Regeringens proposition

1991/92:44

om riktlinjer för den statliga

fastighetsförvaltningen och ombildningen

av byggnadsstyrelsen, m.m.

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som tagits upp

i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 31 oktober 1991.

På regeringens vägnar

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Anne[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås nya riktlinjer för den statliga

fastighetsförvaltningen. Uppgiften att förvalta statens

fastigheter skall enligt förslaget skiljas från myndigheternas

ansvar för lokalförsörjningen. I propositionen föreslås vidare

att delar av byggnadsstyrelsen ombildas till en efterfrågestyrd

stabs- och servicemyndighet, som bl.a. skall lämna råd och stöd

till regeringen och de statliga myndigheterna i lokalförsörj-

ningsfrågor.

 Det föreslås också att huvuddelen av byggnadsstyrelsens

fastighetsbestånd skall överföras till bolag och

fortsättningsvis förvaltas i aktiebolagsform. Med hänsyn till

verksamhetens omfattning föreslås en fastighetskoncern med ett

statligt helägt moderbolag och ett antal dotterbolag, uppdelade

sakområdesvis i bärkraftiga enheter. För fastighetsdriften

föreslås ett särskilt dotterbolag.

 För den del av fastighetsbeståndet som av skilda skäl bedömts

olämplig att föra över till aktiebolag föreslås att

förvaltningen skall handhas av en nybildad statlig myndighet.

 Fastighetsbeståndet har ett beräknat marknadsvärde av 38

miljarder kronor. Den föreslagna fastighetskoncernen blir därmed

en av de största i landet. Det egna kapitalet för koncernen

kommer att uppgå till

22 miljarder kronor och koncernen kommer att få en soliditet på

ca

50 %. Nuvarande upplåning genom riksgäldskontoret är ca 15

miljarder kronor. Huvuddelen av dessa lån beräknas efter viss

tid kunna ersättas med lån på kapitalmarknaden. Ombildningen av

byggnadsstyrelsen skall enligt förslaget påbörjas den 1 juli

1992.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1991

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B.
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om riktlinjer för den statliga

fastighetsförvaltningen och ombildning av

byggnadsstyrelsen, m.m.

1 Inledning

Riksdagen har godkänt regeringens förslag till riktlinjer för

den statliga lokalförsörjningen (prop. 1990/91:150, FiU30, rskr.

386). Riksdagens beslut innebär att myndigheternas ansvar och

befogenheter i fråga om lokalförsörjningen successivt kommer att

vidgas och att de ges möjligheter att besluta om sin egen

lokalförsörjning. Myndigheterna kommer således att överta

byggnadsstyrelsens nuvarande uppgift att svara för

lokalförsörjningen.

 Jag återkommer nu med förslag till riktlinjer för den statliga

fastighetsförvaltningen som helhet och redogör även kort för

innebörden av de redan beslutade riktlinjerna för den statliga

lokalförsörjningen. Därefter redovisar jag de organisatoriska

och finansiella konsekvenserna för byggnadsstyrelsen och lämnar

förslag till en ny associationsform för fastighetsförvaltningen.

2 Statlig fastighetsförvaltning

2.1 Inledning

Begreppet fastighetsförvaltning innefattar ekonomisk, juridisk

och teknisk förvaltning.

 Den ekonomiska förvaltningen inbegriper kapitalförvaltning,

hantering av alla löpande inkomster och utgifter för lokalerna,

budgetering, redovisning, fastighetsregisterhantering samt

hyressättning.

 Den juridiska förvaltningen omfattar bl.a. avtalsfrågor

(hyresavtal, upplåtelseavtal m.m.), fastighetsbildningsfrågor

och garantibevakning.

 Den tekniska förvaltningen omfattar fastighetsdrift och

fastighetsunderhåll. Driften omfattar tillhandahållande av t.ex.

värme, vatten, el och

materiel samt olika arbetsinsatser av driftpersonal och

entreprenörer. Fastighetsunderhåll består dels av löpande mindre

reparationer och justeringar, dels av mer omfattande

byggnadsåtgärder för att bibehålla byggnadernas tekniska

funktion och ekonomiska värde.

 När inte annat särskilt anges avser jag fortsättningsvis med

begreppet fastighetsförvaltning såväl ekonomisk som juridisk och

teknisk förvaltning.

2.2 Riktlinjer för statlig fastighetsförvaltning

Förändringarna inom den statliga fastighetsförvaltningen har -

liksom beträffande lokalförsörjningen - två syften. Genom att

skilja serviceuppgifterna från ägar- och förvaltaruppgifterna

skall för det första myndigheternas helhetsanvar för

verksamheten klargöras. Ett effektivare resursutnyttjande hos

myndigheterna kan därmed nås. För det andra kommer staten som

helhet att nå en effektivare fastighets- och förmögenhets-

förvaltning genom att uppgiften att företräda staten som ägare

och förvaltare renodlas.

 De statliga fastigheterna har ett mycket stort ekonomiskt

värde. De representerar olika produktionskapacitet och därmed

olika möjligheter till avkastning. Avkastningen på detta

fastighetskapital bör mätas mot avkastning från alternativa

kapitalplaceringar på ett bättre sätt än vad som hittills

gjorts.

 Fastighetsbeståndet är mycket blandat. En stor del består av

s.k. placeringsfastigheter, dvs. vanliga kontorsfastigheter. En

annan del består av s.k. ändamålsfastigheter, dvs. byggnader som

saknar, eller har en mycket liten, alternativ användning

och/eller har skräddarsytts för sitt ändamål. Staten äger även

stora markområden för produktivt jord- och skogsbruk, men också

lågavkastande mark som naturreservat och liknande. Staten äger

slutligen fastigheter som av historiska och/eller andra skäl har

ansetts böra vara i statlig ägo.

 Fastigheterna måste kunna vårdas så att värdet inte urholkas.

För att detta skall vara möjligt måste fastighetsförvaltarens

kostnader inkl. reinvesteringar, underhåll m.m. täckas av

intäkter. Dessa intäkter motsvarar vanligtvis kostnaderna hos de

lokalbrukande myndigheterna (hyresgästerna). De nya riktlinjerna

för lokalförsörjningen bör rimligen medföra att de lokalbrukande

myndigheterna fortsättningsvis, utifrån behov och ekonomiska

ramar, kommer att välja de mest prisvärda lokalerna. För staten

som ägare av fastighetskapital är det viktigt att intäkterna

från fastighetsförvaltningen kan bära kostnaderna.

 För lokalhyresmarknaden gäller i stort sett marknads-

prissättning. Den skiljer sig därmed från bostadsmarknaden, som

är reglerad.

 För byggnadsstyrelsen gäller att hyressättningen på statliga

lokaler så långt möjligt skall följa marknadspriset.

Följsamheten mot marknaden, dvs. vilken investering som kan

förräntas till marknadspris, har därmed varit vägledande för

prövningen av vad staten skall investera och vad som kan

förhyras.

 Inom försvarsdepartementets område utgår man för närvarande

enbart

från fastigheternas drift- och underhållskostnader som grund för

hyressättning. Frågan om införande av kapitalkostnader i

försvaret har utretts. Riksdagen ställde sig vid behandling av

propositionen om verksamhet och anslag inom totalförsvaret

(prop. 1990/91:102, FöU8, rskr. 285) bakom förslagen att dels

införa kapitalkostnader, dels ge möjlighet till lånefinansiering

och reinvestering av försäljningsinkomster. Utskottet anförde

dock (FöU8, s. 44) att tidpunkten för ett införande kunde behöva

övervägas ytterligare samt att kapitalkostnader och möjligheter

till lånefinansiering borde införas i ett tempo som harmonierar

med behovet att bearbeta, konkretisera och öka förståelsen för

förslagen.

 I många fall saknas egentliga lokalhyresmarknader. Detta gäller

för t.ex. ändamålsfastigheterna. Som exempel på sådana kan

nämnas vissa av rättsväsendets lokaler, vissa byggnader för

högskolan och inom kulturområdet samt delar av det militära

försvarets bestånd. I dessa fall har balanserade kostnadshyror

tillämpats. En jämförelse har därmed kunnat göras med vad en

privat fastighetsägare skulle kunna kräva i intäkter från staten

i förhållande till avtalstider osv.

 En fastighetsägare kommer alltid att sträva efter att få

avkastning på sitt kapital och detta måste betalas av

hyresgästen på det ena eller andra sättet. Detta bör även gälla

staten som fastighetsägare. Staten måste därför skaffa sig

intäkter som minst motsvarar fastighetsförvaltningens kostnader.

I annat fall skall staten avstå från att investera i en

fastighet, alternativt avyttra redan befintlig fastighet. Detta

innebär å andra sidan att staten såsom verksamhetsansvarig måste

vara beredd att i vissa fall betala den lokalhyra som marknaden

kräver även för ändamålsfastigheterna, annars kommer

statsbudgeten att visa en oriktig kostnadsbild.

 En mindre del av statens fastigheter ger små eller inga

intäkter. Dit hör slotten och monumenten, som kan betraktas som

rena underskottsfastigheter. Dessa fastigheter utgör en del av

kulturarvet och en avyttring är därför inte aktuell. Det är

emellertid viktigt att kostnaderna för drift och underhåll även

av sådana objekt klart visas i statsbudgeten.

 Vad jag här anfört om fastighetsförvaltning gäller också för

statens innehav av mark. En stor del av skogs- och

jordbruksmarken kan åsättas avkastningskrav på liknande grunder

som vissa lokaler resp. ändamålsfastigheter. Större delen av

marken är dock lågavkastande eller rena underskottsfastigheter,

t.ex. de svenska fjällen och vissa kronoholmar. Även för dessa

fastigheter är det emellertid viktigt att visa kostnaderna för

skötsel m.m. på motsvarande sätt som för slotten och monumenten.

 Mot bakgrund av vad jag nu anfört anser jag att följande

riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen bör läggas

fast. Riktlinjerna bör tillämpas inom hela statsförvaltningen.

 1. Den statliga fastighetsförvaltningen bör skiljas från

brukandet av lokaler och mark.

 2. En mer rättvisande bild bör ges av mark- och

lokalkostnaderna i statsbudgeten, både vad avser

fastighetsförvaltarnas resultat- och balansräkningar och de

nyttjande myndigheternas eller uppdragsgivarens/statens

utgifter.

 3. Fastighetsförvaltningen bör bedrivas med ett - så långt

möjligt -

marknadsmässigt avkastningskrav. För förvaltning av

ändamålsfastigheter bör som ett minimum ställas sådana krav på

avkastning som inkluderar täckning av kapitalkostnader, dvs.

huvudsakligen anskaffningskostnad, samt på att det skapas

utrymme för uppbyggnad av eget kapital motsvarande

reinvesteringar m.m. så att förmögenhetens värde bevaras under

fastighetens ekonomiska livslängd. Därmed uppnås högre

effektivitet såväl hos myndigheterna som brukare, som hos staten

som fastighetsförvaltare.

 4. Fastighetsförvaltningen bör bedrivas i separata

resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika

fastigheters särart.

 5. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och

avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för

prövning. Marknadsmässiga redovisningsprinciper bör därför

tillämpas.

