Skr.

1994/95:220

Regeringens skrivelse

1994/95:220

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 12 april 1995

Mona[REDACTED_EFTERNAMN]

 Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den kommunala

verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål som statsmakterna

satt upp för vissa verksamhetsområden. Vidare ges en redovisning av kommunernas

och landstingens ekonomiska ställning och utvecklingen av organisations- och

verksamhetsformerna. Vissa beslut som statsmakterna fattat, som berör kommuner

och landsting, samt pågående utredningsarbete redovisas i bilagor.

Innehållsförteckning

1 Översiktlig sammanfattning............. 4

2 Ekonomi................................ 11

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin....... 11

2.2 Kommunernas utgifter och inkomster..... 12

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning...... 15

 2.3.1 Kommunsektorn.................... 15

 2.3.2 Kommuner......................... 18

 2.3.3 Landsting........................ 21

2.4 Kommunal koncernredovisning............ 23

3 Verksamheten år 1994................... 27

3.1 Vård och omsorg........................ 27

 3.1.1 Sjukvården minskar kostnaderna

 och ökar produktiviteten......... 27

 3.1.2 Barnomsorgen närmar sig full

 behovstäckning................... 32

 3.1.3 Äldreomsorgen byggs ut men be-

 hovet är stort................... 37

 3.1.4 Handikappomsorg.................. 42

 3.1.5 Socialt behandlingsarbete, alko-

 hol- och narkotikafrågor......... 45

3.2 Skola.................................. 50

 3.2.1 Grundskolan klarar fler elever

 med färre anställda.............. 51

 3.2.2 Gymnasieskolan har genomgått

 stora förändringar............... 55

 3.2.3 Vuxenutbildning efterfrågas...... 58

 3.2.4 Utredningar...................... 60

3.3 Flyktingmottagande..................... 62

3.4 Räddningstjänst........................ 67

3.5 Civil beredskap........................ 73

4 Ledning, uppgifter och organisation.... 75

4.1 Nya kommuner och ny politisk ledning

 från år 1995........................... 75

4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat,

 landsting och kommuner har förändrats.. 76

4.3 Anpassning av verksamheten till ekono-

 miska ramar............................ 78

4.4 Stora förändringar i organisation och

 verksamhetsformer...................... 79

 4.4.1 Organisatoriska förändringar..... 79

 4.4.2 Nya verksamhetsformer............ 81

4.5 Kommunala företag ökar sin omsättning.. 84

4.6 Antalet anställda minskar.............. 85

5 Den kommunala demokratin............... 87

5.1 Kommunal demokrati i utveckling........ 87

5.2 Medborgarnas påverkansmöjligheter...... 89

5.3 Insyn i den kommunala verksamheten..... 90

6 Internationellt samarbete.............. 91

7 Forskning om kommuners och landstings

 verksamhet............................. 94

Bilagor:

Bilaga 1 Statsmaktsbeslut som berör kom-

 munerna............................ 97

Bilaga 2 Utredningsförslag och pågående

 utredningsarbete...................109

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 12 april 1995

1 Översiktlig sammanfattning

Sverige är år 1995 indelat i 23 landsting, 288 kommuner och 2 545 församlingar.

I denna skrivelse behandlas enbart de borgerliga kommunerna, kommuner och

landsting, om inte annat särskilt anges.

Den kommunala expansionen bruten

Den kommunala sektorn har under de senaste decennierna expanderat kraftigt.

Under 1970-talet ökade konsumtionen (realt) med ca 70 % i förhållande till BNP.

Ökningen under denna tid sammanhänger främst med utbyggnaden av sjukvården,

barnomsorgen och äldreomsorgen. Under 1980-talet ökade konsumtionen med drygt 20

% på motsvarande sätt. Från år 1991 har utvecklingen gått i motsatt riktning.

Den kommunala sektorns konsumtion sjönk med 0,8 % år 1992 och med 2,7 % år 1993.

Enligt preliminära uppgifter sjönk konsumtionen med 1,2 % år 1994. (Källa: SCB,

nationalräkenskaperna).

Diagram 1.1 Kommunsektorns utgifter 1970-1994

Miljarder kronor i 1994 års prisnivå

Anm.: Uppgifter om den kommunala konsumtionen härstammar från national-

räkenskaperna och är exkl. affärsverksamhet och kommunala bolag.

Källa: SCB nationalräkenskaperna.

 Den kommunala sektorns konsumtion räknat som andel av BNP har åren 1990 och

1993 legat på ca 20 %. Sverige har i jämförelse med andra länder en hög

konsumtion av kommunala tjänster räknat som andel av BNP. Det beror delvis på

att Sverige valt att organisera verksamhet inom hälso- och sjukvård samt

utbildning i kommunal regi.

Diagram 1.2 Konsumtion av kommunala tjänster år 1992

Andelar av BNP

Anm.: Lokala statliga organ i Spanien och Nederländerna ingår i uppgifterna om

kommunerna.

Källa: OECD, National Accounts.

Kommunsektorns inkomster

Skatteinkomsterna är den största inkomstkällan för kommunsektorn och utgör ca

två tredjedelar av de totala inkomsterna. Den totala utdebiteringen av skatt för

kommunsektorn har varit oförändrad åren 1991-1994. Den reala utvecklingen av

inkomsterna framgår nedan.

Diagram 1.3 Kommunsektorns inkomster 1970-1993

Miljarder kronor i 1994 års prisnivå

Källa: SCB, nationalräkenskaperna. Affärsverksamhet ingår ej och uppgifterna

stämmer därför ej helt med motsvarande uppgifter från räkenskapssammandragen.

 Bidragen från offentlig sektor uppgår år 1994 till nästan 20% av de totala

inkomsterna. Bidragen har minskat realt sedan i början av 1980-talet.

 Kommunsektorns övriga inkomster, framförallt avgifter, har i stort sett varit

realt oförändrade under den redovisade perioden.

Kommunsektorns kostnader för olika verksamheter

 Den kommunala sektorns löpande kostnader för verksamheten fördelar sig enligt

nedan. Finansiella kostnader och investeringsutgifter ingår ej.

Tabell 1.1 Kommunsektorns driftskostnader

Miljarder kronor

 1992 1993

Hälso och sjukvård 98,6 98,9

Social verksamhet 111,0 113,1

Utbildning 70.1 73,8

Administration 20,2 20,0

Energi, vatten och avfall 22,9 19,6

Fritid och kultur 19,0 18,1

Kommunikationer 16,2 16,2

Övrigt 53,0 53,9

Källa: Statistiska centralbyrån.

 Kommunernas och landstingens skattefinansierade verksamhet hänför sig till stor

del till insatser för de unga och de äldre. Nedan redovisas några nyckeltal som

belyser verksamhetskostnader för några olika målgrupper.

Tabell 1.2 Vissa nyckeltal

Grundskola kostnad per elev 48 400

Gymnasieskola, kostnad per elev 57 500

Barnomsorg, bruttokostnad per barn 56 800

Äldre- och handikappomsorg, kostnad per mottagare 170 000

Hälso- och sjukvård, kostnad per inv. över 64 år 56 000

Källa: Redovisningar i avsnitt 3 i denna skrivelse.

Antalet sysselsatta minskar

Den kommunala sektorn sysselsätter ca 26 % av den totala arbetskraften. Antalet

sysselsatta i kommuner och landsting har sjunkit med 111 000 (10 %) under

1990-talet och uppgick till 1 037 000 i slutet av år 1994. Personalminskningen

har berört nästan alla verksamhetsområden. Det är stora skillnader mellan

kommunerna och landstingen räknat i personaltäthet per invånare. Flera kommuner

och landsting har i konjunkturnedgången försökt att undvika uppsägningar av

personal och därvid samarbetat med arbetsmarknadsmyndigheterna.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

De av staten reglerade uppgifterna (de obligatoriska uppgifterna) svarar i dag

för ca 70-80 % av kommunernas och landstingens kostnader. Det är också inom

dessa områden som den tidigare expansionen skett. Kostnadsminskningarna de

senaste åren har skett inom nästan alla områden, men procentuellt har de största

kostnadsminskningarna skett inom de icke reglerade verksamheterna.

 Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunsektorn har förändrats de senaste

åren och även inom kommunsektorn har förändringar skett. Förändringar sker i

båda riktningarna, som exempel på detta kan nämnas att de kommunala bostads-

tilläggen förts från kommunerna till staten den 1 januari 1995 och ansvaret för

civilförsvaret förs från staten till kommunerna den 1 juli 1995. En överföring

av ansvaret för äldreomsorgen skedde från landstingen och kommunerna i samband

med Ädel-reformen. Ytterligare steg tas i denna riktning - exempelvis har

betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade inom sluten psykiatrisk vård

förts från landstingen till kommunerna den 1 januari 1995.

Förändringar i organisation och verksamhetsform

Den nya kommunallagen, som trädde i kraft den 1 januari 1992, innebär att

kommunerna och landstingen har stor frihet att organisera sin verksamhet. Denna

frihet har lett till att kommunerna och landstingen i dag är organiserade och

styr sin verksamhet på många olika sätt. De största förändringarna har skett i

de större kommunerna och i landstingen.

 Nämndorganisationer har ändrats och antalet nämnder minskade med ca 10 % under

åren 1991-1994. Preliminära uppgifter tyder på en viss minskning även därefter.

 Landsting och kommuner arbetar mer än tidigare med produktionsansvariga

resultatenheter. Antalet kommun- och landstingsägda företag har ökat något och

omsättningen i dessa företag har också ökat och var i slutet av år 1993 ca

129 miljarder kronor. Av kommunernas verksamhet bedrevs år 1993 ca 14 % i

företagsform.

 Den 1 januari 1993 infördes ett nytt statligt utjämningsbidrag till kommunerna.

Samtidigt avvecklades ett antal specialdestinerade statsbidrag, bl. a bidragen

till barnomsorg, skola och äldreomsorg. Syftet med statsbidragsomläggningen var

att minska den statliga detaljstyrningen av olika verksamheter och att ge

kommunerna större frihet att själva prioritera mellan verksamhetsområden och

skapa förutsättningar för en ökad effektivitet. Ett annat syfte var att bidraget

skulle ge kommunerna ekonomiskt likvärdiga förutsättningar för att bedriva sin

verksamhet. Någon samlad utvärdering av effekterna för verksamheterna har ej

gjorts. En sådan utvärdering skulle också försvåras av att statsbidragsom-

läggningen skett samtidigt som landet genomgått en lågkonjunktur. Denna har i

sig inneburit ett starkt omvandlingstryck på kommuner och landsting. Omfattande

produktivitetshöjande åtgärder har de senaste åren genomförts och prestations-

nivån har därigenom kunnat hållas uppe. Beräkningar som har gjorts tyder på en

ökning av produktiviteten i verksamheter som hälso- och sjukvård, barnomsorg,

skola och äldreomsorg.

 Under den senaste treårsperioden har en ökning skett när det gäller att övergå

från egenregiverksamhet till entreprenader eller produktion i annan form. Inom

flera områden är det dock totalt sett en liten andel av verksamheten som bedrivs

på detta sätt.

Tabell 1.3 Andel entreprenader eller verksamhet i annan form

Procent

Äldreomsorg ca 4 %

Skola ca 2 %

Barnomsorg ca 8 %

Missbrukarvård ca 57 %

Källa: Socialstyrelsen och Skolverket.

Kostnadsminskningar har gett en ekonomi i balans

Riksdagen beslutade år 1990 om ett kommunalt skattestopp för åren 1991 och 1992,

vilket förlängdes till att även gälla år 1993. För att hålla tillbaka

skattehöjningar år 1994 beslutade riksdagen att de kommuner som inte höjde

skatten fick dela på 4,2 miljarder kronor. Detta resulterade i att skattesatsen

även detta år i huvudsak blev oförändrad för kommunsektorn.

 År 1993 skedde en omläggning av statsbidragssystemet och en minskning av

statsbidragsnivån. Systemet innebar en långtgående inkomst- och kostnadsu-

tjämning. Samtidigt infördes finansieringsprincipen och utbetalningen av

systemet för utbetalning av kommunalskattemedel lades om.

 De ekonomiska resultaten för åren 1992 och 1993 var bättre än jämfört med de

närmast föregående åren. Några kommuner har måst låna till driften, men det

finns också de som hade relativt stora överskott. Resultaten skall ses mot

bakgrund av dels eftersläpningseffekter på grund av det tidigare utbetal-

ningssystemet för kommunalskattemedel och dels de kostnadsneddragningar som

många kommuner och landsting har gjort.

 Kommunsektorn hade under flera år fram till 1991 ett negativt finansiellt

sparande medan det varit positivt åren 1992 och 1993. Preliminära uppgifter för

år 1994 tyder på att ett negativt finansiellt sparande om ca 2 miljarder kronor

uppkommer för sektorn som helhet.

 Den genomsnittliga kommunala skattesatsen under år 1995 uppgår till 31,50

kronor per skattekrona. Det är en ökning med 45 öre jämfört med föregående år.

Bl.a. de tre största kommunerna i landet - Stockholm, Göteborg och Malmö - höjde

skatten med ca 1 krona.

 Skatteunderlaget för år 1995 uppgår till 8 068 miljoner skattekronor, vilket är

en ökning med 1,9 %.

Hur har prestationer och kvalitet påverkats?

Förutsättningarna att på nationell nivå göra en analys av hur kvaliteten

utvecklats och av hur resultaten överenstämmer med de nationella målen varierar

mellan olika verksamheter. Någon samlad analys av kvalitets- och

resultatutvecklingen är därför inte möjlig att göra. En av de viktigaste

orsakerna är brister i statistik och annat underlag. Huvudmannaskapsförändringar

och skillnader i redovisningen försvårar också i vissa fall jämförelser över

tiden för de uppgifter som samlas in. Några sammanfat-tande iakttagelser kan

emellertid lämnas utifrån redovisningen i avsnitt 3.

 Hälso- och sjukvården har med mindre resurser bibehållit sin prestationsnivå

mellan åren 1990 och 1993. Kostnaderna har minskat mer än vad överföringen av

hälso- och sjukvårdsverksamhet till kommunerna föranlett. Men antalet läkarbesök

och antalet intagningar på sjukhus är i stort sett oförändrade. Antalet

vårdplatser har minskat - t.ex. inom den somatiska korttidsvården med ca 15 %

under tiden 1990-1993. Antalet intagningar har, trots färre vårdplatser, kunnat

hållas uppe genom kortare medelvårdtider.

 Inom skolans område har eleverna blivit fler och lärarna färre. Begränsade

uppgifter finns om utbildningsresultatet men inom t.ex. grundskolans område

pekar flera indikatorer i positiv riktning. Jämförelser av provresultat i t.ex.

matematik och svenska pekar på att eleverna lärt sig mer eller åtminstone lika

mycket som i mitten på 1980-talet. Inom gymnasieskolan har en gymnasiereform

genomförts som ger eleverna större valfrihet och mer individuell anpassning. Ca

74 % av eleverna får sitt förstahandsval tillgodosett.

 Betydande resurser avsätts för äldre- och handikappomsorgen; ca 137 000

årsarbetskrafter. Kommunernas kostnader har mellan åren 1990 och 1993 ökat och

var år 1993 ca 56 miljarder kronor. Ökningen beror till största delen på att

Ädel-reformen medförde en överföring av uppgifter från landstingen till

kommunerna. En omfördelning av de totala resurserna har skett mot de äldsta och

dem med omfattande hjälpbehov.

 Antalet socialbidragstagare och utbetalda belopp för bistånd ökar. Under år

1994 utbetalades ca 10,5 miljarder kronor i socialbidrag - en ökning med 20 %

jämfört med år 1993. Barnomsorgen för förskolebarn har byggts ut kraftigt. År

1994 var det ca 8 % av alla barn i åldern 3 månader till 6 år som saknade

barnomsorgsplats trots att föräldrarna önskade det. Motsvarande procentsats för

år 1990 var 10 procent. Trots utbyggnaden har kostnaderna för barnomsorgen

minskat. Den årliga produktivitetsförbättringen mellan åren 1990-1992 har

beräknats till 4-8 %. Kostnaden för barnomsorgen var år 1993 ca 33 miljarder

kronor.

 Kommunerna har klarat den starkt ökade flyktingmottagningen även om vissa

problem uppkommit till följd av ökad sekundärflyttning till storstäderna.

 På flera av de områden som rör vård och omsorg är det svårt att med tillgänglig

nationell statistik belysa utvecklingen av samhällets insatser över tiden på

grund av genomförda huvudmannaskaps- och andra förändringar. Statistiken ger

inte fog för att för att påstå att verksamheter inom vård, omsorg och skola

under de senaste åren på något avgörande sätt har försämrats när det gäller

mätbara prestationer. Inom nästan alla områden finns det dock stora skillnader

mellan enskilda kommuner och landsting. Skillnaderna mellan enskilda kommuner

och landsting avseende servicenivå, personaltäthet och avgifter är oftast större

än de genomsnittliga förändringarna de senaste åren för sektorn som helhet. På

nationell nivå är det emellertid svårt att göra en samlad bedömning eftersom det

saknas tillräckliga statistiska uppgifter om kvalitet, behov, måluppfyllelse och

effekter. Brukarundersökningar och attitydundersökningar pekar emellertid på hög

uppskattning av och stort förtroende för den kommunala servicen.

 Men verksamhet kan inte mätas och bedömas enbart med nationell statistik. En

verksamhetsbedömning måste också baseras på underlag från särskilda studier,

forskning, m.m. I denna skrivelse redovisas ett antal rapporter och studier om

den kommunala verksamheten som ger en kompletterande bild av verksamheten

jämfört med nationell statistik. Regeringen har för avsikt att följa utveck-

lingen i den kommunala sektorn och verka för att förbättra nuvarande uppfölj-

ningssystem.

2 Ekonomi

Detta kapitel innehåller en redovisning av kommunsektorns ekonomiska utveckling

och situation. I kommunallagens (1991:900) 8 kap. anges att kommuner och

landsting ska ha en god ekonomisk hushållning. I lagtexten definieras inte detta

begrepp, men krav ställs på medelsförvaltning och ekonomisk planering. Av

förarbetena till lagen framgår att exempel på god ekonomisk hushållning är att:

-försäljningsvederlag för anläggningstillgångar, med vissa undantag, används

 till nya investeringar eller amortering av skulder,

-kommunerna över någon tid av inte alltför lång varaktighet bör ha balans mellan

 inkomster och utgifter,

-upptagande av lån för driftändamål normalt inte kan ses som god ekonomisk

 hushållning,

-kommunerna bör underhålla och vårda fastigheter och andra tillgångar samt ha en

 god framförhållning i den fysiska planeringen, en ändamålsenlig för-

 rådshantering och en effektiv organisation.

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Den kommunala sektorn utgör en grundläggande del av välfärden i form av vård,

omsorg och skola. Sektorn, dvs. kommuner, landsting, kyrkokommuner och

kommunalförbund, har genom sin omfattning också en stor samhällsekonomisk

betydelse, vilket framgår av nedanstående tabell. Definitionen av kommunal

verksamhet följer i denna tabell den som görs i nationalräkenskaperna. Detta

innebär att den s.k. affärsmässiga verksamheten, t.ex. el, fjärrvärme, av-

fallshantering, kollektivtrafik samt vatten och avlopp inte ingår förutom med

eventuella överskott eller subventioner.

Tabell 2.1 Kommunsektorns ekonomi som andel av BNP

Procent

År 1990 1991 1992 1993

Utgifter 25 25 27 26

varav

- konsumtion 20 19 20 19

Inkomster 24 25 28 27

varav

- skatter 15 16 19 18

-bidrag från staten m.fl. 6 6 6 6

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Tabellen visar att den kommunala konsumtionen utgör ca en femtedel av BNP. När

det gäller den kommunala konsumtionsvolymen ökade denna åren 1990 och 1991 med

ca 2 % per år. Från år 1992 har konsumtionsvolymen minskat; för år 1992 med 0,8

% och för år 1993 med 2,7 %.

 Den kommunala skattekvoten, dvs. skattemedel och bidrag från staten och

socialförsäkringssektorn, uppgick år 1993 till 24 % av BNP och minskar enligt

preliminära uppgifter för år 1994 till 22 %.

 För år 1994 visar preliminärt utfall att både kommunsektorns utgifter och

inkomster uppgår till 25 % av BNP. Den kommunala konsumtionsvolymen beräknas ha

fortsatt minska under år 1994; detta år med ca 1 %.

 Skillnaden mellan kommunsektorns inkomster och utgifter benämns finansiellt

sparande. I tabellen nedan redovisas sparandet under de senaste åren.

Tabell 2.2 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor

År 1990 1991 1992 1993

Finansiellt sparande -8,3 -1,8 15,5 12,1

varav

- kommuner -2,0 -1,8 9,3 4,4

- landsting -6,3 0,5 6,2 7,2

- övriga1 0,0 -0,5 0,0 0,5

1 Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Åren 1985-1991 hade kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande på mellan 2

och 8 miljarder kronor per år. För åren 1992 och 1993 uppvisar sektorn stora

överskott. De positiva resultaten förklaras till största delen av den nedväxling

av pris- och löneökningstakten som skett under dessa år samt med ökade

skatteinkomster till följd av den tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet

för utbetalning av kommunalskattemedel.

 Enligt preliminärt utfall för år 1994 har det finansiella sparandet försämrats

och visar ett underskott på ca 2 miljarder kronor. Underskottet motsvarar

ungefär 0,5 % av sektorns totala utgifter eller omkring 8 % av

investeringsutgifterna. Kommunerna beräknas redovisa ett underskott för år 1994

med drygt 2 miljarder kronor, medan landstingen beräknas ha ett

sparandeöverskott med ca 1 miljard kronor.

2.2 Kommunsektorns utgifter och inkomster

Kommunsektorns utgifter och inkomster inkluderar i detta avsnitt även

affärsdrivande verksamhet som bedrivs i förvaltningsform, dvs. en något vidare

definition än vad som angetts i avsnitt 2.1.

 Den kommunala sektorns främsta inkomstkälla är kommunalskatten. Skatten kan

uttryckas som en viss procentsats av den beskattningsbara inkomsten för

enskilda. Den genomsnittliga utdebiteringen för åren 1990 t.o.m. 1995 framgår av

nedanstående tabell.

Tabell 2.3 Medelutdebitering

Kronor per skattekrona

År 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Totalt 31,16 31,15 31,04 31,04 31,05 31,50

Kommuner 17,31 17,32 19,38 19,43 19,44 20,20

Landsting1 12,70 12,68 10,51 10,47 10,48 10,12

Församling 1,15 1,15 1,15 1,14 1,14 1,17

1 Inkl. skatteunderlag för kommuner utanför landsting, dvs. Gotland, Göteborg

och Malmö.

Källa: Statistiska centralbyrån.

 Riksdagen beslutade år 1990 om ett kommunalt skattestopp för åren 1991 och

1992. Skattestoppet förlängdes senare till att gälla även för år 1993. Under

dessa år kunde dock skatteväxlingar mellan kommuner och landsting göras. År 1994

tillämpades regler som innebar att de kommuner och landsting som inte höjde

utdebiteringen fick behålla ökade skatteinkomster hänförliga till det sänkta

grundavdraget.

 För år 1995 fanns inga regler eller ekonomiska incitament som påverkade

besluten om utdebiteringsnivån. Närmare en fjärdedel av kommunerna samt fem

landsting höjde utdebiteringen inför år 1995. Den sammanlagda medelut-

debiteringen ökade med 45 öre per skattekrona mellan år 1994 och 1995, vilket är

den största ökningen sedan år 1981. Även spännvidden mellan högsta och lägsta

skattesats ökade från 7 kronor per skattekrona år 1994 till 8,24 kronor år 1995.

Därigenom kan det skilja ca 1 000 kronor per månad i kommunalskatt från en

kommun till en annan vid en månadsinkomst på 13 000 kronor.

 Vid sidan av skatteinkomsterna utgör statsbidrag samt avgifter de största

inkomstkällorna. I tabell 2.4 redovisas fördelningen mellan olika typer av

inkomster i kommuner och landsting.

 Skatteinkomsterna utgör drygt hälften av kommunernas inkomster samt för

landstingen ca 70 %. Fr.o.m. år 1993 trädde ett nytt statsbidragssystem i kraft

för kommunerna. Förändringen av systemet innebar att flertalet av de större

specialdestinerade statsbidragen upphörde och ersattes av ett statligt

utjämningsbidrag. Samtidigt kvittades bl.a. skatteutjämningsavgiften och

avräkningsskatten kommunerna betalat till staten bort mot utjämningsbidraget.

Detta försvårar i viss utsträckning jämförelser med tidigare år.

Tabell 2.4 Inkomster för kommuner och landsting

År 1991 1992 1993

 (%) (%) (%) (mdkr)

Kommuner

Kommunalskatt 49 52 55 161

Specialdestinerat statsbidrag 22 21 8 23

Statligt utjämningsbidrag 1 4 5 14 41

Erhållna avgifter (egentl.

och affärsmässig verksamhet) 17 15 15 45

Övriga inkomster 8 7 8 24

Summa inkomster:

- procent 100 100 100

- miljarder kronor 265 321 293

Landsting

Landstingsskatt 69 67 71 90

Specialdestinerat statsbidrag 3 3 3 3

Skatteutjämningsbidrag 6 5 6 7

Ersättning från sjukförsäkr. 9 7 2 3

Erhållna avgifter m.m. 7 11 12 15

Övriga inkomster 6 7 6 9

Summa inkomster:

- procent 100 100 100

- miljarder kronor 137 137 128

1 Statligt utjämningsbidrag ersätter fr.o.m. år 1993 skatteutjämningsbidrag.

Källa: Statistiska centralbyrån.

 De totala statsbidragens andel uppgick år 1993 till 22 % av kommunernas

inkomsterna. För landstingen utgör inte statsbidragen en lika betydande del;

i stället är avgifterna med 12 % den näst största inkomstkällan. Avgifternas

andel har för kommunerna varit ca 15 % under den redovisade perioden. I tabellen

nedan redovisas kommunernas och landstingens utgifter.

Tabell 2.5 Utgifter för kommuner och landsting

År 1991 1992 1993

 (%) (%) (%) (mdkr)

Kommuner

Löner och arbetsgivaravg. 49 46 47 143

Köpta tjänster 19 19 20 59

Bidrag till enskilda 4 5 6 19

Material 8 7 7 20

Avgifter och ers. till staten 6 9 5 16

Övriga utgifter 13 14 15 46

Summa utgifter:

- procent 100 100 100

- miljarder kronor 277 319 304

Landsting

Löner och arbetsgivaravg 57 54 53 67

Köpta tjänster 11 10 13 16

Avgifter och ersättningar 15 21 15 19

Material 7 7 8 10

Övriga utgifter 10 8 11 14

Summa utgifter:

- procent 100 100 100

- miljarder kronor 139 136 126

Källa: Statistiska centralbyrån.

 Löner och arbetsgivaravgifter utgör ca hälften av de totala utgifterna och

andelen har varit relativt konstant under åren 1992 och 1993. För kommunerna

minskade löner och arvoden med 2,2 % i löpande priser mellan åren 1992 och 1993.

Minskningen förklaras delvis av att arbetsgivaravgiften år 1993 sänktes med 4 %.

 Material och köpta tjänster utgör drygt en fjärdedel av kommunernas och ungefär

en femtedel av landstingens utgifter under den redovisade perioden.

 Avgifter och ersättningar till staten har minskat på grund av kvittningen av

skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten mot det statliga utjäm-

ningsbidraget.

 Socialbidragen utgör den största delen av kommunernas bidrag till enskilda.

Mellan åren 1992 och 1993 har socialbidragen i löpande priser ökat med ca 24 %.

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning

I kommunsektorn infördes i slutet av 1980-talet en ny redovisningsmodell. I

detta avsnitt beskrivs kommunsektorns utveckling och situation enligt denna

modells resultaträkning och balansräkning.

 Resultaträkningen är ett sammandrag av årets kostnader och intäkter.

Skillnaden, förändringen av det egna kapitalet, utgör årets ekonomiska resultat.

Noteras bör att i kommunsektorns redovisning periodiseras utgifter och inkomster

till aktuellt verksamhetsår medan finansiellt sparande (se avsnitt 2.1) bygger

på likvida strömmar.

 Den ekonomiska ställningen framgår av balansräkningen. I denna redovisas

tillgångar och skulder. Skillnaden utgörs av det egna kapitalet.

2.3.1 Kommunsektorn

Kommunsektorn består, som tidigare nämnts, av kommuner, landsting, kyrkokommuner

och kommunalförbund. Det ekonomiska resultatet under åren 1990 t.o.m. 1993 visas

i tabell 2.6.

Tabell 2.6 Resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

År 1990 1991 1992 1993

Verksamhetens intäkter 119,3 134,4 150,7 107,9

Verksamhetens kostnader -339,8 -365,4 -385,7 -385,8

Verksamhetens nettokostnader -220,5 -231,1 -235,0 -277,9

Skatteintäkter 205,3 229,1 261,6 260,3

Generella statsbidrag 24,1 20,8 11,0 44,8

Finansnetto -3,5 -4,9 -4,9 -2,8

Resultat efter skatte-

intäkter och finansnetto 5,4 14,0 32,7 24,3

Avskrivningar -10,6 -15,0 -13,2 -13,4

Förändring av pensionsskuld1 -12,2 -11,3

Extraordinära poster 1,4 -2,5 -0,2 -1,4

Förändring av eget kapital -3,8 -3,5 7,1 -1,7

varav

- Kommuner -5,5

- Landsting 1,5

- Kyrkokommuner 2,1

- Kommunalförbund 0,1

Förändring av eget kapital - exkl.

pensionsskuldsförändringar 19,3 9,6

1 Särredovisas första gången år 1992.

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Endast för år 1992 har kommunsektorn enligt ovanstående resultaträkning

uppvisat ett positivt resultat. För år 1993 visade det finansiella sparandet ett

stort överskott medan resultatet enligt resultaträkningen innebar ett mindre

underskott. Förklaringen är att det för år 1993 uppstod en periodiseringseffekt

i resultaträkningen på grund av omläggningen av statsbidragssystemet.

 Förändringen av det egna kapitalet är det viktigaste resultatmåttet. Detta mått

uppvisar dock brister i jämförbarhet mellan åren på grund av att successivt allt

fler redovisar förändringen av pensionsskulden i resultaträkningen. I nedan-

stående diagram visas i stället resultat efter skatteintäkter och finansnetto,

resultat 2, i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag. Detta

nyckeltal visar hur stor andel av skatteintäkterna och statsbidragen som

resterar när de löpande kostnaderna täckts.

Diagram 2.1 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

Källor: Statistiska Centralbyrån, Finansdepartementet

 Kommunsektorns resultat förbättrades enligt ovanstående från 2 % till 12 %

mellan åren 1990 och 1992. År 1993 minskade det till 8 %, vilket dock innebär

ett bättre resultat för sektorn jämfört med åren 1990 och 1991.

 Kommunsektorns ekonomiska ställning under de senaste åren redovisas nedan.

Tabell 2.7 Balansräkning

Miljarder kronor, löpande priser

År 1990 1991 1992 1993

Tillgångar

Omsättningstillgångar 59,1 65,9 78,6 80,7

Anläggningstillgångar 277,3 294,9 306,9 327,7

Summa 336,4 360,9 385,5 408,4

Skulder och eget kapital

Kortfristiga skulder 55,6 62,8 65,5 70,4

Redovisad pensionsskuld 13,0 55,0 102,8 116,3

Övriga långfristiga skulder 59,3 67,2 69,1 74,0

Eget kapital 208,5 175,9 148,1 147,6

- exkl. pensionsskuld 221,5 230,9 250,9 263,9

Summa 336,4 360,9 385,5 408,4

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Kommunsektorns tillgångar ökade under den redovisade perioden med drygt 20 %.

Nettoinvesteringarna, dvs. med avdrag för investeringsbidrag har under åren 1991

t.o.m. 1993 årligen uppgått till ca 25 miljarder kronor. Balansräkningen visar

samtidigt att det egna kapitalet har minskat kraftigt. Detta förklaras av att

allt fler kommuner och landsting redovisar pensionsskulden i balansräkningen. I

nedanstående diagram visas soliditetens utveckling exklusive pensionsskulden.

Soliditeten visar hur stor andel av tillgångarna som finansierats med eget

kapital.

Diagram 2.2 Soliditetsutveckling

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

 Soliditetsnivån har varit relativt konstant de senaste åren. Diagrammet visar

att ca två tredjedelar av tillgångarna finansierats med egna medel om pensions-

skulden exkluderas. Inkluderas pensionsskulden uppgår soliditeten till 36 % år

1993.

2.3.2 Kommuner

Kommunerna utgör ekonomiskt sett den största delen av kommunsektorn. Ca två

tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna. Resul-tatutvecklingen

för kommunerna redovisas i tabell 2.8.

Tabell 2.8 Resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

År 1990 1991 1992 1993

Verksamhetens intäkter 103,5 114,5 123,8 81,8

Verksamhetens kostnader -215,8 -234,1 -263,2 -264,0

Verksamhetens nettokostnader -112,3 -119,6 -139,4 -182,3

Skatteintäkter 114,8 126,8 160,9 160,6

Generella statsbidrag 6,5 5,0 4,1 35,9

Finansnetto -4,1 -4,3 -5,1 -3,3

Resultat efter skatte-

intäkter och finansnetto 4,9 7,9 20,5 10,9

Avskrivningar -7,1 -11,0 -8,6 -8,8

Förändring av pensionsskuld1 -8,2 -6,7

Extraordinära poster 1,4 -0,9 0,1 -0,9

Förändring av eget kapital -0,8 -4,0 3,7 -5,5

- exkl. pensionsskuldsförändr. 11,9 1,2

1 Särredovisas första gången år 1992.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Förändringen av eget kapital uppgår år 1993 till minus 5,5 miljarder kronor.

Det bör dock noteras att det framförallt var kommunerna som påverkades av den

periodiseringseffekt som angavs i avsnitt 2.3.1.

 I diagrammet nedan redovisas resultat efter skatteintäkter och finansnetto,

resultat 2, som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Diagram 2.3 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

 En tydlig resultatförbättring skedde mellan åren 1990 och 1992. År 1993

försämrades dock resultatet och då återstod mindre än 6 % av skatteintäkterna

och statsbidragen då de löpande kostnaderna täckts. Enligt en av Svenska Kommun-

förbundets gjord undersökning beräknas 1994 års resultat ungefär motsvara 1993

års nivå.

