Regeringens proposition

1995/96:110

Riktlinjer för åklagarväsendets organisation

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 30 november 1995

Lena Hjelm-Wallén

 Laila Freivalds

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner nya riktlinjer för åkla-

garväsendets organisation. Syftet med förslagen är att skapa en organisation som

är effektivare, mer flexibel och mindre sårbar än den nuvarande. Härigenom

kommer åklagarväsendet att vara bättre anpassat till det moderna samhällets

alltmer komplicerade brottslighet.

 Åklagarväsendet avses även fortsättningsvis bestå av i princip tre myndighets-

nivåer: central, regional och lokal nivå. Regeringen föreslår att landet skall

vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje

distrikt. På lokal nivå föreslås åklagarväsendet bestå av åklagarkammare.

Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna föreslås vara betydligt färre än nuva-

rande regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter respektive lokala

åklagarmyndigheter.

 Regeringen avser att införa en ny arbetsfördelning som innebär en renodling av

ledningsfunktioner och brottsbeivrande verksamhet. Den brottsbeivrande verksam-

heten kommer att vara koncentrerad till åklagarkamrarna. Den administrativa och

kamerala verksamheten skall bedrivas vid åklagarmyndigheterna på den regionala

nivån, med möjlighet att delegera viss sådan verksamhet till åklagarkamrarna.

 Varje regional åklagarmyndighet kommer att ledas av en överåklagare. Åkla-

garkamrarna kommer att ledas av chefsåklagare.

 En förändrad åklagarorganisation enligt de föreslagna riktlinjerna förväntas

medföra betydande besparingar för statskassan och bedöms kunna träda i kraft den

1 juli 1996.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3

2 Ärendet och dess beredning ................................ 3

3 Utgångspunkter för en reform .............................. 3

 3.1 Förändringar inom statsförvaltningen................ 3

 3.2 Åklagarväsendet..................................... 4

 3.3 Domstolsväsendet.................................... 6

 3.4 Polisväsendet....................................... 6

 3.5 Övrig statlig verksamhet............................ 7

 3.6 Brottsutvecklingen.................................. 7

 3.7 Internationaliseringen ............................. 8

 3.8 Teknikutvecklingen.................................. 8

4 Åklagarväsendets organisation ............................ 10

 4.1 Struktur och arbetsfördelning ...................... 10

 4.2 Åklagarmyndigheternas ledning ...................... 15

 4.3 Åklagarmyndigheternas och åklagarkamrarnas antal och storlek

 17

 4.4 Beslut i organisationsfrågor ....................... 20

5 Genomförande............................................... 21

6 Kostnader.................................................. 21

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 30 november 1995............................................. 23

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 godkänner följande nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation.

 1. Landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyn-

 dighet i varje distrikt. På lokal nivå skall åklagarväsendet bestå av

 åklagarkammare. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål skall även fort-

 sättningsvis ha hela landet som verksamhetsområde. Regeringen skall vid

 behov kunna inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter.

 2. Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna skall vara betydligt färre än da-

 gens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter respektive lokala

 åklagarmyndigheter.

 3. Regeringen skall besluta om indelningen i åklagardistrikt och om åklagar-

 myndigheternas lokalisering. Riksåklagaren eller, efter beslut av Riks-

 åklagaren, åklagarmyndigheten skall efter samråd med övriga berörda myn-

 digheter bestämma om åklagarkamrarnas antal och lokalisering.

2 Ärendet och dess beredning

Riksåklagaren fick i december 1994 regeringens uppdrag att se över

åklagarväsendets organisation i dess helhet. Riksåklagaren tillsatte därefter en

organisationsgrupp med uppdrag att arbeta fram ett diskussionsunderlag inför den

förestående översynen. Gruppens arbete redovisades i promemorian Framtidens

åklagarväsende - ett diskussionsunderlag. Sedan promemorian hade remissbe-

handlats inom åklagarväsendet redovisade Riksåklagaren i juni 1995 sitt uppdrag

i rapporten Framtidens åklagarväsende (Åklagarväsendet rapport 1995:3). I

september 1995 anordnade Justitiedepartementet en s.k. hearing angående försla-

gen i rapporten. Närvarande var de flesta av landets överåklagare, ett tjugotal

chefsåklagare samt representanter för polisväsendet, domstolarna, Domstols-

verket, Sveriges advokatsamfund och arbetstagarorganisationerna. En samman-

ställning av de synpunkter som framfördes finns tillgänglig i Justitiedeparte-

mentet (dnr Ju95/2347).

3 Utgångspunkter för en reform

3.1 Förändringar inom statsförvaltningen

Den svenska statsförvaltningen har under de senaste åren genomgått omfattande

strukturförändringar. Dessa förändringar kommer att fortsätta, inte minst mot

bakgrund av de krav på ökad kostnadseffektivitet som ställs på all statlig verk-

samhet. En av utgångspunkterna för förändringarna är att de centrala förvalt-

ningsmyndigheterna skall ägna sig åt övergripande arbetsuppgifter och att det

egentliga verksamhetsansvaret i största möjliga utsträckning skall delegeras så

långt ut i organisationerna som möjligt. Den allmänna inriktningen är att

förlägga tyngdpunkten i verksamheten nära medborgarna och att införa en ordning

med s.k. mål- och resultatorienterad styrning. Den mål- och resultatorienterade

styrningen innebär att riksdag och regering beslutar om inriktning av den

statliga verksamheten genom att formulera mål för denna. Samtidigt sker en

långtgående delegering till myndigheterna av ansvar och beslutsfattande.

Myndigheten får fritt använda resurserna inom de ramar och regler som givits

samt svarar för att det sker en uppföljning och utvärdering av verksamhetens

resultat. Denna resultatinformation skall rapporteras till regeringen för att

ligga till grund för beslut om verksamheten.

3.2 Åklagarväsendet

När åklagarväsendet förstatligades den 1 januari 1965 genomfördes en omfattande

omorganisation. Lands- och stadsfiskalernas uppgift som åklagare skildes från

uppgifterna som polischef och utmätningsman. Samtidigt minskades antalet lokala

distrikt kraftigt. Redan åren närmast efter förstatligandet påtalade emellertid

Riksåklagaren i sina anslagsframställningar vissa svagheter i den nya organisa-

tionen. Frågan om åklagarväsendets organisation var därefter under några år

föremål för övervägande i olika omgångar, vilket dock ledde till endast smärre

ändringar i distriktsindelningen.

 År 1979 tillsatte Riksåklagaren en arbetsgrupp, kallad Åklagarutredningen, med

uppdrag att bl.a. utreda frågan om en ändring av indelningen i

länsåklagarområden. Arbetsgruppen föreslog år 1982 i promemorian Åklagar-

väsendets organisation bl.a. att de dåvarande länsåklagarområdena skulle läggas

samman till ett mindre antal åklagarregioner. Förslagen kom att ligga till grund

för regeringens proposition om åklagarväsendets regionala organisation, som i

huvudsak godtogs av riksdagen (prop. 1982/83:158, bet. 1983/84:JuU6, rskr.

1983/84:35). Organisationsförändringen, den s.k. regionreformen, genomfördes den

1 juli 1985 och innebar att 21 länsåklagarmyndigheter lades samman till nuvaran-

de 13 regionåklagarmyndigheter. Samtidigt inrättades Statsåklagarmyndigheten för

speciella mål.

 År 1986 överlämnade den efter regeringens bemyndigande tillsatta

Åklagarkommittén betänkandet Åklagarväsendets lokala organisation m.m. (SOU

1986:26). Kommittén föreslog bl.a. att regionåklagarmyndigheternas administrati-

va uppgifter avseende de lokala myndigheterna i huvudsak skulle flyttas över

till dessa. I betänkandet föreslogs vidare en rad förändringar av indelningen i

åklagardistrikt i syfte att minska sårbarheten vid de små myndigheterna. Flerta-

let av kommitténs förslag behandlades i 1988 års budgetproposition (prop.

