Regeringens proposition

1997/98:70

Att utveckla ett grannlandssamarbete Sveriges

utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa

år 1999 2001

Prop.

1997/98:70

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 5 mars 1998

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Pierre[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redogörs för Sveriges utvecklingssamarbete med Central-

och Östeuropa för perioden 1999 2001.

Regeringen föreslår att målen för utvecklingssamarbetet fortsatt skall

vara:

- att främja en säkerhetsgemenskap,

- att fördjupa demokratins kultur,

- att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling,

- att stödja en miljömässigt hållbar utveckling.

Allt samarbete skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv.

Som prioriterade samarbetsländer föreslås Estland, Lettland, Litauen,

Polen, Ryssland och Ukraina.

Den huvudsakliga inriktningen av utvecklingssamarbetet föreslås vara

åtgärder som leder till gott grannskap, en ekonomiskt dynamisk

Östersjöregion, medlemskap i Europeiska unionen för Estland, Lettland,

Litauen och Polen, en vidare integration av Ryssland och Ukraina i

europeiska samarbetsstrukturer samt åtgärder för att förbättra den sociala

situationen i samarbetsländerna.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 4

2 Ärendet och dess beredning 5

3 Ett integrerat Europa 7

3.1 Samarbete för gott grannskap och en utvidgad Europeisk

union 7

3.2 Östersjöregionen som vår hemmamarknad 10

3.3 Utvidgningen av EU 14

3.4 Rysslands och Ukrainas vidare Europaintegration 17

3.5 Utvecklingen av en social marknadsekonomi 18

4 Samarbetets huvudsakliga områden 20

4.1 Mål och sektorer 20

4.2 Att främja en säkerhetsgemenskap 22

4.2.1 Säkerhetspolitisk kompetens 23

4.2.2 Demokratiskt totalförsvar 24

4.2.3 Fredsfrämjande insatser 24

4.2.4 Gränsbevakning och insatser för stärkt yttre

gränskontroll 25

4.2.5 Kampen mot internationell och organiserad

brottslighet 26

4.2.6 Asyl- och migrationspolitisk kompetens 27

4.2.7 Beredskap mot olyckor och katastrofer 28

4.3 Att fördjupa demokratins kultur 29

4.3.1 Demokrati och utveckling 29

4.3.2 Rättsområdet 32

4.3.3 Samarbete mellan kommuner, län och

 landsting 34

4.3.4 Samarbete genom enskilda organisationer 36

4.3.5 Språk- och integrationsstödet 37

4.4 Att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling 38

4.4.1 De nya marknadsekonomierna 38

4.4.2 Fortsatt stöd till den ekonomiska

 omvandlingen 40

4.4.3 Den sociala dimensionen 42

4.4.4 Utökat samarbete på det sociala området 46

4.5 Att stödja en miljömässigt hållbar utveckling 49

4.5.1 Miljösituationen i Östersjöområdet 49

4.5.2 Agenda 21 för Östersjöområdet 49

4.5.3 Åtgärdsprogrammet för Östersjön 50

4.5.4 Kärnsäkerhet och strålskydd 51

4.5.5 Energi 53

4.6 Jämställdhet 54

5 Samarbetsländerna 57

5.1 Geografisk prioritering 57

5.2 Estland 59

5.3 Lettland 61

5.4 Litauen 64

5.5 Polen 65

5.6 Ryssland 67

5.7 Ukraina 71

5.8 Vitryssland 72

5.9 Centraleuropa 73

5.10 Utvecklingsländerna i regionen 74

6 Kanaler, instrument och styrning 76

6.1 Kanaler 77

6.1.1 Sida 77

6.1.2 Svenska institutet 78

6.1.3 Swedfund International AB 79

6.1.4 Swedfund Financial Markets AB 80

6.1.5 Stiftelsen Östekonomiska Institutet 81

6.1.6 Stiftelsen Östersjöinstitutet 82

6.2 Instrument 82

6.2.1 Tekniskt samarbete, investeringar, garantier

 och krediter 82

6.2.2 Betalningsbalansstöd i form av lån 83

6.2.3 Exportkreditgarantiramen 83

6.2.4 Ökad användning av garantier och krediter 86

6.2.5 Andra program 87

6.3 Styrning av östsamarbetet 89

7 Europeiska unionens samarbete med Central- och Östeuropa 91

7.1 Phare- och Tacisprogrammen 91

7.2 Europeiska investeringsbanken 94

8 Östsamarbetet i ett internationellt perspektiv 96

8.1 Regionalt samarbete 96

8.1.1 Nordiskt samarbete 96

8.1.2 Östersjöstaternas råd 99

8.1.3 Barentsrådet 100

8.2 Andra länders utvecklingssamarbete med Central- och

Östeuropa 102

8.3 Multilateralt samarbete 104

Bilaga 1 Sammanfattning av Att utveckla ett grannlandssamarbete

 en utvärdering av Sveriges samarbete med Central- och

Östeuropa (Ds 1997:75) 110

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 114

Bilaga 3 Sammanställning över remissinstansernas yttranden över

Att utveckla ett grannlandssamarbete en utvärdering av

Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa

(Ds 1997:75) 116

Bilaga 4 Förkortningsordlista 120

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998 122

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. godkänner ett nytt treårsprogram för utvecklingssamarbetet med

Central- och Östeuropa för perioden 1999-2001 (avsnitt tre),

2. fastställer målen för utvecklingssamarbetet med Central- och

Östeuropa till

- att främja en säkerhetsgemenskap,

- att fördjupa demokratins kultur,

- att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling,

- att stödja en miljömässigt hållbar utveckling.

Ett jämställdhetsperspektiv skall prägla hela samarbetet (avsnitt

fyra),

3. fastställer att verksamheten skall inriktas på insatser för att främja

medlemskap i EU för Estland, Lettland, Litauen och Polen samt att

vidare integrera Ryssland och Ukraina i europeiska samarbets-

strukturer (avsnitt fem).

2 Ärendet och dess beredning

Regeringen initierade hösten 1989 det första svenska samarbets-

programmet med Central- och Östeuropa. Tyngdpunkten lades på

kunskapsutveckling, vilket bedömdes ha den största strategiska

betydelsen i förhållande till de anslagna medlens storlek. År 1991 och

1995 antogs nya samarbetsprogram, som förutsatte avsättningar i

budgeten på cirka en miljard kronor per år. Sammanlagt har regeringen

från 1989 till och med 1998 avsatt cirka 6,5 miljarder kronor till bilateralt

utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa. Inräknas det svenska

bidraget till EU:s samarbetsprogram med Central- och Östeuropa, Phare

och Tacis, uppgår det totala svenska stödet till närmare 7,7 miljarder

kronor. Det tredje samarbetsprogrammet löper ut den 31 december 1998.

Det bärande elementet är i dag strävan att bidra till ett integrerat Europa

präglat av gemensam säkerhet, demokratins kultur och en bärkraftig

utveckling.

Sedan den 1 januari 1997 redovisas medlen för utvecklingssamarbetet

under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, verksamhetsområde 7 B

Samarbete med Central- och Östeuropa. Härutöver finansierar vissa

andra departement och myndigheter insatser inom sina respektive

verksamhetsområden.

Föreliggande proposition utgör regeringens förslag på inriktningen av

det fjärde samarbetsprogrammet med Central- och Östeuropa avseende

perioden 1999 2001. Programmet avser endast insatser som sorterar

under utgiftsområde 7 B. I vårpropositionen 1997 (1996/97:150) angavs

att:

"Regeringen bedömer att samarbetet med Central- och Östeuropa kommer att

fortsätta och har beräknat medel motsvarande en nominellt oförändrad nivå även

efter 1998. Regeringen har därför preliminärt beräknat 810 miljoner kronor

vardera för åren 1999 och 2000. Innan medel anvisas för samarbetet skall dock

en oberoende utvärdering av verksamheten genomföras."

En oberoende utvärdering av samarbetet inlämnades till regeringen i

november 1997. I kommande vårproposition (1997/98:150) väntas

följdenligt medel fastställas för samarbetsprogrammet avseende åren

1999 2001.

Utvärderingen har redovisats i departementsserien under titeln "Att

utveckla ett grannlandssamarbete en utvärdering av Sveriges samarbete

med Central- och Östeuropa" (Ds 1997:75). I utvärderingen lämnas

förslag på inriktning av det kommande samarbetsprogrammet. Det i

regeringsformen föreskrivna beredningskravet (7 kap. 2§ RF) har

uppfyllts genom att över hundra remissinstanser har anmodats/beretts

möjlighet att inkomma med synpunkter på förslagen. Av dessa har

flertalet inkommit med synpunkter. Utvärderingens innehåll redovisas i

bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna bifogas i bilaga 2 och i

bilaga 3 presenteras en sammanställning över de inkomna remissvaren.

Till grund för propositionen har även legat skrivelser som på

regeringens begäran har inkommit från de två centrala förvaltnings-

myndigheterna Sida och Svenska institutet avseende förutsättningarna för

och behoven av fortsatt samarbete med Central- och Östeuropa.

Härutöver har utvärderingar av det säkerhetsfrämjande samarbetet

respektive den särskilda exportkreditgarantiramen nyligen presenterats

för regeringen.

Sveriges utlandsmyndigheter i Tallinn, Riga, Vilnius, Warszawa,

Moskva, S:t Petersburg och Kiev har lämnat synpunkter på utvecklings-

samarbetets framtida inriktning.

Tilläggas kan att de, närmare 30, utvärderingar som löpande har gjorts

under innevarande samarbetsperiod också utgör ett underlag för

bedömningar om det framtida utvecklingssamarbetet. Här kan som

exempel nämnas utvärderingar som har genomförts på uppdrag av Sida

av stödet till landreformen respektive till vägväsendet i de tre baltiska

länderna, det fördjupade vänortssamarbetet i Estland, Lettland, Litauen

och Polen, stödet på arbetsmarknadsområdet i Polen, stödet till

skogssektorn i Litauen, StartÖstprogrammet och en utvärdering av

statistiksamarbetet med Ryssland.

3 Ett integrerat Europa

Regeringens förslag: Ett nytt treårsprogram för utvecklings-

samarbetet med Central- och Östeuropa för perioden 1999-2001 skall

godkännas.

Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

(bilaga 1).

Remissinstanserna: Har godtagit utredarens förslag (bilaga 3).

3.1 Samarbete för gott grannskap och en utvidgad

Europeisk union

I februari 1995 lade regeringen fram en proposition (1994/95:160) om

Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa för perioden juli 1995

december 1998, i vilken det bland annat konstaterades att flera länder i

Central- och Östeuropa:

"... har kommit långt i att skapa ett demokratiskt samhällssystem och en

fungerande marknadsekonomi. Det är en historisk uppgift att befästa denna

omvandling och integrera länderna i ett Europa som präglas av gemensam

säkerhet, demokratins kultur och en bärkraftig utveckling."

Under de år som har gått sedan propositionen lades fram har den

ekonomiska och politiska utvecklingen i flertalet av de berörda länderna

accelererat. Reformerna har hunnit påverka så många samhällsområden

och har blivit så starkt förankrade hos medborgarna att någon återgång

till det gamla systemet ej längre är tänkbar. Samtidigt måste konstateras

att omvandlingen ingalunda är fullbordad. Det handlar om en fortgående

process där medborgarna ständigt ställs inför nya utmaningar.

Särskilt viktig har utvecklingen varit för närbelägna länder som

Sverige. I proposition 1994/95:160 konstaterade regeringen att det

program som då lades fram utgjorde en viktig del av svensk utrikes- och

säkerhetspolitik:

"Sverige har ett starkt intresse av att genom utrikespolitiskt samarbete främja

demokratins och den sociala marknadsekonomins strukturer i regionen, verka

för en öppnare handel och en djupare ekonomisk integration samt en

intensifierad utrikes- och säkerhetspolitisk dialog med länderna i Central- och

Östeuropa. Samarbetet syftar ytterst till att främja säkerheten,

demokratin

och en bärkraftig utveckling i hela Europa. Östersjöregionens betydelse för att

skapa ett dynamiskt norra Europa är en grundlinje i samarbetsprogrammet."

Målen för Sveriges bilaterala samarbete med Central- och Östeuropa

fastställdes av riksdagen i maj 1995 (proposition 1994/95:160) till:

- att främja en säkerhetsgemenskap,

- att fördjupa demokratins kultur,

- att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling,

- att stödja en miljömässigt hållbar utveckling.

I juni 1996 beslutade riksdagen att hela utvecklingssamarbetet

dessutom skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv.

I enlighet med vad som föreslogs i proposition 1994/95:160 har, på

basis av de angivna målen, regeringsbeslut tagits om landstrategier för

samarbetet med Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och, i mera

begränsad form, Ukraina. Landstrategierna syftar till att inom varje

målområde ytterligare precisera de sektorer och riktlinjer som skall gälla

för samarbetet. Landstrategierna möjliggör den närmare typ av

precisering av samarbetets inriktning som efterlyses i utvärderingen.

Landstrategierna har dels diskuterats med företrädare för myndigheter

och departement i Sverige som är aktiva i östsamarbetet, dels med

myndigheterna i samarbetsländerna. Prioriteringarna är därför väl

förankrade. Landstrategierna skall under andra halvåret 1998 och första

halvåret 1999 uppdateras inför den nya programperioden.

I Ds 1997:75 konstateras att flertalet av de närmare trettio program

eller projekt som blivit föremål för oberoende utvärderingar, har bedömts

vara mycket positiva. Sverige har koncentrerat sina insatser till de

närmast belägna central- och östeuropeiska länderna, där för att citera

utvärderingen:

"i stort sett alla insatser ... har positiva effekter från svensk synpunkt".

De positiva bedömningarna visar att inriktningen på verksamheten är

relevant. De kan också ses som bekräftelse på att beredningsproceduren

är god. Utvärderingen pekar på flera förbättringar i utvecklings-

samarbetet, jämfört med den tidigare översyn av östsamarbetet som

genomfördes 1994. Organisationen och den interna samordningen av

samarbetet har effektiviserats, menar utredaren.

Jämförs de krav som EU ställer på de framtida medlemsländerna, de

s.k. Köpenhamnskriterierna, och slutsatserna i Europeiska kommis-

sionens utlåtanden från juli 1997 med de hittillsvarande svenska målen,

kan konstateras att det, möjligen med undantag för främjandet av en

säkerhetsgemenskap, finns en betydande grad av överensstämmelse.

Demokrati i vid mening och hållbar ekonomisk utveckling är grund-

läggande förutsättningar för medlemskap i EU. Miljön och den sociala

sektorn nämns som centrala områden för anpassningen. Att de svenska

målen väl överensstämmer med EU-kraven noteras även i utvärderingen.

Regeringen anser att de fyra målen fortsatt är relevanta som grund för

Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa. Den

politiska och ekonomiska utveckling som ägt rum i länderna sedan målen

antogs, liksom den pågående EU-anpassningen och det förstärkta

samarbetet mellan EU och Ryssland respektive EU och Ukraina, gör det

emellertid önskvärt att kontinuerligt utröna hur de bäst kan uppfyllas.

Landstrategierna utgör därvid en god grund. Samtidigt finns ett behov att

ytterligare koncentrera de begränsade resurserna till särskilt angelägna

delområden. Kriterierna för valen av olika delområden och konkreta

prioriteringar diskuteras längre fram i denna proposition.

Efter den första fasen av stöd till i synnerhet de baltiska staternas

frigörelse och den andra fasen av stöd till uppbyggnad av de

demokratiska och marknadsekonomiska samhällsinstitutionerna i

Central- och Östeuropa, står vi nu inför en ny fas i Europa EU-

utvidgningen och den bredare Europaintegrationen.

Det är alltjämt viktigt att de central- och östeuropeiska staterna får

internationellt stöd för att fullfölja övergången till demokrati och

marknadsekonomi. Kontinuitet och flexibilitet har hela tiden varit

riktmärken för Sveriges insatser i Central- och Östeuropa. De insatser

som aktualiseras efter innevarande programperiod måste utgå ifrån delvis

andra förutsättningar. Utvecklingen under de senaste åren har gått in i ett

nytt skede, präglat av tre betydelsefulla förändringar:

- Målet att en betydande del av utvecklingssamarbetet med de central-

och östeuropeiska staterna skall kunna övergå i ett reguljärt samarbete

håller på att uppnås. För vissa av länderna gäller att sådant samarbete

redan dominerar.

- Utvidgningen av EU med de associerade centraleuropeiska och

baltiska staterna rycker närmare. Förhandlingar om medlemskap

kommer att inledas under år 1998. I förlängningen av det ökade

reguljära samarbetet ligger alltså en alltmer fullständig europeisk

gemenskap.

- Utvecklingen i Ryssland framstår som mer positiv än tidigare. Det

finns nu ett genuint ryskt intresse av att delta i en bred europeisk

samverkan. EU:s relationer med Ryssland har fått en fast grund med

ikraftträdandet av ett omfattande partnerskaps- och samarbetsavtal.

Samtidigt står landet inför stora utmaningar att fullfölja den

samhälleliga omdaningen, särskilt med avseende på strukturella

ekonomiska reformer och på det sociala området.

Det är i ett integrerat Europa som det regionala samarbetets

möjligheter till fullo kan utnyttjas. Med den utveckling som nu äger rum

skapas gynnsamma förutsättningar för förverkligandet av en dynamisk

nordeuropeisk region. Ordförandeskapen i Östersjöstaternas råd 1995/96,

Barentsrådet 1996/97 och i Nordiska Ministerrådet 1998 har gett Sverige

tillfälle att medverka till att driva denna ambition. Regeringschefsmötena

i Visby i maj 1996 och i Riga i januari 1998 har gett nya impulser till ett

förstärkt Östersjösamarbete. Europeiska kommissionen markerar genom

aktiva insatser i såväl Östersjöstaternas råd som Barentsrådet den vikt

den tillmäter den regionala dimensionen av samarbetet med Central- och

Östeuropa. Sverige värnar även i detta sammanhang om den trans-

atlantiska länken. USA:s aktiva engagemang i Östersjö- och Barents-

samarbetet välkomnas.

En nordeuropeisk region som karakteriseras av stabila politiska

förhållanden, fördjupat samarbete på grundval av gemensamma

värderingar och ansvarsfullt utnyttjande av regionens rika resurser och

som utvecklas i växelverkan med andra delar av Europa och världen, kan

bli en stor tillgång för Sverige. Att förebygga konflikter inte minst i

närområdet har varit och förblir en av de viktigaste uppgifterna för

svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Att skydda miljön även från gräns-

överskridande hot är centralt i samarbetet. En vidgad "hemmamarknad"

är ett starkt svenskt intresse. Kulturellt och annat utbyte mellan

samhällena är inte bara ett ömsesidigt intresse, utan även en av

förutsättningarna för en demokratisk kultur i vid mening. Svenska

folkrörelser och andra enskilda organisationer, liksom regionala och

lokala myndigheter och institutioner bygger ut kontakterna med sina

motsvarigheter på andra sidan Östersjön. I alla dessa avseenden kan

framtiden erbjuda fortsatt gynnsamma utsikter.

Det finns emellertid betydande problem som måste lösas. Vidgade

inkomstklyftor, växande sociala problem och ökad obalans mellan olika

landsdelar har följt i spåren på de genomgripande samhällsomvand-

lingarna. Den organiserade brottsligheten drar nytta av de öppnade

gränserna och förbättrade kommunikationerna. Föroreningar och

bristfällig kärnsäkerhet är betydande hot mot miljön.

Oberoende av tidtabellen för förhandlingarna om medlemskap i EU för

länderna i Central- och Östeuropa, är det klart att alla kandidatländer inte

kommer att kunna uppfylla villkoren för anslutning samtidigt. Även om

det har gjorts tydligt att EU skall stödja alla kandidatländer i deras

medlemskapsförberedelser, bör den psykologiska effekten av differentie-

ringen, särskilt om den gäller länder som gränsar till varandra, inte

underskattas. Framför allt måste en långvarig ny tudelning av Europa

undvikas. Det är viktigt att de nya samarbetsformerna med Ryssland och

Ukraina och övriga länder i f.d. Sovjetunionen utformas med detta i

åtanke.

Utvecklingssamarbetet i denna nya fas måste mot bakgrund av

ovanstående inriktas på:

- att underlätta den förestående EU-utvidgningen och särskilt bidra till

att Estland, Lettland, Litauen och Polen blir medlemmar i EU,

- att integrera Ryssland och Ukraina närmare i europeiska samarbets-

strukturer

- att i ökad utsträckning integrera de sociala frågorna i samhälls-

omvandlingen.

Även om nästa samarbetsprogram, liksom tidigare program, omfattar

tre år varierar tidshorisonten för utvecklingssamarbetet med olika länder.

Utvecklingssamarbetet utgör ett tillfälligt stöd till omvandlingsprocessen

och Europaintegrationen med olika lång planeringshorisont beroende på

samarbetsländernas utveckling. I flera fall är denna tidsperiod naturligen

längre än tre år. Successivt kommer mer reguljära samarbetsformer att

dominera. I avsnitt fem redogörs mer i detalj för regeringens syn på

samarbetets tidslängd med olika samarbetsländer.

3.2 Östersjöregionen som vår hemmamarknad

Länderna kring Östersjön har en inneboende dynamik och potential som

ett av Europas tillväxtcentra. De möjligheter till kontakter, utbyte och

handel som öppnats under 1990-talet sedan Östersjön åter blivit ett

förenande hav måste tillvaratas. Regeringen avser att fortsatt verka för att

kontakter knyts över Östersjön, för ökad handel och investeringar i

området och för åtgärder som främjar kunskap om språk, historia och

kultur. Vidare skall regeringen arbeta för att Östersjösamarbetet blir en

länk mellan Ryssland och EU.

Östersjötoppmötena i Visby och Riga

Under det svenska ordförandeskapet i Östersjöstaternas råd inbjöds

regionens regeringschefer tillsammans med kommissionens ordförande

till ett toppmöte i Visby i maj 1996. Den s.k. Visbydeklarationen

underströk betydelsen av regionalt samarbete för att främja demokrati,

marknadsekonomi i kombination med en uthållig utveckling, förbättrat

miljöskydd och en ökad europeisk integration. Mötet skapade en bred

politisk bas för det fortsatta Östersjösamarbetet. Regeringscheferna

tillsatte dessutom vid mötet en särskild grupp av personliga

representanter för att samarbeta mot organiserad brottslighet i regionen.

Vid det därpå följande utrikesministermötet i Kalmar antogs handlings-

program för:

- mellanfolkligt samarbete och civil säkerhet,

- ekonomisk utveckling och integration,

- förstärkt miljöskydd.

Det andra Östersjötoppmötet, 22 23 januari 1998 i Riga, gav en viktig

politisk bekräftelse på en framväxande Östersjöidentitet baserad på

demokratisk utveckling, intensivare ekonomiskt samarbete samt

mellanfolkligt och kulturellt utbyte. Östersjösamarbetet har en roll att

spela för att främja dialogen i regionen och för att få in Ryssland

ytterligare i det bredare europeiska samarbetet samt som ett

kompletterande instrument för kandidatländernas anpassning till EU.

Mötet i Riga satte strålkastarljuset på behovet av mer samarbete för att

främja den ekonomiska utvecklingen i regionen. Frågor rörande tillväxt,

nyföretagande och sysselsättning utgjorde viktiga inslag i regerings-

chefernas diskussioner. Ett svenskt förslag att samla handelsministrarna

för att särskilt uppmärksamma de små och medelstora företagens

möjligheter att delta i handelsutbytet fick fullt stöd. Aktionsgruppen mot

organiserad brottslighet fick stor uppskattning och dess mandat

förlängdes. Detta kan även ses som ett led för att främja regionens

attraktionskraft på utländska investeringar. Regeringscheferna uppmärk-

sammade också behovet av intensifierat samarbete för att komma till

rätta med kommersiellt, sexuellt utnyttjande av barn och insatser för att

främja informationsteknologins användande, regionala energilösningar,

ökad kärnsäkerhet, ökad civil säkerhet, miljön i Östersjön samt den högre

utbildningen i regionen.

Att främja ökad handel och investeringar i Östersjöregionen

* Statistiken för år 1997 omfattar januari november

Samarbetsländerna är Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina

Handeln med våra grannar i öst har ökat markant under senare år, men

är fortfarande blygsam jämfört med den stora handel som äger rum med

de nordiska grannländerna. Bland Sveriges prioriterade samarbetsländer

är Polen den största exportmarknaden, därefter kommer Ryssland.

Exporten till de tre baltiska staterna har ökat kraftigt. Den totala handeln

med de baltiska länderna uppgick år 1991 till endast 290 miljoner kronor,

men hade ökat år 1997 (januari november) till cirka 10 miljarder kronor,

varav handeln med Estland stod för drygt hälften. Handeln med Polen

uppgick de första elva månaderna 1997 till drygt 13 miljarder kronor och

med Ryssland till drygt 12 miljarder kronor. Som jämförelse kan nämnas

att handeln med Danmark uppgår till runt 50 miljarder kronor årligen.

Potentialen för ökad handel inom Östersjöområdet är betydande.

De svenska direktinvesteringarna (netto) i de baltiska länderna under

perioden 1992 1997 (september) uppgick till 1 196 miljoner kronor

(Estland 499, Lettland 99 och Litauen 598 miljoner kronor).

Motsvarande belopp för Polen var 1 364 miljoner kronor. För de baltiska

länderna svarar små och medelstora företag för en betydande del av såväl

handeln som investeringarna.

Handelspolitiken gentemot våra samarbetsländer styrs genom de avtal

som är slutna med EU. Till följd av partnerskaps- och samarbetsavtalen

finns redan MGN-behandling (mest-gynnad-nation) med Ryssland och

Ukraina. I EU:s partnerskaps- och samarbetsavtal med Ryssland och

Ukraina finns ett beslut om att 1998 undersöka om omständigheterna

medger att förhandlingar påbörjas om upprättande av ett frihandels-

område. Ett framtida medlemskap i Världhandelsorganisationen (WTO),

vilket förutom MGN ger laglig säkerhet i form av uppfyllande av

regelverket och tullbindningar, ligger något längre fram i tiden än för

våra baltiska grannländer.

Genom Europaavtalen med Estland, Lettland, Litauen och Polen har

Sverige frihandelsavtal för industrivaror, vissa lättnader i jordbruks-

handeln och tjänstehandeln samt starkare discipliner i övrigt än gängse

frihandelsavtal. På sikt kommer ländernas EU-medlemskap föra med sig

fullt deltagande på den inre marknaden med fri rörlighet för varor,

tjänster, kapital och personer. WTO-medlemskap väntas inom kort för de

baltiska länderna, vilket ger en stabilare grund för Europaavtalen men

kommer egentligen inte att innebära några nya liberaliseringar för de

nuvarande EU-länderna. Europaavtalen är således det viktigaste

instrumentet för att anpassa kandidatländerna till den inre marknaden och

så småningom medlemskap i EU.

Sverige har dubbelbeskattnings- och investeringsskyddsavtal med

samtliga länder kring Östersjön. För att främja frihandel avser regeringen

agera multilateralt inom ramen för EU, WTO, Organisationen för

ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och Östersjöstaternas råd

och bilateralt inom ramen för blandade kommittéer och motsvarande.

Handelshindrande procedurer och administrativa tullförfaranden kan

diskuteras och förenklas med samtliga samarbetsländer.

Att främja handel och företagande i Östersjöregionen är en pågående

process. Regeringen planerar ytterligare insatser för att förbättra

företagsklimatet kring Östersjön för att lägga grunden till ett ekonomiskt

dynamiskt norra Europa. Inom det svenska utvecklingssamarbetet med

Central- och Östeuropa sker omfattande insatser för näringslivs-

utveckling, såväl genom kunskapsöverföring som genom investeringar.

De är av två slag: dels insatser som stärker marknadsekonomins ramverk

och institutioner, dels direkt näringslivsutvecklande insatser. De

huvudsakliga insatserna på detta område utvecklas under avsnitt 4.4.

Regeringen tillsatte under 1997 en kommitté med experter från svenskt

näringsliv och förvaltning, med uppgift att identifiera hinder och föreslå

åtgärder för att underlätta handel och investeringar i Östersjöregionen.

Uppdraget skall vara avslutat inom kort. Kommittén har hittills särskilt

uppmärksammat de problem som sammanhänger med gränspassering

och föränderliga och svårtillgängliga regler och villkor för företagen.

Kommitténs slutsatser bedöms bli en del i det underlag som regeringen

behöver för närmare prioritering av vissa samarbetsinsatser inom det

handelsfrämjande området.

Vidare pågår ett arbete i regeringskansliet för att undersöka

förutsättningarna för att ytterligare främja kontakter och handel mellan

små- och medelstora företag i Sverige och Ryssland. Inom ramen för

Barentssamarbetet gjordes 1997 en studie av handelshindren i Barents-

regionen.

I januari 1998, i anslutning till regeringschefsmötet i Riga,

genomfördes i Stockholm "Baltic Sea Business Summit", ett möte mellan

företagsledare i Östersjöregionen. I en rapport som presenterades till

toppmötet i Riga föreslog näringslivet en rad åtgärder för att utöka

handel och investeringar i Österjöregionen. Viktiga områden som

framhölls för utveckling av ett livskraftigt näringsliv i regionen var

garantier för äganderätten, en förbättrad lagstiftning och ett bättre

transportnät. Svårigheten med riskkapitalförsörjning för små och

medelstora företag framstod också som en hämmande faktor. Sverige kan

i samarbete med internationella finansiella institutioner och genom det

baltiska investeringsprogrammet bidra till att öka tillgången på riskvilligt

kapital. Gränspassager bör underlättas och stöd till gränskontroller och

tullväsen bör fortsätta från svensk sida.

Betydande handelsfrämjande insatser sker dessutom inom ramen för

det finförgrenade samarbete som äger rum genom länsstyrelserna,

landstingen och kommunerna med vänorter och vänregioner på andra

sidan Östersjön. Svenska institutets insatser, t.ex. stipendieutbyte och

svenskundervisning bidrar till att stimulera kontakterna mellan Sverige

och länderna på andra sidan Östersjön.

Åtgärder som seminarier, företagsdelegationer, mässor, informations-

kontor, turistinformation och "Sverigedagar" faller inte under

utvecklingssamarbetets budget, men utgör, liksom Exportrådets

verksamhet, viktiga medel för att främja ökad handel och investeringar i

regionen.

3.3 Utvidgningen av EU

Under de senaste tio åren har Europa genomgått en utveckling av

historiska dimensioner. Utmaningen efter det kalla krigets slut är att

skapa ett enat och fritt Europa, att trygga demokrati, säkerhet, stabilitet

och välfärd i hela regionen. EU:s utvidgning med länderna i Central- och

Östeuropa är den enskilt viktigaste faktorn i arbetet med att lägga

grunden för en bestående freds- och säkerhetsordning i Europa.

Tio länder i Central- och Östeuropa samt Cypern och Turkiet har

ansökt om medlemskap i EU. Europeiska rådet fattade i Luxemburg 1997

ett historiskt beslut om den förestående anslutningsprocessen. Det

innebär att denna process i enlighet med Maastrichtfördragets stadbanden

(artikel 0) inleds samtidigt med samtliga tio kandidatländer och Cypern

den 30 mars 1998.

Anslutningsprocessen äger rum inom en gemensam ram som innefattar

samtliga elva kandidatländer. För Estland, Polen, Tjeckien, Slovenien,

Ungern samt Cypern inleds individuella mellanstatliga konferenser den

31 mars 1998. För samtliga länder sker en genomgång av EU:s regelverk

som förberedelse för förhandlingar. När genomgången avslutats, eller

avancerat tillräckligt långt, inleds formella förhandlingar med länderna i

den förstnämnda gruppen. Ett extra stöd om 100 miljoner ecu har

utlovats till de fem kandidatländer som inte inleder mellanstatliga

konferenser från start.

Kommissionen skall ge regelbundna rapporter om anpassningen i

samtliga kandidatländer med början redan år 1998. Kommissionen kan

därvid rekommendera att mellanstatliga konferenser öppnas med ett eller

flera av de fem återstående kandidatländerna. Mellanstatliga konferenser

kommer bara att inledas med de länder som uppfyller de politiska

kriterierna för medlemskap.

Det centrala elementet i den fortsatta utvidgningsprocessen utgörs av

kommissionens förstärkta strategi för förberedelse till medlemskap. Det

finns inte något kandidatland som idag uppfyller de kriterier som ställs

upp för medlemskap i EU. Samtliga länder måste därför inrikta sig på att

genomföra fortsatta reformer för att anta EU:s regelverk och göra det

möjligt att delta i det europeiska samarbetet. Målsättningen med

förmedlemskapsstrategin är att förbereda länderna för det kommande

medlemskapet i EU. Genom att inrätta s.k. partnerskap för anslutning

med varje kandidatland samlas kommissionens insatser inom en ram.

Syftet är att underlätta samordningen och ge en god överblick av

insatserna till respektive kandidatland. Partnerskapen skall återspegla de

utlåtanden som kommissionen presenterade i juli 1997, kompletterade

med medlemsländernas synpunkter. Kandidatländerna skall samtidigt

anta nationella program för övertagandet av regelverket med mål för

reformarbete och tidtabeller för genomförandet.

Det får betraktas som en svensk framgång att anslutningsprocessen kan

inledas samtidigt med samtliga kandidatländer och att alla får möjlighet

att snabbt påbörja den nödvändiga genomgången av regelverket.

Därigenom minskas risken för att skapa nya skiljelinjer i Europa. Den

dynamiska utvecklingen i flertalet kandidatländer gör det vanskligt att

redan idag göra en definitiv uppdelning av kandidatländerna i grupper.

Genom att det redan år 1998 skall ske en genomgång av hur långt

anpassningsprocessen kommit i varje kandidatland öppnas en möjlighet

även för de länder som ingår i den andra vågen med möjlighet att efter

rekommendation från kommissionen inleda förhandlingar.

Förhandlingar om medlemskap i EU får avgörande betydelse för ett

lands framtida utveckling. Vägen dit är emellertid inte enkel. Kraven för

medlemskap är höga. EU:s kriterier för de centraleuropeiska och baltiska

ländernas medlemskap fastställdes vid Europeiska rådets möte i

Köpenhamn 1993. Medlemskap förutsätter att kandidatlandet har uppnått

en institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rättssäkerhet, respekt

för mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter.

Länderna skall ha en fungerande marknadsekonomi som kan möta

konkurrens och marknadskrafter inom EU. Det förutsätts också att landet

kan påta sig de skyldigheter som följer med ett medlemskap och ansluta

sig till målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen. Till

Köpenhamnskriterierna bör man sedan lägga de preciseringar som

gjordes i kommissionens i juli 1997 publicerade utlåtanden över samtliga

kandidatländer. I dessa noteras bl.a. att samtliga länder behöver göra

stora insatser för att uppfylla EU:s krav på miljön, rättsliga och inrikes

området samt på den inre marknaden.

Det är i det ljuset Sveriges stöd till kandidatländerna i Central- och

Östeuropa skall ses. Regeringen har vid många tillfällen tillkännagivit att

Sverige skall medverka aktivt till att underlätta anpassningsprocessen i

kandidatländerna och dela med sig av sina färska erfarenheter av

medlemskapsförhandlingar. Avsikten är att insatserna skall gagna EU-

anpassningen och bidra till uppbyggnaden av nödvändiga strukturer i

kandidatländerna.

Det svenska bidraget till stöd för medlemskap i EU för

kandidatländerna i Östersjöregionen, dvs. Estland, Lettland, Litauen och

Polen, utgörs främst av institutionsbyggande stöd. Med dessa länder, som

tillsammans med Ryssland och Ukraina är Sveriges prioriterade

samarbetsländer, finns möjligheter att genomföra mer kostnadskrävande

projekt, inklusive investeringar på miljö- och energiområdena. I den nya

förmedlemskapsstrategin kommer större vikt att läggas vid

infrastrukturinvesteringar, vilket möjliggör ökad svensk samfinansiering

med EU och de internationella finansiella institutionerna inom dessa

områden. En prioritet är att inom ramen för såväl det tekniska samarbetet

som investeringsstödet fokusera insatserna i ännu högre utsträckning på

insatser som för dessa kandidatländer närmare ett EU-medlemskap.

Närmare 90 % av det svenska utvecklingssamarbetet med dessa länder

uppskattas redan nu vara mer eller mindre direkt inriktade på att

underlätta framtida EU-medlemskap. Den framtida utmaningen innebär

att i ännu högre grad fokusera på det som är direkt relevant i ett EU-

perspektiv.

Sverige skall vidare ägna särskild uppmärksamhet åt att förebygga

risken för en tudelning av Östersjöregionen. En betydande faktor i det

sammanhanget är att den s.k. andra vågen av kandidatländer så snart som

möjligt får inleda förhandlingar. Det blir en viktig uppgift att se till att

dessa länder får ett så omfattande stöd som möjligt i sina förberedelser

för medlemskapet. Detta kan ske genom att fördela stödinsatserna så att

extra hjälp ges åt de länder som har störst behov.

Specifika EU-integrationsinsatser genomförs i ökande utsträckning

från svensk sida med samtliga kandidatländer i Central- och Östeuropa.

Det sker genom en omfattande verksamhet inom Regeringskansliet som

Utrikesdepartementet ansvarar för i form av seminarier, studiebesök och

personutbyten rörande till exempel inre-marknadsfrågor, förmedlem-

skapsstrategi och förhandlingsstrategi. Seminarier och utbyten har

genomförts med alla tio kandidatländer under det gångna året. Nu går

stödet delvis in i ett nytt skede, där insatser av mer specialiserad karaktär

efterfrågas. Denna form av EU-integrationsstöd skall även framöver vara

öppen för samtliga tio kandidatländer. Det bör i första hand ske i

samverkan med EU och andra medlemsstater.

Samtidigt som anpassningen till ett framtida medlemskap pågår i

kandidatländerna, är det viktigt att erinra om de krav som ställs för att

EU skall kunna fungera effektivt även efter utvidgningen. Det innebär

bl.a. reformer av EU:s politik på jordbruksområdet, strukturpolitiken och

den institutionella ramen. Regeringen anser att utvidgningen bör rymmas

inom den nuvarande budgetramen på 1,27 % av medlemsländernas

samlade BNI. En omfattande reform av den gemensamma jordbruks-

politiken i riktning mot en ökad marknadsanpassning samt en ökad

koncentration, effektivisering och förenkling av regionalpolitiken är

viktiga element för att bana väg för en utvidgning.

Ett framtida EU-medlemskap innebär stora förpliktelser för kandidat-

länderna. EU:s arbete för en gemensam säkerhet och en ökad välfärd

främjas och underlättas av att alla medlemsländer delar samma

värderingar. Först när befolkningarna i länderna, inte bara regeringarna,

delar samma grundläggande värderingar om en social marknadsekonomi

kan unionen och dess nya medlemsländer fungera tillsammans. EU-

utvidgningen är därför nära förknippad med den omvandling som nu

pågår i samarbetsländerna. Stödet till omvandlingsprocessen är viktigt

för att Europaintegrationen och EU-utvidgningen skall bli framgångsrik

och för att möta människors förväntningar om en gemensam säkerhet och

ökad välfärd, såväl i medlemsländerna som i andra länder.

3.4 Rysslands och Ukrainas vidare Europaintegration

Att på olika sätt stödja Ryssland och Ukrainas vidare integration i Europa

och till europeiska samarbetsstukturer är en prioritet i det svenska

utvecklingssamarbetet.

Den demokratiska och ekonomiska utvecklingen i Ryssland är, efter

flera års turbulens förhållandevis stabil. Ekonomin karaktäriseras av en

allt mer påtaglig makroekonomisk stabilisering. Inflationen har sjunkit

och växelkursen är stabil vilket har stärkt förtroendet för Ryssland på de

finansiella marknaderna och inflödet av investeringskapital har ökat.

Trots denna positiva utveckling, finns fortfarande flera stora problem att

lösa. Det statsfinansiella läget är vanskligt. Omfattande förseningar av

utbetalningar av löner inom den statliga sektorn beror bland annat på

otillräckliga skatteinkomster. Ett allvarligt problem är de ökande sociala

klyftorna som har uppstått i kölvattnet av de senaste årens reformer. I den

ökade dödligheten under omvandlingssprocessen återspeglas en djup

samhällsstress. Den fattigdom som finns på många håll, barnens

situation, bristande social omsorg, behoven av fungerande och tryggt

finansierade pensionssystem samt hälsovårds- och bostadstillgången

utgör stora utmaningar för det ryska samhället.

I Ukraina har vissa ekonomiska framsteg gjorts, men bristen på

genomgripande strukturella reformer gör att tillväxten uteblir.

Framstegen består i avsevärt minskad inflation och en ökad privatise-

ringstakt. Problemen är dock många och stora. I avsaknad av strukturella

förändringar växer den inofficiella ekonomin och företagens utveckling

hindras av bristande avreglering, oklara lagar, licenser och byråkrati.

Statsbudgeten är ansträngd och stora brister finns i skatteindrivningen.

De utländska investeringarna har ökat i omfattning, men är fortfarande

blygsamma i relation till landets storlek. De haltande reformerna har

utsatt befolkningen för onödiga påfrestningar och ett stort behov finns av

sociala reformer.

Regeringen anser att utvecklingssamarbetet är ett betydelsefullt

instrument för att främja Rysslands och Ukrainas vidare integration i

Europa. Det är av utomordentlig ekonomisk och säkerhetspolitisk vikt att

reformprocesserna i dessa två stora länder i Europa inte drabbas av

bakslag. De svenska insatserna, tillsammans med annat internationellt

stöd, bidrar till att stärka de institutioner som är ekonomiskt, politiskt och

socialt nödvändiga för länderna i ett enat Europa.

Utvecklingssamarbetet med Ryssland och Ukraina har ökat de senaste

åren. Regeringen anser att andelen av utvecklingssamarbetet som går till

i första hand Ryssland, men även Ukraina, skall expandera ytterligare

under kommande samarbetsperiod. Tekniskt stöd på det ekonomiska

området, t.ex. avseende skatteförvaltning, skall fortsatt genomföras för

att underlätta handel och investeringar mellan Sverige och länderna och

samarbetet inom den sociala sektorn skall prioriteras. De många

kontakter och personutbyten som utvecklingssamarbetet i sig ger upphov

till är betydelsefulla för den vidare europeiska integrationen. När de

politiska och ekonomiska förutsättningarna föreligger är en utvidgning av

denna typ av samarbete till Vitryssland naturlig.

Regeringen anser vidare att det är av vikt att Sverige fortsatt verkar för

att stärka banden mellan EU och Ryssland respektive EU och Ukraina.

