Regeringens proposition

1999/2000:129

Maxtaxa och allmän förskola m.m.

Prop.

1999/2000:129

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 25 maj 2000

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Thomas[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utbildningsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ett stegvist införande av allmän förskola,

förskoleverksamhet för barn vars föräldrar är arbetslösa eller

föräldralediga samt maxtaxa, dvs. en viss högsta avgift inom

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Förskolan skall göras

tillgänglig för alla barn i åldern fyra och fem år, omfatta minst 525

timmar om året och vara avgiftsfri. Förskoleverksamhet för barn vars

föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga skall omfatta minst tre timmar

om dagen eller 15 timmar i veckan och gälla barn i åldern ett till och med

fem år.

Statsbidrag skall lämnas till kommuner som tillämpar en maxtaxa. För

att statsbidrag skall lämnas skall avgiften i förskoleverksamheten vara

högst tre, två och en procent av hushållets inkomst i månaden för första,

andra och tredje barnet. Avgiften skall dock inte överstiga 1 140 kronor i

månaden för första barnet, 760 kronor för andra och 380 kronor för tredje

barnet. I skolbarnsomsorgen skall avgiften vara högst två, en och en

procent av hushållets inkomst i månaden för första, andra och tredje

barnet. Avgiften skall dock inte överstiga 760 kronor i månaden för

första barnet och 380 kronor i månaden för andra respektive tredje barnet

i familjen.

Införandet skall ske den 1 juli 2001 för arbetslösas barns rätt till

förskoleverksamhet, den 1 januari 2002 för maxtaxan och föräldraledigas

barns rätt till förskoleverksamhet samt den 1 januari 2003 för allmän

förskola för fyra- och femåringar.

Vidare föreslås att ett särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder

skall lämnas till de kommuner som har ett system med maxtaxa.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 4

2 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 5

3 Ärendet och dess beredning 7

4 Principiella utgångspunkter 8

5 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg under 1990-talet 9

5.1 Utbyggnad, tillgänglighet 9

5.1.1 Regionala och sociala skillnader 10

5.1.2 Vistelsetider 11

5.1.3 Barn utan plats i förskoleverksamheten 11

5.2 Barn till arbetslösa eller föräldralediga 12

5.2.1 Färre barn har arbetslösa föräldrar 12

5.2.2 Efterfrågan bland arbetslösa eller föräldralediga 12

5.3 Avgifter 13

5.3.1 Marginaleffekter 14

5.3.2 Kommunala skillnader 14

5.4 Barnomsorgens samhällsekonomiska värde 15

5.5 Kvalitet 15

5.5.1 Positiv OECD-rapport 16

5.5.2 Besparingar och kvalitet 16

5.6 Demografiska förändringar 17

6 Reformen allmän förskola, förskoleverksamhet för barn till arbetslösa

eller föräldralediga samt maxtaxa 17

6.1 Inledning 17

6.2 Allmän förskola 18

6.3 Förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldralediga

föräldrar 22

6.4 Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg 25

6.4.1 Maxtaxans betydelse för familjernas ekonomi 30

7 Beräkningen av statsbidraget till maxtaxan 34

8 Införandet av ersättningssystemet för maxtaxan 36

9 Kvalitetssäkring 37

10 Ikraftträdande av reformen 38

11 Uppföljning av reformen 39

12 Ekonomiska konsekvenser 42

13 Författningskommentar 44

Bilaga 1 Sammanfattning av remissyttranden över

departementsskrivelsen Maxtaxa och allmän förskola

(Ds 1999:53) 45

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000 50

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100),

2. godkänner vad regeringen föreslår om statsbidrag till kommuner som

tillämpar maxtaxa (avsnitt 6.4, 7 och 8),

3. godkänner vad regeringen föreslår om statsbidrag för kvalitetssäkrande

åtgärder till kommuner som tillämpar maxtaxa (avsnitt 9).

2 Förslag till lag om ändring i skollagen

(1985:1100)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)

dels att 2 a kap. 10 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 2 a kap. 6 a, 6 b och

8 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 a kap.

6 a §

Barn vars föräldrar är

arbetslösa skall tillhandahållas

förskoleverksamhet enligt 6 §

andra stycket.

Förskoleverksamheten skall i

sådana fall omfatta minst tre

timmar per dag eller 15 timmar i

veckan.

6 b §

Barn vars föräldrar är

föräldralediga enligt

föräldraledighetslagen (1995:584)

för vård av annat barn skall

tillhandahållas

förskoleverksamhet enligt 6 §

andra stycket.

Förskoleverksamheten skall i

sådana fall omfatta minst tre

timmar per dag eller 15 timmar i

veckan.

8 a §

Barn skall erbjudas plats i

förskola från och med

höstterminen det år då de fyller

fyra år. Förskolan skall omfatta

minst 525 timmar om året.

Kommunen skall informera

föräldrarna om verksamheten i

förskolan och syftet med denna.

10 §

För plats i förskola, fritidshem och familjedaghem som kommunen

anordnar får skäliga avgifter tas ut enligt grunder som kommunen

bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens

självkostnader.

För sådana platser i förskola

som avses i 9 § får avgift tas ut

endast till den del verksamheten

överstiger 15 timmar i veckan eller

525 timmar om året.

För sådana platser i förskola

som avses i 8 a och 9 §§ får avgift

tas ut endast till den del

verksamheten överstiger

15 timmar i vec-

kan eller 525 timmar om året.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001 i fråga om 6 a § och den 1

januari 2002 i fråga om 6 b § och i övrigt den 1 januari 2003.

3

3 Ärendet och dess beredning

I propositionen som låg till grund för införandet av en läroplan för

förskolan (prop. 1997/98:93) togs frågan upp om en översyn av

avgifterna inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen samt

behovet av förskola för barn till arbetslösa föräldrar.

I budgetpropositionen för år 1999 (prop.1998/99:1) framhöll

regeringen vikten av att barn till arbetslösa föräldrar inte utestängs från

förskolan och gjorde bedömningen att alla barn borde erbjudas förskola

från tidig ålder. Som ett första steg i att införa en förskola för alla barn

prioriterade regeringen särskilda medel för att barn i storstädernas utsatta

bostadsområden skulle få del av förskolan.

 I 1999 års regeringsförklaring redogjordes för behovet av att en

maxtaxa, dvs. ett avgiftstak, införs inom förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen.

I den ekonomiska vårpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:100)

beräknades medel för att införa allmän förskola för fyra- och femåringar

och en maxtaxa inom barnomsorgen. Reformen skulle enligt

propositionen införas stegvis och påbörjas år 2001. Utgångspunkten för

maxtaxan var ett avgiftstak på 700 kronor i månaden i

förskoleverksamheten och 500 kronor i månaden för skolbarnsomsorgen.

Det ekonomiska utrymmet omfattade även förskoleverksamhet för

arbetslösas barn.

Genom regeringsbeslut den 13 april 1999 inrättades en arbetsgrupp för

att utarbeta förslag om en maxtaxa i förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen samt om allmän förskola (U 1999:B). Enligt

direktiven var utgångspunkten för arbetet det beräknade budgetutrymmet

samt regeringens tidigare uttalanden i frågan beträffande avgiftsnivåerna

m.m. Vidare angavs att maxtaxan borde vara frivillig för kommunerna att

införa, medan allmän förskola för fyra- och femåringar borde utformas

som en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla. Enligt

arbetsgruppens direktiv skulle reformen införas stegvis med början år

2001 och alternativa modeller för detta redovisas.

Arbetsgruppen överlämnade sin rapport i september 1999 (Maxtaxa

och allmän förskola, Ds 1999:53). Rapporten har därefter

remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en

sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 1.

I den ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100)

lades riktlinjerna för ett införande av maxtaxan samt nivåerna för denna

fram. I propositionen föreslås att avgiftstaken sätts något högre än vad

som tidigare aviserats, 1 150 kronor i månaden i förskoleverksamheten

och 767 kronor i månaden i skolbarnsomsorgen. Upp till maxtaxan

föreslås avgifterna vara procentuella andelar av hushållens inkomster. I

propositionen beräknas även medel till allmän förskola för fyra- och

femåringar och förskoleverksamhet för arbetslösas barn samt för barn

vars föräldrar är föräldralediga med yngre syskon. Medel beräknas även

för kvalitetssäkrande åtgärder till de kommuner som tillämpar maxtaxa.

Införandet av de olika delarna av reformen föreslås ske stegvis och

påbörjas den 1 juli 2001.

4 Principiella utgångspunkter

Barnomsorgen i form av förskoleverksamhet (förskola, familjedaghem

och öppen förskola) och skolbarnsomsorg (fritidshem, familjedaghem

och öppen fritidsverksamhet) har under hela sin utbyggnad, sedan början

av 1970-talet, varit högt prioriterad av såväl stat som kommun. Jämte

föräldraförsäkringen och barnbidraget har den utgjort en av hörnstenarna

i den svenska familjepolitiken. Förskoleverksamhetens och

skolbarnsomsorgens uppgift är att ge barn en god omsorg och stimulera

deras utveckling och lärande. Verksamheterna har också en social

betydelse genom att de bidrar till att utjämna skillnader i uppväxtvillkor

för barn i olika befolkningsgrupper och skapar mötesplatser för barn med

olika etnisk, kulturell och social tillhörighet. Förskolan kan ha en

avgörande betydelse för integrationen av barn med utländsk bakgrund.

Även för barn med funktionshinder spelar barnomsorgen en viktig roll. I

förskola och fritidshem har en pedagogisk kultur växt fram som bygger

på en helhetssyn på barnet, där en trygg omsorg kombineras med en

stimulerande miljö för utveckling och lärande. Barnomsorgen har också

stor betydelse för barnfamiljernas ekonomi och för jämställdheten mellan

kvinnor och män. Sverige är ett av de länder i Europa som tidigast

satsade på att bygga ut barnomsorgen. I dag är den en självklar del av det

moderna välfärdssamhället.

Under de senaste åren har regeringen drivit ett omfattande

reformarbete i syfte att vidareutveckla förskoleverksamhetens och

skolbarnsomsorgens pedagogiska roll. Förskoleklassen har införts som

en frivillig skolform för sexåringar för att genom en integration mellan

förskola, skola och fritidshem ge förutsättningar för nya arbetsformer och

bidra till gemensam verksamhetsutveckling. Förskollärare och

fritidspedagoger har givits möjligheter att undervisa i skolan.

Grundskolans läroplan har anpassats till att också omfatta

förskoleklassen och fritidshemmet.

År 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). Genom

läroplanen intar förskolan sin plats som det första steget i samhällets

samlade utbildningssystem för barn, ungdomar och vuxna. Avsikten är

att de olika läroplanerna skall länka i varandra utifrån en gemensam syn

på kunskap, utveckling och lärande.

Förskoleverksamhetens uppgift att erbjuda omsorg och främja barns

utveckling samt bidra till att föräldrar kan förvärvsarbeta eller studera har

inte förändrats. Det nu pågående reformarbetet innebär dock att det

pedagogiska perspektivet blir tydligare att förskolan i första hand är till

för barnets egen skull dess omsorg, utveckling och lärande. Detta

innebär att det pedagogiska innehållet betonas och att sambanden

förstärks med de steg i utbildningssystemet som barnen fortsätter till

efter avslutad förskola.

De allra flesta barn finns i dag inom förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen. Förtroendet för barnomsorgen är stort bland

småbarnsföräldrar och verksamheten efterfrågas också för nästan alla

barn. Men alla barn får inte del av denna verksamhet. Med de

utgångspunkter som regeringen har för reformarbetet inom

barnomsorgen är det nu orimligt att inte alla barn skall ges möjlighet att

gå i förskola eller behålla sin plats och kontakterna med barn, personal

och den pedagogiska verksamheten under hela förskoleåldern. Det är

regeringens uppfattning att inget barn skall tvingas avstå från

förskoleverksamhet p.g.a. höga avgifter, arbetslöshet i familjen eller när

en förälder är föräldraledig. Förskolan skall vara till för alla barn, oavsett

familjens sociala och ekonomiska situation. Den tidigare kopplingen

mellan barnomsorg och arbetsliv behöver nu vidgas mot alla barns rätt

till en pedagogiskt stimulerande verksamhet som komplement till

föräldrarnas ansvar för sina barn.

Regeringen anser att barnomsorgen, i likhet med skolan,

föräldraförsäkringen, barnbidraget och hälso- och sjukvården skall bli en

del av den generella välfärden och erbjudas alla barn och barnfamiljer.

Att den generella välfärden utvidgas till att också omfatta barnomsorgen

innebär att den kommer alla barn till del och att avgifterna blir så låga att

ingen utestängs.

Förskolan gör att barnen kommer bättre rustade till skolan, genom att

de får ett tidigt stöd i språkutvecklingen och genom tidiga insatser för

barn i behov av särskilt stöd. På detta sätt tydliggörs förskolans roll i

kunskapssamhället och i det livslånga lärandet. Med regeringens förslag i

denna proposition närmar sig förskolan den princip som knappast någon

ifrågasatt för skolan att verksamheten skall vara avgiftsfri samt

tillgänglig och likvärdig för alla.

5 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg under

1990-talet

5.1 Utbyggnad, tillgänglighet

Svensk barnomsorg har byggts ut mycket snabbt, i stort sett under de tre,

fyra senaste decennierna. Utbyggnaden forcerades under 1990-talet.

Kraven på kommunerna skärptes år 1995 då skyldigheten infördes att

utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla plats i förskoleverksamheten eller

skolbarnsomsorgen till barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar

eller som har ett eget behov av verksamheten. Tillsammans med höga

födelsetal medförde detta rekordmånga nya platser i mitten av 1990-talet.

Under åren därefter har ökningen avtagit något, särskilt inom

förskoleverksamheten. Eftersom antalet platser i stort sett täcker behovet,

i enlighet med nu gällande lagstiftning, slår sjunkande födelsetal igenom.

Under de två senaste åren har antalet barn inom förskoleverksamheten

minskat för första gången sedan 1960-talet. Skolbarnsomsorgen har dock

fortsatt att ta emot fler barn.

Utbyggnaden har gjort att i stort sett alla kommuner i dag uppfyller

sina skyldigheter att tillhandahålla plats till barn till förvärvsarbetande

eller studerande föräldrar utan långa väntetider. Tre av fyra barn i åldern

1 5 år har plats i förskoleverksamheten medan skolbarnsomsorgen

omfattar två av tre barn i åldern 6 9 år och sju procent av 10 12-

åringarna.

De flesta barn i förskoleåldern (64 procent) går i förskolan, som hösten

1999 tog emot 319 000 barn. En mindre andel av barnen finns i

familjedaghem (11 procent).

Antalet barn inskrivna i fritidshem ökade rekordartat under slutet av

1990-talet. Hösten 1999 var 332 000 barn inskrivna, mer än tre gånger så

många som år 1990. Den stora ökningen sammanhänger med att

fritidshemmen numera tar emot även sexåringar och med att årskullarna

varit ovanligt stora. Men den beror också på att en allt större andel av alla

6 9-åringar går i fritidshem. I dag tar fritidshemmen emot över 60

procent av alla 6 9-åringar. Endast ett par procent av åldersgruppen är i

familjedaghem.

Antalet barn i familjedaghem har minskat varje år sedan slutet av

1980-talet. Hösten 1999 tog familjedaghemmen emot 69 000 barn, de

flesta i förskoleåldern.

Den öppna förskolan erbjuder barn som inte har plats i förskola en

pedagogisk gruppverksamhet, samtidigt som föräldrarna ges stöd i

föräldrarollen. Under 1990-talet har många öppna förskolor lagts ner.

Hösten 1999 fanns knappt 900 stycken i landet.

Öppen fritidsverksamhet är enligt skollagen (1985:1100) ett alternativ

till fritidshem och familjedaghem för 10 12-åringar. Få barn nås

emellertid av verksamheten. Hösten 1999 hade endast var femte kommun

öppen fritidsverksamhet riktad till 10 12-åringar.

