Prop.

1994/95:113Regeringens proposition

1994/95:113

Ändring av avtalet om Europeiska ekonomiska

samarbetsområdet (EES-avtalet): System för garanti

av insättningar

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 10 november 1994

Mona[REDACTED_EFTERNAMN]

 Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen förslås att riksdagen godkänner en ändring av avtalet om

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) som innebär att bilaga IX

till EES-avtalet ändras genom att ytterligare en rättsakt tas in i EES-avtalet,

nämligen rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av

insättningar. Beslut om ändringen har fattats av Gemensamma EES-kommittén.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut.......... 3

2 Ärendet och dess beredning........... 3

3 System för garanti av insättningar... 4

 3.1 Ändring i EES-avtalets bilaga IX. 4

 3.2 Behov av system för garanti av

 insättningar..................... 3

 3.3 Direktiv (94/19/EG) om system för

 garanti av insättningar.......... 5

4 Behov av svensk lagstiftning......... 8

Bilaga 1 Direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 november 1994

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

godkänner Gemensamma EES-kommitténs beslut den 28 oktober 1994 om ändring i

EES-avtalets bilaga IX.

Regeringen föreslår vidare att riksdagen beslutar förkorta motionstiden till

åtta dagar. Eftersom Gemensamma EES-kommitténs beslut träder i kraft så snart

som den 15 december 1994, bör motionstiden förkortas så att riksdagen kan

behandla propositionen innan dess.

2 Ärendet och dess beredning

Avtalet mellan Europeiska gemenskapen (EG), gemenskapens medlemsländer och

EFTA-länderna om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) undertecknades den

2 maj 1992. Genom avtalet har Sverige och övriga EFTA-länder utom Schweiz åtagit

sig att följa de relevanta EG-reglerna beträffande finansiella tjänster och

införa bl.a. regler om etableringsfrihet och om rätt att tillhandahålla

tjänster, motsvarande vad som enligt fördraget om upprättande av Europeiska

ekonomiska gemenskapen (Romfördraget) gäller för medlemsstaterna i EU. De grund-

läggande bestämmelserna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla

tjänster över gränserna finns i artiklarna 31 och 36 i EES-avtalet. Dessa artik-

lar hänvisar i sin tur till preciserade regler i särskilda bilagor till avtalet.

Av dessa hänför sig bilaga IX till området för finansiella tjänster, omfattande

bl.a. bankverksamhet. Bilagan är disponerad så att ett antal EG-rättsakter

(direktiv, förordningar) räknas upp. Hänvisningarna till rättsakterna innebär

att dessa bestämmelser blir en del av EES-avtalet och skall tillämpas inom hela

EES. Riksdagen har godkänt EES-avtalet (prop. 1991/92:170, rskr. 1992/93:18).

 EES-avtalet innehåller relevanta rättsakter som antagits av EG t.o.m. den 31

juli 1991. Rättsakter som antagits av EG under tiden den 1 augusti 1991-den 31

december 1993 (det s.k. tilläggspaketet) innefattar bl.a. en rad rättsakter som

ytterligare harmoniserar grundläggande bestämmelser angående finansiella

tjänster, har genom beslut av Gemensamma EES-kommittén tagits in i EES-avtalet

genom ändringar i ett flertal bilagor till avtalet. Riksdagen har godkänt

tilläggspaketet (prop. 1993/94:203, rskr. 1993/94:367).

 Rådet har den 30 maj 1994 antagit ett direktiv (94/19/EG) om system för garanti

av insättningar. Gemensamma EES-kommittén har den 28 oktober 1994 fattat beslut

om att ändra EES-avtalets bilaga IX så att denna rättsakt omfattas av avtalet.

 Regeringen har genom beslut den 30 juni 1994 godkänt att den Gemensamma

EES-kommittén med förbehåll för ratifikation beslutar om ändring av bilaga IX

till EES-avtalet. Gemensamma EES-kommitténs beslut träder i kraft den 15

december 1994 under förutsättning att de avtalsslutande parterna har anmält till

den gemensamma EES-kommittén att de konstitutionella kraven har uppfyllts.

Regeringens beslut har föregåtts av samråd inom ramen för det förfarande som har

utvecklats för beredning av frågor om införlivande av EG-rättsakter i

EES-avtalet.

3 System för garanti av insättningar

3.1 Ändring i EES-avtalets bilaga IX

Regeringens förslag: Gemensamma EES-kommitténs be-

slut nr 18/94 av den 28 oktober 1994 om ändring i

EES-avtalets bilaga IX godkänns.

