Prop.

1993/94:185

Regeringens proposition

1993/94:185

Förvaltningsmyndigheternas ledning

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 24 mars 1994

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Anne[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisas förslag och bedömningar som rör ledningsformen för de

centrala förvaltningsmyndigheterna m.m.

 Mot bakgrund av att de allmänna villkoren för myndigheterna har ändrats

betydligt sedan riksdagens s.k. verksledningsbeslut år 1987 föreslås att

regeringen som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter i första hand

bör välja formen enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam har ansvaret för

verksamheten inför regeringen. Vid myndigheter som blir enrådighetsverk bör

regeringen i regel inrätta särskilda råd med insyn som främsta uppgift.

 Som alternativ till enrådighetsverk bör regeringen främst överväga

styrelseformen. Styrelserna bör i normala fall ha totalt ansvar för verksamheten

inför regeringen. Till ordförande bör i regel någon av de externa ledamöterna

utses.

 I propositionen redovisas också överväganden om ledningsformen i vissa

länsmyndigheter. Vidare berörs myndigheternas årsredovisningar och revisionen av

dessa.

 Slutligen behandlar propositionen vissa frågor om myndigheternas inre

organisation och chefstillsättningar. Bland annat föreslås att de centrala

förvaltningsmyndigheterna själva bör få bestämma sin inre organisation.

Regeringens speciella chefsförsörjningsansvar renodlas till att i huvudsak gälla

myndighetscheferna.

 1

Innehåll

1 Förslag till riksdagsbeslut.................3

2 Ärendet och dess beredning..................4

3 Fler enrådighetsverk........................4

4 Alternativa ledningsformer.................13

5 Ledningsformen i länsmyndigheter m.fl......16

6 Årsredovisningar och revision..............18

7 Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar20

8 Genomförande ........................23

Bilaga 1 Sammanfattning av Betänkandet Effektivare ledning

 i statliga myndigheter (SOU 1993:58)..25

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna...31

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde...32

 2

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer för förvalt-

ningsmyndigheternas ledningsformer (avsnitten 3, 4 och 7).

 3

2 Ärendet och dess beredning

I detta ärende tar regeringen upp en del ledningsfrågor inom myndigheterna under

regeringen. Med myndigheter avses därvid bara förvaltningsmyndigheter, inte

domstolar. Frågor om länsstyrelsernas ledning behandlas dock inte här.

Myndigheter under riksdagen eller under kyrkomötet behandlas inte heller här.

 Genom ett beslut den 6 februari 1992 bemyndigade regeringen chefen för Finans-

departementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över förvaltnings-

myndigheternas ledningsformer m.m. (dir. 1992:10). Bakgrunden till beslutet var

att de allmänna villkoren för de statliga myndigheternas verksamhet successivt

har förändrats sedan riksdagen år 1987 fattade sitt s.k. verksledningsbeslut

(prop. 1986/87:99, bet. 1986/87: KU29, rskr. 1986/87:226). De

verksamhetsansvariga har getts ett allt större utrymme att själva lösa ålagda

uppgifter. Verksstyrelsens relation till verkschefen och dess ställning i myn-

digheten borde därför på nytt ses över.

 Kommittén har i juni 1993 lagt fram sitt betänkande Effektivare ledning i

statliga myndigheter (SOU 1993:58). Kommitténs sammanfattning av betänkandet

finns i bilaga 1.

 Betänkandet har remissbehandlats. Sammanlagt 52 myndigheter och organisationer

har besvarat remissen, varav fyra på eget initiativ. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns

tillgänglig i Finansdepartementet (dnr 3071/93).

3 Fler enrådighetsverk

Regeringens förslag: Som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skall

regeringen i fortsättningen i första hand välja formen enrådighetsverk om inte

vägande skäl talar för annat.

 Myndigheterna skall själva få besluta om inrättande och sammansättning av

rådgivande organ eller expertorgan för särskilda frågor.

 Regeringen skall i regel vid myndigheter som blir enrådighetsverk inrätta

särskilda råd med insyn som främsta uppgift. Regeringen skall likaså kunna in-

rätta beslutande organ för avgränsade frågor.

 Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Kommittén föreslår

att enrådighetsverk bör vara huvudmodellen för ledningen av de centrala

förvaltningsmyndigheterna. Vid vissa myndigheter, t.ex. med integritetskänslig

verksamhet, bör regeringen inrätta särskilda insynsorgan.

 Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker i

huvudsak kommitténs förslag och finner det angeläget att de genomförs.

Justitiekanslern (JK) ställer sig inte avvisande till tanken att enrådighetsverk

skall vara huvudmodellen, men förordar att man skall gå fram med en viss

försiktighet innan frågan avgörs. Några remissinstanser har invändningar mot

enstaka delar av förslagen. Riksrevisionsverket anser att det kan vara svårt att

skilja mellan råd och insynsorgan. Råd bör utses av regeringen då det är ägnat

att höja statusen och stärka ledamöternas integritet. Även Skogsstyrelsen anser

att råd bör utses av regeringen. Patent- och registreringsverket avstyrker

förslaget om särskilda insynsorgan och anser att insynen bör kunna ordnas på

annat sätt.

 Sex remissinstanser, nämligen SIDA, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens

räddningsverk, Statens kulturråd, LO och TCO-OF, avstyrker eller är i huvudsak

negativt inställda till ett genomförande av huvudmodellen med enrådighetsverk.

De hänvisar bl.a till att nuvarande ordning i stort fungerar bra, att

utredningen har underskattat betydelsen av samhällelig insyn och medborgerligt

inflytande och att ansvarsförhållandena kan göras tydliga utan att de nuvarande

lekmannastyrelserna avskaffas. Liknande synpunkter har även framförts av Kust-

bevakningen och Grossistförbundet Svensk Handel.

Bakgrunden

1987 års verksledningsbeslut

De principer för ledningen av de statliga förvaltningsmyndigheterna som

fastställdes av riksdagen genom 1987 års verksledningsbeslut innebar en ändrad

syn på förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. En viktig utgångspunkt

var att regeringen kan och bör styra sina underlydande myndigheter på ett

tydligare och mer konsekvent sätt än tidigare. Det konstaterades att

regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare styrning av

förvaltningsmyndigheterna. Detta utrymme borde enligt verksledningsbeslutet

utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav

och som är förenligt med medborgarnas intressen.

 I den proposition som låg till grund för verksledningsbeslutet (prop.

1986/87:99 s. 87) anfördes att enrådighetsmodellen, där myndighetens chef är den

högsta beslutande nivån inom myndigheten, i princip är tilllämpbar på alla

myndigheter. Samtidigt ansågs det angeläget att behålla lekmannainflytandet i

myndigheternas ledning. Det betonades att det i en förvaltningsmyndighet är

verkschefen som normalt skall vara ansvarig för verksamheten och att denne som

regel också bör vara ordförande i styrelsen. En verksstyrelse skall besluta

endast i avgränsade frågor som anges i myndighetens instruktion.

 Vid riksdagsbehandlingen av verksledningspropositionen konstaterade

konstitutionsutskottet (bet. 1986/87:KU29 s. 30) att det rådde en bred enighet

om att lekmannainflytandet i förvaltningsmyndigheternas ledning skulle bevaras.

Den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som tillförs myndigheterna på detta

sätt ansågs allmänt vara av stort värde för myndigheternas sätt att fungera och

utvecklas. Samtidigt fick man en medborgerlig insyn i verksamheten. Med

anledning av motionsyrkanden uttalade emellertid utskottet att styrnings-

möjligheterna via den parlamentariska ansvarskedjan riksdag-regering-myndighet

är större i ett system med enrådiga myndighetschefer än i ett system med

beslutsfattande lekmän. Utskottet såg ett värde i båda dessa styrsystem.

 Verksledningsbeslutet blev mot denna bakgrund i vissa avseenden en kompromiss

mellan alternativet enrådighetsverk och alternativet med verksstyrelse, där

myndighetschefen och styrelsen i en del beslutsfrågor fick ett delat ansvar

inför regeringen. Beslutsärenden i styrelserna består som regel av beslut om

föreskrifter som riktar sig till allmänheten, anslagsframställning och

årsredovisning samt åtgärder efter genomförd revision av årsredovisningen. I

övrigt skall styrelsens uppgift vara att ha allmän insyn i verksamheten samt

biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme.

 Chefens och styrelsens ansvar och uppgifter har efter verksledningsbeslutet

närmare preciserats i verksförordningen (1987:1100) och i respektive myndighets

instruktion.

 Verksledningsbeslutet uteslöt inte att behovet av styrning på vissa områden

eller verksamhetens art kunde leda till att man valde andra modeller, t.ex.

enrådighetsverk. Från huvudmodellen gjordes i enlighet härmed undantag för en

del stabsmyndigheter, myndigheter inom försvarsmakten m.fl.

 Med ändring av verksledningsbeslutet beslöt riksdagen år 1992 att intresse-

representationen skulle slopas i vissa statliga myndigheters styrelser, främst

inom arbetsmarknadsområdet (prop. 1991/92:123, bet. 1991/92:KU36, rskr.

1991/92:305). Med intresserepresentation avsågs i detta sammanhang att

representanter för arbetsmarknadens parter utses som ledamöter m.m. i styrelser

efter att ha nominerats av respektive organisation. I propositionen anfördes att

det var avgörande för en effektiv och väl fungerande förvaltning att den styrs

utan hänsyn till organisationers eller andra gruppers särintressen.

Intresserepresentationen borde få komma till uttryck på annat sätt, t.ex. genom

att rådgivande organ eller referensgrupper knyts till myndigheten, något som

också ansågs vara värdefullt för andra typer av myndigheter.

Nya förutsättningar

Sedan riksdagen fattade verksledningsbeslutet, har de allmänna villkoren för

myndigheterna under regeringen successivt förändrats. De centrala

förvaltningsmyndigheterna arbetar i flera avseenden under nya förutsättningar.