EU:s partnerskaps- och samarbetsavtal med dessa båda länder samt

Tacisprogrammet är de redskap som främst kan användas härför.

Regeringen anser också att Östersjösamarbetet, och även Barents-

samarbetet, är en viktig länk mellan EU och Ryssland. Det tydligare

intresse som Europeiska kommissionen visat för dessa båda regionala

samarbetsformer de senaste åren är positivt.

3.5 Utvecklingen av en social marknadsekonomi

Samarbetsländernas utveckling mot en social marknadsekonomi är en

förutsättning för anpassning till EU och ett framtida medlemskap och ett

närmande till europeiska samarbetsstrukturer. Regeringen anser att de

sociala frågorna måste få ökad uppmärksamhet i utvecklingssamarbetet.

Inom det sociala området har en rad behov uppkommit, en del som en

följd av felprioriteringar under planekonomin, en del som en följd av det

stora produktionsfall som initialt drabbade samarbetsländerna och

ytterligare en del som en följd av brister i den första tidens marknads-

ekonomiska reformer. För att skapa bärkraftiga sociala system krävs

omfattande strukturella reformer i samarbetsländerna.

Invånarnas levnadsstandard kan främst förbättras genom att de erbjuds

möjligheter till meningsfull sysselsättning och förutsättningar att själva

förändra och förbättra sina liv. En växande ekonomi, jämte en dynamisk

företagssektor samt en rättvis fördelningspolitik, kan erbjuda befolk-

ningen en rad möjligheter och utgöra ett viktigt vapen mot fattigdom. Det

är därför av vikt att Sverige fortsätter att bidra till att bygga upp de

institutioner och det regelverk som bär upp en social marknadsekonomi.

Likaså är näringslivsinriktade insatser viktiga.

Ekonomisk tillväxt är nödvändig för att höja befolkningens

levnadsnivå, men det är inte tillräckligt. Härtill krävs en aktiv

fördelnings- och socialpolitik och ett fungerande socialt system som är

finansiellt hållbart och riktat mot dem som mest behöver stöd. Utbildning

och ett livslångt lärande är, liksom i Västeuropa, nyckeln till att klara

strukturanpassningens omställningsproblem. En fokuserad satsning på

barn är sannolikt ett av de mest kostnadseffektiva sätten att höja

människors långsiktiga levnadsnivå och åstadkomma en rättvisare

inkomstfördelning.

På detta område kan Sverige bidra med kunskapsöverföring och

institutionellt samarbete. Flera av samarbetsländerna vänder sig nu till

Sverige för att lära av våra erfarenheter avseende t.ex. uppbyggnad av

socialförsäkringssystem och pensionssystem, arbetmarknadsåtgärder och

utbildning av socialarbetare. Sverige har också kunnande och relevant

erfarenhet av frågor som rör barnens situation och jämställdhet.

Samarbete pågår redan exempelvis avseende stöd till uppbyggnad av

socialförsäkringssystem och pensionssystem i Lettland, Litauen och

Ryssland.

Sida har fördubblat sina sociala insatser, i förhållande till totala, från

7 % år 1995 till 15 % år 1997. Regeringen anser att det finns ytterligare

behov av att öka det sociala samarbetet under kommande programperiod.

4 Samarbetets huvudsakliga områden

Regeringens förslag: De fyra målen för utvecklingssamarbetet med

Central- och Östeuropa skall vara:

- att främja en säkerhetsgemenskap,

- att fördjupa demokratins kultur,

- att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling,

- att stödja en miljömässigt hållbar utveckling.

Ett jämställdhetsperspektiv skall prägla hela samarbetet.

Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag. Till skillnad från utredaren, som föreslår ett särskilt socialt mål,

anser regeringen att den sociala betoningen framhävs bättre genom att

vara integrerat i det tredje målet (bilaga 1).

Remissinstanserna: Har i huvudsak godtagit utredarens förslag

(bilaga 3).

4.1 Mål och sektorer

Det kan konstateras att de fyra mål för utvecklingssamarbetet som

fastställdes av riksdagen i maj 1995 har haft hög relevans under

innevarande samarbetsperiod. Att stödja utvidgningsprocessen av EU och

att aktivt främja medlemskap för de ansökande Östersjöländerna samt att

ytterligare integrera Ryssland och Ukraina i europeiska samarbets-

strukturer, har under de senaste åren satt sin prägel på hela

utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa. Som redan har

konstaterats överensstämmer de fyra målen i hög utsträckning med de

krav som EU har uppställt för medlemskap, de s.k. Köpenhamns-

kriterierna.

Frågan om jämställdhet i östsamarbetet har fått ökad uppmärksamhet

de två senaste åren. I enlighet med riksdagsbeslut i juni 1996 skall allt

samarbete med Central- och Östeuropa präglas av ett jämställdhets-

perspektiv. Detta är alltså en fråga som måste få genomslag i alla

verksamhetsområden.

Det finns, som redan angivits, starka skäl att behålla de nu gällande

fyra målen. Även om utvecklingssamarbetet skall präglas av ett stort mått

av flexibilitet för att möta de snabba förändringarna i Central- och

Östeuropa så bör målen för samarbetet vara långsiktiga. Flexibiliteten bör

finnas i val av samarbetsländer, sektorer, instrument och kanaler.

Samtidigt som de fyra målen är riktgivande för verksamheten utgör de

också huvudområden inom vilka samarbetet bedrivs. För att dessa mål

skall vara reellt styrande behövs ytterligare preciseringar för valet av

insatser, något som också betonas i utvärderingen, Ds 1997:75. Val av

sektorer, givet att det finns en efterfrågan från våra samarbetsländer, bör

styras av fyra faktorer:

- Utvecklingssamarbetet skall inriktas på sådana områden som

underlättar Estlands, Lettlands, Litauens och Polens medlemskap i EU

samt vidare integrera Ryssland och Ukraina i europeiska

samarbetsstrukturer.

Att inom varje huvudområde fokusera utvecklingssamarbetet med

kandidatländerna på insatser som underlättar integrationsprocessen i EU

skall ses som högsta prioritet. Kommissionens utlåtanden och

partnerskapen för anslutning är viktiga hjälpmedel för att styra insatserna

mot de områden som identifierats som kritiska för anslutningsprocessen.

För de baltiska länderna framstår åtgärder för att underlätta uppfyllandet

av de ekonomiska kriterierna angelägna, liksom samarbete inom det

rättsliga och inrikes området, det s.k. tredjepelarområdet. Den

kartläggning av det nordiska stödet på tredjepelarområdet till de baltiska

länderna som Sverige tog initiativ till under 1997 och som nu har

genomförts är ett viktigt hjälpmedel för samordning av fortsatta insatser.

För samtliga fyra kandidatländer i Östersjöområdet behövs vidare

omfattande åtgärder på miljöområdet för att kunna uppfylla EU:s

regelverk.

När det gäller samarbetet med Ryssland och Ukraina i första hand och

övriga stater i f.d. Sovjetunionen i andra hand, skall insatser utformas så

att de befrämjar europaintegrationen. Detta gäller såväl institutions-

stärkande insatser som främjandet av mellanfolkliga kontakter på alla

nivåer i samhället.

- Utvecklingssamarbetet skall inriktas på sådana sektorer inom vilka

Sverige har komparativa fördelar, dvs. där den svenska resursbasen

har särskild efterfrågad kompetens.

Förslaget i utvärderingen om att samarbetet i högre utsträckning än

tidigare bör inriktas på områden inom vilka Sverige har komparativa

fördelar är synnerligen relevant. Sektorer där kompetens har byggts upp

inom den svenska resursbasen och som efterfrågas av samarbetsländerna,

är exempelvis lantmäteri/fastighetsregistrering, system- och institutions-

uppbyggnad inom den sociala sektorn, lokalt och regionalt självstyre,

skatte- och statistikområdet, miljöområdet särskilt avseende vatten och

avloppsrening, energiområdet samt beträffande kärnsäkerhet och

strålskydd. Ofta kan med fördel prövade metoder och koncept som varit

framgångsrika i ett land överföras till andra länder.

- Stödet skall koordineras med EU och andra finansiärer.

Koordineringen och samordningen med andra aktörer är avgörande för

ett effektivt och resultatorienterat samarbete. Detta gäller särskilt stödet

till kandidatländernas EU-integration, där det finns en uppenbar risk för

att flera aktörer dras till samma samarbetssektorer utifrån kommissionens

identifikation av prioriterade sektorer. Det är därför viktigt att ha

tillräcklig kunskap om inriktningen av andra givares samarbetsprogram

för att svenskt stöd i möjligaste mån skall kunna komplettera EU:s och

andra aktörers insatser.

Det kan redan nu konstateras att vissa områden är eftersatta när det

gäller utländskt stöd. Det gäller insatser för att främja jämställdhet

mellan män och kvinnor samt demokratiinsatser och decentraliserat stöd.

Det finns skäl för Sverige, när kompetens finns på området, att inrikta

samarbetet på dessa områden. Det gäller naturligtvis även insatser där

endast Sverige är lämpat att genomföra samarbete, t.ex. insatser

relaterade till svensk kultur och svenskt språk.

- Utvecklingssamarbetet skall inriktas på sådana sektorer som är av

särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och

Barentsområdena.

Insatser som bidrar till att öka säkerheten i Östersjö- och

Barentsområdet och till att skapa en ekonomiskt dynamisk region i norra

Europa skall prioriteras. Exempel på sådant samarbete är insatser för att

undanröja handelshinder och förbättra tillgången på riskvilligt kapital för

företagsetableringar i regionen. Investeringarna på vatten- och avlopps-

området, energieffektivisering samt för kärnsäkerheten är exempel på

miljöinsatser som är betydelsefulla i det regionala perspektivet.

Insatserna på tredjepelarområdet, t.ex. avseende gränskontroll och annat

säkerhetsfrämjande samarbete bidrar till ökad säkerhet i hela regionen.

Sveriges egna erfarenheter av fredsbevarande insatser är en annan

tillgång i det regionala sammanhanget.

4.2 Att främja en säkerhetsgemenskap

Sammanfattning: Det säkerhetsfrämjande samarbetet är av

avgörande betydelse för utveckling av en gemensam säkerhet i

Östersjöregionen. Samarbetet skall fortsatt koncentreras till:

- uppbyggnad av säkerhetspolitisk kompetens, utveckling av

försvarsorganisationer under demokratisk kontroll samt utveckling

av det all-europeiska samarbetet och kompetens inom freds-

främjande verksamhet,

- stöd till de baltiska ländernas förmåga att bevaka och kontrollera

sina gränser,

- bekämpande av den ökande internationella och organiserade

brottsligheten, stöd till uppbyggnad av asyl- och migrationspolitisk

kompetens samt insatser för att öka beredskapen att hantera

olyckor och katastrofer.

Det säkerhetsfrämjande samarbetet är en hörnsten i svensk

Östersjöpolitik. Samarbetet är i första hand inriktat på insatser i Estland,

Lettland och Litauen men omfattar även vissa projekt i övriga delar av

Central- och Östeuropa. En utveckling av samarbetet med Ryssland,

inklusive Kaliningradområdet, och med Polen är en självklar del i det

säkerhetsfrämjande arbetet.

Det säkerhetsfrämjande stödet är i hög grad inriktat på att bygga upp

relationer mellan institutioner i Sverige och samarbetsländerna. Vidare

syftar samarbetet till att stärka den regionala samhörigheten, överbrygga

politiska, kulturella och sociala klyftor samt stärka förtroendet mellan

länderna. En förutsättning för ett förtroendefullt samarbete är att det sker

inom de ramar som folkrätten anger.

Sveriges säkerhetsfrämjande stöd till Central- och Östeuropa utvecklas

i en miljö där många länders bilaterala samarbete flyter in i och

samverkar med multilaterala verksamheter som Sverige oftast deltar i,

främst inom förberedelsearbetet för berörda länders framtida inträde i

eller närmare samarbete med Europeiska unionen men även inom

Partnerskap för Fred (PFF) och NATO. Samarbete sker även med

Interpol och med FN:s flyktingkommissariat (UNHCR), Internationella

Migrationsorganisationen (IOM) och FN:s utvecklingsprogram (UNDP)

och med regionala multilaterala program med anknytning till

Östersjöstaternas råd och Barentsrådet.

Med hänsyn till EU-medlemskapets säkerhetspolitiska betydelse, för

de enskilda länderna, för regionen i stort och för hela Europeiska

unionen, är insatserna till stöd för kandidatländernas inträde i EU av stor

säkerhetsfrämjande betydelse. När Amsterdamfördraget träder i kraft

kommer även immigrations- och asylfrågorna flyttas över till

gemenskapskompetensen inom den s.k. första pelaren.

Med utgångspunkt i den utvärdering av det säkerhetsfrämjande

samarbetet med Central- och Östeuropa som nyligen presenterats för

regeringen, samt de synpunkter som framförs i Ds 1997:75 och i flertalet

yttranden från remissinstanserna, planerar regeringen att genomföra vissa

förändringar i beredningen av det säkerhetsfrämjande stödet. Regeringen

anser att det är rimligt att delegera beredning och beslut av en del av

insatserna till Sida.

De olika delarna i det säkerhetsfrämjande samarbetet kan samman-

fattas på följande sätt.

4.2.1 Säkerhetspolitisk kompetens

Uppbyggnaden av säkerhetspolitisk kompetens i de baltiska staterna var

inledningsvis inriktad på att utveckla ländernas förmåga att agera på den

internationella diplomatiska arenan. Stödet omfattade bl.a. finansiering

av deltagande i internationella möten och diplomatutbildning. Efterhand

har verksamheten alltmer inriktats på nationell säkerhetspolitisk

kompetensuppbyggnad, t.ex. stöd till etablering av ett utrikespolitiskt

institut i Riga.

Sverige bör även fortsättningsvis stödja den säkerhetspolitiska

kompetensuppbyggnaden i Estland, Lettland och Litauen. Det bör ske

dels genom stöd till forskning och utbildning på akademisk nivå, dels

genom att i en bred dialog och genom konkreta åtgärder verka för en

djupare förståelse av det vidgade säkerhetsbegreppet. Till verksamheten

hör även att stärka kunskapen om samt tolkningen och tillämpningen av

olika nedrustningsavtal, Wiendokumentet och icke-spridningsavtalet

samt rådgivning om genomförande av militära åtaganden inom

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Det är

viktigt att den folkrättsliga kompetensen stärks och byggs upp på en bred

bas.

4.2.2 Demokratiskt totalförsvar

Militär personal i de baltiska länderna har sin bakgrund i ett auktoritärt,

icke-demokratiskt tänkande. Det saknas traditioner av ett folkligt

förankrat totalförsvar, inklusive ett modernt civilförsvar. Utvecklingen av

ett nationellt totalförsvar under demokratisk styrning är därför en viktig

angelägenhet, till vilken Sverige kan lämna ett betydande bidrag. Sverige

bistår de baltiska staterna och Polen i upprättandet av en långsiktig

planering av respektive totalförsvar med utgångspunkt i principer om

demokratisk kontroll och folklig förankring.

Svensk officersutbildning återspeglar vår syn på försvarets roll i ett

öppet samhälle och, när det gäller ledarskapsutbildning, individens

rättigheter och ansvar i en demokrati. Som en naturlig del av denna

utbildning ingår utbildning i det folkrättsliga regelverket. Sverige stödjer

utbildning av baltiska officerare vid svenska militärhögskolor. Sverige

leder även en styrgrupp för upprättande av en baltisk försvarshögskola i

Tartu, Estland. Sverige bidrar även med uppbyggande av

värnpliktssystem, stöd till bildande av militära frivilligorganisationer

samt kurser i psykologiskt försvar. Dessutom förekommer

kompletterande officersutbildning i bl.a. ledarskapsfrågor, krishantering

och informationstjänst. Sverige deltar slutligen också i en internationell

rådgivargrupp med syfte att bistå de baltiska ländernas uppbyggnad av

demokratiskt försvar.

Med utgångspunkt i den svenska totalförsvarsmodellen kommer

Sverige fortsatt att stödja insatser inom totalförsvarets område som bidrar

till utvecklingen av demokratiskt kontrollerade försvarsorganisationer

och en fördjupad säkerhetsgemenskap. Biståndsfinansierade insatser på

detta område kan förutses successivt avvecklas efter den inledande

uppbyggnaden. Insatser inom detta område skall även i övrigt ske inom

ramen för svensk säkerhetspolitik och i enlighet med vedertagen

biståndspraxis.

4.2.3 Fredsfrämjande insatser

Som ett särskilt bidrag till att bygga upp demokratiskt styrda

försvarsmakter med kapacitet att medverka i fredsfrämjande insatser

under FN:s eller OSSE:s mandat har svenskt stöd utgått till

uppbyggandet av en baltisk bataljon för fredsbevarande insatser,

BALTBAT. Detta har skett inom ramen för ett multilateralt samarbete

med stöd från Sverige, Finland, Norge, Danmark och Storbritannien.

Sedermera har USA, Tyskland, Frankrike och Nederländerna tillkommit

som finansiärer. Med BALTBAT som förebild har även en marin

fredsbevarande baltisk styrka, BALTRON, upprättats. Utbildningscentra

för BALTBAT har byggts upp i Paldiski i Estland, i Adazi i Lettland och

i Rukla i Litauen. Personal som utbildats inom ramen för detta program

har ingått i den nordiska SFOR-kontingenten i Bosnien samt i en norsk

FN-kontingent i Libanon. Samarbetet har huvudsakligen omfattat stöd till

utbildning av officerare från de baltiska länderna men även leveranser av

utrustning. Sverige har tillsammans med övriga givarländer beslutat att

stödja en uppgradering av bataljonen i syfte att möjliggöra deltagande i

alla typer av fredsfrämjande insatser.

Förutom stödet till BALTBAT, som också har lämnats i

utbildningssyfte för att främja framtida baltiskt deltagande i PFF-

samarbete, har Sverige även direkt stött de baltiska ländernas medverkan

i militära fredsfrämjande övningar med anknytning till detta samarbete.

Det är angeläget att fortsatt stödja konkreta åtgärder för att öka

kompetensen inom militärt fredsfrämjande. Det är också angeläget att

genom internationell samverkan på det fredsfrämjande området bidra till

ökat ömsesidigt förtroende mellan parter som ingår i samarbetet. Detta

gäller inte minst förhållandet mellan de tre baltiska länderna och

Ryssland. Av bland annat detta skäl fäster Sverige stor vikt vid att alla

Östersjöländer, inte minst Ryssland, deltar i verksamhet inom ramen för

PFF. Sverige kan bidra härtill, bland annat genom att erbjuda kurser och

utbildning vid det regionala PFF-centret. Ett fortsatt politiskt och

finansiellt stöd från svensk sida till dessa verksamheter är väsentligt

under överskådlig tid. Stödet bör också innefatta införskaffande av viss

basmateriel för att möjliggöra deltagande i gemensamma övningar. Det

säkerhetsfrämjande stödet i form av överföring av utrustning bör dock

under kommande samarbetsprogram successivt kunna minskas.

4.2.4 Gränsbevakning och insatser för stärkt yttre

gränskontroll

En förutsättning för att gränserna skall kunna bevakas är att gränserna

fastställs genom gränsavtal. De baltiska ländernas landgränser var under

den sovjetiska tiden obevakade mot Ryssland och Vitryssland medan den

litauiska gränsen mot Polen och sjögränsen bevakades av sovjetiska

förband vari personal från de baltiska länderna medverkade i mycket

begränsad omfattning. På detta område saknade de baltiska, till skillnad

från de övriga centraleuropeiska länderna, institutionella erfarenheter att

tillämpa vid självständigheten. Att bygga upp en fungerande

gränsbevakningskapacitet har därför blivit en angelägenhet för att

säkerställa främst de baltiska ländernas suveränitet. Det är också av

betydelse att denna kapacitet bidrar till öppenhet och jämbördigt

samarbete över gränserna. I det ljuset bör man också se det faktum att

gränsbevakningen nu är en civil angelägenhet för inrikesministerierna,

och inte längre för försvaret. Inte minst det faktum att de baltiska

länderna vid EU-medlemskap kommer att ansvara för gränskontrollen av

en stor del av EU:s yttre gräns har medfört att externt stöd är väsentligt.

Det svenska stödet till Estland, Lettland och Litauen, som har förmedlats

via Försvarets materielverk, Försvarets forskningsanstalt, Rikspolis-

styrelsen och Kustbevakningen, har omfattat dels utbildningsinsatser och

dels leveranser av fartyg, utrustning som radarstationer, datorer, fordon

för gränspatrullering samt kommunikationsutrustning.

Genom öppenhet och förtroendeskapande samarbete bilateralt och i

olika multilaterala organisationer på detta område kan Sverige medverka

till att utveckla den europeiska integrationsprocessen. Däri ligger inte

minst främjandet av samarbete mot gränsöverskridande hot och faror av

olika slag. En effektivare gränskontroll innebär i detta sammanhang

också ökad säkerhet och stabilitet. Det är även ett starkt svenskt intresse

att etablera ett väl fungerande samarbete med de ryska tull- och

gränskontrollmyndigheterna i närområdet. Att lämna fortsatt stöd till

stärkande av de baltiska ländernas förmåga att bevaka sina gränser och

att etablera ett effektivt samarbete med berörda myndigheter i Estland,

Lettland, Litauen, Ryssland och Polen torde därför vara en väsentlig

förutsättning för att uppnå en säkerhetsgemenskap inom det civila

området.

En väl fungerande yttre gräns för EU är ett starkt intresse hos samtliga

medlemsstater och ett villkor för medlemskap. Svenskt stöd på detta

område koordineras i ökande grad med Europeiska kommissionens och

Phareprogrammets verksamhet.

4.2.5 Kampen mot internationell och organiserad brottslighet

Att lyckas i kampen mot den organiserade brottsligheten framstår som en

av de allvarligaste utmaningarna för att skapa en stark säkerhets-

gemenskap i Europa och, för Sveriges del, i synnerhet i Östersjöregionen.

För att uppnå detta mål bedrivs verksamheter inom en rad olika områden

och fora. Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet

spelar en betydande roll liksom de aktiviteter som bedrivs inom Interpol.

De svenska insatser som har genomförts av Rikspolisstyrelsen,

Generaltullstyrelsen och Statens kärnkraftinspektion, har bestått i

rådgivnings- och utbildningsinsatser och leveranser av materiel som t.ex.

kriminalteknisk laboratorieutrustning, röntgenutrustning för tullkontroll,

och telekommunikationsutrustning. Narkotikabekämpningsåtgärder har

genomförts tillsammans med FN:s drogbekämpningsprogram (UNDCP),

bl.a. för att stoppa tillverkning och distribution av amfetamin. Andra

insatser som kan nämnas är inrättandet av en baltisk-nordisk

polisakademi och ett tvåårigt chefs- och personalutvecklingsprogram

med Generaltullstyrelsen. Statens kärnkraftinspektion har huvudsakligen

lämnat stöd på lagstiftningsområdet till upprättande av export- och

importkontroll samt fysiskt skydd kring anläggningar för produktion och

bearbetning av kärnämnen. Stöd har utgått till Litauen, Ryssland,

Ukraina, Vitryssland och Kazakstan. Planer finns på insatser även i

Georgien, Uzbekistan och Armenien.

Regeringen anser att det är angeläget att fortsatt stärka förmågan hos

myndigheterna runt Östersjön att bekämpa den ökande internationella

brottsligheten. Att stärka det praktiska samarbetet mellan berörda

myndigheter är väsentligt, främst inom ramen för Aktionsgruppen mot

organiserad brottslighet, genom att utveckla nätverk mellan de

inblandade myndigheterna och institutionerna men även att genom

utvecklingssamarbetet bidra till att stärka den rättskultur och de

institutioner som i våra grannländer i öst styr brottsbekämpning. Inom

programmet för anpassning av EU-kandidatländerna för framtida

medlemskap ges prioritet åt skapandet av ett fungerande rättssystem och

starka rättsvårdande instanser vad gäller såväl lagstiftning som dömande

och verkställande funktioner (se vidare under 4.3.2).

Det svenska säkerhetsfrämjande samarbetet skall fortsätta bidra till

kampen mot den organiserade brottsligheten i Central- och Östeuropa, i

synnerhet kring Östersjön. Detta stöd bör liksom hittills kanaliseras via

de svenska myndigheterna men med en större koordinering av de olika

aktiviteterna, bilaterala och multilaterala, som äger rum inom detta

område. Kunskapsöverföring inom olika verksamhetsområden bör vara

väsentliga delar av ett fortsatt samarbete liksom tillhandahållande av

specialutrustning som är avgörande för en framgångsrik brotts-

bekämpning. En del av detta samarbete kan förväntas ske inom ramen för

respektive myndighets reguljära verksamhet.

Av stor vikt är även utveckling av personkontakter mellan svenska

befattningshavare och deras motsvarigheter i Central- och Östeuropa för

att skapa väl fungerande nätverk för gränsöverskridande brotts-

bekämpning.

4.2.6 Asyl- och migrationspolitisk kompetens

Den otillräckliga gränskontrollen ledde inledningsvis till att

migrationsrörelser från framför allt Asien och Mellanöstern i riktning

mot Skandinavien och Tyskland skapade problem för de oförberedda

myndigheterna i främst Estland, Lettland och Litauen, men även i de

västryska och nordpolska områdena. Det blev angeläget att stärka

framför allt de tre baltiska ländernas kapacitet att hantera flykting-

strömmar.

Inom det migrationspolitiska området har det säkerhetsfrämjande

samarbetet främst bedrivits med de baltiska staterna dels för att stärka

den nationella lagstiftningen och förbättra den internationella rättsliga

situationen, dels för att ta hand om inkommande flyktingar och ge dem

en acceptabel situation i väntan på personutredningar. Genom samarbetet

har Sverige ställt experthjälp till förfogande för utarbetande av

flyktinglagstiftning, förbättrad asylhantering och förbättring av flykting-

mottagning. Insatserna på detta område har genomförts genom nordisk

samverkan och ansvarsfördelning.

En del av verksamheten har bedrivits i samarbete med UNHCR och

UNDP. Sverige har också tillsammans med bl.a. UNDP stött insatser för

att förbättra handläggningen av uppehållstillstånd för den rysktalande

befolkningen i Estland.

Stödåtgärder inom detta område kan lämpligen, förutom rådgivning i

lagstiftningsfrågor, även fortsättningsvis omfatta åtgärder för en

förbättrad praktisk asylhantering och flyktingmottagning.

Illegal immigration har ofta anknytning till annan grov internationell

brottslighet. Åtgärder måste därför koordineras med brottsbekämpning

och gränskontrollverksamhet. Anknytning finns också till utvecklingen

av ett starkt rättssamhälle på demokratisk grund i vilket utsatta

människors rätt tas till vara oavsett nationell tillhörighet. Eftersom

många bilaterala och multilaterala aktörer, bl.a. UNHCR, är aktiva inom

denna sektor bör möjligheterna till samordning via UNDP utvecklas till

fler länder. Fortsatt nordisk samverkan är också viktig.

4.2.7 Beredskap mot olyckor och katastrofer

Katastrof- och olycksberedskapen på andra sidan Östersjön var svag

direkt efter Sovjetunionens upplösning, samtidigt som riskerna ökade

som en följd av minskande kontroll och bristande erfarenhet hos i många

fall nya eller personellt förändrade ansvariga myndigheter. De tre

baltiska ländernas självständighet och upplösningen av den sovjetiska

militära kontrollen gjorde det möjligt att söka nya luft- och sjöfartsleder

och att undanröja de hot som gamla ammunitions- och mindepåer

utgjorde.

Inom det säkerhetsfrämjande samarbetet har stöd lämnats till att

upprätta fungerande räddningstjänster i Estland, Lettland och Litauen.

Fortsatta utbildningsinsatser inom specifika områden bl.a. brandsäkerhet

vid kärnkraftverk, oljeskadeskydd och transporter av farligt gods

planeras.

För att stödja en säker civil lufttrafik har luftfartsverket samarbetat för

civil/militär integrering av luftrumskontrollen i de baltiska länderna.

För att sanera efter miljöskador som åstadkommits av den sovjetiska

militära närvaron har insatser genomförts för att rensa upp icke

exploderad övningsammunition och militärt skrot, kartlägga dumpad

skarp ammunition samt röja minor. Inom ramen för dessa insatser har

utbildning av civila och militärer i ammunitions- och minröjning skett

liksom uppmätning av nya farleder till förmån för en säkrare och

snabbare sjöfart. Sanerings- och röjningsverksamheten kan komma att

fortsätta tillsammans med Storbritannien, Tyskland, Finland och

Ryssland. Från svensk sida har Marinen, Sjöfartsverket, Luftfartsverket

och Kungliga tekniska högskolan medverkat. Sverige har för avsikt att

ingå räddningsavtal med länderna på andra sidan Östersjön. Samarbetet

mellan staterna i Östersjöregionen inom detta verksamhetsområde är i sig

själv en förtroendeskapande åtgärd av stor säkerhetspolitisk betydelse.

Delar av detta stöd berör samarbetet inom europeiska organisationer av

säkerhetsfrämjande art.

4.3 Att fördjupa demokratins kultur

Sammanfattning:

- Ett fortsatt samarbete för att fördjupa demokratins kultur genom

uppbyggnad av det civila samhället är angeläget. Det

decentraliserade samarbetet på kommun- läns- och landstingsnivå,

insatser som genomförs av enskilda organisationer och folkrörelser

och det kulturella och akademiska samarbetet är centrala i det

sammanhanget. Det lokala och regionala samarbetet förutses öka

som ett naturligt led i övergången till normalt

grannlandssamarbete.

- Ett fortsatt och fördjupat samarbete på rättsområdet prioriteras i det

svenska samarbetet. Detta gäller särskilt för Estland, Lettland och

Litauen. Insatser skall omfatta hela rättskedjan med ett

helhetsperspektiv på rättsproblematiken.

- Språk- och integrationsstödet till de rysktalande befolkningarna i

Estland och Lettland skall utökas och breddas.

4.3.1 Demokrati och utveckling

Demokratiska samhällssystem är en förutsättning för stabilitet och

säkerhet i vårt närområde. Att bygga hållbara demokratiska strukturer är

en långsiktig process som bärs upp av väl fungerande folkrörelser och

partier, centralt, regionalt och lokalt. Det förutsätter existensen av fria

och oberoende media. Det krävs också demokratiska institutioner som

med öppenhet, ansvar och kompetens utövar lagstiftande, exekutiva och

dömande funktioner.

Den demokratiska processen i Central- och Östeuropa fortsätter med

vissa undantag att utvecklas positivt. Den formella grunden för demokrati

är i huvudsak lagd. I allmänhet finns en önskan att utveckla och stärka

demokratin samt att leva upp till de åtaganden som anslutning till

internationella konventioner om mänskliga rättigheter innebär. Alla

länder i Sveriges prioriterade närområde har antagit nya författningar,

byggt upp kompetens för att genomföra fria val och lagt grunden för en

fri press. Länderna är medlemmar av Europarådet och har ratificerat den

Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna. Flertalet länder har dock långt att

vandra på vägen mot ett civilt samhälle och en genuin demokrati med

folkligt deltagande. Det civila samhället är på de flesta håll, med i detta

sammanhang undantag särskilt av Polen, fortfarande outvecklat liksom

traditionen av ideellt arbete i enskilda organisationer och folkrörelser. En

viktig del av utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa är därför

att fortsatt arbeta för fördjupning av demokratins kultur i samarbets-

länderna.

Regeringen överlämnar, samtidigt med denna proposition, en skrivelse

till riksdagen om regeringens politik till stöd för demokratisering och

respekt för mänskliga rättigheter genom utvecklingssamarbete (skr.

1997/98:76). Skrivelsen syftar till att utveckla regeringens syn på ett

sammanhållet förhållningssätt till demokrati och mänskliga rättigheter i

utvecklingssamarbetet och därigenom identifiera vad stödet skall bestå i

och hur det skall genomföras. Skrivelsen omfattar såväl tematiska som

geografiska analyser, vari även situationen i Central- och Östeuropa

belyses. Regeringen överlämnar också samtidigt en skrivelse om

mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89).

Demokrati beaktas allt mer i det internationella utvecklingssamarbetet.

I det bilaterala utvecklingssamarbetet har de flesta givare sedan länge

angivit demokratisk samhällsutveckling som ett mål. Europeiska

återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (EBRD) har, som enda

internationella finansiella institution, även ett politiskt mandat och skall

enligt dess stadga verka i de central- och östeuropeiska länder som

bekänner sig till och tillämpar principerna för demokrati med

flerpartisystem. Organisationer som Europarådet, Världsbanken och

UNDP betonar vikten av bland annat oberoende rättsskipning, revision,

offentlig insyn i myndigheters arbete och omutlighet i fråga om

statsförvaltningen. Ett viktigt arbete sker också inom ramen för

Östersjöstaternas råd, där dess kommissarie för demokratiska

institutioner och mänskliga rättigheter bedriver ett omfattande arbete

syftande till att stödja och konsolidera en demokratisk utveckling och

skyddet av mänskliga rättigheter inklusive minoriteters rättigheter.

Under 1990-talet har demokrati allt mer kommit att framstå som en

viktig beståndsdel i en politik som syftar till att värna om freden inom

och mellan stater. Krig mellan demokratier är sällsynt. Internationellt

framstår därför förekomsten av fler demokratier som en fredsbevarande

faktor.

Inom det humanitära området är demokrati en av förutsättningarna för

att flyktingar skall kunna återvända till sina hemländer. Människor som

har fördrivits på grund av sin religion, ras, eller etniska tillhörighet skall

kunna leva i sin ursprungsmiljö utan trakasserier eller förföljelse. De

måste kunna påverka uppbyggnaden av det samhälle de rätteligen tillhör.

De fördrivna och deras forna vedersakare måste finna sätt att leva sida

vid sida. Både för att förhindra att människor jagas iväg från sina hem

och för att underlätta deras återkomst måste demokratin stöttas och

stärkas.

En del av förväntningarna vid en övergång till demokrati är att

arbetstillfällena skall bli fler, skolor och hälsovård bli bättre. När det

framgår att detta tar lång tid, kan människor misströsta om demokratins

betydelse. En stödjande funktion för demokrati utgör därför förbättringar

på det ekonomiska och sociala området.

De viktigaste samarbetsområdena inom demokratistödet till Central-

och Östeuropa är rättsområdet, vänortssamarbetet, samarbete genom

enskilda organisationer samt språk- och integrationsstödet till rysk-

språkiga i Estland och Lettland (dessa områden beskrivs under 4.3.2

4.3.5).

Kulturellt och akademiskt samarbete med länderna i Central- och

Östeuropa är av stor betydelse i demokratiseringsprocessen. Regeringen

anser att det är viktigt med utökat samarbete inom dessa områden. Ett

ökat engagemang bland människor såväl i samarbetsländerna som i

Sverige främjar viktiga strukturer för en fungerande demokrati. Kultur

och öppna debatter är avgörande och betydelsefulla redskap i strävan att

nyansera bilderna av andra kulturer, öka utbyte av kunskaper och

mänskliga erfarenheter. Det samarbete som sker genom Svenska

institutet och mellan enskilda organisationer och folkrörelser i Sverige

och samarbetsländerna är av avgörande betydelse för fördjupningen av

demokratins kultur.

Projektet Partnerskap för kultur, i samarbete mellan Kultur-

departementet och Utrikesdepartementet, syftar till att bereda väg för

dialog och erfarenhetsutbyte om kulturen och kulturpolitikens möjlighet

att främja yttrandefrihet och mångfald, demokrati och gemensam

säkerhet. Projektet inleds 1998 och ambitionen är att bl.a. skapa en

mötesplats för främst unga kulturutövare och intellektuella från länderna

kring Östersjön samt Vitryssland och Ukraina.

Handelshögskolan och den planerade juristhögskolan i Riga är två

exempel på insatser som har långtgående effekter på framväxten av

akademisk kompetens och som främjar initiativkraften för vidare

samarbete. Programmet för stöd till högskoleverksamhet som bedrivs

genom Svenska institutet är mycket verkningsfullt för samarbete mellan

Sverige och Central- och Östeuropa på det akademiska området. Stödet

till utbyte inom högre utbildning och forskning i form av individuella

stipendier har, genom de s.k. kulturutbytesprogrammen, en god tradition.

År 1997 fick Svenska institutet regeringens uppdrag att administrera två

omfattande nya stipendieprogram, Visbyprogrammet och Östersjö-

stipendierna. Båda programmen är avsedda för akademiskt samarbete

med länder i Sveriges närområde. Intresset för det svenska språket har

ökat i hela Central- och Östeuropa. Språkkunskaper är ett viktigt led i

framväxten av demokratisk samverkan mellan människor. Sverige har,

genom Svenska institutet, genomfört särskilda satsningar på

svenskundervisning. 34 lektorat i svenska på 28 olika orter i bl.a.

Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland, Ukraina och Vitryssland har

inrättats för att möta den ökande efterfrågan på svenskundervisning.

Svenska institutet finansierar också en professur i svenska i Tartu i

Estland.

Sverige stödjer framväxten av fria och oberoende media framför allt

genom utbildning av journalister från länderna i vårt prioriterade

närområde. Utbildningarna består allt mer av specialiserade och

fördjupade kurser i t.ex. kritisk, politisk granskning.

I processen att förankra de nya demokratierna i Central- och Östeuropa

spelar det internationella samarbetet och det multilaterala stödet en viktig

roll. De komparativa fördelar som EU, Europarådet och UNDP besitter

bör därför tas till vara. Med sitt breda säkerhetsbegrepp spelar även

OSSE en avgörande roll för demokratisering i Central- och Östeuropa.

Organisationens högkommissarie för nationella minoriteter utför ett

värdefullt arbete i de baltiska staterna och på västra Balkan. Genom sina

insatser i fält verkar OSSE också i Kaukasus, Centralasien och Ukraina.

OSSE har nyligen inrättat en rådgivande och övervakande funktion i

Vitryssland.

Erfarenhetsutbyte och kapacitetsutveckling i bred bemärkelse mellan

människor, myndigheter och organisationer kan vidare lämna viktiga

bidrag till den fortsatta processen. Det breda engagemanget från alla

delar av det svenska samhället för att stärka demokratin är en god

utgångspunkt för att ytterligare kunna fördjupa demokratins kultur.

Regeringen anser att stödet till utveckling och konsolidering av

demokrati, rättsstaten och de viktigaste samhällsinstitutionerna i

samarbetsländerna är av central betydelse.

4.3.2 Rättsområdet

Arvet efter det sovjetiska rättssystemet har hämmat utvecklingen av en

självständig rättstradition och har fört med sig att respekten för lagarna,

domstolarna, åklagarna och polisen är bristfällig i Central- och

Östeuropa. Institutionerna betraktas fortfarande som maktens instrument

och inte som det skydd från statens övergrepp de borde vara.

Rättssäkerheten i Sveriges samarbetsländer är fortfarande otillräcklig. I

många länder bär straffrätten på arvet från sovjettiden där de flesta brott

uppfattades som ett brott mot staten och den politiska ledningen.

Straffskalorna är stela och det finns få alternativa påföljdsformer.

EU-medlemskapet ställer höga krav på en väl fungerande rättslig

infrastruktur och ett effektivt rättsväsende. Detta är av stor betydelse för

kandidatländernas allmänna förmåga att leva upp till de krav som ett EU-

medlemskap kräver.

Kompetensen och utbildningsnivån inom rättssektorn i flera länder är

låg och behovet av rättsvetenskaplig forskning är stort. En hållbar

utveckling av demokrati och rättsstatlighet i regionen kräver fortsatt

grundlig reform av hela rättssektorn. Det kräver förankring inte bara hos

jurister och berörda tjänstemän utan också många gånger såväl en

politisk som folklig förankring exempelvis avseende reformer av

påföljdssystem. Insikterna på ansvarigt politiskt håll om dessa problem

växer emellertid gradvis.

Polisväsendet måste förändras till att bli en integrerad del av samhället.

Polisens roll, attityder, kompetens, lojalitet och resurser är nyckelfrågor

då det gäller medborgarnas tilltro till rättsstaten. Vidare är ett från

domstolarna och staten självständigt advokatväsende en viktig rättssäker-

hetsgaranti.

Domare har fått en mer oberoende ställning än tidigare men synen på

domaren och dennes roll behöver fortsatt förändras. Exekutionsväsendet,

det vill säga verkställighet av domar m.m., fungerar dåligt i många av

länderna. Lagregleringen är ofullständig, resurserna är otillräckliga och

den administrativa effektiviteten låg.

Sveriges stöd på rättsområdet har hittills kanaliserats via Sida genom

Domstolsverket, Riksåklagaren och Kriminalvårdsstyrelsen. Via det

säkerhetsfrämjande stödet har som tidigare omnämnts insatser gått

genom Rikspolisstyrelsen.

Domstolsverket och Riksåklagaren har hittills utfört relativt

blygsamma insatser i Estland och Lettland med inriktning på

kunskapsöverföring i form av seminarier, studieresor och besöksutbyten.

Nu planeras dock insatser i större skala i Litauen. Förberedelser för

ökade insatser sker i Estland och Lettland. Kriminalvårdsstyrelsens

insatser, som delvis bedrivs inom ramen för Europarådets nordisk-

baltiska fångvårdsprojekt, innehåller ett omfattande utbyte mellan

svenska fängelser och fängelser i Estland, Lettland och nu också i

Litauen. Detta har lett till konkreta resultat i form av goda kontakter och

utvecklat samarbete.

Regeringen gav i juli 1997 i uppdrag åt Svenska institutet att bereda

Sveriges deltagande i samband med bildandet av Riga Graduate School

of Law (RGSL). Detta svenskinitierade projekt samfinansieras med EU:s

Phareprogram och privata svenska och internationella stiftelser. Det råder

i de baltiska länderna ett stort behov av en ny generation jurister med hög

yrkeskompetens inom områden som är aktuella nu och inför det framtida

EU-medlemskapet. Utbildningen avses bli en ettårig internationell

påbyggnadsutbildning med inriktning på internationell rätt och EG-rätt

för nyutexaminerade jurister från de baltiska länderna. Utbildningen, som

kommer att ske på engelska, innehåller bl.a. allmän rättslära,

internationell handelsrätt, konkurrensrätt, folkrätt och mänskliga

rättigheter.

Stöd till rättsväsende och förvaltning kan ha avgörande betydelse för

den demokratiska utvecklingen och för ett EU-medlemskap för

ansökarländerna. Den kompetens och de rättsstatliga traditioner som

finns hos svenska myndigheter kan här tas till vara. Svenskt stöd bör avse

såväl rutiner och arbetssätt som attityder och förhållningssätt. Det är

önskvärt att insatserna är relativt långsiktiga och att de tillsammans

formar en helhet. Betydelsen av en förvaltnings effektivitet bör beaktas.

