Regeringens proposition

1994/95:140

Aktiv konsumentpolitik

Prop.

1994/95:140

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 27 mars 1995

Mona[REDACTED_EFTERNAMN]

 Marita[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Civildepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen godkänner regeringens förslag

till mål för och inriktning av konsumentpolitiken.

 De förändringar som sker i det svenska samhället och i omvärlden inverkar i hög

grad på konsumenternas situation. Regeringen bedömer att det finns ett ökat

behov av konsumentpolitiska insatser.

 De nationella målen för konsumentpolitiken skall enligt regeringens förslag

vara

1. att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiskaoch andra

resurser effektivt,

2. att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden,

3. att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas, och

4. att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas somminskar

påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbarutveckling.

 När det gäller inriktningen av det konsumentpolitiska arbetet föreslår

regeringen att vissa områden prioriteras. Det gäller åtgärder som avser

hushållens baskonsumtion och stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller

socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd. Det gäller också

åtgärder som främjar konsumentintressena i det internationella samarbetet.

 Regeringen förslår vidare att de övergripande målen för Konsumentverkets

verksamhet anpassas till de nya nationella målen för konsumentpolitiken.

 I propositionen redovisar regeringen också sin bedömning när det gäller det

konsumentpolitiska arbetet i följande frågor.

 Konsumentinflytandet bör enligt regeringens bedömning breddas. Frivilliga

organisationer kan ta till vara enskilda konsumenters önskemål, intresse och

engagemang och är ett viktigt komplement till den statliga och kommunala

verksamheten. Regeringen avser att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda

och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas inflytande och delaktighet i

samhällsutvecklingen.

 Ungdomar är en särskilt utsatt grupp som konsumenter. Regeringen anser att nya

och otraditionella vägar bör prövas för att nå ut med kunskap och information

till olika ungdomsgrupper. Konsumentprojekt riktade till ungdomar kommer att

lyftas fram vid fördelning av medel ur Allmänna arvsfonden.

 Den lokala förankringen av konsumentverksamheten är grundläggande för att

konsumentpolitiken skall bli framgångsrik. De riktlinjer som statsmakterna har

fastställt för den kommunala konsumentverksamheten bör ligga fast.

 I EU-samarbetet arbetar regeringen för ett ökat konsumentinflytande och ett

starkt konsumentskydd i Europa. En särskild arbetsgrupp skall utarbeta en

strategi för det svenska EU-arbetet på konsumentområdet och ge förslag till hur

konsekvenserna för konsumenterna av EU-samarbetet skall följas upp. Det finns

också ett fortsatt stort behov och värde av nordiskt samarbete på

konsumentområdet.

 En åtgärdsinriktad handlingsplan skall utarbetas för hur miljömålet i

konsumentpolitiken skall förverkligas. En särskild utredare skall ge förslag

till åtgärder som skall underlätta för konsumenten att bedöma konsekvenserna för

miljön av sitt levnadssätt och sin konsumtion samt göra det möjligt för

konsumenterna att leva på ett sätt som minskar belastningen på miljön.

 Avreglering och ökad konkurrens inom den offentliga sektorn leder till

konsekvenser av olika slag för medborgarna såsom brukare av tjänster. En analys

bör göras av behovet brukarskydd i sådana verksamheter som har avreglerats eller

på annat sätt utsatts för ökad konkurrens.

 Forskning är ett viktigt medel för att få kunskap om konsumenternas

förhållanden och hur dessa kan förbättras. En särskild utredare skall ta fram

ett forskningsprogram för konsumentområdet som skall vara ett underlag för nästa

års forskningspolitiska proposition.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 4

2 Ärendet och dess beredning............... 4

3 Konsumentpolitiken förr och nu........... 4

4 Utgångspunkter för konsumentpolitiken ... 8

 4.1 Konsumenterna och välfärden ......... 8

 4.2 Internationaliseringen............... 11

 4.3 Konkurrens och avreglering........... 15

 4.4 Nya service- och informationssystem.. 17

 4.5 Konsumtion och miljö................. 18

5 Konsumentpolitikens mål och inriktning .. 21

6 Konsumentinflytande och konsumentengage-

 mang..................................... 30

7 Ungdomar och konsumtion.................. 32

8 Den lokala verksamheten.................. 35

9 Det internationella samarbetet........... 41

10 Konsumenterna och miljön................. 46

11 Brukarkrav vid avreglering m.m........... 52

12 Forskning................................ 55

13 De statliga konsumentmyndigheterna....... 57

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet

 Konsumentpolitik i en ny tid

 (SOU 1994:14)........................ 60

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser..... 72

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 27 mars 1995 ............................. 74

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. godkänner vad regeringen föreslår om konsumentpolitikens mål och inriktning

(avsnitt 5),

2. godkänner vad regeringen föreslår om övergripande mål och verksamhetsinrikt-

ning för de statliga konsumentmyndigheterna (avsnitt 13).

2 Ärendet och dess beredning

Riksdagen har senast år 1986 fastställt riktlinjer för konsumentpolitiken (prop.

1985/86:121, bet. 1985/86:LU34, rskr. 1985/86:292).

 En översyn av den statliga konsumentpolitiken har gjorts av Konsu-mentpolitiska

kommittén (C 1992:04). Kommittén överlämnade i februari 1994 sitt betänkande

Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14). Kommitténs sammanfattning av

betänkandet återfinns i bilaga 1.

 Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Civildepartementet (dnr C94/105/FOK).

 Regeringen har i skrivelse 1994/95:30 till riksdagen återkallat en proposition

om den framtida konsumentpolitiken (prop. 1994/95:16) som den tidigare

regeringen överlämnade till riksdagen.

 Ungdomsstyrelsen har tillsammans med Konsumenverket gjort en undersökning av

ungdomars konsumtion. Resultatet av undersökningen har redovisats i rapporten

Från diskotek till hypotek (Ungdomsstyrelsens utredningar 4, 1995).

 Konsumentverket och Barn- och ungdomsdelegationen har under en treårsperiod

satsat på olika projekt för att öka ungdomars kunskaper, engagemang och

medvetande i rollen som konsumenter. En redovisning av projekten har gjorts i

Civildepartementets och Konsumentverkets rapport Ung Konsument (1995).

 I denna proposition redovisar regeringen sina förslag om den framtida

konsumentpolitikens mål och inriktning. Vi tar i propositionen inte upp alla

förslag som Konsumentpolitiska kommittén har lagt fram utan begränsar oss till

de frågor som vi anser har särskild betydelse för att en aktiv konsumentpolitik

skall kunna bedrivas.

3 Konsumentpolitiken förr och nu

En konsumentpolitik byggs upp

Konsumentskyddet i Sverige har successivt breddats och fördjupats, särskilt

under de senaste drygt 20 åren. Ett stort antal lagar har införts. Det har

byggts upp särskilda statliga institutioner med konsumentpolitiska uppgifter,

såsom Konsumentverket/Konsumentombudsmannen (KO) och Allmänna reklamations-

nämnden (ARN). Dessa myndigheter gör viktiga insatser inom ett brett register,

som innefattar bl.a. hushållens ekonomiska situation, produktsäkerhet,

utbildning i konsumentfrågor, marknadsöver-vakning och tvistlösning.

 Ett statligt engagemang på konsumentområdet började växa fram på 1940-talet.

Innan dess bars verksamheten främst upp av organisationer av olika slag. Det

första inslaget i en statlig konsumentpolitik kan informationsbyrån Aktiv

hushållning sägas ha varit. Den skapades år 1940. Verksamheten präglades

naturligtvis av krigs- och kristiden. Ett grundläggande syfte var att genom

upplysning och opinionsbildning lära hushållen att effektivare utnyttja

tillgängliga resurser.

 Därefter tillkom ganska snart nya halv- eller helstatliga institutioner med

uppgifter på konsumentområdet. År 1944 bildades således Hemmens

forskningsinstitut av kvinnoorganisationer med stöd av näringslivet och staten.

Genom forskning om tekniska och ekonomiska problem skulle hushållen få bättre

kunskaper om hushållning med resurserna och om rationalisering av hemarbetet. År

1951 tillkom Varudeklarationsnämnden med syfte att utveckla varudeklarationer

som vederhäftig upplysning till konsumenterna vid köptillfället. Några år

senare, år 1957, förstatligades Hemmens forskningsinstitut och fick namnet

Statens institut för konsumentfrågor. Samma år bildades Statens konsumentråd.

Rådet hade till uppgift att samordna forskning inom konsumentvaruområdet, att

främja informationen till konsumenterna och att stödja konsumenternas intressen

i allmänhet. Rådet skulle också utarbeta riktlinjer för konsumentupplysning.

 År 1967 inleddes försöksverksamhet med lokal konsumentverksamhet och året

därpå, 1968, startades Allmänna reklamationsnämnden som en försöksverksamhet vid

Statens konsumentråd. Konsumenterna skulle lättare kunna få rättelse vid tvister

om köp. Allmänna reklamationsnämnden blev egen myndighet år 1981.

 Sammanfattningsvis kan sägas att konsumentorganens verksamhet fram till slutet

av 1950-talet framför allt var inriktad på att hjälpa hushållen att utnyttja

sina resurser så väl som möjligt. Med ett stigande välstånd kom inriktningen vid

senare delen av 50-talet att delvis ändras mot provning av och upplysning om

varor.

 Den fortlöpande välståndsutvecklingen tog sig uttryck i ett allt större utbud

av varor och tjänster, samtidigt som konsumenterna hade möjligheter att köpa

mer. Marknadsföring och distribution blev alltmer komplexa. Dessa och andra

faktorer medförde att konsumentens roll som aktör på marknaden kom att

uppmärksammas allt mer. Konsumentens ställning behövde stärkas. Lagstiftning kom

att användas som ett viktigt medel, liksom inrättandet av nya organ med

konsumentvårdande uppgifter. Betydelsefulla inslag var här inrättandet av en

särskild konsumentombudsman (KO) år 1971 och tillkomsten av lagarna om

otillbörlig marknadsföring (1970) och oskäliga avtalsvillkor (1971). År 1971

tillkom också Marknadsrådet - numera Marknadsdomstolen - med uppgift att

tillämpa de marknadsrättsliga lagarna.

1972 års riktlinjer

År 1972 antog riksdagen riktlinjer för en ny konsumentpolitik (prop. 1972:33,

bet. 1972:NU40, rskr. 1972:225). Det slogs fast att målet för konsumentpolitiken

skulle vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden.

Företagen skulle i ökad utsträckning svara för informationen om olika produkter.

Detta kunde ske genom bl.a. varudeklarationer. Producentpåverkan var en viktig

del av konsumentpolitiken. I samband med att riktlinjerna antogs inrättades en

ny myndighet - Konsumentverket - som central myndighet för konsumentfrågor.

Samtidigt avvecklades Statens konsumentråd, Statens institut för konsumentfrågor

och Varudeklarationsnämnden. År 1976 slogs Konsu-mentverket och KO ihop. Rikt-

linjerna kom att bli vägledande för konsumentpolitiken ända tills de avlöstes av

nya riktlinjer genom ett riksdagsbeslut år 1986.

 Ett kännetecknande drag hos konsumentpolitiken under den här perioden var att

många lagar som skulle skydda konsumenterna kom till. Lagstiftaren har här gått

efter två vägar och skapat dels marknadsrättsliga, dels civilrättsliga regler.

Exempel på marknadsrättslig lagstiftning är marknadsföringslagen (1975:1418) och

lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Civilrättsliga

konsumentskyddslagar är exempelvis konsumentköplagen (1990:932) och konsument-

tjänstlagen (1985:716). Det finns också lagar som innehåller både

näringsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser, exempelvis konsument-

kreditlagen (1992:830) och konsumentförsäkringslagen (1980:38).

 Tillämpningen av den marknadsrättsliga lagstiftningen ligger på Konsu-

mentverket/KO och Marknadsdomstolen. De civilrättsliga lagarna tillämpas av

allmän domstol och Allmänna reklamationsnämnden.

Utvecklingen efter år 1986

1986 års riksdagsbeslut om nya riktlinjer för konsumentpolitiken innebar att

konsumentpolitiken skulle bli tydligare inriktad på hushållsekonomiska frågor

och då särskilt på hushållens baskonsumtion. Riktlinjerna innebar inte något

brott mot den tidigare utvecklingen utan snarare en bekräftelse på 1972 års

beslut, med vissa modifikationer. Målet att förbättra konsumenternas ställning

på marknaden fördes också vidare med en viss justering. Målet för

konsumentpolitiken blev således att stödja hushållen i deras strävan att

effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning på

marknaden. Tre särskilt viktiga utvecklingslinjer utpekades, nämligen att den

lokala verksamheten skulle utvecklas, att särskilt utsatta grupper skulle

stödjas och att fler grupper i samhället skulle engageras i konsumentpolitiken

(prop. 1985/86:121 s. 14).

 Vid sidan av den centrala verksamheten har insatserna på lokal nivå fortlöpande

breddats och utvecklats. En kommunal konsumentvägledning har sedan början av

1970-talet vuxit fram i flertalet kommuner.

 Som tidigare nämnts var det organisationerna som stod för de första

konsumentpolitiska insatserna i vårt land. De frivilliga organisationernas

verksamhet är givetvis fortfarande mycket viktigt för konsumenterna. Under

senare år har flera nya organisationer bildats. År 1992 bildades Sveriges

Konsumentråd, som är en paraplyorganisation för löntagarorganisationer,

konsumentkooperationen, pensionärsorganisationer m.fl. Också sammanslutningar

med enskilda konsumenter som medlemmar, vissa med lokal anknytning, har kommit

till.

 Det finns också en hel mängd organisationer som har konsumentfrågor som ett av

flera inslag i sina program. I första hand syftar vi på fackföreningsrörelsen,

som traditionellt har haft ett starkt konsumentpolitiskt engagemang, både på

central nivå och lokalt. Men hit kan också bl.a. flera kvinnoorganisationer

räknas, liksom hushållningssällskap och miljöorganisationer.

 Företagen och konsumenterna är marknadens viktigaste aktörer. Inom näringslivet

har förståelsen för konsumentfrågornas betydelse ökat. Många branscher har

fortlöpande utvecklat olika program för intern reklambevaknig,

reklamationshantering, tvistlösning och annan kundin-riktad verksamhet, s.k.

egenåtgärder.

 En utveckling som har blivit alltmer markerad under åren även på

konsumentpolitikens område är internationaliseringen. Flödet av varor och

tjänster över gränserna ökar och marknaderna blir alltmer integrerade med

varandra. Det internationella samarbetet på konsumentpolitikens område har också

kommit att utvecklas. Det gäller bl.a. det nordiska samarbetet under Nordiska

Ministerrådet. Det gäller i viss mån också det globala samarbetet inom ramen för

OECD. Men särskilt betydelsefullt på senare tid är förstås samarbetet inom EES

och nu EU.

 Sammanfattningsvis kännetecknas dagens konsumentpolitik av en mycket bred och

mångfasetterad verksamhet. Den är inriktad på frågor av både övergripande

karaktär och som avser hjälp till enskilda konsumenter. Många aktörer är

verksamma. Det kan med rätta hävdas att det svenska konsumentskyddet är

välutvecklat. Det står sig mycket väl vid en internationell jämförelse. I många

avseenden har det tjänat som en internationell förebild.

 Det gäller nu att utforma en konsumentpolitik som tar hänsyn till de

förändringar som sker i Sverige och i vår omvärld. En betydelsefull faktor är

givetvis den ekonomiska utvecklingen och dess påverkan på hushållen. Andra

viktiga inslag är konkurrensen och avregleringen, liksom förändringarna såväl på

marknaden som hos de enskilda hushållen till följd av ny teknik. En ytterligare

omständighet är insikten om konsumtionens samband med och påverkan på miljön.

Sveriges medlemskap i EU kommer att påverka konsumenterna i hög grad.

 En annan faktor som påtagligt påverkar den framtida konsumentpolitiken är

internationaliseringen. Konsumentverksamheten har på flera punkter utvecklats

inom ramen för ett nordiskt samarbete. Regeringen utgår från att det skall vara

så också i framtiden. Men här kommer nu en ytterligare dimension in i bilden.

Genom medlemskapet i EU har den nationella svenska konsumentverksamheten knutits

samman med den som bedrivs på gemenskapsnivå. Det ger oss tillfälle att påverka

utvecklingen av konsumentpolitiken också i ett europeiskt perspektiv men

innebär också restriktioner.

 I följande avsnitt kommer vi att närmare gå in på de viktigaste

utgångspunkterna för den framtida konsumentpolitiken.

4 Utgångspunkter för konsumentpolitiken

4.1 Konsumenterna och välfärden

Regeringens ekonomiska politik syftar till att Sverige även i framtiden skall

vara ett välfärdsland där människor har arbete och de offentliga finanserna är i

balans. Det kräver kraftfulla insatser för ekonomisk tillväxt, ökad

sysselsättning och sanerade statsfinanser. För många kommer de omedelbara

effekterna av dessa åtgärder att bli kännbara.

 Regeringen har lagt vikt vid att besparingarna skall drabba medborgarna så

rättvist som möjligt. Besparingar på transfereringar, bidrag och subventioner

har så långt möjligt valts framför ytterligare nedskärningar i de sociala

verksamheterna. Besparingsåtgärderna kommer dock att påverka inkomsterna för

många hushåll.

 Socialtjänstkommittén har i en studie (SOU 1994:139) försökt beskriva vilka

disponibla inkomster hushållen har. Kommittens studie visar bl.a. att antalet

hushåll med en disponibel inkomst som understiger den av Socialstyrelsen

rekommenderade socialbidragsnormen har ökat med ca 160.000 under perioden

1991-1993. Hushåll med inkomster som ligger mellan 1 och 1,5 gånger miniminivån

har ökat med 140.000. När det gäller familjetyper är det de ensamstående - med

och utan barn - som fått de största försämringarna räknat i ökning av andelen

hushåll under miniminivån.

 Vissa grupper, främst invandrare, ensamstående föräldrar och deras barn samt

ungdomar, fick redan under 1980-talet sina villkor försämrade. Under 1990-talet

har försämringen fortsatt för dessa grupper, samtidigt som det tillkommit nya

problem, framför allt relaterade till den höga arbetslösheten.

Boendesegregationen tenderar att öka, framförallt i storstadsregionerna, liksom

skillnaderna mellan rika och fattiga kommuner när det gäller inkomster,

utbildningsnivå, antalet arbetslösa m.m. Man kan konstatera att den ekonomiska

krisen har slagit hårdast i områden och bland grupper som redan befinner sig i

en utsatt position. Bland dessa är många första och andra generationens

invandrare. Konsumentpolitiken kommer därför att få ökad betydelse som ett led i

fördelningspolitiken. En viktig uppgift blir att stödja särskilt utsatta

hushåll, t.ex. ungdomar, ensamstående med barn och invandrare.

 Flera undersökningar som har gjorts under senare år visar att ungdoms-

generationen alltmer kommit att släpa efter den äldre generationen vad gäller

välfärdsnivå. De återkommande konsumtionstudier som genomförts antyder att det

finns en fördröjningseffekt när det gäller konjuktur-förändringars påverkan på

ungdomars inkomster och utgifter. Det finns också tecken på att de negativa

effekterna av en lågkonjuktur blir större för ungdomar från lägre socialgrupper.

En möjlig förklaring är att föräldrar som har ekonomiska förutsättningar i det

längsta försöker stödja sina barns och tonåringars konsumtion.

 Ett mått på hushållens välfärd är storleken av den privata konsumtionen. Denna

motsvarar i dag mer än hälften av bruttonationalprodukten. Jämfört med år 1980

var den privata konsumtionen ca 16 % högre år 1990. Utvecklingen har svängt

betydligt under senare år. Under början av 1980-talet föll hushållens disponibla

reala inkomster med ca 7 %. Därefter vände konsumtionen. Ökningen var störst

under åren 1986 och 1987. Detta möjligjordes bl.a. av avregleringen på

kreditmarknaden och den kraftiga ökningen av hushållens upplåning. Under mitten

av 1980-talet blev hushållen en allt viktigare kundgrupp för kreditinstituten.

Marknadsföringen av krediter inriktade på privatpersoner blev allt intensivare.

Hushållens stora skuldsättning har under de senaste åren varit ett viktigt

område för konsumentpolitiska insatser.

 Under 1990-talet har den privata konsumtionen utvecklats betydligt svagare och

beräknas ha minskat med fyra procent fram t.o.m. år 1993. En förklarande faktor

till denna svaga utveckling är att hushållens sparande har varit kraftig de

senast åren. Mellan åren 1989 och 1993 höjdes sparkvoten - dvs. nettosparandet i

förhållande till den disponibla inkomsten - från -4,9 % till 7,8 %. Utvecklingen

har medfört att hushållens finansiella förmögenhet ökat.

Diagram 1 Hushållens sparkvot. Nettosparande i relation till disponibel inkomst

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

Den privata konsumtionens sammansättning har också förändrats markant under de

senaste decennierna. Konsumtionen av tjänster ökade med nästan 20 % mellan år

1980 och 1992. Ökningen var dubbelt så stor som för konsumtion av varor. I dag

svarar tjänsterna för ca 44 % av den totala privata konsumtionen. Den privata

konsumtionen av hälso- och sjukvård har ökat snabbt, om än från en låg nivå.

Också konsumtionen av olika fritidstjänster och transporter har ökat. Detsamma

gäller konsumtionen av kläder.

 Regeringen räknar nu med att behovet för hushållen att ha ett betydande

sparande har avtagit, vilket styrks av att utlåningen till hushållen

stabiliserats under år 1994 efter att ha minskat i två år. Konsumtions-

utvecklingen dämpas av den nödvändiga budgetkonsolideringen. Detta gäller

speciellt under år 1995 då de realt disponibla inkomsterna beräknas minska med

ca 2,4 %, trots en förväntad ökning av löneinkomsterna genom att

sysselsättningen ökar. Sammantaget förväntas den privata konsumtionen förbli

oförändrad år 1995 och öka med en procent under år 1996.

Diagram 2 Hushållens privata konsumtion (1991 års priser)

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

I 1995 års långtidsutredning (SOU 1995:4) redovisas ett basscenario för den

svenska ekonomin fram till år 2010. Basscenariet är inte en prognos, utan ett

försök att åskådliggöra vad några antaganden om grundläggande faktorer under

perioden 1990-2010 skulle betyda för utvecklingen. Beräkningarna utgår från ett

antal förutsättningar. Bland dessa förutsättningar ingår t.ex. prognoser för hur

produktiviteten ökar, hur världsmarknaden utvecklas, hur arbetslösheten

utvecklas liksom hur bruttosparandet och den offentliga konsumtionen förändras

under perioden. Om dessa antaganden infrias kommer BNP att växa med 2,0 % per år

under perioden 1994-2010. Dessa tal ligger i nivå med 1970- och 1980-talens

siffror, men är betydligt lägre än 1950- och 1960-talens. Under samma tid skulle

den privata konsumtionen kunna öka med 1,9 % om året. Detta innebär att

konsumtionen per capita ökar med 30 % från 1994 till 2010. Långtidsutredningen

tror att bara en mindre del av detta utrymme kommer att användas för att betala

en ökad konsumtion av tjänster som i dag är skattefinansierade. Samtidigt

minskar den genomsnittliga arbetstiden med knappt fem procent. Välståndsökningen

tas inte enbart ut i ökad konsumtion. Den privata konsumtionen förutsätts växa

betydligt snabbare än den offentliga, vilket gör att dess andel av den totala

konsumtionen uppgår till drygt 70 % år 2010.