1987/88:100, bil. 4). Departementschefen anslöt sig i stora delar till tanke-

gångarna i kommitténs betänkande. När det gällde förslaget att lägga samman de

minsta åklagardistrikten kunde departementschefen dock inte bortse från den

kritik som hade framförts från remissinstansernas sida och godtog inte kom-

mitténs förslag i denna del.

 År 1990 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att se över åklagarverk-

samheten och förundersökningsreglerna. Kommittén, som antog namnet Åklagar-

utredningen -90, lämnade i juni 1992 betänkandet Ett reformerat åklagarväsende

(SOU 1992:61). I organisatoriskt hänseende föreslogs att en s.k. regionmodell

skulle införas. Modellen innebar att samtliga åklagarmyndigheter inom en region

skulle läggas samman till en enda myndighet och att de lokala

åklagarmyndigheterna skulle ombildas till lokala enheter på samma orter som

tidigare. Regionåklagarmyndigheternas brottsbeivrande verksamhet, exempelvis

handläggningen av mål om ekonomisk brottslighet, skulle även fortsättningsvis

bedrivas på regional nivå. Efter remissbehandling av förslaget uttalade

regeringen i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 3) att den inte

skulle komma att ta initativ till att regionmodellen infördes.

 I syfte att särskilt belysa frågan om åklagarmyndigheternas dimensionering

hade regeringen dock redan i november 1993 uppdragit åt Riksåklagaren att bl.a.

se över indelningen i åklagardistrikt. I april 1994 gav regeringen Riksåklagaren

tilläggsuppdraget att utreda om det fanns anledning att ändra arbetsfördelningen

mellan de regionala och lokala myndigheterna.Riksåklagaren redovisade uppdragen

i oktober 1994 i rapporten Åklagarväsendets dimensionering på regional och lokal

nivå (Åklagarväsendet rapport 1994:2). I rapporten föreslogs bl.a. en minskning

av dels antalet regionåklagarmyndigheter från 13 till 12, dels antalet lokala

åklagarmyndigheter från 86 till 76. Rapporten remissbehandlades. Flera remissin-

stanser avstyrkte föreslagna sammanläggningar av myndigheter. Regeringen fann

att Riksåklagarens förslag i viss mån borde kunna medföra en mer rationell

resursanvändning, men att förslagen inte var tillräckligt långtgående.

 Trots ett omfattande utredningsarbete om åklagarväsendets organisation har

således resultatet av arbetet hittills varit begränsat. Åklagarväsendet har

sedan det förstatligades år 1965 genomgått i stort sett endast en förändring,

regionreformen år 1985. Lednings- och styrformerna har sedan förstatligandet

varit i huvudsak oförändrade. Följden har blivit att åklagarväsendet fortfarande

är uppbyggt enligt principer som var förhärskande inom statsförvaltningen under

början av 1960-talet. Organisationen har till följd av sin struktur begränsade

möjligheter att utnyttja främst personalresurserna optimalt. Vidare saknar

organisationen nödvändiga förutsättningar och instrument för att kunna utveckla

och förnya verksamheten. Åklagarväsendets bristande flexibilitet medför att

utrymmet för rationaliseringar är litet.

 Genom delegering av arbetsuppgifter från Riksåklagaren till regional nivå har

kontroll- och tillsynsuppgifterna på central nivå successivt minskat. Även vissa

administrativa beslut har delegerats till regional nivå.

 Drygt hälften av landets 86 lokala åklagarmyndigheter har endast 2-3 åklagare

anställda, medan det vid omkring 20 myndigheter finns 4-5 åklagare. Vid övriga

lokala myndigheter, bortsett från de tre storstadsmyndigheterna, finns högst 12

åklagare. De mindre myndigheterna är i både brottsbeivrande och administrativt

hänseende sårbara samt förhållandevis kostsamma att leda och administrera. Även

vissa myndigheter på regional nivå är för små för att fungera effektivt.

3.3 Domstolsväsendet

Regeringen beslutade den 29 juni 1995 att bemyndiga chefen för Justi-

tiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att se över den

organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet (dir. 1995:102). Översynen

skall göras med utgångspunkt i de ökade kraven på domstolarnas, främst under-

rätternas, kompetens och förmåga att handlägga alltmer komplicerade mål. Även

kraven på rationaliseringar inom domstolsväsendet skall beaktas. I en första

etapp, som skall redovisas i december 1996, skall kommittén lämna förslag till

en ny organisation för domstolsväsendet som helhet. I direktiven anges att dom-

stolsväsendet skall vara organiserat så att det kan uppfylla högt ställda krav

på kvalitet i rättskipningen och kompetens hos domstolspersonalen. Organisa-

tionen skall också vara effektiv.

 Kommitténs arbete skall bedrivas utifrån en helhetssyn på domstolsväsendet.

Med hänsyn till bl.a. rimlig samhällsservice samt geografiska, demografiska och

ekonomiska förhållanden skall utredningen föreslå var i landet domstolarna skall

vara belägna. Av direktiven framgår att det är

ofrånkomligt att antalet tingsrätter kommer att minska. En sådan utveckling

medför krav på en effektivare och mer flexibel åklagarorganisation.

3.4 Polisväsendet

Inom polisväsendet pågår sedan några år en omfattande strukturomvandling. En ny

organisation är en förutsättning för att klara de besparings- och

rationaliseringskrav som lagts på polisväsendet. Utvecklingen går i hela landet

i riktning mot att polisdistrikten omfattar hela län, dvs. i riktning mot s.k.

länsmyndigheter. Parallellt med de övergripande strukturförändringarna sker

omfattande interna verksamhetsförändringar och organisationsöversyner. Lednings-

funktionerna begränsas, bl.a. i fråga om vakthavande befäl. Personalresurser

förs över från övervaknings-, utrycknings- och utredningsverksamhet till när-

poliserna. Kriminalpolisarbetet specialiseras på många håll inom länskriminalav-

delningar och allt fler utredningsuppgifter rörande s.k. vardagsbrottslighet

läggs ut på närpoliser. Förändringarna inom polisväsendet har nått olika långt i

olika län. Det kommer sannolikt att ta lång tid innan verksamhetens inriktning

och struktur har stabiliserats.

 Omorganisationen av polisväsendet har en direkt påverkan på verksamheten inom

åklagarväsendet. Med hänsyn till att polisväsendet är under omvandling och har

en skiftande organisation i de olika länen krävs, för att samarbetet mellan

åklagare och polis skall fungera rationellt, att åklagarväsendet är flexibelt.

Särskilt gäller detta samarbetet mellan åklagare och närpoliser, där det ställs

stora krav på nya och effektiva samarbetsformer.

3.5 Övrig statlig verksamhet

Länen har under lång tid utgjort grundvalen för stora delar av den statliga

verksamheten. Nyligen lade Regionberedningen fram betänkandet Regional framtid

(SOU 1995:27), i vilket föreslås vissa sammanläggningar av län. Samman-

läggningarna föreslås inledas under år 1996 och vara helt genomförda den 1

januari 1999. Enligt Regionberedningen bör det på sikt råda geografisk

överensstämmelse mellan den funktionella regionindelningen och den administrati-

va indelningen av olika organ, vars verksamhet har något samband av betydelse.

 De föreslagna förändringarna i länsindelningen kommer inte direkt att påverka

förutsättningarna för åklagarväsendets organisation. Indirekt kan dock en viss

påverkan förväntas ske, bl.a. genom att polisens organisation får ett nytt

utseende.

