Regeringens proposition 1993/94:188

Lokal demokrati

°P-

1993/94:188

Regeringen överlämnar denna proposition tifl riksdagen. Stockholm den 17 mars 1994

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

Inger[REDACTED_EFTERNAMN] (Civddepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs firam  förslag  tiU ändringar i kommunaUagen (1991:900),  sekretesslagen (1980:100) och i skoUagen (1985:1100). Vidare föreslås en ny lag om kommunala folkomröstningar. Förslagen innehåUer bl.a. följande nyheter:

-

Nämndemas ansvar erdigt kommunaflagen skall omfetta även sådan verksamhet som nämnden lämnar över tiU annan på entreprenad.

-

När en kommun efler ett landsting lämnar över vården av en kommu­nal angelägenhet tifl någon annan än ett helägt kommunalt fÖreteg, skafl kommunen eller landstinget tiflförsäkra sig möjligheter att kon-troUera och följa upp verksamheten.

-

Fullmäktige får rätt att vid ett politiskt majoritetsskifte i fullmäktige under löpande mandatperiod återkalla uppdragen for samtliga för­troendevalda i en nämnd.

-

Särreglerna i kommunaUagen för Stockholms kommun om drätsel­nämnd tes bort och borgarrådsinstitutionen görs frivillig.

-

Röstberättigade kommun- efler landstingsmedlemmar kan genom folkiiutiativ väcka fråga i fullmäktige om att håUa foUcomröstning i viss fråga och en särskild förferandelag för kommunala folkomröst­ningar införs.

1 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 188

-

FuUmäktige får medge att en nämnd håfler offentliga nämndsamman-    Prop. 1993/94:188 träden.

-

Jävsreglema rörande dubbla engagemang i en nänmd och i ett kom­munalt företeg skärps och regler om verkan av jäv införs.

-

PersonalfÖreträdama skaU inte längre ha rätt att närvara vid hand­läggningen i en nämnd av ärenden som avser beställning efler upp­handling av varor och tjänster

-

Fullmäktige får beslute att en nämnd får överlåta driften av en viss institution efler anläggning tifl ett självförvaltiungsorgan.

-

Den kommunala avgiftsmakten skrivs in i kommunallagen.

-

Självkostnadsprincipen lagfästs som gmndregel för avgiftsutteg för tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting tiflhandahåfler.

-

Ett internt erbjudande i en kommunal upphandling skafl från sekre­tesssynpunkt behandlas på samma sätt som ett anbud från en utom­stående anbudsgivare.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1994 utom ändringen i sekretesslagen som föreslås träda i kraft först den 1 januari 1995.

Innehållsförteckning

Prop. 1993/94:188

1

Förslag tifl riksdagsbeslut................................ 

5

2

Lagtext   .................................................... 

6

2.1

Förslag   tiU   lag   om   ändring   i   kommunaUagen (1991:900)         

6

2.2

Förslag tifl lag om kommunala foUcomröstningar   ...

15

2.3

Förslag tifl lag om ändring i lagen (1993:1298) om ändring i sekretesslagen (1980:100)........................................... 

. 

17

2.4

Förslag tiU lag om ändring i skollagen (1985:1100) . .

19

3      Ärendet och dess beredning   ......................... 

. 

20

3.1     Lagrådet............................................ 

. 

21

4      Den kommunala verksamheten och den lokala demokratin . .

22

4.1

1991 års kommunallag............................. 

. 

22

4.2

Utvecklingstendenser.............................. 

. 

23

4.3

Vidgade möjhgheter - skärpte krav............ 

. 

26

4.4

Framtida reformbehov............................. 

31

5      Enöprenader i kommunal verksamhet................. 

. 

38

5.1

Rätten att anlite entreprenörer................. 

. 

38

5.2

Det kommunala ansvaret och kontrollen...... 

39

5.3

Allmänhetens insyns- och kontrollmöjUgheter    

41

6      Återkallelse av förtroendeuppdrag i vissa iafl....... 

. 

44

7       Särregleringen för Stockholms kommun    ......... 

47

8      Kommunala folkomrösmingar   ......................... 

. 

49

8.1

KommunaUagen..................................... 

. 

49

8.2

Lag om kommunala folkomröstningar   ........ 

52

9

Offendiga nämndsammanträden   ..................... 

. 

55

10

Jäv............................................................. 

. 

60

10.1

Dubbla engagemang  i nämnd och  i kommunala företeg           

60

10.2

Verkan av jäv   ..................................... 

62

11

PersonalfÖreträdamas närvarorätt i nämnderna... 

63

12

Självförvaltningsorgan.................................... 

68

13

Kommunala avgifter   .................................... 

78

13.1

Regler om kommunala avgifter   ............... 

78

13.2

Självkosmadsprincipen    ........................ 

. 

81

14

Sekretess när kommunal verksamhet i egen regi utsätts för

Prop. 1993/94:188 konkurrens av utomstående................................................    88

15

Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser   .......    92

16

Förfettiungskommentar...................................    93

16.1

Förslaget tiU lag om ändring i kommunaUagen  93

16.2

Förslaget tiU lag om kommunala folkomröst­ningar          .,            108

16.3

Förslaget tiU lag om ändring i sekretesslagen       114

16.4

Förslaget tdl lag om ändring i skoUagen....     115

Bilaga 1        Kommitténs sanunanfettning av betänkandet Lokal

demokrati i utveckUng (SOU 1993:90)...... 

.. 

116

Bilaga 2       Kommitténs lagförslag (SOU 1993:90).... 

130

Bilaga 3        Förteckning över remissinstansema (SOU 1993:90) .

149

Bilaga 4        Avgiftsgmppens   sammanfetming   av   betänkandet

Avgifter inom kommunal verksamhet - förslag tiU

modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16)   ....

150

Bilaga 5        Avgiftsgmppens lagforslag (Ds 1993:16)   

154

Bilaga 6       Förteckning över remissinstansema (Ds 1993:16) ..

156

Bilaga 7        Lagrådsremissens lagförslag   ............. 

157

Bilaga S        Lagrådets yttrande........................... 

.. 

158

Utdrag ur protokoU vid regeringssammanträde den 17 mars 1994      159

Rättsdateblad.....................................................     160

1      Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 1993/94:188

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag tiU

1.

lag om ändring i kommunaUagen (1991:900),

2.

lag om kommunala foUcomrösttiingar (1994:000),

3.

lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

4.

lag om ändring i skoUagen (1985:11(X)).

2       Lagtext

Prop. 1993/94:188

Regeringen har följande förslag tiU lagtext.

2.1    Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunaUagen (1991:900)

dels att 4 kap. 28-32 §§, 6 kap. 17 § samt 39-42 §§ skaU upphöra att gäUa,

dels att nuvarande 3 kap. 19 § skaU betecknas 3 kap. 20 § och nuva­rande 4 kap. 33-37 §§ skaU betecknas 4 kap. 28-32 §§,

dels att 3 kap. 6, 9 och 16 §§, 4 kap. 24, 26 och 27 §§, 5 kap. 9, 11, 20, 23, 34 och 52 §§, 6 kap. 7, 14, 24, och 27 §§ samt 7 kap. 10 § samt mbriken närmast före 4 kap. 24 § skaU ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 3 kap. 19 §, 4 kap. 10 a §, 6 kap. 19 a §, 7 kap. 18-22 §§ och 8 kap. 3 a och b §§ samt närmast före 7 kap. 18 § en ny mbrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

6§

Om utskott, nämndberedning-

Om utskott, nämndberedning-

ar och partssammansatte organ

ar, partssammansatta organ och

finns det särskflda föreskrifter i

självforvaltningsorgan finns det

denna lag.

särskilda   föreskrifter   i   denna

lag.

9§ Fulhnäktige beslutar i ärenden av principieU beskaffenhet eUer annars av större vikt för kommunen eUer landstinget, främst

1. mål och riktlinjer för verksamheten,

2.

budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,

3.

nämndemas organisation och verksamhetsformer,

4.

val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

5.

val av revisorer och revisorsersättare,

6.

gmndema för ekonomiska

6. gmndema för ekonomiska förmåner   tifl   förtroendevalda,          förmåner tifl förtroendevalda, samt

1.   årsredovisning   och   an-

7.    årsredovistung   och   an-

svarsfrihet,

svarsfrihet, samt

8. folkomröstning i kommu­nen eller landstinget.

FuUmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eUer i andra förfettningar

Prop. 1993/94:188

Kommuner och landsting får genom beslut av ftjUmäktige lämna över vården av en kom­munal angelägenhet, för vars handhavande särskUd ordning inte föreskrivits, tiU ett aktie­bofeg, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideeU förening eller en stiftelse.

16 §

Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handha-vande särskfld ordning inte föreskrivits, tiU ett aktiebolag, ett handelsbofeg, en ekonomisk förening, en ideeU förening, en stiftelse eller en enskild individ.

Vården av en angelägenhet som innefettar myndighetsutövrung får dock enUgt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.

7P§

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än som avses i 17 % skall fulbnäkti ge se till att kommunen respektive larulstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verk­samheten.

4 kap.

10 a %

Fullmäktige får återkalla upp­dragen för samtliga förtroende­valda i en nämnd

1. när den politiska majoriteten

i nämnden inte längre är den­

samma som iftillmäktige, eller

2.  vid forändringar i nämnd­

organisationen.

Förtroendeuppdragen upphör att gälla när val av nya ledamö­ter och ersättare har förrättats eller när en ny nämndorganisa­tion träder i kraft.

Borgarråd

BoTganid i Stockholms kommun    Prop. 1993/94:188

I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd vid förste sammanträdet det år då val &\ fullmäktige har ägt mm i hela landet.

Borgarråden väljs för tre år.

24 

§

Stockholms kommun får ha borgarråd.

Borgarråd väljs av fullmäkti­ge vid förste sammanträdet efter det att val a\ fullmäktige - har ägt mm i hela landet. Vil får också ske när uppdrag som borgarråd har upphört under mandatperioden.

Borgarråden väljs för tre år. / fall som avses i andra stycket aruira meningen avser valet resterande del av mandatperiod­en.

Om det begärs, skaU varje borgarråd väljas särskilt.

I fråga om valbarhet tiU borgarråd och uppdragets upp­hörande skaU 5 och' 8-10 §§ tillämpas.

26 §

I fråga om valbarhet tiU bor­garråd och uppdragets upphö­rande skaU 5 och 8-70 a §§ tiUämpas. Därvid skall vad som sägs i 10 a % om samtliga för­troendevalda i en nämnd gälla samtliga borgarråd.

Fullmäktige / Stockholms kommun får beslute att borgar­råden i sina uppdrag skaU få ekonomiska och andra förmåner som svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäUer för dem som är anstäUda hos kommunen.

27 

§

FuUmäktige får beslute att borgarråden i sina uppdrag skaU få ekonomiska och andra för­måner som svarar mot de löne-och anställningsvillkor som gäUer för dem som är anstäUda hos kommunen.

5 kap.

Prop. 1993/94:188

9§ Kungörelsen skaU anslås på kommunens eUer landstingets anslagstev-la minst en vecka före sammantrådesdagen.

Kungörelsen skaU inom sam-

Kungörelsen skaU inom sam-

ma tid på ett lämpUgt sätt också

ma tid på ett lämpUgt sätt också

tillställas    varje    ledamot   och

lämnas till    varje ledamot och

ersättare.

ersättare.

11 § Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det sätt som föreskrivs i 8-10 §§, skaU kungörelsen med uppgift om ären­det anslås senast vardagen närmast före sammanträdesdagen.

Dessutom   skaU  kungörelsen

Dessutom  skaU  kungörelsen

på ett lämpUgt sätt sändas tiU

på ett lämpligt sätt lämnas tiU

varje ledamot och ersättare så,

varje ledamot och ersättare så,

att den kan antes nå dem inom

att den kan antes nå dem inom

samma tid.

samma tid.

20 § En ledamot får inte delte i handläggningen av ett ärende som person­ligen rör ledamoten själv, ledamotens make,  sambo, föräldrar, bam eUer syskon eller någon annan närstående. Föreskrifter om jäv i samband med revision finns i 9 kap. 4 §.

Föreskriftema i 6 kap. 24 § andra-fjärde styckena om ver­kan av jäv skall tillämpas också på fiillmäkti ge. Därvid skall vad som sägs om nämnd i stället gälla fullmäkti ge.

23 § Ärenden i fuUmäktige får väckas av

1.

en nämnd,

2.

en ledamot genom motion,

3.

revisorema, om ärendet gäUer förvaltning som har samband med revisionsuppdraget,

4.

en fullmäktigeberedning, om fuUmäktige har föreskrivit det, eUer

5.

styrelsen i ett sådant företeg som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutet det för särskflda feU.

/ Stockholms kommun får också ett borgarråd väcka ären­den genom motion.

Ärende om att hålla folkom­

röstning i en viss fråga får i

fullmäktige också väckas av

minst fem procent av de röstbe-

9

rättigade kommun- eller lands-

tingsmedlemmama enligt lagen (1994:000) om kommunala folkomröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtyd-liganden och uppgift om deras adresser.

Prop. 1993/94:188

34 § FuUmäktige får beslute att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skaU handlägga skaU inhämtes synpunkter från med­lemmar i kommunen eller landstinget.

Dette kan ske genom folkom­röstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kom­munen anlites, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.

Dette kan ske genom foUcom-röstning, opinionsundersökning eUer något liknande förfarande. Vid opinionsundersökning eller liknande fötfararule får val­nämnden i kommunen antites, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.

Närmare foreskrifter om för­farandet vid folkomröstning finns i lagen (1994:000) om kommunala folkomröstningar.

52 § InterpeUationer får ställas av ledamötema och riktes tiU ordföranden i en nämnd eUer en fullmäktigeberedning samt till de förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer.

/ Stockholms kommun får dock InterpeUationer stäUas bara tiU borgarråden.

Om borgarråd finns i Stock­holms kommun, fix fullmäktige besluta att InterpeUationer får ställas bara tiU borgarråden eller vissa av dem.

6 kap.

7§ Nämnderna skaU var och en inom sitt område se tiU att verksamheten bedrivs i erdighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäUer för verksamheten.

De skaU också se tiU att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tiUfrcds-ställande sätt.

Detsamma gäller när vården

10

av en kommunal angelägenhet    Prop. 1993/94:188 med stöd av 3 kap.  16 § har lämnats över till någon annan.

14 § Om ledamot avgår under mandattiden, skaU fylhiadsval förrättas. Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stäUet en ersättare i enUghet med den ordning som har bestämts fÖr ersättarnas tjänstgöring.

Om fullmäkti ge har återkallat uppdragen för de förtroendeval­da enligt 4 kap. 10 a § 1, skall val av nya ledamöter och er­sättare förrättas.

19 a %

En nämnds sammanträden skall hållas inom stängda dör­rar, om inte fullmäktige med­givit nämnden att samman­trädena får vara offentliga.

En nämnds sammarUräden skall dock alltid hållas inför stängda dörrar i ärenden

1.   som avser myndighetsutöv­

ning, eller

2.     i vilka det förekommer

uppgifter som hos nämnden

omfattas av sekretess enligt

sekretesslagen (1980:100).

24 

§

Den som är jävig i ett ärende

En förtroendevald  eller   en

hos en nämnd får inte delte eller

anställd som är jävig i ett ären-

närvara vid handläggningen av

de hos en nämnd får inte delte

ärendet.

eUer närvara vid handläggningen

av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov.

Den som känner till en om­ständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall självmant ge det till känna.

Har det uppkommit en fråga

11

om Jäv mot någon och har någon arman inte trätt i hans ställe, skall nämnden sruirast besluta i jävsfrågan. Den som Jävet gäller får delta i pröv­ningen av Jävsfrågan endast om nämnden inte är beslutför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt upp­skov.

Ett beslut i en Jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom nämnden avgör ären­det.

Prop. 1993/94:188

Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommu­nen eUer landstinget äger minst hälften av aktiema eUer en stiftelse där kommunen eUer landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna, skall jäv enligt 25 § 2 eUer 4 inte anses föreligga enbart på gmnd av att den som handlägger ärendet är stäUföreträdare för bolaget eUer stiftelsen eUer på något annat sätt är knuten dit.

27 

§

Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommu­nen eUer landstinget äger minst hälften av aktiema eller en stiftelse där kommunen eUer landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna, skaU jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses föreligga enbart på gmnd av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eUer stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Vid som nu har sagts gäller inte när en nämnd handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda.

Jäv enligt 25 § 4 skaU inte heUer anses föreUgga enbart på gmnd av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltegit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.

7 kap. 10 § PersonalfÖreträdama har inte rätt att närvara när ärenden av följande slag handläggs:

1.

ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskfld, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,

2.

förhand Ungar med en arbetstegarorganisation,

3.

uppsägningar av kollektivavtal.

4. arbetskonflUcter, och

4. arbetskonflUcter,

12

5. rättstvisteir meUan kommu-

5.   rättstvister  mellan  kom-    Prop. 1993/94:188

nen   eUer   landstinget   och   en

munen eUer landstinget och en

arbetstegarorganisation.

arbetstegarorganisation, och

6. ärenden som avser beställ­ning eller uppharuiling av varor och tjänster.

Självförvaltningsorgan

18%

Om inte något annat följer av lag eller arman författning, får fullmäktige besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvalt­ningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution.

7P§

Nänmden skall i en arbetsord­ning fastställa självförvaltnings­organets uppgifter, samman­sättning, arbetsformer och man­dattid.

20%

Ett självförvaltningsorgan skall bestå av företrädare för dem som nyttjar anläggningen eller institutionen och de an­ställda där Företrädarna för nyttjama skall vara fler än dem som företräder de anställda.

Nämnden väljer på förslag av nyttjama de ledamöter och ersättare som skall företräda nyttjama och på förslag av de anställda dem som skall företrä­da de anställda.

21%

De ledamöter och ersättare

som företräder nyttjama har rätt

till den ledighet från sina an­

ställningar som behövs för

uppdraget och de ekonomiska

13

förmåner som fxillmäktige  be-    Prop. 1993/94:188 stämt för de förtroeruievalda i kommunen eller landstinget.

22 §

En nämnd får helt eller delvis återkalla ett uppdrag som har givits till ett självförvaltnings­organ, om det finns särskilda skäl för det.

Detsamma gäller uppdraget för enskild ledamot.

8 kap.

3a%

Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tV.lhanda-håller

För tjänster eller nyttigheter som kommuner eller landsting är skyldiga att tillharuiahålla, får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet.

3b%

Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnadema för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden).

Denna lag träder i kraft den 1 juU 1994.

14

2.2   Förslag till lag om kommunala folkomröstningar

Prop. 1993/94:188

Härigenom föreskrivs följande.

1

§ Denna lag gäller för folkomröstning som avses i kommunaUagen (1991:900).

2

§ I anslutning tiU att fuUmäktige besluter om att hålla en folkomröst­ning skaU fullmäktige beslute om

1.    dag för omrösmingen,

2.    omröstningsdistrikt och onuöstningslokaler,

3.    att rösdängd skafl framstäUas och rösdcort upprättas,

4.

den fråga och de svarsalternativ som skaU ställas tiU de röst­berättigade,

5.

röstsedlarnas antel, innehåll och utseende, samt

6. när röstsammanräkningen senast skall vara avsluted.

Fullmäktige får beslute om de ytterUgare föreskrifter som behövs för

att genomföra foUcomrösmingen.

3

§ Kommunen eUer landstinget skall på lämpligt sätt informera sina medlemmar om det som fullmäktige beslutet enhgt 2 § och om vad som i övrigt gäller för foUcomrösmingen.

4

§ För foUcomröstningens genomforande i en kommun svarar valnänm-den.

För foUcomrÖsmingens genomförande i ett landsting svarar valnämn­den i den kommun inom. landstingets område som landstinget träffar överenskommelse med. Om överenskommelse inte kan träffas, skaU foUcomrösmingen genomföras av valnämnden i den kommun där lands­tinget har sin anslagstevla.

5 § Rösträtt vid folkomrösming i en kommun har den som är folkbok-

förd i kommunen och som fyller 18 år senast på dagen för folkomröst­

ningen.

Andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit folkbok-fÖrda i Sverige den 1 november de tre åren närmast före det år då foUcomröstningen hålls.

Rösträtt vid foUcomröstning i ett landsting har den som har rösträtt vid foUcomröstiung i en kommun inom landstinget.

6 § En röstsedel är ogiltig om den

1. inte har tillhandahållits av valnämnden eller

2.   är försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt

på röstsedeln med avsikt.

Om det i ett rösdcuvert finns flera likalydande röstsedlar, skaU endast en röstsedel räknas. Finns det i annat fell mer än en röstsedel i röst­kuvertet, är samdiga dessa röstsedlar ogiltiga.

7 § Sedan valnämnden har avslutet rösti-äkningen, skaU röstsedlarna    Prop. 1993/94:188

läggas in i särskflda omslag, de godkända fÖr sig och de ogdtiga fÖr

sig. Omslagen skaU förseglas.

Röstsedlarna skaU förvaras minst ett år efter det att sammanräkningen har avslutets.

8

§ TUlkännagivandet om justering av valnämndens protokoU med anledning av en foUcomröstiung i ett landsting skaU anslås pä lands­tingets ansfegstevla.

9

§ Valnämndens beslut med anledning av en folkomrösbiing i ett lands­ting får på begäran av en medlem av det landstinget överklagas genom lagUghetsprövning enUgt 10 kap. kommunallagen (1991:900).

10 § Framställande av rösdängd och upprättande av röstkort görs av

skattemyndigheten i det län inom vilket kommunen eUer landstinget

tigger

Skattemyndigheten har rätt tiU ersättning för de kostnader som föran­leds av den kommunala folkomröstningen.

Denna lag träder i kraft den 1 juU 1994.

16

2.3    Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1298) om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100)' i para­grafens lydelse enUgt lagen (1993:1298) om ändring i nämnda lag skaU ha följande lydelse.

Prop. 1993/94:188

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Sekretess gäUer för uppgift som hänför sig tiU ärende an­gående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eUer användning av egendom, tjänst eUer annan nyttighet, om det kan antes att det allmänna Uder skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något feU lämnas tiU annan än den som har avgett anbudet förrän aUa anbuden offentliggörs eUer avtal har slutits eUer ärendet annars har slutförts.

6 kap. 2§

Sekretess gäUer för uppgift som hänför sig tiU ärende an­ gående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eUer användning av egendom, tjänst eUer annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna Uder skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eUer annan myndighets personal, om det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att utföra. Angår ärendet upphandling eUer angår det försäljning av lös egendom for det aUmännas räkning, får uppgift som rör anbud eller motsvarande erbjudande inom en kommun eller ett landsting inte i något fifdl lämnas tiU annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentUggörs eller avtal har slutits eUer ären­det annars har slutförts.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handUng som anger villkoren i slutet avtal gäUer sekre­tessen dock längst tifl dess två år, efler hos stediga affärsverk och För-

tagen omtryckt  1992:1474. 

2 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 188

17

svarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har    Prop. 1993/94:188 förflutit från det avtalet slöts.

18

2.4   Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)

Härigenom föreskrivs att 2 kap.  1 § skolfegen (1985:1100)' skafl ha följande lydelse.

Prop. 1993/94:188

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

1§ Varje kommun och landsting skafl som styrelse för sitt offendiga skolväsende utse en efler flera nämnder

För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900).

För en sådan nämnd gäUer vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900). Föreskriftema om självförvaltningsorgan i 7 kap. 18-22 §§ skall dock inte tilläm­pas i fråga om uppgifter för vilka ansvaret enligt denna lag eller andra bestämmelser an­kommer på nämnden eller någon annan.

Denna lag tt-äder i kraft den 1 juU 1994.

Lagen omtryckt 1991:1111. Senaste lydelse 1991:1684.

19

3     Ärendet och dess beredning

Prop. 1993/94:188

Den 1 januari 1992 trädde den nya kommunaUagen (1991:900) i kraft.

I samband med behandlingen av propositionen 1990/91:117 om en ny kommunallag uttalade konstitutionsutskottetett att ett fortsatt arbete borde komma tiU stånd i vissa frågor (bet. 1990/91 :KU38 s. 96). Riks­dagen anslöt sig tiU utskottets ståndpunkt (rskr. 1990/91:360).

Regeringen bemyndigade i februari 1992 chefen för Civddepartemen­tet att tillkalla en kommitté (dir. 1992:12) med uppgift att överväga olika åtgärder fÖr att stärka den lokala demokratin.

Komrruttén, som antog namnet Lokaldemokratikommittén (ordföran­de: kommunalrådet Sven Lindgren), avlämnade i oktober 1993 slut­betänkandet Lokal demokrati i utveckUng (SOU 1993:90). Kommitténs sammanfetttting av betänkandet finns i bilaga 1 och kommitténs fegför-slag framgår av bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En för­teckning över remissinstansema finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har gjorts i CivUdepartementet och publicerats i Ds 1994:39.

Genom tiUäggsdirektiv (dir. 1990:18) den 5 april 1990 uppdrog rege­ringen till Stet-kommunberedningen (C 1983:02) att överväga vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet, bl.a. vad gäUde självkost­nadsprincipen. Beredningen tillsatte en särskild arbetsgmpp, Avgifts-gmppen, för utredningsarbetet (ordförande: f.d. kommunalrådet Jörgen Andersson). Avgiftsgmppen överlämnade i november 1990 delbetänkan­det Den kommunala självkosmadsprincipens gränser (SOU 1990:107). Delbetänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remiss­yttrandena finns i bUagan tifl slutbetänkandet (SOU 1991:110) Beskriv­ningar av några avgiftsområden samt remissyttranden (SOU 1991:111).

Vid tillkomsten av kommunaflagen gjordes med hänsyn tfll pågående utredningsarbete bedömningen att självkosmadsprincipen inte skufle skrivas in i kommunallagen.

Den 12 december 1990 beslutede regeringen att frågoma om avgifter i kommunal verksamhet skufle utredas vidare av en särskfld utredare (f.d. kommunalrådet Jörgen Andersson). Utredningen antog namnet Avgiftsutredningen. Avgiftsutredningen överlämnade i december 1991 sitt slutbetänkande Effektiva avgifter - resursstyming och finansiering (SOU 1991:110) med bilagedelen Beskriviungar av några avgiftsom­råden samt remissyttranden (SOU 1991:111).

Den 27 aprfl 1992 beslöt stetsrådet och chefen för Civildepartementet

att tillsätte en arbetsgmpp om avgifter i kommunal verksamhet. Arbets­

gmppen antog namnet Avgiftsgmppen (ordförande: departementsrådet

Sören Häggroth). Fömtom att behandla frågor om avgiftssättiungen

inom vissa s.k. kommunaltekniska områden skufle Avgiftsgmppen bl.a.

överväga om en gmndläggande princip för kommunafe avgiftsutteg

borde tes in i kommunallagen. Avgiftsgmppen överlämnade i april 1993

betänkandet Avgifter inom kommunal verksamhet - förslag tifl modifie­

rad självkostnadsprincip (Ds 1993:16). Avgiftsgmppens sammanfettning

av betänkandet finns i bilaga 4 och avgiftsgmppens lagförslag framgår

20

av bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstansema finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttran-    Prop. 1993/94:1? dena finns tiUgängUg i Civddepartementet (dnr C93/301).

Stockhohns kommun har i en skrivelse tiU regeringen (dnr C93/159) begärt bl.a. att kommunjdlagen ändras så att nämnder skaU kunna väljas riUs vidare och att de förtroendevalda i en nämnd skaU kunite endedigas vid politiska majoritetsskiften i fullmäktige. Denna del av framstäUan har, i enUghet med beslut av regeringen den 11 mars 1993, överlämnats tfll Lokaldemokratikommittén och har behandfets av Lokaldemokrati­kommittén i dess slutbetänkande (SOU 1993:90). I sin skrivelse har Stockhohns kommun också begärt att reglema i kommunallagen om drätselnämnd och ett antal regler som berör borgarråd skaU tas bort. Vidare har kommunen begärt att borgarrådsinstitutet skaU göras fri­villigt. Eftersom dessa begärda ändringar bara berör Stockholms kom­mun har kommunens begäran inte varit föremål för sedvanUg remissbe­handling. I StäUet har regeringen under beredningen haft underhands­kontakter med kommunen.

3.1    Lagrådet

Regeringen beslutede den 17 febmari 1994 att inhämto Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7. Förslaget innebär en ändring i 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100).

Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.

Lagrådet har föreslagit att ändringen får en annan lydelse. Rege­ringen har i propositionen följt Lagrådets förslag.

21

4     Den kommunala verksamheten och den lokala      Prop. 1993/94:188 demokratin

4.1    1991 års kommunallag

Propositionen med försfeget tiU den nya kommunaUagen blev föremål för en UvUg debatt både i och utanför riksdagen (prop. 1990/91:117, bet. 1990/91 :KU38). I flera motioner med anledning av propositionen framfördes bl.a. ferhågor för att den föreslagna friheten för kommu­nema och landstingen att organisera sin nämndverksamhet skufle kunna medföra en reducering av antalet förtroendevalda. Dette skuUe i sin tur kunna leda tiU en uttunning av den kommunala demokratin och en motsvarande förstärkning av tjänstemannainflytandet. För- och nack­delar med att konununal verksamhet defes upp i bestäUar- och utförar-roUer diskuterades också.

De viktigaste nyhetema i 1991 års kommunallag var

-

tydUgare regler om kommunemas befogenheter,

-

en frihet att organisera sina nämnder efter lokala önskemål,

-

vidgade delegeringsmöjligheter från fiillmäktige tiU nämnder,

-

möjligheten för nämnderna att tillämpa vidaredelegation,

-

lagfästandet av de kommunala företegen och insynen i dessa,

-

en möjlighet för fullmäktige att i vissa fall entiediga förtroendevalda,

-

en rätt för de förtroendevalda att få skälig ersätming for förlorad arbetsförtjänst m.m.,

-

möjligheten att genomföra ett snabbare valgenomslag för styrelsen och fria mandattider för övriga nämnder,

-

enhettiga jävsregler och

-

ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.

Målsättningen med den nya kommunallagen var att förenkla och samla den kommunalrättsliga regleringen och att anpassa den tiU de behov som förnyelsen av den offendiga sektom givit upphov tiU. Den kommunala självstyrelsen skuUe stärkas genom minskad stedig styrning och tiflsyn. De gmndläggande principema för kommunal verksamhet, nämUgen lokaliserings- och likställighetsprincipema samt principen om kommunal självstyrelse, lagfästes.

i

22

4.2    Utvecklingstendenser

Prop. 1993/94:188

Den kommunafe verksamheten har under 1900-talet kommit att bU ett gmndläggande inslag i samhäUet och har fått en aUt större betydelse fÖr enskilda människors sociala välfärd. Den kommunafe verksamheten styrs av förtroendevalda lekmän genom ett representetivt demokratiskt system.

En utfÖrUg redovisning av utvecklingstendenserna i kommunal verk­samhet finns i sammanfettningen av Lokaldemokratikommitténs slutbe­tänkande, se bilaga 1. Dessa kan sammanfettes enUgt följande.

Ändmd geografisk indelning

Kommunemas geografiska indelning har förändrats flera gånger under dette sekel för att möjUggöra för kommunema att te ansvar för de nya uppgifter som under årens lopp lagts på dem. I början av 1950-talet respektive meUan åren 1962 och 1974 genomfördes två större indel­ningsreformer Kommunema slogs samman och härigenom ökade de i storlek, både geografiskt och befoUcningsmässigt.

Som en följd av konununsammanläggningama minskade också antalet förtroendevalda samtidigt som antelet tjänstemän ökade. Härigenom uppstod ett ökat avstånd mellan de förtroendevalda och medborgarna. För att överbrygga dette avstånd decentraliserade vissa kommuner under 1980-talet ansvaret för den kommunala organisationen tiU lokala nämn­der bl.a. kommundelsnämnder Landstingen decentraliserade sin verk­samhet genom att inrätte primärvårdsnämnder och lokala sjukhusdirek­tioner

Synen på uppgiftsfördelrungen mellan fullmäktige och nämnder för­ändrades också som en följd av att kommunema blev större liksom uppgiftsfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän. Under senare år har nämndema fått ett ökat ansvar för sina verksamheter och den ökade delegeringen av beslutenderätt till de anställda har lett tifl att dessa fått ett vidgat ansvar.

Från tiden för den senaste indelningsreformen har ett tiotal kommu­ner åter delats. Det har skett främst på gmnd av befolkningens önske­mål.

Regeringen har i regeringsförklaringen för år 1991 samt i efterföljan­de budgetpropositioner uttalat sig positivt om kommundelrungar, fömt-satt att det finns fömtsätmingar för en delning och att det finns ett starkt önskemål hos befoUcningen om en dehiing (prop. 1992/93:100 bfl. 14 s. 8, prop. 1993/94:100 bfl. 14 s. 10).

Expansion och organisatoriska förändringar

Omfattningen  av  kommunemas  och  landstingens  verksamhet ökade

kraftigt under 1960- och 1970-telen.

TiUväxten fortsatte under 1980-telet men i något långsammare takt. I

dag motsvarar kommunemas och landstingens samlade utgifter ca 25

23

procent av BNP och en Qärdedel av alla yrkesverksamma arbetar inom    Prop. 1993/94:188 den kommunala sektom.

De senaste årens samhäUsekonomiska problem har fort med sig att gapet meUan tiUgängUga resurser och behovet av insatser inom även den kommunala sektom har bUvit aUt tydUgare. Många kommuner och landsting har på ett påtegUgt sätt fått prioritera, effektivisera och även dra ned på omfettningen av den tidigare verksamheten. Som en följd av dette har också antalet anstäUda i den kommunafe sektom nunskat.

Kommunema och landstingen har i mycket stor utsträckrung använt den nya kommunaUagens princip om fri nämndorganisation tiU att för­ändra sin organisation. Under åren 1991 och 1992 ändrade drygt 70 procent av kommunema sina nämndstmkturer och nämndemas verk­samhetsområden. Många kommuner har valt att minska antalet nämnder och i StäUet vidga de kvarvarandes ansvarsområden. Ett 40-tal kommu­ner har även infört en funktioneU organisation där man skfljer på be-stäUare och utförare. Även landstingens politiska orgaiusation har för­ändrats i takt med de aUt större krav som stäUs på hälso- och sjukvår­den.

På många områden har det uppstått ett behov av ökad samverkan meUan olika kommunala verksamheter samt mellan stetUga myndigheter och kommuner De traditioneUa samhäUssektorema hindrar på många områden ett mer helhetsinriktet arbetssätt. Dette gäller inte minst i glesbygden. Dessa frågor behandlas i propositionen 1993/94:187 För­söksverksamhet med medborgarkontor

De senaste åren har varit en tid då gamla modeUer, synsätt och prin­ciper för kommunal verksamhet har fått ge vika för nya ideér I stor utsträckning har dessa prövats inom ramen för olika försöksverksam­heter. Regeringen har i flera budgetpropositioner uttalat sig positiv tiJl att använda försöksverksamhet som mcxiell för att skaffa sig kunskaper och erferenheter för framtiden (prop. 1992/93:100 bfl. 14 s. 9 och 34 prop. 1993/94:100 bU. 14 s. 11).

Marknadsorientering

En tydUg tendens under senare år är framväxten av nya marknadsmässi-ga styr- och produktionsformer för kommunal verksamhet. Gemensamt för dessa är det ökade inslaget av affärsmässighet och konkurrens.

Inom egenregiverksamheten har resultefenheter bhvit aUt vanUgare och förekommer nu inom aUa verksamhetsområden. I var femte kom­mun och i hälften av landstingen utsätts också dessa resultetenheter för extern konkurrens. Den nya lagen (1992:1528, omtryckt 1993:1468) om offentUg upphandUng stäUer också krav på en mer formeU hantering av upphandlingen. Dette stäUer i sin tur ökade krav på upphandlarkompe-tens hos bestäUama.

Under senare år har kommunal verksamhet i allt högre grad kommit att bedrivas i privaträttsliga former Det handlar både om rena entre-prenadförhåUanden och om att kommuner, landsting och även kommu­nalförbund själva eller tfllsammans med andra intressenter bfldar företeg

för oUka verksamheter eUer lägger över verksamhet på befintUga före- Prop. 1993/94:188 teg. I den allmänna debatten har detta kritiserats med hänvisning tiU att den offendiga insynen härigenom har minskat. Det finns också en oro för att kommunema och landstingen inte har tillräckUg kontroU över verksamhet som har fegts ut på enöeprenad eUer på sina företeg. Rege­ringen har bl.a. mot denna bakgmnd tidigare vidtegit åtgärder för att öka handlingsoffentUgheten i de kommunafe företegen (se prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46, SFS 1993:1295-1298).

Sedan ett par år tiUbaka har ambitionen hos åtskiUiga kommuner och landsting varit att öka medborgamas valfrihet genom att införa olika former av kund valssystem. På många håll har därför införts checksy­stem eUer skol-, barnomsorgs- eUer äldreomsorgspeng. Det har även införts en friare etebleringsrätt för företegare inom skola, bamomsorg, äldreomsorg, hälso- och sjukvård samt landvård.

Politikerrollen iförändring

Rollen som förtroendevald har bUvit svårare och mindre självklar. Den ekonomiska situationen gör att den förtroendevalde måste handskas med nedskärrungar i stäUet för utbyggnad och med svåra prioriteringar mel­lan olflca verksamhetsområden. De organisatoriska förändringama har dock fört med sig att de förtroendevalda i nämndema och i fiiUmäktige ibland bara ser delar av verksamheten och inte helhetsperspektiven. För dette ändamål har de förtroendevalda behövt skaffa sig mer precisa kunskaper om olika verksamheters vilUcor och bättre instmment för uppföljning och utvärdering.

Det har bUvit allt svårare för de förtroendevalda att detaljstyra verk­samheten. I StäUet har olika former av styming med mål, ramar, avtal och avgifter växt fram som metcxler att möte den nya situationen.

Okat medborgarengagemang

Medborgama stäUer ökade krav på information om och insyn i den kommunala verksamheten, oavsett i viUcen form den bedrivs. Man viU också få mer information om kvaUteten i olflca verksamheter samt de ekonomiska vfllkoren fÖr den kommunala verksamheten. Man viU också kunna påverka lokalpohtiken och den kommunala servicen i högre grad än idag.

En mycket stor del av befolkningen i aktiv ålder utför varje vecka ideeUt arbete i barnomsorgen, i anslutning tiU skol- eller fritidsverk­samhet, för äldre anhöriga eller bekante eller i ideella föreningar. Med­borgama uttrycker också ett intresse för att engagera sig i kommunal verksamhet men anser ofta att deras möjligheter att påverka den kom­munala verksamheten är aUt för begränsade.

Den nya informationsteknologin och olflca former av medborgarkon­

tor skapar nya möjligheter till förbättrad service. Regeringen föreslår i

25

prop.  1993/94:187 en försöksverksamhet med eteblering av medbor-    Prop. 1993/94:188 garkontor mnt om i landet.

Enligt olika undersökningar visar medborgante ett stort samhäUsin-tresse genom att i ökad utsträckning skriva insändare, delte i demon­strationer, skriva under namninsamlingar, ge ekonomiska bidrag eUer delte i ideeUt samhäUsarbete. Däremot är medborgama mindre benägna än tidigare att engagera sig i poUtiskt arbete och förtroendet for poUti-kema minskar.

Internationell påverkan

Den tid är sedan länge förbi när kommun- och landstingspoUtflcen var opåverkad av den internationella utveckUngen. Tvärtom präglar interna­tionaliseringen också den kommunala verksamheten mer och mer Dette framgår bl.a. av EG/EU-konsekvensutredningama om kommuner och landsting (SOU 1994:2).

Lokalsamhällets starka koppUngar tiU världsekonomin har bUvit aUt tydUgare i takt med den ökande intemationahseringen. Det globala handelssystemets funktionssätt och regelverk utgör fömtsättningar för den nationeUa välfärdsutvecklingen och därmed också för kommunemas och landstingens ekonomiska styrka. Skiftningar i världsekonomin för­anleder en rad anpassningsprocesser, särskdt i den lilla steten, vilka genom en serie kedjereaktioner får kännbara effekter för kommunalpo­litikens handlingsmöjUgheter. Så kan t.ex. vflUcoren för kommunemas och landstingens upplåning förändras tfll följd av intemationefla för­ändringar i valutakurser och räntelägen.

Kommunema och landstingen tar i ökande utsträckning själva initfetiv tiU kontakter och samarbete utanför landets gränser. Eteblering av vänortssamarbete har en lång tradition inom Norden, och efter kom­munismens faU har vänortskontakter också eteblerats i de baltiska steter-na. Även kontakter i syfte att utveckla hela regioners näringsUv och ekonomiska betydelse pågår t.ex. inom Nordkalotten och i Östersjöom­rådet. Regeringen kommer också att inom kort tiU riksdagen lämna en proposition med förslag tiU vidgade möjhgheter till kommunalt bistånd.

4.3    Vidgade möjligheter - skärpta krav 

Lokal demokrati i fokus

1 ansluming tiU det kommunala förändrings- och förnyelsearbetet har konsekvensema för den lokala demokratins fömtsätmingar och villkor kommit att diskuteras allt mer

De enskilda människomas kunskaper, engagemang och erferenheter utgör en positiv kraft för att vidareutveckla demokratin i Sverige. För­ändringsarbetet bör därför inte bara syfta till att göra verksamheten effektivare utan också tiU att öka medborgamas möjligheter tiU inflytan­de, insyn, medansvar och valfrihet. Medborgarperspektivet måste ge-

26

nomsyra arbetet med att finna effektiva arbetsformer i kommuner och    Prop. 1993/94:188 landsting.

En viktig utgångspunkt för förändrings- och förnyelsearbetet inom den kommunafe verksamheten är subsidiaritetsprincipen. Principen irmebär att besluten inte skaU fettes på en högre nivå än vad som är nödvändigt för att verksamheten skafl kunna skötes på ett ändamålsen-tigt sätt. Så mycket som möjtigt av vård, omsorg CKh gemensamma angelägenheter bör hanteras i små gemenskaper varav fåmfljen är den viktigaste. De högre nivåemas rofl är i förste hand att verka stödjande och samordnande. I störste möjUga utsträckning bör följaktUgen en decentraUsering av beslutsfettandet eftersträvas. Ingen uppgift bör flyt­tes tiU en högre nivå såvida det inte kan bevisas att den lägre nivån är ur stånd att ftiUgöra sin uppgift på ett tiflfredsstäflande sätt och att den högre nivån kan göra det mycket bättre.

Det är också vflctigt att late andra aktörer i samhället te ett större ansvar inom den offendiga sektom. I fråga om serviceproduktionen är huvudsaken att det offentUga svarar för konttoU och finansiering. Där­emot bör större uttmme ges för enskilda, ideeUa och kooperativa lösningar när det gäUer att tiUhandahålla vår framtida välfärd. Det kan gäUa private entreprenörer, foUcrörelser, trossamfund och föreningar av olika slag. Regeringen har tiUsatt en särskild beredning för att främja utvecklingen av den ideella sektom och finna lämpliga samverkansfor­mer med den offendiga sektom (C 1993:A).

Ökat medborgarengagemang

Medborgamas möjligheter att påverka innehållet i och inrikmingen av den kommunala verksamheten är i huvudsak koncentrerade tiU de aU-männa valen. Krav har emellertid rests på vidgade möjhgheter tifl insyn och påverkan även mellan de allmänna valen. Regeringen föreslår i denna proposition därför en rätt for kommun- och landstingsmedlem-mama att väcka initiativ i fullmäktige om foUcomrösming i en viss fråga och en möjUghet för nämndema att inrätte självförvalmingsorgan. Vi­dare lämnas förslag som syftar tiU att skapa en ökad öppenhet i de kommunala nämndemas arbete.

Vidgad användning av folkomröstningar

FoUcomrösmingar är redan i dag tillåma enligt kommunallagen. Möj­

ligheten att hålla foUcomrösming har dock under årens lopp umyttjats

förhållandevis sparsamt. Intresset för foUcomröstningar, som ett instm­

ment att öka medborgamas möjligheter tiU påverkan mellan de alhnänna

valen, har under senare tid ökat. Regeringen ser positivt på en ökad

användning av foUcomrösmingar för att inhämte medborgamas synpunk­

ter i för dem vflctiga frågor. Undersökningar bland medborgama om

deras åsflcter i konkrete frågor är ett bra komplement till den represente-

tiva demokratin.