 Hushållens konsumtions- och sparbeteende styrs i hög grad av deras

förväntningar om framtiden. Hushållen måste i sitt handlande väga in risken för

att den disponibla inkomsten skall reduceras genom arbetslöshet,

skattehöjningar eller minskade transfereringar.

 Den situation konsumenterna befinner sig i och hur konsumtionen förväntas komma

att utvecklas är en grundläggande utgångspunkt för de konsumentpolitiska

insatserna.

4.2 Internationaliseringen

Den internationella utvecklingen och samarbetet påverkar i allt högre grad

situationen för enskilda medborgare. Det gäller både på det nordiska, europeiska

och globala planet.

EU

Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i Europeiska unionen (EU).

Medlemskapet innebär bl.a. att Sverige blir en del av en gemensam marknad med i

princip fri rörlighet över gränserna för människor, tjänster, varor och kapital.

Den gemensamma marknaden innebär ett större utbud av varor och tjänster. I

regeringsförklaringen den 7 oktober 1994 uttalades att Sverige skall bidra till

en förstärkning av konsumenternas ställning i Europa vad gäller varornas och

tjänsternas pris, kvalitet och säkerhet.

 Konsumentpolitiken inom EU har på gemenskapsnivå inte samma bredd, djup och

tradition som den i Sverige. Efter en ganska trög start i mitten av 1970-talet

har dock takten i det konsumentpolitiska arbetet ökat. EG:s första

konsumentpolitiska program antogs år 1975. Programmet slog fast vissa

grundläggande rättigheter för konsumenterna, varav en gällde skyddet för hälsa

och säkerhet, en annan skyddet av ekonomiska intressen och en tredje rätten till

reklamation och skadestånd. Programmet gav få synliga resultat men utgjorde

startskottet för ett omfattande utredningsarbete. De angivna rättigheterna

fördes vidare i EG:s andra konsumentpolitiska program, som antogs år 1981.

 År 1985 kom en s.k. vitbok med en lista över de åtgärder som skulle vidtas

inför förverkligandet av den inre marknaden den 1 januari 1993. Av stor vikt för

konsumentpolitiken blev den nya harmoniseringsmetoden (New Approach). Den

innebar en kraftig förenkling av arbetet med produktsäkerhet. Tidigare hade de

EG-direktiv som gällde produkters utformning innehållit detaljerade tekniska

krav. Nu formulerade EG endast de väsentligaste produktsäkerhetskraven, medan

utformningen av detaljregler överlämnades till de europeiska standardiserings-

organen (CEN, CENELEC och ETSI). Detta gav svenska intressen möjlighet att

påverka säkerhetskraven eftersom vi, via den svenska standardiseringsor-

ganisationen, redan då var fullvärdiga medlemmar i de internationella

standardiseringsorganen.

 Genom enhetsakten år 1987 beslutades om ett tillägg till Romfördraget. I en ny

artikel 100a slogs uttryckligen fast att kommissionens förslag i fråga om hälsa,

säkerhet, miljö och konsumentfrågor skall utgå från en hög skyddsnivå. År 1990

antogs det första treårsprogrammet för åren 1990-1992.

 Genom Maastrichtfördraget om Europeiska unionen infördes en särskild artikel om

konsumentskydd i Romfördraget. Enligt artikel 129a skall gemenskapen således

medverka till att konsumentskyddet uppnår en hög nivå. Åtgärder skall vidtas som

stöder och kompletterar den politik som medlemsländerna bedriver för att skydda

konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt för att ge

konsumenterna fullgod information. Det slås vidare fast att de åtgärder som EU

vidtar inte skall hindra något medlemsland att behålla eller införa strängare

skyddsåtgärder, förutsatt att dessa är i överensstämmelse med fördraget och att

EG-kommissionen informeras om dem.

 I sitt andra konsumentpolitiska treårsprogram för perioden 1993-1995 omfattar

kommissionens prioriteringar konsumentinformation, förbättrat samråd med EU:s

konsumentråd, tillgång till domstolsprövning samt finansiella tjänster.

Programmet pekar också på att det finns ett nära samband mellan konsumentpolitik

och miljöpolitik.

 Men fortfarande måste konsumentfrågorna anses ha förhållandevis låg status inom

unionen. Det blir en viktig uppgift för alla aktörer inom konsumentpolitiken att

hävda nordiska och svenska intressen samt att driva på för ökat

konsumentinflytande och förbättrat konsumentskydd i Europa. Nordiska och svenska

erfarenheter och lösningar kommer att lyftas fram.

 Som en följd av EES-avtalet och nu EU-medlemskapet ökar den gränsöverskridande

handeln och konkurrensen. Man bör kunna räkna med att detta leder till att

priserna kan pressas och att konsumenterna får tillgång till ett större utbud av

varor och tjänster. En uppgift för konsument-politiken blir att följa upp att de

vinster som den ökande konkurrensen förväntas ge verkligen förs vidare till

konsumenterna.

 Som en följd av upprättandet av den inre marknaden kan det finnas risk för att

dåliga och farliga varor kommer in i Sverige. Marknadskontrollen måste därför

förstärkas. Detta gäller både för varuområden där Konsumentverket utövar tillsyn

liksom för produktgrupper som ligger under andra myndigheters ansvarsområde.

Livsmedel, leksaker, barnomsorgsprodukter och elartiklar är exempel på områden

där konsumentskyddet ställer krav på en kraftfull insats av marknadskontroll.

Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) har nyligen inrättat ett

marknadskontrollråd för att samordna marknadskontrollen mellan olika

myndigheter. Kraven på den nationella marknadsbevakningen på andra områden ökar

också. Det gäller inte minst det ökade flödet av reklam och då särskilt

TV-reklam som kan vara påträngande. Det är en viktig uppgift för

konsumentpolitken att analysera innebörden av utvecklingstendenserna och aktivt

verka för att problemen förebyggs eller undanröjs.

 Deltagandet i det europeiska standardiseringsarbetet ökar i betydelse. Det

gäller både för Konsumentverket och för konsumentorganisationerna. EG:s nya

metod för harmonisering av tekniska regler (New Approach) innebär, som vi redan

har nämnt, att säkerhetskrav på varor allt mer har kommit att fastställas av de

europeiska standardiseringsorganen.

 Den gemensamma marknaden kan även ställa konsumenterna inför andra svårigheter.

Marknaden blir mer svåröverskådlig. Kommissionen anser att

konsumentinformationen fortfarande är otillräcklig. I den nya treårsplanen

fäster man därför stort avseende vid informationsfrågorna. Ett antal

konsumentinformationskontor har upprättats i gränsområden mellan olika länder

med uppgift att tillhandahålla information om erbjudanden, priser, gällande

lagstiftning och andra förhållanden i regionen på båda sidor om gränsen.

Miljömärkning samt pris- och kvalitetsöversikter nämns som andra viktiga

informationskällor.

 Den gränsöverskridnade handeln kan också ge upphov till andra frågor som måste

lösas. Man kan förutse att antalet tvister mellan en näringsidkare i ett land

och en konsument från ett annat land kommer att öka. Det reser krav på

möjligheten att lösa tvister av sådana slag på ett billigt, enkelt och snabbt

sätt. I kommissionens treårsprogram framhålls att man skall försöka att

säkerställa ett effektivt skydd för konsumenternas rättigheter, som innebär att

man skapar förlikningsförfaranden utanför domstolarna och tillgång till

domstolsprövning för konsumentorganisationer. En ytterligare fråga rör

information till konsumenterna om förhållanden som har betydelse vid

gränsöverskridande handel, alltifrån sådant som gäller utbud och

prisförhållanden till frågor om vilket lands lag som är tillämplig om det

uppstår tvister, liksom var tvister kan lösas.

 Medlemskapet kommer sannolikt att innebära en ökad konkurrens och ett ökat

varuutbud på den svenska livsmedelsmarknaden. Behovet av livsmedelskontroll

ökar. Konsumenterna behöver också tydligare varumärkning och information om hur

medlemskapet påverkar t. ex. kvaliten på livsmedel. Konsumenter med behov av

särskilt stöd, t.ex. allergiker, måste särskilt uppmärksammas.

 Internationaliseringen och avregleringen är långt framskriden när det gäller

marknaderna för finansiella tjänster. För att konsumenterna skall ha reella

möjligheter att dra fördel av detta måste vissa frågor lyftas fram.

Kommissionen pekar på att ett förbättrat konsumentskydd vad gäller finansiella

tjänster bör prioriteras. Effektiva gränsöverskridande betalningar är t.ex. en

förutsättning för konsumenternas förtroende för den inre marknaden. Också frågan

om ansvar i samband med användningen av bankkort poängteras. Det finns

emellertid en rad andra finansiella tjänster som redan erbjuds eller kommer att

erbjudas konsu menter genom gränsöverskridande marknadsföring eller via

utländska bankers och försäkringsbolags etableringar i Sverige. Sammantaget

kommer bl.a. behovet av information om finansiella tjänster till konsu menter

att öka. Detta gäller såväl tillgången till jämförbar information om priser och

andra villkor som underlättar bra val som bra produktinformation om väsentliga

villkor för tjänsten. En viktig förutsättning för att konsumenterna skall gynnas

av att det internationella utbudet av finansiella tjänster är vidare ett utökat

samarbete i fråga om marknadsbevakning vid sidan av samarbetet om normgivning.

Norden

Vägledande för det nordiska samarbetet på konsumentområdet har varit de

handlingsprogram som har antagits av konsumentministrarna inom ramen för

Nordiska Ministerrådet.

 Det fjärde handlingsprogrammet antogs av konsumentministrarna i januari 1994.

Det avviker från det närmast föregående främst genom en starkare satsning på

internationella frågor, särskilt sådana med en Europadimension. I programmet

framhålls att det är en huvuduppgift för det nordiska konsumentpolitiska

samarbetet att utöva största möjliga inflytande på den europeiska utvecklingen

på området. De nordiska länderna har vidare ambitionen att spela en aktiv roll i

samband med utvecklingen i Östeuropa. Handlingsprogrammet genomförs i praktiken

genom bl.a. projekt för exempelvis samordning av regel- och kontrollsystem,

forsknings- och utredningsverksamhet samt informationsututbyte. I

handlingsprogrammet omnämns en rad områden som t.ex prövning av

gränsöverskridande tvister i reklamationsnämnder, konsumentinformationen,

förstärkt konsumentundervisning, marknadsövervakning och kontroll,

arbetsfördelning mellan provningsorganen samt konsumentinflytandet i

standardiseringsfrågorna.

 Följande övergripande mål gäller för det nordiska samarbetet:

-att förbättra konsumenternas rättsliga och ekonomiska ställning samtderas hälsa

och säkerhet,

-att tillgodose konsumenternas krav på miljöhänsyn,

-att utvidga och bredda konsumentforskningen,

-att delta i och påverka den europeiska utvecklingen på konsumentområdet.

 I programmet konstateras vidare att sambandet mellan miljö- och

konsumentpolitik har blivit allt starkare. Ministerrådet kommer bl.a. att aktivt

arbeta för att konsumentutbildningen och informationen om miljöfrågor stärks och

att öka konsumenternas möjlighet till inflytande på miljöpolitiken.

 Enligt programmet är behovet av konsumentforskning stort och ministerrådet

avser att utarbeta ett nordiskt konsumentpolitiskt forskningsprogram.

 År 1989 beslutade konsumentministrarna om en gemensam nordisk positiv

miljömärkning - den s.k. svanen. I dag finns kriterier för en rad

produktgrupper, och omkring 700 miljömärkta produkter finns på den nordiska

marknaden.

Övrigt samarbete

Det internationella samarbetet på konsumentområdet är dock inte begränsat till

Norden och EU-området. Förenta Nationerna antog år 1985 en konsumentpolitisk

resolution. I den uppmanas regeringarna att utveckla, stärka och upprätthålla en

kraftfull konsumentpolitik. OECD (Organisation för Economic Cooperation and

Development) som skall verka för bästa möjliga ekonomiska tillväxt,

sysselsättning och levnadsstandard har en konsumentkommitté. Viktiga frågor som

kommittén behandlar rör produksäkerhet, gränsöverskridande handel och ny teknik.

WTO (World Trade Organisation) är en nyupprättad världshandelsorganisation som

ersätter GATT (General Agreement on Trade and Tariffs). Genom WTO kommer det

internationella handelspolitiska regelsystemet att stärkas. Det leder till

fördelar för konsumenterna genom ökad frihandel och ökad konkurrens.

FN-samarbetet på miljöområdet är också viktigt för konsumenterna.

4.3 Konkurrens och avreglering

Sverige har under lång tid drivit en handelspolitik som skall värna om och öka

frihandeln. Detta har i princip gynnat de svenska konsumenterna. EES-avtalet,

EU-medlemskapet och GATT-avtalet underlättar det fria flödet av varor, tjänster

och kapital och bör därigenom öka konkurrensen på den svenska marknaden. Vi har

redan berört hur internationaliseringen påverkar konsumenterna i andra

avseenden.

 Ett problem som uppmärksammats under flera år är att den konkurrensutsatta

sektorn utgör en liten del av den svenska ekonomin. Flera åtgärder har därför

vidtagits för att öka konkurrensen på framförallt skyddade hemmamarknader. En

kraftfullare konkurrenslag (1993:20), som bygger på EG:s konkurrensregler,

trädde i kraft den 1 juli 1993. Lagen innehåller förbud mot

konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning. Företag

som bryter mot förbuden kan få betala höga konkurrensskadeavgifter. Lagen skall

främja en effektiv konkurrens inom näringslivet och skapa sådana förhållanden på

marknaden som ger konsumenterna tillgång till varor och tjänster på så

förmånliga villkor som möjligt. Det gäller framförallt priset, kvaliteten och

utbudet.

 Sambandet mellan Sveriges problem med långsiktig tillväxt och effekterna av

vissa offentliga regleringar uppmärksammades redan under 1980-talet, då flera

avregleringar gjordes i syfte att skapa tillväxt i ekonomin.

 Vid en diskussion om konsumenternas intressen inom olika samhällssektorer är de

områden som svarar för en stor del av konsumenternas utgifter naturligen av

särskilt intresse. Hit hör boende, mathållning, kläder och transporter. Dessa

områden har i varierande grad avreglerats. Den offentliga tjänsteproduktionen

har under senare år skett även i andra former än den traditionella

förvaltningsformen exempelvis entreprenader, beställar-utförarmodeller,

resultatenheter, privatisering samt genom kooperativa och ideella lösningar.

Syftet med åtgärderna har framförallt varit att få ett mer diffentierat utbud av

tjänster samt lägre priser.

 De snabba förändringarna i kommuner och landsting har dock gett upphov till en

diskussion om konsekvenserna för medborgarna. I samband med behandlingen av

regeringens proposition 1993/94:188 om lokal demokrati uttalade riksdagen

(bet.1993794:KU40) att en samlad uppföljning och utvärdering borde göras av de

omfattande förändringar och reformer som har genomförts inom den kommunala

verksamheten. Regeringen har därför, i enlighet med riksdagens önskemål,

beslutat att tillsätta en parlamentarisk utredning för en sådan uppföljning

(dir.1994:151).

 Konsekvenserna för konsumenterna av avregleringarna varierar. Så kommer t.ex.

reformeringen på elmarknaden till en början sannolikt att betyda mest för stora

köpare. Förmånliga inköpsvillkor för eldistributionsföretagen kan dock komma

även småförbrukarna tillgodo i nästa led. Andra avregleringar kan leda till

höjda priser och avgifter för konsumenterna i vart fall på kort sikt. Åter andra

avregleringar kan leda till strukturförändringar i distributionssystemen. När

utbudet styrs på marknadens villkor kan tillgången på service minska och

priserna öka, framförallt i glesbygd. Likaså kan, om direkt konkurrens saknas,

offentliga monopol komma att ersättas av privata med sämre utbud och högre

priser som följd. Avreglering av de tekniska försörjningssystemen medför

särskilda problem, eftersom konsumenternas ställning på dessa marknader är svag.

 Marknaderna för finansiella tjänster har under senare år avreglerats successivt

i takt med ökad internationalisering. För konsumenterna har fördelarna av detta

varit påtagliga vad gäller tillgång till ett ökad utbud. Men de strukturella

förändringar av marknaderna som den ökade konkurrensen medfört har inte enbart

varit av godo. Den effektivisering och förändring av verksamheten som genomförs

i t.ex. banker och försäkringsbolag av konkurrensskäl fordrar uppmärksamhet från

konsumentsynpunkt.

 De behov som finansiella tjänster i form av försäkringar, sparformer,

betaltjänster och viss finansiering svarar mot är grundläggande för hushållen.

Brister i dessa tjänster eller i informationen om tjänstens omfattning och

innebörd kan ha betydande negativa effekter för ett enskilt hushålls hela

ekonomi. De ändrade förutsättningar som avregleringen av marknaderna för

finansiella tjänster innebär för konsumenterna har hittills uppmärksammats genom

att konsumenternas ställning i samband med kretidgivning stärkts. Detta har

skett genom införandet av konsumentkreditlagen (1992:830) och

skuldsaneringslagen (1994:334). Utöver detta pågår för närvarande

lagstiftningsarbete rörande ett flertal finansiella tjänster.

 Avregleringen och även den finansiella krisen under 1990-talets första år har

medfört att ett flertal myndigheter och andra organ har arbetat mer intensivt

med konsumentfrågor inom det finansiella området. En bankavdelning inrättades

vid Allmänna reklamationsnämnden år 1990. Efter förebild av Konsumenternas

Försäkringsbyrå startade Konsumenternas Bankbyrå sin verksamhet år 1994. Byrån

har till uppgift att informera, vägleda och hjälpa konsumenter i frågor som rör

finansiella tjänster med anknytning till främst banker och kreditmarknadsbolag.

Huvudmän för byrån är Finansinspektionen, Konsumentverket och Svenska

Bankföreningen.

 Sammanfattningsvis kan konstateras att den konkurrens som avregleringen ger

utrymme för ställer större krav på medborgarna. I takt med avregleringen öppnas

nya marknader där medborgarna förväntas att agera som konsumenter.

Förändringarna i den offentliga sektorn ger också upphov till samma slags

konsumentproblem som uppkommer på andra områden. Det kan samtidigt konstateras

att en följd av avregleringen är att den marknadssrättsliga lagstiftningen

automatiskt blir tillämplig på nya områden när verksamheten bedrivs av

näringsidkare. Det gäller dock endast till viss del. I många situationer kan det

dessutom vara oklart i vad mån ett statligt eller kommunalt organ uppträder som

näringsidkare och om marknads- och avtalsrättsliga regler gäller.

 Det är en angelägen uppgift för den framtida konsumentpolitiken att

uppmärksamma problem av det slag som nu har berörts och vidta åtgärder så att

brukarintressena tas till vara.

 För konsumenterna är det också viktigt att regler inte i onödan skapar hinder

och flaskhalsar i produktionen och distributionen, så att varor och tjänster

blir dyrare. Mot slutet av 1980-talet startades ett program för god

regelkvalitet och för konsekvensanalyser av olika regelsystem. Vad det nu gäller

är att framöver på ett mer effektivt och handfast sätt förverkliga detta

program. Särskilt viktigt är att så långt möjligt undvika att regelsystemen

försvårar för eller hindrar de små och medelstora företagen att etablera sig och

att växa. Regler skall inte i onödan snedvrida konkurrensen, leda till

handelshinder eller skapa alltför höga kostnader för företagen. Sådant får

alltid i slutänden betalas av konsumenterna. Därför tillämpas nu i

regeringskansliet ett system för metodisk granskning av de regler som berör

företag för att motverka onödiga kostnader. Bl.a. omfattar systemet praktiska

konsekvensanalyser.

4.4 Nya service- och informationssystem

Allmänt

I samhället pågår en snabb utveckling och utbyggnad av metoderna för tele- och

datakommunikation. När det gäller varu- och tjänstesektorn har nya former för

reklam, marknadsföring och distribution vuxit fram bl.a. som en följd av

internationaliseringen. Numera förekommer t.ex. reklam både i TV och radio,

liksom nya distributionsformer som exempelvis s.k. TV-shopping, fax och

kommunikation via datorer.

 Frågor om tillgänglighet till varor och tjänster har avgörande betydelse för

konsumenternas välfärd. Nya service- och informationssystem tas i bruk, såsom

automater för sedeluttag och olika biljettautomater. Tågbiljett kan exempelvis i

dag på många håll köpas i automat. Även upplysningar om tågavgångar från den ort

där man befinner sig kan fås genom att man knappar in vissa data på en terminal.

Det finns både fördelar och nackdelar med den nya tekniken. Konsumentverket och

Handikappinstitutet redovisar i rapporten Service på lika villkor hur

informationsteknologin kan innebära såväl problem som möjligheter för många

människor, bl.a. äldre och handikappade. Tekniken kan underlätta tillvaron för

många människor, exempelvis genom att vissa tjänster kan ombesörjas från hemmet,

såsom banktjänster av olika slag.

Information om offentlig verksamhet

Informationsteknologin påverkar inte enbart konsumenternas vardag när det gäller

varor och tjänster som bjuds ut på den privata marknaden utan även tjänster inom

offentlig verksamhet.

 Framtidens medborgare kommer i allt större utsträckning att vilja påverka den

offentliga sektorns tjänster i egenskap av brukare. En utvecklad demokrati och

ett levande medborgarskap bygger på en aktiv dialog mellan medborgare,

förtroendevalda och myndigheter. En väsentlig del av denna dialog är att

medborgarna får tillgång till information om den offentliga verksamheten,

offentliga handlingar samt information om beslut som fattas. Det förutsätter

också att medborgarna kan orientera sig i samhället och vet vart man skall vända

sig för att få mera information om verksamheterna och få kunskaper om sina

rättigheter och skyldigheter.

 Här kan nämnas den utveckling som sker med s.k. publika terminaler vilket

innebär att medborgarna i allt större utsträckning själva skall kunna lämna och

få uppgifter elektroniskt. Det kan ske via medborgarterminaler eller

informationskiosker som finns utplacerade på medborgarkontor, bibliotek,

postkontor, sjukhus m.fl. offentliga platser. Det skall även kunna ske via

hem-PC med komunikationsmöjligheter. Därigenom skall medborgarna kunna utväxla

information och meddelanden och få enklare ärenden expedierade.

IT-kommissionen

Regeringen har nyligen tillkallat en kommission, den s.k. IT-kommissionen (dir.

1995:1), som skall främja en bred användning av informationsteknik i samhället.

IT-kommissionen skall även lämna förslag om hur användarnas intressen kan tas

tillvara inom ramen för strävan att åstadkomma en så bred användning av

informationsteknik som möjligt. Den skall också belysa vilka följder som

utnyttjandet av informationsteknik kan få i samhällslivet i vid mening.

