Regeringens proposition

1996/97:46

Skadeståndsansvar vid dammhaveri

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 24 oktober 1996

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Laila Freivalds

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny bestämmelse i vattenlagen om att den som är

skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering skall vara strikt

ansvarig för skador som orsakas av ett dammhaveri.

 Det föreslås att den nya bestämmelsen skall träda i kraft den 1 juli 1997.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3

2 Lagtext ................................................... 4

3 Ärendet och dess beredning................................. 5

4 Dammanläggningar och dammbrottsrisker...................... 6

5 Dammsäkerhet och skadeståndsansvar i dag................... 7

 5.1 Lagstiftning och lagförslag om dammsäkerhet ........ 7

 5.2 Skadeståndsansvaret................................. 8

6 Bör ett strikt ansvar föreskrivas?......................... 9

7 Närmare om ansvarsregeln................................... 11

8 Kostnader.................................................. 14

9 Ikraftträdande............................................. 14

10 Författningskommentar...................................... 14

Bilaga 1 Departementspromemorians sammanfattning............. 17

Bilaga 2 Departementspromemorians lagförslag................. 18

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser.................... 21

Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag......................... 22

Bilaga 5 Lagrådets yttrande.................................. 23

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 24 oktober 1996.............................................. 24

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 antar regeringens förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

2 Lagtext

Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

 Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas en ny

paragraf, 17 kap. 4 §, av följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 kap.

--------------------------------------------------------------------

 4 §

 Den som är skyldig att

 underhålla en dammanläggning för

 vattenreglering skall ersätta

 skada som orsakas av att

 anläggningen inte ger avsett

 skydd mot utströmmande vatten

 (dammhaveri), även om varken den

 underhållsskyldige eller någon

 som han svarar för är vållande

 till skadan.

 Den underhållsskyldige är dock

 fri från ansvar, om han visar

 att dammhaveriet orsakats av

 en krigshandling eller liknande

 handling under väpnad konflikt,

 inbördeskrig eller uppror.

__________

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997.

3 Ärendet och dess beredning

Sveriges Försäkringsförbund riktade i en skrivelse den 15 maj 1995 regeringens

uppmärksamhet på konsekvenserna av ett dammhaveri i någon av de större dammarna

i Sverige och på det oklara rättsläget när det gäller ansvaret för en sådan

händelse (dnr Ju95/2099). Enligt skrivelsen skulle, att döma av analyser av de

ekonomiska konsekvenserna av dammhaverier i två av våra största dammar, Suorva

och Trängslet, skadekostnaderna vid ett plötsligt brott på någon av dammarna

kunna uppgå till mångmiljardbelopp. Förbundet framhöll att det var angeläget att

rättsläget beträffande dammägarnas ansvar blev helt klarlagt.

 Frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar har behandlats i ett

flertal statliga utredningar, t.ex. i betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40).

Utredningarna berör dock inte frågan om ersättning för översvämningsskador på

grund av dammhaveri.

 Genom beslut den 18 maj 1995 förordnade Justitiedepartementet professorn, f.d.

justitierådet Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] att utreda vissa frågor om skadeståndsansvaret

för skador till följd av dammbrott. Uppdraget inne-bar att

utreda gällande rätt i fråga om skadeståndsansvar för skador till följd av

dammbrott och att ta ställning till om ansvaret behövde skärpas. Vidare ingick

att överväga om skadeståndsansvaret behövde kompletteras med regler om

försäkringsskydd för de skadelidande.

 Utredarens överväganden och förslag till ny lagstiftning redovisades i

promemorian Ersättning vid dammbrott (Ds 1996:6). I promemorian lämnades två

alternativa förslag till en ny bestämmelse i vattenlagen om ett strikt

skadeståndsansvar för den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för

vattenreglering för skador som orsakas av att anläggningen inte ger avsett skydd

mot utströmmande vatten. Vidare föreslogs i promemorian att skadelidande skulle

ges samma försäkringsskydd som det som genom miljöskadeförsäkringen gäller för

miljöskadornas del.

 En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. De lagförslag som lades

fram återges i bilaga 2.

 Promemorian remissbehandlades under våren 1996.

 En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns

tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju96/390).

Försäkring

I denna proposition behandlar regeringen enbart frågan om skade-ståndsansvaret

vid dammhaveri. De flesta remissinstanserna - bland dem Finansinspektionen,

Svenska Kommunförbundet, Svenska Kraftverksföreningen, Sveriges

Försäkringsförbund, Försäkrings-juridiska föreningen och Miljöskadekonsortiet -

avstyrkte promemorians förslag till försäkringslösning. Flera remissinstanser

pekade på andra möjliga försäkringslösningar och menade att frågan behövde

utredas ytterligare. Regeringen avvaktar därför med försäkringsfrågan för att -

om det visar sig nödvändigt - återkomma till den i ett senare sammanhang.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 26 september 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över

det lagförslag som finns i bilaga 4.

 Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga

5.