27

Regeringen föreslår att det i kommunaUagen införs en rätt för kom- Prop. 1993/94:188 mun- och landstingsmedlemmjuna att genom initiativ direkt i fullmäk­tige väcka en fråga om att håUa folkonwösming i en viss fråga. FuU­mäktige behåUer dock rätten att själv avgöra om den begärda folkom­röstningen skaU håUas eller inte. FoUciiutfetiven kan kanaUsera med­borgamas önskemål och engagemang i vflctiga frågor samt bidra tiU att viteUsera debatten i fullmäktige.

Formerna för kommunafe foUcomrösöungar är tiU skflhiad från natio-nefla foUcomrösttiingar inte lagreglerade. Dette har ibland framhåUits som en brist. Därför föreslår regeringen en särskfld förferandefeg om kommunala folkomröstningar. Utgångspunkten för fegen är att fullmäk­tige i stor utsträckning skaU lägga fest lokala mtiner för hur en foUcom­rösming skaU gå tiU.

Vidgade möjligheter till självförvaltning

Regeringen föreslår också att medborgama ges vidgade möjligheter att te över driften av kommunala anläggningar och institutioner som de nyttjar Fullmäktige föreslås nämligen få en rätt att medge att en nämnd lämnar över driften av en kommunal anläggning eller institution tiU ett självförvalmingsorgan. Ett sådant organ skall ledas av representanter för nyttjama och de anställda. Nyttjama skall ha flest representanter i orga­net. Inom ramen för ett sådant organ kan nyttjama ges en reefl möjUg­het till inflytande och påverkan i vardagen vid det aktuella daghemmet, servicehuset efler andra tiknande anläggningar och institutioner

Ett vidgat verksamhetsansvar - krav pä uppföljning och kontroll

Kommunema och landstingen har rätt att anlite entreprenörer fÖr att utföra sådana kommunala angelägenheter som inte innefettar myndig­hetsutövning. Dette framgår både av kommunaUagen och av viss spe­ciallagstiftning genom de ändringar som riksdagen beslutede med an-ledrung av regeringens proposition 1992/93:43 Ökad konkurrens i kom­munal verksamhet. Dessutom finns på utbildningsområdet särskflda bestämmelser om entreprenadförhållanden. Det behövs därför enUgt vår mening inget ytterligare klarläggande av denna rätt.

I takt med att antalet entreprenader i kommunal verksamhet har ökat och att de har bhvit vanligare inom aUt fler kommunala verksamhets­områden, har frågan om kommunemas och landstingens ansvar för den verksamhet som läggs över på entreprenad hamnat i fokus. Farhågor har framförts för att insynen och den demokratiska kontroUen blir sämre när en allt större del av den kommunala verksamheten läggs över på utomstående.

Genom förslaget om ett vidgat nämndansvar vill regeringen markera

att kommunema och landstingen skall ha det ytterste ansvaret för att

den service man ger sina medlemmar skaU hålla god kvalitet och garan-

28

tera nyttjamas rättssäkerhet. Dette oavsett om verksamheten bedrivs i

egen regi eUer genom en utomståendes försorg på kommunens efler    Prop. 1993/94:188 landstingets uppdrag.

För att nämndema skaU kunna leva upp tiU sitt verksamhetsansvar föreslår regeringen att det stäUs ett direkt krav på kommunema och landstingen att de skaU tiUförsäkra sig tillräckliga insyns- och kontroU-möjligheter i sina avtal med utomstående utförare. I kommunaflagen anges inte vilka instrument som kommunema och landstingen skafl använda. Dessa måste väljas och anpassas efter lokala förhållanden och behov. Avsikten är att avtalen med de externa utförama skafl vara huvudinstmmentet för kommunemas och landstingens uppföljning, insyn och kontrofl av kvaUteten och rättssäkerheten i utföramas verksamheter. Det skaU också Ugga på nämnden att tillse att dessa samråder med nyttjama i den utsträckning som är motiverad och rimUg. Nämndema bör också eftersträva att i möjligaste mån inhämte synpunkter på utfÖ-rarens verksamhet direkt hos nyttjama och inte bara förlite sig på even-tueUa klagomål.

Det är angeläget att kommuner och landsting fortsätter att utveckfe och förbättra formerna för kontroll av kvaliteten på sina tjänster och att informationen sammanstäUs för att kunna användas i den egna utvärde­ringen men också för informationen tiU allmänheten. Det är enUgt vår mening vflctigt att också de kvalitetiva dimensionema av de olika verk-samhetema ges en framträdande roU i det pågående utvecklingsarbetet.

Datetekiuken har gjort det möjligt att utveckla metoder för att te fram aUt fler nyckeltal även inom serviceprcxiuktionen i kommuner och landsting. Uppföljning och utvärdering av verksamheten får en ökad betydelse i en situation som präglas av snabba förändringar i fråga om såväl styrsystem som den politiska organisationen.

Ökad insyn i nämndernas arbete

Nämndsammanträdena är i dag slutna. Allmänheten har tiUträde enbart tiU fullmäktiges sammanträden. Lokaldemokratikommittén har kunnat konstetera dels att antalet fullmäktigesammanträden minskat under den senaste mandatperioden, dels att delegationsmöjlighetema i kommunal­lagen använts till att föra över en stor mängd ärenden från fullmäktige tiU nämndema. Allmänhetens möjhgheter tiU en mer direkt insyn i den kommunala ärendehanteringen har därmed minskat. Vi föreslår i denna proposition att de kommuner och landsting som så viU får en möjUghet att beslute om offentUga nämndsammanträden. Förslaget skaU ses mot bakgmnd av de krav som rests på större öppenhet i kommunal verksam­het och ökade möjligheter för allmänheten att ha insyn i de kommunala organens arbete.

Nya konkurrensförutsättningar

En mycket tydUg tendens under senare år har varit att antingen privati-

sera eUer att i ökande utsträckning konkurrensutsätte den kommunala

29

verksamheten. Regeringens förslag i det följande om sekretess for in-

tema "anbud" vid kommunala upphandlingar och begränsning av perso-    Prop. 1993/94:188 nalföreträdamas närvarorätt vid nämndemas handläggiung av bestäU-nings- och upphandlingsärenden utgör ett led i strävandena att ge de kommunafe och extema aktörerna likvärdiga konkurrensfömtsättningar.

Skärpta Jävsregler vid dubbla engagemang

Antalet kommunala fÖreteg har ökat under senare år, särskdt på det tekiuska området. Det är mycket vanUgt att förtroendevalda i nämn­dema också har styrelseuppdrag i de kommunala företegen. De kom­munala företegen förekommer emeUanåt som parter i olika ärenden hos nämndema. Det kan t.ex. röra sig om bygglovsansökiungar, tiflsyns-ärenden och andra ärenden av myndighetsutövningskaraktär.

När det gäfler myndighetemas handläggning av främst myndighets­utövningsärenden är kraven på objektivitet särskilt stora. EnUgt rege­ringens mening är det därför inte en rimUg ordning att de personer som har dubbla engagemang skaU tfllåtes handlägga myndighetsutövnings­ärenden där de har en direkt koppling tiU en av partema. Det är ägnat att mbba allmänhetens förtroende för nämndemas saklighet. Jävsregler­na bör därför skärpas när det gäUer dubbla engagemang i en nämnd och i kommunala företeg.

Skiftande politiska majoriteter

Under senare år har i de allmänna valen allt fler småpartier tegit plats i fuUmäktigeförsamlingama i landet. De poUtiska majoritetema har däri­genom på många håll blivit ofömtsägbara och instebfla. I några fåfl har ändrade potitiska majoritetsfÖrhåUanden under en löpande mandatperiod försvårat nämndarbetet. Nämndema har inte fått igenom sina förslag i fuUmäktige eftersom den politiska majoriteten i fuflmäktige inte längre stämt överens med motsvararande förhåUanden i nämndema. Vårt för­slag om att fuflmäktige skall ges en möjUghet att välja nya ledamöter och ersättare i en nämnd skaU ses mot denna bakgmnd. Om mancfet-pericxlema förlängs tiU fyra år konrmier denna möjUghet att bU än mer angelägen.

Återkallandet av förtroendeuppdragen skaU avse samtUga ledamöter och ersättere i en nämnd och inte kunna användas för att endast ent­lediga vissa enskflda ledamöter

Särregleringen för Stockholms kommun minskar

Behovet av den särreglering av Stockholms kommuns orgaiusation som funnits i kommunaUagstiftningen under lång tid har ifrågasatts vid flera tillfällen. Historiskt betingade skäl har legat bakom de organisatoriska skfllnadema mellan Stockholm och övriga kommuner i landet. Kommu­nen anser nu att behovet av särregler har nunskat betydUgt. Vi tar i

30

denna proposition upp frågoma om en minskad särreglering av Stock-    Prop. 1993/94:188 holms kommun.

4.4   Framtida reformbehov 

Ett fortsatt reformbehov

Den kommunafe verksamheten kommer även i fortsättningen att vara föremål för förändringar som kommer att medföra ett behov av om­prövning av de regelverk som styr kommunemas och landstingens handlande. Dette gäUer inte minst den ökade intemationaUseringen och konsekvensema av ett eventueUt EU-medlemskap.

Lokaldemokratikommittén har haft i uppdrag att utreda ett vitt spekt-mm av frågor Större delen av de förslag kommittén har fegt fram har regeringen och remissinstansema bedömt som mogna för fegstiftning. Vissa av förslagen behöver dock belysas ytterligare och då i ett bredare sammanhang. Det finns också frågor som inte legat inom kommitténs uppdrag, men som under senare år visat sig kräva ytterUgare utredning.

Den kommunala självstyrelsens princip

Under senare år har frågan om vidden och innebörden av den kommu­nala självstyrelsen diskuterats vid ett flertal tillfällen. Den kommunafe självstyrelsen har en lång tradition och en central ställning i Sverige. I 1 kap. 1 § regeringsformen sägs att den svenska foUcstyrelsen förverk-Ugas genom ett representetivt och parlamentariskt stetsskick och genom kommunal självstyrelse. I 1 kap. 1 § kommunallagen sägs att kommuner och landsting på den kommunala självstyrelsens gmnd sköter de an­gelägenheter som anges i kommunaUagen eller i andra särskflda före­skrifter Sverige har dessutom ratificerat Europarådets konvention om kommunal självstyrelse (prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32, rskr. 1988/89:251).

Svenska Kommunförbundet har i en skrivelse tifl regeringen aktuaU-serat frågan om ett vidgat gmndlagsskydd för den kommunala själv­styrelsen (C93/540). Syftet med ett stärkt skydd skufle enUgt förbundet vara att åstedkomma en konsekvent handUngslinje i den lagstiftning som rör kommunema. Därigenom skulle man kunna få en bättre fömtsägbar-het och en mer regelmässig avvägning mot självstyrelseintressena i lag­stiftningen.

Även Lokaldemokratikommittén har behandlat frågan och har kon-

steterat att gränsema för den kommunala självstyrelsen är oklara liksom

innebörden av de krav som ställs upp i Europarådets konvention om

kommunalt självstyre. Kommittén har föreslagit att regeringen vidtar

åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett vidgat gmndfegs-

skydd. En klar majoritet av remissinstansema delar kommitténs upp-

fettning. De som ställer sig negativa tifl ett vidgat gmndlagsskydd pekar

framför aflt på behovet av nationeUt feststäUda minimiiuvåer och en

31

nationeU kontroU för att skfllnadema i levnadsvillkor, tiflgång tifl ser-    Prop. 1993/94:188 vice och skillnader i avgiftsnivåerna inte skafl bU för stora i landet.

En särskfld utredare har redan på regeringens initfetiv utrett konse­kvensema för kommunema och landstingen vid olika former av delte-gande i den västeuropeiska integrationen (Kommunema, landstingen och Europa SOU 1994:2). Utredaren har också lämnat ett värdefiiUt under­lag om hur intemationaUseringen påverkar fömtsättningama för den kommunafe självstyrelsen.

En stark kommunal självstyrelse är en vflctig fömtsättning fÖr en levande lokal demokrati. Graden av detaljstyrning firån stetens sicfe kan vara av avgörande betydelse för utvecklingen av det lokafe engage­manget hos både förtroendevalda och medborgare. Det är främst på den lokala tuvan som medborgama möter sina valda företrädare och där de själva kan engagera sig i den offentUgt organiserade verksamheten. TiU dette skaU dock läggas önskemålen och behoven av att på vissa områden kunna stäfla upp nationeUa mål.

Regeringen anser mot denna bakgmnd att det finns starka skäl för att den kommunala självstyrelsens rättsUga reglering ses över i ett mer samlat sammanhang. Vi har därför för avsflct att tilUcaUa en särskfld utredare med uppgift att analysera den rättsliga utvecklingen i Sverige med utgångspunkt i principen om den kommunala självstyrelsen.

Nyval vid kommundelningar

En övergång tifl fyraåriga mandatperioder innebär att det kan komma att dröja upp tifl fyra år från det att regeringen fettar beslut om en dehiing av en kommun tifl dess att den kan träda i kraft. Nuvarande regler om ikraftträdande av kommundelrungar innebär att större del­ningar skall träda i kraft först den 1 januari året efter det att det hålUts val tiU fiiUmäktige i hela landet (1 kap. 12 § lagen [1979:411] om Sve­riges indelning i kommuner och landsting). Lokaldemokratikommittén hju- pekat på dette fektum och några remissinstanser har sett positivt på möjligheten att regeringen skulle få en möjlighet att förkorta tiden mel­lan beslut och flcraftträdande genom att i samband med ett delningsbe­slut medge att det håUs nyval i de nya kommunema.

Regeringen anser att det finns ett klart lokaldemokratiskt intresse i att en besluted indelningsändring kan träda i kraft så fort som det är prak­tiskt möjtigt. Frågan om möjUgheten att udysa nyval inrynmier dock flera aspekter som behöver belysas närmare. Det finns bl.a. en nära koppling tiU kravet i indelningslagen på att utse indelningsdehiingsdele-gerade och bestämmelsema i vallagstiftningen. Vi avser att tillkalfe en särskild utredare för att arbete fram förslag i denna fråga.

De förtroendevaldas arbetsförutsättningar

En vital demokrati fömtsätter att det finns människor i många olika

befoUcningsgmpper som är beredda att te på sig kommunala uppdrag.

32

Det är vflctigt att skapa goda arbetsfömtsätmingar för de förtroendeval-

da. De nuvarande reglema i kommunaUagen ger de förtroendevalda en    Prop. 1993/94:188

rätt att i viss utsträckning närvara vid nämndemas sammanträden cx;h att

vara lediga från sina anstäUningar i den utsträckning som behövs för att

de skaU kunna fuUgöra sina uppdrag. De har också rätt tiU ekonomisk

ersätming för sina insatser och för den arbetsinkomst m.m. som de

förlorar när de ftillgör sina uppdrag.

Att rekrytera nya, specieUt yngre personer, tifl poUtiskt arbete har emeUertid bUvit aflt svårare (x;h är som Lokaldemokratikommittén har påpekat ett av huvudproblemen för de poUtiska partierna. Kommittén har också kunnat konsteterat att antalet fÖrtroendevalcfe har minskat med ca tio procent efter valet år 1991. En studie som konunittén genomfört visar att främst arbetare, kvinnor, unga, äldre samt invandrare är under-representerade i de kommunala organen.

Enligt vår mening finns det en demokratisk risk i att antalet förtro­endeuppdrag blir aUtför få. Det återverkar nänfligen på möjUghetema art få tiU stånd en god representetivitet. De redan nu underrepresen-terade gmppema kan då få än svårare än idag att te sig in i fullmäktige och nämndema.

Här kan också nämnas att regeringen i propositionen 1993/94:147 JämställdhetspoUtiken föreslår att särskflda medel anslås för ett utveck­lingsarbete för att öka kvinnorepresentetionen i beslutande församlingar. Där betonar vi att det finns anledning att aktivera jämstäUdhetsarbetet på den kommunala luvån och att uppmärksamma kvinnorepresentetionen inte minst i nämndema.

Kommittén har föreslagit att de bestänunelser om rätt tiU ersättrung för förlorad arbetsinkomst samt förlorade pensions- och semesterför­måner som infördes i den nya kommunaUagen skaU tes bort. Det främste skälet fÖr dette är att bestämmelsema har varit svåra att tiU-lämpa på ett rättvist sätt.

Regeringen är medveten om att ersättningsreglerna har skapat tiU-lämpningsproblem, men är inte övertygad om att den rätte lösningen för att komma tiU rätta med dessa problem är att slopa bestämmelsema. De har ju nämligen tiU syfte att underlätte rekryteringen av förtroendeval­da. Slopas rätten tiU ersättning kan effekten bU den motsatte.

Eftersom bestämmelsema har varit i kraft så kort tid är regeringen således inte beredd att genomföra den av kommittén föreslagna änd­ringen. Vi anser emeUertid att det finns skäl att ytterUgare se över utformingen och om möjligt finna ett ersättningssystem som motsvarar kraven både på enkel administration och att det skaU underlätte rekry­teringen av förtroendevalda med skiftande bakgmnd.

Reglema om rätt tiU ersättning for förlorad arbetsförtjänst har också

visat sig stäUa tifl problem för personer som får pension i olika former.

Det kan finnas arfledning att även se hur kommunaUagens bestämmelser

är samordnade med olika socialförsäkringsystem och eventueUt andra

former av ersätmingar. Dessutom har riksdagen hos regeringen begärt

en utredning om de skiftarbetandes rätt tiU ledighet från sina arbeten

(bet. 1993/94:KU9, rskr. 1993/94:34). Detta bör också vägas in i ett

fortsatt utredningsarbete.

33

3 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188

I den nya kommunaUagen ändrades de tidigare reglema om partistöd. Prop. 1993/94:188 Ett huvudsyfte med de ändringar som gjordes var att alfe i fullmäktige representerade partier skuUe tiUförsäkras ett gmndstöd, lika för alfe partier Dessa regler har kommit att tillämpas mycket olika vilket har lett tifl betydande variationer mellan kommunema och landstingen när det gäfler gmndstödets storlek. På uppdrag av Expertgmppen för studier i offentUg ekonomi, ESO (B 1981:03), har Stetskontoret utrett partistö­det utrett i syfte att ge en bfld av den offendiga finansieringen av par­tiemas verksamhet (Ds 1994:31). Bland de frågor som utretts är vflken betydelse stödet har för finansieringen av partiemas verksamhet, vilka altemativ som finns tifl offentUg finansiering samt eventueUa samband meUan storleken på partistödet och bl.a. valdeltegande, medlemsantal och aktiviteter. Resultetet av undersökningen skaU beredas inom rege-ringskansUet.

E)et finns stor anledning att ägna fortsatt uppmärksamhet åt hur an­talet förtroendeuppdrag och representetiviteten bland de förtroendevalda utvecklas framöver och då närmast vid näste allmänna val hösten 1994. Det finns också skäl att följa upp hur partistödsreglema i kommunaUa­gen har tillämpats i praktiken och att analysera om tiUämprungen står i överensstämmelse med intentionema bakom de nya reglema om kom­munalt partistöd.

Mot denna bakgmnd har regeringen för avsflct att tilUcaUa en utred­ning med uppgift att göra en totalöversyn över de förtroendevaldas arbetsfömtsättrungar. I översynen bör ingå bl.a. kommunallagens regler om rätt tiU ersättning för förlorad arbetsförtjänst, rätt tiU ledighet för de skiftarbetande samt det kommunafe partistödet. Det är också angeläget att föreslå åtgärder för att förbättra arbetsfömtsätmingama för de för­troendevalda och de poUtiska partiema i kommuner och landsting.

Den kommunala revisionens framtida roll

De förtroendevalda revisorema är fiillmäktiges instmment för gransk­ningen av den kommunafe verksamheten. De bedriver både förvalt­nings- och redovisningsrevision. De utgör ett betydelsefuUt demokra­tiskt inslag i den kommunala självstyrelsen. Uppdraget som revisor är en särskfld form av förtroendeuppdrag där lekmannakaraktären och kravet på en gcxl kännedom om verksamheten är framträdande. De kommunala revisorema kan, fÖr den professioneUa delen av revisionen, vid behov anUte expertis.

I Lokaldemokratikonunitténs uppdrag har inte ingått att närmare utreda den kommunala revisionens roU. Kommittén har dock pekat på vissa frågor som framöver kan komma att behöva belysas ytterUgare. Hit hör bl.a. revisoremas framtida roU i kommunemas arbete med uppföljning och utvärdering, deras förhåUande tiU fullmäktige, frågan om vilka som kan rekryteras till uppdraget som förtroendevald revisor och viUca personer som är att anse som redovisningsskyldiga tifl kom­munen eUer landstinget och som därigenom är diskvaUficerade för ett sådant uppdrag. En framtida reformering av den kommunala revisionens

roU bör enligt kommmittén iiuiktas på att öygga en hög kompetens Prop. 1993/94:188 inom revisionsverksamheten. Kommittén har som ett led i att stärka de förtroendevaldas ansvar för domstolso-ots och fegtrots föresfegit en principieUt betydelsefijU utvidgning av de kommunafe revisoremas obligatoriska uppgifter tiU att även omfette en granskiung av fegenUg-heten i verksamheter inom nämndema. Denna fråga bereds för närva­rande inom regeringskansUet.

Mot denna bakgmnd avser regeringen att te initiativ tiU en översyn av den kommunala revisionen.

Eff vidgat medborgarengagemang

I det följande kommer vi att föreslå nya bestämmelser om självförvalt-rungsorgan. Vi har för avsikt att nära följa tiflämpningen av dessa regler för att se om möjhgheter finns att ytterUgare vidga kommunemas be­fogenheter att föra över uppgifter tiU självförvalmingsorgan eUer att finna nya möjligheter att använda entreprenadlösningar i samband med att föreningar övertar kommunala uppgifter Vi har dessutom riksdagens uppdrag att närmare överväga förändringar i skollagstiftningen i syfte att öka elevers och föräldrars inflytande i skolan (se bet. l993/94:UbUl, rskr. 1993/94:82).

Entreprenadlösningar kan bU särskflt aktueUa när kommuner och landsting önskar föra ut ansvaret för verksamheter som inte är knuma tifl vissa anläggningar efler institutioner, utan som avser större geogra­fiska områden. I dag finns på många håfl i landet lokala utvecklings-gmpper som vill te ett mer samlat ansvar fÖr verksamheten inom sitt område. I dessa fåfl kan man tänka sig en entreprenadmcxiefl som byg­ger på att kommunen sluter avtal med en samhäUsförening som kan representera ett sandat geografiskt område som en by eUer en viss bygd.

Vidgade möjligheter till personval

Det kommunala valsystemets utformning är av stor betydelse fÖr med­borgamas möjligheter att påverka den lokala och regionala poUtikens inrikming. Rflcsdagen vänfes under våren 1994 fette beslut om förlängda mandatpericxier från och med valet hösten år 1994 (prop. 1993/94:115). Rflcsdagen väntes också beslute om att det från och med valet år 1998 kommer att tiUämpas ett ökat insfeg av personval i de kommunafe va­len. En försöksverksamhet med personval i valet hösten 1994 föreslås i Helsingborgs, Linköpings, Solna, Vaggeryds, Vänersborgs, Östersunds och Övertomeå kommuner (prop. 1993/94:129).

Enligt vår bedömning kommer de förstärkte möjlighetema tiU per­

sonval i de kommunala valen att stimulera partiema och deras kandi­

dater att föra mer aktiva lokala och regionala vaUcampanjer Den för­

längda mandatperioden är tiU fördel för partiemas möjUgheter att be­

driva en långsUctig kommunalpoUtflc.

35

Flera remissinstanser har sett positivt på möjUghetema tiU ökat per-    Prop. 1993/94:188 sonval på kommunal nivå. Vi har fÖr avsikt att i samband med att för­söksverksamheten med personval skaU utvärderas särskflt uppmärksam­ma viUca effekter det har haft på den lokafe demokratin.

Den ökade internationaliseringen

Det finns starka skäl att följa intemationaUseringens påverkan pä kom­munal verksamhet.

I kommuner och regioner där befoUcningen för sin utkomst är bero­ende av udandsorienterade företeg är kommunalpoUtikema ofta starkt engagerade i näringspoUtiska frågor och enskflcfe företegs utvecklings-möjUgheter. Tillsammans har kommuner, landsting och näringsUv ofta ett gemensamt intresse av att förbättra infrastmkturen i regionen.

Här gör sig frågor om gränsen meflan nationefl utrikespoUtik och det kommunala intemationeUa intresset gällande. Det firms aU anledning att även framöver följa effektema på den kommunala självstyrelsen både när det gäUer samarbetet inom ramen för EES-avtalet och ett eventueUt EU-medlemskap. EG/EU-konsekvensutredningama (SOU 1994:2) har föreslagit att det för dette ändamål inom regeringskansliet inrättas ståen­de beredningsorgan. I en särskfld rapport Kommunal näringsUvspoUtik i Danmark (SOU 1993:112) föreslår Lokaldemokratikommittén att kommunal och regional näringsUvspoUtik i Sverige bör utredas utifrån ett antal frågestäUningar som bl.a. berör EES-avtalet och en eventueU EU-anslutning. Förslagen i de nyss nämnda betänkandena bereds för närvarande.

Gemensam personaiför myndighetsutövning

Många, framför allt mindre kommuner, saknar i dag ekonomiska möj­Ugheter att ha egen kvalificerad personal inom vissa obUgatoriska om­råden med stort inslag av myndighetsutövning. Ett önskemål från kom­munalt håU är att det skall skapas en möjUghet för kommuner att antite den sakkunskap som finns i en annan kommun för att utföra viss myn­dighetsutövning när det av ohka skäl inte är rimtigt att kommunen bygger upp en egen kompetens. Dette gäUer särskflt inom områdena mfljö- och hälsoskydd, plan- och bygg, räddningstjänst och överför-myndarverksamhet. Det kan även röra sig om andra områden där be­hovet av specialistkompetens är högt, t.ex. inom socialtjänsten.

I dag ger bl.a. räddningstjänsdagen (1986:1102) en möjUghet för en nämnd att meddela den som fullgör uppgifter åt nämnden utan att vara tjänsteman i kommunen befogenhet att på nämndens vägnar meddefe i verksamheten erforderliga förelägganden och förbud. Inom regerings­kansUet bereds också ett förslag tfll förändringar i foräldrabaUcen när det gäfler överförmyndarverksamheten i syfte att skapa en möjUghet att delegera beslutanderätt tiU anstäUd i annan kommun.

Regeringen har redan irflett en översyn av frågan om att antite an-

3g

ställda i en arman kommun eUer ett landsting for uppgifter som innefet-

tar myndighetsutövning. Vi avser att uppdra åt en särskild utredare att    Prop. 1993/94:188 te ett mer samlat grepp om dessa frågor

Kommunal uppdragsverksamhet och det kommunala medlemskapet

Lokaldemokratikommittén har behandlat dessa frågor. Regeringen är i dag bl.a. med hänsyn tifl remissutfeUet inte beredd att lägga fram några förslag i dessa delar. Frågoma kommer emellertid att beredas vidare.

Sekretessen i en fri kommunal nämndorganisation

Lokaldemokratikommittén har haft i uppdrag att överväga hur man inom ramen för sekretesslagstiftningen kan finna lösningar på de pro­blem som är förknippade med att sekretesskyddade uppgifter från skflda verksamhetsområden kan förekomma inom integrerade verksanflieter Kommittén avlämnade år 1992 delbetänkandet Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (1992:140). Betänkandet har remissbe­handlats. Mot bakgmnd av remissutfallet har vi funnit att frågan bör beredas vidare.

Förtroendevaldas ansvar för lagtrots och domstolstrots

Kommittén har enligt sina direktiv haft i uppdrag att se över regleringen av de förtroendevaldas ansvar i olflca avseenden för kommunala beslut. Kommittén avlämnade år 1993 delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar för domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109). Betänkandet remissbe-handlas för närvarande.

37

5     Entreprenader i kommunal verksamhet 

5.1    Rätten att anlita entreprenörer

Prop. 1993/94: U

Regeringens bedömning: Rätten att lämna över vården av en kommunal angelägenhet tiU t.ex. en entreprenör följer av kom­munaUagen och viss speciaUagstiftning. YtterUgare regler be­hövs därför inte.

Regeringens förslag: Bestämmelsen i 3 kap. 16 § kommu­naUagen justeras för att tydUggöra fullmäktiges roU när vården av kommunala angelägenheter lämnas över tiU annan. Vidare görs tillägget i paragrafen att vården av en kommunal angelä­genhet även får lämnas över tifl en enskfld individ.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Dämtöver har kommittén föreslagit en ändring i kommunaUagen för att klargöra att kommuner och landsting får anlife entreprenörer

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstansema tiUstyrker eUer har inget att erinra mot förslaget. Landstingsförburulet anser också att avgränsningen meUan sådan kommunal angelägenhet som får lämnas över genom ensidigt beslut och sådan där det fordras avtal för överlämnande är betydelseftill och måste tydUggöras i motiven.

Ett par av de remissinstanser som avstyrker eller är tveksamma tifl förslaget anser att om rätten att aiflite entreprenörer skrivs in i 3 kap. 16 § kommunallagen, så innebär det att fullmäktige måste te aUa beslut om entreprenader. Det bör erfligt dessa vara 3 kap. 9 § som avgör om det är fullmäktige eUer nämnden som fettar beslutet.

Skälen för regeringens bedömning och förslag: Kommuner och landsting har sedan lång tid haft en rätt att i viss utsträckning använda sig av privaträttshga subjekt för sin verksamhet. Det har i rättspraxis ansetts följa av den allmänna kompetensregeln, numera lagfäst i 2 kap. 1 § kommunaUagen.

Genom den nya kommunallagen har kommunemas och landstingens möjligheter att lämna över forvaltrungsuppgifter till privaträttsliga sub­jekt ytterUgare förtydligats. Sålunda föreskrivs i 3 kap. 16 § att kommu­ner och landsting genom beslut av fullmäktige får lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande någon särskfld ord­ning inte har föreskrivits, tifl ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekono­misk förening, en ideeU förening efler en stiftelse. I paragrafen erinras om att vården av en angelägenhet som iimefettar myndighetsutövrung enhgt 11 kap. 6 § regeringsformen får överlämnas bara om det finns stöd för det i lag.

Regehi i 3 kap. 16 § kommunaUagen har visserUgen kommit tiU för att reglera fömtsätmingama för att lägga ut verksamhet på kommunafe företeg. Regeln har emellertid getts en sådan utformning att den allmänt reglerar fömtsättrungama för kommunema och landstingen att lämna

38

över förvaloungsuppgifter tiU privaträttshga subjekt, t.ex. genom avtal    Prop. 1993/94:188 om entteprenaddrift (jfi- bet. 1990/91:KU38 s. 44).

Genom de förslag som fedes fram i propositionen 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet har ytterUgare klarfegts att upp­gifter som inte iruiefettar myndighetsutövning kan läggas ut på entre­prenad. Med hänvisning tifl det anförda finner regeringen - i motsats tiU kommittén - att det inte behövs något ytterUgare förtydUgande i 3 kap. 16 § kommunaUagen i fråga om denna möjUghet.

Möjlighetema att lämna över förvaltningsuppgifter tiU privaträttshga subjekt framgår redan av regeringsformen. EnUgt 11 kap. 6 § öedje stycket kan förvaltrungsuppgift lämnas över såväl tiU bofeg, förening, samfäUighet och stiftelse som tiU enskfld individ. MöjUgheten att lämna över offentUga förvaltningsuppgifter tiU en enskfld individ infördes genom en ändring i 11 kap. 6 § som trädde i kraft den 1 januari 1977. Motivet var att det lika väl som att det kan vara ändamålsenUgt att en offentUg förvalmingsuppgift anförtros en juridisk person så kan det vara önskvärt att en förvalmingsuppgift kan överlämnas tfll en eller flera fysiska personer, utan att de för den skuU behöver inlemmas i myndig­hetsorganisationen. Som exempel nämndes fåU i viUca det är önskvärt att en offentUg serviceuppgift kan anförtros inte bara ett aktiebolag utan också näringsidkare som driver rörelse utan att använda bolagsformen (prop. 1975/76:209 s. 168).

Bestämmelsema i 3 kap. 16 § kommunallagen innehåUer inte någon möjlighet för kommuner och landsting att lämna över vården av en kommunal angelägenhet tiU en enskild individ. Av forarbetena tiU be­stämmelsen i kommunallagen framgår inte anledningen till dette. Den­na möjlighet finns däremot numera i t.ex. socialtjänsdagen (1980:620) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (jfr prop. 1992/93:43 ovan). Enligt vår mening saknas det anledning att inte uttryckligen ange en sådan möjUghet även i kommunallagen. Ett tillägg tiU paragrafen med denna innebörd bör därför göras.

5.2    Det kommunala ansvaret och kontrollen

Regeringens  förslag:  Nämndemas  ansvar  skall  uttryckUgen omfetfe även sådan kommunal verksamhet som lämnas över tiU

annan.

Förslaget genomförs genom att ett nytt tredje stycke läggs tifl i 6 kap. 7 § kommunallagen.

Kortunitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstansema tiUstyrker eller har inget att erinra mot forslaget. Kammarrätten i Sundsvall anser dock att bestämmelsen om nämndemas ansvar för entre-

39

prenadverksamhet är mycket allmänt håflen och att efterlevnaden inte    Prop. 1993/94:188 kan bU föremål för lagUghetsprövrung. Bestämmelsen får i stäUet sin främste betydelse för bedömningen av nämndens ansvar inför fullmäkti­ge.

Några remissinstanser avstyrker eUer är tveksamma inför förslaget och menar att bestämmelsen kan ge upphov tifl tillämpningsproblem eftersom den inte innehåUer någon konkretisering av de krav som det talas om i motiven.

Skälen för regeringens förslag: EnUgt 6 kap. 7 § kommunaUagen skaU näiTuidema var och en inom sitt område se tifl att den kommunafe verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fiillmäk­tige har bestämt samt de föreskrifter som gäUer för verksamheten. Nämndema skaU också se tiU att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tiUfredsstäUande sätt.

Någon motsvarande bestämmelse fenns inte i den förra kommunaUa­gen. Den nya regeUi motiverades av att ändrade styrformer i den kom­munala verksamheten reser krav på ett större ansvarstegande hos nämn­dema och ökade krav på att ftjUmäktige följer upp verksamheten. Det ansågs nödvändigt att nämndema bedriver sin verksamhet så att fuU-mäktiges och revisoremas kontroU underlättes. Nämndema måste därför själva fuUgöra en fortlöpande kontroU över utvecklingen inom respekti­ve verksamhetsområde (prop. 1990/91:117 s. 90).

Som en följd av strävandena att i högre grad än tidigare utsatte den kommunala verksamheten för korJcurrens, har antalet entreprenader i kommunema kommit att öka. I debatten har det hävdats att det från demokratisk synpurflct finns risker förknippade med en sådan utveckling. Bland annat har det ansetts vara oklart vilket ansvar som kommunema och landstingen har för en verksamhet som bedrivs av enskflda på entreprenad.

Kännetecknande för kommunala entreprenader är att en kommun efler ett landsting anUtar en extern producent för en viss uppgift som annars skuUe ha utförts i egen regi. Kommunen eller landstinget har kvar huvudmannaskapet och har därigenom också kvar det ytterste ansvaret för verksamheten och skaU se tiU att att den anUtede entreprenören uppfyUer de bestämmelser som gäUer för verksamheten. Iruiehållet i entreprenadavtalet är därför av störste vikt för att kommunema och landstingen skall kunna fullgöra sitt ansvar gentemot sina medlemmar. Avtalet är vid sidan av den associationsrättsliga lagstiftningen och de eventueUa särskflda regler om privat bedriven verksamhet i speciaUag-stiftningen det som styr en verksamhet sedan den överlämnats. Det är kommunen eller landstinget och inte primärt entreprenören som inför medlemmama ansvarar för att den av entreprenören bedrivna verksam­heten uppfyUer samma kvaUtetskrav som den som bedrivs i egen regi.

Man måste därför avtalsvägen genom särskilda vfllkor skapa garan­

tier för att entreprenören beaktar de aUmänna regler som gäUer för

offendig förvalming om allas likhet inför lagen och saklighet och opar­

tiskhet vid fiiUgörandet av uppgifter inom offendig förvaltning. Dessa

särskilda vflUcor anges i 1 kap. 9 § regeringsformen. Vidare bör avtalen

40

innehålla de kvantitetiva och kvaUtetiva mål och rikdinjer som skaU

gäUa för verksamheten. Det måste dessutom innehålfe möjUgheter för kommunen eUer landstinget att häva avtalet, om verksamheten slår fel. Att de skaU ha rätt att följa och inspektera verksamheten måste också finnas med i avtalet.

Av 6 kap. 7 § kommunaUagen framgår inte direkt att de kommunafe nämndema ansvarar för en verksamhet som utförs av utomstående på uppdrag av kommunen eUer landstinget. Frågan berördes inte heUer under förarbetena. Att så bör vara feUet finner vi emeUertid uppenbart. Med ansvar avses inte ansvaret för den dagUga verksamhetens utförande utan det övergripande politiska ansvaret. För att det inte skaU råcfe någon som helst tvekan om att nämndemas ansvar också omfettar en verksamhet som har lagts ut på entreprenad bör ett förtydUgande tillägg med denna iruiebörd göras tifl 6 kap. 7 § kommunaflagen.

En fömtsätming för att en nämnd skafl kunna fullgöra sitt ansvar för verksamheten i de fall då kommunen efler landstinget helt efler delvis överlåtit vården av en kommunal angelägenhet till en utomstående på entreprenad är att nämnden har möjlighet att kontroUera och följa upp verksamheten. Det bör därför föreskrivas en skyldighet för fiillmäktige att se till att kommunen eller landstinget tiflförsäkras en sådan möjUghet innan vården av en angelägenhet lämnas över tiU ett privaträttsUgt subjekt med stöd av 3 kap. 16 § kommunaUagen. Det bör ske genom att en ny paragraf med bestämmelser om dette förs in efter 3 kap. 18 §.

Prop. 1993/94:188

5.3    Allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter

Regeringens bedömning: Några regler om allmänhetens insyn i och kontroU av helt privatägda företeg som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet bör inte införas.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att kommunema och landstingen åläggs att tiUförsäkra aUmänheten kontroU och den insyn som kan anses befogad.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstansema tillstyrker eUer lämnar förslaget utan erinran. En del anser att eftersom verksamheten är skattefinansierad oavsett vem som utför den, väger allmänhetens intresse av insyn i allmänhet tyngre än det enskflda före­tegets behov av skydd mot insyn. Riksdagens ombudsmän (JO) konstete­rar att bestämmelsen har utformats som en allmän handlingsregel av målsätmingskaraktär och menar att det från rättsUg utgångspunkt är svårt att bedöma viUcen verkan en bestämmelse av dette slag har. Om bestämmelsen med framgång kan åberopas vid lagUghetsprövning är oklart. Stockholms läns landsting anser an hänsynen till kordcurrensneu-traliteten kräver att företegshémhgheter och ekonomiska förhåUanden skall kunna sekretessbeläggas. Konkurrensverket avråder från en gene­ralklausul om allmänhetens insyn och kontroll. Den ger allmänheten,

41

konkurrentema och kommunen insyn i konkurrentemas ekonomiska cx;h Prop. 1993/94:188 affärsmässiga verksamhet som kan vara tiU nackdel för dessa vid kon­kurrens med kommunens egenregiverksamhet. Verket pekar på att möjligheten tiU insyn kan avhåfla vissa private entreprenörer från att lämna anbud vid kommunal upphandling. Kommunen kan också vid ett senare tiUfälle umyttja informationen i sin producentrofl vid konkurrens med berörda foreteg. I avtalet måste en lämpUg avvägning göras med hänsyn tifl de möjligheter kommunen har att sekretesskydda de uppgif­ter som en entreprenör skafl lämna tiU kommunen. I avtalet skaU klart preciseras bestämcfe krav på mål, omfettning, inriktning och kvaUtet och att det finns en klar rätt att häva avtalet efler att få avdrag på ersätt­ningen om villkoren inte uppfyUs. Kommuninvånarna får då via bestäm­melsema tfllräckUg insyn och kontroU över verksamheten. Bristema kan också åtgärdas i en ny upphandUng.

Några renussinstenser är tveksamma tiU förslaget och menar att de föreslagna bestämmelsema är otillräckUga och behöver övervägas ytter­ligare.

Skälen för regeringens bedömning: Från och med den 1 januari 1995 kommer aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska förerungar och stiftelser i vilka kommuner och landsting utövar ett bestämmande infly-tende att jämställas med myndigheter när det gäller handlingsoffentUg­heten (jfr prop. 1993/94.48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46, SFS 1993:1295).

1 dag gäUer enligt 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen att fuUmäk­tige skall beslute om eller se tiU att företegen tillämpar gmndema för allmänna handlingars offenflighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över tiU ett kommunalt toreteg. Regler om allmänhetens insyn i helt privategda företeg som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet finns inte.

Vid olika tillfäUen har krav rests på att offendighetsprincipen skaU tillämpas i aU verksamhet som utförs för det aUmännas räkning och som bekostes av allmänna medel. Dette oavsett om det sker genom kommu­nala företeg eller helt private entreprenörer

TiU skiUnad från kommunala företeg driver private entreprenörer sin verksamhet i vinstsyfte och i konkurrens med andra aktörer på en mark­nad. Att lagstifta om en rätt tiU insyn för aUmänheten genom handlings-offendighet när det gäller verksamhet som en helt privat enöprenör driver på uppdrag av en kommun eller ett landsting skuUe skapa bety­dande gränsdragrungsproblem. En offendigrättslig reglering av det private näringshvet i dessa avseenden skulle sarmolikt också motverka syftena med strävandena att utsätta den offendiga verksamheten för konkurrens.

Samtidigt är det emellertid önskvärt att allmänheten har insynsmöj­ligheter i någon form i kommunal verksamhet som drivs på entrepre­nad. Sådan verksamhet bedrivs för att tiUgodose ett kommunalt ändamål och med kommunala medel.

Alhnänhetens insyn i nu aktuell verksamhet kan tiUgodoses på i

42

huvudsak två olflca sätt. Det ena är att allmänheten genom tillämpningen

av offendighetsprincipen har insyn hos den kommunafe nämnd som Prop. 1993/94:188 under fiillmäktige svarar för att entreprenaden drivs i enUghet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och de föreskrifter i övrigt som gäUer för verksamheten. Denna ordning gäUer redan i dag. Ett annat sätt är att kommuner och landsting i lag åläggs att i entrepre­nadavtalet tiUförsäkra allmänheten den direkte insyn i entreprenörens verksamhet som kan anses befogad.

Kommittén har föreslagit en i feg reglerad skyldighet för kommuner och landsting att tiUförsäkra allmänheten möjUgheter att kontroUera verksamheten. Erfligt förslaget skaU insynen dock ges en omfettning som med beaktande av enskfldas intressen är rimlig med hänsyn tiU verksamhetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständighetema i övrigt.

Regeringen är i Iflchet med flera remissinstenser tveksam tifl kom­mitténs förslag i denna del. En sådan regel ger utrymme för vitt skflda toUcningar av vad som i det enskflda fallet kan krävas. Det är vidare tveksamt om kommunens eller landstingets beslut på gmndval av en sådan regel efter överklagande skuUe kunna bU föremål för en lagUg­hetsprövning. EnUgt vår bedömning finns det också anledning att befera att ett krav på att allmänheten skaU ha direkt insyn i helt private företog kan minska intresset hos sådana företeg att träffa entreprenadavtal om kommunal verksamhet och därmed minska möjlighetema att utsätta sådana delar av den kommunala verksamheten som lämpar sig för det för konkurrens. Till det kommer de problem som är förknippade med gränsdragningen av vad som i det enskilda fallet skall kunna vara före­mål för insyn.

Som vi tidigare har framhåUit har kommunen kvar det ytterste ansva­ret för verksamheten även om den helt eller delvis läggs ut på entrepre­nad. I det föregående har vi också foreslagit att nämndansvaret fÖr sådan verksamhet tydliggörs och att fullmäktige åläggs att se tiU att kommunen respektive landstinget tiUförsäkrar sig en möjlighet att aktivt kontrollera och följa upp verksamheten. De uppgifter om entreprenören och dennes verksamhet som kommunen eUer landstinget skaffar sig på dette sätt är genom offendighetsprincipen tillgängtiga för allmänheten, om de inte med stöd av någon bestämmelse i sekretesslagen är skyddade av sekretess. EnUgt vår mening får behovet av allmänhetens insyn i en entreprenörs verksamhet anses tillräckligt tillgodosett genom de möjUg­heter som på dette sätt finns. Någon särskild lagregel av det slag som kommittén har förslagit i denna del behövs därför inte.