Kommissionen skall analysera och värdera effekterna av att tillverkare och

användare av utrustning och programvaror m.m. kan ha delvis olika

utgångspunkter.

 Kommissionen skall föreslå åtgärder som motverkar att den nya tekniken leder

till ökade klyftor i samhället till följd av att vissa grupper inte är delaktiga

i IT-utvecklingen. Särskilt skall tendenserna till könsskillnader uppmärksammas.

Kommissionen skall också uppmärksamma behov av åtgärder för att

funktionshindrade skall få en likvärdig tillgång till nya IT-tjänster.

 I direktiven betonas att medborgarnas tillgång till information om den

verksamhet som bedrivs i offentlig regi är betydelsefull för utvecklingen av

demokratin. Kommissionen skall bl.a. föreslå åtgärder som främjar en ökad

tillgänglighet till databaser och datanät.

4.5 Konsumtion och miljö

Riksdagen beslutade år 1993 med bred parlamentarisk enighet att godkänna

regeringens förslag till riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling

(prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344). Riktlinjerna innebär

att generellt för miljöpolitiken skall gälla att alla beslut skall vara

inriktade mot ett kretsloppssamhälle. Genom ändring i renhållningslagen

(1974:596) har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om

producentansvar.

 Sådana föreskrifter finns i dag för förpackningar, returpapper och däck. Enligt

dessa skall företagen ansvara för att ta hand om de uttjänta varorna eller

förpackningarna samt i viss utsträckning för att de återanvänds eller återvinns.

Detta kommer att innebära en helt ny inriktning för varuproduktionen.

Producenterna måste hädanefter vid produktutvecklingen beakta varans hela

livscykel, inklusive dess hantering efter slutlig användning. Konsumenten kommer

därmed i framtiden att möta produkter med ny, miljöanpassad utformning.

 Regeringen har nyligen i en skrivelse till riksdagen Miljön vårt gemensamma

ansvar (1994/95:120) redovisat inriktningen av det miljöpolitiska arbetet. Där

betonas att en politik för hållbar utveckling måste utgå ifrån människans

villkor och ekosystemets långsiktiga bärighet - i Sverige och i världen.

 Regeringen pekar i skrivelsen på att ett hållbart samhälle inte bara är en

nödvändighet utan också en möjlighet och en utmaning. En god livsmiljö är en del

av välfärden. En aktiv miljöpolitik kan bidra till en ekologiskt hållbar

tillväxt och till att skapa nya arbeten som ökar välfärden och tryggar

sysselsättningen. Visionen är att Sverige och Europa i början av nästa sekel är

föregångare för det nya uppdraget - ett ekologiskt hållbart samhälle.

 En viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet är det allt tydligare

sambandet mellan konsumtion, produktion och miljöpåverkan. Miljöproblemen är

globala och vittomfattande och beror i högre grad än tidigare på de enskilda

människornas dagliga livsföring. De kan endast lösas genom ett gemensamt

internationellt agerande. Det finns också ambitiösa internationella och

nationella program.

 Vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 antogs

handlingprogrammet Agenda 21. Utgångspunkten för programmet är att få till stånd

åtgärder mot de globala miljöhoten. I handlingsprogrammet betonas bl.a. vikten

av en ändring av konsumtions- och produktionsmönstren för att kunna uppnå en

hållbar utveckling.

 I handlingsprogrammet slår man bl.a. fast följande mål:

-konsumtions- och produktionsmönster som minskar påfrestningarna påmiljön och

som tillfredsställer mänsklighetens basbehov skall främjas,

-en bättre förståelse för konsumtionens roll skall utvecklas samt vägaratt

åstadkomma mer hållbara konsumtionsmönster,

-hållbara konsumtionsmönster skall uppnås genom att de utveckladeländerna går i

spetsen.

 Programmet handlar således om hur vår konsumtion och resursförbrukning kan och

bör förändras. Ohållbara konsumtions- och produktionsmönster, särskilt i

industriländerna, pekas ut som den viktigaste orsaken till den fortsatta

förstöringen av den globala miljön. Ett ökat kretslopp av material och

näringsämnen måste därför åstadkommas. Man pekar på att mängden avfall kan

minskas genom ökad återanvändning både i industrin och bland konsumenterna.

Individer och hushåll bör därför få stöd och information för att kunna fatta

miljömässigt medvetna inköpsbeslut. Det är FN:s kommitté för hållbar utveckling

(CSD) som har det övergripande ansvaret för att genomföra besluten från Rio-kon-

ferensen.

 Även i det europeiska och nordiska konsumentarbetet har sambandet mellan

konsumtion och miljö uppmärksammats. Det understryks bl.a. i EU:s

konsumentpolitiska handlingsprogram. Detsamma gäller det handlingsprogram som

finns för det nordiska samarbetet på konsumentområdet.

 Sverige har åtagit sig att verka för att besluten som fattades vid Riokon-

ferensen skall genomföras. Sverige har vidare rollen som samordnare inom EU när

det gäller FN-arbetet för en hållbar konsumtion. En utgångspunkt för att kunna

genomföra Agenda 21 är att det har en lokal förankring. Naturvårdsverket har

därför fått i uppdrag att på olika sätt stimulera att lokala Agenda 21

upprättas. Varje kommun har också ett ansvar för att utarbeta en lokal Agenda

21.

 Ett nytt ekonomiskt tänkande som tar hänsyn till miljön och till kommande

generationer innebär att vi tvingas ändra våra levnadsvanor och

konsumtionsmönster. Många människor försöker redan i dag genom sitt levnadssätt

bidra till att konsumtionens negativa påverkan på miljön blir så liten som

möjligt.

 Orsakerna till många miljöproblem står att finna i människornas dagliga

livsföring. Konsumtionen är kanske det största problemet när det gäller

belastningen på miljön. Långt större volymer miljöfarliga ämnen är i omlopp i

våra konsumtionsvaror än vad som släpps ut vid tillverkning. Förr orsakades

miljöskadorna främst av direkta utsläpp från tillverkningsprocesser. Fortfarande

finns dock miljöproblem som hänger samman med produktionen. Därför måste arbetet

fortsätta med att vid tillståndsgivningar etc. begränsa negativa miljöeffekter

som har samband med produktionen.

 Samtidigt som utsläppen från industrin minskar, ökar den miljöpåverkan som sker

från små eller diffusa källor med sammanlagt stor volym, t.ex. bilkörning och

användningen av hushållskemikalier. Till detta skall läggas de miljöskador som

det växande avfallet från konsumtionen ger upphov till. Förr eller senare sprids

de farliga ämnena ut i miljön.

 Konsumenternas medvetenhet om sambandet mellan konsumtion och miljö har stadigt

ökat och människor är i dag villiga att ta ett större ansvar för miljön.

Konsumenterna måste därför ges möjlighet att spela en aktivare roll för att

miljöproblemen skall kunna lösas.

 Starka konsumentkrav på miljöanpassade varor är ett verksamt påtryckningsmedel

för att få företagen att miljöanpassa sin produktion. Detta finns det flera

exempel på.

 I dag är i det närmaste allt papper som produceras i Sverige klorfritt, bl.a.

som ett resultat av konsumenternas agerande. På tvättmedelsområdet har det

utvecklats alternativ till de mest miljöbelastande produkterna. Mer än 70 % av

alla tvättmedel som säljs är numera bättre miljöanpassade. Exemplet visar hur

konsumenterna kan påverka genom sin efterfrågan och medverka till att

produkterna blir bättre miljömässigt utan att grundläggande kvaliteter

eftersätts. Konsumentorganen och miljö-märkningen har en viktig roll att spela

som förmedlare av konsumentkraven.

 Allt fler människor inser det nödvändia i att ompröva levnads- och konsumtions-

mönster. Det finns en stor efterfrågan på information för att kunna leva upp

till ambitionerna om en jämnare resursfördelning på jorden och balans i

ekosystemen. För dagens och morgondagens konsumenter blir det allt viktigare

att hålla sig informerade om de miljömässiga, etiska och sociala

produktionsförhållandena. Viktiga frågeställningar är vilka produkter vi behöver

och vad vi kan avstå ifrån och vad vi kan åstadkomma med ny resursbevarande

teknik och samhällsplanering.

5 Konsumentpolitikens mål och inriktning

Regeringens förslag: Målen för konsumentpolitiken

skall vara

1. att hushållen skall ha goda möjligheter att

utnyttja sina ekonomiska och andra resurser

effektivt,

2. att konsumenterna skall ha en stark ställning

på marknaden,

3. att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas,

och

4. att sådana konsumtions- och produktionsmönster

utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön

och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.

Det konsumentpolitiska arbetet skall särskilt

inriktas på

- hushållens baskonsumtion,

- konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt

utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt

stöd, och

- att främja konsumentintressena i det internatio-

nella samarbetet.

 Kommittén: Kommittén har föreslagit att de två mål som slogs fast i 1986 års

riksdagsbeslut skall föras vidare. Det ena målet är att stärka konsumenternas

ställning på marknaden och det andra att stödja hushållen i deras strävan att

effektivt utnyttja sina resurser. Kommittén har vidare föreslagit att

ytterligare ett mål ställs upp. Det skall vara att främja en från miljösynpunkt

långsiktigt hållbar utveckling. Kommittén har inte föreslagit något särskilt mål

om hälsa och säkerhet.

 När det gäller inriktningen av de konsumentpolitiska insatserna förordar

kommittén att arbetet i första hand tar sikte på sådana varor och tjänster som

har betydelse för resurssvaga grupper, ingår i begreppet baskonsumtion eller är

föremål för avreglering då ett inflytande genom den demokratiska processen byts

mot ett inflytande som konsument på en marknad.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig om målen

ansluter sig till kommitténs förslag. Några remissinstanser uttrycker dock

tveksamhet till målet att stärka konsumenternas ställning på marknaden. Dessa

remissinstanser, bl.a. Sveriges Industriförbund, Före-tagarnas Riksorganisation

och Grossistförbundet Svensk Handel, anser inte att det finns behov av att

ytterligare stärka konsumenternas ställning. Statskontoret anser att den

övergripande målsättningen bör vara att bevaka konsumenternas ställning.

 Folkhälsoinstitutet anser att miljömålet bör kompletteras med ett hälsomål.

Statskontoret anser inte att det föreslagna miljömålet skall uppfattas som ett

mål, utan snarare som en restriktion. Sveriges Konsumentråd pekar på att ett

effektivt ekonomiskt resursutnyttjande kan stå i motsättning till att främja en

från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling.

 Handikappinstitutet delar kommitténs bedömning att konsumentpolitiska insatser

i första hand bör inriktas mot sådana varor och tjänster som har betydelse för

resurssvaga grupper eller ingår i begreppet baskonsumtion. Livsmedelsverket och

Sveriges Pensionärsförbund instämmer i huvudsak i denna uppfattning.

Handikappinstitutet framhåller vidare att personer med funktionshinder i dubbel

mening är en resurssvag grupp, som både är ekonomiskt svagare än andra och har

sämre förutsättningar att agera på marknaden. Ungdomsstyrelsen anser att staten

måste driva en offensiv konsumentpolitik med fokus på de svaga gruppernas behov.

Barnombudsmannen understryker behovet av stöd till hushåll med ansträngd

ekonomi, dvs. ofta ensamstående med barn. Neurologiskt Handikappades Riksförbund

menar att svaga grupper måste definieras och att det måste klargöras på vilket

sätt och med vilka resurser man kommer att arbeta konsumentpolitiskt med

handikappfrågor. Statens Handikappråd är av liknande uppfattning. Flera

remissinstanser, bl.a. Riksförbundet mot Astma-Allergi och Statens handikappråd,

anser att kommittén tagit för litet hänsyn till funktionshindrade i sina

förslag. Riksförbundet mot Astma-Allergi framhåller också att Konsumentverket

har en särskilt viktig uppgift när det gäller att bevaka funktionshindrades

konsumentintressen.

Skälen för regeringens förslag

Konsumentpolitikens syfte

Samhällets välfärdspolitik har till uppgift att tillförsäkra medborgarna en

stark och oberoende ställning, att svara för trygghetssystem som skyddar

individer och hushåll samt att medverka till att utjämna olikheter i

levnadsvillkor. Konsumentpolitiken är en del av välfärdspolitiken. I detta

ligger också ett fördelningspolitiskt inslag.

 Konsumentpolitiken har också stor betydelse för en fungerande marknad.

Konsumentpolitiskt betingade regler för företagens handlande bidrar också till

en effektiv konkurrens på sunda villkor.

 De förändringar som sker i det svenska samhället och i omvärlden inverkar i hög

grad på konsumenternas situation. De samhällsekonomiska problemen påverkar

hushållens resurser. EU-medlemsskapet medför ett större flöde av varor, tjänster

och kapital över gränserna. Nya marknadsförings- och distributionsmetoder

introduceras liksom ny teknik. Avreglering och ökad konkurrens inom den

offentliga sektorn medför att konsumentområdet vidgas och att nya krav ställs på

konsumentpolitiken.

 Det konsumentpolitiska arbetet syftar till att stödja konsumenterna både i

deras roll som aktörer på marknaden och som brukare av varor och tjänster.

Utvecklingen i samhället innebär att behovet av konsumentpolitiska insatser

ökar. Det är särskilt angeläget att uppmärksamma situationen för de hushåll som

är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt

stöd. Hur konsumenternas situation påverkas av olika beslut som fattas inom

ramen för det europeiska samarbetet måste också bevakas.

 Den svenska modellen för konsumentpolitiskt arbete bygger på ett betydande

offentligt engagemang och ett starkt inflytande från konsumenterna och deras

organisationer. Modellen bygger också på att företagen tar ansvar för de

problem som konsumenterna möter på marknaden. Arbetet har lett till ett väl

utvecklat stöd och skydd för konsumenterna. Det är enligt vår mening av stort

värde att samhällets organ engagerar sig i de viktiga välfärdsfrågor som ryms

inom konsumentpolitikens ram.

 Ett stort antal myndigheter arbetar på olika sätt både centralt och lokalt för

att se till att konsumenternas intressen värnas. Det är viktigt att dessa

insatser står i samklang med varandra och präglas av en helhetssyn.

 De nationella målen för konsumentpolitiken bör vara flexibla så att arbetet kan

anpassas till den utveckling som sker på både det nationella och det

internationella planet. Det är vidare nödvändigt att målen tar sikte på sådan

frågor som är väsentliga för konsumenterna. De resurser som avsätts måste vara

relaterade till målen och utnyttjas effektivt. Insatserna måste kunna följas upp

och utvärderas.

 De mål som gäller i dag för konsumentpolitiken är att stödja hushållen i deras

strävan att effektivt utnyttja sina resurser och att stärka konsumenternas

ställning på marknaden. Dessa mål har en stark förankring och bör förbli

grundläggande också för det framtida konsumentpolitiska arbetet. De bör dock

kunna förtydligas och förstärkas, bl.a. för att klarare uttrycka att det handlar

om mål. Med målen för ögonen bör strategier läggas fast, aktiviteter genomföras

och medel avsättas. Målen anger hur vi vill att konsumenternas situation skall

vara. Strategierna anger hur vi genom åtgärder på olika områden skall uppnå våra

mål.

 En viktig uppgift är att skydda konsumenterna när det gäller hälsa och

säkerhet. Arbetet med barnsäkerhet inom produktsäkerhetsområdet har t.ex. varit

mycket framgångsrikt. Hälsa och säkerhet har dock inte direkt kommit till

uttryck i de nuvarande målen. Regeringen anser att ett sådant mål nu bör läggas

fast.

 Regeringen anser vidare att det allt starkare sambandet mellan miljöpolitik och

konsumentpolitik måste komma till uttryck i de nya målen. I ett långsiktigt

perspektiv ligger det i konsumenternas intresse att sådana konsumtions- och

produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar

till en långsiktigt hållbar utveckling.

 I anslutning till målen bör också prioriterade områden för det

konsumentpolitiska arbetet anges. Regeringen anser att hushållens baskonsumtion,

stödet till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av

andra skäl har behov av särskilt stöd och främjande av konsumentintressena i det

internationella samarbetet bör vara sådana prioriterade områden.

 De förslag till nationella mål för och inriktning av konsumentpolitiken som vi

lägger fram gäller i första hand det statliga engagemanget. Målen bör gälla det

konsumentpolitiska arbetet oavsett vilken myndighet som svarar för detta. Vi

kommer i det följande (avsnitt 13) att lägga fram förslag till hur de nya målen

bör omsättas i övergripande verksamhetsmål för Konsumentverket. Det är

emellertid viktigt att målen och inriktningen får ett sådant genomslag att de

blir vägledande också för det lokala konsumentarbetet. De frivilliga

konsumentorganisationerna bestämmer naturligtvis själva målen för sin

verksamhet. Även för deras arbete bör dock de nationella målen och inriktningen

vara en naturlig utgångspunkt. Statens bidrag till de frivilliga

organisationerna har självfallet också sin utgångspunkt i dessa.

 Det är viktigt att löpande följa konsumenternas situation. Regeringen bör

därför återkommande för riksdagen redovisa utvecklingen på konsumentområdet och

ompröva målen för och den närmare inriktningen av det konsumentpolitiska

arbetet.

 I det följande kommenteras närmare de olika delarna i regeringens förslag till

mål och inriktning för konsumentpolitiken. Vi anger också de viktigare åtgärder

som vi nu planerar på konsumentområdet för att flytta fram konsumenternas

positioner i enlighet med målen.

Hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina resurser

Av den tidigare redovisningen om konsumenterna och välfärden (avsnitt 4.1)

framgår att de hushållsekonomiska frågorna har fått ökad betydelse i det

samhällsekonomiska läge som nu råder. Hushållens ekonomiska situation kommer

också under de närmaste åren att präglas av det kärva ekonomiska klimatet. En

del hushåll kommer att drabbas särskilt hårt på grund av arbetslöshet, problem

med skuldsättning eller förändrade inkomster eller utgifter. Besparingar i

transfererings- och bidragssystemen är exempel på faktorer som påverkar

hushållens inkomster eller utgifter. Konsumentpolitiken som en del i

fördelningspolitiken kommer därför som vi tidigare har framhållit att få ökad

betydelse.

 Mot den här bakgrunden bör det första målet för den framtida konsumentpolitiken

vara att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och

andra resurser effektivt.

 Målet innebär en hög ambitionsnivå. Med ekonomiska och andra resurser avser vi

i första hand pengar och andra tillgångar samt kunskap och tid. Åtgärderna kan

vara inriktade både på den situation då konsumenten uppträder som köpare på

marknaden, men också på den när en vara eller tjänst brukas. Åtgärderna kan

också gälla t.ex. sparande.

 Utvecklingen pekar på att hushållen framöver kommer att få ta ett större

enskilt ansvar än tidigare för sin långsiktiga ekonomi, bl.a. som en följd av

förändringarna i transfereringssystemen. Budgetrådgivning kommer även i

framtiden att vara ett viktigt medel för att hjälpa hushåll att reda upp sin

ekonomi. Skuldsanering måste kunna tillgripas när andra möjligheter är uttömda.

Konsumentverket redovisar i rapporten Skuldsaneringslagen i praktiken (Rapport

1994/95:15) förekomsten och omfattningen av budgetrådgivningen och

skuldsaneringen i kommunerna. Undersökningen visar att det stora arbetet med

skuldsanering sker i kommunerna. I oktober 1994 fanns 6 900 ärenden som pågick,

3 300 nya ärenden som kommit in och 7 200 personer som hade kontaktat konsu-

mentverksamheten och socialtjänsten för att få information och hjälp. Till

kronofogdemyndigheterna inkom däremot endast hälften så många ärenden som

förväntats. Konsumentverket kommer fortlöpande att utvärdera hur lagen tillämpas

och vilka effekter budgetrådgivning och skuldsanering har för hushållen.

Regeringen kommer aktivt att följa resultaten och när det behövs ta initiativ

till ytterligare åtgärder för att hjälpa hushåll som inte klarar sin ekonomi.

 Konsumentverket följer hushållens inkomster, konsumtion, tidsanvändning,

attityder m.m. genom egna undersökningar och analyser av extern statistik.

Verkets hushållsekonomiska beräkningar, kompletterande statistik och analyser

ger underlag för bl.a. politiker, myndigheter och kommittéer vid beslut om

bidragsnivåer, taxor och annat som påverkar hushållens ekonomi.

 Tillsammans med kommunal konsumentverksamhet och lokala konsumentorganisationer

slutför verket utvecklingen av en ny metod för att mäta dagligvarubutikers pris,

kvalitet och service. Resultaten av mätningarna skall öka den lokala

konkurrensen och ge enskilda hushåll ett underlag för valet av inköpsställe

 När det gäller hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser och göra

välöverlagda val har konsumentinformationen stor betydelse. För att göra

marknaden överblickbar för konsumenterna måste informationen vara tydlig,

objektiv, adekvat och jämförbar. Det gäller inte minst prisinformation och

produktinformation. Det är också viktigt att informationen är tillgänglig för

olika konsumentgrupper. Konsumentinformationens betydelse betonas också i EU:s

konsumentpolitiska program. Vi vill i det sammanhanget särskilt understryka

informationens betydelse när det gäller livsmedel. I det följande (avsnitt 9)

återkommer vi till vilka frågor Sverige driver på konsumentområdet inom ramen

för EU-samarbetet.

 Den nya informationstekniken måste utnyttjas på ett positivt sätt. Vi har

tidigare (avsnitt 4.4) bl.a. betonat IT-kommissionens arbete för att utveckla

möjligheterna för en bred användning av IT. I uppdraget ligger att ta tillvara

brukarnas intressen.

 Vi kommer senare (avsnitt 11) att ta upp den förändrade situationen som de

senare årens utveckling lett till när det gäller konsumtion av offentliga

tjänster och tjänster på avreglerade marknader. Brukarnas ställning på dessa

områden behöver analyseras och områdena kommer att på olika sätt behöva ges ökad

uppmärksamhet när det gäller konsumentpolitiska insatser i framtiden.

Konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden

Konsumenternas ställning på marknaden har avgörande betydelse för deras

möjligheter att agera välöverlagt och ta tillvara sina intressen.

 Den lagstiftning som skall skydda konsumenterna måste täcka in också nya

företeelser på marknaden. Så är inte fallet fullt ut i dag.

 Flera utredningsförslag som syftar till att stärka konsumenternas rättsliga

skydd bereds för närvarande i regeringskansliet. Det gäller ett

utredningsförslag (SOU 1995:11) som innehåller förstärkta konsument-skyddsregler

i konsumentköplagen (1990:932) och konsumenttjänstlagen (1985:716) och ett

utredningsförslag till förbättrade konsumentskyddsregler när det gäller

leasingavtal (SOU 1994:120). Vidare kommer regeringen inom kort att lägga fram

ett förslag till ny försäkringsavtalslag som kommer att innehålla flera

förbättringar av försäkringstagarnas ställning.

