Regeringens proposition

1997/98:52

Förvaltningen av kommunala pensionsmedel

Prop.

1997/98:52

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 11 december 1997

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Jörgen[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Inrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900)

som innebär att fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund

skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för

pensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat

fastställas vilken risk vid placering av medlen som är tillåten och hur

uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999 men de får

börja tillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 3

3 Ärendet och dess beredning 4

4 Den kommunala medelsförvaltningen 4

4.1 Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen 4

4.2 Ökat pensionssparande i kommuner och landsting 5

4.3 Placeringen av pensionsmedel 5

5 Skärpta krav på förvaltning av pensionsmedel i kommuner och

landsting 7

5.1 Utgångspunkter för en reglering 7

5.2 Föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning 8

5.3 Placering av pensionsmedel och begränsning av risk 12

5.4 Uppföljning och kontroll 15

5.5 Kommunal revision 17

6 Ikraftträdande 18

7 Kostnadskonsekvenser 18

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Medelsförvaltning i kommuner

 och landsting (SOU 1997:78) 19

Bilaga 2 Utredningens författningsförslag 25

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 26

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 december

1997 27

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen

(1991:900).

2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen

(1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)

dels att nuvarande 8 kap. 3 a och 3 b §§ skall betecknas 8 kap. 3 b

respektive 3 c §§,

dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

 3 a §

Fullmäktige skall meddela

särskilda föreskrifter för

förvaltningen av medel avsatta för

pensionsförpliktelser. I

föreskrifterna skall det anges hur

medlen skall förvaltas. Därvid skall

tillåten risk vid placering av medlen

fastställas. Vidare skall det anges

hur uppföljning och kontroll av

förvaltningen skall ske.

Föreskrifterna skall omprövas så

snart det finns skäl för det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Bestämmelserna i 8 kap. 3

a § får dock börja tillämpas senare, dock senast avseende räkenskapsåret

2000.

3 Ärendet och dess beredning

I 1996 års ekonomiska vårproposition (1995/96:150 s. 189) aviserade

regeringen en översyn av reglerna om kommunernas och landstingens

medelsförvaltning mot bakgrund av ett förslag om att införa ett krav på

ekonomisk balans. Regeringen uttalade att kommuner och landsting inte

bör avhända sig tillgångar avsedda för finansiering av framtida

pensionsutbetalningar. De medel som kan komma att byggas upp för

framtida pensioner bör i huvudsak användas inom den offentliga sektorn,

bl.a. för att finansiera kommunala investeringar.

Regeringen beslutade den 19 juni 1996 om direktiv för en särskild

utredare med uppdrag att göra en översyn av den kommunala

medelsförvaltningen (dir. 1996:47).

Utredningen, som har arbetat under namnet Utredningen om den

kommunala medelsförvaltningen, lämnade i maj 1997 betänkandet

Medelsförvaltning i kommuner och landsting (SOU 1997:78). En

sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag

finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i

Inrikesdepartementet (dnr In97/1459/KE).

4 Den kommunala medelsförvaltningen

4.1 Nuvarande reglering av den kommunala

medelsförvaltningen

Kommunallagen (1991:900) reglerar kommunernas och landstingens

hushållning med och förvaltning av reala och finansiella tillgångar. I

8 kap. 1 § finns en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha

en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.

Till kravet på god ekonomisk hushållning är kopplat ett krav i 8 kap.

2 § på att kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant

sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

Bestämmelsen omfattar såväl placering av likvida medel som upplåning.

I förarbetena (prop. 1990/91:117 s. 110) anges att det är viktigt att den

kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet

och säkerhet. Samtidigt anges att kommuner och landsting bör förvalta

sina medel så att de ger en god avkastning. Vidare framhålls att

kommunernas och landstingens medel inte får riskeras genom placeringar

som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som

fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen

kanske kan ha svårt att leva upp till.

Enligt 8 kap. 3 § skall fullmäktige meddela närmare föreskrifter om

medelsförvaltningen. I förarbetena framhålls att det är viktigt av bl.a.

kommunaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den

beslutande församlingen (a. prop. s. 111).

4.2 Ökat pensionssparande i kommuner och landsting

Ett lagreglerat balanskrav införs för kommuner och landsting år 2000,

vilket huvudsakligen innebär att budgeten skall upprättas så att intäkterna

överstiger kostnaderna och att ett eventuellt negativt resultat skall

regleras under de närmast följande två åren (prop. 1996/97:52, bet.

1996/97:FiU15, rskr. 1996/ 97:281). Införandet av ett krav på ekonomisk

balans ställer också krav på redovisningsmässiga avsättningar till

framtida pensioner enligt en s.k. blandad modell. Redovisningen av

pensioner enligt den blandade modellen regleras av lagen (1997:614) om

kommunal redovisning och innebär att kommuner och landsting skall

redovisa nyintjänade pensionsrättigheter som en kostnad i

resultaträkningen och som en avsättning i balansräkningen. Lagen träder

i kraft den 1 januari 1998.

De redovisningsmässiga avsättningarna beräknas leda till ett förbättrat

finansiellt sparande inom kommunsektorn. Detta kommer för många

kommuner och landsting att innebära att de likvida reserverna ökar eller

att upplåningsbehovet minskar eller en kombination av dessa.

Kommunernas Pensionsanstalt (KPA) har på uppdrag av Utredningen

om den kommunala medelsförvaltningen beräknat pensionsskuldens

utveckling enligt den blandade modellen. Med dessa beräkningar som

grund uppskattar utredningen att det år 2010 kommer att finnas en

pensionsskuld på ca 50 miljarder kronor i landstingen och ca 100

miljarder kronor i kommunerna. På längre sikt uppskattas

pensionsskulden att växa ytterligare och beräknas år 2035 komma att

uppgå till sammanlagt ca 450 miljarder kronor.

Det finns dock stora skillnader mellan enskilda kommuner och

landsting när det gäller förutsättningar och agerande i fråga om

pensionssparandet. För närvarande sparar ett tjugotal kommuner och

landsting i värdepappersportföljer. Enligt utredningens bedömning

kommer år 2010 samtliga landsting och huvuddelen av kommunerna att

ha börjat spara i värdepappersportföljer.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har till

utredningen framfört bedömningar som pekar på att två tredjedelar av

sparandet fram till år 2010 kommer att användas i den egna

verksamheten. Pensionssparandet i kommuner och landsting kommer

enligt deras bedömning inledningsvis att användas för att genomföra en

skuldsanering eller för att finansiera investeringar i den egna

verksamheten.

4.3 Placeringen av pensionsmedel

Utgångspunkter för medelsförvaltningen

I de beslutsmodeller som tillämpas i en modern medelsförvaltning gäller

att ändamålet med förvaltningen skall vara styrande för

placeringsstrategin. Med ändamålet avses syftet med att pengar skall

sparas och därmed på vilken sikt medlen skall förvaltas och vilka

avkastningskrav som ställs.

De flesta kommuner och landsting har byggt upp en medelsförvaltning

för att hantera en förvaltning av löpande likvida medel och en

skuldportfölj. Vad som karaktäriserar en likviditetsförvaltning är att

placeringarna med kort varsel skall kunna omsättas medan avkastningen

kommer i andra hand. Traditionellt har kommunerna tillämpat en låg

risknivå vid valet av placeringar. Beträffande skuldförvaltningen gäller

speciella förhållanden i kommuner och landsting eftersom det inte finns

någon omedelbar koppling mellan upplåningen och en viss investering.