Sådana faktorer har dessutom stor betydelse för investeringsviljan och

därmed för ett lands ekonomiska utveckling.

Exempel på angelägna insatser är fortsatt stöd till utveckling av

domstolsväsendet och åklagarfunktionen i Estland, Lettland och Litauen.

Kriminalvården och polisens verksamhet är andra områden där behoven

av stöd är stora och där Sverige har en omfattande erfarenhet att dela

med sig av. Kontakter mellan svenska organisationer som

advokatsamfund och liknande sammanslutningar i samarbetsländerna bör

också uppmuntras.

Kommittén för utvecklingssamarbete på rättsområdet

Som tidigare konstaterats, önskar regeringen utöka samarbetet på

rättsområdet, i synnerhet med kandidatländerna. Denna samarbetsform är

inte nödvändigtvis finansiellt omfattande, men däremot krävs betydande

personella resurser för att genomföra rättssamarbetet. Under de senaste

två åren har ansträngningarna intensifierats för att finna lämpliga

samarbetsformer, men planeringsprocessen och projektförberedelserna

har tagit längre tid än beräknat. Förklaringen till fördröjningarna står dels

att finna i samarbetsländernas svårigheter att formulera behov och

önskemål och dels på bristande resurser på svensk sida.

I syfte att stärka den svenska resursbasen och få till stånd samordning

av arbetet på rättsområdet och mellan de rättsvårdande myndigheterna i

Sverige har Kommittén för utvecklingssamarbete på rättsområdet (KUR)

bildats. I KUR ingår företrädare för Justitiedepartementet, Utrikes-

departementet, Sida samt de fyra rättsvårdande myndigheterna:

Kriminalvårdsstyrelsen, Domstolsverket, Riksåklagaren och Rikspolis-

styrelsen. KUR skall till regeringen avlämna ett betänkande i mars 1999

med bl.a. förslag till en långsiktig lösning vad avser utbyte av

information, samråd, erfarenhetsåtervinning och kompetensutveckling

inom rättssamarbetet.

4.3.3 Samarbete mellan kommuner, län och landsting

Ett mycket viktigt komplement till utvecklingssamarbetet på central nivå

är samarbetet på lokal och regional nivå, ibland kallat det

decentraliserade samarbetet. Det har stor betydelse dels för att det sätter

strålkastarljuset på vikten av en fungerande lokal demokrati och lokal

förvaltning, dels för att betydande stödinsatser riktas till den lokala och

regionala nivån. Till detta kommer att en omfattande nivåhöjning till

följd av EU-medlemskapet måste ske inom flera av de områden som de

lokala myndigheterna ansvarar för.

Svenska insatser via kommuner, län och landsting röner stor

uppskattning, framför allt då de leder till konkreta förbättringar för

medborgarna i deras vardagsliv på respektive vänort eller i vänregion.

Regeringen satsar via Sida främst på fördjupade vänorts- och region-

samarbeten. Dessutom har Sydsam, Baltic Network/ East Sweden och

Mälardalsrådet samarbete med parter på andra sidan Östersjön, inte minst

genom att underlätta deras medverkan i interregionala EU-projekt med

inriktning på erfarenhetsutbyte och kompetenshöjning.

Östersjöinstitutet i Karlskrona arbetar med regionalt samarbete och

lokalt samarbete med norra Polen, Litauen och Kaliningrad och har byggt

upp ett speciellt kontaktnät som även stärker den sydsvenska identiteten.

En intressant form av regionalt samarbete utgörs av Barentsrådets

regionråd. Regionrådet består av representanter för Nordland, Troms och

Finnmark i Norge, Norrbotten och Västerbotten i Sverige, Lappland och

Uleåborg i Finland samt Murmansk, Archangelsk och Karelen i

Ryssland.

Kommunförbundet har med statlig finansiering genomfört en rad

projekt främst inom ramen för vänortsutbyten i Estland, Lettland,

Litauen, Ryssland, Polen och Ukraina. Det har gällt utveckling av

kommunal demokrati och förvaltning, samt förbättrad regional och lokal

infrastruktur.

Ett omfattande länsstyrelsesamarbete mellan svenska län och

motsvarigheter i de baltiska staterna förekommer. Medel om cirka 5

miljoner kronor årligen har anvisats av Sida. Västmanlands län har haft

samordningsansvar för insatserna i Estland, Östergötlands län för

Lettland och dåvarande Kristianstads län för Litauen. Samarbetet gäller

kunskapsöverföring på områden som näringsliv, miljö, lantbruk,

bebyggelse, förvaltning, turism och civil beredskap.

Även Landstingsförbundet och Hälso- och sjukvårdens Östeuropa-

kommitté har varit aktiva, liksom Lantbrukarnas Riksförbund på

landsbygden. Folkrörelser, kyrkliga organisationer och företagar-

föreningar på lokal och regional nivå bör också nämnas i sammanhanget.

Under åren 1990 97 har Sida satsat närmare 90 miljoner kronor på det

regionala och kommunala samarbetet med Central- och Östeuropa.

Kostnaden för aktuella projekt för 1998 beräknas uppgå till 32 miljoner

kronor. För att göra en mera rättvis bedömning av värdet för mottagarna,

bör man lägga till kommunala insatser i form av experttid, och en

omfattande överföring av utrangerad men fullt användbar utrustning.

Verksamheten har i olika utvärderingar visat sig höra till de bästa

stödformerna genom att vara väl fokuserad, ge upphov till breda

kontaktytor för ömsesidig utveckling samt innebära låga kostnader med

hänsyn till utvecklingseffekterna.

Intresset i Sverige för att på olika sätt stödja länderna i Central- och

Östeuropa, framför allt i de baltiska länderna, har varit stort under det

senaste decenniet. Den verksamhet som intresset resulterat i skulle kunna

liknas vid en folkrörelse. Det har inte varit svårt att finna kompetenta

krafter som hjälpt till med allt ifrån seminarier om demokrati och

jämställdhet till installationer av värmepannor och vattenreningsaggregat.

Det är betydelsefullt att Sverige fortsatt utnyttjar den kunskap som

finns avseende kommunal och regional självstyrelse till att utveckla

samarbetet på regional och lokal nivå med våra östliga grannar. Inte

minst för de tre baltiska ländernas vägval i samhällsbygget bör den

svenska och den nordiska modellen kunna erbjuda ett intressant

alternativ, vad gäller exempelvis beslutskompetens, finansiella resurser

och verksamhetens omfattning.

Regeringen anser att vänorts- och vänregionssamarbetet, inklusive

samarbetet på länsstyrelsnivå, bör fördjupas och utökas. Sverige bör

också agera för att Phare- och Tacisprogrammen, som kanaliseras till den

decentraliserade nivån och som spelar en viktig roll för svenska aktörers

insatser, ökar.

Det är också viktigt att intensifiera kontakterna med lokala och

regionala aktörer i EU-perspektivet. De etablerade kanalerna som finns

genom det decentraliserade samarbetet bör utnyttjas för stöd till

förstärkning av lokal och regional administration ett område som av

kommissionen utpekats som svagt hos vissa kandidatländer.

De fortsatta prioriteringarna bör gälla kommunal och regional

institutionsutveckling och infrastruktur samt miljön och den sociala

sektorn. Många pågående program t.ex. på miljöområdet skulle kunna

fortsättas med en ökad betoning på de regionala och kommunala

nivåernas inflytande och ansvarstagande. Utbyte mellan kommunala och

landstingskommunala sektorsinstitutioner skall uppmuntras, inte minst

fadderförhållanden inom t.ex. den regionala sjukvården. Samarbetet inom

den sociala sektorn bör i första hand få formen av en förstärkning och

systematisering av landstingens samarbete med motsvarande instanser i

samarbetsländerna.

Inte minst de baltiska staterna går nu in i ett nytt skede då många

infrastrukturbehov på lokal och regional nivå är utredda och

genomförandet aktualiseras. Härvidlag finns, som nämnts ovan, flera

trånga sektorer, främst den administrativa kompetensen att genomföra

och förvalta stora investeringsprojekt hos de kommunala och regionala

förvaltningarna, samt tillgången till de erforderliga finansiella resurserna.

Utbildning av kommunala befattningshavare i länderna är viktig och här

kan Sverige och övriga nordiska länder komma att medverka.

I sammanhanget bör också uppmärksammas den roll svenska

samarbetskommuner skulle kunna spela som mentorer, utan att ställa

egna garantier, vid genomförande av externfinansierade infrastruktur-

projekt, i kraft av sina goda kontakter med den berörda kommunen och

sin långa erfarenhet av att driva och bedöma sådana projekt.

4.3.4 Samarbete genom enskilda organisationer

Enskilda organisationers insatser spelar en stor roll i utvecklingen av

demokratiska samhällen. Det svenska samarbetet på detta område syftar

till att stärka organisationerna så att de på allvar kan hävda sig i dialogen

med myndigheter och beslutsfattare i landet. Svenska enskilda organisa-

tioner har i många fall bättre förutsättningar än regeringen och dess

myndigheter att stödja framväxten av det civila samhället. Det är därför

värdefullt att stärka sambanden mellan erfarenheter på lokal nivå och

nationella kontakter. Samtidigt bör också uppmärksammas myndig-

heternas förmåga att föra en dialog med landets intressegrupperingar. En

betydande del av det svenska stödet till enskilda organisationer inriktas

på att främja kvinnors och ungdomars aktiva deltagande i

samhällsbyggandet. Det personintensiva umgänget som mellanfolkliga

kontakter innebär och som kan bedrivas inom ramen för de enskilda

organisationernas verksamhet är synnerligen viktigt för att sprida

kunskap om och förtrogenhet med det demokratiska samhället. Enskilda

organisationer kan även spela en pådrivande roll inom miljöarbetet.

Sida har inom samarbetet med Central- och Östeuropa slutit avtal med

elva ramorganisationer genom vilka Sida stödjer svenska enskilda

organisationers arbete i Central- och Östeuropa. Dessa organisationer är

Forum Syd, Rädda Barnen, Olof Palmes Internationella Centrum, PMU-

Interlife, Röda Korset, SHIA (Handikapporganisationernas bistånds-

stiftelse), Svenska Missionsrådet, Stiftelsen Sveriges Bönder Hjälper,

Svenska Naturskyddsföreningen, LO/TCO:s Biståndsnämnd samt

Lutherhjälpen/Svenska kyrkan. Via ramorganisationerna kan huvuddelen

av de enskilda organisationerna i Sverige söka medel för medverkan till

uppbyggnad av systerorganisationer i samarbetsländerna.

Regeringen beslutade 1995 att inrätta en försöksverksamhet med stöd

genom svenska partianknutna organ till demokratins uppbyggnad i länder

i Central- och Östeuropa och i utvecklingsländerna. Samarbetsparterna är

i första hand politiska partier eller närstående organisationer. I en

översyn av verksamhetsformerna 1997, konstateras att insatserna har

fokuserats till länderna i Central- och Östeuropa, dit 75 % av stödet har

gått. Regeringen anser att stödet genom partianknutna organ är ett viktigt

instrument för att befästa och fördjupa demokratins kultur. Enligt nya

riktlinjer för stödet från den 1 januari 1998 förlängs försöksverksamheten

med ytterligare en treårsperiod till den 31 december 2000. Verksam-

hetsmålet är att bistå utvecklingen av ett väl fungerande pluralistiskt

partisystem och därmed också samhällets demokratisering.

4.3.5 Språk- och integrationsstödet

Som redan har nämnts, utgörs en stor del av invånarantalet i både Estland

och Lettland av icke-medborgare av huvudsakligen rysk härkomst.

Integrationen av dessa är avgörande för ländernas ekonomiska, politiska

och sociala utveckling för ett framtida EU-medlemskap.

I Estland beräknas cirka en tredjedel av befolkningen ha ryska som

modersmål och ungefär 23 % av befolkningen saknar medborgarskap.

Bristande kunskaper i estniska och i författningskunskap utgör det

främsta hindret för de rysktalande att erhålla medborgarskap.

Kontakterna mellan etniska ester och rysktalande icke-medborgare är

begränsade. Lite över en fjärdedel av Lettlands invånare saknar ännu

medborgarskap. Av dessa har flertalet ryska som modersmål. På grund

av höga krav för att erhålla medborgarskap och ett bristande intresse

bland de rysktalande, har endast ett fåtal naturaliserats. En stor utmaning

ligger i att skapa ett integrerat samhälle. Detta fordrar att flertalet

invånare är medborgare. Framsteg på detta område utgör en av

förutsättningarna för inträde i EU. Frågan är föremål för en intensiv

samhällsdebatt.

Svenska institutet har sedan 1993 administrerat en mängd insatser för

integrering av de rysktalande icke-medborgarna i Estland. Insatserna har

bland annat gått till förbättring av utbildningsväsendet, produktion av

läromedel och ordlistor samt till media. Insatserna har bidragit till utökad

undervisning i estniska och tillgången till Estlandsorienterad

nyhetsrapportering för de ryskspråkiga. Sverige har även stött Estonian

Language Strategy Centre och Institute of Human Rights.

I Lettland har Sverige, via UNDP och det nationella lettiska

språkprogrammet, bidragit till integrationsfrämjande åtgärder för de

rysktalande icke-medborgarna. Dessa har bland annat omfattat stöd till

språkutbildning i lettiska. I december 1996 undertecknade den lettiska

regeringen ett projektavtal med UNDP. Projektet beräknas löpa över tio

år, men hittills finns finansiering endast för 1997 och 1998. I projektet

har undervisningsmateriel i lettiska som andraspråk tagits fram.

Instruktörer har undervisats för att utbilda lärare i skola och

vuxenutbildning. Projektet har lett till attitydförändringar och den

inledande tveksamheten har ersatts av allmän uppslutning och

medvetenhet om frågans betydelse för Lettlands fortsatta utveckling.

Svenska institutet har givit stöd till språk- och integrationsprocessen även

i Lettland. Syftet är att ge bidrag till projekt som har betydelse för

integrationsprocessen, men som inte ryms inom UNDP:s program.

Insatser har exempelvis gjorts för stöd till språkundervisning i lettisk TV

för rysktalande ungdomar och undervisning i lettiska för ryska interner.

Regeringen anser att svenska insatser på detta område skall fortsätta.

Sverige bör stödja projekt som har utformats och initierats med

deltagande av icke-medborgare. Utvecklingssamarbetet bör omfatta en

större beredskap att, i olika former, understödja enskilda organisationer

och projekt avsedda att främja det medborgerliga medvetandet hos

invånare oavsett etnisk tillhörighet eller medborgarskap. Flexibilitet från

svensk sida är viktigt i sammanhanget.

4.4 Att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling

Sammanfattning:

- Samarbetet skall inriktas på insatser som stödjer utvecklingen mot

en social marknadsekonomi i samarbetsländerna.

- Stöd till omstrukturering och utveckling av ett livskraftigt

näringsliv skall fortsätta. Näringslivsfrämjande insatser spelar

fortfarande en viktig roll.

- Fortsatt stöd för att stärka de offentliga ekonomiska institutionerna

behövs. Det gäller t.ex. samarbete på skatteområdet och stöd på det

rättsliga och institutionella området för att undanröja etablerings-

och handelshinder i östersjöregionen.

- Stödet till den sociala sektorn skall öka, främst till uppbyggnad av

hållbara och bättre riktade socialförsäkringssystem, åtgärder för att

förbättra barnens situation samt insatser för att förbättra folkhälsan.

4.4.1 De nya marknadsekonomierna

Samarbetsländernas ekonomier har i ett första stadium på kort tid

omvandlats från planekonomier till marknadsekonomier. Samarbets-

länderna står nu inför en rad utmaningar för att befästa den ekonomiska

omvandlingen och främja ett gott företagsklimat som präglas av en

allmän rättssäkerhet, effektiva institutioner och förutsägbara regler.

Länderna befinner sig i ett skede av instititutionsuppbyggnad och

strukturella reformer, en långsam och krävande process som tar stora

resurser i anspråk. Samtidigt finns behov av skydd för de svaga

grupperna, för vilka marknadsekonomins fördelar hittills inte varit

påtagliga. Att stävja korruption är ytterligare en utmaning för länderna,

eftersom korruption utgör ett hot mot hela omvandlingsprocessen. Mutor

och en osund sammanblandning av politisk och ekonomisk makt hämmar

konkurrensen och direktinvesteringar. Dessutom påverkas befolkningens

inställning till marknadsekonomi negativt.

Estland, Lettland, Litauen och Polen har snabbt närmat sig europeiska

samarbetsstrukturer och ett kommande EU-medlemskap får avgörande

inverkan på ländernas fortsatta reformpolitik. Under de senaste åren har

ländernas konsekventa reformpolitik som snabbt ledde till en

stabilisering av ekonomin givit utdelning i form av höga tillväxttal och

en stadigt fallande inflation som närmat sig ensiffriga tal. Den

genomgripande strukturomvandlingen är märkbar i det att andelen

tjänster, handel och tillverkningen av konsumentprodukter har ökat.

Levnadsstandarden är dock alltjämt låg. Trots en hög tillväxt uppgår

BNP per capita i det rikaste landet Polen till mindre än hälften av EU:s

genomsnitt. Även med fortsatt höga tillväxttal kommer det att ta lång tid

för länderna att närma sig europeiska inkomstnivåer. Integrationen med

väst har i de flesta länder underlättats genom ett företagsklimat som

främjat utländska direktinvesteringar. En liberal utrikeshandelspolitik har

fått handeln att vända sig mot väst och öka markant. Den största delen av

ländernas utrikeshandel sker nu med EU. Inflödet av utländskt kapital, i

form av investeringar och lån, har också tillåtit stora bytesbalans-

underskott som i vissa fall kan vara oroande höga. Förtroendet för

länderna har ökat genom stabila valutor och fungerande marknader för

utländsk valuta. Ländernas finansiella system är alltjämt mindre väl

utvecklade med förhållandevis små, och i några fall instabila, bank-

sektorer och fondbörser som karaktäriseras av kraftiga svängningar.

Bankväsendet har i flera av länderna genomgått allvarliga kriser, men en

konsolidering kan noteras och många banker fungerar nu relativt väl.

Kandidatländernas integrering i det ekonomisk-politiska samarbetet

inom EU kommer att ställa höga krav på den ekonomiska politiken. Även

om de inledningsvis inte förväntas införa euron och därmed inte delta

fullt ut i Europeiska valutaunionen (EMU) måste kandidatländerna ändå

anta det regelverk som är förknippat med den tredje fasen av EMU.

Ytterligare utmaningar utgörs av pågående omstrukturering av företag,

förstärkning av institutioner och harmonisering av lagstiftning.

Konkurrenslagstiftningen och myndigheter som tillser att konkurrens-

och statsstödsregler efterlevs är i flera fall nybildade och brister

föreligger i kontrollen av att EU:s regler om stödgivning och konkurrens

efterlevs. I Estland är privatiseringen i princip avslutad, medan det i

andra länder fortfarande återstår en del för att slutföra den.

Infrastrukturella investeringar liksom förbättringar i rättsväsende och

skatteförvaltning tar tid och är kostnadskrävande. Bankväsendet

konsolideras och stärks men har jämfört med västeuropeiska

förhållanden fortfarande mycket begränsat kapital.

Även Ryssland och Ukraina uppvisar en rad framgångar, även om

reformer inleddes senare och har genomförts mindre konsekvent. En

svag tillväxt i den officiella ekonomin kunde skönjas i Ryssland först år

1997, medan Ukrainas ekonomi ännu inte nått en vändpunkt. En av de

största framgångarna för stabiliseringspolitiken har varit att inflationen

bringats ned till relativt låga nivåer, ett resultat av en stram

penningpolitik.

Ryssland och Ukraina är dock fortfarande beroende av lån från IMF

och Världsbanken, även om det direkta inflödet av kapital genom lån på

den internationella kapitalmarknaden ökat. Statsskulden och skuldtjänst-

kvoten har därmed ökat. Privatiseringen har kommit långt, men mycket

återstår att göra för att omstrukturera företagen.

Både Ryssland och Ukraina befäster sitt samarbete med EU genom

partnerskaps- och samarbetsavtalen. En framtida WTO-anslutning är

betydelsefull för båda länderna och är en förutsättning för att EU:s

partnerskapsavtal skall utvecklas till ett frihandelsavtal. Utrikeshandeln

expanderar i båda länderna, men Ryssland är det enda landet i

samarbetsområdet utan underskott i bytesbalansen. Utländska direkt-

investeringar har inte varit tillnärmelsevis lika stora som i Centraleuropa.

Härtill har vaga äganderättsförhållanden och ett allmänt oklart rättsligt, i

synnerhet skatterättsligt, klimat bidragit.

Ett av de största kvarvarande problemen är förknippat med

finanspolitiken och statsbudgeten. Höga budgetunderskott utgör en fara

för stabiliseringen och gör att lånebehovet är stort. På utgiftssidan måste

utgifter omprioriteras och kraftiga eftersläpningar i utbetalningen av

löner och pensioner utgör ett problem. På intäktssidan är skattestrukturen

och indrivningen bristfälliga. En effektiv skatteindrivning och en

fungerande skattemyndighet är förutsättningar för en fungerande

ekonomi. Ett annat symptom på att reformprocessen inte kunnat införa

hårda budgetrestriktioner för företagen är att betydande skulder mellan

företagen tillåtits växa. Detta har lett till att länderna präglas av en

omfattande och ineffektiv byteshandel i transaktioner mellan företag. Det

råder brist på strategisk företagsledning i de stora företagen samtidigt

som hindren för nyetablering avskräcker nya entreprenörer. Omfattande

och bristfälliga regleringar och onödig byråkrati hämmar företagens

utveckling och har lett till att den inofficiella ekonomin växt sig stark i

länderna. Även brister i den finansiella sektorn och annan infrastruktur

hämmar produktion och handel. Rättsväsendet och lagstiftningen, till

exempel konkurslagstiftning och skattelagstiftning, uppvisar ofta

oklarheter och är inte förutsägbar.

4.4.2 Fortsatt stöd till den ekonomiska omvandlingen

Svenskt stöd till den ekonomiska omvandlingen kompletterar det

omfattande och viktiga stöd som internationella finansiella institutioner

och andra finansiärer ger. Behoven av insatser och stöd skiljer sig åt från

land till land och ställer stora krav på flexibilitet från svensk sida.

Utvecklingssamarbetet kommer även fortsättningsvis att stödja den

ekonomiska omvandlingen, dels genom direkt stöd till näringslivet, dels

genom stöd till institutionsuppbyggnad, men med samma syfte: att

främja den ekonomiska omvandlingen och därigenom hjälpa till att höja

levnadsstandarden för befolkningen i våra östra grannländer.

De hittillsvarande svenska insatserna spänner över ett brett fält. Direkt

stöd till företagen sker bland annat genom riskkapitalinvesteringar via

Swedfund International AB (se 6.1.3). Sida driver två näringslivs-

främjande program, StartÖst och Advantage East. StartÖst främjar

handel och industri genom att erbjuda svenska små och medelstora

företag lån för utbildning. StartÖst startade i mars 1994 och handläggs av

ALMI Företagspartner AB. Från och med 1998 riktar sig StartÖst-

programmet till företag som vill etablera sig i Lettland, Litauen,

Ryssland och Ukraina. StartÖst-samarbetet med Estland avvecklades i

början av 1998 då de rent kommersiella förbindelserna växt sig så pass

starka att statligt stöd inte längre anses nödvändigt. I slutet av 1997 hade

218 projekt beviljats varav de flesta lett till framgångsrikt samarbete

mellan svenska och östeuropeiska företag. Advantage East (fram till

1996 Advantage Balticum) är ett utbildnings- och

affärsförmedlingsprojekt för baltiska och numera också makedonska och

ukrainska företag som vill öka sin export till Sverige. Projektet bedrivs

tillsammans med lokala näringslivsorganisationer och har påtagligt

bidragit till att öka exporten till Sverige. Inom ramen för det baltiska

investeringsprogrammet, till vilket Sverige bidragit med cirka 250

miljoner, (se 8.1.1) finansierar Nordiska projektexportfonden (NOPEF)

bland annat förinvesteringsstudier för att främja nordiska investeringar i

Estland, Lettland och Litauen. Svenskt stöd utgår också för att främja

bankväsendet, främst i de baltiska länderna, genom det baltiska

investeringsprogrammet och Swedfund Financial Markets AB (se 6.1.4).

Exportkreditnämndens särskilda exportkreditgarantiram på två miljarder

kronor kan täcka risker för affärer med de tre baltiska länderna,

Ryssland, Kazakstan, Ukraina och Vitryssland (se 6.2.3).

Stöd till institutionsuppbyggnad ges genom ett stort antal projekt. Det

svenska Finansdepartementet bedriver sedan 1992 ett samarbetsprojekt

där svensk expertis ställs till de ryska finans- och ekonomiministeriernas

förfogande för frågor rörande främst skatte-, revisions-, budgetsystem

och statsskuld. Projektet, som hittills omfattat cirka 38 miljoner kronor,

utvärderades 1996 varpå en styrgrupp tillsattes för att formulera mål,

styra insatsernas inriktning och följa upp verksamheten. En betydelsefull

verksamhet bedrivs genom Handelshögskolan i Riga, vars utbildning

främjar kunskap om effektiv företagsledning. De svenska utfästelserna

uppgår till 122 miljoner kronor under en tioårsperiod, varav drygt 47

miljoner avser perioden 1997 1999. Skolan, som har ett gott rykte, har

hittills utexaminerat 143 studenter och målet är att cirka 100 studenter

per år skall utexamineras.

Genom Sida finansieras en rad program som främjar den ekonomiska

utvecklingen genom framför allt stöd till uppbyggnad av fungerande

institutioner. Viktiga insatser har gjorts av bland annat Statistiska

centralbyrån och Riksrevisionsverket. Swedesurvey (Lantmäteriverket)

har i en rad länder framgångsrikt bidragit till att jord- och

fastighetsregistreringen har utvecklats. I flera fall har den svenska

hjälpen underlättat utländska direktinvesteringar. I de baltiska länderna

har Sverige bidragit till att bygga upp fungerande institutioner inom

sjöfart, luftfart och vägväsende. Stöd har också givits till lokala

handelskammare för att underlätta företagskontakter och av Sida

administrerade företagsledarutbildningar har bidragit till en allmän

kompetenshöjning. I Litauen har till exempel stöd i form av seminarier,

utbildning och studieresor givits till kvinnor som driver mindre företag

på landsbygden. I Kaliningrad har Sida tillsammans med EBRD bidragit

till uppbyggandet av ett managementinstitut. Stöd har även givits till

jordbruksområdet, bland annat genom ett projekt som Jordbruks-

departementet driver tillsammans med jordbruksministerierna i Danmark,

Finland och de tre baltiska länderna. Projektet initierades 1995 och syftar

till att förbereda de baltiska staterna inför de kommande

medlemskapsförhandlingarna.

Regeringen avser att fortsätta främja samarbetsländernas ekonomiska

utveckling genom att bidra till ett förbättrat företagsklimat. Flera av ovan

nämnda projekt förväntas fortsätta. Den största delen av det svenska

utvecklingssamarbetet kommer att fokuseras på att bygga upp de

institutioner som en fungerande marknadsekonomi kräver och kommer i

kandidatländerna främst inriktas på det kommande EU-medlemskapet.

Behoven framstår genomgående som större i Ryssland och Ukraina. En

stor del av den institutionsuppbyggnad som svenska insatser stödjer är

avsedd att förbättra den miljö företagen verkar i. Ytterligare insatser bör

göras för att främja framväxten av små och medelstora företag. Vikten av

fungerande lagstiftning och fungerande institutioner för att främja ett gott

företagsklimat kan inte nog understrykas. Stöd till skattesystemen har

stor relevans, framför allt i Ryssland och Ukraina, där

skatteförvaltningen uppvisar brister och behovet av personalutbildning är

stort. Tjänstemännens kunskap kan förbättras om skattesystemets roll i

en marknadsekonomi och om effekterna av olika skatter. Stöd till

förbättrad tillämpning av lagstiftning som rör affärs- och

investeringsverksamhet är av yttersta vikt, i synnerhet i Litauen,

Ryssland och Ukraina. Stöd behövs också för att stärka

äganderättsskyddet, förenkla registreringen av företag och undanröja

administrativa hinder.

4.4.3 Den sociala dimensionen

Det främsta sättet att höja levnadsstandarden är att skapa förutsättningar

för ekonomisk tillväxt och för invånarna att själva påverka sina liv. En

aktiv fördelningspolitik och en framsynt socialpolitik bidrar till detta. En

förutsättning för att den ekonomiska reformprocessen skall bli

framgångsrik är att sociala reformer är integrerade i den övergripande

ekonomiska politiken. Sociala satsningar är i sig en del i att höja

produktiviteten och samtidigt en rättvisefråga. Brister i den sociala

omsorgen utgör ett hot mot den fortsatta ekonomiska och politiska

utvecklingen. Samarbetsländerna står nu inför utmaningen att anpassa

socialpolitiken och samtidigt ta hänsyn till ansträngda statsfinanser.

Levnadsvillkoren började försämras redan under 1980-talet men

förvärrades under 1990-talet, som en följd av produktionsfallet och den

höga inflationen. Medellivslängden i samtliga samarbetsländer, med

Polen som enda undantag, sjönk mellan 1989 och 1995. Det betyder att

över en miljon människor dött i förtid som en följd av försämrade

samhällsförhållanden. Sjunkande nativitet har dessutom bidragit till att

invånarantalet minskat i samtliga samarbetsländer sedan 1990. Även om

en medelklass nu börjat växa fram, främst i Centraleuropa, har

inkomstklyftorna och fattigdomen ökat betydligt sedan omvandlingen

inleddes. Uppgifterna varierar, men runt en tredjedel av invånarna i

Estland, Lettland, Litauen, Ryssland och Ukraina anses fattiga av UNDP,

medan andelen i Polen är betydligt lägre. De flesta fattiga befinner sig

dock precis under fattigdomsgränsen och skulle hjälpas av ökad tillväxt.

Levnadsstandarden i samarbetsländerna behöver inte ha minskat så

mycket som officiell statistik ger vid handen. Det ökade utbudet samt den

förbättrade kvaliteten på varor och tjänster avspeglas inte i statistiken.

Den inofficiella sektorn fyller också en funktion genom att något mildra

de umbäranden befolkningen utsätts för, men denna möjlighet står inte

alla till buds.

EU-medlemskapet kommer på det sociala området att innebära

omfattande åtaganden för kandidatländerna. Det gäller inte minst inom

områdena arbetsmiljö, arbetsrätt och jämställdhet där EU:s lagstiftning är

relativt omfattande. Betydande förbättringar kommer här att krävas i de

flesta fall. Principen om arbetskraftens fria rörlighet kommer att ställa

långtgående krav på kandidatländerna inom områdena arbetsmarknad och

migration. Länderna står inför en stor och viktig uppgift att nå och

skydda de utsatta delarna av befolkningen genom ett effektivt socialt

skyddsnät och en rättvis fördelningspolitik.

Pensionssystemen i samarbetsländerna har hög prioritet i reformarbetet

på det sociala området. Andelen pensionärer i samarbetsländerna är hög.

Under det gamla systemet var pensionerna ofta generösa med en

pensionsålder på 55 för kvinnor och 60 för män. I början av

omvandlingsprocessen kunde pensionsutbetalningarna uppgå till över tio

procent av BNP. Förtidspensioneringarna och sjukpensioneringarna

ökade som en följd av den ekonomiska omvandlingen. I till exempel

Polen ökade antalet pensionärer med 28 % (från 6,9 till 8,8 miljoner),

mellan december 1989 och december 1993. Pensionsfonderna är

belastade och har blivit svåra att finansiera. Nya pensionssystem måste

därför introduceras. Samarbetsländerna arbetar redan med att reformera

pensionssystemen för att de skall motsvara marknadsekonomins krav och

bli ekonomiskt hållbara. Länderna har hunnit olika långt i processen.

Flera länder håller på att införa pensionssystem som påminner om det

reformerade svenska, även om skillnader i övergångsregler mellan

systemen föreligger. Det är politiskt känsligt att höja pensionsåldern

eftersom medellivslängden inte är så hög. Ett ökat privat sparande

förutses, dels genom företagen, dels genom individuellt sparande.

Ytterligare en utmaning utgörs av att reformera hälso- och sjukvården.

Samarbetsländerna befinner sig i olika utsträckning i en omfattande

hälsokris som började redan under sjuttiotalet då den allmänna folkhälsan

försämrades. Medellivslängden har sjunkit markant och

spädbarnsdödligheten har ökat under den senaste tioårsperioden.

Hälsokrisen är särskilt påtaglig i Ryssland där medellivslängden för män

föll med 6 år under första halvan av 1990-talet, ett förhållande som

saknar motstycke i modern tid. År 1995 var medellivslängden hos ryska

män blott 58 år, lägre än i till exempel Indien. Denna trend verkar nu ha

brutits och medellivslängden uppgick 1996 till 60 år, (för kvinnor 66 år).

Spädbarnsdödligheten ökade mellan 1989 och 1995 i Lettland, Litauen

och Ukraina, medan den var oförändrad i Estland, sjönk något i Ryssland

och sjönk markant i Polen. Dålig kost och brist på motion samt hög

alkohol- och tobakskonsumtion utgör stora problem för folkhälsan som

påverkar det allmänna hälsotillståndet och därmed livslängden.

Sjukvården har inte prioriterats lika högt som i Västeuropa och

inriktningen på vården behöver ändras från kurativ till preventiv.

Grundläggande primärvård saknas ofta eftersom den tidigare strukturen

var slutenvårdsinriktad. Sjukdomar som hjärt- och kärlsjukdomar,

diabetes och lungcancer blir allt vanligare. Infektionssjukdomar utgör ett

allvarligt problem, speciellt kan nämnas tuberkulos och sexuellt

överförda sjukdomar. Till exempel har Ryssland sedan 1991 rapporterat

en fördubbling av antalet tuberkulosfall och mellan 1991 och 1996

fördubblades antalet tuberkulosfall även i Lettland. Ukraina har visat en

ökning från 44 registrerade fall av hiv-infektion 1994 till 12 280 fall

1996. En motsvarande explosiv spridning av hiv-infektion har

uppmärksammats i Kaliningrad. Alkoholmissbruket utgör ett stort

problem och alkoholrelaterade sjukdomar har ökat kraftigt, framför allt

bland ryska män i åldrarna 30 50 år. Ett tidskrävande arbete med att

ändra konsumtionsmönstret har påbörjats. Behoven av förbättrade

åtgärder är särskilt stora vad gäller immunisering och spädbarns- och

mödrahälsovård. Difteri, tyfus och malaria orsakar problem i många av

länderna i Central- och Östeuropa. Immuniseringen mot smittsamma

sjukdomar har till exempel inte mer än cirka 30 % täckning i de baltiska

länderna. Mödradödligheten i samband med förlossningar har ökat i de

baltiska länderna mellan 1994 och 1996. Det stora antalet aborter bland

kvinnor i samarbetsländerna är ytterst oroväckande. I till exempel

Ryssland är antalet aborter för närvarande dubbelt så stort som antalet

födslar. (I Sverige är antalet aborter runt en tredjedel av antalet födslar.)

Barnen är nyckeln till investeringar i framtiden och barn är den bästa

målgruppen för en rättvis inkomstfördelning. Barnens situation i

samarbetsländerna har dock försämrats under senare år. Det allmänna

hälsotillståndet är dåligt. Särskilt utsatta är barn på institutioner, barn

med funktionshinder, flyktingbarn och minoritetsbarn, särskilt de

statslösa barnen. Andra utsatta och ofta mer synliga grupper är det stora

antalet gatubarn och prostituerade barn. På institutionerna hamnar

föräldralösa barn och barn med funktionshinder, barn med sjuka eller

alkoholiserade föräldrar eller föräldrar som sitter i fängelse. Vissa

uppgifter tyder på att upp till en miljon barn bor på olika typer av

institutioner i Ryssland. Kommersiell sexuell exploatering av barn är ett

växande problem i regionen. Orsaker är bl.a. ökad fattigdom och

försämrade sociala skyddsnät. Vid mötet mellan Östersjöstaternas

regeringschefer i Riga i januari 1998 beslutades att fortsätta den

regionala uppföljningen av Världskongressen mot kommersiell sexuell

exploatering av barn i Stockholm 1996. Sverige har där åtagit sig att

hålla i ett av de projekt som föreslagits rörande seminarier för politiska

beslutsfattare och centrala myndigheter. Bland ungdomar förekommer

prostitution i ökande omfattning. Den höga andel aborter och en ökad

mödradödlighet kräver insatser i form av information och utbildning

avseende ungdomars sexuella och reproduktiva hälsa. Droganvändning

har ökat dramatiskt bland unga människor, vilket även det är en

anledning till den snabba spridningen av hiv/aids bland ungdomar.

Kriminaliteten bland ungdomar ökar och fängelsestraff och andra former

av institutionalisering förekommer för unga kriminella och gatubarn.

Ökad sysselsättning utgör på många sätt nyckeln till socialpolitiken

och en flexibel arbetsmarknad utgör ytterligare en prioritering.

Sysselsättningen har sedan reformerna inletts fallit markant, vilket delvis

varit en naturlig utveckling eftersom översysselsättningen var en del av

företagens strategi för att möta toppar i planeringsprocessen. I den gamla

strukturen fanns en rad inneboende svagheter. Produktiviteten var för låg

och inte kopplad till lönen. Arbetslösheten slår olika hårt mot olika

regioner, beroende på var de stagnerande industrierna varit utplacerade.

Arbetsmarknaden i länderna i Central- och Östeuropa visar upp

nationella särdrag och statistiken är i många fall undermålig, men vissa

gemensamma drag mellan ekonomierna kan ändå skönjas. Friställda

arbetare lämnar arbetskraften eller blir arbetslösa vilket har fått till följd

att sysselsättningen har fallit markant, den öppna arbetslösheten är

relativt hög och antalet långtidsarbetslösa ökar. I Ryssland och Ukraina

har den öppna arbetslösheten befunnit sig på en relativt låg nivå, till viss

del därför att arbetslöshetsunderstödet är lågt, till viss del därför att

omstruktureringen av industrin i Ryssland och Ukraina nyligen påbörjats.

Den dolda arbetslösheten är däremot hög.

Arbetsmarknaderna i länderna måste vara så flexibla att de kan klara

av att allokera arbetskraft mellan sektorer och mellan regioner.

Förändringarna på arbetsmarknaden har skapat en efterfrågan på en mer

aktiv arbetsmarknadspolitik, arbetsmarknadsunderstöd och socialt stöd.

Nya arbetstillfällen skapas främst genom små och medelstora företag,

vilket understryker vikten av att bidra till ett gott företagsklimat i

samarbetsländerna. Åtgärder måste vidtas för att göra arbetskraften mer

rörlig, bland annat genom att underlätta flyttning mellan orter.

Information om arbetstillfällen över hela landet måste göras lättåtkomlig.

Utbildningsnivån i samarbetsländerna är hög och samarbetsländerna

strävar nu efter att dels behålla den höga kvalitet som fanns inom vissa

delar av utbildningen, dels reformera utbildningssystemet för att inte

länderna skall förlora i konkurrenskraft. Utbildningsväsendet behöver

anpassas till nya krav på inriktning, läromedel och metoder. Skolor och

universitet dras också med finansiella svårigheter som satt spår i

försämrad kvalitet på undervisningen och lokaler. Lärarlönerna är

mycket låga och många söker sig till andra yrken. Även om kostnaderna

för utbildning i de flesta länder ökat som andel av BNP, har BNP sjunkit

så mycket att de reala utläggen har minskat. Hushållens minskade

inkomster har också medfört att barn lämnar skolan tidigare än de annars

skulle ha gjort.

En effektivt fungerande bostadsmarknad gör arbetsmarknaden mer

flexibel i och med att arbetskraften blir mer rörlig och det blir lättare för

arbetslösa att flytta till orter med fler arbetstillfällen. Bostadssituationen i

samarbetsländerna dras dock med en rad problem. Bostadssubven-

tionerna har sjunkit kraftigt de senaste åren, från att i en del länder ha

uppgått till cirka sju procent av BNP i slutet av 1980-talet. Hyrorna,

liksom kostnaderna för uppvärmning och underhåll har följaktligen ökat,

vilket ytterligare har satt press på en redan prövad befolkning.

Bostadssituationen är särskilt allvarlig för de äldsta och utgör ett hinder i

många fall för modern åldringsvård som förutsätter drägliga bostads-

förhållanden. Antalet hemlösa ökar. Nyproduktionen av flerfamiljshus

har avtagit under 1990-talet, i vissa länder har den mer än halverats.

Byggnaderna är allmänt i mycket dåligt skick och i stort behov av

reparationer. Produktionen av enfamiljshus ersätter flerfamiljshus, i takt

med att de stora, statliga byggföretagen ersätts av mindre privata.

Priserna fluktuerar dock kraftigt och är högre än för motsvarande

bostäder i Västeuropa. Visserligen har privatiseringen av bostäder hunnit

långt i flera länder, men vissa kvarvarande anomalier finns kvar.

Lägenheterna i en byggnad i Ryssland kan vara privatiserade, medan

trapphuset, taket, och marken kvarstår i kommunal ägo. Likaså lägger

brister i markprivatiseringen och rätten att äga jord en hämsko på

bostadssituationen.

De baltiska staternas migrationsproblem är i hög grad återverkningar

av motsvarande problem i Ryssland, Vitryssland och Ukraina, vilket

medför att åtgärdsprogram omfattande de sistnämnda länderna också är

av stor betydelse för Estland, Lettland och Litauen. Miljökatastrofer som

Tjernobylolyckan och Aralsjön har resulterat i ekologiska migranter och

krigen i Kaukasus och Centralasien har drivit många människor på flykt.

Länderna i före detta Sovjetunionen har fått uppleva ett tidigare okänt

fenomen i form av irreguljär och illegal migration från tredje världen.

Förutom den grogrund för kriminalitet, inbegripet organiserad

brottslighet och människosmuggling, som detta utgör medför det såväl

politiska som administrativa problem för länderna och, inte minst, stort

mänskligt lidande. Exempelvis har den ryska federala migrationstjänsten

(FMS) för närvarande bara resurser att handlägga ärenden rörande

återvändande ryssar från de forna sovjetrepublikerna, vilket innebär att

asylbehandlingen av tredjelandsmedborgare är helt eftersatt. UNHCR

sammankallade 1996 på ryskt initiativ en regional konferens för att

uppmärksamma staternas migrationsproblem.

