitt förslag: Ett utmärkande drag för det svenska biståndet un­der senare år är de s.k. landramarnas minskande betydelse som styrinstru­ment. Även deras andel av det bilaterala biståndet har minskat; i dag styrs endast en dryg tredjedel av det bilaterala biståndet genom landramsbeslut. Ett annat utmärkande drag är det ändamälsanknutna biståndets ökande an­del av biståndsbudgeten. Det gäller t.ex. medlen till forsknings- och närings­livsbistånd, stöden till demokrati och mänskliga rättigheter samt miljöinsat­ser.

Enligt min mening bör såväl riksdagens som regeringens möjligheter att styra biståndets inriktning förbättras. Detta är särskilt viktigt i ett läge när statsfinansiella skäl tvingar till återhållsamhet även vad gäller biståndet.

En styrning som i större utsträckning utgår ifrån en ändamåls- och sektors­indelning av biståndsmyndigheternas verksamheter har enligt min mening större möjligheter att bli mål- och resultatorienterad än den nuvarande hu­vudsakligen landinriktade styrningen. Detta bör understrykas genom en kla­rare koppling mellan anslags- och myndighetsstrukturerna vad gäller en verksamhet som biståndet. Enligt min mening har den hittillsvarande land-ramsstyrningen tenderat att bli utbetalningsinriktad. Detta befrämjar inte ett effektivt utnyttjande av biståndet.

Det nu föreslagna innebär att regeringens redovisning till riksdagen blir tydligare vad avser biståndets inriktning och sammansättning i enlighet med vad jag tidigare anfört. Fokus i regeringens styrning av biståndsmyndighe­terna läggs på den verksamhet och de resultat som uppnås. En verksamhets­redovisning som i ökad utsträckning tydliggör prioriterade områden och än­damål inom biståndet samt understryker myndigheternas olika roller och kompetens skall utvecklas.

Den indikativa planeringsramen för ett visst mottagarland bör omfatta all långsiktig sektor- eller projektbunden verksamhet. Inom ramen kommer så­ledes att inrymmas säväl det långsiktiga stödet inom nuvarande landramar, liksom huvuddelen av det övriga långsiktiga biståndet genom SIDA.

Genom att regeringens dialog med mottagarlandet inte längre avslutas med att en s.k. landram avtalsfästs uppnås en rad fördelar. En viktig sådan är att samarbetets inriktning samt förväntade och uppnådda resultat ställs i centrum. En ytterligare fördel är att en ökad flexibilitet mellan olika bi­ståndsformer uppnås. Även detta bidrar till en effektivare resursanvänd­ning. Erfarenheterna från Danmark, Norge och Nederländerna, vilka arbe-

tar med indikativa planeringsramar av liknande slag som här föreslås, är goda.

Mottagarländerna kan inte i samma grad som nu räkna med att det an­givna beloppet automatiskt står till förfogande oberoende av hur det totala samarbetet med landet utvecklas. Ansvaret för ett effektivt resursutnytt­jande vilar därmed tydligare på mottagaren. Detta är enligt min mening i enlighet med sedan läng tid etablerade principer för det svenska biståndet.

Fleråriga insatsavtal för projektsamarbetet kommer liksom i dag att ut­göra grunden för långsiktigheten och ge mottagarlandet den nödvändiga pla­neringstryggheten. För att ytterligare befästa möjligheterna till långsiktighet i biståndet föreslår jag att den vid ett visst tillfälle möjliga åtagandevolymen, dvs. möjligheten att göra utfästelser i olika biståndsprojekt, ökar från tre gånger landramen upp till fem gånger den aktuella planeringsramen.

Icke utnyttjade medel under ett av riksdagen tilldelat anslag skall kunna överföras från ett budgetår till ett kommande sedan orsaken till den s.k. oin-tecknade reservationen grundligt analyserats av den myndighet som dispo­nerar medlen och redovisats för regeringen. Intecknade medel skall liksom hittills kunna överföras utan särskilda åtgärder.

Vad gäller det s.k. importstödet, som i dag ingår i landramarna för vissa samarbetsländer, och stödet tiil ekonomiska reformprogram och skuldlätt-nadsinsatser har regeringen redan i årets budgetproposition (1992/93:100 bil. 4, s. 105) aviserat vissa förändringar vad gäller anslagsstruktur, berednings­ordning m.m. Som framhölls i det sammanhanget bör förändringen genom­föras successivt.