Den mest markanta förändringen är övergången till mål- och resultatstyrning.

Regeringen har därigenom börjat styra sina myndigheter på ett tydligare och mer

konsekvent sätt. En effektivare statsförvaltning med oförändrade eller minskade

resurser har varit en övergripande målsättning. Det ställs i dag allt större

krav på myndigheterna att leva upp till de mål som riksdagen och regeringen

sätter upp. Tyngdpunkten kan sägas ha förskjutits från resurser till resultat

eller från anslagsframställning till årsredovisning. Det är främst på grundval

av årsredovisningarna som regeringen skall bedöma om de krav som har ställts

bl.a. i regleringsbreven har uppfyllts.

 Parallellt med det ökade krav som ställs på myndigheterna har de fått vidgade

befogenheter och stor frihet i fråga om hur verksamhetens mål skall nås. På det

arbetsgivarpolitiska området har en betydande delegering skett. Riksdagen har

vidare godkänt nya huvudprinciper för budgetering av myndigheternas

förvaltningskostnader. Dessa innebär att regeringen mycket tydligare än tidigare

i förväg kan ange myndigheternas finansiella handlingsutrymme och att

myndigheterna i princip fritt kan disponera hela det ekonomiska utrymme som har

fastställts för dem. En rad finansiella befogenheter har successivt delegerats

till myndigheterna.

 Utvecklingen har vidare gått i riktning mot att inom många förvaltningsområden

skapa så marknadsanpassade och konkurrensneutrala förhållanden som möjligt för

den statliga verksamheten. Regeringens och riksdagens bedömning har varit att

särlösningar skall undvikas och verksamheter renodlas inom staten.

Konkurrensutsatt verksamhet bör i normala fall inte bedrivas i myndighetsform.

Några myndigheter har därför försvunnit eller gjorts om till bolag. Andra

verksamheter har rationaliserats, omstrukturerats eller slagits samman, allt i

syfte att effektivisera dem.

 Sammantaget ger alla dessa förändringar myndigheterna incitament att agera

kostnadsmedvetet på ett helt annat sätt än tidigare och skapar förutsättningar

för en effektivare resursanvändning.

 Det förtjänar att nämnas att en motsvarande utveckling under senare år har

drivits fram i en rad andra industriländer. Denna utveckling belyses exempelvis

i den av OECD utgivna publikationen "Public Management Developments - Survey

1993", som behandlar styrning och ledningsfrågor inom medlemsländernas

statsförvaltningar.

Problem med nuvarande ledningsform

De svenska förvaltningsmyndigheternas styrelser har enligt regeringens mening

fungerat väl i sin roll av rådgivande organ med expertkompetens inom skilda

områden. Detta bekräftas också såväl av kommitténs utvärdering av verkslednings-

beslutet som av många remissvar. Som ledningsorgan har styrelserna däremot haft

en relativt liten betydelse. I praktiken har den rollen också minskat till

förmån för den rådgivande funktionen.

 De nya förutsättningarna för myndigheterna kräver en klar och tydlig

ledningsfunktion där det inte råder någon tvekan om var det yttersta ansvaret

inför regeringen ligger. Det är svårt att förena kravet på ett tydligt ansvar

med den nuvarande uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och

myndighetschef. En väsentlig förutsättning för regeringens styrning av

myndigheterna i den nya budgetprocessen med en utvecklad dialog är att

ansvarsbilden inom myndigheterna är entydig.

 Den rådande oklarheten i ansvarsfrågan berör samtliga grupper av ärenden som

styrelsen normalt skall besluta om. Vi har tidigare nämnt att

anslagsframställningarnas betydelse minskat till förmån för årsredovisningarna.

Avgörande för myndighetens verksamhet är regleringsbrev och andra budget- och

verksamhetsmässiga direktiv. Hur regleringsbrevens beslut skall omsättas i

myndighetens löpande verksamhet är emellertid med nuvarande ledningsform

knappast en styrelsefråga, låt vara att styrelsen naturligtvis bör hållas

informerad. Styrelsen har i regel inte någon generell befogenhet att fastställa

riktlinjer för verksamheten. Det är vidare svårt att hävda att de nuvarande

styrelsebesluten i fråga om årsredovisningen innebär att styrelsen har tagit

någon form av ansvar för den genomförda verksamheten. Styrelsen garanterar

snarare att årsredovisningen ger en korrekt bild av den verksamhet som

bedrivits. Oklarhet om innebörden av ansvaret för årsredovisningen leder sedan

i sin tur till oklarhet om ansvaret för åtgärder efter revision av årsredo-

visningen.

 För tillsyns- och normeringsmyndigheter med omfattande befogenheter att meddela

föreskrifter på grundval av en allmän ramlagstiftning blir styrelsens beslut om

dessa föreskrifter en betydande del av myndighetens totala verksamhet och svåra

att skilja ut från myndighetens verksamhet i övrigt. I verksamheter som består i

att meddela bindande föreskrifter, ge tillstånd och föreskriva förbud är det

särskilt viktigt att det är helt klart var det yttersta ansvaret ligger. Vidare

måste styrelseledamöterna stå obundna av partsintressen. De får t.ex. inte

uppfattas som företrädare för dem som skall omfattas av tillsynen.

 Den oklara ansvarsbilden kan också skapa vissa problem i samband med den ökande

internationaliseringen och ett eventuellt medlemskap i EU. Sveriges närmande

till det övriga Europa ställer särskilda krav på regeringens styrning av

myndigheterna. Detta framgår redan av rapporten Statsförvaltningens

Europakompetens (Ds 1992:96) och dess remissbehandling (jfr prop. 1992/93:100

bil. 8 s. 16). Det framgår också av betänkandet Statsförvaltningen och EG (SOU

1993:80). Där betonas att en viktig förutsättning för ett framgångsrikt svenskt

agerande är kompetens, kontinuitet och samordning när det gäller de svenska

representanternas agerande inom EG:s organisation. Regeringen kommer i detta

arbete i stor utsträckning att behöva medverkan från sina förvaltnings-

myndigheter, där sakkunskapen ofta finns. Detta kommer att ställa delvis nya

krav på verksledningarna. Det krävs också, framhålls det, att regeringens

styrning av myndigheternas verksamhet inom dessa områden blir tydligare än tidi-

gare. Sverige måste i EG-samarbetet tala med en enda röst på grundval av en

genomtänkt och konsekvent uppfattning och strategi. Den tydligare styrningen

innebär "att regeringen, för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna

driver sin verksamhet i linje med regeringens intentioner och inte låter

aktiviteterna präglas av sektoriella särintressen, genom normgivning, tydliga

myndighetsdirektiv och riktlinjer klart anger kraven på förvaltnings-

myndigheternas verksamhet" (s. 17). Denna styrning bör huvudsakligen kunna ske

inom ramen för budgetprocessen med krav på dialog och fullständiga redovisningar

m.m. I betänkandet påpekas också att EG vid ett medlemskap kommer att besluta om

rättsregler som i dag ligger inom förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområde.

Förvaltningsmyndigheterna kommer i stor utsträckning att ansvara för den interna

normgivning som EG-besluten kan kräva. Det finns därför enligt betänkandet skäl

att förstärka regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas föreskrifts-

verksamhet.

Skälen för regeringens förslag

Förändringar i förvaltningsmyndigheternas ledningsform måste ske med beaktande

av de statliga myndigheternas särskilda karaktär och ställning under regeringen.

Regeringen skall enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styra riket och vara ansvarig

inför riksdagen. Till sitt förfogande har regeringen förvaltningsmyndigheterna,

som enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder under regeringen, om det inte är

fråga om en myndighet under riksdagen eller under kyrkomötet. Inom ramen för

regeringsformen och riksdagens beslut har regeringen att bedöma hur och i vilken

utsträckning den vill styra förvaltningen.

 Mot denna bakgrund kan inte ledningen av förvaltningsmyndigheterna utan vidare

jämföras med ledningen av företag, t.ex. aktiebolag. Ett aktiebolag är en

självständig juridisk person som kan förvärva rättigheter och ta på sig

skyldigheter i den utsträckning dess ledning bestämmer. Dess huvudsakliga

ändamål är att ge vinst. Förvaltningsmyndigheterna är däremot inga självständiga

juridiska personer utan delar i ett enda rättssubjekt, nämligen staten. De har

att sköta de särskilda uppgifter och utöva de befogenheter som statsmakterna

anförtror dem. De har vidare att förverkliga de politiska mål som riksdagen och

regeringen ställer upp för dem inom ramen för tilldelade resurser.

Förvaltningsmyndigheterna har således en särskild karaktär, som gör att

ledningsformer från näringslivet och den privata sektorn inte kan tillämpas

fullt ut. En annan sak är att i övrigt rationellt företagstänkande och

marknadsanpassning m.m. i allt högre grad bör prägla myndigheternas verksamhet.

 Enligt vår mening bör ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna

reformeras och anpassas till de förutsättningar som numera gäller. En väl

utvecklad dialog mellan regeringen och myndigheterna och en ökad delegering av

verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar kräver att ansvarsbilden gentemot

regeringen blir tydlig. Kommitténs undersökningar och de flesta remissvaren

visar också att det finns ett uttalat behov av klara och tydliga ansvarslinjer.

 Ett annat viktigt skäl att förbättra ledningsformen är de delvis nya krav som

Europaintegrationen ställer på regeringen. Detta gäller redan nu med det

samarbete som sker inom ramen för EES-avtalet men blir särskilt markant vid ett

svenskt medlemskap i EU. Dessa krav gör att regeringens styrning av

myndigheternas verksamhet måste stärkas och ske på ett tydligare och mer direkt

sätt än vad fallet är i dag. Till detta kommer att regeringen med hjälp av sina

myndigheter i olika förhandlingssituationer och kontakter med EU:s organ med

kort varsel måste kunna agera enhetligt och samordnat.