4 Dammanläggningar och dammbrottsrisker

Dammanläggningar byggs för olika ändamål. Enligt länsstyrelsernas registreringar

finns det upp emot 6 000 dammar i Sverige av varierande storlek. Viktigast i

detta sammanhang är kraftverks- och regleringsdammar. Som exempel på dammar för

andra ändamål kan nämnas sågverks- och kvarndammar, invallningsdammar samt

dammar anlagda vid gruvor och anrikningsverk för avfallssedimentering. Ofta

talar man om "höga dammar" när det gäller dammar med en höjd över 15 meter.

Omkring 140 dammar är så höga. Tre av dessa är högre än 100 meter. De vanligaste

typerna är sten- eller jordfyllningsdammar, med en kärna av packad morän, samt

betongdammar.

 En vanlig orsak till dammras av fyllningsdammar är överströmning som snabbt

kan gröpa ur dammen på nedströmssidan och i krönet. För att förebygga

överströmningsskador fordras olika anordningar - t.ex. luckor - som kan släppa

fram tänkbara flöden. Anordningarna manövreras ofta, liksom dammanläggningen i

övrigt, från en driftscentral på annan ort. En annan tänkbar orsak till ras av

fyllningsdammar är inre erosion som dock inte inträffar lika snabbt och inte i

något känt fall har lett till fullbordat dammbrott. Betongdammar, som normalt

grundläggs på berg, är inte på samma sätt som fyllningsdammar utsatta för

erosion men kan däremot skadas av frost och isbildning. Underhållsfrågan har här

särskild vikt genom att betongen åldras till följd av mekanisk och kemisk

påverkan.

 I Sverige har ett antal dammbrott inträffat i mindre dammar. År 1973

inträffade ett ras i Sysslebäck i Värmland varvid ett människoliv krävdes.

Beträffande dammar på över 15 meter är endast ett dammbrott känt, i Noppikoski

år 1985. Ett antal tillbud har inträffat även i större dammar, t.ex. inträffade

år 1983 ett läckage i Suorvadammen på grund av otäthet i berggrunden.

 Riskerna för dammbrott genom höga vattenflöden har särskilt studerats av den

s.k. Flödeskommittén som tillsattes av Sveriges meteorologiska och hydrologiska

institut (SMHI) och kraftindustrin. I slutrapporten Riktlinjer för bestämning av

dimensionerande flöden för dammanläggningar, som lades fram år 1990, föreslog

kommittén vissa riktlinjer för beräkning av möjliga flöden och dammarnas

funktion i olika fall, bl.a. en indelning i riskklasser av i huvudsak följande

innebörd. Till den högsta riskklassen, riskklass I, fördes dammar där dammbrott

medförde icke försumbar risk för människoliv eller annan personskada, beaktans-

värd risk för allvarlig skada på viktig trafikled, dammbyggnad och annan därmed

jämförlig anläggning eller på betydande miljövärde, eller uppenbar risk för stor

ekonomisk skadegörelse. Till riskklass II fördes dammar där ett dammbrott

medförde icke försumbar risk för skada på trafikled, dammbyggnad eller därmed

jämförlig anläggning, miljövärde eller annan dammägaren tillhörig egendom i

andra fall än som angetts vid riskklass I. Utanför riskklassindelningen föll

dammar som inte ens vid dammbrott kan orsaka skada för annan än dammägaren.

Kommittén gav också i sin slutrapport anvisningar för hur nya dammbyggnader

borde planeras, konstrueras, utföras, underhållas och skötas för att kunna

motstå och släppa fram på visst sätt beräknade flöden utan att skador på dammen

inträffade. Befintliga dammar som i händelse av dammbrott kunde orsaka skada av

någon betydelse för annan än dammägaren borde enligt kommittén kontrollberäknas

så att man kunde utröna om de uppfyllde de krav på magasinerings- och

avbördningsförmåga som skulle gälla för motsvarande nya dammar.

 Utredningen om dammsäkerhet och höga flöden konstaterade i sitt betänkande

Älvsäkerhet (SOU 1995:40) att dammsäkerheten i Sverige är god och på väg att

ytterligare förbättras. En viktig utgångspunkt för det fortsatta

dammsäkerhetsarbetet borde enligt utredningen vara Flödeskommitténs riktlinjer.

Utredningen anförde i betänkandet att en anpassning av dammanläggningarna i ett

älvsystem till dessa riktlinjer enligt kraftindustrins planering dock tar 10-15

år att genomföra. I betänkandet föreslogs vissa ökade insatser från statens sida

för styrning och kontroll över dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar.

5 Dammsäkerhet och skadeståndsansvar i dag

5.1 Lagstiftning och lagförslag om dammsäkerhet

Vattenlagen (1983:291) innehåller en rad bestämmelser som reglerar dammar och

deras säkerhet. Uppförande, ändring och lagning av dammar utgör vattenföretag i

lagens mening och kräver tillstånd av vattendomstol (1 kap. 3 §). Domstolen

skall vid sin bedömning beakta även säkerhetsaspekterna (13 kap. 47 §; jfr prop.

1988/89:116 s. 28 f.). En vattenanläggning skall också underhållas så att det

inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i

vattenförhållandena (17 kap. 1 §). Vattenföretag som inverkar på vattenför-

hållandena skall drivas så att de inte i onödan skadar allmänna eller enskilda

intressen (17 kap. 2 §). Särskilda regler finns om tillsyn och besiktning (18

kap.).