 6. Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för

fastighetsförvaltningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad

som är möjligt inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför

företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. Regeringen skall

företräda staten som ägare i denna typ av bolag.

 7. De fastigheter som av historiska och/eller andra skäl inte

kan överföras till bolag bör - oavsett nuvarande förvaltare -

läggas under samordnad förvaltning i myndighetsform.

2.3 Riktlinjer för statlig lokalförsörjning

Jag har i det föregående redovisat att uppgiften att förvalta

statens fastigheter bör skiljas från uppgiften att svara för

lokalförsörjningen. Jag har även redovisat att statens

fastighetsförvaltning bör samordnas efter gemensamma riktlinjer

i en ny organisation.

 Jag vill nu kort redovisa vad de av riksdagen redan godkända

riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen kommer att

innebära för myndigheternas ansvar och befogenheter på det

området.

 Varje myndighet har ett helhetsansvar för sin verksamhet. Detta

innefattar krav på att lokalförsörjningsfrågorna skall hanteras

på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt.

Myndigheterna kommer därför att åläggas att fortlöpande upprätta

lokalförsörjningsplaner som kan tjäna som underlag för både

budgetprocessen och den egna planeringen. Det kommer att slås

fast att myndigheterna så långt möjligt skall eftersträva

samordning med andra myndigheter, t.ex. ortsvis. Det kommer

vidare att slås fast att myndigheterna bör utgå från en generell

standard, utrymmesmässigt och tekniskt, vid prövningen av

lösningar på olika lokalproblem.

 Myndigheterna skall, som jag redan framhållit, inte förvalta

fastigheter, dvs. företräda staten som ägare. Myndigheterna

kommer således att vara hyresgäster hos olika hyresvärdar i

såväl statliga som kommunala eller privata fastigheter.

Myndigheterna bör ges möjlighet att träffa hyresavtal med upp

till sex års löptid. För att myndigheterna skall kunna träffa

affärsmässiga hyresavtal bör de kunna upphandla biträde från en

särskild

stabs- och servicemyndighet, som jag anser bör inrättas. I de

fall hyresavtal avser längre löptid än tre år bör beslut alltid

fattas i samråd med stabs- och servicemyndigheten. Vid längre

löptider än sex år bör alla hyresavtal av ekonomisk betydelse

prövas av regeringen, så att den långsiktiga bindningen kan

tydliggöras för statsmakterna. Jag återkommer till stabs- och

servicemyndigheten i det följande.

 Myndigheterna kommer vidare att ges möjligheter att svara för

fastighetsdrift inom ramen för sin verksamhet. En förutsättning

för detta är dock att ansvarsfördelningen godkänns av resp.

fastighetsägare.

2.4 Riktlinjernas tillämpningsområde

Det jag nu har anfört bör i princip tillämpas inom hela

statsförvaltningen. Nuvarande fastighetsförvaltande myndigheters

uppgifter är eller kommer därför att bli föremål för översyn och

förändringar. Detta gäller byggnadsstyrelsen, myndigheterna inom

försvarsdepartementets område, domänverket, riksantikvarie-

ämbetet, statens naturvårdsverk m.fl. myndigheter.

 Däremot förutser jag för närvarande inga principiella

förändringar i regeringens syn på hur affärsverken skall bedriva

sin fastighetsförvaltning. En sådan omprövning kommer att ske

inom ramen för en fortlöpande översyn av affärsverken.

 Vad jag nu anfört innebär således en uppstramning av uppgiften

att företräda staten som ägare. Riktlinjerna innebär att

myndigheterna inte skall representera staten som ägare av

fastigheter och inte heller förvalta fastigheter. Riktlinjerna

innebär vidare att myndigheterna inte skall företräda staten som

ägare av fastighetsaktiebolag eller motsvarande. Denna funktion

skall istället samordnas av regeringen.

 Riktlinjerna innebär slutligen att fastighetsförvaltningen inom

ett antal departements områden kommer att samordnas och ges

enhetliga krav på avkastning, redovisning m.m. Efter att ha

samrått med berörda statsråd vill jag här lämna en översiktlig

redovisning av beredningsläget inom resp. område.

2.5 Översyn av fastighetsförvaltningen inom

försvarsdepartementets område

Inom det militära försvaret tillämpas ett särskilt planerings-

och ekonomisystem (FPE) med en ansvars- och rollfördelning som

anpassats till statsmakternas och försvarets behov. De allmänna

riktlinjerna för fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen

skall tillämpas även inom försvarsdepartementets område men

måste preciseras och anpassas så att de överensstämmer med

utvecklingen av ansvars- och rollfördelningen inom försvaret.

 Detta innebär för det första att förvaltningen av mark,

anläggningar och lokaler som upplåts till försvaret även

fortsättningsvis skall vara skild från brukandet. Rollen som

företrädare för ägaren/fastighetsförvaltaren måste utvecklas

medan myndigheterna skall vara lokalbrukare med bibehållet

ansvar för den tekniska fastighetsförvaltningen.

 För det andra måste kostnaderna för fastighetsförvaltningen

visas även inom försvarsdepartementets område. Ett system där

kapitalkostnader beaktas och med möjligheter till lånefinansie-

ring av investeringar bör genomföras. Intäkterna och kostnaderna

bör redovisas i resultat- och balansräkningar. På motsvarande

sätt bör kostnaderna för myndigheternas försörjning med mark,

anläggningar och lokaler redovisas.

 För det tredje skall fastighetsförvaltningen enligt de allmänna

riktlinjerna bedrivas i särskilda resultatenheter. En strävan

skall därvid vara att söka en samordning med likartade

funktioner inom övriga delar av statsförvaltningen. Detta gäller

för fortifikationsförvaltningens fastighetsförvaltning och för

försvarsmyndigheternas nuvarande egenregiverksamhet inom den

tekniska fastighetsförvaltningen.

 Redan nu kan slås fast att vissa fastigheter som inte är

specifika för totalförsvaret skall läggas under samma

förvaltning som liknande fastigheter inom byggnadsstyrelsens

nuvarande ansvarsområde. Till dessa räknas kontorsfastigheter,

vissa byggnadsminnen utan militär användning, monument samt viss

mark. För den dominerande andelen fastigheter som i dag upplåts

till myndigheterna inom försvarsdepartementets område måste dock

associationsformerna övervägas ytterligare med hänsyn till

övriga förändringar inom försvarets lednings- och

myndighetsstruktur.

 Dessa överväganden bör lämpligen ske inom ramen för den

pågående översynen av totalförsvarets ledningsorganisation och

myndighetsstruktur inom försvarsdepartementets område (Fö

1991:04). Utredaren skall redovisa förslag till en uppgifts- och

ansvarsfördelning mellan olika myndigheter inom

verksamhetsområdet. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag

till en rationell och effektiv myndighetsstruktur för

stödmyndigheterna, dit fortifikationsförvaltningen räknas. En av

flera utgångspunkter för utredaren är att behov inom

försvarsdepartementets område skall tillgodoses på motsvarande

sätt som inom statsförvaltningen i övrigt. Enligt direktiven

skall särlösningar och dubbleringar av kompetens undvikas. Roll-

 och ansvarsfördelning betr. verksamhet, lokalförsörjning och

fastighetsförvaltning kommer att beredas slutligt inom ramen för

denna utredning.

 Jag har i dessa frågor samrått med chefen för försvars-

departementet.

2.6 Översyn av delar av fastighetsförvaltningen inom

näringsdepartementets område

Riksdagen beslutade våren 1991 (prop. 1990/91:87, NU38, rskr.

318) bl.a. att domänverket skall ombildas till aktiebolag som

ett led i en effektivisering av den statliga förmögenhetsför-

valtningen. Ombildningen beräknades ske omkring årsskiftet

1991/92. I propositionen angavs att en ombildning omfattar många

detaljfrågor och är i olika avseenden komplex till sin natur.

Till de mer komplexa frågorna angavs de särintressen som är

kopplade till det stora markinnehavet. Regeringen ansåg därför

att den tekniska lösningen för dessa frågor behövde analyseras

ytterligare innan bolagiseringen och avsåg återkomma till

riksdagen i dessa frågor. Underlag för beslutet kommer att

presenteras i en särskild proposition i

början av år 1992. Inriktningen är att den produktiva skogs- och

jordbruksmarken skall överlåtas till ett aktiebolag.

 Användningen av en avsevärd del av marken är skyddad genom

författningar, avtal eller sedvanerätt. Dessa intressen bör så

långt möjligt skyddas vid överlåtelsen. I vissa fall uppnås

detta bäst genom att den berörda marken stannar i statens ägo.

Framför allt gäller detta markområden, anläggningar och

byggnader där en effektiv förmögenhetsförvaltning inte kan vara

det enda kriteriet vid förvaltningen, exempelvis i fråga om

vissa kulturhistoriskt värdefulla objekt av särskilt värde och

en del av totalförsvarets anläggningar. De fastigheter som

kvarblir i statens ägo bör förvaltas av den särskilda

fastighetsförvaltande myndighet som jag föreslår skall bildas.

Denna myndighet kan upphandla skötsel och tillsyn från

"domänbolaget" eller annan driftorganisation.

 I en del fall kan det vara lämpligt att genom

fastighetsbildning avskilja den del av fastigheten som berörs av

särintressen. Resterande del kan därefter överlåtas till

"domänbolaget". I andra fall kan det finnas anledning att

överlåta ett markområde till bolaget trots att det berörs av ett

särintresse. En förutsättning för detta bör dock normalt vara

att bolaget i överlåtelseavtalet gör sådana åtaganden att

särintresset även i framtiden kan åtnjuta ett fullgott skydd. I

vissa avseenden kan särintresset i stället skyddas genom

ändringar i lagstiftningen.

 Om det inför bolagiseringen inte går att säkert bedöma om en

viss fastighet bör vara kvar i statens ägo eller om den bör

överlåtas till bolaget får fastigheten stanna i statens ägo i

avvaktan på slutligt ställningstagande i frågan. Bolaget kan

dock av praktiska skäl få i uppdrag att tills vidare svara för

den tekniska förvaltningen. Under denna period bör

byggnadsstyrelsen - fr.o.m. den 1 juli 1992 den nybildade

fastighetsförvaltande myndigheten - företräda staten som ägare i

ekonomiskt och juridiskt avseende. Detta gäller även fastigheter

inom övriga departements områden.

 Jag har i dessa frågor samrått med chefen för

näringsdepartementet.

2.7 Översyn av fastighetsförvaltningen inom övriga departe-

ments områden

Ytterligare ett tjugotal myndigheter förvaltar fastigheter för

statens räkning. Fastighetsbeståndet är av blandad karaktär.

Störst bland fastighetsförvaltarna är statens naturvårdsverk,

statens jordbruksverk, skogsstyrelsen (skogsvårdsstyrelserna).

Några myndigheter förvaltar fastigheter av speciell karaktär,

t.ex. riksantikvarieämbetet. Dessa myndigheters

fastighetsförvaltning bör nu omprövas mot bakgrund av de nya

riktlinjer som jag har redovisat. Jag har för avsikt att

återkomma med förslag till översyn av dessa myndigheters fastig-

hetsförvaltning.