 Mot bakgrund av vad vi hittills har sagt anser vi att möjligheterna för

regeringen att i en tid av ofta snabba och stora förändringar styra myn-

digheterna strategiskt, samordnat och effektivt är störst om de utgör en-

rådighetsverk. Regeringen kan då - inom ramen för de konstitutionella regler som

gäller - utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som

har det avgörande ansvaret för verksamheten och bl.a. klargöra de politiska

prioriteringarna.

 Under senare år har det kommit till en rad nya myndigheter där regeringen har

valt enrådighetsverk som ledningsform, t.ex. Skolverket, Verket för

högskoleservice, Elsäkerhetsverket och Konkurrensverket. Bland övriga

myndigheter kan nämnas att Kommerskollegium har gått över till att bli

enrådighetsverk. I dessa fall har regeringen bedömt lekmannainflytandet vara

mindre angeläget i myndighetens ledning och enrådighetsmodellen vara mer

effektiv.

 Vår bedömning är att utvecklingen nu mer entydigt talar för den alternativa

ledningsform med enrådighetsverk som övervägdes redan i samband med verks-

ledningsbeslutet. Enrådighetsmodellen tillgodoser både kravet på tydlig

ansvarsbild och behovet att förbättra regeringens styrmöjligheter. Denna

ledningsform bör därför enligt vår mening i första hand övervägas och väljas för

de centrala förvaltningsmyndigheterna. Antalet enrådighetsverk bör således öka i

statsförvaltningen.

 Vad vi här har sagt innebär emellertid inte att en renodlad enrådighet är den

enda ledningsform som bör komma i fråga. Enrådighetsmodellen kan varieras och

kompletteras på olika sätt. Vi finner det också angeläget med flexibilitet och

öppenhet för olika lösningar vid valet av ledningsform så att denna anpassas

till vad som i det enskilda fallet bedöms vara den bästa lösningen.

Enrådighetsmodellen bör således inte utan vidare appliceras på alla myndigheter.

Det finns områden, t.ex. med anknytning till kultur och forskning, där

statsmakterna medvetet valt att inte närmare styra myndigheternas verksamhet

därför att en viss bredd och mångfald är önskvärd. Här kan det vara mer lämpligt

med en kollektiv ledningsform. Även andra faktorer kan fall tala för en sådan

ledningsform. Vi återkommer till denna fråga längre fram.

 Några få myndigheter gör i sina remissvar gällande att kommittén underskattat

betydelsen av insyn och förankring och förordar därför att nuvarande system med

lekmannastyrelser behålls. Vi har inte uppfattat kommitténs förslag på det

sättet. Med vårt förslag vill vi inte tona ner betydelsen av insyn, sakkunskap

och medborgerligt omdöme, vilka utgjorde vägande motiv för

verksledningsbeslutet. Vad vi i stället, i likhet med kommittén, vill framhålla

är att sådana behov kan tillgodoses i andra former. Ansvarslinjen blir klarare

och tydligare, om man renodlar frågan rörande det yttersta ansvaret för beslut

om verksamheten och ledningen av myndigheten och skiljer den från frågorna om

rådgivning och insyn.

 Enligt verksledningsbeslutet borde lekmannainflytandet i de flesta frågor

utformas som rådgivande. Så har också detta inflytande i allmänhet fungerat i de

nuvarande styrelserna. Övergången till mål- och resultatstyrning utgör inget

skäl att generellt minska det rådgivande inflytandet utifrån. Myndigheternas

behov av råd och sakkunskap utifrån torde inte bli mindre för att de omvandlas

till enrådighetsverk. I en myndighet, där chefen ensam har det högsta ansvaret

för att verksamheten skall bli så effektiv och väl förankrad i samhället som

möjligt, kan man utgå ifrån att myndigheten i regel har ett klart intresse att

knyta till sig samråds-, referens- eller expertgrupper av olika slag för att få

del av utomståendes synpunkter, erfarenheter och professionella bedömningar i

olika frågor. Behov av rådgivande organ av nämnda slag kommer således att före-

ligga även om ledningsformen ändras.

 Vad som däremot måste övervägas är om det är regeringen som skall tillsätta

dessa organ eller inte. Att höja ledamöternas status och integritet kan tala för

att rådgivande organ bör utses av regeringen. Myndigheternas ökade frihet att

själva organisera sin verksamhet talar dock för att de själva bör få bygga upp

stödfunktioner av här avsett slag. Många myndigheter har redan i dag vid sidan

av styrelsen rådgivande organ med expertkompetens för särskilda frågor. I

åtskilliga fall har dessa tillsatts på myndighetens eget initiativ. Vidare får

man utgå från att myndigheterna själva bäst vet vilka rådgivnings- eller

expertorgan som de behöver. Vi anser att övervägande skäl talar för att

regeringen inte skall behöva utse organ av denna typ. Myndigheterna bör således

själva i regel få besluta om inrättande och sammansättning av rådgivande organ

eller expertorgan för särskilda frågor som berör deras verksamhetsområde.

 Den andra frågan gäller den demokratiska insynen i myndigheternas verksamhet.

Ett av motiven bakom verksledningsbeslutet var att värna om den medborgerliga

insynen i en myndighets verksamhet. Att ledamöter i myndigheternas styrelser i

viss utsträckning kunde hämtas också från riksdagen ansågs ge en värdefull kanal

mellan denna och myndigheterna (bet. 1986/87:KU29 s. 30).

 Ett sätt att bevara denna kanal mellan de folkvalda och myndigheterna skulle

kunna vara att vid en övergång till enrådighetsverk generellt omvandla de

nuvarande styrelserna till renodlade råd med insyn som primär uppgift. En

liknande modell diskuterades i samband med verksledningsbeslutet år 1987. I

praktiken är skillnaden mellan sådana råd och dagens lekmannastyrelser att de

förra inte har några beslutsbefogenheter.

 Kommittén pekar på de stora insynsmöjligheter som erbjuds genom offentlighets-

principen, reglerna för s.k. meddelarfrihet och meddelarskydd m.m. i våra

grundlagar. Genom myndigheternas årsredovisningar och anslagsframställningar

till regeringen kan också vem som helst få en översiktlig bild av myndigheternas

verksamhet. Vidare pekar kommittén på den gransknings- och tillsynsroll som

Riksrevisionsverket, JO, JK och Riksdagens revisorer har. Alla dessa organs

beslut och rapporter är offentliga och delvis tillgängliga i tryck.

 I riksdagen finns också särskilda former för insyn i statsförvaltningen vilka

regleras av regeringsformen och riksdagsordningen. Utnyttjandet av det nya

frågeinstitut som riksdagen prövar sedan en tid tillbaka ger riksdagsledamöterna

ytterligare möjlighet att snabbt få fram information från berörda statsråd.

 Det finns således ett flertal vägar för insyn i den statliga verksamheten.

Dessa bör enligt kommittén i allmänhet vara tillräckliga. Kommittén anser att

undantag kan vara befogade i speciella fall, framför allt vid integritetskänslig

verksamhet, där det kan finnas skäl att komplettera de generella insyns-

möjligheterna genom att särskilda insynsorgan inrättas.Vi anser dock att de

riktlinjer för insyn i myndigheternas verksamhet som slogs fast genom verks-

ledningsbeslutet i allt väsentligt bör bevaras. Även om det finns andra vägar

för insyn är vi inte beredda att nu markant ändra formen för den demokratiska

insyn genom lekmannamedverkan i myndigheterna som har kommit att karakterisera

svensk statsförvaltning. Vid en övergång till fler enrådighetsverk som vi här

föreslår är det enligt vår mening av särskild vikt med demokratisk insyn och

kontroll. Ansvarsbilden i myndigheterna måste samtidigt vara tydlig.-

 När myndigheter ombildas eller nybildas till enrådighetsverk bör därför

regeringen i regel inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som

främsta uppgift. Undantag kan göras för en del myndigheter vilkas verksamhet är

sådan att en speciell form av insyn inte bedöms vara av allmänt intresse. Det

kan t.ex. gälla myndigheter med begränsad myndighetsutövning mot enskilda,

företag eller kommuner eller med verksamhet av i huvudsak servicekaraktär.-

 Eftersom ett sådant råd får en granskningsroll, bör regeringen besluta om dess

inrättande och fastställa vilka konkreta uppgifter som det skall ha. I insyns-

rätten ligger att myndighetschefen fortlöpande skall informera rådet om viktiga

frågor och att chefen skall vara skyldig att lämna ut ytterligare information

som det frågas efter. Ledamöterna bör också tillsättas av regeringen. Råden bör

vara relativt små.

 Genom att insynsrollen är klart skild från ledningen av myndigheten blir det

möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra intressegrupper

att ingå utan oklarhet om vem som har ansvar för besluten och utan besvärande

lojalitetskonflikter. Liksom i de nuvarande styrelserna kan således också

riksdagsledamöter ingå. Det bör tilläggas att ett insynsorgan i praktiken också

torde komma att fungera som ett rådgivande organ för myndighetschefen.

 Slutligen vill vi peka på ytterligare ett sätt att i vissa fall komplettera

enrådighetsmodellen. En rad myndighetsstyrelser har i dag utöver sitt normala

beslutsområde i uppgift att fatta beslut i speciella ärenden. I en del

myndigheter som t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden och

Riksskatteverket har beslutanderätten i avgränsade frågor lagts på särskilda

nämnder eller delegationer inom myndigheten. Även i ett enrådighetsverk bör det

enligt vår mening finnas möjlighet att ha en kollektiv beslutsform för några

typer av ärenden. Detta kan ske genom att regeringen, där så är lämpligt,

inrättar särskilda beslutsorgan med utomstående ledamöter som kan tillföra

myndigheten nödvändig sakkunskap och erfarenhet inom området. Den typ av ärenden

som avgörs på detta sätt bör dock inte utgöra myndighetens huvudsakliga

verksamhet. Att det skapas särskilda beslutsorgan i ett enrådighetsverk får inte

innebära att myndighetschefens ansvar för den totala verksamheten minskas.

