Regeringens proposition

1997/98:145

Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart

Sverige

Prop.

1997/98:145

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 7 maj 1998

Thage G[REDACTED_EFTERNAMN]

 Anna[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till

nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljö-

problemen i Sverige är lösta. Sverige skall vidare internationellt vara en

pådrivande kraft och ett föregångsland för ekologiskt hållbar utveckling.

I propositionen anger regeringen hur miljöpolitiken på olika områden

skall föras vidare för att detta övergripande mål skall kunna nås.

Propositionen är en vidareutveckling och precisering av det inledda

arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen har under hösten

1997 och våren 1998 lagt fram propositioner och en skrivelse när det

gäller flera områden som tillsammans med den nu aktuella

miljöpropositionen är viktiga delar i det samlade arbetet för en hållbar

utveckling. Det gäller t.ex. förslag om energi, transporter, regionalpolitik,

sysselsättning, konsumentpolitik, bostadspolitik, jordbruk samt

arkitektur, formgivning och design. Regeringen har vidare föreslagit att

en ny balk, miljöbalken, införs (prop. 1997/98:45). Förslaget till ny

miljöbalk utgör en både samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning

för en hållbar utveckling. Regeringen uttalar också i 1998 års

ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150), att arbetet med att ställa

om Sverige till ekologisk hållbarhet bör fortsätta och föreslår höjda

anslag till miljön.

Regeringen föreslår att en ny struktur för arbetet med miljömål bör

tillämpas. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av

riksdagen. Genom dessa miljökvalitetsmål anger riksdagen vilket

miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. Regeringen

svarar för att delmål ställs upp i de fall det behövs för att nå

miljökvalitetsmålen. Delmålen utgör utgångspunkter för en precisering

av mål och strategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer.

Regeringen konstaterar att det övergripande generationsmålet och den

nya strukturen innebär ett nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken.

Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en parlamentarisk beredning

som får i uppgift att i samverkan med berörda myndigheter göra en

samlad översyn av detta arbete.

Regeringen gör bedömningen att den nya miljöbalken och de nya

nationella miljökvalitetsmålen, med den ansvarsfördelning för målupp-

fyllelse m.m. som föreslås, tillsammans skapar ytterligare förutsättningar

för en decentralisering av miljöarbetet. Härigenom ökar möjligheterna

och intresset, inte minst inom näringslivet, att ta egna initiativ till åt-

gärder för en bättre miljö.

I ett globalt perspektiv behöver resursanvändningen effektiviseras.

Beräkningar visar att resursanvändningen i vår del av världen behöver

effektiviseras avsevärt om jordens ekosystem skall kunna bära en ökande

världsbefolkning och samtidigt lämna utrymme för en standardökning i

världens utvecklingsländer. Som ett möjligt mått på den nödvändiga

minskningen har inom FN-systemet lanserats begreppet faktor 10, som

innebär att i-ländernas resursanvändning i ett generationsperspektiv grovt

räknat behöver bli tio gånger effektivare.

I en utvecklad kretsloppsstrategi med krav på en större

resurshushållning föreslår regeringen för en rad olika varuslag att berörda

inriktar sitt handlande så att uppsatta mål kan uppnås inom en till två

generationer. Ett vitalt och miljöanpassat näringsliv och en

miljöanpassad samhällsplanering är nödvändiga förutsättningar för en

hållbar utveckling.

När det gäller kemikaliepolitiken skall allt kemikaliesäkerhetsarbete

liksom hittills utgå från riskvärderingar. Dagens arbetsmetoder måste

kompletteras med ett mer generellt arbetssätt som riktas mot ämnen med

vissa specifika egenskaper.

Inom EU verkar Sverige för en intensifiering av arbetet med att in-

tegrera miljöfrågorna i olika samhällssektorer. Det internationella

miljösamarbetet skall vara fortsatt handlingsinriktat och offensivt. En

målmedveten strävan är att integrera miljöaspekten i frågor som rör

handel, bistånd och tekniköverföring.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner 1997 års ändringar av

Montrealprotokollet med skärpningar av de regler som gäller för ämnen

som bryter ned ozonskiktet. Regeringen föreslår vidare att riksdagen

godkänner en konvention om säkerheten vid hantering av använt

kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall.

Läsanvisning

Propositionens huvudförslag utgörs av förslaget till nationella

miljökvalitetsmål. Denna läsanvisning syftar till att belysa hur dessa mål

i olika avseenden förs vidare i propositionens kapitel.

Kapitel 4 behandlar: 15 miljökvalitetsmål;

 Ansvarsfördelning mellan olika

 samhällsnivåer och sektorer m.m.;

 Uppföljning av regeringens förslag

Kapitel 5 behandlar: Riktlinjer för resurseffektivitet och deras

 koppling till miljökvalitetsmålen

Kapitel 6 behandlar: Riktlinjer för en ny kemikaliepolitik och

 deras koppling till miljökvalitetsmålen

Kapitel 7 behandlar: Åtgärdsstrategier inom vissa områden och

 deras koppling till miljökvalitetsmålen

 (transporter, försurning och klimat)

Kapitel 8 behandlar: Näringslivets miljöarbete och

 konsumenternas roll med koppling till

 miljökvalitetsmålen (bl.a. ekonomiska

 styrmedel, upphandling och miljöledning)

Kapitel 9 behandlar: Samhällsplanering samt lokalt och regionalt

 miljöarbete med koppling till

 miljökvalitetsmålen (bl.a. lokalt

 investeringsstöd för hållbar utveckling

 och fortsatt Agenda 21-arbete)

Kapitel 10 behandlar: Strategi för det svenska miljöarbetet i EU

 och kopplingen till miljökvalitetsmålen

Kapitel 11 behandlar: Ett stärkt internationellt miljöarbete och

 kopplingen till miljökvalitetsmålen

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 8

2 Ärendet och dess beredning 9

2.1 Naturvårdsverkets förslag till nya nationella miljökvalitetsmål 9

2.2 Grundvattenutredningen 9

2.3 Naturvårdsverkets förslag om utökat förbud mot mark-

avvattning 10

2.4 Miljövårdsberedningens betänkande om utökat skydd av

produktiv skogsmark 10

2.5 Miljövårdsberedningens förslag angående statsförvaltningens

arbete för ekologisk hållbarhet 11

2.6 Miljöövervakningsutredningen 11

2.7 Kretsloppsdelegationens förslag till strategi för

resurseffektivitet och kretsloppsanpassad varu-

produktion 11

2.8 Bioråvaruutredningen 12

2.9 Naturvårdsverkets uppföljning av producentansvaret 12

2.10 Kretsloppsdelegationens förslag till producentansvar för

möbler 12

2.11 Naturvårdsverkets aktionsplan på avfallsområdet 12

2.12 Kemikommitténs betänkande om en hållbar kemikaliepolitik 13

2.13 Kemikalieinspektionens rapport om kemikalier i textilier 13

2.14 Kemikalieinspektionens rapport Avvecklings-projektet 13

2.15 Utvärdering av kvicksilver- och amalgamavveck-lingen 14

2.16 Rapporter om additiv i PVC samt hantering av PVC-avfall 14

2.17 Alternativbränsleutredningen 15

2.18 Förslag till nytt miljöklassningssystem för bilar 15

2.19 Åtgärder mot försurning 15

2.20 Naturvårdsverkets nationella plan för kalkningsverksam-

 heten 16

2.21 Stöd till energiskog 16

2.22 Boverkets rapport Sverige 2009 förslag till vision 16

2.23 En samordnad kultur- och naturmiljöpolitik 17

2.24 Underlag för den svenska strategin i EU:s miljöarbete 17

2.25 Nationalkommittén för Agenda 21 17

2.26 Ratificering av ändring i Montrealprotokollet om ämnen

 som bryter ned ozonskiktet 18

2.27 Ratificering av konventionen om säkerheten vid hantering

 av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering

 av radioaktivt avfall 18

3 Miljöpolitikens utveckling och inriktning 19

4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling 34

4.1 Miljökvalitetsmålens roll i arbetet för en ekologiskt hållbar

utveckling 34

4.2 Regeringens förslag till nya nationella miljökvalitetsmål 44

4.2.1[REDACTED_EFTERNAMN] luft 44

4.2.2 Grundvatten av god kvalitet 52

4.2.3 Levande sjöar och vattendrag 59

4.2.4 Myllrande våtmarker 69

4.2.5 Hav i balans samt levande kust och skärgård 77

4.2.6 Ingen övergödning 93

4.2.7 Bara naturlig försurning 101

4.2.8 Levande skogar 111

4.2.9 Ett rikt odlingslandskap 120

4.2.10 Storslagen fjällmiljö 130

4.2.11 God bebyggd miljö 138

4.2.12 Giftfri miljö 150

4.2.13 Säker strålmiljö 154

4.2.14 Skyddande ozonskikt 157

4.2.15 Begränsad klimatpåverkan 162

4.3 Myndigheternas arbete med miljökvalitetsmålen m.m. 169

4.3.1 Ansvarsfördelning i miljömålsarbetet och upp-

följning av målen 169

4.3.2 Sektorsmyndigheter och hållbar utveckling 173

4.3.3 Miljöledningssystem i statlig verksamhet 175

4.4 Underlag och metoder för uppföljning och utvärdering 176

4.4.1 Miljöstatistik och indikatorer 178

4.4.2 Kulturmiljöstatistik 180

4.4.3 Miljöövervakningsutredningen 181

4.4.4 Miljöövervakningen av kemikalier 184

4.4.5 Kulturmiljöövervakning 185

4.4.6 Miljöövervakning av radioaktiva ämnen 185

4.4.7 Materialflödesstatistik 186

5 Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle 188

5.1 Riktlinjer för en effektiv och långsiktigt hållbar material-

 och energianvändning 188

5.2 Miljövarupolicy inom EU 195

5.3 Producentansvar och kretsloppsanpassning av varor 196

5.3.1 Producentansvaret för förpackningar, retur-

 papper och däck som bidrag till

 omställningen av miljöarbetet 197

5.3.2 Producentansvar för bilar samt elektriska och

elektroniska produkter 201

5.3.3 Kretsloppsanpassning av möbler, byggnader

 och kontorspapper m.m. 203

5.4 Mindre mängd avfall för bortskaffande 205

5.5 Kretslopp av växtnäring mellan stad och land 207

5.6 Ett säkert och utvecklande arbetsliv är en viktig faktor i

kretsloppsanpassningen 208

6 Kemikaliepolitik för 2000-talet 209

6.1 Nya arbetssätt behövs i kemikaliepolitiken 209

6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken. 212

6.3 Arbetet med att minska riskerna vid hantering av kemikalier

 kan utvecklas 220

6.3.1 Utgångspunkter för det framtida arbetet 220

6.3.2 Samverkan, myndighetsorganisation och

tillsynsarbetets uppläggning 221

6.3.3 Ökad information till allmänheten 224

6.3.4 Klassificering och märkning av kemiska produkter 227

6.3.5 Kunskapen om kemikaliers användning är otill-

räcklig 228

6.3.6 Försiktighetsprincipen och Produktvalsprincipen

(substitutionsprincipen) måste accepteras

globalt 229

6.3.7 Det behövs en gemensam kemikaliepolicy på

 EU-nivån 230

6.3.8 Global samverkan för att uppnå de nationella

miljökvalitetsmålen 230

6.4 Begränsningar och avveckling av vissa skadliga ämnen 233

6.4.1 Kemikalier i textilier 234

6.4.2 Läkemedels samt kosmetiska och hygieniska

produkters miljöpåverkan 237

6.4.3 Bly 240

6.4.4 Kvicksilver 246

6.4.5 PCB 253

6.4.6 Bromerade flamskyddsmedel 255

6.4.7 Klorparaffiner 258

6.4.8 Nonylfenoletoxilater 260

6.4.9 Ftalater och andra mjukgörare i PVC m.m. 263

6.4.10 Organiska tennföreningar som tillsats i

 PVC 268

6.4.11 Åtgärder för att minska miljöbelastningen

 från PVC - en sammanfattning 270

6.4.12 Bekämpningsmedel 273

6.4.13 Ämnen med tillfälliga svenska särbestäm-

 melser 274

6.4.14 Klimatpåverkande ämnen 275

7 Åtgärdsstrategier på vissa områden 276

7.1 Vissa åtgärder på transportområdet 276

7.1.1 Sektorsmål för transporter och behov av

 åtgärder 276

7.1.2 Konventionella fordonsbränslen 279

7.1.3 Strategi för alternativa drivmedel i Sverige 281

7.1.4 EU-regler om avgaskrav 286

7.1.5 Utvecklingen av det svenska miljöklassystemet

 för bilar 288

7.2 Försurning 290

7.2.1 Åtgärder mot nedfall 290

7.2.2 Kalkningsverksamheten 295

7.3 Klimat 296

7.3.1 Åtgärder inom klimatområdet 296

7.3.2 Energiskog 303

8 Näringslivets och konsumenternas roll i miljöarbetet 304

8.1 Hållbara produktions- och konsumtionsmönster 304

8.2 Näringslivet 307

8.2.1 Den finansiella sektorn 307

8.2.2 Industrin 308

8.2.3 Tjänstesektorn 312

8.3 Staten som ägare 313

8.4 Optimalt styrmedelsval 314

8.5 Miljöanpassade stöd 316

8.6 Marknadsinriktade styrmedel 318

9 Samhällsplaneringen och det lokala och regionala miljöarbetet 321

9.1 Samhällsplanering för en ekologiskt hållbar utveckling 321

9.1.1 Regionala miljö- och hushållningsprogram 322

9.1.2 Hållbar utveckling av städer och bebyggelse-

 miljöer 323

9.1.3 Naturvård och kulturmiljövård 327

9.2 Lokalt investeringsstöd för ekologiskt hållbar utveckling 327

9.3 Fortsatt arbete med Agenda 21 330

10 Riktlinjer för det svenska miljöarbetet i EU 333

10.1 Bakgrund och övergripande målsättningar 333

10.2 Utmaningarna för EU 340

10.3 Förhållandet till den inre marknaden 344

11 Internationellt miljösamarbete 347

11.1 Ett stärkt internationellt miljösamarbete 348

11.2 Regionalt miljösamarbete 353

11.3 Förenta Nationerna 361

11.4 Internationella miljökonventioner 365

11.5 Handel och miljö 366

11.6 Internationellt utvecklingssamarbete 369

12 Godkännande av 1997 års ändringar av Montrealprotokollet 373

13 Godkännande av konventionen om säkerheten vid hantering

 av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av

radioaktivt avfall 375

13.1 Arbetet med konventionen 375

13.2 Konventionens omfattning och innehåll 377

13.3 Godkännande av konventionen och lagstiftningsfrågor 379

Bilagor 1 59 förteckning se sid. 384

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 maj 1998

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels godkänner regeringens förslag till

1. en ny struktur i arbetet med miljömål (avsnitt 4.1),

2. 15 nationella miljökvalitetsmål (avsnitt 4.2.1 - 4.2.15),

3. riktlinjer för resurseffektivitet (avsnitt 5.1) och

4. riktlinjer för samhällsplaneringen (avsnitt 9.1),

dels godkänner

5. ändringarna av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned

ozonskiktet (kapitel 12) och

6. konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle

och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (kapitel 13),

dels godkänner

7. att det under utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med

anslutande näringar uppförda ramslaget B 12 Kompletterande åtgärder

inom jordbruket får, utöver anläggningsstöd för energiskog, även

utnyttjas för andra åtgärder i syfte att stimulera energiskogsodling

(avsnitt 7.3.2).

2 Ärendet och dess beredning

I propositionen behandlas bl.a. följande utredningsförslag och rapporter.

2.1 Naturvårdsverkets förslag till nya nationella miljö-

kvalitetsmål

Regeringens vision om ett hållbart Sverige ställer krav på ett nytt system

av nationella miljökvalitetsmål. Dessa bör vara lättare att överblicka än

de hittillsvarande miljömålen och skall bidra till att styra utvecklingen.

Nationalkommittén för Agenda 21 presenterade i rapporten Mål för

miljön (rapport 1996:4) en översikt och analys av arbetet med nationella

miljömål. Denna rapport låg till grund för ett regeringsuppdrag till

Naturvårdsverket. Naturvårdsverkets förslag presenterades i Ren luft och

gröna skogar förslag till nationella miljömål 1997 (rapport 4765).

Rapporten innehåller förslag till en ny målstruktur med 18 nationella

miljökvalitetsmål samt en analys om bl.a. principer för målstyrning på

miljöområdet, om uppföljning av målen, om bedömning av kostnads-

effektivitet och om kunskapsbehov. En sammanfattning av

Naturvårdsverkets rapport finns i bilaga 1. Rapporten remissbehandlades

under hösten 1997. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga

2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Miljödepartementet (dnr M97/3087/8).

Miljömålen utgår också från att hela befolkningen ska skyddas mot

negativ påverkan. Miljöhälsoutredningen har utarbetat ett förslag till

nationellt handlingsprogram för att minska hälsoriskerna i miljön i

betänkandet Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124).

Utredningens förslag till övergripande mål för en hållbar hälsoutveckling

har beaktats när miljömålen har formulerats.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram en ny version

av rapporten Vem förorenar Sverige (rapport 4788). Rapporten innehåller

en översiktlig information om belastningen på Sverige. Andra länders

miljöpåverkan på Sverige och Sveriges påverkan på andra länder redo-

visas. Trender analyseras etc. En sammanfattning av rapporten finns i bil.

3. Rapporten har remissbehandlats och remissinstanserna är förtecknade i

bil. 4. En remissammanställning finns tillgänglig på Miljödepartementet

(M97/3057/6).

Naturvårdsverket har också i maj 1998 presenterat en rapport om

tillståndet i miljön de Facto;98. Vidare har Naturvårdsverket presenterat

en framtidsstudie, Sverige år 2021 (rapport 4747). Båda dessa rapporter

har använts som underlag.

Förslagen till nya miljökvalitetsmål behandlas i kapitel 4.

2.2 Grundvattenutredningen

Grundvattenutredningen (M 1993:15) tillkallades år 1993 för att utreda

hur hushållningen med grundvatten kan förbättras, bl.a. genom fysisk

planering och bättre reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar.

Utredningen har avlämnat delbetänkandet Reglering av vattenuttag ur

enskilda brunnar (SOU 1994:97) och slutbetänkandet Grundvattenskydd

(SOU 1995:45). Grundvattenutredningens betänkanden överlämnades till

Miljöbalksutredningen i de delar som avser förslag till lag om ändring i

vattenlagen (1983:291) och förslag till lag om ändring i lagen (1987:12)

om hushållning med naturresurser m.m. samt tillsynsfrågor. Dessa delar

av utredningens förslag har behandlats i regeringens proposition

Miljöbalk (prop. 1997/98:45). Utredningens övriga förslag behandlas i

denna proposition.

Sammanfattningar av Grundvattenutredningens betänkanden finns i

bilaga 5 och 6. Båda har remissbehandlats och förteckningen över

remissinstanserna finns i bilaga 7 och 8. Remissammanställningar finns

tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M94/2953/7 resp. M95/2002/7).

Utredningen behandlas huvudsakligen i avsnitt 4.2.2.

2.3 Naturvårdsverkets förslag om utökat förbud mot

markavvattning

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag utarbetat en aktionsplan för

biologisk mångfald. Den presenteras i Aktionsplan för biologisk

mångfald (rapport 4463). Regeringen har i Skydd av hotade arter samt

aktionsplaner för biologisk mångfald (prop. 1996/97:75, bet.

1996/97:JoU 15, rskr. 1996/97:239) behandlat huvuddelen av rapporten.

I rapporten föreslog verket också en utökning av naturvårdslagens förbud

mot markavvattning till att omfatta kustnära områden längs Norrlands-

kusten. En sammanfattning av förslaget finns i bilaga 9. Förslaget har

remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna redovisas i

bilaga 10. En remissammanställning finns tillgänglig i

Miljödepartementet (dnr M97/471/4).

Förslaget behandlas i avsnitt 4.2.4.

2.4 Miljövårdsberedningens betänkande om utökat skydd

av produktiv skogsmark

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har på regeringens uppdrag utrett i

vilken omfattning arealen skyddad produktiv skogsmark behöver utökas

och former för att åstadkomma detta.

Miljövårdsberedningen har redovisat sina överväganden och förslag i

betänkandet Skydd av skogsmark behov och kostnader (SOU 1997:97).

En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 11. Betänkandet har

remissbehandlats och en lista över remissinstanserna finns i bilaga 12. En

remissammanfattning finns tillgänglig i Miljödepartementet

(dnr M97/2343/4).

Förslaget behandlas i avsnitt 4.2.8.

2.5 Miljövårdsberedningens förslag angående

statsförvaltningens arbete för ekologisk hållbarhet

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har haft uppdraget att utreda och

föreslå konkreta åtgärder för att nå en hållbar samhällsutveckling. Där

ingår bl.a. integrering av miljöansvar och miljöhänsyn i

samhällssektorernas verksamhet samt att utveckla regeringens styrning

av sektorsmyndigheterna. Miljövårdsberedningen har överlämnat två

delbetänkanden: Integrering av miljöhänsyn inom den statliga

förvaltningen (SOU 1996:12) och Förvalta med miljöansvar

 Statsförvaltningens arbete för ekologisk hållbarhet (SOU 1997: 145). En

sammanfattning av det sistnämnda betänkandet finns i bilaga 13.

Delbetänkandet (SOU 1997:145) har behandlats vid ett remissmöte. En

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 14.

Miljövårdsberedningens förslag behandlas i avsnitt 4.3.2.

2.6 Miljöövervakningsutredningen

Naturvårdsverket presenterade i rapporten Miljöövervakningens framtida

inriktning och omfattning (rapport 4543) förslag angående miljö-

övervakningens omfattning, struktur, finansiering och samordning.

Naturvårdsverkets rapport var utgångspunkten för

Miljöövervakningsutredningen som redovisat sina slutsatser i

betänkandet Övervakning av miljön (SOU 1997:34). En sammanfattning

av förslagen finns i bilaga 15. Betänkandet har remissbehandlats och en

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 16. En

remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet

(dnr M97/816/8).

Utredningens förslag behandlas i avsnitt 4.4.

2.7 Kretsloppsdelegationens förslag till strategi för

resurseffektivitet och kretsloppsanpassad

varuproduktion

Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) har på uppdrag av regeringen

redovisat förslag till en strategi för ökad resurseffektivitet och

kretsloppsanpassad varuproduktion. Delegationen har utarbetat både

övergripande mål och delmål för denna strategi samt förslag till åtgärder

för att nå dessa mål på kort och lång sikt. Delegationen har också

utarbetat förslag till krav på varor som skall släppas ut på marknaden.

Förslagen har redovisats i rapporten Strategi för kretsloppsanpassade

material och varor (rapport 1997:14). Kretsloppsdelegationen har under

arbetets gång även redovisat två delrapporter Kretslopp en

miljöstrategi, (rapport 1994:2 resp. 1995:7). En sammanfattning av

rapporternas förslag finns presenterad i bilaga 17.

Kretsloppsdelegationens rapporter har remissbehandlats och en

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 18. Sammanställningar

av remissyttrandena finns tillgängliga i Miljödepartementet

(dnr M97/1463/6).

Förslagen behandlas i avsnitt 5.1 5.4.

2.8 Bioråvaruutredningen

Bioråvaruutredningen (M 1993:16) har på regeringens uppdrag utrett

möjligheten att utveckla och öka användningen av biologiska råvaror i

Sverige. Bioråvaruutredningen har redovisat sina överväganden och

förslag i betänkandet Växande råvaror (SOU 1994:113). En

sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 19. Betänkandet har

remissbehandlats och förteckning över remissinstanserna finns i bilaga

20.

Förslagen behandlas i avsnitt 5.1.

2.9 Naturvårdsverkets uppföljning av producentansvaret

Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för år 1997 regeringens uppdrag

att redovisa vilka nivåer på återanvändning och materialåtervinning som

producenterna har nått upp till under år 1996, vad gäller förpackningar,

returpapper och däck. Rapporten Har producenterna nått målen? (rapport

4748) innehåller en redovisning av dessa nivåer samt förslag till

förbättringar av systemet för producentansvar. Naturvårdsverket

presenterar dessutom förslag till författningsändringar. En

sammanfattning av rapporten finns i bilaga 21. Rapporten har

remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna presenteras i

bilaga 22. Sammanställningen av remissinstansernas synpunkter finns

tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/2447/6).

Naturvårdsverkets förslag behandlas i avsnitt 5.3.1.

2.10 Kretsloppsdelegationens förslag till producentansvar

för möbler

Kretsloppsdelegationen fick via tilläggsdirektiv (Dir. 1996:87) uppdraget

från regeringen att redovisa hur ett producentansvar för möbelvaror kan

utformas. Rapporten Producentansvar för möbler (rapport 1997:15)

innehåller förslag på åtgärder för att kretsloppsanpassa

möbelvarusektorn, bl.a. genom producentansvar. En sammanfattning av

rapportens förslag finns i bilaga 23. Rapporten är remissbehandlad och

en förteckning över remissinstanserna återges i bilaga 24. En

sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Miljödepartementet (dnr M97/2480/6).

Förslagen behandlas i avsnitt 5.3.3.

2.11 Naturvårdsverkets aktionsplan på avfallsområdet

Naturvårdsverket ger i Aktionsplan avfall (rapport 4601) förslag till mål

och åtgärder för att minska mängden avfall och minska avfallets

farlighet. Förslaget har tidigare till största delen behandlats i

propositionen 1996/97:112 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt

hållbart sam-hälle ett ansvar för alla och i denna del också godkänts av

riksdagen (bet. 1997/98: JoU7, rskr. 1997/98:55). Rapporten är

remissbehandlad och en sammanfattning av förslagen samt en lista på

remissinstanserna finns i den nämnda propositionen. En sammanställning

av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr

M96/3190/6).

Naturvårdsverkets förslag behandlas delvis i avsnitt 5.4.

2.12 Kemikommitténs betänkande om en hållbar

kemikaliepolitik

Kemikommittén har lagt fram sitt slutbetänkande En hållbar

kemikaliepolitik (SOU 1997:84). Betänkandet innehåller förslag till mål

för den framtida kemikaliepolitiken och en rad förslag till åtgärder.

Kommittén ger också förslag till hur miljöövervakningen på

kemikalieområdet skall förbättras. En sammanfattning av betänkandet

återges i bilaga 25. Be-tänkandet har remissbehandlats och

remissinstanserna presenteras i bi-laga 26. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr

M97/2304/6).

Kemikommitténs förslag behandlas i avsnitten 6.1 6.3 och 6.4.2.

Miljöövervakningen av kemikalier behandlas i avsnitt 4.4.4.

2.13 Kemikalieinspektionens rapport om kemikalier i

textilier

Kemikalieinspektionen har haft regeringens uppdrag att redovisa förslag

till åtgärder för att minska riskerna för miljö och hälsa från kemikalier

som förekommer i textilier. Uppdraget redovisas i rapporten Kemikalier i

textilier (rapport 2/97). Kemikalieinspektionen pekar ut vissa ämnen och

ämnesgrupper som inte bör få förekomma i textilier samt föreslår

åtgärder för att minska riskerna med dessa. En sammanfattning av

rapportens förslag finns presenterad i bilaga 27. Rapporten är

remissbehandlad och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga

28. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr

M97/430/6).

Kemikalieinspektionens förslag behandlas i avsnitt 6.4.1.

2.14 Kemikalieinspektionens rapport Avvecklings-

projektet

Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag

följt upp avvecklingen av fyra ämnen eller ämnesgrupper, nämligen bly,

bromerade flamskyddsmedel, klorerade paraffiner och

nonylfenoletoxilater. Uppdraget redovisas i Kemikalieinspektionens

rapport Avvecklingsprojektet (rapport 6/97). I rapporten ingår förslag till

ytterligare åtgärder och styrmedel för att uppnå de avvecklingsmål för

dessa ämnen som tidigare fastställts av riksdagen (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). En sammanfattning av

Avvecklingsprojektet finns i bilaga 29. Rapporten har remissbehandlats

och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 30. En

remissammanställning (dnr M97/2449/6) finns tillgänglig i

Miljödepartementet.

Rapportens förslag behandlas huvudsakligen i avsnitt 6.4.3, 6.4.6

6.4.8.

2.15 Utvärdering av kvicksilver- och amalgamavveck-

lingen

Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har regeringens uppdrag att

redovisa hur avvecklingen av kvicksilveranvändningen fortgår. Läges-

rapporter har lämnats till regeringen den 1 juli 1996 i

Kemikalieinspektionens rapport Avveckling av kvicksilver i varor och

Naturvårdsverkets rapport Avveckling av kvicksilver (dnr M96/2824/6).

Kemikalieinspektionen har dessutom haft regeringens uppdrag att i

samverkan med Socialstyrelsen utvärdera den pågående avvecklingen av

amalgamanvändningen. Utvärderingen redovisades i rapporten

Avveckling av amalgam inom tandvården (dnr M96/2824/6).

Sammanfattningar av rapporterna finns i bilaga 31, 32, och 33.

Rapporterna har remissbehandlats och en förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 34. En remissammanställning för de tre

rapporterna finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M96/2800/6).

Rapporterna behandlas i avsnitt 6.4.4.

2.16 Rapporter om additiv i PVC samt hantering av PVC-

avfall

Kretsloppsdelegationen har på regeringens uppdrag lagt fram

betänkandet PVC En Plan för att undvika miljöpåverkan (SOU

1994:104). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 35.

Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 36. En remissammanställning finns

tillgänglig i Miljödepartementet (dnr 94/2554/6).

Kemikalieinspektionen har på regeringens uppdrag redovisat PVC-

additiv, emissioner från additiv, hälso- och miljörisker med additiv samt

givit förslag till avveckling av vissa additiv samt märkning av PVC-

produkter. Uppdraget redovisas i rapporten Additiv i PVC Märkning av

PVC (rapport 4/96). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 37.

Rapporten har remissbehandlats och remissinstanserna anges i bilaga 38.

En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet

(dnr M96/2801/6).

Förslagen behandlas i avsnitt 6.4.9 6.4.10.

2.17 Alternativbränsleutredningen

Alternativbränsleutredningen (M 1995:06) tillkallades av regeringen för

att belysa alternativa bränslens och blandbränslens miljö- och

hälsoegenskaper vid fordonsanvändning. Utredningen skulle också

utarbeta förslag till kvalitetskrav på alternativa bränslen samt förslag till

hur de bör behandlas i systemet för miljöklassning av motorbränslen.

Slutbetänkandet Bättre klimat, miljö och hälsa med alternativa drivmedel

(SOU 1996:184) överlämnades i januari 1997. En sammanfattning finns i

bilaga 39. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 40. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/325/7).

Utredningsförslagen behandlas i avsnitt 7.1.3.

2.18 Förslag till nytt miljöklassningssystem för bilar

Naturvårdsverket presenterade år 1996 rapporten Miljöklasser för bättre

bilar förslag till ett nytt miljöklassningssystem (rapport 4637). En

sammanfattning av rapporten finns i bilaga 41. Rapporten har

remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 42. En remissammanställning finns tillgänglig i

Miljödepartementet (dnr M96/4371/7).

Rapportens förslag behandlas i avsnitt 7.1.4.

2.19 Åtgärder mot försurning

EU-kommissionen har på svenskt initiativ utarbetat förslag till en strategi

för att bekämpa försurningen. Strategin presenterades i mars 1997,

tillsammans med två förslag. Dessa gäller revidering av direktivet om

begränsning av svavel i olja (93/12/EEG) samt ratificering av 1994 års

svavelprotokoll inom konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar (CLRTAP). Förslagen behandlas för närvarande i rådets

miljöarbetsgrupp. Andra förslag såsom direktivet om nationella utsläpps-

tak och direktivet om stora förbränningsanläggningar avses att

presenteras under år 1998. Strategin har remissbehandlats i Sverige och

en sammanfattning av strategin finns i bilaga 43. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 44. En remissammanställning finns

tillgänglig i Miljödepartementet (dnr EUM97/1362/M5).

Åtgärder mot försurning diskuteras också i Naturvårdsverkets rapport

Ren luft och gröna skogar (rapport 4765).

Åtgärder mot försurning behandlas i avsnitt 7.2.1.

2.20 Naturvårdsverkets nationella plan för

kalkningsverksamheten

Med utgångspunkt från förslagen i Kalkningsutredningens betänkande

Kalkning av sjöar och vattendrag (SOU 1996:53) fick Naturvårdsverket i

uppdrag av regeringen att ta fram en nationell plan för den statligt

finansierade kalkningsverksamheten i sjöar och vattendrag. I uppdraget

till Naturvårdsverket ingick också att göra en översyn av

kalkningsverksamhetens framtida organisation, ekonomiska

redovisningssystem, utbetalningsrutiner samt att ge förslag till

förändringar i förordningen med länsstyrelseinstruktion (1997:1258).

Naturvårdsverkets delrapport Nationell plan för kalkningsverksamheten

(dnr M96/4110/5) sammanfattas i bilaga 45. Delrapporten har

remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 46. En remissammanställning finns tillgänglig i

Miljödepartementet (dnr M96/4110/5).

Naturvårdsverkets rapport behandlas i avsnitt 7.2.2.

2.21 Stöd till energiskog

I förslag till statsbudget för år 1997 (prop. 1996/97:1 utgiftsområde 23)

föreslog regeringen att ett nationellt anläggningsstöd för planering av

fleråriga grödor för produktion av biomassa enligt rådets förordning

(EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 skulle införas under perioden

1997-2000. För ändamålet föreslogs att 10 miljoner kronor per år får

disponeras under anslaget Kompletterande åtgärder inom jordbruket.

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet.

1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113).

Lantbrukarnas riksförbund och Svenska lantmännen har i en skrivelse

den 11 mars 1998 hemställt om åtgärder för att salixodlingen fortsatt

skall kunna utvecklas.

I propositionen föreslås i avsnitt 7.3.2 att anvisade medel för stöd till

energiskogsproduktion skall kunna disponeras också för andra åtgärder

än anläggningsstöd.

2.22 Boverkets rapport Sverige 2009 förslag till vision

Länderna runt Östersjön beslöt vid en ministerkonferens år 1992 att

utarbeta ett dokument Vision and strategies for the Baltic Sea region

2010. Boverket har på regeringens uppdrag sammanställt ett

kunskapsunderlag för den svenska delen av det samlade dokumentet.

Tillsammans med NUTEK och Naturvårdsverket har Boverket ansvarat

för utrednings , kontakt- och samrådsarbetet. Regeringen har ytterligare

preciserat uppdraget till att behandla miljöanpassade kommunikationer

(prop. 1993/94:100 bil. 15, bet. 1993/94:JoU15, rskr. 1993/94:209) samt

att ge underlag för regionalpolitiska överväganden (prop. 1993/94:111,

bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256). Det svenska underlaget till

Östersjövisionen presenteras i Boverkets rapport Sverige 2009 förslag

till vision (rapport 1994:14). En sammanfattning av rapporten finns i

bilaga 47. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 48. En remissammanställning finns

tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M94/3589/7) och hos Boverket.

Boverkets rapport behandlas främst i avsnitt 9.1.2.

2.23 En samordnad kultur- och naturmiljöpolitik

Regeringen uppdrog åt en utredare att redovisa erfarenheter av hittills-

varande samarbete mellan natur- och kulturmiljövården, vilka

betydelsefulla fördelar som kan uppnås genom ett ökat samarbete, samt

vilka förändringar inom förvaltning, arbetssätt m.m. som kan leda till ett

utökat samarbete.

Uppdraget redovisades i december 1996 i rapporten En samordnad

kultur- och miljöpolitik (dnr M98/1593/4) och har remissbehandlats. I

redovisningen behandlas frågor om organisationsstruktur och

ansvarsfördelning. Därutöver lämnas förslag bl.a. avseende olika

delområden för samverkan, såsom t.ex. skogslandskapet, kustlandskapet,

stadsmiljön samt avseende kompetensuppbyggnad. En sammanfattning

av rapporten finns i bilaga 49. Rapporten har remissbehandlats och

remissinstanserna finns angivna i bilaga 50. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Kulturdepartementet (dnr

M98/1593/7).

Rapporten behandlas i avsnitt 9.1.3.

2.24 Underlag för den svenska strategin i EU:s miljö-

arbete

Inför det svenska medlemskapet i EU utarbetades en svensk strategi för

miljöarbetet i EU som redovisades för riksdagen i regeringens skrivelse

1994/95:167 Det svenska miljöarbetet i EU Inriktning och

genomförande. Slutsatserna i skrivelsen lämnades utan erinran av

riksdagen (bet. 1994/95:JoU23, rskr. 1994/95:424). En utvärdering och

vidareutveckling av strategin har gjorts i Miljödepartementets

promemoria Det svenska miljöarbetet i EU uppföljning av 1995 års

strategi (Ds 1997:68). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga

51. Promemorian har remissbehandlats och förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 52. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö-departementet (dnr

M97/4459/3).

De övergripande frågorna i EU-strategin behandlas i kapitel 10, medan

särskilda frågor behandlas i anslutning till respektive sakområde.

2.25 Nationalkommittén för Agenda 21

Regeringen tillkallade år 1995 Nationalkommittén för Agenda 21.

Kommitténs huvuduppgift enligt direktivet har varit att utveckla,

fördjupa och förankra Agenda 21-arbetet samt att ta fram ett underlag till

Sveriges nationalrapport till FN:s uppföljning av Riokonferensen i New

York i juni 1997 (UNGASS 19). I kommitténs slutbetänkande Fem år

efter Rio resultat och framtid (SOU 1997:105) finns förslag till åtgärder

och strategier för det fortsatta arbetet med Agenda 21 inom en rad

samhällsområden. En sammanfattning av kommitténs betänkande finns i

bilaga 53. Slutbetänkandet har remissbehandlats och en förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 54. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr

M97/2473/8).

Kommitténs förslag behandlas delvis. Det gäller framför allt förslagen

om det fortsatta lokala arbetet med Agenda 21 och hållbar utveckling

som tas upp i kapitel 9.3. Förslag angående miljö och handel behandlas i

avsnitt 11.5.

2.26 Ratificering av ändring i Montrealprotokollet om

ämnen som bryter ned ozonskiktet

Parterna till Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet

har i ett möte som ägde rum i Montreal i september 1997 beslutat om

justeringar och ändringar i protokollet. Ändringarna och justeringarna har

remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 55.

Ändringarna och justeringarna behandlas i kapitel 12.

2.27 Ratificering av konventionen om säkerheten vid

hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten

vid hantering av radioaktivt avfall

En promemoria från Statens kärnkraftsinspektion med förslag om

Sveriges ratifikation av konventionen om säkerheten vid hantering av

använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall

har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 56.

Konventionen behandlas i kapitel 13.

3 Miljöpolitikens utveckling och inriktning

Regeringens bedömning i sammandrag: Regeringens övergripande

mål för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett

samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Enligt 1997

års regeringsförklaring skall Sverige internationellt vara en pådri-

vande kraft och ett föregångsland för ekologiskt hållbar utveckling.

Detta innebär ett omfattande omställningsarbete.

Sveriges agerande i det globala miljösamarbetet bör vara hand-

lingsinriktat, offensivt och grundat på egna erfarenheter. En målmed-

veten strävan är att integrera miljöaspekten i frågor som rör handel,

bistånd och tekniköverföring.

Inom EU bör arbetet intensifieras när det gäller att integrera miljö-

frågorna i olika samhällssektorer. Amsterdamfördraget förstärker

Sveriges möjligheter att driva en progressiv miljöpolitik.

Ett vitalt och miljöanpassat näringsliv är en nödvändig förutsättning

för att målet om ett ekologiskt hållbart samhälle skall kunna nås.

Sverige deltar i det internationella miljösamarbetet bl.a. i arbetet med

att effektivisera resursanvändningen. Ett begrepp som blivit allt vanli-

gare i den internationella debatten är faktor 10, som innebär att resurs-

användningen under de närmaste en till två generationerna behöver bli

i genomsnitt 10 gånger effektivare om jordens ekosystem skall kunna

bära en ökande världsbefolkning och samtidigt lämna utrymme för en

ökad standardutveckling i världens utvecklingsländer.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i skrivelsen Ekolo-

gisk hållbarhet (skr. 1997/98:13, bet 1997/98:JoU11, skr. 1997/98:140)

framhållit att Sverige skall vara en pådrivande kraft och ett föregångsland

för en ekologiskt hållbar utveckling. I 1997 års regeringsförklaring

framhåller regeringen att målet är att till nästa generation kunna lämna

över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Begreppet hållbar utveckling har sitt ursprung i den s.k. Brundtland-

kommissionens rapport Vår gemensamma framtid som lades fram år

1987. Där definieras hållbar utveckling som en utveckling som tillfreds-

ställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjlig-

heter att tillfredsställa sina behov. Vid FN:s konferens om miljö och ut-

veckling i Rio de Janeiro år 1992 slogs genom konferensens handlings-

program Agenda 21 fast att tre dimensioner av samhällsutveckling måste

fås att samverka för en hållbar utveckling, nämligen

 den sociala dimensionen,

 den ekonomiska dimensionen samt

 den ekologiska dimensionen.

Regeringen konstaterar att dessa dimensioner är inbördes beroende och

ömsesidigt förstärkande delar av en hållbar utveckling. Det är enligt re-

geringens bedömning viktigt att öka ansträngningarna för att gå vidare

med den ekologiska dimensionen.

Målet att lösa de stora miljöfrågorna inom en generation, dvs. till om-

kring år 2020 2025, innebär en stor utmaning för både samhälle och

näringsliv. Regeringen ser en hållbar utveckling som en utmaning för

hela det svenska samhället. En hållbar samhällsutveckling kräver lång-

siktiga och uthålliga insatser inom samtliga politikområden. Ytterst är det

fråga om ett omfattande omställningsarbete där samhällets olika system

för produktion, distribution och konsumtion måste förändras. Tillsam-

mans med målet att halvera arbetslösheten och beslutet att ställa om

energisystemet utgör målet att lösa de stora miljöproblemen inom en ge-

neration en grundläggande del i strävan att bygga ett hållbart samhälle. I

det arbetet har utbildning och kompetensutveckling en stor betydelse

liksom behovet av forskning kring utbildning för en hållbar utveckling.

Regeringen har nyligen i 1998 års ekonomiska vårproposition (prop.

1997/98:150) uttalat att arbetet med att ställa om Sverige till ekologisk

hållbarhet bör fortsätta och föreslår höjda anslag för miljörelaterade frå-

gor. När det gäller utgiftsområde 20: Allmän miljö och naturvård beräk-

nas en förstärkning för att kunna dels upprätthålla och vidareutveckla

baskompetens för miljögifter samt utveckla system för indikatorer för de

nya miljömålen m.m., dels bevara den biologiska mångfalden genom att

avsätta ytterligare skogsområden som reservat. Härutöver tillförs medel

till den med näringslivet samfinansierade forskningen vid stiftelsen In-

stitutet för vatten- och luftvårdsforskning.

För att uppnå det övergripande målet krävs också ett kraftfullt svenskt

internationellt agerande för att påverka miljöutvecklingen på global och

regional nivå. Det globala miljösamarbetet måste bli mera handlingsin-

riktat. Miljöfrågorna behöver få en framträdande roll och en målmedve-

ten strävan är att miljöaspekten integreras i frågor som rör handel, bi-

stånd och tekniköverföring. Det europeiska miljösamarbetet måste ut-

vecklas vidare och den nyligen antagna försurningsstrategin få efter-

följare inom andra områden, t.ex. när det gäller kemikalier, resurshante-

ring och produktstrategier. Regeringen kommer även fortsättningsvis att

delta aktivt i arbetet inom olika internationella fora och miljökonventio-

ner, såsom FN:s kommission för hållbar utveckling, Commission on

Sustainable Development (CSD), inom konventionerna för klimat och

biologisk mångfald samt inom EU i syfte att verka internationellt för en

hållbar utveckling.

Miljöpropositionen skall ses som en vidareutveckling och precisering

av det inledda arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling genom att re-

geringen anger vägar för hur miljöpolitiken bör utvecklas för att bidra till

att lösa de stora miljöproblemen.

Regeringen lämnar i det följande förslag till nya nationella miljökvali-

tetsmål som i en modern mål- och resultatstyrningsprocess skall göra

miljöarbetet mer målinriktat och effektivt. Vidare redovisas insatser för

ökad resurseffektivitet inom ramen för en vidareutvecklad kretslopps-

strategi, en utvecklad kemikaliepolitik samt åtgärdsstrategier på trans-

portområdet och försurnings- och klimatområdena. Regeringen ger också

sin syn på behovet av en miljöanpassad samhällsplanering, en vidgad

användning av ekonomiska styrmedel samt en fortlöpande miljöanpass-

ning av näringsliv och samhällsorgan med åtgärder för ett säkert och ut-

vecklande arbetsliv, olika former för miljöledning och nya regler för

upphandling m.m.

Regeringen redovisar sin syn beträffande inriktningen av ett aktivt ar-

bete inom EU för ett hållbart ekologiskt Europa samt ett omfattande in-

ternationellt arbete för hållbar utveckling. Genom dessa åtgärder och det

förslag till samlad miljölagstiftning i en ny miljöbalk som regeringen

lade fram i december förra året, ges förutsättningar för kommuner, före-

tag och andra verksamhetsutövare att själva driva på utvecklingen utöver

de stadgade lagkraven och att därigenom delta i integrerade miljödrivna

nätverk. Regeringen tar i propositionen också upp frågan om godkän-

nande av dels en ny kärnsäkerhetskonvention, dels ändringar i Montreal-

protokollet om ämnen som bryter ner ozonskiktet.

Regeringen har under våren också lämnat förslag till riksdagen om tra-

fik, regionalpolitik, sysselsättning, bostadspolitik, konsumentpolitik,

jordbrukspolitiken i EU samt om arkitektur, formgivning och design. En

proposition om skogspolitiken har också aviserats. Dessa förslag utgör

viktiga delar i det samlade arbetet för en hållbar utveckling genom att de

inom respektive område anger riktlinjer för en sådan utveckling. Motsva-

rande gäller den proposition om hållbart fiske och jordbruk som rege-

ringen lade fram hösten 1997 (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU 9, rskr.

1997/98:116).

Den helhetssyn som måste prägla all samhällsverksamhet tar sig ut-

tryck i det åtgärdsprogram med 93 punkter för en ekologiskt hållbar ut-

veckling som regeringen i skrivelsen Ekologisk hållbarhet har angett för

de olika departementens verksamhetsområden. I skrivelsen framhåller

regeringen att de åtgärder som föreslås utgör de första stegen inför den

långsiktiga omvandlingen till ekologisk hållbarhet. Vidare är avsikten att

en samlad uppföljning av åtgärdsprogrammet skall presenteras av Dele-

gationen för ekologiskt hållbar utveckling under sommaren 1998 för att

sedan under hösten behandlas i samband med 1998 års budgetproposi-

tion.

Utvecklingen i vår omvärld

En av de stora framtidsfrågorna är den globala befolkningsutvecklingen.

I dag lever nästan sex miljarder människor på jorden. Varje år tillkommer

ca 90 miljoner nya världsmedborgare, dvs. ca tio gånger Sveriges

invånarantal. Trycket på jordens ekosystem är redan mycket stort. Sko-

gar, jordbruksmark, våtmarker, färskvatten och fiskevatten hotas av föro-

reningar och överutnyttjande. En långsiktigt kraftig ekonomisk tillväxt i

bl.a. de tätt befolkade länderna i Asien kommer att innebära en ytterligare

ansträngning av de globala resurserna. En ökad ekonomisk tillväxt ger

större välstånd och konsumtionsförmåga och vi vet, inte minst från vår

egen historia, att det skapar ökad efterfrågan på exempelvis bilar, TV-

apparater och datorer, större bostäder, mer utrustning i hemmen, ökat

resande etc. En ökad konsumtion av förädlade livsmedel, framför allt i

form av animaliska proteiner, ökar belastningen på redan ansträngda od-

lingsekosystem. Exploateringen av naturresurser och användningen av

fossila bränslen ökar. Detta kan innebära att de naturliga kretsloppen

bryts och giftiga ämnen sprids i miljön. Detta är det långsiktiga utveck-

lingsperspektivets mer negativa sida.

Det är enligt regeringens bedömning viktigt att framhålla att det också

finns ett positivt perspektiv och att villkor och förutsättningar kan påver-

kas. Sålunda har många länder i tredje världen på en generation nått lika

långt i medellivslängd, minskad barndödlighet och ökad läskunnighet

som det tog Europas länder tre generationer att uppnå. Det är sant att

antalet fattiga i världen aldrig har varit större än i dag, men det är också

sant att så många aldrig tidigare har kunnat lyfta sig ur sin fattigdom.

Bl.a. den tekniska potentialen att effektivisera resursanvändningen och

minska miljöbelastningen är stor. En fortsatt globalisering kan positivt

bidra till att utveckla samarbetet mellan människor i olika länder. Kultu-

rer kan mötas och berikas och demokratins ideal sprida sig.

Nära hälften av jordens befolkning bor nu i städer. Mycket talar för att

denna andel kommer att öka ytterligare liksom antalet s.k. megastäder,

dvs. städer med fler än 10 miljoner invånare. Detta innebär nya utma-

ningar och påfrestningar, men också möjligheter att finna bättre och mer

miljöanpassade och resurshushållande system för vatten- och energiför-

sörjning, markanvändning, bebyggelse och trafik. Vid FN:s konferens

om boende och bebyggelse i Istanbul år 1996 (Habitat II) enades län-

derna om ett globalt handlingsprogram för hållbar stadsutveckling, där

kommunerna i varje land ges en nyckelroll i genomförandet.

Vi vet också från vårt närområde att stora samhällsförändringar som

skapar nya förutsättningar för bl. a. miljöarbetet kan gå snabbt. År 1989

fick Polen en demokratiskt vald regering. Efter Berlinmurens fall, upp-

hörde också de kommunistiska regimerna i Öst- och Centraleuropa. År

1991 upphörde Sovjetunionen som statsbildning och Estland, Lettland

och Litauen blev självständiga. De nya säkerhetspolitiska förutsättning-

arna gjorde bl. a. att miljöarbetet kunde förstärkas i hela Östeuropa. År

1995 blev Sverige medlem i EU, vilket radikalt förändrade den svenska

miljöpolitikens förutsättningar, liksom förutsättningarna för Sveriges

möjligheter att påverka miljöarbetet i Europa. Flera av de forna öststa-

terna står nu inför förhandlingar om medlemskap i EU, vilket innebär att

EU:s miljödirektiv om några år kan komma att tillämpas i hela vårt

närområde. Det kan ge betydande positiva effekter på miljön även i vårt

land.

Utvecklingen i Sverige

I Sverige började den moderna miljöpolitiken att formas för drygt 25 år

sedan. Utvecklingen under efterkrigstiden, och särskilt under 1960-talet,

kännetecknades av en snabb ekonomisk tillväxt. Industrialisering, urba-

nisering och regional omfördelning av arbetstillfällen och befolkning

medförde stora förändringar. Ett ökande välstånd, ändrade förutsättningar

för de areella näringarna samt bilismens och turismens utveckling inne-

bar stora förändringar av livsvillkor och miljö. Samhällsplaneringens

och miljöpolitikens verktyg utvecklades. Naturvårdsverket inrättades år

1967. Den fysiska riksplaneringen med krav på ekologisk grundsyn och

integrering av kulturmiljön i den fysiska planeringen formades i början

på 1970-talet. Genom en tillämpning av ett ekologiskt synsätt skulle den

fysiska planeringen medverka till att samhällsutvecklingen sker inom de

ramar som naturresurserna och naturmiljön anger. Nya lagar som stifta-

des var t.ex. naturvårdslagen år 1964, miljöskyddslagen år 1969, lagen

om kemiska produkter år 1985, plan- och bygglagen år 1987, lagen om

hushållning med naturresurser m.m. år 1987 och kulturminneslagen år

1988.

Också skattelagstiftningen har fått stor betydelse i miljöpolitiken.

Energiskatter har funnits sedan 1950-talet, men hade då enbart ett statsfi-

nansiellt syfte. På 1980-talet började en mer målmedveten aktivitet på

miljöområdet. Energiskatterna höjdes med hänsyn till miljöskadligheten.

År 1984 infördes avgifter på gödselmedel och bekämpningsmedel. År

1986 differentierades bensinskatten och år 1989 infördes en miljöskatt på

inrikes flygtrafik. I början av 1990-talet förstärktes miljöprofilen hos

energiskatterna ytterligare. Mervärdeskatt på energi infördes och en del

av energiskatten omvandlades till koldioxidskatt. Vidare infördes en sva-

velskatt på bränslen och en utsläppsavgift på kväveoxider från förbrän-

ningsanläggningar.

Miljöproblemen åtgärdades av naturliga skäl från början huvudsakli-

gen genom punktvisa insatser. Med stöd av den lagstiftning som utveck-

lades vidtogs åtgärder för förbättrat miljö- och hälsoskydd i fråga om

enskilda anläggningar och verksamheter. Metoderna för fysisk planering

i kommunerna och nya samarbetsformer mellan kommuner, länsstyrelser

och centrala statliga myndigheter utvecklades. Decentralisering av ansvar

från den centrala nivån till länsstyrelser och kommuner samt ett tydligare

ansvar för sektorsmyndigheterna var viktiga delar i denna utveckling.

Samtidigt utvecklades former för förebyggande insatser. Kulturmiljö-,

naturvårds- och miljöskyddshänsyn gavs ökad tyngd i planeringen av

bebyggelse, markanvändning och tekniska försörjningssystem. Förhand-

lingar och prövning av stora industriutsläpp genomfördes vid framför allt

Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Dessa insatser har varit framgångsrika på många områden. Utsläppen

av föroreningar från de stora punktkällorna har minskat kraftigt. När det

gäller de införda miljö- och energiskatterna har de i de flesta fall haft

avsedd effekt. Enligt en rapport från Naturvårdsverket svarar svavel-

skatten för närmare 30 procent av den totala minskningen av svaveldi-

oxidutsläppen under 1990-talet, kväveoxidutsläppen skulle ha varit 3

procent högre om inte kväveoxidavgiften hade införts och den differenti-

erade drivmedelsbeskattningen har lett till att miljöklass 1 av diesel mot-

svarar drygt 80 procent av den totala dieselförsäljningen och att en full-

ständig övergång till miljöklass 2 av bensin har skett. Enligt Sveriges

andra nationalrapport om klimatförändringar bedöms miljö- och energi-

skatter inklusive moms införda mellan år 1990 och år 1996 resultera i att

utsläpen blir 16,8 miljoner ton (ca 23 procent) lägre år 2000 än vad som

skulle vara fallet utan införda åtgärder.

Utbyggnaden av avloppsreningsverken har hejdat igenväxning av sjöar

och vattendrag. Städernas luft har förbättrats i hög grad, bl.a. genom

satsningar på fjärrvärme och åtgärder för fordon och bränslen. Havsörnen

häckar återigen längs Östersjökusten och beståndet av säl håller på att

återhämtas. Flera av de mest riskfyllda kemiska produkterna är förbjudna

eller på väg att fasas ut. Sammantaget visar tillgängliga uppgifter att be-

lastningen från s.k. yttre miljöpåverkan på människors hälsa generellt sett

har minskat kraftigt under de senaste 25 åren, även om ökningen av al-

lergiska besvär inger oro.

Samtidigt visar händelserna i samband med tunnelbygget genom

Hallandsåsen med bl.a. skadlig kemikalieanvändning och omfattande

grundvattensänkning att problemen långt ifrån är lösta. Fortfarande kan

bristande rutiner eller otillräckliga kunskaper om de miljökonsekvenser

som kan bli följden av hanteringen av olika produkter orsaka allvarliga

problem för miljön och för dem som hanterar dessa produkter.

Medan industrin kunnat reducera sina utsläpp av växthusgaser kvarstår

en ökning från vägtransporterna. Vidare har en ökning av allergiska be-

svär kunnat registeras. Skadligt material som under innevarande sekel har

använts i den byggda miljön (teknosfären) eller som återfinns i föro-

renade mark- och vattenområden måste tas om hand på ett miljömässigt

riktigt sätt så att det inte ger upphov till farliga diffusa utsläpp.

Regeringen lägger i denna proposition fram förslag som avser att skapa

förutsättningar för ett nytt och mer effektivt förhållningssätt där själv-

reglering och egenkontroll i ett nytt mål- och resultatsystem kompletterar

de styrinstrument som främst en miljöbalk och andra styrmedel utgör.

Stora miljöproblem som måste lösas

Regeringen konstaterar att även om många av gårdagens miljöproblem

går mot sin lösning återstår flera stora miljöfrågor, som enligt regering-

ens bedömning måste och kan lösas i ett 25-årsperspektiv om en ekolo-

giskt hållbar utveckling skall kunna nås. Exempel på sådana miljö-

problem är försurningen, hoten mot Östersjöns ekosystem, de storskaliga

landskapsförändringarnas effekter för kulturmiljövården och på den bio-

logiska mångfalden, effekterna i miljön av ämnen med giftverkan samt

miljörelaterade hälsofrågor.

Försurningen av mark och vatten i Sverige kommer att vara ett påtag-

ligt problem under lång tid framöver. Utsläppen av försurande ämnen i

Europa måste minska ytterligare. Transportsektorns avgaser behöver re-

nas utöver de förslag som nu diskuteras inom EU. Alla länder i regionen

har åtagit sig att minska de utsläpp som leder till försurning. Det gäller

nu att arbeta för ett förverkligande av detta åtagande.

Östersjöns ekosystem har genomgått en stor förändring sedan slutet av

1960-talet beroende på en för stor belastning av gödande ämnen. Även

om tillförseln av dessa ämnen har minskat är den fortfarande alltför hög.

Nedfallet av kväve från luften och läckaget från jordbruksmark måste

minska ytterligare. Av stor vikt är att miljöaspekterna får en ökad vikt i

den pågående reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken,

CAP. Jordbrukspolitiken har stor betydelse för effekterna på Östersjön

genom att den kommer att påverka utvecklingen av produktionen i ansö-

karländer som Polen och de baltiska staterna.

Storskaliga landskapsförändringar utgör ett hot mot den biologiska

mångfalden och mot landskapets kulturvärden. Ett par av de i tiden mest

näraliggande hoten utgörs dels av omvandlingen av skogslandskapet där

arealen riktigt gammal skog minskar och värdefulla kulturmiljöer skadas

eller förstörs, dels av den snabba förändringen av odlingslandskapet med

igenväxande marker och utarmning av den biologiska mångfalden. Den

nya skogspolitiken i kombination med frivilliga åtaganden och en ny na-

turvårdspolitik samt jordbrukets miljöprogram inom ramen för den ge-

mensamma jordbrukspolitiken ger förutsättningar att bromsa den ne-

gativa utvecklingen och på sikt vända trenden i positiv riktning.

Integrering och samordning av frågor som rör natur- och kulturmiljön

är angeläget. Natur- och kulturlandskapets värden som ofta är delar av

samma helhet påverkas ständigt i samband med tätorternas utveckling,

utbyggnaden av trafikleder och annan teknisk infrastruktur samt av od-

lingslandskapets omvandling. En utvecklad planering för hållbar stads-

och regionutveckling, baserad på resultaten av Riokonferensen och

Habitat II, kan ge bättre förutsättningar att ta till vara natur- och kultur-

värden och ekologiska förutsättningar i stadsmiljön och i det stadsnära

kulturlandskapet. Världskommissionen för kultur och utveckling har bl.

a. framhållit att en kultur inte kan överleva om den miljö som den är be-

roende av ödeläggs eller utarmas.

Effekter i miljön av ämnen med giftverkan kan vara större än vad vi i

dag vetenskapligt kan påvisa. Under de senaste åren har t.ex. forskare

varnat för att vissa ämnen som används storskaligt kan ha en hormonell

verkan på människan. Användningen av bl.a. kvicksilver och PCB har

minskat, men samtidigt kommer läckage av sådana ämnen från befintliga

byggnader liksom från deponier och förorenad mark att pågå under lång

tid framöver om de inte saneras.

Även om vi inte känner till effekterna i miljön av alla enskilda ämnen

har vi förhållandevis god kunskap om vilka typer av ämnen som medför

risker. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att minska den

spridning av sådana ämnen som sker genom produktion och distribution

av vissa varor. Det kan t. ex. ske genom att begränsa eller, då risken för

skador är oacceptabelt stor, förbjuda användningen av sådana ämnen och

varor. Allvarligt är att föroreningar sprids över stora arealer med luft-

och vattenströmmar. Inom ramen för de åtta arktiska ländernas miljö-

samarbete har t.ex. påvisats att Arktis i hög grad påverkas av miljögifter

från övriga delar av det norra halvklotet.

Hot mot människors hälsa och livsmiljö kommer att leda till växande

krav på lokalt inflytande över samhällsplanering och miljöarbete. Aller-

gier, bullerstörningar och utsläpp av cancerframkallande ämnen är exem-

pel på hälsorelaterade miljöproblem som ännu inte är bemästrade. Män-

niskor har rätt till information som rör miljö- och hälsotillståndet i när-

miljön och till inflytande över åtgärder som inverkar på den lokala

livsmiljön. Ett förslag till nationellt handlingsprogram för att minska den

miljörelaterade ohälsan har lagts fram i betänkandet Miljö för en hållbar

hälsoutveckling (SOU 1996:124).

Bland de globala miljöproblemen märks växthuseffekten, uttunningen

av ozonskiktet och trycket på de biologiska produktionssystemen. Dessa

omfattande miljöproblem måste lösas genom internationellt samordnade

insatser. Det kan inte ske inom 25 år, men det är viktigt att inom denna

tidsrymd kunna vända de negativa trenderna.

Växthuseffekten är den mest komplexa miljöfrågan både vad det gäller

effekter och möjligheter till åtgärder. I ett globalt perspektiv behöver

användningen av fossila bränslen (olja, naturgas och kol) stabiliseras för

att sedan minska. Detta gäller särskilt för den industrialiserade världen,

men i ökande grad också för den snabbväxande delen av u-världen och

dess rikare befolkningsskikt. En minskning av klimatpåverkande utsläpp

förutsätter en minskad användning av fossila bränslen. En sådan minsk-

ning kräver en omfattande förändringsinsats, särskilt när det gäller ut-

veckling av ny teknik för transporter, uppvärmning och energianvänd-

ning. Sverige har goda förutsättningar att visa vägen för en sådan ut-

veckling genom hög miljömedvetenhet och bred kompetens. Vi är också

gynnade när det gäller förnybara energitillgångar.

Uttunningen av ozonskiktet och den ökade instrålningen av skadlig

ultraviolett strålning är ett globalt problem, både med avseende på ef-

fekter och orsaker. Utsläpp av ozonnedbrytande kemiska ämnen, som

t.ex. freoner, drabbar de områden som ligger nära polerna hårdast. Fram-

gångsrika internationella överenskommelser har minskat utsläppen avse-

värt, men effekten kommer kvarstå ytterligare några decennier. Åtgärds-

arbetet motverkas dels av en illegal handel med flera av de skadliga ke-

miska ämnena, vilket kräver intensifierat internationellt samarbete, dels

av många u-länders svårigheter att vidta nödvändiga åtgärder.

De biologiska produktionssystemen står under ett ökande tryck från en

växande världsbefolkning. Den kraftiga ekonomiska utvecklingen i

bortre Asien och ett ökat välstånd i Sydamerika har lett till ökande

världsmarknadspriser på de stora stapelvarorna vete och majs. Alltför

stora fiskefångster hotar flera populationers fortlevnad på grund av risken

för utfiskning. Trycket på existerande odlingsmark med åtföljande krav

på uppodling av ny mark kommer på många håll att fortsätta. Jord-

förstöring i olika former ökar i många delar av världen. Samtidigt riktar

den utvecklade världen allt mer sitt intresse mot biologiska produkter

som ersättning för miljöstörande kemiska produkter och fossila bränslen.

Allt detta bidrar till att hoten mot den biologiska mångfalden ökar. Om-

fattande insatser för att utveckla kunskapen om hur de biologiska syste-

men fungerar och reagerar på det ökande trycket kommer att krävas.

Sverige och det internationella arbetet för ekologiskt hållbar utveckling

Det internationella miljöarbetet tog fart för ungefär 25 år sedan. FN:s

globala konferens i Stockholm år 1972 om människans miljö var en vik-

tig milstolpe. UNEP, FN:s miljöprogram, inrättades. På svenskt initiativ

engagerade sig OECD i försurningsfrågan. Sedan dess har vi medverkat i

en kraftfull utveckling av det internationella miljösamarbetet som pågår

löpande i ett stort antal olika internationella organ och konventioner.

Också Sveriges insatser genom utvecklingssamarbete för hållbar utveck-

ling i u-länder och forna planekonomier har ökat.

Av särskild betydelse i detta sammanhang är det arbete som har följt

efter 1992 års FN-konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro

(UNCED). Denna konferens utgjorde starten för vad som i det interna-

tionella miljösamarbetet kallas för Rioprocessen. Den kan ses som ett

samlande uttryck för världssamfundets strävanden när det gäller arbetet

för hållbar utveckling. Här innefattas de betydelsefulla världskonferenser

och världstoppmöten om bl.a. de mänskliga rättigheterna, befolkning och

utveckling, boende- och bebyggelsefrågor livsmedelsförsörjning samt om

kultur och utveckling som har arrangerats under 1990-talet. Stockholms-

konferensen kan sägas ha banat väg för en omfattande utveckling av det

internationella samarbetet för miljö och hållbar utveckling som 20 år

senare manifesterades vid Riokonferensen.

Vid Riokonferensen utfäste sig världens stater att anpassa sin politik

till de ramar som en hållbar utveckling kräver. Genom handlingspro-

grammet Agenda 21 skapades ett instrument för integrerade insatser för

hållbar utveckling i alla länder. Detta har inneburit en unik kraftsamling

inom världssamfundet genom arbetet inom en rad olika sektorer och

verksamheter i syfte att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling.

I Sverige har det lokala arbetet med Agenda 21 varit framgångsrikt.

Alla landets kommuner har tagit fram någon form av program för lokalt

Agenda 21-arbete. Ett stort antal myndigheter har också engagerat sig i

arbetet. Den svenska nationalkommittén för Agenda 21 har lämnat en rad

förslag till åtgärder för det fortsatta arbetet. Agendaarbetet, som inte skall

ses som ett projekt utan som en process, fortsätter nu både lokalt, i t.ex.

kommuner, byar, föreningar och företag, och centralt. För det fortsatta

arbetet på central nivå har regeringen nyligen beslutat tillsätta en särskild

samordnare med uppgift att följa och stimulera det fortsatta lokala

Agenda 21-arbetet, sprida erfarenheter och goda exempel, stödja infor-

mationsarbetet rörande de lokala investeringsmedlen samt delta i det

fortsatta internationella arbetet med Agenda 21. Sverige har vidare ge-

nom att år 1994 underteckna ett handlingsprogram för miljö och hälsa i

Europa åtagit sig att utarbeta ett nationellt handlingsprogram för att

minska hälsoriskerna i miljön.

FN:s generalförsamling höll sommaren 1997 ett extra möte

 UNGASS 19 med syfte att följa upp Riokonferensen och enas om

fortsatta rekommendationer för att genomföra Agenda 21. Vid detta extra

möte konstaterades att många av de globala miljö- och utvecklings-

problemen har förvärrats, trots stora ansträngningar för att vända de ne-

gativa trenderna. Mötet beslutade bl.a. om fortsatta insatser för att be-

kämpa fattigdom och enades om behovet av förändrade konsumtions-

och produktionsvanor. Vidare beslutades om en tidtabell för uppföljning

av olika frågor. Kommissionen för hållbar utveckling fick i uppgift att

följa upp ländernas arbete med sikte på FN-systemets nästa stora genom-

gripande uppföljningskonferens år 2002.

På svenskt initiativ inom EU resulterade mötet i New York också i

samband med frågan om resurseffektivisering i att begreppet faktor 10

introducerades i FN-sammanhang. Forskningsrapporter anger att jorden

långsiktigt bara kan bära en befolkning om ca en halv miljard människor

som lever på dagens västerländska konsumtionsnivå. I dag lever nära sex

miljarder människor på jorden. Enligt dessa rapporter behöver i-länder-

nas resursanvändning grovt räknat bli i genomsnitt tio gånger effektivare

(faktor 10) om jordens ekosystem skall kunna bära både en ökande

världsbefolkning och lämna utrymme för ökad standardutveckling i värl-

dens utvecklingsländer.

Medlemskapet i EU har på många områden inneburit nya förutsätt-

ningar för svensk miljöpolitik. Detta gäller såväl nationellt som interna-

tionellt. Resultatet av EU:s regeringskonferens år 1997 och dess slutdo-

kument, Amsterdamfördraget, förstärker Sveriges möjligheter att driva

en progressiv miljöpolitik. En viktig uppgift för Sverige är att verka för

att målet om hållbar utveckling, som nu tagits in i fördragen, konkretise-

ras. Detta gäller särskilt arbetet med att integrera miljöfrågorna i olika

samhällssektorer.

EU kommer under de närmaste åren att ställas inför stora utmaningar.

EU:s utvidgning, som kommer att få en stor betydelse för Europas miljö,

är den kanske största av dessa utmaningar. En anpassning av kandidat-

ländernas miljölagstiftning till EU:s nivå, den s.k. tillnärmningsproces-

sen, får stor betydelse inte bara för dessa länders egen miljö, utan för hela

Europa. Detta ger förutsättningar att driva frågan om ekologiskt hållbar

utveckling inom hela EU. Europas miljö, inte minst miljön i Sveriges

närområde och i Sverige, har därför mycket att vinna på ett utvidgat EU.

I samband med utvidgningen diskuteras reformer av unionens jordbruks-

och strukturpolitik. Sverige strävar efter en reform av dessa områden

bl.a. för att skapa en miljöanpassad och långsiktigt hållbar jordbruks- och

strukturpolitik inom EU. Sverige verkar också för att skapa bl.a. miljö-

mässigt gynnsamma förutsättningar för en utvidgning av EU.

Ökat handelsutbyte, avreglerade marknader och den extremt snabba

tekniska utvecklingen av elektroniska kommunikationsformer kommer

att ge nya utvecklingsmöjligheter. Samtidigt behöver globaliseringen av

marknadens styrning av handel och produktion uppmärksammas i det

fortsatta arbetet. Beslut som hittills har fattats nationellt kommer i fort-

sättningen i ökande utsträckning att fattas av nationsövergripande organi-

sationer och företag. Omvänt kan aktiviteter hos enskilda företag få

långtgående, t.o.m. globala konsekvenser. Globaliseringen kommer san-

nolikt att intensifieras. Utmaningen består i att finna former för att glo-

baliseringens positiva möjligheter tas till vara och att oönskade effekter

kan undvikas. Det universella målet om hållbar utveckling kan ses som

ett uttryck för en allmän medvetenhet om att globaliseringens negativa

följder behöver balanseras. Några av de centrala budskapen i Agenda 21,

t.ex. att miljökostnader skall internaliseras, att förorenaren skall betala,

att försiktighetsprincipen skall tillämpas, att den lokala demokratin skall

stärkas och att det internationella miljösamarbetet skall förbättras, kan

sägas ta direkt sikte på att balansera globaliseringens negativa följder.

Utvecklingssamarbete för främjande av miljöanpassad produktion är här

av stor betydelse.

Vägar vidare mot ekologiskt hållbar utveckling

I ett generationsperspektiv har mycket hänt som tidigare kanske närmast

framstod som utopiskt. Om vi blickar 25 år tillbaka i tiden har exempel-

vis ett antal nya bilmotorgenerationer, datorgenerationer och pappers-

maskingenerationer utvecklats. Blickar vi en generation framåt och re-

flekterar över utvecklingen av olika produktcykler kan vi vänta oss att de

flesta produkttyper också i fortsättningen kommer att bytas ut och ge-

nomgå kraftiga förändringar. Denna teknikutveckling kommer i stor ut-

sträckning att vara miljödriven, vilket skapar helt nya förutsättningar för

minskad påverkan på miljön. Det finns också betydande gemensamma

erfarenheter och kunskaper bland samhällets olika aktörer som kan bilda

grund för en sådan utveckling. Ett fördjupat internationellt samarbete,

såväl globalt som regionalt inom EU, användningen av ekonomiska

styrmedel, det lokala Agenda 21-arbetet och de lokala investerings-

medlen, kretsloppstänkandet samt införandet av miljöbalken som styr-

medel bildar tillsammans en grund för att driva samhällsutvecklingen i en

ekologiskt hållbar riktning.

I utvecklingsarbetet skall vi dra nytta av de gångna årens erfarenheter,

och insatser kommer att behöva göras på alla plan. Individens delaktighet

och ansvar är en viktig förutsättning. Vi måste ha ett förhållningssätt och

finna utvecklingsmönster som fungerar inom de gränser som naturen

sätter. Vi måste ha tydliga framtidsbilder för vart vi vill nå och vi måste

göra de rätta vägvalen för att nå dit. Miljöpolitiken måste i allt högre grad

utformas som en drivkraft för den fortsatta samhällsutvecklingen för att

lösa dagens stora miljöproblemen och för att förhindra att nya problem

uppstår framöver. I detta arbete har bl.a. utbildning, kompetensutveckling

och forskning stor betydelse.

Ett vitalt och miljöanpassat näringsliv är en nödvändig förutsättning

för att nå målet om ett ekologiskt hållbart samhälle. Det konkreta arbetet

med att nå detta mål kommer i stor utsträckning att bero av näringslivets

utveckling. Det är viktigt att i en aktiv dialog med näringslivet diskutera

mål och åtgärder för hur långt energi- och materialutnyttjande kan effek-

tiviseras i ett generationsperspektiv. En sådan dialog måste beröra såväl

tekniska och ekonomiska som miljömässiga aspekter. Politiska styrmedel

och förändringar i konsumtionsmönstren är nödvändiga för att leda sam-

hället mot ekologisk hållbarhet, men företagen bär huvudansvaret när det

gäller utvecklingen av ny och miljöanpassad teknik. Det är företagens

egenintresse att göra detta, eftersom marknadens efterfrågan på miljöan-

passade produkter och produktionsprocesser i framtiden bedöms komma

att öka kraftigt.

Företagens miljöanpassning har utvecklats positivt under de senaste

årtiondena. Ett första steg mot miljöanpassning i näringslivet har varit att

minska utsläppen genom olika reningsåtgärder. En viktig drivkraft

bakom detta har varit miljölagstiftningen och dess tillämpning som har

ställt preciserade utsläppskrav. Många företag har därefter gått vidare till

att i ett andra steg förebygga utsläpp och minska avfallsmängderna ge-

nom åtgärder i produktionsprocessen. Detta steg har i hög utsträckning

drivits fram av nya eller utbyggda ekonomiska styrmedel och har ofta

varit lönsamt för företagen genom att råvaruförbrukning och energian-

vändning har kunnat minskas. Utvecklingen av miljöledningssystem har

varit företagen till god hjälp i detta sammanhang. I ett tredje steg mot

miljöanpassning har företagen tagit ökat ansvar för produkternas miljö-

påverkan. Konsumenternas ökade krav har haft stor betydelse för att mo-

tivera företagen att miljöanpassa produkterna. Lagstiftningen har drivit

på och understött detta steg, bl.a. genom införandet av lagen om kemiska

produkter och lagstiftningen om producentansvar. En rad frivilliga in-

strument har också utvecklats för att främja utvecklingen mot renare pro-

dukter, som t.ex. miljömärkning och livscykelanalyser. Ytterligare före-

tag har slutligen på eget initiativ påbörjat ett fjärde steg, steget mot nya

innovativa och miljöanpassade teknologier.

Näringslivet kan nu sägas stå i färd med att ta ett femte steg genom att

i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling målmedvetet verka för en

effektivare resursanvändning. Detta femte steg innebär en stor utmaning,

och för att åstadkomma en sådan effektivisering av energi- och resursan-

vändningen krävs nya grepp. Ny teknik behöver utvecklas och spridas

världen över. Vidare behövs nya ekonomiska styrsignaler för att stimu-

lera till en sådan utveckling. Allt flera företag förefaller också komma till

insikt om att det i ett långsiktigt marknadsperspektiv ligger i deras eget

intresse att verka för en sådan effektivisering.

Kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet. Det är genom den kom-

munala planeringen som det blir möjligt att väga in lokala aspekter på

markanvändning, miljöfrågor och sociala förhållanden. På kommunal

nivå finns förutsättningar att i samverkan mellan berörda parter finna

praktiskt fungerande lösningar på de utvecklingsfrågor som är knutna till

lokalsamhällets miljö, organisation och funktioner. Riksdagen har på

regeringens förslag beslutat att under en treårsperiod anslå 5,4 miljarder

kronor för stöd till lokala investeringsprogram för hållbar utveckling.

Regeringen föreslår i Vårpropositionen (prop. 1997/98:150) att stödet

förlängs och utökas med 2 miljarder kronor för år 2001. Vägledande för

fördelningen skall bl.a. vara om ett projekt leder mot hållbar utveckling,

anknytningen till det lokala Agenda 21-arbetet och kommunernas arbete

för hållbar utveckling, omställning av energisystemet i hållbar riktning

samt möjligheterna till ökad sysselsättning. Vidare ges särskild uppmärk-

samhet åt frågor som rör arkitektoniska kvaliteter och kulturmiljövärden.

Det lokala arbetet med Agenda 21 har haft stor betydelse som underlag

för de projektansökningar som kommunerna har lämnat in till regeringen.

Det är också angeläget att miljöpolitikens geografiska dimension växer

fram genom ett utvecklat samarbete mellan stat och kommun. Härigenom

kan miljömål följas upp och riksintressen tas till vara i former som före-

nar respekt för riksdagsbeslut och internationella åtaganden med hänsyn

till lokala förutsättningar och lokal demokrati. Ekologisk hållbarhet och

god livsmiljö bör vara grundläggande för all samhällsplanering. Länssty-

relserna har här en viktig roll som samordnare mellan statliga och kom-

munala myndigheter m.m. i länet.

De nya utmaningarna ställer krav på nya arbetsformer. Det är angelä-

get att utforma beslutsmodeller som i ökad utsträckning tar vara på möj-

ligheten att lära av erfarenheterna och tänka efter före . Det traditionella

miljöarbetet behöver kompletteras med andra arbetsmetoder. En sådan

utveckling fordrar ett väl fungerande mål- och resultatstyrningssystem.

Nya miljökvalitetsmål och ett system för uppföljning av dessa föreslås

senare i denna proposition. Avsikten är att dessa mål sedan skall precise-

ras av berörda sektorer och verksamheter. Härigenom kan sektorsansva-

ret och det ökande miljöintresset i näringslivet och samhällets övriga

verksamheter bättre tas till vara.

Ett effektivt arbete som svarar mot de krav som en ekologiskt hållbar

utveckling ställer kan också komma att kräva nya organisatoriska lös-

ningar. Naturvårdsverket har nyligen beslutat om en ny organisation,

anpassad till dessa förutsättningar. Det fortsatta arbetet för ett ekologiskt

hållbart Sverige kan komma att leda till liknande översyner vid flera

myndigheter.

Målet att vi till nästa generation skall kunna lämna över ett samhälle

där de stora nationella miljöproblemen är lösta innebär en stor utmaning.

Stora insatser krävs, men det är ingen omöjlig uppgift. Det handlar om en

ny helhetssyn på framtiden, som inkluderar ett säkert och utvecklande

arbetsliv och bygger vidare på den breddning av miljöarbetet som har

skett under de senaste decennierna, inklusive de många framsteg och

vinster som den moderna tekniken har medfört. Med nya miljökvalitets-

mål och modern lagstiftning kommer rollfördelningen mellan olika aktö-

rer i samhället att bli tydligare. Målen kan vidare stimulera till frivilliga

åtaganden av producenter och konsumenter som gör att en positiv ut-

veckling på miljöområdet kan komma att ske snabbare än vad som hittills

har varit möjligt.
[REDACTED_EFTERNAMN] luft, rent vatten, levande skogar - mål för önskad miljökvalitet inom en

generation

Den svenska naturen är som nyss framhållits i flera avseenden, men inte i

alla, mindre belastad i dag än för en generation sedan. Också människors

hälsa är sannolikt mindre negativt belastad i dag av miljöpåverkan än

för en generation sedan. Våra europeiska grannländer runt Östersjön och

Nordsjön har liknande erfarenheter. I det forna Västeuropa har belast-

ningen i flera avseenden minskat påtagligt, samtidigt som ekosystemen

på många ställen har utarmats av ett intensivt jord- och skogsbruk. I det

forna Östeuropa har den storskaliga nedsmutsningen fortsatt längre än i

Västeuropa, samtidigt som den avancerade kemiska belastningen av

miljögifter inte har nått lika långt. Där finns också stora naturrikedomar

kvar, som åtminstone delvis har utarmats i väst.

Det finns nu så mycket erfarenhet av hur miljöpolitik kan bedrivas att

det är möjligt att sätta ett djärvt men uppnåeligt mål för nästa generation.

Ett mål som gäller för Sverige, men som, för att kunna genomföras,

också förutsätter att åtgärder vidtas i andra länder runt Östersjön och

Nordsjön.

Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till

nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljö-

problemen i Sverige är lösta. Då skall

 de svenska ekosystemen, som nu åtminstone delvis fortfarande är ut-

satta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, övergöd-

ning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig,

 den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära

noll som det är möjligt att komma,

 jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt,

 användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de

som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv.

När dagens barn vuxit upp skall de inte behöva ängslas för vare sig

luftens kvalitet i våra städer eller vattnets renhet i våra sjöar. Samtidigt

utvecklas det svenska näringslivet och nya produkter säljs på världs-

marknaderna i Europa, Asien, Latinamerika, Nordamerika och Afrika.

Den svenska skogen kommer att rymma både hackspettar, sångfåglar,

orre och tjäder men också de lavar och mossor som är tecken på den

gamla skogens mångfald av olika arter samtidigt som skogs- och jord-

bruket utvecklas.

Industrisamhällets påverkan på den yttre miljön är global. Romarnas

med våra mått blygsamma industrialisering kan i dag spåras i förhöjda

blyhalter i Grönlandsisen sedan vår tideräknings början. Men det är

Nordsjön och Östersjön som är det moderna industrisamhällets vagga.

Därifrån spreds industrialismen över Atlanten och därefter över Stilla

Havet. Nu industrialiseras länderna runt detta hav i en rasande takt, och

människors levnadsstandard stiger i en takt som aldrig förr.

För Sverige, och för andra länder runt Nordsjön och Östersjön, innebär

detta en dubbel utmaning. Vi skall lösa våra egna miljöproblem och städa

framför egen dörr. Men vi måste också delta i arbetet att utveckla den

teknologi och de förhållningssätt som måste till för att kunna bemästra

det tryck på naturresurserna som kommer att bli följden av den snabbt

ökande levnadsstandarden i Asien och i andra världsdelar.

Trycket på naturresurser handlar inte i första hand om de ändliga re-

surserna utan om de biologiska systemens skörhet. Tillgången på malmer

och mineraler och fossila bränslen är med något enstaka undantag så god

att det inte finns någon risk för någon påtaglig knapphet under de när-

maste decennierna.

Problemet är det motsatta. Den rika tillgången på mineraler och fossila

bränslen innebär att stora mängder kan utvinnas under många decennier

än. Begränsningarna kommer snarare att vara miljöpåverkan från bryt-

ningen av låghaltiga mineraler och av brytning och eldning av mycket

stora mängder stenkol. Därför måste miljöpåverkan från användningen

av ändliga resurser begränsas och användningen vara hållbar och effek-

tiv. Endast så kan naturen skyddas från den miljöförstöring som kommer

av storskalig användning av ändliga råvaror.

De biologiska systemen har avgörande betydelse för människans livs-

villkor. Skogarna, kusterna, vattendragen, korallreven, stäpperna, grund-

vattnet alla är de livets förutsättningar som måste skyddas från tanklös

och kortsiktig exploatering. Det är inte arternas antal som är det centrala

 det är deras samspel i komplexa ekosystem som också har grundläg-

gande betydelse för människans livsvillkor. När kustlandskap och strän-

der förstörs försvinner också yngelplatserna för många fiskbestånd. När

skogarna skövlas förstörs också vattenbalansen och de hydrologiska

systemen. När växtligheten förstörs i städerna minskas också kapaciteten

att rena den luft, som människor andas. Här är hoten mot ekosystemen

och biosfären akuta. Vi som lever och verkar i norra Europa har, om

några, möjligheten och skyldigheten att visa vad ett ekologiskt hållbart

industrisamhälle kan vara. Vi har också möjligheten att skapa den pro-

cess, som leder dit.

När regeringen nu sätter målet att inom en generation kunna lämna

över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta betyder det inte att

jordens alla miljöproblem skall lösas av Sverige. Men det betyder starten

på en process här i vårt land, där vi medvetet bygger på gångna års erfa-

renheter med siktet att tillsammans med våra grannländer inom en gene-

ration ha löst de stora miljöproblemen i vår nära omvärld.

Detta arbete måste gå stegvis framåt. Regeringen lägger i denna propo-

sition fram förslag till miljökvalitetsmål. Där formuleras vilket tillstånd

för den svenska miljön, som miljöarbetet skall sikta mot. Dessa miljö-

kvalitetsmål måste gradvis preciseras i takt med att erfarenheter vinns om

hur miljön skall förbättras samtidigt som industrisamhället utvecklas.

Regeringen behandlar i propositionen delmål och riktlinjer som syftar till

att konkretisera hur miljökvalitetsmålen skall uppnås.

Regeringen föreslår i denna proposition en ny struktur för arbetet med

miljömål. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av

riksdagen. Genom dessa miljökvalitetsmål anger riksdagen vilket miljö-

tillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. Regeringen svarar

för att delmål ställs upp när det behövs för det fortsatta arbetet med att nå

miljökvalitetsmålen. Regeringen konstaterar att det övergripande genera-

tionsmålet och den nya strukturen innebär ett nytt sätt att arbeta inom

miljöpolitiken. Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en parlamen-

tarisk beredning som får till uppgift att i samverkan med berörda myn-

digheter göra en samlad översyn av detta arbete. Regeringen avser att

efter remittering av beredningens förslag göra en förnyad prövning och

samlat ta ställning till samtliga delmål samt återkomma med en utförlig

redovisning till riksdagen. Avsikten är sedan att regeringen utförligt re-

dovisar för riksdagen hur arbetet fortskrider en gång per mandatperiod.

4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt

hållbar utveckling

4.1 Miljökvalitetsmålens roll i arbetet för en ekologiskt

hållbar utveckling

Regeringens förslag: En ny struktur för arbetet med miljömål skall

tillämpas. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av

riksdagen. Regeringen svarar för att sådana delmål ställs upp som

behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen.

Delmålen utgör utgångspunkter för att precisera miljömål och

miljöstrategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer.

Regeringens bedömning: Regering och riksdag har under årens

lopp tagit ställning till ett förhållandevis stort antal miljömål.

Regeringens övergripande mål för miljöarbetet i Sverige att till nästa

generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen

är lösta ställer bl.a. krav på en betydligt bättre systematik när det

gäller den uppsättning av mål som skall styra det framtida

miljöarbetet. Inom ramen för den nya struktur som regeringen nu

föreslår redovisar regeringen i propositionen ett antal delmål för att

uppnå miljökvalitetsmålen. Flertalet av dessa delmål har behandlats

av riksdag och regering. I vissa fall har regeringen i internationella

sammanhang eller i propositioner där regeringen, utan att hemställa

om riksdagens godkännande, uttalat att ett visst angivet mål skall nås.

Bland annat beroende på att tidigare uppställd tidsplan inte har kunnat

nås behöver delmålen i vissa fall revideras. Regeringen tar också upp

ett antal nya delmål som i flertalet fall bygger på remissbehandlade

förslag från myndigheter, utredningar eller kommittéer.

Det övergripande generationsmålet och den nya strukturen för

miljömålen innebär ett helt nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken. En

samlad utvärdering av detta arbete bör därför göras med hänsyn till

förändringar i samhällsutveckling och tillkommande miljöproblem

samt med beaktande av nya kunskaper och erfarenheter. Regeringen

har därför för avsikt att tillsätta en parlamentarisk beredning, som får i

uppgift att i samverkan med berörda myndigheter göra en samlad

översyn av vilka strategier och delmål som behövs för att

miljökvalitetsmålen skall nås inom en generation.

Regeringen avser att efter den parlamentariska beredningens

redovisning och en bred remiss göra en förnyad prövning och samlat

ta ställning till delmålen samt återkomma med en utförlig redovisning

till riksdagen under andra hälften av nästa mandatperiod.

Regeringen avser vidare att i framtiden en gång per mandatperiod

utförligt redovisa för riksdagen hur målarbetet fortskrider.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. Regeringen har sammanfört några av de mål som

Naturvårdsverket har föreslagit och därmed minskat antalet nationella

miljömål från 18 till 15. Målformuleringarna har i vissa fall modifierats

(Naturvårdsverket, Ren luft och gröna skogar, rapport 4765).

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser är positiva till

att antalet miljömål minskas och att de presenteras i en mer överskådlig

struktur. Många betonar att en sådan förenkling och revidering av

målstrukturen är nödvändig för att skapa ett bredare samförstånd kring

miljöpolitiken och en gemensam strävan mot en hållbar utveckling. Flera

instanser kommenterar också betydelsen av att målen är formulerade och

presenterade på ett lättbegripligt sätt så att de kan föras ut i samhället och

bli ett verktyg i miljöarbetet. Kommentarerna kring principen om en

utvecklad målstyrning för att förverkliga miljöpolitiken är till

övervägande del positiva. Flertalet av de remissinstanser som

kommenterar miljökvalitetsmålens funktion att ange ett önskvärt tillstånd

i miljön är positiva. Positivt formulerade miljökvalitetsmål uppfattas som

en förbättring jämfört med mål som fokuserar på miljöhot och enskilda

problem. Bland dem som ställer sig positiva finns både centrala och

regionala myndigheter, kommuner samt intresse- och

branschorganisationer.

De kritiska synpunkter som redovisas rör huvudsakligen att förslagen

inte är tillräckligt utvecklade i alla delar och att prioriteringar inte

framgår klart. Flera remissinstanser har vidare framhållit att mål för

biologisk mångfald inte avspeglas tydligt i det nya målsystemet. Vissa

instanser känner också osäkerhet när det gäller mänsklig verksamhet i

relation till de miljömål som föreslagits av Naturvårdsverket.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

En ny struktur för miljömålsarbetet

Regeringen föreslår en ny struktur för arbetet med miljömål. Ett

begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av riksdagen.

Genom att fastställa miljökvalitetsmål anges vilket miljötillstånd som

skall uppnås i ett generationsperspektiv. Regeringen svarar för att sådana

delmål ställs upp så att de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen

kan nås. Delmålen utgör utgångspunkter för att precisera miljömål och

miljöstrategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer.

Regeringen bedömer att följande utgångspunkter för det fortsatta

arbetet med delmål skall gälla. Alla mål som har beslutats av riksdagen

kommer att ligga fast. Ett mindre antal av dessa bör kompletteras och

utvecklas, främst med hänsyn till att tidigare uppställd tidsplan inte har

kunnat hållas. Vidare bör som delmål kvarstå de mål som baseras på att

Sverige internationellt eller på annat sätt förbundit sig att ett visst angivet

mål skall nås. Slutligen redovisar regeringen delmål som regeringen

tidigare, utan att hemställa om riksdagens godkännande, uttalat sig för i

främst propositioner, och där delmålen nu är i behov av en begränsad

revidering.

Regeringen pekar också på behovet av nya delmål, som huvudsakligen

har sitt ursprung i remissbehandlade förslag från myndigheter och

utredningar.

När det gäller delmål som regeringen anser behöver ändras med

avseende på tidpunkt eller ambitionsnivå samt i fråga om nya delmål,

avser regeringen att närmare låta utreda dessa och att inhämta förslag till

konkreta åtgärder för att på ett hållbart och effektivt sätt nå det aktuella

delmålet och miljökvalitetsmålet. Berörda myndigheters roller i detta

arbete behandlas under avsnitt 4.3 Myndigheternas arbete med

miljökvalitetsmålen m.m.

Övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet och den nya miljöbalken

En utgångspunkt för utvecklingen av miljökvalitetsmålen är de

övergripande målen för det miljöpolitiska arbetet. I regeringsförklaringen

den 17 september 1996 framhöll statsministern att Sverige skall vara en

pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa

en ekologiskt hållbar utveckling . Hållbar utveckling i vid mening

definieras som en samhällsutveckling som tillgodoser dagens behov utan

att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina

behov.

Regeringen uttalade i anslutning till 1997 års ekonomiska

vårproposition och budgetpropositionen för år 1998 att den ekologiskt

hållbara samhällsutvecklingen i grunden handlar om tre övergripande

mål. Dessa mål, som riktar sig även till andra politikområden än

miljöpolitiken, är skyddet av miljön, en hållbar försörjning och en

effektiv användning av energi och andra naturresurser (prop.

1996/97:150, bet. 1996/97:FiU 20, rskr. 1996/97:284 samt regeringens

skrivelse Ekologisk hållbarhet, skr. 1997/98:13, bet. 1997/98:JoU11,

rskr. 1997/98:140).

Skyddet av miljön innebär att utsläppen av föroreningar inte skall skada

människans hälsa eller överskrida naturens förmåga att ta emot eller

bryta ner dem. Naturligt förekommande ämnen skall användas på ett

sådant sätt att de naturliga kretsloppen värnas. Naturfrämmande hälso-

och miljöskadliga ämnen bör på sikt inte få förekomma i miljön. Den

biologiska mångfalden skall bevaras och värdefulla kulturmiljöer

skyddas.

En hållbar försörjning innebär att ekosystemens långsiktiga

produktionsförmåga måste säkras. Så långt som möjligt skall

försörjningen baseras på ett långsiktigt hållbart nyttjande av förnybara

resurser. Det betyder att användningen inte långsiktigt kan överskrida

den takt med vilken naturen skapar nya resurser och att material bör

återvinnas i kretslopp. Vi skall vidare hushålla med icke förnybara

resurser och kontinuerligt sträva efter förnybara ersättningar.

En effektiv användning innebär att användning av energi och andra

naturresurser kan bli mycket effektivare än den är i dag. Flödena av

energi och material kan begränsas så att de är förenliga med en hållbar

utveckling. Samhällsplanering, teknikutveckling och investeringar skall

därför också inriktas på resurssnåla produkter och processer.

För en ekologiskt hållbar utveckling krävs att naturens kretslopp och

mångfald bevaras och att människans behov av resurser kan tillgodoses

nu och i framtiden. Utvecklingen måste vara ekologiskt hållbar i ett långt

tidsperspektiv.

För att kunna förändra olika verksamheter krävs tydliga signaler som

förmår påverka utvecklingen i önskad riktning. Arbetet för ett ekologiskt

hållbart Sverige skall vara vägledande och motivera till att delta i den

förändring som är nödvändig för att förverkliga en ekologiskt hållbar

utveckling. Målet behöver då konkretiseras. På miljöpolitikens område

sker detta bl.a. genom de nya nationella miljökvalitetsmål som nu

föreslås. I relation till de beskrivna övergripande mål som regeringen har

angett för en ekologiskt hållbar utveckling, innebär de nu föreslagna

nationella miljömålen i huvudsak en beskrivning av erforderlig

miljökvalitet.

Enligt 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373) syftar det arbete som bedrivs inom

ramen för miljöpolitiken till att skydda människors hälsa, bevara den

biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de

kan nyttjas långsiktigt samt skydda natur och kulturlandskap. Regeringen

finner att dessa övergripande mål, så som de har fastställts av riksdagen,

till alla delar bör kvarstå som allmän inriktning för det miljöpolitiska

arbetet. Med anledning av påpekanden från bl.a. Kommunförbundet vill

regeringen i detta sammanhang framhålla att betydelsen av den

biologiska mångfalden också framhävs i ett av de tre övergripande målen

för ekologiskt hållbar utveckling som nyss angavs (skyddet av miljön).

Regeringen föreslog i december 1997 (prop. 1997/98:45) en

samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar

utveckling i en ny balk, miljöbalken. Med den föreslagna miljöbalken

erhålls nya rättsliga instrument för miljöpolitiken. Miljöbalken skall

tillämpas så att:

 människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter

oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

 värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas,

 den biologiska mångfalden bevaras,

 mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från

ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt

god resurshushållning tryggas, och så att

 återanvändning och återvinning, liksom annan hushållning med

material, råvaror och energi, främjas så att ett kretslopp uppnås.

I miljöbalken inarbetas och skärps bestämmelserna i de 15 viktigaste

lagarna på miljöområdet. Regeringen föreslår vidare i proposition

1997/98:90 Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. en anpassning till

miljöbalkens regelsystem av lagar som finns utanför balken men som

reglerar verksamheter som kan påverka miljön. Därigenom klargörs hur

grundläggande bestämmelser om miljöhänsyn i balkförslaget får ett

genomslag för ett 50-tal lagar inom ett stort antal sektorer och områden.

Naturvårdsverkets förslag till nya miljömål

Som framgår av Naturvårdsverkets rapport har hittillsvarande beslut om

olika miljömål resulterat i en förhållandevis svåröverblickbar mängd och

blandning av miljömål. Naturvårdsverket redovisar sålunda ca 170

miljömål av olika slag och för olika nivåer som har tagits fram under den

tioårsperiod som har gått sedan 1988 och 1991 års miljöpropositioner.

Många av dessa mål har antagits av riksdagen, medan andra har

redovisats för riksdagen av regeringen. I rapporten redovisar verket

brister med dessa mål. Bland annat framhålls att målen inte är

formulerade i en genomtänkt struktur, att odefinierade begrepp används

vilket försvårar uppföljning och utvärdering av målen samt att målen ofta

inte är uppföljningsbara.

Även Nationalkommittén för Agenda 21 har analyserat nuvarande

miljömåls funktion och verkan. Kommittén presenterade i en delrapport

(rapport 1996:4) en översikt över de viktigaste befintliga svenska

miljömålen. Kommittén föreslog att miljömålen struktureras på ett

klarare sätt, att berörda parter och sektorer anges tydligare och görs

delaktiga i målut-vecklingen samt att miljömålen görs möjliga att följa

upp.

Det fanns således ett stort behov av att samlat se över befintliga

nationella miljömål i syfte att systematisera, samordna och revidera dem.

Regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag att göra en översyn och

föreslå nya nationella och sektorsövergripande miljömål. Arbetet har

bedrivits i nära samverkan med bl.a. berörda sektorsmyndigheter.

Verkets förslag till 18 nya nationella miljömål pekar på en önskad

miljökvalitet och är formulerade med avseende på en långsiktig påverkan

av utvecklingen.

Nationella miljökvalitetsmål

Regeringen gör bedömningen att den översyn som gjorts av de befintliga

målen tydligt visar på behovet av ett nytt sätt att arbeta med miljömål.

Detta gäller såväl målens innehåll som sättet att fastslå, utveckla,

precisera och följa upp dem. Regeringen föreslår därför en helt ny

struktur för målarbetet. Denna struktur kan sammanfattas som så att

under de övergripande målen för ekologiskt hållbar utveckling och för

miljöpolitiken, som redovisats i föregående avsnitt, skall det finnas ett

begränsat antal nationella miljökvalitetsmål, som fastställs av riksdagen.

Det ankommer sedan på regeringen att med utgångspunkt i

miljökvalitetsmålen ange de delmål som behövs som precisering av

miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det

tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt

ekologiskt hållbart. De är således av en annan karaktär än vad som gäller

för de hittillsvarande miljöpolitiska målen. Bland annat innebär detta att

förhållanden som t.ex. relaterar till människors hälsa, kulturmiljö eller till

den biologiska mångfalden återkommer under flera olika nationella

miljökvalitetsmål.

I den nya strukturen ligger att miljökvalitetsmålen skall vara

utgångspunkten för ett system med mål- och resultatstyrning, som enligt

regeringens uppfattning är det effektivaste sättet att styra ett brett upplagt

miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. Mål- och

resultatstyrning innebär principiellt en styrning med hjälp av uppställda

mål medan vägarna att nå dit inte bestäms i detalj. Miljökvalitetsmålen

bildar således utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och

geografisk anpassning. Myndigheter, företag och kommuner m.fl. ges

därvid stor frihet att välja vägar för att nå målen. Befintliga eller nya

styrmedel kan användas och frivilliga åtaganden initieras.

De nya miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande. Det ankommer på

regeringen att med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen genom delmål

ange inriktningen för hur arbetet skall bedrivas för att det skall

säkerställas att åtgärder vidtas i syfte att uppnå målen. Delmålen är

utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom

olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för att med

utgångspunkt i delmålen precisera sektorsmål ligger på de olika

samhällssektorerna. Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret, inom

ramen för arbetet med att utarbeta regionala miljöstrategier (STRAM) ,

för regionala anpassningar av de nationella målen. Kommunerna har det

övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen.

Med regeringens utformning blir de nationella miljökvalitetsmålen

tydligare och lättare att följa upp.

När det gäller förhållandet till de ca 170 nu gällande miljömålen kan

sägas att flertalet av dessa inlemmas i och väl täcks av de föreslagna nya

miljömålen. De gamla målen kommer därför till stora delar inte längre att

ha aktualitet. Detsamma gäller självfallet för de mål som redan har

uppnåtts. En del gamla mål har vidare snarast karaktären av strategier för

att uppnå miljökvalitetsmål och utgör inga mål i sig.

Mot bakgrund av de överväganden som regeringen redovisar i

propositionen har inom Regeringskansliet utarbetats en sammanfattning

av hur vart och ett av de ca 170 mål som Naturvårdsverket har granskat

tas om hand i det nu föreslagna målsystemet. Denna sammanfattning

bifogas som bilaga 57.

Sådana delmål som riksdagen tidigare har antagit och som fortfarande

har aktualitet bör givetvis alltjämt gälla. Regeringen föreslår inga

ändringar i sådana mål. Det bör som nämnts vara regeringens sak att i

fortsättningen, när det behövs, utveckla delmål och vid behov också ta

fram nya sådana mål. Genom att riksdagen inte behöver ta ställning till

delmålen som sådana kan riksdagsarbetet inriktas på den övergripande

frågan om vilken miljökvalitet som miljöarbetet skall syfta till och på att

uppföljningen av att arbetet leder till de resultat som eftersträvas.

Riksdagen har vidare möjlighet att i samband med en årlig rapportering

som regeringen har för avsikt att lämna, bedöma om delmål och andra

preciseringar av miljökvalitetsmålen är tillräckliga.

Den fortsatta arbetsgången

Regeringen konstaterar att det inom ramen för den nya struktur som nu

etableras fortlöpande finns ett behov av att samlat utvärdera och revidera

delmålen med hänsyn till förändringar i samhällsutveckling och

miljöproblem samt med beaktande av nya kunskaper och erfarenheter.

Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en parlamentarisk

beredning som får i uppgift att, mot bakgrund av de förslag till delmål

och åtgärder som berörda myndigheter redovisar enligt uppdrag som

regeringen kommer att lägga ut, i samverkan med dem göra en samlad

översyn av vilka strategier och delmål som behövs för att

miljökvalitetsmålen skall uppnås inom en generation. Beredningen skall

därmed se över de delmål och åtgärder som regeringen redovisar i

propositionen och vid behov föreslå ändringar och kompletteringar samt

vid behov också föreslå ytterligare delmål i syfte att på ett hållbart och

effektivt sätt nå miljökvalitetsmålen. Regeringen anger i propositionen

under respektive miljökvalitetsmål några delmål som kan tjäna som

utgångspunkter för beredningens arbete med förslag till nya delmål. Det

är av stor vikt att beredningen i sitt arbete bedömer kostnader för olika

åtgärder, samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av de

olika delmålen samt också bedömer delmålens relevans och tillräcklighet

i förhållande till det övergripande miljökvalitetsmålet. Beredningen bör,

där så bedöms lämpligt, för enskilda förslag till delmål bedöma

konsekvenserna av olika kvantitativa målsättningar och olika tidpunkter

för att uppnå delmålen. Att utveckla sektorsmål är en fråga för

sektorsmyndigheterna. I vissa fall aktualiseras uppdrag till dessa som

dels är av betydelse för sektorns fortsatta utveckling, dels kommer att

utgöra viktigt underlag för beredningens arbete. I de fall så befinns

lämpligt kan regeringen komma att ta ställning till sådant underlag i

särskild ordning. Regeringen avser att till beredningen också överlämna

Miljöhälsoutredningens förslag till nationellt handlingsprogram för en

hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124).

Beredningens arbete bör ske i två etapper. Först bör ett program för det

fortsatta arbetet inklusive det praktiska samarbetet med berörda

myndigheter tas fram. Därefter redovisar beredningen det samlade

resultatet av sitt arbete.

Regeringen avser att efter den parlamentariska beredningens

redovisning och en bred remiss göra en förnyad prövning och samlat ta

ställning till delmålen samt återkomma med en utförlig redovisning till

riksdagen under andra hälften av nästa mandatperiod.

Regeringen avser vidare att en gång per mandatperiod utförligt

redovisa för riksdagen hur målarbetet fortskrider.

Regeringens förslag till nya miljökvalitetsmål i sammandrag

På grundval av Naturvårdsverkets förslag till nya miljömål och de

remissvar som har lämnats, föreslår regeringen femton nya nationella

miljökvalitetsmål. I förhållande till Naturvårdsverkets förslag har

regeringen gjort en viss omstrukturering och därvid sammanfört några av

de 18 mål som verket har föreslagit. Antalet mål minskar därmed från 18

till 15. De enskilda miljökvalitetsmålen redovisas vart och ett utförligt i

avsnitten 4.2.1 4.2.15. I det följande sammanfattas de 15

miljökvalitetsmålen och ges en översikt över sambanden mellan målen

för ekologiskt hållbar utveckling, nationella miljökvalitetsmål och

riktlinjer för att uppnå målen.

Sammanfattning av förslaget till nationella miljökvalitetsmål i

sammandrag

1.[REDACTED_EFTERNAMN] LUFT: Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter

och

kulturvärden inte skadas.

2. GRUNDVATTEN AV GOD KVALITET: Grundvattnet skall ge en säker och

hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och

djur i

sjöar och vattendrag.

3. LEVANDE SJÖAR OCH VATTENDRAG: Sjöar och vattendrag skall vara

ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig

produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets

ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som

förutsättningar

för friluftsliv värnas.

4. MYLLRANDE VÅTMARKER: Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande

funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för

framtiden.

5. HAV I BALANS SAMT LEVANDE KUST OCH SKÄRGÅRD: Västerhavet och

Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska

mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk

mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation

och

annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar

utveckling

främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra

störningar.

6. INGEN ÖVERGÖDNING: Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte

ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk

mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

7. BARA NATURLIG FÖRSURNING: De försurande effekterna av nedfall och

markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet

av

försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material

 eller

kulturföremål och byggnader.

8. LEVANDE SKOGAR Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion

skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt

kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

9. ETT RIKT ODLINGSLANDSKAP: Odlingslandskapets och jordbruksmarkens

värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt

som

den biologiska mångfalden samt kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

10. STORSLAGEN FJÄLLMILJÖ: Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad

gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden.

Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en

 hållbar

utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och

andra

störningar.

11. GOD BEBYGGD MILJÖ: Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en

god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö.

Natur-

och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar

skall

lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god

hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

12. GIFTFRI MILJÖ: Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i

eller

utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska

mångfalden.

13. SÄKER STRÅLMILJÖ: Människors hälsa och den biologiska mångfalden skall

skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön.

14. SKYDDANDE OZONSKIKT: Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger

skydd mot skadlig UV-strålning.

15. BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN: Halten av växthusgaser i atmosfären skall i

enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå

som

innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall

uppnås

på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras,

livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte

äventyras.

Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål

kan

uppnås.

Sambanden mellan målen för ekologiskt hållbar utveckling,

nationella miljökvalitetsmål och riktlinjer för att uppnå målen

MÅL FÖR EKOLOGISKT HÅLLBAR UTVECKLING RESPEKTIVE

NATIONELLA MILJÖKVALITETSMÅL

ÖVERGRIPANDE MÅL FÖR EKOLOGISKT HÅLLBAR UTVECKLING

* Skydd av miljön * Hållbar försörjning * Effektiv användning

 Skydd av miljön och hållbar försörjning fångar upp 1991 års miljöpolitiska

mål och miljöbalksmålen. Det gäller bl.a. biologisk mångfald. Effektiv

användning banar vägen för ökad resurseffektivitet. Målen för ekologiskt

hållbar

utveckling rör ett stort antal politikområden utöver miljöpolitiken (trafik,

energi,

jord- och skogsbruk m. fl.)