 Företagens marknadsföring har under lång tid ägnats stor uppmärksamhet när det

gäller balansen på marknaden mellan producenter och distributörer å den ena

sidan och konsumenterna å den andra. Statistik som nyligen publicerats visar att

reklamförsäljningen under år 1994 ökat med hela 17 % till en omslutning på 12,2

miljarder kronor. TV-reklamen ökade med 42 %. Att beivra otillbörlig

marknadsföring och att kräva saklig information i reklamen är en viktig uppgift

för Konsumentverket. En annan viktig uppgift är att följa utvecklingen på

reklam- och mediaområdet genom t.ex. undersökningar och produktion av fakta och

debattmaterial.

 Regeringen lade i höstas fram ett förslag till en skärpt marknadsföringslag

(prop. 1994/95:123). I det sammanhanget har vi markerat att vi uppmärksamt

kommer att följa utvecklingen när det gäller aggressiva marknadsföringsmetoder

och diskriminerande reklam och om det finns skäl på nytt ta upp frågan om

åtgärder mot företeelserna.

 Marknaderna för finansiella tjänster har under senare år kommit att präglas av

snabba förändringar med avreglering och en allt högre grad av

internationalisering. Som tidigare nämnts har ett flertal åtgärder redan

vidtagits för att stärka konsumenternas ställning på dessa marknader. Den snabba

förändringstakten på området fordrar dock löpande uppmärksamhet. Regeringen

förbereder en rad åtgärder som skall öka konkurrensen inom banksektorn och

förbättra förhållandena för konsumenterna. Konkurrensen på bankområdet skall öka

bl.a. genom att nya företag får bedriva bankverksamhet och att handeln ges

möjlighet att betala ränta på kundmedelskonton. Spararnas insättningar skall

försäkras mot konkurser. Behovet av skärpt ansvar för bankernas styrelser och

bättre tillsyn kommer att utredas. Vidare kommer frågan om elektroniska

betaltjänster att uppmärksammas.

 Också när det gäller frågan om avtal och möjligheterna att hävda sin rätt på

bankområdet måste konsumentintresset hävdas. Finansinspektionen, Konsumentverket

och Allmänna reklamationsnämnden gör här värdefulla insatser liksom

Konsumenternas bankbyrå. Regeringen kommer att överväga om konsumenternas

ställning på bankområdet kan stärkas ytterligare.

 Det är viktigt att konsumenterna har tillgång till enkla, billiga och snabba

förfaranden för att lösa tvister som har uppstått med en näringsidkare. År 1990

inleddes en försöksverksamhet vid Allmänna reklamationsnämnden med grupptalan.

En rekommendation som nämnden ger en näringsidkare om hur en tvist skall lösas,

skall gälla inte bara den konsument som har anmält ärendet till nämnden utan

också andra konsumenter som har samma anspråk på näringsidkaren. Frågan om en

sådan rekommendation tas upp efter ansökan av KO. Efter vissa ytterligare

förbättringar av möjligheterna förlängdes försöksverksamheten t.o.m. den 30 juni

1995. I avvaktan på att beredningen av förslaget om grupptalan vid allmän

domstol i bl.a. konsumenttvister (SOU 1994:151) slutförs avser regeringen att

ytterligare förlänga försöksverksamheten med grupptalan vid Allmänna

reklamationsnämnden.

 För att stärka och hävda konsumenternas ställning behövs inte bara

lagstiftningsåtgärder. Det är också viktigt att den nuvarande marknadsrättsliga

lagstiftningen och konsumentskyddsreglerna efterlevs och att detta följs upp.

 Förbättrad utbildning och information måste också komma till stånd för att

konsumenterna skall kunna göra kloka val, påverka marknaden och hävda sina

rättigheter.

Skydd för hälsa och säkerhet

De konsumentpolitiska insatserna på produktsäkerhetsområdet har ökat i

omfattning och betydelse, bl.a. som en följd av EU-samarbetet. Konsumentverket

har fått ett utökat tillsynsansvar. Nya lagar på produktsäkerhetsområdet har

också tillkommit. De gäller bl.a. leksaker, personlig skyddsutrustning och

livsmedelsimitationer. En viss skärpning av produktsäkerhetslagen har också

skett. Ett förslag till utvidgning av lagens tillämpningsområde när det gäller

varor inom den offentliga sektorn (SOU 1994:150) remissbehandlas för närvarande.

 Nya regler som har införts med anledning av det europeiska samarbetet innebär

att de nationella myndigheterna måste kontrollera att olika produkter uppfyller

de fastställda säkerhetskraven. Marknadskontrollen omfattar både importerade

produkter och sådana som har tillverkats i Sverige. Regeringen har i

budgetpropositionen 1995 markerat betydelsen av en effektiv marknadskontroll och

att detta måste vara en prioriterad uppgift för Konsumentverket.

 Medverkan i det europeiska standardiseringsarbetet blir allt viktigare. Den

europeiska standardiseringen har fått en helt ny betydelse för de regler som rör

människors liv, hälsa och säkerhet. Ett viktigt mål är att säkerställa höga krav

på säkerhet, i synnerhet när det gäller sådana produkter som är avsedda för

barn. Standardiseringsarbetet är också viktigt för att göra olika produkter

tillgängliga för personer med funktionshinder av olika slag. Standardiseringens

betydelse för konsumenterna har betonats i årets budgetproposition. Det

framhålls att konsumentorganisationer och andra frivilliga organisationer måste

ges tillfälle att medverka i standardiseringsarbetet.

 Vi vill i detta sammanhang också nämna EG:s skaderapporteringssystem (EHLASS)

som innebär att information samlas in från utvalda sjukhus i medlemsländerna om

varor som varit inblandade i hem- och fritidsolyckor. En sådan statistik är

viktig i ett långsiktigt arbete för säkrare produkter. Sverige kommer att delta

i rapporteringssystemet. EU ger bidrag för vissa av de kostnader som uppstår i

samband med att uppgifter samlas in från sjukhus.

 Säkerhetsfrågorna har således redan i dag hög prioritet i det

konsumentpolitiska arbetet. Det är mot denna bakgrund naturligt att uttryckligen

sätta upp säkerhet som ett konsumentpolitiskt mål.

 Regeringen anser vidare att ett sådant mål också bör omfatta skyddet för

konsumenternas hälsa. Det finns ett nära samband mellan säkerhet och hälsa.

Hälsoproblem kan vara en effekt av en varas skadliga egenskaper. Det finns även

andra kopplingar mellan det konsumentpolitiska arbetet och hälsofrågorna, t.ex.

när det gäller användningen av hälsoargument i marknadsföringen eller betydelsen

för allergiker av en riktig innehållsdeklaration på livsmedel. Också sambandet

mellan hälsa och miljö bör betonas i detta sammanhang. Vi vill också erinra om

att skyddet för både hälsa och säkerhet tas upp i såväl det nordiska

konsumentpolitiska handlingsprogrammet som i EU:s konsumentpolitiska program.

En konsumtion som minskar påfrestningarna på miljön

Som regeringen tidigare framhållit (avsnitt 4.5) måste sambandet mellan

konsumtion och miljö betonas starkare i framtiden. Regeringen anser därför att

de konsumentpolitiska målen också bör innefatta ett miljömål.

 Jordens resurser är ändliga. Kommande generationer har rätt till en god miljö.

Det är därför en viktig konsumentpolitisk uppgift att länka in människorna i

sådana konsumtionsmönster som belastar miljön så lite som möjligt. Att påverka

produktionen i denna riktning är också angeläget. Detta synsätt understryker

betydelsen av att man från centralt håll skapar förutsättningar för och

stimulerar en utveckling av långsiktigt hållbara konsumtions- och

produktionsmönster. Det är angeläget att konsumenterna blir medvetna om

betydelsen av att handla - i dubbel bemärkelse - miljöanpassat trots att ett

sådant handlande kan komma i strid med kortsiktiga intressen.

 En sådan inriktning av konsumentpolitiken ligger i linje med FN:s

handlingsprogram Agenda 21, som innehåller miljömål med ambitionen att uppnå

långsiktigt hållbara produktions- och konsumtionsmönster i ett globalt

perspektiv. Den stämmer också väl överens med innehållet i EU:s konsument-

politiska program och programmet för det nordiska samarbetet på

konsumentområdet. I Sverige har det kretsloppsanpassade producentansvaret för

vissa varugrupper liksom miljömärkningen samma övergripande syfte.

 Det är mot denna bakgrund naturligt att ställa upp ett miljömål för konsument-

politiken. Målet bör vara att sådana konsumtions- och produktionsmönster

utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt

hållbar utveckling.

 I det följande återkommer vi till frågan om ytterligare åtgärder för att främja

en miljöinriktad konsumtion (avsnitt 10).

Prioriterade områden

Prioriteringar i det konsumentpolitiska arbetet förutsätter en bedömning av

utvecklingen på marknaden och konsumenternas behov av samhällets insatser.

Utbudet av varor och tjänster och konsumenternas behov förändras ständigt.

Prioriteringar bör därför göras fortlöpande främst inom ramen för den

återkommande budgetprocessen. Regeringens förslag till inriktning av det

konsumentpolitiska arbetet innebär en bedömning för de närmaste åren med

utgångspunkt från den bakgrundsteckning som gjorts i det föregående (avsnitt 4).

Det bör strykas under att förslaget gäller områden som arbetet särskilt skall

inriktas på. Det utesluter inte insatser på andra områden.

Hushållens baskonsumtion

I ekonomiskt ansträngda tider är det särskilt angeläget att konsumenterna får ut

så mycket som möjligt av sina resurser. Här har baskonsumtionen, dvs. områden

som oundgängligen belastar hushållens budgetar, stor betydelse. Det är därför

viktigt att marknaden för sådana varor och tjänster även i fortsättningen ägnas

särskild uppmärksamhet i det konsumentpolitiska arbetet. Det gäller inte bara

varorna och tjänsterna som sådana, utan också frågor om finansiering och

försäkringar m.m.

 De områden som i första hand är att räkna till baskonsumtion är livsmedel,

kläder, boende och transporter. På t.ex. bostadsområdet betyder det att frågor

om köp och hyra av lägenheter och småhus bör uppmärksammas, men också sådant som

gäller bostadens inredning och funktion. I fråga om transporter bör bevakningen

omfatta såväl hushållens egna transportmedel som transporttjänster av olika

slag.

 Ett område som fått ökad konsumentpolitisk betydelse till följd av avreglering

och ökade inslag av konkurrens inom den offentliga sektorn är som tidigare

nämnts olika typer av offentliga tjänster. Vi menar att dessa i hög grad bör

räknas in under begreppet baskonsumtion. Det gäller t.ex. vård, omsorg och

utbildning men även tekniska tjänster som el, tele, värme och vatten.

Konsumentgrupper som är utsatta eller i övrigt har behov av särskilt stöd

Det är en angelägen uppgift för konsumentpolitiken att stödja sådana grupper av

konsumenter som har särskilda behov eller av olika skäl har svårigheter att

själva bevaka sina intressen och ta tillvara sin rätt. Det handlar om

konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta, t.ex. hushåll med svag

ekonomi, ungdomar, ensamstående med barn, arbetslösa och invandrare. Det gäller

också grupper som av andra skäl har behov av särskilt stöd. Orsaken kan t.ex.

vara sjukdom, skada, handikapp eller ålder.

 Det är angeläget att uppmärksamma funktionshindrade personers möjligheter att

på samma villkor som andra fungera som konsumenter. För närvarande finns hinder

av olika slag som försvårar detta. I en del fall kan t.ex. brister i den fysiska

miljön eller avsaknaden av information som är tillgänglig leda till att

konsumentrollen försvåras. Det finns också exempel på att funktionshindrade

personer i rollen som konsumenter, på grund av okunnighet eller fördomar, bemöts

på ett sätt så att de inte kan tillvarata sin rätt.

 Ett område som i detta sammanhang har fått ökad aktualitet är utvecklingen när

det gäller informationsteknik. Det bör vara en viktig uppgift att bevaka och

styra utvecklingen så att så breda konsumentgrupper som möjligt kan utnyttja

tekniken. I det sammanhanget måste särskilt uppmärksammas de äldres och

handikappades möjligheter att utnyttja teknikstyrda serviceanläggningar. Detta

gäller inte minst inom området för finansiella tjänster där utvecklingen av ny

teknik går snabbt.

Konsumentintressen i det internationella samarbetet

De konsumentpolitiska frågorna har som redovisats tidigare blivit alltmer

internationella. Särskilt EU-medlemskapet påverkar i hög grad det framtida

konsumentarbetet. Det är Sveriges ambition att hävda svenska intressen på detta

område men också att bidra till en förstärkning av konsumenternas inflytande och

ställning inom EU. Det gäller särskilt inom områdena konsumentinformation,

produktkvalitet och produkt-säkerhet. Dessa frågor bör prioriteras i det

internationella samarbetet. Konsumentintressen och konsumentinflytande i det

internationella samarbetet behandlas närmare i det följande ( avsnitt 9).

6 Konsumentinflytande och konsumentengagemang

Regeringens bedömning: Ett aktivt och brett enga-

gemang och inflytande från konsumenterna och deras

organisationer är viktiga inslag i det konsument-

politiska arbetet. Det bör bidra till goda

resultat samtidigt som det är av särskilt demokra-

tiskt värde att konsumentinflytandet fördjupas och

breddas. För att bättre möjliggöra detta har

regeringen i budgetpropositionen föreslagit ett

utökat ekonomiskt stöd till konsumentorganisa-

tioner som kan komplettera den statliga och kommu-

nala konsumentverksamheten. Regeringen avser

vidare att tillkalla en kommitté med uppgift att

utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgar-

nas inflytande och delaktighet i samhällsutveck-

lingen.

 Kommittén: Kommittén anser att den samverkan som förekommer mellan staten,

kommunerna och frivilligorganisationerna bör utvecklas ytterligare, att statligt

stöd bör utgå om frivilligorganisationerna tar på sig uppgifter som stat och

kommun nu svarar för och att ökat stöd bör ges till studieorganisationer.

Kommittén anser vidare att det är önskvärt med ett större engagemang från de

frivilliga organisationernas sida. Staten bör i så fall stödja denna

verksamhet. Sveriges Konsumentråd bör även fortsättningsvis få stöd. På sikt

vill kommittén att mer av ansvaret inom konsumentpolitiken förs över till de

frivilliga organisationerna.

 Remissinstanserna: Flera remissinstanser som har yttrat sig i frågan, däribland

Konsumentverket, betonar de frvilliga organisationernas viktiga roll på

konsumentområdet. Statens Handikappråd anser inte att konsumentupplysning är en

uppgift för frivilliga organisationer. Naturvårdsverket betonar att

myndighetsuppgifter inte skall läggas på frivilliga organisationer. Sveriges

Konsumentråd ställer sig i sitt remissvar negativ till kommitténs förslag om att

överföra uppgifter från t.ex. Konsumentverket till frivilliga organisationer men

menar att det är en angelägen uppgift att stärka och samordna det frivilliga

konsumentarbetet.

 Skälen för regeringens bedömning: En aktiv konsumentpolitik förutsätter ett

aktivt och brett engagemang och inflytande från alla aktörer på området, inte

minst konsumenterna själva. Ett brett folkligt engagemang och inflytande är av

stort värde, inte minst från demokratisk synpunkt.

 Konsumentinflytande kan uppnås dels genom ett direkt konsumentdeltagande i

beslut som rör konsumenterna enskilt eller som grupp. Konsumentinflytandet kan

också kanaliseras genom t.ex. Konsumentverket, den lokala konsumentvägledningen

eller, som varit vanligast när det gäller offentlig verksamhet, genom den

representativa demokratin. Enligt regeringens mening är ett fördjupat och

breddat inflytande och engagemang på konsumentområdet från de frivilliga

organisationernas sida angeläget. Organisationerna har en särskilt viktigt roll

som opinionsbildare.

 Föreningslivet har på konsumentområdet, liksom på många andra områden, ofta

fungerat som pådrivare och förnyare av etablerad verksamhet. Historiskt sett har

de frivilliga organisationerna spelat en viktig roll för konsumentpolitikens

utveckling i Sverige. Det var sådana organisationer som först började bedriva en

konsumentverksamhet med forskning och utredning, utbildning, rådgivning,

opinionsbildning och annan information liksom medverkan i

standardiseringsarbete. Det var också tack vare de frivilliga organisationernas

insatser som statliga organ kom att inrättas på området.

 Ursprungligen var det främst kvinnoorganisationer, kooperativa föreningar,

hushållningssällskap och fackliga organisationer som uppmärksammade konsument-

frågor. I dag är det betydligt fler organisationer som är engagerade, inte minst

ur ett miljöperspektiv. Det finns för närvarande ett flertal lokala föreningar

som bedriver miljöprojekt av olika slag. Andra bedriver budgetrådgivning eller

är s.k. prispressargrupper som ägnar sig åt prisövervakning. Inom

hushållnings-sällskapen finns hemkonsulenterna som arbetar med inriktning på

kost, hälsa och hemekonomi. Det har vidare under de senaste två åren bildats två

paraplyorganisationer som samlar många organisationer i syfte att ta till vara

konsumentintressena på central nivå. Sveriges Konsumentråd samlar centrala

organisationer bl.a. fackförbund och Konsumenter i Samverkan - Underverket

samlar organisationer som engagerar sig främst på miljö- och livsmedelsområdena.

I takt med internationaliseringen på konsumentområdet har även organisationernas

arbete kommit att internationaliseras. Bl.a. företräder Sveriges Konsumentråd

svenska konsumentintressen i vissa internationella organ (se vidare avsnitt 9).

 De frivilliga organisationernas konsumentarbete i likhet med det kommunala

konsumentarbetet bedrivs oftast, till skillnad från de centrala myndigheternas

verksamhet, närmast medborgarna på det lokala planet. Vi skall senare återkomma

till den lokala konsumentverksamhetens betydelse (avsnitt 8) och ungdomsprojekt

på konsumentområdet (avsnitt 7). Såväl den statliga och den kommunala

konsumentverksamheten som den konsumentverksamhet som organisationerna bedriver

behövs för att konsumentpolitiken skall kunna breddas och utvecklas.

Verksamheterna kompletterar varandra och bedrivs jämsides. Vi anser däremot inte

att det finns några skäl, vare sig ekonomiska eller andra, att förändra eller

föra över statens ansvar inom konsumentpolitiken till andra. Däremot anser vi

det givetvis angeläget att det viktiga komplement inom konsument-politiken som

de frivilliga organisationerna utgör kan utvecklas och förbättras.

 Det är således regeringens uppfattning att det behövs många aktörer i samspel

för att bedriva en aktiv konsumentpolitik. För att möjliggöra ett ökat

engagemang och inflytande från organisationernas sida har regeringen i

budgetpropositionen föreslagit en förstärkning av stödet till

konsumentorganisationer.

 Inom Europa och andra delar av världen pågår en utveckling av nya strukturer

och nya uppgifter för vad som brukar benämnas som den tredje sektorn - det

ideella föreningsarbetet. En sådan utveckling kan även skönjas på

konsumentområdet. På senare år har den tredje sektorns engagemang på det lokala

planet vuxit och tagit sig nya uttryck. Regeringen avser att tillkalla en

kommitté med uppgift att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas

inflytande i ett brett perspektiv. Kommittén skall bl.a. föreslå förändringar

som kan bidra till ett ökat medborgarengagemang.

7 Ungdomar och konsumtion

Regeringens bedömning: Ungdomars utsatthet som nya

och ovana konsumenter bör särskilt uppmärksammas.

Utöver skolundervisning om konsumentfrågor bör

otraditionella vägar och nya medier prövas för att

nå ut med kunskap och information till ungdomar.

Konsumentprojekt för ungdomar kommer att lyftas

fram särskilt vid fördelning av medel ur Allmänna

arvsfonden. Sådana projekt bör kunna stimulera

unga människor att hjälpa andra ungdomar till en

bättre kunskap och medvetenhet inom konsumentom-

rådet.

 Skälen för regeringens bedömning: Kraven på ungdomar som konsumenter blir allt

större. Ungdomstiden innebär en successiv etablering i vuxenlivet. Under en

relativt kort tid i livet skall beslut fattas och en rad investeringar göras som

får stora ekonomiska konsekvenser och påverkar livssituationen under en lång

tid. Det gäller studielån, bostadsval och inköp av större kapitalvaror som bil,

TV och stereo m.m. Därtill måste de unga lära sig att omsätta sina skolkunskaper

om kunsumentfrågor och vardagsekonomi i praktiken.

Ungdomars konsumtionsvanor

Enligt en nyligen genomförd undersökning om ungdomars konsumtion, Från diskotek

till hypotek (Ungdomsstyrelsens utredningar 4, 1995), är ålder och tillhörande

livssituation den mest särskiljande faktorn vad gäller ungdomars

konsumtionsmönster. Under de år som vanligtvis benämns som undomsåren, 16-25 år,

kan egentligen tre olika ekonomier eller livsfaser urskiljas.

 Åldern 16-18 år kännetecknas av att ungdomarna vanligtvis studerar och bor

hemma hos sina föräldrar. Såväl inkomster som utgifter är låga och relativt

homogena inom ungdomsgruppen. Inkomsterna kommer från studiebidrag och

eventuellt feriearbete, medan utgifterna främst gäller kläder, godis, smink, bio

etc.

 Åldern 19-22 år verkar för många ungdomar vara en övergång mellan olika

livsfaser, en period där många hamnar utanför de ordinarie systemen. Många

flyttar hemifrån, en stor andel lever på tillfälliga arbeten som ofta varvas med

perioder av arbetslöshet. Samtidigt har relativt få kvalificerat sig för

ersättning från exempelvis arbetslöshetsförsäkringen.

 I åldern 23-25 år etablerar sig många ungdomar i vuxenlivet. De flesta har nu

flyttat hemifrån och allt fler erhåller fasta inkomster, samtidigt som samboende

och barn blir allt vanligare. Inkomsterna ökar kraftigt samtidigt som utgifterna

allt mer ändrar karaktär från nöjen till hushållsrelaterade utgifter.

 Skillnaderna i inkomster och utgifter mellan ungdomar från högre och lägre

socialgrupper är i allmänhet små. Genom att ungdomar från de högre

socialgrupperna i högre utsträckning studerar under ungdomsåren får den sociala

bakgrunden effekter som syns först senare i livet. Unga män har större inkomster

än unga kvinnor. Unga kvinnor har i högre utsträckning än unga män ett eget

boende och därmed utgifter som är relaterade till hushållet. Generellt tycks

konsumtionsmönstret följa de traditionella könsrollerna.

 Ungdomar agerar överlag aktivt i rollen som konsumenter. Olika former av

miljöinriktade aktiviteter, t.ex. återvinning, är vanliga bland ungdomar.

Protesthandlingar är också vanligt förekommande. Ungdomar klagar t.ex. ofta på

dåliga varor i en affär. Däremot är ungdomar underrepresenterade i kontakterna

med konsumentvägledare.

 Konsumentverket gav nyligen ut skriften Ungdomar sparar och lånar - En

undersökning bland gymnasieelever. Den visar att det inte finns några större

skillnader mellan kvinnliga och manliga gymnasister när det gäller sparande i de

tre städer som undersökts. Det är dock totalt sett mer pojkar som har lånat och

i genomsnitt är de skyldiga mer pengar. Det gäller särskilt pojkar som går på

yrkesinriktad utbildning.