 Det finns stora variationer i resultat mellan enskilda kommuner. År 1993

redovisade 20 kommuner ett negativt resultat efter skatteintäkter och

finansnetto. Detta innebär att de måste finansiera samtliga investeringar och en

del av de löpande kostnaderna med lån, försäljning av anläggningstillgångar

eller minskat rörelsekapital. Samtidigt fanns det kommuner som visade mycket

goda resultat, exempelvis hade 12 kommuner ett resultat 2 som översteg 15 % av

skatteintäkter och generella statsbidrag.

 Kommunernas ekonomiska ställning visas i följande balansräkning.

Tabell 2.9 Balansräkning

Miljarder kronor, löpande priser

År 1990 1991 1992 1993

Tillgångar

Omsättningstillgångar 44,0 48,0 56,7 50,7

Anläggningstillgångar 200,3 212,3 225,3 246,1

Summa 244,3 260,3 281,9 296,9

Skulder och eget kapital

Kortfristiga skulder 39,1 44,7 47,8 51,3

Redovisad pensionsskuld 10,8 38,3 58,0 62,5

Övriga långfristiga skulder 49,6 54,0 59,4 65,8

Eget kapital 144,8 123,3 116,8 117,4

- exkl. pensionsskuld 155,6 161,6 174,7 179,8

Summa 244,3 260,3 281,9 296,9

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Balansräkningen visar att kommunernas eget kapital minskat under de senaste

åren. Detta beror på att den redovisade pensionsskulden har ökat. De totala

skulderna, exkl. pensionsskulden, har dock ökat snabbare än tillgångarna.

Därigenom har soliditeten, även exklusive pensionsskulden, försämrats något

under den redovisade perioden, se nedanstående diagram.

Diagram 2.4 Soliditetsutveckling

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

 Inkluderas pensionsskulden uppgår soliditeten till 40 % år 1993. Samtliga

kommuner redovisar inte denna skuld i balansräkningen vilket medför att måttet

egentligen är lägre.

 Nettoinvesteringarna uppgick år 1993 till 20 miljarder kronor. Kommunernas

försäljning av anläggningstillgångar uppgick till 5 miljarder kronor. Detta var

en halvering jämfört med år 1991.

 Kommunernas borgensförbindelser uppgick vid utgången av år 1993 till 207

miljarder kronor. Borgensförbindelserna har ökat med 15 miljarder kronor från år

1992. Den största delen av borgensförbindelserna; 84 %, avsåg borgen till

kommunala bolag. Den kommungrupp som har högst borgensåtagande per invånare är

förortskommunerna, beroende på expansionen i bostadsbyggandet under 1980-talet.

2.3.3 Landsting

I nuläget bedrivs ungefär 30 % av kommunsektorns verksamhet av landstingen.

Resultatutvecklingen i landstingen redovisas nedan.

Tabell 2.10 Resultaträkning

Miljarder kronor löpande priser

År 1990 1991 1992 1993

Verksamhetens intäkter 15,1 18,9 24,4 23,6

Verksamhetens kostnader -117,1 -123,4 -112,8 -111,8

Verksamhetens nettokostnader -102,0 -104,5 -88,3 -88,3

Skatteintäkter 83,4 94,3 91,3 90,1

Generella statsbidrag 18,0 16,1 7,2 9,3

Finansnetto 0,0 -1,0 -0,2 0,1

Resultat efter skatte-

intäkter och finansnetto -0,6 5,0 10,0 11,2

Avskrivningar -3,6 -4,0 -4,5 -4,6

Förändring av pensionsskuld 1 -4,0 -4,6

Extraordinära poster 0,0 -1,5 -0,3 -0,5

Förändring av eget kapital -4,2 -0,5 1,2 1,5

- exkl. pensionsskuldsförändr. 5,2 6,1

1 Särredovisas första gången år 1992.

Källa: Statistiska centralbyrån

 Resultatnivån förändring av eget kapital har visat bättre resultat varje år

under den redovisade perioden. Det positiva resultatet för år 1992 har

bibehållits även år 1993. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto,

resultat 2, som andel skatteintäkter och generella statsbidrag redovisas i

nedanstående diagram.

Diagram 2.5 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

Källor: Statistiska Centralbyrån, Finansdepartementet.

 För år 1990 visar detta nyckeltal att landstingen sammantaget hade ett resultat

som innebar att delar av de löpande kostnaderna inte kunde täckas av skattein-

täkter och generella statsbidrag. Därefter har trenden visat en positiv

utveckling. Landstingen hade åren 1992 och 1993 goda ekonomiska resultat. Enligt

Landstingsförbundets prognoser för år 1994 försämras dock resultatet och det i

diagrammet redovisade resultatmåttet beräknas motsvara ungefär 1991 års nivå.

 Samtliga landsting hade år 1993 ett positivt resultat efter skatteintäkter och

finansnetto. Resultatet varierade som andel av skatteintäkter och generella

statsbidrag från 18 % ner till 6 %.

 Landstingens ekonomiska ställning visas i följande balansräkning.

Tabell 2.11 Balansräkning

Miljarder kronor, löpande priser

År 1990 1991 1992 1993

Tillgångar

Omsättningstillgångar 9,9 12,3 15,3 22,4

Anläggningstillgångar 62,2 66,0 64,0 63,1

Summa 72,1 78,3 79,3 85,4

Skulder och eget kapital

Kortfristiga skulder 15,7 16,9 16,3 17,7

Redovisad pensionsskuld 2,1 16,7 44,1 52,7

Övriga långfristiga skulder 8,5 11,1 7,8 6,4

Eget kapital 45,8 33,6 11,0 8,6

- exkl. pensionsskuld 47,9 50,3 55,2 61,4

Summa 72,1 78,3 79,3 85,4

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Liksom för kommunerna har det egna kapitalet minskat markant under de

redovisade åren. Även för landstingen beror detta på att allt fler redovisar

pensionsskulden i balansräkningen. Exklusive denna skuld har landstingens ekono-

miska ställning stärkts under senare år, se diagram nedan.

Diagram 2.6 Soliditetsutveckling

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

 Soliditeten, dvs. hur mycket av tillgångarna som finansierats med egna medel,

har om pensionsskulden frånräknas förbättrats under den redovisade perioden. Det

bör noteras att pensionsskulden har större betydelse för landstingens ekonomiska

ställning än för kommunernas bl.a. på grund av att landstingens verksamhet är

mer personalintensiv. Inkluderas pensionsskulden minskar soliditeten i

landstingen för år 1993 från 72 % till 10 %. När det gäller enskilda landsting

har majoriteten förbättrat sin soliditet mellan åren 1992 och 1993, både

inklusive och exklusive pensionsskulden.

 Landstingen har under åren 1990 t.o.m. 1993 investerat för ungefär 5 miljarder

kronor per år. Samtidigt har försäljningen av anläggningstillgångar årligen

uppgått till ca 1 miljard kronor.

2.4 Kommunal koncernredovisning

I detta avsnitt redovisas kommunerna inkl. företag, dvs. på koncernnivå. Nästan

alla kommuner bedriver en del av sin verksamhet i kommunägda företag. Även om

verksamheten i förvaltningsform svarar för cirka 86 %, av koncernkostnaden, är

verksamheten som bedrivs i företagsform av sådan omfattning att den är viktig

att inkludera för att få en rättvisande bild vid den ekonomiska uppföljningen.

Kommunerna skall enligt kommunallagen upprätta en koncernredovisning. Kravet

gällde fr.o.m. räkenskapsåret 1992.

 Nedan redovisas resultaträkningen för år 1993 på koncernnivå. Som jämförelse

visas också resultaträkningen för verksamhet som bedrivs i förvaltningsform.

Tabell 2.12 Resultaträkning

Miljarder kronor

År 1993

 Kommun Koncern 1

Verksamhetens intäkter 81,8 155,8

Verksamhetens kostnader -264,0 -307,9

Verksamhetens nettokostnader -182,3 -152,2

Skatteintäkter 160,6 160,6

Generella statsbidrag 35,9 35,9

Finansnetto -3,4 -21,7

Resultat efter skatte-

intäkter och finansnetto 10,9 22,6

Avskrivningar -8,8 -16,8

Förändring av pensionsskuld -7,0 -7,2

Extraordinära poster -0,9 -0,7

Förändring av eget kapital -5,9 -2,1

- exkl. pensionsskuldsförändr. 1,2 5,0

1 För att ett koncernförhållande ska gälla måste kommunerna ha ett väsentligt

inflytande över dotterföretagen. Detta har schablonmässigt definierats som att

kommunerna bör ha en ägarandel på minst 20 %.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Verksamhetens nettokostnader är betydligt lägre på koncernnivå beroende på att

verksamheten i högre grad finansieras med avgifter. Däremot är kostnaderna för

finansnettot betydligt högre. Detta kan förklaras med högre räntekostnader på

grund av att investeringarna i de kommunala företagen i hög grad finansieras med

lån. I kommunerna sker finansieringen i stället till övervägande delen med

skattemedel.

 De kommunala företagen äger mycket anläggningstillgångar, vilket medför att

avskrivningarna är betydligt högre på koncernnivå. Minskningen av det egna

kapitalet var år 1993 lägre på koncernnivå och uppgår till 2,1 miljarder kronor.

Balansräkningen på koncern- respektive kommunnivå visas i följande tabell.

Tabell 2.13 Balansräkning

Miljarder kronor

År 1993

 Kommun Koncern

Tillgångar

Omsättningstillgångar 50,8 71,5

Anläggningstillgångar 246,1 512,0

Summa 296,9 583,5

Skulder och eget kapital

Kortfristiga skulder 51,3 70,6

Redovisad pensionsskuld 62,5 66,6

Övriga långfristiga skulder 65,7 305,6

Eget kapital 117,4 140,7

- exkl. pensionsskuld 183,1 207,3

Summa 296,9 583,5

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Kommunernas tillgångar fördubblas nästan om de kommunala företagen inkluderas.

Samtidigt är skulderna på koncernnivå betydligt högre. Sammantaget innebär detta

att soliditeten, inkl. pensionsskulden, på koncernnivå uppgår till 24 % jämfört

med 40 % för kommunerna.

3 Verksamheten år 1994

3.1 Vård och omsorg

3.1.1 Sjukvården minskar kostnaderna och ökar produktiviteten

Mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god hälsa och

en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna hör att

förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och bota sjukdom

efter utredning och diagnos samt att genom habilitering eller rehabilitering,

omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja dem som

drabbas av sjukdom.

 Sverige har också anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO)

angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000. Hälsomålen

följs där upp genom olika indikatorer.

 Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att erbjuda

en god hälso- och sjukvård som skall:

-vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och

 behandlingen,

-vara lätt tillgänglig,

-bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

-främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen (3

 §).

 Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäkringarna och

socialtjänsten. Genom Ädel-reformen har uppgiftsfördelningen mellan kommuner och

landsting inom vård och omsorg förändrats. Omsorgerna om utvecklingsstörda m.fl.

flyttas nu över från landsting till kommuner. Även inom stödet till människor

med psykiska störningar förändras uppgiftsfördelningen mellan kommuner och

landsting.

 På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för primärvården. För

närvarande bedrivs försök med finansiell samordning dels mellan försäkringskassa

och hälso- och sjukvården, dels mellan dessa båda och socialtjänsten.

Prestationer

Hälso- och sjukvården utgör en omfattande verksamhet med ett stort antal

specialiteter för varierande typer av behandlingar. Resultatet av insatser inom

hälso- och sjukvården kan bl.a. mätas i termer av förbättrad hälsa och

livskvalitet. I praktiken sker dock uppföljning av resultaten i sådana termer

endast i mycket ringa utsträckning. I allmänhet är man därför i stället hänvisad

till att mäta prestationer. Dessa uttrycks i statistiken som läkarbesök och

vårddagar inom olika delområden. Vid användningen av dessa mått bör man vara

medveten om att de egentligen säger ganska litet om vad som faktiskt åstadkoms i

verksamheten.

 Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1993 till 20,5 miljoner. Antalet har

varit praktiskt taget oförändrat de senaste tio åren. År 1990 uppgick de till

19,7 och år 1985 till 19,5 miljoner. Fördelningen av läkarbesöken på sjukhus

respektive vårdcentraler har varit i stort sett oförändrad. De förra utgjorde år

1985 53 % av läkarbesöken. År 1993 hade denna andel sjunkit till 51 %. Därtill

kommer ca 4,2 miljoner läkarbesök hos privatläkare samt besök hos före-

tagshälsovård, skolhälsovård m.m. Utbyggnaden av primärvården har inte lett till

någon större avlastning för sjukhusen vad gäller antalet läkarbesök. Detta beror

bl.a. på den läkarbrist som länge rått inom primärvården. Den slutna vården åt-

njuter också generellt högre förtroende bland befolkningen, vilket gör att man

ofta söker sig till sjukhusen för att få vård.

 Kostnaden per läkarbesök beräknades år 1991 till ca 650 kronor i primärvården.

Kostnaden för ett läkarbesök på sjukhusmottagningar varierar starkt mellan olika

specialiteter. För internmedicin och allmänkirurgi uppgick genomsnittskostnaden

samma år till ca 1 300 kronor.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1 000 invånare (exkl. mödra- och barnhälsovård)

 1985 1990 1992 1993

Somatisk korttidsvård 1 182 1 049 1 005 1 009

Psykiatrisk vård 94 83 80 82

Långtidsvård (70 > år) 151 125 89 97

Allmän medicin 973 1 042 1 073 1 090

Övrigt 66 101 151 109

Totalt 2 334 2 291 2 320 2 302

Anm.: För 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård pågår.

Totalsumman avviker från summan av delarna beroende på beräkningsmetod.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

 Antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård minskade från 29 500 till 27 900

mellan åren 1992 och 1993. Denna minskning har pågått sedan år 1980, då antalet

vårdplatser i somatisk korttidsvård uppgick till 40 200. Antalet vårddagar har i

stort sett följt minskningen i antalet vårdplatser. Antalet intagningar har ändå

ökat under perioden 1980-1993, vilket sammanhänger med att medelvårdtiden

minskat kraftigt. Mellan åren 1992 och 1993 var antalet intagningar oförändrat,

medan medelvårdtiden fortsatte att minska. Den kortare medelvårdtiden beror dels

på den medicinskt-tekniska utvecklingen, bl.a. inom dagkirurgin, dels på att

betalningsansvaret överförts från landstingen till kommunerna inom ramen för

Ädel-reformen. Sannolikt har också det ökade inslaget av prestationsbaserad

ersättning inom slutenvården bidragit till denna utveckling.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

 1985 1990 1992 1993

Vårdplatser per 1 000 invånare 4,4 3,9 3,4 3,2

Intagningar per 1 000 invånare 169 163 170 169

Medelvårdtid (dagar) 7,5 6,6 5,8 5,5

Vårddagar per 1 000 invånare 1 270 1 080 991 938

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

 Kostnaderna för en vårddag på sjukhus varierar avsevärt beroende på typ av

sjukhus och verksamhet. Enligt Landstingsförbundets beräkningar för år 1991 är

den genomsnittliga kostnaden per vårddag för allmän internmedicin 2 090 kronor

för länsdelsjukhus och 2 840 kronor för regionsjukhus.

 Antalet vårdplatser i långtidsvården har också minskat kraftigt sedan

1980-talets mitt. Nedgången år 1992 beror dock till största delen på Ädel-refor-

men, innebärande att 31 000 sjukhemsplatser, motsvarande 27,8 platser per 1 000

innevånare över 70 år, överfördes till kommunerna (jfr. äldreomsorgen nedan).

Medelvårdtiden för de under landstingens ansvar kvarstående geriatriska

klinikerna har minskat från 65 till 58 dagar mellan åren 1992 och 1993. En

fortsatt minskning av antalet långvårdsplatser har skett mellan åren 1992 och

1993 med 1 900 platser.

Tabell 3.3 Långtidsvård

 1985 1990 1992 1993

Vårdplatser per 1 000 inv.

äldre än 70 år 50,9 42,4 11,3 9,5

Intagningar per 1 000 inv.

äldre än 70 år 95 105 60 58

Medelvårdtid (dagar) 185,3 137,8 64,9 58,4

Vårddagar per 1 000 inv.

äldre än 70 år 17 548 14 504 3 912 3 374

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

 Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt de

senaste decennierna - totalt med 60 % under åren 1980-1993. Det senaste året var

minskningen 900 platser, motsvarande knappt 8 %. Antalet intagningar har dock

inte heller här minskat lika mycket tack vare kortare medelvårdtider. Andra

vårdformer - insatser i öppen vård samt gruppbostäder för senildementa med

primärkommunalt huvudmannaskap - har ersatt institutionsvården.

Tabell 3.4 Psykiatrisk vård

 1985 1990 1992 1993

Vårdplatser per 1 000 inv. 2,5 1,7 1,4 1,2

Antal intagningar per 1 000 inv. 14 13 12 12

Medelvårdtid (dagar) 54,7 40,5 36,2 32,9

Vårddagar per 1000 inv. 777 513 433 403

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Kostnader

Kostnaderna inom hälso- och sjukvården har minskat efter år 1990. Kostnads-

minskningen mellan 1990 och 1992 beror delvis på den överföring av hälso- och

sjukvårdsverksamheter till kommunerna som skett inom ramen för Ädel-reformen.

Beräkningar för år 1992 visar att den genomsnittliga kostnaden för de som var

75 år eller äldre uppgick till ca 56 000 kronor mot ca 7 000 kronor per person

för de som var yngre än 75 år.

Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor

 1985 1990 1992 1993

Total kostnad 71,1 108,5 99,5 95,4

- varav investering 5,2 4,6 4,0 3,9

Total kostnad 1990 års priser 99,7 108,5 90,9 85,0

Kostnad per invånare (kr) 11 927 12 627 10 462 9 720

Anm.: Kostnad per invånare i 1990 års priser

Källa: Socialdepartementet.

 Kostnaden per person skiljer sig ganska mycket mellan de olika landstingen - i

relativa tal från 85 % (Kronobergs län) till 118 % (Norrbottens län) av

riksgenomsnittet. De landstingsfria kommunerna uppvisar ännu högre kostnader per

invånare, vilket bl.a. sammanhänger med skillnader i verksamhetsavgränsning

efter Ädel-reformen.

Tabell 3.6 Kostnader

Miljarder kronor, 1990 års priser

 1985 1990 1992 1993

Läns- och regionssjukvård 87,77 66,08 68,48 61,06

Primärvård 1 32,68 20,28 15,71

Tandvård 4,63 5,09 5,19 4,78

Investeringar 7,29 4,62 3,96 3,44

Totalt 99,68 108,47 97,9 85,00

1 Ingår i siffran för läns- och regionsjukvård 1985. Minskningen 1990-1993 beror

på Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

 Den landstingsanställda personalen i hälso- och sjukvården minskar, med

undantag för läkarna som ökat med ca 420 per år under perioden 1985-1993. År

1993 gick det en offentlig anställd läkare på 448 invånare och en tandläkare på

2 104 invånare. Inräknas de privata läkarna ökar läkartätheten till en läkare

per 335 invånare och tandläkartätheten fördubblas. Sedan 1985 har antalet läkare

per person ökat med ca 15 %. Också tandläkartätheten har ökat, om än inte i

samma utsträckning. Detta ger internationellt sett en relativt hög täthet.

Antalet anställda med medellång vårdutbildning minskade mellan åren 1992 till

1993 med ca 900 personer och de korttidsutbildade med 9 300.

Tabell 3.7 Årsarbetare, Sjukvårds- och tandvårdspersonal

 1985 1990 1992 1993

Läkare 16 112 18 731 19 205 19 495

Tandläkare 4 383 4 401 4 190 4 157

Sjuksköterskor 74 536 85 391 77 541 76 626

Undersköterskor, biträden 119 402 125 182 74 376 65 002

Övrig sjukvårdspersonal 1 092 2 134 2 023 1 846

Totalt 215 525 235 839 177 335 167 126

Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen

sjuksköterskor inräknas sjukgymnaster m.fl.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Kvalitetsmått

Någon systematisk återkommande mätning av hälso- och sjukvårdens kvalitet utförs

inte. Arbetet med att utveckla metoder och instrument för kvalitetssäkring

kommer dock att ges hög prioritet under de närmaste åren. Bl.a. har en nationell

samrådsgrupp för kvalitet i hälso- och sjukvården inrättats med uppgift att

verka för att enhetliga mått och metoder utvecklas.

 I syfte att förbättra tillgängligheten till vården och minska köer och vänte-

tider infördes fr.o.m. år 1992 en vårdgaranti. Denna innebär att patienter inom

de grupper som omfattas av garantin (höftledsoperationer, operationer mot grå

starr, kranskärlsförträngning m.m.) skall erbjudas behandling inom tre månader

från det att patienten har satts upp på vårdplaneringslista. Socialstyrelsen har

i en rapport (1993:11) redovisat en uppföljning av 1992 års nationella vård-

garanti. Det konstateras där att vårdgarantin har lett till en ökad

tillgänglighet och kortare köer. Preliminära uppgifter för år 1994 tyder dock på

att köerna ökat under detta år. Färre kliniker än tidigare klarar tidsgränsen på

tre månader för de tolv diagnoser som omfattas av garantin. Men antalet behand-

lingar och ingrepp är praktiskt taget oförändrat. Detta framgår av Landstings-

förbundets kartläggning vid årsskiftet 1994/95. För hela riket ökade antalet

väntelistade vårdgarantipatienter med 11 % under år 1994 till drygt 46 000

personer vid den senaste kartläggningen. Den kraftigaste ökningen ligger på

kranskärlsoperationer med kateter (+23 %) Antalet patienter som väntat mer än

tre månader blev nästan 6 000 fler. (Källa: Landstingsförbundet, Aktuella

väntetider).

 Olika insatser görs också för att mäta patienternas tillfredsställelse med

vården. I en studie av Socialstyrelsen år 1993 ombads äldre att betygssätta

svensk sjukvård. Sjukhusen fick därvid medelbetyget 5,0 på en sexgradig skala.

Över 70 % satte det högsta eller näst högsta betyget. Endast 2 % satte en etta

eller en tvåa (Källa: Socialstyrelsen 1993:8).

 Statskontoret har i en rapport till ESO (Ds 1994:22) i samarbete med Statens

beredning för utvärdering av medicinsk metodik redovisat kvalitetsutvecklingen

inom sjukvården sedan år 1960. Studien begränsas till den slutna korttidsvården

(inkl. psykiatri) och öppenvården och bygger på expertbedömningar. I studien

konstateras att det är ostridigt att kvalitetsförbättringar skett i nästan alla

av de 29 studerade diagnosområdena. Störst är kvalitesförbättringarna i fråga om

diagnossäkerhet, behandlingsbarhet, återställda kroppsfunktioner och minskad

akut dödlighet. För bl.a. diagnoserna magsår, höftfraktur, förstorad prostata,

försliten höft, grå starr, underbensfraktur, klaffel och vård av för tidigt

födda barn har stora förbättringar skett.

Måluppfyllelse/effekter

Medellivslängden är bland de högsta i världen, folkhälsoläget är gott, barnadöd-

ligheten är låg, kvaliteten i sjukvården hög och likaså förtroendet för

sjukvården bland befolkningen. Samtidigt är kostnaderna vid en internationell

jämförelse inte onormalt höga.

 De senaste åren har strukturella förändringar genomförts inom hälso- och

sjukvårdsområdet. Kunskapen om vilka effekter dessa förändringar får på kort och

längre sikt är begränsad.

 Tandvårdsreformen på 1970-talet fick som positiv effekt att tandstatusen

förbättrades väsentligt. Det förebyggande arbetet har medfört att t.ex. ung-

domarna har bra tänder.

 Statskontoret har i ovan nämnda rapport (Ds 1994:22) redovisat kvalitets- och

produktivitetsutvecklingen i sjukvården åren 1960-1992. När det gäller pro-

duktivitetsutvecklingen åren 1980-1992 har 50 olika prestationer studerats

(inskrivningar, läkarbesök, vårddagar m.m.). Korrigeringar har skett för

penningvärdesförändringar, vissa kvalitetsförändringar, vårdtyngden (andel äldre

patienter m.m.). Under perioden 1980-1991 ökade resurserna (kostnaderna i fast

pris) med 23 %. Prestationsvolymen (ålderskorrigerad) ökade med 14 %.

Tabell 3.8 Produktivitetsutveckling, procentuell årlig förändring

1980-85 1985-90 1990 1991 1992

-0,2 -1,4 - 2,4 0,5 3,1

Källa: Ds 1994:22 s. 25.

3.1.2Barnomsorgen närmar sig full behovstäckning

Mål

Riksdagen tog 1985 ett beslut (prop. 1984/85:209, bet. 1985/86:SoU5, rskr.

1985/86:27) om att alla barn över ett och ett halvt års ålder fram till

skolstarten skulle få delta i organiserad förskoleverksamhet. Barn till för-

värsarbetande eller studerande föräldrar skulle erbjudas plats i daghem eller

familjedaghem. Full behovstäckning skulle uppnås senast år 1991. Skol-

barnomsorgen omfattades ej av principbeslutet. Målsättningen i socialtjänstlagen

har sedan år 1980 varit följande:

 "Kommunen skall genom en planmässig utbyggnad av förskole- och fritids-

 hemsverksamheten sörja för att de barn som på grund av föräldrarnas för-

 värvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver omvårdnad utöver vad

 som följer av 14 och 15 §§ får sådan omvårdnad, när inte behovet tillgodoses

 på annat sätt. I kommunen skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan

 för förskole- och fritidshemsverksamheten. Planen skall avse period av minst

 fem år." (17 § Socialtjänstlagen, 1980:620).

 Någon nedre åldersgräns fanns inte i socialtjänstlagen före år 1995. Alla

sexåringar har vidare rätt till minst 525 timmars avgiftsfri förskola (14 §).

Barn i glesbygd och barn som av fysiska eller psykiska skäl behöver särskilt

stöd har rätt till förskola före sex års ålder (14-15 §§).

Regeländringar

Den 1 januari 1995 trädde en utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet i kraft

genom ändringar i socialtjänstlagen (prop. 1993/94:11, bet. 1993/94:SoU11, rskr.

1993/94:117). Kommunernas skyldighet att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla

barnomsorg för barn i åldrarna 1 år till och med 12 år, i den omfattning det

behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets

eget behov, skärptes.

 Bestämmelser har även införts i socialtjänstlagen som preciserar barnomsorgens

uppgift samt de kvalitetskrav som gäller för verksamheten. Kvalitetskraven

omfattar personalens utbildning, barngruppernas sammansättning och storlek samt

lokalernas ändamålsenlighet.

 Kommunernas skyldighet att ge bidrag till enskild barnomsorg, som skulle ha

trätt i kraft den 1 januari 1995, har upphävts. Detsamma gäller regeln att vid

kommunens tillståndsprövning av enskild barnomsorg endast fästa avseende vid

huvudmannens lämplighet och lokalernas ändamålsenlighet (prop. 1994/95:61, bet.

1994/95:SoU8, rskr. 1994/95:105). Kommunerna kan efter egen bedömning lämna

bidrag till enskild förskole- och fritidshemsverksamhet. Kommunerna skall själva

komma överens om hur kostnadsfrågan skall lösas för barnomsorgsplats för barn

som inte är hemmavarande i kommunen.

 Den fria nämndorganisation som, genom ändring i kommunallagen gäller sedan den

1 januari 1992, har bl.a. inneburit att många kommuner inrättat särskilda barn-

och ungdomsnämnder, där hela eller delar av barnomsorgen samt skolan ingår.

Därigenom har en ökad samverkan mellan skola och skolbarnsomsorg utvecklats, med

olika grader av integration mellan de bägge verksamheterna.

Prestationer

Antalet förskolebarn har ökat de senaste åren, från 668 000 år 1985 till 832 000

år 1993, vilket motsvarar en ökning på 25 %. Antalet skolbarn 7-12 år har under

samma period minskat från 617 000 till 602 000. Andelen barn av samtliga som -

enligt SCB:s barnomsorgsundersökningar - önskar barnomsorgsplats ökade 1980-1986

från 49 % till 58 %, men har därefter varit i stort sett oförändrad. Genom det

ökade barnantalet krävs det större resurser i dag för att nå full behovstäckning

än när beslutet härom togs i riksdagen år 1985 (prop. 1984/85:209, bet. 1985/8-

6:SoU5, rskr. 1985/86:27).

 Nedanstående tabell visar att antalet inskrivna barn i barnomsorgen ökat med

39 % från år 1985 till år 1993 - i absoluta tal från 420 600 till 583 100 barn.

Huvuddelen av ökningen har gällt barn 0-6 år på daghem som sedan år 1985 ökat

med 128 800 (+70 %). Antalet barn på fritidshem har nästan fördubblats under

perioden och ökat från 73 800 till 141 700 (+92 %). Antalet skol- och

förskolebarn i familjedaghem har däremot minskat med 34 200 (-21 %).

 Antalet barn i enskilda daghem ökade under år 1993 med 12 000. Samtidigt

minskade antalet barn i kommunala daghem med 5 000. Hela nettoökningen av

antalet daghemsplatser (7 000 platser) skedde således i enskilda daghemsformer.

Vid årsskiftet 1993/94 var 35 000 barn inskrivna i enskilda daghem - det

motsvarar vart tionde daghemsbarn eller 8 % av samtliga. Ca 60 % av de enskilda

daghemmen drivs som föräldrakooperativ men även daghemsbolag, stiftelser,

personalkooperativ, kyrkan, bostadsföretag m.fl. driver barnomsorgsverksamhet.

De enskilda daghemmen har kortare öppethållande, lägre andel invandrarbarn och

större andel outbildad personal än de kommunala daghemmen.

 År 1994 räknade man med att ca 90 % av alla sexåringar gick i skolförberedande

verksamhet i förskola, daghem eller deltidsgrupp och att 7,5 % började i skolan.

År 1993 fick 63 % av femåringarna och 58 % av fyraåringarna del av pedagogisk

verksamhet i daghem eller deltidsgrupp.

 Den 31 december 1993 var 49 % av samtliga barn i förskoleåldern inskrivna i

daghem eller familjedaghem.

Tabell 3.9 Inskrivna barn i förskola, fritidshem och familjedaghem och

andel av samtliga barn (1 000-tal)

 1985 1990 1993

 Antal % Antal % Antal %

0-6 år 298 45 367 48 411 49

7-12 år 123 20 165 28 172 29

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

 Behovstäckningen för barn 18 månader till 6 år där minst ena föräldern arbetar

eller studerar minst 16 timmar per vecka har ökat från 74 % (1990) till 86 %

(1994).

Kostnader

Barnomsorgen svarar för ca 15 % av kommunernas löpande kostnader. Kostnaderna (i

fasta priser) för barnomsorgen har under de senaste åren minskat. Under perioden

1990-1994 har såväl kostnaderna per plats som de totala kostnaderna minskat,

trots en stor utbyggnad.

Tabell 3.10 Kostnader för barnomsorgen

Miljoner kronor, 1990 års priser

 1985 1990 1992 1993

Driftskostnader 26 799 34 107 35 566 32 861

Investeringar 863 1 794 616 245

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

 Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras av

föräldraavgifter har tidigare varit oförändrad, ca 11 %, men steg 1993 till

13 %.

 De totala kostnaderna för barnomsorgen har i nedanstående tabell omräknats i

fasta priser och sedan delats med det totala antalet barn i barnomsorgen. Mellan

åren 1990 och 1993 har den genomsnittliga driftskostnaden sjunkit med 12 % per

barn.

Tabell 3.11 Bruttokostnad per barn i barnomsorg åren 1985-1993

1 000-tal kronor, 1990 års priser

 1985 1990 1992 1993

Driftskostnader 63,7 64,1 65,9 56,4

Investeringar 2,1 3,4 1,1 0,4

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social.

 Allmänt anses den svenska barnomsorgen hålla en hög kvalitet. Riksomfattande

statistik med kvalitetsmått saknas dock. Indikatorer på kvalitet är personal-

täthet, utbildningsnivå, barngruppernas sammansättning och storlek, lokaler,

pedagogik, tillgänglighet m.m. Kvaliteten kan bl.a. mätas genom verksam-

hetsstatistik, attitydundersökningar m.m.

 Antalet anställda inom den kommunala barnomsorgen har minskat från 102 600 år

1990 till 97 400 år 1993. Personalminskningen var 3 % mellan åren 1992 och 1993.

Av de anställda hade 47 % förskollärarutbildning och 39 % barnskötarutbildning.

Detta innebär en ökning av andelen förskollärare.

 Under åren 1990 t.o.m. 1993 har antalet barn per årsarbetare i förskola,

fritidshem och deltidsgrupp ökat med 22 %. I genomsnitt var det (1993) 6,6 barn

per årsarbetare, men antalet varierar relativt kraftigt mellan kommunerna. I

daghem varierar antalet barn per årsarbetare mellan 3,5-7,0; genomsnittet är

5,0 barn.

 Antalet barn per daghemsavdelning har ökat successivt. År 1980 hade endast 14 %

av avdelningarna fler än 15 barn inskrivna. År 1992 var motsvarande andel 55 %.

År 1993 hade 33 % av daghemsavdelningarna mer än 17 inskrivna barn.

 Enligt Socialstyrelsens rapport Socialtjänsten och de nya styrsystemen (1994)

innebär utvecklingen under de senaste åren bl.a. att:

-resultatenheter är vanliga liksom kundvalsmodeller ("pengsystem"),

-antalet inskrivna barn i daghem och fritidshem har ökat betydligt, medan

 antalet barn i familjedaghem minskat,

-kostnadsminskningarna har gjorts genom minskad personaltäthet, större

 barngrupper, minskat öppethållande,

-barn till arbetslösa och föräldralediga föräldrar har i mindre utsträckning

 fått barnomsorg, öppna verksamheter har minskat i omfattning, färre invand-

 rarbarn har fått hemspråksstöd.

 Resurserna till barn med behov av särskilt stöd har bibehållits i form av

särskilda medel. Barn med mindre stödbehov har svårare att få sina behov

tillgodosedda i de större barngrupperna.

 Inom skolbarnsomsorgen har kostnadsminskningar genomförts genom ökad samverkan

med skolan, kortare öppethållande, minskad personal och större barngrupper samt

en minskad öppen fritidsverksamhet.

 Svenska Kommunförbundet har i en attitydundersökning år 1993 undersökt

allmänhetens syn på den kommunala verksamheten. Enligt denna (motsvarande

siffror för år 1991 inom parentes) instämde 75 % (69 %) helt eller delvis i att

det var god tillgång till barnomsorg, 80 % (79 %) instämde helt eller delvis i

att det var god kvalitet på barnomsorgen, 64 % (52 %) ansåg att de hade stora

eller mycket stora möjligheter att välja tillsynsform, 30 % (32 %) ansågs sig ha

ganska eller mycket stora möjligheter att påverka verksamheten inom

barnomsorgen.