Förskolor och fritidshem i enskild regi, dvs. som drivs av annan

huvudman än kommunen, har blivit vanligare under 1990-talet. År 1999

fanns 15 procent av de barn som gick i förskolan i en enskild förskola.

Enskild barnomsorg är betydligt vanligare i storstadsregionerna än i

andra delar av landet. I ett sjuttiotal kommuner finns ingen enskild

verksamhet alls.

5.1.1 Regionala och sociala skillnader

Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är ojämnt utbyggd över

landet. Högst andel inskrivna barn finns i storstadsområden och

förortskommuner, dvs. i regioner där den kvinnliga förvärvsfrekvensen

är hög. Det finns också skillnader i omsorgsformer. Familjedaghem är

vanligast i landsbygds- och glesbygdskommuner medan förskolor och

fritidshem är vanligast i storstäder och förortskommuner.

Barn i tjänstemannafamiljer, särskilt i familjer som tillhör gruppen

högre tjänstemän, har länge varit överrepresenterade i barnomsorgen. I

takt med utbyggnaden har denna överrepresentation minskat. Statistiska

centralbyrån (SCB) har visat att utbyggnaden av förskoleverksamheten

mellan åren 1987 och 1995 helt kom barn vars föräldrar var arbetare eller

lägre tjänstemän till godo. Dessa grupper var de enda som ökade sin

andel i förskoleverksamheten under perioden.

Socialstyrelsen publicerade år 1997 en studie av vilka faktorer som

sammanhänger med föräldrarnas efterfrågan på barnomsorg. Studien

visade att barn med utrikes födda föräldrar fanns i barnomsorgen i

mindre utsträckning än andra, något som i stort sett helt förklarades av

föräldrarnas lägre förvärvsfrekvens. När föräldrarna förvärvsarbetade

hade barn vars föräldrar var födda utomlands barnomsorg minst lika ofta

som andra barn.

5.1.2 Vistelsetider

Föräldraförsäkringen ger föräldrar med barn under åtta år rätt att förkorta

sin normala arbetstid med en fjärdedel och i en stor del av landets

småbarnsfamiljer arbetar någon av föräldrarna, vanligen kvinnan, deltid.

År 1998 hade 46 procent av de förvärvsarbetande mödrarna till barn i

åldern 1 6 år ett deltidsarbete, jämfört med 6 procent av fäderna. Enligt

SCB var barnens genomsnittliga vistelsetid i förskoleverksamhet samma

år 31 timmar i veckan, eller ungefär sex timmar per dag. För 38 procent

av barnen var vistelsetiden kortare än 30 veckotimmar, medan den för 37

procent uppgick till mellan 30 och 40 timmar. Resterande 25 procent av

barnen hade vistelsetider som överskred 40 timmar.

5.1.3 Barn utan plats i förskoleverksamheten

Ungefär vart fjärde barn i åldern 1 5 år, sammanlagt 110 000 barn, har

för närvarande inte plats i förskola eller familjedaghem. En

enkätundersökning riktad till landets småbarnsföräldrar som Statens

skolverk nyligen genomfört, visar att den största gruppen av dessa barn,

närmare 50 000, är hemma med en föräldraledig förälder. Det rör sig

således om barn som i stor utsträckning kommer att börja i förskola eller

familjedaghem när förälderns ledighet är slut. För 17 000 barn klarar

föräldrarna omsorgen själva genom att arbeta eller studera på olika tider

och turas om att vara hemma med barnet. Cirka 13 000 barn är hemma

med en arbetslös förälder, medan hälften så många är hemma med en

hemarbetande förälder.

Tabell 1. Barn 1 5 år efter omsorgsform september 1999

________________________________________________________

Omsorgsform Antal barn Andel (%)

________________________________________________________________________________

_____________

Förskola eller familjedaghem 354 000 76

Hemma med föräldraledig förälder 49 000 11

 föräldrar som turas om 17 000 4

 arbetslös förälder 13 000 3

 hemarbetande förälder 6 000 1

Privata lösningar (barnflicka, släkting etc.) 16 000 3

Övrigt 9 000 2

Alla 464 000 100

________________________________________________________________________________

______________

Källa: Skolverkets föräldraenkät

Av enkäten framgår att flertalet föräldrar är nöjda med den

omsorgsform barnet har. Mest nöjda är de föräldrar vars barn har plats i

förskola eller familjedaghem (90 procent ), mindre nöjda är de som inte

har plats (74 procent). Av dem som har plats och är missnöjda vill

ungefär hälften byta omsorgsform och hälften kunna ha barnet hemma.

Av dem som inte har plats vill det stora flertalet ha en plats, framför allt i

förskolan.

5.2 Barn till arbetslösa eller föräldralediga

Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att tillhandahålla

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldern 1 12 år i den

omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller

studier eller utifrån barnets eget behov. Lagen förutsätter således att barn

kan ha ett eget behov av plats oavsett föräldrarnas sysselsättning och utan

att barnet är i behov av särskilt stöd. I förarbetena nämns barn till

arbetslösa som en grupp barn som ofta har ett sådant eget behov av

verksamheten.

Barn till arbetslösa ställs emellertid utanför förskoleverksamheten i

många kommuner. Barnet mister sin plats antingen direkt eller kort tid

efter att en förälder blivit arbetslös. Enligt Skolverkets uppföljning våren

1998 fick ett förskolebarn behålla sin plats i drygt hälften av landets

kommuner om någon av föräldrarna blev arbetslös, medan det miste sin

plats i 40 procent av kommunerna. Endast 28 procent av kommunerna

ställde inga krav på förvärvsarbete eller studier för plats i

förskoleverksamheten. För barn vars föräldrar var föräldralediga för vård

av ett yngre syskon var reglerna än mer restriktiva. Drygt tre av fyra

kommuner tillät inte att ett förskolebarn gick kvar i förskolan eller

familjedaghemmet om föräldern tog föräldraledigt. Att kommunernas

regelsystem ser olika ut beror både på olika tolkning av lagen och på

skillnader i ambitionsnivå.

5.2.1 Färre barn har arbetslösa föräldrar

Antalet barn med arbetslösa föräldrar ökade snabbt i början av 1990-talet

till följd av situationen på arbetsmarknaden. Under de senaste åren har

arbetslösheten minskat markant samtidigt som födelsetalen gått ner.

Sammantaget har det inneburit att antalet 1 5-åringar med arbetslösa

föräldrar minskat kraftigt. Enligt Skolverkets föräldraenkät år 1999 hade

40 000 barn i åldern 1 5 år minst en arbetslös förälder hösten 1999,

vilket är hälften så många som hösten 1996.

5.2.2 Efterfrågan bland arbetslösa eller föräldralediga

Efterfrågan på förskoleverksamhet är tämligen hög bland arbetslösa

föräldrar, men lägre bland föräldralediga. Enligt Skolverkets

föräldraenkät år 1999 efterfrågade arbetslösa föräldrar med barn i åldern

1 5 år plats till cirka 70 procent av barnen, medan motsvarande andel

bland de föräldralediga var ungefär hälften så stor. Bland

förvärvsarbetande eller studerande föräldrar låg andelen kring 90

procent.

Tabell 2. Andel barn 1 5 år som har plats i förskola/familjedaghem respek-

tive ytterligare andel som föräldrarna vill ha plats för

_______________________________________________

Föräldrarnas sysselsättning Totalt Andel (%)

 antal med ytterligare som

 barn plats vill ha plats

________________________________________________________________________________

_________________

Förvärvsarbetande/studerande 331 000 89 1

Arbetslös 40 000 62 10

Föräldraledig 69 000 27 10

Hemma 8 000 20 13

Övriga 16 000 68 5

Samtliga 464 000 76 4

________________________________________________________________________________

_________________

Källa: Skolverkets föräldraenkät september 1999

En liknande undersökning gjordes år 1996. En jämförelse med denna

visar att det blivit vanligare att barn till arbetslösa föräldrar har plats i

förskola eller familjedaghem. Enligt 1999 års undersökning fanns 62

procent av de arbetslösas barn i förskoleverksamheten, jämfört med 51

procent år 1996. Bland barn till föräldralediga föräldrar är andelen i stort

sett oförändrad, 27 procent. Resultaten tyder också på att både arbetslösa

och föräldralediga föräldrar efterfrågar plats för sina barn i något mindre

utsträckning år 1999 än tidigare.

5.3 Avgifter

Kommunerna har rätt att ta ut skäliga avgifter för förskoleverksamhet

och skolbarnsomsorg. För barn i behov av särskilt stöd i förskolan skall

dock verksamheten vara avgiftsfri upp till 525 timmar om året (2 a kap.

10 § skollagen). Någon definition av begreppet skälig finns inte i

lagstiftningen. I förarbetena sägs emellertid att avgifterna inte får bli så

betungande att föräldrarna av ekonomiska skäl avstår från en verksamhet

som det skulle vara bra för barnen att delta i.

Under 1990-talet har allt fler kommuner sett över sina avgiftssystem.

Både nivåer och konstruktioner har förändrats i syfte att minska

nettokostnaderna. En tydlig tendens har varit att avgifterna allt oftare

används som ett medel att styra efterfrågan. Nivåerna har höjts och den

andel av kommunernas kostnad som finansieras genom föräldraavgifter

har ökat. År 1990 uppgick den till 10 procent av bruttokostnaderna, år

1998 till knappt 17 procent.

Det har blivit mycket vanligt att avgifterna kopplas till barnens

närvarotider. Så gott som samtliga kommuner hade i Skolverkets

kartläggning av avgifterna i mars 1999 någon form av tidsrelaterade

avgifter, och antalet tidsintervall har ökat kraftigt. År 1993 hade 40

procent av kommunerna en taxa med fler än två intervall i förskolan, i

dag är andelen närmare 90 procent. I den mest långtgående formen,

timtaxa, knyts avgiften direkt till det antal timmar som barnet är i

förskolan. Denna modell finns numera i nästan var femte kommun. Även

vid fritidshemmen har tidsrelateringen ökat och 80 procent av

kommunerna har tidsrelaterade avgifter.

Avgifternas koppling till föräldrarnas inkomster var vanlig redan år

1990. Då hade 75 procent av kommunerna någon form av

inkomstrelatering. I dag har andelen ökat till 90 procent.

Skolverket har framhållit riskerna med de tidsrelaterade avgifterna. Ett

avgiftssystem med många tidsintervall kan föra med sig att barnens

närvaro blir splittrad och att det blir svårare att bedriva en väl fungerande

pedagogisk verksamhet. Utvecklingen går på tvärs mot intentionerna

med förskolan, anser Skolverket. Förskolan är i dag en del av

utbildningssystemet och skall i första hand vara till för barnens skull, för

deras utveckling och lärande.

Det finns också sociala aspekter på avgiftskonstruktionerna.

Tidsrelaterade avgifter kan göra att familjer med små ekonomiska

marginaler väljer en kortare närvarotid än barnet har behov av. Särskilt

gäller detta om avgiftsnivån är hög. Det blir då föräldrarnas ekonomi och

inte barnens behov som styr barnets närvarotid i förskolan eller

fritidshemmet.

5.3.1 Marginaleffekter

Avgifter som har en stark koppling till familjernas inkomster och/eller

barnens närvarotider ger upphov till marginaleffekter. När familjens

arbetsinkomster ökar, till exempel genom att en förälder går upp i

arbetstid, kan det ekonomiska utfallet bli litet bl.a. på grund av ökade

avgifter. Skolverkets kartläggning av avgifterna i mars 1999 visar att en

genomgående tendens är att ensamstående föräldrar får behålla en mindre

andel av inkomstökningen än sammanboende föräldrar. Detta som en

följd av de relativt låga avgifterna vid låga inkomster och av att

bostadsbidraget trappas av. Kartläggningen visar också att

marginaleffekterna har ökat under de senaste åren, bland annat på grund

av att avgiftsnivåerna höjts och att tidsrelateringen blivit starkare.

Avgifternas marginaleffekter tas även upp i en rapport från ESO (Ds

1997:73, Lönar sig arbete?). Studien visar att de sammanlagda marginal-

effekterna av skatter, bidrag och avgifter för makar med två barn i

barnomsorgen är stora i de flesta inkomstskikt. Vid en återgång till arbete

efter arbetslöshet kan familjen få behålla endast några procent av den

höjda inkomsten.

5.3.2 Kommunala skillnader

Avgifternas nivå och konstruktion varierar mellan olika kommuner.

Skolverkets kartläggning i mars 1999 visar att en tvåbarnsfamilj med

genomsnittliga inkomster och barnen i förskola 40 timmar per vecka kan

få betala mellan 0 och 4 200 kronor i månadsavgift (en kommun i landet

hade helt tagit bort avgifterna i förskolan i mars 1999). Det motsvarar en

skillnad på 50 000 kronor per år. För en lågavlönad ensamstående

förälder med ett barn i förskola 46 timmar i veckan ligger avgiften

mellan 0 och 2 420 kronor per månad. Det motsvarar en skillnad på

nästan 30 000 kronor per år.

Även kommunalskatten skiljer sig åt mellan kommunerna. Skolverket

har beräknat den summa som familjerna har kvar efter det att skatt,

barnomsorgsavgift, hyra, mat, och annat nödvändigt har betalats. Även

här är det stora skillnader mellan kommunerna. Tvåbarnsfamiljen i

exemplet ovan har 3 370 kronor kvar i en kommun och 6 920 kronor i en

annan, en skillnad på närmare 43 000 kronor per år.

5.4 Barnomsorgens samhällsekonomiska värde

Under 1980-talet utfördes flera studier som visade att barnomsorgen var

samhällsekonomiskt lönsam. Barnomsorg gör att föräldrar kan

förvärvsarbeta och på så sätt bidra till produktionen. Ju högre andel som

är sysselsatt desto högre produktion är möjlig. Detta är viktigt, inte minst

för tillväxten och behovet av att trygga den framtida finansieringen av

välfärden. Föräldrar som utnyttjar den offentligt finansierade

barnomsorgen betalar skatt till primär- och landstingskommuner och till

staten medan arbetsgivarna betalar en arbetsgivaravgift. Ökade

föräldrainkomster minskar den offentliga sektorns utgifter för olika

inkomstberoende bidrag, som socialbidrag och bostadsbidrag. Om de

ökade skatteintäkterna kompenserar samhällets kostnader för

barnomsorgen innebär detta också en ökad samhällsekonomisk

effektivitet.

En god förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg bidrar också till

barns sociala och intellektuella utveckling, vilket i sin tur påverkar

barnens förutsättningar att så småningom fungera väl i skola, samhälle

och arbetsliv. Effekterna för barnen av olika slag av barnomsorg och det

sociala värdet för föräldrarna av att kunna förvärvsarbeta är dock svåra

att kvantifiera.

I en nyligen publicerad rapport från Finansdepartementet konstateras

att offentligt tillhandahållen barnomsorg ökar drivkrafterna för föräldrar i

familjer med små barn att arbeta. Föräldrar som förvärvsarbetar betalar

både skatt och avgifter och en hög subventionering av barnomsorgen är

enligt rapporten samhällsekonomiskt lönsam. En annan studie inom

Finansdepartementet visar att barnomsorgen har en god

fördelningseffekt. Subventionerna av barnomsorgen är mer än dubbelt så

höga för de tre femtedelar föräldrar som har lägst ekonomisk standard än

för den femtedel som har högst inkomster.

5.5 Kvalitet

Svensk barnomsorg har rönt internationell uppmärksamhet, bland annat

för sitt sätt att förena omsorg och pedagogik. Begreppet educare , som

betecknar en förening av education och care , har myntats som en

beskrivning av den svenska modellen. Den sammanhållna förskolan, den

höga och jämna kvaliteten, integrationen av barn med behov av särskilt

stöd och det nära samarbetet med föräldrarna är andra faktorer som

brukar lyftas fram.