De närmare följderna av förslaget vad gäller anslagsberäkningar etc, av­ser jag att återkomma till regeringen i min anmälan i samband med 1994 års budgetproposition.

Prop. 1992/93:244

5.2 En ny modell för samarbetet med mottagarländerna

Mitt förslag: Regeringens ansvar för det bilaterala utvecklingssamar­betet bör tydligare framhållas genom att:

-

Av regeringen fastställda landstrategier införs som ett nytt styr­nings- och samordningsinstrument i utvecklingssamarbetet med mottagarländerna.

-

Regeringens ansvar för att inleda och upprätthålla en dialog med mottagarlandets regering markeras.

-

Samordning och helhetssyn vad gäller utrikesrelationer och bi­stånd framhålls genom att den svenska fältrepresentationen i mot­tagarländerna samordnas inom ramen för utrikesrepresentatio-nen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som kommenterat utredningens förslag om införandet av landstrategimodellen

är positiva till förslaget (BITS, SWEDECORP, Nordiska Afrikainstitutet, Prop. 1992/93:244 Riksrevisionsverket, Statskontoret, Diakonia, Svenska Missionsrådet, Afrikagrupperna, Swedish Cooperative Center, ambassaderna i Dar es Sa-laam, Dhaka, Gaborone och Nairobi och delegationerna i Paris och New York). SIDA, SAREC och ambassaden i Windhoek ifrågasätter utredning­ens förslag i denna del. Flertalet instanser har lämnat förslaget utan erinran.

SWEDECORP menar att det nya systemet kommer att förbättra samord­ningen mellan myndigheterna och underlätta möjligheterna för Sverige att ställa krav i frågor som rör övergången till en fungerande marknadseko­nomi. Myndigheten anser dock att det är väsentligt att det nya systemet ger stor frihet och flexibilitet vad gäller de enskilda insatsernas utformning och varaktighet.

SIDA välkomnar utredningens förslag om ett tydliggörande och en för­enkling av regeringens styrinstrument vis ä vis myndigheterna, men pekar på budgetprocessens centrala roll för regeringens och riksdagens styrning. SIDA betonar vidare att gällande regler angående myndigheternas bere­dande funktioner gentemot regeringen måste upprätthållas. Om landstrate­gimodellen genomförs föreslår SIDA att verket får i uppdrag att utforma för­slag till strategiska överväganden, mål och inriktning för det svenska bistån­det till programlandet i en landöversikt som inlämnas till utrikesdepartemen­tet.

SAREC rnenar att förslaget medför risker för tjänstemannastyrning. Myndigheten förordar att strategierna bör avse centrala policyfrågor av bi-ståndspolitisk karaktär. Biståndsmyndigheterna bör rimligen pröva förut­sättningarna för bilaterala insatser, skriver SAREC.

Ett fåtal remissinstanser pekar på vikten av att fånga in mottagarlandets prioriteringar i processen och några andra pekar på vikten av att biståndets olika intressenter kommer till tals i landstrategiarbetet vid intressentmöten.

Skälen för mitt förslag: Budgetprocessen utnyttjas som det centrala styr­nings- och samordningsinstrumentet. Det finns dock behov av ett särskilt styrnings- och samordningsinstrument som kan ligga till grund för en fördju­pad prövning av det samlade svenska biståndet till ett enskild Idnd. När såväl antalet samarbetsländer som antalet verksamma myndigheter i samma land ökar, accentueras behoven av ett sådant instrument. Syftet bör vara att redo­visa resultaten av det hittillsvarande biståndet och att styra inriktningen av det framtida svenska biståndet till landet i fråga.

Förslaget innebär att regeringen får två olika instrument till sitt förfo­gande, vilka Svarar mot skilda behov i de bilaterala relationerna och som kan tjäna som underlag för prövning av de bilaterala svenska biståndsinsatserna.

Landprofiler bör även fortsättningsvis fylla en viktig funktion som under­lag för regeringens överväganden rörande samarbete med länder som hittills inte mottagit mer omfattande svenskt bistånd. Landprofilerna bör användas för kartläggning av utvecklingssituationen samt för inventering och avstäm­ning mellan olika aktörer.

