Regeringens proposition

1995/96:159

Effektivare gränskontroll

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 7 mars 1996

Lena Hjelm-Wallén

 Thage G[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Försvarsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i utlänningslagen (1989:529) och i lagen

(1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.

 Ändringarna innebär dels att tullen och Kustbevakningen blir skyldiga att

bistå polisen vid kontroll av utlänningars inresa till och utresa från Sverige,

dels att Kustbevakningen får i uppgift att utöva sådan kontroll i fråga om

sjötrafiken.

 Syftet med lagändringarna är att stärka samverkan mellan berörda myndigheter -

polisen, tullen och Kustbevakningen - vid övervakningen av Sveriges gräns samt

att med nuvarande resurser så långt möjligt effektivisera verksamheten.

 Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3

2 Lagtext.................................................... 4

 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 4

 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om

 Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning 5

3 Ärendet och dess beredning................................. 6

4 Nuvarande ordning.......................................... 7

5 Överväganden och förslag................................... 8

6 Kostnader.................................................. 11

7 Ikraftträdande............................................. 12

8 Författningskommentarer.................................... 13

 8.1 Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)......... 13

 8.2 Lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens

 medverkan vid polisiär övervakning.................. 13

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:124)

 Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns...... 14

Bilaga 2 Betänkandets förslag till författningstext.......... 18

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig överbetänkandet

(SOU 1994:124) Varu- och personkontroll vidEU:s yttre

gräns............................................................ 21

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996..... 22

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen(1989:529),

 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om

Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529)1 skall ha

följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 5 kap.

 1 §

 Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för

polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har

meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och

visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt

till inresa och vistelse i Sverige.

--------------------------------------------------------------------

 Tullmyndigheten och Kustbevak-

 ningen är skyldiga att bistå

 polisen vid kontrollen av

 utlänningars inresa och utresa

 enligt denna lag.

 Kustbevakningen skall medverka i

 polisens kontrollverksamhet genom

 att utöva kontroll av sjötrafiken.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

**FOOTNOTES**

1 Lagen omtryckt 1994:515.

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens

medverkan vid polisiär övervakning

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid

polisiär övervakning1 skall ha följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1 §2

Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i

kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i

lagar och andra författningar som gäller

 1. skyddsobjekt och militära skyddsområden,

 2. jakt,

 3. fiske,

 4. bevarande av den marina miljön och annan naturvård,

 5. trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken,

 6. åtgärder mot vattenföroreningar från fartyg,

 7. dumpning av avfall i vatten,

 8. kontinentalsockeln,

 9. fornminnen och sjöfynd,

 10. fartygs registrering och identifiering,

 11. skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärder än sådan som

avses i 6 och 7,

--------------------------------------------------------------------

 12. märkning och användning av 12. märkning och användning av

oljeprodukter. oljeprodukter,

 13. utlänningars inresa till och

 utresa från Sverige.

 Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2-8 och 10-12 även

inom Sveriges ekonomiska zon.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

**FOOTNOTES**

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1988:445.

2 Senaste lydelse 1994:1779.

3 Ärendet och dess beredning

Regeringen beslöt i december 1993 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag

att utreda frågan om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv

m.m.

 Enligt direktiven (dir.1993:130) skulle därvid utredas organisationen av den

yttre gränskontrollen, dvs. kontrollen vid EU:s yttre gräns. Härutöver har

utredningen haft uppgiften att utreda kostnadsansvaret för kontrollen vid vissa

flygplatser och hamnar.

 Regeringen behandlar i det följande den särskilde utredarens förslag vad avser

organisationen av gränskontrollen. Utredarens överväganden i frågan om

kostnadsansvaret vid kontroller tas inte upp i denna proposition.

 En viktig utgångspunkt för utredaren var att nuvarande huvudsakliga

ansvarsfördelning mellan polisen och tullen skulle behållas men att samverkan

mellan myndigheterna skulle öka.

 I direktiven angavs vidare som en av flera utgångspunkter, bl.a. med hänsyn

till det statsfinansiella läget, att kontrollen bör utföras med mindre eller

befintliga myndighetsresurser.

 En ökning av gränskontrollens effektivitet borde i första hand åstadkommas

genom ett nära samarbete mellan berörda myndigheter. Utredaren skulle överväga

om myndigheterna, utöver vad som gäller i dag, bör tilläggas befogenheter att

utföra visst arbete inom varandras verksamhetsområden.