2.8 Nytt regelverk för statlig fastighetsförvaltning och

lokalförsörjning

En ny förordning med bestämmelser angående förvaltningen av

statliga fastigheter är under utarbetande. Den skall bygga på

befintliga myndigheters uppgifter och organisation, men kommer i

allt väsentligt att tillämpas efter ombildningen av

byggnadsstyrelsen och efter beslut om förändringar inom

försvarsdepartementets m.fl. områden.

 Regeringen har genom förordningen (1991:896) om ändring i

förordningen (1971:727) om försäljning av staten tillhörig fast

egendom, m.m. beslutat om utökade bemyndiganden i fråga om

försäljning av fast egendom m.m. i enlighet med vad som tidigare

har redovisats för riksdagen. I princip gäller tidigare

begränsning, att myndigheter inte får sälja fast egendom om

värdet överstiger 1 milj. kr. Den huvudsakliga förändringen

gäller myndigheternas utökade bemyndiganden att sälja statlig

egendom om intäkterna kan användas för andra investeringar.

Genom detta har bemyndiganden utvidgats till att gälla

försäljningar upp till 10 milj. kr. i det enskilda fallet.

 En ny förordning som skall reglera myndigheternas ansvar och

befogenhet i lokalförsörjningsfrågor är också under utarbetande.

Förordningen skall i princip gälla alla statliga myndigheter

inkl. affärsverken och myndigheterna inom försvarsdepartementets

område. Det skall därvid läggas fast att det är myndigheterna

själva som beslutar, beställer och betalar för sin

lokalförsörjning.

 Den nya handläggningsordningen kommer att genomföras successivt

i takt med att de myndigheter, för vilka byggnadsstyrelsen är

lokalhållare får ramanslag. Lokalkostnaderna kommer därmed inte

längre att prövas separat utan kommer att ses som en del av

kostnaderna för myndighetens verksamhet. Myndighetens totala

kostnad för lokaler, liksom de relativa förändringarna över

budgetåren, kommer därmed att prövas på liknande sätt som övriga

resursslag. För denna prövning kommer det att krävas ett

särskilt underlag. Jag återkommer senare till denna fråga.

 Eftersom alla förvaltningsmyndigheter ännu inte har ramanslag

kommer till en början den nuvarande handläggningsordningen från

1979 att gälla parallellt med den nya. Jag räknar dock med att

förändringarna i huvudsak skall vara genomförda fr.o.m.

budgetåret 1993/94.

 Inom försvarsdepartementets område kommer den nya

handläggningsordningen att kunna införas inom ramen för

försvarets planerings- och ekonomisystem.

3 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsen till en stabs- och

servicemyndighet

3.1 Inledning

Förändringarna inom den statliga fastighetsförvaltningen och

lokalförsörjningen, som skall gälla inom hela

statsförvaltningen, syftar både till att uppnå ett effektivare

resursutnyttjande hos förvaltningsmyndigheterna och

till att få en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvalt-

ning för statens del. Den ändrade ansvars- och befogenhetsför-

delningen skapar nya behov av stabsfunktioner till regeringen.

Vidare kommer myndigheterna sannolikt att efterfråga en ny typ

av stöd och service. Även behovet av stabs- och service-

funktioner kommer således att föreligga inom hela statsför-

valtningen.

 Byggnadsstyrelsen är idag en central förvaltningsmyndighet,

vars verksamhet är uppdelad på tre huvudområden; lokalförsörj-

ning, fastighetsförvaltning och byggproduktion.

 De nya riktlinjerna för myndigheternas lokalförsörjning och

statens fastighetsförvaltning innebär genomgripande förändringar

bl.a. av byggnadsstyrelsens uppgifter. I följande avsnitt

behandlas ombildningen av delar av byggnadsstyrelsen till en

stabs- och servicemyndighet.

3.2 Behovet av en stabsfunktion

Jag vill inledningsvis stryka under att regeringen inom många

områden decentraliserar ansvar och befogenheter. Regeringens

detaljstyrning minskar och myndigheterna ges ett ökat

finansiellt ansvar för sin verksamhet. Regeringen har dock ett

övergripande ansvar som innebär att de regelverk, system m.m.

inom vilka myndigheterna tillåts agera skall ges en för staten

som helhet effektiv lösning. Samtidigt är det viktigt att slå

fast att de föreslagna förändringarna ger ökat ansvar och större

befogenheter på en marknad som till övervägande del är en intern

statlig marknad.

 Enligt de nya riktlinjerna för lokalförsörjningen kommer någon

detaljerad prövning av myndigheternas lokalkostnader för den

beslutade verksamheten inte att ske i framtiden.

 Myndigheterna måste, inom ramen för den fortlöpande

budgetprövningen, ges kompensation för prisutvecklingen i

samhället, så även när det gäller lokalkostnaderna.

Prisomräkning kommer i framtiden att ske för en generell

kostnadsutveckling på lokaler och inte som hittills i förhållan-

de till en hyresavisering i det enskilda fallet som varit

baserad på statsmakternas eller byggnadsstyrelsens beslut. Det

ankommer på regeringen att närmare precisera utformningen av

lokalkostnadsindex, kopplingen till regionala eller ortsvisa

variationer etc. Till stöd för detta behöver regeringen en

stabsfunktion som kan svara för utformningen och uppdateringen

av prisomräkningsfaktorer.

 Regeringen har även behov av underlag för fördjupad prövning av

myndigheternas verksamhet, som enligt den resultatorienterade

budgetprocessen förutsätts ske vart tredje år. Vid denna

prövning krävs ett riktningsgivande underlag i form av

lokalprogram i fråga om lokalbehov för olika verksamheter m.m.

För denna typ av utvecklingsarbete saknas kompetens inom

regeringskansliet, varför stöd kommer att behövas från en

stabsfunktion.

 För statlig verksamhet finns som nämnts ett större antal s.k.

ändamålsfastigheter. Behov av sådana fastigheter kommer att

finnas även i framtiden. För att stödja regeringen inför beslut

om t.ex. anskaffning

och dimensionering av ändamålsfastigheter krävs tillgång till

sådan yrkesmässig kompetens, som inte finns - eller behöver

finnas - inom regeringskansliet. Det krävs också viss

byggadministrativ kompetens, som kan biträda regeringen i

värdering av olika lokalalternativ, fungera som projektledare i

tidiga skeden, bedöma kostnader och fungera som kvalitetskon-

trollant för statens räkning.

 Staten har ett antal löpande avtal med kommuner, landsting och

enskilda som rör upplåtelser, nyttjanderätter m.m. För att klara

bevakningen av dessa avtal och för att kunna möta anspråk på

förhandlingskompetens m.m. krävs en organisation utanför

regeringskansliet.

 Byggnadsstyrelsens tidigare uppgift att för statens räkning

svara för bevakning av effektiviteten i den statliga lokal-

försörjningen bör däremot inte längre vara en särskild uppgift

med hänsyn till att statsmakterna fortsättningsvis skall pröva

verksamhet och resurstilldelning samlat. Detta bör i stället

ingå i förvaltningsrevisionens inom riksrevisionsverket

uppgifter.

 Även inom försvarsdepartementets verksamhetsområde krävs

tillgång till stabsfunktioner.

 Sammanfattningsvis anser jag därför att en stabsfunktion bör

inrättas, som efter uppdrag förser regeringen med underlag för

bedömning av myndigheternas resursanspråk såvitt avser

lokalförsörjning, bistår regeringen med utredningar i

lokalförsörjningsärenden samt svarar för viss byggadministrativ

kompetens och för vissa förhandlingsuppgifter.

 Det ankommer på regeringen att ange uppgiftsfördelning,

inriktning och dimensionering av stabsfunktionen inom de ramar

som beslutas av riksdagen.

3.3 Behovet av en servicefunktion

De nya riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen får stor

betydelse för myndigheterna. De skall fortsättningsvis själva

bära ansvaret för och fatta beslut i lokalförsörjningsfrågor.

Beroende på resurser och kompetens kommer myndigheternas behov

av stöd att variera. Regeringen bör övergångsvis garantera ett

utbud av tjänster till myndigheter som behöver sådant stöd.

Vidare kommer det under en övergångsperiod att finnas flera

frågor av praktisk natur som inte kan klaras ut och överföras

till resp. myndigheter, t.ex. löpande hyresavtal, beslut i

lokalförsörjningsärenden innan myndigheterna fått ramanslag,

m.m. Det finns därför behov av en servicefunktion för dessa

uppgifter.

 Till den service som bör erbjudas myndigheterna hör

lokalförsörjningsplaneringen, dvs. delvis den uppgift

byggnadsstyrelsen har i dag. Vidare kan myndigheter behöva stöd

vid hyresförhandlingar samt hjälp att anskaffa och förmedla

lokaler. Framför allt mindre myndigheter kommer sannolikt att

efterfråga olika former av stöd för arbetsgivar- och

verksledningsuppgiften, samt för utformning av

lokalförsörjningsplaner, lokalprogram, funktionsstudier,

inredningsplaner m.m. Liksom regeringen kommer troligen vissa

myndigheter att efterfråga underlag för genomförande av

speciella lokalförsörjningsuppgifter, samt ha behov av

någon som fungerar som projektledare och kontrollant mot

entreprenörer, presumtiva hyresvärdar och leverantörer.

 Sammanfattningsvis anser jag därför att en efterfrågestyrd

servicefunktion bör inrättas som kan tillhandahålla myndigheter

tjänster inom lokalförsörjningsområdet och det

byggadministrativa området.

 Det ankommer på regeringen att besluta om inriktning och

dimensionering av servicefunktionen i avvaktan på att ansvar och

befogenheter kan överföras till samtliga myndigheter.

3.4 En ny stabs- och servicemyndighet

Regeringens behov av stabsfunktioner och myndigheternas behov av

service i lokalförsörjningsfrågor bör ges en samlad

organisatorisk lösning. Jag föreslår därför att en statlig

myndighet får i uppdrag att svara för dessa uppgifter. Enligt

vad jag har anfört bör servicefunktionen hållas avskild från

förvaltningsuppgiften. Den nya stabs- och servicemyndigheten

skall därför inte ha förvaltningsuppgifter.

 Byggnadsstyrelsen har i flera frågor fungerat som en

stabsmyndighet åt regeringen i lokalförsörjningsfrågor. Således

har byggnadsstyrelsen svarat för bedömningarna av myndigheternas

lokalbehov, beslutat om förhyrning av kontorslokaler åt statliga

myndigheter utan regeringens prövning, beslutat om vissa mindre

ombyggnader m.m. Vidare har byggnadsstyrelsen svarat för

bevakningen av att myndigheternas, samt statens som helhet,

lokalutnyttjande varit effektivt. I den senare uppgiften har

legat att besluta om myndigheternas närmare lokalisering inom

resp. stationeringsort. Byggnadsstyrelsen har därmed i praktiken

svarat för allt det underlag i budgetprocessen som rört

myndigheternas kostnader för lokaler. Byggnadsstyrelsen har

också svarat för bevakningen av kostnadsutvecklingen för lokaler

inom staten. Byggnadsstyrelsen har därutöver svarat för statens

byggproduktion, dvs. investeringarna. I denna uppgift har legat

att vara byggherre, projektadministratör, projektledare,

byggadministratör och kontrollant för statens räkning.