4.4.4 Utökat samarbete på det sociala området

Den socialpolitiska reformprocessen ställer samarbetsländerna inför

svåra uppgifter. Att utforma nya system och metoder är komplicerat och

tidskrävande. Ett stort antal svenska samarbetsinsatser på det sociala

området har redan initierats och berör många aktörer och intressen i

samhället.

Regeringen avser att intensifiera samarbetet på det sociala området,

bland annat genom insatser som stödjer ländernas egna strävanden till

reformering av hälso- och sjukvård och social omsorg. Stödet skall

bedrivas främst genom institutionsuppbyggnad. De åtaganden som följer

av ett EU-medlemskap kommer att stå i centrum för de svenska

insatserna i kandidatländerna. Insatser krävs även för att främja

konsumenternas ställning och produktens säkerhet. I Ds 1997:75,

remissvaren, Sidas skrivelse till regeringen om behov av fortsatt svenskt

stöd samt ambassadrapporterna anges behovet av utökat stöd för insatser

på det sociala området. Kunskapsöverföring inom detta område baseras

på Sveriges långa erfarenhet av sociala reformer och skyddssystem.

Samarbetet har hittills bedrivits på regional och nationell nivå och en

rad exempel kan nämnas. Arbetet för förbättrad hälso- och sjukvård

bedrivs bland annat genom Hälso- och sjukvårdens östeuropakommitté,

som under 1998 prioriterar insatser inom bland annat psykiatri, mödra-

och barnhälsovård, handikappomsorg och vård av infektionssjukdomar.

Insatserna kommer i ökad utsträckning riktas till nordvästra Ryssland.

Regeringen har vidare givit ett bidrag om 10 miljoner kronor till

Smittskyddsinstitutet för utveckling och stärkande av smittskyddet i de

baltiska länderna, S:t Petersburg och Kaliningrad.

Ett pågående projekt genom Folkhälsoinstitutet förmedlar aspekter av

den svenska alkoholpolitiken till forskare och tjänstemän i Ryssland. I

början av 1998 startade ett projekt i Kaliningrad för att hjälpa staden med

åtgärder mot en snabb ökning av antalet hiv-smittade. I Murmansk har

länsstyrelsen i Norrbotten hjälpt länsadministrationen att öppna två

kriscentra för kvinnor genom utbildning av personalen och genom

rådgivning. Socialförvaltningen i Luleå bedriver samarbete med

Murmansk avseende utveckling av åldringsvård och vård av barn med

funktionshinder. Med start i december 1997 arbetar Stockholms

universitet och Stockholms stad med representanter från den sociala

sektorn i S:t Petersburg. Projektet beräknas pågå i tre år och omfattar till

exempel utbildning för chefer och experter inom socialvården,

metodutveckling inom åldringsvården och arbete med barn med

funktionshinder. Utbildning kommer de närmaste åren att erbjudas till

1 000 personer inom sociala verksamheter i Ryssland.

Svenska Riksförsäkringsverket har, tillsammans med Världsbanken,

medverkat till uppbyggnaden av ett nytt pensionssystem i Lettland.

Fortsatt stöd till pensions- och socialförsäkringsområdet, till uppbyggnad

av nationella system och institutioner är av strategisk betydelse. Likaså

bör insatser som främjar effektiv allokering av begränsade resurser inom

hälso- och sjukvården främjas. Detta innebär omstrukturering med

begränsning och effektivisering av den specialiserade sjukhusvården och

satsning på öppna vårdformer, i första hand primärvård. Insatser som

innebär att personer med funktionshinder integreras i samhället är likaså

angelägna. Folkhälsoupplysning och förebyggande hälsovård bör ges en

mer framskjuten plats i samarbetet, liksom sexuell och reproduktiv hälsa

och åtgärder som minskar abortfrekvensen. Alkohol- och

drogmissbruket, liksom den till viss del förknippade utbredningen av hiv

och aids utgör ytterligare problem där internationellt samarbete kan bidra

till en förändring.

Insatser som avser barn och ungdom återfinns både som en del i

insatser inriktade på utveckling av socialtjänst och utbildning i socialt

arbete och som direkta insatser. Stöd bör i första hand inriktas på

övergripande system- och organisationsutveckling. Regeringen anser det

vara av yttersta vikt att bidra till skapandet av trygga uppväxt-

förhållanden för barnen i vårt närområde. Undantas barn i ökad

omfattning möjligheten till skolgång kan det i förlängningen innebära ett

allvarligt hot mot den demokratiska utvecklingen. Sverige kommer i juni

1998 stå värd för en första Östersjökonferens för ungdomsministrar

under vilken riktlinjer kommer att läggas fast för den framtida

utvecklingen av ungdomssamarbete inom Östersjöregionen. Insatser för

att stödja ungdomars aktiva deltagande i framväxten av det civila

samhället, inte minst genom enskilda organisationer, kommer att vara en

central fråga vid konferensen.

Det främsta sättet att få ner arbetslösheten ligger i att främja

framväxten av nya företag i regionen. Erfarenheter från den svenska

arbetsmarknadspolitiken kan vara av fortsatt intresse för våra

grannländer. Arbetsmarknadsstyrelsen har engagerats i en rad projekt, till

exempel påbörjades kunskapsöverföring på arbetsmarknadsområdet

redan 1992 i Ryssland. Arbetet har främst riktats mot sysselsättnings-

kommittén i S:t Petersburg och till den federala arbetsmarknads-

myndigheten i Moskva. Under 1997 har flera projekt startats i Novgorod,

Kaliningrad, Karelen och Leningrads län. Omfattande insatser på

arbetsmarknadsområdet har också genomförts i de baltiska länderna och

Polen.

Den öppna arbetslösheten utgör ett stort problem som väntas öka

framför allt i Ryssland och Ukraina i takt med att omstruktureringen av

företagen fortskrider. Det är därför viktigt att fortsätta stödja

arbetsförmedlingar och arbetsmarknadens flexibilitet. Särskilt bör

beaktas att kvinnor och män påverkas olika. På arbetsmiljö- och

arbetarskyddsområdena aktualiserar EU:s krav på kandidatländerna

behov av ytterligare insatser. Nationella tillsynsmyndigheter bör skapas

och rutiner för tillsyn och uppföljning fastställas.

Sverige kan även bidra med expertis för att underlätta framväxten av

en fungerande bostadsmarknad. Den främsta insatsen från svensk sida

hittills har varit att bidra till fastighetsregister som upprättas med hjälp av

Swedesurvey. Ytterligare insatser skulle kunna avse framväxten av

bolåneinstitut. Sverige är ett av få länder, inklusive Danmark, som har en

lång tradition av bostadsfinansiering genom stadshypotek, vilket kan visa

sig applicerbart i samarbetsländerna. Likaså kan erfarenhet av

bostadsrättsföreningar och kollektiva bostadsbolag vara applicerbara.

Det ligger i Sveriges intresse att alla länder i Europa får

migrationspolitiska system som respekterar mänskliga rättigheter och

värnar asylrätten. Den långsiktiga målsättningen i vår migrationspolitik

gentemot samarbetsländerna är att föra dessa länders migrationspolitik

närmare europeisk nivå och därigenom möjliggöra öppna gränser över

Östersjön. Detta innefattar en fungerande gränskontroll samt

undertecknande och tillämpning av flyktingkonventionen. På regeringens

uppdrag genomför Statens invandrarverk kunskapsöverförande insatser

framför allt i form av utbildning i de baltiska staterna, Ukraina och

Ryssland samt i samarbete med UNHCR i Vitryssland. Samarbetet

bedrivs även genom bilaterala kontakter på politisk nivå samt genom

deltagande i och bidrag till internationella konferenser och initiativ.

Totalt har regeringen hittills anslagit elva miljoner kronor för

migrationspolitiska insatser i närområdet. För närvarande genomför

Statens invandrarverk tillsammans med de nationella myndigheterna

behovsinventering för planering av fortsatta insatser.

4.5 Att stödja en miljömässigt hållbar utveckling

Sammanfattning:

- Målet för Sveriges miljöinsatser i Central- och Östeuropa är att

bevara och förbättra miljön, särskilt i och kring Östersjön.

- Svenska investeringar skall göras inom ramen för Åtgärds-

programmet för Östersjön och avspegla de prioriteringar som

utvecklandet av en Agenda 21 för Östersjöområdet kan resultera i.

- För kandidatländerna skall det svenska tekniska stödet och

investeringarna inriktas på de krav som ställs inför det kommande

EU-medlemskapet.

- Inom energiområdet skall svenska insatser inriktas på att öka

effektiviteten i produktion, distribution och användning av såväl

värme som el vilket också bidrar till en minskad miljöpåverkan.

- Syftet med det svenska kärnsäkerhetsprogrammet är att bidra till att

uppenbara säkerhetsbrister åtgärdas i existerande reaktorer som av

energibalansskäl inte omedelbart kan stängas samt att stärka de

oberoende säkerhetsmyndigheterna. På kärnavfallsområdet bör det

svenska engagemanget i samarbetet med Ryssland ges ökad

prioritet.

4.5.1 Miljösituationen i Östersjöområdet

Länderna i Central- och Östeuropa har på grund av sin förorenande och

ineffektiva industri likartade brister när det gäller miljövård. Det finns

dock betydande skillnader såväl inom som mellan länderna i fråga om

behov och möjligheter att förbättra miljön. Miljövården har i allmänhet

kommit längre i storstäderna än i mindre samhällen. Samtliga större

kuststäder längs den östra Östersjökusten har idag påbörjat

investeringsprojekt för att förbättra avloppsreningen.

Miljövården har kommit längst i Polen. I de baltiska länderna är

miljövården mer utvecklad i Lettland än i Estland och Litauen, medan

den i Ryssland knappast utvecklats alls de senaste åren. Den snabba

ekonomiska utvecklingen, särskilt i Polen och Estland, medför samtidigt

att nya miljöproblem, snarlika de som finns i väst t.ex. luftföroreningar

från biltrafik och kommunal avfallshantering, ökar i omfattning. De

närmaste åren kommer kandidatländernas nationella prioriteringar inom

miljövården att i huvudsak påverkas av EU-anpassningen. Även

internationella miljöavtal och regionalt miljösamarbete kommer att ha

stort inflytande. EU:s utvidgning är en viktig drivkraft för en

miljöanpassning i Central- och Östeuropa. Det är angeläget att svenskt

stöd fortsätter att ge ett positivt bidrag till den processen.

4.5.2 Agenda 21 för Östersjöområdet

Många miljöproblem i Europa är av gränsöverskridande karaktär och

måste lösas genom internationellt samarbete. Nya möjligheter att minska

europeiska och svenska miljöproblem har öppnat sig genom Sveriges

medlemskap i EU. Sveriges miljöpolitik inriktas bl.a. på att utveckla

möjligheterna till internationell samverkan för att minska gränsöver-

skridande föroreningar och bidra till en långsiktigt hållbar utveckling i

regionen.

En avspegling av detta är det svenska initiativet att starta en utveckling

av en Agenda 21 för Östersjöregionen som bl.a. diskuterades vid

regeringschefsmötet i Visby i maj 1996. Länderna runt Östersjön har

mycket gemensamt och arbetet med en Agenda 21 för regionen har en

central betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling i vårt närområde.

Genomförandet av Agenda 21 för Östersjöområdet kommer att leda till

ett fördjupat samarbete inom viktiga sektorer som energi, transporter,

jordbruk, fiske och industri. Dessa samt sektorerna skogsbruk och turism

har utvecklat egna planer för uthållig utveckling. Det är viktigt att

insatser för att främja uthållig utveckling inom ramen för dessa planer

kommer till stånd under den kommande perioden. Regeringen välkomnar

att de internationella finansiella institutionerna lägger mer vikt på

förenlighet med uthållig utveckling när det gäller finansiellt stöd till olika

projekt och ämnar fortsatt verka för att denna inriktning förstärks.

4.5.3 Åtgärdsprogrammet för Östersjön

Målet för Sveriges miljöinsatser i Central- och Östeuropa är att bevara

och förbättra miljön, särskilt i och kring Östersjön. Utgångspunkten för

insatserna är det s.k. Åtgärdsprogrammet för Östersjön inom vilket de

132 största föroreningskällorna identifierats. Sveriges insatser, med syfte

även att gynna gränsöverskridande samarbete, består dels av

institutionellt stöd till centrala och regionala miljöförvaltningar, dels av

investeringar.

Sverige har hittills tecknat avtal om delfinansiering av sju större

vatten- och avloppsprojekt i Baltikum och bereder ytterligare vatten- och

avloppsprojekt i de baltiska länderna, Polen, Ukraina och Ryssland där

de största insatserna planeras i S:t Petersburg respektive Kaliningrad.

Sverige har även finansierat studier avseende avfallsprojekt i Lettland

och Polen samt mottagningsanordningar för olja i hamnar i Polen och

Ryssland.

Åtgärdsprogrammet har under det senaste året genomgått en

uppdatering vars resultat presenteras och väntas antas av

Helsingforskommissionens (HELCOM) miljöministrar vid deras möte i

Helsingfors i mars 1998. I stort sett ligger det ursprungliga programmets

mål och åtgärder fast. Trots de svårigheter som förelegat har åtgärder

kunnat påbörjas vid en majoritet av de 132 hot spots som identifierades

i det ursprungliga programmet 1992.

Under de kommande åren finns ett behov av en viss förskjutning mot

åtgärder riktade mot industriella "hot spots" och initiativ för att kunna

åtgärda en större mängd små kommunala utsläpp. I utformning av stöd

till de senare bör hänsyn tas till resultatet av den utvärdering som Sida

och Naturvårdsverket gjort med avseende på investeringsstödet inom

ramen för kommunsamarbetet. Utsläpp från jordbruket blir också allt

viktigare att åtgärda. Vissa "hot spots" har nu strukits från den

ursprungliga listan men det finns ett behov att kunna tillföra nya som

prioriterade åtgärdsobjekt. Uppdateringen av Åtgärdsprogrammet

kommer att innebära att kriterier arbetas fram för att lättare kunna

bedöma om gamla "hot spots" kan tas bort eller nya bör tillföras.

Åtgärdsprogrammet kommer fortsatt ha ett stort behov av investerings-

stöd.

4.5.4 Kärnsäkerhet och strålskydd

De svenska insatserna för att förbättra kärnsäkerheten och strålskyddet

har pågått sedan år 1992 och har koncentrerats till säkerhetsförbättringar

vid kärnkraftverket Ignalina i Litauen samt till stöd till den litauiska

säkerhetsmyndigheten VATESI. Erfarenheterna från samarbetet med

Litauen har med tiden lett till ett begränsat samarbete också med de ryska

kärnkraftverken i Leningrads och Kola län. Insatser görs också inom

strålskydds- och kärnavfallsområdet främst i Estland och Lettland samt i

nordvästra Ryssland.

Syftet med det svenska kärnsäkerhetsprogrammet är att bidra till att

uppenbara säkerhetsbrister åtgärdas i existerande reaktorer som av

energibalansskäl inte omedelbart kan stängas samt att stärka de

oberoende säkerhetsmyndigheterna.

De svenska insatserna på kärnsäkerhetsområdet har koordinerats med

annat internationellt samarbete bl.a. inom ramen för G-24 vilket har varit

av stor betydelse för att insatserna skall ge bästa möjliga effekt.

Internationella atomenergiorganet (IAEA) har etablerat en Contact

Expert Group (CEG) som samordnar det internationella samarbetet

rörande omhändertagande av radioaktivt avfall i Ryssland, framförallt i

Barentsregionen.

Det kompletterande finansieringsinstrument som EBRD:s

kärnsäkerhetsfond utgör har också lett till att väsentliga säkerhets-

investeringar kunnat göras i Ignalina, i Kozlodujreaktorerna i Bulgarien, i

Leningrad, Novovoronezj och Kola i Ryssland samt i Tjernobyl i

Ukraina. Samarbetet mellan de länder som bidrar till kärnsäkerhets-

fonden, bl.a. Sverige med cirka 85 miljoner kronor, gör det också möjligt

att ställa gemensamma krav på mottagarländerna om avvecklingsplaner

för de sämsta kärnkraftverken, förbättrad energihushållning och på

uppbyggnad av starka och oberoende säkerhetsmyndigheter.

I takt med att de mest akuta säkerhetsproblemen vid Ignalina åtgärdas,

minskar behovet av svenska insatser framför allt när det gäller rena

utrustningsleveranser. Fortsättningsvis bör uppbyggnaden av den

kärntekniska infrastrukturen i Litauen prioriteras, vilket inkluderar

samarbetet med säkerhetsmyndigheten VATESI och dess tekniska

stödorganisationer samt åtgärder för att höja säkerhetskulturen vid

Ignalinaverket.

De minskade behoven av insatser i Litauen har tillsammans med

särskilda regeringsinitiativ möjliggjort ett ökat svenskt engagemang för

att förbättra säkerheten vid de ryska kärnkraftverken i Leningradområdet

och Kola genom att erfarenheterna från de svenska insatserna i Ignalina

tas till vara. Detta samarbete bör stärkas.

Inom kärnavfalls- och strålskyddsområdet har de svenska insatserna

alltmer kommit att prioriteras mot kärnavfallsområdet efterhand som

kartläggningen av dessa problem visat på de stora behov av insatser som

behövs. Detta gäller i synnerhet situationen i den ryska delen av

Barentsområdet. Regeringen avsatte under år 1997 särskilda medel för att

starta bl.a. en förstudie om omhändertagande och förvaring av använt

kärnbränsle från Murmanskområdet. Det svenska samarbetet med

Ryssland på kärnavfallsområdet bör ges ökad prioritet. På strålskydds-

området bör främst olycksberedskap samt strålskyddet vid kärntekniska

anläggningar prioriteras.

De svenska insatserna på kärnsäkerhets- och strålskyddsområdet

samordnas genom Statens kärnkraftinspektion (SKI) respektive Statens

strålskyddsinstitut (SSI). Genom myndigheternas breda internationella

kontaktnät har de svenska insatserna på kärnsäkerhets- och strålskydds-

området på ett effektivt sätt kunnat samordnas med andra bilaterala och

multilaterala insatser i Central- och Östeuropa. I samband med att de

svenska insatserna på kärnavfallsområdet ökar finns ett starkt behov av

en större samordning mellan de båda myndigheternas projektverksamhet

för att säkerställa att den kompetens som finns inom de båda

myndigheterna tas till vara på bästa möjliga sätt.

Den konvention om kärnsäkerhet som trädde i kraft under hösten 1996

och som regeringen tidigare har redovisat för riksdagen (skr.

1994/95:116) samt den gemensamma konvention om säkerheten vid

hantering av använt kärnbränsle och om hantering av radioaktivt avfall

som Sverige undertecknade den 29 september 1997 förväntas ytterligare

stärka det internationella kärnsäkerhetsarbetet och den internationella

insynen i de östeuropeiska kärnenergiprogrammen.

Under år 1997 etablerades genom G-7 ländernas initiativ den s.k.

Tjernobylfonden med vars hjälp den s. k. sarkofagen över den havererade

reaktorn Tjernobyl 4 skall försättas i ett säkert tillstånd. Fonden

administreras av EBRD. Den totala kostnaden för projektet är beräknad

till cirka 750 miljoner US-dollar. Av dessa har G-7 och EU tillsammans

med ett ytterligare antal länder hittills bidragit med cirka 390 miljoner

US-dollar. Sverige har utfäst sig att utbetala 2,5 miljoner ecu under år

1998. Ukrainas andel uppgår till 50 miljoner US-dollar i form av bidrag

av materiel och arbetskraft. Befintliga medel är tillräckliga för att

genomföra den första undersökande fasen av projektet vilken bedöms ta

två till tre år. Det är angeläget att Sverige kan bidra till projektets

fullföljande som ingår i en överenskommelse att stänga hela

kärnkraftverket i Tjernobyl år 2000.

Insatser inom kärnsäkerhetsområdet skall samordnas med Sidas

program för energisamarbete. I det nuvarande programmet kanaliseras

medel till Statens kärnkraftinspektion respektive Statens strålskydds-

institut genom Sida som också följer upp stödet. En utvärdering av det

svenska stödet för kärnsäkerhet och strålskydd pågår som även skall

studera behovet av eventuella organisatoriska förändringar av nuvarande

samarbete.

4.5.5 Energi

I de tidigare centralplanerade ekonomierna i Central- och Östeuropa var

energisektorn starkt tillförselorienterad, prioriterad från investerings-

synpunkt och dominerad av statliga företag. Koppling saknades mellan

de verkliga produktions-, transport-, och distributionskostnaderna och det

pris användaren betalade. Sektorn karaktäriserades av överkonsumtion av

energi och en omfattande miljöpåverkan.

Upplösningen av det forna Sovjetunionen ledde för många av länderna

till en dramatisk ökning av priserna på importerad olja och gas samtidigt

som en kraftig ekonomisk tillbakagång skedde. Följden blev i de baltiska

länderna att energiförbrukningen sjönk med upp till 50 % mellan 1991

och 1993. Med de höjda priserna påbörjades en nödvändig men smärtsam

förändringsprocess i energisektorn och för närvarande pågår denna

process med olika intensitet i olika länder.

Problemen har förstärkts i många länder där man av politiska skäl

avstått från att vidta nödvändiga höjningar av de inhemska el- och

värmepriserna och låtit energiföretagen fortsätta leverera till icke

betalande kunder. För många energiföretag har följden blivit dålig

likviditet, ett kraftigt eftersatt underhåll och svårigheter att finna extern

finansiering. För slutanvändarna, som har en mycket begränsad

betalningsförmåga, är det största problemet bristande incitament och

resurser att genomföra energisparåtgärder.

Behovet av stödinsatser inom energisektorn är stort.

Förändringsarbetet försvåras av att många länder saknar såväl

lagstiftning som kunskaper på förvaltnings- och företagsnivå för den

nödvändiga marknadsanpassningen. Det finns dock stora möjligheter att

öka effektiviteten i produktion, distribution och slutanvändning av såväl

värme som el vilket också kommer att bidra till en minskad

miljöpåverkan.

Sida har sedan 1993 genomfört insatser på energiområdet i Central-

och Östeuropa. Sidas totala engagemang på energiområdet uppgår till ca

100 miljoner kronor i bidrag och ca 200 miljoner kronor i krediter varav

70 miljoner kronor hittills är beslutat. Sidas energisamarbete betonar de

institutionella aspekterna och ställer krav på förändringar i

mottagarländerna. Stödet begränsas i huvudsak till åtgärder som avser

befintliga energisystem för att där minska förlusterna och öka

effektiviteten. Stöd ges till effektivisering i alla led från produktion till

slutanvändning men med krav att åtgärderna skall vara lönsamma. Stöd

till satsning på nya produktionsanläggningar motiveras enbart vid

övergång till inhemska bränslen för att förbättra miljön och uppnå en

rimlig självförsörjningsgrad. Stödet inriktas på områden där speciell

svensk kompetens finns och s.k. twinningsamarbete ingår.

Riksdagen beslutade den 10 juni 1997 om riktlinjer för energipolitiken

(prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). I beslutet

framhålls vikten av ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i

Östersjöregionen. Det är av stort svenskt intresse att minska riskerna med

kärnkraften i Baltikum och övriga Östeuropa samt att utveckla ett

energisystem kring Östersjön som är säkert, väl dimensionerat och

ekologiskt uthålligt. Riksdagen har sedan år 1993 anvisat ca 300 miljoner

kronor för ett program för utveckling av energisystemet i bl.a. Baltikum

och övriga Östeuropa. Programmet är en strategisk del i den svenska

klimatpolitiken och administrerades ursprungligen av Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK). Sedan den 1 januari 1998

administreras programmet av Statens Energimyndighet.

Sida har i sin energiutredning föreslagit att utvecklingssamarbetet på

energiområdet skall bidra till en omställning av energisystemen i

mottagarländerna med syfte att nå ett effektivt utnyttjande av befintliga

resurser med beaktande av EU:s miljökrav, en långsiktig inriktning på

miljömässigt uthålliga energislag, en väl fungerande energisektor baserad

på marknadsekonomiska principer och internalisering av miljökostnader

samt en rimlig grad av leveranssäkerhet. Sida har vidare pekat på behovet

av en tydligare ansvarsfördelning mellan utvecklingssamarbetet och det

klimatpolitiska samarbetet.

Regeringen aviserade i propositionen En uthållig energiförsörjning

(prop. 1996/97:84) att allt statligt svenskt stöd inom energiområdet till

Central- och Östeuropa kommer att bli föremål för utvärdering inför

budgetåret 1999. Utvärderingen av de svenska insatserna inom

energiområdet i regionen beräknas vara slutförd under senare delen av

våren 1998. I avvaktan på resultatet av denna utvärdering är regeringen

inte beredd att ta ställning till inriktningen av verksamheten eller till

ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter. Regeringen avser att

återkomma till riksdagen i denna fråga i budgetpropositionen för år 1999.

4.6 Jämställdhet

Sammanfattning:

- Allt samarbete med Central- och Östeuropa skall präglas av ett

jämställdhetsperspektiv, vilket innebär att planerade insatser skall

analyseras utifrån de effekter de kan ha på kvinnor respektive män.

Kvinnor och män skall identifieras som samarbetspartners och

aktörer.

- Utvecklingssamarbetet skall utformas så att det bidrar till ökad

jämställdhet mellan kvinnor och män i samarbetsländerna.

- Särskilda insatser skall genomföras för att öka kvinnors

representation i de politiska församlingarna och för att underlätta

kvinnors situation på arbetsmarknaden.

Frågan om jämställdhet i Central- och Östeuropa är komplex. Arvet

från Sovjettiden med formella men knappast reella kvoteringar och

betungande dubbelarbeten innebär att många kvinnor idag har en negativ

inställning till begreppet jämställdhet. Samtidigt har utvecklingen mot

demokrati och marknadsekonomi inneburit ökade skillnader mellan

kvinnor och män inom de flesta samhällsområden i Central- och

Östeuropa. Enligt Världsbanken utgör kvinnor idag 70 80 % av det

totala antalet arbetslösa i Central- och Östeuropa och kvinnor är

arbetslösa under längre perioder än män. Central- och Östeuropa är för

närvarande den enda region i världen där andelen kvinnor i

beslutsfattande ställning minskar. Samtidigt försämras männens situation

på flera områden, där exempelvis ökad alkoholkonsumtion och därtill

kopplade sjukdomar samt fallande medellivslängd är alarmerande.

Det är vidare viktigt att de länder som kandiderar för EU-medlemskap

kan uppfylla det relativt omfattande regelverk som finns inom unionen på

jämställdhetsområdet.

Regeringen föreslog i proposition 1994/95:160 att ett könsrelaterat

perspektiv borde anläggas på hela östsamarbetet i syfte att nå bättre

resultat. I proposition 1995/96:153 föreslog regeringen att de riktlinjer

för jämställdhet i utvecklingssamarbetet som höll på att utarbetas skulle

omfatta även östsamarbetet. Riksdagen beslutade i juni 1996 att ett

jämställdhetsperspektiv skall prägla hela utvecklingssamarbetet med

Central- och Östeuropa. Samma år utfördes en studie över hur

jämställdheten kunde främjas i samarbetet med Central- och Östeuropa

(Ds 1996:72). Studien konstaterade att det fanns goda förutsättningar att

integrera jämställdhetsaspekter inom samtliga samarbetsområden som

Sverige engagerat sig i. Studien framhöll att jämställdhetsfrågorna måste

ges en central ställning i planering och administration av samarbetet.

Jämställdhetsarbetet skall således bedrivas på alla samhällsområden,

vilket ställer stora krav på uppmärksamhet och frånvaro från

slentriantänkande hos dem som planerar och genomför samarbetet.

Studien framhöll också vikten av ett bra statistikunderlag för att belysa

brister och behov i utvecklingssamarbetet. Lokal demokrati, företagande,

vård och omsorg samt enskilda organisationer nämndes som särskilt

strategiska områden för jämställdhetsarbetet. Regeringen avser också

utveckla expertutbytet inom jämställdhetsarbetet.

Sverige bör i sitt samarbete med Central- och Östeuropa ha som mål

att åstadkomma ett effektivare utvecklingssamarbete genom att

identifiera både kvinnor och män som samarbetsparter och aktörer.

Sverige bör verka för att förbättra möjligheterna för kvinnor att själva

formulera sina krav på samhällsutvecklingen samt att kvinnor och män i

våra samarbetsländer oavsett grundförutsättningar skall ha lika

möjligheter att själva få välja hur de vill forma sina liv. Jämställdhet är

inte en kvinnofråga utan en demokratifråga. Samtidigt är det också en

ekonomisk fråga, eftersom oförmåga att ta tillvara både mäns och

kvinnors kompetens och kunskap innebär ett ineffektivt utnyttjande av

landets resurser.

Kunskap om samarbetslandets egna mål, strategier, prioriteringar och

initiativ skall utgöra grunden för alla insatser. Utvecklingssamarbetet

skall grundas på en analys av kvinnors och mäns olika ansvar och behov.

Vid prioritering mellan olika sektorer och mellan olika projekt inom en

sektor skall projekt med tydligt jämställdhetsperspektiv äga företräde.

Varje insats skall utformas så att både kvinnor och män kan påverka, ta

del av och själva bidra till utvecklingen. I kontakter med samarbets-

länderna på alla nivåer och med internationella organisationer

verksamma i länderna skall klargöras att jämställdhet ingår som ett

viktigt kriterium vid utformning och bedömning av landstrategier,

samarbetsprogram och projekt, för att samarbetet skall ge goda

utvecklingseffekter och tillvarata både kvinnors och mäns behov och

resurser. Det är viktigt att i dialogen med samarbetsländerna föra fram

frågan om jämställdhet som en central förutsättning för demokrati och

hållbar utveckling. Rapportering, översyner och utvärderingar skall vara

könsuppdelade och skall analysera hur jämställdhetsperspektivet har

vägts in och hur insatserna har påverkat förhållandet mellan kvinnor och

män i målgruppen. I insatser där jämställdhetsperspektiv saknas skall

utrönas om insatsen kunde ha haft jämställdhetseffekter med en alternativ

uppläggning. Som ett komplement till principen om att alla insatser skall

präglas av ett jämställdhetsperspektiv, kan särskilda insatser riktade till

enbart kvinnor eller män vara motiverade. Det gäller t.ex. de särskilda

utbildningar som har genomförts med kvinnliga företagsledare och

kvinnliga journalister. Insatser riktade mot kvinnliga politiker kan också

vara motiverade. Det kan också gälla insatser riktade till män för att öka

kunskapen om alkohol- och tobakskonsumtionens hälsovådliga effekter.

Eftersom samarbetet fick ett uttalat jämställdhetsperspektiv först 1996,

är det ytterst svårt att bedöma effekterna av hittillsvarande jämställdhets-

arbete. I Ds 1997:75 framförs kritik mot att jämställdhetsperspektivet

hittills inte har fått tillräcklig genomslagskraft. Ett förverkligande av

jämställdhetsmålet kräver skärpt uppmärksamhet i beredning och

uppföljning av projekt, samt säkerställande av att jämställdhets-

perspektivet beaktas i utvärderingar av samarbetet. Regeringen anser att

de handlingsplaner för jämställdhet i utvecklingssamarbetet med Central-

och Östeuropa som fastställts av Utrikesdepartementet och Sida är ett led

i detta arbete.

5 Samarbetsländerna

Regeringens förslag: Sveriges utvecklingssamarbete med de central-

och östeuropeiska länderna skall bidra till en dynamisk och

demokratisk europeisk gemenskap. Prioriterade samarbetsländer skall

vara Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina.

Utökade insatser i andra länder förutses även. Utvecklingssamarbetet

skall inriktas på att stödja Estland, Lettland, Litauen och Polens

medlemskap i Europeiska unionen och på att vidare integrera

Ryssland och Ukraina i europeiska samarbetsstrukturer.

Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

(bilaga 1).

Remissinstanserna: Har i huvudsak godtagit utredarens förslag

(bilaga 3).

5.1 Geografisk prioritering

Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa har hittills

koncentrerats till Estland, Lettland, Litauen, Polen och Ryssland. Detta är

en konsekvens av Sveriges geopolitiska läge och strävan att bidra till

ökad säkerhet och ökat välstånd i Östersjöregionen. Sverige har

tillsammans med grannländerna runt Östersjön många gemensamma

intressen och kulturella och historiska band. Utvecklingssamarbetet med

dessa länder är ett naturligt led i övergången till ett normalt

grannlandssamarbete. Samarbetet med Ukraina har utvecklats snabbt och

förutses under den kommande treårsperioden få en betydande

omfattning. För kommande samarbetsperiod finns anledning att fortsatt

prioritera dessa sex länder. Under det närmaste året skall nya

landstrategier fastställas för de sex länderna vari inriktningen av

samarbetet skall preciseras.

Med framför allt Polen och Estland utvecklas samarbetet allt mer till

normala grannlandsrelationer och utvecklingssamarbetet kan således

komma att minska under kommande treårsperiod. Det finns dock

fortfarande många områden inom vilka utvecklingssamarbetet även

framgent kommer att spela en betydande roll. Det gäller särskilt

kunskapsstöd för att underlätta EU-medlemskapet och investeringar på

miljö- och energiområdet, vilka också är nödvändiga ur ett

medlemskapsperspektiv.

Samarbetet med Lettland och Litauen kommer likaledes i mycket hög

utsträckning att vara inriktat på åtgärder som underlättar anpassningen

till EU. Det är viktigt att Sverige söker förhindra att nya skiljelinjer

skapas mellan de länder i Östersjöregionen som börjar förhandla om

medlemskap och de som eventuellt kan komma att få vänta med

realförhandlingar. Åtgärder för att påskynda Lettland och Litauens

närmande till EU är därför särskilt angelägna och utvecklingssamarbetet

väntas spela en fortsatt betydande roll i våra relationer med dessa länder

under kommande samarbetsperiod.

Samarbetet med Ryssland har såsom förutskickades i proposition

1994/95:160 fördjupats och utökats under de senaste åren. Detta är en

utveckling som väntas fortsätta. Såväl säkerhetspolitiska som

ekonomiska skäl tillsammans med stora samarbetsmöjligheter talar för en

fortsatt ökning av utvecklingssamarbetet med Ryssland. Ett tilltagande

intresse finns på rysk sida för att lära av svenska erfarenheter vad gäller

reformering av offentlig sektor, inte minst på det sociala området. Ökat

näringslivssamarbete och miljö- och energisamarbete förutses också.

Rent generellt kan sägas att samma typer av insatser som är motiverade i

kandidatländerna också är välgrundade i Ryssland, eftersom de knyter

Ryssland närmare europeiska och internationella samarbetsstrukturer.

Under senare år har också utvecklingssamarbetet med Ukraina inletts

och vuxit i bredd och omfattning. Ukrainas storlek och dess geopolitiska

läge i Europa gör att landets utveckling är av säkerhetspolitiskt och

ekonomiskt intresse för Sverige. Regeringen anser därför att det finns

goda skäl att inkludera Ukraina i den prioriterade länderkretsen. Den

successiva ökning av utvecklingssamarbetet som skett under innevarande

samarbetsperiod bör fortsätta under kommande treårsperiod.

Några nyckeldata för samarbetsländerna 1997

Estland

Lettland

Litauen

Polen

Ryssland

Ukraina

Befolkning, milj

1,5

2,5

3,7

38,6

147,5

50,9

BNP-tillväxt, %

11

5

5

6,5

0,4

-4

Inflation, %

12

7

8,5

13,2

11,1

10,1

Direktinvesteringar,

milj US-dollar

200

300

250

4500

3100

400

Privat sektor, %

70

60

70

65

70

50

Arbetslöshet, %

5,4

6,7

5,8

12,6

9

2,7

Medellivslängd1

61,7

60,8

63,6

67,6

58,3

62,8

1 Förväntad medellivslängd för män 1995 (Ukraina: 1994)

Källa: EBRD

En särskild beredskap bör finnas för utökat samarbete med Vitryssland

när de politiska och ekonomiska förutsättningarna finns för att bedriva

utvecklingssamarbete med landet. Fram till dess är det av vikt att inte

Vitryssland isoleras helt och stöd till enskilda organisationer,

fackföreningar och människorättsorganisationer kan härvid utgöra ett

väsentligt svenskt bidrag.

Samarbetet med Moldavien i synnerhet, men även med länderna i

Kaukasus och Centralasien, skall utvecklas. Detta utvecklingssamarbete,

liksom det med länderna i f.d. Jugoslavien samt Albanien, finansieras

emellertid från biståndsanslaget.

I det följande ges en redogörelse för utvecklingen i samarbetsländerna,

det hittillsvarande utvecklingssamarbetet samt förslag på fortsatt

samarbete och prioriteringar.

5.2 Estland

Sedan självständigheten återvanns 1991 har den ekonomiska politiken i

Estland haft en liberal marknadsinriktning. Den ekonomiska politiken har

genomförts med en konsekvens som imponerat på omvärlden. Det

faktum att Estlands ekonomiska omställning började tidigt och sedan

1991 präglats av kontinuitet, torde vara en viktig faktor varför den

Europeiska kommissionen i somras föreslog inledande av direkta

medlemskapsförhandlingar med Estland. På Europeiska rådets möte i

Luxemburg i december 1997 beslöts att under våren 1998 inleda direkta

förhandlingar om medlemskap med Estland.

Ett resultat av den förda politiken är, att Estland uppnått en hög grad

av ekonomisk integration med EU. Från att 1991 i princip ha varit helt

beroende av östhandeln går idag över 50 % av Estlands export till EU-

medlemsstater och mer än 60 % av importen kommer därifrån.

Privatiseringen har i Estland gått snabbt och har på en del områden varit

mer omfattande än i vissa medlemsländer. Etableringsfriheten och

företagsklimatet har skapat en dynamisk ny privat sektor. Den privata

sektorn står för 70 % av BNP. Rättssystemet har alltjämt brister men

uppbyggnaden fortskrider. Ett mått på de relativa ekonomiska

framgångarna är inte minst det betydande förtroende som Estland har hos

utländska investerare. I detta avseende överträffas man endast av

Tjeckien och Ungern. På den negativa sidan noteras handelsunderskottet

som potentiellt besvärligt men ändå hanterligt. Landets valuta, kroon, har

utgjort ankaret i ekonomin och har varit stabil sedan 1992.

Den ekonomiska utvecklingen har medfört att många har fått det bättre

i Estland. Men den ekonomiska omvandlingen har också lett till att vissa

grupper drabbats, i synnerhet äldre människor och barnfamiljer. Den

sociala sektorn har inte utvecklats i takt med den ekonomiska

omställningen. Frukterna av de ekonomiska framgångarna är dessutom

ojämnt fördelade över landet eftersom de flesta investeringar och

samarbetsprojekt riktats till huvudstaden Tallinn med omnejd.

Omkring 35 % av Estlands befolkning utgörs av icke-ester, varav de

rysktalande dominerar. Av dessa 35 % utgörs 23 % (antalsmässigt cirka

335 000) av personer som saknar estniskt medborgarskap. Frågan om

dessa personers ställning har bäring på Estlands förhållande till Ryssland,

som, ofta med hänvisning till detta problem, ännu inte skrivit under något

gränsavtal med Estland och inte heller beviljat Estland MGN-status.

Frågan har även viss bäring på Estlands förhållande till Europeiska

unionen. I sitt utlåtande över Estland rekommenderade Europeiska

kommissionen att naturaliseringen av landets icke-medborgare skulle

påskyndas.

Estlands nuvarande relationer med EU regleras av det Europaavtal som

trädde i kraft den 1 februari 1998 samt det Partnerskapsavtal som ska

leda fram till medlemskap.

Sveriges samarbete med Estland har till och med 1997 uppgått till

cirka 610 miljoner kronor. Betoningen har legat på kunskapsöverföring

och institutionsutveckling.

Omfattande demokratiinsatser har genomförts inom ramen för det

fördjupade vänortssamarbetet med deltagande av ett stort antal estniska

och svenska kommuner. Även på länsstyrelsenivå finns ett liknande

samarbete. Detta samarbete har haft god effekt genom att förbättra den

lokala demokratin, introducera nya förvaltningssätt, bidra till ökad

miljömedvetenhet och inte minst främja goda grannrelationer och ökad

säkerhet genom att bygga nätverk mellan Sverige och Estland.

På miljöområdet har stöd främst givits inom Östersjöprogrammet

vilket syftar till att minska utsläppen i Östersjön. Sida har delfinansierat

ett avloppsreningsprojekt i Haapsalu och ombyggnad av fjärrvärmenät

och panncentraler i ett flertal estniska städer, vilket gynnat både

energiförsörjningen och miljön. Sverige bidrar också via Statens

Strålskyddsinstitut, SSI, till att sanera två militära övningsreaktorer och

omgivande lagringslokaler från sovjettiden i Paldiski.

För att främja näringslivsutvecklingen har stöd särskilt kanaliserats via

två program för utbildning och rådgivning, StartÖst och Advantage East.

Den särskilda exportkreditgarantiramen, det baltiska investerings-

programmet (BIP) och bankinvesteringar genom Swedfund Financial

Markets är exempel på andra näringslivsfrämjande insatser.

Inom offentlig förvaltning har Sverige bidragit till utformning av ett

redovisningssystem för statsförvaltningen med syfte att öka kontrollen

och insynen i myndigheter och departement. Stöd har också utgått till

institutionsuppbyggnad inom transportsektorn. Bl.a. har luftfarts-,

sjöfarts- och vägverk etablerats med svenskt stöd. Sverige har också stött

utvecklingen inom den sociala sektorn genom stöd till projekt inom

sjukvårds- och kulturområdet. Sverige har genom Svenska institutets stöd

till språkutbildning bidragit till att förbättra de rysktalande

befolkningsgruppernas förutsättningar att lära sig det estniska språket.

Det säkerhetsfrämjande samarbetet har varit betydande.

Den svenska regeringen har som övergripande mål att fortsatt stödja

Estlands EU-integration. Tonvikten bör läggas vid att hjälpa Estland att

uppfylla EU:s gemensamma regelverks förpliktelser. Detta innebär bl.a.

fortsatt stöd inom tredjepelarområdet, inklusive en ökad satsning på

rättsväsendet, fortsatt bidrag med EU-rådgivare, utökning och

fördjupning av kunskapsöverföringen vad gäller inre-marknadsfrågor och

förmedlemskapsstrategin. Estlands egen förmedlemskapsstrategi bör ses

som riktlinje för det bilaterala EU-integrationsstödet.

Svenskt stöd skall i större utsträckning inrikta sig på det sociala

området där insatser behövs för att bl.a. stärka barnens rätt, de

handikappades ställning och kvinnorelaterade hälso- och sjukvårdsfrågor.