I dag finns ett antal kommuner och landsting som förvaltar

pensionsmedel i särskilda värdepappersportföljer. Denna typ av

förvaltning kan enligt utredningen förväntas öka. Medel avsatta för

pensionsändamål är som regel men inte alltid långsiktiga placeringar. I

beslutet om hur förvaltningen av kapitalet skall ske måste beaktas när i

tiden utbetalningen skall göras. Ett långsiktigt sparande kan placeras i

mer riskfyllda tillgångar under förutsättning att den förväntade

avkastningen är högre.

På finansmarknaderna innebär god sed att det är viktigt att klargöra

åtaganden och avkastningskrav och att ha detta som utgångspunkt för de

placeringsbeslut som det beslutande organet har att ta ställning till.

Vägledning för vad som kan anses vara god finansmarknadssed kan fås i

den lagstiftning som finns på området och genom Finansinspektionens

föreskrifter och allmänna råd. God sed utgör bästa tillämpningen av detta

och det finns därför anledning att följa praxis på de finansiella

marknaderna.

Placeringsstrategi

Begreppet god sed på finansmarknaden innefattar beslut om en

placeringsstrategi. Placeringsstrategin skall uttryckas i ett

placeringsreglemente som anger vad de som förvaltar medel har rätt att

göra och att det som inte uttryckligen är tillåtet enligt reglementet är

otillåtet. En viktig utgångspunkt i ett placeringsreglemente är

begränsning av risker. Utgångspunkten bör vara matchningsprincipen

och diversifieringsprincipen.

Vägledning för innebörden av dessa principer finns i lagstiftningen för

försäkringsbolagens kapitalplaceringar. Matchningsprincipen innebär att

tillgångarnas framtida värde och avkastning skall anpassas till de

framtida försäkringsåtagandena samt till behovet av en tillfredsställande

betalningsberedskap. I en sådan avvägning ligger att fastställa gränser för

tillåtna tillgångsslag. Diversifieringsprincipen innebär att tillgångarna

skall placeras så att lämplig riskspridning uppnås. Härigenom beaktas att

risktagandet begränsas vid en given förväntad avkastning. Vidare sägs i

lagstiftningen att tillgångarna skall placeras så att lämplig riskspridning

uppnås, dvs. att diversifieringsprincipen skall tillämpas.

Risker

I förarbetena till kommunallagen framhöll regeringen att det är viktigt att

den kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på

sundhet och säkerhet. Vidare anfördes att kommuners och landstings

medel inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller

svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana

specialkunskaper som kommuner och landsting har svårt att leva upp till.

Kravet på betryggande säkerhet kan mot denna bakgrund tolkas så att

avkastningskravet inte får ställas högre än att det är möjligt att kombinera

med en rimlig risknivå. Sammansättningen av olika tillgångsslag, dvs.

proportionerna av räntebärande tillgångar, aktier och eventuellt

fastigheter, avgör avkastningen och risken i förvaltningen. På lång sikt

gäller enligt den erfarenhet som finns hittills att ju högre andel aktier

desto högre avkastning. De förväntade svängningarna i den årliga

avkastningen är större för aktier än för fastigheter och räntebärande

tillgångar, men för längre perioder blir skillnaden i svängningarna

mindre.

Utvärdering

Ett centralt moment i modern portföljförvaltning är utvärderingen av

resultatet i förvaltningen. Det index, eller motsvarande, som väljs som

jämförelse av den egna förvaltningen bör stämma väl överens med det

placeringsreglemente som tillämpas för den aktuella

värdepappersportföljen. Utgångspunkten för utvärderingen bör vara att

fastställa hur väl förvaltarna lyckats inom ramen för det aktuella

reglementet och i förhållande till de faktiskt tagna riskerna.

5 Skärpta krav på förvaltning av

pensionsmedel i kommuner och landsting

5.1 Utgångspunkter för en reglering

Stabiliteten på finansmarknaderna

De finansiella marknaderna fyller viktiga samhällsfunktioner genom att

svara för dels centrala delar av betalningssystemet, dels försörjning av

riskkapital, lånekapital och att effektivt fördela sparandet i ekonomin.

Staten har ett ansvar för att säkerställa att det ökade sparandet i

kommuner och landsting inte sker på ett sätt som stör marknadens

funktion och stabilitet. Inledningsvis bedöms de placeringar i

värdepappersportföljer som kommuner och landsting kan väntas göra

fram till år 2010 att vara av en begränsad omfattning i jämförelse med

det totala kapitalbelopp som tillkommer för placering på de svenska

marknaderna. Det finns därför inte anledning att anta att de kommunala

placeringarna kommer att vara destabiliserande för kurserna på aktier

eller räntebärande värdepapper. Det finns dock anledning för staten att

följa utvecklingen av de kommunala placeringarna.

Behovet av ökad reglering

En av flera utgångspunkter för statens intresse av

pensionsmedelsförvaltningen är de anställdas behov av garantier för att

deras pensionsförmåner kommer att betalas ut. Liksom i fråga om andra

förpliktelser för kommuner och landsting är det i sista hand

beskattningsrätten som utgör den avgörande skillnaden mot den privata

sektorn. Lagstiftningen på det privata området är därför inte direkt

överförbar på området för de kommunala avtalspensionerna.

Den statliga regleringen av frågor om den ekonomiska förvaltningen i

kommuner och landsting finns i kommunallagen. Utvecklingen har under

lång tid gått mot att alltfler detaljregler har tagits bort. Slopandet av det

kommunala förmögenhetsskyddet som genomfördes i början av 1990-

talet kan ses som ett exempel på detta. I stället överläts på kommuner och

landsting att utforma regler och att gemensamt utveckla en praxis för

budget- och redovisningsfrågor.

När det gäller frågan om avkastning och risk innehåller den

lagstiftning som gäller för olika finansiella institut i stora delar

begränsningar för placering i olika typer av värdepapper, begränsningar i

för stora exponeringar mot enskilda emittenter, etc. Ett sätt att skärpa

kraven på det kommunala området är att låta denna lagstiftning gälla i

tillämpliga delar även för förvaltningen av pensionsmedel i kommuner

och landsting eller att göra en särskild lag med motsvarade innehåll.

En sådan ordning skulle innebära en relativt långtgående statlig

reglering av en del av den ekonomiska förvaltningen i kommuner och

landsting samtidigt som andra centrala ekonomiska frågor omfattas av en

mindre detaljreglering. Det kan finnas risk för att staten genom en

detaljerad lagstiftning i praktiken skulle ta över en viktig del av det

ansvar som det ankommer på de kommunalt förtroendevalda. Det faktum

att förutsättningarna för medelsförvaltningen varierar mellan enskilda

kommuner och landsting talar också mot att försöka skapa ett detaljerat

centralt regelverk. Konsumentskyddet som grund för en reglering har inte

heller samma innebörd i kommunal verksamhet som för t.ex.

försäkringsbolagen. Mot den bakgrunden föreslår regeringen inte några

detaljerade placeringsregler i lag.