REGERINGENS FÖRSLAG TILL NATIONELLA MILJÖKVALITETSMÅL

1.[REDACTED_EFTERNAMN] luft 2. Grundvatten av god kvalitet 3. Levande sjöar och

vattendrag

4. Myllrande våtmarker 5. Hav i balans samt levande kust och skärgård

6. Ingen övergödning 7. Bara naturlig försurning 8. Levande skogar

9. Ett rikt odlingslandskap 10. Storslagen fjällmiljö 11. God bebyggd miljö

12. Giftfri miljö 13. Säker strålmiljö 14. Skyddande ozonskikt 15.

Begränsad

klimatpåverkan

De nationella målen uttrycker mål för framtida miljökvalitet, eller önskat

miljötillstånd. De kommer att vidareutvecklas av berörda sektorer/verksamheter

i

form av sektorsmål. Målen anges här i rubrikform. Hela formuleringen återfinns i

avsnitten 4.2.1-4.2.15

VISSA RIKTLINJER FÖR ATT UPPNÅ MÅLEN

RIKTLINJER FÖR RESURSEFFEKTIVITET I ETT KRETSLOPPSSAMHÄLLE

* En effektivare och långsiktigt hållbar resursanvändning skall främjas

Hela formuleringen finns i kapitel 5

RIKTLINJER FÖR KEMIKALIEPOLITIKEN

* Varor är i huvudsak inom 10 15 år fria från vissa typer av farliga ämnen

* Hela produktionsprocesser är i huvudsak inom 10 15 år fria från vissa typer av

farliga ämnen

Hela formuleringen finns i kapitel 6

RIKTLINJER FÖR EN MILJÖANPASSAD SAMHÄLLSPLANERING

* Statliga och kommunala myndigheter främjar i samverkan en god miljö och en

ekologiskt hållbar utveckling

* Markanvändningen utformas för minskat transportbehov och effektiv hushållning

med energi och naturresurser

Dessa frågor behandlas i kapitel 9

Relationen mellan nationellt och internationellt arbete för att uppnå

miljökvalitetsmålen

Regeringen konstaterar att möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen

genom åtgärder på nationell nivå varierar mellan olika typer av mål. För

mål som exempelvis miljökvalitetsmålet En god bebyggd miljö, kan det

önskade miljötillståndet i relativt hög grad uppnås genom nationella

åtgärder och beslut. Förutsättningarna för att uppnå ett miljömål är dock i

de flesta fall mer eller mindre beroende av åtgärder och beslut på

internationell nivå. För att dessa mål skall kunna nås är ett framgångsrikt

svenskt internationellt miljöarbete därför av avgörande betydelse.

Miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig

försurning och Skyddande ozonskikt intar i detta sammanhang en

särställning. För dessa mål förbättrar ytterligare utsläppsminskningar

inom landets gränser miljösituationen i Sverige endast marginellt,

eftersom miljöproblemen i stor utsträckning orsakas av utsläpp utanför

Sveriges gränser. Samtidigt bidrar svenska utsläpp i sin tur till

miljöproblem i andra länder, t.ex. genom utsläpp av försurande ämnen

till omkringliggande länder.

I en samlad strategi för att uppnå de miljöpolitiska målen är EU-arbetet

av avgörande betydelse. På målområden som t.ex. Hav i balans och

Begränsad klimatpåverkan har EU ett regelsystem som behöver

utvecklas för att målen skall kunna nås. EU-arbetet har dock en vidare

omfattning än den traditionella miljöpolitiken. Sektorsarbetet inom EU är

av stor betydelse, särskilt i de fall EU-politiken är långtgående

integrerad, som beträffande jordbruk och fiske, eller där annars regionala

lösningar är nödvändiga, som på trafikområdet. Målet Giftfri miljö kräver

åtgärder på EU-nivå i den utsträckning som åtgärder behöver vidtas som

berör den inre marknaden eller den gemensamma avfallspolitiken. EU

har också stor betydelse som part i det globala miljösamarbetet inom

exempelvis klimatområdet.

Samhällsekonomiska konsekvenser av miljökvalitetsmålen

Ett mål anger ett i framtiden önskvärt tillstånd vilket oftast kan uppnås på

olika sätt. Vilka som påverkas, vilka kostnader och intäkter som uppstår

på olika håll i samhället samt eventuella sidoeffekter kan klargöras först

när åtgärder och styrmedel för att nå målet har specificerats.

Det fortsatta arbetet med att precisera målen, fördela arbetet och

utforma åtgärder mellan och inom olika samhällssektorer måste ta fasta

på att uppfylla miljökvalitetsmålen på samhällsekonomiskt bästa sätt. De

uppdrag som i det följande aviseras för skilda myndigheter skall i alla

tillämpliga fall förenas med uppdraget att ange samhällsekonomiska

effekter. Arbetet skall så långt möjligt utföras integrerat med övrig

verksamhet och inom ramen för ordinarie resurser. Ett fylligt underlag

beträffande målens samhällsekonomiska konsekvenser erhålls när den

parlamentariska beredning som regeringen avser tillsätta för att samlat se

över delmål och åtgärder redovisar sina resultat

4.2 Regeringens förslag till nya nationella

miljökvalitetsmål

4.2.1[REDACTED_EFTERNAMN] luft

Regeringens förslag: Luften skall vara så ren att människors hälsa

samt djur, växter och kulturvärden inte skadas (miljökvalitetsmål 1).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Halterna av luftföroreningar överskrider inte fastställda

lågrisknivåer för cancer, överkänslighet och allergi eller för

sjukdomar i luftvägarna.

 Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som

satts för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter,

kulturvärden och material.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft bör

kompletteras med delmål avseende bl.a. utsläpp av

cancerframkallande ämnen och flyktiga organiska ämnen. Därutöver

kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Bland annat Statens institut för

kommunikationsanalys (SIKA) bedömer att de långsiktiga målen kan nås

genom åtgärder inom transportsektorn utan större svårighet. Utsläppen

från energisektorn kan enligt Kraftverksföreningen komma att öka på

grund av kärnkraftsavvecklingen om inte ytterligare åtgärder vidtas. På

längre sikt än år 2020 kan dock utsläppen minska i takt med att bl.a.

fjärrvärmeanvändningen ökar. Behovet av internationellt samarbete och

harmonisering av åtgärder framhålls från näringslivshåll.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre

övergripande mål för ekologisk hållbarhet. För ett av dem, nämligen

Skyddet av miljön, samt mot bakgrund av de negativa miljö- och

hälsoeffekterna av luftföroreningar föreslår regeringen

miljökvalitetsmålet att luften skall vara så ren att människors hälsa samt

djur, växter och kulturvärden inte skadas. Målet omfattar

utsläppsminskningar av luftföroreningar såsom cancerframkallande och

flyktiga organiska ämnen. Flyktiga organiska ämnen används som ett

samlingsbegrepp för en grupp ämnen. Flera av dessa bidrar tillsammans

med kväveoxider i väsentlig omfattning till bildningen av marknära ozon.

För att nå miljökvalitetsmålet bedömer regeringen att halterna av

partiklar, kvävedioxid och marknära ozon i omgivningsluft, liksom

halterna av oförbränt organiskt material och vissa lätta kolväteföreningar,

måste minska och understiga dokumenterade hälsorelaterade s.k.

lågrisknivåer för skydd av såväl befolkningen generellt som särskilt

känsliga grupper. Vidare får utsläppen inte överstiga halter som skadar

djur, växter, kulturvärden och material. Måluppfyllelsen är beroende av

såväl nationella som internationella åtaganden.

De för hälsan skadligaste luftföroreningarna förutom ozon är kväve-

dioxid, partiklar och cancerframkallande ämnen (se även avsnitt 4.2.7

Bara naturlig försurning och 4.2.11 God bebyggd miljö). Kvävedioxid

och partiklar påverkar luftvägarna. Vid låga halter ökar

luftvägsreaktiviteten och förstärker symptomen för framför allt

astmatiker vid exempelvis inandning av kall luft och pollen samt vid

ansträngning.

Luftburna och inandningsbara partiklar har också betydelse för hälsan.

Partikelbundna ämnen som polycykliska aromatiska kolväten (PAH) och

vissa gasformiga kolväten som eten, butadien och bensen är cancer-

framkallande.

Halter av kvävedioxid, svaveldioxid, cancerframkallande ämnen m.m.

Den största källan till luftföroreningar i större tätorter är vägtrafiken.

Detta är särskilt påtagligt i markhöjd och gäller speciellt för kvävedioxid

där ca 80 90 % kommer från trafiken (Naturvårdsverket, rapport 4765).

Gränsvärdena för kvävedioxid överskrids ofta lokalt. Ungefär 300 000

personer utsätts i dag för hälsovådliga halter. Luftföroreningarna i

Sverige beräknas förorsaka några hundra fall av luftvägssjukdomar som

kräver sjukvård varje år och betydligt fler fall med lindrigare effekter.

Luftföroreningar beräknas dessutom ge mellan 100 och 1000 cancerfall

årligen i Sverige. Av avgörande betydelse för att minska utsläppen från

vägtrafiken de kommande åren är EG-direktiven om avgasutsläpp från

motorfordon (se avsnitt 7.1 Vissa åtgärder på transportområdet). Viktigt

för den fortsatta utsläppsminskningen i Europa är också de

luftkvalitetsdirektiv som behandlar och kommer att behandla utsläpp av

svaveldioxid, kväveoxid, partiklar och bly, resp. kolmonoxid, ozon,

bensen, polyaromatiska kolväten och tungmetaller. Dessutom väntas ett

EG-direktiv om flyktiga organiska ämnen (VOC) antas inom kort.

För cancerframkallande ämnen är lågrisknivån satt vid den halt av

några indikatorsubstanser, som teoretiskt ger upphov till en livstidsrisk

för att dö i cancer per 100 000 människor. För ämnen som påverkar

luftvägarna är lågrisknivån satt så att överkänslighetsreaktioner eller

allergiska besvär inte förvärras, att lungfunktionen hos barn och

astmatiker inte påverkas och att dödligheten hos personer med nedsatt

lungfunktion inte ökar till följd av exponering för luftföroreningar.

Institutet för miljömedicin har utarbetat förslag till lågrisknivåer eller

riktvärden. De innebär att befintliga mål för kvävedioxid och partiklar

behöver skärpas och nya mål införas för ozon och cancerframkallande

ämnen.

Naturvårdsverket anger i föreskrifter enligt hälsoskyddsförordningen

(1983:616) tröskel- och gränsvärden för svaveldioxid, sot och

kvävedioxid som inte får överskridas. Dessa föreskrifter kan i framtiden

utformas som miljökvalitetsnormer med stöd av miljöbalken när den

träder i kraft.

 Fig 1

Halter av marknära ozon

Marknära ozon är en s.k. fotokemisk oxidant som bildas genom kemiska

reaktioner mellan olika luftföroreningar flyktiga organiska ämnen och

kväveoxider. Episoder med höga halter av marknära ozon under kortare

tidsperioder ger negativa effekter på människors hälsa. Förhöjda halter

skadar också växter och tekniskt material. Enligt WHO:s

rekommendationer bör målet för att skydda människans hälsa vara att

ozonhalten inte skall överskrida 120 mg/m3 under en tid av mer än 12

timmar per år och halten 150 mg/m3 inte överskrids någon gång. För

skydd av grödor och vegetation bör årsmedelvärdet i Sverige ligga på

50 60 mg/m3. De högsta halterna förekommer i de tätbefolkade

regionerna i Europa men även Sverige har periodvis höga halter av ozon

under sommarhalvåret. När förorenad luft strömmar upp söderifrån kan

ozonhalterna bli över 180 mg/m3. Halterna är under sommarhalvåret ca

50 % över den kritiska nivå som förorsakar skador på jordbruksgrödor.

Ozonets starka oxidationsförmåga gör att det angriper många orga-

niska och även vissa oorganiska ämnen. Förhöjda halter kan därför

påverka hälsan genom att orsaka skador på olika delar av

andningssystemet, på jordbruksgrödor, skog och annan växtlighet. Det

har också en korrosiv effekt på material och kulturföremål. Effekterna

förstärks genom samverkan med andra luftföroreningar. Personer med

nedsatt lungfunktion som astmatiker är särskilt känsliga och påverkas

ofta redan vid lägre halter och kortare exponering.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare beslutat att bl.a. flyktiga organiska ämnen och

kväveoxider skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller

människors hälsa (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:

338). Riksdagen fattade samtidigt beslutet att utsläppen av flyktiga

organiska ämnen skall minska med 50 % till år 2000 räknat från 1988 års

nivå. Riksdagen har även beslutat att luftkvaliteten i tätorter skall

förbättras så att de återstående riskerna för människors hälsa till följd av

utsläpp från trafik, industri och energianläggningar undanröjs. Vidare har

riksdagen beslutat att år 2000 skall halterna av kolmonoxid, kvävedioxid,

svaveldioxid, sot och partiklar underskrida de riktvärden som utarbetats

av Naturvårdsverket (för kväveoxider och svaveldioxid, se avsnitt 4.2.7

Bara naturlig försurning).

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att

miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning

skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt

utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som

beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft behöver

kompletteras med delmål avseende utsläpp av cancerframkallande ämnen

och flyktiga organiska ämnen. För att minska bildningen av marknära

ozon måste också utsläppen av kväveoxider minska. Regeringen

redovisar därför under avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning delmålet att

utsläppen av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat med

minst 40 % till år 2005 från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga

sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen ned till

sådana nivåer att miljön inte tar skada, avsnitt 4.2.7. Regeringens

bedömning är att följande delmål därutöver bör gälla för det fortsatta

arbetet:

 Utsläpp av cancerframkallande ämnen i tätorter bör ha halverats till

år 2005 räknat från 1991 års nivå.

Delmålet har tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut. Riksdagen har också tidigare ställt sig bakom det

långsiktiga målet för utsläpp av cancerframkallande ämnen som innebär

att dessa ämnen bör minskas med 90 % i tätorterna.

 Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från transporter i Sverige bör

ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För

utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att

minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

I den transportpolitiska propositionen gör regeringen bedömningen att

utsläppen av flyktiga organiska ämnen från transporter i Sverige bör ha

minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå (prop.

1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer bör den parlamentariska

beredningen överväga ett nytt delmål.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra

områden. Regeringen avser därför att ge Naturvårdsverket och andra

berörda myndigheter i uppdrag att utveckla förslag till nya delmål. Ett

exempel på utgångspunkt för arbetet är

 Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från andra sektorer än

transportsektorn bör minska till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Förslaget ingår i nu gällande delmål men bör preciseras. När det gäller

delmål avseende kulturvärden skall uppdraget utföras av

Riksantikvarieämbetet i samverkan med Naturvårdsverket.

Myndigheternas förslag utarbetas i nära samverkan med den

parlamentariska beredningen.

Delmålet om utsläpp av cancerframkallande ämnen

Målet om en halvering av utsläpp av cancerframkallande ämnen i tätorter

till år 2005 har redan tidigare beslutats av riksdagen. Vägverket har i

samarbete med Banverket tagit fram ett underlag för den regionala

infrastrukturinriktningen mellan åren 1998 2007. Vägverket har där

angett som mål att utsläppen av cancerframkallande ämnen från

vägtrafiken skall minska med 35 % till år 2001, med 55 % till år 2007

och med 90 % till år 2020, räknat från 1991 års nivå.

Delmålet om utsläpp av flyktiga organiska ämnen

I den transportpolitiska propositionen gör regeringen bedömningen att

utsläppen av flyktiga organiska ämnen VOC, från transporter i Sverige

bör ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå.

(prop. 1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare

åtgärder bl.a. i enlighet med det uppdrag som Naturvårdsverket gavs i

samband med 1991 års miljöpolitiska beslut, att upprätta och genomföra

ett tioårigt program för översyn av industrins utsläppsvillkor i syfte att

till år 2000 minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Delmålet är i överensstämmelse med svenskt agerande inom arbetet med

EU:s ozonstrategi och FN-konventionen om gränsöverskridande

luftföroreningar (se kapitel 11 Internationellt miljösamarbete).

 Figur 2

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

För att nå miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft måste utsläppen av såväl

kväveoxider som flyktiga organiska ämnen minska med 70 80 % i

Europa jämfört med dagens nivåer. Motsvarande tal för Sverige är något

osäkert men bör ligga runt 70 %. Ett bättre underlag väntas inom det

närmaste året. Åtgärder behöver framför allt vidtas för att minska

utsläppen från trafiken, från den småskaliga vedeldningen samt från

industri- och energianläggningar.

Behovet att minska utsläppen av partiklar och cancerframkallande

ämnen måste bygga på en förnyad riskbedömning av sambanden mellan

exponering och effekter. Behovet att minska utsläppen avgörs också av

hur stor risk som kan accepteras. Eftersom ingen tröskeleffekt säkert kan

anges för partiklar och cancerframkallande ämnen bör en första ansats

vara att utsläppen långsiktigt skall bort. Den långsiktiga målsättningen

om reduktion med 90 % av utsläppen av cancerframkallande ämnen som

riksdagen har ställt sig bakom i prop. 1990/91:90 innebär enligt

Miljöhälsoutredningen i betänkandet Miljön för en hållbar

hälsoutveckling förslag till nationellt handlingsprogram (SOU

1996:124) sannolikt att lågrisknivån för de diskuterade ämnena

underskrids i de flesta fall.

För att nå den del av miljökvalitetsmålet som berör marknära ozon

krävs fortsatta utsläppsbegränsningar i Sverige och andra europeiska

länder. Förhandlingar om vilka ytterligare åtaganden som behövs från

olika länder förs inom ramen för FN-konventionen om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) och inom EU.

Bedömningen av hur mycket utsläppen måste minska har vissa

osäkerheter. En del av osäkerheten ligger i den naturliga bakgrundshalten

av ozon. En annan osäkerhet är flygets utsläpp av i första hand

kväveoxider vars påverkan på troposfärens ozon är dåligt känd.

Energiomställningen i Sverige kan innebära att den småskaliga

vedeldningen ökar vilket kan medföra något ökade utsläpp av PAH. När

det gäller vedeldning måste pannor och lokaleldstäder som installeras

uppfylla högt ställda utsläppskrav och utsläppen från befintliga

anläggningar måste minska. Föreskrifter har getts ut av Boverket om

krav på vedpannor vid nybyggnad. Naturvårdsverket har fått i uppdrag

att redovisa underlag för att enligt miljöbalken utfärda generella

föreskrifter för småskalig vedeldning. Uppdraget skall redovisas den 31

oktober 1998.

Fortsatta insatser inom transportsektorn är av stor vikt.

Bilavgaslagstiftningen anger högsta tillåtna utsläpp av olika föroreningar

från olika fordon. Transportsektorn har i arbetet för ett Miljöanpassat

Transportsystem, MaTs, satt som mål att reducera utsläppen av flyktiga

organiska ämnen från transportsektorn med 70 % till år 2005 och med

85 % till år 2020 jämfört med år 1988.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft skall Sverige aktivt agera

internationellt:

 Inom EU arbeta enligt direktiv (96/62/EG) om utvärdering och

säkerställande av luftkvalitet.

 Till detta direktiv arbeta med att utveckla dotterdirektiv med

gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid, partiklar och bly.

 I samarbete med EU:s medlemsländer utveckla gränsvärden även för

kolmonoxid, ozon och bensen samt för polyaromatiska kolväten.

 Inom EU:s Auto/Oilprogram utveckla direktiv för minskade utsläpp

av kväveoxider från motorfordon.

 Delta i arbetet med ett direktiv som syftar till att förhindra eller

minska de direkta och indirekta effekterna av flyktiga organiska ämnen

till miljön från användningen av lösningsmedel i industrin (VOC-

direktivet).

 Inom ramen för FN-konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar (CLRTAP) arbeta i enlighet med protokollet om en

minskning med 30 % av VOC till år 1999. Protokollet trädde i kraft i

september 1997.

 Delta i förhandlingar om ett nytt kväveprotokoll inom CLRTAP, ett

multieffekt/multiföroreningsprotokoll (försurning, övergödning och

flyktiga organiska ämnen), som väntas bli klart under år 1999.

4.2.2 Grundvatten av god kvalitet

Regeringens förslag: Grundvattnet skall ge en säker och hållbar

dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och

djur i sjöar och vattendrag (miljökvalitetsmål 2).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga

aktiviteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av

föroreningar m.m.

 Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådan att det bidrar till

en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

 Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte

grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en

generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god

kvalitet bör kompletteras med delmål avseende bl.a. påverkan från

markexploatering och avfallsdeponier. Därutöver kan ytterligare

delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Några remissinstanser, exempelvis Boverket och

Örebro kommun, vill integrera målen för grundvatten och levande sjöar

och vattendrag enligt Naturvårdsverkets förslag. Remissinstanserna har

skilda uppfattningar om huruvida mänsklig påverkan kan tillåtas

försämra grundvattenkvaliteten. Hänsyn bör tas till att grundvatten kan

vara naturligt odrickbart. Flera förslag till formuleringar ges. Enligt

Kalmar kommun bör uppföljningen vara lätt eftersom kontroll av

dricksvatten görs i alla kommuner. För fastställande av skyddsområden

m.m. krävs styrmedel och ökade resurser till länsstyrelserna enligt

länsstyrelserna i Kronoberg och Skåne.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre

övergripande mål för ekologisk hållbarhet. För att bidra till att två av

dessa mål uppnås, nämligen Skyddet av miljön och Hållbar försörjning

föreslår regeringen ett miljökvalitetsmål för grundvatten i syfte att

grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt

bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Flera

remissinstanser framhåller också betydelsen av att grundvattenfrågorna

ges hög prioritet i miljöarbetet.

Miljökvalitetsmålet syftar till att säkra tillgången på vatten av god

kvalitet och i tillräcklig mängd för samhällets totala behov utan att

riskera ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga eller den

biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet kan enligt regeringens

bedömning i huvudsak uppnås inom en generation. Läckage av

näringsämnen från jordbruksmark till grundvatten bedöms dock ta längre

tid att åtgärda.

Hälften av all vattenförsörjning i Sverige baseras på grundvatten och

hälften på ytvatten. Yt- och grundvatten är förnybara resurser som det i

Sverige normalt sett finns gott om. I vissa områden hotas dock

försörjningen av grundvatten genom överuttag, t.ex. i vissa

fritidsområden med permanent boende i kustområden och i skärgården.

Den kemiska sammansättningen av grundvattnet har långsamt

förändrats. Vårt sätt att bedriva jordbruk, våra transportmedel,

produktionsprocesser och uttag av grundvatten samt vår

energiförsörjning har åstadkommit den största delen av dessa

förändringar. De förändringar som har störst betydelse för människors

hälsa och som också medför påverkan på grundvattnet samt sjöarnas och

vattendragens ekosystem är övergödning och försurning.

Grundvattnets kvalitet

Mellan 80 och 90 % av vattnet i sjöar och vattendrag har sitt ursprung i

grundvattnet. Närsalter i grundvattnet bidrar därigenom indirekt till

övergödning av sjöar, vattendrag och hav. De naturliga grundvatten-

systemen i Sverige är kvävefattiga och kvävehalten överstiger normalt

inte 1 mg/liter. I områden med intensivt jordbruk kan halterna vara

högre. Höga halter av kväve i grundvatten beror ofta på läckage från

gödslade jordbruksmarker. Det är huvudsakligen i grävda brunnar som

det förekommer kväve i form av nitrat. Nitratet begränsar vattnets

användning som dricksvatten på grund av risken för hälsoeffekter på

framför allt barn under 1 år.

Grundvattnet påverkas också av nedfall av försurande svavel- och

kväveföreningar. I delar av södra Sverige är markens förmåga att

neutralisera surt markvatten nästan uttömd. Surt grundvatten ökar

utlösningen av aluminium och tungmetaller från mark och korrosionen i

ledningsnätet. Grundvattnet i många brunnar i Sverige är surt, i en del av

dessa av naturliga orsaker medan andra är sura på grund av nedfall från

luften.

Grundvattnet under tätorter och industrier och i anslutning till

deponier är ofta påverkat i olika grad av miljöstörande ämnen bl.a.

genom infiltration av förorenat vatten. I deponier finns i dag stora

mängder miljö- och hälsofarliga ämnen upplagrade som genom läckage

kan förorena grundvattnet (se även avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö).

Naturgrusförekomster har stor betydelse för dricksvattenförsörjningen

då de dels fungerar som vattenrenare och dels som vattenreservoar. Uttag

av naturgrus reducerar därför naturens vattenrenande och lagrande

kapacitet (se även avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö).

Radon förekommer naturligt i grundvatten i stora delar av landet.

Förtäring av vatten med höga radonhalter kan medföra hälsoeffekter i

form av cancer. Radonet kan dock avlägsnas ur vattnet genom luftning.

Livsmedelsverket har utfärdat föreskrifter om gränsvärden för radon i

dricksvatten.

Eftersom ytvattnets kvalitet påverkas direkt av grundvattnet bör

samma kvalitetsmål i princip ställas upp för grundvatten som för ytvatten

för att inte riskera att skada livsmiljön för vattenlevande växter och djur.

Boverket påpekar i sitt remissvar att grundvatten inte bör reduceras till en

vattenresurs enbart för människan, utan att det även spelar en viktig roll

för upprätthållande av övrigt liv.

Regeringen anser det angeläget att säkerställa grundvatten av god

kvalitet så att inte människors och djurs hälsa och livsmiljö äventyras.

Grundvattnets kvalitet skall således inte påverkas negativt av mänskliga

aktiviteter såsom markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av

föroreningar m.m. Det utläckande grundvattnets kvalitet skall vara sådan

att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och

vattendrag.

Påverkan av grundvattennivån

Lokalt kan grundvattentillgångarna påverkas såväl positivt som negativt

genom olika åtgärder av människan. Positivt till följd av t.ex. ökad

nybildning genom infiltration av ytvatten. Negativt till följd av

minskning av grundvattenmängden och försämrad kvalitet genom t.ex.

stora uttag av grundvatten. Stora uttag kan, speciellt i vissa kust- och

skärgårdsområden, förorsaka inträngning av saltvatten. Regeringen anser

att förbrukning eller annan mänsklig påverkan inte får sänka

grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare antagit riktlinjen att föroreningar inte skall

begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag samt

grundvatten som vattentäkt (prop. 1990/91:90 s. 41, bet. 1990/91:JoU30,

rskr. 1990/91:338). En fullständig redovisning av tidigare mål finns i

bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att

miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning

skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt

utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som

beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det

fortsatta arbetet:

 Grundvattnets kvalitet bör på sikt inte försämras genom

markexploatering eller annan påverkan. Grundvattnets kvantitet skall

skyddas från sådan påverkan.

Delmålet har tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut. Delmål formuleras nu enbart för grundvatten. Den

parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn

till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

 Samtliga avfallsdeponier bör senast år 2008 ha uppnått en enhetlig

standard och uppfylla högt ställda miljökrav.

Delmålet har behandlats av riksdagen i samband med propositionen

1996/97:172 om hanteringen av uttjänta varor och överensstämmer med

EU-rådets resolution om avfallspolitik.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra

områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag

att se över behov av ytterligare nya delmål. Sådana delmål bör beakta

sambanden mellan miljökvalitetsmål för ytvatten samt skydd av

människors hälsa. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas

av den parlamentariska beredningen.

Delmålet om skydd av grundvattenförekomster

Värdefulla grundvattenförekomster eller områden där sådana kan bildas

såsom t.ex. rullstensåsar, bör skyddas mot åtgärder som kan påverka

vattnets kvalitet eller förutsättningar för grundvattenbildning så långt

som möjligt. Det redovisade delmålet anger att grundvattnets kvalitet på

sikt inte bör försämras genom markexploatering och annan påverkan.

Enligt regeringens förslag i prop. 1990/91:90 skall föroreningar inte

begränsa användningen av bl.a. grundvatten som vattentäkt. Den svenska

ståndpunkten beträffande förslaget till EG:s ramdirektiv för vatten,

innebär bl.a. krav på skydd för grundvatten i enlighet med det redovisade

delmålet. Förslaget innebär bl.a. att en god grundvattenstatus i alla

grundvattenresurser skall uppnås senast under år 2010.

Skydd och bevarande av rullstensåsar och uttag av naturgrus behandlas

vidare i avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö. Även jordbruk, nedfall av

föroreningar etc. orsakar förändrad grundvattenkvalitet.

Delmålet om krav på deponier

Delmålet att avfallsdeponier senast år 2008 bör ha uppnått en enhetlig

standard och uppfylla högt ställda miljökrav, är hämtat från

Naturvårdsverkets aktionsplan för avfall och behandlat av riksdagen i

samband med regeringens proposition om hantering av uttjänta varor i ett

ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet.

1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). I propositionen aviserar regeringen

föreskrifter om ökade miljöskyddskrav för deponier. Avfallsupplagen

utgör i dag en källa för förorening av grundvatten, dels lokalt, men i vissa

fall också med en större regional spridning. En förorening av grundvatten

av vissa svårnedbrytbara ämnen kan i sig vara irreversibel.

Deponeringskrav måste fastslås i enlighet med det presenterade delmålet

för att kraven i beslutade propositioner och kommande EG-direktiv skall

kunna tillgodoses. Krav på deponier ingår i ett förslag till nytt EG-

direktiv. Rådet har beslutat om en gemensam ståndpunkt avseende

direktivet den 23 mars 1998.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Grundvatten måste skyddas mot såväl kemiska och biologiska

föroreningar som mot överuttag. Vattenförbrukningen måste minska i

områden med vattenbrist, så att inte uttag leder till skada eller

saltvatteninträngning. Grundvatten som förorenats skall i första hand

förbättras så att det uppfyller kraven på dricksvattenkvalitet.

Dricksvattenkvalitetsnormer för nitrat överskrids i dag i mindre än 5 %

av de grävda brunnarna. Inom odlingsintensiva områden behöver en rad

åtgärder vidtas med avseende på kväve och fosfor. För områden

förorenade genom utsläpp av farliga ämnen bör principen gälla att

förorenaren betalar för åtgärder.

Naturvårdsverket kan, i enlighet med propositionen om hantering av

uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle (prop. 1996/97:172, bet.

1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) föreskriva om krav på deponier. Kraven

skärps för att säkerställa att miljön och människors hälsa inte skadas i ett

långsiktigt perspektiv. En bedömning bör ske från fall till fall med

utgångspunkt från vilken vattenkvalitet som behövs för nuvarande och

framtida användning i närområdet. På samma sätt innebär de

föroreningar som finns i vissa områden ett hot mot grundvattnet. De

områden som medför sådana risker bör identifieras och åtgärder bör

vidtas för att motverka och begränsa skador.

Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen

bör bevaras (se avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö). Vidare bör

skyddsområden fastställas för kommunala vattentäkter (se avsnitt 4.2.6

Ingen övergödning). För att förhindra försurning av grundvatten krävs

insatser för att minska nedfall av försurande svavel- och kväveföreningar

(se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning).

I syfte att nå miljökvalitetsmålet anser regeringen att flera av

Grundvattenutredningens förslag, i betänkandet Vattenuttag ur enskilda

brunnar (SOU 1994:90) samt i betänkandet Grundvattenskydd (SOU

1995:45), bör genomföras. Således bör grundvattensituationen ägnas

ökad uppmärksamhet vid utarbetandet av åtgärdsprogram för olika

storskaliga miljöproblem. Vid all planering av bebyggelse och andra

anläggningar bör ökad hänsyn tas till grundvattenförhållandena, bl.a. bör

alltid utredas hur vattenförsörjningen för nya bebyggelseområden skall

ordnas. Som underlag för sådana åtgärder behöver kunskaperna om

grundvattenförhållandena i samhället förbättras. Bland annat behöver

grundvattenfrågorna behandlas på ett mer ingående sätt i de kommunala

översiktsplanerna än vad som hittills i allmänhet skett.

Ett ändamålsenligt underlag behövs för en sådan redovisning. Sveriges

geologiska undersökning arbetar med utgivning av kommunbaserade

grundvattenkartor i en takt av tre till fem kommuner per år.

Berörda myndigheter bör, inom ramen för ordinarie verksamhet och i

samråd med berörda organisationer, arbeta vidare med frågor om en

bättre hushållning med grundvatten med utgångspunkt bl.a. i

Grundvattenutredningens förslag. Naturvårdsverket skall enligt

regleringsbrev för år 1998 utveckla åtgärdsplaner och styrmedel för

hushållning och skydd av vattenresurserna. Vidare skall Boverket enligt

regleringsbrevet i sitt arbete bidra till att instrumenten i den fysiska

planeringen utnyttjas bättre i arbetet för ett ekologiskt hållbart samhälle.

Det gäller bl.a. insatser för att omsätta miljömål i samhällsplaneringen

och för att förmedla och utveckla kunskaper och underlag om miljö- och

hushållningsfrågor. I detta sammanhang bör behovet övervägas av

kompletterande allmänna råd för prövning av bebyggelsefrågor och

avloppshantering i syfte att stärka grundvattenskyddet och trygga

vattenförsörjningen genom åtgärdsprogram för bättre vatten i enskilda

brunnar. Ett sådant program bör innehålla åtgärder för att säkerställa

kompetens och kontroll i samband med brunnsborrning samt ökade

insatser för information, rådgivning och utbildning vad gäller frågor om

enskild vattenförsörjning.

Utredningens förslag om ändring av plan- och bygglagen (1987:10) så

att översiktsplanen skall redovisa mark- och vattenområden, som

innehåller grundvattenförekomster av betydelse och grunddragen i fråga

om den avsedda användningen av grundvattnet, avses hanteras inom

Regeringskansliet i samband med beredningen av plan- och

byggutredningens förslag, i betänkandena Anpassad kontroll av

byggandet (SOU 1993:94), Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36)

samt Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134).

Utredningens förslag att allmänna kvalitetsmål för grundvattenskyddet

skall preciseras avses hanteras i samband med beredningen av EG:s

ramdirektiv för vatten.

För att uppnå ett balanserat utnyttjande av grundvattentillgången är det

även angeläget med en ökad satsning på forsknings-, utvecklings- och

utredningsarbete samt insatser för utprovning och utvärdering när det

gäller nya system och ny teknik för en mer resurssnål och

kretsloppsanpassad hantering av vattenförsörjnings-, avlopps- och

avfallsfrågor. Det behövs också forskningsinsatser för förebyggande

åtgärder mot grundvattenbrist. Många av de projekt som får bidrag från

regeringen inom ramen för de lokala investeringsprogrammen för

ekologisk omställning och utveckling kommer att belysa dessa frågor.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att se över

värderingsgrunden för skydd av grundvattentäkt. Ett sådant

värderingssystem bör även omfatta grustäkt och konstgjord infiltration.

Regeringen har i proposition 1997/98:45 Miljöbalk förordat att

kommuner ska få möjlighet att föreskriva anmälnings- och tillståndsplikt

för inrättande och användning av anläggning för grundvattentäkt inom

områden där det råder eller kan befaras uppkomma brist på sötvatten.

Härigenom ges kommunerna verktyg för åtgärder som kan bidra till att

uppnå målet.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet om grundvatten av god kvalitet skall

Sverige aktivt agera internationellt:

 Delta inom EG i utarbetandet av ett ramdirektiv för vatten, där den

övergripande målsättningen är "god vattenkvalitet" till år 2010 i sjöar,

vattendrag, flodmynningar, grundvatten och kustvatten samt delta i

framtagandet av en prioriterad lista av farliga ämnen för vilka

gemensamma miljökvalitetsnormer skall utarbetas. Vilka dessa är skall

beslutas före 1998 års slut. Miljökvalitetsnormer för dricksvattenkvalitet

och normer enligt EG:s kommande ramdirektiv för vatten kommer att

innebära dels att vissa gemensamma miljökvalitetsnormer med automatik

kommer att gälla för Sverige, dels att Sverige får en skyldighet att självt

fastställa miljökvalitetsnormer för de kemiska och biologiska samt

fysiska kvaliteter där gemensamma normer inte finns. Normerna skall

enligt förslaget redovisas till EG-kommissionen första gången under år

2004.

 Delta inom EU i utarbetandet av ett direktiv för deponering av avfall.

Kommissionen för hållbar utveckling, CSD, har år 1998 sötvatten som ett

av sina temata.

4.2.3 Levande sjöar och vattendrag

Regeringens förslag: Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara

och deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig

produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt

landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras

samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas (miljökvalitetsmål 3).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Belastningen av näringsämnen och föroreningar får inte minska

förutsättningarna för den biologiska mångfalden.

 Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota

den biologiska mångfalden introduceras inte.

 Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och

kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas så långt möjligt.

 Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar

och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och

vattendrag bör kompletteras med delmål avseende användning av sjöar

och vattendrag som dricksvattentäkt, skydd av biotoper som är viktiga

för den biologiska mångfalden samt utbredningen av hotade arter.

Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer delvis med regeringens

förslag. Regeringen föreslår, utöver verkets förslag, att sjöars, stränders

och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser och

friluftsliv etc. skall värnas samt att belastningen av näringsämnen och

föroreningar inte får minska den biologiska mångfalden. Regeringen tar

vidare under delmål upp frågan om anpassat fiske och att sjöar och

vattendrag skall kunna användas som dricksvattentäkt. Regeringen väljer

att behandla Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av god

kvalitet separat för att bibehålla tydligheten i förslagen, men lyfter fram

frågan om dricksvatten i enlighet med remissinstansernas förslag.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser vill slå ihop

miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av

god kvalitet eller på annat sätt betona dricksvatten som resurs. Behovet

av prioritering bland de föreslagna åtgärderna framhålls. Flera

remissinstanser anmärker på att formuleringar som "bör" och "i

möjligaste mån" etc. ger en för låg ambitionsnivå. En rad

konkretiseringar eller omformuleringar föreslås bl.a. när det gäller

biologisk mångfald och reglering av vattendrag. Vidare nämns att mål för

föroreningar (från jordbruk, trafik, dagvatten), försurning och

övergödning saknas liksom för ytvatten som dricksvattenresurs och för

exploatering av kustområden.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre

övergripande mål för ekologisk hållbarhet. För att uppnå två av dessa,

nämligen Skyddet av miljön och Hållbar försörjning, föreslår regeringen

miljökvalitetsmålet att sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara

och att deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig

produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt

landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras

samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas. Målet omfattar

belastning av närsalter och föroreningar, ställningstaganden till ny

vattenkraftsutbyggnad, introduktion av främmande arter och genetiskt

modifierade organismer, sjöars, stränders och vattendrags värde samt

fiskars och andra arters fortlevnad. Mål för dricksvatten behandlas i

avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet och övergödning respektive

försurning behandlas närmare i avsnitten 4.2.6 Ingen övergödning och

4.2.7 Bara naturlig försurning och 4.2.12 Giftfri miljö).

Miljökvalitetsmålet kan i huvudsak uppnås inom en generation.

Ekosystemens återhämtningsförmåga är här avgörande. En sådan

återhämtning bör vara mätbar före år 2010. För påverkan av

luftföroreningar är vi dock beroende av internationella åtgärder.

Sverige är ett av världens sjörikaste länder med många olika typer av

sjöar, från klara näringsfattiga fjällsjöar till grunda och näringsrika

slättsjöar. Detta innebär en stor variation av livsmiljöer och en rik

biologisk mångfald. Historiskt sett har sjöars och vattendrags

omgivningar ofta varit utgångspunkt för mänsklig verksamhet.

Under 1800-talet och i början av 1900-talet genomfördes

sjösänkningar på många platser för att vinna jordbruksmark.

Sjösänkningarna hade i regel negativa följder för sjöarnas och

strändernas artrikedom. I flertalet större vattendrag har vattenföringen

reglerats för utvinning av vattenkraft. Ingreppen har slagit ut många av

de genetiskt unika lax- och havs-öringstammar som varit knutna till

enskilda vattendrag. I de utbyggda vattendragen är den naturliga

vattenregimen med stora vårflöden och låg vattenföring under vintern

starkt förändrad och utjämnad. Där saknas fritt strömmande vatten

liksom växter och djur som normalt finns i sådana livsmiljöer.

Vattenståndet i regleringsmagasinen varierar mycket kraftigt. Detta

medför att strändernas och bottnarnas växt- och djurvärld också

förändras kraftigt.

Belastning av näringsämnen och föroreningar

Försurning och övergödning är problem som orsakas av luftföroreningar

och utsläpp till sjöar och vattendrag. Utsläpp av föroreningar och

näringsämnen sker i dag huvudsakligen från bebyggelse och genom

läckage från omgivande jord- och skogsbruksmark samt genom

atmosfäriskt nedfall. Utsläpp av näringsämnen ger upphov till

övergödning av vattnet och kan resultera i en förändrad vegetation och

negativ påverkan på den biologiska mångfalden (se vidare i avsnitt 4.2.6

Ingen övergödning och avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning). Utsläpp av

föroreningar kan ge upphov till skador på växt- och djurliv och därmed

en minskad mångfald. Regeringen anser därför att det är angeläget med

insatser för att minska belastningen av näringsämnen och föroreningar

för att inte minska förutsättningarna för den biologiska mångfalden.

Vattenkraftsutbyggnad

Riksdagen har, i enlighet med regeringens proposition 1996/97:84 om en

uthållig energiförsörjning, beslutat om stöd till utbyggnad av småskalig

vattenkraft. Stöd ges med 15 % av investeringskostnaden i småskalig och

miljövänlig vattenkraft. Regeringens bedömning är att i de fall

vattenkraftsutbyggnad sker måste det ske med omsorg om den biologiska

mångfalden och miljön i övrigt.

Påverkan av såväl föroreningar som byggande i vatten eller

användning av vatten behöver dock begränsas. Fiskeriverket anger i sin

rapport Aktionsplan för biologisk mångfald att de skador som

fragmenteringen av vattensystem genom utbyggnad av vattenkraft

inneburit bör motverkas.

Främmande arter och genetiskt modifierade organismer

För att undvika negativa effekter på den biologiska mångfalden och på

ekosystemen samt förbättra förutsättningarna för att bedriva en

långsiktigt hållbar produktion, skall främmande arter och genetiskt

modifierade organismer inte introduceras i sjöar och vattendrag utan att

en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter gjorts.

Värdet av sjöar, stränder och vattendrag

Sjöar, stränder och vattendrag har alltid haft stor betydelse för

människans bosättning och utkomst. I dag är de även av stor betydelse

för bl.a. natur- och kulturupplevelser, friluftsliv och turism. Samtidigt

kan dessa aktiviteter ge upphov till en rad negativa miljöeffekter som

t.ex. slitage genom för högt besökstryck, störningar av sjöfågel, olika

utsläpp till luft och vatten samt buller från sjötrafik. En samlad

bedömning av nyttjande respektive bevarande behöver därför ofta

genomföras. Regeringen anser att sjöars, stränders och vattendrags stora

värden för natur- och kulturupplevelser, bad samt friluftsliv så långt

möjligt skall värnas.

Fiskar och andra arter skall kunna fortleva

Yrkesfisket är främst koncentrerat till de stora sjöarna och bedrivs i dag

på ett sätt som gör att det inte utgör någon allvarlig miljöpåverkan.

Fritidsfisket kan emellertid i vissa vatten, framför allt i s.k. rödingsjöar,

ge upphov till förskjutningar av balansen mellan fiskarter och

åldersfördelning inom fiskpopulationer. Samma sak gäller för öring i

vissa rinnande vatten. Fiskar, såväl ädelfisk som annan fisk och andra

arter som lever i eller är beroende av sjöar och vattendrag, skall kunna

reproducera sig och fortleva i livskraftiga bestånd, varför regeringen

också redovisar delmål avseende vandringshinder för fisk och för fiskens

reproduktionsmöjligheter.

 Figur 3

Tidigare beslut och mål

Det tidigare av riksdagen antagna målet i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut att föroreningar inte skall begränsa användningen av

vatten från sjöar och vattendrag samt grundvatten som vattentäkt (prop.

1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) ersätts dels av det

nya miljökvalitetsmålet i detta avsnitt, dels av ett nytt miljökvalitetsmål i

avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet.

Flera här angivna delmål utgör också preciseringar av riktlinjer och

mål i 1991 års miljöpolitiska beslut för respektive ekosystem. De av

riksdagen tidigare antagna generella riktlinjerna och målen bör därför

kvarstå oförändrade. I propositionen angav regeringen att mark- och

vattenområden med särskilt höga naturvärden liksom ekologiskt särskilt

känsliga områden så långt möjligt skall undantas från exploatering, att

riktlinjen för det fortsatta miljöarbetet skall vara att naturligt

förekommande arter i havs- och vattenområden skall kunna bevaras i

livskraftiga populationer samt att den biologiska mångfalden och den

genetiska va-riationen skall säkerställas. Växt- och djursamhällen skall

bevaras så att i landet naturligt förekommande växt- och djurarter ges

förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga

bestånd. Dessa mål preciseras och kompletteras av flera nya

miljökvalitetsmål under Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap,

Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och

skärgård samt Myllrande våtmarker.

Naturvårdsverket har också föreslagit miljökvalitetsmål för sjöar och

vattendrag i rapporten Sötvatten 90. För att kunna uppnå och bibehålla en

god vattenkvalitet i Sverige bör dessa miljökvalitetsmål ingå som en del i

länsstyrelsernas beslutsunderlag. Detta mål behandlades i regeringens

proposition En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30,

rskr. 1990/91:338) och fortsätter gälla.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att

miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning

skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt

utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som

beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet Levande sjöar

och vattendrag behöver kompletteras med delmål avseende användning

av sjöar och vattendrag som dricksvattentäkt, skydd av biotoper som är

viktiga för den biologiska mångfalden samt utbredningen av hotade arter.

Ett stort antal delmål under andra miljökvalitetsmål är dessutom viktiga

för att detta miljökvalitetsmål skall kunna uppnås (se avsnitt 4.2.2

Grundvatten av god kvalitet, 4.2.6 Bara naturlig försurning och 4.2.12

Giftfri miljö).

Regeringens bedömning är att följande delmål bör gälla för det

fortsatta arbetet:

 Sjöar och vattendrag bör kunna användas som dricksvattentäkt.

Delmålet har tidigare antagits av riksdagen i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut. Den parlamentariska beredningen, som beskrivs i

avsnitt 4.1, bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a.

samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

 Biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden i sjöar och

vattendrag samt i deras nära omgivningar, bör skyddas i möjligaste mån.

Delmålet utgör en precisering av delar av de riktlinjer om bevarandet

av naturligt förekommande arter som antagits av riksdagen i samband

med 1991 års miljöpolitiska beslut och vid behandling av prop.

1987/88:85. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt

som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser,

målet kan nås.

 Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom

sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga

populationer säkras.

Delmålet utgör en precisering av delar av de av riksdagen, i samband

med 1991 års miljöpolitiska beslut, antagna riktlinjerna om bevarandet av

naturligt förekommande arter. Skillnaderna i formulering innebär ingen

förändring i sak i förhållande till den av riksdagen antagna riktlinjen utan

är endast en precisering med avseende på de arter som är upptagna på

Artdatabankens rödlistor. Den parlamentariska beredningen bör överväga

i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska

konsekvenser, målet kan nås.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra

områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag

att utveckla nya delmål. Några utgångspunkter för arbetet är:

 Vandrande fiskarter bör ha möjlighet att kunna ta sig upp i

vattendrag inom sitt naturliga utbredningsområde.

Förslaget kommer från Fiskeriverkets rapport Aktionsplan för

biologisk mångfald från år 1995.

 Biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden i påverkade

sjöar och vattendrag samt i deras nära omgivningar, bör återskapas i

möjligaste mån.

Förslaget kommer från Naturvårdsverkets rapport 4765 Ren luft och

gröna skogar från år 1997.

Olika växt- och djurarters utbredning och tillväxt i sjöar och vattendrag

bör vara mätbar för att det skall vara möjligt att kunna följa och avgöra

miljökvalitetsmålets uppfyllelse. Olika arters utbredning och tillväxt

utgör indikatorer på tillståndet i sjöarnas och vattendragens ekosystem. I

dag finns inte dessa indikatorer utarbetade varför regeringen avser att ge

Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med Fiskeriverket utveckla

sådana. Naturvårdsverket bör också få i uppdrag att utveckla ytterligare

kvantitativa och tidsangivna delmål för biologiska och

fysikalisk/kemiska variabler, vilket i dag saknas. Det saknas även delmål

för näringsämnen och föroreningar varför Naturvårdsverket bör få i

uppdrag att utveckla miljökvalitetsmål även på dessa områden.

Naturvårdsverket har påbörjat en nationell inventering av sjöar som

planeras pågå under några års tid. När material från inventeringen

föreligger bör verket lämna en redovisning av ett mer detaljerat förslag

avseende skydd av sötvattenmiljöer. Regeringen avser dessutom att ge

Naturvårdsverket i uppdrag att, i samverkan med berörda myndigheter

utveckla miljökvalitetsmål för vattnets kvalitet, kvantitet samt fysiska

påverkan, i syfte att tillgodose skydd och bevarande av sötvattenmiljöer i

enlighet med EG:s kommande ramdirektiv för vatten.

Riksantikvarieämbetet bör ges i uppdrag att utveckla delmål avseende

tillvaratagandet av sjöars och vattendrags kulturmiljövärden.

Berörda myndigheter skall även se över behov av ytterligare nya

delmål. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den

parlamentariska beredningen.

Regeringen avser också att tillsätta en utredning för att närmare

studera förutsättningarna för och utformningen av en framtida

vattenavgift, samt att tillsätta en kommitté för att ytterligare utreda

utformningen av ett framtida system för avrinningsområdesvis

vattenadministration.

Delmålet om sjöar och vattendrag som dricksvattentäkter

Det av riksdagen tidigare antagna målet att föroreningar inte skall

begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag samt

grundvatten som vattentäkt (se Tidigare beslut och mål) bör fortsätta

gälla. I enlighet med Livsmedelverkets normer kan huvuddelen av

ytvattnet redan idag användas som dricksvattentäkt.

Delmålet om skydd av viktiga biotoper

En förutsättning för att bevara den biologiska mångfalden i påverkade

sjöar och vattendrag samt i deras nära omgivningar är att, som delmålet

anger, skydda viktiga biotoper. Delmålet är inriktat mot behov av ökat

skydd av sötvattenmiljöer eftersom dessa är en naturtyp som idag är

eftersatt i skyddsarbetet, bl.a. i enlighet med EG:s art- och habitat-

direktiv (Dir. 92/43).

Delmålet om skydd av växt- och djurliv

Delmålet att hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler

inom sina naturliga utbredningsområden sammanfaller till stor del med

tidigare mål. Huvuddelen av de hotade arterna kan skyddas genom EG:s

naturvårdsdirektiv. Det är dock viktigt att även de hotade arter som inte

omfattas av direktivet skyddas och bevaras.

I Fiskeriverkets rapport Aktionsplan om biologisk mångfald från år

1995 och i regeringens proposition 1997/98:2 om Hållbart fiske och

jordbruk anges att en ökad satsning skall göras på en förbättrad fiskevård

med prioritering av insatser för att bevara hotade arter och stammar. I

linje med detta är det angeläget att den genetiska variation som finns tas

till vara på sådant sätt att lokalt anpassade stammar kan svara för

reproduktion och återväxt.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Påverkan av såväl föroreningar som byggande i vatten eller användning

av vatten behöver, enligt regeringen, begränsas för att miljökvalitetsmålet

om levande sjöar och vattendrag skall kunna uppnås. Reglerade,

förorenade och övergödda sjöar och vattendrag kan också behöva

restaureras och miljöförbättrande åtgärder genomföras i deras närmiljö

för att öka skyddsmöjligheterna. Investeringar i vattenkraft skall ske med

hänsyn till dess miljö- och omgivningspåverkan. En åtgärd för att minska

de skador som utbyggnad av vattenkraft har inneburit är att återställa

naturliga vandringsvägar för fisk. Det kan bli aktuellt att bygga fiskvägar,

öka minimiflödena under lågvattenperioder eller att i enstaka fall riva

befintliga dammar. Detta kan ske i samband med att äldre vattendomar

omprövas. En viktig utgångspunkt vid sådana åtgärder bör vara att

befintliga kulturmiljövärden värnas. Ett forskningssamarbete mellan

vattenkraftföretagen, Naturvårdsverket, Energimyndigheten och

Fiskeriverket för att finna möjligheter till ytterligare förbättringar

planeras. Även Riksantikvarieämbetet kan behöva involveras i detta

samarbete.

 Figur 4

Sötvattenmiljöer är mycket svagt representerade bland skyddad miljö i

Sverige. Många av dessa miljöer är dock prioriterade för bevarande

enligt EG:s art- och habitat-direktiv. Det behövs därför en särskild

satsning på sötvattensmiljöer. Regeringen har i propositionen

Aktionsplan för biologisk mångfald (prop. 1996/97:75, bet.

1996/97:JoU15, rskr. 1996/97:239) tagit ställning för att en

riksomfattande inventering av sjöar och vattendrag genomförs. I

anslutning till detta arbete skall en plan för områdesskydd tas fram.

Kostnaderna för ett utökat områdesskydd kan inte beräknas innan en

inventering gjorts och en plan för områdesskydd tagits fram. Arbete med

inventeringar har påbörjats.

Ytterligare restaureringar av sjöar och vattendrag krävs också. En

första åtgärd är dock att begränsa utsläppen till sötvattensmiljöer varför

åtgärder i deras närmiljö är nödvändiga.

Den svenska administrativa och legala hanteringen av vattenfrågorna

behöver utvecklas. Detta föranleds av den troliga inriktningen av EG:s

förestående ramdirektiv för vatten. Det är också en följd av utvecklingen

mot ökad målstyrning i olika avrinningsområden för att uppnå

gemensamt fastställda mål för t.ex. ett kustområde. Utredningen om

avrinningsområden (dir. 1996:57) har i två betänkanden, En ny

vattenadministration (SOU 1997:99) och Miljösamverkan i vattenvården

(SOU 1997:155) redovisat förslag till förändrad avrinningsområdesvis

vattenadministration. I det senare betänkandet beskrivs också fyra

pilotprojekt som startats för att erhålla erfarenheter från olika system för

avrinningsområdesvis vattenadministration. Regeringen delar

utredningens bedömning att vattenfrågornas behandling och framför allt

möjligheten till optimering och kostnadseffektivisering kan underlättas

av en administrativ indelning som bygger på avrinningsområden.

Utredningen gör bedömningen att en parlamentariskt sammansatt

kommitté eller delegation behöver utses för att följa utvecklingen av den

nya vattenadministrationen i ett antal pilotprojekt samt för att därefter

lämna förslag på hur man bör genomföra ett kommande ramdirektiv för

vatten.

Möjligheten att uppnå nationella mål med hjälp av lokalt engagemang

och kunnande om lokala problem och förutsättningar är en viktig

utgångspunkt för det fortsatta arbetet med utformning av ett

administrativt system, liksom för genomförandet av pilotprojekten. Det

är också angeläget att det administrativa systemet är kostnadseffektivt.

Regeringens bedömning överensstämmer med utredningens förslag

och pilotprojekt har redan startats. Regeringen avser också att tillsätta en

kommitté i enlighet med förslaget. Eventuella ekonomiska åtaganden för

projekten i fråga kan inte beslutas generellt, utan får bedömas i respek-

tive fall. Erfarenheter från ytterligare ett stort antal samverkansprojekt

mellan länsstyrelser och kommuner i olika avrinningsområden är också

av betydelse, liksom utvecklingen av STRAM-arbetet vad gäller

vattenmiljöfrågor.

Mål för miljökvalitet i ekosystem, men även belastningsrelaterade

miljömål är beroende av regionalt anpassade lösningar för att kunna

uppnås. De krav på att uppnå en viss miljökvalitet, som ett införande av

ramdirektivet för vatten innebär, utgör en viktig del i den övergripande

strukturen av nationella miljömål som regeringen nu föreslår.

I förslaget till ramdirektiv för vatten finns formuleringar som gör att

ekonomiska avgifter för vattenpåverkan kan utarbetas i framtiden.

Regeringen avser därför att närmare studera förutsättningarna för och

utformningen av en sådan framtida vattenavgift som omfattar alla former

av utsläpp till vatten. Utredningen bör även studera möjligheterna att

införa ett system där avgiften går tillbaka till det avrinningsdistrikt där

den tas ut, i syfte att där möjliggöra tillskapandet av miljöförbättrande

åtgärder.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet för levande sjöar och vattendrag skall

Sverige aktivt agera internationellt:

 Delta inom EU i utarbetandet av ett ramdirektiv för vatten, där det

övergripande miljökvalitetsmålet är god ekologisk vattenkvalitet i sjöar,

vattendrag, flodmynningar, grundvatten samt kustvatten till år 2010 (se

avsnitt 4.2.5 Hav i balans samt levande kust och skärgård). Enligt

förslaget kommer EG:s ramdirektiv för vatten att innebära dels att vissa

gemensamma miljökvalitetsnormer kommer att gälla för Sverige, dels att

Sverige får en skyldighet att självt fastställa miljökvalitetsnormer för de

kemiska ämnen och biologiska samt fysiska kvaliteter där gemensamma

normer inte finns. Normerna skall enligt förslaget redovisas till EG-

kommissionen för första gången under år 2004.

 Arbeta aktivt i internationellt arbete mot övergödning och

gränsöverskridande utsläpp av föroreningar. Sådant arbete, med relevans

även för sjöar och vattendrag, bedrivs i dag inom bl.a.

Helsingforskonventionen (HELCOM), Oslo- och Pariskonventionen

(OSPAR) samt inom FN:s regionala konvention om Långväga transport

av gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP).

FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD) hade i år sötvatten som

ett av sina temata.

4.2.4 Myllrande våtmarker

Regeringens förslag: Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande

funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras

för framtiden (miljökvalitetsmål 4).

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

 Det finns våtmarker av varierande slag med bevarad biologisk

mångfald i hela landet.

 Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter,

vägbyggen och annan exploatering.

 Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota

den biologiska mångfalden introduceras inte.

 Torvbrytning sker på lämpliga platser och med hänsyn till miljön och

den biologiska mångfalden.

 Våtmarkernas kulturmiljövärden samt värde för friluftsliv värnas.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsamålet Myllrande våtmarker

bör kompletteras med delmål för skydd av myrmarker och hotade arter.

Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag angående miljökvalitetsmålet:

Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Centrum för biologisk

mångfald (CBM), Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och

Naturskyddsföreningen påpekar att våtmarker utgör värdefulla biotoper

som har viktiga funktioner och därför bör skyddas och bevaras. CBM,

Jordbruksverket samt Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohuslän

framhåller att våtmarker även kan behöva återskapas. Vissa

remissinstanser anser att markavvattningsförbudet enligt bestämmelserna

i naturvårdslagen (1964:822) bör utökas till ytterligare områden medan

andra bestämt avvisar en utvidgning. Torvbrytning för energiändamål bör

enligt vissa remissinstanser upphöra.

Naturvårdsverkets förslag angående markavvattning: Förslaget

överensstämmer såvitt avser Gävleborgs län med regeringens

redovisning under rubriken Utökat förbud mot markavvattning

(Naturvårdsverket, Aktionsplan för biologisk mångfald, rapport 4463 s.

77 78).

Remissinstanserna: Samtliga berörda kommuner utom Robertsfors

och Skellefteå kommuner tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget.

Även länsstyrelserna i Gävleborgs och Västerbottens län tillstyrker

förslaget. Kramfors kommun vill begränsa förbudet till de östra delarna

av kommunen. Örnsköldsviks kommun vill att förbudet skall omfatta hela

kommunen. Gävle kommun finner det logiskt att dikningsförbudet inte

bara omfattar Sydsverige utan också Norrlandskusten som tidigare

påverkats starkt av dikning. Göteborgs universitets Marina

Forskningscentrum anser att förslaget är särskilt viktigt för de vattendrag

som mynnar längs Bottenhavskusten, där kväve liksom i Östersjön och

Västerhavet är ett begränsande ämne för algtillväxten och våtmarkerna är

en viktig denitrifikationsmiljö. Länsstyrelsen i Västerbottens län

framhåller behovet av markavvattningsförbud med hänsyn till att

kustregionens våtmarker är utdikade till 25 % och endast 10 % är

odikade. Skogsägarnas riksförbund, Skogsindustrierna, Robertsfors och

Skellefteå kommuner avstyrker förslaget. Robertsfors kommun anser att

ytterligare lagstiftning framstår som helt onödig. Kommunen finner att

de regler som finns ger fullständiga möjligheter att stoppa dikning i

orörda våtmarksområden och styra dikning i redan påverkade områden.

Liknande synpunkter anförs av Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och

Skellefteå kommun.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre

övergripande mål för ekologisk hållbarhet. Som ett led i arbetet för att

uppnå det första av dessa mål, Skyddet av miljön, föreslår regeringen

miljökvalitetsmålet att våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande

funktioner skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för

framtiden.

Miljökvalitetsmålet återspeglar det faktum att våtmarkerna utgör

generellt mycket viktiga biotoper, värdefulla för såväl arter knutna till

dessa miljöer som arter knutna till kringliggande ekosystem och för

rastande flyttfåglar.

Sverige är ett av de våtmarksrikaste länderna i världen. Våtmarkerna

har stor variationsrikedom och vissa typer tillhör de mest produktiva

livsmiljöer vi känner till. Tillsammans omfattar de ca 9 % av Sveriges

yta. Av den totala våtmarksarealen utgör olika typer av myrar (mossar,

kärr och blandmyrar) ca 70 % och resten är sumpskog, strandmiljöer och

annan våtmark. Omkring 3 % av myrarealen är skyddad i naturreservat

eller nationalparker. Biotopskyddet i 19 § naturvårdslagen (1964:822)

omfattar också vissa typer av våtmarker.

Skydd och bevarande av våtmarker av varierande slag

Våtmarkerna utgör viktiga biotoper, värdefulla för såväl arter knutna till

dessa miljöer som arter knutna till kringliggande ekosystem och för

rastande flyttfåglar. Våtmarkerna har också stor betydelse för den

ekologiska variationen i landskapet och för dess vattenhushållande

funktioner. I detta ligger bl.a. våtmarkernas funktion som närsaltsfällor

vilket har uppmärksammats alltmer på senare år. Våtmarkerna bidrar till

att reducera tillförsel av näringsämnen såväl till sjöar som till

havsområden. Regeringens bedömning är att våtmarker av varierande

slag, även mindre sådana på skogs- och odlingsmark, skall finnas i hela

landet med bevarad biologisk mångfald.

Många våtmarker har påverkats eller helt förstörts av dikning och

andra ingrepp som t.ex. reglering av sjöar och vattendrag i syfte att vinna

jordbruksmark. Omkring 12 % av myrarealen i landet har totalförstörts.

Framför allt har våtmarker i slättlandskapet drabbats hårt av utdikningar.

De allvarligaste hoten mot våtmarkerna är markavvattning, försurning,

övergödning, torvtäkter och under senare år även kalkning. Avverkningar

i sumpskogar eller på omkringliggande marker kan också skada

våtmarksmiljön. I syfte att skydda kvarvarande våtmarker i områden där

sådana är sällsynta har förbud mot markavvattning införts enligt

naturvårdslagstiftningen. Förbudet omfattar för närvarande nästan hela

Götaland och huvuddelen av Svealand.

Regeringen liksom flera av remissinstanserna anser att det är angeläget

att skydda och bevara våtmarksmiljöer bl.a. på grund av deras viktiga

funktioner samt deras stora betydelse som livsmiljö för ett stort antal

arter. Regeringens bedömning är därför att våtmarker så långt möjligt

skall skyddas mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan

exploatering.

Främmande arter och genetiskt modifierade organismer

För att undvika skador på den biologiska mångfalden och ekosystemen

skall främmande arter och genetiskt modifierade organismer inte

introduceras utan att en noggrann prövning gjorts av eventuella

miljöeffekter.

Torvbrytning med hänsyn till miljön

Torvtäkter har tidigare förekommit i ett stort antal våtmarker, i första

hand i mossar i södra och mellersta Sverige. Numera berör täkterna ett

relativt litet antal våtmarker men täkterna är i allmänhet av stor

omfattning. Torvtäkt innebär regelmässigt att vattenkvaliteten i

vattendrag och sjöar nedströms täkten påverkas under kortare eller längre

tid. En modern täkt innebär också en betydande omvandling av miljön.

Det är därför viktigt att val av områden sker med omsorg och att täkten

utformas med hänsyn till påverkan på omgivande områden.

Regeringens förslag till miljökvalitetsmål omfattar skydd av värdefulla

våtmarker mot torvtäkt och annan exploatering och i det fall torvbrytning

sker skall den genomföras med hänsyn till miljön och den biologiska

mångfalden.

Våtmarkernas kulturmiljövärden samt värde för friluftsliv

Våtmarkerna är även av betydelse för kulturmiljö och rekreation,

däribland bärplockning och jakt. De hävdade våtslåttermarkerna är

värdefulla både genom sin historiska betydelse och sitt särpräglade

nyttjande däribland genom den hävdgynnade biologiska mångfald som

utvecklats i dessa. De har dessutom, på grund av sina konserverande

egenskaper, ofta visat sig innehålla värdefulla arkeologiska lämningar

som inte kunnat bevaras i andra marklager. Detta ökar våtmarkernas

skyddsvärde ytterligare.

Tidigare beslut och mål

Det nya förslaget till miljökvalitetsmål täcker de tidigare miljömålen som

avser bevarande av naturtyper så att ekologisk funktion och artinnehåll

långsiktigt bibehålls, liksom målet för fortsatt arbete inom fauna- och

floravård genom rimliga krav på hänsyn och resursinsatser (prop.

1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Förslaget täcker

även målet att säkerställa den biologiska mångfalden (prop. 1990/91:90,

bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) samt målet att representativa

områden av alla förekommande naturtyper som våtmarker bör prioriteras

(prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373).

Regeringen har i prop. 1990/91:90 angett att "Mark- och

vattenområden med särskilt höga naturvärden liksom ekologiskt känsliga

områden skall så långt möjligt undantas från exploatering". I samma

proposition anges vidare att "Tillstånd till torvtäkter skall prövas

restriktivt i områden som i den kommunala planeringen angetts vara av

riksintresse för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet . Det

första av dessa mål ingår i de föreslagna miljökvalitetsmålen Levande

sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande

kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap samt

Storslagen fjällmiljö. Det andra ingår i miljökvalitetsmålet Myllrande

våtmarker.

Målet att varje land skall utveckla nationella strategier inom ramen för

konventionen om biologisk mångfald (prop. 1992/93:227, bet.

1993/94:JoU4, rskr. 1993/94:27) är för Sveriges del i huvudsak uppfyllt

genom Naturvårdsverkets och sektorsmyndigheternas aktionsplaner för

biologiskt mångfald. En fullständig redovisning av tidigare mål finns i

bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att

miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning

skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt

utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som

beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det

fortsatta arbetet.

 Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom

sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga

populationer säkras.

Delmålet har antagits av riksdagen i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut. Skillnaderna i formulering jämfört med

riksdagsbeslutet innebär ingen ändring i sak utan är endast en precisering

med avseende på de arter som är upptagna på Artdatabankens rödlistor.

Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med

hänsyn till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Delmålet överensstämmer med Naturvårdsverkets förslag i Ren luft och

gröna skogar (rapport 4765).

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra

områden. Naturvårdsverket har i Ren luft och gröna skogar (rapport

4765) föreslagit att

 Minst 50 % av objekten i Naturvårdsverkets myrskyddsplan skall

skyddas som reservat eller bevaras genom avtal och andra åtgärder.

Regeringen bedömer att det är särskilt angeläget att vidareutveckla

mätbara mål och parametrar för bevarande av våtmarkerna och deras

biologiska mångfald. Den nationella våtmarksinventeringen med

inriktning på större våtmarker kommer att avslutas inom de närmaste

åren. Inventeringen av sumpskogar i skogsvårdsorganisationens regi

beräknas vara fullföljd under år 1998. Genom den nyligen påbörjade

nationella sjö- och vattendragsinventeringen erhålls information om

våtmarker med anknytning till sådana miljöer. Regeringen avser att ge

Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter

ange behovet av ytterligare skydd och därmed mål för våtmarker.

Myndigheterna skall även se över behov av ytterligare delmål.

Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den

parlamentariska beredningen.

Vad avser våtmarker i anslutning till sjöar och vattendrag behandlas

dessa även i avsnitt 4.2.3 Levande sjöar och vattendrag. Restaurering och

återskapande av våtmarker behandlas i avsnitt 4.2.9 Ett rikt

odlingslandskap.

Delmålet om skydd av hotade arter

Enligt regeringens bedömning bör våtmarkernas (hotade) arter ges

möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga

utbredningsområden, så att långsiktigt livskraftiga populationer kan

säkras. Delmålet är en precisering av delar av den av riksdagen tidigare

antagna riktlinjen om bevarande av naturligt förekommande arter. Målet

bygger också på Naturvårdsverkets aktionsplan för biologisk mångfald.

Huvuddelen av de hotade arterna kan skyddas genom EG:s

naturvårdsdirektiv (79/409/EEG och 92/43/EEG). Det är dock viktigt att

även de hotade arter som inte omfattas av direktivet skyddas och bevaras.

Delmålet om skydd av biotoper

Syftet med Naturvårdsverkets myrskyddsplan är att åstadkomma ett

långsiktigt skydd för ett urval av de värdefullaste myrarna i Sverige.

Myrarna i planen motsvarar drygt 6 % av landets totala myrareal. Genom

den landsomfattande inventeringen av större våtmarksområden vilken

är genomförd i stort sett i hela landet finns ett jämförelsevis gott

underlag för att genomföra ett systematiskt upplagt arbete att skydda

myr-områden. Naturvårdsverket har år 1994 i Myrskyddsplan för Sverige

(beslut 1994-04-25) valt ut ca 370 områden som bör prioriteras i skyddet.

Enligt förslag från Naturvårdsverket bör minst 50 % av objekten i

myrskyddsplanen skyddas som reservat eller bevaras genom avtal och

andra åtgärder före år 2020. Enligt EG:s art- och habitatdirektiv

(92/43/EEG), skall Sverige skydda en tillräckligt stor andel våtmarker för

att säkra den biologiska mångfalden knuten till denna naturtyp.

Våtmarkskonventionen (SÖ 1986:74) innebär ett åtagande att skydda

internationellt värdefulla våtmarker. Sverige har ett särskilt ansvar

genom landets rikedom på våtmarker, samtidigt som andelen skyddade

myrar är relativt liten.

Utökat förbud mot markavvattning

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) anförde regeringen att förbud mot

markavvattning bör kunna införas i begränsade områden där antalet

kvarvarande våtmarker är litet och där behovet av att bevara våtmarkerna

är särskilt stort från naturvårdssynpunkt. Ett bemyndigande till

regeringen infördes i naturvårdslagen (1964:822) att fatta beslut om vilka

områden i landet som skulle omfattas av ett sådant förbud.

Då regeringen år 1993 angav de områden i södra Sverige inom vilka

förbud mot markavvattning skulle gälla, förelåg inga resultat avseende

Norrlandskusten från den riksomfattande våtmarksinventeringen.

Inventeringen har sedan dess genomförts i Gävleborgs, Västernorrlands

och Västerbottens län. Vad gäller Norrbottens län kommer inventeringen

att avslutas inom de närmaste åren. Mot denna bakgrund föreslog

Naturvårdsverket år 1995 i Aktionsplan för biologisk mångfald (rapport

4463) att förbudet mot markavvattning skulle utökas till att omfatta den

kustnära delen av Norrlandskusten utom Norrbottens län. Regeringen

fann det lämpligt att avvakta med ett ställningstagande för att först

genomföra en kompletterande remittering av förslaget till berörda

kommuner (dnr M97/471/4). Regeringen konstaterar att flertalet berörda

kommuner ställer sig positiva till förbudet mot markavvvattning.

En inventering av sumpskogar pågår genom skogsvårdsstyrelserna

främst i syfte att identifiera dem som är värdefulla från

naturvårdssynpunkt. Sumpskogsinventeringen kommer i huvudsak att

vara genomförd under år 1998. Redan nu föreligger emellertid vissa

preliminära resultat.

Såväl de särskilda våtmarksinventeringarna som t.ex.

riksskogstaxeringen visar att området närmast Östersjön naturligt är

våtmarksfattigt och att andelen våtmarker sällan överstiger 5 % av

landarealen. Arealen våtmarker är emellertid betydligt större i

Gävleborgs och Västerbottens län än i Västernorrlands län särskilt vad

gäller större våtmarker. Våtmarkernas hydrologi i det kustnära området

är även i stor utsträckning påverkad av olika ingrepp, främst dikning. I

Gävleborgs län är de större våtmarkerna i kustnära områden påverkade

till 80 95 %. Även de mindre våtmarkerna visar hög grad av påverkan i

de kustnära kommunerna. Sumpskogsinventeringen indikerar att ungefär

hälften är starkt påverkade av dikning och i vissa kommuner är över

80 % av sumpskogarna påverkade av sådan verksamhet. Även i

Västerbottens län är de större våtmarkerna påverkade i hög grad. Där är

emellertid spridningen större och inom angivna områden är 55 90 % av

våtmarkerna påverkade. Våt-marksinventeringen visar att även vissa

områden längre in i landet är starkt påverkade av dikning.

Sumpskogsinventeringen indikerar i huvudsak samma situation

beträffande dikningspåverkan av sumpskogarna i kustnära områden.

Inventeringen är emellertid bara delvis genomförd i de sydligaste

kommunerna i länet. I Västernorrlands län omfattar våt-

marksinventeringen endast de större våtmarkerna varför materialet kan

behöva kompletteras för en slutlig bedömning av avgränsning av ett

förbud mot markavvattning. Regeringen bedömer att förhållandena

särskilt i Kramfors och Örnsköldsviks kommuner behöver belysas.

Regeringen bedömer att underlaget beträffande såväl Västernorrlands

som Västerbottens län behöver kompletteras för att göra en slutlig

bedömning av omfattningen av förbud mot markavvattning i dessa län.

Sammantaget finner regeringen att det nu finns skäl att, med stöd av

18 d § naturvårdslagen (1964:822), utvidga förbudet mot

markavvattning. Det bör därför omfatta även Gävleborgs län utom

Ljusdals, Färila, Kårböle, Los, Hamra och Ramsjö församlingar i

Ljusdals kommun. Regeringen avser att ge Länsstyrelserna i

Västernorrlands och Västerbottens län i uppdrag att utreda påverkan av

våtmarker i länen i syfte att klarlägga om ett markavvattningsförbud bör

införas även i dessa län. Uppdragen skall utföras efter samråd med

skogsvårdsstyrelsen och kommunerna.

Regeringen avser att besluta om de förändringar i

naturvårdsförordningen som föranleds härav.

 Figur 5

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

För att uppnå miljökvalitetsmålet om myllrande våtmarker är det bl.a.

viktigt att bevara alla naturligt förekommande våtmarkstyper i Sverige.

Sverige har sedan tidigare anmält 30 våtmarksområden till Våt-

markskonventionen om bevarande av våtmarker av internationell be-

tydelse för flyttande fåglar (SÖ 1986:74). Sverige har förbundit sig att

långsiktigt bevara dessa områden. I syfte att anmäla ytterligare områden

bl.a. med våtmarkstyper som nu är svagt representerade pågår ett arbete

hos Naturvårdsverket och bl.a. länsstyrelserna för att välja ut ett tjugotal

nya områden.

Enligt propositionen om bl.a. aktionsplaner för biologisk mångfald

(prop. 1996/97:75, bet. 1996/97:JoU15, rskr. 1996/97:239) skall

sumpskogar, mader och rikkärr särskilt uppmärksammas i

naturvårdsarbetet. Särskilda åtgärdsprogram bör därför utarbetas för

dessa naturtyper i samarbete mellan olika intressenter.

I områden med liten andel kvarvarande våtmarker kan det också vara

angeläget att anlägga våtmarker för att bevara vattenbalansen i

landskapet, de ekologiska funktionerna och den biologiska mångfalden

samt förmågan att binda näringsämnen. Dessa frågor behandlas främst i

avsnitt 4.2.9 Ett rikt odlingslandskap.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet om myllrande våtmarker skall Sverige

aktivt agera internationellt:

 Bedriva samarbete bl.a. med Baltikum och Ryssland avseende

naturvård.

 Enligt EG:s habitatdirektiv bevara ett betydande antal av de svenska

våtmarkstyperna.

 Inom Våtmarkskonventionens arbete driva åtaganden för att skydda

ytterligare våtmarksområden utöver de 30 som redan anmälts.

 Inom ramen för Konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77)

ge fortsatt skydd och vård för våtmarker.

4.2.5 Hav i balans samt levande kust och skärgård

Regeringens förslag: Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt

hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall be-

varas. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald,

upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och

annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar

utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot

ingrepp och andra störningar (miljökvalitetsmål 5).

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

 Belastning av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan

försämrar inte förutsättningarna för den biologiska mångfalden eller den

marina miljöns produktionsförmåga.

 Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom

bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker

med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska

mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.

 Marina biotoper som är unika skyddas.

 Skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och variation

bibehålls genom att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism bedrivs med

hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald.

 Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota

den biologiska mångfalden introduceras inte.

 Massförekomster av växtplankton orsakade av mänsklig påverkan

förekommer inte.

 Utbredning och artantal av växter och djur förändras inte negativt

genom mänsklig påverkan.

 Tångbältets djuputbredning i Östersjön och Västerhavets skärgårdar

har återhämtats.

 Syrebrist orsakad av övergödning från mänsklig verksamhet är

mycket sällsynt.

 Låg bullernivå eftersträvas.

 Lokalisering av vindkraftverk sker med hänsyn tagen till bl.a. natur-

och kulturmiljö, friluftsliv samt landskapsbild.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt

levande kust och skärgård bör kompletteras med delmål avseende

påverkan på grunda havsområden, utbredning av hotade arter, bifångster

av småvalar, olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten samt sjö-

trafikens miljöpåverkan. Därutöver kan ytterligare delmål behöva

utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Verket har föreslagit ett övergripande

mål för havsmiljön. Kuster och grunda vikar inkluderades till viss del i

det målet men inte specifikt skärgården. Avseende Östersjön och

Västerhavet överensstämmer förslaget till stor del med regeringens

förslag. I det senare har vissa av remissinstansernas förslag inarbetats,

framförallt vad gäller att ange vilken miljökvalitet som eftersträvas .

Remissinstanserna: Bl.a. Sveriges lantbruksuniversitet, Centrum för

biologisk mångfald, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt

Kalmar kommun anmärker på att målen inte anger vilket tillstånd som

eftersträvas. Förslagen måste utvecklas och kvantifieras, bl.a. när det

gäller den biologiska mångfalden. En rad förslag till preciseringar ges.

Sjöfartsverket och Kustbevakningen pekar ut internationella

konventioner, avtal och samarbeten som har betydelse för

genomförandet. Flera remissinstanser framhåller att jordbruket och

trafiksektorn har viktiga roller för att uppnå miljökvalitetsmålet för hav,

kust och skärgård och att detta bör framgå tydligare.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre över-

gripande mål för ekologisk hållbarhet. För att uppnå två av dessa mål,

nämligen Skyddet av miljön och En hållbar försörjning har regeringen

formulerat ett gemensamt miljökvalitetsmål som är att Västerhavet och

Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den

biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög

grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och

kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och

skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt

värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet kan i huvudsak nås inom en generation. Ekosy-

stemens återhämtningsförmåga är dock avgörande för hur snabbt hela

miljökvalitetsmålet kan uppnås. Vad gäller övergödning för Östersjön i

sin helhet kan miljökvalitetsmålet troligen uppnås först mot slutet av

nästa sekel. En återhämtning bör dock vara tydligt mätbar före år 2020.

Uppfyllelse av miljökvalitetsmålet är delvis beroende av internationella

åtgärder.

De svenska havs- och insjöskärgårdarna är unika. Bara på några få

andra ställen på jorden, som i Finland, Kanada och utanför Skottland,

finns liknande skärgårdar. En stor spännvidd av ekosystem samt växt-

och djurbiotoper ger förutsättningar för en artrikedom på land och i

vatten som få andra landskap kan uppvisa. Skärgårdslandskapens

naturskönhet, särpräglade kulturmiljöer och variation ger dem ett mycket

stort värde också för friluftsliv och rekreation. De flesta av Sveriges skär-

gårdar har hyst bofast befolkning sedan lång tid, vilket är en förutsättning

för att hålla skärgården levande. Ett aktivt jordbruk och fiske är en del av

kulturmiljön. Den känsliga vattenmiljön i de svenska skärgårdarna berörs

av flera hot. Övergödningen är det allvarligaste hotet mot den marina

miljön. Vidare är förekomsten av stabila organiska ämnen och förhöjda

halter av tungmetaller i vatten, sediment och organismer ett stort

miljöproblem. Regeringen bedömer att skyddet av skärgårdarnas mest

värdefulla grundområden bör stärkas eftersom dessa områden utgör

mycket viktiga marina biotoper.

Några av havets viktiga livsmiljöer som är särskilt påverkade av

störningar är blåstångsbältet, ålgräsängarna, hårdbottnarna och de grunda

mjukbottnarna. Den svenska kustzonen är också en konfliktzon där olika

intressen konkurrerar om nyttjandet. Det är därför viktigt att känna till de

grunda vikarnas betydelse för det marina livet vid olika slag av

exploatering av kustzonen. Grunda kustområden med mjukbottnar,

ålgräsängar och musselbankar är mycket produktiva och har betydelse

som födoområden och uppväxtområden för fiskar och ryggradslösa djur.

Det är av stor vikt för ett hållbart fiske att dessa uppväxtområden

skyddas.

Belastningen av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan

Östersjön och Västerhavet är påverkade av föroreningar och framför allt

av kväve. De höga kvävehalterna har lett till att stora delar av haven runt

Sverige är övergödda vilket i sin tur påverkat växt- och djurlivet. Frågan

om övergödning behandlas samlat i avsnitt 4.2.6 Ingen övergödning.

Tillsammans med övergödningen är förekomsten av miljögifter såsom

stabila organiska ämnen och förhöjda halter av tungmetaller i vatten,

sediment och organismer ett stort miljöproblem. Trots att betydande

minskningar av utsläppen av miljögifter skett under senare år kvarstår

problemen på flera håll på grund av att det finns stora mängder miljö-

gifter lagrade i naturen (frågan om miljögifter behandlas samlat i avsnitt

4.2.12 Giftfri miljö). Mot denna bakgrund föreslår regeringen ett

miljökvalitetsmål som innebär att belastningen av näringsämnen och

föroreningar inte skall försämra förutsättningarna för den biologiska

mångfalden eller den marina miljöns produktionsförmåga.

Fiske, sjöfart och annat nyttjande samt exploatering

Nyttjandet av kust- och skärgårdsområden kan skada biologisk mångfald,

biotoper och kulturmiljövärden om verksamhet bedrivs eller lokaliseras

på ett olämpligt sätt. Det gäller verksamheter som fiske, vattenbruk,

sjöfart, anläggningsverksamhet (hamnar, vägbyggen, broar,

vindkraftverk, farleder, muddring, undervattenskablar), fritidsverksamhet

(turistanläggningar, fritidshusbebyggelse) samt utvinning av

naturresurser (sand- och grustäkt).

Vattenbruk, i första hand fiskodling, kan lokalt medföra betydande

miljöpåverkan i form av övergödning om verksamheten lokaliseras till

områden med t.ex. dålig vattenomsättning.

Uttaget av fisk och skaldjur i såväl Östersjön som Västerhavet

överstiger för vissa arter vad som kan ge ett optimalt, uthålligt fiske. De

flesta av de vilda laxbestånden runt Östersjön är kraftigt reducerade på

grund av vattenkraftsutbyggnad och förorening av floder. Olika

fiskeredskap kan också fysiskt påverka havsbottnar och reducera eller

förändra dess djurliv. En ytterligare minskning av bifångster är viktig.

Bifångsterna består dels av små individer av kommersiellt intressanta

fiskarter, dels av fisk, sjöfågel eller däggdjur som man egentligen inte

önskar fånga. Såväl yrkes- som fritidsfiske måste därför bedrivas på ett

sådant sätt att det är långsiktigt hållbart. Ett miljökvalitetsmål som

omfattar brukandeaspekter som uttag av fisk och skaldjur samt fiske-

metoder överensstämmer med flera remissinstansers förslag.

Kustområden och stränder är en begränsad resurs som har stor

betydelse för friluftsliv och biologisk mångfald. Bebyggelse och annan

exploatering inom dessa områden har ökat väsentligt de senaste

decennierna. Strändernas ekologiska betydelse ligger främst i att de är en

viktig spridningslokal för flora och fauna. För den biologiska mångfalden

är vissa biotoper, som t.ex. havsstrandängar, särskilt skyddsvärda.

Skärgårdsvikar och grunda havsområden har stor betydelse som

reproduktionsplatser för flera fiskarter. Skärgården hyser bl.a.

särpräglade bebyggelse- och odlingsmiljöer av stort värde samt även

fornlämningar och andra kulturlämningar som t.ex. skeppsvrak.

Fartygstrafiken medför flera risker för miljön. Oljeutsläpp leder till

skador på sjöfåglar och andra djur och växter. Främmande arter sprids

genom ballastvatten från fartyg. Den kraftigt ökade sjötrafiken och de allt

större och snabbare fartygen ökar miljöbelastningen, bl.a. genom

bullerstörningar och erosion på stränder och bottnar. Problemen är främst

koncentrerade till storstädernas skärgårdsområden. Utsläpp av avfall och

avlopp från fartyg och fritidsbåtar kan ge upphov till miljöstörningar i

bl.a. hamnar och trängre vikar. På grund av denna rad av hot för havs-

och skärgårdsområden och för att uppnå en god livsmiljö för såväl

människor, djur som växter samt en ekologiskt hållbar utveckling har

regeringen föreslagit ett miljökvalitetsmål som innebär att fiske, sjöfart

och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och

annan exploatering i kust- och skärgårdsområden, skall ske med hänsyn

till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur-

och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.

 Figur 6

Skydd av marina biotoper samt kust- och skärgårdsområden

Ett större antal representativa och unika marina områden bör få särskilt

skydd från påverkan på den biologiska mångfalden. De marina delarna i

skärgårdsområdena där variationen av land och vatten skapar

förutsättningar för biologisk mångfald, har hittills skyddats i liten

omfattning. Arbete pågår dock för att se över skyddet av värdefulla

marina miljöer. Miljökvalitetsmålet innebär bl.a. att marina biotoper som

är unika skall skyddas. Syftet med att skydda marina områden är att

bevara marint värdefulla miljöer, ekosystem, arter och processer. Marina

reservat kan också tjäna som referensområden vid bedömning av

miljöstörda områden. Det kan också vara angeläget att skydda vissa

vattenområden med hög biologisk produktion, t.ex. uppväxtområden för

fisk, som reservat. På lång sikt blir sådana skyddade områden ett verktyg

för att säkra ett uthålligt nyttjande av marina resurser.

Arbetet med att bevara skärgårdarnas natur- och kulturvärden har

pågått under många decennier. Stora områden skyddas enligt

naturvårdslagen som naturreservat, naturvårdsområden eller

djurskyddsområden. Mindre områden har nationalparksstatus. I dag

uppgår den skyddade arealen till ca 345 000 ha varav ca 82 000 ha är

landområden. Därtill kommer det generella strandskyddet som omfattar

land- och vattenområden intill 100 300 meter från strandlinjen.

Försvarsmakten bedriver verksamhet av nationellt intresse över hela

landet och bl.a. i skärgårdsområdena. Genom 1996 års totalförsvarsbeslut

kommer utvecklingen av krigs- och grundorganisationen att medföra bl.a.

ändrade anspråk på användningen av mark- och vattenområden.

Förändringarna kan även komma att påverka skärgårdslandskapets natur-

och kulturmiljövärden.

Vatten-, jord- och skogsbruk samt turism

Jord- och skogsbruket i skärgården har stor betydelse för landskapets

natur- och kulturvärden samtidigt som dessa näringar ger den bofasta

befolkningen möjlighet att bo kvar i skärgården.

Den stora naturskönheten och variationen i skärgårdslandskapet utgör

viktiga förutsättningar för turismen. Samtidigt kan turismen medföra att

belastningen på miljön i skärgårdarna ökar genom t.ex.

förslitningsskador som orsakas av för höga besöksfrekvenser,

nedskräpning, buller och föroreningar.

För att skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och

variation skall bibehållas anser regeringen att miljökvalitetsmålet även

skall omfatta att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism skall bedrivas

med hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald.

Främmande arter och genetiskt modifierade organismer

För att undvika skador både på den biologiska mångfalden och

ekosystemen, samt därmed förutsättningarna för att bedriva en långsiktigt

hållbar produktion skall främmande arter och genetiskt modifierade

organismer inte introduceras i den marina miljön eller kustekosystemet

utan att en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter gjorts. Vad

gäller introduktion av genetiskt modifierade organismer bör en sådan

prövning visa att en introduktion inte påverkar ett långsiktigt hållbart

nyttjande av naturresursen eller den biologiska mångfalden för att

tillstånd skall kunna ges.

Spridningen av främmande arter och gener utgör liksom spridning av

sjukdomar ett hot mot den biologiska mångfalden i haven. I många fall

har detta skett genom att främmande arter eller stammar har satts ut för

att öka utbytet av fiskeinsatsen eller spritts genom ballastvatten från

fartyg. Snabba fartygstransporter kan i dag medföra en omfattande

spridning av organismer utanför deras naturliga utbredningsområden. I

andra fall kan nya arter spridas genom fisket, t.ex. genom fiskagn och

genom att främmande arter rymmer från odlingar. Odlad fisk kan

dessutom utgöra ett hot mot den naturligt lekande fisken. Den naturliga,

genetiska variationen riskerar att gå förlorad, vilket bl.a. kan medföra att

ett fiskbestånds samlade förmåga att klara av sjukdomar och

miljöförändringar minskar. Även utplantering av växter kan ha negativa

effekter. Införsel av nya arter och utsättning av genetiskt modifierade

organismer i landet regleras av EG-direktiv samt av Fiskeriverkets och

Jordbruksverkets föreskrifter.

Genom att regeringens förslag till miljökvalitetsmål omfattar

introduktion av främmande arter och gener samt biologisk mångfald

tillgodoses önskemål från flera av remissinstanserna.

Indikatorer på minskad belastning av näringsämnen

I avsnitt 4.2.6, Ingen övergödning, redovisar regeringen ett delmål med

innebörden att de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig

verksamhet till havet söder om Ålands hav skall minska med 40 %

jämfört med 1995 års nivå.

Miljökvalitetsmålet för kust och hav beskriver förhållanden som

indikerar att näringsämnessituationen åter kommit i balans.

Miljökvalitetsmålets innebörd vad gäller tångbältets djuputbredning,

syrebrist på bottnar, utbredning och artantal av växter och djur samt

massförekomst av växtplankton motsvarar den långsiktiga effekten som

en 40 %-ig reducering av kvävebelastningen på havet beräknas ge

upphov till.

Svenska utsläpp står bara för en begränsad del av den totala

näringsämnesbelastningen på våra omgivande havsområden. Därför är

internationell samverkan, t.ex. mellan Östersjöländerna och i Nordsjön,

viktig för att uppnå målet.

Naturvårdsverket har i sin Aktionsplan för biologisk mångfald (rapport

4463) angivit att kraftiga förskjutningar i artsammansättningen hos

frilevande växter med massförekomst (växtplankton) inte bör förekomma

i ökat omfång och frekvens. Detta är även en innebörd av regeringens

förslag till miljökvalitetsmål.

Tångbältet utgör en av de artrikaste och mest produktiva miljöerna i

både Östersjön och Västerhavet och är därför av stor vikt för den

biologiska mångfalden. Förändringarna i tångbältets utbredning kan ses

som summan av olika miljöförändringar i havet. Grumlingen av vattnet

tros dock vara huvudorsaken och denna är i sin tur kopplad till ökad

belastning av närsalter. Uppfyllelsen av den aspekt på

miljökvalitetsmålet som anger att tångbältets djuputbredning har

återhämtats, är därför beroende av åtgärder inom flera områden.

Uppföljningen av denna målaspekt kan vara förenat med vissa

svårigheter samtidigt som den tar upp en central förutsättning för den

biologiska mångfalden i havet. Formuleringen är hämtad från

Naturvårdsverkets aktionsplan för biologisk mångfald, liksom den

innebörd av miljökvalitetsmålet som avser utbredning och artantal av

växter och djur.

Växande vattenområden med syrebrist är en indikation på obalans i

havet. För att uppnå förbättringar krävs att belastningen av närsalter

minskar. Det tar relativt lång tid innan effekten av insatser kan avläsas

som förbättrade syreförhållanden i hav och på bottnar varför det är

viktigt med snabba åtgärder. Regeringen anser att syrebrist som orsakas

av övergödning från mänsklig verksamhet skall vara mycket sällsynt.

Innebörden i det av regeringen föreslagna målet tillgodoser också

förslag från flera av remissinstanserna till miljökvalitetsmål.

Buller samt lokalisering av vindkraftverk

Regeringens bedömning är att frihet från buller är av särskilt stor be-

tydelse för naturupplevelsen och rekreationsvärdet i områden med orörd

natur. Till de områden där bullerfrihet bedöms som särskilt värdefull hör

skärgårdarna. Viktigt är därför att båttrafiken miljöanpassas och att

miljökrav införs för båtmotorer till fritidsbåtar.

Vid utbyggnad av vindkraftverk uppstår i många fall konflikter med

motstående intressen, bl.a. vid värnandet av kustlandskapens innehåll vad

gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden, samt natur- och

kulturvärden. Lokaliseringen av vindkraftverk skall därför ske på ett sätt

som inte leder till stora intrång i värdefulla natur- och kulturmiljöer och

som är förenligt med bestämmelserna om hushållning med mark och

vatten i naturresurslagen.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare antagit vissa riktlinjer för det fortsatta miljö-

arbetet i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90,

bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Flera här angivna delmål utgör

preciseringar för respektive ekosystem av sådana riktlinjer och mål. De

av riksdagen tidigare antagna generella riktlinjerna och målen bör därför

kvarstå oförändrade. I propositionen angav regeringen att mark- och

vattenområden med särskilt höga naturvärden liksom ekologiskt särskilt

känsliga områden så långt möjligt skall undantas från exploatering, att

riktlinjen för det fortsatta miljöarbetet skall vara att naturligt

förekommande arter i havs- och vattenområden skall kunna bevaras i

livskraftiga populationer samt att den biologiska mångfalden och den

genetiska variationen skall säkerställas. Växt- och djursamhällen bevaras

så att i landet naturligt förekommande växt- och djurarter ges

förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga

bestånd. Dessa mål preciseras och kompletteras i flera nya

miljökvalitetsmål, nämligen i Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap,

Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och

skärgård samt Myllrande våtmarker.

Riksdagen har beslutat att avsätta vissa skärgårdsområden som

nationalparker. Riksdagen har också beslutat att vissa kustområden och

skärgårdar utgör riksintressen enligt naturresurslagen med hänsyn till

områdenas natur- och kulturvärden.

Nordsjökonferensen träffade år 1987 en överenskommelse som bl.a.

innebar att utsläppen av vissa giftiga och svårnedbrytbara ämnen skulle

minskas med 50 % mellan åren 1985 och 1995. Motsvarande beslut har

även tagits för Östersjön inom Helsingforskommissionen (HELCOM)

och för Nordostatlanten inom Oslo-och Pariskommissionen (OSPAR).

Utsläppen av närsalter skulle minskas i samma omfattning i områden där

näringsämnena har orsakat eller kan orsaka miljöproblem (prop.

1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373). Dessa mål ersätts

av nya delmål under avsnitten Giftfri miljö och Ingen övergödning som

lyder: Föroreningen av Östersjön och dess tillrinningsområde och

Nordsjön skall förhindras genom att utsläpp och läckage till miljön av

farliga ämnen reduceras i en stegvis process med målet att dessa utsläpp

och läckage skall ha upphört inom 25 år (2020). Respektive De

svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till

haven söder om Ålands hav skall minska med 40 % jämfört 1995 års

nivå . I avsnittet 4.2.7 Bara naturlig försurning föreslår regeringen

delmålet att utsläpp av kväveoxider från transportsektorn bör ha minskat

med minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom

övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen

ned till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

I regeringens skrivelse Åtgärder mot buller i fjällområden och

skärgårdar m.m. (skr. 1993/94:175) redovisades olika bullerbegränsande

åtgärder bl.a. vad gäller motorbåtstrafik. Riksdagen anförde inga

erinringar mot skrivelsen (bet. 1993/94:JoU21, rskr. 1993/94:362).

Sedan år 1992 är det, enligt bekämpningsmedelsförordningen

(1985:836), inte tillåtet att använda båtbottenfärger med giftverkan, s.k.

antifoulingfärger, på fritidsbåtar med förtöjningsplats i sötvatten eller i

Bottniska viken.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att

miljökvalitetsmålet i huvudsak kan uppnås inom en generation. Denna

inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt

utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som

beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet Hav i balans

samt levande kust och skärgård behöver kompletteras med delmål

avseende påverkan på grunda havsområden, utbredning av hotade arter,

bifångster av småvalar, olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten,

samt sjötrafikens miljöpåverkan. I enlighet med vad som tidigare angivits

utgör dessutom flera av delmålen under miljökvalitetsmålen Ingen

övergödning, Giftfri miljö samt Bara naturlig försurning en förutsättning

för att detta miljökvalitetsmål skall kunna uppnås.

Regeringens bedömning är att följande delmål bör gälla för det

fortsatta arbetet:

 Fysisk påverkan på grunda havsområden som är viktiga för

reproduktion och yngeltillväxt hos fisk och ryggradslösa djur samt

påverkan från övergödning och miljögifter bör så långt möjligt upphöra.

Delmålet har tidigare behandlats av riksdagen i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut och i behandling av propositionen Miljöpolitiken

inför 1990-talet (prop. 1987/88:85). Den parlamentariska beredningen

bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a.

samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

 Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom

sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga

populationer säkras.

Delmålet är en precisering av delar av riktlinjen om bevarande av

naturligt förekommande arter, som antagits av riksdagen i samband med

1991 års miljöpolitiska beslut. Skillnaderna i formulering av delmålet

jämfört med riksdagsbeslutet är ingen ändring i sak utan endast en

precisering med avseende på de arter som är upptagna på Artdatabankens

li-stor över hotade arter. Den parlamentariska beredningen bör överväga i

vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konse-

kvenser, målet kan nås.

 Bifångster av småvalar bör reduceras i enlighet med riktlinjer

antagna inom avtalet till skydd för småvalar i Östersjön och Nordsjön.

Delmålet utgör en precisering av riktlinjer i Bonnkonventionen. Den

parlamentariska beredningen, bör överväga i vilken takt som, med

hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

 Olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten bör upphöra

snarast möjligt.

Delmålet om olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten är

formulerat i enlighet med åtaganden i flera tidigare Nordsjödeklarationer,

Bonnavtalet, Marpolkonventionens intentioner samt i enlighet med

pågående svenskt agerande inom Helsingforskommissionen och EU i

denna fråga.

 Sjötrafiken bör bedrivas så att buller, luft- och vattenföroreningar

samt andra störningar minimeras. Miljökrav på motorer för fritidsbåtar

skall införas.

Delmålet är tidigare behandlat bl.a. i regeringsskrivelsen Åtgärder mot

buller i fjällområden och skärgårdar m.m. (skr. 1993/94:175). Förslag till

EG-direktiv för buller- och avgaskrav på motorer för fritidsbåtar är under

utarbetande.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra

områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag

att utveckla nya delmål. Några exempel på utgångspunkter för arbetet ges

nedan.

Delmål kan behövas som behandlar sambandet mellan övergödning,

biologisk mångfald och andra biologiska effekter för att ytterligare

förbättra situationen i havs-, kust- och skärgårdsområden. Regeringen

avser därför att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla ytterligare

delmål som behövs på detta område. En förutsättning för att utveckla

sådana delmål är att det biologiska underlaget kompletteras. Ökade

kunskaper är vidare nödvändigt för att precisera delmålen.

Regeringen avser även att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla

indikatorer. Utvalda arters utbredning och tillväxt bör utgöra indikatorer

på tillståndet i havets ekosystem. Artdiversiteten på mjuka bottnar bör

visa att biotopen inte är negativt påverkad av näringsämnesbelastning

eller syrebrist på grund av mänsklig påverkan. Miljökvalitetsmålets

innebörd vad gäller tångbältets djuputbredning, syrebrist på bottnar,

utbredning och artantal av växter och djur samt massförekomst av

växtplankton utgörs av sådana effekter som en reducering av

näringsämnesbelastningen på havet med 50 % kommer att få enligt

gällande beräkningar (se avsnitt 4.2.6 Ingen övergödning). Delmål som

kvantifierar de eftersträvade miljöeffekterna kan behöva utvecklas.

En förbättrad havsmiljö och en återhämtning av ekosystemen bör vara

mätbar före år 2010. Exempel på förändringar som indikerar förbättrad

vattenkvalitet och minskade utsläpp är t.ex. ökande djuputbredning av

blåstång. Indikatorer för miljökvalitet i djupt vatten, kustnära vatten och

skärgård bör vara olika och utgöras av ett spektrum av arter, från

blåstång till tumlare.

Regeringen avser vidare att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla

delmål som behövs för skydd av marina biotoper samt att ge

Riksantikvarieämbetet i uppdrag att utveckla delmål avseende

kulturmiljövärden. Regeringen avser också att uppdra åt Sjöfartsverket

och Kustbevakningen att i samverkan utveckla motsvarande delmål vad

gäller oljeutsläpp.

Myndigheterna skall även se över behov av ytterligare nya delmål.

Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den

parlamentariska beredningen.

Delmål om skydd av viktiga biotoper samt växt- och djurarter

Att skydda de grunda havsområdena från både fysisk exploatering och

förändringar orsakade av försämrad vattenkvalitet utgör en mycket viktig

förutsättning för att på sikt kunna bevara både biologisk mångfald och

den marina miljöns naturresurser. I dagsläget är dessa biotoper hotade

både av fysisk exploatering i form av byggande av marinor, vägar,

muddringar etc., samtidigt som områdena ofta är påverkade av

övergödning med igenväxning som följd och/eller av olika miljögifter.

Åtgärder behövs både vad gäller minskningar av föroreningspåverkan

och inom fysisk planering. Fysisk påverkan på grunda havsområden som

är viktiga för reproduktion och yngeltillväxt hos fisk och ryggradslösa

djur samt påverkan från övergödning och miljögifter bör därför upphöra.

Delmålet om att hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya

lokaler inom sitt naturliga utbredningsområde, är en precisering av delar

av den av riksdagen tidigare antagna riktlinjen om bevarande av naturligt

förekommande arter (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr.

1990/91:338). Huvuddelen av de hotade arterna kan skyddas genom EG:s

naturvårdsdirektiv. Det är dock viktigt att även de hotade arter som inte

omfattas av direktivet skyddas och bevaras.

Delmålet om hållbart fiske

I Fiskeriverkets Aktionsplan för biologisk mångfald från 1995 och senare

i regeringens proposition 1997/98:2 Hållbart fiske och jordbruk anges att

det svenska fisket skall bedrivas på ett hållbart sätt och att utveckling av

nya redskap och fiskemetoder behövs för att bl.a. minska sådana

bifångster som påverkar den biologiska mångfalden. Fiskeriverkets

Aktionsplan för biologisk mångfald som också behandlar bifångstfrågor

bör, enligt regeringen, i allt väsentligt genomföras. I detta arbete bör

frågor rörande selektiva fångstmetoder prioriteras då rörliga respektive

fasta redskap är förknippade med olika problem beträffande bifångster.

Under Bonnkonventionens avtal till skydd för småvalar i Östersjön och

Nordsjön (ASCOBANS) finns antagna riktlinjer om att minska

bifångsterna av småvalar. Regeringen har föreslagit delmålet i enlighet

med det internationella åtagandet.

Delmål om minimerad påverkan från sjöfarten

Regeringen bedömer att olje- och kemikalieutsläpp från fartyg bör

upphöra snarast möjligt. Med utsläpp avses främst sådana som

åstadkommits med avsikt eller av oaktsamhet. I Sverige är förorening

från fartyg förbjudet, enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot

föroreningar från fartyg. För att effektivisera det rättsliga beivrandet av

sådana utsläpp tillsatte regeringen i oktober 1996 en utredning om

ingripande mot oljeutsläpp till sjöss (K 1996:05). Utredningen skall

redovisas hösten 1998. Utsläppen utgör ett allvarligt hot mot flera marina

organismer, både direkt genom skador på sjöfågel och indirekt genom en

ökad förekomst av petroleumkolväten i marina organismer. Både

sjötransporter i allmänhet och transporter av olja till havs kan befaras öka

den närmaste tiden. Ytterligare åtgärder, framför allt internationellt,

behöver vidtas för att nå delmålet. Att minska oljeutsläpp till vatten är en

profilfråga för Sverige i internationellt marint samarbete. Sverige har

också genomfört investeringar inom ramen för bilateralt bistånd i vissa

Östersjöländer för att nå resultat. Delmålet om oljeutsläpp till vatten är

formulerat i enlighet med åtaganden i flera tidigare Nordsjödeklarationer,

Bonnavtalet, Marpolkonventionens intentioner, beslut i

Helsingforskommissionen (HELCOM) samt i enlighet med pågående

svenskt agerande i EU i denna fråga.

Sjötrafiken, bl.a. färjetrafiken och fritidstrafiken med motorbåtar, är i

vissa skärgårdsområden omfattande och medför olika former av

störningar. Regeringen anser att störningar, i form av bl.a.

luftföroreningar och buller från sjötrafiken bör minimeras i känsliga

skärgårdsområden som från natur- och rekreationssynpunkt är särskilt

värdefulla. I Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i

Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) lämnas förslag till åtgärder

för såväl yrkessjötrafik som fritidsbåtstrafik. Enligt propositionen

Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) skall

transportsystemets utformning och funktion anpassas till krav på en god

och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot

skador.

 Figur 7

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Insatser bör vidtas såväl nationellt som regionalt och lokalt för att miljö-

kvalitetsmålet för hav, kust och skärgård skall kunna uppfyllas.

Näringsämnesbelastningen, dvs. utsläpp av kväve och fosfor till

havsområdena, måste minska liksom utsläppen av metaller och organiska

miljögifter. Detta kräver bl.a. insatser inom jordbruket, avloppssektorn

och i form av åtgärder mot minskad deposition. (Beträffande metaller

och kemikalier se kapitel 6 Kemikaliepolitik för 2000-talet).

Skyddet av värdefulla marina miljöer bör ses över. Det gäller särskilt

de områden som Sverige anmält till Helsingforskommissionen

(HELCOM) som Baltic Sea Protected Areas. Även för andra områden,

såsom de mest värdefulla grundområdena med tillrinnande bäckar, åar

och strandnära glosjöar, bör skyddet stärkas. Sådana områden utgör

mycket viktiga biotoper för växt- och djurlivet i skärgårdarna men är

samtidigt ofta påverkade genom olika ingrepp. Skydd och bevarande av

dessa områden bör beaktas i samband med byggande och annan

exploatering i kust- och skärgårdsområden. För vissa hotade växt- och

djurarter i havs- och skärgårdsmiljön krävs särskilda åtgärdsprogram.

Skyddet av värdefulla skärgårdsområden och marina områden skulle

ytterligare stärkas genom att bl.a. fler nationalparker och naturreservat

avsätts. Nationalparker avsätts efter beslut av riksdagen och naturreservat

inrättas av länsstyrelserna.

Naturvårdsverket presenterade år 1989 en nationalparksplan i vilken

bl.a. redovisas principer för urvalet av områden lämpliga som

nationalparker. I planen lämnas förslag till såväl nya som förändringar av

befintliga nationalparker. Skärgårdsmiljöer, som omfattar såväl havskust

som insjömiljöer utgör en förhållandevis stor andel av de nya parkerna.

Detta skall ses mot bakgrund av att antalet nationalparker beträffande

skärgårdar är förhållandevis litet. Av föreslagna skärgårdsområden har

redan två avsatts och ett tredje, nämligen Färnebofjärden i Nedre

Dalälven nyligen beslutats av riksdagen. Naturvårdsverket har aviserat

att nationalparksplanen bör revideras.

I regeringens proposition 1997/98:2 om hållbart fiske och jordbruk

anges att uttaget av fisk i åtskilliga fall behöver begränsas ytterligare

genom internationella överenskommelser. Mer selektiva fiskemetoder

bör införas för att bl.a. minska bifångster. Insatser bör genomföras inom

ramen för fiskerinäringens miljöanpassning med utveckling av nya

redskap och fiskemetoder. Arbetet med skydd av överexploaterade arter

bör öka, bl.a. genom fortsatt avlysning av fiskeaktiviteter i vissa

områden. Enligt regeringens bedömning i ovan nämnda proposition finns

behov av kraftfulla åtgärder på fiskevårdens område bl.a. för att bevara

hotade arter och stammar. I regeringens skrivelse 1997/98:13 Ekologisk

hållbarhet anges att den internationella aktionsplanen för Östersjölaxen

bör genomföras som en prioriterad insats. Inom HELCOM togs nyligen

beslut om att begränsa laxfisket.

Åtgärder utöver det arbete som redan pågår bör vidtas för att komma

tillrätta med utsläpp av olja till sjöss och regler bör tas fram för

omhändertagande av oljerester, avfall och avloppsvatten från fartyg.

Utredningen om ingripande mot oljeutsläpp till sjöss (K 1996:05) skall

bl.a. föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet av

utsläpp av olja till sjöss. Arbetet skall redovisas hösten 1998.