 På grund av byggnadsstyrelsens breda kunnande inom fastighets-

och byggområdet anser jag att den nya stabs- och

servicemyndigheten bör skapas genom ombildning av delar av

nuvarande byggnadsstyrelsen.

3.5 Dimensionering av den nya myndigheten

Det är inte möjligt att nu bedöma hur stor servicefunktionen

behöver vara i framtiden, eftersom denna funktion förelås bli

efterfrågestyrd och finansierad med avgifter. De uppgifter som

kan förutses finns i dag huvudsakligen samlade inom

lokalförsörjningsfunktionen på byggnadsstyrelsen. För

lokalförsörjningsuppgiften avdelas i år ca

70 milj. kr. inom ramen för byggnadsstyrelsens resultatbudget.

Enligt min bedömning bör detta tjäna som ett riktmärke när det

gäller resurstilldelningen till den nya stabs- och service-

myndigheten under den kommande treårsperioden. Ett särskilt

anslag bör därför föras upp på statsbudgeten för detta ändamål

fr.o.m. budgetåret 1992/93. Jag avser att återkomma till denna

fråga i samband med förslag till statsbudget för nästa budgetår.

3.6 Lokalisering

För att kunna fungera som stöd till regeringen bör den nya

stabs- och servicemyndigheten lokaliseras till

Stockholmsområdet.

 För denna lokalisering talar även det faktum att merparten av

de myndigheter som utgör de förväntade kunderna finns i

Stockholmsregionen.

4 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsens

fastighetsförvaltning till aktiebolag

4.1 En ny organisation

Som jag tidigare anförde måste statens roll som fastighetsägare

renodlas och samtidigt ges en mer marknadsmässig inriktning än

för närvarande. Vad gäller den del av statens fastighetsbestånd

som förvaltas av byggnadsstyrelsen anser jag detta bäst sker

genom att verksamheten överförs till aktiebolag.

 Mot bakgrund av verksamhetens betydande omfattning bör en

fastighetskoncern bildas. Koncernen bör bestå av ett moderbolag

och ett antal dotterbolag. Dotterbolagen bör vara uppdelade

sakområdesvis i bärkraftiga enheter. Koncernen bör kunna fungera

som en gemensam statlig fastighetskoncern, till vilken

fastigheter från skilda statliga verksamhetsområden successivt

kan överföras.

 Motiven för att föra över ägandet och förvaltningen av

fastighetsbeståndet till en koncernstruktur i aktiebolagsform är

en strävan att åstadkomma en marknadsstyrd inriktning av

verksamheten, en flexiblare hantering av det statliga

fastighetsinnehavet och därmed för staten som ägare en

effektivare förmögenhetsförvaltning.

 Samtliga aktier i moderbolaget bör ägas av svenska staten.

Moderbolaget äger i sin tur aktierna i dotterbolagen. Statens

ägande i dotterbolagen blir således endast indirekt.

 Ett av dotterbolagen bör förvalta främst s.k.

placeringsfastigheter, dvs. generellt användbara fastigheter

främst avsedda för kontorsändamål.

 Fastigheter som upplåts till universitet och högskolor utgör en

betydande del av det statliga fastighetsbeståndet. Med hänsyn

till dessa fastigheters särart bör dessa samlas i ett särskilt

dotterbolag.

 Övriga s.k. ändamålsfastigheter bör föras över till ett tredje

dotterbolag. Om en ytterligare uppdelning av detta bolag senare

skulle visa sig ändamålsenlig bör en utgångspunkt vara att detta

skall ske sakområdesvis.

 I koncernen bör en uppdelning göras mellan ägandet av

fastigheterna resp. den tekniska förvaltningen av fastigheterna.

Ett dotterbolag bör därför bildas för att sälja tekniska

förvaltningstjänster till de fastighetsägande bolagen i

koncernen.

 Dotterbolagen har självfallet att besluta om förvärv eller

avyttring av enskilda fastigheter utifrån de företagsekonomiska

överväganden som

bolagen gör. Omsättning av fastigheter torde främst kunna komma

i fråga för s.k. placeringsfastigheter. Jag vill därvid

framhålla att det är min principiella inställning att det inte

är nödvändigt att staten, direkt eller indirekt, äger sådana

fastigheter.

 Den föreslagna organisationen kan åskådliggöras genom följande

skiss.

 Som jag tidigare nämnt bör svenska staten äga samtliga aktier i

moderbolaget. Riksdagen bör som den yttersta företrädaren för

staten ha möjlighet till inflytande i avgörande frågor. Därför

bör t.ex. en eventuell avyttring av aktier - eller annan

förändring av statens ägarandel - i moderbolaget underställas

riksdagens prövning.

 Moderbolaget bör inledningsvis äga samtliga aktier i koncernens

dotterbolag. Efter det att koncernen bildats bör moderbolaget -

utan riksdagens och regeringens prövning - fritt få avyttra hela

eller delar av sitt aktieinnehav i dotterbolagen, eller på annat

sätt få förändra sin ägarandel i dessa.

 En eventuell förändring av det statliga ägandet bör ske vid en

sådan tidpunkt - och i sådana former - att det är affärsmässigt

lämpligt för moderbolaget och därmed för förvaltningen av den

statliga förmögenheten.

 Moderbolaget i fastighetskoncernen bör formellt vara bildat och

etablerat senast den 1 juli 1992. Av praktiska skäl torde

överföringen av verksamheten komma att behöva ske stegvis. Hela

ombildningen bör dock i huvudsak vara avslutad den 31 december

1992. Räkenskapsår föreslås vara kalenderår, dvs. ett förkortat

första räkenskapsår på sex månader.

 Jag föreslår att moderbolaget skall ha sitt säte i

Stockholmsområdet.

4.2 Finansiella förutsättningar för fastighetskoncernen

4.2.1 Inledning

En huvudmålsättning vid ombildandet av byggnadsstyrelsen till

aktiebolag är att verksamheten skall kunna bedrivas under samma

konkurrensförutsättningar och med jämförbara avkastningskrav som

privatägda fastighetsföretag. Ombildningen bör därför resultera

i att den statliga fastighetskoncernen får en finansiell

ställning som motsvarar den som väl fungerande börsnoterade

fastighetsföretag har.

 Jag kommer i det följande att redovisa mina överväganden om de

finansiella förutsättningar som bör ges den statliga

fastighetskoncernen. En första utgångspunkt har härvid varit att

bedöma marknadsvärdet för de fastigheter som ska ingå i

koncernen.

 Byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd har hittills inte varit

föremål för någon systematisk värdering. För ändamåls-

fastigheterna förklaras detta bl.a. av att begreppet mark-

nadsvärde delvis saknar relevans. Fastigheter som har en

kommersiellt jämförbar användning har däremot värderats, men

endast i samband med köp och försäljningar.

4.2.2 Tillämpliga värderingsmetoder

De marknadsvärden som redovisats i byggnadsstyrelsens årsredo-

visning baseras på överslagsberäkningar i form av kapitalisering

av utgående hyresintäkter resp. driftöverskott med för branschen

sedvanliga nyckeltal. Denna metod - avkastningsmetoden - är en

av de tre vanligaste värderingsmetoderna i branschen. Principen

vid avkastningsvärdering är att beräkna det diskonterade

nuvärdet av dels förväntade driftnetton över en vald period på

ofta tio år, dels restvärdet vid slutet av perioden.

 Den naturliga utgångspunkten vid fastighetsvärdering är den

marknadsorienterade metoden - ortprismetoden. Metoden innebär

att noterade priser för jämförbara fastigheter används som

värderingsunderlag. En värdering av byggnadsstyrelsens kommers-

iella fastighetsbestånd kan emellertid i dag inte ske enligt

ortprismetoden, eftersom denna metod förutsätter tillgång till

faktiska avslut i en omfattning som inte föreligger.

 En tredje värderingsmetod som tillämpas i vissa sammanhang är

att beräkna fastigheternas återanskaffningsvärde -

produktionskostnadsmetoden. Denna metod torde vara mest

tillämplig beträffande vissa ändamålsfastigheter.

4.2.3 Värdering av placeringsfastigheter

Inför den föreslagna bolagiseringen har tre värderingsinstitut

värderat merparten av placeringsfastigheterna. I samråd med

byggnadsstyrelsen har instituten valt att tillämpa

avkastningsmetoden, varvid utgående eller antagna hyror

kapitaliserats med en nettokapitaliseringsprocent, efter avdrag

för drift- och underhållskostnader. Metodens tillförlitlighet

bygger på riktigheten i bedömningen av hyrornas marknads-

mässighet samt på att nettokapitaliseringsfaktorn speglar

marknadens aktuella avkastningskrav. Även balansen mellan utbud

och efterfrågan på fastighetsmarknaden inverkar. I beräkningarna

har värderingsinstituten använt en kapitaliseringsprocent som

för kommersiella fastigheter i medelstora regionstäder ligger

kring 8 %, att jämföra med 5-6 % under 1980-talets senare år.

Avkastningskraven i bästa läge i Stockholm är 1-2 % lägre. Som

jämförelse kan nämnas att från och med 1980-talets början sjönk

marknadens direktavkastningskrav för kommersiella fastigheter,

till vilken kategori placeringsfastigheter till stor del kan

hänföras, från i genomsnitt ca 12 % till ca 6 % vid ingången av

år 1990.

 Det bör observeras att värderingsinstituten beaktat den ökade

vakans

grad som uppstått i många städer liksom att utgående hyror, som

för vissa fastigheter under senare år avtalats på nivåer som i

dag synes överstiga vad marknaden är beredd att betala,

nedjusterats till långsiktigt försvarbara nivåer efter

avtalsperiodens utgång.

4.2.4 Värdering av ändamålsfastigheter

Värderingen av ändamålsfastigheterna får delvis ske efter andra

utgångspunkter än för placeringsfastigheter. Att åsätta samtliga

ändamålsfastigheter ett marknadsvärde i betydelsen det mest

sannolika priset vid en försäljning saknar egentlig relevans.

Fastigheterna representerar huvudsakligen kollektiva tjänster

och det finns ingen kommersiell marknad med efterfrågan på denna

typ av fastigheter. Dessutom blir en avyttring sällan aktuell.

Undantag gäller dock för t.ex. vissa högskolor där ett alter-

nativutnyttjande kan finnas i form av upplåtelse till exempel-

vis kontor.

 För ändamålsfastigheter bör, som jag nämnt ovan, huvudsakligen

den s.k. produktionskostnadsmetoden användas. En bedömning av

ändamålsfastigheternas återanskaffningsvärde kräver emellertid

en detaljerad planering och en inte oväsentlig genomförandetid.

I avvaktan på resultatet av en sådan genomgång bör

ändamålsfastigheterna åsättas värden som motsvarar vad som för

närvarande kan förräntas på basis av utgående hyror. Jag har

beräknat direktavkastningskravet till 10-12 %. Med detta

förfaringssätt undviks att bolagsbildningen leder till omgående

diskussioner om förändrade hyror för berörda myndigheter. På

sikt torde dock de verkliga kostnaderna motivera viss

uppjustering av utgående hyror.