 Länsstyrelsernas verksamhet och verksamheten inom den kommunala sektorn

innefattar i vissa fall myndighetsutövning på områden där straff förekommer som

sanktion, bl.a. på miljöområdet. Härutöver finns det en rad andra myndigheter

och organ, vars verksamhet har betydelse för arbetsbelastningen inom

åklagarväsendet. Betydelsen kan variera mellan de olika områdena. Tullverket,

Kustbevakningen, Försvarsmakten, Luftfartsverket, skatteförvaltningen och kon-

kursförvaltarna bedriver alla verksamhet som påverkar åklagarväsendet. Att be-

döma vilka förändringar inom dessa områden som under de närmaste åren kommer att

påverka åklagarväsendet är vanskligt. Det är t.ex. ännu för tidigt att dra några

slutsatser i fråga om varusmugglingens omfattning till följd av Sveriges

medlemskap i Europeiska unionen. Kustbevakningen har aviserat ökade insatser mot

miljöbrott, men omfattningen är ännu oklar. Effekterna av den planerade

förstärkningen av skattemyndigheternas resurser för kontroll av företag kan ännu

inte bedömas.

3.6 Brottsutvecklingen

Enligt Brottsförebyggande rådets framtids- och omvärldsanalys (BRÅ rapport

1994:1) har antalet polisanmälda brott ökat markant sedan år 1950. Under samma

period har rättsväsendets resurser minskat i förhållande till antalet anmälda

brott. Det finns undersökningar som tyder på att utvecklingen är sådan att

polisen, om verksamheten inte effektiviseras, inom vissa regioner och beträf-

fande vissa brottstyper inte kommer att ha resurser att utreda ens de brott där

det redan vid anmälningstillfället finns en känd misstänkt. För åklagarväsendet

är den totala brottsutvecklingen visserligen av betydelse men arbetsbelastningen

påverkas i första hand av antalet inkommande ärenden, ärendenas karaktär samt

polisens insatser. Utvecklingen mot allt fler och mer komplicerade mål om ekono-

misk brottslighet samt grövre våldsbrott leder till att arbetssituationen inom

åklagarväsendet blir mer ansträngd.

3.7 Internationaliseringen

Inför omfattande organisationsförändringar inom åklagarväsendet finns det skäl

att försöka bedöma hur förändrade internationella förhållanden kan komma att

påverka den framtida verksamheten inom rättsväsendet. Sveriges anslutning till

Europeiska unionen kommer att medföra krav på stora förändringar. Viss brott-

slighet underlättas genom den ökade rörligheten för varor, personer, tjänster

och kapital. Det förekommer redan nu i de gamla medlemsländerna ett visst miss-

bruk av Europeiska unionens omfattande subventionssystem. Denna typ av brotts-

lighet kommer sannolikt att bli ett problem även i Sverige. Samtidigt bör

emellertid förutsättningarna för bekämpning av internationell brottslighet för-

bättras i takt med att det europeiska samarbetet mellan de rättsvårdande myndig-

heterna byggs ut.

 Brottsutvecklingen i Östeuropa har under de senaste åren betecknats som ett

allvarligt hot också mot Sverige. Biståndsinsatser av olika slag har lämnats

från svensk sida till främst de baltiska staterna för uppbyggnaden av ett väl

fungerande rättsväsende. Sverige har hittills i stort sett förskonats från den

befarade ökningen av brott med anknytning till f.d. östblocksländer. En

framtidsbedömning är emellertid mycket svår att göra, inte minst med hänsyn till

den labila situationen i vissa delar av Östeuropa.

 Narkotikabrottsligheten är till sin natur internationell och har hittills

svarat för merparten av de brottmål som har haft internationell anknytning. Det

finns i dagsläget inte något som talar för att narkotikabrottsligheten kommer

att minska. Den ekonomiska brottsligheten har också i allt större utsträckning

fått internationella inslag. I takt med att det gränsöverskridande kommersiella

samarbetet utökas kan det befaras att även den ekonomiska brottslighetens

internationella anknytning kommer att öka.

 Det utökade internationella samarbetet medför att kompetenskraven på

åklagarpersonalen ökar. Organisationen måste vara utformad så att den bl.a. kan

avsätta personalresurser för utredning av komplicerad internationell

brottslighet.

3.8 Teknikutvecklingen

Den tekniska utvecklingen i samhället kan sägas påverka rättsväsendet i tre av-

seenden. Ny eller förbättrad teknik kan vara brottsalstrande i den meningen att

den underlättar brottslighet. Vidare kan tekniken användas för att förhindra

eller försvåra brottslighet. Slutligen kan tekniken användas för att underlätta

såväl det brottsutredande arbetet som övrig verksamhet inom rättsväsendet.

 Datorn är ett viktigt hjälpmedel inom rättsväsendet. För åklagarväsendets del

är ett fortsatt införande av informationstekniskt stöd, s.k. IT-stöd, en såväl

strategisk som operativ fråga. För en fortsatt utveckling av organisation och

arbetsmetoder kommer det att krävas betydande satsningar på detta område i fram-

tiden. Inte minst de förbättrade möjligheterna till kommunikation, såväl inom

åklagarväsendet som med samverkande myndigheter, t.ex. inom polis- och dom-

stolsväsendena, kommer att påverka det dagliga arbetet på olika sätt.

 Med ett utbyggt IT-stöd följer rationaliserings- och effektiviseringsvinster i

samhället. Samtidigt ökar emellertid den brottslighet som är relaterad till da-

toriseringen. Brott avseende s.k. hård- och mjukvara, datorbrottslighet i form

av manipulativa åtgärder samt brott mot integritetsbestämmelser är exempel på

områden där det finns anledning att räkna med en stigande kriminalitet under

kommande år. Denna typ av kriminalitet kommer sannolikt att ställa höga krav på

åklagarnas tekniska kompetens.

 På det kriminaltekniska området kan förutses ett genombrott för den nya tekni-

kens användning i brottmålsprocessen. Analyskostnaderna kommer med nya metoder

att bli avsevärt lägre än i dag och analystiderna kommer att minska från månader

till dagar. Tekniker för narkotikaanalys, röstidentifiering, fingeravtrycksfram-

kallning och bildöver- föring utvecklas snabbt. Med en ökad datorisering på

kriminalteknikens område får tekniken antas komma att få allt större betydelse

inom framtidens rättsväsende.

 Teknikutvecklingen på de flesta områden som berör åklagarväsendet går snabbt.

Det som i dag kan tyckas vara framtidsteknik kan i morgon vara föråldrat. Detta

försvårar naturligtvis möjligheten att göra prognoser om teknikutvecklingens

påverkan på åklagarväsendet. I organisatoriskt hänseende är dock teknik-

utvecklingen mycket intressant, eftersom den skapar möjligheter till snabbare

och säkrare kommunikation. Ny teknik för bildöverföring minskar behovet av

personliga sammanträffanden. Tekniken skapar följaktligen nya möjligheter för en

rationell verksamhet inom åklagarväsendet. Möjligheterna till administrativt

stöd kommer att förbättras och i sin tur ge utrymme för betydande rationalise-

ringar. För att åklagarväsendet skall kunna ta till vara dessa vinster måste

organisationen vara tillräckligt flexibel.

4 Åklagarväsendets organisation

4.1 Struktur och arbetsfördelning

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Landet skall vara regionalt indelat i åkla-|

| gardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal |

| nivå skall åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Statsåklagarmyn-|

| digheten för speciella mål skall även fortsättningsvis ha hela |

| landet som verksamhetsområde. Regeringen skall vid behov kunna |

| inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter. |

| Regeringens bedömning: Det bör införas en ny arbetsfördelning som|

| innebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande |

| verksamhet. Den brottsbeivrande verksamheten bör vara kon- |

| centrerad till åklagarkamrarna, där cheferna får ansvaret för led-|

| ningen av i princip all sådan verksamhet. |

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande ordning: Åklagarväsendet är under Riksåklagaren indelat i 13

åklagarregioner. I varje sådan region finns en regionåklagarmyndighet.