 Utredningen, som antog namnet Yttre gränskontrollutredningen, avlämnade i

augusti 1994 sitt betänkande Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns (SOU

1994:124). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets

förslag till författningstext i bilaga 2.

 Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns

i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr

Fo95/2341/CIV).

 Den föreslagna ändringen såvitt avser Kustbevakningens rätt att utöva inrese-

och utresekontroll till sjöss kan formellt sett anses höra till Lagrådets

granskningsområde. Ändringen innebär dock inte någon utvidgning såvitt avser de

åtgärder som från myndigheternas sida får vidtas vid inrese- och

utresekontroll. Ändringen innebär inte heller att Kustbevakningens tjänstemän

ges några andra befogenheter gentemot enskilda än vad de redan enligt gällande

lag har för åtskilliga liknande situationer. Lagrådets hörande skulle därför

sakna betydelse.

4 Nuvarande ordning

Det är i huvudsak polisen, tullen och Kustbevakningen som i dag svarar för

kontrollen vid den svenska gränsen.

 Gränskontrollen rörande personer regleras genom bestämmelser i utlänningslagen

(1989:529), utlänningsförordningen (1989:547) och lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll.

 Av betydelse är också den nordiska passkontrollöverenskommelsen.

 Polisen har huvudansvaret för personkontrollen vid gränserna. Tullverket och

Kustbevakningen får medverka i kontrollen om polisen begär detta, och den

deltagande personalen har därvid samma befogenheter som en polisman. Någon

uttrycklig skyldighet för myndigheterna att medverka i polisens kontroll finns

dock inte. Kontrollen avser i första hand inresa till Sverige.

 Någon utresekontroll förekommer i princip inte i Sverige i dag. Enligt

utlänningsförordningen kan dock utresekontroll göras för att förebygga eller

beivra brott eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I övrigt

kan utresekontroll äga rum för att genomföra den kontroll över utlänningar som

föreskrivs i utlänningslagen.

 Huvudansvaret för kontrollen av varor som passerar gränsen ligger på

Tullverket enligt tullagen (1994:1550) och tullförordningen (1994:1558). Den

lagstiftning som främst reglerar tullens verksamhet när det gäller beivrande av

brott är lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

 Polisen är enligt tullagen skyldig att bistå tullen vid kontroller på begäran

av tullmyndighet. Här föreligger en viss skillnad mellan vad som gäller för

polisen och vad som gäller för Kustbevakningen. Den senare myndighetens ansvar

för tullkontroll av sjötrafiken är självständig och förutsätter därmed inte en

särskild begäran från tullen. Polismän och kustbevakningstjänstemän har då de

medverkar i tullkontrollen samma befogenheter som tullpersonalen.

5 Överväganden och förslag

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Myndigheternas skyldighet att bistå |

| varandra vid övervakningen av Sveriges gränser regleras i lag. |

| Tullen och Kustbevakningen skall bistå polisen vid inrese- och |

| utresekontrollen av utlänningar. |

| Kustbevakningen skall utöva inrese- och utresekontroll till |

| sjöss. När Kustbevakningen utövar kontroll av utlänningars |

| inresa till eller utresa från Sverige, skall |

| kustbevakningstjänstemännen vid misstanke om brott ha samma |

| befogenheter som när de bedriver annan i lagen om |

| Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning angiven |

| verksamhet. |

--------------------------------------------------------------------

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig instämmer i allt väsentligt

i utredningens förslag.

Skälen för regeringens förslag: Polisen, tullen och Kustbevakningen är de

myndigheter som svarar för kontrollen av personer och varor vid Sveriges

gränser; polisen ansvarar för personkontrollen medan tullen och Kustbevakningen

ansvarar för varukontrollen.

 Den europeiska gemenskapen (EG) är bl.a. en tullunion. Villkoren för passage

av EU:s yttre gräns är när det gäller varutransporter reglerade i EG:s

tullkodex (rådets förordning [EEG] nr 2913/92) och tillämpningskodex

(kommissionens förordning [EEG] nr 2454/93) som är gällande rätt och bindande

för medlemsstaterna utan att bestämmelserna införs i respektive lands nationella

lagstiftning. EG:s tullkodex förutsätter att varje land har en myndighet som

svarar för kontrollen av varor vid den yttre gränsen samt att denna myndighet

har befogenheter att kontrollera varor, transportmedel och personer på så sätt

att en effektiv kontroll av varuflödet kan upprätthållas.