 En effektiv styrning av fastighetsbolaget fordrar att fastig-

heternas aktuella värde beräknas årligen genom värdering eller

indexering med syfte att mäta den orealiserade värdeförändring

som inte framgår av redovisningen.

4.2.5 Bedömt marknadsvärde

Värderingsinstituten har med de metoder som jag redogjort för

åsatt byggnadsstyrelsens placeringsfastigheter ett värde om ca

23 miljarder kronor. För ändamålsfastigheterna har byggnads-

styrelsen beräknat ett värde enligt ovan angivna principer om ca

15 miljarder kronor. Det sammanlagda värdet uppgår således till

38 miljarder kronor, vilket överstiger det värde till vilket

fastigheterna bokförts i byggnadsstyrelsens räkenskaper med 23

miljarder kronor.

 I förhållande till de hyror som för närvarande tas ut av

byggnadsstyrelsen erhålls en direktavkastning på det åsatta

värdet inom intervallet 7 - 8 %.

4.2.6 Fastighetskoncernens finansiering

Jag föreslår att fastighetskoncernen bildas genom att

fastigheter och till verksamheten hörande övriga tillgångar och

skulder tillförs genom apport i nybildade aktiebolag. Det är

angeläget dels att bolagen får en stark

soliditet, dels att fastigheterna vid apporttillfället upptas

till ett värde som möjliggör en enkel och rättvisande

uppföljning av bolagens lönsamhet under kommande år. Jag har

funnit att dessa mål bäst uppnås om fastigheterna åsätts det

bedömda marknadsvärdet, 38 miljarder kronor. Detta leder till

att bolaget erhåller en synlig soliditet som väl motsvarar den

verkliga soliditeten inkl. dolda reserver i finansiellt starka

börsnoterade fastighetsföretag. Någon dold reserv i

fastighetsbeståndet kommer således inte att föreligga vid

bolagens bildande.

 Byggnadsstyrelsen finansierar sin löpande verksamhet med

hyresmedel, som transfereras via statsverkets checkräkning, och

sina investeringar genom lån hos riksgäldskontoret.

 Tidigare finansierades investeringarna genom investerings-

anslag. Kvarvarande investeringslån (ackumulerade

investeringsanslag minus amortering) uppgår i bokslutet 1990/91

till ca 13,5 miljarder kronor. På investeringslånet betalar

byggnadsstyrelsen ränta som motsvarar statens avkastningsränta.

Lånet amorteras i takt med avskrivningarna för berörda

fastigheter.

 Fr.o.m. den 1 juli 1990 finansieras byggnadsstyrelsens

investeringar med lån hos riksgäldskontoret till marknadsmässig

ränta. Riksgäldslånet uppgår i bokslutet 1990/91 till ca 860

milj. kr.

 Jag anser att ansvaret för återbetalning av investeringslån

samt riksgäldslån, som belöper på verksamhet som skall överföras

till aktiebolag, bör övertas av bolagen. Återbetalning bör ske

vid tidpunkt som regeringen bedömer som lämplig och ersättas med

motsvarande lån som upptas på kapitalmarknaden.

 Vid värdering av apportegendomen bör beaktas att underhållet

för vissa delar av det fastighetsbestånd som tillförs bolagen är

eftersatt. Det eftersatta underhållet avser främst fastigheter

inom universitets- och högskoleområdet. Även andra delar av

fastighetsbeståndet uppges vara i behov av vissa

underhållsåtgärder. Byggnadsstyrelsen har upprättat ett

upprustningsprogram för de kommande tre åren. För att inte

initialt belasta den nya fastighetskoncernen med extraordinära

underhållskostnader bör koncernen vid bildandet erhålla en

reserv som möjliggör att fastighetsbeståndet kan återställas i

fullgott skick.

 Byggnadsstyrelsens pensionsskuld bör överföras på fastig-

hetskoncernen. Pensionsskulden, som av ett pensionsinstitut

beräknats till ca 400 milj. kr., kommer således att reducera

värdet av den tillskjutna apportegendomen. Pensionsåtaganden bör

framdeles redovisas som långfristig skuld i fastighetsbolagens

balansräkning.

 Under antagande att fastigheterna åsätts ett värde om 37,4

miljarder kronor efter avdrag för lagfartskostnader, att

betalningsansvaret för investeringslån om 11,9 miljarder kronor

och riksgäldslån om 2,9 miljarder kronor övertas, att koncernen

tillförs en underhållsreserv, att pensionsskulden på ca 400

milj. kr. övertas samt att till den bolagiseringsbara delen

hörande övriga tillgångar och skulder tillförs till ett

nettovärde om 1,2 miljarder kronor, kommer koncernen att erhålla

ett eget kapital om 22 miljarder kronor. Detta skulle motsvara

en synlig soliditet på ca 52 %. Av kapitalet bör 10 miljarder

kronor utgöra aktiekapital och resterande del 12 miljarder

kronor, reservfond.

4.2.7 Förväntad resultatutveckling

Fastighetskoncernens verksamhet bör starta den 1 juli 1992. I

nuvarande organisation har byggnadsstyrelsen tidigare

prognostiserat resultatet för verksamhetsåret 1992/93 till 1,3

miljarder kronor. Som jämförelse kan nämnas att budgetåret

1990/91 nåddes ett resultat på 0,8 miljarder kronor och att för

1991/92 budgeteras ett resultat på 1,2 miljarder kronor.

 Resultatnivån för fastighetskoncernen kommer initialt att

påverkas dels av vissa omställningskostnader av engångskaraktär

vid bolagsbildningen, dels av ökade avskrivningar med ca 470

milj. kr. till följd av att fastigheterna åsatts ett högre värde

vid bolagsbildningen än det tidigare bokförda värdet. Resultat-

nivån kan således i utgångsläget beräknas till ca 900 milj. kr.

efter avskrivningar enligt plan och räntor. Härtill bör dock

beaktas den betydande potential till resultatförbättring som

bolagiseringen förväntas medföra, bl.a. genom ökad effektivitet,

viss ytterligare marknadsanpassning av hyror för vissa pla-

ceringsfastigheter, bortfall av förluster på inhyrda lokaler,

vilka får bäras av nyttjarna, samt genom att viss värdestegring

bör kunna realiseras genom omsättning av placeringsfastigheter i

en omfattning som kan vara marknadsmässigt lämpligt. Samtidigt

tillkommer dock vissa kostnader, i första hand fastighetsskatt,

med ca 320 milj. kr. per år till följd av bolagsbildningen.

 Fastighetskoncernen kommer under det första verksamhetsåret att

belastas av vissa omställningskostnader. Dessa utgörs bl.a. av

stämpelskatt för aktier, ca 290 milj. kr., eventuella kostnader

för att ta upp lån på kapitalmarknaden samt kostnader för

omorganisation. Vidare kommer att tas ut stämpelskatt vid

ansökan om lagfart om ca 1 080 milj. kr., vilken kommer att

behandlas som del av anskaffningsvärdet för fastighet.

 Likväl bör resultatpotentialen vara sådan att koncernen redan

det första hela verksamhetsåret, kalenderåret 1993, kan möta ett

rimligt och marknadsmässigt krav på utdelning. Detta kan för

närvarande uppskattas till 2 % av eget kapital, dvs. ca 440

milj. kr. Koncernens finansiella förutsättningar bör även i

övrigt möjliggöra att marknadsmässiga krav nås i fråga om

kortsiktig direktavkastning samt långsiktig totalavkastning

innefattande värdestegring på fastighetsbeståndet. Det bör

ankomma på bolagens styrelser att i samverkan med ägarna närmare

precisera avkastningskraven. De särskilda förutsättningar som

gäller för ändamålsfastigheter bör härvid särskilt beaktas.

Avkastningen av dessa fastigheter måste självfallet vara

tillräcklig för att täcka kapitalkostnaderna under en byggnads

livslängd. Däremot bör inte krav på avkastning i form av

värdetillväxt ställas på dessa fastigheter.

 Direktavkastningen på byggnadsstyrelsens nuvarande bestånd av

placeringsfastigheter kan förväntas uppgå till 8 % av

marknadsvärdet. För ändamålsfastigheter bör avkastningskravet

motsvara byggnadsstyrelsens genomsnittliga kostnader för lånat

och eget kapital, efter beaktande av viss riskpremie för

bortfall av hyresintäkter etc., beräknat på fastigheternas

nyanskaffningsvärde. För närvarande innebär detta ett

avkastningskrav om ca 13 %. På den del av fastigheternas värde

som avser

mark med bestående realt värde bör avkastningskravet kunna

begränsas till i genomsnitt nominellt 5 %.

 Sammanvägt för byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd föreligger

således ett direktavkastningskrav i storleksordningen 9 % av

fastigheternas marknadsvärden.

 Beaktas orealiserad värdestegring på placeringsfastigheter samt

att avkastningskravet på ändamålsfastigheter baserats på

nyanskaffningsvärde och inte enbart på anskaffningskostnad bör

bolagen kunna uppnå en långsiktig räntabilitet före skatt på det

egna kapitalet inkl. dold reserv i fastigheter som motsvarar vad

som i genomsnitt gäller för börsföretag i allmänhet.

4.2.8 Investeringar, likviditet, m.m.

Enligt byggnadsstyrelsens anslagsframställning för budgetåret

1992/93 planeras en investeringsvolym uttryckt i prisläge den 1

januari 1991 om 2,7 miljarder kronor, 2,3 miljarder kronor resp.

2,0 miljarder kronor för åren 1992/93 till 1994/95. Genom av-

skrivningar kommer fastighetsbolagen att internt tillföras medel

om ca 1,0 miljarder kronor per år. Härtill kommer vinstmedel

utöver vad som åtgår till utdelning. Bolagens ställning är sådan

att resterande belopp naturligen kan lånefinasieras utan att

soliditeten minskas i nämnvärd omfattning.

 I nuvarande rutin fakturerar byggnadsstyrelsen hyrorna en gång

per år i efterskott. Fakturering sker i februari/mars med

förfallodag i juni. Privata hyresgäster faktureras månadsvis

eller kvartalsvis i förskott. Jag är av uppfattningen att

fastighetsbolagen framdeles, på sätt som är gängse för

marknaden, bör tillämpa principen att debitera hyror i förskott.

 Jag har tidigare redovisat vissa överväganden kring fastig-

hetsbolagens organisation. De finansiella förutsättningar som

fastighetsbolagen erhåller är enligt min mening tillräckliga för

att dels ge själva moderbolaget i fastighetskoncernen

erforderlig finansiell styrka för att kunna agera flexibelt och

affärsmässigt, dels förse de fastighetsägande dotterbolagen med

tillräckligt riskbärande kapital. Det är styrelsens och

företagsledningens uppgift att inom dessa ramar närmare utforma

hur koncernen skall organiseras. I mina överväganden om bolagets

finansiering har jag dock utgått från att frågor om koncernens

likviditet och upplåning bör handläggas av en finansfunktion

inom moderbolaget. Uppbyggnaden av en sådan resurs bör ges hög

prioritet.