Regionerna är i sin tur indelade i 83 åklagardistrikt med en lokal åklagar-

myndighet i varje distrikt.

 Direkt under Riksåklagaren lyder även åklagarmyndigheterna i Stockholms,

Göteborgs och Malmö åklagardistrikt. Dessa myndigheter är indelade i åklagarkam-

mare. Direkt under Riksåklagaren lyder vidare Statsåklagarmyndigheten för

speciella mål.

 Brottsbeivrande verksamhet bedrivs vid samtliga åklagarmyndigheter. Vid regio-

nåklagarmyndigheterna och storstadsmyndigheterna finns särskilda resurser för

bekämpning av bl.a. ekonomisk brottslighet. Vid Statsåklagarmyndigheten för

speciella mål bedrivs brottsbeivrande verksamhet avseende bl.a. kvalificerad

ekonomisk brottslighet med nationell utbredning, internationell anknytning eller

av principiell natur.

 Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen behandlar följande organisa-

tionsalternativ:

 A. Alternativ A innebär att den nuvarande indelningen i regioner bibehålls och

att chefen för regionåklagarmyndigheten beslutar om de lokala myndigheternas

antal, lokalisering och storlek. Enligt detta alternativ har regionchefen det

samlade ekonomiska ansvaret för regionen och ansvarar inom sin region för

resursfördelning, tjänstestruktur, personalresurser och arbetsfördelning mellan

de lokala myndigheterna.

 B. Alternativ B innebär att det nuvarande antalet regioner minskas så att de

t.ex. stämmer överens med hovrättsområdena. Chefen för regionåklagarmyndigheten

beslutar om de lokala myndigheternas antal, lokalisering och storlek. Även

enligt detta alternativ har regionchefen inom regionen det samlade ekonomiska

ansvaret och ansvaret för resursfördelning, tjänstestruktur, personalresurser

och arbetsfördelning mellan de lokala myndigheterna.

 C. I alternativ C tas den regionala nivån bort. De lokala myndigheterna lyder

direkt under Riksåklagaren och är väsentligt färre än de nuvarande. Chefen för

den lokala myndigheten beslutar om myndighetens arbetsenheter, deras

lokalisering och storlek. Myndighetschefen har det ekonomiska ansvaret och an-

svarar inom verksamhetsområdet för resursfördelning, tjänstestruktur, personal-

resurser och arbetsfördelning vid myndigheten och dess arbetsenheter.

 I samtliga tre organisationsalternativ är storstadsmyndigheternas organisation

oförändrad jämförd med den nu gällande. I gruppens promemoria behandlas även den

av Åklagarutredningen -90 föreslagna regionmodellen (jfr avsnitt 3.2).

 Beträffande storstadsmyndigheterna framhåller organisationsgruppen att flexi-

biliteten och anpassningsförmågan inom dessa myndigheter är förhållandevis stor,

eftersom de har ett stort antal befattningshavare och ett flertal specialist-

befattningar. Myndigheterna är därför inte särskilt sårbara. Förutsättningarna

för effektiva lednings- och stödfunktioner är goda. Inom storstadsmyndigheterna

finns också förhållandevis goda möjligheter till personalutveckling och

kompetenshöjning för såväl åklagare som kanslipersonal. Storstadsmyndigheternas

kostnader för administrationen är låga i förhållande till kostnaderna för den

brottsbeivrande verksamheten.

 Angående specialiståklagarna anförs att organisationsalternativ A ger vissa

möjligheter till specialisering vad gäller olika måltyper inom främst de större

regionerna. Såväl alternativ B som regionmodellen anser man ge ökade möjligheter

till specialisering. Alternativ C bedöms ge mindre sådana möjligheter.

 Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: I stort

sett alla åklagarmyndigheter har yttrat sig över gruppens diskussionsunderlag.

Av de 17 myndigheter som lyder direkt under Riksåklagaren förordar 14 alternativ

B och 3 regionmodellen. De lokala åklagarmyndigheterna har en mer skiftande upp-

fattning. Ungefär hälften, knappt 40 myndigheter, förordar alternativ B, medan

10 myndigheter förespråkar alternativ C. Ett tjugotal myndigheter föreslår en

modifierad form av alternativ C, innebärande att det under de lokala

myndigheterna inte skall finnas några arbetsenheter. Alternativ A och regionmo-

dellen har enstaka förespråkare.

 En av arbetstagarorganisationerna, Statstjänstemannaförbundets avdelning för

åklagarväsendet (ST-Åklagarväsende), förespråkar att åklagarväsendet under Riks-

åklagaren skall bestå av Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, storstads-

myndigheterna och åtta regionala myndigheter indelade i lokala arbetsenheter.

All brottsbeivrande verksamhet skall enligt förslaget bedrivas vid de lokala

enheterna. Dessa skall vara så stora som möjligt.

 Alternativ A bedöms av många som alltför småskaligt för att uppnå önskad

rörlighet. Det framförs att alternativet sannolikt inte heller skulle leda till

sådana minskade kostnader för ledning och administration som är önskvärda.

Flertalet av de remissinstanser som inte förespråkar alternativ B anser att det

skulle skapa för stora avstånd mellan regional och lokal nivå. Vissa instanser

hävdar att alternativ C skulle medföra en stel organisation. De som förespråkar

regionmodellen anser att den bäst skulle tillgodose kraven på en flexibel och

effektiv åklagarorganisation.

 Ett stort antal lokala åklagarmyndigheter förordar att den brottsbeivrande

verksamheten koncentreras till den lokala nivån. Den gällande ordningen med

brottsbeivrande verksamhet på både regional och lokal nivå kritiseras. Vissa

instanser anser att den nuvarande ordningen leder till ett konkurrensförhållande

mellan nivåerna. Det nämns att det i dag inte finns några egentliga principer

för målfördelningen. Den tillfälliga arbetsbördan kan vara avgörande för på

vilken nivå ett brottmålsärende handläggs.

 Några remissinstanser är av den uppfattningen att specialiståklagarna bör vara

placerade vid de regionala myndigheterna. Som skäl anges att en regional place-

ring leder till att dessa åklagares kompetens kan användas med största möjliga

flexibilitet. Några remissinstanser anser att specialiståklagarna bör finnas på

lokal nivå.

 Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit en organisation som är

uppbyggd kring dagens tre myndighetsnivåer. De regionala och lokala

myndigheterna föreslås vara färre än i dag. Förslaget stämmer i huvudsak överens

med organisationsgruppens alternativ B. Riksåklagaren har även föreslagit att

det införs en ny arbets- och ansvarsfördelning mellan de olika nivåerna, som in-

nebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande verksamhet.

 Riksåklagaren har i likhet med de flesta remissinstanser förordat att den

brottsbeivrande verksamheten koncentreras till det lokala planet. Enligt Riks-

åklagaren finns det goda skäl att anta att åklagarverksamhetens resultat skulle

vinna väsentligt på en koncentration av de brottsbeivrande uppgifterna till

enbart en nivå. Samtidigt bör det ske en förstärkning och renodling av de regio-

nala uppgifterna till att avse ledning, styrning, tillsyn och kontroll av de

lokala myndigheternas brottsbeivrande verksamhet.

 Riksåklagaren har föreslagit att samtlig personal skall vara anställd vid den

regionala myndigheten och tills vidare vara placerad där eller vid en lokal

åklagarmyndighet.

 Justitiedepartementets hearing: En klar majoritet ansåg att åklagarväsendet, i

varje fall tills vidare, bör ha kvar tre nivåer såvitt gäller arbetsfunktioner.