 Skälen för regeringens förslag: Gemensamma EES-kommittén har den 28 oktober

1994 beslutat att ändra EES-avtalet genom att rådets direktiv (94/19/EG) om

system för garanti av insättningar tas in i avtalets bilaga IX. Regeringen har

som angivits inledningsvis godkänt att Gemensamma EES-kommittén fattat beslutet

med förbehåll för ratifikation. En närmare redovisning av direktivets innehåll

finns i avsnitt 3.3.

 Att integrera direktivet om system för garanti av insättningar är en nödvändig

förutsättning för att uppfylla EES-avtalets målsättning om ett homogent EES, där

enskilda och företag kan konkurrera på lika villkor. Syftet med direktivet är

att olika nationella system till skydd för insättares medel hos kreditinstitut

skall harmoniseras. Det har nämligen ansetts att det nu är nödvändigt att

säkerställa en gemensam lägsta nivå för garanti av insättningar oavsett var i

gemenskapen insättningen är gjord. Det är ett väsentligt svenskt intresse att

Sverige deltar i harmoniseringen av det grundläggande skyddet för insättningar,

på samma sätt som i harmoniseringen av verksamhetsregler för institut som tar

emot insättningar. Riksdagen bör därför godkänna Gemensamma EES-kommitténs

beslut.

3.2 Behov av system för garanti av insättningar

Den finansiella sektorn omges av ett betydande regelverk som inte har någon

motsvarighet i de icke-finansiella sektorerna. Detta gäller inte minst bankerna.

Två huvudskäl kan anges för denna särbehandling från statsmakternas sida.

Bankerna utgör genom sin exklusiva rätt till inlåning på räkning från

allmänheten alltjämt grunden för betalningssystemet. Störningar i detta system

riskerar att leda till stora samhällsekonomiska kostnader. Regleringarna syftar

till att begränsa och kontrollera bankernas risktagande för att därigenom öka

stabiliteten i betalningssystemet. Detta skyddsintresse betecknas som ett

systemskydd. Det andra skälet för särbehandling är att det finansiella systemet

i allmänhet och bankerna i synnerhet förvaltar inlåning och betalningsreserver

för privatpersoner och småföretag, som allmänt kan sägas ha svårt att inhämta

och analysera information om bankernas finansiella ställning.

 Trots den riskspridning som förekomsten av många inlåningskunder med

sinsemellan olika likviditetspreferenser innebär, är en bank inte avskärmad från

risken för förtroendekriser med åtföljande massiva uttag av bankmedel. Även

allvarliga solvensproblem kan, som erfarenheten lärt, inte uteslutas.

 Primärt får en insättningsgaranti ses som ett skydd för den enskildes

finansiella trygghet. Medel insatta på bank är för många, inte minst

privatpersoner och mindre företag, ett viktigt sparande resp. ett väsentligt

inslag i förvaltningen av ett rörelsekapital. Garantin skall syfta till att

trygga en säker och bekväm placeringsform för allmänheten. Denna grupp har

relativt svårt att samla in och bearbeta relevant information om bankernas

kreditvärdighet.

 Utöver det primära syftet kan en garanti även bidra till att motverka att oro

hos allmänheten leder till omfattande uttag. Förutom att ge ett bättre

konsumentskydd kan garantin således sägas ha en viss stabilitetsbevarande

funktion.

 System för garanti av insättningar är vanligt förekommande utomlands. Bankerna

lever numera i ett väsentligt öppnare konkurrensklimat. Detta och erfarenheter

från den svenska bankkrisen ger anledning att se över om reglering och tillsyn

måste anpassas till en ny verklighet. Även den fortsatta internationella

integrationen ställer krav på en fortgående harmonisering av centralare delar av

det regelverk som omger de finansiella instituten och marknaderna.

3.3 Direktiv (94/19/EG) om system för garanti av

insättningar

Den 30 maj 1994 antog rådet ett direktiv (94/19/EG) om system för garanti av

insättningar. Genom direktivet kan, utöver att insättarna garanteras tillgång

till inlåningskonton hos kreditinstitut som är skyddade mot kreditinstitutens

fallissemang, de olika nationella systemen till skydd för insättares medel hos

kreditinstitut harmoniseras. I ingressen till direktivet anges att det är

nödvändigt att säkerställa en gemensam lägsta nivå för insättningsgaranti

oavsett var i gemenskapen en insättning är gjord. En sådan insättningsgaranti

sägs vara lika nödvändig som tillsynsregler vid genomförandet av den gemensamma

bankmarknaden. I ingressen till direktivet anges vidare att syftet med att

införa garantisystem är att värna om stabiliteten i det finansiella systemet och

skydda insättares medel hos ett kreditinstitut vid finansiella kriser.