 Gemensamma regler för personers in- och utresa över de yttre gränserna saknas

ännu för EU:s medlemsstater. Ett utkast till konvention om yttre gränskontroll

finns men är inte färdigbehandlat. Riksdagen har i samband med Sveriges

förhandlingar om medlemskap i EU blivit informerad av regeringen om gällande

rätt och om pågående arbete inom EU i proposition 1994/95:19 Sveriges

medlemsskap i EU.

 Motivet för de lagändringar som regeringen nu föreslår är att stärka samverkan

och förbättra effektiviteten vid gränskontrollen inom befintlig organisation och

med nuvarande resurser.

 Vilka åtgärder från svensk sida som kan komma att krävas till följd av

framtida överenskommelser mellan EU:s medlemsstater rörande den yttre

gränskontrollen får bli föremål för prövning när sådana överenskommelser

föreligger. Det kan emellertid konstateras att Sveriges gränser sedan den 1

januari 1995 till stor del också utgör EU:s yttre gräns. Vidare kan erinras om

Sveriges ansökan om observatörsstatus i det s.k. Schengensamarbetet med sikte på

medlemsskap. De krav som ett sådant medlemsskap ställer för svensk del får

övervägas i samband med en eventuell svensk anslutning.

 I dag anges i tullagen och tullförordningen att såväl polisen som

Kustbevakningen skall bistå tullen om detta begärs vid tullkontroll. Någon

motsvarande uttrycklig skyldighet för tullen och Kustbevakningen att bistå

polisen vid inrese- och utresekontrollen av utlänningar föreligger inte.

 Utlänningslagstiftningen förutsätter dock att tullen och Kustbevakningen kan

medverka vid inrese- och utresekontrollen vid gränserna. I den tidigare

utlänningsförordningen (SFS 1980:377) fanns en bestämmelse som ålade dessa

myndigheter en skyldighet att medverka. Denna bestämmelse överfördes inte till

den nu gällande utlänningsförordningen. Någon saklig ändring torde dock inte ha

varit avsedd. För detta talar bestämmelsen i 7 kap. 11 § 6 och 7 i den nu

gällande utlänningsförordningen som anger att Rikspolisstyrelsen meddelar

föreskrifter för verkställigheten av förordningen i fråga om tullens och

Kustbevakningens åligganden. Det kan också noteras att Rikspolisstyrelsen i

december 1995 utfärdade föreskrifter som innebär att Kustbevakningen skall

medverka i polisens inresekontroll genom att utföra passkontroll till sjöss och

på begäran medverka vid utresekontroller.

 För att undanröja alla oklarheter om myndigheternas skyldigheter inom detta

område samt i syfte att öka myndigheternas möjlighet till samverkan för att

gränskontrollen skall kunna utföras effektivt föreslår regeringen nu att en

uttrycklig bestämmelse om skyldigheten att bistå varandra återinförs. Denna

skyldighet bör såsom utredningen har föreslagit tas in i 5 kap. 1 §

utlänningslagen.

 Kustbevakningens roll är speciell såtillvida att den i princip är den enda

civila myndighet som regelbundet patrullerar och övervakar våra gränser till

havs. Tull och polis har små eller inga resurser avsatta för allmän övervakning

av detta slag. Kustbevakningen har ett ansvar vad gäller varukontrollen men

saknar detta vad gäller in- och utresekontrollen till sjöss.

 Enligt regeringens uppfattning finns goda skäl att ge Kustbevakningen samma

ansvar för inrese- och utresekontrollen till sjöss som Kustbevakningen har i

fråga om varukontrollen. En sådan ordning innebär ett bättre utnyttjande av de

samlade resurserna inom området. En bestämmelse av denna innebörd bör tas in i 5

kap.1 § utlänningslagen. På så sätt kommer denna bestämmelse att innehålla en

samlad reglering av de skilda myndigheternas ansvar vad gäller utlänningars

inresa till och utresa från Sverige.