43

6      Återkallelse av förtroendeuppdrag i vissa fall       Prop. 1993/94:188

Regeringens förslag: FuUmäktige får rätt att under löpande mandatperiod återkaUa uppdragen för samtUga förtroendevalda i en nämnd. Dette kan ske dels när den poUtiska majoriteten i nämndema inte längre är densamma som i fiillmäktige, dels i samband med att nämndorganisationen skall ändras.

Förslaget genomförs genom att en ny paragraf, 4 kap. 10 a §, införs i kommunaUagen. I 6 kap. 14 § kommunaUagen klargörs att nya förtroendevalda skaU väljas när uppdragen återkaUats enligt 4 kap. 10a§ 1.

Kommitténs forslag: Nämndema i kommuner och landsting bör väljas tiUs vidare så att deras sammansättning kan anpassas tiU even­tuella majoritetsförändringar i fuUmäktige. Styrelsen skall ges en exklu­siv rätt att väcka ärende i fullmäktige om enUedigande av samtUga förtroendevalda i en nämnd. Ett sådant ärende skaU bara kunna bordläg­gas i fullmäktige efter beslut med enkel majoritet. Rätten att efter ett val ändra antalet ledamöter i en nämnd utan föregående beredning skaU gälla under hela mandatpericxlen.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstenser som har kommenterat förslaget tfllstyrker eller har inget att erinra mot det. Riksdagens ombudsmän (JO) anser att kommitténs forslag har betänkUga lagtekniska brister JO vifl att 4 kap. 7-10 §§ kommunallagen om ett uppdrags upphörande kompletteras med det förhållande som komrruttén avser att reglera och 6 kap. 12 § med att fuflmäktige har befogenheten att återkalla samdiga förtroendeuppdrag i styrelsen eller annan nämnd.

Några remissinstenser avstyrker efler är tveksamma till förslaget. Några av dem efterlyser en möjlighet att använda misstroendevotum eller att udysa nyval, särskflt om mandatpericxlema förlängs tifl fyra år. Andra menar att kontinuiteten och långsUctigheten i arbetet äventyras genom kommitténs förslag. Svenska Kommunförbundet och Sollentuna kommun anser att kommunema själva skall bestämma om nämndema skafl väljas på viss tid eller tiUs vidare. Med kommitténs förslag riske­rar enUgt förbundet de små partiema att få ett större inflytande än vad valresultetet motiverar och de förtroendevaldas sittiation bUr mer osä­ker, inte minst när det gäUer de hel- eller deltidsengagerade. Förbundet anser vidare att det kan bU svårt att få människor att lämna sina arbeten och åte sig politiska uppdrag. FuUmäktige bör ges en rätt att entiediga ledamöter i nämnder endast vid majoritetsskiften och vid omorganisatio­ner Det bör vara möjligt att välja styrelsen tflls vidare och andra nämn­der för viss tid.

Skälen för regeringens förslag: Efter ett aflmänt val i en kommun eller ett landsting bildar i normalfellet ett eller flera av partiema i fufl­mäktige den politiska majoritet som skall leda det politiska arbetet under den nya mandatperioden. Med en politisk majoritet avses normalt

44

sett en konsfeUation av förtroendevalda som vid omrösttungar samlar    Prop. 1993/94:188 flertalet röster En sådan konsteflation är vanUgen stebfl under en man­datperiod. Det är också vanUgt att partier som avser att samarbete poUtiskt utfärdar gemensamma poUtiska deklarationer eUer programför­klaringar.

På många håU i landet är partistmkturen i fiillmäktige spUttrad. Det har därför inträffat att det poUtiska majoritetsförhållandet skiftat under mandatperioden tiU följd av att ett parti, som tiU en början ingått i majoriteten, senare valt att i stäUet samarbete med oppositionen. Däri­genom har en ny poUtisk majoritet bfldats. Ett läge kan afltså uppstå där ert nytt majoritetsfÖrhåUande i fiillmäktige inte stämmer överens med förhåUandet i t.ex. styrelsen.

Ändrade majoritetsförhållanden kan innebära både praktiska men främst poUtiska svårigheter genom att nämndema under kanske flera år tvingas arbete med poUtiska majoriteter som inte stämmer med förhål­landena i fiiUmäktige. En allvarUg konsekvens av detfe kan bU att de förslag som styrelsen och andra nämnder lägger inte antes av fullmäkti­ge. Ytterst handlar det om att styrelsen och övriga nämnder inte längre har fullmäktiges förtroende.

Även om majoritetsskiften för närvarande torde vara ovanUga kan bl.a. ett ökat antal lokala småpartier tänkas leda tfll att frekvensen av majoritetsskiften under en mandatpericxl kommer att öka. Flertalet s.k. enfrågepartier är många gånger svåra att placera i något på förhand givet poUtiskt sammanhang. En förlängning av mandatpericxlema från tre tiU fyra år kan också innebära att majoritetema oftare ändras under mandatperioden. På kommunal nivå finns i dag inte någon möjUghet tiU misstroendeförklaring i ftilhnäktige. Det går inte heUer att udysa nyval.

Mot denna bakgmnd bör det erfligt regeringens mening tiUskapas vissa möjUgheter att under löpande mandatpericxl göra förändringar i nämndemas sammansätming så att dessa avspeglar den poUtiska majo­riteten i fuUmäktige även om majoriteten har skiftat.

Kommittén har föreslagit en lösning som innebär att aUa nämnder skall väljas tflls vidare. EnUgt vår mening är det en bättre ordning att fullmäktige får rätt att med majoritetsbeslut entiediga förtroendevalda i en nämnd när den poUtiska majoriteten i nämnden inte längre är den­samma som i fullmäktige. En sådan återkallelse skall avse samtUga förtroendevalda och skaU således inte kunna användas för att entiediga enstaka förtroendevalda.

Förslaget hindrar i och för sig inte att fullmäktige under en mandat­period fettar beslut om enfledigande vid flera tiUfäUen. I sakens natur ligger dock att rent tiUfalUga opinionsyttringar inte skaU leda tiU att fullmäktige beslutar om att förändra nämndemas poUtiska sammansätt­ning. MöjUgheten att återkalla förtroendeuppdragen får sin störste bety­delse när arbetet på ett mer påtegUgt sätt och över en längre tidspericxl försvåras av ett förändrat poUtiskt läge. Ärendet skaU beredas av styrel­sen. Dessutom krävs ett majoritetsbeslut i fuUmäktige.

De nuvarande reglema om nämndemas mandattider bör enUgt vår

mening Ugga fest. Det innebär även fortsätmingvis att aUa nämnders

45

mandattiden med undantog av styrelsen är fria. En konsekvens av dette

är att fiillmäktige kan förändra sin nämndorganisation genom att bdda    Prop. 1993/94:188 nya nämnder eUer avskaffa gamfe (jfr prop. 1990/91:117 s. 198).

Enligt vår mening bör det också klart framgå av kommunaUagen att fullmäktige kan entiediga samtiiga fÖrtroendevalcfe i samband med en ändrad nämndorganisation. Härigenom kommer fegen att ge en fuU-ständig bfld av vid vilka tiflfäUen (Kh av vilka skäl ett kommunalt för­troendeuppdrag kan återkalfes under löpande mancfetperiod.

Alla nämnder, och inte bara styrelsen, bör kunna väcka firågan om enfledigande. Dette är rimUgt med hänsyn tifl att en nämnd själv bäst kan avgöra när ändrade poUtiska förhåflanden i fuflmäktige har försvå­rat arbetet i nämnden på ett sådant sätt att en ändring av nämndens sammansättning bör komma tifl stånd. Fullmäktiges egna ledamöter bör också kunna väcka ett sådant ärende i fullmäktige.

Kommittén har föreslagit att ett ärende om att entiediga samtUga förtroendevalda i en nämnd skaU kunna bordläggas bara genom beslut med enkel majoritet. Vi menar dock att de vanliga reglema om mino­ritetsbordläggning skaU gäUa även ett sådant ärende. Syftet med reg­lema om minoritetsbordläggning är att undvflca förhastode beslut och övermmpUngar. Rätten tiU rrunoritetsbordläggning gäller dessutom bara vid en försto bordläggning. En andra bordläggning kräver beslut med enkel majoritet. Av hänsyn till frågans vflct och för att undvflca "poUtis­ka kupper" bör således möjligheten tiU minoritetsbordläggning finnas kvar.

Ett par renussinstanser har pekat på att ett förtida enfledigande kan innebära problem, bl.a. av ekonomisk natur, främst fÖr de hel- och deltidsengagerade förtroendevalda. Dette gäUer dock redan i dag för de hel- och deltidsengagerade förtroendevalda som antingen begär avsked av fri vilja efler som endedigas enligt kommunallagens nuvarande be­stämmelser Det får ligga på kommunema och landstingen själva att reglera de främst ekonomiska konsekvensema som ett återkaUande eUer ett enfledigande kan medföra.

46

Särregleringen för Stockholms kommun

Prop. 1993/94:188

Regeringens förslag: Bestämmelsema om borgarråd i 4 kap. 28-32 §§ och 6 kap. 17 § kommunaUagen och samtUga bestäm­melser om drätselnänmd i 6 kap. 39-42 §§ upphör att gäUa.

Borgarrådsinstitutet görs frivilUgt.

Borgarrådens motionsrätt i fiillmäktige tas bort. Fullmäktige ges en möjUghet att bestämma att endast borgarråd efler vissa av dem skafl kunna vara adressater för interpelfetioner För­slagen genomförs genom ändringar i 5 kap. 23 och 52 §§ kom­munaflagen.

Stockholms kommun har i en framstäUan tiU regeringen begärt bl.a. att särreglema i kommunallagen om drätseUiämnd tes bort och att vissa av bestämmelsema om borgarråd tes bort respektive ändras (dnr C93/159).

Skälen för regeringens förslag

Finns ett behov av särregler för Stockholms kommun?

Frågan om den kommunalrättsUga särregleringen för Stockhohns kom­mun har diskuterats länge (se t.ex. betänkandet Stockholms kommunafe styrelse - en partieU översyn av kommunallagen SOU 1981:53). Konsti­tutionsutskottet har uttalat att hänsyn måste tes till Stockholms särskflda önskemål i frågan (bet. 1982/83:KU21 s.lO ff.). I samband med ut­skottets behandling av prop. 1990/91:117 med förslag tfll ny kommunal­lag tillstyrkte utskottet att bestämmelsema om borgarråd och drätsel­nämnd skulle vara kvar i kommunaUagen (bet. 1990/91 :KU38 s. 55, 73).

De skiUnader i nänuidstmktur och arbetssätt som historiskt förelegat mellan Stockholms kommun och övriga kommuner i landet har under årens lopp successivt minskat genom att reglema för Stockholm vid varje kommunallagsreform mer och mer har anpassats tfll de allmänna reglema i kommunaUagen (jfr SOU 1981:53 s. 53 f.)

I Stockhohn har man traditionellt arbetet efter en mcxleU med sam­lingsstyre. Inom kommunen bedrivs nu ett förändringsarbete som syftar tiU att i stället öka majoritetsinslagen i den politiska orgarusationen. Dette har lett tiU att behovet av de särregler i kommunaUagen som finns för Stockhohns kommun i kommunaUagen har minskat.

Enligt regeringens mening bör man tiUmötesgå Stockholms kommuns önskemål om vissa förändringar av reglema om drätselnämnd och bor­garråd.

Drätselnämnd

Drätsehiämndens  politiska  fiinktion har traditioneUt varit att stärka

47

finansborgarrådets ställning och den rättsUga funktionen att i styrelsens    Prop. 1993/94: U stäUe ansvara för vissa i lagen angivna ärenden rörande bl.a. medelsför­valtningen i kommunen.

Stockholms kommun har begärt att samfliga regler i kommunaUagen om drätselnämnd tes bort. Kommunen anser att man inte längre har behov av att inrätte en särskfld drätselnämnd enUgt den modeU som föreskrivs i kommunallagen.

Vi föreslår att kommunens begäran tillmötesgås cx;h att sålunda reg­lema om drätselnämnd i 6 kap. 39-42 §§ skaU upphöra att gälfe.

Borgarråd

Borgarrådsinstitutionen i Stockhohn har en mångårig tradition. Borgar-rådsbefetmingen var urspmngUgen av tjänstemannakaraktär men under årens lopp har befetmingen utvecklats tiU att vara av blandad förtroen­de- och tjänstemannakaraktär. Numera är den i huvudsak av förtroende-mannakaraktär.

I dag är det obligatoriskt fÖr ftilhnäktige i Stockholm att utse borgar­råd (4 kap. 24 § kommunaUagen). Kommunen har begärt att borgar­rådsinstitutet i stället skaU vara fåkultetivt, att vissa av reglema om borgarråd skaU ändras samt att vissa regler skall utgå ur kommunaUa­gen. Som skäl anför kommunen bl.a. att de obligatoriska reglema häm­mar det förändringsarbete som pågår i kommunen.

De av kommunen begärda ändringama såvitt avser borgarråd bör enligt vår mening genomföras dock med vissa lagtekniska mcxlifie-ringar. Ändringama har anpassats tiU de övriga förslag som vi lägger fram i derma proposition.

48

8     Kommunala folkomröstningar 

8.1    Kommunallagen

Prop. 1993/94:188

Regeringens förslag: Ett visst antal kommun- eUer landstings­medlemmar får rätt att i fullmäktige väcka ett ärende om att håUa foUconuösöiing i en viss fråga. Detta sker genom ett tiUägg i 5 kap. 23 § kommunaUagen.

I 5 kap. 34 § görs en hänvisning tiU den föresfegna fegen om kommunafe folkomröstningar och en ändring tiU följd av att det enUgt den lagen bUr en obUgatorisk uppgift för valnämnden att genomföra beslutede foUcomröstningar.

I 3 kap. 9 § kommunaUagen görs tiUägget att det bara är fiiU­mäktige som kan fette beslut i ärende om att håUa folkomröst­ning.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sina huvuddrag med rege­ringens förslag. Kommittén har dock föreslagit en i vissa avseenden annan lagteknisk lösrung.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstansema tiUstyrker eller har inget att erinra mot förslaget till ändringar i kommu­nallagen. Vissa anser att frågor om de gmndläggande sociafe rättig-hetema, revisionsberättelsen, val som fuUmäktige förrättar, kommunens administrativa organisation, den kommunala skattesatsen eUer serviceni­vån inom en avgränsad funktion eller en del av kommunen eUer frågor där det finns en klart uttalad nationeU poUtik

(flyktingmottegning) är olämpliga att foUcomröste om. Några instanser ifrågasätter den valda procentsatsen för foUdnitiativ.

De remissinstanser som avstyrker eUer är tveksamma tiU försfeget hänvisar främst tfll att bestämmelsema riskerar att kolUdera med den representetiva demokratins principer och menar att det är de poUtiska partiema som skaU hålla sig informerade om medborgamas åsikter och behov.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande ordning

EnUgt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige beslute om att, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skaU handlägga, inhämte synpunkter från medlemmama i kommunen eUer landstinget. Dette kan ske genom folkomrösming, opinionsundersökning eUer något annat liknande förferande.

Under de drygt 15 år som möjUgheten att foUcomröste funnits genom bestämmelser i kommunallagen har de använts vid 25 tiUfaUen. AUa omrösmingar har ägt mm i kommuner Av dessa har 14 omröstningar gällt ändringar i den kommunala indelningen.

4 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188

49

Det saknas emeUertid regler om hur kommunala foUcomröstningar i    Prop. 1993/94:188 praktiken skaU genomföras. Vid de tiUfaUen då foUcomröstningar har ägt mm har valfegen (1972:620, omöckt 1991:95) fått ge vägledning för genomförandet.

En foUcomröstning kan omfetta hefe eUer delar av en kommun eUer av ett landsting eUer bara ett urval av deras medlemmar.

I I kap. 24 § försto stycket fegen (1979:411) om ändringar i Sveriges indeUiing i kommuner och landsting sägs att om det finns skäl tiU det skall en särskfld undersökning göras om befolkningens inställning tifl en indelningsändring. I Ukhet med vad som sägs i 5 kap. 34 § kommunal­lagen kan en sådan undersökningen ske genom omröstning, opinions­undersökning efler Iflcnande förfarande. Av förarbetena tdl indehungs-lagen framgår att om det i ett indelrungsärende blir aktueUt att håUa en foUcomrösming, så bör kommunftiUmäktige i försto hand ges tiUfaUe att inhämto synpunkter från lokalbefoUcningen med stöd av bestämmelsema i kommunaUagen (jfr prop. 1978/79:157 s. 117).

Folkomröstningar - ett komplement till den representativa demokratin

I de allmänna valen kan väljama endast i stort och indirekt via de poU­tiska partiemas företrädare påverka den inriktning som poUtiken skaU ha under en kommande mandatpericxl. FoUcomrösming är en form av direkt inflytande där väljama även mellan de allmänna valen kan ge uttryck för sin mening i en viss fråga. Genom att hålla en foUcomröst­ning kommer medlemmama mer direkt in i den poUtiska processen. I detto avseende utgör de kommunala foUcomröstningama ett bra komple­ment tfll både den direkto och den indirekte representetiva demokratin.

Vi bedömer att intresset för folkomrösmingar, som ett sätt att stärka medborgamas inflytende kommer att öka. Vi ser positivt på en sådan utveckling och anser att tiden nu är mogen för att utveckla möjUgheter-na tfll ett mer frekvent utayttjande av kommunala folkomröstningar. En del har hävdat att en vidgad användning av kommunala foUcomröst­ningar kan urholka den representetiva demokratin. Andra har däremot hävdat att utvecklingen hittills i Sverige inte visat på någon sådan fara, men att risken för olika negativa effekter är beroende av i vilken ut­sträckning och i vilket syfte foUcomrösmingar kommer att användas.

Farhågoma för eventueUa negativa effekter på den representetiva demokratin får enUgt vår mening inte överdrivas. En foUcomröstning kan bidra tiU att vitalisera den lokala demokratin genom att den enskflde ges en möjUghet tiU påverkan och ökat ansvarstegande. EnUgt vår upp-fetming är foUcomrösmingar ett bra sätt att öka medlemmarnas intresse och engagemang i olika samhäUsfrågor

I 1 kap. 7 § regeringsformen sägs att beslutanderätten i kommunema

utövas av valda församUngar. Det innebär att det slutUga avgörandet i

en viss fråga inte kan undandras de politiska församlingama, även om

det har hålUts en foUcomröstning. FoUcomrösmingama kan aUtså bara

vara rådgivande.

50

Folkinitiativ

Prop. 1993/94:188

Det har under flera år diskuterats hur man kan öka medborgamas mer direkte inflytande över den kommunafe dagordningen. EnUgt vår me­ning är tiden nu mogen för att införa en möjUghet för kommun- och landstingsmedlemmama att väcka initiativ i fullmäktige om att håUa folkomröstning i viss fråga (folkiiutiativ). För att klargöra att folkom­röstningar även fortsättningsvis endast bör avse för medlemmama vikti­gare frågor bör man kunna kräva att en relativt stor andel av de rösflje-rättigade medlemmante står bakom ett foUcinitfetiv för att fullmäktige skaU vara tvungen att behandfe det.

Vflken mcxleU man än väljer för att konstmera en tröskel för möjUg­heten att väcka foUcinitiativ, kommer den inte att kunna slå helt lika i både stora och små kommuner. Kommunemas invånarantal varierar från ca 3 000 i den minste kommunen (Bjurhohn) tiU ca 700 000 i den stör­sto (Stockhohn). Den genomsnitdiga kommunen har ca 15 000 invånare. Landstingens invånarantal varierar från ca 135 000 (Jämdands läns landsting) till ca 1 670 000 (Stockholms läns landsting). Det genomsnitt-Uga landstinget har ca 346 (XX) invånare. Till detto kommer att bara ca 70-75 procent av invånama i genomsnitt är röstberättigade.

Lokaldemokratflcommittén har föreslagit en gräns på tio procent av de röstberättigade medlemmama fÖr att kunna väcka ett ärende om folkom­rösming. De reefla möjlighetema att med en sådan gräns få tiU stånd ett foUcirutiativ kan som vi ser det dock bU mycket skiftande i olika kom­muner och landsting. Det skuUe t.ex. vara svårt att få tiU stånd ett folkinitiativ i Stockholms kommun. Gränsen bör därför sättas lägre. Vi anser att en genereU gräns på fem procent av de i folkomröstningen röstberättigade kommun- eller landstings-medlemmama är en rimUgare nivå.

Fullmäktige bestämmer frågoma

Det skuUe innebära både lagtekniska och värderingsmässiga svårigheter att lagfäste vflka frågor som kan bU föremål för en foUcomröstning. I förslaget Ugger i stället att det är fiiUmäktiges majoritet som skafl te ställning tifl när det skall håflas en foUcomröstning. Det är också fiiU­mäktige som skaU bestämma frågestäUningen och svarsaltemativen. På så sätt finns en garanti för att foUcomröstningar genomförs i sådana frågor som kan anses som lokalt vflctiga att foUcomröste om. Därmed torde t.ex. frågor som rör myndighetsutövning eller enskflda personer inte att kunna bU föremål for omröstning.

51

8.2    Lag om kommunala folkomröstningar

Prop. 1993/94:188

Regeringens förslag: En särskfld lag införs om kommunafe foUcomrösmingar. Lagen anger de närmare formerna för hur omröstningarna skafl gå tifl.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sina huvuddrag med rege­ringens förslag. Kommittén har dock föreslagit en i förhållande tifl regeringens förslag mer omfettande förferandelag.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som kommen­terar denna del tiflstyrker eUer har inget att erinra mot försfeget att införa förfaranderegler Många anser dock att förslaget är aUtför detal­jerat. De remissinstanser som avstyrker efler är tveksamma tiU förslaget anser att en förfarandelag skaU vara frivillig och menar att en onödig formalisering kan motverka syftet med foUcomrösmingar.

Skälen för regeringens förslag

Förfaranderegler införs

Behovet av särskflda förfaranderegler för kommunala foUcomröstningar har diskuterats under flera år. Det har å ena sidan hävdats att det be­hövs klargörande regler om den formella hanteringen av en folkom­rösming för att undvika osäkerhet och för att göra det enklare att anord­na foUcomrösmingar. Å andra sidan har det hävdats att en lagreglering skulle innebära en onödig formaUsering av de få foUcomrösmingar som i realiteten äger mm. Det har också sagts att sådana regler tiU och med skuUe kunna motverka att foUcomrösmingar kommer tiU stånd.

Regeringen har tidigare uttalat att en ökad användning av kommunafe foUcomröstningar är önskvärd. EnUgt vår uppfetming gynnas en utveck­Ung i denna rikming av om det införs särskilda förferanderegler Vi vifl också tillägga att en ökad användning av omrösmingsinstitutet kan lecfe tfll att det vid aUt fler tfllfallen kan uppstå praktiska problem och frå­gor TydUga regler om förfårandet kan då behövas. Med sådana regler bör man dessutom kunna undvflca eventuella konflikter meflan partiema om den formeUa hanteringen. Vi föreslår därför att gmndläggande bestämmelser om förfårandet vid kommunala foUcomröstningar regleras i en särskfld lag.

Fullmäktige beslutar och valnämnden genomför

Utgångspunkten för de förferanderegler som vi föreslår är att fullmäkti­ge skall ha den formella rätten att avgöra om den begärda foUcomröst­ningen skaU håUas eUer inte. Lagregleringen bör enligt vår mening begränsas tiU de mest gmndläggande momenten av omrösmingsförfaran-

52

det. Dämtöver skaU fullmäktige fette beslut om de ytterUgare föreskrif-    Prop. 1993/94:188 ter som lokalt kan behövas för att genomföra foUcomröstningen.

I varje kommun finns en valnämnd. I dag kan valnämnden användas vid de foUcomröstningar som fullmäktige beslutar om i den mån detto inte inkräktar på nänmdens ordinarie verksamhet. Valnämnden är väl förtrogen med mtinerrte för val och omrösmingar. Valnämnden bör därför även fortsätmingsvis ansvara för genomförandet av kommunafe foUcomröstningar. Dette borgar fÖr att omröstningen kommer att genom- f föras under betryggande former. Vi föreslår att det i framtiden skaU vara en obUgatorisk uppgift för valnämnden att genomföra en av fiiU­mäktige besluted folkomrösöiing.

Landstiingen har inga egna valnämnder, utan får använda sig av en kommunal valnämnd för att genomföra en folkomröstning.

En folkomröstning i ett landsting bör i förste hand genomföras av den valnämnd som landstinget träffar överenskommelse med. En sådan ordning kan underlätte genomförandet i det fallet att landstinget håfler en foUcomrösming inom ett begränsat geografiskt område. LandsöJiget har då en möjUghet att avtela med den valnämnd som arbetar inom ett område som tigger nära det inom vflket foUcomrösmingen skaU äga mm. Kan en sådan överenskommelse inte träffas, bör det alltid åUgga valnämnden i den kommun inom vars geografiska område landstingets anslagstevla finns att genomföra foUcomrösmingen.

Omröstningsdistrikt och omröstningslokal

En foUcomröstning kan ske i hela eUer i en del av en kommun eUer av ett landsting. Den kan också omfette enbart ett urval av medlemmama.

Det är rimligt att fiillmäktige beslutar om indelningen i omröstnings­distrikt och var de röstberättigade medlemmama skall kunna roste. Om fullmäktige anser det lämpligt hindrar den föreslagna regleringen inte att de valdistrikt och vallokaler som används vid de allmänna valen även används som omrösmingsdistrikt och omrösmingslokaler Dette torde i själva verket bU den vanligaste ordningen, särskilt när omröstningen sker samtidigt med de allmänna valen.

Kommunala folkomröstrungar bör hanteras av valnämndens represen­tanter. Poströstning vid postkontor är kostsam och bör användas endast i samband med de aflmänna valen och de nationella foUcomröstningama. Kommunema och landstingen kan dock bestämma att det som ett alter­nativ tfll folkomrösming i en omröstningslokal skall finnas en möjUghet att brevrösfe och hur det i så fåU skaU gå tiU. Brevrösming innebär att den röstande medlemmen skickar sin röst per post direkt tiU valnämn­den. Ges inte denna möjlighet får rösming i foUcomrösmingen genom­föras i omrösmingslokal eller genom att röstsedeln lämnas direkt tiU valnämndens kansU.

Röstlängd och röstkort

Det finns klara administrativa fördelar med att kommunema och lands-

53

tingen, inte bara vid de allmänna valen utan också vid de kommunafe Prop. 1993/94:188 foUcomröstningama, umyttjar det instmment som den allmänna röstläng­den utgör Genom att ftamstäUa rösflcort sker också en kontroU av att uppgiftema i den allmänna röstlängden är riktiga. Dessutom har val-nämndema erferenhet från de allmänna valen av att arbete med röst­längder och röstkort. Vi anser därför att röstlängd och rösdcort skaU användas också vid de kommunala foUcomröstningama.

Fullmäktige skaU enligt vårt förslag fette ett beslut om att röstlängd skaU framstäUas och rösflcort upprätfes. En sådan uttryckUg lagregel ger kommunema och landstingen en rätt att hos skattemyndigheten bestäUa en röstiängd över de röstberättigade som skaU delte i omröstningen och därtiU hörande rösdcort. Skattemyndigheten kan då vid firamställiungen av röstkort använda uppgiftema i den allmänna rösdängden och däri­genom förse röstkortet med de uppgifter som behövs för en säker iden­tifiering vid själva foUcomröstningen.

FramstäUande av rösdängd och upprättande av rösdcort görs av skattemyndigheten i det län i viUcet kommunen eller landstinget Ugger EnUgt vår uppfetming skaU kommunema och landstingen själva bära kosmadema för en foUcomrösming som fullmäktige själv tegit initiativ tiU. Därför föreslår vi att skattemyndigheten skaU ha rätt att få ersätt­ning för de kosmader som den kommunala foUcomrösmingen föranleder Steten skaU dock precis som i dag stå för de kosmader som har ett direkt samband med de allmänna valen. Om en kommunal foUcomröst­ning håUs i samband med ett allmänt val torde skattemyndighetens merkosmader för att göra de eventueUa modifieringar av rösdängden och röstkorten som behövs för genomförandet av foUcomrösmingen vara begränsade. I många fåll torde det vara möjligt att upprätte gemensam­ma röstkort för valen och omröstningen.

I dag förs en aUmän rösdängd över de som är berättigade att delte i de allmänna valen. Rösdängden skall framställas årligen och gäUa från den 1 september till den 31 augusti påföljande år.

I dette sammanhang kan nämnas att 1993 års vallagskommitté som nyligen avslutet sitt arbete i och med överlämnandet av slutbetänkandet VaUagen SOU 1994:30 har föreslagit att det nuvarande systemet, där det aUtid finns en gällande röstiängd, ersätts med ett system där röst­längden bara tes fram när det skaU hållas val, foUcomröstning eUer aiman omrösming. När det gäfler för vilka val efler omrösmingar som röstiängder och röstkort skall tes fram, föreslår vallagskommittén att de skafl tes fram bl.a. inför rådgivande foUcomrösmingar i kommuner och landsting. Vallagskommittén föreslår också en särskild lag om röst­längdsregister Av det i lagen föreslagna registerändamålet framgår att röstiängd och rösflcort får framstäflas även för en kommunal foUcom­rösming.

54

9     Offentliga nämndsammanträden

Prop. 1993/94:188

Regeringens förslag: Principen om att nämndemas sammanträ­den håUs inom stängda dörrar skrivs in i kommunaUagen. FuU­mäktige får dock medge att en nämnds sammanträden helt eUer delvis är offentUga,

Ärenden som avser myndighetsutövning eUer ärenden i vilka hinder mot offenflighet råder på gmnd av sekretess, skaU även fortsätmingsvis hanteras inom stängda dörrar.

Förslaget genomförs genom att en ny paragraf, 6 kap. 19 a §, införs i kommunallagen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Fullmäktige ges dock i kommitténs förslag en rätt att beslufe om att en nämnds sammanträden helt eUer delvis skall vara offentUga. Om tungt vägande skäl föreligger skaU en nämnd kunna stänga dörren även vid hanteringen av andra ärenden än sådana som avser myndig­hetsutövning.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstansema tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget men anser att om nämnden skafl ha rätt att gå emot fulhnäktiges beslut skall dette framgå av lagtexten. Några ifrågasätter också varför enbart överläggningen och inte hela handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning skall hållas inför stängda dörrar. JO pekar på att regleringen rör offent­lighetsprincipens tiflämpning och att den därför skafl vara utförUg och tydlig. Vissa pekar på att konkurrensneutraliteten inte upprätthåUs om företegshémhgheter och uppgifter om ekonomiska förhållanden inte kan sekretessbeläggas.

Av de remissinstanser som avstyrker eUer är tveksamma tfll förslaget anser vissa att det uppstår praktiska problem med ärenden som skafl beredas av nämnden men avgöras av fuflmäktige. De betonar också behovet av en fri diskussion i nämnden och menar att öppenheten kan försvåra dette. Det finns också enUgt dessa en risk för att besluten fettes i andra fora - en risk för nya informella beslutsmtiner. De menar att informationsmöten, hearings och liknande är ett bättre altemativ.

Skälen för regeringens förslag

Utomståendes närvarorätt vid nämndsammanträden

Fullmäktige är det enda kommunala organ dit allmänheten och företrä­dare för massmedia har tiUträde med rätt att åhöra förhandlingama. Fullmäktige får dock beslute att själva överläggningen, men inte besluts-fettendet, i ett visst ärende skall hållas inom stängda dörrar (5 kap. 38 § kommunaUagen).

55

Nämndsammanödena är i princip slutna. En gmndläggande kommu-    Prop. 1993/94:188 nalrättsUg princip är att en nämnd själv får avgöra vem som skaU ha närvaro- och ytöanderätt i nämnden. Begränsningen av ofiéndigheten har sin gmnd i att nämndema i stor utsttäckning handlägger ärenden som i hög grad rör enskflda mäimiskors privatUv.

Med enkel majoritet kan en nämnd beslute att ge förtroendevalda, anställda eUer sakkunniga rätt att närvara vid sammanttädena (jfr 6 kap. 19 § kommunaUagen). Syftet bakom dessa principer och bestämmelser är främst att nämnden själv skaU ges en möjlighet att informera sig om ohka frågor för att på så sätt bredda sitt beslutsunderlag. EnUgt kommu-nalrättsUg praxis krävs det enighet i nänmden för att andra kategorier av utomstående skaU tiUåfes närvara.

Nämndemas självbestämmande i detta avseende har under senare år genombmtits i kommunallagen i två feU. Av bestämmelsema i 7 kap. framgår att personalföreträdama har en viss lagUg närvarorätt i nämn­dema. FuUmäktige kan också beslute att en förtroendevald bl.a. skaU ha rätt att närvara vid en nämnds sammanträden och delte i dess överlägg­ningar (4 kap. 23 §). Syftet med dessa bestämmelser är inte primärt att tfllgodose nämndens eget behov av information utan att andra skafl kunna informera sig om nämndens verksamhet.

Det är mycket värdigt att nämndema genom generella beslut efler genom bestämmelser i sina reglementen lägger fest vem som, utöver de förtroendevalda i den egna nämnden, har en mer generell rätt att närva­ra vid nämndens sammanträden. Kommunalråd, oppositionsråd eUer minoritetsföreträdare ges på många håll en rätt att närvara vid nämn­demas överläggningar men inte i besluten. Närvarorätten omfettar vanligen inte heller ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Motiven för denna närvarorätt är för kommunalrådens del samordningsskäl och för oppositionsrådens och minoritetsfÖrebädamas deras intresse av information och insyn.

Behovet av ökad insyn

Antelet fullmäktigesammanträden har minskat något under innevarande mandatperiod jämfört med tidigare. Samtidigt har delegeringen av be­slutenderätt från fiillmäktige tifl nämndema ökat i omfetming. En effekt av detta är att överläggningar och beslutsfettande i för kommun- och landstingsmedlemmama angelägna frågor i ökad utsträckning sker i fora dit aflmänheten inte har tillö-äde. Den formefla rätten till insyn i nämnd­arbetet kan i praktiken i dag endast tiUgodoses genom bestämmelsema om handlingsoffendighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

I det kommunala vardagsarbetet spelar nämndema en framträdande roU. I dag hindrar kommunaUagens regler de kommuner och landsting som så önskar att genereUt öppna sina formeUa nämndsammantiäden för aUmänheten. På flera håU i landet arrangerar nämndema därför i stäUet särskflda informationsmöten för allmänheten. Ett sådant möte kan dock

med nuvarande regler inte utgöra ett formellt inslag i ett nämndsam-

56

manttäde på det sätt som "aUmänhetens frågestund" vid fullmäktiges    Prop. 1993/94:188 sammanträden (jfr 8 kap. 22 § kommunaUagen).

Det är viktigt att medborgama genereUt sett ges ökad insyn i och

information om den kommunala verksamheten. Medborgamas möjUg­

heter tiU information och påverkan måste så långt möjUgt tillgodoses

oavsett vilken organisationsform kommunen efler landstinget väljer för

sin verksamhet efler på vilken beslutsruvä ärenden handläggs. Rege­

ringen anser därför att det finns skäl att öka kontakten meflan allmän­

heten och de kommunafe organen och att i det sammanhanget ge aU-

/

mänheten ökad insyn i dessa organs arbete. Tiden är nu mogen för att

te ett förste steg mot en större öppenhet i nämndemas arbete. MöjUg­

heten att öppna sammanträdena skaU ses som ett komplement tiU möj­

Ugheten att håUa särskflda informationsmöten dit allmänheten bjuds in.

Förhållandet till offentlighetsprincipen

Som en bakgmnd tifl vårt förslag vifl vi något beröra förslagets för-håflande tifl och beröringspunkter med offendighetsprincipen.

Ett beslut om att en nämnds sammanträden skafl vara offentUga rör som JO pekat på i sitt remissvar offentiighetsprincipens tfllämpning. I praktflcen innebär det ett beslut om förhandlingsoffentiighet i nämnder­na.

Ett införande av offendiga nämndsammanträden aktuaUserar bl.a. frågan om vilken inverkan offendigheten har på de ärendehand Ungar som finns tiUgängUga vid ett sammanttäde. I vissa nämnder, framför aUt de som ansvarar för specialreglerade uppgifter, handläggs en stor mängd ärenden av integritetskänsUg natur Hänsyn måste i dessa fåll fes tiU behovet av skydd för det allmännas eUer enskfldas intressen.

Vid ett sammanträde förebringas vanligen handlingar och lämnas en rad uppgifter munfligen. Nämndemas överväganden vid sammanträdena sker under överläggningar efter föredragning eller med utgångspunkt i sammanträdeshandlingama. En del av de handlingar som åberopas och en del av de munfliga uppgifter som lämnas kan vara förmål för sekre­tess. Andra utgörs av eller ingår i intema handlingar eller annat arbets­material som enligt bestämmelsema i tryckfrihetsförordningen inte skafl betraktes som allmänna handlingar innan de ärenden tiU vilka de hör har slufljehandlats i nämnden. Merparten av de sammanträdeshand-Ungar, bl.a. utredningar, yttranden och tjänsteuflåtanden, som utgör beslutsunderlag har som regel fegits fram inom nämndens egen förvalt­ning.

Bestämmelsema i tryckfrihetsförordningen om när handlingar som hör till ett ärende skaU anses upprättede har tillkommit bl.a. för att en myndighet bör ha rimligt utrymme att själv bflda sig en uppfettning och te ställning innan den måste stäUa de handlingar som återspeglar över­vägandena tiU förfogande för allmänheten (se prop. 1975/76:160 s. 72). Innan ett ärende är avslutet avgör därför myndigheten själv om hand­lingarna skaU offentiiggöras eUer inte. Lflcnande motiv har anförts för

57

att nämndemas sammanträden inte skaU vara offentUga cx;h att enhälUgt    Prop. 1993/94:188 beslut skaU krävas för att ge utomstående närvarorätt.

En reglering av offentUga nämndsammanträden måste utformas mot bakgmnd av de principer som Ugger tiU gmnd för regleringen i tryck­frihetsförordningen och i sekretesslagen. En vidgning av allmänhetens insyn får inte innebära ett försämrat skydd fÖr enskflda människors privadiv.

Den lagtekniska utformningen

En lagreglering av offendiga nämndsammanträden skaU inte vara tving­ande utan skafl i stället ge de kommuner och landsting som viU en möjlighet att öppna nämndemas sammanträden för aUmänheten. För­slaget tar endast sikte på nämndemas sammanträden i plenum inte ut­skottssammanträden eller presidiemöten. Den nuvarande ordningen med sluma nämndsammanträden bör dock även fortsättningsvis vara huvud­regel. Ett förtydligande av detta bör göras i kommunallagen.

Eftersom förslaget rör tiUämpningsområdet för offendighetsprincipen ställer dette enligt JO och flera andra remissinstanser ett krav på att regleringen är utförlig och tydlig.

Det är fullmäktige som skall to ställning till frågan om en nämnd skall medges att hålla offendiga nämndsammanträden. Skälen fÖr dette är främst två. Det ena är att frågan berör nämndemas verksarrdietsfor-mer och att den är av så principieU beskaffenhet att fuUmäktige bör beslute i frågan. Det andra är att det i fullmäktige ges en möjlighet tifl en öppen politisk debatt om lämpUgheten av att en viss nämnd ges rätten att öppna sma sammanträden. När fiiUmäktige väl har medgivit offenflighet Ugger det på nämnden att i siste hand avgöra vilka ärenden som kan handläggas vid ett offentUgt sammanträde.

En sådan ordning stämmer väl med dels den gmndläggande kommu­nalrättsliga principen att nämndema själva bestämmer vilka åhörare man vill ha, dels med en av gmndstenama i offendighetsprincipen som inne­bär att varje myndighet självständigt och med tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen som gmnd avgör gränsema för allmänhetens tiflgång tifl det material man förfogar över. Den ger med andra ord nämndema det manövemtrymme som offendighetsprincipen fömtsätter

Myndighetsutövningsärenden bör uttryckligen undantes från offentUg hantering. Reglema om handlingsoffentUghet utgör för dessa ärenden en tillräcklig garanti för allmänhetens insyn. Det demokratiska insynsin­tresset som åberopas som stöd för en större öppenhet i nämndema gör sig inte gäUande på samma sätt vid nämndemas hantering av myndig­hetsutövningsärenden som vid hanteringen av övergripande och poUtiskt betingade frågor Vi föreslår också att inte bara överläggningen utan att hela ärendehandläggningen skaU ske inom stängda dörrar. DärtiU bör det i tydlighetens intresse av lagen också klart framgå att ärenden i viUca det förekommer uppgifter som hos nämnden kan vara föremål för

sekretess även fortsätmingsvis skaU hanteras inom stängda dörrar.

58

Det finns även andra ärenden som inte lämpar sig för hantering vid Prop. 1993/94:188 offentliga nämndsammanträden. Det kan vara ärenden som nämnden endast bereder för avgörande av fullmäktige och i vissa fåU av en annan nämnd. De intema överläggningama om nämndemas budgetframstäU-ningar hör också till denna kategori. Inför ett slutiigt avgörande i en nämnd av ett ärende, som antingen fullmäktige delegerat tiU nämnden eller där en nämnds åtgärd utgör verkställighet av fullmäktigebeslut inom ramen för målbeskrivningar och budget, torde det dock som regel inte föreUgga några hinder fÖr offentiighet. Dessa överväganden skaU göras av den enskflda nämnden själv. Vi utgår från att den nämnd som anser att öppna nämndsammanträden är ett lämpligt sätt att öka aUmän­hetens insyn också kommer att bemöda sig om att göra offendigheten så vid som möjUgt.

Ökade krav på sammanträdesplanering

När en nämnd beslutar sig för att öppna sina sammanträden innebär det rent praktiskt bl.a. ökade krav på planeringen av nämndemas samman­träden.

Regleringen i kommunallagen innefettar inte några bestämmelser om hur sammanträdena skall kungöras för allmänheten i de feU de kommer att vara offentUga. Det är upp tiU vaije nämnd att lokalt finna den mest lämpliga formen för att ge allmänheten denna information.

59

10   Jäv

Prop. 1993/94:188

10,1 Dubbla engagemang i nämnd och i kommunala företag

Regeringens förslag: KommunaUagens regler om stäUföreträ-darjäv och delikatessjäv skaU i fortsättningen tillämpas fiiUt ut när en nämnd handlägger ett ärende som avser myndighetsutöv­ning mot enskfld.

Försfeget genomförs genom ett tiflägg tifl 6 kap. 27 § kom­munaUagen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: AUa remissinstanser som uttalat sig i denna del tfllstyrker förslaget eller har ingen erinran.

Skälen för regeringens förslag: Genom 1991 års kommunaflag infördes enhetUga jävsregler i kommunaUagen. Dessförinnan tiUämpades i den specialreglerade verksamheten förvalhiingslagens strängare jävs­regler Den mer inskränkte jävsregeln i 1977 års kommunaUag tillämpa­des i den fåkultetiva verksamheten.

Reglema om jäv är inte bara tiU för att förhindra eller försvåra att någon enskfld anställd eller förtroendevald gynnar sig själv efler någon denne närstående, utan i huvudsak för att aUmänhetens förtroende för myndighetemas objektivitet i verksamheten skafl bibehållas och stärkas.

Verkan av ett jäv är att den jävige varken får vidte någon förberedan­de åtgärd efler delfe i avgörandet av det ärende i vflket en jävssituation föreUgger.

I 6 kap. 25 § 2 och 4 och 27 § kommunallagen anges fömtsättningar-na för ställföreträdarjäv och deUkatessjäv i ärenden som berör ett aktie­bolag där kommunen eUer landstinget äger minst hälften av aktiema efler en stiftelse där kommunen efler landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna.

Ställföreträdarjäv föreUgger när en förtroendevald eUer en anstäUd i kommunen efler landstinget efler någon denne närstående är stäUföreträ­dare för den saken angår efler för någon som kan vänte synnerUg nytte eller skada av ärendets utgång. Vem som är stäUförebädare för ett aktiebolag eller en stiftelse framgår av den associationsrättsliga lagstift­ningen. VanUgen är det verkstäUande direktören, styrelseordföranden eUer annan firmatecknare.