Utredningen har föreskrivit att landstrategier införs som ett nytt styrnings-

och samordnjngsinstrument i det bilaterala utvecklingssamarbetet. Lands­

trategin bör ange övergripande mål och inriktning samt utgöra den huvud­

sakliga grunden för biståndsmyndigheternas verksamheter i  samarbets-

11

landet. Regeringen bör svara för att landstrategier upprättas och fastställs     Prop. 1992/93:244 samt att de förnyas efter behov, i regel vart tredje år.

Processen som leder fram till en landstrategi för ett samarbetsland inne­håller enligt utredningens förslag följande viktigare steg:

-

Utarbetande av en landöversikt.

-

Resultatredovisning.

-

Intressentmöte (med företrädare för folkrörelser, enskilda organisatio­ner, näringslivet m.fl.).

-

överläggningar på regeringsnivå med mottagarlandet (vilka kan avslutas med ett "Memorandum of understanding").

-

Beslut av regeringen om att berörda myndigheter skall utgå från landstra­tegin i sina insatser i det berörda landet.

Av inte minst praktiska skäl bör delar av processen, särskilt vad gäller dess inledande kartläggande skede, bedrivas utanför regeringskansliet. Jag finner det angeläget att SIDA och övriga berörda myndigheter vid utformandet av landöversikterna inte bara redovisar den verksamhet som hittills bedrivits, utan också sina förslag vad gäller inriktning och utformning av det fortsatta svenska biståndet. Ansvaret för processen bör dock ligga hos Utrikesdepar­tementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete.

Jag ansluter mig till utredningens förslag om att regeringen får en mer framträdande roll i ett betydligt tidigare skede av det bilaterala samarbetet än vad som gäller i dag. Detta underlättar för regeringen att hålla riksdagen löpande underrättad om sina planer vad gäller det bilaterala utvecklingssam­arbetet.

I takt med att en allt större del av biståndet ges i form av insatser till stöd för mottagariändernas utveckling vad avser fungerande marknadsekonomi, demokrati och mänskliga rättigheter samt en hållbar utveckling - förstärks som jag ser det ytterligare kraven på politiska och ekonomiska bedömningar för att utforma grundvalen för det bilaterala samarbetet.

Det finns enligt min mening goda förutsättningar att landstrategier kan bidra till att uppfylla de krav som en mål- och resultatorienterad styrning ställer. Resultaten och erfarenheterna av tidigare samarbete med ett land kan fångas upp och arbetas in i processen och på ett naturligt sätt utgöra underlag för styrningen av det fortsatta samarbetet. Intressentmötets syfte bör vara att tillvarata den kunskap som finns samlad i den svenska resursba­sen.

Jag anser att landstrategier också ur mottagarländernas perspektiv har för­delar. Strategin kommer i sig att vara den svenska regeringens uttryck för ett långsiktigt åtagande och engagemang i det aktuella landets utveckling. Jag vill också påpeka att de föreslagna landstrategierna bör beslutas av rege­ringen efter regeringsöverläggningarna med mottagarlandet.

Genom landstrategier kan antalet enskilda regeringsbeslut begränsas och regeringens arbete kan i större utsträckning koncentreras till mål, ramar och riktlinjer. Samordningen mellan myndigheterna underlättas och ger möjlig­heter till ökad delegering till biståndsmyndigheterna; med landstrategin som grund kan dessa utforma biståndsinsatserna enligt sina respektive arbetssätt.

12

5.3 En integrerad fältadministration

Prop. 1992/93:244

Mitt forslag: En integration bör genomföras av ambassader och bi­ståndskontor i programländerna. Grundstrukturen bör vara en en-chefsmyndighet, vilket innebär en chef, som tillika är biståndschef. Utredningens detaljerade förslag bör beredas ytterligare.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak utred­ningens förslag.

BITS, SIDA och SWEDECORP poängterar att det är viktigt att myndig­heterna ges instruktionsrätt till den integrerade ambassaden. Flera remissin­stanser framhåller vikten av klarhet i det regelverk som aktörerna har att verka inom, vikten av en klar definition av ansvarsfördelningen och behovet av utformning av detaljerade förslag rörande vissa aspekter.

SIDA föreslår att en modell med regionala ambassader blir föremål för ytterligare överväganden, vilket överensstämmer med det särskilda yttran­det i utredningen. Också ett fåtal andra remissinstanser förordar att detta förslag bör prövas ytterligare.

Ett stort antal remissinstanser, i första hand ambassader, har därutöver framfört synpunkter vad gäller olika praktiska frågor i samband med genom­förandet av de föreslagna integrerade ambassaderna.