Måluppfyllelse

Tabellen nedan visar hur många förskolebarn (över 3 månader) som saknar plats

inom den kommunala barnomsorgen, trots att deras föräldrar önskar det. Det

nationella målet har fram till 1995 varit full behovstäckning för barn från ett

och ett halvt års ålder.

Tabell 3.12 Barnomsorgsplats för barn 3 månader till 6 år som ej har plats,

men önskat det

 1986 1990 1994

Antal 75 010 67 300 65 100

Procent 12 % 10 % 8 %

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

 Måttet ger en indikation på att målet full behovstäckning ännu ej har nåtts.

Men procentsatsen (8 %) måste dock ses mot bakgrund att det alltid kommer att

finnas en viss barnomsorgskö. Även kommuner som sedan länge har full behovs-

täckning har en kö. Kommunerna har olika system för att mäta köerna till

barnomsorgen. I vissa fall ställs barn i kö från det att de är nyfödda. Kön för-

ändras kontinuerligt under året, nya platser tillskapas, barn som får småsyskon

lämnar sin plats, i augusti övergår en barnkull till skolbarnsomsorgen osv.

 Enligt aktuella uppgifter från en enkät som Svenska Kommunförbundet låtit

genomföra hade 150 kommuner full behovstäckning den 1 januari 1995, dvs. man

kunde tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt dröjsmål för barn från 1 års

ålder. Ytterligare 50 kommuner har uppgivit att de kommer att uppnå målet under

våren eller hösten 1995. 50 kommuner uppger att de behöver längre tid för att nå

målet om full behovstäckning.

 Utbyggnaden under år 1994 var enligt preliminära siffror från samma enkät drygt

30 000 platser. Kommunerna har uppgivit att en ytterligare utbyggnad om ca

25 000 planeras under år 1995.

 För barn i åldern 7-12 år har Socialstyrelsen beräknat att 51 % av barnen i

åldern 7-9 år och 5 % av barnen 10-12 år med förvärvsarbetande mödrar hade plats

i fritidshem eller familjedaghem år 1993. En enkät (Kommun-Aktuellt 1993 nr 13)

visar att en tredjedel av kommunerna erbjuder fritidshem t.o.m. årskurs sex.

Utredningar

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag kartlagt hur avgifterna inom

barnomsorgen utvecklats under de senaste åren. Enligt rapporten Daghemsutgifter-

nas utveckling 1993 och 1994, har nya taxekonstruktioner införts och nivåerna

höjts. För en familj med ett barn på daghem och en månadsinkomst på 23 000

kronor kan avgiften för en daghemsplats variera mellan 800 kronor per månad till

2 500 kronor per månad. I 85 % av kommunerna är taxan beroende av föräldrarnas

inkomst. Allt fler kommuner (en tredjedel år 1994) kombinerar också detta med en

tidsrelaterad taxa med fler än tre steg. I genomsnitt täcker avgifterna 13 % av

kostnaderna. Avgifterna motsvarar ca 10 % av barnfamiljernas disponibla

inkomster. Avgifternas andel av bruttoinkomsten har ökat med ca 0,7 % mellan

åren 1991 och 1994.

 I rapporten Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980 - 1992 (Ds

1994:24) konstaterar Statskontoret att den årliga produktivitetsförändringen

under perioden 1990-1992 varit mellan ca 4-8 %.

3.1.3Äldreomsorgen byggs ut men behovet är stort

Äldre och handikappomsorgen svarar för ca 24 % av kommunernas löpande kostnader.

 De totala bruttodriftskostnaderna för den kommunala äldre- och handi-

kappomsorgen var 56 miljarder kronor 1993 (31 mdkr år 1991). Räknat i fasta

priser steg kostnaderna med 27 % åren 1985-1991 och därefter med 75 % åren

1991-1993. Ökningen mellan 1991 och 1993 beror till största delen på Ädel-

reformen, men en mer exakt kostnadsjämförelse kan inte göras på grund av huvud-

mannaskapsförändringen. Avgiftsfinansieringen uppgick till knappt 8 %, dvs.

4 miljarder kronor. Antalet personer över 80 år steg under perioden 1985-1993

med 27 %.

Mål

Kommunens skyldigheter på äldreområdet regleras i socialtjänstlagen.

Socialnämnden eller motsvarande nämnd bör genom färdtjänst, hjälp i hemmet,

service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta för

den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra (10 §). Socialnämnden skall

vidare verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt

och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra (19 §).

Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för

äldre människor med behov av särskilt stöd (20 §). År 1988 fastställde riksdagen

vägledande principer för vårdens utformning; självbestämmande och integritet,

trygghet och valfrihet.

Regeländringar

I samband med genomförandet av Ädel-reformen ändrades socialtjänstlagen och

hälso- och sjukvårdslagen samt infördes viss ny lagstiftning. Ändringar i

befintlig lagstiftning innebar bl.a. att kommunerna blev skyldiga att tillhanda-

hålla dagverksamheter, särskilda boendeformer för service och omvårdnad

(tidigare servicehus) samt bostäder med särskild service. I hälso- och

sjukvårdslagen (18 §) infördes bestämmelser om kommunens ansvar för hälso- och

sjukvård i särskilda boendeformer och i dagverksamheter och i 25 § finns

bestämmelser om kommunens medicinskt ansvariga sjuksköterska. I den nya lagen om

kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård (1990:1404) finns be-

stämmelser om kommunernas betalningsansvar för somatisk långtidssjukvård och för

medicinskt färdigbehandlade patienter inom somatisk akutsjukvård och geriatrisk

vård.

 Fr.o.m. den 1 mars 1993 fick kommunerna större frihet att själva bestämma av-

gifterna för service och vård genom en ändring i 35 § socialtjänstlagen.

Prestationer

I det följande redovisas ett antal mått på prestationer inom äldreomsorgen med

utgångspunkt från förhållandena år 1993. Detta år fick i genomsnitt 18 % av de

som är 65 år och äldre, vård och service antingen i det egna hemmet (drygt 10 %)

eller i särskilda boendeformer (8 %). Spridningen mellan kommunerna var stor och

låg mellan 11 % (minimivärdet) och 30 % (maximivärdet).

 Antalet personer med hemtjänst i ordinärt boende och i servicehus uppskattas ha

minskat med ca 22 % mellan åren 1983 och 1993. Variationen mellan kommunerna med

avseende på hemtjänstens täckningsgrad i ordinärt boende - dvs. andelen personer

över 65 år - låg mellan 3 % och 19 %.

 En omfördelning av hjälpinsatserna har skett till de allra äldsta och till dem

med omfattande hjälpbehov. Andelen hjälptagare med mer än 50 timmars insats per

månad har t.ex. ökat från 14 % år 1988 till över 20 % år 1993. Andelen

hjälptagare som fick hjälp varje kväll och/eller natt ökade från 12 % år 1988

till 21 % år 1993. I början av år 1980 var det mycket ovanligt med omfattande

hjälpinsatser i det egna hemmet och hemtjänsten var inte heller organiserad för

att kunna erbjuda hjälpinsatser dygnet runt. I dag kräver en femtedel av vårdta-

garna mycket omfattande insatser dygnet runt i det egna hemmet.

 Orsaken till att allt färre får hemtjänst måste främst sökas i den starka

ökningen av antalet mycket gamla i kombination med ett minskat ekonomiskt

utrymme för kommunerna. Detta har gjort att efterfrågan på hjälp i hemmet ökat

snabbare än de tillgängliga resurserna, vilket i sin tur framtvingat en mer

restriktiv prövning av behovet. I en del fall kan också avgiftshöjningar ha lett

till att äldre personer inte anser sig ha råd att anlita den kommunala

hemtjänsten.

 Kostnaderna för äldreomsorgen har fördubblats under de senaste tio åren och

ökat snabbare än den allmänna prisutvecklingen (Socialstyrelsens

Ädel-utvärdering). Medianvärdet för bruttodriftskostnader per vård- och service-

mottare inom äldre- och handikappomsorgen uppgick år 1993 till 170 000 kronor.

Efter det att de 10 % av kommunerna med högsta resp. lägsta kostnaden skurits

bort varierade kostnaden mellan 135 000 och 207 000 kronor. Skillnaderna kan

förklaras av personaltätheten, varierande omsorgsbehov i skilda delar av landet,

redovisningssätt m.m. Även generösa respektive strikta behovsbedömningar samt

avgifternas storlek torde påverka serviceefterfrågan och därmed

bruttodriftkostnaden.Avgifterna för hemtjänst varierar mellan kommunerna.

Exempelvis kan hemtjänstavgiften för pensionärer med årsinkomst på 100 000

kronor, för städning två gånger per månad, variera mellan 200 och 600 kronor.

 Att delar av hemtjänsten läggs på entreprenad har blivit vanligare. Mellan åren

1991 och 1993 har omfattningen, mätt i kostnader, ökat från ca 1 % till ca 4 %.

S.k. servicechecksystem för hemtjänst fanns år 1993 i fyra kommuner och

ytterligare åtta hade 1993 planerat att införa ett sådant system.

 Ca 137 000 årsarbetskrafter åtgår för äldreomsorgen. En betydande del av

äldreomsorgen utförs dock av anhöriga, vänner m.m. Det kan uppskattas att de

anhörigas insatser uppgår till mellan två och tre gånger den insats som utförs

av kommunen. I vissa fall kan anhöriga vara anställda av kommunen för att ge

vård. Antalet kommunanställda anhörigvårdare har dock minskat kraftigt sedan

början av 1970-talet. År 1992 var ca 7 000 personer anställda som

anhörigvårdare. I vissa kommuner ges också bidrag till anhörigvård i form av

s.k. hemvårdsbidrag.

 Kommunerna har också tvingats dra ner på andra former av service till de äldre.

Detta gäller t.ex. fotvård, matdistribution och telefonservice. Hjälp för

kontaktbehov, aktivering och trygghet begränsas alltmer enligt en undersökning

av Socialstyrelsen. Service av typen snöröjning, fönsterputsning, storstädning

m.m. erbjuds knappast längre av kommuner.

 Det totala antalet boende i särskilda boendeformer har i stort sett legat

stilla sedan år 1985. Det har dock skett en betydande förskjutning från

långtidssjukvård och ålderdomshem till servicehus och gruppboende. Sedan år 1992

är det i statistiken inte möjligt att särskilja de olika kategorierna av

särskilt boende i kommunal regi. Totalt bor ca 8 % av de äldre över 65 år i

någon form av särskilt boende. Andelen har minskat något i takt med att antalet

pensionärer ökat. För de som är 80 år eller mer var motsvarande andel 23 % år

1992.

 Skillnaderna mellan kommunerna är stora. Andelen ålderspensionärer som bor i

särskilt boende varierar mellan 2 och 18 % mellan kommunerna. Andelen är lägst i

medelstora städer och högst i glesbygdskommuner och bruksorter. För att

stimulera utbyggnaden av särskilda boendeformer har införts ett statligt bidrag

för gruppboendeenheter som färdigställs 1991-1995 samt för viss ombyggnad av

sjukhem och utbyggnad av boendeformer under perioden 1992-1996.

 Ett ökande antal entreprenörer har åtagit sig att driva särskilda boendeformer.

Av SCB:s statistik framgår att den 31 december 1992 drevs ca 8 %, eller 262

enheter, avseende särskilda boendeformer av enskilda vård- och omsorgsgivare.

Emellertid bodde endast 3 % av samtliga boende i särskilda boendeformer som

drevs av enskilda vård- och omsorgsgivare.

Kvalitet

Socialtjänstlagen innehåller övergripande mål och riktlinjer för hur kommunerna

skall bedriva verksamheten. Det finns för närvarande inga fastställda kvalitets-

mått. Inom Svenska Kommunförbundet och Socialstyrelsen pågår dock ett ut-

vecklingsarbete.

 Standarden i särskilda boendeformer kan användas som ett mått på kvalitet.

Denna företer avsevärda variationer mellan kommunerna. Bland samtliga kommuner

varierar andelen särskilda bostäder utan kokmöjlighet från 1 till 100 %. Detta

innebär att några kommuner erbjuder kokmöjlighet i samtliga särskilda

boendeformer medan det i andra helt saknas särskilda boendeformer som har egen

kokmöjlighet i bostaden. På samma sätt varierar andelen boende som måste dela

rum med annan än make eller maka från 0 till 64 % av de boende.

Måluppfyllelse

Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom bl.a. uppgifter om kvalitet

saknas på nationell nivå. Ett utvecklingsarbete pågår som ovan redovisats.

Förutsättningarna för kommunernas verksamhet har förändrats på flera avgörande

sätt under den senaste tioårsperioden. Mest påtagligt är det ökande antalet

äldre - 100 000 personer 80 år och äldre tillkom mellan åren 1983 och 1993.

Under samma tid försämrades de samhällsekonomiska förutsättningarna gradvis och

har därmed inneburit begränsningar i möjligheterna till service och omsorg.

 Utvärderingen av Ädel-reformen (SoS 1994:13) visar att den skapat bättre

möjligheter för kommunerna att effektivisera äldreomsorgen även om problem

kvarstår på vissa områden. I Ädelutvärderingen påvisas bl.a. vissa problem med

ett fortsatt oklart ansvar för bl.a. rehabiliteringsinsatser och hjälp-

medelsförsörjning. Brister med avseende på kvaliteten inom sjukhemsvården

uppmärksammas också. Socialstyrelsens projekt Aktiv uppföljning pekar också på

behovet av ett brett underlag för en korrekt bedömning av måluppfyllelsen.

Kommunerna har måldokument som överensstämmer med intentionerna i socialtjänst-

lagen, men målen är inte operationellt definierade och verksamhetsuppföljning

saknas som regel.

 Genom minskningen av institutionsvården vårdas nu en större andel av de äldre

med stora vårdbehov inom hemtjänsten i vanligt boende eller i serviceboende. Som

framgått ovan har andelen som får hjälp minskat och resurserna koncentrerats på

de mer vårdbehövande. Samtidigt tycks en förskjutning ha skett från samhällelig

hjälp till anhörighjälp. Frågan är om detta lett till att äldre i dag inte får

den vård de har rätt till enligt socialtjänstlagen. SCB:s undersökningar av

levnadsförhållanden visar att fler äldre i slutet av 1980-talet ansåg att de

fick otillräcklig hjälp än i början. Få utnyttjar dock möjligheten att få sin

rätt prövad i förvaltningsdomstol. Cirka en fjärdedel av domarna avseende hem-

tjänst avgörs till den enskildes fördel.

 Den avveckling som skett av platser inom institutionsvården stämmer med de

principer som slagits fast för utformningen av äldreomsorgen (prop. 1987/88:1-

76). Förutsättningen är dock att neddragningen kompenseras genom utökade

insatser av social hemtjänst i vanligt boende och serviceboende. Även

utbyggnaden av nya omsorgsformer såsom gruppboende har betydelse i detta

sammanhang.

Utredningar

På äldreområdet sker ett mycket omfattande forsknings- och utvecklingsarbete på

statlig, regional och kommunal nivå. Socialstyrelsen har i uppdrag att under

åren 1992-1996 följa upp och utvärdera Ädel-reformen. Detta arbete har redan

resulterat i en omfattande kunskapsproduktion - inte bara om effekter av

reformen utan också om äldreomsorgen och äldres situation generellt.

 Socialstyrelsens Ädel-utvärdering visade att kommunernas produktivitet-

sutveckling för äldre- och handikappomsorgen från år 1984 till år 1994 varit

positiv. En ESO-rapport (Ds 1944:24) visar på större osäkerhet vad gäller

produktivitetsutvecklingen inom samma område.

 Våren 1996 kommer utvärderingsarbetet att avslutas med en sammanfattande slut-

rapport. Inom ramen för Socialstyrelsens allmänna bevakning av äldreområdet sker

uppföljning och utvärdering av bl.a. konsekvenser av nedskärningar inom äldreom-

sorgen, nya styrsystem, resursfördelning, resursanvändning, kvalitetsfrågor,

valfrihet och inflytande, demensvården, rättssäkerhet och dokumentation.

3.1.4 Handikappomsorg

Mål

Målet för kommunernas handikappomsorg är fastlagt i socialtjänstlagen och i

lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Målet

skall vara att funktionshindrade personer får möjlighet att leva som andra.

 I socialtjänstlagen anges detta mål i framför allt 21 § där det stadgas att:

 "... socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska

 eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet

 att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Socialnämnden skall

 vidare enligt samma paragraf medverka till att den enskilde får en me-

 ningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans

 behov av särskilt stöd."

 I LSS anges målet i lagens 5 §. Där sägs att:

 "... verksamheten skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full del-

 aktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder och att målet skall

 vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra."

 För att förverkliga dessa mål finns i LSS ett antal preciserade insatser som

den som tillhör lagens personkrets har lagfäst rätt till. I socialtjänstlagen

anges kommunens skyldigheter i framför allt i 10 § som innebär att:

 "... kommunen genom färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dag-

 verksamhet eller annan liknande social tjänst skall underlätta för den

 enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra."

Regeländringar

Under de senaste åren har förutsättningarna för kommunernas verksamhet ändrats

på flera avgörande sätt. Den 1 januari 1994 trädde en ny rättighetslagstiftning

inom handikappområdet i kraft; lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade (LSS). Genom LSS har bl.a. personer med utvecklingsstörning

och andra personer med stora och varaktiga funktionshinder fått en lagstadgad

rätt till stöd och service av olika slag. I samband med att LSS trädde i kraft

upphörde den tidigare lagen (1985:568) om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

m.fl. (omsorgslagen).

 Huvudmannaskapsförändringen syftar bl.a. till att kommunerna skall få ett

sammanhållet ansvar för service och omsorg för personer med funktionshinder.

Kommunerna är således, med undantag för insatsen rådgivning och stöd, huvudmän

för insatser enligt LSS. Kommunaliseringen av omsorgsverksamheten skall

genomföras successivt och vara slutförd senast den 31 december 1995.

 Huvudmannaskapsförändringen gäller totalt sett en verksamhet som ger stöd till

ca 37 000 omsorgstagare, som har omkring 30 000 anställda och som för närvarande

kostar ca 12 miljarder kronor. Kostnaden per omsorgstagare är ca 324 000 kronor.

 Regeringen har uppdragit åt Socialstyrelsen att följa upp och utvärdera

reformen.

Prestationer

Den statistik som för närvarande finns ger mycket begränsade möjligheter att

relatera kostnader och personal till kommunernas olika verksamheter och

prestationer på handikappområdet. Nästan undantagslöst redovisar kommunerna sin

äldre- och handikappomsorg tillsammans och statistiken är inte åldersuppdelad

annat än på enstaka områden. Den information som ges i det följande är därför

inte heltäckande.

 Socialtjänstens insatser i form av social hemtjänst, särskilda boendeformer,

färdtjänst m.m. är av avgörande betydelse för att personer med funktionshinder

skall kunna få jämlika levnadsvillkor och kunna leva självständigt.

 Ett sätt att få en uppfattning om måluppfyllelsen är att mäta kommunernas

servicenivå uttryckt som hur stor andel av befolkningen i åldersgruppen 0-64 år

som får vård och hjälp.

 Denna servicenivå uppgick år 1993 till i genomsnitt 0,37 % av totalbefolk-

ningen. Variationen mellan kommunerna är stor. Det är framför allt kommunerna i

norra Sverige som erbjuder betydligt högre servicenivå för personer i åldern

0-64 år än t.ex. de tre storstadsområdena. Den lägsta servicenivån ligger på

0,08 % och den högsta på 1,11 %.

 Variationerna kan bero på många faktorer, t.ex. olika behov av vård och hjälp.

Speciellt i små kommuner kan andelen funktionshindrade personer variera ganska

kraftigt beroende på slumpmässiga faktorer. Det kan också röra sig om olikheter

i behovsbedömningen, olika ekonomiska förutsättningar i kommunerna och olika

ekonomiska prioriteringar. Efterfrågan på socialtjänstens insatser kan också

variera beroende på om den enskilde har råd att betala för servicen, i vilken

mån anhöriga ställer upp osv.

 Att kunna bo självständigt och få den hjälp man behöver i bostaden är ett av de

mål som socialtjänsten skall leva upp till enligt socialtjänstlagen. Det gäller

också i hög grad för personer med funktionshinder. De flesta personer med

funktionshinder (här definierat som antal personer i åldern 0-65 år med stöd och

hjälp från kommunen), bor i vanliga bostäder (81 %) och klarar sig med hjälp

från hemtjänsten eller med assistans i annan form. Det finns emellertid personer

med funktionshinder som kan ha behov av en bostad med omfattande vård och

service (särskild boendeform). I dag bor i genomsnitt 19 % av alla

funktionshindrade som får vård och hjälp i särskilda boendeformer. Motsvarande

siffra för äldre är 45 %. Det är således betydligt färre av de funktionshindrade

som bor i särskilda boendeformer än äldre personer. I de enskilda kommunerna

varierar dock andelen avsevärt. I 98 % av kommunerna erbjuds en övervägande

andel funktionshandikappade hemtjänst i ordinärt boende. I 2 % av kommunerna

erhåller en övervägande andel av funktionshandikappade hjälp och service i

särskilda boendeformer. I 15 % av kommunerna går det fler än 10 funktionshin-

drade med hjälp i ordinärt boende på en boende i särskild boendeform.

 Det är svårt att säga vad dessa stora skillnader beror på. Det saknas i dag

statistik över t.ex. vårdtyngd och uppgifter om i vilken utsträckning personer

med funktionshinder själva kan välja sin boendeform.

 Socialstyrelsen har i sin rapport Statistik för uppföljning och utvärdering av

socialtjänsten (SoS:s rapport 1993:1) pekat på svårigheterna att få fram enhet-

lig statistik från kommunerna om kostnader och prestationer för olika verksam-

heter. Det finns för närvarande inga möjligheter att redovisa driftskostnaderna

för olika områden inom kommunernas handikappomsorg.

Utredningar

Ca 2,5 % av befolkningen uppger i SCB:s undersökning om levnadsförhållanden att

de har behov av hjälp med något för att klara det dagliga livet. De flesta som

får hjälp uppger att hjälpen är tillräcklig. 21 % av de i åldern 16-64 år som

har ett hjälpbehov anger dock att de inte får den hjälp de anser sig behöva.

Även när det gäller färdtjänsten är den övervägande delen (90 %) av brukarna

nöjda eller i stort sett nöjda.

 I en kartläggning av socialtjänsten som utförts i ett antal kommuner på uppdrag

av Handikapputredningen uppgav 98 % av de tillfrågade kommunerna att den

enskilde hade stort inflytande över hemtjänsten. Bland brukarna var det dock

bara 8 % som ansåg att de hade möjlighet att själva bestämma omfattningen av

hemtjänsten.

 Enligt en enkät som utförts av Handikapputredningen hade få kommuner gjort

någon inventering för att få kunskap om levnadsvillkoren för personer med

funktionshinder. Endast en tredjedel av kommunerna hade handikappolitiska

program och lika många hade kartlagt tillgänglighet i den offentliga miljön.

Enligt samma enkät svarade 77 % av kommunerna att de inte ansåg att de gav

människor med omfattande funktionshinder en tillfredsställande service.

Kvalitet och måluppfyllelse

Det saknas, av skäl som tidigare angetts, nationell statistik som visar

kvaliteten i den verksamhet kommunerna bedriver för personer med funktionshin-

der. Av samma skäl går det inte att avgöra om kommunerna uppfyllt målen för

handikappomsorgen. Socialstyrelsen arbetar för närvarande med förslag till ett

nationellt uppföljnings- och utvärderingssystem som om några år kan ge goda

möjligheter att följa verksamheten i den kommunala sektorn.

3.1.5 Socialt behandlingsarbete, alkohol- och narkotikafrågor

Övergripande mål

Samhällets ansvar för de mest utsatta grupperna kommer till uttryck genom många

olika former av stödåtgärder som riktar sig till barn, ungdomar och

ensamstående. Biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes

möjligheter att leva ett självständigt liv. Ingen som råkar i svårigheter skall

bli lämnad utan hjälp.

 Kommunerna har en skyldighet att tillhandahålla bistånd till enskilda. Detta

framgår av socialtjänstlagens sjätte paragraf:

 "... Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning

 och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte tillgodoses på annat sätt.

 Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

 Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett

 självständigt liv." (Socialtjänstlagen 6 §).

Kostnader

De totala kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick år 1993 till ca

20,7 miljarder kronor (1992 till 14,2 mdkr). Kommunerna stod för 92 % av detta

belopp. Kommunernas kostnadsandel har ökat på senare år till följd av de ökade

socialbidragskostnaderna.

Socialbidrag

Mål

Socialbidraget skall vara ett komplement till socialförsäkringssystemet och

övriga ekonomiska förmåner i samhället och utgå när andra förmåner är otill-

räckliga eller inte kan utgå. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras

en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och

tillgångar.

Prestationer

Såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna för socialbidrag ökar. Räknat

i fasta priser har den årliga kostnadsökningen de senaste 13 åren (1980-1993)

varit 21 %. Samtidigt ökade antalet bidragsmottagare från 343 000 till 671 303

(jämför tabellen nedan). Antalet hushåll som 1993 fick bidrag var 373 034 och

utgivet bidrag per bidragsmottagare var 11 900 kronor i genomsnitt. Under år

1994 utbetalades ca 10,5 miljarder kronor i socialbidrag. I löpande priser

innebär detta en ökning med 20 % jämfört med år 1993. Av detta belopp gick 7 600

miljoner kronor till bidragstagare som inte är flyktingar, 2 600 miljoner till

flyktingar och 346 miljoner i introduktionsersättning till flyktingar.

Tabell 3.13 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp

År Antal Belopp Belopp

 bidragsmott. löpande fast pris

1980 343 329 942 1 956

1990 516 825 4 721 4 721

1993 671 303 8 712 7 433

1994 .. 10 536 ..

Anm.: 1994 är preliminära uppgifter från SCB.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social, 1995.

 Ensamstående kvinnor och barn är en särskilt utsatt grupp som är starkt

överrepresenterad bland socialbidragstagarna. År 1993 var ca 26 % av de

ensamstående kvinnorna med barn beroende av socialbidrag någon gång under året.

Ensamstående män och kvinnor utan barn är dock de vanligaste hushållstyperna som

får socialbidrag - sammantaget ca 64 %. Av det totala antalet socialbidragsta-

gare år 1993 var 60 % under 30 år. Denna grupp är också den som ökat mest under

de senaste åren. Av socialbidragshushållen var en tredjedel barnfamiljer. Vissa

grupper som har svårigheter att få ett arbete ställs också utanför de generella

socialförsäkringssystemen eftersom inträdesreglerna oftast är relaterade till

tidigare arbete och inkomst. En stor andel av de som erhåller socialbidrag eller

introduktionsersättning är flyktingar som tagits emot inom det kommunala

flyktingmottagandet. För dessa ersätter staten kommunerna via en generell

schablon per flykting.

Kvalitet

För närvarande saknas fastställda kvalitetsmått på nationell nivå. Ett arbete

pågår i Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Måluppfyllelse

Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom mått och utvärderingsmetoder för

närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår i Socialstyrelsen för att

utveckla uppföljningsmetodiken.

Utredningar

Socialbidraget utgår efter individuell behovsprövning. Tidigare undersökningar

har visat att det förekommer en variation i bedömningarna mellan olika kommuner.

År 1993 fick 7,6 % av befolkningen socialbidrag någon gång under året. Andelen

varierar i kommunerna mellan 2,3 och 11,5 % av befolkningen.

 Socialtjänstkommittén, som tillkallades i juni 1991 för att göra en allmän

översyn av socialtjänstlagen, har i delbetänkandet Rätten till bistånd inom

socialtjänsten (SOU 1993;30), lagt fram förslag till bl.a. preciseringar av

rätten till ekonomiskt bistånd. Kommittén föreslår att en s.k. riksnorm införs,

som tydligt preciseras i socialtjänstlagen. Frågan bereds inom Socialdeparte-

mentet och en proposition avses att överlämnas till riksdagen senare i år.

Missbrukarvård

Mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att minska

alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att minska den totala

alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkotikapolitiken syftar ytterst

till att skapa ett samhälle fritt från narkotika, dvs. ett samhälle där

narkotikan aldrig tillåts bli en normal företeelse.

 För kommunerna är skyldigheten att tillhandahålla vård för missbrukare reglerad

i socialtjänstlagen (6 §) och, i de fall tvångsvård kan komma i fråga, i lagen

om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Prestationer

Ungefär en femtedel av socialtjänstens arbetstid på socialbyrån inom den öppna

vården åtgår för missbrukarvård. Ca 40 000 missbrukare beräknades vara aktuella

vid landets socialkontor år 1989. Det finns ingen löpande nationell statistik

som belyser verksamheten, varför mer aktuella sifferuppgifter saknas.

 En stor del av öppenvården för alkoholmissbrukare sker vid alkoholmottagningar

(ej socialkontor) av olika slag. I en undersökning som Socialstyrelsen genom-

förde år 1992 uppskattades antalet klienter till drygt 58 000.

 Uppgifter om antal personer som erhåller institutionsvård insamlas årligen.

Antalet tvångsintagna enligt LVM har mer än fördubblats efter år 1988 som följd

av en lagändring som skedde samma år. Vårdtiden förlängdes från två till sex

månader samtidigt som möjligheten att besluta om tvångsvård ökades. Nedan

redovisas institutionsvårdens omfattning.

Tabell 3.14 Missbrukarvård, antal intagna per den 31 december

 1985 1990 1992 1993

Tvångsintagna 273 708 651 577

Frivilligt intagna 3 962 3 794 3 403 3 207

Totalt 4 235 4 502 4 054 3 784

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

 Den genomsnittliga placeringstiden har sjunkit med 22 % från år 1991 till år

1992. Stora variationer förekommer emellertid mellan kommunerna. Genomsnittlig

vårdtid för tvångsintagna är ca fem månader.

 Den största delen av missbrukarvården sker genom bolag eller stiftelser

(56 %). Den genomsnittliga vårddygnkostnaden har ökat med 4 % från år 1991 till

år 1993 och var då 1 020 krono. Kostnaden varierade dock starkt mellan

kommunerna. Kostnaderna var högre i den bolagsdrivna vården än i den offentliga

vården. Stiftelserna har dock den klart lägsta vårddygnskostnaden. (Källa:

Socialstyrelsen 1993:7). Under 1993 och första kvartalet 1994 har vissa

institutioner sänkt sina vårdkostnader. En av anledningarna är att det numera

råder bättre balans mellan utbud och efterfrågan.

 Kommunernas kostnader för institutionsvård kan uppskattas till ca 2 miljarder

kronor. Per invånare (vuxna mellan 18-65 år) kan kostnaden vara 100-1 000 kronor

beroende på kommun (Källa: Socialtjänsten och omsorgerna 1993). En viktig

förklaring till detta är att vårdtidens längd varierar från kommun till kommun

och skillnader i genomsnittliga vårddygnskostnader.

 Jämfört med år 1992 minskade i genomsnitt i landets kommuner år 1993 vårdansla-

gen för vuxna missbrukare i förhållande till de totala bruttokostnaderna för

individ- och familjeomsorgen med ca 1 procentenhet i löpande priser (Källa:

Jämförelsetal för socialtjänsten).

Kvalitet och måluppfyllelse

Kvalitet och måluppfyllelse går inte att precisera eftersom mått och utvär-

deringsmetoder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår inom

Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Utredningar

Det till Socialstyrelsen knutna Centrum för utvärdering av socialt arbete har

gjort en kunskapsöversikt avseende behandling av alkoholproblem. En viktig

slutsats av denna är att vården har större möjlighet att nå positiva resultat om

den anpassas till den behandlade personens individuella behov. Några forskar-

studier refereras också i skriften Socialtjänsten och omsorgerna 1993. Enligt

dessa har man endast hittat svaga och kortsiktiga effekter av missbrukarvården.

Efter ett år finns inga säkerställda behandlingseffekter. Behandlingsresultatet

påverkas dock av att många avbryter behandlingen.

 Kommunernas placeringsbenägenhet varierar starkt från 34 till 904 placeringar

per 100 000 invånare. Behandlingspolicy, tillgång till vård av olika slag,

ekonomiska resurser m.m. påverkar troligen placeringsbenägenheten.

Barn och ungdomsvård

Mål

Enligt socialtjänstlagen § 12:

 "... skall socialnämnderna verka för att barn och ungdom växer upp under

 trygga och goda förhållanden. Socialnämnderna skall vidare följa utvecklingen

 hos barn och ungdom som visat tecken till ogynnsam utveckling och se till att

 de får det skydd och stöd som de behöver samt - om hänsynen till den unges

 bästa motiverar det - svara för vård och fostran utanför det egna hemmet."

Prestationer

Antalet barn och unga som någon gång under året fått någon typ av insats från

socialtjänstens sida har inte förändrats särskilt mycket under den tid som

socialtjänstlagen varit i kraft. Däremot har olika slags insatser som

statistiken mäter förändrats kraftigt.

 Kontaktperson/kontaktfamilj är den mest förekommande stödinsats som social-

tjänsten erbjuder. Insatsen uppvisar en konstant och kraftig ökning sedan år

1982.

 Antalet platser på hem för vård eller boende har ökat med 1 000 under de

senaste 10 åren. Hela denna ökning ligger på privata eller stiftelsedrivna hem.

Tabell 3.15 Antal barn/ungdomar efter pågående insats per 31 december

 1985 1990 1992 1993

Kontaktperson/kontaktfamilj 5 581 9 039 11 458 13 103

Vård utom hemmet 7 825 8 088 7 999 8 167

Vård enligt LVU 5 531 4 528 3 926 4 107

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

 Omedelbara omhändertaganden enligt LVU har ökat kraftigt de senaste två åren

enligt SCB:s statistik.

 Genomsnittskostnaden per barn med kontaktperson är ca 20 000 kronor. Kostnaden

per dygn för vård är ca 300 kronor i familjehem och 1 000-2 000 kronor för vård

på institution.

Kvalitet och måluppfyllelse

För närvarande saknas mått och utvärderingsmetoder på nationell nivå. Ett arbete

pågår i Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

3.2 Skola

Det offentliga skolväsendet skall ge alla barn och ungdomar, oberoende av kön,

geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till

utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den

anordnas inom landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter

samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till

ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta

hänsyn till elever med särskilda behov.

 Verksamheten inom skolan skall utformas i överenstämmelse med grundläggande

demokratiska värderingar samt främja aktningen för varje människas egenvärde och

respekten för vår gemensamma miljö (1 kap. 2 §, Skollagen, SFS 1985:1100).

 Det är kommunerna som är huvudmän för grundskolan respektive kommuner och

landsting som är huvudmän för gymnasieskolan. För vissa kategorier av barn och

ungdomar finns särskolan. Huvudmannaskapet för särskolan övergår till kommunerna

från landstingen senast vid utgången av år 1995. För specialskolan och

sameskolan är staten huvudman.

 Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kommunal vuxenutbildning

(komvux), vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och

svenskundervisning för invandrare (sfi). Detta skall ge vuxna tillfälle att

utifrån individuella önskemål komplettera sin utbildning. Kommuner och landsting

är huvudmän för komvux och kommunerna är huvudmän för särvux och sfi. Till

utgången av år 1995 kan landsting vara huvudmän för särvux.

 Utbildningsområdet svarar för ca 33 % av kommunernas löpande kostnader.

3.2.1 Grundskolan får fler elever men färre anställda

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper som

individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också kunna ligga till grund

för fortsatt utbildning i gymnasieskolan (4 kap. 1 § skollagen).

 Utbildningen skall vara avgiftsfri, dvs. eleverna skall utan kostnad ha

tillgång till undervisning, böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel

samt kostnadsfri skolskjuts om sådan behövs. Enstaka inslag som kan föranleda en

obetydlig kostnad får dock förekomma.

 Målen för undervisningen anges i den för närvarande gällande läroplanen,

Lgr 80. I läroplanens mål och riktlinjer utvecklas och preciseras skollagens

övergripande mål. Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för en ny läroplan

och nya kursplaner för grundskolan (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr.

1993/94:82). Regeringen fattade, med anledning härav, våren 1994 beslut om ny

läroplan, Lpo 94, samt nya kursplaner för grundskolan som börjar gälla för

årskurserna 1-7 fr.o.m. höstterminen 1995.

 Kommunen har skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för alla elever

som har skolplikt enligt skollagens 3 kap. och som inte skall gå i särskolan

eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullgöra sin skolplikt vid en

fristående skola som godkänts för ändamålet.

Antal elever och lärare

Antalet elever i grundskolan minskade under större delen av 1980-talet fram

t.o.m. läsåret 1991/92. Totalt uppgick antalet elever till 916 700 läsåret

1994/95; en ökning med knappt 2,5 % jämfört med tidigare år. Fram t.o.m. läsåret

2000/01 beräknar Skolverket att antalet elever ökar med 14 %, till ca 1 044 000

elever. I denna prognos har inte hänsyn tagits till en eventuell ökning av

antalet barn som börjar skolan vid sex års ålder. Antalet sexåringar i grundsko-

lan var 7 600 hösten 1994; en ökning med 1 800 elever jämfört med året innan.

 Antalet lärartimmar i grundskolan minskade med 1 % mellan läsåren 1993/94 och

1994/95. I riket helhet fanns ca 12 elever per årsarbetskraft lärare, vilket är

en ökning med ca 1 elev på tre år. Lärartätheten var högre i fristående än i

kommunala skolor. Den är också hög i glesbygdskommuner.

Kostnad per elev

Totalkostnaden för den kommunala grundskolan kan uppskattas till 42,6 miljarder

kronor för 1993 (1992 till 44,9 mdkr). Kostnaden per elev varierar mycket mellan

kommunerna, från 35 900 till 81 900 kronor per elev och år. Både

redovisningstekniska orsaker och skillnader i förutsättningar och organisation

förklarar den stora spridningen. Även om lokalkostnader (för vilka skilda

metoder för prissättning tillämpas) räknas bort varierar kostnaden per elev från

27 600 till 57 600 kronor.

 Kostnaderna per elev i grundskolan steg under 1980-talet. Sedan år 1991 minskar

kostnaden per elev men den var - i fasta priser räknat - fortfarande ca 10 %

över kostnaden per elev år 1980. Lärarproduktiviteten uppvisar en betydande

ökning och antalet lärarveckotimmar per elev ligger läsåret 1994/95 under den

nivå som gällde läsåret 1980/81.

Fristående skolor

Antalet fristående grundskolor ökar snabbare än antalet elever som får sin

utbildning i sådana. Läsåret 1994/95 fanns det ca 217 godkända fristående

grundskolor i drift. Läsåret 1993/94 fanns det 164. Antalet elever i fristående

grundskolor ökade under samma period med ca 36 % till 17 300.

Diagram 3.1 Elever, lärare och kostnader

Anm.: Viktade elevår är ett sammanvägt prestationsmått som omfattar elever i

vanlig undervisning (med olika vikter för olika stadier) och elever som deltagit

i hemspråksundervisning och svenska som andraspråk.

Kvalitet

Den genomsnittliga andelen lärare i grundskolan som saknar pedagogisk utbildning

är relativt konstant (ca 8 %). Det är mycket stora variationer mellan olika

kategorier lärare. Andelen lärare som saknar utbildning är störst bland lärare i

praktiskt-estetiska ämnen och bland hemspråkslärarna.

 Under perioden 1990-1994 ökade klasstorleken i genomsnitt från 21,8 till 22,1

elever per klass. Variationen mellan kommunerna är dock stor.

Måluppfyllelse

Regeringen har tidigare i skrivelse (skr. 1993/94:183) om utvecklingsplan för

skolväsendet bl.a. redovisat resultat från uppföljning och utvärdering som

gjorts av Skolverket. Vissa av nedan redovisade uppgifter har hämtats från denna

skrivelse och redovisas för sammanhangets skull.

 Övergångsfrekvensen till gymnasiet var 92 % hösten 1994; en ökning med 5 %

jämfört med hösten 1990. Andelen elever som går ut grundskolan med ofullständiga

slutbetyg är relativt konstant. Andelen ligger normalt strax under 5 %. Av dessa

elever saknar över hälften betyg i flera ämnen. De viktigaste orsakerna till

ofullständiga betyg är anpassad studiegång och stor frånvaro.

 Skolverket genomförde våren 1992 en omfattande nationell utvärdering av grun-

dskolan. Utvärderingen visar att eleverna i den svenska grundskolan har goda

basfärdigheter i att läsa, räkna och förstå engelska. Eleverna trivs också i

skolan och deras självtillit är god. Föräldrarna är nöjda med kontakten med

skolan och finner samarbetet gott. Både föräldrar och elever anser dock att de

har mycket litet inflytande i skolan. Ordningen på skolorna bedöms över lag som

god.

 I fråga om elevernas förmåga till självständigt tänkande, analys och

problemlösning visar den nationella utvärderingen att eleverna visserligen har

goda basfärdigheter, men att de är ovana att tänka självständigt och förmågan

att tillämpa kunskaperna är överlag dålig.

 Några säkra slutsatser om eleverna lär sig mer nu än för 10 år sedan kan inte

dras enligt Skolverket (rapport nr 56). Faktaunderlaget är alltför begränsat. De

indikatorer som finns pekar emellertid i positiv riktning. Jämförelser av

provresultat i matematik och svenska pekar på att att eleverna lärt sig mer

eller åtminstone lika mycket som i mitten på 1980-talet.

 Antalet elever med särskilda behov ökar konstaterar Skolverket i en enkät som

genomfördes år 1994. Samtidigt minskar antalet speciallärare och elevvårdsperso-

nal.

 Skolverket har i en attitydundersökning frågat 6 500 personer om förtroende,

inflytande, kvalitet och behov av förändring i grund- och gymnasieskolan. Knappt

hälften av de tillfrågade anser att skolan lyckats nå målet goda kunskaper och

färdigheter i ganska eller mycket stor utsträckning. Ca 33 % anser att skolan

lyckats nå målet att ge särskilt stöd till elever med särskilda behov.

 Skolverket har studerat utbildningsresultaten i alla ämnen inom grundskolan

utom i barnkunskap och tillvalsämnen. I en serie rapporter har resultaten

redovisats ämnesområde för ämnesområde. Av resultaten kan följande noteras.

 Elever i Sverige är bland de bästa i världen i läsning, men det finns en grupp

elever som läser mycket dåligt. Läsförmågan hos de 10 % elever i Sverige som

läste dåligt var sämre än i många andra länder med lägre medelvärde, enligt

Skolverket möjligen beroende på att vi har en relativt stor andel invandrare i

Sverige. I årskurs 5 har praktiskt taget alla elever tillägnat sig elementär

läsförmåga. Läsförmågan utvecklas hela tiden, men skillnaderna mellan eleverna

blir större.

 Resultaten i matematik är goda vad gäller numeriska beräkningar och enklare

problemlösning. Skillnaderna mellan elever och skolor är dock stora. Nästan var

tionde elev bedöms inte behärska de grundläggande kunskaperna. Enskild tyst

räkning och gemensamma genomgångar är vanligt förekommande. Däremot får eleverna

mindre träning i att analysera och lösa matematiska problem, argumentera för

sina lösningar och befästa matematiska begrepp.

 Utvärderingen av undervisningen i engelska visar att en majoritet av eleverna

har god eller mycket god förmåga att förstå det talade språket. Också den

muntliga språkfärdigheten i engelska är god, men omkring en fjärdedel har svårt

att variera språket för att få fram ett budskap när ordförrådet brister.

 I de naturorienterande ämnena testades dels rena faktakunskaper, dels elevernas

förmåga att se samband och tillämpa kunskaperna på vardagliga, näraliggande

företeelser. Genomgående är elevernas resultat svaga och kunskaperna ytliga.

Eleverna klarar inte att självständigt och kritiskt behandla problem. Studier i

andra länder visar att eleverna också där har svårt att förstå

naturvetenskapliga begrepp. De naturorienterande ämnena, inklusive matematiken,

framstår som ett av skolans viktigaste problemområden. Det gäller såväl

utbildningsresultaten som skolans förmåga att ta till vara och utveckla såväl

pojkars som flickors intresse för studier inom dessa områden.

 Också i de samhällsorienterande ämnena har eleverna ytliga kunskaper, särskilt

om äldre tider. Detta trots att faktakunskaperna dominerar i undervisningen.

 Skolverket har funnit att eleverna är dåliga på att teckna. Musik är ett ämne

som eleverna är positiva till och där de uppnår goda resultat. Också hemkunskap,

slöjd och idrott är ämnen där utvärderingen ger en positiv bild.

3.2.2 Gymnasieskolan har genomgått stora förändringar

Nationella mål

Utbildningen i den reformerade gymnasieskolan omfattar nationella program,

specialutformade program samt individuella program. De tvååriga linjerna är i

stort sett borta. Gymnasieskolans utbildning skall kunna ligga till grund för

fortsatt utbildning på högskolenivå eller för yrkesverksamhet (5 kap.

skollagen). Utbildningen skall vara avgiftsfri, men enstaka inslag som kan

föranleda en obetydlig kostnad får också förekomma.

 De nationella programmen och timplaner för dessa förtecknas i bilagor till

skollagen. Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för en ny läroplan och en

mer kursutformad gymnasieskola (prop 1992/93:250, bet. 1993/94:UbU2, rskr.

1993/94:93). Regeringen fattade, med anledning härav, våren 1994 beslut om ny

läroplan, Lpf 94. Regeringen har fastställt programmål (SKOLFS 1994:8) samt

kursplaner i kärnämnena (SKOLFS 1994:9). Övriga kursplaner fastställs av

Skolverket samt i vissa fall styrelsen för utbildningen i kommunen.

 Kommunerna är skyldiga att erbjuda utbildning i gymnasieskolan till alla

ungdomar som avslutat grundskolan eller motsvarande fram till och med det första

halvåret det år de fyller 20 år. Antalet platser på de olika programmen och

deras grenar skall anpassas till elevernas önskemål.

Antal elever och lärare

Totalt hade gymnasieskolan 310 000 elever hösten 1994, (313 600 elever hösten

1993). Gymnasieutbildning med kommunal huvudman anordnades läsåret 1994/95 i 276

(97 %) av kommunerna. Ca 28 % av eleverna går i gymnasieskola utanför

hemkommunen. I mindre kommuner är emellertid denna andel väsentligt högre (över

70 %), medan andelen i de största kommunerna är drygt 3 %.

 Antalet lärare per 100 elever har minskat från 7,1 till 7,0 %mellan läsåren

1993/94 och 1994/95 i den kommunala gymnasieskolan. Variationerna är dock stora,

från 3,2 till 18 %. I kommuner med över 100 000 invånare har lärartätheten

minskat betydligt medan den har ökat i kommuner som har mindre än 15 000

invånare.

 Ca 98 % av grundskoleeleverna gick år 1994 över till gymnasieskolan. Av

gruppen invånare mellan 16-19 år gick 72 % 1994/95 i gymnasieskolan. Läsåret

1992/93 var denna andel 67 %.

Kostnader

Totalkostnaden för gymnasieskolan kan uppskattas till 17,9 miljarder kronor för

år 1993. Den största delen av eleverna, drygt 90 %, går i kommunal gymnasieskola

där kostnaden var ca 15,6 miljarder kronor år 1993 (15,1 mdkr 1992). Landstingen

anordnar utbildning inom omvårdnad och naturbruk. Kostnaden för dessa

utbildningar var ca 2,0 miljarder kronor. Fristående skolor (med statsbidrag)

kostade 0,3 miljarder.

 Kostnaden per elev varierar mellan kommunerna bl.a. beroende på att

sammansättningen mellan linjer och program skiljer sig åt mellan kommuner. Det

kan också vara redovisningsskillnader som ligger bakom variationerna mellan

kommuner. Kostnaden per elev år 1993 varierar mellan 31 000 till 83 000 kronor.

Genomsnittskostnaden per elev var 57 500 kronor. Landstingen hade en högre

kostnad per elev än kommunerna (i genomsnitt).

 Kostnaden per elev ökade under 1980-talet. Om hänsyn tas till de förändrade

mervärdesskattereglerna och den nya metoden för framräkning av kostnaderna som

numera tillämpas, ökade kostnaden i fasta priser per elev med 2 % mellan åren

1990 och 1991 samt med 1,5 % mellan åren 1991 och 1992. Mellan 1992 och 1993 har

kostnaden per elev sjunkit med 4,6 % i fast penningvärde. De många

förändringarna i gymnasieskolan, bl.a. ökningen av elever på individuella

program, försvårar emellertid jämförelser mellan åren.

Fristående skolor

Antalet elever i fristående skolor på gymnasienivå med statsbidrag har under en

lång följd av år varit relativt oförändrat, ca 4 500 elever. Förändringar i det

ekonomiska stödet till fristående gymnasieskolor har fr.o.m. läsåret 1994/95

medfört att nya skolor etablerats och elevantalet ökat. Drygt 6 000 elever går

innevarande läsår i fristående skolor på gymnasienivå.

Diagram 3.2 Elever, lärare och kostnader

Källa: Skolverket

Kvalitet

Antalet tjänstgörande lärare inom gymnasieskolan läsåret 1994/95 uppgick till

22 500 omräknat till heltidstjänster. Detta är i förhållande till de senaste

åren i stort sett oförändrat. Lärartätheten, mätt som antalet lärare per 100

elever, har minskat under de senaste åren och är 7,0 hösten 1994. Antalet

lärartimmar per elev har minskat och är nu lägre än det varit under 1980-talet.

Måluppfyllelse

Ca 74 % av eleverna fick sitt förstahandsval tillgodosett hösten 1994.

Skillnaderna mellan de olika programmen och mellan olika kommuner är emellertid

stora. Andelen elever som får sitt förstahandsval tillgodosett ökar men ännu

uppfylls inte målsättningen att tillgodose varje elevs önskemål. Enligt

Skolverket strävar emellertid kommunerna efter att anpassa utbudet. En utökning

av de yrkesförberedande programmen anses dock ofta av kostnadsskäl vara omöjlig.

 Antalet elever som avbryter sina gymnasiestudier kan ses som ett mått dels på

gymnasieskolans förmåga att ge alla elever en meningsfull utbildning, dels på

hur kommunerna lyckas i sitt uppdrag att ge alla elever en gymnasieutbildning.

Begreppet studieavbrott är dock problematiskt, då elever kan byta program/linje,

respektive göra studieuppehåll av olika skäl. Av de elever som påbörjade

gymnasieutbildningen läsåret 1988/89 hade 87 % fullföljt på samma eller någon

annan linje inom fyra år. För elever som påbörjade en linje läsåret 1990/91 har

andelen stigit till 92 %. En del elever går ut gymnasieskolan med ofullständiga

betyg. Läsåret 1993/94 var antalet 3 800 (4,5 %).

 Några mått som belyser vad eleverna lärt sig, hur kunskaperna står i relation

till läroplan m.m. finns inte. Det nuvarande betygssystemets karaktär gör att

betygsjämförelser inte ger någon sådan information. Några andra studier av

utbildningens resultat finns inte heller som ger en tillförlitlig belysning av

detta.

 Andelen elever som gick vidare till högskolan inom tre år efter avslutad

gymnasielinje (1991) var 32 %. Det är en ökning med 7 % jämfört den grupp som

avslutade en linje år 1989.

 Riksdagens revisorer har år 1992 vänt sig med en enkät till gymnasieskolans

avnämare. Undersökningen - som enligt revisorerna är begränsad och måste tolkas

med stor försiktighet - visar att ungdomarna har stort självförtroende samt

förmåga till samarbete och muntlig framställning. Brister finns i skriftlig

framställning, matematiska färdigheter och andra främmande språk än engelska.

Också när det gäller kritiskt tänkande, självständigt arbete och kreativitet

pekar avnämarna på brister.

Tabell 3.16 Kvalitetsindikatorer

 Sökande som Lärare (heltid) Elever som full-

 togs in på med pedagogisk utbildning inom

 förstahandsval utbildning fyra år

1991/92 62,0 % 94,3 % 86,6 %

1992/93 64,5 % 93,0 % 89,0 %

1993/94 69,9 % 91,5 % 91,9 %

1994/95 73,5 % 89,2 %

Källa: Skolverket.

Tabell 3.17 Andel resultat

 Elever med slut- Elever med slut- Övergång till

 betyg utan betyg med full- högskolan inom

 x-markering ständig studie- tre år

 kurs

1988/89 24,5 %

1989/90 28,3 %

1990/91 98,6 % 97,4 % 32,0 %

1991/92 98,7 % 97,4 %

1992/93 98,7 % 97,4 %

1993/94 98,3 % 97,1 %

Källa: Skolverket.

3.2.3 Vuxenutbildning efterfrågas

Nationella mål

Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläggande vuxenut-

bildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Vuxenutbildningen

syftar till att ge de vuxna kunskaper och färdigheter som de behöver för att

delta i arbets- och samhällsliv, kunskaper motsvarande gymnasieskolan eller

kunskaper som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke.

 Utbildningen skall vara avgiftsfri. Sådana läromedel, skyddskläder och dylikt

som eleverna har för eget bruk och som behålls får huvudmannen bestämma att

eleverna själva skall anskaffa. Huvudmannen får också ta ut skälig

ansökningsavgift och avgifter för särskilt anordnad prövning i enlighet med

förordning (1991:1124) om avgifter för prövning inom det offentliga

skolväsendet.

 Varje kommuninnevånare som saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i

grundskolan har från och med det andra halvåret det år han/hon fyller 20 år rätt

att delta i grundläggande vuxenutbildning. I gymnasial vuxenutbildning och på-

byggnadsutbildning får den delta som har slutfört nationellt program eller

motsvarande utbildning i gymnasieskolan eller har passerat det fösta halvåret

det år han/hon fyller 20 år

 Målen för undervisningen anges i skollagen och i läroplanen för de frivilliga

skolformerna, Lpf 94, som trädde i kraft den 1 juli 1994. Utbildningen bedrivs i

fristående kurser. Programmål och kursplaner i kärnämnen fastställs av

regeringen. Kursplaner i övriga ämnen fastställs av Skolverket och i vissa fall

av styrelsen för utbildningen.

 Kommunen ansvarar för att den som har rätt till grundläggande vuxenutbildning

får sådan. Kommunen skall sträva efter att erbjuda gymnasial vuxenutbildning och

påbyggnadsutbildning motsvarande efterfrågan och behov.

Antal elever och lärare

Antalet elever ökade inom grundvux under 1980-talet, medan antalet elever i

komvux minskade. Dessa trender bröts läsåret 1991/92. Antalet elever på

yrkesinriktade kurser minskade då också kraftigt. Enligt Skolverket har också

utbudet av sådana kurser minskat. Det är emellertid svårt att göra beräkningar

jämförbara med övriga skolformer på grund av att en elev kan läsa kurser av

olika längd och på olika nivå samtidigt.

 Antalet elever läsåret 1993/94 var 185 000 - en ökning i förhållande till

föregående år med ca 10 000, varav 38 000 anordnas med stöd av särskilda medel

mot arbetslösheten. Ökningen avser den gymnasiala vuxenutbildningen. Antalet

elever i grundläggande vuxenutbildning var ungefär oförändrat medan antalet i

påbyggnadsutbildning minskade med 7 000. Antalet kurser per elev ökade kraftigt

från 3,5 till 4,5. Andelen kurser som förläggs till dagtid ökar också, från 70

% 1990/91 till 85 % 1993/94. Antalet lärartimmar minskade däremot något, med

drygt 1 %.

Kostnader

Totalkostnaden för komvux (inkl. grundläggande vuxenutbildning) i såväl kommunal

som landstingsregi uppskattas till ca 2,6 mdkr för år 1993, varav kommunerna

svarade för drygt 90 %. Per elev var kostnaden 31 700 kr (1993). Inom

landstingets verksamhet var kostnaden per elev något högre (55 100 kr). På grund

av skillnader i beräkningsmetod kan dessa siffror inte jämföras med motsvarande

uppgifter för grundskolan och gymnasieskolan.

Kvalitet

Antalet lärare inom den kommunala vuxenutbildningen var år 1994 närmare 9 100.

Omräknat till heltidstjänster motsvarade det ca 5 000 tjänster, vilket är samma

antal som år 1993.

 Nästan 12 % av årsarbetskraften saknade formell lärarutbildning. Detta innebär

en ökning från föregående år (knappt 4 %). Variationen mellan kommunerna är hög.

Bland de kommuner som har minst tio årsarbetare varierade andelen lärare utan

pedagogisk utbildning mellan 0 och 51 %.

Diagram 3.3 Elever, lärare och kostnader

Källa: Skolverket

Måluppfyllelse

68 % av kursdeltagarna i den kommunala vuxenutbildningen fullföljde under

läsåret 1993/94 de kurser de påbörjat, en ökning med 5 % jämfört med föregående

läsår och ungefär samma andel som läsåret 1991/92. 16 % avbröt den påbörjade

kursen, vilket är en ökning från 14 % läsåret 1992/93. Antalet kursavbrott är

högre bland kvällsstuderande än bland dagstuderande.

 Uppgifter om genomsnittliga betyg i komvux samlades för första gången in

läsåret 1992/93 för ämnena svenska, engelska och matematik. Uppgifterna visar

att ett betydande antal uppnår behörighet för högskolestudier genom komvux och

att de har goda betyg i genomsnitt. För ämnet svenska är det genomsnittliga

betyget 3.4, i engelska 3.3 och i matematik 3.5.

3.2.4 Utredningar

Produktivitetsstudie

I en studie till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1994:56) har

Statskontoret beräknat kostnaden per elev i fasta priser (1990 års) mellan

1970/71 och 1990/91. Elevkostnaden ökade från 26 500 till 50 300 kronor i

grundskolan. I gymnasieskolan ökade kostnaden från 33 300 till 62 000 kronor.

 Mellan 1990 och 1992 har utbildningskostnaderna relativt sett minskat, medan

lokalkostnaderna ökat.

Skolhälsovården

Skolverket har utvärderat hur kommunerna fullgör sin lagstadgade skyldighet att

ge eleverna skolhälsovård (Skolverkets rapport nr 53: Skolhälsovården en

utvärdering. Nära och gratis.) Utvärderingen visar att elevernas rätt till

skolhälsovård tillgodosetts. Stora variationer i fråga om innehåll liksom

beträffande förutsättningar och villkor för skolhälsovården finns emellertid

mellan kommunerna.

 Merparten, 57 %, av de 77 kommuner som undersöktes hade inte gjort några större

förändringar vad gäller ekonomiska resurser för skolhälsovård. En tredjedel hade

dock gjort ekonomiska neddragningar. Kommunerna hade dragit ner på kuratorer och

psykologer, vilket indirekt påverkar skolhälsovårdens arbete. Närmare 40 % av

kommunerna hade en kostnad för skolhälsovården på mellan 350-450 kronor per

elev. Endast 4 % hade en kostnad som var lägre än 250 kronor/elev. Ca 5 % av

kommunerna satsade mer än 550 kronor per elev. Många kommuner saknar styrdoku-

ment för skolhälsovården och det är ofta oklart hur verksamheten leds.

Den tidigare skolstarten

Fr.o.m. läsåret 1996/97 skall samtliga sexåringar, vilkas föräldrar begär

tidigare skolstart, tas emot i grundskolan. Fram till dess gäller en övergångs-

bestämmelse, som innebär att det är kommunen som avgör om föräldrarnas önskemål

skall tillgodoses. Skolverket har på regeringens uppdrag följt upp och

utvärderat den tidiga skolstarten (Skolverkets rapport nr 39 Tidigare

skolstart. Om kommuners möte med en reform.)

 Läsåret 1992/93 gick endast 3,2 % av sexåringarna i grundskolan. Hösten 1994

har denna andel ökat till 6,3 %. Att andelen sexåringar i skolan är så låg beror

på flera faktorer. Föräldrarnas efterfrågan på tidigare skolstart har i

flertalet kommuner inte ökat i någon större utsträckning till följd av reformen.

I en fjärdedel av kommunerna har den aktuella efterfrågan inte kunnat

tillgodoses främst beroende på brist på lokaler eller utbildad personal. Däremot

har en majoritet av kommunerna anordnat särskild sexårsverksamhet ofta i

samverkan med skolan.

Pågående utredningsarbete

Skolverket gör under läsåret 1994/95 en ny utvärdering av grundskolan, som en

uppföljning av de tidigare nationella utvärderingarna (NU). Det som skall

utvärderas är grundskoleelevernas kunskaper, färdigheter, attityder och

kompetenser. Utvärderingen omfattar årskurserna 2, 5 och 9.

 Under våren 1995 kommer Skolverket att genomföra en första utvärdering av den

reformerade gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen inom komvux.

Syftet med utvärderingen är att på ett tidigt stadium få en bild av

gymnasiereformens effekter. Andra syften är att påbörja en kunskapsuppbyggnad om

gymnasieskolan och komvux som gör jämförelser över tid möjliga och att utveckla

kvalitativa metoder för skolbedömningar, utvärdering av processer i

undervisningen och bedömning av kunskaper. Utvärderingen fokuseras kring tre

områden, reformens effekter på skol- och programnivå, undervisningsprocessen och

kunskapsbedömningar. Den sker med utgångspunkt i de nationella mål som finns

fastställda för de frivilliga skolformerna.

 Våren 1995 genomförs IEA-studien TIMSS (Third International Mathematics and

Science Study). I Sverige kommer ca 250 skolor med elever från årskurserna 6-9

och ca 100 gymnasieskolor att ingå i undersökningen. Studien syftar till att

beskriva olika aspekter som rör läroplaner i matematik och naturvetenskapliga

ämnen och att genom jämförelser mellan länder kunna komma fram till vilka

faktorer som bäst främjar inlärning. Ett 60-tal länder deltar i studien. Den

nationella delen av projektet är förlagd till pedagogiska institutionen vid Umeå

universitet.

 Även inom vuxenutbildningsområdet bedrivs projekt som syftar till inter-

nationella jämförelser. I det av Skolverket bedrivna projektet International

Adult Study (IALS) kartläggs läs-, skriv- och räknefärdigheter bland vuxna i

Sverige. Avsikten är att resultaten skall kunna jämföras med resultat av

motsvarande projekt i andra länder.

3.3 Flyktingmottagande

Mål

Mottagandet i Sverige av flyktingar och vissa andra utlänningar med ett starkt

skyddsbehov är en av flera delar i den svenska flyktingpolitiken. En annan del

är att på ett humant sätt verka för särskilda insatser för att ge flyktingar och

invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till integration i Sverige.

 Statens invandrarverk har ansvar för att träffa överenskommelser med kommunerna

om att de förbinder sig att ta emot flyktingar som kvantitativt motsvarar det

antal utlänningar som får asyl i Sverige eller som får stanna i Sverige av

humanitära skäl. Någon i lag reglerad skyldighet för kommunerna att ta emot

flyktingar föreligger emellertid inte.

 Kommunerna har ansvar för att de flyktingar som får stanna i Sverige får goda

livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Kommunerna får

statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa andra utlänningar.

Under budgetåret 1994/95 beräknas kostnaderna för ersättning till kommunerna

till ca 7,3 miljarder kronor.

 Kommunens insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge flyktingen

en bostad, medel till sin försörjning, så goda kunskaper som möjligt i det

svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att flyktingen aktivt

skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt.Kommunerna har enligt

skollagen (1985:1100) en skyldighet att så snart som möjligt, och senast inom

tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för invandrare (sfi)

inträtt (om inte särskilda skäl föreligger) tillhandahålla sfi till de personer

som är bosatta i kommunen och som saknar grundläggande kunskaper i det svenska

språket.

 Kommunens insatser syftar även till en delaktighet i samhällslivet som ger

flyktingen förutsättningar att påverka sin egen situation och därmed främja goda

etniska relationer.

 Kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa andra

utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m. Flyktingar som tagits emot under sista kvartalet 1993

och under år 1994 har härutöver enligt förordningen (1993:1615) lämnats ett

tillfälligt stimulansbidrag. Gällande regler innebär stor frihet för kommunerna

att använda den ersättning man får för olika ändamål. Verksamheten skall inte

styras i detalj utan genom att så preciserade mål som möjligt anges för verksam-

heten. Resultatet av flyktingmottagandet skall följas upp och avse såväl

måluppfyllelse som effekter på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun.

Uppföljning bör ske i varje kommun. Som central myndighet för

flyktingmottagandet har Statems invandrarverk ett samlat resultat- och

uppföljningsansvar på riksnivå.

Prestationer

Flyktingmottagandet i kommunerna var relativt stabilt under åren 1989-1992. Den

förutvarande regeringens principbeslut i juni 1993 avseende asylsökande från

Bosnien-Hercegovina samt den förordning som den förutvarande regeringen fattade

beslut om i april 1993 - och som innebar att barnfamiljer som sökt asyl före den

1 januari 1993 skulle få stanna här om inte särskilda skäl talade mot det - har

ställt krav på kommunerna att ta emot flyktingar i avsevärt större omfattning än

vad tidigare planering utgått ifrån. Kommunerna har under perioden gjort stora

ansträngningar och också lyckats öka sitt mottagande så att det svarar mot

behoven. Under budgetåret 1993/94 medverkade sammanlagt 271 kommuner i

flyktingmottagandet. Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de

senaste budgetåren har dock bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större

inflyttning än tidigare.

 Nedan redovisas en översikt över det kommunala flyktingmottagandet de senaste

åren.

Tabell 3.18 Det kommunala flyktingmottagandet

År Avtalade Faktiskt Antal

 kommun- mottagna kommuner

 platser

1989 18 297 21 173 276

1990 22 808 22 237 278

1991 22 [REDACTED_TELEFONNUMMER]

1992 21 817 18 472 271

1993 21 400 25 300 271

1994 49 900 61 500 272

Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

 Flyktingmottagandets politiska huvudman är i flertalet kommuner Socialnämnden

eller motsvarande nämnd. I framför allt några stora kommuner ingår

flyktingmottagandet som en del i en självständig invandrarförvaltning med egen

nämnd.

 De kommunala flyktingmottagandeprogrammen har successivt utvecklats allt

eftersom kommunerna har utvärderat och vunnit erfarenheter av tidigare

upprättade program. Erfarenhetsutbyte sker också mellan kommuner som deltar i

flyktingmottagandet.

 Fr.o.m. den 1 januari 1991 förutsätts kommunerna göra upp en introduktionsplan

för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid

göras i samråd med flyktingen själv och en samordning skall ske med de olika

myndigheter som deltar i arbete med flyktingar.

Flera kommuner har inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet organiserat

särskilda sysselsättningsskapande åtgärder eller anordnat beredskapsarbeten och

kommunala arbeten för flyktingar under introduktionstiden.

 Under den första tiden i en kommun får flyktingar som regel sin försörjning

tillgodosedd genom socialbidrag. Bidrag lämnas i enlighet med den

socialbidragsnorm som varje kommun fastställt och som gäller för alla i

kommunen. När det gäller hemutrustning erbjuds flyktingar ett lån, vilket

administreras av Centrala studiestödsnämnden.

 Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar givits

möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag till

flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det kommunala flykting-

mottagandet. Nivån på introduktionsersättningen bestäms av kommunen och ett

villkor för att ersättningen skall kunna betalas ut är att flyktingen följer

introduktionsplanen. Ett sextiotal kommuner har infört eller kommer inom en

snar framtid att införa en sådan ersättning till flyktingar.

Kvalitet

Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av Statens

invandrarverk och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och Svenska

Kommunförbundet framkommer bl.a. att såväl samarbetet mellan olika myndigheter

som samverkan i flyktingmottagandet klart har förbättrats. Invandrarverket har

dock funnit att det finns vissa brister i introduktionsplanernas kvalitet,

vilket kan innebära en försenad introduktion med ökade kostnader för stat och

kommun som följd. Många gånger saknas särskilda introduktionsplaner för barn och

över huvud taget saknas ofta långsiktiga mål i introduktionsplanerna.

Invandrarverket har vidare funnit att ca 12 % av de mottagna i en kommun har

flyttat under de första 18 månaderna efter mottagandet i en kommun. Hälften av

flyttningarna har skett inom 6 månader från det första mottagandet i en kommun

och i regel från norr till söder och från mindre orter till i synnerhet de tre

storstäderna.

 Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de senaste budgetåren har

bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning än tidigare.

Vissa kommuner har påpekat att kvaliteten i flyktingmottagandet blir lidande

eftersom det kan vara svårt för kommunen att öka mottaganderesurserna i samma

takt som den oplanerade inflyttningen av flyktingar sker till kommunen. Eftersom

mottaganderesurserna inte räcker till uppstår väntetider. Detta gäller inte

minst till svenskundervisningen.

Måluppfyllelse

För närvarande är möjligheten för flyktingar att erhålla en egen bostad relativt

god i de flesta kommunerna. Den rådande arbetsmarknadssituationen har dock

medfört att flyktingarna inte kommer in på arbetsmarknaden så snabbt som det var

tänkt. Detta har bl.a. medfört ett ökat bidragsberoende hos flyktingarna.

 Invandrarverket lämnade i mars 1994 en rapport om flyktingars svensk-

undervisning. Av rapporten framkommer att väntetiderna innan sfi påbörjas är för

långa, avbrotten i studierna är för många och att alltför få avslutar studierna

med godkänt resultat.