Delikatessjäv föreligger om det i övrigt finns någon särskfld omstän­dighet som är ägnad att mbba förtroendet för någons opartiskhet i ären­det.

Det är inte ovanUgt att nämndledamöter och ledande tjänstemän i kommuner och landsting har uppdrag i kommunala företog som verkar inom de ohka nämndemas verksamhetsområden. Bestämmelsema om jäv vid dubbla engagemang kom att bU en av de mest debatterade i samband med tilUcomsten av 1991 års kommunallag.

60

För att de nya jävsreglema i kommunaflagen genereflt sett inte skufle Prop. 1993/94:188 komma att förhindra dubbfe engagemang i en nämnd och i ett kommu­nalt företog, kom stäflföreträdarjäv (Kh delikatessjäv att ges en modifie­rad tillämpning på dessa engagemang. Detto uttrycks sä att stäUföreträ-darjäv och delikatessjäv inte skaU anses föreUgga enbart på den gmnden att den som handlägger ett ärende i en nämnd samtidigt är stäUföreträ­dare eUer på något annat sätt är knuten tifl det bofeg efler den stiftelse , som ärendet rör Jäv skaU aUtså inte anses föreUgga automatiskt i dessa feU.

Anledningen tiU att det i kommunaUagen gjordes dessa modifieringar av jävsreglema för de dubbla engagemangen, var att det inte ansågs rimligt att hävda dessa jävsförhåUanden med hänsyn tiU den verksam­hetsgemenskap som råder mellan nämnden och de kommunafe före-togen. Företogen ses i detta sammanhang som en del av den kommunafe förvalmingen och det finns ett kommunalt intresse av att nämndema upprätthåller sambandet med företegen i olflca ärenden. Sådana ärenden anses inte heUer utgöra partsärenden i egendig mening och några mot­stående intressen finns som regel inte heller (jfr prop. 1990/91:117 s. 98 f).

Bestämmelsen i 6 kap. 27 § kommunallagen har emeUertid gett upp­hov tiU vissa tiUämpningsproblem på gmnd av att det däri inte görs någon åtskfllnad meflan myndighetsutövning och andra ärendetyper EnUgt vår mening är det en principiellt sett oacceptebel ordning att en person kan vara förtroendevald i t.ex. en byggnadsnämnd och där be-vflja bygglov åt ett bolag i vflket den förtroendevalde är verkstäflande direktör eller arman firmatecknare. Av rättssäkerhets- och objektivitets­skäl bör man därför dra en skiljelinje meUan olika ärenden beroende på om dessa avser myndighetsutövning eUer inte. De intressen som be­stämmelsema om jäv är satte att skydda, väger erfligt vår mening tyngre än intresset av att upprätthåUa det nämnda sambandet meUan företegen och nämndema. Motsvarande gäUer i lika hög grad för de tjänstemän som både sitter med i företegens styrelser och som på delegation hand­lägger myndighetsutövningsärenden som rör företegen.

Vi föreslår därför att bestämmelsema om stäUföreträdarjäv och deU­katessjäv skaU tillämpas fiiUt ut i de fåU nämndema handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild.

61

10.2 Verkan av jäv

Prop. 1993/94:188

Regeringens förslag: I kommunaUagen införs regler som tiU sitt innehåU motsvarar förvaltningslagens (1986:223) regler om hanteringen av jävsfrågor

Försfeget genomförs genom tiUägg tifl 5 kap. 20 § och 6 kap. 24 § kommunaUagen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med undanteg av att kommittén inte har föresfegit att förferandereglema även skaU tfllämpas av fiillmäktige.

Remissinstanserna: Samfliga remissinstanser som uttalat sig i denna del stödjer förslaget efler har inget att erinra.

Skälen för regeringens förslag: I kommunallagen finns inte några bestämmelser om hur en uppkommen fråga om jäv skafl hanteras i fiillmäktige och i nämndema.

Före flcraftträdandet av 1991 års kommunallag hade de då specialreg­lerade nämndema att tillämpa förvalmingslagens jävsregler I 12 § förvalmingslagen finns en bestämmelse som reglerar förfårandet. Efter ikraftträdandet av 1991 års kommunallag, som uttömmande reglerar jäv i kommunal verksanfliet, är förvaltningslagens regel inte längre tfllämp-1ig. I många kommuner och landsting har dock förvalhiingslagens hante­ringsbestämmelser kommit att tiflämpas analogt.

För att säkerstäUa att jävssituationer i nämndema hanteras enhetUgt är det enUgt vår mening av värde att införa förfåranderegler för jäv i kommunallagen. Dessa skulle fyUa den brist som finns i dagens regle­ring. Motsvarande hanteringsregler bör tillämpas även av fiillmäktige. Det finns inte skäl att i dette avseende göra någon åtskillnad meflan hanteringen i nämndema och i fiiflmäktige.

Vi anser också att det bör klargöras att ett beslut i en jävsfråga endast får överklagas i samband med överklagandet av det beslut varigenom fiiUmäktige eUer nämnden avgör ärendet. Följden skulle annars kunna bU att delar av den kommunala förvaltningen får problem med att fiiU-göra sina uppgifter eftersom invändning om jäv med åtföljande dom­stolsprövning riskerar att förhala nämndens hantering av sakfrågan.

62

11    PersonalfÖreträdamas närvarorätt i nämndema     Prop. 1993/94:188

Regeringens förslag: PersonalfÖreträdama skaU inte ha rätt att närvara vid handläggningen i en nämnd av ärenden som avser bestäUning eUer upphandUng av varor och tjänster

Förslagen genomförs genom tiUägg tiU 7 kap.  10 § kom­munaUagen.

Kommitténs förslag: PersonalfÖreträdama skaU inte ha närvarorätt i beställamämnder som inte har egen understäUd personal. Närvarorätten i beställamämnder med egen understäUd personal inskränks tifl att gäUa behandling av ärenden i nämnden som inte avser beställning av verk­samhet.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskflt fegit upp denna fråga har samtUga utom TCO tfllstyrkt förslaget eUer lämnat det utan erinran. Bland dessa märks bl.a. Landstingsförbundet, Svenska Kommunförburulet, LO och SACO. Svenska Arbetsgivareföreningen har avstått från att yttra sig. Några instanser anser att närvarorätten bör begränsas i alla nämnder i bestäUarärenden. Flera instanser betonar konkurrensaspekten.

TCO anser att nuvarande regler utgör ett vflctigt komplement tiU MBL:s inflytanderegler, särskflt om vetorätten enligt MBL vid entrepre­nader tes bort.

Skälen för regeringens förslag

Närvarorätten

De gmndläggande reglema om personalföreträdamas närvarorätt vid kommunala nämndsammanträden finns i 7 kap. 8-17 §§ kommunaUa­gen.

Närvarorätten syftar tfll att skapa fömtsättningar för ett informations­utbyte mellan de förtroendevalda och personalföreträdama tifl gagn för båda parter (prop. 1984/85:200 s. 10). Härigenom förbättras möjUg­hetema tiU insyn i och medinflytande på verksamheten samtidigt som de förtroendevaldas beslutsunderlag blir bättre när det tiflförs de anstäUdas kunskaper och erferenheter Närvarorätten skafl ses som ett komplement tifl andra former av inflytende som de anställda har (a. prop. s. 12).

PersonalfÖreträdama har närvarorätt i afla nämnder utom styrelsen, revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och överförmyndar-nämnder (8 §). Det är utan betydelse att en sådan nämnd i vissa feU inte har någon underställd personal (jfr Kammarrättens i Jönköping dom 1992-11-09, mål nr 1587-1992; Regeringsrätten meddelade inte pröv­ningstillstånd, beslut 1993-06-17, mål nr 5724-1992).

Närvarorätten är tifl att börja med begränsad tfll en rätt att delte i överläggningama i en nämnd men inte i besluten (11 §). Personalföre-

63

öädama har rätt att yttra sig men har inte rätt att stäfla förslag efler att    Prop. 1993/94:188 få sin mening antecknad tifl protokoflet. Deras huvuduppgift är att framföra arbetstegamas synpunkter på ärendenas handläggning (prop. 1984/85:200 s. 26).

Närvarorätten är vidare begränsad tifl ärenden som enbart rör för­håUandet mellan kommunen och landstinget som arbetsgivare (x:h dess anstäUda (9 §). Den begränsas tiU ärenden där det finns behov av ett medbestämmande från personalens sida. Avgränsningen sammanfeUer med vad som regleras inom ramen för lagen (1976:580) om medbe­stämmande i arbetsUvet (a. prop. s. 16).

Genom att begränsa närvarorätten tfll ärenden som rör personalens förhåUande tiU sina kommunafe arbetsgivare dras också en gräns mellan beslut som är öppna för feckUgt inflytande och de som helt fÖrbehåUs de politiska organen (a. prop. s. 12). Närvarorätten är dessutom ut­tryckUgen undanfegen i fråga om ärenden som avser myndighetsutöv­ning mot enskfld samt vissa feckUga partsärenden (10 §).

I 7 kap. 12 § kommunallagen anges att en nämnd med iakttegande av föreskriftema om sekretess i sekretesslagen skaU lämna personalföreträ­dama de upplysningar som behövs för deras verksamhet. I fråga om upphandlingsärenden i en nämnd kan nämnas att det råder absolut sek­retess enhgt 6 kap. 2 § sekretesslagen så länge upphandlingsförfårandet pågår.

Sekretesslagens föreskrifter om bl.a. tystnadsplikt gäUer inte perso-nalföreträdane i en nämnd. De deltar visserUgen i nämndarbetet, men de utses inte av kommunen eUer landstinget utan av personalorgani-sationema. De kan därför inte anses fullgöra uppdrag hos nämnden på samma sätt som t.ex. anställda eUer ledamöter i nämnden. De ingår således inte i den krets av personer som enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen skafl iaktta sekretess (jfr prop. 1984/85:200 s. 31). Inte heUer torde stedgandena i 14 kap. 7 § sekretesslagen, som bl.a. avser företrädare för arbetstegarorganisationer, vara tiUämpliga eftersom personalföreträ­dama inte representerar dessa organisationer uten fungerar som ombud för de anställda (a. prop. s. 31).

Om en nämnd viU delge en personalföreträdare sekretesskyddade uppgifter måste den i det enskilda fallet, i enUghet med vad som före­skrivs i 14 kap. 9 § sekretesslagen, ställa upp förbehåU söm inskränker mottegarens rätt att lämna en uppgift vidare eUer att umyttja den.

Nya nämndstrukturer - nya konkurrensaspekter

Vid tiden för införandet av reglema om personalföreträdamas närvaro­

rätt i de kommunala nämndema var nämndstmkturen på de allra fleste

håfl fortfarande traditionefl. Sedan dess har utvecklingen gått dit hän att

aflt fler kommuner och landsting lämnar den traditionella nämndstmktu­

ren för en mer ftmktionsindelad verksamhet. Det är vanligt att man i

syfte att tydUggöra kosmads- och intäktsbilden i en verksamhet delar

upp den i resultetenheter eller separate beställar- och utförarenheter På

vissa håfl görs uppdelningen inom nämndema och på andra finns en

"

strävan att rencxlfe nämndemas verksamheter tifl att vara antingen av    Prop. 1993/94:188 bestäUande eUer utförande art.

Funktionsuppdehungen är också ett led i strävan att konkurrensutsätte verksamheten genom att i ökad utsträckning engagera private entrepre­nörer. De egna resultetenhetema eUer utföramämndema konkurrerar allt oftare med extema entreprenörer i en av kommunen eUer lands­tinget anordnad anbudstävUng.

Närvarorätten ger den kommunafe personalen en rätt att delte i över­läggningarna i en beställande nämnd. Där kan de informera sig om en beställning eUer upphandling på ett sätt som konkurrerande extema anbudsgivare inte har samma möjUgheter tiU. Personalrepresentanterna kanske tiU och med ges möjUgheter tiU insyn i anbuden vartefter de kommer in tiU nämnden. Dämtöver ger bestämmelsen personalrepresen­tanterna en rätt att, med den information de fått vid överläggningama i den beställande nämnden, delte i överläggningama i den utförande nämnd som är med och konkurrerar med de extema anbudsgivarite.

Om ett anbudsförfarande eUer annan typ av tävUng mellan extema och intema anbudsgivare, i konkurrenshänseende skaU kunna ske på lika och konkurrensneutrafe villkor, kan lämpUgheten i den nuvarande ordningen enUgt vår mening starkt ifrågasätfes. Det skuUe stärka trovärdigheten i den kommunafe upphandlingen och främja konkurren­sen om närvarorätten begränsas.

Jäv

TiUtron tiU den kommunala förvaltningens sakUghet och opartiskhet kan enligt vår mening allvarligt mbbas om personalföreträdare får (lelto i handläggningen av ett bestäUnings- eller upphandUngsärende såväl hos en bestäUande som hos en utförande nämnd. Detto gäUer särskflt om den utförande nämnden i den aktueUa upphandlingen tävlar med extema anbudsgivare.

Även om personalföreträdama inte skaU delto i själva beslutsfettandet skaU de dock kunna to sådan del i handläggningen av olika ärenden att de i jävshänseende bör jämstäUas med ledamöter efler andra som hand­lägger ärenden hos en nämnd (jfr prop. 1984/85:200 s. 26). Det är skälet tifl att kommunaUagen innehåUer en bestämmelse i 7 kap. 15 § om att jävsreglema i lagen skaU gäUa cxikså för personalrepresentanter­na. Vissa undantog gäller dcK;k i 6 kap. 25 § 4 från tillämpningen av delikatessjävet.

I en kommun efler ett landsting där verksamheten organiseras så att en nämnd bestäUer en verksamhet och en annan nämnd utfor den i enlighet med beställningen, är det oklart om det faktum att personal-företrädarna varit närvarande vid den beställande nämndens behandling av beställningen eUer upphandlingsärendet skulle kunna medföra att de blir att anse som jäviga vid handläggningen av framtogandet av anbudet i den utförande nämnden. En begränsning av närvarorätten i bestäU­nings- och upphandUngsärenden skuUe enligt vår mening undanröja den

65

5 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188

osäkerhet som i viss mån råder om hur man skaU se på jävsproblemati-    Prop. 1993/94:188 ken i dessa feU.

Närvarorätten begränsas i beställnings- och uppharullingsärenden

StäUningstoganden i beställiungs- och upphandlingsärenden kan i vissa fåll i hög grad, om inte direkt så indirekt, påverka förhåUandet mellan kommunen eUer landstinget som arbetsgivare och de anstäUcfe (x;h därför sakUgt motivera närvarorätt vid behandlingen av alfe sådana ärenden. Enligt vår mening kan närvarorätten dock i många fåU skapa sådana betänkUga jävs- och sekretessproblem, att den inte bara frän rättsUga uten även från praktiska utgångspunkter är svår att hantera.

I 7 kap. 12 § kommunaUagen föreskrivs att en nämnd är skyldig att, med iakttegande av föreskrifterna i sekretesslagen, lämna personalföre­trädama de upplysningar som behövs för deras verksamhet. I bestäU­nings- och upphandUngsärenden, där en egen utförande enhets erbju­dande skall ges en affärsmässig bedömning, eventtieUt i konkurrens med extema anbudsgivare, måste uppgiftslämnandet tiU personalföreträdama inskränkas i så hög grad att närvarorätten blir helt uttunnad.

De oförenliga dubbfe engagemangen och konsekvensema i konkur­rens- och sekretesshänseende som personalföreträdare kan hamna i genom representetion både i en nämnd som handlägger en beställning eUer en upphandUng och en annan som skall lämna ett anbud, talar enligt regeringens mening för att närvarorätten bör inskränkas i feg.

Vi anser att det finns skäl för att inskränka närvarorätten i aUa nämn­der i den mån de handlägger ärenden som rör beställningar eller upp­handling av varor och tjänster I dette ligger alla former av införskaf-fende. Med en sådan lagteknisk lösning blir reglema också neutrala gentemot olika organisationsformer som kan finnas i landets kommuner och landsting. Rätten att delte vid överläggningama i andra typer av ärenden kvarstår.

Även om närvarorätten inskränks på det sätt som vi föreslår är perso­nalen genom medbestämmandelagens föreskrifter om informations- och förhandlingsskyldighet tillförsäkrad ett inflytande och en möjlighet att argumentera för sina önskemål.

Det faktum att reglema i medbestämmandelagen om feckUg vetorätt i entreprenadärenden från och med den 1 januari 1994 är bortfegna förändrar inte vår bedömning (se prop. 1993/94:67, bet. 1993/94:AU4, rskr. 1993/94:103, SFS 1993:1498). Ändringen föranleddes bl.a. av att vetorättsreglema ansågs oförenUga med de EG-regler om offentUg upphandling som Sverige åtegit sig att tillämpa (a. prop. s. 54).

Nämnd utan egen underställd personal

I rättspraxis har festslagits att personalföreträdama har en närvarorätt

vid sammanträden i en nämnd med centrala förvalmings- och verkstäl-

Ughetsuppgifter i den omfettning som anges i 7 kap. kommunallagen (jfr

gg

Kammarrättens i Jönköping dom 1992-11-09, mål nr 1587-1992; Rege-

ringsrätten meddelade inte prövningstiUstånd, beslut 1993-06-17, mål    Prop. 1993/94:188 nr 5724-1992). Kommittén har pekat på att personalrepresentantemas närvarorätt i ett beställarorgan i en renodlad beställar- utförarorgaiu-sation med en eller flera poUtiska beställar- och utföramämnder kan iimebära olägenheter som inte var fömtsedcfe vid fegens tillkomst.

Om bestälferorganet inte förfogar över egen personal utan "hyr" eUer "köper" personal från styrelsen är det naturUgt att personalrepresentan-tema i bestäUarorganet rekryteras Mn utförarorganisationen eUer perso­nal understäUd styrelsen. Reglema medger att personalrepresentanter utses bland personer som är anstäUda inom en annan nämnds verksam­hetsområde (se 7 kap. 13 § kommunaUagen).

De problem som kommittén har pekat på torde enUgt vår bedömning kunna hanteras inom ramen för gäUande bestämmelser I och för sig innefettar bestämmelsema enligt rättspraxis ett krav på att personal­representanter skall utses i alla nämnder med förvaltnings- och verkstäl-Ughetsuppgifter och det oavsett om nämnden har understäUd personal eller inte. Frågan är dock i vilken utsträckning personalrepresentanterna i praktiken kommer att närvara vid sammanträdena med en sådan nämnd.

Personalföreträdama har inte närvarorätt i nämndema i större ut­sträckning än då det i nämnden skafl handläggas sådana ärenden som närvarorätten omfettar. Det finns därför inte någon anledning för nämn­den att kalla personalföreträdama tifl ett möte där nämnden inte kom­mer att handlägga ärenden där närvarorätt föreligger. Nämnden avgör själv under revisionsansvar om och när personalrepresentanterna skaU kallas. En utebUven kaUelse tiU ett sammanträde där närvarorätt före­ligger leder enligt enligt 7 kap. 17 § kommunaUagen inte tiU att nämn­dens beslut vid det sammanträdet blir ogiltiga.

Mot denna bakgmnd anser vi att det inte finns något behov av att ändra reglema i denna del.

67

12    Självförvaltningsorgan

Prop. 1993/94:188

Regeringens forslag: Om inte något annat följer av lag efler annan förfettning, får fuflmäktige beslute att en nämnd får uppdra åt ett självförvalmingsorgan under nämnden att helt efler delvis sköte driften av en viss konununal anläggning eUer insti­tution.

Organet skaU bestå av företrädare för nyttjama av anlägg-tungen eller institutionen och för de anstäUda där. Nyttjama skaU vara i majoritet.

Ledamötema skaU ha samma rätt tifl ekonomisk ersättning och ledighet från sina anställiungar som de kommunalt förtroen­devalda. Nämnden skall i en arbetsordning för organet feststäUa dess uppgifter, sammansätming, arbetsformer och mandattid.

Förslaget genomförs genom att 3 kap. 6 § kommunaUagen kompletteras och att sex nya paragrafer 7 kap. 18-22 §§ tes in i lagen. Dessutom görs ett förtydUgande i 2 kap. 1 § skoUagen (1985:1100).

Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén har föreslagit en särskild lag om kommu­nala självförvalmingsorgan. Kommuner och landsting ges däri en rätt att lämna över viss förvalming, verkställighet och beredning tfll användar-styrda självförvalmingsorgan. Fulhnäktige bestämmer organets uppgifter och verksamhetsformer samt festställer antalet ledamöter Ledamötema väljs tills vidare enUgt regler som feststäUs av fuUmäktige. Kommittén har också föreslagit att organet skaU tiUämpa 4 kap. 22 §, 6 kap 24-32 §§ och 10 kap. kommunallagen.

Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten tillstyrker eUer har inget att erinra mot förslaget. Flera remissinstanser anser att kravet på synnerUga skäl för återkallelse är aUtför strängt. Svenska Kommunför­bundet, Växjö kommun, Beredningen för främjande av den ideella sek­toms förnyelse och Folkrörelserådet efterlyser en modeU som gör det möjligt att skapa organ över nämndgränsema och hänvisar tiU erfaren­heter inom landsbygdsutveckUngen av hinder som kan möta medborgar­na när de viU te ett större ansvar inom områden som är tvärsektorieUa. Statens ungdomsråd menar att det är vflctigt att ungdomarna inte blir "vuxengisslan" i organen. Flera remissinstanser menar att organets rättsUga ställning måste klargöras och att det är vflctigt att organets befogenheter noga avgränsas. Den professionella kunskapen hos t.ex. skolans och förskolans personal skaU fes till vara även i organen. Den representotiva demokratin får inte urhoUcas och de poUtiska partiemas möjligheter att arbeto får inte försvåras. Några anser att nämnden själv bör kunna bestämma organets uppgifter och verksamhetsformer Riks­förbundet hem och skola ser förslaget som ett möjligt genombrott för föräldrainflytandet i skolan eftersom nuvarande samrådsformer i skolan

68

är svagt utvecklade och av många upplevs som meningslösa. Bamom-    Prop. 1993/94:188

budsmannen konstoterar att förslaget inte anger hur bam eUer ungdomar

under 18 år skaU få del i den demokratiska processen och menar att

frågan om medinflytande inte får toppas bort i diskussionen om hur man

skall stärka den lokala demokratin i Sverige. Personer under 18 år är i

princip den enda gmpp kommunmedborgare som inte har någon reefl

makt. Någon instans ifrågasätter om anstäUda måste vara med. Vissa

menar att det bör utredas om ökat bmkarinflytande kan uppnås genom

att en nämnd ges utvidgade möjligheter att delegera beslutanderätt.

Skälen för regeringens förslag

Medborgamas möjligheter att påverka kommunal verksamhet

En av principema bakom 1991 års kommunaflag är att medborgama skall garanteras goda möjligheter tiU insyn i och inflytande över den kommunala verksamheten (prop. 1990/91:117 s. 14 f.). De som direkt nyttjar kommunala tjänster, särskilt vid institutionsbundna verksamhe­ter, har ofta ett mycket stort och berättigat intresse av att kunna påverka den konkreto utformningen av dessa (a. prop. s. 19).

Medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten gör sig gällande främst genom utslaget i de allmänna valen. I den representotiva demokratins käma ligger att väljama bland de politiska partiema väljer de företrädare som skall sköto verksamheten. I de allmänna valen kan medborgama endast i stort påverka politikens innehåll under kommande mandatperiod. Valmöjligheterna är dessutom begränsade genom att endast fiillmäktigeledamötema är direktvalda. Medborgamas möjUgheter att efter personliga önskemål mer direkt i vardagen styra och påverka innehållet i och utformningen av den kommunala verksamheten är såle­des begränsade, såvida de inte deltar aktivt i de politiska partiemas arbete.

Nuvarande ordning för samråd m.m. med nyttjama

I syfte att markera behovet av närmare kontakter mellan nyttjama och den kommunala förvaltningen föreskrivs i 6 kap. 8 § kommunaUagen en skyldighet för nämndema att verka för att samråd sker med dem som umyttjar deras tjänster

Drygt hälften av landets kommuner har vidtogit åtgärder för att verka för samråd i kommunaUagens anda genom att bl.a. bilda användar-eller bmkarråd som t.ex. pensionärs-, handflcapp- eller ungdomsråd. Dessa råd fiingerar främst som ett fomm för informationsutbyte och diskussion (se SOU 1993:90 s. 304).

Nyttjama kan också ges inflytande genom den i 6 kap. 38 § kommu­

nallagen givna möjligheten att använda s.k. villkorad delegation. Nämn­

dema har rätt att i samband med delegation tifl anställd viUkora dennes

rätt att fette beslut med att nyttjama skaU ges ett visst inflytande över

beslutet. Nyttjama kan ges en rätt att lägga fram förslag, yttra sig efler

art lägga in veto mot beslutet. Syftet med bestämmelsen är att ge nytt-

o"

jama ökade möjUgheter att påverka verksamhetens uppfeggning och    Prop. 1993/94:188 resursanvändning (jfr prop. 1986/87:91 s. 22 f. och prop. 1990/91:117 s. 19).

MöjUgheten tfll vfllkorad delegation har inte använts i någon större utsträckning. Skolan är det område där det förekommer mest. Även om det är sällsynt finns det exempel på konununer som bfldat bmkarråd med vetorätt vid bamstugor, skolor och fritidshem. I dessa råd sitter föräldrar, elever och representanter både för personal, fÖrcningsUvet och för den poUtiskt ansvariga nämnden. I vissa råd är föräldrarna och elevema i majoritet. Bmkarråden behandlar bl.a. frigör om budget och resursanvändning, lokalanvändning, inköp, reparationer, utvärdering och utveckling av verksamheten, trivsel, öppettider, former för föräldra­inflytande och föräldramedverkan (se SOU 1993:90 s. 306 f).

Skolan, och då främst den obUgatoriska skolan, är det område där betydelsen av ett ökat elev- och föräldrainflytande diskuterats under längst tid. Trots att syftet varit att utveckla ett mer demokratiskt besluts­fettande i skolan, där elever och föräldrar ges större möjUgheter tifl inflytande, har förändringama inte gett dessa kategorier rätten att delto i det formefla beslutsförfårandet. Påverkan har endast kurmat ske inom ramen för olika rådgivande organ. Decenttaliseringssträvandena och utvecklingen mot ökad valfrihet inom skolan har ökat kraven på att föräldrar och elever också skaU garanteras ett ökat inflytande i skolans verksamhet. Under senare år har det allt oftere framförts krav på att det skall vara möjhgt att inrätta självstyrande skolor (jfr t.ex. bet. l988/89:UbU7 s. 29 ff., bet. 1992/93:UbUl s. 11 och bet. 1993/94:UbUl s. 35 f., 77).

Utvecklingen inom skolan har lett tifl en i förhållande tfll andra kom­munala verksamheter omfettande reglering av olflca samverkansformer. I 4 kap. 2 § skollagen (1985:1100) anges för gmndskolan att elevema skafl ha inflytande över hur deras utbildning utformas. Omfatmingen och utformningen av elevemas inflytande skafl anpassas efter deras ålder och mognad. Motsvarande bestämmelser finns i skoUagen också för övriga obligatoriska skolformer Även för gymnasieskolan anges att elevema skaU ha inflytande över utformningen av deras utbfldning (5 kap. 2 §). Ett sådant inflytande föreskrivs i skollagen också för elevema inom det offendiga skolväsendet för vuxna. I arbetsmiljöfrågor har elevema rätt att delte i skyddskonferensen - dock utan iiutiativ- och beslutanderätt.

I många skolor finns s.k. förvalmingsråd i vflka elever, föräldrar, lärare och rektor är representerade. Elevrepresentantema i förvalöiings-råden utses vanligen vid elevrådsmöten och föräldrarepresentantema via klassmöten eUer av Hem- och skolaföreningen. Förvalttiingsråden är alltid rådgivande och det är rektor som direkt på gmnd av bestämmel­sema i skoUagstiftningen eUer med stöd av delegation har den sluthga beslutanderätten. På vissa håU tiUämpas viUkorad delegation tiU rekto-rema.

SkoUconferensen är ett vflctigt organ inom gymnasieskolan för att

behandla vissa frågor som är av stor betydelse for elevema samt for

70

informationsutbyte,  samråd och diskussioner mellan rektor personal

och elever SkoUconferensen består av rektor och av lika många före-    Prop. 1993/94:188 trädare för elever som för lärare och övrig skolpersonal. EnUgt 4 kap. 8 § gymnasieförordningen (1992:394) skaU SkoUconferensen dessutom beslufe i vissa frågor i den utsträckning styrelsen för ufljfldningen be­stämmer

SkoUconferensen fanns fram tiU den 1 juU 1989 även i gmndskolan, men upphörde då att vara ett förfetmingsreglerat samverkansorgan. Formema för elevers och vårdnadshavares rätt tiU information och samråd i gmndskolan avgörs numera på lokal nivå.

Klassråden är obUgatoriska organ i gmndskolan och gymnasieskolan.

Vid de kommunala högskolorna har studenterna enUgt 12 kap. 3 § högskoleförordningen (1993:100) rätt att vara representerade i alfe beslutsorgan under den styrelse (nämnd) som behandlar ufljfldnings-frågor Studentrepresentantema utses genom val bland studentema.

Vidgade möjligheter till reell påverkan

Ett vidgat direkt medborgerUgt inflytande och ett mer aktivt deltegande i den kommunala verksamheten är en betydelsefiiU del i det fÖmyelse-arbete som pågår i den kommunala sektom och bör därför stimuleras. I medborgamas engagemang ligger en viktig drivkraft för fömyelse inom bl.a. bamomsorgen, skolan, fritidsverksamheten, äldreomsorgen och vissa delar av hälso- och sjukvården. Ett ökat inflytende ligger också helt i linje med arbetet med att skapa altemativ och större lyhördhet för medborgamas önskemål (se Ds 1991:18 s. 11).

Bmkarinflytandet har haft vissa svårigheter att få fotfäste i den kom­munala verksamheten. Skälen tiU dette kan vara flera. Ett skäl kan vara att behovet hittifls inte varit tiflräckUgt stort. Ett annat skäl kan vara att det i brist på mer precisa regler varit svårt att hitte lämpliga former för ett formaUserat samråd. Ett tredje skäl kan vara att gällande regler hindrar nyttjama från ett större inflytande än vad som är möjUgt inom ramen för vflUcorad delegation eller ett rådgivande organ. Nyttjama har inte sett det som mödan värt att engagera sig när de inte fått delte i den formella beslutsprocessen. Ett fjärde skäl kan hänföras tiU bristen på personella och ekonomiska resurser

Enligt regeringens mening är tiden nu mogen för att, på sätt som fömtskickades i förarbetena tiU kommunallagen, gå ett steg vidare när det gäller att utveckla formema för nyttjamas medverkan i kommunal verksamhet (jfr prop. 1990/91:117 s. 19).

Motiven till att ge nyttjama ett ökat inflytende är flera. Det fiämste är demokratiargumentet. Det har ett demokratiskt värde i sig att ge de närmast berörda nyttjama ett ökat inflytande över sin dagUga situation. I den allmänna samhällsutvecklingen är medbestämmande och inflytande vflctiga och angelägna frågor i sttävandena att skapa demokratiska mfl-jöer.

Också effektivitetsskäl talar för ett vidgat inflytande. Det är angeläget att ta tifl vara medborgamas sandade kunskaper och erfarenheter i den kommunala verksamheten. Genom att på ett mer direkt sätt kunna på-

verka verksamhetens innehåfl och utformning ges gcxla fömtsättningar    Prop. 1993/94:188 att skapa en behovsorienterad och kvalitetsmässigt bra verksamhet.

Delaktigheten ökar också förståelsen för att svårigheter kan vara förknippade med att driva en viss verksamhet när de personelfe och ekonomiska resursema är begränsade.

Utgångspunkter för en självförvaltningsmodell

Erferenhetema visar att det inte är helt okompUcerat att utveckfe ett ökat inflytande fÖr nyttjama. Hänsyn måste fes tifl både gmndläggande demokratiska utgångspunkter och rent praktiska svårigheter Principema om den representativa demokratin måste respekteras. En gmndläggande utgångspunkt när det gäfler att finna former för att öka nyttjamas in­flytende måste också vara de specifika lokala fömtsättningama och behoven.

Inom ramen för den kommunala organisationen bör enligt regeringens mening möjligheter ges att inrätte organ med företrädare för både nytt-jare och anstäUda, s.k. självförvalmingsorgan. I ett förste steg bör det enbart vara klart avgränsade verksamheter som skall kunna skötes av ett självförvalmingsorgan. Ansvaret för den dagliga skötseln bör komma så nära nyttjama som möjligt.

Ett självförvalmingsorgan bör ledas av personer med en vardagUg och nära anknyming till anläggningen eller institutionen, dvs. personer som nyttjar institutionen, kanske tiU och med bor där, och de som arbetar där. Meningen är att de personer som är mest berörda av en verksamhet skall ges ett större och mer reellt inflytende över hur verk­samheten bedrivs. Annars kommer verksamheten inte närmare nyttjar-na.

Nyttjama och deras företrädare

En fråga som instäUer sig är vem som i olika kommunala verksamheter skall betraktes som nyttjare. Generellt sett skulle man kunna definiera kretsen personer tifl dem som nära och personligt berörs av en kommu­nal verksamhet och som umyttjar den kontinuerUgt under en relativt lång period (jfr prop. 1986/87:91 s. 13).

I   promemorian   Vidga  bmkarinflytendet!   (Ds   1991:18)   utvecklas begreppet bmkare på följande sätt s. 39 ff.

Bmkama i bamomsorgen är egenfligen bamen vid respektive förskola och fritidshem. Här är det självfeUet föräldrama éfler vårdnadshavama som får betraktes som bmkare.

Inom skolan är det på motsvarande sätt elevema som är bmkama. Upp till en viss årskursnivå kan emellertid deras rättigheter som bmkare få utövas av föräldrar eller vårdnadshavare.

Bmkarinflytandet inom äldre- och handikappomsorgen kan om­

fette både institutionsverksamhet och öppen verksamhet. De boen­

de vid ett servicehus eUer annat institutionsboende för äldre och

handflcappade är bmkama inom dette område. De som mer eller

72

mindre kontinuerligt besöker en dagcentral utgör en annan gmpp       Prop. 1993/94:188 bmkare liksom de som erhåUer hemtjänst.

Inom hälso- och sjukvården är det fiamför aUt patienter inom långtidssjukvården och vid psykfetriska kliniker som feUer under begreppet bmkare. Det torde knappast vara meningsfiiUt att tiU kategorin räkna patienter med mer kortvarig behandling eUer patienter som mer tiUfälUgt besöker öppna vårdformer som vård-eller hälsocentraler Undanteg från denna huvudregel bör göras för mödra- och bamhälsovården.

Omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda bedrivs i aUt mer öppna former En övergång har vad gäUer boendet skett från institutioner tiU i förste hand mindre bostedsgmpper En stor gmpp av omsorgstegare finner sin dagUga sysselsätming på en dagcen­tral. I den verksamheten och i boendet är begreppet bmkare tfl-lämpbart.

Fritidsområdet är den minst reglerade verksamheten och är sam­tidigt tämhgen heterogent. Verksamheten är dessutom nästan ute­slutande öppen tifl sin natur Bmkare är de som kontinuerUgt besöker en fritidsgård eller de som på samma sätt regelbundet utnyttjar en fritids- efler idrottsanläggning för egen aktivitet.

När antelet nyttjare är mycket begränsat kan det vara möjligt att iåte alla sitte med i ledningen för ett självförvalmingsorgan. I praktiken är dock antalet nyttjare och anställda ofta så stort att det måste utses före­trädare för dem. Nyttjama bör ha en stor frihet att lokalt välja vem eUer viUca som skafl representera dem i självfÖrvalmingsorganet.

När det gäller bamomsorgen och de lägre skolstadiema torde för­äldrama respektive föräldrama och elevema tillsammans vara naturUga företrädare för elevema i ett självförvaltningsorgan. På vissa håU finns aktiva föräldraföreningar vid daghem eller i skolor som också kan företräda elevema och föräldrama i sådana organ. I de högre skolsta­diema minskar föräldrarnas betydelse som företrädare för elevema i takt med att elevemas mognadsgrad och erferenheter ökar. Som både Barnombudsmannen och Statens Ungdomsråd påpekat i sina remissvar finns det anledning att betona vflcten av att bamen i takt med stigande ålder och mognad på alla stadier ges en möjlighet att vara med och själva framföra sina egna önskemål och synpunkter på den verksamhet i vilken de befinner sig.

Inom äldreomsorgen, vissa delar av sjukvården och särskoloma är det inte givet vem som skall kunna företräda nyttjama. I vissa fåU kan företrädama väljas bland de boende eUer inskrivna vid institutionen. I andra fåll kan det på gmnd av sjukdom, ålderssvaghet, funktionshinder och Iflcnande förhåUanden finnas faktiska hinder mot en sådan ordning. I dessa fåU bör en reglering inte hindra att föräldrar, släktingar eUer andra anhöriga eller föreningsrepresentanter (t.ex. anhörig- eller pen­sionärsföreningar) väljs in i organet som företrädare för nyttjama när det bedöms lämpligt och så länge dessa har en nära knytning tiU och insflct om hur anläggiungen eller institutionen drivs.

Uppgifter - ansvar

Som vi har firamhåflit i det föregående bör det vara klart avgränsade

3

verksamhetsområden som skafl kunna skötas av ett självförvaldiings-    Prop. 1993/94:188 organ. Det bör också vara fråga om uppgifter som har direkt betydelse för nyttjama och de anstäUda i denna deras egenskap. En lämpUg av-gränsrung är med dessa utgångspunkter att sköta driften av den cfegUga verksamheten vid en institution eUer anläggning.

Tifl driften hör att bestämma över de praktiska syssloma vid institu­tionen eUer anläggningen. Det rör sådant som mathållning, lokalskötsel inklusive löpande reparationer och underhåfl, lokalanvändning, öppetti­der, löpande inköp och andra typiskt sett vardagsnära frågor Hit hör också art inom en given budget bestämma vilka åtgärder som skaU vidtas när det gäUer den inre och yttre närmfljön i skolan, på servicehu­set efler på fritidsgården.

Det kan inte i något fåfl bU aktueUt att tiU ett självförvalbiingsorgan lämna över uppgifter som erfligt särskilda regler skall skötos i viss ordning. Inom skolans område t.ex. är många uppgifter förfettnings-reglerade och uttryckligen förbehåflna styrelsen för utbfldningen efler rektor. Detta är en så vflctig begränsning att den bör framgå direkt av lagstiftningen. Det kan lämpligen ske genom ett tillägg i 2 kap. 1 § skollagen. I sammanhanget bör erinras om att regeringen har riksdagens uppdrag att närmare överväga förändringar i skollagstiftningen i syfte att öka elevers och föräldrars inflytande i skolan (se bet. l993/94:UbUl s. 35 f, rskr. 1993/94:82).

Den dagUga verksamheten vid en anläggning eller en institution innefettar vanUgen inte bara ett faktiskt handlande utan även en rad ställningstaganden som i dagligt tal kallas för beslut. Det kan t.ex. gäUa beslut om inköp av leksaker till ett daghem, utsmyckningen av en lokal. Dessa utgör inga förvalmingsrättsliga beslut i den meningen att de kan överklagas. Sådana beslut som har ett nära samband med den praktiska delen av verksamheten och som närmast är av verkställighetskaraktär bör därför kunna överlåtas tiU ett självförvalmingsorgan.

Däremot bör inte forvaltrungsuppgifter som innefettar myndighets­utövning kunna överlåtas på organet. Oftest ingår sådana uppgifter i s.k. individärenden i vilka det normalt sett inte finns något gemensamt nyttjarintresse.

Kommunen eller landstinget har kvar huvudmannaskapet och ansvaret för den verksamhet som bedrivs av ett självförvalmingsorgan, dvs. har kvar det ytterste poUtiska ansvaret för verksamheten. Under fuUmäktige är det nämnden som svarar för att verksamheten bedrivs inom de fest-stallda ramarna och rikflinjema. Det är mot denna bakgmnd som nämn­den har att bedöma om det i praktiken firms fömtsätmingar för att få tiU stånd den medverkan i ett självförvalmingsorgan som krävs av nyttjama och de anstäUda med avseende på arbetsinsatser och ansvarstegande. Ett självförvaltningsorgan bör med dessa utgångspunkter endast vara ett organ under nämnden som sköter uppgifter som rör driften av en an­läggning eller en institution.

Nämnden har det ytterste ansvaret för att bestämma de ekonomiska

ramarna for organets verksamhet och att klart uttala vilka uppgifter som

organet skall sköte och i viUca fåU nämnden förbehåller sig rätten att

74

godkänna vissa vflctigare beslut som organet fetter Det kan t.ex. gäUa

ekonomiska åteganden av mer långsflctig karaktär. En nämnd får inte    Prop. 1993/94:188 lyfta över frågor på andra i den utsträckningen och på det sätt att den avhänder sig ledningen av cx;h ansvaret för verksamheten. I försto hand skafl sådana uppgifter läggas över som huvudsakUgen är av gemensamt intresse för nyttjama.

Det är nämnden som drar gränsen meUan poUtiska beslut och beslut av verkstälUghetskaraktär, dvs. vad som är nämndpoUtikemas ansvar och vad som kan läggas över på en institution eUer en aiJäggning. Det bör därför ankomma på nämnden att i en arbetsordning lägga fest vad som närmare skaU gäUa meUan nämnden och organet. Utgångspunkten för dette bör vara att arbetet i organet leds på ett sådant sätt att nämn­den får den information den behöver för att kunna kontroUera verksam­heten. Arbetsordningen blir härigenom dels ett instmment fÖr nämnden själv att använda i sin stynung av självförvaltningsorganet, dels ett underlag för organets eget löpande arbete.

Ett kommunalt organ inom nämndens verksamhetsområde

Regeringens förslag innebär aUtså att ett självförvaltningsorgan blir ett särskilt kommunalt organ under en nämnd inom dess verksamhetsom­råde. Organet är således formeflt inte en egen myndighet utan en del av nämnden. Fömtom att vara "förvaltere" av en anläggning eller en in­stitution finns det stora möjUgheter att ge organet en rofl som bered­ningslänk i UtveckUngen av nämndens egen beslutsprocess. Som för­valtare kommer organet att sitte inne med värdefuU kunskap om sin verksamhet.

Ledamötema i ett självförvaltningsorgan blir inte förtroendevalda i kommunaUagens mening (jfr 4 kap. I § kommunallagen). De har såle­des inget eget revisionsansvar. Det är nämnden som har revisionsansva­ret och det ansvar som i övrigt vilar på kommunen eller landstinget gentemot andra utomstående eller nyttjama. I forhållandet mellan nämn­den och ledamötema i organet gäfler allmänna skadestånds- och straff­rättsliga regler

I organet skall det bara finnas företrädare för nyttjama och de an-staUda. Den poUtiska stymingen av verksamheten får ske i nänmden. Med en sådan ordning renodlas organets rofl och den representotiva demokratin begränsas inte.

Eftersom nämnden har bl.a. revisionsansvaret för det som sker inom nämndens verksamhetsområde, skafl nämnden också ha rätten att for­mellt utse och återkafla uppdragen för ledamötema och ersättama i organet. Nämnden åläggs härigenom det formefla ansvaret för att orga­net får en sådan sammansätming att det kan sköta de tifldelade uppgif­tema på ett tiflfredsstäflande sätt. Organets åldersmässiga sanunansätt-ning måste anpassas efter driftfrågomas karaktär. Detta mot bakgmnd av att det inte kan anses försvarUgt att unga och omyndiga personer får bära ett ansvar som kan täiflcas innefetta bl.a. ett skadeståndsansvar.

75

För att ö7gga långsUctigheten i arbetet inom ett självförvalttungsorgan    Prop. 1993/94:188 bör nämndens möjligheter att återkaUa organets uppdrag eUer enskflcfe ledamöters uppdrag bara få ske, om det finns särskflcfe skäl för det.

För att underlätta rekryteringen tifl organen bör de ledamöter som företräder nyttjama ha rätt tifl samma ekonomiska ersätming och rätt tifl ledighet från sma anställningar som de förtroendevalda i kommunen eUer landstinget. Det kan leda tiU ökade kostnader för kommunema ckU landstinget. Inrättandet av självförvaltningsorgan är emeUertid frivilUgt. Vid beslut om att inrätta sådana organ får därför kosmadema vägas mot de effektivitets- och kvaUtetsvinster som kan uppnås.