Regeringen föreslår emellertid i det följande vissa nya regler om

fullmäktiges skyldighet att meddela föreskrifter om förvaltningen av

pensionsmedel.

5.2 Föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning

Regeringens förslag: Fullmäktige skall meddela särskilda föreskrifter

för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser.

Dessa skall omprövas så snart det finns skäl för det.

Regleringen skall inte omfatta pensionsmedelsförvaltningen i

kommunala företag.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår dock en årlig omprövning av föreskrifterna.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker

utredningens förslag om en precisering av reglerna för

pensionsmedelsförvaltning i kommunallagen. Några, däribland

Finansinspektionen, Gotlands, Göteborgs, Lekebergs, Skellefteå och

Tierps kommuner samt Stockholms läns landsting anser att preciseringen

även skall omfatta annan kommunal medelsförvaltning. Vellinge kommun

anser att samma regelkomplex skall gälla för allt pensionskapital.

En tredjedel av remissinstanserna ifrågasätter behovet av den årliga

omprövning som utredningen föreslår. Många kommuner, däribland

Järfälla och Malmö kommuner samt Svenska Kommunförbundet anser att

det inte i lag bör anges hur ofta föreskrifterna skall omprövas. Bland de

remissinstanser som tillstyrkt utredningens förslag anser många,

däribland Finansinspektionen, att omprövning av de särskilda

föreskrifterna skall ske när det finns skäl till detta.[REDACTED_EFTERNAMN], Lysekils,

Tierps och Vingåkers kommuner anger att den årliga omprövningen kan

ifrågasättas eftersom pensionsmedlen sannolikt kommer att placeras mer

långsiktigt. Nynäshamns och Lekebergs kommuner ser en risk i att

föreskrifterna kommer att omprövas slentrianmässigt.

Några remissinstanser, däribland Statskontoret och Borlänge kommun

anser att nuvarande reglering i kommunallagen är tillräcklig. Malmö

kommun anser att nuvarande reglering tillsammans med

rekommendationer från Kommunförbundet och Landstingsförbundet är

tillräcklig reglering. Oskarshamns och Stockholms kommuner anser att

skäl eller behov för en ytterligare reglering saknas. Andra, däribland

Järfälla, Kävlinge och Umeå kommuner, anser att det är principiellt

tveksamt med en särskild reglering för medel avsatta för

pensionsförpliktelser. Svenska Kommunförbundet, Avesta och Piteå

kommuner avstyrker förslaget bland annat med motiveringen att det

kommunala pensionsavtal som regleringen bygger på har sagts upp och

att något nytt avtal inte är klart.

Skälen för regeringens förslag

Ny bestämmelse om föreskrifter för pensionsmedelsförvaltningen

Den långsiktiga förvaltningen av de kommunala pensionsmedlen är

komplex. De pensionsåtaganden som görs de närmaste åren kommer i

vissa fall att behöva infrias först om 30 till 40 år. Det är fullmäktiges

ansvar att se till att medel finns tillgängliga då dessa förpliktelser skall

infrias. Kommuner och landsting har ingen eller begränsad erfarenhet av

en långsiktig medelsförvaltning.

Sparandet för framtida pensionsförpliktelser väntas successivt öka.

Betydande tillgångar kommer att ackumuleras i kommuner och landsting

fram till år 2030 till följd av införandet i kommunallagen av krav på

ekonomisk balans och krav på redovisningsmässiga avsättningar till

framtida pensioner. Andra jämförbara sparandevolymer som avsätts för

framtida pensioner omfattas av statliga regler.

Det finns därför ett behov av ett regelverk för kommunernas

pensionsmedelsförvaltning som är anpassat för den nya situationen.

Allvarligare misstag i medelsförvaltningen i kommuner och landsting

skulle kunna få konsekvenser för den framtida kommunala verksamheten

och för allmänhetens förtroende för den offentliga sektorn. Regeringen

menar därför att det är viktigt att kommuner och landsting från början

bygger upp en väl fungerande hanteringsordning för

pensionsmedelsförvaltningen.

Enligt regeringens mening är det otillräckligt att hänvisa till dagens

reglering i kommunallagen om att fullmäktige skall meddela närmare

föreskrifter om medelsförvaltningen. Bestämmelsen ger inte tillräcklig

vägledning för hanteringen av de svåra frågeställningar som de

kommunalt förtroendevalda kommer att ställas inför när det gäller

medelsförvaltning. Åtagandena är redan gjorda i samband med att

pensionsförmånen tjänas in och är därmed ett ansvar för både nuvarande

och kommande fullmäktigeförsamlingar.

Fullmäktige har ett ansvar för att besluta i de ärenden som fullmäktige

anser vara nödvändiga för styrningen av kommunen eller landstinget. En

lagstiftning som är utformad så att den tydliggör på vilka punkter som de

kommunalt förtroendevalda har att fatta särskilda beslut är motiverad för

att tillförsäkra en lägsta gemensam nivå på besluten i olika kommuner

och landsting. Ett utkrävande av ansvar i demokratiska former

underlättas också om det i lagstiftningen läggs fast krav på att vissa

beslut tas av fullmäktige.

Det är mot denna bakgrund som regeringen föreslår att det i

kommunallagen tas in en regel om fullmäktiges skyldighet att meddela

särskilda föreskrifter om förvaltningen av medel som är avsatta för

pensionsförpliktelser. Med en sådan reglering är det i första hand

kommunerna och landstingen själva som skall svara för att

pensionsmedlen används eller placeras på ett sådant sätt att

pensionsåtagandena kommer att kunna infrias utan att det uppstår behov

av neddragning av den kommunala verksamheten. Regeringen har för

avsikt att följa tillämpningen och vid behov överväga ytterligare skärpta

krav eller en annan utformning av regleringen. Särskilda

uppföljningsinsatser kommer att initieras.

Vilka medel omfattar regleringen?

De medel som avses med den föreslagna regleringen är de avsättningar

för pensionsförpliktelser som enligt lagen om kommunal redovisning

skall skuldföras i enlighet med den blandade modellen. Modellen skall

vara fullt införd senast från och med år 2000. Bestämmelsen medför ett

krav på att dessa pensionsmedel skall separeras från övrig

medelsförvaltning i fullmäktiges föreskrifter liksom vid uppföljning och

redovisning av resultatet av förvaltningen.

Lagregleringen avser inte det kapital som ackumulerats för att

underlätta utbetalningar av pensionsåtaganden som gjorts före

övergången till den blandade modellen. Detta gäller eftersom dessa

medel inte kommer att omfattas av balanskravet och därmed inte kommer

att generera något ökat sparande.

Den föreslagna regleringen avser inte heller annan medelsförvaltning.

Det bör i stället vara respektive kommun och landsting som bedömer i

vilken utsträckning de nu föreslagna reglerna bör tillämpas för den övriga

medelsförvaltningen.