 I räddningstjänstlagen (1986:1102) finns regler om vissa förebyggande åtgärder

som ägare och innehavare av anläggningar skall vidta. Vid en anläggning där

verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga

skador på människor eller i miljön är ägaren eller innehavaren skyldig att i

skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i

övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador

(43 § första stycket).

 Tillsynen över dammanläggningar har närmare behandlats i det ovan nämnda

betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40), där vissa nya regler föreslagits om

skärpt tillsyn just i fråga om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. I

betänkandet framhölls som allmänna utgångspunkter följande. Eftersom en damm

lika litet som andra konstruktioner kan göras fullständigt säker finns det

alltid en viss om än liten risk för att den brister. Om det finns bebyggelse i

farozonen nedströms dammen kan, som det visat sig utomlands, följderna av ett

sådant dammbrott bli svåra med dödsoffer och stor förödelse. Riskerna finns

främst, men inte enbart, bland de större kraftverksdammar och regleringsmagasin

som uppförts i samband med vattenkraftens utbyggnad. Erfarenheterna av dessa

dammars tekniska säkerhet är dock mycket goda. Deras nytta för elproduktionen

har framstått som så stor i förhållande till riskerna att säkerheten aldrig har

ansetts vara något skäl mot att uppföra och bruka dem. Beträffande dammar i

högsta riskklass - de flesta av de 140 dammar som är högre än 15 meter - ansågs

det rimligt att sätta som säkerhetsmål att inga dammbrott skall inträffa. Vad

angick dammanläggningar i övrigt borde målet i första hand vara att undvika

personskador men även mer omfattande egen-domsskador. Vid en stor del av landets

dammar skulle ett dammbrott inte medföra några personskador därför att

dammhöjderna är låga och vattenmängderna små. När endast egendomsskador kunde

förutses måste samhällets ambitioner för säkerhetsarbetet få anpassas till

värdet av hotad egendom. De krav som sålunda fick ställas utvecklas närmare i

fortsättningen av betänkandet, där också vissa organisatoriska förändringar av

tillsynen föreslås. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds i

regeringskansliet.

5.2 Skadeståndsansvaret

Det finns inte några särskilda lagbestämmelser som direkt reglerar skade-

ståndsansvaret vid dammhaverier. Utgångspunkten är därför skadeståndslagens

regel om att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person-

eller sakskada skall ersätta skadan (2 kap. 1 § skadeståndslagen).

 Som nyss nämndes innehåller vattenlagen flera föreskrifter som tar sikte på

dammsäkerheten. Någon regel om skadeståndsskyldighet ges inte i vattenlagen men

försummat underhåll kan utgöra sådan vårdslöshet som medför skade-

ståndsskyldighet enligt skadeståndslagen för den ansvarige ägaren, på grund av

vållande hos företagets ledning eller dess personal (2 kap. 1 § och 3 kap. 1 §

skadeståndslagen). Oaktsamhet vid anläggningens konstruktion och utförande kan

också medföra rätt till ersättning för uppkomna skador, om en damm skulle brista

med översvämning som följd.

 I sammanhanget kan också nämnas 15 kap. 17 § vattenlagen, som behandlar skador

till följd av ett vattenföretag eller en vattenanläggning vilka inte förutsågs

av vattendomstolen eller förrättningsmannen när tillstånd gavs enligt lagen. Den

skadelidande får i så fall inom vissa angivna tidsfrister framställa anspråk på

ersättning enligt 9 kap. 1-10 §§ samma lag. Bestämmelsen är dock tillämplig bara

vid en missbedömning av de faktiska verkningarna av ett vattenföretag. En

oförutsedd skada enligt bestämmelsen skall alltså anses föreligga när

vattendomstolen eller förrättningsmannen har förbisett att en skada skulle

uppstå eller missbedömt skadans omfattning (jfr prop. 1981/82:130 s. 582)

Skadorna vid dammhaverier är typiskt sett inte en sådan omedelbar effekt av det

tillåtna företaget.

 Vattenlagens bestämmelser medför således inte någon skadestånds-skyldighet för

dammhaverier som går längre än skadeståndslagens regler om ansvar för vållande.

En annan sak är att de stränga krav som ställs på ett vattenföretag när det

gäller åtgärder mot skaderisken gör att man många gånger när en

översvämningsolycka beror på anläggningens bristfälliga skick kan konstatera att

det föreligger oaktsamhet.

 Man kan i och för sig tänka sig att en domstol vid ett dammhaveri med stöd av

allmänna, icke lagfästa rättsgrundsatser skulle ålägga ett skärpt ansvar för

översvämningsskador, ett ansvar som går längre än uppsåt eller vårdslöshet. Det

skulle då närmast bli fråga om allmänna rättsgrundsatser om strikt ansvar för

farlig verksamhet. I promemorian, som ligger till grund för denna lagrådsremiss,

görs en grundlig genomgång och analys av relevant rättspraxis. Slutsatsen där

blir att - även om vissa allmänna argument som brukar anföras för ett strikt

ansvar vid farlig verksamhet också kan åberopas vid skada till följd av brustna

dammar och liknande - man i alla händelser inte kan utan vidare utgå från att

ett skärpt ansvar föreligger enligt gällande rätt. Till detta kommer att det är

svårt att se hur en domstol skulle komma att närmare utforma ett skärpt ansvar

vid skador av det här slaget.