Ett organ - flera verksamheter

Beredningen för främjande av den ideella sektoms fömyelse, Folkrörel­serådet, Svenska Kommunförbundet och Växjö kommun har i sina re­missvar efterlyst en möjlighet för flera nämnder att till ett och samma självförvalmingsorgan överlåta verksamhet vid en anläggning där det under samma tak bedrivs verksamheter som ligger inom flera nämnders ansvarsområden. Det kan röra sig om t. ex. bamomsorg, skolverksam­het och äldrevård. På landsbygden förekommer i viss utsträckning denna typ av sanflokalisering.

Det finns i dag olflca sätt att inom kommunens eller landstingets organisation samordna flera nämnders verksamhetsområden.

Den mcxlefl för självförvalming som vi föreslår utgår från att ett självförvalmingsorgan organisatoriskt och ansvarsmässigt alltid skafl Ugga under en enda nämnd. Det innebär att självfÖrvalmingsorganet inte kan ha flera nämnder som huvudman. Dette hindrar inte att en nämnd som inrättat ett självförvaltningsorgan vid en anläggning med samlokaU-serad verksamhet skulle kunna komma överens med en annan nämnd om att organet också skafl sköta vissa av den nämndens driftuppgifter vid anläggningen.

Självförvalmingsorganen får ses som en form av institutionaUserat samarbete och ansvarstagande. Inom ramen för ett fortsatt lokalt ut-veckUngsarbete kan nya former för nämndövergripande samarbete prövas där såväl nyttjama som de anställda får ett ökat ansvar.

Lflca väl som det är möjligt att inrätta en nämnd med ansvar för aU verksamhet i en geografisk del av kommunen (kommundelsnämnd) är det möjligt att inrätta en särskfld nämnd med ansvar för en anläggning efler en institution (institutionsstyrelse). En sådan styrelse övertar då ansvaret från de tidigare ansvariga nämndema i den utsträckning som fullmäktige bestämmer Om fullmäktige är enig kan i nämnden i stäUet för politiker nyttjare och anstäUda väljas in. Eftersom en sådan styrelse är en nämnd kan den också handha myndighetsutövning. KommunaUa­gen medger också att en nämnd organisatoriskt läggs under en annan nämnd (2 kap. 4 §). En sådan modeU ger en huvudnämnd styrbefogen­heter som annars inte finns nämnder emellan.

En annan möjlighet är att driften av arfläggningen eller institutionen läggs ut på entreprenad tiU t.ex. en förening. Olflca nämnder kan sluta

avtal med en och samma entreprenör om att driva en anläggning eUer Prop. 1993/94:188 en institution. I detta fåU behåller kommunen eller landstinget huvud­mannaskapet och det ansvar för verksamheten som följer med dette. Entreprenadavtalet får då samma funktion som arbetsordningen för ett självförvaltningsorgan. Det finns också vissa möjUgheter att vid entre­prenader late kommunen eUer landstinget behålla arbetsgivaransvaret för personalen.

Regeringen har för avsikt att noga följa utvecklingen av nya sam­verkansformer och tfllämpningen av de föreslagna reglema om självför­valmingsorgan och vid behov te nya irutiativ.

77

13    Kommunala avgifter

13.1 Regler om kommunala avgifter

Prop. 1993/94:188

Regeringens forslag: En gmndläggande regel om rätt fÖr kommuner och landsting att te ut avgifter för tjänster och nyttigheter tes in i kommunaflagen.

För tjänster och nyttigheter som konununer cx;h landsting är skyldiga att tfllhandahåfla får de ta ut avgifter bara om det är särskflt föreskrivet.

Avgiftsgruppens förslag (Ds C 1993:16): Överensstämmer i huvud­sak med regeringens. Förslaget avviker lagtekniskt i ett par avseenden.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget. Många betonar vflcten av att den kommunala avgiftsmakten kommer tifl uttryck i kommunaflagen, bl.a. med hänsyn tifl avgiftemas stora ekono­miska betydelse. Också demokratiaspekter anförs som skäl för en lag­reglering av kommunemas och landstingens rätt att ta ut avgifter

Enligt Stockholms kommun bör möjUghetema att införa en s.k. om­vänd presumtion för kommunemas avgiftsmakt övervägas. En sådan skulle innebära att kommunema får rätt att ta ut avgifter inom special­reglerad verksamhet, om inte denna rätt uttryckligen har begränsats. Därmed skuUe det ankomma på lagstiftaren att precisera bestämmelser i speciallagstiftningen för att begränsa rätten att ta ut avgifter för kom­muner och landsting.

Skälen för regeringens förslag: Kommunemas och landstingens rätt att ta ut avgifter är ett vflctigt inslag i den kommunala självstyrelsen. I 1977 års konununallag ansågs avgiftsrätten framgå indirekt genom att det föreskrevs att kommunemas och landstingens medelsbehov skuUe täckas med skatt i den mån det ej fylldes på annat sätt (4 kap. 2 §).

Denna bestämmelse utmönstrades vid tillkomsten av den nya kommu­naUagen. Den ansågs onödig eftersom lagen innehöU en hänvisning tiU regeringsformens bestämmelse om kommunemas och landstingens rätt att för skötsehi av sina uppgifter fe ut skatt (prop. 1990/91:117 s. 111-112).

Den kommunala avgiftsmakten följer numera endast av kommunemas allmänna kompetens i 2 kap. 1 § kommunallagen, som i sin tur gmndar sig på I kap. 1 § och 8 kap. 5 § regeringsformen. I ett antal speciaUa-gar finns däremot uttryckUga bestämmelser som ger kommuner och landsting rätt att ta ut avgifter

Kommunemas och landstingens rätt att ta ut avgifter är otvivelaktigt en så gmndläggande och vflctig fömtsättning för kommunal verksamhet att den bör framgå av kommunallagen. Härför talar också att ett av syftena med den nya kommunaflagen har varit att den skafl ge bättre överblick över vad kommuner och landsting får göra och att viktiga

78

principer för den kommunafe kompetensen bör kunna utläsas ur fegen    Prop. 1993/94:188 (prop. 1990/91:117 s. 26-28).

Regeringen instämmer således i avgiftsgmppens försfeg att en be­stämmelse om den kommunala avgiftsmakten tas in i kommunaflagen.

Däremot behöver det erfligt vår mening inte särskflt anges att avgifter får tas ut "om inte medelsbehovet täcks med skatt". Rätten att te ut skatt är ändå den primära finansieringskäflan och dess centiafe betydelse framgår både av 1 kap. 7 § regeringsformen och 2 kap. 4 § kommunal­lagen.

Med stöd av den föreslagna lagbestämmelsen kan kommuner (Kh landsting te ut avgifter inom hefe den kommunaflagsreglerade sektom. Det enda kravet är att kommunen efler landstinget tillhandahåUer en tjänst efler nyttighet som motprestetion. Det ligger i sakens natur att denna prestetion måste vara individuaUserad i någon mån. Därför går det normalt sett inte att avgiftsbelägga tjänster som är till för kommun­medlemmama i allmänhet. Det är en annan sak att kommuner och landsting inom ramen för t.ex. större affärsuppgörelser bör kunna be­tinga sig motprestetioner som kan ha mera allmännyttig karaktär. Då skaU det emellertid vara fråga om ett skäUgt vederlag för kommunens eller landstingets prestetion.

En fråga är om avgiftsutteg kräver stöd i en av fullmäktige antegen taxa. Stetens va-nämnd har i sitt remissyttrande föreslagit att detta särskflt skulle uttryckas i lagen. Enligt vår mening bör det normala vara att avgiftema eller åttninstone gmndema för avgiftssätmingen skaU framgå av en av fiillmäktige antegen taxa. Beslut om avgifter kan dock också fettas i enskilda fefl, t.ex. som kommunemas ställningstagande i ett civflrättsligt bindande avtal eUer på annat sätt.

Fullmäktige kan i viss mån delegera rätten att beslute om avgifter tiU nämndema. Det gäller främst avgifter som saknar egentUg kommunal-ekonorrusk betydelse och inte heUer är av principieU vflct. För dette krävs ett bemyndigande i någon form. Fullmäktige kan genom att ante riktUnjer för avgiftsuttegen i större utsträckning överlåte på en nämnd att bestämma avgiftema (se prop. 1990/91:118 s. 49 och 158 f. samt bet. 1990/91 :KU38 s. 37 f.). Nämndema har dämtöver en viss "avgifts-rätt" inom ramen för sin förvaltning - det kan gälla beslut om hyror och arrenden inom festighetsförvalmingen eller prissätming på t.ex. kommu­nala ungdomscaféer, kiosker efler tvätteriinrätmingar.

Avgiftsmakten inom specialreglerad verksamhet

Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen ankommer det på riksdagen att ge­nom lag beslute bl.a. om vad som bmkar benämnas tvångsmässiga efler betungande offentligrättsliga avgifter. Härmed avses bl.a. avgifter som den enskilde rättsligt kan tvingas att betala, vare sig han vifl te emot prestationen efler inte, t.ex. gatukosmadsersätmingar, va-anläggningsav­gifter, somingsavgifter och renhållningsavgifter Hit hör också avgifter som den enskilde fektiskt är tvungen att betala for att komma i åtnjutan­de av viss förmån efler prestation, såsom bygglovavgifter eUer ansök-

ningsavgifter enUgt hälsoskyddslagen. Som regel rör det sig här om    Prop. 1993/94:188 ersätmingar för prestationer som kommunen å sin sicfe också är skyldig att tiUhandahåfla. Normgivningsmakten i fråga om denna typ av avgifter kan genom lag eUer annat bemyndigande delegeras direkt tiiU kommu­nema enhgt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen.

EnUgt 8 kap. 5 § regeringsformen skaU kommunemas åUgganden och befogenheter bestämmas i lag. Detta får betydelse för kommunemas rätt att ta ut avgifter som ersättrung för sådana prestationer som den enskfl­de frivilUgt tar i anspråk men som kommunen eUer landstinget är skyl­dig att tillhandahålfe, s.k. icke tvångsmässiga efler icke betungande offentligrättsliga avgifter (jfr. prop. 1973:90 s. 305). Rätten att ta ut avgifter inom sådana verksamheter måste ha särskflt stöd i lag. Som exempel på denna typ av avgifter bmkar nämnas avgifter för scKiala tjänster och för sjukvård.

Den allmäima kompetensregehi i 2 kap. 1 § kommunaUagen är aUtså inte tillräckUg för att ge kommuner eUer landsting rätt att fa ut avgifter för prestationer som de är skyldiga att utföra, s.k. obligatorisk verksam­het, vare sig det är fråga om betungande eUer icke-betungande offent-UgrättsUga avgifter

FriviUiga uppgifter som tillhandahålls inom ramen fÖr en obUgatorisk verksamhet bör omfetfes av samma regler som övrig frivillig verksam­het. Det kan gälla tjänster som tillhandahålls inom skolan och som inte kan sägas ingå i eller utgöra en del av den obUgatoriska uppgiften -t.ex. skolmåltider. För sådana tjänster eller nyttigheter krävs sålunda inte särskflt bemyndigande för att kommuner och landsting skaU ha rätt att ta ut avgifter, även om tjänsten eller nyttigheten tillhandahåUs i ansluming tifl en obligatorisk verksamhet.

Stockholms kommun har framfört att det borde övervägas om inte kommunema istäUet skulle kunna få rätt att ta ut avgifter inom special­reglerad verksamhet så länge inte annat särskilt föreskrivits. Motsvaran­de tankegångar har tidigare framförts i Stat-kommunberedningens del­betänkande Avgifter inom kommunal verksamhet (Ds 1984:6 s. 142-145).

Enhgt vår uppfetming är det allmänt sett rimUgt att utgå från att prestationer som obligatoriskt ålagts kommuner cx:h landsting skaU utföras utan kosmad om inte annat angetts. I annat fåU skuUe syftet med den obligatoriska verksamheten kunna förfelas. Är det på något område önskvärt med utökade möjUgheter tiU avgiftsfinansiering, får frågan prövas inom ramen for respektive speciaUag.

80

13.2 Självkostnadsprincipen

Prop. 1993/94:188

Regeringens förslag: Självkosmadsprincipen skrivs in i kom­munaUagen genom en regel om att kommuner (Kh landsting inte får te ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderite för de tjänster eUer nyttigheter som kommunen eUer landstinget tiU-handahåller

Avgiftsgruppens förslag (Ds C 1993:16): Överensstämmer i huvud­sak med regeringens förslag. Den fegtekniska lösningen är dock delvis annorlunda.

Remissinstanserna: De flesta remissinstansema tiUstyrker att själv­kosmadsprincipen skrivs in i kommunaUagen. Ett par renussinstanser påpekar att varken nuvarande självkosmadsprincip eUer den av avgifts­gmppen föreslagna modifierade självkostnadsprincipen ger incitament för att pressa kosmadema. Det har även anförts att självkosmadsprin­cipen inte garanterar en skälig prissättning.

Skälen för regeringens förslag: Ett av de vflctigaste medlen för att åstadkonuna ökad effektivitet i resursanvändningen inom den offentUga sektom är att öka inslaget av konkurrens. En allmän tendens under senare år har också varit att delar av kommunemas och landstingens verksamheter har kommit att utsättas för konkurrens.

I de fåfl där det finns en ftingerande marknad eller kan åstadkommas i förhållande tifl konsumentema saknas enUgt vår mening bärande motiv för att särskflt reglera hur avgiftema i kommunal verksamhet får sättes. Marknaden jämte förekommande privaträttsUga regler bör därvid utgöra ett tillräckUgt skydd för kommunmedlemmama.

Till övervägande del har dock kommunemas och landstingens verk­samhet monopoUcaraktär i förhåUande tiU konsumentema - antingen i form av myndighetsutövning, rättsUga monopol eUer naturUga monopol - där någon egentiig marknadsprissätming inte förekommer En viss reglering av avgiftssätmingen är därför nödvändig for att skydcfe kom­munmedlemmama mot risken för monopolprissättning.

Av hävd gäUer självkosmadsprincipen som gräns för det avgiftsuttag som får förekomma i en kommunal verksamhet.

EnUgt vår mening har självkosmadsprincipen en sådan betydelse att den bör lagfästas. Vi föreslår därför att självkostnadsprincipen som huvudregel för avgiftssättningen inom kommunal verksamhet skrivs in i kommunallagen. Innebörden bör vara att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kosttiadema för de tjänster eUer nyttigheter som konununen eUer landstinget tillhandahåUer Denna innebörd av självkosmadsprincipen återspeglar i huvudsak det gäUande rättsläget.

Vi viU betona att självkosmadsprincipen inte utgör något hinder mot att kommunal verksamhet effektiviseras. Det ligger tvärtom helt i linje med självkosmadsprincipens syfte att endast verkligt motiverade kost­nader får läggas tiU gmnd för avgiftsuttaget.

81

6 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188

Prop. 1993/94:188

Självkostnadsprincipens tillämpnin gsområde

Självkosmadsprincipen gäfler som huvudregel för aU verksamhet som kommuner och landsting bedriver vare sig det är fråga om frivflUg efler specialreglerad verksamhet. Vårt forslag att lagfästa självkostnadsprin­cipen innebär ingen förändring härvidlag.

Med begreppet avgift avses i första hand en ekonomisk ersättning som en kommun efler ett landsting tar ut for tjänster efler nyttigheter av allmännyttig karaktär som huvudsakUgen tiflhandahåfls kommunens egna medlemmar som koUektiv. Även om någon enkel gränsdragning i fråga om självkostnadsprincipens tiflämpningsområde inte kan göras med stöd av denna distirflction följer ändå motsatsvis att självkostnads­principen inte är tillämpUg på t.ex. enskilda affärsuppgörelser av kom-mersiefl karaktär.

Om det inte finns några bestämmelser om gmndema för avgiftssätt-ningen i en speciaUag gäUer den allmänna självkosmadsprincipen i kommunaUagen, vilket är fellet bl.a. i fråga om avgiftsuttag för brand­syn och sotning, för tiUstånd tifl automatspel, fÖr kopior av allmänna handlingar samt för tfllstånd enligt hälsoskyddslagen.

Finns det särskflda bestämmelser i speciallagstiftningen som begrän­sar avgiftsuttaget för viss verksamhet gäfler däremot de reglema istäflet för den aUmänna självkosmadsprincipen.

I flera fefl finns bestämmelser i speciallagstiftningen som begränsar avgiftsuttaget just tifl självkosmaden, t.ex. ifråga om bygglovavgifter, gatukosmadsersättningar, va-avgifter, renhållningsavgifter, torghandels­avgifter, avgifter för flyttning av fordon och avgifter för sociafe tjänster Det anses aflmänt, bl.a. mot bakgmnd av motivuttalanden tiU olika lagar, att dessa bestämmelser ger uttryck för en och samma själv­kosmadsprincip, även om den lagtekniska utformningen kan variera (se t.ex. prop. 1970:118 s. 104 och prop. 1979/80:1 s. 547).

I några fåU finns i speciaUagstiftningen särskilda beräkningsregler för avgiftsuttaget, som innebär att någon dukt anknyming tifl självkost­naden inte är möjUg. Som exempel vifl vi nämna torghandelsavgifter, parkeringsavgifter, avgifter för underårigs vård i annat hem, tomträtts-avgäld samt ersätmingar som tas ut i samband med kommunal tjänste­export.

Självkosmadsprincipen bör som huvudregel gäfla oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi efler genom anlitande av utomstående entreprenörer I de feU kommunen eUer landstinget utför en uppgift genom egna företag eUer genom att anUta utomstående entreprenörer behöver emeUertid tillämpningen av självkosmadsprincipen i det enskfl­da fellet regleras i avtal, bolagsordningar eller andra Iflcnande rättsUga dokument.

Undantag från självkostrmdsprincipen

Erfligt gällande rätt finns vissa undantag från självkostnadsprincipen.

g2

Det anses således att kommunemas och landstingens medelsförvalt­ning inte omfetfes av självkosttiadsprincipen. För detta finns det stöd i 8 kap. 2 § kommunallagen, som innebär att kommuner och landsting skaU förvalte sina medel på ett sådant sätt att krav på en god avkasttung och betryggande säkerhet kan tiUgodoses.

Den allmänna uppfettningen såväl i doktrin som i tidigare utredningar synes vara att inte heUer kommunal festighetsfÖrvaltning omfettas av självkosmadsprincipen. EnUgt avgiftsgmppen innefettar begreppet fes­tighetsfÖrvaltning såväl överlåtelse som upplåtelse av fest egendom (Ds 1993:16 s. 47). I dette Ugger enUgt vår mening också att de allmäimytti-ga bostedsföretagen inte omfetfes av självkosmadsprincipen.

Det är oklart humvida självkostnadsprincipen i 

Det ligger enligt vår bedömning väl i linje med kraven på en g(xl ekonomisk hushålhiing enUgt 8 kap. 1 § kommunaUagen att kommuner och landsting får tillgcxlogöra sig det fiiUa värdet av sin egendom, även om intäktema därigenom kommer att överstiga självkosmadema. När det gäller överlåtelse eller upplåtelse av egendom är det också mera sällan som kommuner eller landsting har en sådan städning att de som t.ex. förvärvar egendom från kommunen behöver något särskflt skydd för risken mot monopolprissättning.

Vi ansluter oss därför till avgiftsgmppens bedömning att självkost­nadsprincipen inte bör vara tfllämplig i fråga om förvalming av kommu­nal egendom - vartifl kan räknas både upplåtelse och överlåtelse av fest och lös egendom. Dette behöver dock inte uttryckas särskflt i lagen.

Det råder osäkerhet om i vilken utsträckning självkostnadsprincipen är tillämpUg i de fåU en kommun eUer ett landsting tiUhandahåUer prestationer pä en konkurrensutsatt marknad. Frågan har diskuterats såväl i tidigare utredningar (Ds C 1984:6 s. 84-86 och Ds C 1987:5 s. 59-62) som i den juridiska doktrinen (bl.a.[REDACTED_EFTERNAMN] - Kommunafe befogenheter 3 uppl. s. 94-95 och[REDACTED_EFTERNAMN] i FT 1986 s. 81 ff.).

I och för sig saknas det enligt vår mening skäl för att upprätthåUa självkosmadsprincipen i de fåll medborgama har tfllgång tiU flera andra producenter eUer leverantörer Medborgama behöver då inget skydd mot monopolprissättning, utan deras intressen tfllgodoses genom den befindiga konkurrensen och allmänna privaträttsliga regler

Trots dette anser vi inte att det bör göras ett generellt undantag från självkosmadsprincipen fÖr verksamhet som är konkurrensutsatt. Dette skulle etfligt vår menmg ge felaktiga signaler till kommuner och lands­ting. Utgångspunkten för den kommunala verksamheten är att den skaU vara av allmännyttig karaktär och det råder härvid ett principieUt förbud mot s.k. spekulativ verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs med vinstsyfte. Även i de fåU kommuner och landsting är behöriga att be­driva näringsverksamhet gäller enUgt 2 kap. 8 § kommunaUagen att verksamheten skaU bedrivas utan vinstsyfte.

Prop. 1993/94:188

83

Som gmndregel anser regeringen därför att självkosmadsprincipen Prop. 1993/94:188 också bör omfette konkurrensutsatt verksamhet, om inte annat är sär­skflt föreskrivet efler accepterat enhgt rättspraxis. Vi viU understryka vflcten av att kommunema inte förhindras att erbjuda tjänster tifl mark­nadsbestämda priser inom verksamheter som anknyter tifl kompetensen-Ug verksamhet, t.ex. inom energiområdet.

Konkurrensaspekten kan emeUertid inom vissa områden motivera särskflda regler om gmndema för avgiftsutfaget. Så är fåflet t.ex. erfligt lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport, vari föreskrivs att kom­muner och landsting skafl te ut ersättning för sirm tjänster på affärs­mässiga gmnder Regeringen har vidare i propositionen (1993/94:162) Handel med el i konkurrens bl.a. föreslagit att självkostnadsprincipen inte skafl gäfla kommunala elverk som bedrivs i bofegsform, utan att prissätmingen hos sådana fÖreteg i stället skafl ske på affärsmässiga gmnder

Regeringen anser att frågan om annan reglering än särskflt aktueU i fell då såväl kommunala som andra prcxlucenter konkurrerar med varan­dra. Strävan i sådana situationer bör vara att reglera alla producenter lflca.

Självkostnadsprincipens innebörd

En vflctig utgångspunkt är att självkosmadsprincipen redan i nuvarande rättspraxis syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Rege­ringens förslag att lagfäste självkosmadsprincipen innebär ingen för­ändring av dette.

Kosmadema i det enskilda fåflet har således inte någon betydelse för tillämpningen av självkosmadsprincipen, om inte lagstöd finns för något annat (jfr 2 § andra stycket lagen [1957:259] om rätt för kommun att te ut avgift för vissa upplåtelser av offentUg plats, m.m. där som gmnd för avgiftsutteget bl.a. anges kosmadema för "upplåtelsen"). Inte heUer får kosmadema för flera verksamheter läggas till gmnd för självkost-nadsberäkningen.

Omständigheter som kan ha betydelse för avgränsningen av vad som i självkosmadshänseende är en verksamhet är bl.a. i vad mån verksam­heten omfettas av särskilt lagstiftning, om den riktar sig tifl olika kate­gorier av kommunmedlemmar, om avgiftema bestäms kommunövergri-pande - vilket bör vara huvudregeln - eller på annat sätt samt vilket organisatoriskt och driftsmässigt samband som råder mellan olika upp­gifter.

I speciallagstiftningen finns ibland vägledning om hur avgränsningen mellan olflca verksamheter eller åtgärder skall ske i självkosmadshänse­ende. Enligt 11 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10) får avgiftema högst motsvara kommunens genomsnittUga kosmad för åtgärdema. Härmed åsyftas att varje huvudsakUg åtgärd - ärenden om lov och förhandsbesked samt andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarte, rimingsgranskning, besUcming m.m. - skaU ses för sig. I 16 § renhåUningslagen (1979:596) stadgas å andra sidan uttryckU­gen att självkosmadsprincipen skall beräknas för hela renhållningsverk-

samheten. Detsamma får som regel anses gälfe inom va-verksamheten,    Prop. 1993/94:188 även om den omfettar flera geografiskt avskflda områden. Omständig­heter som därvid har tfllmätts stor betydelse är om de oUka va-verken ur ekonomisk och organisatorisk synpunkt är att betrakta som en enhet (prop. 1970:118 s. 107 och NJA fl s. 640 O).

Rent aUmänt kan sägas att i princip samtUga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk syn­punkt bör kunna läggas tiU gmnd for självkosmadsberäkningen. Alfe relevanta direkta och indirekta kosmader som verksamheten ger upphov tiU skaU ingå i en självkosmadsberäkning. Utöver extenu kosmader och intäkter är det självklart att även ta med aUa relevante intema eUer kalkylerade poster. Exempel på direkte kosmader är personal- och personalomkosmader (pensionskosmader), material, tjänster, försäk­ringar m.m. Exempel på indirekte kosmader är lokaUcosmader, kapital-kosmader och administrationskosmader Verksamhetens eventueUa andel av kommunens centrala service- och administrationskosmader skaU även räknas med.

Beroende av hur olflca verksamheter är organiserade varierar det ftln fåll till fåU viUca kosmader som är extema eller intema eUer om de kan betraktes som direkte eller indirekte.

Det är också naturligt att investeringar som görs i syfte att verksam­heten skall uppfylla olflca miljöpoUtiska krav får ingå i avgiftsunderfe-get. Denna tillämpning gäller i viss utsträckning redan i dag. Ett exem­pel är att sjöresteurering kan innefettes i va-verkens taxefinansierade verksamhet om den syftar till att ge en god vattenkvalitet. I armat sam­manhang får övervägas i vilken utsträckning miljöpolitiska hänsyn kan komma att kräva förändringar i fråga om vad som får ingå i avgifts­underlaget.

Vad som nu har sagts om självkostnadsprincipen innebär inget ändrat synsätt i fråga om s.k. "främmande kosmader", dvs. kosmader som inte har något normalt samband med verksamheten. Ett exempel är att el­verksrörelsen inte bör påforas kosmader för gatu- och vägbelysning.

I den mån kommunen själv nyttjar verksamheten efler tar dess tjäns­ter i anspråk måste detta beaktas. Värdet av sådana tjänster får inte ligga till gmnd fÖr avgiftsuttaget från övriga bmkare eller konsumenter utan kommunen bör själv stå för kostnaden, t.ex. genom intemdebite-ring.

Att kapitalkostnader ingår i självkosmadema för en verksamhet i

viUcen kommunen tar ut avgifter får numera betraktas som en självklar­

het. Kapitalkosmadema består av avskrivningar på tillgångar och av

ränta. Beräkningen av kapitalkosmadema kan dock vålla svårigheter och

har varit föremål för flera uppmärksammade rättsfåfl under 1980-talet.

Enligt vår mening får metcxlema för att beräkna kapitalkosmadema i

första hand utvecklas vidare i den praktiska verksamheten. Vi vfll emel­

lertid peka på behovet av att kapitaUcosmadsberäkningama så långt som

möjligt görs i enUghet med gängse metcxler och god redovisningssed.

Det innebär exempelvis att intemränta beräknas på kapital som kommu­

nen tillskjuter verksamheten.

85

En självkostnadskalkyl bygger ofta på osäkra antaganden. Det är Prop. 1993/94:188 därför inte reaUstiskt att uppnå en fiiUständig överensstämmelse meUan fektiska kosdiader och intäkter Ett övemttag av avgifter bör därför kunna godtas så länge avgiftema inte väsentiigen överstiger självkost-nadema för verksamheten. Det totala avgiftsuttaget bör emeUertid inte få överstiga de totafe kostnadema för verksamheten under en längre tid. En fondering av överskott fär göras bara under fömtsättning att över­skotten från avgiftema skaU användas för firamticfe investeringar i enUg­het med en långsUctig plan for verksamheten. Redovisningen av sådana överskott skaU i bokföringen avgränsas så att ingen oklarhet kan råcfe om omfetmingen av de årUga och över åren ackumulerade beloppen.

Har en kommun eUer ett landsting tidigare skattesubventionerat viss verksamhet och haft en lägre avgiftsfinansieringsgrad, kan dette inte senare kompenseras genom högre avgiftsutteg. En vald skattefinansie­ring får således betraktes som definitiv, om det inte klart framgår att något annat varit avsett.

Mot vem gäller självkostrmdsprincipen ?

OUka uppfettningar har framförts i doktrinen och tidigare utrednings­arbete om självkosmadsprincipen skall gälla endast i förhållande tiU kommunmedlemmama eller om den också skall tillämpas på avgiftsutteg från icke-kommunmedlemmar.

Från principieU synpunkt kan i och för sig hävdas att självkosmads­principen inte borde gäUa i förhållande till andra än kommunmedlem­mama. Det är å andra sidan mera sällan som kommunal verksamhet bedrivs endast i förhållande tiU icke-kommunmedlemmar. Något större behov av att begränsa självkosmadsprincipens tillämplighet beroende på vflka som tar kommunala tjänster eller nyttigheter i anspråk finns därför inte.

Regeringen ansluter sig därför tifl avgiftsgmppens ställningstegande att självkosmadsprincipen skafl vara tiflämplig såväl mot kommunmed­lemmar som mot icke-kommunmedlemmar. Dette behöver inte uttryc­kas särskflt i lagtexten, utan ligger i formuleringen att de avgifter som tes ut i en verksamhet inte får överstiga kosmadema för den.

Fördelningen av avgiftema

En fordelning av avgiftsutteget mellan olika abonnenter eUer konsu­

menter får inte stå i strid mot Iflcställighetsprincipen. Likställighetsprin­

cipen uttrycks i 2 kap. 2 § kommunallagen så att kommuner och lands­

ting skall behandla sina medlemmar lflca, om det inte finns särskflda

skäl för något annat. Dette anses innebära att en särbehandling av vissa

kommunmedlemmar eUer gmpper av kommunmedlemmar är tiUåten

endast på objektiva gmnder LflcstälUghetsprincipen anses vidare gäUa

bara i de fåll kommunen eUer landstinget träder i direkt kontakt med

kommunmedlemmama just i denna deras egenskap.

85

LflcstälUghetsprincipen kan i fråga om avgiftemas fördehiing aUmänt Prop. 1993/94:1! sägas innebära att lflca avgift skaU utgå för lflca prestetion. Kommunalla­gens Ukställighetsprincip medger inte någon inkomstfördelande verk­samhet. Det anses dock godtegbart att rabatter ges tiU bam, vämpUktiga och pensionärer för tiUöädet tiU kommunafe anläggningar efler kom-munflcationer Annat kan dessutom följa av speciaflagstiftning, såsom är fåflet t.ex. enUgt socialtjänstfegen.

Avgiftssättningen kan använcfes som ett medel för att styra konsum­tionen i en samhällsekonomiskt önskvärd rikming. Tiflräckligt uömme för detta finns enUgt vår uppfetming redan inom ramen för UkstälUg-hetsprincipen, som den uttrycks i 2 kap. 2 § kommunallagen. Exempel på dette kan vara lägre avgifter inom bamomsorgen för deltidsplatser på eftermiddagar, under fömtsätming att viss överkapacitet finns då. Häri­genom kan det sägas att befindiga resurser bättre tes tiU vara. Motsva­rande resonemang kan föras i fråga om t.ex. lokalupplåtelser eUer tillträde tiU kommunala badhus eUer andra anläggningar. Också för alhnänna kommunflcationer kan efterfrågan styra priset, även om egent-Uga kosmadsskillnader i tiflhandahållandet av tjänsten inte föreUgger -det kan t.ex. vara fråga om bflligare kollektivttafiktaxor under lågsä­song eller lågttafik. När det gäller fjärrvärme- eller gasdistribution, som inte är specialreglerad, kan uö7mme finnas för t.ex. säsongsvisa variationer av avgiftema även om de inte är motiverade av kostiiads-skillnader.

LflcstälUghetsprincipen medger dock inte någon godtycklig avgiftspo-litflc. Detta innebär att kommunmedlemmar som befinner sig i motsva­rande läge skall betela samma avgifter

87

14   Sekretess när kommunal verksamhet i egen regi utsätts för konkurrens av utomstående

Prop. 1993/94:188

Regeringens förslag: Vid kommunal upphandling skaU samma sekretess gälfe för intema erbjudanden som för extema anbud.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens försfeg.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i firågan tiUstyrker i aUmänhet förslaget eUer har ingenting att erinra mot det. Endast några få remissinstanser är negativa tiU förslaget. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet avstyrker förslaget med hän­visning tiU att gmndUgare analyser och överväganden behövs. Statens handikappråd anför att den sekretess som gäller processen fram tiU avtal utestänger medborgama från insyn varvid bl.a. handikapporgaiu-sationer har gjort en avsevärd demokratiförlust. Handflcapprådet anser att en insyn i upphandlingsskedet bör införas. Några kommuner anser också att bestämmelsen om sekretess för myndighetens affärs- och driftförhållanden bör preciseras så att det klart framgår att verksamhet inom en kommun som utsätts för extem konkurrens omfetfes av be­stämmelsen.

Skälen för regeringens förslag: Genom 1991 års kommunallag, har kommunema och landstingen fått en ökad frihet att själva bestämma sin organisation. Den snabba samhällsutvecklingen (Kh den låga tillväxten i samhäUsekonomin har lett till att kommunema i högre utsträckning än tidigare omprövar, rationaliserar och effektiviserar sin verksamhet. Utvecklingen visar att kommunema och landstingen möter den nya ekonomiska situationen genom att öka inslaget av marknadsorientering i verksamheten, bland annat genom att utsatte olika delar av verksamhe­ten för konkurrens. Det sker i huvudsak efter två linjer, nämUgen ökad konkurrens meUan verksamhet i egen regi och entreprenadverksamhet i privat regi och ökad konkurrens inom ramen för den offentUga verk­samheten.

Organisatoriskt har utveckUngen lett tfll att åtskifliga kommuner och samtiiga landsting har infört resultetenheter, som har ansvar för verk­samhet, personal och ekonomi, både när det gäfler intäkter och kost­nader De kan utsättas för mer eller mindre omfettande intem eUer extem konkurrens. Enligt kommittén är resultatenhetema i ett 50-tal kommuner och hälften av landstingen utsatta för extem konkurrens. Nya organisatoriska mcxleller har också vuxit fram, bland annat i form av att verksamheten har delats upp i beställar- och utförarfunktioner

Den ökade konkurrensen för kommuner och landsting har aktuaUserat frågor om offentUghet och sekretess i samband med upphandling av verksamhet. Från kommunalt håll finns ett starkt önskemål om att kon­kurrensen skall kunna ske på lflca vilUcor genom att myndighetemas affärs- och driftförhållanden skyddas från konkurrentemas insyn.

88

Prop. 1993/94:188

Sekretessen i kommunal affärsverksamhet

Frågan om kommunafe myndigheters intresse av att skydda sina afiars-och driftförhållanden från konkurrenters insyn behandfedes av regering­en i prop. 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet (s. 12 f.). Regeringen konstaterade i det sammanhanget att konkurrerande entreprenörers möjUgheter enUgt offentUghetsprincipen tiU insyn i kom­munemas och landstingens kalkyler och beräkningsunderfeg m.m. otvi­velaktigt skuUe snedvrida den fria konkurrensen.

Enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess i myndighets affärs­verksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myn­dighetens bekostnad om uppgiften röjs. Av förarbetena tifl sekrctessfe-gen framgår att bestämmelsen i första hand tar sflcte på att skydda upp­gifter hos de affarsdrivande verken men samtidigt nämns också att begreppet affärsverksamhet inte får fettas alltför snävt. Enligt vad som uttalades i förarbetena är det uttnärkande för affärsverksamhet i allmän­het att verksamheten bedrivs under krav på viss vinst eller åtminstone att den går fliop ekonomiskt, låt vara att den kan vara delvis subventio­nerad. Det är vidare i allmänhet fråga om verksamhet som inte kan sägas bestå i fullgörande av förvaltningsuppgift i snäv bemärkelse (prop. 1979/80:2 del A s. 144 f).

Enligt vad regeringen uttalade i den nyss nämnda propositionen om ökad konkurrens i kommunal verksamhet får de delar av kommunemas och landstingens verksamheter som är konkurrensutsatta anses utgöra annat än fullgörande av förvaltningsuppgifter i snäv bemärkelse. Vi bedömde att sekretessbestämmelsen därför torde kunna vara tfllämpUg på sådan konkurrensutsatt verksamhet hos kommunema och landstingen.

Det anförda innebär att t.ex. en utförarenhet hos en kommun som är utsatt för konkurrens skulle kunna åberopa 6 kap. 1 § för att sekre­tesskydda de egna affärs- och driftförhållandena, om ett offentUggöran-de av dem skulle gynna en korflcurrent på enhetens bekosmad. EnUgt andra stycket i samma paragraf följer sekretessen med uppgiften när den lämnas till en annan myndighet.

Vår bedömning är således att bestämmelsema i 6 kap. 1 § sekre­tesslagen torde ge kommunala myndigheter eller delar av dem (verk­samhetsgrenar) ett tillräckligt skydd för uppgifter om deras affärs- och driftförhåflanden. Någon utvidgning av sekretessen i detta avseende behövs därför inte.

Upphandlingssekretessen

Vid sidan av den sekretess som motiveras av konkurrenshänsyn och

som regleras i 6 kap. 1 § sekretesslagen, finns bestämmelser om sekre­

tess när det gäUer myndighetemas ekonomiska transaktioner och som

framför aUt tar sflcte på upphandlings- och entrcprenadärenden. En

fullständig offentiighet i dessa fåll kan vara ekonomiskt skadUg för det

89

allmänna, i förste hand genom att prisema i upphandlingsärenden drivs    Prop. 1993/94:188 upp.

Den s.k. upphandlingssekretessen regleras i 6 kap. 2 § sekretessfe-gen. Enligt paragrafens förste stycke förste mening gäUer sekretess för uppgifter som hänför sig tiU vissa ärenden, nämUgen ärenden om för­värv, överlåtelse, upplåtelse eUer användning av egendom, tjänst eUer arman nyttighet. Uttrycket "uppgift som hänför sig tiU" innebär att sekretessen följer med uppgiftema när de lämnas tiU en aiman myndig­het. Skaderekvisitet har utformats så att en uppgift inte får lämnas ut, om det kan antas att det allmänna Uder skada genom udämnandet. Exempel på sådan skada är att myndighetens ställning i förhandlingar på gmndval av anbudet kan försvagas eUer att kommande anbudsförfarande påverkas negativt av att uppgifter lämnas ut från ett avslutet anbuds­ärende (jfr CoreU m.fl. Sekretesslagen, 3:e uppl., s. 133).

Enligt förste stycket andra meningen gäller undanteg från sekretessen för sådan tjänst som består i arbete som för myndighetens behov utförs av dess egen eUer annan myndighets personal. Genom detta undanteg omfetfes tjänstetiUsätmingsärenden inte av sekretessen. Frågan humvida ett erbjudande från en kommunal myndighet tiU en arman sådan myn­dighet eUer från en verksamhetsgren tfll en annan att utföra en tjänst omfetfes av undanteget är däremot osäkert. Paragrafens ordalydelse eller förarbetena tiU den ger inte något klart besked på denna punkt. Frågan synes heller inte ha prövats i rättstillämpningen.

Oavsett om ett erbjudande från en kommunal myndighet att utföra en tjänst åt en annan sådan myndighet kan sekretesskyddas med stöd av 6 kap. 2 § förste stycket förste meningen eUer inte, så kan uppgiftema i ett sådant erbjudande efter en skadeprövning bli skyddade från konkur­rentemas insyn med stöd av 6 kap. 1 § både under en pågående och efter en avsluted anbudsupphandling. Dette gäller både hos den avläm­nande och den mottegande myndigheten. Skadeprövningen kan emeUer­tid tänkas leda tiU att de som driver likartade rörelser inte anses kunna bli gynnade på myndighetens bekosmad efter ett avslutet anbudsför­farande. Samtidigt skulle ett röjande av uppgiftema kunna vara tifl skada för det allmänna, dvs. kommunen som helhet. Det kan t.ex. försvåra eUer försvaga kommunens ställning i kommande förhandlingar eller anbudsförfaranden.

En uttrycklig möjUghet att skydda sådana uppgifter i ett ärende som rör upphandUng av en tjänsteentreprenad bör därför finnas. För att undanröja den osäkerhet som finns beträffande innebörden av undan­teget i 6 kap. 2 § förste stycket andra meningen, bör ett förtydUgande tillägg tiU denna göras av innebörd att undanteget inte avser ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra erbjuder sig att utföra.

Medan sekretessreglema i 6 kap. I § och 2 § förste stycket förste

meningen är utformade med skaderekvisrt, gäller absolut sekretess

enligt 2 § första stycket tredje meningen för uppgift om anbud i upp­

handlingsärenden. Sådana uppgifter får inte i något fåU lämnas ut tiU

någon annan än den som har avgett anbudet förrän aUa anbuden offent­

liggörs eUer avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. Sekre-

90

tesskyddet i detta hänseende gäller således hos den upphandlande myn-    Prop. 1993/94: U digheten (bestäflarenheten).

Sekretessen i upphandlingsärenden gäller alltså uppgifter om anbud. Med anbud avses enligt vedertaget juridiskt språkbmk erbjudande om att slute avtal. Ett erbjudande från en myndighet tiU en annan myndig­het i samma kommun eller landsting att utföra en tjänst utgör inte ett anbud i avtalsrättsUg mening. En kommunal myndighet är inte ett själv­ständigt rättssubjekt utan den är ett organ för kommunen som i sin tur är ett sådant rättssubjekt. En myndighet inom en kommun eUer ett landsting kan således inte träffa ett civflrättsUgt bindande avtal med en annan konununal myndighet inom samma kommun.

En strikt toUcning efter ordalydelsen när det gäUer regeln om absolut sekretess i upphandlingsärenden innebär att erbjudanden från en myn­dighet tiU en annan myndighet inom samma kommun inte omfetfes av den absolute upphandlingssekretessen. Enligt vår mening saknas det anledning att behandla sådana intema "anbud" i ett upphandUngsför-fårande på något annat sätt än extema anbud. Frågan humvida sådana uppgifter kan lämnas ut bör lflca lite som när det gäller uppgifter om extema anbud vara beroende av en skadeprövning. Vi föreslår att ett tfllägg görs tfll 6 kap. 2 § förste stycket av innebörd att absolut sekre­tess även skall gälla för erbjudanden som lämnas inom en kommun eUer ett landsting.

91

15    Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser

Prop. 1993/94:188

Ändringarna i konununallagen och lagen om kommunafe folkomröst­ningar föreslås träda i kraft den 1 juU 1994.

6 kap. 2 § sekretesslagen har senast ändrats genom fegen (1993:1298) om ändring i nämnda feg (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46). Ändringen träder i kraft först den I januari 1995. Den nu föresfegna ändringen av paragrafen föreslås träda i kraft samtidigt med den tidigare beslufede ändringen, dvs. den 1 januari 1995.

Genomförandet av förslagen bedöms inte föranleda några ökade kostnader för kommunema, landstingen eller steten med undanteg av att kommunema och landstingen skaU stå för alla kosmader som föranleds av en kommunal foUcomröstning och att ledamötema i ett självför­valmingsorgan eifligt 7 kap. 21 § kommunaUagen skaU ha rätt tiU samma ekonomiska förmåner som kommunalt förtroendevalda. Kost­nademas storlek beror på i viUcen utsträckning foUcomrösmingar håUs och i vilken utsträckning självförvalmmgsorgan inrättes. Det är dock fullmäktige som slutiigt beslutar om en foUcomrösming skaU håUas och när det gäUer självförvalmingsorganen är dessa friviUiga. Kostnadema som föranleds av att självförvaltningsorgan inrättes skaU också vägas mot de effektivitets- och kvalitetsvinster som kan uppnås. Förslaget om ändring i sekretesslagen kan däremot komma att innebära minskade kostnader för kommunema och landstingen, eftersom syftet med den ändringen är att förhindra att prisema i upphandlingsärenden drivs upp.

92

16    Författningskommentar

16.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen 

3 kap.

Prop. 1993/94: IJ

6 § Om utskott, nämndberedningar, pjirtssammansatte organ och självförvaltningsorgan firms det särskflcfe föreskrifter i denna feg.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).