 Kustbevakningens roll bör på samma sätt som vid varukontrollen vara inriktad

på den omedelbara fysiska kontrollen. Däremot omfattar befogenheten inte de

fortsatta utredningsåtgärderna i det enskilda fallet.

 Redan i dag har Kustbevakningen relativt vittgående befogenheter genom

befintliga bestämmelser i utlänningslagstiftningen. Enligt 5 kap. 2 §

utlänningslagen får en kustbevakningstjänsteman under i lagrummet närmare

angivna förutsättningar kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans eller

hennes bagage och transportmedel. Utlänningen är skyldig att visa upp sitt pass

och andra handlingar för tjänstemannen. Enligt 6 kap. 11 § andra stycket

utlänningslagen har tjänsteman vid Kustbevakningen under vissa förutsättningar

vidare rätt att omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut

om han skall tas i förvar. Dessa befogenheter torde vara tillräckliga vid

tillfällen när Kustbevakningen bistår polisen vid särskilda uppdrag och polisen

är närvarande.

 För att Kustbevakningen skall kunna sköta uppgiften med inrese- och

utresekontroll är det däremot nödvändigt att en kustbevakningstjänsteman har

erforderliga befogenheter att ingripa vid misstanke om brott mot

utlänningslagstiftningen.

 Kustbevakningen har under senare tid ställts inför människosmuggling som sker

sjövägen. Kustbevakningen har då ingripit, prejat fartyget och fört besättning

och passagerare till polismyndighet i land. Tydliga föreskrifter som reglerar

ett sådant förfarande saknas i stora delar. Utlänningslagstiftningen ger inte

någon uttrycklig rätt för Kustbevakningen att preja fartyg på samma sätt som

tullagsstiftningen gör. Kustbevakningen har enligt 6 kap. 11 § utlänningslagen

rätt att omhänderta utlänning, men denna lag ger inget stöd för att omhänderta

en befälhavare som för in utlänningar illegalt i Sverige. Kustbevakningens

inrese- och utresekontroll till sjöss kräver att myndigheten har tydliga

befogenheter att ingripa mot ett fartygs befälhavare, besättning och mot andra

som finns på fartyget vid misstanke om brott mot utlänningslagstiftningen och

rätt att inte bara omhänderta utlänningar som inte har erforderliga handlingar

utan också att gripa personer misstänkta för brott. Polisens befogenheter i

nämnda avseenden härrör inte från utlänningslagstiftningen utan ur

rättegångsbalkens och polislagens bestämmelser om polismans befogenhet vid

brottsmisstanke. Med nuvarande reglering saknar Kustbevakningen i princip de

befogenheter som polisen har vid misstanke om brott mot utlänningslagen.

 Kustbevakningens befogenhet vid medverkan i viss annan polisiär verksamhet

regleras i lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning. I 1 §

denna lag anges att lagen tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning

till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot

föreskrifterna inom tolv uppräknade verksamhetsområden. Enligt 2 § har en

kustbevakningstjänsteman, om anledning förekommer att brott förövats mot någon

av dessa föreskrifter, i åtskilliga avseenden samma befogenheter som en

polisman. Sådana befogenheter bör en kustbevakningstjänsteman ges även när det

förekommer anledning att misstänka att brott förövats mot föreskrifterna om

utlännings inresa till eller utresa från Sverige. Detta bör lämpligen ske genom

att en ny trettonde punkt införs i 1 § första stycket lagen om Kustbevakningens

medverkan i polisiär övervakning.

6 Kostnader

De förslag som regeringen nu lägger fram om skyldigheten för de

gränskontrollerande myndigheterna att bistå vid och medverka i kontrollen vid

Sveriges gräns bygger på att nuvarande övervaknings- och kontrollverksamhet

bibehålls och bedöms inte medföra ökade kostnader för den statliga verksamheten.

 Motivet för de aktuella lagstiftningsåtgärderna är ju att på bästa sätt

tillvarata de samlade resurserna inom området och därigenom åstadkomma en så

effektiv och rationell gränskontroll som möjligt.

 Regeringen behandlar i denna proposition inte de överväganden Yttre

gränskontrollutredningen gör i frågan om kostnadsansvaret vid vissa

gränsövergångar m.m.

 De aktuella lagändringarna kan enligt regeringens bedömning genomföras utan

hinder av vad Sjöverksamhetskommittén (dir. 1993:08) föreslår i fråga om maritim

myndighetssamverkan m.m.