Undervisning i konsumentfrågor

I grundskolans senaste läroplan är konsumentkunskap integrerat i främst ämnet

hemkunskap. Den nya kursplanen i hemkunskap tar upp konsumentfrågor i olika

avseenden. I gymnasiet beror elevernas möjligheter att ytterligare lära sig om

konsumentfrågor på vilket program de väljer. Samtidigt måste konsumentkunskap i

hög grad ses som ett ämnesövergripande område som lämpligen kan tas upp i under-

visningen i en rad ämnen, t.ex. samhällskunskap, matematik, ekonomi, svenska

m.m.

 Generationsutredningen föreslår i betänkandet Tillvarons trösklar (SOU 1994:77)

att konsumentfrågor ges större utrymme i gymnasieskolan, t.ex. inom ramen för

undervisningen i samhällskunskap och ekonomi. Enligt utredningen är det under

gymnasietiden, då ungdomar inom en snar framtid kommer att utveckla en

självständig ekonomi, som det finns bäst förutsättningar att ta in kunskaper på

området. Regeringen delar utredningens uppfattning. Förslaget berör främst

prioriteringar på den lokala nivån.

 För att få dagsaktuella kunskaper anser Generationsutredningen även att skolan

i dess undervisning i ökad utsträckning bör använda sig av representanter från

t.ex. kommunens konsumentvägledning, banker, bostadsföretag m.m.

Konsumentverkets insatser för ungdomar är i hög grad riktade mot skolan.

Skolkontakter, läromedelsproduktion och vidareutbildning av lärare är viktiga

åtgärder som använts för att stärka konsumentfrågornas roll i

skolundervisningen. Detta arbete bör fortsätta.

Behovet av ytterligare insatser

Undersökningar visar att ungdomars kunskaper om konsumentfrågor ofta är

bristfälliga, inte minst när det gäller ekonomi och konsumenträtt. Begreppen

konsumentfrågor och konsumentundervisning upplevs vanligtvis inte heller som

särskilt lockande för ungdomar. Däremot visar erfarenheterna att ungdomars

intresse för de hushållsekonomiska frågorna är stort när de kan relateras till

den egna vardagssituationen, t.ex. när det gäller praktiska frågor kring den

första bostaden, konkreta tips på hur den egna ekonomin kan förbättras etc.

 Den starka koppling som finns mellan ungdomars intresse för hushållsekonomiska

frågor och deras livssituation visar på ett behov av att nå ut med information

och kunskap till ungdomar, inte bara under skoltiden, utan även under senare

delen av ungdomsåren. Information och kunskap om konsumentfrågor borde vara

särskilt viktigt under den tid i livet då en stor del av ungdomsgruppen står i

begrepp att flytta från föräldrahemmet och skapa sig en egen oberoende ekonomi.

 Nya och otraditionella vägar kommer att prövas för att nå ungdomsgruppen med

information om konsumentfrågor. Särskild vikt bör läggas vid att ungdomar själva

och deras initiativ ges utrymme och tas i anspråk. Även nya media bör prövas för

att bättre nå fram till den unga generationen. Konsumentfrågor kan förmedlas

genom ungdomars egna kulturella och skapande aktiviteter, t.ex. genom teater

eller genom tidnings- eller TV-produktion av ungdomar själva.

 Under en treårsperiod 1991-1994 har Barn- och ungdomsdelegationen i samarbete

med Konsumentverket bedrivit en verksamhet för att öka ungdomars kunskaper,

engagemang och medvetenhet i rollen som konsumenter. Genom medel ur Allmänna

arvsfonden har lokala föreningar fått stöd för olika ungdomsprojekt om bl.a.

hushållsekonomi, konsumenträtt och reklampåverkan.

 Erfarenheterna från dessa satsningar visar på nya vägar att nå ungdomar med

information i konsumentfrågor samt betydelsen av att ungdomar aktivt deltar i

genomförandet av projekten. Erfarenheterna från projekten är överlag mycket

positiva. I regeringens skrivelse 1994/95:138 om Allmänna arvsfonden anges att

konsumentprojekt för ungdomar är ett av de områden som kommer att ges särskild

uppmärksamhet under det kommande året. Projekt där unga människor stimuleras att

hjälpa andra ungdomar till en bättre kunskap och medvetenhet inom konsument-

området bör därför prioriteras.

8 Den lokala verksamheten

Regeringens bedömning: Den lokala förankringen av

konsumentverksamheten är grundläggande för att

konsumentpolitiken skall bli framgångsrik. De

riktlinjer som statsmakterna har fastställt för

den lokala konsumentverksamheten bör ligga fast.

 Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar i huvudsak kommitténs upp-

fattning om den kommunala konsumentverksamheten.

 En rad remissinstanser har uttalat sig om kommitténs förslag om att såväl

organisationer som näringsliv i ökad utsträckning engagerar sig lokalt i

konsumentverksamheten. Gävle, Ånge, Sundsvalls och Motala kommuner ställer sig

tvivlande till förslaget.

 Allmänna reklamationsnämnden förklarar sig beredd att öka stödet till den

lokala verksamheten, men påpekar att en ökning måste ske på bekostnad av

nämndens egen tvistlösning, om inte särskilda resurser tillförs för ändamålet.

Sölvesborgs kommun anser att en integrering av konsumentverksamheten med

verksamheten vid de s.k. medborgarkontoren är ett bra sätt att utveckla den

lokala konsumentverksamheten.

 Några remissinstanser tar upp frågan om obligatorisk kommunal

konsumentverksamhet. Motala och Skellefteå kommuner anser att frågan bör

utredas. Piteå, Luleå och Malmö kommuner föreslår ekonomiskt stöd från staten

till kommunerna för prioriterade insatser på konsumentområdet.

 Skälen för regeringens bedömning: När den kommunala konsument-verksamheten

började införas för drygt 20 år sedan innebar det en betydelsefull förstärkning

av konsumentskyddet. Den lokala konsumentverksamheten har sedan dess spelat en

huvudroll i konsumentpolitiken. Det har varit en bred politisk uppslutning kring

behovet av att satsa på verksamheten. År 1975 preciserade statsmakterna

riktlinjerna för verksamhetens innehåll och organisation. I 1986 års

riksdagsbeslut om inriktningen av konsumentpolitiken bekräftades att den lokala

verksamheten måste prioriteras högt och vikten av att den byggdes ut ströks

under. I regeringens skrivelse år 1991 om den lokala konsumentverksamheten

(skr.1990/91:143) redovisades vissa åtgärder för att stödja utvecklingen av

verksamheten. Utgångspunkten för satsningen på den lokala konsumentverksamheten

är givetvis att det är på den lokala nivån som konsumenterna som individer kan

stödjas bäst. Den lokala förankringen av konsumentverksamheten är grundläggande

för att konsumentpolitiken skall bli framgångsrik.

 Regeringens bedömning är att de riktlinjer som statsmakterna har fastställt

för den lokala konsumentverksamheten ligger väl i linje med de nu föreslagna

målen för och inriktningen av den statliga konsumentpolitiken. De bör därför

ligga fast. Inom de ramar som detta ger bör staten som hittills stödja den

lokala verksamheten.

 Innan vi preciserar hur vi ser på behovet av åtgärder vill vi lämna en

redovisning av hur verksamheten har utvecklats.

Utvecklingen av den kommunala konsumentverksamheten

Den kommunala konsumentverksamheten har successivt byggts ut fram till år 1990.

Då bröts emellertid den positiva utvecklingen genom att flera kommuner beslutade

att lägga ner eller minska konsumentverksamheten. I dag satsar dock åter fler

kommuner på lokal verksamhet. En rad kommuner har efter det att verksamheten har

varit nedlagd under kortare eller längre tid återupptagit verksamheten. Den

nedåtgående trenden från början av 1990-talet har således brutits.

 Kommunal konsumentvägledning finns för närvarande i 235 av landets 288

kommuner. I dag avsätts ungefär 212 årsarbetskrafter för konsumentverksamhet i

kommunerna. Antalet årsarbetskrafter har ökat med 15 mellan år 1994 och 1995. De

flesta av landets kommuner har alltså någon form av konsumentverksamhet och en

eller flera anställda konsumentvägledare.

Diagram 3 Antal kommuner med konsumentverksamhet 1975-1995

Under år 1994 tog ca 222.000 enskilda konsumenter kontakt med

konsumentvägledarna i nya ärenden. Den kommunala konsumentverksamheten har också

delvis ändrat karaktär. Budgetrådgivning och skuldsanering ökar mest och allt

fler kommuner engagerar sig i just den verksamheten (ca 37 % av de totala

resurserna). Vikten av en kommunal verksamhet med inriktning på hushållens

ekonomiska problem har markerats ytterligare genom tillkomsten av

skuldsaneringslagen. Verksamheten har alltså fått en annan tyngdpunkt och

inneburit att andra insatser inom den kommunala konsumentverksamheten minskar i

omfattning.

 Allt mindre av konsumentvägledningens resurser satsas i dag på

förköpsrådgivning. 7 % av resurserna användes för rådgivning om enskilda

produkter år 1994. Orsaken är bland annat en medveten omläggning av

förköpsrådgivningen till självbetjäning i anslutning till konsumentkontoret, vid

bibliotek, och hos organisationer och konsumentombuden på arbetsplatserna.

 Det förebyggande/utåtriktade arbetet har delvis fått stå tillbaka för

satsningarna på budgetrådgivningen. Ca 13 % av de samlade resurserna år 1994

ägnades åt förebyggande insatser.

 Den kommunala konsumentverksamheten har fler uppgifter som har stor betydelse

för hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser. Att hjälpa konsumenterna

med stöd i avtalsfrågor och andra konsumenträttsliga ärenden och med att lösa

tvister efter köp är viktiga inslag i arbetet på det lokala planet.

Reklamationer och andra konsumenträttsliga frågor upptog ca 26 % av resurserna

år 1994. I några kommuner har det bildats lokala reklamationsråd som den lokala

handeln och den kommunala konsumentverksamheten medverkar i. Råden kan medla i

och föreslå lösningar på tvister mellan köpare och säljare men kan också ta upp

generella frågor som rör förhållandet mellan köpman och konsument.

Diagram 4 Fördelning av vägledarnas arbetstid i procent 1994

Vidare har den kommunala vägledningen en betydelsefull roll att spela gentemot

annan lokal konsumentverksamhet. Sedan mitten av 1980-talet har antalet

kommuner som bedriver samarbete med frivilliga och fackliga organisationer ökat.

I dag har 139 av kommunerna ett sådant samarbete, medan det för tio år sedan

endast var 100 kommuner. Antalet kommuner där det förekommer fackliga

konsumentombud har ökat från uppskattningvis ett 40-tal vid mitten av 1980-talet

till i dag 70 kommuner.

 De siffror om den kommunala konsumentverksamheten som vi har redovisat är

hämtade från Konsumentverkets statistik.

 Det finns många exempel på samarbete mellan frivilligorganisationer, fackliga

organisationer och det lokala näringslivet. Inom organisationer som LO, PRO och

Hem och Samhälle har man egna konsumentombud som samarbetar med den kommunala

konsumentverksamheten. Den kommunala konsumentverksamheten i Trollhättan har

t.ex. drivit ett framgångsrikt arbete med ekonomisk rådgivning tillsammans med

den lokala Metall-sektionen på SAAB-Scania. Samarbetet mellan PRO och den

kommunala verksamheten är aktivt på många ställen i landet och har huvudsakligen

handlat om prisövervakning och prisinformation.

 Även kontakterna med andra kommunala förvaltningar och konsumentvägledningen är

betydande. Mest frekvent är kontakterna med socialförvaltningen och miljö- och

hälsoskyddsförvaltningen.

Uppgifter för den kommunala konsumentverksamheten

Regeringens bedömning är, vilken också delas av flera remissinstanser, att

behovet av stöd till enskilda konsumenter ökar på det lokala planet. Samtidigt

är kommunernas resurser begränsade. Detta ställer stora krav på effektivi-

seringar och prioriteringar i verksamheten. Situationen är dock inte ny.

 I den skrivelse om den lokala konsumentverksamheten som den dåvarande

regeringen lade fram år 1991 betonades att den kommunala konsumentverksamheten

måste ha en viss bredd för att vara till nytta för konsumenterna. Exempel på

områden som det är önskvärt att man kan hantera lokalt är rådgivning,

tvistlösning, information, marknadsuppföljning, varu- och serviceförsörjning,

utbildning samt stöd till organisationer och näringsliv. Verksamheten har också

i stort sett utvecklats i denna riktning.

 Den tyngdpunktsförskjutning som skett mellan olika verksamheter visar också på

prioriteringar som stämmer väl överens med hur konsumentproblemen utvecklats.

Det är naturligt att den kommunala verksamheten hämtar vägledning från de

förslag till mål och inriktning som regeringen tidigare har redovisat.

 Vi vill betona att en aktiv konsumentverksamhet ofta kan innebära att

besparingar kan göras på andra områden t.ex. när det gäller kostnaden för

socialbidrag och således är en god affär för kommunerna. Flera studier visar

också att satsningar på den kommunala konsumentvägledningen är lönsam.

 För att konsumentverksamheten i kommunerna skall få den betydelse som erfordras

är det viktigt att verksamheten är politiskt förankrad i kommunerna. En sådan

förankring kan också bidra till att öka förståelsen för att verksamheten kan

innebära besparingar för kommunerna.

 Hushållsekonomisk rådgivning är särskilt viktigt för ekonomiskt utsatta

grupper. Tillkomsten av skuldsaneringslagen har stärkt konsumenternas ställning

gentemot kreditgivarna. Regeringen fäster stort avseende vid den möjlighet som

skapats genom lagen att hjälpa överskuldsatta hushåll. Konsumentverket kommer

fortlöpande att utvärdera hur lagen tillämpas och vilka effekter

budgetrådgivning och skuldsanering har för hushållen.

 Konsumentverket har utarbetat en metod för lokala matkostnadsundersökningar,

som kan användas i rådgivningen till enskilda hushåll. Avsikten är att belysa

hur valet av inköpsställe kan påverka matkostnaderna.

 Omfattningen av den kommunala konsumentverksamhetens insatser för att lösa

tvister mellan konsumenter och näringsidkare visar hur viktig uppgiften är. Det

förhållandet att ett stort antal tvister inte förs vidare från

konsumentvägledarna till Allmänna reklamationsnämnden visar att medlingen har

stor effekt.

 Varu- och serviceförsörjningsfrågorna är ett annat viktigt inslag i den

kommunala verksamheten. Analyser gjorda av Konsumentverket och Handelns

utredningsinstitut (HUI) visar att takten i nedläggningen av glesbygdsbutiker

ökar. Utvecklingen inom varuförsörjning och distribution har särskild betydelse

för människor som bor i glesbygd och för resurssvaga grupper, t.ex. äldre och

rörelsehindrade. Statens engagemang för glesbygdens utveckling har hittills i

första hand haft ett regionalpolitiskt motiv. Ett viktigt inslag är stödet till

kommersiell service i glesbygd, som beviljas av länsstyrelserna. Det är dock på

den lokala nivån som det slutliga avgörandet sker om en butik skall överleva.

Det finns flera exempel på att lokala utvecklingsgrupper har lyckats slå vakt om

varuförsörjningen i glesbygd - i vissa fall genom att ta över driften av

lanthandeln. Kommunerna påverkar förutsättningarna bl.a. via sin

varuförsörjningsplanering, genom stöd till varuhemsändning samt genom

bostadsplanering och kollektivtrafik. Konsumentverket har ett regeringsuppdrag

att inventera och genom pilotprojekt eller på annat sätt söka

samordningslösningar när det gäller lanthandelns distributionsproblem samt

utveckla och organisera utbildning för lanthandlare. Verket skall rapportera

uppnådda resultat till regeringen senast den 31 oktober 1996.

 Det förebyggande och utåtriktade arbetet kan vara ett sätt att få kontakt med

konsumenter som inte själva söker kontakt med konsumentvägledningen. Med sådana

satsningar kan man t.ex. nå invandrargrupper och ungdomar. Samverkan med

frivilliga eller fackliga organisationer kan bidra till att fler kan hjälpas.

 Att konsumenterna kan orientera sig på marknaden och ha vetskap både om vilka

erbjudanden som finns, deras kvalitet och pris är en av förutsättningarna för en

fungerande marknad. För konsumenterna är betydelsen av att hitta det "bästa"

alternativet ännu viktigare i en tid av knappa resurser. Förköpsrådgivningen är

därför alltjämt viktig.

 Den nya informationstekniken bör kunna användas för konsumentinformation såsom

beskrivs i avsnitt 4.4. En sådan utveckling skulle också kunna öka möjligheten

för konsumenterna att erhålla denna typ av information då antalet

informationsställen ökar. I detta sammanhang vill vi också peka på utvecklingen

mot att inrätta lokala medborgarkontor för att öka tillgängligheten och

förbättra servicen till medborgarna. Det är enligt vår mening önskvärt att

kommuner som överväger en sådan verksamhet samordnar den med den kommunala

konsumentverksamheten. Den tekniska utvecklingen kan sålunda på olika sätt

delvis avlasta den kommunala konsumentverksamheten.

 Det nya miljömålet och det nya hälsomålet kommer att öka kravet på samarbete

mellan olika förvaltningar. Det är därför glädjande att många kommuner har

utvecklade kontakter mellan den kommunala konsumentverksamheten och andra

kommunala förvaltningar.

Statens stöd

Staten stöder på olika sätt den lokala verksamheten. De kommuner som bedriver en

konsumentverksamhet får ett omfattande stöd från i första hand Konsumentverket

och Allmänna reklamationsnämnden. Det handlar om en omfattande materialservice,

rådgivning till vägledare, utbildning av vägledare och politiker samt stöd i

samband med uppbyggnad och utveckling av kommunal verksamhet. Det arbete som

Konsumentverket gör för att följa utvecklingen av den kommunala

konsumentverksamheten är också betydelsefullt och leder till kunskap bl.a. om

effekter som kan vara till nytta för fortsatta satsningar. Vi anser att detta är

en lämplig ordning också i framtiden. Elektronisk överföring av information

mellan konsumentmyndigheterna och kommunerna bör bli möjlig i framtiden. Detta

kan underlätta kommunikationen mellan myndigheterna och den lokala verksamheten.

 Vi vill också erinra om det ökade stöd som föreslås till frivilliga

organisationer i årets budgetproposition. Denna ökning bör också komma

organisationer som arbetar lokalt till godo. En utbyggnad av de frivilliga

organisationernas lokala arbete inom konsumentområdet bör kunna vara ett nytta

för den kommunala verksamheten.

Obligatorisk kommunal konsumentverksamhet?

Konsumentverksamheten är ett frivilligt åtagande av kommunerna.

 Några remissinstanser har tagit upp frågan om den inte bör vara obligatorisk.

Obligatorium har diskuterats tidigare då regering och riksdag behandlat det

kommunala engagemanget på konsumentområdet och då avvisats. När de nu gällande

riktlinjerna för konsumentpolitiken drogs upp anfördes som skäl mot ett

obligatorium bl.a. den allmänna strävan att den statliga styrningen av kom-

munernas verksamhet skall minska. Vidare framhölls att de lokala betingelserna

kan vara starkt skiftande och behovet i fråga om konsumentverksamhet därför kan

variera mellan olika kommuner. Slutligen framhölls att en framgångsrik

verksamhet förutsätter att kommunen själv är övertygad om värdet av den (prop.

1985/86:121 s. 53). Denna syn bekräftades år 1991 då riksdagen tog ställning

till regeringens skrivelse om den lokala konsumentverksamheten.

 Regeringen anser att dessa skäl mot ett obligatorium fortfarande är giltiga.

Kommunernas medverkan i konsumentpolitiken bör därför också i fortsättningen

bygga på frivillighet. Det innebär bland annat att kommunerna själva måste

avgöra var tyngdpunkten i verksamheten bör ligga. Det är inget mål i sig att

verksamheten skall vara enhetlig i hela landet. Den måste anpassas efter lokala

betingelser som kan vara starkt skiftande.

9 Det internationella samarbetet

Regeringens bedömning: Regeringen arbetar för att

hävda svenska intressen samt för ett ökat konsu-

mentinflytande och ett starkt konsumentskydd i EU.

Konsumentorganisationernas deltagande i olika EU-

organ förstärker Sveriges möjligheter att påverka

konsumentpolitiken i EU. En arbetsgrupp som skall

ta fram en svensk strategi för arbetet med

konsumentfrågor i EU har tillsatts. Arbetsgruppen

skall vidare bl.a. föreslå hur konsekvenserna för

konsumenterna av medlemskapet kan följas upp. Det

finns ett fortsatt stort behov och värde av

nordiskt konsumentsamarbete.

 Kommittén: Kommittén anser bl.a. att konsumentmyndigheten liksom hittills bör

delta i det europeiska standardiseringsarbetet och att även representanter för

frivilligorganisationerna bör ges formella och ekonomiska möjligheter att delta

samt att befintliga internationella kontaktnät mellan de europeiska tillsynsmyn-

digheterna bör vidareutvecklas för att marknadsbevakningen skall kunna fungera.

 Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan om det

internationella samarbetet ansluter sig i huvudsak till kommitténs bedömning.

Skälen för regeringens bedömning

EU

Som regeringen har redovisat tidigare (avsnitt 4.2) är det först på senare år

som EU på allvar börjat engagera sig i konsumentfrågor. Den svenska

konsumentpolitiken har en längre tradition och tar mer heltäckande till vara

konsumenternas intressen. Inom unionen saknas t.ex. motsvarigheter till den

svenska konsumentskyddslagstiftningen på viktiga områden, bl.a. konsumentköp,

konsumenttjänster och konsumentförsäkring. Detsamma gäller möjligheterna till

tvistlösning inom och utom domstol. Men också andra, icke-rättsliga, inslag

saknas i EU:s konsumentpolitik.

 De senaste årens utveckling på konsumentområdet inom unionen antyder dock att

konsumentfrågorna får ett allt större utrymme. Det franska ordförandeskapet har

utarbetat en promemoria med benämningen "Support for an active consumer policy"

(4050/95). I promemorian redogörs för vikten av att fortsätta arbetet med ett

antal direktiv (fjärrköp, prisinformation, jämförande reklam och

gränsöverskridande betalningar). Vidare framhålls att gemensamma regler inom

unionen kräver anpassning till nya tekniska innovationer som används vid

försäljning av varor och tjänster på den gemensamma marknaden. I promemorian

uppges vidare att det är viktigt ur miljösynpunkt att främja hållbara

konsumtionsmönster.

 Det franska ordförandeskapet vill vidare forsätta arbetet med s.k. grönböcker

om tvistlösning och garantier. Man vill vidare bl.a. överväga möjligheterna till

att kriminalisera överträdelser av konsumentskyddsregler och vill ha mer

administrativt samarbete i sådana frågor för att markera en ny fas i den inre

marknadens konsumentskyddsarbete.