 4

4 Alternativa ledningsformer

Regeringens förslag: Regeringen skall pröva om det finns vägande skäl som

motiverar att en myndighet leds på något annat sätt än av en enrådig chef.

Därvid skall en styrelse närmast övervägas.

I en myndighet med styrelse skall styrelsen i normala fall ha ett totalt ansvar

för verksamheten inför regeringen. Styrelseledamöterna skall utses mot bakgrund

av styrelsens roll att leda myndigheten.

Myndighetens chef skall vara självskriven ledamot i en sådan styrelse. Till

ordförande skall i regel någon av de externa ledamöterna utses.

Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Kommittén förordar att

avsteg från huvudprincipen med enrådighetsverk bör göras, om det finns särskilda

skäl för det. Det alternativ som därvid bör komma i fråga är en styrelse med

totalt ansvar för verksamheten inför regeringen. I en sådan styrelse bör

myndighetens chef vara självskriven ledamot och i allmänhet också ordförande.

Styrelseledamöterna bör förordnas för ett år i sänder.

Särskilda skäl för att överväga en styrelse kan enligt kommittén föreligga för

följande myndighetstyper: myndigheter med affärsliknande verksamhet, myndigheter

vars verksamhet innebär stort finansiellt ansvar, myndigheter som har till

uppgift att lämna statliga garantier eller bevilja bidrag till olika forsknings-

eller utvecklingsinsatser, chefsmyndigheter för en regional organisation samt en

del myndigheter med verksamhet som i hög grad berör enskilda personers

integritet.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag.

Några av dem som tillstyrker kommitténs huvudmodell förordar för egen del

styrelse, i vissa fall med begränsade beslutsbefogenheter. Statens

arbetsgivarverk och Statens invandrarverk konstaterar i sina remissvar att

kraven på tydligare ansvarsbild tillgodoses av båda de ledningsformer som

utredningen behandlar - enrådighetsverk och styrelse med totalt ansvar. När

regeringen väljer ledningsform bör således en förutsättningslös prövning göras

med utgångspunkt i verksamhetens art. Riksrevisionsverket anser att kommitténs

kriterier för vilka som skall ha styrelser är för vittgående. Kretsen bör i

stället begränsas till dem som arbetar på en tydlig marknad och vars verksamhet

finansieras av avgifter och det dessutom förekommer ett ekonomiskt risktagande.

Statskontoret framhåller att myndighet med styrelse endast bör förekomma

undantagsvis. Den bör endast tillämpas i de fall verksamheten bör ges en tydlig

autonomi gentemot statsmakterna. Skogsstyrelsen menar att det även finns skäl

för styrelse i tillsynsmyndigheter som utfärdar föreskrifter innebärande ingrepp

i medborgargruppers frihet och ekonomiska situation. Patent- och

registreringsverket anser att i de fall myndigheten skall ledas av en styrelse

denna bör ha en utomstående ordförande. Om myndighetschefen skall vara

självskriven ordförande försvagas de övriga styrelseledamöternas ställning.

Arbetsmiljöinstitutet hävdar att starka skäl kan anföras för att vissa

forskningsmyndigheter som t.ex. institutet får behålla styrelseformen.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringen har i det föregående redovisat sin bedömning att antalet enrådighets-

verk bör öka i statsförvaltningen. Samtidigt har vi pekat på behovet av viss

flexibilitet och öppenhet för olika lösningar vid val av ledningsform. Skälet

till detta är att statsförvaltningens uppgifter spänner över ett brett fält av

skiftande verksamheter. Myndigheterna har olika karaktär och olika

förutsättningar. Till detta kommer att statsförvaltningen ständigt är föremål

för olika strukturella eller organisatoriska förändringar i syfte att

rationalisera, effektivisera och samordna verksamheterna. Vid val av

ledningsform måste därför hänsyn tas till den enskilda myndighetens verksamhet

och de särskilda förutsättningar som gäller för den. Vid sidan av

enrådighetsmodellen bör det således finnas utrymme för alternativa

ledningsformer.

Vår bedömning är att verksamhetens art och regeringens behov av att styra den

enskilda myndigheten på ett visst sätt bör vara utgångspunkten vid prövningen av

alternativa ledningsformer. Den princip som bör följas är att det skall finnas

vägande skäl som motiverar att en myndighet leds på annat sätt än genom en

enrådig myndighetschef. Den samlade bedömningen bör således utmynna i att

riksdagens och regeringens syften med den aktuella verksamheten bäst gynnas av

en alternativ ledningsform.

Det alternativ som därvid närmast bör övervägas är en styrelse med ett totalt

ansvar för verksamheten. Enligt denna modell utgör styrelsen myndighetens

ledning. Även här föreligger således ett klart ansvarsförhållande gentemot

regeringen. Styrelsen har, som högsta beslutande organ, att inför regeringen

svara för myndighetens verksamhet enligt de mål som regeringen satt upp.

Styrelsens uppgift bör främst vara att ta ansvar för den övergripande och

långsiktiga planeringen. Andra viktiga uppgifter för styrelsen är uppföljning,

omprövning och effektivisering av verksamheten. Myndighetschefens uppgift blir

att ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som

styrelsen utfärdar. Modellen har stora likheter med den ansvarsfördelning mellan

styrelsen och myndighetschefen som gäller för affärsverken.

Om en styrelse av denna typ skall vara ett effektivt ledningsorgan, bör den inte

bestå av alltför många ledamöter. Vidare bör styrelseledamöterna göras klart

medvetna om sin uppgift att på regeringens uppdrag leda myndigheten och att

styrelsen har det yttersta ansvaret inför regeringen för de beslut som fattas.

Eventuella jävsfrågor bör också uppmärksammas vid förordnandet av

styrelseledamöter. Dessa måste stå obundna av olika partsintressen och i sin

ledamotsroll företräda uteslutande regeringen och myndigheten.

För närvarande förordnas styrelseledamöterna i vanliga förvaltningsmyndigheter i

regel för tre år i taget. Kommittén föreslår att samma mandatperioder som gäller

för affärsverken bör införas, dvs. ett år för ledamöter i styrelser med totalt

ansvar för verksamheten. Härigenom skulle betydelsen av styrelseuppdraget

inskärpas.

Regeringen är inte beredd att föreslå en generell regel om ettåriga

mandatperioder för vanliga förvaltningsmyndigheter. Mandatperioderna bör enligt

vår mening i stället kunna variera beroende på verksamhetens art och betydelse.

Ettåriga mandatperioder kan t.ex. användas i de fall regeringen finner det

befogat att särskilt understryka styrelseuppdragets vikt och behovet av ganska

tätt återkommande omprövningar av uppdraget.

Vi har, i likhet med kommittén, inte funnit det nödvändigt att föreslå några

särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter.

Som vi redan berört, arbetar en myndighetsstyrelse under andra förutsättningar

än t.ex. en styrelse enligt aktiebolagslagen (1975:1385). En viktig skillnad är

att en bolagsstyrelse har att utse och entlediga den verkställande direktören,

medan chefen för en myndighet utses av regeringen. En myndighetsstyrelse kan

därför inte, på det sätt som en bolagsstyrelse kan, svara för hur t.ex. den

löpande förvaltningen sköts. De sanktionsmöjligheter som finns enligt allmänna

straff- och skadeståndsrättsliga principer, och som gäller redan i dag, får

därför tills vidare anses tillräckliga.

Myndighetschefen bör vara självskriven ledamot i styrelsen, men till skillnad

från kommittén anser vi inte att denne normalt bör vara ordförande. I likhet med

vad som gäller för affärsverken bör ordföranden i regel hämtas utifrån. En sådan

ordning ger ett klart och tydligt alternativ till enrådighetsmodellen. Om

myndighetschefen är ordförande, försvagas i praktiken oftast de övriga

ledamöternas möjligheter att påverka och ta ansvar för verksamheten.

Kommittén pekar på några områden där styrelseformen bör övervägas eller väljas.

Dit hör i huvudsak myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden

eller som har en verksamhet som innebär stort finansiellt ansvar samt

chefsmyndigheter för en regional organisation. En del myndigheter vars

verksamhet i hög grad berör enskilda personers integritet kan enligt kommittén

också motivera att de leds av en styrelse.

Det skulle här föra för långt att närmare kommentera de kriterier för myndig-

hetstyper som kommittén anfört som lämpliga för styrelse med totalt ansvar och

ta ställning till vilka myndigheter som bör ledas av en sådan styrelse. Vi anser

att de nämnda myndighetstyperna i stort kan representera sådana verksamheter där

styrelse i vissa fall bör väljas. Men även i en del andra fall bör

styrelseformen övervägas. Dit hör främst forsknings- och kulturmyndigheter.

Kommittén har inte närmare analyserat de speciella förhållanden som gäller för

forskningsmyndigheterna. Dessa myndigheter har i dag lekmannastyrelser som i

flera fall leds av en ordförande som har hämtats utifrån. Riksdagen och

regeringen beslutar om anslag och den allmänna inriktningen av forskningen. Det

ankommer sedan på myndigheten att fritt pröva vilka olika forskningsprojekt som

den skall bedriva eller stödja och vilka krav som skall ställas utifrån

speciella forskningsaspekter. Här ligger det enligt vår mening nära till hands

att myndigheten leds av en professionell styrelse med en sådan sammansättning

att verksamheten får god förankring i forskarsamhället.

Liknande överväganden kan även göras för vissa kulturmyndigheter. Kultursektorns

myndigheter har har ofta speciella uppgifter som skiljer dem från förvaltningen

i övrigt. Denna typ av myndigheter har inom ramen för allmänna kulturpolitiska

mål som statsmakterna har ställt upp stor frihet att driva verksamheten.

