Regeringens skrivelse

1999/2000:22

Lägesrapport i fråga om den ekonomiska

brottsligheten

Skr.

1999/2000:22

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 21 oktober 1999

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Laila Freivalds

 (Justitiedepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Skrivelsen innehåller regeringens årliga rapport till riksdagen om läget

beträffande den ekonomiska brottsligheten.

I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som vidtagits sedan

föregående lägesrapport i oktober 1998 (skr. 1998/99:25) inom ramen för

regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottslig-

heten.

Till de åtgärder som behandlas hör uppbyggnaden och utvecklingen av

den nya myndighetsstrukturen, däribland en ny organisation för bekämp-

ning av miljöbrott, utvecklingen av den internationella ekobrottsbekämp-

ningen, forskning om ekonomisk brottslighet och brottsförebyggande

arbete.

Vidare redovisas lagstiftningsarbete och andra åtgärder rörande bl.a.:

- olagliga oljeutsläpp

- sekretess

- penningtvätt

- näringsförbud

- handel med elektroniska pengar

- insiderhandel

- taxitrafik

- bulvanförhållanden

- handel med skalbolag

Innehållsförteckning

1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten 3

2 Brottsutvecklingen 4

3 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet 7

4 Uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighets-

 strukturen 9

5 Effektivare miljöbrottsbekämpning 17

6 Utvecklingen av kampen mot internationell ekonomisk

 brottslighet 24

6.1 Bakgrund 24

6.2 Åtgärder inom ramen för EU-samarbetet 25

6.3 Annat internationellt arbete 31

7 Lagstiftningsarbetet 37

7.1 Skattekontroll 37

7.2 Branschsanering, bulvanförhållanden m.m 40

7.3 Effektivare sanktionsregler 42

7.4 Handläggning i domstol, sekretess och konkurstillsyn 47

8 Forskning om ekonomisk brottslighet 50

9 Brottsförebyggande arbete 51

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 oktober 1999 54

1 Regeringens strategi mot den ekonomiska

brottsligheten

Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten ligger fast.

Regeringen beslutade i april 1995 om en strategi för samhällets sam-

lade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades

för riksdagen, som inte hade någon erinran mot innehållet (skr.

1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412).

Det övergripande målet är enligt strategin att påtagligt minska den

ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som utgör en kraftig förstärk-

ning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Åtgärder

skall vidtas som innebär en effektivisering när det gäller att förebygga,

upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt

skall läggas vid det förebyggande arbetet. I detta ligger bl.a. att kontrol-

len skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problem-

orienterat arbetssätt.

Kampen mot ekobrott är enligt strategin en prioriterad verksamhet för

myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndigheter-

nas prioriteringar och att utveckla samarbetet mellan myndigheter. En

annan viktig fråga är att höja myndighetskompetensen i fråga om

ekobrott. Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekono-

miska brottsligheten, bl.a. genom att utveckla affärsetik och egenkontroll.

För att genomföra dessa mål i fråga om kampen mot den ekonomiska

brottsligheten redovisades i skrivelsen till riksdagen ett brett åtgärds-

program. Detta omfattar bl.a. förstärkt skattekontroll och förenklad

skattelagstiftning, förbättrad myndighetsstruktur, gemensamma

kontrollaktioner från myndigheterna, affärsetik och internkontroll inom

näringslivet, snabbare utredning och process, effektivare rutiner i

samband med konkurs, förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser m.m.,

sanering av utsatta branscher, effektivare lagstiftning om penningtvätt,

effektivare sanktionsregler, aktivt internationellt arbete bl.a. inom EU,

ökad forskning, information till allmänheten samt effektivare styrning

och uppföljning av myndigheternas verksamhet.

Inom regeringen svarar justitieministern för samordning av åtgärder

mot den ekonomiska brottsligheten. För att biträda justitieministern i

detta arbete inrättade regeringen i december 1994 regeringens

ekobrottsberedning. Beredningen är numera en interdepartemental

arbetsgrupp som består av tjänstemän från Justitie-, Finans-, Närings-

och Miljödepartementen. En chefstjänsteman från Justitiedepartementet

är ordförande.

Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet har som mest

omfattat ett 70-tal olika projekt. De flesta av dessa handlar om att

förbättra lagstiftningen eller om att utveckla myndigheternas kompetens,

arbetsmetoder och organisation. Utredningsarbetet har bedrivits och

bedrivs i stor utsträckning inom kommittéväsendets ram, men regeringen

har också i flera fall uppdragit åt myndigheter att utreda vissa frågor eller

att bedriva visst utvecklingsarbete, ofta med flera myndigheter i

samverkan. En del utredningsarbete har också bedrivits inom

Regeringskansliet, bl.a. i regeringens ekobrottsberedning.

I ett antal fall har projekten nu avslutats exempelvis genom att ny

lagstiftning har antagits och trätt i kraft. Andra projekt är på

utredningsstadiet eller håller på att genomföras. Nya projekt tillkommer.

Regeringen redovisade i oktober 1996, 1997 respektive 1998 för

riksdagen läget vid dessa tidpunkter när det gäller den ekonomiska

brottsligheten och genomförandet av strategin mot ekobrott (skr.

1996/97:49, bet. 1996/97:JuU6, rskr. 1996/97:149, skr. 1997/98:38, bet.

1997/98:JuU8, rskr. 1997/98:144 och skr.1998/99:25, bet.1998/99: JuU9,

rskr. 1998/99:178). I denna skrivelse redovisas utvecklingen efter det att

den senaste skrivelsen avlämnades.

2 Brottsutvecklingen

Några huvudpunkter:

- Brottsanmälningarna om ekonomisk brottslighet minskade under åren

1994 1998.

- Antalet anmälda miljöbrott har ökat under första halvåret 1999.

- Antalet ärenden med internationell anknytning ökar.

- Den ekonomiska brottsligheten blir allt mer organiserad.

- Det brottsutredande arbetet blir allt mer komplext.

Inledning

Liksom för många andra typer av brott är det förenat med svårigheter att

beskriva utvecklingen av den faktiska ekonomiska brottsligheten med

hjälp av den officiella brottsstatistiken. De ekonomiska brotten inklusive

miljöbrotten återfinns under flera olika brottsrubriceringar och kapitel i

brottsbalken, miljöbalken och i specialstraffrättsliga författningar.

Registreringen av anmälda brott görs utifrån brottskoder som både

inrymmer sådana brott som kan räknas till ekonomisk brottslighet och

sådana brott som inte kan räknas dit. Som exempel kan nämnas att den

stora massan bedrägerier inte är av den karaktär som kan räknas till den

ekonomiska brottsligheten.

Mörkertalet är stort, vilket innebär att bara en liten del av de faktiskt

begångna brotten anmäls och registreras i statistiken. Upptäckten av

ekonomisk brott är huvudsakligen ett resultat av berörda myndigheters

underrättelse-, spanings- och kontrollverksamhet. Antalet brott som

registreras är således i hög grad beroende av de insatser som görs av

dessa myndigheter. En stor del av den anmälda brottsligheten upptäcks

och anmäls i samband med konkursutredningar. Det finns alltså ett direkt

samband mellan antalet konkurser och brottsanmälningar. Således är

stabiliteten i myndigheternas insatser och antalet konkurser av stor

betydelse för värderingen av hur väl den anmälda brottsligheten kan

sägas spegla den faktiska brottsligheten.

Utvecklingen t.o.m. år 1999

De största kategorierna brott inom Ekobrottsmyndighetens målområde är

brott mot borgenärer (11 kap. brottsbalken) och skattebrott. Antalet

anmälda skattebrott ökade mycket kraftigt fram till år 1995 men har

minskat under åren 1996 t.o.m. 1998. Utvecklingen vad gäller brott mot

borgenärer är liknande. Minskningen samvarierar med, och kan ses som

en konsekvens av, att antalet konkurser under samma tid har minskat

kraftigt.

Den preliminära statistiken över anmälda brott för första halvåret 1999

är, p.g.a. brister i inrapporteringen till Brottsförebyggande rådet (BRÅ),

ofullständig och kan inte användas för en jämförelse med första halvåret

1998. Detta gäller dock inte miljöbrotten. De miljöbrott som tidigare

reglerades i miljöskyddslagen har under första halvåret 1999 ökat med 79

procent jämfört med första halvåret 1998.

Enligt Riksåklagaren kan ökningen antas bero på en ökad anmälnings-

benägenhet som har sin grund dels i den entydiga regleringen i

miljöbalken att misstänkta brott skall anmälas, dels att allmänna råd om

hantering av miljöbrott utfärdades av Riksåklagaren i juni 1998 och

slutligen att frågan om miljöbrott mer allmänt kommit i fokus i och med

införandet av miljöbalken och den nya miljöbrottsorganisationen.

Statistiken förfinas

Statistiken för anmälda brott har förfinats fr.o.m. den 1 oktober 1998. Det

kommer framöver att av statistiken framgå vilken typ av brott mot

borgenärer som anmälts. Likaså kommer skattebrotten och miljöbrotten

att redovisas på flera olika brottstyper. Brott mot aktiebolagslagen

(1975:1385), insiderlagen (1990:1342), lagen (1991:1980) om handel

med finansiella instrument och lagen (1980:424) om åtgärder mot

förorening från fartyg kommer också att kunna utläsas i statistiken över

anmälda brott. Även brott mot lagen (1986:436) om näringsförbud

kommer att redovisas särskilt. Problemen med inrapporteringen till BRÅ

av anmälda ekonomiska brott förväntas vara lösta inför år 2000.

Ekobrottsmyndighetens bedömning

Ekobrottsmyndigheten har i årsrapporten för år 1998 (Rapport 1999:1)

och i ett till regeringen nyligen överlämnat underlag för inriktningen av

ekobrottsbekämpningen år 2000, beskrivit utvecklingen av den

ekonomiska brottsligheten (jfr avsnitt 4). Ekobrottsmyndigheten

konstaterar att den ekonomiska brottsligheten under de senaste

decennierna utvecklats mot olika former av svårutredd och farlig

kriminalitet riktad såväl mot staten som mot enskilda. Det

brottsutredande arbetet har successivt blivit allt mer komplext. En

tendens är ett ökat inslag av yrkeskriminella, som bedriver vad man kan

kalla organiserad ekonomisk brottslighet. Typexempel på sådan

verksamhet är uppköp av skalbolag och momsbedrägerier. En annan

utvecklingstendens är en väsentlig ökning av antalet utredningar med

internationell anknytning. Som exempel kan nämnas EU-relaterade

momsbedrägerier. Skattebrotten avseende mervärdesskatt genom den s.k.

karusellhandeln är ett ökande problem. Med karusellhandel avses därmed

fiktiva eller verkliga gränsöverskridande och nationella affärer i flera led,

som sker i syfte att redovisa och återfå oriktig ingående moms eller

underlåta att redovisa utgående moms. Ett tilltagande problem, direkt

kopplat till den ökande internationaliseringen, är förekomsten av vad som

kan beskrivas som icke samarbetsvilliga länder, dvs. länder som inte alls

eller i begränsad utsträckning är beredda att bistå andra länder med

rättslig hjälp i utredningar om misstänkt brottslighet. Även penningtvätt

och IT-relaterad brottslighet nämns som problemområden vars aktualitet

ökat på senare tid.

Sammanfattande synpunkter

Samtidigt som det finns tecken på att problemen med den ekonomiska

brottsligheten förvärras har det skett en minskning av antalet brotts-

anmälningar fram t.o.m. år 1998. Denna minskning motsvaras sannolikt

delvis av en faktisk minskning av brottsligheten, eftersom antalet

konkurser samtidigt har minskat och en inte ringa del av den ekonomiska

brottsligheten sker i obeståndssituationer. Långt i från all ekonomisk

brottslighet begås dock i sådana situationer. Exempel på annan grov

ekonomisk brottslighet är momsbedrägerier, som s.k. karusellhandel.

Omfattande bedrägerier eller förskingringar i näringslivet behöver heller

inte stå i något samband med obestånd. Ändrad lagstiftning, som att

skattebetalningsbrotten togs bort under 1997 och att den obligatoriska

kontrolluppgiftsskyldigheten successivt ökat, påverkar också statistiken.

Det är således svårt att dra några mer definitiva slutsatser om

utvecklingen av ekobrottsligheten. Mörkertalen är sannolikt stora. Det

finns dock, som Ekobrottsmyndigheten framhållit, flera faktorer som

talar för att problemen blir allt mer svårbemästrade, inte minst den

ökande internationaliseringen och de allt snabbare systemen för

penningtransaktioner.

3 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet

Några huvudpunkter:

- Uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen

för ekobrottsbekämpning fortsätter.

- Bekämpningen av miljöbrotten utvecklas och effektiviseras.

- Utvecklingen av den internationella ekobrottsbekämpningen

fortsätter.

- Lagstiftningsarbetet fullföljs.

- Satsningen på forskning om ekonomisk brottslighet fortsätter.

- En ökad tonvikt läggs på det brottsförebyggande arbetet.

Fortsatt uppbyggnad och utveckling av den nya myndighetsstrukturen

Ekobrottsmyndigheten har en central roll inom ekobrottsbekämpningen.

Myndigheten har successivt byggts upp under 1998 och 1999.

Uppbyggnaden av de operativa funktionerna stod i fokus under

myndighetens första verksamhetsår. Även stabsfunktionerna utvecklas nu

på ett positivt sätt. Inom myndigheten pågår ett arbete för att ytterligare

förbättra utrednings- och stabsverksamheten. Det finns ett behov av

utbildning och kompetensutveckling inom Ekobrottsmyndigheten.

Myndigheten har ett behov av ytterligare rekrytering under de närmaste

åren. Ett centralt inslag i det fortsatta arbetet bör vara att stödja och följa

uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen för

ekobrottsbekämpning. Frågorna behandlas i avsnitt 4.

Effektivare miljöbrottsbekämpning

Riksåklagaren har regeringens uppdrag att förbereda inrättandet av en ny

och flexibel organisation för miljöbrottsbekämpning. Tyngdpunkten i

denna brottsbekämpning skall ligga på regional och lokal nivå. Det skall

hos Riksåklagaren finnas en central enhet som främst skall svara för

samordningen inom miljöbrottsbekämpningen. Det behövs nu

utbildningssatsningar för de åklagare och poliser som kommer att

handlägga utredningar om brott mot miljön. Miljöbalken utgör den fasta

grunden för det fortsatta miljöarbetet. Att förebygga och bekämpa

miljöbrott är en viktig del i detta arbete. Det är angeläget att myndigheter

och andra ges det stöd och de instrument som krävs för att tillämpa

lagstiftningen effektivt. Frågorna behandlas i avsnitt 5.

Fortsatt utveckling av den internationella ekobrottsbekämpningen

Det internationella arbetet blir allt viktigare inom brottsbekämpningen.

Sverige har genom medlemskapet i EU väsentligt förbättrat

möjligheterna att driva dessa frågor inom ramen för det internationella

samarbetet. Frågor om internationell ekobrottsbekämpning behandlas i

avsnitt 6.

Fullföljning av lagstiftningsarbetet

Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten har inneburit en

bred inventering av de möjligheter som står till buds att via lagstiftningen

skapa förutsättningar för en effektivare ekobrottsbekämpning. Det är

viktigt att detta arbete fullföljs och att det sker en kontinuerlig prövning

av behovet av nya reformer eller översyner inom de områden som kan ha

betydelse för ekobrottsbekämpningen. Detta arbete behandlas i avsnitt 7.

Fortsatt satsning på forskning om ekonomisk brottslighet

Till de långsiktiga projekten hör att väsentligt höja samhällets kunskaps-

nivå när det gäller ekonomisk brottslighet och hur den bäst bekämpas.

Forskningen om ekonomisk brottslighet utgör ett viktigt inslag i detta

arbete. Forskningen om ekonomisk brottslighet, inklusive miljöbrott, är

därför ett prioriterat område i det fortsatta reformarbetet. Denna fråga

behandlas i avsnitt 8.

Ökad tonvikt på det brottsförebyggande arbetet

Det brottsförebyggande perspektivet har under de senaste åren fått en allt

mer framskjuten plats inom brottsbekämpningen. När det gäller

ekonomisk brottslighet bör insatserna från statsmakternas sida inriktas på

att systematiskt se till att lagstiftningen och kontrollsystemen utformas på

ett sådant sätt att de inte inbjuder till missbruk. Det handlar om åtgärder

på nationell och regional nivå. Utökad samverkan mellan departement

och myndigheter är ett viktigt inslag i detta arbete. Frågorna behandlas i

avsnitt 9.

4 Uppbyggnaden och utvecklingen av den nya

myndighetsstrukturen

Några huvudpunkter:

- Ekobrottsmyndigheten tar över EU-bedrägeridelegationens

uppgifter.

- Under första halvåret 1999 minskade Ekobrottsmyndighetens

ärendebalanser och ökade andelen ärenden som avslutats med åtal

eller strafföreläggande.

- Ekobrottsmyndigheten har överlämnat ett underlag för inriktningen

av ekobrottsbekämpningen år 2000.

- Vid årsskiftet 1999/2000 införs ett nytt informations- och

uppföljningssystem vid Ekobrottsmyndigheten.

- Skattebrottsenheter finns sedan den 1 januari 1999 inrättade vid

landets tio regionala skattemyndigheter.

Den nya myndighetsstrukturen

En delvis ny myndighetsstruktur för bekämpning av ekonomisk

brottslighet infördes den 1 januari 1998. I den nya strukturen ingår bl.a.

en ny myndighet, Ekobrottsmyndigheten, med operativa uppgifter och

nationella stabsfunktioner. För samordningen av myndigheternas arbete

mot den ekonomiska brottsligheten svarar Ekorådet. Inom skatte-

förvaltningen finns särskilda skattebrottsenheter som skall biträda

åklagarna vid utredning om skattebrott. En ny organisation för forskning

om bl.a. ekonomisk brottslighet har införts vid BRÅ (jfr avsnitt 8). Sedan

år 1995 finns i varje län ett regionalt samordningsorgan mot

ekobrottslighet. Regeringen utfärdar varje år myndighetsgemensamma

mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.

Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten har en central roll inom ekobrottsbekämpningen.

Myndigheten inrättades den 1 januari 1998, men först fr.o.m. den 1 juni

samma år kunde verksamheten bedrivas med egna personalresurser.

Ekobrottsmyndigheten övertog verksamhetsansvaret för bekämpningen

av ekonomisk brottslighet i Stockholms län, Västra Götalands län och

Skåne län. Sedan den 1 juli 1999 ingår även ekobrottsbekämpningen i

Hallands län och Gotlands län i Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde.

Ekobrottsmyndighetens uppgifter framgår av förordningen (1997:898)

med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.

Stabsfunktionerna har en strategiskt viktig roll som kompetens- och

kunskapscentrum inom ekobrottsbekämpningen. Med stabsfunktionerna

förstås fortsättningsvis också kanslifunktionerna. Staben har till uppgift

att följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, att

ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner och att utarbeta förslag

till författningsändringar som är inriktade på att underlätta och

effektivisera ekobrottsbekämpningen. En annan viktig uppgift består i att

utarbeta underlag för regeringens myndighetsgemensamma mål och

riktlinjer för åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Staben är indelad i

följande funktioner.

 Planerings- och samordningsfunktionens huvuduppgifter är att

planera, följa upp och utvärdera myndighetens verksamhet.

Funktionen har också till uppgift att stödja och utveckla

samordningen av samhällets bekämpning av den ekonomiska

brottsligheten och att svara för Ekobrottsmyndighetens kontakter

med de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet.

 Den internationella funktionen följer den internationella

utvecklingen inom ekobrottsområdet samt stödjer, samordnar och

utvecklar Ekobrottsmyndighetens internationella kontakter. I

funktionen ingår även informationsfrågor.

 Analysfunktionen svarar för uppföljning och analys av eko-

brottslighetens och ekobrottsbekämpningens omfattning, utveckling

och effekter. I uppgiften ingår att utveckla modeller och system för

att samla in, lagra och göra information tillgänglig för alla

intressenter inom ekobrottsområdet.

 Den rättsliga funktionen följer rättstillämpningen och kartlägger

behov av regelförändringar, lämnar förslag till författningar och

författningsändringar samt tar initiativ till och medverkar i

utredningsarbetet.

Ekobrottsmyndigheten har successivt byggts upp under 1998 och 1999.

Uppbyggnaden av de operativa funktionerna stod i fokus under

myndighetens första verksamhetsår medan utvecklingen av

stabsfunktionerna delvis fick stå tillbaka. Stabsfunktionerna utvecklas

dock nu på ett positivt sätt, bl.a. det internationella samarbetet. Ett antal

projekt och aktiviteter där Ekobrottsmyndigheten tillsammans med en

eller flera andra myndigheter samverkar för att angripa ekobrottsligheten

har satts i gång. Ekobrottsmyndigheten har inlett ett samarbete med de

åklagarmyndigheter som ligger utanför dess områden, bl.a. för att få fram

underlag för hur samordningsuppgiften skall lösas. Tillsammans med

andra myndigheter har man initierat flera projekt som syftar till att

förebygga ekonomisk brottslighet. Ekobrottsmyndigheten har också

medverkat i en av Riksrevisionsverkets genomförd kartläggning av före-

komsten av svart arbetskraft. Ekobrottsmyndigheten har också inlett ett

samarbete med Finansinspektionen som syftar till att effektivisera

bekämpningen av brott mot insiderlagen.

Under första halvåret 1999 har andelen ärenden som avslutats med åtal

eller strafföreläggande ökat. Samtidigt har ärendebalanserna minskat.

Detta talar för att Ekobrottsmyndigheten övervunnit de problem som

fanns under myndighetens första verksamhetsår.

Vid halvårsskiftet 1999 tjänstgjorde vid Ekobrottsmyndigheten 391

personer. Av dessa var 200 anställda vid myndigheten. Övriga 191 var

poliser, anställda av polisen och inkommenderade för tjänstgöring vid

myndigheten.

Vid Ekobrottsmyndigheten bedrivs arbetet i åklagarledda arbetsgrupper

med poliser, ekonomer och personer med särskild kompetens på IT-

området. Organisationen av arbetet är enligt myndigheten viktig för

resultatet. Myndigheten har initierat ytterligare åtgärder för att förbättra

utredningsverksamheten, bl.a. när det gäller arbetsmetoder för att få fram

och analysera information som finns lagrad i datorer. En framgångsrik

ekobrottsbekämpning bygger, enligt myndigheten, på ingående och

aktuella kunskaper om t.ex. misstänkta personers rörelsescheman och

ekonomiska transaktioner. Inom avdelningarna finns det därför särskilda

spaningsenheter som snabbt kan bistå med detaljinformation i

utredningsarbetet.

Myndigheten har inlett en dialog med konkursförvaltare för att skapa ett

bättre informationsutbyte. Ett system som innebär att ett par åklagar-

kamrar tilldelas i huvudsak enklare mål prövas för att åstadkomma en

snabbare handläggning av sådana mål. För att nå bättre effektivitet i

utredningsarbetet drivs vissa förundersökningar i projektform. Generellt

uppställs ett krav på planmässighet i utredningarna.

I enlighet med 1999 års budgetproposition har Ekobrottsmyndigheten

tillförts 90 miljoner kronor för perioden 1999 2001. Resurstillskottet

var nödvändigt för att ge Ekobrottsmyndigheten förutsättningar att klara

en alltmer komplicerad brottslighet och kunna ha den offensiva roll inom

ekobrottsbekämpningen som samhället kräver. För att ge Ekobrotts-

myndigheten förutsättningar att kunna fullfölja uppbyggnaden av

myndigheten anser regeringen att ytterligare resursförstärkningar är

nödvändiga. Regeringen föreslår därför i budgetpropositionen för år 2000

att Ekobrottsmyndigheten tillförs ytterligare 5 miljoner kronor år 2000

och 15 miljoner kronor år 2001 och 2002 (prop.1999/2000:1, utg.omr. 4,

s. 91).

Ekorådet

Ekorådet inrättades den 1 januari 1998 för samordning av

myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten. I Ekorådet

ingår riksåklagaren (ordförande), generaldirektören för Ekobrotts-

myndigheten, rikspolischefen, generaltulldirektören, generaldirektören

för BRÅ, generaldirektören för Finansinspektionen och generaldirektören

för Riksskatteverket. I Ekorådet ingår också företrädare för Statens

jordbruksverk, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) samt

Patent- och registreringsverket. Ekobrottsmyndigheten är kanslifunktion

för Ekorådet.

Ekorådets verksamhet regleras i förordningen (1997:899) om

myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Ekorådet skall

särskilt

1. följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället,

2. tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten,

3. vara forum för överläggningar som rör samordning av de berörda

myndigheternas verksamhetsplanering inom ekobrottsområdet,

4. ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och

bekämpa den ekonomiska brottsligheten och

5. analysera och utvärdera insatserna.

En annan uppgift för Ekorådet är att behandla den årliga rapport som

Ekobrottsmyndigheten skall lämna till regeringen med underlag för

regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för

ekobrottsbekämpningen.

I anslutning till Ekorådet har bildats en arbetsgrupp med företrädare för

samtliga de myndigheter som ingår i rådet. Arbetsgruppen har funktion

som ett beredande organ i förhållande till Ekorådet. Vid sidan av den

uppgiften har arbetsgruppen initierat projekt som berört två eller flera av

myndigheterna. Arbetsgruppen har också haft en viktig roll i

informationsutbytet mellan myndigheterna. Behovet av tidig information

om nya företeelser ( early warning ) inom den ekonomiska

brottsligheten har kunnat tillgodoses genom arbetsgruppen.

Regionala samordningsorgan mot ekonomisk brottslighet

En särskild organisation för samordning av ekobrottsbekämpning på

regional nivå infördes år 1995. Då inrättades regionala samverkansorgan

med uppgift att verka för en effektivisering av kampen mot den

ekonomiska brottsligheten genom informationsutbyte, överläggning och

samordning beträffande verksamhetsplanering för statliga myndigheter

inom länet. Sedan den 1 januari 1998 regleras verksamheten i den

nyssnämnda förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk

brottslighet. De regionala samverkansorganen skall inom länet särskilt

utföra de uppgifter som Ekorådet har på central nivå. Inom de regionala

samverkansorganen utarbetas en årlig rapport om den ekonomiska

brottsligheten i länet.

I de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för åtgärder mot

den ekonomiska brottsligheten för år 1999 konstateras att de regionala

samverkansorganens insatser är av stor betydelse för en framgångsrik

ekobrottsbekämpning och att rapporteringen till Ekobrottsmyndigheten

utgör en viktig förutsättning för myndighetens arbete. Vidare att det med

hänsyn till den tid som förflutit sedan de regionala samverkansorganen

inrättades, finns skäl att se över hur verksamheten fungerar och om den

kan effektiviseras. Regeringen gav med anledning härav

Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att utvärdera de regionala samverkans-

organens verksamhet. I uppdraget ligger att beskriva olika

förekommande former av samverkan och hur samverkansorganen utför

de uppgifter de skall svara för enligt 1997 års förordning.

Ekobrottsmyndigheten skall, i mån av behov, lämna förslag till sådana

förändringar, t.ex. rörande samverkansorganens rapportering om sin

verksamhet, som kan föranledas av detta uppdrag. Uppdraget skall

redovisas i en rapport till Justitiedepartementet före utgången av februari

2000.

Regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för

ekobrottsbekämpningen

I regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten ingår att

regeringens styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet

effektiviseras. Som en följd av detta utfärdar regeringen årligen

myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den

ekonomiska brottsligheten. I riktlinjerna preciseras regeringens krav på

ekobrottsbekämpningen som är gemensamma för två eller flera centrala

verk med underställda myndigheter. Riktlinjerna innehåller också vissa

uppdrag som gäller flera myndigheter inom ekoområdet. För år 1999 har

i huvudsak följande mål och riktlinjer för myndigheternas

ekobrottsbekämpning angivits.

- Den ekonomiska brottsligheten skall minska påtagligt.

- Insatser mot den ekonomiska brottsligheten skall prioriteras av

myndigheterna.

- En ökad tonvikt skall läggas vid det brottsförebyggande arbetet.

- Myndigheterna skall öka sitt samarbete inom ekobrottsbekämpningens

område och medverka till att utveckla myndighetssamarbetet inom

ramen för Ekobrottsmyndigheten, Ekorådet och de regionala

samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet.

- Bekämpningen av miljöbrotten skall effektiviseras genom att

myndigheterna ökar sitt samarbete.

- Genomströmningstiderna för ekobrottsutredningar skall minska.

- Berörda myndigheter skall i förekommande fall prioritera

underrättelsearbetet och andra insatser för att avslöja, identifiera och

bekämpa nya former av ekobrottslighet.

- Myndigheterna skall effektivisera handläggningen av frågor om

näringsförbud.

- Det internationella samarbetet mot den ekonomiska brottsligheten

skall utvecklas.

- Kompetensutveckling- och metodutveckling skall prioriteras.

- Minst en gemensam kontrollaktion med nationell räckvidd genomförs

under 1999.

- Gemensamma kontrollaktioner skall genomföras i varje län.

EU-bedrägeridelegationen övergår i Ekobrottsmyndigheten

EU-bedrägeridelegationen har i juni 1999 föreslagit att delegationen skall

avvecklas och att Ekobrottsmyndigheten successivt, under längst sex

månader fr.o.m. den 1 januari år 2000, skall ta över delegationens ansvar

för att samordna skyddet av gemenskapernas finansiella intressen (jfr

avsnitt 6.2). Det gäller frågor om utvecklingen av oegentligheter med

EU-medel i Sverige och åtgärder för att hindra eller beivra sådant fusk.

Ekobrottsmyndigheten föreslås även ta över rollen som

kontaktmyndighet till EU-kommissionens bedrägeribekämpningsbyrå,

OLAF. Vidare föreslås att ett särskilt råd knyts till

Ekobrottsmyndigheten för att säkra fortsatt god samverkan mellan de

berörda myndigheterna inom området.

Regeringen har i budgetpropositionen för år 2000 uttalat att den delar

delegationens slutsatser att Ekobrottsmyndigheten är den bäst lämpade

myndigheten att ta över delegationens arbete och att ett organ för

samarbete mellan berörda myndigheter bör inrättas (prop. 1999/2000:1,

utg.omr. 4, s. 87). För att genomföra förslaget avser regeringen att under

hösten 1999 genomföra nödvändiga förändringar i Ekobrotts-

myndighetens instruktion. Regeringen föreslår därvid att 1,2 miljoner

kronor tillförs Ekobrottsmyndigheten för övertagandet av EU-

bedrägeridelegationens uppgifter.

Det nya informations- och uppföljningssystemet för ekobrottslighet

Inom ramen för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer

för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten år 1998 fick

Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att utarbeta ett sammanhållet

uppföljningssystem avseende den ekonomiska brottsligheten och

samhällets motåtgärder.

I december 1998 redovisade Ekobrottsmyndigheten hur ett nytt

uppföljnings- och informationssystem skall kunna ge en samlad och

realistisk bild av ekobrottsligheten och dess bekämpning

(Ekobrottsmyndigheten, Rapport 1998:3). Systemet föreslås byggas upp

successivt med initial tyngdpunkt på statistisk kvantitativ information.

Målsättningen är att under år 2001 ha en statistikdatabas som tillgodoser

kraven på enhetlig och relevant information inom ekobrottsområdet. Fullt

utbyggt skall systemet ge statsmakterna, myndigheterna och näringslivet

erforderligt underlag för att följa ekobrottslighetens utveckling och

besluta om åtgärder mot denna.

Projektet drivs nu vidare med utvecklingen av det IT-stöd som

statistiksystemet kräver. Systemet förväntas vara i drift mot slutet av år

1999. Systemet kommer enligt myndigheten att ge regeringen och andra

intressenter avsevärt bättre information om ekobrottsligheten än vad som

hittills gällt.

Utvärdering av uppdraget att minska antalet balanserade ekobrottsärenden

Ekobrottsmyndigheten har analyserat det uppdrag som regeringen i mars

1996 gav Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och samtliga länsstyrelser att

gemensamt organisera och genomföra ett projekt i syfte att väsentligt

minska antalet balanserade ekobrottsärenden vid åklagar- och

polismyndigheterna.

Vid uppdragets slut den 30 juni 1998 hade antalet balanserade ärenden

minskat från 10 239 till 4 681 eller med 53 procent.

Ekobrottsmyndigheten konstaterar i utvärderingen att målet med

uppdraget i huvudsak uppnåtts. Av utvärderingen framgår att andelen

nedläggningsbeslut var relativt hög. Enligt Ekobrottsmyndigheten är

detta en naturlig följd av den betydande andelen äldre ärenden. Med

hänsyn till de negativa effekterna av att målen blir äldre framhålls som

viktigt att varje tendens till ökning av balanserna tidigt uppmärksammas

och att åtgärder vidtas. Ekobrottsmyndigheten konstaterar också att

genomförandet av uppdraget visar att en nära samverkan mellan främst

åklagare, poliser och ekonomer skapar goda förutsättningar för ett

effektivt utnyttjande av resurserna. En annan lärdom som kan dras är

enligt utvärderingen att det är viktigt att statistiken och

uppföljningsmetoderna förfinas (Ekobrottsmyndigheten, Rapport

1998:2).

Underlag för inriktningen av ekobrottsbekämpningen år 2000

I regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder

mot ekobrottsligheten år 1999 gavs myndigheterna i Ekorådet i uppdrag

att i samarbete ta fram ett underlag för regeringens myndighets-

gemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska

brottsligheten år 2000.

I september 1999 redovisade Ekobrottsmyndigheten uppdraget i

rapporten Ekonomisk brottslighet och dess bekämpning lägesrapport

som underlag för myndighetsgemensamma riktlinjer inför 2000.

Rapporten inriktas i huvudsak på lägesbeskrivningar av den

ekonomiska brottsligheten och på analyser och bedömningar av

ekobrottsbekämpningen. I rapporten lämnas en utförlig lägesbeskrivning

av den ekonomiska brottsligheten byggd på den operativa personalens

erfarenheter från underrättelse-, kontroll- och utredningsverksamheterna.

De områden som behandlas är brottslighet i samband med

gränsöverskridande handel, finansiella brott och hot mot den svenska

skattebasen, missbruk av associationsformer, branschrelaterad

brottslighet, obeståndsrelaterade brott och övriga ekonomiska brott.

Analysen fokuseras på orsakerna till brottsligheten. Därvid diskuteras

vad som anges som de allvarligaste skadeverkningarna när det gäller

ekonomisk brottslighet, dvs. de negativa effekterna vad avser

fördelningspolitiken, konkurrensen inom näringslivet, arbetsmarknaden

samt hotet mot demokratin och rättsstaten.

Av rapporten framgår att Ekorådet inför år 2000 kommer att

genomföra projekt som syftar till att spåra och återföra utbyte av brott,

kartlägga och analysera penningtvätt samt kartlägga vad som benämns

som ekobrottslighetens servicefunktioner. Med det senare avses oseriös

rådgivningsverksamhet.

Skattebrottsenheterna

Sedan den 1 januari 1998 kan skattemyndigheterna på eget ansvar

handlägga brottsutredningar om ekonomisk brottslighet. Av lagen

(1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar följer

att skattemyndigheterna, i de ärenden åklagaren beslutar, ansvarar för

utredningar om brott inom skatteområdet. Om åklagaren finner att det

finns särskilda skäl för det får en skattemyndighet medverka också i

fråga om annan brottslighet.

Den 1 april 1999 trädde lagen (1999:90) om behandling av

personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar i

kraft (prop. 1998/99:34, bet. 1998/99:SkU9, rskr. 1998/99:145). Genom

lagen får skattemyndigheterna möjlighet att i sin brottsutredande

verksamhet använda automatiserad behandling av personuppgifter.