 Det franska ordförandeskapet föreslår vidare inrättande av en "European

Ombudsman" i konsumentfrågor. Syftet skulle vara att stödja och uppmuntra

konsumentorganisationernas arbete och underlätta konsumentavdelningens arbete.

Man vill också inrätta ett nytt rådgivande organ på konsumentområdet där både

företrädare för konsumenter och näringsidkare skulle medverka.

 Sverige har som unionsmedlem ambitionen att verka för en starkare

konsumentpolitik. Det är regeringens avsikt att aktivt arbeta för att stärka

konsumenternas ställning och ge konsumentfrågorna inom EU en tydligare och

tyngre roll med ett ökat konsumentinflytande.

 När det gäller lagstiftningen på konsumentområdet finns en grundläggande

skillnad mellan regler som gäller produktsäkerhet och annan produktutformning å

ena sidan och sådana som gäller konsumenternas ekonomiska och rättsliga

intressen å den andra. Regler om produktsäkerhet har inte bara

konsumentskyddssyfte. Genom standard-iserade produktnormer m.m. främjas också

den fria rörligheten av varor. Det innebär att normerna skall tillämpas inom

hela gemenskapen och att nationella avvikelser i princip inte tillåts. På

livsmedelsområdet tillåts i allmänhet heller inte några nationella avvikelser.

 Det är annorlunda med de regler som handlar om konsumenternas ekonomiska och

rättsliga skydd, exempelvis om marknadsföring, hemförsäljning och

konsumentkrediter. De har i allmänhet s.k. minimikaraktär. Det innebär att varje

medlemsstat måste säkerställa att konsumenterna får åtnjuta minst det skydd som

anges i reglerna. Men det är inget som hindrar att en medlemsstat utsträcker

konsumentskyddet längre.

 En viktig utgångspunkt för oss när det gäller vårt arbete i EU med

konsumentfrågor är att verka för att de regler som sätts upp på gemenskapsnivå

lägger fast en lägsta nivå för konsumentskyddet. Det skall i största möjliga

utsträckning vara möjligt för de enskilda medlemsländerna att ha ett bättre

konsumentskydd. Detta ligger väl i linje med den s.k. subsidaritetsprincipen.Det

är av svenskt intresse att konsumentskyddsreglerna har minimikaraktär för att vi

skall kunna behålla våra nationella regler.

 Det finns flera viktiga konsumentfrågor på dagordningen inom EU. Regeringen

kommer att arbeta för en starkare och ambitiösare konsumentpolitik inom unionen

bl.a. vad gäller prisinformation, möjligheter till tvistlösning t.ex. genom

reklamationsnämnder av nordisk modell samt bättre konsumentskydd vid finansiella

tjänster och gränsöverskridande handel. Vi kommer även att arbeta för att

konsumentfrågorna får en starkare organisatorisk ställning i kommissionen genom

att frågorna handhas i ett eget generaldirektorat. I dag handläggs

konsumentfrågorna av en under kommissionen fristående enhet för konsumentpolitik

- Consumer Policy Service (CPS). Ett eget direktorat för de konsumentpolitiska

frågorna skulle inte bara ha ett starkt symbolvärde genom att höja konsument-

frågornas status utan också öppna möjligheten till påverkan på andra politik-

områden.

 Finansiella tjänster är sålunda ett av de områden som prioriteras i såväl

kommissionens senaste treårsprogram för konsumentfrågor som i det nordiska

samarbetet i form av ett förslag till handlingsplan för finansiella tjänster.

 I Sverige och i övriga Norden har under senare år ett flertal åtgärder redan

vidtagits inom detta område och en rad ytterligare reformer i syfte att stärka

konsumentskyddet kommer att föreslås. Det är därför angeläget att Sverige inom

ramen för det europeiska samarbetet värnar om att denna ambitionsnivå kan

upprätthållas nationellt. Det är vidare angeläget att Sverige tillsammans med

övriga nordiska medlemsländer verkar för att det inom EU antas minimidirektiv på

fler områden när det gäller finansiella tjänster. Detta är en väsentlig

förutsättning för konsumenternas förtroende för det tjänsteutbud som finns att

tillgå inom den inre marknaden, och därmed även för konkurrensen och marknadens

funktion.

 På livsmedelsområdet leder Sveriges medlemskap i EU bl.a. till att vi skall

samordna vår politik med EU:s jordbrukspolitik. För Sveriges del innebär det i

viss mån en återgång till den jordbrukspolitik som rådde före 1990 års

livsmedelspolitiska beslut. Detta beslut utgick ifrån att konsumenternas val

skall styra produktionen. Detta måste gälla alltjämt. Konsumenternas intressen

skall stå i centrum för livsmedelspolitiken. Detta innebär att de skall ges

reella möjligheter att välja den mat de vill ha på marknaden. Information om

ursprungsland, produktionssätt, djurskydd, användning av bekämpningsmedel och

tillsatser är viktiga faktorer för konsumenterna vid valet av livsmedel.

Överskådlig prismärkning och utförliga innehållsdeklarationer är berättigade

konsumentkrav. Särskilt med hänsyn till allergiker är det viktigt att

upprätthålla en hög standard när det gäller innehållsdeklarationerna.

 EU:s direktiv på detta område är för närvarande inte lika långtgående som de

krav vi ställer i Sverige. Det innebär att vi får upprätthålla vår högre

märkningsstandard på frivillig väg. För detta krävs en medveten konsumentpolitik

och en ökad konsumentupplysning på det livsmedelspolitiska området. Hur detta

skall uppnås är en viktig fråga för regeringen. Regeringen avser att presentera

förslag till åtgärder under våren 1995.

 Det ökade antalet varor och aktörer på den svenska marknaden som medlemskapet i

EU för med sig gör att behovet av livsmedelskontroll ökar. Vissa åtgärder bör

vidtas för att bättre ta tillvara konsumenternas intressen. Regeringen har

därför i budgetpropositionen föreslagit att ett anslag under

Jordbruksdepartementets huvudtitel på 30 miljoner kronor inrättas för konsument-

och marknadsföringsåtgärder inom livsmedelsområdet. Mottagare av medel från

detta anslag kan t.ex. vara konsumentorganisationer och branschorganisationer.

 Konsumentberedningen (Jo 1991:A, dir. 1990:84 och 1994:141) har bl.a. till

uppgift att utvärdera i ett konsumentperspektiv utvecklingen inom jordbruks- och

livsmedelssektorn som följer av Sveriges medlemskap i EU.

 Konsumentfrågor är ett vitt begrepp som knyter an till många olika områden och

verksamheter, t.ex. livsmedel, finansiella tjänster, standardisering, marknads-

och civilrätt, miljö och kommunikation. Frågornas komplexitet och mångfald gör

att de inte alltid är lätta att överblicka. Det finns ett behov av att närmare

analysera vilka områden som Sverige genom EU-medlemskapet skall rikta sina

insatser på och hur möjligheter till inflytande bäst kan tas till vara. En

arbetsgrupp har tillsatts inom Civildepartementet för att utarbeta en strategi

för Sveriges fortsatta arbete med konsumentfrågorna i EU.

 Vad EU-medlemskapet innebär för de svenska konsumenterna är en viktig fråga i

det konsumentpolitiska arbetet. Hur EU-medlemskapet inverkar på konsumenternas

ställlning i olika avseenden är en komplex fråga som är svår att besvara

entydigt. Arbetsgruppen skall också komma med förslag till hur medlemskapskonse-

kvenser för prisutveckling, produkters kvalitet, säkerhet m.m. skall kunna

följas.

 Regeringen anser det vara av stort värde att svenska konsumentintressen kan tas

tillvara inte enbart genom olika myndigheters försorg utan även genom ett direkt

inflytande i olika EU-organ från svenska organisationer som för fram

konsumentsynpunkter.

 Det direkta konsumentinflytandet genom konsumentorganisationer inom EU utövas

av ett särskilt konsumentråd - The Consumers'''' Consultative Council (CCC). EU:s

konsumentråd tillsätts av och är ett rådgivande organ till kommissionen. Rådets

uppgift är att följa konsumentfrågorna. Rådet konsulteras av kommissionen i alla

frågor som rör skyddet av konsumenternas intressen. EU:s konsumentråd består av

representanter för olika europeiska och nationella konsumentorganisationer. En

av dessa är Bureau Européen des Unions Consommateurs (BEUC) där bl.a Sveriges

Konsumentråd är medlem.

 Sveriges Konsumentråd finns sedan i januari också representerat i EU:s

Ekonomiska och sociala kommitté (ECOSOC). Där finns även bl.a. Kooperativa

Institutet och Handikappförbundens Samarbetsorganisation representerade.

 På konsumentområdet pågår ett omfattande europeiskt standard-iseringsarbete

bl.a. med att utarbeta Europastandarder för t.ex. möbler, leksaker,

fritidshjälmar, barnomsorgsprodukter och flytvästar. På standardiseringsområdet

finns ett flertal organ t.ex. CEN, CENELEC och ETSI i vilka näringsliv,

myndigheter (t.ex. Konsumentverket) och andra intressenter i de olika länderna

deltar. Konsumentverket har framgångsrikt fört ut svenska synpunkter i

standardiseringsarbetet. Enligt regeringens mening bör verket även i

fortsättningen spela en aktiv roll i detta sammanhang. På europeisk nivå har

vidare ett särskilt organ tillskapats för att driva konsumentintressen i

standardiseringsarbetet - Association de Normalisation Européenne pour les

Consommateurs (ANEC). Sveriges Konsumentråd representerar svenska

konsumentorganisationer i ANEC:s generalförsamling. Under ANEC finns en struktur

med tekniska arbetsgrupper där Konsumentverket deltar.

Norden, OECD m.m.

Det nordiska konsumentsamarbetet intensifierades under sjuttiotalet i samband

med att en särskild ämbetsmannakommitté för konsumentfrågor byggdes upp under

Nordiska Ministerrådet. De nordiska ländernas i stora delar gemensamma kultur,

språk och historia har lett till en likartad syn på konsumentpolitiken. I alla

de nordiska länderna finns ett starkt konsumentskydd med en likartad

konsumentlagstiftning och likartade institutionella strukturer med t.ex.

konsumentombudsmän och reklamationsnämnder.

 Det förhållandet att numera tre av de fem nordiska länderna tillhör EU har

redan präglat det nordiska konsumentsamarbetet. Det senaste nordiska

handlingsprogrammet från 1994 avviker från det föregående främst genom en

starkare satsning på frågor med en europeisk dimension. I enlighet med

handlingsprogrammet pågår i dag flera nordiska konsumentprojekt som härrör från

olika EU-initiativ, t.ex. införlivande av EG-direktiv.

 Den starka gemenskapen mellan de nordiska länderna och den framgång samarbetet

har rönt gör att det finns ett stort behov av och värde i att fortsätta det

nordiska konsumentsamarbetet. Det gäller inte minst i frågor som är gemensamma

och som härrör från olika EU-initiativ.

 Det är en viktig uppgift för alla aktörer på konsumentområdet att hävda

nordiska intressen och att bidra till ett bättre europeiskt konsumentskydd.

Svenska och andra nordiska erfarenheter är av stort värde i detta arbete.

Regeringens bedömning är således att det finns ett fortsatt stort behov och

värde av nordiskt samarbete på konsumentområdet.

 Internationaliseringen av konsumentpolitiken är emellertid inte begränsad till

Norden och EU-området. Inom ramen för såväl OECD som WTO strävar man mot en ökad

liberalisering av handeln. Den ökande gränsöverskridande handeln för exempelvis

med sig ett växande behov av information och tvistlösningsmöjligheter. Sverige

deltar sedan länge aktivt i OECD:s konsumentkommittés arbete bl.a. på

produktsäkerhetsområdet.

 Vi vill slutligen i detta sammanhang nämna organisationen Consumers

International (CI, f.d. IOCU), som är en oberoende internationell

konsumentorganisation med ca 200 medlemsorganisationer. CI:s mål är bl.a. att

verka för konsumenternas intressen på internationell nivå. Sveriges Konsumentråd

och Konsumentverket medverkar i CI:s arbete.

10 Konsumenterna och miljön

Regeringens bedömning: En åtgärdsinriktad hand-

lingsplan för hur miljömålet i konsumentpolitiken

skall kunna uppnås bör utarbetas. Det främsta

syftet med den är att underlätta för konsumenten

att bedöma de miljömässiga konsekvenserna av sitt

levnadssätt och sin konsumtion samt att också göra

det möjligt för konsumenterna att leva på ett sätt

som minskar belastningen på miljön. Regeringen har

beslutat att tillkalla en särskild utredare med

uppgift att ta fram en sådan handlingsplan.

 Kommitten: Konsumentmyndigheten bör ge ökad prioritet åt miljöfrågorna i

konsumentinformationen. Konsumentmyndigheten bör också medverka till att

informationen om energisnåla hushållsapparater förbättras samt intensifiera sin

verksamhet i syfte att minska elförbrukningen i hushållen. Insatserna för

miljömärkning bör intensifieras och uppmuntras. Konsumentmyndigheten bör ge hög

prioritet åt bedömning av miljöargument i marknadsföringen.

 Remissinstanserna: En rad remissinstanser behandlar miljöfrågorna. Några

instanser stödjer kommitténs förslag. En del instanser menar att dessa inte är

tillräckliga (Konsument-Forum, Jordens vänner). Konsumentverket framhåller

vikten av att konsumenterna får information om produkter och system på ett

samlat sätt och menar att detta i sig är ett starkt motiv för att ge verket ett

uttalat ansvar för miljön. Jordens vänner anser att det inte räcker med att

främja konsumtion av mindre miljöskadliga varor, utan målet måste vara att

minska miljöbelastningen av konsumtionen. Konsument-Forum för ett liknande

resonemang och menar att konsumtionen är orsaken till miljöproblemen.

Naturvårdsverket instämmer i kommitténs bedömning att samarbetet mellan Konsu-

mentverket och Naturvårdsverket bör öka framöver. Dessutom anser verket att det

är ytterst angeläget för miljöarbetet att samhällets möjligheter att sprida

information om konsumtions- och livsstilsfrågor prioriteras.

Skälen för regeringens bedömning

Det lokala miljöarbetet

Regeringens förslag till miljömål för konsumentpolitiken ligger helt i linje

med FN:s handlingsprogram Agenda 21 som innehåller miljömål med ambitionen att

uppnå långsiktigt hållbara produktions- och konsumtionsmönster i ett globalt

perspektiv.

 I Agenda 21 understryks vikten av lokalt engagemang och att det lokala

miljöarbetet utgör grunden för en hållbar utveckling. Konsumenternas

medvetenhet om sambandet mellan konsumtion och miljö har stadigt ökat och

människor är i dag villiga att ta ett större ansvar för miljön. Regeringen anser

därför att konsumenterna måste ges större möjligheter att spela en aktivare roll

för att miljöproblemen skall kunna lösas.

 Hittills har över 200 kommuner tagit ett formellt belut om att följa FN:s

rekommendation att innan år 1996 ha inlett en dialog om en långsiktig

handlingsplan, en lokal Agenda 21. Målet är att i dialog med kommuninvånarna

skapa en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling.

 Utgångspunkten är att lokal kunskap och idérikedom skall användas för att finna

metoder för att nå målet. Enskilda människor, intresseorganisationer,

folkrörelser och företag skall kunna delta aktivt i arbetet med lokala Agenda

21. Många kommuner har anställt en projektledare eller samordnare för Agenda

21-arbetet. Vidare utbildas kommunens tjänstemän och politiker för att på bästa

sätt kunna integrera miljöfrågorna i det ordinarie arbetet. Länsstyrelserna har

getts i uppdrag att stödja kommunernas arbete med lokala Agenda 21.

 Många kommuner underlättar en miljöanpassad livsstil genom att arbeta aktivt

för att konsumenter skall ges ökade möjligheter att välja miljöanapssade

alternativ. Det pågår projekt kring bl.a. lokal produktion av ekologiska

livsmedel, miljöanpassad offentlig upphandling, kompostering m.m.

 En viktig utgångspunkt för detta arbete är att lokala marknader minskar behovet

av transporter och gynnar lokal cirkulation av näringsämnen. I vissa kommuner

har man kartlagt ekologiska odlare i trakten och kopplat dem till olika

konsumentgrupper. Man vänder sig speciellt till storkök och daghem. Även

miljöanpassad offentlig upphandling av varor och tjänster är, med tanke på de

stora mängder och belopp det handlar om, ett viktigt instrument för att skynda

på utvecklingen av nya produkter samt fasa ut användningen av miljöskadliga

ämnen. På flera håll i landet har olika handlare gått ut med gemensamma annonser

för miljömärkta varor. Handlarna är även involverade i s.k. ekometerprojekt där

man tävlar om vem som säljer mest miljömärkta produkter.

 Utvecklingen i kommunerna när det gäller miljömedvetna konsumtionsmönster kan

också väntas leda till ett ökat engagemang i miljöfrågor för den kommunala

konsumentverksamheten.

Källsortering

Allt som konstrueras, byggs och produceras blir på kortare eller längre sikt

avfall. Alla material bryts ned, men i olika takt och med varierande effekt på

miljön. I Sverige uppkommer totalt ca 55 miljoner ton restprodukter och

avfall årligen.

 Riksdagen fattade år 1990 beslut om att allt avfall som lämnas till slutbe-

handling fr.o.m. 1994 skall sorteras i kategorier som möjliggör lämplig

hantering och att förbränning och deponering av osorterat avfall i allt

väsentligt skall ha upphört vid utgången av år 1993. Vidare beslutades att

kommunerna skall ansvara för en heltäckande avfallshantering. Många kommuner har

byggt återvinningsstationer.

 Hushållen bör därför upplysas om vikten av att utnyttja befintliga system för

källsortering. Genom att hushållen "vid källan" effektivt sorterar sitt avfall

kan resursanvändningen och miljöbelastningen minska. Hantering av avfall

omfattar åtgärder såväl före som efter köp. Ett problem i sammanhanget är hur

konsumenterna skall klara källsorteringen praktiskt.

 Det är en angelägenhet för både central och lokal konsumentverksamhet att

informera och svara på frågor om styrningen av avfallsströmmarna. Det handlar

också om att åstadkomma system som ger realistiska möjligheter för konsumenterna

att sortera sitt avfall.

Marknadsföring och miljömärkning

Allmän information om miljöfrågor bidrar till att öka medvetenheten om sambandet

mellan miljö och konsumtion. Information och utbildning där miljödimensionen

förs in efterfrågas allt mer av allmänheten och av vidareinformatörer på

bibliotek, i skolor, organisationer och kommunens förvaltningar. I många

kommuner finns det s.k. miljöinformatörer vars uppgift är att informera

konsumenter om miljöanpassade alternativ. Den viktigaste miljöinformationen till

konsumenterna gäller framför allt energiåtgång, kemikalieanvändning,

livsstilsfrågor och risker med avfall.

 Men allmän information är inte tillräcklig. Det behövs också information om

varors miljöskadlighet för att konsumenterna skall välja de alternativ som är

skonsammast för miljön. Här kan konsumenternas mer kortsiktiga ekonomiska

intressen komma att stå i motsats till de mer långsiktiga miljöintressena.

Miljöanpassade produkter kan t.ex. vara dyrare i inköp än icke miljömärkta

motsvarigheter.

 Ett ökat miljömedvetande hos konsumenterna ökar behovet av saklig information.

För att konsumenterna skall känna sig trygga i sina varuval och kunna åstadkomma

en reell förändring av sitt beteende med hänsyn till miljön, är det av avgörande

betydelse att informationen om varors miljöpåverkan är seriös och väl

underbyggd.

 Miljömärkningen är numera väl etablerad. År 1989 infördes det nordiska

miljömärkningssystemet med en svan som symbol. Avsikten är att de nordiska

konsumentministrarna till sommaren skall besluta om vissa förändringar som

ytterligare kommer att stärka den nordiska miljömärkningen. EU:s

miljömärkningsordning inrättades år 1992 med en stiliserad blomma som märke. Vid

sidan av de officella märkningarna finns bl.a. Naturskyddsföreningens Bra

miljöval, KRAV-märkning av livsmedel samt ett antal företagsmärkningar.

 Det förekommer således flera olika miljösymboler på marknaden, som i varierande

grad beaktar produkternas funktion och effekter på miljön. Regeringen anser att

en vederhäftig miljömärkning är ett viktigt hjälpmedel för den enskilde

konsumenten när det gäller val av produkter. Konsumenternas och företagens

intresse av att köpa miljöanpassade varor bör tillmätas stor betydelse av

producenter, importörer och distributörer. Förutsatt att miljösymbolerna

åtnjuter konsumenternas förtroende kan miljömärkningssystemen utgöra ett viktigt

bidrag till utvecklingen mot ett kretsloppsanpassat samhälle.

 Miljöargument används numera allt oftare i marknadsföringen av produkter. Det

kan vara positivt både för företagen och konsumenterna. Men ibland används

vilseledande miljöargument. Konsumentombuds-männen i de nordiska länderna har

därför nyligen utarbetat kriterier för bedömning av miljöargument i

marknadsföringen i enlighet med marknadsföringslagstiftningen.

 För att marknaden skall fungera effektivt är det viktigt att konsumenterna lätt

kan få en korrekt uppfattning om vad företagens miljöinformation och

miljösymbolerna står för. Efter hand som miljöargumenten och antalet

miljösymboler ökar finns det en risk för att konsumenterna får allt svårare att

överblicka marknaden. Utvecklingen måste därför följas fortlöpande och vägar

prövas för att få till stånd en förbättrad information på området.

 Näringsidkarna måste ta sitt ansvar och ge saklig information om varors och

tjänsters påverkan på miljön. Ambitionen måste vara att miljöargumentationen i

marknadsföringen ligger på en etiskt hög nivå. Men det finns problem att få fram

djupgående kunskaper om varors miljöpåverkan, om kortsiktiga och långsiktiga

miljö- och hälsoeffekter, nedbrytbarhet m.m. Det finns även tendenser i

samhället som innebär att informationen splittras upp när det gäller frågor om

pris, kvalitet, säkerhet, energi och miljö. Konsumenterna får inte informationen

om produkter och system på ett samlat sätt.

Styrmedel för en miljöanpassad produktion och konsumtion

Det är svårt för enskilda konsumenter att själva bedöma de miljömässiga

konsekvenserna av sin konsumtion. Det kan också vara svårt för staten att göra

långtidsbedömningar när det gäller miljön. Men där miljökonsekvenserna är

utredda och belagda kan ekonomiska styrmedel och lagar vara verksamma medel för

att påverka utvecklingen.

 Det finns en rad olika styrmedel som kan påverka produktion och konsumtion i en

miljöanpassad riktning. I Sverige har särskilda styrmedel för miljöområdet

införts som har visat sig kunna påverka utvecklingen mot en mer hållbar

konsumtion. Samspelet mellan olika styrmedel är viktigt. Exempelvis kan

miljömärkning, i kombination med konsumentupplysning , ekonomiska styrmedel och

individuell prövning av industriutsläpp bidra till snabbare förbättringar. Den

snabba introduktionen av klorfritt papper är ett exempel där flera olika

faktorer samverkade.