 Kraven på införlivande av direktivets bestämmelser med den nationella

lagstiftningen är begränsade till garantisystemets huvudkomponenter, såsom

garantins omfattning och ersättningsnivå, värdlandets behandling av filialer

till bankföretag från andra medlemsländer och tredje land och formerna för

framställande av krav på och erhållande av ersättning. Direktivet innehåller

endast minimiregler, varför det står varje medlemsland fritt att t.ex. ha ett

garantisystem som är mer omfattande än vad som anges i direktivet. Över huvud

taget ges medlemsländerna fortfarande stor frihet att utforma sina garantisystem

utifrån nationellt betingade förhållanden. Direktivet medför inte en mer

omfattande harmonisering av de olika ländernas system än att krav ställs på att

systemens huvudkomponenter ges ett visst givet innehåll.

 Målsättningen för garantisystemen skall enligt direktivet vara att de inom en

kort tid skall kunna betala ut ersättning, som beräknas på basis av en

harmoniserad miniminivå, till en insättare när de insatta medlen förklarats

indisponibla på grund av kreditinstitutets finansiella situation.

Garantisystemen skall enligt direktivet syfta till att utgöra ett konsumentskydd

snarare än ett betalningssystemskydd.

 I direktivets artikel 1 definieras insättning, indisponibel insättning,

gemensamt konto, kreditinstitut och filial. Artikel 2 anger de insättningar som

är undantagna från direktivets tillämpningsområde. Bland annat undantas

insättningar som andra kreditinstitut har gjort i eget namn och för egen räkning

samt sådana insättningar som har direkt eller indirekt samband med tvättning av

pengar enligt definitionen i artikel 1 i direktivet (91/308/EEG) om åtgärder

för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar.

 I artikel 3 föreskrivs att varje medlemsland skall se till att ett eller flera

obligatoriska garantisystem införs i landet. Innebörden av detta är att ett

auktoriserat kreditinstitut, som inte ansluter sig till ett officiellt erkänt

system, inte får ta emot insättningar.

 De anslutna kreditinstituten skall svara för finansieringen av garantisystemet.

 I artikel 3 stadgas också om möjligheter att vidta åtgärder eller sanktioner

mot ett kreditinstitut som inte uppfyller de förpliktelser som åligger ett

kreditinstitut som omfattas av garantisystemet. Ytterst kan kreditinstitutet

uteslutas från systemet. Insättningar som har gjorts dessförinnan skall dock

även fortsättningsvis vara skyddade (artikel 5).

 Enligt artikel 4 skall ett system för garanti av insättningar, som har införts

och officiellt erkänts i ett medlemsland, även omfatta insättare hos

kreditinstitutets filialer i andra medlemsländer.

 I denna artikel återfinns även bestämmelser om förbud mot export av nationella

garantisystem och om möjligheter för en filial till ett utländskt kreditinstitut

att komplettera hemlandets insättningsgaranti genom anslutning även till

värdlandets system (s.k. topping-up).

 I ingressen till direktivet framhålls att det inte är meningen att garanti-

systemen i de olika medlemsländerna skall användas som konkurrensmedel. Skälet

till detta anges vara att ett införande av garantisystem i länderna kan leda

till marknadsstörningar och snedvridning av konkurrens om filialer till

utländska kreditinstitut tillåts att genom hemlandets garantisystem erbjuda

insättare i det land där de är verksamma (värdlandet) ett bättre skydd för

insatta medel än vad värdlandets system kan erbjuda. Enligt direktivet är det

därför nödvändigt att föreskriva att omfattningen av och ersättningsnivån på den

insättningsgaranti som hemlandets system kan erbjuda inte får överstiga

omfattningen av och den maximala ersättningsnivån på den motsvarande garanti som

erbjuds i värdlandet. En sådan ordning skall gälla fram till den 31 december

1999. Innan dess skall kommissionen ha utvärderat denna begränsningsregel och i

en rapport till Europaparlamentet och rådet föreslå i vilken utsträckning denna

regel skall bestå.

 Även artikel 6 innehåller bestämmelser om filialer till kreditinstitut. Dessa

bestämmelser tar sikte på de filialer som har inrättats av kreditinstitut med

säte utanför gemenskapen, dvs. kreditinstitut från tredje land.

 I bilaga 2 till direktivet har fogats riktlinjer för ett värdlands behandling

av filialer till kreditinstitut från andra medlemsländer och tredje land samt

rekommendationer för det samarbete som förutsätts ske bl.a. mellan de olika

ländernas garantisystem och tillsynsmyndigheter.