Enligt HELCOM:s rekommendationer om Östersjöstrategin skall

bindande regler utarbetas och tillämpas beträffande omhändertagande av

avfall och avloppsvatten från fartyg. Inom HELCOM har beslut fattats

om mottagningsanordningar i hamnar.

Trafiken med fritidsbåtar bör miljöanpassas. I fråga om miljökrav för

fritidsbåtar utarbetar EG-kommissionen på svenskt initiativ för

närvarande ett förslag till buller- och avgaskrav för båtmotorer avsedda

för fritidsbåtar med en skrovlängd om högst 24 meter. Kommissionen

avser att integrera förslaget i direktiv 94/25 EEG, det s.k.

fritidsbåtsdirektivet. Förslaget beräknas kunna presenteras för

Europaparlamentet och rådet sommaren 1998. Förslaget utformas utifrån

det i mars 1996 till EG-kommissionen anmälda svenska förslaget till

lagstiftning.

En ekologiskt hållbar utveckling i skärgårdarna är möjlig först om

problemen med bristande vattenkvalitet, knapp tillgång på vatten samt

avloppshantering åtgärdas. Vatten- och avloppshanteringen i kust- och

skärgårdsområden bör därför i ökad utsträckning vara vägledande för

lokalisering av byggnader och anläggningar.

Olika typer av planeringsinsatser kommer att ha stor betydelse för att

nå miljökvalitetsmålet. Regionala och lokala åtgärder för att uppfylla

miljökvalitetsmålen bör utformas mot bakgrund av en helhetsbild av

miljö- och resurshushållningsproblemen i regionen och den i

kommunernas planering avsedda mark- och vattenanvändningen.

Tydligare utgångspunkter för miljöhänsyn, kretsloppsanpassning och

hushållning med mark och vatten behöver tas fram. Detta gäller bl.a.

landets kust- och skärgårdsområden.

Regeringen har i december 1997 gett berörda länsstyrelser i landets

större skärgårdsområden i uppdrag att, bl.a. i samarbete med berörda

kommuner, upprätta regionala miljö- och hushållningsprogram.

Programmen bör enligt uppdraget omfatta konkreta steg för att komma

till rätta med miljö- och hushållningsproblem på ett sätt som är

tillfredsställande från miljösynpunkt samtidigt som det går att förena med

behovet av sysselsättning och tillväxt. Programmen skall innefatta bl.a.

förslag till lokalt anpassade föreskrifter för områden med låga fartgränser

eller förbud för motorbåtstrafik. De skall vidare omfatta en analys av

förutsättningarna för tillämpning av gällande lagstiftning om användning

av mark- och vattenresurser, miljöskydd och skydd av natur- och

kulturlandskapets värden. Vidare skall de omfatta en analys av

ekonomiska förutsättningar och villkor för utvecklingsstöd, bl.a. EU-stöd

till ekologiskt hållbara lösningar samt ett samlat program för behandling

av områdenas miljö- och hushållningsfrågor i regional och lokal

planering med sikte på ekologiskt hållbar utveckling. Programmen skall

redovisas före utgången av år 1999. Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A)

har genom tilläggsdirektiv (dir. 1997:153) fått i uppdrag att följa och

stödja arbetet med regionala miljö- och hushållningsprogram samt

utvärdera och redovisa det samlade miljöarbetet i dessa områden senast i

augusti 2000. Naturvårdsverket genomför samtidigt ett skärgårdsprojekt

som syftar till en samlad övergripande plan med åtgärdsprogram för

bevarande av de värdefullaste terrestra och marina miljöerna i kust- och

skärgårdsområden samt en strategi för deras hållbara nyttjande.

Den kommunala översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen

(1987:10) har stor betydelse i arbetet med en hållbar utveckling. En

utvecklad kommunal översiktsplanering ger med stöd av

naturresurslagens hushållningsbestämmelser verkningsfulla medel för

kommunerna att behandla bl.a. frågor om en hållbar utveckling i

skärgårdarna. De regionala miljö- och hushållningsprogrammen som tas

fram av berörda länsstyrelser för de större skärgårdsområdena bör också

kunna bidra med ytterligare underlag för skärgårdskommunerna.

Regeringen har den 23 april 1998 tillsatt en utredare som skall ställa

samman uppgifter när det gäller konflikter med andra mark- och vatten-

användningsintressen vid utbyggnad av vindkraft. Utredningen skall

analysera förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av vindkraft och

föreslå kriterier för lokalisering.

Utvecklingen av turismen skall ske på ett sätt som främjar en hållbar

utveckling för natur- och kulturmiljön. Turismen skall bedrivas så att

störningar på djur- och fågelliv inte uppkommer och att slitage på mark

och klippor inte uppstår.

Remissinstansernas förslag på viktiga insatser tillgodoses till största

delen av regeringens bedömningar bl.a. vad avser skydd av värdefulla

biotoper, lägre bullernivåer, hållbart fiske samt oljeutsläpp.

Internationellt arbete

För att uppnå målet om ett Hav i balans samt levande kust och skärgård

skall Sverige aktivt agera internationellt:

 Inom ramen för Nordsjökonferensen delta i uppföljningen av tidigare

beslut och åtaganden, bl.a. vad gäller näringsämnen, vissa metaller och

organiska miljögifter samt i framtagande av nya mål och strategier inför

nästa Nordsjökonferens.

 Inom ramen för bl.a. OSPAR, IMO och EU verka för ett konkret

genomförande av Nordsjökonferensernas åtaganden.

 Inom EU fortsätta delta vid utarbetande av ett ramdirektiv för vatten

där den övergripande målsättningen är "god vattenkvalitet" till år 2010 i

sjöar, vattendrag, grundvatten, flodmynningar samt kustvatten.

Kommissionens förslag till direktiv innebär att en ekologiskt hållbar

vattenkonsumtion både med avseende på kvalitet och kvantitet skall

främjas. För en prioriterad lista av farliga ämnen skall gemensamma

miljökvalitetsnormer utarbetas. Förslaget till ramdirektiv för vatten

innebär dels att vissa gemensamma miljökvalitetsnormer kommer att

gälla för Sverige, dels också att Sverige får en skyldighet att själv

fastställa miljökvalitetsnormer för de kemiska ämnen och biologiska

samt fysikaliska kvaliteter där gemensamma normer inte finns. Normerna

skall enligt förslaget redovisas till EG-kommissionen första gången

under år 2004.

 Delta i arbete, inom ramen för HELCOM, enligt överenskommelser

och rekommendationer som bl.a. rör skydd av marina områden, säljakt,

lax, strandskydd, sjöfart, havsövervakning och samarbete vid olje- och

kemikalieolyckor. Insatser pågår också för att driva på åtgärder för att

minska påverkan på Östersjön och av stor betydelse är den pågående

processen för östutvidgningen av EU.

 Delta i kulturmiljösamarbete inom ramen för Östersjösamarbetet av

betydelse för bevarandet av bl.a. det gemensamma marina kulturarvet.

 Delta i fortsatt arbete med att ta fram ett regionalt miljöprogram för

Öresundsregionen inom ramen för den svensk-danska regionala

samarbetsorganisationen Öresundskommittén som ett projekt inom EU:s

INTERREG-program för Öresundsregionen.

 Delta i Baltic 21, ett samarbetsprojekt mellan elva länder för att ta

fram en Agenda 21 för Östersjöregionen, där bl.a. fiske, jordbruk och

transporter tillhör de sju prioriterade områdena.

 Driva frågor om åtgärder mot introduktion av främmande arter och

marint avfall i anslutning till fartyg.

4.2.6 Ingen övergödning

Regeringens förslag: Halterna av gödande ämnen i mark och vatten

skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa,

förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig

användning av mark och vatten (miljökvalitetsmål 6).

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

 Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på

människors hälsa eller minska förutsättningar för biologisk mångfald.

 Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten.

 Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt

näringstillstånd.

 Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd,

vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.

 Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd

som rådde under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet

orsakar inte någon övergödning.

 Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den

naturliga artsammansättningen.

 Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den

naturliga artsammansättningen.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning bör

kompletteras med delmål avseende bl.a. tillförsel av näringsämnen samt

skydd av vattentäkter. Därutöver kan ytterligare delmål behöva

utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. Regeringen tar även upp frågan om skyddsområden

för dricksvattentäkter.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att kraven på

grundvatten bör vara högre än på vattendrag och att det är olämpligt att

låta förhållanden under 1940-talet vara referenstillstånd för kust och hav

eftersom detta tillstånd är svårt att fastställa. Sveriges Lantbruks-

universitet m.fl. remissinstanser anser att ett mål för fosforutsläpp bör

kvantifieras och tidssättas. Centrum för biologisk mångfald framhåller att

målet för kväveutsläpp till hav innebär en försvagning jämfört med

tidigare icke uppnådda mål. Lantbrukarnas riksförbund (LRF) betecknar

tidsgränsen för kväveutsläppsmålet som orealistisk. Några instanser

anser att en regionalisering respektive nedbrytning på aktörer/sektorer

krävs. Jordbrukets roll framhålls och några förslag till åtgärdsmål för

jordbruket ges. Såväl LRF som Statens jordbruksverk menar dock att

jordbruket bör bära en mindre del av bördan eftersom man i relation till

andra aktörer redan gjort förhållandevis mycket.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre

övergripande mål för ekologisk hållbarhet. För att uppnå de två målen

Skyddet av miljön och Hållbar försörjning föreslår regeringen ett

miljökvalitetsmål för övergödning som omfattar såväl grundvatten, sjöar

och vattendrag, kust och hav samt skogs- och jordbruksmark.

Miljökvalitetsmålet är att halterna av gödande ämnen i mark och vatten

inte skall ha någon negativ inverkan på människors hälsa,

förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig

användning av mark och vatten.

Förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet varierar lokalt och

regionalt och kräver fortsatt minskade utsläpp av näringsämnen. För

kustvatten, sjöar och grundvatten kan målet i huvudsak vara uppnått

inom en generation. För t.ex. Östersjön i sin helhet kan målet troligen

uppnås först mot slutet av nästa sekel. Vad gäller påverkan på marin

miljö och från luftföroreningar är vi dock beroende av internationella

åtgärder för måluppfyllelsen.

Övergödning orsakas av kväve- och fosforföreningar, dvs.

näringsämnen som tillförs mark och vatten direkt eller indirekt genom

läckage eller luftnedfall. Tillförseln av näringsämnen är både en

förutsättning för den biologiska produktionen och ett hot mot miljön,

beroende på storleken av tillförseln.

Sverige står för ca 6 % av den totala vattenburna belastningen av

kväve på Östersjöns öppna hav söder om Åland. Effekterna av de

inhemska utsläppen av kväve och fosfor dominerar emellertid längs

svenska kuster. Dessa utsläpp orsakar främst övergödningsproblem i

kustvatten med låg vattenomsättning, t.ex. skärgårdsområden. Luftburet

kväve betyder också mycket för den totala belastningen på havet.

Näringsämnen som orsakar övergödning

Övergödning medför i dag negativa effekter på både biologisk mångfald

och naturresurser som t.ex. fisk och skaldjur. Syrehalterna i många havs-

och kustområdens djupområden är för låga, vilket innebär att en naturlig

biologisk produktion saknas i betydande delar av den marina miljön.

Även i sötvatten återfinns miljöer där övergödning lokalt skapar negativa

effekter, framför allt vad gäller biologisk mångfald. Lokalt förekommer

också grundvatten med för höga nitrathalter, vilket innebär att vattnet ej

är tjänligt för konsumtion.

Den viktigaste orsaken till övergödning är kväve som tillförs miljön

genom gödsling och luftnedfall. När det gäller inlandsvatten spelar dock

tillförsel av fosfor från punktkällor och läckage störst roll. Däremot har

både kväve- och fosfortillförsel stor betydelse för kustområdenas

övergödning medan kvävet spelar störst roll för de öppna havsområdena.

För att skydda ekosystem och biologisk mångfald är den kritiska

belastningsgränsen för näringsämnen oftast lägre eller i vissa fall på

samma nivå som den gräns som skyddar människors hälsa. Mot

bakgrund av ovanstående redovisning bedömer regeringen det

nödvändigt att belastningen av näringsämnen inte får ha någon negativ

inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningarna för

biologisk mångfald.

Näringsförhållanden i grundvatten

Grundvatten blir med tiden ytvatten. Regeringens bedömning är att

grundvatten inte skall bidra till ökad övergödning av ytvatten.

Långsiktigt bör därför, med hänsyn till ekosystemen, totalhalter av kväve

och fosfor i grundvatten uppfylla målen för ytvatten. I vissa

odlingsområden är ett första steg att klara kraven för dricksvatten inom

en generation (se även avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet).

Dricksvattenkvalitetsnormer för nitrat överskrids i dag i mindre än 5 %

av de grävda brunnarna.

Näringsförhållanden i sjöar och vattendrag

För sjöar och vattendrag bör utgångspunkten vara att halterna av

näringsämnen skall ligga kring naturliga nivåer. För de kraftigt

förorenade miljöerna i städerna bör naturliga halter vara ett långsiktigt

mål. I områden med intensivt jordbruk är däremot dessa krav svåra att nå

med dagens brukningsmetoder. I sådana områden är ett i huvudsak

måttligt näringsrikt till i vissa fall näringsrikt tillstånd ofta mer

realistiskt. Enligt Naturvårdsverkets riksinventering av sjöar år 1995 var

ca 10 % av sjöarna näringsrika. Huruvida detta beror på naturliga orsaker

eller på mänsklig påverkan är inte klarlagt. Det första steget bör vara att

klara kraven för dricksvatten i jordbruksområden. Regeringens

bedömning är sammanfattningsvis att sjöar och vattendrag i skogs- och

fjällandskap skall i huvudsak ha ett naturligt näringstillstånd samt att

sjöar och vattendrag i odlingslandskap skall ha ett naturligt tillstånd som

högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.

Näringsförhållandena i kust och hav

Miljökvalitetsmålet avseende övergödning av kust och hav bör sättas

med utgångspunkt från dagens kunskap om den historiska belastningen

på havet och med hänsyn till hur övergödningen av haven och kusterna

har utvecklats. Övergödningseffekterna av den ökade belastningen av

näringsämnen efter andra världskriget visade sig med full kraft först med

något decenniums eller några decenniers fördröjning. Vi vet i dag att de

övergödningseffekter som blev synliga i början av 1950-talet i Östersjön

och under 1960-talet i Västerhavet till stor del berodde på belastningen

under tidigare decennier. Som indirekt mått på ett relativt opåverkat

tillstånd i havet används därför den belastning som motsvarar

förhållandena före andra världskriget. Näringsförhållandena i kust och

hav bör därför, enligt regeringen, i stort sett motsvara det tillstånd som

rådde under 1940-talet där tillförsel av näringsämnen inte orsakar någon

övergödning.

Kunskapen om de ekologiska effekterna av olika halter av

näringsämnen i respektive kustavsnitt och havsbassänger bör utvärderas

och på sikt vara utgångspunkt för att sätta lokala och regionala mål som

bygger på kritisk belastning.

Näringsförhållanden i skogs- och jordbruksmark

Tillförsel till liksom läckage från skogsmark av näringsämnen, vilket

bl.a. påverkas av skogsbruksmetoderna och tillförsel av försurande

ämnen, bör vara sådan att skogens mångfald och skogsproduktionen

bevaras samtidigt som påverkan på den biologiska mångfalden i miljöer

som kan drabbas av läckaget begränsas.

Läckaget av näringsämnen från jordbruksmark, vilket är beroende av

tillförsel och jordbruksmetoderna, bör begränsas så att den biologiska

mångfalden bevaras i såväl odlingslandskapet som i andra omgivande

miljöer som kan påverkas av läckaget. Skogs- och jordbruksmarken bör

således ha ett tillstånd som bidrar till att bevara den naturliga

artsammansättningen.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har vid flera tillfällen tidigare uttalat att den biologiska

mångfalden skall säkerställas. Riksdagen har bl.a. tagit ställning till att

naturligt förekommande arter i havs- och vattenområden skall kunna

bevaras i livskraftiga, balanserade populationer. Härvid nämns även

skogen specifikt. Vidare har riksdagen beslutat att föroreningar inte skall

begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag samt

grundvatten som vattentäkt (prop. 1990/91:90 s. 35, bet. 1990/91:JoU30,

rskr. 1990/91:338). Dessa tidigare antagna mål täcks in och ersätts delvis

av de nu föreslagna miljökvalitetsmålen. Den miljökvalitet gällande

näringstillståndet i mark och vatten som fastslås under Ingen

övergödning är en viktig förutsättning för att uppnå målen om bevarande

av biologisk mångfald.

Riksdagen har tidigare tagit ställning till att de vattenburna utsläppen

av kväve till havet från mänsklig verksamhet skall halveras mellan år

1985 och år 1995 (prop. 1990/91:90 s. 41, bet. 1990/91:JoU:30, rskr.

1990/91:338). Sverige har också gjort sådana åtaganden vid olika

Nordsjökonferenser vid flera tillfällen, senast år 1995, inom

Helsingforskonventionen (HELCOM) för skydd av Östersjön år 1988

samt inom Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR) för skydd av

Nordostatlanten år 1992. Naturvårdsverket redovisade i juni 1997 en

utvärdering av halveringsmålet i rapporten Kväve från land till hav

(rapport 4735). Redovisningen visar att vi inte nådde det målet. I stället

för en halvering blev reduktionen ca 20 % mellan åren 1985 och 1995.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att

miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning

skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt

utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som

beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet Ingen

övergödning behöver kompletteras med delmål avseende tillförsel av

näringsämnen samt skydd av vattentäkter. För att minska övergödningen

måste utsläppen av kväveoxider till luft samt utsläppen av ammoniak

minska. (Se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning).

Regeringens bedömning är att följande delmål därutöver bör gälla för

det fortsatta arbetet:

 Tillförsel av näringsämnen till kustvatten, sjöar och vattendrag samt

grundvatten bör långsiktigt i huvudsak underskrida nivåer där de har en

negativ effekt på människors hälsa, biologisk mångfald eller möjlig-

heterna till allsidig användning.

Delmålet har tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut. Den parlamentariska beredningen bör överväga i

vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska

konsekvenser, målet kan nås.

 De svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig

verksamhet till haven söder om Ålands hav skall minska med 40 %

jämfört med 1995 års nivå.

Delmålet har tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut. Målet har inte uppnåtts till den av riksdagen

angivna tidpunkten (1995). Den parlamentariska beredningen bör

överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhälls-

ekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

 Skyddsområden för vattentäkter och deras väsentliga influens-

områden bör fastställas.

Målet kommer från 1991 års miljöpolitiska beslut. Den

parlamentariska beredningen skall överväga i vilken takt som, med

hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser inom en rad olika

områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag

att utveckla nya delmål.

Regeringen avser vidare att uppdra åt Naturvårdsverket att utveckla

kvantitativa och tidsangivna delmål avseende bl.a. biologiska och

fysikalisk kemiska variabler för både mark och vatten. Myndigheternas

förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska

beredningen.

Även sektorsmål för bl.a. jord- och skogsbruk samt för avloppssektorn

bör utvecklas, som anger hur respektive sektor bidrar till att uppfylla

både det övergripande miljökvalitetsmålet och delmålet om en minskning

av kväveutsläppen till haven söder om Ålands hav.

Delmålet om tillförsel av näringsämnen

Regeringens redovisade delmål avseende tillförseln av näringsämnen till

kustvatten, sjöar och vattendrag samt grundvatten förväntas inte kunna

uppnås förrän om en generation på grund av ekosystemens inneboende

tröghet.

Delmålet är ett förtydligande av Sveriges åtaganden i internationella

sammanhang, däribland inom Nordsjödeklarationerna, Oslo- och

Pariskommissionen (OSPAR), Helsingforskommissionen (HELCOM)

samt i samband med vissa EG-direktiv (se nedan under Internationellt

arbete). Delmålet överensstämmer med Sveriges och flera andra länders

ståndpunkter i förhandlingarna om EG:s ramdirektiv för vatten.

Avseende utsläpp av kväve till havet söder om Ålands hav baseras

delmålet på ett av riksdagen tidigare antaget mål där årtalet för

måluppfyllelse flyttas fram på grund av att målet att minska utsläppen

med 40 % visat sig svårare att nå än tidigare beräknat. Även detta delmål

utgörs av ett förtydligande av Sveriges åtaganden i internationella

sammanhang, däribland inom Nordsjödeklarationerna, OSPAR samt

inom HELCOM.

 Figur 8

Delmålet om skydd av vattentäkter

Försörjning med vatten av god kvalitet är av avgörande betydelse för

människors liv och välbefinnande. I 19 kap. vattenlagen finns regler om

skydd för yt- och grundvattentillgångar, bl.a. en möjlighet att besluta om

vattenskyddsområden. Regeringen gör bedömningen att skydds-

instrumenten för vattentäkter hittills utnyttjats i alltför begränsad

omfattning. Det är med hänsyn till de vitala samhällsintressen som står

på spel angeläget att skyddsområden utses före år 2005. Fastställande av

skyddsområden är även av stor vikt för att uppnå tidigare fastställda mål

om att föroreningar inte skall begränsa användningen av vatten från sjöar

och vattendrag som dricksvattentäkt (prop. 1990/91:90).

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

En förutsättning för att minska läckaget av kväve och fosfor från

jordbruksmark är att förändringar sker av jordbrukets drift t.ex. vad

gäller balanserad gödsling samt att jordbrukslandskapet förändras till att

innehålla landskapselement som t.ex. dammar, kantzoner och liknande.

Förslag till långsiktiga åtgärder har av Naturvårdsverket utvecklats i

framtidsstudien Sverige år 2021 (rapport 4747).

Naturvårdsverket har i rapporterna Kväve från land till hav (rapport

4735) och Kampen mot alger och miljögifter (rapport 4561) med

underrapporter analyserat omfattningen av och källorna till kväveläckage

till havet. I rapporterna ges förslag till strategier och åtgärder för att

minska läckaget. Utifrån kunskap om belastningen och områdenas

varierande känslighet måste det fortsatta arbetet i större utsträckning än

tidigare anpassas till regionala förutsättningar och behov, och olika

kustområden bör behandlas efter sina olika förutsättningar.

Mot denna bakgrund avser regeringen att inom kort uppdra åt Statens

jordbruksverk att utarbeta ett förstärkt åtgärdsprogram för jordbrukets

växtnäringsläckage med utgångspunkten att minska den vattenburna

mänskliga kvävebelastningen från jordbruket till havet. Inom ramen för

verkets förslag till åtgärdsprogram bör ett system för gårdsvis ökad

kväveeffektivitet samt möjliga styrmedel för detta redovisas.

Programmets miljömässiga och ekonomiska konsekvenser skall

beskrivas.

Gödsling av skogsmark bör inte ske så att bidrag till övergödning av

vatten sker. För att minska belastningen av kväve till havet är det viktigt

att komplettera åtgärder för att minska utsläppen med åtgärder i

anslutning till vattendragen. Att återskapa våtmarker och att värna om

befintliga våtmarker bidrar både till att öka den biologiska mångfalden

och att förbättra naturliga kvävefällor. Vid bedömningen av våtmarks-

restaureringar måste dock hänsyn även tas till förekomsten av

kvävekänsliga arter i den naturliga våtmarksmiljön.

Sverige har identifierat kuststräckan från norska gränsen t.o.m.

Norrtälje kommun som känslig för övergödning med avseende på kväve i

enlighet med kraven i EG:s avloppsvattendirektiv. Ett genomförande av

åtgärder enligt detta direktiv beräknas minska kvävebelastningen med

6 800 ton jämfört med år 1995.

En minskning av kväve- och fosforbelastningen kommer inte att ge

omedelbara effekter i miljön. Det krävs ofta en lång återhämtnings-

process i mark, vatten och sediment innan halterna av näringsämnen når

långsiktigt önskvärda nivåer i ekosystemen.

Internationellt arbete

För att uppnå målet om Ingen övergödning skall Sverige agera aktivt

internationellt:

 Delta i EU:s pågående utarbetande av ett ramdirektiv för vatten, där

den övergripande målsättningen är god vattenkvalitet till år 2010 i sjöar,

vattendrag, flodmynningar, grundvatten samt kustvatten. Enligt förslaget

kommer EG:s ramdirektiv för vatten att innebära dels att vissa

gemensamma miljökvalitetsnormer kommer att gälla för Sverige, dels att

Sverige får en skyldighet att självt fastställa miljökvalitetsnormer för de

kemiska ämnen och biologiska samt fysikaliska kvaliteter där

gemensamma normer inte finns. Normerna skall enligt förslaget

redovisas till EG-kommissionen för första gången under år 2004.

 Arbeta inom ramen för HELCOM där det finns överenskommelser

och rekommendationer som bl.a. rör skydd av marina områden.

 Inom HELCOM delta i pågående arbete med syfte att driva på

åtgärder för att minska påverkan på Östersjön. Av stor betydelse är den

pågående processen för Östersjöutvidgning av EU.

 Delta i Östersjösamarbetet Baltic 21, som är ett samarbetsprojekt

mellan 11 länder för att ta fram en Agenda 21 för Östersjöregionen.

 Delta i samarbetet mellan Sverige och Danmark, ett regionalt miljö-

program för Öresundsregionen "Hållbar stads- och regionutveckling".

 Inom ramen för Nordsjökonferensen delta i framtagande av mål och

strategier beträffande övergödande ämnen.

 Arbeta i enlighet med Nordsjökonferensens åtaganden vad gäller

övergödande ämnen och som bearbetas inom ramen för OSPAR. Beslut

förväntas vid ministermötet i juli 1998.

 Delta i EU:s och den regionala luftkonventionens (UN/ECE

CLRTAP) arbete med minskningar av utsläpp av kväve till luft

4.2.7 Bara naturlig försurning

Regeringens förslag: De försurande effekterna av nedfall och

markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten

tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka

korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och

byggnader (miljökvalitetsmål 7).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna

produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras.

 Sverige verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång

sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten.

 Halterna i luft understiger 5 mg svaveldioxid/m3 och 20 mg

kvävedioxid/m3 (årsmedelvärden) för att skydda tekniska material.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Bara naturlig

försurning bör kompletteras med delmål avseende bl.a. utsläpp av

försurande ämnen. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

och bedömning.

Remissinstanserna: Naturskyddsföreningen ifrågasätter det

faktaunderlag som förslaget baseras på, som säger att 10 % av sjöarna

och 5 % av skogsmarken är naturligt sur. Koppling till kritiska

belastningar och belastade områden i målformuleringen efterlyses av

Göteborgs kommun. Som modell framhålls EU:s försurningsstrategi.

Jordbruksverket betonar behovet av regionalisering av målet. Enligt

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) kan transportsektorn

sannolikt nå sina mål för minskade utsläpp av försurande ämnen utan

större svårigheter, även då hänsyn tas till sociala och ekonomiska

aspekter. Skogsbruket bör enligt flera remissinstanser framhållas som en

viktig aktör i försurningssammanhang.

Skälen för regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Bara naturlig

försurning bidrar till att uppnå två av regeringens mål för ekologiskt

hållbar utveckling, nämligen Skyddet av miljön och En hållbar

försörjning. Miljökvalitetsmålet är att de försurande effekterna av nedfall

och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten

tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosions-

hastigheten i tekniska material. Detta miljökvalitetsmål överensstämmer

med vad som slagits fast i EU:s femte åtgärdsprogram för miljön.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

För att uppnå målet i Sverige krävs omfattande åtgärder för att

begränsa utsläppen av svaveldioxid, kväveoxid och ammoniak både

nationellt och i andra europeiska länder norr om Alperna. EG-

kommissionen har på svenskt initiativ utarbetat en försurningsstrategi

med förslag på kostnadseffektiva åtgärder. De exakta krav på

utsläppsminskningar av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak som

följer av denna strategi och som kommer att gälla för Sveriges del

beräknas fastställas i början av år 1999.

Försurande utsläpp ger i dag omfattande negativa effekter på mark,

sjöar och vattendrag samt grundvatten. Förutom effekter på skogs-

markens och sjöarnas biologi skadar dessa utsläpp bl.a. tekniska material,

kulturhistoriskt värdefulla byggnader samt kulturföremål (se avsnitt

4.2.11 God bebyggd miljö). Allt detta medför också stora samhälls-

ekonomiska kostnader.

Det sura nedfallet ackumuleras i naturen och ger upphov till problem

som det tar mycket lång tid att reparera. Även om det sura nedfallet

skulle upphöra i dag, kommer det att ta minst 50 100 år innan marken

har återhämtat sig helt. Känsligheten hos sjöar och ekosystem varierar

mellan olika regioner i Sverige och är t.ex. extra stor i västra Götaland.

I Sverige är barrskogsmarken, sjöar och vattendrag värst påverkade av

försurningen. Stora delar av skogsmarken i sydvästra Sverige har

försurats till flera meters djup. Cirka 20 % av sjöarna är så försurade att

10 20 % av antalet arter har försvunnit. Försurande ämnen i kombination

med andra luftföroreningar har även medfört stora skador på kultur-

föremål och byggnader samt inverkar negativt på människors hälsa.

Särskilt uppmärksammat när det gäller kulturföremål är problemen med

accelererad nedbrytning av hällristningar. Hällristningarna hör till vårt

lands märkligaste fornlämningar, tillkomna för mer än 2 500 år sedan,

och representerar unika forsknings- och upplevelsevärden. Enligt bl.a.

Riksantikvarieämbetets bedömningar kommer ett stort antal hällrist-

ningar att vara helt utplånade inom en tjugoårsperiod om nedbrytningen

får fortgå i nuvarande takt.

Kritiska belastningar och luftutsläpp

Målet innebär att depositionen av försurande ämnen inte överskrider

kritiska belastningar för mark och vatten. Begreppet kritisk belastning

används för att ange hur känslig en viss miljö är för nedfall av försurande

ämnen med avseende på biologisk mångfald och ekosystem. Kritiska

belastningar definierar alltså vad naturen tål utan att långsiktiga eller

andra betydande skador uppkommer.

Den norm för försurning av sjöar och vattendrag som de nordiska

länderna kommit överens om innebär att ca 90 % av sjöarna och de större

och medelstora vattendragen omkring år 2050 skall ha en alkalinitet

(förmåga att motstå försurning) högre än 0,05 mekv/liter

(milliekvivalenter per liter) under stabil period, dvs. under sommar eller

vinter. Kortvariga perioder med högt vattenflöde av surt vatten, s.k.

surstötar, skall praktiskt taget inte förekomma. Vissa sjöar och vattendrag

är naturligt surare, dvs. har en lägre alkalinitet än 0,05 mekv/liter och bör

av den anledningen inte kalkas till högre värden än det ursprungliga.

För att kritiska belastningar skall underskridas måste utsläppen av

försurande ämnen till luft minska. För att undvika ökad korrosion av

tekniska material måste halterna i luft underskrida 5 mg svaveldioxid/m3

och 20 mg kvävedioxid/m3 räknat som årsmedelvärde.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare beslutat att nedfallet av svavel- och kväveföro-

reningar skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller

människors hälsa (prop. 1990/91:90 s. 25, bet. 1990/91:JoU30, rskr.

1990/91:338). Det nya målet är en precisering av detta mål.

Tidigare mål för utsläpp av svaveldioxid innebar en minskning av

svaveldioxidutsläpp med minst 65 % mellan år 1980 och år 1995 (prop.

1984/85:127, sid. 6, bet.1984/85:JoU28, rskr. 1984/85: 275). Dessutom

har tidigare uttalats att svavelnedfallet behöver minska med 75 % i

sydvästra Sverige och med 50 % i Svealand räknat från 1989 års nivå och

att kvävenedfallet behöver minska med 50 % i södra och västra Götaland

(prop. 1990/91:90 s. 28). Beslut har också fattats om att de svenska

svavelutsläppen skall minska med 80 % mellan åren 1980 och 2000

(prop. 1990/91:90, s. 25). I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut

antogs utsläppsmålet att kväveoxidutsläppen skall minska med 30 % till

år 1995 räknat från 1980 års nivå. När det gäller ammoniakutsläppen har

riksdagen antagit ett mål avseende minskning med 25 % till år 1995

(prop. 1990/91:90 s. 25). En fullständig redovisning av tidigare mål finns

i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att

miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning

skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt

utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som

beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det

fortsatta arbetet:

 I enlighet med EU:s försurningsstrategi skall Sverige verka för att

EU-länderna gemensamt uppnår målet att arealen av ekosystem där

kritiska belastningar överskrids minskar med minst 50 % i Europa till år

2010 jämfört med 1990 års nivå.

Målet är en precisering i tiden av det tidigare målet att nedfallet av

försurande ämnen skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller

människors hälsa (prop. 1990/91:90).

 Sverige skall vara berett att inom ramen för EU:s

försurningsstrategi acceptera att minska de svenska utsläppen av

svaveldioxid till luft i Sverige med i storleksordningen 25 % till år 2010

från 1995 års nivå.

Delmålet bygger på ytterligare utsläppsminskningar som måste göras

för att uppnå målet i EU:s försurningsstrategi.

 Utsläpp av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat

med minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom

övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen

till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Delmålet bygger bl.a. på målet i den transportpolitiska propositionen

(prop. 1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer bör den

parlamentariska beredningen överväga nytt delmål för utsläpp av

kväveoxider.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser inom en rad andra

områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag

att utveckla nya delmål. Ett exempel på en utgångspunkt för arbetet är att

 Utsläppen av ammoniak i Sverige bör fortsatt minska från 1995 års

nivå.

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut sattes målet att

ammoniakutsläppen skulle minska med 25 % mellan åren 1990 och

1995. Målet har inte uppnåtts. Regeringen avser att uppdra åt Statens

Jordbruksverk att utarbeta ett nytt mål för ammoniakutsläppen från

jordbruket som bättre återspeglar de regionala skillnaderna i

ammoniakavgången.

Myndigheterna skall även se över behovet av ytterligare nya delmål.

Myndigheternas förslag utarbetas i nära samverkan med den

parlamentariska beredningen som därefter utvärderar förslagen.

Delmålet om kritisk belastning för försurning

I enlighet med EU:s försurningsstrategi skall Sverige verka för att EU-

länderna gemensamt uppnår målet att ekosystem där kritiska belastningar

överskrids minskar med minst 50 % i Europa till år 2010 jämfört med

1990 års nivå. Målet är en precisering av det tidigare målet att nedfallet

av försurande ämnen skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen

eller människors hälsa (prop. 1990/91:90). Målet bygger på EU:s

försurningsstrategi, där effekterna av de föreslagna

utsläppsminskningarna tagits fram för de enskilda medlemsstaterna.

Enligt svenska beräkningar överskred det sura nedfallet år 1990 den

kritiska belastningen för ca 50 % av Sveriges skogsmark och sjöar. I

EU:s försurningsstrategi uppskattas motsvarande siffra till ca 25 %.

Skillnaden beror på förenklingar i den internationella depositionsberäk-

ningsmodell som tillämpas i försurningsstrategin samt på regionala

skillnader. Modellen medför att de svenska värdena underskattas när det

gäller skogsmark.

År 2010 kommer mindre än 5 % av Sveriges yta att drabbas av

försurande nedfall som överskrider kritiska belastningar, förutsatt att de

åtgärder som föreslås i EU:s försurningstrategi genomförs och att

strategins utsläppsmål uppfylls (se avsnitt 7.2 Försurning).

Regeringens bedömning är att miljökvalitetsmålet Bara naturlig

försurning i huvudsak kan uppnås inom en generation vad gäller kritisk

belastning. Återhämtningsprocessen i mark och vatten kräver dock ofta

en längre tidsrymd. Genom uppfyllelse av ovan angivna delmål samt

genom redan planerade eller beslutade åtgärder, främst inom

transportsektorn och enligt EU:s regelverk, bedömer regeringen det som

möjligt att surhetsgraden i skogsmark kan vara återställd till naturlig nivå

inom fyra generationer eller till år 2100 och att surhetsgraden i sjöar och

vattendrag kan vara återställd till naturlig nivå till år 2050.

Regeringen bedömer vidare att 70 % av sjöarna och de större och

medelstora vattendragen inom en generation kan ha en alkalinitet högre

än 0,05 mekv/liter under stabil period. Bedömningen bygger på den

miljökvalitet för försurning av sjöar som man kommit överens om i de

nordiska länderna.

Delmålet om minskade utsläpp av svaveldioxid

Sverige skall vara berett att inom ramen för EU:s försurningsstrategi

acceptera att minska de svenska utsläppen av svaveldioxid till luft i

Sverige med i storleksordningen 25 % till år 2010 från 1995 års nivå.

Detta mål är en skärpning jämfört med det tidigare och redan uppnådda

målet om att utsläppen av svaveldioxid bör minska med minst 65 %

mellan år 1980 och år 1995 (prop. 1984/85:127 s. 6) och målet att de

svenska svavelutsläppen skall minska med 80 % mellan åren 1980 och

2000 (prop. 1990/91:90 s. 25). Det nya målet motsvarar 86 % minskning

räknat från år 1980. Delmålet bygger på ytterligare utsläppsminskningar

som måste göras för att uppnå målet i EU:s försurningsstrategi.

För att uppnå detta mål krävs åtgärder framför allt inom industri- och

transportsektorn. I MaTs-samarbetet (miljöanpassat transportsystem) har

transportsektorn satt som mål att reducera utsläppen av svaveldioxid från

transporter med 45 % till år 2005 och med 90 % till år 2020 jämfört med

1980 års nivå. Kommunikationskommittén har i betänkandet Ny kurs i

trafikpolitiken (SOU 1997:35) ställt sig bakom detta mål. I den

transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) gör regeringen

bedömningen att utsläppen av svaveldioxid från transporter i Sverige bör

ha minskat med minst 15 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För

utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder bl.a. i enlighet

med det uppdrag som Naturvårdsverket gavs i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut, att upprätta och genomföra ett tioårigt program för

översyn av industrins utsläppsvillkor i syfte att till år 2000 minska

utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

 *fig. 9

Delmålet om minskade utsläpp av kväveoxider

Regeringen anger i den transportpolitiska propositionen att utsläpp av

kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 40 %

till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer

behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer

att miljön inte tar skada. Målet avseende transportsektorn har redan

föreslagits av regeringen i den transportpolitiska propositionen (prop.

1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder

bl.a. i enlighet med Naturvårdsverkets uppdrag om industrins

utsläppsvillkor från 1991 års miljöpolitiska beslut.

Den största källan till kväveoxidutsläpp är, enligt regeringens

bedömning, trafiken. De mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska

utsläppen finns inom transportsektorn (se avsnitt 7.1 Vissa åtgärder på

transportområdet). MaTs-samarbetets mål för kväveoxidutsläpp från

transporter innebär en minskning med 50 % till år 2005 och 80 % till år

2020 jämfört med 1980. Även Kommunikationskommittén har ställt sig

bakom detta mål.

 *Fig. 10

Delmålet om minskade utsläpp av ammoniak

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut antogs målet om att

ammoniakutsläppen skall minska med 25 % mellan år 1990 och år 1995

(prop. 1990/91:90 s. 25). Målet har inte uppnåtts. Naturvårdsverket och

Jordbruksverket har utrett möjligheterna att minska ammoniakutsläppen

från jordbruket. Slutsatsen är att såväl utsläppen som möjligheten till

reduktion varierar mellan olika delar av landet. Naturvårdsverket gör

bedömningen (rapport 4765, Ren luft och gröna skogar) att utsläppen

bör minska med 10-60 % i Götaland. Jordbruksverket gör uppskattningen

(rapport 1997:16) att föreslagna åtgärder avseende utfodring och

gödselhantering förväntas leda till en reduktion på 28 % mellan åren

1995 och 2005 om dessa genomförs i hela landet. Regeringen avser att ge

Jordbruksverket i uppdrag att utarbeta ett mål för ammoniakutsläpp som

bättre återspeglar de regionala skillnaderna.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Grundprincipen bör vara att nedfallet och halterna inte skall överskrida

den kritiska belastningen för de känsligaste skyddsobjekten. Från

regional försurningssynpunkt är dessa skyddsobjekt mark, ytvatten och

tekniska material (dvs. kablar, ledningar och andra stålkonstruktioner)

samt kulturvärden.

För att nå miljökvalitetsmålet måste det sura nedfallet i Sverige av

svavel och kväve minska med upp till 70 % från dagens situation.

Nedfallet måste minska mest i södra Sverige och mindre i norr. En

uppskattning är att svavelutsläppen i Sverige måste minska med ca 25 %

och kväveoxidutsläppen med 40-70 % jämfört med dagens situation.

Eftersom Sverige importerar ca 70-80 % av de försurande utsläppen

från andra länder förutsätter en minskad försurning i Sverige att våra

grannländer i Europa, dvs. länderna norr om Alperna, minskar sina totala

utsläpp av försurande ämnen med 40-60 % till år 2010 jämfört med år

1995 och att svaveldioxidutsläppen från internationell sjöfart i Nordsjön

och Östersjön minskas med ca 75 % under samma period.

Minskningar av svavelutsläppen ställer framför allt krav på sjöfarten

som svarar för ca 20 % av de svenska utsläppen. Ett system med

miljödifferentierade farledsavgifter infördes den 1 januari 1998 och

innebär att åtgärder som vidtas för att minska fartygsutsläpp av svavel

och kväveoxider premieras genom minskade avgifter (se avsnitt 7.1

Vissa åtgärder på transportområdet). För att begränsa utsläppen från fasta

anläggningar används dels en svavelskatt som motsvarar 30 kr per kg

svavelinnehåll i bränslet, dels regler som begränsar den maximala

svavelhalten i olja. Riktlinjer för tillämpning av den löpande ompröv-

ningen av industrins utsläppsvilkor enligt miljöskyddslagstiftningen

kommer också att bidra till minskade svavelutsläpp. Genom nu planerade

eller beslutade åtgärder bedömer regeringen att åtgärder inom industrin

samt sjöfarten kommer att leda till ca 15 % minskning av svavel-

utsläppen jämfört med dagens situation. För att nå reduceringen på 25 %

svaveldioxid krävs dock ytterligare åtgärder. En fortsatt minskning av

utsläppen kan åstadkommas genom sänkt svavelhalt i eldningsoljor och

genom ekonomiska styrmedel. Vidare åtgärdsförslag bör dock invänta de

krav som kommer att ställas på Sverige i samband med kommissionens

försurningsstrategi (se avsnitt 7.2 Försurning).

För att nå de kväveoxidreduktioner som behövs är minskade utsläpp

från trafiken av avgörande betydelse. Genom bilavgaslagstiftningen

anges högsta tillåtna kväveoxidutsläpp från olika fordon. Miljöklassning

av fordon och lokala miljözoner är viktiga styrmedel för vägtrafiken.

Eftersom det finns tydliga samband mellan bebyggelsestruktur och

transportbehov är också samhällsplaneringen ett verksamt styrmedel för

att minska bilberoendet och därmed minska och förebygga utsläpp från

vägtrafiken.

Enligt en rapport om vägtrafikens kväveoxidemissioner från hösten

1997, har utsläppen från vägtrafiken minskat med ca 30 % mellan åren

1980 och 1995. Osäkerheten är dock förhållandevis stor och i rapporten

anges osäkerhetsintervall på minst +/- 10 %. När de beslut som har fattats

eller planeras inom EU omsätts i praktiken kommer avgasutsläppen från

vägtrafiken att minska så mycket att källor som tidigare varit av

begränsad betydelse blir intressanta att åtgärda. Det är därför viktigt att

bredda arbetet med utsläppskrav till att på sikt omfatta även källor som

t.ex. båtmotorer. I höst återkommer regeringen med förslag om hur EU:s

avgaskrav för vissa större dieseldrivna arbetsmaskiner skall införas i

svensk lagstiftning. Även dessa maskiner är en betydande utsläppskälla

för kväveoxider. Från energianläggningar tas en avgift ut för utsläpp av

kväveoxider som också är ett viktigt styrmedel.

Målet om att minska ammoniakavgången med 25 % till år 1995 har

inte nåtts. Ammoniakavgången från jordbruket, som är den dominerande

källan, har istället ökat något. Viktiga insatser för att minska

ammoniakavgången från jordbruket är bl.a. krav på hantering av

flytgödsel och urin m.m. (prop.1994/95:119, bet. 1994/95:JoU22, rskr.

1994/95:423). Jordbruksverket har på uppdrag av regeringen (rapport

1997:16) redovisat möjligheterna att minska ammoniakavgången från

jordbruket med 50 % mellan år 1990 och år 2000. De föreslagna

åtgärderna baserade på dagens teknik, förväntas leda till en reduktion på

28 % mellan år 1995 och år 2005 om de genomförs i hela landet.

Naturvårdsverket har, utifrån nuvarande kunskapsnivå, skattat behovet av

att reducera ammoniakbelastningen i Götaland med 10 60 %. Slutsatsen

är att behovet varierar mellan olika regioner. Regeringen avser att uppdra

åt Statens jordbruksverk att utarbeta ett nytt mål för ammoniakavgång

från jordbruket som bättre återspeglar de regionala skillnaderna.

För att nå målen måste också jord- och skogsbruket bedrivas på ett

sådant sätt att en återhämtning av mark och vatten vid minskande nedfall

blir möjlig, se avsnitten 4.2.8 Levande skogar och 4.2.9 Ett rikt

odlingslandskap. Kalkning av sjöar och vattendrag måste också fortsätta

under många år (se avsnitt 7.2 Försurning).

 Figur 11

Internationellt arbete

Eftersom försurningen i Sverige i hög grad beror på utsläpp från andra

länder i Europa bedriver Sverige ett aktivt internationellt arbete för att få

till stånd minskningar av andra länders försurande utsläpp.

För att uppnå miljökvalitetsmålet om naturlig försurning skall Sverige

aktivt agera internationellt. Följande åtgärder är aktuella:

 Delta i pågående arbete inom EU med en försurningsstrategi (se

kapitel 7.2 Försurning). Bland annat. skall revidering göras av direktiven

om svavelhalten i vissa flytande bränslen (93/12/EEG) samt stora

förbränningsanläggningar (88/609/EEG). Ett direktiv med utsläppstak för

svavel, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen (VOC)

skall också utformas. Utöver detta skall Sverige fortsätta att aktivt arbeta

med det s.k. Auto/Oil-programmet för att begränsa utsläppen från

vägtrafiken.

 Driva frågan om minskad svavelhalt i fartygsbränsle inom EU, bl.a.

genom att verka för att svavelhalten regleras i EU-direktiv och att

differentierade sjöfartsavgifter införs.

 Inom International Maritime Organization (IMO) driva frågan om att

få Nordsjön förklarad som ett kontrollområde för svavel med en högsta

tillåten svavelhalt i fartygsbränsle på 1,5 %.

 Delta i samarbete mellan Europa och Nordamerika genom FN-

konventionen om begränsning av gränsöverskridande luftföroreningar

(CLRTAP) i Europa och Nordamerika för att nå en överenskommelse om

ett nytt kväveprotokoll, ett multieffekt/multiföroreningsprotokoll, som

skall ta hänsyn till försurning, övergödning och oxidantbildning

4.2.8 Levande skogar

Regeringens förslag: Skogens och skogsmarkens värde för biologisk

produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden be-

varas samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas

(miljökvalitetsmål 8).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras.

 Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls.

 Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser

och i livskraftiga bestånd.

 Hotade arter och naturtyper skyddas.

 Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota

den biologiska mångfalden introduceras inte.

 Kulturminnen och kulturmiljöer värnas.

 Skogens betydelse för naturupplevelser samt friluftsliv tas till vara.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Levande skogar bör

kompletteras med delmål avseende hotade arter och skydd av skogsmark.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer delvis med regeringens

förslag. I Naturvårdsverkets förslag till formulering ingår inte skydd och

bevarande av kulturmiljövärden och sociala värden.

Remissinstanserna: Bland andra Sveriges lantbruksuniversitet (SLU,

och Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län är tveksamma till att målet

inbegriper produktionsaspekter. SLU, Centrum för biologisk mångfald,

Karlstads kommun, m.fl. anser att många viktiga förslag till förändringar

skulle kunna kvantifieras, tidssättas och utgöra åtgärdsmål. Olika

instanser har dock olika uppfattningar om huruvida detta är en uppgift för

Naturvårdsverket eller sektorn liksom om det är meningsfullt med

nationella mål för dessa förändringar. En rad förslag till preciseringar

ges. Förslaget att undanta 700 000 ha produktiv skog bedöms som

kostsamt av bl.a. SLU och Länsstyrelsen i Kronoberg. Ökade statliga

bidrag måste utgå för att möjliggöra detta. Flera av skogsnäringens

representanter ifrågasätter nationella mål för detta även om förslaget är

genomförbart med dagens lagstiftning och styrmedel. Samtidigt betonar

många instanser det angelägna i att sätta upp mål för såväl skydd av

skogsmark som av biologisk mångfald.

Miljövårdsberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning (Miljövårdsberedningen, Skydd av skogsmark,

SOU 1997:97).

Remissinstanserna : Flertalet remissinstanser konstaterar att analysen

är den bästa som gjorts av skyddsbehov för skogsmark, men framhåller

samtidigt osäkerheterna i underlaget och att det föreslagna skyddsbe-

hovet därför måste ses som ett riktvärde. Skogsstyrelsen,

Naturvårdsverket, Skogsindustrierna, Skogsägarnas Riksförbund,

Sveriges Lantbruks-universitet, Lunds Universitet, Svenska

Naturskyddsföreningen, Världsnaturfonden (WWF) m.fl. instämmer i

beredningens förslag om ett preciserat skyddsbehov på kort till

medellång sikt. Skogsägarnas Riksförbund anser emellertid att det saknas

saklig grund för utredningens förslag att näringen skall avsätta 600 000

ha och ställer sig inte bakom denna del av förslaget. Samtliga

myndigheter och flertalet övriga remissinstanser förespråkar ett

genomförande till år 2010.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår ett övergripande

miljökvalitetsmål för skogslandskapet. Målet är att skogens och

skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt

som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och

sociala värden värnas.

Det föreslagna miljökvalitetsmålet Levande skogar relaterar till

regeringens tre övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling,

Skyddet av miljön, En hållbar försörjning och Effektiv användning. Målet

omfattar både bevarande av den biologiska mångfalden och värdefulla

kulturmiljöer samt säkerställande av skogsmarkens naturgivna

produktionsförmåga.

Miljökvalitetsmålet för skogen är formulerat så att det omfattar viktiga

kriterier för ett önskat miljötillstånd för skogen som ekosystem. Målet

innefattar inte bara den påverkan som skogsnäringens utnyttjande av

skogen medför, utan också påverkan från t.ex. luftföroreningar och

försurning av skogsmark som härrör från andra verksamheter i samhället.

Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet är beroende av lokala och

regionala skillnader i skogslandskapet liksom skillnader i ägandestruktur

för skogsmarken. Målet bör dock kunna vara uppnått i sin helhet inom en

generation.

Regeringens förslag till miljökvalitetsmål för skogslandskapet utgår

från Naturvårdsverkets förslag till målformulering men med ett tillägg

om skogens kulturella och sociala funktioner. Skälet till detta är skogens

innehåll av kulturvärden och betydelse för människors närmiljö och

friluftsliv. Målet skall vidare harmonisera med skogspolitikens miljömål

i relevanta delar. Det bör även återspegla den hushållningsprincip för

skogsmark som kommer till uttryck i naturresurslagstiftningen.

Huvuddelen av det svenska skogslandskapet är en del av det

omfattande bälte av barrskogar som sträcker sig runt norra halvklotet. En

mindre del utgörs av lövskogar som liknar dem i sydligare delar av

Europa. Trots barrskogsbältets stora utbredning omfattar det ett litet antal

länder. Andelen kvarvarande naturskogar i t.ex. Ryssland och Kanada är

större än i Sverige. Samtidigt sker avverkningar i dessa länder i långt

snabbare takt och skogsvårdsåtgärder vidtas i liten omfattning.

Barrskogarna och deras växt- och djurarter är en lika omistlig del av

världens naturarv som regnskogarna i tropiska områden. Den svenska

skogen är i allmänhet artfattigare än t.ex. den tropiska skogen, men

beträffande främst lavar och mossor är artrikedomen väl så stor. Sverige

har därför ett särskilt internationellt ansvar inom detta område.

Skogslandskapet påverkas av såväl skogsbruk och annat nyttjande av

skogen som av luftföroreningar av skilda slag från Sverige och andra

länder. I dag utnyttjas ca 95 % av den produktiva skogsmarken för

skogsbruk. Många värdefulla naturskogar och andra skyddsvärda

biotoper hotas av avverkning. Naturskogar har ersatts av

högproducerande skogar och skogsbilvägar har brutit den orörda

landskapsbilden. Sam-tidigt har mängden död ved och arealen gammal

skog minskat. Antal rödlistade (hotade eller hänsynskrävande) arter i

skogslandskapet är ca 1 800. Av dessa är drygt 30 % beroende av död

ved eller gamla träd (se fig. 12).

 Fig. 12

Skogen är en viktig källa till förnybara råvaror och kommer därigenom

att få en allt större betydelse i ett ekologiskt hållbart samhälle. En ökad

användning av biobränslen framställda av skogsråvara är exempelvis en

viktig åtgärd för att minska nettoutsläppen av koldioxid och därmed

uppnå målsättningarna på klimatområdet. Utrymmet för uttag av råvara

ur skogen är samtidigt begränsat om produktionen skall vara långsiktigt

hållbar och den biologiska mångfalden skall kunna bevaras. Detta ökar

kraven på hushållning och effektiv användning av resursen, t.ex. genom

ökad återanvändning och återvinning av fiberråvara.

Skogsstyrelsen har haft regeringens uppdrag att utvärdera 1993 års

skogspolitiska beslut. Utvärderingen av skogsbrukets effekter på den

biologiska mångfalden har gjorts i samarbete med Naturvårdsverket.

Myndigheterna redovisade resultatet till regeringen i januari 1998.

Regeringen avser att redovisa resultatet av utvärderingen och sina

ställningstaganden till myndigheternas förslag för riksdagen i en särskild

proposition senare i år.

Bevarande av produktionsförmåga samt naturliga funktioner

Målet innebär i denna del att skogsmarkens struktur, biologiska funk-

tioner och näringstillstånd ger förutsättningar för en hållbar produktion

av förnybara råvaror. Skogen skall behålla sin vitalitet.

Skogsbruksåtgärder som t.ex. markberedning, plantering, gallring och

avverkning samt uttag av träddelar måste ske på ett sådant sätt att

marktillståndet inte påverkas negativt. Flera remissinstanser ställer sig

tveksamma till att målet inbegriper även produktionsaspekter. Sättet att

producera betyder dock mycket för markens struktur, näringstillstånd och

för möjligheten att uppnå en ekologiskt hållbar utveckling med

bevarande av biologisk mångfald samt en miljö utan gifter och förhöjda

halter av närsalter m.m. Marktillståndet påverkas även av externa

miljöfaktorer som t.ex. luft-föroreningar. Regeringen anser att dessa

produktionsaspekter som direkt kan relateras till en miljöpåverkan av

skogsekosystemet skall omfattas av målet.

En viktig innebörd av regeringens förslag till miljökvalitetsmål är att

de naturliga funktionerna och processerna i skogsekosystemet

upprätthålls för att därigenom skapa förutsättningar för både en uthållig

produktion och en bevarad biologisk mångfald. Detta stämmer överens

med de senaste årens utveckling inom skogsbruket som strävar mot att

ståndortsanpassa brukandet. Exempel på viktiga funktioner hos

ekosystemet är skogens vattenhållande förmåga samt dess betydelse för

balansen av näringsämnen i mark och vatten. Skogen fungerar också som

klimatreglerare, både lokalt och på ett globalt plan genom förmågan att

absorbera och binda koldioxid. Bland de viktigaste naturliga processerna

som styr de boreala skogsekosystemen är skogsbranden. Den är en del av

skogens naturliga förnyelse och formar skogslandskapets struktur, vilket

har stor betydelse bl.a. för den biologiska mångfalden.

Bevarande av biologisk mångfald, värdefulla naturtyper och kulturmiljöer

Miljökvalitetsmålet innebär att inhemska växt- och djurarter kan fortleva

under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. För att skapa

förutsättningar för detta behövs en kombination av mer naturvårds- och

kulturmiljöanpassat brukande samt en ökad areal skyddad skogsmark.

Den biologiska mångfalden påverkas negativt genom kemisk påverkan

från utsläpp av försurande ämnen och deposition av kväve som bidrar till

övergödning. Härtill kommer negativ påverkan från tungmetaller och

marknära ozon. Även klimatförändringar hotar skogens biologiska

mångfald. I Sverige är de fjällnära skogarna mest känsliga för

förändringar i klimatet.

Arter som av olika anledningar är akut hotade kan kräva särskilda

insatser för att kunna fortleva under naturliga betingelser och i

livskraftiga bestånd samt för att kunna öka i antal och sprida sig till nya

lokaler inom sina naturliga utbredningsområden. Det är därför angeläget

att så långt möjligt skydda eller återskapa biotoper som dessa arter är

beroende av för sin överlevnad och i vissa fall även vidta särskilda

återuppfödningsinsatser.

För att undvika skador på den biologiska mångfalden och ekosystemen

skall främmande arter och genetiskt modifierade organismer inte

introduceras utan att en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter

gjorts.

Skogen är även en viktig del av vårt kulturarv och värdefulla

kulturmiljöer behöver därför så långt möjligt vårdas och bevaras. Det

gäller t.ex. äldre boplatser och byggnader samt spår av odling och annan

verksamhet. I vissa situationer måste dock avvägningar göras mot andra

samhällsviktiga intressen.

I ett europeiskt perspektiv ger det svenska skogslandskapet möjligheter

för medborgare i tättbefolkade länder att uppleva ostördhet och ett rikt

växt- och djurliv. Rätten att fritt ströva i den svenska naturen är för

flertalet medborgare starkt förknippad med skogen, med dess möjligheter

till bl.a. bär- och svampplockning.

Tidigare beslut och mål

Genom tidigare beslut har riksdagen lagt fast dels ett produktionsmål och

dels ett miljökvalitetsmål för skogspolitiken. Dessa båda mål skall väga

lika tungt. Riksdagen har begärt att det skogspolitiska beslutet skall

utvärderas och redovisning av detta kommer att ske under år 1998.

De flesta av de miljörelaterade mål som tidigare antagits av riksdagen

och som berör skogssektorn ingår i och täcks av förslaget till nytt

nationellt miljökvalitetsmål. Det gäller för följande mål

 säkerställandet av den biologiska mångfalden (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) och

 prioritering av representativa våtmarker (prop. 1987/88:85, bet.

1987/88:JoU 23, rskr. 1987/88:373).

Målet att varje land skall utveckla nationella strategier inom ramen för

konventionen om biologisk mångfald (prop. 1992/93:227, bet

1993/94:JoU4, rskr. 1993/94:27) är för Sveriges del i huvudsak uppfyllt

genom Naturvårdsverkets och sektorsmyndigheternas aktionsplaner för

biologisk mångfald.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att miljö-

kvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall

vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för

det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1

skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det

fortsatta arbetet:

 Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom

sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer

säkras.

Delmålet har tidigare antagits av riksdagen i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut och preciseras nu. Den parlamentariska beredningen

bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a.

samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

 Ytterligare ca 250 000 ha skogsmark bör skyddas som naturreservat

och ca 25 000 ha som biotopskyddsobjekt eller genom naturvårdsavtal.

Delmålet är i överensstämmelse med Miljövårdsberedningens förslag i

rapporten Skydd av skogsmark (SOU 1997:97). Den parlamentariska

beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a.

samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser inom en rad områden.

Regeringen bedömer att det är särskilt angeläget att vidareutveckla

mätbara mål och parametrar för bevarandet av skogens biologiska

mångfald. Den närmare preciseringen av sådana delmål ankommer på de

sektors-ansvariga myndigheterna. Ett omfattande arbete inom detta

område redovisas bl.a. i Skogsstyrelsens Aktionsplan för biologisk

mångfald och uthålligt skogsbruk och i Naturvårdsverkets Aktionsplan

för biologisk mångfald (rapport 4463). Skogsstyrelsen har i uppdrag att i

bred samverkan med andra intressenter utveckla regionala strategier och

mål för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk. Resultatet ska

rapporteras i mars 1999.

Delmålet om hotade arter

Enligt regeringens bedömning bör hotade arter i skogslandskapet ges

möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga

utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer kan

säkras till inom en generation. Ungefär 1 800 arter är upptagna på

Artdatabankens rödlistor över djur och växter knutna till skogsmiljöer

som är hotade eller hänsynskrävande. För att kunna säkra att dessa arter

uppnår långsiktigt livskraftiga populationer gör regeringen bedömningen

att den förändringen av skogsbrukets brukningsmetoder som nu är under

utveckling bör fullföljas och i vissa avseenden förbättras. Särskilda

informations- och utbildningssatsningar genomförs för att främja arbetet

med förändring av brukningsmetoderna. För ett fåtal arter krävs särskilda

åtgärdsprogram, vilka finansieras inom Naturvårdsverkets ramanslag.

Detta, tillsammans med förstärkta insatser för skydd av särskilt

värdefulla områden, innebär att delmålet bör kunna uppnås. Den

parlamentariska beredningen bör närmare analysera till vilken tidpunkt

delmålet bör vara uppnått.

Delmålet är en precisering av den riktlinje för bevarande av naturligt

förekommande arter (prop. 1990/91:90 s. 35, bet. 1990/91:JoU30, rskr.

1990/91:338) som riksdagen antagit. Målet bygger också på

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens aktionsplaner för biologisk

mångfald (Naturvårdsverkets rapport 4463, Skogsstyrelsen 1995-09-14).

Delmålet om skydd av skogsmark

Delmålet är i överensstämmelse med Miljövårdsberedningens förslag i

rapporten Skydd av skogsmark (SOU 1997:97). Beredningen har haft

regeringens uppdrag att redovisa en samlad bedömning av omfattningen

av skyddsbehovet i skogsmark för att kunna uppnå målet om en bevarad

biologisk mångfald. Beredningens bedömning är att behovet på kort till

medellång sikt kan tillgodoses genom att ytterligare ca 250 000 ha

avsätts som naturreservat och ca 25 000 ha avsätts som

biotopskyddsobjekt eller skyddas genom naturvårdsavtal. Resterande del

av skyddsbehovet, ca 600 000 ha, bedöms kunna bevaras inom ramen för

de frivilliga åtaganden som näringen beräknas göra framgent.

Beredningen ger två förslag till genomförande, ett där åtgärderna

genomförs till år 2010 och ett där de skall vara genomförda till år 2020.

Beredningen förordar alterna-tivet 2010. Kostnaderna för att genomföra

det förordade alternativet beräknas till ca 390 miljoner kronor per år för

reservatsskyddet samt ca 80 miljoner kronor per år för biotopskydd och

naturvårdsavtal. I alternativet för år 2020 är den årliga kostnaden ungefär

hälften jämfört med det förordade alternativet.

Regeringen anser att beredningens bedömningar bör kunna vara

utgångspunkten för ett delmål för den ungefärliga omfattningen av de

ytterligare arealer skogsmark som behöver skyddas.

Regeringen gör bedömningen att det är angeläget att lägga fast en klar

ambition för genomförande av skogsmarksskydd som innebär att

ytterligare ca 250 000 ha skogsmark skyddas genom naturreservat samt

ytterligare ca 25 000 ha genom biotopskydd eller genom naturvårdsavtal.

När det gäller Miljövårdsberedningens förslag om när skyddet bör vara

genomfört gör regeringen den bedömningen att den parlamentariska

beredningen närmare bör analysera till vilken tidpunkt delmålet bör vara

uppnått. Regeringen har dock, för att förstärka möjligheterna att bevara

den biologiska mångfalden i skogen i årets vårproposition föreslagit

riksdagen att medelstilldelningen för intrångsersättning vid bildande av

naturreservat och biotopskydd samt för naturvårdsavtal förstärks med

sammanlagt 185 miljoner kronor för budgetåren 1999 2001. När det

gäller frågor om näringens frivilliga åtaganden kommer regeringen att

behandla dessa i den skogspolitiska propositionen senare i år.

Regeringen har också tillkallat en förhandlingsman med uppgift att

föra diskussioner med företrädare för skogsnäringen i frågan om ett

förstärkt skydd av skogsmark som är värdefull för bevarandet av den

biologiska mångfalden. Uppdraget innebär i första hand att söka uppnå

en överenskommelse om att avstå från att avverka inom särskilt

värdefulla skogsområden under den tid det tar för staten att finansiera

intrångsersättningen. Genom en sådan överenskommelse kan ytterligare

rådrum skapas för att värdefulla områden inte skall gå förlorade fram till

den tidpunkt då delmålet skall vara uppnått.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

De viktigaste insatserna för att uppnå miljökvalitetsmålet utgörs dels av

den ökade ambitionsnivån när det gäller att skydda särskilt värdefulla

skogsområden, dels av ett fortsatt arbete med att förbättra

naturvårdshänsynen i skogsbruket samt av en ekologisk planering i ett

landskapsperspektiv på de marker där ägarstrukturen tillåter detta. Vidare

behöver insatser för att utbilda och informera om skogens natur- och

kulturmiljövärden fortsätta. De tidigare genomförda

utbildningskampanjerna fortsätter nu i kampanjen Grönare[REDACTED_EFTERNAMN].

Betydande insatser behöver också göras för att minska de negativa

effekterna av luftföroreningar av olika slag (se avsnitt 4.2.1[REDACTED_EFTERNAMN] luft och

4.2.7 Bara naturlig försurning).

Skogens ekologiska funktioner, biologiska mångfald och

kulturmiljövärden hotas också av den fragmentering av landskapet som

följer av storskaliga infrastrukturprojekt såsom vägar och järnvägar.

Vägverket och Banverket har ett särskilt ansvar att ta natur- och

kulturmiljövårdshänsyn vid planeringen av nya väg- och

järnvägssträckor. Miljömål bör utvecklas på regional nivå för att

minimera infrastrukturens negativa inverkan på landskapet.

En central uppgift i framtiden är att främja och effektivisera

användningen av skogsråvara mot bakgrund av dess centrala betydelse

som energi- och industriråvara i ett ekologiskt hållbart samhälle. Råvaran

förutses bli en knappare resurs till följd av ökad efterfrågan (se

Kretsloppsdelegationens rapport 1998:20 Biomassa en nyckelresurs).

Vik-tiga medel här är ökad återanvändning och återvinning av fiberråvara

samt effektivare energianvändning.

Insatser för att öka andelen lövskog på åkermark i slättbygd görs inom

ramen för det särskilda skogsplanteringsprogram som EU

medfinansierar.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogar skall Sverige aktivt

agera internationellt:

 Delta i Baltic 21 samarbetet mellan elva länder om en Agenda 21 för

Östersjöregionen, där skogsbruk är ett av de sju prioriterade områdena.

 Inom EU samarbeta med andra europeiska länder jämte EG-

kommissionen inom ramen för den Alleuropeiska

skogsministerkonferensen för skydd av Europas skogar.

 Inom FN delta i uppföljningen av Skogsprinciperna som är den första

globala överenskommelsen om skog och som antogs vid FN:s konferens

om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992.

 Inom konventionen om biologisk mångfald delta i arbetet med

bevarande och uthålligt nyttjande av skogens biologiska mångfald samt

verka för ett samlat arbetsprogram för skog.

Följande internationella överenskommelser stödjer arbetet för att

uppnå miljökvalitetsmålet:

 Konventionen om biologisk mångfald.

 Agenda 21, kapitlen om biologisk mångfald samt åtgärder mot

avskogning.

 Skogsprinciperna antagna vid FN:s konferens om miljö och

utveckling år 1992.

 Bernkonventionen om skydd av Europas vilda djur och växter samt

deras naturliga livsmiljö.

 EU:s projekt Natura 2000 som syftar till att bidra till bevarandet av

biologisk mångfald samt skydda och bevara arter och naturtyper som tas

upp i EG:s naturvårdsdirektiv.

 EU:s aktionsplan för biologisk mångfald.

 EU:s LIFE Naturafond för att genomföra en rad projekt på

naturvårdsområdet.

4.2.9 Ett rikt odlingslandskap

Regeringens förslag: Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde

för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas sam-

tidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras

och stärks (miljökvalitetsmål 9).

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

 Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur

och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och

människors hälsa inte hotas.

 Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter

minimeras och den biologiska mångfalden gynnas.

 Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter be-

varas.

 Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota

den biologiska mångfalden introduceras inte.

 Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som

uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.

 Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Ett rikt

odlingslandskap bör kompletteras med delmål avseende skötsel av ängs-

och hagmarker, bevarande och återskapande av våtmarker, bevarande av

kulturmiljövärden och hotade arter samt stärkande av jordbrukets

positiva och minimering av dess negativa miljöeffekter. Därutöver kan

ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: Sveriges lantbruksuniversitet och flera andra

remissinstanser är tveksamma till att produktionsaspekter skall omfattas

av målformuleringarna medan andra anser att det är en viktig aspekt.

Några instanser vill trycka betydligt mer på ekologisk odling medan

andra anser att det viktiga är ett hållbart konventionellt jordbruk.

Jordbruksmark är en livsnödvändig naturresurs som bör brukas så att ett

långsiktigt nyttjande möjliggörs. Jordbruket skapar också

grundförutsättningar för den biologiska mångfald som gynnas av ett

öppet och varierat landskap. Många remissinstanser uttalar sig positivt

om ambitionsnivån när det gäller skydd av värdefulla betesmarker.

Centrum för biologisk mångfald lämnar en rad förslag på preciseringar

avseende bevarande av den bio-logiska mångfalden som även flera av

instanserna ansluter sig till. Flera instanser framhåller att mål för

växtnäringsreduktion, markkvalitet samt för domesticerad biologisk

mångfald saknas i Naturvårdsverkets förslag.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår som

miljökvalitetsmål att odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för

biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt

som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och

stärks. Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap bidrar till att uppnå

regeringens tre mål för ekologiskt hållbar utveckling: Skyddet av miljön,

En hållbar försörjning samt En effektiv användning. Målet innefattar

effektiv och hållbar livsmedelsproduktion som ger råvaror av hög

kvalitet. Det anger också att naturfrämmande och farliga substanser inte

skall få skada människors hälsa eller miljön samt på sikt inte alls

förekomma i naturen. Målet omfattar också bevarandet av biologisk

mångfald och det öppna odlingslandskapet samt värnandet om värdefulla

kulturmiljöer. Målet kan i huvudsak vara uppnått inom en generation.

Odlingslandskapet är resultatet av människans brukande och

omformande av naturen ofta sedan lång tid tillbaka. Modern

jordbruksteknik och djurhållning har på relativt sett kort tid förändrat

jordbrukslandskapet på ett drastiskt sätt. Landskapet påverkas också

genom nedläggning av jordbruk samt igenväxning och skogsplantering

av jordbruksmark. Åkermarken har minskat med en fjärdedel,

slåtterängar har praktiskt taget försvunnit och betesmarker har minskat

till mindre än hälften av arealen på 50-talet. Detta har medfört att många

arters livsmiljöer har min-skat eller försvunnit. Antalet rödlistade (hotade

eller hänsynskrävande) arter i odlingslandskapet uppgår till nästan 2000.

Förändringarna har också medfört förluster av viktiga kulturmiljövärden.

Det nya miljökvalitetsmålet för odlingslandskapet anger en önskvärd

miljökvalitet för hela odlingslandskapet. Målet omfattar därför inte bara

påverkan från jordbruket utan också från andra verksamheter i samhället.

Det av riksdagen fastlagda livsmedelspolitiska målet (prop. 1989/90:146,

bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327), som inkluderar ett

miljökvalitetsmål för jordbruksnäringen, kvarstår oförändrat. Den

fortlöpande utvärderingen av livsmedelspolitiken som Jordbruksverket,

Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket samordnat svarar för, ger

kunskaper som ligger till grund för eventuella framtida revideringar av

målet. Den pågående diskussionen om en fortsatt reformering av EU:s

gemensamma jordbrukspolitik (CAP) är också en process som kan leda

till förändringar av målet. Regeringen har i Riktlinjer för Sveriges arbete

med EU:s politik på jordbruks- och livsmedelsområdet (prop.

1997/98:142) redovisat sin syn på reformeringen av den gemensamma

jordbrukspolitiken.

Bevara jordbruksmarkens kvalitet och ekosystemens funktioner

En viktig aspekt av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är att

upprätthålla ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och god

halt organisk substans i jordbruksmarken samt så låg föroreningshalt att

ekosystemens funktion och människors hälsa inte hotas. Genom att dessa

frågor ingår i målformuleringen betonas vikten av att en långsiktigt

hållbar produktion av såväl livsmedel som andra biologiska råvaror

säkras. De biologiska råvarorna bedöms bli allt viktigare i framtiden,

bl.a. som ersättning för mer miljöskadliga råvaror av fossilt ursprung (se

kapitel 5 Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle). Sättet att

producera betyder mycket för markens struktur och näringstillstånd samt

påverkar den biologiska mångfalden liksom halten av gifter och närsalter

etc. Regeringen anser därför att produktionsaspekter som direkt kan

relateras till en miljöpåverkan på odlingslandskapets ekosystem skall

omfattas av målet.

Jordbruksmarkens produktionsförmåga hotas bl.a. av tunga maskiner

som packar marken och av markens minskade mullhalt. Jordens

långsiktiga produktionsförmåga är i hög grad ett resultat av

jordbrukarens åtgärder för att bevara och förbättra bördigheten. En bra

markstruktur och en god mullhalt är tillsammans med ett välbalanserat

näringstillstånd en förutsättning för bördighet och en rik förekomst av

viktiga jordlevande organismer. Genom att bryta trenden av sjunkande

mullhalt i jordbruksmarken, motverkar man dessutom ökningen av

koldioxidhalten i atmosfären.

Jordbruksmarken kan förorenas genom nedfall från luften eller genom

förorening i handelsgödsel eller förorenat avloppsslam. Vissa marker har

dessutom naturligt högre halter tungmetaller. Tillståndet hos

jordbruksmarken påverkar också den omgivande miljön. Genom ett

välbalanserat näringsinnehåll och låg halt av föroreningar i

jordbruksjorden kan om-givande land och vattenmiljöer skyddas mot

övergödning och tillförsel av giftiga substanser.

Miljöanpassat brukande och gynnande av biologisk mångfald

Miljökvalitetsmålet innebär att odlingslandskapet brukas på sådant sätt

att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden

gynnas. För att uppnå detta måste viktiga funktioner hos

jordbrukslandskapets ekosystem upprätthållas. Dessa funktioner bidrar

till vattenomsättningen, naturens förmåga att rena luft och vatten från

föroreningar, mullhalt samt förmågan att ta upp och binda näringsämnen

m.m. Förekomsten av våtmarker, vegetation i kanten av åkrar och kring

diken samt ett varierat inslag av åker och betesmark är viktiga faktorer

för att upprätthålla dessa funktioner. Ett variationsrikt odlingslandskap

där en mångfald djur och växtarter kan fortleva, minskar sannolikt också

risken för skadeangrepp på grödor genom en större förekomst av

naturliga skadebekämpare. Behovet av kemiska bekämpningsmedel kan

därmed minskas. Ett varierat och öppet odlingslandskap är också

betydelsefullt och tilltalande för rekreation och friluftsliv.

Miljökvalitetsmålet innebär att den genetiska variationen hos dome-

sticerade djur och växter, s.k. lantraser och lantsorter, bevaras. Dessa

oftast lågproducerande och långsamt växande raser och sorter hotar idag

att försvinna. Ofta har de under lång tid anpassats till livet i en viss miljö

och t.ex. utvecklat härdighet mot olika miljöfaktorer. De bär därför på

egenskaper och arvsanlag som är betydelsefulla för förädlingsarbete och

jordbruk och bör därför bevaras.

Miljökvalitetsmålet anger också att främmande arter och genetiskt

modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte

skall introduceras. För att undvika skador på den biologiska mångfalden

och ekosystemen skall främmande arter och genetiskt modifierade orga-

nismer inte introduceras utan att en noggrann prövning av eventuella

miljöeffekter gjorts.

Bevara biologiska och kulturhistoriska värden

En viktig innebörd hos miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är att

biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som

uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.

Med biologiska värden avses dels den mångfald av vilda organismer som

lever i det odlade landskapet, dels de djur och växter som utgör grunden

för livsmedelsproduktion (dvs. de arter, raser och sorter som hållits som

husdjur eller odlats). Många av de vilda organismerna är direkt beroende

av bevarade kulturmiljöer och människans brukande för att fortleva.

Jordbrukslandskapets biologiska mångfald är därför också förknippat

med vårt kulturarv.

Med odlingslandskapets kulturmiljövärden avses de historiska spår

som finns i olika markslag, landskapselement och bebyggelse. De utgör

en förutsättning för ett varierat landskap med en kulturell mångfald och

särprägel samt utgör viktiga forskningskällor för kunskap om äldre tiders

markanvändning och bebyggelse. Vidare är landskapselementen och

markslagen ofta viktiga livsmiljöer för djur och växter som ofta är

beroende av fortsatt hävd. Det gäller t.ex. traditionellt skötta slåtterängar,

småskaliga flikiga åkrar, naturbetesmarker, stenmurar, åkerholmar,

brukningsvägar, öppna diken, odlingsrösen, ängslador samt by- och

gårdsmiljöer med äldre produktionsbyggnader.

För att på landskapsnivå bevara den biologiska mångfalden i

odlingslandskapet räcker det inte att välskötta markslag och

landskapselement förekommer som spridda öar. De måste ingå som

integrerade delar i aktivt jordbruk tillsammans med djurhållning och

åkerbruk. Vid val av markanvändning och brukningsmetoder måste så

långt möjligt hänsyn tas till kraven på en god miljö och långsiktig

hushållning med naturresurserna samt kulturmiljövärdena. I många

områden krävs åtgärder som bryter upp det storskaliga jordbrukets

enheter och berikar kulturmiljöer. Det kan t.ex. innebära att plantera träd,

skapa bredare åkerrenar och att återskapa eller anlägga våtmarker.

Miljökvalitetsmålet innebär att hotade arter och naturtyper i

odlingslandskapet så långt möjligt skyddas och bevaras. Särskilda

insatser krävs för att en rad rödlistade arter i jordbrukslandskapet skall

kunna fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd (se

fig. 13). De måste också få möjlighet att öka i antal och att sprida sig till

nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden. Dessa arter är ofta

beroende av att speciella biotoper i jordbrukslandskapet skyddas och

bevaras samt av åtgärder som hävd och slåtter.

 Figur 13

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare ställt sig bakom ett miljömål för

livsmedelspolitiken vilket är att slå vakt om ett rikt och varierat

odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelastning på grund

av växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel. Det är

viktigt att odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden bevaras. Ett

rikt och varierat odlingslandskap är av central betydelse för flora, fauna

och genetisk mångfald. Jordbruket skall således beakta behovet av en

god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna (prop.

1989/90:146, bet.1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:237, prop. 1990/91:90,

bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338 och prop. 1993/94:111 bet.

19993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256). Regeringen anser att en ekologiskt

hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion skall främjas genom att

bevara och främja den bio-logiska mångfalden, bevara värdefulla natur-

och kulturmiljöer och ett varierat odlingslandskap, minimera

miljöbelastningen samt beakta be-hovet av en långsiktig hushållning med

naturresurser (prop. 1997/98:142). Denna utgångspunkt bör även ligga

till grund för agerandet inom den gemensamma jordbruks- och

livsmedelspolitiken. Målet bör även fortsättningsvis ses som ett mål för

jordbrukssektorn. Samtidigt omfattas målet i huvudsak av det nya

miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.

Mål som behandlar bevarande av biologisk mångfald och värdefulla

biotoper i odlingslandskapet och som tidigare behandlats av riksdagen är

 bevarandet av naturtyper så att de långsiktigt kan bibehållas i

ekologisk stabilitet och med bevarande av artinnehåll (prop.

1989/90:146, bet.1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:237),

 säkerställandet av den biologiska mångfalden (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338),

 fortsatt arbete inom fauna- och floravård genom rimliga krav på

hänsyn och resursinsatser samt målen att Representativa områden av

alla förekommande naturtyper skall säkerställas och Skyddet av

urskogar, våtmarker och vissa naturtyper i odlingslandskapet bör

prioriteras (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373).

Dessa mål täcks av det föreliggande förslaget till miljökvalitetsmål.

Målet att varje land skall utveckla nationella strategier inom ramen för

konventionen om biologisk mångfald (prop. 1992/93:227, bet.

1993/94:JoU4, rskr. 1993/94:27) är för Sveriges del i huvudsak uppnått

genom Naturvårdsverkets och sektorsmyndigheternas aktionsplaner.

I det livsmedelspolitiska beslutet år 1990 preciserade riksdagen inte

miljömålet för odlingslandskapet närmare. Efter riksdagsbeslutet har

dock förslag till miljömål för odlingslandskapet utvecklats av

Naturvårdsverket och Jordbruksverket i aktionsprogrammet Ett

miljöanpassat samhälle (Naturvårdsverkets rapport nr 4234). Mål för

miljöåtgärder inom jordbruket har även formulerats inom

miljöersättningsprogrammet. Dessa arbeten behöver kompletteras med

mål för odlingslandskapets kulturvärden.

I regeringens proposition Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2,

bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:48) anges att jordbruket måste vara

såväl ekologiskt som ekonomiskt hållbart. Kriterierna för ett ekologiskt

hållbart jordbruk bör vara att det är resursbevarande, miljöanpassat och

etiskt godtagbart.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att

miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning

skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt

utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som

beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det

fortsatta arbetet:

 Den ekologiskt odlade arealen bör uppgå till 10 % av den totala

åkerarealen i Sverige till år 2000.

Målet är antaget av riksdagen vid behandlingen av regeringens

proposition Livsmedelspolitiken år 1994. Målet skall ligga fast.

 Odlingslandskapets bevarandevärden tryggas och stärks genom att

jordbruket successivt miljöanpassas. Detta innefattar bl.a.

 att jordbruksmarkens funktion som naturresurs för att

 tillhandahålla livsmedel och biologiska råvaror samt skapa

 förutsättningar för bevarande av natur- och kulturmiljövärden

 knutna till det öppna odlingslandskapet tillvaratas,

 att de för natur- och kulturmiljövården värdefulla ängs- och

 hagmarkerna sköts på ett ändamålsenligt sätt,

 att odlingslandskap som torrlagts till följd av omfattande

 strukturrationalisering återfår ekologiska och hydrologiska

 funktioner genom att våtmarker och småvatten successivt

 anläggs samt

 att lämpliga förutsättningar skapas för att uppnå livskraftiga

 populationer av odlingslandskapets hotade arter, lantraser och

 lantsorter.

Målet om jordbruksmarkens funktion i första strecksatsen föreslås

även i regeringens proposition Riktlinjer för Sveriges arbete med EU:s

politik på jordbruks- och livsmedelsområdet (prop. 1997/98:142). Övriga

strecksatser har antagits genom riksdagens beslut om den övergripande

inriktningen på Sveriges miljöersättningsprogram för jordbruket samt

genom regeringens beslut om det detaljerade programmet, vilket

godkänts av EG-kommissionen. Vissa formuleringsändringar har gjorts i

delmålen. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt

som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser,

målet kan nås.

Behov av nya delmål

För miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap sammanfaller i

huvudsak delmål med sektorsmål. För att uppnå miljökvalitetsmålet

krävs insatser och preciseringar av arbetet inom en rad andra områden.

Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet bör kompletteras

med delmål avseende djurgrupper eller djurarter i odlingslandskapet som

påtagligt minskat under de senaste 10 20 åren, bevarande av

kulturvärden i odlingslandskapet och för bevarande och nyttjande av

jordbruksgenetiska resurser. Regeringen avser därför att ge

Jordbruksverket i uppdrag att i samverkan med Naturvårdsverket föreslå

delmål för dessa djurgrupper eller djurarter med inriktning mot att

populationerna skall bevaras eller stärkas jämfört med dagens situation.

Regeringen avser vidare att ge Riksantikvarieämbetet i uppdrag att i

samråd med Jordbruksverket föreslå delmål för bevarande av

kulturvärden i odlingslandskapet. En utredning om ett nytt svenskt

miljöprogram för jordbruket för perioden 2001 2005 (dir. 1998:11)

kommer att presenteras i juli 1999. Utredningen kommer att ge underlag

för vidareutveckling av delmål inom området Ett rikt odlingslandskap.

Regeringen har givit Jordbruksverket i uppdrag att utveckla ett nytt

delmål för ekologisk odling som sträcker sig bortom år 2000.

Myndigheterna skall även se över behovet av ytterligare delmål.

Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den

parlamentariska bered-ningen.

Delmålet om ekologisk odling

Den ekologiska produktionen bör ses som en del i en strategisk satsning

för ett hållbart svenskt jordbruk. Den ekologiska produktionen är en

spjutspets i arbetet med att miljöanpassa jordbruket. Regeringens

målsättning är att 10 % av landets åkerareal bör odlas ekologiskt år 2000.

Målet har antagits av riksdagen vid behandlingen av propositionen om

Livsmedelspolitiken (prop. 1993/94:157, bet. 1993/94:JoU22, rskr.

1993/94:272) och bör gälla tills vidare.

Ett nytt miljömål bör formuleras för tiden efter år 2000. Detta bör i

större utsträckning spegla den ekologiska produktionens kvalitativa

omfattning. Som tidigare påpekats har regeringen givit Jordbruksverket i

uppdrag att föreslå ett nytt delmål för ekologisk odling som sträcker sig

bortom år 2000.

Delmål om bevarande av natur- och kulturvärden

Riksdagen har ställt sig bakom en höjd ambitionsnivå avseende ett utökat

miljöprogram i propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop.

1997/98:2, bet. 1997/98JoU9, rskr. 1997/98:116). Angivna målsättningar

inom ramen för miljöersättningsprogrammet för jordbruket gäller bl.a.

hävd av ängsmarker samt att kvarvarande nyttjade betesmarker skall

skötas på ett sådant sätt att den biologiska mångfalden och

kulturmiljövärdena bevaras och förstärks. De gäller också anläggning av

våtmarker och småvatten i Götaland och Svealand samt bevarande av

hotade lantraser och lantsorter.

Regeringen formulerar utifrån dessa målsättningar ett delmål för det

fortsatta arbetet med miljöanpassning av jordbruket under Ett rikt

odlingslandskap. Skälen för detta överensstämmer i huvudsak med vad

regeringen anfört i propositionen Hållbart fiske och jordbruk.

Jordbruksmark är en livsnödvändig naturresurs som bör brukas så att

ett långsiktigt nyttjande möjliggörs. Jordbruket skapar också

grundförutsättningar för den biologiska mångfalden som gynnas av ett

öppet och varierat landskap. Tillbakagången av ängsmarker har varit

mycket kraftig under senare delen av 1800-talet och under hela 1900-

talet. I dag återstår endast några promille av de arealer som har funnits.

Dessa marker är av stor vikt för natur- och kulturmiljövården.

Ambitionen enligt miljöersättningsprogrammet bör vara att arealen

slåtteräng som hävdas med traditionella, naturvårdsanpassade metoder

omfattar 5 000 ha.

Betesmarker och framför allt naturbetesmarkerna har stort värde för

natur- och kulturmiljövården. För att förhindra fortsatt utarmning av den

biologiska mångfalden bör enligt miljöersättningsprogrammet

kvarvarande nyttjade betesmarker, ca 440 000 ha, skötas så att biologisk

mångfald och kulturmiljövärden bevaras och förstärks. Det är speciellt

viktigt att åtgärder inriktas mot de värdefullaste naturbetesmarkerna.

I vissa delar av landet, främst i södra Sveriges slättbygder, har

våtmarkernas utbredning kraftigt minskat, i en del områden med upp till

90 %, under de två senaste århundradena. Våtmarkerna är betydelsefulla

för den biologiska mångfalden i odlingslandskapet. De har också en

kvävereducerande funktion. Inom ramen för jordbrukets miljöprogram är

ambitionen att totalt 13 000 ha våtmarker och småvatten skall anläggas.

Odlingslandskapet bör brukas så att de växt- och djurarter som har

anpassat sig till miljön ges förutsättningar att fortleva i livskraftiga

bestånd. I odlingslandskapet finns för närvarande ett stort antal arter som

är upptagna på Artdatabankens rödlistor. Regeringen anger därför som

delmål att lämpliga förutsättningar skapas för hotade arter i

jordbrukslandskapet så att långsiktigt livskraftiga populationer kan

uppnås.

Delmålet är delvis en precisering avseende jordbrukslandskapet av den

riktlinje om bevarande av naturligt förekommande arter (prop.

1990/91:90, sid. 35, bet. 1990/91:338) som riksdagen antagit. Målet

bygger också på Naturvårdsverkets och Jordbruksverkets aktionsplaner

för biologisk mångfald (Naturvårdsverkets rapport 4463 och

Jordbruksverket 1995-10-24).

För att uppnå delmålet krävs en anpassning av brukningsmetoderna

inom jordbruket samt reducering av luft och vattenföroreningar. För ett

fåtal arter krävs speciella åtgärdsprogram som finansieras genom

Naturvårdsverkets ramanslag.

Det moderna och högproduktiva jordbruket har som en bieffekt fört

med sig att de gamla lantsorterna av växter och husdjursraser i stor

utsträckning försvunnit, då de inte längre ansetts lönsamma att odla eller

föda upp. Det finns ett antal lokala husdjursraser vars långsiktiga

överlevnad inte är säkrad. Jordbruksverket bedriver inom ramen för

genomförandet av aktionsplanen för biologisk mångfald arbete för att

förstärka lantrasernas bevarandestatus. Regeringens bedömning är vidare

att bevarandestatusen bör stärkas för Sveriges lantraser och lantsorter.

Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att utarbeta ett förslag till

nationellt program för bevarande och långsiktigt nyttjande av

växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Jordbruksproduktionen är av stor betydelse för att bevara biologisk

mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet. Många djur och

växter är direkt beroende av kontinuerlig hävd av jordbruks- och

betesmark för sin överlevnad. På motsvarande sätt är kulturvärden och

kulturmiljöer beroende av skötsel och hävd för att på sikt kunna bestå.

Riktade åtgärder inom jordbrukspolitiken som t.ex. köp av miljötjänster

är därför viktigt för att kunna tillgodose jordbrukets miljömål.

Naturvårdsverket och Jordbruksverket har i sina respektive

aktionsplaner för biologisk mångfald utvecklat behovet av att bevara

olika typer av miljöer. I Naturvårdsverkets rapport ingår en nationell

bevarandeplan, som tar upp 509 geografiska områden med särskilt

värdefulla odlingslandskap. Arealmässigt berör åtgärderna som föreslås

främst ängsmark och naturbetesmarker samt olika landskapselement som

exempelvis vägrenar, åkerholmar, alléer, stenmurar och småvatten. Dessa

har betydelse både som skyddsvärda biotoper och genom sitt

kulturhistoriska värde. Även vissa särpräglade jordbruksmiljöer såsom

skärgårdsjordbruk, fjällägenheter, fäbodar och finnboställen brukas i så

liten utsträckning att de betraktas som särskilt värdefulla. Även dessa

miljöer måste skötas genom t.ex. slåtter och bete utöver underhåll av

byggnader och anläggningar. Via det svenska

miljöersättningsprogrammet för jordbruket kan lantbrukare få ersättning

för hävd av ängs- och hagmarker liksom även för vård och underhåll av

kulturhistoriskt värdefulla odlingsspår i markerna s.k. landskapselement.

Regionala särdrag som bidrar till den kul-turella identiteten är ofta starkt

knutna till odlingslandskapet.

Ett nytt bekämpningsmedelsprogram för perioden 1997 2001 har

behandlats av riksdagen (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr.

1997/98:116). Enligt programmet skall hälso- och miljöriskerna vid

användning av bekämpningsmedel inom jordbruket och

trädgårdsnäringen fortsätta att minska. Detta skall uppnås genom ett brett

spektrum av åtgärder samt genom att riskerna i högre utsträckning än

tidigare kartläggs och kvantifieras. Både ökad ekologisk odling och

åtgärder inom det konventionella jordbruket kommer att behövas för att

minska bekämpningsmedelsanvändningen.

Viktiga framtidsfrågor för ett hållbart jordbruk är att sluta kretsloppen

för näringsämnen och organiskt material liksom att effektivisera

material- och energianvändning. Frågor kring balans av näringsämnen tas

upp även under målet Ingen övergödning (avsnitt 4.2.6) medan kretslopp

och resurseffektivitet behandlas i kapitel 5.

Internationellt arbete

För att uppnå målet om Ett rikt odlingslandskap skall Sverige agera

kraftfullt internationellt:

 Delta i reformering av EU:s jordbrukspolitik (CAP) bl.a. i syfte att

stärka miljöanpassningen av jordbruket.

 Delta i Baltic 21, ett samarbete mellan elva länder om en Agenda 21

för Östersjöregionen, där jordbruk är ett av de sju prioriterade områdena.

 Delta i EU:s arbete med Natura 2000.

 Delta i det omfattande arbete som pågår inom ramen för

konventionen om biologisk mångfald med att bl.a. ta fram strategier och

påföljande aktionsplaner för jordbruket och andra näringar.

 Delta i det arbete som sker inom FAO, framför allt avseende

växtgenetiska frågor och livsmedelssäkerhet.

4.2.10 Storslagen fjällmiljö

Regeringens förslag: Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet

vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och

kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till

dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt

värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar

(miljökvalitetsmål 10).

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

 Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vid-

sträckta sammanhängande områden bibehålls.

 Fjällens biologiska mångfald bevaras.

 Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan

hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

 Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och

utvecklas.

 Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen

liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till

naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur-

och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv.

 Låg bullernivå eftersträvas.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö

bör kompletteras med delmål avseende hotade arter i fjällmiljön samt

trafik med motordrivna fordon i terräng och flyg. Därutöver kan

ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. Naturvårdsverkets förslag omfattar inte i samma

utsträckning frågor om hållbart nyttjande av fjällen.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Jordbruksverket och

Naturskyddsföreningen, påpekar att fjällen också bör betraktas som

kulturbygd och att rennäringens betydelse för denna inte får underskattas.

Flera förslag till omformuleringar av målet lämnas. Några

remissinstanser vill ha ett gemensamt mål för fjäll- och

skärgårdsmiljöerna som båda är föremål för särskilt skydd enligt lagen

(1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat bl.a. två

övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling, nämligen Skyddet av

miljön och En hållbar försörjning. För att dessa mål skall uppnås i

fjällvärlden föreslår regeringen miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö

enligt följande: Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller

biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden.

Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så

att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall

skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Fjällen tillhör Sveriges och Europas mest opåverkade miljöer och har

mycket höga natur- och upplevelsevärden, även sett i ett internationellt

perspektiv. Människor har levt i fjällmiljön under flera tusen år och

fjällen har därför betydande kulturmiljövärden. Ekosystemen innehåller

relativt få arter och klimatet karaktäriseras av kalla vintrar och korta

somrar. Produktionsförmågan är i allmänhet låg i både mark- och

vattenekosystemen och känsligheten för yttre störningar är ofta stor. I

princip brukas hela fjällområdet av rennäringen. Fjällområdet är

samtidigt attraktivt för rekreation och friluftsliv i olika former. Under

senare år har påverkan från bl.a. rennäringen och terrängkörningen ökat i

omfattning. Miljökvaliteten har successivt försämrats sett över en längre

period och vissa områden i fjällen uppvisar långt gångna skador. Buller

från trafik med terrängskotrar och flyg har också ökat markant och

områden med en låg bullernivå har därför blivit en allt mer knapp

naturresurs.

Bevara fjällen som betespräglat storslaget landskap

Miljökvalitetsmålet innebär att fjällens karaktär av betespräglat storslaget

landskap med vidsträckta sammanhängande områden skall bibehållas.

Denna karaktär är till stor del ett resultat av den renskötsel som sedan

lång tid har bedrivits i fjällvärlden. En viktig förutsättning för att

landskapet skall kunna bevaras är en livskraftig rennäring som bedrivs på

ett långsiktigt hållbart sätt.

Fjällområdets största värde för friluftslivet är att det ger förutsättningar

för upplevelser som är mer eller mindre beroende av orörd natur, stillhet,

tystnad och avskildhet. Sådana upplevelser kan påverkas negativt av

buller, slitage, ökat betestryck och olika slag av exploatering.

Mark och vegetation i fjällen är särskilt känsliga för slitage. Mark- och

vegetationsskador av terrängkörning finns i hela fjällområdet. Påtagliga

effekter uppstår när motorcykel används i samband med renskötsel.

Effekterna på marken från renarnas bete och tramp ger i allmänhet inte

upphov till markskador. Stora minskningar av lavtäcket har dock

observerats lokalt på grund av intensivt bedriven renskötsel. Fjällmiljön

är också känslig för störningar i form av luftföroreningar. Nedfallet av

försurande ämnen är ett hot mot vegetationen i fjällen. Dålig

buffringsförmåga i marken, hårt klimat och låg biologisk produktion

bidrar till att fjällandskapet är extra känsligt för försurning. Det främsta

hotet mot kulturlämningar är markslitage och bristande underhåll av

byggnader och anläggningar.

Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden

Miljökvalitetsmålet innebär att fjällens biologiska mångfald skall

bevaras. Ett avgränsat område i fjällen kan vara relativt artfattigt. Stora

nivåskillnader, varierande geologi och betydande skillnader i klimatet

mellan närliggande områden skapar dock förutsättningar för en stor

variation av miljöer som sammantaget ger fjällvärlden en stor biologisk

mångfald. I fjällvärlden finns många växter och djur som är anpassade

till dessa miljöer och som inte finns i andra delar av landet. Andra arter

förekommer endast i fjällmiljön på grund av att de har trängts undan från

andra områden. Många av dessa arter är inte bara sällsynta i Sverige utan

även i andra länder och har därför ett stort bevarandevärde även i ett

europeiskt perspektiv. De i fjällvärlden naturligt förekommande arterna

skall därför bevaras.

Målet innebär vidare att främmande arter och genetiskt modifierade

organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte skall

introduceras. För att undvika skador på den biologiska mångfalden och

ekosystemen i fjällvärlden skall främmande arter och genetiskt

modifierade organismer inte introduceras utan att en noggrann prövning

av eventuella miljöeffekter har gjorts.

Målet innebär också att kulturmiljövärden, särskilt det samiska

kulturarvet, skall bevaras och utvecklas. Fjällen rymmer kulturlämningar

från stenålder till modern tid, t.ex. stenåldersboplatser, samiska

kulturlämningar, fäbodar och fjällägenheter. För närvarande pågår

fornminnesinventeringar i fjällen i syfte att förbättra kunskapsunderlaget.

Fornminnen och andra kulturlämningar är liksom mark och vegetation

känsliga för slitage.

Hänsynsfullt nyttjande och frihet från buller

Rennäringen är av väsentlig betydelse för fjällandskapet som kulturbygd.

Regeringen har i målformuleringen uttryckt detta som att verksamheter i

fjällen skall bedrivas med hänsyn till vissa värden och så att en hållbar

utveckling främjas. Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av

fjällen skall bedrivas med hänsyn till naturens långsiktiga

produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden

samt värden för friluftsliv. Detsamma gäller även för olika typer av

åtgärder, t.ex. bebyggelse, mineralprospektering och lokalisering av

vindkraftverk.

Jakt och fiske måste bedrivas på ett sätt som är anpassat till fjällens

klimat samt ekologiska förhållanden för att bidra till bevarande och

uthålligt nyttjande av den biologiska mångfalden. Nyttjandet måste också

beakta de varierande förhållandena i fjällvärlden.

Regeringen betonar att låg bullernivå skall eftersträvas i fjällen.

Fjällens orörda natur och stora värden för naturupplevelser och

rekreation gör detta särskilt angeläget. I syfte att garantera stora samman-

hängande fjällområden med låg bullernivå har regeringen med stöd av

terrängkörningslagen (1975:1313) inrättat flera regleringsområden med

skärpta restriktioner mot trafik med motordrivna fordon. Det är också

viktigt att trafiken i övrigt med terrängmotorfordon och luftfartyg

miljöanpassas.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har beslutat att avsätta vissa områden i fjällen som

nationalparker. Riksdagen har också beslutat att fjällvärlden utgör

område av riksintresse enligt naturresurslagen med hänsyn till områdets

natur- och kulturvärden.

I propositionen Hållbar utveckling i landets fjällområden (prop.

1995/96:226) redovisade regeringen ett samlat förslag till åtgärder i syfte

att främja en hållbar utveckling i fjällen. Riksdagen beslutade år 1996 om

ett antal åtgärder i anledning av propositionen (bet. 1996/97:JoU5, rskr.

1996/97:63).

Åtgärderna syftar till att stärka skyddet av fjällen, särskilt inom de s.k.

obrutna fjällområdena, genom åtgärder som planering, miljöanpassning

av terrängkörning, rennäring, flyg, mineralutvinning och turism. I

rennäringslagen (1971:437) infördes miljömål som innebär att

rennäringen skall bedrivas med bevarande av naturbetesmarkernas

långsiktiga produktionsförmåga så att dessa ger en uthålligt god

avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls och i

terrängkörningslagen infördes skärpta regler för terrängkörning. I

körkortslagen (1977:477) infördes behörighetskrav för rätt att framföra

terrängskoter. Regeringen har också infört bestämmelser om

anmälningsplikt enligt 20 § naturvårdslagen (1964:822) för

mineralprospektering i de s.k. obrutna fjällområdena, för allmän

skoterled eller annan anläggning för skotertrafik samt för anordnande av

renstängsel eller annan fast anläggning för rennäringen.

Regeringen har efter samråd med berörda länsstyrelser och kommuner

inrättat ytterligare regleringsområden med skärpta restriktioner för trafik

med motordrivna fordon i terrängen. Vidare har en klassificering gjorts

av dessa regleringsområden med hänsyn till deras kvaliteter. Även

kommunerna har getts möjlighet att inrätta regleringsområden.

Statsbidrag har införts för anläggande av skoterleder m.m. i syfte att

minska störningarna från terrängtrafiken. En generell hastighetsgräns om

70 km/tim har införts för terrängskotrar.

I syfte att främja en hållbar utveckling i fjällen har en särskild

fjälldelegation inrättats för regionalt samarbete mellan berörda län. Vid

Länsstyrelsen i Norrbottens län finns dessutom ett s.k. fjällråd som

arbetar med motsvarande frågor inom länet. Vidare har Turist-

delegationen getts ett tydligt sektorsansvar för miljön så att turismen

utvecklas på ett hållbart sätt.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att miljö-

kvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall

vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för

det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1

skall utföra. Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla

för det fortsatta arbetet.

 Hotade arter skall ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler i sina

naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populatio-

ner säkras.

Delmålet har tidigare antagits av riksdagen i samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut. Skillnaderna i formulering innebär ingen ändring i

sak av riksdagsbeslutet utan är endast en precisering med avseende på de

arter som är upptagna på Artdatabankens rödlistor. Den parlamentariska

beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a.

samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

 Trafiken med motordrivna fordon och flyg i fjällen bör bedrivas så

att buller, luftföroreningar och andra störningar minimeras. Barmarks-

körningens skador på marken bör vara försumbara och miljökrav för

terrängskotrar bör införas.

Delmålet bygger på bedömningar och förslag till åtgärder som uttalats

i propositionen Hållbar utveckling i landets fjällområden (prop.

1995/96:226, bet. 1996/97:JoU5, rskr. 1996/97:63).

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra

områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag

att utveckla nya delmål. Exempel på utgångspunkter är:

 Fisket i sjöar och vattendrag i fjällområdet bör bedrivas på sådant

sätt att lokala bestånd av fisk kan svara för reproduktion och återväxt.

Förslaget kommer från propositionen Hållbart fiske och jordbruk

(prop. 1997/98:2) samt från Fiskeriverkets aktionsplan för biologisk

mångfald (rapport 950908).

Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket, Riks-

antikvarieämbetet och Jordbruksverket att i samverkan formulera

ytterligare delmål för skydd av natur- och kulturmiljövärden. En viktig

utgångspunkt för detta arbete bör bli det program för bevarande av

samiska natur- och kulturmiljövärden som inom ramen för miljö-

ersättningsprogrammet skall upprättas till år 1999. Ett viktigt underlag

utgör också den pågående utvärdering av möjligheterna att inkludera

rennäringens markanvändning och miljöpåverkan i miljöprogrammet för

jordbruket vilken skall vara klar senast den 30 juni 1999.

Vidare avser regeringen att uppdra åt berörda länsstyrelser att inom

ramen för arbetet med bl.a. renbetesinventeringen utveckla regionala mål

för lavtäckets täckningsgrad.

Myndigheterna skall även se över behovet av ytterligare nya delmål.

Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den

parlamentariska beredningen.

Delmålet om skydd av hotade arter

I propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30,

rskr. 1990/91:338) slogs fast att den biologiska mångfalden och den

genetiska variationen skall säkerställas. Fjällen bör nyttjas så att de

naturligt förekommande växt- och djurarterna kan fortleva under

naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. I fjällmiljön finns flera

hotade arter som tidigare funnits även i andra områden i större eller

mindre omfattning (jfr fig. 14). Regeringen anger ett delmål som innebär

att dessa arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler i sina

naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer

säkras.

Delmålet är en precisering av det ovan nämnda riksdagsbehandlade

målet. Det bygger också på förslag i Naturvårdsverkets och Jordbruks-

verkets aktionsplaner för biologisk mångfald (Naturvårdsverkets rapport

4463 och Jordbruksverkets rapport 1995-10-24).

 Fig. 14

Delmålet om trafik med motordrivna fordon i terräng samt flyg

Trafiken med terrängmotorfordon, som i vissa fjällområden är omfattan-

de, medför störningar i form av buller, luftföroreningar samt skador på

mark och vegetation. Även flygtrafiken medför bullerstörningar i fjällen.

Regeringens bedömning är därför att störningarna från terrängmotor-

fordon och flyg bör begränsas i syfte att upprätthålla ostördhet i

värdefulla fjällområden samt att begränsa effekterna av luftföroreningar

och mekanisk påverkan i den känsliga miljön. Barmarkskörningens

skador på marken bör vara försumbara och miljökrav på terrängskotrar

bör införas.

Delmålet bygger på bedömningar och förslag till åtgärder som uttalats

i proposition 1995/96:226 Hållbar utveckling i landets fjällområden.

Vegetationsskador tas upp i Naturvårdsverkets rapport Barmarkskörning

på kalfjäll (rapport 4845). Förslag till avgaskrav för terrängskotrar har

överlämnats till EG-kommissionen år 1996 och regler om sådana krav

kommer att införas år 1999.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

En hållbar utveckling i fjällen bör ses i ett ekologiskt, socialt och

ekonomiskt perspektiv. De som bor i fjällregionen måste ges möjligheter

till arbete, utbildning, trygghet och livskvalitet inom ramen för vad

naturen tål. Utvecklingen i fjällområdet måste ske i samklang med den

samiska befolkningens kultur samt rennäringens behov att utvecklas i ett

modernt samhälle. Rennäringen måste samtidigt bedrivas i sådana former

att naturen och kulturmiljön inte tar skada.

Många områden i fjällen är skyddade enligt naturvårdslagen som

nationalparker eller naturreservat. Vidare är ett vidsträckt område i

Norrbotten Lapplands världsarvsområde skyddat med stöd av

Sveriges åtaganden enligt UNESCO:s konvention om skydd för världens

kultur- och naturarv.

Sverige har till EG-kommissionen anmält områden som bör ingå i

Natura 2000, det sammanhängande europeiska ekologiska nät som skall

skapas enligt EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG). I Natura 2000

ingår även de områden som anmälts till kommissionen enligt

fågeldirektivet (79/409/EEG). Flera av dessa objekt är nationalparker och

naturreservat i fjällområdet.

Skyddet av värdefulla områden i fjällen skulle ytterligare stärkas

genom att bl.a. fler nationalparker och naturreservat avsätts. National-

parker avsätts efter beslut av riksdagen och naturreservat inrättas av

länsstyrelserna. Naturvårdsverket presenterade år 1989 en nationalparks-

plan i vilken bl.a. redovisas principer för urvalet av områden lämpliga

som nationalparker. I planen lämnas förslag till såväl nya nationalparker

som förändringar av befintliga nationalparker. I planen redovisas förslag

till sju nya nationalparker i fjällen. Naturvårdsverket har aviserat att

nationalparksplanen bör revideras och att reservatsbildningen i samband

därmed ses över. Det är också angeläget att exploateringsåtgärder i

fjällen, t.ex. vägbyggen, vindkraftprojekt och skidsportanläggningar, inte

begränsar möjligheten att behålla stora sammanhängande orörda

områden.