Omprövning av föreskrifterna

Utredningen föreslår en årlig omprövning av föreskrifterna. Regeringen

anser att en sådan ordning kan ifrågasättas, vilket understryks i

remissinstansernas synpunkter. Skälen är bland annat att pensionsmedlen

sannolikt kommer att placeras mer långsiktigt och att det finns risk för att

föreskrifterna kommer att omprövas slentrianmässigt. Regeringen menar

att det skall finnas möjlighet till en långsiktig strategi i placeringarna och

att dessa omständigheter talar för en omprövning med längre intervall än

ett år. Strävan efter en långsiktighet i förvaltningen får emellertid inte

hindra att placeringsstrategin omprövas om det inträffar någon avgörande

händelse eller om ny information blir känd. Till följd av ändrade

förhållanden på den finansiella marknaden eller i kommunen eller

landstinget kan det även finnas behov av att justera fullmäktiges

föreskrifter oftare än en gång per år.

Enligt regeringens mening bör därför föreskrifterna kunna omprövas så

snart det finns skäl för detta. Hur ofta en sådan prövning skall ske får

bedömas av den enskilda kommunen eller landstinget. I 6 kap. 2 §

kommunallagen anges att styrelsen har ett ansvar att följa de frågor som

kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska

ställning och hos fullmäktige göra de framställningar som behövs. Det är

därför en uppgift för styrelsen att så snart det finns anledning att ändra

föreskrifterna påkalla fullmäktiges beslut.

Vilka omfattas av regleringen?

Den bestämmelse som regeringen nu föreslår om medelsförvaltningen

gäller för kommuner och landsting. Genom en bestämmelse i 3 kap. 21 §

kommunallagen kommer regleringen även att gälla förvaltning av medel

för pensionsförpliktelser i kommunalförbund. Det blir den beslutande

församlingen i kommunalförbundet som skall meddela särskilda

föreskrifter. Med beslutande församling menas förbundsfullmäktige och

förbundsdirektion. Bestämmelserna om kommunalförbund tas från den 1

januari 1998 in i kommunallagen. Enligt övergångsbestämmelserna får

de äldre föreskrifterna tillämpas för kommunalförbund som bildats före

den 1 januari 1998 dock längst till den 31 december 2002.

Ett antal olika pensionsplaner tillämpas av de kommunala företagen.

Pensionsskulden i företagen skall redovisas enligt god redovisningssed

vilket innebär att uppräkningen av hela pensionsskulden, alltså även

sådana åtaganden som gjorts före år 1998, kommer att belasta resultatet.

Den blandade modellen gäller inte den verksamhet som bedrivs i de

kommunala företagen. Därmed kommer det att finnas olika regelverk på

området beroende på i vilken form verksamheten bedrivs. För närvarande

finns inte skäl att överväga en annan ordning för

pensionsmedelsförvaltningen i de kommunala företagen.

5.3 Placering av pensionsmedel och begränsning av risk

Regeringens förslag: I fullmäktiges föreskrifter skall det anges hur

medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risk vid placering av

medlen fastställas.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker

förslaget. Några, däribland Finansinspektionen och kammarrätterna i

Göteborg och Sundsvall anser att regleringen i kommunallagen bör

preciseras ytterligare vad gäller innehållet i föreskrifterna. Kammarrätten

i Sundsvall anger också att begreppet risknivå förefaller oprecist och inte

bör användas i lagtext. Riksgäldskontoret anser att möjligheterna att

använda pensionsmedlen för amortering av lån och för egenfinansiering

av kommunala investeringar bör begränsas. Svenska Bankföreningen

tillstyrker den föreslagna regleringen men anser att den bör kompletteras

med en bestämmelse om att pensionsmedlen skall utformas med syfte att

placeringarna med rimliga säkerhetsantaganden skall ge en långsiktig

avkastning och värdetillväxt som motsvarar vad som gäller i genomsnitt

för annat pensionskapital i samhället. Flera, däribland Karlshamns och

Linköpings kommuner samt Landstingsförbundet betonar att god sed på

finansmarknaden bör vara vägledande även för medelsförvaltningen i

kommuner och landsting.

Skälen för regeringens förslag

Hur föreskrifterna skall utformas

Som tidigare har framgått skall förvaltning av pensionsmedlen liksom

övrig medelsförvaltning ske på ett sådant sätt att krav på god avkastning

och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Vidare bör medlen inte

riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från

rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som

kommunerna och landstingen kan ha svårt att leva upp till.

Utöver detta måste enligt regeringens mening vissa grundprinciper för

förvaltningen av pensionsmedel regleras, eftersom förvaltningen av

pensionsmedel är komplex och inrymmer vissa förutsättningar som inte

gäller övrig medelsförvaltning. En sådan förutsättning är att de

kommunala avtalspensionerna är långsiktiga åtaganden där fullmäktige

måste bedöma när och hur mycket som skall infrias i form av framtida

avtalspensioner. En exakt koppling till de avsatta medlens volymmässiga

ökningar av åtagandet saknas. Den övriga medelsförvaltningen omfattar i

princip placering i olika tillgångsslag. I förvaltningen av

pensionsförpliktelser inryms dessutom möjligheten att återlåna medlen

för att använda till investeringar i den egna kommunen eller landstinget

eller för att amortera skulder. Dessa förutsättningar måste beaktas särskilt

vid utformningen av föreskrifter för förvaltningen av pensionsmedel.

Riksgäldskontoret har uttryckt farhågor för att dessa möjligheter inte

tillräckligt beaktar de krav på säkerhet och avkastning som skall gälla för

medel placerade i värdepapper. Det får enligt regeringens mening

förutsättas att varje kommun eller landsting själv kan göra de

avvägningar avseende utnyttjandet av pensionsavsättningarna som är

mest lämpliga för att uppfylla de framtida pensionsåtagandena.

Regeringen avser att följa denna fråga noga och vid behov överväga en

stramare reglering.

Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning

bör utgå från vad som kan anses vara god sed på finansmarknaden.

Erfarenheterna av finanskrisen har gjort att Finansinspektionen tydligt

markerar styrelsernas ansvar för kapitalförvaltningen i de företag och

andra verksamheter som inspektionen följer. Dessa erfarenheter bör även

i tillämpliga delar kunna utnyttjas när kommuner och landsting skall

bygga upp en långsiktig medelsförvaltning. Även om beskattningsrätten

ytterst garanterar kommunernas möjligheter att infria sina åtaganden så

är det regeringens mening att fullmäktige måste se till att medel finns

tillgängliga när förpliktelserna skall infrias. Fullmäktige i kommuner och

landsting bör därför fatta beslut som innebär att medelsförvaltningen

skall följa mycket preciserade regler som i tillämpliga delar utgår från

god sed på finansmarknaden (jfr avsnitt 4.3). Intresseorganisationer som

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet liksom

revisionsorganisationer och andra auktoritativa organ har en viktig roll

vid tolkning av vad begreppet god sed på finansmarknaden kan innebära

och för utvecklingen av praxis för pensionsmedelsförvaltningen i

kommuner och landsting.

Placeringsregler

Fullmäktiges föreskrifter bör tas in i ett placeringsreglemente där en

strategi för förvaltningen och hur åtagandena för pensionsförpliktelserna

skall täckas läggs fast. Ett reglemente är nödvändigt för fullmäktiges

styrning oavsett om förvaltningen sker genom en extern förvaltare eller i

egen regi. Begränsning och fastställande av tillåten risk i

medelsförvaltningen är därvid en viktig del. Det är även viktigt att

placeringsstrategi och reglemente anpassas till de åtaganden som gjorts

och att man följer upp resultatet av placeringarna på ett rättvisande sätt.