7 Ikraftträdande

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.

8 Författningskommentarer

8.1 Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

5 kap. 1 §

I paragrafen införs ett andra stycke.

 Enligt det nya styckets första mening införs en uttrycklig skyldighet för

tullen och Kustbevakningen att bistå polisen vid deras kontroller av

utlänningars inresa till och utresa från Sverige. Tullens och Kustbevakningens

skyldighet att bistå polisen förutsätter i praktiken att en begäran om bistånd

framförs från polismyndigheten. En sådan begäran kan gälla för ett enskilt

tillfälle eller generellt för en viss verksamhet. Exempelvis kan polisen begära

tillfällig hjälp vid en särskild insats eller att tullen fortlöpande sköter

passkontrollen på ett visst passkontrollställe. Att tullen och Kustbevakningen

endast är skyldiga att medverka om så kan ske utan att respektive myndighets

egna åligganden eftersätts är en självklarhet som inte behöver framgå av

lagtexten.

 Enligt det nya styckets andra mening får Kustbevakningen ett ansvar för

kontrollen till sjöss av utlänningars inresa till och utresa från Sverige.

Kustbevakningen får härigenom ett liknande ansvar för inrese- och utresekontroll

beträffande sjötrafik som redan gäller för myndigheten vid tullkontroll. I

likhet med vad som gäller för Kustbevakningens tullkontroller skall

Kustbevakningens roll vid inrese- och utresekontroller vara inriktad på den

omedelbara fysiska kontrollen. Vidare utredning om misstänkt otillåtet

gränsöverskridande skall, såsom hittills, utföras av polisen som har det

övergripande ansvaret och resurserna för utredningsarbetet. Angående

Kustbevakningens befogenheter vid utövande av inrese- och utresekontrollen till

sjöss hänvisas till avsnitten 5 och 8.2.

8.2 Lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid

polisiär övervakning

1 §

I paragrafen läggs brott mot utlänningslagstiftningen avseende utlänningars

inresa till och utresa från Sverige in som en ny punkt 13 i första stycket.

 Ändringen innebär att tjänstemän inom Kustbevakningen, som genomgått

erforderlig utbildning, i sin övervakning av utlänningars inresa och utresa till

sjöss får polismans befogenheter att ingripa och vidta tvångsåtgärder såsom att

hålla förhör, medta personer till förhör, gripa misstänkta och företa

husrannsakan. Kustbevakningen kan med stöd av lagen även stoppa, visitera och

inbringa fartyg. Bestämmelserna, som i huvudsak hänvisar till rättegångsbalkens

bestämmelser, kräver i princip misstanke om brott.

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:124) Varu- och personkontroll vid EU:s

yttre gräns

Inledning

De grundläggande bestämmelserna om villkoren för passage över Sveriges gränser

finns tullagen (1987:1065), varusmugglingslagen (1960:418) och utlänningslagen

(1989:529). Dessa lagar kompletteras av ett antal lagar och förordningar som

anger särbestämmelser för vissa varuslag och för medborgare i vissa stater m.m.

I de lagar som nu nämnts regleras vidare vilka befogenheter de myndigheter som

utför gränskontrollerna har att verkställa kontroller och vidta tvångsåtgärder

för att kunna utföra dessa.

 Vid ett Svenskt medlemskap i EU skall kontroller av personer och varor som

passerar Sveriges gränser mot ett annat medlemsland - de inre gränserna - i

princip inte förekomma. En grundtanke i det europeiska samarbetet är att fri

rörlighet skall råda för varor, personer, tjänster coh kapital mellan

medlemstaterna, vilka bl.a. innebär att gränsformaliteterna skall upphöra. I

vart fall skall kontroller som enbart grundar sig på det förhållandet att

personen eller varan passerar gränsen inte förekomma. Kontroller vid de yttre

gränserna - gränser mot länder som inte är medlemmar i EU - skall kvarstå. Den

yttre gränskontrollen är inte enbart en nationell angelägenhet. Det ligger i

samtliga medlemsstaters intresse att kontrollen är stark längs hela den yttre

gränsen. Brister i den yttre gränskontrollen kan leda till att förbjudna varor

och oönskade personer sprids över hela EU:s teritorium. En stark yttre

gränskontroll är därför en förutsättning för att den fria rörligheten över de

inre gränserna inte skall få negativa följder i form av ökad risk för införsel

av förbjudna varor, som t.ex. narkotika, och för illegal invandring m.m. till

medlemstaterna.