Olika typer av planeringsinsatser kommer att ha stor betydelse för att

angivna miljökvalitetsmål för fjällen skall kunna nås. Den kommunala

översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen (1987:10) har stor

betydelse i arbetet med att nå en hållbar utveckling i fjällen. En utvecklad

kommunal översiktsplanering ger med stöd av naturresurslagens

hushållningsbestämmelser verkningsfulla medel för kommunerna att

behandla bl.a. frågor om en hållbar utveckling i fjällen. Regionala och

lokala åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsmålet bör utformas mot

bakgrund av en helhetsbild av miljö- och hushållningsproblemen i

regionen och den i kommunernas planering avsedda mark- och

vattenanvändningen. De berörda länsstyrelserna har, bl.a. genom sina

uppdrag om hållbar utveckling i landets fjällområden, en viktig roll i

arbetet med att skapa en sådan helhetsbild vilken lämpligen bör utvecklas

i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner. Fjälldelegationens

arbete bör också kunna bidra med ett värdefullt underlag för utveckling

av regionala miljö- och hushållningsprogram i de berörda länen och för

kommunernas översiktsplaner.

Berörda länsstyrelser skall vidare, i samråd med berörda samebyar,

upprätta åtgärdsprogram för överbetade områden i fjällen.

Åtgärdsprogrammen skall redovisas till Jordbruksverket senast i

december 1999. Jordbruksverket arbetar samtidigt med att utveckla en ny

metod för renbetesinventeringar. En sådan metod bedöms föreligga

hösten 1998.

Regeringen har i fråga om terrängkörning gett berörda länsstyrelser i

uppdrag att årligen följa upp regleringen av terrängkörning i fjällen.

Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket att göra en samlad

utvärdering av arbetet med regleringen av färdseln med fordon i

terrängen. Vidare pågår ett arbete med att komplettera gällande

behörighetskrav för förare av terrängskoter med en särskild förarlicens.

I syfte att begränsa skadorna av barmarkskörning på den känsliga

marken i fjällområdet har Naturvårdsverket utrett frågor om högsta

marktryck m.m. för sådana terrängfordon (Naturvårdsverkets rapport

4845). Efter remissbehandling avser regeringen ta ställning till åtgärder

med anledning av verkets förslag.

Regeringen avser som nämnts att under år 1999 införa regler om

avgaskrav för terrängskotrar. Arbete pågår för närvarande med att

koordinera de aktuella gränsvärdena genom lämplig testmetod.

Flygtrafiken utgör en av bullerkällorna i fjällen. Vad gäller flygets

inverkan avser regeringen att ge Luftfartsverket i uppdrag att tillsammans

med berörda myndigheter göra en översyn av restriktioner beträffande

överflygning av känsliga fjällområden liksom landning med luftfartyg i

dessa områden.

Fjällen karaktäriseras av sin ostördhet och sina mycket höga

upplevelsevärden och stora natur- och kulturmiljövärden. Samtidigt som

dessa värden utgör viktiga förutsättningar för turismen kan de påverkas

negativt av en alltför hög belastning. Turismens utveckling i fjällen

måste därför vara anpassad till vad olika områden tål, och en avvägning

bör göras mellan olika aktiviteter, bl.a. så att markslitage eller störningar

på växter och djurliv undviks. Utvecklingen av en ekologiskt hållbar

turism bör främjas, bl.a. genom åtgärder för kanalisering och styrning av

turismen så att belastningen på fjällmiljön inte ökar.

Rovdjurens antal och utbredning har under åren genomgått stora och

snabba förändringar. Samtliga stora rovdjursarter ökar numera i landet.

Med växande rovdjursstammar följer ökade skador på tamdjur. Mot

bakgrund av bl.a. de senaste årens utveckling av rovdjursstammarna har

regeringen i överensstämmelse med riksdagens begäran tillsatt en

utredning (dir. 1998:6) med uppgift att utarbeta ett förslag till en

sammanhållen rovdjurspolitik som gör det möjligt att anlägga en

helhetssyn på biologiska, jaktliga och näringsmässiga frågor. Utredaren

skall redovisa uppdraget till regeringen senast år 1999.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö skall Sverige

aktivt agera internationellt:

 Arbeta inom ramen för Konventionen mellan Sverige och Norge om

renbetning från år 1972. Konventionen gäller t.o.m. den 30 april 2002.

 Arbeta inom ramen för Konventionen om biologisk mångfald, om

hotade djur och växter i Europa samt om skydd av flyttande vilda djur.

 Delta i arbete inom FAO om hållbar utveckling i bergsområden

(Sustainability in Mountain Areas).

4.2.11 God bebyggd miljö

Regeringens förslag: Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall

utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god

regional och global miljö. Natur- och kulturvärden skall tas tillvara

och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och

utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god

hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas

(miljökvalitetsmål 11).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt

har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så

att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så

att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas.

 Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av

byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med

särskilda värden värnas och utvecklas.

 Natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med

god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling

samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses.

 Den biologiska mångfalden bevaras och utvecklas.

 Transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så

att skadliga intrång i stads- eller naturmiljön begränsas och så att de

inte utgör hälso- eller säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för

miljön.

 Miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns

tillgängliga och förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är

goda.

 Människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar, buller-

störningar, skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller

säkerhetsrisker.

 Mark- och vattenområden är fria från gifter, skadliga ämnen och

andra föroreningar.

 Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på

ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst

förnybara energikällor används.

 Naturgrus nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i

fråga med hänsyn till användningsområdet.

 Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörj-

ningen och för natur- och kulturlandskapet bevaras.

 Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar.

 Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter

sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel

mellan staden och dess omgivning.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

bör kompletteras med delmål avseende trafikbuller, grönområden,

kulturhistoriska värden, avfall och naturgrus. Därutöver kan ytter-

ligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

förslag. I regeringens förslag läggs dock större vikt vid en positiv

livsmiljö, kretslopp och effektivt resursutnyttjande, miljöanpassade

transportsystem samt bevarande av biologisk mångfald.

Remissinstanserna: Några remissinstanser, exempelvis Örebro

kommun, vill bredda miljökvalitetsmålet, medan andra, däribland.

Länsstyrelsen i Stockholms län, förespråkar en uppstramning som bl.a.

innebär att kulturmiljön inte behandlas i detta sammanhang. Boverket

föreslår att målet delas upp i två delar, god livsmiljö i staden och på

landet, respektive miljöanpassade städer och bebyggelse. En del

remissinstanser, bl.a. Göteborgs kommun, vill se en tydligare koppling

till skyddet av människors hälsa. Stockholms läns landsting och Kalmar

kommun, med flera remissinstanser efterlyser även kvantifierade mål för

reducering av buller. Några instanser framhåller samtidigt att det är svårt

och kostsamt att minska bullerstörningarna nämnvärt och att detta kräver

utveckling av ny teknik. Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i

Gävleborgs län och Boverket, saknar mål angående olycksrisker,

markföroreningar och människors engagemang i utformningen av

tätorterna. Många förslag framförs till preciseringar och kompletteringar

av de målaspekter som rör grönområden och biologisk mångfald.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre

övergripande mål för ekologisk hållbarhet, Skyddet av miljön, Hållbar

försörjning och Effektiv användning. För att dessa mål skall uppnås

föreslår regeringen miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Målet är att

städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och

hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö.

Natur- och kulturvärden skall tas tillvara och utvecklas. Byggnader och

anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och

så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och andra

naturresurser främjas.

Miljökvalitetsmålet är av central betydelse för samhällsplaneringen

och förutsätter samordning mellan olika samhällssektorer och samverkan

mellan berörda aktörer. Vissa delar av målet är beroende av nationella

beslut och program som t.ex. åtgärder mot luftföroreningar. Regeringen

bedömer att målet i huvudsak kan uppnås inom en generation. Detta

gäller för luftföroreningar och andra hot mot människans hälsa. De delar

av målet som avser utbudet av bostäder, arbetsplatser, service och

rekreationsmöjligheter i den bebyggda miljön liksom en minskad

omfattning av människors dagliga transporter kan ta längre tid att

förverkliga.

Livskvalitet samt kulturella och estetiska värden

Miljökvalitetsmålet innebär att den bebyggda miljön ger skönhets-

upplevelser och trevnad samt har ett varierat och för alla tillgängligt

utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor

ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv. Vårt sätt att bygga hus,

vägar och andra anläggningar och vårt sätt att organisera mark-

användningen bör påverka människors livsmiljö och hälsa samt natur-

och kulturmiljön positivt och leda till att den bebyggda miljön kan

tillgodose människors olika behov. Såväl lokaliseringen och

utformningen som användningen av bebyggelse och infrastruktur skall

medverka till att bebyggelsen blir sammanhållen och att olika funktioner

blandas.

En innebörd av det föreslagna miljökvalitetsmålet är att det kulturella,

historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader, anläggningar

och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden

skall bevaras och utvecklas. Detta kulturarv berikar livsmiljön, ger

kunskaper om vår kulturs utveckling och stärker ortens och dess

invånares identitet. Det är därför viktigt att detta arv bevaras och att

bebyggelsemiljöns kontinuitet inte bryts.

Bevarande av natur- och grönområden samt biologisk mångfald

I miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ingår att natur- och grön-

områden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas

så att behovet av lek och rekreation, lokal odling och ett hälsosamt

lokalklimat kan tillgodoses. Närheten till parker och naturområden är av

stor betydelse för livskvaliteten i städer och tätorter. Parker och

naturområden bidrar till förbättring av luftkvalitet och lokalklimat och de

har även betydelse för reningen av förorenat ytvatten. De bör därför

skyddas och vårdas samtidigt som möjligheten att skapa nya attraktiva

områden bör tas till vara.

Målet innebär också att den biologiska mångfalden och det

kulturhistoriska arvet som är knutet till parker och naturområden bevaras

och utvecklas. Den biologiska mångfalden av såväl växter som djur i

tätortsområden är ofta förvånansvärt rik. Art- och individrikedom

påverkas dock i hög grad om grönområdena minskar i yta och om de

ekologiska sambanden mellan dessa områden bryts. Det är därför

angeläget att grönområden värnas i sin helhet samt att sammanhängande

natur- och grönområden liksom spridningskorridorer mellan områdena

skyddas.

Minskat transportbehov och miljöanpassade resor

Transporter är av grundläggande betydelse för samhällets funktion och

utveckling. Trafiken är samtidigt en av de främsta orsakerna till många

av dagens miljöproblem i den bebyggda miljön. Miljökvalitetsmålet God

bebyggd miljö innebär att transporter och transportanläggningar

lokaliseras och utformas så att de inte utgör hälso- och säkerhetsrisker

eller i övrigt är störande för miljön och så att skadliga intrång i stads-

eller naturmiljön begränsas. Transporterna dominerar i dag våra städer

och tätorter. Trafikens miljöproblem som luftföroreningar, buller,

intrång, hindrande barriärer och otrivsel är därför angelägna att komma

till rätta med.

Större transportanläggningar kan i många fall fungera som barriärer

som hindrar människors förflyttning till fots och med cykel i den

bebyggda miljön samt försämrar spridningsmöjligheterna för växter och

djur. Denna barriäreffekt varierar bl.a. med trafikflödets omfattning och

hastighet. Ny- och ombyggnad av trafikanläggningar kan innebära

intrång i bebyggelsemiljöer genom att byggnader rivs, människor tvingas

flytta och kulturmiljöer försvinner. Intrång i naturmiljön i tätorternas

närhet kan få till följd att naturvärden och ekologiskt viktiga miljöer

förstörs, att värdefull jordbruksmark och skogsmark tas i anspråk samt

att natur- och rekreationsområden utsätts för buller. Det är därför

önskvärt att behovet av transporter i städer och tätorter minimeras samt

att den faktiska hastigheten begränsas till 30 km/tim bl.a. på platser där

biltrafik blandas med gång- och cykeltrafik. Därigenom kan behovet av

ytterligare transportanläggningar begränsas, intrång i värdefull stadsmiljö

undvikas samt gåendes och cyklisters krav på tillgänglighet och säkerhet

tillgodoses.

Målformuleringen anger att miljöanpassade kollektivtrafiksystem med

god kvalitet skall finnas tillgängliga och förutsättningarna för gång- och

cykeltrafik skall vara goda. Det är i tätorterna och deras närområden som

det finns störst möjlighet att komma till rätta med trafikens samlade

miljöproblem. Med ordentliga satsningar på miljöanpassade transport-

system för kollektivtrafik med god tillgänglighet minskar behovet av

bilresande och därmed de miljöproblem som är förknippade med

bilismen. Bekväma och säkra gång- och cykelförbindelser är också

betydelsefulla för att persontransporterna i tätorterna skall vara

långsiktigt hållbara.

Skydd mot hälsorisker

En viktig innebörd av miljökvalitetsmålet är att människor inte skall

utsättas för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar, skadliga

radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker. Detta

överensstämmer med synpunkter från flera remissinstanser som

efterfrågar en koppling till skyddet av människors hälsa. Vägtrafiken är

den största källan till luftföroreningar i tätorter. Andra källor är

uppvärmning och olika tillverkningsprocesser. Luftföroreningarna från

vägtrafiken innehåller många ämnen som skadar människors hälsa och

välbefinnande, bebyggelse och kulturhistoriska minnesmärken samt den

regionala och globala miljön.

Kvävedioxid är ett av de allvarligaste hoten mot vår hälsa i

trafikbelastade miljöer. Astmatiker och barn är särskilt känsliga och kan

påverkas akut vid halter på 200 500 mg kvävedioxid per m3. Gränsvärdet

är 100 mg per m3 och uppskattningsvis en miljon människor i Sverige

utsätts för koncentrationer av kvävedioxid som överstiger gränsvärdet.

Partiklar från vägtrafikens utsläpp i stadsluften kan orsaka akuta

luftvägsproblem hos personer med astma. Trafiken samt lokal

förbränning av fasta bränslen är dominerande källor till luftutsläpp av

cancerframkallande ämnen (se vidare avsnitt 4.2.1[REDACTED_EFTERNAMN] luft).

Tätorternas luftföroreningar har dock minskat vad gäller svaveldioxid

och sot. Även halterna av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen har

minskat, dock inte i tillräcklig grad. Problemen kvarstår beträffande

marknära ozon, vissa kolväten och partiklar. Beslutade åtgärder angående

utsläpp från fordon och miljöklassning av bränslen kommer på sikt att

minska de lokala hälsoproblem som orsakas av luftutsläpp från

vägtrafiken. Utsläppen från småskalig vedeldning kan innebära problem

med sot och kolväten. Vedeldningens miljöproblem kan dock minskas

kraftigt genom användning av miljöanpassade pannor i kombination med

ackumulatortankar.

Buller kan ge hörselskador men även annan hälsopåverkan som

sömnstörningar, huvudvärk, yrsel och ökad produktion av stress-

hormoner. Buller kan också göra det svårt att uppfatta samtal och

medföra obehag och vantrivsel. Boende vid hårt trafikerade gator och

trafikleder är särskilt utsatta för bullerstörningar. Trafiken ger också

bullerstörningar i natur- och rekreationsområden, inte minst i närheten av

större städer där behovet av tysta områden är särskilt stort. Med åtgärder

för trafikminskningar i svårt bullerstörda områden samt med bullerskydd

och förbättrad ljudisolering finns goda förutsättningar att minska

bullerstörningarna.

Förhållandevis många bostäder i Sverige har höga radonhalter på

grund av att radongas från mark eller vatten tränger in i bostäderna. Vissa

äldre bostäder är även byggda med olämpliga byggnadsmaterial som kan

medföra höga radonhalter. Långvarig exponering för höga radonhalter i

dessa sammanhang leder till ökad risk för lungcancer.

Förorenade mark- och vattenområden

Miljökvalitetsmålet fastslår att mark- och vattenområden skall vara fria

från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar. Förorenade

markområden kan utgöra en hälsorisk t.ex. genom att barn får i sig gifter

om de stoppar jord och grus i munnen, genom att människor äter växter

från förorenade områden eller genom läckage till dricksvatten. Förorenad

mark kan också vara svår att utnyttja för byggande om den inte saneras

och efterbehandlas. Människor skall kunna använda växter och

animalieprodukter som föda samt kunna nyttja grundvattnet utan risk för

hälsan. Direktkontakt med jord, damm eller gaser får inte innebära risk

för förgiftning och inte heller ge besvär såsom kortvariga hudutslag. Med

åtgärder som sanering och efterbehandling av förorenade områden kan

sådana risker undvikas.

Hushållning med energi, naturgrus och andra resurser

Regeringens förslag till miljökvalitetsmål syftar till att användningen av

energi, vatten och andra naturresurser skall ske på ett effektivt,

resursbesparande och miljöanpassat sätt och att främst förnybara

energikällor skall användas. Städer har särskilda förutsättningar för

resurshushållning och långsiktiga investeringar i effektiva system för

hantering av energi, vatten, avlopp och avfall. En stor del av städernas

energianvändning gäller transporter, industriproduktion samt uppvärm-

ning av hushåll och kontor. Mellan åren 1970 och 1990 har energi-

användningen inom transportområdet ökat med ca 50 %. Genom ökad

energihushållning och användning av förnybara energikällor kan riskerna

för klimatförändringar, luftföroreningar och andra hot mot miljö och

människors hälsa minskas.

I miljökvalitetsmålet anges att naturgrus skall nyttjas endast när

ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn till

användningsområdet. Eftersom tillgången är begränsad är det angeläget

att naturgrus endast används för de ändamål som det oundgängligen

behövs för. Ett överuttag av naturgrus leder till en framtida bristsituation

och svårigheter för kommande generationer att tillgodose sina behov.

Målet innebär även att naturgrusavlagringar med stort värde för

dricksvattenförsörjningen och för natur- och kulturlandskapet skall

bevaras. Inom vissa områden i landet är försörjningen med dricksvatten

nästan uteslutande beroende av naturgrusförekomsterna vilket innebär att

utvinningen av naturgrus måste upphöra helt.

Att naturgrusuttaget begränsas har också stor betydelse för bevarandet

av de rullstensåsar från vilka naturgrus till största del tas ut.

Rullstensåsarna har en viktig funktion som ytvattenrenare och är även

genom sina natur- och kulturvärden värdefulla inslag i landskapet.

 Fig 15

Kretsloppsanpassad avfallshantering

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innefattar även frågor om avfall

och kretslopp. Den totala mängden avfall liksom avfallets farlighet skall

minska. Avfall och restprodukter skall sorteras så att de kan behandlas

efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel

mellan staden och dess omgivning.

Den stora mängden avfall i städer och tätorter är i sig ett stort problem.

Samtidigt finns här goda möjligheter att utveckla effektiva system för

återvinning och avfallshantering. En stad är beroende av sitt omland för

sin försörjning av vatten m.m. och för avsättning av restprodukter.

Avfallsprodukter måste i högre grad kunna återföras och återvinnas i

slutna kretslopp. Detta kräver bättre sortering, rening från miljögifter

samt uppmärksamhet på hygieniska aspekter (se vidare kapitel 5

Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle).

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har med anledning av propositionen Infrastrukturinriktning

för framtida transporter (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr.

1996/97:174) tagit ställning till enhetliga riktvärden för trafikbuller och

till genomförandet av åtgärdsprogram för att minska bullerstörningarna.

Regeringen anser att de beslutade riktvärdena bör ses som långsiktiga

mål. I en första etapp bör åtgärdsprogrammen omfatta minst de

fastigheter som exponeras för buller motsvarande vissa i propositionen

angivna nivåer och däröver. Den första etappen av åtgärdsprogrammet är

under genomförande. Arbetet skall därefter fortsätta med en andra etapp.

Försvarsmakten, Banverket, Vägverket, Luftfartsverket och länsstyrel-

serna har regeringens uppdrag att analysera och senast den 1 september

1998 redovisa ytterligare åtgärder mot buller som kan genomföras under

perioden 1998-2007 i avsikt att påskynda uppfyllandet av riktvärdena.

Boverket har nyligen fått i uppdrag att utarbeta underlag för tillämpning

av riktvärden för bl.a. trafikbuller vid planläggning och byggande.

Riksdagen beslutade i december 1994 om ändring i lagen (1987:12)

om hushållning med naturresurser m.m. genom att införa ett särskilt

skydd för nationalstadsparker i en ny 7 § i lagens tredje kapitel

(prop.1994/95:3, bet. 1994/95:BoU6, rskr. 1994/95:52). Genom

lagändringen inrättades området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-

Djurgården som landets första nationalstadspark. I propositionen gjordes

den bedömningen att ytterligare något eller några områden i landets

tätortsregioner kan behöva motsvarande skydd.

I maj 1995 tillkallade regeringen en särskild utredare (dir. 1995:82)

med uppdrag att utreda behovet av att inrätta ytterligare

nationalstadsparker och att lämna förslag till områden som kan vara

aktuella för ett sådant skydd. Utredaren lämnade år 1996 betänkandet

Nationalstadsparker (SOU 1996:38). Utredaren visade att det i många av

våra svenska städer finns centrala park-, natur- och rekreationsområden

bevarade som inte bara har stora natur- och kulturvärden utan som också

ger möjlighet att bibehålla det nära samspelet mellan stadsbebyggelsen

och landskapet utanför staden. Utredaren föreslog att områdena

Uppsalaåsen-Fyrisån i Uppsala och Älvrummet i Trollhättan skall

skyddas som nationalstadsparker. Ett fördjupat underlag för bedömning

av förslagen har på regeringens uppdrag tagits fram av Uppsala och

Trollhättans kommuner. Underlaget redovisades till regeringen av

länsstyrelserna i Uppsala och Älvsborgs län hösten 1997.

Riksdagen har tidigare tagit ställning för att behovet av grönområden

skall tillgodoses i den kommunala planeringen (prop. 1990/91:90, s. 31,

bet. 1990/91:JoU 30, rskr. 1990/91:338). Grönområden nära bostaden är

en viktig komponent i människors välbefinnande och särskilt viktig för

barns utveckling. Naturvårdsverket har i utvärderingen av kommunernas

miljöarbete (Hur har det gått, MIL 97, Rapport 4698) bedömt att

kommunerna har kommit långt mot målet men att en del återstår att göra.

Riksdag och regering har tidigare tagit ställning för att den värdefulla

kulturmiljön i städerna skall bevaras (prop. 1990/91:90). Detta mål

innefattas i det nya miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

 Fig. 16

De befintliga miljömålen angående exploatering av mark och vatten

för bebyggelse, anläggningar och infrastruktur innefattas i miljö-

kvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Riksdagen har tidigare, bl.a. i proposition 1990/91:90 s. 38 i fråga om

täktverksamhet framhållit att ändliga naturresurser skall nyttjas så

försiktigt att även framtida generationer får tillgång till råvaror. Natur-

vårdsverket gjorde i aktionsprogrammet Ett miljöanpassat samhälle/

Miljö -93 (rapport 4234) bedömningen att 70 80 % av dagens naturgrus-

produktion är möjlig att på sikt ersätta med andra material. Denna

bedömning ligger till grund för Naturvårdsverkets förslag till miljömål

angående naturgrusanvändning. För att tillgången på och behovet av

naturgrus i samhället skall kunna bedömas, har riksdagen med anledning

av proposition 1990/91:90 beslutat att grushushållningsplaner skall

upprättas för områden där materialförsörjningen är problematisk eller

konflikter om markanvändningen föreligger. För att åstadkomma en

bättre hushållning med naturgrus har riksdagen med anledning av

propositionen om lag om skatt på naturgrus (prop. 1995/96:87, bet.

1995/96:SkU18, rskr. 1995/96:122) även beslutat införa en skatt på

naturgrus från den 1 juli 1996. Skatten tas ut med fem kronor per ton

naturgrus. Skattskyldig är den som antingen exploaterar en täkt som

kräver tillstånd enligt 18 § naturvårdslagen (1964:822) eller för annat

ändamål än markinnehavarens husbehov exploaterar en täkt med tillstånd

enligt vattenlagen (1983:291) eller enligt 38 § väglagen (1971:948) har

fått rätt till täkt på annans mark. Av regeringens proposition Miljöbalk

(prop. 1997/98:45) följer vidare att hushållning med bl.a. råvaror är en

grundläggande förutsättning för främjandet av en hållbar utveckling. En

fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att

miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning

skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt

utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som

beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra. Regeringen gör bedömningen att

följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

 Trafikbullret i tätorter bör minska så att det underskrider gällande

riktvärden.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska

beslut och då avsett Naturvårdsverkets riktlinjer. Riktvärden som ersätter

dessa riktlinjer har antagits i samband med beslut angående proposition

1996/97:53 vilket nu uttrycks i delmålet.

 Behovet av grönområden i tätorter och tätortsnära områden skall

tillgodoses i den kommunala planeringen.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska

beslut och utvecklats i regeringens proposition Kommunal översikts-

planering enligt plan- och bygglagen m.m. (prop. 1994/95:230) samt

även i regeringens proposition Framtidsformer handlingsprogram för

arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117).

 Kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer skall tas

tillvara och förstärkas.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska

beslut och utvecklats i regeringens proposition Framtidsformer

handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop.

1997/98:117).

 Den totala mängden deponerat avfall (exklusive gruvavfall) bör ha

minskat med 50 70 % till år 2005 räknat från 1994 års nivå.

Delmålet har behandlats av riksdagen i samband med 1996 års

proposition om hanteringen av uttjänta varor. Delmålet har inte

förändrats.

 Användningen av naturgrus bör minimeras.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska

beslut och utvecklats i regeringens proposition om lag om skatt på

naturgrus (prop. 1995/96:87). Den parlamentariska beredningen bör

överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhälls-

ekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra

områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag

att utveckla nya delmål. Några exempel på utgångspunkter är:

 För förverkligandet av ett långsiktigt hållbart transportsystem är det

betydelsefullt att det i landets större städer under de närmaste åren

utarbetas program och planer för trafiksystemet som anger hur

kollektivtrafiken kan stärkas och biltrafiken kan begränsas till år 2010.

Förslaget har utvecklats med utgångspunkt i 1998 års transport-

politiska proposition och Habitat-agendan som antogs vid FN:s

konferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling år 1996 i Istanbul.

 I arbetet för en giftfri miljö är det betydelsefullt att det under de

närmaste åren tas fram regionala och lokala program för hur

efterbehandling av mark- och vattenområden där gifter och andra

föroreningar har lagrats kan vara utförd till år 2020.

Förslaget kommer till viss del från Naturvårdsverkets förslag i

rapporten Ren luft och gröna skogar (rapport 4765).

Delmålet om minskat trafikbuller

Regeringen anger som delmål att trafikbullret bör minskas så att det

underskrider gällande riktvärden. Detta mål föreslogs ursprungligen i

propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90) med formuleringen att

trafikbullret bör minska så att det underskrider Naturvårdsverkets

riktlinjer. I samband med propositionen Infrastrukturinriktning för

framtida transporter (prop. 1996/97:53) har riksdagen behandlat förslag

till riktvärden för trafikbuller som ersätter tidigare riktlinjer samt

åtgärdsprogram för att uppnå riktvärdena.

Delmålet om behovet av grönområden

De parker och naturområden som finns i och i anslutning till landets

större städer är en mycket värdefull resurs för rekreation, natur- och

kulturupplevelser, lokalklimat m.m. Regeringen bedömer därför att ett

delmål för bevarande av sådana områden samt deras natur- och

kulturvärden är angeläget i samband med miljökvalitetsmålet God

bebyggd miljö. Ett viktigt led i denna strävan kan utgöras av att program

och planer tas fram för bevarande av parker och naturområden i landets

större städer och tätorter. Målet överensstämmer med regeringens förslag

i proposition. 1990/91:90 att behovet av grönområden i tätorter och

tätortsnära områden skall tillgodoses i den kommunala planeringen.

Delmålet om kulturhistoriska och estetiska värden

Målet överensstämmer med regeringens förslag i prop. 1990/91:90 att

den värdefulla kulturmiljön i städerna skall bevaras. I propositionen

Framtidsformer handlingsprogram för arkitektur, formgivning och

design (prop. 1997/98:117) har regeringen föreslagit ändringar av plan-

och bygglagen så att planläggning också skall främja en estetiskt

tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikations-

leder och andra anläggningar. Kommunerna har en nyckelroll när det

gäller att verka för bevarande av kulturarv och miljövärden samt

främjande av en god byggnadskultur och en god bebyggelsemiljö. I

propositionen bedömer regeringen att landets kommuner bör uppmuntras

att anta strategier eller lokala handlingsprogram för att stärka kvalitets-

aspekter och miljökvaliteter i den bebyggda miljön.

Delmålet om deponering av avfall

Att minska mängderna avfall till deponering är av avgörande betydelse

från såväl resurs- som miljösynpunkt. Stora delar av hushållsavfallet, det

icke branschspecifika avfallet samt byggavfall och rivningsmaterial

utgörs av material som bör kunna utnyttjas på olika sätt i stället för att

deponeras. Mycket av det avfall som i dag deponeras ger upphov till

miljöproblem och en minskad deponering leder därför till minskad

miljöbelastning. Naturvårdsverket ger i rapporten Aktionsplan Avfall

(rapport 4601) förslag på mål för avfallsområdet som ligger till grund för

regeringens bedömning. Regeringen anser att den totala mängden

deponerat avfall exklusive gruvavfall bör ha minskat med 50 70 % till år

2005 räknat från 1994 års nivå. Dessa delmål överensstämmer med mål

som har behandlats av riksdagen i samband med regeringens proposition

om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett

ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55).

Förslag till åtgärder för att nå målen har i det sammanhanget antagits av

riksdagen.

Delmålet om minskad användning av naturgrus

Regeringen anger som delmål att användningen av naturgrus bör

minimeras. I proposition 1990/91:90 föreslog regeringen att använd-

ningen av icke förnybara naturresurser i hög grad skall präglas av en

ansvarsfull hushållning. I propositionen angav regeringen att ändliga

naturresurser skall utnyttjas försiktigt så att även framtida generationer

får tillgång till råvaror. Regeringen angav även att grushus-

hållningsplaner upprättas för områden med materialförsörjningsproblem

eller markanvändningskonflikter och att försörjningen i sådana områden i

första hand inriktas mot bergtäkter och andra alternativ till naturgrus.

Naturvårdsverket har i sin rapport Ren luft och gröna skogar (rapport

4765) föreslagit att naturgruset skall utgöra högst 20 % av den totala

grusanvändningen år 2020. Uttag av naturgrus behandlas vidare i avsnitt

4.2.2. Grundvatten av god kvalitet.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

En rad viktiga insatser behöver göras av landets kommuner och av de

myndigheter som har ansvar för att detta miljökvalitetsmål uppnås.

Bullerstörningarna i tätorter bör begränsas kraftigt såväl vad gäller

bullernivåerna som antalet människor som utsätts för buller. En

minskning av trafikbullret är särskilt viktig eftersom detta buller svarar

för minst 90 % av det totala hälsoskadliga bullret. Bullerexponeringen

bör på sikt minska så att den ligger under de av riksdagen beslutade

riktvärdena.

Länsstyrelserna bör samråda med kommunerna om behovet av

åtgärder för att miljökvalitetsmålet skall kunna uppnås. De bör även

samråda om förutsättningarna för att främja målet genom utveckling av

den kommunala planeringen, genom stärkt mellankommunalt samarbete

samt genom samverkan om regionala miljö- och hushållningsprogram.

Det ankommer på berörda myndigheter, bl.a. Boverket, Naturvårds-

verket, Riksantikvarieämbetet, Vägverket och Statens institut för

kommunikationsanalys (SIKA) att verka för att miljökvalitetsmålet

uppmärksammas i kommunala och regionala planer och program.

Insatser mot luftföroreningar och insatser i förorenade områden

behandlas i avsnitten 4.2.1[REDACTED_EFTERNAMN] luft och 4.2.12 Giftfri miljö.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö skall Sverige aktivt

agera internationellt:

 Delta i uppföljningen av åtaganden i den s.k. Habitatagendan, det

handlingsprogram för en hållbar utveckling av städer och bebyggelse-

miljöer, som antogs vid FN-konferensen Habitat II år 1996 i Istanbul.

 Delta i Baltic 21, ett samarbetsprojekt mellan elva länder för att ta

fram en Agenda 21 för Östersjöregionen, där bl.a. kommunikationer och

energi är några av sju prioriterade frågor.

 Delta i planeringsarbetet Vision and Strategies Around the Baltic

Sea, VASAB 2010, särskilt vad gäller samverkan mellan städer och

hållbar utveckling.

 Delta i arbetet med regional utvecklingsplanering för ett långsiktigt

hållbart samhälle inom ramen för ESDP (European Spatial Development

Perspective) och EU:s INTERREG-program.

 Inom ramen för Östersjösamarbetet delta i kulturmiljösammanhang.

 Delta i arbetet med frågor om stadsmiljö och stadsutveckling inom

EU och OECD.

4.2.12 Giftfri miljö

Regeringens förslag: Miljön skall vara fri från ämnen och metaller

som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota

människors hälsa eller den biologiska mångfalden (miljökvalitetsmål

12).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära

bakgrundsnivåerna.

 Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör

kompletteras med ett delmål avseende utsläpp och läckage till miljön,

som enligt Esbjergdeklarationen och Helsingforskommissionen

(HELCOM) skall vara uppnått till år 2020. Därutöver behöver de

riktlinjer för kemikaliepolitiken som redovisas i avsnitt 6.2 tillämpas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Kemikontoret och

Industriförbundet, anser att förslaget innebär en omtolkning av

Esbjergdeklarationen, vilket de liksom andra företrädare för näringslivet

är kritiska till. Remissinstanserna är inte överens om huruvida målen

skall sikta på att begränsa riskerna med användning, eller användningen i

sig. Många anser att målet måste konkretiseras genom att

begränsningsmål för enskilda ämnen formuleras och etappmål ställs upp.

Bättre underlag krävs för detta. Åtgärdsmål för efterbehandling av

förorenad mark respektive användning av bekämpningsmedel efterfrågas

också.

Skälen för regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet är att miljön skall

vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av

samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska

mångfalden. Det skall bidra till att uppnå två av regeringens

övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling Skyddet av miljön

och Hållbar försörjning.

Målet utgår från Esbjergdeklarationen

Målet utgår från den s.k. Esbjergdeklarationen som Sverige och

Nordsjökonferensens övriga deltagarländer undertecknade i Esbjerg år

1995. I deklarationen formuleras målet att utsläppen av farliga ämnen till

Nordsjön skall ha upphört år 2020. Det slutliga målet är att halterna av

naturfrämmande ämnen i miljön skall vara nära nollnivån och av

naturligt förekommande ämnen nära bakgrundsnivåerna. I deklarationen

definieras farliga ämnen såsom ämnen eller ämnesgrupper som är

toxiska, långlivade och bioackumulerbara. Miljökvalitetsmålet innebär

att Esbjergdeklarationens mål kommer att gälla för miljön i stort.

HELCOM har vid ministermötet i Visby 1996 antagit ett mål för

Östersjön som motsvarar Esbjergdeklarationens mål.

Målet är en tillämpning av försiktighetsprincipen

Det moderna samhället är i hög grad beroende av en mängd kemikalier. I

dag används globalt över 30 000 olika kemiska ämnen. Farliga kemiska

ämnen kan komma ut i miljön genom utsläpp från tillverkningsindustrin.

Vanligare är dock att kemiska ämnen ingår i varor som sprids via handel

över hela världen. Ämnena kan då läcka ut i miljön vid användningen av

varorna eller då dessa slutligen blir avfall. I miljön sker en ytterligare

spridning genom vindar, vattenströmmar och andra naturliga processer.

Många ämnen är långlivade och en del kan därtill ansamlas och spridas

i miljön på ett sätt som inte kan förutses. Som exempel kan nämnas att

några av de mest ökända miljögifterna i dag förekommer i höga

koncentrationer hos däggdjur som lever i polartrakterna, långt från de

miljöer där ämnena produceras och används.

Det vetenskapliga underlaget gällande många hälso- och miljöfarliga

ämnen är i dag alltför bristfälligt för att kvantitativa miljökvalitetsmål

skall kunna formuleras. Därtill kommer okända samverkanseffekter av

olika ämnen. Osäkerheten är särskilt stor beträffande upplagringen av

stabila ämnen i teknosfären och oavsiktlig bildning av miljögifter i

processer, som nedbrytningsprodukter i miljön eller i organismer

(metaboliter). I dag uppmärksammas också tidigare okända effekter som

t.ex. hormonell påverkan. I miljön finns sannolikt också ett stort antal

potentiellt farliga ämnen som alstras genom mänsklig verksamhet och

som ännu inte är identifierade. Det förekommer biologiska effekter i

miljön och på människor som vi i dag inte kan förklara men där en av

orsakerna kan vara spridningen av kemikalier. Exempel på sådana

effekter är älgsjukan, laxyngeldöden i Östersjön och ökningen av

allergier hos barn.

Slutsatsen av detta är att skadliga ämnen som framställts i samhället

inte bör tillåtas att lagras upp i miljön. Detta är det enda säkra sättet att

undvika negativa hälso- och miljöeffekter och är därför en tillämpning av

försiktighetsprincipen, som innebär att om risk för allvarlig skada

föreligger får avsaknaden av full vetenskaplig bevisning inte användas

som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare tagit ställning för att användningen av ett antal

olika kemiska ämnen skall minska eller upphöra (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338 och prop. 1993/94:163, bet.

1993/94:JoU23, rskr. 1993/94:273, prop. 1996/97:172, bet.

1996/97:JoU7, rskr. 1997/98:55). De uppföljningar som Kemikalie-

inspektionen och Naturvårdsverket har gjort av målen om minskad

användning av de utpekade miljö- och hälsofarliga ämnena visar att

målen i stor utsträckning har nåtts eller kommer att nås. Riktlinjer för

fortsatt arbete inom kemikalieområdet, internationella insatser och

viktiga aktörer redovisas i kapitel 6 Kemikaliepolitik för 2000-talet. En

fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömning är att

följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

 Föroreningen av Östersjön och dess tillrinningsområde samt

Nordsjön skall förhindras genom att utsläpp och läckage av farliga

ämnen reduceras i en stegvis process med målet att dessa utsläpp och

läckage skall ha upphört inom 25 år (2020).

Med farliga ämnen avses

 ämnen eller ämnesgrupper som är toxiska, persistenta och

bioackumulerbara. Inom Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR)

diskuteras för närvarande att till farliga ämnen också hänföra andra

ämnen eller ämnesgrupper som visserligen inte möter samtliga

ovanstående kriterier men som ger lika stor anledning till oro. Beslut om

detta väntas under sommaren år 1998.

Delmålet kommer från Esbjergdeklarationen som Sverige ställt sig

bakom och har dessutom antagits av HELCOM vid statsministrarnas

möte i Visby 1996. Det understöds även av slutsatserna i Kemi-

kommitténs betänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84).

Regeringen gör vidare bedömningen att miljökvalitetsmålet Giftfri

miljö därutöver bör kompletteras med ett antal delmål som presenteras

under andra målavsnitt. Dessa delmål avser den ekologiskt odlade

arealen (avsnitt 4.2.9 Ett rikt odlingslandskap), oljeutsläpp till vatten

(avsnitt 4.2.5 Hav i balans samt levande kust och skärgård), dricks-

vattentäkter (avsnitt 4.2.3 Levande sjöar och vattendrag), en enhetlig

standard för deponier (avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet),

svaveldioxid (avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning), utsläppen av

cancerframkallande ämnen till luft (avsnitt 4.2.1[REDACTED_EFTERNAMN] luft) och utsläpp

av flyktiga organiska ämnen från transporter (avsnitt 4.2.1[REDACTED_EFTERNAMN] luft).

Regeringen avser dessutom att ge berörda myndigheter i uppdrag att

utveckla delmål i fråga om planer och program för efterbehandling av

mark- och vattenområden (avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö).

Förutom dessa delmål anger regeringen, i avsnitt 6.2 Ytterligare

riktlinjer för kemikaliepolitiken, riktlinjer för varor med organiska ämnen

som har vissa angivna egenskaper och effekter samt varor med

kvicksilver, kadmium och bly.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

För att en giftfri miljö skall kunna åstadkommas måste utsläpp, läckage

och diffus spridning av farliga ämnen upphöra. Detta förutsätter åtgärder

vid all form av hantering med sådana ämnen. Ansvaret för att kemiska

produkter hanteras på ett sätt som inte innebär risker för hälsa och miljö

ligger enligt dagens lagstiftning otvetydigt på den som tillverkar,

försäljer eller på annat sätt hanterar produkterna.

Den åtgärd som på lång sikt har störst betydelse är att produkter som

inte innehåller farliga ämnen utvecklas. Särskilt viktigt är att se till att

produkterna inte innehåller långlivade ämnen som kan ackumuleras i

levande organismer.

Alla som köper varor, särskilt de som handlar yrkesmässigt och i stor

mängd, har möjlighet att påverka produktutvecklingen genom att

konsekvent tillämpa produktvalsprincipen. Detta innebär att de vid sina

inköp undviker sådana varor som innehåller farliga ämnen och som kan

ersättas med mindre farliga.

Av stor betydelse är vidare att utsläppen av farliga ämnen från

tillverkningsindustrin minskar. Ämnen som är långlivade och bio-

ackumulerande bör hanteras i slutna processer. Att så sker är ett ansvar

för tillverkarna. Det ankommer emellertid också på tillsynsmyndigheter

och tillståndsprövande myndigheter att verka för en sådan utveckling.

Överhuvudtaget är det nödvändigt med ett väl fungerande samarbete

mellan myndigheter, näringsliv och konsumenter.

Ett fortsatt lagstiftningsarbete kommer också att behövas och bör

bedrivas såväl nationellt som på gemenskapsnivå. Globala överens-

kommelser mellan stater kommer att bli allt viktigare.

Internationellt arbete

En närmare redogörelse för Sveriges internationella ageranden och

ställningstaganden i kemikaliefrågor ges i kapitel 6 Kemikaliepolitik för

2000-talet. Sammanfattningsvis bör Sverige för att uppnå miljö-

kvalitetsmålet Giftfri miljö aktivt agera internationellt:

 Verka för en gemensam kemikaliepolitik i EU och för att de ämnen

som omfattas av riktlinjerna försvinner från varor inom hela EU-

området.

 Fortsätta att aktivt delta i arbetet med att utarbeta en global

konvention om begränsad användning och utsläpp av långlivade

organiska ämnen (POPs) samt verka för att en global konvention om

gränsöverskridande handel med farliga ämnen (Prior Informed Consent).

 Stödja och driva på utvecklingen mot en sammanhållen

kemikaliekontroll globalt bl.a. genom arbetet i det internationella forumet

för kemikaliesäkerhet (IFCS).

 Verka för en ökad samordning mellan olika internationella

organisationer som arbetar med kemikaliesäkerhet. Sverige bör stödja

samarbete mellan regeringar, industri, forskning och ideella organisa-

tioner.

4.2.13 Säker strålmiljö

Regeringens förslag: Människors hälsa och den biologiska

mångfalden skall skyddas mot skadliga effekter av strålning i den

yttre miljön (miljökvalitetsmål 13).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt.

 Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som

allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning skall inte

överstiga i genomsnitt en millisievert per person under ett år.

 Allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar före-

byggs. Spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras

eller begränsas om ett haveri skulle inträffa.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö

behöver utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Förslaget har utarbetats i samarbete med

Statens Strålskyddsinstitut (SSI) och överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: Jordbruksverket anser att typen av strålning som

avses bör framgå redan i miljökvalitetsmålet. Försvarets

forskningsanstalt (FOA) framhåller att substitutionsprincipen bör

tillämpas även på arbetsmetoder som använder radioaktiva material. FOA

framhåller även att verksamheter som t.ex. forskning och sjukvård där

radioaktiva ämnen hanteras måste förhindra spridning till omgivningen.

Skälen för regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö

bidrar till att uppnå det övergripande målet Skyddet av miljön bland

regeringens övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling.

Miljökvalitetsmålet är att människors hälsa och den biologiska

mångfalden skall skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre

miljön. Det föreslagna målet omfattar bl.a. strålningen i den yttre miljön

som härrör från verksamheter inom industrin och driften av

kärnkraftverk. Strålningen från sådana verksamheter, inklusive nedfall

till följd av Tjernobylolyckan, ger i dag betydligt mindre än 0,1

millisievert årlig effektiv dos. Det motsvarar endast ett par procent av

den genomsnittliga stråldos som svenskar totalt utsätts för.

Miljökvalitetsmålet nås därför med god marginal redan i dag.

Cancer och skador på arvsanlagen är de allvarligaste hoten mot

människors hälsa på grund av strålning.

Enligt strålskyddslagen (1988:220) skall människor, djur och miljö

skyddas mot skadlig verkan av strålning. Statens strålskyddsinstituts

(SSI) föreskrifter om dosgränser vid verksamhet med strålning anger de

högsta doser som allmänheten får utsättas för. Separata begränsningsmål

kan anges för särskilda verksamheter. Ett exempel är utsläpp från

kärnkraftverk som skall begränsas så att den årliga effektiva dosen

understiger 0,1 millisievert. Föreskrifter finns också för utförsel och

deponering av material från kärntekniska anläggningar samt för

radioaktivt avfall från andra verksamheter.

Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet föreskriver att säkerheten

vid kärntekniska anläggningar skall upprätthållas genom att åtgärder

vidtas för att förebygga händelser som kan leda till en olycka med

radioaktiva utsläpp. Statens kärnkraftinspektion (SKI) har ett särskilt

ansvar för att tillse att sådana åtgärder vidtas.

Tidigare beslut och mål

Miljökvalitetsmålet har länge tillämpats inom SSI:s verksamhet och är en

utveckling av strålskyddslagens bestämmelser. I regeringens proposition

1996/97:84 En uthållig energiförsörjning framförs att SKI och SSI får en

ökad arbetsbelastning tillföljd av avställningen av de två reaktorerna i

Barsebäck. Denna avställning innebär att kontrollarbetet på svenska

reaktorer och planeringen för slutförvaret av det utbrända kärnbränslet

ställer stora krav på myndigheterna. Som ett led i denna planering är det

väsentligt att myndigheterna ger vägledning om vilken skydds- och

säkerhetsambition som krävs för ett slutförvar av utbränt kärnbränsle

m.m. En fullständig redovisning av tidigare beslut och mål finns i bilaga

57.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Inom kärnkraftsindustrin pågår ett arbete med att utforma ett system för

slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och långlivat, högaktivt

avfall (se även kapitel 13 Godkännande av konvention om säkerheten vid

hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av

radioaktivt avfall). Miljö- och hälsoskyddsmålen för ett sådant

slutförvaringssystem måste kunna uppfyllas även i en avlägsen framtid.

SSI har tagit fram förslag till skyddskriterier för det slutliga

omhändertagandet av avfallet. Förslaget har varit föremål för omfattande

nationell och internationell remissbehandling.

 Figur 17

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö skall Sverige agera

internationellt:

 Delta i Baltic 21, ett samarbete mellan elva länder om att ta fram en

Agenda 21 för Östersjöregionen, där energi är ett av de sju prioriterade

områdena.

 Delta i arbetet inom ramen för det internationella atomenergiorganet

(IAEA) och OECD:s kärnenergibyrå (NEA) främst genom att bidra med

expertkompetens inom områdena strålskydd och kärnsäkerhet.

 Medverka i Internationella strålskyddskommissionens (ICRP) och

FN:s vetenskapliga strålningskommittés arbete i syfte att bidra med

svensk strålskyddskompetens och tillägna sig nya rön inom strålskyddet

såsom risker vid olika verksamheter med strålning.

 Delta i övrigt arbete inom EU, framför allt under EURATOM-

fördraget.

 Delta i Östeuropasamarbetet med att öka säkerheten vid kärn-

reaktorer samt förbättra strålskyddet.

 Delta i utveckling av strategier för miljöskydd, bl.a. inom

konventionen för skydd av den marina miljön i Nordatlanten (OSPAR).

4.2.14 Skyddande ozonskikt

Regeringens förslag: Ozonskiktet skall utvecklas så att det

långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning (miljökvalitetsmål

14).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra

ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt

bör kompletteras med delmål avseende bl.a. avveckling av

ozonnedbrytande ämnen. Därutöver kan ytterligare delmål behöva

utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. I regeringens förslag formuleras även delmål för

avveckling av ozonnedbrytande ämnen i Sverige.

Remissinstanserna: Centrum för biologisk mångfald och Kalmar

kommun saknar nationella mål för att eliminera utsläppen av

ozonnedbrytande ämnen. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser att

försiktighetsprincipen bör tillämpas och utsläppen sänkas generellt

eftersom osäkerhet råder om vilken påverkan flyget har.

Skälen för regeringens förslag: För att uppnå ett av regeringens tre

övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling, Skyddet av miljön,

föreslår regeringen som miljökvalitetsmål att ozonskiktet skall utvecklas

så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning. För att uppnå

målet krävs både nationella och internationella insatser.

Förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet är att länder som är

parter i Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet kan

leva upp till åtagandena i detta, bl.a. genom ett effektivt

institutionsförstärkande bistånd inom ramen för den Multilaterala fonden,

och att så många nya länder som möjligt ansluter sig till protokollet och

dess tillägg. I detta sammanhang är det också angeläget att Sverige och

andra industriländer agerar ansvarsfullt och går längre i sina

ansträngningar att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen än

vad som krävs av Montrealprotokollet.

Miljökvalitetsmålet innebär att Sverige verkar för att halterna av klor,

brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger

naturliga nivåer. Hotet mot människors hälsa och övrigt biologiskt liv

genom uttunning av ozonskiktet motiverar ett miljökvalitetsmål som

innebär att de globala utsläppen av ozonnedbrytande ämnen upphör.

Till följd av utsläppen av ozonnedbrytande ämnen har den globala

ozonmängden i stratosfären minskat med 5 % de senaste 13 åren och med

ca 10 % de senaste 25 åren. Ozonuttunningen är olika kraftig på olika

breddgrader. Den är minst kring ekvatorn och störst kring polerna. I stora

delar av Antarktis saknas mer än 70 % av det normala ozonskiktet.

Internationella avtal inom ramen för Wienkonventionen och Montreal-

protokollet begränsar i dag användningen av ozonnedbrytande ämnen. De

totala halterna av ozonnedbrytande ämnen i stratosfären ökar nu

långsammare än tidigare. Halterna bedöms nå en topp strax efter

sekelskiftet och sedan avta långsamt. Den globala användningen av

HCFC (väteklorfluorkarboner) och andra ersättningskemikalier för CFC

(klorfluorkarboner) ökar emellertid snabbt. Halterna av HCFC i

atmosfären bedöms därför fortsätta att öka.

 Figur 18

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare beslutat att uttunning av ozonskiktet skall hejdas

så att människors hälsa och de ekologiska systemen inte skadas (prop.

1990/91:90 s. 18, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Ingen

precisering har gjorts av vad detta innebär i fråga om halter av

ozonnedbrytande ämnen i atmosfären. Sverige har dock beslutat om

avveckling av alla ozonnedbrytande ämnen (se även prop. 1992/93:179,

bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361 och prop. 1994/95:119, bet.

1994/95:JoU422, rskr. 1994/95:423). En fullständig redovisning av

tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gör bedömningen att

miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt behöver kompletteras med

delmål avseende den fortsatta svenska avvecklingen av ozonnedbrytande

ämnen. Följande delmål bör enligt regeringens bedömning gälla för det

fortsatta arbetet.

 Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige bör till största

delen vara avvecklad inom loppet av en generation.

Delmålet är en utveckling av tidigare mål med konkretiseringen att

avvecklingen bör åstadkommas inom loppet av en generation, vilket

överensstämmer med Montrealprotokollets avvecklingsplan. Tidigare

mål har antagits av riksdagen i samband med 1988 och 1991 års

miljöpolitiska beslut att avveckla användningen av ozonnedbrytande

ämnen.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra

områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag

att utveckla nya delmål. Några exempel på utgångspunkter för arbetet är:

 Användningen av HCFC i ett längre tidsperspektiv upphör helt.

Förslaget kommer från regeringens proposition Åtgärder mot

klimatpåverkan m.m. (prop.1992/93:179).

 Luftfartens inverkan på ozonskiktet bör utredas närmare.

Förslaget kommer från Naturvårdsverkets förslag i rapporten Ren luft

och gröna skogar (4765).

Myndigheterna skall även se över behov av ytterligare delmål.

Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den

parlamentariska beredningen som beskrivs i avsnitt 4.1.

Delmålet för avveckling av ozonnedbrytande ämnen

Regeringen föreslår som delmål att användningen av ozonnedbrytande

ämnen till största delen bör vara avvecklad inom loppet av en generation,

räknat från år 1998. Nödvändigheten av att ozonnedbrytande ämnen

avvecklas avspeglas i det stora antalet länder som ratificerat

Montrealprotokollet och dess tillägg. Den svenska avvecklingsplanen

regleras i allt väsentligt av förordningen (1995:636) om ämnen som

bryter ner ozonskiktet. Förordningen reglerar däremot inte den slutliga

avvecklingen av HCFC och ger vissa undantag för halon. Enligt

regeringens proposition Åtgärder mot klimatpåverkan m.m.

(prop.1992/93:179 s. 50) skall användning av HCFC i ett längre

tidsperspektiv upphöra helt. Den slutliga avvecklingen av HCFC och

andra ozonnedbrytande ämnen måste ske med hänsyn till industrin och

andra användare. I detta sammanhang skall möjligheten att övergå till

miljövänliga alternativ också beaktas.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Sverige har en av de mest långtgående avvecklingsplanerna i världen och

den svenska avvecklingen är till stor del genomförd. Under knappt tio år

har Sverige lyckats avveckla CFC i aerosoler, sterilisering,

förpackningar, flexibla och styva skumplaster, kemtvättar m.m. Även

användningen av andra ozonnedbrytande ämnen, t.ex. haloner,

koltetraklorid, och metylbromid har helt eller till största delen avvecklats.

Avvecklingen fortgår planenligt.

För närvarande pågår arbetet med att få bort CFC som kylmedium.

Som ett steg i detta arbete är det från och med årsskiftet 1997/98 inte

längre tillåtet att fylla på CFC i kylanläggningar. Från och med den 1

januari år 2000 förbjuds CFC som köldmedium i befintliga anläggningar.

Befintliga kyl- och frysskåp i enskilda hushåll får dock användas efter år

2000.

Användningen av s.k. mjuka freoner, HCFC, är också starkt begränsad

i Sverige. HCFC får från årsskiftet 1997/98 inte längre användas som

arbetsmedium vid nyproduktion och nyinstallation av kyl-, värme- och

klimatanläggningar. Ett påfyllnadsförbud träder i kraft årsskiftet

2001/2002. Något slutligt användningsförbud för HCFC finns däremot

inte. Regeringen avser därför att uppdra åt Naturvårdsverket att komma

med förslag till hur användningen av HCFC i Sverige kan upphöra helt.

Som det nya miljökvalitetsmålet nu är formulerat innebär det framför

allt att Sverige fortsatt agerar internationellt för att få till stånd en global

minskning av ozonnedbrytande ämnen.

En stor utmaning internationellt sett är sannolikt utfasningen av

ozonnedbrytande ämnen i utvecklingsländerna. För att klara utfasningen i

dessa länder är det av största vikt att Montrealprotokollets s.k.

Multilaterala fond används till projekt som leder till att dessa länder ej

bygger fast sig i ett HCFC-beroende. För att u-länderna skall kunna ta

ansvar för sin egen avveckling krävs det att andelen bistånd till att

förstärka institutioner ökas väsentligt inom ramen för

Montrealprotokollets multilaterala fond. Sverige kan bidra till detta

genom att aktivt delta i Montrealprotokollets exekutivkommitté och

därigenom bidra med erfarenheter från den svenska avvecklingen.

En annan stor utmaning är att stävja den ökade smugglingen av

framför allt CFC men även andra ozonnedbrytande ämnen. De förslag till

ändringar i Montrealprotokollet om licensieringssystem för export och

import av ozonnedbrytande ämnen är ett medel i sammanhanget.

I Ryska Federationen finns en stor produktionskapacitet för CFC.

Världsbanken har lagt fram ett förslag om utfasning av produktions- och

konsumtionssektorn av ozonnedbrytande ämnen i Ryska Federationen.

Den svenska regeringen har förklarat sig beredd att på frivillig basis

bidra med en miljon dollar till programmet. Projektet bedöms också ha

en positiv effekt när det gäller att stävja smuggling av ozonnedbrytande

ämnen.

Ytterligare en viktig insats är att så snabbt som möjligt få till stånd ett

ikraftträdande av 1997 års ändringar av Montrealprotokollet om ämnen

som bryter ned ozonskiktet. Regeringen föreslår därför att riksdagen

skall godkänna ändringarna (se kapitel 12 Godkännande av 1997 års

ändringar av Montrealprotokollet).

Internationellt arbete

För att uppnå målet Skyddande ozonskikt skall Sverige aktivt agera

internationellt:

 Delta i EU:s pågående arbete i den s.k. ozon management committee,

där bl.a. olika kvoter för användning av ozonnedbrytande ämnen i

gemenskapen beslutas. Kommissionen förväntas inom kort presentera sitt

förslag till en reviderad förordning om ämnen som bryter ned

ozonskiktet.

 Delta i arbetet som pågår inom ramen för Wienkonventionen och

Montrealprotokollet för skydd av ozonskiktet.

 Få till stånd ett ikraftträdande av de ändringar till

Montrealprotokollet som beslutades vid parternas nionde möte i

Montreal 1997. I Montrealprotokollet ingår bl.a. att medverka till

begränsning och utfasning av ozonnedbrytande ämnen i u-länder.

 Så långt som möjligt sprida erfarenheterna och kunskaperna från det

svenska avvecklingsprogrammet då dessa kan vara av stor strategisk

betydelse i det internationella arbetet. Målgruppen är här framför allt u-

länder, men även länder med s.k. övergångsekonomier.

4.2.15 Begränsad klimatpåverkan

Regeringens förslag: Halten av växthusgaser i atmosfären skall i

enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras

på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet

inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt

att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen

säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras.

Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta

globala mål kan uppnås (miljökvalitetsmål 15).

Miljökvalitetsmålet innebär:

 Åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären

stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga

växthusgaser i atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till

avgörande del beroende av insatser i alla länder.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Begränsad

klimatpåverkan behöver kompletteras med delmål avseende bl.a.

utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser.

Naturvårdsverkets förslag: Miljökvalitetsmålet överensstämmer

delvis med regeringens förslag. Regeringen föreslår utöver

Naturvårdsverkets förslag att biologisk mångfald, säker livsmedels-

produktion och andra mål för hållbar utveckling skall beaktas i arbetet

med att uppnå miljökvalitetsmålet. Nya delmål preciseras inte nu.

Remissinstanserna: Omdömena från remissinstanserna varierar från

att ambitionsnivån i förslaget till miljökvalitetsmål är "alltför lågt satta"

till "orimligt höga". Flera instanser vänder sig mot miljökvalitetsmål med

ett globalt perspektiv och menar att nationella miljökvalitetsmål skall ta

sikte på Sveriges bidrag. Många efterlyser delmål och mål för andra

växthusgaser än koldioxid samt att sådana mål skall kvantifieras och

tidssättas. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) påpekar att

utsläppen i dag utvecklas åt motsatt håll. Svenska gruvföreningen liksom

NUTEK framhåller att en ökad återvinning inte behöver betyda minskade

koldioxidutsläpp. NUTEK anser också att målen för trafikens klimat-

påverkan från det s.k. MaTs-arbetet (miljöanpassat transportsystem) inte

är kostnadseffektiva. Statens institut för kommunikationsanlays (SIKA)

och Försvarets forskningsanstalt (FOA) tillhör däremot dem som ser en

minskning av koldioxidutsläppen från transporter som rimlig och möjlig.

Remissinstanserna har olika uppfattningar om vilken betydelse åtgärder i

andra länder, s.k. joint-implementation, bör ges. Några instanser påpekar

att klimatmålet kan komma i konflikt med andra miljökvalitetsmål. Högt

biobränsleuttag kan t.ex. motverka ett hållbart skogsbruk samt försämra

luftkvaliteten. Omfattande utbyggnad av vindkraft motverkar målet om

oexploaterade fjällområden och utbyggd vattenkraft står i konflikt med

miljökvalitetsmålet för sjöar och vattendrag. I samband med klimatmålet

blir skillnader i uppfattning om fördelning av ansvaret för måluppfyllelse

mellan olika sektorer och aktörer särskilt tydliga. Kostnadseffektivitet

och redan uppnådda minskningar bör enligt flera instanser tas i beaktande

när fördelning av utsläppsminskningar mellan olika sektorer görs.

Skälen för regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Begränsad

klimatpåverkan bidrar till att uppnå målet Skyddet av miljön som är ett av

regeringens övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling.

Miljökvalitetsmålet omfattar både skyddet av människor och miljö från

effekterna av klimatförändringar.

Regeringens förslag till miljökvalitetsmål är att halten av växthusgaser

i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för

klimatförändringar, stabiliseras på en nivå som innebär att människans

påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet bygger på det globala

mål som har fastställts av FN:s ramkonvention för klimatförändringar

(SÖ 1993:13). I konventionen understryks klimatfrågans allvarliga

karaktär och oron över att mänskliga verksamheter förstärker den

naturliga växthuseffekten, vilket befaras leda till skadlig inverkan på

människan och ekosystemen. För att uppfylla miljökvalitetsmålet fordras

internationellt samarbete. Av-görande är således insatser i alla länder. De

svenska insatserna består bl.a. i att påverka andra länder och Sverige kan

därför endast bidra till målets uppfyllelse.

Enligt klimatkonventionen från år 1992 skall halten av växthusgaser

stabiliseras på en nivå som minskar risken för att farliga störningar

uppkommer i klimatsystemet. I konventionen anges att nivån bör vara

nådd inom en tidsram som möjliggör att ekosystemen kan anpassa sig

naturligt, att livsmedelsproduktionen och den biologiska mångfalden inte

hotas samt att en fortsatt ekonomisk utveckling är möjlig. Konventionen

innebär inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda

länder. Industriländerna har åtagit sig att upprätta nationella strategier

och vidta åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Många

länder har liksom Sverige uttalat nationella mål för utsläppsminskningar.

De viktigaste växthusgaserna är koldioxid, metan, dikväveoxid, stabila

fluorkarboner och svavelhexafluorid. Den relativa växthuseffekten av

utsläpp kan uttryckas som GWP (Global Warming Potential) för en viss

tidsperiod, vanligen 20, 100 eller 500 år. Växthusgaserna kan på detta

sätt uttryckas som koldioxidekvivalenter och adderas för att få ett mått på

den sammantagna växthuseffekten. I ett 100-års perspektiv svarar

koldioxid för ca 80 % av de sammanlagda utsläppen i Sverige. Detta är

något högre än genomsnittet i OECD. I många utvecklingsländer svarar

koldioxidutsläppen för mindre än 50 % av de totala utsläppen. Det som

framför allt avgör andelen är hur stora metanutsläppen är.

Utsläppen av koldioxid globalt kommer framför allt från förbränningen

av fossila bränslen inom transportsektorn, energisektorn och

tillverkningsindustrin. Utsläppen i Sverige har minskat med nära hälften

sedan år 1970. De flesta andra länder har haft en motsatt utveckling och

de globala utsläppen har ökat kontinuerligt om än i en lägre takt under

1990-talet. De svenska utsläppen av koldioxid per capita eller i relation

till BNP tillhör numera de lägsta bland OECD-länderna. Däremot är

energiförbrukningen per capita bland de högsta, något som får tillskrivas

vår energiintensiva basindustri och vårt kalla klimat.

Utsläpp av metan härstammar från deponering av organiskt avfall och

från djurskötseln (idisslare och gödselhantering), från kolgruvor och

läckage från naturgasledningar samt från risfält. Även utvinningen av

olja och naturgas bidrar till utsläppen. I Sverige är de dominerande

källorna kommunala avfallsdeponier och jordbruket. Utsläpp av

dikväveoxid (lustgas) är dåligt känd. Utsläpp från lagring och

användning av gödsel, från förbränning av bränslen och från tillverkning

av handelsgödselmedel är de viktigaste källorna globalt. I Sverige

dominerar utsläppen från förbränning.

Fluorkarboner har ett flertal användningsområden exempelvis som

köldmedium, som blåsmedel för tillverkning av vissa plastprodukter och

i viss utsträckning för brandsläckning.

Användningen av svavelhexafluorid (SF6) är hittills framför allt

begränsad till elsektorn där den bl.a. används som isolergas i ställverk

och isoler- och kylmedium i transformatorer.

Genomgående är statistiken för utsläpp av andra växthusgaser än

koldioxid mer osäker.

Utsläppen av växthusgaser balanseras delvis av vårt upptag av

koldioxid i skogsekosystemen, s.k. sänkor. Under 1990-talet har

tillväxten i de svenska skogarna varit avsevärt större än avverkningen. En

betydande virkesreserv i form av bunden koldioxid håller därför på att

byggas upp. En betydande mängd kol finns också bunden i mark och

sediment. Storleken och förändringen av dessa kolförråd är dock osäker

och förtjänar en fortsatt uppmärksamhet

Globalt är situationen annorlunda, då avskogningen i tropikerna är en

källa till ackumulation av koldioxid i atmosfären.

Stabilisering av atmosfärens koldioxidhalt

EU:s miljöministrar uttalade år 1996 att den globala temperaturen inte

bör överskrida den förindustriella nivån med mer än 2oC och att

koldioxidhalten i atmosfären därför bör vara lägre än 550 ppm.

Miljökvalitetsmålet innebär att de globala utsläppen tillåts öka något

under de kommande decennierna. Långsiktigt måste dock de globala

utsläppen minska kraftigt för att inte värdet 550 ppm skall överskridas.

EU:s mål överensstämmer med innebörden av regeringens förslag till

miljökvalitetsmål.

En internationell diskussion pågår om vad som är en rimlig tolkning av

klimatkonventionens allmänt hållna mål. Kunskapen om vid vilka nivåer

en farlig påverkan på klimatet från mänsklig verksamhet sker utvecklas

successivt.

I betänkandet Jordens klimat förändras (SOU 1995:96) drar

Klimatdelegationen slutsatsen att det med hänsyn till det globala

socioekonomiska systemets tröghet inte finns möjligheter att stabilisera

växthusgaserna på en nivå som motsvarar en koldioxidkoncentration som

är lägre än 450 ppm och knappast heller på denna nivå. Delegationen

framhåller också att en stabilisering av växthusgaserna på en nivå

motsvarande en fördubbling av koldioxidhalten i luften kräver att

koldioxid stabiliseras på cirka 480 ppm eller till och med lägre om

halterna av metan och dikväveoxid ökar även efter år 2050. Dessutom

dras slutsatsen att en stabilisering vid så höga koldioxidkoncentrationer

som 650 eller 750 ppm markant ökar risken för allvarliga störningar av

klimatsystemet. Regeringen har därför föreslagit att åtgärderna inriktas

mot att halten av koldioxid i atmosfären kan stabiliseras under 550 ppm.

Det föreslagna miljökvalitetsmålet för klimatpåverkan och utsläppen

av växthusgaser bygger enligt Klimatdelegationen på en bedömning och

värdering av dagens kunskaper där risken för allvarliga störningar i det

globala klimatsystemet vägts mot vilka förändringar som skulle kunna

vara tekniskt, ekonomiskt och socialt möjliga att åstadkomma. Den

mellanstatliga panelen för klimatförändringar IPCC har påbörjat arbetet

med en tredje utvärderingsrapport för klimatområdet, som ska omfatta ny

kunskap inom flera vetenskapliga discipliner.

Växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid och ozon är

tillsammans med vattenånga viktiga för jordens temperaturreglering och

klimat. Under de senaste 150 200 åren har människan enligt IPCC:s

andra utvärderingsrapport genom utsläpp och förändrad användning av

mark ökat atmosfärens halt av koldioxid med 30 %, metan med 145 %

och dikväveoxid med 15 %. Det finns en betydande tröghet i när effekten

av ökade utsläpp visar sig. Merparten av den koldioxid som släpps ut i

atmosfären i år kommer fortfarande att finnas kvar om 50 år och en

betydande del bedöms vara kvar ända in på 2100 talet. Detta innebär att

vi ännu inte fullt ut kan se vilka effekter dagens utsläpp har på

klimatsystemet. Enligt IPCC kommer koldioxidhalten i atmosfären att ha

fördubblats i slutet av nästa århundrade, räknat från koncentrationen före

industrialismens början, om de globala utsläppen av koldioxid förblir de

samma som idag. Den framtida utvecklingen inom transport- och

energisektorn samt inom industrin kommer att vara avgörande för att nå

det uppsatta miljökvalitetsmålet. Omställningen av i-ländernas energi-

och transportsystem kommer också att vara avgörande för vilken teknik

som kommer till användning när u-länderna industrialiseras allt mer och

därmed storleken av utsläppsökningen.

Tidigare beslut och mål

Regeringen erinrar om att riksdagen har, i enlighet med

klimatkonventionen, beslutat att koldioxidutsläppen från fossila bränslen

skall stabiliseras till 1990 års nivå år 2000 (prop. 1992/93:179, bet.

1992/93:JoU19, rskr. 1991/92:361). Riksdagen beslutade vid samma

tillfälle att utsläppen av koldioxid efter år 2000 skall minska. I samband

med att detta mål behandlades i riksdagen uttalade Jordbruksutskottet att

det är av vikt att snarast fastställa mål för klimatarbetet efter år 2000 och

att utarbeta förslag för att nå dessa mål.

I Klimatkonventionen finns även uttalat om målet att atmosfärens

koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle

förhindra farliga antropogena störningar i klimatsystemet och att en

sådan nivå bör vara uppnådd inom en tidsram som är tillräcklig för att

tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till klimatförändringar, att

säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas och att möjliggöra för

ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt. Detta mål samt målet

om att utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser skall begränsas

(prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1991/92:361) täcks in i det

föreslagna miljökvalitetsmålet.

Ytterligare ett befintligt mål lyder: Utsläppen av HFC och FC-

föreningar liksom övriga närbesläktade gaser bör till år 2000 begränsas

till att motsvara högst 2 % av Sveriges koldioxidutsläpp år 1990, räknat

som koldioxidekvivalenter (prop. 1994/95, bet. 1994/95:JoU22, rskr.

1994/95:423). Utsläppen regleras delvis i förordning (1995:555) om

HFC, varför målet ej behöver vara kvar.

Det befintliga målet om åtgärdsprogram för att minska utsläpp av

växthusgaser (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr.

1991/92:361) utgör en strategi och finns därför inte med i det nya

förslaget (se dock avsnitt 7.3 Klimat).

Riksdagen har tidigare tagit ställning för att metanutsläppen från

avfallsupplag bör minska med 30 % till år 2000 (prop. 1992/93:179, bet.

1992/93:JoU19, rskr.1991/92:361). Detta mål är enligt Naturvårdsverkets

utvärdering Sverige mot minskad klimatpåverkan (rapport 4786) på god

väg att nås åtminstone vad gäller kommunala deponier men finns

fortsättningsvis med som delmål för att nå miljökvalitetsmålet. Utsläppen

har minskat med 28 % sedan år 1990. Målen kvarstår. En fullständig

redovisning av tidigare beslut och mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Riksdagen har uppdragit åt

regeringen att snarast fastlägga mål för klimatarbetet efter år 2000 och

utarbeta förslag för att nå dessa mål. En tidig omställning kan på sikt

också innebära ekonomiska fördelar för de länder som tidigt börjat ställa

om sina energi- och transportsystem.

I sina svar på Naturvårdsverkets förslag till nationella miljö-

kvalitetsmål efterlyser remissinstanserna precisering av de svenska

bidragen för att uppnå miljökvalitetsmålet samt ytterligare delmål.

Naturvårdsverket har föreslagit att Sverige bör minska utsläppen av

koldioxid med 20 % till år 2020 från 1995 års nivå, vilket motsvarar en

minskning med 15 % till år 2020 från 1990 års nivå. Regeringen

bedömer att en noggrann studie behöver göras för att fastställa delmål för

utsläpp av växthusgaser. Delmålet bör också relateras till Kyoto-

protokollets tidsramar som är åren 2008 2012. En parlamentariskt

sammansatt kommitté skall tillsättas som, med utgångspunkt i riksdagens

beslut om klimat- och energipolitiken samt Sveriges ansvar för EU:s

gemensamma åtagande, skall ha till uppgift att på basis av resultaten vid

klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto presentera förslag till

delmål och en strategi med åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid

kostnadseffektivitet. Som stöd i kommitténs arbete skall en särskild

utredare granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyoto-protokollet

för balansering av utsläpp mellan protokollets parter kan introduceras i

Sverige. Regeringens bedömning om etappmål avseende utsläppen av

koldioxid från transporter har behandlats i den transportpolitiska

propositionen (prop. 1997/98:56).

För att arbetet med att uppfylla det globala miljömålet skall kunna gå

vidare är det angeläget att de utestående frågorna i Kyoto-protokollet kan

lösas i syfte att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande av protokollet.

Sverige bör därför aktivt verka för att utveckla EU:s positioner i de

fortsatta förhandlingarna.

Arbetet med att begränsa och reducera utsläppen av växthusgaser är en

långsiktig process. Kyoto-protokollets åtagande gäller för industri-

länderna under år 2008 2012. Sverige bör också verka för en utveckling

av åtaganden så att de omfattar så många länder som möjligt.

Miljökvalitetsmålet bör vara vägledande för tidtabeller och åtaganden.

De fortsatta kunskaperna om effekterna och andra vetenskapliga aspekter

inom klimatområdet är av avgörande betydelse för att behandla detta

miljöproblem.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Forskarna kan i dag bara ge en grov bild av vad som karaktäriserar

framtida klimatförändringar. För att nå miljökvalitetsmålet bedöms de

globala utsläppen av växthusgaser behöva minska med ca hälften till år

2100 jämfört med år 1995. Om u-länderna tillåts öka utsläppen måste i-

länderna minska utsläppen med 80 90 %.

Det föreslagna miljökvalitetsmålet att stabilisera utsläppen av

koldioxid på en nivå som är lägre än 550 ppm, innebär en reduktion från

dagens globala genomsnittliga utsläpp av koldioxid på 1,1 ton C per

capita/år, till 1,0 ton per capita år 2050 och ca 0,6 ton per capita år 2100.

En förutsättning är då att de samlade utsläppen av övriga växthusgaser

förblir oförändrade. Industriländernas utsläpp av koldioxid per capita är i

dag i genomsnitt ca 2,8 ton C med en variation mellan 1,1 5,5 ton C per

capita. Motsvarande värde för u-länderna är i genomsnitt 0,5 ton C per

capita. Det är inte möjligt att stabilisera koldioxidhalten i atmosfären

enbart genom åtgärder i industriländerna. En strategi som förts fram av

klimatdelegationen är att i- och u-länderna på sikt konvergerar mot en

gemensam per capita-nivå. Under antagandet att det skulle kunna ske en

konvergens av utsläppen till år 2050 skulle i-länderna behöva minska

utsläppen av koldioxid med i genomsnitt 60 70 %, medan u-länderna

skulle kunna fördubbla utsläppen under samma tid.

I Sverige är utsläppen ca 1,8 ton C per capita, vilket är avsevärt lägre

än genomsnittet för i-länderna, men ca tre gånger högre än i u-länderna.

Därigenom skulle u-länderna få ett visst utrymme att under en

övergångsperiod öka utsläppen.

Utsläppen av växthusgaser är en global fråga och Sverige kan därför

bara bidra till att miljökvalitetsmålet uppfylls. Förutom de åtgärder som

genomförs nationellt är Sverige aktivt i internationella fora för att

utsläppen skall kunna minska. Sedan år 1995 har förhandlingar pågått

inom ramen för FN:s ramkonvention för klimatförändringar. Det tredje

partsmötet ägde rum i Kyoto i december 1997. Under mötet lyckades

länderna anta ett protokoll som innebär bindande reduktioner av

växthusgaserna, koldioxid, metan, dikväveoxid, HFC, FC, och SF6.

Sammanlagt innebär reduktionerna en minskning av dessa gaser med

5,2 % från industriländerna från 1990 års nivå. Reduktionerna skall

uppnås under perioden 2008 2012. EU har åtagit sig att gemensamt

minska utsläppen med 8 % och avser att uppfylla sina åtaganden

gentemot protokollet gemensamt.

EU har tidigare antagit en indikativ bördefördelning baserad på EU:s

föreslagna minskning på 15 % för de tre gaserna koldioxid, metan och

dikväveoxid sammanvägt. Den indikativa bördefördelningen fördelar 10

av dessa 15 %. EU:s nuvarande åtaganden om en minskning på 8 %

gäller dock alla sex gaserna.

Regeringen har påbörjat en detaljerad granskning av Kyoto-

protokollet, och deltar aktivt inom EU för att utarbeta gemensamma EU-

positioner i de utestående frågorna som skall behandlas vid Klimat-

konventionens fjärde partsmöte i november 1998. Eftersom många frågor

som rör genomförandet av protokollet skall avgöras vid det fjärde

partsmötet kommer ratifikationsprocessen troligen att vara utdragen.

EU:s ministerråd har tidigare beslutat att den slutliga bördefördelningen

skall fastställas efter det tredje partsmötet i Kyoto. Under våren 1998

fortsätter därför förhandlingarna inom EU i syfte att fastställa en slutlig

bördefördelning av EU:s åtaganden. I denna bördefördelning kommer det

att slås fast hur stor del av EU:s gemensamma minskning som skall bäras

av Sverige.

Internationellt arbete

För att uppnå målet Begränsad klimatpåverkan skall Sverige aktivt agera

internationellt:

 Inom EU delta i arbetet att utveckla en klimatstrategi för EU.

 Inom EU:s olika arbetsgrupper driva på för införande av minimi-

skattenivåer på energiprodukter, för reduktion av koldioxidutsläpp från

transporter och för reduktion av koldioxidutsläpp från energisektorn.

 Granska Kyoto-protokollet samt delta aktivt inom EU för att utarbeta

gemensamma EU-positioner i de utestående frågorna som skall

behandlas vid Klimatkonventionens möte i november 1998.

 Inom FN aktivt delta i arbetet inom ramkonvention om klimat-

förändringar.

 Verka för att utestående frågor i Kyoto-protokollet kan lösas i syfte

att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande av protokollet.

 Bidra till insatser för energieffektivisering och övergång till förny-

bara energikällor i Baltikum och Östeuropa.

 Delta i Baltic 21, ett samarbete med elva andra länder om en Agenda

21 för Östersjöregionen, där bl.a. energi, transporter och jordbruk tillhör

de sju prioriterade områdena.

4.3 Myndigheternas arbete med miljökvalitetsmålen

m.m.

4.3.1 Ansvarsfördelning i miljömålsarbetet och uppföljning av

målen

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör ha ett generellt an-

svar för att fortlöpande utveckla miljömålen, följa upp måluppfyllel-

sen och tillsammans med övriga miljömyndigheter fungera som sam-

ordnare av det övergripande miljömålsarbetet. Verket bör i samband

med detta också göra sammanvägda bedömningar tillsammans med

berörda myndigheter vad gäller kostnadseffektivitet och andra förut-

sättningar för att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen.

I fråga om flera miljökvalitetsmål delas Naturvårdsverkets samord-

ningsansvar med andra myndigheter med särskilt ansvar för miljö-

och hushållningsfrågor. Kemikalieinspektionen och Strålskyddsinsti-

tutet är direkt berörda av vissa av målen. När det gäller kulturmiljö-

aspekter har Riksantikvarieämbetet ett sektorsövergripande ansvar. I

frågor om fysisk planering och hushållningen med mark, vatten och

fysisk miljö i övrigt och dessa verksamheters koppling till miljömålen

har Boverket det sektorsövergripande ansvaret.

Myndigheter med sektorsansvar bör tillsammans med Naturvårds-

verket och övriga miljömyndigheter med utgångspunkt i de nationella

miljökvalitetsmålen föreslå utveckling och precisering av dessa mål

inom respektive sektor. Regeringen avser att klargöra innebörden i

detta ansvar i uppdrag till myndigheterna.

Naturvårdsverket, övriga myndigheter och länsstyrelserna bör be-

driva ett fortlöpande arbete som utgår från de vid varje tidpunkt av

riksdag och regering antagna miljömålen.

Regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk beredning som får i

uppdrag att på förslag från olika myndigheter bl.a. föreslå delmål och

åtgärder för att kunna uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen på

avsett sätt. Arbetet bör ske i nära samverkan mellan berörda myndig-

heter och beredningen.

Skälen för regeringens bedömning

Riksdagens och regeringens roller

Det mål- och resultatsystem som regeringen avser skall gälla innebär att

riksdagen godkänner de nationella miljökvalitetsmålen och att regeringen

ansvarar för delmål och att åtgärder vidtas i syfte att uppnå målen.

Regeringen avser att lämna en årlig redovisning till riksdagen om hur

miljöarbetet fortskrider. En fördjupad redovisning lämnas en gång under

varje mandatperiod med början under andra hälften av nästa mandat-

period.

Naturvårdsverkets och övriga miljömyndigheters roller

Naturvårdsverket har rollen som samordnare av det övergripande miljö-

målsarbetet. I fråga om flera av miljömålen delas verkets samordnings-

ansvar med andra myndigheter med särskilt ansvar för miljö- och hus-

hållningsfrågor. Inom vissa områden delas samordningsansvaret med

Kemikalieinspektionen respektive Strålskyddsinstitutet. Samråd skall ske

med berörd sektorsmyndighet. Riksantikvarieämbetet och Boverket har

sektorsövergripande miljöansvar när det gäller kulturmiljön respektive

fysisk planering och hushållning med mark och vatten. Inom dessa om-

råden har de en motsvarande roll när det gäller uppföljningen. För mål

med sådan inriktning ställs därför krav på samarbete mellan Naturvårds-

verket och dessa myndigheter.

Uppfyllande av målen kräver medverkan från alla sektorer i samhället.

Regeringen avser att uppdra åt berörda myndigheter att precisera målen

inom respektive sektorsområde. För att göra en uppföljning möjlig och

för att sätta in verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärder behöver

målen i vissa fall preciseras för att kunna tillämpas i en särskild sektor

eller för ett avgränsat geografiskt område. Naturvårdsverket bör i samar-

bete med berörda myndigheter lämna förslag på hur ansvaret att nå målen

bör fördelas mellan olika sektorer och regioner utifrån bl.a. kostnads-

effektivitet. En avvägning bör även göras huruvida det är lämpligt att

precisera olika delmål på sektorsnivå eller geografisk nivå. Regeringen

har för avsikt att uppdra åt Naturvårdsverket att i en första redovisning

till regeringen föreslå delmål och åtgärder som kan utgöra underlag för

den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 Miljökvalitets-

målens roll i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling som får i uppgift

att mot bakgrund av förslag från myndigheterna göra en samlad bedöm-

ning av delmål och åtgärder som behövs för att av riksdagen antagna

miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation. Naturvårdsverket

bör i övrigt fortlöpande rapportera sitt arbete till regeringen.

Naturvårdsverket bör stimulera arbetet inom olika sektorer och till-

sammans med sektorsmyndigheterna och sektorernas aktörer utveckla

formerna för detta. Erfarenheterna från projektet Miljöanpassat Trans-

portsystem (MaTs) kan ligga till grund för hur sektorsarbetet kan genom-

föras. Regeringen har också för avsikt att ge Miljövårdsberedningen i

uppdrag att stimulera näringslivets deltagande i detta arbete. Målarbetet

måste ske på ett sådant sätt att åtgärder inom olika sektorer samverkar så

att en optimal effekt vad gäller kvalitet och kostnader uppnås. Myndig-

heterna måste därför arbeta i nära samverkan med alla berörda.

De sektorsansvariga myndigheterna bör i samverkan med Naturvårds-

verket och Statistiska centralbyrån utveckla bl.a. mått och indikatorer för

målen på sektorsnivå.

Regeringen har för avsikt att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i sam-

verkan med berörda myndigheter utveckla en strategi för att göra miljö-

målsarbetet känt på olika nivåer i samhället. Ett led i detta är att produ-

cera och sprida informationsmaterial till stöd för sektorernas arbete samt

att samla sektorsmyndigheterna till strategiskt utvecklingsarbete. Infor-

mation bör också utformas för målgrupper som t.ex. allmänheten och

näringslivet.

Naturvårdsverket, och i förekommande fall Kemikalieinspektionen och

Strålskyddsinstitutet, skall årligen redovisa arbetet med miljömålen till

regeringen. Dessa redovisningar skall tjäna som underlag för regeringens

årliga rapporter till riksdagen. Samrådet med övriga myndigheter skall

därvid redovisas.

Sektorsmyndigheterna

Sektorsmyndigheterna skall inom ramen för sitt sektorsansvar tillsam-

mans med berörda verksamhetsutövare inom respektive sektor driva

miljömålsarbetet. Det innebär bl.a. att ta fram underlag i form av tänk-

bara sektorsmål och åtgärder samt att beskriva dessa åtgärders samhälls-

ekonomiska konsekvenser, inklusive sektorskostnad, och verka för att

beslutade åtgärder genomförs. Arbetet skall utföras i nära samverkan

med andra berörda myndigheter. Arbetet skall utgöra en grund för hur

sektorsmålen skall kvantifieras, i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål.

Förslaget till sektorsmål skall utformas efter samråd med Naturvårds-

verket så att sektorsmålen kvantifieras från ett samhällsekonomiskt hel-

hetsperspektiv och åtgärder utförs där de är mest kostnadseffektiva.

Naturvårdsverket skall därvid på lämpligt sätt samråda med andra be-

rörda sektorsövergripande myndigheter inom miljömålet.

Varje sektorsmyndighet har ett uppföljningsansvar för sektorsmålen.

Resultatet skall redovisas till regeringen. Sektorsmyndigheterna skall

också informera i respektive sektor om resultatet och utvärdera arbetet i

dialog med sektorn.

Regeringen avser att i särskilda uppdrag till sektorsmyndigheterna pre-

cisera innebörden i sektorsmyndigheternas ansvar för miljömålsupp-

draget och hur detta arbete skall rapporteras. Regeringen avser också att

uppdra åt sektorsmyndigheterna att till regeringen redovisa ett första för-

slag till delmål och åtgärder som kan utgöra underlag för den parlamenta-

riska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 Miljökvalitetsmålens roll i

arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling och som får i uppgift att mot

bakgrund av bl.a. sektorsmyndigheternas redovisningar göra en samlad

bedömning av vilka delmål och åtgärder som behövs för att av riksdagen

antagna miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation.

En parlamentarisk beredning

Den parlamentariska beredningen får i uppgift att mot bakgrund av bl.a.

vad berörda myndigheter föreslår och i samverkan med dessa göra en

samlad översyn av vilka delmål, strategier och åtgärder som behövs för

att miljökvalitetsmålen skall nås på avsett sätt. En viktig uppgift blir att

redovisa kostnader samt samhällsekonomiska och statsfinansiella kon-

sekvenser av olika delmål och åtgärder. Myndigheterna skall utöver att ta

fram underlag till beredningen bedriva ett fortlöpande miljömålsarbete

enligt vad som beskrivits. Myndigheternas fortlöpande arbete med mil-

jömålen bör ske anpassat till beredningens uppdrag. Myndigheterna bör

lämna lämna den information till beredningen om sitt arbete som bered-

ningen kan behöva. Regeringen kommer i sina direktiv till beredningen

att närmare beskriva hur samverkan med myndigheterna skall ske.

Regionala myndigheter

Det ankommer på länsstyrelserna att inom ramen för sitt övergripande

ansvar för miljöarbetet i länet precisera de nationella målen inom sina

respektive regioner. Länsstyrelsernas samordningsansvar för det övergri-

pande regionala mål- och uppföljningsarbetet är en väsentlig del i arbetet

med regionala miljöstrategier (STRAM). Ett brett deltagande från kom-

muner, näringsliv, organisationer och andra aktörer i regionen skall efter-

strävas. Medverkan från skogsvårdsstyrelserna, vägverkets regionkontor

och andra regionala statliga organ, som har ett sektorsansvar inom sina

respektive områden, är angelägen. De olika sektorsmyndigheterna på

regional nivå har ansvar för målens genomslag inom respektive ansvars-

område. Länsstyrelserna har ett ansvar för att i samverkan med Natur-

vårdsverket och övriga berörda centrala myndigheter samordna arbetet

med anpassning av målen till respektive regioner. På motsvarande sätt

ankommer det på Naturvårdsverket m.fl. att stödja länsstyrelser och

kommuner så att en samordnad avrapportering kan ske. I detta ingår

bland annat samordnade tidpunkter för avrapportering samt gemen-

samma IT-lösningar.

Kommuner m.fl.

Kommunerna har inom sina kompetensområden ansvar för att i samver-

kan med länsstyrelsen anpassa och precisera miljömålen till lokala för-

hållanden. De nationella målen och deras regionala anpassningar blir

viktiga utgångspunkter för att formulera lokala målsättningar och åt-

gärdsprogram. Detta bör ske i dialog där kommunerna, lokalt näringsliv

och lokala organisationer samt invånare i olika kommundelar kan delta.

Många kommuner har påbörjat arbetet med lokala mål och handlingspro-

gram inom ramen för lokalt Agenda 21-arbete. De nationella miljökvali-

tetsmålen bör ses som ett stöd för att fortsätta och utveckla detta arbete.

Som stöd för en miljöanpassad samhällsplanering bör de anpassade mil-

jömålen åskådliggöras i kommunernas översiktsplaner.

Kommunerna har också ansvar för att följa upp målen samt att utvär-

dera uppföljningsresultaten och relatera dem till lokala insatser. Utveck-

lingen av lokala miljöräkenskaper och indikatorer som påbörjats i många

kommuner kan vara en bra grund för detta arbete.

När det gäller det regionala och lokala arbetet skall hänsyn tas till

variationer i miljöbelastning och andra förutsättningar mellan regionerna

respektive kommunerna samt kostnadseffektivitet och avvägningar om i

vilka fall det är lämpligt att precisera målen på regional respektive lokal

nivå.

Näringslivet

Den dialog om näringslivets miljöarbete m.m. som nu pågår mellan

näringsliv och samhällsorgan bör utvecklas till att söka former och stra-

tegier för ett hållbart näringsliv. I en sådan process bör ingå en analys av

hur långt det går att sträcka sig med dagens förutsättningar när det gäller

resurseffektivisering, kretsloppsanpassning etc. och vilka innovativa lös-

ningar och vilken ny kunskap som kan behövas för att komma vidare.

Likaså bör bedömas hur långt det är möjligt att komma i dessa avseenden

genom att enskilda företag på eget initiativ driver på utvecklingen samt

om olika styrmedel behöver skärpas eller nya införas.

4.3.2 Sektorsmyndigheter och hållbar utveckling

Regeringens bedömning: Från och med den 1 januari 1998 skall

cheferna i alla de myndigheter som omfattas av 7 § i verksförord-

ningen (1995:1322) beakta de krav som ställs på verksamheten när det

gäller en ekologiskt hållbar utveckling. Det innebär att miljöhänsyn

och resurshushållning skall integreras i statlig verksamhet.

De myndigheter som föreslås ha ett särskilt sektorsansvar för

ekologisk hållbarhet är Sida, Försvarsmakten, Riksförsäkringsverket,

Socialstyrelsen, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket,

Skolverket, Fiskeriverket, Statens jordbruksverk, Arbetarskyddssty-

relsen, Arbetsmarknadsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens rädd-

ningsverk, Kommerskollegium, Närings- och teknikutvecklingsverket,

Skogsvårdsorganisationen, Sveriges geologiska undersökning, Statens

energimyndighet, Boverket, Konsumentverket, Kemikaliein-

spektionen och Statens naturvårdsverk.

Miljövårdsberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. Några myndigheter som föreslagits av beredningen

har dock utgått i regeringens förslag. (Miljövårdsberedningens betän-

kande Förvalta med miljöansvar, SOU 1997:145).

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till Miljövårdsbe-

redningens förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Miljöhänsyn och resurshushåll-

ning skall integreras i all statlig verksamhet. Cheferna för alla statliga

myndigheter som omfattas av 7 § i verksförordningen (1995:1322) har

från och med den 1 januari 1998 fått ett generellt ansvar för att beakta de

krav som ställs på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar ut-

veckling. Detta ansvar var tidigare begränsat till miljöpolitiken.

Sektorsmyndigheter med särskilt ansvar för ekologisk hållbarhet

Förutom det generella ansvaret för ekologisk hållbarhet bör myndigheter

inom olika samhällssektorer ha en särskild roll. Detta innebär att fler

myndigheter än i dag får ett särskilt sektorsansvar inom sina respektive

område. Sektorsmyndigheterna har ett ansvar för att driva arbetet för en

ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Detta ansvar delas i

många fall med företag och andra myndigheter m.fl. inom respektive

sektor. De sektorsansvariga myndigheterna har därför ett ansvar för sam-

rådet inom sektorn i dessa frågor. Denna verksamhet bör integreras i den

ordinarie verksamheten hos myndigheten så långt det är möjligt med

hänsyn till myndighetens huvuduppgifter. Regeringen avser att uppdra åt

Naturvårdsverket att, i samverkan med berörda sektorsmyndigheter, dels

närmare analysera ansvaret vid myndighetsutövning med hänsyn till

myndighetens huvuduppgifter, dels utarbeta förslag på hur ansvaret vid

myndighetsutövning skall fördelas för de tvärsektoriella frågorna i de fall

detta behöver preciseras.

Följande myndigheter kommer i fortsättningen att ha ett särskilt sek-

torsansvar för ekologisk hållbarhet: Sida, Försvarsmakten, Riksförsäk-

ringsverket, Socialstyrelsen, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luft-

fartsverket, Skolverket, Fiskeriverket, Statens jordbruksverk, Arbetar-

skyddsstyrelsen, Arbetsmarknadsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens

räddningsverk, Kommerskollegium, Närings- och teknikutvecklings-

verket, Skogsvårdsorganisationen, Sveriges geologiska undersökning,

Statens energimyndighet, Boverket, Konsumentverket, Kemikaliein-

spektionen och Statens naturvårdsverk. För några myndigheter pågår

översyn av sektorsansvaret. Regeringen kommer bl.a. av denna anledning

att se över denna förteckning efter hand.

Sektorsmyndigheternas arbete med ekologiskt hållbar utveckling skall

ske på motsvarande sätt som för miljömålen och innefatta att

 identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns åtgärder påver-

kar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet. I möjligaste mån skall befint-

ligt material användas,

 från de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen samt målen för

hållbar utveckling, ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och

åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekven-

ser vad avser dels nytta, dels kostnad i relation till åtgärdens och de tänk-

bara målens omfattning eller effekt, t.ex. åtgärdskostnad per enhet redu-

cerat utsläpp. Arbetet skall utgöra en grund för hur sektorsmålen skall

kvantifieras, i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål. Förslaget till sek-

torsmål skall övervägas tillsammans med Naturvårdsverket så att sek-

torsmålen kvantifieras utifrån ett samhällsekonomiskt helhetsperspektiv

och åtgärder utförs där de är som mest kostnadseffektiva,

 verka för att åtgärder genomförs och

 fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet samt

 samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verk-

samma inom sektorn.

Sektorsmyndigheterna skall i lägesredovisning till regeringen bl.a. be-

lysa arbetets omfattning, hur det integrerats med ordinarie verksamhet

m.m.

Myndigheterna med sektorsansvar för ekologisk hållbarhet bör i sam-

band med eller i anslutning till årsredovisningen redovisa insatser i sitt

arbete för ekologisk hållbarhet.

4.3.3 Miljöledningssystem i statlig verksamhet

Regeringens bedömning: Staten bör vara ett föredöme på miljöområdet

och medverka till en ekologiskt hållbar utveckling. Miljöledningssystem

har därför börjat införas hos mer än 60 statliga myndigheter och bör

inom de närmaste åren successivt införas även hos övriga relevanta myn-

digheter.

Skälen för regeringens bedömning: Staten bör vara ett föredöme ge-

nom miljöanpassning av all sin verksamhet. Det åligger cheferna för de

flesta myndigheter under regeringen enligt verksförordningen att beakta

krav som ställs på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar ut-

veckling. Beslut och åtgärder i statsförvaltningen, som kan påverka miljö

och resurshushållning skall utformas så att de medverkar till en ekolo-

giskt hållbar samhällsutveckling. Detta innebär t.ex. att vid arbete med

lagstiftning, direktiv m.m. beskriva och bedöma effekterna på miljö och

resurshushållning samt belysa hur förslagen bidrar till en hållbar utveck-

ling. I beslut av policykaraktär bör ges stabila förutsättningar för en håll-

bar utveckling. Statliga myndigheter och bolag skall vid upphandling så

långt det är möjligt inom de ramar lagstiftningen ställer aktivt fråga efter

produkter, system och tjänster med långtgående miljöanpassning och

resurshushållning. Vidare skall berörd statlig företrädare uppmuntra

miljöforskning och utveckling av miljöteknik. Statens roll som ägare

beskrivs i avsnitt 8.3 Staten som ägare.

Som verktyg för att integrera hänsyn till ekologiskt hållbar utveckling i

den statliga förvaltningens arbete används miljöledningssystem. Dessa

innebär systematiserat miljöarbete, tydliga riktlinjer och mål i bl.a. cen-

trala styrdokument, klargjorda ansvarsförhållanden och rutiner för upp-

följning och redovisning.

Miljöledningssystem innefattar

 mål för verksamheten som inbegriper miljö och resurshushållning

och kontinuerlig förbättring av miljöarbetet och resurshushållningen,

 ökad kunskap om verksamhetens påverkan på miljön och resurshus-

hållning och om hur verksamheten kan bidra till en hållbar utveckling,

 rutiner som säkerställer att miljöhänsyn och resurshushållning inte-

greras i verksamheten,

 tydlig fördelning av ansvar och befogenheter för miljöarbetet,

 uppföljning och utvärdering av miljöarbetet samt information om

miljöarbetet.

Miljöledningssystem är ett hjälpmedel i arbetet med att miljöanpassa

såväl den interna verksamheten som den externa påverkan, som respek-

tive myndighet har inom sitt verksamhetsområde.

År 1996 beslutade regeringen att starta ett pilotprojekt med 25 myn-

digheter som fick i uppdrag att införa miljöledningssystem. Det har inne-

burit att myndigheterna dels har gjort en miljöutredning, dels att flertalet

har tagit fram en miljöpolicy samt handlingsplan för sitt fortsatta arbete

med att integrera miljöhänsyn. Pilotprojektet redovisades i samband med

årsredovisningen för 1997. Riksrevisionsverket har utvärderat pilotmyn-

digheternas arbete och bl.a. pekat på att en anpassning måste ske till

myndigheternas olika förutsättningar. Processen med att implementera

miljöledningssystemet fortsätter nu hos pilotmyndigheterna.

Regeringen framhöll i skrivelsen Ekologisk hållbarhet (skr.

1997/98:13, bet. 1997/98:JoU11, rskr. 1997/98:140) att det är viktigt att

utvecklingen av miljöledningssystem fortsätter. Regeringen har därför

givit ytterligare ett 40-tal myndigheter i uppdrag att införa miljölednings-

system och arbetet med miljöledning i Regeringskansliet har inletts.

Några myndigheter har också på eget initiativ inlett sådant arbete. Erfa-

renheter och kunskap från pilotprojektet skall i största möjliga utsträck-

ning utnyttjas. Det är regeringens avsikt att fortsätta arbetet så att miljö-

ledning inom de närmaste åren successivt kommer att införas hos de re-

levanta myndigheterna.

4.4 Underlag och metoder för uppföljning och

utvärdering

Regeringens bedömning: För att kunna följa upp de nationella miljö-

målen krävs ett fullgott informationsunderlag. Underlag för uppföljning,

analys och utvärdering av miljömålen bör därför prioriteras tillsammans

med internationell rapportering. Ett sådant underlag bör bestå av tillför-

litliga och relevanta data i konsistenta tidsserier.

Skälen för regeringens bedömning: Införandet av nationella

miljökvalitetsmål medför att rapportering, uppföljning och utvärdering av

samhällsaktörernas miljöpåverkan får allt större betydelse. Den ökade

integreringen av miljöfrågor med övriga politikområden ställer också

ökade krav på samordning och integrering av insamling och strukturering

av information. Regeringen har i skrivelsen Ekologisk hållbarhet (skr.

1997/98:13) uttalat att frågor om ekologisk hållbarhet i analys och rap-

portering skall uppmärksammas. Detta bör ske dels genom prioritering

av rapportering som syftar till uppföljning av miljömålen, dels genom ett

ökat ansvar för aktörer i alla samhällssektorer att tillgodose informa-

tionsbehov med anledning av detta. Detta bör göras på ett sådant sätt att

integrering av miljöfrågor i olika samhällsvetenskapliga analyser under-

lättas.

Metoder för uppföljning och utvärdering

Nya kunskaper, ändrade värderingar och utvecklingen i omvärlden

kommer att leda till att målen fortlöpande behöver omprövas. I ett mål-

och resultatstyrningssystem är uppföljning och utvärdering av avgörande

betydelse för att bedöma hur miljöutvecklingen och miljöarbetet fortskri-

der. Det är därför viktigt att finna effektiva metoder för uppföljning.

Naturvårdsverket har under hand presenterat en modell för uppföljning

av miljömålen. Denna modell innehåller förslag på indikatorer och rap-

porteringsvägar. Ett ansvar läggs på de olika myndigheter som har ett

särskilt sektorsansvar för miljön. Regeringen avser att ge Naturvårds-

verket i uppdrag att presentera ett fullständigt rapporteringssystem.

Regeringen delar verkets bedömning att uppföljning och utvärdering

av arbetet i riktning mot de sektorsvisa miljömålen bör genomföras av

respektive sektorsmyndighet som ett led i sektorsansvaret för miljön.

Naturvårdsverket har rollen att följa upp och utvärdera de nationella

miljömålen för att ge en bild av det samlade miljöarbetet i landet. Natur-

vårdsverkets uppföljningar och utvärderingar bör i första hand inriktas

mot arbetet att nå de nationella miljökvalitetsmålen och att uppfylla

svenska åtaganden enligt de internationella överenskommelserna. Regio-

nalt har länsstyrelserna ansvaret för kontinuerliga uppföljningar av såväl

de nationella miljömålens genomslag i regionen som uppföljningen av de

regionala preciseringar som utvecklats inom ramen för arbetet med regio-

nala miljöstrategier (STRAM).

Uppföljning och utvärdering ger möjlighet att bedöma hur miljöut-

vecklingen och miljöarbetet fortskrider, om vi närmar oss miljömålet

eller om det krävs ytterligare insatser. Såväl tillståndet i miljön som ef-

fekten av olika åtgärder och insatser behöver regelbundet följas upp och

utvärderas. Den information som erhålls genom miljöövervakning, sta-

tistik, utredningar, forskning m.m. utgör basen i sådana uppföljningar

och utvärderingar.

Regeringen anser att vart och ett av de nationella miljökvalitetsmålen

bör följas upp genom ett begränsat antal relevanta mått. Urvalet av mått

bör ge förståelse för och överblick över vilka huvudkomponenter som

bidrar till måluppfyllelse. I uppföljningen av målen bör förändringar i

miljökvaliteten och i de faktorer som påverkar miljön kunna utläsas. Åt-

gärder och åtaganden för att uppnå målen bör också behandlas. Uppfölj-

ningen och utvärderingen bör alltså omfatta faktorer som belyser såväl

miljöpåverkan som miljötillståndet och åtgärder. Miljöövervakningen

utgör en viktig del i ett system för uppföljning av miljömålen.

Det saknas i dag enhetliga program för att producera statistik för ut-

släpp och miljöbelastning eller annan påverkan på miljön. Detsamma

gäller för varu- och materialflöden samt för avfall, dvs. resurseffektivise-

rings- och kretsloppsfrågor. I dag samlas sådana uppgifter in och ställs

samman av en rad olika intressenter vilket gör att materialet inte alltid är

jämförbart.

Svenska miljönätet på Internet har nyligen startats. Där finns svensk

miljöinformation samlad. Det är viktigt att de nya miljömålen, olika upp-

följningar och statistik finns tillgängliga för myndigheter, företag och

enskilda. Svenska miljönätet bör kunna utnyttjas för detta ändamål.

Regeringen har i regleringsbrevet för år 1998 gett uppdrag till Social-

styrelsen att i samband med nästa folkhälsorapport särskilt redovisa det

nationella läget vad gäller miljörelaterad ohälsa. Socialstyrelsen har där-

för påbörjat arbetet med en nationell miljöhälsorapport. Denna rapport

kan ses som en fortsättning och utveckling av Miljöhälsoutredningens

betänkande (1996:124) och kommer att vara ett värdefullt informations-

underlag i uppföljningen av de hälsorelaterade nationella miljömålen.

4.4.1 Miljöstatistik och indikatorer

Regeringens bedömning: Sverige bör följa och bidra till utvecklingen

av EU:s arbete med miljöräkenskaper och indikatorer för hållbar utveck-

ling. En vidare översyn av samhällets informationsförsörjning inom

miljöområdet bör genomföras av SCB och Naturvårdsverket i samråd

med Statistikutredningen. Regeringen avser att ge ett sådant uppdrag.

Skälen för regeringens bedömning: Ett system för regelbunden upp-

följning av miljökvalitetsmålen skall kunna visa om vi är på väg att nå

målen och hur fort detta i så fall går.

Eftersom miljökvalitetsmålen kommer att vara utformade i termer av

miljötillstånd och förtydligade med krav på förändringar samt åtgärder,

bör det i uppföljningar av målen kunna utläsas förändringar i såväl mil-

jökvaliteten som i de faktorer som påverkar dessa. Detta ställer särskilda

krav på utformningen av miljöstatistiken och tillgången på data.

Miljöstatistiken bör tillgodose behovet av data för uppföljning av de

nationella miljökvalitetsmålen och internationell rapportering. Statistiken

skall också spegla sådana skeenden i samhället som är av betydelse för

att nå miljömålen såsom användning av energi, material, kemikalier, av-

fallsproduktion, återvinning och människors konsumtionsvanor.

Uppgifterna bör således omfatta både miljötillstånd, miljöpåverkan och

åtgärder. Detta ställer krav på ny statistik, bl.a. om materialflöden, åter-

vinning, naturresurser och biologisk mångfald. Utveckling av material-

flödesstatistik behandlas i avsnitt 4.4.7 Materialflödesstatistik.

Sambandet mellan miljöfrågorna och andra politikområden (ekonomi,

arbetsmarknad, konsumtion, kommunikation etc.) måste också kunna

belysas, vilket innebär att miljöstatistiken delvis måste bygga på annan

statistik. Detta ställer krav på att miljöstatistiken i högre grad beskriver

och kan kopplas till skeenden i samhället som i senare steg påverkar

miljön. System behövs således för koppling mellan miljöstatistik och

andra statistikgrenar. Exempel på detta är arbetet med miljöräkenskaper

och indikatorer för uthållig utveckling. Internationellt har tempot i ut-

vecklingen av miljöräkenskaper ökat under senare år. FN:s handbok om

miljöräkenskaper är under omarbetning. EU arbetar med ett omfattande

program för miljöräkenskaper och gröna indikatorer och planerar att ge

ut en egen handbok. I Sverige bedrivs arbetet med att utveckla miljö-

räkenskaper av Konjunkturinstitutet (KI), Statistiska centralbyrån (SCB)

och Naturvårdsverket. Dessa myndigheter har i SCB:s rapportserie pre-

senterat de hittills uppnådda resultaten av arbetet.

En rad internationella organisationer arbetar också med uppföljning

och utvärdering av miljöpåverkan, miljöutveckling och miljöarbete. De

behöver en omfattande rapportering av miljödata och miljöstatistik bl.a.

från Sverige för att kunna ge en god bild av miljösituationen och som

grund för bedömning av åtgärder, internationella avtal m.m. Behovet av

information om miljöfrågor har också ökat hos myndigheter, forskare,

journalister och allmänheten. Det har framställts önskemål om ytterligare

regionalisering av den officiella statistiken för att kunna göra regionala

jämförelser.

Data- och informationsförsörjningen på miljöområdet sker främst inom

ramen för Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas arbete med miljööver-

vakning liksom Naturvårdsverkets, SCB:s och andra statistikansvariga

myndigheters arbete med den officiella statistiken. Det förändrade ansva-

ret för miljöstatistik enligt förordning för miljöstatistik innebär bl.a. krav

på att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens

art. Miljöövervakningen är en viktig källa för data om tillståndet i vår

miljö och dess förändringar. Något motsvarande, enhetligt system för

statistiken om utsläpp eller annan påverkan på miljön finns inte. Sådana

uppgifter samlas in och ställs samman på olika sätt av olika intressenter.

Det är därför viktigt att det samlade uppföljnings- och utvärderingspro-

grammet utformas så att man också beaktar underlag om utsläpp och an-

nan påverkan på ett sådant sätt att den samlade informationen gör det

möjligt att följa upp miljöförändringarna mot de nationella miljömålen.

Det dataunderlag som används för uppföljning av de nationella miljö-

kvalitetsmålen skall så långt möjligt vara detsamma som utnyttjas för den

internationella rapporteringen. Det innebär att tidpunkter för uppföljning

och periodisering av uppdateringar av dataunderlaget måste harmonise-

ras. Detta innebär även att de krav på utformning som ställs i den inter-

nationella rapporteringen skall återspeglas i den svenska officiella statis-

tiken. För att underlätta den övergripande uppföljningen av de nationella

miljömålen behövs en samverkan mellan statistikansvariga myndigheter

och sektorsorgan. De bör därför bidra med relevanta delar av sin statistik

till Naturvårdsverkets arbete med måluppföljning, produktion av miljö-

statistik och internationell rapportering. Det är av vikt att ta hänsyn till

alla uppgiftslämnares situation och avväga den mot statistikbehovet i

anslutning till den utvärdering av statistikreformen som skall genomföras

under år 1998.