Lagen gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av

personuppgifter i skattemyndighetens verksamhet för att bedriva spaning,

utredning och förebyggande arbete avseende brott inom skatteområdet.

Myndigheten får genom lagen också rätt att inrätta särskilda

underrättelseregister.

Den brottsutredande verksamheten bedrivs vid särskilda

skattebrottsenheter inom skatteförvaltningen. Sådana finns sedan den 1

januari 1999 inrättade vid samtliga landets tio regionala skatte-

myndigheter. Chefer och utredare vid skattebrottsenheterna utbildas

enligt en speciell kursplan vid Polishögskolan. Den teoretiska

utbildningen följs av en praktikanttjänstgöring vid Ekobrottsmyndigheten

eller polismyndighet. Det finns nu 60 färdigutbildade skattebrottsutredare

i landet. Ytterligare ett tjugotal utredare kommer att utbildas det närmaste

året. Utbildningsomgångar planeras även för åren 2001 2004.

Under år 1999 har den operativa verksamheten i allt väsentligt varit

inriktad på förundersökningar ledda av åklagare. Avsikten är att stegvis

bygga upp kunskap och erfarenheter inom brottsutredning. Under första

halvåret 1999 uppgick antalet till skattebrottsenheterna inkomna ärenden

till 436. Under samma period har 63 ärenden, innefattande 379

brottsmisstankar, avslutats. Därvid är att notera att verksamheten under

årets första månader endast bedrivits i storstäderna (ca 20 utredare).

Skattebrottsenheterna har även deltagit som utredningsresurs i

förundersökningar som redovisats vid Ekobrottsmyndigheten eller

polisen. Merparten av undersökningarna har initierats genom anmälan

från konkursförvaltare eller skattemyndighet och har avsett skattebrott

eller bokföringsbrott.

Skattebrottsenheterna har även deltagit i interna och externa

informationsträffar för att informera om verksamheten och om frågor

rörande brottsanmälningar.

Under perioden år 2000 2002 avser skattebrottsenheterna att skapa

förutsättningar och rutiner för att även bedriva s.k. förenklad

brottsutredning, spaning, förebyggande verksamhet och underrättelse-

verksamhet i fråga om brott inom skatteområdet. Omfattningen av

underrättelseverksamheten blir dock enligt Riksskatteverket begränsad på

grund av avsaknaden av direktåtkomst till centrala skatteregistret.

Som nämndes i 1998 års lägesrapport (skr. 1998/99:25 s. 42) har en

central arbetsgrupp inrättats för att underlätta samverkan mellan

skattebrottsenheter och polis- och åklagarmyndigheter. Inom ramen för

arbetet med samordning av rättsväsendets informationsförsörjning, RIF

(regeringsbeslut 1996 11 21, Ju96/3163), bedrivs ett samarbete som

bl.a. syftar till att underlätta informationsutbyte mellan skattemyndig-

heter och andra berörda myndigheter.

5 Effektivare miljöbrottsbekämpning

Några huvudpunkter:

- En ny organisation för bekämpning av miljöbrott inrättas.

- Riksåklagarens allmänna råd om tillämpningen av ringa brott mot

miljölagstiftningen följs upp.

- Tillämpningen av miljöbalkens straffbestämmelser utvärderas.

- Systemet med miljösanktionsavgifter utvecklas vidare.

- Tillsynen enligt miljöbalken och dess betydelse för

miljöbrottsbekämpningen följs upp.

- Ny lagstiftning mot olagliga oljeutsläpp övervägs.

- Det internationella samarbetet utvecklas vidare.

Regeringens strategi för bekämpning av miljöbrott

I samband med behandlingen av budgetpropositionen för år 1998 gav

riksdagen som sin mening till känna att regeringen borde utarbeta och

under år 1998 redovisa en strategi för att förebygga och bekämpa

miljöbrott (bet. 1997/98:JuU1).

I regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska

brottsligheten slås fast att begreppet ekonomisk brottslighet också

innefattar miljöbrott (skr. 1994/95:217 s. 6).

I 1998 års lägesrapport om den ekonomiska brottsligheten presenterade

regeringen en strategi för bekämpning av miljöbrott som innebar en

precisering och en vidareutveckling av ekobrottsstrategin inom

miljöbrottsområdet. I strategin konstateras att miljöbrottsbekämpningen

kan och bör utvecklas i flera viktiga avseenden. Målet är att minska

miljöbrottsligheten genom skärpt lagstiftning, bättre samordning och

samarbete, kompetenshöjning och effektivare organisation. Miljöbrotts-

bekämpning skall vara en prioriterad verksamhet för polis och åklagare.

Det förebyggande arbetet skall bli effektivare och risken för upptäckt

skall öka. Begångna brott skall utredas och lagföras betydligt snabbare

och i långt större utsträckning än tidigare. En viktig förutsättning för en

effektivare miljöbrottsbekämpning är att berörda myndigheter främst

miljö- och hälsoskyddsnämnder, länsstyrelser och andra

tillsynsmyndigheter samt polis och åklagare samordnar sitt arbete och

samarbetar när det gäller exempelvis strategiska frågor, konkreta

ärenden, arbetsmetoder och kompetens. Ett mycket viktigt inslag i

effektiviseringen av miljöbrottsbekämpningen är att målmedvetet

utveckla kompetens och rutiner när det gäller anmälan av misstänkt

miljöbrottslighet.

Ny miljöbalk

Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft (prop. 1997/98:45, bet.

1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278). Miljöbalken utgör en samordnad,

skärpt och breddad miljölagstiftning för hållbar utveckling. I miljöbalken

finns nu de centrala bestämmelserna om miljöbrott och andra straff-

rättsliga regler inom miljöområdet samlade. Miljöbalken innehåller också

ett administrativt sanktionssystem med miljösanktionsavgifter.

Redan innan miljöbalkens ikraftträdande låg tyngdpunkten i kampen

mot miljöbrotten på det förebyggande arbetet. Tillsynsarbetet har central

betydelse på miljöområdet. Införandet av miljöbalken innebär att

tillsynen över att miljölagstiftningen efterlevs, samordnas och skärps.

Kommunerna har genom miljöbalken fått ökad betydelse som lokala

tillsynsorgan. På regional nivå har länsstyrelserna fått en viktig roll

genom s.k. tillsynsvägledning och uppsikt i förhållande till den

kommunala tillsynen. På nationell nivå har Naturvårdsverket det

övergripande ansvaret för tillsynen enligt miljöbalken.

Miljöbalken utgör grunden för det fortsatta miljöarbetet. Att förebygga

och bekämpa miljöbrott är en viktig del i detta arbete. Det gäller för

myndigheter och andra att tillämpa lagstiftningen effektivt.

Samtidigt som miljöbalken trädde i kraft inrättades miljödomstolar vid

tingsrätterna i Stockholm, Växjö, Vänersborg, Östersund och Umeå samt

gjordes Svea hovrätt till miljööverdomstol. Samtidigt avvecklades

Koncessionsnämnden, vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen.

Miljödomstolarna har uppgifter av förvaltningsprocessuell karaktär när

det gäller tillstånd, sanktionsavgifter m.m. Miljöbrottmål prövas däremot,

liksom tidigare, i allmän domstol efter åtal av allmän åklagare. I

Domstolsverkets regi har utbildning anordnats för bl.a. ordinarie domare

och miljöråd. Regeringskansliet kommer kontinuerligt att följa upp

miljödomstolarnas verksamhet.

Tillämpningen av miljöbalken utvärderas

I miljöbalkspropositionen betonar regeringen att det finns behov av att

både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och överväga vilka

reformbehov som kan finnas framöver. I föregående års lägesrapport

aviserade regeringen att en parlamentarisk kommitté skall tillsättas för att

följa tillämpningen (skr. 1998/99:25 s. 16). Regeringen kommer inom

kort att tillsätta en sådan kommitté. Kommittén kommer bl.a. att få i

uppgift att studera miljöbalkens tillämpning och belysa konsekvenserna

av miljöbalken inom olika verksamheter. Det är naturligt att det

straffrättsliga systemet och tillsynen enligt miljöbalken kommer att ingå i

översynen.

Miljösanktionsavgifter

Med miljöbalken infördes en ny administrativ sanktion, benämnd miljö-

sanktionsavgift, som ersatte den tidigare miljöskyddsavgiften. Den nya

sanktionen bygger i princip på strikt ansvar. Det räcker således med att

konstatera att en överträdelse har skett för att tillsynsmyndigheten

länsstyrelsen respektive den kommunala nämnden för miljö- och

hälsoskydd skall kunna besluta om miljösanktionsavgift.

Regeringen har i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter

bestämt att miljösanktionsavgift skall tas ut för de överträdelser och med

de belopp som anges i en bilaga till förordningen.

Regeringen gav i regleringsbrevet för år 1998 Naturvårdsverket i

uppdrag att lämna förslag på ytterligare överträdelser som är lämpliga att

ingå i en tariff för miljösanktionsavgifter, särskilt villkorsöverträdelser,

och för dessa föreslå avgiftens storlek. Uppdraget redovisades i rapporten

Miljösanktionsavgifter Villkorsöverträdelser (Naturvårdsverket,

Rapport 4790, 1998).

Naturvårdsverkets förslag innebär i korthet att miljösanktionsavgift

skall tas ut dels för överträdelse av fem preciserade krav enligt

förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll, dels för

överträdelse av villkor i det enskilda tillståndet till verksamheten. Det

handlar om vissa typvillkor som står nära de krav som anges i

förordningen. Förslagen innebär att ansvar för kontroll som lagts på

verksamhetsutövaren också skall kunna utkrävas i form av

miljösanktionsavgift. De krav som avses berör dokumentation, kontroll,

undersökning och bedömning av verksamheten från hälso- och

miljösynpunkt. Typvillkoren avser villkor i tillstånd eller fastställt

kontrollprogram i fråga om bl.a. produktionsvolym, kemikalie-

användning, kemikaliehantering, avfallshantering och rapporterings-

skyldighet. Förslagen innehåller slutligen också en schabloniserad tariff

för överutsläpp.

Naturvårdsverkets förslag har remissbehandlats och bereds för när-

varande inom Regeringskansliet.

Tillsyn

Miljöbalken innebär som anförts en ambitionshöjning på tillsynsområdet.

Genom den nyssnämnda förordningen om verksamhetsutövares

egenkontroll läggs ansvaret för kontrollen i större utsträckning på

verksamhetsutövaren och uppställs krav på att miljöarbetet skall

dokumenteras fortlöpande. Av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt

miljöbalken följer att det är länsstyrelserna och de kommunala

nämnderna som svarar för den operativa tillsynen i förhållande till

verksamhetsutövaren. I Naturvårdsverkets roll som centralt ansvarig

myndighet för tillsynsvägledningen ligger att utvärdera, följa upp och

samordna den operativa tillsynen. På regional nivå svarar länsstyrelserna

för dessa uppgifter. Länsstyrelserna skall verka för ett samarbete mellan

polismyndigheter, åklagarmyndigheter och de myndigheter som svarar

för den operativa tillsynen.

Som tidigare nämnts bör den parlamentariska kommitté som skall

tillsättas för att se över tillämpningen av miljöbalken även ges i uppgift

att se över tillsynsfrågorna.

Ny organisation för bekämpning av brott mot miljön

Riksåklagaren har på regeringens uppdrag utarbetat förslag till

effektivare utredning av miljöbrott (Riksåklagarens rapport Effektivare

miljöbrottsbekämpning, december 1998). Rapporten har remiss-

behandlats. Riksåklagaren har i juni 1999 kommit in med en skrivelse till

regeringen med preciseringar till förslaget i rapporten om hur en

organisation för miljöbrottsbekämpning kan utformas.

Regeringen har anslutit sig till förslaget och gav den 1 juli 1999

Riksåklagaren i uppdrag att förbereda inrättandet av en ny och flexibel

organisation för miljöbrottsbekämpning. Inriktningen är att den nya

organisationen skall vara i kraft den 1 januari 2000.

Riksåklagaren bedömer att det skall finnas totalt 16 åklagare, varav 14

för verksamhet på regional och lokal nivå, för miljöbrottsbekämpning.

Åklagarmyndigheterna i Stockholm och Västerås kommer vardera att få

tre miljöåklagare och övriga åklagarmyndigheter två var. Alla

myndigheter inom åklagarväsendet och polisen skall ha ett operativt

ansvar för miljöbrottsbekämpningen.

Ekobrottsmyndighetens operativa ansvar begränsas till de situationer

där det finns sådana samband mellan utredningar om ekonomisk

brottslighet och miljöbrottslighet att det är lämpligast att gemensam

handläggning sker vid Ekobrottsmyndigheten.

Riksåklagaren skall ha ett samordningsansvar för miljöbrotts-

bekämpningen och bestämmer närmare hur samordningen skall ske. Det

skall hos Riksåklagaren finnas en central enhet som främst skall svara för

samordningen inom miljöbrottsbekämpningen. Enheten skall dessutom, i

den omfattning som Riksåklagaren bestämmer, biträda vid hand-

läggningen av svårutredda brott mot miljön. Endast i undantagsfall bör

enheten själv svara för handläggningen av utredningar om brott mot

miljön.

Enligt Riksåklagaren bör en omfattande utbildning genomföras för alla

åklagare och poliser som handlägger utredningar om brott mot miljön.

Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har tillsammans inrättat en projekt-

organisation för genomförande av utbildningen. Utbildningen bör enligt

Riksåklagaren vara helt eller delvis öppen för personal från bl.a.

tillsynsmyndigheterna, tullen, räddningstjänsten och Kustbevakningen.

Regeringen har i budgetpropositionen för år 2000 gjort bedömningen att

åklagarorganisationen skall ges ekonomiska förutsättningar att fullfölja

det omfattande reformarbete som genomförts under de senaste åren.

Bland annat kräver den nya organisationen för bekämpning av

miljöbrottslighet ökade resurser. Mot bakgrund av detta anser regeringen

att åklagarorganisationen skall tillföras 13 miljoner kr år 2000 och 23

miljoner kronor år 2001 respektive 2002 från den ramhöjning på 150

miljoner kronor för rättsväsendet som aviserades i 1999 års ekonomiska

vårproposition (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 4, s. 90).

Ringa brott

Som påpekades i 1998 års lägesrapport har Riksåklagaren funnit att

tillämpningen av rekvisitet ringa brott vållat problem för myndigheterna i

vissa avseenden (skr. 1998/99:25 s. 17). För överträdelser av

miljöbalkens straffbestämmelser gäller i princip att ansvarsfrihet

föreskrivs för ringa fall. I många fall synes, enligt Riksåklagaren,

rekvisitet ha givits en mera vidsträckt tillämpning än vad lagstiftaren

torde ha avsett.

Vid beredningen av miljöbalkspropositionen övervägde man att ta bort

regeln om ansvarsfrihet vid ringa fall. Från bl.a. åklagarhåll hade

framförts starka önskemål om att rekvisitet ringa skulle avskaffas i den

nya lagstiftningen. En anledning till att rekvisitet inte avskaffades var att

det ansågs att detta i praktiken skulle innebära en betydande

nykriminalisering och därmed en ökad belastning på polis, åklagare och

domstolar (prop. 1997/98:45 s. 529). Detta skulle ligga mindre väl i linje

med statsmakternas generella inställning att nykriminalisering skall

tillgripas med stor försiktighet. Det anförda resonemanget innebär att

rättsväsendets resurser i första hand bör användas så att den allvarliga

miljöbrottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt.

Enligt Riksåklagaren är, som nyss nämnts, frågan om rekvisitets

tolkning en av de faktorer som tidigare negativt påverkat benägenheten

att anmäla brott mot miljölagstiftningen.

I miljöbalkspropositionen utvecklas närmare vad som skall uppfattas

som ringa överträdelse. Bland annat konstateras att avsikten är att endast

bagatellartade förseelser skall undantas från det straffbara området.

I anledning av de synpunkter som kommit in under Riksåklagarens

arbete med att utarbeta rapporten Effektivare miljöbrottsbekämpning och

vad som anförts i propositionen till miljöbalken, har Riksåklagaren i juni

1998 lämnat allmänna råd om tillämpningen av begreppet ringa brott.

Innebörden av de allmänna råden är att området för ringa brott skall vara

väsentligt mindre än vad som dittills utvecklats inom rättstillämpningen

och att det straffria området är begränsat till förseelser med ett mycket

lågt straffvärde och där det närmast framstår som stötande att lagföra

gärningen.

Råden har, enligt uppgift från Riksåklagaren, medfört att åklagarna

endast i speciella undantagsfall skriver av miljöbrottsärenden med

motiveringen att gärningen är ringa. Det är enligt Riksåklagaren i dag för

tidigt att uttala sig om i vad mån den nya tillämpningen på något sätt har

haft genomslag i de domar som avkunnats.

Olagliga oljeutsläpp

Olagliga oljeutsläpp till sjöss är en allvarlig form av miljöbrott. Det är

angeläget att det finns effektiva rättsliga åtgärder som kan vidtas för att

beivra olagliga oljeutsläpp.

Oljeutsläppsutredningen har i betänkandet Att komma åt oljeutsläppen

(SOU 1998:158), som överlämnades i december 1998, lämnat förslag till

åtgärder för att förbättra de rättsliga möjligheterna att beivra olagliga

utsläpp av olja och andra skadliga ämnen till sjöss. I utredningens

uppdrag har ingått att lämna förslag till hur frågan om svensk domsrätt

kan lösas när det gäller olagliga utsläpp från utländska fartyg i Sveriges

ekonomiska zon.

Det är i dag tillåtet att släppa ut länsvatten som innehåller begränsade

halter olja. I betänkandet föreslås ett totalt förbud mot utsläpp av olja.

