Regeringens proposition

1993/94:117

Inkorporering av Europakonventionen och andra fri och rättighetsfrågor

Prop

1993/94:117

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 9 december 1993

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Reidunn Laurén

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa ändringar i regeringsformen samt en särskild lag

om inkorporering av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

 I syfte att förstärka den enskildes rättsställning föreslås ett utvidgat skydd

för grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen (RF). I grundlagsbe-

stämmelsen om rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant

förfogande (2 kap. 18 § RF) föreslås en närmare precisering av det egendomsskydd

som Europakonventionen anger. I bestämmelsen om egendomsskyddet föreslås ett

uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Vidare föreslås att det som en ny

grundläggande fri- och rättighet i RF också införs ett skydd för närings- och

yrkesfriheten samt en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den

allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i

allmän skola. I bestämmelsen om rätt till grundläggande utbildning föreslås även

att det allmänna skall svara också för att det finns högre utbildning.Dessutom

föreslås en ny bestämmelse i RF som stadgar att lag eller annan föreskrift inte

får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

 De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1995.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut.................3

2 Lagtext.....................................3

 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen3

 2.2 Förslag till lag om den europeiska konventionen

 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

 de grundläggande friheterna.................6

3 Ärendet och dess beredning..................7

4 Bakgrund....................................8

 4.1 Det svenska fri- och rättighetsskyddets framväxt8

 4.2 Europakonventionen.....................10

5 Egendomsskyddet............................13

6 Närings- och yrkesfriheten.................19

7 Rätten till utbildning.....................23

8 Europakonventionen - en översikt...........29

9 Inkorporering av Europakonventionen .......32

10............................Europakonventionens konstitutionella ställning

efter en

 inkorporering..............................35

11 Europakonventionens förhållande till 2 kap.

 regeringsformen. ..........................39

12..................Gällande lags förenlighet med konventionen40

13..................Bör den svenska reservationen återkallas?42

14.................Erkännande av Europadomstolens jurisdiktion

 utan tidsbegränsning.......................45

15............................Vissa övriga frågor46

16..........................Författningskommentar48

 16.1 Förslaget till lag om ändring i regerings-

 formen.....................................48

 16.2 Förslaget till lag om den europeiska kon-

 ventionen angående skydd för de mänskliga

 rättigheterna och de grundläggande friheterna54

Bilaga 1............Fri- och rättighetskommitténs sammanfattning

 av delbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor

 (SOU 1993:40)..........................55

Bilaga 2....................Kommitténs lagförslag67

Bilaga 3......Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig71

Bilaga 4..............Lagrådsremissens lagförslag72

Bilaga 5.......................Lagrådets yttrande73

Bilaga 6...................Europakonventionen med tilläggsprotokoll76

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 9 december 1993...........................180

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i regeringsformen,

2. lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen[1]

 dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §,

 dels att 2 kap. 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse,

 dels att det i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20, 21

och 23 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

18 §

Varje medborgare Varje medborgares

vilkens egendom tages egendom är tryggad

i anspråk genom genom att ingen kan

expropriation eller tvingas avstå sin

annat sådant förfogande egendom till det

skall vara tillförsäkrad allmänna eller till

ersättning för förlusten någon enskild genom

enligt grunder som expropriation eller

bestämmes i lag. annat sådant förfogande

 eller tåla att det

 allmänna inskränker

 användningen av mark

 eller byggnad utom när

 det krävs för att

 tillgodose angelägna

 allmänna intressen. Den

 som genom expropria-

 tion eller annat sådant

 förfogande tvingas

 avstå sin egendom skall

 vara tillförsäkrad

 ersättning

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 för förlusten. Sådan

 ersättning

 skall också vara

 tillförsäkrad

 den för vilken det all-

 männa

 inskränker användningen

 av

 mark eller byggnad på

 sådant

 sätt att pågående

 markanvändning inom

 berörd del av fastig-

 heten avsevärt försvåras

 eller skada uppkommer

 som är betydande i för-

 hållande till värdet på

 denna del av

 fastigheten.

 Ersättningen skall

 bestämmas enligt

 grunder som anges i

 lag.Alla skall ha tillgång

 till naturen enligt

 allemansrätten obero-

 ende av vad som före-

 skrivits ovan.

 20 §

 Begränsningar i rätten

 att driva näring eller

 utöva yrke får införas

 endast för att skydda

 angelägna allmänna

 intressen och aldrig i

 syfte enbart att

 ekonomiskt gynna vissa

 personer eller företag.

 Samernas rätt att

 bedriva renskötsel

 regleras i lag.

 21 §

 Alla barn som omfattas

 av den allmänna

 skolplikten har rätt

 att kostnadsfritt

 erhålla grundläggande

 utbildning i allmän

 skola. Det allmänna

 skall svara också för

 att högre utbildning

 finns.

22 §

Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om

1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund

eller annan sammanslutning (2 § andra meningen),

 2. skydd för personlig integritet vid automatisk databehandling (3 § andra

stycket),

 3. skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i

syfte att framtvinga eller hindra yttrande (4 och 5 §§),

 4. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller

misstanke om brott (9 § första och tredje styckena),

 5. skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rättsverkan av

brott samt mot retroaktiv skatt eller statlig avgift (10 §),

 6. skydd mot inrättande av domstol i vissa fall (11 § första stycket),

 7. skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung

eller på grund av kön (15 och 16 §§),

 8. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 §),

 9. rätt till 9. skydd mot

ersättning vid expro- expropriation eller

priation eller annat annat sådant förfogande

sådant förfogande (18 §). samt mot inskränkningar

 i användningen av mark

 eller byggnader (18 §),

 10. rätt till

 utbildning (21 §).

Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket

likställd med svensk medborgare även i fråga om

 1. yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet,

föreningsfrihet och religionsfrihet (1 §),

 2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 § första

meningen),

 3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§,

mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i

förtrolig meddelelse (6 §),

 4. skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen),

 5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott

eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena),

 6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket),

 7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje

meningen),

 8. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 §),

 9. rätt att driva

 näring eller utöva yrke

 (20 §).

 På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas

12 § tredje stycket, fjärde stycket första meningen samt femte stycket.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 23 §

 Lag eller annan

 föreskrift får ej

 meddelas i strid med

 Sveriges åtaganden på

 grund av den

 europeiska

 konventionen angående

 skydd för de mänskliga

 rättigheterna och de

 grundläggande

 friheterna.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

2.2 Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Härigenom föreskrivs följande.

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna med de ändringar som gjorts genom

tilläggsprotokollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt med de tillägg som

gjorts genom tilläggsprotokollen nr 1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall

gälla som lag här i landet.

 Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter

finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna

lag.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

 **Fotnot**

 [1] Regeringsformen omtryckt 1991:1503.

3 Ärendet och dess beredning

I januari 1992 tillkallades den kommitté som kom att anta namnet Fri- och

rättighetskommittén (Ju 1992:01). Utredningens uppdrag (dir. 1991:119) var dels

att överväga en förstärkning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd liksom

att utreda frågor som rör domstols kontroll av normbeslut och förvaltningsbe-

slut, dels att överväga om och i så fall hur Europakonventionen till skydd för

de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) kan

införlivas med den interna svenska rätten. Kommittén fick stor frihet att ta upp

olika frågor på de områden som uppdraget avser. I direktiven nämndes emellertid

särskilt rätten till enskilt ägande, närings- och yrkesfriheten och den s.k.

negativa föreningsfriheten samt den med fri- och rättigheterna förenade lag-

prövningsrätten. Där nämndes även frågan om huruvida regeringsformens nuvarande

reglering i tillräcklig grad skyddar de ekonomiska, sociala och kulturella

rättigheter som finns upptagna i den s.k. Parisstadgan.

 Fri- och rättighetskommittén överlämnade i april i år ett delbetänkande, Fri-

och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), till statsrådet Reidunn Laurén. Utöver de i

direktiven särskilt nämnda frågorna har kommittén också prövat om det i 2 kap.

RF bör införas grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning och

föräldrarätten, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt för

allemansrätten. Den har också prövat om förfarandet vid rättighetsbegränsande

lagstiftning behöver förändras. I betänkandets del A behandlas bl.a. frågor om

en utvidgning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd i ovan preciserade

avseenden samt frågan om lagprövningsrätten. Del B i betänkandet behandlar

frågan om inkorporering av Europakonventionen.

 Redan i direktiven till utredningen framhölls att kommittén borde eftersträva

att finna samlande lösningar på de frågor som omfattas av dess uppdrag. Vidare

framhölls att det liksom alltid när det gäller grundlagsfrågor är angeläget att

de förslag som läggs fram har bred politisk förankring. Utredningsarbetet har

också resulterat i en uppgörelse mellan företrädare för Socialdemokraterna,

Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet.

 En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag

framgår av bilaga 2.

 Betänkandet har i sin helhet remissbehandlats. Genom en särskild skrivelse har

även ett antal kyrkor och andra religiösa organisationer inbjudits att yttra sig

över betänkandet. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i

bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats och finns

tillgänglig i Justitiedepartementet (Ds 1993:90).

 Regeringen anser det viktigt att största möjliga politiska enighet får prägla

bedömningen av utredningsförslaget. I linje härmed utgör det nu framlagda

förslaget resultatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna.

Även om också andra lösningar kan ha sina förtjänster anser vi sålunda att i

första hand kommitténs förslag bör läggas till grund för lagstiftning.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 6 december 1993 att inhämta Lagrådets yttrande över

lagförslagen, se bilaga 4. Lagrådet har i sitt yttrande ställt sig tveksamt till

den föreslagna grundlagsregeln och föreslagit en viss omformulering av den.

Regeringen finner emellertid inte anledning att ändra sitt förslag.

 Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.

4 Bakgrund

4.1 Det svenska fri- och rättighetsskyddets framväxt

Frågan om ökat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna kom från

1800-talets mitt alltmer att stå i förgrunden. De fri- och rättigheter som i dag

tillkommer svenska medborgare har i betydande omfattning vuxit fram utan stöd i

grundlag. Näringsfriheten fastslogs i princip definitivt genom 1864 års

näringsfrihetsförordning. Det var utvecklingen i Europa under 1930-talet som

aktualiserade frågan om ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättig-

heterna än vad 1809 års regeringsform då angav. Den nuvarande fri- och

rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen kom att föregås av ett mycket

långvarigt och grundligt utredningsarbete av först den Tingstenska utredningen,

Författningsutredningen och Grundlagberedningen samt efter regeringsformens

tillkomst 1973 års Fri- och rättighetsutredning och Rättighetsskyddsutredningen.

Regleringen infördes i tre etapper genom riksdagsbeslut åren 1973/74, 1976 och

1979. Regeringsformens rättighetskatalog har därefter genom riksdagsbeslut år

1988 kompletterats med grundregler om skydd för den enskildes personliga

integritet vid registrering med hjälp av automatisk databehandling.

 Huvuddelen av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen kan delas in i

två kategorier: de som utgör s.k. opinionsfriheter (t.ex. yttrande-,

informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna i 1

§) och de som sammanfattningsvis kan sägas främst skydda den kroppsliga friheten

(skyddet mot kroppsliga ingrepp i 6 § och rörelsefriheten i 8 § m.m.). Bland

övriga fri- och rättigheter kan särskilt nämnas rätten till ersättning vid

expropriation eller annat sådant förfogande

(18 §). Fri- och rättighetsregleringen ger i första hand skydd åt svenska

medborgare, men utlänningar är i stor utsträckning likställda med svenskar (20

§).

 Bakgrunden till den nuvarande regleringen kan kortfattat sammanfattas på

följande sätt. Utredningsarbetet påbörjades för nu mer än 50 år sedan av den

Tingstenska utredningen och följdes därefter av Författningsutredningen. Inget

av dessa utredningsförslag ledde emellertid till någon författningsreform.

Regeringens förslag till ny regeringsform kom i stället att i huvudsak bygga på

den år 1966 tillsatta Grundlagberedningens förslag (SOU 1972:15). Beredningens

arbete hade resulterat i en kompromiss i fråga om fri- och rättighetsregleringen

i den nya regeringsformen. Kompromissen innebar att regeringsformen i fråga om

de politiska fri- och rättigheterna och den personliga friheten skulle innehålla

klara beskrivningar men medge att dessa fri- och rättigheter skulle kunna

begränsas genom lag antagen med vanlig enkel majoritet. Lagprövningsrätten vann

erkännande men skulle inte skrivas in i regeringsformen. Vidare innebar

förslaget att vissa rättssäkerhetsprinciper såsom ett förbud mot retroaktiv

strafflag och ett förbud mot tillfälliga domstolar skulle grundlagsfästas och

alltså inte kunna sättas åt sidan utan att grundlagen ändrades. I riksdagen

enades man om en lösning som innebar vissa ändringar i departementsförslaget och

en hemställan till regeringen om en ny utredning med uppgift att i hela dess

vidd på nytt överväga frågan om reglering i grundlagen av skyddet för enskildas

fri- och rättigheter (prop. 1973:90, bet. 1973:KU26, rskr. 1973:265, bet.

1974:KU8, rskr. 1974:19). Det fortsatta utredningsarbetet utfördes av 1973 års

Fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75) och ledde 1976 fram till vissa

förändringar av regleringen i 1974 års RF (prop. 1975/76:209, bet. 1975/76:KU56,

rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:2). Förändringarna innebar

att de sociala rättigheterna kom till uttryck som programstadganden i 1 kap. 2 §

RF och de rättsligt sett bindande reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidare innebar

förändringarna att de rättigheter som endast kan inskränkas genom

grundlagsändring (absoluta) utökades. Även de rättigheter som kan inskränkas

genom vanlig lag utökades samtidigt som möjligheterna att besluta om rättighets-

begränsande lagar inskränktes på flera sätt. Vissa frågor som var föremål för

olika uppfattningar hänsköts till fortsatt utredning av Rättighets-

skyddsutredningen. I den utredningen enades de fyra största riksdagspartierna om

flera förstärkningar av skyddet för de redan införda rättigheterna genom bl.a.

ett särskilt förfarande vid s.k. rättighetsbegränsande lagstiftning, utökad

lagrådsgranskning och ett grundlagsfästande av lagprövningsrätten (SOU 1978:34).

I arbetet på propositionen och i riksdagen framhölls det stora värdet i att

lagar om demokratins spelregler beslutas under största möjliga enighet (prop.

1978/79:195, bet. 1978/79:KU39, rskr. 1978/79:359, bet. 1979/80:KU1, rskr.

1979/80:2). Detta principiella synsätt har sedan präglat arbetet med olika

grundlagsfrågor.

 Krav på utbyggnad och ytterligare förstärkning av regeringsformens fri- och

rättighetsskydd har fortlöpande förts fram genom bl.a. motioner i riksdagen.

Riksdagen har dock avstyrkt dessa motioner med motiveringen att erfarenheterna

av den reglering som skett genom reformerna borde avvaktas (se bl.a. bet.

1990/91:KU13).

 I direktiven till Fri- och rättighetskommittén uttalades att nu så lång tid

förflutit efter tillkomsten av regeringsformens fri- och rättighetsreglering att

det var dags att ta upp frågan om ytterligare förstärkning av skyddet.

 Av de i direktiven särskilt nämnda frågorna har kommittén lämnat förslag till

utvidgat egendomsskydd och ett grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten.

Dessutom har den föreslagit att i bestämmelsen om egendomsskyddet skrivs in ett

uttryckligt förbehåll för allemansrätten och att rätten till utbildning slås

fast i en ny bestämmelse. En närmare redovisning av rättighetsutvecklingen och

tidigare reformförslag såvitt gäller de nu lämnade förslagen finns i avsnitten

5-7.

4.2 Europakonventionen

Det andra världskriget och dess politiska förspel gjorde tydligt att allmän och

lika rösträtt inte är en tillräcklig förutsättning för att ett demokratiskt

statsskick skall kunna bevaras. Inte heller ger den demokratiska

beslutsprocessen i sig någon tillräcklig garanti för att den enskilda människans

värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska beslutsprocessen kombineras

med ett konstitutionellt fri- och rättighetsskydd. I Tyskland hade genom

allmänna val en regim kommit till makten som avskaffade demokratin, bedrev

militär aggression och begick folkmord. I Sovjetunionen hade en regim som

visserligen inte var demokratiskt vald men som gjorde anspråk på att repre-

sentera medborgarnas kollektiva intressen kommit att planmässigt förtrycka in-

dividens rätt.

 Efter kriget och mot bakgrund av de erfarenheter som det gett kom det

internationella samarbetet att präglas av två, delvis sammanlöpande, tendenser.

För det första försökte man genom internationella överenskommelser binda

staterna vid att erkänna och respektera mänskliga rättigheter. Därigenom kom ett

gemensamt normsystem att växa fram till skydd för den enskilde medborgaren gent-

emot den egna statsmakten. I det arbetet fanns en bakgrund i naturrättsliga upp-

fattningar om varje enskild individs inneboende naturliga och oförytterliga

rättigheter. Det första mera omfattande uttrycket för dessa strävanden är den

universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna som antogs av FN:s

generalförsamling i Paris den 10 december 1948. För det andra kan man iaktta en

allmän strävan, i vart fall i det Europa som utgjort krigets främsta slagfält,

att knyta staterna närmare samman och att, inom begränsade eller vidare områden,

skapa gemensamma institutioner. Sålunda bildade tio stater, bland dem Sverige,

Europarådet år 1949 och, via Schumanplanen år 1950, kom ett mera överstatligt

betonat samarbete till stånd inom Europeiska kol- och stålgemenskapen år 1951

och Europeiska ekonomiska gemenskapen år 1956, ett samarbete som fördjupats och

nu lett fram till att Europeiska unionen bildats. Sverige ansökte år 1991 om

medlemskap i Europeiska gemenskaperna och förhandlingar pågår i frågan. Inom

kort kommer Sverige att etablera ett närmare samarbete med unionen och dess

medlemsstater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

 Inom Europarådets ram utarbetades Europakonventionen, vilken öppnades för

undertecknande den 4 november 1950 och trädde i kraft den 3 september 1953 då

tio medlemsstater hade deponerat sina ratifikationsinstrument. I konventionens

inledande förklaring uttalar de fördragsslutande staterna att de beaktar

Europarådets syfte att uppnå en fastare enhet mellan rådets medlemsstater och

att ett av medlen för att fullfölja det syftet är att vidmakthålla och utveckla

de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen

innehåller dels bestämmelser om de grundläggande civila och politiska

rättigheterna, dels regler om ett institutionellt kontrollsystem. De

institutioner som upprättas är Europeiska kommissionen och Europeiska domstolen

för mänskliga rättigheter. Det kan redan här nämnas att det, för att kommis-

sionen skall vara behörig att uppta framställningar från enskilda, förutsätts

att den stat, mot vilken klagan riktas, erkänt denna kommissionens behörighet.

På motsvarande sätt har domstolen kompetens att pröva mål endast mot de stater

som erkänt dess jurisdiktion.

 Sverige undertecknade konventionen den 28 november 1950 och ratificerade den

ett drygt år senare, den 4 februari 1952. Samtidigt förklarade sig Sverige

erkänna kommissionens behörighet att ta emot klagomål från enskilda. Erkännandet

var inte tidsbegränsat. Däremot erkände Sverige vid denna tidpunkt inte

domstolens kompetens. Det skedde först år 1966 och då endast för en period av

fem år. Det svenska erkännandet har därefter förnyats för successiva

femårsperioder, senast för tiden fram till den 13 maj 1996.

 Till Europakonventionen har nu sammanlagt tio s.k. tilläggsprotokoll kommit

att öppnas för ratifikation. Dessa behandlar såväl materiella frågor, såsom

skyddet för äganderätten och dödsstraffets avskaffande i fredstid, som

processuella spörsmål om förfarandet hos konventionsorganen. Sverige har godkänt

eller ratificerat samtliga tilläggsprotokoll utom protokoll nr 9 rörande

enskilda klagandes rätt att hänskjuta mål till Europadomstolen. Den avvaktande

hållning som Sverige, tillsammans med flera andra stater, intar härvidlag hör

samman med den mera övergripande reformdiskussion rörande konventionsorganen som

pågår inom Europarådet. Vid ratifikationen av det första tilläggsprotokollet av

den 20 mars 1952 gjorde emellertid Sverige förbehåll mot dess artikel 2 om

rätten till undervisning till den del det i bestämmelsen sägs att staten skall

"respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och

undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och

filosofiska övertygelse".

 Vad så gäller frågan om Europakonventionens ställning här i landet kan först

sägas att Sverige som stat, liksom är fallet med andra internationella

konventioner som vi tillträtt, givetvis är folkrättsligt förpliktat att lojalt

fullgöra de åtaganden som följer av konventionen. Däremot är konventionen som

sådan inte internt gällande svensk rätt.

 Det förhållandet att Europakonventionen inte utgjort en del av den svenska

rättsordningen har emellertid inte inneburit att den saknat betydelse i

lagstiftningsarbete och i rättstillämpning. Tvärtom har konventionen under

senare år kommit att få en ökad betydelse även internrättsligt. Det kan här

erinras om att Lagrådet i flera fall yttrat sig över tilltänkt lagstiftning

utifrån vad som uppfattas vara konventionens krav. Vidare har sådana avgöranden

av Europadomstolen i vilka domstolen funnit att Sverige kränkt någon av kon-

ventionens bestämmelser föranlett ändringar i svensk lagstiftning. Exempel på

reformer som föranletts av avgöranden i konventionsorganen är införandet av

lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut liksom ändringar i expro-

priationslagen, i rättegångsbalkens häktningsregler, i reglerna om Bostadsdoms-

tolens och hyresnämndernas sammansättning i vissa mål, i lagen om vård av unga

och i jordförvärvslagen.

 Slutligen har den allmängiltiga principen om fördragskonform lagtolkning för

Europakonventionens del kommit att spela en allt större roll. Principen innebär

att svensk lag så långt möjligt bör tolkas så att den överensstämmer med Sveri-

ges internationella åtaganden och den praxis om de åtagandenas närmare innebörd

som kan ha utvecklats av konventionsorgan.

 Regeringen har i direktiven till Fri- och rättighetskommittén som ett skäl

till att en inkorporering av konventionen bör övervägas nämnt det förhållandet

att den inom EG anses utgöra en del av de rättsprinciper som gäller inom

gemenskaperna och att Sverige i ett EES-samarbete har att införliva viss EG-rätt

med svensk rätt och, vid ett medlemskap i EG, dessutom utan någon mellankommande

nationell rättsbildning har att tillämpa viss EG-rätt här i landet. Fri- och

rättighetskommittén anför tre ytterligare skäl för en inkorporering (bet. del B

s. 123 f.). Kommittén uttalar för det första att den nuvarande svenska ordningen

är ovanlig i ett europeiskt perspektiv. För det andra, anser kommittén, skulle

en inkorporering markera konventionens betydelse i vårt land och klargöra dess

status inom den inhemska rätten. Detta skulle också medföra att den enskilde

medborgaren kan få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter

som regleras i konventionen. Om konventionen görs till en del av den svenska

rätten skulle, anför kommittén slutligen, sannolikt fler mål rörande kon-

ventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid svenska domstolar

och myndigheter.