 De flesta remissinstanserna synes godta slutsatsen i promemorian.

6 Bör ett strikt ansvar föreskrivas?

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Ett strikt ansvar för skador till följd av |

| dammhaveri införs i 17 kap. vattenlagen. Ansvaret skall ligga på|

| den som är skyldig att underhålla dammanläggningen. |

--------------------------------------------------------------------

 Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser har tillstyrkt

förslaget att det i vattenlagen införs en regel om strikt ansvar för skador till

följd av dammhaveri för den som är skyldig att underhålla dammanläggningen.

 Skälen för regeringens förslag: Sannolikheten för att dammhaverier av någon

betydelse skall inträffa är visserligen inte särskilt stor. Emellertid

förekommer alltjämt riskmoment som först efter åtskilliga års säkerhetsarbete

kan väntas bli avhjälpta. Mycket talar för att det redan idag skulle föreligga

ett strängt ansvar för ägare av damm-anläggningar när dammen inte fungerar och

översvämningar upp-kommer, men rättsläget är inte klart. Detta är naturligtvis

redan i sig otillfredsställande, särskilt när det gäller en ansvarsfråga av de

proportioner som det kan bli fråga om vid ett haveri i någon av våra större

dammar. Osäkerheten gör det svårt för vattenföretagen och för försäkringsbolagen

att bedöma hur stora ansvarsriskerna är och vilka åtgärder som bör vidtas.

Privata försäkringslösningar på ena eller andra sidan försvåras. Försäkrings-

bolagen kan inte förutse under vilka förhållanden en ansvarsförsäkring tas i

anspråk eller möjligheten till regress om skadorna inkluderas i vanlig

egendomsförsäkring; från försäkringsbranschens sida har framhållits att ett

strikt ansvar mycket väl kan accepteras bara rättsläget blir klarlagt. Skulle

ett dammhaveri inträffa kan man befara processer rörande frågan om vållande

förekommit på företagets sida och om ansvar kan åläggas även annars.

 Rättsläget måste klarläggas. Det ligger då nära till hands att föreskriva ett

strikt ansvar vid dammhaveri.

 Vattenreglering genom dammar innebär ofta en latent fara av betydande

omfattning. Om inte dammanläggningarna har konstruerats med vederbörlig

skicklighet och omsorg och underhållits på godtagbart sätt, uppkommer en

betydande skaderisk. Visserligen är dammhaverier och liknande statistiskt sett

sällsynta, men möjliga skador kan bli så omfattande att det finns goda skäl att

tala om farlig verksamhet i varje fall när det gäller större dammanläggningar.

Verksamheten medför också ekonomiska fördelar för den som bedriver den; just

genom dammanläggningen genomförs den vattenreglering som produktionen bygger på.

Det kan därför sägas vara rimligt att denne som kostnader i verksamheten bär

risken för de skador som kan orsakas. Ett ytterligare skäl för ett strikt ansvar

vid dammbrott är att skadekostnaderna bäst reduceras, om de läggs på den som har

största möjligheten att kontrollera risken. Det är företagen som kan göra något

åt risken medan de skadelidande har högst begränsade möjligheter att skydda sig

mot den. Det är angeläget att de skadelidande ges ett tillräckligt skydd och att

de inte behöver visa att vållande föreligger.

 Det finns sålunda åtskilliga vägande skäl för att en lagstiftning om strikt

ansvar vid dammhaverier införs. Till detta kommer att mera rättstekniska skäl

också talar för ett strikt ansvar. Det är beträffande farliga verksamheter

enklare att utan vidare tillämpa ett strikt ansvar än att göra en

aktsamhetsbedömning som ändå i de allra flesta fall leder till att företaget

anses ha försummat att vidta de åtgärder som kan krävas på grund av den bety-

dande skaderisken. Skaderegleringen kan på detta sätt underlättas och de

skadelidande snabbare komma i åtnjutande av ersättning.

 Det är alltså välmotiverat att nu ta det korta steget från ett sannolikt

föreliggande strikt ansvar för skador till följd av dammhaveri till ett lagfäst

sådant ansvar. En ansvarsskärpning av denna typ är inte så ekonomiskt ingripande

att det kan väcka några betänkligheter.

 För att ta in de nya reglerna i vattenlagen talar att risken är direkt

föranledd av vattenföretag som faller under tillståndsreglerna i denna lag. Det

strikta ansvaret hör nära samman med bestämmelserna om underhåll i 17 kap.

vattenlagen. De nya lagbestämmelserna bör därför föras in där.