Uppdraget

Uppdraget har bestått av två delar. Den första delen har varit att utreda

organisationen av den yttre gränskontrollen med utgångspunkterna att den

nuvarande ansvarsfördelningen mellan de gränskontrollerande myndigheterna skall

bestå och att kontrollen skall utföras med mindre eller med befintliga

myndighetsresurser. Den andra delen har varit att utreda kostnadsansvaret för

kontrollen vid vissa flygplatser och hamnar och här ta upp och allsidigt belysa

om kostnadsansvaret bör fördelas som i dag eller förändras så att kostnaderna i

ökad omfattning kommer att vila på färje- och flygföretagen.

 Det har fallit utanför uppdraget att gå in på sådana frågor om organisation

och verksamhet som myndigheterna själva bör kunna besluta om och där det också

bör vara ett ansvar för myndigheterna själva att bedriva det behövliga

utredningsarbetet.

Överväganden och förslag

Organisationen av den yttre gränskontrollen

Vid EU:s yttre gräns skall varor och personer kontrolleras, i princip på samma

sätt som sker vid Sveriges gränser i dag. För varor skall tullar och andra

skatter eller avgifter fastställas och det skall kontrolleras att in- och

utförselförbud inte råder. Personkontrollen skall säkerställa att medborgare i

stater utanför EU har erforderliga identitetshandlingar och de tillstånd som

krävs för inresa. Med stor sannolikhet kommer krav på utresekontroll att gälla

vid de yttre gränserna, vilket inte är obligatoriskt i Sverige i dag.

 Villkoren för in- och utförsel av varor till EU:s territorium regleras i EG:s

tullkodex vars bestämmelser är bindande för medlemstaterna. Tullkodexen

förutsätter att de enskilda staterna har myndigheter som utför kontroll vid

gränsen och att dessa myndigheters tjänstemän har erforderliga befogenheter att

genomföra kontrollen.

 Gemensamma bestämmelser för personkontroll och villkor för medborgare i icke

medlemsstat (tredje land) att passera de yttre gränserna saknas ännu för EU:s

medlemsstater. Förslag till konventioner med sådana bestämmelser är utarbetade

men de har ännu ej trätt i kraft. Dessa frågor får lösas nationellt tills

vidare.

 Enighet synes råda inom EU om att kontrollen vid de yttre gränserna skall vara

stark. Vad detta innebär är i nuläget svårt att definiera. Yttre gränskontroll

är i praktiken en relativt ny företeelse för EU:s medlemsstater och någon

enhetlig uppfattning om kontrollnivån har inte hunnit etableras såvitt jag

kunnat finna. De konventionsförslag som utarbetats beträffande personkontroller

vid de yttre gränserna innehåller emellertid vissa relativt detaljerade

bestämmelser om hur kontrollerna skall vara anordnade. Sammantaget kan sägas att

arbetet med att införa gemensamma regler för den yttre gränskontrollen pågår

inom EU och att normer för kontrollernas styrka med stor sannolikhet kommer att

växa fram inom ramen för detta arbete. Mot bakgrund av den osäkerhet som ännu

måste anses råda om vilka krav på gränskontrollernas styrka som gäller för EU:s

medlemsstater och med beaktande av att några uppenbara brister i den svenska

gränskontrollen inte framkommit under utredningsarbetet, har jag dragit den

slutsatsen att någon omedelbar förändring av formerna för gränskontrollen inte

är påkallad för svensk del i anledning av ett EU-medlemskap. En kontroll vid

Sveriges del av EU:s yttre gränser kan i princip se ut som den svenska

gränskontrollen gör i dag. Vid ett ikraftträdande av någon av de konventioner

som är under utarbetande kan en skärpning av kontrollen krävas i vissa

avseenden. Inom ramen för uppdraget att organisasera den svenska

gränskontrollverksamheten så att den är effektiv har konventionstexterna därför

beaktats för att myndigheterna skall ha bästa förutsättningar att möta de nya

krav som kan komma att ställas.