Förbudet skall även omfatta fritidsbåtar. Utredningen föreslår också ett

utvidgat förbud mot utsläpp av annat avfall. Detta tillsammans med det

nuvarande förbudet mot utsläpp av kemikalier skulle innebära att i

princip alla utsläpp av skadliga ämnen blev förbjudna inom Sveriges

sjöterritorium.

Enligt utredningen bör en särskild handläggningsordning inrättas för

brottsutredningen av oljeutsläpp. Denna skall tillgodose kraven på

snabbhet, samordning, samarbete och specialkompetens. Utredningen

föreslår att en särskild lag införs som reglerar förfarandet vid

förundersökningen när det gäller brott mot bestämmelser i lagen om

åtgärder mot förorening från fartyg. Lagen skall tillämpas även om ett

olagligt utsläpp bedöms som miljöbrott eller vållande till miljöstörning.

Vidare föreslås att Kustbevakningen, vid sidan av och i samverkan med

polisen, ges en generell befogenhet att inleda och bedriva

förundersökning rörande olagliga utsläpp. Åklagaren skall enligt den

föreslagna ordningen inträda i förundersökningen på ett mycket tidigt

stadium, i princip så snart ett olagligt utsläpp skäligen kan misstänkas

härröra från ett visst eller vissa bestämda fartyg. Enligt utredningen bör

ett antal särskilt utbildade polismän och åklagare svara för

handläggningen av denna typ av brott. För att åstadkomma samverkan

mellan de myndigheter som är involverade i brottsutredningar av olagliga

oljeutsläpp bör kontaktpunkter inrättas vid Kustbevakningens

regionledningar samt samverkansgrupper bildas på central och regional

nivå.

Utredningen föreslår att ett olagligt utsläpp i första hand skall

föranleda straff enligt miljöbalken för miljöbrott eller vållande till

miljöstörning, och i andra hand enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot

förorening från fartyg. Varje person som uppsåtligen eller av oaktsamhet

medverkar till ett förbjudet utsläpp skall kunna dömas för överträdelsen.

Detsamma skall gälla för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

underlåter att vidta åtgärder för att begränsa ett utsläpp som till följd av

olyckshändelse släppts ut från fartyget. Utredningen föreslår inte någon

skärpning av straffskalan för olagliga utsläpp, men är av uppfattningen

att en generellt skärpt inställning till dessa brott måste komma till stånd i

praxis.

Utredningen föreslår att en ny administrativ sanktionsavgift införs.

Sjöfartsverket skall kunna påföra en administrativ sanktionsavgift bl.a.

om en föreskrift att föra oljedagbok åsidosatts. Avgiften bestäms efter

principen om strikt ansvar. Avgiftsbeloppet skall uppgå till lägst

3 000 kr och högst 30 000 kr och bestämmas med ledning av särskilda

tariffer. Vidare föreslås en utvidgad möjlighet att påföra ägaren en

vattenföroreningsavgift vid sidan av redarens skyldighet att betala sådan

avgift. Dessutom föreslås en generell höjning av vatten-

föroreningsavgifterna för de vanligast förekommande utsläppen.

Enligt utredningen måste möjligheterna att använda straffprocessuella

tvångsmedel anpassas till sjörättsliga förhållanden och till det

internationella regelverket. Utredningen föreslår därför att ett särskilt

tvångsmedel införs som gör det möjligt att i vissa situationer besluta att

ett fartyg skall stoppas, kvarhållas eller inbringas till hamn om en sådan

åtgärd behövs för att säkra bevisning eller säkra betalning av böter.

Utredningen föreslår att svensk domsrätt införs beträffande brott som

begåtts i Sveriges ekonomiska zon på fartyg som är registrerat i

främmande stat. Rätten att väcka åtal kommer däremot att i stor

utsträckning styras av Sveriges internationella åtaganden på området.

Enligt utredningen bör det internationella samarbetet vidareutvecklas.

Bland annat bör Sverige inom ramen för Östersjö-, Nordsjö-, och EU-

samarbetet verka för en gemensam, och för kuststater förmånlig, tolkning

av vissa av havsrättskonventionens begrepp som är av avgörande

betydelse för ingripande- och lagföringsmöjligheterna, t.ex. begreppet

skada.

Förslagen, som har remissbehandlats, bereds för närvarande inom

Regeringskansliet. En proposition kan väntas under våren år 2000.

Internationellt arbete

Sverige har som anmärktes i 1998 års lägesrapport (skr. 1998/99:25 s.

26) i Europarådet medverkat vid utarbetandet av en konvention om

straffrättsligt skydd av miljön. Konventionen, som innebär att vissa

handlingar med miljöanknytning skall kriminaliseras, antogs av

Ministerkommittén den 4 november 1998 och undertecknades av Sverige

samma dag. Konventionen kommer att underställas riksdagen för

godkännande under år 2000. Nio länder har hittills undertecknat

konventionen.

Inom samarbetet för EU:s tredje pelare diskuteras i rådsarbetsgruppen

Materiell straffrätt ett förslag om straffrättsligt skydd mot grova

miljööverträdelser som ett komplement till, och en förstärkning av,

Europarådets konvention om straffrättsligt skydd av miljön.

6 Utvecklingen av kampen mot internationell

ekonomisk brottslighet

Några huvudpunkter:

- Insatser genomförs för att komma till rätta med skyddade områden.

- En lag om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål föreslås.

- Förstärkt lagstiftning mot missbruk av EU:s bidrag har införts.

- En reviderad handlingsplan för åtgärder mot den organiserade

brottsligheten är under utarbetande inom ramen för EU-samarbetet.

- Europol började sin verksamhet den 1 juli 1999.

- Överläggningar har inletts med Polen om förbättrat samarbete vad

gäller bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet.

- Skatteförvaltningarna inom Östersjöområdet samarbetar för

genomförande av samordnade aktioner för att upptäcka och

förebygga skattefusk i berörda stater.

- Det straffbara området för mutbrott och bestickning har utvidgats.

- En konvention om straff- och processrättsliga frågor beträffande

datorrelaterad brottslighet är under utarbetande.

6.1 Bakgrund

Internationellt samarbete är en viktig förutsättning för att bekämpa den

gränsöverskridande ekonomiska brottsligheten.

Inom ramen för regeringens strategi mot den ekonomiska

brottsligheten uppdrog justitieministern i oktober 1996 åt en arbetsgrupp

inom Justitiedepartementet att utreda frågor om internationell ekonomisk

brottslighet. I uppdraget låg bl.a. att kartlägga läge, hotbilder och

utvecklingstendenser samt att utarbeta förslag till inriktningen av det

fortsatta kriminalpolitiska reformarbetet inom området. Arbetet

utmynnade i rapporten Internationella ekobrott (Ds 1997:51).

Enligt arbetsgruppen finns det tre huvudtrender som präglar den

internationella ekobrottsligheten. Det handlar om ökande inter-

nationalisering, ökande datorisering och ett ökat inslag av organiserad

brottslighet.

Arbetsgruppen lämnade åtskilliga förslag på åtgärder. Förslagen utgör

en viktig grund för inriktningen av det internationella arbetet.

Medlemskapet i EU ger nya möjligheter till samarbete över gränserna

mot ekonomisk brottslighet. Ett omfattande arbete bedrivs nu inom EU

för att komma till rätta med den gränsöverskridande brottsligheten. EU

kan dessutom vara en betydligt mer kraftfull aktör än enskilda länder när

det gäller att driva på det internationella samarbetet med länder utanför

EU. Sverige har nu möjlighet att driva på utvecklingen i

förberedelsearbetet inför ordförandeskapet i EU:s ministerråd.

De åtgärder som räknas upp i det följande riktar sig i flera fall mot den

gränsöverskridande och organiserade brottsligheten i allmänhet.

Beskrivningen avser således ett bredare spektrum av åtgärder än som

omfattas av enbart den ekonomiska brottsligheten.

6.2 Åtgärder inom ramen för EU-samarbetet

Åtgärder mot organiserad brottslighet

Europeiska rådet betonade vid sitt möte i Dublin i december 1996 sin

avsikt att bekämpa den organiserade brottsligheten och underströk

behovet av konsekventa och samordnade åtgärder från unionens sida. En

första åtgärd blev att låta en särskild s.k. högnivågrupp utarbeta en över-

gripande handlingsplan med särskilda rekommendationer för åtgärder

mot den organiserade brottsligheten. Högnivågruppens handlingsplan

antogs av Europeiska rådet i april 1997 (EGT C 251, 15.8.1997 s. 1) och

godkändes av rådet vid dess möte i Amsterdam i juni samma år.

Handlingsplanen innehåller 15 politiska riktlinjer och 30 särskilda

rekommendationer med uppmaningar till rådet att vidta en rad konkreta

åtgärder som spänner över ett vitt fält. Stor vikt läggs vid hur det rättsliga

och polisiära samarbetet är organiserat. Ett flertal rekommendationer

handlar om att skapa nätverk, centrala kontaktpunkter och andra

kontaktytor för att befrämja informationsutbyte och samarbete

myndigheter och länder emellan. Vidare betonas vikten av ett sektors-

övergripande arbetssätt i kampen mot den organiserade brottsligheten.

I enlighet med en av riktlinjerna har en sektorsövergripande

arbetsgrupp för frågor om organiserad brottslighet inrättats. Från Sverige

deltar i gruppens arbete företrädare för Justitiedepartementet,

Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Tullverket. Gruppens arbete är

högt prioriterat. En av gruppens huvuduppgifter har varit att genomföra

de riktlinjer och rekommendationer som finns i handlingsplanen.

Gruppen har under år 1998 och 1999 helt eller delvis behandlat i stort

sett samtliga rekommendationer. Gruppens arbete har resulterat i ett

flertal rättsakter som har antagits av rådet. Sammanfattningsvis kan sägas

att arbetet hela tiden har varit inriktat mot att skapa rättsliga och

praktiska förutsättningar för ett smidigt och friktionsfritt samarbete

mellan de rättsliga och brottsbekämpande myndigheterna såväl inom som

mellan medlemsländerna.

Europeiska rådet gav vid sitt möte i Wien i december 1998 rådet i

uppgift att, med beaktande av de utökade möjligheter som

Amsterdamfördraget innehåller, förstärka åtgärderna inom EU mot den

organiserade brottsligheten. Uppdraget återfinns i den s.k.

Wienhandlingsplanen för genomförande av Amsterdamfördraget (EGT C

19, 23.1.1999, s.1). En av dess rekommendationer innefattar att 1997 års

handlingsplan bl.a. bör utvärderas och följas upp. Den sektorsöver-

gripande arbetsgruppen arbetar nu med detta och kommer under år 2000

att lägga fram en reviderad handlingsplan som bl.a. tar till vara

Amsterdamfördragets möjligheter. Ett redan nu synbart resultat av

Wienhandlingsplanen är att arbetsgruppens arbete till större del än

tidigare är inriktat mot att koordinera medlemsstaternas uppträdande i

internationella fora, t.ex. vid förhandlingarna om utarbetande av en FN-

konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet.

Europol

Den europeiska polisbyrån, Europol, har byggts upp av länderna inom

EU som ett europeiskt organ för mellanstatlig polisiär kriminal-

underrättelsesamarbete för bekämpning av internationell brottslighet.

Efter flera års förberedelser har organisationen från den 1 juli 1999

övergått i permanent verksamhet. För polisens del förväntas samarbetet

inom Europol innebära att den internationella

kriminalunderrättelsetjänsten effektiviseras avsevärt. Europols mandat är

begränsat till vissa brottstyper. Europolkonventionen, som reglerar

Europols uppgifter, förutsätter att mandatet kan utökas. Regeringen avser

att under hösten 1999 aktualisera frågan om att utöka Europols mandat

till att avse även ekonomisk brottslighet.

Internationellt rättsligt samarbete i brottmål

För att effektivt kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet krävs att

myndigheterna i berörda länder kan samarbeta med varandra på ett

ändamålsenligt sätt. Polis, åklagare och andra brottsbekämpande

myndigheter måste snabbt och effektivt kunna bistå varandra när det

gäller exempelvis bevisupptagning, tvångsmedel, delgivning samt

lagförings- och verkställighetsåtgärder.

Internationellt rättsligt samarbete av kvalificerat och ingripande slag

inom ramen för en förundersökning eller en rättegång är av

grundläggande betydelse när det gäller att bekämpa den internationella

brottsligheten. Samarbetet bygger till stor del på Europarådets

konvention från år 1959 om inbördes rättshjälp i brottmål. Under senare

år har i de flesta länder kritik riktats mot att förfarandet är alltför

långsamt och byråkratiskt och förhindrar ett effektivt samarbete över

gränserna. Inte minst har utvecklingen inom IT-området, som gör att

brottsliga meddelanden och transaktioner sekundsnabbt kan förmedlas

mellan olika länder, ställt frågan om det rättsliga samarbetets effektivitet

på sin spets.

I syfte att effektivisera det internationella straffrättsliga samarbetet i

brottmål inrättades år 1995 inom EU:s tredje pelare en arbetsgrupp med

uppgift bl.a. att utarbeta en EU-konvention om ömsesidig rättslig hjälp i

brottmål som skall komplettera 1959 års konvention. Arbetet går bl.a. ut

på att öka möjligheterna till direkt kontakt mellan de olika staternas

rättsliga myndigheter i ärenden om rättslig hjälp i brottmål. Ett sådant

direktförfarande tillämpas för övrigt sedan länge i fråga om rättslig hjälp

mellan de nordiska länderna.

Ett internationellt regelverk rörande ömsesidig rättslig hjälp i brottmål,

som också bygger på och kompletterar 1959 års konvention, finns vidare

i Schengenkonventionen. Också dessa regler innebär möjlighet till

direktkontakter mellan myndigheterna i skilda länder. Riksdagen har i

april 1998 godkänt Sveriges anslutning till Schengensamarbetet. De krav

på lagstiftning m.m. i Sverige som följer av konventionen beräknas vara

uppfyllda under år 2000, varefter Sverige fullt ut kan inträda i det

operativa samarbetet.

En expertgrupp med representanter från Östersjöländernas

riksåklagarorganisationer har utarbetat en handbok rörande rättslig hjälp i

brottmål och utlämning, i syfte att underlätta handläggningen av dessa

ärendetyper. I gruppens arbete ingår också att överväga andra frågor som

kan bidra till att förbättra det praktiska samarbetet länderna emellan.

De svenska bestämmelserna om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål

finns i dag spridda över en rad olika författningar. Författningarna har

tillkommit och ändrats successivt och någon samlad översyn har tidigare

inte skett av området. Regleringen är svår att överblicka och det har inte

gått att ta till vara alla möjligheter till gemensamma lösningar. Mot denna

bakgrund föreslås i departementspromemorian Ömsesidig rättslig hjälp i

brottmål (Ds 1999:56) att alla bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål

förs samman och tas in i en ny lag om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål.

Lagen bygger bl.a. på Schengenreglerna och det utkast till en EU-

konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål som utarbetas i den

ovan nämnda arbetsgruppen inom EU:s tredje pelare. Syftet med lagen är

bl.a. att möjliggöra att alla stater som är medlemmar i EU skall kunna

göra framställningar direkt till den åklagare eller domstol som skall

handlägga ärendet. Lagen föreslås omfatta förhör enligt bestämmelserna

om förundersökning i brottmål, bevisupptagning vid brottmål, förhör

genom videokonferens, telefonförhör, husrannsakan, beslag och kvarstad,

hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig

kameraövervakning samt överförande av frihetsberövande. Lagen

innehåller också bestämmelser om delning av förverkad egendom mellan

stater. Förslagen, som har remitterats, föreslås träda i kraft den 1 oktober

år 2000.

Skattefusk och skatteflykt

Inför Ekofin-rådets möte i maj 1999 lades fram ett förslag om att inrätta

en högnivågrupp i rådet för att analysera problemen med skattefusk och

skatteflykt samt föreslå lösningar. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att

samarbetet mellan länderna försvåras till följd av att det finns stora

skillnader i organisation och rutiner mellan olika medlemsstater. Till de

konkreta förslag som lades fram för det fortsatta arbetet hör en

förbättring av den praktiska tillämpningen av informationsutbytes-

direktivet (77/799/EEG) och en utvidgning av utbildningsprogrammet på

skatteområdet, Fiscalis-programmet, till att omfatta alla skatter. En annan

möjlighet som diskuteras är att de olika instrumenten på området, i form

av gemenskapslagstiftning och multilaterala konventioner, bör

kompletteras med bilaterala överenskommelser som kan leda fram till ett

närmare och effektivare samarbete.

Insatser för att komma till rätta med skyddade områden

Såväl inom som utanför Europa finns det länder och regioner vars

lagstiftning och bristande vilja att samarbeta med omvärlden underlättar

ekonomisk brottslighet.

Ett utmärkande drag för dessa skyddade områden, eller s.k. Safe

Havens, är att de sällan eller endast i begränsad utsträckning är beredda

att bistå andra länder i brottsutredningar och därmed tryggt kan utnyttjas

för att dölja brott, gömma egendom som förvärvats genom brott eller

undgå lagföring.

Den materiella lagstiftningen, framförallt på bank- och

bolagsområdena, är ibland konstruerad på ett sätt som kan utnyttjas av

ekobrottslingar. Exempel på detta är förekomsten av hemliga eller

anonyma bankkonton samt sträng banksekretess som upprätthålls även då

förundersökning om brott har inletts och anges som skäl för att vägra

andra länder rättslig hjälp. Andra exempel är att juridiska personer inte

behöver registrera ägare och företrädare samt avsaknad av

bokföringsplikt och krav på årsredovisning.

Inom EU pågår arbete med att på olika sätt förbättra det polisiära och

straffrättsliga arbetet mellan medlemsländerna. EG-direktivet mot

penningtvätt och handlingsplanen mot den organiserade brottsligheten

ses samtidigt över. I takt med att samarbetet förbättras inom EU får

skyddade områden utanför EU större dragningskraft.