Enighet rådde om att den brottsbeivrande verksamheten bör koncentreras till den

lokala nivån. Några förordade emellertid att s.k. ekomål och polismål även

fortsättningsvis handläggs vid de regionala myndigheterna. En del ansåg dock att

polismålen borde kunna handläggas vid en annan lokal enhet än den där åklagarna

normalt samarbetar med polismannen i fråga. Åklagarmyndigheten i Stockholm för-

ordade beträffande ekoåklagarna en organisation som tillåter olika lösningar i

regionerna.

 Många ansåg det sakna betydelse om enheterna på den lokala nivån har

myndighetsstatus och att åklagarväsendet därför skulle kunna bestå av endast två

myndighetsnivåer. Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer (JUSEK)

gjorde emellertid gällande att det är viktigt för vi-känslan att även de

lokala enheterna har myndighetsstatus. JUSEK framhöll också att myndighetsstatus

bidrar till att göra den lokala nivån mer självständig i förhållande till övriga

nivåer.

 Domstolsverket hävdade att åklagarväsendet kan framstå som mindre attraktivt

för unga jurister, om personalen anställs regionalt med tjänstgöringsskyldighet

i hela regionen. JUSEK och ST-Åklagarväsende accepterade Riksåklagarens förslag

om regional anställning. Förbunden framhöll emellertid vikten av att personalen

behandlas med stor varsamhet vid förflyttningar.

 Flera ansåg att storstadsmyndigheterna bör finnas kvar som självständiga myn-

digheter.

 Skälen för regeringens förslag: Åklagarväsendet måste ges bättre förutsätt-

ningar för att kunna anpassa organisation, arbetsformer och metoder till komman-

de förändringar inom rättsväsendet och samhället i övrigt. Framtidens åklagarvä-

sende måste kunna möta nya och växlande krav på verksamhetens resultat.

Organisationen måste med andra ord vara mer flexibel än den nuvarande. Häri

ligger att den skall medge att brottsbeivrande uppgifter blir lösta på ett

effektivt sätt, samtidigt som den skall kunna anpassas efter begränsade ekono-

miska förutsättningar. För att minska sårbarheten inom organisationen och i

syfte att begränsa kostnaderna för ledning och administration är det vidare an-

geläget att det skapas åklagarmyndigheter som är tillräckligt stora.

 Tiden måste nu anses vara mogen att införa en för hela landet enhetlig organi-

sation. Åklagarväsendet bör i enlighet med Riksåklagarens förslag även fortsätt-

ningsvis bestå av i princip tre myndighetsnivåer: central, regional och lokal

nivå. Regeringen anser att landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt

med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå bör åklagarväsendet

bestå av åklagarkammare. Organisationen möjliggör att även på andra orter än de

nuvarande storstäderna ha flera åklagarkammare. En sådan flexibel organisation

gör att åklagarväsendet står väl rustat inför framtida förändrade förhållanden,

bl.a. när det gäller minskade ekonomiska ramar för verksamheten.

 Regeringen anser i likhet med Riksåklagaren att personalen skall vara anställd

vid den regionala åklagarmyndigheten och tills vidare vara placerad där eller

vid en åklagarkammare. En sådan ordning innebär fördelar i fråga om perso-

nalutveckling och rekrytering samt underlättar arbetsbyte och cirkula-

tionstjänstgöring. Även möjligheterna att renodla vissa arbetsuppgifter ökar.

Åklagarna vid en åklagarkammare kommer att vara behöriga att bedriva

brottsbeivrande verksamhet inom hela åklagardistriktet. Härigenom uppnås den

önskade flexibiliteten inom organisationen. Regeringen återkommer i avsnitt 4.3

till frågan om åklagardistriktens antal och storlek.

 I 1988 års budgetproposition kommenterade föredraganden, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN],

Åklagarkommitténs förslag (se ovan, avsnitt 3.2) och anförde: Som jag ser det

bör det gå att finna organisatoriska lösningar som förenar de större myndig-

heternas fördelar med möjligheten att ha en fortsatt lokal anknytning av verk-

samheten (prop. 1987/88:100 s. 69). Enligt regeringens bedömning är den organi-

sation som nu föreslås för åklagarväsendet en sådan lösning.

 Statsåklagarmyndigheten för speciella mål har i dag hela landet som

verksamhetsområde. Vid myndigheten bedrivs brottsbeivrande verksamhet avseende

bl.a. kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning,

internationell anknytning eller är av principiell natur. Regeringen föreslår

ingen ändring beträffande denna myndighet.

 Regeringens ekobrottsberedning utreder för närvarande om det behövs föränd-

ringar av myndighetsstrukturen inom rättsväsendet för bekämpning av ekonomisk

brottslighet. Översynen grundas på de principer för en effektivisering av

myndigheternas verksamhet som har slagits fast i regeringens strategi för

samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (skr. 1994/95:217, bet.

1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). I framtiden kan det komma att uppstå behov av

att inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter med särskilda uppgifter.

Regeringen bör då kunna inrätta sådana myndigheter eller utöka uppgifterna för

Statsåklagarmyndigheten för speciella mål.

 Med en enhetlig åklagarorganisation finns det inte längre några sakliga skäl

för att bibehålla olika benämningar för åklagarna i storstäderna och landet i

övrigt. Regeringen avser att reglera frågan genom en ny åklagarförordning.

 Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar Riksåklagarens uppfattning,

som också var allmänt företrädd vid Justitiedepartementets hearing, att åklagar-

väsendet bör vara indelat i central, regional och lokal nivå även såvitt avser

arbetsfunktioner. Inte minst med hänsyn till den kritik som riktats mot det

nuvarande systemet finns det skäl att överväga en renodling av arbetsuppgifterna

och en omfördelning av dessa mellan de olika nivåerna inom organisationen. Rege-

ringen delar vidare Riksåklagarens uppfattning att åklagarnas egentliga

uppgifter, de brottsbeivrande, bör koncentreras till en nivå inom åklagarväsen-

det och så långt ut i organisationen som möjligt. En sådan koncentration möjlig-

gör en effektiv bekämpning av exempelvis ekobrott, narkotikabrott, IT-relaterad

brottslighet och sexuella övergrepp mot barn. Den brottsbeivrande verksamheten

bör därför koncentreras till åklagarkamrarna. Som en allmän utgångspunkt bör

gälla att dessa skall vara självförsörjande beträffande personalresurserna, dvs.

oberoende av förstärkningar.

 Det är genom en samordning av funktioner som åklagarväsendet har de bästa

förutsättningarna att göra effektivitetsvinster på det administrativa området.

Den administrativa och kamerala verksamheten inom åklagardistriktet bör därför i

enlighet med Riksåklagarens förslag bedrivas vid åklagarmyndigheten. Chefen för

en sådan myndighet får därigenom ansvaret i administrativt hänseende. Handlägg-

ningen av administrativa frågor som står i direkt samband med den brottsbeivran-

de verksamheten bör dock så långt möjligt delegeras till åklagarkamrarna. An-

svaret för övergripande administrativa rutiner, stödfunktioner och IT-frågor bör

ligga kvar hos Riksåklagaren. Regeringen avser att skapa förutsättningar för att

principerna för mål- och resultatorienterad styrning skall kunna tillämpas inom

åklagarväsendet.

 En sådan arbetsfördelning bör enligt regeringens mening skapa goda förutsätt-

ningar för ett effektivt utnyttjande av åklagarväsendets samlade resurser.

Vidare bör de regionala cheferna i ökad omfattning kunna ägna sig åt att leda

verksamheten, något som är av väsentlig betydelse vid en decentralisering av

beslutsfattandet. Detta är också en förutsättning för att ett system enligt

principerna om mål- och resultatorienterad styrning skall kunna genomföras med

önskvärt resultat.