5 Egendomsskyddet

Regeringens förslag: I regeringsformen preciseras

närmare det egendomsskydd som Europakonventionen

anger. Förutom ett skydd mot tvångsöverföring genom

expropriation eller något annat sådant förfogande

ges även ett motsvarande skydd mot inskränkningar i

användningen av mark och byggnader. Vidare utökas

grundlagsskyddet genom en rätt till ersättning för

förlusten vid både tvångsöverföringar och rådighetsin-

skränkningar.

 Ersättningsregeln för rådighetsinskränkningar

utformas i enlighet med de huvudprinciper för

ersättning som nu gäller i vanlig lag vid in-

skränkningar i rätten att använda mark och byggna-

der. De närmare grunderna för bestämmandet av ersätt-

ning skall däremot anges i vanlig lag.

 I grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet görs

ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Lagtexten har en

något annorlunda språklig utformning i kommitténs förslag.

 Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig är de allra flesta antingen positiva

till eller har i vart fall inget att erinra mot en utvidgning av

egendomsskyddet. Av dessa är många, bland dem Svea hovrätt, Kammarrätten i

Göteborg, Länsrätten i Stockholms län, Sveriges advokatsamfund,

Medborgarrättsrörelsen och Ägarfrämjandet dock missnöjda med förslaget och anser

att det inte ger ett tillräckligt långt gående egendomsskydd och närmare bör

anslutas till Europakonventionens egendomsskydd samt lämnar förslag till tillägg

och ändringar. De juridiska fakulteterna vid Uppsala och Stockholms universitet

är tveksamma till förslaget. Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges

Industriförbund avstyrker uttryckligen förslaget som alltför bristfälligt för

att läggas till grund för lagstiftning men är positiva till ett grundlagsskydd

för äganderätten efter omarbetning. Statens naturvårdsverk avstyrker ett

grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet som enligt

verket innebär en kraftig förstärkning av den enskildes rätt på bekostnad av

allmänna intressen.

 Vad gäller de föreslagna ersättningsreglerna förordar flera, bland andra Svea

hovrätt, SACO, Medborgarrättsrörelsen och Ägarfrämjandet att det i den svenska

grundlagen i likhet med den danska, finska och norska, bör slås fast en princip

om full ersättning. Lantbrukarnas Riksförbund, som förordar rätt till ersättning

för hela förlusten vid tvångsvisa markavståenden kräver en revidering av

presumtionsregeln i expropriationslagen. Flera, bland dem Svea hovrätt, Statens

lantmäteriverk, Statens naturvårdsverk och Svenska Naturskyddsföreningen

uttrycker missnöje med de föreslagna ersättningskriterierna för rådig-

hetsinskränkningar. Skogsstyrelsen förordar en följdändring i skogsvårdslagen.

 Flertalet remissinstanser som yttrat sig är positiva till eller har i vart

fall inte något att erinra mot att allemansrätten införs i bestämmelsen. Flera

efterfrågar dock grunddragen i eller en definition av allemansrätten antingen i

grundlagen, vanlig lag eller i motiven. Några önskar att allemansrättens

rättsliga natur skall betonas och ett klargörande om avsikten är att det är

rättens nuvarande omfattning som skall bevaras. Tillsammans med ett par andra

anser Statens naturvårdsverk att vissa förutsättningar för allemansrättens

utövande bör tydliggöras i bestämmelsen. Företagarnas Riksorganisation, Lant-

brukarnas Riksförbund, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund

och Medborgarrättsrörelsen är negativa till att skriva in allemansrätten i be-

stämmelsen.

 Bakgrund: Den lagstiftning som gäller i Sverige i dag ger ett starkt skydd för

den enskildes egendom. Den som utan sådant lagstöd angriper annans egendom kan

räkna med straffrättsliga sanktioner och ådra sig skadeståndsskyldighet. Den

civilrättsliga lagstiftningen skyddar den rådande egendomsordningen genom att

den anger gränserna för densamma. Också artikel 1 i första tilläggsprotokollet

till Europakonventionen innehåller ett skydd för äganderätten. Konventionen

jämte bl.a. det första tilläggsprotokollet föreslås nu införlivas med svensk

rätt genom vanlig lag. Med egendom avses i protokollet inte bara äganderätt till

fast och lös egendom i civilrättslig mening utan även faktiska existerande

rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter (se Hans Danelius arbete

Mänskliga rättigheter, 5:e uppl., Norstedts, 1993, s. 248). Grundlagsskyddet för

egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land. De rättsregler

som finns till skydd för egendomsrätten har således vuxit fram utan egentligt

stöd av en grundlagsregel (jfr 16 § i 1809 års regeringsform). En sådan aktuali-

serades först på 1940-talet. Det har i och för sig alltsedan den nuvarande

regeringsformens tillkomst rått bred enighet om att det är värdefullt att

regeringsformen (RF) i fri- och rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd

för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om hur omfattande detta grund-

lagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad fråga under lång tid. Den

nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF, som i sin första utformning infördes

efter förslag av Grundlagberedningen i samband med införandet av RF, är

resultatet av en kompromiss. Bestämmelsen har därefter efter förslag av Rättig-

hetsskyddsutredningen fått en något ändrad ordalydelse genom en ändring som

trädde i kraft den 1 januari 1980. Stadgandet föreskriver endast att den vars

egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall

vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag.

Bestämmelsen om egendomsskyddet i RF tar således endast sikte på rätten till

ersättning för ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs.

tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar

däremot inte sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja

främst sin fasta egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning och

naturvårdslagen. I detta sammanhang bör erinras om att Lagrådet har uttalat att

det finns en "gråzon" mellan fall som klart är att hänföra till expropriation

eller annat sådant förfogande och fall som bestämt är att hänföra till

rådighetsinskränkningar (prop. 1984/85:107 s. 152 f.). I den offentliga

diskussionen har hävdats att RF borde innehålla en principiell regel om att den

enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall bör äga

möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av viss egendom.

Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans egendom

på ett klarare sätt än vad som nu är fallet borde skrivas in i grundlagen.

Slutligen har också hävdats att den svenska allemansrätten som är av stor

betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till naturen för

rekreation också borde ges ett grundlagsskydd.

 Skälen för regeringens förslag: Europakonventionen utgör ett grundläggande

åtagande för Sverige när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. Regeringen

delar kommitténs uppfattning att bestämmelserna i Europakonventionen även skall

betraktas som ett grundläggande normsystem för Sverige. Genom att Europakon-

ventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt kommer vår inhemska

lagstiftning att få en principiell regel om att den enskildes rätt till sin

egendom skall lämnas okränkt. Det är emellertid också angeläget att skyddet för

äganderätten skrivs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än för

närvarande. Som kommittén funnit bör en sådan bestämmelse, till skillnad från

konventionen, också innehålla en uttrycklig regel om att ersättning skall utgå

vid ingrepp i enskild egendom. En sådan regel i regeringsformen kommer därmed

att innebära en precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för

medborgarnas rätt till sin egendom.

 Mot denna bakgrund anser regeringen i likhet med kommittén att det finns skäl

att utöver ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genom

expropriation eller annat sådant förfogande även låta rådighetsinskränkningar

genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader omfattas av

grundlagsskyddet. Härmed ges ett mer uttryckligt och starkare grundlagsskydd för

den enskildes rätt till viktig egendom än för närvarande. Samtidigt som det

rättsliga skyddet mot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar

grundlagsskyddas kommer de grundläggande åtagandena i konventionen på ett

väsentligt område att tydliggöras och preciseras i grundlagen. Inskränkningar i

enskildas användning av sin egendom förekommer i stor utsträckning och är

speciellt vanlig vad gäller fast egendom. Vi anser det därför särskilt motiverat

att i grundlagen införa ett uttryckligt skydd mot rådighetsinskränkningar i mark

och byggnader. Det saknas underlag för att nu överväga något längre gående

skydd. Till detta kommer att Europakonventionen nu föreslås bli införlivad med

svensk rätt och därmed att ingå i det skydd för den enskildes egendom som finns

i vanlig lag. Med hänvisning till det sagda finner vi inte motiverat att som

vissa remissinstanser förordat låta all egendom, både fast och lös, omfattas av

grundlagens egendomsskydd.

 För ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar som nödvändigt måste

finnas skall krävas att de skall tillgodose angelägna allmänna intressen. Med

angelägna allmänna intressen avses som kommittén framhållit främst sådana

ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen men

även till totalförsvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov

av mark för bostäder och gator och andra kommunikationsleder m.m. Under

remissbehandlingen har efterfrågats en närmare precisering av när inskränkningar

skall anses tillåtna. Vissa remissinstanser vill ha ett sådant

rättighetsbegränsande skydd motsvarande det som kommer till uttryck i 2 kap.

12-16 §§ RF eller en närmare anslutning till uttryckssättet i

Europakonventionen.

 Regeringen delar kommitténs uppfattning att det slutliga ställningstagandet

till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i

enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Den

nu gällande lagstiftningen som medger ingrepp i annans egendom av de slag som

regleras i bestämmelsen kan i enlighet med vad kommittén funnit anses uppfylla

det uppställda kvalifikationskravet. Något behov av följdändringar i gällande

lagar som tillåter ingrepp i den enskildes egendom finns därför inte. Några

remissinstanser anser att det av bestämmelsen bör framgå att inskränkningar

skall anges i lag och att det särskilda uppskovsförfarandet skall göras

tillämpligt, eller åtminstone med stöd av lag. I reglerna om normgivning i RF

stadgas att föreskrifter som avser ingrepp i enskildas personliga eller

ekonomiska förhållanden meddelas i lag. Kommittén har utgått ifrån att fråga

endast är om tvångsvisa inskränkningar i användningen av mark och byggnader som

följer direkt av lagstiftning eller av myndighetsbeslut med tillämpning av sådan

lagstiftning. Det finns emellertid enligt reglerna om normgivning, förutom den

speciella rätten för regeringen att meddela föreskrifter vid krig, krigsfara

m.m., också möjligheter för riksdagen att i lag till regeringen delegera rätten

att meddela offentligrättsliga föreskrifter avseende vissa ämnen, t.ex. natur-

och miljövård. För föreskrifter som innebär inskränkningar i egendomsskyddet

gäller emellertid som huvudregel att de skall meddelas i lag. Förutsättningarna

för egendomsberövanden och inskränkningar som av nödvändighet måste få ske är

således grundade på lag. Med hänsyn till att inskränkningar i nu gällande

lagstiftning får anses uppfylla kravet på att det finns ett angeläget allmänt

intresse är det inte aktuellt att inskränka den normgivningskompetens som

regeringen för närvarande har. Det är därmed inte heller möjligt att beträffande

egendomsskyddet slå fast att rådighetsinskränkningar endast får ske genom lag

och göra det särskilda uppskovsförfarandet tillämpligt. Det saknas vidare

anledning att i bestämmelsen upprepa de normgivningsregler som redan finns i RF.

Med anledning av att Medborgarrättsrörelsen hävdat att förbuden mot minoritets-

och könsdiskriminering i 2 kap. 15 och 16 §§ RF inte gjorts tillämpliga i

förslaget bör erinras om att nämnda bestämmelser är riktade generellt till de

normgivande organen, och därför också skall beaktas när bestämmelser om ingrepp

i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden beslutas. Att inte

myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt tar ovidkommande hänsyn till

någons ras, kön etc. säkerställs i sin tur genom kravet i 1 kap. 9 § RF på att

myndighet i sin verksamhet skall iaktta opartiskhet och saklighet.

 Liksom hittills bör också den som tvingas att avstå sin egendom genom

expropriation eller annat sådant förfogande i grundlag vara tillförsäkrad

ersättning. Som tidigare har redovisats delar vi kommitténs uppfattning att

rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader bör omfattas av den

föreslagna grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens härmed bör även

den nu gällande rätten till ersättning vid sådana inskränkningar ges ett

motsvarande grundlagsskydd. Mot denna bakgrund anser vi att egendomsrätten får

ett tillräckligt starkt konstitutionellt skydd på det sätt som kommittén har

föreslagit.

 Flera remissinstanser anser att den enskilde genom bestämmelsen skall

tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Det skulle

emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana för-

väntningsvärden som enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen inte är

ersättningsgilla inte omfattas av skyddet. I bestämmelsens nuvarande lydelse

tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat

sådant förfogande ersättning för förlusten vilket får anses ge uttryck för att

den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall

kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet skäligt, som också föreslagits, skulle

därför inte tjäna något egentligt syfte. Liksom tidigare bör såsom kommittén

stannat vid den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna alltjämt ske

i vanlig lag.

 Ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning för inskränkningar utan

avseende på intrångets eller skadans storlek överensstämmer emellertid inte med

gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad för

att ersättning skall kunna komma i fråga. En motsvarande begränsning bör därför

komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen.

 Vissa remissinstanser har vänt sig mot de kriterier som kommittén har använt

och påpekat att de antingen är för stränga eller att de inte är tillräckligt

objektiva för att passa i grundlag. Statens naturvårdsverk avstyrker dessutom

ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet.

Naturvårdsverket påpekar härvid att rådighetsinskränkningar i miljöskyddslagen

och annan skyddslagstiftning har hittills i princip inte ansetts kunna föranleda

rätt till ersättning. Med den föreslagna lydelsen kommer enligt verket denna

princip att kunna ifrågasättas.

 De av kommittén använda kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt

på området. Meningen är således inte att i grundlagen precisera

beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till

ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär

således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande

ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlust som kan bestå i

att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd

av dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte för ingrepp i form av

strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet

tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad

strandskyddsdispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall

ersättning utgå för sådana - till tid och omfattning - mindre ingripande

inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med

förslaget inte att andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader

än för närvarande skall vara förenade med rätt till ersättning. Däremot innebär

förslaget att den nuvarande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar

blir grundlagsfäst. Det finns därför varken skäl att, som bl.a. Skogsstyrelsen

och Lantbrukarnas Riksförbund anser, föreslå några ändringar i de lagar som

reglerar rätt till ersättning eller att utöver redan befintliga motivuttalanden

ange den närmare innebörden av de begrepp som där används. Regeringen finner

inte heller anledning att förändra den ersättningsrätt vid expropriation eller

annat sådant förfogande som bestämmelsens nuvarande lydelse garanterar. Under

beredningen har uppmärksammats att ett beslut med stöd av lagen (1990:217) om

skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) genom vilket en

anläggning eller ett område förklaras vara skyddsobjekt bl.a. kan innebära att

en ägare eller nyttjanderättshavare stängs ute från anläggningen eller området.

Såvitt gäller områden där försvarsmakten bedriver övningar och där

försvarsmakten sätts in för att hindra kränkningar av Sveriges territorium kan

sådana inskränkningar göras utan att ägaren ger sitt tillstånd. Vid övningar

torde kunna tillses att tillträdesförbud blir gällande mot ägaren endast i

sådana situationer där denne inte lider någon skada av förbudet. Även i

kränkningsfallen torde läget oftast var det att ägaren inte lider någon skada på

grund av att han inte får tillträde till området. I vissa fall kan dock sådana

skador vara oundvikliga. Vid skyddslagens tillkomst övervägde regeringen om det

mot denna bakgrund borde införas en rätt till ersättning för den som i

kränkningsfallen får sin dispositionsrätt inskränkt. Regeringen stannade dock

för att - bl.a. efter jämförelse med reglerna i rättegångsbalken och polislagen

om avspärrningar - inte föreslå någon sådan rätt (prop. 1989/90:54 s. 44). Det

ligger i sakens natur att den nu föreslagna regeln inte är tillämplig när mark

eller byggnader måste tas i anspråk för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige,

t.ex. en invasion. I linje med detta synsätt ligger att det inte heller skall

finns någon rätt till ersättning när det är fråga om att hindra en annan

kränkning av Sveriges territorium utan att det är fråga om ett väpnat angrepp.

Vad gäller föreskrifter om militära skyddsområden som också kan meddelas enligt

skyddslagen hänvisas till författningskommentaren till den föreslagna 22 §.

 Det skydd som den enskildes egendom genom den föreslagna bestämmelsen

tillförsäkras får inte utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen

enligt vad som följer av den på sedvanerätt grundade allemansrätten. Uttrycket

allemansrätt förekommer redan i naturvårdslagen men är inte definierat i någon

författning. Allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa

tolkningar av vissa straffstadganden. Den kan nu sägas innebära att det är

tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark med undantag

för tomtmark som ligger intill någons bostad. Det är vidare tillåtet att

tillfälligt uppehålla sig på samma mark och att där t.ex. slå upp ett tält för

någon enstaka natt. Vidare har var och en rätt att på annans mark plocka bär och

svamp, liksom nedfallna grenar och kvistar. Även rätten för var och en att fiska

med handredskap på vissa enskilda vatten har beskrivits som en rättighet av i

huvudsaklig allemansrättslig natur.

 Allemansrätten kan ur markägarens perspektiv sägas innebära en inskränkning i

hans äganderätt till fastigheten utan att han har rätt till någon ersättning för

den. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att det i bestämmelsen bör

göras ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Den omständigheten att

allemansrätten inte är direkt definierad i författning och att vissa därför kan

ha en vag uppfattning om dess innebörd utgör enligt vår mening inget hinder mot

att här ta in ett förbehåll för allemansrätten. På detta sätt ges också

allemansrätten en grundlagsförankring. Avsikten är dock inte att ge

allemansrätten en för all framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till

just den rörelsefrihet i naturen som i dag får anses ha sitt stöd i denna. Mot

bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan anses föränderliga är det, som

vissa remissinstanser önskar, inte heller lämpligt att i detta sammanhang ange

något om hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar i

allemansrätten. Det bör emellertid för tydlighetens skull anmärkas att syftet

med förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att

nyttja naturen än enligt nu accepterade former.

 Ärkebiskopen, Sveriges Kristna Råd och Sveriges frikyrkosamråd anser att det

bör prövas om inte medborgarnas rätt till rent vatten för personligt bruk kan

ges ett grundlagsskydd. Justitia et Pax har för sin del förordat att frågan om

ett grundlagsskydd för rätten till en skyddad natur, frisk luft m.m. utreds

vidare. Det finns dock inget underlag för att i samband med de nu framlagda

förslagen till grundlagsändringar behandla dessa frågor.

6 Närings- och yrkesfriheten

Regeringens förslag: I regeringsformen införs som

en ny fri- och rättighet ett skydd för närings- och

yrkesfriheten. Enligt den nya bestämmelsen får

begränsningar i rätten att driva näring eller utöva

yrke endast införas för att skydda angelägna allmänna

intressen och aldrig i syfte enbart att

ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. I

samma bestämmelse ges en grundlagsförankring av

samernas rätt till renskötsel som den i lag är

reglerad.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

 Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig har flertalet inte något att erinra

mot eller tillstyrker ett grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Flera,

bland dem Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt, juridiska fakulteten vid

Stockholms universitet och Justitia et Pax anser dock att skyddet för närings-

och yrkesfriheten bör ges ett positivt uttryck. Svenska arbetsgivareföreningen

och Sveriges Industriförbund, som har samma inställning som till

egendomsskyddet, samt Länsrätten i Stockholms län och Företagarnas

Riksorganisation anser att skyddet bör förstärkas genom att begränsningar endast

skall kunna göras genom lag eller med stöd av lag. De juridiska fakulteterna vid

Uppsala och Stockholms universitet är tveksamma till förslaget. Några, bland dem

Svea hovrätt, Hovrätten för Nedre Norrland och Konkurrensverket, är inte nöjda

med det sätt på vilket den s.k. likhetsprincipen kommer till uttryck i

bestämmelsen. Svea hovrätt anser att det är en självklarhet att likhetsprincipen

vad gäller ekonomiska syften även bör omfatta staten. Hovrätten för Nedre

Norrland anser att likhetsprincipen inte kommer till uttryck i den föreslagna

regeln och att det kan ifrågasättas om det senare ledet i första stycket fyller

någon funktion. Konkurrensverket anser att kommittén inte gett en fullständig

bild av de legala inskränkningar som berör närings- och yrkesfriheten och att

innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen borde ha preciserats

närmare. Föreningen Den Nya Välfärden förordar att också avtalsfriheten tryggas

i grundlag.

 Riksdagens ombudsmän är inte nöjda med hur förslaget såvitt gäller samernas

renskötselrätt har kommit till uttryck i lagförslaget. Detsamma gäller Hovrätten

för Nedre Norrland som påpekar att den renskötselrätt som följer av

rennäringslagen under vissa förutsättningar tillkommer också medborgare i andra

länder än Sverige, varför det erfordras en följdreglering i nuvarande 2 kap. 20

§ RF. Lantbrukarnas Riksförbund avstyrker förslaget i denna del. Professor

Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] anser att det är något missvisande att som kommittén gjort tala

om ett grundlagsstöd för samernas renskötselrätt. Han anmärker därvid att

bestämmelsen ger ett grundlagsstöd för den näringsrättsliga sidan av

renskötselrätten men att den civilrättsliga sidan av den utgör en särskild rätt

vilken i dag liksom äganderätten skyddas av 2 kap. 18 § RF. Svenska Samernas

Riksförbund och Sametinget kräver båda att förslaget kompletteras med

bestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentala rättigheter som folk och

rätten till land och vatten. Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet

anser att det finns skäl att i särskild ordning överväga frågan om ett

grundlagsskydd inriktat på samernas särskilda situation.

 Skälen för regeringens förslag: Näringsfriheten har en lång tradition i

Sverige. Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip

skall råda full frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och

utöva yrke. Inte desto mindre finns det sedan lång tid en omfattande reglering

på detta område. Denna reglering begränsar i stor utsträckning närings- och

yrkesfriheten i olika hänseenden, t.ex. på grund av hänsyn till säkerhets-,

hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav

på särskilda kvalifikationer som ställs upp för många yrken. I praktiken är

således närings- och yrkesfriheten begränsad i ganska stor utsträckning.

 Att enskilda så långt det är möjligt skall garanteras närings- och yrkesfrihet

är av grundläggande betydelse för det moderna samhället. Detta bör såsom

kommittén funnit föranleda att dessa friheter nu ges ett skydd i

regeringsformens fri- och rättighetskapitel. En sådan grundlagsreglering skulle

även stå i överensstämmelse med vad som gäller i bland annat Danmark och Norge

och i samklang med aktuella internationella samarbetssträvanden.