Regeringen har på detta område inte ambitionen att öka den politiska styrningen,

utan i stället att främja en pluralistisk och skapande utveckling. Detta talar

för en kollektiv ledningsform.

Vad vi här har sagt om styrelse med totalt ansvar utesluter inte att det i vissa

fall kan finnas skäl att överväga även andra modifierade former av kollektivt

ledningsorgan eller för en viss verksamhet särskilt anpassad ansvarsfördelning.

Det kan i detta sammanhang tilläggas att de ledningsprinciper som gäller för

universiteten och högskolorna har lagts fast bl.a. genom den nya högskolelagen

(1992:1434) som trädde i kraft så sent som den 1 juli 1993. Det finns inte

anledning att nu ifrågasätta ändring i denna reglering.

5Ledningsformen i länsmyndigheter m.fl.

Regeringens bedömning: De riktlinjer som har angetts för ledningsformen i de

centrala förvaltningsmyndigheterna bör i princip kunna tillämpas också på

länsmyndigheter under en central chefsmyndighet. Resultatet av

Regionberedningens arbete bör dock avvaktas innan några förändringar görs.

 Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens bedömning. För regionala

myndigheter som ligger under en central chefsmyndighet föreslår kommittén att

samma riktlinjer bör gälla som för de centrala förvaltningsmyndigheterna.

 Vad gäller råd och nämnder föreslår kommittén inte någon ändring i led-

ningsformen. En översyn bör emellertid göras för att pröva om den administrativa

funktionen för vissa nämnder och råd kan förläggas till någon central myndighet.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar kommitténs förslag utan

erinran. Riksrevisionsverket delar inte uppfattningen att regionala myndigheter

under chefsmyndighet "i vissa fall" skall ha styrelse. Med styrelser på olika

nivåer finns risker med oklar befogenhets- och ansvarsfördelning,

intressekonflikter och byråkrati. Skogsstyrelsen anser att skogsvårdsstyrelserna

i avvaktan på Regionberedningens förslag bör ha samma ledningsform som i dag. De

regionala myndigheternas styrelser bör utses av regeringen efter förslag från

den regionala nivån. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att regional

samordning är viktig och att landshövdingens roll som ordförande i

länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen är betydelsefull. Man bör dock sortera

ut de strategiskt viktiga frågorna för länets utveckling och låta verksamheten i

övrigt ligga på myndighetschefen enligt huvudmodellen. Patent- och

registreringsverket anser att någon översyn av småmyndigheternas administration

inte behöver göras, eftersom en sådan redan har gjorts av Statskontoret.

Skälen för regeringens bedömning

Det finns två former av regionala statliga myndigheter. Den ena är

länsstyrelserna som lyder direkt under regeringen. Länsstyrelserna omfattades

inte av kommitténs uppdrag. Den andra formen är regionala myndigheter som finns

för särskilda verksamhetsområden. De sistnämnda är i regel inte omedelbart

underställda regeringen, utan har över sig en central chefsmyndighet under

regeringen. Till denna typ av myndigheter hör bl.a. länsarbetsnämnderna,

skattemyndigheterna, kronofogdemyndigheterna och skogsvårdsstyrelserna.

 Vi anser att i princip samma riktlinjer som vi förordat i fråga om centrala

förvaltningsmyndigheter skall tillämpas på länsmyndigheter under en central

chefsmyndighet.

 Vår bedömning är dock att man bör avvakta resultatet av Regionberedningens

(dir. 1992:06) arbete, innan några mer genomgripande förändringar i

ledningsformen för de aktuella länsmyndigheterna görs. Denna kommitté utreder

för närvarande frågan om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning

på regional nivå. Beredningen skall även överväga den administrativa indelningen

på regional nivå. I anslutning till detta skall beredningen också ta upp frågan

om den anpassning av statliga myndigheters regionala organisation som kan följa

av en förändrad länsstruktur och sambanden mellan lokal, regional och central

nivå. Sammansättningen av länsstyrelsernas och andra statliga regionala myn-

digheters styrelse skall också övervägas.

 Någon anledning att ändra ledningsformen för råd och nämnder anser vi att det

inte finns. De som ingår i råden eller nämnderna utgör i och för sig styrelser,

men de har i regel verkställighetsuppgifter och fattar alla beslut i de ärenden

som handläggs av myndigheten.

 Vi anser inte heller att någon särskild översyn av småmyndigheters

administration behöver göras. Som ett led i regeringens arbete med att

effektivisera statsförvaltningen pågår en fortlöpande översyn av små nämnder och

myndigheter.

 5

 6 Årsredovisningar och revision

Regeringens bedömning: Det är en fördel om myndigheternas årsredovisningar kan

utformas så, att de når en vidare läsekrets. Det får dock inte innebära att

regeringens krav på underlag för uppföljning och prövning av myndighetens

verksamhet inte tillgodoses.

 Regeringen avser att varje år lämna riksdagen en samlad redogörelse av

revisionens resultat.

 Kommitténs förslag: Motsvarar i huvudsak regeringens bedömning. Kommittén

föreslår att årsredovisningarna, som är de statliga myndigheternas officiella

avrapportering av sin verksamhet till regeringen, även skall utformas så att de

kan ge en vidare krets av intresserade information om verksamheten.

 Kommittén anser att det i allmänhet inte behövs något formellt regeringsbeslut

om fastställande av årsredovisningen vid s.k. rena revisionsberättelser.

Fastställande bör dock övervägas när det gäller myndigheter som finansieras helt

genom uppdragsinkomster eller som förvaltar stora anläggningstillgångar.

 Kommittén föreslår att regeringen skall lämna riksdagen en samlad redogörelse

för revisionens resultat och regeringens ställningstagande till detta.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag.

Riksrevisionsverket avstyrker däremot förslaget att årsredovisningarna utformas

så att de kan nå en vidare läsekrets. Det finns en risk att redovisningen då

inte utformas så att den tillgodoser regeringens krav. Det kan uppstå oklarhet

om revisionens omfattning och bedömning. Bredare information till allmänheten

och andra målgrupper kan lämnas i annan form. Ett särskilt fastställande av

regeringen av vissa årsredovisningar behövs inte, eftersom regeringen i fråga om

myndigheter som disponerar anslag i regleringsbreven normalt tar ställning till

den årsredovisning som myndigheten lämnat till regeringen och som verket

granskat. Överstyrelsen för civil beredskap anser att det bör ankomma på

myndigheten själv att utforma årsredovisningen så att den når en vidare

läsekrets. Försvarets materielverk liksom Patent- och registreringsverket anser

att årsredovisningarna bör bli föremål för särskilda ställningstaganden av

regeringen. Det är angeläget med ett omdöme om myndighetens resultat så snart

som möjligt efter avslutat budgetår. Att bara koppla ställningstagandet till

prövningen av förnyat förordnande av styrelseledamöterna är inte tillräckligt.

Statskontoret avstyrker förslaget att regeringen i form av särskild skrivelse

till riksdagen lämnar redogörelse för revisionens resultat. Det kan tolkas som

om frågan om ansvarsfrihet behandlas av regeringen.

 6

Skälen för regeringens bedömning

Med en statsförvaltning som spänner över många sektorer är det angeläget för

olika intressenter att få information om myndigheternas verksamhet och vilka

resultat som uppnås. Dessa intressenter kan, förutom statsförvaltningen i

övrigt, t.ex. vara riksdagens ledamöter, kommuner, organisationer, medborgare

och massmedier. Det är därför en fördel om myndigheternas årsredovisningar kan

utformas så att de når en vidare läsekrets. Detta bör kunna ske i många fall. Vi

vill i detta sammanhang dock betona att en sådan ordning inte får innebära att

regeringens krav på tillräckligt och för regeringen relevant underlag för

uppföljning och prövning av myndigheternas verksamhet inte tillgodoses. Risken

att så sker är i viss mån beroende av hur komplex och omfattande myndighetens

verksamhet är. Det primära för myndigheterna skall således alltid vara

regeringens behov. Visar det sig i det enskilda fallet att regeringens krav inte

kan förenas med en förenklad och mer översiktlig utformning för en vidare

läsekrets, skall myndigheten välja att lämna information till allmänheten och

andra intressenter på något annat sätt.

 Vi delar kommitténs bedömning att det vid s.k. rena revisionsberättelser i

allmänhet inte behövs något formellt regeringsbeslut som fastställer

årsredovisningen. Såväl årsbokslut som årsredovisning utgör formellt ett led i

statens interna redovisning. Årsredovisningen och revisionsberättelsen kan

läggas till handlingarna i och med att regeringen lägger fram förslag till

finansiering och verksamhetsinriktning för myndigheten för kommande verksamhets-

år.

 Vad gäller vissa uppdragsmyndigheter och myndigheter med stora

anläggningstillgångar delar vi Riksrevisionsverkets uppfattning och anser att

det vid rena revisionsberättelser inte heller för dessa myndigheter som regel

behövs något formellt fastställande från regeringens sida.

 Årsredovisningarna och Riksrevisionsverkets revisionsberättelser lämnas till

regeringen. Varje år får regeringen från Riksrevisionsverket också en samlad

bedömning av det ekonomiadministrativa läget i statsförvaltningen och av

revisionens resultat. Vi anser att det är av vikt att även riksdagen får

information om dessa frågor, i synnerhet som kontrollaspekten väsentligt har

ökat i betydelse efter den delegering till myndigheterna av finansiella

befogenheter som har skett. Regeringen avser därför att varje år lämna riksdagen

en samlad redogörelse för revisionens resultat och regeringens ställningstagande

till detta. Ett sådant förfarande har redan inletts men kommer att utvecklas

ytterligare. Därvid kommer också de åtgärder som regeringen vidtagit eller avser

att vidta med anledning av revisionens resultat att redovisas. Härigenom uppnås

en närmare anknytning av den statliga revisionen till budgetprocessen i

riksdagen.