Det kommunala och regionala samarbetet, som är kostnadseffektivt, har

god effekt på den lokala demokratin och gynnar landsbygden, skall

vidare utvecklas. Det är också mycket angeläget att i utökad utsträckning

bidra till integration av de rysktalande i det estniska samhället, något som

skulle leda till ökad politisk, ekonomisk och social stabilitet. Stödet bör i

ökad utsträckning inriktas på integrationsfrämjande projekt i vidare

bemärkelse, därmed inte endast språkundervisning. Samarbetet bör

omfatta en större beredskap att i olika former understödja främjandet av

det medborgerliga medvetandet hos invånare oavsett etnisk tillhörighet

eller medborgarskap.

Mycket av det system- och institutionsuppbyggande stödet på central

nivå till Estland bör kunna fasas ut under kommande treårsperiod. Andra

insatser måste emellertid fortsätta i ett längre tidsperspektiv. Det gäller

kunskapsöverföringen på EU-området, där det svenska stödet skall

fortsätta till dess Estland uppnått medlemskap i EU. Det gäller också

investeringarna på miljö- och energiområdet, där såväl regionala skäl

som uppfyllandet av EU:s villkor talar för ett längre perspektiv på

utvecklingssamarbetet. Stödet bör också ha ett längre tidsperspektiv när

det gäller insatser som syftar till ett ökat grannlandssamarbete och till ett

gränsöverskridande samarbete. Det kan gälla stöd för att bygga upp

bestående nätverk och kontakter genom exempelvis enskilda

organisationer, kommuner, län och landsting samt stöd till kulturellt och

akademiskt samarbete.

5.3 Lettland

Den politiska situationen i Lettland sedan landet 1991 återfick

självständigheten har kännetecknats av turbulens och bräckliga

koalitionsregeringar i inrikespolitiken parallellt med en större kontinuitet

i utrikespolitiska och ekonomiska frågor. En säkerhetspolitiskt betingad

konsensus råder i stort kring landets västorientering med EU- och

NATO-medlemskap som främsta mål. Även om Lettland inte valdes ut i

den första gruppen länder som får möjlighet att börja realförhandla

skapade EU-toppmötets utvidgningsbeslut i Luxemburg i december 1997

förutsättningar för Lettland att ta ytterligare steg för att integreras i de

västeuropeiska strukturerna. EU-medlemskapsperspektivet, vilket

förstärktes av beslutet i Luxemburg, utgör en betydelsefull draghjälp och

ger förstärkta incitament för fortsatta ekonomiska reformer.

Den ekonomiska omställningsprocessen som inleddes när landet

återfick självständigheten 1991 har haft periodvisa bakslag. Hanteringen

av den omfattande bankkris som bröt ut 1995 och som innebar ett visst

avbräck i den ekonomiska omställningen var dock framgångsrik. Den

ekonomiska utvecklingen under de senaste två åren har varit påtagligt

positiv. Privatiseringsprocessen är nu mer eller mindre avslutad för små-

och medelstora företag. Den eftersläpande privatiseringen av större

företag har fått ny fart. Den lettiska regeringen planerar att sälja ut alla

kvarvarande storföretag inom ett år. Om de strukturreformer som nu

inletts fullföljs kan detta bädda för en mer stabil tillväxtbas framöver.

Den privata sektorns andel av ekonomin har ökat stadigt och uppgår nu

till cirka 60 % av BNP.

Utrikeshandeln utgörs till hälften av handel med EU-länderna.

Ryssland är dock fortfarande den största enskilda handelspartnern. till

stor del beroende på den stora transithandel som går via lettiska hamnar.

Valutan, laten, är stabil.

Även om en ekonomisk ljusning nu kan skönjas har de gångna årens

ekonomiska åtstramningar drabbat betydande delar av befolkningen i

form av sjunkande reallöner och pensioner, växande skillnader mellan

huvudstaden Riga och landsbygden, tilltagande inkomstklyftor och

arbetslöshet. Den sociala sektorn har inte utvecklats i takt med den

ekonomiska omställningen, en trend som alltså först nu börjat vända.

Det lettiska rättsväsendet ter sig i många avseenden svagt och i ett

uppbyggnadsskede.

Omkring 43 % av Lettlands befolkning utgörs av icke-letter, varav de

rysktalande dominerar. Av dessa utgörs 28 % (antalsmässigt cirka

685 000) av personer som saknar lettiskt medborgarskap. Många av

dessa personer saknar medborgarskap över huvud taget. Frågan om dessa

personers ställning har bäring på Lettlands förhållande till Ryssland, som

med hänvisning till detta problem ännu inte velat skriva under något

gränsavtal med Lettland.

Naturaliseringsprocessen i Lettland har hittills gått långsamt.

Bidragande orsaker till detta är det så kallade "fönstersystemet" där rätten

att ansöka om naturalisering endast gradvis utvidgas till olika

åldersgrupper samt bristande intresse att ansöka hos dem som har

möjlighet därtill. I sitt utlåtande över Lettland konstaterade Europeiska

kommissionen att naturaliseringen av landets icke-medborgare måste

påskyndas.

Lettlands nuvarande relationer med EU styrs av det Europaavtal som

trädde i kraft den 1 februari 1998 samt det partnerskapsavtal som ska

leda fram till medlemskap i Unionen.

Sveriges samarbete med Lettland har fram till och med 1997 uppgått

till cirka 760 miljoner kronor och varit inriktat på områden av betydelse

för den ekonomiska och politiska reformprocessen. Omfattande

näringslivsinriktat stöd har kanaliserats via programmen StartÖst och

Advantage East. Den särskilda exportkreditgarantiramen vid EKN, det

baltiska investeringsprogrammet ( BIP) och Swedfund Financial Markets

utgör ytterligare kanaler för näringslivsinriktat samarbete.

Betydande insater har genomförts på det säkerhetsfrämjande området.

Det fördjupade vänortssamarbetet har inte varit lika omfattande som i

Estland men har haft positiva effekter för den lokala demokratin och

förvaltningen och främjat goda grannrelationer och ökad säkerhet genom

att bygga nätverk mellan Sverige och Lettland. Flera svenska

myndigheter, t.ex. Naturvårdsverket, Riksskatteverket och Sjöfartsverket

har bidragit till förnyelsearbete inom motsvarande myndigheter i

Lettland.

För att främja en hållbar social utveckling pågår för närvarande ett

program med stöd av Världsbanken för reformering av pensions- och

socialförsäkringssystemen till vilket Sverige ger väsentliga bidrag.

Insatser på miljöområdet görs bl.a. för effektivisering av kommunal

energiförbrukning. Tillsammans med Världsbanken finansierar också

Sverige flera vatten- och avloppsreningsprojekt i lettiska städer. Sverige

har via Svenska institutet och tillsammans med andra länder, bland annat

genom UNDP, bidragit till integrationsfrämjande åtgärder för att den

rysktalande befolkningen ska bli en integrerad del av det lettiska

samhället, i det senare fallet genom ekonomiskt stöd för utbildning i

lettiska språket.

Den svenska regeringen har som övergrip

U-integrationsstödet.

Svenskt stöd skall i större utsträckning inriktas på det sociala området

samt på näringslivsfrämjande insatser för främst småföretag och

landsbygdsutveckling. Inom det sociala samarbetet bör uppmärksamhet

ges åt barnens situation och rättigheter. Det kommunala och regionala

samarbetet, som är kostnadseffektivt, har god effekt på den lokala

demokratin och gynnar landsbygden, skall fortsätta. Fortsatta insatser på

miljöområdet är önskvärda inte minst ur ett EU-perspektiv. Det är också

angeläget att i utökad utsträckning bidra till integration av de rysktalande

i det lettiska samhället, något som skulle leda till ökad politisk,

ekonomisk och social stabilitet. Stödet bör inriktas i ökad utsträckning på

integrationsfrämjande projekt i vidare bemärkelse, därmed inte endast

språkundervisning. Samarbetet bör omfatta en större beredskap att i olika

former understödja främjandet av det medborgerliga medvetandet hos

invånare oavsett etnisk tillhörighet eller medborgarskap.

Huvuddelen av det system- och institutionsuppbyggande stödet på

central nivå till Lettland bör kunna avvecklas på fyra till sex års sikt. EU-

integrationsstödet kommer dock att fortsätta till dess Lettland blivit

medlem i EU. Investeringar på miljö- och energiområdet, kommer också

att ha ett längre tidsperspektiv i ljuset av den regionala dimensionen och

kraven för EU-medlemskap. Ett längre tidsperspektiv skall också

anläggas på de insatser som syftar till ett fördjupat grannlandssamarbete,

stödet till utvecklandet av bestående nätverk eller kontakter mellan

enskilda organisationer, kommuner, län, och landsting samt kulturellt och

akademiskt samarbete.

5.4 Litauen

Sedan Litauen 1991 återfick självständigheten råder en grundläggande

konsensus om den övergripande färdriktningen i ekonomiska och

utrikespolitiska frågor. Ett politiskt scenskifte ägde rum efter

parlamentsvalen 1996 då LDDP, med rötter i kommunistpartiet, som

tidigare dominerat politiken, fick träda tillbaka för en koalition mellan

det konservativa och det kristdemokratiska partiet. Maktskiftet innebar

en accelerering av reformpolitiken. Den positiva utvecklingen på det

stabiliseringspolitiska området fortsätter och strukturreformerna börjar ta

fart. Även om Litauen inte valdes ut i den första gruppen länder som får

möjlighet att börja realförhandla skapade EU-toppmötets utvidgnings-

beslut i Luxemburg i december 1997 förutsättningar för Litauen, att med

egna ansträngningar och med fortsatt stöd utifrån, ta ytterligare steg för

att integreras i de västeuropeiska strukturerna. EU-medlemskaps-

perspektivet, vilket förstärktes av beslutet i Luxemburg, utgör en

betydelsefull draghjälp och tillhandahåller förstärkta incitament för

fortsatta ekonomiska reformer.

Cirka 40 % av Litauens utrikeshandel sker med OSS-länderna, framför

allt genom det strukturella beroendet av råvaru- och energiimport från

Ryssland. Handelsutbytet med EU har vuxit.

De ryska och polska minoriteterna i Litauen är relativt väl integrerade i

samhället. Det i oktober förra året undertecknade gränsavtalet mellan

Ryssland och Litauen var en stor framgång. Det senaste halvåret har det

skett en vitalisering av de rysk-litauiska förbindelserna.

Litauens nuvarande relationer med EU styrs av det Europaavtal som

trädde i kraft den 1 februari 1998 samt det partnerskapsavtal som ska

leda fram till medlemskap i Unionen.

Det svenska stödet till Litauen har totalt uppgått till 820 miljoner

kronor sedan starten 1990 och domineras av insatser för att förbättra

säkerheten vid Ignalina (drygt 230 miljoner kronor), institutionsstärkande

insatser till stöd för den ekonomiska och politiska reformprocessen samt

det säkerhetsfrämjande stödet. Svenska kommuner har ett mycket

välutvecklat vänortssamarbete med litauiska kommuner vilket främst

främjat den lokala demokratin och ökat kompetensen inom den lokala

förvaltningen. Inom skogs- och jordbruksnäringen stöds ett utvecklings-

program som bl.a. är inriktat på uppbyggnad av administrativa

institutioner och praktisk företagsutveckling. En särskild satsning på

kvinnliga företagare på landsbygden har gjorts. På energi- och

miljöområdet görs betydelsefulla insatser för att främja energibesparing

framför allt i bostadsområden. I samarbete med Världsbanken och

Finland genomförs omfattande investeringar i nya avloppsreningsverk i

städerna Klaipeda och Siauliai.

Näringslivsstöd har kanaliserats via Sidas program StartÖst och

Advantage East, exportkreditgarantiramen vid EKN, det baltiska

investeringsprogrammet (BIP) samt investeringar i banksektorn genom

Swedfund Financial Markets. Genom Sida har vidare stöd givits till

uppbyggnad av luftfarts- och sjöfartsverk, sjöräddning, oljebekämpning,

fartygsinspektion och järnvägsutveckling. På det sociala området stödjer

Sverige bl.a. ett projekt för att förbättra kommunernas möjligheter att

erbjuda den sociala service som sociala riskgrupper och speciellt utsatta

behöver, inom ramen för ett Världsbanksprogram.

Den svenska regeringen har som övergripande mål att fortsatt stödja

Litauens EU-integrering och det svenska utvecklingssamarbetet är ett

viktigt medel för att bidra till uppfyllandet av det målet. Tyngdpunkten i

samarbetet skall ligga på att hjälpa Litauen uppfylla EU:s gemensamma

regelverks förpliktelser. Detta innebär bl.a. att fortsätta stödet till tredje

pelarens område, inklusive ökade insatser till stöd för rättsväsendet, att

bidraga med EU-rådgivare samt att utöka och fördjupa kunskaps-

överföring vad gäller inre-marknads- och förmedlemskapsstrategier

genom s.k. twinningarrangemang. Litauens egen förmedlemskapsstrategi

bör ses som riktlinje för det bilaterala EU-integrationsstödet.

Svenskt stöd bör i större utsträckning inriktas på områden där svensk

expertis efterfrågas och där Sverige har komparativa fördelar i

förhållande till andra givare, såsom det sociala området, miljöområdet

samt det kommunala och regionala samarbetet som både är

kostnadseffektivt, har god effekt på den lokala demokratin och gynnar

landsbygden. Det näringslivsfrämjande stödet skall ha fortsatt utrymme i

samarbetet. Det är också mycket angeläget att i utökad utsträckning göra

investeringar i energisektorn, vilket på sikt kan möjliggöra en avveckling

av kärnkraftverket Ignalina. Sverige bör inta en aktiv roll inte bara för att

stödja andra energialternativ, utan även för att försöka involvera hela EU

i den omfattande finansieringsfrågan som följer på kravet av en

avveckling.

Huvuddelen av det system- och institutionsuppbyggande stödet på

central nivå till Litauen bör kunna avvecklas på fyra till sex års sikt. EU-

integrationsstödet kommer dock att fortsätta till dess Litauen uppnått

medlemskap i EU. Investeringar på miljö- och energiområdet, kommer

också att ha ett längre tidsperspektiv i ljuset av den regionala

dimensionen och kraven för EU-medlemskap. Ett längre tidsperspektiv

skall också anläggas på de insatser som syftar till ett fördjupat

grannlandssamarbete, t.ex. stödet till utvecklandet av bestående nätverk

eller kontakter mellan enskilda organisationer, kommuner, län, och

landsting samt kulturellt och akademiskt samarbete.

5.5 Polen

Polens tidigt införda och genomgripande ekonomiska reformer har lett

till att landet förvandlats till en av Europas mest dynamiska ekonomier

där nyföretagandet utgör motorn i omvandlingen. De senaste åren har det

skett ett kraftigt uppsving i utländska direktinvesteringar och sedan ett

par år även sjunkande arbetslöshet och stigande reallöner.

Företagsklimatet har möjliggjort framväxten av ett stort antal nya företag

och det polska banksystemet är tämligen sunt. Polen anses i dag vara en

fungerande marknadsekonomi och kommer att inleda medlemskaps-

förhandlingar med EU under 1998. Det polska OECD-medlemskapet i

november 1996 tjänar som ytterligare ett bevis på landets framgångsrika

omvandling. Polen förväntas även bli medlem i NATO år 1999.

Samtidigt som de demokratiska och marknadsekonomiska institu-

tionerna konsolideras, står Polen inför en rad strukturella utmaningar, av

vilka reformeringen av socialförsäkringssystemet, privatiseringen av de

kvarvarande statliga företagen och moderniseringen av infrastrukturen är

några exempel. Likaså återstår mycket arbete för att förbättra miljön,

även om Polen även här har gjort framsteg, inte minst tack vare

miljöavgifter och miljöfonder som fyller en stor uppgift som styrmedel

och finansieringskälla för miljöinvesteringar. Trots att produktionen ökar

i Polen, har detta inte medfört ökade utsläpp av föroreningar. En modern

författning och en ny brottsbalk antogs 1997 men rättsväsendet, som har

en nyckelställning i EU-anpassningen, lider av resursbrist och behov av

EU-kompetensutveckling. En decentraliseringsprocess inleddes i Polen

efter 1989. Ansvarsfördelningen mellan central och lokal nivå är

reglerad, men det förekommer fortfarande oklarheter och konflikter

mellan kommunallagstiftningen och andra lagar. Det kanske allvarligaste

hindret för en fungerande lokal självstyrelse är dock att den kommunala

andelen av skatteintäkterna är starkt begränsad. Dessa problem kan dock

komma att lösas i samband med det pågående arbetet med en stor läns-

och kommunreform. Även inom arbetsmarknadsområdet finns det frågor

som fortfarande är viktiga att lösa i Polen. Arbetslösheten har minskat

under senare år, men uppvisar stora regionala skillnader och är en av de

viktigare faktorerna bakom den alltjämt utbredda fattigdomen.

Europaavtalet med Polen trädde i kraft i februari 1994 och

förberedelserna för EU-medlemskapet innebär en stor kraftansträngning

för Polen i form av anpassning av lagar och institutioner, modernisering

av jordbruket och utveckling av landsbygden, anpassning på

miljöområdet, utbyggnad av transportinfrastrukturen, privatisering och

omstrukturering av den tunga industrin (främst kol och stål), reform av

finansväsendet och förändringar av socialförsäkringssystemet för att

bara nämna några av de viktigaste uppgifterna som Polen står inför. I dag

byggs en EU-kompetens upp inom den polska centrala förvaltningen,

men vikten av att bygga upp EU-kunskaperna även hos tjänstemän i den

regionala förvaltningen, som ju i framtiden bland annat kommer att

hantera frågor som rör EU:s bidragssystem, bör understrykas.

Stödinsatser på regional och kommunal nivå skulle med fördel kunna

kombineras med redan pågående samarbete inom lokal demokrati och

vänortssamarbete och kan få särskild betydelse, eftersom Polen står inför

en genomgripande reform av sin regionala och kommunala förvaltning.

Det svenska utvecklingssamarbetet med Polen inleddes 1989 och

uppgår till 610 miljoner kronor. En betydande del av detta stöd har avsett

miljöinsatser. Som exempel kan nämnas stöd till avloppsrening i staden

Sopot vid östersjökusten. Ytterligare exempel på svenska insatser är det

svenska stödet i form av rådgivning till den regionala skatteförvaltningen

i Szczecin-området. Även till reformeringen av socialförsäkringssystemet

har svenska insatser genomförts inklusive uppbyggnaden av det nya

pensionssystemet. Sverige har också samarbetat med Polen när det gäller

sociala trygghetssystem som omsorg om äldre, funktionshindrade,

metoder för förebyggande av missbruk och rehabilitering av missbrukare.

Den kommunala förvaltningen har också givits omfattande stöd genom

vänortssamarbetet. Svenska kommunförbundet har givit stöd till

utvecklingen av det kommunala självstyret. Inte minst mellan kommuner

i södra Sverige och norra Polen finns det idag ett betydande utbyte och

kontaktnät. Samarbetet har även omfattat kunskapsöverföring beträffande

Sveriges jämförelsevis aktuella erfarenheter av medlemskaps-

förhandlingarna och förberedelser för EU-medlemskapet via seminarier,

studiebesök och expertföreläsningar.

Polens behov av utländskt kunskapsbistånd har minskat vilket också

avspeglas i att det svenska stödet minskat. Huvuddelen av stödet vad

gäller system- och institutionsuppbyggnad skall gradvis fasas ut under

kommande treårsprogram. Regeringen avser att successivt trappa ned det

stöd som inte har starka drag av grannlandssamarbete. För vissa områden

kommer dock att anläggas ett längre tidsperspektiv, främst EU-

anpassningsåtgärder, jämställdhet och lokalt självstyre samt vissa

miljöinvesteringar, som även fyller en viktig funktion inför EU-

medlemskapet. EU-integrationsstödet kommer att fortgå till Polen blivit

medlem i EU.

5.6 Ryssland

I jämförelse med det turbulenta och stundtals dramatiska skeende som

kännetecknade Ryssland under början av nittiotalet kan den politiska och

ekonomiska utvecklingen i landet under senare år karaktäriseras som

förhållandevis stabil, även om de omvälvande reformer som det ryska

ledarskapet inledde efter Sovjetunionens sammanbrott ännu på långt när

kan anses avslutade. Integrationen av Ryssland i de europeiska

strukturerna har fortsatt, bl.a. genom medlemskapet i Europarådet i

januari 1996.

Den kanske tydligaste reformframgången på det ekonomiska området

manifesteras i den alltmer påtagliga makroekonomiska stabilisering som

uppnåtts under framför allt 1997. Bland annat tack vare en strikt penning-

och kreditpolitik från den ryska centralbankens sida har inflationen

kontinuerligt sjunkit, för att 1997 bringas ned till cirka 11 %. Samtidigt

har växelkursen stabiliserats och centralbankens styrränta föll till som

lägst 18% i oktober 1997. Dessa resultat har stärkt förtroendet för

Ryssland på de finansiella marknaderna och lett till ett ökat inflöde av

investeringskapital. Ryssland har numera blivit så integrerat i

världsekonomin att den ryska ekonomin påverkas av yttre skeenden,

såsom krisen i Sydostasien. Oron på de finansiella marknaderna i Asien

under hösten 1997 följdes av branta aktiekursfall och stigande räntor

också i Ryssland. Tillväxten förväntas öka ytterligare under 1998, från en

svag ökning 1997 som ersatte sju år av ekonomisk tillbakagång. Det bör i

sammanhanget noteras att rysk ekonomisk statistik ej alltid är

rättvisande. Storleken på den svarta och grå ekonomin är svår att

beräkna, men torde ligga i intervallet 25 40 % av BNP.

Trots att flera ekonomiska indikatorer går i rätt riktning har den ryska

regeringen fortfarande flera stora problem att lösa. Det statsfinansiella

läget är prekärt, och för 1997 var budgetunderskottet ungefär sju procent

av BNP till följd av framför allt dålig skatteindrivning och dålig

budgetdisciplin. Otillräckliga skatteinkomster är ett av skälen till de

omfattande förseningarna av utbetalningar av löner inom den statliga

sektorn. En planerad men försenad skattereform kommer förhoppnings-

vis att leda till en förbättring av läget.

Ett ekonomiskt och på sikt politiskt problem är de ökande sociala

klyftorna som uppstått i Ryssland. Stora grupper har inte kunnat förbättra

sin ekonomiska situation, och utsatta grupper som pensionärer,

handikappade och barnfamiljer är ofta ekonomiskt marginaliserade i det

nya Ryssland. Fattigdomen är på sina håll utbredd, även om tillförlitlig

statistik saknas. De fortsatta ryska ekonomiska reformerna måste därför

oundvikligen i högre utsträckning ta hänsyn till de sociala behoven i

samhället.

Överhuvudtaget kan konstateras att den ekonomiska utvecklingen

generellt uppvisar stora olikheter mellan olika regioner i Ryssland med

en klar koncentrering av tillväxt och investeringar i Moskvaregionen. En

fortsatt omstrukturering av den produktionsapparat som byggdes upp

under sovjettiden, och som ofta saknade reella förutsättningar för att

överleva under marknadsekonomiska villkor, ter sig alltmer nödvändig.

Denna process har ännu bara inletts, och kommer framdeles sannolikt att

medföra stora folkomflyttningar inom Ryssland från stagnerande till mer

dynamiska områden.

Relationerna mellan EU och Ryssland har nyligen gått in i en ny fas i

och med att avtalet om partnerskap och samarbete (PSA) trädde i kraft

den 1 december 1997. Det återstår att se om de ryska förväntningarna på

en mer flexibel tillämpning av EU:s handelspolitik kommer att kunna

infrias. Mycket beror på Rysslands egna ansträngningar att driva

reformprocessen vidare. EU är Rysslands viktigaste handelspartner och

står för en ansenlig del av de utländska direktinvesteringarna i den ryska

ekonomin.

Ryssland har i enlighet med regeringens beslut getts ökad prioritet i det

bilaterala utvecklingssamarbetet. Sedan samarbetet inleddes 1990, har

insatserna uppgått till närmare 700 miljoner kronor. Rysslands andel av

det totala samarbetet med Central- och Östeuropa har under den senaste

treårsperioden varit ungefär 20 %, att jämföra med tolv procent under de

två föregående åren. Under 1997 har samarbetet med Ryssland uppgått

till drygt 160 miljoner kronor.

Merparten av samarbetet har varit av kunskapsöverförande och

institutionsuppbyggande karaktär. Tyngdpunkten i det bilaterala

samarbetet har legat på områdena demokratiutveckling, marknads-

ekonomi och miljövård. Rådgivning och utbildning har skett i ett

samarbetsprojekt mellan Finansdepartementet och det ryska finans-

ministeriet, innefattande den statliga budgetprocessen, allmän och statlig

revision, statsskuldförvaltning samt skattepolitik och skatteadministra-

tion. Detta samarbete har betydelse för att stärka förutsättningarna för

företagandet och näringslivets villkor, liksom gjorda insatser inom bland

annat lantmäteri och fastighetsregistrering. Cirka 55 miljoner kronor har

sedan 1991 satsats på Lantmäteriverkets arbete. Sverige har även bidragit

med 4 miljoner kronor till ISTC, Internationellt centrum för vetenskap

och teknik i Moskva. ISTC är en internationell fond till stöd för

vetenskaplig forskning för ryska vetenskapsmän och ingenjörer. Den

sociala sektorns roll i samarbetet har ökat på senare tid. På

demokratiområdet har bland annat journalistutbildningar genomförts.

Det är regeringens uppfattning att en ytterligare expansion av den

ryska andelen i utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa är

motiverad. I Ds 1997:75 påpekas att samma typer av insatser som

genomförs i kandidatländerna till EU kan vara motiverade också i

Ryssland, eftersom de knyter Ryssland närmare det europeiska

samarbetet.

Regeringen anser vidare att de nordvästra delarna av Ryssland

städerna S:t Petersburg, Kaliningrad, Pskov, Novgorod, Archangelsk och

Murmansk med kringliggande län samt Karelen fortsatt skall vara

prioriterade i samarbetet med Ryssland. En viss geografisk koncentration

är önskvärd för att undvika splittring av de begränsade svenska

resurserna och samtidigt möjliggöra synbara effekter av insatserna. Det

skall dock betonas att det är fullt möjligt och önskvärt att genomföra

angelägna projekt i andra ryska regioner. Det gäller t.ex. federala system

och institutioner i Moskva eller projekt i andra regioner där

reformprocessen är av särskilt intresse och där en insats kan vara av

strategisk betydelse för det svensk-ryska samarbetet på sikt. Projekt i

mindre reformbenägna regioner i den europeiska delen av Ryssland kan

också vara motiverade, lämpligen som en utvidgning av redan

existerande projekt i nordvästra Ryssland. Insatser i dessa regioner skulle

kunna få relativt stor effekt och bidra till attitydförändringar.

Behoven av rent tekniskt stöd är fortfarande stora i Ryssland. Det är

svårt att bedöma hur samarbetet kommer att utvecklas på längre sikt men

utgångspunkten bör vara ett tidsperspektiv på utvecklingssamarbetet på

närmare tio år. Tyngdpunkten i det svenska samarbetet bör fortsatt ligga

på kunskapsöverföring och institutionsuppbyggnad, men investeringar

bör i ökad utsträckning komma i fråga. Ett antal större investerings-

projekt med svenskt deltagande på vatten/avlopps- och fjärrvärme-

området planeras i Ryssland som en fortsättning på tidigare gjorda

förstudier. Större flexibilitet vad beträffar möjligheten att kombinera

tekniskt utvecklingssamarbete med materiellt stöd bör eftersträvas också

på andra områden, till exempel genom samfinansiering med andra givare.

Samarbetsområden som förtjänar särskild uppmärksamhet från svensk

sida under de kommande åren är den sociala sektorn, gränsöverskridande

samarbete, stärkande av rättssystemet, utbildning och erfarenhetsutbyte

för företagsledare och statstjänstemän, stöd till lokal självförvaltning, det

civila samhället och massmedia, samt miljö- och energiåtgärder inklusive

kärnsäkerhet och strålskydd.

Svenska erfarenheter på det sociala området bör även fortsättningsvis

kunna ligga till grund för ett fördjupat samarbete med Ryssland. En

social omsorg som lindrar de negativa konsekvenserna av

omstruktureringen av företag och myndigheter är en förutsättning för att

den ekonomiska reformprocessen skall bli framgångsrik i Ryssland.

Behovsprövade socialförsäkringssystem, pensionsreformer, profylaktisk

hälsovård, åldringsvård och arbetsmarknadspolitik är exempel på

områden för svenska insatser. Åtgärder som förbättrar barnens situation

bör ägnas särskild uppmärksamhet i samarbetet med Ryssland. Det kan

gälla barn- och mödravård, arbete med barn med funktionshinder samt

barn på institutioner eller folkhälsokampanjer riktade till ungdomar.

Ökade insatser som strävar till att uppmuntra gränsöverskridande

samarbete mellan framför allt Ryssland och de baltiska staterna bör

uppmuntras, mot bakgrund av att spänningarna kring de nya

statsgränserna kvarstår. Goda relationer mellan Ryssland och dess

grannar främjar också en positiv ekonomisk utveckling i hela

Östersjöregionen. Insatser för att stimulera kontakter och handel mellan

små och medelstora företag i Sverige och Ryssland bör därför prioriteras.

Arbete pågår på svensk sida för att utröna hur sådan stimulans bäst kan

ges.

Det säkerhetsfrämjande samarbetet med Ryssland skall utvecklas. Det

bör bland annat utformas så att det främjar Rysslands integration i

euroatlantiska strukturer och bidrar till förbättrade baltisk-ryska

förbindelser. Stödet har också betydelse för att integrera Kaliningrad i ett

regionalt samarbete.

Åtgärder som kan bidra till ett stärkande av rättsväsendet och dess

institutioner synes också välmotiverade. Möjligheterna att genomföra

samarbetsprojekt riktade mot åklagar- och domstolsväsendet bör

undersökas, liksom insatser som främjar tillämpningen av rättsstatens

principer i statsförvaltningens myndighetsutövning. Till detta anknyter

också behovet av fasta och kända spelregler för näringslivet i Ryssland.

Möjligen kan svenska insatser göras i syfte att stärka framför allt

implementeringen av lagstiftningen på t.ex. områdena äganderätt,

konkurrens- och konsumentskydd.

Sverige har som svar på en appell från president Jeltsin åtagit sig att

under fem år ta emot totalt 1 000 unga ryska företagsledare på kortare

perioder av utbildning och praktik i Sverige. Element av utbildning för

ryska statstjänstemän ingår redan i flera av projekten inom det reguljära

samarbetet. Erfarenhetsutbytet på förvaltningsområdet bör kunna

intensifieras inom flera sektorer, både på central, regional och lokal nivå.

Även korta vistelser i Sverige för unga ryska tjänstemän inom förvalt-

ningen ger möjligheter till att få intryck av svensk förvaltningstradition

(t.ex. styrformer, öppenhet och serviceskyldighet gentemot medborgarna

samt den enskilde tjänstemannens ansvar).

Svenska insatser som stöder den lokala självförvaltningen och det

civila samhället utifrån de svenska erfarenheterna bedöms även framgent

vara efterfrågade. Vänortsamarbetets roll är väsentligt i uppbyggandet av

nätverk mellan svenska och ryska lokala och regionala myndigheter,

folkrörelser och föreningar. Insatser bör därför göras för att utöka och

intensifiera de svenska vänortskontakterna med ryska städer. Svenska

institutets kultur- och akademiutbytesprogram är också av stor vikt för

den demokratiska utvecklingen.

Ryska journalister har i tidigare skeden av samhällsomvandlingen i

Ryssland deltagit aktivt i svenska samarbetsprojekt. Dagens mångfald av

oberoende ryska massmedia betyder inte att fortsatta svenska

projektsatsningar på området inte längre är motiverade. Undersökande

journalistik och synen på media som en oberoende statsmakt är inga

självklarheter i Ryssland. Fortsatta seminarier för ryska journalister är

därför mycket angelägna, möjligen i kombination med praktik på svenska

nyhetsredaktioner.

5.7 Ukraina

Den ukrainska reformprocessen har lett till framsteg, framför allt inom

stabilisering och privatisering, men bristen på genomgripande

strukturella reformer gör att Ukraina är ett av de få länder i Östeuropa där

tillväxten har uteblivit. Vissa framsteg har dock gjorts, bland annat

markerar en ny valuta, hryvnjan, och en ny författning från 1996 landets

självständighet. Motståndet till privatisering har varit starkt, men

privatiseringstakten har ökat och den privata sektorn beräknas uppgå till

minst 50 % av BNP 1997. Stabiliseringen har varit framgångsrik i så

måtto att inflationen, som uppgick till 10 000 % år 1993, har sjunkit till

10 % år 1997.

Det politiska motståndet mot reformprocessen manifesteras i det

ukrainska parlamentet, Verchovna rada, som bland annat har motsatt sig

privatiseringen av en rad ukrainska företag. Huruvida det

parlamentariska motståndet minskar efter parlamentsvalet i mars 1998

återstår att se. Ingen klar konkurrent till sittande president Leonid Kutjma

har utkristalliserats inför nästa presidentval år 1999.

Bristen på strukturella reformer är det största hotet mot den ukrainska

reformpolitiken. I avsaknad av strukturella förändringar växer den

inofficiella ekonomin under det att företagens utveckling hindras av

bristande avreglering, oklara lagar, licenser och byråkrati. Underskottet i

statsbudgeten har hittills kunnat finansieras med hjälp av lån, vilket

hjälpt till att hålla inflationstakten nere, men på sikt måste underskottet

minska och budgetens sammansättning ändras. Statsbudgeten är utsatt för

stora svårigheter med skatteindrivningen, vilket i sin tur även påverkar

utgiftssidan. Även om utrikeshandeln ökat markant från en mycket låg

nivå, ökar också handelsunderskottet. Företagen hämmas av omfattande

byråkrati, bristfällig skattelagstiftning och korruption. De utländska

investeringarna har ökat i omfattning, men är fortfarande blygsamma i

relation till landets storlek. De haltande reformerna har utsatt

befolkningen för påfrestningar. Den höga inflationen har urholkat

besparingarna och försenade löneutbetalningar är vanligt förekommande.

De sociala problemen är likartade de som förekommer i Ryssland.

Mycket återstår att göra inom den sociala sektorn, vars tillstånd påverkar

det folkliga stödet för ekonomiska reformer.

Den 14 juni 1994 undertecknades ett partnerskaps- och samarbetsavtal

(PSA) mellan EG och dess medlemsstater och Ukraina, i vilket parterna

tillerkänner varandra mest-gynnad-nationsbehandling, dock med

sedvanliga undantag. Liksom för Ryssland innehåller Ukrainas PSA en

bestämmelse om att 1998 undersöka om omständigheterna medger att

förhandlingar om upprättande av ett frihandelsområde kan påbörjas. Ett

interimsavtal om handel och handelsrelaterade frågor tillämpades

inledningsvis, ett avtal som reglerade frågor inom gemenskapens

kompetens, främst inom områdena varuhandel, betalningar och

konkurrens. Interimsavtalet med Ukraina trädde i kraft den 1 februari

1996 och PSA den 1 mars 1998.

Sveriges utvecklingssamarbete med Ukraina initierades senare än för

övriga samarbetsländer men har ökat successivt. Fram till och med 1997

uppgick stödet till cirka 90 miljoner kronor, varav 2,9 miljoner US-

dollar, (cirka 24 miljoner kronor) har avsatts till en EBRD-fond för

inkapsling av den havererade reaktorn vid Tjernobyl. Stommen i det

bilaterala samarbetet vilar på fastighetsregistrering/lantmäteri, utbildning

av socialarbetare och kommunalt självstyre. Samarbete sker även på

statistikområdet, genom arbetsmarknadsutbildningar och utbildning av

journalister samt inom ramen för StartÖst. Från och med 1998 finns

utrymme även i Sida-Östs näringslivsprogram, Advantage East. Flertalet

av dessa projekt befinner sig i ett initialskede, varför det ännu är för

tidigt att analysera resultaten. Ett lektorat i svenska finns vid Sjevtjenko-

universitetet i Kiev sedan 1997 och efterfrågan på svenskundervisning är

stor. Sverige har även bidragit med cirka 16 miljoner kronor till STCU,

ett vetenskapligt-teknologiskt center. STCU finansierar projekt som

utförs av ukrainska forskare. Intresset för verksamheten har varit stort

och flera hundra projekt har beviljats finansiering.

Utvecklingssamarbetet med Ukraina bör ses i ett perspektiv om

närmare tio år och förväntas fortsätta öka inom kommande

programperiod. Insatserna skall inriktas på områden som underlättar den

ekonomiska och demokratiska utvecklingen. Direkt näringslivsfrämjande

insatser och stöd till uppbyggnad av de i en marknadsekonomi

nödvändiga institutionerna, såsom en fungerande skatteförvaltning, bör

fortsätta. Ett fördjupat samarbete förutses inom den sociala sektorn, där

svenska insatser bör medverka till att bygga upp nya system och

institutioner samt till att förbättra folkhälsan. Likaså bör barnens

situation ägnas särskild uppmärksamhet. Insatser som främjar

akademiskt och kulturellt utbyte bör intensifieras. Energisituationen i

Ukraina är besvärlig och energisparande åtgärder är därför angelägna.

Även på kärnsäkerhetsområdet finns utrymme för utökat samarbete.

5.8 Vitryssland

De politiska och ekonomiska reformerna i Vitryssland har i huvudsak

avstannat och utvecklingen har på många områden inneburit en återgång

till förhållanden rådande under sovjettiden. Den politiska makten är

starkt koncentrerad till presidenten. Mänskliga rättigheter såsom

yttrande- och pressfrihet är mycket begränsade. Bristen på ekonomiska

reformer och återgången till ett sovjetliknande ekonomiskt system har

bland annat medfört att inflationen ökat de senare åren. Landet lider inte

bara av en låg standard inom områden som hälso- och sjukvård,

handikappvård mm utan har dessutom problem med alkoholism, hiv-

spridning och efterverkningar från Tjernobylkatastrofen. Vitryssland har

därför en lång väg att gå mot fungerande demokrati, marknadsekonomi

och ett hållbart socialt system.

På grund av den alltmer auktoritära politiken, brott mot de mänskliga

rättigheterna samt ovilja att ta intryck av omvärldens kritik har det varit

svårt att samarbeta med landet. Det är därför positivt att OSSE har

kunnat öppna ett kontor i landet och detta skall förhoppningsvis bidra till

en mer positiv utveckling. Internationella finansiella institutioner har

starkt begränsat sin utlåning eftersom Vitryssland inte har uppfyllt de

villkor som varit knutna till krediterna.

I Sverige har intresset för att stödja det vitryska civilsamhället

markerats bland annat genom ett internationellt seminarium vid

Östersjöinstitutet i Karlskrona i november 1997. De viktigaste insatserna

för att stödja landets utveckling bör ske inom civilsamhället. Regeringen

anser att Sveriges stöd bör inriktas på åtgärder för att bygga upp ett

demokratiskt samhälle genom organisationer inriktade på mänskliga

rättigheter och samhällelig utveckling, föreningar såsom miljö-

organisationer och oberoende fackföreningar samt andra enskilda

organisationer. Kunskapsöverföring som syftar till systemöppnande

åtgärder skall också vara möjliga. Kontakter och utbyte på regional och

lokal nivå bör uppmuntras, gärna i samverkan med organisationer i

Vitrysslands grannländer. Även den sociala sektorn bör prioriteras inom

ramen för samarbetet mellan enskilda organisationer. Student- och

forskarutbyte bör intensifieras, liksom seminarier och

utbildningsinsatser. En beredskap bör finnas för ett utvecklat samarbete

när politiska och ekonomiska förutsättningar föreligger.

5.9 Centraleuropa

Förutom Estland, Lettland, Litauen och Polen, som är av regeringen

prioriterade samarbetsländer, finns ytterligare sex kandidatländer i

Central- och Östeuropa. Dessa är Bulgarien, Rumänien, Slovakien,

Slovenien, Tjeckien och Ungern. Med anledning av de kommande

förhandlingarna om medlemskap i EU är det av stort värde att öka

kontakterna med dessa länder och stödja deras integrationssträvanden.

Regeringen har därför avsatt särskilda medel för att främja

integrationsarbetet med samtliga kandidatländer. Totalt avsattes fyra

miljoner kronor under 1997 för sådana insatser och minst lika mycket

väntas anslås för 1998. Det bör därutöver finnas utrymme för att göra

ytterligare insatser i regionen om angelägna behov skulle uppstå.

Tjeckien och Ungern ingår båda i den grupp länder som först skall

inleda förhandlingar med EU. Dessutom kommer dessa länder,

tillsammans med Polen, troligen att bli medlemmar i NATO år 1999.

Båda länderna är intressanta handelspartner för Sverige. Det aktiva

besöksutbytet samt EU-integrationsstödet väntas bli fortsatt intensivt.

Slovenien har den högsta inkomsten per invånare bland

kandidatländerna, i nivå med Grekland och Portugal och cirka 70 % av

handeln sker redan med EU. Slovenien ingår i en första grupp av

kandidatländer som påbörjar förhandlingar om medlemskap i EU 1998.

Landet är medlem i FN:s säkerhetsråd 1998 99 och har aktivt sökt

svenskt stöd och samarbete i flera EU-relaterade frågor.

Slovakien tillhör inte den första grupp länder som får börja förhandla

om EU-medlemskap, vilket främst beror på brister i demokratins

funktionssätt och institutionernas stabilitet Det är av vikt att Slovakien

inte blir isolerat. Sverige bör därför också ha en beredskap att stödja

landets demokratiska krafter genom t.ex. bidrag till enskilda

organisationer och oberoende media.

Först efter parlamentsvalet våren 1997 tog Bulgariens regering itu med

nödvändiga reformåtgärder. Samma kan sägas om Rumänien efter de val

till parlamentet som ägde rum i november 1997. Båda länderna har en

lång väg att gå innan de kan inleda förhandlingar om medlemskap. Det är

mot den bakgrunden betydelsefullt med fortsatt EU-integrationsstöd.

5.10 Utvecklingsländerna i regionen

Det finns ett antal länder i Central- och Östeuropa som enligt OECD:s

biståndsorgan, DAC (Development Assistance Committee), klassificeras

som utvecklingsländer på grund av deras låga inkomstnivå. Det rör sig

om vissa länder i f.d. Sovjetunionen och f.d. Jugoslavien samt Albanien.

Det svenska utvecklingssamarbetet med dessa länder omfattas inte av

denna proposition eftersom det finansieras över det ordinarie

biståndsanslaget, utgiftsområde 7 A, under en särskild anslagspost,

Europa. Det kan ändå vara motiverat för helhetens skull att kortfattat här

redogöra för det svenska utvecklingssamarbetet med dessa länder.