 Behovet av inskränkningar i närings- och yrkesfriheten har tidigare ansetts

utgöra hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för dessa friheter.

Regeringen delar kommitténs uppfattning att det kan vara svårt att ge närings-

och yrkesfriheten ett reellt innehåll med hänsyn till de möjligheter till

begränsningar som nödvändigtvis måste finnas. Det är av detta skäl missvisande

att såsom vissa remissinstanser önskar i grundlagen tala om dessa friheter som

rättsligt bindande rättigheter. Vi delar i stället kommitténs uppfattning att

den s.k. likhetsprincipen är en lämplig utgångspunkt för en

grundlagsbestämmelse.

 Kommittén har beskrivit innebörden av likhetsprincipen som att alla skall ha

möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt

uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Några remissinstanser är

kritiska mot det sätt på vilken denna kommer till uttryck i förslaget. Klart är

att likhetsprincipen som utgångspunkt för en grundlagsreglering inte får hindra

att det införs generella inskränkningar i närings- och yrkesfriheten för att

tillgodose intressen som från allmänna utgångspunkter bedöms angelägna. Att

under denna förutsättning garantera likhetsprincipen en överordnad ställning i

förhållande till viktiga skyddsintressen innebär svårigheter. Genom att såsom

kommittén valt att göra, ta fasta på en väsentlig sida av likhetsprincipen,

nämligen den ekonomiska, kan denna emellertid utan svårigheter ges en överordnad

ställning. Syftet med en begränsning av närings- och yrkesfriheten får således

inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare

framför andra, utan för att en begränsning skall få införas krävs att syftet är

att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse.

 Under remissbehandlingen har framförts dels att det av bestämmelsen bör framgå

att inskränkningar i närings- och yrkesfriheten får införas i lag eller med stöd

av lag, dels att det bör anges att begränsningar endast skall kunna göras i lag.

 Föreskrifter som rör ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska intressen

skall som huvudregel i enlighet med 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Enligt 8

kap. 7 § RF kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som kan

innebära begränsningar i bl.a. närings- och yrkesfriheten. Av 11 § samma kapitel

följer vidare att riksdagen även kan medge att regeringen överlåter åt

förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter. Gällande

bestämmelser om normgivningen innebär således att det redan finns ett krav på

att föreskrifter på det offentligrättsliga området som innebär begränsningar i

närings- och yrkesfriheten i första hand skall ha lagform och i vart fall

meddelas med stöd av lag. Det bör även tilläggas att civilrättsliga föreskrifter

som kan anses beröra en juridisk persons "personliga ställning" enligt

regeringsformens normgivningsregler faller under det obligatoriska lagområdet.

Självfallet påverkar inte detta möjligheten att enligt 11 kap. 9 § RF i lag

eller enligt förutsättningar som anges i lag ställa upp krav på svenskt

medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos

staten eller kommun. Konkurrensverket understryker

vikten av att inskränkningar som på grund av angelägna skyddsintressen görs i

närings- och yrkesfriheten i görligaste mån utformas på ett konkurrensneutralt

sätt. Vi finner här angeläget att i detta sammanhang, utöver den nya svenska

konkurrenslagen, peka på betydelsen av EG:s konkurrensregler, som redan vid

EES-avtalets ikraftträdande blir gällande också för Sverige.

 I kommitténs uppdrag ingick även att göra en genomgång av för-

fattningsbeståndet på näringsområdet och föreslå de ändringar som kommitténs

förslag i grundlagsfrågan kunde föranleda. En redovisning av de

författningsbestämmelser som kommittén ansett kan sägas begränsa närings- och

yrkesfriheten finns intagen i betänkandet (del A Bilaga 2). Regeringen delar

kommitténs uppfattning att det kan ifrågasättas om rennäringslagens bestämmelser

om renskötselrätten som en kollektiv rättighet tillkommande den samiska

befolkningen är helt förenliga med det föreslagna grundlagsskyddet. Detta

förhållande förändras inte av det faktum, som Lantbrukarnas Riksförbund tagit

upp, nämligen att samernas bruksrätt till renbetesmarkerna och samerna som en

etnisk minoritet omfattas av andra grundlagsbestämmelser. Genom att som i

kommitténs förslag till bestämmelse ge en grundlagsförankring av den

lagreglering som gäller samernas rätt att bedriva renskötsel markeras att denna

rätt inte står i konflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten.

Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras dock alltjämt i lag. Under

remissbehandlingen har Svenska Samernas Riksförbund och Sametinget rest krav på

att förslaget kompletteras med bestämmelser i regeringsformen om samernas

fundamentala rättigheter som folk och rätten till land och vatten. I prop.

1992/93:32 (s. 31 f.) uttalade regeringen att gällande bestämmelser i

regeringsformen, sedda mot bakgrund av Sveriges folkrättsliga förpliktelser, ger

samerna som etnisk minoritet ett fullgott grundlagsskydd. Vidare framgår av

samma proposition att regeringen inte heller ansåg sig kunna biträda det

önskemål om grundlagsreglering som samerna framfört avseende rätten till mark

och vatten. Fri- och rättighetskommittén har inte särskilt utrett frågan om en

grundlagsreglering avseende samernas rätt. Mot bakgrund härav finner regeringen

inte heller nu skäl att föreslå någon ytterligare grundlagsreglering avseende

samerna.

 Under remissbehandlingen har Föreningen Den Nya Välfärden förordat att också

avtalsfriheten tryggas i grundlag. Denna fråga är förenad med komplicerade

problem beträffande avgränsning och undantag. Inte heller har frågan varit

föremål för kommitténs överväganden. Regeringen anser sig därför inte ha

tillräckligt underlag för att i detta sammanhang ta ställning till frågan om ett

grundlagsskydd för avtalsfriheten.

7 Rätten till utbildning

Regeringens förslag: I regeringsformen införs bland

övriga fri- och rättigheter en ny bestämmelse som

garanterar alla barn som omfattas av den allmänna

skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande

utbildning i allmän skola. I samma bestämmelse

anges också att det allmänna skall svara för att det

finns högre utbildning.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt

kommitténs lagförslag har alla barn rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande

utbildning i allmän skola.

 Remissinstanserna: De flesta som yttrat sig tillstyrker eller har inte något

att erinra mot ett grundlagsskydd för rätten till grundläggande utbildning.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, som i likhet med de juridiska

fakulteterna i Uppsala och Stockholm är tveksam till förslaget, anser att

bestämmelsen kan ses som en närmare precisering av målsättningsstadgandet i 1

kap. 2 § RF och skiljer sig från övriga föreskrifter i 2 kap. RF genom att den

avser prestationer av det allmänna, medan övriga främst handlar om frihet från

tvång från samhällets sida. Härtill kommer enligt fakulteten att en i grundlagen

fastslagen rättighet rimligen bör kunna göras gällande inför domstol. Vidare

anser fakulteten i likhet med Hovrätten för Nedre Norrland och Föreningen Den

Nya Välfärden, att den föreslagna bestämmelsen om det allmännas ansvar för att

högre utbildning finns, inte grundar några rättigheter för den enskilde och

synes falla utom ramen för 2 kap. RF. Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges

Industriförbund, Medborgarrättsrörelsen, Sveriges Försäkringsförbund och

Katolska Biskopsämbetet är negativa till att införa en social rättighet i 2 kap.

RF och ifrågasätter värdet av bestämmelsen.

 Statens skolverk anser att uttrycket "Alla barn" är missvisande på åtminstone

följande sätt; dels kommer den avsedda inskränkningen till barn som är

medborgare i Sverige inte till klart uttryck, dels garanterar inte skollagen

svenska barn bosatta i utlandet eller svenska barn som är folkbokförda här men

som varaktigt vistas utomlands rätt till utbildning inom det offentliga

skolväsendet, dels har inte heller barn vars förhållanden är sådana att det

uppenbarligen inte kan begäras att de skall gå i skolan någon sådan rätt till

utbildning enligt 3 kap. 1 § skollagen, dels garanterar skollagen utbildning

bara till barn som nått skolpliktsåldern.

 Några, bland dem Svea hovrätt, Den Nya Välfärden och Justitia et Pax förordar

att också föräldrarätten grundlagsskyddas. Ärkebiskopen, Sveriges Kristna Råd

och Sveriges frikyrkosamråd, som tillstyrker förslaget om rätt till

grundläggande utbildning, understryker för sin del att föräldrarätten alltid

måste balanseras av barnens rätt som den kommer till uttryck i bl.a. FN:s

barnkonvention. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet

framför liknande uppfattning i anslutning till frågan om inkorporering av

Europakonventionen.

 Bakgrund: Författningsutredningen föreslog ett stadgande i RF som bland annat

innebar en ovillkorlig rätt för barn till grundläggande undervisning i allmänna

skolor (SOU 1963:16 och 17). Flera remissinstanser ställde sig kritiska till

förslaget. Rätten till utbildning kom inte att skrivas in i grundlagen förrän

efter förslag från Fri- och rättighetsutredningen. I sitt betänkande (SOU

1975:75) hade den övervägt att i grundlagen skriva in en skyldighet för det

allmänna att tillhandahålla social service som når upp till viss nivå. Den fann

emellertid inte att det var möjligt att skriva in sociala rättigheter i RF som

rättsregler eftersom de i praktiken kom att vara uttryck för samhällets strävan

att bereda den enskilde t.ex. utbildning. Utredningen föreslog därför att de

sociala rättigheterna skulle formuleras som ett målsättningsstadgande. Förslaget

om att införa ett målsättningsstadgande i RF delades av regering och riksdag

(prop. 1975/76:209, bet. 1975/76:KU56, rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1,

rskr. 1976/77:2). Stadgandet, som återfinns i 1 kap. 2 § RF, ger uttryck för det

allmännas strävan att medborgarna skall erbjudas den utbildning de önskar. Något

krav på en viss utbildning kan den enskilde inte ställa med stöd av

målsättningsstadgandet.

 I artikel 26 i FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna från

år 1948 uttalas att envar skall ha rätt till undervisning. Denna skall vara

kostnadsfri, åtminstone på de elementära och grundläggande stadierna. Rätten

till undervisning behandlas också i flera olika konventioner som Sverige

anslutit sig till. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella

rättigheter (SÖ 1971:41) innehåller mycket utförliga bestämmelser om rätten till

utbildning och om den skolundervisning på olika nivåer som konventionsstaterna

skall inrätta. I artikel 13 åtar sig konventionsstaterna bland annat att

grundskoleundervisning skall vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för

alla, att den undervisning som i olika former följer efter grundskolan skall

göras allmänt tillgänglig och åtkomlig för alla samt att den högre

undervisningen skall göras åtkomlig för alla som är lämpade för sådan

undervisning. I FN:s konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20), som i

princip avser alla personer under 18 år, finns bestämmelser som i stort

motsvarar vad som sägs i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella

rättigheter. I artikel 2 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen

stadgas bland annat att ingen må förvägras rätten till undervisning. Om den

närmare innebörden av artikeln hänvisas till Hans Danelius arbete Mänskliga

rättigheter (5:e uppl., Norstedts, 1993).

 Enligt den gällande skollagen anordnar det allmänna utbildning för barn och

ungdomar i form av grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande

skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola. Dessa skolformer

bildar det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Där föreskrivs också att

alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala

och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga

skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara

likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Vid sidan av de skolformer som

anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska

eller juridiska personer (fristående skolor).

 Enligt skollagen har barn som är bosatta i landet skolplikt. Undantagna från

skolplikt är barn, som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är

sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skola.

Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller 7 år och

upphör i regel vid utgången av vårterminen det kalenderår då barnet fyller 16 år

eller, om barnet fullgör särskild skolplikt i specialskolan, 17 år. Från och med

den 1 juli 1997 gäller vidare att om ett barns vårdnadshavare begär det, skall

barnet redan höstterminen det år det fyller 6 år jämställas med skolpliktiga

barn i fråga om rätten att börja skolan. Skolplikten motsvaras av en rätt för

barn och ungdom att få utbildning inom det offentliga skolväsendet. Barn i

allmänhet har vanlig skolplikt som skall fullgöras i grundskolan. Särskild

skolplikt har barn som inte kan gå i grundskolan därför att de är

utvecklingsstörda, synskadade, döva, hörselskadade eller talskadade. Sådan

skolplikt skall fullgöras i särskola eller specialskola. Samers barn får

fullgöra skolplikt i sameskola i stället för i grundskola. Utbildningen i

grundskolan skall vara avgiftsfri för eleverna och de skall utan kostnad ha

tillgång till böcker, skrivmaterial, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för

en tidsenlig utbildning. I verksamheten får dock förekomma enstaka inslag som

kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

 Gymnasieutbildning är sådan utbildning inom det offentliga skolväsendet för

barn och ungdom som är avsedd att påbörjas av ungdomar efter avslutad

grundskoleutbildning eller motsvarande fram till och med det första

kalenderhalvåret det år de fyller 20 år. Av skollagen framgår att varje kommun

bland annat är skyldig att under vissa förutsättningar erbjuda utbildning på

nationella program för samtliga de ungdomar i kommunen som avses ovan.

Regeringen meddelar föreskrifter om urval mellan behöriga sökande.

 Högskoleutbildning finns i dels statlig och dels kommunal regi och de

grundläggande bestämmelserna finns i högskolelagen. För tillträde till

grundläggande högskoleutbildning gäller krav på allmän behörighet. Varje

universitet eller högskola beslutar själv vilka särskilda behörighetsvillkor som

skall gälla. Antalet utbildningsplatser till en utbildning får vara begränsade.

Bestämmelser om urval meddelas av regeringen.

 Inom kommittén har övervägts om föräldrarätten och rätten till utbildning bör

ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Beträffande

föräldrarätten har kommittén begränsat sig till rätten för föräldrar att

bestämma över sina barns undervisning och utbildning, särskilt i

livsåskådningsfrågor. Av denna anledning har kommittén behandlat dessa frågor i

ett sammanhang.

 Skälen för regeringens förslag: Kommittén har mot bakgrund av att tillgången

till utbildning för den enskilde är av avgörande betydelse för dennes välfärd

funnit att rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen. Genom

en rättsligt bindande regel skall enligt kommittén härvid det allmänna åläggas

att garantera alla en ovillkorlig rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande

utbildning i allmän skola.

 Under remissbehandlingen har bland andra de juridiska fakulteterna uttryckt

tveksamhet till att bland övriga bindande föreskrifter om grundläggande fri- och

rättigheter föra in en social rättighet. Regeringen har förståelse för denna

tvekan men vill samtidigt erinra om att tanken inte är ny. Redan

Författningsutredningen föreslog en sådan rätt. En regel om fri

folkskoleutbildning finns i både Danmarks och Finlands författningar. Vidare

finns bestämmelser om rätt till undervisning i FN:s förklaring om de mänskliga

rättigheterna och i andra tilläggsprotokollet till Europakonventionen. I likhet

med kommittén anser regeringen att tillgången till utbildning är av

grundläggande betydelse för den enskildes välfärd. Vi anser även att rätten att

erhålla fri grundutbildning också är av stor betydelse för det demokratiska

samhällets fortbestånd. Flera remissinstanser, bland andra Svea hovrätt,

advokatsamfundet samt ärkebiskopen och de religiösa organisationerna med

undantag av Katolska Biskopsämbetet tillstyrker förslaget i denna del. Mot

bakgrund härav anser vi att rätten till utbildning bör ges ett bättre

grundlagsskydd. En sådan regel kan i likhet med förslaget om utvidgat

egendomsskydd dessutom sägas innebära en precisering av det skydd som Europakon-

ventionen, som nu föreslås skall inkorporeras, ställer upp för rätten till

undervisning.

 Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att en i grundlagen

fastslagen rättighet rimligen bör kunna göras gällande inför domstol och anför

att detta nu inte är möjligt såvitt gäller rätten till utbildning. I detta

sammanhang bör erinras om att Fri- och rättighetskommittén i sitt fortsatta

arbete har att överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av

förvaltningsbeslut och därvid ta ställning till i vilken utsträckning

Europakonventionen kan anses ställa krav på sådan domstolsprövning.

 I likhet med kommittén anser vi dock att ett bindande stadgande om rätt till

utbildning inte kan innebära en villkorslös rätt till alla former av utbildning.

Kommittén har i stället föreslagit en bestämmelse om rätt för varje barn att

kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Enligt kommittén

är syftet att ge alla barn i skolpliktig ålder rätt till kostnadsfri

grundskoleutbildning. Avsikten är emellertid inte att garantera personer som

inte befinner sig inom skolpliktig ålder rätt till sådan utbildning. Vidare är

kommitténs syfte att ge en rätt till grundläggande utbildning för elever som

behöver undervisning i särskola eller specialskola i stället för i den vanliga

grundskolan. Kommittén har även angett att rättigheten motsvaras av den rätt

till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande skollagen. Såsom Statens

skolverk påpekat har sålunda kommittén inte avsett att utöka den krets av

personer som enligt skollagen är berättigade till utbildning i grundskola eller

motsvarande utbildning. På grund härav anser Skolverket att det i vissa

hänseenden framstår som missvisande att i grundlagen slå fast en rätt för alla

barn till grundläggande utbildning i allmän skola. Enligt skollagen garanteras

nämligen varken svenska barn bosatta i utlandet eller svenska barn folkbordförda

här men som varaktigt vistas utomlands någon rätt till utbildning inom det

offentliga skolväsendet. Inte heller barn vars förhållanden är sådana att det

uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skolan är garanterade en

sådan rätt.

 Med beaktande av dessa verkets synpunkter och vikten av att stadgandet blir så

klart som möjligt anser vi att grundlagsbestämmelsen bör få en något annorlunda

utformning än den kommittén föreslagit. Av stadgandet bör uttryckligen framgå

att det är de barn som omfattas av den allmänna skolplikten, vilken motsvaras av

en rätt för barn och ungdom att få utbildning inom det offentliga skolväsendet,

som har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola.

Rätten till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola kommer

beträffande den av kommittén åsyftade personkretsen därmed att förbli

oförändrad. Avsikten är således inte att förändra det innehåll kommittén avsett

med bestämmelsen utan endast att förtydliga den enskildes rätt i förhållande

till det allmännas skyldigheter. Det kommer således även med regeringens förslag

att åligga det allmänna att garantera barn i skolpliktsåldern en ovillkorlig

rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Den av

oss valda utformningen har dock den fördelen att det inte torde behöva råda

någon tvekan om vilken kategori personer rättigheten avser. Det blir också

lättare att göra rättigheten gällande juridiskt.

 Katolska Biskopsämbetet förordar för sin del att grundlagsstadgandet klart

skall jämställa allmänna och fristående skolor. Med anledning härav vill vi

understryka att vi delar kommitténs uppfattning att det allmänna genom

bestämmelsen endast bör åläggas att svara för fri grundläggande utbildning i

allmänna skolor. Att det, som Kammarrätten i Göteborg påpekat, enligt gällande

rätt finns möjlighet att fullgöra skolplikten på annat sätt än i allmän skola

anser vi att det i bestämmelsen inte finns skäl att erinra om eftersom här

endast är fråga om att slå fast den enskildes rätt till kostnadsfri utbildning i

allmän skola.

 Genom den föreslagna rätten till utbildning skall det allmänna åläggas att

hålla ett offentligt skolväsende där själva undervisningen garanteras. Däremot

garanteras inte den enskilde rätt till fritt skolmaterial, fria skolmåltider

eller skolskjutsar. Av dessa förmåner är för närvarande rätten till skolmaterial

och skolskjutsen reglerad i skollagen och är beträffande skolskjutsar inte

undantagslös. Såvitt gäller den åsyftade omfattningen av regleringen har

remissinstanserna inte framfört några synpunkter. Inte heller regeringen har här

någon annan uppfattning än kommittén. Att rätten till den i bestämmelsen

åsyftade utbildningen skall vara kostnadsfri skall dock inte hindra att det i

sådan utbildning kan förekomma enstaka inslag som kan föranleda kostnader för

eleverna såsom t.ex. särskilda gymnastikkläder och entréavgifter vid museibesök

(jfr prop. 1985/86:10 del A s. 101).

 Regeringen delar vidare kommitténs slutsats att det inte är möjligt att

föreslå en rättsligt bindande regel om rätten till högre utbildning av hänsyn

till behovet av villkor för tillträde som är betingade av utbildningens syfte

och tillgången på plats. Emellertid anser kommittén att det allmänna bör ha

skyldighet att även anordna högre utbildning än grundskoleutbildning och att

detta bör komma till uttryck i samma bestämmelse som rätten till grundläggande

utbildning. Vi delar kommitténs uppfattning att det givetvis är av stor vikt för

den enskilde att kunna erbjudas även högre utbildning. Juridiska fakulteten vid

Lunds universitet anser att en bestämmelse om högre utbildning inte grundar

några rättigheter och därför synes falla utom ramen för kapitlet om grund-

läggande fri- och rättigheter. Hovrätten för Nedre Norrland och Föreningen Den

Nya Välfärden anmärker för sin del att det allmännas skyldighet att svara också

för högre utbildning framgår av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § andra

stycket RF. Regeringen kan hålla med om att rätten till högre utbildning

omfattas av 1 kap. 2 § RF. Den av kommittén förordade regeln om denna typ av

utbildning utgör emellertid en precisering så till vida att den avser just den

högre utbildningen och dessutom ålägger det allmänna att se till att den finns,

vilket innebär att det allmänna själv som huvudman skall anordna den.

 Av avsnitt 13 framgår att kommittén har föreslagit att den svenska

reservationen mot andra meningen i artikel 2 om föräldrarätten i

Europakonventionen bör återkallas innan konventionen inkorporeras genom svensk

lag. Mot bakgrund härav har kommittén konstaterat att föräldrarätten genom den

föreslagna inkorporeringen med återtagande av reservationen kommer till positivt

uttryck i svensk rätt. Något skäl att dessutom införa ett särskilt stadgande om

föräldrarätten i grundlag har kommittén inte funnit. Några av remissinstanserna,

bl.a. Svea hovrätt och Justitia et Pax, anser emellertid att ett sådant skydd

bör övervägas.

 Av de skäl som framgår av avsnitt 13, delar regeringen uppfattningen att

reservationen bör återtas. Genom inkorporeringen kommer därmed föräldarätten som

den anges i konventionen att bli svensk lag. Flertalet av de remissinstanser som

yttrat sig har inte haft något att invända mot att kommittén valt att härutöver

inte också ge föräldrarätten ett grundlagsstöd. På grund härav finner inte

heller vi skäl att grundlagsskydda föräldrarätten.