5.5.1 Positiv OECD-rapport

Sverige deltar för närvarande tillsammans med elva andra länder i en stor

jämförande OECD-studie av verksamheter för förskolebarn. I en rapport

hösten 1999 (Early Childhood Education and Care Policy in Sweden)

framhåller OECD Sveriges internationellt sett unika koppling mellan

förskoleverksamheten och familjepolitiken, liksom att hela

förskoleverksamheten för barn från ett års ålder numera formellt tillhör

utbildningssektorn, även detta unikt. OECD-experterna lyfter också fram

mångfalden och flexibiliteten i det svenska systemet. Det finns en mängd

former och inriktningar som är anpassade till barnens och familjernas

behov. Nattöppna förskolor för skiftarbetare och språkprogram för

invandrarbarn nämns som exempel. Även innehållet är variationsrikt,

menar experterna, och nämner förskolor som satsar på ekologi, data,

miljö eller använder en särskild pedagogisk metod som Montessori eller

Reggio Emilia-inspirerad pedagogik. Den svenska förskoleverksamheten

anpassar sig enligt experterna smidigt och flexibelt till barns och

föräldrars behov.

OECD-rapporten tar också upp den svenska synen på barn. Svenska

barn bemöts med respekt, menar man. I Sverige har barndomen ett värde

i sig och ses inte bara som en förberedelse för vuxenlivet, som i många

andra länder. De svenska barnen tillåts leva i nuet. Synsättet präglar

förskoleverksamheten där man stimulerar och följer barns utveckling och

lärande, men däremot inte mäter och bedömer barnens prestationer.

Men det finns också svagheter i det svenska systemet, skriver OECD-

experterna. Till exempel finns det skäl att vara uppmärksam på kvaliteten

i den svenska förskoleverksamheten. Kommunernas besparingar har fört

med sig att barngrupperna blivit större och antalet vuxna per barn färre.

Ett ytterligare problem är avgifterna. OECD ifrågasätter om alla familjer

har råd att betala den höga avgift som förekommer i vissa kommuner.

5.5.2 Besparingar och kvalitet

Den stora utbyggnaden av barnomsorgen under 1990-talet har skett inom

oförändrade ekonomiska ramar. Trots att 30 procent fler barn skrivits in

har bruttokostnaderna inte ökat. Barnomsorgen kostade, i fasta priser och

med hänsyn till förskoleklassens införande, ungefär lika mycket år 1998

som år 1990. Socialstyrelsen har gjort beräkningar som visar att

timkostnaden minskade med 20 procent vid kommunala förskolor och

med 22 procent vid kommunala fritidshem mellan åren 1991 och 1996.

De stora besparingarna har åstadkommits främst genom att man tagit

in fler barn i grupperna och minskat personaltätheten. Antalet barn per

årsarbetare har ökat med 23 procent i förskolan och fördubblats i

fritidshemmen under perioden. Förändringarna har varit stora i hela

landet men variationer mellan kommunerna är betydande.

Även om det inte finns något automatiskt samband mellan kvalitet och

resurser finns det självfallet en gräns för hur mycket resurserna kan

minskas utan att kvaliteten påverkas negativt. Besparingarna har pågått

under en lång tid och fortsätter i många kommuner även i år. Redan år

1993 påpekade Socialstyrelsen att besparingarna i vissa förortskommuner

och i delar av storstäderna varit sådana att det inte alltid gått att

upprätthålla en verksamhet i enlighet med de nationella målen för

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Sedan dess har

neddragningarna fortsatt, inte minst vid fritidshemmen. I en nyligen

publicerad rapport från Skolverket framkommer att bristande resurser i

stor utsträckning omöjliggör ett arbete efter de nationella mål som gäller

för fritidshemmen. I en studie av kvaliteten i förskolan visas att även i

förskolan har resursneddragningar försvårat arbetet.

Regeringen anser att det är viktigt att dessa tecken på

kvalitetsförsämringar tas på allvar.

5.6 Demografiska förändringar

Inget annat land har haft så stora svängningar i födelsetalen under senare

år som Sverige. Under senare delen av 1980-talet ökade födelsetalen

mycket kraftigt och under åren 1990 1992 var de bland de högsta i hela

Europa 2,1 barn per kvinna. Samma år nådde den kvinnliga

förvärvsfrekvensen, som hade ökat under hela 1970- och 80-talet, en topp

då 85 procent av alla kvinnor med barn i åldern 1 6 år förvärvsarbetade.

Sedan dess har födelsetalen sjunkit med nästan 30 procent till den

lägsta nivå som någonsin redovisats i den svenska befolkningsstatistiken

 1,5 barn per kvinna.

Senare års minskade barnafödande har skett samtidigt som

arbetslösheten ökat. Analyser har gjorts som visar på samband mellan låg

sysselsättning, låg inkomst och låg nativitet. Till skillnad mot i flertalet

europeiska länder tycks arbetslöshet i Sverige inte leda till ökat utan

minskat barnafödande. Det är speciellt i gruppen lågutbildade kvinnor

som barnafödandet minskat, medan det är oförändrat bland högutbildade

kvinnor.

De stora barnkullarna från första hälften av 1990-talet lämnar nu

förskoleverksamheten för att börja skolan. Samtidigt sjunker barnantalet i

förskoleåldrarna. Åren 1993 1995 uppgick antalet barn i åldern ett till

fem år till över 600 000 och kommer fr.o.m. år 2001 att ligga kring

450 000, vilket innebär en minskning med cirka 20 procent.

6 Reformen allmän förskola, förskoleverksamhet

för barn till arbetslösa eller föräldralediga samt

maxtaxa

6.1 Inledning

Utvecklingen av förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen under

1990-talet uppvisar såväl ljusa som mindre ljusa sidor. Tillgängligheten

har ökat markant och allt fler barn har fått del av verksamheterna.

Kommunerna kan uppfylla lagstiftningens krav att tillhandahålla

barnomsorg utan oskäligt dröjsmål.

Skillnader i praxis och prioriteringar inom gällande lagstiftning har

dock ökat mellan kommunerna vilket gör att villkoren för barn och

barnfamiljer i olika kommuner eller i olika delar av landet kan skilja sig

kraftigt åt. Villkoren är därmed inte alltid likvärdiga. Det är t.ex.

kommunala skillnader i regelsystemet vid föräldrars arbetslöshet eller

föräldraledighet. Föräldraavgifterna har blivit såväl inkomst- som

tidsrelaterade i de flesta kommuner och avgiftsnivåerna kan skilja sig

mycket åt för samma familj, beroende på i vilken kommun den bor. Det

finns även regionala och sociala skillnader när det gäller tillgången till

förskola och fritidshem. Att förskolan görs tillgänglig för alla barn från

tidig ålder är därför en viktig reform.

Under 1990-talet har barnfamiljernas ekonomiska standard i

förhållande till hela befolkningen sjunkit från 90 procent till 84 procent.

Regeringen har i olika sammanhang uttalat att det krävs åtgärder för att

förbättra barnfamiljernas ekonomiska situation. Eftersom merparten av

alla barn finns i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle en

sänkning av avgifterna innebära en avsevärd ekonomisk standardhöjning

för de flesta barnfamiljer, såväl familjer med låg- och medelinkomster

som med högre inkomster. Ett tak för avgifterna innebär att ekonomiska

förbättringar för barnfamiljerna inte riskerar att gå dem förbi p.g.a.

höjningar av barnomsorgstaxorna. Dessutom minskar i viss mån de

marginaleffekter som tidsrelaterade och inkomstrelaterade avgifter ger

upphov till.

Mot denna bakgrund lägger regeringen fram följande förslag.

Regeringen betraktar förslaget som ett första steg. Det långsiktiga målet

är en avgiftsfri barnomsorg tillgänglig för alla barn.

6.2 Allmän förskola

Regeringens förslag: Alla barn skall erbjudas plats i förskola från och

med höstterminen det år de fyller fyra år. Det skall vara obligatoriskt för

kommunerna att anordna den allmänna förskolan, men frivilligt för

barnen att delta i verksamheten. Den allmänna förskolan skall omfatta

minst 525 timmar om året och vara avgiftsfri. Kommunen skall

informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna.

Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Med några få undantag tillstyrker

remissinstanserna förslaget.

Handelsanställdas förbund anser att en allmän förskola kan leda till

mer jämlika villkor för barn. Integrationsverket vill ha allmän förskola

för alla barn från tre års ålder för att förbättra barns språkutveckling och

anser att förskolan behöver pedagogisk personal med interkulturell

kompetens. Enligt Lärarnas riksförbund måste Sveriges ställning i det

internationella kunskapssamhället stärkas och man framhåller att

förskolan måste ges en stark pedagogisk inriktning. LO anser att

arbetsgruppens förslag är angelägna och välgrundade samt viktiga

välfärds- och utbildningsfrågor för alla barn. SACO menar att

arbetsgruppens förslag har två vällovliga syften, att få småbarnsföräldrar

att arbeta mer samt att ge barn möjlighet till stimulans och påbörjad

utbildning tidigare i livet. Statens skolverk framhåller att den allmänna

förskolans pedagogiska innehåll skall utgå från den förskolepedagogiska

kultur som uttrycks i förskolans läroplan. Socialstyrelsen betonar vikten

av att barn i socialt utsatta miljöer får del av förskoleverksamhet. Svenska

Kommunförbundet tillstyrker förslaget om allmän förskola under

förutsättning att kommunerna ges tillräcklig kompensation för att hantera

de ekonomiska konsekvenserna. Lärarhögskolan i Stockholm och Växjö

universitet påpekar att förslaget torde leda till en ökad efterfrågan av

pedagogiskt utbildad personal och förutsätter att detta utreds och beaktas

vad avser dimensioneringen av lärarutbildningen. Göteborgs kommun

anser att personalen skall vara välutbildad och också få möjligheter till

kompetensutveckling och förutsätter att medel avsätts till detta och till

övriga ekonomiska konsekvenser. Även Kiruna kommun pekar på

behovet av fler högskoleutbildade lärare. Ljusdals kommun anser att en

allmän förskola förbättrar barns förutsättningar inför skolstarten, vilket

de framhåller finns belagt i såväl svensk som internationell forskning.

Skurups kommun framhåller de positiva fördelningspolitiska effekterna

av en allmän förskola och hoppas att reformen är det första steget mot

allmän förskola från tre års ålder. Några kommuner såsom Eskilstuna,

Linköping, Nordmaling och Vännäs tar upp frågan om kostnader för

skolskjutsar i samband med allmän förskola.

Stockholms stad, Båstads kommun och Gnosjö kommun avstyrker

förslaget om allmän förskola med hänvisning till det kommunala

självstyret samt att allmän förskola försvårar andra former av

förskoleverksamhet.

Skälen för regeringens förslag

Allmän förskola för fyra- och femåringar

Regeringen föreslår att förskolan görs allmän för barn från och med

höstterminen det år då barnet fyller fyra år. Detta innebär att barnen skall

erbjudas plats i förskolan fr.o.m. denna tidpunkt. En bestämmelse med

denna innebörd skall införas i skollagen (1985:1100). Det skall vara

obligatoriskt för kommunen att anordna förskolan, men frivilligt för

barnen att delta i verksamheten. Därmed garanteras alla fyra- och

femåringar en avgiftsfri förskolepedagogisk verksamhet.

Alla sexåringar har sedan år 1974 haft en lagstadgad rätt till 525

timmars avgiftsfri förskola året innan de börjar skolan. Den 1 januari

1998 ersattes den allmänna förskolan för sexåringar med den nya

frivilliga skolformen förskoleklass.

Frågan om att göra förskolan allmänt tillgänglig för barn nedåt i

åldrarna har diskuterats länge. Sedan förskolan på ett tydligare sätt blev

en del av utbildningssystemet har frågan fått ökad aktualitet.

År 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). Förskolans

läroplan har samma formella status, samma struktur och samma syn på

barns och ungdomars utveckling och lärande som övriga läroplaner.

Regeringens avsikt är att läroplanerna skall länka i varandra utifrån en

gemensam syn på kunskap, utveckling och lärande. En integration mellan

förskola, skola och fritidshem, där arbetslag med olika kompetenser

samarbetar, syftar till att uppnå högre kvalitet i och berika samtliga dessa

verksamheter.

Betoningen av förskolans pedagogiska roll gör att frågan om vilka barn

som inte nås av förskolan får ökad betydelse. Förutsättningarna inför

skolstarten ser olika ut för de barn som har flera år av vistelse i förskola

bakom sig när de kommer till förskoleklassen, jämfört med dem som inte

har det. I dag är det ofta barn som mer än andra skulle ha behov av

förskola, som inte får del av den barn i socialt utsatta bostadsområden,

barn med utländsk bakgrund och barn till arbetslösa föräldrar.

Genom att förskolan görs tillgänglig för alla barn från fyra års ålder

kommer barn i socialt utsatta stadsdelar, i landsbygdskommuner och i

övriga mindre kommuner att få tillgång till den i högre grad än nu. En

allmän förskola erbjuder alla barn pedagogisk stimulans och

gruppgemenskap och förbättrar därmed barnens möjligheter till lärande

och en positiv utveckling.

Omfattning och organisation

Regeringen anser att allmän förskola för fyra- och femåringar skall

omfatta minst 525 timmar om året. En bestämmelse med denna innebörd

skall införas i skollagen. Denna tidsrymd motsvarar i princip tre timmar

om dagen under skolans terminer och är densamma som den minsta

garanterade vistelsetiden i förskoleklassenDe flesta fyra- och femåringar

har föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar. För dem gäller liksom

tidigare att förskoleverksamheten skall tillhandahållas i den omfattning

som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller

utifrån barnets eget behov.

Även de fyra- och femåringar som är inskrivna i familjedaghem skall

erbjudas plats i förskola. Förskolan skall för dessa barn ses som ett

komplement till familjedaghemmet och samverka med detta. Ett nära

samarbete mellan dagbarnvårdarna och personalen i förskolan bör

eftersträvas.

Regeringen anser att den lagreglerade tid som förskolan för fyra- och

femåringar skall omfatta bör betraktas som en minsta garanterad

vistelsetid. Inget hindrar att kommunerna generellt utökar denna tid. Det

är kommunerna själva som beslutar om en organisation av verksamheten

utifrån lokala förutsättningar och barnets bästa.

För en del fyra- och femåringar kan tre timmar per dag vara för kort tid

att tillbringa i en förskolegrupp. Det kan röra sig om barn som behöver

mer tid för att utveckla kamratrelationer eller barn med annat modersmål

än svenska som behöver lära sig det svenska språket. Den dagliga

vistelsetidens längd bör i sådana fall bestämmas utifrån barnets och

familjens behov och förutsättningar i övrigt.

Regeringen anser vidare att det är viktigt att beakta kommunernas

möjligheter att anpassa allmän förskola för fyra- och femåringar till

lokala behov. Så kan det t.ex. i glesbygd med långa resvägar för barnen

vara lämpligare att barnen är i förskolan längre tid under dagen, men

färre dagar i veckan. Omfattningen om minst 525 timmar per år skall

dock vara densamma.

Hur allmän förskola för fyra- och femåringar skall organiseras och

samordnas med övrig verksamhet i förskolan beslutas av kommunerna

själva. Flera olika modeller är tänkbara. En viktig princip är dock att den

allmänna förskolan präglas av kontinuitet och social integration.

Särskilda verksamheter för barn vars föräldrar är arbetslösa bör undvikas.

Regeringen anser att det är angeläget att organisationen beslutas utifrån

de deltagande barnens behov och att föräldrarnas önskemål beaktas.