 Med utgångspunkt från att nuvarande verkskapital föreslås bli

tillskjutet som apport kommer byggnadsstyrelsens nuvarande

fordran på statsverkets checkräkning att tillföras fastig-

hetskoncernen. Dessa medel kommer således att disponeras av

bolagen och överföras till disponibel likviditet placerad hos

bank eller i annan form. Medlen krävs för att bolagen ska ha

erforderlig likviditet för den löpande verksamheten. En

översiktlig analys av hur likviditetsflödena inom

byggnadsstyrelsen varierar under året har gjorts och denna visar

att en likviditet om ca 4 - 5 % av omsättningen torde vara

tillräcklig.

 Fastighetsbeståndet bör direkt föras över till de dotterbolag

som skall

vara den slutlige ägaren inom fastighetskoncernen. Överföring av

fastigheter från ett bolag till ett annat kan annars medföra att

lagfartsstämpel tas ut inte enbart vid bolagsbildningen utan

även vid efterföljande interna överföringar mellan bolag i

fastighetskoncernen. För att undvika en sådan belastning bör

bolagsbildningen genomföras på följande sätt.

 Staten bildar ett aktiebolag med ett lågt aktiekapital.

Aktiebolaget bildar i sin tur erforderligt antal aktiebolag som

är avsedda att bli de fastighetsägande dotterbolagen. Sistnämnda

bolag köper därefter från staten fastigheterna till tidigare

redovisade värden mot betalning i form av revers. Staten till-

skjuter härefter nämnda reverser samt övriga tillgångar och

skulder i den del av byggnadsstyrelsen som skall bolagiseras som

apportegendom till moderbolaget. Detta kommer därmed att

redovisa ett eget kapital om ca 22 miljarder kronor.

Moderbolagets tillgångar kommer initialt att i stor utsträckning

bestå av fordringar på de fastighetsägande dotterbolagen. Dessa

fordringar kan dock senare konverteras till aktier i

dotterbolagen i den utsträckning som bedöms lämplig med hänsyn

till behovet av riskkapital i dessa bolag.

 Baserat på de fastighetsvärden som tidigare angetts kan den

totala lagfartskostnaden beräknas till ca 1 080 milj. kr.

Beloppet belastar inte resultatet utan kommer att utgöra del av

anskaffningsvärdet för fastigheterna. Likviditetsmässigt krävs

dock upplåning av motsvarande belopp och åtföljande räntebe-

lastning i storleksordningen drygt 100 milj.kr. per år.

4.2.9 Fastighetskoncernens skattesituation

Bolagiseringen av byggnadsstyrelsen kommer att aktualisera ett

flertal skattefrågor. Dessa kan indelas i tre grupper: trans-

aktionsskatter, skatter som auktualiseras vid bolagisering samt

frågor som rör fastighetsbolagets långsiktiga skattesituation.

 Transaktionsskatter kommer att uttas i form av stämpelskatt för

aktier och som lagfartsstämpel för fastighet. Som jag redovisat

ovan är det min bedömning, under antagande att den nya fastig-

hetskoncernen skall ha en stark soliditet, att stämpelskatt för

aktier kommer att tas ut med ca 290 milj. kr. och att kostnaden

för lagfartsstämpel för fastigheter kommer att uppgå till ca 1

080 milj. kr.

 Formellt finns möjlighet att erhålla dispens från skyldigheten

att betalda nämnda transaktionsskatter. Jag är dock av upp-

fattningen att fastighetsbolagen inte bör ges sådan dispens av

bl.a. konkurrensskäl.

 Jag har även gjort en genomgång av vilka skatter som kan komma

att bli aktuella till följd av bolagiseringen. Det är fråga om

löneskatt på pensionsmedel, avdrag för pensionsavsättningar

enligt tryggandelagen samt inkomstskatt vid överföring av till-

gångar och skulder.

 Byggnadsstyrelsen kommer, när gjorda pensionsutfästelser

överlåts till fastighetskoncernen, att betala särskild löneskatt

till staten. Löneskatten kommer att uppgå till ca 70 milj.kr.

Beskattningsunderlaget kommer att motsvaras av den ersättning

som utgetts för av fastighetskoncernen övertagen

pensionsutfästelse.

 För det bolag som övertagit ansvaret för pensions-

utfästelserna, kommer beskattningsunderlaget för löneskatt att

bli skillnaden mellan å ena sidan ökningen av konto Avsatt till

pensioner och å andra sidan den ersättning som bolaget erhållit

för de övertagna pensionsutfästelserna. Dessa poster bör normalt

balansera.

 Jag har även undersökt fastighetskoncernens långsiktiga

skattesituation. De skattefrågor som jag främst avser är

inkomstskatt, regler beträffande utdelning och koncernbidrag,

Annellavdrag, skatteutjämningsreserv (SURV), fastighetsskatt och

mervärdeskatt.

 Jag har tidigare redovisat att fastighetsskatt kommer att tas

ut med ca 320 milj. kr. årligen. Fastighetskoncernen kommer i

övrigt beträffande inkomstskatt inte att avvika från vad som är

gängse för aktiebolag. Det saknas därför anledning att här

närmare kvantifiera de olika skatteeffekterna.

 Det resultat som kommer fram i fastighetsbolagen kommer att bli

föremål för inkomstbeskattning. Den effektiva skattesatsen

kommer dock att understiga den nominella skattesatsen på 30 %

genom de möjligheter som ges till Annellavdrag, avsättning till

skatteutjämningsreserv SURV, m.m.

 Moderbolaget i koncernen kommer inte att betraktas som förvalt-

ningsföretag, även om dess verksamhet uteslutande kommer att

bestå av att förvalta aktierna i dotterbolagen. Detta kommer att

medföra att moderbolaget är fritt från skattskyldighet för

utdelning på aktierna i dotterbolagen samt att bolaget kan ge

och ta koncernbidrag i förhållande till dotterbolagen.

Koncernbidrag kan även lämnas mellan dotterbolagen inbördes.

 De bolag i fastighetskoncernen som kommer att svara för tek-

nisk förvaltning kommer att vara skattskyldiga för

mervärdeskatt.

 För de fastighetsägande bolagen föreligger inte automatiskt

någon skattskyldighet för mervärdeskatt. Fastighetsägaren kan

dock efter ansökan bli frivilligt skattskyldig, vilket innebär

att bolaget får avdrag för ingående mervärdeskatt i

fastighetsverksamheten och att mervärdeskatt skall läggas på

hyran. Det kan noteras att merparten av fastigheterna hyrs av

olika statliga myndigheter. Dessa har enligt gällande regler

inte någon avdragsrätt för ingående mervärdeskatt. De kommer

istället att kompenseras för den ingående skatten när denna förs

mot separat inkomsttitel hos resp. myndighet.

4.2.10 Betalningsansvar för pensionsskulden

I det statliga pensionssystemet har arbetsgivaren staten

betalningsansvaret för pensioner till aktiva pensionstagare.

Detta innebär att pensionsutfästelser inte skuldförs eller

periodiseras i myndigheternas balansräkningar och att

pensionskostnader belastar statens budget först i samband med

pensionsutbetalning.

 För byggnadsstyrelsen innebär således pensionsreglerna att

pensionsskulden inte redovisas i balansräkningen.

 Ett pensionsinstitut har gjort en genomgång av de

pensionsutfästelser

som gjorts av byggnadsstyrelsen. En preliminär bedömning av

gjorda utfästelser visar att byggnadsstyrelsens pensionsskuld

vid utgången av räkenskapsåret 1991/92 uppgår totalt till ca 400

milj. kr.

 Jag har tidigare redogjort för de skattemässiga effekterna av

att fastighetsbolagen mot ersättning övertar betalningsansvaret

för dessa utfästelser.

 Mot bakgrund av jag anfört anser jag att en slutlig beräkning

av pensionsskulden bör tas fram för den del av

byggnadsstyrelsens verksamhet som skall överföras till bolag,

att betalningsansvaret för dessa pensionsutfästelser övertas av

fastighetsbolagen och att det övertagna betalningsansvaret för

pensioner avräknas värdet av den tillskjutna apportegendomen.

5 Fastigheter som inte är lämpliga att förvalta i

aktiebolagsform

5.1 Inledning

Statens fasta egendom omfattar vissa fastigheter som enligt min

mening inte är lämpliga att förvalta i aktiebolagsform. Detta

gäller bl.a. fastigheter för utrikesförvaltningen, kungliga

slott, vissa donationsfastigheter och monument.

5.2 Fastigheter för utrikesförvaltningen

Om de fastigheter som används av svenska utlandsmyndigheter

skulle föras över till ett aktiebolag, måste bolaget registreras

i det främmande landet för att kunna driva verksamhet där. Även

om staten äger ett aktiebolag gäller resp. lands civilrättsliga

regler om t.ex. bolags förvärv eller förhyrning av fastigheter.

 En ingående undersökning av och kunskap om resp. lands

civilrättsliga lagstiftning på området skulle bli nödvändig. Ett

sådant utredningsarbete skulle bli synnerligen omfattande. Den

egendom det här är fråga om skulle också gå miste om den

immunitet och de privilegier som tillförsäkras egendomen när den

är i statens ägo.

 Sammanfattningsvis bedömer jag att det skulle uppstå åtskilliga

svåröverskådliga problem och kanske även negativa ekonomiska

effekter om statens innehav av fastigheter för

utlandsmyndigheterna förs över i ett aktiebolag. Jag förordar

mot denna bakgrund att förvaltningen av dessa fastigheter även

fortsättningsvis skall ske i myndighetsform. Enligt vad jag har

anfört skall brukandet av lokaler skiljas från förvaltandet.

Utrikesfastigheterna kommer därför inte att förvaltas av

utrikesförvaltningen eller tillhöra utrikesdepartementets

verksamhetsområde.

5.3 De kungliga slotten och Djurgårdsförvaltningen

De kungliga slotten ägs av staten och är redovisade i

byggnadsstyrelsens förmögenhetsredovisning. Den byggnadstekniska

vården av slotten

hanteras av byggnadsstyrelsen. Ståthållarämbetet svarar för den

dagliga förvaltningen och tillsynen, liksom vården av till

slotten hörande parker och trädgårdar.

 Enligt beslut av 1810 års riksdag disponeras de kungliga

slotten av den regerande kungliga familjen. Slotten är till

övervägande del att betrakta som kulturminnesmärken av museal

karaktär. Alternativanvändningen är därmed mycket begränsad.

 Marken på kungliga Djurgården utgör statens egendom. Konungen

har för evärdlig tid enskild dispositionsrätt till marken.

 Djurgårdsförvaltningen ingår i ståthållarämbetet men har i

förhållande till slottsförvaltningarna av flera skäl en

särställning. Förvaltningens verksamhet avser Konungens

dispositionsrätt till Djurgården. Denna rätt har i likhet med

vad som gäller för de kungliga slotten senast reglerats genom

överenskommelse åren 1809 - 1810 mellan dåvarande monark och

rikets ständer.

 Dispositionsrätten utgår från förutsättningen att avkastningen

av Djurgårdens mark, byggnader och anläggningar m.m. (den s.k.

Djurgårdskassan) får användas endast till Djurgårdens underhåll,

förbättring och förskönande eller enligt särskilda beslut för

upprustningsarbeten vid de kungliga slotten. Djurgårdsförvalt-

ningens verksamhet finansieras över Djurgårdskassan och av medel

som tillförts Djurgårdsfonden i huvudsak vid försäljningar av

mark från Djurgården.