8 Europakonventionen - en översikt

I Europakonventionen, artiklarna 2 - 14, liksom i vissa av tilläggsprotokollen,

upptas de grundläggande materiella fri- och rättigheter som konventionen avser

att skydda (konventionen och tilläggsprotokollen återfinns i bilaga 6. Dessa

fri- och rättigheter har genom konventionsorganens avgöranden kommit att i

åtskilliga hänseenden preciseras till innebörd och räckvidd (för en närmare

framställning på svenska av hur konventionens bestämmelser tolkats se främst

Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl., Norstedts, 1993 men också Göran

Lysén, Europas grundlag, 2 uppl., Iustus förlag, 1993).

 I konventionen skyddas vars och ens rätt till livet (artikel 2). Bestämmelsen

kompletteras genom det sjätte tilläggsprotokollet (1983) genom vilket döds-

straffet avskaffas i fredstid. Vidare föreskriver konventionen förbud mot tortyr

samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning (artikel 3) liksom

mot slaveri, träldom och tvångsarbete (artikel 4).

 I artikel 5 föreskrivs att alla har rätt till frihet och personlig säkerhet

liksom att ingen får berövas sin frihet utom i sex i artikeln uppräknade fall då

ett frihetsberövande kan komma i fråga:

 a) efter en fällande dom av behörig domstol,

 b) om någon underlåtit att uppfylla en domstols föreläggande eller för att

tvinga någon att fullgöra en i lag föreskriven skyldighet,

 c) om någon är skäligen misstänkt för brott eller om det föreligger fara för

att någon skall begå ett brott eller söka undkomma efter att ha begått brott,

 d) om en underårig skall undergå s.k. skyddsuppfostran eller inställas inför

en rättslig myndighet,

 e) för att hindra spridning av smittosam sjukdom eller därför att någon är

sinnessjuk, alkoholist, narkotikamissbrukare eller lösdrivare samt

 f) för att hindra att någon obehörigen reser in i landet eller som ett led i

förfarandet för att utvisa eller utlämna någon. I det fjärde tilläggsprotokollet

(1963) föreskrivs därtill att ingen får berövas friheten enbart på grund av

oförmåga att fullgöra en avtalad förpliktelse.

 I bestämmelsen sägs också att var och en som berövats friheten snarast

(promptly, dans le plus court délai) skall underrättas om skälen till att han

gripits och om varje anklagelse som riktas mot honom. Vidare skall den som

berövats friheten av sådana skäl som anges under c) ovan ofördröjligen

(promptly, aussitôt) ställas inför domare eller någon annan ämbetsman som

utrustats med domsmakt och han har också rätt att begära att lagligheten av

frihetsberövandet snabbt (speedily, à bref délai) prövas av domstol. Han skall

också vara berättigad till rättegång inom skälig tid eller till frigivning i

avvaktan på rättegång. Den som berövats friheten i strid mot bestämmelsen skall

ha rätt till skadestånd.

 I artikel 6 återfinns regler om rätt till domstolsprövning och om

rättssäkerhet. Var och en har, när det gäller att pröva hans civila rättigheter

och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och

offentlig rättegång (a fair and public hearing, soit entendue équitablement et

publiquement) inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol. Dom i

målet skall avkunnas offentligt även om rättegången kan äga rum bakom lyckta

dörrar med hänsyn till vissa i bestämmelsen särskilt uppräknade intressen. Den

som anklagas för brott tillerkänns vissa ytterligare minimirättigheter: att

betraktas som oskyldig intill dess hans skuld lagligen fastställts, att oför-

dröjligen på ett språk som han förstår underrättas om innebörden av och orsaken

till anklagelsen, att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt

försvar, att försvara sig personligen eller genom biträde som han själv utsett

(eller om han saknar erforderliga medel och rättvisans intresse så kräver få

rättsligt biträde utan kostnad), att förhöra eller låta förhöra vittnen som

åberopas mot honom, att för egen räkning få vittnen inkallade och förhörda under

samma förhållanden som vittnen som åberopas mot honom samt att utan kostnad få

tolkhjälp om han inte förstår eller talar det språk som används i domstolen.

 Därefter läggs i artikel 7 fast vad som brukar betecknas som en straffrättslig

legalitetsprincip och som innebär att ingen får dömas för en gärning eller

underlåtenhet som inte var brottslig när handlingen begicks. Inte heller får

någon dömas till strängare straff för ett brott än som var föreskrivet när

brottet begicks.

 Vidare stadgas i det sjunde tilläggsprotokollet en principiell rätt för den

som dömts för brott att få sin sak överprövad av högre domstol (artikel 2), rätt

till skadestånd för felaktigt dömda (artikel 3) liksom ett principiellt skydd

för den som blivit slutligt frikänd eller dömd för ett brott mot att på nytt

rannsakas eller dömas i samma sak (artikel 4).

 I artikel 8 föreskrivs att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och

familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten att ingå äktenskap och att

bilda familj skyddas i artikel 12. I det sjunde tilläggsprotokollet (artikel 5)

sägs att makar skall vara likställda i fråga om rättigheter och ansvar av

privaträttslig natur samt i förhållande till sina barn. Detta gäller vid

äktenskapets ingående, under dess bestånd och i händelse av dess upplösning.

 Bestämmelserna i artiklarna 9-11 behandlar vad som brukar betecknas som de

positiva opinionsfriheterna. Det gäller rätten till tanke-, samvets- och reli-

gionsfrihet (artikel 9), rätten till yttrande- och åsiktsfrihet liksom rätten

att ta emot och sprida uppgifter och tankar (artikel 10) samt rätten att delta

i fredliga sammankomster och rätten till föreningsfrihet vari inbegrips rätten

att bilda och ansluta sig till fackföreningar (artikel 11).I artikel 13 stadgas

att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall

ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet, dvs. att få

sin sak prövad av en nationell domstol eller administrativ myndighet.

 I artikel 14 har slutligen tagits in ett förbud mot diskriminering när det

gäller att åtnjuta de fri- och rättigheter som skyddas i konventionen. Det före-

skrivs således att alla skall behandlas lika oberoende av kön, ras, hudfärg,

språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social här-

komst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning

i övrigt.

 När det gäller de positiva opinionsfriheterna samt rätten till skydd för

privat- och familjeliv, hem och korrespondens, föreskrivs att endast sådana

inskränkningar får ske som anges i lag och som "är nödvändiga i ett demokratiskt

samhälle" med hänsyn till vissa särskilt uppräknade allmänna intressen såsom

allmän ordning och säkerhet och skyddande av hälsa eller moral.

 Ytterligare rättigheter som skyddas i tilläggsprotokoll är rätten till egendom

och rätten till undervisning (det första tilläggsprotokollet 1952), rätten till

rörelsefrihet för den som lagligen befinner sig på en stats område, rätten att

lämna vilket land som helst inbegripet det egna, skyddet mot att någon tvingas

lämna - eller vägras resa in i - den stat i vilken han är medborgare och skyddet

mot kollektiv utvisning av utlänningar (det fjärde tilläggsprotokollet 1963)

samt vissa rättigheter för i en konventionsstat lagligen bosatt utlänning som

hotas av utvisning (det sjunde tilläggsprotokollet).

 Övriga konventionsbestämmelser, liksom övriga tilläggsprotokoll, behandlar i

huvudsak förfarandet inför de konventionsorgan som skall övervaka att staterna

uppfyller de förpliktelser som följer av konventionen, dvs. Europeiska kom-

missionen och Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg.

 Här skall endast kort nämnas att talan kan väckas hos kommissionen såväl av

konventionsstater som av enskilda. Enskild klagorätt är ovanligt i inter-

nationella sammanhang och den enskilda klagorätten enligt Europakonventionen

gäller också bara i förhållande till de stater som uttryckligen erkänt den

rätten (artikel 25). Samtliga konventionsstater har emellertid numera erkänt

kommissionens behörighet att ta emot klagomål från enskilda.

 Samtidigt är det också så att bl.a. just den enskilda klagorätten medverkat

till den starka ställning som Europakonventionen fått. Kommissionen har hittills

inte tagit emot mer än ett 10-tal anmälningar från stater medan det enbart under

år 1992 registrerades inte mindre än 1 861 klagomål från enskilda.

 Kommissionen har först att avgöra om ett klagomål skall avvisas eller prövas i

sak. Kommissionen kan avvisa ett klagomål också efter en viss saklig prövning,

nämligen om det befinns vara uppenbart ogrundat (manifestly ill-founded). Mer än

90 procent av alla klagomål avvisas. Om ett klagomål tas upp till prövning,

utreds saken samtidigt som kommissionen också skall ställa sig till de berörda

parternas förfogande i syfte att nå en reglering av frågan i godo (artikel 28),

dvs. man skall sträva efter en förlikning. Om någon förlikning inte träffas,

överlämnar kommissionen en rapport till Europarådets ministerkommitté. Rapporten

skall redovisa de faktiska omständigheterna i målet samt kommissionens bedömning

av om staten i fråga har brutit mot sina förpliktelser (artikel 31).

 Inom tre månader efter det att kommissionen överlämnat sin rapport till

ministerrådet kan målet hänskjutas till domstolen (artikel 47). En sådan åtgärd

fordrar för det första att staten i fråga erkänt domstolens jurisdiktion vilket,

liksom beträffande den enskilda klagorätten, inte är obligatoriskt enligt

konventionen (artikel 46). Samtliga konventionsstater erkänner dock numera doms-

tolens jurisdiktion. För att ett mål skall gå vidare till domstolen krävs för

det andra att kommissionen eller en berörd stat begär att det skall hänskjutas

(artikel 48). Om ett mål hänskjuts till domstolen, ankommer den slutliga

prövningen på denna. Annars avgörs frågan huruvida staten brutit mot sina

förpliktelser av ministerkommittén.

 Inom Europarådet har under senare år förts en diskussion om möjliga reformer

av konventionsorganens arbete. Vid rådets toppmöte i Wien den 8-9 oktober 1993

antog stats- och regeringscheferna en deklaration om bl.a. en reformerad över-

vakningsmekanism för Europakonventionen. Reformens syfte angavs vara att stärka

fri- och rättighetsskyddets effektivitet, att förkorta förfarandet och att

upprätthålla den nuvarande höga kvaliteten. Enligt deklarationen skall de

nuvarande övervakningsorganen ersättas av en enda europeisk domstol för

mänskliga rättigheter. Toppmötet uppdrog åt ministerkommittén att färdigställa

ett tilläggsprotokoll av den angivna innebörden, vilket borde kunna öppnas för

undertecknande vid ministerrådets möte i maj 1994.

9 Inkorporering av Europakonventionen

Regeringens förslag: Europakonventionen skall nu inkorporeras i den svenska

rätten.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan

tillstyrker eller har ingen erinran mot att Europakonventionen inkorporeras i

den svenska rätten, även om vissa diskuterar de främst juridiskt-tekniska

problem som är förbundna med en inkorporering.

Skälen för regeringens förslag: I Sverige har, generellt uttryckt, två olika

metoder kommit till användning för att införliva en internationell

överenskommelse med den nationella rättsordningen. Det första alternativet

innebär att en konvention omarbetas - transformeras - till svensk författnings-

text i den utsträckning som redan existerande inhemska regler inte motsvarar

konventionens krav. Om gällande rätt anses stå i full överensstämmelse med

konventionen, är det tillräckligt att så konstateras vara fallet. Det brukar

betecknas som konstaterande av normharmoni. Enligt den andra metoden

inkorporeras en konventionstext i den svenska rätten, vilket innebär att det i

lag föreskrivs att själva den autentiska konventionsstexten skall gälla som

svensk lag.

Genom att kräva att en internationell överenskommelse måste införlivas med den

nationella rätten för att äga internrättslig giltighet tillhör Sverige den krets

av stater som brukar betecknas som dualistiska. I andra stater, vilka motsatsvis

brukar betecknas som monistiska, utgör internationella fördrag omedelbart en del

av den interna rätten i och med att fördraget ratificeras.

Vid tidpunkten för Sveriges anslutning till Europakonventionen antogs gällande

svensk rätt stå i överensstämmelse med konventionens krav. "En granskning av de

i konventionen upptagna rättigheterna ger vid handen, att det i beskrivningen av

desamma icke lärer möta något hinder för Sverige att ansluta sig till

konventionen" (prop. 1951:165 s. 11). Det vidtogs, med detta konstaterande av

normharmoni, ingen lagstiftningsåtgärd.

I den utsträckning som det sedermera genom konventionsorganens avgöranden

konstaterats att svensk rätt på vissa punkter inte motsvarat konventionens krav

såsom dessa genom konventionsorganens praxis kommit att preciseras till sin

innebörd, har som redan berörts (avsnitt 4) mer eller mindre omfattande

lagändringar skett. Det har gällt ändringar i existerande lagar, t.ex. i rätte-

gångsbalkens häktningsregler, men också införande av ett nytt rättsligt institut

genom en särskild lag, nämligen lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbe-

slut. Dessa svenska reformer kan betraktas som delar i en fortgående trans-

formation av konventionen till följd av att de krav den ställer successivt

preciseras.

Vilka är då skälen för att utöver den löpande anpassning som sker till

konventionens krav även inkorporera konventionen som sådan i svensk rätt? Fri-

och rättighetskommittén anför, som redan berörts, flera skäl. Ett skäl är,

uttalar kommittén, att den gällande svenska ordningen är ovanlig i Europa. Det

är därför naturligt att Sverige nu inkorporerar konventionen och därigenom dels

markerar dess betydelse för svensk rätt och klargör dess status, dels skapar ett

uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och

andra rättstillämpande myndigheter.

Vidare utgör Europakonventionens fri- och rättighetsskydd en del av de allmänna

rättsprinciper som ingår i EG-rätten. Redan genom EES-avtalet har Sverige

förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på

samma sätt som EG-domstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. Europakon-

ventionen. Konventionens internrättsliga ställning befästs också ytterligare vid

ett svenskt EG-medlemskap. Enligt kommitténs mening är det olämpligt att

Europakonventionen får en särskild status inom de områden som motsvaras av

EG-rätt. Slutligen skulle en inkorporering kunna medföra att fler mål rörande

konventionens fri- och rättigheter kommer att slutbehandlas vid svenska

domstolar och svenska myndigheter.

Regeringen delar kommitténs bedömning att Sverige nu fullt ut skall låta skyddet

för de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom dessa manifesteras i

Europakonventionen, komma till uttryck i svensk rätt. Denna konvention har ju

kommit att utvecklas till ett av de viktigaste normgivande internationella

instrumenten på de mänskliga rättigheternas område. Som kommittén redovisat är

nu konventionen omedelbart tillämplig gällande rätt i snart nog samtliga kon-

ventionsstater. I monistiska länder som Frankrike, Holland och Belgien utgör den

i sig själv en del av den interna rätten. I dualistiska länder, t.ex. Tyskland

och Danmark, har den inkorporerats i den inhemska rättsordningen. Det är nu -

förutom i Sverige - endast i Storbritannien, Norge och Island som konventionen

ännu inte är en del av den nationella lagstiftningen. Som kommittén också har

redovisat, förbereds nu en inkorporering i såväl Norge som Island.

Mot en inkorporering har hittills anförts argument av främst praktisk och

teknisk natur (se bet. del B s. 26). Givetvis är det förenat med vissa

svårigheter att med den svenska rätten införliva en text vars utformning skiljer

sig från traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en

fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Sådana rättssystematiska

svårigheter och problem av mera renodlat teknisk natur kommer vi att diskutera i

det följande. Det är emellertid regeringens bestämda uppfattning att dessa

svårigheter inte är av den vikten att de hindrar oss från att, som de flesta

övriga konventionsstater, låta Europakonventionen få full rättsverkan i vårt

land.

Ett av de avgörande skälen för att införliva konventionen är ju också att på

området för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellan Europas stater och på

så sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt

är det givet att det är just den gemensamma fördragstexten som skall ges rätt-

sverkan i Sverige. Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorpo-

rering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och

rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som rör

mänskliga rättigheter. Även detta underlättas av att konventionens

originaltexter inkorporeras.

Sverige är bundet även av andra konventioner på de mänskliga rättigheternas

område, t.ex. 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska

rättigheter och 1989 års konvention om barnets rättigheter. Fri- och

rättighetskommittén har emellertid ansett att Europakonventionen intar en sådan

särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter att den i

inkorporeringshänseende bör behandlas på annat sätt än övriga konventioner.

Europakonventionen har en särställning genom att dess tillämpning bygger på en

utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan av enskilda. Genom

konventionsorganens kontinuerliga praxisbildande verksamhet har konventionens

bestämmelser också successivt kommit att preciseras på ett sätt som i viss

utsträckning skiljer den från andra konventioner. De nu nämnda omständigheterna

har också medfört att konventionen i de europeiska länderna kommit att få en

särställning i det allmänna rättsmedvetandet. Av dessa skäl bör en inkorporering

nu avse endast Europakonventionen.

10 Europakonventionens konstitutionella ställning efter en inkorporering

Regeringens förslag: Europakonventionen inkorporeras genom en särskild lag. För

att ytterligare markera den betydelse som konventionen har införs en ny

bestämmelse i regeringsformen som stadgar att lag eller annan föreskrift inte

får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser förordar att inkorporering sker

genom en särskild lag. Svea hovrätt och SACO anser emellertid att inkorporering

bör ske i grundlag. Hovrätten uttalar att det behövs garantier för att

rättstillämpande myndigheter vid en konflikt mellan den inkorporerade

konventionen och annan lag alltid skall kunna tillämpa konventionen.

I fråga om en särskild grundlagsregel tillstyrker många remissinstanser

kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran, bland dem Justitiekanslern,

Sveriges domareförbund, Sveriges Advokatsamfund, de juridiska fakulteterna vid

Stockholms och Lunds universitet, Socialstyrelsen och Företagarnas

Riksorganisation. Några remissinstanser har emellertid pekat på att bestämmelsen

medför vissa problem av rättssystematisk och teknisk art. Några har också anfört

att uppenbarhetsrekvisitet i lagprövningsregeln kan medföra vissa problem i

rättstillämpningen. Det är, framhåller dessa instanser, viktigt att de svenska

domstolarna ges samma rättsliga ram för sin prövning som den Europadomstolen

har. Om inte kan det, som Advokatsamfundet uttrycker saken, medföra att

"lagprövningsmål som inte vinner framgång i Sveriges Högsta Domstol regelmässigt

kommer att överprövas av Europadomstolen på den förlorande partens begäran."

Regeringsrättens flesta ledamöter har uttalat att införandet av den särskilda

grundlagsregeln synes ingå som ett väsentligt led i den politiska kompromiss som

kommitténs förslag utgör. Med hänsyn härtill, och då de tillämpningsproblem som

kan förutses - särskilt i samband med lagprövning - inte kan anses oöverstigliga

har de inte funnit skäl att vidare uttala sig om lämpligheten av

grundlagsregeln. Högsta domstolens ledamöter liksom två av Regeringsrättens

ledamöter avstyrker däremot förslaget till en särskild grundlagsregel. Högsta

domstolen ledamöter ifrågasätter bl.a. om inte den föreslagna grundlagsregeln

bara skenbart skulle öka konventionens genomslag i svensk rätt. Utan en sådan

bestämmelse skulle en normkollision röra sig om en konflikt mellan två svenska

lagar. En grundlagsbestämmelse skulle däremot kunna leda till att eventuella

konflikter med konventionen ses som lagprövningsfrågor, vilket till följd av

uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF skulle kunna medföra att konventionen

fick en mera begränsad betydelse i sådana situationer.

Skälen för regeringens förslag: Fri- och rättighetskommittén har föreslagit att

inkorporering skall ske genom vanlig lag. Regeringen delar denna uppfattning.

Som kommittén anfört är regler om mänskliga fri- och rättigheter visserligen av

sådan vikt att de har sin naturliga plats i en grundlag. I Sverige finns dock

redan en omfattande reglering av fri- och rättigheter, inspirerad av

Europakonventionen, i 2 kap. regeringsformen. Regeringen anser i likhet med

kommittén att det bör undvikas att en inkorporering på grundlagsnivå medför en

dubbelreglering på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och av hur

dessa får inskränkas.Regeringen delar också kommitténs uppfattning att det även

efter en inkorporering av Europakonventionen liksom hittills i första hand

ankommer på lagstiftaren att löpande se till att den svenska rätten stämmer

överens med konventionens bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning bör den i

vårt demokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftande och

dömande makten inte rubbas. Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka

förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade.

Även om det generellt sett är så att det inte finns några motsättningar mellan

en inkorporerad Europakonventions bestämmelser och annan lagstiftning, kan det

inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan ifrågasättas om en sådan

konflikt föreligger. Frågan är då hur en konflikt mellan sinsemellan motstridiga

lagregler skall lösas. Fri- och rättighetskommittén har förordat att det i 2

kap. regeringsformen införs en ny grundlagsregel om att en lag eller annan

föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta

en konventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd av lagprövningsregeln i 11

kap. 14 § regeringsformen.

Regeringen anser för sin del att en bestämmelse som den kommittén föreslagit har

ett betydande värde. Genom en regel i regeringsformen markeras den särskilda

betydelse som konventionen har och som själva inkorporeringsförfarandet nu

syftar till att förstärka. Visserligen är bestämmelsen, som kommittén också

påpekat (bet. del B s. 127), uttryckligen riktad endast till lagstiftaren. Det

är naturligtvis, som flera remissinstanser påpekat, ett generellt krav på den

svenske lagstiftaren att inte utfärda lagar som strider mot någon av våra

folkrättsliga förpliktelser gentemot andra stater. Kommittén anför emellertid

också (a.a. s. 128) att domstolar och myndigheter med stöd av bestämmelsen får

möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen.

Det är enligt vår mening viktigt att, om det osannolika skulle inträffa att

riksdagen i en framtid väljer att lagstifta i uttrycklig strid med konventionen,

en sådan lagstiftningsakt kan sättas åt sidan av domstolar och myndigheter. Det

är därför angeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet till lagprövning.

Det måste dock härefter - mot bakgrund av den tveksamhet som vissa viktiga

remissinstanser gett uttryck för - omedelbart tillfogas att konventionens till-

ämpning i Sverige givetvis inte bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga.

Inkorporeringen av konventionen sker genom vanlig lag. Den föreslagna bestämmel-

sen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar icke på det förhållandet. Konventionen

ges således genom det föreslagna stadgandet inte grundlags status. Inte heller

tillskapas någon ny nivå i normhierarkin, mellan vanlig lag och grundlag. Det

innebär att i fall av verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och

annan lag - och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som

förutsätts i lagprövningsregeln - måste konflikten lösas genom lagtolkning eller

med hjälp av rättstillämpningsmetoder.