Förekomsten av skyddade områden har även uppmärksammats av andra

internationella organ. Europarådet arbetar bl.a. med att effektivisera

samarbetet enligt 1959 års konvention om rättsligt samarbete i brottmål

samt med att undersöka vilken roll de skyddade områdena spelar när det

gäller genomförande av besticknings- och mutbrott. Även OECD:s

arbetsgrupp mot korruption har behandlat den senare frågan. Inom FN

pågår arbete med att utarbeta en konvention mot gränsöverskridande

organiserad brottslighet som föreslås innehålla bl.a. regler om ömsesidig

rättslig hjälp i brottmål. Det mellanstatliga organet FATF, vars syfte är

att bekämpa penningtvätt, har nyligen intensifierat sitt arbete med

avseende på skyddade områden (jfr avsnitt 6.3). En arbetsgrupp har

bildats med uppgift att definiera vad som är ett icke samarbetsvilligt land

eller område samt föreslå vilka åtgärder FATF bör vidta. Sverige deltar

aktivt i det redovisade internationella arbetet.

De åtgärder som hittills vidtagits, såväl inom som utanför EU, är ofta

begränsade till respektive sakområde. Ett framgångsrikt arbete kräver

dock ett sektorsövergripande angreppssätt där de olika åtgärderna

samordnas. Sverige deltar aktivt i arbetet med att utforma en EU-strategi

på området.

Skyddet av gemenskapernas finansiella intressen

Bedrägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot EU:s finansiella

intressen utgör ett allvarligt problem. Skyddet av gemenskapernas

finansiella intressen är därför en högt prioriterad fråga i EU:s

medlemsstater. Inom ramen för EU:s tredje pelare bedrivs ett omfattande

arbete som syftar till att effektivisera insatserna mot denna form av

ekonomisk brottslighet. Även inom ramen för den första pelaren sker ett

arbete för att förbättra och effektivisera skyddet av gemenskapernas

finansiella intressen. Kommissionens bedrägeribekämpningsbyrå OLAF

har en nyckelroll i detta sammanhang genom sin ställning som

samordnare samt underrättelse- och utredningsorgan. Kommissionen

avger varje år en rapport om åtgärder som vidtagits för att skydda

gemenskapernas finansiella intressen.

Sverige har under våren 1999 tillrätt en straffrättslig konvention om

skydd för gemenskapernas finansiella intressen, den s.k.

bedrägerikonventionen. Bedrägerikonventionen som antogs av

medlemsstaterna i juli 1995 (EGT C 316, 27.11.1995, s. 48) syftar till

att säkerställa en bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas

bestämmelser genom att fastställa straffrättsliga miniminormer för att

göra kampen mot bedrägerier mot gemenskapernas finansiella intressen

mer effektiv och sanktionerna mer avskräckande. Bedrägerikonventionen

innebär att staterna åtar sig att straffbelägga olika former av bedrägerier

som skadligt kan påverka EU:s budget.

För att uppfylla konventionens krav har i samband att med

konventionen tillträddes införts ett nytt brott i brottsbalken,

subventionsmissbruk (9 kap. 3 a §). För att straffrättsligt ansvar skall

kunna utkrävas förutsätts att ett bidrag eller en förmån beviljats enligt

gällande regelverk, att bidraget eller förmånen finansieras över, eller

påverkar, gemenskapens budgetar och att bidraget eller förmånen

används eller utnyttjas för ett annat ändamål än det som bidraget eller

förmånen beviljats för. Lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1999

(prop. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16 och rskr. 1998/99:167). Samtidigt

med bedrägerikonventionen tillträddes vissa internationella

överenskommelser och infördes ny lagstiftning som syftar till att

bekämpa korruption, se nedan.

Vid EU-kommissionen har inrättats en ny bedrägeribekämpnings-

organisation, OLAF (Office de la lutte Anti-Fraude). OLAF ersätter sin

tidigare motsvarighet UCLAF och började verka från och med den 1 juni

1999. OLAF kommer att ha samma uppgifter som UCLAF, men kommer

att kunna arbeta mer oberoende i förhållande till kommissionen när det

gäller utredningar av oegentligheter inom de olika EU-institutionerna. En

ny förordning kommer att styra verksamheten. Direktören för OLAF

kommer själv att kunna besluta om inledande av utredningar utan

förhandsgodkännande av kommissionärskollegiet. OLAF kan också

självständigt fatta beslut om rapportering till ministerrådet och

parlamentet.

Varje medlemsstat är enligt artikel 280 i EG-fördraget skyldig att

skydda medel som kommer från EU:s budget mot bedrägeri och andra

oegentligheter på samma sätt som de skyddar nationella medel.

Det är av avgörande betydelse både för EU:s effektivitet och för

allmänhetens förtroende för EU:s arbete att bidrag verkligen går till de

ändamål som beslutats och inte fuskas bort till följd av bristfälligt

utformade bidragssystem eller svaga kontroll- och sanktionssystem.

Regeringen har därför slagit fast att kontrollen av efterlevnaden av EU:s

regelverk i Sverige är en prioriterad fråga.

I syfte att skapa ett administrativt samordningsorgan mellan de

myndigheter och departement som ansvarar för att EU-medel används

korrekt, kostnadseffektivt och säkert i Sverige samt för åtgärder vid

misstanke om felaktig användning av medlen, inrättade regeringen våren

1996 en särskild kommitté, EU-bedrägeridelegationen (FI 1996:04, dir.

1996:29, skr. 1996/97:49 s. 32).

Inom ramen för EU-bedrägeridelegationen samordnas det svenska

arbetet med nationella åtgärder mot bedrägerier, missbruk och annan

oegentlig hantering av EU-relaterade medel i Sverige. Det handlar både

om myndigheter med uppgifter inom bidragssystemen och de finansiella

systemen i övrigt, såsom Statens Jordbruksverk, NUTEK,

Arbetsmarknadsstyrelsen, Fiskeriverket, Tullverket och Riksskatteverket,

och om myndigheterna inom rättsväsendet.

Delegationen utgör ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte

mellan berörda myndigheter. Delegationen belyser i sin projekt-

verksamhet olika problem inom lagstiftningen och myndigheternas

tillämpning. På grundval av erfarenheterna från projekten har

delegationen till departement och myndigheter lämnat förslag på hur

lagstiftningen och myndigheternas rutiner kan förbättras. Delegationen

verkar också för att främja hög kompetens på området genom

seminarieverksamhet och annan informationsverksamhet.

Som nämnts i avsnitt 4 kommer delegationens uppgifter att successivt

övertas av Ekobrottsmyndigheten under första halvåret år 2000.

Toppmötet i Tammerfors

EU:s stats- och regeringschefer antog vid sitt toppmöte i Tammerfors den

15 16 oktober 1999 ett antal politiska riktlinjer och konkreta mål för att

följa Amsterdamfördragets och Wienhandlingsplanens genomförande.

Riktlinjerna och målen syftar mot en union för frihet, säkerhet och

rättvisa. Ett huvudområde avser kamp mot brottsligheten i hela unionen.

Vid toppmötet beslutades att en ny enhet, Eurojust, skall inrättas för att

stärka kampen mot grov organiserad brottslighet. Den nya enheten skall

bl.a. verka för att underlätta samordningen mellan de nationella

åklagarmyndigheterna. I den nya enheten skall ingå åklagare, domare

eller polismän med motsvarande behörighet från de olika

medlemsstaterna. Ett rättsligt instrument där frågan regleras skall antas

före utgången av år 2001.

Ekonomisk brottslighet (penningtvätt, korruption, förfalskning av

euron), högteknologisk brottslighet och miljöbrott nämns bland de

brottskategorier som i första hand skulle kunna bli föremål för

gemensamma definitioner, grunder för åtal och påföljder mellan

medlemsstaterna.

Vid toppmötet beslutades också om särskilda åtgärder mot

penningtvätt. Det slås fast att penningtvätt är en central del i den

organiserade brottsligheten och att konkreta åtgärder skall vidtas för

spårande, spärrande, beslag och förverkande av vinning av brott.

Definitionen av brottslig verksamhet som utgör förbrott till penningtvätt

bör vara enhetlig och tillräckligt omfattande i alla medlemsstater.

Medlemsstaterna uppmanas att utvidga Europols behörighet till att

omfatta penningtvätt i allmänhet, oberoende av vilken typ av brott som

vinningen av penningtvätt härrör från. EU-kommissionen uppmanades att

utarbeta en rapport som visar vilka bestämmelser i nationell bank, -

finans- och företagslagstiftning som hindrar internationellt samarbete på

området.

6.3 Annat internationellt arbete

FATF

FATF (Financial Action Task Force on money laundring) är det ledande

internationella organet i kampen mot penningtvätt. FATF bildades 1989

av G7-länderna. Totalt deltar 26 stater, bl.a. samtliga EU-länder, i

FATF:s arbete. Sverige har deltagit från starten. Vid FATF:s årliga

möten deltar även internationella organisationer såsom Europarådet och

Interpol.

FATF har utfärdat 40 rekommendationer som syftar till att förbättra de

nationella rättssystemen för bekämpning av penningtvätt, förstärka det

finansiella systemets roll samt förbättra det internationella samarbetet.

Rekommendationerna är formellt sett inte bindande, men medlemmarna

har politiskt åtagit sig att följa dem. Rekommendationerna är en

grundbult i internationellt samarbete kring penningtvätt, bl.a. genom att

de ligger till grund för EG:s penningtvättsdirektiv.

FATF bedriver sitt arbete vid återkommande plenarmöten och i

arbetsgrupper. Under senare år har arbetet inriktats på att

- etablera ett globalt samarbete mot penningtvätt och verka för att de av

FATF utfärdade rekommendationerna införlivas även utanför FATF-

kretsen,

- bevaka trender och nya tekniker inom penningtvätt,

- följa upp medlemmarnas arbete med att bekämpa penningtvätt samt

- identifiera s.k. Safe Havens och överväga åtgärder mot dessa.

Sveriges utvecklingssamarbete på rättsområdet med Central- och Östeuropa

Regeringen har sedan 1989 verkat för ett utvecklingssamarbete med

länderna i Central- och Östeuropa. Insatserna på rättsområdet under de

första årens samarbete lade tonvikten på utrustningsleveranser. Från 1997

har insatserna emellertid ändrat karaktär och är numera så gott som

uteslutande inriktade på kunskapsöverföring.

Våren 1998 fattade riksdagen på förslag av regeringen beslut om ett

nytt, fjärde program för utvecklingssamarbetet med Central- och

Östeuropa för åren 1999 - 2001 (prop. 1997/98:70, bet. 1997/98:U12,

rskr. 1997/98:244). De svenska insatserna skall inriktas på att underlätta

den förestående EU-utvidgningen och särskilt bidra till att Estland,

Lettland, Litauen och Polen blir medlemmar i EU. Även insatser som

bidrar till att Ryssland och Ukraina integreras närmare i de europeiska

samarbetsstrukturerna är aktuella.

Med inriktningen på stöd för EU-medlemskap har rättsområdet blivit

ett prioriterat nyckelområde i det svenska utvecklingssamarbetet.

Medlemskap i EU ställer, vilket regeringen framhållit, höga krav på en

väl fungerande rättslig infrastruktur.

 I syfte att åstadkomma den intensifiering av utvecklingssamarbetet på

rättsområdet som förutsatts har nya former etablerats för samverkan

mellan rättsväsendets myndigheter, som genomförare av insatserna, och

Sida som hanterar anslagen för utvecklingssamarbetet.

I december 1996 tillsatte regeringen en kommitté för utvecklings-

samarbete på rättsområdet (KUR) med företrädare för Domstolsverket,

Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen och Sida samt

Regeringskansliet genom Justitiedepartementet och

Utrikesdepartementet. I maj 1999 överlämnade kommittén sitt

slutbetänkande Utvecklingssamarbete på rättsområdet (SOU 1999:32).

Med anledning av riksdagens nämnda beslut om ett nytt program för

utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa hade dock KUR redan

i juni 1998 överlämnat delbetänkandet Utvecklingssamarbete på

rättsområdet Östeuropa (SOU 1998:86) med syftet att skynda på

insatserna för dessa länder.

För en effektiv samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och Sida

bildades hösten 1998 en styrgrupp i enlighet med ett förslag från KUR. I

styrgruppen ingår utöver de myndigheter som var representerade i KUR

även BRÅ.

Efter beredning i styrgruppen har regeringen genom justitieministern

ingått avtal om utvecklingssamarbete på rättsområdet med Estland,

Lettland och Litauen. Till avtalen hör handlingsplaner med insatser som

respektive regeringar åtagit sig att genomföra. Handlingsplanerna skall

revideras årligen.

Det svenska rättsväsendet planerar och genomför ett betydande antal

insatser i de baltiska länderna under år 1999. Kontakterna och samarbetet

mellan de svenska och de baltiska myndigheterna har utvecklats på ett

mycket positivt sätt. Insatserna bidrar till det pågående allmänna

stärkandet av de baltiska staternas rättsväsende, men det finns också

insatser som är särskilt riktade mot ekonomisk brottslighet. I Lettland

genomförs exempelvis ett program för att utveckla den lettiska

finanspolisens kapacitet och ett annat för att bygga upp en organisation

inom den lettiska polisen för att bekämpa organiserad brottslighet och

korruption.

Regeringen har genom Justitiedepartementet även inlett överläggningar

på politisk nivå med Polen om att förbättra samarbetet vad gäller

bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet.

Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet

För ett framgångsrikt arbete i kampen mot den organiserade

brottsligheten i Östersjöområdet är det angeläget att Sverige bidrar till att

utveckla förmågan hos polisen och andra brottsbekämpande myndigheter

i dessa länder och att detta sker inom flera områden och fora. Regeringen

har slagit fast att en väsentlig uppgift i detta sammanhang är att utveckla

det praktiska samarbetet mellan berörda myndigheter.

Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet, som

tillsattes efter beslut av Östersjöländernas regeringschefer vid ett

toppmöte i Visby i maj 1996, spelar här en betydande roll.

Aktionsgruppen, som har fått förlängt mandat fram till och med år

2000 och som Sverige är ordförande för, har till uppgift att utarbeta

åtgärder och omedelbart påbörja genomförandet av dessa och andra

konkreta förslag för att förstärka det regionala samarbetet på området.

Arbetet har delats in i fyra huvudområden, nämligen

 ökat och förbättrat informationsutbyte,

 gemensamma operationer och andra operativa åtgärder,

 rättsligt samarbete samt

 utredningar, utbildning och annat samarbete.

Under 1998 har den operativa kommittén under aktionsgruppen funnit

sina arbetsformer och den är nu ett sektorsövergripande samarbetsorgan i

operativa frågor. Arbetet med olika operationer har fortsatt under 1998

och 1999 främst vad avser narkotika, stulna fordon och illegal migration.

I samband med dessa operationer har ett antal korruptionsfall uppdagats.

En större gemensam operation med fokus på högbeskattade varor såsom

cigaretter och alkohol har genomförts under första halvåret 1999. Under

samma tid har också genomförts utbildningsinsatser vad avser kampen

mot penningtvätt och särskilda gemensamma kontrollaktioner planeras.

Generaldirektörerna för skatteförvaltningarna i Östersjöområdet

träffades i maj 1999 och arbetet med att genomföra samordnade aktioner

för att upptäcka och förebygga skattefusk i berörda stater fortsätter.

Nordiskt samarbete

De nordiska justitieministrarna antog år 1996 ett samarbetsprogram som

anger riktlinjerna för hur lagstiftningssamarbetet i Norden skall bedrivas.

Som ett komplement till samarbetsprogrammet antar justitieministrarna

årliga handlingsplaner som fastställer vilka sakområden som skall vara

föremål för särskilda initiativ och vilka som är föremål för ett mer

kontinuerligt samarbete. Vid ett möte i Reykjavik i juni 1999 antog

justitieministrarna, under isländskt ordförandeskap, handlingsplanen för

arbetsåret 1999/2000. Den nordiska ämbetsmannakommittén för

lagstiftningsfrågor (NÄL) ansvarar bl.a. för uppföljningen av

justitieministrarnas handlingsplan.

Ekonomisk brottslighet hör till de frågor som är föremål för det

kontinuerliga samarbetet. En grupp nordiska tjänstemän har anmodats att

överväga om det finns behov av ett särskilt nordiskt samarbete för

bekämpandet av ekonomisk brottslighet och att undersöka möjligheterna

till att utarbeta en översikt över särskilda problemområden och initiativ.

Inom gruppen har gjorts en inventering av de enskilda nordiska ländernas

lagstiftning om penningtvätt. Inom ramen för det nordiska samarbetet har

också utarbetats en rapport angående allvarlig mc-kriminalitet. På

grundval av dessa båda rapporter pågår en löpande informationsutväxling

om nationella initiativ på området. Det pågår också ett kontinuerligt

samarbete mellan de ekobrottsbekämpande myndigheterna, bl.a.

anordnas en årlig konferens om ekonomisk brottslighet.

Korruption

I en rad internationella organisationer pågår arbete för att motverka

korruption i form av mutor och bestickning. Det anses allmänt att

korruptionens skadeverkningar är stora, både nationellt och på ett

internationellt plan. Handel och annan ekonomisk verksamhet blir

alltmer global. Korruption snedvrider konkurrensen mellan företag,

vilket har en hämmande effekt på handel och ekonomisk tillväxt.

Allmänheten bör skyddas mot dess skadeverkningar i både offentlig och

privat verksamhet. Ett samhälle med utbredd korruption är ett mindre

effektivt och mer osäkert samhälle.

Tyngdpunkten i det internationella arbetet mot korruption kan sägas

ligga på utarbetande av åtaganden att straffbelägga olika korruptiva

förfaranden. Sverige har under våren 1999 tillrätt vissa internationella

överenskommelser som syftar till att bl.a. bekämpa korruption. De

internationella instrument som avses är bl.a. den inom EU utarbetade

konventionen om korruption och den inom OECD utarbetade

konventionen om bestickning i internationella affärsförhållanden.