 Såsom dispositionen har tillämpats innebär den att Konungen har

avstått sin dispositionsrätt dels till förmån för olika

juridiska och fysiska personer, dels till olika ändamål (s.k.

ändamålsupplåtelser). I de fall där Konungen till förmån för

visst ändamål avstått från sin disposition har Konungen vid

ändamålets upphörande återinträtt i dispositionsrätten.

 Mot bakgrund av vad jag nu anfört och av bl.a. historiska skäl

bör de kungliga slotten och kungliga Djurgården förvaltas enligt

de principer som gäller i dag.

5.4 Fästen, monument och statyer

I byggnadsstyrelsens förmögenhetsförvaltning finns upptagna

slott, fästen, monument, statyer och en del andra historiska

byggnader. Som exempel kan nämnas Uppsala, Vadstena och Kalmar

slott, Dalarö Skans och Nyköpingshus, Ornässtugan, Karl XII:s

staty samt Linnés Hammarby. Objekten fyller i en del fall en

lokalförsörjningsuppgift, medan det i de flesta fallen handlar

om historiska minnesmärken utan några egentliga

användningsmöjligheter.

 Gemensamt för objekten är att de har en sådan karaktär att de

bör förvaltas i myndighetsform och följa de principer som gäller

för närvarande.

5.5 Vissa donationsfastigheter

Byggnadsstyrelsen sköter förvaltningen av ett antal egendomar

som donerats till svenska staten. Om egendomen är testamenterad

till staten med villkor att staten inte får avhända sig

egendomen, är det inte möjligt

att överföra den till bolag. Som exempel på sådana donationer

kan nämnas Hallwylska museet, Harpsund och Thielska galleriet.

 Mot bakgrund att detta föreslår jag att dessa donations-

fastigheter även fortsättningsvis skall förvaltas i

myndighetsform.

5.6 Tomträtter

Byggnadsstyrelsen förvaltar ett mindre antal fastigheter som är

upplåtna med tomträtt.

 Enligt nu gällande lagstiftning får tomträtt endast upplåtas i

fastighet som tillhör staten eller kommun eller som eljest är i

allmän ägo. Med det sistnämnda avses exempelvis kyrklig jord och

universitetens donationsfastigheter, däremot inte fastigheter

som ägs av statliga aktiebolag. Härutöver får, om regeringen i

särskilt fall medger det, tomträtt även upplåtas i fastighet som

tillhör stiftelse. Lagstiftaren avsåg därvid främst stiftelse

som står det allmänna nära.

 Jordabalken innehåller inget stadgande som hindrar att

äganderätten till en med tomträtt upplåten fastighet övergår på

ett annat rättssubjekt än sådant som får upplåta tomträtt. Detta

innebär således att det i och för sig är lagligen möjligt att

överlåta även dessa fastigheter till ett aktiebolag. Bolaget

skulle emellertid enligt gällande lagstiftning vara förhindrat

att upplåta nya tomträtter, vari även innefattas att ändra

villkoren i gällande tomträttsavtal (jfr. 13 kap. 21 § jorda-

balken). Huruvida sådana möjligheter bör öppnas för andra än

staten och kommunerna är en fråga som för närvarande övervägs i

annat sammanhang.

 Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör de fastigheter som är

upplåtna med tomträtt inte överlåtas. De bör tills vidare

fortsätta att förvaltas i myndighetsform.

5.7 Övriga fastigheter

Vissa anläggningar är en integrerad del av en statlig

myndighetsverksamhet som omfattas av en särskilt hög grad av

sekretess och säkerhetsskydd. Verksamheten och

fastighetsförvaltningen kan därför inte skiljas åt. Ett fortsatt

statligt ägande är därför nödvändigt.

6 Ny myndighet för fastighetsförvaltning

Jag har ovan redovisat att det för vissa delar av det statliga

fastighetsinnehavet är lämpligt att bibehålla förvaltningen i

myndighetsform.

 Utifrån de tidigare angivna utgångspunkterna att man bör skilja

förvaltningen av fastigheterna från stabs- och servicefunktionen

bör en särskild myndighet inrättas, som skall ha som uppgift

bl.a. att förvalta de fastigheter som inte bör överföras till

aktiebolag. Därigenom kan stabs- och servicemyndigheten agera

utan bindningar till ett eget fastighetsbestånd i sitt arbete

med att bistå myndigheterna vid utvärdering av olika lokalför-

sörjningsalternativ.

 Som jag framhållit ovan kommer samtliga nuvarande

fastighetsförval

tande myndigheters uppgifter att ses över. Dessa översyner kan

medföra att den nya förvaltningsmyndigheten kommer att tillföras

fastigheter från ett flertal myndigheter. Den nya myndigheten

bör även överta vissa andra uppgifter från nuvarande

byggnadsstyrelsen. Jag återkommer till detta i det följande.

 Det är inte möjligt att nu bedöma storleken av den nya

myndigheten. Allmänt kan dock förutses att, i den mån

förvaltningsuppgifter överförs från andra myndigheter,

motsvarande personalresurser också kommer att överföras till

förvaltningsmyndigheten.

 Jag anser att den nya myndigheten bör lokaliseras till

Stockholmsområdet.

7 Viss övrig verksamhet

Byggnadsstyrelsen driver byggproduktion, indelad i

verksamhetsområdena byggadministration och byggande i egen regi.

 Efter riksdagsbeslut år 1972 (prop. 1972:1, bil 2, FiU11, rskr.

81) fick byggnadsstyrelsen i uppdrag att svara för

effektivisering och rationalisering inom lokalvården i den

statliga sektorn. Byggnadsstyrelsen har vidare sedan budgetåret

1979/80 ansvar för inköpssamordningen av städnings- och

rengöringsmateriel för statliga myndigheter och bedriver sedan

budgetåret 1988/89 försöksverksamhet med lokalvård i egen regi i

Norrköping.

 Byggnadsstyrelsen svarar sedan budgetåret 1971/72 även för

gemensam kontorsdrift för hyresgästerna i kvarteret Garnisonen.

Verksamheten omfattar bl.a. telefonväxel, lokalvård, bevakning,

inredning och reproduktionsservice.

 Samtliga nu nämnda verksamheter bör enligt min mening överföras

till det eller de bolag som kommer att svara för den tekniska

förvaltningen. Inom ramen för bolagens verksamhet får omfattning

och inriktning av dessa verksamheter prövas.

 Den rådgivning i transportfrågor som bedrivs av

byggnadsstyrelsen fr.o.m. budgetåret 1976/77 och som omfattar

rådgivning till statliga myndigheter i samband med flyttningar,

medverkan vid upphandling, m.m. innefattar även rätten att sluta

avtal om sådana transporter av bohag för statsanställda som

bekostas av arbetsgivaren.

 Enligt förordningen (SFS 1978:899) om statliga

parkeringsplatser skall statliga parkeringsplatser

avgiftsbeläggas. Byggnadsstyrelsen ansvarar därvid för

avgiftssättningen av parkeringsplatser m.m.

 Jag anser att dessa verksamheter bör omprövas. I avvaktan på

denna omprövning bör verksamheten bedrivas av den nya stabs- och

servicemyndigheten.

8 Personalfrågor

I 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100, bil. 2)

redovisade regeringen sin syn på utvecklingen av den offentliga

sektorn. Därvid framhölls bl.a. att omställningen av den

statliga administrationen - till vilken den nu aktuella

ombildningen av byggnadsstyrelsen hör - kommer att ställa krav

på både arbetsgivare och arbetstagare.

 En utgångspunkt för det kommande organisationsarbetet bör vara

att personalen vid de två statliga myndigheterna (stabs- och

servicemyndigheten samt fastighetsförvaltningsmyndigheten) skall

dimensioneras utifrån det långsiktiga behov som kan förutses.

Det utgör enligt min bedömning en mindre del av det antal

personer som för närvarande är anställda vid byggnadsstyrelsen.

Huvuddelen av arbetstagarna vid byggnadsstyrelsen bör därför

beredas anställning hos de olika aktiebolagen.

 De anställda vid byggnadsstyrelsen omfattas för närvarande av

de kollektivavtal som gäller på den statliga arbetsmarknaden. De

omfattas således av det statliga trygghetssystemet som gör det

möjligt att lösa trygghetsfrågor i samband med omställningar

inom statsförvaltningen. Detta kommer också att gälla för de

anställda hos såväl den ombildade byggnadsstyrelsen (stabs- och

servicemyndigheten) som hos den nybildade fastighetsförvaltande

myndigheten.

 Vad beträffar den blivande bolagskoncernen förhåller det sig

emellertid annorlunda. Vilka kollektivavtal som skall gälla inom

bolagskoncernen beror på vilken arbetsgivarorganisation man

väljer att ansluta sig till. Det kan därvid vara lämpligt att

man inom koncernen väljer en och samma arbetsgivarorganisation

och därmed samma avtalsområde. Det ankommer dock på parterna på

arbetsmarknaden att ytterst avgöra vilka arbetsgivar-resp.

arbetstagarorganisationer som de väljer att tillhöra, och därmed

vilket avtalskomplex som kommer att gälla för arbetstagarna.

9 Vissa övergångsfrågor

- Byggnadsstyrelsen är för närvarande lokalhållare för fler-

talet förvaltningsmyndigheter. Som jag redovisat tidigare kommer

förvaltningsmyndigheterna successivt att överta ansvaret för den

egna lokalförsörjningen i takt med att de får ramanslag.

Förändringarna kan således inte genomföras i ett sammanhang. Jag

räknar därför med att den nya stabs- och servicemyndigheten

övergångsvis får till uppgift att fungera som lokalhållare för

myndigheter enligt den nu gällande handläggningsordningen för

lokalförsörjning från år 1979.

 - Som lokalhållare tecknar byggnadsstyrelsen för statens

räkning hyresavtal samt vissa avtal om hyrköp av fastigheter.

Byggnadsstyrelsen står i utgångsläget således som hyresgäst i

förhållande till en utomstående hyresvärd. Byggnadsstyrelsen

upplåter därefter lokaler i andra hand till de lokalbrukande

myndigheterna. Vid ombildningen av byggnadsstyrelsen måste vissa

avtalsfrågor ges en övergångslösning innan myndigheterna kan

träda in i byggnadsstyrelsens ställe. Jag förordar mot denna

bakgrund

att den nya stabs- och servicemyndigheten ges till uppgift att

bevaka dessa hyresavtal och får befogenhet att företräda staten

i kommande förhandlingar.

 - De avtal om lokalupplåtelser som träffats mellan

byggnadsstyrelsen som företrädare för fastighetsägaren staten

och myndigheterna utgör inte nyttjanderättsavtal i jordabalkens

mening eftersom staten är såväl upplåtare som brukare. När dessa

fastigheter överförs till aktiebolag måste följaktligen nya

avtal tecknas mellan resp. bolag och den lokalbrukande

myndigheten. Fastigheterna bör därför överföras till bolagen med

förbehåll för att den rätt som tillkommer de lokalbrukande

myndigheterna skall bestå till dess bolagen och myndigheterna

träffat nya avtal. På grund av det stora antalet avtal kan detta

arbete förväntas bli tidskrävande. Det ligger dock i såväl

bolagens som myndigheternas intresse att arbetet bedrivs

skyndsamt.