Regeringen har givit Miljövårdsberedningen i uppdrag att ta fram för-

slag till indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling. Beredningen har

haft i uppdrag att ta fram ett fåtal indikatorer som på ett enkelt och in-

formativt sätt visar riktningen på utvecklingen mot ekologisk hållbarhet.

Miljövårdsberedningen lämnade i januari 1998 sitt delbetänkande Gröna

nyckeltal (SOU 1998:15), med förslag till indikatorer för ett ekologiskt

hållbart samhälle. Betänkandet remissbehandlas för närvarande för att

tjäna som underlag för regeringens ställningstagande till uppföljningen

beträffande hållbar utveckling.

Beredningen lämnade förslag till ett tjugotal indikatorer utifrån de tre

delmålen för ett ekologiskt hållbart samhälle, skydd av miljö, effektiv

användning av jordens resurser och hållbar försörjning. Indikatorerna

representerar faktorer som beredningen har identifierat som strategiska

för utvecklingen. I några fall behövs det dock fortsatt utvecklingsarbete

för att finna den lämpligaste indikatorn. Miljövårdsberedningen fortsätter

detta arbete under år 1998.

Indikatorerna skall användas som information till både beslutsfattare

och allmänhet. De skall i första hand visa centrala beslutsfattare hur ut-

vecklingen mot ekologisk hållbarhet går. Indikatorerna skall ge en första

signal om när det finns anledning att överväga åtgärder för att styra ut-

vecklingen i önskvärd riktning. Härutöver har beredningen föreslagit ett

antal indikatorer som enskilda individer lätt kan ta till sig.

Arbete med att utveckla ett mer omfattande system av indikatorer för

uppföljning och internationell rapportering pågår också inom SCB och

Naturvårdsverket. Till och med år. 1996 har SCB producerat en samman-

ställning för miljöområdet, Naturmiljön i siffror, som innehåller uppgif-

ter om både miljötillstånd, påverkan och åtgärder. En utveckling av

denna bör utformas i samband med översynen av informationsförsörj-

ningen inom miljöområdet.

Flera utredningar på miljöområdet har tagit upp vikten av

informationsteknik (IT) och en effektiv försörjning med geografiska data.

Miljövårdsberedningen framhåller i betänkandet IT i miljöarbetet (SOU

1996:92) att tillgång till geografiska data är en viktig förutsättning för

bearbetning av miljödata. Miljöinformationsutredningen konstaterar i sitt

betänkande Förbättrad miljöinformation (SOU 1997:4) att genom

analyser i geografiska informationssystem kan man bilda sig en uppfatt-

ning om vilka belastningsnivåer som gäller för en viss yta och skaffa sig

underlag för beslut om lokalisering av verksamheter. Utredningen om

avrinningsområden har i sitt slutbetänkande Miljösamverkan i vattenvår-

den (SOU 1997:155) uppmärksammat betydelsen av geografiska infor-

mationssystem för att studera avrinningsområden. Regeringen har i skri-

velsen Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) angett att en infrastruktur

för samhällets informationsförsörjning med geografiska data är en till-

gång för ett ekologiskt hållbart Sverige. Regeringen har i den ekono-

miska vårpropositionen (prop. 1997/98:150 utg. omr. 18) avsatt särskilda

medel för att stimulera en ökad användning av geografiska informations-

system.

4.4.2 Kulturmiljöstatistik

Regeringens bedömning: Riksantikvarieämbetet bör få i uppdrag att

utreda och lämna förslag på hur kulturmiljöstatistiken bör utformas

för att utgöra ett gott underlag för uppföljning av de nya miljömålen.

Skälen för regeringens bedömning: Uppföljningen och utvärde-

ringen av miljökvalitetsmålen ställer nya krav på den befintliga kultur-

miljöstatistiken. Regeringen har erfarit att Riksantikvarieämbetet har

påbörjat ett arbete med att utveckla en kulturmiljöstatistik som med hjälp

av kulturvärdesindikatorer kan följa tillståndet i miljön på ett övergri-

pande sätt. Detta arbete bör knyta an till de här framlagda miljömålen. En

sådan statistik bör vidare som ett led i en kulturmiljöövervakning kunna

ligga till grund för att bekräfta redan inträffade eller pågående föränd-

ringar som rör kulturvärden i miljön och ge signaler om begynnande för-

ändringar.

4.4.3 Miljöövervakningsutredningen

Regeringens bedömning: Miljöövervakningen bör inriktas mot uppfölj-

ning av de nationella miljökvalitetsmålen och omfatta en samlad infor-

mation om miljötillståndet samt effekter av sådana skeenden i samhället

som är av betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Naturvårds-

verket har fått i uppdrag att utforma ett nytt program för miljöövervak-

ningen som anpassas till denna inriktning och till kommande lagstiftning

om miljökvalitetsnormer.

De sektorsansvariga myndigheterna för näringar som orsakar diffusa

föroreningsutsläpp, bl.a. transporter, energi, sjöfart, jordbruk, skogsbruk

och fiske behöver underlag för uppföljning av sina sektorsmål. Beträf-

fande den information som myndigheterna tar fram som en del av sin

ordinarie verksamhet, bör de bidra med relevanta delar av dessa uppgifter

till Naturvårdsverkets samlade uppföljning och utvärdering av de natio-

nella miljömålen.

Övervakningen av den biologiska mångfalden bör förstärkas och den

hälsorelaterade miljöövervakningen bör ses över. Alla åtaganden om

miljörapportering mot bl.a. internationella organ bör ske efter samråd

med Naturvårdsverket och Miljöövervakningsnämnden.

Naturvårdsverket bör utveckla sitt samarbete med utförare och forskare

inom miljöövervakningsområdet.

Miljöövervakningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvud-

sak med regeringens bedömning, utom i fråga om försäljning av infor-

mation som ger bidrag till basverksamheten samt beträffande behovet av

ytterligare underlag för uppföljning av sektorsmål från olika näringar

som svarar för diffusa föroreningsutsläpp.

Remissinstanserna: Genomgående delas utredningens uppfattning att

miljöövervakningen är en långsiktig verksamhet och att det är viktigt att

de finansiella förutsättningarna läggs fast. Då miljöövervakningen är så

beroende av bl.a. pågående arbete med nya miljömål, miljöbalkens regler

om miljökvalitetsnormer och utredningen av avrinningsområden, påpe-

kas att miljöövervakningsutredningens förslag är svåra att bedöma.

Det råder delade meningar om förslaget om att avgränsa miljöövervak-

ningen tydligare mot forskningen. En eventuell avgränsning får inte bli

för stel eftersom den då leder till minskade möjligheter att utveckla en

metodik och få en bättre förståelse för människans påverkan på miljön.

Förslaget om att stryka målet om analys av olika utsläppskällors miljö-

påverkan stöds oftast inte. Remissinstanserna har diskuterat förslaget dels

från finansieringssynpunkt, dels från svårigheten att bestämma vad den

statligt finansierade miljöövervakningen skall omfatta i fråga om

övervakning av diffusa föroreningar. Genomgående är alla remissinstan-

ser ense med utredningen om att principen att förorenaren skall betala

skall tillämpas. Remissinstanserna stödjer därför förslaget vad avser

jordbruksnäringens finansieringsansvar liksom vad utredningen anger om

andra näringars finansieringsansvar för bl.a. transporter, energi, skogs-

bruk, fiske.

Utredningens förslag om att utveckla möjligheterna till en ny regional

organisation med ökat ansvar stöds i allmänhet inte. Länsstyrelserna an-

ser att vattenanknutna frågor inte får ses isolerat utan måste beaktas i en

helhetssyn i deras s.k. STRAM-arbete. Avrinningsområdesvis övervak-

ning passar inte alla programområden och det kommer oberoende av ad-

ministrativa gränser alltid att finnas ytterligare samordningsbehov.

Förslaget om intressentfinansiering är enligt flera remissinstanser

oklart definierat. Staten bör ta på sig ett finansiellt ansvar för den miljö-

övervakning som inte kan finansieras av förorenarna.

Genomgående anses förslagen till effektivisering endast kunna ge

marginella besparingar.

Skälen för regeringens bedömning: Miljöövervakningen skall ge un-

derlag för analys av olika utsläppskällors nationella och internationella

miljöpåverkan. I övrigt gäller för den statligt finansierade miljöövervak-

ningen följande övergripande syften som även angivits i proposition

1990/91:90 En god livsmiljö:

Det skall vara möjligt att

 beskriva tillståndet i miljön,

 bedöma hotbilder,

 lämna underlag för åtgärder och

 följa upp beslutade åtgärder.

Regeringen delar utredningens uppfattning vad gäller inriktning mot

nya kvalitetsmål, åtaganden mot internationella organ, att kvalitetskraven

måste uttryckas tydligt, att biologisk mångfald måste prioriteras, att ett

nytt miljöövervakningsprogram bör utformas och att den hälsorelaterade

miljöövervakningen bör ses över. Naturvårdsverket bör fortlöpande

överväga vilka effektiviseringar som kan genomföras i miljöövervak-

ningen och uppmärksamma vad utredningen angivit om verkets ekonomi

och organisation. Naturvårdsverket bör utveckla sitt samarbete med utfö-

rare och forskare inom miljöövervakningsområdet.

Den statligt organiserade och finansierade miljöövervakningen bör,

som anges i utredningen svara för en samlad bild av miljötillståndet så att

det går att skilja effekterna av mänskliga aktiviteter från de naturliga va-

riationerna. Som påpekas av flera remissinstanser fordras för ett effektivt

miljöarbete, utöver mätning och analyser av miljötillståndet, även under-

lag om andra skeenden i samhället, såsom användning av energi, mate-

rial, avfallsproduktion, återvinning och människors konsumtionsvanor.

Nya mål för en ekologiskt hållbar utveckling fordrar att den nya inrikt-

ningen i miljöarbetet också styr miljöövervakningen. Den måste i framti-

den i ökad omfattning kompletteras med data från de som påverkar mil-

jön och kunna peka ut huvudansvarig källa till föroreningar. De sektors-

ansvariga myndigheterna för näringar såsom transporter, energi, jord-

bruk, sjöfart, skogsbruk och fiske som orsakar diffusa föroreningsutsläpp

behöver underlag för uppföljning av sina respektive sektorsmål. Detta

bör ses som en del av den ordinarie verksamheten. De bör bidra med re-

levanta delar av den information myndigheterna tar fram som en del av

den ordinarie verksamheten till Naturvårdsverkets samlade uppföljning

av de nationella miljömålen.

Miljöövervakningen bör i fortsättningen syfta till att ge underlag för

analys av olika utsläppskällors nationella och internationella miljöpåver-

kan. I övrigt bör som tidigare gälla att den skall göra det möjligt att

lämna underlag för åtgärder, bedöma hotbilder och följa upp beslutade

åtgärder.

Miljöövervakningen omfattar emellertid endast en del av den informa-

tion som är nödvändig för uppföljning av de nationella miljömålen. Som

nämnts i det föregående avsnittet bör Naturvårdsverket i samarbete med

ansvariga sektorsmyndigheter ha rollen som samordnare av miljömålsar-

betet och för övergripande uppföljning av de nationella miljömålen.

Det är angeläget att utveckla såväl den nationella som den regionala

miljöövervakningen. Regeringen har i vårpropositionen (prop.

1997/98:150) föreslagit att miljöövervakningen stärks.

Det åvilar sektorerna att skaffa sig den kunskap som behövs för att till-

godose sektorsansvaret. Regeringen har uppdragit åt berörda sektors-

myndigheter (Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Fiskeriverket, Socialsty-

relsen, Luftfartsverket, Vägverket och Sjöfartsverket) att senast i maj

1998 redovisa omfattningen och innehållet i den information som i dag

tas fram av dem och som kan utnyttjas i den nationella miljöövervak-

ningen. Jordbrukets recipientkontroll, liksom andra sektorers motsva-

rande insatser, behöver inte nödvändigtvis lyftas ut ur den samlade miljö-

övervakning Naturvårdsverket och Miljöövervakningnämnden skall

analysera. I vilken utsträckning recipientkontroll skall ingå i den natio-

nella miljöövervakningen beror på art och omfattning av denna kontroll.

Regeringen delar utredningens uppfattning att miljöövervakningen är

en långsiktig verksamhet som fordrar att de finansiella förutsättningarna

så långt som möjligt läggs fast. Resultaten av nämnda uppdrag kommer

att beaktas.

Som princip för prissättning av informationstjänster gäller att avgif-

terna skall beräknas så att kostnaderna för uttagen täcks. Någon informa-

tionsförsäljning som ger bidrag till basverksamheten bör inte, såsom ut-

redningen föreslår, förekomma.

För miljöövervakningens avgränsning mot forskningen bör, såsom ut-

redaren påtalat, gälla att den genomförs med utgångspunkt i riksdagens

och regeringens mål och kvalitetskrav. Ett nära samarbete mellan miljö-

forskning och miljöövervakning ligger i båda verksamheternas intresse

och gagnar det samlade svenska miljöarbetet. Vid framtagande av pro-

gram för övervakning och upphandlingar av uppdrag enligt programmet

bör avgränsning och styrning skötas av Miljöövervakningsnämnden,

Naturvårdsverket och länsstyrelserna.

För att miljöövervakningen skall kunna anpassas till de nya förutsätt-

ningarna avseende underlag om olika skeenden i samhället, nya mål för

miljön, kommande lagstiftning om miljökvalitetsnormer och EG-direktiv

om miljökvalitetsnormer behövs ett nytt program för den framtida miljö-

övervakningen. Detta har regeringen tidigare gett Naturvårdsverket i

uppdrag att utforma. Programmet skall redovisas senast i mars 1999.

EU:s förslag till modifiering av befintligt förslag till ramdirektiv för

vatten innebär krav på upprättande av åtgärdsprogram för avrinningsom-

råden för att uppnå de tänkta miljökvalitetsnormerna. För närvarande

utformas en typ av åtgärdsprogram av länsstyrelserna inom det s.k.

STRAM-arbetet. Åtgärdsprogrammet följs upp inom och mellan länen.

För att anpassa länens strategiarbeten såväl till åtgärdsprogram för avrin-

ningsområden för vatten enligt EU:s förslag som till åtgärdsprogram för

andra geografiska avgränsningar, är det viktigt att länsstyrelserna ut-

vecklar sitt omfattande samarbete med alla berörda parter och har kom-

petens inom alla de områden, bl.a. miljöövervakning, som fordras för

arbetet. Regeringen avser att närmare utreda frågan om avrinningsområ-

desvis vattenadministration (se avsnitt 4.2.3, Levande sjöar och vatten-

drag).

4.4.4 Miljöövervakningen av kemikalier

Regeringens bedömning: Miljöövervakningen bör förbättras avseende

uppföljning av beslutade begränsningar, hur Esbjergdeklarationens mål

skall mätas och hur EU:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör

utvecklas. Sverige bör driva på OECD:s miljöövervakningsarbete avse-

ende kemikalier.

Möjligheten till finansiering av en breddad miljöövervakning när det

gäller kemikalieutsläpp bör utredas.

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens bedömning. Kommitténs förslag om att pröva om en breddad

miljöövervakning av kemikalier kan bekostas via kemikalieavgifter bör

emellertid utredas och prövas senare. (Kemikommittén, En hållbar kemi-

kaliepolitik, SOU 1997:84).

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig om försla-

gen till förbättring av miljöövervakningen av kemikalier tar i huvudsak

upp frågan om finansiering. Alla stöder i huvudsak utredningens förslag.

Några erinringar mot utredningens förslag i övrigt finns inte.

Skälen för regeringens bedömning: Kemikommitténs förslag att be-

träffande kemikalier pröva om en breddad miljöövervakning helt eller

delvis kan bekostas via kemikalieavgifter bör utredas närmare. Även

andra typer av avgifter bör prövas eftersom kemikalier med oönskade

miljöeffekter som motiverar miljöövervakning förekommer i både ut-

släpp och i många typer av produkter/varor som inte kan nås endast med

avgifter på kemikalier. Som mål för den statligt finansierade miljööver-

vakningen som även omfattar kemikalier gäller vad som angivits under

4.4.3 Miljöövervakningsutredningen.

Regeringen har gett Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen i

uppdrag att i samverkan klarlägga behovet av miljöövervakning inom

kemikalieområdet. Naturvårdsverket skall i maj 1998 lämna förslag till

hur miljöövervakningen kan användas för att följa upp beslut om be-

gränsning och/eller frivilliga åtaganden att minska användningen av ke-

mikalier med oönskade miljö- och/eller hälsoeffekter. Regeringen avser

att därefter låta utreda och pröva finansieringsfrågan.

4.4.5 Kulturmiljöövervakning

Regeringens bedömning: Riksantikvarieämbetet bör få i uppdrag att

utreda och lämna förslag på utformningen av en systematisk kultur-

miljöövervakning.

Skälen för regeringens bedömning: För en systematisk uppföljning

av de delar av miljökvalitetsmålen som berör kulturvärden bör en ny

kulturmiljöövervakning av tillståndet i kulturmiljön utvecklas. En ut-

gångspunkt vid utformningen av kulturmiljöövervakningen bör vara

samordningen med den befintliga miljöövervakningen. Lämpliga indi-

katorer för att följa tillståndet i kulturmiljön behövs.

4.4.6 Miljöövervakning av radioaktiva ämnen

Förekomsten av luftburna artificiella radioaktiva ämnen övervakas i

Sverige med två typer av fasta mätstationer i kontinuerlig drift, nämligen

gammastationer och luftfilterstationer. Statens strålskyddsinstituts (SSI)

nätverk består av 37 stationer som mäter gammastrålningen på olika plat-

ser i landet. Främst registrerar gammastationerna strålning från radioak-

tiva ämnen som genom nedfall hamnar på marken. Systemet syftar

främst till att ge en snabb varning och indikering i händelse av en kärn-

energiolycka. Försvarets forskningsanstalt har för närvarande åtta luft-

filterstationer. Detta mätsystem, som ursprungligen byggdes upp för att

övervaka provstoppsavtalet, ger information om vilka radioaktiva ämnen

som finns i luften och har en mycket hög känslighet. Systemet gav värde-

full information till Sverige i nedrustningsförhandlingarna. Eftersom ett

provstoppsavtal nu finns, är behovet av övervakning och informationsin-

hämtning inte längre lika aktuellt för detta ändamål. Däremot finns det

fortfarande ett behov av att fortsatt kontinuerlig övervakning av luftburen

aktivitet i händelse av nedfall av radioaktiva ämnen till följd av en kärn-

energiolycka. På grund av ändrade förhållanden kommer ambitionen och

formen för finansiering att ses över för driften av luftfilterstationerna. Ett

första underlag lämnas av SSI i dess budgetunderlag för år 1999.

SSI gör fortlöpande mätningar av halterna av vissa radioaktiva ämnen i

t.ex. mjölk och vattentäkter. De kärntekniska anläggningarna utför miljö-

kontroll i anläggningarnas närområden enligt program beslutade av SSI.

Skyldigheten att mäta och lämna uppgifter till EU-kommissionen om

halter av radioaktiva ämnen i miljöprover regleras enligt artiklarna 35

och 36 i Euratomfördraget. SSI svarar för att ett kontrollsystem för ra-

dioaktivitet i omgivningen vidmakthålls så att skyldigheterna enligt

Euratomfördraget kan fullgöras.

4.4.7 Materialflödesstatistik

Regeringens bedömning: Statistik för materialflöden bör utvecklas.

Regeringen avser ge uppdrag om detta till Statistiska centralbyrån.

Utvecklingen bör ske i saamverkan med Naturvårdsverket och Kemi-

kalieinspektionen samt andra berörda myndigheter.

Skälen för regeringens bedömning: Industrisamhället förutsätter en

intensiv omsättning av material och varor. Miljöarbetet fokuserar alltmer

på detta och på vad som förbrukas. En minskning av förbrukningen av

material och energi med en faktor 4 eller 10, beroende på tidshorisont,

och ökad grad av återanvändning och återvinning diskuteras. I framtiden

behöver vi kunna följa upp beslut som rör varor och material och följa

förbrukningen av olika resurser. I dag finns inte statistik som ger det

nödvändiga underlaget för detta.

För att följa upp målen inom kemikalieområdet påbörjades för några år

sedan uppbyggnaden av en officiell kemikaliestatistik, med Kemikaliein-

spektionen som ansvarig myndighet. Regeringen anser att det finns ett

motsvarande behov att bygga upp en officiell materialflödesstatistik, för

att på sikt kunna följa trender och grad av måluppfyllelse i riktning mot

ett kretsloppsanpassat samhälle.

Ett informationssystem om samhällets materialflöden kan ge uppgifter

om hur hög materialproduktiviteten är. I detta ingår att visa mängden

jungfruliga resurser som utnyttjas och hur mycket av detta som återcir-

kuleras. Vidare registreras hur mycket material som ackumuleras i sam-

hället och hur mycket som släpps ut i naturen. Syftet med denna statistik

är att ge en övergripande förståelse av samhällets materialanvändning,

med tillhörande direkta och fördröjda utsläpp, avfallsgenerering, återan-

vändning, återvinning och ackumulering av ämnen. Utveckling av indi-

katorer för detta område kan ge bra och lättillgänglig information om

samhällets materialomsättning och effektiviteten i resursanvändningen.

Materialflödesstatistiken ger också underlag för att undersöka effekter

av att byta till mer miljöanpassade material. Genom likheten med natio-

nalräkenskaperna kan också analyser göras av hur ekonomiska förhållan-

den kan påverka materialhanteringen och tvärtom. Detta bör samordnas

med det arbete som utförs inom ramen för regeringsuppdraget om miljö-

räkenskaper.

De materialflöden som behöver följas är:

 miljö- och hälsofarliga ämnen (toxiska kemikalier, vissa metaller)

och

 stora, ekonomiskt betydelsefulla materialflöden, t.ex. järn och stål,

massa och papper, grus, cement, livsmedel.

De miljö- och hälsofarliga ämnena följs för närvarande inte på ett så-

dant sätt att de kan kopplas till de ekonomiska aktörerna i samhället. En

övergripande statistik över denna typ av ämnen och var de används i

samhället är ett viktigt verktyg för att minska användningen av ämnen

som skadar miljön och vår hälsa.

Syftet med att följa de stora materialflödena är i ett svenskt perspektiv

framför allt dess koppling till materialutnyttjande, energiförbrukning och

avfall. De stora materialflödena har en stark koppling till energibehovet.

Genom denna koppling kan nya möjligheter till energieffektivisering och

utsläppsreducering studeras. En holländsk studie har visat att en reduce-

ring av koldioxid för Västeuropa blir väsentligt billigare i det fall både

energi- och materialsystemen inkluderas i analysen, eftersom de dyraste

metoderna att minska energianvändningen då kan undvikas. En del av

reduceringen åstadkoms istället genom byten till lättare material, byte av

processer för att framställa material samt minskad råvaruutvinning. Även

förändrad hantering av avfallet ger en väsentlig koldioxidreducering.

Materialanvändningen ger således en bild av vad behovet av energi be-

står av och därmed andra aspekter på möjligheterna till energi- och

resurseffektivisering.

Reducering av deponerade avfallsmängder är ett annat av de mål rege-

ringen har satt upp. Regeringen har redovisat sin syn på denna fråga i

proposition 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt håll-

bart samhälle ett ansvar för alla. En effektivare resursanvändning inne-

fattar förutom en strävan efter att minska mängden använt material för att

producera en viss vara eller tjänst, en ökad återanvändning och återvin-

ning av material. Detta är angeläget eftersom råvaruutvinning i många

fall är mycket energikrävande och ger upphov till stora mängder avfall i

sig. För att kunna följa upp detta krävs statistik över materialflöden och

de avfallsmängder de ger upphov till.

För materialområdet generellt saknas en statistikansvarig myndighet.

Mycket av den grundinformation som behövs finns emellertid hos SCB.

Naturvårdsverket har i sin redovisning till regeringen om materialflöden i

samhället (rapport 4504, 1996) föreslagit att materialflödesstatistik bör

utvecklas, och att ansvaret för detta bör ligga hos SCB. Regeringen avser

därför att ge SCB i uppdrag att i samverkan med Naturvårdsverket ut-

veckla sådan statistik. Intressenter förutom Naturvårdsverket är bl.a.

Kemikalieinspektionen, ÖCB, Räddningsverket, NUTEK, EEA

(European Environmental Agency, EU:s miljöbyrå) samt EU:s statistik-

byrå, Eurostat.

För närvarande pågår ett EU-samarbete inom materialflödesområdet,

med syfte att sprida information om de studier som hittills gjorts. SCB

deltar i projektets styrgrupp. Härigenom finns goda möjligheter till insyn

i hur systemet kan byggas upp för att få en jämförbarhet med andra län-

ders materialflödesanalyser. Intresset för materialflödesstudier är stort

också i de andra nordiska länderna. SCB samarbetar med andra statis-

tiska centralbyråer, och det finns möjligheter att dra lärdom och utbyta

erfarenheter om hur statistiken kan göras mer detaljerad för att ge säkrare

uppgifter om materialinnehåll.

5 Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle

5.1 Riktlinjer för en effektiv och långsiktigt hållbar

material- och energianvändning

Regeringens förslag: Följande riktlinjer skall gälla för arbetet med att

uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar resursanvändning:

 Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med

hänsyn taget till alla resurstillgångar.

 Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det

samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden.

 Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva,

uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med

avseende på material eller energi.

Regeringens bedömning: Befolkningstillväxten och krav på höjd

levnadsstandard i många länder leder till större anspråk på

resursförbrukning och därmed också en ökad belastning på miljön.

För att nå en hållbar utveckling globalt krävs att resursförbrukningen

effektiviseras avsevärt. Ett begrepp som nämns i den internationella

debatten är faktor 10, som innebär att resursanvändningen behöver bli

i genomsnitt 10 gånger effektivare under en till två generationer.

Begreppet kan fungera som kompass och stimulera till nödvändigt

nytänkande. Faktorn 10 ger en signal om vilken storlek på

effektivisering som krävs, snarare än att uttrycka ett exakt mål. Det

kommer att behövas ytterligare arbete, såväl nationellt som

internationellt, för att analysera, konkretisera och utveckla begreppet

Faktor 10.

I regeringens skrivelse 1997/98:13 om ekologisk hållbarhet har

regeringen anmält att den kommer att ta initiativ till en öppen dialog

med näringsliv och forskare om förutsättningar för effektivare

resursanvändning. Som underlag för denna dialog behövs bl.a. en

utredning och en analys av hur det fortsatta arbetet med material- och

energieffektivisering skulle kunna bedrivas i Sverige.

Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens. Kretsloppsdelegationen har dessutom föreslagit mål på

medellång och kort sikt samt mål för att avgifta kretsloppet.

(Kretsloppsdelegationen, Strategi för kretsloppsanpassade material och

varor, rapport 1997:14).

Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till

Kretsloppsdelegationens rapport och delar dess värderingar och allmänna

grundsyn. Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, KF, ICA, Luleå

tekniska högskola och Malmö kommun ansluter sig i huvudsak till

Kretsloppsdelegationens förslag till mål. Några remissinstanser anser att

målen är otydliga och svepande och andra att målen många gånger är

långtgående och mer av karaktären visioner. Konkurrensverket anser att

målen inte förefaller bygga på en ordentlig analys och Industriförbundet

är framför allt negativ till Kretsloppsdelegationens mål om faktor 10.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Hushållning med resurser minskar belastningen på miljön

Användningen av jordens resurser har pågått under lång tid utan att

naturens egna kretslopp störts, annat än lokalt eller marginellt. Under de

senaste århundradena har befolkningstillväxten och den ökade material-

och energiförbrukningen per person nått sådana dimensioner att viktiga

ekosystem hotas och att de naturliga kretsloppen för svavel, kväve och

kol har rubbats. Den redan rika världen har ett särskilt ansvar. Knappt en

femtedel av jordens befolkning står för den övervägande delen av

förbrukningen av jordens naturresurser och därmed av belastningen på

miljön. För en globalt hållbar utveckling måste resurserna användas

effektivt. Omställningen till ekologisk hållbarhet under en till två

generationer kan inte skapas genom ett enda långsiktigt

handlingsprogram, men färdriktningen kan läggas fast och omfattningen

bedömas. Med färdriktningen given, och med ambitionen att göra

Sverige till ett föregångsland, kan de första stegen ta form.

Ekonomin blir alltmer global. Råvaror och produkter säljs alltmer på

en global marknad. Den svenska ekonomin är sammanflätad med

ekonomin i de övriga EU-länderna, som i sin tur blir alltmer

sammanflätad med andra världsdelars ekonomier. Föroreningarna känner

inte heller några nationsgränser. En omställning på bred front kan bidra

till att skapa tillväxt och sysselsättning, och därmed bidra till att

förutsättningarna för tillväxt ökar även i utsatta regioner. I arbetet för en

hållbar samhällsutveckling är det också väsentligt att hänsyn tas till

kulturvärden. Regeringen har tidigare presenterat en skrivelse med målet

att föra Sverige mot en ekologiskt hållbar utveckling (skr. 1997/98:13).

För att uppnå detta formulerades tre delmål: Skyddet av miljön, Hållbar

försörjning och Effektiv användning.

För att de miljökvalitetsmål som presenteras i kapitel 4 Nationella

miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling skall kunna nås krävs

att material- och energianvändningen effektiviseras. Uttag och

användning av naturens resurser kan innebära stora ingrepp i miljön, en

hög energiförbrukning och utsläpp av farliga ämnen. Detta gäller såväl

vid utvinning, transport och förädling som i avfallsledet.

Ett begrepp som nämns i den internationella debatten är Faktor 10,

vilket innebär att resursanvändningen, inte bara av fossila bränslen utan

av alla resurser, behöver bli i genomsnitt 10 gånger effektivare under en

till två generationer (skr. 1997/98:13). Många forskare, företagsledare

och politiker anser att en sådan utveckling är nödvändig för att vi skall

kunna möta den ökande befolkningstillväxten och minska

miljöförstöringen utan att försämra välfärden. Faktorn 10 eller 4 om

tidshorisonten är kortare ger en signal om vilken storlek på

effektivisering som krävs, snarare än att den uttrycker exakta mål. Faktor

10-begreppet kan därvid fungera som en kompass och stimulera till

nödvändigt nytänkande. Internationellt pågår arbete inom OECD,

Nordiska Rådet och FN:s Kommission för hållbar utveckling. Sverige

bör aktivt delta i detta arbete.

I samband med FN:s extra möte med generalförsamlingen år 1997

(UNGASS) drev EU på svenskt initiativ frågan att uppmärksamma faktor

4- och faktor 10-konceptet. I slutsatserna från mötet (Program för det

fortsatta genomförandet av Agenda 21) framhålls att de studier bör

uppmärksammas som föreslår en ökad effektivitet i resursanvändningen,

inklusive övervägandet av en tiofaldig förbättring av

resursproduktiviteten i de industrialiserade länderna på lång sikt och

under nästkommande två eller tre decennierna en eventuell ökning med

en faktor 4 i de industriella länderna. Slutligen framhölls att fortsatt

forskning krävs för att studera genomförbarheten av dessa mål och de

praktiska åtgärder som behövs för deras genomförande.

OECD har i sin rapport Eco-Efficiency: decoupling economic growth

from environmental damage? (ENV/EPOC/PPC(97)8) redovisat hur

effektiviteten ökat i material- och resursanvändningen. Oljepriserna har i

hög grad påverkat industrins oljeanvändning i OECD-länderna. Under

perioden 1974-1986 var oljepriserna höga och oljeintensiteten inom

industrin i OECD sjönk med 8 % per år. Inom luftfarten i världen ökade

energieffektiviteten med 3,8 % per år under perioden 1974-1988 och med

0,3 % per år under perioden 1988-1995. Bränsle utgör ca. 10-15 % av

kostnaderna inom flyget. I USA minskades materialanvändningen i

relation till BNP med 2,5 % per år under perioden 1975-1994. Bakom

den generella minskningen av materialanvändningen finns en mer

komplex bild viss materialanvändning har ökat (t.ex. aluminium, plast

och gödselmedel) och annan har minskat (t.ex. koppar, stål, timmer och

bly).

Regeringen gör bedömningen att faktor 10-begreppet får ses som ett

grovt mått för att ange dimensionen på de förändringar som behövs.

Behovet av effektivisering varierar för olika naturresurser beroende på

dessas miljöpåverkan och vilka tekniska möjligheter som finns samt

åtgärdernas kostnader. Det kommer att behövas ytterligare arbete, såväl

nationellt som internationellt, för att analysera, konkretisera och utveckla

begreppet Faktor 10. I regeringens skrivelse (skr. 1997/98:13) om

ekologisk hållbarhet har regeringen anmält att den kommer att ta initiativ

till en öppen dialog med näringsliv och forskare om förutsättningar för

effektivare resursanvändning. Som underlag för denna dialog avser

regeringen att låta utreda och analysera hur det fortsatta arbetet med

material- och energieffektivisering skulle kunna bedrivas i Sverige.

Riktlinjerna skall skapa drivkraft

I samband med riksdagens beslut år 1993 om riktlinjer för en

kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180, bet.

1993/94:JoU14, rskr. 1993/94:344) formulerades kretsloppsprincipen på

följande sätt: "Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna

användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta

möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas". Denna princip

utgör alltjämt utgångspunkten för allt kretsloppsarbete. Även om

kretsloppen sluts kan alltför stora materialflöden fortfarande skapa

miljöproblem.

Ett effektivt utnyttjande av material såväl som av alla andra resurser är

en förutsättning för en framgångsrik industriell produktion. På sikt bör

produktionen av varor även inriktas mot att ämnen som kan ge upphov

till negativa effekter på hälsa och miljö vid produktion, användning eller

avfallshantering undviks så långt som möjligt. Dagens miljöproblem och

resursslöseri beror till stor del på svårigheter att åstadkomma en

prissättning, som avspeglar de kostnader som varans miljöbelastning ger

upphov till under hela dess livscykel (icke-internaliserade

miljökostnader). Dessa kostnader kan internaliseras exempelvis med

hjälp av olika styrmedel. Skatter och avgifter kan fungera effektivt under

förutsättning att de tillämpas i anslutning till miljöproblemet. I vissa fall

är andra styrmedel bättre. Vissa miljöproblem uppstår ofta lång tid efter

det att den miljöpåverkande aktiviteten påbörjats. Detta medför att ett

förebyggande arbete i enlighet med försiktighetsprincipen måste ske.

För att en förändring skall ske måste alla i samhället medverka.

Regeringen föreslår därför tre riktlinjer för kretsloppsarbetet. Riktlinjerna

skall särskilt avse en effektivisering av material- och energianvändningen

och vara inspirerande för arbetet och en vägvisare när målen för

verksamheterna formuleras. Den tekniska utvecklingen i samhället har

gått mycket fort, särskilt de senaste 50 åren. Under de senaste fem åren

har industrin aktivt deltagit för att kretsloppsanpassa sina verksamheter.

Regeringen gör den bedömningen att arbetet i många fall har varit

framgångsrikt. Företagen har visat att förändringar är möjliga. En

förutsättning för detta förändringsarbete är att det finns en god kunskap

om miljöfrågor i stort. Regeringen bedömer det därför som särskilt

viktigt att en diskussion mellan näringsliv, myndigheter och forskare

utvecklas och att resultatet sprids till berörda.

Det svenska miljöarbetet måste utformas i samverkan med bland annat

näringslivet samt med hänsyn till utvecklingen av miljöinsatserna

internationellt. Mot bakgrund bl.a. av den långa omställningstiden och

förslagens karaktär av riktlinjer kommer förslagen, enligt regeringens

bedömning, inte att medföra ekonomiska konsekvenser som avviker

väsentligt från en naturlig, långsiktig utveckling av samhället. Detta

gäller både med avseende på statsfinanserna och på samhället i övrigt.

Rimliga och mätbara miljökrav har ofta lett till innovativa lösningar som

förutom miljövinster också givit lägre kostnader och förbättrad

konkurrenskraft för företagen. Med hänsyn till att regeringens förslag

givits formen av allmänna riktlinjer utan att ange tidsram, är det svårt att

göra några mer ingående konsekvensbedömningar av förslagen. Den

analys av effekterna på de svenska företagens internationella

konkurrenskraft, nyetablering, tillväxt i små företag, regional balans,

statsfinanserna m.m. som måste genomföras, kan ske först i anslutning

till konkretiseringen av miljöarbetet.

Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn

taget till alla resurstillgångar.

Genom att både fokusera på materialflödena och utsläppen kan

miljöproblemen åtgärdas redan vid källan. Materialströmmarna ger

miljöproblem i alla led i utvinningen, vid förädling och produktion,

under och efter användningen och vid transporter i alla dessa led. I de

flesta fall går också energi åt för bearbetning och hantering i alla led.

Som exempel kan nämnas elektriska och elektroniska produkter, som

kräver ett förhållandevis stort råvaruutnyttjande för att utvinna

tillräckliga mängder av de ämnen som ingår i produkterna. Produktion,

användning och slutligt omhändertagande av dessa produkter bör ske så

att tillgången på knappa resurser exempelvis sällsynta metaller i

största möjliga utsträckning bibehålls för kommande generationer. Ett

exempel på en sällsynt metall är tantal, som bl.a. används i kondensatorer

i datorer.

Som ytterligare exempel kan nämnas den fosfat som bryts och till

övervägande del används som växtnäringsämne i jordbruket.

Bedömningen är att med nuvarande uttagstakt kommer världens nu kända

fosfatresurser att vara tömda om några hundra år. Om detta

näringstillskott avtar i framtiden, kommer avkastningen från åkrarna att

minska. Användningen av fosfor är ett resursproblem lika väl som ett

miljöproblem, eftersom förluster genom växtnäringsläckage ger

miljöpåverkan som övergödning av sjöar och vissa havsområden.

Regeringen gör därför den bedömningen att fosforn måste återföras till

jordbruket i ett kretslopp mellan stad och land (se vidare avsnitt 5.5

Kretslopp av växtnäring mellan stad och land).

Enligt statistik från NUTEK (Det svenska energiläget, 1997) står de tre

sektorerna bostäder och service, industri samt inrikes transporter för

huvuddelen av all energianvändning (ca 83 %). Under de senaste 25 åren

har energianvändningen inom inrikes transporter ökat, medan

energianvändningen i de andra sektorerna minskat något. Sektorn

bostäder och service står för 42 % av denna energianvändning, medan

industrisektorn står för 37 % och transportsektorn för 21 %

(procentsatserna gäller för år 1996). Regeringen gör den bedömningen att

energieffektivisering skall genomföras där det finns största möjliga

potential för effektivisering till lägsta kostnad. Teknik, forskning och

utveckling är viktiga instrument. Helt nya lösningar kan behövas.

Riksdagen godkände under 1997 nya riktlinjer för energipolitiken (prop.

1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212). Enligt detta beslut

är den svenska energipolitikens mål på kort och lång sikt att trygga

tillgången på el på omvärldens konkurrenskraftiga villkor.

Energipolitiken skall skapa villkor för en effektiv energianvändning och

en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan

på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett

ekologiskt hållbart samhälle.

En förutsättning för att resursanvändningen skall kunna vara effektiv

och skonsam och resursförbrukningen minskas radikalt är att det skapas

ett effektivt kretslopp av material och näringsämnen i samhället samt att

energianvändningen successivt effektiviseras.

Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det samlade

biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden.

Råvaror kan delas upp i förnybara och icke förnybara. De icke förnybara

råvarorna kan inte återställas i naturens kretslopp inom en överblickbar

tid. De fossila materialen kol, olja och naturgas är exempel på icke

förnybara material. Den utvunna mängden fossila material har ökat

drastiskt under de senaste århundradena och i accelererande omfattning

under 1900-talet. Bränsle är i dag det i särklass största

användningsområdet för fossila material (ca 90 %). De används även för

att framställa t.ex. plaster och kemikalier.

Enligt Kretsloppsdelegationen finns det anledning att göra skillnad

mellan material som förbrukas vid användning, till exempel fossilt

material som bränsle, och material som kan återanvändas och återvinnas.

Förbränning av fossila bränslen är den dominerande orsaken till

spridning av ämnen som ger upphov till växthuseffekt, försurning och

marknära ozon. Kretsloppsdelegationen drar slutsatsen att användningen

av icke förnybara material behöver begränsas främst på grund av

miljörisker men i vissa fall också av knapphetsskäl.

Av jordens energianvändning baseras 80 % på fossila bränslen. Den

omfattande förbränningen leder till betydande negativa miljöeffekter.

Fossila bränslen är förhållandevis billiga, vilket innebär att alternativa

energikällor har svårt att konkurrera. En väg att minska miljöpåverkan

från bränsleanvändningen är att dels effektivisera energianvändningen,

dels styra över bränsleanvändningen till mer miljöanpassade bränslen.

Exempel på styrmedel som används i Sverige är energiskatt,

koldioxidskatt och svavelskatt på bränslen samt kväveoxidavgift.

Regeringen gör den bedömningen att användningen av fossila bränslen, i

första hand kol och olja, bör hållas på en låg nivå. Alternativa

energikällor är exempelvis sol, biomassa, vind och vatten. Den

potentiella energimängden från dessa är många gånger större än dagens

användning, dock kan inte hela potentialen utnyttjas av bl.a. ekonomiska

skäl och av miljöhänsyn. Det är därför viktigt att användningen av

förnybara energikällor ökar och blir nyckelresurser i framtiden.

Riksdagen antog under våren 1997 regeringens förslag om en uthållig

energiförsörjning (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr.

1996/97:272). Beslutet innehåller bl.a. stöd till investering i vindkraft och

biobränslebaserad kraftvärme, konvertering från elvärme till fjärrvärme

samt långsiktiga insatser för utveckling och demonstration av

elproduktion baserad på förnybara energikällor.

Användningen av förnybara energislag bör öka i såväl el- som

värmeproduktionen. På sikt är det angeläget i samband med utvecklingen

av alternativa drivmedel på Europanivå med ett internationellt samarbete,

eftersom fordon används för transporter över nationsgränser. När

användningen av biomassa, vatten och solenergi ökar är det viktigt att

noga kontrollera att detta inte leder till utarmning eller förgiftning av

jordar eller förgiftning eller dränering av vatten ur mark.

Skogen, havet och jordbruksmarken är källor till förnybara råvaror.

Sedan länge bidrar skogen med råvara till pappersmassa och sågtimmer.

Användningen av skogsbränsle för energiändamål ökar varje år.

Regeringen gör bedömningen att en bredare användning av skogsråvaror

som ersättning för olja, kol och andra icke förnybara resurser bör

eftersträvas. Jordbruksmarken skall inte endast nyttjas för framställning

av livsmedel, utan också producera bioråvaror som successivt kan ersätta

fossila råvaror i form av bl.a. bränsle. Tillgången på vatten,

näringsämnen och mark, liksom klimatförhållanden sätter dock gränser

för produktionen av biomassa.

Skogsstyrelsen har tagit initiativ till en miljökonsekvensbeskrivning

för att belysa miljökonsekvenserna av ett ökat uttag av avverkningsrester

respektive återföring av näring. I denna nämns att det finns

kunskapsluckor avseende bl.a. effekter på organismer och biologiska

processer i marken vilket försvårar bedömningen. Skogsstyrelsen

kommer nu att med hjälp av miljökonsekvensbeskrivningen utarbeta

rekommendationer och vid behov föreslå ändringar i befintliga regelverk.

Även Miljövårdsberedningen har i rapporten Skydd av skogsmark

behandlat effekterna på den biologiska mångfalden av uttag av

avverkningsrester. Slutsatsen var att ett eventuellt ökat uttag av

avverkningsrester från barrträd sannolikt inte kommer att ha mer än

marginella effekter på skogens artmångfald.

Dessutom har Kretsloppsdelegationen redovisat en rapport till

regeringen, Biomassa en nyckelresurs (1998:20), där delegationen bl.a.

konstaterar att det är möjligt att öka användningen av biomassa utan att

riskera den biologiska mångfalden eller en ekologiskt hållbar och

långsiktig produktion. Delegationens rapport behandlas för närvarande

inom Regeringskansliet. Bioråvaruutredningen har i betänkandet

Växande råvaror (SOU 1994:113) bl.a. redovisat förutsättningar för ökad

industriell användning av bioråvaror för tekniska ändamål.

Biobränslekommissionen har i betänkandet Biobränsle för framtiden

(SOU 1992:90) behandlat frågor om resursbas och uttag av biobränslen.

Även Energikommissionen behandlade frågan utförligt i betänkandet

Omställning av energisystemet (SOU 1995:139). Utredningen visade att

bestämmande för användningen av biobränslen är ekonomiska faktorer

som bränslepriser, skatter och produktionskostnader.

Biobränslekommissionen gjorde samma bedömning.

Regeringen vill understryka att det samlade biomasseuttaget aldrig får

leda till att den biologiska mångfalden eller ekosystemens funktioner i

naturen utarmas eller hotas.

Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva,

uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende

på material eller energi.

Regeringen konstaterar att kretsloppsanpassningen av varusektorn i

många fall har varit framgångsrik. Det lagstadgade producentansvaret har

varit en pådrivande faktor. Det har också skett en snabb utveckling inom

bl.a. IT- och pappersindustrin. Det fortsatta arbetet bör inriktas mot att

ämnen som kan ge upphov till negativa effekter på hälsa och miljö vid

produktion, användning eller avfallshantering bör undvikas så långt som

möjligt (se avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken).

Varorna bör också utformas så att minsta möjliga mängd energi och

material åtgår vid produktion och användning.

Ett viktigt sätt att minska inflödet av nytt material är att återanvända

och återvinna uttjänta varor och materialen i dessa. Vi skall sträva mot att

en stor del av det vi i dag kallar avfall blir resurser. Regeringen gör

bedömningen att varorna skall vara återanvändbara eller

återvinningsbara, uppgraderingsbara (möjliga att förnya till bättre eller

mer användbar prestanda), långlivade och möjliga att reparera. Befintliga

varor bör hanteras så att energiåtgång och utsläpp minimeras och god

återanvändning eller återvinning med avseende på material eller energi

görs möjlig. Andrahandsmarknader för begagnade varor, delkomponenter

och sekundära råvaror är en förutsättning för detta.

I regeringens förslag om miljöbalk (prop. 1997/98:45) föreslås en

bestämmelse i 1 kap. 1 § om att miljöbalken skall tillämpas så att

återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material,

råvaror och energi främjas så att kretslopp uppnås.

5.2 Miljövarupolicy inom EU

Regeringens bedömning: En miljövarupolicy bör arbetas fram inom

EU för att bl.a. klargöra vilka miljökrav som skall gälla för produkter

som släpps ut på marknaden.

Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning. ( Kretsloppsdelegationen, Strategi för

kretsloppsanpassade material och varor, rapport 1997:14 )

Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt kommenterat

detta förslag är i huvudsak positiva. Riksrevisionsverket och

Statskontoret är dock tveksamma till förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Det behövs en ökad fokusering

på produkternas miljöpåverkan samt på behovet av ett effektivt

resursutnyttjande. Därför bör enligt regeringens bedömning arbetet

inledas med att ta fram en samlad miljövarupolicy, som anger samhällets

krav på de varor som produceras och som beskriver producenternas

ansvar för de varor som släpps ut på marknaden under en varas hela

livscykel. Handeln med varor över nationsgränserna innebär att en

miljövarupolicy för ett miljöanpassat varuflöde bör utformas inom EU

för att få en god genomslagskraft. Sverige tog redan under 1996 initiativ

till en miljövarupolicy inom EU. Detta har bidragit till att EG-

kommissionen nu har inlett arbetet med en sådan policy. Enligt

kommissionen är några av de viktigaste verktygen i arbetet med

miljövarupolicyn (Integrated Product Policy) miljömärkning,

avfallshantering, grön offentlig upphandling, utvidgat producentansvar,

produktstandarder och miljöledningssystem. I miljövarupolicyn bör ingå

en genomgång av dels riktlinjer för hur miljöanpassade varor skall

utformas, dels hur gamla produktdirektiv och standarder ser ut, dels hur

nya sådana skall kunna anpassas till en hållbar utveckling.

Kommissionen avser att utarbeta en s.k. vitbok i ämnet. Sverige kommer

att delta aktivt i detta arbete (se kapitel 10 Riktlinjer för det svenska

miljöarbetet i EU). En naturlig fortsättning blir sedan att driva frågan i

globala sammanhang (se avsnitt 11.5 Handel och miljö). Kommissionen

arbetar dessutom med långsiktiga avtal inom

energieffektiviseringsområdet som avser varors energiförbrukning under

användningen.

5.3 Producentansvar och kretsloppsanpassning av varor

Regeringens bedömning: Producenterna har ett stort ansvar i arbetet

med att skapa energi- och materialsnåla varor.

Skälen för regeringens bedömning: Producenten av en vara är den

som har bäst kunskap om och störst möjlighet att påverka varans

utformning. Det är också producenten som har kunskap om ingående

material och komponenter och om hur dessa kan återvinnas eller

återanvändas i nya varor. Producenterna bör därför enligt regeringens

bedömning ta ett ökat ansvar för att minska miljöbelastningen av varorna

under varornas hela livscykel från utvinningen av naturresurser till

hanteringen i avfallsledet.

Industrin har under flera år bedrivit ett arbete för att kretsloppsanpassa

sina verksamheter. Arbetet har i många fall varit framgångsrikt.

Företagen har visat att förändringar är möjliga. Bidragande orsaker har

varit det lagstadgade producentansvaret för förpackningar, returpapper

och däck samt det pådrivande arbete som bedrivits av flera myndigheter,

däribland Kretsloppsdelegationen och Naturvårdsverket.

Kretsloppsdelegationen har givits i uppdrag (Dir. 1996:87) att i juni 1998

redovisa en kartläggning av i vilken omfattning näringslivet har utvecklat

en mer kretsloppsanpassad hantering av varor, avfall och råvaror.

Även konsumenternas engagemang har haft betydelse för

utvecklingen. Regeringen har i februari 1998 för riksdagen redovisat en

skrivelse, Konsumenterna och miljön - en handlingsplan för hållbar

utveckling (skr. 1997/98:67), som beskriver hur arbetet mot miljömålet i

konsumentpolitiken skall bedrivas.

Regeringen gör den bedömningen att det även i framtiden kommer att

behövas regler för att driva utvecklingen och att ange ramarna för

producenternas arbete och ansvar. I enlighet med vad som angavs i

propositionen om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling

(prop. 1992/93:180) bör dock frivilliga lösningar eftersträvas om de

miljöpolitiska målen kan nås på denna väg.

Det finns situationer där det krävs lagstiftning för att åstadkomma

önskat resultat. Lagstiftning kan behövas för att t.ex. uppnå

konkurrensneutralitet. Regeringen bedömer att det författningsreglerade

producentansvaret är ett effektivt styrmedel och gör därför bedömningen

att detta instrument även i framtiden bör kunna användas inom ytterligare

produktområden. Samtidigt kan konstateras att ett författningsreglerat

producentansvar kan ha icke önskade näringspolitiska konsekvenser. Vid

utformningen av producentansvarssystem är det därför viktigt att även

sådana aspekter beaktas. Reglerna för producentansvaret måste

formuleras så att möjligheter till sund konkurrens erbjuds. Systemen

måste, för att inte stå i strid med reglerna i konkurrenslagen (1993:20),

utformas så att de inte försvårar alternativa lösningar för hantering av

uttjänta produkter (inlåsningseffekter). Vidare måste systemen vara så

öppna att de inte försvårar för nya eller mindre aktörer att etablera sig

och verka på marknaden (utelåsningseffekter). Regeringen kommer att

följa de näringspolitiska effekterna.

Producentansvar är ett styrmedel som fått erkännande bl.a. inom EU. I

EU:s avfallspolitiska resolution slås producentansvaret som princip fast.

Den inslagna vägen stämmer också väl överens med principen om att

förorenaren betalar, vilken är internationellt accepterad.

Förutom producentansvaret finns det flera andra styrmedel för att ställa

om till en ekologiskt hållbar utveckling. Några andra styrmedel och

instrument som används i miljöpolitiken behandlas i kapitel 8

Näringslivets och konsumenternas roll i miljöarbetet.

5.3.1 Producentansvaret för förpackningar, returpapper och

däck som bidrag till omställningen av miljöarbetet

Regeringens bedömning: Producentansvaret för förpackningar, däck

och returpapper bidrar till en ökad återvinning av dessa produkter.

Informationen till hushållen bör förbättras markant för att

producentansvaret skall fungera tillfredsställande. Även renhållningen

vid insamlingsstationerna bör förbättras.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning. Naturvårdsverket föreslår dessutom en ny

bestämmelse i renhållningslagen (1979:596) om att ändra

materialbolagens juridiska ställning samt en ändring i förordningen

(1994:1236) om producentansvar för däck för att förtydliga syftet med

förordningen. (Naturvårdsverket, Har producenterna nått målen?, rapport

4748).

Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i

Naturvårdsverkets konstaterande att det finns brister kring insamlingen

och hanteringen av uttjänta förpackningar. Remissinstanserna kritiserar

framför allt renhållningen vid insamlingsstationerna och nämner att

ansvarsfördelningen är oklar. Exempelvis framför Konsumentverket,

Statskontoret, LO, ICA Handlarna, Renhållningsverksföreningen, Umeå

Universitet, Svenska Kommunförbundet, Kommunförbunden i

Stockholms, Örebro, Jämtlands, Göteborgs och Bohus län, Marks

kommun, Nybro kommun och Göteborgs kommun att nedskräpningen

kring insamlingsstationerna för förpackningar måste minska.

Remissinstanserna anser att informationen till hushållen måste förbättras

och efterfrågar en samlad information om all avfallshantering, dvs. både

det som kommunerna och det som producenterna ansvarar för. Många

remissinstanser anser att en undersökning bör göras om hur transporterna

har förändrats till följd av källsorteringen och producentansvaret.

Skälen för regeringens bedömning

Hantering av uttjänta förpackningar

Regeringen erinrar om att producenterna, enligt förordningen (1997:185)

om producentansvar för förpackningar, har det samlade ansvaret för

förpackningar av de flesta materialslag som förekommer på marknaden.

Med producent avses den som yrkesmässigt tillverkar, till Sverige för in

eller säljer en förpackning eller en vara som är innesluten i en sådan

förpackning. Producentansvaret innebär att producenterna får ett odelat

fysiskt och ekonomiskt ansvar för de förpackningar som de

tillhandahåller. Producenternas ansvar omfattar insamling och

omhändertagande av förpackningarna. Syftet är att producenterna skall få

ett motiv att skapa miljöanpassade förpackningar eller minska

förpackningsanvändningen. Utöver detta har producenterna en skyldighet

att tillhandahålla lämpliga insamlingssystem och informera hushållen och

andra om sortering, insamling och bortforsling.

Förordningen, som ersätter en tidigare förordning från år 1994 och

som trädde i kraft den 1 juni 1997, bygger på EG:s direktiv (94/62/EG)

om förpackningar och förpackningsavfall. Förordningen kommer från

den 30 juni år 2001 att omfatta förpackningar av alla

förpackningsmaterial, samtidigt som högre krav ställs på återvinningen.

Utformningen av insamling och insamlingsstationer skiljer sig åt

mellan landets kommuner. Regeringen gör den bedömningen att detta är

rimligt mot bakgrund av de olika förutsättningar som finns i olika delar

av landet. Naturvårdsverket och merparten av remissinstanserna anser att

det finns ett behov av ytterligare samordning mellan materialbolagen.

Det är t.ex. viktigt att insamlingsplatserna utformas på ett enhetligt sätt

och så att de inte är störande eller skräpiga. Regeringen delar denna

bedömning.

Regeringen, i likhet med flera remissinstanser, instämmer inte i

Naturvårdsverkets förslag att materialbolagen skall få ett eget ansvar för

att kraven i förordningen (1997:185) om producentansvar för

förpackningar uppfylls. Naturvårdsverket för fram att tillsynen kan

effektiviseras om materialbolagen ges en rättslig ställning. Regeringen

gör bedömningen att förordningens syfte - att ge producenterna ett

intresse att minska förpackningsvolymen och påverka valet av

förpackningsmaterial - talar mot att förordningen om producentansvar för

förpackningar ändras enligt förslaget.

Naturvårdsverket konstaterar att merparten av målen enligt

förordningen om producentansvar för förpackningar har uppnåtts. De

områden som inte uppfyller målen är förpackningar av aluminium och

det retursystem för vin och spritflaskor som tillämpas av Vin 

Avveckling av amalgam, Dnr M96/2800/6;)

Remissinstanserna: När det gäller kvicksilver och kvicksilver i varor

anser Kemikontoret, Akzo Nobel AB och Hydro Plast AB att

amalgammetoden för framställning av klor inte behöver regleras

ytterligare. Läkemedelsindustriföreningen påpekar att det är viktigt att ett

förbud mot kvicksilver och kvicksilverföreningar är internationellt,

varför påverkan inom EU och den övriga världen måste ske parallellt.

AURA Light AB framhåller att det är viktigt att beakta produktens

ekonomiska livslängd i förhållande till dess kvicksilvermängd. Sveriges

Provnings- och Forskningsinstitut AB instämmer inte i förslaget att

acceptera en fortsatt användning av kvicksilver i lysrör samtidigt som

man avser att förbjuda i princip all användning av kvicksilver på

laboratorier, inklusive mätinstrument, där goda förutsättningar och

möjligheter finns för ett korrekt och ansvarsfullt omhändertagande av

rester och avfall.

När det gäller amalgam inom tandvården saknar Malmö och Luleå

kommuner samt Landstinget i Uppsala en redovisning av det kvicksilver

som når reningsverken via vatten från tandläkarmottagningar.

Amalgamenheten vid Akademiska sjukhuset påpekar att ett stopp för

insättning av amalgam är ett effektivt sätt att minska framtida

kvicksilverutsläpp i de kommunala VA-systemen.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

Kvicksilver är en metall som förekommer naturligt över hela världen och

som har sådana egenskaper att den kan spridas i miljön med vatten och

luft över stora avstånd.

I samhället förekommer kvicksilver i olika slags elektriska

komponenter, batterier, belysning, mätinstrument, tandamalgam samt i

vissa farmaceutiska och kosmetiska produkter. Dessutom används

kvicksilver inom kloralkaliindustrin och som reagens i laboratorier i en

icke obetydlig omfattning. Kvicksilver som används i själva

kloralkaliprocessen förbrukas inte. Utsläppen till luft från de två

anläggningar som finns i Sverige var 1995 drygt 100 kg. Dessutom finns

problem med hanterig av kvicksilverkontaminerat avfall som

uppkommer i dessa anläggningar. I vissa länder används också metallen

vid guldvaskning. Användningen av kvicksilver har minskat kraftigt

under det senaste årtiondet på grund av införda restriktioner. Stora

mängder finns dock lagrade i varor och produkter samt i avfall.

Effekter på miljö och hälsa

Kvicksilvrets negativa miljöeffekter uppmärksammades först på 1950-

talet. Metallen kan förekomma i olika former och beroende på kemisk

form varierar också graden av giftighet. Höga halter kvicksilver i marken

inverkar negativt på de biologiska processer som bland annat styr

ämnesomsättningen i marken. Då kvicksilver i form av metylkvicksilver

anrikas uppåt i näringskedjan hotas de djur mest som befinner sig högst i

denna kedja. På 1960-talet drabbades flera rovfågelarter av en dramatisk

nedgång i antal individer på grund av den stora mängd kvicksilver de fått

i sig genom att äta småfåglar och mindre djur som i sin tur ätit

kvicksilverbetat utsäde. Förhöjda kvicksilverhalter i miljön drabbar

människan främst via intag av metylkvicksilver i fisk. I Sverige finns

fortfarande många sjöar där halten i fisk är så hög att det finns risk för

skadliga hälsoeffekter hos människor som äter fisk ofta. Metylkvicksilver

ger framförallt upphov till skador på centrala nervsystemet. Foster är

särskilt känsliga eftersom metylkvicksilver kan passera moderkakan och

ansamlas i fostrens hjärna. Även relativt låga halter misstänks kunna ge

upphov till subtila nervskador hos barn i form av försämrad

inlärningsförmåga.

Åtgärder i Sverige

I samband med behandlingen år 1991 av den miljöpolitiska propositionen

(prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) lade

riksdagen fast bl.a. att utsläppen av kvicksilver skall minska med 70 %

mellan åren 1985 och 1995. År 1994 gav riksdagen stöd åt regeringens

ställningstagande om åtgärder för att miljöriktigt ta hand om uttjänta

varor och produkter som innehåller kvicksilver (prop.1993/94:110, bet

1993/94:JoU16, rskr. 1993/94:210) samt att kvicksilveranvändningen bör

avvecklas senast till år 2000 (prop. 1993/94:163, bet. 1993/94:JoU23,

rskr. 1993/94:273). Regeringen konstaterar att dessa beslut bör ligga fast

som ett övergripande mål. Som en följd av dessa beslut gav regeringen år

1994 Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket i uppdrag att följa hur

arbetet med att avveckla kvicksilveranvändningen fortgår samt att

rapportera detta till regeringen före den 1 juli 1998.

Kvicksilver och kvicksilver i varor

I dag omfattas kvicksilverhaltiga varor av förordningen (1991:1290) om

vissa kvicksilverhaltiga varor. Enligt denna förordning får vissa

specificerade varor inte yrkesmässigt tillverkas eller säljas om varan

innehåller kvicksilver. Sedan den 1 juli 1997 är det också enligt

förordningen förbjudet att exportera dessa varor, kvicksilver samt

kemiska föreningar och beredningar där kvicksilver ingår.

Av Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets lägesrapporter

(Dnr 96/2824/6) om avvecklingen av kvicksilveranvändningen framgår

att avvecklingen har gått bättre inom en del varugrupper än inom andra

och att gällande regler inte alltid har följts. Vidare framgår att importen

av metalliskt kvicksilver har minskat avsevärt medan den nationella

handeln har ökat i takt med att verksamheter där kvicksilver använts lagts

ner och återvunnet kvicksilver sålts vidare.

Det har trots förbudet förekommit försäljning av

kvicksilvertermometrar till i första hand laboratorier. Detta har medfört

att Kemikalieinspektionen polisanmält flera större leverantörer av

laboratorieutrustning som misstänkts ha sålt sådana termometrar. En

tillverkare har dömts till dagsböter för tillverkning och försäljning. Den

mängd kvicksilver som salufördes under år 1996 i elektriska

komponenter och i mätinstrument uppgick till ca 600 kg jämfört med ca

5 ton 1992. Import och försäljning av utrustning som innehåller

elektriska komponenter eller mätinstrument såsom termometrar och

barometrar är inte förbjuden enligt gällande förordning. Genom riktade

insatser har en viss avveckling av sådan användning skett där de

komponenter som innehåller kvicksilver varit lätta att identifiera. För att

påskynda avvecklingen av kvicksilveranvändningen även i sådana varor

och för att inte svenska tillverkare skall få fortsatta konkurrensnackdelar

bör även användning av utrustning där kvicksilverinnehållande

komponenter ingår omfattas av bestämmelser om förbud.

Kemikalieinspektionens rapport har visat att mängden kvicksilver som

tillförs via ljuskällor är relativt oförändrad. Ett betydande

utvecklingsarbete pågår visserligen inom delar av lysrörsindustrin, men

minskade halter i enskilda lysrör och lågenergilampor vägs upp av en

ökande användning. Många ljuskällor på den svenska marknaden

innehåller betydligt högre mängder kvicksilver än vad som behövs. Det

finns därför enligt regeringens mening anledning att överväga en högsta

gräns för halten kvicksilver i de vanligaste lysrören.

Försäljningen i Sverige av kvicksilveroxidbatterier har i det närmaste

helt upphört. Tidigare var dock batterier en relativt stor kvicksilverkälla.

För att uppnå en effektiv insamling av alla miljöskadliga batterier har

regeringen nyligen beslutat om en höjning av avgiften för

kvicksilveroxidbatterier i förordningen (1997:645) om batterier från

23 kr/kg till 1500 kr/kg. Sverige föreslog år 1995 till EG-kommissionen

en ändring av det s.k. batteridirektivet (91/157/EEG) med bl. a. strängare

reglering av kvicksilverhaltiga batterier. Kommissionen väntas under år

1998 lägga fram ett förslag till reviderat batteridirektiv. För att

säkerställa de svenska och österrikiska undantagen i anslutningsfördraget

avseende lägre kvicksilverhalt i vissa batterier (se avsnitt 6.4.4.

Kvicksilver) bereds för närvarande ett förslag till kommissionsdirektiv

som efter diskussion i verkställighetskommitté kan beslutas under

sommaren eller hösten 1998.

I Sverige finns i dag endast två industrier som använder

amalgammetoden (där kvicksilver ingår) för att framställa klor. Några i

formell mening bindande beslut som anger slutdatum för användning av

denna metod finns inte. Sverige har emellertid anslutit sig till

Nordsjökonferensens och Pariskonventionen (numera Oslo- och

Pariskonventionen, OSPAR) beslut om att kloralkalitillverkningen enligt

amalgammetoden skall vara avvecklad senast till år 2010. En av dessa

industrier använder klor för framställning av PVC och avser att före år

2010 gå över till kvicksilverfri metod för framställning av klor.

Förutom i termometrar och andra mätinstrument används kvicksilver

på laboratorier i analyskemikalier och reagens. Användningen av

kvicksilverhaltiga reagens genererar fortlöpande relativt stora mängder

svårhanterligt farligt avfall. De informationsinsatser som gjorts av

Naturvårdsverket har inte visat sig vara tillräckligt effektiva för att

minska användningen av kvicksilver i de svenska laboratorierna. Ett

speciellt problem är att kvicksilver ingår i metoder som är obligatoriska

att använda inom olika områden, t.ex. miljökontrollen. Det är därför

nödvändigt att viss användning kan undantas från ett förbud till dess att

acceptabla alternativ har tagits fram. Det är också viktigt verka

internationellt för att användningen av kvicksilverhaltiga

analyskemikalier avvecklas.

Mot bakgrund av att det alltjämt används kvicksilver i många varor

och produkter avser regeringen att ändra förordningen om vissa

kvicksilverhaltiga varor så att den också gäller försäljning och

användning av metalliskt kvicksilver och dess föreningar. Regeringen

avser också att införa förbud mot försäljning och användning av lysrör

och lampor som innehåller kvicksilver över föreskriven mängd.

Kemikalieinspektionen kommer att bemyndigas att meddela

detaljföreskrifter för lampor och lysrör. I förordningen kommer det också

att införas förbud mot saluhållande och användning av utrustning där det

förekommer kvicksilverinnehållande mätinstrument. Ett sådant beslut

måste först anmälas till kommissionen enligt informationsförfarandet i

direktiv 83/189.

Sedan dessa regler införts kommer kvicksilver efter år 2000 endast att

förekomma i varor som släpps ut på marknaden i mycket begränsad

omfattning. Det kommer alltjämt att finnas verksamheter som kan

behöva dispens. Dessutom kommer det att vara tillåtet att använda

kvicksilver i begränsad omfattning i lysrör. All dispensgivning för

kvicksilver skall upphöra senast inom en period av 10-15 år. Regeringen

anser också att användare, inköpare och tillverkare aktivt måste arbeta

för att kvicksilver inte används eller förekommer i importerade produkter

efter denna period. Detta kan ske genom att användare aktivt söker

alternativ och genom att handeln och inköpare ställer krav på information

om innehållet i de varor som säljs. Därutöver måste tillverkare inrikta sin

produktutveckling mot alternativ till användning av kvicksilver.

Myndigheterna har en viktig uppgift att ge information till inköpare och

konsumenter så att de kan ställa krav. Ett exempel på detta är

Naturvårdsverkets information till allmänheten att den elektroniska

leksaken Tamagotchi (elektroniskt sällskapsdjur) innehåller batterier med

viss mängd kvicksilver. Sådan information är en drivkraft i arbetet med

att fullfölja avvecklingen.

Eftersom kvicksilver kan spridas långväga via luft och vatten är det

inte tillräckligt att vidta nationella åtgärder för att minska

miljöproblemen utan samverkan måste ske inom EU och andra

internationella organisationer. Användningen av kvicksilverhaltiga varor

är i dag inte reglerad inom EU. EG-kommissionen har dock påbörjat ett

arbete med att ta fram underlag för eventuella framtida begränsningar.

För att minska de luftburna långväga transporterna av kvicksilver, liksom

av kadmium och bly, är ett tungmetallprotokoll under framtagande inom

ramen för FN:s ekonomiska kommission inom Europa (ECE). Inom

Helsingforskommissionen (HELCOM) diskuteras begränsningar av

kvicksilverhalten i lysrör och inom ramen för Oslo- och

Pariskonventionen (OSPAR) har beslutats att kvicksilvertermometrar

skall avvecklas.

Amalgam

I regeringens proposition 1993/94:163, Riktlinjer för en fortsatt

kretsloppsanpassning av samhället, anges bl.a. att användningen av

amalgam inom barn- och ungdomstandvården bör avvecklas från och

med den 1 juli 1995. Vidare anges att användningen av amalgam inom

vuxentandvården bör upphöra så snart som möjligt dock senast till år

1997. Regeringens ställningstaganden delades av riksdagen (bet.

1993/94:JoU23, rskr. 1993/94:273). I mars 1995 åtog sig

Landstingsförbundet att verka för en avveckling av amalgam inom barn-

och ungdomstandvården med vissa undantag.

Användningen av amalgam har successivt minskat under 1990-talet

men det av riksdagen uppsatta målet har inte kunnat uppnås. Andelen

amalgamfyllningar inom barn- och ungdomstandvården hade dock år

1995 sjunkit till ca 1,5 %. Inom vuxentandvården hade andelen sjunkit

till ca 15 %. Amalgam används fortfarande till fyllningar där alternativ

finns. Det finns flera faktorer som kan ha påverkat avvecklingstakten.

Nya och befintliga material behöver utvecklas ytterligare och

arbetsmiljön på tandklinikerna behöver anpassas till de nya materialen.

Kostnaden för amalgamfyllningar är också lägre än för tillgängliga

ersättningsmaterial, vilket kan ha en negativ inverkan. En viss ökning av

försäljningen av amalgam har skett under senare tid. Regeringen

bedömer det som angeläget att användningen av amalgam snarast

upphör. Regeringen har nyligen i proposition 1997/98:112, Reformerat

tandvårdsstöd, föreslagit att tandvårdsersättning för amalgamfyllningar

slopas. Mot bakgrund av förslaget om tillägg till EU:s medicintekniska

direktiv (93/42/EEG om medicintekniska produkter), vilket beskrivs i

denna proposition, bedömer också regeringen att det skall vara möjligt att

förbjuda amalgam. Under förutsättning att direktivet ändras enligt

förslaget avser regeringen att enligt förslagen i proposition 1997/98:112,

vidta nödvändiga åtgärder för att kunna införa ett förbud mot

användningen av amalgam senast fr.o.m. år 2001.

Insamling och slutförvaring av kvicksilver

För att minska spridningen av kvicksilver till miljön är det också viktigt

att samla in det kvicksilver som redan finns i omlopp i vårt samhälle,

exempelvis i varor, och på ett säkert ta hand om detta tillsammans med

övrigt avfall som innehåller kvicksilver. Naturvårdsverket har därför

regeringens uppdrag att utarbeta ett särskilt åtgärdsprogram för att nå en

effektivare och mer heltäckande insamling av uttjänta varor och

produkter som innehåller kvicksilver. Åtgärdsprogrammet skall även

sprida kunskap och information om var och hur kvicksilver förekommer

samt leda till en ökad insamling. Naturvårdsverket har i en lägesrapport i

december 1996 redovisat dittills utförda aktiviteter och resultat. Under

1995 påbörjades i delar av landet flera kampanjer för att samla in

kvicksilver. I kampanjerna ingick t.ex. insamling av hushållens

febertermometrar, rensningskampanjer i skolor eller laboratorier (bl. a.

avloppslås) samt utbyte av utrustning med innehåll av kvicksilver. I

lägesrapporten redovisades att ca 1 ton kvicksilver samlats in inom

ramen för dittills genomförda bidragskampanjer. Slutrapport för

uppdraget skall lämnas till regeringen i november 1999.

I uppdraget ingick att föreslå hur kvicksilver skall slutförvaras på ett

säkert sätt. En rapport, Slutförvar av kvicksilver (rapport 4752), har

lämnats till regeringen den 1 december 1997. Rapporten har

remissbehandlats. Utgångspunkten är att kvicksilver inte skall återvinnas

utan tas bort från kretsloppet. Härigenom kan belastningen på miljön

snabbare minskas samt, vilket inte är minst viktigt, även långsiktigt

bibehållas på en lägre nivå. Naturvårdsverket har bedömt att en

långsiktigt miljösäker slutförvaring av visst kvicksilverhaltigt avfall i

Sverige bör ske i djupt liggande bergförvar.

Konsekvenser

Ett förbud mot användning av kvicksilver bidrar till att minska mängden

svårhanterligt farligt kvicksilverhaltigt avfall och diffus spridning av

kvicksilver. För vissa, i första hand mindre, laboratorier som framförallt

utför analyser av organisk substans i miljökontrollen kan

investeringskostnaderna bli höga i samband med att den s.k. COD-

metoden måste bytas ut. Detta uppvägs av att den alternativa metoden är

snabbare, enklare och mer ekonomisk. Dessutom genereras inte något

svårhanterligt farligt avfall som är kostsamt att hantera. De

begränsningar för kvicksilverhalten i lysrör som övervägs av

Kemikalieinspektionen påverkar endast marginellt leverantörer och

användare på den svenska marknaden då ca 90 % av denna marknad i

dag klarar sådana begränsningar. Det i dag gällande förbudet mot

yrkesmässig tillverkning eller försäljning av vissa varor som innehåller

kvicksilver och mot utrustningar som innehåller sådana varor föreslås

utvidgas till att också gälla användningen av sådana varor och

utrustningar om de tagits i bruk efter vissa datum som regeringen

kommer att specificera i en ändring av förordningen (1991:1290) om

vissa kvicksilverhaltiga varor. Detta förtydligar intentionerna bakom

förbudet och minskar de konkurrensnackdelar som svenska tillverkare får

med nuvarande utformning av reglerna.

Konsekvenserna av den föreslagna avvecklingen till år 2000 kan i

vissa fall vara svåra att bedöma i alla delar. Det kan därför finnas

undantagsfall, vid sidan om kvicksilverhaltiga analyskemikalier och

ljuskällor, där de samhällsekonomiska konsekvenserna av en avveckling

till år 2000 är orimligt höga i förhållande till den riskminskning som kan

nås. I sådana undantagsfall bör en användning av kvicksilver kunna

accepteras övergångsvis även efter detta årtal.

6.4.5 PCB

Regeringens bedömning:

 PCB-haltiga material som finns i samhället, bör kartläggas och så

långt möjligt omhändertas för att destrueras på ett från miljösynpunkt

acceptabelt sätt.

 Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att före utgången

av år 2000 rapportera hur omhändertagandet av PCB samt PCB-haltiga

produkter och material fortskrider.

 Regeringen avser att under våren 1999 införa bestämmelser om att

vissa typer av lysrörsarmaturer, isolerrutor och borttagna fogmassor skall

omhändertas i enlighet med reglerna för PCB-produkter.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

PCB användes i Sverige från 1950-talet fram till år 1978 då tillverkning,

bearbetning, saluföring etc. förbjöds enligt förordningen (1985:837) om

PCB m.m.

I västvärlden förekommer ämnet i dag företrädesvis i fogmassor,

lysrörsarmaturer och PCB-kontaminerad mark. I öst kan militära

installationer vara en viktig PCB-källa. PCB i transformatorer och

kraftkondensatorer, som tidigare var den största depån i teknosfären, har

i allt väsentligt omhändertagits i Sverige och i andra nordiska länder.

Numera finns den största källan i fogmassor. Dessa kan vid utrivning

följa med rivningsavfallet och slutligen hamna på deponi eller förbrännas

(ofta vid temperaturer som inte förstör PCB). Dessutom sker fortlöpande

läckage av PCB från fogmassorna i själva byggnaden.

Effekter på miljö och hälsa

PCB är giftigt, persistent och bioackumulerande. Alltför höga halter av

ämnet i miljön bidrog i hög grad till den kraftiga populationsnedgången

hos flera djurarter, bl.a. sälar, i Östersjön under 1970- och 1980-talen.

Även riskerna för människor uppmärksammades, vilket ledde till att

Livsmedelsverket gav ut kostråd med innebörden att flickor och kvinnor i

barnafödande ålder inte bör äta fet strömming eller sill från Östersjön fler

än en gång per månad. Efter förbudet fram till slutet av 1980-talet sjönk

halterna av PCB påtagligt i djur som lever i Östersjön, med en klar

förbättring av populationerna som följd.

I dag ligger PCB-halterna i fisk på en nivå motsvarande ca 20-25 % av

nivåerna i mitten av 1970-talet. Detta kan jämföras med DDT vars halter

har sjunkit till ca 10 % av nivåerna för 20 år sedan. Dagens-halter PCB

är alltför höga. I östersjöfisk är halterna lika höga som i fisk från Lake

Michigan, där PCB-relaterade skador, bl.a. försämrad inlärning,

rapporterats hos barn. Vissa aspekter på PCB:s farlighet, t.ex. ämnets

hormonpåverkande effekter, ger också skäl till oro och har

uppmärksammats under senare år.

Kunskapen är i dag otillräcklig för att fastställa varför halterna av PCB

i östersjöfisk inte sjunker ytterligare. En trolig förklaring är dock att det

fortfarande tillförs betydande mängder PCB till Östersjön. En viktig källa

kan vara långväga transporter i miljön.

Åtgärder internationellt

Användning och bortskaffande av PCB och utrustning som innehåller

PCB är reglerad inom EU i direktiven 76/769/EEG och 96/59/EG. Flera

EU-länder däribland Sverige har därutöver ytterligare bestämmelser.

Ämnet ingår bland de 12 s.k. Persistent Organic Pollutants (POP) som

enligt beslut av FN:s miljöprogram (UNEP) bör regleras i en särskild

konvention. UNEP:s beslut innebär också att hjälp att identifiera PCB-

förekomster skall förmedlas till utvecklingsländer.

PCB ingår dessutom bland 15-17 ämnen som omfattas av ett protokoll

som nyligen utarbetats under konventionen om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP).

Slutligen berörs PCB av det aktionsprogram som antogs av

östersjöstaternas utrikesministrar i Kalmar 1996 och som gav

Helsingforskommissionen (HELCOM) i uppdrag att ta fram en plan för

hur farliga ämnen (persistenta, toxiska och bioackumulerbara ämnen)

skall fasas ut helt och hållet. Programmet anslöt till Esbjergdeklarationen

som antogs av Nordsjökonferensen 1995 (se avsnitt 6.1 Nya arbetssätt

behövs i kemikaliepolitiken). Östersjöstaternas utrikesministrar uppdrog

särskilt, vid sitt möte i Riga den 2-3 juli 1997, åt HELCOM att undersöka

relevanta potentiella utsläppskällor för PCB i Östersjöområdet och att

utarbeta ett aktionsprogram som syftar till att eliminiera dessa källor.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att senast vid

utgången av år 2000 rapportera hur omhändertagandet av PCB samt

PCB-haltiga produkter och material fortskrider.

Åtgärder i Sverige

Risken för att PCB kommer ut i miljön på grund av ett felaktigt

omhändertagande av PCB-haltigt rivningsmaterial är ett av skälen till att

kravet på rivningsplan vid rivning av hel byggnad enligt PBL 9 kap 2 §,

från den 1 januari 1998 har utsträckts till att också omfatta rivning av del

av byggnad. Dessutom har Byggnadsnämnden genom den nya

bestämmelsen i PBL 9 kap 2 a § möjlighet att begära en rivningsplan vid

vissa anmälningspliktiga byggnadsåtgärder om dessa berör material som

kan vara farliga för hälsa och miljö. I rivningsplanen skall byggherren

ange hur bl.a. PCB-haltiga material skall omhändertas. Regeringen har

dessutom givit Boverket i uppdrag att undersöka hur byggsektorn

hanterar farligt avfall och att om så behövs lämna förslag till

regeländringar och andra åtgärder.

Naturvårdsverket har föreslagit att bestämmelser införs om att vissa

angivna typer av material som ofta innehåller PCB, alltid skall hanteras

som om de gör det, om det inte visas att så inte är fallet. Material som i

första hand kan komma ifråga är lysrörsarmatur eller oljebrännare som

tagits i drift före år 1974, isolerrutor som är monterade före år 1974 och

borttagna fogmassor från byggnader med prefabricerade fasadelement av

betong som uppförts eller fasadrenoverats mellan år 1956 och år 1974.

regeringen bedömer att sådant material måste hanteras på särskilt sätt och

avser att senast under våren 1999 införa regler om detta med stöd av

lagen (1985:426) om kemiska produkter.

Samhällsekonomiska konsekvenser

De aviserade nya PCB-reglerna innebär att vissa typer av

lysrörsarmaturer, isolerrutor och fogmassor skall hanteras som farligt

avfall. Konsekvenserna av detta torde bli begränsade eftersom det redan i

dag ankommer på fastighetsägare och andra berörda att hantera material

som innehåller PCB såsom farligt avfall. Eftersom det farliga avfallet

måste gå till SAKAB uppstår en merkostnad för den del av avfallet som

inte innehåller PCB. Hur stor denna kostnad blir beror på hur stor andel

av de aktuella materialslagen som innehåller PCB, något som i dagsläget

inte är känt. Materialslagen är dock utvalda på den grunden att det är känt

att en stor andel av dem innehåller PCB.

6.4.6 Bromerade flamskyddsmedel

Regeringens bedömning:

 Användningen av bromerade flamskyddsmedel bör begränsas.

 De bromerade flamskyddsmedlen PBB och PBDE kommer att

avvecklas. Kemikalieinspektionen bör redovisa en tidsplan för

avveckling senast i mars 1999. Ytterligare åtgärder krävs för att uppnå en

kraftig begränsning av spridningen av övriga medel inom ämnesgruppen.

Därutöver omfattas bromerade flamskyddsmedel av riktlinjerna om

utfasning i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken om de

innehar sådana egenskaper eller ger upphov till sådana effekter som

riktlinjerna avser.

Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning. (Kemikalieinspektionen, Avvecklingsprojektet,

rapport 6/97).

Remissinstanserna: Naturskyddsföreningen, Socialstyrelsen,

Sundsvalls och Örnsköldsviks kommuner m.fl. konstaterar att årtal för

avveckling saknas och anser att förbud bör övervägas.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

Bromerade flamskyddsmedel är en stor grupp ämnen som tillsätts

material för att förändra deras brandegenskaper. Kemikalieinspektionen

har identifierat nära 250 bromerade föreningar som används som

flamskyddsmedel. Valet av medel beror på vilket material som skall

skyddas. Inga medel tillverkas enligt Kemikalieinspektionens

produktregister i Sverige. Däremot importeras fyra ämnen i ren form

eller som tillsats i plast eller gummiråvara. Sveriges totala import var ca

400 ton år 1995 mot ca 650 ton år 1990. Tetrabrombisfenol A, (TBBP A)

är det medel som används mest i Sverige och även globalt. År 1995

användes ca 240 ton av detta medel i Sverige. Bromerade

flamskyddsmedel kommer i stora mängder in till Sverige med

importerade varor. En uppskattning är att ca 400 ton polybromerade

difenyletrar (PBDE) och ca 10 ton polybromerade bifenyler, (PBB)

kommer in i landet via varor. Det finns stora brister i kunskaperna om

vilka varor som innehåller bromerade flamskyddsmedel.

Osäkerheten om mängderna flamskyddsmedel som finns i samhället är

enligt Kemikalieinspektionens rapport fortfarande mycket stor.

Importsiffror visar dock på viss nedgång i den inhemska användningen.

Avseende TBBP A bör den elektriska och elektroniska industrin verka

för att öka den i dag bristfälliga kunskapen om innehåll i varor och risker

vid användningen.

Effekter på miljö och hälsa

Vissa bromerade flamskyddsmedel är dokumenterat bioackumulerande.

PBDE och PBB visar stora likheter med polyklorerade bifenyler (PCB)

när det gäller kemisk struktur och förekomst i naturen. De är spridda och

halterna i miljön ökar, vilket indikerar att tillförseln är större än

nedbrytningen. Det finns därför en risk för skadliga effekter i

ekosystemet samt för bildning av dioxiner vid bl.a. sopförbränning. En

oavsiktlig och diffus vindburen transport kan sannolikt ske när

flamskyddsmedlen är bundna till partiklar. Allmänhetens exponering för

bromerade flamskyddsmedel är störst via födan, främst från animaliska

livsmedel. Hudkontakt med flamskyddade textilier bör undvikas.

Åtgärder i EU och internationellt

Inom EU är vissa bromerade flamskyddsmedel reglerade i

begränsningsdirektivet (76/769/EEG). Användning av PBB och tris

(2,3)-dibrompropylfosfat i textiler med hudkontakt har förbjudits. Fem

bromerade ämnen ingår i en pågående riskbedömning inom EU:s

program för existerande ämnen. Dessa är deka-, okta-, och

pentabromdifenyletrar (dekaBDE, oktaBDE, pentaBDE),

hexabromcyklododekan (HBCD) samt tris(2-kloretyl)fosfat (TCEP).

Bromerade flamskyddsmedel har sedan år 1988 ingått i OECD:s

riskbegränsningsprogram, International Program on Chemical Safety

(IPCS), som har gett ut ett antal rekommendationer. I

Esbjergdeklarationen år 1995 enades miljöministrarna om att bromerade

flamskyddsmedel skall ersättas med mindre farliga ämnen där det finns

alternativ. Sverige driver även frågan om bromerade flamskyddsmedel

inom Oslo- och Pariskonventionen.

Åtgärder i Sverige

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) sattes målet upp om en begränsning

av användningen av bromerade flamskyddsmedel och om en snabb

avveckling av de ämnen inom ämnesgruppen som är mest skadliga för

miljön. Inom vissa sektorer ställs särskilda krav på brandskydd, vilket

kan innebära att flamskyddsmedel används. Enligt

Kemikalieinspektionens rapport finns det områden där användningen av

flamskyddsmedel är till liten eller ingen nytta från brandskyddssynpunkt.

Behovet av flamskydd, och då särskilt behovet av bromerade

flamskyddsmedel, bör ses över av tillverkare, importörer och användare i

syfte att begränsa användningen. En beskrivning av de ämnen som kan

utgöra alternativ till PBDE har gjorts av Kemikalieinspektionen (PM

3/94). Regeringen bedömer att det är fortsatt angeläget att myndigheterna

informerar importörer och berörda branscher om de risker för miljö och

hälsa som användningen av bromerade flamskyddsmedel medför samt

om behovet av att kraftigt begränsa denna användning.

Flamskyddsmedlen har en stor användning i elektrisk och elektronisk

utrustning. Byggnadsmaterial kan flamskyddas liksom möbler och

textilier. På samtliga dessa områden diskuteras hur de kasserade

produkterna skall hanteras. Med återvunna delar som används till varor

som inte behöver flamskydd kan bromerade flamskyddsmedel spridas i

samhället på ett okontrollerat sätt. Detta är enligt regeringens bedömning

en utveckling som måste förhindras. Regeringen delar

Kemikalieinspektionens uppfattning att avvecklingen av polybromerade

difenyletrar (PBDE) och polybromerade bifenyler, (PBB) skall

prioriteras. Det finns stora likheter mellan dessa två bromerade

flamskyddsmedel och PCB varför det finns en stor risk för likartad

skadeverkan hos människor och i miljön om inte spridningen av PBB och

PBDE upphör. Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att

en tidsplan måste upprättas för avvecklingen av PBB och PBDE.

Regeringen har därför gett Kemikalieinspektionen som ansvarig

myndighet i uppdrag att senast till den 15 mars 1999 lämna förslag till en

snar avveckling av PBB och PBDE inklusive eventuella förbud.

Uppdraget skall omfatta en konsekvensutredning med en

samhällsekonomisk analys, tidsplan för avveckling samt förslag till

åtgärder i det internationella arbetet. Konsekvensutredningen skall

särskilt beakta riskerna med att återvinna elektriska och elektroniska

produkter samt textilier vilka kan innehålla bromerade flamskyddsmedel.

Vidare skall förslag lämnas till hur återvinningen bör ske för att

minimera riskerna för okontrollerad spridning av farliga bromerade

ämnen.

Den här föreslagna avvecklingen av PBB och PBDE innebär en

fortsättning av det arbete som har påbörjats av den svenska industrin i

syfte att minska risken för dessa ämnens skadliga effekter i miljön.

Behovet av ökade kunskaper ligger i linje med den utredningsskyldighet

som vilar på tillverkare och importörer av kemiska produkter i Sverige.

Utöver ovan beskrivna åtgärder omfattas bromerade flamskyddsmedel

av de riktlinjer om utfasning som beskrivs i avsnitt 6.2 Ytterligare

riktlinjer för kemikaliepolitiken, om de innehar sådana egenskaper eller

ger upphov till sådana effekter som riktlinjerna avser.

6.4.7 Klorparaffiner

Regeringens bedömning:

 Resterande användning av kortkedjiga högklorerade paraffiner bör

avvecklas senast till år 2000.

 All användning av klorparaffiner som mjukgörare eller

flamskyddsmedel i PVC-produkter bör ha upphört senast till år 2000.

Naturvårdsverkets förslag i Kemikalieinspektionens rapport:

Överensstämmer med regeringens bedömning. (Kemikalieinspektionen,

Avvecklingsprojektet, rapport 6/97)

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till en avveckling

och rapportens förslag avseende klorparaffiner.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

Den totala svenska användningen av klorparaffiner som råvara och i

kemiska produkter har enligt Kemikalieinspektionens rapport

Avvecklingsprojektet 6/97 minskat med ca 70 % mellan åren 1990 och

1995. Huvuddelen av de mest skadliga kortkedjiga (upp till 13

kolatomer) högklorerade paraffinerna användes tidigare vid

metallbearbetning där utsläppen var betydande. Inom detta område har

användningen minskat med 90 % under samma period. I Sverige

tillverkas inga klorparaffiner. År 1995 importerades ca 1000 ton som

råvara och ca 130 ton som komponent i kemiska produkter. Inflödet via

importerade varor är okänt. Användningen av kortkedjiga klorparaffiner

utgjorde år 1995 ca 15 % av den totala användningen av klorparaffiner.

Klorparaffiner används i dag huvudsakligen som mjukgörare och

flamskyddsmedel i fogmassor, lim, färg och verkstadsoljor. De används

även som mjukgörare och flamskyddsmedel i vissa PVC-produkter. I

Sverige är elektriska kablar och plastgolv de PVC-produkter som främst

varit aktuella att mjukgöra och flamskydda med klorparaffiner.

Effekter

Klorparaffiner är stabila och svårnedbrytbara. Det har konstaterats att de

kortkedjiga med hög kloreringsgrad kan bioackumuleras i såväl fisk som

musslor. De har också visats att de är påtagligt giftiga för kräftdjur.

Klorparaffiner har hittats i bl.a. säl och älg. Vid förbränning kan hälso-

och miljöfarliga omvandlingsprodukter som PCB och dioxiner bildas.

Åtgärder internationellt

En rad internationella avvecklingsaktiviteter avseende klorparaffiner

pågår inom EU, Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR) och

Helsingforskommissionen (HELCOM). OSPAR antog på svenskt

initiativ i juni 1995 ett beslut om utfasning av klorerade paraffiner i vissa

tillämpningar. Parterna i HELCOM enades i mars 1998 om att pröva bl.a.

kortkedjiga klorparaffiner med sikte på en utfasning till år 2020. Inom

ramen för EU:s program för existerande ämnen (93/793/EEG) har en

utvärdering av de högklorerade och kortkedjiga paraffinerna skett och

bindande åtgärder baserade på beslutet inom OSPAR diskuteras. Inom

konventionen om långväga transporter av luftföroreningar (CLRTAP)

förhandlas om ett protokoll för långlivade organiska ämnen. Sverige har

föreslagit att kortkedjiga och högklorerade paraffiner skall hanteras inom

detta protokoll. Såväl nationellt som internationellt har arbetet inriktats

mot den användning som leder till direkta utsläpp av de mest skadliga

kortkedjiga och högklorerade paraffinerna. Regeringen delar

Naturvårdsverkets bedömning att ett internationellt åtgärdsprogram för

mellan- och långkedjiga klorerade paraffiner bör tas fram.

Kemikalieinspektionen driver det internationella arbetet med

klorparaffiner från svensk sida.

Åtgärder i Sverige

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut redovisades mål avseende

användningen av klorparaffiner. Målet är en snabb avveckling av de

ämnen inom ämnesgruppen som är mest skadliga samt en begränsning av

den totala användningen av klorerade paraffiner.

Regeringen konstaterar att det avvecklingsarbete som pågår gör att en i

stort sett heltäckande avveckling av de mest skadliga kortkedjiga

högklorerade paraffinerna bör kunna uppnås till år 2000. Den totala

användningen av ämnesgruppen klorparaffiner har minskat betydligt och

det pågår en avveckling av klorparaffiner i PVC-produkter. Regeringen

gör den bedömningen att all användning av klorparaffiner i PVC-

produkter skall ha upphört senast till år 2000 och att det i dagsläget inte

finns behov av bindande regler på området.

Det bör ankomma på Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket

som centrala tillsynsmyndigheter att följa avvecklingen samt att

rapportera till regeringen. Information till samtliga användare om

behovet av avveckling samt om möjliga alternativ till användning av

klorparaffiner bör prioriteras. Särskilt stöd bör ges till den fortsatta

omställningen vid mindre verksamheter. Myndigheter och

branschorganisationer bör arbeta aktivt för att tillsammans med

leverantörerna ta fram denna information.

Konsekvenser

Det är från marknadsynpunkt värdefullt för industrin att ha

miljöanpassade produkter utan klorparaffiner. Medvetenheten om

klorparaffinernas miljöfarlighet har lett till att de större användarna redan

har avvecklat eller planerar avveckla sin förbrukning inom de närmaste

åren. Användningen av klorparaffiner vid tillverkning av golvmattor av

PVC har i princip redan upphört. Ett visst utvecklingsarbete kvarstår för

att helt ersätta klorparaffiner i de få golvmatteapplikationer som återstår.

I kabel används inte klorparaffiner längre. Mindre företag kan behöva

mer information om behovet av att gå över till alternativ.

Naturvårdsverket har påtalat att det kan ske en viss övergång i

användning av kortkedjiga till att använda långkedjiga klorparaffiner,

vilket inte är önskvärt. De alternativa flamskyddsmedlen kan innebära

större arbetsmiljöproblem som måste hanteras. Regeringen gör den

bedömningen, efter de överläggningar som förevarit med, bl.a. PVC-

branchen, bl.a. att den fortsatta substitueringen av klorparaffiner har

begränsade konsekvenser för samhället.

En nationell och internationell avveckling av klorparaffiner kan på sikt

ge förenklade och mindre kostnadskrävande rutiner vid omhändertagande

av kasserade produkter. De produkter som innehåller klorparaffiner har i

allmänhet en lång livslängd varför riskerna med klorparaffiner vid

förbränning av avfall samt på deponier kommer att kvarstå en lång tid.

Konsekvenserna av den föreslagna avvecklingen till år 2000 kan i

vissa fall vara svåra att bedöma i alla delar. Det kan finnas undantagsfall

där de samhällsekonomiska konsekvenserna av en avveckling till år 2000

är orimligt höga i förhållande till den riskminskning som kan nås. I

sådana undantagsfall bör en användning av klorparaffiner kunna

accepteras övergångsvis även efter detta år.

6.4.8 Nonylfenoletoxilater

Regeringens bedömning: Den resterande användningen av

nonylfenoletoxilater (NFE), som leder till direkta utsläpp bör avvecklas

senast till år 2000.

Naturvårdsverkets förslag i Kemikalieinspektionens rapport:

Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

(Kemikalieinspektionen, Avvecklingsprojektet, rapport 6/97)

Remissinstanserna: Remissinstanserna ser positivt på rapportens

förslag om fortsatt avveckling.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

Nonylfenoletoxilater (NFE) är ytaktiva ämnen som används som tensider

i industriella tvätt- och rengöringsmedel och som emulgeringsmedel vid

tillverkning av vissa plaster och pappersmassa. NFE kan också finnas i

lacker, färger, limer, textilier, kyl- och smörjmedel, bekämpningsmedel

samt i hygienprodukter och kosmetika.

Användningen av NFE beräknas i Kemikalieinspektionens rapport ha

minskat med 70-80 % från 1990 års nivå. Ca 850 ton används årligen i

Sverige. Sverige har egen produktion av nonylfenoler (NF) och NFE som

år 1995 uppgick till ca 8 300 ton respektive 8 000 ton. Cirka 30 ton NF

och 500 ton NFE importerades. Nonylfenoler används huvudsakligen för

produktion av NFE. Enligt rapporten innehöll samma år ca 800 produkter

NFE varav en del var tillgängliga för konsumenter t.ex. lacker, färger och

bilrengöringsmedel. Den största förbrukningen sker i dag vid färg- och

polymertillverkning. Denna användning innebär en lägre risk för miljön

än den tidigare stora användningen av NFE vid industriell rengöring.

Användningen av NFE vid tillverkning av PVC-plast har upphört.

Spridningen av NFE till miljön sker såväl genom punktutsläpp, t.ex.

vid rengöring, som genom diffusa utsläpp vid användning av produkter.

Utsläpp av avloppsvatten utgör den viktigaste spridningsvägen.

Nonylfenol motstår åtminstone delvis nedbrytning i kommunala

reningsverk. Utsläppen från reningsverken har under den senaste

femårsperioden minskat till en tiondel.

Effekter på miljö och hälsa

Både NFE och dess nedbrytningsprodukter har dokumenterat negativa

egenskaper för miljön. Nonylfenoler och nonylfenoletoxilater har även

visats ha en hormonliknande effekt. Ämnena har hittats i bl.a.

reningsverksslam, grödor och musslor. Den biologiska avloppsreningen i

avloppsreningsverken kan störas av NFE. En nedbrytningsprodukt av

NFE är nonylfenol vilken bioackumuleras i vissa organismer.

Förbränning av NFE-haltiga produkter innebär inga direkta

miljöproblem.

Åtgärder internationellt

Naturvårdsverket har också arbetat för en internationell avveckling av

NF och NFE. Arbetet har inriktats mot sådan användning som ger direkta

utsläpp i miljön. Inom ramen för EU:s program för existerande ämnen

(Direktiv 93/793/EEG) pågår en riskutvärdering av bl.a. nonylfenoler.

Inom Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR) har Sverige tagit fram en

rekommendation som medfört en kraftig minskning av användningen

inom OSPAR:s medlemländer. Sverige har vidare år 1996 lagt fram ett

förslag till utfasning av all användning av NF/NFE som kan leda till

utsläpp i miljön. Detta förslag är bordlagt i avvaktan på EU:s

riskvärdering och pågående undersökningar inom OECD. Parterna i

HELCOM har i mars 1998 enats om en lista med ämnen vilka kommer

att bli föremål för prövning med sikte på en utfasning till år 2020. NFE

finns upptagen på denna lista. Från svensk sida är det

Kemikalieinspektionen som följer och driver det internationella arbetet.

Åtgärder i Sverige

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut uttalades att minst 90 % av

användningen av (NFE) bör ha upphört till år 2000 genom frivilliga

åtgärder inom berörda branscher. Efter denna tidpunkt bör NFE endast

användas om risken för spridning till miljön är mycket liten. Spridningen

av NFE sker såväl genom punktutsläpp t.ex. vid rengöring som genom

diffusa utsläpp genom användning av produkter. Användningen av NFE

vid tillverkning av PVC-plast har upphört.

Detta mål har i stort uppnåtts. Det är regeringens bedömning att mot

bakgrund av det positiva resultatet från avvecklingsarbetet hittills, kan

även den fortsatta avvecklingen ske på frivillig väg. Regeringen delar

Naturvårdsverkets bedömning att resterande användning av NFE som

leder till direkta utsläpp skall fasas ut snarast eller senast år 2000. På sikt

bör all användning av NFE ersättas med mindre miljöskadliga alternativ.

Det ankommer på Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket som

centrala tillsynsmyndigheter att följa avvecklingen av NFE och dess

nedbrytningsprodukter. Ytterligare åtgärder bör kunna föreslås utifrån

resultatet av EU:s riskutvärdering.

Konsekvenser

En övergång till alternativa metoder eller produkter ger bättre biologisk

avloppsrening och mindre risk för spridning av nonylfenoler.

Det här redovisade förslaget att fasa ut NFE innebär i huvudsak en

fortsättning av ett arbete med att undvika användandet av biologiskt

svårnedbrytbara tensider som har pågått inom industrin och bedrivits av

myndigheter, nationellt och internationellt, sedan 1980-talet. Den

information som på olika sätt spridits om miljöegenskaper hos NFE har

lett till att NFE-fria produkter efterfrågats av användarna. Sådan

användning som leder till direkta utsläpp (t.ex. tvättmedel) har minskat

väsentligt. Flera aktiviteter pågår inom industrin och från importörer för

att fasa ut resterande användning som leder till direkta utsläpp.

Regeringen gör därför den bedömningen att en avveckling av den NFE-

användning som leder till direkta utsläpp kan genomföras till år 2000

utan negativa samhällsekonomiska konsekvenser.

Konsekvenserna av den här föreslagna avvecklingen till år 2000 kan

vara svåra att bedöma i alla delar. Det kan därför finnas undantagsfall där

de samhällsekonomiska konsekvenserna av en avveckling till år 2000 är

orimligt höga i förhållande till den riskminskning som kan nås. I sådana

undantagsfall bör en användning av nonylfenoletoxylater kunna

accepteras övergångsvis även efter detta årtal trots att de leder till direkta

utsläpp.

6.4.9 Ftalater och andra mjukgörare i PVC m.m.

Regeringens bedömning:

 All användning av ftalater och andra mjukgörare med skadliga eller

misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter bör avvecklas på frivillig

väg. En del av dessa ämnen kan komma att omfattas av riktlinjerna i

kapitel 6.2.

 Användningen av dietylhexylftalat (DEHP) och andra mjukgörare

med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter i PVC för

utomhusbruk till belagd väv, belagd plåt och korrosionsskydd av bilar

bör avvecklas på frivillig väg senast till år 2001.

 Övrig användning av DEHP som mjukgörare i PVC m.m., med

undantag för medicintekniska produkter och läkemedel, bör avvecklas på

frivillig väg senast till år 2005.

 Mjukgörare i leksaker avsedda för barn upp till tre års ålder förbjuds.

 Regeringen avser att ge Socialstyrelsen, Läkemedelsverket och

Kemikalieinspektionen i uppdrag att senast till år 2001 utreda

förutsättningarna för att avveckla eller begränsa användningen av ftalater

och andra mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller

miljöeffekter i medicintekniska produkter och läkemedel där PVC

används samt föreslå vilka åtgärder som måste vidtas för att åstadkomma

detta.

 Regeringen avser att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att följa

avvecklingen av användningen av skadliga och misstänkt skadliga

mjukgörare samt återkomma till regeringen med förslag till åtgärder, som

kan innehålla förbud, om avveckling inte kommit till stånd på frivillig

väg.

Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning (Kemikalieinspektionen, Additiv i PVC -

Märkning av PVC, rapport 4/97)

Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker förslag till

begränsningsåtgärder. Industriförbundet och Plast- och

Kemibranscherna anser att rapporten väl belyser hälso- och miljöeffekter

om PVC-additiv men betonar vikten av att åtgärder vidtas i

internationellt samförstånd. Plast- och Kemibranscherna och Nesté

Chemicals framhåller att miljökonsekvenserna av alternativa material

och dess tillsatser inte belysts på ett tillfredsställande sätt, vilket främst

beror på brist på kunskap om alternativa material.

Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning (Kretsloppsdelegationen, PVC - en plan för att

undvika miljöpåverkan, SOU 1994:104).

Remissinstanserna: Många instanser ansluter sig till delegationens

förslag vad gäller avveckling av mjukgörare i PVC, bl.a.

Konsumentverket, NUTEK och Karolinska Institutet. Läkemedelsverket

ansluter sig också till förslaget men vill att vissa medicintekniska

produkter ges längre övergångstider. Boverket pekar på att det är viktigt

att avveckling av kända eller skäligen misstänkta skadliga ämnen inte

byts ut mot nya ämnen vars effekter på hälsa och miljö är okända eller

otillräckligt kartlagda. Industriförbundet anser att det inte finns anledning

att särreglera ett produktområde i Sverige innan de ifrågasatta kemiska

ämnena riskvärderats i EU.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

Ftalater används huvudsakligen som mjukgörare i plaster, fogmassor,

limer, färger, verkstadsoljor samt i viss mån även i textilier.

Den största användningen av ftalater i Sverige sker i PVC-plast inom

produktområdena mattor tapeter och kabel. Utomhusanvändningen av

belagd väv, belagd plåt och korrosionsskydd för bilar representerar bara

en mindre del av användningen av PVC och ftalater på den svenska

marknaden, men står uppskattningsvis för 90 % av ftalatemissionen till

miljön.

Den totala användningen i Sverige av ftalater som mjukgörare i PVC

var år 1989 ca 24 000 ton. Användningen har därefter ökat och uppgick

år 1994 till ca 27 000 ton. Användningen i PVC utgör ca 95 % av den

totala användningen av ftalater.

Det finns en svensk tillverkare av den vanligast använda ftalaten

DEHP. Merparten av denna produktion exporteras.

Effekter på hälsa och miljö

Mjukgörarna är inte helt bundna i PVC-polymeren och läcker därför ut i

miljön under användning av varan. Det årliga utläckaget av ftalater från

PVC-produkter uppskattas till ca 150 ton.

I den yttre miljön sprids ftalater till mark, sediment och partiklar i

vatten. De är svårnedbrytbara i syrefattiga miljöer med låga temperaturer.

Därför kan de lagras upp i sediment. Utförda sedimentstudier har visat att

DEHP-halterna i sediment i Sverige nära de undersökta punktkällorna

ligger så högt att de utgör en miljörisk. Detsamma gäller stadsnära

områden med stor diffus spridning av DEHP. Mätningar som regelbundet

sker i svenska avloppsreningsverk med avseende på vissa ämnen, bl.a.

DEHP, visar att det mesta av inkommande DEHP anrikas i

avloppsslammet och riskerar att tillsammans med slammet komma ut i

miljön, t.ex. till åkermarken om slammet används till jordbuksändamål.

Undersökningar i Göteborg har visat att en stor del av denna DEHP kan

komma från hushållens spillvatten.

DEHP har också påvisats i Antarktis. Detta tyder på att DEHP också

sprids långväga via luften. DEHP kan bioackumuleras och har påvisats i

olika slags livsmedel, t.ex. fisk, skaldjur, ägg och ost.

Vad gäller hälsoeffekter anses DEHP främst vara

reproduktionsstörande. Det finns också studier som visar på att DEHP i

höga doser kan vara cancerframkallande hos gnagare. Dessutom finns

misstankar om att ftalater är hormonpåverkande.

Inom ramen för EU:s program för existerande ämnen utreds för

närvarande fyra ftalater, nämligen DEHP, DIDP, DINP och DBP, varav

Sverige genom Kemikalieinspektionen utreder DEHP. Arbetet med

DEHP avses vara avslutat under år 1998.

Åtgärder i EU och internationellt

Inom EU har Direktoratet för konsumentfrågor begärt råd från EU:s

vetenskapliga kommitté för toxikologi, ekotoxikologi och miljö (SCTEE)

med anledning av att vissa medlemsländer begärt klarläggande om hälso-

och migreringsaspekter för mjukgörare i PVC. Den vetenskapliga

kommittén redovisade den 8 februari 1998 sitt preliminära

ställningstagande. Bland annat anser kommittén att den uppskattade

säkerhetsmarginalen är låg för småbarn som exponeras för PVC-leksaker

innehållande DINP, DNOP och DEHP och att det ger anledning till oro.

Kommittén rekommenderar också att riktvärden tas fram avsende

tillräcklig säkerhetsgrad för användningen av ftalater i leksaker.

Kommittén har fortsatt sitt arbete och gjorde den 24 april 1998 ett andra

ställningstagande. Varvid enligt uppgift från Kommisionen fokus läggs

på tre av de tidigare angivna ftalaterna.

I Danmark pågår arbete med en handlingsplan för att minska

användningen av ftalater i mjuk plast. Danmarks regering har den

11 februari 1998 förslagit kommissionen (DGIII) att en gemensam

säkerhetsnivå för kemiska ämnen i leksaker skall diskuteras. Syftet skall

vara att höja skyddsnivån för barns hälsa.

I Nederländerna har regeringen lagt fast mål och åtgärder för

användning av PVC-material. Det innebär bl.a. att återanvändning och

återvinning skall uppmuntras. Vidare skall användningen av PVC i

kortlivade produkter minskas med undantag för områden där det inte

finns alternativ som är mindre förorenande. Industrin förväntas

presentera en aktionsplan för återvinning av PVC senast till sommaren

1998.