Samtidigt med att nu nämnda överenskommelser tillträddes,

straffbelades bestickning av utländska ministrar och parlamentsledamöter

liksom bestickning av utövare av offentliga funktioner (17 kap. 7 §

brottsbalken). Vidare utvidgades ansvaret för bestickning och mutbrott

till att omfatta situationer där förmånen tillfaller någon annan än den vars

tjänsteutövning kan påverkas av mutan (17 kap. 7 § och 20 kap. 2 §

brottsbalken). Mutbrottet utvidgades också till att avse ledamot av

Europeiska gemenskapernas kommission, Europaparlamentet eller

Europeiska gemenskapernas revisionsrätt eller domare i Europeiska

gemenskapernas domstol (20 kap. 2 § andra stycket 6 brottsbalken).

Dessutom infördes en skatterättslig bestämmelse om ett uttryckligt

avdragsförbud för mutor och andra otillbörliga förmåner. Lagändringarna

trädde i kraft den 1 juli 1999 (prop. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16 och

rskr. 1998/99:167).

Den 27 januari 1999 öppnades för undertecknande en Europaråds-

konvention om straffrättsliga åtgärder mot korruption. Sverige

undertecknade konventionen samma dag. En promemoria med förslag till

nödvändiga ställningstaganden kommer att upprättas under våren 2000

och en proposition kan väntas under våren 2001.

Sverige deltar aktivt i det internationella arbetet. Den svenska

lagstiftningen är redan relativt långtgående, både vad gäller de gärningar

som är kriminaliserade och den internationella räckvidden. Inte minst för

att skapa likvärdiga förutsättningar för svenskt näringsliv ligger det i

svenskt intresse att så många länder som möjligt åtar sig att bredda sina

regelverk.

Datorrelaterad brottslighet

Utvecklingen inom IT-området erbjuder stora möjligheter. Den medför

dock också att de rättsvårdande och brottsbekämpande myndigheterna

möter nya företeelser, för vilka lagstiftningen inte är skriven och heller

inte i alla situationer möjlig att tillämpa. Ett exempel på detta är

urkundsbrotten, som inte har någon motsvarighet i den digitala miljön.

Ett annat exempel är de ökade möjligheter som internationella nätverk

erbjuder att kommunicera snabbt och på olika sätt mellan olika länder

och också att begå brott på distans. De traditionella medlen för rättsligt

samarbete mellan olika länder är inte anpassade till de möjligheter som

den nya tekniken innehåller.

Dessa och andra problem har uppmärksammats både nationellt och

internationellt i olika sammanhang. Inom ramen för Europarådet arbetar

sedan drygt två år en expertkommitté, PC-CY, med att upprätta en

konvention som skall behandla straff- och straffprocessrättsliga frågor

beträffande datorrelaterad brottslighet. Expertkommittén i vilken

Sverige deltar har ett mandat som löper ut den 31 december 2000.

Grunden för arbetet utgörs av bl.a. två rekommendationer i ämnet som

Europarådet tidigare antagit, nämligen Recommendation No. R (89) 9 on

computer related crime och Recommendation No. R (95) 13 Problems of

criminal procedural law connected with information technology.

I konventionsarbetet har en mängd olika frågeställningar

uppmärksammats. Förutom materiell straffrätt är frågor om straff-

processrätt, internationellt samarbete, förutsättningar för gräns-

överskridande undersökningar m.m. aktuella i konventionsarbetet.

Kommitténs arbete tilldrar sig emellertid alltmer internationell

uppmärksamhet. Ett allt större antal av de övriga medlemsstaterna deltar

i kommitténs plenarmöten. Som observatörer deltar också USA, Kanada,

Japan och Sydafrika.

Tullsamarbetet

Tullverkets kontroll av resande och varutrafiken i syfte att bl.a. hindra

smuggling och bekämpa ekonomisk brottslighet är en krävande uppgift

eftersom sådan brottslighet i stor utsträckning organiseras internationellt.

Mellanstatligt tullsamarbete är en metod att bekämpa brottsligheten i

fråga. Sverige har ingått bilaterala och multilaterala avtal om

tullsamarbete med en lång rad stater; USA, Polen, Ungern, Estland,

Ryssland, Litauen, Tjeckien, Lettland och Slovakien samt ett antal av

EU:s medlemsstater. En kompletterande överenskommelse har ingåtts

med Ryssland med syfte att genom samarbete mellan berörda

myndigheter säkerställa en riktig tillämpning av tullagstiftning och fiskal

lagstiftning och att underlätta bekämpandet av överträdelser av sådan

lagstiftning. Detta avtal har införlivats i svensk lagstiftning genom

förordningen (1998:318) om tillämpning av ett avtal mellan Sverige och

Ryssland om ömsesidigt bistånd vid bekämpning av fiskala brott.

Därutöver har Europeiska gemenskapen, såväl enskilt som tillsammans

med medlemsländerna ingått avtal med ett stort antal tredje länder om

ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor. Dessa avtal används i

ökande omfattning, ibland parallellt med eller i stället för, de bilaterala

tullsamarbetsavtalen.

Ett gemensamt informationssystem för tullmyndigheterna är under

uppbyggnad. Systemet Customs Information System (CIS) syftar

till att underlätta utbyte av information om grova överträdelser av

gemenskapsregler och sådan brottslighet mot nationell lagstiftning som

faller under tullmyndigheternas ansvarsområde.

En proposition om internationellt tullsamarbete kommer att

presenteras under år 2000. I propositionen kommer bl.a. att behandlas

genomförandet av en konvention upprättad på grundval av artikel K3 i

fördraget om Europeiska unionen och som avser ömsesidigt bistånd och

samarbete mellan tullförvaltningar (Tullsamarbetskonventionen).

Konventionen, som undertecknades av Sverige i december 1997, reglerar

främst gränsöverskridande operativt samarbete mellan tullmyndigheter

och andra myndigheter som har till uppgift att upptäcka, lagföra och

förebygga brott mot nationella eller gemenskapsrättsliga tull-

bestämmelser.

Inom EU har en rad för tullmyndigheterna gemensamma operationer

genomförts, däribland under svensk ledning Operation Viking. Denna

operation företogs under sommaren 1999 med syfte att kontrollera fartyg

vilka misstänktes medföra smuggelgods såsom droger, alkohol eller

cigaretter. Operationen resulterade i stora beslag och ett flertal gripanden.

Därutöver utvecklades idéer om hur man fortsatt kan förbättra kampen

mot smuggling.

Inom ramen för det nordiska tullsamarbetet pågår en vidareutveckling

av projekten med simultanrevisioner. Tullrevision genomförs samtidigt i

två eller flera länder i enlighet med vissa i förväg överenskomna

utgångspunkter, varvid ett land svarar för koordineringen. Erfarenheten

visar att metoden utgör ett bra verktyg för samarbete på revisionsområdet

och den allmänna uppfattningen är att simultanrevisionerna måste

fortsätta. Projekten har enligt uppgift väckt internationellt intresse.

7 Lagstiftningsarbetet

7.1 Skattekontroll

Några huvudpunkter:

- Lagstiftning mot handel med skalbolag övervägs.

- Skattetilläggsinstitutet ses över.

- Ny varusmugglingslag övervägs.

Handel med skalbolag

Riksskatteverket har uppmärksammat att handeln med s.k. skalbolag ökat

kraftigt.

Med skalbolag avses vanligtvis ett företag som inte bedriver någon

verksamhet. Dess tillgångar består i princip endast av likvida medel.

Rörelsetillgångarna har i regel överförts till ett nybildat bolag med

samma ägare. Typiskt för många skalbolagstransaktioner är att priset på

de obeskattade tillgångarna sätts utifrån antagandet att skalbolaget inte

skall betala bolagsskatten efter ägarövergången. Den beräknade

bolagsskatten fördelas mellan köparen och säljaren. Syftet med

skalbolagstransaktionen är i första hand att eliminera det första ledet i

dubbelbeskattningen, dvs. bolagsbeskattningen. Enligt Riksskatteverket

är det framför allt två metoder som används för att eliminera

förstaledsbeskattningen. I det ena fallet töms bolaget på sina likvida

medel. I dessa fall handlar det således om ren bolagsplundring.

Vanligtvis utnyttjas s.k. målvakter som ställföreträdare för bolaget. Den

andra metoden innebär att den obeskattade vinsten elimineras genom

avskrivningar mot mer eller mindre fiktiva kostnadsposter.

Enligt Riksskatteverket har skalbolagsrevisioner resulterat i

taxeringshöjningar av skalbolagens inkomster med ca 600 miljoner

kronor per år för åren 1996 1997. Mörkertalet är, enligt verkets

uppfattning, förmodligen stort och endast en mycket liten del av den

debiterade skatten leder till verkliga skatteintäkter för det allmänna.

Bolagen är i regel tömda på sina tillgångar. Enligt Riksskatteverkets

uppfattning saknas det för närvarande effektiv lagstiftning mot handel

med skalbolag.

Skattemyndigheten i Stockholms län har upprättat en promemoria med

ett förslag till sådan lagstiftning. Utgångspunkten för skattemyndighetens

lagförslag är att säljaren av skalbolaget skall kunna krävas på den skatt

som belöper sig på bolagets verksamhet per överlåtelsedagen. Enligt

förslaget kommer detta endast i fråga i den mån bolaget inte har fullgjort

sin betalningsskyldighet för den påförda skatten. Sammanfattningsvis

föreslås säljaren av aktierna i ett skalbolag beskattas i inkomstslaget

kapital för ett belopp som motsvarar bolagets obeskattade inkomster vid

tidpunkten för aktieavyttringen. De obeskattade inkomsterna antas som

huvudregel uppgå till samma belopp som köpeskillingen.

Riksskatteverket anser att handeln med skalbolag har fått en sådan

omfattning att det är nödvändigt med lagstiftningsåtgärder och har hos

regeringen hemställt om lagstiftning på grundval av skattemyndighetens

promemoria. Promemorian, som är föremål för remissbehandling, bereds

inom Finansdepartementet.

Skattetillägg

Skattetilläggsutredningen skall göra en förutsättningslös översyn av

skattetilläggsinstitutet (dir. 1998:34). Utredningen skall kartlägga och

utvärdera tillämpningen av nuvarande regler. Mot bakgrund av resultatet

av utvärderingen skall utredningen göra en övergripande översyn av

skattetilläggsinstitutet i syfte att utforma ett sanktionssystem som

uppfyller högt ställda krav på effektivitet, förutsebarhet, likformighet och

rättssäkerhet. Utformningen av det administrativa sanktionssystemet

måste ses i samband med de rent straffrättsliga sanktionerna på området.

Utredningen skall därför hålla sig underrättad om beredningen av

Företagsbotsutredningens betänkande Straffansvar för juridiska personer

(SOU 1997:127) och i möjligaste mån anpassa sina förslag efter

resultaten av den beredningen. Det står i det hänseendet utredningen fritt

att föreslå ändringar även av det straffrättsliga systemet och dess

tillämpning i syfte att uppnå samordning av systemen. Uppdraget skall

redovisas före utgången av år 2000.

Skattekontroll

Skattekontrollutredningen har i sitt slutbetänkande Självdeklaration och

kontrolluppgifter förenklade förfaranden (SOU 1998:12), som

överlämnades våren 1998, föreslagit åtgärder för att förenkla och

effektivisera deklarationsförfarandet. Utredningen har bland annat

föreslagit att fysiska personer och dödsbon som endast har uppburit

sådan inkomst av tjänst eller kapital som har förtryckts på

självdeklarationsblanketten, inte skall vara skyldiga att lämna

självdeklaration om de förtryckta uppgifterna är korrekta. Utredningen

har i samband därmed tagit upp frågan om förslaget skulle medföra ett

uttunnat straffansvar enligt skattebrottslagen för den som inte längre

behöver lämna självdeklaration. Vidare har utredningen föreslagit en

utökad kontrolluppgiftsskyldighet avseende fysiska personer och

dödsbon och att deklarationsskyldigheten skall kunna fullgöras genom

ombud. Förslagen har varit föremål för remiss och bereds inom

Finansdepartementet.

Registerförfattningar

Registerförfattningsutredningen har i uppdrag att göra en översyn av de

författningar som reglerar register inom skatteförvaltningen och

exekutionsväsendet. Utredningen ser också över tullregisterlagen

(1990:137). Utredningen skall bl.a. överväga hur skattemyndigheternas

kontrollarbete kan underlättas genom att reglerna om åtkomst till det

centrala skatteregistret ändras (dir. 1998:2).

Efter överenskommelse med Ekosekretessutredningen ser

Registerförfattningsutredningen också över frågan om

kronofogdemyndigheterna skall få tillgång till uppgifter hos Tullverket

som rör import och export av varor. Frågan har sitt ursprung i

Riksskatteverkets svar på en enkät från regeringens ekobrottsberedning.

Verket anförde där att kronofogdemyndigheterna i sin verksamhet har

minst lika stort behov av sådana uppgifter som avses i 118 § tullagen

som de i bestämmelsen uppräknade myndigheterna och föreslog därför

en lagändring som skulle ge kronofogdemyndigheterna tillgång till

uppgifterna.

Tullverket har under 1999 undergått en genomgående omorganisation

som bl.a. medfört en större satsning på riskanalysarbete. Ett

utvecklingsprojekt har startats för att skapa en ny registermodell och ett

nytt register för Tullverkets analysverksamhet. Syftet är att utveckla en

modell för allt riskanalysarbete som bedrivs inom Tullverket.

Registerförfattningsutredningen skall överväga om inte denna

användning av tulldatasystemet också borde avspeglas i tullregisterlagen.

Utredningen kommer inom kort att redovisa sitt arbete.

Varusmuggling

Inom Finansdepartementet har gjorts en översyn av lagen (1960:418) om

straff för varusmuggling. Arbetet redovisades i departementsprome-

morian Ny smugglingslag (Ds 1998:53). De förslag som läggs fram

syftar bl.a. till att genom moderniseringar och förenklingar göra

lagstiftningen mer lättillämpad. I promemorian föreslås bl.a. en

utjämning av vissa sanktionsmässiga skillnader som berott på om varorna

förts över en inre eller en yttre gräns. Förslagen syftar också till göra

lagstiftningen mer sammanhållande genom att låta den avse såväl

undandragandebrott som rena smugglingsbrott och brott mot

punktskattelagstiftningen avseende alkohol och tobak. En proposition

kommer att presenteras under år 2000.

7.2 Branschsanering, bulvanförhållanden m.m

Några huvudpunkter:

- Åtgärder mot bulvanförhållanden föreslås.

- Effektivare regler för identifiering och kontroll av de personer som

står som företrädare för stiftelser övervägs.

- Särskilda tömningscentraler för tillvaratagande av information från

taxametrar övervägs.

Branschsanering

I Branchsaneringsutredningens slutbetänkande Branschsanering (SOU

1997:111) presenteras en rad förslag till åtgärder mot ekonomisk

brottslighet inom branscher som är särskilt utsatta för sådan kriminalitet.

Förslagen bereds inom Regeringskansliet och berör flera departement.

Några av förslagen behandlas inom ramen för beredningen av de

betänkanden som avlämnats av 1998 års Taxitutredning och

Bulvanutredningen, se nedan. Med utgångspunkt bl.a. i

Branschsaneringsutredningens förslag pågår en översyn av lagen

(1992:1528) om offentlig upphandling. Den kommitté som har i uppgift

att se över frågorna skall vid utgången av år 1999 redovisa uppdraget i

denna del (dir. 1998:58 och 1999:34).

Åtgärder mot bulvanförhållanden m.m.

Bulvanutredningen (dir. 1996:55) har i betänkandet Bulvaner och annat

(SOU 1998:47), som överlämnades i april 1998, övervägt åtgärder som

kan förhindra eller försvåra ekonomisk brottslighet, särskilt sådan som

begås med hjälp av bulvaner.

I syfte att förbättra möjligheterna att ingripa mot bruket av s.k.

målvakter och generalfullmakter föreslår utredningen att det i

aktiebolagslagen (1975:1385) införs en allmän lämplighetsregel för

styrelseledamöter och verkställande direktörer och en föreskrift om att ett

oinskränkt bemyndigande för andra än sådana bolagsföreträdare inte

medför någon rätt att företräda bolaget förrän registrering har skett.

Vidare föreslås att det i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden

införs generella, vitessanktionerade, bestämmelser som ger myndigheter

vidgade möjligheter att utreda och kontrollera vem som utövar ledningen

eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag. Det föreslås att

lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall

m.m. utvidgas till att omfatta allt slags yrkesmässigt biträde i juridiska

och ekonomiska angelägenheter.

Vidare föreslås att det i lagen (1986:436) om näringsförbud införs en

förbudsregel för den som ålagts näringsförbud att inneha fullmakt att

företräda en enskild näringsidkare eller en sådan juridisk person i vars

styrelse han är förhindrad att ingå.

Utredningen har slutligen också föreslagit ändringar som berör bl.a.

kreditupplysningslagen (1973:1173) av innebörd att kreditupplysnings-

företag skall ges möjlighet att under vissa förhållanden förmedla

uppgifter om lagakraftvunna domar och godkända strafförelägganden

avseende ekonomisk brottslighet.

Förslagen, som varit föremål för remiss, bereds för närvarande inom

Justitiedepartementet. Regeringen avser att lämna en proposition i början

av år 2000. I propositionen kommer flertalet av förslagen att behandlas.

Avsikten är att propositionen också skall behandla

Branschsaneringsutredningens förslag om krav på registrering av

försäljning i typgodkända kassaregister och om en ny form för

förvärvsverksamhet (s.k. singelföretag). De återstående delarna av

Bulvanutredningens förslag främst de aktiebolagsrättsliga avses att

behandlas tillsammans med förslagen i Aktiebolagskommitténs

betänkande Likvidation av aktiebolag (SOU 1999:36) i en proposition

under våren 2000.