Med hänsyn till farhågor för problem i tillämpningen som en del remissinstanser

har, vill regeringen redogöra för principer som kan bli aktuella när det

eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och

inhemska lagregler.

Inledningsvis vill regeringen framhålla att någon risk för en konflikt mellan

Europakonventionens bestämmelser och föreskrifterna i 2 kap. regeringsformen

inte gärna kan uppstå. I den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd

kommer den regel som går längst att bli den som avgör hur långt skyddet för fri-

och rättigheterna sträcker sig. Med andra ord kompletterar regelsystemen

varandra (se vidare avsnitt 8). Detsamma kan sägas om tryckfrihetsförordningens

och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till konventionen.

Den omständigheten att en författning grundas på en internationell konvention

innebär i sig inte att den har företräde framför andra författningar. En allmän

tolkningsprincip är dock att våra författningar är förenliga med våra

internationella åtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda,

s.k. fördragskonform tolkning. Föreligger en eventuell motstridighet mellan

Europakonventionens bestämmelser och en föreskrift i annan lag, kan

lagtillämparen också enligt redan gällande principer i många fall komma till det

resultatet att konventionsbestämmelserna får genomslag i rättstillämpningen.

För det fall att en domstol eller en förvaltningsmyndighet, efter en

inkorporering av konventionen genom vanlig lag, ställs inför ett påstående om

att en svensk lagregel som är tillämplig i målet står i strid med en

konventionsbestämmelse, kan den göra följande överväganden.

Först och främst har rättstillämparen givetvis att genom en analys av de båda

lagrummen förvissa sig om att en motstridighet verkligen föreligger. Han har

därvid att bl.a. ta del av konventionsorganens praxis för att kunna konstatera

vilket innehåll konventionsbestämmelsen har. Han skall sedan fastställa den rent

inhemska regelns innebörd. Det är då möjligt att det visar sig stå klart att det

inte finns någon motstridighet.

Om tvekan om detta däremot finns, har rättstillämparen, enligt principen om

fördragskonform lagtolkning, alltså att överväga frågan om den svenska lagregeln

tolkningsvis kan ges ett innehåll som svarar mot konventionens krav. I många

fall torde en sådan analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så

att en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås.

Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas som så entydig

att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en verklig lagkonflikt, och

rättstillämparen måste välja vilket av de två hierarkiskt sidoordnande lagrummen

han skall lägga till grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par

allmänt erkända principer att utgå från.

För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före inkorporeringslagen kan

han tillämpa den tidigare nämnda lex posterior-principen, som alltså innebär att

yngre lag går före äldre lag. Det leder då till att han skall lägga

konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande. Rättstillämparen har

emellertid också att samtidigt överväga om det finns skäl att tillämpa den

delvis konkurrerande principen om lex specialis, alltså att en specialregel går

före en allmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördes ålder. Det

kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning av den principen medför att

den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det

måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet.

Någon gång skulle alltså en tillämpning av lex specialis-principen i en

lagkonflikt kunna leda till att en konventionsstridig inhemsk lagregel ges

företräde efter det att en konflikt med konventionen kommit att förbises i

lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer motverkas emellertid av

Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller sig till Europakonventionen och

den noggranna lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i Sverige.

Högsta domstolens ledamöter har i sitt remissyttrande pekat på att, utöver lex

posterior-och lex specialis-principerna, även en tredje princip skulle kunna

vägas in i en konfliktsituation. Den principen innebär, uttalar Högsta doms-

tolens ledamöter, "att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den

inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av

sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lag-

bestämmelser".

Det synsätt som Högsta domstolens ledamöter har anlagt kan också sägas ansluta

till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i

förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet.

Härtill kommer att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare

överväganden kommit fram till att konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med

tillämpning av lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den

föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 RF. Därvid gäller att han kan sätta

lagregeln åt sidan om den uppenbart strider mot grundlagens förbud mot

konventionsstridig lagstiftning.

I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot

konventionen får det, i enlighet med vad som ovan anförts, bli en uppgift för

domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall

lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att

löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen.

Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det

eventuellt finns en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska

lagregler har lämnats utifrån denna inställning.

11 Europakonventionens förhållande till 2 kap. regeringsformen

Regeringens bedömning: En inkorporering av

Europakonventionen syftar till att förstärka

medborgarnas fri- och rättighetsskydd. Detta syfte

tillgodoses genom att i den mån det skydd som

konventionen nu eller i framtiden ger är starkare än

det som följer av regeringsformens fri- och

rättighetsskydd eller av allmänna rättsprinciper det i

praktiken är konventionens bestämmelser som skall

tillämpas.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet efterlyser en

analys av hur konventionens rättighetsskydd efter en inkorporering förhåller sig

till det skydd som ges i 2 kap. regeringsformen.

Skälen för regeringens bedömning: Sedan Europakonventionen inkorporerats kommer

två regelsystem angående fri- och rättigheter att utgöra en del av den svenska

rätten. Vid en jämförelse dem emellan kan först konstateras att det stora

flertalet skyddade fri- och rättigheter är gemensamma. I några avseenden är

emellertid det skydd som ges i svensk grundlag längre gående än i konventionen.

Det gäller främst skyddet mot retroaktiva skatter och avgifter samt de fri- och

rättigheter som följer av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund-

lagens reglering, t.ex. förbudet mot förhandsgranskning av tryckt skrift och

meddelarfriheten. Inte heller har den föreslagna regeln om allemansrätten någon

motsvarighet. Å andra sidan saknar t.ex. konventionens skydd för rätten till

domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter eller rätten att ingå

äktenskap någon motsvarighet i regeringsformen.

Ur medborgarens perspektiv innebär en inkorporering att han är berättigad till

det skydd som såväl grundlagen som konventionen ger. På motsvarande sätt är

lagstiftaren bunden att iaktta de begränsningar som följer såväl av grundlagen

som av konventionen. Det fri- och rättighetsskydd som grundlagen och

konventionen ger är, med juridiska fakultetens ord, kumulativt. Medborgaren kan

således åberopa den regel som i varje given situation ger honom det starkaste

skyddet. Det kan inte heller uteslutas att en sådan kumulativ effekt kan uppstå

på de områden där grundlagens och konventionens normer nu kan uppfattas som

gemensamma. Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den nationella

regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå. Genom den vidare rätt-

sutvecklingen hos konventionsorganen kan en i konventionen given rättighet komma

att preciseras på ett sätt som medför att skyddet går längre än motsvarande

regel i grundlagen.

Det kan för tydlighetens skull klargöras att en inkorporering av konventionen

givetvis icke får ge upphov till det felaktiga motsatsslutet att medborgarnas

rättigheter därigenom nu uttömmande har reglerats. Så skall naturligtvis rätt-

släget beträffande sådana allmänna rättsprinciper som vunnit hävd i svensk rätt,

som t.ex. en allmän proportionalitetsprincip, inte påverkas av en inkorporering.

Inte heller påverkas den inverkan andra fri- och rättighetskonventioner kan ha i

rättstillämpningen genom fördragskonform tolkning av svenska föreskrifter.

12 Gällande lags förenlighet med konventionen

Regeringens bedömning: En inkorporering av Europakonventionen medför ingen

förändring i Sveriges skyldighet att se till att den svenska lagstiftningen

uppfyller de krav som konventionen ställer. Det är därför angeläget att även i

framtiden noga följa den rättsutveckling som sker genom konventionsorganens

avgöranden. Vid en översiktlig bedömning av det nu rådande rättsläget kan sägas

att svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla konventionens krav.

Tveksamhet kan emellertid råda om hur väl Sverige uppfyller kravet på rätt till

domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter (artikel 6) och det

därmed sammanhängande kravet på tillgång till inhemskt rättsmedel (artikel 13).

Dessa frågor kommer att utredas vidare i Fri- och rättighetskommitténs fortsatta

arbete.

Kommitténs bedömning: Kommittén, som presenterat en omfattande genomgång av

svensk rätt jämförd med konventionen, finner att vår lagstiftning i huvudsak

står i överensstämmelse med konventionen, men anger att det är osäkert om så kan

anses vara fallet såvitt gäller artikel 13 om rätten till inhemskt rättsmedel.

Remissinstanserna: Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet pekar på de

tveksamheter som kan råda beträffande rätten till dom stolsprövning av civila

rättigheter och skyldigheter. Socialstyrelsen anser att det bör klarläggas om

vissa regler i svensk lagstiftning om tvångsvård är förenliga med Europakon-

ventionens artikel 8 och 13. Hovrätten för Nedre Norrland anför att de svenska

reglerna om arbetsplikt för den som döms till skyddstillsyn inte synes vara

förenliga med konventionens artikel 4.

Skälen för regeringens bedömning: Det är först angeläget att påpeka att även

utan en inkorporering Sverige på folkrättslig grund är skyldigt att se till att

vår lagstiftning motsvarar konventionens krav. Vi har ju också redan berört det

flertal lagstiftningsreformer som hittills initierats till följd av avgöranden

som träffats av konventionsorganen och genom vilka konventionens närmare

innehåll på vissa punkter kommit att preciseras. Vid en inkorporering får denna

skyldighet endast en ytterligare dimension genom det internt svenska intresset

av att skilda nationella lagregler inte står i konflikt med varandra.

Härtill kommer att det är angeläget framhålla att varje uttalande om

konventionens närmare innebörd bör ske med ett stort mått av försiktighet och i

vart fall endast avse situationen så som den just för tillfället ter sig. Vi har

ju redan flera gånger framhållit den dynamiska rättsutveckling som sker genom

konventionsorganens arbete vilket medför att kraven på nationell lagstiftning

successivt förändras.

Regeringen har redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén, som en

aspekt när det gäller rätten till domstolsprövning, framhållit de krav som

Europakonventionen ställer i fråga om den enskildes rätt att få sina civila

rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt konventio-

nens artikel 6 skall envar, när det gäller prövning av hans civila rättigheter

och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom

skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt

lag. Regeringen anmärkte därvid att utvecklingen efter hand visat att

Europadomstolen anser att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga

rätten som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna gäller civila

rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Frågan om

huruvida svensk lagstiftning fullt ut överensstämmer med artikel 6 sådan den

kommit att tolkas av Europadomstolen liksom med artikel 13 om rätten till

inhemskt rättsmedel tillhör dem som Fri- och rättighetskommittén bör söka

besvara i sitt fortsatta utredningsarbete.

Socialstyrelsen väcker frågan om de regler om bl.a. besöksförbud som intagits i

lagen om psykiatrisk tvångsvård, lagen om rättspsykiatrisk vård, lagen med

särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av missbrukare i vissa

fall är förenliga med konventionens artiklar 8 och 13. Den frågan, liksom den av

Hovrätten för Nedre Norrland väckta frågan, kan knappast ges något entydigt svar

i detta sammanhang. Som vi framhållit ovan är det knappast heller nödvändigt

eftersom det oavsett om konventionen inkorporeras eller ej i princip är lika

viktigt att bringa svensk lag i överensstämmelse med konventionen.

Det är alltså alltfort en uppgift främst för lagstiftaren att löpande se till

att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen, även sedan denna

inkorporerats i svensk rätt. De väckta frågorna får därför övervägas i fortsatt

lagstiftningsarbete på de aktuella områdena och då med beaktande av eventuell

framtida rättsutveckling i konventionsorganen. Regeringen kan nu endast

konstatera att konventionens allmänna bestämmelser tillåter staterna att i viss

utsträckning avgöra om inskränkningar i fri- och rättigheterna är nödvändiga i

ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, före-

byggandet av oordning eller brott, skyddandet av hälsa eller moral eller av

andra personers fri- och rättigheter. Så har t.ex. Europadomstolen ansett att en

viss kontroll av korrespondensen för dem som är intagna i kriminalvårdsanstalt

är förenlig med konventionen trots dess principiella skydd för privat- och fami-

ljeliv, hem och korrespondens.

Ett exempel på den nödvändiga kontinuerliga översynen av gällande rätts

förenlighet med konventionen utgör Polisrättsutredningens arbete. I ett nyligen

överlämnat delbetänkande (SOU 1993:60) konstaterar utredningen att sådana om-

händertaganden som 13 § polislagen (1984:387) ger möjlighet till inte torde vara

konventionsenliga. Det kan också nämnas att Europadomstolen i en dom den 25

november 1993 (målet[REDACTED_EFTERNAMN] ./. Sverige) funnit att opartiskheten och oberoendet

hos Stockholms tingsrätt i ett tryckfrihetsmål kunnat dras i tvivelsmål (the

independence and impartiality of the District Court were open to doubt). Även om

avgörandet endast avsåg juryns sammansättning i ett enskilt mål kan det inte

uteslutas att det kan vara av betydelse för den svenska lagstiftningen på

området.

Regeringen kan, med förbehåll för vad som nu har sagts, vid en översiktlig

bedömning ansluta sig till kommitténs ståndpunkt att svensk rätt i allmänhet

torde stå i överensstämmelse med Europakonventionens krav.

13 Bör den svenska reservationen återkallas?

Regeringens förslag: Den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 i

tilläggsprotokollet av den 20 mars 1952 återkallas.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Socialstyrelsen och

Katolska biskopsämbetet har förordat kommitténs förslag. Däremot har Statens

skolverk, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet,

ärkebiskopen liksom Sveriges kristna råd och Sveriges frikyrkosamråd avstyrkt

ett återkallande av reservationen.

Skälen för regeringens förslag: I artikel 2 i första tilläggsprotokollet av den

20 mars 1952 till Europakonventionen stadgas följande:

"Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet

staten kan påtaga sig i fråga om uppfostran och undervisning skall staten

respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och un-

dervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofis-

ka övertygelse."

Vid antagandet av tilläggsprotokollet förklarade Sverige sig göra ett förbehåll

av innebörd dels att Sverige inte kan medge föräldrar rätt att under hänvisning

till sin filosofiska övertygelse för sina barn erhålla befrielse från skyldig-

heten att delta i delar av de allmänna skolornas undervisning, dels att befriel-

se från skyldigheten att delta i de allmänna skolornas kristendomsundervisning

endast kan medges för barn med annan trosbekännelse än Svenska kyrkans, för

vilka tillfredsställande religionsundervisning är anordnad (se prop. 1953:32 s.

11).

Fri- och rättighetskommittén har (betänkandet del A s. 186 f och del B s. 129 f)

hänvisat till att Europadomstolen i det danska målet Kjeldsen, Busk Madsen och
[REDACTED_EFTERNAMN] (dom 1976-12-07, ser. A Nr 23) uttalat att artikeln inte hindrar att

information eller kunskap om religiösa och filosofiska spörsmål förmedlas i den

obligatoriska undervisningen under förutsättning att det sker på ett objektivt,

kritiskt och pluralistiskt sätt. Domstolen fäste i sammanhanget också vikt vid

att det som alternativ fanns möjlighet till undervisning i privata skolor eller

till hemundervisning. Under hänvisning till att dagens skolundervisning skall

vara objektiv och eleverna således inte tvingas bevista en undervisning som

strider mot föräldrarnas övertygelse samt till att gällande skollag ger

möjlighet att fullgöra skolplikten genom fristående skolor eller genom hemunder-

visning, föreslår kommittén att den svenska reservationen återkallas.

Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet har pekat på att

artikel 2 i Europakonventionen endast avser föräldrarnas rätt medan t.ex. FN:s

barnkonvention - och reglerna i 6 kap. föräldrabalken - utgår från att barnet

är en självständig individ med egna behov och rättigheter. Statens skolverk har

för sin del framhållit att även om undervisningen i de svenska offentliga

skolorna skall vara objektiv när det gäller t.ex. religions- och sexual-

undervisning, så gäller objektivitetskravet inte i allt. Tvärtom, anför verket,

finns det områden där skolan och undervisningen inte får vara objektiv och

neutral. Som exempel nämner verket att gällande skolförfattningar ålägger skolan

och dess personal att aktivt och medvetet påverka och stimulera barn och

ungdomar att vilja omfatta vår demokratis grundläggande värderingar och låta

dessa komma till uttryck i praktisk, vardaglig handling. En sådan värdering är

alla människors lika värde oberoende av t.ex. ras eller kön. Verket påpekar

vidare att en fristående skola som inte ansluter sig till dessa värderingar

saknar förutsättningar att bli godkänd för fullgörande av skolplikten och att

detsamma gäller även för s.k. hemundervisning.

Ärkebiskopen, liksom Sveriges kristna råd och Sveriges frikyrkosamråd, har

hänvisat till FN:s barnkonvention i vars artiklar 28-30 sägs bl.a. att barn har

rätt till en undervisning som utvecklar respekt för mänskliga rättigheter och

fostrar i en anda av förståelse, fred och tolerans. Dessa remissinstanser

betonar bl.a. följande:

"den obligatoriska skolans uppgift, vare sig den utförs inom en kommunal ram

eller i en fristående skola, bör vara att ge en god grund för den egna

livsåskådningen och utveckla respekt för att olika religioner och livsåskåd-

ningar finns sida vid sida och har rätt till ömsesidig respekt...Vi ser det

angeläget att denna för demokratin och religionsfriheten viktiga tradition kan

bevaras som alternativ till särlösningar som riskerar att öka segregeringen och

reducera förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i det

svenska samhället."

Justitierådet Danelius har i en promemoria som fogats till det yttrande som

avgetts av Högsta domstolens ledamöter ifrågasatt om den svenska reservationen

förlorat sin betydelse av de skäl som kommittén anger. Han redovisar därvid

bl.a. att kommissionen så sent som år 1986 åberopat reservationen som grund för

att avvisa ett klagomål över att en förälders ateistiska övertygelse inte

föranlett befrielse för ett barn från skyldigheten att delta i undervisningen i

religionskunskap.

Enligt regeringens uppfattning finns det naturligtvis fog för Fri- och

rättighetskommitténs synpunkt att dagens skolundervisning skall vara objektiv

varför elever inte kan sägas vara tvingade att bevista en undervisning som kan

anses strida mot föräldrarnas övertygelse. Detta gäller i allmänhet och även i

många fall då elevers föräldrar hyser en filosofisk eller religiös övertygelse

som inte delas av flertalet. Men som Skolverket har påpekat finns det frågor i

vilka skolan varken får eller bör vara objektiv eller neutral, nämligen då det

gäller grundläggande demokratiska värderingar. Till dessa grundläggande

värderingar hör vad bl.a. ärkebiskopen framhållit, nämligen respekten för olika

religioner och livsåskådningar. Samma krav bör, som Skolverket också anfört,

ställas på fristående skolor.

Det kan inte uteslutas att denna skolans hållning i något fåtal fall kan strida

mot den övertygelse som en förälder hyser. På ett principiellt plan är det också

viktigt att de fri- och rättigheter som Sverige åtar sig att respektera

verkligen kan garanteras i förhållande till alla medborgare.

Regeringen vill emellertid särskilt framhålla att i denna fråga bryts två delvis

skilda synsätt mot varandra. Bestämmelsen i tilläggsprotokollet speglar, enligt

dess ordalag, ett synsätt som utgår från föräldrarnas ansvar som fostrare och

samhällets plikt att respektera de val som föräldrarna träffar. Ett annat

synsätt är det som bl.a. kommer till uttryck i barnkonventionen och som fäster

avgörande vikt vid barnets rätt bl.a. till en utbildning som utvecklar respekt

för demokratiska värderingar. Dessa båda synsätt behöver emellertid inte vara

oförenliga, vilket också framgår av bl.a. ett nyligen avkunnat enhälligt beslut

av Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter.

I ett klagomål av två svenska föräldrar (ansökan nr 17678/91) hade dessa bl.a.

anfört att svenska myndigheter, genom att vägra deras barn rätten till hem-

undervisning på högstadienivå, hade kränkt deras rätt att tillförsäkra barnen en

undervisning som stod i överensstämmelse med deras religiösa och filosofiska

övertygelse. Klagandena gjorde gällande bl.a. att den allmänna skolans sociala

träning syftade till att förstöra barnens kristna tro.

Kommissionen noterade den svenska reservationen men avvisade klagomålet på den

grunden att det var uppenbart ogrundat. Kommissionen uttalade därvid att

föreskriften om respekt för föräldrars religiösa och filosofiska övertygelse

måste läsas tillsammans med artikelns första mening som föreskriver att "ingen

må förvägras rätten till undervisning". Eftersom den nu nämnda meningen inleder

och dominerar artikeln måste, fann kommissionen, slutsatsen dras att föräldrars

övertygelse endast kan respekteras i den mån den inte står i konflikt med

barnets grundläggande rätt till utbildning. Det innebär att föräldrar inte på

grund av sin övertygelse kan vägra barnet rätten till utbildning.

Kommissionen fann vidare att de svenska myndigheterna handlat inom ramen för

sitt fria skön (margin of appreciation) att i det förevarande fallet själva

bedöma klagandenas möjligheter att på egen hand anordna en godtagbar

undervisning för sina barn.

Det refererade avgörandet avser visserligen det fallet att föräldrarna inte över

huvud taget ville låta sina barn delta i den allmänna skolundervisningen. Det

kan därför inte med fullständig säkerhet sägas att bedömningen skulle bli

densamma beträffande varje enstaka inslag i utbildningen. Därvidlag har

emellertid domstolen, i det ovan nämnda danska målet, uttalat att varje stat i

princip har rätt att själv bestämma läroplanens innehåll och utformning samt,

som redan nämnts, att intet hindrar en stat från att inom ramen för den allmänna

skolan bedriva undervisning även i frågor som kan vara kontroversiella från

religiösa eller filosofiska utgångspunkter, så länge som undervisningen

förmedlas på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Vi fäster avgörande

vikt vid det allmänna synsätt som kommissionen anlagt, nämligen att det grund-

läggande är barnets rätt till undervisning och att föräldrars rätt till respekt

för sin övertygelse måste ses i ljuset härav. Mot den bakgrunden måste det

saknas anledning befara att ett återkallande av den svenska reservationen skulle

kunna medföra att utrymme ges för, med Ärkebiskopens ord, särlösningar som

riskerar att öka segregeringen och reducera förutsättningarna för tvärkulturell

och tvärreligiös förståelse i det svenska samhället. Det svenska förbehållet bör

därför nu återtas.