Användningen av PVC i leksaker för spädbarn har kommit att

ifrågasättas i flera länder under senare tid, bl.a. Danmark, Nederländerna

och Österrike, eftersom leksaker som är avsedda att stoppas i munnen

som regel innehåller kemikalier för att göra leksaken mjuk. Vanligen

används ftalater. I några länder, bl.a. Danmark och Nederländerna, har de

som marknadsför leksaksprodukter uppmanats av myndigheterna att dra

in mjukgjorda PVC-produkter med hänsyn till de risker som förknippas

med mjukgörare, främst ftalater, i PVC-plast.

Europeiska kommissionens vetenskapliga livsmedelsutskott granskade

år 1996 existerande TDI-värden (gränser för dagligt tolerabelt intag) för

ftalater utan att göra ändringar. Undersökningar som gjorts i bl.a.

Danmark och Österrike har visat att ftalater kan lösas ut av saliv i sådana

mängder att gränsen för dagligt tolerabelt intag av ftalater kan

överskridas.

Österrike har nyligen som ett led i landets förebyggande

hälsoskyddsarbete anmält ett förslag om förbud mot försäljning av

leksaker av mjukgjord PVC riktade till barn under 36 månaders ålder.

Skälet till att Österrike ämnar förbjuda mjukgörare generellt är att

eventuella ersättningsämnen till ftalater inte är väl undersökta med

avseende på toxikologiska egenskaper samt att det heller inte kan

uteslutas att de är hälsofarliga. Österrike framhåller att det finns mindre

riskabla alternativ med likvärdiga produktegenskaper att tillgå.

Spanien har nyligen begärt att EU-kommissionen med hänvisning till

produktsäkerhetsdirektivet 92/59/EEC omedelbart stoppar försäljningen

av vissa leksaker av mjukgjord PVC.

Regeringen konstaterar att flera länder uppmärksammat problem med

användning av PVC och i likhet med Sverige avser vidta åtgärder rörande

PVC.

Svenska begränsningsåtgärder

Genom 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:901, bet. 1990/91

JoU30, rskr 1990/91:338) lade riksdagen fast avvecklingsplaner och mål

för de mest skadliga av de ämnen som används som plasttillsatser, bl.a.

ftalater. Målet är att tillförseln av ftalater till miljön skall minska samt att

de ämnen inom ämnesgruppen som är skadligast avvecklas snabbt.

Regeringen kan konstatera att industrin, trots detta av riksdagen antagna

mål, ännu inte minskat användningen av ftalater som mjukgörare i PVC.

Emellertid har regeringen informerats om att ett utvecklingsarbete pågår

inom industrin i syfte att ta fram PVC som bl.a. har mindre behov av

mjukgörartillsatser.

Regeringen bedömer att det är angeläget att snabbt minska

emissionerna av ftalater från PVC-plast. Det gäller främst DEHP

eftersom detta ämne är det vanligast använda och mest spridda i miljön

av de använda mjukgörarna. DEHP är det ämne som studerats mest

ingående. Begränsningsarbetet måste emellertid också inbegripa andra

mjukgörare. Riskbegränsningsarbetet bör helst genomföras på

internationell nivå.

Regeringen gör bedömningen att användningen av ftalater och andra

mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller

miljöeffekter i PVC m.fl. användningsområden bör avvecklas.

Avvecklingen bör ske på frivillig väg. En del av dessa ämnen kan

komma att omfattas av riktlinjerna i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för

kemikaliepolitiken. Det är viktigt att tillverkare och importörer också

riktar uppmärksamheten mot andra användningsområden för ftalater.

Dessa användningsområden utgör visserligen en liten del av den totala

användningen men kan ändå ge upphov till betydande utsläpp av ftalater

till miljön.

Användningen av DEHP och andra mjukgörare med skadliga eller

misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter i PVC för utomhusbruk till

belagd väv, belagd plåt och korrosionsskydd av bilar bör enligt

regeringens bedömning avvecklas på frivillig väg till år 2001. Sådan

användning utomhus svarar för en förhållandevis stor del av den totala

emissionen av ftalater till miljön. Det är därför angeläget med en snabb

avvecklingav denna användning.

Användningen av DEHP som mjukgörare i övrig PVC m.m., med

undantag för medicintekniska produkter och läkemedel, bör avvecklas på

frivillig väg senast till år 2005. Eftersom all användning av DEHP förr

eller senare bidrar till den diffusa spridningen av detta ämne till miljön är

det angeläget att avvecklingen med en relativt snabb avveckling Eftersom

all användning av DEHP förr eller senare bidrar till den diffusa

spridningen av detta ämne till miljön är det angeläget att avvecklingen

genomförs relativt snabbt.

 Avvecklingen får emellertid inte innebära att DEHP ersätts med andra

kemiska ämnen om vilka det inte finns tillräcklig kunskap vad gäller

effekter på miljö och hälsa. Det gäller framför allt vid ett utbyte av

DEHP till andra ftalater. I tillverkares och importörers ansvar och

skyldigheter ingår att visa att alternativen är acceptabla från hälso- och

miljösynpunkt.

Regeringen avser att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att följa

utvecklingen samt att redovisa en lägesrapport om det hittillsvarande

avvecklingsarbetet senast år 2000. I uppdraget kommer också att ingå att

återkomma till regeringen med förslag till åtgärder helst på

gemenskapsnivå, om avveckling inte kommer till stånd på frivillig väg.

Regeringen är beredd att vidta ytterligare åtgärder som kan innefatta

förbud, om tillverkare och importörer inte på frivillig väg skulle nå

målen.

 Regeringen anser vidare att användningen av ftalater, främst DEHP,

som mjukgörare i bitringar och liknande leksaker av PVC som småbarn

stoppar i munnen är olämplig. Denna användning innebär att barnen

exponeras för ftalater direkt via saliven, något som är mycket olämpligt

bl.a. mot bakgrund av att småbarn i hög grad, t.ex. via modersmjölk,

exponeras för ftalater som redan finns ute i miljön. I den mån

riskbegränsningsarbetet innefattar regleringar bör dessa helst genomföras

på internationell nivå. Användningen av andra liknande mjukgörare, t.ex.

adipater, måste också ifrågasättas eftersom dessa mjukgörare inte heller

är helt bundna till PVC-plasten och därför i likhet med ftalaterna frigörs

från plastmaterialet.

Leksakstillverkare och importörer har förklarat att de för närvarande

inte har för avsikt att dra tillbaka försäljningen av sådana produkter. Det

finns dock företag som bl.a. saluför småbarnsleksaker på den svenska

marknaden och som redan har beslutat att inte sälja småbarnsleksaker av

mjukgjord PVC-plast. Regeringen avser att med stöd av bemyndigande i

lagen om kemiska produkter meddela förbud mot mjukgörare i leksaker

för barn från tre års ålder och yngre. Det finns alternativa material att

tillgå utan mjukgörarnas misstänkt hälso- eller miljöskadliga egenskaper.

PVC förekommer i ett stort antal medicintekniska produkter, t.ex.

handskar och slangar, samt läkemedelsförpackningar, t.ex.

blisterförpackningar och blodpåsar. Merparten av dessa produkter

innehåller mjukgörare. Regeringen bedömer att det med hänsyn till de

speciella säkerhets- och hygienkrav som föreligger inom dessa

användningsområden behövs en särskild utredning avseende

användningen av ftalater och andra mjukgörare med skadliga eller

misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter i PVC inom det

medicintekniska området och läkemedelsområdet.

Regeringen avser att ge Socialstyrelsen, Läkemedelsverket och

Kemikalieinspektionen i uppdrag att efter samråd med bl.a. sjukvårdens

huvudmän utreda de närmare förutsättningarna för i första hand en

avveckling och i andra hand en begränsning av användningen av ftalater

och andra mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller

miljöeffekter i medicintekniska produkter och andra produkter av PVC

inom hälso- och sjukvården, utredningen bör även redovisa förslag till

åtgärder som är nödvändiga för att åstadkomma en avveckling alternativt

en begränsning. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast till år

2001.

Konsekvenser

Industrin arbetar nu med att inom flera produktområden bl.a. minska

emissionerna från ftalaterna, främst DEHP. Den arbetar parallellt med att

utveckla produkter i halogenfria, dvs PVC-fria och därmed ftalatfria,

material, se avsnitt 6.4.11 Åtgärder för att minska miljöbelastningen från

PVC - en sammanfattning.

Konsekvenser av avveckling alternativt begränsning av användningen

av mjukgörare för medicinteknisk PVC-användning m.m. kommer att

belysas i den särskilda utredningen.

Regeringens bedömning är att en avveckling av användningen av

dagens mjukgörare och en övergång till hälso- och miljömässigt

acceptabla mjukgörare kan ske utan stora kostnadsökningar för industrin

och för användarna. Produkterna för utomhusbruk, som skall avvecklas

till år 2001 utgör en liten del av den totala användningen av PVC och

ftalater i Sverige. Den enda svenska tillverkaren av DEHP exporterar

merparten av sin produktion. Bra alternativ finns för flertalet

användningsområden Det finns t.ex. halogenfria golv, kabel och vissa

andra elektriska komponenter ute på marknaden. En övergång till sådana

produkter, samt deras kostnader, styrs i hög grad av efterfrågan på dem.

6.4.10 Organiska tennföreningar som tillsats i PVC

Regeringens bedömning:

 Användningen av tennstabilisatorer i PVC bör begränsas på frivillig

väg av tillverkare och importörer av plastprodukter.

 Användningen av de mest miljöskadliga tennstabilisatorerna bör

avvecklas snabbt. Regeringen avser att uppdra åt Kemikalieinspektionen

att senast till år 2000 föreslå avvecklingsplaner för de mest miljöskadliga

tennstabilisatorerna i PVC. Regeringen kommer därefter att ta ställning

till behov av ytterligare åtgärder, som kan innefatta förbud, om en

avveckling på frivillig väg inte kommer till stånd.

Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning (Kemikalieinspektionen, Additiv i PVC -

Märkning av PVC, rapport 4/97).

Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker förslaget om

begränsning av användningen av tennstabilisatorer i PVC-plast. Kungliga

Tekniska Högskolan och Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA)

tillstyrker också förslaget men anser att en relevant risk/faroanalys måste

föregå ett beslut om vilka tennstabilisatorer som måste fasas ut p.g.a.

miljöfarlighet. Kommunförbundet pekar bl.a. på att organiska

tennföreningar kan spåras i slam från avloppsverken. Målet är att

slammet skall ha en sådan kvalitet att det kan accepteras som

jordförbättringsmedel. Förbundet tillstyrker bl.a. därför förslaget om

begränsningsåtgärder.

Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning (Kretsloppsdelegationen, PVC - en plan för att

undvika miljöpåverkan, SOU 1994:104).

Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker delegationens

förslag till avveckling av de mest miljöskadliga organiska

tennstabilisatorerna. Industriförbundet anser att riskvärdering och

reglering av kemiska ämnen som ingår i PVC bör genomföras i

internationellt samarbete.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

Det största användningsområdet för vissa organiska tennföreningar är

som ljus- eller värmestabilisatorer i PVC-plast. Plasten används i mjuka

och styva folier för bl.a. förpackningsändamål, bl.a. i genomskinliga

medicinförpackningar av PVC, s.k. blisterförpackningar, men också i

stora kvantiteter till belagd plåt och belagd väv. Det finns alternativ till

tennstabilisatorer, t.ex. kalcium-zink i vissa användningsområden. För

styv genomskinlig PVC-folie finns än så länge inget alternativ till

tennföreningar.

Flera tennorganiska föreningar är godkända som tillsats i livsmedels-

och läkemedelsförpackningar i USA, Tyskland och Japan. Andra typer

används som bekämpningsmedel, bl.a. i skeppsbottenfärger. Den svenska

användningen av sådana bekämpningsmedel i den marina miljön har nu

starkt begränsats.

År 1987 användes ca 150 ton organiska tennföreningar som stabilisator

i PVC. Användningen har ökat och beräknas nu uppgå till 285 ton

(Kemikalieinspektionens rapport 6/96).

Organiska tennföreningar förekommer i miljön, vilket kan bero på

läckage från plast där de används som stabilisatorer. En betydande andel

av de emissioner som sker från plastprodukter återfinns i slam från

avloppsreningsverk.

Effekter

Den akuta giftigheten varierar för de organiska tennföreningarna. Det

finns få data om miljö- och hälsorisker av tennorganiska föreningar av

den typ som används som stabilisator i PVC-plast.

Industrin bedriver på internationell nivå ett arbete med att ta fram

uppgifter om exponeringen i miljön av organiska tennföreningar i PVC-

plast. Den svenska PVC-branschen beräknar att resultatet av detta arbete

föreligger till sommaren 1998, varpå en rapport kan lämnas till

Kemikalieinspektionen.

Åtgärder

Genom 1991 års miljöpolitiska beslut lade riksdagen fast målet om en

snabb avveckling av de skadligaste ämnena inom gruppen tennorganiska

föreningar. Dessutom har riksdagen givit regeringen till känna att

avvecklingen av tennstabilisatorer i PVC bör fullföljas snarast (bet.

1995/96:JoU8, rskr. 1995/96:40).

Regeringen gör den bedömningen att användningen av organiska

tennföreningar som stabilisatorer i PVC-plast i första hand skall

begränsas genom frivilliga åtgärder av tillverkare och importörer. De

mest miljöskadliga tennstabilisatorerna måste avvecklas snabbt.

Tillverkare och importörer bör snarast börja ersätta tennstabiliserade

PVC-förpackningar med andra material.

Regeringen avser att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att, efter

samråd med andra berörda myndigheter och med tillverkare och

importörer, föreslå avvecklingsplaner för de mest miljöskadliga

tennstabilisatorerna i PVC. Sådana avvecklingsplaner bör föreligga

senast år 2000. I rapporten skall de samhällsekonomiska konsekvenserna

av en avveckling belysas. I uppdraget kommer också att ingå att redovisa

hur tillverkares och importörers avvecklingsarbete fortskrider.

Regeringen kommer därefter, om en avveckling inte kommer till stånd på

frivillig väg, att överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder.

Konsekvenser

Regeringen bedömer att användningen av organiska tennföreningar som

tillsats i PVC kan begränsas utan nämnvärda negativa konsekvenser för

samhällsekonomin. Det finns såväl alternativa stabilisatorer som

alternativa material att tillgå.

6.4.11 Åtgärder för att minska miljöbelastningen från PVC - en

sammanfattning

Användningen av PVC har varit föremål för omfattande miljöutredningar

under de senaste åren. PVC är den typ av plast, vars miljöbelastning är

mest undersökt och utredd. Riksdagen har i den miljöpolitiska

propositionen år 1991 behandlat flera frågor som berör PVC, bl.a.

avveckling av användning av plastadditiv samt avveckling av

kvicksilveranvändning.

Sverige har anslutit sig till Oslo- och Pariskonventionen, (OSPAR),

beslut att kloralkalitillverkningen enligt amalgammetoden skall vara

avvecklad till år 2010 (se avsnitt 6.4.4 Kvicksilver). Av detta följer att

kvicksilveranvändningen vid framställning av klor för bl.a. produktion av

PVC-råvara skall vara avvecklad vid denna tidpunkt.

Regeringen har haft överläggningar med olika branschorganisationer

på PVC-området. Den svenske tillverkaren av PVC-polymer har

informerat regeringen om att företaget avser att före år 2010 gå över till

en kvicksilverfri process för framställning av klor. Vidare har regeringen

erfarit att den svenska PVC-industrin avser att till år 2005 förbättra

processen vid tillverkning av PVC-råvara i avsikt att eliminera utsläpp av

svårnedbrytbara klororganiska ämnen.

Användningen av bly som stabilisator och färgpigment är under

avveckling på frivillig väg. Det samma gäller användningen av

klorparaffiner i vissa PVC-produkter. Regeringen har informerats om att

industrin arbetar med att utveckla en ny typ av stabilisator utan

tungmetaller.

Användningen av ftalater i PVC är omfattande. Regeringen har av

PVC-industrin informerats om att den bl.a. övergår till att använda

mjukgörare som av industrin bedöms ha mindre benägenhet än DEHP att

läcka från PVC-materialet. Industrin arbetar också med att utveckla

PVC-material som har mindre behov av mjukgörartillsatser.

Tillverkare och importörer av elektriska material som strömbrytare,

elkablar och elledningar arbetar för att utveckla material som inte

innehåller farliga tillsatser till PVC eller som består av halogenfria, dvs.

PVC-fria, material. Sådana material finns nu på marknaden. De

halogenfria materialen innehåller som regel inte mjukgörare. De är

relativt nyutvecklade men tar allt större marknadsandelar trots att

produkterna kan vara dyrare än motsvarande produkter av PVC.

Utvecklingen av PVC-fria material styrs av marknadens efterfrågan.

Materialalternativen är enligt industrin funktions- och

hållbarhetsmässigt likvärdiga och kan dessutom i vissa applikationer vara

att föredra från brandsynpunkt. PVC-material är i sig inte brandbenägna,

men PVC kan vid brand utveckla aggresiva och skadliga saltsyragaser.

Detta gör att PVC-fria material alltmer efterfrågas, t.ex. vid

elinstallationer i industrilokaler med känslig elekronisk och annan

utrustning.

När det gäller PVC-artiklar för småbarn (se avsnitt 6.4.9 Ftalater och

andra mjukgörare i PVC m. m.), som t.ex. leksaker, är situationen

annorlunda. De europeiska leksakstillverkarna avser inte att för

närvarande ta initiativ till att dra in vissa mjukgjorda PVC-produkter från

marknaden i avvaktan på EU:s och myndigheternas vidare

undersökningar och åtgärder beträffande mjukgörare. Branschen är

emellertid inställd på att prioritera ett standardiseringsarbete med

avseende på mjukgörare i småbarnsartiklar av PVC.

Inom hälso- och sjukvården är PVC-användningen en liten del i den

stora omsättningen av varor. Det finns ett särskilt EU-direktiv på det

medicintekniska området (93/385/EEG) som innebär att produkter som

är CE-märkta skall kunna cirkulera fritt inom EES-området. En CE-

märkning förutsätter att kraven i direktiven är uppfyllda. Om kraven i

relevanta standarder är uppfyllda antas att kraven i direktivet är

uppfyllda. Arbete pågår med att byta ut vissa apparathöljen av PVC i

sjukvårdsutrustning till andra material. På kabelsidan är det emellertid

svårt att ersätta PVC p.g.a. brandskyddskrav. Det finns alternativa

material till blodpåsar av mjukgjord PVC, men med vissa tekniska

brister.

Ett utvecklingsarbete pågår för att bl.a. minska utsläpp av mjukgörare

från PVC-material inom byggsektorn, främst de två stora

produktområdena golv- och väggmaterial samt belagd plåt. På

marknaden finns nu också en ny slags golvmatta av plast som är PVC-fri.

Materialet utgörs av polyolefinplast. För belagd plåt har branschen t.ex.

som mål att där så är möjligt använda mjukgörare av icke ftalattyp, t.ex.

polymera mjukgörare. För väggmattor har DEHP i viss utsträckning

ersatts med andra mjukgörare.

Inom bilindustrin pågår ett arbete med att identifiera riskämnen och, i

den mån riskerna motiverar det, gradvis avveckla användningen av PVC.

Amerikansk bilindustri genomför för närvarande en detaljerad studie av

användningen av PVC i bilar. Studien fokuseras på användning och

slutligt omhändertagande av PVC-innehållande material och på

effekterna för hälsa och miljö. Industrin arbetar också med att identifiera

möjliga alternativ till PVC.

Användningen av organiska tennföreningar som stabilisatorer i PVC

(avsnitt 6.4.10 Organiska tennföreningar som tillsatts i PVC) har ökat

sedan år 1987. På internationell nivå pågår ett arbete med att ta fram

miljödata avseende exponeringen i miljön av organiska tennföreningar i

PVC-plast. Avsikten är att det skall finnas ett resultat från detta arbete år

1998.

Riksdagen har tagit ställning för ett förbud mot deponering av

organiskt avfall fr.o.m år 2005. Detta inbegriper PVC och andra plaster

(prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). Avsikten är att

styra mot bl.a. ett större materialutnyttjande. Vissa, framför allt äldre,

PVC-material som t.ex. innehåller kadmium, bör tas ur kretsloppet och

tas om hand på ett annat miljösäkert sätt, t.ex. i en specialdeponi för

miljöfarligt avfall. Det kan därför behövas undantag från deponiförbudet.

Regeringen har informerats om att industrin, såväl nationellt som

internationellt, aktivt verkar för att alla plaster ska märkas. Märkning av

plaster är viktig för att en återanvändning och återvinning skall vara

möjlig. Som exempel kan nämnas att ett kabeltillverkande företag i

Sverige nu präglar in uppgifter om ingående material i kabeln. Detta

kommer att underlätta identifieringen av uttjänt material vid

återvinningen, t.ex. när det gäller markförlagd kabel men också i övriga

sammanhang. Industrin arbetar också med fortsatt uppbyggnad av

materialåtervinning av PVC. Detta innefattar ökad användning av

återvunnet PVC-material i nyproduktion eller återvinning av saltsyra och

monomer.

Sverige är en liten marknad internationellt sett. Det kan därför vara

svårt att införa svenska särkrav riktade mot produkter som i dag

tillverkas av PVC. Samtidigt kan det konstateras att svensk industri visat

att det på frivillig väg är möjligt att, utan några nämnvärda

kostnadsfördyringar, i vissa produktgrupper ersätta farliga tillsatser i

PVC och i andra produktgrupper byta ut PVC mot andra material.

Det är viktigt att tillverkare och importörer fortsätter att verka för att

minska miljöbelastningen från PVC, utveckla bättre PVC och ersätta

PVC med andra material där användningen av PVC-material misstänks

skada miljön och människors hälsa. Regeringen avser att noga följa detta

arbete och är beredd att vidta erforderliga ytterligare åtgärder, t.ex.

förbud, om en minskad miljöbelastning från PVC inte kommer till stånd

på frivillig väg i enlighet med angivna mål och aviserade åtgärder.

6.4.12 Bekämpningsmedel

Regeringens bedömning: Arbetet med att minska riskerna för miljö

och hälsa vid användning av bekämpningsmedel bör fortsätta. Sverige

bör ge arbetet med att pröva och godkänna bekämpningsmedel på EU-

nivå hög prioritet och hävda den höga skyddsnivå som

växtskyddsdirektivet och biociddirektivet ger uttryck för.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige har under drygt tio år

bedrivit ett framgångsrikt arbete med att minska riskerna för miljö och

hälsa vid användning av bekämpningsmedel. Arbetet har i huvudsak följt

två linjer. Dels har de farligaste ämnena dragits bort från marknaden

genom det godkännandesystem som Kemikalieinspektionen tillämpat

enligt förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel. Dels har den

totala användningen av bekämpningsmedel minskat. Inom jordbruket har

förbrukningen av bekämpningsmedel minskat med ca två tredjedelar.

Regeringen anser att detta arbete bör fortsätta. Bland annat har

regeringen, i propositionen 1997/98:2, Hållbart fiske och jordbruk,

föreslagit åtgärder för att åstadkomma en fortsatt minskning av riskerna

vid användning av bekämpningsmedel inom jordbruket och

trädgårdsnäringen. Riksdagen har godkänt förslaget (1997/98:JoU9,

rskr.116).

I och med Sveriges inträde i EU har arbetet med att pröva och

godkänna bekämpningsmedel länkats samman med de

godkännandesystem som har införts eller är på väg att införas inom EU.

Inom ramen för det existerande direktivet om växtskyddsmedel (91/414

EEG), som avser bekämpningsmedel inom jordbruket och

trädgårdsnäringen, finns ett program för utvärdering av alla verksamma

ämnen som i dag används i medlen. Sverige svarar för utvärderingen av

fyra verksamma ämnen i en första omgång. Avsikten är att de ämnen

som motsvarar kraven skall föras upp på en lista över tillåtna ämnen som

får ingå i växtskyddsmedel. Därefter skall en prövning ske på nationell

nivå av de enskilda produkterna. Godkända växtskyddsmedel skall i

princip kunna marknadsföras inom hela unionen, men direktivet

innehåller även en möjlighet att beakta specifika nationella miljö- och

naturförhållanden vid den nationella produktprövningen. Beslut för de

första verksamma ämnena har tagits under hösten 1998.

Arbetet med att minska riskerna vid användning av bekämpningsmedel

får dock inte begränsas till prövningssystemet. Åtgärder måste t.ex.

också vidtas för att minska den totala användningen, utveckla andra

metoder och öka kunskapsnivån hos användarna. Det är angeläget att EU

utvecklar ett samlat program för att minska riskerna vid användningen av

bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgårdsnäringen,.

Vidare har EU nyligen beslutat om ett direktiv om utsläppande av

biocidprodukter på marknaden (98/8/EG). Biocider är

bekämpningsmedel som används till annat än växtskydd, t.ex. råttgifter

och träskyddsmedel. Direktivet ger på motsvarande sätt som

växtskyddsdirektivet gemensamma regler för prövning och tillstånd för

att introducera biocider på marknaden. I direktivet ingår bl.a. att

substitutionsprincipen skall tillämpas vid prövningen av verksamma

ämnen som ingår i biocider, så att mindre farliga alternativ skall

användas när sådana finns tillgängliga.

De system för tillståndsprövning som nu tar form och börjar tillämpas

gör det möjligt att etablera en hög skyddsnivå inom hela EU-området.

Det är därför angeläget att Sverige ger godkännandearbetet på EU-nivå

hög prioritet och med kraft hävdar de krav på skydd för hälsa och miljö

som växtskydds- och biociddirektiven ger uttryck för.

På svenskt initiativ bildades för några år sedan ett särskilt forum inom

OECD för bekämpningsmedel, formellt underställt kemikaliegruppen.

Inom OECD:s bekämpningsmedelsforum har Sverige drivit

riskbegränsningsfrågorna. Delar av ett arbetsprogram för riskbegränsning

av bekämpningsmedel har antagits av OECD:s kemikaliegrupp. Det finns

ett stort intresse från flera länder, bl.a. Danmark, Nederländerna och

USA att tillsammans med Sverige utveckla programmet ytterligare.

6.4.13 Ämnen med tillfälliga svenska särbestämmelser

Regeringens bedömning: Den svenska skyddsnivån för kadmium,

arsenik, tennorganiska båtbottenfärger samt PCP bör behållas, liksom de

svenska reglerna för kvicksilverinnehåll i batterier.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige fick, i likhet med

Finland och Österrike, i samband med inträdet i EU rätten att till

utgången av år 1998 tillämpa sina strängare regler på vissa delar av

kemikalieområdet. En del av de svenska undantagen rör det s.k

begränsningsdirektivet (76/769/EEG) om saluförande och användning av

farliga ämnen och preparat. Sverige har i dag strängare regler än

direktivet för användning av trävaror som är tryckimpregnerade med

arsenikinnehållande träskyddsmedel. Vidare går förbudet mot

användning av båtbottenfärger som innehåller tennorganiska föreningar

längre i Sverige än i EU. Det är sedan 1978 inte tillåtet att använda

pentaklorfenol, (PCP) i Sverige. Enligt EU-lagstiftningen är sådan

användning tillåten i vissa fall. Sverige har också i det närmaste

totalförbud mot användning av kadmium som tillsats i plast och för

ytbehandling. EG-lagstiftningen är inte lika långtgående ifråga om

användningen av kadmium i plast.

Vidare har Sverige gränsvärde för kadmium i handelsgödsel vilket helt

saknas inom EU (direktiv 76/116/EEG). Sverige och Österrike fick

dessutom rätt att under övergångsperioden behålla sitt lägre gränsvärde

för kvicksilverhalten i vissa alkaliska batterier (direktiv 91/157/EEG).

Enligt anslutningsfördraget förband sig EU att under övergångstiden

gå igenom och revidera de med undantagen sammanhörande rättsakterna.

Detta arbete pågår för närvarande intensivt och Sverige arbetar för att

EU:s regler ska anpassas till den svenska säkerhetsnivån. Översynen är

ännu inte slutförd och beslut kan inte väntas förrän vid slutet av år 1998.

De ändringar i det begränsningsdirektivet som behöver revideras med

hänsyn till de strängare svenska reglerna för (PCP) pentaklorfenol,

arsenik, kadmium och tennorganiska föreningar beslutas av

kommissionen efter hörande av medlemsländerna i en s.k.

verkställighetskommitté. Samma förfarande tillämpas för den skärpning i

fråga om kvicksilverhalten i batterier i batteridirektivet som

kommissionen bereder under våren 1998.

EG-kommissionen har den 12 februari 1998 till rådet och EU-

parlamentet överlämnat ett direktivförslag (KOM (98) 44 slutlig) som

innebär att Sverige, liksom Finland och Österrike, under ytterligare tre år

till och med utgången av år 2001, får rätt att behålla gällande gränsvärden

för kadmium i handelsgödsel. Bakgrunden till detta förslag är att det

ännu inte finns tillräckligt underlag för att bedöma behovet av ett

gränsvärde för hela EU. Däremot bedöms de tre nya medlemsländerna ha

behov av fortsatt begränsa förekomsten av kadmium i handelsgödsel.

6.4.14 Klimatpåverkande ämnen

Utsläpp av ämnen till luften kan förändra atmosfärens sammansättning

och därmed dess fysikaliska egenskaper. Särskilt uppmärksammade i dag

är ämnen som kan påverka klimatet eller bryta ner ozonskiktet. Bland de

klimatpåverkande gaserna kan nämnas koldioxid, metan och

dikväveoxid. Ämnen som uppmärksammats för att de skadar ozonskiktet

är främst fluorkarboner som t.ex CFC- och HCFC-föreningar.

Gemensamt för fluorkarbonerna är att de är antropogena och

karakteriseras som mycket stabila och långlivade. Gaser som bryter ner

ozonskiktet är ofta också växthusgaser.

Naturvårdsverket har i oktober 1996 till regeringen givit förslag om

reglering av HFC, FC och SF6. Miljödepartementet har under våren 1997

inhämtat synpunkter från ett trettiotal remissinstanser.

Miljödepartementet har i sammanhanget valt att också invänta utgången

av klimatförhandlingarna i Kyoto i december 1997 innan ett slutligt

ställningstagande till reglering av dessa ämnen görs.

Vid klimatkonventionens tredje partsmöte i december 1997 i Kyoto

enades parterna om att protokollets reduktioner inledningsvis skall

omfatta koldioxid, dikväveoxid, metan och halogenerade fluorkarboner

som HFC- och FC-föreningar samt svavelhexafluorid. Uppgörelsen

innebär att EU skall minska sina sammanvägda utsläpp med 8 %. EU

hade förut i förhandlingsprocessen föreslagit en minskning med 15 % för

koldioxid, metan och dikväveoxid till år 2010. EU:s reduktionsåtagande

enligt protokollet på 8 % för de ingående gaserna motsvarar ungefär en

reduktion på 11 % för de tre gaser som ingick i EU:s utgångsbud.

EU har tidigare deklarerat sin avsikt att uppfylla åtaganden gentemot

det kommande protokollet gemensamt i en s.k. utsläppsbubbla. I

förhandlingarna fick EU gehör för denna möjlighet, i protokollet finns en

artikel som reglerar sådana samarbetsformer. Hur arbetet med att fördela

åtagandena inom EU kommer att fortsätta behandlas vidare i avsnitt

4.2.15 Begränsad klimatpåverkan och avsnitt 7.3 Klimat.

7 Åtgärdsstrategier på vissa områden

7.1 Vissa åtgärder på transportområdet

7.1.1 Sektorsmål för transporter och behov av åtgärder

Regeringens bedömning: Det bör ankomma på transportsektorn att

utveckla ett långsiktigt hållbart transportsystem. Ansvariga trafikverk

bör ges i uppdrag att i samverkan med Naturvårdsverket utveckla

sektorsmål för transporterna och samordna arbetet med att ta fram en

strategi med förslag till åtgärder så att sektorsmålen kan uppnås.

Dagens system med miljörelaterade avgifter för luftfarten bör

utvecklas vidare av Luftfartsverket, bl.a. beträffande buller.

Skälen för regeringens bedömning: Transporter är av grundläggande

betydelse för det moderna samhällets funktion och utveckling. Trafiken

är samtidigt en av de främsta orsakerna till många av dagens

miljöproblem. Regeringen har nyligen i propositionen Transportpolitik

för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) redovisat sin samlade syn på

den framtida transportpolitiken. I de följande avsnitten behandlar

regeringen några övergripande frågor om kompletterande åtgärder på

transportområdet samt redovisar sin syn på utvecklingen när det gäller

krav på fordonsbränslen och utsläppskrav för fordon.

De nationella miljökvalitetsmålen

Transporter orsakar betydande och olikartade miljöeffekter. Förutsätt-

ningarna för att minska dessa effekter påverkar i hög grad möjligheterna

att uppnå så gott som samtliga nationella miljökvalitetsmål som föreslås i

kapitel 4. De luftföroreningar som uppstår genom förbränning av

drivmedel vid transporter påverkar på lokal nivå människans hälsa.

Regionalt bidrar utsläppen till övergödning och försurning och globalt

påverkas klimatet och ozonskiktet. Utsläppen hotar skogens

produktionsförmåga och känslig fjällmiljö liksom djur och växter i hav,

sjöar och vattendrag.

Trafikanläggningar tar stora markarealer i anspråk, skapar barriärer

och minskar natur- och kulturlandskapens värden. I tätorterna påverkas

livsmiljön avsevärt av biltrafiken och de miljöproblem den för med sig.

Biltrafiken är i tätorterna den största källan till luftföroreningar och

bullerstörningar. Transportsektorns resursanvändning för infrastruktur,

fordon och bränslen är betydande. Gifter kan skada miljön vid hantering

av drivmedel och andra ämnen som behövs för användningen av

fordonen och vid transporter av farligt gods.

Sektorsmål

Regeringen uttalar i den transportpolitiska propositionen (prop.

1997/98:56) att ett av målen för trafikpolitiken är god miljö. Detta

sektorsmål formuleras på följande sätt: Transportsystemets utformning

och funktion skall anpassas till krav på en god och hälsosam livsmiljö för

alla, där natur- och kulturmiljön skyddas från skador. En god hushållning

med mark, vatten, energi och andra naturresurser skall främjas . Detta

krav på god hushållning innefattar en effektivare användning av och en

hållbar försörjning med energi och andra naturresurser.

I den transportpolitiska propositionen anges ett antal etappmål för

transportsektorn, vilka avser buller samt utsläpp av koldioxid,

kväveoxider, svavel och flyktiga organiska ämnen (VOC). I kapitel 4

redovisar regeringen dessa etappmål under respektive miljökvalitetsmål.

Det bör i det fortsatta arbetet utvecklas sektorsmål som avser

transporternas påverkan på bebyggelsemiljön, natur- och

kulturlandskapen, den biologiska mångfalden samt hushållningen med

mark, vatten och andra resurser. Regeringen anser att bl.a. följande

principer bör vara vägledande för detta arbete:

 Viktiga ekologiska samband i grönområden bör inte brytas och den

biologiska mångfalden inte minska vid byggande av trafikanläggningar.

 Natur- och kulturlandskapets värden bör inte skadas allvarligt av nya

trafikanläggningar.

 Utsläpp av förorenande ämnen till yt- och grundvattnet från

transporter bör minimeras.

Fortsatt arbete

Det är angeläget att miljöhänsyn integreras på ett kostnadseffektivt sätt i

all verksamhet inom varje trafikslag. Trafikverken har enligt sina

instruktioner ett särskilt miljöansvar. Regeringen avser att uppdra åt

trafikverken att vidareutveckla sektorsmålen för transporterna i

samverkan med Naturvårdsverket och sektorns övriga berörda, särskilt

kommuner och länsstyrelser. De skall också samordna arbetet med att ta

fram en strategi för åtgärder för att uppnå sektorsmålen.

Naturvårdsverket har till uppgift att vara pådrivande när det gäller

miljöanpassning av transportsystemet. Boverket och

Riksantikvarieämbetet skall i enlighet med vad som anges i deras

regleringsbrev medverka i arbetet för ett långsiktigt hållbart

transportsystem. För Boverket avser denna medverkan särskilt

samordningen mellan fysisk planering och den långsiktiga

investeringsplaneringen för transporter.

Regeringen har i den transportpolitiska propositionen aviserat att en

särskild godstransportdelegation skall tillsättas. Delegationen skall följa

utvecklingen på godstransportområdet inom samtliga transportslag och

lämna förslag till regeringen. Behovet att skapa ett säkert och ekologiskt

hållbart transportsystem är en viktig utgångspunkt för delegationens

arbete.

Åtgärder beträffande sjöfart och luftfart

Sjöfarten står för en betydande del av transportsektorns utsläpp av svavel

och kväveoxider. Dessa utsläpp måste minska om såväl de nationella

miljökvalitetsmålen som transportsektorns delmål skall kunna uppfyllas

och ett långsiktigt hållbart transportsystem förverkligas. Regeringen

anser att det är viktigt att Sverige såväl nationellt som internationellt

driver dessa frågor med hög prioritet. Den miljödifferentiering av

sjöfartsavgifterna som införts från den 1 januari 1998, är ett steg i rätt

riktning. Systemet med miljöstyrande avgifter kan dock behöva

vidareutvecklas för att sjöfarten skall kunna inta den betydelsefulla roll

som den har möjlighet att fylla i ett långsiktigt hållbart transportsystem.

Regeringen har därför i den transportpolitiska propositionen aviserat ett

uppdrag till Sjöfartsverket att utvärdera det nu införda systemet. Om så

bedöms lämpligt bör Sjöfartsverket även lämna förslag till hur det

nuvarande systemet kan vidareutvecklas. Även inom EU har visats

intresse för miljödifferentierade sjöfartsavgifter som ett medel att på ett

konkurrensneutralt sätt minska sjöfartens miljöpåverkan.

I dag transporteras stora mängder gods genom känsliga havs-, kust-

och skärgårdsområden med stora natur-, kultur- och rekreationsvärden.

Transporterna sker ofta med stora fartyg vilka kan ge upphov till kraftig

vågbildning och bottenströmning, fenomen som påverkar bottnar och

strandzoner vid farlederna negativt. En större olycka i något av dessa

områden skulle kunna medföra att stora värden förstörs för lång tid.

Regeringen har i den transportpolitiska propositionen aviserat en

godstransportdelegation. Det är enligt regeringens mening angeläget att i

högre grad än hittills ta ett samlat grepp på utvecklingen av dels

infrastrukturen, dels de nationella och internationella spelreglerna.

Eftersom godsflödena i stor utsträckning ingår som länkar i

produktionskedjor ställs högre krav på överblick och sammanhang för

godstransportsystemet. Staten har hittills inte haft den överblicken och

regeringen föreslår därför att förutsättningar för en sådan skapas genom

inrättandet av en godstransportdelegation.

Godstransportdelegationen avses formellt få status som kommitté inom

Kommunikationsdepartementets verksamhetsområde. Delegationens

huvudsakliga uppgifter kommer att vara att följa utvecklingen på

godstransportområdet inom samtliga transportslag och lämna förslag till

regeringen. Regeringen vill i detta sammanhang peka på att

godstransporternas roll i arbetet med att åstadkomma ett säkert och

ekologiskt hållbart transportsystem särskilt bör beaktas vid utformningen

av strategin och av det statliga ansvaret för godstrafikutvecklingen

Luftfarten ger genom utsläpp till luft och genom buller upphov till

oönskade miljöeffekter. Det är viktigt att dessa effekter så långt möjligt

reduceras. Sverige skall nationellt och internationellt driva dessa frågor

med hög prioritet.

Det system för miljödifferentierade luftfartsavgifter som infördes av

Luftfartsverket den 1 januari 1998 bör utvecklas vidare inom verkets

projekt med buller- och avgasrelaterade luftfartsavgifter (BARLA).

Projektet, som bedrivs på uppdrag av regeringen, bör bl.a. ta fram

ytterligare underlag beträffande flygplanens bulleregenskaper för att ge

underlag för en komplettering av landningsavgiften. Intäkterna från

landningsavgiften utgör bl.a. en viktig finansieringskälla för de

angelägna bullerisoleringsprogram som skall genomföras under

infrastrukturplanperioden 1998 2007. De ekonomiska styrmedlen för

luftfarten bör även utvecklas vidare beträffande koldioxid.

7.1.2 Konventionella fordonsbränslen

Regeringens bedömning: Kvaliteten på de konventionella

fordonsbränslena måste förbättras. Därmed kan utsläppen minska och

utvecklad fordonsteknik införas.

På sikt bör användningen av fossila bränslen minska och

användningen av förnybara bränslen öka. Sverige bör verka för att

bränsleeffektivare fordon införs i EU.

Skälen för regeringens bedömning

Behovet av bättre bränslen

För att avgasutsläppen från vägtrafiken skall kunna minskas är det av

avgörande betydelse att kvalitetskraven på bensin och dieselolja skärps.

Med bättre bränslekvalitet skapas möjligheter att utnyttja renare och

energieffektivare motorteknik. Sverige har genom tillämpningen av

miljöklassystem för bränslen kommit längre än flertalet övriga länder på

detta område. Senast har svensk oljeindustri åtagit sig att till år 2000

introducera en bensinkvalitet som bl.a. har en betydligt lägre svavelhalt

än den som nu saluförs.

För att ny fordonsteknik skall kunna införas som både medger

minskade avgasutsläpp och lägre bränsleförbrukning krävs tillräcklig

tillgång på lågsvavligt bränsle i hela EU. Sverige bör därför inom ramen

för EU-arbetet verka för att kvalitetskraven på bränslen skärps och att en

bränsleeffektivare fordonsteknik införs.

Inom EU pågår arbetet med ett nytt direktiv om bränslekvalitet som

tagits fram inom ramen för det s.k. Auto/Oil-programmet. Förslaget

(KOM(96)248 slutlig) innehåller gränsvärden för bl.a. svavel i bensin

och diesel som skall gälla från år 2000 och förbud mot användning av

blyad bensin. Vidare innehåller förslaget riktlinjer för arbetet med

kommande kravspecifikationer för år 2005, både för konventionella och

alternativa bränslen.

Sverige har i förhandlingarna om direktivet aktivt verkat för att

strängare gränsvärden uppnås för år 2000, särskilt för svavel, och för att

gränsvärden för år 2005 skall anges i direktivet. Rådet beslutade i sin

gemensamma ståndpunkt att avvika från kommissionens förslag genom

att sänka gränsvärdet för svavel i bensin och införa indikativa

gränsvärden för svavel om 50 ppm i både bensin och dieselolja för år

2005. Förhandlingarna är ännu inte avslutade och en förestående

förlikning mellan rådet och parlamentet kommer att avgöra direktivets

slutliga innehåll.

Kommissionens arbete med ett andra steg i Auto/Oil-programmet

beräknas vara avslutat i juni 1999, då nya förslag till krav för år 2005

skall lämnas till rådet och parlamentet.

Regeringen avser att fortsätta arbeta aktivt inom EU för att striktare

gränsvärden för både bensin och diesel uppnås till år 2005, så att ny

fordonsteknik kan införas. Regeringen kommer också att verka för en

långsiktig strategi för införande av alternativa bränslen och för att

specifikationer för sådana bränslen utarbetas.

EU:s krav för konventionella fordonsbränslen som avses gälla från den

1 januari år 2000 kommer att integreras i det svenska miljöklassystemet.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag redovisat resultatet av

förhandlingar med oljeindustrin om en allmän introduktion i Sverige av

en bättre bensinkvalitet (dnr M96/4097/7 och M98/56/7). Under perioden

1998 2000 införs en bensin som innehåller en lägre bensenhalt än

nuvarande miljöklass 2 bensin och ett reglerat värde för olefiner. Från år

2000 förbättras kvaliteten genom ytterligare sänkningar av olefinhalten

samt halvering av svavelhalten till 50 ppm. Auto/Oil-kraven för bensin år

2000 införs vidare genom en anpassning av aromathalten och en

ytterligare sänkning av bensenhalten. I samband med genomförandet i

Sverige av EU:s nya bränslekrav bör bl.a. en översyn av alkylatbensinens

inplacering i miljöklassystemet göras.

Sverige har goda erfarenheter av att successivt införa bättre bränslen

genom att tillämpa skattedifferentieringar mellan de olika

bränslekvaliteterna. Ett sådant system kräver för närvarande att ett

undantag från EU:s punktskatteregler beslutas i varje särskilt fall. Större

flexibilitet avseende skattedifferentiering inom EU av fordonsbränslen

över gällande miniminivåer kommer att gälla om enighet kan nås om

kommissionens förslag till ett nytt direktiv om energibeskattning

(KOM(97)30 slutlig). Förslaget behandlas för närvarande i rådet.

Trafikens bidrag till luftföroreningarna skall enligt regeringens mening

vara försumbar på 25 30 års sikt. För att nå dit krävs ett fortsatt

långsiktigt arbete i EU. Nya förslag till åtgärder måste tas fram för år

2010 och därefter. Sverige skall verka för att detta synsätt tillämpas inom

EU.

Bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp

I arbetet med att nedbringa utsläppen av koldioxid från trafiken är en

minskning av bränsleförbrukningen genom ökad energieffektivisering

den enskilt viktigaste tekniska åtgärden. Även en övergång till bränslen

av förnybart ursprung kan bidra till att minska koldioxidutsläppen. Sedan

början av 1980-talet har det skett en kontinuerlig utveckling av

bilmotorernas energieffektivitet samtidigt som ökad motorstyrka och

säkerhet delvis har motverkat en minskning av bränsleförbrukningen.

Sammantaget kan dock en viss minskning av bränsleförbrukningen och

därmed koldioxidutsläppen per körsträcka noteras. Samtidigt har

transportsektorns användning av fossila bränslen ökat under 1970- och

1980-talen. Ökningen har bl.a. sin förklaring i det ökade transportarbetet.

Det är angeläget att bränsleförbrukningen minskas både genom ökad

bränsleeffektivitet och andra åtgärder för att effektivisera det samlade

trafikarbetet.

När det gäller åtgärder för att genom energieffektivisering minska

koldioxidutsläppen från nya personbilar, enades EU:s miljöministrar år

1996 om ett mål för en minskad bränsleförbrukning i nya bilar om i

genomsnitt 0,5 l/mil för bensindrivna bilar och 0,45 l/mil för dieseldrivna

bilar. För att detta mål skall kunna uppnås föreslogs flera åtgärder, bl.a.

ett åtagande från bilindustrin, konsumentinformation samt åtgärder på

skatteområdet. Kommissionen fick bl.a. i uppdrag att förhandla med den

europeiska bilindustrin om ett åtagande beträffande bränsleffektivare

fordon. Dessa förhandlingar pågår för närvarande. Sverige bör verka för

att samtliga medlemsländer och hela bilindustrin bidrar till att minska

bränsleförbrukningen för nya personbilar.

7.1.3 Strategi för alternativa drivmedel i Sverige

Regeringens bedömning: En fortsatt introduktion av biobränslen

för fordonsdrift är angelägen men bör ske i den takt som det är möjligt

och lämpligt. Användning av biogas och etanol, såväl i ren form som

för inblandning i bensin eller dieselolja samt rapsmetylester för

inblandning i dieselolja bör härvid stödjas.

Skattenedsättning för pilotprojekt bör fortsättningsvis ges för vissa

alternativa drivmedel främst enligt de riktlinjer som angetts i 1998 års

budgetproposition.

En särskild utredare har fått i uppdrag att lämna ett förslag till ett

samverkansprojekt som skall bidra till att främja en kostnadseffektiv

utveckling av produktion, distribution och användning av biogas för

fordonsdrift.

Alternativbränsleutredningens förslag: Överensstämmer i stort med

regeringens bedömning. Regeringen väljer dock att inte ta ställning till

förslaget om ett miljöklassningssystem för alternativa drivmedel.

(Alternativbränsleutredningen, Betänkandet Bättre klimat, miljö och

hälsa med alternativa drivmedel, SOU 1996:184).

Remissinstanserna: Av remissvaren framgår att utredningen betraktas

som ett värdefullt underlag och en samlad kunskap om alternativa

drivmedel. Några instanser, t.ex. Bilindustriföreningen, anser dock att

underlaget måste kompletteras innan det kan utgöra grund för en slutlig

miljöklassning av alternativa drivmedel. Enligt flertalet remissyttranden

är den tills vidare viktigaste åtgärden en från statsmakterna uttalad

långsiktig strategi för alternativa drivmedel. Remissinstanserna stödjer

utredningens förslag om fortsatt forskning och utveckling samt

instämmer i vad utredningen anför om behov av skatteincitament under

en övergångstid.

Skälen för regeringens bedömning: Transporterna har en stor andel

av utsläppen av främst koldioxid, svavel- och kväveoxid, kolväten samt

partiklar men även andra miljö- och hälsopåverkande ämnen. För att

uppnå regeringens miljökvalitetsmål krävs att utsläppen minskar

påtagligt. Ersättning av dieselolja och bensin med biobaserade drivmedel

i fordon kan, förutom minskade koldioxidutsläpp, även bidra till

minskade utsläpp i övrigt.

Regeringen har i den transportpolitiska propositionen (prop.

1997/98:56) angett att en introduktion av biobaserade drivmedel genom

en låginblandning kan vara ett lämpligt sätt att bidra till ett långsiktigt

hållbart transportsystem och att regeringen i princip ställer sig positiv till

en låginblandning av alkohol och etrar i bensin. Regeringen bedömer

dock i propositionen att en alltför snabb introduktion av biodrivmedel

medför orimligt stora samhällsekonomiska och statsfinansiella kostnader.

Riksdagen godkände år 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12,

rskr. 1996/97:272) inom ramen för ett flerårigt program för ett ekologiskt

och ekonomiskt uthålligt energisystem en förstärkning av anslagen till

forskning, teknisk utveckling och demonstration. Detta gjordes bl.a. som

ett led i minskningen av trafikens miljöpåverkande utsläpp. Under en

sjuårsperiod skall 210 miljoner kronor disponeras för forsknings- och

utvecklingsinsatser som bidrag till att sänka produktionskostnaderna för

etanol baserad på cellulosahaltiga råvaror.

Regeringen har i den transportpolitiska propositionen föreslagit att

Kommunikationsforskningsberedningens (KFB) ramanslag fr.o.m.

budgetåret 1999 bör tillföras 20 miljoner kronor för

systemdemonstrationer av miljöanpassade transporter samt för forskning

rörande förutsättningarna att ställa om transporter och kommunikationer

till en bättre hushållning med energi- och miljöresurser.

Dagens alternativa drivmedel

I Alternativbränsleutredningens betänkande redovisas egenskaper hos

samt för- och nackdelar vad avser såväl produktion som

användning/förbränning av metanol (fossilbaserad och biobaserad),

etanol (fossilbaserad och biobaserad), rapsmetylester (RME), biogas,

naturgas och motorgas (gasol).

Dimetyleter (DME) redovisas i betänkandet översiktligt. Såväl DME

som syntetisk diesel och syntetisk bensin kan utvinnas ur olika typer av

biomassa. DME ger med stor sannolikhet mycket låga utsläpp men

kräver då det är ett gasformigt drivmedel anpassning av fordonen och

distributionsnätet. Syntetisk bensin och dieselolja kräver ingen

anpassning och torde ge låga avgasutsläpp.

Prioritering och finansiering

Vid planeringen av transportsektorns långsiktiga energiförsörjning måste

inriktningen vara att skapa ett hållbart transportsystem. Utvecklingen av

ett hållbart transportsystem förutsätter att de alternativa drivmedel som

utvecklas har bra egenskaper vad gäller bl.a. försörjningstrygghet,

kostnader samt påverkan på klimat, miljö och hälsa. Emissionerna från

förbränningen av drivmedlet skall inte ge större global, regional och

lokal påverkan på klimat, miljö och hälsa än vad de bästa kvaliteterna av

dieselolja och bensin gör, sett i ett livscykelperspektiv. Helst bör

påverkan vara lägre. Drivmedlet bör vidare vara så ofarligt som möjligt

att hantera och inte orsaka långvariga miljöskador vid olyckor och spill.

Inte heller bör produktionen av råvara för drivmedlet eller drivmedlet i

sig ge upphov till oacceptabel påverkan på hälsa och miljö, exempelvis

övergödning. Enligt regeringens bedömning uppfyller såväl biogas som

biobaserad etanol och även RME de flesta av dessa kriterier.

Alternativa drivmedel är i dag dyrare att framställa och att distribuera

jämfört med de konventionella drivmedlen. Ofta krävs även en

anpassning av motorerna till de nya drivmedlen. En introduktion av

alternativa drivmedel kräver för närvarande i de flesta fall någon form av

ekonomisk styrning som exempelvis nedsättning av drivmedelsskatten.

I och med Sveriges inträde i EU anpassades den svenska

energiskattelagstiftningen till gemenskapsrätten. Beskattning av

fordonsbränslen regleras av det s.k. mineraloljedirektivet (rådets direktiv

92/81/EEG om harmonisering för strukturerna för punktskatter på

mineraloljor). Av detta följer att vissa minimiskattenivåer måste iakttas

vad gäller beskattningen av samtliga fordonsbränslen, dvs. såväl fossila

som förnyelsebara drivmedel. Dessa minimiskattenivåer anges i rådets

direktiv 92/82/EEG om tillnärmning av punktskattesatser för

mineraloljor.

Mineraloljedirektivet ger dock medlemsstaterna möjlighet att medge

skattelättnader för bränslen som används i försöksverksamhet inom

ramen för pilotprojekt som syftar till att utveckla mer miljöanpassade

bränslen. Regeringen har i 2 kap. 12 § lagen (1994:1776) om skatt på

energi getts en möjlighet att bevilja sådana pilotprojektdispenser.

Gemenskapsrätten ger således inte möjlighet till generell

skattenedsättning för biodrivmedel. Med stöd av pilotprojektsregeln har

dock regeringen hittills både upprätthållit och utvidgat området för

skattenedsättning av biodrivmedel, i förhållande till tiden före EU-

medlemskapet.

Kommissionen har i mars 1997 presenterat ett förslag till nytt

energibeskattningsdirektiv (KOM(97)30). Förslaget innebär bl.a. en ökad

flexibilitet för medlemsstaterna i förhållande till det nuvarande

mineraloljedirektivet (direktiv 92/81/EEG). Sverige stödjer i stort

förslaget och verkar för ett snart antagande. Förslagets framtid är dock

oviss, eftersom medlemsstaterna hittills inte har kommit överens.

I 1998 års budgetproposition (prop. 1997/98:1 volym 1, s. 174) anges

att regeringen, i avvaktan på ett nytt och mer tillfredsställande EG-

direktiv om energibeskattning, vid prövning av ansökningar om

skattelättnader för biobränslen kommer att utgå från vissa riktlinjer.

Regeringen avser därvid att inom ramen för vad som kan anses vara

pilotprojekt fortsätta medge befrielse från koldioxidskatt för alla

biobränslen samt även befria bioetanol för ren etanoldrift, bioetanol för

inblandning i bensin och dieselolja samt bioetanoldelen i

etyltertiärbutyleter (ETBE) för inblandning i bensin från energiskatt.

Enligt vad regeringen uttalat i den transportpolitiska propositionen bör

vidare, inom ramen för vad tillämpningen av pilotprojektdispenser

medger, inblandning av upp till 5 % rapsmetylester och/eller 15 % etanol

i dieselolja inte påverka beskattningen av dieseloljan. Detta innebär att

dieseloljan i dessa bränsleblandningar skall med stöd av

pilotprojektsbestämmelsen kunna beskattas enligt miljöklass 1 trots att

miljökritierierna härför i energiskattelagen inte är uppfyllda.

Regeringen kommer att se över tillämpningen av pilotprojekt-

dispenserna i syfte att renodla just försöksverksamheten och få till stånd

en noggrann uppföljning och utvärdering av de olika projekten. Även de

svenska pilotprojektens förenlighet med EU:s statsstödsregler kommer

att analyseras i detta sammanhang.

Regeringen har i 1998 års budgetproposition uttalat att de framtida

dispenserna, i den utsträckning de svarar mot tidigare beviljade

dispenser, inte kräver någon tillkommande finansiering. Däremot torde

krävas en finansiering av dels befrielsen från energi- och koldioxidskatt

för etanoldelen i ETBE, dels befrielsen från energiskatt för etanol som

används för inblandning i bensin och dieselolja. Enligt den bedömning

regeringen gjort blir det tillkommande intäktsbortfallet de närmaste två

åren försumbart. Därefter, när bl.a. en större inhemsk produktion av

biogas och etanol kan antas ha kommit i gång, kan dock

inkomstbortfallet vara mer betydande. Med nuvarande dispenser och

hittills icke prövade ansökningar kan inkomstbortfallet komma att uppgå

till drygt 300 miljoner kronor per år. På längre sikt kan framför allt den

skattemässiga behandlingen av ETBE medföra skattebortfall i

storleksordningen 1 miljard kronor. Ett sådant skattebortfall bör enligt

vad regeringen uttalar i 1998 års budgetproposition lämpligen finansieras

genom höjda bränsleskatter.

Genom undantag som meddelats med stöd av artikel 8.4 i mineralolje-

direktivet finns ytterligare en möjlighet till dispens, oavsett om det rör

sig om pilotprojekt eller ej. Här krävs dock ett enhälligt rådsbeslut.

Sverige har genom ett sådant beslut getts möjlighet att skattebefria

biogas. Så sker för närvarande. Rådsbeslutet gäller för Sveriges del t.o.m.

den 31 december 1999 och förlängs därefter automatiskt under

påföljande tvåårsperiod om inte rådet före en sådan periods slut fattar ett

enhälligt beslut om att undantaget skall upphöra. Mot bakgrund av att

biogasen har mycket goda egenskaper vad gäller klimat- miljö- och

hälsoeffekter anser regeringen att det inte finns någon anledning att

ompröva sitt ställningstagande.

Tillgången på råvaror kommer att vara en av flera avgörande faktorer i

besluten om investeringar i produktion av alternativa drivmedel. Den

ökade efterfrågan på biobränslen har hittills kunnat tillfredsställas

utan att brist har uppstått på marknaden. Det är

produktionskostnaderna och priset för biobränslet, jämfört med priset

på alternativen inkl. skatter, som bestämmer och kommer att

bestämma efterfrågan och utbud i framtiden. Även om det är

ekonomiska faktorer som avgör det framtida utbudet och efterfrågan,

är det omdiskuterat vilket uttag som med hänsyn till ekologiska och

tekniska restriktioner är långsiktigt hållbart. Det är bl.a. ekologiska

restriktioner som begränsar uttaget av avverkningsrester i skogen. De

näringsförluster som uppstår vid uttag av skogsbränsle skulle kunna

kompenseras med t.ex. återföring av aska från förbränning av

trädbränslen. Det framtida biomassauttaget måste vara uthålligt, vilket

ökar vikten av att styra råvaran mot de sektorer där störst effekt och

kostnadseffektivitet kan uppnås. En kommitté skall tillsättas som, med

utgångspunkt i riksdagens beslut om klimat- och energipolitiken samt

Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande, skall ha till uppgift att

på basis av resultaten vid klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto

presentera förslag till delmål och en strategi med åtgärdsprogram som

lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet (se avsnitt 7.3 Klimat).

Ytterligare åtgärder

Organiskt material som t.ex. hushållsavfall, slam och vallväxter kan

rötas, varvid biogas erhålls. I dagens läge bedöms biogas som

fordonsdrivmedel ha mycket goda egenskaper vad gäller klimat- , miljö-

och hälsoeffekter.

Endast en mindre del av nuvarande produktion av biogas används för

fordonsdrift. För närvarande finns det sju anläggningar byggda för rening

av biogas för fordonsdrift. Samtliga dessa anläggningar har fått

investeringsstöd. Flera planeras eller är redan under byggnation. För att

ytterligare stödja och underlätta introduktionen av biogas på

fordonsmarknaden har regeringen i proposition 1997/98:56

Transportpolitik för en hållbar utveckling gjort bedömningen att ett

projekt bör initieras under våren 1998 för att främja en satsning på

biogasproduktion, distribution och lokala fordonsflottor för biogasdrift.

Regeringen har den 29 april 1998 beslutat tillkalla en särskild utredare

med uppdrag att senast den 1 oktober 1998 redovisa en utredning om

villkoren för att inleda ett samverkansprojekt avseende produktion,

distribution och användning av biogas för fordonsdrift. Utredaren skall

också lägga fram ett förslag till ett sådant samverkansprojekt mellan

berörda intressenter senast den 1 januari 1999, i syfte att ett sådant

projekt skall kunna påbörjas senast den 1 juli 1999 (dir. 1998:33).

Regeringen har i 1998 års regleringsbrev för Naturvårdsverket gett

verket i uppdrag att i samarbete med Kommunikationsforsknings-

beredningen (KFB), Närings- och Teknikutvecklingsverket (NUTEK)

och Statens Energimyndighet följa utvecklingen och bidra till ökade kun-

skaper om alternativa drivmedel och drivmedelsblandningar.

Det är viktigt att det, där så ännu inte skett, tas fram

kravspecifikationer (svensk standard) för alternativa drivmedel. Svensk

standard är i stor utsträckning en förutsättning för att biltillverkarna skall

kunna godkänna att alternativa drivmedel används främst i ren form men

även i inblandning i dieselolja eller bensin i deras fordon.

För att utvärdera utsläppen från fordon som drivs med alternativa

drivmedel och därmed deras miljö- och hälsopåverkan, krävs tillförlitlig

och rättvisande teknik för provtagning, analys och utvärdering. Dagens

metoder är ofta framtagna för utvärdering av utsläpp och effekter vid

användning av bensin och dieselolja. Det är viktigt att arbetet med att ta

fram lämplig analys- och utvärderingsteknik för alternativa drivmedel

påskyndas.

En introduktion av alternativa drivmedel bör följas av en bred, saklig

och nyanserad diskussion kring trafikens påverkan på klimat, miljö och

hälsa samt de till introduktionen knutna samhällsekonomiska

konsekvenserna. Detta kräver att inte bara experter inom näringslivet och

samhället i övrigt är välinformerade och känner till de senaste rönen

inom trafikområdet samt grunden för regeringens och riksdagens

ställningstagande i vissa frågor. Redan i dag har berörda myndigheter

inom områdena trafik och miljö pågående informationsverksamheter

beträffande flera av dessa frågor. Detta gäller såväl fordon som bränslen.

Informationsverksamheten sker ofta i samarbete med Konsumentverket.

Regeringen fäster stor vikt vid att motsvarande informationsverksamhet

byggs upp kring de alternativa drivmedlen beträffande deras potential att

bidra till att minska påverkan på klimat, miljö och hälsa samt kostnaden

för detta.

Dagens obligatoriska avgaskrav är kopplade till användningen av ett

visst referensbränsle, dieselolja eller bensin. Detta hindrar dock inte

användningen av andra bränslen i det fall detta rent tekniskt är möjligt.

Alla nya fordon med dieselmotor och alla lätta bilar med bensinmotor

skall ha ett avgastypgodkännande enligt EU:s direktiv. För övriga

alternativ saknas i dag bestämmelser om typgodkännande för

avgasutsläpp. Inom EU pågår det ett arbete som syftar till att utforma s.k.

bränsleneutrala avgaskrav. Arbetet har startat med gasmotorer till tunga

fordon där det finns ett förslag till krav från år 2000. Sverige bör vara

pådrivande i detta arbete bl.a. när det gäller att utvidga kraven till att

gälla även andra alternativa drivmedel.

7.1.4 EU-regler om avgaskrav

Regeringens bedömning: Sverige bör i EU:s fortsatta arbete med

avgaskrav verka för att alla bilar omfattas av ett tillverkaransvar för

avgasreningen. Medlemsstaternas möjligheter att gynna ett förtida

införande av fordon med renare teknik genom användning av

ekonomiska styrmedel bör inte begränsas.

 Sverige bör verka för att EU:s avgaskrav för fordon utvecklas så att

miljömålen för bara naturlig försurning, frisk luft och ingen

övergödning kan infrias inom en generation. Detta kräver att

 avgaskraven för bilar skärps i tre etapper (åren 2001, 2005 och

2010),

 alla fordonskategorier på sikt omfattas av avgaskrav som på ett

kostnadseffektivt sätt bidrar till att sänka avgasutsläppen.

EU-strategin: Överensstämmer i stort med regeringens förslag

(Departementspromemorian Det svenska miljöarbetet i EU uppföljning

av 1995 års strategi, Ds 1997:68).

Remissinstanserna: Vägverket med flera remissinstanser instämmer i

att det är viktigt att frågan om skärpta avgaskrav drivs inom EU. Gröna

bilister anser att det är bra att rådet nu har ställt sig bakom ett system

med tillverkaransvar för bilar och anser att Sverige bör vara pådrivande i

detta arbete. Bilindustriföreningen anser att fortsatta åtgärder mot

trafikens utsläpp skall vila helt på harmoniserade grunder och inte som

nu då Sverige fortfarande avviker från det totalt harmoniserade

regelverket inom EU. Föreningen anser också att möjligheten att vara

framgångsrik i miljöarbetet kräver att man ständigt satsar på forskning av

spetskaraktär.

Skälen för regeringens bedömning: Sänkta avgasutsläpp från fordon

är en nyckelfråga om de nationella miljökvalitetsmålen för försurning,

ren luft, övergödning och giftfri miljö skall nås. Därtill har sänkta

avgasutsläpp positiva effekter för ett flertal andra miljökvalitetsmål, t.ex.

klimatmålet och de mål som förutsätter att den kemiska påverkan på

ekosystemen minimeras. Utvecklingen av avgaskraven kräver en aktiv

insats inom EU.

Avgaskrav för bilar

Inom ramen för Auto/Oil-programmet (Auto/Oil I) har ministerrådet

under år 1997 beslutat om en gemensam ståndpunkt beträffande två

direktivförslag (KOM(96)248 slutlig och KOM(97)61 slutlig). Förslagen

innebär att avgaskraven för nya personbilar samt lätta lastbilar och bussar

skärps i två steg. Den första skärpningen sker åren 2001 2002.

Avgaskraven för år 2005 är indikativa och skall fastställas efter

ytterligare arbete inom Auto/Oil-programmet (Auto/Oil II). Slutligt

beslut om dessa två direktiv har ännu inte fattats.

Rådets gemensamma ståndpunkter beträffande personbilar, lätta

lastbilar och bussar illustrerar möjligheten att få genomslag för viktiga

nationella prioriteringar som har positiv miljöeffekt. Både rådet och

parlamentet har uttalat sig för att införa hållbarhetskrav i kombination

med tillverkaransvar samt särskilda kallstartskrav i EG-reglerna. Det nya

systemet med tillverkaransvar är till stora delar baserat på det svenska

systemet. Genom att systemet nu införs gäller EU:s ambitiösa avgaskrav

inte bara för nya bilar utan även under en betydande del av bilarnas

livslängd.

Tillverkaransvaret och kallstartskraven angavs som prioriterade i

regeringens skrivelse 1994/95:167 Det svenska miljöarbetet i EU

Inriktning och genomförande. Däremot återstår att få en tillfredsställande

utformning av reglerna om ekonomiska styrmedel. Sverige verkar för att

medlemsländernas möjligheter att gynna ett förtida införande av fordon

med renare teknik, än vad som behövs för att uppfylla EU:s baskrav,

genom användning av ekonomiska styrmedel, inte skall begränsas.

Beträffande Auto/Oil-programmets fortsättning anser regeringen att

Sverige skall verka för att samtliga bilkategorier omfattas av ett

tillverkaransvar. Det bör gälla under en större del av bilens förväntade

livslängd. För lätta fordon bör därför den period under vilket ansvaret

gäller utsträckas till 16 000 mil eller tio år. Ett par tillverkare har visat

att

det är en ambitiös, men på sikt realistisk, kravnivå genom att

standardmodeller av bilar som omfattas av detta hållbarhetskrav säljs i

Sverige. För tunga fordon har Naturvårdsverket lagt en viktig teknisk

grund för arbetet inom EU genom att utveckla en metod för kontroll av

hållbarhetskrav (dnr M96/460/7). Sverige bör även verka för att bilar

med ny teknik som potentiellt har mycket hög reningsgrad på några års

sikt kan marknadsföras inom EU.

Regeringen bedömer dock att förslagen från Auto/Oil I och II inte

räcker för att infria miljömålen för försurning och hälsoeffekter. Ett

arbete med ytterligare skärpta avgaskrav inom EU för omkring år 2010

blir därför nödvändigt. Sverige bör verka för att så sker. Ett särskilt

problem är att moderna forskningsresultat tyder på att effekterna av

utsläpp av kolväten och partiklar inte givet minskar om gränsvärdena

skärps. Effekterna antas i stället avgöras av den kemiska

sammansättningen och, i partiklarnas fall, även av storleken. En liten

mängd små partiklar kan exempelvis vara värre än en större mängd stora

partiklar. En central uppgift för det vidare arbetet inom EU är därför att

säkerställa att de framtida kraven utformas så att de även leder till reella

minskningar av miljö- och hälsopåverkan. Utsläppskraven bör

formuleras så att bränsleeffektiva tekniker, som bidrar till infriandet av

klimatgasmålet, kan utnyttjas.

Andra fordonsgrupper

EU:s avgaslagstiftning för fordon gäller i dag enbart bilar (personbilar,

lastbilar och bussar). Krav har också beslutats för vissa större

dieseldrivna arbetsmaskiner. EU:s ambition är att införa avgaskrav för

alla motorer som används på land och för vissa båtmotorer. Det innebär

att avgaskrav införs för traktorer, mindre bensin- och dieseldrivna

arbetsmaskiner samt stationära motorer. Dessa är sammantagna en

betydande källa till avgaser. För motorcyklar och mopeder införs

avgaskrav under år 1998.

För alla dessa fordons- och motortyper saknas för närvarande

miljökrav i den svenska lagstiftningen. Naturvårdsverket har dock lämnat

förslag i delredovisningen Renare och tystare arbetsmaskiner hur då?

(dnr M96/3352/7). Sverige bör delta aktivt i EU:s arbete med att utveckla

avgaskrav för dessa motorer. Det bör ha samma syfte som Auto/Oil-

programmet, att identifiera de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att

nå miljömålen. Slutmålet bör vara att avgasutsläppen totalt sett sänks till

långsiktigt hållbara nivåer.

7.1.5 Utvecklingen av det svenska miljöklassystemet för bilar

Regeringens bedömning: Med utgångspunkt i EU:s kommande

avgaskrav för personbilar och andra lätta fordon bör nya skärpta

kravnivåer kunna föras in i miljöklassystemet för fordon. Nya

kravnivåer för miljöklasserna 1 och 2 för personbilar samt lätta

lastbilar och bussar bör kunna införas senast den 1 juli 1999. För

tunga fordon kan systemet kompletteras år 1999 eller 2000.

När nya EU-baserade krav införs i miljöklass 1 för personbilar samt

lätta lastbilar och bussar, bör modeller som redan godkänts enligt

äldre regler få säljas under en övergångstid om cirka ett år.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket föreslår att fordon skall

kunna kvalificeras för de bättre miljöklasserna genom ett poängsystem

och därmed få en lägre fordonsskatt. Regeringens bedömning skiljer sig

från Naturvårdsverkets genom att förslaget inte anses tillämpbart och att

systemet även fortsättningsvis bör vara förankrat i EU-rätten på EU:s

kravnivå (Naturvårdsverket, Miljöklasser för bättre bilar förslag till ett

nytt miljöklassningssystem, rapport 4637).

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna avstyrker

Naturvårdsverkets förslag med motiveringen att det är för komplicerat

eller att det strider mot gemenskapsrätten.

Skälen för regeringens bedömning: Naturvårdsverkets förslag

innebär att bilens miljöegenskaper vägs samman. Det bör därför utgöra

ett värdefullt underlag i Konsumentverkets, Vägverkets och

Naturvårdsverkets gemensamma arbete med förbättrad

konsumentinformation om bilar samt för Sveriges arbete inom EU.

Regeringen bedömer dock, i likhet med flertalet remissinstanser, att det

inte är möjligt att genomföra Naturvårdsverkets förslag för att utveckla

dagens miljöklassystem enligt bilavgaslagen (1986:1386).

Regeringen finner således att det inte finns skäl att ändra den

bedömning som redovisades i propositionen 1995/96:6 Vidareutveckling

av systemet med miljöklasser för fordon m.m., nämligen att

miljöklassystemet bör utvecklas inom de ramar som ges av

medlemskapet i EU. Därför har regeringen nyligen i propositionen

1997/98:140 Beskattning av elpannor och vissa andra punktskattefrågor

lagt fram förslag som motiveras av att EU:s avgaskrav för vissa bilar

skärps den 1 oktober 1998.

När EU antar de nya kravnivåer för personbilar samt lätta lastbilar och

bussar som redovisats i föregående avsnitt finns det nya kravnivåer som

kan utnyttjas i miljöklassystemet. Med utgångspunkt från förhandlings-

läget är det regeringens bedömning att kraven bör kunna utnyttjas i

miljöklassystemet senast den 1 juli 1999. För personbilar, vissa lätta

lastbilar och bussar väntas de nya kraven tillämpas för alla nya bilar från

den 1 januari 2001. För övriga lätta lastbilar och bussar är motsvarande

tidpunkt den 1 januari 2002. Regeringens bedömning är att denna

kravnivå i första hand bör utnyttjas i miljöklass 2.

Från år 2002 för personbilar och år 2003 för lätta lastbilar och bussar

beräknas avgaskraven skärpas genom att särskilda kallstartskrav gäller

vid nya typgodkännanden. För personbilar samt lätta lastbilar och bussar

väntas de nya reglerna dessutom innehålla en indikativ kravnivå för år

2005. Om EU:s slutliga beslut överensstämmer med rådets gemensamma

ståndpunkt beträffande direktiven kommer fordon som uppfyller denna

kravnivå att kunna gynnas med ekonomiska styrmedel från den 1 januari

år 2000 (personbilar och en kategori lätta lastbilar och bussar) eller från

den 1 januari år 2001. Om dessa kravnivåer tas in i miljöklassystemet

kan de således i dagsläget inte gynnas med ekonomiska styrmedel. EU:s

beslut innebär dock att de kravnivåer i det svenska miljöklassystemet

som är baserade på amerikanska förebilder kan ersättas av likvärdiga

eller mer långtgående EU-baserade kravnivåer. Regeringen avser därför

att ändra reglerna för miljöklassning av nya bilmodeller i miljöklass 1

med målsättningen att den nuvarande amerikanska standarden skall

ersättas med EU-krav. Redan godkända modeller bör därefter få säljas

under en övergångstid om cirka ett år.

7.2 Försurning

7.2.1 Åtgärder mot nedfall

Regeringens bedömning: För att miljökvalitetsmålet för försurning

(se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning) skall uppnås är det

nödvändigt att åtgärder vidtas såväl nationellt som internationellt.

Nationellt krävs ytterligare åtgärder inom transport-, industri- och

jordbrukssektorn samt inom el- och värmeproduktion.

Avgörande för försurningens utveckling är dock internationella

insatser, eftersom större delen av det försurande nedfallet i Sverige

har sitt ursprung i andra länder. Internationellt bör Sverige vara

pådrivande i det fortsatta arbetet med att genomföra EU:s

försurningsstrategi, liksom i förhandlingarna om ett nytt protokoll för

kväveoxider inom ramen för FN-konventionen om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar.

Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 4.2.7 Bara naturlig

försurning redovisar regeringen delmål för begränsning av utsläpp av

försurande ämnen. Eftersom försurande föroreningar är av

gränsöverskridande natur krävs att åtgärder vidtas både nationellt och

internationellt för att försurningen skall minska i Sverige.

Regeringen föreslår i avsnitt 4.2.7 att depositionen av försurande

ämnen på lång sikt inte skall överskrida kritiska belastningar för mark

och vatten. Detta mål som i stor utsträckning är beroende av

internationella åtgärder har också slagits fast i EU:s femte

åtgärdsprogram för miljön samt i den försurningsstrategi som EU-

kommissionen tagit fram, se nedan avsnitt om EU:s försurningsstrategi.

Riksdagens revisorer har granskat arbetet med försurningsproblemet

(Riksdagens Revisorer, rapport 1996/97:8). De konstaterar, liksom

Naturvårdsverket gör i sin rapport, att Sverige har bedrivit ett

framgångsrikt arbete med att minska utsläppen av svaveldioxid. Däremot

har Sverige, liksom många andra länder, haft problem med att minska

utsläppen av kväveoxider och ammoniak.

Riksdagens revisorer betonar försurningens gränsöverskridande

karaktär och vikten av internationella insatser. Revisorerna anser vidare

att sektorsansvaret successivt bör utvecklas och klargöras.

Regeringen redovisar i det följande huvudlinjerna i det svenska arbetet

mot försurning, nationellt och internationellt.

Svaveldioxid

I avsnitt 4.2.7 föreslår regeringen att Sverige skall vara berett att inom

ramen för EU:s försurningsstrategi acceptera att minska de svenska

utsläppen av svaveldioxid till luft i Sverige med i storleksordningen 25 %

till år 2010 från 1995 års nivå. Delmålet bygger på ytterligare

utsläppsminskningar som måste göras för att uppnå målet i EU:s

försurningsstrategi. Åtgärder utöver de redan nu planerade och beslutade

bör avvakta det exakta utsläppskravet som beräknas fastställas i

Kommissionens förslag till direktiv med utsläppstak för utsläpp av

svaveldioxid, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen, i

början av år 1999.

Regeringens etappmål för transportsektorn (prop. 1997/98:56) är att

utsläppen av svavel från transporter i Sverige bör ha minskat med minst

15 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. Detta mål ställer främst krav

på sjöfarten, som svarar för drygt 20 % av de svenska utsläppen. Ett

system med miljödifferentierade sjöfartsavgifter infördes den 1 januari

1998 och innebär att åtgärder som vidtas för att minska fartygens utsläpp

av svavel- och kväveoxider premieras genom minskade avgifter.

För att begränsa svavelutsläppen från fasta anläggningar används dels

en svavelskatt som motsvarar 30 kronor per kg svavelinnehåll i bränslet,

dels regler som begränsar den maximala svavelhalten i olja samt i vissa

fall också utsläppen av svavel vid förbränning. Enligt en utredning som

gjorts av Naturvårdsverket Miljöskatter i Sverige ekonomiska

styrmedel i miljöpolitiken, Naturvårdsverket 1997, har svavelskatten

bidragit till ca 30 % av den minskning av svavelutsläppen som skedde

mellan åren 1989 och 1995, vilket motsvarar ca 19 000 ton svaveldioxid

per år. Svavelskatten har sålunda bidragit till att målet om 80 %

reduktion av utsläppen mellan åren 1980 och 2000 har uppfyllts med

bred marginal. Riktlinjerna för den löpande omprövningen av industrins

utsläppsvilkor kommer också fortsatt att bidra till minskade

svavelutsläpp.

Regeringen anser att utsläpp från industri-, el- och värmeproduktion

även fortsättningsvis skall regleras genom prövning av enskilda

anläggningar enligt miljöskyddslagen och motsvarande regler i

miljöbalken och att svavelskatten också i fortsättningen skall tas ut på

svavelinnehållet i bränslen.

Utöver den minskning som följer av redan beslutade eller planerade

åtgärder bedömer regeringen att ytterligare utsläppsreduktioner kan

åstadkommas genom sänkt svavelhalt i eldningsolja och genom

ekonomiska styrmedel. Vidare förslag till åtgärder bör dock invänta de

krav som kommer att ställas på Sverige i samband med

försurningsstrategin inom EU.

Kväveoxider

Enligt regeringens delmål (avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning) bör

utsläppen av kväveoxider från transporter i Sverige ha minskat med

minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom

övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen

till sådana nivåer att miljön inte tar skada. Regeringen konstaterar att den

största utsläppskällan av kväveoxider är trafiken och att de mest

kostnadseffektiva åtgärderna för att minska NOx-utsläppen finns inom

transport- och fordonssektorerna. Bilavgaslagstiftningen, som anger

högsta tillåtna kväveoxidutsläpp från olika fordon, miljöklassningen av

fordon och lokala miljözoner är viktiga styrmedel för vägtrafiken.

Regeringen har i den transportpolitiska propositionen (prop.

1997/98:56) angett att utsläpp av kväveoxider från transporter i Sverige

bör ha minskat med minst 40 % från år 1995 till år 2005. Eftersom

regelsystemet inom området är sådant att nationella åtgärder har

begränsad effekt vad gäller gränsöverskridande utsläpp lägger regeringen

en stor vikt vid arbetet med att skärpa EG-direktiven på

transportområdet. Regeringen gör bedömningen att EG-direktiven om

avgasutsläpp från motorfordon är av avgörande betydelse för

utsläppsminskningar inom transportsektorn de kommande åren. När det

gäller vägtrafikens kväveutsläpp bör sambanden mellan

bebyggelsestruktur och transportberoende mer uppmärksammas (se bl.a.

 RES Regional Samhällsplanering för ett miljöanpassat transportsystem,

Boverket Rapport 1995:11). Samhällsplanering, som bl.a. omfattar

bebyggelseutveckling och infrastrukturlokalisering, är således ett viktigt

instrument för att minska och förebygga biltrafik och därigenom reducera

utsläpp.

År 1992 infördes en avgift på utsläpp av kväveoxider (NOx-avgiften)

vid el- och värmeproduktion i fasta förbränningsanläggningar. NOx-

avgiften är 40 kronor per kg utsläpp av kväveoxid vid energiomvandling.

Den har liksom svavelskatten fungerat på avsett sätt och bidragit till att

åstadkomma en snabbare minskning av kväveoxidutsläppen än vad som

hade varit möjligt med enbart utsläppsriktlinjer och tillståndsprövningar.

När avgiften infördes omfattades pannor och gasturbiner med en tillförd

effekt av minst 10 MW och en nyttiggjord energi av minst 50 GWh per

år. Den 1 januari 1996 togs effektgränsen bort och gränsen för

nyttiggjord energi sänktes till 40 GWh per år. Den 1 januari 1997 sänktes

gränsen ytterligare till 25 GWh. För att kunna bedöma hur avgiften

fungerar för de mindre företag som numera omfattas av NOx-avgiften

har Naturvårdsverket fått i uppdrag att utvärdera avgiftens effekter efter

utvidgningen. Verket skall rapportera till regeringen i november 1998.

Regeringen anser att utsläppen av kväveoxider från industri-, el- och

värmeproduktion även fortsättningsvis skall regleras genom prövning av

enskilda anläggningar enligt gällande miljölagstiftning och för el- och

värmeproduktion genom kväveoxidavgiften.

Ammoniak

Jordbruksverket, har på uppdrag av regeringen, i rapporten Förslag till

åtgärdsprogram för att reducera ammoniakavgången från jordbruket

(rapport 1997:16) redovisat möjligheterna att minska ammoniakavgången

från jordbruket med 50 % mellan 1990 och år 2000. De föreslagna

åtgärderna baseras på dagens teknik, och förväntas leda till en reduktion

på 28 % mellan år 1995 och år 2005 om de genomförs i hela landet.

Naturvårdsverket har också, utifrån nuvarande kunskapsnivå, skattat

behovet av att reducera ammoniakbelastningen. Slutsatsen är att behovet

varierar mellan 10 % och 60 % i Götaland. Regeringen avser att uppdra

åt Jordbruksverket att utarbeta ett nytt mål för ammoniakavgången från

jordbruket som bättre återspeglar de regionala skillnaderna.

Internationellt arbete

En förutsättning för att minska försurningen i Sverige är att även andra

länder i Europa vidtar åtgärder för att minska utsläppen av försurande

ämnen.

Sveriges bidrag till det försurande nedfallet i landet är ca 5 10 % av

svavelnedfallet och 15 20 % av kvävenedfallet. Sverige exporterar också

betydande mängder kväveoxider till andra länder.

Inom ramen för FN-konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar (CLRTAP) undertecknades år 1994 ett nytt

svavelprotokoll (SÖ 1995:27) av 27 länder, däribland Sverige (prop.

1994/95:119, bet. 1994/95:JoU22, rskr. 1994/95:423). Svavelprotokollet

väntas leda till att svavelutsläppen i Europa kommer att halveras mellan

år 1980 och år 2010 om avtalet efterlevs. En sådan minskning betyder att

svavelbelastningen på Sverige minskar med 70 %.

Flera europeiska länder har i ett protokoll inom denna konvention

också åtagit sig att inte öka utsläppen av kväveoxider. Sverige,

tillsammmans med ett antal andra länder, gjorde en ensidig deklaration

att minska utsläppen av kväveoxider med 30 %. De flesta av länderna,

bland dem Sverige, har inte nått målet om 30 % reduktion från år 1980

till år 1995. Arbetet har dock haft betydelse för att minska

kväveoxidutsläppen och prognoser visar att NOx-utsläppen kommer att

minska med 30 % i Europa mellan år 1985 och år 2005.

Inom ramen för samma konvention pågår vidare förhandlingar om ett

nytt kväveprotokoll, som skall behandla flera miljöeffekter (försurning,

övergödning och oxidantbildning) beroende på olika föroreningar

(kväveoxider, ammoniak och flyktiga kolväten) som bl.a. syftar till att

ytterligare begränsa utsläppen av försurande ämnen. Arbetet med

protokollen inom CLRTAP är, enligt regeringens mening, ett effektivt

sätt att få till stånd utsläppsminskningar, inte minst i Central- och

Östeuropa. Sverige kommer därför även fortsättningsvis att vara

pådrivande i de internationella förhandlingarna om ett nytt

kväveprotokoll inom CLRTAP.

I Östersjöområdet pågår sedan några år en integration på

elmarknadsområdet. Det nordiska elsamarbetet har fördjupats. Sverige

och Norge har sedan den 1 januari 1996 en gemensam elmarknad, dit

även Finland snart kan komma att anslutas. Hösten 1996 antog EU:s

ministerråd ett direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden

för el (96/92/EU). Direktivet innebär en stegvis öppning av elmarknaden.

Mellan Östersjöländerna bedrivs ett ökande samarbete på energi- och

miljöområdena, avseende bl.a. förutsättningarna för att gradvis knyta

samman elmarknaderna i länderna runt Östersjön. Det finns stora

ekonomiska och miljömässiga fördelar med en sådan integration. Den

möjliggör bl.a. ett jämnare och mer effektivt utnyttjande av de samlade

produktionsresurserna. Befintlig vattenkraft kan utnyttjas fullt ut och

ersätta fossilbaserad elproduktion. Därmed kan också luftföroreningar

och försurning reduceras. Den nyligen publicerade utredningen om

 Baltic Ring (www.balticring.com), som handlar om ett samarbete

mellan elproducerande företag i Östersjöområdet, visar på betydande

fördelar, bl.a. i form av minskade utsläpp av försurande ämnen som ett

resultat av minskad användning av svavelhaltiga bränslen. För att fullt ut

ta tillvara de fördelar den ökade elhandeln erbjuder krävs en ytterligare

samordning av krav på utsläppsrestriktioner när det gäller t.ex. svavel

inom Norden och närområdet.

EU:s försurningsstrategi

EU har under de senaste åren fått en allt större betydelse för arbetet med

luftföroreningar i Sverige. På svenskt initiativ har EG-kommissionen

utarbetat en strategi som syftar till att kraftigt begränsa utsläppen av

försurande ämnen. Det långsiktiga miljömålet för försurningsstrategin,

ett mål som också slagits fast i EU:s femte miljöhandlingsprogram, är att

den kritiska belastningen inte skall överskridas någonstans i unionen.

I försurningsstrategin föreslås ett antal åtgärder. Ett centralt förslag är

att nationella tak på utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak

skall sättas per land för år 2010.

Försurningsstrategin innehåller vidare förslag om att revidera

direktivet om svavelhalten i vissa flytande bränslen (93/12/EEG) samt

revidering av direktivet om stora förbränningsanläggningar

(88/609/EEG).

Åtgärderna som föreslås i EU:s försurningsstrategi är omfattande och

kostsamma för många medlemsstater. Kommissionen har uppskattat

kostnaderna under antagandet att enbart tekniska åtgärder genomförs, till

ca 7 miljarder ecu år 2010 för EU totalt. För Sverige uppgår den

preliminärt beräknade kostnaden till 163 miljoner ecu år 2010. De största

kostnaderna bärs av länder som Storbritannien, 2,7 miljarder ecu och

Tyskland, 2,6 miljarder ecu. Det är dock viktigt att notera att kostnaderna

sannolikt är överskattade, vilket beror på att den modell som

kommissionen använt för att beräkna kostnader inte kan ta hänsyn till ett

antal faktorer såsom åtgärder kopplade till t.ex. byte av bränsle (från kol

och olja till naturgas), energieffektivisering och omstrukturering av de

energikrävande sektorerna, utan bara kan beräkna kostnader på åtgärder

av teknisk karaktär. Övergången från kol till gas är mycket omfattande,

särskilt inom den el- och värmeproducerande sektorn i Västeuropa, och

innebär oftast en kostnadsfri minskning av svavelinnehållet i rökgaserna.

Nyttan av att genomföra strategin har av kommissionen uppskattats till

20 miljarder ecu år 2010. De dominerande ekonomiska fördelarna i den

värderingen är förbättring av människors hälsa.

Försurningsstrategin kommer att innebära långtgående förbättringar för

Sverige utöver de som uppnås om andra svavelprotokollet efterlevs. År

1990 utsattes ca 50 % av Sveriges skogar och sjöar för ett surt nedfall

som översteg den kritiska belastningen. År 2010 kommer mindre än 5 %

av Sveriges yta att utsättas för en belastning av försurande nedfall som

överskrider den kritiska belastningen om de utsläppsmål och åtgärder

som föreslås i EU:s försurningsstrategi realiseras. Det är enligt

regeringens mening viktigt att Sverige fortsätter att verka aktivt i arbetet

med att följa upp och driva igenom förslagen i strategin. Sverige bör

också verka för att ytterligare åtgärder vidtas för att nå det slutliga målet

om att kritiska belastningar skall underskridas i hela Europa.

EU:s försurningsarbete har även betydelse för de länder i Central- och

Östeuropa som ansöker om medlemskap i EU. Antagandet och

tillämpningen av EU:s lagstiftning på området, särskilt gällande utsläpp

från stora förbränningsanläggningar och svavelhalt i oljor, kommer att

medföra positiva effekter för försurningen i Sverige. Det framgår av

betänkandet Miljön i ett utvidgat EU (SOU 1997:149). Utredningen visar

att utsläppsminskningar i Polen och Tjeckien har störst betydelse för

Sverige. Ett medlemskap i EU kan påskynda åtgärder som minskar

försurande utsläpp i dessa länder. De sydöstra delarna av Sverige skulle

särskilt gynnas av detta.

EU:s försurningsstrategi har remissbehandlats. Samtliga

remissinstanser instämmer i stort med kommissionens meddelande

(Försurningsstrategin KOM (97)88 En strategi för att motverka

försurning) och anser att problemet med försurning måste lösas genom

internationella överenskommelser.

7.2.2 Kalkningsverksamheten

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket och länsstyrelsen skall ta

fram en detaljerad nationell plan av hur kalkningsverksamheten skall

läggas upp och dimensioneras den kommande tioårsperioden.

Utgångspunkten skall vara att säkerställa den biologiska mångfalden

och nyttjandet av sjöar och vattendrag. Reglerna om statsbidrag till

kalkning har ändrats för att ge Naturvårdsverket ett mer uttalat ansvar

för styrning av länsstyrelsernas arbete med planering, uppläggning

och genomförande av kalkningen.

Det nuvarande bidragssystemet med statsbidrag bör bibehållas,

liksom nuvarande redovisningssystem och utbetalningsrutiner.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning (Naturvårdsverket, Nationell plan för

kalkningsverksamheten, dnr M96/4110/5).

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att

Naturvårdsverkets rapport utgör en bra grund för vidare arbete med den

slutliga nationella planen. Flera instanser påpekar att mycket arbete

kvarstår innan en konkret plan finns. En majoritet av remissinstanserna

anser att en ökad samordning inom avrinningsområdena är bra. Flertalet

remissinstanser delar Naturvårdsverkets bedömning att det nuvarande

bidragssystemet bör behållas.

Skälen för regeringens bedömning: Den minskade

svavelbelastningen är sannolikt förklaringen till att försurningsläget i

svenska sjöar har förbättrats något under 1990-talet. Fortfarande är dock

ca 12 000 sjöar försurade och behovet av kalkning kommer att finnas

kvar under många år. Enligt regeringens uppfattning bör

Naturvårdsverket fortsätta arbetet tillsammans med länsstyrelserna att,

bl.a. utifrån den bedömningsmall som finns, ta fram en detaljerad

nationell plan över hur verksamheten skall läggas upp och dimensioneras

över den kommande tioårsperioden för att bevara den biologiska

mångfalden och bibehålla möjligheterna till nyttjande av sjöar och

vattendrag. I sydvästra Sverige är mark och vatten kraftigt försurad.

Regeringen gör den bedömningen att det här behövs ett samlat grepp om

problemet med försurningen. I den nationella planen bör det därför ingå

att Naturvårdsverket och länsstyrelserna tillsammans med Skogsstyrelsen

beskriver hur ett kalknings- och vitaliseringsprogram för mark och vatten

i sydvästra Sverige bör utformas.

Arbetet med den nationella planen beräknas pågå under år 1998 och

fram till halvårsskiftet år 1999.

Regeringen har nyligen beslutat om ändring i förordningen (1982:840)

om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag varigenom

Naturvårdsverket har getts ökade möjligheter att styra verksamheten för

hur kalkningsverksamheten skall bedrivas.

Regeringen anser i likhet med Naturvårdsverket att länsstyrelserna tills

vidare skall ha ansvar för verksamheten, att deras arbete med

kalkningsplaner bör samordnas regionalt och att det nuvarande systemet

för statsbidrag, med nivåerna 85, 95 och 100 % bidrag, bibehålls.

Enligt regeringens uppfattning bör också det nuvarande

redovisningssystemet och utbetalningsrutinerna bibehållas i enlighet med

Naturvårdsverkets utvärdering.

7.3 Klimat

7.3.1 Åtgärder inom klimatområdet

Regeringens bedömning: Insatser mot globala klimatförändringar är

fortsatt viktiga för att uppnå de mål som har fastställts i FN:s

ramkonvention om klimatförändringar.

En parlamentariskt sammansatt kommitté skall tillsättas som, med

utgångspunkt i riksdagens beslut om klimat- och energipolitiken samt

Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande, skall ha till uppgift att

på basis av resultaten vid klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto

presentera förslag till delmål och en strategi med åtgärdsprogram som

lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet. Som stöd till kommittén skall en

särskild utredare granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i

Kyotoprotokollet för balansering av utsläpp mellan protokollets parter

kan introduceras i Sverige. Frågan om etappmål avseende utsläppen av

koldioxid från transporter har behandlats i den transportpolitiska

propositionen (prop. 1997/98:56).

Skälen för regeringens bedömning: Den svenska politiken i

klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut år 1993

(prop. 1992/93:179, bil. 1, s. 33, bet. 1992/93 JoU19, rskr. 1992/93:361).

Som mål angavs att utsläppen av koldioxid från fossila källor skall

stabiliseras på 1990 års nivå, senast år 2000. Riksdagen beslutade vid

detta tillfälle att utsläppen av koldioxid från fossila källor efter år 2000

skulle minska. I samband med beslutet uttalade Jordbruksutskottet att det

är av vikt att snarast fastställa mål för klimatarbetet efter år 2000 och att

utarbeta förslag för att nå dessa mål. Riksdagen anslöt sig också till

regeringens bedömning att vid den närmare utformningen av en svensk

klimatstrategi måste jämförelser göras med faktiskt vidtagna åtgärder i

andra länder för att undvika att Sverige påtar sig en väsentligt större

ekonomisk börda än våra konkurrentländer.

Viktiga riktlinjer för det svenska internationella agerandet har också

redovisats i regeringens skrivelse till riksdagen hösten 1996 om Sveriges

internationella samarbete för hållbar utveckling (skr. 1996/97:2),

regeringens skrivelse om ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) samt de

riktlinjer för energipolitiken och den strategi för minskad klimatpåverkan

från energisektorn som riksdagen beslutat om den 10 juni 1997 (prop.

1996/97:84 avsnitt 11, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212).

Efter riksdagens beslut 1993 om klimatpolitiken har nya frågor

aktualiserats och andra omständigheter tillkommit som då inte

behandlades. Sverige är sedan 1995 medlem av den Europeiska unionen

vilket ställer förändrade villkor men också öppnar nya möjligheter för

såväl vårt nationella som internationella deltagande i klimatarbetet. En ny

överenskommelse om industriländernas utsläpp av växthusgaser för

tidsperioden 2010 har nyligen träffats i Kyoto vid klimatkonventionens

tredje partsmöte.

Mot bakgrund av dessa förhållanden skall regeringen tillkalla en

parlamentariskt sammansatt kommitté som får till uppgift att på basis av

resultaten vid klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto och mot

bakgrund av EU:s gemensamma åtagande, presentera delmål och en

strategi med åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid

kostnadseffektivitet. Utgångspunkten för programmet är riksdagens

beslut om klimat- och energipolitiken samt Sveriges ansvar för EU:s

gemensamma åtagande. Som stöd till kommittén skall en särskild

utredare granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet

för balansering av utsläpp mellan protokollets parter kan introduceras i

Sverige. Regeringens bedömning om etappmål avseende utsläppen av

koldioxid från transporter har behandlats i den transportpolitiska

propositionen (prop. 1997/98:56).

Klimatpåverkande utsläpp sårbarheten i Sverige

Regeringen bedömer att insatser mot globala klimatförändringar fortsatt

är viktiga för att uppnå de mål som har fastställts i FN:s ramkonvention

om klimatförändringar. Hotet om en klimatförändring har vuxit fram som

ett globalt miljöproblem av stor politisk betydelse under det senaste

årtiondet även om forskarna i dag bara kan ge en grov bild av vad som

kan karaktärisera framtida klimatförändringar.

Det finns en betydande tröghet när effekten av dagens utsläpp av

växthusgaser visar sig. Merparten av den koldioxid vi släpper ut i

atmosfären i dag kommer fortfarande att finnas kvar om 50 år och en

betydande del stannar kvar ända fram på 2100-talet. Detta innebär att vi

ännu inte kan överblicka effekterna på klimatsystemet av dagens utsläpp.

Enligt den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) kommer

koldioxidhalten i atmosfären att ha fördubblats i slutet av nästa

århundrade, jämfört med koncentration före industrialismens början, om

de globala utsläppen av koldioxid förblir desamma som i dag. Därför är

det enligt regeringens bedömning angeläget att tidiga åtgärder för att

reducera utsläppen vidtas med tanke på klimatsystemets tröghet.

Trots att kunskapen har ökat väsentligt de senaste åren, är det mycket

svårt att förutsäga effekterna på ett visst ekosystem eller inom en region.

Naturvårdsverket har i rapporten Effekter av ett förändrat klimat,

(rapport nr 4458), sammanfattat vad som kan sägas beträffande påverkan

på Sverige. Våra subarktiska ekosystem är känsliga eftersom det tar lång

tid för dem att bildas, tillväxten är långsam och reproduktionen

oregelbunden. Klimatförändringar kan t.ex. påverka fjälltrakternas

biologiska mångfald. Anpassningsförmågan hos dessa ekosystem är

begränsad. Östersjön är ett annat sårbart område, vars unika

brackvattensystem kan komma att försvagas.

Känslighetsanalysen avseende tekniska system pekar på att

korrosionen av metallkonstruktioner och i byggnader skulle kunna öka i

såväl mildare och fuktigare klimat, som i ett mildare klimat med

bibehållen nederbörd.

Det sammantagna resultatet av känslighetsanalysen för tekniska system

och den eventuella inverkan ett mildare klimat skulle medföra, visar att i

ett kortare perspektiv bedöms inga större förändringar ske som skulle

innebära ökad risk för människan. För ett längre perspektiv är det dock

viktigt att redan i dag skaffa ökad kunskap och handlingsberedskap för

de tänkbara effekter som kan uppstå vid ett ändrat klimat.

Utsläpp av växthusgaser i Sverige

De viktigaste växthusgaserna är koldioxid, metan, dikväveoxid, samt

stabila fluorkarboner och svavelhexafluorid. Den relativa

växthuseffekten av utsläpp kan uttryckas som GWP (Global Warming

Potential) för en viss tidsperiod, vanligen 20, 100 eller 500 år.

Växthusgaserna kan på detta sätt uttryckas som koldioxidekvivalenter

och adderas för att få ett mått på den sammantagna växthuseffekten. I

100 års perspektivet svarar koldioxid för ca 80 % av de sammanlagda

utsläppen i Sverige. Övriga växthusgaser som ingår i Kyotoprotokollet är

metan, dikväveoxid, fluorkarboner (HFC- och FC-föreningar) och

svavelhexafluorid. Utsläppen av koldioxid från fossila källor kommer

från transportsektorn, energisektorn och tillverkningsindustrin i ungefär

lika stora andelar. Utsläppen har minskat med nära hälften sedan år 1970.

De flesta andra länder har haft en motsatt utveckling. De svenska

utsläppen av koldioxid per capita eller per BNP är numera bland de

lägsta inom OECD-länderna. Däremot är energiförbrukningen per capita

bland de högsta i Europa, något som får tillskrivas vår energiintensiva

basindustri och vårt kalla klimat.

I Sverige är de dominerande källorna för metan kommunala

avfallsdeponier och djurskötseln (idisslare och gödselhantering).

Metodik för att beräkna utsläpp av dikväveoxid (lustgas) är bristfällig.

Förbränning av bränslen och emission från transportsektorn är de

viktigaste källorna.

Den vanligast förekommande HFC-föreningen är HFC-134a med det

kemiska namnet tetrafluoretan. För närvarande svarar HFC-134a för mer

än 90 % av användningen av HFC-föreningarna i Sverige. Användningen

av HFC-föreningar kommer att öka inom hela kylsektorn framöver.

HFC-föreningar används också som blåsmedel i vissa plastprodukter och

i viss utsträckning som brandskyddsmedel.

Användningsområden för FC-föreningar är i högspänningsbrytare,

livsmedelsmaskiner, laboratorieutrustningar m.m. En växande marknad

är användningen inom textilområdet.

Användningen av svavelhexafluorid (SF6) är hittills framför allt

begränsad till elsektorn där den bl.a. används som isolergas i ställverk,

isoler- och kylmedia i transformatorer samt isoler- och brytmedium i

strömbrytare för både hög- och mellanspänning. Svavelhexafluorid

används även i metallurgisk industri som skyddsgas vid gjutning av

magnesium.

Genomgående är statistiken för utsläpp av andra växthusgaser än

koldioxid mer osäker.

Utsläppen av gaser balanseras delvis av vårt upptag av koldioxid i

skogsekosystemen, s.k. sänkor. Under 1990-talet har tillväxten i de

svenska skogarna varit avsevärt större än avverkningen. En betydande

virkesreserv i form av bundet koldioxid håller därför på att byggas upp.

En betydande mängd kol finns också bundet i mark och sediment.

Kunskapen om storleken och förändringen av dessa kolförråd är dock

osäker och ytterligare forskning behövs.

Åtgärder mot klimatpåverkan

Regeringens nuvarande huvudsakliga strategi för att nå koldioxidmålet är

att begränsa användningen av fossila bränslen och ersätta dem med

förnybara energikällor samt en bättre hantering och ett effektivare

utnyttjande av energin. För att främja och stimulera introduktionen av

förnybara energikällor och ökad effektivitet i energianvändningen, har

riksdagen vid flera tillfällen beslutat om program för energihushållning

och främjande av biobränslen, vindkraft och solenergi. Senast i

riksdagens energipolitiska beslut angavs ett program för ett ekologiskt

och ekonomiskt uthålligt energisystem (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97

NU12, rskr. 1996/97:212). I energiomställningsprogrammet ingår bl.a. en

satsning på anslutning av elvärmda byggnader till fjärrvärmenäten och

konvertering från elvärme till uppvärmning med bränsle. Bidrag till

installation av utrustning som medför en minskning av eleffektuttaget

lämnas till ägare av småhus med elvärme.

Vidare ges stöd till investeringar i vindkraftverk, småskaliga

vattenkraftverk och anläggningar för kraftvärmeproduktion med

biobränslen. Investeringsstöden kompletteras med stöd till upphandling

av ny elproduktionsteknik.

Hushållningen med energi stimuleras genom information, utbildning,

teknikupphandling av energieffektiv teknik, provning, märkning och

certifiering av energikrävande utrustning samt kommunal

energirådgivning.

De statliga insatserna för utveckling av teknik för framtidens

energisystem förstärks och koncentreras. Energiforskningen ges ökade

resurser och får en delvis ny inriktning där forskning om energisystemet

och det internationella samarbetet med särskilt länderna i

Östersjöregionen betonas. Stödet till branschgemensam forskning och

utvecklingen av ny energiteknik i företag och branscher förstärks genom

att Energiteknikfonden tillförs ytterligare medel. Ett energiteknikbidrag

införs för att stödja energiteknik som behöver utvecklas genom att provas

i full skala och demonstreras med reducerad risk för företagen. Det

energipolitiska beslutet innefattade också en strategi för minskad

klimatpåverkan från energisektorn. Ett breddat energi-, miljö- och

klimatsamarbete kring Östersjön utvecklas och omfattar

energieffektivisering och övergång till förnybara energikällor i Baltikum

och Östeuropa. Sådana energipolitiskt motiverade internationella insatser

är en viktig del i strategin för en minskad klimatpåverkan från

energisektorn och för den svenska klimatpolitiken.

Inom energi- och transportområdena har viktiga styrmedel varit skatter

och bidrag. Sedan oljekriserna i början på 1970-talet har

energibeskattningen använts för att minska fossilbränsleanvändningen

och därmed förknippade utsläpp. Från och med januari 1991 halverades

energiskatten samtidigt som en koldioxidskatt infördes. Skatten infördes

samtidigt med en omfattande större skattereform som syftade till att

minska skatterna på inkomster och kapital och öka dem på miljön.

Mervärdeskatt tas sedan dess ut på all användning av energi. För

närvarande pågår inom regeringskansliet en översyn av

energibeskattningen. Översynen beräknas vara slutförd kring årsskiftet

1998/99, med sikte på en proposition våren 1999. Ambitionen är att

skapa ett enklare och mer överskådligt system med en klarare uppdelning

mellan skatternas fiskala och miljöstyrande roller. En utgångspunkt för

översynen är bl.a. att biobränslen gynnas framför fossila bränslen

samtidigt som industrins konkurrenskraft inte skall äventyras och att

skattesystemet skall styra mot de mål som uttalats i den energipolitiska

propositionen. En ökad miljörelatering av skattesystemet skall

eftersträvas och i översynen ingår även att behandla frågan om hur

naturgasens miljöfördelar jämfört med olja och kol skall beaktas i

energibeskattningen.

Inom transportsektorn har skatten på bensin höjts och forsknings- och

utvecklingsarbetet har intensifierats. Under 1990-talet har två breda

program i Kommunikationsforskningsberedningens (KFB) regi, som

gäller användningen av alternativa bränslen, startats. Det ena programmet

har koncentrerats på användningen på biobaserade drivmedel, det andra

på användningen av el- och hybridfordon.

Det har ännu inte vidtagits några åtgärder inom jordbruket vars

uttalade syfte är att minska produktionen av växthusgaser. Vissa av de

åtgärder som har vidtagits av andra skäl har dock även effekt på

växthusgaserna. Exempel på sådana är åtgärder mot kväveläckage. Med

dagens kunskap är det dock osäkert att ange i kvantitativa termer hur

åtgärderna påverkar avgången av metan respektive dikväveoxid.

Många åtgärder som sedan 1990 satts in inom skogsnäringen påverkar

kolbalansen.

Klimatkonventionen

FN:s ramkonvention (SÖ 1993:13) om klimatförändringar

undertecknades av 156 länder i anslutning till den s.k. Riokonferensen år

1992. I början av år 1998 hade 174 länder ratificerat, godkänt eller

anslutit sig till konventionen. Efter godkännande av riksdagen i samband

med 1993 års klimatpolitiska beslut, ratificerade Sverige konventionen i

juni 1993. Konventionen trädde i kraft år 1994. Konventionen innebär

inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder.

Sverige har dock i likhet med andra länder uttalat ett nationellt mål för

utsläppsbegränsningar av koldioxid och andra växthusgaser.

Under de senaste åren har förhandlingar pågått inom konventionen i

syfte att fastställa ett protokoll vid det tredje partsmötet för

konventionen. Förhandlingarna har ägt rum inom Berlinmandatets ad

hoc-grupp (AGBM), en förhandlingsgrupp som tillsattes av det första

partsmötet i Berlin 1995. Vid mötena i AGBM har ett avtal förberetts om

bindande utsläppsreduktioner för alla industriländer samt gemensamma

åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna.