 7

7 Myndigheternas inre organisation

 och chefstillsättningar

Regeringens förslag: De centrala förvaltningsmyndigheterna skall normalt själva

få bestämma sin inre organisation.

 De centrala förvaltningsmyndigheterna skall i allmänhet få befogenhet att även

tillsätta chefstjänster på nivån närmast under myndighetschefen.

 En central myndighet skall likaså få tillsätta tjänster som chef på den

regionala nivån, såvida det inte gäller chef för en fristående länsmyndighet.

 Chefen skall i normala fall själv få bestämma vem som skall svara för chefens

uppgifter, när han eller hon inte är i tjänst.

 Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Kommittén föreslår

att myndigheterna själva skall få bestämma sin inre organisation och att

ansvaret för chefstillsättningar under myndighetschefen bör delegeras ytter-

ligare.

 Remissinstanserna: Förslagen rörande den inre organisationen tillstyrks av en

klar majoritet av remissinstanserna. Detsamma gäller i huvudsak även förslagen

om chefstillsättning. Riksrevisionsverket och Försvarets materielverk anser att

man bör överväga om inte styrelsen, där den har totalt ansvar, bör utse myndig-

hetschefen. Vidare anser Riksrevisionsverket, som i och för sig delar kommitténs

grunduppfattning, att man inte generellt kan fastslå att myndighetschefen skall

utse alla chefer inom myndigheten. Den frågan beror på verksamhetens betydelse

och regeringens behov av att följa denna och hur regeringen generellt vill styra

chefsförsörjningen i statsförvaltningen.

Skälen för regeringens förslag

De nuvarande riktlinjerna för beslut om förvaltningsmyndigheternas inre

organisation lades fast genom verksledningsbeslutet 1987. Enligt dessa skall

principen vara att regeringen fattar beslut om myndigheternas organisatoriska

grundstruktur och att myndigheterna inom den ramen skall ha en betydande frihet

att själva besluta om en ändrad organisation.

 För den enskilda myndigheten finns i dag bestämmelser om den inre

organisationen i myndighetens instruktion. Det vanligaste är att regeringen i

denna bestämt vilka avdelningar eller motsvarande som skall finnas. Några

myndigheter har fått befogenhet att själva bestämma organisationen, vilket kan

ses som en viss anpassning till utvecklingen med ändrade förutsättningar för

myndigheterna.

 Vi har inte kunnat finna några vägande skäl som talar för att regeringen bör

styra myndigheternas inre organisation i ett läge där de i övrigt har fått fullt

ansvar för hur de använder sina resurser och uppfyller de uppsatta målen.

Myndigheterna bör således själva i normala fall få bestämma också sin inre

organisation.

 Vad gäller chefstillsättningar vill vi anföra följande. Verksledningsbeslutet

slog fast att regeringens ansvar för att tillsätta chefstjänster borde

koncentreras till myndigheternas högsta ledning, dvs. till verkschefstjänsterna

och till chefstjänster direkt under verkschefen. I samband därmed beslöts att

befogenheten att anställa byråchefer, som inte var direkt underställda

verkschefen, skulle delegeras till myndigheterna.

 I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens chef

tillsätts av regeringen. Om det närmast under myndighetschefen finns en

överdirektör, är denne i regel också ställföreträdare för myndighetschefen och

utsedd av regeringen. När myndigheten inte har någon tjänst som överdirektör,

finns i instruktionen föreskrifter om att någon annan tjänsteman, t.ex. en

avdelningschef eller en byråchef, skall vara myndighetschefens ställföreträdare.

Ett sådant förordnande meddelas av regeringen för en bestämd tid, normalt efter

anmälan av myndighetschefen. I något fall förekommer det att myndigheten själv

får utse ställföreträdare för myndighetschefen.

 Andra tjänster direkt under myndighetschefen tillsätts i regel av regeringen

efter anmälan av myndighetschefen. Det gäller tjänster som avdelningschef eller

liknande chefer för huvudenheter inom myndigheterna. Cheferna för regionala

enheter under central chefsmyndighet tillsätts av regeringen efter anmälan av

myndighetschefen för centralmyndigheten.

 Övriga tjänstetillsättningar har delegerats till myndigheterna.

 I detta sammanhang vill vi också erinra om att chefslöneavtalet av den 3 maj

1985 upphörde att gälla den 1 juli 1993 (SAV-cirkulär 1993 A 11) och att

regeringen har avvecklat chefslönenämnden. Nämndens uppgifter att fastställa

löner och andra anställningsvillkor för vissa chefer har lämnats över dels till

regeringen, dels till de enskilda myndigheterna.

 Mot bakgrund av den förändrings- och utvecklingsprocess som statsförvaltningen

har gått igenom under senare år anser vi att tiden nu är mogen att ytterligare

delegera ansvaret för chefstillsättningar till myndigheterna. Regeringens

speciella chefsförsörjningsansvar bör renodlas till att i huvudsak gälla

myndighetscheferna. I en mål- och resultatstyrd statsförvaltning utgör

myndighetscheferna nyckelpersoner för regeringen i dess roll att styra myn-

digheterna. Detta gäller än mer i en situation där myndigheten leds av en

enrådig chef. Regeringen bör därför i detta sammanhang koncentrera sig på

uppgiften att omsorgsfullt rekrytera och tillsätta kvalificerade

myndighetschefer. Tillsättningar på nivån närmast därunder bör enligt vår mening

i de flesta fall kunna delegeras till myndigheterna. Undantag kan behöva göras

med hänsyn till den särskilda karaktären av en del tjänster, t.ex. inom det

militära försvarets och inom rättsväsendets område. Samma delegeringsprincip bör

också gälla för chefstjänster i en sådan regional organisation som utgör en del

av en större central myndighet. Däremot bör regeringen liksom nu tillsätta

chefstjänsten för fristående länsmyndigheter som länsarbetsnämnd,

skattemyndighet, kronofogdemyndighet och skogsvårdsstyrelse.

 En konsekvens av de riktlinjer vi här lägger fram är att myndighetschefens

ställning stärks. Därmed blir det ännu mer angeläget för regeringen att relativt

snabbt kunna ersätta en verksledning som inte fungerar tillfredställande. I

propositionen 1993/94:65 har regeringen nyligen lagt fram förslag till en ny lag

om offentlig anställning (LOA). De ändringar som föreslås innebär i stort inga

förändringar i förhållande till vad som för närvarande gäller för

generaldirektörer och andra med tidsbegränsade förordnanden som omfattas av

förordnandepension. Regeringen kan således inte säga upp en generaldirektör vid

ett enrådighetsverk. Däremot kan regeringen besluta om förflyttning. Det är vår

avsikt att noga följa effekterna av det ökade ansvar som läggs på

myndighetscheferna och utnyttja de möjligheter som finns för att garantera en

väl fungerande verksledning.

 Vad gäller anställning av en myndighetschef i de fall där regeringen väljer att

tillsätta styrelser med totalt ansvar kan vi instämma i uppfattningen att det

ligger nära till hands att styrelsen utser den som skall ansvara för den

verkställande ledningen av myndigheten. Vi vill inte heller utesluta att

utvecklingen kan komma att gå i den riktningen, men vi är inte beredda att nu

förorda att styrelserna skall få denna befogenhet annat än i mer speciella fall

som t.ex. i fråga om den nya arbetsgivarorganisationen som skall träda i kraft

den 1 juli 1994.

 Myndigheterna bör i regel själva få bestämma också vem som skall vara

ställföreträdare för myndighetschefen. Skälet till detta är följande. De krav

som i dag ställs på en myndighetschef är mycket höga. I rekryteringsprocessen

måste regeringen söka någon som fyller de kompetenskrav som har ställts upp för

den aktuella chefstjänsten. När regeringen slutligen finner en kandidat som

bedöms ha de rätta kvalifikationerna, utser regeringen honom eller henne till

chef för myndigheten. I det förtroende att leda en myndighet efter regeringens

intentioner som ligger i själva utnämningen bör rimligen ingå att chefen är

kapabel att själv avgöra vem som skall föra chefens talan när denne inte är i

tjänst. Chefen bör därför enligt vår mening i princip själv få utse sin

ställföreträdare och även bestämma under vilka former den ställföreträdande upp-

giften skall utövas. Det kan t.ex. ske genom att någon chefstjänsteman förordnas

att vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter ha uppgiften att vara ställ-

företrädare.

 Vårt principiella synsätt på denna punkt anser vi också vara tillämpligt, när

myndigheten har en styrelse med fullt ansvar. I de fall där regeringen

tillsätter en myndighetschef, som är självskriven ledamot i styrelsen, bör

alltså denne också få ta ansvar för frågan om vilken eller vilka ersättare som

skall träda in i olika situationer av tillfällig frånvaro för myndighetschefen.

 Vad vi här har sagt utesluter dock inte att regeringen av andra skäl, som t.ex.

verksamhetens stora omfattning eller särskilda betydelse, i en del fall kan

välja att i instruktionen föreskriva att chefen skall ha en ställföreträdare som

också kan bistå och avlasta chefen i arbetet och att regeringen därvid också

tillsätter ställföreträdaren.

 8

8 Genomförande

Regeringens bedömning: Efter genomgångar departementsvis av förvaltningsmyndig-

heterna bör regeringen - sedan riksdagen informerats - fatta beslut om deras

ledningsform genom ändringar i respektive myndighets instruktion.

 Reformeringen av förvaltningsmyndigheterna ledningsform bör vara avslutad den

30 juni 1996.

 Kommitténs förslag: Motsvarar i huvudsak regeringens bedömning.

 Remissinstanserna: Ingen har något att erinra.