Pedagogiskt innehåll

Förskolan skall vara rolig, trygg och lärorik för alla barn som deltar i

den. Det har i Sverige utvecklats en förskolepedagogik där leken har stor

betydelse och som bygger på barns lust och nyfikenhet och behov av att

få utforska sin tillvaro. Den helhetssyn som länge präglat förskolans

arbete utgår från att barnets hela förmåga tillvaratas, inte bara den

intellektuella, utan även den fysiska, praktiska, skapande och sociala

förmåga som barnet besitter. Förskolepedagogiken utgår från en syn på

barnet som kompetent och med stora inneboende resurser, i stånd att

formulera egna teorier om världen, att pröva och utforska tillvaron och

att känna tillit till sin förmåga. Barns språkutveckling är ett viktigt

område i förskolan. För barn med annat modersmål än svenska har

förskolan ett särskilt ansvar.

Regeringen vill understryka att den allmänna förskolan för fyra- och

femåringar inte skall betraktas som den pedagogiska delen av

förskolan, medan ambitionerna sänks i övrig förskola när det gäller barns

utveckling och lärande. Förskolans verksamhet skall planeras,

genomföras, utvärderas och utvecklas i förhållande till de uppställda

målen i förskolans läroplan (Lpfö 98).

Avgifter

Den allmänna förskolan för fyra- och femåringar skall vara avgiftsfri. En

bestämmelse om avgiftsfrihet införs i skollagen. För vistelsetid i

förskolan som överstiger de garanterade 525 timmarna om året kan en

skälig avgift tas ut enligt kommunens taxor.

Frågan om den 525 timmars avgiftsfria förskola som sexåringarna

tidigare hade rätt till har prövats i domstol. Regeringsrätten har uttalat att

den i lagen stadgade avgiftsfriheten för barnen måste komma till uttryck i

taxan. Taxan kan inte konstrueras så att de av lagen privilegierade barnen

i den avgiftsfria allmänna förskolan berövas sin gynnade ställning och

åläggs att betala samma avgift som övriga barn.

Även de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen (se avsnitt 6.4) skall

beakta den avgiftsfrihet som föreskrivs för den allmänna förskolan för

fyra- och femåringarna.

Närhetsprincipen, kommunernas informationsansvar m.m.

Vissa kommuner påpekar i sina remissvar att reformen kan komma att

leda till fördyringar vad gäller skjutsning av barn till verksamheten.

Regeringen vill framhålla att det enligt nu gällande bestämmelser inte

föreligger någon skyldighet att anordna skjuts för barn varken till

förskoleverksamhet eller förskoleklass. Regeringen avser inte heller att

införa sådan skyldighet för den allmänna förskolan.

För förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen gäller enligt 2 a

kap. 8 § skollagen att plats skall erbjudas så nära barnets eget hem eller

skola som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt

utnyttja lokaler och andra resurser samt att skälig hänsyn också skall tas

till vårdnadshavarens önskemål (närhetsprincipen). Denna princip skall

även gälla för allmän förskola för fyra- och femåringar.

För förskoleklassen gäller enligt 2 b kap. 3 § skollagen att kommunen

skall informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna

(kommunens informationsansvar). Regeringen anser att en bestämmelse

med samma innebörd även skall införas i 2 a kap. skollagen att gälla för

allmän förskola för fyra- och femåringar.

Övrigt

Utöver de särskilda bestämmelser som införs i 2 a kap. skollagen om

allmän förskola skall även nu gällande bestämmelser om förskolan i

tillämpliga delar gälla för denna verksamhet. Allmän förskola för fyra-

och femåringar kommer således att omfattas av de bestämmelser som rör

förskolans uppgift och barn i behov av särskilt stöd. De allmänna

kvalitetskrav som rör personalens utbildning, barngruppernas

sammansättning och storlek samt lokalernas ändamålsenlighet kommer

också att gälla.

Regeringen vill framhålla vikten av att förskolan håller en hög

pedagogisk kvalitet och utgår från att kommunerna satsar på välutbildad

och erfaren personal i arbetslagen som en garanti för hög professionalitet

i förskolan.

Kommunens möjlighet att sluta avtal med någon annan om att utföra

kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen (entreprenad) gäller även den allmänna förskolan.

Den allmänna förskolan skall vidare kunna bedrivas av annan huvudman

efter tillstånd av och med bidrag från kommunen.

6.3 Förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller

föräldralediga föräldrar

Regeringens förslag: Barn i åldern 1 5 år vars föräldrar är arbetslösa

eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av

annat barn skall, i likhet med vad som gäller för barn till

förvärvsarbetande eller studerande föräldrar, omfattas av kommunens

skyldighet att tillhandahålla plats inom förskoleverksamheten. Barnen

skall garanteras en minsta vistelsetid om tre timmar per dag eller 15

timmar i veckan.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår att barn i åldrarna 1

5 år vars föräldrar är arbetssökande skall omfattas av kommunens

skyldighet att tillhandahålla plats inom förskoleverksamheten.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är till övervägande del

positiva till förslaget. Flera remissinstanser påpekar att reformen borde

utökas till att även omfatta barn vars föräldrar är föräldralediga.

Barnombudsmannen anser att de barn som redan av andra skäl lever i

en utsatt situation, barn till arbetslösa, barn inom familjer med

invandrarbakgrund eller av utländsk härkomst, barn med många syskon

eller barn med en ensamstående förälder särskilt drabbas av avstängning

från sin förskola och att detta kan vara ett starkt stressmoment för många

barn. Statens skolverk och Socialstyrelsen instämmer i arbetsgruppens

förslag, men anser att även barn till föräldralediga samt arbetslösas eller

föräldraledigas barn i förskoleklass och skolbarnsomsorg bör omfattas.

TCO och Lärarförbundet stödjer förslaget, men finner det förvånande att

det inte garanterar barn till föräldralediga rätt till förskola. Svenska

Kommunförbundet tillstyrker förslaget om förskoleverksamhet för

arbetslösas barn under förutsättning att kommunerna ges tillräcklig

ekonomisk kompensation. Göteborgs universitet menar att forskning

visar att barn påverkas negativt då de måste avstå från sin förskoleplats

på grund av föräldrarnas uppkomna arbetslöshet, eftersom trygghet är en

förutsättning för barns allsidiga lärande. Vännäs kommun och ytterligare

ett antal kommuner påpekar att reformen om förskoleverksamhet för barn

till arbetslösa föräldrar redan är genomförd och att den nu även borde

omfatta 6 12 åringar. Hudiksvalls kommun bedömer införandet av

förskoleverksamhet för barn till arbetslösa som den del av reformen som

kommer att vara lättast att klara.

Stockholm stad avstyrker förslaget om förskoleverksamhet för

arbetslösas barn med hänvisning till att kommuner har möjlighet att göra

denna typ av kvalitetssatsningar utan statlig styrning.

Skälen för regeringens förslag

Arbetslösas barn

Regeringen föreslår att barn i åldern 1 5 år, vars föräldrar är arbetslösa, i

likhet med barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar, skall

omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom

förskoleverksamheten. En bestämmelse med denna innebörd skall därför

införas i skollagen (1985:1100). Detta innebär att barn i förskola eller

familjedaghem, vars föräldrar blir arbetslösa, skall kunna behålla sin

plats och att kommunen, efter ansökan av en förälder som är arbetslös,

skall erbjuda plats i förskoleverksamheten utan oskäligt dröjsmål.

Det främsta skälet till regeringens förslag är barnets eget behov av det

som förskoleverksamheten kan erbjuda som ett komplement till hemmet

 pedagogisk stimulans för utveckling och lärande, tillgång till en

barngrupp där positiva relationer mellan barnen och mellan barn och

vuxna kan utvecklas, en miljö utformad och utrustad för barns

utveckling, lek och lärande.

Arbetslösheten har i det närmaste halverats under senare år, men den

arbetslöshet som fortfarande finns är ojämnt fördelad i befolkningen.

Bland lågutbildade, unga ensamstående mödrar och bland vissa

invandrargrupper är arbetslösheten högre än bland resten av

befolkningen. Barnen i just dessa grupper riskerar att permanent ställas

utanför förskoleverksamheten. Många av dessa familjer lever i socialt

utsatta situationer, där förskolepedagogiskt stöd skulle vara av särskilt

värde för barnen.

En annan viktig aspekt på förskoleverksamhet och arbetslöshet är

givetvis föräldrars möjlighet att söka arbete och att kunna göra det på ett

effektivt sätt. Detta är särskilt angeläget under den pågående starka

konjunkturutvecklingen med den ökade efterfrågan på arbetskraft. För att

vara aktivt arbetssökande och snabbt kunna ta ett arbete när ett sådant

erbjuds är förskoleverksamhet för barn till arbetslösa föräldrar av största

betydelse.

Regeringen anser att begreppet arbetslös bör användas i lagstiftningen.

För att en förälder skall anses vara arbetslös och barnet därmed bli

berättigat till förskoleverksamhet, dvs. förskola eller familjedaghem, bör

föräldern stå till arbetsmarknadens förfogande och även i övrigt uppfylla

kraven på aktiv arbetssökning.

För verksamheten får avgift tas ut i enlighet med gällande

bestämmelser i 2 a kap. 10 § skollagen.

Föräldraledigas barn

Flera remissinstanser påpekar att också barn vars förälder är föräldraledig

för vård av ett syskon borde omfattas av rätten till förskoleverksamhet.

Regeringen delar den uppfattningen och föreslår därför att även barn vars

föräldrar är föräldralediga för vård av annat barn skall ingå i den

utvidgade krets som skall omfattas av kommunens skyldighet att

tillhandahålla förskoleverksamhet. Ett nytt syskon innebär en stor

förändring i familjen och för ett barn kan en fortsatt vistelse i

förskoleverksamheten då vara särskilt viktigt.

Detta innebär att barn vars föräldrar tar föräldraledigt för vård av barn,

skall kunna behålla sin plats i förskoleverksamheten och att kommunen,

efter ansökan, skall erbjuda plats till föräldraledigas barn utan oskäligt

dröjsmål.

Med annat barn avses yngre eller äldre syskon, eller annat barn som

finns i familjen. I de flesta fall kommer det att röra sig om ett yngre

syskon men det kan även röra sig om t.ex. ett äldre adopterat syskon.

Föräldrar kan även ha sparad föräldraledighet som används för ett äldre

syskon.

Enligt föräldraledighetslagen (1995:584) finns det olika typer av

föräldraledighet som kan användas på ett flexibelt sätt. Dagar för

föräldraledighet kan tas ut som heldagar eller del av dagar och nyttjas till

dess barnet fyller åtta år eller den senare tidpunkt då barnet avslutar sitt

första skolår. För adoptivbarn är rätten till ledighet utvidgad till dess

barnet fyller tio år.

Regeringen föreslår således att barn vars föräldrar är föräldralediga

enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn skall

tillhandahållas förskoleverksamhet. En bestämmelse med denna innebörd

skall införas i skollagen. För verksamheten får avgift tas ut i enlighet

med gällande bestämmelser i 2 a kap. 10 § skollagen.

Omfattning och organisation

Det är regeringens uppfattning att barn vars föräldrar är arbetslösa eller

föräldralediga skall omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla

förskoleverksamhet för barn i åldern 1 5 år, dvs. samma åldersmässiga

omfattning som gäller för barn vars föräldrar är förvärvsarbetande eller

studerande samt för barn med ett eget behov av förskoleverksamhet.

Detta innebär att kommunen utan oskäligt dröjsmål efter ansökan skall

erbjuda en plats i förskoleverksamheten i enlighet med vårdnadshavarens

önskemål samt att barn i förskoleverksamheten skall kunna behålla sin

plats när en förälder blir arbetslös eller tar föräldraledigt. Barn vars

föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga för vård av annat barn blir

därmed likställda i lagstiftningen med barn till förvärvsarbetande eller

studerande föräldrar.

Barn i åldern 1 5 år, som redan har en plats bör, om föräldrarna så

önskar, få behålla sin plats i den förskoleverksamhet där barnet är

inskrivet, om en förälder blir arbetslös eller har föräldraledigt.

Omflyttning av barnet till annan verksamhet bör undvikas.

Utgångspunkten är barnets behov av kontinuitet i vistelsen och i

kontakterna med barn och personal.

När det gäller den tidsmässiga omfattningen av förskoleverksamhet för

arbetslösas eller föräldraledigas barn anser regeringen att en kortare

vistelsetid än vad som normalt gäller för barn vars föräldrar är

förvärvsarbetande eller studerande, kan accepteras. Regeringen föreslår

därför att förskoleverksamheten för dessa barn skall omfatta minst tre

timmar per dag eller 15 timmar i veckan. En bestämmelse med denna

innebörd skall införas i skollagen.

Tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan kan vara en alltför kort

vistelsetid för en del barn att tillbringa i en barngrupp. För att

vistelsetiderna skall kunna läggas upp mer flexibelt utifrån barnens egna

behov och föräldrarnas önskemål, anser regeringen att tiderna bör

betraktas som minsta garanterade vistelsetider. Kommunerna måste

kunna göra bedömningar lokalt i samråd med föräldrar och den

förskolepersonal som känner barnen och familjernas behov bäst och

besluta om längre vistelsetider än de lagreglerade.

Arbetslösas eller föräldraledigas barn i åldern fyra och fem år skall,

liksom alla barn i dessa åldrar, ha rätt till allmän förskola. Det är en

fördel om ett barn till en arbetslös eller föräldraledig förälder anvisas

plats i en förskola som kan erbjuda heldagsvistelse, eftersom

vistelsetiderna sannolikt kommer att behöva förlängas när föräldern

börjar förvärvsarbeta. Därmed kan barnet vara kvar i samma verksamhet,

utan att behöva byta barn- och personalgrupp.

Regeringen anser att särskilda verksamheter för barn till arbetslösa

eller föräldralediga föräldrar som bygger på att barnet lämnar

verksamheten när föräldern får ett arbete eller återgår till arbete, inte bör

anordnas. Kontinuitet är en förutsättning för att goda relationer skall

kunna byggas upp mellan barn och vuxna och att alltför ofta byta miljö

kan innebära påfrestningar för barnet som på sikt kan få negativa

konsekvenser.

Flera remissinstanser tar upp möjligheterna att även låta barn till

arbetslösa och föräldralediga få tillgång till skolbarnsomsorg. Det

förekommer också i en del kommuner att dessa barn i åldern 6 9 år

erbjuds fritidshem. Enligt regeringens mening är det värdefullt om

arbetslösas eller föräldraledigas barn i förskoleklass och skola också kan

erbjudas skolbarnsomsorg.

6.4 Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Regeringens förslag: Statsbidrag skall lämnas till kommuner som

tillämpar en viss högsta avgift (maxtaxa) inom förskoleverksamheten

och skolbarnsomsorgen. För att statsbidrag skall lämnas skall avgiften

per månad i förskoleverksamheten (förskola och familjedaghem) vara

högst tre, två respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande

inkomst för det första, andra respektive tredje barnet i familjen.

Avgiften får dock inte överstiga 1 140 kronor i månaden för det första

barnet, 760 kronor i månaden för det andra barnet respektive 380

kronor i månaden för det tredje barnet i förskoleverksamheten.

För att statsbidrag skall lämnas skall avgiften per månad i

skolbarnsomsorgen (fritidshem och familjedaghem) vara högst två, en

respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst för det

första, andra respektive tredje barnet i familjen. Avgifterna får dock

inte överstiga 760 kronor i månaden för det första barnet och 380

kronor i månaden för det andra respektive tredje barnet i

skolbarnsomsorgen. Den högsta avgiften, i den för barnet aktuella

verksamhetsformen, skall betalas för det yngsta barnet i familjen och

den närmast lägre avgiften, i den för barnet aktuella

verksamhetsformen, skall betalas för det närmast äldre barnet. Från

det fjärde barnet betalas ingen avgift.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår en maxtaxa på 700

kronor i förskoleverksamheten och 500 kronor i skolbarnsomsorgen utan

någon koppling till inkomsten under de föreslagna avgiftstaken. Varje

hushåll avses få en avgiftssänkning på minst 200 kronor i månaden.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak

arbetsgruppens förslag. Remissinstanserna lyfter i sina svar fram vikten

av att inga barn av ekonomiska skäl skall behöva stå utanför den

pedagogiska verksamhet som bedrivs inom ramen för

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Enligt LO innebär

reformen att inga barn längre skall stängas ute från förskolan och

skolbarnsomsorgen på grund av föräldrarnas brist på pengar. Svenska

Kommunförbundet tillstyrker förslaget om en maxtaxa under

förutsättning att staten redan vid införandet kompenserar kommunerna

för den ökade efterfrågan som följer av de s.k. dynamiska effekterna och

att varje kommun åtminstone inledningsvis kompenseras med det

faktiska avgiftsbortfallet. Statens skolverk betonar i sitt remissvar att

maxtaxan ger barnfamiljerna en högre inkomst och att de då kan välja att

utnyttja denna inkomst till att minska arbetstiden och vistelsetiden för

barnen.