Fredsavtalet från Dayton har lagt en grund för återuppbyggnad och

inbördes diplomatiska förbindelser på nya grundvalar mellan Bosnien-

Hercegovina, Förbundsrepubliken Jugoslavien (FRJ) och Kroatien.

Försoningsprocessen går dock mycket långsamt, framförallt avseende

möjligheten för flyktingar i regionen att i större omfattning återvända till

sina ursprungliga hem. FRJ präglas alltjämt av djupa motsättningar

mellan folkgrupperna i samhället. Etniskt betingade motsättningar

riskerar även att försena utvecklingen i Makedonien (FYROM). Albanien

har påbörjat vägen tillbaka mot försoning och utveckling och måste ges

möjligheter att fortsatt spela en stabiliserande roll i området.

Ovanstående påverkar i sin tur demokratiseringstakten och respekten

för mänskliga rättigheter över hela området. För överskådlig tid framåt

torde således utvecklingen präglas av etniska och politiska spänningar

inom och över de nationella gränserna. Detta riskerar försena närmandet

till övriga Europa. Medlemskap i EU har högsta utrikespolitiska prioritet

i de berörda länderna. För att integrationen skall ske på en socialt,

ekonomiskt och säkerhetspolitiskt stabil grund har EU utvecklat en

regional ansats. Den innebär att länderna i regionen på olika sätt måste

förmås att fungera internt och tillsammans. Även de svenska insatserna i

regionen måste präglas av ett regionalt synsätt. Biståndet skall bidra till

långsiktig fred och integration av regionen i det europeiska samarbetet.

Det skall syfta till att länderna i regionen förmås att fredligt lösa etniskt

betingade konflikter och andra spänningar som finns i området.

Uppbyggnad av demokratiska och ekonomiska strukturer samt

gränsöverskridande insatser måste prioriteras samtidigt som humanitära

behov fortsatt skall beaktas. Likaså skall möjligheterna tas tillvara för

hemlösa människor i hela regionen att flytta tillbaka till sina ursprungliga

bostäder. Detta gäller även flyktingar i tredje land som önskar återvända.

Även i Moldavien, Kaukasus (Georgien, Armenien, Azerbajdzjan) och

Centralasien (Kazakstan, Kirgizistan, Tadzjikistan, Turkmenistan,

Uzbekistan) kommer nödvändigheten att skapa demokratiska och

ekonomiska strukturer att stå i centrum. Insatsbehoven kommer främst

att bestå i kunskapsöverföring till stöd för de demokratiska och

ekonomiska reformprocesserna, inklusive insatser relaterade till

mänskliga rättigheter. Olika frågor inom miljöområdet kommer också att

prioriteras. Erfarenheterna från tidigare genomförda samarbetsprojekt i

de baltiska länderna, Ryssland och Ukraina skall med fördel användas.

Det institutionsutvecklande samarbetet med Moldavien, som redan

inletts, förutses bli relativt betydande och skall inriktas på landets

önskemål att knytas närmare till EU. Vad gäller geografisk prioritering i

övrigt bör stor flexibilitet gälla. En viktig faktor i sammanhanget är

bedömningen om var förutsättningarna för ett framgångsrikt samarbete är

störst, vilket bl.a. beror på intresset att ta del av svensk kunskaps-

överföring. Situationen i vissa av länderna torde göra det mindre

meningsfullt att där inleda projekt i större skala.

6 Kanaler, instrument och styrning

Sammanfattning:

- De kanaler som finns för utvecklingssamarbetet med Central- och

Östeuropa fungerar väl och kompletterar varandra. Samordningen

av insatserna skall fortsatt ske inom Utrikesdepartementet och

huvuddelen av samarbetet skall kanaliseras genom Sida.

- Utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa skall vägledas

av flexibilitet vad gäller val av instrument och successivt anpassas

till en övergång till ett normalt grannlandssamarbete. Detta innebär

att vid sidan av gåvofinansiering skall andra instrument användas i

ökad utsträckning, t.ex. riskkapital, garantier och krediter.

- Ytterligare insatser skall ske för att förbättra resultatstyrningen av

östsamarbetet.

Utvecklingssamarbetet skall bedrivas med hög flexibilitet och

insatserna skall anpassas efter samarbetsländernas utveckling och behov

av stöd. Samarbetets utformning och de sektoriella prioriteringarna görs

utifrån samarbetsländernas önskemål med utgångspunkt i de över-

gripande målen. Insatserna skall i första hand avse kunskapsöverföring

och tekniskt samarbete. Inom vissa områden förekommer även

investeringar med gåvomedel eller garanti- respektive kreditmedel.

Garantier lämnas i form av exportkreditgarantier och som finansiellt

stöd.

Utrikesdepartementet bär huvudansvaret för utvecklingssamarbetet

med Central- och Östeuropa och har bland annat till uppgift att bereda

regeringens beslut om medelsfördelningen mellan olika kanaler vilka i

sin tur ansvarar för planering och implementering av

samarbetsinsatserna. På basis av proposition 1994/95:160 beslutades att

UD skall ha en samordnande roll för östsamarbetet och att medlen för

utvecklingssamarbetet skall samlas hos UD. Anslagen fördelas mellan

Utrikesdepartementet (säkerhetsfrämjande insatser, multilaterala organ,

till regeringens disposition samt avsättning för förlustrisker), Sida,

Svenska institutet samt, från och med 1998, Östekonomiska institutet.

Vid sidan av dessa anslag tillkommer Sveriges stöd genom EU.

* I stapeln ingår delposterna Säkerhetsfrämjande stöd, Multilateralt stöd, Till

regeringens

disposition och Avsättning förlustrisker.

6.1 Kanaler

6.1.1 Sida

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) hanterar

huvuddelen av det bilaterala samarbetet med länderna i Central- och

Östeuropa. Inom Sida handläggs samarbetsinsatserna i Central- och

Östeuropa av en särskild avdelning Sida-Öst. Sida-Öst bildades 1995, då

den som en del av den nya myndigheten övertog ansvaret för det arbete

som tidigare låg på BITS, Swedecorp och SIDA.

Sidas verksamhet spänner över ett brett fält. Insatserna omfattar allt

från institutionellt stöd på det ekonomiska och sociala området och

näringslivsfrämjande insatser till demokratistöd och miljöinvesteringar

och insatser för ökad kärnsäkerhet.

Sida har även getts ett särskilt uppdrag att bereda ett antal större

energi- och miljöprojekt som delfinansieras av den s.k. Östersjömiljarden

(se avsnitt 6.2.5).

Sida har på regeringens uppdrag tagit fram underlag till landstrategier

för utvecklingssamarbetet. Sida har också utarbetat underlag för

sektorstrategier, t.ex. på demokrati- och miljöområdet.

Regeringen bedömer att Sida-Östs insatser under innevarande

samarbetsprogram har varit av stort värde för samarbetsländerna i

Central- och Östeuropa och att det har inneburit ett närmande till normalt

grannlandssamarbete. Regeringen bedömer att Sida-Östs organisation har

varit effektiv och ändamålsenlig.

Regeringen anser att insatser som främjar Estlands, Lettlands, Litauens

och Polens EU-medlemskap generellt skall ges företräde i Sidas

samarbete med dessa länder för den kommande treårsperioden. Inom

ramen för det omfattande institutionsuppbyggande samarbetet skall

insatserna ytterligare fokusera på åtgärder som har en direkt positiv

effekt på tillnärmelseprocessen till EU. Samarbetet med Ryssland och

Ukraina skall utökas och inriktas på att knyta dessa länder närmare

europeiska samarbetsstrukturer.

Regeringen vill också särskilt framhålla betydelsen av en fördjupning

av demokratisamarbetet, särskilt vad gäller insatser på rättsområdet och

det decentraliserade samarbetet, liksom en ökning av samarbetet inom de

sociala sektorerna. Inom näringslivsområdet är det fortsatt angeläget att

utveckla ekonomiska regelverk och fungerande institutioner. Insatsernas

karaktär förutses dock komma att ändras i takt med utvecklingen och i

överensstämmelse med de åtaganden som flera av samarbetsländerna

gjort i förmedlemskapsavtalen med EU.

Miljöinsatser skall ges fortsatt hög prioritet och inriktas på

institutionellt samarbete och insatser på lagstiftningens område som är

relevanta för EU-anpassningen. Investeringsstödet inom ramen för

Åtgärdsprogrammet för Östersjön skall fortsätta. I juni 1998 väntas

utrikesministrarna i Östersjöområdet inom ramen för Council of the

Baltic Sea States (CBSS) anta en slutlig Agenda 21 för Östersjöområdet.

Denna kommer att bygga på de sju sektorsplaner för uthållig utveckling

som redan utarbetats. Även åtgärder som föreslås inom ramen för dessa

aktionsprogram skall beaktas inom de sektorer där Sida är verksamma.

Regeringen förutser att Sida kommer att få ett utvidgat ansvar

framöver, dels genom att en del av det säkerhetsfrämjande samarbetet

planeras överföras till Sida och dels genom ökade möjligheter till kredit-

och garantigivning.

6.1.2 Svenska institutet

Svenska institutet (SI) omvandlades den första januari 1998 från stiftelse

till myndighet. SI har till uppgift att sprida kunskap om Sverige i utlandet

och att svara för utbyte med andra länder inom kultur, utbildning,

forskning och samhällsliv i övrigt. Verksamheten har under senare år allt

mer inriktats på samarbetet med Central- och Östeuropa. Ungefär två

tredjedelar av den totala budgeten går till insatser i regionen, inräknat vad

som anslås inom utgiftsområde 7 B samt Visbyprogrammet och

Östersjöstipendierna som finansieras över andra anslag.

Regeringen anser att samarbetet på de kulturella och akademiska

områdena är viktigt för att fördjupa demokratins kultur. I samarbetet är

två aspekter av strategisk betydelse för samarbetsländernas utveckling,

dels etnisk och språklig integration, dels lokalt/regionalt, mellanstatligt

samarbete. SI arbetar med kontaktskapande insatser genom expertutbyte

och seminarier samt med språkpedagogisk kompetens såsom

undervisning i svenska språket.

SI:s hittillsvarande samarbete med Central- och Östeuropa har i stor

omfattning utgått från svenska institutioners, organisationers eller

personers önskemål om utlandskontakter. Regeringen anser att SI i

fortsättningen i högre utsträckning skall utgå från samarbetsländernas

behov och prioriteringar. SI bör samordna den verksamhet som riktar sig

mot Central- och Östeuropa. SI bör också ha en beredskap att inom

befintliga ramar kunna åta sig uppdrag och leda projekt som regeringen

ålägger myndigheten.

I en skrivelse till regeringen betonar SI att kulturutbytet spelar en

central roll i samarbetet med Central- och Östeuropa. Ett fritt och i god

mening nationellt kulturliv förutsätter internationella kontakter. Denna

form av samverkan har i vissa avseenden utvecklats till ett samarbete på

mer lika villkor än tidigare, men de flesta samarbetsländerna har ännu

inte de finansiella förutsättningarna för ekonomisk jämställdhet i

samarbetet.

Det språk- och integrationsstöd som lämnas för integration av de

ryskspråkiga befolkningarna i Estland och Lettland är en fortsatt

angelägen insats. Detta är även en viktig fråga i ländernas allmänna EU-

anpassning. Nära förbundet med integrationsstödet är främjandet av

gränsregionalt samarbete. Ett förtroendefullt samarbete över gränserna är

beroende av en demokratisk och marknadsekonomisk, jämställd och

ekologiskt balanserad utveckling.

Regeringen instämmer i synpunkten som lämnas i Ds 1997:75 att SI

bör ägna sig mer åt strategiska analyser för samarbetet, vilket bland annat

kan ske genom en intensifiering av expertutbytet inom kultursektorn

såväl som inom utbildning och forskning.

En stor del av SI:s samarbete med Central- och Östeuropa sker i form

av kortare studiebesök av experter eller seminarier. Inom utbildnings-

och forskningsutbytet lämnar SI bidrag dels till samarbetsprojekt mellan

svenska universitet och högskolor och deras motsvarigheter i

samarbetsländerna, dels ges stipendier till individuellt sökande studenter

och forskare. Uppbyggnaden av mer varaktiga nätverk som stödjs genom

högskolesamarbetet är av stor vikt för Sveriges fortsatta akademiska

förbindelser med dessa länder. Stödet till akademiskt och kulturellt

samarbete har förstärkts kraftigt genom regeringens uppdrag att

administrera två nya omfattande stipendieprogram inom utbildnings-

området på drygt 200 miljoner kronor, Visbyprogrammet och Östersjö-

stipendierna, vilka är avsedda för samarbete med närområdet. Intresset

för svenskundervisning har under de senaste åren ökat betydligt och

efterfrågan förväntas öka, främst från Ukraina och Barentsområdet, under

de närmaste åren. Denna verksamhet har stor betydelse som demokrati-

och kulturbärare och skall fortsatt vara en viktig del av SI:s verksamhet.

Behovet av tryckt och elektroniskt informationsmaterial är stort i

samarbetsländerna eftersom massmedierna fortfarande präglas av viss

osäkerhet och oregelbundenhet. SI:s arbete på detta område fyller en

viktig funktion, inte minst det material som översätts till respektive lands

eget språk.

6.1.3 Swedfund International AB

Swedfund International AB är ett av staten helägt aktiebolag vars

huvuduppgift är att genom riskkapital tillsammans med svenska företag i

samriskprojekt medverka till överföring av svenskt näringslivskunnande

till bland annat länder i Central- och Östeuropa för att främja den

industriella och ekonomiska utvecklingen i dessa länder. Swedfunds roll

är också att främja ökad svensk affärsverksamhet i samarbetsländerna

och att verka som katalysator för svenska tillväxtföretags internationa-

lisering. Stöd kan ges i form av aktiekapital och lån för utveckling av

bärkraftiga företag.

År 1991 erhöll Swedfund 165 miljoner kronor för insatser i Central-

och Östeuropa och har sedan fått tillåtelse att använda högst 100 miljoner

kronor av avkastningen på investeringar och lån i u-länder som säkerhet

för upplåning på kapitalmarknaden för vidare utlåning i valuta till projekt

i Central- och Östeuropa. Swedfund har knappt hälften av sitt

portföljvärde i Central- och Östeuropa. Swedfund har utbetalat närmare

240 miljoner kronor till ett tjugotal företag i Estland, Lettland, Litauen,

Polen, Ryssland, Tjeckien och Ungern. Företagen är verksamma i en rad

olika branscher, såsom läkemedel, papper, flygbolag, sågverk,

skogsbruksmaskiner, textilindustri, telekommunikation och television.

Regeringen fäster stor vikt vid den roll Swedfund spelar för att bidra

till utveckling av ett konkurrenskraftigt näringsliv i samarbetsländerna

och är angelägen att verksamheten kan expandera och utvecklas.

Swedfund har i skrivelse till regeringen i mars 1997 hemställt om

ytterligare kapitaltillskott. Regeringen har som grundval för bedöm-

ningen av ett sådant tillskotts omfattning, tillsatt en översyn av

Swedfund. Översynen, som skall presenteras under våren 1998, skall

innehålla en analys av olika alternativ vad gäller framtida inriktning och

omfattning av bolagets verksamhet, inklusive olika finansierings-

möjligheter. Regeringen har en beredskap för ett kapitaltillskott och

medel har reserverats för detta ändamål under år 1998.

6.1.4 Swedfund Financial Markets AB

Bankväsendet i Estland, Lettland och Litauen utvecklas snabbt, men är

fortfarande tämligen begränsat i omfattning, med många men ytterst små

banker, där utlåningen är liten i förhållande till ekonomiernas storlek.

Förtroendet för banksystemen i de baltiska länderna ökar efter en rad

bankkriser, men mycket arbete återstår av omstrukturering och

institutionsuppbyggnad. Utländskt ägande hjälper till att återskapa

förtroendet för bankväsendet och dess funktion att länka sparande och

investeringar.

Efter ett regeringsbeslut i september 1995 avsattes 240 miljoner kronor

för riskkapitalinvesteringar i affärsbanker i de baltiska länderna. Medlen

hämtades från vad som initialt avsattes till stöd för de baltiska valutorna.

Avsikten var att svenska investeringar skulle hjälpa till att stabilisera

kreditmarknaden, som präglats av bankkriser. Verksamheten bedrivs

genom Swedfund Financial Markets AB (SFM) ett helägt dotterbolag till

Swedfund International AB.

SFM har som strategi att långsiktigt förvalta sitt aktieinnehav, med

avsikt att sälja när kapitalmarknaderna har uppnått en sådan

mognadsgrad och likviditet att lokala intressen kan ta över aktieposterna.

SFM:s insatser skall bidra till att återställa förtroendet för de lokala

bankerna. SFM påverkar affärsbankernas verksamhet, inriktning och etik

främst genom de styrelseposter SFM innehar och investeringarna har i

flera fall haft en stabiliserande inverkan på bankerna.

Genom delägarskap i de största affärsbankerna och genom ett gott

samarbete med Världsbanken, IFC och EBRD har SFM möjlighet att

aktivt medverka och initiera nödvändiga konsolideringar och regionalt

bidra till ett samarbete mellan bankerna i de olika länderna. I de baltiska

länderna föreligger ett behov av bostadsfinansiering, där SFM också kan

komma att spela en roll. Ett antal privatiseringar av statsägda banker

återstår att genomföras, inte minst i Litauen. Här kan SFM, tillsammans

med andra utländska aktörer, till exempel EBRD, bidra med såväl kapital

som kunskap. Medverkan från SFM:s sida i en sådan större

omstrukturering kan aktualisera ett kapitaltillskott till bolaget.

Regeringen anser att det är viktigt att SFM:s verksamhet ses på lång

sikt. Investeringarna i affärsbankerna i Estland, Lettland och Litauen

måste ses som ett långsiktigt åtagande för att medverka till utveckling av

en stabil finansiell sektor. Den geografiska begränsningen till Estland,

Lettland och Litauen bör i huvudsak bestå, men SFM skall beredas

möjlighet att tillsammans med affärsbankerna de är delägare i delta i

eventuella framtida investeringar i Sveriges övriga prioriterade

samarbetsländer.

6.1.5 Stiftelsen Östekonomiska Institutet

Stiftelsen Östekonomiska Institutet (ÖEI) grundades 1989 av staten och

sex av de största företagen i Sverige. Stiftelsens syfte var att främja

kunnandet i Sverige om de ekonomiska förhållandena i Sovjetunionen

och övriga Östeuropa. Ett nytt avtal slöts 1994 med staten samt åtta

svenska företag. Staten förbinder sig genom det nya femåriga avtalet att

stödja institutets verksamhet fram till 30 juni 1999. Ett beslut om en

ökning av det statliga bidraget till 4,6 miljoner kronor årligen togs 1997

och från och med 1998 avsätts medel till ÖEI från anslaget för

internationellt utvecklingssamarbete i Central- och Östeuropa, (7 B).

ÖEI:s verksamhet är främst inriktad på avancerad forskning om

omställningsprocessen i transitionsekonomier. Ett mål är att förbättra

statistiken i transitionsekonomierna och ÖEI leder flera internationella

forskningsprojekt som bland annat syftar till att utveckla databaser för

företagsbeteende i Ryssland samt sex andra länder i Central- och

Östeuropa. ÖEI har ett tiotal fast anställda internationella forskare från

bland annat Tyskland, Ungern och USA, samt tar regelbundet emot

gästforskare från olika länder i Central- och Östeuropa. Institutet arbetar

nära flera ledande utbildningsinstitutioner och forskningsinstitut i

regionen, i synnerhet i Ryssland och i de baltiska staterna. Institutet fyller

också en viktig funktion genom att informera näringsliv och myndigheter

i Sverige om den aktuella utvecklingen i Östeuropa, genom bland annat

seminarier och rapporter.

Med början år 1998 leder institutet ett internationellt konsortium som

driver RECEP, (Russian-European Centre for Economic Policy), ett

institut för ekonomisk forskning och rådgivning i Moskva. RECEP är ett

av de största enskilda projekten inom ramen för EU:s Tacisprogram.

Projektet medför värdefulla kontakter på central nivå med den ryska

regeringen.

Regeringen avser fortsätta bidra till ÖEI:s verksamhet som fyller en

viktig funktion inom såväl forskning om transitionsekonomierna som

policyrådgivning och utbildning.

6.1.6 Stiftelsen Östersjöinstitutet

Stiftelsen Östersjöinstitutet grundades 1992 med uppgift att främja

samarbete mellan Östersjöländerna. Institutet bedriver en mångsidig

verksamhet med projekt såväl i egen regi som i samverkan med andra

aktörer. Demokrati-, miljö- och näringslivsfrågor prioriteras. Östersjö-

institutet erhåller årliga ekonomiska bidrag från anslaget för

utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa.

I syfte att tillgodose det växande behovet av information om och

överblick över Östersjösamarbetet, pågår inom institutet ett omfattande

arbete för att utveckla rollen som informationscentral. Ett viktigt

instrument i detta arbete utgörs av databasen Ballad som sedan den 1

oktober 1997 finns på Internet på www.ballad.org. Ballad består bland

annat av ett stort antal databaser med uppgifter om viktiga aktörer,

adresser, projekt, nätverk, ideella föreningar, nyheter, kalendarier m.m.

Regeringen anser att Östersjöinstitutet fyller en viktig funktion såväl

när det gäller att bidra till integrationsprocessen som i rollen som

förmedlare av information om samarbetet i Östersjöregionen.

6.2 Instrument

6.2.1 Tekniskt samarbete, investeringar, garantier och krediter

För att genomföra insatser i Central- och Östeuropa förfogar Sverige

över flera olika instrument såsom tekniskt samarbete, garantier för

finansiellt stöd och exportkreditgarantier samt medel för investeringar

och riskkapital. Hittills har insatserna främst bestått i tekniskt samarbete

och kompetensutveckling. Det tekniska samarbetet har med tiden fått

formen av institutionsuppbyggnad av allt mer långsiktig och fördjupad

karaktär.

Finansiering av utrustning bör liksom tidigare i princip endast komma

ifråga om den utgör nödvändig specialutrustning inom ramen för

kunskapsprojekt såvida inte särskilda skäl motiverar annat. Investeringar

med gåvomedel eller garanti- respektive kreditmedel kan göras inom

miljö- och energisamarbetet samt inom stödet till små och medelstora

företag via Start-Östprogrammet. Riskkapitalinvesteringar kan även

göras inom ramarna för det baltiska investeringsprogrammet och

Swedfunds verksamhet.

Då utvecklingssamarbetet inleddes förekom viss akuthjälp i form av

livsmedel och visst materiel. Medel har även överförts i form av

finansiellt stöd för att bidra till en makroekonomisk stabilisering inom

ramen för multilateralt samordnade aktioner.

Det är regeringens åsikt att det i det kommande samarbetsprogrammet

bör finnas ett större utrymme för kreditgivning.

Regeringen anser att östsamarbetet även under kommande

programperiod bör bedrivas genom utnyttjande av flera olika instrument

för att insatserna skall uppnå så goda resultat som möjligt. Stor

flexibilitet skall råda i val av olika instrument, i olika länder och i olika

skeden av reformprocessen.

6.2.2 Betalningsbalansstöd i form av lån

Under de första åren av ekonomiska reformer i början av 1990-talet hade

länderna i Central- och Östeuropa inte någon möjlighet att finansiera sina

underskott i bytesbalansen. G-24 ställde då upp med kompletterande lån

för betalningsbalansstöd, utöver IMF och Världsbankens insatser. De

länder som har hunnit längst i reformprocessen kan nu täcka

underskotten genom att i vissa fall själva låna på den internationella

kapitalmarknaden. I andra fall är det tillräckligt med normalt stöd från

IMF och Världsbanken.

Sverige har sedan 1992 utfäst betalningsbalansstöd 14 gånger till 11

länder och vissa av de tidiga lånen förfaller snart till betalning. Den totala

utestående lånesumman omfattar drygt 140 miljoner US-dollar. Om även

utfästelser till Rumänien och Bulgarien inkluderas, uppgår summan till

drygt 150 miljoner US-dollar. I början av 1998 hade Ungern och Estland

betalat tillbaka sin skuld till Sverige. Genom det svenska medlemskapet i

EU deltar Sverige från och med 1995 i EU:s gemensamma utlåning, som

garanteras mot EU:s budget. Regeringen bedömer att behovet av

additionella bilaterala insatser från svensk sida kommer att vara

begränsat. Insatser kan dock komma att övervägas i länder som från

svensk sida anses prioriterade, t.ex. om gemensamt EU-stöd inte kommer

till stånd.

6.2.3 Exportkreditgarantiramen

Regeringen har inrättat en exportkreditgarantiram på 2 miljarder kronor

för de baltiska länderna och Ryssland. Affärer med Kazakstan, Ukraina

och Vitryssland har även inkluderats avseende kredittider över ett år i

samfinansiering med internationella finansieringsinstitutioner. Syftet

med ramen är att bidra till att utveckla näringsliv och infrastruktur i

berörda länder samt att bidra till ett varaktigt samarbete mellan de

berörda länderna och svenska företag. Regeringen har sedan 1993 avsatt

400 miljoner kronor för eventuella skadeförluster vilket belastat anslaget

för utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa. Exportkredit-

nämnden, som handlägger ramen, har meddelat regeringen att summan

av förbindelser och utfästelser under år 1998 kan komma att nå det

uppsatta rambeloppet. Som underlag för ett ställningstagande om en

eventuell höjning av rambeloppet beslöt regeringen att göra en

utvärdering av resultaten, måluppfyllelsen och erfarenheterna av

garantiramen. Utvärderingen överlämnades till regeringen i februari

1998.

Utvecklingen av hittillsvarande verksamhet

I början av garantigivningen, fram till år 1996, dominerade de baltiska

staterna belopps- och antalsmässigt med mellan 75 80 % av

garantigivningen. Under år 1997 skedde en omsvängning med Ryssland

som dominerande beloppsmässigt i både förbindelser och utfästelser.

Av EKN gjorda utfästelser som lett till förbindelser och garanti (affär)

under samma eller senare år

Utfästelse

Estland

Lettland

Litauen

Ryssland

Totalt

gjord år

mkr

antal

mkr

antal

mkr

antal

mkr

antal

mkr

antal

1993/94

232,0

 27

 59,4

 12

 119,4

 8

 138,9

 6

 549,7

 53

1995

 12,6

 5

 99,8

 17

 56,6

 10

 45,8

 2

 214,8

 34

1996

 16,6

 8

 124,9

 11

 89,6

 14

 62,0

 6

 293,1

 39

1997

 -

 -

 4,0

 2

 18,9

 7

 169,0

 8

 191,9

 17

Totalt

 261,2

 40

 288,1

 42

 284,5

 39

 415,7

22

 1249,5

143

En analys av fördelningen av projekt på stora respektive små företag

visar att bland svenska företag har stora företag varit dominerade. Bland

dem har leverantörer av transportmedel tagit drygt en tredjedel av hittills

gjorda utfästelser räknat i belopp och två tredjedelar av antalet affärer.

Till skillnad mot detta har en bättre spridning på olika köpare uppnåtts

på mottagarsidan. Detta gäller bland annat för transportaffärer, där

köparna i ett flertal fall synes bestå av mindre transportföretag.

Fokuseringen på transportföretag i engagemangen är påfallande.

Detta kan sammanhänga med att de baltiska staterna i stor utsträckning

är transitländer för handeln mellan Ryssland och Vitryssland å ena sidan

och Västeuropa å den andra. Genom exportkreditgarantiramen har dessa

länder givits möjlighet att bygga upp en inhemsk transportkapacitet.

Detta bedöms ha varit av stor betydelse för att länderna själva skall

kunna ta del av de inkomster som transportsektorn genererar. Därutöver

tillkommer att tillträde till det västeuropeiska vägnätet ges endast fordon

som lever upp till EU:s miljö- och säkerhetskrav, vilket ländernas

tidigare fordonsinnehav inte gör.

Vad gäller skadefallen hänför sig med ett undantag samtliga

skadereglerade respektive problemärenden till transaktioner som

beslutades under de inledande dryga två åren. I början ställdes krav på ett

visst engagemang i det garanterade projektet från det svenska företagets

sida samt att projektet skulle ha en egen valutaintjäning. Detta ledde till

flera projekt av joint venture-karaktär.

Av totalt 30 ärenden som lett till skadefall eller är av problemkaraktär

hänför sig hälften till mindre och medelstora svenska företag. Små

svenska företag och intressenter visade sig ofta sakna förmåga och

resurser att reda ut uppkommande problem i projekten som kunnat lösas

t.ex. genom ytterligare personal- eller kapitalresurser. Vidare ställdes

EKN inför krav på utvärdering av en typ av projekt som man tidigare inte

haft någon egentlig erfarenhet av.

Vid utgången av 1997 har EKN skadereglerat 16 garantiärenden och

gjort utbetalningar på 77 miljoner kronor (varav 37 miljoner kronor

finansierats genom avsättningarna från anslaget för östsamarbetet).

Resten har täckts av premieintäkter. Det sammanlagda garantibeloppet

för de ärenden för vilka skadereglering skett uppgår till cirka 216

miljoner kronor. Den slutliga förlustsiffran för dessa ärenden väntas

uppgå till cirka 120 miljoner kronor.

Den ovannämnda utvärderingen visar att garantiramen har haft stor

betydelse för utvecklingen av affärsrelationerna mellan svenska företag

och företag i de berörda länderna. Garantiramen har ökat möjligheterna

för näringslivet i de berörda länderna att förbättra och bygga ut

kapaciteten för ökad tillverkning av för ekonomierna värdefulla

produkter. Garantiramen har i mottagarländerna gynnat småföretag

främst i transportsektorn som är en viktig del i den ekonomiska

utvecklingen.

Garantiramen är ett komplement till övriga samarbetsinsatser i Central-

och Östeuropa. Ramen ger snabbt resultat i projekt med möjligheter till

god spridning över flera företag på såväl svensk sida som på

mottagarsidan. Uppväxlingskoefficienten beräknad som förhållandet

mellan genererade affärer och insatta medel är hög. Fram till slutet av år

1997 hade ett varuvärde av sju gånger avsatta medel överförts till

mottagarsidan. Utsikterna att nå de övergripande målen, dvs. utveckling

av berörda länders näringsliv och infrastruktur tillsammans med en

uppbyggnad av långsiktiga relationer mellan svenska företag och

länderna, bedöms som goda.

Behov och utformning av en utökad ram

Sedan den särskilda garantiramen inrättades under år 1993 har den

politiska och ekonomiska situationen avsevärt förbättrats särskilt i de

baltiska länderna. Även i Ryssland sker förbättringar om än inte i samma

takt. Detta har medfört att EKN har kunnat garantera en allt större del av

ansökningar om garantier inom sitt ordinarie system. Ett behov av en

höjning av rambeloppet bedöms dock föreligga för att EKN skall kunna

tillgodose efterfrågan på fortsatt garantigivning.

Tyngdpunkten i en fortsatt garantigivning bör förskjutas mot affärer

avseende Ryssland. Garantigivning avseende de baltiska länderna bör i

ökad utsträckning kunna hanteras inom ramen för EKN:s normala

system. Under särskilda riskförhållanden skall emellertid garantier kunna

utfärdas under den särskilda ramen även för dessa länder. Tills vidare

föreligger inga starka skäl att ytterligare vidga kretsen av länder utöver

den som gäller sedan år 1996 dvs. de redan nämnda länderna Kazakstan,

Ukraina och Vitryssland. Samfinansieringskravet för Kazakstan, Ukraina

och Vitryssland bör kunna frångås under förutsättning att starkare krav

på acceptabla säkerheter, företrädesvis statsgaranti, ställs än vad som

gäller för övriga länder.

Tidigare har utrymmet inom ramen beräknats räcka in på 2000-talet.

Efterfrågan är nu så stor, särskilt vad gäller affärsförbindelser med

Ryssland, att garantiramen kan bli helt intecknad tidigare, eventuellt

redan i slutet av år 1998. Utvärderaren rekommenderar mot denna

bakgrund att ramen utvidgas och att samtidigt vissa ändringar görs i

villkoren för garantier. Regeringen återkommer i budgetpropositionen för

år 1999 angående en eventuell utvidgning av exportkreditgarantiramen.

Andra länder som Finland, England och Tyskland anger som

grundförutsättning för sin normala garantigivning att statsgaranti eller

garanti från godkänd bank kan erhållas. Detta bör som hittills vara ett

övergripande önskemål även för den svenska garantigivningen. Vid

mindre affärer inom den privata sektorn kan det dock vara svårt att

erhålla godtagbara garantier varför även projekt- och företagsrisker bör

kunna accepteras inom ramen. I sådana fall bör EKN av sökande företag

kräva en utförlig projektanalys och sedan själva göra en oberoende

utvärdering av kreditrisken förenad med projektet eller företaget. I de fall

projektfinansiering av industriprojekt och infrastrukturprojekt blir aktuell

bör en utvärdering göras av extern expertis.

6.2.4 Ökad användning av garantier och krediter

Sida har i sitt förslag Krediter i Östsamarbetet, överlämnad till

regeringen i december 1996, konstaterat att det finns ett stort

investeringsbehov i offentlig infrastruktur i samarbetsländerna och att

detta behov inte kan täckas med inhemsk resursmobilisering. Sida anser

att genomgripande systemförändringar och institutionsutveckling på

infrastrukturområdet normalt inte kan ske annat än i direkt anslutning till

investeringar. Enligt Sida finns därför skäl att i högre utsträckning

möjliggöra finansieringsstöd i direkt anslutning till det

institutionsuppbyggande stödet.

I utredningen föreslår Sida två huvudområden för sin medverkan i

finansiering av investeringar, dels vid större investeringsprojekt i direkt

samfinansiering med de multilaterala finansieringsorganen, dels för att

utveckla finansiella system och institutioner för kommunala

investeringar.

Beträffande samfinansiering med de multilaterala finansierings-

organen, bl.a. IBRD, EBRD och NIB, föreslås att Sidas insats utformas

som en gåva som kompletterar finansieringsinstitutionernas kredit eller

genom utställande av en garanti för att mobilisera en marknads-

finansierad kredit.

När det gäller kommunala investeringar föreslår Sida att stödet skall

inriktas på att utveckla finansiella intermediärer antingen genom

specialiserade kommunlåneinstitut eller genom att bygga upp kompetens

i redan befintliga finansieringsinstitutioner. Sidas medverkan föreslås ta

formen av uppläggning av en initial kreditlinje med garanti eller genom

tillskjutande av grundkapital samt tekniskt stöd.

Sida föreslår i kreditutredningen att en finansieringsvolym för de två

huvudområdena på totalt närmare 500 miljoner kronor beräknas erfordra

anslagsmedel i form av riskavsättningar på cirka 100 miljoner kronor

vilket förutses belasta Sidas tillgängliga ramar. Sida menar dessutom att

det för att möjliggöra en finansieringsvolym på 500 miljoner kronor

krävs att statsmakterna ställer ut ett garantiutrymme i nödvändig

utsträckning.

I Ds 1997:75 ges stöd för en ökad användning av krediter i

östsamarbetet, något som också kommer till uttryck i flera av

remissinstansernas kommentarer. Utvärderingen och remissinstanserna

pekar dock på behovet av en närmare analys av riskerna med det förslag

som Sida framlagt till regeringen.

Regeringen anser att kreditgivning bör ges ökat utrymme i samarbetet

med Central- och Östeuropa. En ökad användning av krediter ger större

möjligheter till samfinansieringsarrangemang och är ett naturligt led i

anpassningen till den positiva ekonomiska utveckling som sker i

samarbetslänaderma. Regeringen konstaterar att Sida redan nu kan

genomföra investeringar inom miljö-, energi- och StartÖstsamarbetet

med gåvo-, garanti-, eller kreditmedel. Regeringen föreslår att

motsvarande ordning fortsätter med ett utökat inslag av krediter och

garantier under kommande programperiod och ställer sig positiv till

Sidas förslag till kreditgivning i samfinansiering med de multilaterala

finansieringsorganen. Formerna för riskprövning samt riktlinjer och

principer för riskavsättningar och deras förvaltning bör anpassas till de

former för riskhantering som Sida i samråd med EKN på regeringens

uppdrag nu håller på att ta fram för garantigivningen till u-länder. Detta

uppdrag skall slutföras den 1 juli 1998 och kommer att tjäna som

utgångspunkt för de närmare riktlinjerna avseende Central- och

Östeuropa. Regeringen avser återkomma till frågan om storleken på en

eventuell garantiram och erforderliga riskavsättningar i budget-

propositionen hösten 1998.

Regeringen är vidare beredd att pröva eventuella förslag om

finansieringsinsatser för utveckling av system och institutioner för

kommunal finansiering. I sådana förslag, som således bör underställas

regeringen för godkännande, bör bland annat finansieringsarrangemang,

ansvar, roller, risktagande och riskbedömning preciseras.

6.2.5 Andra program

Näringsdepartementet har två anslag för insatser i Central- och Östeuropa

som går utanför det reguljära östsamarbetet. Det ena är den s.k.

Östersjömiljarden och det andra är anslaget för klimatinsatserna.

Östersjömiljarden

Riksdagen har, på grundval av sysselsättningspropositionen

(1995/96:222), anslagit en miljard kronor för att lyfta fram

Östersjöregionens betydelse för tillväxt och sysselsättning i Sverige.

Medlen skall under en treårsperiod användas för att stärka samarbete och

utveckling kring Östersjön, bland annat genom projekt inom områdena

livsmedel, energi, utbildning, infrastruktur och miljö. Den s.k.

Östersjömiljarden kompletterar det reguljära samarbetet framför allt

genom att ge större möjlighet till investeringar. Ansvaret för dessa medel

överfördes i december 1997 från Statsrådsberedningen till Närings- och

handelsdepartementet.

Östersjömiljardens sysselsättningseffekter kan antas vara betydande på

längre sikt. De stora investeringsprojekten skapar förutsättningar för nya

satsningar eftersom de har karaktären av pilotprojekt, men som tar fyra

till fem år att genomföra. Stödet till mindre projekt och till småföretag

har sannolikt en god sysselsättningseffekt redan på kort sikt och den

långsiktiga karaktären av pilotprojekt och nätverksbygge är viktig.

Projekt inom områdena kunskapsöverföring, förvaltning och kultur har

stor betydelse som brobyggen för framtiden.

En utredning lämnade i februari 1998 förslag om stöd ur Östersjö-

miljarden till små- och medelstora företag för marknadssatsningar i

Östersjöområdet. Förslaget omfattar ett bidragssystem för finansiering av

externa konsultkostnader och ett system för riskkapitalförsörjning.

Utrikesdepartementet fick i samband med proposition 1994/95:160 det

samlade ansvaret för Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och

Östeuropa. Ansvaret för Östersjömiljarden ligger på Närings- och

Handelsdepartementet. Mandatet och inriktningen av Östersjömiljarden

är annorlunda än för det ordinarie utvecklingssamarbetet, men i praktiken

finns gemensamma arbetsfält, t.ex. inom miljö- och energiområdena.

Detta har bl.a. påtalats av utvärderingen. Samråd bör därför äga rum

inom sådana områden för att öka effektiviteten i insatserna.

Klimatinsatser

De statliga svenska insatserna på energi- och klimatområdet i Central-

och Östeuropa har två utgångspunkter, dels utvecklingssamarbete, dels

energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser. För

utvecklingssamarbetet på energiområdet ansvarar Sida. Samarbetet har

närmare beskrivits i kapitel 4.5.5.

Energipolitiskt motiverade internationella klimatsinsatser ingår som en

viktig del i den av riksdagen beslutade strategin för minskad klimat-

påverkan från energisektorn (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr.

1996/97:272). Insatserna inriktas huvudsakligen på bilateralt och

multilateralt samarbete avseende gemensamt genomförande inom ramen

för klimatkonventionen, bland annat ett fortsatt program för utveckling

av energisystemet i bl.a. de baltiska länderna och övriga Östeuropa. Med

gemensamt genomförande av åtgärder mot klimatförändringar avses att

ett land genomför åtgärder i ett annat land och räknar sig

utsläppsminskningar tillgodo. Härigenom kan de sammanlagda

kostnaderna för att uppnå klimatpolitiska mål reduceras väsentligt.

Riksdagen har sedan år 1993 anvisat omkring 300 miljoner kronor för

klimatpolitiskt motiverade svenska insatser i Baltikum och övriga

Östeuropa. Verksamheten har hittills i huvudsak inriktats på

fjärrvärmesektorn. Utsläppsminskningarna till följd av hittills

genomförda projekt uppgår till cirka 300 000 ton koldioxid per år.

Projekten har rapporterats till klimatkonventionens sekretariat som ett led

i den pågående försöksperioden för gemensamt genomförda åtgärder.

Vid klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto i december 1997

beslöts att gemensamt genomförande skall kunna tillämpas som ett medel

för att uppfylla åtaganden enligt protokollet. Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK) ansvarade inledningsvis för

programmet. Ansvaret överfördes den 1 januari 1998 till Statens

energimyndighet.

Sida och Statens energimyndighet skall samverka i de avseenden som

rör utvecklingssamarbete på energiområdet och uppfyllande av

klimatkonventionen. Regeringen aviserade i propositionen "En uthållig

energiförsörjning" (prop. 1996/97:84) att statliga svenska insatser på

klimat- och energiområdet till Central- och Östeuropa kommer att bli

föremål för utvärdering inför budgetåret 1999. Utvärderingen av de

svenska insatserna inom energiområdet i regionen beräknas vara slutförd

under senare delen av våren 1998. I avvaktan på resultatet av denna

utvärdering är regeringen inte beredd att ta ställning till

ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter när det gäller svenska

insatser på klimat- och energiområdet. Regeringen avser att återkomma

till riksdagen i denna fråga i budgetpropositionen för år 1999.

6.3 Styrning av östsamarbetet

Regeringens huvudsakliga styrinstrument gentemot myndigheterna är

regleringsbrevet och landstrategierna för de sex prioriterade

samarbetsländerna. Dessa instrument möjliggör en operationalisering av

de övergripande målen för samarbetet, vilket efterfrågades i Ds 1997:75.

Regleringsbrevet ger allmänna preciseringar och landstrategierna ger

ytterligare operationalisering på landnivå. Landstrategierna har också

visat sig vara värdefulla instrument för den interna samordningen i

Sverige mellan myndigheter och departement. Utredaren konstaterar att

samordningen har blivit bättre och att den organisatoriska hanteringen av

östsamarbetet med en koncentrering av medlen till UD respektive Sida

har inneburit en effektivisering av samarbetet jämfört med tidigare.