I det föregående har regeringen föreslagit att det i vissa fell skaU vara möjligt att inrätfe s.k. självförvalmingsorgan. Förslaget genomförs genom tfllägg tifl 7 kap. kommunallagen. Som en följd av detto kom­pletteras 3 kap. 6 § med en hänvisning också beträffande sådana organ.

9 § Fullmäktige beslutar i ärenden av principiefl beskaffenhet efler annars av större vflct för kommunen eller landstinget, främst

1. mål och rikdinjer för verksamheten,

2.

budget, skatt och andra vflctiga ekonomiska frågor,

3.

nämndemas organisation och verksamhetsformer,

4.

val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

5.

val av revisorer och revisorsersättare,

6.

gmndema för ekonomiska förmåner till förtroendevalda,

7.

årsredovisning och ansvarsfrihet, samt

8.

folkomröstning i kommunen eller landstinget. FuUmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna

lag eller i andra förfetmingar.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsrutt 8.1).

\ första stycket 8 markeras att det är exklusivt förbehåUet fullmäktige att to stellning till om foUcomrösming skall hållas i en viss fråga. Det är utan betydelse om initiativet tiU foUcomrösming har väckts genom folk­initiativ eller av en behörig initiativtegare inom den kommunala organi­sationen (jfr 5 kap. 23 § kommunallagen). Av 3 kap. 10 § kommunaUa­gen följer också att fiillmäktige inte kan delegera beslutanderätt som rör frågor om att håUa folkomrösming.

93

16 § Kommuner och landsting får efter beslut av fiiUmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, tifl ett aktiebo­lag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideefl före­ning, en stiftelse eller en enskild ituiivid.

Vården av en angelägenhet som innefettar myndighetsutöv­ning får dock enUgt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i feg.

Prop. 1993/94: U

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 5.1).

första stycket görs den språkUga ändringen att "genom beslut" byts ut mot "efter beslut". Det föreslagna uttryckssättet stämmer bättre överens med den rättsUga fiinktion som fiiUmäktiges beslut har i sam­manhanget. Genom ändringen klargörs att det krävs två rättsUga mo­ment för att åstodkomma ett överlämnande. Fullmäktiges beslut är den kommunalrättsliga gmnden för att ett överlämnande över huvud feget skaU få ske. Fullmäktige behöver inte godkänna varje enskfld entrepre­nad utan bör kunna fetta ett övergripande beslut om en nämnds möjUg­heter att lägga ut sin verksamhet på entreprenad. Därefter har nänmden att genomfora överlämnandet och att ställa upp de närmare villkoren för dette.
[REDACTED_EFTERNAMN] stycket kompletteras vidare så att även enskilda fysiska perso­ner kan vara entreprenörer åt kommuner och landsting.

19 § Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än som avses i 17 % skall fitllmäktige se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksam­heten.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 5.2).

Paragrafen är ny. Nuvarande 19 §, som handlar om kommunala arkiv, blir 20 §. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att lägga fest att det är en skyldighet för kommuner och landsting att se tiU att de tiUförsäkrar sig en möjlighet att kontroUera och följa upp den verksam­het som lagts ut på annan. Dette är en nödvändig fömtsätming för att nämndema skall kunna leva upp tiU sitt verksamhetsansvar enligt 6 kap. 7 §. Den föreslagna bestämmelsen tar inte sflcte på de feU när en kom­mun eUer ett landsting väljer att inte längre driva verksamheten, dvs. när en verksamhet privatiseras.

I paragrafen anges inte i detalj hur kontroUen och uppföljningen skaU tiUförsäkras. Här finns ett utrymme att lokalt anpassa kraven tiU olika typer av verksamhet.

94

20%

Prop. 1993/94:188

Paragrafen motsvarar den tidigare 19 §.

4 kap.

10 a % Fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtro­endevalda i en nämrui

1.

när den poUtiska majoriteten i nämnden inte längre är den­samma som iftillmäktige, eller

2.

vid förändringar i nämndorganisationen.

Förtroendeuppdragen upphör att gälla när val av nya ledamö­ter och ersättare har förrättats eller när en ny nämndorganisa­tion träder i kraft.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 6).

I första stycket ges ett uttryckUgt stöd för fullmäktige att återkaUa alfe förtroendeuppdrag i en nämnd under löpande mandattid och oberoende av viUcen mandattid fiillmäktige bestämt för de olika nämndema erfligt 6 kap. 12 och 13 §§. Detta fär ske i två fåll.

Det ena fåUet tar sflcte på den situationen att de politiska majoritets­förhållandena har förändrats i fiiUmäktige på ett sådant sätt att de inte motsvarar de förhållanden som råder i nämndema.

Det andra fåUet avser det fåU att fiilhnäktige önskar förändra nämnd­organisationen. Dette fåll har en nära kopphng tiU bestämmelsen i 6 kap. 13 § där det sägs att fiillmäktige bestämmer mandattiden for andra nämnder än styrelsen.

Av 6 kap. 4 § kommunaUagen följer att de ärenden som avses i den nu föreslagna paragrafen skall beredas av styrelsen. I dette Ugger ett reeUt och betydelseftiUt tröghetsmoment.

I aruira stycket anges tiU att börja med att förtroendeuppdragen i nämnden upphör när nya förtroendevalda har utsetts. Dette gäUer för det fåll som avses i förste stycket 1. För de fåU fuUmäktige under lö­pande mandatpericxl, med stöd av förste stycket 2, beslutar om änd­ringar i nämndorganisationen upphör uppdragen att gäUa när den nya organisationen träder i kraft.

95

24 § Stockholms kommun får ha borgarråd.

Borgarråd väljs av fullmäktige vid förste sammanträdet er det att val av fiillmäktige har ägt mm i hefe landet. Vil för också ske när uppdrag som borgarråd har upphört under man­datperioden.

Borgarråden väljs för tre år. I fall som avses i andra stycket andra meningen avser valet resterande del av mandatperioden.

Om det begärs, skafl varje borgarråd väljas särskflt.

Prop. 1993/94:188

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 7).

I paragrafen införs ett nytt första stycke där det framgår att det skafl vara frivilUgt för Stockholms kommun att välja borgarråd.

I det föresfegna andra stycket görs en redaktioneU ändring genom att Stockholms kommun inte uttryckUgen anges. I stycket anges också att borgartåd får väljas när som helst under mandatpericxlen och inte enbart direkt efter ett val tiU fiilhnäktige. Dette kan t.ex. bU aktueUt om upp­draget som borgarråd upphör under mandatperioden. Uttrycket "får" markerar att kommunen inte är tvungen att välja ett nytt eUer nya bor­garråd när mandatet har upphört i förtid.

De nya tredje och fjärde styckena motsvarar delvis nuvarande andra och tredje styckena.

I det nya tredje stycket tydliggörs att mandattiden för ett borgarråd som väljs under mandatperioden, i enUghet med vad som föreskrivs i andra stycket andra meningen, motsvarar den tid som är kvar på man­datperioden och således inte tre år.

26 § I fråga om valbarhet tiU borgarråd och uppdragets upp­hörande skaU 5 och 8-/0 a §§ tiUämpas. Därvid skall vad som sägs i 10 a % om samtliga förtroendevalda i en nämnd gälla sanuliga borgarråd.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 7).

Paragrafen kompletteras med en hänvisning också tfll den nya 4 kap. 10 a §. Genom detfe kan även uppdragen som borgarråd återkalfes under löpande mandatperiod. AterkaUelsen skaU omfette samtUga bor­garråd och kan inte användas för att entiediga enstaka borgarråd. En förskjutning av den politiska majoriteten i fiillmäktige måste kunna avspegla sig även i fördelningen av borgarrådspostema och i borgarrå­dens respektive uppgifter

27 § Fuflmäktige får beslufe att

borgarråden i

sina

uppdrag

skafl

få ekonomiska och andra förmåner som svarar

mot de löne-

och

anställningsviflkor som gäller

för dem som

år

anställda

hos

kommunen.

96

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 7). I paragrafen görs bara den redaktionelfe ändringen att StcKkholms kommun inte längre UttryckUgen anges i lagtexten, utan endast i mbriken tiU paragra-fema om borgarråd.

28-32 §§

De nuvarande bestämmelsema i 28-32 §§ som handlar om borgarråden upphävs. Skälen tiU dette redovisas i avsnitt 7.

Med anledning av att bestämmelsema i nuvarande 28-32 §§ upphävs korruner nuvarande 33-37 §§ att byte numrering tiU 28-32 §§.

Prop. 1993/94:188

5 kap.

9 § Kungörelsen skaU anslås på kommunens eUer landstingets anslagsfevfe minst en vecka före sammanträdesdagen.

Kungörelsen skaU inom samma tid på ett lämpUgt sätt också lämnas till varje ledamot och ersättare.

11 § Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kun­göras på det sätt som föreskrivs i 8-10 §§, skaU kungörelsen med uppgift om ärendet anslås senast vardagen närmast före sammanträdesdagen.

Dessutom skaU kungörelsen på ett lämpligt sätt lämruis tiU varje ledamot och ersättare så, att den kan antes nå dem inom samma tid.

I 9 § andra stycket och // § andra stycket görs språkliga justeringar. Ordet "tillställas" byts ut mot "lämnas tiU"' respektive "sändas" mot "lämnas". Ändringama innebär inga förändringar i sak. Det står fort­farande fullmäktige fritt att välja det distributionssätt som vid varje tiUfaUe kan anses vara lämpligast.

20 § En ledamot får inte delte i handläggningen av ett ärende som personligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräldrar, bam eUer syskon eUer någon annan närstående.

Föreskrifter om jäv i samband med revision finns i 9 kap. 4§.

Föreskriftema i 6 kap. 24 % andra-ffärde styckena om verkan av Jäv skall tillämpas också på fullmäktige. Därvid skall vad som sägs om nänmd i stället gälla fiillmäktige.

Förslaget behandlas i det föregående (avsnitt 10.2).

7 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188

97

I paragrafen införs ett nytt tredje stycke. Genom dette kommer enhetUga hanteringsregler att gälfe för fiillmäktige och nämndema. Skälet tdl att 6 kap. 24 § förste stycket inte skaU tiUämpas av fiiU­mäktige är att en ledamot i fiiUmäktige vid jäv i praktiken inte hamnar i den situation som t.ex. någon som har att fetfe en nämnds beslut efter delegation. Om en ledamot i fiillmäktige avstår från att delfe i handlägg­ningen är risken minimal för att fullmäktige härigenom inte längre är beslutför.

Prop. 1993/94: U

23 § Ärenden i fiillmäktige får väckas av

1.

en nämnd,

2.

en ledamot genom motion,

3.

revisorema, om ärendet gäUer förvaltning som har sam­band med revisionsuppdraget,

4.

en ftilhnäktigeberedning, om fulhnäktige har föreskrivit det, eller

5.

styrelsen i ett sådant företeg som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutet det för särskilda fåfl.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga fär i fiill­mäktige också väckas av minst fem procent av de röstberättiga­de kommun- eller larulstingsmedlemmama enligt lagen (1994:000) om kommunala folkomröstningar Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativ-tagamas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och WPgift om deras adressen

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.1).

I paragrafen har nuvarande andra stycket utgått. Borgarråden skafl inte längre ha någon uttryckUg motionsrätt. Borgarråden är numera normalt fullmäktigeledamöter och har i denna egenskap motionsrätt.

Paragrafen tiUförs ett nytt aruira stycke. I stycket anges att ärende i fiiUmäktige om håflande av foUcomrösming kan väckas inte bara av de som är berättigade att väcka ärenden enligt förste stycket utan även av medlemmama av en kommun eller ett landsting genom s.k. foflcinitiativ. Fem procent av de enUgt lagen (1994:000) om kommunafe foUcomröst­ningar röstberättigade kommun- eller landstingsmedlenunama kan väcka foUdnitiativ i fullmäktige. FoUdnitiativet har verkan i den me­ningen att fulhnäktige är skyldig att behandla initiativet. Dette följer av 5 kap. 25 § kommunallagen. Initiativet innebär dock inte att fiillmäktige måste beslute om att hålla den begärda foUcomrösmingen. Det står fiillmäktige fritt att fette beslut om att inte hålla den begärda foUcom­rösmingen.

Det ligger i sakens natur att ett foUcinitiativ skaU vara skriftUgt. Ett initiativ skafl, utöver den för folkomröstningen aktueUa frågan, innehål­la initiativtagarnas namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser Dette för att kommunen skaU ha möjlighet att i tveksam­ma fåll kontroUera att en viss person, vars namn finns med på initiati-

98

vet, verkUgen skrivit under det. Kommunen eUer landstinget bör i normalfåUet kunna utgå från att enbart behöriga personer skrivit under ert foUdnitiativ. Det fekmm att foUcinitfetivet inte är av den karaktären att fullmäktige är tvungen att anordna en foUcomröstning, gör att rättssä­kerhetskraven inte gör sig gäUande med samma styrka som om feUet varit det motsatta. Kommunemas och landstingens hantering av ett foUcinitiativ bör inte omgärdas av en aUtför stor byråkrati.

Prop. 1993/94:188

34 § FuUmäktige får beslute att det som ett led i beredningen av ett ärende som fiillmäktige skaU handlägga skaU inhämtes syn­punkter firån medlemmar i kommunen eUer landstinget.

Dette kan ske genom foUcomröstning, opinionsundersökning eller något Uknande förfårande. Vid opinionsundersökning eller liknande förfarande får valnämnden i kommunen anUtas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.

Närmare föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning finns i lagen (1994:000) om kommunala folkomröstningar

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.1).

I andra stycket görs en justering med anledning av att valnämnden enligt den föreslagna lagen om kommunala foUcomrösmingar kommer att vara skyldig att genomfora en av fullmäktige besluted folkomröst­ning. När det gäller opinionsundersökningar och Iflcnande förfaranden får i Iflchet med vad som nu gäfler valnämnden användas endast om dess verksamhet i övrigt inte hindras av det.

I tredje stycket hänvisas tifl lagen (1994:000) om kommunala folkom­rösmingar. I denna lag regleras hur kommunen eller landstinget skaU förfera när en foUcomrösming skaU beslufes och hållas, vilka som har rösträtt vid omröstningen m.m.

52 § InterpeUationer får ställas av ledamötema och riktes tifl ordföranden i en nämnd eUer en fullmäktigeberedning samt tiU de förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer

Om borgarråd finns i Stockholms kommun, fir fullmäktige besluta att InterpeUationer får ställas bara tfll borgarråden eller vissa av dem.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 7).

Den justering som görs i andra stycket har sin orsak i att borgarråds­institutet görs frivilligt. FuUmäktige ges också rätt att beslute att endast vissa borgarråd får interpeUeras. Det kommer att bU möjUgt att utse minoritetsborgarråd utan eget ansvarsområde och utan föredragnings­skyldighet i styrelsen. Det är därför rimligt att fiillmäktige skaU kunna befria dem från att svara på InterpeUationer

99

6 kap.

Prop. 1993/94:188

7 § Nämndema skall var och en inom sitt onuåde se tiU att verksamheten bedrivs i enUghet med de mål och riktlinjer som fiillmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäUer för verksamheten.

De skaU också se tiiU att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tiUfredsstäUande sätt.

Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 % har lämnats över till någon annan.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 5.2).

Genom ett nytt tredje stycke har bestämmelsen kompletterats så att det klart framgår att nämndansvaret också skaU omfette uppgifter som kommunen bedriver i privaöättsUg form eUer som fegts ut på t.ex. entteprenad.

14 § Om ledamot avgår under mandattiden, skaU fyUnadsval förrättas.

Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring.

Om fiillmäktige har återkallat uppdragenför de förtroendeval­da enligt 4 kap. 10 a % 1, skall val av nya ledamöter och ersät­tare förrättas.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 6).

I ett nytt tredje stycke tes in en uttrycklig regel om att fyUnadsval eUer nyval skaU ske när fiillmäktige återkallat förtroendeuppdragen enligt 4 kap. 10 a § 1. Detta feU skall ses åtskiljt från det fåU att fiiU­mäktige beslutar att lägga ner en nämnd genom att med stöd av 6 kap. 13 § avkorta nämndens mandattid.

17%

Bestämmelsen i 17 § upphävs. Bakgmnden till detta har berörts i det föregående (avsnitt 7).

100

19 a % En nämnds sammanträden skall hållas inom stängda dörrar, om inte fullmäktige medgivit nämnden att sammanträde­na fär vara offentliga.

En nämnds sammanträden skall dock alltid hållas inför stäng­da dörrar i ärenden

1.

som avser myndighetsutövning, eller

2.

i vilka det förekommer uppgifter som hos nämruien om­fattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100).

Prop. 1993/94:188

Förslagen har behandlats i det föregående (avsnitt 9).

Paragrafen är ny.

första stycket anges att fiiUmäktige kan medge att nämndema håUer offentUga sammanträden. Det är sedan nämnden själv\som avgör om och vid vilka sammanträden som aUmänheten och massmedia skaU tiUåtes närvara.

Enligt andra stycket skaU sammanttädena dock alltid håUas inom stängda dörrar dels i ärenden som avser myndighetsutövning, dels i ärenden i viUca det förekommer uppgifter som är föremål för sekretess.

24 § En förtroendevald eller en anställd som är jävig i ett ären­de hos en nämnd får inte delte eller närvara vid handläggningen av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov.

Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra Jäv mot honom, skall självmant ge det till känna.

Har det uppkommit en fråga om Jäv mot någon och har nå­gon annan inte trätt i hans ställe, skall nämruien snarast besluta i jävsfrågan. Den som Jävet gäller får delta i prövningen av Jävsfrågan endast om nämnden inte är beslutför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov.

Ett beslut i en Jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom nämnden avgör ärendet.

Förslaget behandlas i det föregående (avsnitt 10.2).

Paragrafen kompletteras med vissa regler om hur en uppkommen jävsfråga skaU behandlas. Motsvarande regler finns i 12 § förvaltnings­lagen.

I första stycket görs tillägget att en förtroendevald eller en anstäUd som i och för sig är jävig i ett ärende får vidte åtgärder som någon annan inte kan vidte utan olägUgt uppskov. Hänsyn skaU således tas såväl tiU sakens beskaffenhet och åtgärdens natur som tiU kravet på snabbhet och effektivitet. Måste en förberedande åtgärd vidtos omedel­bart eller kan den i vart fåU inte utan avsevärd olägenhet skjutes upp, skaU förekomsten av jäv inte hindra att åtgärden vidtes, om någon annan än den jävige inte kan ombesörja den inom samma tid. Uttrycket

101

"vidte åtgärd" täcker nämligen också vad som krävs för att slutföra Prop. 1993/94:188 ärendet (jfr prop. 1971:30 s. 357). Vad som avses med "olägUgt upp­skov" kan knappast anges exakt utan får bedömas efter omständigheter­na i det särskflda feflet. Bestämmelsen har undantegskaraktär, vflket talar för en restriktiv tfllämpning. I praktiken kan derma bestämmelse komma att tiUämpas bara när nämnden inte är beslutför utan den jävige eUer om det inte finns någon annan som kan fette beslut.

I ett nytt andra stycke intes en regel om skyldigheten att självmant anmäla jäv. Det kan ske tiU ordföranden före sammanträdet eUer vid sammanträdet.

I ett nytt tredje stycke regleras prövningen av en jävsfråga. Normalt skall ett konsteterat jäv leda tiU att den jävige inte längre tar befettning med ärendet. I de flesto fåfl behöver nämnden inte heUer fette ett for­mellt beslut i jävsfrågan. Den jävige avstår självmant och ersätts med annan person. Någon gång kan det hända att den som utpekas som jävig inte anser sig jävig. I sådant fåU måste nämnden avgöra jävsfrågan genom ett formeUt beslut.

I tredje stycket anges därför också att en person som i och för sig är jävig ändå kan få delte i beslutet, om inte någon annan kan träda i stället. Detto innebär att den som jävet gäller får delte i prövningen av jävsfrågan bara om nämnden inte är beslutför utan honom och någon annan inte kan träda i hans stäUe utan olägligt uppskov.

I en kommunal nämnd finns normalt alltid ersättare att kalla in. Skulle dock situationen uppstå att det inte går att tillräckligt snabbt få in en ersättare och att nämnden inte är beslutför uten den jävige kan man aUtså late den jävige vara med. EnUgt 6 kap. 23 § kommunaUagen är en nämnd beslutför när fler än hälften av ledamötema är närvarande.

I ett fjärde stycket införs en bestämmelse om att talan mot beslut i jävsfrågor endast får föras i samband med det beslut varigenom myndig­heten avgör ärendet i sak. Det har ansetts vara naturligast att i det allmänna förvaltningsförfårandet inte tillåta att beslut om ogiUande av jävsinvändningar får prövas redan före myndighetens slutiiga prövning av huvudsaken (jfr prop. 1971:30 s. 357). Utan denna begränsning är det teoretiskt möjUgt att få ett beslut i jävsfrågan prövat genom lagUg­hetsprövning innan själva sakfrågan avgjorts. Detta är inte en önskvärd ordning varför talerätten inskränks i denna del. Med uttrycket "beslut varigenom nämnden avgör ärendet" åsyftas nämndens slutUga beslut. Om nämndens beslut däremot bara är av rent förberedande art inför ett fullmäktigebeslut, får jävsfrågan prövas först i samband med ett even­tueUt överklagande av fiiUmäktiges slutiiga beslut (jfr 10 kap. 2 § 2 kommunaUagen).

102

27 § Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebofeg där kom­munen eUer landstinget äger minst hälften av aktiema eUer en stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna, skaU jäv enUgt 25 § 2 efler 4 inte anses föreUgga enbart på gmnd av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eUer stiftelsen eUer på något annat sätt är knuten dit. Vid som nu har sagts gäller inte när en nämnd handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda.

Jäv enUgt 25 § 4 skaU inte heller anses föreUgga enbart pä gmnd av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidi­gare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.

Prop. 1993/94:188

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 10.1).

I första stycket görs ett tillägg av innebörd att det inte skaU vara möjligt för en person att vara ledamot i en nämnd och samtidigt vara ställföreträdare för ett bolag eller en stiftelse som är föremål för ett ärende vid nämnden och som rör myndighetsutövning. I ett sådant feU skall jävsfrågan avgöras enligt huvudreglema. I normalfallet kommer således denne person att anses som jävig.

Begreppet myndighetsutövning skall ges samma innebörd här som i t.ex. 6 kap. 34 § kommunallagen som reglerar begränsningama i nämn­demas möjUgheter att delegera ärenden. Med enskild avses inte bara fysiska personer utan också andra privaträttsliga subjekt som t.ex. de kommunala företagen.

39 - 42 §§

Bestämmelsema i 39-42 §§ upphävs. Bakgmnden tifl detta har berörts i det föregående (avsnitt 7).

103

7 kap.

Prop. 1993/94:188

10 § Personalföreträdama har inte rätt att närvara när ärenden av följande sfeg handläggs:

1.   ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskfld,

såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskflda,

2.

förhandlingar med en arbetsfegarorganisation,

3.

uppsägningar av kollektivavtal,

4.

arbetskonflflcter,

5.

rättstvister meUan kommunen efler landstinget och en ar­betstagarorganisation, och

6.

ärenden som avser beställning eller upphandling av varor och tjänster

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 11).

I paragrafen görs ett tfllägg som innebär att personalföreträdama inte får vara närvarande när en nämnd handlägger ärenden som avser be­ställning eller upphandUng av varor och tjänster Närvarorätten begrän­sas i alla nämnder som har sådana ärenden och inte bara i mer eUer mindre rencxllade bestäUamämnder

Med beställning eller upphandling avses alla former av införskaffande eUer förvärv av varor och tjänster Hit hör köp, leasing, hyra eUer hyrköp av varor eller tjänster Upphandling av entreprenader räknas också hit.

18 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning, får fiillmäkti ge besluta att en nämnd får uppdra ät ett självför­valtningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution.

Försfeget har behandfets i det föregående (avsnitt 12).

För att en nämnd skall få uppdra åt ett självförvaltningsorgan att helt efler delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution krävs att de uppgifter som nämnden vfll lämna över inte enUgt särskflda regler skall skötes i viss ordning och att fiillmäktige beslutat om att nämnden får lämna över driften tifl ett självförvalmingsorgan. Fullmäk­tiges beslut innebär inget tvång för nämnden. Nämnden bestämmer helt själv om det finns fömtsättningar att i praktiken använda sig av den möjlighet som fiiflmäktige gett den.

Ett självförvalmingsorgan är ett kommunalrättsligt organ under nämn­den. Det är således inte någon från nämnden i rättsligt hänseende fristå­ende enhet.

Självförvaltningsorganets uppgift är att sköta driften av en viss an­läggning eller en viss institution. Vad som menas med detta har behand­lats i avsnitt 12.

104

Begränsningen tiU driften av en viss anläggning eUer en viss institu­tion motiveras av ett intresse av att klart avgränsa den verksamhet som skall kunna skötas av ett självförvaltningsorgan. E)et kan t.ex. röra sig om en skofe, ett servicehus eUer ett daghem. Ett sådant organ skaU aUtså inte kunna ta över driften av flera anläggningar efler institutioner i t.ex. en viss del av en kommun. Det blir också möjUgt att lägga ut bara en del av driften vid en anläggning eUer institution.

Prop. 1993/94:188

19 % Nämnden skall i en arbetsordning fastställa självförvalt­ningsorganets uppgifter, sammansättning, arbetsformer och mandattid.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).

I paragrafen ges inte några detaljerade bestämmelser om självför-valmingsorganets uppgifter, sammansätming, arbetsformer eUer mandat­tid. Dessa frågor kan med fördel lösa lokalt genom att nämnden i en arbetsordning fegger fest vad som närmare skall gäUa för självförvalt­ningsorganet.

Organens uppgifter kommer att variera från verksamhet tiU verksam­het. Det åligger nämnden att i arbetsordningen precisera de driftfrågor som läggs över och vad som nämnden själv även fortsätmingsvis skaU hantera.

Till frågan om organets sammansättning räknas antalet ledamöter och ersättare och hur dessa skaU väljas. I paragrafen har inte lagts fest hur valproceduren skaU gå tiU eUer hur lång mandattiden skaU vara. Det är upp till nämnden att finna en lämplig form fÖr valet och en mandattid som med hänsyn tiU de lokala förhållandena och det enskflda feUet ter sig mest ändamålsenUga. Tanken är att valet skall genomföras på enk­last möjliga sätt.

Med organets arbetsformer avses främst frågor som rör samman­trädena. Hit räknas kallelse, protokollfÖring, redovisning tiU nämnden m.m. Nämnden måste med hänsyn främst tiU nämndansvaret och det därtill knuma revisionsansvaret kontinuerUgt hålla sig informerad om organets verksamhet. Det torde därför vara ett rimligt krav att det skaU föras protokoU vid organets sammanträden och att protokoUen på något sätt anmäls eller på annat sätt kommer tiU nämnden for kännedom.

Mandattiden är fri. Med hänsyn tiU att nämnden har revisionsansvaret för de uppgifter som lagts över på självfÖrvalmingsorganet, kan man vänta sig att mandattiden i de flesta fåUen kommer att följa nämndens mandattid eller i varje fell inte vara längre än en mandatpericxl.

105

20 % Ett självförvaltningsorgan skall bestå av företrädare för dem som nyttjar anläggningen eller institutionen och de anställ­da där. Företrädama för nyttjama skall vara fler än dem som företräder de anställda.

Nämnden väljer på förslag av nyttjama de ledamöter och ersättare som skall företräda nyttjama och på förslag av de anställda dem som skall företräda de anställda.

Prop. 1993/94:188

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).

I paragrafen finns integet de gmndfeggande bestämmelsema om ett självförvaltningsorgans sammansättning. I organet skaU inte sitte några andra än företrädare för dem som nyttjar institutionen eUer arflägg­ningen och för de anstäflda där. Det är således inte ett politiskt organ. De som sitter i organet är inte hefler att anse som förtroendevalda i kommunallagens mening. Vem som avses med begreppet nyttjare och förett-ädare har utförUgt behandlats i avsnitt 12.

Ledamötema och ersättama som skaU företräda nyttjama och de anstallda väljs formellt av nämnden. Det skaU enligt andra stycket ske på förslag av nyttjama respektive av de anstallda.

21 % De ledamöter och ersättare som företräder nyttjama har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdraget och de ekonomiska förmåner som fullmäkti ge bestämt för de förtroendevalda i kommunen eller landstinget.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).

1 paragrafen ges ledamötema och ersättama samma rätt tiU ledighet som de förtroendevalda i kommunen eUer i landstinget har. De får också ekonomiska förmåner när de fiiUgör sina uppdrag på samma sätt och i samma omfetming som de förtroendevalda.

22 % En nämnd får helt eller delvis återkalla ett uppdrag som har givits till ett självförvaltningsorgan, om det finns särskilda skäl för det. Detsamma gäller uppdraget för enskild ledamot.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 12).

Ett självförvalmingsorgan eller dess ledamöter och ersättare har inget personligt revisionsansvar inför fiiUmäktige. Endast förtoendevalda som utsetts av fulhnäktige har ett sådant ansvar. Det är således den nämnd som lagt över uppgifter på självfÖrvalmingsorganet som inför fullmäkti­ge ansvarar för organets verksamhet.

106

I nämndens uppsiktsansvar enUgt 6 kap. 7 § kommunaUagen Ugger också en skyldighet att se tiU att självförvalttungsorganet redovisar sin verksamhet för nämnden.

Nämnden kan enUgt den föreslagna 22 § helt eUer delvis återkaUa ett uppdrag som lämnats tiU ett självförvaltningsorgan. Nämnden kan också återkalla uppdraget för en enskild ledamot. För återkaUelse krävs att det skafl finnas särskilda skäl. Om självförvaltningen skafl kunna ges ett reellt innehåU och vara garanterad viss stebiUtet krävs en viss begräns­ning av nämndens möjligheter att återkaUa uppdraget. Som exempel på ett särskilt skäl kan nämnas ändrad lagstiftning. Ett annat skäl att åter­kaUa uppdraget kan föreligga om nämnden riskerar att få revisionsan­märkning för organets hantering av en viss fråga.

Nämnden har dock kvar rätten att ompröva uppdraget i samband med att organets mandatpericxl går ut eller om organisationen i kommunen som sådan förändras på ett sätt som motiverar att nämnden även gör förändringar i självförvaltningsorganets uppgifter eller verksamhet.

Prop. 1993/94:188

8 kap.

3 a % Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller.

För tjänster eller nyttigheter som kommuner eller landsting är skyldiga att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 13).

I första stycket klargörs kommunemas och landstingens rätt att te ut avgifter inom det fåkultetiva området. Kommuner och landsting får te ut avgifter för alla typer av varor, tjänster eUer andra nyttigheter eUer prestetioner som tillhandahålls. Regeln ger konununer och landsting befogenhet att te ut avgifter, men innebär ingen skyldighet att göra det. Förslaget innebär således inget avgiftsfinansieringstvång utan den kom­munalrättsliga utgångspunkten är alltjämt att kommuners och landstings medelsbehov skall tackas med skatt.

För s.k. obligatorisk verksamhet innehåller förste stycket andra me­ningen en upplysning om att det krävs stöd i särskilda föreskrifter för att kommuner och landsting skafl få te ut avgifter inom sådan verksam­het. Lagregleringen av kommuners och landstings avgiftsmakt ger såle­des inte utökade möjligheter att avgiftsbelägga s.k. obligatorisk verk­samhet. Sådant stöd krävs dock endast när det gäller prestetioner, dvs. varor, tjänster eller andra nyttigheter som kommuner eUer landsting är skyldiga att tiUhandahålla. I den mån friviUiga åteganden förekommer inom specialreglerade verksamheter får således avgifter tes ut, utan krav på särskflt förfetmingsstöd. Vidare kan uppmärksammas att det före­kommer specialreglerad verksamhet som inte innehåller obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting - det rör sig här främst om de

107

s.k. befogenhetsvidgande lagama. För sådan verksamhet finns en möj­Ughet tiU avgiftsutteg, i den mån det inte finns särskflda föreskrifter om avgifter i sådana lagar. En fömtsättning är givetvis att sådana prestetio­ner tillhandahålls som har karaktären att kuima avgiftsbeläggas.

Prop. 1993/94: IJ

3 b % Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostrmdema för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden).

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 13).

I paragrafen uttrycks den s.k. självkostnadsprincipen. Liksom vad som gäUt enligt rättspraxis tar självkosmadsprincipen sflcte på det totafe avgiftsuttaget inom en verksamhet. Med verksamhet bmkar avses hela den avgiftsupptegande rörelsen.

16.2 Förslaget till lag om kommunala folkomröstningar

1 § Denna lag gäller fÖr foUcomrösming som avses i kommunal­lagen (1991:900).

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).

I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Den föreslagna lagen skafl tillämpas på foUcomrösttiingar som fullmäktige med stöd av regler­na i kommunallagen själv beslutar att hålla.

En foUcomrösming som hålls av länsstyrelsen inom ramen för ett indelningsärende enligt 1 kap. 24 § lagen (1979:411) om Sveriges in­delning i kommuner och landsting (se prop. 1978/79:157 s. 49, 117) omfettas inte av den föreslagna lagen.

2 § I anslutning tifl att fullmäktige beslufer om att håfla en foUcomrösming skaU fiiUmäktige beslufe om

1.

dag för omrösmingen, 

2.

omrösttungsdistrikt och omröstningslokaler,

3. att röstiängd skaU framstäUas och rösdcort upprättas,

4.

den fråga och de svarsaltemativ som skall stallas tflJ de röstberättigade,

5.

röstsedlarnas antal, innehåll och utseende, samt

6. när röstsammanräkningen senast skall vara avslutad.

Fullmäktige får besluta om de ytterUgare föreskrifter som

behövs  för att genomföra foUcomrösmingen.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).

108

1 första stycket anges de beslut som fullmäktige är skyldig att fette Prop. 1993/94:188 rörande genomförandet av en folkomröstning. I lagen har angivits att dessa beslut skaU fettes i anslutning tiU beslutet om att håUa omröst­ning. Detta medger fiiflmäktige att vid ett sammanträde fetta beslut om foflcomrösming och att efter vederbörUg beredning vid ett senare sam­manträde fetta övriga beslut.

Dagen för omröstning bör bestämmas så att folkomröstningen hinner förberedas. Under tiden fiam tiU omrösttungen skaU bl.a. röstiängd och röstkort framstaUas, röstkorten och information om omröstningen skic­kas ut tiU de rösfl)erättigade i gcxl tid före omröstningsdagen och röst­sedlar tryckas. Valnämnden behöver också tid för att förbereda sitt arbete. Hur lång tid förberedelsema tar i anspråk måste avgöras av fiillmäktige från fåU tiU feU.

I fråga om omrösmingsdistrikt och omrösmingslokal står det fullmäk­tige fritt att göra den indelning som anses mest ändamålsenUg. Inget hindrar att de valdisöikt som används vid de aUmänna valen även får tjänstgöra som omrösmingsdistrikt.

Röstiängd och rösdcort begärs hos skattemyndigheten.

Det är fullmäktige som har ansvaret för att formulera den fråga och de svarsaltemativ som medlemmama skafl ta ställning tifl. Det är fiifl­mäktige som slutiigt fomiulerar frågan och de svarsaltemativ som skafl föreläggas medlemmama. Ett initiativ tfll foUcomrösming kan tas antingen av dem som redan i dag kan väcka ärende i fullmäktige enUgt 5 kap. 23 § kommunallagen eller ske genom foUcinitiativ. Den för foUcomrösmingen aktuella frågan torde kunna härledas ur t.ex. en mo­tion i fiiUmäktige eUer i förekommande fåU ur foUdnitiativet.

Fullmäktige skaU besluta om röstsedlamas antal, innehåU och utseen­

de. Det står fiillmäktige fritt att utforma röstsedlama i enlighet med hur

de ser ut i de allmänna valen dvs. att det på varje röstsedel finns endast

ett altemativ och att det dessutom skaU finnas en möjlighet att rösta

blankt. Av hänsyn tiU rösthemligheten torde det närmast vara en själv­

klarhet att röstningskuvert skaU användas och att röstsedlama skaU vara

»

lflca tifl storlek, färg och material. Det är också möjligt att sätte upp aUa

altemativ på en och samma blankett eUer formulär och där möjUggöra

för de röstande att genom t.ex. kryssmarkering ge uttryck för sin röst.

Det väsentUga måste dock vara att röstsedlama utformas på ett sådant

sätt att rösträkningen kan ske på ett rättssäkert och ändamålsenUgt sätt.

FuUmäktige skaU beslute om när valnämnden senast skaU vara klar med röstsammanräkningen. Det fömtsätter att fullmäktige beslutar om viUcen dag som röstsammanräkningen senast skaU vara avsluted. När och hur valnämnden genomför denna rösträkning behöver inte regleras. Det bör ankomma på fuflmäktige att avgöra denna fråga, beroende på förhållandena i varje enskilt fåfl. Här kan reglema om röstsamman­räkning i anledning av de aflmänna valen tjäna som vägledning. När foUcomrösmingen genomförs i samband med de alhnänna valen kan valnämnden behöva en längre tid för sammanräkningen än när omröst­ningen sker separat.

I andra stycket anges att fullmäktige får meddela de ytterUgare före-

109

skrifter som behövs. Det kan t.ex. röra sig om rätten och formema för

att rösfe genom ombud eUer brevrösfe, material som skaU finnas tiU-gängligt i omröstningslokalen, hur rösönottegare skaU utses, omröst-ningsmtinema samt sammanräkningsmtinema.

Prop. 1993/94:188

3 § Kommunen eller landstinget skaU på lämpUgt sätt informera sina medlemmar om det som fiiUmäktige beslutet enUgt 2 § och om vad som i övrigt gäUer fÖr foUcomröstningen.

Förslaget har behandfets i det föregående (avsnitt 8.2).

Kommunema och landstingen skaU enhgt paragrafen på lämpUgt sätt informera sina medlemmar om de beslut som fullmäktige fetfet ckU vad som i övrigt skaU gäUa för omröstningen. Att i feg precisera informa­tionsskyldigheten ytterligare är knappast varken behövUgt eller möjUgt. De lokala förhållandena måste styra behovet av och på vilket sätt in­formationen skafl ges.

Det StäUs inga preciserade krav på hur informationen skafl presente­ras och distribueras tifl medlemmama. Det är således upp tifl konunu­nen eller landstinget att använda de informationskanaler som står tifl buds i form av särskflda informationsblad eller tidningar, inslag i lokal­radio eller i lokal-TV m.m. I många kommuner och landsting kan informationsmaterial behöva ges ut också på vissa främmande språk.

4 § För foUcomröstningens genomförande i en kommun svarar valnämnden.

För folkomröstningens genomförande i ett landsting svarar valnämnden i den kommun inom landstingets område som landstinget träffat överenskommelse med. Om överenskommelse inte kan träffas, skaU foUcomrösmingen genomföras av valnämn­den i den kommun där landstinget har sin anslagstevla.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).

Det är fuUmäktige som fettar beslutet om att folkomröstning skaU hållas. Själva genomförandet åUgger enUgt lagen valnämnden. TiU skiUnad från vad som i dag gäller valnämndens deltegande vid omröst­ningar kommer genomförande av foUcomrösmingar att bU en obligato­risk uppgift för valnämnderna.

När foUcomröstning skaU ske i ett en kommun är det vahiämnden i den kommunen som får uppgiften att genomföra omrösmingen.

När det gäUer folkomröstning i ett landsting är läget något aimor-lunda. Ett landsting har ingen egen valnämnd uten skaU anUte en kom­munal valnämnd. Inom landstingets geografiska område finns flera kommunala valnämnder Det är inte givet viflcen av dem som skafl genomföra foUcomrösmmgen. I lagen har därför tegits in en regel som säger att landstinget i förste hand skall försöka komma överens med någon vahiämnd inom landstingets geografiska område som geografiskt

110

efler av annan anledning Ugger bra tifl för att genomföra omröstningen. Kan en sådan överenskommelse inte träffas är valnämnden i den kom­mun inom vilken landstinget har sin ansfegstevla aUtid skyldig att stäfla upp. Inget hindrar dock att det landsting som anser att det är mest praktiskt att afltid försöka använda valnämnden i den kommun inom vilken anslagstavlan ligger att göra det.

Den kommun vars valnämnd anUtas av landstinget har naturUgtvis kvar rätten erfligt 5 kap. 35 § kommunaUagen tiU ersättning av lands­tinget för sina kostnader i anledning av genomförandet av folkomröst­ningen.

Prop. 1993/94:188

5 § Rösträtt vid foUcomrösming i en kommun har den som är foUcbokförd i kommunen och som fyUer 18 år senast på cfegen för folkonu"ösming.

Andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit foUcbokförda i Sverige den 1 november de tre åren närmast före det år då foUcomrösmingen håUs.

Rösträtt vid foUcomröstiung i ett landsting har den som har rösträtt vid foUcomröstning i en kommun inom landstinget.

Försfeget har behandfets i det föregående (avsnitt 8.2).

I paragrafen regleras vem som har rösträtt vid en folkonuöstiiing. Reglema har sin förebfld i kommunallagens rösträttsregler dock med den modifikation som föranleds av att det här är fråga om en folkom­rösming.

I första stycket anges vad som krävs för att få delte i en foUcomröst­ning i en kommun. För det förste krävs att man är foUcbokförd i kom­munen. För det andra krävs det att man fyUer 18 år senast omröstnings­dagen. Bestämmelsen hindrar inte att kommunema och landstingen tar reda på ungdomamas åsflcter i den aktueUa frågan genom att komplette­ra den formelfe folkorru-ösmingen med en opinionsundersökning bland dem.

I andra stycket anges att andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit folkbokförda i landet den 1 november de tre åren närmast före det år då omrösmingen håUs.

I tredje stycket anges vad som krävs för att få delte i en foUcomröst­ning i ett landsting. Här gäUer att man har rösträtt om man är röstbe­rättigad vid foUcomrösming i en kommun inom landstinget.

Ill

6 § En röstsedel är ogfltig om den

1. inte har tiUhandahåUits av valnämnden eUer

2.   är försedd med kännetecken som uppenbarUgen har bUvit

anbragt på röstsedehi med avsflct.

Om det i ett röstkuvert finns flera likalydande röstsedlar, skall endast en röstsedel räknas. Firms det i annat fåfl mer än en röstsedel i röstkuvertet, är samtUga dessa röstsedlar ogdtiga.

Prop. 1993/94:188

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).

I paragrafen ges regler om ogdtiga röstsedlar. Den föreslagna be­stämmelsen vänder sig i försfe hand tifl valnämndens företrädare som efter omröstningen skafl gå igenom röstema och räkna dem.

I första stycket anges tifl att börja med att en röstsedel är ogfltig om den inte tfllhandahållits av valnämnden. Innebörden av dette är i prakti­ken att en röstsedel som inte stämmer överens med den som fiiflmäktige har beslutet om och sedan tryckts upp för att användas vid omröstning­en inte är gfltig. Om någon skriver ner sin röst på ett annat "hemma­gjort" papper eUer pä något annat material eller föremål är dessa aUtså inte gfltiga som röstsedel. Vidare anges att en röstsedel som i cKh fÖr sig tiUhandahåUits av valnämnden kan vara ogiltig om den försetts med någon form av kännetecken. Ett sådant kännetecken behöver inte nöd­vändigtvis vara skrivet. Det kan vara andra former av kännetecken som veck, avklippte höm osv. Kravet är dock att kännetecknet anbragts med avsflct. Om en röstsedel oavsflcfligt har blivit skryrfldad är den inte automatiskt att bedöma som ogiltig.

I andra stycket anges hur man skall bedöma det feU att det i ett röst­kuvert Ugger flera röstsedlar. Här kan man tänka sig två altemativ. I det ena feUet är alla röstsedlama lflca i den meningen att det står samma meningsyttring på dem. I det fellet skafl endast en av röstsedlama räk­nas, de övriga är ogiltiga. I det andra fellet är inte alla röstsedlar lika. I det fellet blir samfliga röstsedlar i rösmingskuvertet ogiltiga.

7 § Sedan valnämnden har avslufet rösträkningen, skaU röstsed­lama läggas in i särskflda omslag, de godkända för sig och de ogdtiga för sig. Omslagen skafl förseglas.

Röstsedlama skafl förvaras minst ett år efter det att samman­räkningen har avslutets.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).

I paragrafen anges hur valnämnden skall hantera röstsedlama efter det att sammanräkningen är klar.