Styrelselösa bolag och aktieägarregister

Aktiebolagskommittén har i det nyssnämnda betänkandet Likvidation av

aktiebolag, bl.a. behandlat frågan om styrelselösa bolag. Kommittén

konstaterar att det är tydligt att det skapar stora problem för bl.a. bolagets

borgenärer om ett aktiebolag saknar en behörig styrelse som kan

företräda bolaget. Kommittén har övervägt olika lösningar men funnit att

övervägande skäl talar mot införande av nya bestämmelser på området.

Betänkandet har varit föremål för remissbehandling och kommer som

tidigare nämnts att behandlas i en proposition under våren 2000.

Kommittén beräknas avsluta sitt arbete under år 2000. I slutbetänkandet

kommer bl.a. frågan om aktieägarregister för andra bolag än

avstämningsbolag att behandlas.

Taxitrafik

1998 års Taxiutredning (dir. 1998:5) har i betänkandet Kundvänligare

taxi (SOU 1998:60) utvärderat och analyserat situationen inom

taxibranschen och bedömt behovet av bl.a. obligatorisk anslutning till

beställningscentral. I uppdraget ingick bl.a. att beakta det förslag om en

licensavgift för taxi m.m. som presenterades i

Branschsaneringsutredningens slutbetänkande.

Enligt utredningen går utvecklingen inom taxinäringen i den riktningen

att fler och fler åkare sluter sig samman i beställningscentraler. Bland

annat mot bakgrund härav drar utredningen slutsatsen att taxibranschen,

mycket på eget initiativ, redan i dag utvecklas i sundare riktning.

Utredningen, som framhåller att det måste anföras mycket starka skäl för

att äventyra denna positiva utveckling, avstod därför från att lägga fram

förslag på obligatorisk anslutning till en beställningscentral.

Utredningen anser att det bör säkerställas att informationen från

taxametrarna tillvaratas och sparas för att kunna fungera som

kontrollmaterial vid myndigheternas tillsyn. Utredningen föreslår därför

att särskilda, av myndighet godkända, tömningscentraler byggs upp och

föreslår länsstyrelserna som tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Enligt

utredningen bör straff kunna dömas ut för den som uppsåtligen eller av

oaktsamhet förstör eller på annat sätt undanskaffar data som lagras i

tömningscentral. Utredningen framhåller därvid att inte sällan kan ett

sådant brott vara att betrakta som medhjälp till bokföringsbrott eller

skattebrott. Förslagen, som varit föremål för remiss, bereds vidare inom

Näringsdepartementet.

Stiftelser

Stiftelselagen (1994:1220) innehåller bestämmelser om registrering av

stiftelser. En stiftelse skall vara registrerad bl.a. om den är skyldig att

upprätta en årsredovisning. Anmälan för registrering skall innehålla

uppgifter om bl.a. styrelseledamöters, förvaltares och särskilt utsedda

företrädares namn, postadress och telefon. Numera skall också uppgift

om personnummer respektive organisationsnummer för dessa personer

tas in i registret. Den som registreras i stiftelseregistret underrättas inte

om detta. En sådan underrättelseskyldighet finns däremot när det gäller

aktiebolag. Patent- och registreringsverket skall underrätta den som

registreras som styrelseledamot, verkställande direktör eller

firmatecknare. Samma underrättelseskyldighet gäller när Patent- och

registreringsverket avför någon ur registret. Förfarandet med

underrättelser kompletteras med bestämmelser om identitetskontroll av

personer bosatta utomlands. För att den som inte är bosatt i Sverige skall

kunna registreras i aktiebolagsregistret krävs att vederbörandes identitet

styrks, t.ex. genom att en bestyrkt kopia av ett pass eller annan

legitimationshandling ges in till verket. Dessa bestämmelser saknar

motsvarighet bl.a. på stiftelseområdet. För att kunna förebygga, uppdaga

och utreda ekonomisk brottslighet är givetvis möjligheterna att identifiera

och kontrollera de juridiska och fysiska personer som påstås stå bakom

t.ex. en stiftelse av stor betydelse. Inom Justitiedepartementet övervägs

därför om bestämmelser om underrättelseskyldighet och identitets-

kontroll bör införas för bl.a. stiftelser.

7.3 Effektivare sanktionsregler

Några huvudpunkter:

- Ny lagstiftning mot penningtvätt och nya bestämmelser om

näringsförbud har införts.

- En utvidgning av penningtvättslagen till att omfatta även den som

får tillstånd att ge ut elektroniska pengar övervägs.

- Insiderlagstiftningen ses över.

Penningtvätt

För att öka möjligheterna att komma till rätta med penningtvätt

genomfördes den 1 juli 1999 vissa ändringar i bl.a. brottsbalken och

lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättslagen).

En ny straffbestämmelse, penninghäleri, infördes i brottsbalken (9 kap.

6 a §). Bestämmelsen omfattar vissa av de förfaranden som tidigare

bestraffades som häleri. Lagändringen innebär att det nu också är

straffbart att hjälpa till att dölja att någon annan har berikat sig genom

brott på annat sätt än genom förvärv, t.ex. skatte- och tullbrott som

innebär att skatt eller tull undandras staten. Samtidigt utvidgades

tillämpningsområdet för penningtvättslagen till att omfatta transaktioner

där det bakomliggande brottet till penningtvätt utgörs av skatte- eller

tullbrott. Banker, försäkringsbolag, växlingskontor och andra institut

som omfattas av penningtvättslagen har därmed skyldighet att granska

och lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som

regeringen bestämmer, om transaktioner som skäligen kan antas vara

ägnade att dölja att någon berikat sig även genom skatte- eller tullbrott.

Genom lagändringarna utvidgades kretsen av gransknings- och

uppgiftsskyldiga företag i penningtvättslagen till att även omfatta den

som bedriver verksamhet enligt lagen om försäkringsmäklare.

Vidare infördes bestämmelser som innebär att företag som är skyldiga

att lämna uppgifter om misstänkt penningtvätt till polisen, nu också är

skyldiga att på begäran av polisen lämna de ytterligare uppgifter som

behövs för utredningen. När sådana uppgifter har lämnats, skall även

annat uppgiftsskyldigt företag lämna de uppgifter för utredningen om

penningtvätt som polisen begär. Den som uppsåtligen eller av grov

oaktsamhet åsidosätter gransknings- eller uppgiftsskyldigheten eller

bryter mot meddelandeförbudet i lagen skall kunna dömas till böter.

En bestämmelse infördes om att den som yrkesmässigt bedriver handel

med antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel,

förmedling av fastigheter eller bostadsrätter eller lotteri- och

spelverksamhet, är skyldig att, på begäran av polisen, lämna de uppgifter

som myndigheten anser vara av betydelse vid utredning om penningtvätt.

Vidare infördes en bestämmelse i aktiebolagslagen om att en revisor

som i samband med granskning av ett bolag finner att en styrelseledamot

eller den verkställande direktören kan misstänkas för penninghäleri, skall

göra anmälan därom till åklagare.

Slutligen infördes en ny lag om penningtvättsregister (prop.

1998/99:19, bet. 1998/99:JuU8, rskr. 1998/99:134).

Elektroniska pengar

Utredningen om elektroniska pengar tillsattes i januari 1997 (dir. 1997:1)

och avlämnade i oktober 1998 slutbetänkandet E-pengar civilrättsliga

frågor (SOU 1998:122). Utredningen hade dessförinnan avlämnat

delbetänkandet E-pengar näringsrättsliga frågor (SOU 1998:14). I

slutbetänkandet föreslås bl.a. att bestämmelserna i penningtvättslagen

utvidgas till att omfatta också den som får tillstånd att ge ut elektroniska

pengar. I betänkandet tas också upp vissa straffrättsliga frågor med

anknytning till IT. Betänkandet bereds för närvarande inom

Finansdepartementet.

Näringsförbud

Den 1 juli 1999 genomfördes vissa ändringar i lagen (1986:436) om

näringsförbud. Ändringarna innebär bl.a. att kronofogdemyndigheten får

rätt att ansöka om näringsförbud och tillfälligt näringsförbud vid

betalningsunderlåtelse och konkurs. En förutsättning är att åklagaren

förklarat sig avstå från att ansöka. Tidigare hade åklagaren en exklusiv

rätt att ansöka om näringsförbud. Ändringarna innebär vidare att inte

bara den som var ställföreträdare för den juridiska personen när den

försattes i konkurs, utan även den som innehade sådan ställning senare än

ett år innan konkursansökningen, skall kunna meddelas näringsförbud.

Tillsynen över efterlevnaden av meddelade näringsförbud skall utövas av

samtliga kronofogdemyndigheter (prop. 1998/99:44, bet.1998/99:LU15,

rskr.1998/99:164).

Husrannsakan m.m.

Den 1 april 1999 trädde nya regler i kraft som ökar möjligheterna att

komma till rätta med bl.a. kriminella mc-klubbar (prop. 1997/98:181,bet.

1998/99:JuU7, rskr. 1998/99:133). En ny regel infördes i

rättegångsbalken som innebär att husrannsakan i flera fall kan ske hos

annan än den som är skäligen misstänkt för ett brott. Bestämmelsen

omfattar lokaler som inte huvudsakligen utgör bostad och som mer än

tillfälligt används gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt

brottslig verksamhet. Regeln är generell och kan användas även mot

andra än kriminella mc-klubbar om förutsättningarna enligt lagrummet är

uppfyllda. Samtidigt infördes en bestämmelse i inkassolagen (1974:182)

som syftar till att motverka oseriös inkassoverksamhet.

Förverkande

Regeringen beslutade i mars 1997 om direktiv till en särskild utredare

med uppgift att utreda frågor om att förverka vinning av brott (dir.

1997:48). Utredningen antog namnet Förverkandeutredningen.

Förverkandeutredningens huvuduppgift är att mot bakgrund av

utvecklingen i fråga om ekonomisk brottslighet och annan grov

brottslighet, särskilt narkotikabrottslighet, undersöka om dagens regler

om att förverka vinning av brott är tillräckliga för att kunna angripa

sådan brottslighet på ett effektivt sätt. Genom tilläggsdirektiv beslutade i

juni 1999 gavs utredningen i uppdrag att utreda ytterligare två frågor (dir.

1999:48). För det första skall utredningen undersöka om möjligheterna

att förverka mutor samt vinster från bestickning eller mutbrott bör

utvidgas för att därigenom bättre uppfylla åtagandet i den inom OECD

upprättade konventionen om bekämpande av korruption i internationella

affärsförbindelser. För det andra skall utredningen mot bakgrund av ett

beslut inom EU undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas för att

Sverige skall kunna återkalla eller i största möjliga mån begränsa

förklaringen till artikel 2 punkt 1 i Europarådets förverkandekonvention

av år 1990. Artikeln föreskriver att parterna skall vidta nödvändiga

åtgärder för att kunna förverka hjälpmedel och vinning av brott och

Sverige har förklarat att artikeln skall vara tillämplig endast på vissa

typer av brott. Uppdraget skall redovisas vid utgången av oktober 1999.

Bokföringslagen och bokföringsbrottet

Regeringen har i juni 1999 till riksdagen överlämnat en proposition med

förslag till ny bokföringslag (prop. 1998/99:130). I propositionen föreslås

att bestämmelserna om vem som är bokföringsskyldig och om

räkenskapsår, löpande bokföring och arkivering samlas i en ny

bokföringslag. Den som är bokföringsskyldig skall under samma

förutsättningar som i dag kunna dömas för bokföringsbrott enligt 11 kap.

5 § brottsbalken. Även brister i en årsredovisning som medför att

rörelsens resultat och ställning inte kan bedömas i huvudsak skall kunna

föranleda ansvar för bokföringsbrott. Med hänsyn till att den framtida

utformningen av 11 kap. 5 § brottsbalken är föremål för beredning inom

Justitiedepartementet på grundval av de förslag som

Borgenärsbrottsutredningen lagt fram i betänkandet Borgenärsbrotten

(SOU 1996:30), föreslogs inte några mer genomgripande förändringar av

paragrafen. Den nya bokföringslagen föreslås träda i kraft den 1 januari

2000.

Insiderhandel

De finansiella marknaderna är föremål för en ständig, snabb utveckling.

Såväl omsättningen som antalet mäklare och kunder har ökat markant.

Även den tekniska utvecklingen har bidragit till att handeln blivit mer

omfattande. Handel med framför allt aktier över Internet har exempelvis

blivit en allt vanligare företeelse. Internationaliseringen av de finansiella

marknaderna har också ökat i betydelse.

Förtroendet för de finansiella marknaderna har av den senaste tidens

insideraffärer påverkats på ett negativt sätt. Upprätthållandet av

allmänhetens förtroende för de finansiella marknaderna är mycket

viktigt. Det finns ett gemensamt samhällsintresse av att denna typ av

brottslighet bekämpas. Både statsmakten och aktörerna på den finansiella

marknaden bör därför ta ett större ansvar för att åtgärder vidtas för att

förhindra insiderhandel.

Inom Finansdepartementet pågår arbete med en översyn av

insiderlagstiftningen för att göra denna mer effektiv. Det främsta målet

med översynen är att öka samstämmigheten med det gällande EU-

direktivet på området och att öka lagstiftningens tillgänglighet.

Finansinspektionen har också tillsammans med Ekobrottsmyndigheten

gett in en skrivelse till departementet med vissa synpunkter på

insiderlagen. Synpunkterna avser bl.a. handelsförbudets omfattning,

kretsen av anmälningsskyldiga, tidsfristen för anmälningar av

aktieinnehav, Finansinspektionens frågerätt, utformningen av

bestämmelsen om ansvarsfrihet och avgifternas storlek i vissa fall.

Vidare har myndigheterna framfört att det finns skäl som talar för att

komplettera nuvarande sätt att utreda och lagföra otillåten insiderhandel

med ett administrativt sanktionssystem i likhet med vad som förekommer

i t.ex. England, USA, Frankrike, Spanien och Hong Kong. Avsikten är att

lagändringarna skall träda i kraft den 1 juli 2000.

Vårdslös kreditgivning

Den finansiella krisen i Sverige under 1990-talets början uppstod till

följd av mycket stora kreditförluster i banker och finansbolag. Mot

bakgrund av att inte fler ställdes till svars för kreditgivningen med hjälp

av straffrättsliga- eller skadeståndsrättsliga regler kom det att ingå bland

Banklagskommitténs uppgifter att se över dessa regler och eventuellt

föreslå ändringar (dir. 1995:86).

Frågorna behandlas av Banklagskommittén i delbetänkandet Vårdslös

kreditgivning samt sekretess i banker m.m. (SOU 1999:82), som

överlämnades till Finansdepartementet i juli 1999. Kommittén har

bedömt om det är ändamålsenligt att genom en förändring av det

kriminaliserade området försöka uppnå en bättre hantering av

kreditgivning och annat risktagande i banker och kreditmarknadsföretag.

Kommittén anser att fördelarna med en kriminalisering är små, oavsett

om syftet är att skydda det finansiella systemet eller de enskilda

institutens ekonomi. Nackdelarna bedöms som betydande. Enligt

kommittén innebär en kriminalisering en stor risk för att instituten inte

skall kunna fullgöra sin roll i samhällsekonomin på ett ändamålsenligt

sätt. Kommittén konstaterar att det är en huvuduppgift för finansiella

företag att hantera och omvandla risker. Kommittén nämner därvid att

misskötsamhet och illojalitet förvisso kan få allvarliga följder men

påpekar samtidigt att det också är institutens huvudsakliga kompetens att

kontrollera och övervaka risker. Enligt kommittén har därför argumenten

att särreglera banker och kreditmarknadsföretag i syfte att skydda

institutens ekonomi liten om ens någon bärkraft.

Enligt kommittén kan en kriminalisering leda till att institutens

kontrollerade risktagande onödigtvis begränsas. En reglering inriktad

mot enskilda kreditbeslut innebär enligt kommittén betydande risker för

att kredithanteringens effektivitet hämmas utan motsvarande nytta. En,

som kommittén framhåller, tillräcklig huvudinvändning mot en

kriminalisering är att det synes omöjligt att utforma en meningsfull

straffregel som inte riskerar att medföra betydande samhällsekonomiska

nackdelar i form av ett sämre fungerande finansiellt system. Enligt

kommittén ger förslagen i kommitténs huvudbetänkandet Reglering och

tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160), som

lämnades i januari 1999, tillsammans med befintliga straffrättsliga regler

tillräckliga förutsättningar för att utreda och beivra brott. Kommittén

avstod således från att lämna något förslag till kriminalisering av

vårdslös kreditgivning. Kommittén lade heller inte fram något förslag om

ändring av skadeståndsreglerna. Även i den delen hänvisas till förslagen i

huvudbetänkandet som enligt kommittén förbättrar förutsättningarna att

utkräva skadeståndsansvar i de fall detta är motiverat. Betänkandet, som

för närvarande är föremål för remissförfarande, bereds vidare inom

Finansdepartementet.

7.4 Handläggning i domstol, sekretess och konkurstillsyn

Några huvudpunkter:

- Lagändringar föreslås som syftar till att underlätta handläggningen

av stora ekobrottmål i domstol.

- Ändringar i sekretesslagen som syftar till att effektivisera

samarbetet mellan myndigheter övervägs.

- En lag om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet

övervägs.

- Konkurstillsynen utreds.

Handläggning av omfattande ekobrottmål i domstol

Som redovisades i lägesrapporten för år 1998 fick Domstolsverket och

Riksåklagaren 1996 i uppdrag av regeringen att tillsammans verka för att

utveckla former för en snabbare och rationellare handläggning av stora

ekobrottmål. I den av myndigheterna utarbetade rapporten Handläggning

av omfattande mål om ekonomisk brottslighet i domstol m.m.

(Åklagarväsendets Rapport 1998:2), som avlämnades i april 1998,

framhölls att orsakerna till de långa handläggningstiderna är många och

att de på olika sätt samverkar. I rapporten föreslogs bl.a. utökade

möjligheter till sammanträden hos åklagaren för att diskutera frågor

rörande åtalet, bättre arbetsmetoder när det gäller dokumentation av

förhör, ökade möjligheter till muntliga förberedelser samt krav på

skriftliga svaromål och sammanfattningar av parternas ståndpunkter. I

rapporten nämns vidare att Advokatsamfundet bör verka för att kretsen

av advokater som åtar sig uppgiften som försvarare i ekobrottmål

utvidgas.