14 Erkännande av Europadomstolens jurisdiktion utan tidsbegränsning

Regeringens förslag: Riksdagen bör som sin mening uttala att Sverige skall utan

begränsning i tiden erkänna Europadomstolens jurisdiktion, när det nu gällande

tidsbegränsade erkännandet av domstolens domsrätt löper ut.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon invändning att rikta mot

förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I samband med ratifikationen av

Europakonventionen erkände Sverige, som redan tidigare berörts, utan

tidsbegränsning den individuella klagorätten till kommissionen. Därvid anförde

departementschefen att "innan erfarenheten visat, att det vid sidan av

kommissionen finnes ett praktiskt behov av domstolen, finner jag icke, att

Sverige bör avgiva någon förklaring" om erkännande av domstolens jurisdiktion

(prop. 1951:165 s. 14). När Sverige slutligen, år 1966, avgav en förklaring om

erkännande av domstolens jurisdiktion hade endast Irland avgett en sådan

förklaring för obegränsad tid medan nio andra stater avgett förklaring för viss

tid. Vid denna tidpunkt hade domstolen också ännu endast avdömt två mål.

Giltighetstiden för den svenska förklaringen bestämdes då till fem år,

motsvarande vad som gällde enligt Danmarks och Islands förklaringar. Liksom de

danska och norska förklaringarna borde det svenska godkännandet ske under

förutsättning av ömsesidighet (prop. 1966:33 s. 3 ff). När Sverige senast

förlängde sitt erkännande av domstolens jurisdiktion hänvisade föredraganden

(prop. 1990/91:79 s. 3) i fråga om bakgrunden endast till vad som anförts i 1966

års proposition. Därutöver angavs att - utöver Irland -då också Finland,

Nederländerna och Schweiz hade erkänt domstolens behörighet för obegränsad tid.

Sverige kommer, när den senast beslutade förklaringen om att erkänna domstolens

behörighet löper ut, att under 30 år ha varit underkastad domstolens

jurisdiktion. Vi har redan ovan, som ett av skälen för en inkorporering,

konstaterat att konventionen över tiden kommit att öka i betydelse, inte minst

här i landet. Övervakningsorganens verksamhet har på samma sätt över tiden

kommit att vinna stadga och allmänt erkännande. Det är därför regeringens

uppfattning att tiden nu är mogen för att utan någon begränsning i tiden och

utan något förbehåll om ömsesidighet avge en förklaring om erkännande av

domstolens jurisdiktion såsom tvingande för Sverige i och för sig och utan

särskild överenskommelse.

Det framstår dock som rimligt att så bör ske i samband med att den nu avgivna

förklaringens giltighetstid löper ut år 1996. Det kan då också bli möjligt att

beakta om de nya regler som kan komma att ingå i ett blivande protokoll om en

enda domstol för mänskliga rättigheter föranleder att en sådan förklaring bör

utformas på annat sätt än för närvarande.

15 Vissa övriga frågor

Regeringens bedömning: Europakonventionen, med den lydelse som den fått genom

vissa av tilläggsprotokollen, liksom tilläggsprotokollen i övrigt, bör nyöver-

sättas till svenska. - Efter en inkorporering av konventionen bör särskild

uppmärksamhet ägnas åt behovet av information om dess innehåll till domstolar,

myndigheter och allmänhet. Särskilt angeläget bör det vara att domstolar och

andra myndigheter ges möjligheter att fortlöpande följa den rättspraxis som ut-

vecklas genom konventionsorganens arbete.

 Kommitténs bedömning: Kommittén har inte uttalat sig särskilt om de frågor som

här behandlas.

Remissinstanserna: Justitierådet Danelius har i ett särskilt yttrande påpekat de

problem som är förknippade med att till inkorporeringslagen foga i äldre

lagstiftningsärenden publicerade översättningar till svenska. Samhällsvetenska-

pliga fakulteten vid Lunds universitet har satt i fråga om inte en inkorporering

borde föregås av en nyöversättning till svenska av konventionen. - De juridiska

fakulteterna vid Uppsala och Stockholms universitet har uppmärksammat det

informationsbehov som en inkorporering medför.

Skälen för regeringens bedömning: Som justitierådet Danelius utvecklat är den

svenska översättning av konventionen som gjordes i samband med att Sverige

ratificerade konventionen i vissa hänseenden bristfällig. Någon senare officiell

översättning har inte gjorts. Bristerna gäller för det första att de ändringar

av konventionen som skett genom vissa av tilläggsprotokollen inte kommit att

inarbetas i texten. Konventionens gällande lydelse är därför inte helt

lättöverskådlig. För det andra finns det skäl att överväga om vissa valda

svenska uttryck på det mest adekvata sättet motsvarar originaltexterna. Ett

aktuellt sådant exempel utgör det svenska uttrycket "civila" rättigheter och

skyldigheter (artikel 6). Motsvarande lokution i originaltexterna är civil

rights and obligations och droits et obligations de caractère civil. Europa-

domstolen har uttalat att det avgörande inte är hur en rättighet karakteriseras

i den nationella rätten. Begreppet civila rättigheter bör i stället ges en

självständig innebörd. I begreppet ryms, enligt domstolen, varje förfarande vars

utgång är avgörande för rättigheter och skyldigheter av privat natur. Det kan

därför gälla frågor som här i landet avser förhållandet mellan den enskilde och

det allmänna. Som exempel på frågor som ansetts falla inom artikelns

tillämpningsområde kan - bland de svenska målen - nämnas tillstånd till förvärv

av fast egendom, expropriationstillstånd, byggnadstillstånd, trafikstillstånd

och utskänkningstillstånd (se vidare Danelius, Mänskliga rättigheter s. 142 ff).

Ett ytterligare exempel är det svenska uttrycket "opartisk rättegång" (även det

i artikel 6) som torde ha en snävare innebörd än det motsvarande engelska fair

hearing. Konventionstexten kan också behöva bli föremål för en språklig

modernisering.

I regeringskansliet har arbetet med en nyöversättning av konventionen

initierats. Det sker med ambitionen att den nya översättningen skall kunna

föreläggas riksdagen innan den har att fatta beslut om en inkorporeringslag och

därigenom beaktas i lagstiftningsärendet och ersätta den nu bifogade

översättningen som bilaga till den nya lagen.

Regeringen delar också bedömningen att en inkorporering bör följas av

information om såväl konventionens materiella innehåll som om dess övervaknings-

system. Av särskild vikt är givetvis att domstolar och myndigheter har möjlighet

att fortlöpande följa konventionsorganens rättspraxis. Domstolsverket har, och

uppfyller redan, en viktig uppgift härvidlag. Vilka ytterligare insatser som är

nödvändiga och hur de skall organiseras får bli föremål för vidare överväganden.

16 Författningskommentar

16.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

2 kap.

18 §

Utvidgningen av egendomsskyddet motiveras i avsnitt 5. Paragrafen inleds med att

varje medborgares egendom är tryggad. Denna formulering har inte någon

självständig rättslig betydelse utan anger endast det övergripande syftet med

bestämmelsen såsom det kommer till uttryck i dess fortsatta lydelse. Syftet är

alltså inte att genom denna bestämmelse ge ett heltäckande skydd för all egendom

utan i stället att slå fast att hela vår rättsordning, liksom hittills, skall ge

ett betryggande skydd för den enskildes egendom. Med uttrycket varje medborgare

kan, liksom med paragrafens nuvarande lydelse, avses såväl fysiska som juridiska

personer.

Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Samhällets

behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för

bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste

självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som

en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller

begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara

möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex.

anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i

grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det

krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista

meningen av första stycket. Detta kriterium skall vara uppfyllt för att ingrepp

genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget

skall få ske. Den närmare innebörden av uttycket angelägna allmänna intressen är

det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är

motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens

berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda

områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand

åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för

rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av

vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad

som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för

en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart

från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det skall

även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egen-

domsskyddet enligt Europakonventionen.

De ingrepp som kan komma i fråga i annans egendom har i paragrafen till en

början angivits som avstående genom expropriation eller annat sådant förfogande.

Detta uttryck är identiskt med det som återfinns i den nu gällande lydelsen av 2

kap. 18 § RF. Någon ändring av tillämpningsområdet i förhållande till vad som nu

gäller är inte avsedd. Med uttrycket expropriation eller annat sådant förfogande

avses således olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär

ett överförande eller ianspråktagande av rätten. Bestämmelsen bör liksom

tidigare inte hindra sådana tvångsvisa överföringar av fast egendom vid

fastighetsreglering också till förmån för enskilda intressen som Statens

lantmäteriverk och Lantbrukarnas Riksförbund berört, under förutsättning att det

samtidigt kan sägas finnas ett angeläget allmänt intresse därav. Däremot tar

regeln inte sikte på faktiska åtgärder av enskilda.

Grundlagsskyddet kommer även att omfatta sådan lagstiftning som innebär begräns-

ningar i innehavarens rätt att använda mark och byggnader. Detta uttrycks så att

ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark

eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna

intressen. Härmed avses allehanda inskränkningar i form av byggnadsförbud,

användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande,

beslut om naturreservat och andra beslut enligt naturvårdslagen m.m. Det är

således inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser

som skall omfattas av grundlagsskyddet. Inte bara den som innehar mark eller

byggnad med äganderätt skall komma i åtnjutande av grundlagsskyddet utan detta

omfattar även den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt. För

att markera att det här endast är fråga om ett skydd mot sådana tvångsvisa

inskränkningar genom lagstiftning eller myndighetsbeslut har paragrafens lydelse

i detta hänseende förtydligats i jämförelse med kommitténs förslag. Sådana

inskränkningar i egendomens faktiska användning som följer på grund av avtal

eller annars genom åtgärder av enskilda omfattas däremot inte av grundlagsskyd-

det. Ett motsvarande förtydligande har även ansetts behövligt i andra stycket.

Det skall, mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 5, i klarhetens intresse

även påpekas att sådana inskränkningar i rätten att använda främst lös egendom

som följer av andra bestämmelser än de nu åsyftade markreglerande och byggnads-

reglerande bestämmelserna faller utanför tillämpningsområdet.

I paragrafens andra stycke slås rätten till ersättning fast. Rätt till

ersättning föreskrivs till en början vid tvångsavhändelse genom expropriation

eller annat sådant förfogande. Denna ersättningsrätt motsvarar det skydd som

bestämmelsens nuvarande lydelse garanterar.

Enligt den lagstiftning som reglerar möjligheterna till olika former av

rådighetsinskränkningar finns det även rätt till ersättning i vissa sådana fall.

Enligt de huvudprinciper som gäller i svensk rätt utgår således ersättning vid

sådana rådighetsinskränkningar som medför att pågående markanvändning inom

berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. I fråga om byggnadsreglerande

bestämmelser finns det rätt till ersättning om skada uppkommer som är betydande

i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättning utgår däremot

inte för vissa mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin

egendom eller för uteblivet tillstånd till viss åtgärd. Så kallade förväntnings-

värden under de senaste tio åren ersätts inte enligt gällande lagstiftning. Som

en konsekvens av att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader

skall omfattas av bestämmelsen om egendomsskyddet har även rätten till

ersättning i dessa fall givits ett grundlagsskydd. I andra stycket anges därför

huvudprinciperna för ersättningsrätten såsom de framgår av gällande rätt. Be-

stämmelserna om detta är utformade i enlighet med vad som redan nu gäller enligt

lag. Någon utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är

däremot inte avsedd. Efter ett påpekande under remissbehandlingen har lagtexten

förtydligats på det sätt att uttrycket "berörd del av" i enlighet med

kommitténs syfte närmare anknutits till rekvisitet "avsevärt försvårande av

pågående markanvändning". Liksom hittills skall de närmare grunderna för

bestämmandet av ersättningen anges i lag.

Som också har framgått av avsnitt 5 är det motiverat att i grundlagsbestämmelsen

om egendomsskyddet göra ett uttryckligt förbehåll för den på sedvanerätt

grundade allemansrätten. Detta kommer till uttryck i paragrafens sista stycke.

Härigenom erinras om att egendomsskyddet som det kommer till uttryck i första

och andra styckena inte gäller oberoende av allemansrätten. Sista stycket

innebär att oberoende av vad som i övrigt föreskrivs i paragrafen en

fastighetsägare även fortsättningsvis måste acceptera att det är tillåtet för

var och en att nyttja naturen enligt vad som för varje tid följer av

allemansrätten. Grundlagen förutsätter alltså att denna existerar även om den

med tiden kan få ett i förhållande till i dag förändrat innehåll genom t.ex.

ändringar i strafflagstiftning.

I kommitténs förslag till lydelse har utöver vad som tidigare nämnts några

mindre språkliga justeringar skett.

20 §

Genom stadgandet i första stycket slås skyddet för närings- och yrkesfriheten

fast. Med att driva näring avses här enskilda som yrkesmässigt bedriver

verksamhet av ekonomisk art. Avsikten med att bestämmelsen även avser dem som

utövar yrke är att begreppen närings- och yrkesfrihet inte helt stämmer överens

med varandra. Att båda begreppen förekommer i paragrafen kan inte gärna leda

till oklarhet.

Som framgår av avsnitt 6 har skyddet utformats så att det tar sikte på ett

särskilt moment i närings- och yrkesfriheten, nämligen den ekonomiska sidan av

den s.k. likhetsprincipen. Denna princip kan kortfattat sägas innebära att alla

regleringar på närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella på så

sätt att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under

förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp för just det

yrket eller den näringsgrenen. Under dessa förutsättningar skall bestämmelsen

förhindra att någon enskild ekonomiskt skall få gynnas på någon annans

bekostnad.

Av avsnitt 6 framgår att det i dag finns en relativt omfattande reglering på

närings- och yrkesfrihetens område. Till de av kommittén redovisade

författningarna kan såsom Konkurrensverket påpekar även räknas senare beslutade

lagar samt regeringsförordningar och föreskrifter som meddelats av myndigheter

och kommuner med stöd av lag i den utsträckning de kan sägas innebära

begränsningar i närings- och yrkesfriheten. Enligt advokatsamfundets mening är

det felaktigt att som kommittén gjort, bland författningsbestämmelser som berör

närings- och yrkesfriheten ta upp skyddet för advokattiteln bland övrig

lagstiftning, där samtliga övriga lagar inriktar sig på reglering av

verksamheten som sådan. Reglerna i 8 kap. RB ger visserligen ett skydd för

advokattiteln men innebär också att medlemmarna i advokatsamfundet är

privilegierade t.ex. på det sättet att i princip endast advokater förordnas som

offentliga försvarare. Bestämmelserna kan dock sägas ha att göra med rätten att

utöva ett visst yrke även om juridisk rådgivning eller verksamhet som innebär

juridiskt biträde till någon också kan utövas av andra.

Enligt kommittén har inskränkande föreskrifter på näringsområdet tillkommit för

att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.

Kommittén anger även att det finns bestämmelser om kompetens eller vissa krav

för att en person skall få utöva ett visst yrke samt att i vissa fall också

näringsidkarens ekonomiska förhållanden bedöms för att utröna viljan och

förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna.

Sådana begränsningar i närings- och yrkesfriheten som tillgodoser angelägna

allmänna intressen måste även i fortsättningen kunna införas. I paragrafens

första stycke slås därför inledningsvis den principen fast att inga andra

inskränkningar får göras i rätten att driva näring eller utöva yrke än sådana

som är nödvändiga för att skydda angelägna allmänna intressen. Konkurrensverket

har uttryckt farhågor för att grundlagsskyddet kan urholkas och

grundlagsenligheten blir svårbedömd om inte begreppet angelägna allmänna

intressen preciseras närmare. Som kommentar till detta kan sägas att tillåtna

inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen

som kommittén i detta sammanhang nämnt. I övrigt får, i likhet med vad som

anförts i avsnitt 5 om egendomsskyddet, det slutliga ställningstagandet till

vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet

med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.

Genom andra ledet i paragrafens första stycke slås vidare fast att sådana

inskränkningar aldrig får införas i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa

personer eller företag. Under remissbehandlingen har ifrågasatts om det andra

ledet tjänar något syfte. Vidare har föreslagits att ordet "enbart" kan utgå

samt att till ordet "gynna" bör läggas "eller missgynnas". Som har framgått av

avsnitt 6 är emellertid avsikten att den ekonomiska sidan av likhetsprincipen

skall vara överordnad den princip som läggs fast i det första ledet. En

inskränkning som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse måste

vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Om en

sådan inskränkning införs, kan inte uteslutas att detta kan komma att leda till

att vissa näringsidkare gynnas. Att sådana gynnsamma ekonomiska konsekvenser

aldrig får vara det egentliga syftet med inskränkningen har därför på det sätt

kommittén föreslagit kommit till uttryck i paragrafen. Likhetsprincipen skall

här förhindra att någon näringsidkare eller annan yrkesutövare gynnas på annans

bekostnad. Motsatsvis följer att någon annan härvid också kan komma att miss-

gynnas. Det skall såsom kommittén påpekat därmed i princip inte vara tillåtet

att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst

yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är

etablerade, såvida det inte samtidigt finns något angeläget allmänt intresse av

regleringen. Avsikten med den föreslagna lydelsen är emellertid inte att hindra

ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under

förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse.

Det bör för tydlighetens skull även anmärkas att med uttrycket företag avses

både juridiska och fysiska personer som driver näring till skillnad från

enskilda personer som utövar ett yrke hos något offentligt organ.

På de skäl som redovisats i avsnitt 6 har det ansetts motiverat att i bestämmel-

sens andra stycke tydliggöra att den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att

bedriva renskötsel som den framgår av lag är förenlig med det föreslagna skyddet

för närings- och yrkesfriheten. Detta kommer till uttryck genom en hänvisning

till att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.

21 §

I den nya paragrafens första mening slås fast att alla barn som omfattas av den

allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning

i allmän skola. Vilken personkrets som omfattas av den allmänna skolplikten

framgår för närvarande av 3 kap. skollagen. Undantagna från skolplikten och den

där angivna motsvarande rätten till utbildning är barn, som varaktigt vistas

utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan

begäras att barnet skall gå i skolan. I grundlagsbestämmelsen anges den berörda

personkretsen på ett klart och kortfattat sätt. Härav följer att det endast är

personer som befinner sig inom skolpliktig ålder som skall garanteras rätt till

fri grundläggande utbildning. Den utbildning som det allmänna genom bestämmelsen

åläggs att svara för kostnadsfritt omfattar utbildning som sker i allmänna

skolor. Härmed kommer stadgandet även att omfatta rätt till grundläggande

undervisning i särskola eller specialskola för de barn som har behov av det. För

klarhetens skull skall anmärkas att det endast är rätten till själva

undervisningen som garanteras. Som framgått av avsnitt 7 faller utanför tillämp-

ningsområdet rätten att kostnadsfritt erhålla undervisningsmaterial,

skolmåltider och skolskjuts eller andra liknande förmåner, liksom även sådana

enstaka inslag i utbildningen som kan föranleda kostnader för eleverna.

I bestämmelsen anges även att det allmänna skall svara också för att högre

utbildning finns. Med denna skyldighet för det allmänna följer ingen ovillkorlig

rätt för den enskilde till högre utbildning som meddelas i t.ex. gymnasium eller

vid ett universitet eller i en högskola utan det skall för sådan utbildning även

fortsättningsvis kunna ställas villkor i form av t.ex. krav på behörighet eller

lämplighet för tillträde till högre utbildning.

Rätten för den som omfattas av den allmänna skolplikten att kostnadsfritt

erhålla grundläggande utbildning i allmän skola är absolut och kan således inte

inskränkas genom lag. Bestämmelsen hindrar däremot inte att omfattningen av

skolplikten förändras. Grundlagen förutsätter dock att denna skyldighet finns

och är allmän utan att för den skull beröra vartenda barn i landet. För tydlig-

hetens skull bör även påpekas att regleringen inte innebär att fördelningen

mellan stat och kommun såvitt gäller ansvaret för utbildningen påverkas.

22 §

Bestämmelsen har sin motsvarighet i den nu gällande lydelsen av 2 kap. 20 § RF.

I bestämmelsen har endast gjorts några mindre justeringar till följd av övriga

förslag.

Följdändringen i första stycket 9 innebär att utlänning här i riket är likställd

med svensk medborgare i fråga om det skydd som anges i den föreslagna lydelsen

av 2 kap. 18 § RF. För tydlighetens skull bör dock anmärkas att följdändringen

innebär en sådan likställdhet också i fråga om rätten till ersättning vilken

utgör en del av skyddet mot tvångsöverföringar samt mot rådighetsinskränkningar

beträffande mark eller byggnader. Däremot kan utländska medborgare förbjudas

tillträde till militära skyddsområden även om de äger mark på området. Ett

sådant tillträdesförbud tar nämligen inte sikte på användningen av marken utan

syftar till att säkerställa att vissa personer inte uppehåller sig på området.

En sådan åtgärd faller därför utanför tillämpningsområdet för 18 §. I samma

punkt har i förhållande till kommitténs förslag en mindre språklig justering

skett.

Den i andra stycket 9 föreslagna följdändringen om utlänningars likställdhet med

svenska medborgare omfattar även den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att

bedriva renskötsel som den är reglerad i lag. Här bör för tydlighetens skull

påpekas att denna bestämmelse inte innebär en rätt för utlänning att få viss

tjänst eller visst uppdrag. För den språkliga enhetlighetens skull har i denna

punkt använts samma uttryckssätt som i förslaget till 20 §.

23 §

I detta stadgande slås fast att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i

strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Genom uttrycket "på

grund av" markeras att bestämmelsen även omfattar Sveriges åtaganden enligt de

tilläggsprotokoll som vi har ratificerat och som trätt i kraft. Bestämmelsen

innebär en markering av att Europakonventionen, som samtidigt genom en särskild

lag föreslås bli inkorporerad i svensk rätt, får en särskild betydelse utan att

konventionen för den skull ges status som grundlag.

Avsikten med bestämmelsen är att skapa en garanti för att Europakonventionens

regler inte sätts åt sidan genom inhemska föreskrifter. Bestämmelsen riktar sig

i första hand till lagstiftaren som skall ha det primära ansvaret för att vår

inhemska lagstiftning inte strider mot konventionen. Detta hindrar emellertid

inte att domstolar och andra rättstillämpande myndigheter med stöd av denna

bestämmelse får möjlighet att med tillämpning av lagprövningsregeln i 11 kap. 14

§ regeringsformen underlåta att tillämpa en inhemsk föreskrift om denna skulle

befinnas oförenlig med Europakonventionen.

Lagrådet har föreslagit att det i lagrummet valda uttrycket att lag eller annan

föreskrift "inte får meddelas i strid med" konventionen ändras till att en

föreskrift "inte får strida mot" konventionen. Någon sådan har inte ansetts

erforderlig.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen under avsnitt 7.