Utredningar

Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp den

statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. Arbetsgruppen har under

sommaren 1994 genomfört en urvalsundersökning i 41 kommuner. De utvalda

kommunerna har bl.a. ombetts redovisa de kostnader de haft och som

schablonersättningen avser täcka för flyktingar som tagits emot under åren 1991,

1992 och 1993. Resultatet av urvalsundersökningen har redovisats i rapporten Hur

täcker den statliga ersättningen kommunens kostnader för flyktingmottagandet?

(Ds 1994:136). Arbetsgruppen har, med utgångspunkt från urvalsundersökningen och

med reservation för den osäkerhet som kan finnas i kommunernas redovisningar,

funnit att den statliga ersättningen i flertalet kommuner hittills täckt de

kostnader som de varit avsedda att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år

1991. En fortsatt uppföljning av kostnaderna under resterande del av år 1994 bör

dock göras innan en slutlig bedömning kan göras av kostnadsfördelningen mellan

stat och kommun. För flyktingar mottagna i en kommun år 1992 framkommer av

urvalsundersökningen att de flesta kommunerna redovisar en bidragsut-

nyttjandegrad som ligger under eller omkring den förväntade bidragsut-

nyttjandegraden. Arbetsgruppen gör därför bedömningen att för flyktingar

mottagna i en kommun år 1992 har den statliga ersättningen hittills i flertalet

kommuner täckt de kostnader den varit avsedd att täcka t.o.m. den 30 juni 1994.

 Arbetsgruppen har också sökt finna om det kan vara några speciella förhållanden

i en kommun som gör att kommunen har höga respektive låga värden på

bidragsutnyttjandegraden. De variabler som särskilt följts upp är kommuntyp,

invånarantal, antal mottagna flyktingar i kommunen, andelen barn och väntetid

till svenska för invandrare. Av dessa uppföljningar har framkommit att kommuner

med invånarantal under

25 000, glesbygds- och landsbygdskommuner, många gånger har en låg bidrags-

utnyttjandegrad i förhållande till den förväntade bidragsutnyttjandegraden för

respektive kontingent. En orsak till detta kan vara att många flyktingar flyttar

från mindre till större kommuner efter det att den första kommunen erhållit full

ersättning och innan flyktingen genomgått ett fullständigt introduktionsprogram.

Dessa utflyttningskommuner kan därför antas bli överkompenserade av det

nuvarande statsbidragssystemet. En ändring av reglerna för utbetalning av

schablonersättningen har emellertid gjorts den 1 juli 1994, vilket innebär att

det tar längre tid för en kommun att erhålla hela schablonersättningen. Denna

ändring bör till viss del kompensera inflyttningskommuner och minska

överkompensationen till kommuner med stor utflyttning. Därutöver har vid Arbets-

marknadsdepartementet den 25 januari 1995 tillsatts en arbetsgrupp med uppgift

att utforma nya utbetalningsregler för schablonersättningen i syfte att skapa

ökad rättvisa mellan kommunerna och att minska statens kostnader för

sekundärflyttningar. Arbetsgruppen har i april månad 1995 lämnat ett förslag som

innebär att ersättningsutbetalningarna kommer att sträckas ut i tiden och ha en

bättre anknytning till när kostnaderna uppstår för kommunerna än för närvarande.

De föreslagna reglerna innebär också en ökad rättvisa mellan utflyttnings- och

inflyttningskommuner. Regeringen har lämnat förslag med denna inriktning i

kompletteringspropositionen.

 Asylsökande har fr.o.m. den 1 juli 1994 fått samma rätt till ekonomiskt bistånd

oavsett om de vistas på en förläggning eller har eget boende i en kommun.

Statens invandrarverk har i februari månad 1995 redovisat vilka konsekvenser

detta boende fått för bl.a. asylutredningarna. Främst storstadskommunerna har

påpekat risken med att de nya reglerna kommer att leda till en ökad kon-

centration av invandrare i redan invandrartäta områden och ett ökat tryck på

deras mottagningsresurser eftersom de asylsökande efter ett positivt beslut har

rätt att stanna kvar i kommunen. När rätten till dagersättning och annat bistånd

inte längre lämnas till en asylsökande i och med att denne beviljats

uppehållstillstånd, inträder i stället rätten till ekonomiskt bistånd enligt

socialtjänstlagen förutsatt att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.

 Regeringen har i en proposition till riksdagen i mars 1995 föreslagit en

ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asysökande så att den tid under

vilken Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som sökt

asyl och har eget boende utsträcks till att gälla även en månad efter det att

uppehållstillstånd har beviljats. Den föreslagna ändringen kommer att innebära

att kommunerna ges bättre tid att planera flyktingens mottagande och

introduktion.

3.4 Räddningstjänst

Räddningstjänst är ett område med aktörer på alla organisatoriska plan.

Följande redovisning tar enbart upp de delar där kommunerna har ett ansvar och

genomför verksamhet i relativt stor omfattning.

Nationella mål

Statsmakternas mål och inriktning för alla delar av räddningstjänsten redovisas

i bl.a. räddningstjänstlagen (1986:1102). Denna lag innehåller föreskrifter om

kommunernas ansvar och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras och

bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder

samt att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att

räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett

effektivt sätt.

 Att olyckor är ett stort samhällsproblem framgår av att olyckorna i vårt land

årligen leder till ca 3 000 dödsfall och stora samhällskostnader (1990 ca

55 miljarder kronor eller 4 % av BNP enligt Folkhälsoinstitutet 1992). Det finns

därför en uttalad ambition i samhället att minska antalet olyckor och skadorna

av olyckor. Denna ambition uttrycks i det nationella målet att, i enlighet med

WHO-programmet "Hälsa för alla" från 1984, reducera antalet dödsfall, liksom

skadorna av olyckor, med 25 % till år 2000.

 Inriktningen har konkretiserats av Räddningsverket, som formulerat de

övergripande målen; Räddningstjänsten skall verka för att:

-antalet olyckor minskar,

-skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar begränsas så långt

 som möjligt,

-antalet olyckor i landet med farliga ämnen skall minimeras och skadorna

 begränsas så långt som möjligt,

-naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som möjligt.

 Beredskapen inför naturolyckor skall vara god,

-allmänheten vid omedelbar fara för en olycka skall kunna varnas och informeras

 genom radio och TV. I områden med farligt verksamhet skall varning utomhus

 kunna ges.

 Med tanke på de svåra konsekvenserna av en olycka med farliga ämnen är det

uppenbart att samhällets åtgärder i första hand bör inriktas på att förhindra

att en olycka överhuvudtaget inträffar. Därtill behövs emellertid en beredskap

inför stora olyckor, inkl. naturolyckor, som ändå inträffar.

Säkerhetsarbete

Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor grundas på en uppfattning om

vilka olycksrisker som finns, deras sannolikhet och konsekvenser, geografisk

fördelning och påverkbarhet. För kommunernas säkerhetsarbete är den kommunala

riskanalysen avsedd att ge denna nödvändig grund. Våren 1994 hade 84 % av

kommunerna genomfört eller påbörjat riskanalyser, som omfattar alla typer av

risker inom kommunen.

 I ett par kommuner har ett utvecklingsarbete med att förbättra säkerhetsarbetet

genomförts. Det har skett genom att utveckla riskanalyserna och tillämpa dem i

kommunens räddningstjänstplan. Vissa positiva resultat i form av bl.a. ett

minskat antal bränder har redan kunnat påvisats.

Förebyggande arbete

Varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder

och skador till följd av bränder förebyggs (RäL § 7). För den kommunala

räddningstjänsten medför arbetet med förebyggande åtgärder och den lagreglerade

tillsynen en stor arbetsinsats. Brandsyner regleras både till objekt och

tidsintervall.

 Systemet för statlig tillsyn, uppföljning och utvärdering samt uppföljning har

ännu inte fått sin slutliga utformning vad gäller bl.a. återrapportering. Det är

därför inte möjligt att helt redovisa det samlade resultatet av tillsyns- och

brandsyneverksamheten.

Insatser

Ett mått på räddningstjänstens prestationer är antalet och fördelningen av larm

och utryckningar, ett annat är beredskapen. Antalet larm till räddningstjänsten

är ganska konstant över åren, ca 90 000 larm per år.

 För den kommunala räddningtjänsten är bränder den klart dominerande olycks-

typen. Enligt insatsstatistiken uppgick det totala antalet insatser vid brand i

byggnader till närmare 21 000 år 1993, vilket är den högsta siffran under de fem

år uppgifter samlats in. Antalet direkt döda i bränder uppgick år 1993 till 101

personer. Insatser i samband med trafikolyckor har minskat sedan år 1990 (från

9 073 till 7 849). Detta gäller även antalet insatser vid oljeskador, som

minskat från 3 085 till

2 134 under åren 1989-1993. Olyckor med farligt gods (inkl kemikalier) som

medfört räddningstjänstinsats, har fluktuerat mellan ca 1 300 och

1 500 utan klar tendens.Insatserna redovisas i nedanstående tabell.

Tabell 3.19 Antal räddningsinsatser

 1990 1991 1992 1993

Brand i byggnad

- allmän byggnad 3 815 3 993 4 334 4 610

- bostad 10 719 10 673 10 569 11 370

- industri 2 638 2 398 2 210 2 380

- annan byggnad 2 798 2 674 2 645 2 520

Brand i ej byggnad 18 499 16 543 19 294 15 630

Automatlarm, ej brand 27 476 28 [REDACTED_TELEFONNUMMER] 413

Räddning 9 073 8 411 8 271 7 849

Trafikolycka 1 465 1 306 1 497 1 432

Farligt gods 2 776 2417 2 217 2 134

Oljeskada 2 388 2 163 2 211 2 038

Hiss/rulltrappa 1 593 734 958 2 102

Stormskada 2 785 2 279 1 893 2 229

Vattenskada 6 134 6 173 6 428 6 563

Övrig räddning 26 214 23 483 23 475 24 347

Summa 92 069 87 835 89 717 88 281

Källa: Räddningsverket.

 Den kommunala räddningstjänsten utnyttjas även i det internationella säkerhets-

arbetet då det ställs krav på svensk medverkan. Vid de av FN:s flyktingkom-

missariat (UNHCR) ledda insatserna vid katastrofer utomlands där Sverige

medverkat har personal från den kommunala räddningstjänsten utgjort stommen i de

svenska styrkorna.

Resurser och insatstider

För verksamheten vid landets räddningskårer kan, sett över perioden 1991-1994,

vissa trender redovisas. Antalet brandstationer har minskat från 826 till 804.

Därav är 18 st mindre stationer med liten bemanning eller lång anspänningstid.

 I kommunernas räddningstjänstplaner anges bl.a. insatstid till kommunens olika

delar, anspänningstider, personalens beredskap m.m. Denna plan antas av

kommunfullmäktige och delges berörda myndigheter.

Kompetens

Den svenska räddningstjänsten har en allmänt sett bra standard. Utbildningen av

brandmän och befäl har skett i en snabb takt sedan omorganisationen av

utbildningsverksamheten år 1986. Personalen har ett gediget yrkeskunnande och är

i allmänhet skicklig på att använda materielen, som på de flesta håll är

dimensionerad för de vanligaste olyckorna.

 För att bibehålla och utveckla kompetensen hos räddningstjänsten genomförs en

omfattande utbildning inom och utom kårerna. Enbart vid Räddningsverkets skolor

deltog ca 1 400 personer i ca 68 000 utbildningsdagar.

 Behörighetsmässigt har 120 räddningstjänster angett att räddningschefen skall

ha brandingenjörskompetens och 154 har angett brandmästarkompetens. Sedan år

1988 har fem kommuner höjt sin kompetens till brandingenjör, medan en kommun

gått motsatt väg.

Beredskap

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till överväldigande del

av personalkostnader, dvs. att skapa beredskap. Antalet personer i beredskap

från åren 1991 till 1994 har minskat med 4 % till dagens ca 4 400 man i ständig

beredskap varav ca 950 heltidsanställda.

Samverkan

För att kunna genomföra större räddningstjänstinsatser effektivt sker samverkan

såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan olika rädd-

ningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala räddningstjänsten har växt fram i

olika former under senare år. År 1993 hade 209 (73 %) av landets kommuner någon

form av samverkansavtal. Det vanligaste är att ha gemensam räddningschef. En

annan samverkansform är kommunalförbund, som nu är sju till antalet.

Sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst

För sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss har sex kommuner

avtal med staten. Av den totala styrkan om 450 man har 367 man deltagit under

1993/94.

Naturolyckor

Kommunerna arbetar med att förebygga naturolyckor genom att låta utföra

översiktliga karteringar av skredkänsliga områden. Genom statliga medel har nio

kommuner skredkarterats under år 1994. Kommunerna får statsbidrag för konkreta

åtgärder för att förebygga jordskred och andra naturolyckor, främst

översvämningar.

 Utredningar inom området dammsäkerhet har visat att behovet av förändringar och

förbättringar är stort. Bl.a. har Flödeskommitténs betänkande påvisat stora

behov av ombyggnader av vattenkraftanläggningar. Dessutom har behovet av

förbättrad förvarning inför ett befarat dammbrott fått stor uppmärksamhet under

senare tid.

Varning

Tekniskt sett kan varning till allmänheten ske via radio och television inom

hela landet genom ett integrerat freds-krigssystem. Systemet för utomhusvarning

är till största delen utbyggt vad avser behoven i krig och kring

kärnenergianläggningar. Tilläggskomponenter för fredsutnyttjandet är ett

kommunalt ansvar som nu har resulterat i att 80 % (förra året 60 %) av

kommunerna kan utlösa utomhussignaler på detta system.

Information

Den kommunala räddningstjänsten tar initiativ till och medverkar i olika

informationsinsatser för att öka kunskapen hos allmänheten i riskfrågor och hur

de bör agera vid olyckor. En stor del av insatserna riktar sig mot barn i

förskolan och elever i grundskolan. Denna målgrupps stora betydelse framgår

bl.a. av att, enligt statistik från Sveriges Försäkringsförbund, drygt 16 % av

alla bränder bedöms som anlagda eller orsakade av barns lek med eld. För

årskurserna 8 och 9 finns särskilt utarbetade material t.ex. "Är du beredd?".

Detta material används i ca 40 % av landets skolor och tre av fyra lärare som

använt materialet tycker att det fungerar bra i undervisningen. Statistiken

visar vidare att åtminstone

54 % av årskurs 2 och 47 % av årskurs 5 nås av motsvarande material.

Kvalitet och måluppfyllelse

Utvecklingen av kvalitetsbegreppet pågår men det har visat sig särskilt svårt

att ange mål, måluppfyllelse och kvaliteten på områden där strävan är att

någonting inte skall inträffa t.ex. förebyggande olycksarbete. Kvaliteten m.m.

får därför anges med indikatorer eller nyckeltal som indirekt bedöms kunna

beskriva förhållandena.

 Ett grundläggande problem för kvalitetsbedömning är att det statistiska under-

laget för beskrivning av olycksutveckling och riskbild är ofullständigt. En

annan är att det saknas vedertagna och accepterade metoder att värdera och

beräkna kostnader och nytta med räddningstjänst. Räddningsverket utvecklar

därför dels i samarbete med SCB ett statistikförsörjningssystem för räddnings-

tjänsten, dels kunskaperna om olycksorsaker och om olika åtgärders kostnader och

nytta, dels ett nytt tillsynssystem.

 Arbetet med riskanalyserna behöver emellertid utvecklas. Kunskaperna om

riskerna och om räddningstjänstens förutsättningar att ingripa är en viktig del

av underlaget för den översiktliga planering av markanvändningen och byggandet

som plan- och bygglagen (PBL) reglerar. På många håll har det visat sig svårt

att integrera sådana faktorer i planeringen. Alla kommuner ger inte riskfrågorna

tillräckligt utrymme i samhällsplaneringen. Bedömningar som griper över till

exempel räddningstjänsten, hälso- och miljöskyddet, markanvändningen och

kommunalekonomin blir ofta inte sammanvägda på det sätt som utvecklingen i kom-

munen fordrar.

 Räddningsverket har gjort en sammanställning av ett antal brister som före-

kommer. Dessa brister avser i flera fall tillämpningen av detaljreglerande

bestämmelser i räddningstjänstlagen. Sammanställningen visar på bl.a. detta:

-Brandsynearbetet släpar efter. Många kommuner har svårt att hålla beslutade

 frister.

-Sotningsfristerna kan inte hållas. Främst gäller det vedeldade anläggningar.

-Ett antal insatsplaner är i behov av revidering. Även nya planer behöver

 upprättas. Att hålla planerna aktuella tar mycket tid.

-Det är på en del håll ont om utbildade befäl. Det gör det svårt att ha rätt

 kompetens främst i samband med semester och sjukdom.

-Det rådet allmänt en stor osäkerhet om hanteringen av 43 § i räddningstjänst-

 lagen. Bestämmelsen avser skyldigheten för anläggningar som bedriver farlig

 verksamhet att vidta särskilda åtgärder för skydd av befolkningen. Tolkningarna

 varierar mellan kommunerna. Många efterlyser klarare råd från Räddningsverket.

-I en del kommuner är det svårt att få lämplig mark avsatt för övningsan-

 läggningar. Planering och andra förberedelser för utbildning och övning behöver

 förbättras.

-Tillsynsmyndigheterna anser att insatstiderna till delar av kommunen på

 åtskilliga håll är onödigt långa. Orsaken är i många fall en dåligt utformad

 samverkan med andra kommuner.

Utredningar

Hot- och riskutredningen har övervägt frågor om påfrestningar och risker i det

fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del.

Utredningen har också prövat möjligheterna att i ökad utsträckning vidta

åtgärder för att möta påfrestningar i det fredstida samhället och motsvarande

beredskapsåtgärder i ett sammanhang. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande i

mars detta år. Utredningens uppdrag har anknytning till centrala delar i rädd-

ningstjänstens verksamhet. Slutbetänkandet remissbehandlas för närvarande.

 Räddningstjänstutredningen, som tillsattes våren 1993 för att bl.a. studera

frågan om entreprenad inom räddningstjänsten, har i maj 1994 avgett sitt

betänkande (SOU 1994:67). Utredningen föreslår bl.a. att kommunerna skall ges

möjligheter att lägga ut delar av sin räddningstjänst på entreprenad. Den

planerande och förebyggande verksamheten bör dock även i fortsättningen handhas

av kommunerna som behåller det samlade ansvaret för räddningstjänsten. Också

räddningsledaren, som vid en insats har långtgående befogenheter och

skyldigheter av myndighetskaraktär, bör förbli hos kommunen. I avsikt att skapa

valfrihet och konkurrens inom sotningsområdet och ge ökad valfrihet åt den

enskilde fastighetsägaren bör nuvarande sotningsmonopol avskaffas. Ansvaret för

sotningens genomförande bör läggas på fastighetsägaren.

 Betänkandet bereds för närvarande inom Försvarsdepartementet. Försvarsministern

har uttalat att regeringen säger nej till entreprenad i räddningstjänsten och

att den anser att sotningsfrågorna bör utredas ytterligare innan man tar

ställning.

3.5 Civil beredskap

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret styrs, fram till den sista juni, i

huvudsak av lagen om kommunal beredskap (1964:63) och civilförsvarslagen

(1960:74). Efter denna tidpunkt träder en helt ny lagstiftning i kraft. Lagen om

kommunal beredskap ålägger kommunerna en skyldighet att vidtaga vissa

beredskapsförberedelser medan civilförsvaret med nu gällande lagstiftning är en

statlig organisation som först under höjd beredskap ställs till kommunernas

förfogande.

Nationella mål

I 1992 års försvarsbeslut anges som mål för funktionen Befolkningsskydd och

räddningstjänst att "skador till följd av krigshandlingar på människor, i andra

hand på egendom och i miljön skall hindras och begränsas." En precisering av

nämnda mål har gjorts av Räddningsverket, nämligen att, genom förberedda

skyddsåtgärder, hindra och begränsa skador på befolkningen vid krigshandlingar.

 Behoven av åtgärder till befolkningens skydd i en krigssituation grundas på

riskbilden. Under senare tid har de regionala mål- och riskanalyserna utgjort

underlag för beslut om exempelvis skyddsrumsproduktion. Med det strategiska

överfallet som dimensioneringsgrund för beredskapen införs ytterligare en faktor

i riskbedömningarna. Det strategiska överfallet innebär krav på tillgänglighet

med mycket kort varsel av såväl skyddsrum som andningsskydd inom berörda orter.

Prestationer

Det statsbidrag som till den 1 juli 1995 utgår för kommunal beredskapsplan-

läggning ställer krav på att kommunerna dels har vissa angivna planer, dels

kontinuerligt uppdaterar dessa. Föreskrivna planer finns i allmänhet men

aktualiteten torde kunna ifrågasättas i många fall.

 Överstyrelsen för civil beredskap fördelar till länsstyrelserna fram till den

1 juli 1995 medel för utbildnings- och övningsverksamhet i kommunerna.

Målsättningen har varit att efter varje val hålla grundläggande utbildning,

minst en gång vart fjärde år genomföra en lokal ledningsövning och däremellan

hålla beredskapsdagar eller konferenser. Ofta har anvisade medel bara till

omkring hälften förbrukats på grund av att planerad verksamhet bara till en del

har genomförts. Huvudansvaret för denna verksamhet ligger dock på länsstyrelsen.

Räddningstjänst i krig

Räddningstjänst under krig blir från den 1 juli 1995 en kommunal angelägenhet

styrd bl.a. av lagen om civilt försvar och räddningstjänstlagen med respektive

förordningar. Under senare år har övergången från ett statligt till kommunalt

ansvar förberetts. Bl.a. har kommunerna medverkat i att finna modeller för

kommunernas dimensionering och ledning av organisationen för räddningstjänst i

krig anpassade till de särskilda hot som finns i den egna kommunen. Vidare har

personal i över 100 kommuner utbildat sig och kommunerna har formellt, via

frivilliga avtal, övertagit ansvaret för lagring och vård av materielen för

nämnda organisation. För ytterligare ett 70-tal kommuner finns avtal tecknade.

 Kommunerna ansvarar för och genomför skyddsplaneringen och den be-

siktningsverksamhet som erfordras. Under budgetåret 1993/94 tillkom 559 skydds-

rum enligt 32 och 48 §§ och enligt 40 § i civilförsvarslagen. För att bibehålla

kvaliteten i det befintliga skyddsrumsbeståndet har kommunerna budgetåret

1993/94 besiktigat ca 4 400 skyddsrum med ca 50 000 platser och sett till att

fel och brister åtgärdats. Därmed uppfyller minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de

krav på skyddsförmåga som gäller för skyddsrummen. Beträffande andningsskydd har

ett trettiotal kommuner ännu inte genomfört den planläggning som krävs för

utdelning inom 48 timmar.

Kvalitet och måluppfyllelse

På grundval av utvärderingar som gjorts kan konstateras att angivna mål-

sättningar i stort sett uppnåtts. Objektiva kvalitetsmått saknas dock.

Utredningar

Från den 1 juli 1995 avvecklas civilförsvaret som organisation och kommunerna

får ett helt och odelat ansvar för det civila försvaret på lokal nivå. Samtidigt

avvecklas nuvarande detaljreglering av verksamheten och kommunerna får en frihet

att inom vissa angivna övergripande mål själva utveckla verksamheten på mest

ändamålsenliga sätt. I anslutning till genomförandet pågår inom ÖCB och SRV ett

omfattande arbete med att ta fram underlag för dessa förändringar, information

och utbildning av berörd länsstyrelsepersonal m.m.

 En försvarsberedning är tillsatt för att förbereda nästkommande försvarsbeslut.

Den första etappen planeras omfatta bl.a. den närmare inriktningen av det civila

försvarets verksamhet i krig och fred.

4 Ledning, uppgifter och organisation

4.1 Nya kommuner och ny politisk ledning från 1995

Antalet kommuner är i dag 288. Den 1 januari 1995 tillkom två nya kommuner

(Lekeberg, Bollebygd). Två kommunala folkomröstningar om kommundelning hölls i

samband med valet hösten 1994 - båda resulterade i ett nej.

 Den största kommunen är Stockholm med 700 000 invånare. Den minsta kommunen är

Bjurholm med ca 3 000 invånare. Mer än hälften av kommunerna har mindre än

20 000 invånare. I de tio största kommunerna bor drygt en fjärdedel av landets

befolkning.

 Den politiska majoriteten i landets kommuner framgår av tabellen nedan. I 94

kommuner har socialdemokraterna egen majoritet. Moderata samlingspartiet har

egen majoritet i en kommun. Socialdemokraterna har majoritet tillsammans med

Vänsterpartiet i ytterligare 52 kommuner. Borgerlig majoritet finns i 65 kommu-

ner. Miljöpartiet de Gröna har vågmästarställning i 29 kommuner. I 35 kommuner

har uppgörelser träffats över blockgränsen. Socialdemokraterna har posten som

kommunstyrelsens ordförande i 210 kommuner.

Tabell 4.1 Majoriteten i kommunerna

År Antal kommuner

 m+c+fp+kds s+v oklar annan Antal

 majoritet kommuner

1988 94 125 65 284

1991 143 72 71 286

1994 65 146 77 288

Anm.: I oklar annan majoritet ingår år 1994 kommuner med vågmästarställning för

mp/nyd/lokala partier.

Källa: Svenska Kommunförbundets valundersökning.

 I höstens val var det 79 lokala partier som ställde upp i kommunvalet -en

ökning med 70 % jämfört med valet år 1991. 18 partier ställde upp i mer än en

kommun under samma beteckning - graden av samverkan är dock okänd. I några fall

är de lokala partierna vågmästare och i något fall är det lokala partiet det

största partiet i fullmäktige.

 Antalet landsting är 23 och de sammanfaller med ett undantag med länen. I

Gotlands län svarar kommunen för landstingsuppgifterna. Även Malmö kommun och

Göteborgs kommun handhar landstingsuppgifterna. Stockholms läns landsting har

drygt 1,6 miljoner invånare och det minsta landstinget är Jämtlands med ca

136 000 invånare.

 Den politiska majoriteten i landets landsting framgår av följande tabell.

Tabell 4.2 Politisk majoritet i landstingen

År m+c+fp+kds s+v Annan majoritet

1988 4 12 7

1991 13 9 1

1994 1 17 5

Källa: Landstingsförbundet.

 Innevarande mandatperiod har 17 landsting socialistisk majoritet och

ett landsting har borgerlig majoritet. I fyra landsting är miljöpartiet våg-

mästare och i ett landsting har man en koalition över blockgränserna.

 Ett kommunalförbund är en offentligrättslig samarbetsform mellan kommuner som

kan överta myndighetsutövning från kommuner och landsting. Kommunalförbunden

finansieras genom bidrag från kommunerna och avgifter. År 1994 finns det 36

kommunalförbund inom områden som t.ex. vattenförsörjning, brandförsvar,

kollektivtrafik och skolväsende. Inom icke specialreglerad verksamhet kan

privaträttsliga former (t.ex. bolag) väljas och det finns ca 250 sådana

samarbetsorganisationer. Samverkan bedrivs också i annan form, t.ex. via avtal,

och det finns ca 300-400 sådana samarbetsprojekt. Det finns också 50 föreningar

- t.ex. luftvårdsförbund - med kommuner som medlemmar.

4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och

 kommuner har ändrats

En stor förändring av kommunernas uppgifter skedde år 1992 när större delen av

ansvart för äldrevården överfördes från landstingen till kommunerna

(Ädel-reformen). Kommunen fick då skyldighet att inrätta särskilda boendeformer

för äldre, övertog ansvaret för sjukhem och andra vårdinrättningar för somatisk

långtidssjukvård och fick betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade per-

soner inom sjukvården. Drygt 20 miljarder kronor överfördes till kommunerna via

skatteväxling och bidragsväxling och ca 60 000 anställda överfördes från

landstingen.

 År 1993 ålades kommunerna att bidra med medel till godkända fristående

grundskolor motsvarande 85 % av genomsnittskostnaden. Den nya gymnasieskolan med

nationella program genomfördes i en stor del av gymnasiekommunerna. Kommunernas

skyldighet att upprätta bostadsförsörjningsprogram, utöva insyn i

bostadsrättsföreningar och att informera om bostadsmarknadsläget upphörde.

Rätten att placera bostadssökande i privata hyreshus togs bort liksom

skyldigheten att anvisa bostad annat än vad som följer av socialtjänstlagen.

Kommunernas skyldighet att anordna avgiftsfri bostadsförmedling togs bort.

Kommunerna fick ett ökat ansvar vissa väginvesteringar genom att delar av

länstrafikanslaget överfördes till det generella statsbidraget.

 Fr.o.m. år 1994 gäller bl.a. följande ändringar av kommunernas uppgifter:

1. Enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade m.m. (LSS)

 skall ansvaret för de särskilda omsorgerna överföras från landsting till

 kommun senast vid utgången av 1995. Kommunerna övertog den 1 januari 1994 an-

 svaret för olika insatser som finns reglerade i lagen och som personer som

 omfattas av LSS har rätt till. Det gäller bl.a. personlig assistans,

 ledsagarservice, bostad med särskild service och daglig verksamhet. Undantag

 är rådgivning och annat personligt stöd som landstingen ansvarar för.

2. Bostadsbidragens administration överfördes till försäkringskassan och staten

 övertog det totala kostnadsansvaret för bostadsbidragen.

3. Minskad skyldighet att anordna hemspråksundervisning för dem som varit i

 Sverige längre än sju år.

4. Riksfärdtjänsten kommunaliserades.

5. Källsortering av hushålls- och industriavfall skall ske fr.o.m. år 1994.

 Kommunerna fick ökade möjligheter att föreskriva källsortering.

6. Ett producentansvar infördes successivt för vissa avfallstyper. Kommunerna

 kan fortsätta med nuvarande insamlingssystem men då som entreprenörer åt

 industrin.

7. Kommunerna tog den 1 juli 1994 över länsstyrelsernas beredning av ärenden

 enligt Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

8. Den successiva överföringen av ansvaret för särskolan från landstingen till

 kommunerna (1992-1995) pågår.

9. Några kommuner har inom ramen för försöksverksamhet övertagit huvud-

 mannaskapet för primärvården.

 Fr.o.m. år 1995 gäller bl.a. följande ändringar i kommunernas uppgifter.

1. Kommunernas skall tillhandahålla barnomsorg för barn från 1 år t.o.m. 12 års

 ålder. Vissa krav på pedagogisk kvalitet m.m. skall uppfyllas.

2. Kommunerna ges ett ansvar för att familjerådgivning erbjuds dem som begär

 det.

3. Kommunerna får ett ansvar vård och stöd till psykiskt störda som är

 medicinskt färdigbehandlade. Vissa medel förs från landsting till kommun via

 avtal.

4. Kommunerna tar över tillsynen av restauranger. Från år 1996 övertar kommunen

 även tillståndsgivningen. Kommunerna får ta ut avgift för att finansiera

 tillsynen.

5. Ansvaret för det kommunala bostadstillägget överförs den 1 januari 1995 från

 kommunerna till staten. Kommunerna får under fyra år ge ett kompletterande

 kommunalt bostadstillägg.

6. Civilförsvaret upphör att existera som statlig organisation och kommunerna

 får ansvaret för räddningstjänst och befolkningsskydd även under höjd

 beredskap (från den 1 juli 1995).

7. Kommunernas bortforslingsmonopol avseende miljöfarligt avfall upphörde den 1

 januari 1995.

8. Skyldigheten att betala bidrag till enskilda förskolor, enskilda fritidshem,

 enskild integrerad skolbarnomsorg och barnomsorg i annan kommun tas bort.

Landstingens uppgifter

År 1992 överfördes ett stort ansvar för äldrevården från landstingen till

primärkommunerna (Ädel-reformen). Ca 60 000 anställda berördes.

Administrationen av sjukreseersättningen överfördes från staten till landstingen

liksom ansvaret för luftburna sjuktransporter.

 Landstingen har åren 1993 och 1994 fått följande större ändringar i den

lagstiftning som reglerar deras verksamhet:

1. Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall överföras

 från landstingen till kommunerna senast år 1995.

2. Privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster fick rätt att erhålla ersättning

 från landstinget.

3. Husläkarlagen trädde i kraft i januari 1994.

4. Institutioner för tvångsvård enligt LVU och LVM överfördes från landsting och

 kommuner till staten den 1 april 1994.

 Från den 1 januari 1995 gäller bl.a följande förändringar avseende landstingens

uppgifter:

1. Staten åtar sig att anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas för

 landsting, kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt gällande

 bestämmelser.

2. Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjukgymnaster

 tas bort.

3. Ansvaret för särskolan och särvux skall vara överfört till kommunerna senast

 i slutet av 1995

4. Vårdgarantin har förlängts till år 1995 utan särskilt bidrag från staten.

4.3 Anpassning av verksamheten till ekonomiska ramar

Av kommunernas utgifter svarar utbildning, vård och omsorg för nära två

tredjedelar av kommunernas nettokostnader och denna andel ökar. Driftskostnader

för energi, vatten och avfall har minskat i relativ andel.

 De uppgifter som finns om hur kommunerna anpassat sin verksamhet baseras på

årliga enkäter av Svenska kommunförbundet. En sammanställning redovisas nedan.

Tabell 4.3 Beräknad anpassning (procent) av kostnader respektive år

Område 1993 1994 1995

Gator och vägar -5,0 -3,7 -3,1

Fritid -5,8 -4,7 -2,2

Kultur -4,2 -2,7 -1,3

Grundskolan -3,6 -2,9 -1,1

Gymnasieskolan -2,1 -1,7 -1,1

Komvux -2,8 -2,5 -1,8

Barnomsorg -3,7 -4,3 -0,3

Individ- och familjeomsorg1 -1,1 -1,5 -1,1

Äldreomsorg -1,7 -2,0 -1,0

Miljö och hälsa -3,6 -3,2 -1,1

1 Exkl. socialbidrag.

Källa: Svenska Kommunförbundet - Kommunernas ekonomiska läge, februari 1995.

4.4 Stora förändringar i organisation och verksamhetsformer

4.4.1Organisatoriska förändringar

Nära två tredjedelar av kommunerna och alla landsting har beslutat om ny

organisation eller nya verksamhetsformer de senaste åren. Den nya kommunallagen

som infördes år 1992 ger kommuner och landsting stor frihet härvidlag.

 Under föregående mandatperiod genomfördes förändringar av kommunernas

nämndorganisation i drygt 70 % av kommunerna. Antalet nämnder minskade med 10 %

genom sammanslagningar. Vilka förändringar som gjorts efter valet år 1994 finns

det ännu ingen fullständig kartläggning av. Enligt en enkät av tidningen

Kommun-Aktuellt är det 113 kommuner som gjort förändringar i sin organisation

vid årsskiftet, antalet nämnder har minskat med 90 och därmed ca 900 ordinarie

politiska uppdrag.