Skälen för regeringens bedömning

En grundlig översyn av ledningsformen för de olika förvaltningsmyndigheterna bör

göras, så att den för varje verksamhet blir så effektiv som möjligt. Detta

gäller på grund såväl av regeringens intresse att styra sina myndigheter och

följa deras verksamhet som myndigheternas eget intresse att kunna uppnå sina mål

inom de givna ramarna.

 Under förutsättning att riksdagen godkänner de riktlinjer som vi har förordat i

fråga om ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna, avser

regeringen att göra en samlad översyn av verksförordningen (1987:1100) och

anpassa den till de ledningsformer vi här närmare har berört. Vidare avser

regeringen att påbörja en genomgång av myndigheterna och bereda frågan om deras

ledningsform enligt de riktlinjer som vi här har anfört. I denna bör

departementen föra en dialog med sina myndigheter och inhämta deras synpunkter.

 Regeringen avser därefter att departementsvis i 1995 och 1996 års bud-

getpropositioner låta riksdagen ta del av hur regeringen avser att ändra

ledningsformen för olika myndigheter.

 Reformeringen av myndigheternas ledningsform bör ske genom ändringar i de

enskilda myndigheternas instruktioner och bör vara avslutad senast den 30 juni

1996. I samband härmed bör också myndigheternas instruktioner anpassas till vad

vi förordat om delegering av ansvaret för myndigheternas inre organisation och

för chefstillsättningar.

Genomförande vid myndigheten Försvarsmakten

I årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 5 s. 21 f.) anmälde rege-

ringen att den nuvarande sammansättningen av Militärledningens rådgivande nämnd

behöver förändras med anledning av att myndigheten Försvarsmakten bildas den 1

juli 1994. I samband med att denna förändring görs avsåg regeringen att pröva

nämndens framtida uppgifter. Regeringen anmälde vidare att denna fråga skulle

tas upp i propositionen om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer. Vi

återkommer nu i denna fråga.

 Militärledningens rådgivande nämnd är knuten till den nuvarande myndigheten

Överbefälhavaren. Den inrättades år 1979. Enligt förordningen (1978:879) med

instruktion för Militärledningens rådgivande nämnd består nämnden av nio

ledamöter som utses av regeringen. Nämndens uppgift är i huvudsak rådgivande och

tar sikte på avvägnings- och planeringsfrågor samt på frågor som rör personal,

utbildning och organisation.

 Med utgångspunkt i de riktlinjer som har redovisats i avsnitt 3 bör, för att

komplettera nuvarande styrnings- och samverkansinstrument, ett särskilt organ

knytas till Försvarsmakten med uppgift att utöva insyn i verksamheten. Frågor

som rör den operativa verksamheten samt underrättelse- och säkerhetstjänsten bör

- enligt vad som i huvudsak gäller i dag i fråga om rådgivande nämnden - inte

omfattas av insynsorganets uppgifter. Ledamöter bör kunna vara såväl riksdags-

ledamöter som representanter för viktiga samhällsfunktioner utanför den

politiska sfären. Myndigheter inom totalförsvaret förutsätts få erforderlig

insyn genom normal samverkan med Försvarsmakten. De bör således inte ha några

representanter i det särskilda insynsorganet. Detta organs uppgifter,

arbetsformer och sammansättning bör regleras i den instruktion för Försvars-

makten som regeringen kommer att besluta inom kort.

 9

Bilagor

1 Sammanfattning av betänkandet Effektivare

 ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58)

Utredningsuppdraget

Kommitténs uppdrag har varit att se över de statliga förvaltningsmyndigheternas

ledningsformer m.m. I tillämpliga delar har affärsverken omfattats av uppdraget.

 Vårt utredningsarbete har främst inriktats på de myndigheter som är centrala

förvaltningsmyndigheter inom sitt verksamhetsområde eller har en liknande

central ställning. I enlighet härmed ingår i första hand de myndigheter som

allmänt brukar betecknas som centrala ämbetsverk. Vi har emellertid i

huvudgruppen även tagit med några andra myndigheter, bl.a. vissa forsknings- och

kulturmyndigheter. Vi berör också en del mindre myndigheter, som vanligen

betecknas som nämnder eller råd. Regionala myndigheter behandlas endast i den

mån de ingår i en organisation under en central chefsmyndighet.

 I våra direktiv konstateras att det i dag finns tre grundmodeller för ledningen

av andra statliga myndigheter än affärsverk och nämnder. En form är att

myndighetens chef är högsta beslutande instans inom myndigheten, s.k.

enrådighetsverk. Vid vissa myndigheter finns det vid sidan om myndighetschefen

ett råd, som endast har en rådgivande funktion. Den dominerande ledningsformen

vid medelstora och större myndigheter är emellertid att det förutom

myndighetschefen även finns en s.k. lekmannastyrelse.

 En allmän utgångspunkt för vårt arbete har i enlighet med direktiven varit att

myndighetsledningarnas befogenheter och ansvar skall anpassas till de nya

förutsättningar som följer av bl.a. den fortlöpande delegering av

verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skett de senaste åren. Vi har i

detta sammanhang haft att förutsättningslöst pröva behovet av

lekmannainflytandet i myndigheternas verksamhet.

 När det gäller myndigheternas styrelser har vårt uppdrag gällt vilka

befogenheter en styrelse skall ha och hur ansvarsfördelningen skall vara mellan

styrelsen och myndighetschefen. Vi har också haft att pröva vilket personligt

ansvar styrelseledamöterna bör ha samt vissa jävsfrågor.

 Ytterligare några frågor har ingått i utredningsuppdraget. Det har bl.a. rört

ansvaret på olika nivåer för åtgärder efter revisionen av myndigheternas

årsredovisningar. Vidare har det gällt möjligheten att till myndigheterna

delegera befogenheten att bestämma sin inre organisation och att förordna chefer

i myndigheten.

 25

Enrådighetsverk - huvudmodell för centrala

förvaltningsmyndigheter

De nuvarande principerna för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna

fastställdes av riksdagen 1987 genom det s.k. verksledningsbeslutet. Detta

innebar att de vanliga förvaltningsmyndigheterna i allmänhet skulle ha en

styrelse liksom tidigare. Funktionen för styrelsen skulle vara blandat

beslutande och rådgivande. Den huvudsakliga uppgiften skulle vara att öva insyn

i verksamheten samt tillföra sakkunskap och medborgerligt omdöme. I vissa fall

ansågs en beslutande roll motiverad. Det gällde generellt i fråga om beslut om

föreskrifter och beslut om anslagsframställning och avrapportering av genomförd

verksamhet. Vissa myndigheter, främst regeringens s.k. stabsmyndigheter, skulle

vara enrådighetsverk med råd.

 I vårt uppdrag har ingått att genomföra en utvärdering av verksled-

ningsbeslutet. I detta syfte har vi bl.a. låtit göra en enkät till styrel-

seledamöterna i ca 80 centrala förvaltningsmyndigheter. Enkäten har på vårt

uppdrag utförts av Statistiska centralbyrån. Vi har även genom uppgifter från

ett antal myndigheter och genom intervjuer sökt att få en bild av hur de

nuvarande ledningsformerna fungerat.

 Vi anser oss efter vår granskning kunna dra två huvudsakliga slutsatser. Den

ena är att man klarare bör skilja mellan frågan om ledningen av en myndighets

verksamhet och frågan om insynen i denna. Den andra är att det är svårt att

förena kravet på tydligt ansvar med den nuvarande uppdelningen av befogenheter

mellan styrelse och myndighetschef.

 Verksledningsbeslutet betonade starkt betydelsen av insyn i statsförvaltningen.

Det gällde inte minst riksdagens insyn i myndigheternas verksamhet. Vi vill

också kraftigt understryka vikten av medborgerlig insyn i den statliga

förvaltningen. Vi anser emellertid att insynen inte behöver vara kopplad till

ledningsfunktionen i myndigheterna. Vi konstaterar att det finns ett flertal

kanaler för insyn i förvaltningen. När det gäller riksdagens insyn pekar vi på

de möjligheter som bl.a. utskottsutfrågningar ger.

 För den övervägande delen av statsförvaltningen anser vi att de generella

former för insyn som finns bör vara tillräckliga. I vissa fall kan dock

verksamhetens karaktär hos myndigheten vara sådan att särskilda former behövs

för att uppnå den avsedda insynen. Det gäller t.ex. integritetskänslig

verksamhet.

 Vi diskuterar i huvudsak två alternativ för ledningen av de vanliga

förvaltningsmyndigheterna. Det är enrådighetsverk eller myndighet med styrelse.

De faktorer som är avgörande för regeringens styrning av myndigheterna bör vara

vägledande för valet mellan dessa båda ledningsformer. I enlighet med våra

direktiv tar vi också upp frågan om tjänstemannakollegium som ledningsform. Vi

anser dock att kollegieformen inte bör aktualiseras.

 Vi pekar på olika utvecklingstendenser som har betydelse för förvalt-

ningsmyndigheternas verksamhet. Framför allt gäller det den delegering av

verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som successivt skett från regeringen

till myndigheterna och de krav på uppföljning av resultatet av verksamheten som

detta medför. En annan faktor är de förändringar som skett av strukturen inom

den statliga förvaltningen. Många myndigheter har i samband härmed fått en

ändrad inriktning av sin verksamhet till att mera avse uppföljning och

utvärdering. En ytterligare utvecklingstrend är den ökade internationalisering

som följer av ett vidgat europeiskt samarbete.

 Vi framhåller vikten av att skapa bättre förutsättningar för en effektiv

styrning av förvaltningen och klarare och mer entydiga relationer mellan

regeringen och myndigheterna. Vi konstaterar att man redan vid verks-

ledningsbeslutet ansåg modellen med enrådighetsverk i princip vara tilllämpbar

för alla myndigheter. Den utveckling som varit efter detta beslut och de

utvecklingstendenser som vi pekat på bestyrker detta förhållande.