Många remissinstanser, framför allt bland kommunerna, framhåller

vikten av att den ekonomiska kompensationen blir tillräckligt hög för att

säkra kvaliteten i verksamheterna. Ett antal kommuner, bl.a. Nacka

kommun och Järfälla kommun, avstyrker reformen främst därför att de

räknar med att inte bli fullt kompenserade. Stockholms stad menar att

utredningen inte på ett tillfredsställande sätt belyst effekterna av en

förändrad nyttjandegrad efter ett införande av en maxtaxa, vilket

försvårar möjligheterna att förutse de ekonomiska effekterna. Även RRV

och Ekonomistyrningsverket efterlyser djupare analyser av de

kommunalekonomiska effekterna av reformen. Ett flertal remissinstanser

reser även frågetecken kring hur en föreslagen minsta garanterad

avgiftssänkning på 200 kronor skall genomföras och administreras.

Samtidigt påpekas att ett införande av maxtaxa, utan någon garanti om

avgiftssänkningar, riskerar att medföra taxehöjningar för barnfamiljerna

med de allra lägsta inkomsterna. Att införandet av maxtaxa föreslås vara

frivilligt för kommunerna kommenteras av remissinstanserna som något

positivt.

Skälen för regeringens förslag

Maxtaxan

Regeringen föreslår att statsbidrag skall lämnas till kommuner som

tillämpar en viss högsta avgift (maxtaxa) inom förskoleverksamheten

(förskola och familjedaghem) och skolbarnsomsorgen (fritidshem och

familjedaghem). För att statsbidrag skall lämnas skall avgiften per månad

vara högst en viss angiven procentandel av hushållets avgiftsgrundande

inkomst upp till ett tak, en maxtaxa, som inte får överskridas. I

förskoleverksamheten skall avgiften vara högst tre procent av hushållets

avgiftsgrundande inkomst för det första barnet, två procent för det andra

barnet respektive en procent för det tredje barnet i familjen. Avgifterna i

förskoleverksamheten får dock inte överstiga 1 140 kronor i månaden för

det första barnet, 760 kronor i månaden för det andra barnet respektive

380 kronor i månaden för det tredje barnet.

I skolbarnsomsorgen skall avgifterna vara högst två procent av

hushållets avgiftsgrundande inkomst för det första barnet och en procent

av inkomsten för det andra respektive tredje barnet. Avgifterna i

skolbarnsomsorgen får dock inte överstiga 760 kronor i månaden för det

första barnet och 380 kronor i månaden för det andra respektive tredje

barnet.

Tabell 3. Maxtaxan per barn och månad

_________________________________________________________________________

Avgifter i förskoleverksamheten (förskola/familjedaghem)

_________________________________________________________________________

Barn 1 3 procent av inkomsten dock högst 1 140 kronor i

månaden

Barn 2 2 procent av inkomsten dock högst 760 kronor i månaden

Barn 3 1 procent av inkomsten dock högst 380 kronor i månaden

Barn 4 ingen avgift

_________________________________________________________________________

Avgifter i skolbarnsomsorgen (fritidshem/familjedaghem)

_________________________________________________________________________

Barn 1 2 procent av inkomsten dock högst 760 kronor i månaden

Barn 2 1 procent av inkomsten dock högst 380 kronor i månaden

Barn 3 1 procent av inkomsten dock högst 380 kronor i månaden

Barn 4 ingen avgift

_________________________________________________________________________

Den högsta avgiften i respektive verksamhetsform skall betalas för det

yngsta barnet i respektive familj, dvs. det yngsta barnet räknas som det

första barnet. Den närmast lägre avgiften betalas för det närmast äldre

barnet etc. Från det fjärde barnet betalas ingen avgift.

Som exempel kan nämnas en familj med tre barn varav det yngsta går i

förskola och de två äldre i fritidshem. Förutsatt att familjen når upp till

taket för maxtaxan kommer den att betala 1 140 kronor i månaden för

barnet i förskolan och 380 kronor för vart och ett av de äldre barnen. Har

familjen lägre inkomster blir avgiften tre procent av den

avgiftsgrundande inkomsten för det yngsta barnet och en procent för vart

och ett av de två äldre barnen, sammanlagt fem procent av inkomsten.

Om familjen får ytterligare ett barn och detta skall börja i förskolan

kommer detta barn att räknas som det första barnet och det äldsta barnet

blir det fjärde barnet och därmed avgiftsbefriat.

Regeringens förslag innebär att maxtaxan läggs på en något högre nivå

än vad arbetsgruppen föreslår samt att maxtaxan kombineras med en

inkomstrelatering av avgifterna under taket för maxtaxan. I den

ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100)

presenterades reformen med de nya avgiftsnivåerna. Regeringen har

därefter valt att justera beloppen något i syfte att nå mer jämna belopp.

Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om

statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.

Avgiftsgrundande inkomst

Enligt förslaget skall barnomsorgsavgifterna inte få överstiga en viss

andel av hushållens avgiftsgrundande inkomster. I den avgiftsgrundande

inkomsten ingår lön, inkomst av näringsverksamhet och skattepliktiga

transfereringar. Skattefria transfereringar som bostadsbidrag och

barnbidrag ingår däremot inte. Den avgiftsgrundande inkomsten är en

beräknad bruttoinkomst, dvs. avdrag för skatt har inte gjorts.

Lägre avgift än maxtaxan

De kommuner som väljer att tillämpa maxtaxa kan inte ta ut en avgift

över ett högsta angivet tak. Däremot är det möjligt att ta ut lägre avgifter,

eller ingen avgift alls. Regeringen vill i detta sammanhang betona att det

givetvis även i fortsättningen finns en möjlighet för kommunen att inom

maxtaxans ram bedriva en egen avgiftspolitik, t.ex. genom att införa en

lägre avgift för barn med korta vistelsetider. Införandet av maxtaxan får

inte medföra att familjer med låga disponibla inkomster påförs

barnomsorgsavgifter som gör att familjen hamnar under skälig

levnadsnivå och måste söka ekonomiskt bistånd för sitt uppehälle. I

förarbetena till socialtjänstlagen (1980:620) sägs att socialbidrag i

princip inte skall behöva utgå till barnomsorgsavgifter (prop. 1979/80:1).

Kostnaden för maxtaxan är beräknad på riksnivå utifrån skillnaden

mellan kommunernas samlade avgiftsintäkter före reformen och de

avgifter kommunerna kan ta ut i ett system med maxtaxa. I de flesta

kommuner är en månad om året avgiftsfri för föräldrarna, såväl vid

förskolorna som vid fritidshemmen. Kompensationen till

kommunsektorn är beräknad med hänsyn taget till detta. Kommunerna

kan även fortsättningsvis erbjuda betalningsfria månader i samma

utsträckning som hittills.

Kommunal och enskild verksamhet

I de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa skall denna omfatta all

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, dvs. såväl kommunalt som

enskilt bedriven verksamhet. Avgiften blir densamma i förskola och

familjedaghem oavsett om dessa drivs av kommunen eller av annan

huvudman. Detsamma gäller för skolbarnsomsorgen. Principen att

kommunen skall ge bidrag till enskild verksamhet motsvarande

kommunens egen kostnad kvarstår efter det att maxtaxan införts.

Frågor har ställts om de enskilda verksamheternas möjlighet att utgöra

ett attraktivt alternativ till kommunens verksamhet kommer att försvinna

p.g.a. maxtaxan. Föräldrakooperativ t.ex. bedrivs ofta till en lägre

kostnad än kommunal verksamhet, eftersom föräldrar bidrar med eget

arbete. Föräldrakooperativen har dock givetvis andra kvaliteter som kan

vara tilltalande för många föräldrar.

Om en verksamhet med annan huvudman än kommunen vill tillämpa en

lägre taxa än maxtaxan skall detta givetvis vara möjligt.

Utbildningspolitiska motiv

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall i första hand vara till för

barnens egen skull, för deras utveckling och lärande. Ett reformarbete

pågår som syftar till att förstärka det pedagogiska innehållet i

verksamheterna. I dag finns en stor medvetenhet om de tidiga årens

betydelse för individens utveckling och lärande. Det är därför viktigt att

barn inte utestängs från en pedagogisk verksamhet som de skulle ha

behållning av att delta i p.g.a. för höga avgifter.

Skolverket har i rapporten Avgifter i förskola och fritidshem 1999 visat

att avgifterna har genomgått stora förändringar under 1990-talet. En

tydlig tendens har varit utvecklingen mot alltmer tidsrelaterade taxor.

Skolverket anser att utvecklingen av de tidsrelaterade taxorna speglar en

syn på förskolan och fritidshemmet som går på tvärs emot det

reformarbete som pågår. Avgifter som används för att styra

närvarotiderna riskerar att inte ta hänsyn till det pedagogiska innehållet i

verksamheterna.

Skolverket anser också att avgiftsskillnaderna mellan kommunerna nu

är så stora att det kan ifrågasättas om kravet på lika tillgång till

barnomsorg, oavsett i vilken kommun en familj bor, är uppfyllt.

En maxtaxa med låga och enhetliga avgifter kommer att medföra att

barnens närvarotider blir mindre splittrade och att verksamheten i

förskolan eller fritidshemmet lättare kan läggas upp utifrån pedagogiska

överväganden. Kontakterna mellan föräldrar och personal underlättas om

inte föräldrarna behöver jagas av strikt uppgjorda tidsintervall som inte

får överskridas. Stämpelur och andra stressframkallande konstruktioner

kan undvikas. Personalen slipper samtidigt ha en kontrollerande roll och

verksamhetens pedagogiska innehåll kan därmed ges bättre

förutsättningar att utvecklas.

I dag finns en grupp barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar

utan att barnen är inskrivna i förskoleverksamheten eller

skolbarnsomsorgen. Det kan röra sig om barn vars föräldrar är

skiftarbetande eller som arbetar på obekväm arbetstid och som därför har

svårt att utnyttja kommunalt finansierad barnomsorg. Men det rör sig

sannolikt också om föräldrar som av ekonomiska skäl avstår från

förskoleverksamhet eller skolbarnomsorg för sitt barn. För dessa kan

maxtaxan innebära att de får bättre råd att utnyttja en verksamhet som det

kan vara gynnsamt för barnet att delta i. Regeringens förslag innebär

således att den pedagogiska verksamheten i framtiden även kan komma

dessa barn till del.

Familjeekonomiska motiv

Barnfamiljerna har under 1990-talet haft den mest negativa

inkomstutvecklingen av alla grupper. Den mest dramatiska utvecklingen

har ensamstående med barn haft. I dag har över 25 procent av de

ensamstående hushållen inkomster som ligger under

socialbidragsnormen. Även i gruppen sammanboende med tre eller fler

barn har en stor andel, cirka 23 procent, så låga inkomster att de ligger

under socialbidragsnormen.

Barnomsorgsavgiften utgör ofta en relativt stor utgift i en barnfamiljs

hushållsekonomi. När dessa som i dag är oreglerade kan det innebära att

åtgärder för att förbättra barnfamiljernas ekonomi, t.ex. en

barnbidragshöjning, går barnfamiljerna helt förbi på grund av att

kommunerna samtidigt höjer barnomsorgsavgiften i motsvarande mån.

Kommittén Välfärdsbokslut skriver i sitt delbetänkande Välfärd vid

vägskäl. Utvecklingen under 1900-talet (SOU 2000:3) att de

tidsrelaterade taxorna sannolikt haft mest negativa ekonomiska

konsekvenser för ensamföräldrar som inte har samma möjligheter som

samboende att på olika sätt förkorta barnens tid i barnomsorgen.

En låg avgift i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kommer att

innebära en avsevärd ekonomisk standardhöjning för merparten av alla

barnfamiljer. Detta gäller såväl familjer med låg- och medelinkomster

som familjer med högre inkomster. Begränsningen av

barnomsorgsavgifterna till en viss, högsta andel av inkomsten garanterar

att även de med de allra lägsta inkomsterna får del av

avgiftssänkningarna.

Den ekonomiska standardhöjning som maxtaxan leder till kommer att

öka barnfamiljernas möjligheter att lägga upp familjeliv och arbetsliv på

ett sätt som passar familjens behov. Valet mellan att arbeta eller inte

arbeta eller att förändra sin arbetstid avgörs inte längre av

barnomsorgsavgifternas storlek eller konstruktion utan av barnfamiljerna

själva.

Arbetsmarknadsmotiv

Sänkta marginaleffekter ökar det privatekonomiska utbytet av

förvärvsarbete och är därför en viktig komponent för att långsiktigt värna

finansieringen av den generella välfärden. När avgifterna sänks för

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen kommer

marginaleffekterna vid en inkomstökning att minska för barnfamiljerna.

Särskilt stor blir minskningen för dem som går från arbetslöshet till

arbete, eller från kort deltid till längre deltid eller heltid. För många

kvinnor, som tidigare velat gå ut på arbetsmarknaden, men avstått på

grund av att det ekonomiska utfallet blivit för litet, kommer det att löna

sig bättre att börja förvärvsarbeta. Det kommer också att bli mer lönsamt

att gå upp i arbetstid. På så vis stimuleras arbetskraftsdeltagandet och

möjligheterna för personer att vara självförsörjande genom arbete. Inte

minst ur jämställdhetsperspektiv är detta angeläget.

Det föreliggande förslaget till maxtaxa innebär en högre nivå än den

som arbetsgruppen föreslog (Maxtaxa och allmän förskola, Ds 1999:53)

och är dessutom kombinerat med en inkomstrelatering av avgifterna upp

till avgiftstaket. Denna konstruktion ger en begränsning av

marginaleffekten till tre procent av en inkomstökning upp till maxtaxan.

För inkomstökningar därutöver uppkommer ingen marginaleffekt till

följd av ökade avgifter för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

Konstruktionen ger högre marginaleffekter än det tidigare förslaget till

maxtaxa, men lägre än i dagens avgiftssystem.

Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att i ett

samlat familjepolitiskt perspektiv göra en analys av effekterna av de

ekonomiska familjestöden till barnfamiljer (Dir. 2000:16). Enligt

direktiven skall utredningen särskilt beakta stödens träffsäkerhet och

marginaleffekter samt dess effekt på arbetskraftsutbudet. Förslaget till

maxtaxa, ändrade skatteregler, eventuella förändringar av

socialbidragsreglerna och andra omvärldsfaktorer av betydelse för

barnfamiljernas ekonomi skall beaktas i analysen. Utredaren skall lämna

en slutlig redovisning av uppdraget den 28 februari 2001.

6.4.1 Maxtaxans betydelse för familjernas ekonomi

Maxtaxan kommer att medföra en ekonomisk förbättring för en stor

andel av alla barnfamiljer. Eftersom dagens avgifter skiljer sig mycket åt

mellan kommunerna kommer förbättringen i det enskilda fallet att bero

på i vilken kommun familjen är bosatt. För stora grupper av hushåll

kommer dock avgifterna att sänkas med i storleksordningen 500 1 000

kronor per månad.