Principerna för att utvärdera resultatet styr indirekt inriktningen på

kapitalförvaltningen och bör därför ingå som en del i ett sådant

reglemente. Inledningsvis bör klaras ut vem som skall utvärdera

kapitalförvaltningen. Det övergripande ansvaret ligger på fullmäktige

medan vissa frågor ankommer på eller kan delegeras till styrelsen.

De redovisade kriterierna för pensionsmedelsförvaltningen skall

uppfattas som statens minimikrav för vad som skall betraktas som en

ansvarsfull förvaltning. Förslaget innebär att kommuner och landsting

själva skall fastställa alla erforderliga regler och riktlinjer för sin

medelsförvaltning. Med förslaget ges förutsättningar för varje enskild

kommun och landsting att anpassa regelverket till volymen och strategin

för den egna pensionsmedelsförvaltningen, kommunens eller landstingets

egen kompetens beträffande olika tillgångsslag och emittenter samt

kompetensen hos en eventuell extern kapitalförvaltare.

Regeringen har i 1996 års ekonomiska vårpropositionen (1995/96:150

s. 189) uttalat att de medel som kan komma att byggas upp för framtida

pensioner i huvudsak bör användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för

att finansiera kommunala investeringar. Mot bakgrund av den

placeringsinriktning som kommuner och landsting väntas välja ser

regeringen nu inget skäl att särskilt reglera att pensionsmedel skall

placeras i offentlig sektor.

Regeringen föreslår således inte några detaljerade regler som begränsar

kommuners och landstings möjligheter att placera i vissa tillgångsslag.

Förslagen är i stället uppbyggda så att krav ställs på

fullmäktigeförsamlingarna att fatta vissa beslut som är avgörande för att

medelsförvaltningen skall ske på ett säkert sätt. Att de ekonomiska

förutsättningarna skiljer sig mellan kommunerna bör på detta sätt kunna

avspeglas i olika placeringsreglementen.

Riskbegränsning och avkastningskrav

Upplåning samt placering av likvida medel är förknippat med osäkerhet

och risk. I syfte att begränsa olika risker skall fullmäktige enligt

regeringen precisera tillåten risk i förvaltningen av medel avsedda för

pensionsförpliktelser. De risker som avses är finansiella risker såsom

kreditrisker, ränterisker, likviditetsrisker, kursrisker, valutarisker och

risker förknippade med derivat. I riskbegränsningen ingår bl.a. att

fastställa begränsningar för olika tillgångsslag, maximera löptider och att

ange tillåtna emittenter enligt god sed på finansmarknaden. Varje

kommun och landsting bör vid beslutet om tillgångsslag ta hänsyn till sin

kunskap om placeringsverksamhet och därmed förmågan att styra

riskerna i en egen eller extern förvaltares placeringar.

Hur olika risker skall begränsas får fullmäktige själv besluta. Någon

precisering av begreppet föreslås inte utan vägledning får hämtas från

lagstiftningen inom Finansinspektionens område. Principerna för

matchning och diversifiering bör därvid vara vägledande vid fastställande

av riskbegränsningarna och utgöra utgångspunkten för varje kommuns

och landstings placeringsstrategi (jfr avsnitt 4.3). Principerna är centrala

när det gäller att få en väl fungerande kapitalförvaltning såvitt avser det

substantiella innehållet. Genom en omsorgsfull riskspridning minskar

även risken att kommunen eller landstinget får ett avgörande

ägarinflytande i aktiebolag till följd av placering av pensionsmedel.

Ett avkastningskrav måste ställas mot de marknadsmässiga

förutsättningarna att uppnå en viss avkastning till en given risknivå. Ett

sätt att formulera ett avkastningskrav är därmed att sätta det i relation till

något index över utvecklingen på marknaden eller det utfall som andra

placerare uppnår. Kommuner och landsting måste även beakta att det

finns ett åtagande om uppräkning av pensionsskulden enligt avtal och

etablerade försäkringstekniska grunder. Samtidigt som kommuner och

landsting skall försöka få så god avkastning på sina placerade medel som

möjligt skall dessa placeras så att regleringen i 8 kap. 2 §

kommunallagen tillgodoses.

5.4 Uppföljning och kontroll

Regeringens förslag: I fullmäktiges föreskrifter skall det anges hur

uppföljning och kontroll av förvaltningen av pensionsmedel skall ske.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker

förslaget. Kammarrätten i Sundsvall anger att begreppet uppföljning

förefaller oprecist och inte bör användas i lagtext. Några, däribland

Riksrevisionsverket, Komrev AB och Föreningen Sveriges

Kommmunalekonomer, anser att den närmare utformningen av

redovisningen av pensionsmedelsförvaltningen bör vara en uppgift för

Rådet för kommunal redovisning.

Skälen för regeringens förslag

Uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen

Fullmäktige har ett ansvar för uppföljning och kontroll av hela den

kommunala verksamheten och således även för medelsförvaltningen. Av

3 kap. 15 § kommunallagen framgår att fullmäktige skall besluta om

omfattningen av och formerna för redovisningen av ett uppdrag som

fullmäktige lämnat. Fullmäktige skall således ta ställning till hur

uppföljningen skall ske och vilka rutiner och kontroller som bör finnas.

Fullmäktige kan överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att inom de

ramar som fullmäktige har angivit fastställa närmare instruktioner om

dessa rutiner och kontroller.

Olika former av placeringsstrategi förutsätter olika former av

uppföljning och kontroll och förutsättningarna varierar mellan kommuner

respektive landsting och över tiden. Hur uppföljningen av

pensionsmedelsförvaltningen skall ske ankommer därför på fullmäktige

att besluta om. Av den nu föreslagna regleringen bör det för tydlighets

skull uttryckligen framgå att det är en uppgift för fullmäktige att

föreskriva hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske.

Motivet är att uppföljning och kontroll är styrande för förvaltningen och

att kommuner och landsting måste ha möjlighet att utvärdera resultatet av

pensionsmedelsförvaltningen i förhållande till fastställt

placeringsreglemente. Av uppföljningen bör framgå om

pensionsmedelsförvaltningen har skett i enlighet med principerna om god

avkastning och betryggande säkerhet och att medlen inte använts på ett

sätt som står i strid med den kommunala kompetensen enligt

kommunallagen.

Oavsett om kapitalförvaltningen har lagts ut på en extern förvaltare

eller hanteras i egen regi så har styrelsen ansvaret för att resultatet

utvärderas. Utvärderingen kan ske internt i kommunen eller läggas ut

externt. Styrelsen måste därvid se till att placeringsverksamhet och

utvärderingsverksamhet utförs av oberoende funktioner. Uppföljningen

av resultatet av den egna medelsförvaltningen bör resultera i att en

avstämning regelbundet sker mot fastställt avkastningskrav och

begränsning av risker. En ingående utvärdering av

placeringsverksamheten bör ske minst en gång per år. I samband med

detta bör styrelsen överväga om en omprövning av föreskrifterna för

pensionsmedelsförvaltningen skall föreslås fullmäktige (se avsnitt 5.2).