 En ny ordning med den brottsbeivrande verksamheten koncentrerad till

åklagarkamrarna innebär att specialistfunktionerna som huvudregel skall inordnas

i dessa. Det ger möjlighet att öka personalens kompetens där verksamheten

bedrivs. Det har visat sig vara effektivt att hålla samman

specialiståklagarna i större enheter. Ett nära samarbete, geografiskt och funk-

tionellt, med polisens specialiserade utredningsresurser ökar ytterligare

effektiviteten och höjer kompetensen. Med den utgångspunkten är det, som Riksåk-

lagaren har påpekat, naturligt att samla specialistfunktionerna vid enheter, där

den geografiska och funktionella samordningen med polisen kan tillgodoses. En

sådan ordning möjliggör att det på lokal nivå tillskapas åklagarkammare,

motsvarande de nuvarande storstadsmyndigheternas eko- och narkotikakammare, där

specialistfunktioner för hela eller delar av åklagardistriktet samlas.

 Som tidigare nämnts finns det anledning att befara att brottsligheten blir

alltmer komplicerad. Det kan antas att den i allt högre grad kommer att ha

inslag av ekonomisk brottslighet, narkotikabrott och våldsbrott. Mot denna bak-

grund bör specialistutbildningen breddas. En större krets inom åklagarkåren

måste utbildas för att kunna handlägga speciella måltyper.

4.2 Åklagarmyndigheternas ledning

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens bedömning: Varje regional åklagarmyndighet bör ledas|

| av en överåklagare. Vid varje sådan myndighet bör det även finnas|

| en biträdande överåklagare. Åklagarkamrarna bör ledas av chefsåkla-|

| gare. Om behov föreligger bör det vid en åklagarkammare även |

| finnas en biträdande chefsåklagare. |

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande ordning: Regionåklagarmyndigheterna, storstadsmyndigheterna och

Statsåklagarmyndigheten för speciella mål leds av statsåklagare med titeln över-

åklagare. De lokala åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna leds av

distriktsåklagare med titeln chefsåklagare.

 Under riksåklagaren har överåklagarna, var och en inom sitt verksamhetsområde,

ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Överåklagarna har också ansvaret

för den regionala medelstilldelningen samt för en rad uppgifter på det perso-

naladministrativa området.

 Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att ökade regionala be-

slutsbefogenheter ger den fördelen att betydelsefulla beslut kan fattas närmare

den brottsbeivrande verksamheten än i dag.

 Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: Remiss-

instansernas uppfattning om överåklagarnas ställning är skiftande. Bland de

regionala myndigheterna förordar en klar majoritet att överåklagarna ges ett

övergripande administrativt ansvar. Flertalet remissinstanser förordar att de

lokala myndigheterna ges ett större ansvar för den samlade lokala verksamheten.

Förespråkare av endast en myndighetsnivå under Riksåklagaren framhåller att

ansvaret för ekonomi och administration måste ligga nära den brottsbeivrande

verksamheten. Samtidigt påpekas betydelsen av ett starkt administrativt stöd

från Riksåklagaren. De remissinstanser som förespråkar att den regionala nivån

skall finnas kvar uttalar att en administration decentraliserad till lokal nivå

skulle bli mer omfattande än om en regional samordning sker. Flera myndigheter

pekar på vikten av att utarbeta en ny arbetsfördelning mellan åklagare och

kanslipersonal.

 Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit att överåklagarna under

riksåklagaren får ansvaret för verksamhet, ekonomi, personal, organisation och

arbetsformer med uppgift att delegera ansvaret till cheferna för de lokala

myndigheterna.

 Justitiedepartementets hearing: Många ansåg att ansvaret för administrationen

huvudsakligen bör finnas på den regionala nivån. Åklagarmyndigheten i Huddinge

förordade dock att så stor del som möjligt av administrationen läggs ut på den

lokala nivån. Myndigheten ansåg även att anställningsbeslut bör fattas på den

lokala nivån.

 Skälen för regeringens bedömning: Åklagarväsendets centrala organisation har

nyligen setts över. I anslutning till denna översyn har regeringen gjort över-

väganden om Riksåklagarens framtida roll. Regeringen har haft två grundläggande

utgångspunkter. Den ena är att riksåklagaren i framtiden skall ha kvar dagens

tre uppgifter: att vara åklagare i Högsta domstolen, att vara rikets högste

åklagare samt att vara chef för den centrala förvaltningsmyndigheten,

Riksåklagaren. Den andra utgångspunkten är att framtids- och utvecklingsfrågor

måste få en betydligt mer framskjuten plats i verksamheten (prop. 1993/94:100,

bil. 3, s. 37). Häri bör även inbegripas övergripande personalfrågor.

 Riksåklagaren har i olika sammanhang uttalat att den förändringsprocess som

pågår inom åklagarväsendet i hög grad kommer att omfatta även Riksåklagarens

verksamhet. För närvarande ligger flera uppgifter rörande stödfunktioner,

personal- och ekonomiadministration och frågor rörande informationsteknik på

Riksåklagaren. Enligt riksåklagaren kommer det att ske en decentralisering av

flera av dessa uppgifter.

 De föreslagna regionala åklagarmyndigheterna bör, i likhet med dagens region-

åklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter, ledas av statsåklagare med titeln

överåklagare. Åklagarkamrarna bör ledas av distriktsåklagare med titeln chefs-

åklagare. Övriga distriktsåklagare bör, i likhet med benämningarna vid dagens

storstadsmyndigheter, ha titeln kammaråklagare.

 Åklagarväsendet kommer framöver att få en allt viktigare roll i för-

verkligandet av samhällets kriminalpolitiska mål. Överåklagarna kommer att i

ökad omfattning få ägna tid och kraft åt samverkan med andra samhällsorgan,

t.ex. polis-, skatte- och kronofogdemyndigheter. Vidare kommer överåklagarna att

ha uppgiften att tydligare profilera åklagarväsendet. Ett decentraliserat

beslutsfattande innebär också ökade krav på överåklagarnas kontroll och tillsyn

av den brottsbeivrande verksamheten. Den föreslagna organisationen medför

således en förstärkt och i vissa avseenden ny chefsroll för överåklagarna som

får huvudansvaret för verksamheten. För att den regionala ledningen skall vara

mindre sårbar bör överåklagaren biträdas av en ställföreträdare som är väl

insatt i myndighetens ledning och uppgifter. Vid varje regional åklagarmyndighet

bör det därför finnas en statsåklagare med titeln biträdande överåklagare.

 Det är väsentligt att överåklagarna och de biträdande överåklagarna inte helt

befrias från brottsbeivrande verksamhet och därmed avskärmas från den egentliga

åklagarverksamheten. En viss kontinuerlig erfarenhet av sådan verksamhet är vär-

defull exempelvis vid handläggningen av överprövningsärenden och vid tillsyn.

Till de mål som närmast bör komma i fråga i ett sådant sammanhang hör mål om

brott mot rikets säkerhet och mål som gäller brott av person i särskilt fram-

skjuten ställning eller oriktig myndighetsutövning av allvarligare slag, de s.k.

auktoritetsmålen.

 Organisationen medför en i flera avseenden ny chefsroll även för chefsåkla-

garna. De får det direkta ansvaret för ledningen av i princip all brott-

sbeivrande verksamhet. Härigenom får chefsåklagarna en betydligt självständigare

ställning än för närvarande. Vid de allra största åklagarkamrarna kan chefsgöro-

målen få en sådan omfattning att det där bör finnas även en biträdande chefså-

klagare. Liknande befattningar, biträdande kammarchefer, finns redan i dag vid

storstadsmyndigheterna. I stället för att anställa biträdande chefsåklagare kan

övervägas att inrätta ytterligare åklagarkammare, om det bedöms vara rationellt.