16.2 Förslaget till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

I det första stycket av bestämmelsen anges att Europakonventionen av den 4

november 1950 med de ändringar som gjorts i tilläggsprotkollen nr 3, 5 och 8

till konventionen samt med de tillägg som gjorts i tillläggsprotokollen nr 1, 2,

4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet. I förhållande

till det remitterade förslaget har uttryckligen angetts att de sist nämnda

protokollen utgör tillägg till konventionen. Konventionskomplexet får således

ställning som vanlig lag. Genom den föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. 23 §

regeringsformen ges det emellertid en särskild betydelse utan att för den skull

erhålla grundlagsstatus.

Endast de protokoll som är ratificerade av Sverige omfattas av lagen. Inom

Europarådet pågår fortlöpande en genomgång av konventionskomplexet och

konventionen kan komma att bli försedd med ytterligare tilläggsprotokoll i

framtiden.

Konventionen och tilläggsprotokollen införlivas genom den föreslagna lagen i

svensk rätt genom inkorporering. Detta innebär att konventionsskomplexet skall

gälla som svensk lag i den lydelse konventionen och tillläggsprotokollen har

enligt originaltexterna. Konventionskomplexets originalspråk är engelska och

franska. Konventionstexterna på dessa språk äger, enligt vad som sägs i

konventionen, lika vitsord. Det innebär att inget av språken skall ha företräde

framför det andra.

De engelska och franska originaltexterna föreslås tillsammans med en svensk

översättning bli intagna som en bilaga till inkorporeringslagen. En erinran

härom har tagits in i bestämmelsens andra stycke. Den svenska översättningen är

avsedd endast som ett hjälpmedel vid tolkningen av originaltexterna.

Översättningen har gjorts i samband med att Sverige har ratificerat konventionen

respektive tilläggsprotokoll. Arbete med en nyöversättning har dock initierats.

Kommitténs sammanfattning

Vi presenterar i detta betänkande våra överväganden och förslag i fråga om

skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna och i fråga om lagprövnings-

rätten (Del A) samt vårt ställningstagande till frågan om inkorporering av

Europakonventionen i svensk rätt (Del B).

I våra direktiv uttalades att vi borde ha stor frihet att ta upp olika frågor på

de områden som uppdraget avsåg. I direktiven anges emellertid vissa särskilda

frågor som vi borde gå in på i syfte att förstärka den enskildes rättssäkerhet.

Först nämndes därvid rätten till enskilt ägande som anges vara av grundläggande

betydelse för vårt samhällssystem. Trots det har äganderätten ännu inte fått

något starkare skydd i regeringsformen. Det ansågs därför som angeläget att

skyddet för äganderätten skrivs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än

för närvarande. Det framhölls emellertid att det är ofrånkomligt att vissa

inskränkningar måste få göras i äganderätten. Vi skulle försöka utforma en regel

som på ett så distinkt och precist sätt som möjligt anger vilka inskränkningar

som skall vara tillåtna. Vidare konstaterades att skyldigheten att erlägga

skatter och avgifter till stat och kommun har beröringspunkter med frågan om

vilka inskränkningar i äganderätten som kan accepteras. Vi borde därför försöka

klarlägga beskattningsmaktens gränser. I direktiven uttalades vidare att rätten

att driva näring och utöva yrke är så grundläggande i ett fritt samhälle att vi

även borde överväga om inte närings- och yrkesfriheten borde ges ett

grundlagsskydd. Enligt direktiven har den s.k. negativa föreningsrätten också

betydelse för närings- och yrkesfriheten. Vi borde därför överväga om även denna

rätt skulle ges ett ökat grundlagsskydd men detta måste vägas mot bl.a. värdet

av att upprätthålla principen om avtalsfrihet. Vi borde också ta ställning till

frågan om Europakonventionen bör införlivas med svensk rätt. Lagprövningsrätten

har ett nära samband med fri- och rättighetsskyddet. Vi borde således även

överväga om utrymmet för lagprövningsrätten skall vidgas. Vad som i första hand

skulle övervägas var om kravet på uppenbar motstridighet med en överordnad

författning som enligt 11 kap. 14 § RF gäller i fråga om lagar och förordningar

skall tas bort eller mildras. En annan möjlighet som kunde övervägas var att ge

någon av de högsta domstolsinstanserna en exklusiv behörighet att utöva

lagprövningsrätten. Ett ytterligare alternativ som kunde övervägas var att

tillskapa någon form av författningsdomstol med denna uppgift.

Utöver dessa frågor som uttryckligen nämndes i direktiven har vi också prövat om

det i fri- och rättighetsregleringen i regeringsformen bör införas grund-

lagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning, rätten till arbete och

fackliga rättigheter samt för allemansrätten. Vi har också prövat om förfarandet

vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras.

Egendomsskyddet

Vi har gjort en genomgång av den lagstiftning som på något sätt kan sägas beröra

egendomsrätten. Vi har därvid funnit att den lagstiftning som gäller i Sverige i

dag ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Grundlagsskyddet för

egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land.

De rättsregler vi har till skydd för egendomsrätten har vuxit fram utan stöd av

en grundlagsregel. En sådan aktualiserades först på 1940-talet. Det har i och

för sig alltsedan den nuvarande regeringsformens tillkomst rått bred enighet om

att det är värdefullt att regeringsformen i fri- och rättighetskapitlet

innehåller en regel om skydd för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om

hur omfattande detta grundlagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad

fråga under lång tid.

Den nuvarande bestämmelsen om egendomsskyddet i regeringsformen tar endast sikte

på ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa

överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar däremot inte

sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta

egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen

eller miljöskyddslagstiftning.

I den offentliga diskussionen har hävdats att regeringsformen borde innehålla en

principiell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det

allmänna i vissa fall måste äga möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera

användningen av viss egendom. Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna

vid ingrepp i annans egendom på ett klarare sätt än vad som nu är fallet borde

skrivas in i grundlagen. Slutligen har också hävdats att den svenska allemans-

rätten som är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång

till naturen för rekreation också borde ges ett grundlagsskydd.

Vi är inom kommittén eniga om att bestämmelserna i Europakonventionen skall

betraktas som ett grundläggande åtagande och normsystem också för Sverige. Genom

att Europakonventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt tillgodoses i

princip de ovan angivna kraven på hur en grundlagsbestämmelse om egendomsskyddet

bör utformas.

Europakonventionens ofta allmänt hållna principer tolkas i första hand av

konventionsorganen, dvs. Europakommissionen och Europadomstolen. Av flera

avgöranden från dessa tolkningsinstanser kan den slutsatsen dras att innehållet

i den nationella rätten är en av de omständigheter som ligger till grund för

tolkningen av konventionsbestämmelsen. Om det således införs en regel i vår

regeringsform beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som

konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå ifrån att denna regel kommer

att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot Sverige i

framtiden.

Vi har mot denna bakgrund funnit att det är önskvärt att i regeringsformen ge en

närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. Vi anser

därför att det finns skäl att även låta rådighetsinskränkningar avseende mark

och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Det gäller vidare att i

regeringsformen slå fast att envar skall ha tillgång till naturen enligt

allemansrätten. En sådan regel är en inskränkning i de normalprinciper om

äganderätten som eljest gäller i vårt samhälle, dvs. bl.a. att medborgarnas

egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det

allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant

förfogande eller att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det

krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

I regeringsformen bör således föreskrivas att ingrepp i annans egendom genom

expropriation eller annat sådant förfogande eller genom inskränkningar i rätten

att använda mark eller byggnader endast får ske för att tillgodose angelägna

allmänna intressen. Den närmare innebörden av begreppet angelägna allmänna

intressen är inte möjlig att precisera. Det slutliga ställningstagandet till vad

som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i den

politiska beslutsprocessen. Vi vill här framhålla att den genomgång som vi har

gjort av gällande författningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte har

givit oss anledning att på något sätt sätta i fråga denna lagstiftning utan

denna är enligt vår uppfattning väl anpassad till de allmänna intressen som gör

sig gällande i dessa sammanhang.

Rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning kommer således ej att

förskjutas. Liksom hittills bör rätt till ersättning föreskrivas vid ingrepp

genom expropriation eller annat sådant förfogande. Som tidigare har redovisats

är det vår uppfattning att även rådighetsinskränkningar avseende mark och

byggnader bör omfattas av grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens

härmed bör även rätten till ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar ges

ett grundlagsskydd. Enligt vår uppfattning bör grundlagsbestämmelsen om rätt

till ersättning i dessa fall utformas i enlighet med de huvudprinciper som

gäller i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Att

rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd

innebär således i sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i

förhållande till vad som redan nu gäller.

En annan fråga som länge har varit omdiskuterad är hur ersättningen vid t.ex.

expropriativa ingrepp skall bestämmas. Den nuvarande bestämmelsen i regerings-

formen ger ingen anvisning härom utan hänvisar till vanlig lag. Vi delar den

uppfattning som tidigare ofta har framförts i dessa sammanhang att det varken är

lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer ersättning

skall bestämmas. Den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna bör

således enligt vår mening alltjämt ske i vanlig lag. Enligt vår mening finns det

heller inte några skäl att nu föreslå ändringar i de lagar som reglerar rätten

till ersättning i de situationer som omfattas av den föreslagna grundlagsbe-

stämmelsen.

Vad gäller grundlagsskyddet för allemansrätten kan det synas vara ett problem

att denna inte är klart definierad i svensk rätt utan allemansrätten får sitt

innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Enligt

vår mening är dock innebörden av allemansrätten så väl känd och är

allemansrätten ett så väl inrotat begrepp hos det svenska folket att något

hinder mot att skriva in denna rätt i regeringsformen inte kan anses föreligga.

En lämplig lösning har vi funnit vara att i grundlagsbestämmelsen om egendoms-

skydd särskilt ange att den rätt som den enskilde tillförsäkras sin egendom inte

utgör något hinder mot att allmänheten nyttjar naturen enligt vad som följer av

allemansrätten.

Beskattningsmaktens gränser

Vi erinrar här till en början om att det sedan länge har rått enighet om att

rättighetsskyddet i regeringsformen måste utformas på ett sådant sätt att det

inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet.

Detta blir enligt vår uppfattning särskilt aktuellt när man börjar diskutera en

grundlagsreglering av gränserna för beskattningsmakten. Det torde vara få

instrument som är så viktiga för genomförandet av den politiska viljan som just

beskattningsrätten.

Vi har ändå övervägt om det finns något behov av att i grundlagen införa ett

skydd mot sådan skattelagstiftning som skulle kunna sättas i fråga från

konstitutionell synpunkt och då främst med hänsyn till skyddet för den enskildes

egendom. Vi har emellertid stannat för att inte föreslå någon sådan bestämmelse.

Vi har även övervägt om bestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycket RF om förbud

mot retroaktiv skattelagstiftning är tillräckligt effektiv eller om reglerna

härom borde förändras. Enligt vår uppfattning är de argument som åberopades till

stöd för den nuvarande regleringen alltjämnt hållbara. Den utformning som be-

stämmelsen har erhållit synes också vara lämpligt avvägd.

Vi har slutligen också övervägt att i grundlagen föra in en definition av

begreppen skatter och avgifter. Det har emellertid visat sig att det är mycket

svårt att utforma en definition av skattebegreppet som täcker alla de olika

existerande skatteformerna samtidigt som en sådan definition måste vara

någorlunda enkel och klar för att systematiskt passa in i regeringsformens

regelsystem. Att finna en lämplig definition för avgiftsbegreppet har visat sig

än svårare eftersom gränserna är flytande inte bara mot skattebegreppet utan

även mot ren prissättning för en vara eller en tjänst. Vi har sammantaget funnit

att skälen mot en sådan grundlagsregel är betydligt starkare än de skäl som kan

tala för en sådan. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna

del.

Närings- och yrkesfriheten

Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip råder full

frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och utöva yrke. Inte

desto mindre har det vuxit fram en omfattande reglering på detta område. Denna

reglering har dock inte tillkommit för att hindra konkurrens eller för att

skydda de redan etablerade näringsidkarna utan denna har framför allt tillkommit

för att tillgodose säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.

Närings- och yrkesfriheten är enligt vår mening av så grundläggande betydelse

för det moderna samhället att detta bör föranleda att närings- och yrkesfriheten

nu ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Tidigare

försök till grundlagsstiftning på detta område har misslyckats främst beroende

på att de föreslagna bestämmelserna har varit alltför allmänt hållna. Detta

problem kvarstår. Vi anser emellertid att det finns särskilt ett moment i

närings- och yrkesfriheten som bör lyftas fram som en lämplig utgångspunkt för

en grundlagsbestämmelse. Det är den s.k. likhetsprincipen, som kan sägas

innebära att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under

förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex.

kompetens. Det måste emellertid även i fortsättningen finnas möjligheter att

föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna

utgångspunkter bedöms som angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning

och andra liknande intressen. Vi föreslår därför en grundlagsbestämmelse av

innehåll att begränsningar i rätten att driva näring och utöva yrke endast får

införas för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen och aldrig i

syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Den genomgång som vi har gjort av de författningsbestämmelser som på något sätt

kan sägas innebära en inskränkning i närings-och yrkesfriheten har inte

föranlett något annat förslag från vår sida än att vi förelår att det i

grundlagsbestämmelsen införs ett uttryckligt grundlagsstöd för den lagreglering

som gäller i fråga om samernas renskötselrätt.

Rätten till arbete

Vi har ställt oss frågan om det skulle gå att skapa ett stadgande om rätten till

arbete som har karaktären av en rättsligt bindande föreskrift till skillnad från

det målsättningsstadgande som i dag finns i 1 kap. 2 § RF. Vi har emellertid

kommit fram till att det inte är möjligt att i grundlagen föra in en regel som

garanterar alla medborgare en rätt till arbete. Vi har inte heller funnit det

möjligt att i regeringsformen slå fast någon undre gräns för det allmännas

skyldighet att skapa sysselsättning eller utge bidrag vid arbetslöshet. Vi

avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

Skydd för de fackliga rättigheterna

Vi framhåller att de fackliga fri- och rättigheterna - främst strejkrätten -

utgör en väsentlig del av de medborgerliga fri- och rättigheterna. De fackliga

fri- och rättigheterna har emellertid, med undantag för strejkrätten, skyddats

genom vanlig lag och inte uttryckligen i grundlagen eftersom det rör

förhållanden mellan enskilda parter. Naturligtvis har de traditionella fri- och

rättigheterna i grundlagen - föreningsfriheten, mötesfriheten, demonstrations-

friheten m.m. - stor betydelse även för skyddet av fackliga fri- och

rättigheter. Vi har nu diskuterat om ett uttryckligt skydd för de fackliga fri-

och rättigheterna, utöver det som redan finns för strejkrätten, bör införas i

grundlagen. Då det för närvarande pågår en översyn av den arbetsrättsliga

lagstiftningen, vilken översyn omfattar även frågor om skydd för de fackliga

fri- och rättigheterna, har vi emellertid funnit att man bör avvakta med ett

ställningstagande till ett eventuellt grundlagsskydd för dessa rättigheter.

Den negativa föreningsfriheten

Det område där behovet av en reglering av den negativa föreningsfriheten främst

diskuterats är förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan

enskilda. Sådana regler saknas emellertid även på områden utanför

arbetsmarknaden.

Vi har kommit fram till att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in

en generell reglering av skyddet för den negativa föreningsfriheten med tanke på

de konsekvenser en sådan reglering skulle få såvitt avser förhållandet mellan

enskilda. Man skulle i så fall - utan att ändå helt kunna överblicka

verkningarna av regelsystemet -tvingas till en reglering som så detaljerat angav

vilka beteenden som var förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de

uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kunde rymmas

inom en rimligt tilltagen ram.

Ett ytterligare problem som skulle uppstå om den negativa föreningsfriheten

skrivs in i grundlagen är hur denna skall förhålla sig till principen om

avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger

nämligen upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa

typer av avtalsklausuler, exempelvis s.k. organisationsklausuler. Vi anser att

principen om avtalsfriheten är så viktig att denna inte bör inskränkas annat än

i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Det är enligt vår mening inte

möjligt att på ett lämpligt sätt göra denna avgränsning i en grundlagsregel.

Vi avstår således från att lägga fram några förslag till reglering av den

negativa föreningsfriheten i grundlagen.

Rätten till utbildning

Rätten till utbildning är för närvarande inskriven i 1 kap. 2 § RF som ett

målsättningsstadgande. Något krav på en viss utbildning kan den enskilde dock

inte framställa med stöd av detta stadgande. Vi har emellertid nu funnit att

rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen i form av ett

rättsligt bindande garanti. Vi föreslår således att det i regeringsformen förs

in ett stadgandet om rätten till utbildning som ger rätt för varje barn att

kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Rättigheten

motsvaras av den rätt till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande

skollagen.

Det är givetvis av stor vikt för den enskilde att han kan erbjudas även annan

utbildning än den som ges i grundskolan. Det allmänna strävar således efter att

medborgarna skall ha tillgång också till högre utbildning, framför allt att alla

sökande till gymnasieskolan skall beredas sådan undervisningsplats. Någon

ovillkorlig rätt till en viss gymnasieutbildning kan den enskilde eleven dock

inte sägas ha i dag, då skollagen medger urval mellan behöriga sökande till de

olika gymnasielinjerna. Vad gäller högskoleutbildning så uppställs för tillträde

till sådan utbildning krav på allmän behörighet och i de flesta fall även på

särskild behörighet. Det skulle därför leda för långt att i grundlagen föra in

ett rättsligt bindande stadgande om rätt även till högre utbildning. Vi har

emellertid funnit det lämpligt att i grundlagen ge uttryck för den skyldighet

som ligger på det allmänna att även se till att det finns möjlighet att erhålla

högre utbildning än grundskoleutbildning i landet.

Vad gäller föräldrarätten har vi kommit till den slutsatsen att den inte finns

skäl att särskilt grundlagsfästa denna. Vi erinrar om att föräldrarätten kommer

till positivt uttryck i svensk rätt genom våra förslag till inkorporering av

Europakonventionen.

Rätten till liv

Den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv. Vi har

därför tagit upp frågan om rätten till liv skall erhålla ett särskilt skydd i

fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Vi har emellertid

funnit att befintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som kan ställas i en

rättsstat. Vi lägger därför inte fram några förslag i denna del.

Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning

Vi har även övervägt om formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning behöver

förändras på något sätt. Vad vi närmast har funderat på är om det skall införas

ett krav på kvalificerad majoritet för sådana lagstiftningsåtgärder.

Vi har emellertid funnit att ett förfarande med kvalificerad majoritet rent lag-

tekniskt vållar stora problem. Ett sådant problem är hur man i grundlagen på ett

lämpligt sätt skall kunna avgränsa de frågor som skall omfattas av kravet på

kvalificerad majoritet. Det är nämligen inte rimligt att varje begränsning av

fri- och rättigheterna skall omfattas av ett sådant krav. Vi har därför övervägt

om kravet på kvalificerad majoritet endast skulle gälla vid inskränkningar av

större betydelse eller vid lagförslag som inskränker i fri- och rättigheternas

väsentliga innehåll. Vi har dock funnit att en sådan avgränsning blir så oklar

att den i praktiken inte kan fås att fungera.

Tveksamhet kan också uppstå huruvida ett lagförslag innebär en begränsning av en

rättighet, om det innebär att man minskar en rådande begränsning eller om det

endast innebär neutrala ändringar. För att undvika detta tolkningsproblem kan

man naturligtvis låta alla lagförslag med ändringar falla in under det

kvalificerade förfarandet. Följden härav blir emellertid att en mängd lagförslag

skulle komma att drabbas av detta förfarande, vilket kan medföra att riksdagen

många gånger blir handlingsförlamad.

Vi anser att det även rent principiellt finns skäl mot att införa ett krav på

kvalificerad majoritet vid rättighetsinskränkande lagstiftning. Ett sådant

förfarande skulle nämligen utgöra ett avsteg från majoritetsprincipen, som är

ett grundläggande inslag i den politiska demokratin. Vi lägger därför inte fram

något förslag till lagändring i denna del.

Lagprövningsrätten

Vår utgångspunkt när det gäller frågor om medborgerliga fri- och rättigheter är

att inskränkningar i dessa rättigheter endast får göras för att tillgodose

ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad

som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ett sådant

synsätt medför med nödvändighet att möjligheterna till en effektiv och verksam

lagprövning måste garanteras. Vi är klara över att detta kan ske på olika sätt.

Vi har i enlighet med direktiven övervägt alternativet att inrätta en särskild

författningsdomstol med exklusiv behörighet att pröva grundlagsenligheten av

beslut som är av intresse från konstitutionell synpunkt. Vi har emellertid

funnit att ett system med en särskild författningsdomstol är svårt att förena

med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs

över till icke politiska organ. Redan den centralisering av normkontrollen som

systemet skulle innebära gör att det blir mera aktuellt med en politisk

"styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur kunna leda till

onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Det är svårt att

komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att

konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte

komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk

prövning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det nu anförda utgör enligt vår

mening ett tungt skäl mot införandet av en författningsdomstol i vårt land.

En annan invändning som har framförts mot en särskild författningsdomstol är att

det skulle bli svårt att förse den med tillräckliga arbetsuppgifter.

En annan komplikation med en ordning där domstolar och förvaltningsmyndigheter

skulle vara tvingade att hänskjuta alla frågor om normkontroll till en

författningsdomstol skulle vara att detta sannolikt skulle medföra en avsevärd

fördröjning med avseende på avgörandet av de mål eller ärenden där en sådan

fråga uppkommit. Slutligen tillkommer det tidigare i dessa sammanhang ofta

åberopade argumentet att en författningsdomstol skulle innebära ett helt

främmande inslag i vår rättskultur. Vi anser att man inte kan bortse från detta

argument. Enligt vår mening är det heller inte av någon avgörande betydelse

vilken instans eller typ av domstol som utför lagprövningsuppgiften utan det

viktiga är vilket utrymme som lämnas åt dessa instanser att agera inom. Vi har

därför slutligen stannat för att inte lägga fram något förslag om att inrätta en

särskild författningsdomstol.

Som tidigare anförts föreslår vi i detta betänkande att Europakonventionen

inkorporeras i svensk rätt genom vanlig lag. Emellertid ger vi också

konventionen en särskild betydelse då vi föreslår ett nytt stadgande i

regeringsformen om att föreskrifter inte får meddelas i strid med konventionen.

Därigenom blir det klart markerat att konventionens regler inte skall kunna

åsidosättas genom senare stiftad lag. Vi anser att det bör ankomma på

lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med

konventionen även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De svenska domstolar-

nas och myndigheternas tolkning av konventionen bör därför göras med

försiktighet och lagstiftaren skall även i fortsättningen ha det primära

ansvaret för att rättsreglerna inte kommer i konflikt med konventionen. Således

bör även efter en inkorporering av Europakonventionen den nuvarande balansen

mellan den lagstiftande och den dömande makten upprätthållas. Vi vill emellertid

framhålla att lagprövningen i fortsättningen även måste innefatta en prövning

gentemot Europakonventionen.