 Vår slutsats efter den gjorda genomgången är att enrådighetsverk bör vara

huvudmodell för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna. För vissa

myndigheter kan det dock finnas särskilda skäl att ha en styrelse.

 Myndigheterna kan ha behov av olika rådgivande organ. Vi föreslår att

myndigheterna själva skall få besluta om inrättande och sammansättning av sådana

organ. Det gäller både rådgivningsorgan som myndigheten vill inrätta för allmänt

stöd till myndighetschefen och expertorgan som myndigheten anser sig behöva för

särskilda frågor.

 I vissa fall kan det behövas ett särskilt insynsorgan i en myndighet, t.ex. om

det rör sig om en integritetskänslig verksamhet. Detta insynsorgan bör då hållas

informerat om allt av vikt som rör myndighetens verksamhet. Med hänsyn till att

insynsorganet får en granskningsroll bör regeringen bestämma vilka konkreta

uppgifter det skall ha och utse ledamöterna.

 I myndigheterna finns ibland en nämnd, delegation e.d. som fattar myndighetens

beslut i en viss typ av ärenden. Vi anser att detta kan vara en lämplig form,

t.ex. när man vill ha en kollektiv beslutsform i ett enrådighetsverk. Denna typ

av ärenden får dock inte vara av sådan omfattning att myndighetschefens ansvar

för myndighetens verksamhet väsentligt ändras.

Myndigheter med styrelse i vissa fall

Med den huvudmodell som vi har förordat, dvs. att de centrala förvalt-

ningsmyndigheterna i allmänhet bör vara enrådighetsverk, kommer antalet

myndigheter med styrelse att bli väsentligt mindre än för närvarande.

 Avgörande för att en myndighet skall ha en styrelse bör vara att styrelseformen

anses vara effektiv för myndigheten. Avgörande bör också vara att regeringen

finner det ändamålsenligt att lägga ansvaret för ledningen av myndigheten på ett

kollektivt organ som en styrelse i stället för på en enrådig myndighetschef.

 Vi pekar på några områden där styrelseformen kan övervägas. Det gäller bl.a.

vissa myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en

verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar. Vi anser även att

styrelseformen kan övervägas för vissa myndigheter som är chefsmyndigheter för

en regional organisation.

 Om en myndighet skall ha en styrelse, anser vi att styrelsen skall ha ett

totalt ansvar för verksamheten. Myndighetschefen bör vara självskriven ledamot i

styrelsen och i allmänhet också styrelsens ordförande. Styrelsens ledamöter bör

utses mot bakgrunden av styrelsens roll att leda verksamheten.

Ledningsformer i vissa andra myndigheter

I de små centrala förvaltningsmyndigheter som brukar betecknas som nämnder eller

råd beslutar nämnden eller rådet i princip i alla eller i varje fall i viktigare

ärenden. Vi föreslår inte någon ändrad ledningsform för dessa myndigheter.

 Nämnderna och råden är vanligen direkt underställda regeringen och omfattas av

samma regelsystem som gäller för större myndigheter. Vi föreslår att en översyn

görs för att pröva om den administrativa funktionen för vissa av dessa nämnder

och råd kan förläggas till någon befintlig central myndighet.

 För regionala myndigheter som ligger under en central chefsmyndighet anser vi

att samma riktlinjer för ledningen i princip bör gälla som för de centrala

förvaltningsmyndigheterna. Väsentligt för ledningsformen måste vara hur ansvaret

för verksamheten skall vara fördelat mellan den centrala myndigheten och de

regionala myndigheter som hör under denna. I vissa fall kan det vara lämpligt

med en styrelse för den regionala myndigheten. Avgörande bör vara vilken grad av

självständighet som statsmakterna vill ge myndigheten. Detta bör också avgöra om

regeringen eller chefsmyndigheten skall utse ledamöterna i styrelsen.

Personligt ansvar och jäv

För beslut som en ledamot i en myndighets styrelse deltar i och som ligger

utanför det straffbara eller allmänt skadeståndsrättsliga området finns för

närvarande endast det personliga ansvar som regeringen som uppdragsgivare kan

kräva ut. Vi har därför övervägt om några särskilda ansvarsregler bör införas.

Våra överväganden har härvid gällt såväl affärsverken som de vanliga

förvaltningsmyndigheterna.

 Vi konstaterar att det redan finns tillräcklig möjlighet att utkräva ett

personligt ekonomiskt ansvar vid de allvarligaste fallen av misskötsamhet, dvs.

om en styrelseledamot uppsåtligen orsakar staten en ekonomisk skada. När det

gäller oaktsamhet som i realiteten skulle kunna medföra ansvar för

styrelseledamöter bedömer vi däremot att utrymmet är mycket litet. Vi föreslår

därför inget särskilt sådant ansvar. De möjligheter som finns enligt

skadeståndslagen att utkräva ansvar bör dock utnyttjas. För att inskärpa vikten

av styrelseuppdraget anser vi att det för de vanliga centrala

förvaltningsmyndigheterna bör övervägas att ha en ettårig mandattid i likhet med

vad som nu är fallet i affärsverken.

 I fråga om de jävsproblem som kan uppkomma i styrelseuppdraget konstaterar vi

att färre personer än i dag kommer att beröras, om flertalet centrala

förvaltningsmyndigheter blir enrådighetsverk. Vi anser det emellertid viktigt

att jävsfrågan uppmärksammas vid förordnande av ledamöter i de styrelser som

kommer att finnas. Vi betonar också att det för styrelseledamöterna bör

klargöras vad uppdraget innebär.

Ansvaret för åtgärder efter genomförd revision

Den statliga myndighetens officiella avrapportering av sin verksamhet sker i

årsredovisningen. Denna riktar sig i första hand till regeringen. Den bör

emellertid också kunna ses som ett viktigt dokument för att till en vidare krets

av intresserade ge information om verksamheten. Vi föreslår att

årsredovisningarna utformas för att även kunna tillgodose detta syfte. Vi

betonar också myndigheternas ansvar för årsredovisningen och vikten av att

myndigheterna blir väl informerade om resultatet av revisionen av sin

redovisning.

 Något formellt regeringsbeslut om fastställande av årsredovisningen anser vi

inte behövas vid s.k. rena revisionsberättelser. Eljest får erforderliga

åtgärder prövas i det enskilda fallet. För vissa uppdragsmyndigheter m.fl. kan

ett fastställande övervägas.

 Vi föreslår att regeringen lämnar riksdagen en samlad redogörelse för

revisionens resultat och regeringens ställningstagande till detta. Det bör ske i

en särskild skrivelse under våren eller i en bilaga till komplette-

ringspropositionen.

Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar

Regeringen bestämmer för närvarande i högre eller lägre grad myndigheternas inre

organisation. Motivet för detta är att organisationen återspeglar de viktigaste

områdena för myndighetens verksamhet. Genom delegeringen av verksamhetsansvar

och ekonomiskt ansvar till myndigheterna blir det mera en fråga för den enskilda

myndigheten hur den skall organisera sitt arbete. Vi föreslår därför att

myndigheterna själva skall få bestämma sin inre organisation.

 När det gäller en myndighet med styrelse tar vi upp frågan om styrelsens

medverkan vid tillsättning eller omförordnande av myndighetschef. Vi anser att

denna medverkan bör ske informellt. Styrelsens synpunkter bör föras fram under

hand till vederbörande departementschef.

 Vi anser att de centrala förvaltningsmyndigheterna i allmänhet själva bör få

bestämma vem som skall svara för myndighetschefens uppgifter, när chefen inte är

i tjänst. Frågan får dock bedömas något olika beroende på myndighetens

organistion. Om regeringen vid myndigheten har inrättat en tjänst som

överdirektör och ställföreträdare, bör regeringen även utse innehavaren av

tjänsten.

 För tjänster i nivån som avdelningschef och motsvarande föreslår vi att de

centrala förvaltningsmyndigheterna i princip själva skall få besluta om

tillsättningen. Undantag kan behöva göras med hänsyn till karaktären av vissa

tjänster.

 För chefstjänster i en regional organistion anser vi att den centrala

myndigheten som regel bör få tillsätta tjänsterna. Om det gäller en fristående

länsmyndighet, bör dock regeringen tillsätta chefen för myndigheten.

 26

2 Förteckning över remissinstanserna som har

 yttrat sig över betänkandet Effektivare ledning

 i statliga myndigheter (SOU 1993:58)

Riksdagens ombudsmän, Hovrätten för Nedre Norrland, Kammarrätten i Jönköping,

Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen, Datainspektionen,

Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), Exportkreditnämnden, Över-

befälhavaren, Försvarets materielverk, Överstyrelsen för civil beredskap,

Statens räddningsverk, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket,

Postverket, Banverket, Vägverket, Riksgäldskontoret, Statskontoret, Statistiska

centralbyrån, Finansinspektionen, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens

arbetsgivarverk, Statens löne- och pensionsverk, Verket för högskoleservice,

Universitetet i Stockholm, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Ar-

betsmarknadsstyrelsen, Arbetsrskyddsstyrelsen, Statens kulturråd, Riksantik-

varieämbetet och statens historiska museer, Statens invandrarverk, Konkurrens-

verket, Patent- och registreringsverket, Kammarkollegiet, Länsstyrelsen i

Göteborgs och Bohus län, Statens lantmäteriverk, Statens naturvårdsverk,

Kemikalieinspektionen, Statens kärnkraftinspektion, Svenska arbetsgivareföre-

ningen, Landsorganisationen i Sverige (LO), TCO:s förhandlingsråd för

offentliganställda (TCO-OF), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO).

 På eget initiativ har Kustbevakningen, Arbetsmiljöinstitutet, Statens

strålskyddsinstitut och Grossistförbundet Svensk Handel yttrat sig.

 31

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars 1994

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B.[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Uncel, P.[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas ledning.

 32