EU har under det globala förhandlingsarbetet varit drivande i arbetet. I

en särskild arbetsgrupp under EU:s ministerråd har gemenskapens

ståndpunkter i de fortsatta förhandlingarna förberetts. Det tredje

partsmötet ägde rum i Kyoto i slutet av år 1997. Kyotoprotokollet är ett

betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i FN:s

ramkonvention om klimatförändringar. Protokollet omfattar

växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner

(HFC- och FC-föreningar) samt svavelhexafluorid (SF6). Gaserna skall

vägas samman med hänsyn till deras påverkan på växthuseffekten. Enligt

protokollet skall de faktorer användas som den mellanstatliga panelen för

klimatförändringar (IPCC) har utarbetat för tidsperioden 100 år.

Sammanlagt innebär protokollets åtaganden en minskning av utsläppen

av dessa gaser med 5,2 % från 1990 års nivå för industriländerna.

Parternas åtaganden skall uppnås under perioden 2008 2012. EU har

åtagit sig att gemensamt minska utsläppen för gaserna med 8 %.

Kyotoprotokollet innehåller flera olika mekanismer som innebär att

länder kan göra investeringar utomlands och under vissa omständigheter

få räkna sig utsläppsreduktionerna till godo.

Kyotoprotokollet innebär också en skyldighet för länderna att ta

hänsyn till upptaget av koldioxid i s.k. sänkor, dvs främst en varaktig

ökning av koldioxidupptaget till följd av växternas fotosyntes.

Regeringen har påbörjat en detaljerad granskning av Kyotoprotokollet,

och deltar också aktivt inom EU för att utarbeta gemensamma EU-

positioner i de utestående frågorna som skall behandlas vid

Klimatkonventionens fjärde partsmöte i november 1998. Eftersom många

frågor som rör implementeringen av protokollet skall avgöras först då,

kommer troligen ratifikationsprocessen att vara utdragen.

EU har tidigare deklarerat sin avsikt att uppfylla åtaganden gentemot

det kommande protokollet gemensamt i en s.k. utsläppsbubbla. I

förhandlingarna fick EU gehör för denna möjlighet, i protokollet finns en

artikel som reglerar sådana samarbetsformer.

Ministerrådet i EU har tidigare beslutat att den slutliga

bördefördelningen av EU:s gemensamma åtagande skall fastställas efter

Kyoto. Under våren kommer således nya förhandlingar att äga rum inom

EU i syfte att fastställa en slutlig bördefördelning. I denna

bördefördelning kommer det att slås fast hur stor del av EU:s

gemensamma åtagande som skall bäras av Sverige.

Bioenergifrågor

Koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen utgör merparten av

Sveriges bidrag till den befarade globala klimatförändringen.

Omställningen av energisystemet till en ekonomiskt och ekologiskt

hållbar utveckling får därför stor betydelse för Sveriges insatser mot

klimatförändringar. Att främja ett effektivt energiutnyttjande och

stimulera en fortsatt övergång till förnybara energislag är viktiga inslag i

omställningen från klimatpolitisk utgångspunkt. Av fossila bränslen ger

naturgasen de lägsta specifika utsläppen av koldioxid.

Användningen av biobränslen är alltså viktig för att minska utsläppen

av växthusgaser i framtiden. Det finns dock fortfarande en rad frågor om

tillgången i framtiden. Det är bl.a. inte helt klart hur mycket bioenergi

som kan tas ut ur skogen utan att markens långsiktiga

produktionsförmåga hämmas. Vidare måste det övervägas hur stora

arealer som kan bli aktuella för odling av energigrödor. I bägge fallen

måste biobränslena produceras utan att den biologiska mångfalden

skadas. Betydelsen av Kyotoprotokollets bestämmelser kring upptag av

koldioxid i s.k. sänkor behöver också analyseras ytterligare. När det

gäller alternativa drivmedel hänvisas till avsnitt 7.1.3.

Naturvårdsverket och NUTEK har i sin rapport Effekter av ökad

biobränsleanvändning (1996) dragit slutsatsen att de ekologiska

restriktionerna inte behöver bli bindande för biobränsleuttaget. I stället är

det utbud och efterfrågan som styr hur stor användningen blir. Samma

slutsats har tidigare dragits av Biobränslekommissionen (N1991:11) i

betänkandet Biobränslen för framtiden (SOU 1992:90) och

Energikommissionen (N1994:04) i betänkandet Omställning av

energisystemet (SOU 1995:139).

Biobränsleanvändningen påverkas i hög grad av produktionskostnader,

priser och skatter. Det finns därför anledning att göra en analys av den

priskonkurrens som finns mellan olika bränslen respektive med

importerad biomassa och all annan form av icke skattepliktiga bränslen

som avfall, returflis, bildäck m.m. Denna fråga utreds inom ramen för

översynen av energiskattesystemet. Skogsindustrins utveckling samt mål

och medel inom det jordbrukspolitiska området påverkar också

prisbilden. Användningen av biobränslena i olika sektorer beror i dag i

hög grad av relativpriserna, som i sin tur påverkas av de olika styrmedlen

på energipolitikens område. Detta studeras i den nyss nämnda översynen

av energiskattesystemet och har också belysts av Kretsloppsdelegationen

som i sitt tilläggsdirektiv (dir. 1996:87) har fått i uppgift att inventera

framlagda förslag till utnyttjande av biomassa. Resultaten har nyligen

lagts fram i en rapport till regeringen.

Ett storskaligt utnyttjande av biobränslen för att reducera

koldioxidutsläppen kommer att påverka jord- och skogsbruket. Det är

därför viktigt att en sådan bränsleproduktion kan ske på ett miljömässigt

bra sätt. Ett ökat uttag av skogsbränslen från skogen måste ske under

beaktande av skogsmarkens långsiktiga produktionsförmåga och så att

den biologiska mångfalden bevaras. Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK) har finansierat ett program för att

belysa effekterna av askåterföring och en ökad användning av

biobränslen. Skogsstyrelsen kommer på basis av de nya

forskningsresultaten efter samråd med övriga myndigheter att revidera

sina riktlinjer för uttag av skogsbränslen och lämna förslag till riktlinjer

för askåterföring. Riktlinjerna väntas vara klara under 1998.

Med tanke på de behov som finns för att utnyttja olika former av

bioenergi för att kunna uppnå klimat- och energipolitiska mål finns det

anledning att i ovan nämnda utredning som syftar till att ta fram ett

åtgärdsprogram mot klimatförändringar även klarlägga inom vilka

användningsområden förnybara energikällor bör utnyttjas för att ge störst

nytta i förhållande till kostnaderna. Kommittén skall också analysera

förutsättningarna för en ökad användning av bioenergi. Förslag om

styrmedel skall vara förenliga med miljö-, transport-, energi-, skogs-, och

näringspolitiken.

7.3.2 Energiskog

Regeringens förslag: De medel som under utgiftsområde 23, anslag B12

Kompletterande åtgärder inom jordbruket är avsatta för anläggningsstöd

för energiskog skall även kunna utnyttjas för andra åtgärder i syfte att

stimulera energiskogsodling.

Skälen till regeringens förslag: Odling av energiskog bidrar positivt

till att minska växthusgaser, både genom att öka tillgången på förnybar

energi och genom att under växtperioden binda koldioxid. År 1997

introducerades ett nationellt finansierat anläggningsstöd inom ramen för

rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande

av ett stödsystem till producenter av vissa jordbruksgrödor. För stödet

har beräknats 10 miljoner kronor per år under åren 1997 t.o.m. 2000.

Detta stöd har hittills endast utnyttjats marginellt, eftersom

nyplanteringen av energiskog minskat kraftigt de senaste åren. För att

stimulera lantbrukarnas intresse för energiskogsodling är det nödvändigt

att dessa medel får disponeras även för andra åtgärder i syfte att

uppmuntra till en fortsatt energiskogsplantering. Det bör ankomma på

regeringen att, efter hörande eller beslut av EG-kommissionen, besluta

om den närmare utformningen av dessa åtgärder.

8 Näringslivets och konsumenternas roll i

miljöarbetet

8.1 Hållbara produktions- och konsumtionsmönster

Regeringens bedömning: Staten bör skapa tydliga och

samhällsekonomiskt effektiva spelregler för näringsliv och

konsumenter. Därigenom kan bl.a. kunder, leverantörer och

finansiärer lättare medverka i omställningen till ett hållbart samhälle

utifrån bl.a. ekologisk synvinkel. Staten bör underlätta spridning av

miljöinformation i den mån detta inte sker på marknaden. Staten bör

vidare följa informationens kvalitet samt stimulera utveckling och

marknadsintroduktion av miljöanpassade tekniker och produkter. Som

underlag för regeringens ställningstaganden bör en kontinuerlig dialog

föras med parterna på de olika marknaderna.

NUTEK bör ges i uppdrag att lämna förslag till utformning och

finansiering av det fortsatta arbetet med stöd till små och medelstora

företag med miljörelaterad verksamhet.

Skälen för regeringens bedömning: Både konsumtion och

produktion ger upphov till betydande miljöeffekter. Effekterna är både

direkta, i form av t.ex. utsläpp och avfall från enskilda verksamheter och

konsumenter, och indirekta genom att konsumenter och producenter

inbördes påverkar varandras beteende inom marknadens ramar.

Regeringen anser att arbetet med att uppnå de miljömål som beskrivs i

kapitel 4 måste innefatta en strävan att minska den direkta miljöpåverkan

från konsumtion och produktion och att påverka marknadens sätt att

fungera i riktning mot ökad ekologisk hållbarhet. Marknadens

funktionssätt kan bl.a. påverkas av marknadsinriktade styrmedel, som

t.ex. ekonomiska styrmedel, offentlig upphandling, teknikupphandling,

miljömärkning och miljöcertifiering.

Regler av tillståndskaraktär och ekonomiska styrmedel har länge

utgjort ramen för marknadsaktörernas agerande genom att styra vad som

är tillåtet respektive lönsamt för företag att göra. Det senaste decenniet

har emellertid samspelet mellan marknadens parter gjort att många

företag går längre än vad som krävs enligt gällande regler i arbetet med

att minimera miljöpåverkan av företagens produktion och produkter.

Detta skapar delvis nya förutsättningar för miljöpolitiken. Företagens och

de enskilda konsumenternas roller och ansvar har bl.a. analyserats i

Kretsloppsdelegationens rapport Strategi för kretsloppsanpassade

material och varor (rapport 1997:14).

Statens roll i förhållande till marknaden är i första hand att skapa

tydliga spelregler. Regeringens nyligen framlagda förslag till miljöbalk

är en bas i detta arbete. Vidare bör användning av marknadsbaserade

styrmedel av olika slag ökas i den mån dessa kan bidra till att miljömålen

nås på ett effektivt sätt.

Företag, enskilda konsumenter och myndigheter har olika roller och

utifrån dessa olika möjligheter att påverka utvecklingen. Konsumenterna

och hushållen kan påverka produktionen genom att efterfråga

miljöanpassade produkter och tjänster. Vid sidan av intresset för enskilda

produkters miljöegenskaper växer även konsumenternas intresse för

företagens miljöanseende i stort, vilket bidrar till att driva på företagens

miljöarbete.

Inköp som görs av professionella upphandlare inom privata företag och

offentliga organisationer är av betydelse för utvecklingen av

miljöanpassade varor och tjänster. De yrkesmässiga upphandlarna har

större möjligheter till direkt påverkan genom att de köper större volymer

och kan ställa direkta krav på utformning av produkter. De har också mer

tid och resurser till att utvärdera olika alternativ. En krävande inköpare

kan många gånger vara en viktig drivkraft för den tekniska utvecklingen.

Hittills har konsumentkraven haft störst påverkan på producenter av

konsumentnära produkter och starkt profilerade varumärken.

Producenterna har störst möjlighet att direkt påverka produkternas

utformning och miljöbelastning. Genom val av material, kemikalier,

tillverkningsprocesser, transporter, energianvändning etc. påverkas

miljön inte bara i råvaru- och tillverkningsledet, utan också under

användningsfasen och i avfallsledet. En helhetssyn på miljöarbetet kräver

att arbetet inriktas på förebyggande åtgärder och på utvecklingen av ny

teknik och nya produktionsprocesser. I proposition 1996/97:167

Miljöredovisning och miljöinformation i näringslivet redovisas

regeringens syn på hur ett miljöanpassat näringsliv kan bedrivas. Det blir

vanligare att företag ställer miljökrav på leverantörer, något som också

ingår i olika miljöledningssystem som EU-systemet EMAS och den

internationella standarden ISO 14001. Miljövarudeklarationer underlättar

också för företagen att ställa krav på produkter. Dessa system måste vara

kvalitetssäkrade inte minst eftersom de får effekter i många led. Handeln

och importörerna har stora möjligheter att driva på utvecklingen dels

genom att erbjuda miljöanpassade varor, dels förmedla krav från enskilda

konsumenter till tillverkare.

Små och medelstora företag har ibland sämre förutsättningar än stora

företag att bedriva ett långsiktigt miljöarbete. Den främsta anledningen är

bristande resurser och kompetens. Närings- och teknikutvecklingsverket

(NUTEK) driver sedan år 1995 projektet Miljöstyrning i småföretag, som

syftar till att informera och vägleda företag som vill EMAS-registrera

sig. Genom att bygga upp nätverk mellan olika företag och lokala

utvecklingscentra kan bättre förutsättningar skapas för ett kunskapsutbyte

mellan företag. Goda erfarenheter från arbete med lokala

utvecklingscentra finns på flera håll i landet, bl.a. i flera kommuner och

på länsnivå. Regeringen avser att ge NUTEK i uppdrag att utreda

behovet av regionala insatser för stöd till små och medelstora företag

med miljörelaterad verksamhet och lämna förslag till hur sådant arbete

bör organiseras. Frågor som bör utredas är exempelvis möjligheter att

stärka de mindre företagens internationella konkurrenskraft, behov av

kompetenshöjning för produktutveckling på bl.a. miljöområdet,

kontaktytor mellan högskola/universitet/branschinstitut och de

medverkande företagen samt möjligheter att registrera sig enligt EMAS

eller ISO 14001. I första hand bör man undersöka möjligheterna att

utnyttja befintliga organ som ALMI och Exportrådet. Eventuella nya

organ bör samverka med ALMI och/eller Exportrådet.

Genom att förmedla kapital till producenter har kreditgivare och

kapitalplacerare stora möjligheter att påverka företagens miljöarbete. I

takt med att miljöfrågorna blir en affärsstrategisk fråga växer de

ekonomiska motiven att väga in miljöaspekter vid kreditvärdering och

investeringar. Vid sidan av de stora institutionella ägarna har enskilda

personer börjat placera sina besparingar i fonder med inriktning på

miljöanpassade företag.

Konsumenterna och miljön

Konsumenterna kan bidra till en bättre miljö genom att vid inköp av

varor och tjänster ställa krav och välja alternativ som är bättre från

miljösynpunkt än andra i övrigt likvärdiga produkter, men också genom

att avstå från viss typ av konsumtion. Hushållen kan även ta hänsyn till

miljön vid användningen av varor, hanteringen av avfall samt vid den

egna produktionen av vissa förnödenheter som utgör ett alternativ till köp

av en viss vara eller tjänst. En effekt av konsumenternas efterfrågan på

miljöanpassade alternativ är att producenterna påverkas att tillverka

miljöanpassade varor och tjänster i större utsträckning. Att enskilda

konsumenter stimuleras till mer miljöanpassade konsumtionsmönster i

sin vardag kan dessutom få som positiv följdeffekt att konsumenterna

agerar på ett ekologiskt hållbart sätt när de uppträder i andra roller i

samhället.

Insatser av stor betydelse för hushållens möjligheter att agera

miljömedvetet är bl.a. varuprovning, ändamålsenlig miljöinformation

avseende varor och tjänster, prisundersökningar, en bra fungerande

kollektivtrafik samt ett för hushållen lättillgängligt system för

avfallshantering.

Regeringen har nyligen överlämnat skrivelsen Konsumenterna och

miljön en handlingsplan för hållbar utveckling (skr. 1997/98:67) till

riksdagen. Ett viktigt skäl till detta är att överslagsberäkningar från bl.a.

Naturvårdsverket pekar på att hushållen ger upphov till närmare hälften

av de svenska miljöskadliga utsläppen. I skrivelsen presenterar

regeringen sin syn på centrala frågor som rör miljömålet i

konsumentpolitiken, dvs. att sådana konsumtions- och

produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön

och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Handlingsplanen är

inledningen till en process vars syfte är att uppmuntra och underlätta för

hushållen att ta ett ökat ansvar för miljön och resurshushållningen.

8.2 Näringslivet

8.2.1 Den finansiella sektorn

Regeringens bedömning: Miljörelaterad information om enskilda

företags verksamhet och produkter bör göras tillgänglig.

Naturvårdsverket skall föreslå hur miljöinformation från

miljömyndigheter och andra myndigheter med relevant miljöinformation

kan ställas till finansmarknadens förfogande samt hur

informationsöverföringen skall finansieras. Organisationsnummer bör

införas som obligatorisk uppgift i företagens rapportering till

tillsynsmyndigheterna enligt miljöbalken.

Skälen för regeringens bedömning: I betänkandet Förbättrad

miljöinformation (SOU 1997:4) föreslog miljöinformationsutredningen

att de redan existerande kreditupplysningsföretagen skulle utvidga sin

verksamhet till att omfatta även miljöinformation, för att ge den

finansiella sektorn förbättrad information som underlag för bedömning

av miljörelaterade risker och möjligheter. Utredningen pekade särskilt på

de obligatoriska miljörapporterna som en viktig informationskälla.

Utredningen framhöll också problemet med att miljörapporter och andra

register är knutna till verksamheter, medan de finansiella aktörerna är

intresserade av information som är knuten till företag och därmed är

kopplad till organisationsnummer.

I proposition 1996/97:167 Miljöredovisning och miljöinformation i

näringslivet har regeringen redovisat utredningens huvudsakliga förslag

och därvid bedömt att förslagen i stora delar kan genomföras på frivillig

väg. Vissa frågor kräver emellertid statliga åtgärder. Riksdagen har

nyligen i anledning av propositionen (bet. 1997/98:JoU8, rskr.

1997/98:56) beslutat att genom ett tillägg till årsredovisningslagen

(1995:1554) införa ett krav på företag att i sin förvaltningsberättelse

lämna upplysningar om verksamhetens påverkan på den yttre miljön.

Detta krav gäller, fr.o.m. räkenskapsåret 1999, alla företag som bedriver

anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt miljöskyddslagen.

Bokföringsnämnden och Redovisningsrådet överväger för närvarande

närmare riktlinjer för detta.

Naturvårdsverket förbereder en omfattande förändring av systemet

med miljörapporter och av de länsstyrelsevisa registren (EMIR) i

samband med införandet av miljöbalken. Frågan om att införa

organisationsnummer som obligatorisk uppgift i företagens rapportering

har även behandlats av en arbetsgrupp för tillsynsfrågor inom

Miljödepartementet.

Regeringen gör bedömningen att det skulle vara en fördel om

organisationsnummer ingick som obligatorisk uppgift i företagens

rapportering till tillsynsmyndigheterna enligt miljöbalken. Detta bör,

sammantaget med förändringar av miljörapporterna och länsstyrelsernas

register, kunna leda till att ett praktiskt samarbete mellan

miljömyndigheterna och kreditupplysningsföretagen blir möjligt.

I regleringsbrevet för 1998 har dessutom uppdragits åt

Naturvårdsverket att i oktober 1998 redovisa ett förslag till hur

miljöinformation från myndigheter kan ställas till finansmarknadens

förfogande. Möjligheterna att öka tillgängligheten till länsstyrelsernas

miljödatabaser skall undersökas. Uppdraget innebär att Naturvårdsverket

initialt får ett huvudansvar för att utveckla en modell för

informationsöverföring, vilket inkluderar information från flera olika

myndigheter. Initiala och löpande kostnader för överföring av

miljöinformation skall uppskattas och verket skall också ge förslag till

avgiftssättning. Regeringen avser att ge Miljövårdsberedningen i uppdrag

att utreda hur information om hur framgångsrika företagen är i sitt

miljöarbete och i att uppfylla olika miljökrav kan användas i arbetet med

en hållbar näringslivsutveckling.

Regeringen anser att användarna, dvs. de finansiella aktörerna, i

huvudsak bör finansiera förmedlingen av miljöinformation. Frågan om

storleken på den del av kostnaderna som är förknippade med att förmedla

information till den finansiella sektorn, och huruvida det är motiverat för

staten att finansiera eventuella fasta kostnader för ett sådant system bör

behandlas efter det att Naturvårdsverket tagit fram förslag till

finansiering.

8.2.2 Industrin

Regeringens bedömning: Industriproduktionen bör

kretsloppsanpassas i syfte att uppnå en långsiktigt hållbar

resursanvändning. Industrins ansvar för att uppnå miljökvalitetsmålen

bör preciseras med utgångspunkt från en kostnadseffektiv fördelning

av åtgärder mellan olika sektorer. Regeringen bör utforma en strategi

för detta, ett arbete som skall föregås av en dialog med näringslivet.

Skälen för regeringens bedömning: Åtskilliga av de av regeringen

föreslagna miljökvalitetsmålen berör industrin. Industrin bidrar till den

svenska välfärden genom exportinkomster, sysselsättning och

skatteinbetalning till den svenska staten. På flera håll bedrivs ett

ambitiöst arbete för att komma tillrätta med miljöproblem som uppstår

bl.a. genom utsläpp som leder till försurning, klimatförändringar och

hälsoeffekter. I det följande behandlas vissa av industrins miljöeffekter.

Verksamheten inom industrin innebär också förbrukning av ändliga

resurser som naturgrus och metaller. I detta avsnitt berörs endast

miljöeffekter som härrör från industriprocesser. Frågor som rör

energiförbrukning och transporter behandlas inte här.

NUTEK har huvudansvaret för industrirelaterade frågor. Det är en

naturlig uppgift för NUTEK att definiera sitt sektorsansvar samt

avgränsningar gentemot andra myndigheter.

Miljöpåverkande utsläpp

Industrin bidrar till försurning genom utsläpp av kväveoxider (NOx) och

svavel. NOx-utsläppen begränsas bl.a. av NOx-avgiften, av EG-direktiv

och villkor enligt miljöskyddslagen som reglerar utsläppen av

kväveoxider från olika typer av källor. Förbränning direkt knuten till

industriella processer, t.ex. skogsindustrins sodapannor och lutpannor, är

undantagen från NOx-avgiften. Dessa industriprocesser beräknas ha stått

för ca 7 % av NOx-utsläppen år 1994. Utsläppen från industriprocesser

där NOx-avgift inte erläggs har mellan åren 1990 och 1995 ökat med ca

17 %, men nya utsläppsvillkor väntas mot slutet av 1990-talet medföra

sänkta utsläpp också från dessa processer. Naturvårdsverket har i

rapporter om möjligheter och kostnader för att reducera

kväveoxidutsläppen (rapport 4530 och 4532) bedömt att de mest

kostnadseffektiva åtgärderna finns på andra områden än

industriprocesser.

Även svavelutsläppen bidrar till försurningen. Bränslen som används i

industriprocesser är undantagna från svavelskatt. Industrins

processutsläpp av svavel har minskat kraftigt genom tillståndsprövning

enligt miljöskyddslagen.

Industrin bidrar till klimatpåverkan, bl.a. genom utsläpp av koldioxid.

Utsläppen härrör delvis från industriprocesserna, men huvuddelen

uppstår vid transporter och förbränning (se vidare kap. 7). Industrin har

en viktig uppgift i att bidra till minskad klimatpåverkan genom att

utveckla energisnål teknik. Som ett led i det nya programmet för

omställningen av energisystemet har staten anvisat medel för forskning,

utveckling, demonstration och introduktion av energieffektivare teknik

bl.a. genom teknikupphandling. Stödet administreras av Statens

energimyndighet.

När det gäller åtgärder för att minska påverkan på ozonskiktet spelar

tillverkningsindustrins verksamhet en betydande roll. Sedan år 1995 är

det förbjudet att använda ozonförstörande ämnen vid framställning av

kyl- och frysskåp. Förslag till miljökvalitetsmål för minskning av

mängden ozonförstörande ämnen har redovisats i avsnitt 4.2.14

Skyddande ozonskikt. I praktiken skall användningen av

ozonnedbrytande ämnen helt upphöra.

Utsläppen till luft från industri- och energianläggningar i form av

cancerframkallande ämnen och flyktiga organiska ämnen påverkar

halterna av luftföroreningar. Aluminiumsmältverken svarar för 1 % av

utsläppen av polycykliska aromatiska ämnen (PAH). Tillverknings-

industrin svarar enligt Naturvårdsverket för ca 90 ton av totalt ca 450 ton

flyktiga organiska kolväten som släpptes ut till luft under år 1995.

Naturgrus

Ändliga resurser såsom naturgrus ingår i industriproduktionen.

Riktlinjerna om att värdefullt naturgrus skall sparas (se avsnitt 5.1

Riktlinjer för en effektivare och långsiktigt hållbar material- och

energianvändning) berör främst anläggnings- och byggnadsbranschen.

Användning av naturgrus kan minskas genom att ersättas med bergkross

eller återvunnet material. Båda åtgärderna bedöms av Naturvårdsverket

vara kostnadseffektiva för att nå målet om minskad användning av

naturgrus.

Från och med den 1 juli 1996 är förbrukning av naturgrus belagd med

skatt. Skatten uppgår till 5 kronor per ton naturgrus. Intresset för

bergtäkter, som det avspeglas i länsstyrelsernas tillståndsansökningar, har

ökat betydligt sedan diskussionen om skatt på naturgrus påbörjades. Till

denna ökning har också Vägverkets höjda kvalitetskrav på material till

vägbyggnad bidragit.

Metaller och giftiga ämnen

Riktlinjerna för resurseffektivitet i avsnitt 5.1 Riktlinjer för en effektivare

och långsiktigt hållbar material- och energianvändning innebär att

användningen av metall så långt detta är möjligt skall ske i kretslopp.

Därmed berörs industrin av riktlinjerna, liksom av miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö (i avsnitt 4.2.12).

Enligt regeringens bedömning bör industrin sätta mål för minskade

avfallsmängder och minskad deponering av avfall. Arbetet bör utgå från

Naturvårdsverkets Aktionsplan avfall (rapport nr 4601 och 4602).

Producenterna har ett tydligt ansvar enligt ett antal förordningar till

renhållningslagen, där mål satts upp för återanvändning och återvinning

av olika produktgrupper. Organiska ämnen och metallföreningar som

används inom industrin eller i de varor som tillverkas och säljs skall inte

hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Styrmedel

Såväl marknadskrafterna som styrmedlen i lagstiftningen påverkar

industrin i riktning mot minskade utsläpp och ökad kretsloppsanpassning.

Intresset för miljöfrågorna har stärkts bl.a. genom miljöledningssystem

och krav på miljöredovisning i företagens årsberättelser.

Genom miljölagstiftningen och kretsloppsarbetet påverkar regeringen

industrins verksamhet i riktning mot långsiktig hållbarhet. De stora

förbättringarna kan i dag uppnås genom att sluta kretsloppen inne i

fabrikerna och att återanvända spillmaterial och vatten i processerna så

långt detta är ekonomiskt rimligt. Regeringen anser att denna typ av

arbete bör prioriteras inom industrins miljöarbete. Kretsloppsarbetet är

närmare beskrivet i kapitel 5 Resurseffektivisering i ett

kretsloppssamhälle.

Utsläppen från industriprocesser i Sverige har minskat kraftigt genom

en konsekvent tillämpning av miljöskyddslagen. Enligt förslaget till

miljöbalk kan prövningen av verksamheter i ökad utsträckning ske

utifrån en samlad bedömning av hur verksamheten påverkar

förutsättningarna för en hållbar utveckling. Vid denna bedömning tas

hänsyn inte bara till utsläpp utan även till hushållning med naturresurser

och energi, kemikaliehantering, avfall och transporter. En tydligare

koppling till miljökvaliteten i naturen skapas genom

miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken. Många likartade små utsläpp

kan hanteras enklare med generella föreskrifter för verksamheter som

inte är tillståndspliktiga.

Regeringen gav år 1991 Naturvårdsverket i uppdrag att upprätta ett

tioårigt program för översyn av industrins utsläppsvillkor med stöd av

miljöskyddslagen, omprövningsprogrammet. Målet för programmet är att

det för varje miljöstörande anläggning skall finnas moderna och

ändamålsenliga villkor. Enligt uppdraget skall utsläppen till början av

2000-talet ha begränsats till sådana nivåer att miljön inte tar skada och

hälsan inte påverkas av de aktuella utsläppen. Även länsstyrelserna har

tagit fram program för omprövning av villkor för de anläggningar där

länsstyrelserna är tillståndsmyndighet enligt miljöskyddslagen.

Naturvårdsverkets senaste lägesrapport beträffande omprövnings-

programmet redovisades år 1996. I rapporten konstateras att utsläppen

från de aktuella anläggningarna har minskat jämfört med år 1990.

Speciellt framträdande är detta för utsläppen av klorerade organiska

ämnen från skogsindustrin. Vidare har utsläppen av metaller, svavel- och

kväveoxider samt lösningsmedel reducerats betydligt. Bidragen från

större svenska anläggningar till olika miljöhot såsom försurning,

eutrofiering, oxidantbildning och påverkan från persistenta organiska

ämnen har därigenom minskat.

Regeringen vill understryka betydelsen av att arbetet med omprövning

drivs vidare. Villkoren för tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall också

vara så tydliga att de i praktiken kan användas i tillsynsmyndighetens

arbete, exempelvis genom att där det är lämpligt formulera villkoren på

ett sådant sätt att överträdelser lätt kan konstateras. För det fortsatta

arbetet med omprövning av industriella verksamheter är det givetvis av

största vikt att omprövningarna inriktas mot sådan verksamhet som har

störst betydelse för att nå de nya miljömålen. De industriella

verksamheterna måste successivt anpassa sin verksamhet till en

ekologiskt hållbar utveckling. Omprövningarna måste i ökad utsträckning

inrikta sig mot prövning av verksamheter som inte redan i dag har sådan

inriktning. Omprövningen kan ske genom att industrin själv begär att

detta görs, eller genom att Naturvårdsverket eller länsstyrelserna begär

detta.

Regeringen avser att fortsätta dialogen med näringslivet med inriktning

på att stimulera processer som leder till resurseffektivisering och

kretsloppsanpassning. Miljövårdsberedningen bör ges i uppdrag att

förbereda denna dialog och lämna förslag på hur det fortsatta arbetet

skulle kunna bedrivas i Sverige. För detta ändamål krävs att beredningen

breddar sin kompetens på områdena industri, näringsliv och ekonomi så

att dessa aspekter får erforderlig belysning. Dialogen skall föras bl.a

kring processer och metoder för att driva på utvecklingen mot ett hållbart

näringsliv samt kring indikatorer för att mäta och bedöma ett företags

miljöarbete. Utgångspunkt för arbetet är de nationella miljömålen och

vad som presenteras om näringsliv och ekologisk hållbarhet i regeringens

skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet. Även riktlinjerna för

resurseffektivisering i kapitel 5 Resurseffektivisering i ett

kretsloppssamhälle samt för kemikaliepolitiken i kapitel 6

Kemikaliepolitik för 2000-talet skall tas upp till diskussion. Dialogen bör

utformas på ett sätt så att både varu- och tjänsteföretag är representerade.

Processen skall inriktas såväl på insatser från staten som på frivilliga

åtaganden från industrin. Regeringen avser att utifrån denna dialog

utveckla befintliga och, i den mån det är motiverat, nya styrmedel för

näringslivet som bidrar till en hållbar utveckling och till att miljömålen

uppnås. Det är här viktigt att det svenska näringslivets internationella

beroende beaktas. Aktuella styrmedel kan exempelvis vara upphandling

av miljöanpassad teknik, offentlig upphandling, EMAS-registrering eller

certifiering mot ISO 14001, miljömärkning, miljövarudeklarationer,

långsiktiga överenskommelser och informationsöverföring.

8.2.3 Tjänstesektorn

En stor del av Sveriges produktion består av tjänster såsom handel,

sjukvård, hotell, restaurang, avfallshantering, frisörer, målarfirmor och

bilverkstäder m.fl. Bank- och försäkringsväsendet, som också ingår i

tjänstesektorn, behandlas i avsnitt 8.2.1 Den finansiella sektorn.

Miljöpåverkan

Den miljöpåverkan som produktionen av tjänster ger upphov till uppstår i

många fall i ett tidigare led, under produktionen av de varor som används

i samband med tjänsterna. En minskad miljöpåverkan åstadkoms genom

att använda varor som producerats på ett miljöanpassat sätt. I många fall

används kemikalier med negativ påverkan på mark och vatten, t.ex.

rengöringsmedel som används av städbolag, på hotell, i industrilokaler

och på vårdinstitutioner.

Miljö- och hälsofarliga kemiska produkter används även av

fotolaboratorier och tvätterier. Sjukvården, tandvården och laboratorier

ger upphov till en stor mängd miljöfarligt avfall. I regeringens skrivelse

1997/98:13 Ekologisk hållbarhet framhölls att de miljö- och hälsofarliga

utsläppen från hälso- och sjukvården, inkl. tandvården, borde minska.

Speciellt bör insatser göras för att minska avfallets mängd och farlighet.

Användningen av amalgam inom tandvården bör också avvecklas.

Läkemedels samt kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan

behandlas i avsnitt 6.4.2.

Bilserviceföretag, som bilverkstäder, bensinstationer, billackerings-

firmor och biltvättar, använder stora mängder miljö- och hälsofarliga

ämnen, såsom bensin, oljor, lösningsmedel och färg. Många åtgärder har

vidtagits på detta område, t.ex. muffar på bensinpumpar, oljeavskiljning

och oljeåtertagning. Slutna system för tvättvatten etc. har också tagits

fram inom projekt som fått bidrag ur anslaget till investeringar för

ekologisk omställning under åren 1995 1996. Mycket återstår emellertid

att göra för att minska miljöfarliga utsläpp och avfall från detta område.

Inom de flesta tjänsteföretag används datorer och annan elektronik.

Dessa innehåller många i dag kända miljö- och hälsofarliga ämnen och

många tidigare oanvända ämnen med okända effekter på hälsa och miljö.

Eftersom dessa ämnen är spridda i apparaterna är de svåra att omhänderta

eller återvinna (se avsnitt 5.3.2 Producentansvar för bilar, elektriska och

elektroniska produkter).

Inom tjänstesektorn finns vidare bilbaserade verksamheter som

budbilsfirmor, leasingföretag och taxi. Inom dessa verksamheter, där

företagen ofta förnyar sin bilpark, finns en potential för att stimulera

utveckling av miljöanpassad teknologi, användning av biobränslen och

bränslesnålare bilar.

Åtgärder

En minskad miljöpåverkan i tjänstesektorn kan vara svår att åstadkomma

eftersom företagen ofta är små och har begränsade resurser att investera i

miljöanpassad utrustning. Miljöanpassad teknologi är ofta dyr att

investera i. Ett sätt att avhjälpa detta kan vara att anordna gemensamma

lokaler för hanteringen av farliga kemiska produkter med ny

miljöanpassad teknik, där den kan användas av många och därför bli en

lönsam investering.

Begränsningsarbetet för kemikalier har i många fall varit

framgångsrikt när det gällt att med hjälp av substitutionsprincipen styra

mot minskad användning av miljö- och hälsofarliga kemikalier i mindre

verksamheter, som t.ex. i tjänstesektorn.

Den kommande miljöbalken innehåller hänsynsregler som även

omfattar tjänstesektorn. Reglerna innebär att den som utövar verksamhet

har skyldighet att skaffa sig nödvändig kunskap om verksamhetens

miljöpåverkan, och vidta de försiktighetsmått som behövs då det finns

risk att människors hälsa eller miljö påverkas negativt.

Verksamhetsutövaren skall också tillämpa bästa möjliga teknik samt

hushålla med råvaror och energi.

8.3 Staten som ägare

Regeringens bedömning: Ett aktivt miljöarbete är en förutsättning

för ett välskött företag. Staten bör därför särskilt uppmärksamma

miljöfrågor av skilda slag i sin roll som ägare av fastigheter och

statliga bolag och i den statliga fondförvaltningen.

Skälen för regeringens bedömning: Vid sidan om rollen att skapa

och upprätthålla regler och svara för uppbörd av skatter har staten i

många sammanhang också en roll som ägare bl.a. genom att äga och

förvalta fastigheter och genom att helt eller delvis äga bolag, såsom

Posten, Telia, SJ, Vasakronan m.fl. Staten förvaltar också stora mängder

kapital, främst pensionsmedel i form av AP-fonder och premiereserver.

Som ett resultat av att miljöfrågorna mer och mer uppfattas som

affärsmässiga och strategiska, uppmärksammas allt oftare ägarnas

möjligheter att påverka företagens miljöarbete. Välskötta företag behöver

ha ett seriöst miljöarbete och god miljökompetens för att undvika

miljörelaterade risker och kostnader. Kostnaderna kan bestå dels i höga

åtgärds- eller saneringskostnader, dels i kostnader på grund av försämrat

anseende hos leverantörer, kunder och allmänhet. Miljöanpassning är i

många fall en förutsättning för lönsamhet. Detta är ännu ett skäl för att

staten som ägare skall vidareutveckla sitt arbete med dessa frågor. Staten

bör även uppmärksamma miljöfrågorna i sin roll som fondförvaltare. Det

finns i dag exempel på stora svenska institutionella ägare och

investmentbolag som har fört in miljöavsnitt i sin ägarpolicy.

Det finns skäl för staten att på liknande sätt som inom näringslivet

uppmärksamma miljöfrågorna för sina företag och i sitt ägande. Särskilt

för de företag som har en monopolliknande ställning och som är relativt

okänsliga för signaler från marknaden är det angeläget att staten som

ägare ger miljöfrågorna särskild uppmärksamhet.

8.4 Optimalt styrmedelsval

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör i samverkan med

berörda sektorsmyndigheter utreda huruvida de befintliga styrmedlen

inom ett par strategiska miljöpolitiska områden leder till att

miljökvalitetsmålen uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Även

styrmedlens effektivitet med avseende på måluppfyllelse, incitament för

teknisk utveckling, fördelningsfrågor och näringslivets konkurrenskraft

bör beaktas. Uppdraget bör även innefatta att överväga och lämna förslag

till förbättringar av styrmedelssammansättningen för att uppnå bättre

kostnadseffektivitet och måluppfyllelse och mindre oönskade effekter.

Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att de

miljöpolitiska styrmedlen är effektiva och har så lite negativa bieffekter

som möjligt. Kunskapen om detta och om hur olika styrmedel samverkar

behöver förbättras. Som ett led i arbetet med att utveckla styrmedlen

avser regeringen att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utreda vissa

strategiska miljöpolitiska områden. Syftet är att analysera huruvida

befintliga styrmedel inom respektive område leder till att miljömålen

uppnås på ett kostnadseffektivt sätt samt att överväga och lämna förslag

till förändringar i styrmedelssammansättningen som kan leda till ökad

kostnadseffektivitet eller förbättringar med avseende på måluppfyllelse,

incitament för teknisk utveckling, fördelningsfrågor och näringslivets

konkurrenskraft. Det kan bli aktuellt att analysera sådant som

utvecklingen av producentansvaret, övergödningen av sjöar, hav och

vattendrag, hushållens kemikalieanvändning samt lokala

luftföroreningar. Vid val av områden skall samråd ske med den

parlamentariska beredning som aviseras i kap. 4.1 Miljökvalitetsmålens

roll i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling. Uppdraget skall

redovisas efter samråd med Riksrevisionsverket och berörda

sektorsmyndigheter.

Valet av styrmedel för att uppnå uppställda miljökvalitetsmål bör ske

med hänsyn till bl.a. måluppfyllelse, kostnadseffektivitet, incitament för

teknisk utveckling, genomförandeaspekter, fördelningseffekter och

effekter på den svenska industrins konkurrenskraft. Även samband

mellan olika styrmedel skall beaktas. Utredningen skall också beakta de

begränsade möjligheterna att differentiera ekonomiska styrmedel mellan

olika sektorer och mellan olika användare. Överväganden och förslag

skall även ta hänsyn till de krav som ställs i samband med EU:s inre

marknad och till handelsaspekter. Utredningen skall således lämna

förslag på vilka styrmedel som bör användas för de olika

problemområdena och, om möjligt, också lämna förslag till utformning.

Det senare gäller dock inte i de fall utredningen finner att en skatt utgör

det bästa styrmedlet, utan den skall då i stället utredas i sedvanlig

ordning.

En grund för verkets uppdrag bör vara den miljöbalk som regeringen

föreslagit. Den är basen för regeringens och myndigheternas arbete att

med stöd av de bemyndiganden som ges i balken utfärda de förordningar

och föreskrifter som behövs för att förverkliga de miljöpolitiska målen.

För tillämpningen av miljöbalken har såväl balkens övergripande mål

och allmänna hänsynsregler som de nationella miljökvalitetsmålen stor

betydelse. Förordningar och föreskrifter som utfärdas med stöd av balken

är således också ett verksamt instrument för en ekologisk utveckling.

En annan viktig utgångspunkt för detta uppdrag skall vara att

användningen av ekonomiska styrmedel i syfte att uppnå

miljökvalitetsmålen bör öka i den mån detta är ett effektivt sätt att nå

målen.

8.5 Miljöanpassade stöd

Regeringens bedömning: Statliga stödformer av olika slag bör utformas

med hänsyn till möjligheterna att åstadkomma en ekologiskt hållbar

utveckling. Detta gäller stöd inom bl.a. arbetsmarknadspolitik,

regionalpolitik, jordbrukspolitik, trafikpolitik och bostadspolitik. En

förstahandsuppgift är att förhindra att stöden motverkar en ekologiskt

hållbar utveckling. Där det är möjligt bör uppgiften vara att stöden skall

bidra till arbetet med att åstadkomma en sådan utveckling.

Sverige bör i EU verka för att EU:s stödformer utformas så att de inte

motverkar en hållbar utveckling i Europa. Där det är möjligt bör stöden

utformas så att de även medverkar till en hållbar utveckling.

Regeringen avser att låta göra en systematisk genomgång av statliga

subventioner, med avseende på hur de påverkar möjligheterna att nå en

ekologiskt hållbar utveckling och hur en förändring i den riktningen

påverkar uppfyllandet av andra samhällsmål. Ansvaret för detta bör

huvudsakligen ligga hos sektorsmyndigheterna. I den mån negativ

påverkan kan visas kan subventionerna komma att omprövas. Vid

utformningen av nya subventioner bör strävan vara att målen för dem

uppnås på ett miljömässigt neutralt eller positivt sätt.

De särskilda stödformerna för hållbar utveckling skall utvärderas för

att kunna vidareutvecklas.

Skälen för regeringens bedömning: Ett samhällsekonomiskt motiv

för att ge subventioner är att stimulera verksamheter som ger positiva

effekter för samhället och som inte förväntas komma till stånd i

tillräcklig omfattning utan sådana stöd. Liknande subventioner motiveras

ofta av fördelningspolitiska, arbetsmarknadspolitiska, näringspolitiska

eller regionalpolitiska mål. Under senare år har även miljöpolitiska motiv

tillkommit. Med subventioner menas i detta sammanhang direkta bidrag,

prisreglering, räntesubventioner samt skattereduceringar. Subventioner

kan emellertid ge upphov till oönskade bieffekter, som exempelvis

snedvridning av konkurrensen eller negativ miljöpåverkan. Subventioner

till verksamheter med negativa miljöeffekter kan t.o.m. leda till att de

politiska besluten förvärrar misshushållning och miljöförstöring. Som ett

viktigt led i arbetet med att utveckla spelregler för en ekologiskt hållbar

utveckling bör subventioner med negativa miljöeffekter granskas och i

vissa fall omprövas. Detta är en förutsättning för att arbetet med andra

ekonomiska styrmedel skall vara framgångsrikt. Subventionerna bör

därför systematiskt gås igenom.

Naturvårdsverket har i sin promemoria Ett urval av statliga

subventioner som kan antas motverka en ekologiskt hållbar utveckling

kartlagt en rad skattereduktioner. Riksrevisionsverket har i rapporten

Subventioners inverkan på en ekologiskt hållbar utveckling (rapport

1998:6) närmare granskat det regionalpolitiska transportbidraget,

befrielsen från koldioxidskatt på torv och bidrag till småskalig

vattenkraft. Riksrevisionsverkets rapport är för närvarande föremål för

remiss som löper ut den 20 maj 1998. Vid utformningen av nya

subventioner bör strävan vara att målen för dem skall uppnås på ett

miljömässigt neutralt eller positivt sätt

De nyligen införda investeringsstöden för hållbar utveckling syftar till

att minska miljöbelastningen och till att öka effektiviteten i

användningen av energi och andra resurser genom att bl.a. stödja hållbart

inriktade investeringar i det fysiska realkapitalet (byggnader,

anläggningar och infrastruktur). På så vis kan nya metoder och tekniker

få snabbare genomslag. Investeringsstöden kommer att utvärderas

grundligt, med avseende på bl.a. måluppfyllelse och påverkan på

konkurrensen. Det är emellertid nu för tidigt att dra några slutsatser om

deras effektivitet som styrmedel.

De stöd som inrättats för ekologiska investeringar, genom de lokala

investeringsprogrammen, i energibeslutet och i den bostadspolitiska

propositionen, skall utvärderas för att skapa kriterier och ge underlag för

kommande utformning av statliga åtgärder.

8.6 Marknadsinriktade styrmedel

Regeringens bedömning: Den offentliga upphandlingen bör vara en

pådrivande kraft i arbetet för ett ekologiskt hållbart samhälle. Sverige

skall verka för att EG:s direktiv klargörs eller ändras så att det tydligt

framgår att höga krav på miljöanpassning är möjliga att ställa.

Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling bör vara pådrivande,

initierande och sammanhållande i arbetet för ökad miljöanpassning av

den offentliga upphandlingen.

Teknikupphandling bör fortsatt användas som ett medel att stimulera

utveckling, upphandling och introduktion av miljöanpassade produkter

samt teknik för att nå en ekologiskt hållbar utveckling.

Miljömärkningen är ett av de viktigaste medlen för att förmedla

information till konsumenterna om olika produkters miljöegenskaper.

Sverige bör, inom ramen för det nordiska samarbetet, verka för en

allsidig utvärdering av Svanen och för en analys av förutsättningarna för

ömsesidigt godkännande av miljömärken på internationell nivå.

Regeringen ser positivt på den frivilliga miljöcertifieringen av

skogsbruket som skogsföretag i Sverige genomför på olika sätt. Statens

skogsbruk bör miljöcertifieras så snart som möjligt.

Företagen bör stimuleras att ställa miljökrav i samband med

affärstransaktioner. Miljöstyrningsrådets verksamhet med

miljövarudeklarationer bör följas upp. Vid översynen av EU:s förordning

om miljöstyrning och miljörevision bör Sverige verka för att systemet

utvidgas till fler branscher och att det inriktas på ekologiskt hållbar

utveckling.

Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att de

marknadsanpassade styrmedel inom miljöpolitiken som vuxit fram på

senare år kan användas effektivt.

Offentlig upphandling

Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU, reglerar i det

närmaste all offentlig upphandling. För upphandling som uppgår till

vissa tröskelvärden styrs de svenska reglerna av EG:s direktiv om

offentlig upphandling (92/50/EEG).

Regeringen har därför i enlighet med vad som aviserades i skrivelsen

1997/98:13 Ekologisk hållbarhet uppdragit åt Nämnden för offentlig

upphandling att efter samråd med Kommerskollegium analysera hur

miljökrav och andra krav på ekologisk hållbarhet kan ställas vid offentlig

upphandling. Regeringen kommer på basis av bl.a. detta underlag att

utarbeta en svensk ståndpunkt om hur miljökrav och andra krav på

ekologisk hållbarhet bör kunna ställas. Utifrån denna ståndpunkt skall

Sverige verka för att EG:s direktiv klargörs eller ändras så att det tydligt

framgår att höga krav på miljöanpassning är möjliga att ställa.

En större enhetlighet och tydlighet från de offentliga myndigheterna

förutsätter mer samordnade insatser och att olika upphandlande enheter

utnyttjar varandras erfarenheter och goda exempel. Av denna anledning

har Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (dir. 1998:01)

inrättats. Delegationens uppgift är bl.a. att vara pådrivande för en

miljöanpassad offentlig upphandling och att initiera och utveckla

konkreta vägledningar för hur miljökrav kan ställas vid all offentlig

upphandling inom olika områden.

Teknikupphandling

Med teknikupphandling avses upphandling som innebär att leverantören

måste genomföra ett tekniskt utvecklingsarbete för att tillgodose

köparens krav. Delegationen för främjande av miljöanpassad teknik (SFS

1997:40) arbetar med en rad förslag till åtgärder för att stimulera

utveckling, upphandling och introduktion av miljöanpassade produkter

och teknik för att nå en ekologiskt hållbar utveckling. Delegationen

arbetar inom fyra områden: sanering av mark, byggsektorn, transporter

och livsmedelsområdet. Förutom teknikupphandling har projekt påbörjats

som skall främja kommersialiseringen av miljöanpassad teknik som t.ex.

produktidésökning samt rundabordssamtal kring och dokumentation av

utvecklingshinder för miljödrivna innovationer. I vårpropositionen

(1997/98:150) föreslår regeringen att ytterligare medel avsätts för

delegationens arbete.

Utredningen Upphandling för utveckling (SOU 1997/98:88) pekar på

att offentlig teknikupphandling främst bör användas för den offentliga

sektorns behov och för att tillgodose andra samhällsintressen. Ett

exempel på sådant samhällsintresse är miljön. Regeringen bedömer att

teknikupphandling även framgent bör användas som ett instrument i

miljöpolitiken.

Miljömärkning

Det nordiska miljömärkningssystemet, Svanen, infördes för nio år sedan

och utvecklas löpande. Dess framgång är beroende av att det uppfattas

som trovärdigt av såväl konsumenterna, miljörörelsen som

producenterna. Regeringen bedömer nu tidpunkten som lämplig för att på

nordisk nivå utföra en ny, mer allsidig utvärdering av systemet. En

utvärdering av det nordiska miljömärkningssystemet är vidare av värde i

diskussionerna om en utveckling av EU:s regler om miljömärkning samt

inför diskussioner inom WTO (World Trade Organization), där frågan

om eventuella handelshindrande effekter av miljömärkningssystemen

aktualiseras. På nordisk nivå diskuteras för närvarande en sådan

utvärdering av Svanen. Inom ramen för det nordiska samarbetet skall

Sverige verka för att en analys görs av förutsättningarna för ömsesidigt

godkännande av miljömärken på internationell nivå.

Skogsföretag och miljöorganisationerna i Sverige har nyligen träffat en

överenskommelse om en miljöstandard för skogsbruk som utgår från den

internationella organisationens Forest Stewardship Council (FSC)

koncept och som ligger till grund för miljöcertifiering enligt skilda

system. Regeringen ser positivt på detta initiativ och på de övriga

initiativ till miljöcertifiering av svenskt skogsbruk som tagits på detta

område. De bör kunna bidra till att påskynda förbättringar av

naturvårdshänsynen inom skogsbruket. När det gäller statens skogsbruk

på mark som förvaltas av Fastighetsverket anser regeringen att det bör

miljöcertifieras så snart som möjligt

Miljövarudeklarationer

Företagen börjar i ökande grad ställa miljökrav på varandra i

affärstransaktioner. För att sådana krav skall vara möjliga att ställa krävs

bl.a. kunskap om produkternas miljöeffekter. Efterfrågan på faktabaserad

miljövaruinformation, s.k. miljövarudeklarationer, för olika produkter

har på senare tid ökat inom industrin.

AB Svenska Miljöstyrningsrådet har initierat ett arbete med ett

nationellt system för certifierade miljövarudeklarationer. Certifieringen

avser livscykelbaserad information grundad på vetenskapliga analyser

utifrån ett standardiserat arbetssätt. Systemet skall vara

självfinansierande genom avgifter. Regeringen bedömer det som viktigt

att systemet kontinuerligt följs upp och utvärderas så att det kan fungera

parallellt med miljömärkningen utan att sammanblandning sker.

Miljöledning i företag

Marknadens krav på ökad kvalitet i företagens miljöarbete har lett till att

behovet av fungerande miljöledningssystem har ökat. Framför allt de

större företagen har möjlighet att med hjälp av miljöledningssystem

bedriva ett målmedvetet miljöarbete och därigenom skapa nya

möjligheter för affärsverksamheten.

Det kan dock finnas svårigheter hos mindre företag att bygga upp

kunskap och hitta resurser för ett sådant miljöarbete. Små och medelstora

företag bör därför få fortsatt stöd för att öka sin kunskap om och skapa

förutsättningar för ett aktivt miljöledningsarbete. NUTEK arbetar redan

med projektet Miljöstyrning i småföretag och det är viktigt att projektet

fortsätter samt följs upp (se avsnitt 8.1 Hållbara produktions- och

konsumtionsmönster).

För närvarande pågår en översyn av EU:s miljölednings- och

miljörevisionsförordning, det s.k. EMAS-systemet (förordning

(EEG)1836/93). EG-kommissionen arbetar tillsammans med

medlemsländerna med att ta fram underlag för översynen samt för en

eventuell revidering av förordningen. Översynen skall vara klar

sommaren 1998. Hittills har EMAS-systemet varit tillgängligt endast för

industrisektorn men önskemålet från flera länder är att utvidga

tillämpbarheten av EMAS till flera sektorer. Av denna anledning har ett

antal försöksverksamheter i andra sektorer genomförts både i Sverige och

i andra länder med mycket gott resultat. I Sverige bedrevs under år 1997

försök inom transportsektorn, bygg- och anläggningssektorn,

fastighetsförvaltning, skog, offentlig sektor och tjänstesektorn. Inom

finans- och försäkringssektorn har också framförts intresse av att

omfattas av systemet.

En revidering av EMAS-förordningen förväntas inte bli klar förrän

tidigast år 2000. Regeringen har därför i proposition 1997/98:90

Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. föreslagit en lagändring för att

göra det möjligt att nationellt utvidga EMAS till flera sektorer.

9 Samhällsplaneringen och det lokala och

regionala miljöarbetet

9.1 Samhällsplanering för en ekologiskt hållbar

utveckling

Regeringens förslag: De nationella miljökvalitetsmålen skall,

tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk

planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över

sektorsgränserna i samhällsplaneringen skall statliga och kommunala

myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god

livsmiljö för alla.

Regeringens bedömning: Kommuner och länsstyrelser bör

samverka i arbetet med att samlat och över sektorsgränserna

konkretisera och följa upp de nationella miljökvalitetsmålen i den

lokala och regionala samhällsplaneringen. De nationella

miljökvalitetsmålen bör arbetas in i länsstyrelsernas strategier för

regional miljö (STRAM). För områden med särskilt framträdande

miljö- och hushållningsproblem finns behov av att följa upp

miljökvalitetsmålen och anpassa den statliga sektorsplaneringen till

regionala och lokala förutsättningar. Ett arbete med regionala miljö-

och hushållningsprogram bör inledas för sådana områden. Arbetet

med att utveckla metoder för en samhällsplanering inriktad på hållbar

utveckling av våra städer och bebyggelsemiljöer bör intensifieras.

Bland annat bör Boverkets arbete med metoder och arbetssätt i den

fysiska planeringen medverka till en ökad samordning med insatser

för ökad social välfärd samt med det pågående arbetet med lokal

Agenda 21. Boverket skall även medverka till att åtagandena i

agendan från FN:s konferens Habitat II genomförs i Sverige. Vidare

bör en utvecklad samverkan komma till stånd mellan naturvårds- och

kulturmiljövårdssektorn.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen har i

december 1997 markerat behovet av att berörda statliga myndigheter,

främst Boverket, Vägverket, NUTEK, Riksantikvarieämbetet,

Naturvårdsverket och länsstyrelserna, verkar för att det utvecklas ett

bättre samspel mellan fysisk planering, arbetet med miljö och

hushållningsfrågor och arbetet med regional utveckling. De av

regeringen föreslagna nationella miljökvalitetsmålen ger förutsättningar

för ökad samsyn över sektorsgränserna när det gäller målen för och

inriktningen av samhällsplaneringen. Målet om en god bebyggd miljö

liksom de övriga mål som har direkt anknytning till mark- och

vattenområdens miljökvaliteter har särskild betydelse i detta

sammanhang. Lagreglerade måluttalanden av central betydelse för fysisk

planering och samhällsbyggande finns dels i plan- och bygglagens

(1987:10) bestämmelser om allmänna intressen som skall beaktas vid

planläggning och vid lokalisering av bebyggelse samt om krav på

byggnader m.m., dels i de övergripande bestämmelserna i förslaget till

miljöbalk. De av regeringen föreslagna nationella miljökvalitetsmålen

skall vägleda myndigheternas arbete med fysisk planering och

samhällsbyggande.

Regionala och lokala åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsmålen bör

utformas mot bakgrund av en helhetsbild av miljö- och

hushållningsproblemen i den berörda delen av landet och medverka till

en långsiktigt hållbar regional utveckling. Kommuner och länsstyrelser

bör samverka i arbetet med att samlat och över sektorsgränserna

konkretisera och följa upp de nationella miljökvalitetsmålen i den lokala

och regionala samhällsplaneringen. De centrala myndigheternas

medverkan utgår från deras uppsiktsansvar inom olika samhällsområden.

Utgångspunkten för samverkan mellan olika myndigheter i

samhällsplaneringen bör vara att ekonomisk utveckling, social utveckling

och skydd av miljön utgör sinsemellan beroende och ömsesidigt

förstärkande delar av en hållbar utveckling i vid mening.

För att främja ett sektorsövergripande samarbete, som innefattar

myndigheter på central, regional och lokal nivå, är ett gemensamt

miljömål för samhällsplaneringen av stort värde. Utgångspunkten bör

vara att människors hälsa och livsmiljö skall stå i centrum för arbetet för

ekologiskt hållbar utveckling. Som gemensamt miljömål för

samhällsplaneringen bör därför gälla att statliga och kommunala

myndigheter genom samverkan över sektorsgränserna skall främja en

ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla.

När det gäller genomförandet av de nationella miljökvalitetsmålen

behöver vissa geografiska områden uppmärksammas särskilt. Det gäller

dels områden i huvudsak utanför tätorterna där det finns behov av

sektorsövergripande bedömningar av regional eller nationell räckvidd,

dels områden i och i anslutning till våra städer och bebyggelsemiljöer där

miljökvalitetsmålet om en god bebyggd miljö står i centrum för intresset.

9.1.1 Regionala miljö- och hushållningsprogram

I varje del av landet finns områden där ett förverkligande av de nationella

miljömålen ställer särskilda krav på sektorsövergripande bedömningar,

som i vissa fall kan ha regional eller nationell räckvidd. Exempel är bl.a.

våra centrala skärgårdsområden, för vilka regeringen i december 1997

uppdragit åt berörda länsstyrelser att utarbeta regionala miljö- och

hushållningsprogram (se avsnitt 4.2.5 Hav i balans samt levande kust och

skärgård), samt andra områden i landet, för vilka det finns särskilda

regler om hänsyn till riksintressen när det gäller hushållningen med

mark- och vattenresurserna. Områden med särskilt framträdande miljö-

och hushållningsproblem behöver uppmärksammas i ett riksperspektiv i

arbetet för ett ekologiskt hållbart Sverige. Det kan t.ex. gälla områden där

miljösituationen är sådan att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i

den föreslagna miljöbalken bör aktualiseras. Miljö- och

hushållningsfrågorna, i områden av de slag som berörts, bör ges ökad

tyngd såväl i den kommunala fysiska planeringen som i den regionala

utvecklingsplaneringen. För områden med särskilt framträdande miljö-

och hushållningsproblem finns ett behov av att följa upp

miljökvalitetsmålen och anpassa den statliga sektorsplaneringen till

regionala och lokala förutsättningar. Ett arbete med regionala miljö- och

hushållningsprogram bör inledas i sådana områden. Sådana program bör

omfatta åtgärder för att komma till rätta med miljö- och

hushållningsproblemen, analyser av möjligheterna att använda gällande

miljölagstiftning och av ekonomiska förutsättningar och villkor för

utvecklingsstöd till hållbara lösningar samt ett samlat program för

behandlingen av miljö- och hushållningsfrågor i den regionala och lokala

planeringen. Tydligare utgångspunkter för miljöhänsyn,

kretsloppsanpassning och hushållning med mark och vatten behöver tas

fram. Med utgångspunkt i de regionala miljöstrategierna, de nationella

miljökvalitetsmålen och riksintressen, kan de utvecklingsmöjligheter och

den potential för sysselsättning och tillväxt som ligger i

resurshushållning och miljöanpassning tas till vara. I den

regionalpolitiska propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd

(prop. 1997/98:62), framhåller regeringen att regionala miljö- och

hushållningsprogram bör utgöra underlag i den regionala

utvecklingsplaneringen.

Länsstyrelsernas arbete med regionala miljöstrategier och med

underlag för hushållningen med mark- och vattenresurserna ger

utgångspunkter för arbetet med regionala miljö- och

hushållningsprogram. Inriktningen på sikt bör vara att i samverkan med

kommuner, statliga myndigheter och andra intressenter utveckla

strategier för hänsynstagande till miljö- och hushållningsintressen för de

områden i länet som har särskild betydelse ur miljö- och

hushållningssynpunkt. Länsstyrelsernas arbete med samhällsplanering

för ekologiskt hållbar utveckling berör främst sakområdena för naturvård

och miljöskydd, planväsende, hushållning med naturresurser samt

kulturmiljö.

Som anförs i regeringens skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet

bör Boverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket i samverkan

med länsstyrelserna, NUTEK och berörda sektorsmyndigheter utarbeta

en översikt över områden där behovet av regionala miljö- och

hushållningsprogram är särskilt framträdande i ett riksperspektiv.

9.1.2 Hållbar utveckling av städer och bebyggelsemiljöer

Habitatkonferensens riktlinjer för hållbar utveckling

Vid Förenta Nationernas världskonferens i Istanbul år 1996 om boende,

bebyggelse och stadsutveckling (Habitat II) antogs den s.k.

Habitatagendan. Agendan innefattar ett omfattande handlingsprogram för

hållbar utveckling av städer och bebyggelsemiljöer och innehåller bl.a.

mål och principer för hållbar markanvändning, miljömässigt hälsosamma

och ändamålsenliga städer och boplatser, hållbar energianvändning,

hållbara transport- och kommunikationssystem, vård och upprustning av

det fysiska kulturarvet samt katastrofberedskap och återuppbyggnad. För

att värna den globala miljön och förbättra människors livssituation i

städer, samhällen och byar åtog sig de deltagande länderna att verka för

hållbara mönster för produktion, konsumtion, transporter och

bebyggelseutveckling. Deltagarländerna åtog sig också att motverka

föroreningar och att respektera ekosystemens tålighet mot påverkan samt

att bevara handlingsutrymmet för kommande generationer.

Sverige har anslutit sig till de mål, principer och rekommendationer

som ryms i Habitatagendan. Istanbulkonferensens resultat skall därför

följas upp både i Sverige och i det internationella utvecklingssamarbetet.

Det handlingsprogram och de prioriteringar som finns i Sveriges

nationalrapport till Habitat II skall fullföljas. Det gäller bl.a. anpassning

av byggnader och bebyggda miljöer till kretsloppssamhällets krav samt

till kraven på sund inomhusmiljö och god tillgänglighet för alla, bättre

livsvillkor i utsatta bostadsområden, förstärkning av tätorternas

attraktionskraft för människor och företag i balanserat samspel mellan

tätorter och landsbygd, samt utveckling av markanvändningsmönster som

främjar städernas kretsloppsanpassning.

Habitat II ger ökad tyngd åt den lokala samhällsplaneringen.

Kommunerna har en nyckelroll i genomförandet av Habitatagendans

strategi om hjälp till självhjälp och förverkligandet av principerna om

breda partnerskap, delaktighet och stärkt demokrati i arbetet för hållbar

utveckling. Uppföljningen av Habitatagendan på lokal nivå bör anknytas

till arbetet med lokal Agenda 21.

Regeringen behandlar uppföljningen av åtagandena enligt Habitat II

främst i avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö och i detta avsnitt.

Arbetet inom EU och OECD för hållbar utveckling

Enligt regeringens EU-strategi (se kap. 10 Riktlinjer för det svenska

miljöarbetet i EU) bör Sverige aktivt stödja och delta i arbetet inom EU

med att utveckla en övergripande strategi för användning av mark och

vatten som syftar till en hållbar utveckling i enlighet med Agenda 21.

Sverige bör även fortsättningsvis aktivt delta i EU:s arbete med ett

europeiskt utvecklingsperspektiv, det s.k. European Spatial Development

Perspective (ESDP). Inom EU har frågan om en hållbar stadsutveckling

också uppmärksammats genom kampanjen European Sustainable Cities

som har vuxit till en omfattande europeisk aktivitet. Sverige bör delta i

det fortsatta EU-arbetet på detta område, bl.a. vid EU:s Urban Forum.

Hållbar utveckling av städer, regioner och bebyggelsemiljöer har också

uppmärksammats i OECD:s arbete med stadsutveckling. Särskilda

projekt har bedrivits om social och ekologisk hållbarhet. Bland svenska

bidrag till arbetet kan nämnas rapporten Urban Policies for an

Ecologically Sustainable World, från det av Sverige och OECD

arrangerade seminariet 1994, och den svenska nationalrapporten The

Ecological City (Boverket 1994). För närvarande pågår projekt om bl.a.

administrativ ledning av stadsregioner och efterbehandling av mark- och

vattenområden i städer.

Aktuella utredningar

Under senare år har en rad olika initiativ tagits för att utveckla

samhällsplaneringen i riktning mot målet om en ekologiskt hållbar

utveckling. Flera utredningar har givit ett bättre underlag och nya

kunskaper inom området. Några utredningar som berör frågor om

hållbara samhällsstrukturer är Boverkets rapporter Sverige 2009 förslag

till vision (1994:14, dnr M94/3084/7 resp. M94/3589/7) och Järnvägar

genom och i anslutning till tätorter (1997:2, dnr M97/3071/7). Boverket

har tillsammans med länsstyrelserna utrett hur regional

samhällsplanering kan bidra till ett miljöanpassat transportsystem. När

det gäller frågan om hur den planerade markanvändningen i

storstadsregionerna medverkar till att nå vissa miljömål har de tre

storstadslänen redovisat ett särskilt uppdrag i rapporterna

Storstadsuppdrag om markanvändning och miljömål

 Göteborgsregionen (dnr M95/1986/7), Storstadsuppdraget Malmöhus

län del I dels att bidra till

en ökad sysselsättning, dels att påtagligt öka takten i omställningen av

Sverige till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Enligt beslutet har 5,4

miljarder kronor avsatts för perioden 1998 2000. Regeringen föreslår i

1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) att stödet

utökas med 2 miljarder kronor och förlängs till år 2001. Beslut om stöd

fattas av regeringen.

Stödet innebär att kommunerna ges möjlighet att i samverkan med

lokala företag och organisationer söka stöd till investeringar som ökar

den ekologiska hållbarheten. Kommunerna har en roll som samordnare

och motor i utvecklingen. Utgångspunkten är att kommunen bäst känner

till vilka åtgärder för ekologisk hållbarhet som är mest angelägna i den

egna kommunen. Det är kommunens ansvar att informera berörda inom

kommunen, att bedöma deras förslag till åtgärder, att prioritera och att

ställa samman ett investeringsprogram som kommunen står bakom. Det

är också ett ansvar för de kommuner som får bidrag att fördela dessa

vidare till investerarna.

Stödet till lokala investeringsprogram, liksom i viss mån även

kretsloppsmiljarden, avviker på flera sätt från traditionella

statsbidragssystem. Det finns ingen teknikstyrning dvs. regeringen har

inte pekat ut vilka tekniska lösningar som kan ges bidrag. Det är i stället

resultaten i form av miljö- och sysselsättningseffekter som är i fokus. När

det gäller stödet till lokala investeringsprogram är också den roll och det

ansvar som åvilar kommunen unika.

De kommuner vars investeringsprogram bedöms ge de bästa resultaten

får statligt stöd till sina investeringar. Avsikten är att koncentrera

insatserna så att de ger påtagliga effekter i de kommuner som får del av

statsbidragen. De effekter som avses är förutom ökad sysselsättning

 minskad belastning på miljön, effektivare användning av energi och

andra naturresurser, ökad användning av förnybara råvaror, ökat återbruk

och återvinning, stärkt biologisk mångfald och bättre fungerande

kretslopp av växtnäringsämnen.

Intresset hos kommunerna har visat sig vara stort för att engagera sig i

lokala investeringsprogram för ökad ekologisk hållbarhet. Av Sveriges

288 kommuner har 286 anmält intresse för att ansöka om stöd till sina

lokala investeringsprogram. Av dessa skickade 115 kommuner in

ansökan om statsbidrag för investeringsprogram med början år 1998. De

projekt som kommunerna för fram i sina program spänner över ett brett

spektrum av åtgärder, från naturvård och marksaneringsprojekt till

åtgärder i bebyggelsen och andra infrastrukturinvesteringar. Cirka fyrtio

kommuner beviljas under våren 1998 bidrag till sina lokala

investeringsprogram. Det finns skäl att anta att flertalet av de återstående

kommunerna kommer att ansöka om statsbidrag i någon av de två

återstående etapperna. Regeringen har därför i 1998 års vårproposition

(prop. 1997/98:150) föreslagit att statsbidraget byggs ut med ytterligare

ett år och 2 miljarder kronor. Förslaget innebär således att det, utöver de

5,4 miljarder kronor som satsas åren 1998-2000, anslås 2 miljarder

kronor för år 2001.

Regeringen har beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift att

samordna det lokala Agenda 21-arbetet. En av kommitténs uppgifter är

att stödja informationsspridning och kunskapsutbyte, bl.a. med

anknytning till de lokala investeringsprogrammen för ekologisk

omställning och utveckling.

Kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning

Det är angeläget att erfarenheterna från de båda stödformerna tas tillvara.

Det gäller såväl erfarenheterna av stödens konstruktion som erfarenheter

och kunskaper från de investeringar som genomförs. Det sistnämnda

gäller inte minst investeringar med stöd ur kretsloppsmiljarden, eftersom

det här finns ett krav på ny teknik eller nya arbetsmetoder. Ett villkor för

stöd är därför att det sker en utvärdering av projekten. De lokala

investeringsprogrammen skall också följas upp och utvärderas. Här gäller

det framför allt att föra ut information till andra kommuner men det kan

också gälla vetenskaplig utvärdering av nya tekniska lösningar.

Riksrevisionsverket har i uppgift att utvärdera de båda

investeringssystemens konstruktion och funktion.

Miljövårdsberedningen har fått i uppdrag att utreda och lämna förslag

på hur inrättandet av ett fristående kunskapscentrum för ekologisk

hållbarhet skall genomföras. Enligt budgetbeslutet för år 1998 skall detta

finansieras ur anslaget för lokala investeringsprogram. Kunskapscentret

kommer att få en viktig funktion när det gäller att samordna, hålla

samman och sprida kunskap och erfarenheter kring ekologiskt hållbar

utveckling. Det skall också bistå med stöd till utveckling, uppföljning

och utvärdering av investeringsprogrammen.

9.3 Fortsatt arbete med Agenda 21

Regeringens bedömning: Det är angeläget att Agenda 21-arbetet

fortsätter på alla nivåer i samhället. Arbetet i kommunerna med att

inom ramen för detta arbete utveckla lokal demokrati, dialog,

engagemang och politisk förankring är viktigt. Lokala

samordningsfunktioner i Agenda 21-arbetet bör stödjas och

tvärsektoriellt arbete stimuleras. Länsstyrelserna bör aktivt följa

arbetet inom ramen för sitt regionala samordningsansvar och ansvar

för STRAM-arbetet. Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket

att utarbeta ett förslag till strategi för informations- och

kunskapsförmedling kring lokal Agenda 21 och hållbar utveckling.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i väsentliga delar med

regeringens förslag. (Nationalkommittén för Agenda 21, Fem år efter

Rio, SOU 1997:105).

Remissinstanserna: De kommuner som svarat på remissen stödjer i

princip kommitténs slutsatser och förslag om behovet av fortsatt Agenda

21-arbete. En konsekvent och brett förankrad nationell politik för hållbar

utveckling är ett viktigt stöd för det lokala arbetet. Det finns behov av en

nationell samordningsfunktion som arbetar för att stimulera och

vidareutveckla Agenda 21-arbetet i hela samhället bl.a. för att underlätta

dialogen mellan olika nivåer och aktörer i samhället.

Skälen för regeringens bedömning: En hållbar utveckling kräver

lösningar som förenar ekonomiska, ekologiska, kulturella och sociala

aspekter på hållbar utveckling. En viktig uppgift för det lokala Agenda

21-arbetet är därför att stimulera många att delta i arbetet med att

utveckla lokala lösningar och att uppnå enighet kring dem i en

demokratisk process.

Särskilt på lokal nivå finns stora möjligheter att förena åtgärder för

bättre miljö- och resurshushållning med att skapa förbättrade

förutsättningar för sysselsättning och näringslivsutveckling samt bättre

livsmiljöer och folkhälsa. Här finns också goda förutsättningar för att

utveckla formerna för dialog, samråd och brett engagemang i arbetet för

en hållbar utveckling. På lokal nivå är det vidare möjligt att formulera

mål för hållbar utveckling som har bred förankring hos allmänhet och

lokala aktörer.

Vid FN:s uppföljning av Riokonferensen i New York 1997 betonades

bl.a. betydelsen av det lokala Agenda 21-arbetet och deltagandet från

både ideella organisationer och lokalt näringsliv. Det lokala arbetet har

fått en god start i Sverige. Nu är det viktigt att bygga vidare på den grund

som lagts under de första fem årens arbete samt att börja förverkliga de

mål och handlingsprogram som utarbetats.

Regeringen har nyligen tillkallat en särskild samordnare med uppgift

att utveckla arbetet med Agenda 21 och hållbar utveckling. Samordnaren

skall enligt sina direktiv (dir. 1998:25) föra en aktiv dialog om Agenda

21-arbetet med lokala Agenda 21-kommittéer, kommuner, företag och

andra lokala aktörer, sprida erfarenheter och information, bl.a. genom ett

forum för ekologisk omställning samt förmedla förslag på förändringar

till de myndigheter som ansvarar för den nationella samordningen av

Agenda 21. Samordnaren skall också hålla kontakten med internationella

organ samt följa den fortsatta internationella Agenda 21-processen, så att

erfarenheter kan föras både i internationella fora och till nationella och

lokala aktörer.

När det gäller myndigheternas arbete är det angeläget att finna former

för att underlätta tvärsektoriell verksamhet. I dag är det många gånger

svårt att finna finansiering för tvärsektoriella projekt, eftersom de ofta

faller mellan olika myndigheters ansvarsområden.

Länsstyrelserna har en viktig uppgift inom ramen för sitt regionala

samordningsansvar och för STRAM-systemet att följa och stödja det

lokala Agenda 21-arbetet.

En genomtänkt strategi på nationell nivå för information för hållbar

utveckling bör utvecklas för att stödja och komplettera de stora

informations- och folkbildningsinsatser som sker på lokal nivå. Ökad

kunskap och bättre tillgång till information är viktiga förutsättningar för

breddat engagemang och ökat intresse för miljöanpassade

konsumtionsvanor. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag

att utarbeta underlag till en informations- och kunskapsstrategi för det

lokala Agenda 21-arbetet. Detta bör göras tillsammans med Skolverket

och i samarbete med övriga berörda myndigheter. Arbetet bör ske i

samarbete med lämplig expertis inom pedagogik, folkbildning och

beteendevetenskap samt på mediaområdet. Denna strategi bör ta upp

möjliga nationella insatser för att sprida information via etermedia,

tryckta och elektroniska medier.

10 Riktlinjer för det svenska miljöarbetet i EU

10.1 Bakgrund och övergripande målsättningar

Regeringens bedömning: EU-arbetet bör inriktas på att dels skärpa

EU:s regler där det behövs med nationella och europeiska

miljökvalitetsmål som utgångspunkt och dels verka för att en strategi

för ekologiskt hållbar utveckling på EU:s alla politikområden och vid

användningen av EU:s olika stödprogram och fonder.

Sverige bör delta aktivt i utformningen och uppföljningen av den

strategi för hållbar utveckling som på svenskt initiativ beslutats av

Europeiska rådet. En effektivare energi- och resursanvändning bör

inkluderas.

Arbetet inom EU är av avgörande betydelse för att nå många av de

miljökvalitetsmål regeringen föreslår. Viktiga svenska prioriteringar

är

 kampen mot försurning och klimatförändringar,

 arbetet för kretsloppsanpassning och resurseffektivisering,

 bevarande av biologisk mångfald och översyn av regler om

genetiskt modifierade organismer samt

 en höjd ambitionsnivå i EU när det gäller bekämpningsmedel och

kemikalier.

Den högsta tillämpade ambitionsnivån i någon av medlemsstaterna

bör fortsatt vara utgångspunkt för det svenska arbetet i EU. Någon

sänkning av miljökraven bör inte accepteras. Sverige och de andra nya

medlemsstaterna har drivit på miljöpolitiken inom EU. Medlemskapet

har hittills inte inneburit någon sänkning av svenska miljökrav.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning (Miljödepartementet, Det svenska miljöarbetet i EU

 uppföljning av 1995 års strategi, Ds 1997:68).

Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrar sig i frågan

instämmer i att Sverige bör verka för att ekologiskt hållbar utveckling får

ett genomslag inom EU. Bland annat Naturvårdsverket och Lunds

universitet understryker vikten av att driva arbetet vidare på viktiga

politikområden, främst när det gäller jordbruk och transporter.

När det gäller de sakområden som bör prioriteras instämmer

remissinstanserna med promemorians förslag. Naturvårdsverket påpekar

att även vattenfrågor kommer att stå högt på den internationella

dagordningen under år 1998, både i EU och i andra sammanhang. Verket

tar också upp allmänna frågor som utvidgning, sektorsintegrering,

miljöforskning och miljöaspekter på EU:s fonder. EU:s fonder nämns

också av Stockholms kommun och Skogsstyrelsen. Miljöaspekter på EU:s

upphandlingsregler nämns som viktiga av Malmö kommun och av

Landsorganisationen. Boverket tar upp betydelsen av EU:s

planeringssamarbete i ett arbete för hållbar utveckling. Miljöförbundet

Jordens Vänner nämner strålningsrelaterade frågor som ett viktigt

område och anser allmänt att ambitionsnivån för miljöarbetet bör vara

högre än som uttrycks i promemorian.

Skälen för regeringens bedömning

Målen för EU-arbetet

I samband med inträdet i EU lämnades en skrivelse till riksdagen med en

strategi för det svenska miljöarbetet i EU (skr. 1994/95:167). Som

förutsågs i skrivelsen har medlemskapet inneburit nya möjligheter för

den svenska miljöpolitiken och stora förändringar i det praktiska arbetet

med att genomföra politiken. De gångna åren har visat på flera

framgångar när det gäller att få genomslag för svenska förslag. Samtidigt

har medlemskapet inneburit en omfattande omställning.

Sedan år 1995 har miljöpolitiken i EU fortsatt att utvecklas. En positiv

utveckling kan ses på många av de sakområden som prioriterades i den

svenska strategin. Under de närmaste åren kommer EU att ställas inför

stora utmaningar som i hög grad påverkar miljöområdet. En kommande

utvidgning av EU och övriga frågor som behandlas i kommissionens

strategiförslag Agenda 2000 hör till dessa, liksom uppgiften att ge ett

konkret innehåll åt de utvecklade regler om miljö och hållbar utveckling

som finns i Amsterdamfördraget.

I kapitel 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar

utveckling understryks EU-arbetets betydelse för att nå de nationella

miljökvalitetsmål som regeringen föreslår i denna proposition. Många av

målen kan inte nås utan internationellt samarbete. EU kan här spela en

roll både genom att utveckla det regelsystem som behövs för att lösa de

regionala miljöproblemen och genom att vara pådrivande i det globala

miljösamarbetet, t.ex. i klimatfrågan. Både i de regionala och globala

sammanhangen blir EU:s roll allt mer betydelsefull. I ett regionalt

perspektiv ger den planerade utvidgningen EU en unik möjlighet att bidra

till lösningen av miljöproblemen i Europa. Samtidigt har EU under

senare år spelat en viktigare roll än tidigare i internationella

förhandlingar, bl.a. inom ramen för klimatkonventionen,

Baselkonventionen om avfallstransporter och uppföljningen av

Riokonferensen. Det är viktigt att denna utveckling fortsätter.

Globala frågor ligger formellt sett endast delvis inom EU:s

kompetensområde. Trots det har EU i samband med Riokonferensen och

dess uppföljning tagit på sig en allt viktigare roll i det globala samarbetet

för hållbar utveckling. EU var t.ex. en av de mest aktiva parterna vid det

extra mötet med FN:s generalförsamling år 1997 för uppföljning av

Riokonferensen. Sverige har genomgående fått stort genomslag för

svenska profilfrågor inom EU-samarbetet efter Rio. Medlemskapet ger

Sverige helt nya möjligheter att delta i utformningen av positionerna hos

en av de största och viktigaste parterna inom det globala samarbetet för

hållbar utveckling. Regeringen anser att det är positivt att EU har intagit

denna ledande roll och avser att fortsätta agera för ett aktivt EU-

deltagande i uppföljningen av Riokonferensen.

Det räcker dock inte med att EU är framgångsrik i sin miljöpolitik i

traditionell mening. EU måste utveckla en strategi för ekologiskt hållbar

utveckling inom alla sina politikområden. För att miljöproblemen skall

kunna lösas är sektorernas medverkan lika nödvändig i ett EU-perspektiv

som i ett nationellt perspektiv.

Regeringen gör således den bedömningen att EU-arbetet bör följa två

huvudlinjer

 arbete inom olika sakområden för att skärpa EU:s regler när så

behövs med de nationella miljökvalitetsmålen som utgångspunkt och

 utveckling av en strategi för ekologiskt hållbar utveckling inom EU.

Regeringen redovisar i detta kapitel sin bedömning när det gäller

övergripande frågor om de svenska prioriteringarna i EU-arbetet. Det

finns skäl att inledningsvis behandla tre frågeställningar: ekologiskt

hållbar utveckling som en övergripande målsättning, de sakområden som

bör prioriteras mot bakgrund av de miljökvalitetsmål regeringen föreslår

och ambitionsnivån för EU-arbetet.

Hållbar utveckling

Regeringens målsättning är att Sverige skall vara en pådrivande

internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt

hållbar utveckling. De tre övergripande målen för ekologisk hållbarhet

skyddet av miljön, effektiv användning av energi och andra naturresurser

samt hållbar försörjning innebär bl.a. att resursanvändningen kommer

mer i fokus än tidigare, då åtgärderna framför allt har syftat till att

minska skadliga utsläpp. Detta måste återspeglas i vår politik i EU.

I den svenska EU-strategin från år 1995 understryks att

miljöföroreningarna inte känner nationella gränser och att internationellt

samarbete därför är nödvändigt för att lösa miljöproblemen. Den

långsiktiga försörjningen med naturresurser är i stor utsträckning också

en internationell fråga. Råvaror och produkter säljs ofta på en global

marknad och den svenska ekonomin är nära sammanflätad med

ekonomin i de övriga länderna. Omställningen av Sverige till ekologisk

hållbarhet kan därför inte uppnås isolerat i Sverige.

Regeringen vill understryka att ett viktigt motiv till de svenska

ansträngningarna för att på allvar låta kraven på hållbarhet få genomslag

i alla delar av samhället, är att detta ökar våra förutsättningar att påverka

internationellt. Genom att gå före nationellt får vi större trovärdighet och

vi kan pröva och visa på nya tekniska, ekonomiska, politiska och

organisatoriska lösningar. Givetvis måste ett beslut om att gå före

nationellt föregås av en analys av bl.a. ekonomiska konsekvenser och

näringspolitiska effekter.

Frågorna är också i hög grad aktuella inom EU. Hållbar utveckling har

med Amsterdamfördraget tillförts de övergripande målen för EU och

sektorsintegrering anges i fördraget som ett medel för att nå detta mål.

Fördragsändringarna redovisas närmare i avsnitt 10.2. Utmaningarna för

EU. Hållbar utveckling är också temat för det femte

miljöhandlingsprogrammet från år 1992. Det har ändå framförts kritik

mot att hållbar utveckling inom EU i stor utsträckning ses som en

miljöfråga, som ännu inte i praktiken blivit ett övergripande mål för och

fullt ut integrerats i alla sektorer. Inte heller har effektivare användning

och hållbart nyttjande av naturresurser slagits fast som övergripande mål

inom EU, även om många insatser görs i enskilda sakfrågor.

Utvecklingen har dock nu tagit fart även inom EU. Kommissionens

miljödirektorat har under sommaren 1997, som en uppföljning av

Amsterdamfördraget, publicerat en handlingsplan för de närmaste åren.

Handlingsplanen omfattar många av de frågor som, i denna proposition,

redovisas som svenska prioriteringar. Vid FN:s specialsession om miljö

och utveckling år 1997 kunde EU enas om en gemensam plattform för ett

fortsatt arbete för en hållbar utveckling, som bl.a. på svenskt initiativ lade

tyngdpunkt på frågan om effektivare energi- och resursanvändning.

Vidare har EU:s stats- och regeringschefer, inom ramen för Europeiska

rådet i december 1997 på svenskt initiativ, tagit upp frågan och uppmanat

kommissionen att ta fram en strategi för hållbar utveckling som skall

redovisas för Europeiska rådet i juni 1998.

Det vidgade perspektivet på hållbar utveckling som redovisats kan ses

som en naturlig utveckling av det övergripande målet för den svenska

politiken som lades fast i EU-strategin från år 1995. Sverige bör med

stöd av sina nationella erfarenheter verka för att detta synsätt omsätts i

praktiken på EU:s alla politikområden och vid användningen av EU:s

olika fonder. Integreringen av målet om hållbar utveckling bör t.ex. ingå

som ett led i en större reform av den gemensamma jordbrukspolitiken.

Det initiativ som nu tagits av stats- och regeringscheferna i Europeiska

rådet kommer att behöva följas upp. Sverige bör även i fortsättningen

vara pådrivande i detta arbete.

I arbetet med en sådan strategi bör ingå att övergripande söka

analysera Unionens regelverk i syfte att identifiera åtgärder som krävs

för att uppnå ekologiskt hållbar utveckling inom Unionen och vilka

hinder att nå dithän, institutionella och i regelverket, som nu föreligger.

Sysselsättningseffekterna av en förändrad inriktning bör särskilt beaktas.

För att i analysen kunna utvärdera Unionens nuvarande politik inom alla

sektorer kommer kriterier för hållbar utveckling att behöva utvecklas,

liksom särskilda instrument för att främja hållbar utveckling. En rad

ämnen behöver tas upp, t.ex. miljömål inom den gemensamma

jordbrukspolitiken (CAP) och strukturfonderna, miljöstrategier för varor

och kemikalier, användningen av upphandlingsregler samt ekonomiska

styrmedel.

En viktig aspekt på integrering är att kommissionen uppfyller sitt löfte

att genomföra analyser av miljökonsekvenserna av nya

kommissionsförslag som presenteras. En sådan utfästelse gjorde

kommissionen redan i samband med Unionsfördraget och den

upprepades i en förklaring till Amsterdamfördraget, men utfästelsen har

knappast genomförts i praktiken. Det bör vara en uppgift för Sverige att

stödja detta arbete och bevaka att kommissionen uppfyller sitt löfte. Det

kan också finnas skäl att arbeta inom EU för att minimikrav tas fram för

vad en sådan analys av miljökonsekvenser skall innehålla.

Prioriterade sakområden

I EU-strategin från år 1995 identifierades fyra sakområden som särskilt

borde prioriteras:

 försurning/klimatförändringar,

 kretsloppsanpassning,

 biologisk mångfald samt

 bekämpningsmedel/kemikalier.

Dessa prioriteringar omfattar områden där internationellt samarbete

inom EU är särskilt viktigt för att nå de miljökvalitetsmål som regeringen

redovisar i kapitel 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar

utveckling. Det är också viktiga för att nå en god miljö i hela Europa. För

att motverka de gränsöverskridande luftföroreningarna som leder till

klimatförändringar och försurning är EU-arbetet av avgörande betydelse.

En giftfri miljö kräver åtgärder som rör EU:s inre marknad och den

gemensamma avfallspolitiken. Att bevara den biologiska mångfalden

ingår i flera av de miljökvalitetsmål som regeringen föreslår.

I flera fall har framsteg nåtts i EU inom de prioriterade områdena, men

processerna är långt ifrån avslutade. För samtliga områden kommer de

närmaste åren att innebära fortsatt arbete och viktiga beslut. Som

exempel på viktiga frågor kan nämnas

 uppföljningen av EU:s klimatpolitik efter förhandlingarna i Kyoto,

 genomförandet av EU:s försurningsstrategi,

 Auto/Oil-programmet om vägtrafikens miljöpåverkan,

 utvecklingen av en politik för kemikalier och varors miljöpåverkan

samt

 EU-strategin för biologisk mångfald och genomförandet av nätverket

Natura 2000.

De fyra första av dessa frågor behandlas i särskilda avsnitt i denna

proposition. Beträffande den sista frågan kan särskilt nämnas det arbete

som pågår med att säkerställa skydd för arter och naturtyper som

omfattas av EG:s naturvårdsdirektiv. Enligt direktiven skall ett nätverk

av skyddade områden bildas (Natura 2000), som skall bidra till

bevarandet av den biologiska mångfalden i ett europeiskt perspektiv.

Under år 1997 har beslut fattats om att komplettera det s.k. art- och

habitatdirektivet (92/43/EEG) med nya arter och naturtyper med

anledning av Sveriges, Finlands och Österrikes inträde i EU. Under år

1998 kommer det svenska Natura 2000-arbetet att inriktas på att ta fram

förslag till områden för dessa nordiska arter och naturtyper. Hittills har

Sverige anmält 1 595 områden till Natura 2000 med en sammanlagd yta

av mer än 4 miljoner hektar.

Det finns inte skäl att ändra inriktning när det gäller de prioriterade

sakområdena i 1995 års strategi. Regeringen anser dock att

kompletteringar behövs i två avseenden. Mot bakgrund av de

bedömningar som redovisas av regeringen i kapitel 5

Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle bör för det första

resurseffektivisering betonas när det gäller EU-arbetet med

kretsloppsanpassning. För det andra bör hänsyn tas till den översyn som

nyligen har påbörjats av reglerna om genetiskt modifierade organismer

(GMO) i direktivet 90/220/EEG. Det rör sig om frågor av stort allmänt

intresse, där EU:s nuvarande lagstiftning inte har visat sig tillräcklig för

att få till stånd en effektiv bedömning. Regeringen anser att det måste

vara en särskilt prioriterad fråga för Sverige att verka för hållbara

lösningar på detta område. En viktig fråga är att utveckla gemensamma

riktlinjer för vissa gentekniktillämpningar, som t.ex. jordbruksgrödor

som är resistenta mot bekämpningsmedel. Sverige har redan tagit initiativ

till och fått gehör för att ett sådant arbete nu skall inledas inom EU.

Som en förberedelse på nationell nivå för detta arbete har regeringen i

oktober 1997 beslutat att tillkalla en parlamentariskt sammansatt

kommitté med uppgift att analysera den moderna bioteknikens

möjligheter och risker (dir. 1997:120). Utredningen skall bl.a. bedöma de

långsiktiga effekterna av den moderna biotekniken samt lämna förslag

till en övergripande politik för området i ett internationellt perspektiv.

Utredningen skall genom ett öppet och utåtriktat arbetssätt främja debatt

och diskussion om frågor som rör den moderna biotekniken. Uppdraget

skall redovisas till regeringen i juni år 2000.

Övriga sakfrågor

Det faktum att Sverige fortsätter att prioritera fyra sakområden,

kompletterat med GMO-frågor och med tonvikt på resurseffektivisering,

innebär givetvis inte att vi bör vara passiva i andra frågor. EU väntas de

närmaste åren arbeta med ett antal viktiga sakfrågor som inte hör till de

prioriterade områdena. Många av dessa nämns under redovisningen av

miljökvalitetsmål i kapitel 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt

hållbar utveckling. Arbetet pågår med ett nytt ramdirektiv för vatten som

kan få stora konsekvenser för det svenska vattenarbetet. Utöver

vattenfrågorna har flera remissinstanser som kommenterat promemorian

om en uppföljning av 1995 års svenska EU-strategi tagit upp

övergripande frågeställningar som utvidgningen, miljöaspekter på EU:s

fonder, miljöforskning och genomförandet av EG-reglerna. Av dessa

frågor behandlas utvidgningen i detta kapitel. Beträffande EU:s olika

stödprogram vill regeringen understryka att frågan om hur dessa kan

användas för att stödja arbetet med ekologisk hållbarhet givetvis är av

mycket stor betydelse, såväl i ett svenskt perspektiv som i ett framtida

utvidgat EU. Detta gäller program med ren miljöinriktning (LIFE),

fonder som nu används för stöd till kandidatländerna (PHARE) samt

struktur- och sammanhållningsfonderna. Beträffande de senare har

kommissionen i meddelandet Agenda 2000 aviserat att förslag om den

framtida inriktningen kommer att läggas fram under år 1998. Det är

viktigt att EU:s regional- och strukturpolitik medverkar till en långsiktigt

hållbar utveckling och denna princip bör prägla alla faser av politikens

genomförande. EU:s strukturfonder bör i nästa programperiod år 2000

2007 bli ett betydelsefullt instrument för detta. Det innebär bl.a. att krav

ställs på miljökonsekvensbedömningar av program och projekt, så att de

aktivt bidrar till en hållbar utveckling. Regeringen har behandlat denna

fråga i proposition 1997/98:62 Regional tillväxt.

Agenda 2000 tar också upp den mycket viktiga frågan om en

reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken.

Ambitionsnivån för EU:s miljöarbete

I EU-strategin från år 1995 sägs att den högsta tillämpade

ambitionsnivån i någon av medlemsstaterna skall vara utgångspunkt för

det svenska arbetet i EU och att någon sänkning av miljökraven ej bör

ske. Regeringen anser inte att det finns skäl att ändra denna målsättning.

De nya medlemsstaterna Sverige, Finland och Österrike har på flera

områden åstadkommit en utveckling i riktning mot en mer ambitiös

miljöpolitik inom EU. Särskilt kan kommissionens förslag till

försurningsstrategi, förbudet mot export av farligt avfall inom ramen för

Baselkonventionen och Amsterdamfördraget nämnas som exempel på

detta. De övergångsregler de nya länderna fick vid inträdet i EU har på

kemikalieområdet lett till att EU inlett en översyn av de gemensamma

reglerna. Miljöpolitiken bör kunna fortsätta att utvecklas under de

närmaste åren. En utmaning inför framtiden blir att utveckla

miljöpolitiken även inom ett utvidgat EU med nya medlemsstater som

har stora miljöproblem.

Det finns många sätt att påverka utvecklingen inom EU. Som

ytterligare ett framgångsrikt exempel kan nämnas att Sverige efter att ha

anmält nationella regler om miljökrav för båtmotorer har åstadkommit att

kommissionen planerar att lägga fram förslag till gemensamma sådana

krav för hela EU. Det svenska initiativet kan således väntas leda till att

internationella miljönormer tas fram för en utsläppskälla som tidigare

varit helt oreglerad. EU har också med sin ekonomiska styrka bättre

förutsättningar att få genomslag för internationella miljökrav på viktiga

handelsvaror än ett litet land som Sverige, förutsatt givetvis att

gemenskapen kan förmås att driva frågorna. De nya miljökraven på

avgasutsläpp från arbetsmaskiner, motorcyklar och andra speciella

användningsområden för förbränningsmotorer, som redovisas i avsnitt

7.1.4. Förhandlingarna inom EU och som saknar motsvarighet i Sverige,

är ett exempel på detta.

Regeringens bedömning är att medlemskapet inte har inneburit en

sänkning av några svenska miljökrav. I några fall har medlemskapet

medfört en utveckling av de svenska reglerna. I strategin från år 1995

nämns miljökonsekvensbeskrivningar, buller, genteknik och

miljökvalitetsnormer som exempel på områden där de gemensamma

reglerna är strängare eller mer omfattande än vad som tidigare har gällt i

Sverige. Förutom de nyssnämnda exemplen på avgaskrav för vissa

motorer kan även naturvården nämnas som ett sådant område, där det

europeiska nätverket av skyddade områden (Natura 2000) och reglerna

om kontroll av handel med utrotningshotade djur och växter (CITES) har

haft konsekvenser för utvecklingen av det svenska regelsystemet.

10.2 Utmaningarna för EU

Regeringens bedömning: EU:s utvidgning är den kanske största

miljöfrågan inom EU de närmaste åren. Sverige bör verka för att

miljöområdet får en hög prioritet i förhandlingarna om medlemskap

och att det förstärkta förmedlemskapsstöd som kommissionen föreslår

till ansökarländerna får en tydlig miljöinriktning.

Amsterdamfördraget blev en stor framgång för miljön. Sverige

måste nu verka för att de allmänt hållna bestämmelserna i fördraget

fylls med ett konkret innehåll. Detta gäller särskilt målet om en

hållbar utveckling och integreringen av miljön i andra sektorer.

Formerna för arbetet med en efterföljare till det femte

miljöhandlingsprogrammet bör övervägas.

Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågorna

instämmer i huvudsak med bedömningarna i promemorian.

Naturvårdsverket pekar på ett antal slutsatser och rekommendationer i

betänkandet Miljön i ett utvidgat EU (SOU 1997:149) vilka bör drivas av

Sverige.

Skälen för regeringens bedömning: De närmaste åren innebär ett

antal stora utmaningar för EU, som behandlas i kommissionens

meddelande Agenda 2000. Den allt överskuggande frågan är

utvidgningen med ett tiotal nya medlemsstater. Mycket viktiga är också

frågorna om ett nytt finansiellt perspektiv efter år 2000 samt

utvecklingen av struktur-, regional- och jordbrukspolitiken. Detta är

frågor som är av stor betydelse också för miljöarbetet och för arbetet med

en hållbar utveckling i Europa. Andra stora frågor som mer direkt berör

miljön är tillämpningen av de nya miljöreglerna i Amsterdamfördraget

och frågan om ett nytt handlingsprogram för miljön.

EU:s utvidgning

I meddelandet Agenda 2000 med tillhörande länderyttranden (s.k. aviser)

rekommenderar kommissionen att förhandlingar om medlemskap inleds

med fem av de tio ansökande länderna i Central- och Östeuropa (Estland,

Polen, Ungern, Tjeckien och Slovenien). Förhandlingar om medlemskap

är också aktuella med Cypern. Rekommendationerna görs mot bakgrund

av en genomgång av de ansökande ländernas nuvarande förhållanden

liksom den förväntade utvecklingen inom olika samhällsområden.

Kommissionens bedömningar har gjorts utifrån de kriterier som

Europeiska rådet lade fast vid sitt möte i Köpenhamn år 1993. Det gäller

ländernas utvecklingsnivå vad gäller demokrati och rättssäkerhet,

marknadsekonomi och konkurrensförhållanden samt förmågan att i

övrigt uppfylla medlemskapets förpliktelser (som att effektivt genomföra

bl.a. EG-reglerna på miljöområdet). Kommissionen anger att

medlemskap för de första länderna kan nås på medellång sikt, vilket

torde innebära ca fem år.

För samtliga länder har miljöområdet pekats ut som särskilt

problematiskt. Samtliga ligger under EU-nivåer vad gäller omfattning

och innehåll i lagstiftningen. Vidare är både förvaltningarnas och

allmänhetens medvetande om miljöproblemen lägre än inom EU, liksom

investeringsnivåer och dylikt. Kommissionens bedömning är att särskilt

stora ansträngningar måste göras på miljöområdet, både politiskt och

ekonomiskt. Länderna måste avsätta stora summor till investeringar och

även EU måste mobilisera ett större stöd. Privata investeringar liksom

stöd genom internationella finansieringsinstitut framhålls. Även om

dessa satsningar görs är kommissionens bedömning att inte någon av

länderna kan väntas kunna effektivt genomföra EG:s miljöregler på

medellång sikt utan endast på lång eller mycket lång sikt.

Frågan om utvidgningens konsekvenser för miljön och för EU:s

framtida miljöpolitik har på regeringens uppdrag behandlats av en

utredning, som redovisat uppdraget i betänkandet Miljön i ett utvidgat

EU (SOU 1997:149). Utredningens övergripande slutsats är att EU-

utvidgningen ger betydande miljövinster i Europa. De största

miljövinsterna uppnås i de tio kandidatländerna. Utredningen menar att

miljövinsterna uppnås snabbare om kommissionens förslag genomförs att

tillföra miljöområdet avsevärda resurser inom ramen för ett nytt kraftigt

utvidgat PHARE-program. Vidare uppnås miljövinsterna genom att EU

strikt följer upp miljöåtagandena. Andra internationella

överenskommelser ger enligt utredningen inte samma effekt i detta

avseende. EU har det mest heltäckande internationella regelverket, vilket

för länderna innebär en skyldighet att se över och utveckla hela sin

miljöpolitik. Utredningen framhåller att det samtidigt är viktigt att

utvidgningsprocessen åtföljs av kompletterande åtgärder dels för att

stötta kandidatländerna så att dessa så snabbt som möjligt kan uppfylla

EU:s miljöregler, dels för att skärpa EU:s nuvarande miljölagstiftning för

att på ett kraftfullt sätt motverka eventuella negativa effekter av

utvidgningen inom främst transportsektorn.

Enligt regeringens bedömning är utvidgningen den kanske största

miljöfrågan inom EU de närmaste åren, åtminstone när det gäller

åtgärder för att begränsa de regionala miljöproblemen. EU-medlemskapet

innebär en historisk möjlighet att förbättra miljölagstiftning och

medvetenhet i ansökarländerna och att därmed förbättra miljön i hela

Europa. Ett utvidgat EU bör samtidigt innebära förbättrade möjligheter

för EU att vara pådrivande på miljöområdet internationellt. Samtidigt är

det uppenbart att det finns problem med att utvidga EU till att omfatta

länder som i vart fall i dag ligger så långt efter på miljöområdet. En

utvidgning som innebär att vissa medlemsländer under en följd av år

efter det att de blev medlemmar fortfarande inte har hunnit i kapp de

övriga på miljöområdet måste naturligtvis påverka utformningen av

miljöpolitiken inom hela EU.

Regeringen vill därför understryka att det är av yttersta vikt att tiden

fram till medlemskap används väl. Det främsta ansvaret ligger hos

ansökarländerna själva, men EU och dess medlemsländer måste stödja

ansökarländernas ansträngningar genom tekniskt och ekonomiskt stöd.

Närmandet till EU är av central betydelse för det svenska miljöstödet till

kandidatländerna och de svenska myndigheternas erfarenheter av EU-

arbete bör utnyttjas i samarbetet med dessa.

Det är viktigt att nu identifiera den EG-lagstiftning på miljöområdet

som måste vara genomförd vid ett medlemskap. Sverige bör verka för att

miljöområdet får en hög prioritet i förhandlingarna om medlemskap och

att det förstärkta förmedlemskapsstöd som kommissionen föreslår till

ansökarländerna får en tydlig miljöinriktning.

Amsterdamfördraget

I EU-strategin från år 1995 konstaterades att miljöfrågorna borde

diskuteras vid den kommande regeringskonferensen. En fortsatt

förstärkning av principer om hållbar utveckling, integrering av

miljöhänsyn i andra sektorer, en hög ambitionsnivå i EU:s

miljölagstiftning och möjligheten att gå före nationellt angavs som de

viktigaste frågorna. Sverige drev också vid konferensen miljön som en av

de mest prioriterade frågorna och lade fram förslag till fördragsändringar

på de områden som angavs i strategin och i regeringens skrivelse EU:s

regeringskonferens år 1996 (skr. 1995/96:30).

Regeringen konstaterar att det arbete som bedrevs av Sverige och

några andra medlemsstater för att förbättra miljöreglerna blev

framgångsrikt, särskilt med hänsyn till den negativa inställning till att ta

upp miljöfrågorna som många medlemsstater hade i början av

förhandlingarna. Det kan också konstateras att fördragsändringar kom till

stånd på de områden som tas upp i 1995 års strategi. Av de särskilda

svenska förslag till fördragsändringar som lades fram var det bara

förslaget att ta in substitutionsprincipen som mål för gemenskapens

miljöpolitik som inte fick framgång. Principen har dock ändå börjat få ett

genomslag i särskilda EG-direktiv på kemikalieområdet (se kapitel 6

Kemikaliepolitik för 2000-talet).

Amsterdamfördraget innehåller ändringar i de grundläggande

fördragen (Unionsfördraget och EG-fördraget) som direkt berör miljön

på tre områden: hållbar utveckling som ett övergripande mål för

gemenskapen, integrering av miljön i andra politikområden och

förhållandet mellan miljö och inre marknad.

Förhållandet mellan miljö och inre marknad behandlas i avsnitt 10.3

Förhållandet till den inre marknaden. Beträffande de övriga frågorna

införs nya skrivningar i de inledande artiklarna i fördragen, som

behandlar EU:s målsättningar och samordningen mellan olika

politikområden. Dessa skrivningar om hållbar utveckling och

sektorsintegrering är allmänt hållna men ändå viktiga eftersom de berör

grunderna för EU:s hela verksamhet. De allmänna skrivningarna behöver

dock fyllas med ett innehåll och det måste vara en högt prioriterad fråga

för Sverige att under de följande åren verka inom EU för att målen

konkretiseras. Som redovisats i avsnitt 10.1 Bakgrund och övergripande

målsättningar har detta arbete redan påbörjats.

Hållbar utveckling tas genom Amsterdamfördraget in som ett

övergripande mål i både artikel B i Unionsfördraget och i artikel 2 i EG-

fördraget. Vidare kompletteras ingressen till Unionsfördraget med att

främjandet av ekonomiska och sociala framsteg och ekonomisk

integration skall ske med beaktande av principen om hållbar utveckling. I

en ny artikel 3c sägs att miljöskyddskraven skall integreras i

utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och

verksamhet enligt artikel 3, särskilt i syfte att främja en hållbar

utveckling . Denna formulering är hämtad från miljöartiklarna i EG-

fördraget (artikel 130r.2), men genom att föra fram den till inledningen

av fördraget ges miljön en viss särställning jämfört med andra allmänna

intressen av horisontell karaktär som skall beaktas vid utformningen av

politiken på andra områden. Artikeln visar också på sambandet mellan

miljöpolitiken och målet hållbar utveckling, vilket inte framgår lika

tydligt av artikel 2.

Integrering av miljöaspekter i andra politikområden är en nyckelfråga

för att nå hållbar utveckling. Detta understryks inte minst i det femte

åtgärdsprogrammet för miljön. Sverige ville i sina förslag till

regeringskonferensen i denna fråga gå ett steg längre och i fördraget

införa tydliga miljömål för de viktigaste sektorerna (jordbruk, transporter

och transportnätverk). Även om detta inte lyckades gör regeringen den

bedömningen att de nya skrivningarna innebär ett kraftfullt stöd för ett

fortsatt svenskt offensivt arbete på området.

Amsterdamfördraget innebär också den viktiga ändringen att

miljörättsakter som grundas på artikel 130s.1 i Romfördraget skall

beslutas med det s.k. medbeslutandeförfarandet. Detta betyder att

parlamentet får ett ökat inflytande med vetorätt. Samtidigt beslutades om

vissa förenklingar i medbeslutandeförfarandet för att åstadkomma en

effektivare beslutsprocess.

Ett nytt åtgärdsprogram för miljön

Rådet och Europaparlamentet arbetar för närvarande med en resolution

om översynen av EU:s femte åtgärdsprogram för miljön. Översynen har

bekräftat betydelsen av programmets övergripande inriktning hållbar

utveckling och sektorsintegrering men har samtidigt visat på ett

otillräckligt genomförande.

I ett arbete med nästa åtgärdsprogram är således genomförandet av en

politik för hållbar utveckling inom alla sektorer av avgörande betydelse.

Regeringen gör dock den bedömningen att det inte är säkert att det

viktigaste i den processen är att rådet och parlamentet slutligen antar en

resolution om ett nytt program. De förseningar i beslutsprocessen och de

spänningar mellan rådet och parlamentet som det genom Unionsfördraget

införda medbeslutandeförfarandet för åtgärdsprogram på miljöområdet

har lett till, kan leda till slutsatsen att dessa program inte är ett särskilt

effektivt sätt att driva fram beslut mot fastlagda mål. Det är också en

nackdel att de traditionella programmen bara behandlas av

miljöministrarna och inte av de andra råd som blir berörda.

Genom det beslut som nu på svenskt initiativ tagits av stats- och

regeringscheferna i Europeiska rådet om en övergripande strategi för

hållbar utveckling har ett viktigt steg tagits för att bredda basen för

arbetet till att omfatta alla sektorer. En kommande strategi måste

genomföras och följas upp av de olika sektorerna genom åtgärder av

berörda generaldirektorat i kommissionen och berörda ministerråd. Ett

sätt för uppföljning kan vara att utarbeta sektorsvisa åtgärdsprogram,

inklusive ett nytt åtgärdsprogram för miljön.