De räknade röstema skall läggas i särskilda omslag. \ första stycket sägs att röstsedlar som är godkända läggs för sig. De röstsedlar som är ogdtiga enUgt 6 § läggs också för sig. Omslagen skaU förseglas på något sätt. I lagen anges inte exakt hur detta skall gå till. Det bör ftiU-

112

mäktige kunna bestämma. Ledning kan i detta avseende hämtas från röstsammanräkningen vid allmänna val.

I andra stycket sägs att röstsedlarite skall sparas minst ett år efter det att sammanräkningsförrätmingen har avslutats. Dette har nära samband med att röstsammanräkningen kan bU föremål för överprövning och att det vid behov skaU finnas en möjUghet att gå tiUbaka och göra en för­nyad sammanräkning. I fegen sägs ingenting om vem som skaU förvara röstsedlama. Dette är också något fiillmäktige själv kan beslute om efter samråd med valnämnden.

Prop. 1993/94:188

8 § Tillkännagivandet om justering av valnämndens protokoU med arfledning av en folkomröstrung i ett landsting skaU anslås på landstingets anslagsfevfe.

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).

I paragrafen regleras var valnämndens protokoU i anledning av en foUcomröstiung i ett landsting skaU anslås.

FormeUt är sammanräkningen avslutad när valnämndens protokoU över räkningen slutjusterats och tillkännagivandet om justeringen av protokollet anslagits på kommunens anslagstavla. Justeringens tillkänna­givande är utgångspunkt för beräkning av den tid inom viUcen en med­lem kan begära lagUghetsprövning av beslut som anges i ett protokoU. Vid foUcomröstning i ett landsting är det en rimlig ordning att valnämn­dens protokoU i denna del anslås på landstingets anslagstavla och inte på anslagstavlan i den kommun inom vilken den anlitade valnämnden finns. Detta anges i denna paragraf. I övrigt skaU kommunallagens regler om protokoUet gälfe för valnämnden.

9 § Vahiämndens beslut med anledning av en foUconuöstiiing i ett landsting får på begäran av en medlem av det landstinget överklagas genom lagUghetsprövning enligt 10 kap. kommunal­lagen (1991:900).

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).

I paragrafen regleras vem som har rätt att begära lagUghetsprövning av beslut som valnämnden fettar i anledning av att man genomför en foUcomrösming i ett landsting.

Valnämnden är en kommunal nämnd som arbetar på "uppdrag" åt ett landsting. Rent formeUt gäller kommunaUagens regler för valnämnden, inklusive reglema om vem som har rätt att begära lagUghetsprövning. Av kommunaUagens regler följer att ett beslut av en nämnd i en kom­mun bara kan överklagas av kommunmedlem. Vid folkomröstning i ett landsting bör självfeUet samtUga medlemmar av landstinget kunrte be­gära lagUghetsprövning av valnämndens beslut, viUcet också anges i paragrafen.

113

8 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188

10 § Framstallande av röstiängd och upprättande av röstkort görs av skattemyndigheten i det län inom viUcet kommunen eUer landstinget Ugger

Skattemyndigheten har rätt tfll ersättning för de kosmader som föranleds av den kommunafe folkomröstningen.

Prop. 1993/94:188

Förslaget har behandlats i det föregående (avsnitt 8.2).

I paragrafen klargörs att det är hos skattemyndigheten som röstlängd och röstkort skafl bestäflas. Dessa tas firam med den aUmärma rösdäng­den som gmnd. Kommunema och landstingen har möjUgheten att be­gära rösdängd för viss geografisk del för det fåU en begränsad folkom­rösming skaU hållas.

EnUgt andra stycket har skattemyndigheten rätt tfll ersätming för sina kosmader

Staten står för kosmadema för att ta fram röstiängder och rösdcort med anledning av de allmänna valen. Om en kommunal folkomröstning hålls vid samma tillfäfle som ett allmänt val kan det vara så att samma rösdängd kan användas för båda ändamålen och att röstkortet bara behöver tiflföras de uppgifter som eventuellt behövs särskflt fÖr foUcom­rÖsmingens genomförande. I sådana fåU skaU kommunema och lands­tingen bara betala de merkostnader som foUcomrösmingen föranleder skattemyndigheten i sammanhanget.

16.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen 

6 kap.

2%

Förslaget har utförUgt behandlats i det föregående (avsnitt 14).

114

16.4 Förslaget till lag om ändring i skollagen 

2 kap.

Prop. 1993/94:188

1 § Varje kommun och landsting skaU som styrelse för sitt offent­liga skolväsende utse en eUer flera nämnder

För en sådan nämnd gäUer vad som är föreskrivet om nämnder i kommunaUagen (1991:900). Föreskriftema om självförvaltnings­organ i 7 kap. 18-22 %% skall dock inte tillämpas ifråga om upp­gifter för vilka ansvaret enligt denna lag eller aruira bestämmelser ankommer på nämnden eller någon annan.

Av det föregående (avsnitt 12) framgår att de självförvaltiungsorgan som föreslås kunna inrättas skaU ha till uppgift att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eUer en viss institution. Därvid framhåUs att det inte i något fåll kan bU aktueUt att tiU ett sådant organ lämna över uppgifter som enligt särskflda regler skall skötas i viss ordning. Samtidigt konstateras att många uppgifter inom skolans område är förfetmingsreglerade och fÖrbehålUia styrelsen för utbildningen eUer rektor

SjälvfeUet skall sådana uppgifter som enligt skollagen eUer andra förfetmingar ankommer på styrelsen för utbildningen (nämnden) inte kunna överföras tifl ett självförvalmingsorgan.

Enhgt 2 kap. 2 § skollagen skall det för ledningen av utbildningen i skoloma finnas rektorer Av förarbetena tfll denna bestammelse framgår att ansvaret för utbfldningen omfettar ansvar inte endast för den direkfe undervisningen utan även för skolans fostrande roll, också under sådana moment som raster och skoUnåltider (prop. 1990/91:18 s. 35).

Det ansvar och de skyldigheter rektor har enligt lagen kan inte dele­geras. Inget hindrar att ett självförvalmingsorgan på skolans område anförtros uppgifter som inte är förfetmingsreglerade och som hänför sig tfll driften av en skolas dagliga verksamhet, t.ex. praktiska arrangemang kring skolmåltider

I enlighet med vad som framhålUts i avsnitt 12 har mot denna bak­gmnd tagits in en uttrycklig bestämmelse om vad som inte får delegeras tifl självförvaltiungsorgan på skolans område.

115

Kommitténs sammanfattning av betänkandet

Prop. 1993/94:188

Lokal   demokrati   i   utveckling   (SOU    1993:90)   Bilaga i

Vår huvuduppgift har varit att överväga och föreslå oUka åtgärder för att stärka den lokala demokratin i Sverige.

I anslutning tiU denna uppgift har uppdragits åt oss att utarbeta för­slag tiU vissa förändringar i kommunallagen samt att lösa ett antal sepa-rafe frågestäUningar som akmaUserats under tiden för vårt arbete.

Under arbetets gång har vi avgett följande delbetänkanden:

*

Det kommunafe medfemskapet (SOU 1992:72)

*

Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128)

*

HandUngsoffendighet hos kommunala fÖrefeg (SOU 1992:134)

*

Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140)

*

Kommunal tjänsteexport och intemationellt bistånd (SOU 1993:77)

*

De  förtroendevaldas ansvar vid  domstolstrots och  lagtrots  (SOU 1993:00, avges i okt/nov)

Vi har också lagt ut ett antal uppdrag på olika vetenskapUga institutio­ner Statskontoret och enskflda speciaUster för att skaffa underlag för beskrivningar och analyser De rapporter som blivit resultatet av dessa uppdrag förtecknas i slutet av denna sammanfetming.

Detta huvudbetankande är disponerat i fyra block. Kapitel 1 - 3 är en allmän del om lokal självstyrelse och demokrati. I kapitel 4-9 behand­las nya stmkturer och nya roller för de förtroendevalda. Medborgamas inflytande och kontrofl behandlas i kapitel 10 - 12. Slufligen tar vi upp ett antal aUmänna demokratifrågor i kapitel 13 - 15. Special­motiveringar tiU förfetmingsförslagen finns i kapitel 16.

Som gmnd för vårt arbete ligger de demokratiska värderingarna, främst människors lika värde och respekten för individens frihet, rättig­heter och integritet, som också kan härledas ur kristen etik och väster­ländsk humanism.

Allmänt om lokal självstyrelse och demokrati

I kapitel 1 som utgör inledning tifl betänkandet har vi redogjort för förändringar i kommunal verksamhet under de senaste decennierna och pekat på vissa fömtsättningar för den lokala demokratins utveckling.

1970-talets förändringssträvanden inom den kommunala sektom

fokuserades i hög grad på demokratifrågoma. Ett antal reformer genom­

fördes både för att förbättra de förtroendevaldas arbetsvillkor och för att

öka medborgamas inflytande. Huvudtendensen under fÖrsfe hälften av

1980-talet var i stort sett densamma, men förändringssträvandena fick

en del nya inslag. Tifl dessa hör decentraliseringssträvanden som bl.a.

tog sig uttryck i inrättandet av kommundelsnämnder m.m. i kommuner-

116

na och i särskflda organ, t.ex. lokafe direktioner, inom landstingen.    Prop. 1993/94:188 Delegering blev en naturUg följd av den poUtiska och administrativa    Bilaga 1 decentraliseringen.

Under 1980-talet blev det också en aUt vanUgare uppfettning att stymingen av den kommunala verksamheten utgjorde ett växande pro­blem för de förtroendevalda. Den aUtmer ansträngda ekonomin medför­de dessutom ett behov av att effektivisera verksamheten. Målstyrning växte fram som en metcxl.

Ett armat insfeg var statsmaktemas stivan efter avreglering av den kommunafe sektom. Försök med frikommuner pågick meUan 1984 och 1991. De främsfe uttrycken fÖr avregleringen blev den nya kommunal­lagen som trädde i kraft den I januari 1992 samt det nya statsbidrags­systemet som trädde i kraft den 1 januari 1993. Den stathga poUtiken vad gäller den kommunala sektoms autonomi är dock inte entydig. Det finns för närvarande tendenser till en återgång med ökad reglering inom vissa sakområden.

Genom en poUtisk styrmcxleU som umyttjar konkurrens och mark­nadsorientering av den kommunala verksamheten försöker nu kommu­ner och landsting möfe den nya ekonomiska situationen. BestäUar-utför-armodellen är ett sätt att öka effektiviteten. Frågan om nya verksam­hetsformer står högt på kommunemas och landstingens dagordningar.

Fömtsätmingama för den lokala demokratin har förändrats på senare år. Medborgamas attityder till det politiska systemet har sjunkit tiU en mycket låg nivå medan attityden till den kommunala servicen är långt mer positiv. I ett övergripande perspektiv kan man anta att medborgama kommer att kräva att politiken och poUtikema i lokalsamhäUet blir tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare och direkt kommunikation meflan dem och deras valda ombud, krav på större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i förvalmingen liksom bättre möjligheter tiU dukt påverkan av den politik som förs och på den kommunala servicen.

1 kapitel 2 gör vi en bredare analys av lokal självstyrelse och demokra­ti, dess gmnder, tillstånd och utveckling.

Den lokala självstyrelsen i de skandinaviska ländema har en lång tradition. I Sverige fick den sin mcxlema reglering i 1862 års kommu-nalförordnmgar. Den har också skrivits in i gmndlagen (1 kap. 1 § regeringsformen) där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkUgas genom ett representetivt och parlamentariskt stetsskick och genom kommunal självstyrelse. Sverige ratificerade år 1989 Europarådets konvention om kommunal självstyrelse.

Även om idén om den lokala demokratin - i Iflchet med den kommu­

nala självstyrelsen - är allmänt omfetted, finns det ingen given defini­

tion av begreppet. I vår analys av utvecklingen konsteterar vi att de tre

demokrativärden som varit mest ftamträdande under de senaste decen-

niema är medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsikts­

bildningen och medborgarnas aktiva deltagande. Den representetiva

demokratin anses bU förverkligad genom att de förtroendevalda på ett

117

tiUfredsstäUande sätt representerar väljama åsflctsmässigt och socialt.

Vi redovisar vår syn på värdegmnden för lokal självstyrelse och demo-    Prop. 1993/94:188

krati:

Bilaga 1

Sedan mitten av 1970-talet har stetsmaktema vidtegit olika åtgärder för att minska regleringen av den kommunafe sektom. Under det senaste året har debatten om den sfatUga stymingen och den lokafe självstyrel­sen intensifierats. Vi pekar på ett antal exempel på ingrepp i eUer för­sök att inskränka den lokafe självstyrelsen och hemstäUer att regeringen vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett stärkt gmnd­lagsskydd.

Utifrån, dels medborgarperspektivet dels poUtikerperspektivet analy­serar vi aspekter på lokal självstyrelse och demokrati. Vi anser att kommunmedlemmama bör ha rätt tiU information om, insyn i och inflytande över de verksamheter kommunen är ansvarig för, oavsett i vflken form verksamheten bedrivs. Dette motsvaras av en skyldighet för kommunema att tiUhandahålla information. Vi anser att omröstningar, opinionsundersökningar och Iflmande bör användas i ökad utsträckning som ett komplement tifl den representetiva demokratin.

Den framtida balansen mellan stedig reglering och lokal autonomi är för närvarande svårbedömd. Utvecklingen av samhällsekonomin kom­mer sannolikt att påverka utfallet en hel del lUcsom hur stark strävan efter att öka marknadsorienteringen av den kommunala verksamheten kommer att vara. En övergripande fråga är hur kommuner och landsting skall formeras som demokratiska organ för självstyrelse, i en tid som präglas av bl.a. intemationalisering, ökande betydelse för den regionala nivån samt individualisering av det medborgerliga inflytandet på politi­ken och samhäUsservicen.

I kapitel 3 gör vi en principieU bedömning av tänkbara konsekvenser för den kommunafe självstyrelsen av ett närmande tfll EG, specieUt med inrikming mot vilka konsekvenser en ekonomisk och penningpoUtisk union kan få för kommunemas och landstingens befogenheter att te ut skatt och avgifter Analysen görs med utgångspunkt i gmndlagsutred-ningens inför EG betänkande Gmndlagen och EG (SOU 1993:14). Enligt vår uppfetming är det i förste hand det stetUga skatteutrymmet som får ge vflca om en gemensam ekonomisk pohtflc inom EG/EU kräver ett totalt sett minskat skatteuttag.

I Europarådets konvention om kommunal självstyrelse berörs bl.a.

skyddet för den kommunala indelningen, kommunemas frihet att be­

stämma sin inre organisation, de förtroendevaldas arbetsvillkor, former­

na för stedig tiflsyn, att kommunema tillförsäkras vissa ekonomiska

resurser, att konununema i g(xl tid skafl rådfrågas på lämpUgt sätt i

planerings- och beslutsprocessen vad gäller frågor som berör dem.

Dessutom skall kommunema ha rätt att anlite ett judicieUt förfårande

för att säkerstaUa att de fritt kan utöva sina befogenheter De principer

om kommunal självstyrelse som finns fesdagda i gmndlag eUer annan

nationell lagstiftning skaU respekteras. Konventionen kan sägas utgöra

en rättsUg och institutionell ram för krav från kommunemas sida mot

11 g

stetsmaktema och den sätter en gräns for stetsmaktemas handlande. Vi

anser att det är vflctigt att principema i konventionen får genomsfeg    Prop. 1993/94:188 också i EG:s rättssystem och att Sverige i de pågående EG-förhand-    Bilaga 1 Ungama lyfter fram konventionens stetus.

En ofränkomUg konsekvens av den ökade integrationen bUr att Sveri­ge måste lämna ifrån sig en del av den nationeUa suveräniteten för att kunna delte i den europeiska gemenskapen. Vi anser därför att det är av stor vflct att vi fortsätter att utveckla vår svenska foUcstyrelse så att den blir en reeU motkraft tiU den med nödvändighet centraUserade och mer anonyma makten i Bryssel. Det innebär att man vid de pågående för­handlingama om medlemskap i EG/EU måste sfe vakt om den unika resurs som den kommunala självstyrelsen utgör för vårt land.

Nya strukturer och nya roller för de förtroendeval­da

I kapitel 4 redovisar vi den organisatoriska utvecklingen i kommuner och landsting under 1980-telet och fram till dagsläget:

*

erferenhetema av försöken med fri nämndorganisation inom frikom­munförsöket

*

de nya vilUcoren för den kommunala organisationen till följd av änd­ringarna i kommunallagen och i speciallagstifmingen

*

nya organisatoriska mönster som växer fram i hägnet av den nya lag-stiftiiingen

*

de förste erferenhetema av "radUcala organisationsförändringar" i ett urval av kommuner och landsting.

Ungefar 30 procent av kommunema har kvar den traditioneUa/sek-torieUa nämndstmkmren. Den territoriella nämndstmkturen, som i korthet går ut på att kommundelsnämnder/stedsdelsnämnder/områdes-styrelser har hand om en del av den kommunala verksamheten inom ett geografiskt avgränsat område har inte fått någon större omfettning. Flera kommuner har avvecklat sina kommundelsorgan. Den funktioneUa organisationen, där man skfljer på beställare och utförare eller prcxlu­center har genomförts i ett 40-tal konununer

Landstingens politiska organisation har förändrats i takt med att det har staflts större krav på hälso- och sjukvården. Landstingsstyrelsen har inrättat delegationer och beredningar. Den politiska organisationen har i dag en mycket varierad utformning, men de flesta landstingen har centrala nämnder för den sociala omsorgen samt en särskild eller sam­manslagen central nämnd för utbfldnings- och kulturfrågor Vi redovisar sex exempel på organisationsmodeller: Bohusmodeflen, Dalamodellen, Sörmlandsmodellen, Blekinge läns landsting, Jämdands läns landsting och Stockholms läns landsting.

I kapidet redovisas den separafe rapport som inom ramen för vårt

arbete utarbetats av Stig Montin (SOU 1993:73 RadUcala organisations-

119

förändringar i kommuner och landsting) i de delar som den behandlar Prop. 1993/94:188 erfarenheter av organisatoriska förändringar i de konununer CKh Bilaga I landsting som ingår i studien. Studien ger enligt vår bedömning en väsentUgen positiv bfld av de hittiUsvarande erferenhetema. En klar majoritet av de berörda förtroendevalda anser såluncfe att de positiva erferenhetema överväger totalt sett. Synen på fördehungen av inflytan­det meUan de kommunafe poUtiska organen, personalen och användarna är relativt ensartad bland de förtroendevalda i de studerade kommuner­na. En betydande majoritet anser att fullmäktige ägnar sig för mycket åt planering och för Ute åt utvärdering.

Vår slutsats är att den framväxande mångfalden på det organisato­riska orru-ådet är en positiv företeelse med stor betydelse för strävande­na att effektivisera den kommunafe verksamheten. Uppenbart är att kommunema och landstingen bör ägna särskild uppmärksamhet åt upp­följning och utvärdering. Vi vet ännu inte hur de nya organisatoriska formema kan tänkas verka på medborgarplanet, dvs. i vad mån nya sätt att organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgar­nas möjligheter tiU insyn i och inflytande på den politiska processen.

I kapitel 5 Kommunal organisation - rättsliga aspekter och funktions­fördelning, behandlar vi först juridiska problem förknippade med be-ställar-utförarmcxlellen. Vi har analyserat de kommunalrättsUga fömt­sätmingama för mcxleUen med utgångspunkt i ett anfel olika fektiska och teoretiska tillämpningar för ansvars- och uppgiftsfördelning. Vår bedömning är att den gmndläggande uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda som den kommer till uttryck i kommu­naUagstiftningen sedan 1860-talet inte utgör något hinder för att utveck­la beställar-utförarlösningar. Däremot kan det, med hänsyn tiU att kommunallagen skall ge tydliga besked om viUca principer som Ugger tfll gmnd för den kommunala verksamheten, framstå som motiverat att lagen klargör lagligheten av organisationsmodellen. Vi föreslår att 3 kap. 4 § kommunallagen tiUförs att en viss verksamhet kan orgaruseras så att en nämnd ansvarar för bestäUning av verksamheten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den.

Vi har tidigare i vårt delbetänkande Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) lagt fram förslag till ändring av sekretesslagen för att komma till rätta med de problem som uppstår när en verksamhet inom ett sekretessområde delas mellan flera nämnder Därmed bedömer vi att en organisation med beställar-utföramämnder inte skall medföra några problem när det gäller sekretess tiU skydd för enskflda.

Vi har också övervägt närvarorätten för personalföreträdare i be­stäUamämnder Vi föreslår att personalföreträdamas närvarorätt i be-stallamämnder utan egen personal upphävs genom ett tiUägg tiiU 7 kap. 8 § kommunaUagen samt att närvarorätten i bestallamämnder med egen personal inskränks genom ett nytt stycke i 7 kap. 10 §.

I ett andra avsnitt behandlar vi fullmäktiges stallning och uppgifter

Vi anser att fiiUmäktiges centrala roU som det högsta beslutande organet

120

och det enda direktvalda organet i kommunen eller landstinget måste

betonas starkare i det pågående förändringsarbetet. Utvecklingsarbetet    Prop. 1993/94:188

bör inriktas på fömyelse av främst fullmäktiges arbetsformer och sättet    Bilaga 1

på vilket fuUmäktige möter kommunmedlemmama. Kriteriet på om

fiillmäktige fyUer sin centrafe poUtiska och demokratiska roU på ett

tiUfredsstäUande sätt är det innehåU som fullmäktiges verksamhet totalt

sett fylls med - inte sammanträdesfrekvensen.

Enligt vår mening skulle en mer flexibel tiUämpning av reglema i 5 kap. 1 § kommunaUagen om antalet ledamöter i fuUmäktige undamöja en stor del av de problem kommunema och landstingen anser sig ha, då man passerar intervaUgränsema för rrunsfe antal ledamöter

Vi viU också erinra om den möjlighet som erbjuds i 5 kap. 21 § kommunaUagen, erfligt vilken fiillmäktige får bestämma att också andra än ledamöter skafl ha rätt att delte i överläggningar men inte i besluten. På detta sätt kan fuflmäktige rent aflmänt orientera sig om bl.a. poUsiä-ra ärenden av lokalt intresse.

I ett sista avsnitt tar vi upp behovet av reformer av den kommunala revisionen. Reformeringen bör enligt vår mening inriktas på att trygga en hög kompetens med hänsyn till de ökande kraven som finns i dag och de utökade uppgiftema angående laglighetsgranskning som vi före­slår i annat sammanhang. Vi förordar att de politiska partiema med större omsorg än i dag till uppdragen som kommunala revisorer rekryte­rar kandidater med erferenhet av fiillmäktigearbete och med gcxl känne­dom om kommunens eller landstingets verksamhet.

Vi avvisar bestamt Revisionsutredningens förslag om att lekmiinna-revisorema inte får vara kvar vad gäUer revision av kommunala företag.

Kapitel 6 innehåUer beskrivningar av framväxten av de nya styr- och prcxiuktionsformema för kommunal verksamhet. Vi analyserar drivkraf-tema samt de fördelar respektive nackdelar som följer med de olflca förändringama. Vi ger också förslag tifl åtgärder som främjar tifl-komsten av fler nya driftformer

Vi skiljer på nya produktionsformer i egen regi, tfll vilka vi räknar resultatenheter samt intraprenader och nya prcxjuktionsformer med extem drift. Tfll den senare kategorin hänförs kommunala företag, entreprenader, privata företag, fÖreningar/ideell verksamhet, avknopp-ning, användarkooperativ och fristående skolor Produktionen kan också upphöra helt genom t.ex. utförsäljning.

Gemensamt för de flesta av de nya prcxiuktionsformema är ökad affärsmässighet och olflca inslag av konkurrens. Problemen genereUt sett med de flesta av de nya prcxiuktionsformema är bristen på tiUförUtUga uppföljnings- och utvärderingssystem inklusive kvalitetsmämingar.

De altemativa driftformema har många fördelar jämfört med tradi­tionell verksamhet. Verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt viUcet stimulerar kreativitet och uppfinningsrikedom. Effektiviteten och kosmadsmedvetandet ökar i organisationen. De nya driftformema går hand i hand med nya former av politisk och ekonomisk styming CKh med nya valmöjligheter för medborgama.

Vi har särskiU analyserat frågoma om affärs- och upphandlingssek-

121

retess (6 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen) när en kommunal utförarenhet

utsätts för konkurrens. De konkurrenssituationer som avses är upphand- Prop. 1993/94:188 Ung av privat drift som altemativ tiU egen regi, dvs. när en myndighets Bilaga 1 egenregiverksamhet blir utsatt för konkurrens. Om andra anbudsgivare kan driva den tiU lägre kosmad blir det en vinst för myndigheten, vilket också är syftet med att konkurrensutsätta den egna verksamheten. Insyn i myndighetens verksamhet har då inte gynnat någon annan på myndig­hetens bekosmad.

Den bestämmelse (1 §) som är till för att skydda en myndighets affärs- och driftförhållanden utgår från en situation när en myndighet tävlar med andra producenter om att avsätta produkter och tjänster på en marknad. Vid tillkomsten av 6 kap. I § torde inte ha fömtsetts den situation som beskrivits i stycket ovan. Det kan således ifrågasättas om sådan verksamhet omfettas av sekretessen i bestänunelsen. Om det skulle införas en sekretessregel som ger ett sådant skydd måste man beakta viflca konsekvenser det skufle få för den offendiga insynen. Vi avser inte att foreslå en sådan bestammelse.

Efter en analys av 6 kap. 2 § sekretesslagen har vi ftinnit att en ändring av bestammelsen torde vara nödvändig för att anbud skafl kun­na behandlas lflca ur sekretessynpunkt oavsett om det är en privat pro­ducent eller en egen utförarenhet som lämnat anbudet. Sekretessen för uppgifter hos utförarenheter bör endast gälla i samband med upphand-Ung och omfetta motsvarande uppgifter som i anbudshandlingar. Vi föreslår att 6 kap. 2 § kompletteras så att utförarenhets erbjudanden lUcstalls med anbud i ärenden om upphandling oavsett om utförarenheten är en del av myndigheten eUer utgör en egen myndighet i samma kom­mun eller landsting.

I kapitel 7 redovisar vi statistiskt material och undersökningar som visar förändringar i antalet förtroendeuppdrag, omsätmingen av för-ttoendevalda, hel- och deltidsengagemang samt gmpp- och åsflctsrepre-sentativitet hos de förttoendevalda.

Antalet förtroendeuppdrag har sedan 1960-talet fram tfll i dag min­skat i både kommuner och landsting.

Minskningen av antalet förtroendeuppdrag i kommunema är propor-tioneUt större än minskningen av antalet kommuner och poUtiska organ. Antalet förtroendeuppdrag per 1 000 invånare har sjunkit från 25 per 1 000 invånare år 1965 tfll 5,2 uppdrag år 1974 för att i dag vara 4,8 uppdrag per 1 000 invånare. Antalet ordinarie förtroendeuppdrag i kommunema (286 st) var år 1992 41 548.

Någon systematisk datainsamhng om antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda i landstingen har under senare år inte skett i någon fullödig utsö-äckning. Enligt vår enkät 1992 finns det för närva­rande 9 719 uppdrag totalt i landstingen.

Generellt kan sägas att ungdomar, kvinnor privatanstäflda och invan­

drare har haft och har fortferande en svag representativitet i både kom­

muner och landsting men att bl.a. arbetare, kvinnor, glesbygdsboende

och i någon mån äldre har förbättrat sin stallning under 1980-talet. De

unga har fått en sämre position sedan 1979.

122

Vi ansluter oss tifl synsättet att en god representativitet har ett värde Prop. 1993/94:188 i sig och att den främjar andra centrafe värden som bättre kontakter Bilaga 1 med medborgama, bättre överensstämmelse i åsflcter meflan väljama och de valda och ökad jämstäfldhet. Vi vifl hävcfe att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroen­devalda och att sammansätmingen av beslutsorganen bör spegla befolk­ningen så bra som möjUgt. De brister vi ftinnit i det sismäinn(fe hän­seendet är enhgt vår mening från demokratisynpunkt beklaghga men inte alarmerande. Vi rekommenderar de poUtiska partiema att intensifie­ra sina ansträngiungar att förbättra representativiteten hos de förtroende­valda.

Vid övergång tiU nya organisationsformer måste demokratifrågoma inklusive antalet förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket central stäUning. Vi rekommenderar de kommuner och landsting som gjort stora orgarusationsförändringar att också utvärdera dessa utifrån kommunaldemokratisk synpunkt.

Kapitel 8 handlar om poUtikerroUen i en föränderlig värld. Vi redovisar våra principieUa synpunkter på de senaste årens utveckling i kommuner och landstiing med betydelse för de förtroendevalda och deras olika roller Utgångspunkter är den samhäUsekonomiska utvecklingen, antalet förtroendeuppdrag, nya organisation- och styrformer samt den ökade användningen av delegering av beslutanderätt.

Olika perspektiv ges på politikemppgifter genom en renodling av roller och genom en beskrivning av de arenor på vilka politikema age­rar. I detta sammanhang tar vi också upp partiemas roller funktioner och framtid samt det kommunala partistödet.

Förändringar och relevanta företeelser som ger konsekvenser för poUti­kerroUen är t.ex.:

*

de lokala partiorganisationemas problem och möjliga utveckling

*

vissa kommande regelförändringar som ökade inslag av personval och förlängda mandatperioder

*

förändringar av värderingar och attityder bland väljama

*

de hittiUsvarande erfarenhetema av nya former för organisering och styming

*

synen på poUtiskt ledarskap i en osäker värld.

Inom denna nya ram håUer det uppenbart på att växa fram en mer differentierad politikerroU än vad vi hittiUs varit vana vid. Vid sidan om den traditioneUa "aUomfettande" politflcerrollen finns nu embryon tiU roller för politiker som "företagsledare", som medlare mellan konkurre­rande intressen, som kundombud - främst i beställamämnder - och som kritiskt granskande lekmän, främst i fullmäktigeutskotten.

En vflctig uppgift för de politiska partiema är att de skaffar sig kuns­

kaper om nya system för bättre kommunflcation med individer och

gmpper bland aUmänheten samt med medlemmar och sympatisörer För

123

att motverka icke önskvärda konsekvenser av medialiseringen av pohti-

ken är det nödvändigt att partiema skaffar sig en strategi för kommuni-    Prop. 1993/94:15 kation som gör det möjligt att aktivt påverka utvecklingen istäUet for att    Bilaga 1 låta sig styras av den.

I kapitel 9, Ekonomisk ersättrung tfll de förtroendevalda, konstaterar vi att erfarenhetema av de i 1991 års kommunaflag införcfe reglema om ersätming tifl förtroendevalda för förlorade pensions- och semesterför­måner och för förlorad arbetsinkomst har varit mycket besvärUga att tillämpa.

Vi föreslår genom ändringar i kommunallagens 4 kap. 12-14 §§ en återgång tiU de frivilUga regler för ersätming tiU förtroendevalda som infördes 1983.

Medborgarnas inflytande och kontroll

Kapitel 10 handlar om medborgamas rätt att erhålla information om, få insyn i och utöva inflytande över den kommunala verksamheten.

Offendighetsprincipen gäller all kommunal verksamhet, däremot inte för privata företag som utför verksamhet på entreprenad åt kommunen. I allt större utsträckning bedrivs nu kommunal verksamhet av enskflda. Vi anser därför att det finns sterka skäl som telar för att aUmänheten bör garanteras någon form av insynsrätt i sådan verksamhet och att denna säkerstäUs i lag. Därför föreslår vi för det förste att bestammel-sema i kommunallagen kompletteras så att det klart framgår att nämn­demas ansvar också omfetter kommunal verksamhet som utförs av enskilda. För det andra föreslår vi en komplettering så att det framgår att entreprenörer får anlites. För det tredje föreslår vi en ny regel, som har karaktar av generaUdausul, och som ger utrymme att bedöma be­hovet av insyn och kontroll i kommunal verksamhet som bedrivs av enskflda företeg. I avtel som upprättes mellan en kommun och en privat entreprenör kan då utifrån verksamhetens art och avvägningar meflan aflmänintresse och enskilt intresse samt detaljerade regler om insyn och kontroU preciseras.

Den kommunala informationen tiU medborgama varierar över tid och mm, tiU innehåU, inrikming och omfång. Under 1970- och 1980-talen var det vanligt med samhällsinformation med pedagogiskt upplysande innehåfl. I dag finns en större mångfeld, inte minst av mer marknads­förande karaktar Sättet att informera på är av strategisk betydelse för hur den lokala demokratin skall kunna utvecklas. Vi ger ett antal exem­pel på nya kommunflcationsmöjligheter mellan medborgare och kom­muner och landsting, t.ex. lokal-TV, medborgarkontor m.m.

Ett sätt att öka allmänhetens insyn, få information och möjUggöra

ökat mtresset för lokalpolitflc är att håfla offendiga styrelse- och nämnd­

sammanträden, dvs. öppna fÖr allmänheten. Vi anser att kommuner som

vill hålla öppna nämndsammanttäden bör få möjlighet tiU dette och

föreslår därför en ny regel i kommunallagen om dette.

J24

Diskussionen om användarinflytande har förts under hela 1980-talet. Prop. 1993/94:188 Rådgivande förvalmingsråd, bmkarråd med vetorätt och självförvalt- Bilaga 1 ningsråd är exempel på organiserat användarinflytande. Däremot finns inte något stöd i feg för kommunfiiflmäktige att medge nämnd att över­fora vissa förvaltningsuppgifter tifl ett användarorgan vid en kommunal institution. Vi föreslår en särskild lagreglering som möjUggör ett sådant förferande i kommunalt driven verksamhet vid specieUa institutioner Vi anser också att kommunema skaU umyttja möjUgheten att skriva in samrådsförferande med användama i avtal med entreprenörer

I kapitel 11 tar vi upp betydelsen av foUcomröstningar, opiruonsunder-sökningar och andra förferanden för möjligheten att stärka den lokafe demokratin, öka intresset för poUtiska frågor och för att skapa lokafe opinioner. Lokafe foUcomrösmingar är vanligare i andra länder i Euro­pa, de fleste medlemsstetema i Europarådet har lagstiftning som tiUåter anordnandet av lokala foUcomrösmingar.

I kapidet görs en genomgång av framväxten av nuvarande lagstift­ning. Vi redovisar också en särskild studie om användandet av under­sökningar av medborgaropinioner på kommunal nivå sedan tillkomsten av 1977 års kommunaflag. Under de drygt 15 år som omröstningsin­stitutet ftinnits har det fram tfll 1993 använts vid 25 tillfällen, varav 14 gäflt indelningsändringar.

Om de poUtiska partiema i ökande utsti-äckning får svårigheter med att via sina minskande medlemskadrer pejla lokala opinioner eUer upp­fette väljamas åsflcter är enligt vår uppfetming lokala foUcomröstningar ett mycket gott komplement till den indirekte representetiva demokratin och framför aUt ett sätt att stärka den lokala demokratin.

Vi anser att en ökad användning av lokala foUcomrösmingar är önsk­värd. Ett möjUgt sätt att öka frekvensen av dessa är att införa regler om foUcinitiativ. EnUgt vår mening talar mycket för införandet av en be­stammelse med irmebörden att tio procent av de röstberättigade kom-muninvånama kan väcka förslag om att lokal foUcomröstning skaU håUas i viss fråga och att kommunfullmäktige då skulle vara tvunget att te upp frågan om omrösming till behandUng. Rätten att beslute om att håUa foUcomrösming skall dock även i framtiden vara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter och folkomrösmingama bör även fortsättning­vis vara rådgivande. Vi föreslår att ett fiillgånget kommunalt foUcom-rösmingsinstitut tiUskapas med denna innebörd och redovisar förfåran­deregler inklusive de lagändringar som krävs för förslagets genomföran­de.

Vi redovisar också i dette kapitel våra åsflcter om personval mot bakgmnd av Personvalkommitténs förslag och anser att ett ökat insfeg av personval bör kunna stärka den lokala demokratin genom bl.a. för­bättrade relationer mellan väljare och valda.

I flera av de föregåenden kapitien konsteteras åtskilliga gånger brister

i uppföljnings- och utvärderingssystem inklusive kvahtetsmätning av

kommunal verksamhet. I kapitel 12, KvaUtetskonti-ofl, görs en omfet­

tande genomgång   av problem, definitioner generella krav, mått och

125

modeller avseende kvaUtet och kvalitetsmäming.

Med de nya målstymingssystemen följer ökade krav på uppföljning Prop. 1993/94:188 och kontroU av kvaUtet i verksamheten. De nya prcxiuktionsformema. Bilaga 1 t.ex. entreprenad och bestäUar-utförarmcxleUen, kräver att man feststäl-ler vem som har ansvar för kvaUteten i verksamheten. När medborgama får möjUghet att själva välja prcxlucent av en kommunal tjänst kan det vara kvaUteten som avgör valet. Kvahtetsmätning (kU kvaUtetskontroU kommer att behövas i ökande grad framöver i kommunemas (Kh lands­tingens verksamheter Det har ännu inte bUvit en integrerad del av processen men arbetet har påbörjats.

Vi menar bl.a. att de kommunala budget- (Kh redovisningssystemen behöver utveckfes och att den kommunala revisionen i ökad utsträckning bör använda sig av systematiska kvalitetsmämingar. Information som kommer fram vid uppföljning bör återföras tiU användama i form av jämförelser meUan producerande enheter Användama måste fä veto vflken kvaUtet de har rätt att kräva och vart de kan vända sig med klagomål. De fÖrtroendevalcfe skaU aktivt engagera sig i utvärdering av verksamhetema eftersom detfe är en poUtisk uppgift.

Allmänna demokratifrågor

Kapitel 13 handlar om de kommundelningar som genomförts under åren 1979 - 1992, utvärderingar av dessa samt våra överväganden om behov av reformering av nuvarande lagstiftning.

Ätta kommundelningar har genomförts under i)ericxlen, huvudsakUgen korrigeringar av inte fiiUt så lyckade kommunsammanslagningar i bör­jan av 1970-telet. Ytterligare en kommundelning är beslutad men ej genomförd nämUgen Örebro kommun där Lekeberg per den 1 januari 1995 bUr egen kommun. Regeringen har sedan 1979 avslagit 14 fiam-stallningar eUer besvär avseende delning av kommun, utredning om fömtsättningar för sådan delning eUer genomförande av folkomröstning i en delningsfråga.

De kommundelningar som har genomförts har framför aUt motiverats från kommunaldemokratiska aspekter Vi anser att den kommunafe demokratin kan stärkas genom kommundelningar där det finns fömtsätt­ningar för detfe och där det samtidigt finns ett sferkt önskemål bland befoUcningen om detfe.

Erferenhetema av genomförda kommundelningar är svåra att utvärde­ra. Resultatet av de undersökningar som vi låtit genomföra antyder att de kommunaldemokratiska aspektema tiUgcxiosetts. En slutsats som bör kunna dras är att de nya små kommunema som uppstått inte uppvisar sämre ekonomiska fömtsättningar än flertalet andra jämförbara kom­muner Det yttersta avgörandet har ändå medborgama i respektive kommun. Det är deras uppfetming om humvida demokratin, ekonomin och den offendiga servicen tillfredsstäUer deras krav, som är den ytter­sta värdemätaren på delningens effekter

Vi har inte kunnat uppfetta något reellt behov av att reformera den

126

nuvarande lagstiftningen.

I kapitel 14 behandlar vi firågor om majoritetsstyre i kommuner och    Prop. 1993/94:188 landsting. Vi refererar en skrivelse från Stockhohns kommun om tiUs-    Bilaga 1 vidareval av ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser samt sam-manfettar Kommunaldemokratiutredningens altemativ  om majoritets-och samlingsstyre och Förtroendeuppdragsutredningens (PM i bflaga av Janerik Gidlund) mcxlefl för begränsat majoritetsstyre.

Frågoma om tfllsvidareval och misstroendeförklaringar är nära knut­na till olika sätt att göra majoritetsmarkeringar i nämnder samt behovet av utskott, men kan även behandlas fristående. Vi tar ställning tiU behovet och lämpligheten av att införa tiUsvidareval.

EnUgt vår mening finns det risk för att ändrade majoritetsförhållan­den under löpande mandatpericxier kommer att öka. Vi anser att det skall införas en möjUghet att välja nämnder i kommuner och landsting tills vidare och att nuvarande regler om viss tid tes bort. Vi föreslår ändringar i kommunallagen om dette.

En konsekvens av dette förslag blir att fiiUmäktige bör fä möjUghet att under mandatperioden entiediga ledamötema och ersättama i en nämnd. Vi anser dock att initiativet tiU entiedigande av en nämnd bör ligga på styrelsen. Genom dette förfaringssätt menar vi att man för­säkrat sig om att ett förslag tiU ny majoritet är väl förankrat hos de olflca partiema. Endedigandet bör omfette samdiga ledamöter och ersät­tere i en nämnd. Några mandattider kommer fortsätmingsvis inte att finnas for nämndema.

Vi föreslår vidare att den rätt som finns i dag att efter ett val ändra antelet ledamöter i en nämnd utan föregående beredning skafl gäfla under hela mandatperioden.

EnUgt nuvarande bestämmelser krävs för bordläggning av ett ärende i fiillmäktige endast att minst en tredjedel av de närvarande ledamötema begär det. För bordläggrung av val krävs dock enkel majoritet. Vi anser att den behandling som blir akmeU i händelse av ett majoritetsskifte bör jämstallas med val och kräva enkel majoritet. KommunaUagen ändras även i enlighet med dette.

Kapitel 15 benämns Justeringar i kommunallagen. De frågor som be­handlas i kapidet avser

*

användning av beteckningen sted som kommunalrättsUgt begrepp respektive användning av beteckningama stedsftillmäktige och steds-styrelse

*

tillvägagångssätt att kalla tifl sammanträde med fullmäktige

*

jäv vid s.k. dubbla engagemang

*

förferanderegler vid hantering av jävsfrågor

Ordet sted har i vart fåfl två klart skflda betydelser Dels den vedertag­

na språkliga betydelsen av tätort, större bebyggelseansamling etc., dels

en kommunalrättsUg sådan. Konununema har om de så önskar, fiiU rätt

att använda beteckningen sted så länge det ej sker i kommunalrättsUga

sammanhang. Vi anser att begreppen kommunftiUmäktige och kommun-

127

styrelse växt in i medborgamas medvetande varför vi inte ser något skäl

att återinföra äldre beteckningar. Vår utgångspunkt är att ingen ändring    Prop. 1993/94:188

av nuvarande reglering bör göras.

Bilaga 1

Ordvalen i kommunallagens regler om sätten att kalla tiU samman­träde är inkonsistente. Istället för att omväxlande använda "sändas tiU" eller "tillställas" föreslår vi att ordet "lämnas" införs i kommunaUagens 5 kap. 9 och 11 §§.

Regler om jäv syftar inte bara tiU att förhindra eller försvåra att någon gynnar sig själv eUer någon närstaende. Reglema om jäv bygger ytterst på allmänhetens förtroende för myndighetema i deras besluts­fattande i så motto att det helst inte ens bör uppstå någon tveksanfliet om risk för jäv förelegat eUer inte.

Vårt förslag är att kommunaUagen kompletteras med en bestämmelse som säger att de undantag från staUföreträdarjäv och deUkatessjäv, som gäUer för aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktiema och stiftelser där kommunen eller landstinget utser mer än hälften av styrelseledamötema, inte skaU gälla när en nämnd handlägger ärenden som rör myndighetutövning mot enskild.

1991 års kommunallag innehåller inga bestämmelser om hantering av jävsfrågor Vi föreslår ett överflyttande av centrala delar av 12 § för­valmingslagen, där förferanderegler vid jäv finns införda, tifl kom­munallagen.