Vi har vidare övervägt om lagprövningen skall bestå i sin nuvarande utformning

eller om det finns skäl för att utvidga de rättstillämpande organens

lagprövningsrätt genom borttagande av det s.k. uppenbarhetsrekvisitet, vilket

ibland har kritiserats.

Det har således hävdats att det är otillfredsställande att de två högsta

statsorganen skall åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när

det gäller en föreskrifts förenlighet med överordnad författning. Riksdagen lika

väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Emellertid är

enligt grundlagen riksdagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan

stifta grundlag och vanlig lag. Detta talar för att det är riksdagen som är den

instans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift är grundlagsenlig

eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare

följer grundlagens bestämmelser. Lagprövningen som kontrollmedel är därför

endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då

lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och

rättigheterna.

Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna inte fått någon

ställning som politiska maktfaktorer. De har härigenom möjligheter att utnyttja

ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättig-

heternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således att den nuvarande

ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller

förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller

förordningen skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad

gäller den materiella regleringen av lagprövningsrätten.

Inkorporering av Europakonventionen

Europakonventionen är i dag inte direkt tillämplig i svensk rätt. Detta är en

ovanlig ordning i Europa. Vi anser det därför naturligt att Sverige nu

införlivar konventionen med svensk rätt. En sådan åtgärd markerar konventionens

betydelse för svensk rätt och klargör dess status. Därigenom skapas också ett

uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och

andra rättstillämpande myndigheter.

Ett viktigt argument för ett införlivande av Europakonventionen är också att

denna ingår i den s.k. EG-rätten. Genom ett antal avgöranden av EG-domstolen har

fri- och rättigheterna i Europakonventionen sålunda gradvis kommit att erkännas

som grundläggande rättsprinciper inom EG-rätten. Genom ett EES-samarbete skall

Sverige på de områden samarbetet gäller införliva EES-avtalet och därmed EG-rätt

med svensk rätt. Genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att tolka de

bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EG-domstolen

tolkar dessa. Redan till följd av EES-avtalet får således Europakonventionen

anses tillämplig på de områden som motsvaras av EG-rätt. Detta förhållande

befästs ytterligare vid ett eventuellt medlemskap i EG då EG-rätten kommer att

gälla direkt i Sverige. En sådan ordning där Europakonventionen får en annan

status inom de områden som motsvaras av EG-rätt än inom andra områden finner vi

olämplig.

Man kan naturligtvis fråga sig varför just Europakonventionen bör införlivas i

svensk rätt medan så inte är fallet med andra konventioner om mänskliga rättig-

heter. Europakonventionen skiljer sig emellertid från övriga internationella

konventioner genom att dess rättigheter kan göras gällande vid domstol då de

grundar en materiell rätt för den enskilde och genom att konventionens

tillämpning och verkställande bygger på en strikt juridisk grund. Dessa

förhållanden har också medfört att Europakonventionen är den absolut

effektivaste konventionen när det gäller att skydda mänskliga rättigheter.

I konventionen finns inga bestämmelser om hur åtagandena i denna skall uppfyllas

i nationell rätt. På grund av vårt dualistiska system krävs det dock en

lagstiftningsakt för införlivandet. Vi anser att ett införlivande av Europakon-

ventionen bör ske genom inkorporering av konventionen i lag.

Europakonventionen har haft stor betydelse för utformningen av den svenska

lagstiftningen. Vid ratificering av konventionen och senare dess

tilläggsprotokoll har man företagit genomgångar av den svenska lagstiftningen

för att förvissa sig om att denna står i överensstämmelse med konventionen.

Sverige har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till konventionens regler

i samband med nya lagförslag eller till följd av avgöranden från de europeiska

konventionsorganen. Inom ramen för denna utredning har även vi gjort en

översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens

regler och praxis. Vi har funnit att svensk lagstiftning står i överensstämmelse

med Europakonventionen. Några svårigheter att inkorporera konventionen ser vi

därför inte föreligga.

Vi har också tagit ställning till frågan vilken status Europakonventionen skall

få i svensk rätt vid en inkorporering. Regler om de mänskliga fri- och

rättigheterna är av sådan vikt att de normalt har sin plats i en grundlag. I

Sverige har vi dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i

andra kapitlet regeringsformen, vari också stadgas under vilka förutsättningar

fri- och rättigheterna får begränsas. Denna reglering är till stor del utformad

med Europakonventionen som inspirationskälla. En inkorporering av konventionen

med status av grundlag skulle leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av

vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vi anser emellertid att det bör

införas någon form av garanti mot lagstiftning i strid med Europakonventionen.

Detta bör enligt vår mening ske genom att det i fri- och rättighetskapitlet i

regeringsformen förs in ett nytt stadgande om att lag eller annan föreskrift

inte får meddelas i strid med Europakonventionen. Härigenom markeras att

konventionen får en särskild betydelse i svensk rätt. Denna bestämmelse riktar

sig i första hand till lagstiftaren som har det primära ansvaret för att den

inhemska rätten står i överensstämmelse med konventionen. Detta hindrar

emellertid inte att domstolar och myndigheter med stöd av en sådan bestämmelse

får möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF

underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att föreskriften inte är

förenlig med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.

Sverige har reserverat sig mot andra meningen i artikel 2 i tilläggsprotokollet

av den 20 mars 1952. Sverige har därigenom förklarat att staten inte kan medge

föräldrar rätt att, under hänvisning till sin filosofiska övertygelse, för sina

barn erhålla befrielse från skyldigheten att delta i delar av de allmänna

skolornas undervisning, dels att befrielse från skyldigheten att delta i de

allmänna skolornas religionsundervisning endast kan medges för barn med annan

trosbekännelse än svenska kyrkans, för vilka tillfredsställande religions-

undervisning är anordnad. Vi har nu kommit fram till att den svenska skollagens

regler om obligatorisk undervisning inte kan anses strida mot artikel 2. Enligt

vår mening bör därför reservationen återkallas innan konventionen inkorporeras.

Sveriges erkännande av den europeiska domstolens jurisdiktion har alltsedan den

13 maj 1966 endast avgivits för fem år i taget. För närvarande löper det svenska

erkännandet ut den 13 maj 1996. Vi föreslår nu att det svenska erkännandet av

den europeiska domstolens jurisdiktion i framtiden inte görs tidsbegränsat.

Kommitténs lagförslag

1. Förslag till

Lag om ändring av regeringsformen

Härigenom föreskrivs följande i fråga om regeringsformen

dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §,

dels att 2 kap. 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse,

 dels att i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20,

21 och 23 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 kap.

 18 §

 Varje medborgare Varje medborgares

vilkens egendom tages i egendom är tryggad genom

anspråk genom expro- att ingen kan tvingas

priation eller annat att avstå sin egendom

sådant förfogande skall till det allmänna eller

vara tillförsäkrad till någon enskild genom

ersättning för förlusten expropriation eller

enligt grunder som annat sådant förfogande

bestämmes i lag. eller att inskränka

 användningen av mark

 eller byggnad utom när

 det krävs för att

 tillgodose angelägna

 allmänna intressen.

 Den som genom expro-

 priation eller annat

 sådant förfogande tvingas

 avstå sin egendom skall

 vara berättigad till

 ersättning för förlusten.

 Sådan ersättning skall

 också vara tillförsäkrad

 den som tvingas till

 sådana inskränkningar i

 rätten att använda mark

 eller byggnad att pågående

 markanvändning avsevärt

 försvåras eller skada

 uppkommer som är be-

 tydande i förhållande till

 värdet på berörd del av

 fastigheten. Ersättningen

 skall bestämmas enligt

 grunder som anges i lag.

 Envar skall ha

 tillgång till naturen

 enligt allemansrätten

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 oberoende av vad som

 föreskrivits ovan.

 20 §

 Begränsningar i rätten

 att driva näring eller

 utöva yrke får införas

 endast för att skydda

 angelägna allmänna

 intressen och aldrig i

 syfte enbart att

 ekonomiskt gynna vissa

 personer eller företag.

 Samernas rätt att

 bedriva renskötsel

 regleras i lag.

 21 §

 Alla barn har rätt att

 kostnadsfritt erhålla

 grundläggande utbildning

 i allmän skola. Det all-

 männa skall svara också för

 att högre utbildning

 finns.

20 § 22 §

 Utlänning här i riket är Utlänning här i riket är

likställd med svensk likställd med svensk

medborgare i fråga om medborgare i fråga om

 1. skydd mot tvång att 1. skydd mot tvång att

deltaga i sammankomst deltaga i sammankomst för

för opinionsbildning opinionsbildning eller i

eller i demonstration demonstration eller

eller annan annan meningsyttring

meningsyttring eller eller att tillhöra

att tillhöra trossamfund trossamfund eller annan

eller annan sammanslutning (2 § andra

sammanslutning (2 § and- meningen),

ra meningen), 2. skydd för personlig

 2. skydd för personlig integritet vid

integritet vid automatisk databehand-

automatisk databehand- ling (3 § andra stycket),

ling (3 § andra 3. skydd mot

stycket), dödsstraff, kroppsstraff

 3. skydd mot och tortyr samt mot

dödsstraff, kroppsstraff medicinsk påverkan i

och tortyr samt mot syfte att framtvinga

medicinsk påverkan i eller hindra yttranden

syfte att framtvinga (4 och 5 §§),

eller hindra yttranden 4. rätt till

(4 och 5 §§), domstolsprövning av

 4. rätt till frihetsberövande med an-

domstolsprövning av ledning av brott eller

frihetsberövande med an- misstanke om brott (9 §

ledning av brott eller första och tredje

misstanke om brott (9 § styckena),

första och tredje 5. skydd mot

styckena), retroaktiv brottspåföljd

 5. skydd mot och annan retroaktiv

retroaktiv brottspåföljd rättsverkan av brott samt

och annan retroaktiv mot retroaktiv skatt

rättsverkan av brott eller statlig avgift

samt mot retroaktiv Föreslagen lydelse

skatt eller statlig av-

gift Nuvarande lydelse (10 §),

 6. skydd mot

(10 §), inrättande av domstol i

 6. skydd mot vissa fall (11 § första

inrättande av domstol i stycket),

vissa fall (11 § första 7. skydd mot

stycket), missgynnande på grund av

 7. skydd mot ras, hudfärg eller

missgynnande på grund av etniskt ursprung eller

ras, hudfärg eller på grund av kön (15 och 16

etniskt ursprung eller §§),

på grund av kön (15 och 8. rätt till fackliga

16 §§), stridsåtgärder (17 §),

 8. rätt till fackliga 9. skydd mot expro-

stridsåtgärder (17 §), priation eller annat

 9. rätt till ersättningsådant förfogande samt mot

vid expropriation eller inskränkningar i rätten

annat sådant förfogande att använda mark eller

(18 §). byggnader (18 §),

 10. rätt till

 utbildning (21 §).

 Om annat icke följer

 Om annat icke följer av särskilda föreskrifter

av särskilda föreskrifteri lag, är utlänning här i

i lag, är utlänning här iriket likställd med

riket likställd med svensk medborgare även i

svensk medborgare även i fråga om

fråga om 1. yttrandefrihet,

 informationsfrihet,

 1. yttrandefrihet, mötesfrihet,

informationsfrihet, demonstrationsfrihet,

mötesfrihet, föreningsfrihet och

demonstrationsfrihet, religionsfrihet (1 §),

föreningsfrihet och 2. skydd mot tvång att

religionsfrihet (1 §), giva till känna åskådning

 2. skydd mot tvång att (2 § första meningen),

giva till känna åskådning 3. skydd mot

(2 § första meningen), kroppsligt ingrepp även i

 3. skydd mot annat fall än som avses i

kroppsligt ingrepp även 4 och 5 §§, mot kropps-

i annat fall än som visitation, husrannsakan

avses i 4 och 5 §§, mot och

kroppsvisitation, liknande intrång samt mot

husrannsakan och intrång i förtrolig

liknande intrång samt meddelelse (6 §),

mot intrång i förtrolig 4. skydd mot

meddelelse (6 §), frihetsberövande (8 §

 4. skydd mot första meningen),

frihetsberövande (8 § 5. rätt till

första meningen), domstolsprövning av

 5. rätt till frihetsberövande av annan

domstolsprövning av anledning än brott eller

frihetsberövande av misstanke om brott (9 §

annan anledning än brott andra och tredje

eller misstanke om styckena),

brott (9 § andra och 6. offentlighet vid

tredje styckena), domstolsförhandling (11 §

 6. offentlighet vid andra stycket),

domstolsförhandling (11 § 7. skydd mot ingrepp

andra stycket), på grund av åskådning (12 §

 7. skydd mot ingrepp andra stycket tredje

på grund av åskådning (12 §meningen),

andra stycket tredje 8. författares,

meningen), konstnärers och

 8. författares,

konstnärers och Föreslagen lydelse

Nuvarande lydelse fotografers rätt till

 sina verk (19 §),

fotografers rätt till 9. närings- och

sina verk (19 §). På yrkesfrihet (20 §).

sådana särskilda före- På sådana särskilda före-

skrifter som avses i skrifter som avses i

andra stycket tillämpas andra stycket tillämpas

12 § tredje stycket, 12 § tredje stycket,

fjärde stycket första fjärde stycket första

meningen samt femte meningen samt femte

stycket. stycket.

 23 §

 Lag eller annan

 föreskrift får ej meddelas

 i strid med Sveriges

 åtaganden enligt den

 europeiska konventionen

 angående skydd för de

 mänskliga rättigheterna

 och de grundläggande fri-

 heterna.

Övergångsbestämmelser till lagen (1994:00)

 Ändringarna i regeringsformen träder i kraft den 1 januari 1995.

2. Förslag till

Lag om den europeiska konventionen angående

skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna

 Härigenom föreskrivs följande.

Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna samt tilläggsprotokollen nr 1-8

till konventionen skall gälla som lag här i landet.

 Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter

finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna

lag.

____________

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig

Yttranden över Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande (SOU 1993:40) har

till Justitiedepartementet avgetts av Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens

ledamöter, Regeringsrättens ledamöter, Justitiekanslern, Svea hovrätt, Hovrätten

för Nedre Norrland, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Jönköping, Malmö

tingsrätt, Östersunds tingsrätt, Länsrätten i Stockholms län, Socialstyrelsen,

Boverket, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens skolverk, Juridiska

fakulteten vid Uppsala universitet, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet,

Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, Samhällsvetenskapliga

fakulteten vid Lunds universitet, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid

Stockholms universitet, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Arbetsmark-

nadsstyrelsen, Konkurrensverket, Statens lantmäteriverk, Statens naturvårdsverk,

Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska Samernas Riksförbund,

Sametinget, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, Företagarnas

Riksorganisation, Lantbrukarnas Riksförbund, Landsorganisationen i Sverige LO,

Tjänstemännens Centralorganisation TCO, Sveriges Akademikers Centralorganisation

SACO, Svenska arbetsgivareföreningen SAF, Sveriges Industriförbund, Svenska

Naturskyddsföreningen, Svenska Turistföreningen, Svenska avdelningen av

Internationella Juristkommissionen, Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige,

Ägarfrämjandet, Föreningen Den Nya Välfärden, Gryts Skärvårdsförening,

adjungerade professorn Bertil[REDACTED_EFTERNAMN], Sveriges Fastighetsägareförbund, Bertil

Jonsén, Sveriges Jordägareförbund, Sveriges Bostadsrättsföreningars

Centralorganisation ek. för. SBC, Skogsägarnas Riksförbund, Sveriges

Försäkringsförbund, Ärkebiskopen, Justitia et Pax, Katolska Biskopsämbetet,

Sveriges Kristna Råd, Sveriges frikyrkosamråd och Katolska Biskopsämbetet.

Svenska arbetsgivareföreningen SAF och Sveriges Industriförbund har avgett ett

gemensamt yttrande. Detsamma gäller Sveriges Kristna Råd och Sveriges

frikyrkosamråd.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 2

kap. 23 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

23 §

 Lag eller annan före-

 skrift får ej meddelas i

 strid med Sveriges åta-

 ganden på grund av den

 europeiska konventionen

 angående skydd för de män-

 skliga rättigheterna och

 de grundläggande

 friheterna.

________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna

Härigenom föreskrivs följande.

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna med de ändringar som gjorts genom

tilläggsprotokollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt tilläggsprotokollen nr

1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet.

Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns

tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag.

_________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1993-12-08

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Bo[REDACTED_EFTERNAMN],

regeringsrådet Arne Baekkevold.

Enligt en lagrådsremiss den 6 december 1993 (justitiedepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring

i regeringsformen och lag om den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mats[REDACTED_EFTERNAMN].

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

I remissen föreslås att den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna inkorporeras i svensk

rätt genom en särskild lag. Dessutom föreslås en ny bestämmelse i

regeringsformen (RF) som föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får

meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Europakonventionen har redan idag en ställning som en i viss mån grundläggande

rättsakt för den svenska rättsordningen när det gäller skyddet för de mänskliga

fri- och rättigheterna. Vår interna rätt har också fortlöpande anspassats till

de krav som konventionen ställer enligt de avgöranden som meddelats av

Europadomstolen i Strasbourg. Konventionens fri- och rättighetsskydd utgör också

en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i EG-rätten och kommer därigenom

att få särskild betydelse för svensk rätt genom EES-avtalet. Det stora flertalet

konventionsländer har inkorporerat - eller är i färd med att inkorporera -

konventionen som en del av den interna rätten. Mot denna bakgrund är det

naturligt att konventionen inkorporeras också i svensk rätt. Visserligen har

konventioner hittills i regel införlivats med svensk rätt genom transformering

och en inkorporering i detta fall medför vissa problem av praktisk och lag-

teknisk natur. Bl.a. uppkommer problem genom att konventionens text skiljer sig

från traditionell svensk lagstiftning genom att den i de centrala delarna är

mycket allmänt hållen och delvis skriven närmast som folkrättsliga

förpliktelser. Samtidigt får konventionen ett mycket konkret innehåll på de

områden där Europadomstolen meddelat ett avgörande. Vidare uppkommer problem när

det gäller att fastställa vilken ställning konventionens bestämmelser får i

förhållande till annan intern rätt.

Om det remitterade förslaget till inkorporeringslag genomförs innebär det att

nya avgöranden av Europadomstolen, som ger en ny och kanske oväntad innebörd åt

någon konventionsbestämmelse, kan få omedelbar verkan i vårt land. Ta som exem-

pel Europadomstolens avgörande i målet[REDACTED_EFTERNAMN] ./. Sverige och antag att

bestämmelserna om hur juryn skall bildas återfinns i vanlig lag i stället för i

tryckfrihetsförordningen. Ett underkännande på sätt som skett av ett visst

inslag i det svenska jurysystemet skulle då leda till att liknande

tryckfrihetsmål med jury måste ställas in i avbidan på ny lagstiftning. Något

liknande kan inträffa i fråga om specialdomstolar med domare som hämtas från in-

tresseorganisationer, t.ex. Arbetsdomstolen och Bostadsdomstolen. Som ett

ytterligare exempel kan anföras att om det remitterade förslaget varit genomfört

år 1986, då det var känt att de dåvarande fristerna för anhållande stred mot

Europakonventionen, många anhållna hade måst försättas på fri fot utan vidare

prövning eftersom det inte fanns jourdomstolar och organisation i övrigt för en

tillräckligt snabb handläggning av häktningsfrågan.

Det anförda visar enligt Lagrådet att den föreslagna lagen är förenad med många

svårigheter. Mycket talar för att den nuvarande ordningen, som ger Sverige tid

att anpassa lagstiftningen efter nya avgöranden av Europadomstolen, är att

föredra. Lagrådet vill emellertid inte avstyrka att förslaget upphöjs till lag

men förutsätter att problemet med anpassningstid beaktas i det fortsatta

lagstiftningsarbetet.

Det finns anledning att ytterligare något beröra de inledningsvis antydda

problemen, särskilt med hänsyn till den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 23 §

RF. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag har flera instanser ingående

diskuterat frågan hur konventionen hierarkiskt skall inordnas i vår rättsordning

liksom frågan vad utredningens förslag i denna del får för effekt. Från flera

håll har uttalats betänkligheter mot utredningens förslag från främst

rättssystematiska utgångspunkter. Några remissinstanser, bl.a. HD:s ledamöter,

avstyrker förslaget till särskild grundlagsregel. HD:s ledamöter ifrågasätter

bl.a. om inte den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka

konventionens genomslag i svensk rätt.

I lagrådsremissen redogörs - mot bakgrund av de farhågor om bl.a.

tillämpningsproblem som sålunda framförts av vissa remissinstanser - för de

principer som kan bli aktuella om det uppkommer en konflikt mellan konventionens

bestämmelser och inhemska lagregler. Regeringen redogör därvid för tillämpningen

i sådant fall av principen om fördragskonform lagtolkning samt principerna om

lex posterior och lex specialis och konstaterar vidare att HD:s ledamöter pekat

på att ytterligare en princip skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. Den

principen innebär "att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den

inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av

sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska

lagbestämmelser".

I remissen uttalas att det synsätt som HD:s ledamöter har anlagt också kan sägas

ansluta till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller

i förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet. Vidare sägs att

en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden kommit fram

till att konventiosbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av

lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF kan pröva den svenska lagregeln mot den

föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § RF.

Vad som anförs i remissen ger inte något egentligt belägg för att det finns ett

behov av den föreslagna grundlagsregeln. Om man följer den av HD:s ledamöter

angivna tolkningsprincipen, dvs. ger konventionen en särskild tyngd på grund av

dess speciella karaktär, är det svårt att se att grundlagsregeln skulle öka

konventionens genomslagskraft i svensk rätt.

Lagrådet vill slutligen peka på en sak som inte berörts närmare i

lagrådsremissen. Den hänför sig till grundlagsregelns tillämplighet med avseende

på svenska författningar som tillkommit före grundlagsregelns ikraftträdande.

Enligt utredningsförslaget riktar sig regeln mot föreskrifter som tillkommer

efter ikraftträdandet. Såvitt framgår av remissen är avsikten emellertid att

grundlagsregeln skall tillämpas generellt. Detta bör i så fall kommma till

uttryck genom att det i lagrummmet anges att en föreskrift "inte får strida mot"

konventionen.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december 1993

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B.[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

af[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Laurén

______________________

Regeringen beslutar proposition 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen

och andra fri- och rättighetsfrågor.