10.3 Förhållandet till den inre marknaden

Regeringens bedömning: Sverige bör arbeta för att de gemensamma

regler som beslutas för den inre marknaden ligger på en hög

skyddsnivå för miljön. Inte minst är detta viktigt för att den

europeiska industrin skall kunna behålla utvecklingsförmåga och

konkurrenskraft på världsmarknaden.

Genom Amsterdamfördraget förtydligas och förbättras de

grundläggande bestämmelserna om förhållandet mellan miljö och inre

marknadsregler. En hög skyddsnivå slås fast som utgångspunkt för

gemensamma regler. Den s.k. miljögarantin får en bättre utformning

och skall kunna tillämpas även på områden där det finns en

harmoniserad gemensam lagstiftning.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Kommerskollegium understryker att arbetet för en

bättre miljölagstiftning i första hand skall bedrivas inom ramen för EU-

samarbetet och att särlagstiftning bör undvikas. Liknande synpunkter

framförs av Industriförbundet. Grossistförbundet Svensk Handel anför att

det i vissa fall eventuellt kan finnas skäl att gå före och visa vägen genom

strängare nationell lagstiftning. En förutsättning för ett sådant

ställningstagande är att metoder, riskanalyser och bedömningar som

ligger till grund för ställningstagandet är vetenskapligt grundade och

accepterade. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser

att Sverige bör vara berett på att stifta egna lagar innan EU antar

miljöregler som inte innehåller tillräckligt höga ambitioner med hänsyn

till svårigheten att tillämpa artikel 100a. Miljöförbundet Jordens Vänner

anser att det är missvisande att i sammanhanget tala om en

 miljögaranti .

Skälen för regeringens bedömning: En av målsättningarna med den

inre marknaden är att säkerställa en fri cirkulation för varor. Många av de

harmoniserade regler med varukrav som finns på inre marknadsområdet

har sin bakgrund i önskemålet att tillämpa enhetliga miljökrav. De

viktigaste reglerna avser kemikalier och miljökrav på fordon och

bränslen. Eftersom detta rör centrala områden för miljöpolitiken har

diskussionerna om EU och miljö ofta kommit att gälla vilken kravnivå

som skall tillämpas och möjligheten för enskilda länder att använda

strängare miljökrav än de gemensamma.

Balansen mellan miljö och inre marknad behandlas i skrivelsen

Sverige och den inre marknaden (skr. 1996/97:83). I skrivelsen

framhåller regeringen bl.a. att gemensamma krav för den inre marknaden

på en tillräckligt hög skyddsnivå innebär en möjlighet att komma till rätta

med bl.a. gränsöverskridande miljöproblem. Samtidigt kan

harmoniserade regler på för låg nivå bli ett hinder för den nationella

miljöpolitiken. Vidare konstateras att det är viktigt att det säkerställs att

gemensamma regler utformas på en tillräckligt hög skyddsnivå för

miljön.

I förhandlingarna om Amsterdamfördraget drev Sverige ståndpunkten

att en av de grundläggande bestämmelserna om förhållandet mellan miljö

och inre marknadsregler, artikel 100a, borde förtydligas och förbättras.

Utfallet blev också i huvudsak i enlighet med det svenska förslaget.

När det gäller nivån för de gemensamma reglerna infördes genom

enhetsakten år 1987 i artikel 100a.3 att kommissionen i sina förslag till

gemensamma regler på inre marknadsområdet skall utgå från en hög

miljöskyddsnivå. I Amsterdamfördraget har lagts till att rådet och

parlamentet skall sträva efter att nå detta mål. Samtidigt sägs att ny

utveckling grundad på vetenskapliga fakta skall beaktas. Även om den

nya lydelsen av artikel 100a.3 inte innebär en absolut förpliktelse för

rådet och parlamentet att bara besluta regler som ligger på en hög

skyddsnivå är den enligt regeringens mening en viktig bekräftelse på att

samma ambitionsnivå skall gälla för miljöregler på den inre marknaden

som för miljöregler som grundas på miljöartiklarna 130r t.

Det kan inte förnekas att beslut ibland fattas inom EU med miljökrav

som från svenska utgångspunkter ligger på en för låg nivå. Ett exempel

är rådets nyligen fattade beslut om gemensam ståndpunkt om bränslekrav

för fordon efter år 2000 (Auto/Oil). Trots att bl.a. Sverige fick gehör för

förbättringar i det ursprungliga förslaget, fick den begränsade kapaciteten

hos föråldrade raffinaderier i några länder stor betydelse för den kravnivå

man hamnade på. Å andra sidan kan EU ibland driva igenom långtgående

krav trots initialt motstånd från många länder och delar av den egna

industrin. Den gemensamma ståndpunkten om nya fordonskrav i

Auto/Oil-programmet är ett exempel på detta.

Regeringen bedömer att den viktigaste målsättningen skall vara att

säkerställa att de gemensamma regler som beslutas ligger på en hög

skyddsnivå. Reglerna får inte bara anpassas till befintliga tekniska

lösningar utan måste också när det är nödvändigt av miljöskäl kunna

utformas så att de ger incitament till att ta fram ny teknik. Den nya

lydelsen av artikel 100a.3 kan åberopas till stöd för detta. Inte minst är

detta viktigt för att den europeiska industrin skall kunna behålla

utvecklingsförmåga och konkurrenskraft på världsmarknaden.

Utsläppskraven för bilar kan åter nämnas som ett exempel. Det faktum

att de europeiska kraven under lång tid låg på en lägre nivå än i andra

delar av världen, särskilt i USA, ledde till att de europeiska tillverkare

som inriktade sig på den europeiska marknaden kom efter i utvecklingen

av renare fordon och att de fick svårare att konkurrera när kraven

skärptes.

Att använda andra styrmedel i stället för bindande krav är ofta en

möjlighet om de gemensamma reglerna ligger på en för låg nivå. Ett

framgångsrikt svenskt exempel är skattedifferentieringen för

fordonsbränslen, som i praktiken lett till att EU:s kravnivåer saknar

betydelse i fråga om dieselbränsle. Nästan allt bränsle som säljs uppfyller

kraven för miljöklasser som är bättre än EU:s krav.

En annan möjlighet kan vara att det i framtiden utformas EG-regler på

inre marknadsområdet som innehåller regionala differentieringar, t.ex.

för att ta hänsyn till skillnader i naturliga miljöförutsättningar i olika

delar av Europa. Detta måste ske inom ramen för de begränsningar som

ställs upp av EG:s regelverk. Det är dock inte säkert att regler för varor

alltid måste vara harmoniserade. Av särskilt intresse är att

kommissionens nya förslag om svavelhalten för tunga oljor, som ingår i

försurningsstrategin, utformats som minimiregler och ger möjlighet för

medlemsstaterna att ställa högre krav.

Kommissionen har påbörjat ett arbete med ett särskilt meddelande om

förhållandet mellan miljön och den inre marknaden. Företrädare för

regeringen i Sverige har därför i ett brev till de ansvariga

kommissionärerna gett uttryck för den svenska inställningen.

Även i de fall EG-reglerna innehåller harmoniserade krav ger den s.k.

miljögarantin i artikel 100a.4 under vissa förutsättningar en möjlighet att

tillämpa strängare nationella bestämmelser. Amsterdamfördraget

innehåller ändringar i denna regel. Viktiga nyheter är att miljögarantin

även skall gälla kommissionsbeslut, att det klargörs att den kan tillämpas

för nya nationella regler på områden där det redan finns EG-regler och att

kommissionen får en tidsgräns för att fatta beslut. Det klargörs också att

en medlemsstat inte behöver ha röstat mot en rättsakt för att den skall

kunna åberopa miljögarantin.

Den principiellt mest intressanta nyheten i miljögarantin är

möjligheten att införa nationella strängare krav på områden som redan

harmoniserats genom EG-regler. Det har hävdats att den gällande

lydelsen av miljögarantin med en långtgående tolkning skulle omfatta

även sådana fall, men i praktiken har ingen medlemsstat försökt utnyttja

bestämmelsen på det viset. Genom ändringen har slagits fast att

nationella strängare regler om miljö och arbetsmiljö i vissa fall kan

införas trots att det strider mot harmoniserad lagstiftning.

Viss kritik har framförts mot att den nya lydelsen av artikel 100a.4 inte

har fått en helt tillfredsställande utformning. Det är också sant att ett

antal begränsningar införts för möjligheten att införa nya regler på

harmoniserade områden, bl.a. begränsningen att det måste röra sig om

problem som är specifika för medlemsstaten. Sverige bör dock inte tveka

att utnyttja miljögarantin om det behövs och det bedöms att dessa

förutsättningar är uppfyllda.

På Miljödepartementets verksamhetsområde har miljögarantin

åberopats av regeringen i ett fall, som gäller användning av kreosot som

träskyddsmedel. Anmälan enligt miljögarantin gjordes i november 1995.

Kommissionen har ännu efter mer än två år inte fattat beslut i frågan.

11 Internationellt miljösamarbete

Målet att lösa de stora miljöproblemen i vår del av världen inom en

generation innebär en stor utmaning för det svenska internationella

miljöarbetet. Många av de stora miljöproblemen känner inga nationella

gränser. Dessutom fattas de beslut som styr utvecklingen och

omfattningen av många av miljöproblemen i allt högre grad på

internationell nivå, främst inom EU men också genom andra

internationella överenskommelser på miljö- och handelsområdet.

Regeringen har i tidigare avsnitt redovisat förslag till nya

miljökvalitetsmål samt viktiga åtgärdsstrategier inom olika

samhällssektorer för att uppnå miljömålen. För samtliga föreslagna mål

är ett framgångsrikt svenskt internationellt miljöarbete av avgörande

betydelse, om än i varierande grad. För flera av målen är även det

svenska utvecklingssamarbetet av stor vikt. För att klara

miljökvalitetsmålen krävs följaktligen både ett framgångsrikt nationellt

miljöarbete och ett offensivt svenskt internationellt miljöarbete och

utvecklingssamarbete. Dessa aspekter kompletterar varandra.

I detta kapitel görs en genomgång av Sveriges internationella

miljöarbete. Regeringen redovisar sin syn på den fortsatta inriktningen av

Sveriges agerande och anger riktlinjerna för en samlad strategi med

övergripande prioriteringar. Det internationella miljöarbete som kan

kopplas till ett specifikt miljökvalitetsmål eller till en särskild sakfråga,

redovisas mer detaljerat under relevanta kapitel i propositionen. Sveriges

samarbete inom EU behandlas i kapitel 10 Riktlinjer för det svenska

miljöarbetet inom EU.

11.1 Ett stärkt internationellt miljösamarbete

Regeringens bedömning: För att förverkliga regeringens mål om att

till nästa generation lösa de stora miljöproblemen och för att uppnå de

föreslagna nationella miljökvalitetsmålen krävs ett stärkt och

intensifierat svenskt internationellt miljöarbete. Mot bakgrund av

regeringens förslag till nya miljökvalitetsmål, bör följande

övergripande områden särskilt prioriteras inom det fortsatta

internationella miljöarbetet:

 stärkt konventionsarbete,

 resurseffektivisering och

 integrering av miljöaspekter inom säkerhets-, handels- och

biståndspolitiken.

Därutöver bör följande sakområden inom det internationella

miljösamarbetet ges särskild prioritet:

 klimatförändringar,

 skydd av ozonlagret,

 minskad försurning och

 förbättrad Östersjömiljö samt

 internationellt kemikaliearbete.

Vidare bör en särskild insats göras för att förbättra den svenska

informationen till utlandet rörande svenska prioriteringar på

miljöområdet, och en strategi för miljösamarbete med Asien skall tas

fram. En utredare skall också tillkallas, i syfte att närmare analysera

relationen mellan det svenska miljöarbetet på nationell och

internationell nivå.

Skälen för regeringens bedömning: Möjligheten att bedriva en

framgångsrik miljöpolitik på nationell nivå är i hög grad beroende av ett

offensivt och framåtsyftande internationellt miljöarbete. Därför måste

den nationella miljöpolitiken genomsyras av ett internationellt

perspektiv. En fortsatt offensiv nationell miljöpolitik är nödvändig för att

Sveriges deltagande i internationella miljöförhandlingar skall vara

trovärdigt. Det internationella arbetet på miljöområdet kan inte heller

betraktas som en isolerad verksamhet utan måste integreras och följas

upp i allt miljöarbete på nationell nivå.

Det internationella miljöarbetet har vuxit kraftigt i omfattning under de

senaste decennierna. Det kommer med all sannolikhet att intensifieras

ytterligare. Av särskild vikt är det regionala miljösamarbetet, inkl. EU,

det globala samarbetet för hållbar utveckling samt förhandlingar inom

regionala och globala miljökonventioner.

Sverige har varit aktivt i dessa sammanhang. FN:s första globala

miljökonferens hölls i Stockholm år 1972 och 20 år senare hölls

Riokonferensen, bl.a. på svenskt initiativ. Sverige har även en pådrivande

roll i flera miljökonventioner, t.ex. på kemikalieområdet, samt i ett antal

viktiga regionala processer, exempelvis inom Östersjö- och

Nordsjösamarbetet. Fortsatta svenska insatser i det internationella

miljösamarbetet kommer att kräva ökad sakkunskap och

kompetensutveckling inom Regeringskansliet och berörda myndigheter.

För att kunna bedriva ett framgångsrikt internationellt miljöarbete

krävs en konsekvent och genomtänkt strategi. Regeringen har tidigare i

skrivelsen 1996/97:2 Sveriges internationella samarbete för hållbar

utveckling lämnat en utförlig redogörelse för sin syn på det

internationella miljösamarbetet. I det följande redovisas vilka frågor som

bör prioriteras under de kommande åren.

Övergripande prioriteringar

Stärkt konventionsarbete

Sverige bör verka för tillämpning och effektiv uppföljning av

internationella miljökonventioner. Målet bör i första hand vara att flera

länder skall bli parter till konventionerna och att parterna skall leva upp

till de åtaganden som har gjorts. Sverige bör även verka för att stärka de

existerande konventionerna och, där så är lämpligt, få till stånd nya

internationella överenskommelser med konkreta och tidsbestämda

åtaganden och förpliktelser (se avsnitt 11.4 Internationella

miljökonventioner).

Resurseffektivisering

Sverige bör verka internationellt för förbättrad ekoeffektivitet och

resurseffektivisering. Viktiga metoder för att uppnå detta är bl.a.

införande av ekonomiska styrmedel som gynnar resurssnål och ren

produktion, teknikutveckling, översyn av statliga subventioner som

begränsar möjligheterna till resurseffektivisering, sektors- och

producentansvar, miljömärkning och miljöanpassad offentlig

upphandling. Sverige kan genom att vara föregångare påverka

utvecklingen internationellt (se kapitel 5 Resurseffektivisering i ett

kretsloppssamhälle).

Miljö och säkerhet

Sverige bör verka för att det internationella samarbetet för miljö och

hållbar utveckling ges en säkerhetspolitisk dimension. En politik som

syftar till global säkerhet måste, förutom att förebygga konflikter och

krig, bidra till att bevara jordens livsuppehållande system.

Miljökatastrofer, t.ex. i form av omfattande klimatstörningar,

förstöring av ozonlagret, skogsbränder, översvämningar och torka, kan få

allvarliga säkerhetskonsekvenser för stater och regioner. Stora

flyktingströmmar och urlakade jordar kan utgöra hot mot länders

ekonomiska, sociala och politiska utveckling och stabilitet. Resursbrist,

t.ex. överexploatering av fiskbestånd, kan leda till spänningar och

konflikter inom och mellan stater. Det internationella arbetet för miljö

och hållbar utveckling har därför starka samband med nationers säkerhet

och är en förutsättning för en väl fungerande demokrati.

Sverige medverkar i ett pilotprojekt inom NATO som syftar till att

utreda hur miljöförändringar kan leda till hot mot staters säkerhet. Som

ett led i förberedelserna inför detta arbete har uppdragits åt Institutet för

freds- och konfliktforskning i Uppsala att kartlägga olika

säkerhetspolitiska begrepp samt olika typer av hot mot stater, inkl.

miljöhot, och hur dessa kan bemötas.

Det pågår även ett viktigt internationellt försvarssamarbete på

miljöområdet, bl.a. rörande miljöledningssystem inom den militära

sektorn. På nordisk nivå har ett gemensamt handlingsprogram antagits

för miljösamarbete på försvarsområdet, innehållande riktlinjer för bl.a. en

gemensam nordisk försvarsmiljöpolicy, gemensamma miljömål och

nordiskt försvarsmiljöbistånd till bl.a. de baltiska länderna. Vidare har

Sverige inom ramen för Östersjömiljarden tillsammans med USA inlett

två försvarsmiljöprojekt i Baltikum.

För att ytterligare utveckla det internationella försvarsmiljöarbetet i

Europa har Sverige inom ramen för det euro-atlantiska partnerskapsrådet

(EAPR) tillsammans med USA tagit initiativ till att införa miljöriktlinjer

för den militära sektorn baserade på de riktlinjer som tidigare har

utarbetats gemensamt av Sverige och USA.

Miljösamarbetet under Försvarsdepartementet omfattar även arbetet

med olje- och kemikaliebekämpning till sjöss samt olycksförebyggande

och skadebegränsande verksamhet.

Integrering av miljöaspekter inom handels- och biståndspolitiken

Sverige bör verka för att internationella regelverk på handelsområdet och

de globala konventionerna för hållbar utveckling skall vara ömsesidigt

stödjande samt för att u-ländernas möjligheter till miljöanpassad

produktion och export främjas. Svenska företags miljöanpassning av

varor och tjänster skall kunna utgöra en konkurrensfördel internationellt.

Vidare är det svenska utvecklingssamarbetet av stor betydelse för

Sveriges internationella miljöarbete. Det pågående arbetet med att

integrera miljöaspekter inom allt utvecklingssamarbete bör därför

intensifieras och fördjupas. Sida-studien Handel, miljö och

utvecklingssamarbete är föremål för samråd inom Regeringskansliet.

Särskilda miljöinsatser, tillämpning av miljökonsekvensbedömningar och

miljöekonomiska analyser, fortsatt bilateralt projektstöd till Central- och

Östeuropa och integrering av miljöaspekter i EU:s utvecklingssamarbete

är av särskild vikt. Sverige bör även verka för att förbättra miljöarbetet

inom FN:s utvecklingsprogram och Världsbanksgruppen (se avsnitt 11.6

Internationellt utvecklingssamarbete).

Prioriterade sakområden

För att uppfylla de föreslagna miljökvalitetsmålen krävs i de flesta fall

framgångsrika svenska insatser inom det internationella miljösamarbetet.

För flera av målen krävs arbete såväl inom ramen för EU (se kapitlen 4

Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling och 10

Riktlinjer för det svenska miljöarbetet i EU) som i andra internationella

fora. Vad gäller det internationella miljösamarbetet utanför EU anser

regeringen att följande sakområden har särskild prioritet

 globalt miljösamarbete för att undvika klimatförändringar, främst

inom FN:s ramkonvention om klimatförändringar (se avsnitt 4.2.15

Begränsad klimatpåverkan),

 globalt miljösamarbete för skydd av ozonlagret, främst inom

Montrealprotokollet (se avsnitt 4.2.14 Skyddande ozonskikt),

 regionalt miljösamarbete för minskad försurning, bl.a. genom

regionala miljökonventioner (se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning)

och

 regionalt miljösamarbete för förbättrad miljö i Östersjöregionen (se

avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning och avsnitt 4.2.5 Hav i balans samt

levande kust och skärgård) samt

 globalt och regionalt kemikaliearbete (se avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö).

Särskilda informationsinsatser

En förutsättning för att få genomslag av svenska ståndpunkter inom det

internationella miljösamarbetet är ökad information om de

bakomliggande skälen för dessa. De centrala miljömyndigheterna har ett

särskilt ansvar att föra ut svensk miljöinformation till omvärlden. Dessa

insatser bör intensifieras och förstärkas. Det finns även behov av en ökad

samordning mellan regeringen och myndigheterna vad gäller sådan

utlandsinformation. Regeringen avser därför att göra en särskild satsning

på detta område under år 1998, med tonvikt på de prioriterade områdena i

det internationella miljöarbetet. Ett exempel på denna satsning är ett

internationellt nyhetsbrev innehållande information om Sveriges

miljöarbete, som skall ges ut i samverkan mellan Miljödepartementet,

Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen.

Strategi för miljösamarbete med Asien

Länderna i Asien står inför enorma utmaningar inför det kommande

seklet. Den snabba ekonomiska utvecklingen i Asien har delvis skett till

priset av en allt svårare miljöförstöring, och Asien är i dag en av världens

mest förorenade regioner. Exempelvis utgör miljösituationen i många av

Asiens växande miljonstäder ett allt allvarligare problem. Ett annat

exempel är de omfattande bränder som har drabbat flera länder i

regionen. Miljön har försämrats, trots ekonomisk tillväxt, vilket beror på

otillräcklig samhällsunderbyggnad i form av lagstiftning och institutioner

m.m., liksom snabb befolkningsökning och fattigdom.

Utvecklingen i Asien kommer i hög grad att påverka och styra

utvecklingen i övriga världen, också på miljöområdet. Omfattningen av

miljöproblemen är så stor att de redan har globala konsekvenser.

Regeringen konstaterar därför att det är av stor vikt för Sverige att

utveckla och förbättra miljösamarbetet med de asiatiska länderna. En

särskild strategi skall upprättas för detta ändamål, med syfte att

identifiera lämpliga samarbetspartners i regionen och peka ut prioriterade

samarbetsområden. Ett viktigt underlag för detta arbete är det förslag till

Asienstrategi för att intensifiera Sveriges relationer med Asien som skall

utarbetas inom Utrikesdepartementet under hösten 1998.

Utredning om Sveriges framtida internationella miljöarbete

En betydelsefull aspekt av det svenska miljöarbetet på internationell nivå

är den miljöexpertis och de nationella erfarenheter på miljöområdet som

Sverige kan bidra med i internationella sammanhang. Det finns i många

fall ett stort behov av miljöexpertis och nationella erfarenheter på

internationell nivå. Det är därför viktigt att den kompetens och expertis

som har byggts upp i Sverige på miljöområdet under de senaste

årtiondena inte avvecklas till följd av framgångsrikt nationellt

miljöarbete. Exempel på sådana områden kan vara arbetet med att fasa ut

ämnen som skadar ozonskiktet samt delar av det svenska

kemikaliearbetet.

Regeringen avser därför att tillkalla en särskild utredare i syfte att

närmare analysera relationen mellan det svenska miljöarbetet på nationell

och internationell nivå. Utredaren skall identifiera områden där arbetet

med att uppnå ett visst nationellt miljömål är särskilt betingat av åtgärder

på internationell nivå samt lämna förslag till hur svensk kompetens kan

vidmakthållas och förstärkas inom de identifierade områdena. Utredaren

skall även undersöka vilket resursbehov som finns inom

Naturvårdsverket, Statens energimyndighet och Kemikalieinspektionen

för Regeringskansliets och Sidas framtida behov av expertis och

erfarenhet, inom såväl det normativa som det operativa internationella

miljösamarbetet.

11.2 Regionalt miljösamarbete

Regeringens bedömning:

 Temat för Nordiska Ministerrådet under Sveriges ordförandeskap

år 1998 bör vara ett hållbart Norden. Stöd bör utgå till

miljöförbättrande åtgärder i Nordens närområde, bl.a. genom

fortsättning av det nordiska miljöfinansieringsbolagets (NEFCO) s.k.

mjukgöringsfacilitet.

 Sverige bör verka för en bättre miljö i Västerhavet, framför allt

inom ramen för Nordsjökonferensen, Oslo- och Pariskonventionen,

EU, FN:s sjöfartsorganisation IMO, Bonnöverenskommelsen samt

Londonkonventionen om dumpning till havs. Uppföljning av den s.k.

Esbjergdeklarationen är av särskild vikt.

 Sverige bör verka för en ekologiskt hållbar utveckling i

Östersjöregionen. Av särskilt hög prioritet är arbetet inom ramen för

Agenda 21 för Östersjön, Helsingforskommissionen samt arbetet för

Östersjöregionens gemensamma kulturarv. Investeringsstödet till

Helsingforskommissionens åtgärdsprogram skall fortsätta.

 Sverige bör verka för att miljöfrågorna prioriteras och integreras i

det nyligen bildade Arktiska rådet. Samordningen mellan

Arktisarbetet, Barentssamarbetet och Baltic 21 bör förbättras. Sverige

bör vidare verka för att EU:s medverkan inom Barentssamarbetet

stärks.

 Sverige bör verka pådrivande i förhandlingarna om ett nytt

kväveprotokoll inom konventionen om långväga gränsöverskridande

luftföroreningar.

 Miljösamarbetet inom Europa utom EU bör ges tydligare

prioriteringar och fokuseras på Östeuropa, särskilt Östersjöregionen

och Barentsområdet. Projektinriktat miljösamarbete med

östeuropeiska länder och länder kring Östersjön bör utökas på

trafikområdet. Samarbetet med Ryssland bör ges särskild

uppmärksamhet. Inom Världshälsoorganisationens (WHO:s)

europeiska region bör fortsatt hög prioritet ges åt arbetet med olika

miljö- och hälsoprogram.

 Det bilaterala miljösamarbetet med Central- och Östeuropa har

fortsatt hög prioritet. En övergripande målsättning är att stödja en

ekologiskt hållbar utveckling i Östersjöområdet.

 Sverige stödjer förslaget att utveckla OECD till en ledande

organisation inom området hållbar utveckling.

Skälen för regeringens bedömning

Norden

Under år 1998 är Sverige ordförandeland i Nordiska Ministerrådet. Två

breda initiativ skall utgöra övergripande tema för ordförandeskapet. Dels

bör de nordiska länderna samverka närmare för ökad sysselsättning, dels

skall ett arbete inledas för att göra Norden och dess närområde till en

ekologiskt hållbar region. De två profilfrågorna skall vara ömsesidigt

förstärkande.

Som ett led i detta arbete bör en gemensam nordisk plattform för

förbättrad ekoeffektivitet och resurseffektivisering utarbetas. Vidare bör

de nordiska länderna utbyta erfarenheter om arbete med mål och

indikatorer för hållbar utveckling med syfte att undersöka

förutsättningarna för gemensamma miljökvalitetsmål. Det nordiska

samarbetet för att integrera miljöhänsyn inom samhällssektorerna bör

fortsätta och vidareutvecklas, inkl. bl.a. jordbruks-, skogsbruks-, fiske-,

energi- och konsumentsektorn. Det är också av stor vikt att fortsätta det

nordiska samarbetet för att utveckla ekonomiska styrmedel på

miljöområdet och för att bevara värdefull kulturmiljö.

Vidare är det nordiska samarbetet på miljöområdet av betydelse för det

internationella miljösamarbetet inom främst EU, Östeuropa, Barents-,

Östersjö- och Nordsjöområdet, samt när det gäller arbetet med

miljökonventioner.

Samnordisk finansiering av miljöprojekt är också av stor vikt, främst

inom ramen för det nordiska miljöfinansieringsbolagets (NEFCO) och

Nordiska Investeringsbanken (NIB). Under år 1998 fattar Ministerrådet

beslut om eventuell fortsättning av NEFCO:s s.k. mjukgöringsfacilitet,

som möjliggör finansiering av miljöförbättrande åtgärder i närområdet på

förmånliga villkor. De nordiska miljöministrarna har fattat ett

principbeslut om en fortsättning av fonden. NEFCO och NIB bör i

samverkan bidra till att stärka miljöinsatserna i Östersjö- och

Barentsregionerna samt underlätta investeringar från andra

finansieringskällor inkl. EU.

Nordsjön och Nordostatlanten

År 1984 inledde länderna kring Nordsjön ett framgångsrikt samarbete för

att förbättra Nordsjöns marina miljö. Samarbetet organiseras genom

särskilda Nordsjökonferenser, där länderna förbinder sig att verka för

vissa gemensamma mål både nationellt och internationellt. Sommaren

1995 undertecknade Nordsjöländernas miljöministrar den fjärde

Nordsjödeklarationen (Esbjergdeklarationen), i vilken anges

gemensamma mål som syftar till att väsentligt förbättra den marina

miljön i Nordsjön. Ett samarbete för att minska fiskenäringens

miljöproblem pågår också.

Regeringen avser att utarbeta en svensk strategi inför nästa

Nordsjökonferens, innehållande förslag om vilka frågor som bör

förankras vid detta möte med syfte att på längre sikt åstadkomma

bindande beslut. Fortsatt arbete för att minska utsläpp av näringsämnen

och miljögifter samt fiskefrågor skall prioriteras.

Sverige verkar också för att fartyg skall kunna lämna ifrån sig

fartygsavfall till Nordsjöns hamnar utan att särskild avgift tas ut, med

syfte att minska de ekonomiska fördelarna av att dumpa avfallet till havs.

Ett etablerat samarbete bedrivs sedan många år genom den s.k. Bonn

överenskommelsen, som syftar till att effektivt kunna samarbeta vid olje-

och kemikalieolyckor till sjöss. Samarbetet omfattar även

havsövervakning med flygplan.

Oslo- och Pariskonventionen

Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR) är en regional konvention inom

Europa som syftar till att begränsa avfallsdumpning till havs och minska

havsföroreningar från landbaserade källor. De största framgångarna har

åstadkommits när det gäller utsläpp från punktkällor. Sverige har levt

upp till gjorda åtaganden inom de flesta områden som regleras av

konventionen, utom vad gäller minskade kväveutsläpp. Flera länder har

dock haft svårt att leva upp till sina åtaganden, främst när det gäller

utsläpp av miljögifter och gödande ämnen.

Vid nästa ministermöte med OSPAR sommaren 1998 avses flera

viktiga frågor behandlas, bl.a. övergripande mål och strategier för

miljögifter, övergödning och radioaktiva ämnen, riktlinjer för dumpning

av oljeplattformar samt skydd av hotade arter och naturliga livsmiljöer.

Sverige skall fortsatt vara pådrivande i detta arbete.

Östersjön

Östersjön är ett av världens mest förorenade innanhav. Under 1990-talet

har en rad initiativ tagits för att intensifiera och förbättra miljösamarbetet

mellan Östersjöländerna med syfte att åtgärda miljöproblemen i

regionen. Sverige har varit pådrivande i detta arbete. En betydelsefull

faktor för Östersjöns miljö är de baltiska ländernas anpassning till EU:s

miljölagstiftning. Ett kulturmiljösamarbete mellan Östersjöländerna har

nyligen inletts på svenskt initiativ.

Baltic 21

Arbetet med att ta fram en Agenda 21 för Östersjöområdet Baltic 21

är en viktig del i Sveriges strävanden att fördjupa och utvidga samarbetet

mellan Östersjöregionens länder. Verksamheten syftar till att skapa

förutsättningar för hållbar utveckling i Östersjöregionen genom att enas

om åtgärder som leder till att den ekonomiska utvecklingen kan

kombineras med en ren miljö och god mänsklig hälsa. En viktig

utgångspunkt är att eftersträva förbättrad resursproduktivitet och

ekoeffektivitet. Arbetet inriktas på de sju viktigaste ekonomiska

sektorerna i regionen; energi, transporter, industri, jordbruk, skogsbruk,

fiske och turism. Varje sektor har utvecklat en plan för att uppnå hållbar

utveckling i ett trettioårsperspektiv. Sverige har tagit på sig ett särskilt

ansvar för industri- och jordbrukssektorn. En gemensam handlingsplan i

form av en regional Agenda 21, innehållande konkreta mål för hållbar

utveckling i regionen, skall antas på hög politisk nivå under första

halvåret 1998. Ett system med indikatorer för hållbar utveckling skall

också utvecklas.

Regeringen avser att fortsatt aktivt stödja Baltic 21 och dess

genomförande. De svenska erfarenheterna vad gäller lokal Agenda 21 är

särskilt värdefulla i detta sammanhang, och kan bl.a. bidra till att det

lokala Agenda 21-arbetet stärks i de övriga Östersjöländerna.

Helsingforskommissionen

Målet för samarbetet inom Helsingforskommissionen (HELCOM) är att

skydda och bevara den ekologiska balansen i Östersjön. Det innebär att

alla typer av utsläpp kraftigt måste minska så att Östersjöns känsliga

ekosystem skall kunna återhämtas. Samarbetet har varit framgångsrikt,

mycket tack vare ett stort politiskt engagemang och en gemensam

problembild.

År 1992 identifierades 132 särskilt prioriterade utsläppskällor ( hot

spots ) utmed Östersjöns kust. Dessa utsläppskällor åtgärdas enligt ett

särskilt investeringsprogram inom ramen för HELCOM, vilket bl.a. skall

stimulera effektiva tekniska lösningar samt kunskapsuppbyggnad och

kunskapsöverföring. Arbetet skall vara genomfört år 2030. Fram till år

1997 har 15 utsläppskällor strukits från listan, varav fem i Sverige. För

över hälften av de återstående utsläppskällorna pågår arbete med

finansiering eller projektering. Sveriges insatser koncentreras till

delfinansiering av t.ex. vattenavloppsreningsprojekt och avfallsprojekt i

Baltikum, Polen, Ryssland och Ukraina. I det framtida arbetet skall nya

åtgärder i första hand inriktas mot utsläppskällor från industri och

jordbruk samt mot kommunala utsläpp.

Vid HELCOM:s ministermöte i mars 1998 antogs ett särskilt annex

som syftar till att begränsa sjöfartens miljöpåverkan i Östersjön. Detta

innebär bl.a. att fartygsavfall obligatoriskt skall lämnas i hamn då

fartygen lägger till, för att minska risken för oljeutsläpp till havs. Sverige

är även pådrivande för att modernisera och bygga upp nödvändig

infrastruktur för bl.a. omhändertagande av oljehaltigt avfall i hamnarna

kring Östersjön.

Vid ministermötet antogs även ett annex för att minska jordbrukets

miljöproblem inom Östersjön. Samarbetet inom HELCOM omfattar

också större olje- och kemikalietransporter samt havsövervakning.

Östersjömiljarden

År 1996 beslöt riksdagen (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU 15, rskr.

1995/96:307) att anslå en miljard kronor vid sidan av det reguljära

biståndet till Östeuropa med syfte att under en femårsperiod stärka

samarbete och utveckling inom Östersjöregionen. Anslaget syftar även

till att stimulera tillväxt och sysselsättning i Sverige. Medlen används för

att stödja genomförandet av projekt i de baltiska staterna, nordvästra

Ryssland och norra Polen inom områdena energi, miljö, infrastruktur,

kunskapsöverföring samt svensk exportindustri.

Omkring 310 miljoner kronor av Östersjömiljarden beräknas användas

till olika typer av miljöåtgärder, varav 60 miljoner kronor går till

satsningar inom kulturmiljöområdet. Därutöver används ca 250 miljoner

kronor till energiprojekt.

Gränsöverskridande vattendrag

Arbetet med gränsöverskridande vattendrag med avrinning i Östersjön

syftar till att etablera ett effektivt koordinerat miljöarbete i gemensamma

vattendrag samt förbättra beredskapen för miljörelaterade olyckor. Det

huvudsakliga arbetet går ut på att bygga upp kapaciteten inom

existerande myndigheter och organisationer för övervakning samt

kunskaps- och tekniköverföring. För detta ändamål har Naturvårdsverket

nyligen inlett ett långsiktigt samarbete med Ryssland, Estland, Lettland,

Litauen och Vitryssland.

Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar

År 1979 färdigställdes inom FN:s ekonomiska kommission för Europa en

konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar, bl.a. i

syfte att begränsa försurningen. För närvarande är 41 länder samt EU-

kommissionen parter till konventionen, inkl. vissa utomeuropeiska länder

såsom USA och Kanada.

Genom särskilda konventionsprotokoll har konventionens parter enats

om åtaganden för att begränsa utsläppen av svavel, kväve och flyktiga

organiska ämnen. Konventionen reglerar även finansieringen av ett

samarbetsprogram för övervakning och utvärdering av luftföroreningar i

Europa (EMEP). Under våren 1998 slutförhandlades två nya protokoll

med syfte att begränsa utsläppen till luft av giftiga tungmetaller och

stabila organiska miljögifter. Undertecknandet av dessa sker i samband

med den all-europeiska Århuskonferensen i juni 1998. Vidare pågår

förhandlingar om ett nytt kväveprotokoll, som syftar till att ytterligare

begränsa utsläppen av försurande, övergödande och oxidantbildande

ämnen.

Regeringens uppfattning är att arbetet inom konventionen om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar är ett effektivt sätt att få till stånd

utsläppsminskningar i främst Central- och Östeuropa. Sverige bör fortsatt

vara pådrivande för att ett nytt kväveprotokoll utarbetas inom ramen för

konventionen.

Arktiska rådet

Sedan år 1991 pågår ett miljösamarbete mellan de åtta länderna inom

Arktisområdet (Arctic Environmental Protection Strategy, AEPS). Som

ett resultat av samarbetet har ett särskilt övervakningsprogram (Arctic

Monitoring and Assessment Programme, AMAP) för det arktiska

området utvecklats. Vidare har samarbete bedrivits när det gäller skydd

av flora och fauna, förebyggande av och beredskap mot olyckor samt

skydd av den arktiska marina miljön.

Vid ett ministermöte i Kanada i september 1996 beslöts att bilda ett

Arktiskt råd för att underlätta samarbetet om gemensamma arktiska

frågor, särskilt vad gäller områdena miljö och hållbar utveckling. Ett

första ministermöte planeras till hösten 1998. Regeringens uppfattning är

att Sverige bör verka för att arbetet inom det Arktiska rådet skall

förstärka det arktiska miljösamarbetet samt att miljöaspekter integreras i

rådets övriga verksamhet.

Miljösamarbete inom Barentsområdet

Ett miljösamarbete pågår också mellan länderna i Barentsregionen inom

ramen för det s.k. Barentssamarbetet. Sverige skall vara värd för nästa

miljöministermöte våren 1999. Inom ramen för miljösamarbetet har 22

prioriterade miljöprojekt för investeringar identifierats, varav flera rör

vattenrening och avfallshantering.

Det regionala Barentssamarbetet sker på länsnivå genom en särskild

arbetsgrupp, som bl.a. har utarbetat en regional handlingsplan på

miljöområdet och bildat ett regionalt nätverk för informationsutbyte. Ett

arbete med att stimulera utvecklingen av lokala Agenda 21-program har

också påbörjats. Det finns kopplingar till arbetet inom Baltic 21, som

även omfattar Barentsområdet.

Regeringens uppfattning är att miljösamarbetet inom Barentsregionen

har hög prioritet. Exempelvis råder stora problem med radioaktivt avfall i

vissa länder i Östersjöregionen och i nordvästra Ryssland, och ett fortsatt

stöd för att utveckla strategier för kärnavfallshantering är här av stor vikt.

Insatser för att förbättra kärnsäkerheten samt för att upprätthålla

nationella och internationella larm- och beredskapssystem är också

betydelsefulla. Vidare bör EU:s medverkan inom Barentssamarbetet

stärkas.

Europa utom EU

Det all-europeiska miljösamarbetet

År 1991 inleddes det s.k. all-europeiska miljösamarbetet, som sker inom

ramen för FN:s regionala ekonomiska kommission för Europa (ECE). Ett

miljöhandlingsprogram för Central- och Östeuropa har utarbetats, vilket

bl.a. har resulterat i att nationella miljöhandlingsplaner har upprättats i

dessa länder. Arbetet har varit särskilt framgångsrikt i de tio

ansökarländerna till EU. I Centralasien, Kaukasus och Balkanländerna

har miljösamarbetet hittills fungerat sämre.

Ett nytt all-europeiskt möte äger rum sommaren 1998 i Århus i

Danmark. Konferensen skall särskilt uppmärksamma samarbetet med de

östländer vars miljöarbete ligger efter. En ny konvention om

allmänhetens inflytande på miljöområdet skall också antas, vilken

kommer att leda till ökad öppenhet och ett förbättrat

medborgarinflytande i många länder i Europa. Vidare har ett arbete

inletts för att fasa ut blyad bensin i alla Europas länder.

Regeringen gör den bedömningen att det framtida europeiska

miljösamarbetet bör effektiviseras. Kopplingen till det regionala

samarbetet i Östersjöregionen och Barentsområdet är här av särskild vikt.

Arbetet inom ECE bör inriktas på att utveckla nya och existerande

miljökonventioner samt att utarbeta landrapporter på miljöområdet. ECE

bör även ha en pådrivande roll i arbetet med att genomföra Agenda 21 i

Europa samt utveckla det europeiska miljösamarbetet med Ryssland.

Vidare bör Århuskonferensen leda till att arbetet med finansiering av

miljöprojekt genom den särskilda projektkommittén (Project Preparation

Committee) förstärks samt att projektstyrningen effektiviseras. Av stor

betydelse är också åtgärder för att förbättra situationen i det

katastrofdrabbade området kring Aralsjön i Uzbekistan och Kazakstan.

Ett annat exempel på ECE:s arbete på miljöområdet är den

mellanstatliga konferens om trafik och miljö som arrangerades i Wien år

1997. Sverige har i det fortsatta arbetet med att genomföra konferensens

handlingsprogram åtagit sig att samordna vissa miljö- och sjöfartsfrågor

vad gäller luftföroreningar. Sverige bör även ytterligare förstärka det

bilaterala samarbetet med vissa central- och östeuropeiska länder inom

trafik- och miljöområdet, för att på sikt bredda samarbetet till andra

områden.

Europeiskt samarbete på miljö- och hälsoområdet

Miljörelaterade hälsofrågor utgör ett viktigt arbetsområde i WHO:s

Europaregion. Vid miljö- och hälsoministrarnas möte i Helsingfors 1994

beslöts bl.a. att medlemsländerna skulle utveckla nationella planer för

miljö- och hälsofrågor och att en europeisk kommitté för hälsa och miljö

skulle inrättas. I kommittén ingår förutom representanter för WHO:s

medlemsländer också representanter för olika internationella

organisationer. Samordning av olika insatser inom detta område är av

stor betydelse. Utöver den samordning som sker via kommittén har

WHO:s Europakontor ett avtal om samarbete med EU:s miljöbyrå i

Köpenhamn. Nästa ministerkonferens äger rum i London år 1999.

Den svenska miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) ingår som ett led

i de åtaganden som gjordes i Helsingfors. I dag har ca hälften av

regionens 51 medlemsländer färdigställt eller påbörjat arbetet med

nationella planer.

Inom WHO:s Europakontors särskilda insatsområde för Central- och

Östeuropa ingår miljö och hälsa som ett av sex prioriterade områden.

Bilaterala miljöinsatser i Central- och Östeuropa

Miljöinsatser i Central- och Östeuropa har hög prioritet inom ramen för

östbiståndet genom Sida och Naturvårdsverket. Arbetet innebär

huvudsakligen stöd till centrala och regionala miljöförvaltningar,

kunskapsöverföring och institutionsutveckling, utarbetande av nationella

miljöstrategier samt investeringsstöd till vatten- och avloppshantering

och till energiområdet. Miljöarbetet i Estland, Lettland och Litauen har

stärkts inom ett flertal områden och även i Polen har miljöarbetet

förbättrats under 1990-talet. Stora problem kvarstår i Ryssland.

Helsingforskommissionens åtgärdsprogram utgör tillsammans med det

Agenda 21-dokument för Östersjöregionen som skall utarbetas till

sommaren 1998 betydelsefulla instrument för miljöåtgärder i regionen.

Andra viktiga ramar för svenskt stöd på miljöområdet är utvidgningen av

EU (se kapitel 10 Riktlinjer för det svenska miljöarbetet i EU),

Barentssamarbetet och det all-europeiska miljösamarbetet.

Regeringen understryker att prioriterade områden för det fortsatta

arbetet med miljöinsatser i Central- och Östeuropa är vidareutveckling av

miljöstyrningssystem för renare produktion samt finansieringsinstrument

för investeringar av mindre miljöprojekt. Svenskt stöd bör vidare

underlätta det gränsöverskridande miljösamarbetet öster om Östersjön för

att förbättra miljöinsatserna inom respektive avrinningsområde.

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

Inom organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)

pågår sedan länge ett väl utvecklat miljösamarbete, som samordnas

genom en särskild miljöpolitisk kommitté. Under år 1997 togs en rapport

fram av en rådgivande grupp under OECD:s generalsekreterare

innehållande förslag till ett utvecklat samarbete på miljöområdet inom

OECD. Förslaget innebär i korthet att miljösamarbetet skall breddas

genom att OECD utvecklas till en ledande organisation inom området

hållbar utveckling. Rapporten behandlades vid OECD:s

miljöministermöte i april 1998, som hade hållbar utveckling och

globalisering som övergripande tema. Rapporten vidarebehandlades

därefter vid OECD:s ministerrådsmöte.

Regeringens uppfattning är att arbetet inom OECD skall syfta till att

stödja medlemsländernas strävan mot hållbar utveckling. OECD har

särskilt goda förutsättningar att bidra med analys av integreringen av de

ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekterna av hållbar utveckling

samt undersöka möjligheterna att ta fram indikatorer på och utvärdera

effekterna av konkreta åtgärder av en ekonomisk politik för en hållbar

utveckling.

Ett viktigt samarbete på miljöområdet sker även inom arbetsgruppen

för miljö och bistånd under OECD:s biståndskommitté (DAC).

11.3 Förenta Nationerna

Regeringens bedömning:

 Den övergripande inriktningen av det reformförslag för FN som

har lagts fram av FN:s generalsekreterare, i vilket bl.a. framhålls

vikten av att miljöfrågorna skall integreras i FN:s ekonomiska och

sociala verksamhet, bör stödjas.

 FN:s miljöprogram (UNEP) bör reformeras för att bättre uppfylla

uppgiften som samordnare och kunskapscentrum för globala

miljöfrågor. Programmets finansiering bör vara förutsebar och

bördefördelningen rättvis.

 Sverige bör fortsatt aktivt delta i den internationella uppföljningen

av FN:s konferens om miljö och utveckling. Det internationella

arbetet för att genomföra Agenda 21 är av hög prioritet, liksom

samverkan när det gäller det fortsatta lokala Agenda 21-arbetet.

 Sverige bör verka för att FN:s s.k. skogsforum skall främja

genomförandet av skogsprinciperna, vilka bl.a. innebär utveckling av

ett hållbart nationellt skogsbruk samt ökad förståelse för skogens

olika funktioner och relationer till andra samhällssektorer. En ny

global överenskommelse för hållbart skogsbruk bör på sikt komma till

stånd. Alla berörda intressenter bör ges möjlighet att delta i forumets

arbete.

Skälen för regeringens bedömning

FN:s miljöarbete och den pågående reformprocessen

FN:s generalsekreterare lade sommaren 1997 fram ett långtgående och

övergripande förslag till reform av FN. I förslaget framhålls behovet av

en integrerad och systematisk hantering av miljö och hållbar utveckling

inom alla FN:s verksamhetsområden. Bland annat skall FN:s

miljöprogram UNEP och FN:s kommission för boende och

bebyggelsefrågor (UNCHS) ses över. Bland reformförslagen återfinns

även ett förslag om att ombilda FN:s förvaltarskapsråd till ett organ för

världens gemensamma resurser såsom t.ex. världshaven, atmosfären och

yttre rymden. Rådet föreslås även användas som forum för samverkan

mellan FN och den offentliga och privata sektorn samt icke-statliga

organisationer. Förslaget kräver omfattande stadgeändringar.

Konkreta förslag för hur FN skall stärkas på miljöområdet kommer att

presenteras av FN:s generalsekreterare inför 1998 års möte med

generalförsamlingen.

Regeringen understryker att det är av stor betydelse att FN:s arbete på

miljöområdet stärks och utvecklas. Dessutom avser regeringen att ta

aktiv del i förberedelserna inför de reformbeslut på detta område som

skall fattas vid generalförsamlingen under hösten 1998. Regeringen skall

vidare närmare studera de konkreta förslag som generalsekreteraren

kommer att lämna i dessa frågor.

FN:s miljöprogram

FN:s miljöprogram UNEP har ett huvudansvar för miljöfrågor inom FN.

Programmets verksamhet är normativ och omfattar ett flertal viktiga

miljöfrågor, såsom marin miljö, miljölagstiftning, kemikalier,

ekonomiska styrmedel, miljöövervakning, handel och miljö samt

militärens miljöansvar. Programmet skall underlätta och samordna det

globala miljösamarbetet samt ta fram kunskapsunderlag för policybeslut

på nationell och internationell nivå.

Sverige medverkade till inrättandet av FN:s miljöprogram år 1972 och

har sedan dess verkat för att UNEP på bästa sätt skall kunna uppfylla sitt

mandat. Sverige är bl.a. ett av de större givarländerna till programmets

miljöfond och har spelat en aktiv roll i utformningen av dess verksamhet.

Under 1990-talet har miljöprogrammet drabbats av en mängd problem,

bl.a. till följd av minskade finansiella resurser.

Vid miljöprogrammets förra styrelsemöte i januari 1997 fattades en rad

viktiga beslut, bl.a. när det gäller det fortsatta internationella samarbetet

med farliga kemikalier. Vidare antogs den s.k. Nairobideklarationen, som

anger riktlinjerna för ett stärkt miljöprogram inför det fortsatta

reformarbetet inom FN. I maj 1998 skall ett extra möte med

miljöprogrammets styrelse hållas, bl.a. med syfte att behandla frågan om

hur programmet kan reformeras, inför beslut vid generalförsamlingens

53:e möte hösten 1998.

Regeringens uppfattning är att UNEP:s ställning inom FN-systemet

bör stärkas. Särskild vikt bör läggas vid programmets uppgifter att

övervaka och utvärdera miljötillståndet globalt och regionalt samt att slå

larm och mobilisera åtgärder vid allvarliga miljöhot. Ett annat prioriterat

område är den internationella miljörätten, där programmets funktion i

relation till de internationella miljökonventionerna bör ses över. Vidare

bör programmet, under ledning av främst FN:s utvecklingsprogram

(UNDP), medverka till att (för)stärka u-ländernas kapacitet att utarbeta

nationell miljölagstiftning och underlätta genomförandet av

internationella miljöavtal på nationell nivå. Även frågan om handel och

miljö bör prioriteras inom ramen för programmets verksamhet. Vidare

bör miljöprogrammets arbete som verkställande organ i den globala

miljöfonden GEF stärkas. Samarbetet mellan UNEP och FN:s

organisation för utbildning, vetenskap och kultur (UNESCO) bör

förbättras, med avseende på sambanden mellan natur- och kulturmiljö.

Regeringen understryker också vad gäller finansieringen av FN:s

miljöprogram bör bördefördelningen mellan givarna vara rättvis och

fastställas i en öppen process som tar hänsyn till respektive givares

betalningsförmåga. Bidragen till programmets särskilda miljöfond, som i

dag är frivilliga, bör därför fördelas jämnare mellan länderna, t.ex. enligt

FN:s bidragsskala. En annan möjlighet är att storleken på bidragen

förhandlas mellan länderna.

Uppföljningen av Riokonferensen

Uppföljningen av Riokonferensen är en av de viktigaste internationella

processerna för hållbar utveckling. FN:s kommission för hållbar

utveckling (CSD) möts årligen för att driva på och underlätta

genomförandet av rekommendationerna i handlingsprogrammet Agenda

21. Fram till år 2002, då en ny övergripande utvärdering för perioden

1997 2002 skall genomföras, skall frågorna om sötvatten, industri,

oceaner, turism, landresurser, jordbruk, energi och transporter prioriteras

i kommissionens fortsatta arbete. Övergripande frågor som skall

behandlas varje år är fattigdomsbekämpning och hållbara konsumtions-

och produktionsmönster. Under år 1998 deltar Sverige i kommissionens

ledning som en av tre vice ordförande.

De globala FN-konferenser och toppmöten som har hållits efter

Riokonferensen (befolkning, sociala frågor, jämställdhet, bostads- och

byggnadsfrågor samt livsmedelssäkerhet) har alla beaktat och utvecklat

det övergripande målet om hållbar utveckling. Konferenserna har

resulterat i betydelsefulla ställningstaganden för vilka åtgärder som krävs

internationellt, nationellt och lokalt. Konferenserna har också bidragit till

att en stor mängd initiativ för hållbar utveckling har kommit till stånd.

Den stora utmaningen är att omsätta intentioner och rekommendationer

till praktisk handling och konkreta åtgärder.

Sommaren 1997, fem år efter Riokonferensen, hölls ett extra möte med

FN:s generalförsamling i avsikt att följa upp besluten från Rio. Ett

program antogs för det fortsatta genomförandet av Agenda 21. Mötet

lyckades dock inte uppnå enighet kring en sammanfattande politisk

deklaration. Ett drygt femtiotal stats- och regeringschefer deltog vid

mötet. För första gången i FN:s historia tilläts även representanter från

enskilda organisationer och viktiga samhällsgrupper delta sida vid sida

med FN-delegaterna i generalförsamlingens möteslokal.

Vid det extra mötet konstaterades att världens miljötillstånd totalt sett

har försämrats sedan Riokonferensen, trots att många framsteg har gjorts.

Särskilt allvarligt är ökade utsläpp av giftiga och försurande ämnen samt

av växthusgaser, ökande avfallsvolymer och minskad biologisk

mångfald. Fortfarande överutnyttjas också många förnybara resurser,

särskilt sötvatten, skogar, matjord och fiskeresurser. I många delar av

världen leder en ökande fattigdom till svåra miljöproblem.

Svenska prioriteringar inför mötet var bl.a. frågorna om färskvatten,

kemikalier och skogsbruk. Sverige verkade även för att arbetet för

hållbar utveckling i första hand skall inriktas på fattigdomsbekämpning

och förändrade konsumtions- och produktionsmönster. Mot denna

bakgrund agerade Sverige bl.a. för ett förnyat åtagande om att i-länderna

så snart som möjligt skall uppnå målet att avsätta minst 0,7 % av

bruttonationalinkomsten till bistånd samt för att förankra faktor 10 som

en långsiktig målsättning för förändrade konsumtions- och

produktionsmönster. Sverige lade även stor vikt vid jämställdhetsfrågan

samt vid miljö och handel.

Det extra mötet visade att den s.k. Rio-processen fortgår med

oförminskad styrka. Agenda 21 och Riodeklarationen utgör fortsatt

kraftfulla verktyg för att uppnå hållbar utveckling. De tre juridiskt

bindande dokumenten från Rio konventionerna om klimatförändringar,

biologisk mångfald och mot ökenspridning får allt större tyngd. Det

lokala Agenda 21-arbetet gavs ett starkt erkännande och ett kraftfullt

stöd.

I mötets slutdokument Program för det fortsatta genomförandet av

Agenda 21 lämnas bl.a. en mängd rekommendationer för fortsatta

åtgärder för både övergripande frågor och för särskilda sakfrågor.

Särskilt betonas fortsatta åtgärder när det gäller sötvatten, energi, skog,

kemikalier och skydd av havsresurser. För första gången i FN-

sammanhang behandlas begreppen faktor 4 och faktor 10.

Världshälsoorganisationens (WHO:s) globala program inom området

miljö och hälsa är väl samordnat med uppföljningen av Agenda 21 och

stöds av Sverige, bl.a. genom frivilliga bidrag. WHO:s arbete omfattar

både hälsomålen i Agenda 21 och frågor som berör miljömedicin,

kemikaliesäkerhet, hälsorisker och säkerhetsfrågor inom industri, vatten

och sanitet m.m.

Regeringens uppfattning är att Sverige skall ha en fortsatt hög

ambitionsnivå både när det gäller lokalt, nationellt och internationellt

Agenda 21-arbete. Regeringen har tillkallat en särskild samordnare (dir.

1998:25) med uppgift att bl.a. följa det fortsatta lokala Agenda 21-arbetet

samt det fortsatta internationella arbetet med Agenda 21 (se avsnitt 9.3

Fortsatt arbete med Agenda 21). Av hög prioritet för den internationella

uppföljningen av Agenda 21 är det fortsatta arbetet inom CSD.

Skogsprinciperna

De s.k. skogsprinciperna, som antogs vid Riokonferensen år 1992,

innehåller globala riktlinjer för ett hållbart skogsbruk. År 1995 tillsattes

en mellanstatlig panel för skogsfrågor inom FN med syfte att utveckla

förslag till ytterligare åtgärder för ett hållbart skogsbruk. Panelen gjorde

en bred genomgång av de globala skogsproblemen och diskuterade

förslag till lösningar. Vid generalförsamlingens extra möte år 1997

beslöts att upprätta ett mellanstatligt skogsforum under FN för att följa

upp panelens arbete. Forumet skall verka för genomförande av

skogspanelens rekommendationer samt diskutera frågor rörande miljö

och handel med skogsprodukter, teknologi och finansieringsfrågor.

Vidare skall forumet identifiera eventuellt behov och utformning av ett

juridiskt bindande internationellt avtal för hållbart skogsbruk. Arbetet

skall avslutas år 2000 och avrapporteras till FN:s kommission för hållbar

utveckling.

Sverige bör inom ramen för FN:s skogsforum fortsatt verka för att

genomföra och fördjupa skogsprinciperna. En ny global

överenskommelse för hållbart skogsbruk bör komma till stånd, med syfte

att skogsbruk i alla delar av världen skall bedrivas uthålligt, att

minskningen av världens skogsresurser hejdas och att

skogsekosystemens biologiska mångfald bevaras. Kriterier för ett sådant

skogsbruk måste vara regionalt och nationellt anpassade, med hänsyn till

de naturgivna regionala förutsättningarna och till olika sociala och

kulturella förhållanden.

11.4 Internationella miljökonventioner

Regeringens bedömning: Internationella konventioner på

miljöområdet utgör i många fall verkningsfulla medel för att förbättra

miljötillståndet globalt och regionalt. Det är av stor betydelse att

Sverige fortsatt deltar aktivt för att medverka till att konventionerna

tillämpas och genomförs och att de förhandlingsprocesser för nya

miljökonventioner som pågår avslutas så snart som möjligt. Av stor

vikt är också kapacitets- och institutionsutveckling i u-länder inom

ramen för det svenska utvecklingssamarbetet.

Skälen för regeringens bedömning: Under de senaste decennierna

har en stor mängd miljökonventioner, dvs. juridiskt bindande

internationella avtal på miljöområdet, kommit till stånd. I många fall är

konventionerna ändamålsenliga medel för att förbättra miljötillståndet på

regional och global nivå. Den stora mångfalden av olika internationella

miljöavtal leder dock i vissa fall till ökad risk för överlappning och

bristande effektivitet i avtalens genomförande och uppföljning på

nationell nivå. Flera av de globala konventionerna är allmänt hållna. Det

är angeläget att parternas åtaganden i dessa konventioner konkretiseras

och utvecklas.

Regeringens uppfattning är att den internationella rättsordningen på

miljöområdet så långt möjligt bör stärkas. Sverige bör verka för att

konventionernas åtaganden och förpliktelser konkretiseras och stärks,

främst inom konventionernas uppföljningsprocesser samt genom

kapacitets- och institutionsutveckling. Där så är lämpligt, efter prövning i

det enskilda fallet, bör nya internationella avtal med konkreta åtaganden

och förpliktelser på miljöområdet komma till stånd. Exempel på områden

där detta kan vara aktuellt är nya åtaganden under Klimatkonventionen,

bindande internationella avtal för minskade utsläpp av kväve, metaller

och vissa stabila organiska miljögifter under klimatkonventionen samt ett

protokoll om biosäkerhet under konventionen om biologisk mångfald.

Pågående konventionsförhandlingar bör slutföras så snart som möjligt.

I enlighet med regeringens skrivelse 1996/97:2 har regeringen för

avsikt att genomföra en studie om bl.a. finansiering av juridiskt bindande

internationella avtal för hållbar utveckling.

De olika konventionerna redovisas under andra kapitel och avsnitt i

propositionen, i anslutning till respektive sakområde.

11.5 Handel och miljö

Regeringens bedömning:

 Handels- och miljöpolitik bör vara ömsesidigt stödjande. Risken

för konflikt mellan internationella miljökonventioner och

Världshandelsorganisationens (WTO:s) regelverk bör förebyggas.

 Det är angeläget att Exportkreditnämnden (EKN) fortsatt tar

hänsyn till miljöfaktorers påverkan på kreditrisken i ett projekt.

Sverige deltar aktivt på internationell nivå i diskussioner om bl.a. ett

gemensamt förhållningssätt vad gäller miljöhänsyn vid statsstödd

exportfinansiering.

 Handels- och biståndspolitiska medel bör användas till att främja

u-ländernas produktion och export av miljöanpassade produkter.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

bedömning (Nationalkommittén för Agenda 21, Fem år efter Rio

resultat och framtid, SOU 1997:105).

Skälen för regeringens bedömning: Handel och miljö är en av

regeringen fortsatt prioriterad fråga. Sverige deltar i de internationella

diskussionerna om handel och miljö främst genom EU och

Världshandelsorganisationen, WTO. Sverige verkar för att handels- och

miljöpolitiken skall vara ömsesidigt stödjande, i syfte att uppnå en

hållbar utveckling. Målsättningen i detta arbete är att Sveriges, i en

internationell jämförelse progressiva miljöpolitik, skall stödjas och få

internationell spridning samtidigt som våra handelsförbindelser skall vara

intakta eller förbättras.

Genom EU är Sverige aktivt och drivande i WTO:s kommitté för

handel och miljö (CTE) som är huvudforumet för behandlingen av

sambandet mellan handel och miljö. Kommitténs mandat är bl.a. att

identifiera förhållandet mellan handels- och miljöåtgärder. Vidare skall

CTE ge lämpliga rekommendationer om huruvida ändringar i det

multilaterala handelsregelverket är nödvändiga, speciellt med avseende

på behovet att förbättra det positiva samspelet mellan handels- och

miljöåtgärder för att stödja en hållbar utveckling. Några förslag till

sådana ändringar har ännu inte presenterats, vilket är en av anledningarna

till att CTE:s arbete har kritiserats. En högt prioriterad fråga för Sverige

och EU i CTE är att verka för att det skall vara möjligt att undanröja

risker för konflikter mellan multilaterala miljökonventioner och WTO:s

regelverk genom att det skall göras tydligt att handelsåtgärder som vidtas

inom ramen för sådana miljökonventioner omfattas av den allmänna

undantagsparagrafen (artikel 20) i GATT. Det har dock visat sig mycket

svårt att hitta en lösning på denna fråga. Bland annat beror detta på att u-

länderna uttryckt oro för att förtydliganden avseende

undantagsmöjligheten enligt GATT:s artikel 20 skulle kunna öppna för

åtgärder med annan bakgrund än omsorg om miljön. Frågan om

kopplingen mellan miljö och ökat marknadstillträde är en annan viktig

fråga på CTE:s dagordning. Denna fråga drivs i WTO främst av u-

länderna samt jordbruksexporterande länder utanför EU.

Enligt svenskt synsätt ligger handelsliberaliseringar i alla länders

intresse. Sverige verkar därför i EU för att miljöeffekter av

handelsliberaliseringar skall studeras, och att resultat och erfarenheter

från dessa studier tas till vara i fortsatta förhandlingar om

liberaliseringar. Vidare är ett långsiktigt handels- och miljömål att verka

främst för att de befintliga handelshindren som har negativa miljöeffekter

avvecklas.

Sverige verkar vidare för att EU tydligare skall precisera vad som kan

göras för att gå u-länderna till mötes dels generellt, dels i form av

konkreta exempel på hur man inom ramen för gjorda åtaganden inom

främst WTO kan åstadkomma ökat marknadstillträde för miljövänliga

produkter. Åtgärderna är angelägna eftersom de bidrar till att främja u-

ländernas miljöanpassning och ekonomiska utveckling. Dessutom bidrar

förslagen till en bättre integration av handels- och biståndspolitik. Det

svenska biståndet kan ges en ny roll genom att också skapa nya

möjligheter att främja u-ländernas produktion och export av

miljöanpassade produkter.

Arbetet inom CTE är fortsatt viktigt för att kunna påverka och

genomdriva eventuella förändringar i handelsregelverket som verkar för

en hållbar utveckling. För att nå resultat bör arbetet i CTE inte ses

isolerat, utan det är av vikt att frågorna integreras i de större

förhandlingar om handelsliberaliseringar som förutses från sekelskiftet,

då förhandlingar på tjänste- respektive jordbruksområdet redan är

beslutade. En av Sveriges viktigaste uppgifter blir då att söka bidra till att

miljöfrågorna integreras i det eller de förhandlingspaket som kommer att

utformas. Sverige medverkar också på olika sätt i en öppen dialog med

miljöorganisationer m.fl. i frågor som rör miljö och handel.

Det är av många skäl väsentligt att sprida kunskap om den svenska

miljökompetensen inom teknik- och tjänsteområdet, dels med hänsyn till

ökade exportmöjligheter för Sverige, dels med hänsyn till överföring av

miljöanpassad teknologi till bl.a. u-länderna och Östeuropa.

Referensgruppen för presentation av svenskt miljövårdskunnande

beskriver och förtecknar svensk kompetens inom en rad områden som

vatten och vattenrening, energi och miljö, transporter och miljö samt

avveckling av ozonfarliga ämnen. Regeringen har även tillsatt en

utredning (dir.1998:3) med uppgift att kartlägga möjligheter och hinder

för ökad export av tjänster och produkter inom miljösektorn, samt att

föreslå en samlad strategi och handlingsplan för främjande av sådan

export.

Det är angeläget att Exportkreditnämnden (EKN) fortsatt tar hänsyn till

miljöfaktorers påverkan på kreditrisken i ett projekt. Sverige deltar aktivt

på internationell nivå i diskussioner om ett gemensamt förhållningssätt

bl.a. vad gäller miljöhänsyn så att företagen i olika länder får liknande

konkurrensförhållanden. Inom OECD diskuteras hur miljöaspekter skulle

kunna beaktas i de statsstödda exportfinansieringssystemen. I april 1998

gjordes en avsiktsförklaring inom detta område och vidare enades man

om att på frivillig basis utbyta information om miljöaspekter i vissa

projekt. Det är i dag inte möjligt att säga vad diskussionerna inom OECD

kommer att leda till.

EKN gör för närvarande bedömningar av hur miljöaspekter påverkar

ett projekts återbetalningsförmåga. Det kan i sammanhanget nämnas att

en EKN-garanti bara är giltig om lagstiftningen i importlandet, t.ex. på

miljöområdet, följs. Ett land USA tillämpar sedan ett par år ett

system där vissa större projekt granskas från miljösynpunkt vid

garantigivning. Det är önskvärt att man i Sverige och internationellt tar

hänsyn till de erfarenheter som kan komma fram av det amerikanska

systemet, och att fortsatta överväganden görs i denna fråga. I betänkandet

Staten och exportfinansieringen (SOU 1998:23) föreslås att EKN skaffar

sig egen kompetens att bedöma miljökonsekvenser. Detta och andra

förslag i utredningen är för närvarande föremål för remissbehandling.

Vid sidan om handeln har de internationella investeringarnas betydelse

för den ekonomiska och miljömässiga utvecklingen, bl.a. i u-länderna,

uppmärksammats alltmer under senare år. Handel och investeringar är

intimt sammankopplade. För att internationella investeringar skall bidra

till en hållbar utveckling är det viktigt att de omgärdas av lämpliga

regelverk, bl.a. på miljöområdet samt nationell och internationell nivå.

För närvarande förhandlas inom OECD ett multilateralt avtal om

investeringar (MAI), bl.a. med syfte att principen om att inte

diskriminera utländska investeringar skall gälla på liknande sätt som den

nu gäller för handel med varor. OECD:s ministerråd har inför de fortsatta

förhandlingarna om MAI bekräftat att avtalet måste vara förenligt med

staternas rätt att föra en nationell politik. Det finns också en växande

samsyn i förhandlingarna för att ta in ett åtagande i avtalet om att staterna

inte skall sänka sina standarder på bl.a. miljöområdet för att locka till sig

investeringar. Sverige anser att det bör säkerställas att konflikter mellan

MAI och internationella miljöavtal inte uppstår.

11.6 Internationellt utvecklingssamarbete

Regeringens bedömning:

 Det pågående arbetet för att integrera miljöaspekter inom allt

utvecklingssamarbete bör intensifieras och fördjupas. Prioriterade

områden är färskvattenhantering, jord- och skogsbruk, marin och

urban miljö, energi och transporter samt kemikalier liksom kapacitets-

och institutionell utveckling på miljöområdet.

 Arbetet med miljökonsekvensbedömningar för projekt inom

utvecklingssamarbetet bör utvecklas, och i ökad utsträckning

kompletteras med miljöekonomiska analyser samt miljöanalyser på

strategisk nivå, bl.a. inom ramen för landstrategiarbetet. Särskilda

miljöinsatser är av fortsatt stor betydelse.

 Sverige bör påskynda och förbättra integreringen av miljöaspekter

inom EU:s utvecklingssamarbete samt verka för att EU:s stöd till

miljöarbetet i Östeuropa förstärks.

 Sverige bör verka för att miljöarbetet inom det multilaterala

utvecklingssamarbetet, inkl. FN:s fonder och program, Världsbanken

och de regionala utvecklingsbankerna, får ett större genomslag på

operativ nivå.

 Sverige bör fortsatt ge ett starkt stöd till den globala miljöfonden

(GEF).

Skälen för regeringens bedömning

Bilateralt utvecklingssamarbete

Sambanden mellan fattigdom och miljöförstöring är komplexa. Fattiga

människor kan vara både offer för och orsak till miljöförstöring.

Miljöproblem relaterade till fattigdom är ofta kopplade till andra faktorer,

som hög befolkningstillväxt, urbanisering, bristande äganderätter till

naturresurser, otillräcklig lagstiftning, kortsiktig ekonomisk politik eller

odemokratiskt samhällsskick.

Det övergripande målet för Sveriges utvecklingssamarbete är att

bekämpa fattigdom. Riksdagen (UU 1978/79:1, prop. 1988/89:100, UU

1988/89:19, rskr. 1988/89:163, prop. 1995/96:153, UU 1994/95:15 och

prop. 1995/96:153) har därutöver antagit sex mål för det svenska

utvecklingssamarbetet, varav samtliga biståndsmål är relevanta från

miljösynpunkt. Målet om ekonomisk tillväxt bidrar till att skapa

möjligheter för länder att åtgärda miljöproblem, under förutsättning att

den ekonomiska tillväxten inte leder till negativ miljöpåverkan. Därför

krävs bl.a. stärkt miljölagstiftning och institutionell utveckling på

miljöområdet i många u-länder. Målet om ekonomisk och politisk

självständighet syftar till att minska risken för konflikter mellan länder

och människor på flykt, vilket bl.a. kan leda till allvarliga miljöproblem

och brist på naturresurser. Målet om ekonomisk och social utjämning

syftar till att åstadkomma en rättvisare fördelning av resurser såväl inom

som mellan länder, och bidrar därigenom till ett minskat tryck på miljö

och resurser. Demokratimålet, som innebär stöd till utvecklingen av

folkvalda församlingar, fri press och politiska partier, samt oberoende

miljörörelser, fackföreningar och en allmänbildad och informerad

opinion, är också av avgörande betydelse för att förbättra

förutsättningarna för en god miljö. Jämställdhetsmålet, som bl.a. innebär

att fler kvinnor skall ges möjlighet att delta i beslutsfattande och

utformning av politik och utbildning, är också av betydelse för en

förbättrad miljö, särskilt mot bakgrund av att kvinnor i u-länder ofta

ansvarar för jordbruk och hushållets försörjning.

För att uppfylla biståndsmålet om framsynt hushållning med

naturresurser och omsorg om miljön krävs att miljöaspekter integreras

inom allt utvecklingssamarbete. En annan viktig åtgärd är särskilda

miljöinsatser, såsom stöd till länders uppbyggnad av kapacitet och

institutioner på miljöområdet.

Sidas arbete med miljö och hållbar utveckling

I Sidas handlingsprogram för hållbar utveckling anges följande områden

som särskilt prioriterade: färskvattenhantering, jord- och

skogsbruk/markvård, marin och urban miljö samt energiförsörjning. Två

övergripande områden lyfts också fram; kapacitetsutveckling, utbildning

och undervisning samt stöd till enskilda organisationer.

I handlingsprogrammet betonas även vikten av att utföra

miljökonsekvensbeskrivningar inom utvecklingssamarbetet, innebärande

att miljöeffekter av biståndsprogram och projekt skall utredas innan en

insats beslutas. Som ett komplement till miljökonsekvensbeskrivningar

bör miljöekonomiska analyser användas i ökad omfattning. Detta är ett

av de viktigaste instrumenten för att förtydliga de ekonomiska effekterna

av såväl miljöförstöring som hänsynstagande till miljön.

Kemikommittén föreslår i betänkandet En hållbar kemikaliepolitik

(SOU 1997:84) att Sida skall ges i uppdrag att i samverkan med

Kemikalieinspektionen se över möjligheten att förbättra Sidas kapacitet

att hantera frågor som rör kemikaliesäkerhet.

Kapacitetsutveckling på miljöområdet

För att förbättra fattiga länders miljöarbete på nationell nivå krävs stöd

till ländernas kapacitet att hantera miljöfrågor, främst genom

institutionsuppbyggnad samt stöd till miljöutbildning och grundforskning

på miljöområdet. Regeringens viktigaste styrinstrument för att stärka

miljöaspekterna i det bilaterala utvecklingssamarbetet är landstrategierna.

I dessa kan en miljöanalys genomföras på strategisk nivå avseende hela

det svenska utvecklingssamarbetet med ett samarbetsland.

I de största u-länderna återfinns över hälften av världens befolkning.

Dessa länder står därmed för en snabbt ökande andel av den globala

miljöpåverkan, även om utsläppen per person fortfarande är mycket

mindre än i i-länderna. I dessa stora länder är biståndets kvantitativa

betydelse marginellt. Däremot finns det för flera av länderna ett starkt

behov och intresse av samarbete och utbyte inom miljöområdet.

Biståndet kan här bl.a. förmedla kunskaper och erfarenheter.

Utöver integration av miljöaspekter i allt bistånd, kräver miljöfrågorna

också särskilda, direkta insatser. Anslaget för särskilda miljöinsatser,

som endast är en mindre del av de totala miljöinsatserna, skall användas

för kapacitetsutveckling, metod- och policyutveckling, pilotinsatser,

andra strategiskt viktiga insatser och särskilda projekt för integrering av

miljöaspekter i utvecklingssamarbetet.

Samarbete med och stöd till enskilda organisationer

Enskilda organisationer har en betydelsefull roll inom biståndet. På

grund av småskalighet, underifrånperspektiv och flexibilitet kan de

enskilda organisationerna komplettera biståndet från bilaterala och

multilaterala biståndsgivare. I kontakten mellan Sida och enskilda

organisationer uppmärksammas miljöfrågorna och biståndsmålet om

framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön.

Utvecklingssamarbetet inom EU

EU:s totala biståndsvolym uppgår till ca 35 miljarder kronor per år,

vilket gör EU-kommissionen till en av de största

biståndsorganisationerna i världen. Trots att kommissionen har

intensifierat sitt arbete för att integrera miljöaspekter i

utvecklingssamarbetet under 90-talet, saknas fortfarande en övergripande

miljöpolicy för EU:s bistånd. Dessutom har genomförandet av antagna

riktlinjer på miljöområdet i många fall varit bristfälligt, liksom arbetet

med miljökonsekvensbeskrivningar.

Regeringens uppfattning är att EU:s utvecklingssamarbete på

miljöområdet bör förstärkas. Sverige bör verka för att kommissionen

utarbetar förslag till policy för hållbar utveckling inom biståndet, t.ex. i

form av ett handlingsprogram som kan antas av rådet. Sverige bör även

verka för att miljöaspekten får ett tydligare genomslag i kommissionens

landstrategiarbete och för att miljökonsekvensbeskrivningar genomförs

för alla biståndsprojekt.

Multilateralt utvecklingssamarbete

FN:s fonder och program

Efter FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992 har miljöfrågorna

stärkts inom flertalet av FN:s fonder och program. Regeringen är i

huvudsak positiv till denna utveckling, men konstaterar att

miljöaspekterna tydligare bör integreras i FN:s utvecklingsarbete, i

synnerhet på landnivå. Sverige bör särskilt uppmärksamma dessa frågor

inom FN-organens olika styrelser. Ett viktigt exempel är att förbättra

arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar.

Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna

Miljöfrågorna inom Världsbanksgruppen och de regionala

utvecklingsbankerna har under 1990-talet fått en allt starkare ställning.

Generellt har bankerna lyckats relativt väl med att integrera nationella

miljöhänsyn i sin reguljära långivning och övrig verksamhet, men har

haft svårare att integrera globala miljöhänsyn. Världsbankens

landstrategier har fått en viktigare roll för all långivning och tekniskt

bistånd till mottagarländerna. Genom styrelsebehandling av dessa

strategier har medlemsländerna goda möjligheter att påverka bankens

arbete på fältet, också på miljöområdet.

Det står emellertid klart att flera av Världsbankens och de regionala

utvecklingsbankernas projekt ännu kan medföra allvarliga miljöeffekter,

främst när det gäller energiområdet samt infrastruktursatsningar.

Regeringens uppfattning är att de ansträngningar som har gjorts i

Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna för att integrera

miljöaspekter i verksamheten är positiva. Det är emellertid av avgörande

betydelse att bankernas riktlinjer på miljöområdet får ett större

genomslag på fältnivå. Sverige har en viktig roll att driva på detta arbete.

Den globala miljöfonden

Den globala miljöfonden (GEF) medverkar till att finansiera de

merkostnader (s.k. incremental costs) för utvecklingsprojekt i u-länder,

som kan uppkomma för att uppnå globala miljövinster. Fonden verkar

inom följande fyra områden: att förhindra globala klimatförändringar, att

bevara den biologiska mångfalden, att skydda internationella vatten och

att förhindra uttunning av ozonskiktet. Inom denna ram kan också

särskilda insatser för markförstörelse finansieras. Fondens verkställande

organ är Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och FN:s

miljöprogram.

Fondens verksamhet permanentades år 1994 och verksamheten har

sedan dess utvecklats i positiv riktning. Under våren 1998 slutfördes

förhandlingar om påfyllnad av fondens finansiella resurser. Nyligen

genomfördes också en oberoende utvärdering av den globala

miljöfonden. Slutsatserna från utvärderingen är att fonden i stort fungerat

tillfredsställande efter omstruktureringen.

Regeringen konstaterar att miljöfonden har en nyskapande roll både

som miljö- och utvecklingsorganisation och som ett samarbetsorgan

mellan FN-systemet och Världsbanken. Fonden är ett ändamålsenligt

instrument för det internationella samfundet för finansieringen av

åtgärder med syfte att minska de globala miljöproblemen, samt utgör en

potential för att finansiera och åtgärda vissa oförutsedda miljöproblem.

Sverige bör fortsatt ge ett starkt stöd till den globala miljöfonden, med

särskilt beaktande av den nyligen genomförda utvärderingen av fondens

verksamhet. Fondens funktion som finansiell mekanism för

konventionerna om klimatförändringar och biologisk mångfald bör

permanentas

12 Godkännande av 1997 års ändringar av

Montrealprotokollet

Regeringens förslag: Sverige skall tillträda 1997 års ändringar av

Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Förslag: Parterna till Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned

ozonskiktet har i ett möte som ägde rum i Montreal i september 1997

beslutat om justeringar och ändringar i protokollet.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna som har yttrat sig

över ändringarna har något att erinra mot de ändringar i

Montrealprotokollet som antogs i Montreal i september 1997.

Skälen för regeringens förslag: Montrealprotokollet om ämnen som

bryter ned ozonskiktet är ett protokoll under Wienkonventionen för

skydd av ozonskiktet. Protokollet kan ses som ett åtgärdsprogram för

avveckling av ozonnedbrytande ämnen för de anslutna parterna. Sverige

ratificerade Wienkonventionen i november 1986 (prop. 1985/86:158, bet.

1985/86JoU22, rskr. 1985/86:250) och Montrealprotokollet i juni 1988

(prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr.1987/88:373). Senare har

Sverige ratificerat de ändringar av protokollet som gjordes i London år

1990 och i Köpenhamn år 1992 (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91JoU30,

rskr. 1990/91:343 respektive prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19,

rskr.1992/93:361).

Den europeiska unionen har, tillsammans med medlemsstaterna, biträtt

såväl Wienkonventionen som Montrealprotokollet. Gemenskapens

förpliktelser enligt konventionen och protokollet uppfylls genom rådets

förordning (EG) nr 3093/94 av den 15 december 1994 om ämnen som

bryter ned ozonskiktet. I Sverige kompletteras rådets förordning av den

svenska förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Mötet i Montreal september 1997

Parterna till Montrealprotokollet har vid sitt nionde möte som ägde rum i

Montreal i september 1997 beslutat om ytterligare justeringar och

ändringar i protokollet (bilaga 58).

Ändringarna innebär att ett licensieringssystem införs för import och

export av nyproducerade, använda, återanvända och regenererade

kontrollerade ämnen som återfinns i bilagorna A C och E till protokollet.

Sedan tidigare gäller enligt Montrealprotokollet förbud mot import

från och export till icke parter till protokollet av CFC, koltetraklorid,

1,1,1 trikloretan och HBFC. Genom en ändring vid partsmötet utsträcks

import- och exportförbudet till att omfatta även metylbromid.

Genom ytterligare en ändring av protokollet införs en kontroll av

handeln mellan parterna. Om en part, under vissa omständigheter, inte

kan upphöra med produktionen av ett kontrollerat ämne för inhemskt

bruk efter avvecklingstidens utgång, gäller exportförbud av använda,

återanvända och regenererade mängder av ämnet för andra ändamål än

förstöring.

De nu redovisade ändringarna kräver ratificering av parterna.

Härutöver beslutades vid partsmötet om vissa justeringar innebärande

ytterligare skärpningar i avvecklingsplanerna för ämnen som omfattas av

protokollets bestämmelser. Sådana justeringar är direkt bindande för

parterna och kräver ingen ratificering.

Justeringarna medför att avvecklingstakten för metylbromid skärps.

Parterna enades om utfasning till den 1 januari 2005 med stegvisa

minskningar med 25 % fr.o.m. den 1 januari 1999, med 50 % fr.o.m. den

1 januari 2001 och med 70 % fr.o.m. den 1 januari 2003. För parterna

som avses i Artikel 5.1 (i princip utvecklingsländerna) finns en tidsfrist

på 10 år och en viss uppmjukning av kraven på stegvisa minskningar.

Konsekvenser för Sverige

Det är angeläget att Sverige snarast ratificerar ändringarna i

Montrealprotokollet som beslutades vid partsmötet i Montreal i

september 1997. För att Sverige skall uppfylla kraven i det reviderade

protokollet måste Sverige inrätta ett licensieringssystem för import och

export enligt ovan (se också kapitel 4.2.14 Skyddande ozonskikt). Ett

sådant system skall finnas den 1 januari 2000. Om bestämmelsen om

licensieringssystemet inte har trätt i kraft vid denna tidpunkt på grund av

att för få ratifikationsgodtagande- eller godkännandeinstrument har

inlämnats skall systemet i stället införas tre månader efter det att minst

20 instrument har inlämnats. Vidare måste Sverige införa förbud mot

import och export av kontrollerade ämnen enligt ovan till icke parter

senast ett år efter det att ändringarna i protokollet trätt i kraft.

Sverige har ingen produktion av kontrollerade ämnen. Exportförbudet

för använt ämne saknar därför betydelse för svensk del.

Ändringarna i Montrealprotokollet föranleder inte några

lagstiftningsåtgärder. I den mån ändringarna inte kommer att regleras

genom revidering av rådets förordning 3093/94, kan nödvändiga

ändringar göras i förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ned

ozonskiktet.

13 Godkännande av konventionen om säker-

heten vid hantering av använt kärnbränsle

och om säkerheten vid hantering av radio-

aktivt avfall

13.1 Arbetet med konventionen

Det internationella samarbetet på kärnsäkerhetsområdet har allt sedan

1960-talet varit omfattande, bl.a. inom ramen för det Internationella

atomenergiorganets (IAEA) verksamhet och inom OECD:s

kärnenergiorgan, NEA. Säkerhetssamarbetet har i första hand

koncentrerats till utbyte av erfarenheter från kärnteknisk verksamhet och

utarbetande av rekommendationer kring säkerhetsbestämmelser för

anläggningar och för transporter av radioaktiva ämnen m. m. Flertalet av

de rekommendationer som på detta sätt har utarbetats publiceras genom

IAEA som internationellt accepterade säkerhetsprinciper.

Rekommendationerna är emellertid inte bindande för någon stat utan är

främst avsedda som vägledning i säkerhetsarbetet för länder som

bedriver eller avser att bedriva kärnteknisk eller radiologisk verksamhet.

De enskilda staternas suveränitet och det nationella ansvaret för

kärnsäkerheten har i sammanhanget betonats.

Olyckan år 1986 i kärnkraftverket Tjernobyl visade dock med påtaglig

tydlighet att en reaktorolycka kan få allvarliga konsekvenser också för

människor och miljö på betydande avstånd från reaktorn.

Tjernobylolyckan ledde till en diskussion om internationellt bindande

åtaganden på kärnsäkerhetsområdet.

Vid den internationella IAEA-konferensen Kärnkraftens säkerhet:

Framtidsstrategier år 1991 togs initiativet till en

kärnsäkerhetskonvention. IAEA-konferensen konstaterade att

säkerhetsarbetet skall bedrivas främst på nationell nivå genom

samvetsgrann tillämpning av befintliga säkerhetsprinciper, regler och god

praxis vid varje anläggning och inom den nationella

säkerhetsmyndigheten och genom de nationellt tillämpade

arbetsmetoderna inom ramen för den nationella rättsliga strukturen.

Konferensen konstaterade emellertid också att det finns behov av en

internationell reglering av samtliga aspekter avseende kärnsäkerhet,

inkluderande säkerhetsmål för hantering av radioaktivt avfall.

Konferensen ansåg att denna reglering skulle ske genom en internationell

konvention om kärnsäkerhet.

IAEA:s generalkonferens år 1991 gav sitt stöd åt de slutsatser som

dragits vid säkerhetskonferensen och gav IAEA:s generaldirektör

uppdraget att påbörja arbetet med att utarbeta en text till en

kärnsäkerhetskonvention.

Tillsammans med ett flertal av de deltagande länderna i den för

ändamålet tillsatta expertgruppen drev Sverige länge kravet på att

konventionen skulle omfatta all kärnteknisk verksamhet, dvs. även

inkludera militär verksamhet samt verksamheter vid forskningsreaktorer

och avfallsanläggningar. Den slutligen överenskomna konventionen kom

dock endast att omfatta landbaserade civila kärnkraftverk. De

fördragsslutande parterna åtog sig dock i kärnsäkerhetskonventionen att

utarbeta en ny konvention angående säkerheten vid hanteringen av

radioaktivt avfall.

Sverige ratificerade konventionen om kärnsäkerhet genom

regeringsbeslut den 10 augusti 1995, sedan riksdagen underrättats genom

regeringens skrivelse (skr. 1994/95:116, bet. 1994/95:NU21, rskr.

1994/95:391). Konventionen om kärnsäkerhet trädde i kraft den 24

oktober 1996 sedan föreskrivet antal länder ratificerat den. Den första

granskningskonferensen under konventionen skall hållas i april 1999.

Mot bakgrund av överenskommelsen att arbeta vidare med en ny

konvention om radioaktivt avfall antogs vid IAEA:s generalkonferens år

1994 en resolution som utgjorde startpunkten för arbetet med en sådan

konvention. I mars 1995 beslutade IAEA:s styrelse att arbetet skulle

påbörjas och en teknisk-juridisk expertgrupp sammankallades. Från juli

1995 till mars 1997 höll expertgruppen sju möten, under vilka ett förslag

till en konventionstext utarbetades. En konvention om säkerheten vid

hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av

radioaktivt avfall öppnades för undertecknande vid IAEA:s

generalkonferens i Wien den 29 september 1997. Sverige undertecknade

konventionen samma dag.

I bilaga 59 till denna proposition återfinns texten till konventionen om

säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid

hantering av radioaktivt avfall, dels i engelsk originalversion, dels i

svensk översättning.

Konventionstexten utgör en väl övervägd kompromiss, förhandlad av

expertgruppen och diplomatkonferensen. Konventionstexten inrymmer

ett flertal frågor som har givit upphov till ingående överläggningar. Det

har främst gällt frågan om konventionen skulle omfatta enbart radioaktivt

avfall, i enlighet med det ursprungliga mandatet från IAEA, eller om den

även skulle omfatta använt kärnbränsle. Med beaktande av att några

länder betraktar använt kärnbränsle som en tillgång och inte som avfall,

utformades konventionen slutligen som ett gemensamt dokument som

täcker säkerheten i hanteringen av både använt kärnbränsle och

radioaktivt avfall. Vidare diskuterades frågan om själva upparbetningen

av använt kärnbränsle skulle omfattas av konventionen eller inte. Även

frågan om konventionens tillämpning på militärt använt kärnbränsle och

radioaktivt avfall diskuterades ingående. Slutligen diskuterades

gränsöverskridande transporter av kärnbränsle och kärnavfall ingående,

och då särskilt frågan om möjligheter för transitstater att ingripa mot

transporter, i de fall en stat anser att sådana transporter inte sker i

överensstämmelse med konventionens säkerhetskrav. Majoriteten i

expertgruppen var dock överens om att den inte hade mandat att skapa

nya regler inom transportområdet, utan att sådana frågor borde tas upp i

andra sammanhang. Som en kompromiss antogs dock en resolution vid

diplomatkonferensen angående gränsöverskridande transporter av

radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Genom resolutionen uppmanas

de fördragsslutande parterna att ta IAEA:s rekommendationer avseende

bestämmelser för transport av radioaktiva ämnen i beaktande då de

utformar och tillämpar sina nationella lagar och regler.

Sverige har tillsammans med de övriga nordiska länderna drivit frågan

om att konventionen skulle ges ett så brett innehåll som möjligt och

därvid omfatta både använt kärnbränsle och samtliga typer av radioaktivt

avfall, såväl från civil som från militär verksamhet. Den slutliga texten

får ses som en framgång för dessa strävanden.

13.2 Konventionens omfattning och innehåll

Konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om

säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall omfattar säkerhetsfrågor

som avser hanteringen av använt kärnbränsle och av radioaktivt avfall

som härrör från civil verksamhet. Konventionen är en s.k.

säkerhetsfrämjande konvention, vars syfte är att de anslutna parterna

kontinuerligt skall förbättra säkerheten i fråga om hanteringen av använt

kärnbränsle och radioaktivt avfall, för att därigenom stärka det nationella

säkerhetsarbetet. Detta innebär att konventionen gör det möjligt för

samtliga stater att ansluta sig till konventionen, oavsett hur långt de har

nått i sitt interna säkerhetsarbete. Vid de återkommande

granskningskonferenserna skall parterna granska och diskutera varandras

nationella rapporter med avseende på hur säkerhetsarbetet bedrivits och

utvecklats enligt de i konventionen fastlagda principerna.

De huvudsakliga målen är att skydda människor, samhället och miljön,

såväl nu som i framtiden, mot skadlig strålning samt, för det fall en

olycka skulle inträffa, att lindra skadeverkningarna. En grundtanke är att

de problem som berör använt kärnbränsle och radioaktivt avfall skall

omhändertas av den generation som har gett upphov till dem och att

dessa problem därmed inte skall lastas över till kommande generationer.

För att åstadkomma detta, förpliktar konventionen de fördragsslutande

parterna att uppfylla ett antal gemensamt antagna säkerhets- och

strålskyddsprinciper vilka tidigare har kommit till uttryck, t.ex. i form av

internationella standarder eller riktlinjer, bl.a. från IAEA. Vidare syftar

konventionen till att främja utvecklandet av regler på nationell nivå

avseende ledning och övervakning av säkerhetsarbetet, vilka

överensstämmer med varandra i de olika konventionsstaterna. I

inledningen till konventionen anges ett antal grundprinciper som skall

vara vägledande för de fördragsslutande parterna. Det anges bl. a. att det

slutliga ansvaret för säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och

radioaktivt avfall skall åvila staten. Det står parterna fritt att besluta om

använt kärnbränsle skall anses utgöra en värdefull tillgång, som kan

utnyttjas på nytt, eller om det skall bli föremål för slutförvaring utan

vidare bearbetning. Vidare anges att radioaktivt avfall bör, förutsatt att

det är förenligt med säkerheten, slutförvaras i den stat i vilken det

uppstod. Det skall dock, under vissa omständigheter, vara möjligt för

parter att komma överens om att använda gemensamma anläggningar,

förutsatt att detta överensstämmer med konventionens syften. Slutligen

skall de fördragsslutande parterna ha rätt att förbjuda import av

främmande använt kärnbränsle och radioaktivt avfall till sitt eget

territorium.

I tillämpningsbestämmelserna anges att konventionen gäller för

säkerheten vid hantering av såväl använt kärnbränsle, som härrör från

driften av civila kärnreaktorer, som radioaktivt avfall från annan civil

verksamhet. Konventionen gäller även i fråga om använt kärnbränsle

som lagras på en upparbetningsanläggning samt det avfall som uppstår

efter avslutad upparbetning. Undantaget från konventionsbestämmelserna

är sådant använt kärnbränsle som ingår i en upparbetningsprocess, såvida

inte en fördragsslutande part har deklarerat att även denna process skall

omfattas av konventionen. Konventionen skall heller inte tillämpas på

avfall som innehåller endast naturligt förekommande radioaktiva ämnen,

som inte härrör från kärnbränslets kretslopp, såvida det inte är fråga om

en kasserad sluten strålkälla. Sålunda täcks exempelvis lakrester från

uranutvinning och hantering av kasserade medicinska strålkällor med

radiumpreparat av konventionen. Fördragsslutande part kan dock

deklarera att konventionen skall tillämpas även på andra naturligt

radioaktiva ämnen.

När det gäller använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som kommer

från militär eller försvarsinriktad verksamhet, är konventionen inte

tillämplig på sådant material, såvida inte en fördragsslutande part har

deklarerat att även militärt material skall omfattas av konventionen.

Konventionen skall dock tillämpas på sådant kärnbränsle och avfall som

har överförts permanent från den militära sidan till den civila för att

hanteras såsom civilt material. Enligt konventionens inledning skall de

fördragsslutande parterna ha som målsättning att militärt kärnbränsle och

avfall, som faller utanför konventionens tillämpningsområde, ändå skall

hanteras enligt de säkerhetsprinciper som gäller för sådant bränsle och

avfall för vilka konventionen skall tillämpas. Slutligen skall

konventionen tillämpas på utsläpp av radioaktiva ämnen, såväl

kontrollerade som okontrollerade.

De tekniska säkerhetsbestämmelserna omfattar två kapitel vilka

behandlar använt kärnbränsle respektive radioaktivt avfall.

Bestämmelserna är i de två kapitlen likartade med den viktiga skillnaden

att det ställs särskilda krav på slutförvaringen av avfallet i kapitlet om

radioaktivt avfall.

I de allmänna bestämmelserna återfinns bestämmelser om bl.a.

lagstiftande, föreskrivande och administrativa åtgärder, vilka de

fördragsslutande parterna skall vidta, samt bestämmelser om regleringen

av ansvar och tillsyn. Vidare omfattar konventionen bestämmelser

rörande gränsöverskridande transporter och för kasserade slutna

strålkällor för vilka ingen ytterligare användning förutses.

De avslutande bestämmelserna reglerar bl.a. gemensamma möten,

rapportering, ikraftträdande och uppsägning av konventionen.

Konventionen kommer att träda i kraft 90 dagar efter det att 25 stater,

varav minst 15 stater med minst en kärnkraftsreaktor, har tillträtt

konventionen. För närvarande bedöms konventionen kunna träda i kraft

tidigast under år 1999.

13.3 Godkännande av konventionen och lagstiftnings-

frågor

Regeringens förslag: Sverige skall tillträda konventionen om

säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid

hantering av radioaktivt avfall.

Statens kärnkraftinspektions förslag: Överensstämmer med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna instämmer i allt

väsentligt i Kärnkraftsinspektionens förslag. Ett flertal instanser har

pekat på att det framgår av lagstiftningen att staten har ett övergripande

ansvar på kärnavfallsområdet på det sätt som krävs av konventionen även

om det direkta ansvaret åvilar den som har tillståndet att bedriva

kärnteknisk verksamhet. Samtidigt anser dessa instanser att detta ansvar

kan göras tydligare i lagstiftningen. Detta anses dock inte utgöra något

hinder för ett godkännande av konventionen.

Uppsala Universitet, Juridiska fakultetsnämnden, anser att det är

nödvändigt att ansvaret för använt kärnbränsle och radioaktivt avfall

tydligt regleras i svensk lag och att såväl kärntekniklagen som

strålskyddslagen tydligare än vad som nu är fallet återspeglar

konventionens krav på materiella regler. Fakultetsnämnden anser att det

krävs att inte bara kärntekniklagen och strålskyddslagen utan även

naturresurslagen, miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter och

naturvårdslagen görs kompatibla med konventionen.

Även Folkkampanjen mot kärnkraft-kärnvapen anser att de

grundläggande ansvarsförhållandena mellan staten och kärnkraftindustrin

när det gäller hantering och slutligt omhändertagande av använt

kärnbränsle och kärnavfall bör anges i lagtext och att en deklaration bör

göras om att Sverige inte skall medverka till användningen av

gemensamma slutförvarsanläggningar. Folkkampanjens

lokalorganisation i Oskarshamn tar i ett eget remissyttrande upp samma

frågeställningar.

Skälen för regeringens förslag: Sverige har under lång tid varit aktivt

i det internationella arbetet med att höja säkerheten inom det

kärntekniska området. Ifrågavarande konvention, som nu har öppnats för

anslutning, utgör ett komplement till konventionen om kärnsäkerhet som

trädde i kraft i oktober 1996 och bör ses som ytterligare ett framsteg

inom kärnsäkerhetsområdet (bilaga 59). De frågor som regleras av

konventionen utgör redan en del i det svenska kärnsäkerhets- och

strålskyddsarbetet, vilket också avspeglas i gällande lagstiftning och

regelverk. Det är regeringens bedömning att Sverige bör ansluta sig till

konventionen.

Den säkerhets- och strålskyddsfilosofi angående använt kärnbränsle

och radioaktivt avfall som tillämpas sedan länge i Sverige,

överensstämmer helt med konventionens krav på prioritet för säkerhets-

och strålskyddsfrågorna och på ansvarsfördelningen mellan

anläggningsinnehavarna och tillsynsmyndigheterna. Det säkerhets- och

strålskyddsarbete som bedrivs av anläggningsinnehavarna och av de

berörda myndigheterna är i överensstämmelse med konventionens krav.

Konventionens krav återspeglas i gällande kärnsäkerhets- och

strålskyddslagstiftning, vilken till viss del bygger på konventioner om

internationellt samarbete till vilka Sverige har anslutit sig i andra

sammanhang, samt i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser.

Den lagstiftning som återspeglar konventionens krav är i huvudsak

följande. Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och förordningen

(1984:14) om kärnteknisk verksamhet innehåller bestämmelser om att

kärnteknisk verksamhet skall bedrivas på sådant sätt att kraven på

säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av Sveriges

överenskommelser och att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall

upprätthållas genom att åtgärder vidtas för att bl.a. förhindra olyckor

(artikel 4 och 5 i konventionen). Vidare finns i nämnda författningar

regler om tillståndsplikt för kärnteknisk verksamhet och regler om att

tillståndet kan förenas med sådana villkor som behövs med hänsyn till

säkerheten (artikel 7 9 i konventionen) samt regler om tillståndshavarens

skyldigheter (artikel 21 i konventionen). I naturresurslagen finns

bestämmelser om tillåtlighetsprövning av nya anläggningar för

kärnteknisk verksamhet och krav på att en ansökan om tillstånd skall

innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som skall möjliggöra en

samlad bedömning av en anläggnings inverkan på miljön, hälsan och

hushållningen med naturresurser (artikel 6 i konventionen).

Strålskyddslagen (1988:220) och strålskyddsförordningen (1988:293)

innehåller regler om att den som bedriver verksamhet med strålning skall

vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att hindra eller

motverka skada på människa, djur och miljö, kontrollera och upprätthålla

strålskyddet där strålning förekommer, väl underhålla tekniska

anordningar samt mät- och strålskyddsutrustning som används i

verksamheten och se till att det radioaktiva avfallet hanteras och, när det

behövs, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt

(konventionens artikel 11 och 12). Nämnda författningar innehåller även

bestämmelser om tillståndsplikt vid hantering av radioaktivt avfall och

villkor som kan förenas med tillståndet, möjlighet att meddela

föreskrifter om krav på miljökonsekvensbeskrivningar i ärenden om

tillstånd enligt strålskyddslagen (artikel 15 och 16 i konventionen) samt

regler om att det är den som bedriver verksamheten som är ansvarig för

säkerheten (artikel 21 i konventionen). Lagen (1992:1537) om

finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och

förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt

kärnbränsle m.m. innehåller bestämmelser om avgifter för att finansiera

dels omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall

från kärnkraftsreaktorer, dels vissa andra kostnader. När det gäller de

särskilda tekniska säkerhetskraven som uppställs i konventionen,

återfinns sådana krav i de särskilda villkor och föreskrifter som utfärdats

i samband med regeringens beviljande av enskilda tillstånd. Statens

kärnkraftinspektion (SKI) omarbetar för närvarande dessa villkor och

föreskrifter till allmänt tillämpliga säkerhetsföreskrifter. SKI har för

avsikt att låta dessa träda i kraft år 1999.

Statens strålskyddsinstitut (SSI), som reglerar all verksamhet med

strålning, har med stöd av strålskyddsförordningen utfärdat föreskrifter

som omfattar sådana frågor som täcks av konventionen. SSI har bl. a.

utfärdat föreskrifter om dosgränser vid verksamhet med joniserande

strålning m.m., om begränsning av utsläpp av radioaktiva ämnen från

kärnkraftverk, om personstrålskydd för verksamhet med joniserande

strålning vid kärnteknisk anläggning, om kontroll vid in- och utförsel av

radioaktivt avfall, om externa personer i verksamhet med joniserande

strålning samt om arkivering vid kärntekniska anläggningar.

Ansvarsfördelningen mellan staten och tillståndshavarna till

kärnkraftverken i detta sammanhang är tydligt reglerat i kärntekniklagen.

Enligt nämnda lag är tillståndshavaren ansvarig för att på ett säkert sätt

hantera och slutförvara det använda kärnbränsle och kärnavfall som

uppstår i samband med verksamheten. Detta ansvar inkluderar också en

skyldighet att svara för alla kostnader som avser avfallshanteringen samt

för en allsidig forsknings- och utvecklingsverksamhet avseende denna

hantering.

Statens ansvar utövas genom att regeringen prövar ansökan om att få

uppföra de anläggningar som krävs för hanteringen av använt

kärnbränsle och kärnavfall. Regeringen prövar också frågan om att riva

kärntekniska anläggningar och att slutligt få försluta ett slutförvar för

använt kärnbränsle och kärnavfall. Villkor för hanteringen och

slutförvaringen av det använda kärnbränslet och kärnavfallet har

regeringen delegerat till SKI och SSI.

Ansvarsfördelningen mellan kärnkraftföretagen och staten i de här

frågorna har ägnats stort intresse i riksdagen och varit föremål för

omfattande överväganden. (Se bland annat proposition 1983/84:60 och

näringsutskottets betänkanden 1988/89:NU31 och 1989/90:NU24.)

Diskussionerna har gett vid handen att den nu gällande principen om ett

renodlat producentansvar, är den mest ändamålsenliga. Denna

ansvarsfördelning är också grundläggande för uppbyggnaden av

kärntekniklagen. Principen att det är den som genererat avfallet som

också skall bära allt ansvar och alla kostnader som är förenade med det är

således utomordentligt viktig. Reaktorinnehavarna skall inte ges

möjlighet att skjuta i från sig detta ansvar på staten eller någon annan.

Det ligger slutligen i sakens natur att staten har det yttersta ansvaret för

att verksamheten, som den är reglerad i kärntekniklagen, fungerar även

på mycket lång sikt. Det skulle därför inte fylla något egentligt syfte att

ytterligare reglera denna fråga i kärntekniklagen.

I 3 och 4 §§ kärntekniklagen anges att tillståndshavaren är ansvarig för

att vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätthålla säkerheten. De

materiella reglerna i kärntekniklagstiftningen som reglerar säkerheten

återfinns dels i tillsynsmyndigheternas föreskrifter, dels i villkoren för ett

enskilt tillstånd enligt lagen. Den tekniska utvecklingen när det gäller

kärnsäkerheten går snabbt framåt. Detta kräver att tillsynsmyndigheterna

hela tiden följer utvecklingen och ser till att föreskrifterna och villkoren

håller jämna steg med denna. Dessutom innebär reglerna i 3 och 4 §§

kärntekniklagen tillsammans med reglerna i 5 § atomansvarighetslagen

(1968:45) att tillståndshavaren har strikt ansvar för säkerheten oavsett

tillsynsmyndigheternas föreskrifter och villkor. Det skulle således inte

gagna kärnsäkerheten att föra in mer detaljerade säkerhetsföreskrifter i

kärntekniklagen på det sätt som juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet föreslår.

Regeringen delar inte uppfattningen som framförs av juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet att det skulle krävas en

förbättrad samordning av svensk miljölagstiftning för att Sverige skulle

kunna uppfylla kraven i konventionen. De kärntekniska anläggningar

som blir aktuella att uppföra för hanteringen och slutförvaringen av det

använda kärnbränslet och kärnavfallet skall prövas av regeringen enligt 4

kap. naturresurslagen och 5 § kärntekniklagen. Prövningen enligt de båda

lagarna avser skilda frågor. Prövningen enligt 4 kap. naturresurslagen

skall vara allsidig och avse övergripande frågor, som anläggningarnas

lokalisering, art och omfattning samt frågor om bland annat

markanvändning, miljö, energi och transporter. Prövningen enligt

kärntekniklagen är inriktad på säkerhetsfrågor varvid en samlad

bedömning av den kärntekniska verksamhetens inverkan på människors

hälsa och miljö görs. Handläggningen av ärendena enligt de båda lagarna

samordnas inom regeringskansliet. Prövning enligt strålskyddslagen sker

i anslutning till prövningen enligt kärntekniklagen. Verksamheten prövas

därefter enligt miljöskyddslagen, vattenlagen samt plan- och bygglagen.

Enligt regeringens förslag till miljöbalk, avses en samordnad prövning

komma att ske i enlighet med reglerna i miljöbalken. Frågor som rör

utsläpp av radioaktiva ämnen i naturen prövas då enligt miljöbalken. De

krav som formuleras i konventionen uppfylls således med bred marginal

genom de samlade reglerna i den nuvarande svenska miljölagstiftningen

och i den föreslagna miljöbalken.

Kärntekniklagens regler om förbud mot att i Sverige mellanlagra och

slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall som uppstått i en

kärnteknisk anläggning i ett annat land påverkas inte av kraven i

konventionen. Detta förbud ligger fast. Det finns däremot ingen

anledning för Sverige att motsätta sig att två andra länder kommer

överens om att uppföra en gemensam slutförvarsanläggning om det

skulle medföra en ökad kärnsäkerhet och ett förbättrat strålskydd samt

bidra till att minimera transporterna av radioaktivt material. Detta står

enligt regeringens uppfattning inte i motsatsställning till principen att

varje land skall ta hela ansvaret för det använda kärnbränsle och

kärnavfall som genereras inom landet.

Mot den angivna bakgrunden kommer en anslutning till konventionen

inte att medföra krav på ytterligare svensk lagstiftning.

Ett svenskt tillträde till konventionen kommer inte att innebära några

ökade kostnader för det svenska kärnsäkerhetsarbetet. Tillträdet innebär

att Sverige vart tredje år skall ge in en nationell rapport om hur

konventionens krav efterlevs och vilket säkerhetshöjande arbete som

bedrivs. Varje ansluten part avses bekosta färdigställandet av den egna

nationella rapporten, liksom översättningen av den till ett av de officiella

FN-språken. Detta kommer att medföra begränsade kostnader för såväl

tillsynsmyndigheterna (SKI och SSI) som anläggningsinnehavarna,

eftersom dessa förväntas svara för arbetet med rapporterna. Några

ytterligare behov av medel över statsbudgeten för detta syfte förutses

emellertid inte.

IAEA kommer att, inom ramen för sin reguljära budget, stå för

merparten av kostnaderna i samband med de periodiska

granskningsmötena.

Prop. 1997/98:145

8

1

383

18

383

383

18

383

383

33

383

383

33

383

383

43

383

383

43

383

383

51

383

383

51

383

383

58

383

383

58

383

383

68

383

383

68

383

383

76

383

383

76

383

383

79

383

383

92

383

383

100

383

383

100

383

383

110

383

383

110

383

119

383

119

383

383

129

383

383

129

383

383

137

383

383

137

383

383

149

383

383

149

383

383

153

383

383

153

383

383

156

383

383

156

383

383

161

383

383

161

383

383

168

383

383

168

383

383

176

383

383

171

383

383

187

383

383

187

383

383

209

383

383

209

383

383

275

383

383

275

383

383

304

383

383

304

383

383

321

383

383

321

383

383

332

383

383

332

383

383

346

383

383

346

383

383

372

383

383

372

383

383

374

383

383

374

383

383

383

383

383

384

383