 I Sverige är det tullen, polisen och Kustbevakningen som svarar för

gränskontrollen. Tullen har ansvaret för varukontrollen medan polisen svarar för

utlänningskontrollen. Kustbevakningen utför såväl varu- som utlänningskontroll

till sjöss. Bestämmelserna om att myndigheterna kan, och i vissa fall skall,

bistå varandra finns i författningar. Några generella brister i de svenska

gränskontrollerande myndigheternas organisation eller arbetssätt har inte

framkommit under utredningsarbetet. Det finns med säkerhet utrymme för lokala

förbättringar inte minst vad gäller samverkan mellan myndigheterna och

samutnyttjande av resurser, men detta bör myndigheterna själva kunna se över och

åtgärda. Det är härvid särskilt angeläget att formerna för samverkan mellan

Kustbevakningen och de andra myndigheterna ses över vad gäller kontrollen av

sjötrafiken och att fasta rutiner för denna del av gränskontrollverksamheten

utarbetas. Någon reglering av verksamheten i lag är inte påkallad, men

myndigheterna bör ges direktiv av regeringen att företa en översyn för att

säkerställa effektiviteten i arbetet.

 För att gränskontrollen skall kunna utföras effektivt är det enligt min mening

av största vikt att de gränskontrollerande myndigheterna samarbetar och bistår

varandra när så behövs. Eventuella oklarheter vad gäller myndigheternas

skyldigheter i detta avseende eller hinder i form av att den bistående

myndighetens personal inte har erforderliga befogenheter bör undanröjas. Jag har

i detta syfte föreslagit att tullen och Kustbevakningen i

utlänningslagsstiftningen åläggs skyldighet att bistå polisen vid

utlänningskontroller om detta begärs. Skyldighet för polisen och Kustbevakningen

att bistå tullen vid tullkontroller finns redan i tullagen och tullförordningen.

För att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen skall kunna medverka

även vid sådan utresekontroll som förväntas bli aktuell för EU:s medlemsstater

har jag vidare föreslagit att tjänstemännen skall ges befogenheter att utföra

denna kontroll. Befogenhet att utföra urtresekontroll tillkommer enligt gällande

författningstext endast polisen.

 Kustbevakningen har en särpräglad roll på det sättet att den i princip är den

enda civila myndighet som regelbundet övervakar våra territorialvattengränser.

Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för tullkontrollen till sjöss medan

övervakning med inriktning på utlänningskontroll i princip förutsätter en

begäran från polisen. Vidare föreligger brister i Kustbevakningens befogenheter

när det gäller att ingripa mot "människosmuggling" till sjöss, vilket på senare

år förekommit i viss omfattning. Enligt min uppfattning bör Kustbevakningen, som

oftast är den enda närvarande myndigheten till sjöss, åläggas ett självständigt

ansvar även för utlänningskontrollen där och i konsekvens härmed ges de

befogenheter som polisen har vad gäller ingripanden mot fartyg som kan

misstänkas ha illegala invandrare ombord. Jag har föreslagit att

Kustbevakningens ansvar regleras i utlänningslagen och att de erforderliga

befogenheterna förs in i den lag som annars reglerar Kustbevakningens

befogenheter vid myndighetens polisiära verksamhet, nämligen i lagen (1982:395)

om Kustbevakningens medverkan vid polisiär verksamhet.

Kostnadsansvaret för vissa kontroller

Jag har inte funnit några lagliga hinder mot att låta flyg- och färjeföretag stå

kostnaderna för kontrollen av tredjelandstrafik på flygplatser och i hamnar.

Invändningar om att staten i första hand bör svara för dessa kostnader kan

framföras men det finns inga grundläggande principiella hinder mot att

verksamheten avgiftsfinansieras. Med hänsyn till den obalans mellan olika

kontrollplatser som annars kan inträda, har jag förordat att all

tredjelandstrafik med flyg och fartyg avgiftsbeläggs om ett system med avgifter

skall införas och inte enbart trafiken på vissa flygplatser och hamnar. Med

hänsyn till att det i dag är svårt att beräkna kostnaderna för den kommande

kontrollverksamheten och därmed även att avgöra om en avgiftsfinansiering är

påkallad har jag dock rekommenderat att frågan prövas först när de

gränskontrollerande myndigheterna har erfarenhet av de olika typer av

gränskontroller som kan komma i fråga vid ett EU-medlemskap.