För att illustrera vad reformen kommer att betyda för familjernas

ekonomi redovisas nedan beräkningar dels av hushållens kostnader för

barnomsorg före och efter reformen, dels av hushållens disponibla

inkomster. Maxtaxan sätts också i relation till de avgifter som

typfamiljerna i Skolverkets avgiftsstudie betalar.

Familjernas kostnader för barnomsorg

Diagram 1 visar vad maxtaxan kommer att innebära för barnfamiljernas

kostnader för barnomsorg i kronor räknat. Familjernas genomsnittliga

månadskostnader för barnomsorg under år 2000 jämförs i diagrammet

med de genomsnittliga kostnader som samma familjer beräknas få när

maxtaxan är införd. E1 respektive E2+ betecknar ensamstående föräldrar

med ett respektive två eller fler barn, medan S1, S2 och S3+ betecknar

gifta/samboende med ett, två respektive tre eller flera barn. Samtliga

familjer har barn i åldern 1 12 år och minst ett av barnen finns i

förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg.

Diagram 1. Genomsnittliga kostnader för barnomsorg för olika

familjetyper enligt 2000 års regelsystem jämfört med maxtaxa

Källa: HINK, Finansdepartementet

Av diagrammet framgår att samtliga familjetyper kommer att få en

betydligt lägre genomsnittlig månadskostnad för barnomsorg med

maxtaxa än med dagens taxesystem. Till exempel beräknas ensamstående

hushåll med ett barn i barnomsorgen kunna sänka sina avgiftskostnader

från i genomsnitt 750 kronor per månad till i genomsnitt 300 kronor per

månad. På motsvarande sätt kommer tvåbarnsfamiljer, där föräldrarna är

gifta eller samboende, att minska sina genomsnittliga kostnader för

barnomsorg från 1 900 kronor per månad till 1 100 kronor per månad.

Familjernas disponibla inkomst

Diagram 2 illustrerar maxtaxans effekt på barnfamiljernas justerade

disponibla inkomst. Med ett hushålls justerade disponibla inkomst

menas den summa som hushållet har kvar att disponera efter det att

positiva och negativa transfereringar har gjorts. För att öka

jämförbarheten mellan olika hushållstyper har summan dessutom

justerats med hänsyn till att hushåll är olika stora och olika sammansatta.

Justeringen har gjorts enligt den metod som används i Sveriges officiella

statistik.

Familjerna är i diagrammet indelade i fem lika stora grupper, så

kallade kvintiler. Kvintil 1 innehåller den femtedel av hushållen som har

den lägsta justerade disponibla inkomsten, kvintil 2 den femtedel som har

den därnäst lägsta etc. Samtliga hushåll har barn i

förskoleverksamhet/skolbarnsomsorg.

Diagram 2. Maxtaxans effekt på den justerade disponibla inkomsten

för hushåll med barn i barnomsorgen. Procentuell ökning i olika

inkomstgrupper

Källa: HINK, Finansdepartementet

Diagrammet visar hur stor den procentuella ökningen av

barnfamiljernas justerade disponibla inkomst blir när maxtaxan införs.

Som synes är det fördelningsmässiga resultatet av reformen mycket

jämnt. De allra flesta hushåll kommer att få ekonomiska förbättringar på

cirka 2,5 procent av sin disponibla inkomst. För den femtedel av

hushållen som har högst inkomster begränsas förbättringen till cirka 1,8

procent.

Diagram 3. Maxtaxans effekt på den justerade disponibla inkomsten för

samtliga hushåll. Procentuell ökning i olika inkomstskikt

Källa: HINK, Finansdepartementet

I diagram 3 visas maxtaxans effekt på inkomsterna för samtliga

hushåll i landet, och alltså inte endast för de hushåll som har barn i

barnomsorgen. Hushållen är här indelade i tio lika stora grupper, deciler,

där hushållen med de lägsta justerade disponibla inkomsterna återfinns i

decil 1 och hushållen med de högsta justerade disponibla inkomsterna i

decil 10.

Diagrammet visar att de hushåll som vinner mest på maxtaxan befinner

sig i decilerna 1 3, dvs. de tillhör de 30 procent av hushållen som har de

lägsta inkomsterna. För dessa grupper kommer maxtaxan att innebära en

ökning av den justerade disponibla inkomsten med i genomsnitt cirka

0,45 procent. För de 30 procent av hushållen som har högst justerad

disponibel inkomst kommer maxtaxan att innebära en ökning med cirka

0,05 procent. Detta är en följd av att barnfamiljerna generellt sett hör till

de grupper i landet som har de lägsta disponibla inkomsterna. Maxtaxan

bidrar således till att minska inkomstskillnaderna mellan hushåll med och

utan barn.

Avgifter för Skolverkets typfamiljer

Skolverket har kartlagt avgifterna i förskola och fritidshem för femton

typfamiljer i mars 1999. Typfamiljerna skiljer sig åt när det gäller

inkomst, antal barn och närvarotid i förskolan eller fritidshemmet.

Avgifterna skiljer sig stort mellan kommunerna. De kan vara flera gånger

högre i en kommun än i en annan för samma typfamilj. I huvuddelen av

kommunerna är dock inte skillnaderna så stora. I 80 procent av

kommunerna ryms avgifterna inom ett intervall där den högsta avgiften

är ungefär en och en halv till två gånger så stor som den lägsta. De 80

procent av kommunerna utgörs av de kommuner som återstår sedan de

10 procent dyraste och de 10 procent billigaste kommunerna räknats bort.

I tabell 3 visas hur avgifterna för några av Skolverkets typfamiljer

kommer att påverkas av maxtaxan. Av tabellen framgår att det blir en

tämligen stor avgiftssänkning för stora grupper av barnfamiljer. Till

exempel kommer en tvåbarnsfamilj med barnen i förskola 33 timmar per

vecka, och en månadsinkomst på drygt 35 000 kronor, att få en sänkning

av månadsavgiften som i 80 procent av kommunerna ligger i intervallet

410 1 410 kronor. I 10 procent av kommunerna kommer sänkningen att

vara högre, i 10 procent lägre. För en lågavlönad ensamstående förälder

med ett barn i förskola 46 timmar per vecka, kommer sänkningen på

motsvarande sätt att ligga i intervallet 363 803 kronor.

Tabell 4. Avgifter i mars 1999 för sex typfamiljer jämfört med avgiften i

ett system med maxtaxa. Kronor per månad

Antal barn/

närvarotid

Civilstånd

Brutto-

inkomst

Avgift 1999 i

80 procent av

kommunerna

Avgift

med

maxtaxa*

Ett barn, 4 år, i

förskola

33 h/vecka

samman-

boende

32 900

1 490 2 230

987

Ett barn, 4 år, i

förskola

46 h/vecka

ensam-

stående

14 550

800 1 240

437

Två barn, 2 och

4 år, i förskola

33 h/vecka

samman-

boende

35 200

2 170 3 170

1 760

Två barn, 2 och

4 år, i förskola

40 h/vecka

ensam-

stående

13 150

900 1 490

658

Två barn, 2 och

4 år, i förskola

46 h/vecka

samman-

boende

44 100

2 600 4 290

1 900

(maxtak)

Ett barn, 8 år, i

fritidshem

26 h/vecka

ensam-

stående

18 950

520 1 110

379

* hänsyn har inte tagits till reduktion av avgiften för allmän förskola för

fyra-

och femåringar

Källa: Avgifter i förskola och fritidshem 1999. Skolverkets rapport 174

7 Beräkningen av statsbidraget till maxtaxan

Regeringens förslag: Statsbidraget till maxtaxan skall beräknas

med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet

som grund.

Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har haft

synpunkter på förslaget till ersättningsmodell har varit positiva till den

föreslagna modellen. Borås kommun framhåller att det är viktigt att

endast beakta kostnadsskillnader som beror på icke påverkbara faktorer.

Svenska Kommunförbundet anser i sitt remissvar att varje kommun

inledningsvis bör kompenseras för det faktiska avgiftsbortfallet och att

kompensationen därefter skall beräknas i enlighet med hur

barnomsorgsfaktorn i utjämningssystemet är uppbyggd. Ett flertal

remissinstanser, bl.a. Svenska Kommunförbundet, Göteborgs stad,

Statens skolverk och Borlänge kommun menar att barnomsorgsmodellen i

utjämningssystemet bör justeras med anledning av reformen.

Skälen för regeringens förslag

Ersättningssystemet

De kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa för avgifterna i

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skall kompenseras för det

intäktsbortfall detta medför. Det är viktigt att kompensationen är

fördelningspolitiskt rättvis på kommunnivå, dvs. att kommuner med hög

skattesats inte skall drabbas särskilt. Det är, enligt regeringens

bedömning, orimligt att kommuner som valt att ta ut låga avgifter för

barnomsorgen skall få lägre ersättning än kommuner som valt att ta ut

höga avgifter, något som hade blivit följden om kommunerna skulle

kompenseras för varje kommuns faktiska avgiftsbortfall.

Regeringen föreslår därför att statsbidraget skall beräknas med

barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som grund.

Denna modell innebär att fördelningen av statsbidraget mellan

kommunerna kommer att påverkas av andelen barn i åldern 1 9 år,

föräldrarnas arbetstid, bebyggelsestrukturen samt skattekraften i

kommunen. Kommunen med den högsta andelen barn, den längsta

arbetstiden per innevånare, den tätaste bebyggelsestrukturen och den

högsta skattekraften får den högsta ersättningen genom den föreslagna

modellen, och vice versa.

Fördelningsmodellen syftar till att fånga kostnadsskillnader mellan

enskilda kommuner som beror på icke påverkbara faktorer. Följaktligen

har avgiftsnivåerna eller avgiftskonstruktionerna inte någon direkt

påverkan på utfallet av denna ersättningsmodell. Den föreslagna

modellen har de fördelarna att den är enkel för staten och kommunerna

att administrera samt att den harmonierar med nuvarande

statsbidragsgivning och stödjer en ökad sysselsättning.

Vid utformningen av dagens barnomsorgsmodell togs av naturliga skäl

ingen hänsyn till de effekter som föreliggande reformförslag medför.

Regeringen gör bedömningen att barnomsorgsmodellen i

utjämningssystemet bör ses över med utgångspunkt i de förändringar

som reformen om maxtaxa, allmän förskola och förskoleverksamhet för

arbetssökandes och föräldraledigas barn medför.

Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om

statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.

Utjämningssystemets grundläggande principer

Ett viktigt mål är att alla kommuner skall ha likvärdiga ekonomiska

förutsättningar att tillhandahålla likvärdig kommunal service vad gäller

kvalitet och kvantitet vid genomsnittlig utdebitering. För att nå detta mål

krävs dels en utjämning av kommunernas inkomster, dels en utjämning

av strukturella kostnadsskillnader.

För att utjämna strukturella kostnadsskillnader används för

kostnadsutjämningen femton olika modeller för att beräkna kommunens

strukturella verksamhetskostnader, dvs. vad det borde kosta för

kommunen att tillhandahålla ett genomsnittligt utbud av kommunal

service med genomsnittlig produktivitet utifrån kommunens

åldersfördelning etc. Utjämningssystemet skall fånga de

kostnadsskillnader som kommunerna inte själva kan påverka. De

modeller som omfördelar mest resurser avser äldreomsorg, barnomsorg,

grundskola, gymnasieskola samt individ- och familjeomsorg.

I kostnadsutjämningen beräknas för varje verksamhet/kostnadsslag en

teoretisk kostnad för vad det bör kosta för varje kommun att

tillhandahålla ett genomsnittligt utbud av t.ex. barnomsorg. Denna

teoretiska kostnad benämns standardkostnad.

Utifrån standardkostnaden för barnomsorg beräknas, enligt

föreliggande förslag, varje enskild kommuns del av det totala

statsbidraget för maxtaxan. Ju högre standardkostnad en enskild kommun

har i förhållande till genomsnittet för riket, desto högre blir ersättningen

för maxtaxan beräknad per invånare i kommunen.

8 Införandet av ersättningssystemet för maxtaxan

Regeringens förslag: Ersättningssystemet för maxtaxan skall

införas successivt fr.o.m. år 2002 under en period av två år.

Övergångs-perioden skall utformas så att kommunernas

intäktsminskning begränsas till 100 kronor per invånare år 2002

samt 300 kronor per invånare år 2003. Samma begränsning skall

gälla för de kommuner som får ökade intäkter genom den

föreslagna modellen.

Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Bland remissinstanserna är det framför allt

kommunerna som har synpunkter på det successiva införandet. Svenska

Kommunförbundet menar att kommunerna under övergångsperioden bör

ersättas för det faktiska avgiftsbortfallet. Sundsvalls kommun anser att en

övergångsperiod är bra men att den bör vara längre och ha hela

intäktsförändringen som grund. Sandvikens kommun är kritisk till

övergångsperioden och menar att den felaktigt gynnar kommuner med

höga barnomsorgsavgifter.

Skälen för regeringens förslag: Ersättningssystemet för maxtaxan

införs fr.o.m. år 2002. För att undvika kännbara ekonomiska

konsekvenser för enskilda kommuner är det nödvändigt att systemet

införs successivt. Effekterna av systemet tillåts på så sätt slå igenom först

efter hand. Antalet kommuner som får minskade sammanlagda intäkter

vid införandet av en maxtaxa är störst bland förortskommunerna.

Regeringen anser att det är viktigt att även dessa kommuner kan inse

fördelarna med att anta erbjudandet om att införa maxtaxa. För att ge

enskilda kommuner möjlighet att anpassa sig till en ny intäktsnivå

föreslår regeringen därför en införandeperiod om två år.

Övergångsperioden utformas så att en kommuns intäktsminskning till

följd av sänkta avgifter för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg,

begränsas till 100 kronor per invånare år 2002 samt 300 kronor per

invånare år 2003. Samma begränsning föreslås gälla för de kommuner

som erhåller ökade intäkter genom den föreslagna modellen.

Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om

statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.

9 Kvalitetssäkring

Regeringens förslag: Ett särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande

åtgärder får lämnas till kommuner som har ett system med maxtaxa

inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Statsbidraget

skall fördelas varje år med barnomsorgsmodellen i det kommunala

utjämningssystemet som grund.

Regeringens bedömning: Medlen bör främst användas för

personalförstärkningar inom förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen samt kompetenshöjande åtgärder för personal.

Medlen bör rekvireras från Statens skolverk. För att få del av medlen

bör kommunen uppge för vilket ändamål dessa är avsedda. Skolverket

bör ansvara för uppföljningen av hur medlen används.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen har i den

ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (1999/2000:100) beräknat 500

miljoner kronor per år för att säkra och förbättra kvaliteten i

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Under förutsättning av

riksdagens godkännande kommer medlen att användas till att införa ett

särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder till de kommuner som

har ett system med maxtaxa.

Barnomsorgen har varit utsatt för besparingar. Under första hälften av

1990-talet minskade kostnaderna per timme med cirka en femtedel i

förskolan och fritidshemmet. Under de senaste åren har kostnaden per

barn ökat något, framför allt i förskolan. Kostnadsnivån är dock

fortfarande betydligt lägre än i början av 1990-talet. Barngrupperna har

stadigt ökat i storlek under hela decenniet samtidigt som personaltätheten

minskat. Skillnaderna mellan kommunerna är betydande.

Personaltätheten i förskolan varierar t.ex. från 3,8 till 7,5 barn per

årsarbetare. Andelen småbarnsgrupper med 16 barn eller fler har fortsatt

att öka samtidigt som andelen personal med pedagogisk

högskoleutbildning har minskat i småbarnsgrupperna.

Flera remissinstanser påpekar att införandet av ett system med maxtaxa

inte får innebära kvalitetsförsämringar inom barnomsorgen i form av

t.ex. större barngrupper, lägre personaltäthet eller lägre utbildningsnivå

hos personalen.

Regeringen delar denna uppfattning och föreslår därför att ett särskilt

statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder skall lämnas till de kommuner

som inför maxtaxan.

Medlen skall fördelas enligt samma ersättningsmodell som maxtaxan,

dvs. med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet

som grund.