 Även landstingens organisation har genomgått stora förändringar under

föregående mandatperiod. Flera olika organisationsmodeller tillämpas. En tydligt

tendens är att skilja förtroendemanna- och producentrollerna från varandra.

Antalet nämnder och lokala organ minskar. De renodlade primärvårdsnämnderna

minskade i antal, delvis som en följd av Ädel-reformen. I knappt hälften av de

landsting som fortfarande har lokala organ har dessa getts mer renodlade

beställarfunktioner. Utskott/delegationer kopplade till landstingsstyrelsen ökar

i antal. Även här saknas en överblick över vilka förändringar som gjorts efter

höstens val.

 Kommunfullmäktige kan välja att i vissa nämnder (t.ex. utförarnämnder) sätta in

experter i stället för förtroendevalda. I knappt hälften av landets landsting

och i en femtedel av kommunerna har det införts eller planeras införas sådana

expertstyrelser (Källa: SOU 1993:73 s. 74).

 Sammanfattande för kommunernas och landstingens organisation är att den numera

präglas av en ökande mångfald. Det finns fyra huvudmodeller för organisationen:

-den sektoriella (skolnämnder, fritidsnämnder m.m.)

-den territoriella (kommundelsnämnder, primärvårdsnämnder m. m.)

-den funktionella (beställarnämnder- utförarenheter m.m.)

-den målgruppsindelade (ungdomsnämnder, äldrenämnder m.m.).

 Den första modellen är vanligast men tillämpas i minskande utsträckning. Det är

främst de större kommuner och landsting som inför nya organisationsmodeller.

Beställar-utförarorganisation

En funktionell organisation i form av beställar-utförarnämnder infördes under

förra mandatperioden i 50-tal kommuner. Ett antal kommuner som mer genomgående

infört beställarnämnder har frångått dessa medan ett antal kommuner infört mer

begränsade inslag, främst inom det tekniska området.

Tabell 4.4 Kommuner med beställarorganisation

 1993 1995

Hela organisationen 29 15

Delar av organisationen 21 65

Summa 50 80

Källa: Kommun-Aktuellt nr 1/93 och 12/95.

 Detta sätt att organisera och styra verksamheten i kommunerna är föremål för en

aktiv debatt och det redovisas såväl positiva erfarenheter som mer kritiska

debattinlägg. En parlamentarisk utredning (Fi 1995:2) har därför tillkallas och

utredningen skall bl.a. utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar

och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet,

kvalitet, fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska

konsekvenser (dir. 1994:151).

Kommundelsnämnder, områdesstyrelser och medborgarkontor

Kommundelsnämnder innebär att en politisk nämnd finns för ett visst geografiskt

område där den har ansvar för verksamhet inom olika sektorer såsom skola,

fritid, socialtjänst m.m.

 Endast ett 20-tal kommuner har en mer eller mindre decentraliserad organisation

via kommundelsnämnder eller områdesstyrelser. Av dessa har 14 en mer heltäckande

kommundelsorganisation. Bland dem är Göteborg och det finns förslag om att även

Stockholm skall inrätta en heltäckande organisation med stadsdelsnämnder. Nio

kommuner har avvecklat sina kommundelsnämnder. Vart tredje landsting har valt

att decentralisera medelsfördelningen till lokala politiska organ, vilket delvis

är en konsekvens av primärvårdsreformen.

 Stadsdelsreformen i Göteborg har utvärderats av en forskargrupp vid Göteborgs

universitet ledd av professor Jörgen Westerståhl. Enligt en rapport i februari

år 1994 var det främsta syftet med stadsdelsreformen att stärka den kommunala

demokratin. Medborgarundersökningar från åren 1989 och 1993 tyder emellertid

inte på att några nämnvärda resultat uppnåtts på närdemokratins område. Positiva

bedömningar görs dock vad gäller effektiviteten. Enligt bedömningar av

medborgare och personal har dock skillnaderna mellan stadsdelar ökat påtagligt

vad gäller servicenivån, servicens kvalitet/fördelning och förtroendet för

politiker och förvaltning.

 Enligt en enkät från våren 1992 har 69 kommuner skaffat sig särskilda

informationscentraler där allmänheten får en överblick över kommunens verksamhet

och en aktiv hjälp att söka och tolka aktuell information. Drygt tio kommuner

har tagit ytterligare ett steg och infört medborgarkontor där statliga

myndigheter, landsting och kommuner samverkar i varierande omfattning. Syftet

med medborgarkontor är att på ett ställe kunna erbjuda medborgarna sam-

hällsinformation och service på ett lättillgängligt sätt. En särskild lag

(1994:686) finns om försöksverksamhet med medborgarkontor. Enligt denna lag kan

en kommun få träffa avtal med statlig myndighet, en allmän försäkringskassa

eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte

innebär myndighetsutövning.

4.4.2 Nya verksamhetsformer

När det gäller nya verksamhetsformer - som kan kombineras med ovanstående

organisationsformer - tillämpas i viss utsträckning:

- entreprenader,

- resultatenheter, bolagisering och privatisering,

- verksamhet med ökat brukarinflytande.

 Sammanfattningsvis har ett mindre antal kommuner (ca 8-10) under förra

mandatperioden gjort så stora förändringar att det kan betecknas som ett

systemskifte. I många kommuner är det dock fråga om mer stegvisa förändringar.

Entreprenader

Av kommunernas totala kostnader år 1990 gick 6 % till entreprenader om man

räknar bort byggnads- och anläggningsentreprenader (Källa: Konkurrensverket,

Kommunala tjänsteentreprenader, 1992:4). Variationerna är dock stora mellan

kommunerna. Men även inom egenregiverksamheten köps tjänster, hyrs maskiner och

görs inköp. I en studie av Svenska Kommunförbundet (Externa resurser i

kommunaltekniken, 1993) utgjorde andelen externa resurser i de tekniska

verksamheterna ca 60 %.

 I Svenska Kommunförbundets redovisning av kommunernas ekonomiska läge (februari

1994) anger 40 % av de svarande kommunerna att de ökat andelen privat

produktion/entreprenad i någon verksamhet. Ökningen av andelen privat produktion

under år 1993 beräknas motsvara drygt 3 500 sysselsatta.

 De flesta kommuner har entreprenader inom den tekniska förvaltningen men

spridningen är stor. Några har hela driftverksamheten på entreprenad, medan

några har nästan all verksamhet i egen regi. När det gäller vård och omsorg är

det en minoritet av kommunerna som har entreprenader. Nedan anges några

ungefärliga rikssiffror:

- missbrukarvård 57 %

- barnomsorg 8 %

- skola 2 %

- äldreomsorg 4 %

 Vissa entreprenader ges till den ideella sektorn. Drygt hälften av de kommunala

fritidsanläggningarna drivs exempelvis av annan än kommunen.

 En orsak till att entreprenadformen inte används mer är - enligt en studie av

Marie Fridolf (Ds 1993:27) - att det saknas entreprenörer och konkurrens. Det

kan dels gälla initialskedet då inga tjänsteföretag finns på marknaden. Men det

kan också gälla mer långsiktigt, eftersom de leverantörer som inte väljs slås ut

från marknaden och producentmonopol kan bildas. Kommunen vill inte heller låsa

upp sig i fleråriga avtal, vilket entreprenörerna ofta kräver. Enligt studien

uppger förtroendevalda att det kan vara en inskränkning att inte kunna påverka

verksamheten annat än vid de tillfällen då avtalen förnyas. Från entrepre-

nörssidan framhålls att lönsamheten ofta är dålig och att osäkerheten inför

framtiden är stor eftersom spelreglerna snabbt kan ändras. Vid jämförelser med

verksamhet i kommunal regi finns svårigheter att jämföra anbud, vilket medför

att privat verksamhet kan framstå som dyrare. I vissa fall har också den egna

verksamheten bedrivits så effektivt att någon ekonomisk vinst inte uppstår.

Resultatenheter

En resultatenhet är en enhet inom en förvaltning som helt eller till största

delen är uppdrags/avgiftsfinansierad och vars tjänster köps av beställarnämnder,

medborgarna eller andra förvaltningar. Det kan t.ex. vara ett daghem eller en

lokalvårdsorganisation. Tre fjärdedelar av kommunerna och alla landsting har

infört resultatenheter.

 Enligt rapporten Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet (Ds

1993:27) ger införande av resultatenheter en bättre produktivitet. Men i en

studie av Mats Didriksson och Niclas Mogensen (KEFU 1993:3) dras slutsatsen att

det kan innebära betydande svårigheter att åstadkomma rätt styrsignaler och

incitament via internkontrakt.

 I en studie av Stefan[REDACTED_EFTERNAMN] (Sveriges systemskifte i fara, Industrins

Utredningsinstitut) konstateras via ett antal fallstudier att införandet av

resultatenheter gav en klar kostnadsförbättring jämfört med enheter med enbart

budgetansvar.

Bolagisering

När det gäller bolagisering redovisar Lokaldemokratikommittén (utifrån en enkät

från år 1992) att drygt hälften av kommunerna och tre fjärdedelar av landstingen

under senare år har bolagiserat någon verksamhet eller planerar detta. I första

hand gäller det lokaler, fastigheter och energi. Det främsta skälet till

bolagisering uppges vara att verksamheten därigenom kommer att styras

effektivare. En enkät av Svenska Kommunförbundet visar att 35 kommuner överförde

verksamhet till kommunala bolag år 1993, främst inom det tekniska området.

 Effekter av bolagisering jämfört med verksamhet i egen regi har studerats av

Statskontoret (SOU 1993:48). Denna studie visade att organisationsformen -

kommunal förvaltning eller kommunala aktiebolag - inte är avgörande för om

verksamheten bedrivs effektivt.

Privatisering

Privatisering är ett begrepp som vanligen används när det är fråga om att

överföra huvudmannaskapet för kommunal verksamhet till annan, t.ex. vid

försäljning av ett kommunalt energibolag. Ca 30 % av kommunerna har sålt ut

anläggningar eller verksamheter i början av 1990-talet. Det är framför allt bo-

stadsfastigheter, industrifastigheter och energi eller fritidsanläggningar som

har sålts ut (Källa: SOU 1993:90).

 Marie Fridolf har i en studie (Ds 1993:27) via en enkät undersökt motiven till

privatiseringar. Privatisering är främst ett sätt för kommunerna att frigöra

kapital eller att göra sig av med artfrämmande verksamhet, t.ex. hotell. I vissa

fall finns dock förväntningar om en effektivisering i samband med privatisering.

En studie av Stefan[REDACTED_EFTERNAMN] (Sveriges systemskifte i fara, Industrins

utredningsinstitut) visar också att många privatiseringar lett till

kostnadsökningar för kommunen även om verksamheten i sig blivit mer effektiv. I

de undersökta fallen har dock totalt sett avsevärda effektiviseringar gjorts.

Brukarstyrning

Det har sedan länge funnits en viss valfrihet att välja t.ex. skola för sina

barn. Nya former för större frihet att välja producent växer successivt fram.

Medborgaren kan relativt fritt välja skola, daghem, hemtjänstassistent m.m. Inom

landstingen kan man fritt välja husläkare, sjukhus och annan vård och

landstingsgränserna utgör inte något hinder.

 Brukarinflytande kan också utövas via samråd, självförvaltningsorgan,

opolitiska nämnder, villkorad delegation m.m. Civildepartementet har i rapporten

Vi vill vara med och bestämma (Ds 1994:123) redovisat möjligheter och

erfarenheter. Ett tjugotal kommuner har infört styrelser eller andra organ för

brukare - främst inom skolan (se vidare avsnitt 5.2).

4.5 Kommunala företag ökar sin omsättning

Antalet kommunala bolag (med mer än 50 % kommunal ägarandel) har under 1970- och

1980-talen varit relativt konstant. År 1994 fanns det drygt 1 500 kommunala

företag. Däremot har den ekonomiska omsättningen ökat markant i befintliga bolag

- från 102 miljarder kronor år 1991 till 129 miljarder kronor år 1993. Av

kommunernas totala verksamhet, uttryckt i kostnader, bedrevs år 1993 cirka 14

procent i företagsform. Företagen hade 48 860 anställda.

 Den dominerande juridiska formen är aktiebolag, drygt 1 000 företag, men det

finns även drygt 300 stiftelser. Det är främst inom olika tekniska verksamheter

som el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. som kommunerna har

företag. Drygt hälften av kommunerna har 2 till 4 bolag. Storstadskommunerna har

ca 50 bolag i genomsnitt. De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan

hälften av samtliga företag. Inom det sociala området, utbildningsområdet och

vårdområdet förekommer kommunala företag mycket sparsamt.

 Den bokförda balansomslutningen verksamhetsåret 1993 var knappt 420 miljarder

kronor. De kommunala företagen förvaltar tillgångar som inte sällan är större än

kommunens egen. Företagen representerar sålunda ett väsentligt affärsmässigt

åtagande för ägarna. De kommunala bolagen har nästan genomgående en låg

soliditet (5-15 %). Det förekommer i viss utsträckning driftbidrag från kommunen

till de kommunala företagen och det är vanligt att kommunen går i borgen för

lån. Kommunala företag på obestånd avvecklas vanligen genom likvidation men

tiotalet bolag har de senaste åren avvecklats genom konkurs.

 Omfattningen av den kommunala bolagsverksamheten framgår av tabellerna nedan.

Vilande företag ingår ej.

Tabell 4.5 Den kommunala företags verksamhetens omfattning

 1990 1991 1992 1993 19941

Kommun 1 371 1 392 1 429 1 534 1 455

Landsting 76 86 102 107 112

Totalt 1 450 1 478 1 531 1 641 1 567

1 Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För år 1994 avser mätningen den

31 december 1993.

Källa: SCB, Kommunernas finanser.

 Av tabellen framgår att antalet kommunalägda bolag minskat med 79 under år

1993. Enligt en enkät av Kommun-Aktuellt har sedan den 1 januari 1994 minst 74

nya bolag bildats samtidigt som 28 bolag har avvecklats. Den väntade

avregleringen av el-marknaden är en väsentlig orsak till bildandet av nya

företag. Vissa bostadsföretag som bedrivits i stiftelseform har ombildats till

aktiebolag med anledning av ny lagstiftning som träder i kraft vid årsskiftet.

 En tredjedel av samtliga anställda sysslar med fastighetsförvaltning.

Tabell 4.6 Anställda per 1 oktober

Antal anställda 1992 1993 1994

Kommunikationer 5 966 5 592 4 461

Park, fritid och kultur 3 718 3 931 2 281

Energi, vatten och avfall 13 787 12 295 12 482

Fastighetsförvaltning 17 251 19 407 16 475

Övrigt 13 [REDACTED_TELEFONNUMMER] 161

Totalt 53 799 55 828 48 860

Anm.: Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För år 1994 avser mätningen

den 31 december 1993.

Källa: SCB - Kommunernas finanser.

 De kommunala företagens ekonomi redovisas numera i ett koncernbokslut för varje

kommun. Statsmakterna har beslutat att insynen i de kommunala bolagens verksam-

het skall förbättras. I princip samma insynsregler gäller för bolagen som för

annan kommunal verksamhet (se vidare bilaga 1).

4.6 Antalet anställda minskar

Antalet anställda i kommuner och landsting ökade under 1980-talet med ca 15 000

personer per år i genomsnitt. I kommunerna var ökningen ca 10 000 personer och

år.

 Antalet anställda i kommuner och landsting har under 1990-talet sjunkit med

111 000 och är i dag ca 1 037 000.

Tabell 4.7 Antal anställda i kommuner respektive landsting

1 000-tal 1990 1991 1992 1993 1994

Kommuner1 713 710 748 726 734

Landsting2 435 424 340 319 303

Totalt 1 148 1 134 1 088 1 045 1 037

1 Exkl. tjänstlediga och beredskapsavtalet.

2 Inkl. timavlönade/tjänstlediga.

Källa: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet.

 Ökningen år 1992 för kommunerna beror på att kommunerna övertagit uppgifter

från landstingen i samband med ÄDEL-reformen 1992. Räknar man bort dessa huvud-

mannaskapsförändringar har minskningen år 1991 varit ca 1 500 årsarbetskrafter

och år 1992 ca 15 000 årsarbetskrafter.

 Under år 1994 ökade antalet anställda i kommunerna. Ökningen beror bl.a. på att

omkring 4 000 anställda inom omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda överförts

från landstingen och att kommunerna enligt lagen om stöd och service till vissa

funktionshindrade anställt drygt 4 000 personliga assistenter och

anhörigvårdare. Omkring 1 000 personer överfördes under år 1994 till bolag eller

andra privata alternativ. Om hänsyn tas till verksamhetsförändringar samt att

kommunerna ökat sina tillfälligt anställda (timavlönade) har antalet fasta

arbetstillfällen minskat med 3 000-5 000 under år 1995.

 I kommunerna har de största relativa minskningarna år 1993 gjorts beträffande

dagbarnvårdare, barnskötare, kommunalarbetare och städpersonal. Det är främst

storstadskommuner som minskat sin personal, medan flera landsortskommuner ökat

personalen. Det är stora skillnader i personaltäthet mellan kommunerna - små

kommuner har flest årsarbetare per invånare. Spridningen i personaltätheten är

år 1993 mellan ca 38 och 105 årsarbetare per 1 000 invånare och anses i första

hand bero på verksamhetens omfattning och kvalitet även om andra faktorer kan

spela in.

 Kommunerna svarade under hösten 1993 för 40 % av platserna (60 000) i olika

arbetsmarknadspolitiska åtgärder (beredskapsarbete, utbildningsvikariat, arbets-

livsutveckling och ungdomspraktik). Beredskapsarbetena har minskat under år

1993, utbildningsvikariat och ALU-platser har ökat och antalet

ungdomspraktikantplatser har varit i stort sett oförändrat.

 I landstingen har antalet anställda minskat sedan 1990. Hänsyn måste dock tas

till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från staten år 1991

och överföring av vårdanställda till kommunerna år 1992). Med hänsyn taget till

dessa är minskningen år 1991 och år 1992 ca 30 000 anställda. Under år 1993 har

antalet anställda minskat med ytterligare 21 000 personer, varav 4 000 beror på

huvudmannaskapsförändringar. År 1994 var minskningen 16 000 varav hälften beror

på huvudmannaskapsförändringar. Andelen kvinnor är drygt 80 %. Personaltätheten

varierar i landstingen inte lika mycket som i kommunerna. Flertalet landsting

har mellan 60 och 80 anställda per 1 000 invånare.

5 Den kommunala demokratin

5.1 Kommunal demokrati i utveckling

Kommunen är en obligatorisk gemenskap vars verksamhet syftar till att gagna dess

medlemmar. Med medlemsskapet följer rättigheter och skyldigheter. Rätten att

delta i kommunala val och folkomröstningar, rätten att behandlas lika med andra

kommunmedlemmar, att kunna överklaga beslut och att få insyn i verksamheten är

grundläggande liksom skyldigheten att betala skatt. Kommunerna skall via

demokratiska processer fånga upp och förverkliga medborgarnas önskemål och krav

inom ramen för den kompetens de givits av statsmakterna.

 Något entydigt sätt att mäta eller värdera den lokala demokratin finns inte.

Det finns dock fog för att hävda att de grundläggande demokratiska kraven

tillgodoses väl. Men det finns också redovisat olika problem, vilket flera

forskare pekat på. Exempel på slutsatser som framförts är att

representativiteten är dålig för vissa grupper, deltagandet i den politiska

processen minskar, nya former för inflytande efterfrågas och allmänhetens

förtroende för sina förtroendevalda är enligt attitydundersökningar lågt.

 Några av de problem som uppmärksammats kan påverkas via lagstiftning men andra

hör i första hand samman med de problem som de politiska partierna har med

representativitet, förankring och medborgarkontakt.

 Det pågår ett omfattande forskningsprogram om offentlig verksamhet i ett

medborgar- och demokratiperspektiv (se vidare avsnitt 7). Någon entydig och

sammanfattande bild av hur tillståndet är för den lokala demokratin är svår att

göra - mätmetoder och angreppssätt rymmer ett visst mått av bedömningar. Att

belysa läget för ett visst verksamhetsår måste därför ske genom att vissa

indikatorer och utvärderingar redovisas och genom att spegla något av den debatt

som kontinuerligt förs.

 Lokaldemokratikommittén avslutade sitt arbete i december 1993 och redovisade då

sitt huvudbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Enligt

kommitténs bedömning har förutsättningarna för den lokala demokratin förändrats

på senare år. Medborgarnas attityder till det politiska systemet har blivit mer

negativa, medan attityden till den kommunala servicen är långt mer positiv. Krav

ställs på en direkt kommunikation mellan medborgarna och deras valda ombud,

större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i förvaltningen liksom bättre

möjligheter till att direkt påverka både politik och kommunal service. Eftersom

medborgarna i ökad utsträckning väljer mer direkta former för påverkan på den

kommunala verksamheten, är det enligt kommittén naturligt att det skapas nya

former för inflytande i denna riktning.

 Regeringen har nyligen tillsatt en kommitté som bl.a. skall belysa medborgarnas

förändrade organisationsmönster och analysera förändringen i ett demokratiskt

perspektiv.

Förtroendevalda

Valdeltagandet i kommunvalet år 1994 sjönk med 1 procent jämfört med år 1991 och

är nu 83,1 %. I sju försökskommuner provades ett nytt system för personval.

Erfarenheterna av detta utvärderas, men enligt preliminära uppgifter har ca 20 %

av väljarna utnyttjat möjligheten att kryssa för namnet på den kandidat som man

vill ha vald. I dessa sju kommuner är det sex personer som tagit sig in i

fullmäktige med hjälp av kryss i personvalet. I något fall har den personen inte

varit beredd att inta sin plats i fullmäktige.

 Minskningen av antalet nämnder har medfört att antalet förtroendeuppdrag (inkl.

ersättare) minskade under förra valperioden med 7 800 (ca 10 %). Preliminära

uppgifter tyder på en mindre minskning denna mandatperiod. Analys från det

senaste valet saknas ännu. Antalet kommunfullmäktigesammanträden har också

minskat genom kommunallagens möjligheter till delegering av ärenden från

fullmäktige. Materialet för landstingen är knapphändigt men antalet ledamöter

har också minskat under de två senaste valperioderna.

 Antalet uppdrag per förtroendevald ökade efter valet år 1991 från 1,4 till

drygt 1,5. Motsvarande uppgifter för år 1995 finns ej tillgängliga. Antalet

politiker (förtroendevalda med kommunala uppdrag) per 1 000 invånare varierar

mellan kommunerna från ca 2 till över 10. Små kommuner har fler politiker per

invånare än större. Kommuner med beställlar/utförarorganisation har färre

politiker per invånare och kommuner med kommundelsorganisation har fler

politiker per invånare.

 Ca en tredjedel av fullmäktigeledamöterna på såväl kommunal- som lands-

tingsnivån lämnar sina uppdrag mellan två val. Antalet heltidsengagerade

politiker i primärkommunerna under förra valperioden var ca 550 i kommuner och

ca 140 i landsting. I 10 kommuner - de flesta små - saknades heltidsengagerade.

Uppgifter för år 1995 saknas men enligt en undersökning av Svenska

Kommunförbundet arbetar kommunstyrelsens ordförande full tid i alla utom åtta

kommuner.

De förtroendevaldas representativitet

De valda politikerna avviker i vissa avseenden från väljarkåren. Det finns

enligt olika undersökningar - som Lokaldemokratikommittén redovisat - en

underrepresentativitet för ungdomar, kvinnor, privatanställda och invandrare

bland de förtroendevalda (gäller mandatperioden 1991-1994). Bland

heltidsengagerade kommunpolitiker var andelen kvinnor t.ex. 22 %. Andelen

utländska medborgare i kommun- och landstingsfullmäktige var ca 0,6 %. Ca 2 % av

ledamöterna i landstingsfullmäktige är under 30 år. Undersökningar visar att

kvinnor, arbetare och invandrare under de senaste 10 åren något förbättrat sin

position i de politiskt valda församlingarna medan unga har fått en sämre

position. Kvinnorepresentationen ökade i fullmäktigeförsamlingarna efter det

senaste valet från 33,9 % (1991) till 41,3 % (1994). Andelen kvinnliga

nämndordförande har ökat från 24 % (1991) till 29 % (1994). I kommunstyrelsen är

det dock bara 16 % av ordförandena som är kvinnor.

5.2 Medborgarnas påverkansmöjligheter

Vissa tidigare utredningar (Maktutredningen och Storstadsutredningen) har pekat

på att det är svårt för enskilda och grupper att i vissa sammanhang påverka den

offentliga verksamheten och att stora skillnader finns mellan olika grupper

(arbetare, ungdomar, kvinnor m.fl.). Svenska Kommunförbundets

attitydundersökning från år 1993 visar på att medborgaren fortfarande upplever

det svårt att påverka t.ex. sjukvård, barntillsyn och skola.

 Lokaldemokratikommittén har redovisat många olika initiativ till vidgat

brukarinflytande som tagits på senare tid och i olika former. Det gäller t.ex.

förvaltningsråd i skolor, brukarråd vid barnstugor, självförvaltningsråd i

kommundelar m.m. Ett 40-tal kommuner och några landsting har infört någon form

av brukarråd med representanter för brukare och personalen. Men kommittén pekar

också på att det finns en tveksamhet från anställda och fackliga företrädare

genom att brukare kan få för stort inflytande över verksamheten. Många

förtroendevalda känner också osäkerhet när det gäller avvägningen mellan den

representativa demokratin och mer direkta inflytandeformer.

 Statskontoret pekar i en rapport, Konsekvenser av valmöjligheter inom skola,

barnomsorg och primärvård (SOU 1993:47), på att möjligheterna att kunna välja

skola, daghem m.m. ger brukare ett visst inflytande via de styrsignaler de ger.

Enligt Statskontoret väljer brukarna aktivt tjänsteproducent i växande

utsträckning. Men valmöjligheterna är i dag ofta begränsade genom att det finns

få alternativ att välja på. När det gäller de grundläggande reglerna för

verksamheten - som ofta läggs fast i lag, förordning eller avtal, ger

kundvalssystemet inte heller direkta påverkansmöjligheter. Ökade valmöjligheter

bör enligt Statskontoret också kombineras med en bättre och mer objektiv

information om tjänsternas innehåll och kvalitet som ger brukaren möjlighet att

välja utifrån egna värderingar.

Kommunala folkomröstningar

Institutet kommunala folkomröstningar har använts ytterst sparsamt. En

undersökning som redovisades i betänkandet Att inhämta synpunkter från

medborgarna (SOU 1993:72) redovisade endast 25 fall under de senaste 15 åren. Av

dessa gällde 14 kommunindelning/gränsreglering. Andra frågor som underställts

omröstning var brobygge, kollektivtrafik, vägsträckning, flyktingmottagning,

systembutik m.m. I flertalet fall var det fråga om folkomröstningar men i några

fall opinionsundersökningar i annan heltäckande form. Närmare hälften av

kommunerna använder dock andra typer av service- eller attitydundersökningar för

att styra sin verksamhet.

 Genom en ändring i kommunallagen kan kommun- och landstingsmedlemmar genom

folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om hållande av folkomröstning.

Lagändringen gäller från den 1 juli 1994, men uppföljning har inte gjorts.

Enligt underhandsuppgifter har dock sådana folkinitiativ kommit till stånd och i

samband med höstens val har flera folkomröstningar hållits.

5.3 Insynen i den kommunala verksamheten

Insynen i den kommunala verksamheten är en hörnpelare i de kommunala demokratin.

Den främjar den allmänna debatten, underlättar kontroll av offentlig

myndighetsutövning, ger medborgarna den information som behövs för att kunna

påverka utvecklingen och skapar förutsättningar för kontroll av att allmänna

medel används effektivt och att lagar och regler efterlevs.

 Insynen garanteras av vissa regler, bl.a. kommunallagens regler om offentliga

fullmäktigemöten, årsredovisning, öppet anslående av vissa handlingar på

anslagstavla m.m. Vidare garanteras insyn genom offentlighetsprincipen i

Tryckfrihetsförordningen, meddelarprincipen enligt Yttrandefrihetsgrundlagen och

partsinsyn via förvaltningslagen. Dessa regler kan sägas garantera medborgaren

en miniminivå av information och insyn. En fungerande demokrati kräver dock en

väsentligt större insyn genom att förtroendevalda och tjänstemän aktivt skapar

insynsformer för olika verksamheter som är anpassade till medborgarnas önskemål.

En praktiskt fungerande insyn kräver också en öppen attityd hos förtroendevalda

och tjänstemän, en kompetent massmedieabevakning och aktiva politiska partier.

 Under år 1994 var insynen i den kommunala verksamheten föremål för en

omfattande debatt. Ett flertal kritiska debattörer menade att nya och mer

marknadsliknande verksamhetsformer i den kommunala verksamheten innebar minskade

insynsmöjligheter. Vidare fokuserades debatten på de problem som uppkommer i

tider då stora besparingar måste göras - det är svårt att driva en kraftfull

besparingspolitik samtidigt som höga krav på öppenhet och delaktighet

tillgodoses. Slutligen redovisades ett antal fall där påstådda överträdelser

gjorts mot de regler som finns - framför allt olika slag av inskränkningar av

anställdas yttrande- och meddelarfrihet.

 Regeringen redovisade i propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) några

åtgärder som också riksdagen godtog. Ett förslag var att fullmäktige kan besluta

om att tillåta öppna nämndsammanträden, ett annat var att insynen i de kommunala

bolagen stärktes genom bestämmelser som innebär att offentlighetsprincipen skall

tillämpas även i dessa. Ett tredje var ett tydliggörande av att nämnderna är

ansvariga även för verksamhet som bedrivs i entreprenadform och att lämpliga

insynsformer i sådana fall bör tillskapas. Vidare redovisade regeringen att

insatser skulle göras för att förbättra informationen om gällande regelverk och

ett sådant arbete har därefter påbörjats.

 Konstitutionsutskottet redovisade i behandlingen av propositionen om lokal

demokrati (bet. 1993/94:KU40 s. 43) att ytterligare insatser behövdes för att

tillgodoses allmänhetens insyn i entreprenadverksamhet. Regeringen har därefter

gett en parlamentarisk utredning i uppgift att utarbeta förslag som utvecklar

och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över den kommunala

verksamheten. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och

kontroll av kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad (dir. 1994:151). I

detta arbete kommer en uppföljning att göras av hur offentlighetsprincipen och

yttrandefriheten tillämpas i kommuner och landsting.

6 Internationellt samarbete

Intresset bland kommuner och landsting för internationella frågor har ökat.

Orsaken till detta är dels utvecklingen i Östeuropa, dels Sveriges medlemskap i

EU. Möjligheten att kunna delta i de utvecklingsprojekt som finansieras av EU

bedöms vara viktig. Ett antal kommuner har, i samarbete med varandra, öppnat

informationskontor i Bryssel. Politiska företrädare för kommuner och landsting

ingår i EU:s regionala kommitté.Kommunernas och landstingens ökade

internationella kontakter utgörs av vänortssamarbete och gränssamarbete men även

av tjänsteexport. Många kommuner har skaffat sig vänorter i Östeuropa och det

har också inletts ett utvidgat vänortssamarbete finansierat av Beredningen för

internationellt tekniskt- ekonomiskt samarbete (BITS) i samverkan med Svenska

Kommunförbundet.

 Det förekommer ett omfattande vänortssamarbete och hjälparbete mellan å ena

sidan svenska kommuner och landsting, å andra sidan kommuner och regionala organ

i främst Baltikum och Polen. Enligt en undersökning av Lokaldemokratikommittén

år 1993 hade 44 kommuner och 15 landsting lämnat internationell katastrofhjälp

eller annat humanitärt bistånd till i första hand Baltikum och Polen. Exempelvis

sänds sjukvårds- och kontorsmaterial över till dessa länder.

 Polen och inte minst de baltiska staterna har vänt sig till Sverige och svenska

kommuner för att få den hjälp de behöver med uppbyggnad av näringsliv och en ny

demokratisk samhällsstruktur. Detta har medfört att de svenska kommunernas och

landstingens utländska kontakter har ökat. Ett utökat vänortssamarbete sker med

viss finansiering från BITS och ett 90-tal projekt är under utveckling.

 En utvärdering som gjorts på uppdrag av BITS visar att drygt 14 miljoner kronor

under åren 1991-1993 slussats via dessa samarbetsprojekt och att det sker

effektivt. Kontakterna stärker de demokratiska attityderna och man förmedlar

kunnande om demokratiskt självstyre såväl som kunskaper om specifika kommunala

verksamheter. I december 1993 beslöt BITS att ge 10 miljoner kronor till

vänortssamarbete i Baltikum, 5 miljoner kronor till kommuner i norra Polen och 3

miljoner kronor till nordvästra Ryssland.

 En viktig fråga i det nordiska och europeiska samarbetet gäller möjligheten för

kommuner, landsting och regionala statliga organ att samarbeta över

riksgränserna. En överenskommelse finns sedan år 1977 mellan Danmark, Finland,

Norge och Sverige om kommunalt samarbete över riksgränserna. En europeisk

ramkonvention finns också om lokala och regionala organs riksgränssamarbete.

 Under de senaste tio åren har ett antal gränsregioner organiserats som en del

av Nordiska ministerrådets verksamhet. Sedan början av 1980-talet finns

samarbete i sju gränsregioner. En kartläggning av svenska kommuners, landstings

och länsstyrelsers pågående och planerade samarbete över riksgränserna har

gjorts (Ds 1994:43). Olika former för gränsregionalt samarbete finns också inom

EU vilka redovisas i Gränsregionala samarbetsformer i Europa (Ds 1993:86).

 Sedan lagen om kommunal tjänsteexport trädde i kraft 1 januari 1987 har ett

mindre antal ansökningar om dispens kommit in till regeringen och samtliga har

beviljats. Det gäller tjänster inom VA-området, fjärrvärme, ADB, hälso- och

sjukvård, energihushållning m.m. Enligt en enkät av Lokaldemokratikommittén

(1993) svarade 19 kommuner att de var engagerade i tjänsteexport och 20 kommuner

hade planer på detta. Projekten gäller främst tjänster avseende vatten, avlopp

och avfall, räddningstjänst, energihushållning, fjärrvärme, ADB och hälso- och

sjukvård.Inom Europarådet finns en organisation för kommunalt samarbete som

benämns Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE).

Organisationen har inom Europarådet samma status som parlamentarikerförsamlingen

och Ministerkommittén. En särskild ämbetsmannakommitté under Ministerkommittén

för kommunala och regionala myndigheter (CDLR) behandlar frågor som lokala

folkomröstningar, insyn och öppenhet i kommunal verksamhet, subsidaritetsprin-

cipens tillämpning, kommunal indelning, kvalitets- och resultatmått, ekonomisk

styrning m.m. Kommittén har utgivit ett antal översikter över den kommunala

organisationen och verksamheten i flertalet av Europarådets medlemsstater.