 När det gäller garantisystemets omfattning och ersättningsnivå, kan alla slag

av insättningar ingå i systemet enligt direktivets huvudregel. En minimiregel

fastslår dock att inlåning på konto i bank skall ingå.

Alla insättarkategorier omfattas enligt huvudregeln. Enligt artikel 7 skall

garantisystemet minst täcka en insättares samlade behållning i ett kredit-

institut upp till ett belopp som svarar mot minst 20 000 ecu (ca 185 000 kr). En

självrisk om högst 10 procent kan tillämpas på det ersättningsbelopp som bestäms

för en insättare. Av framförallt sociala skäl kan behållning på vissa typer av

konton ersättas fullt ut, dvs. oaktat ersättningsnivå och möjligheten att förena

systemet med självrisk.

 Enligt artikel 8 skall de i direktivet angivna ersättningsnivåerna tillämpas på

de sammanlagda insättningarna i samma kreditinstitut oavsett antalet

insättningar, valuta och lokalisering inom gemenskapen. I samma artikel finns

bestämmelser som gör det möjligt att bestämma den krets av insättare, som i

händelse av ett ersättningsfall skall vara berättigade till ersättning från

systemet.

 I artikel 9 finns bestämmelser om den information som insättare hos ett

kreditinstitut som omfattas av garantisystemet skall ges om såväl garantisyste-

met som formerna för framställande av krav på och erhållande av ersättning från

systemet. När det gäller innehållet och utformningen av den information som

skall lämnas om garantin, framhålls i direktivet att ett oreglerat användande av

marknadsföring angående garantisystemens omfattning och ersättningsnivåer kan

komma att påverka stabiliteten hos banksystemet på ett oönskat sätt.

 Garantin skall enligt huvudregeln i artikel 10 infrias inom tre månader från

det att det konstaterats att insättarna är förhindrade att disponera sina medel

på grund av att kreditinstitutets finansiella ställning omöjliggör betalningen.

Vissa möjligheter finns dock enligt direktivet att förlänga den tid inom vilken

garantin skall infrias. Artikel 11 innehåller en bestämmelse om subrogation med

innebörd att ett system, som inom ramen för en garanti betalar ut

ersättningsbelopp, skall vara berättigat att vid likvidationsförfaranden träda i

insättarens ställe för ett belopp som motsvarar det som systemet har betalat ut

till insättaren.

 Direktivet innehåller inga bestämmelser om hur garantisystemet skall ad-

ministreras, hur finansieringen av garantisystemet skall ske eller om avveckling

och rekonstruktion av kreditinstitut som råkat ut för ett fallissemang.

 Medlemsländerna skall enligt artikel 14 ha införlivat direktivet om system för

garanti av insättningar senast den 1 juli 1995. Sverige har ansökt om medlemskap

i EU. Om det blir ett nej i folkomröstningen medför detta att Sverige ändå måste

införliva direktivet för att uppfylla förpliktelserna enligt EES-avtalet.

 Avslutningsvis kan nämnas att Tyskland vänt sig till EU-domstolen och där

angripit bestämmelserna i direktivet om exportförbud och topping-up samt kravet

på att samtliga kreditinstitut skall vara anslutna till något garantisystem.

Detta förhållande påverkar emellertid inte medlemsländernas skyldighet att

senast den 1 juli 1995 införliva direktivets bestämmelser i de nationella

lagstiftningarna.

4 Behov av svensk lagstiftning

Den närmare utformningen av ett svenskt insättningsgarantisystem bereds för

närvarande i Finansdepartementet. För att uppfylla det i direktivet angivna

tidskravet avses en departementspromemoria i ämnet att remitteras under november

månad 1994 och en proposition att överlämnas till riksdagen för behandling under

våren 1995.

 Som angivits tidigare ger direktivet utrymme för ett system som utformas

utifrån nationellt betingade förhållanden, dvs. kraven på införlivande av

direktivets bestämmelser med den nationella lagstiftningen är begränsade till

garantisystemets huvudkomponenter. För Sveriges vidkommande kommer ett

införlivande av direktivets bestämmelser innebära att en lag om system för

garanti av insättningar införs. I denna lag kommer ramarna för garantisystemets

funktion och syfte, finansiering och administration att anges. Till en del kan

direktivet komma att införlivas genom ändringar i befintlig lagstiftning inom

bankområdet. Detta kan t.ex. gälla bestämmelserna i direktivet om behandlingen

av filialer från vilka utländska kreditinstitut driver verksamhet här i landet.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 november 1994

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Heckscher, Hedborg,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1994/95:113 om ändring av avtalet om Europeiska

ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet): System för garanti av insättningar.