Medlen bör rekvireras från Statens skolverk. Kommunen bör vid

rekvisitionen av medlen uppge för vilka ändamål dessa är avsedda i den

enskilda kommunen. Därmed finns också en tydlig grund för den

uppföljning som bör göras av hur medlen för de kvalitetssäkrande

åtgärderna används, och för vilken Skolverket bör ansvara. Skolverket

bör även ansvara för att kommuninnevånare och allmänhet får

kontinuerlig information om hur medlen för kvalitetsarbetet används i

kommunerna.

Medlen bör kunna användas för samtliga verksamhetsformer inom

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen och bör kunna disponeras

för en period av ett år i taget. Genom att summan i princip är densamma

för varje år i en kommun, kan en mer långsiktig planering av medlen

göras.

Regeringen anser att medlen bör användas för att säkerställa och öka

kvaliteten i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Som ett

angeläget område för kvalitetssäkring i de kommuner som ansluter sig

till maxtaxan vill regeringen särskilt framhålla frågan om

personalförstärkningar i barngrupperna. Personaltätheten är i dag mycket

skiftande i kommunerna. Det råder brist på förskollärare i vissa regioner,

i andra planerar kommunerna nedskärningar p.g.a. vikande barnunderlag.

Regeringen anser att det finns anledning för många kommuner att

generellt se över barngruppernas storlek och personaltätheten i förskola

och fritidshem.

En kompetent och välutbildad personal är en av de viktigaste

garantierna för en god kvalitet inom barnomsorgen. Det är kommunerna

som ansvarar för den reguljära fortbildningen av personalen i

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Regeringen anser dock att

det särskilda statsbidraget för kvalitetssäkrande åtgärder även bör kunna

användas för kompetenshöjning riktad till förskollärare, fritidspedagoger

och barnskötare som arbetar inom förskoleverksamhet och

skolbarnsomsorg. Det är därvid viktigt att framhålla att sådana

kompetenshöjande åtgärder inte skall ersätta den fortbildning som

kommunen ansvarar för, utan vara något som personal kan erhålla utöver

denna.

Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om

statsbidraget.

10 Ikraftträdande av reformen

Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen (11985:1100) när det

gäller tillhandahållande av förskoleverksamhet för barn till arbetslösa

föräldrar skall träda i kraft den 1 juli 2001 och för barn till föräldralediga

föräldrar den 1 januari 2002. Ändringarna i skollagen om allmän förskola

för fyra- och femåringar skall träda i kraft den 1 januari 2003.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen redovisar fyra alternativa sätt

att genomföra reformen. Det första alternativet innebär att samtliga delar

av reformen införs den 1 juli 2001, det andra att allmän förskola och

förskoleverksamhet för arbetssökandes barn införs den 1 juli 2001 och

maxtaxan den 1 juli 2002, det tredje att maxtaxan införs i två steg, den 1

juli 2001 och 2002 och förskoleverksamhet för arbetslösas barn den 1 juli

2001 samt allmän förskola den 1 januari 2003. Det fjärde alternativet

innebär att maxtaxan införs den 1 september 2001, förskoleverksamhet

för arbetslösas barn införs den 1 juli 2002 och allmän förskola införs den

1 januari 2003.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrar sig över

genomförandet av reformen förordar det första alternativet, dvs. att

samtliga delar av reformen införs den 1 juli 2001. De skäl som anges är

att förväntade personalminskningar kan motverkas och att detta alternativ

ger ett enhetligt budskap. Flera remissinstanser, däribland Svenska

Kommunförbundet, anser att det andra alternativet är att föredra, dvs. att

maxtaxan införs som steg två i reformen.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i den ekonomiska

vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100) beräknat medel för

införandet av allmän förskola, maxtaxa inom barnomsorgen,

förskoleverksamhet för arbetslösas eller föräldraledigas barn samt

kvalitetssäkrande åtgärder till en sammanlagd kostnad av 5 600 miljoner

kronor. För att medlen skall rymmas inom den givna budgetramen för de

närmaste tre åren är det nödvändigt med ett stegvist införande av

reformens olika delar. Regeringen föreslår att förskoleverksamhet för

barn vars föräldrar är arbetslösa införs i ett första steg den 1 juli 2001.

Enligt vad som föreslagits i kapitel 8 införs i ett andra steg, den 1 januari

2002, statsbidraget till maxtaxa inom förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen. Vid samma tidpunkt införs även förskoleverksamhet

för barn vars föräldrar är föräldralediga. Den 1 januari 2003 införs som

det tredje steget allmän förskola för barn från fyra års ålder.

Kommuner som av administrativa eller andra skäl önskar starta

tidigare med förskoleverksamheten för barn till arbetslösa och

föräldralediga och allmän förskola för fyra- och femåringar kan givetvis

göra det. Statsbidrag kommer dock att erhållas först fr.o.m. datum för

ikraftträdanden.

11 Uppföljning av reformen

Regeringens bedömning: Reformen allmän förskola,

förskoleverksamhet för arbetslösas eller föräldraledigas barn samt

maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen bör följas

upp. Statens skolverk bör bli ansvarig myndighet för uppföljningen.

Arbetsgruppens bedömning: Stämmer överens med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser påpekar vikten av en

uppföljning av reformen. Som områden att följa upp nämns förändringar

i efterfrågan och vistelsetider, kvaliteten i verksamheten och de samlade

ekonomiska effekterna för kommunerna. De flesta remissinstanser som

yttrar sig över uppföljningen av reformen anser att den bör göras av

Statens skolverk.

Skälen för regeringens bedömning

Den i föreliggande proposition föreslagna reformen består av tre delar

varav två, allmän förskola och förskoleverksamhet för arbetssökandes

eller föräldraledigas barn, kommer att grundas på lagstiftning. För dessa

bägge delar av reformen kommer kommunerna att ersättas i enlighet med

finansieringsprincipen, genom en ökning av det generella statsbidraget.

Den tredje delen av reformen, maxtaxan, kommer enligt regeringens

förslag att vara frivillig för kommunerna att införa och kommunerna

skall ersättas genom ett statsbidrag som lämnas för ändamålet. Medlen

för maxtaxan föreslås fördelas med barnomsorgsmodellen i det

kommunala utjämningssystemet som grund.

Därutöver tillskjuter regeringen 500 miljoner kronor årligen för

kvalitetssäkrande åtgärder för de kommuner som inför maxtaxan. Medlen

uppgår till cirka 15 procent av beräknade medel för maxtaxan. Avsikten

är att medlen skall säkerställa kvaliteten i barnomsorgen i de kommuner

som inför maxtaxan.

Utöver den beräknade volymökning som den allmänna förskolan för

fyra- och femåringar samt den utvidgade skyldigheten för kommunerna

att erbjuda förskoleverksamhet även för arbetslösas eller föräldraledigas

barn kommer att leda till, kan reformen också komma att innebära andra

förändringar inom verksamheterna.

För att få en indikation på hur föräldrar skulle agera om en maxtaxa

infördes i barnomsorgen ställdes, på Utbildningsdepartementets uppdrag,

frågor i Skolverkets föräldraenkät år 1999 om man som förälder skulle

ändra sin arbetstid och barnens omsorgstid vid ett eventuellt införande av

en maxtaxa. Svaren måste tolkas med försiktighet eftersom

frågeställningen utgick från en maxtaxa på högst 700 respektive 500

kronor i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Cirka fem

procent av föräldrarna uppgav att de skulle öka sin arbetstid. En något

mindre grupp, cirka fyra procent av föräldrarna, skulle i stället välja att

gå ner i arbetstid. 70 procent av föräldrarna uppgav att de inte skulle

påverkas i detta avseende av att en maxtaxa infördes. Bland dem som

arbetade deltid var det en betydligt större andel som ville gå upp än ner i

arbetstid, medan förhållandet var det motsatta bland de föräldrar som

arbetar heltid. Resultatet indikerar att maxtaxan skulle ge barnfamiljerna

ökade valmöjligheter att lägga upp arbetsliv och familjeliv på ett sätt som

passar familjen.

För de barn som stod utanför förskoleverksamheten i åldern 1 5 år

önskades enligt svaren i enkäten en plats för 45 000 barn, vilket är över

hälften av barnen i denna grupp, om maxtaxan infördes och

kommunernas regelsystem vid arbetslöshet och föräldraledighet tillät det.

En annan indikation av betydelse är resultatet av LO:s studie 1999 av

ofrivilligt deltidsarbete. Enligt LO:s bearbetningar av

arbetskraftsundersökningarna första kvartalet 1999 arbetade över

100 000 kvinnor i åldern 25 44 år och nära 30 000 män i samma ålder,

av arbetsmarknadsskäl, mindre än de skulle vilja göra.

Med den nu pågående förbättringen av arbetsmarknaden finns det skäl

att anta att många deltidsarbetande skulle välja att gå upp i arbetstid de

närmaste åren.

Även om dessa resultat visar att en maxtaxa skulle innebära förändrade

förutsättningarna för barnomsorgen, anser regeringen att det inte är

möjligt att med någon säkerhet bedöma dessa effekter innan reformen

genomförts och fått verka en tid. Regeringen är därför av den

uppfattningen att det är nödvändigt med en kontinuerlig uppföljning av

de samlade ekonomiska konsekvenserna av reformen för kommunerna.

Frågor för uppföljning

Införandet av maxtaxan kommer att bli frivilligt för kommunerna.

Regeringens förhoppning är att alla kommuner uppfattar reformen och

dess finansiering som så positiv att de väljer att gå med. En av

uppgifterna för uppföljningen bör vara att redovisa genomslaget av denna

del av reformen. Om någon eller några kommuner har valt att stå utanför

bör orsakerna till det beslutet belysas.

Andra frågor av betydelse i en uppföljning av reformen bör vara i

vilken mån vistelsetiderna för de barn som är inskrivna i dag förändras

till följd av maxtaxan. Skolverkets föräldraenkät 1999 indikerar att

maxtaxan kan leda såväl till att föräldrar ökar som minskar omsorgstiden.

Eventuella förändringar av efterfrågan på förskoleverksamhet och

skolbarnsomsorg bland de familjer som i dagsläget inte utnyttjar denna

verksamhet är ett annat område för uppföljningen. Härvidlag skall

orsakerna till en förändrad efterfrågan så långt som möjligt klarläggas.

Dynamiska effekter av en eventuell volymökning i form av ökat

kommunalt skatteintag som en ökad sysselsättning leder till i

kommunerna är ytterligare exempel på förändringar inom

verksamheterna som reformen kan leda till och som behöver undersökas.

Trots att avgifterna genom maxtaxereformen regleras genom att en

högsta avgift för varje familj anges finns det en möjlighet för kommunen

att inom maxtaxans ramar bedriva en egen avgiftspolitik, t.ex. införa

avgiftsfria månader eller en lägre taxa för kort vistelsetid. Även

utvecklingen inom detta område bör följas upp.

Regeringen fäster stor vikt vid kvalitetsfrågorna, t.ex. barngruppernas

storlek, personaltäthet och utbildningsnivån hos personalen. En maxtaxa

får inte leda till kvalitetsförsämringar i dessa avseenden. Den allmänna

förskolan bör också följas upp noga. Den pedagogiska kvaliteten

avseende innehåll och personalens utbildning, hur kommunerna väljer att

organisera den allmänna förskolan samt hur arbetet med att genomföra

läroplanen bedrivs är områden som uppföljningen bör kunna belysa.

Uppföljningen av de samlade ekonomiska effekterna för kommunerna

får utvisa om det föreligger skäl för regeringen att återkomma i frågan

om den ekonomiska kompensationen till kommunerna.

Statens skolverk

Statens skolverk är central förvaltningsmyndighet för den av det

allmänna förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Skolverket har

därmed bl.a. till uppgift att följa upp och utvärdera verksamheterna samt

utöva tillsyn över dessa.

Enligt regeringens bedömning är det Skolverket som bör vara ansvarig

myndighet för uppföljningen av hela reformen maxtaxa, allmän förskola

samt förskoleverksamhet för arbetslösas och föräldraledigas barn.

Frågor som rör kommunernas agerande samt uppföljningar av

kvalitetsutvecklingen inom förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen är ett naturligt ansvarsområde för Skolverket.

Uppgiften att följa upp de dynamiska effekterna av reformen på bl.a.

hushållens arbetskraftsutbud, bjuder i viss mån på andra utmaningar.

Regeringen gör bedömningen att en sådan uppföljning måste genomföras

av Skolverket i samarbete med andra berörda myndigheter och

organisationer.

12 Ekonomiska konsekvenser

Regeringen bedömer att kostnaderna för reformen ryms inom för

reformen avsatta medel. Regeringen har i den ekonomiska

vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100) beräknat medel för

införandet av en allmän förskola, maxtaxa inom barnomsorgen,

förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldralediga föräldrar

samt medel för kvalitetssäkrande åtgärder till en sammanlagd kostnad av

5 600 miljoner kronor enligt följande:

Tabell 5. Kostnader för reformen

________________________________________________

 År 2001 År 2002 År 2003

___________________________________________________________

Förskoleverksamhet för barn

till arbetslösa 150 mkr 300 mkr 300 mkr

Förskoleverksamhet för barn

till föräldralediga .. 200 mkr 200 mkr

Maxtaxa .. 3 400 mkr 3 400 mkr

Kvalitetssäkrande åtgärder .. 500 mkr 500 mkr

Allmän förskola för fyra- och fem-

åringar .. .. 1 200 mkr

Totalt 150 mkr 4 400 mkr 5 600 mkr

__________________________________________________________

Kostnader i samband med Skolverkets administration och uppföljning

av reformen skall inrymmas i de beräknade medlen.

I enlighet med finansieringsprincipen skall kommuner och landsting

inte åläggas nya arbetsuppgifter eller skyldigheter utan att de samtidigt

kompenseras för detta. Om statsmakterna fattar beslut, som medför

ekonomiska konsekvenser för kommunsektorn, skall dessa således

finansieras genom en ökning av statsbidragen, eller genom att staten

fattar beslut som möjliggör besparingar. Finansieringsprincipen innebär

också att statsbidragen minskar om kommunernas skyldigheter begränsas

eller om de till följd av regelförändringar får möjligheter att bedriva en

mer kostnadseffektiv verksamhet.

För de delar av reformen som kommer att grunda sig på lagstiftning,

dvs. allmän förskola samt förskoleverksamhet för arbetslösas eller

föräldraledigas barn, kommer kommunerna att kompenseras genom en

höjning av de generella statsbidragen. Medel har beräknats utifrån

kostnaden för en deltidsplats, 30 000 kronor per barn och år.

Kommunerna kommer även att kompenseras för avgiftsbortfallet som

blir följden i och med införandet av den allmänna förskolan. Eftersom

maxtaxan införs före den allmänna förskolan kommer en mindre

sänkning av avgifterna för redan inskrivna barn att behöva göras.

De kommuner som inför maxtaxan kommer att kompenseras för

uteblivna avgiftsintäkter. Kompensationen till kommunsektorn är

beräknad som skillnaden mellan nuvarande avgiftsintäkter och de

beräknade intäkterna i ett system med maxtaxa. Fördelningen av

kompensationen görs med barnomsorgsmodellen i det kommunala

utjämningssystemet som grund.

Beräkningarna av kostnaden för maxtaxa utgår ifrån de barn som är

inskrivna i dagens verksamheter. Någon eventuell ökning av antalet barn

på grund av reformen har inte gjorts i dessa beräkningar. Uppföljningen

av reformen kommer att visa utvecklingen av antalet barn i

barnomsorgen efter att maxtaxan och allmänna förskolan införts.

Statsbidrag skall lämnas till kommuner som tillämpar maxtaxan inom

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Medlen skall fördelas

med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som

grund.

Regeringen bedömer att kommunerna kompenseras i enlighet med

finansieringsprincipen.

13 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100)

2 a kap.