Vidare har kommittén medverkat i samarbetet för bistånd till utvecklingen av den

lokala demokratin i Central- och Östeuropa. En särskild expertkommitté behandlar

frågor om kommunalt och regionalt samarbete över riksgränser. Sverige deltar i

detta arbete.

Samarbetet inom EU

Regionkommittén inom EU har 222 ledamöter och är ett organ som bereds tillfälle

att yttra sig över förslag som utarbetas av Kommissionen eller Ministerrådet och

som berör den regionala och lokala förvaltningen. Regionkommittén kan också

yttra sig på eget initiativ men någon egen beslutanderätt har den ej. Kommittén

har bl.a. utskott för ekonomisk utveckling, jordbruk och fiske, kommunikationer,

tätortsfrågor, miljöfrågor, kultur och ungdom, socialpolitik m.m. EU:s

ministerråd har på förslag av regeringen och efter nominering av de båda kommun-

förbunden utsett 12 ordinarie ledamöter och 12 ersättare som Sveriges

representanter i EU:s regionala kommitté. Representanterna utgörs av aktiva

politiker från hela landet. De är valda på fyra år.

 EU-kommissionen har efter förslag från Sverige den 22 mars 1995 fastställt

fördelningen på de olika medel från strukturfonderna samt den geografiska

avgränsningen av målen 2 och 5b. Medelsfördelningen framgår av följande tabell

och avser perioden 1995-1999 i miljoner ecu.

Tabell 6.1 Fördelning av strukturfondsmedel

Mål Område Antal Bidrag

 kommuner (mecu)

Mål2 Främja utvecklingen i regioner

 med industriell tillbakagång 39 160

Mål3 Bekämpa långvarig arbetslöshet

 och ungdomsarbetslöshet * 520

Mål4 Underlätta anpassning av arbets-

 tagare till nya produktionssystem *

Mål5a Anpassa jordbruksstrukturen * 208

Mål5b Landsbygdsutveckling 48 138

Mål6 Glesbygdsutveckling 43 280

* Horisontella mål som i princip saknar geografisk avgränsning och därmed kommer

att omfatta många kommuner.

Anm.: Bidraget är EU:s maximala bidrag. Förutsätter medfinansiering på mellan

50-75 %.

 Regeringen kommer inom kort att överlämna strukturfondsprogram för målen 3,4

och 6 till kommissionen. Vad gäller målen 2 och 5b pågår programarbetet i de

sammanlagt 10 regionerna. Dessa program väntas bli överlämnade till kommissionen

i maj/juni.

 Flera kommuner söker också pengar direkt hos EU tillsammans med andra länder.

Uppvidinge kommun söker t.ex. tillsammans med parter i åtta andra nationer

pengar för att använda datateknik och teleteknik bl.a. för att bygga upp lokala

medborgarkontor. Det finns också pengar att söka i t.ex. EU:s miljöfond LIFE.

Stockholm och Ronneby kommuner deltar i flera projekt inom ramen för det fjärde

ramprogrammet om forskning. Ett delprogram är t.ex Interchange of Data between

Administrations (IDA) som syftar till att utveckla system och datakommunikation

för ett informationsutbyte mellan förvaltningar i Europa. Ett av delprojekten

syftar till att utveckla elektronisk upphandling.

 Det är bara ett tiotal av EU:s direktiv som anses ha mer direkt betydelse för

kommunerna. Men det finns många frågor som mer indirekt berör kommunerna i olika

egenskaper.

 För perioden 1994-1999 har EUs ministerråd beslutat att avsätta 9 % av den

totala budgeten för strukturfonderna till 13 gemenskapsinititiv. I de svenska

medlemsförhandlingarna avsattes 216 miljoner kronor för gemenskapsinitiativ. Ett

av dessa initiativområden är INTERREG II. EU-kommissionen förbereder en ändrad

indelning av stödberättigade regioner inom ramen för INTERREG-programmet. Under

våren avgörs vilka gränssamarbeten som får INTERREG-status. För Sverige och

Finland kan det finnas bidrag för sådana regioner i storleksordningen 150 miljo-

ner kronor. Ett annat initiativområde som kan beröra Sverige är LEADER som avser

landsbygdsutveckling. Även för dessa projekt gäller medfinansiering om minst 50

procent. Först mot slutet av år 1995 kan man räkna med att initiativprogrammen

är klara och beslutade. Dessa program skiljer sig från strukturfondernas på så

sätt att de söks direkt av berörda kommuner och regioner och beslutas av

kommissionen.

 För perioden 1994-1999 har 1 % av strukturfondsmedlen avsatts till pilotprojekt

och nätverk. Det övergripande syftet är att öka kunskaps- och erfarenhetsutbyte

mellan medlemsländerna. Ett av dessa program är Programme for Local and Regional

Authorities in Europe (PACTE ) för utbyte av erfarenheter och know-how mellan

regioner och kommuner. Ett annat är European City Cooperation Scheme (ECOS) som

ger möjlighet att samarbeta med kommuner i Central- och Östeuropa.

 Ett trepartsorgan inom EU förbereder frågor på arbetsmarknadsområdet mellan

europeiska socialfondskommittén, kommittén för arbetskraftens rörlighet och

kommittén för arbetsmiljöfrågor. Kommunförbunden är representerade i detta

arbete.

 Inom utbildningsområdet är EU:s nya utbildningsprogram Sokrates och Leonardo da

Vinci av intresse för kommuner och landsting. Sokrates är programmet för skolor

och högre utbildning. Leonardo är programmet för kompetenshöjning inom

yrkesutbildningen. Konferenser har under våren 1995 anordnats för politiker och

ledande tjänstemän i kommuner och landsting. Stöd kan ges till samarbete mellan

skolor och samarbetet kan gälla tvärvetenskapliga projekt, språkträning och

ungdomsutbyten

 Det vänortssamarbete som sedan länge finns mellan många svenska kommuner och

kommuner i utlandet kan nu stödjas genom European Twinning Grants Scheme som

stöder vänortsförbindelser och också kan ge bidrag till sådan verksamhet.

Svenska Kommunförbundet är kontaktorganisation i Sverige.

7 Forskning om kommuners och landstings

 verksamhet

Två stora kommunalforskningsprogram har genomförts sedan mitten av 1960-talet

och ett tredje startade år 1991. Det tredje programmet, Demokrati i förändring,

kommer att studera hur förändringar i omvärlden påverkar kommunerna. Den

kommunala verksamheten har ett ökat omvärldsberoende genom en mer

marknadsorienterad offentlig förvaltning, med verksamhet som produceras och

styrs på många olika sätt, samt genom att vissa internationella frågor påverkar

kommunerna.

 I 1990 års forskningspolitiska proposition (prop. 1991/92:16, bet. 1991/92:Fi-

U4, rskr. 1991/92:14) lade regeringen fast ett program för grundläggande

forskning om den offentliga sektorns ledning, styrning, organisation och

utvärdering. Staten skulle svara för finansieringen av grundforskningen om

offentlig sektor. Kommun- och landstingsförbunden för den mer tillämpade

forskningen. Riksdagens beslut blev att två centra för forskning om offentlig

sektor inrättades i Stockholm respektive Göteborg. Vidare fick

Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet (HSFR) medel för att

finansiera dels ett statsvetenskapligt dels ett företagsekonomiskt

disciplinprogram.

 Det statsvetenskapliga disciplinprogramet, som stöds av HSFR, är programmet

"Demokrati i förändring - svenska kommuner och landsting i det lokala

välfärdssamhället". Detta program drivs i samarbete med samtliga universitets

statsvetenskapliga institutioner och leds av professor Gunnel[REDACTED_EFTERNAMN] vid

Umeå universitet. Ett tjugotal forskare och doktorander deltar. Två övergripande

frågeställningar ligger till grund för arbetet - hur ser den faktiska

kompetensfördelningen ut i det politiska systemet och hur fångar olika

välfärdssystem upp medborgarnas önskemål och preferenser?

 Arbetet inom programmet "Demokrati i förändring" drivs i fem projekt - kvinnors

organisering och inflytande i lokalsamhället, transnationalisering och lokal

autonomi, medborgarna och politikerna, lokalsamhällets förvaltning samt

välfärdens lokala produktion och fördelning. I boken Demokrati i förändring -

svenska kommuner och landsting i det lokala välfärdssamhället (Gunnel[REDACTED_EFTERNAMN]

red.) presenteras programmets uppläggning och innehåll. Ett större antal studier

pågår och preliminära resultat från några projekt har redovisats.

 Det företagsekonomiska diciplinprogrammet rörande offentlig sektor har startats

med forskare från[REDACTED_EFTERNAMN], Göteborg, Umeå och Stockholm. Flera av studierna rör

styrning av kommunal verksamhet. Bl.a. kommer ett projekt att djupstudera

införandet av marknadsmekanismer i den kommunala verksamheten och olika sätt att

bygga upp beställarfunktionen. Ett annat projekt kommer att studera den

kommunala redovisningen med avseende på nya tankar om affärsmässighet m.m.

 Det ena av de båda forskningscentra, SCORE (Stockholm Center for Organisational

Research), är ett samarbete mellan Handelshögskolan i Stockholm och Stockholms

universitet. Uppgiften är att bedriva mångvetenskaplig grundforskning om den

offentliga sektorns ledning, styrning, organisation och utvärdering. Här forskas

i grundläggande teorier om t.ex. omvandlingen av samhällsinstitutioner under

påverkan av marknadsmodeller och internationalisering.

 Det andra centret är knutet till Göteborgs universitet. Uppgiften är att

initiera och stödja mångvetenskaplig grundforskning om den offentliga sektorns

ledning, styrning, organisation, finansiering och utvärdering - särskilt på

lokal och regional nivå. För närvarande drivs bl.a. projekt om kommunal

besparings- och förnyelsepolitik, produktivitet och effektivitet samt

medborgarnas inställning till att betala för kommunal service.

 Tillsammans med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har

Civildepartementet givit stöd till högskolan i Örebro i syfte att tillskapa en

mötesplats (NOVEMUS) mellan forskare och praktiskt verksamma aktörer kring

förnyelsearbetet i den offentliga verksamheten. Verksamheten bedrivs genom ett

samspel mellan utbildning/kursverksamhet och forskning. Vidare kan man fungera

som samtalspartner för lokala projekt i kommuner och göra utvärderingar som

beställs av kommuner. Yrkesverksamma kan också erbjudas gästforskarplatser under

några månader. Forskningen fokuseras främst på hur olika organisatoriska

modeller - t.ex. privatisering, målstyrning, beställarsystem, sektorssamverkan

och brukarinflytande - påverkar demokrati, kreativitet och effektivitet.

 Forskning om kommunal ekonomi och organisation bedrivs också genom

samverkansavtal med kommuner och landsting på flera ställen i landet. Det

gäller t.ex. Kommunforskning i Västsverige - KFi, (Göteborgs universitet),

Kommunal Ekonomisk Forskning och Utbildning - KEFU, (Lunds universitet),

Institutet för Kommunal Ekonomi - IKE, (Stockholms universitet).

 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har kraftigt ökat sina

forsknings- och utvecklingsinsatser. Svenska Kommunförbundet har inrättat ett

särskilt FoU-råd och man har sedan år 1991 avsatt ca 10 miljoner kronor per år

till FoU-projekt. Inom ramen för detta har de senaste åren initierats ett

trettiotal forskningsprojekt varav merparten är universitetsbaserad forskning.

Forskningsprogram om kommunalt självstyre, konsekvenser av omstruktureringar och

kommunala miljöinsatser har redan eller kommer inom kort att initieras.

Därutöver har vissa kommuner egna forskningsprojekt i samverkan med universi-

tet/institut.

 Landstingsförbundet har sedan år 1991 avsatt ca 10 miljoner kronor per år för

forskning rörande bl.a. folkhälsofrågor, effektivitet och resultatuppföljning,

länsdemokrati och regional utveckling samt rehabiliteringsfrågor. Dessutom har

de olika landstingen avsatt medel för egna forskningsinsatser.

Landstingsförbundet har initierat forskning på två nya områden - vård och

ledarskap. Många landsting bygger också upp särskilda FoU-organ samtidigt som

ansvaret för det verksamhetsnära FoU-arbetet decentraliseras till landstingens

många enheter. En inventering pågår med syfte att kunna redovisa landstingens

FoU i den offentliga statistiken.

 Forskningsverksamhet bedrivs också av Institutet för framtidsstudier och

Expertgruppen för studier om offentlig ekonomi (ESO) som är knutet till

Finansdepartementet.

 Civilministern beslutade i juni 1991 att inrätta en arbetsgrupp för samverkan

mellan stat och kommun i forskningsfrågor. Vidare har en referensgrupp av

forskare knutits till Civildepartementet. Till arbetsgruppens uppgift hör bl.a.

att följa upp forskningsprojekt och informera om forskningsresultaten.

Arbetsgruppen har arrangerat konferenser om forskning i offentlig sektor, givit

ut en antologi "Forskning om den offentliga sektorn" och ger löpande ut

informationsskrifter. Regeringen redovisade i den forskningspolitiska

propositionen år 1993 (prop. 1992/93:170) riktlinjer för det fortsatta arbetet.

I denna proposition föreslås att forskningen om den offentliga sektorn ges

fortsatt hög prioritet.

Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Nedan redovisas kortfattat vissa beslut som statsmakterna fattat efter den 1

januari 1994 och som rör kommuner och landsting. Endast beslut av mer allmänt

intresse och som direkt berör den kommunala sektorn redovisas. Vissa beslut som

tidigare fattats men som trätt i kraft den 1 januari 1994 eller senare redovisas

också. I några fall pågår riksdagsbehandling av regeringens propositioner.

Kommunallag, kommunalförbundslag, vallag

Valperioden har förlängts från tre till fyra år (1994:1469).

 Personval har 1994 genomförts på försök i sju kommuner - Helsingborg,

Linköping, Solna, Vaggeryd, Vänersborg, Östersund och Övertorneå (prop.

1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr. 1993/93:232). Personval innebär att

väljarna kan kryssa för ett namn på det valda partiets valsedel. För att påverka

valet måste minst 5 % av partiets väljare ha kryssat för samma namn. En kommitté

(dir. 1995:7) följer upp försöksverksamheten. Verksamheten är tänkt att bli

permanent i samtliga allmänna val 1988.

 Riksdagen har godkänt Europarådets konvention om utlänningars delaktighet i

samhällslivet på kommunal nivå (prop. l992/93:104, bet. 1992/93:KU13, rskr.

1992/93:64). Konventionen syftar till att lägga fast vissa grundläggande krav på

juridisk likabehandling, utövandet av utlänningars politiska rättigheter och

institutionella åtgärder som kan underlätta invandrares deltagande i det

offentliga livet på lokal nivå.

 Genom propositionen om Lokal demokrati (prop. 1993/94:188, bet. 1993/94:KU40,

rskr. 1993/94:379) har ett antal ändringar i kommunallagen genomförts. Dessa

innebär sammanfattningsvis att:

- nämndernas verksamhetsansvar enligt kommunallagen skall omfatta även sådan

 verksamhet som nämnden lämnar över till annan på entreprenad,

- när kommuner och landsting överlämnar en kommunal uppgift till någon annan än

 ett helägt kommunalt företag så skall de tillförsäkra sig möjligheter att

 kontrollera och följa upp verksamheten,

- fullmäktige ges rätt att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i

 en nämnd vid ett majoritetsskifte under en mandatperiod

- vissa särregler i kommunallagen om Stockholms kommun tas bort,

- röstberättigade kommun och landstingsmedlemmar kan genom folkinitiativ väcka

 fråga i fullmäktige om folkomröstning i en viss fråga,

- fullmäktige ges rätt att medge nämnd att hålla offentliga nämndsammanträden,

- jävsreglerna för dubbla engagemang i en nämnd och ett kommunalt företag

 skärps och regler om verkan av jäv införs,

- personalföreträdare får inte rätt att närvara i nämnd när ärenden handläggs

 som avser beställning eller upphandling av varor och tjänster,

- fullmäktige får besluta att driften av en viss institution eller anläggning

 av en nämnd får överlämnas till ett självförvaltningsorgan,

- en grundläggande regel om rätt för kommuner och landsting att ta ut avgifter

 för tjänster och nyttigheter tas in i kommunallagen. Kommunallagen

 kompletteras med en regel om att kommuner och landsting vid avgiftssättning

 skall tillämpa den s.k. självkostnadsprincipen,

- ett internt erbjudande i en kommunal upphandling ur sekretessynpunkt skall

 behandlas på samma sätt som anbud från utomstående.

 Lagändringarna har trätt i kraft den 1 juli 1994. Lagändringen i sekretesslagen

har trätt i kraft 1 januari 1995. Riksdagen gav också regeringen tillkänna att

en utredning avseende uppföljning av förnyelsearbetet borde komma tillstånd

varvid bl.a. åtgärder för att öka insynen i entreprenadverksamhet borde

övervägas.

 En ny lag om kommunala folkomröstningar har införts som innehåller särskilda

förfaranderegler. Fullmäktige beslutar om dag för omröstning, distrikt och

lokaler, den fråga som skall ställas, svarsalternativ m.m. Den lokala valnämnden

svarar för genomförande av omröstningen och röstlängd och röstkort skall

upprättas av skattemyndigheten (SFS 1994:692).

 Kommuner och landsting har fått en utvidgad rätt att ge internationellt bistånd

i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till länder där

nödsituation råder (prop. 1993/94:189, bet. 1993/94:KU41, rskr. 1993/94:380).

Ekonomiskt bistånd får endast lämnas för att genomföra rådgivning och

utbildning. Denna utvidgade rätt att ge bistånd fordrar regeringens tillstånd

och får endast ges till länder som erhåller statligt svenskt bistånd. Reglerna

trädde i kraft den 1 juli 1994.

 Riksdagen har antagit en lag om försöksverksamhet med medborgarkontor (prop.

1993/94:187, bet. 1993/94:KU39, rskr. 1993/94:392). En femårig försöksperiod med

medborgarkontor har inletts den 1 juli 1994. Olika modeller för medborgarkontor,

både sådana med enbart kommunal verksamhet och sådana där kommunen, myndigheter

och allmän försäkringskassa samlokaliserar sin verksamhet skall prövas.

Kommunerna ges i lagen också befogenhet att sluta samarbetsavtal om att utföra

förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning åt statliga

myndigheter, allmän försäkringskassa samt landsting. Samarbetsavtal får också

träffas med bolag, föreningar eller stiftelser om serviceuppgifter av allmänt

intresse åt kommunmedlemmarna.

 Riksdagen har antagit en särskild lag (prop. 1993/94:205, bet. 1993/94:SfU19,

rskr. 1993/94:369) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan

socialförsäkring, hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Samverkan kan ske

via en ny organisation kallad beställarförbund. Regeringens tillstånd erfordras.

 Många mål som tidigare har överklagats från en förvaltningsmyndighet direkt

till kammarrätt skall från den 1 april 1995 överklagas till länsrätt som första

domstolsinstans. Ändringarna omfattar även kommunalbesvärsmål. Ärenden om

utlämnande av allmänna handlingar överklagas dock även i fortsättningen till

kammarrätt. För att få biståndsmål och socialförsäkringsmål prövade i andra

instans av kammarrätt måste kammarrätten ha beviljat prövningstillstånd (prop.

1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165).

 Anställningsskyddslagen (1982:80), medbestämmandelagen och främjandelagen har

förändrats från den 1 januari 1995 med anledning av två EG-direktiv. Vid

övergång av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan skall de

anställningsavtal som finns vid tidpunkten för övergången gå över till den nya

arbetsgivaren. Övergången utgör inte i sig saklig grund för uppsägning men det

finns inga hinder för senare uppsägningar av ekonomiska, tekniska eller

organisatoriska skäl. Arbetstagarna skall ha rätt att välja om de vill vara kvar

hos sin tidigare arbetsgivare. Den nye arbetsgivaren skall vara skyldig att

tillämpa den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal under ett år.

 Giltighetstiden för lagen om undantag för vissa kommuner och landsting från

bestämmelserna i lagen om tillsyn av stiftelser har förlängts till utgången av

1995 (1994:1502).

 Riksdagen har (prop. 1993/94:9 bet. 1993/94:LU12, rskr 1993/94:225) antagit en

stiftelselag (1994:1220) som innehåller en utförlig civilrättslig reglering av

stiftelseinstitutet. Stiftelser som är beroende av framtida, successiva anslag

för sin verksamhet omfattas ej av det allmänna stiftelsebegreppet.

Insamlingsstiftelser och kollektivavtalsstiftelser regleras särskilt i lagen.

Pensions- och personalstiftelser regleras genom särskild lag. Lagen träder i

kraft den 1 januari 1996.

 Den 1 april 1994 trädde den nya ordningslagen (1993:1617) i kraft. Lagen ger

kommunerna rätt att utfärda lokala föreskrifter om den allmänna ordningen på

offentlig plats, användningen av pyrotekniska varor och ordningen och säkerheten

i en kommunal hamn. Lokala ordningsföreskrifter utfärdade före den 1 april 1994

upphör att gälla den 1 januari 1996.

Sekretesslag m.m.

Riksdagen har (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46) beslutat

om ändring i sekretesslagen, kommunallagen, arkivlagen och kommunal-

förbundslagen, vilket ger medborgarna förbättrade möjligheter till insyn i de

kommunala företagen. Beslutet innebär att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska

föreningar och stiftelser där kommuner, landsting och kommunalförbund utövar ett

bestämmande inflytande (mer än 50 % av rösterna eller motsvarande) skall

tillämpa offentlighetsprincipen på handlingar som förvaras hos företagen.

Reglerna gäller även dotterbolag där kommuner, landsting eller kommunalförbund

har rättsligt bestämmande inflytande.

 Enskilda får rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av kommunala

företag att inte lämna ut företagets handlingar. Sekretesslagens inskränkningar

gäller dock i samma utsträckning som för myndigheter. Sekretesslagen utvidgas

också till att gälla för villkor i vissa affärsavtal samt för handlingar som

avser uthyrning av bostadslägenheter och som innehåller personliga uppgifter om

hyresgäster, om det kan antas att de lider men om uppgiften röjs.

 Principen om meddelarfrihet skall gälla även kommunala företag. De jämställs

även med myndighet enligt arkivlagen. Kommunalförbundslagen kompletteras för att

klargöra att kommunallagens bestämmelser om kommunala företag skall tillämpas -

vare sig de har fullmäktige eller förbundsdirektion. Lagändringarna träder i

kraft den 1 januari 1995 (för vissa kommunala företag den 1 januari 1998).

 Uppgifter i anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd kan under vissa

förutsättningar sekretessbeläggas liksom uppgifter om vissa offentliganställdas

adresser, hemtelefonnummer m.m. Ett undantag har införts från sekretessen inom

socialtjänsten som innebär möjlighet för enskild som uppnått myndig ålder att få

del av uppgifter om biologiska föräldrar (SFS 1994:595). Andra

sekretesslagsändringar som rör kommunerna är sekretess i verksamhet som avser

beredskapsförberedelser m.m. (prop. 1994/95:196) och bestämmelser med anledning

av ny alkohollag (prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9, rskr. 1994/95:106).

Konkurrenslag, lag om offentlig upphandling m.m.

I december 1992 antog riksdagen lagen om offentlig upphandling (1992:1528).

Lagen omfattar även kommunal verksamhet. Därefter har riksdagen beslutat att

reglerna kompletteras med vissa regler även för mindre upphandlingar och

bestämmelser för upphandling av tjänster inom vatten-, energi-, transport- och

telekommunikationsområdet. Därigenom kommer all offentlig upphandling att

omfattas av vissa lagregler. En nyhet i förhållande till det tidigare kommunala

upphandlingsreglementet är att upphandlingen skall kunna prövas i domstol. Dess-

utom ges Nämnden för offentlig upphandling rätt att inhämta alla nödvändiga upp-

lysningar från upphandlande enheter.

 Riksdagen har antagit en ny lag (1994:615) om ingripande mot otillbörligt

beteende avseende offentlig upphandling (prop. 1993/94:222, bet. 1993/94:FiU22,

rskr. 1993/94:383). Lagen gör det möjligt att pröva och förbjuda vissa

konkurrenssnedvridande beteenden från offentliga upphandlares sida. Förbud

enligt lagen beslutas av Marknadsdomstolen efter ansökan av i första hand

Konkurrensverket. Förbud får förenas med vite. Lagstiftningen trädde i kraft den

1 juli 1994.

Sociala frågor

Barnomsorgen. I propositionen (prop. 1993/94:11, bet. 1993/94:SoU11, rskr.

1993/94:117) skärps kommunens skyldighet att tillhandahålla barnomsorg genom

ändringar i socialtjänstlagen (1980:620). Den utvidgade lagregleringen på

barnomsorgsområdet trädde i kraft den 1 januari 1995. De nya reglerna ger

kommunerna en skyldighet att tillhandahålla barnomsorgsplats för barn mellan ett

till och med tolv år, vilket bl.a. innebär krav på en utbyggnad av

skolbarnomsorgen. Den nya lagen innehåller också krav på pedagogisk kvalitet

både när det gäller förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Grupperna får inte

vara för stora, lokalerna skall vara ändamålsenliga och det skall finnas

personal med utbildning och erfarenhet.

 Familjerådgivning. I dag finns ca 150 familjerådgivare i Sverige - de flesta

anställda av landstingen. Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:4, bet.

1993/94:SoU10, rskr. 1993/94:58) att en regel tas in i socialtjänstlagen

(1980:620), varigenom kommunerna från den 1 januari 1995 ges ett ansvar för att

familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. Dock ges varje kommun frihet

att inom vida gränser praktiskt ordna verksamheten. Familjerådgivning skall även

i fortsättningen vara en självständig verksamhetsgren med högt sekretesskydd för

de uppgifter som lämnas i samband med rådgivningen.

 Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:75, bet. 1993/94:SoU14, rskr.

1993/94:118) om privatpraktiserande läkares respektive sjukgymnasters rätt till

ersättning i de fall vårdavtal inte har träffats med landstinget. Privat-

praktiserande läkare och sjukgymnaster som i dag är uppförda på förteckning hos

allmän försäkringskassa eller fr.o.m. den 1 januari 1994 påbörjar privat

verksamhet får rätt att erhålla ersättning från landstinget enligt en taxa som

preciseras av regeringen.

 Statsmakterna har beslutat (prop. 1992/93:160, bet. 1992/93:SoU22, rskr.

1992/93:355) om en husläkarreform. Husläkarlagen (1993:588) trädde i kraft 1 jan

1994. Riksdagen har dock i april 1994 beslutat (bet. 1993/94: SoU20, rskr.

1993/94:248) att ge regeringen tillkänna att den snarast bör återkomma till

riksdagen med förslag om att lagen skall avvecklas. Regeringen har nyligen lagt

fram en sådan proposition.

 Staten har 1991 träffat en överenskommelse med Landstingsförbundet om en

vårdgaranti fr.o.m. 1992 (prop. 1990/91:150 bil. 1:3, bet. 1990/91:SoU25, rskr.

1990/91:384). Patient som omfattas av vårdgarantin skall bli behandlad inom tre

månader. Garantin har förlängts till 1993, 1994 och 1995 utan särskilt bidrag

från staten.

 Riksdagen beslutade i maj 1993 (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU 19, rskr.

1992/93:321) om förbättrade stöd- och serviceinsatser för personer med

funktionshinder . Den nya lagen (SFS 1993:387) infördes den 1 januari 1994.

Lagen ger personer med funktionshinder rätt till tio olika former av stöd och

service - bl.a. rådgivning, ledsagarservice, avlösarservice, särskilt boende och

en personlig assistent. Lagens personkrets beräknas uppgå till ca 100 000

personer. Beslut om insatser kan överklagas till länsrätt.

 För personer som inte fyllt 65 år har en statlig assistansersättning införts.

Assistansersättningen lämnas till personer som har behov av personlig assistans

under i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Ärenden om statlig

assistansersättning administreras av Riksförsäkringsverket och de allmänna

försäkringskassorna. Rätten till assistansersättning regleras i lagen (1993:389)

om assistansersättning och i förordningen (1993:1090) om assistansersättning.

 Genom tillägg i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, har sjukv-

årdshuvudmännen ålagts en skyldighet att erbjuda invånarna habilitering,

rehabilitering och hjälpmedel. För att påskynda utvecklingen har särskilda

stimulansbidrag införts. Avsikten är att sammanlagt 1,8 miljarder kronor skall

utges i särskilda stimulansbidrag under åren 1994-1997.

 Riksdagen beslutade den 16 december 1994 om vissa förändringar i lagen

(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i lagen

(1993:389) om assistansersättning (LASS) samt i lag (1979:943) om arbetstid m.m

i husligt arbete. Förändringarna gäller fr.o.m. den 1 februari 1995 och innebär

i korthet att en assistansberättigad inte själv kan vara arbetsgivare för en

personlig assistent som han lever i hushållsgemenskap med. Om den

assistansberättigade själv är arbetsgivare begränsas den personliga assistentens

arbetstid till vad som anges i lagen om husligt arbete.

 Lagändringar har genomförts som klarlägger att entreprenad är tillåten inom

socialtjänsten, hälso- och sjukvården, folktandvården och försöksverksamheten

med kommunal primärvård (1992:1381,1382,1383 och 1384).

 Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:97, bet. 1993/94:SoU16, rskr.

1993/94:150) att lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)

ändras på så sätt att kommunerna tar över länsstyrelsernas nuvarande uppgifter i

enskilda ärenden om beredande av vård enligt LVM. En följdändring föreslås i

brottsbalken. Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 1994.

 Kommunerna har fr.o.m. den 1 januari 1995 ett betalningsansvar för medicinskt

färdigbehandlade inom sluten psykiatrisk vård (prop. 1993/94:218, bet.

1993/94:SoU28, rskr. 1993/94:396). Kommuner och landsting skall komma överens om

hur mycket en kommun skall betala landstingen för medicinskt färdigbehandlade

gamla och psykiskt störda som ligger kvar på sjukhus.

 Sjuksköterskeutbildning och vissa andra utbildningar skall kunna bedrivas av

staten och privata och inte bara landsting (prop. 1993/94:177 bet.

1993/94:UbU13, rskr. 1993/94:400)

 Staten har fr.o.m. den 1 april 1994 övertagit kommunernas ansvar för

LVM/LVU-hem (prop. 1992/93:61, bet. 1992/93:SoU10, rskr. 1992/93: 106).

 Från den 1 januari 1995 gäller en ny alkohollag (1994:1738). Den nya lagen

innebär att beslut om tillstånd för alkoholservering och beslut om

administrativa åtgärder skall överföras från länsstyrelsen till kommunerna

etappvist under tre år. 1995 övertar kommunerna ansvaret för tillsynen. 1995 och

1996 övertar kommunerna tillståndsgivningen men övergångsvis skall

länsstyrelserna yttra sig i dessa ärenden. Den 1 januari 1998 är

kommunaliseringen fullt genomförd. Kommunerna kommer att få ta ut avgift för att

finansiera tillsynen (prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9, rskr. 1994/95:106).

 Riksdagen beslöt i december 1994 om en höjning av taket för högkostnadsskyddet

från 1 600 till 1 700 kronor.

 Lagen om husläkare, lagen om läkarvårdsersättning och lagen om ersättning för

sjukgymnastik har ändrats (prop. 1994/95:109, bet. 1994/95:SoU10, rskr.

1994/95:133). Den s.k. fria etableringen för husläkare, läkarspecialister och

sjukgymnaster har därigenom upphört. De nya bestämmelserna gäller fr.o.m. den

1 januari 1995. Ändringarna innebär att nya husläkare, specialistläkare och

sjukgymnaster som önskar vara verksamma som privatpraktiker med offentlig

finansiering måste träffa samverkansavtal med sjukvårdshuvudmannen om detta.

Regeringen har nyligen lagt ett förslag till riksdagen om övergångsbestämmelser.

Bostadsbidrag

Riksdagen har beslutat (prop. 1992/93:174, bet. 1992/93:BoU21, rskr.

1992/93:365) att bostadsbidragens administration skall föras över till

försäkringskassorna och att staten tar över kostnadsansvaret. Genomförandet

skedde 1 januari 1994.

 Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:173, bet. 1993/94:SfU16, rskr.

1993/94:305) att det kommunala bostadstillägget (KBT) ersätts med ett statligt

bostadstillägg till pensionärer fr.o.m. den 1 januari 1995. En kommun får dock,

under en övergångstid på fyra år, kunna besluta om kompletterande

bostadstillägg. Sådant tillägg bekostas av kommunen.

Skola, utbildning

Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (1994/95:1) redogjort för det

finska språkets ställning i Sverige. Riksdagen har med anledning därav gjort ett

tillkännagivande till regeringen om kommunernas ansvar för de finskspråkiga

elevernas språkliga och kunskapsmässiga utveckling (bet. 1994/95: UbU4).

 Regeringen har föreslagit (prop. 1994/95:212) att utvecklingsstörda barn och

barn som jämställs med utvecklingsstörda under en försöksperiod om fyra år inte

får tas emot i särskolan utan vårdnadshavarnas medgivande. I samband därmed

föreslås att begreppen vanlig och särskild skolplikt i skollagen ersätts med

skolplikt. Försöksverksamheten, som skall ligga till grund för framtida

ställningstaganden i frågan, skall följas upp och utvärderas av Skolverket.

 Huvudmannaskapet för vårdutbildningar kan efter särskilda regeringsbeslut

(prop. 1993/94:177, bet. 1993/94 UbU:13, rskr. 1993/94:400) överföras från

landsting och kommuner till staten. En särskild utredare,

Vårdutbildningsförhandlaren (dir. 1994:76) har i mars 1995 till regeringen

överlämnat förslag till ramavtal beträffande sådan överföring från sex

landsting.

 Riksdagen har fattat beslut om nya riktlinjer för en ny läroplan, ny timplan

och nya kursplaner för grundskolan (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr.

1993/94:82). Regeringen fattade, med anledning härav, våren 1994 beslut om ny

läroplan, Lpo 94, samt nya kursplaner för grundskolan. Riksdagen har även fattat

beslut om riktlinjer för en ny läroplan och ett nytt betygssystem för

grundskolan, sameskolan, special-skolan och den obligatoriska särskolan (prop.

1992/93:250, bet. 1993/94:UbU2, rskr. 1993/94:93). Riksdagen har med anledning

av propositionen fattat ett beslut om en ny timplan för grundskolan. Regeringen

fattade, med anledning härav, beslut om ny läroplan, Lpf 94, för det

obligatoriska skolväsendet. För genomförande av skolreformer har 129 miljoner kr

i särskilda medel reserverats.