 Som tidigare nämnts (avsnitt 4.5) har regeringen möjlighet att besluta om

producentansvar för olika varugrupper. Regeringen kan ålägga producenterna att

ta såväl fysiskt som ekonomiskt ansvar för sina varor när de har tjänat ut samt

ställa upp mål för t.ex. återanvändning och återvinning som produkterna skall

uppfylla. Det är emellertid viktigt att producenterna också tar sitt miljöansvar

och arbetar seriöst och målinriktat för att miljöanpassa produkterna.

 Den av regeringen tillsatta Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) har till uppgift

att bl.a. föreslå en strategi för en kretsloppsanpassad varuproduktion.

Delegationen skall också successivt ange de varuområden inom vilka arbetet med

en kretsloppsanpassning bör prioriteras med hänsyn till hälsa, miljö,

resurshushållning och tillväxt och där särskilda åtgärder bör vidtas t.ex.

fastläggande av producentansvar eller införande av andra styrmedel.

 Det är nödvändigt att arbetet drivs vidare för att så långt som möjligt

begränsa spridningen av skadliga ämnen som medför risker för miljön. För vissa

ämnen t.ex. kadmium, asbest, kvicksilver och klorerade organiska lösningsmedel

finns förbud inom utpekade användningsområden. Avvecklingsplaner har fastställts

för ett antal kemikalier. Genom Kemikalieinspektionens arbete med systematisk

riskbegränsning kommer ytterligare 25-50 ämnen troligtvis att pekas ut för

avveckling eller begränsning under de närmaste åren.

 De ekonomiska styrmedel som har använts hittills i Sverige har varit utformade

som produktavgifter även när de haft som syfte att minska utsläppen av

förorenande ämnen som svavel och koldioxid. Vissa av de avgifter som finns i dag

har en direkt koppling till insamling av uttjänta produkter och återvinning,

t.ex. bilskrotningspremien och panten på aluminiumburken. Erfarenheterna av

ekonomiska styrmedel är goda och det kan finnas anledning att överväga om

ytterligare områden lämpar sig för denna typ av styrning.

 I riksdagens beslut om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling anges att

avfallsbeskattning bör övervägas i syfte att påskynda utvecklingen mot

källsortering, återanvändning och återvinning. En utredning har nyligen

presenterat ett sådant förslag (SOU 1994:114). Regeringen avser att under

våren 1995 tillkalla en utredare för att utarbeta ett förslag om skatt på

osorterat avfall.

 I rapporten "Kretslopp - ett hopp" (1994:3) framhåller Kretsloppsdelegationen

att ett sätt att påskynda utvecklingen mot ökad återvinning vore att införa

råvaruskatter. Delegationen påpekar att om man vill undvika höjningar av det

totala skattetrycket kan en motsvarande sänkning av beskattningen på arbete ske.

Delegationen menar vidare att vi i dag har ett skattesystem som stimulerar till

att effektivisera eller minska användningen av arbetskraft, snarare än att

minska användningen av råvaror.

 Regeringen har beslutat att tillsätta en utredning om förutsättningar för en

ökad miljörelatering av skattesystemet (dir. 1994:11). Utredningen skall

analysera förutsättningarna för och belysa problemen med ytterligare

miljöanpassning av skattesystemet. I detta ingår möjligheten att höja intäkterna

från miljörelaterade skatter och sänka dem på andra skatter t.ex. skatter på

arbete (s.k. skatteväxling) för att på så sätt eventuellt förbättra

förutsättningarna för tillväxt och sysselsättning.

Konsumentverkets bevakning av miljöfrågor

Miljöfrågorna är i dag en integrerad del av Konsumentverkets löpande arbete inom

en rad arbetsområden. Det gäller områden som energiförbrukning, sopsortering,

marknadsföring och miljömärkning.

 En viktig uppgift för Konsumentverket är att medverka till att information om

produkters miljöpåverkan är saklig, begriplig och tillräcklig. Verket tar bl.a.

fram läromedel, skrifter och videofilmer samt förmedlar tillsammans med den

kommunala konsumentverksamheten kunskap till hushållen via olika kanaler för

att ge den enskilde konsumenten förutsättningar att fatta välgrundade beslut.

Exempelvis beskriver verket i en rapport hur konsumentvägledarna i ett hundratal

kommuner arbetar med miljöfrågor.

 Regeringens förslag till mål för konsumentpolitiken innebär att miljöfrågorna

kommer ännu mer i fokus. Detta kommer också att påverka Konsumentverkets arbete.

Vi ser det som angeläget att Konsumentverket, i samarbete med Naturvårdsverket,

skapar ökat utrymme för information och utbildning när det gäller källsortering.

Vi anser vidare att det är angeläget att Konsumentverket ger hög prioritet åt

bedömningen av miljöargument i marknadsföringen.

 Ett problem som tidigare har beskrivits är att konsumenterna möts av en

splittrad information om varor och tjänster när det gäller exempelvis pris,

kvalitet, säkerhet, energiförbrukning och miljöegenskaper. Enligt regeringens

mening bör Konsumentverket få ett mer uttalat ansvar för en sammanhållen

miljöinformation till konsumenterna. Detta kräver en nära samverkan med andra

ansvariga myndigheter och med konsumentorganisationer och miljöorganisationer.

En sådan samverkan kan underlättas genom den utveckling som pågår med s.k.

publika terminaler såsom redovisats i avsnitt 4.4.

 Även andra myndigheter arbetar med frågor om konsumenterna och miljön.

Naturvårdsverket riktar inte sin information direkt till konsumenterna i en

köpsituation, utan har en pådrivande roll för att förverkliga de av riksdagen

fastställda miljömålen. Kemikalieinspektionen arbetar huvudsakligen mot

producenter och leverantörer. Listor på ämnen och substanser som är hälso- eller

miljöfarliga och som skall undvikas eller förbjudas arbetas fram.

 Men det räcker inte med att kommuner och myndigheter tar ett ansvar för att

målen i Riodeklarationen skall förverkligas. Företagen har också ett ansvar för

sina produkter. Även frivilliga organisationer, folkbildningsförbunden, fackliga

organisationer och olika nätverk tar ett stort ansvar för att driva dessa frågor

på den lokala nivån. Det gäller t.ex. Svenska Naturskyddsföreningen, som sedan

flera år driver projektet "Handla miljövänligt", och Fältbiologerna som har

aktioner mot onödiga förpackningar, direktreklam m.m.

Handlingsplan för att uppnå miljömålet i konsumentpolitiken

För att uppnå det konsumentpolitiska miljömålet krävs ett målmedvetet och

planmässigt arbete där de olika aktörerna strävar åt samma håll. Det är därför

angeläget att man för ändamålet och så snart som möjligt upprättar en

åtgärdsinriktad handlingsplan. Regeringen har därför den 23 mars 1995 beslutat

tillkalla en särskild utredare med uppgift att ta fram ett förslag till en sådan

handlingsplan.

 En förutsättning för att kunna ta fram en handlingsplan på området är att man

belyser och analyserar de olika problem och hinder som kan finnas för att

utveckla konsumtionsmönster som ger en minimal påverkan på miljön. Detsamma

gäller effektiviteten i olika styrmedel som kan förmå konsumenterna att agera

miljövänligt.

 Handlingsplanen bör innehålla förslag till åtgärder som effektivt kan bidra

till att uppnå det konsumentpolitiska miljömålet.

 Viktigt i sammanhanget är frågor om hur man kan öka konsumenternas kunskaper

och påverka deras attityder i riktning mot ett mer miljömedvetet handlande. I

det sammanhanget är också trovärdigheten i de olika miljömärkningssystemen av

stort intresse. Av stor betydelse är också frågor som tar sikte på att undanröja

den konflikt som kan ligga mellan konsumenternas kortsiktiga ekonomiska

intressen och det mera långsiktiga miljöintresset.

 De konsumtionsmönster som utvecklas är inte bara beroende av konsumenternas

attityder och handlande. De är också i hög grad beroende av företagen som

producerar och distribuerar varor och tjänster. Handlingsplanen bör därför också

innefatta åtgärder som stimulerar företagen att få fram miljövänliga produkter

samt vilken roll konsumentmyndigheterna bör ha i detta avseende.

 Som förut har redovisats möts konsumenterna av en splittrad information om

varor och tjänster. Konsumentverket bör därför få ett mer uttalat ansvar för en

sammanhållen miljöinformation till konsumenterna. Handlingsplanen bör innehålla

förslag om den roll som Konsumentverket kan ha i sammanhanget. Viktigt är också

samarbetet mellan myndigheter, kommuner och enskilda organisationer.

 Handlingsplanen bör också innehålla förslag till de åtgärder som bör

prioriteras, liksom förslag till hur arbetet praktiskt skall bedrivas. Som

regeringen nyss har sagt bör arbetet med en åtgärdsinriktad handlingsplan komma

igång så snart som möjligt och en rapport med förslag till en sådan

handlingsplan lämnas till regeringen under våren 1996.

11 Brukarkrav vid avreglering m.m.

Regeringens bedömning: Avregleringen och den ökade

konkurrens som offentlig verksamhet utsätts för

leder till konsekvenser av olika slag för

brukarna. De problem som dessa förändringar ger

brukarna av offentliga tjänster bör analyseras och

behovet av brukarskydd preciseras.

 Kommitten: Kommittén föreslår att klagomålsproceduren utformas för att

tillgodose konsumenternas behov. Den menar att konsumenterna måste veta att det

finns möjligheter att klaga och till vem klagomålen skall ställas. Kommittén

föreslår vidare att konsumentmyndigheten skall bevaka kommunala och andra

offentliga tjänster. Den anser att information och utbildning om

konsumentförhållanden inom avreglerade områden bör ökas. Kommittén föreslår att

kommunerna skall följa upp och utvärdera konsumentproblem inom de delar av den

offentliga sektorn som avregleras. Konsumentmyndigheten bör enligt kommittén ge

centralt stöd till den lokala konsumentverksamheten och sprida information om

erfarenheter från olika kommuner i landet.

 Remissinstanserna: Flera remissinstanser betonar att avregleringarna ställer

större krav på offentliga insatser för att stärka konsumenternas ställning.

Några remissinstanser menar att kommittén inte har belyst frågan om vilka

konsekvenser en avreglering av offentlig verksamhet får för konsumenterna och

vem som skall bevaka följderna av dessa avregleringar och privatiseringar. Några

remissinstanser ifrågasätter om det är konsumentmyndigheten som skall svara för

informationen till konsumenterna om pris- och marknadsförhållanden.

Skälen för regeringens bedömning

Förändringar av den offentliga verksamheten

Under det senaste årtiondet har den offentliga och offentligt reglerade

tjänsteproduktionen förändrats avsevärt genom avreglering och ökat inslag av

konkurrens i verksamheten. Områden som svarar för en avsevärd del av utgifterna

för den privata konsumtionen har avreglerats. Som exempel på avregleringar kan

nämnas tele, ljudradio, television, post, taxi och flyg. Verksamheten vid vissa

statliga myndigheter har bolagiserats och i vissa fall privatiserats.

 På det kommunala området har tjänsteproduktionen under senare år även skett i

andra former än den traditionella förvaltningsformen. Det gäller t.ex.

entreprenader, beställar-utförarmodeller, resultatenheter samt kooperativa och

idella lösningar. I mindre utsträckning har rena privatiseringar skett. Syftet

med åtgärderna har främst varit att pressa kostnaderna men även att få ett mer

varierat utbud av tjänster.

 De snabba förändringarna av den offentliga verksamheten har gett upphov till en

diskussion om konsekvenserna för brukarna. Inom ramen för det nordiska

samarbetet på konsumentområdet har flera projekt och seminarier genomförts i

syfte att precisera vilka problem som brukarna möter vid avreglering samt vid

konsumtion av offentligt producerade tjänster.

 Flera remissinstanser, t.ex. Konsumentverket och Sveriges konsumentråd,

markerar att konsekvenserna för brukarna av avreglering och ökad

konkurrensutsättning av den offentliga verksamheten måste analyseras

ytterligare. De menar att åtgärder behöver vidtas för att stärka brukarnas

ställning på grund av de förändringar som har inträffat.

 Frågan om brukarnas ställning till följd av de förändringar som har skett i

offentlig verksamhet har behandlats av riksdagen år 1994. Riksdagen utgick då

ifrån att överväganden skulle ske inom ramen för den konsumentpolitiska översyn

som då pågick. Frågan har åter tagits upp i en motion till det pågående

riksmötet.

 I samband med behandlingen av propositionen 1993/94:188 Lokal demokrati

uttalade riksdagen (1993/94:KU40) att en samlad uppföljning och utvärdering

borde göras av de reformer och omfattande förändringar som har genomförts inom

den kommunala verksamheten. Regeringen har därför beslutat att tillsätta en

parlamentarisk kommitté för en sådan uppföljning (dir. 1994:151).

 Kommittén skall utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker

medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet.

Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt frågor som rör insyn i och kontroll av

kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad. Arbetet skall vara slutfört

senast den 1 juli 1996.

 Regeringen anser att utgångspunkten måste vara att brukarnas intressen när det

gäller offentliga tjänster tas till vara av den politiska styrningen och

kontrollen. De politiskt valda organen har det övergripande ansvaret för

verksamheten. Det gäller i synnerhet på det kommunala området. Men på en

avreglerad och konkurrensutsatt marknad blir de politiska organens och de

förtroendevaldas roll oklarare. Den politiska styrningen och kontrollen kan

behöva kompletteras med vissa åtgärder som på det praktiska planet hjälper

brukarna i olika avseenden. Det är därför viktigt att uppmärksamhet och analys

ägnas åt frågor som har relevans för medborgarna som brukare av offentliga

tjänster.

Behovet av en analys

Avregleringarna och den ökade konkurrensen innebär att brukarna hamnar i en ny

situation jämfört med tidigare. Förändringarna i den offentliga sektorn medför

att brukarna ofta konfronteras med samma typ av frågor och problem som de gör

som konsumenter på den privata marknaden.

 Konkurrensverket har efter förslag från verkets råd för konkurrensfrågor gett

stöd till flera forskningsprojekt för att öka kunskapen om avregleringarnas

effekter. Studier av avregleringarnas effekter görs även av Statskontoret. Dessa

studier ger ett visst underlag för att belysa brukarnas nya situation och för

att bedöma behovet av åtgärder. När det gäller det kommunala området är vidare

arbetet i den nyss nämnda parlamentariska kommittén betydelsefullt.

 Det kan dock behöva övervägas om kompletterande studier bör göras i olika

avseenden. Det kan bl.a. gälla följande frågor.

 När offentligrättsliga organ bedriver sådan verksamhet som innebär att de i den

verksamheten är att betrakta som näringsidkare gäller såväl den civilrättsliga

som den marknadsrättsliga lagstiftingen. Detta gäller dock bara till viss del

samtidigt som det i många situtationer kan vara oklart i vad mån ett statligt

eller kommunalt organ uppträder som näringsidkare.I vissa fall är stat eller

kommun en av flera producenter av tjänster, i andra fall är de beställare av

tjänster på en fri marknad. I båda fallen har staten eller kommunen ansvar för

att vissa krav på tjänsterna uppfylls. Det kan finnas en risk att

producentintresset i dessa fall blir mer uttalat och kan kollidera helt eller

delvis med brukarnas intressen. Att den offentliga aktören ibland är ensam

producent av en tjänst kan föra med sig andra problem.

 För att konsumenterna skall kunna dra fördel av ökad valfrihet krävs också att

de kan bilda sig en uppfattning om pris och kvalitet på de tjänster som erbjuds.

Informationen om serviceutbudet måste vara lättillgänglig. Brukarna måste ha

information och kunskaper så att de kan jämföra olika alternativ och avgöra om

de har fått den kvalitet på tjänsten som de har valt eller har rätt till.

Brukarna måste också ges kanaler för att föra fram synpunkter på tjänsterna samt

få rättelse snabbt, enkelt och billigt om de har blivit felaktigt behandlade.

 Regeringen anser att en analys kan behövas av de problem som nu har berörts

och att behovet av brukarskydd kan behöva preciseras. Formerna för detta bör

dock övervägas närmare.

12 Forskning

Regeringens bedömning: Forskning är ett viktigt

medel för att få ny kunskap om konsumenternas för-

hållanden och hur dessa kan förbättras. Den

konsumentpolitiska forskningen vid universitet och

högskolor måste förstärkas. Ett konsumentpolitiskt

forskningsprogram behöver utarbetas. Regeringen

har beslutat att tillkalla en särskild utredare

med uppgift att ta fram ett förslag till ett

sådant forskningsprogram.

 Kommitten: Kommittén föreslår att den konsumentpolitiska forskningen förstärks

inom universitet och högskolor. En särskild satsning bör göras på konsumenträtt

och hushållsekonomi. Ett konsumentpolitiskt forskprogram bör utarbetas.

 Remissinstanserna: De instanser som har yttrat sig i frågan är i grunden

positiva till kommitténs förslag och de prioriteringar som kommittén har gjort.

 Skälen för regeringens bedömning: Konsumentpolitiken är en del av

välfärdspolitiken, vilket ger en stor bredd även åt forskningen inom

konsumentområdet. Det innebär att forskningen innefattar flera discipliner med

skilda teoretiska och metodologiska ansatser. Dessa förhållanden har medfört

vissa problem för forskningen på området. Mångfalden i sig är en kvalitet men

gör också att forskningsområdet är svårgripbart, oöverskådligt och svårt att

hantera från kvalitetssynpunkt. Konsumentforskningen har därför haft svårt att

etablera sig inom traditionella forskardiscipliner och att få sin finansiering

via ordinarie forskningsanslag.

 Försök har gjorts att förankra konsumentforskningen inom universitet och

högskolor. Under 1970-talet inrättades ett antal tjänster för

konsumentforskning. Flera av dessa tjänster har dock omvandlats och fått en

inriktning mot andra forskningsområden. Bäst har forskningen lyckats etablera

sig inom det konsumenttekniska området.

 Konsumentverket har till uppgift att stödja och ta initiativ till konsument-

inriktad forskning. För detta har verket under tid haft anslag för att stödja

forskningen på konsumentområdet. Det togs bort i slutet av 1970-talet men

återinfördes 1982 och uppgick då till 1 miljon kronor. I 1990 års

forskningspolitiska beslut (prop. 1989/90:90, bet. 1989/90:LU22, rskr.

1989/90:331) höjde riksdagen anslaget till 2 miljoner kronor.

 I 1993 års forskningspolitiska beslut (prop. 1992/93:170, bet. 1992/93:LU48,

rskr. 1992/93:392) betonades vikten av att forskningen på det konsumentpolitiska

området utvecklas. I propositionen pekades ett antal angelägna forskningsområden

ut. Detta motiverade enligt propositionen att Konsumentverket skulle ha ett

särskilt forskningsanslag för att kunna ge stöd till värdefulla projekt.

Härigenom gavs verket också möjlighet att etablera och vidmakthålla kontakter

med forskarvärlden.

 I avvaktan på resultatet av den konsumentpolitiska översyn som då hade inletts

genom Konsumentpolitiska kommittén föreslog regeringen att anslaget till

konsumentforskning tills vidare skulle vara oförändrat, dvs. 2,1 miljoner

kronor. Riksdagen antog regeringens förslag och har även beslutat om motsvarande

belopp för budgetåret 1994/95.

 Regeringen anser att den konsumentpolitiska forskningen vid universitet och

högskolor måste förstärkas. Forskning är ett betydelsefullt instrument för en

resultatinriktad konsumentpolitik. Genom forskningsinsatser kan olika problem

för konsumenterna kartläggas och orsaker analyseras. Forskningen kan bidra till

att man skapar lösningar på olika problem. Forskningen ger sålunda ökad kunskap

om konsumenternas förhållanden och hur dessa kan förbättras.

 Regeringen har därför den 23 mars 1995 beslutat att tillkalla en särskild

utredare för att kartlägga den konsumentforskning som har bedrivits hittills,

liksom den som pågår på olika håll. Utredaren skall på grundval av detta

underlag ta fram ett förslag till forskningsprogram inför den kommande

forskningspolitiska propositionen. Arbetet skall ske i nära samarbete med

ansvariga myndigheter, experter och forskare. I det sammanhanget kommer det

arbete som pågår under Nordiska Ministerrådet med utformningen av ett nordiskt

konsumentpolitiskt forskningsprogram att beaktas.

 Förslaget skall lämnas till regeringen senast den 31 december 1995. Regeringen

avser att återkomma till riksdagen när det gäller forskning på konsumentområdet

i den forskningspolitiska proposition som planeras att läggas fram år 1996.

13 De statliga konsumentmyndigheterna

Regeringens förslag: Det övergripande målet för

Konsumentverkets verksamhet skall vara

- att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja

 sina ekonomiska och andra resurser effektivt,

- att ge konsumenterna en stark ställning på mark-

naden,

- att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet,

och

- att medverka till en utveckling av sådana

 konsumtions- och produktionsmönster som minskar

 påfrestningarna på miljön och bidrar till en

 långsiktigt hållbar utveckling.

Konsumentverket skall med utgångspunkt i det över-

gripande målet för sin verksamhet särskilt priori-

tera åtgärder som avser hushållens baskonsumtion,

stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller

socialt utsatta eller av andra skäl har särskilda

behov och främjande av konsumentintressena i det

internationella samarbetet.

Det övergripande målet för Allmänna reklamations-

nämndens verksamhet skall ligga fast.

Rollfördelningen och samordningen mellan de

myndigheter som har ansvar för konsumentfrågor

skall ses över.

Skälen för regeringens förslag

Konsumentverket

De övergripande mål som gäller för Konsumentverket i dag är nära kopplade till

de konsumentpolitiska målen som fastställdes i 1986 års riksdagsbeslut. Verket

har till uppgift att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja

sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning på marknaden. I årets

budgetproposition har regeringen föreslagit att de nuvarande målen skall gälla

tills vidare i avvaktan på de förslag om inriktningen av den framtida

konsumentpolitiken som nu läggs fram.

 De nya nationella mål som regeringen nu föreslår innebär att de övergripande

målen för Konsumentverket behöver ändras. De bör utformas så att de ansluter

till de nationella målen.

 Det hushållsekonomiska perspektivet är alltjämt viktigt. Att hjälpa ekonomiskt

utsatta hushåll bör vara en prioriterad uppgift. Satsningarna på

budgetrådgivning och skuldsanering är betydelsefulla områden.

 Många insatser syftar till att stärka konsumenternas ställning på marknaden.

Sedan början av 1970-talet har lagstiftning utgjort ett viktigt medel för att

uppnå detta mål. Konsumentverket skall i sin egenskap av tillsynsmyndighet se

till att lagstiftningen följs vilket i sin tur bidrar till att stärka

konsumenternas rättsliga ställning. Marknadsbevakningen är ett viktig

insatsområde. Behovet av marknadsbevakning kommer även i fortsättningen att vara

stort. Behovet kan komma att öka i takt med internationaliseringen och med att

ny teknik och nya distributionsformer införs. Konsumentverket har också till

uppgift att följa utvecklingen på reklam- och mediaområdet, t.ex. genom

undersökningar och produktion av fakta och debattmaterial. Marknadsföringen som

riktar sig till barn och unga är särskilt viktigt att bevaka.