Uppföljningen av pensionsmedelsförvaltningen tjänar flera syften.

Utöver uppföljning inom den egna kommunen eller landstinget måste

kommuner och landsting kunna lämna erforderliga uppgifter för statens

uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen.

Intern kontroll

Behovet av intern kontroll av pensionsmedelsförvaltningen ökar i takt

med att allt större belopp avsätts för pensioner. Regeringen anser att den

nuvarande internkontrollen behöver anpassas dels till den väntade

volymmässiga ökningen av den långsiktiga medelsförvaltningen, dels till

att fler instrument och emittenter kan väntas tillkomma de närmaste åren.

Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller

landstinget mot förluster i medelsförvaltningen utövas dels genom ett

tydligt placeringsreglemente, dels genom en väl fungerande intern

kontroll. Den interna kontrollen är en nödvändig förutsättning för att

säkerställa att förvaltningen bedrivs under betryggande säkerhet.

I 6 kap. 7 § kommunallagen finns ett generellt krav på intern kontroll

av den verksamhet som bedrivs i styrelser och nämnder. Regeringen

anser att det finns anledning att tydliggöra kraven på intern kontroll av

pensionsmedelsförvaltning. En intern kontroll av

pensionsmedelsförvaltningen förutsätter att det finns erforderliga system

och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning,

ansvarsfördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning

och säkerhetsanalyser. I fullmäktiges föreskrifter om

pensionsmedelsförvaltningen bör därför kraven på kontroll anges.

Fullmäktige bör bl.a. förvissa sig om att styrelsen utformar instruktioner

för kontroll av att reglerna för placeringsrisker såsom kredit- och

motpartsrisker, marknadsrisker och likviditetsrisker följs liksom

instruktioner för de operativa riskerna. Vägledning för den interna

kontrollen av medelsförvaltningen kan sökas i de allmänna råd som

utfärdas av Finansinspektionen i arbetet med att utveckla en effektiv

intern kontroll för aktörerna på finansmarknaderna.

Redovisning

Av årsredovisningen bör framgå i vilka tillgångsslag som

pensionsmedlen har placerats, vilken avkastning som uppnåtts och hur

medlen förvaltats vid återlåning av pensionsmedlen till kommunen eller

landstinget. Kommuner och landsting bör därför redovisa uppgifter om

pensionsmedelsförvaltningen i en not till årsredovisningen och

kommentera denna i förvaltningsberättelsen. En sådan redovisning bör

tjäna syftet att säkerställa att pensionsmedelsförvaltningen i kommuner

och landsting följer god sed på finansmarknaden och ge förutsättningar

för en demokratisk kontroll. Tillgångsslagen i värdepappersportföljen

kan i en sidoordnad redovisning lämpligen anges till marknadsvärde för

att bl.a. möjliggöra en avstämning mot placeringsreglementet och

jämförelse av avkastningen.

Regeringen anser att det bör vara en uppgift som ankommer på Rådet

för kommunal redovisning att lämna rekommendationer till kommuner

och landsting om hur externredovisningen av

pensionsmedelsförvaltningen närmare bör utformas.

5.5 Kommunal revision

Regeringens bedömning: Vid revision av

pensionsmedelsförvaltningen bör de förtroendevalda revisorernas

ställning stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild

sakkunskap om medelsförvaltning. Den närmare utformningen av

kraven på revision bör ankomma på Utredningen om översyn av den

kommunala revisionen.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft

något att erinra mot utredningens bedömning. Några, däribland

Riksrevisionsverket, Komrev AB, Linköpings, Tierps, Skellefteå och

Örkelljunga kommuner har särskilt betonat vikten av att de

förtroendevalda revisorerna har stöd av sakkunniga med särskild

sakkunskap om medelsförvaltning.

Skälen för regeringens bedömning: Förtroendevalda revisorer är

enligt 9 kap. kommunallagen ansvariga för revisionen. De

förtroendevalda kan ha sakkunniga till sin hjälp. Med några undantag är

de sakkunniga inte auktoriserade revisorer. I den lagstiftning som styr

medelsförvaltningen på den privata sektorn föreskrivs att revisionen skall

ske av auktoriserade revisorer. Finansinspektionen utövar tillsyn och har

i många fall rätt att utse revisorer hos dem som ansvarar för förvaltning

av pensionsmedel på den privata sektorn. Någon motsvarighet finns inte

för den kommunala revisionen.

Medelsförvaltningen förutsätter i sig särskild sakkunskap om de

instrument m.m. som finns på marknaderna. Pensionsförvaltningen är

dessutom långsiktig vilket ökar komplexiteten. Det är inte tillräckligt att

ställa krav på auktorisation för att säkerställa att revisorn själv har

särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Många auktoriserade

revisionsbyråer har experter på medelsförvaltning varav en del är

auktoriserade revisorer medan andra är experter med särskild sakkunskap

i kapitalförvaltning. Regeringen menar dock att de förtroendevalda

revisorernas ställning behöver stärkas genom att fullmäktige i större

utsträckning än vad som hittills varit fallet säkerställer att de revisorer

som skall granska medelsförvaltningen har tillgång till erforderlig

kunskap och erfarenhet för denna specifika granskningsuppgift. Sådan

kunskap kan behöva skaffas externt.

Mot bakgrund av att regeringen beslutat om en översyn av den

kommunala revisionen och att balanskravet inte kommer att träda i kraft

förrän år 2000 anser regeringen att det nu inte är motiverat att utforma

kraven på revisionen av pensionsmedelsförvaltningen. Utredningen om

översyn av den kommunala revisionen har i uppdrag att se över hela den

kommunala revisionen vari även revisionen av

pensionsmedelsförvaltningen ingår (dir. 1997:56).

6 Ikraftträdande

Ändringen i kommunallagen, såvitt avser förvaltning av medel för

pensionsförpliktelser, föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Den

föreslagna ändringen får börja tillämpas senare än den 1 januari 1999,

dock senast avseende räkenskapsåret 2000. Reglerna för förvaltning av

pensionsmedel sammanhänger med införandet av ett lagreglerat

balanskrav för kommuner och landsting år 2000.

7 Kostnadskonsekvenser

Förslaget om förvaltning av medel för pensionsförpliktelser avser att

säkerställa att fullmäktige tar beslut så att förvaltningen sker på ett

betryggande sätt. Regeringen bedömer att förslaget kommer att innebära

att interna rutiner och kontroller i vissa fall måste byggas ut i kommuner

och landsting. Avsikten med förslaget är dock att riskerna i

medelsförvaltningen skall minskas och därmed även framtida kostnader.

Sammanfattning av betänkandet Medelsförvaltning i

kommuner och landsting (SOU 1997:78)

Utredningen har övervägt att införa detaljerade statliga regler om hur

medelsförvaltningen skall hanteras i kommuner och landsting.

Utgångspunkten för ett sådant regelverk skulle t.ex. kunna vara den

lagstiftning som gäller för försäkringsbolag. Utredningen förordar

emellertid att regleringen av förvaltningen av pensionsmedel i kommuner

och landsting skall bygga på principen om kommunal självstyrelse och

avstår därför från att lägga förslag om detaljregler. I stället inriktas

förslagen på att öka förutsättningarna för de kommunalt förtroendevalda

att ta ett aktivt ansvar genom att de åläggs att fatta beslut om centrala

frågor såsom risknivån i förvaltningen av pensionsmedel.