4.3 Åklagarmyndigheternas och åklagarkamrarnas antal och storlek

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna |

| skall vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och|

| storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter. |

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande ordning: En åklagarregion omfattar ett eller flera län. Varje sådan

region är i sin tur indelad i flera åklagardistrikt som består av en eller flera

kommuner. Även storstadsdistrikten består av en eller flera kommuner.

 Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att rationalisering av

arbetet med vissa måltyper kan utvecklas i stora organisationer.

 Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: De

flesta remissinstanserna anser att antalet regioner bör minska. Många avstyrker

dock modellen med nya regioner motsvarande hovrättsområdena. Man förordar i

stället en minskning till totalt 8-10 regionala myndigheter utöver storstadsmyn-

digheterna. Samtliga remissinstanser godtar att utvecklingen kräver färre och

större lokala enheter.

 Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit att de regionala och

lokala myndigheterna skall bli färre än i dag. Enligt Riksåklagaren är det upp-

enbart att färre regioner och distrikt medför en ökad flexibilitet och minskad

sårbarhet. I dessa hänseenden utgör dagens små myndigheter ett påtagligt problem

för åklagarväsendet. De små myndigheterna är förhållandevis kostsamma att leda

och administrera. Många lokala myndigheter och några regionåklagarmyndigheter är

så små att de inte fungerar på ett effektivt sätt.

 Riksåklagaren inkom i september 1995 till regeringen med förslag till en ny

regionindelning för åklagarväsendet (Åklagarväsendet rapport 1995:4). I rappor-

ten föreslås med utgångspunkt i hovrätternas domkretsindelning att åklagar-

väsendets regionala organisation skall omfatta åtta myndigheter: två i Stockholm

samt en i vardera Jönköping, Malmö, Göteborg, Vänersborg, Västerås och

Härnösand.

 Justitiedepartementets hearing: Många framhöll vikten av att regionerna blir

färre och större. Regionåklagarmyndigheten i Stockholm ansåg att det inte bör

finnas fler än fyra-fem regionala myndigheter. Härigenom skulle Riksåklagarens

kontakter med regionerna underlättas. Några varnade emellertid för att alltför

stora regioner kan leda till en olycklig distans mellan den regionala och den

lokala nivån. Det gjordes vidare gällande att det skulle vara svårt att rekry-

tera personal till Norrland, om norra Sverige bestod av en enda region.

 De lokala enheterna ansågs med hänsyn till tingsrätternas lokalisering och

polisorganisationen böra vara betydligt fler än antalet regioner. Någon framhöll

dock vikten av att även dessa enheter blir relativt stora. Vidare betonades att

utvecklingen inom åklagarväsendet bör ske i samklang med rättsväsendet i övrigt.

Vid förändringar av den lokala organisationen bör samråd ske med de tingsrätter

som berörs.

 Skälen för regeringens förslag: Åklagarmyndigheterna bör vara färre än dagens

regionala myndigheter för att få ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. De

måste också ha en storlek och struktur som gör det möjligt att fortsätta delege-

ringen från central nivå av ekonomi- och personaladministrativa frågor. Det är

vidare önskvärt att dessa myndigheter inte avviker alltför mycket från varandra

avseende antalet åklagare. Några av de minsta nuvarande regionala myndigheterna

framstår som alltför små för att tillgodose dessa krav. Med den förändrade

arbetsfördelning som föreslås och som innebär att den brottsbeivrande verksam-

heten särskiljs från den administrativa ledningen finns det inte något praktiskt

hinder mot att de föreslagna åklagardistrikten blir betydligt större än dagens

åklagarregioner. Enligt regeringens uppfattning bör åklagarmyndigheterna därför

vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyn-

digheter.

 Storstadsmyndigheterna uppfyller redan nu högt ställda krav på effektivitet,

resultatorientering och möjligheter till kompetensutveckling. Att lägga samman

en storstadsmyndighet med en intilliggande regionåklagarmyndighet kan leda till

att det bildas en myndighet som blir så stor att den inte fungerar effektivt.

Den föreslagna organisationen hindrar emellertid inte att ett storstadsdistrikt

utvidgas geografiskt och att åklagarmyndigheten består av fler åklagarkammare än

i dag, om detta skulle bedömas vara rationellt.

 Riksåklagaren har framhållit svårigheterna med att leda en organisation med

ett stort antal åklagarmyndigheter direkt under centralmyndigheten. Regeringen

delar Riksåklagarens uppfattning att det inte är rationellt med en sådan

ordning. Riksåklagaren skulle riskera att få bära en rad uppgifter av för-

valtningskaraktär, samtidigt som många av myndigheterna skulle vara alltför små

för att vara tillräckligt bärkraftiga. En effektiv organisation förutsätter att

antalet myndigheter direkt under Riksåklagaren kraftigt begränsas. Enligt

regeringens bedömning består en sådan organisation av ett tiotal åklagarmyndig-

heter. Det är emellertid viktigt att åklagarorganisationen kan erbjuda medbor-

garna en service som är rimlig i förhållande till vad som erbjuds inom andra

samhällssektorer med specialiserade tjänster av olika slag.

 Åklagarkamrarna måste vara tillräckligt stora för att kunna fungera själv-

ständigt och klara förändringar i verksamheten och variationer i arbets-

belastningen. Det är av avgörande betydelse att de blir större och mer effektiva

än dagens lokala åklagarmyndigheter, om åklagarväsendet skall ha förutsättningar

att uppnå en bättre fungerande och mer kostnadseffektiv organisation.När det

gäller åklagarkamrarnas lokalisering måste, liksom vid domstolarnas

lokalisering, såväl geografiska som demografiska och ekonomiska hänsyn tas.

Lokaliseringen får inte låsas till vissa orter som i nuvarande organisation,

utan skall kunna hanteras friare med beaktande av de regionala intressen som kan

vara gällande från tid till annan.För att åklagarverksamheten skall kunna

fungera effektivt bör enligt regeringens bedömning åklagarväsendets brottsbe-

ivrande verksamhet inte bedrivas på ett alltför långt avstånd från den eller de

tingsrätter vid vilka åklagarna för talan. I avsnitt 3.3 har nämnts att det är

ofrånkomligt att antalet tingsrätter i framtiden kommer att minska. På sikt in-

nebär dessa omständigheter att antalet åklagarkammare blir betydligt färre än

dagens lokala åklagarmyndigheter, kanske en halvering av antalet.

 Närheten till polis är emellertid också viktig för att åklagarnas arbete skall

kunna bedrivas effektivt. Polisväsendet är starkt decentraliserat, bl.a. till

följd av den nyligen genomförda närpolisreformen. Detta talar för att

åklagarverksamhet bör bedrivas på ett förhållandevis stort antal orter i landet.

För detta talar också ambitionerna att åklagarna skall ta en mer aktiv roll i

förverkligandet av de kriminalpolitiska målen.

 De nu redovisade och till synes motstridiga kraven på åklagarväsendet innebär

att geografisk närhet mellan polis och åklagare inte alltid är möjlig att

upprätthålla. Det är emellertid viktigt att framhålla att åklagarna måste be-

driva sitt arbete i nära samarbete med bl.a. närpoliserna. Detta kan ske t.ex.

genom att varje närpoliskontor regelbundet får besök av en åklagare. En annan

form av samordning kan vara att åklagare med utnyttjande av modern kommunika-

tionsteknik i större utsträckning än i dag arbetar på distans . Det är

angeläget att åklagarna tillsammans med polisen utarbetar former för detta

samarbete.