 De lokalbrukande myndigheterna bör under övergångsperioden

fullgöra sina skyldigheter enligt nu gällande upplåtelser

gentemot det bolag som övertagit fastigheten. De bör därvid

åläggas att, på det sätt som är brukligt på hyresmarknaden,

betala aktuell hyra kvartalsvis i förskott.

 - Byggnadsstyrelsen svarar för avisering och debitering av

lokalkostnader till myndigheterna. Hyresaviseringen sker i ett

beräknat prisläge vid debiteringstillfället. För det icke-

statliga lokalbeståndet innebär detta att byggnadsstyrelsen står

för eventuella skillnader, till följd av den allmänna

prisutvecklingen, mellan aviserad och debiterad hyra. En

liknande ordning måste av praktiska skäl tillämpas för de

hyresavtal och för de myndigheter för vilka den nya stabs- och

servicemyndigheten övergångsvis skall svara. För detta ändamål

bör ett särskilt anslag uppföras på statsbudgeten fr.o.m. nästa

budgetår. Jag återkommer till denna fråga i samband med förslag

till statsbudget för budgetåret 1992/93.

 - Merparten av byggnadsstyrelsens nuvarande fastighetsbestånd

kommer att överföras till bolag. Överlåtelsen omfattar ett stort

antal fastigheter. I de fall där det kan visa sig svårt att

praktiskt klara av fastighetsbildning, skyddsföreskrifter för

byggnadsminnen och liknande frågor i god tid före den 1 januari

1993 bör den nya fastighetsförvaltande myndigheten övergångsvis

kunna förvalta dessa fastigheter. Det bör ankomma på regeringen

att närmare besluta i dessa frågor.

 - Byggnadsstyrelsen har ansvaret för planering och anskaffning

av inredning inom högskole- och kulturområdet. Byggnadsstyrelsen

har även fått ansvar för enstaka byggnadsprojekt genom särskilda

uppdrag, exempelvis inom specialskolan och när det gäller

landshövdingarnas tjänstebostäder. För dessa ändamål disponerar

byggnadsstyrelsen normalt medel på särskilda anslag på

statsbudgeten.

 Med den nya ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan myndig-

heterna och byggnadsstyrelsen bör byggnadsstyrelsens ansvar för

inredning inom högskole- och kultursektorn överföras till resp.

myndigheter.

 Denna förändring bör samordnas med genomförandet av ett nytt

anslagssystem m.m. för högskolan. Den nya stabs- och

servicemyndigheten bör övergångsvis svara för byggnadsstyrelsens

nuvarande uppgifter.

 Motsvarande förändringar bör genomföras för övriga berörda

myndigheter och övergångsvis hanteras inom den nya stabs- och

servicemyndigheten.

 Jag har i dessa frågor samrått med cheferna för berörda

departement.

 Regeringen återkommer till de nu nämnda frågorna i samband med

förslag till statsbudget för nästa budgetår.

 - Med stöd av skilda regeringsbeslut har vissa fastigheter

förvärvats av domänverket för annans räkning. Dessa fastigheter

har tagits upp på domänverkets fastighetsfond, men disponeras av

andra myndigheter, bl.a. byggnadsstyrelsen.

 I de fall markupplåtelser skett till byggnadsstyrelsen för

ändamål att uppföra lokaler för t.ex. kriminalvården bör i

anslutning till bolagiseringen av domänverket och

byggnadsstyrelsen en reglering ske på så sätt att fastigheterna

förs över till den myndighet alternativt det bolag som bäst

motsvarar fastigheternas ändamål. I samband med överföringen kan

det bli aktuellt att berört markområde avskiljs genom

fastighetsbildning.

10 Övriga frågor

10.1 Arkivfrågor

Byggnadsstyrelsen är en myndighet och dess handlingar omfattas

av offentlighetsprincipen. De handlingar som inkommer eller

upprättas när verksamhet bedrivs i bolagsform omfattas däremot

inte av denna princip.

 Enligt arkivlagen (1990:782) skall en statlig myndighets arkiv,

sedan myndigheten upphört och dess verksamhet inte har förts

över till en annan statlig myndighet, inom tre månader

överlämnas till arkivmyndighet, vilken för byggnadsstyrelsen är

riksarkivet. När det gäller byggnadsstyrelsen kommer delar av

verksamheten att fortsätta, dels i myndighetsform, dels i form

av aktiebolag. Oavsett verksamhetsformen kommer de nya

organisationerna att vara beroende av tillgång till handlingar

ur byggnadsstyrelsens arkiv.

 Det ankommer på riksarkivet att besluta om överlämnande av

byggnadsstyrelsens arkiv till de nya myndigheterna och att

utforma närmare föreskrifter om detta. Riksarkivet kan också

besluta om lån till eller deposition hos bolagen och närmare

utforma de föreskrifter och villkor som de nya myndigheterna

skall iaktta i sådana fall.

10.2 Organisationskommittéer

 Jag avser inom kort att återkomma till regeringen med förslag

till direktiv till de organisationskommittéer som erfordras för

att förbereda genomförandet av de organisatoriska förändringar

som nu aktualiseras.

 Kostnaderna för detta samt de kostnader som uppstått i samband

med

framtagande av underlag för den föreslagna ombildningen av

byggnadsstyrelsen m.m. bör finansieras från den i

byggnadsstyrelsens resultatbudget för inrikes och utrikes

fastighetsförvaltning uppförda posten Hyror från

statsmyndigheterna. Det ankommer på regeringen att besluta i

dessa frågor.

10.3 Ekonomiska effekter

 De föreslagna förändringarna kommer att medföra både permanenta

och engångsvisa effekter på statsbudgeten.

 Som jag redovisat under avsnittet 4.2.6 Fastighetskoncernens

finansiering beräknas den del av tidigare investeringslån om ca

15 miljarder kronor, som skall övertas av fastighetskoncernen,

att ersättas med lån på kapitalmarknaden. En återbetalning av

byggnadsstyrelsens nuvarande lån bör inte påverka statsbudgeten,

utan bör i stället användas för att reducera statsskulden. Detta

kommer att minska räntekostnaderna på statsbudgeten med i

storleksordningen 1,5 miljarder kronor per år. Till detta kommer

inkomster i form av fastighetsskatt om drygt 300 milj. kr. per

år. Engångseffekterna i samband med ombildningen har beräknats

ge en inkomst om ca 1,4 miljarder kronor till följd av

redovisade transaktionsskatter m.m.

10.4 Överläggning enligt MBA-R

 Överläggning enligt 2 § avtal om medbestämmande vid beredningen

av regeringsärenden (MBA-R) har ägt rum den 22 oktober 1991.

Till protokollet i detta ärende bör som bilaga fogas protokollet

från överläggningen.

11 Hemställan

Jag hemställer att regeringen förslår riksdagen att

 1. godkänna de riktlinjer för den statliga fastighetsförvalt-

ningen som jag har förordat,

 2. godkänna att delar av byggnadsstyrelsen ombildas till en

stabs- och servicemyndighet,

 3. bemyndiga regeringen att genom apportförfarande föra över

huvuddelen av det fastighetsbestånd som förvaltas av

byggnadsstyrelsen till en fastighetskoncern,

 4. godkänna att huvuddelen av byggnadsstyrelsens

förvaltningsverksamhet i enlighet med vad jag anfört förs över

till fastighetskoncernen,

 5. bemyndiga regeringen att

besluta om de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra

bolagsbildningen,

 6. godkänna de angivna riktlinjerna om storleken på statens

andel av aktierna i moderbolaget och riksdagens medverkan vid

beslut om eventuella ändringar av aktieinnehavet i moderbolaget,

 7. godkänna att regeringen inrättar en ny statlig myndighet

för fastighetsförvaltning,

 8. godkänna att förvaltningen av den del av det redovisade

fastighetsbeståndet som inte är lämplig att förvalta i

bolagsform förs över till den nya fastighetsförvaltande

myndigheten,

 9. godkänna att de medel som

beräknas inflyta till följd av återbetalningen av

byggnadsstyrelsens nuvarande lån tillförs en ny inkomsttitel på

statsbudgeten från vilken medlen skall överföras till

riksgäldskontoret i syfte att minska statsskulden.

12 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och

beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de

förslag som föredraganden har lagt fram.

Bilaga 1

Saknas

omfattar sid 31-33

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

 Regeringens proposition 1

 Propositionens huvudsakliga innehåll 1

 Inledning 2

2 Statlig fastighetsförvaltning 2

2.1 Inledning 2

2.2 Riktlinjer för statlig fastighetsförvaltning 3

2.3 Riktlinjer för statlig lokalförsörjning 5

2.4 Riktlinjernas tillämpningsområde 6

2.5 Översyn av fastighetsförvaltningen inom försvars-

 departementets område 6

2.6 Översyn av fastighetsförvaltningen inom närings-

 departementets område 7

2.7 Översyn av fastighetsförvaltningen inom övriga

 departements områden 8

2.8 Nytt regelverk för statlig fastighetsförvaltning och

 lokalförsörjning 9

3 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsen till

 stabs- och servicemyndighet 9

3.1 Inledning 9

3.2 Behovet av en stabsfunktion 10

3.3 Behovet av en servicefunktion 11

3.4 En ny stabs- och servicemyndighet 12

3.5 Dimensionering av den nya myndigheten 12

3.6 Lokalisering 13

4 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsens fastig-

 hetsförvaltning till aktiebolag 13

4.1 En ny organisation 13

4.2 Finansiella förutsättningar för fastighetskoncernen 14

4.2.1 Inledning 14

4.2.2 Tillämpliga värderingsmetoder 15

4.2.3 Värdering av placeringsfastigheter 15

4.2.4 Värdering av ändamålsfastigheter 16

4.2.5 Bedömt marknadsvärde 16

4.2.6 Fastighetskoncernens finansiering 16

4.2.7 Förväntad resultatutveckling 18

4.2.8 Investeringar, likviditet, m.m. 19

4.2.9 Fastighetskoncernens skattesituation 20

4.2.10 Betalningsansvar för pensionsskulden 21

5 Fastigheter som inte är lämpliga att förvalta i

 aktiebolagsform 22

5.1 Inledning 22

5.2 Fastigheter för utrikesförvaltningen 22

5.3 De kungliga slotten och Djurgårdsförvaltningen 22

5.4 Fästen, monument och statyer 23

5.5 Vissa donationsfastigheter 23

5.6 Tomträtter 24

5.7 Övriga fastigheter 24

6 Ny myndighet för fastighetsförvaltning 24

7 Viss övrig verksamhet 25

8 Personalfrågor 26

9 Vissa övergångsfrågor 26

10 Övriga frågor 28

10.1 Arkivfrågor 28

10.2 Organisationskommittéer 28

10.3 Ekonomiska effekter 29

10.4 Överläggning enligt MBA-R 29

11 Hemställan 29

12 Beslut 30

Bilaga. Protokoll från överläggning enligt MBA-R. 31