7 Närmare om ansvarsregeln

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Ett strikt ansvar - inskränkt endast genom |

| vissa bestämda undantag - skall gälla för skada till följd av att|

| dammanläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten, |

| dvs. dammhaveri. Från det strikta ansvaret skall undantag gälla |

| endast i de fall där den ansvarige visar att orsaken till |

| dammhaveriet är en krigshandling eller liknande. Det strikta |

| ansvaret skall omfatta alla dammanläggningar för |

| vattenreglering. |

--------------------------------------------------------------------

 Promemorians förslag: Promemorian innehåller två alternativa lagtekniska

utformningar av det strikta ansvaret. Huvudförslaget är formulerat så att den

underhållskyldige skall ersätta skada som orsakas av att anläggningen på grund

av brister i fråga om utformning, skick eller läge eller felaktig manövrering

inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten. Det alternativa förslaget

överensstämmer med regeringens. I promemorian har föreslagits att undantag från

ansvar skall göras även i de fall där orsaken till dammhaveriet är att det

vållats av tredje man med avsikt att orsaka skada eller berott av trafik med

motordrivet fordon, järnvägstrafik, luftfart eller sjöfart. I promemorian har

föreslagits att alla dammanläggningar för vattenreglering omfattas.

 Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat i fråga om ansvarsregelns

lagtekniska utformning. Av de remissinstanser som sär-skilt uttalat sig om de

olika alternativen har en liten majoritet, däribland Luleå tingsrätt,

Justitiekanslern, Svenska Kommunförbundet och Sveri-ges Försäkringsförbund,

uttalat sig för alternativformuleringen. De remissinstanser som har uttalat sig

för huvudförslaget i promemorian har inte särskilt berört undantagen i

alternativförslaget (såsom huvud-förslaget är formulerat lär det strikta

ansvaret där dock inte infalla i någon av de situationer som enligt

alternativförslaget undantagits från ansvar). Av de remissinstanser som uttalat

sig för alternativförslaget har Sveriges Försäkringsförbund,

Försäkringsjuridiska föreningen och Miljöskadekonsortiet uttryckligen angett att

endast skador som berott på krigshändelse och liknande bör undantas från det

strikta ansvaret. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag

att det strikta ansvaret skall omfatta alla dammanläggningar för vattenreglering

eller inte haft något att erinra mot förslaget.

 Skälen för regeringens förslag: En regel om strikt ansvar för dammhaveri kan

lagtekniskt utformas på olika sätt. Efter en diskussion om tänkbara varianter

blir slutsatsen i promemorian att övervägande skäl talar för att föreskriva ett

ansvar för brister i dammens funktion eller manövrering, dvs. med inslag av viss

vållandebedömning.

 Regeln om strikt skadeståndsansvar vid dammhaveri måste vara klar och enkel

så att man undviker bevissvårigheter, vilka i praktiken kan riskera att urholka

de avsedda fördelarna för de skadelidande. Den bör utformas så att den kan

underlätta en enkel och därmed billigare skadereglering samt klarlägga

förutsättningarna för parterna vid avtal om ansvarsförsäkring. Enligt

regeringens uppfattning uppfyller prome-morians alternativa förslag bäst dessa

krav. Lagregeln bör föreskriva att den som är skyldig att underhålla en

dammanläggning för vatten-reglering skall ersätta skada som orsakas av ett

dammhaveri, även om varken den underhållsskyldige eller någon som han svarar för

är vållande till skadan, och detta ansvar bör vara begränsat endast genom vissa

uppräknade undantag. Motsvarande formulering av en ansvars-regel förekommer i

atomansvarighetslagen (1968:45) och för olje-skadornas del i 10 kap. sjölagen

(1994:1009).

Undantag från ansvaret

För att fördelarna med en regel om strikt skadeståndsansvar skall bibehållas bör

regeln förses med så få undantag som möjligt.

 Det är rimligt att en dammägare inte skall hållas ansvarig för skadehändelser

som har samband med krig eller krigsliknande händel-ser. Detta stämmer också

överens med de undantag från strikt ansvar som görs i atomansvarighetslagen och

i sjölagens regler om ansvar för oljeskada.

 I promemorian har föreslagits att det görs undantag även för de fall där

sabotage eller trafikskada varit orsak till dammhaveriet. Det ligger dock mycket

i de invändningar som flera remissinstanser har riktat mot förslaget i den

delen. När det gäller sabotagesituationen finns det ett allmänt

intresse i att dammägarna omgärdar sina ofta lättillgängliga dammar med

vederbörliga säkerhetsanordningar i syfte att förhindra sabotage. Det är utan

tvekan dammägaren som har bäst möjlighet att förutse och förebygga skador som

kan orsakas av tredje man. Detsamma gäller för skada till följd av fordon och

andra tran-sportmedel. Beträffande skador

som har sin grund i trafik av olika slag kan tilläggas att de försäkringar som

finns till skydd för tredje man på trafikområdet inte räcker till att kompensera

alla som kan komma att skadas efter en svår dammolycka.

 Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att

föreskriva andra undantag från det strikta ansvaret än för krigshandlingar och

liknande.

Anläggningar som skall omfattas

I promemorian har föreslagits att det strikta ansvaret skall gälla enbart för

dammar som avser vattenreglering. Bland remissinstanserna har Svea hovrätt,

Stockholms tingsrätt, Luleå tingsrätt och Sveriges Advokatsamfund ifrågasatt den

gränsdragningen. Några av dem har menat att alla dammar bör omfattas.