Skälen for mitt förslag: Kraven pä helhetsperspektiv, behovet av en för­djupad policy-dialog med mottagarländerna, bredden i det svenska utveck­lingssamarbetet med flera organisationer verksamma i de enskilda mottagar­länderna, kraven på samordning av de svenska relationerna med enskilda länder samt kraven på besparingar och ett effektivt resursutnyttjande i bi­ståndet talar entydigt för att fältadministrationen bör samordnas.

Jag ser biståndet som en i dag mycket viktig utrikespolitisk relation till många u-länder. I ett längre och vidare perspektiv bör ett mål vara att rela­tionerna utvecklas och övergår till samarbete i flera andra former, t.ex. han­del, investeringar och turism. Även detta talar för att den svenska represen­tationen i u-länderna integreras.

Även i ett internationellt perspektiv skiljer sig den svenska fältrepresenta­tionen från flertalet andra länder. Bara USA har en dubbelrepresentation av en liknande modell som den svenska.

Riksdagen fattade redan år 1973 beslut om förstärkt integration av bi­ståndskontoren och ambassaderna i programländerna (bet. UU 1973:3). Den nuvarande svenska strukturen vad gäller biståndets fältadministration präglas av otydlighet och dubbelarbete; Oklarheter i ledningen av verksam­heten är inbyggda i systemet och skilda administrativa system leder till bety­dande dubbelarbete.

Beslut om utnämningar av chefer för de nya integrerade biståndsambassa­derna fattas i vanlig ordning av regeringen efter att synpunkter på lämpligt sätt inhämtats från berörda myndigheter. Direkt underställd chefen bör fin­nas en tjänsteman med ansvar för biståndsfrågor, som normalt också bör

13

vara ställföreträdande chef. Ambassaden bör i normalfallet bestå av tre or-     Prop. 1992/93:244 ganisatoriska enheter (administrativ, politisk/ekonomisk och bistånd).

Det är viktigt att det administrativa systemet blir ändamålsenligt och bil­dar ett samlat rationellt system med enhetlig handläggning. För bistånds­myndigheterna innebär förslaget ingen förändring vad gäller direktivrätten i förhållande till de svenska ambassaderna i mottagarländerna. En integration enligt förslaget innebär enligt min mening att vissa aspekter måste beredas vidare. Arbetet vad gäller frågor med anknytning till personaltillsättning, budget, arkiv m.m. bör närmare studeras. Det bör ankomma på regeringen att ange de närmare riktlinjerna för detta arbete.

Integrationen och de förändringar denna föranleder bör genomföras suc­cessivt.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen före­slår riksdagen att

1.

godkänna vad jag anfört om en förändrad anslagsstruktur (5.1),

2.

godkänna mitt förslag till modell för samarbetet med mottagarländerna (avsnitt 5.2),

3.

godkänna mitt förslag om en integrerad fältadministration (5.3)

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

14

Förteckning över remissinstanserna för

Prop. 1992/93:244

betänkandet (SOU 1993:1) Styrnings- och

bilaga i

samarbetsformer i biståndet

Yttranden har lämnats av Beredningen för internationellt tekniskt-ekono-miskt samarbete (BITS), Kommerskollegium, Nordiska Afrikainstitutet, Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd (SWEDECORP). Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), Styrelsen för u-landsforskning (SAREC), Svenska institutet. Exportkreditnämnden, Riksrevisionsverket (RRV), Riksskatteverket (RSV), Statistiska Centralbyrån (SCB), Statskon­toret, Universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN], Universitetet i Uppsala, Sveriges Lantbruksuni­versitet (SLU), Sveriges Exportråd, Svenska Kommunförbundet, Lands­organisationen i Sverige (LO), Centralorganisationen SACO/SR, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Industriförbundet, Afrikagrupperna, Diako­nia, Röda korset, Swedish Cooperative Center, Svenska Handikapporgani­sationernas Internationella biståndsstiftelse (SHIA), Svenska Missionsrå­dets biständsnämnd, ambassaderna i Addis Abeba, Dar es Salaam, Dhaka, Gaborone, Hanoi, Harare, Luanda, Lusaka, Managua, Maputo, Nairobi, New Delhi, Vientiane, Windhoek, delegationerna i New York, Geneve och Paris samt legationen i Pretoria.

15

gotab   43440, siockholm 1993