Utredningens bedömningar och förslag

Utredningen förslår att lagregleringen av pensionsmedelsförvaltningen i

kommuner och landsting skall utformas så att den stärker den

kommunala självstyrelsen. Det bör ske genom en precisering av

nuvarande lagstiftning men ramlagsprincipen i kommunallagen bör

tillämpas även när det gäller pensionsmedelsförvaltningen. Det bör inte i

lag föreskrivas att preciseringarna även skall gälla för övrig

medelsförvaltning i kommuner och landsting. Det bör i stället ankomma

på respektive kommun och landsting att bedöma i vilken utsträckning

reglerna bör tillämpas för den övriga medelsförvaltningen.

Utredningen föreslår att det i lag införs en ny bestämmelse som anger

att för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelserna skall

fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst

en gång per år. I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas.

Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare

skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske.

Mot bakgrund av den placeringsinriktning som kommuner och

landsting väntas välja bedömer utredningen att det inte finns behov av att

särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Det

finns dock anledning för staten att följa medelsförvaltningen i kommuner

och landsting för att se om utvecklingen motiverar att staten framöver

beslutar om ändrade regler.

Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning

bör i tillämpliga delar utgå från god sed på finansmarknaden. De

överväganden om begränsning av och fastställande av tillåten risknivå i

medelsförvaltningen som finns redovisade i detta betänkande bör utgöra

utgångspunkter för fullmäktiges beslut om föreskrifter om

pensionsmedelsförvaltningen. Riskbegränsningen bör följa

matchningsprincipen och diversifieringsprincipen. Tillåten risknivå bör

begränsas för kreditrisk, ränterisk, likviditetsrisk och valutarisk. Oavsett

om medelsförvaltningen har lagts ut på en extern förvaltare eller hanteras

i egen regi bör resultatet utvärderas av fullmäktige och styrelsen.

Det kommer att finnas ett behov av att utveckla hur begreppet god sed

på finansmarknaden bör tillämpas för pensionsmedelsförvaltningen i

kommuner och landsting. Utredningen erfar att Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet kommer att inleda ett sådant

utvecklingsarbete.

En väl fungerande medelsförvaltning förutsätter enligt utredningens

bedömning en god intern kontroll. Detta kräver att det finns erforderliga

system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning,

ansvarsfördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning

och säkerhetsanalyser. Utredningen framhåller att kommuner och

landsting ges vägledning i de allmänna råd som utfärdas av

Finansinspektionen.

Utredningen föreslår att vid revision av pensionsmedelsförvaltningen

skall de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom medverkan

av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den

närmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på

utredningen om översyn av den kommunala revisionen.

Utredningen bedömer att redovisning och uppföljning av

pensionsmedelsförvaltningen bör utformas så att den ger goda

förutsättningar för utvärdering och demokratisk kontroll. Vidare bör

redovisningen ske så att staten kan erhålla underlag för en regelbunden

uppföjning. En sammanställning av pensionsmedelsförvaltningen bör

redovisas i en not till årsredovisningen och kommenteras i

förvaltningsberättelsen.

En utvärdering av lagstiftningen bör ske senast år 2010.

För att det skall finnas förtroende för pensionsskuldsberäkningen och

dess koppling till balanskravet är det enligt utredningens bedömning

nödvändigt att säkerställa att den pensionsskuld som redovisas i

balansräkningen är beräknad i enlighet med fastställda grunder och

etablerade aktuariella principer. Utredningen har erfarit att Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet har inlett ett arbete för att

säkerställa detta och mot den bakgrunden föreslår utredningen inte någon

ytterligare åtgärd.

Pensionsmedelsförvaltningen för verksamheten i bolagen bör även

fortsättningsvis i tillämpliga delar följa de regelverk som gäller på den

privata sektorn för respektive pensionsplan. Om några år bör en

uppföljning göras av om reglerna om pensionsmedelsförvaltning i sig

påverkar kommunernas val av verksamhetsform.

Beträffande de särskilda direktiv som riktas till samtliga utredningar

gör utredningen följande bedömningar:

 Utredningens förslag kommer inte att leda till regionalpolitiska

konsekvenser

 Utredningens förslag kommer indirekt i någon mån att främja

jämställdheten.

 Direktiven till samtliga kommittéer om att pröva offentliga åtaganden

är inte tillämpliga. Utredningens förslag syftar till att skapa bättre

förutsättningar för kommuner och landsting att täcka framtida utgifter.

Utredningens överväganden

Utredningens förslag bygger främst på överväganden om hur

pensionsmedlen bör förvaltas i kommuner och landsting. En allmän

utgångspunkt är att kommuner och landsting skall ha rätt att återlåna

pensionsmedlen för att finansiera investeringar i den egna kommunen

eller landstinget.

Utredningen har ingående studerat vad som är god sed på

finansmarknaden. God sed framgår av gällande lagstiftning och de

föreskrifter och allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen samt

den bästa tillämpningen på marknaden. Enligt utredningens bedömning

bör pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting ske på ett

sätt som i tillämpliga delar överensstämmer med god sed.

En central princip är att medelsförvaltningen skall anpassas till syftet

med sparandet. För att det skall vara möjligt i praktiken anser

utredningen att pensionsmedelsförvaltningen skall ske åtskilt från annan

medelsförvaltning och att särskilda föreskrifter skall utfärdas för

pensionsmedelsförvaltningen.

Placeringsreglementet bör bygga på matchningsprincipen som innebär

att placeringsinriktningen skall anpassas efter de åtaganden som gjorts

om utbetalningar och diversifieringsprincipen som innebär att riskerna

skall spridas genom att värdepappersportföljen innehåller ett flertal

tillgångslag och emittenter.

De finansiella riskerna skall begränsas så att de står i proportion mot

den förväntade avkastningen. Fullmäktige skall precisera

riskbegränsningen så att det aldrig är någon tveksamhet om vad som är

tillåtna placeringar. Därmed finns möjlighet att följa upp att placerarna

följer reglementet och utkräva ansvar i de fall överträdelser sker.

Eftersom resultatet av förvaltningen skall utvärderas mot det gällande

placeringsreglementet är placerarnas uppgift att skapa bästa möjliga

avkastning inom de givna ramarna.

I att begränsa de finansiella riskerna ingår att reglera fördelningen på

tillgångsslag, vilka emittenter som är tillåtna och att fastställa krav på

diversifiering av innehaven mellan olika emittenter. Utredningen

framhåller att en vägledning för hur olika emittenter bör rangordnas när

det gäller kreditrisk och likviditetsrisk framgår av lagstiftningen på

området, t.ex. försäkringsrörelselagen. Vidare skall fastställas i vilken

utsträckning placeringar får ske i utländska tillgångar och hur stor

valutarisk som får tas. Dessutom skall rätten att använda derivat regleras.

Utredningen avråder kommuner och landsting från att lägga in

regionalpolitiska aspekter i valet av emittenter. Genom att särskilt gynna

placeringar i det egna landstinget eller kommunen ökar risken för att

medelsförvaltningen inte enbart syftar till god avkastning och

betryggande säkerhet utan också blir ett sätt att bedriva näringspolitik.