Regeringen anser att landstrategierna dessutom möjliggör en mer konkret

diskussion med samarbetsländernas regeringar om samarbetets

inriktningen. Under regeringsöverläggningarna om landstrategierna ges

samarbetsländerna tillfälle att framföra sina prioriteringar beträffande

inriktningen av utvecklingssamarbetet.

I Ds 1997:75 framförs kritik mot resultatanalyserna som ligger till

grund för landstrategierna och för den långsiktiga resultatstyrningen av

samarbetet. Utredaren menar att resultatanalyserna mest är en

beskrivning av insatserna utan fullständig analys av samarbetets relevans,

effekter och effektivitet. Utredaren hävdar vidare att regeringen har givit

orealistiska instruktioner för hur resultatanalyserna skall utformas och

vad de ska innehålla.

Regeringen instämmer i att det finns brister i resultatanalyserna och

instruktionerna härför. Regeringen avser att tillsammans med Sida under

1998 utföra ett metodarbete för att förbättra de resultatanalyser som skall

ligga till grund för de reviderade landstrategierna för perioden 1999

2001.

Databas över utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa

Det dåvarande sekretariatet för Analys och Utvecklingssamarbete (SAU)

tog 1994, i samband med översynen av östsamarbetet inför nuvarande

samarbetsprogram, initiativet till att skapa en databas över samarbetet

med Central- och Östeuropa. Syftet med databasen var att samla och

redovisa projektinformation för att förbättra planering och uppföljning av

samarbetet med Central- och Östeuropa samt att underlätta

återkommande statistisk rapportering till internationella organisationer.

Databasen skulle finnas tillgänglig vid samtliga myndigheter och verk

med rapporteringsplikt till Utrikesdepartementet, men också hos andra

instanser som bedriver samarbete med Central- och Östeuropa.

Databasen handhas av Utrikesdepartementets enhet för Central- och

Östeuropa.

Under första kvartalet 1998 genomför UD en uppdatering och

omstrukturering av databasen i syfte att säkerställa den som en

tillförlitlig informationskälla, öka tillgängligheten samt utveckla

databasen till ett fullödigt samordningsinstrument för bättre styrning av

verksamheten. Östersjöinstitutet i Karlskrona kommer att publicera

databasen på Internet med adress: www.ballad.org.

7 Europeiska unionens samarbete med Central-

och Östeuropa

Sammanfattning:

- Sverige skall fortsatt verka för att EU:s omfattande samarbete med

Central- och Östeuropa vidareutvecklas och effektiviseras.

Ansträngningar skall göras för att förbättra koordinationen mellan

EU:s program och bilaterala insatser.

- Sverige har fått genomslag för vissa prioriteringar i EU:s

samarbetsprogram, t.ex. avseende rättsligt- och inrikessamarbete,

miljöfrågor, gränsöverskridande samarbete och det ökade

engagemanget i Östersjö- och Barentsregionerna. Regeringen skall

fortsatt verka för att dessa och andra frågor såsom medborgerligt

inflytande, social trygghet och jämställdhet beaktas i alla relevanta

sammanhang i EU:s östsamarbete.

- Regeringen skall verka för att EU:s förmedlemskapsstrategi blir ett

effektivt instrument för att påskynda utvidgningen av EU och att

stödet används så att nya skiljelinjer i Europa undviks.

- Regeringen ämnar vidta åtgärder för att öka andelen svensk

upphandling i Phare och Tacis. Ett första steg i denna riktning är att

närmare utreda ett förslag om användandet av statliga

anbudsgarantier för offertgivande svenska företag.

7.1 Phare- och Tacisprogrammen

Europeiska unionen inledde sitt utvecklingssamarbete med de central-

och östeuropeiska staterna åren 1989 och 1990. De första insatserna

riktades till Polen och Ungern, ett faktum som lever kvar i programmets

namn, Phare (Pologne et Hongrie: Aide à la Reconstruction

Economique). Detta program har sedermera utvidgats till att gälla alla de

centraleuropeiska och baltiska länderna samt staterna inom före detta

Jugoslavien (Kroatien är dock för nuvarande suspenderat, hjälp ges tills

vidare heller inte till FRJ) samt Albanien. Ett andra program, Tacis

(Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States),

gäller för alla länderna inom Oberoende Staters Samvälde samt

Mongoliet.

Även sektoriellt har verksamheten utökats till att gälla praktiskt taget

alla ämnesområden som faller under EU:s kompetens. När det gäller

Phare, har detta att göra med att programmet syftar till att förbereda

kandidatländerna för medlemskap i EU. Såsom nämnts tidigare

formulerades vid Europeiska rådets möten i Köpenhamn 1993 och[REDACTED_EFTERNAMN]

1994 en förmedlemskapsstrategi, i vilken Phare fick en central roll. Att

bistå ansökarländerna i anpassningen av lagar och normer till EU:s

regelverk samt att ge råd och utbildning till de myndigheter som har att

tillämpa de nya bestämmelserna, blev en viktig uppgift. Inrättandet av

vissa särskilda program för gränsöverskridande regionalt samarbete (s.k.

cross border cooperation), i vilka EU:s interna program och Phare kunde

kombineras, föranleddes också av viljan att bredda kontaktytorna inför en

framtida utvidgning av EU österut. I och med att regelrätta förhandlingar

med kandidatländerna nu förbereds, har förmedlemskapsstrategin

förstärkts och blivit det övergripande målet för hela Phareprogrammet.

Pharemedel kommer i stigande utsträckning att kunna användas även för

projekt som länkar samman kandidatländernas och EU:s infrastruktur.

Också ett successivt utökat deltagande i EU:s olika gemenskapsprogram

för medlemsstaterna kan till viss del finansieras med hjälp av Phare.

I fråga om Tacisprogrammet har en liknande koppling gjorts till de

partnerskaps- och samarbetsavtal eller interimsavtal som har ingåtts

mellan EU och staterna inom Oberoende Staters Samvälde. Genom

antagandet av en ny förordning för programmet (1996) har nya

instrument tillskapats. Även inom Tacis finns nu ett särskilt program för

gränsöverskridande regionalt samarbete. Det har också blivit möjligt att i

begränsad skala stödja investeringar.

Både Phare och Tacis bekostas av medel från den ordinarie EG-

budgeten. För Phareprogrammet avsätts årligen ett belopp i storleks-

ordningen 1,5 miljarder ecu, för Tacisprogrammet är motsvarande siffra

drygt 500 miljoner ecu. Båda programmen drivs i kommissionens regi

och medlemsstaternas inflytande utövas i särskilda förvaltnings-

kommittéer (styrkommittéer).

Även om infrastrukturprojekt ingår i båda programmen (i enstaka

underprogram, framför allt det stora kärnsäkerhetsprogrammet, är de

mycket omfattande), har huvuddelen av insatserna hittills bestått av

tekniskt samarbete i olika former. Stöd till den ekonomiska

omstruktureringen och förvaltningsbistånd har varit dominerande i både

Phare och Tacis, om man ser till hela verksamhetsperioden, men andra

områden, exempelvis utbildningsinsatser, miljöprojekt och initiativ inom

den sociala sektorn har ökat sina andelar under de senaste åren.

Samarbetsprogrammen har blivit föremål för kritik från bl.a.

Europaparlamentet och Europeiska revisionsrätten. De långsamma

projektcyklerna och den förhållandevis låga utnyttjandegraden har

påtalats. Också mottagarländerna och medlemsstaterna har haft kritiska

synpunkter. Här har kommentarerna framför allt gällt den dominerande

inriktningen på konsultinsatser, som inte följs upp av genomförbara

projekt. Interna utvärderingar har nyligen bekräftat många av

svagheterna. Under de senaste åren har dock en rad förbättringar av

rutinerna genomförts i båda programmen. Antagandet av indikativa

flerårsprogram för varje land har gett bättre möjligheter att planera

insatserna och vid behov omfördela resurserna. Genom utökad

samverkan med framför allt EBRD har starkare kopplingar åstadkommits

mellan tekniskt samarbete och investeringsstöd. Övergången inom

Phareprogrammet från en i enlighet med mottagarlandets önskemål starkt

diversifierad verksamhet till en projektplanering styrd av målet att

medverka till EU-anpassningen kommer sannolikt att skapa mera

sammanhållna program. I Tacisprogrammet kan en ökad koncentration

till större projekt ge en liknande effekt.

Trots den kritik som riktats mot EU:s samarbetsprogram, har de, i kraft

av sina betydande resurser och sin närvaro i samtliga central- och

östeuropeiska länderna, spelat en stor roll och kommer att fortsätta att

göra det. Särskilt de starkare kopplingar till de politiska målen den

framtida anslutningen av de centraleuropeiska och baltiska staterna och

det fördjupade samarbetet på grundval av partnerskaps- och

samarbetsavtalen med Ryssland och övriga stater i f.d. Sovjetunionen

som nu görs, kan förväntas resultera i att programmen får ännu större

betydelse.

Det är emellertid viktigt att betona att Phare och Tacis är kommissions-

program. Med de förändringar som äger rum i Phareprogrammet i

anslutning till den förstärkta förmedlemskapsstrategin kommer

medlemsländernas roll att bli större, eftersom rådsorganen skall ta

ställning till de överordnade dokumenten (partnerskapen) och

uppföljningen kommer att ske i associeringskommittéerna för respektive

land. Icke desto mindre framstår det som särskilt värdefullt att ha svensk

"representation" i själva kommissionen, där påverkan kan ske inifrån.

Två centrala aspekter på medlemskapsförberedelserna står i centrum

för den förstärkta förmedlemskapsstrategin: förstärkandet av den

institutionella och administrativa kapaciteten i kandidatländerna samt

utvecklandet av infrastrukturen i vid mening. De finansiella resurserna

för den förstärkta förmedlemskapsstrategin kommer att bestå av dels det

redan existerande samarbetsprogrammet för de centraleuropeiska och

baltiska länderna om 1,5 miljarder ecu per år, dels fr.o.m. år 2000 två

nya anslag, ett för förmedlemskapsstöd på jordbruksområdet (0,5

miljarder ecu per år) och ett för regionalpolitiskt stöd (1 miljard ecu per

år).

För Phareprogrammet har nya riktlinjer utarbetats. Ungefär 30 % av

insatserna förutses gå till institutionsuppbyggnad och 70 % till

investeringsstöd, men den faktiska fördelningen kommer att variera både

från land till land och över tiden. Dessutom skall man, så långt möjligt,

kombinera utveckling av infrastrukturen med förstärkning av

institutionerna.

För åren 1998 och 1999 gäller de fleråriga indikativa program som

godkänts för alla Phareländerna. Hur resurserna skall fördelas därefter är

inte helt klart. Kommissionen har dock låtit förstå att särskild

uppmärksamhet skall ägnas de kandidatländer som har längst väg att gå.

Det finns också en konditionalitet inbyggd i den nya strategin. Om

länderna inte längre uppfyller de grundläggande politiska och

ekonomiska villkoren för anslutning (Köpenhamnskriterierna), eller om

de inte förmår förverkliga sina egna åtaganden i enlighet med det

nationella programmet för anpassning till EU:s regelverk, kan detta leda

till minskade anslag. EU:s medlemsstater kommer att spela en avgörande

roll vid sådana beslut.

Medlemsstaterna förutses också bli mera direkt involverade i

genomförandet av de enskilda projekten, särskilt inom sektorn

institutionsuppbyggnad. I de nya riktlinjerna för Phareprogrammet får

kunskapsöverföring och rådgivning genom s.k. institutionell "twinning",

dvs. mer långsiktig samverkan mellan vissa myndigheter och

institutioner i medlemsstaterna och kandidatländerna, ökad betydelse.

Samarbetet inom tredjepelarområdet, där endast medlemsstaterna kan

förmedla praktiska erfarenheter, blir också en tung post i den förstärkta

förmedlemskapsstrategin. Vidare utgår man ifrån att den nuvarande

verksamheten inom TAIEX (Technical Assistance Information Exchange

Office), som för kommissionens räkning bl.a. organiserar och bekostar

seminarier med föreläsare från unionens institutioner och medlems-

staterna samt förmedlar expertis på lagharmonisering m.m. från EU-

länderna till kandidatländerna, skall expandera, eftersom dess mandat av

allt att döma kommer att utvidgas till att gälla andra områden än den inre

marknaden.

Ett område, inom vilket Ds 1997:75 noterar svag svensk närvaro, är

EU-programmens upphandlingar. Även om enstaka framgångar

registrerats för svenska företag och institutioner, framför allt inom

Tacisprogrammet, står Sverige långt ned på alla sammanställningar över

uppdragens fördelning. I sista hand är det givetvis de enskilda

leverantörerna av varor och tjänster som skall bevaka offertförfrågningar

och bedöma det egna intresset för att lämna anbud, men särskilt då det

gäller de medelstora företag som ofta kan komma i fråga som

underleverantörer har behovet av information och råd sannolikt

underskattats. I utvärderingen konstateras att svenska företag, med sin

kompetens och kapacitet, borde ha goda utsikter att vinna kontrakt. I den

föreslås att någon form av statliga garantier inrättas för att under en

övergångsperiod stödja företagen vid det ofta ganska kostsamma

utarbetandet av anbudshandlingar. Regeringen anser förslaget vara väl

värt att utreda närmare och kommer att undersöka vilka möjligheter som

finns att, inom ramen för vad EU:s upphandlingsregler tillåter, ge sådant

stöd.

7.2 Europeiska investeringsbanken

Europeiska investeringsbanken (EIB) är EU:s finansinstitut för

långsiktiga investeringar som främjar integration, utveckling och tillväxt

i både medlemsländerna och i flertalet av de länder med vilka EU har

samarbetsavtal. Cirka tio procent av den totala utlåningen går till länder

utanför EU. EIB:s verksamhet i Central- och Östeuropa inskränker sig till

Phareländerna. Den samlade utlåningen mellan 1990 och 1996 uppgår till

5,8 miljarder ecu. För tidsperioden 1997 2000 uppgår EIB:s utlånings-

mandat till cirka 3,5 miljarder ecu. Därutöver har en särskild lånefacilitet

om ytterligare 3,5 miljarder ecu upprättats för ansökarländerna. Den

största delen av EIB:s utlåning finansierar infrastrukturella projekt,

såsom transport, telekommunikation och energi, och i synnerhet de som

har anknytning till de transeuropeiska näten, TEN. En relativt stor andel

går även till ramkrediter och industriprojekt. Framöver kommer

miljöprojekt att ges särskild prioritet som en del i förberedelserna för

ländernas medlemskap.

Europeiska investeringsfonden är en till huvuddelen gemenskapsägd

institution som inrättades 1994. Fonden har hittills främst varit inriktad

på investeringar i medlemsländerna men kommer att få ökande betydelse

för finansiering av infrastrukturprojekt i kandidatländerna, och i

synnerhet de fem som gemenskapen kommer att inleda förhandlingar

med. Genom garantigivning stödjer fonden framväxten av gränsöver-

skridande investeringar som exempelvis de transeuropeiska näten.

Dessa två gemenskapsägda institutioner utgör viktiga finansiärer i

EU:s kandidatländer, framför allt för infrastrukturprojekt men även inom

miljöområdet. Banken och fonden tillämpar i stort samma villkor för sin

utlåning till Phareländerna som för de nuvarande medlemsländerna och

bidrar därmed till ländernas implementering av gemenskapens acquis

communautaire. Som en av de största och viktigaste finansiärerna av

projekt i området har EIB uppnått omfattande sektoriell och landspecifik

kompetens. Tillsammans med Sida har EIB varit med att finansiera

modernisering och renovering av vattenreningssystemet i Riga.

Regeringen anser att ett närmare samarbete med de båda institutionerna

bör eftersträvas i syfte att uppnå fler möjligheter till samarbete och

samfinansiering, framför allt inom miljösektorn.

8 Östsamarbetet i ett internationellt perspektiv

Sammanfattning:

- Det regionala samarbetet i Östersjö- och Barentsområdena är av

avgörande betydelse för att skapa ett politiskt stabilt och

ekonomiskt dynamiskt norra Europa.

- Sverige skall verka för att de regionala samarbetsorganen i större

utsträckning används för att främja handel och investeringar.

- Det nordiska närområdesprogrammet är angeläget som

komplement till övriga insatser.

- Det är av största vikt att koordineringen av olika bilaterala och

multilaterala aktörers insatser förbättras.

- Samfinansiering med internationella finansiella institutioner skall

fortsätta.

8.1 Regionalt samarbete

De regionala samarbetsstrukturerna i Östersjöområdet och

Barentsregionen är betydelsefulla instrument för att fördjupa samarbetet

inom regionen. Östersjösamarbetet är ett viktigt forum för bland annat de

baltiska länderna, Polen och Ryssland. Samarbetet stärker deras

möjligheter att söka samarbete och integration i Europa baserat på egna

utrikespolitiska prioriteringar, samtidigt som det ger möjligheter till

dialog och samarbete mellan de baltiska staterna och Ryssland. Både

Östersjö- och Barentsprogrammen bidrar till att ytterligare integrera

Ryssland i ett aktivt alleuropeiskt samarbete. Det växande regionala

samarbetet utgör en del av en nordlig dimension i EU.

De samarbetsstrukturer som finns för att leda denna regionala

samverkan är Östersjöstaternas råd, Barentsrådet och Nordiska

ministerrådet. En viktig bas för Östersjösamarbetet i södra Sverige är

Östersjöinstitutet i Karlskrona. Institutet bedriver en mångsidig

verksamhet innefattande bland annat information om förhållanden i de

baltiska staterna, Polen och Ryssland, men även konkreta

samarbetsprojekt med dessa länder.

8.1.1 Nordiskt samarbete

Inom det nordiska samarbetet har utvecklingen i närområdena tilldragit

sig stort intresse både från Nordiska rådets och Nordiska ministerrådets

sida. Enligt de beslut som togs år 1995 är det nordiska samarbetet inriktat

på tre huvudområden: samarbetet inom Norden, Norden och

Europa/EU/EES och Norden och dess närområden. Det sistnämnda

huvudområdet innebär samverkan till förmån för utvecklingen i

Östersjöregionen, Barentsområdet och Arktis.

Det nordiska samarbetet med de baltiska regeringarna tar sig bl.a.

uttryck i gemensamma möten på statsministernivå i anslutning till

Nordiska rådets årliga session. Härutöver har det blivit tradition att de

nordiska samarbetsministrarna regelbundet träffar sina baltiska kollegor.

Under år 1998 har Sverige ordförandeskapet i nordiskt regerings-

samarbete. Ett fundamental element i Sveriges ordförandeprogram är att

bidra till säkerhet, demokratins kultur och gynnsam ekonomisk och

social utveckling i Nordens närområden. En stor del av de samnordiska

insatserna riktas till de baltiska länderna. Ambition finns även att utöka

samarbetet med nordvästra Ryssland.

Regeringen avser verka för att nordiskt samarbete och nordisk

samverkan i närområdet flätas tätare samman. En möjlighet att

åstadkomma en sådan sammanflätning kan vara att kanalisera ytterligare

resurser via det nordiska närområdessamarbetet för att där igenom

stimulera till synergi och samordning.

Nordiska ministerrådets första program för samarbete med

närområdena tillkom år 1990 och var helt inriktat på de baltiska länderna.

Arbetet omfattar i dag även nordvästra Ryssland. Som ett led i

närområdessamarbetet har informationskontor etablerats i de baltiska

huvudstäderna och i S:t Petersburg. Det nu gällande arbetsprogrammet är

indelat i fyra temaområden: demokratiutveckling, kulturförmedling,

bärkraftigt resursutnyttjande och utvecklande av en fungerande

marknadsekonomi. Närområdesprogrammet finansieras inom Nordiska

ministerrådets budget och uppgår för 1998 till 52 miljoner danska kronor,

varav den svenska andelen är cirka 35 %.

I samarbetet mellan det nordiska informationskontoret i S:t Petersburg,

myndigheterna i Ryssland och samarbetsparterna i det regionala

Barentssamarbetet avser ministerrådet upprätta ett nätverk av

kontaktpersoner i Barentsområdet med syfte att kanalisera ministerrådets

stöd till Murmansks och Archangelsks oblaster samt Karelska

republiken.

Nordiska rådets aktivitetsplan för 1998 är en fortsättning på det arbete

som bedrevs år 1997: miljöfrågor, barnens situation i Nordens

närområden och kontakter med Baltiska församlingen och med

närområdena i Ryssland. Ett nytt sakområde är problemen kring

brottsligheten i Nordens närområden. Stöd till de baltiska staternas EU-

medlemskap är också ett prioriterat område.

På det migrationspolitiska området är det framför allt den nordiska

statssekreterargruppen, NSHF (Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för

flyktingfrågor), som arbetar med att söka förena de nordiska länderna i

en migrationspolitisk samsyn och samarbete i migrationspolitiska

biståndsfrågor gentemot närområdet i övrigt.

Nordiska investeringsbanken

Nordiska investeringsbanken (NIB) ägs av de fem nordiska länderna.

NIB har som huvuduppgift att finansiera privata och offentliga projekt

som prioriteras högt av de nordiska länderna. Förutom utlåning inom

Norden finansierar NIB internationella projekt. Banken ger då lån till

projekt som stödjer den ekonomiska utvecklingen i Nordens närområden

samt till investeringar i olika delar av världen som är av ömsesidigt

intresse för mottagarlandet och för Norden. NIB lämnar vidare garantier

för projekt som uppfyller bankens villkor.

Den långivning från NIB som kan komma Central- och Östeuropa till

del har tre komponenter. Den första komponenten är bankens

projektinvesteringslån (PIL), som ges till länder med tillfredsställande

kreditvärdighet. Det är långfristiga lån som företrädesvis lämnas till

låntagarlandets regering eller en offentlig finansinstitution. PIL-lån kan

dock beviljas även utan statsgaranti, i första hand till infrastruktur-

investeringar i den privata sektorn. Ett ökat intresse bland nordiska

företag för investeringar i Central- och Östeuropa har noterats under

1997. Den andra komponenten utgörs av särskilda investeringslån för

projekt i de baltiska länderna. Härunder återfinns de baltiska

investeringslån (BIL), som är en del i de nordiska ländernas baltiska

investeringsprogram. Medlen kanaliseras främst genom de nationella

baltiska investeringsbankerna för lån till små och medelstora företag.

Den tredje komponenten i NIB:s utlåning till Central- och Östeuropa

utgörs av de miljöinvesteringslån (MIL) som NIB från början av 1997

lämnar till offentliga miljöprojekt i nordvästra Ryssland och i Östersjö-

området. Miljölånefaciliteten omfattar 100 miljoner ecu (cirka 830

miljoner kronor) med 100 % statsgaranti från de nordiska länderna enligt

den nordiska fördelningsnyckeln. Projekten skall bidra till att minska

miljöbelastningen i området och reducera gränsöverskridande

föroreningar. De första insatserna har påbörjats i Lettland och Litauen.

Riksdagen har godkänt regeringens förslag att ikläda staten ett

betalningsansvar på 322 miljoner kronor för att uppfylla det svenska

garantiåtagandet mot NIB och en garantiavsättning på cirka 50 miljoner

kronor med anledning av upprättandet av miljöinvesterings-

låneordningen.

Det baltiska investeringsprogrammet

Det baltiska investeringsprogrammet (BIP) som intitierades år 1992 av

de nordiska finans- och ekonomiministerierna, har till syfte att främja

framväxten av små och medelstora företag i de tre baltiska länderna.

Programmet administreras av EBRD, NIB och Nordiska projektexport-

fonden (NOPEF). I en första fas, 1992 1995, omfattade programmet

totalt cirka 105 miljoner ecu i form av tekniskt stöd, riskkapitalsatsningar

och lån. En särskilt viktig komponent var upprättandet av en

investeringsbank i varje baltiskt land.

I den andra fasen, 1995 1999, som innefattade ytterligare medel om

cirka 70 miljoner ecu, har såväl det tekniska som det finansiella stödet

differentierats. Bland annat har satsningen på specialiserade

riskkapitalfonder utvidgats. BIP har haft katalytisk effekt genom att

EBRD ställt upp med egna medel och genom att länder utanför Norden,

främst Tyskland, lämnat additionellla bidrag.

Programmet, som är en av de största nordiska satsningarna i de

baltiska länderna och som spelat en viktig roll som igångsättningsstöd,

kommer inte att förlängas ytterligare. I såväl Estland som Lettland har de

nationella investeringsbankerna nyligen fått en ändrad ägarstruktur som

är ett tecken på att deras uppgifter gradvis breddats. En diskussion om

formerna för avveckling av programmet kommer att inledas efter en

utvärdering av BIP under 1998.

Även inom ramen för det baltiska investeringsprogrammet har Sverige

ett garantiåtagande inom ramen för Nordiska investeringsbankens

utlåning till Baltikum. Det svenska garantiåtagandet i den första fasen av

programmet, 1992 1995, omfattade 11 310 000 ecu och i den andra

fasen, 1995 1999, 11 640 000 ecu, sammanlagt 22 950 000 ecu, mot-

svarande cirka 210 miljoner kronor. Avsättningen för garantiramen

uppgår till tio procent av beloppet, dvs. 2 295 000 ecu, motsvarande cirka

21 miljoner kronor.

Nordiska miljöfinansieringsbolaget

Nordiska miljöfinansieringsbolaget (NEFCO) skall främja investeringar

av nordiskt miljöintresse i Östeuropa. NEFCO arbetar huvudsakligen

med tre typer av projekt: modernisering av produktionsprocesser,

produktion av miljöutrustning samt miljötjänster. Sektormässigt inriktar

man sig mot vatten och luftföroreningar. NEFCO har ett grundkapital på

80 miljoner ecu och medverkan i projekt kan ske genom egenkapital, lån

eller garantier på marknadsmässiga villkor. Projekten skall vara tekniskt

genomförbara samt ekonomiskt lönsamma. Geografiskt bedrivs

verksamheten till drygt 70 % i Estland, Lettland, Litauen och Polen.

Nordiska ministerrådet beslutade i oktober 1995 att upprätta en så

kallad nordisk mjukgöringsfacilitet för miljöinvesteringar i närområdet

på 100 miljoner danska kronor, dvs. en gåvokomponent som komplement

till NEFCO:s ordinarie verksamhet. Det svenska bidraget har uppgått till

47 miljoner kronor under åren 1996 1997. En utvärdering av

verksamheten pågår som underlag för beslut om en eventuell fortsättning

av mjukgöringsfaciliteten efter år 1998.

8.1.2 Östersjöstaternas råd

Östersjöstaternas råd (Council of the Baltic Sea States, CBSS) utgör ett

forum för att främja och fördjupa Östersjösamarbetet. Rådet bildades på

danskt och tyskt initiativ år 1992 för koordinering och erfarenhetsutbyte

om bland annat mellanfolkligt samarbete, demokratiuppbyggnad,

ekonomisk utveckling och miljö. Rådet utgör en naturlig punkt för att

driva gemensamma frågor inom Östersjöregionen. Genom ländernas

samverkan kan regionala lösningar vad gäller t.ex. infrastruktur, miljö

och energi utvecklas.

Rådet har en unik sammansättning genom att dess medlemskrets

omfattar fyra EU-medlemmar (Sverige, Finland, Danmark och

Tyskland), två EES-medlemmar (Norge och Island), fyra länder som

söker medlemskap i EU (Polen, Estland, Lettland och Litauen), ett land

med partnerskapsavtal med EU (Ryssland) samt Europeiska

kommissionen. Detta ger stora möjligheter att främja regional samverkan

och motverka nya skiljelinjer i Europa.

Rådet är utrikesministrarnas samarbetsorgan, som möts i en årlig

session. Mellan sessionerna sköts rådet av en ämbetsmannakommitté och

tre arbetsgrupper inom områdena ekonomiskt samarbete, demokrati och

kärnsäkerhet.

Under året 1997/98 innehar Danmark ordförandeskapet i Rådet och har

angivit följande prioriteringar för arbetet, vilka också stödjs av Sverige.

- demokratisk samverkan och mänskliga rättigheter,

- ekonomisk integration och sociala frågor,

- civil säkerhet,

- miljö- och kärnsäkerhet och

- institutionellt stärkande av Östersjöstaternas råd.

På svenskt initiativ har ett arbete påbörjats rörande barnets rätt. Det

syftar till att motverka kommersiellt, sexuellt utnyttjande av barn i

Östersjöregionen. Om behov visar sig föreligga, kan ett mer långsiktigt

socialt och polisiärt samarbete i regionen inledas.

Ett annat svenskt initiativ som togs vid ministermötet i Riga i juli 1997

är att initiera ett handlingsprogram inom ramen för HELCOM för

eliminerandet av PCB i Östersjön. Vidare beslutades på svenskt förslag

om en regional konferens för de myndigheter som verkar för ökad

säkerhet på Östersjön.

Utbildning är av stor betydelse för regionens utveckling och befästande

av demokratiska idéer och institutioner. Sverige bidrar till

Östersjöstaternas råds gemensamma projekt EuroFaculty. EuroFaculty är

ett projekt för reformering av universiteten i de tre baltiska länderna och

Kaliningrad avseende juridik, ekonomi och statskunskap. Dessa områden

är viktiga även för medlemskapsförberedelserna och ländernas närmare

relationer med EU. Det svenska stödet till Handelshögskolan och den

planerade Juristhögskolan i Riga utgör också Sveriges bidrag till

Eurofaculty.

Östersjöstaternas råd beslutade år 1994 att inrätta en kommissarie för

demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter, inklusive

minoritetsrättigheter. Kommissarien granskar demokratiutvecklingen och

de mänskliga rättigheterna i regionen, kan ta emot enskilda klagomål

samt bidra med kunskaper och råd i MR-frågor till stater och enskilda

organisationer i Östersjöområdet. Mandatet avsåg ursprungligen en

treårsperiod, men har förlängts ytterligare tre år. Sverige har för avsikt att

bistå med en tvåårig förstärkning av kommissariens kontor i form av en

tjänsteman som är expert på mänskliga rättigheter.

8.1.3 Barentsrådet

Barentsregionen sammanbinder länder i norra Europa med likartade

förhållanden vad gäller natur, klimat, miljö- och odlingsförhållanden.

Avstånden är stora med gles befolkning och med mer eller mindre god

infrastruktur. Området är rikt på naturtillgångar som mineraler, skog och

fisk och som ännu inte vad gäller mineraler exploaterats i den ryska delen

av regionen. Det finns sedan lång tid tillbaka en lång tradition av handel

och samarbete i regionen. Intresset för regionen från andra länder har

under senare år vuxit sig allt starkare både ur säkerhetspolitiskt och

ekonomiskt perspektiv.

För att bättre tillvarata samarbetsmöjligheterna och öppna regionen

mot Europa initierades Barentsrådet (Barents Euro-Arktiska Råd, BEAC)

i januari 1993 i Kirkenes. Rådet består av utrikesministrarna i de fem

nordiska länderna och Ryska Federationen samt en representant för

Europeiska kommissionen. Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Neder-

länderna, Polen, Storbritannien, Tyskland och USA är observatörer.

Samtidigt som Barentsrådet, bildades ett Regionråd bestående av

landshövdingarna eller motsvarande i Nordland, Troms och Finnnmark i

Norge, Norrbotten i Sverige, Lappland i Finland samt Murmansk,

Archangelsk och Karelen i Ryssland. I januari 1998 tillkom Västerbotten

i Sverige och Uleåborg i Finland.

Sverige var från slutet av 1996 och under 1997 ordförande i Barents-

rådet. Ordförandeskapet överlämnades till Norge vid ett utrikesminister-

möte i Luleå den 19 20 januari 1998.

Under ordförandeskapsåret prioriterades från svensk sida bl.a. att

stärka banden med EU och den Europeiska kommissionen, att initiera

vissa prioriterade infrastrukturprojekt, att minska handelshinder, att

utarbeta en handlingsplan för energieffektivisering samt att öka

insatserna att förbättra miljön särskilt beträffande nukleärt avfall och

kärnsäkerhet samt att främja de mellanfolkliga kontakterna.

Under 1997 stärktes banden mellan EU och Barentssamarbetet bl.a.

genom ett särskilt möte med kommissionen i Bryssel och Barentsrådets

ämbetsmannakommitté. Kommissionen deltar numera mer aktivt i arbetet

än tidigare. Kommissionen har genom Tacis- och Interregprogrammen

lämnat bidrag till projekt främst syftande till ökad kärnsäkerhet,

energieffektivisering, bättre transportmöjligheter och nya gränsöver-

gångar.

Kommissionen lämnade vid ministermötet i januari 1998 en utförlig

redogörelse för sina insatser i regionen. Den positiva utvecklingen i

Barentsregionen noterades. Kommissionen rapporterade även vid

europeiska rådets möte i Luxemburg om sitt engagemang i olika

regionala samarbetsinitiativ bland annat i Barentsrådet.

Några av de prioriterade infrastrukturprojekten är för närvarande

föremål för förstudier. Handelshindren i regionen har behandlats i en

rapport. Dessa frågor fortsätter att vara av central betydelse för regionens

utveckling. En ad hoc arbetsgrupp för energieffektivisering i regionen

och som leds av Sverige, etablerades av Barentsrådet i januari 1998.

Miljösamarbetet kommer även fortsättningsvis att prioriteras. Regionen

har påbörjat utarbetandet av lokala Agenda 21-program. Det pågående

arbetet med en Agenda 21 för hela Östersjöregionen (Baltic 21) kommer

att få betydelse även för Barentsregionen. Frågor rörande hantering av

nukleärt avfall och säkerheten vid kärnkraftverket på Kola får allt större

internationell uppmärksamhet och fortsatta svenska insatser med

utnyttjande av svensk expertis är angelägna. Samarbetet med den

regionala nivån bör ytterligare utvecklas under perioden.

Barentssamarbetet är långsiktigt. Framstegen hittills har huvudsakligen

varit i form av utvecklande av mellanfolkliga kontakter och mindre

projekt på olika områden vilket är grunden för en hållbar utveckling i

regionen. Samarbetet har nu kommit in i en mer dynamisk fas.

Regeringen avser att öka sina insatser för Barentsregionen särskilt

beträffande energi-, miljö- och kärnsäkerhetsfrågor samt för ökade

mänskliga kontakter i regionen.

8.2 Andra länders utvecklingssamarbete med Central-

och Östeuropa

De nordiska ländernas samarbetsprogram

De nordiska ländernas utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa

sammanfaller i stor utsträckning både geografiskt och innehållsmässigt.

De principiella målen för samarbetet är främjande av reform- och

konsolideringsprocesserna i Estland, Lettland, Litauen, Polen och

Ryssland. Tonvikten ligger på de baltiska staterna samt Ryssland medan

stödet till Polen minskar i omfattning. Norge lämnar mest stöd till

Ryssland, Finland till Ryssland och Estland, Sverige fördelar stödet över

hela Östersjöregionen och Danmark lämnar mest till Polen, Ryssland och

Litauen.

Samarbetsformerna består till stor del av projekt och program för

rådgivning, kunskapsöverföring samt stöd till upprättande av

institutioner. De centrala samarbetssektorerna är miljö och energi,

ekonomisk utveckling, demokratistöd samt säkerhetssamarbete. Dess-

utom är samarbetet i växande omfattning inriktat på de baltiska ländernas

och Polens EU-anpassning.

Stödet för fördjupningen av ett demokratiskt samhällssystem och

utvecklingen av en socialt bärkraftig och miljömässigt uthållig

marknadsekonomi är centrala element i samarbetet. En målsättning

speciellt för stödet till de baltiska staterna är främjande av deras

suveränitet samt strävanden att integrera den rysktalande befolkningen.

Samordningen av de nordiska ländernas bilaterala samarbete med

Central- och Östeuropa sker genom kontinuerliga kontakter mellan

ländernas respektive myndigheter samt inom de samarbetsorgan som har

upprättats för samarbete. Sverige har också tagit initiativ till årliga

östsamarbetsmöten för de nordiska länderna för att diskutera

övergripande prioriteringar i östsamarbetet.

Andra länders utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa

Vid en jämförelse mellan nordiska och utomnordiska länders bilaterala

utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa kan konstateras att

insatsernas inriktning har stora likheter. Målsättningarna skiljer sig åt

mellan olika givarländer, men generellt sett är de huvudsakliga målen att

stödja den politiska och ekonomiska omvandlingsprocessen. En annan

ambition är att skapa politisk säkerhet i Europa och därigenom även

främja den egna säkerheten samt att etablera handelsförbindelser med

samarbetsländerna.

Gemensamt för de utomnordiska länderna är att deras stöd till Central-

och Östeuropa i allmänhet är större än de nordiska ländernas och att det

riktas till fler länder.

Storbritannien, Tyskland och Japan ger stöd till samtliga länder i

regionen. Fram till 1996 omfattade det amerikanska stödet samtliga

länder i Central- och Östeuropa. Då uppnådde Estland de mål som har

satts upp av USA och utvecklingssamarbetet avvecklades. Även en

gradvis utfasning av utvecklingssamarbetet med de andra två baltiska

länderna pågår. Det finns vidare planer på att, på ett par års sikt, avveckla

det amerikanska stödet till Ryssland. Det japanska stödet skiljer sig från

övrigt stöd genom att till största delen bestå av lån. Det kanadensiska

stödet var tidigare mycket brett och omfattade 26 länder i området men är

idag koncentrerat till 11.

Stödets sektoriella inriktning skiljer sig åt mellan olika givare. Det

inriktas i regel mot uppbyggandet av infrastruktur och den offentliga

sektorn. Den sektor som har erhållit mest stöd är generellt, liksom för det

svenska samarbetet, den ekonomiska. Miljön är inte lika framträdande i

stödet från de utomnordiska länderna som från de nordiska. Att främja

det civila samhällets framväxt genom insatser på lokal nivå, stöd till

enskilda organisationer och till privat företagsutveckling förekommer.

EU:s medlemsländer ser anpassningen till unionens krav på

medlemskap, de s.k. Köpenhamnskriterierna, som en viktig utgångspunkt

i samarbetet. Storbritannien, Sverige, Finland, Tyskland och Danmark

lämnar särskilt EU-integrationsstöd för att dela med sig av erfarenheter i

form av personutbyten, seminarier och. studiebesök.

De flesta givarna lämnar sitt stöd utifrån särskilda program, i vilka

målsättningar, sektoriella och geografiska prioriteringar samt volymer

anges. Flera länder har, liksom Sverige, upprättat särskilda landstrategier

där en analys av mottagarländernas ekonomiska och politiska utveckling

ligger till grund för de beslutade insatserna.

Samordningen av östsamarbetet är komplicerad pga. mångfalden av

insatser och tidvis konkurrerande intressen. En allmän tendens har varit

att överföra allt mer samordningsansvar till mottagarsidan. Denna

utveckling har redan hunnit långt i Polen och i de baltiska länderna.

Regeringen anser att Europeiska kommissionen, genom styr-

kommittéerna för Phare och Tacis bör ha en naturlig roll att spela som

huvudsaklig samordnare av utvecklingssamarbetet med Central- och

Östeuropa. Den särskild kommittén, Baltic Coordination Committee,

kopplad till Phare bör fortsatt samordna det regionala stödet till

Östersjöländerna. En förbättring av samordningen mellan olika

finansiärers insatser behövs för att motverka dubbelarbete och för att

säkerställa att de medel som används i samarbetet riktas till de insatser

som är mest angelägna.

Den internationella samordningan av försvarsrelaterat stöd till de

baltiska länderna hanteras från och med 1998 inom ramen för

styrgruppen, BALTSEA. Detta forum utgör en kontaktyta mellan

givarkretsen och Estland, Lettland och Litauen. Sverige har aktivt verkat

för tillkomsten av denna styrgrupp.

Regeringen anser att de svenska insatserna är väl avvägda i förhållande

till såväl den geografiska närheten till östersjöländerna som till de

svenska anslagens storlek. En strävan i Sveriges fortsatta östsamarbete

skall vara att samordna insatserna bättre med andra givare, nordiska såväl

som utomnordiska.

8.3 Multilateralt samarbete

Genom ett aktivt svenskt medlemskap i en rad internationella finansiella

institutioner och organisationer kan Sverige verka för att deras

verksamhet skall spegla svenska prioriteringar i verksamheten i

Östeuropa. Regeringen avser fortsatt verka för att få genomslag för

svenska prioriteringar i de multilaterala organen. Det gäller exempelvis

ökade satsningar på det sociala området, insatser för att främja den

demokratiska traditionen, miljösamarbete och jämställdhet. Sverige skall

även aktivt arbeta för samarbete och samfinansiering mellan bilaterala

och multilaterala insatser för att uppnå synergieffekter. I detta

sammanhang är det särskilt intressant att fortsatt knyta svenskt tekniskt

samarbete till mer omfattande sektor- och programstöd från de

internationella finansiella institutionerna. Likaså bör svenska bilaterala

aktiviteter i högre utsträckning koordineras med multilaterala insatser i

samarbetsländerna. Särskilda svenska bilaterala bidrag till multilaterala

organisationer kan härtill vara motiverade, i synnerhet om insatser på så

sätt kan komma till stånd där de multilaterala organen har en komparativ

fördel eller där Sverige av olika skäl inte kan agera bilateralt.

Internationella valutafonden

Internationella valutafonden (IMF) spelar en viktig roll för länderna i

Central- och Östeuropa. Behovet av utländska lån var stora då

utrikeshandeln omdirigerades mot väst, den subventionerade

energiimporten upphörde och importen från väst ökade, vilket satte

betalningsbalansen under tryck i ett läge då det var svårt för länderna att

låna på den internationella kapitalmarknaden. Under perioden januari

1990 till juli 1997 uppgick de totala utfästelserna från IMF till

transitionsländerna till 41 miljarder US-dollar. Utestående lån i slutet av

juli 1997 var 19,3 miljarder US-dollar.

Kombinationen av villkorat betalningsbalansstöd och rådgivning

påskyndar ländernas ekonomiska omvandling. De villkor som knyts till

lånen sänder vidare positiva signaler till kapitalmarknaden och

investerare om reformviljan i länderna. I slutet av 1997 hade samtliga

medlemsländer i IMF i Central- och Östeuropa, utom Turkmenistan,

erhållit någon form av finansiellt stöd från fonden. Medan IMF:s roll

som rådgivare även fortsättningsvis är mycket betydelsefull för samtliga

länder i regionen, är dess roll som finansiär med direkta bidrag till

policy-utformningen i enskilda länder viktigast för de länder som

befinner sig i ett tidigt skede av omvandlingsprocessen, medan de mer

avancerade länderna nu lånar på den internationella kapitalmarknaden.