Regeringen anser dock att den gränsdragning som föreslagits i promemorian är att

föredra. Skadeståndsskyldigheten bör alltså omfatta dammar för vattenreglering,

dvs. ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för ett annat

vattenföretag (1 kap. 4 § 1 punkten vattenlagen). Häri ingår även

vattenöverledning (1 kap. 4 § 2 punkten). Just ändringen av vatten-föringen är

typiskt sett det riskabla. Det är visserligen tänkbart att brott uppkommer på

dammar som anlagts för andra ändamål än vattenreglering i lagens mening, men

dessa torde ändå ha begränsad betydelse från risksynpunkt (jfr prop. 1981/82:130

s. 399 om s.k. profil-reglering).

 När det gäller avgränsningen av det strikta ansvaret är det alltså lämpligast

att detta enbart omfattar brott på dammar som avser vattenreglering. Frågan blir

då närmast om lagstiftningen skall avse alla sådana dammar.

 Som nämnts ovan har förslag förts fram om att dela in dammbyggnader i olika

riskklasser. Ofta anses dammar som är högre än 15 meter inta en särställning.

Flertalet av dessa räknas till riskklass I. Det kan ifrågasättas om alla dessa

mer eller mindre riskabla dammar skall falla under samma regel om strikt ansvar.

Om traditionella resonemang om farlig verksamhet skall anses avgörande, lär en

skärpning av skadeståndsskyldigheten vara naturlig bara i fråga om vissa dammar,

närmast dem i riskklass I. Om i stället höjden får bli avgörande - en betydligt

enklare gränsdragning - synes en rimlig gräns gå vid 15 meter. Ansvarsreglerna

skulle alltså bara gälla en mindre andel av alla svenska dammar.Onekligen kan en

del skäl tala för att begränsa lagstiftningens räckvidd till större dammar. Det

kan i varje fall verka onödigt att ålägga ägare av dammanläggningar som medför

ringa eller ingen risk för skada på annans egendom ett strikt ansvar.

 En sådan avgränsning skulle emellertid medföra vissa komplikationer. Att

anknyta till en riskklassindelning, vilken bygger på invecklade och

svårtillgängliga beräkningar, är redan av lagtekniska skäl omöjligt. I stället

skulle det avgörande vara dammens höjd. Det är emellertid tydligt att enbart

höjden inte ger något uttryck för de skaderisker som ett dammbrott kan medföra,

även om självfallet riskerna typiskt sett är större vid högre dammar. Exempelvis

förhållandena i vattendraget samt bebyggelse och annan markanvändning nedströms

måste spela en väsentlig roll för farligheten.

 Sammanfattningsvis kan sägas att även om de starkare skälen för ett strikt

ansvar huvudsakligen framträder i fråga om stora dammar, det av rättstekniska

skäl förefaller motiverat att låta ansvaret gälla samtliga dammar för

vattenreglering enligt vattenlagen.

8 Kostnader

Lagförslaget innebär att det införs en ny bestämmelse i vattenlagen om strikt

ansvar för skador till följd av dammhaveri och att det rådande oklara rättsläget

därmed blir helt klarlagt. Det finns inte anledning att räkna med att

lagsförslaget skulle medföra några ökade kostnader för det allmänna.

 Inte heller för dem som åläggs strikt skadeståndsansvar genom lagförslaget

torde några mera besvärande ekonomiska konsekvenser inträda. Redan i dag har de

ifrågavarande företagen ett strängt skadeståndsansvar. Den nya regeln innebär i

praktiken främst att ansvaret preciseras. Därmed förbättras snarast företagens

situation genom ökad förutsebarhet.

9 Ikraftträdande

Det är angeläget att de nya bestämmelserna om strikt ansvar vid dammbrott träder

i kraft så snart som möjligt, förslagsvis den 1 juli 1997. Av allmänna principer

följer att de nya bestämmelserna blir tillämpliga på skadefall som inträffar

efter ikraftträdandet (jfr prop. 1972:5 s. 593).

10 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

17 kap. 4 §

 Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering skall

ersätta skada som orsakas av att anläggningen inte ger avsett skydd mot

utströmmande vatten (dammhaveri), även om varken den underhållsskyldige eller

någon som han svarar för är vållande till skadan.

 Den underhållsskyldige är dock fri från ansvar, om han visar att dammhaveriet

orsakats av en krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt,

inbördeskrig eller uppror.

Paragrafen, som tagits in i 17 kap. vattenlagen om underhåll m.m. och utformats

i viss anslutning till 11 § atomansvarighetslagen (1968:45) och 10 kap. 3 §

sjölagen (1994:1009), föreskriver ett strikt ansvar för den som är

underhållsskyldig beträffande en dammanläggning.

 Talan om skadestånd som grundar sig på bestämmelsen får under vissa

förutsättningar tas upp av vattendomstol (13 kap. 16 § vatten-lagen).

Första stycket

 Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering är

ersättningsskyldig enligt paragrafen. Detta är i allmänhet ägaren men kan också

vara den som annars brukar anläggningen eller den till vilken

underhållsskyldighet har överförts (17 kap. 1 § vattenlagen).