Betänkandets förslag till författningstext

1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs att 5 kap I § utlänningslagen (1989:529)3

skall ha följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 5 kap

 1 §

Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för

polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har

meddelat. Utlänningen skall också lämnat polismyndigheten de upplysningar och

visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt

till inresa och vistelse i Sverige.

--------------------------------------------------------------------

 Tullmyndigheten och

 Kustbevakningen är skyldiga att

 bistå polisen vid kontrollen av

 utlänningars inresa och utresa

 enligt denna lag.

 Kustbevakningen skall medverka i

 polisens kontrollverksamhet genom

 att utöva kontroll av sjötrafiken.

Denna lag träder i kraft den

**FOOTNOTES**

3 Lagen omtryckt 1994:515.

2 Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)

Härigenom föreskrivs att 5 kap 7 § utlänningsförordningen 1989:547 skall ha

följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 5 kap.

 7 §

 Polismyndigheten får kräva av en utlänning som reser ut ur landet att han

visar upp sitt pass när detta behövs för att förebygga eller beivra brott eller

annars för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i den utsträckning

det i övrigt behövs för att genomföra den kontroll över utlänningar som

föreskrivs i utlänningslagen (1989:529).

--------------------------------------------------------------------

 Om utresekontroll sker under

 medverkan av tullmyndigheten,

 Kustbevakningen eller med hjälp av

 en särskilt förordnad

 passkontrollant skall passet

 visas upp för tulltjänstemannen,

 tjänstemannen vid Kustbevakningen

 eller passkontrollanten.

 Första stycket gäller inte för den som är medborgare i Danmark, Finland,

Island eller Norge och som reser ut direkt till något av dessa länder.

Denna lag träder i kraft den

3 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan

vid polisiär övervakning

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid

polisiär övervakning1 skall ha följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1 §2

Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i

kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i

lagar och andra författningar som gäller

1. skyddsobjekt och militära skyddsområden,

2. jakt,

3. fiske,

4. bevarande av den marina miljön och annan naturvård,

5. trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken,

6. åtgärder mot vattenförorening från fartyg,

7. dumpning av avfall i vatten,

8. kontinentalsockeln,

9. fornminnen och sjöfynd,

10. fartygs registrering och identifiering,

11. skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärd sådana som avses i

6 och 7,

--------------------------------------------------------------------

 12. utlänningars inresa och utresa

 till och från Sverige.

 Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2 --8, 10 och 11 även

inom Sveriges ekonomiska zon.

Denna lag träder i kraft den

**FOOTNOTES**

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1988:445.

2 Senaste lydelse 1992:1142.

Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet (SOU 1994:124)

Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns

Hovrätten för Nedre Norrland, Riksåklagaren,Rikspolisstyrelsen,

Kommerskollegium, Försvarsmakten, Kustbevakningen,

Sjöfartsverket,Luftfartsverket,Statskontoret,Generaltullstyrelsen,

Riksrevisionsverket, Riksskatteverket,Statens jordbruksverk,Statens

invandrarverk, Länsstyrelsen i Stockholms län,Länsstyrelsen i Uppsala län,

Länsstyrelsen i Södermanlands län,Länsstyrelsen i Östergötlands län,

Länsstyrelsen i Jönköpings län,Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i

Kalmar län, Länsstyrelsen i Götlands län, Länsstyrelsen i

Blekinge län, Länsstyrelsen i Kristianstads län,Länsstyrelsen i Malmöhus län,

Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus

län, Länsstyrelsen i Älvsborgs län,Länsstyrelsen i Skaraborgs län,

Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i

Västmanlands län, Länsstyrelsen i Kopparbergs län, Länsstyelsen i

Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen

i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i

Norrbottens län, Riksdagens ombudsmän (JO), Norrköpings kommun,

Gotlands kommun, Karlskrona kommun, Simrishamns kommun,

Gävle kommun, Svenska kommunförbundet, Sveriges

Industriförbund, JUSEK, Svenska polisförbundet, ST-Polisväsendet,

Föreningen Sveriges Polischefer, Tull/kust, Grossistförbundet

Svensk Handel, Sydsvenska handelskammaren

FÖRSVARSDEPARTEMENTET

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN], Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1995/96:159 Effektivare gränskontroll.