Ett tecken på detta är att andelen privata inflöden av kapital har ökat från

15 % 1991 till 65 % 1996. I Centraleuropa uppgår de privata flödena till

över 90 %. För det svenska prioriterade närområdet innebär detta att

IMF:s utlåning fortfarande fyller en funktion i Ryssland och Ukraina,

medan IMF mer fungerar som rådgivare avseende utformningen av

reformpolitiken i övriga länder.

Världsbanken

Världsbanken (IBRD) spelar en viktig roll genom sitt stöd till

genomförande av strukturella reformer i Central- och Östeuropa, såväl

genom råd som långivning. Totalt har banken under perioden 1992 till

1997 beviljat lån om 23,6 miljarder US-dollar till regionen.

Världsbanken har prioriterat institutionsbyggande och strukturreformer

för att främja den privata sektorn och övergången till marknadsekonomi,

vilket inneburit privatisering av näringslivet, modernisering och

rehabilitering av infrastrukturen, förbättrade sociala skyddsnät inklusive

pensionsreformer samt åtgärder inom miljöområdet. Världsbanken

betraktar dessa prioriterade områden som relevanta för sin verksamhet

också under de närmaste åren.

Bankens arbetsformer skiljer sig mellan de relativt avancerade

länderna (som Polen, Estland, Lettland, Litauen och Tjeckien) och de där

vissa grundläggande reformer återstår (bl.a. Ryssland, Rumänien och

Ukraina). I de förstnämnda, som har relativt god tillgång till

internationella privata kapitalflöden, riktar banken in sig på

policyrådgivning, tekniskt bistånd, garantier och utlåning till specifika

insatser med hög katalytisk effekt. I den senare gruppen utgör

policybaserad anpassningslångivning stommen i bankens verksamhet.

Tekniskt bistånd spelar också en viktig roll i dessa länder särskilt

beträffande institutionsbyggande.

Världsbanken stödjer kandidatländernas strävanden att bli medlemmar

i EU och delar i stort EU-kommissionens landanalyser och

rekommendationer. Banken ingår tillsammans med EIB, EBRD och EU-

kommissionen i en arbetsgrupp som syftar till att ta fram en strategi för

institutionernas rollfördelning och samarbete i kandidatländerna i

samband med EU-utvidgningen, bland annat vad gäller samfinansiering

av projekt. Gruppen skall presentera sitt förslag inom kort.

Sverige samfinansierar ett antal projekt i Central- och Östeuropa med

Världsbanken, främst inom energi- och miljöområdet, men även inom

den sociala sektorn. Sverige finansierar vidare en fond för upphandling

av svenska eller lokala konsulter för korttidsuppdrag i anslutning till

Världsbanksprojekt. Fonden, som administreras av banken, fylldes på

senast i juni 1997 med 16 miljoner kronor och totalt uppgår det svenska

bidraget till 70 miljoner kronor. Sverige har också delfinansierat en

konsultfond för den sociala sektorn i de baltiska länderna med tre

miljoner kronor.

Förhandlingar pågår för närvarande med det internationella

finansieringsbolaget (IFC) om en påfyllnad av den konsultfond för små

och medelstora företag, främst i de baltiska länderna, som Sverige

tidigare finansierat. IFC:s mål är att främja den privata sektorn genom

miljömässigt hållbara investeringar och tekniskt stöd. IFC avser att öka

sin närvaro i Estland, Lettland och Litauen, främst inom fyra områden:

direktinvesteringar, riskkapitalfonder, bostadsfinansiering och privat

sjukvård.

Europeiska återuppbyggnads- och utvecklingsbanken

Europeiska återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (EBRD) bildades

1991 för att underlätta övergången till öppna, marknadsorienterade

ekonomier och främja privata initiativ i de länder i Central- och

Östeuropa som utvecklas i riktning mot flerpartisystem, demokrati och

pluralism. Banken är idag aktiv i 26 länder i Central- och Östeuropa och

har en årlig utlåning på omkring 2,5 miljarder ecu. Verksamheten är

inriktad på lån, riskkapitalinvesteringar och garantier i främst den privata

sektorn, men även den offentliga sektorn inkluderas. Enligt bankens

stadga ska minst 60 % av dess insatser ske i den privata sektorn. Under

verksamhetsåret 1996 ökade EBRD:s insatser i den privata sektorn från

62 % till 66 %. Utvecklandet av mottagarländernas finansiella sektor och

infrastrukturella investeringar tillmäts stor betydelse och dominerar

bankens utlåning.

Den svenska kapitalinsatsen finansieras genom Finansdepartementets

utgiftsområde. Vid EBRD:s årsmöte i Sofia 1996 fattades beslut om att

fördubbla bankens kapital till 20 miljarder ecu. Skälet till kapital-

höjningen var att den ursprungliga kapitalstorleken förväntades utgöra en

restriktion för verksamheten redan vid slutet av år 1997. Genom

kapitalhöjningen kan EBRD öka sin utlåning och intensifiera insatserna i

regionen. EBRD:s utfästelser uppgick 1997 till totalt 9 miljarder ecu och

förväntas uppgå till 14 15 miljarder ECU år 2001.

EBRD har utarbetat en s.k. gradueringspolicy, dvs. utfasning av

EBRD:s insatser i de mottagarländer som nått längst i en omvandling till

marknadsekonomi. I korthet innebär policyn att varje enskilt EBRD-

projekt måste vara bankmässigt sunt, additionellt, dvs. inte kunna komma

till stånd på annat sätt, samt främja övergången till marknadsekonomi. I

takt med att de enskilda länderna utvecklas mot mer fullfjädrade

marknadsekonomier ska en utfasning ske kontinuerligt och automatiskt

när dessa kriterier tillämpas. Inget av EBRD:s mottagarländer står

emellertid i begrepp att graduera de närmaste åren. De omfattande

investeringar som den förestående EU-utvidgningen fordrar gör att

EBRD fortsatt kommer att vara en viktig finansiär i kandidatländerna.

Under perioden fram till 2001 avser EBRD att öka sin verksamhet i de

länder som befinner sig i ett tidigt stadium av transitionsprocessen, så att

andelen skall uppgå till 40 %. Resten av insatserna skall fördelas lika

mellan Ryssland och de länder som hunnit längst i transitionsprocessen.

EBRD är den enda internationella finansieringsinstitution som i sin

stadga har ett uttalat miljömandat. Inom ramen för sin verksamhet skall

banken stödja en miljömässigt sund och hållbar utveckling. Detta sker

genom medverkan i finansiering av renodlade miljöprojekt, men också

vilket är minst lika viktigt genom att tydliga miljökrav ställs på alla de

projekt banken är involverad i.

Sverige samfinansierar flera insatser tillsammans med EBRD främst på

miljöområdet, men också på näringslivsområdet i exempelvis det baltiska

investeringsprogrammet (BIP) och inom bankväsendet, där Swedfund

Financial Markets verksamhet i hög usträckning sker som

parallellinvesteringar med EBRD.

EBRD driver totalt elva regionala riskkapitalfonder i olika delar av

Ryssland och Sverige har tillsammans med Finland och Norge bidragit

med 20 miljoner US-dollar till en riskkapitalfond i nordvästra Ryssland.

De tre nordiska ländernas bidrag ges som tekniskt stöd, medan EBRD

står för riskkapitalet som uppgår till 30 miljoner US-dollar. Fonden har

hittills gjort tre investeringar; ett sågverk och ett växthus i Archangelsk,

samt ett hotell i Murmansk.

Sverige har även en konsultfond knuten till EBRD ur vilken medel kan

användas för svenska konsulter. Sedan år 1991 har Sverige avsatt 55

miljoner kronor till fonden, varav 42 miljoner kronor var allokerade till

olika insatser i slutet av år 1997. Under 1996 gjordes 5 insatser och under

1997 gjordes 3 insatser.

EBRD administrerar dessutom en kärnsäkerhetsfond, till vilken

Sverige bidragit med 9 miljoner ecu (cirka 85 miljoner kronor) under

perioden 1993 1995 och en fond för Tjernobyls inkapsling, till vilken

Sverige bidragit med 2,5 miljoner ecu (cirka 25 miljoner kronor) år 1997.

Även om omvandlingen till marknadsekonomi nått förhållandevis

långt i vissa av EBRD:s mottagarländer, kvarstår ett omfattande behov av

det stöd som banken kan förmedla, särskilt vad avser utvecklingen av den

privata sektorn. EBRD:s inriktning och verksamhet uppvisar flera

komparativa fördelar som gör banken speciellt lämpad för framtida

svenska samarbetsprojekt. Sammantaget bör Sverige sträva efter att i

högre utsträckning finna samarbetsprojekt tillsammans med EBRD.

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

Medlemmarna i Organisationen för ekonomiskt samarbete och

utveckling (OECD) delar samma värderingar i fråga om

marknadsekonomi, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter.

OECD befinner sig i ett skede av förändring med en hårt ansträngd

budget och det råder olika uppfattningar bland medlemsländerna i frågan

om den fortsatta utvidgningen av medlemskretsen såväl avseende urvalet

av länder som behovet av en strategi. Medlemsantalet uppgår nu till 29.

Polen, Tjeckien och Ungern är de enda länder från Östeuropa som

beviljats medlemskap (Tjeckien 1995, Ungern och Polen 1996). Med

Slovakien pågår förhandlingar. Flera andra länder har observatörskap i

någon eller några av de cirka 200 kommittéer som genomför OECD:s

arbete.

OECD:s aktiviteter i icke-medlemsländer innefattar även länderna i

Östeuropa och omfattar två program: CCET (Centre for Co-operation

with the Economies in Transition) och SIGMA (Support for

Improvement in Governance and Management in Central and Eastern

European Countries). SIGMA finansieras till största delen av Phare-

medel. Sverige hade fram till och med år 1997 bidragit med cirka sju

miljoner kronor till CCET och SIGMA. Regeringen avser att aktivt

stödja kontakterna mellan våra samarbetsländer och OECD, bland annat

genom ytterligare bidrag till SIGMA och CCET.

Estland, Lettland och Litauen lämnade i oktober 1996 över en

avsiktsförklaring till OECD, i vilken de uttryckte sin vilja att bli

medlemmar i OECD i en nära framtid samt en önskan att få ett regionalt

OECD-program till de baltiska länderna. Detta regionala program skulle

utgöra ett komplement till det nuvarande samarbetet mellan OECD och

de baltiska länderna. CCET:s samarbete med de baltiska staterna är

inriktat på jordbruk, skatter, Baltic rim economic forum, (ett program

vars mål är att upprätta nätverk mellan regeringsexperter, privata sektorn

och multilaterala institutioner) statistik och SIGMA-programmet.

Ryssland uttryckte önskemål om medlemskap i OECD i maj 1996

vilket har resulterat i ett intensifierat samarbete mellan OECD och

Ryssland i syfte att understödja en utveckling i Ryssland som på sikt

skall kunna leda till att landet uppfyller de krav som ställs för ett

medlemskap i OECD. Grunden till ett fördjupat samarbete mellan OECD

och Ryssland lades i och med etableringen av en så kallad "liaison

committee" i maj 1997. Ryssland erhåller också ett speciellt

samarbetsprogram med drygt tjugo projekt inom områden som statistik,

ekonomiska analyser och rådgivning.

Förenta nationernas utvecklingsprogram

Förenta nationernas utvecklingsprogram (UNDP) samordnar världs-

organisationens tekniska bistånd. UNDP har upprättat en särskild fond

för de baltiska staterna till vilken Sverige har bidragit med åtta miljoner

kronor. Fonden syftar till att stödja demokratiserings- och

integrationsprocesserna, utvecklingen av offentlig förvaltning samt till att

motverka den negativa inverkan omvandlingen haft på den sociala

sektorn. Regeringen avser att bevilja ytterligare bidrag till fonden.

Sverige har även bidragit med tio miljoner kronor till UNDP-program för

språkträning och mänskliga rättigheter i Lettland och flyktingmottagning

i Litauen. Vidare har Sverige bidragit med drygt sju miljoner kronor till

demokratiseringsprojekt i de kaukasiska och centralasiatiska

republikerna, Moldavien och Vitryssland. UNDP bedriver inom ramen

för UNAIDS ett viktigt arbete i syfte att begränsa de alltmer oroande

skadeverkningarna av hiv/aids i Central- och Östeuropa.

Europarådet

Europarådet har för närvarande 40 medlemsländer, omfattande samtliga

central- och östeuropeiska länder förutom de tre kaukasiska republikerna,

Bosnien-Hercegovina, Jugoslavien och Vitryssland. De två sistnämnda

omfattas inte heller av Europarådets samarbetsprogram. Samarbets-

programmet med Central- och Östeuropa omfattar mänskliga rättigheter,

media, rättssamarbete, utbildning, kultur, ungdomar och miljö.

Samarbetet är uppdelat på programmen Demosthenes, Demosthenes-bis,

Themis och LODE. Themis är inriktat på utbildning av jurister och

rättsvårdande personal. LODE syftar till att utveckla lokal demokrati,

medan de båda Demosthenes-programmen omfattar övrigt samarbete.

Utöver bidraget till Europarådets reguljära budget har Sverige bidragit

med 5,4 miljoner till samarbetsprogrammen i Central- och Östeuropa,

särskilt riktade till insatser i de baltiska staterna och Bosnien-

Hercegovina.

Sammanfattning av Att utveckla ett grannlands-

samarbete en utvärdering av Sveriges samarbete

med Central- och Östeuropa (Ds 1997:75)

Den 19 juni 1997 fick utredaren professor Claes[REDACTED_EFTERNAMN] i uppdrag att

göra en analys och bedömning av det hittillsvarande samarbetet med

Central- och Östeuropa med fokus på det samarbetsprogram som

inleddes den 1 juli 1995 och som löper till och med den 31 december

1998. Analysen skulle bygga på befintligt material. I uppdrags-

beskrivningen betonades i övrigt bl.a. EU:s program samt frågor rörande

organisation, samordning och arbetsfördelning. Synpunkter på inrikt-

ningen av det framtida samarbetet skulle också lämnas.

På basis av de 28 utvärderingar som har gjorts av östsamarbetet under

perioden gjordes en bedömning av samarbetets resultat på de områden

som har utvärderats. Utvärderaren konstaterar att resultaten är mycket

goda. Drygt 80 % av utvärderingarna uppvisar goda eller mycket goda

resultat. Bara ett par projekt kan betecknas som misslyckanden. Skäl för

det goda utfallet uppges vara att samarbetet har gynnsamma

förutsättningar i form av närheten till samarbetsländerna, gemensamma

intressen och hög utbildningsnivå i samarbetsländerna. Utvärderaren

menar också att ett skäl kan vara att organisationen av östsamarbetet har

förbättrats. Av de fem variabler som har granskats relevans,

måluppfyllelse, inre effektivitet, uthållighet och jämställdhet skiljer den

sistnämnda variabeln dock ut sig på ett ofördelaktigt sätt. Utvärderaren

konstaterar att jämställdhetsperspektivet inte har fått det genomslag som

man hade kunnat hoppas.

Utvärderaren anser att de fyra målen för samarbetet har visat sig vara

väl valda. Den omvärldsanalys som har gjorts bestyrker deras relevans.

Målens styrförmåga är dock ringa och det krävs därför att regeringen i

sina andra styrinstrument ger precision åt målen. Dessutom betonas att

utökade insatser behövs på demokratiområdet, särskilt inom

rättsområdet. Insatserna på det ekonomiska området har varit

ändamålsenliga. Utvärderaren anser att inriktningen av målet för detta

område bör förskjutas från "ekonomisk omvandling" till "ekonomiskt

samarbete" för att lyfta fram grannskapssamarbetet i Östersjöområdet.

Miljöområdet har inte utvärderats i nämnvärd omfattning men tillgängligt

material tyder på att också det varit ändamålsenligt. Det finns numera

stora finansiella resurser tillgängliga för miljöinsatser i Östersjöområdet

varför det råder en konkurrens om attraktiva projekt. Det är svårt att

bedöma jämställdhetsperspektivets genomslag inom östsamarbetet, men

utvärderingsmaterialet tyder på att genomslaget inte är tillfredsställande.

Den sociala situationen i samarbetsländerna är mycket allvarlig och

särskilt kvinnorna är drabbade, vilket motiverar ett nytt femte huvudmål

för samarbetet, nämligen att främja social trygghet.

Utvärderaren konstaterar att länderkretsens andelar av anslagen för

östsamarbete har förskjutits så att bl.a. Polens andel minskat och

Rysslands ökat. Medelsfördelningen framstår därmed som väl avvägd.

Insatser utanför det s.k. närområdet kräver klara kriterier för valen av

projekt. Annars är risken överhängande att anslagen splittras på insatser

utan synbara effekter. Önskan att öka handeln med Ukraina kan vara ett

bärande skäl att expandera samarbetet med Ukraina. Utvärderaren anser

att kravet på samfinansiering med internationell finansieringsinstitution

vid exportkreditgarantier till Ukraina bör upphävas.

Utvärderaren anser att det har skett en väsentlig uppstramning av den

organisatoriska strukturen. Denna framstår numera som i huvudsak

ändamålsenlig. Samtidigt bör vikt läggas vid att den nuvarande

organisationsstrukturen inte motverkar en övergång till ett samarbete i

reguljära former.

UD:s handläggning av det säkerhetsfrämjande samarbetet bör dock

ses över i ljuset av verksamhetens allt större omfattning och ändrade

förutsättningar. Det kan finnas säkerhetspolitiska skäl att behålla

handläggningen av vissa delar av samarbetet inom UD men stora delar av

det säkerhetsfrämjande samarbetet borde handläggas av Sida.

Finansdepartementets projekthandläggning bör föras över på Sida,

eventuellt med undantag för den del av projektet som avser samarbete

direkt mellan Finansdepartementet och dess motsvarighet i Ryssland.

Instrument och finansieringsformer förefaller i allt väsentligt väl

anpassade till samarbetets behov och förutsättningar. De medger stor

variation och bredd och ger utrymme för ett stort mått av flexibilitet. Inga

påtagliga brister eller problem i fråga om instrumenten eller

finansieringsformerna har uppdagats under utredningsarbetet. Det kan

anföras goda skäl för ett ökat utrymme för kreditgivning inom ramen för

östsamarbetet. Kreditgivning kan öka finansieringen av investeringar och

kan leda till fler samfinansieringsarrangemang. Men det kan finnas

anledning att närmare analysera bl.a. riskerna och olika sektorers

möjligheter att mobilisera kapital, innan man går vidare med det förslag

om krediter i östsamarbetet som Sida har lagt fram.

Utvärderaren anser att resultatanalyserna, vilka utgör underlag till

landstrategierna, inte uppfyller de krav som ställs på dem i gällande

anvisningar. De redovisar vilka insatser som har pågått eller pågår

snarare än analyserar de resultat som har uppnåtts eller de restriktioner

som försvårar goda resultat. Men samtidigt bör sägas att de krav som

ställs på analyserna är orealistiska. Kraven på resultatanalyserna bör

göras realistiska och säkerställa att dessa blir operativt relevanta för

landstrategierna. Dessa bör baseras på ett brett underlag, förutom

resultatanalyserna och behovsutvecklingen i landet, på Sveriges

komparativa fördelar och, för ansökarländernas del, det nationella

program för antagandet av EG:s regelverk som blir kärnan i respektive

lands partnerskap för anslutning. Däremot anses att Sida-Öst har en aktiv

och ändamålsenlig utvärderingsverksamhet. En dialog bör vidare föras

med Svenska institutet om deras system för att säkerställa verksamhetens

kvalitet. I många projekt saknas en dialog mellan den svenske

genomföraren och parterna i samarbetslandet. Utvärderaren konstaterar i

sammanhanget att det är oviktigt att upprätthålla kravet på kostnads-

delning med samarbetsländerna. Det växer nu fram ett värdefullt

samarbete mellan myndigheter i Sverige och i samarbetsländerna.

Samarbetet de svenska myndigheterna emellan är dock sparsamt.

Statistiken är inte godtagbar och måste förbättras. Det saknas en allsidig

och intresseväckande beskrivning av östsamarbetet och dess resultat,

vilken vänder sig till riksdagen, allmänheten och media.

Regeringens strategiska styrning av östsamarbetet har förbättrats under

de senaste åren. Landstrategiprocessen, liksom det organisatoriska

upplägget med en koncentrering av ansvaret hos UD och Sida har

bidragit till det.

Vissa problem finns med samordningen på miljö- och energiområdena,

främst på grund av att olika anslag för östsamarbetet, klimatpolitiska

insatser och Östersjömiljarden kan användas för i huvudsak samma

ändamål. Det har framkommit att det i samarbetsländerna ibland råder

oklarhet om Sveriges policy och arbetssätt. Det är därför viktigt att

samordningen mellan östsamarbetet och Östersjömiljarden förbättras.

Samordningen underlättas också i den mån som Östersjömiljardens

medel handläggs med utnyttjande av den gängse myndighetsstrukturen.

Inom energiområdet bör Sida-Öst och Statens Energimyndighet utarbeta

en plan över sin inbördes samordning och arbetsfördelning. Relationen

dem emellan bör i stora drag kunna utformas med ledning av den ordning

som råder på miljöområdet. Bland annat bör det inrättas en

samrådsgrupp.

För samarbetet 1994/95 98 kan 335 miljoner kronor av Sveriges årliga

bidrag till EU hänföras till programmen Phare och Tacis. Beloppet

motsvarar drygt 30 % av beloppet för det totala svenska stödet på 1 145

miljoner kronor. Phare och Tacis förfogar över cirka 17 miljarder kronor

för öststöd, vilket är drygt 20 gånger mer än det svenska bilaterala

öststödet på 810 miljoner kronor per år. Sveriges förmåga att påverka

programmen, anpassa sig till dem och dra nytta av dem är alltså viktig för

en bedömning av Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa.

Utvärderaren konstaterar att målsättningarna för Sveriges engagemang i

Phare och Tacis får sägas vara uppfyllda i flera väsentliga avseenden.

EU:s engagemang i Östersjöregionen har stärkts och miljöfrågorna har

tillmätts något ökande vikt. Detsamma gäller gränsöverskridande

samarbete. På jämställdhetsområdet har däremot föga hänt. I vad mån de

positiva förskjutningarna av EU:s politik kan ha påverkats av Sveriges

agerande är svårt att säga. I betydande grad sammanfaller nämligen EU:s

prioriteringar med svenska värderingar och medlemskapet är alltjämt så

nytt att några klara effekter av Sveriges agerande är svåra att avläsa.

Samordningen mellan EU:s program och medlemsländernas har inte

varit tillfredsställande. Betydelsen av samordning ökar i framtiden bl.a.

därför att förmedlemskapsstrategin riskerar att leda till dubblering av

insatser. EU och medlemsländerna kommer att rikta in sig på de brister

som ansökarländerna måste komma till rätta med för att de skall uppfylla

kraven för inträde i unionen. Samverkan med TAIEX bör därför

eftersträvas. Det finns åtskilliga typer av insatser för vilka Sverige har

komparativa fördelar. Sveriges bilaterala samarbete skulle vinna i

effektivitet om det klarare riktades in på sådana insatser. Det bör

återspeglas i kommande landstrategier.

Sverige bör vidare verka för att EU koncentrerar sig på stora och

långsiktiga insatser vilket blir naturligt i takt med att investeringar får

ökat utrymme inom ramen för EU:s program. Sveriges nationella

experter inom kommissionen är en viktig resurs för insyn och påverkan.

Det är önskvärt att de utnyttjas bättre i framtiden och om möjligt får

positioner som är av större betydelse för svenska intressen än de

befattningar som de vanligen haft. I ett avseende har Sveriges

ansträngningar inte slagit väl ut. Det gäller användningen av svenska

kunskaper och erfarenheter i genomförandet av EU-programmen. Det

finns skäl för bl.a. svenska konsultföretag att agera men staten kan också

vidta åtgärder, dels genom att så långt som möjligt förmedla tidig

information om insatser och dels genom att under en övergångsperiod

stödja konsultanbud genom garantier eller liknande.

Avslutningsvis anser utredaren att östsamarbetet bör utvecklas utifrån

tre vägledande synpunkter. Den första är att sätta samarbete i centrum för

verksamheten inom alla fält där det är möjligt med sikte på att samarbetet

stegvis övergår i ett reguljärt, icke subventionerat samarbete. De statliga

anslagen bör alltså under den här perioden systematiskt användas i ett

sådant normaliseringssyfte. Man kan därvid knyta an till den utveckling i

den riktningen som redan pågår. Den andra är att på ett bättre sätt än

hittills identifiera Sveriges komparativa fördelar. Anslagen bör inte

finansiera sådant som andra, resursstarka aktörer t.ex. EU eller

marknaden kan ta om hand och sköta väl så bra eller bättre. Det innebär

att också en del områden där Sverige kunde göra goda insatser väljs bort.

Den tredje är att upprätthålla ett stort mått av flexibilitet och

differentiering så att inte samarbetet kommer i otakt med omvärlds-

förändringarna som lär förbli snabba och oförutsägbara. Men det innebär

också att samarbetet utformas med lyhördhet för de stora skillnader som

utmärker samarbetsländerna och sakområdena.

Förteckning över remissinstanser

Remissinstanser som har anmodats att yttra sig:

Yttrande

Avstår

Ej svarat

Ambassaden Kiev

x

Ambassaden Moskva

x

Ambassaden Riga

x

Ambassaden Tallinn

x

Ambassaden Vilnius

x

Ambassaden Warszawa

x

Exportkreditnämnden

x

Försvarets forskningsanstalt

x

Försvarsmakten

x

Generalkonsulatet i S:t Petersburg

x

Generaltullstyrelsen

x

Kustbevakningen

x

Länsstyrelsen i Blekinge län

x

Länsstyrelsen i Dalarnas län

x

Länsstyrelsen i Gotlands län

x

Länsstyrelsen i Gävleborgs län

x

Länsstyrelsen i Göteborgs & Bohus län

x

Länsstyrelsen i Hallands län

x

Länsstyrelsen i Jämtlands län

x

Länsstyrelsen i Jönköpings län

x

Länsstyrelsen i Kalmar län

x

Länsstyrelsen i Kronobergs län

x

Länsstyrelsen i Norrbottens län

x

Länsstyrelsen i Skaraborgs län

x

Länsstyrelsen i Skåne län

x

Länsstyrelsen i Stockholms län

x

Länsstyrelsen i Södermanlands län

x

Länsstyrelsen i Uppsala län

x

Länsstyrelsen i Värmlands län

x

Länsstyrelsen i Västerbottens län

x

Länsstyrelsen i Västernorrlands län

x

Länsstyrelsen i Västmanlands län

x

Länsstyrelsen i Älvsborgs län

x

Länsstyrelsen i Örebro län

x

Länsstyrelsen i Östergötlands län

x

Lantmäteriverket

x

Luftfartsverket

x

NUTEK

x

Rikspolisstyrelsen

x

Riksrevisionsverket

x

Sida

x

Sjöfartsverket

x

Statens Kärnkraftinspektion

x

Statens Naturvårdsverk

x

Statens Räddningsverk

x

Statens Strålskyddsinstitut

x

Statens VA-nämnd

x

Statistiska centralbyrån

x

Statskontoret

x

Svenska institutet

x

Swedfund Financial Markets AB

x

Swedfund International AB

x

Vägverket

x

Östekonomiska institutet, Stockholm

x

Östersjöinstitutet

x

Remissinstanser som har beretts tillfälle att yttra sig:

Yttrande

Avstår

Ej svarat

AB svensk Exportkredit

x

Ambassaden Budapest

x

Ambassaden Bukarest

x

Ambassaden Helsingfors

x

Ambassaden i Belgrad

x

Ambassaden Köpenhamn

x

Ambassaden Oslo

x

Ambassaden Prag

x

Ambassaden Reykjavik

x

Ambassaden Rom

x

Ambassaden Sarajevo

x

Ambassaden Sofia

x

Ambassaden Wien

x

Ambassaden Zagreb

x

AMU

x

Arbetsmarknadsstyrelsen

x

BIFO

x

Domstolsverket

x

EBRD - nordiska kontoret

x

Exportrådet

x

Göteborgs universitet

x

Grossistförbundet Svensk Handel

x

Hälso- och sjukv. Östeuropakom.

x

Handelshögskolan, Stockholm

x

Handelskammarförbundet

x

IBRD - nordiska kontoret

x

Industriförbundet

x

Ingenjörsvetenskapsakademin

x

Kommerskollegium

x

Kriminalvårdsstyrelsen

x

Kungliga skogs- & lantbruksakademin

x

Kungliga tekniska högskolan

x

Kungliga Vetenskapsakademin

x

Landstingsförbundet

x

Lantbrukarnas Riksförbund

x

Linköpings universitet

x

LO-TCO s biståndsnämnd

x

Lunds Universitet

x

Naturskyddsföreningen

x

Olof[REDACTED_EFTERNAMN] Internationella Centrum

x

Rädda Barnen

x

Riksåklagaren

x

Riksbanken

x

Riksdagens revisorer

x

Riksförsäkringsverket

x

Statens Invandrarverk

x

Statens livsmedelsverk

x

Stockholms Universitet

x

Sv. Vatten- och avloppsverksförening

x

Svenska kommunförbundet

x

Sveriges lantbruksuniversitet

x

Umeå Universitet

x

Uppsala Universitet

x

Utrikespolitiska institutet

x

Sammanställning över remissinstansernas yttranden

över Att utveckla ett grannlandssamarbete en

utvärdering av Sveriges samarbete med Central-

och Östeuropa (Ds 1997:75)

Utvärderingen har sänts till 109 instanser för remissyttrande. Samtliga 55

myndigheter och organisationer som anmodades inkomma med svar har

gjort detta. Av de 54 instanser som bereddes möjlighet att inkomma med

svar har 31 (57 %) använt sig av den möjligheten. Totalt sett har 79 % av

alla remissinstanser inkommit med svar. Det absoluta flertalet instanser

ansluter sig till utvärderingens allmänna slutsats att det svenska

samarbetet generellt sett är ändamålsenligt, effektivt och flexibelt samt

att det har förbättrats sedan 1994, då en motsvarande översyn

genomfördes. Inga invändningar har framförts mot förslaget att det

framtida samarbetet bör utvecklas utifrån de tre föreslagna synpunkterna:

1. att stegvis övergå till ett reguljärt, icke subventionerat samarbete,

2. att mer distinkt identifiera Sveriges komparativa fördelar samt

3. att upprätthålla ett stort mått av flexibilitet och differentiering i

samarbetet.

Samtliga instanser stödjer förslaget om att de svenska insatserna skall

inriktas på områden inom vilka Sverige besitter komparativa fördelar,

dvs. där det föreligger en utvecklad svensk resursbas. Flera förslag

lämnas på områden inom vilka Sverige besitter särskild kunskap,

exempelvis landsbygdsutvecklingsfrågor och statistik. Flera instanser

påpekar att Barentssamarbetet är mycket viktigt i utvecklingssamarbetet

med Ryssland. Då Barentssamarbetet ännu inte har utvärderats, föreslås

att en utvärdering liknande Ds 1997:75 görs av detta samarbete.

Mål

Flertalet instanser instämmer i att de fyra mål som är gällande för

östsamarbetet är väl valda. Ingen instans opponerar sig mot förslaget att

delar av handläggningen av det säkerhetsfrämjande samarbetet kan

läggas över på Sida. Flera stödjer förslaget och ett par påpekar att man

bör invänta resultatet av den pågående utvärderingen av det

säkerhetsfrämjande stödet innan åtgärder vidtas. Ett par instanser påpekar

att innebörden av målet för att fördjupa demokratins kultur bör förklaras

så att detta kan tolkas som avsett. Vidare poängteras att demokratistödet

har ökat väsentligt under senare år och att det är angeläget med fortsatt

omfattande stöd på detta område. Särskilt betonas vikten av stöd på

rättsområdet. Flera universitet och högskolor menar att forsknings-

samarbete mellan akademiska institutioner i Sverige och i samarbets-

länderna är en resurs som bättre borde tas tillvara i den fortsatta

utvecklingen av grannlandssamarbetet. Flera instanser avvisar, och ingen

stödjer explicit, förslaget om att insatserna på det ekonomiska området

bör omformuleras från "ekonomisk omvandling" till "ekonomiskt

samarbete". Dessa menar att utvecklingssamarbetet med tiden kommer

att övergå till ett normalt samarbete, men att det fortfarande finns behov

av ekonomisk stimulans för att upprätthålla östsamarbetet på en hög nivå.

Ingen instans opponerar sig mot bedömningen att fokuseringen på VA,

förvaltningsstöd och kärnsäkerhet bör fortsätta. Denna fokusering är

dock för snäv och bör avse åtgärder för skyddet av Östersjön utifrån

HELCOM:s mål. Flera instanser instämmer i att VA-området är särskilt

viktigt.

Många stödjer och endast en instans opponerar sig mot förslaget att

forma ett femte huvudmål för främjande av en social trygghet. Orsaken

är det stora behovet av utökat samarbete på det sociala området. Flera

instanser lämnar förslag på vilken typ av insatser ett socialt mål bör

omfatta. Exempelvis betonas att ett barn- och ungdomsperspektiv måste

anläggas på samarbetet och att insatserna på handikappområdet är

viktiga. Det är även angeläget att inrätta ett forum med internationella

kontakter för erfarenhetsutbyte, information och samverkan mellan

myndigheter på det sociala området. Flera instanser stödjer införandet av

det föreslagna målet bland annat för att främja jämställdhetsperspektivet.

Svenska kommunförbundet menar att kommunerna även inom detta

område kan ses som en potentiell samarbetspartner. En instans anser att

den framtida inriktningen på samarbetet bör prioritera de sociala

sektorerna på bekostnad av stödet riktat till omvandlingen från plan- till

marknadsekonomi.

Samarbetsländer

Ingen instans motsätter sig förslaget att Ukraina skall bli ett prioriterat

land i östsamarbetet och att det även skall finnas beredskap för ett utökat

samarbete med Vitryssland om förutsättning ges. Ingen invänder mot att

Polens roll som prioriterat samarbetsland tonas ned.

Regeringens styrning

Många instanser instämmer i att regeringens styrning av östsamarbetet

har förbättrats avsevärt sedan den förra översynen 1994, men instämmer

även i förslaget på ytterligare förbättringar. Flera instanser påpekar

vikten av god styrning. Bland annat betonas att en tidig beredning med

fackmyndigheters medverkan kan skapa underlag för bättre

resultatstyrning. Flera instanser betonar vikten av att samarbetsländerna

bör delta i framtagningsprocessen av landstrategierna för att säkerställa

relevansen i samarbetet. Landstrategiernas värde för bedömningar av

biståndsengagemanget betonas, men samtidigt efterlyses strategi-

dokument av mer översiktligt slag för alla Phare- och Tacisländer.

Ett stort antal instanser instämmer i att statistikproduktionen måste

förbättras. Bland annat betonas vikten av att följa OECD:s standard för

biståndsstatistik så att statistiken görs jämförbar med annan bistånds-

statistik. Flera instanser menar att den befintliga databasen måste göras

tillgänglig via Internet för att uppnå avsedd effekt. Flera instanser

poängterar, precis som utredaren, vikten av att det finns lättillgänglig

information och statistik om östsamarbetet, bland annat på engelska.

Förslag lämnas även på att en publikation som fortlöpande redogör för

östersjösamarbetets olika inslag skall ges ut.

Samordning

Många instanser anser att östsamarbetet behöver samordnas bättre rent

generellt. Bland annat genom att ställa tydligare krav på berörda

myndigheters återrapportering av resultaten från genomförda insatser.

Flera instanser stödjer, och ingen motsätter sig, förslaget att samord-

ningen mellan det ordinarie östsamarbetet och östersjömiljarden bör

förbättras. Detta skulle underlättas om samordningen inom Regerings-

kansliet förbättras och om östersjömiljardens medel hanteras med

utnyttjande av den gängse myndighetsstrukturen för utvecklings-

samarbete i Central- och Östeuropa. En instans menar att möjligheterna

till långsiktig, strategisk uppbyggnad av samarbetet inom utbildning och

forskning försvåras av den nuvarande mycket splittrade finansierings-

formen mellan östsamarbetet och östersjömiljarden. Vad gäller det

framtida samarbetet på energiområdet delar NUTEK i stort

utvärderingens förslag om att NUTEK/Statens Energimyndighet och Sida

skall samordna sina energiinsatser. Även Naturvårdsverket framhåller

vikten av ytterligare samordning mellan exempelvis Sida och

NUTEK/Energimyndigheten. Sida informerar om att de i samråd med

NUTEK har beslutat inrätta en samrådsgrupp där även UD och N skall

ingå.

Finansieringsformer

Ingen instans motsätter sig slutsatsen att de finansieringsformer som är

gällande för samarbetet i allt väsentligt är väl anpassade till samarbetets

behov och förutsättningar. I flera remissvar påpekas att en samordning av

finansieringsformerna och administrationen av dessa är nödvändig. En

instans anser att gåvofinansiering bör begränsas till investeringar i

kunskap i icke-intäktsgenererande organisationer. Vidare tillstyrks

utvärderarens bedömning att utrymmet för kreditgivning kan ökas och att

det behövs en djupare analys av det förslag som har lagts av Sida om

krediter i östsamarbetet. Flera instanser instämmer i förslaget att

samfinansieringskravet för utnyttjande av den särskilda garantiramen

(Baltramen) vid affärer med Ukraina bör förändras. Exportkredit-

nämnden föreslår att detta även skall gälla för Kazakstan och

Vitryssland. Industriförbundet anser att ramen även bör utvidgas till de

tidigare sovjetrepublikerna i Centralasien och Kaukasus.

Sverige och EU

Flera instanser instämmer i att samordningen mellan EU:s och

medlemsländernas program inte har varit särskilt god. Bland annat

betonas att växelspelet mellan bilaterala och multilaterala insatser har

blivit viktigare efter medlemskapet i EU och att samordningen därmed

måste förbättras. Synpunkter lämnas på att Sverige i för liten

utsträckning utnyttjar sina formella möjligheter att påverka Phare- och

Tacisprogrammen på miljöområdet. Ett stort antal instanser stödjer

förslaget om att svenska staten kan vidta åtgärder för att stödja svenska

konsulters engagemang inom EU genom garantier eller liknande

eftersom så få svenska konsultföretag har hävdat sig väl i konkurrensen

om uppdrag. Bland annat påpekas att en orsak till detta är att medlen från

EU:s komplicerade och svåröverskådliga program betalas ut först sedan

projekten har genomförts. Vidare föreslås att en särskild servicefunktion

inrättas med kompetens att ge kvalificerade kurser och konkreta råd till

svenska konsultföretag. Förslag lämnas på att ett ekonomiskt stöd likt det

som lämnas till danska och norska konsulter bör övervägas även i

Sverige för att främja ökad medverkan i EU-arbetet.

Regionala samarbetsprojekt

Flera instanser påtalar att man i de svenska länen besitter betydande

kompetens för uppbyggande av den regionala förvaltningen i Östeuropa.

För att denna specialistkompetens och erfarenhet skall kunna överföras

krävs ett fortsatt och helst förstärkt stöd till regionala samarbetsprojekt.

Förkortningsordlista

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen

AMU Arbetsmarknadsutbildning

BALTBAT Baltisk bataljon för fredsbevarande insatser

BALTRON Baltic Naval Squadron

BEAC Barents Euro-Arktiska Råd

BIP Baltiska investeringsprogrammet

BITS Beredningen för Internationellt Tekniskt-

 Ekonomiskt Samarbete

CBSS Council of the Baltic Sea States

DAC OECD:s biståndskommitté

EAPR Euro-atlantiska Partnerskapsrådet

EBRD Europeiska återuppbyggnads- och

 utvecklingsbanken

EG Europeiska gemenskaperna

EIB Europeiska investeringsbanken

EKN Exportkreditnämnden

EMU Europeiska valutaunionen

EU Europeiska unionen

FN Förenta nationerna

G-24 Group 24 ( tjugofyra ledande industri-

 länder i världen)

G-7 Group 7 ( sju ekonomiskt ledande länder

 i världen)

HELCOM Helsingforskommissionen

IAEA Internationella Atomenergiorganet

IBRD Internationella banken för återuppbyggnad och

 utveckling, Världsbanken.

IMF Internationella valutafonden

INTERREG EU:s program för gränsöverskridande

 samarbete

IOM Internationella Migrationsorganisationen

MIL Miljöinvesteringslåneordningen

MR Mänskliga rättigheter

NATO North Atlantic Treaty Organization

NEFCO Nordiska miljöfinansieringsbolaget

NGO Icke-statlig organisation

NIB Nordiska investeringsbanken

NMR Nordiska ministerrådet

NOPEF Nordiska projektexportfonden

NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket

OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och

 utveckling

OSS Oberoende staters samvälde

OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i

 Europa

PFF NATO:s samarbetsprogram Partnerskap för

 fred

Phare Pologne et Hongrie, Aide à la Reconstruction

 Economique. EU:s samarbetsprogram för

 Central- och Östeuropa.

PIL Projektinvesteringslåneordningen

PSA Partnerskap- och samarbetsavtal

RGSL Riga Graduate School of law/ Juristhögskolan i

 Riga

RRV Riksrevisionsverket

SAU Sekretariatet för Analys och utvecklings-

 samarbete

SEI Stockholm Environment Institute

SFM Swedfund Financial Markets AB

SI Svenska institutet

Sida Styrelsen för internationellt utvecklings-

 samarbete

SIP SKI:s program för Central- och Östeuropa

SKI Statens kärnkraftinspektion

SLU Sveriges lantbruksuniversitet

SNF Svenska naturskyddsföreningen

SNV Statens naturvårdsverk

SSE Handelshögskolan i Riga

SSI Statens strålskyddsinstitut

Tacis Technical Assistance to the Commonwealth of

 Independent States.

 EU:s samarbetsprogram för OSS

TAIEX Technical Assistance Information Exchange

 Office i Bryssel

UNDCP FN:s drogbekämpningsprogram

UNDP FN:s utvecklingsprogram

UNHCR FN:s flyktingkommissariat

Utgiftsområde 7 Utgiftsområdet för internationellt bistånd.

 Omfattar Internationellt utvecklingssamarbete

 (7A) samt Samarbete med Central- och

 Östeuropa (7B)

VEU Västeuropeiska unionen

WTO Världshandelsorganisationen

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1997/98:70 Att utveckla ett

grannlandssamarbete Sveriges utvecklingsamarbete med Central- och

Östeuropa år 1999 2001.

Prop. 1997/98:70

1

122

56

122

88

122

Prop. 1997/98:70

Bilaga 1

Prop. 1997/98:70

Bilaga 2

Prop. 1997/98:70

Bilaga 3

Prop. 1997/98:70

Bilaga 4

Prop. 1997/98:70