 Bestämmelsen gäller endast dammanläggningar för vattenreglering. Med uttrycket

vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för

annat vattenföretag (1 kap. 4 § 1 punkten). Det innebär att kraftverksdammar

för strömkraftdrift kan omfattas. Sådana dammar som annars avser att skydda mot

vatten, t.ex. i händelse av översvämning, eller tidigare satts upp för att

underlätta flottning faller däremot inte under bestämmelsen.

 Ansvaret förutsätter att dammen inte ger ett avsett skydd mot utströmmande

vatten, dammhaveri. Ett dammhaveri föreligger både om dammen hastigt havererar

och om den så småningom eroderas och skador uppkommer nedströms. Även när dammen

på grund av felmanövrering inte skyddar på avsett sätt föreligger ett dammhaveri

i bestämmelsens mening - däremot inte när den fullgör sin funktion men ändå

vatten strömmar över den och orsakar skada. I detta sistnämnda fall blir inte

dammägaren ansvarig enligt paragrafen men kan naturligtvis ändå vara

ersättningsskyldig på annan grund, t.ex. enligt skadeståndslagen.

 Som dammhaveri räknas självfallet inte att skada orsakas på annat sätt än just

genom vattenutströmning. Är dammen t.ex. i så dåligt skick att ett fordon kör av

den ned i vattnet eller en sten faller ned på personer som uppehåller sig under

dammen, får skadeståndsfrågan bedömas enligt allmänna regler. Ofta föreligger då

vållande på dammägarens sida.

 Om en skada uppstår genom ett dammhaveri, blir den underhållsskyldige ansvarig

oberoende av vållande, såvida han inte kan visa att ett sådant undantag

föreligger som omtalas i andra stycket. Ansvaret omfattar skada av alla slag -

alltså även ren förmögenhetsskada, t.ex. när någon drar på sig kostnader för att

föra undan hotad egendom eller får avbryta en förvärvsverksamhet utan att någon

sak- eller personskada inträffar. Skadeståndet bestäms enligt de allmänna

reglerna i 5 och 6 kap. skadeståndslagen (jfr 1 kap. 1 § skade-ståndslagen). Om

två eller flera skall ersätta samma skada är de solidariskt ansvariga gentemot

den skadelidande (6 kap. 3 § skade-ståndslagen). Det kan bli aktuellt t.ex. om

ett dammhaveri leder till haverier i andra dammar nedströms. Frågor om

fördelningen av skadeståndsansvaret i sådana fall följer allmänna

skadeståndsrättsliga principer. Dessa allmänna principer torde oftast innebära

att skade-ståndsansvaret, om inte något annat följer av avtal, skall fördelas

efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna (jfr NJA 1968 s. 387).

Andra stycket

 Enligt andra stycket är den underhållsskyldige fri från ansvaret, om han visar

att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande handling under

väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror.

Ikraftträdandebestämmelse

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997.

Av allmänna principer följer att den nya regeln om strikt ansvar blir tillämplig

på skadefall som inträffar efter ikraftträdandet.

Departementspromemorians sammanfattning

Frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar har behandlats i ett flertal

statliga utredningar, senast i betänkandet (SOU 1995:40) Älvsäkerhet.

Utredningarna berör dock inte frågan om ersättning för översvämningsskador på

grund av dammbrott. Frågan har särskilt aktualiserats genom att svenska försäk-

ringsbolag, med tanke på de katastrofala ekonomiska konsekvenser som ett brott i

någon av de större dammarna i Sverige skulle kunna medföra, ansett sig böra

begränsa det skydd egendomsförsäkringarna hittills gett mot skador i sådana

sammanhang.

 Uppdraget går till en början ut på att utreda gällande rätt i fråga om

skadeståndsansvar för skador till följd av dammbrott och ta ställning till om

ansvaret behöver skärpas. Skadeståndsfrågan är inte särskilt reglerad i lag. Det

framstår som sannolikt, men inte säkert, att dammägare för närvarande ansvarar

oberoende av vållande för sådana skador - alltså bär ett strikt ansvar. Det är

vidare oklart, vad detta ansvar närmare innebär och om det gäller oavsett

dammens storlek. Av sådana skäl föreslås en lagreglering. En ny bestämmelse i 17

kap. vattenlagen (1983:291) skulle föreskriva ett strikt ansvar för den som är

skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering, när anläggningen

på grund av brister i fråga om utformning, skick eller läge eller felaktig

manövrering inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten; detta ansvar skulle

gälla även för mindre dammar. En tänkbar alternativ formulering av regeln med

väsentligen samma innehåll i sak anges i bilaga till promemorian.

 I uppdraget ingår också att överväga om skadeståndsansvaret behöver

kompletteras med regler om försäkringsskydd för de skadelidande. En diskussion

om olika möjliga försäkringslösningar utmynnar i förslaget att föreskriva ett

motsvarande skydd genom miljöskadeförsäkring som gäller för miljöskadornas del.

Vattenföretagen skulle alltså bidra till en försäkring mot personskador och

vissa sakskador som orsakas av dammbrott men som de skadelidande inte får

ersatta genom skadestånd eller genom annan försäkring. Man kan inte räkna med

att miljöförsäkring kan ge full ersättning vid de största tänkbara

dammkatastroferna, men som riksdagen tidigare framhållit lär statsmakterna då

under alla omständigheter få överväga åtgärder för att hjälpa de skadelidande.