128

Prop. 1993/94:188

Utgivna rapporter:

Bilaga 1

Marie Fridolf: Altemativa produktionsformer i kommunal verksamhet. Vem utför och på vflka vflUcor (Ds 1993:27)

Charlotte Skawonius: Trosa bryter sig loss - Bytänkande efler demokra­tins räddning? (SOU 1993:45)

Roger  Pyddoke  m.fl.:  Konsekvenser av  valmöjUgheter inom skofe, bamomsorg, äldreomsorg och primärvård (SOU 1993:47)

Mefe Boéthius:  Kommunafe verksamheter i egen förvaltiiing och i kommunala bolag - en jämförande sttidie (SOU 1993:48)

Gunnar WalUn: Att inhämfe synpunkter från medborgama. Det kom­munala omrösmingsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72)

Stig Montin: Radflcala organisationsförändringar i kommuner och lands­ting (SOU 1993:73)

Eva Wallberg m.fl.: KvaUtetsmätiiing i kommunal verksamhet (SOU 1993:74)

129

9 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188

Kommitténs lagförslag (SOU 1993:90)

Prop. 1993/94:188

Bilaga 2

1       Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:9(X))

dels att 4 kap. 12 och 13 §§, 5 kap. 34 och 35 §§ samt 6 kap. 13 § skall upphöra att gälfe,

dels att 3 kap. 4, 9, 16 §§, 4 kap. 14 §, 5 kap. 9, 11, 23, 30, 36 §§, 6 kap. 7, 12, 15, 19, 24, 27 §§ samt 7 kap. 8 och 10 §§ skaU ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya bestammelser, 2 kap. 11 och 12 §§ och 3 kap. 18 a § samt närmast före 2 kap. 11 § en ny mbrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

Kommunala folkomröstningar

11%

Fullmäktige får besluta att en rådgivande folkomröstning skall hållas i kommunen eller lands­tinget i viss fråga som ankom­mer på fullmäkti ge. Om initiativrätt i visst fall till folkomröstning finns bestäm­melser i 5 kap. 23 % tredje stycket.

130

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Närmare föreskrifter om för-farandet vid folkomröstning finns i lagen (0000:0000) om kommunala foUcomröstningar.

12%

Kommunen har rätt att fö ersätt­ning för de kostnader somförcm-leds av att ett landsting vid en folkomröstning anlitar valnämn­den.

Prop. 1993/94:188 

Bilaga 2

3 kap.

4§

Fullmäktige skall, om inte något annat är särskflt föreskrivet, bestämma nämndemas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäkti­ge får därvid beslufe

1.   att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hefe

kommunen eller landstinget,

2.   att en nämnd skafl ha hand om en eller flera verksamheter för en

del av konununen eller landstinget,

3.   att en nämnd skafl ha hand

 om verksamheten vid en eller

 flera anläggningar, och

4.    att en nämnd skall vara

 underställd en arman nämnd.

3.   att en nämnd skafl ha hand

om verksamheten vid en eUer

flera anläggningar,

4.

att en nämnd skaU vara underställd en annan nämnd, och

5.

att en nämrui får göra beställningar och en anrmn nämnd utföra dessa inom ett verksamhetsområde.

9§

Fullmäktige beslutar i ärenden av principieU beskaffenhet eUer annars av större vikt för kommunen eUer landstinget, främst 1. mål och rikdinjer för verksamheten.

131

Föreslagen lydelse

2.

budget, skatt och andra vflctiga ekonomiska frågor,

3.

nämndemas organisation och verksamhetsformer,

4.

val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

5.

val av revisorer och revisorsersättare.

Nuvarande lydelse

6. gmndema för ekonomiska förmåner tiU förtroendevalda, samt

1. årsredovisning och an­svarsfrihet.

6.    gmndema för ekonomiska

förmåner tiU fÖrtroendevalcfe,

7.

årsredovisning   och   an­svarsfrihet, samt

8.

hållande   av   kommunal folkomröstning.

Prop. 1993/94:188 Bilaga 2

Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna feg eUer i andra förfetmingar.

16 §

Kommuner och landsting får genom beslut av fulhnäktige lämna över vården av en kom­munal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, tfll ett aktie­bolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideefl förening eller en stiftelse.

Vården av en angelägenhet som innefettar myndighetsut­övning får dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.

Kommuner och landsting får genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kom­munal angelägenhet eller genom avtal överlämna uppgifter, som nämndema ansvarar för, och för vars handhavande särskfld ordning inte föreskrivits, tiU ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideeU förening, en stiftelse eller en enskild individ.

Vården av en angelägenhet eller utförandet av en uppgift som innefettar myndighetsut­övning får dock enhgt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.

132

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1993/94:188

Bilaga 2 18 a %

När en kommun eller ett lands­ting sluter avtal med någon anrum om att utföra en uppgift som kommunen eller landstinget ansvarar för, skall de och all­mänheten tillförsäkras en möj­lighet att kontrollera den verk­samhet i vilken uppgiften utförs. Kommunens och landstingets kontroll samt allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingets och allmänhetens iruresse av hur verksamheten utförs samt om­ständighetema i övrigt.

4 kap.

12 §

Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbets­inkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de för­lorar, när de ftillgör sina upp­drag.

Detta gäller dock inte för­troendevalda som ftillgör upp­dragen på heltid eller en be­tydande del av heltid.

13 §

Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 § skall betalas.

133

Nuvarande lydelse

14 §

Föreslagen lydelse

Prop. 1993/94:188 Bilaga 2

Fullmäktige får beslute att förtroendevalda i skäUg omfetming skaU fä

1.   ersättning för den arbets­

inkomst samt de pensions- och

semesterförmåner som de för­

lorar, när de föllgör sina upp­

drag,

1.     ersätming för resekost­

 nader och andra utgifter som

 föranleds av uppdraget,

2.

arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3.

pension, samt

4.

andra ekonomiska förmå­ner

2.     ersättning för resekost­

nader och andra utgifter som

föranleds av uppdraget,

3. arvcxle.

4.

pension, samt

5.

andra ekonomiska förmå­ner

Vid som sägs i första stycket 1 gäller dock inte förtroeruieval­da som ftillgör uppdragen pä heltid eller en betydande del av heltid.

5 kap.

9§

Kungörelsen skafl anslås på kommunens eller landstingets anslagstevla minst en vecka före sammanträdesdagen.

Kungörelsen skafl inom sam-

Kungörelsen skafl inom sam-

ma tid på ett lämpligt sätt också

ma tid på ett lämpligt sätt också

tillställas    varje    ledamot   och

lämnas till    varje ledamot och

ersättere.

ersättare.

11 §

Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det sätt som föreskrivs i 8 - 10 §§, skaU kungörelsen med uppgift om ärendet anslås senast vardagen närmast före sammanträdesdagen.

134

Nuvarande lydelse

Dessutom skaU kungörelsen på ett lämpUgt sätt sändas tiU varje ledamot och ersättare så, att den kan antes nå dem inom samma tid.

Föreslagen lydelse

Dessutom skaU kungörelsen på ett lämpUgt sätt lämnas tiU varje ledamot och ersättare så, att den kan antes nå dem inom samma tid.

Prop. 1993/94:188 

Bilaga 2

23

§

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1.

en nämnd,

2.

en ledamot genom motion,

3.

revisorema, om ärendet gäller förvalming som har sam­band med revisionsuppdraget,

4.

en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

5.    styrelsen i ett sådant före­

teg som avses i 3 kap. 17 och

18 §§, om fuUmäktige har

beslutet det för särskflda fåll.

/. styrelsen, om ärendet gäller återkallande av uppdrag för samtliga förtroendevalda i sty­relsen eller annan nämnd,

2.

en nämnd,

3.

en ledamot genom motion,

4.    revisorema, om ärendet

gäller förvalming som har sam­

band med revisionsuppdraget,

J. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivfl det, eller

6. styrelsen i ett sådant före­teg som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutet det för särskilda fåU.

I Stockholms kommun får också ett borgarråd väcka ärenden genom motion.

Fråga om hållande av folkom­röstning enligt 2 kap. 11 %får i viss fråga väckas genom initiativ av minst tio procent av de enligt 4 kap. röstberättigade kommun-medlemmama. Initiativet skall vara skriftligt och utöver egen-händig namnteckning innehålla ruunnförtydligande och uppgift om adress.

135

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1993/94:188

Bilaga 2

30 

§

De år då val av fiillmäktige har

Fullmäktige får besluta om att

förrättas i hela Umdet får nyval-

ändra   antalet   ledamöter   eUer

da fölUnäktige besluta om att

ersättare i en nämnd utan före-

äruira mandattiden för en nänmd

gående beredning.

eller att ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan föregående beredning.

34 

§

Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fiillmäktige skall handlägga skall inhämtas syn­punkter från medlemmar i kom­munen eller landstinget.

Detta kan ske genom folk­omröstning, opinionsundersök­ning eller något liknande för­farande. Därvid fär valnämnden i kommunen anlitas, om nämn­dens verksamhet i övrigt inte hindras av det.

35 §

Kommunen har rätt att fä ersätt­ning för de kostnader som för­anleds av att ett landsting an­litar valnämnden.

136

Nuvarande lydelse

36 §

Föreslagen lydelse

Prop. 1993/94:188 

Bilaga 2

Ett ärende skaU bordläggas, om det begärs av minst en öedjedel av de

närvarande ledamötema.

För bordläggning i fråga om

För bordfeggning i fråga om

val eller tidigare bordlagt ärende

val,   tidigare   bordlagt   ärende

krävs dock enkel majoritet.

eller av äreruie som avses i 5

kap. 23 % första stycket 1, krävs dock enkel majoritet.

6 kap.

7§

Nämndema skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktiinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.

De skall också se tfll att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfreds-stallande sätt.

Vid som föreskrivs i första och andra styckena gäller också när kommunen eller landstinget har slutit avtal med någon an-rum om att utföra uppgifter som nämndema ansvarar för.

12 §

Ledamötema och ersättama i styrelsen väljs för tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då val av fullmäkti­ge har ägt mm i hela landet.

Fullmäktige får dock bestäm­ma att styrelsens mandattid skafl räknas från och med det sam-mantt-äde då valet förrättas intill det sanvnanträde då val av styrelse förrättas nästa gång.

Ledamötema och ersättama i styrelsen och andra nämnder väljs tills vidare.

Mandattiden räknas från och med den I januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt mm i hela landet och gäller längst till och med den 31 de­cember det år när val avfull-

137

Nuvarande lydelse

I ett sådant fall skall nyvalda fiillmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträ­de.

Föreslagen lydelse

mäktige förrättas nästa gång i hela landet. Fuflmäktige får dock bestämma att mandattiden skall räknas från och med det sammanträde då valet förrätfes.

Prop. 1993/94:188 Bilaga 2

13 §

Fullmäktige bestämmer mandat­tiderna för andra nämnder än styrelsen.

15 §

Fullmäktige skall, för den tid som föllmäktige bestämmer, bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande.

Fullmäktige skall bland nämn­dens ledamöter välja en ord­förande och en eller två vice ordförande.

19 §

En nämnd får kalla en ledamot eUer en ersättare i fiillmäktige, en annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eUer en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar.

Den som har kallats tifl ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningama men inte i besluten.

Fullmäkti ge fär besluta att en nämnds sammanträden helt eller delvis skall vara offentliga. Överläggningen i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda skall dock hållas inför stängda dörrar

138

Nuvarande lydelse

24 

§

Föreslagen lydelse

Prop. 1993/94:188 Bilaga 2

Den som är jävig i ett ärende hos en nämnd får inte delta efler närvara vid handläggningen av ärendet.

Den som är jävig i ett ärende hos en nämnd får inte delta efler närvara vid handläggningen av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som inte någon anrum kan vidta utan olägligt uppskov.

Den som känner till en omstän­dighet som kan antas utgöra Jäv mot honom, skall självmant ge det till känna.

Har det uppkommit en fråga om Jäv mot någon och har någon annan inte trätt i hans ställe, skall nämnden snarast besluta i Jävsfrågan. Den som Jävet gäller får delta i prövningen av jävs­frågan endast om nämnden inte är beslutför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov. Ett beslut i en jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom nämnden avgör ärendet.

27

§

Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommu­nen eller landstinget äger minst hälften av aktiema eller en stiftelse där kommunen efler landstinget utser minst hälften av styrelseledamötema, skall jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses föreligga enbart på gmnd av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit.

Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommu­nen eller landstinget äger minst hälften av aktiema efler en stiftelse där kommunen efler landstinget utser minst hälften av styrelseledamötema, skafl jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses föreligga enbart på gmnd av att den som handlägger ärendet är stäflföreträdare for bolaget efler stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Vid som nu

139

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1993/94:188

Bilaga 2 sagts gäller inte när en nämnd handlägger äreruien som avser myndighetsutövning mot enskil­da.

Jäv enligt 25 § 4 skafl inte hefler anses föreUgga enbart på gmnd av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.

7 kap.

8§

Företrädare för de anstallda hos en kommun eller ett landsting (perso­nalföreträdare) får, i den omfetming som anges i 9 - 13 §§, närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen.

Närvarorätt   saknas   dock   i

Närvarorätt saknas dock i revi-

revisionsnämnder,      förtroende-

sionsnämnder,   förtroendenämn-

nämnder valnämnder och över-

der,   valnämnder   och   överför-

förmyndamämnder.

myndamämnder    samt    sådan

nämnd som enligt 3 kap. 4 % 5 i denna lag endast ansvarar för beställning av verksamhet och som inte har egen underställd personal.

10 §

Personalföreträdama har inte rätt att närvara när ärenden av följande slag handläggs:

1.

ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,

2.

förhandlingar med en arbetstagarorganisation,

3.

uppsägningar av koUektivavtal,

:

4.

arbetskonflflcter, och   '

5.

rättstvister meflan kommunen efler landstinget och en arbetstagar­organisation.

Personalföreträdare i sådan

nämnd som enligt 3 kap. 4 % 5

endast ansvarar för beställning

äv verksamhet har inte heller

rätt att närvara vid handlägg-

'

'       ning av ärende som rör sådan

beställning.

140

__________ 

Prop. 1993/94:188

Bilaga 2

1. Denna lag träder i kraft den I juli 1994.

2.

De nya föreskriftema i 5 kap. 23, 30 och 36 §§, samt 6 kap. 12, 13 och 15 §§ tfllämpas första gången efter valet av landstingsfiillmäktige och kommunfullmäktige år 1994 i hefe landet.

3.

De nya föreskriftema i 3 kap. 18 a § samt 6 kap. 7 § skall tillämpas på avtal som träffas efler förlängs efter utgången av juru 1994.

141

Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100)

Prop. 1993/94:188 

Bflaga 2

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) skaU ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

2§

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig tiU ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eUer användrung av egendom, tjänst eUer annan nyttighet, om det kan antes att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ärendet upp­handling eller angår det för­säljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fåU lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentiiggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.

Sekretess gäUer för uppgift som hänför sig tiU ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antes att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal, såvida inte tjänsten upphandlas i konkurrens med annan. Angår ärendet upphand­ling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmän­nas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fell lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentiiggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. Med anbud likställs erbjudande med motsvarande innehåll från myndighet som tillhör samma kommun eller landsting som den upphandlande myndigheten, eller sådant erbju­dande från en del av denrm myndighet.

-Lagen omttckt 1992:1474.

142

I fråga om uppgift i alhnän handling gäller sekretessen i högst tjugo    Prop. 1993/94:188 år. Beträffande handling som anger vilUcoren i slutet avtel gäUer sekre-    Bilaga 2 tessen dock längst till dess två år, eUer hos stediga affärsverk och För­svarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.

Denna lag tider i kraft den 1 juU 1994.

143

3       Förslag till

Prop. 1993/94:188

Lag om kommunala självförvaltningsorgan

Bflaga 2

Härigenom föreskrivs följande.

1

§ Om inte något annat följer av feg eller annan förfettning får det i en kommun eUer ett landsting lämnas över till självförvalmingsorgan som består av anstäUcfe och företrädare för dem som använder en nämnds tjänster vid en anläggning eller institution att inom nämndens verksam­hetsområde svara för viss förvaltning, verkställighet och beredning.

2

§ Ett självförvaltiungsorgan får inte avgöra frågor som avser verk­samhetens mål, inrikming, omfettoiing eUer kvalitet.

Det får heUer inte handlägga eUer avgöra ärenden som avser myndig­hetsutövning mot någon enskfld.

3 § En nämnd får inrätte ett efler flera självförvaltningsorgan inom sitt

verksamhetsområde om fullmäktige beslutar det.

Fullmäktige skafl bestamma organens uppgifter och verksamhets­former samt faststalla anfelet ledamöter i organet. Företrädare för dem som använder nämndens tjänster skall alltid utgöra flertalet av de lecfe-möter som har beslutanderätt.

4 § Ledamötema i ett självförvaltningsorgan väljs tills vidare.

De ledamöter som företräder användama väljs av och bland dem vid en förrätming som anordnas av nämnden. Bland dessa utses samtidigt en ordförande och en vice ordförande.

Fullmäktige får festställa regler för val av ledamöter i ett självför­valtningsorgan.

5

§ Endast ledamöter som uppnått myndig ålder får delto i beslut som fettas i ett självförvalmingsorgan.

6

§ På ett självförvalmingsorgan skafl följande bestammelser i kommu­nallagen tillämpas:

1.

4 kap. 22 § om reservation,

2.

6 kap. 24 - 32 §§ om jäv, hur ärendena avgörs, protokoUföring, protokoUets innehåll, justering av protokoU och tilUcännagivande av justeringen.

På beslut av självförvalöiingsorgan skaU också tillämpas bestämmel­sema om lagUghetsprövning i 10 kap. kommunallagen.

7 § De ledamöter som företider användama har rätt tiU den ledighet

från sina anställningar som behövs för uppdraget och de ekonomiska

förmåner som fiillmäktige bestämt för förtroendevalda i kommunen.

144

8 § Den nämnd som har inrätfet ett självförvaltiungsorgan skaU ha    Prop. 1993/94:188 uppsflct över att organet följer de mål och rikdinjer som feststäUts (Kh    Bilaea 2 de föreskrifter som gäUer för verksamheten.

Nämnden får återkaUa uppdrag som har lämnats över tiU organet om det finns synnerliga skäl för det.

Denna lag träder i kraft den 1 juU 1994.

145

10 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 188

4       Förslag till

Prop. 1993/94:188

Lag om kommunala folkomröstningar

Bilaga 2

Härigenom föreskrivs följande.

1

§ Denna lag gäUer för foUcomröstning som avses i 2 kap. 11 § kom­munallagen (1991:900).

2

§ En foUcomröstiimg skaU hållas den dag som fiillmäktige bestämmer. FuUmäktiges beslut om att håUa en foUcomröstiiing skaU fetfes senast tre månader före den dag då omröstningen skaU äga mm.

3

§ När fiillmäktige beslutar om att hålfe en foUcomröstning skaU beslut samtidigt fettas om dag för omröstningen, den fråga som skaU stäUas tiU de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmama samt de altemativ som skaU föreläggas dem.

Fullmäktige skall i beslut festställa röstsedlamas antal, innehåU och utseende. Varje altemativ skall ha sin egen röstsedel. Dessutom skaU finnas blanka röstsedlar Röstsedlar för en och samma omrösming skaU vara lika tiU storlek, färg och material.

4 § Kommunen eUer landstinget skaU på lämpligt sätt informera med­

lemmama om tid och sätt för omrösmingen, den fråga omröstningen

gäller, de altemativ som föreläggs dem och om de bestämmelser i

övrigt som gäUer för foUcomrösmingen.

5

§ Del av kommun som vid val tiU riksdagen bildar ett valdistrikt utgör ett omröstningsdistrikt.

6

§ För folkomrösmingens genomförande svarar valnämnden.

Vid foUcomröstning i landsting skaU vad som sägs i 9, 14 och 16 §§ om valnämnd endast gälla valnämnd i den kommun i vilken landstingets anslagstavla finns.

När kommunal folkomröstning hålls i samband med val tifl riksdagen eller foflcomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen tjänstgör de valförrättare som har utsetts enhgt 3 kap. 4 § vallagen också som omrösmmgsförrättare. Inför annan folkomrösming utser valnämnden för varje omrösmingsdistrikt nunst fyra personer att vid omröstningen tjänstgöra som omrösmingsförrättare i distriktet. Vad som i 3 kap. vallagen föreskrivs om valförrättare tillämpas beträffande särskflt utsedd omrösmingsförrättare.

7  § Rösträtt vid kommunal foUcomrösming har den som är röst­

berättigad enligt 4 kap. kommunaUagen.

Frågan humvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgörs på gmndval av en före omrösmingen upprättad rösdängd. Allmän rösdängd enligt 4 kap. vaUagen (1972:620) gäller därvid.

8 § När en foUcomrösming skaU hållas skall, för var och en som enhgt

gällande rösdängd är röstberättigad vid onuösmingen, upprättas rösflcort

I45

med uppgifter om den röstberättigade.

Rösdcort upprättas av  skattemyndigheten.  För kommunal foUcom-    Prop. 1993/94:188 rösming och val tfll riksdagen eUer foUcomröstning som avses i 8 kap.    Bilaga 2 4 § regeringsformen som äger mm samtidigt upprättes gemensamt röst­kort. Röstkortet skaU dessutom innehålfe uppgifter om omröstningen tiU ledning för den röstberättigade. Röstkort skaU sändas ut tiU de röstbe­rättigade senast 16 dagar före dag för onuöstningen.

I fråga om röstkort tfllämpas i övrigt 7 kap. 1 § andra stycket cKh 3 § förste och andra styckena vaflagen.

Skattemyndigheten har rätt att få ersättning för de kosmader som föranleds av utskrift av röstiängd och upprättandet av röstkort för kom­munal foUcomröstiiing som inte äger mm i samband med val tiJl riks­dagen eller foUcomrösming som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen.

9 § Vid foUcomrösmingen får användas endast röstsedlar som tillhanda­

hålls av valnämnden.

10 § I lokal där omröstiung äger mm skaU de röstande ha tfllgång tifl

röstsedlar för varje förslag som är föremål för foUcomröstning

och blanka röstsedlar.

I fråga om röstkuvert tillämpas bestämmelsema i 8 kap. 8 § andra stycket och 9 § andra stycket 1 och 2 vallagen om vaUcuvert.

11

§ Ingen får rösta för mer än ett förslag i en omrösming. Den som inte önskar rösta för något av förslagen får avlämna blank röstsedel.

12

§ Rösming sker på dagen för foUcomrösmingen i omrösmingslokalen för det omröstningsdistrikt där den röstande är upptagen i röstiängd.

Om kommunal foUcomrösming inte skall hållas samtidigt med val tiU riksdagen efler foUcomrösming som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen, får fullmäktige besluta om att röstning får ske på postkontor i den kom­ mun eller det landsting som foUcomrösmingen avser Om flera sådana kommunala omrösmingar hålls samtidigt skall den som röstar på post­kontor utöva sin rösträtt vid ett och samma tillfälle i samdiga onvöst-ningar som han viU deltaga i.

Om kommunal foUcomröstiung håUs samtidigt med val tiU riksdagen efler folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen, tiUämpas bestammelsema i 10 § foUcomröstningslagen (1979:369).

13 § I fråga om rösmingen och om den vidare behandlingen av röster

som har avgivits på posflcontor skaU 8-12 kap. vallagen gälfe i

tillämpliga delar. Dock skaU vad som där stadgas om postkontor endast

gälla postkontor i kommunen eller landstinget.

I lokal där rösming äger mm skaU finnas tiUgängUga ett exemplar av denna lag, vaUagen och foUcomröstiungslagen.

14 § Röstema räknas preliminärt i omrösmingslokalen och slutUgt hos

valnämnden. Därvid skaU bestämmelsema i 13 kap. 1 - 8 §§ och 14

kap. 1 och 2 §§ samt 3 § tredje stycket vallagen tillämpas på motsva­

rande sätt.

Vid räkningen ordnas röstsedlama i gmpper efter meningsyttring.

Blanka röstsedlar bildar en gmpp. Antalet röstsedlar inom varje gmpp

147

räknas och antalet antecknas i protokoUet. Röstsedlama läggs därefter    Prop. 1993/94:188 gmppvis in i särskflda omslag. På omslaget antecknas viUcen gmpp    Bilaga 2 röstsedlar omslaget innehåfler och röstsedlamas mnehåll.

Vid rösti-äkning hos vahiämnd används en urna för varje onu-östiting och för varje område som bildar en valkrets vid val tifl konununfiiU-mäktige.

15 § Röstsedel är ogfltig om den

1.   ej är sådan som för omrösbiingen har tiUhandahåUits av valnämn­

den eller

2.   är försedd med kännetecken som uppenbarUgen har bhvit anbragt

på röstsedeln med avsflct.

Finns i ett rösticuvert två efler tiB Ukalydande röstsedlar, skaU endast en röstsedel räknas. Finns i annat faU i ett rösdcuvert mer än en röstse­del, är röstsedlama ogdtiga.

16 § Sedan valnämnden avslutet rösti-äknmgen, läggs röstsedlama in i

särskilda omslag, de godkända för sig och de ogiltiga för sig. Omslagen

förseglas. Röstsedlama förvaras minst ett år efter det att sammanräk­

ningsförrättningen har avslutets.

Denna lag ti-äder i kraft den I juU 1994.

148

Förteckning över remissinstanserna (SOU 1993:90)     Prop. 1993/94:188

Bilaga 3 Riksdagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Jönköping, Kammarrätten i Sundsvafl, Socialstyrelsen, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, Bamrruljörådet, Spri, Stetens Handflcappråd, Bamombudsmannen, Riks­skatteverket, Statskontoret, Skolverket, Juridiska fekultetsnämnden vid Stockholms universitet. Juridiska fåkultetsnämnden vid Uppsala univer­sitet, SamhäflsvetenskapUga fekultetsnämnden vid Lunds universitet, Glesbygdsmyndigheten, Konkurrensverket, KammarkoUegiet, Konsu­mentverket, Länsstyrelsen i Stockhohns län. Länsstyrelsen i Malmöhus län. Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Stetens Ungdomsråd, Huddinge kommun, Nynäshamns kommun, Sol­lentuna kommun, Stockholms kommun, Södertälje kommun, Uppsafe kommun, Strängnäs kommun, Ödeshögs kommun, Nässjö kommun, Växjö kommun, Kalmar kommun, Godands kommun, Sölvesborgs kommun, Simrishamns kommun, Malmö kommun, Halmsteds kommun, Göteborgs kommun, Mölndals kommun. Marks kommun, Lidköpings kommun, Töreboda kommun, FiUpsteds kommun, Karlskoga kommun. Köpings kommun, Borlänge kommun, Hudflcsvalls kommun, Ömskölds-vflcs kommun, Sollefteå kommun. Krokoms kommun, Östersunds kom­mun, Lycksele kommun, Nordmalings kommun, Vilhelmina kommun, Bodens kommun, Haparanda kommun, Stockholms läns landsting, Södermanlands läns landsting. Malmöhus läns landsting, Kopparbergs läns landsting, Jämdands läns landsting, Sveriges Industriförbund, Företegamas Rflcsorganisation, Tjänsteförbundet, Svenska arbetsgivare­föreningen (SAF), Svenska Kommunförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges akademflcers centralorganisation (SACO), De handi­kappades riksförbund, Handflcappförbundens CentraUcommitté, Elevor­ganisationen i Sverige, Rflcsförbundet Hem och skola. Pensionäremas riksorganisation (PRO), Sveriges Pensionärsförbund (SPF), Samarbets­organ för invandrarorganisationer i Sverige (SIOS), Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva. Röda Korset, Riksidrottsförbundet, Kooperativa mstitutet (Koopi), Institutet för kvalitetsutveckling (SIQ), Sveriges kommunaljuridiska förening. Föreningen Sveriges Kommunalekonomer, Stetsvetenskapliga förbundet.

149

Avgiftsgruppens sammanfattning av betänkandet

Prop. 1993/94:188

Avgifter inom kommunal verksamhet - förslag till       iga 4 modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16)

Avgiftsgmppens uppdrag har gäUt att med utgångspunkt från Avgiftsut­redningens betänkanden (SOU 1990:107) Den kommunala självkost­nadsprincipens gränser och (SOU 1991:110 - 111) Effektiva avgifter -resursstyming och finansiering fegga fram förslag tiU lagreglering av avgiftssätmingen inom i förste hand kommunemas tekniska verksam­hetsområden.

En gmndläggande utgångspunkt fÖr gmppens överväganden har varit att det inte finns skäl att särskilt reglera avgiftema inom sådana kommunala verksamheter där det finns eller kan komma att uppstå konkurrens. Avgiftsgmppen har emellertid funnit att det inom överskådUg framtid kommer att finnas betydande inslag av monopolverksamhet mom de kommunala tekniska verksamhetsområdena. Det gör det nödvändigt att utforma förslag till principer fÖr avgiftssätmingen, dels i syfte att skydda konsumentema mot oskälig monopolprissätming, dels i syfte att stimulera en effektiv resursanvändning.

Avgiftsgmppen har lagt upp sitt arbete på följande sätt.

I föreliggande betankande redovisas dels förslag till utformning av generella regler om kommunemas avgiftsmakt, däribland en mcxlifierad självkosmadsprincip, i kommunallagen, dels idéskisser till utformning av principer för avgiftssätming inom vissa tekniska verksamhetsområden främst vatten- och avlopp samt värme- och gasdistribution. En mer deteljerad utformning av system för avgiftssätming inom de två nämnda verksamhetsområdena kräver ytterligare överväganden. Avgiftsgmppen kommer senare i vår att presentera förslag till ändringar i va-lagen, främst vad avser principer för avgiftssätming. En översyn av den lagstiftning som reglerar avgiftssätmingen inom Qärrvärme- och gas­distribution bör göras i annat sammanhang.

Den kommunala avgiftsmakten

Den kommunala avgiftsmakten bör enligt Avgiftsgmppens mening tydligt framgå av en bestammelse i kommunallagen. Även om den kommunala avgiftsmakten på det fåkultetiva, dvs. för kommunema friviUiga, området kan anses följa av dels 8 kap. 5 § regeringsformen, dels den allmänna kompetensregehi i 2 kap. 1 § kommunallagen är ett särskilt stadgande lika motiverat som hänvisningen till regeringsformen om kommunemas beskatmingsrätt i 2 kap. 5 § kommunallagen.

Förslaget tifl bestämmelse har utformats så att det framgår att en avgift

helt eller delvis skall motsvara ersätmingen for en specifik prestation.

10

En modifierad självkostnadsprincip i kommunallagen

Prop. 1993/94:188

Bilaga 4 Avgift för tjänst eller nyttighet skaU bestämmas så att endast de kost­nader som är nödvändiga skaU få medräknas då avgiftema feststäUs för tjänster och nyttigheter

Förslaget tiU modifierad självkosmadsprincip öppnar dels en möjUghet att ta ut avgifter som kan användas för att finansiera nödvändiga investeringar i syfte att minska miljöbelastiiingen, dels att påverka konsumtionsmönstret i miljövänUg rikmmg. Det kommer dock inte att vara möjligt att med stöd av självkosmadsprincipen införa pålagor som har tiU syfte att komma tiU rätta med miljösituationen i stort. Sådana avgifter är att uppfetfe som skatter vilka ankommer på riksdagen att besluta om.

Avgiften får i det enskilda feflet även bestammas så att avgiftssättningen främjar ett effektivt resursumyttjande. Avgifter som bestams på dette sätt kan medföra att verksamheten ger både överskott och underskott. Uppkomna överskott får inte användas i annan verksamhet än i den för viUcen avgift upptegits. I dette fåll medför självkosmadsprincipen att en avgift kan utformas så att den speglar den kortsflctiga samhällsekonomis­ka marginaUcosmaden.

Ett klargörande av att avgiftssätmingen får främja en effektiv resursan­vändning innebär också att möjlighetema att differentiera avgiftema med hänsyn till de faktiska produktionskosmadema vidgas. LflcstälUg­hetsprincipen kommer emellertid även framgent att vara tillämpUg på kommunala avgifter

Kommunema och landstingen kommer enligt Avgiftsgmppens förslag också i fortsätmingen att kunna subventionera tjänster och nyttigheter med skattemedel, t.ex. genom att feststalla avgiftstak eUer tiUämpa avgiftsnivåer som understiger verksamhetens självkosmad.

Den modifierade självkostnadsprincipen är inte tankt att gälla i fråga om försäljning och uthyming av fest och lös egendom, förvalming av kommunala medel samt avgifter i näringsverksamhet som kommun eUer landsting driver på en marknad med fungerande konkurrens.

Kommunallagens självkosmadsprincip skaU inte heUer gäUa om privata aktörer finns på marknaden och verksamheten är specialreglerad oavsett vem som är verksamhetens huvudman. Sådan reglering finns i cfeg beträffande vattenförsörjning, avlopp och eldistinbution. Dessa marknad­er utmärks i dag av att konkurrensen inte fiingerar. Begränsningen av avgiftsuttaget kan i dessa faU ha formen av rikttaxa, avkastningsregle­ring eller annat skydd mot monopolprissätming.

Avgiftsgmppen menar att en alhnän självkosmadsprincip skafl gäfla

151

gentemot   såväl   kommunmedlemmar   som   icke-kommunmedlemmar.

Motivet för dette är främst att uppnå kongmens med den självkost-    Prop. 1993/94:188 nadsprincip som följer av specialförfetmingama.  Vidare behövs ett    BUaga 4 skydd för icke-kommunmedlenunar eftersom UkstäUighetsprincipesn inte kan göras gällande av dessa gmpper

Avgiftssättning i vissa tekniska verksamheter

Avgiftsgmppen anser också att den mcxlifierade självkostnadsprincip som skrivs in i kommunallagen bör utgöra en norm för den avgiftssätt­ning som skafl ske erfligt speciaflagstiftrungen. Avgiftsgmppen lägger emellertid inte fram några lagändringar med denna innebörd i dette betänkande.

Avgiftsgmppen pekar dock på ett antal förändringar som bör göras i va-lagen. Det gäfler bl.a. att en möjlighet tiU knapphetsprissätming på vatten bör införas. Vidare bör huvudmannen ha rätt att te ut särskflda avgifter av enskilda leverantörer av förorenat avloppsvatten i syfte att bekoste reningsåtgärder

Avgiftsgmppens förslag tfll ändringar i va-lagen kommer att presenteras i ett särskflt betänkande.

Inom fjärrvärmeområdet presenterar Avgiftsgmppen en idéskiss tifl system för avgiftssättning. Huvudprincipen är att införa en rikttaxenivå som gmnd för avgiftssättningen. Avgiftsgmppen föreslår att regeringen fer initiativ till ett särskflt lagstiftningsarbete med en sådan inriktning.

Avgiftsgmppen föreslår också att en översyn görs av renhåUningslagen mot bakgmnd av förslaget i kommunallagen om en mcxlifierad själv­kosmadsprincip.

Beträffande distribution av elektricitet har regeringen tiflsatt en särskfld utredare för att utarbete förslag tifl en ny lagstiftning på området (Dir. 1992:39). Avgiftsgmppen och Ellagstiftningsutredningen har fortiöpande haft underhandskontakter och det har överenskommits att de gemensam­ma spörsmål som rör avgiftssättning när det gäller distribution av elektricitet och andra därmed förbundna frågor i sin helhet skuUe beredas av Ellagstiftningsutredningen.

Avgiftsgmppen har enligt sina direktiv också haft i uppdrag att över­väga frågan om den kommunala räddningstjänstens finansiering. En särskild referensgmpp har tfllsatts för att bl.a. beskriva i viUcen om­fetming det är möjligt att finansiera räddningstjänsten med avgifter samt om avgiftema kan utformas så att skador förebyggs och begränsas. Avgiftsgmppens rapport om den kommunala räddningstjänstens finan­siering kommer att färdigställas under våren 1993.

Redovisning och revision

152

Avgiftsgmppen anser bl.a. att de naturUga monopolverksamhetemas Prop. 1993/94:188 redovisning skaU avgränsas och innehålfe information om alfe kostnader Bilaga 4 och intäkter Redovisningen skaU ge information om såväl extema som intema kostnader, bl.a. avskrivning och ränte, pensionskosmader och intem service. En tydUg och avgränsad redovisning är en vflctig fömt­sätming för att ge de olflca intressentema möjUghet att följa och granska verksamhetema.

Revisoremas uppgifter bör fördjupas i det att aktiva uttalande skaU göras om gmndema för avgiftssättiungen och humvicfe verksamhetema drivs på ett ur samhäUsekonomiskt synvinkel effektivt sätt. De fömt­sätmingar som Avgiftsgmppen stäUer på redovisningen (Kh revisionens omfettning är tänkta att gäUa alfe naturUga monopolverksamheter, oavsett ägare och företagsform.

Abonnentemas ställning

Avgiftsgmppen anser bl.a. att huvudman för de särskilda naturUga monopolverksamhetema skaU verka för att samråd sker med den som umyttjar eUer kommer att umyttja verksamhetens tjänster. Avgifts­gmppen menar att åtgärder som syftar till att starka abonnentemas ställning och ge producentema en gcxl kunskap om den rådande och framtida efterfrågan är nödvändigt för att kunna umyttja resursema på ett effektivt sätt. Abonnentema skaU även ha rätt att i viss utsträckning ta del av verksamhetemas tekniska och ekonomiska underlag och bU underrätfed om förändringar av betydelse i verksamheten eller i av­giftssätming. Dämtöver pekar Avgiftsgmppen på möjlighetema att göra jämförelser mellan verksamheter (yardstick competition) som ett sätt att kontrollera effektiviteten i monopolverksamhetema.

Avgiftsgmppen förordar också att abonnentemas ställning stärks genom att möjligheten tfll gmpptalan införs i lagstiftningen.

153

Avgiftsgruppens lagförslag (Ds 1993:16)

Prop. 1993/94:188

Bilaga 5 

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1990:9(X))

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. Kommunemas och landstingens befogenheter

7§

Kommuner och landsting får, om medelsbehovet inte täcks av skatt, bestämma att ta ut av­gifter för tillhandahållen tjänst eller nyttighet. I verksamhet som kommunen eller landstinget är skyldig att ombesörja får avgift tas ut endast om en sådan rätt framgår av särskilda föreskrifter i lag.

Avgift för tjänst eller nyttighet skall bestämmas så att det totala avgiftsuttaget inte överstiger nödvändiga kostnader för att producera tjänsten eller nyttig­heten. I beräkningsunderlaget för nödvändiga kostnader får medtagas samtliga rörliga och fasta kostnader som har ett naturligt samband med verksam­heten.

Avgiften i det enskilda fallet får bestämmas så att avgiftssätt­ningen främjar ett effektivt resursutnyttjande. Avgifter som bestäms på detta sätt får för­anleda överskott och underskott under fömtsättning att dessa utjämruis över tiden. Uppkomna överskott fär inte användas i anrum verksamhet än i den för vilken avgift upptagits.

154

Nuvarande lydelse

Nuvarande lydelse

Andra och tredje styckena gäller inte i fråga om överlåtel­se och upplåtelse av fast och lös egendom, förvaltning av kommu­nala medel samt avgifter i verk­samhet som avses i 8 § andra stycket.

Prop. 1993/94:188 Bilaga 5

Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tiflhandahålla allmän­nyttiga anläggningar eUer tjäns­ter åt medlemmama i kommu­nen eller i landstinget.

8§

Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahåUa aUmän-nyttiga anläggningar eller tjänst­er åt medlemmama i kommunen eller i landstinget

Om näringsverksamheten bedrivs på en marknad med föngerande konkurrens skall den drivas på affärsmässiga grun­der Vrksamheten skall redovi­sas särskilt och får inte under­stödjas med skattemedel på sådant sätt att den fria konkur­rensen hämmas.

155

Förteckning över remissinstanserna (Ds 1993:16)        Prop. 1993/94:188

Bilaga 6 Remissinstanser:

Rflcsdagens ombudsmän (JO), Överstyrelsen för civfl beredskap, Social­styrelsen, Boverket, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Marknadsdomstolen, Prisregleringsnämnden för elektrisk ström. Kon­kurrensverket, Konsumentverket, Sfetens naturvårdsverk, Statens va-näiimd, Svea Hovrätt (Vattenöverdomstolen), Kammarrätterna i Göteborg och Sundsvafl, Juridiska fekultetema vid Stockholms (Kh Lunds universitet, Institutionen för redovisning och finansiering vid Göteborgs universitet, Länsstyrelsema i Uppsafe, Haflands och Väster­norrlands län, Danderyds, Huddinge, Norrtälje, Nynäshamns, Stock­hohns, Sundbybergs, Uppsala, Älvkarleby, Eskilstuna, Norrköpings, Åtvidabergs, Gnosjö,[REDACTED_EFTERNAMN], Växjö, Borgholms, Godands, Olof­ströms, Kristianstads, Tomelilfe, Malmö, FaUcenbergs, Göteborgs, Kungälvs, PartiUe, Sotenäs, Trollhättans, Skövde, Karlsfed, Degerfors, Sala, Faluns, Gävle, Ömsköldsvflcs, Lycksele, Sorsele och Luleå kommuner, Kalmar läns, Göteborgs- och Bohus läns och Jämdands läns landsting. Hyresgästemas Riksförbund, HSB Rflcsförbund, RUcsbyggen, Sveriges Allmännyttiga Bosfedsföretag (SABO), Sveriges Fastighets­ägareförbund, Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation (SBC) Grossistförbundet Svensk Handel, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Industriförbund, Företagamas Riksorganisation, Föreningen auktoriserade revisorer (FAR), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges Akademflcers Centralor­ganisation (SACO), Svenska vatteur och avloppsverksföreningen (VAV), Svenska elverksföreningen (SEF), Värmeverksföreningen (VVF), Svenska Gasföreningen, Svenska Renhållningsverksföretagen, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), HandUcappades Riksför­bund, Pensionäremas Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund, Sveriges Viflaägareförbund, Sveriges Kommunaljuridiska förening, Föreningen Sveriges Kommunalekonomer, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Komrev AB, Skattebetalamas förening samt Tjänsteförbundet.

156

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1298) om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100)' i pa­ragrafens lydelse enUgt lagen (1993:1298) om ändring i nämncfe lag skafl ha följande lydelse.

Prop. 1993/94:188 BUaga 7

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

2§

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig tifl ärende an­gående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst efler annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ärendet upphandling eUer angår det försäljning av lös egendom för det aUmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fåU lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentiiggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig tiU ärende an­gående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eUer användning av egendom, tjänst eller arman nyttighet, om det kan antes att det allmänna lider skacfe om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eUer annan myndighets personal, om det inte är fråga om en tjänste­entreprenad som upphandlas i konkurrens. Angår ärendet upp­handling eller angår det försälj­ning av lös egendom för det 

allmännas räkning, får uppgift 

som rör anbud eller motsvaran­de erbjudande inom en kommun eller ett landsting inte i något fåll lämnas tfll arman än den som har avgett detta förrän alfe anbuden offentUggörs eUer avtal har slutits eUer ärendet armars har slutförts. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger vflflcoren i slutet avtal gäfler sekre­tessen dock längst tifl dess två år, eller hos stetiiga affärsverk och För­svarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det avtalet slöts.

 Igen omtryckt 1992:1474.

157

Lagrådets yttrande

Prop. 1993/94:188

Bilaga 8 LAGRÅDET

Utdrag ur protokofl vid sammanti-äde 1994-02-25

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Bo[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Ame Baekkevold.

EnUgt en lagrådsremiss den 17 februari 1994 (Civddepartementet) har regeringen beslutet inhämte Lagrådets yttrande över försfeg tifl feg om ändring i sekretesslagen (1980:100).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessom Per Swahn.

Lagrådet föreslår att 6 kap. 2 § försfe stycket får följande lydelse: "Sekretess gäfler för uppgift som hänför sig tfll ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antes att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal, om det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i kon­kurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att utföra. Angår ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud eller motsvarande erbjudande inom en kommun eller ett landsting inte i något fåU lämnas till annan än den som har avgett anbudet eUer erbjudandet förrän aUa anbud eUer erbjudanden offentiiggörs eUer avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts."

158

Civildepartementet

Prop. 1993/94: u

Utdrag ur protokoU vid regeringssammanträde den 17 mars 1994

Närvarande: stetsministem Bfldt, ordförande, och stetsråden

B.  [REDACTED_EFTERNAMN], [REDACTED_EFTERNAMN], [REDACTED_EFTERNAMN],  Hömlund, [REDACTED_EFTERNAMN], [REDACTED_EFTERNAMN],

Heflsvik,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Odefl,[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: stetsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1993/94:188 Lokal demokrati.

159

Rättsdatablad

Prop. 1993/94:188

Författningsrubrik

Bestämmelser som inför, ändrar, upp­häver eller upprepar ett normgivningsbe-myndigande

Celexnummer f

ö

r bakomliggande EG-regler

Kommunallagen (1991:900)

7

kap. 19 §,

8

kap. 3 a §

Lagen (1994:000) om kommunala folk­omröstningar

2

§

gotab  46208, Stockholm 1994

160