6 a §

Paragrafen är ny och innebär att förskoleverksamhet även skall

tillhandahållas barn vars föräldrar är arbetslösa. Verksamheten skall

omfatta minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan. Hänvisningen

till 6 § andra stycket innebär att förskoleverksamheten skall

tillhandahållas för barn som har fyllt ett år. För barn som behöver särskilt

stöd i sin utveckling skall dock förskola tillhandahållas även före ett års

ålder.

6 b §

Paragrafen är ny och innebär att förskoleverksamhet även skall

tillhandahållas barn vars föräldrar är föräldralediga enligt

föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn. Verksamheten

skall omfatta minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan.

Hänvisningen till 6 § andra stycket innebär att förskoleverksamheten

skall tillhandahållas för barn som har fyllt ett år. För barn som behöver

särskilt stöd i sin utveckling skall dock förskola tillhandahållas även före

ett års ålder.

8 a §

Paragrafen är ny. I första stycket regleras kommunernas skyldighet att

erbjuda barn plats i förskola från och med höstterminen det år då de

fyller fyra år (allmän förskola). Det skall vara obligatoriskt för

kommunerna att anordna allmän förskola i specificerad omfattning, men

frivilligt för barnen att delta i verksamheten. I den allmänna förskolan har

barnet rätt att delta till dess att barnet skall anvisas plats i

förskoleklassen.

Andra stycket reglerar kommunernas informationsansvar och har sin

motsvarighet i 2 b kap. 3 § andra stycket.

10 §

I paragrafen regleras avgifterna i förskola, fritidshem och familjedaghem.

Ändringen i andra stycket innebär att sådana platser i förskola som avses

i 8 a § skall vara avgiftsfria upp till 525 timmar om året. För tid

överstigande 525 timmar får dock avgift tas ut.

Sammanfattning av remissyttranden över

departementsskrivelsen Maxtaxa och allmän förskola

(Ds 1999:53)

Remissinstanser: Av totalt 86 remissinstanser har 80 yttrat sig.

Spontana yttranden har inkommit från 36 remissinstanser. Sammanlagt

har 116 svar inkommit.

Remissyttranden har inkommit från Kammarrätten i Jönköping,

Socialstyrelsen, Barnombudsmannen, Statskontoret,

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Riksrevisionsverket (RRV),

Riksförsäkringsverket (RFV), Arbetsgivarverket,

Ekonomistyrningsverket (ESV), Statistiska Centralbyrån (SCB), Statens

skolverk, Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH),

Sameskolstyrelsen, Invandrarverket, Integrationsverket, Göteborgs

universitet, Lärarhögskolan i Stockholm, Växjö universitet, Borlänge

kommun, Borås kommun, Botkyrka kommun, Båstads kommun,

Eskilstuna kommun, Fagersta kommun, Gislaveds kommun, Gnosjö

kommun, Gotlands kommun, Göteborgs stad, Hammarö kommun,

Hudiksvalls kommun, Järfälla kommun, Jönköpings kommun, Kalmar

kommun, Karlskoga kommun, Katrineholms kommun, Kiruna kommun,

Landskrona kommun, Linköpings kommun, Ljusdals kommun, Luleå

kommun, Malmö stad, Nacka kommun, Norrköpings kommun, Norrtälje

kommun, Olofströms kommun, Sala kommun, Sandvikens kommun,

Skurups kommun, Skövde kommun, Sollefteå kommun, Solna stad,

Stockholms Stad, Sundsvalls kommun, Sunne kommun, Söderköpings

kommun, Trelleborgs kommun, Trollhättans kommun, Uppsala kommun,

Vellinge kommun, Västerås kommun, Ydre kommun, Ängelholms

kommun, Örebro kommun, Övertorneå kommun, Svenska

Kommunförbundet, Kommunförbundet Kronoberg, Kommunförbundet

Västerbotten, Landstingsförbundet, Landstinget Dalarna,

Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens

Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation

(SACO), Lärarnas Riksförbund (LR), Lärarförbundet, Friskolornas

riksförbund, Kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), Svenska

kyrkan, Riksförbundet Hem och Skola, Institutet för

arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) och Svenska

Arbetsgivareföreningen (SAF).

Dessutom har yttranden inkommit från Eksjö kommun, Falköpings

kommun, Falu kommun, Halmstads kommun, Hallstahammars kommun,

Kumla kommun, Kungsbacka kommun, Lilla Edets kommun,

Lindesbergs kommun, Lessebo kommun, Lomma kommun, Malå

kommun, Norsjö kommun, Nordmalings kommun, Salems kommun,

Sigtuna kommun, Torsby kommun, Tranås kommun, Tanums kommun,

Uppvidinge kommun, Umeå kommun, Vännäs kommun, Åre kommun,

Eda kommun, Falkenbergs kommun, Robertsfors kommun, Uddevalla

kommun, Mölndals kommun, Storumans kommun, Lidingö stad,

Danderyds kommun, Skellefteå kommun, Kommunförbundet Skåne,

Handelsanställdas förbund, Rädda barnen, Hemarbetandes

riksorganisation, Alliansen för arbete - Amason samt Äppelbyns och

Fiskebyns förskolor.

Reformen allmän förskola, förskoleverksamhet för barn till

arbetssökande samt maxtaxa

Det stora flertalet remissinstanser är positivt inställda till reformen. De

delar av reformen som handlar om allmän förskola och plats i

förskoleverksamhet för arbetssökande barn bemöts positivt av i stort sett

alla remissinstanser. Vad avser maxtaxan finns något fler kritiska

synpunkter. De flesta remissinstanser är överens om att dagens

avgiftsnivåer har negativ inverkan på den pedagogiska verksamheten.

Många, framför allt bland kommunerna, vill dock försäkra sig om att den

statliga finansieringen av reformen, med hänsyn tagen till en förväntad

efterfrågeökning på barnomsorg, blir tillräcklig så att man inte tvingas till

åtgärder som leder till försämrad kvalitet. Synpunkter framkommer även

på de fördelningspolitiska effekterna av förslaget där vissa

remissinstanser framhåller att effekterna av och administationen kring

den sk. 200-kronan upplevs som oklar.

Allmän förskola för fyra- och femåringar

Arbetsgruppen föreslår att en allmän förskola införs för fyra- och

femåringar. Förskolan skall omfatta minst 525 timmar om året och vara

avgiftsfri. Det skall vara obligatoriskt för kommunerna att anordna den

allmänna förskolan men frivilligt för barnen att delta i verksamheten.

Med ett fåtal undantag delar remissinstanserna arbetsgruppens

uppfattning om den allmänna förskolan. Enligt Barnombudsmannen

innebär förslaget att nya steg tas i riktning mot alla barns lika rätt till

förskola som grund för det livslånga lärandet. Bl. a. Socialstyrelsen och

Svenska Kommunförbundet framhåller det positiva i att barn i utsatta

miljöer kommer att erbjudas förskola. Ett antal remissinstanser anser att

målgruppen för den allmänna förskolan bör vidgas på sikt till att även

omfatta framför allt treåringarna. Stockholms stad avslår reformen mot

bakgrund av staden anser att det är viktigare att vidareutveckla dagens

förskola än att införa en allmän förskola. Gnosjö kommun menar att

förslaget i allt för hög grad gynnar förskolan på bekostnad av andra

omsorgsformer. Många kommuner, framför allt de med gles

befolkningsstruktur lyfter frågan om kommunen är ansvarig för att

bekosta skolskjutsar för barnen. Svenska Kommunförbundet anser att

beräkningarna av antalet barn som kommer att vilja delta i den allmänna

förskolan är underskattat och att reformen därigenom är

underfinansierad. Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund påpekar

vikten av att den personal som skall arbeta inom ramen för den allmänna

förskolan har förskollärarutbildning. Lärarhögskolan i Stockholm och

Växjö universitet framhåller att förslaget torde leda till en ökad

efterfrågan på pedagogiskt utbildad personal och förutsätter att detta

utreds och beaktas vad avser dimensioneringen av lärarutbildningen.

Förskoleverksamhet för barn till arbetssökande föräldrar

Arbetsgruppen föreslår att barn i åldern 1 5 år vars föräldrar är

arbetssökande skall omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla

plats inom förskoleverksamheten. En minsta vistelsetid om tre timmar

per dag skall garanteras barnen.

Med ett fåtal undantag delar remissinstanserna arbetsgruppens

uppfattning att barn till arbetssökande föräldrar skall garanteras plats i

förskoleverksamheten. Ett flertal kommuner påpekar att reformen redan

är genomförd i deras kommun. Svenska Kommunförbundet menar att

förskolan utgör grundstenen i utbildningssystemet och att det är en

jämlikhetsfråga att inga barn utesluts från möjligheten att få del av

förskoleverksamhet. Ett antal remissinstanser, däribland

Barnombudsmannen, Statens skolverk samt TCO anser dock att reformen

bör omfatta även de barn vars föräldrar är hemma för vård av ett yngre

syskon. De två sistnämnda menar även att reformen bör utsträckas till att

även omfatta barn i skolbarnsomsorg. Enligt AMS är det av stor vikt att

föräldrar som är arbetssökande har tillgång till barnomsorg för att aktivt

kunna söka och ta erbjudna arbeten. Stockholms stad avstyrker förslaget

med hänvisning till att kommuner har möjlighet att göra denna typ av

kvalitetssatsningar utan statlig styrning.

Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Arbetsgruppen föreslår att ett statsbidrag inrättas till kommuner som

inför maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.

Maxtaxan skall vara 700 kronor per barn och månad i

förskoleverksamheten och 500 kronor per barn och månad i

skolbarnsomsorgen. För syskon skall avgiften vara 500 kronor respektive

300 kronor i förskoleverksamheten och 300 respektive 150 kronor i

skolbarnsomsorgen. Den högsta avgiften, i den för barnet aktuella

verksamhetsformen, skall betalas för det yngsta barnet i familjen och den

närmast lägre avgiften, i den för barnet aktuella verksamhetsformen, för

det närmast äldre barnet. Från det fjärde barnet i familjen utgår ingen

avgift. Införandet av maxtaxa är frivilligt för kommunerna. Vid ett

stegvist införande av maxtaxan gäller andra nivåer.

Flertalet remissinstanser är positiva till införandet av en maxtaxa i

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Remissinstanserna lyfter i

sina svar fram vikten av att inga barn av ekonomiska skäl skall behöva

stå utanför den pedagogiska verksamhet som bedrivs inom ramen för

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. LO skriver i sitt yttrande

att reformen innebär att inga barn längre skall stängas ute från

barnomsorgen på grund av föräldrarnas brist på pengar. Vidare påpekar

många vikten av att förbättra barnfamiljernas ekonomi. Svenska

Kommunförbundet påpekar att barnfamiljerna har fått försämrade

inkomster under 90-talet och att en maxtaxa i barnomsorgen kan ses som

en riktad åtgärd för att förbättra barnfamiljernas ekonomi. Vidare ses

reformen som ett steg mot en större valfrihet för familjerna. Skolverket

skriver i sitt remissvar att dagens höga avgiftsnivåer kan göra att familjer

med små ekonomiska marginaler avstår från en plats för sina barn eller

väljer en kortare närvarotid än de har behov av. Skolverket framhåller

vidare att maxtaxan ger barnfamiljerna en högre inkomst och att de då

kan välja att utnyttja denna inkomst till att minska arbetstiden och

vistelsetiden för barnen.

Många kommuner framhåller vikten av att den ekonomiska

kompensationen för reformen blir tillräckligt hög för att säkra kvaliteten i

verksamheten. Vissa kommuner, bl. a. Nacka kommun och Järfälla

kommun, avstyrker reformen mot bakgrund av de negativa ekonomiska

konsekvenserna för den kommunala verksamheten. Även RRV och

Ekonomistyrningsverket kritiserar betänkandet för att det inte innehåller

tillräckliga analyser av de kommunalekonomiska effekterna av

maxtaxan. Svenska Kommunförbundets uppfattning är att staten, redan

vid införandet, bör kompensera kommunerna för en förväntad framtida

efterfrågeökning på förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Även

Lärarförbundet framhåller att det är viktigt att reformen finansieras fullt

ut så att inte risker för kvalitetsförsämringar uppstår.

Synpunkter på reformen utifrån ett kommunalt

självbestämmandeperspektiv har lämnats från ett antal remissinstanser.

Svenska Kommunförbundet skriver att det är en fördel att maxtaxan är

frivillig för kommunerna men att det kommer att vara svårt för en enskild

kommun att avstå från att införa maxtaxa. Bl. a. Gnosjö kommun har

synpunkter på att förslaget om införande av maxtaxa i barnomsorgen i

allt för stor utsträckning inskränker på den kommunala

självbestämmanderätten.

Den fördelningspolitiska profilen kommenteras i ett antal remissvar.

Ett antal kommuner, däribland Borlänge och Kiruna kommuner,

framhåller att förslaget kring den minsta garanterade avgiftssänkningen,

200-kronan, är oklart och riskerar medföra administrativa svårigheter.

RFV anser att de som drabbas av de största marginaleffekterna redan i

dag har taxor som understiger det föreslagna taket på 700 kronor. Ett

flertal av dessa är, enligt myndigheten, ensamstående föräldrar. Mot

bakgrund av detta föreslår RFV en lägre taxa för ensamstående. Även

Socialstyrelsen anser att det finns skäl att diskutera en lägre avgiftsnivå

för ensamma föräldrar. Svenska Kommunförbundet varnar för att

utformningen av 200-kronorsgarantin, som enligt förslaget skulle gälla

vid införandet, på sikt kan komma att innebära att hushåll med de allra

lägsta inkomsterna får betala högre avgifter jämfört med i dagsläget.

Ett antal remissinstanser betonar även vikten av att minska de

sammanlagda marginaleffekter som uppkommer då föräldrarna går från

arbetslöshet till arbete eller från deltid till heltid. TCO betonar att

tillgången till en kvalitativt bra förskola och skolbarnsomsorg stimulerar

föräldrars möjligheter till arbete och studier och därmed gynnar den

framtida tillväxten. Även LO och Handelsanställdas förbund betonar att

avgifternas storlek och avgiftssystemens konstruktion skapar höga

marginaleffekter för dem som vill börja arbeta eller gå upp från deltid till

heltid. SAF menar att förslaget om maxtaxa kan medföra ökade

marginaleffekter i de kommuner som inte erhåller full finansiering för

reformen och därmed kan anse sig tvingade att höja kommunalskatten.

Det är framför allt kommunerna som har synpunkter på förslagen till

genomförandetidpunkter. Till övervägande delen argumenterar

kommunerna för alternativ 1, det alternativ som innebär en fullständigt

genomförd reform redan under år 2001. Som motiv för det snabba

införandet framhålls i ett flertal remissvar den överkapacitet i

förskoleverksamheten som blir en följd av de senaste årens vikande

födelsetal.

Enligt arbetsgruppens förslag skall ersättningssystemet för införande

av maxtaxereformen utformas med barnomsorgsmodellen i

utjämningssystemet som grund. Med något undantag delade

remissinstanserna arbetsgruppens uppfattning. RRV menar att förslaget i

allt för hög utsträckning missgynnar storstädernas förortskommuner.

Svenska Kommunförbundet anser att kommunerna inledningsvis bör

ersättas för det faktiska intäktsbortfallet.

Ett flertal remissinstanser påpekar vikten av en uppföljning av

reformen. Som viktiga områden att följa upp nämns förändringar i

efterfrågan, förändringar i vistelsetider, kvaliteten i verksamheten och de

samlade ekonomiska effekterna för kommunerna.

Utbildningsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Thomas[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1999/2000:129 Maxtaxa och allmän

förskola m.m.

 Lagen omtryckt 1997:1212.

 Senaste lydelse 1998:352.

Prop. 1999/2000:129

22

1

Prop. 1999/2000:129

Prop. 1999/2000:129

Bilaga 1

Prop. 1999/2000:129

Bilaga 1

Prop. 1999/2000:129