 Att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet är något som verket länge arbetat

för. Arbetet för att höja produktsäkerheten ligger väl framme internationellt.

Det svenska synsättet när det gäller barnsäkerhet har också till stor del fått

genomslag i Europa. Regler som till följd av EU-samarbetet numera utgör svensk

rätt innebär att de nationella myndigheterna måste kontrollera att produkterna

uppfyller säkerhetskraven.

 Konsumentverkets insatser i de europeiska standardiseringsprojekten kan också

sägas utgöra en del av produktsäkehetsarbetet. Som komplement till

lagstiftningen söker Konsumentverket på informell väg påverka producenterna att

beakta produktsäkerhetsaspekterna.

 Hälsofrågorna är naturligtvis i stor utsträckning en uppgift för andra

myndigheter än konsumentmyndigheterna. Konsumentverkets arbete kommer snarast

att handla om att komplettera det arbete som görs av bl.a. Folkhälsoinstitutet,

Socialstyrelsen och Statens livsmedelsverk.

 Konsumentverket har i egenskap av tillsynsmyndighet och genom de uppgifter som

ankommer på Konsumentombudsmannen en särskild roll bland annat när det gäller

frågor om marknadsföring, avtalsvillkor och produktsäkerhet. Konsumentverket har

goda kontakter direkt till konsumenterna genom sin tidning Råd avgiftsfinansiering av

 marknadskontrollen på konsumentvaruområdet övervägs dock ytterligare,

-konsumentmyndigheten regelbundet rapporterar om erfarenheterna av

 marknadskontrollen, såväl nationella insatser som genomförs av

 tillsynsmyndigheten och näringslivet som situationen inom EES-området.

Den ekonomiska utvecklingen

Kommittén föreslår att:

-hög prioritet i det konsumentpolitiska arbetet ges åt budgetrådgivning och

 skuldsanering under de närmaste åren,

-socialsekreterarna redan i sin grundutbildning ges goda kunskaper i ekonomisk

 rådgivning,

-ett Centrum för privatekonomi bildas med en bred huvudmannakrets som har en

 stark förankring i samhället (staten, banker, Posten, andra

 finansieringsinstitut, försäkringsbolag och frivilligorganisationer).

Miljön

Konsumentpolitiken bör syfta till en långsiktigt hållbar utveckling med

resurshushållning och kretsloppstänkande som vägledande ideal. Hänsynstagandet

till miljön bör vara en självklarhet i marknadsekonomin. Denna hänsyn kräver

kunniga och medvetna konsumenter. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att:

-ett viktigt mål för konsumentpolitiken skall vara att främja en från

 miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling,

-konsumentmyndigheten ger ökad prioritet åt miljöfrågorna i konsu-

 mentinformationen,

-konsumentmyndigheten medverkar till att informationen om energisnåla

 hushållsapparater förbättras och intensifierar sin verksamhet i syfte att

 minska elförbrukningen i hushållen,

-insatserna för miljömärkning intensifieras och uppmuntras,

-konsumentmyndigheten får i uppdrag att fortlöpande följa utvecklingen på

 området genom bl.a. jämförande analyser av miljömärkta produkter och bedömning

 av olika former av miljömärkning,

-konsumentmyndigheten ger hög prioritet åt bedömningen av miljöargument i

 marknadsföringen.

Myndighetsorganisationen

Kommitténs förslag till förändringar av konsumentpolitiken leder till att

behovet av styrning och uppföljning ökar. Den statliga konsumentverksamhetens

organisation bör uppnå följande:

-Bättre styrning och prioritering av insatser.

-Effektiva insatser kring de områden som kommittén angivit som viktiga.

-Möjligheter till ett effektivt agerande internationellt.

-Bättre förutsättningar att tydliggöra konsumentintresset på olika områden i

 samverkan med frivilligorganisationerna.

-Tydligare roller för myndighetsutövande och annan verksamhet.

-Bättre förutsättningar för samspelet mellan den lokala och den centrala

 verksamheten.

-Ökade möjligheter till extern finansiering.

Kommittén förordar en renodling av Konsumentverkets olika roller och

verksamheter. Detta kan åstadkommas antingen genom en uppdelning av dagens

Konsumentverk i två delar, en myndighetsutövande och en konsumentstödjande del,

eller genom sådana förändringar inom Konsumentverket att rollerna tydliggörs i

den interna organisationen.

 Kommittén anser det vara av stor vikt att den ofrånkomliga statliga uppgiften

att svara för konsumentskydd genom myndighetsutövning åligger en

anslagsfinansierad myndighet. Övriga åtaganden inom konsumentpolitiken bör

enligt kommitténs majoritet föras till en uppdragsmyndighet. I en sådan ges

bättre förutsättningar att ta tillvara och utveckla andra aktörers växande

intresse och medverkan, att på sikt åstadkomma ett ökat medansvar för

konsumentpolitiken och därmed breddad finansiering.

 Kommittén förordar följande:

-Konsumentverket delas i Nya Konsumentverket som handhar myndighetsutövning och

 Konsument Sverige som har allmänt konsumentstödjande uppgifter. (Se även

 avsnittet nedan om reservationer och särskilda yttranden).

-Konsumentmyndigheterna samlokaliseras och lämpligheten av att samlokalisera ARN

 med de övriga konsumentmyndigheterna prövas.

Det statliga engagemanget

Kommittén anser att det konsumentpolitiska perspektivet i högre grad måste

beaktas vid utformningen av politiken på alla områden av betydelse för

konsumenterna. Många departement och myndigheter har verksamheter som berör det

konsumentpolitiska arbetsfältet. Kommittén föreslår att:

-en konsumentpolitisk beredning tillsätts inom regeringskansliet med syfte att

 utveckla den konsumentpolitiska verksamheten och stärka samverkan mellan

 berörda departement och andra aktörer t.ex. konsumentorganisationer och

 näringsliv,

-den föreslagna uppdragsmyndigheten Konsument Sverige skall identifiera

 konsumentproblem även på andra myndigheters områden, observera behov av

 insatser och föra en dialog med andra myndigheter (en "vakthundsfunktion"),

-det för konsumentfrågor ansvariga departementet - i särskild ordning och i

 samråd med andra berörda departement och myndigheter - utreder följande

 områden med utgångspunkten att renodla uppgifterna och pröva fördelningen av

 finansieringsansvaret (dubblering av kompetens bör undvikas): livsmedel,

 boende, bilars bränsleförbrukning, energi, hälsa, miljö, distribution och

 varuförsörjning, handikappfrågor, konkurrensfrågor och finansiella tjänster.

Kommunerna

En väl fungerande lokal verksamhet är enligt kommittén en förutsättning för att

konsumentpolitiken skall få genomslag. Staten eller andra centrala organ kan

inte svara för rådgivning till enskilda konsumenter. Den kommunala

konsumentverksamheten bör även i framtiden vara frivillig. Kommittén anser att:

-det inte finns något realistiskt alternativ till en lokal konsumentverksamhet

 under kommunalt ansvar,

-det är angeläget att kommunerna preciserar den lokala konsumentverksamhetens

 uppgifter och prioriterar de viktigaste av dem,

-det är i linje med intentionerna bakom socialtjänstlagen att kommunerna tar ett

 ansvar för att rådgivningen i ekonomiska frågor erbjuds dem som har behov av

 sådant stöd,

-den budgetrådgivning som bedrivs inom konsumentverksamheten i kommunens regi

 bör åtnjuta samma sekretesskydd som gäller enligt socialtjänstlagen, oberoende

 av hur verksamheten organiseras,

-den traditionella förköpsrådgivningen bör ses över och utformas utifrån dagens

 behov och teknik, bl.a. i samråd med näringslivets organisationer.

Kommittén föreslår följande:

-Utvecklingen av och stödet till den lokala konsumentverksamheten ses som en av

 de viktigaste uppgifterna för konsumentmyndigheten.

-Konsumentmyndigheten tillsammans med Kommunförbundet främjar uppbyggnaden av

 den lokala verksamheten.

De frivilliga organisationerna

Kommittén anser följande:

-Den samverkan som förekommer mellan staten, kommunerna och

 frivilligorganisationerna bör utvecklas ytterligare.

-Offentliga bidrag till studieförbundens verksamhet bör i ökad utsträckning

 kunna utnyttjas på konsumentområdet.

-En mobilisering på konsumentområdet är önskvärd från de frivilliga

 organisationernas sida. Staten bör i så fall stödja denna verksamhet.

-Det är för närvarande motiverat att staten ekonomiskt stöder Sveriges

 Konsumentråd.

-Statligt stöd bör utgå om frivilligorganisationerna tar på sig uppgifter som

 stat och kommun nu svarar för.

Näringslivet

Kommittén bedömer att utvecklingen av näringslivets s.k. egenåtgärder i huvudsak

har varit positiv. Kommittén anser det önskvärt att:

-näringslivets organisationer tar ytterligare initiativ för att så långt som

 möjligt undanröja reklamationsorsakerna och skapa smidiga former för att lösa

 kundernas problem,

-näringslivets organisationer mer aktivt medverkar till att förbättra

 kunskaperna om gällande normer på marknaden,

-näringslivet verkar för att konsumenträttslig undervisning ingår i utbildningen

 för nyföretagande,

-konsumentmyndigheten särskilt bör följa hur företag som inte är branschanslutna

 efterlever gällande konsumentskyddsregler.

Skolan

Kommittén föreslår att:

-Skolverket uppmärksamt bevakar att konsumentfrågorna får en framträdande plats

 i undervisningen,

-skolan beaktar att konsumentfrågor i bokstavlig bemärkelse är vardagskunskaper

 och att man därför bemödar sig om att vara konkret och vardagsnära i

 beskrivningen av de kunskaper som skall förmedlas,

-i lärarutbildningen fästs större avseende än vad som hittills skett vid

 konsumentkunskap och dess betydelse,

-konsumentmyndigheten främjar utbildning i konsumentfrågor och riktar åtgärder

 också mot kommunerna, som har ett huvudansvar för lärarfortbildningen,

-de kommunala konsumentvägledarna fortlöpande utbildas i att handha kontakter

 med massmedierna,

-den fortbildning av journalister som förekommer inom FOJO (Institutionen för

 fortbildning av journalister vid högskolan i Kalmar) utökas med en regelbundet

 återkommande kurs med inriktning på konsumentpolitiska frågor.

Konsumentombudsmannens ställning

Kommittén anser att den rådande ordningen kan godtas från rättssäker-

hetssynpunkt. En utbrytning av den formella KO-funktionen från annan verksamhet

som i dag tillhör KO:s ansvar skulle medföra risk för olika bedömningar i

rättsfrågor, vilket försvagar möjligheterna att effektivt företräda

konsumentintresset på området för myndighetsutövning. Kommittén förordar därför

att tillsyn och föreskriftsarbete m.m. hålls samman med den formella KO-funktio-

nen i en myndighet samt att generaldirektören tillika skall vara KO och jurist

med domarerfarenhet.

 Genom den delning av Konsumentverket som kommitténs majoritet föreslår får det

nya Konsumentverket en tydlig profil när det gäller myndighetsutövning och

rättslig bevakning. KO får där en central plats. Kopplingen mellan det rättsliga

agerandet och KO blir mer naturlig och direkt.

Tvisthantering

Kommittén anser att det i första hand åligger näringslivet att motverka

konsumentproblem, att hålla antalet reklamationer nere och att verka för goda

reklamationsrutiner. Kommittén föreslår att:

-en övergripande målsättning för Allmänna reklamationsnämndens (ARN) fortsatta

 verksamhet skall vara att dess informativa, rättsbildande och praxisskapande

 funktion ytterligare framhävs,

-konsumentmyndigheten i samråd med ARN främjar utvecklingen av lokala

 reklamationsråd,

-man överväger att ARN upphör med vissa ärenden och i stället låter branscherna

 själva organisera och finansiera tvistlösning på dessa områden.

Kommittén anser vidare följande:

-ARN bör förbli en självständig myndighet. Intresseledamöterna bör behållas.

-ARN:s beslut bör även i fortsättningen vara rekommendationer.

-Den kommunala konsumentverksamheten bör ge vägledning i hur man väcker talan

 vid allmän domstol.

-Det är angeläget att Konsumentombudsmannen ges möjlighet att hjälpa enskilda

 konsumenter att föra talan vid allmän domstol.

-ARN bör i ökad omfattning pröva ärenden som avser offentliga tjänster.

-Man bör överväga att låta mäklartvister prövas av ARN.

-Det är önskvärt att konsumenterna i första hand vänder sig till den lokala

 konsumentvägledningen och i andra hand till ARN vid tvister i samband med

 gränsöverskridande handel.

-ARN bör inte finansieras genom externa bidrag till dess verksamhet. Avgifter

 bör inte införas.

Risken för konkurrenshinder

Kommittén framhåller att konkurrensintresset i dag bevakas hårdare i samband med

normgivning än tidigare. Riskerna från konkurrenssynpunkt med Konsumentverkets

riktlinjer, överenskommelser m.m. framstår därför generellt sett inte som

särskilt stora.

 Vissa delar av prisinformationslagen, t.ex. skyltfönstermärkning, utgör en

reglering som av detaljhandeln anses onödig och besvärande. Det har hävdats att

den kan kritiseras från konkurrenssynpunkt. Det finns också anledning att beakta

förekommande prismärkningsdirektiv i EES-avtalet. Kommittén föreslår att en

utvärdering av prisinformationslagens effekter initieras och att därvid

konkurrensaspekterna och EESavtalet blir beaktade.

Kommersiell service

Kommittén anser att:

-det konsumentpolitiska ansvaret inom kommersiell service bör breddas och

 omfattas av både näringsidkare (Köpmannaförbundet, större företag) och

 organisationer (kooperativ, byalag, pensionärs- och handikapporganisationer),

-åtgärder med gemensam finansiering bör utvecklas även fortsättningsvis,

-den kompetens som byggts upp bör utnyttjas av olika aktörer, både lokalt och

 centralt,

-konsumentmyndighetens verksamhet beträffande kommersiell service i glesbygd bör

 utvecklas i samverkan med Arbetsmarknadsdepartementet,

-staten bör initiera och stödja konsumentorienterad forskning inom området.

Varuprovningar

Syftet med det statliga engagemanget inom provningsområdet är enligt kommittén

att påverka standardisering, produktutveckling och produktinformation.

Resultaten ligger även till grund för förköpsinformationen och

marknadskontrollen.

 En bolagisering av verksamheten hos Konsumentverket kräver enligt kommitténs

bedömning betydande tillskott från staten på grund av höga kostnader för

metodutveckling, en alltför liten marknad, stora kostnader för marknadsföring

etc. Kommittén föreslår i stället följande:

-Testlaboratoriet görs till en resultatenhet och marknadsföringen intensifieras.

-Provningskostnaderna belastar beställaren, oavsett om denne är intern eller

 extern.

-Diskussioner tas upp på ministernivå för att påskynda en integration av de

 nordiska laboratorierna.

-Om det på sikt föreligger affärsmässiga och marknadsmässiga förutsättningar

 bolagiseras verksamheten.

Information, utbildning, forskning

Konsumentverket ger ut tidskriften Råd målet bör vara att varje genomförd kurs

 ger kostnadstäckning (efter i förväg fastställd subventionering).

-Den konsumentpolitiska forskningen förstärks inom universitet och högskolor,

 speciellt inom områdena konsumenträtt och ekonomi. Regeringen bör ta fram ett

 konsumentpolitiskt forskningsprogram. I avvaktan på ett forskningsprogram bör

 de medel kvarstå som i dag avsätts för forskning som initieras av Konsu-

 mentverket.

Ekonomiska konsekvenser

Kommittén har inte kunnat göra någon beräkning av kostnadskonsekvenserna på

grund av de stora förändringar som föreslås och osäkra omvärldsfaktorer. Den har

prövat möjligheterna att överföra uppgifter från konsumentmyndigheterna till

andra aktörer. Kostnaderna för tvisthantering bör långsiktigt kunna minska genom

att näringslivet påtar sig ett större ansvar och genom att den lokala

verksamheten hanterar flera ärenden som i dag går till ARN.

Frivilligorganisationerna är inte för närvarande beredda att överta uppgifter

som staten i dag svarar för.

 Verksamheten bör renodlas och delas upp i myndighetsuppgifter och verksamheter

som bl.a. finansieras externt. Genom att skilja beställar- och utförarfunktioner

utsätts verksamheten för ett ökat konkurrenstryck.

 Externa intäkter från uppdrag, försäljning av tjänster, skrifter och tidningar

bedöms successivt öka och efter en treårsperiod uppgå till ca 40 miljoner kronor

per år. En delning av Konsumentverket ger bättre förutsättningar att öka de

externa intäkterna.

 Departementet bör enligt kommittén tydligare precisera de ekonomiska krav som

bör ställas på respektive verksamhet.

 Statliga subventioner och annat statligt stöd till lokal verksamhet och

resurssvaga grupper bör redovisas. Förbättrad ekonomisk redovisning bör införas

för verksamheter som skall finansieras med externa intäkter. En ekonomisk

redovisning som beaktar samtliga kostnader och intäkter är en förutsättning för

att verksamheten bedrivs effektivt och målen för verksamheten uppnås till lägsta

möjliga kostnad.

 Andra departement och myndigheter bör finansiera konsumentpolitiska

verksamheter som de har behov av; de kan då välja att köpa tjänster internt

eller externt.

 Kommitténs förslag på det organisatoriska området bör följas upp av en

organisationsöversyn och gränsområden mellan konsumentmyndigheterna och andra

myndigheter bör tydliggöras. I samband med organisationsöversynen bör en

detaljerad genomgång av olika verksamheter göras enligt principen för

nollbasbudgetering för en bedömning av den framtida verksamhetens inriktning och

omfattning.

 De effekter som å ena sidan kan nås genom en avveckling av eller förändring av

regleringar kan å andra sidan leda till ökade kostnader på det

konsumentpolitiska området. En samhällsekonomisk helhetsbedömning måste göras

vid planerade samhällsförändringar där effekterna för det totala engagemanget på

konsumentområdet måste beaktas.

Reservationer och särskilda yttranden

Av kommitténs elva ledamöter har följande fyra angivit en gemensam reservation

bl.a. mot majoritetens förslag att åstadkomma renodlingen av Konsumentverkets

olika roller genom att dela verket: Inger[REDACTED_EFTERNAMN] (s), Inga-Britt[REDACTED_EFTERNAMN] (s),

Bengt[REDACTED_EFTERNAMN] (s) och Marie[REDACTED_EFTERNAMN] (v). Även Stina[REDACTED_EFTERNAMN] (c) har

reserverat sig bl.a. mot detta sätt att få en renodling till stånd. Mona Saint

Cyr (m) har i en reservation i stället förordat bl.a. en mera långtgående

delning.

 Särskilda yttranden har avgivits av följande ledamöter i kommittén: Marie

Engströn (v) om bl.a. kommunal konsumentverksamhet, Karin[REDACTED_EFTERNAMN] (fp) om

offentliga tjänster och Göran Skogh om bl.a. målet för konsumentpolitiken.

 Dessutom har särskilda yttranden avgivits av sakkunnige Axel Edling om bl.a.

Konsumentverkets mål, organisation och finansiering, experten Sven-Åke[REDACTED_EFTERNAMN]

om bl.a. den centrala och lokala organisationsfrågorna och näringslivets roll,

experten Anders[REDACTED_EFTERNAMN] om bl.a. konsumentpolitikens mål och innehåll samt

experten Turid[REDACTED_EFTERNAMN] om bl.a. Konsumentverkets och frivilligorganisationernas

roller i konsumentpolitiken.

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av:

Domstolsverket, Kammarrätten i Stockholm, Barnombudsmannen, Folkhälsoinstitutet,

Handikappinstitutet, Statens handikappråd, Vägverket, Statskontoret, Statistiska

centralbyrån (SCB), Finansinspektionen, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket,

Boverket, Statens skolverk, Folkbildningsrådet, Lärarhögskolan i Stockholm,

Göteborgs universitet (institutionen för slöjd och hushållsvetenskap), Handels-

högskolan vid Göteborgs universitet (rättsvetenskapliga institutionen), Chalmers

tekniska högskola (institutionen för konsumentteknik), Statens livsmedelsverk,

Glesbygdsmyndigheten, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK),

Marknadsdomstolen, Konkurrensverket, Styrelsen för teknisk ackreditering

(SWEDAC), Konsumentverket, Allmänna reklamationsnämnden (ARN), Ungdomsstyrelsen

(tidigare Statens ungdomsråd), Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i

Kopparbergs län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Örebro län,

Statens naturvårdsverk, Kemikalieinspektionen, Stockholms kommun, Uppsala kom-

mun, Jönköpings kommun, Sölvesborgs kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun,

Trollhättans kommun, Ånge kommun, Umeå kommun, Enköpings kommun, Motala kommun,

Alvesta kommun, Borås kommun, Gävle kommun, Skellefteå kommun, Tjänstemännens

Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO),

Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF),

Arbetarnas bildningsförbund (ABF), Dagligvaruleverantörernas Förbund (DLF),

Företagarnas Riksorganisation, Grossistförbundet Svensk Handel,

Handikappförbundens samarbetsorgan, Husmodersförbundet Hem och Samhälle,

Hushållningssällskapens förbund, Hyresgästernas Riksförbund, Jordens vänner,

Konsument-Forum, Konsumentgillesförbundet, Konsumentvägledarnas förening,

Kooperativa förbundet (KF), Landstingsförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund,

Motormännens Riksförbund, Pensionärernas Riksorganisation (PRO), Posten AB

(tidigare Postverket), Riksförbundet Hem och Skola, Standardiseringen i Sverige,

SIS (tidigare Standardiseringskommissionen i Sverige), Studieförbundet

Vuxenskolan, Svenska Bankföreningen, Svenska Kommunförbundet, Svenska

Journalistförbundet, Sveriges Industriförbund, Sveriges Konsumentråd, Sveriges

Köpmannaförbund, Sveriges Pensionärsförbund, Sveriges Provnings- och

Forskningsinstitut, Synskadades Riksförbund, Kommittén om översyn av

socialtjänstlagen (S 1991:3), Konsumentberedningen (Jo 1991:A).

Yttranden har vidare kommit in från:

Konsumentnämnden i Luleå kommun, Sundsvall kommun, Piteå kommun,

Centerkvinnorna, Konsument Göteborg, KonsumentGruppen, Neurologiskt

Handikappades Riksförbund, Konsumentverkets journalistklubb, Statens

Maskinprovningar, Svenska Kommittén för Hushållsvetenskap S-IFHE, Verdandi,

Riksförbundet mot Astma-Allergi, Statstjänstemannaförbundets avdelning 412

(Konsumentverket), ICA Förbundet, Sveriges Försäkringsförbund, Sveriges

Hantverks- och Småföretag, Villaägarnas Riksförbund.

Civildepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 1995

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,

Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

____________________

Regeringen beslutar proposition 1994/95:140 Aktiv konsumentpolitik.