4.4 Beslut i organisationsfrågor

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Regeringen skall besluta om indelningen i |

| åklagardistrikt och om åklagarmyndigheternas lokalisering. Riks-|

| åklagaren eller, efter beslut av Riksåklagaren, åklagarmyndig- |

| heten skall efter samråd med övriga berörda myndigheter bestämma|

| om åklagarkamrarnas antal och lokalisering. |

--------------------------------------------------------------------

 Nuvarande ordning: Åklagarväsendets regionala och lokala indelning regleras

genom förordningen (1985:492) om rikets indelning i verksamhetsområden för åkla-

garväsendet. Frågan om åklagarväsendets indelning har efter förstatligandet

varit föremål för riksdagens behandling vid två tillfällen (prop. 1971:173, bet.

1972:JuU1, rskr. 1972:19 samt prop. 1982/83:158, bet. 1983/84:JuU6, rskr.

1983/84:35).

 Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att beslut om indelning

i lokala myndigheter bör delegeras från regeringsnivå till

åklagarorganisationens regionala nivå. Detta skulle underlätta anpassningen till

framtida organisationsförändringar på andra områden inom rättsväsendet. En annan

viktig faktor som framhålls är möjligheten att bättre anpassa de lokala myndig-

heternas storlek efter verksamhetens krav.

 Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: En klar

majoritet av remissinstanserna förordar att besluten om regional indelning

delegeras till Riksåklagaren. JUSEK framhåller vikten av att Riksåklagaren

förses med de beslutsbefogenheter som krävs för att genomföra en organisa-

tionsförändring. Merparten av remissinstanserna anser att även beslut om den

lokala indelningen bör anförtros Riksåklagaren. Ett fåtal remissinstanser anser

att överåklagarna bör ha rätt att fatta beslut i dessa frågor. Som skäl mot en

delegering till regional nivå anförs att det skulle kunna leda till en bristande

insyn och till skillnader mellan olika regioner. Några remissmyndigheter fram-

håller vikten av insyn och hänsyn till andra samhällsintressen när det gäller

lokaliseringsfrågor. Några remissinstanser anser att Riksåklagarens rådgivande

nämnd är ett lämpligt samrådsorgan, medan andra instanser finner sådant samråd

vara otillräckligt.

 Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har förordat att beslut om den regionala

indelningen ankommer på Riksåklagaren. Som stöd för denna ståndpunkt har anförts

att den nuvarande ordningen i praktiken utgör ett hinder mot smidiga

förändringar i organisationen. Vidare har påpekats att de utökade kraven på

effektivitet och rationalisering medför behov av att med utgångspunkt i den egna

verksamhetens krav och så nära den lokala nivån som möjligt fatta beslut om den

egna organisationen. Riksåklagaren anser därför att även beslut om den lokala

organisationen bör anförtros Riksåklagaren med möjlighet att delegera sådana

beslut till den regionala nivån. Riksåklagaren har dock framhållit att beslut

som fattats efter delegation bör fastställas av Riksåklagaren. Riksåklagaren har

även framhållit att det inför beslut om en ändrad indelning av åklagarväsendet

bör ske samråd med Riksåklagarens rådgivande nämnd, berörda länsstyrelser, Dom-

stolsverket och Rikspolisstyrelsen.

 Justitiedepartementets hearing: Domstolsverket ansåg att åklagarväsendets

indelning såväl regionalt som lokalt bör bestämmas av Riksåklagaren. Verket

ansåg vidare att den lokala indelningen bör bygga på förslag från de regionala

myndigheterna. Sveriges advokatsamfund förordade att regeringen beslutar om den

regionala indelningen.

 Skälen för regeringens förslag: Landets indelning i föreslagna åklagardistrikt

är av stor betydelse för statlig verksamhet även utanför åklagarväsendet. Beslut

om sådan indelning kräver överblick över statsförvaltningen i stort. Indelningen

i åklagardistrikt och de regionala åklagarmyndigheternas lokalisering bör därför

beslutas av regeringen.

 Beslut om åklagarkamrarnas antal och lokalisering kräver detaljkunskaper och

sköts därför lämpligare på en nivå närmare verksamheten. Enligt regeringens

mening bör därför sådana beslut fattas av Riksåklagaren efter samråd med

åklagarmyndigheten. Riksåklagaren bör även höra Domstolsverket, Rikspolis-

styrelsen samt berörda tingsrätter, polismyndigheter och länsstyrelser.

 Kravet på flexibilitet i åklagarorganisationen får anses tillgodosett genom

att bl.a. beslut om åklagarkamrarnas antal och lokalisering fattas av Riksåkla-

garen. I enlighet med principerna för en mål- och resultatorienterad styrning

bör emellertid cheferna på den regionala nivån ha nödvändiga befogenheter för

att uppfylla angivna mål. Befogenheten att besluta om åklagarkamrarnas antal och

lokalisering bör därför kunna delegeras till åklagarmyndigheterna.

5 Genomförande

Inledningsvis konstaterades att åklagarväsendets organisation har övervägts

under lång tid. Inom organisationen uppfattas det som angeläget att en reform

kommer till stånd snarast möjligt. Om riksdagen godtar de föreslagna riktlin-

jerna för åklagarväsendets organisation, avser regeringen att snarast vidta de

åtgärder som krävs för att reformen skall kunna genomföras. Regeringen avser att

bl.a besluta om en ny åklagarförordning.

 Riksåklagaren har lämnat förslag till en ny regional indelning, som avses

utgöra underlag för regeringens beslut om indelning i åklagardistrikt

(Åklagarväsendet rapport 1995:4). Rapporten remissbehandlas för närvarande.

Åklagarorganisationen enligt de av regeringen föreslagna riktlinjerna bedöms

kunna träda i kraft den 1 juli 1996.

6 Kostnader

All statlig verksamhet skall bedrivas kostnadseffektivt. Statens finanser medger

inte att den offentliga verksamheten tillförs ytterligare medel. Tvärtom måste

omfattande utgiftsminskningar ske för att få ned statens budgetunderskott. Det

är därför angeläget att alla möjligheter till rationalisering tas till vara. I

1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 3) framhålls särskilt att

arbets- och organisationsformer måste omprövas och förbättras. Samordningen

mellan olika myndigheter skall förbättras och stärkas. Målet för detta reform-

arbete är att rättssäkerheten och rättstryggheten, trots minskade resurser,

skall stärkas genom att tillgängliga resurser utnyttjas mer effektivt.

 Enligt riksdagens beslut skall rättsväsendets utgifter minskas med 400

miljoner kronor redan under innevarande budgetår (prop. 1994/95:100, bil. 3,

bet. 1994/95:JuU15, rskr. 1994/95:255). Enligt beslutet skall utgifterna inom

rättsväsendet som helhet minskas med ytterligare sammanlagt 600 miljoner kronor

under budgetåren 1997 och 1998. Åklagarväsendet har tidigare inte drabbats av

nedskärningar. Det är ofrånkomligt att en del av besparingskraven kommer att

avse åklagarväsendet.

 Dagens åklagarorganisation utgör ett allvarligt hinder mot att de medel som

anvisas för verksamheten används på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt.

En organisation som jämförd med den nuvarande är mer flexibel, mindre sårbar och

mer effektiv är därför en nödvändig förutsättning för att åklagarväsendet skall

kunna minska sina utgifter utan att det sker på bekostnad av verksamhetens

kvalitet. De föreslagna riktlinjerna ger regeringen möjlighet att skapa en sådan

organisation. Regeringen bedömer att åklagarväsendets årliga besparing till

följd av förslagen i föreliggande proposition blir betydande. Under en över-

gångsperiod fr.o.m. den 1 juli 1996 är det ofrånkomligt att det uppstår vissa

kostnader för själva reformen. Sådana kostnader får belasta åklagarväsendets

löpande anslag.

JUSTITIEDEPARTEMENTET

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 1995

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Uus-

mann,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Freivalds

Regeringen beslutar proposition 1995/96:110 Riktlinjer för åklagarväsendets

organisation.