Någon bestämmelse om ersättningsskyldighet för staten i sådana fall föreslås

inte.

 De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.

Departementspromemorians lagförslag

Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

 Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas två nya

paragrafer, 17 kap. 4 och 5 §§, av följande lydelse.

--------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse

--------------------------------------------------------------

Föreslagen lydelse

17 kap. 4 §

--------------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------------

Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för

vattenreglering skall ersätta skada som orsakas av att

anläggningen på grund av brister i fråga om utformning, skick

eller läge eller felaktig manövrering inte ger avsett skydd mot

utströmmande vatten.

17 kap. 5 §

--------------------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------------------

 Ersättning för person- och

 sakskada som orsakas av att en

 dammanläggning för vatten-

 reglering inte ger avsett skydd

 mot utströmmande vatten betalas

 från sådan miljöskadeförsäkring som

 avses i 65 § miljöskydds-lagen

 (1969:387) enligt vad som

 närmare anges i försäkrings-

 villkoren, i den mån den skade-

 lidande inte är berättigad till

 ersättning enligt 4 § eller inte

 kan få sådan ersättning betald.

 Vid bestämmande av ersätt-ningen

 avräknas, utöver för-måner som

 anges i 5 kap. 3 §

 skadeståndslagen (1972:207),

 annat skadestånd eller annan

 försäkringsersättning som den

 skadelidande erhållit eller kan

 erhålla på grund av skadan, dock

 inte i den mån försäkring-sersätt-

 ningen motsvarar ett spar-ande

 på den skadelidandes sida.

 Bestämmelsen i 6 kap. 1 § ska-

 deståndslagen tillämpas på er-

 sättningen.

 Till försäkringen skall den som är

 underhållsskyldig för en

 dammanläggning bidra med belopp

 som framgår av tabeller som

 godkänts av regeringen eller den

 myndighet som regeringen

 bestämmer. Beloppen skall

 betalas i förskott för kalenderår.

 I fråga om uteblivet bidrag

 tillämpas 67 § miljöskyddslagen.

 Regeringen får meddela

 föreskrifter om undan-tag från

 bestämmelserna om bidragsplikt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

Alternativ lagtext

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 kap. 4 §

--------------------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------------------

 Den som är skyldig att underhålla

 en dammanläggning för vat-

 tenreglering skall ersätta skada

 som orsakas av att anläggningen

 inte ger avsett skydd mot

 strömmande vatten (dammhaveri),

 även om varken han eller någon

 som han svarar för är vållande

 till skadan.

 Den underhållsskyldige är dock

 fri från ansvar, om han visar

 att dammhaveriet

 1. orsakats av en krigshandling

 eller liknande handling under

 väpnad konflikt, inbördeskrig

 eller uppror,

 2. i sin helhet vållats av

 tredje man med avsikt att

 orsaka skada, eller

 3. i sin helhet orsakats av

 trafik med motordrivet fordon,

 järnvägstrafik, luftfart eller

 sjöfart.

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttranden över departementspromemorian Ersättning vid dammbrott

(Ds 1996:6) avgetts av Svea hovrätt, Stockholms tings-rätt, Luleå tingsrätt,

Justitiekanslern, Finansinspektionen, Vattenfall AB, Kammarkollegiet,

Konsumentverket, Miljöbalksutredningen, Svens-ka Kommunförbundet, Sveriges

advokatsamfund, Sveriges Industriför-bund, Svenska kraftverksföreningen,

Sveriges Försäkringsförbund, Försäkringsjuridiska föreningen,

Miljöskadekonsortiet och Föreningen för miljöskadeförsäkring.

 Därutöver har även Juridiska Fakultetsnämnden vid Stockholms universitet,

Företagarnas Riksorganisation, Svenska Elverksföreningen och

Vattenregleringsföretagens samarbetsorgan beretts tillfälle att lämna synpunkter

på promemorian.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

 Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas en ny

paragraf, 17 kap. 4 §, av följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 kap.

--------------------------------------------------------------------

 4 §

 Den som är skyldig att

 underhålla en dammanläggning för

 vattenreglering skall ersätta

 skada som orsakas av att

 anläggningen inte ger avsett

 skydd mot utströmmande vatten

 (dammhaveri), även om varken den

 underhållsskyldige eller någon

 som han svarar för är vållande

 till skadan.

 Den underhållsskyldige är dock

 fri från ansvar, om han visar

 att dammhaveriet orsakats av

 en krigshandling eller liknande

 handling under väpnad konflikt,

 inbördeskrig eller uppror.

__________

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997.

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-10-09

Närvarande: justitierådet Staffan[REDACTED_EFTERNAMN], f.d. presidenten i

Försäkringsöverdomstolen Leif[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Leif Lindstam.

Enligt en lagrådsremiss den 26 september 1996 (Justitiedepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring

i vattenlagen (1983:291).

 Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Carina
[REDACTED_EFTERNAMN].

 Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 oktober 1996

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,

Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Freivalds

Regeringen beslutar proposition 1996/97:46 Skadeståndsansvar vid dammhaveri.