I rapporten behandlas även lagreglerna om uppskov och avbrott i en

förhandling. Rapporten hänvisar i denna del till departements-

promemorian Domstolsförfarandet förslag till förbättringar (Ds

1997:7), som för närvarande bereds inom Regeringskansliet. I rapporten

nämns att om reglerna ändras i enlighet med vad om anges i denna

promemoria finns det inget behov av ytterligare lagändringar.

Regeringen har för avsikt att inom kort föreslå riksdagen lagändringar i

huvudsaklig överensstämmelse med det förslag som presenteras i

departementspromemorian. Promemorians förslag innebär att reglerna

om avbrott i huvudförhandling upphävs och att reglerna om uppskov i

huvudförhandlingen ändras i väsentlig mån. Om förhandlingen inte

kräver mer än tre dagar skall den genomföras under högst en vecka. I

andra fall skall huvudförhandlingen pågår minst tre dagar per vecka.

Undantag får göras om det finns särskilda skäl. Ny huvudförhandling

skall hållas om uppehåll i förhandlingen gjorts i sådan omfattning att

syftet med en sammanhållen huvudförhandling väsentligen gått förlorat.

Förslagen syftar till att bemästra de särskilda problem som kan vara

förenade med koncentrationsprincipens iakttagande i mycket omfattande

rättegångar. Det är bl.a. rättegångar i stora ekobrottmål som stått i

blickfånget vid utformningen av förslagen.

Enligt regeringen kan ytterligare åtgärder behövas för komma till rätta

med de problem som domstolarna ställs inför vid rättegångar av

förevarande slag. Regeringen har bl.a. av det skälet tillsatt en särskild

utredare som skall se över processen i allmän domstol (dir. 1999:62).

Utredningen skall undersöka hur rättegången i tvistemål och brottmål

med bibehållen rättssäkerhet kan förbättras. Utredaren skall särskilt

uppmärksamma frågor om muntlighet, omedelbarhet och koncentration i

förfarandet samt frågor om bevisning. För ekobrottmålens del är

direktiven särskilt relevanta i de delar som behandlar koncentrationen i

stora mål. Av direktiven framgår att även andra lösningar än ingrepp i

reglerna om avbrott och uppskov kan vara värda att pröva. Som exempel

härpå nämns en ordning som innebär att man i ökad utsträckning gör det

möjligt att dela upp en rättegång på det sättet att vissa delar av ett åtal

handläggs och avdöms i ett sammanhang, medan andra sparas till ett

senare tillfälle.

Sekretess mellan myndigheter

Ekosekretessutredningen avlämnade i maj 1999 betänkandet Ekonomisk

brottslighet och sekretess (SOU 1999:53). Utredningens huvuduppgift

var att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera bekämpningen av

ekonomisk brottslighet genom att göra det möjligt för berörda

myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information

om sådant som har betydelse för att förebygga, upptäcka och utreda

ekonomisk brottslighet (dir. 1997:61). I betänkandet föreslås bl.a. en rad

ändringar av sekretesslagen.

Med hänvisning till att de nuvarande möjligheterna att lämna uppgifter

om planerade brott enligt utredningen är för begränsade, föreslås en

uttrycklig regel om sekretessgenombrott för planerade brott. Enligt

utredningen får bestämmelsen framför allt betydelse i de fall

myndigheterna känner igen handlingsmönster från tidigare brott.

För att effektivisera underrättelseverksamheten mellan myndigheterna

föreslås att det för tullens och polisens underrättelseverksamhet införs en

sekretessbrytande regel som möjliggör informationsutbyte i vissa

undersökningar avseende allvarlig brottslighet, s.k. särskilda

undersökningar.

Utredningen föreslår en sekretessbrytande regel som innebär att polisen,

tullen och åklagare ges ökade möjligheter att lämna information till

konkursförvaltare. Regeln syftar till att effektivisera konkurs-

utredningarna. För att begränsa problemen med att gäldenären till följd

av konkursförvaltarens upplysningsskyldighet kan få kännedom om

uppgifter om brottsmisstankar som han annars inte skulle haft tillgång

till, föreslår utredningen att det inte skall föreligga någon skyldighet för

konkursförvaltare att lämna uppgift om att denne gjort brottsanmälan

eller vad denne fått kännedom om i anledning av brottsmisstanken förrän

i samband med slutredovisningen. Utredningen föreslår också att

konkursförvaltare skall få ökad tillgång till uppgifter ur

skattemyndigheternas revisionsärenden.

Utredningen föreslår ett förtydligande av reglerna om banksekretess.

Syftet är att de brottsbekämpande myndigheter därigenom skall kunna få

information snabbare än i dag.

För att öka exekutionsväsendets möjligheter att medverka mer aktivt i

det brottsbekämpande arbetet föreslås att sekretessen hos

kronofogdemyndigheterna och tillsynsmyndigheterna i konkurs skärps

för bl.a. uppgifter om brott.

För att åstadkomma en snabbare utveckling av samverkan mellan

myndigheter och för att ge riksdagen möjlighet att ta ett samlat grepp på

frågor om myndighetssamarbete och informationsutbyte, föreslår

utredningen att de viktigaste delarna av förordningen om

myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet förs över till en lag

och att skyldigheten att samarbeta lagfästs. Därvid föreslås att

myndigheter som tillämpar bestämmelserna om statliga myndigheters

riskhantering skall bli skyldiga att särskilt uppmärksamma risker för

ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag och liknande förmåner

som utgår av allmänna medel eller EU-medel.

Utredningen föreslår en ny regel i rättegångsbalken som innebär att

myndigheter som hanterar beslag, främst polisen och tullen, i samband

med hävande av beslaget skall underrätta kronofogdemyndigheten om

tillgångar som är tillgängliga för exekutiva åtgärder.

Mot bakgrund av de problem som det innebär att olika sekretessregler

gäller hos åklagare och domstol vid handläggningen av mål där det

förekommer företagshemligheter, föreslås att sekretessen för uppgifter i

en förundersökning om företagshemligheter skall kunna kvarstå även om

uppgifterna lämnas till domstol med anledning av åtal.

Eftersom det är viktigt att sekretesslagstiftningen inte utgör ett hinder

mot ett effektivt samarbete över nationsgränserna föreslår utredningen att

sekretess skall gälla i ärenden om rättslig hjälp i brottmål (jfr avsnitt 6.2).

Därigenom skyddas utländska framställningar om rättslig hjälp, och de

utredningar som görs till följd av framställningarna, av sekretess. Dessa

kan enligt utredningen behöva skyddas av sekretess dels därför att de

åtgärder som skall genomföras i Sverige riskerar att motverkas eller

omintetgöras om uppgiften röjs, dels därför att den förundersökning eller

liknande förfarande som pågår i det andra landet på motsvarande sätt

riskerar att skadas om uppgiften röjs. Bakom förslaget ligger bl.a. tanken

att en förutsättning för att svenska myndigheter skall kunna få god hjälp

av myndigheterna i andra länder är att Sverige kan erbjuda motsvarande

hjälp.

Utredningen föreslås slutligen att samma sekretess skall gälla för

utredningar om rådgivningsförbud som för utredningar om

näringsförbud.

Enligt utredningen är det vid sidan av regeländringar också nödvändigt

att höja kompetensen inom alla berörda myndighetsområden i frågor som

rör sekretess och informationsutbyte. Utredningen föreslår därför att

Ekobrottsmyndigheten får i uppdrag att bl.a. att utarbeta förslag till

utbildning med inriktning på sekretessproblem vid myndighetssamarbete.

Förslagen bereds inom Justitiedepartementet.

Konkurstillsyn

Konkurstillsynsutredningen har i uppgift att utreda vilken inriktning och

vilket närmare innehåll konkurstillsynen skall ha i framtiden (dir.

1997:74). Genom tilläggsdirektiv i april 1999 har uppgiften utvidgats till

en mer förutsättningslös översyn av den framtida tillsynsfunktionens

organisation (dir. 1999:20). Utgångspunkten är alltjämt att konkurs-

tillsynen skall vara offentlig. I de ursprungliga direktiven framhålls att

det är av stor vikt att tillsynsfunktionen på ett ändamålsenligt sätt

utformas så att bekämpandet av ekonomisk brottslighet underlättas.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2000.

8 Forskning om ekonomisk brottslighet

Några huvudpunkter:

- BRÅ har valt ut och fördelat medel till nio forskningsprojekt om

ekonomisk brottslighet, varav tre projekt avser forskning om

miljöbrott.

- BRÅ har under hösten 1999 publicerat en rapport om forskning om

ekonomisk brottslighet.

- Före årsskiftet 1999/2000 kommer BRÅ att ge ut en rapport som

innehåller en kartläggning av den IT-relaterade brottsligheten.

BRÅ skall prioritera forskning om ekonomisk brottslighet, inklusive

miljöbrott. I budgetpropositionen för år 1998 föreslogs att BRÅ

engångsvis skulle tilldelas 3, 6 respektive 8 miljoner kronor för

budgetåren 1998 2000 för forskning om ekonomisk brottslighet. För att

säkerställa att det bedrivs forskning på området skall huvuddelen av de

medel som BRÅ tilldelats utlysas som projektmedel för forskning om

ekonomisk brottslighet, inklusive miljöbrott. Den internationella

dimensionen skall därvid ägnas särskild uppmärksamhet.

BRÅ har antagit ett forskningsprogram om ekonomisk brottslighet som

godkänts av regeringen och ett antal projekt är nu i gång. BRÅ:s uppdrag

att verka för forskningen om ekobrott sträcker sig till utgången av år

2000. BRÅ kommer under hösten 1999 att överlämna ett underlag till

regeringen för bedömningar av hur den framtida ekobrottsforskningen

kan stöttas.

Som ett led i BRÅ:s uppgift att verka för att forskningen om ekonomisk

brottslighet (inklusive miljöbrott) vid universitet och högskolor utvecklas

anordnade BRÅ i februari 1999 ett seminarium för forskare och blivande

forskare inom fältet ekonomisk brottslighet. Bland deltagarna fanns även

forskare från Norge och Finland samt representanter för olika

myndigheter som kommer i kontakt med ekobrottsligheten. Delvis som

ett resultat av seminariet publicerade BRÅ i augusti 1999 rapporten

Forskning om ekonomisk brottslighet (BRÅ-Rapport 1999:7). Rapporten

innehåller en översikt av tidigare och aktuell ekobrottsforskning i

Skandinavien och en redovisning av ett antal pågående forskningsprojekt

i Sverige. Före årsskiftet 1999/2000 kommer BRÅ att ge ut en rapport

som innehåller en omfattande kartläggning av den IT-relaterade

brottsligheten. Ett nordiskt forskningsseminarium planeras hösten 2000.

Till seminariet kommer såväl nordiska forskare som internationellt

verksamma forskare att bjudas in.

Hittills har BRÅ inom ramen för uppdraget att verka för utökad

ekobrottsforskning valt ut och fördelat medel till nio forskningsprojekt.

Tre av projekten rör miljöbrottslighet. Övriga projekt avser möjligheterna

och förutsättningarna för ett kollektivt straffansvar, insiderbrott,

finansiell offshore -verksamhet och oegentliga affärstransaktioner,

ekonomisk brottslighet vid konkurs, skattebrott samt statistik om

ekonomisk brottslighet. Inom det sistnämnda projektet skall möjlig-

heterna att upprätta statistik om ekonomisk brottslighet studeras. Arbetet

kommer att bedrivas i kontakt med bland andra Ekobrottsmyndigheten,

Europarådet och EU. Projektet som avser insiderbrott syftar bl.a. till att

undersöka och analysera Finansinspektionens, Ekobrottsmyndighetens

och Stockholms fondbörs arbetssätt och möjligheter att upptäcka, utreda

och lagföra brottslig insiderhandel.

9 Brottsförebyggande arbete

Några huvudpunkter:

- Det brottsförebyggande arbetet ges ökat genomslag i lagstiftnings-

och myndighetsarbetet.

- Möjligheterna till missbruk av bidrags- och skattesystemen skall

minska.

Bakgrund

I regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten betonas vikten

av det brottsförebyggande arbetet. Det framhålls att också ekonomisk

brottslighet kan förebyggas genom åtgärder som innebär att tillfällena till

brott blir färre, att vinningen blir mindre eller att riskerna för förövarna

blir större. Det påpekas att den ekonomiska brottsligheten i särskilt hög

grad kan antas påverkas av åtgärder från rättsväsendets sida och från

olika kontrollorgan. Den konstateras därvid att den offentliga kontrollen

spelar en viktig roll när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet

och att skattekontrollen är en grundsten i denna kontroll. Det framhålls

vidare att näringslivet har unika möjligheter att uppmärksamma och

förebygga ekonomisk brottslighet. I strategin slås fast att

ekobrottsaspekten vid utarbetandet av ny lagstiftning måste vägas in på

ett mer konsekvent och medvetet sätt än vad som gjorts tidigare. Det

måste vara ett naturligt inslag i lagstiftningsarbetet att göra en

konsekvensanalys när det gäller exempelvis om reglerna är lätta att

kringgå i brottsligt syfte eller om överträdelser kan upptäckas och beivras

med rimliga insatser.

I 1998 års lägesrapport diskuteras det brottsförebyggande arbetet inom

miljöbrottsbekämpningen. Det konstateras att när det gäller kampen mot

miljöbrott ligger tyngdpunkten redan på det förebyggande arbetet. Det

framhålls att näringslivet har en central roll på detta område och det

glädjande i att miljöfrågorna under de senaste åren fått en allt större

betydelse inom näringslivet (skr. 1998/99:25 s. 14 f.).

Det brottsförebyggande arbetet i dag

Det finns ingen samlad bild av vilka brottsförebyggande insatser som

görs när det gäller den ekonomiska brottsligheten.

Generellt har frågor om brottsförebyggande insatser fått en allt mer

central plats inom kriminalpolitiken under senare år. Samtidigt finns det

tecken som tyder på att kontrollaspekterna ibland får stå tillbaka för

andra krav. Det gäller både vid utformningen av lagstiftningen och vid

myndigheternas tillämpning. Det kan handla om att behovet av att

avreglera ett visst område bedöms ha en sådan angelägenhetsgrad att de

brottsförebyggande aspekterna får ge vika. Det kan också handla om

policyfrågor inom de icke rättsvårdande myndigheterna som medför att

serviceaspekterna får sådant genomslag att kontrollfunktionerna

marginaliseras. Det kanske inte heller alltid avsätts tillräckligt med tid

och resurser för frågorna.

Det finns en mängd konkreta exempel på att de brottsförebyggande

frågorna fått ökad betydelse inom ekobrottsbekämpningen. Således har

de brottsförebyggande aspekterna utgjort en viktig del i de projekt som

initierats inom ramen för den samlade strategin mot den ekonomiska

brottsligheten. I fråga om konkret myndighetssamverkan med uttalad

brottsförebyggande inriktning kan nämnas den samverkan som sker inom

ramen för EU-bedrägeridelegationens arbete. I Ekobrottsmyndighetens

rapport om den ekonomiska brottsligheten för år 1998 beskrivs ett flertal

brottsförebyggande projekt inom ramen för Ekobrottsmyndighetens

arbete (Ekobrottsmyndigheten, Rapport 1999:1 s. 20 f.).

Nyligen publicerade Riksrevisionsverket (RRV) en rapport som kan

tas som exempel på hur frågor om förebyggande arbete börjar ägnas ökad

uppmärksamhet på näraliggande områden (Kontrollen inom

välfärdssystem och inkomstbeskattning, RRV, Huvudrapport 1999:39A).

Enligt RRV har kontrollfunktionerna länge varit eftersatta inom

välfärdssystemen. RRV noterar dock att inom vissa av de undersökta

myndigheterna börjar förändringar i attityd och arbetssätt att slå igenom.

Det finns en strävan att göra rätt från början som delvis har sin

bakgrund i den moderna informationsteknologin. RRV anser att de

största problemen finns på statsmaktsnivå och gör bedömningen att

kraven bör skärpas på konsekvensanalyser i regeringens propositioner.

Analyser av förutsättningarna för att genomföra förslag bör enligt RRV

vara normala inslag i de beslutsunderlag som regeringen presenterar för

riksdagen.

Det fortsatta arbetet

Det är enligt regeringens mening mycket viktigt att utveckla och

intensifiera arbetet med att ge det brottsförebyggande arbetet ökat

genomslag i lagstiftnings- och myndighetsarbetet. Genom att förbättra

lagstiftningen och kontrollen avseende bidrags- och skattesystemen

minskar möjligheterna till missbruk. Detta är sannolikt i de flesta fall en

bättre väg än att försöka motverka dåligt anpassade system och bristande

kontroll med utvidgad kriminalisering. Statsmakterna har ansvaret för

utformningen av lagstiftningen och kontrollsystemen. Utvecklingen av

det brottsförebyggande arbetet inom detta område måste därför ske i

samverkan mellan berörda myndigheter och i nära anslutning till

regeringens löpande arbete med att utarbeta förslag till ny lagstiftning.

Vid överväganden av hur bidrags- och skattesystemen bör vara

utformade för att inte inbjuda till brottslighet bör även erfarenheter från

det lokala brottsförebyggande arbetet tas till vara. Att utforma system

med beaktande av också dessa aspekter är inte endast ett kriminalpolitiskt

intresse, utan är av grundläggande betydelse för att kunna upprätthålla

välfärdspolitikens trovärdighet.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 oktober 1999

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Freivalds,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Freivalds

Regeringen beslutar skrivelse 1999/2000:22 Lägesrapport i fråga om den

ekonomiska brottsligheten

Skr. 1999/2000:22

53

1

53

Skr. 1999/2000:22

54