 Den 1 juli 1995 införs den nya läroplanen för det obligatoriska skolväsendet

(Lpo 94). Den gäller för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den

obligatoriska särskolan. Den nya läroplanen, timplanen och kursplanerna införs

successivt med början i årskurserna 1-7. Samtidigt införs ett nytt mål-och

kunskapsrelaterat betygssystem. Enligt detta skall betyg sättas fr.o.m.

höstterminen i årskurs 8. En tregradig betygsskala skall tillämpas.

 En lag om entreprenadförhållanden inom skolan trädde i kraft den 1 januari 1994

(SFS 1993: 802).

 Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att den garanterade

undervisningstiden i gymnasieskolan sänks. En minskning av kommunbidraget sker

därvid enligt finansieringsprincipen.

 Enligt riksdagens beslut (prop. 1993/94:242, bet. 1993/94:UbU20, rskr.

1993/94:421) skall fr.o.m. den 1 januari 1996 hemkommunerna betala bidrag till

fristående särskolor. En överföring av medel kommer därvid att ske från

statsbidraget till kommunbidraget. Vidare föranleder en ändrad finansiering för

riksidrottsgymnasierna fr.o.m. den 1 juli 1996 att medel förs över från

kommunbidraget till staten.

 Regeringen beslutade den 25 november 1993 att upphäva föreskrifterna om till

vem uppdrag får ges att anordna komvux, särvux och svenskundervisning för

invandrare (sfi). Detta innebär att det från den 1 januari 1994 inte finns någon

begränsning till vem kommunerna får överlåta genomförandet för denna utbildning.

 Regeringen föreslår i prop. 1994/95:157 att kommunernas bidrag till fristående

skolor på gymnasienivå skall sänkas från 85 % av den genomsnittliga kostnaden

för en elev i den kommunala grundskolan till 75 %. Dessa regler skall gälla i

avvaktan på att utredningen om friskolor (dir. 1995:16) redovisat sina

slutsatser.

Flyktingfrågor

Riksdagen har (prop. 1993/94:51, bet. 1993/94:SfU06, rskr. 1993/94:76) beslutat

att de kommuner som träffar avtal med Invandrarverket om kraftigt ökad

mottagning av flyktingar skall få ett särskilt stimulansbidrag på 25 000 kronor

per mottagen flykting. En förutsättning var att kommunen tog emot dessa

flyktingar före den 1 oktober 1994. Stimulansbidraget ges utöver den

schablonersättning som kommunen redan får av staten i dag. Riksdagen har efter

regeringens proposition (prop. 1994/95:26) beslutat. att stimulansbidraget även

skall utgå för flyktingar som tas emot under fjärde kvartalet 1994. Syftet med

stimulansbidraget har varit att underlätta ett snabbt mottagande i kommunerna.

 Genom förslag i budgetpropositionen (prop. 1993/94:100) har riksdagen beslutat

att ett särskilt konjunkturtillägg betalas till kommuner för flyktingar mottagna

under år 1991 för att ersätta den hittills uppskattade genomsnittliga

merkostnaden för socialbidrag som inte täcks av schablonersättningen.

Konjunkturtillägget är 35 000 kronor för vuxen flykting och 5 000 kronor för

barn under 16 år. Riksdagen har också beslutat att staten skall en lämna

ersättning för utlänningar i åldern 55-60 år som tas emot under fjärde kvartalet

1993 och under år 1994 som motsvarar de faktiska kostnaderna för socialbidrag

(liksom för åldersgruppen över 60 år). Vidare föreslås i budgetpropositionen att

schablonersättningen utbetalas vid tre tillfällen i stället för två och att

tiden för utbetalning utsträcks ett halvt år. Samtidigt införs krav på att

kommunen skall upprätta en introduktionsplan för alla flyktingar för vilka

schablonersättning lämnas.

 Genom proposition (prop. 1993/94:126, bet. 1993/94:UbU10, rskr. 1993/94:341) om

svenskundervisning för invandrare (sfi) beslutade riksdagen om vissa ändringar i

skollagen och vissa regelförenklingar. Bl.a. skall asylsökande inte längre ha

rätt att delta i sfi. Tidsgränsen på två (i vissa fall tre år) för kommunernas

skyldighet att erbjuda sfi slopas för dem som har rätt till sfi. Undervisningen

skall erbjudas och påbörjas så snabbt som möjligt efter bosättningen. Om inte

särskilda skäl finns måste det ske inom sex månader. Betyg och centralprov

införs.

 Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att 125 miljoner

kronor avsätts till en nytt anslag på statsbudgeten för budgetåret

1995/96 för särskilda insatser i invandrartäta storstadsområden. Syftet

med insatserna bör vara att stärka kompetensen och öka arbetskraftsdeltagandet

bland de boende i dessa områden samt att konkret bidra till en god social

utveckling och förhindra utanförskap. Finansiering av de nya anslagsmedlen sker

genom omfördelning från anslaget för ersättning till kommunerna för

flyktingmottagandet. Regeringen har för avsikt att föreslå ytterligare särskilda

insatser i invandrartäta områden i det program för användning av medel från

Europeiska socialfonden som skall överlämnas till EU-kommissionen före den

1 april 1995.

 Enligt en proposition, Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94:94, bet.

1993/94:SfU 11, rskr. 1993/94:188) - som riksdagen tog beslut om i mars 1994 -

gäller fr.o.m. den 1 juli 1994 bl.a. att

asylsökande fått samma rätt till ekonomiskt bistånd oavsett om de vistas

på en förläggning eller har eget boende i en kommun. Därutöver kan

beviljas viss bostadsersättning för de som har eget boende. De nya reglerna

innebär också att Invandrarverket skall svara för all utbetalning av

försörjningsbidrag till de asylsökande även när de vistas i en kommun.

Miljö och plan

I budgetpropositionen 1989/90 angav regeringen att ett mål för kommunerna skulle

vara att källsortering av hushålls- och industriavfall skulle ske fr.o.m. 1994.

Kommunerna fick därvid ökade möjligheter att föreskriva källsortering.

 I den s.k. kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180) angavs att ett

producentansvar skulle införas successivt för vissa avfallstyper. Detta produ-

centansvar innebär att kommunernas ekonomiska och fysiska skyldigheter minskar i

motsvarande mån. Ett producentansvar har införts t.ex. för glas- och

aluminimumförpackningar från den 1 januari 1994 och för tidningspapper från

den 1 juli 1994. Kommunerna kan fortsätta med nuvarande insamlingssystem men då

som entreprenörer åt industrin.

 Riksdagen har (prop. 1993/94:110, bet. 1993/94:JoU16, rskr. 1993/94:210)

beslutat att den kommunala skyldigheten att ordna transporter avseende

miljöfarligt avfall avskaffas. Vidare föreslås att kommunen vidtar åtgärder för

att förbättra insamlingen av kvicksilverhaltiga varor.

 Riksdagen har (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256)

beslutat att kommunerna bör följa rekommendationen i Agenda 21 om att senast år

1996 utarbeta lokala handlingsprogram för kommunens samlade arbete med att skapa

en god livsmiljö.

 Plan- och bygglagen har ändrats (prop. 1993/94:178, bet. 1993/94: BoU18, rskr.

1993/94:372) varigenom bl.a ett nytt system för bygglovsprövningen samt för

tillsyns- och kontrollförfarande i samband med byggande har införts. Träder i

kraft den 1 juli 1995.

Ekonomi och finansiering

För att hålla tillbaka skattehöjningar 1994 beslutade riksdagen att de kommuner

och landsting som inte höjde skatten fick dela på 4,2 miljarder kronor (prop.

1992/93:150, bet. 1992/93:FiU29 rskr. 1992/93:345). Samtidigt avskaffades

skattestoppet.

 Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:75, bet. 1993/94:SoU14, rskr. 118) att

skatteutjämningsavgiften för landstingen avskaffas fr.o.m. år 1994.

 Riksdagen har våren 1994 beslutat om 100 miljoner kronor i ROT-bidrag för

äldrebostäder (bet. 1993/94:AU21). För 1995 har riksdagen beslutat att bidraget

fortsätter att utgå enligt tidigare regler men bidrag kan ges även till bostäder

för personer med funktionshinder. Vidare höjs bidragsnivån till 20 % och

bidragsramen höjs med 100 miljoner kronor.

 Regeringen har medgett befrielse från stämpelskatt vid överlåtelse av

bostadsfastigheter till kommunala bolag.

Räddningstjänst och civilt försvar

Civilförsvaret upphör att existera som statlig organisation (prop. 1994/95:7,

bet. 1994/95:FöU2, rskr 1994/95:80). I stället blir befolkningsskydd och

räddningstjänst en kommunal uppgift även under höjd beredskap. Staten skall

betala kommunerna en årlig ersättning för deras beredskapsförberedelser inom det

civila försvaret. Ersättningen beräknas till 161,2 miljoner kronor det första

året. Den nya lagen om civilt försvar reglerar kommunernas, landstingens och de

kyrkliga kommunernas ansvar för det civila försvaret. Den nya lagen innehåller

också bestämmelser om hemskydd, verksskydd, befolkningsskydd och skall ersätta

civilförsvarslagen samt lagarna om kommunal beredskap och kyrklig beredskap.

Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1995.

Övrigt

Regeringen har 1994 beviljat 2 miljoner kronor till uppbyggnaden av lokala

frivilligcentraler, s.k. resursbanker, i 20 kommuner. Frivilligcentralerna ska

förmedla kontakter mellan personer som behöver hjälp och personer som vill

hjälpa till. I frivilligcentralernas verksamhet ingår allt från att hjälpa gamla

att handla mat och att gå ut med hunden till att förmedla vänkontakter.

 Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:40, bet. 1993/94:NU11, rskr. 1993/94:80)

att den verksamhet de regionala utvecklingsfonderna bedriver skall överföras

till nya regionala utvecklingsbolag. Landsting och kommuner erbjuds att vara

delägare i de regionala bolagen, vilka förutsätts samarbeta med och upphandla

tjänster av privata företag och organisationer. Verksamheten kommer även

fortsättningsvis att främst vara inriktad på information, rådgivning och

finansiering. Vidare skall bolagen i samverkan med andra regionala och lokala

organ bedriva verksamhet inriktad på att främja nyföretagande.

 Riksfärdjänsten kommunaliserades från den 1 januari 1994 (prop. 1992/93:150,

bet. 1992/93:TU39, rskr. 1992/93:445).

 Regeringen har (prop. 1993/94:147, bet. 1993/94:SfU15, rskr. 1993/ 94:368)

beslutat att särskilda medel anslås bl.a. för ett utvecklingsarbete för att öka

kvinnorepresentationen i beslutande församlingar.

 Kommunen har getts ansvaret för att inom ramen för socialtjänstlagen eller på

annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer (prop.

1993/94:123).

Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Nedan redovisas visst pågående utredningsarbete samt lagda utredningsförslag som

är föremål för vidare beredning.

Demokrati, organisation och EU

 Utredningen om konsekvenserna för svenska kommuner och landsting vid ett

EU-medlemskap konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1994:2) att den starka

kommunala självstyrelsen och det demokratiska inflytandet i svenska kommuner och

landsting kan upprätthållas och vidareutvecklas vid ett svenskt medlemskap i EU.

Kommunernas och landstingens verksamhet och finansiering påverkas inte i någon

avgörande grad av ett EU-medlemskap.

 Lokaldemokratikommittén har i ett delbetänkande, Sekretesslagen i en fri

kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140), lagt fram förslag för att komma

tillrätta med de problem som uppstår då två nämnders verksamheter slås samman

eller när en verksamhet inom ett sekretessområde delas mellan flera nämnder,

t.ex. genom en organisation med beställar-utförarnämnder. Förslaget bereds inom

regeringskansliet.

 Lokaldemokratikommittén har vidare i ett delbetänkande, Förtroendevaldas ansvar

vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) lagt fram förslag till sanktioner

för att komma till rätta med vissa överträdelser från kommuners och landstings

sida. Revisorerna föreslås få i uppgift att granska lagligheten i kommunala

beslut. Nämnderna föreslås också få rätt att vägra verkställa vissa beslut som

har överklagats eller strider mot lag eller annan författning. Ett personligt

vitesansvar föreslås också införas för förtroendevalda eller anställda (vid

delegering). En kommun skall också kunna åläggas vite vid domstolstrots i

samband med förvaltningsbesvär. Förslagen har remissbehandlats och bereds inom

regeringskansliet.

 En parlamentarisk utredning gör en samlad uppföljning och utvärdering av de

reformer och omfattande förändringar som har skett i kommunernas organisation

och verksamhetsformer (dir. 1994:151). Utredningen skall särskilt utvärdera

konsekvenserna med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet och

fördelningen av kommunala nyttigheter, utarbeta förslag till åtgärder som ökar

medborgarnas möjligheter till insyn i och kontroll av kommunal verksamhet främst

då denna bedrivs på entreprenad samt lämna förslag om hur det kommunala

förnyelsearbetet framdeles skall kunna följas upp och utvärderas.

Utredningsarbetet skall vara avslutat den 1 juli 1996.

 En särskild utredare kartlägger och analyserar vilka förvaltningsuppgifter

innefattande myndighetsutövning som kan handläggas vid medborgarkontor (dir.

1994:26). Studien gäller exempelvis ärendetyper inom polis-, socialförsäkrings-,

skatte-, och arbetsmarknadsområdena. Rättsliga möjligheter skall analyseras och

lagförslag utarbetas. Möjligheter att använda informationsteknologi skall

studeras. En samordningsgrupp för försök med medborgarkontor skall stimulera

etableringen av medborgarkontor. Gruppen skall därvid svara för vissa

samordningsaktiviteter. Gruppen skall också svara för att en särskild utvär-

dering av försöksverksamheten kommer till stånd.

 En beredningsgrupp för att behandla kommunala och regionala frågor inom den

europeiska unionen har inrättats. Gruppen skall utgöra forum mellan regeringen

och kommunförbunden för information och samråd i frågor som aktualiseras med

anledning av EES-avtalet och i övrigt har betydelse för kommuner och landsting

vid ett medlemskap i den Europeiska unionen.

 Fri och rättighetskommitten föreslår i ett betänkande (SOU 1994:117) att en

ny princip införs i förvaltningsrätten som innebär att beslut i

förvaltningsärenden som huvudregel får överklagas hos de allmänna

förvaltningsdomstolarna såvida inte något annat föreskrivits. Vidare föreslår

kommittén att rättsprövningslagen omarbetas för att tillförsäkra den enskilde en

sådan rätt till domstolsprövning som avses i artikel 6 i Europakonventionen samt

införande av s.k. dröjsmålstalan som ger den enskilde möjlighet att i domstol få

prövat om ett förvaltningsärende onödigt uppehålls hos den myndighet som har att

fatta beslut i ärendet.

 Vid valen förra året genomfördes försök med personval i sju av landets

kommuner. Dessa försök skall nu utvärderas (dir. 1995:7). Arbetet skall vara

slutfört den 31 december 1995.

 I en promemoria från Finansdepartementet (Ds 1995:7) föreslås att kommuner och

landsting skall vara skyldiga att hålla en författningssamling. Det skall vidare

finnas en förteckning över gällande författningar som har beslutats av kommunen

respektive landstinget. Den nya ordningen föreslås träda i kraft tidigast den 1

juli 1997. Förslaget remissbehandlas för närvarande.

 I en promemoria från Finansdepartementet (Ds 1995:13) om uppdragsverksamhet

redovisas ett förslag som innebär att kommunala aktiebolag får bedriva viss

linjetrafik på uppdrag av annan kommun, landsting eller trafikhuvudman. Upp-

dragsverksamheten skall ske på affärsmässig grund och särredovisas. Vidare

föreslås att nämnd på vissa villkor och efter överenskommelse med annan kommun

eller landsting får uppdra åt en anställd i den kommunen eller landstinget att

fatta beslut på nämndens vägnar. Möjligheten att anlita personal från en annan

kommun anser utredningen vara värdefull t.ex. när kommunen saknar viss specia-

listkompetens. Vidare redovisas vissa överväganden avseende andra områden där

samverkan över kommun-gränser kan vara önskvärd. Förslaget remissbehandlas för

närvarande.

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) studerar

alternativa former för sjukvårdens finansiering och organisation. Modeller som

studeras är bl.a. en primärvårdsstyrd vård, en reformerad landstingsmodell och

en obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Kommittén har fått tilläggsdirektiv (dir.

1994:152) och skall nu utgå från dagens system med landsting och kommuner som

finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård. Kommittén skall bl.a.

överväga åtgärder som stärker patientens ställning, resursbehov fram till år

2010, erfarenheterna av de nya former för styrning som tillämpats samt formerna

för den statliga styrningen.

 Socialtjänstkommittén, som bl.a. har i uppdrag att överväga möjligheterna att

åstadkomma större enhetlighet mellan kommunernas socialbidragsnormer, har i

delbetänkandet (SOU 1993:30) lämnat förslag till en precisering av

lagregleringen av rätten till bistånd innebärande att en miniminorm införs.

Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.

 Socialtjänstkommittén har i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU

1994:139) lagt förslag till en omarbetad socialtjänstlag. I lagförslaget

förstärks anhörigstödet och när det gäller åtgärder mot barn skall barnets bästa

alltid sättas i första rummet. Tillståndplikten för privat bedriven omsorg

utvidgas något liksom återbetalningsskyldigheten för ekonomiskt bistånd. En

bestämmelse införs i lagen om att socialtjänstens insatser skall vara av god

kvalitet samt att verksamheten skall följas upp och utvärderas. Socialtjänsten

blir skyldig att till kommunfullmäktige rapportera tendenser till ogynnsam

utveckling av sociala förhållanden. Vidare skall sociala konsekvensanalyser

göras inför ett beslut om större förändring av fysisk miljö eller kommunal

verksamhet. En årlig rapport om förändringar i de sociala förhållandena skall

tas fram.

 Avgiftsutredningen (dir. 1993:127) har som huvuduppgift att beskriva

avgiftssystemen för olika stöd-, service- och vårdinsatser för personer med

funktionshinder samt analysera hur avgifterna förändrats under senare år.

Utredningen skall pröva bl.a. om det finns behov av att utveckla särskilda

högkostnadsskydd för funktionshindrade personer. Avgiftsutredningen beräknas

kunna avsluta sitt arbete i april 1995.

 Samreseutredningen (K 1993:06) har till uppgift att lägga fram förslag för att

åstadkomma bättre samordning i fråga om resor med kommunal färdtjänst och

riksfärdtjänst, sjukresor samt kollektiva färdmedel och bl.a. prövas

möjligheterna att lagstifta om enhetligt huvudmannaskap. Utredningsarbetet

beräknas vara klart till sommaren 1995.

 Socialstyrelsen har i en andra årsrapport (1994:13) beskrivit utvecklingen när

det gäller Ädel-reformen. Slutomdömet är att den skapat bättre möjligheter för

kommunerna att effektivisera äldreomsorgen och att den somatiska

korttidssjukvården samtidigt kunnat effektiviseras. På några områden som rör

samverkan mellan huvudmännen - rehabilitering, hjälpmedel och hemsjukvård -

finns kvarstående problem. När det gäller kvaliteten på medicinska insatser och

omvårdnad inom framför allt sjukhemsvården krävs ökade ansträngningar av

kommunerna.

 I september 1994 hade försäkringskassorna fått 6 700 ansökningar om ersättning

för personlig assistans. Samtidigt ligger det genomsnittliga antalet timmar, 74

per vecka, dubbelt så högt som beräknats. Uppdelning av ansvar och finansiering

mellan kommun och försäkringskassa har skapat vissa bekymmer t.ex. vid bedömning

av vilka som har rätt till assistans.

 Ett förslag om patientskadelag (SOU 1994:75) har utarbetats. Kommunerna och

landstingen skall svara för de skador som orsakas av vårdgivare som saknar

föreskriven försäkring. Åtagandet skall skötas genom en

patienförsäkringsförening som de betalningsansvariga skall vara medlemmar i.

Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.

 Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen följt hur situationen utvecklas

för barn och ungdomar med anledning av det förnyelsearbete som pågår i kommuner

och landsting. I en slutrapport Barns villkor i förändringstider (1994:4)

redovisas att erfarenheterna av integration och samordning av olika verksamheter

är goda men omställningsproblemen har i bland varit stora. Långsiktig planering

och kontinuerlig uppföljning saknas i stor utsträckning. Besparingar görs i

något större utsträckning i verksamhet som riktar sig till barn och unga än i

verksamheten i övrigt. Det gäller t.ex. den öppna fritidsverksamheten och bar-

nomsorgen. Inom barnomsorgen är kvaliteten god på de flesta håll men ett växande

antal kommuner uppvisar brister i flera viktiga kvalitetskriterier. Antalet barn

per heltidsanställd har ökat från fyra till fem sedan 1991. Även i skol-

barnomsorgen ökar gruppstorleken och personaltätheten minskar. Alla barn med

särskilda behov av stöd får inte det stöd de behöver - det gäller speciallärare

i skolan, minskad hemspråksundervisning, små barn sätts i stora grupper osv.

Barnavårdscentralerna bedömer att barnens psykiska hälsa försämrats de senaste

två åren.

 En rapport från Socialstyrelsen - Socialtjänsten och de nya styrsystemen visar

att kommunerna har klarat sina sociala uppgifter trots de senaste årens

ekonomiska problem. Kvaliteten i barnomsorgen har dock sjunkit något och färre

pensionärer har fått hemtjänst. Det har skett en produktivitetsökning i kommu-

nerna men det är inte så mycket en effekt av nya styrformer som brist på pengar.

Avgifterna har höjts och varierar mer än tidigare. Men fortfarande är det bara

8 % av kostnaderna för vård och omsorg som täcks av taxor.

 Finansdepartementet har i december 1994 gett SCB i uppdrag att genomföra för-

djupade undersökningar av kommunernas avgifter inom barn- och äldreomsorgen.

 I ett delbetänkande av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och

organisation (SOU 1994:132) föreslås att landstingens medverkan vid

finansiering, planering och genomförande av kliniskt forsknings- och

utvecklingsarbete inom vården lagregleras i Hälso- och sjukvårdslagen. Detta för

att skapa ökad klarhet i frågan om landstingens ansvar för verksamheten.

Utbildning

En översyn av lärarutbildningen har påbörjats. Den berör även den av kommunerna

bedrivna fortbildningen av lärare.

 En parlamentarisk kommitté följer utvecklingen i gymnasieskolan (dir. 1994:12).

Enligt tilläggsdirektiv i november 1994 skall kommittén även studera hur det nya

betygssystemet tillämpas i gymnasieskolan.

 De fristående kolornas framtida villkor skall ses över av en parlamentarisk ut-

redning (dir. 1995:16). Enligt direktiven skall kommittén överväga hur

kommunernas inflytande vid tillståndsgivningen skall stärkas och om kriterier

för godkännande av fristående skolor kan behöva ändras. Vidare skall kommittén

lämna förslag till delat tillsynsansvar mellan Skolverket och kommun. Kommittén

skall slutligen lämna förslag till regler för bidragsgivning samt överväga om

fristående skolor även fortsättningsvis skall ha rätt att ta ut elevavgifter.

Utredningsarbetet skall vara avslutat den 1 november 1995.

 Regeringen har tillsatt en utredning som skall följa och stimulera skolans

inre arbete. Jämsides med denna utredning avser regeringen vidta åtgärder för

att underlätta spridandet av goda och intressanta exempel på hur skolans inre

arbete bör och kan utvecklas (dir. 1995:19). I kommitténs uppdrag ingår bl.a.

att belysa det inre arbetet i skolan ur perspektiven klass, kön, funktionshinder

och etnisk och kulturell tillhörighet. Kommittén skall också, med beaktande av

det underlag en särskild utredare sammanställt under hösten 1994 ("Där man inte

har något inflytande finns inget personligt ansvar" En översyn av elev- och

föräldrarininflytandet i skolan, Ds 1995:5) överväga hur elev- och föräldrarin-

flytandet skall kunna stärkas.

 Regeringen har för avsikt att tillsätta en kommitté med uppgift att lämna

förslag till mål för ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Kommittén skall

bl.a. se över i vilken utsträckning nuvarande former för vuxenutbildning och

organisationen av den samhällsstödda vuxenutbildningen kan tillfredsställa de

ökande behoven av återkommande utbildning och definiera roller och föreslå en

ansvarsfördelning som leder till en rationell användning av samhällets resurser.

Vidare skall kommittén särskilt se närmare på komvux och flexibiliteten i

utbildningssystemet.

 Regeringen avser också att uppdra åt Skolverket att ägna särskild

uppmärksamhet åt hur skolans resurser fördelas.

 I en studie till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1994:56) har

Statskontoret beräknat kostnaden per elev i fasta (1990 års) priser mellan

1970/71 och 1990/91. I fasta priser (1990 års) ökade elevkostnaden från 26 500

kronor till 50 300 kronor i grundskolan. I gymnasieskolan ökade kostnaden från

33 300 kronor till 62 000 kronor. Mellan 1990 och 1992 har

utbildningskostnaderna relativt sett minskat medan lokalkostnaderna ökat.

 Utredningen om förlängd skolgång har i betänkandet Grunden för livslångt

lärande (SOU 1994:45) behandlat frågor om förlängd skolgång och sänkt skolplikt.

Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen kommer under 1995 att ta ställning

till betänkandet.

 Skolverket har upptäckt brister hos var fjärde friskola, när 110 av de

friskolor som varit igång mer än ett år granskats (i dag finns 217 friskolor).

Den vanligaste kritiken gäller outbildade lärare och oskäliga terminsavgifter.

Skolorna har rättat sig efter kritiken. En skola har överklagat Skolverkets

föreläggande. När det gäller kommunala skolor skall Skolverket skall nu granska

hur den kommunala kontrollen över skolorna fungerar i sex kommuner.

Miljö och plan

Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö har i sitt betänkande

Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) lagt förslag för att förbättra

tillsynen inom miljöområdet. I utredningen konstateras stora skillnader mellan

omfattning och kvalitet av tillsynen i de olika kommunerna. Kommunerna bör ha

huvudansvaret för tillsynen av miljöfarlig verksamhet men länsstyrelsen skall

svara för tillsyn av vissa anläggningar med omfattande miljöpåverkan. Förslagen

i betänkandet följs nu upp genom Miljöbalksutredningen.

 Miljöbalksutredningen (M 1993:04) har i uppdrag att ta fram ett nytt förslag

till miljöbalk och skall bl.a. lämna förslag till organisationsförändringar.

Däri ingår t.ex. att lämna förslag angående ansvarsfördelning mellan myndigheter

på olika områden samt formerna för tillsyn.

 I Lantmäteri- och inskrivningsutredningens slutbetänkande föreslås att kommunal

fastighetsregistrering finansieras genom fastighetsdatasystemet, att priset

sänks med två tredjedelar för uppgifter ur allmänna kartdatabaser och att

kommunerna frivilligt - och mot ersättning av staten - kan registrera planer,

kvarters- och adressregister.

 Plan- och byggutredningen har i sitt betänkande Miljö och fysisk planering (SOU

1994:36) lagt förslag om den kommunala översiktsplaneringen,

miljökonsekvensbeskrivningar och skydd av natur- och kulturmiljön m.m.

 PBL-utredningen har i ett betänkande (SOU 1994:134) lagt förslag om ändrad

instansordning för överklagande av plan- och byggärenden. I betänkandet

behandlas också frågor om statlig kontroll enligt 12 kap. PBL.

Ekonomi och finansiering

Ett förslag till ny lag om allmänna vatten och avloppsanläggningar har

utarbetats av en arbetsgrupp. I lagförslaget föreslås möjlighet att ta ut

avgifter som motsvarar de reella kostnaderna vid nya anslutningar till VA-nätet.

Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.

 Statskontoret har på uppdrag av ESO granskat det offentliga stödet till

partierna (Ds 1994:31). Av det totala stödet på 705 miljoner kronor svarar

landstingen för 189 miljoner och kommunerna för 310 miljoner. Huvuddelen är ett

mandatstöd (82 %). Grundstöd, utbildning, politiska sekreterare m.m svarar för

resterande del. Per invånare varierar stödet mellan 8-80 kr beroende på kommun.

Medlemsavgifter svarar för under 10 % av intäkterna i samtliga partier. Arvoden

och ersättningar till förtroendevalda uppgår till 184 miljoner kronor för

landsting och 870 miljoner för kommuner. 531 personer var lönebidragsanställda.

Räddningstjänst och civil beredskap

Räddningstjänstutredningen har avslutat sitt arbete med ett betänkande (SOU

1994:67). Utredningen föreslår att sotningsmonopolet i kommunerna avskaffas och

fastighetsägarna får själva ansvara för att sotningen blir gjord. Kommunernas

räddningsnämnder föreslås bli ansvariga för brandskyddskontrollen av

fastigheterna. Räddningstjänstlagen föreslås ändras också, så att kommunerna får

tillåta att privata företag utför räddningsinsatser som kräver särskild

kompetens. Huvudansvaret och planeringen av räddningstjänsten skall dock ligga

kvar hos kommunen liksom det förebyggande arbetet. Räddningsledaren, som har

stora befogenheter mot enskilda, skall också vara en person som är anställd av

kommunen. Den nuvarande regionindelningen avskaffas för att medge större

flexibilitet. Regeringen har i ett pressmeddelande redovisat att en proposition

grundad på förslaget ej kommer att läggas fram.

 Hot- och riskutredningen har i sitt betänkande Ett säkrare samhälle (SOU

1995:19) utarbetat ett antal scenarion som beskriver risker i det fredstida

samhället. En stor andel av förslagen berör kommunerna. Utredningen har

identifierat fyra områden där behovet av åtgärder är särskilt stort - styrning

av samhällets åtgärder, en effektivare samhällsplanering, ökad tillgång till

reservkraft och en helhetssyn för hela hotskalan fred - krig.

Flyktingfrågor

Regeringen beslutade den 24 november 1994 att tillsätta två parlamentariska

kommittéer. Den ena kommittén skall göra en översyn av den svenska invandrings-

och flyktingpolitiken (dir. 1994:129) och den andra kommittén en översyn av den

svenska invandrarpolitiken (dir. 1994:130). Båda utredningarna kan komma att få

betydelse för kommunernas flyktingmottagande. Inte minst den invandrarpolitiska

utredningen, vars arbete skall vara avslutat senast den 31 december 1995, kan

komma att få direkta konsekvenser för det praktiska flyktingmottagandet i kommu-

nerna. Särskilda åtgärder i s.k. invandrartäta bostadsområden skall också

övervägas liksom åtgärder för att minska flyttningar under den första tiden i

Sverige.

Övrigt

Regeringen har tillsatt en utredning (dir. 1993:37) Trygghet i samhället.

Utredningen skall bl.a. se över rollfördelningen mellan polisen, kommunerna och

enskilda när det gäller att skapa trygghet mot brott. Bl.a. skall utredningen

pröva om kommunerna kan ges en större möjlighet att organisera övervakning av

ordning och trafik samt viss tillståndsverksamhet.

Utredningen har avgett ett betänkande Trygghet mot brott i lokalsamhället (SOU

1994:122) och beräknas avsluta sitt arbete under våren 1995.

 Riksdagen har (prop. 1994/95:152) beslutat om en ny lagstiftning om sådana

revisorer som har särskild behörighet att utföra lagstadgad revision. Bl.a.

anges krav på utbildning, praktik, oberoende ställning m.m. som skall gälla för

godkända och auktoriserade revisorer. Frågan om de s.k. lekmannarevisorenas

roll, ställning och ansvar behandlas inte i propositionen utan bereds för

närvarande i regeringskansliet. Ett förslag kommer att presenteras under 1995.

 Richard Murray, chefekonom på Statskontoret, och projektmedlemmar på

Statskontoret och SCB har i en rapport till ESO (Ds 1994:24) redovisat den

offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980-1992. I rapporten redovisas

bl.a. en årlig produktivitetsminskning för kommuner och landsting på 0,7 %

(1980-1991). Om motsvarande beräkning görs med de studier som omfattar 1992

visar den en ökad produktivitet detta år. År 1992 minskar också den reala

kostnaden svagt i den kommunala sektorn som helhet. De delstudier som gjorts

visar ungefär samma bild, dvs en negativ produktivitetsutveckling under

1980-talet men en positiv utveckling 1992. Exempelvis ökade produktiviteten 1992

inom hälso- och sjukvården (ca 3 %), grundskolan (ca 2 %) och den kommunala gym-

nasieskolan (ca 2 %). För barnomsorgen redovisas en positiv produk-

tivitetsutveckling sedan 1988 och 1992 var den ca 8 %. För äldreomsorg saknas

uppgift för 1992 men för 1991 redovisas en negativ siffra, ca 6 %. När det

gäller hälso- och sjukvården antas att uppgången 1992 kan vara av

engångskaraktär och bero på ÄDEL-reformen. Den samlade effekten (inkluderande

den till kommunerna överförda verksamheten) kan dock inte mätas. För grundskolan

konstateras en språngvis ökning av de reala kostnaderna i samband med lärarnas

kommunalisering. I rapporten konstateras att mycket kan göras för att förbättra

kostnads- och prestationsredovisningen i den offentliga verksamheten.

 Arbetsrättsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1994:83) lagt fram förslag

till anpassning av den svenska arbetsrätten i förhållande till två EU-direktiv.

Dessa direktiv har betydelse när vid överlåtelser av verksamhet mellan två

huvudmän. Bl.a. föreslås ändring som innebär att de arbetstagare som arbetar i

en verksamhet som överlåts, automatiskt skall få följa med den nya

arbetsgivaren, Kommittén förslår också att det skall införas ett förbud mot

uppsägningar på grund av överlåtelse. - Under de senaste 15 åren har 31

verksamhetsområden bytt huvudman. Kommunerna har tagit över 12 verksamheter av

stat och landsting.Det redovisar Statskontoret i en rapport om

huvudmannaskapsförändringar (Stkt 1994:24).

 En parlamentarisk kommitté (dir. 1995:20) skall ta fram underlag för

bostadspolitiken på längre sikt. I uppdraget ingår även att klarlägga

kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningen och överväga vilka bostadspolitiska

medel som kommunerna behöver för att uppfylla sitt ansvar.

 En parlamentarisk kommitté har tillkallats (dir. 1994:151) för att göra en

samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har skett i

kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå

åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta

förnyelsearbetet. Kommittéen skall särskilt utvärdera konsekvenserna av

organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a.

demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelningen av samhällsekonomiska

konsekvenser. Vidare skall kommittén utarbeta förslag till åtgärder som stärker

medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kommunal

verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet den 12 april 1995

Närvarande: Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Heckscher, Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN], Uusman,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:220 Utvecklingen inom den kommunala

sektorn.