Det finns också risk för att kommunen skulle bryta mot bestämmelsen

om likställighetsprincipen i kommunallagen som föreskriver att alla

kommunmedlemmar skall behandlas lika.

Principerna för utvärderingen av resultatet av förvaltningen bör

fastställas i förväg. Det index eller motsvarande som används bör

innehålla sådana värdepapper som är tillåtna enligt det egna

placeringsreglementet. Eventuellt kan utvärderingen även göras mot ett

avkastningskrav som fastställts utifrån syftet med sparandet. Det kan

t.ex. vara uppräkningen av pensionsskulden.

Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller

landstinget mot förluster till följd av misstag eller oegentligheter utövas

med en genomtänkt och väl fungerande intern kontroll. Utredningen

menar att intern kontroll kommer att bli ännu viktigare än tidigare för att

undvika förluster när den långsiktiga medelsförvaltningen ökar i

omfattning. Intern kontroll skall säkerställa att det finns system och

rutiner som förebygger risken för misstag och oegentligheter. I intern

kontrollen ingår bl.a. att det skall finnas skriftliga instruktioner och att

erforderliga avstämningar sker av funktioner som är oberoende av dem

som avstämningen gäller. Ett exempel på detta är att man skiljer mellan

"front-office" och "back-office". Vidare ingår i intern kontrollen att göra

säkerhetskontroller av datorsystemens hård- och mjukvaror.

Underlag för överväganden

Politiska beslut

Riksdagens väntas i juni 1997 besluta om att införa ett balanskrav som

innebär att budgeten i varje kommun och landsting skall vara i balans.

Enligt regeringens förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition skall

balanskravet börja tillämpas från och med år 2000. Pensionsmedlen skall

redovisas enligt den blandade modellen.

Regeringen har föreslagit att en lag om kommunal redovisning skall

införas den 1 januari 1998.

Ett särskilt råd för kommunal redovisning skall bildas av regeringen,

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Den kommunala kompetensen finns reglerad i kommunallagen. Dessa

bestämmelser sätter vissa gränser för medelsförvaltningen i kommuner

och landsting.

EG-rätten reglerar att det skall finnas en fri rörlighet för kapital och

tjänster vilket påverkar möjligheterna att styra placeringen av medel till

värdepapper som emitterats i vissa länder.

Finansiella effekter av balanskravet

Utredningen har uppdragit till KPA att göra prognoser av hur

pensionsskulden för de kommunala avtalspensionerna kommer att

utvecklas fram till 2030-talet. Beräkningarna visar att pensionsskulden

kan väntas uppgå till ca 150 miljarder kr år 2010 och ca 450 miljarder kr

år 2030. Huvuddelen av pensionsskulden kommer att avse anställda i

kommuner. År 2010 väntas 100 miljarder kr av pensionsskulden belasta

kommunerna och 50 miljarder kr landstingen.

Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har gjort

bedömningar av hur stor del av pensionsskulden som kommer att

förvaltas i värdepappersportföljer respektive hur stor del som kommer att

återlånas till den egna kommunen eller landstinget. Sammantaget

bedömmer förbunden att ca 40-60 miljarder kr kommer att vara placerade

i värdepappersportföljer år 2010. Utredningen har noterat att

bedömningarna är känsliga för vilka antaganden som görs bl.a. om

investeringsutvecklingen i kommuner och landsting och att de får ses

som en ganska grov uppskattning.

Former för att säkra pensionsåtaganden

Det kollektivavtal om pensioner som gäller för anställda i förvaltningar

och nämnder i kommuner och landsting är ett förmånsbestämt system.

För anställda i kommunala och privata bolag och i staten tillämpas ett

flertal kollektivavtal. Gemensamt för många av avtalen är att de

innehåller både förmånsbestämda och avgiftsbestämda komponenter. Hur

pensionsåtagandena skall säkras och pensionsmedlen skall placeras styrs

dels av kollektivavtalen dels av gällande lagstiftning. Motsvarande

bestämmelser finns inte för de anställda i kommuner och landsting, exkl

bolagen.

Rättslig reglering god sed

Det finns en omfattande lagstiftning som reglerar finans- och

försäkringsmarknaderna. Lagstiftningen har endast en begränsad direkt

tillämpning för kommuner och landsting men indirekt har lagstiftningen

stor betydelse.

Delar av lagstiftningen syftar bl.a. till att utfästa pensionsförmåner

skall infrias. Dit hör t.ex. tryggandelagen (1967:531) och

försäkringsrörelselagen (1982:713). Lagstiftningen anger dels

administrativa och organisatoriska krav på försäkringsbolagen dels regler

för att säkerställa att det finns tillräckligt kapital för att täcka gjorda

pensionsåtaganden.

Annan lagstiftning inom området syftar bl.a. till att säkerställa

stabilitet och förtroende för finansmarknaden. Exempel på detta är lagen

om värdepappersfonder (1990:1114), lagen om värdepappersrörelse

(1991: 981) och lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar

(1994:2004). Fonder och bolag som kan komma i fråga för att förvalta

kommuners och landstings pensionsmedel berörs av denna lagstiftning.

Finansinspektionen utfärdar därutöver föreskrifter och allmänna råd till

aktörer på finans- och försäkringsmarknaden. Tillsammans med

lagstiftningen utgör Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd

samt bästa tillämpningen vad som är god sed på finansmarknaden.

Beslutsproblem vid portföljförvaltning

Utredningen gör en genomgång av beslutsproblemen vid

portföljförvaltning med inriktning på pensionsmedelsförvaltning.

Utredningen beskriver hur man arbetar med bl.a. portföljstrategier och

riskbegränsning på finansmarknaderna i dag.

Den första uppgiften är att klara ut hur de förvaltade medlen skall

användas, vilka ekonomiska åtaganden som finns och vilket

avkastningskrav som ställs på förvaltningen.

Nästa steg är att kartlägga vilka risker som är förknippade med

verksamheten. För pensionsmedelsförvaltning bör aktuariella risker och

finansiella risker beaktas. Det finns anledning att särskilt uppmärksamma

riskerna med derivat.

En optimal placeringsstrategi bör fastställas utifrån ändamålet med

förvaltningen och att placeringarna matchas mot åtagandet. Vidare bör

värdepapperen i portföljen kombineras utifrån diversifieringsprincipen.

En avstämning skall göras att placeringsstrategin är förenlig med

gällande lagstiftning.

Därefter fastställs ett placeringsreglemente där hanteringen av alla

förekommande finansiella risker finns reglerade.

En utvärderingsmodell skall fastställas så att det framgår för placerarna

efter vilka kriterier som förvaltningsresultatet kommer att utvärderas.

System och rutiner för intern kontroll skall fastställas. Detta är centralt

för att undvika misstag och oegentligheter. Intern kontrollen skall bl.a.

säkerställa att det finns skriftliga instruktioner som reglerar vad alla

berörda är behöriga att göra beträffande medelsförvaltningen. Det skall

finnas organisatoriskt oberoende enheter som följer upp att

instruktionerna följs. Ett rapporteringssystem skall finnas som gör att

oberoende rapportörer löpande rapporterar om förvaltningen till

styrelsen. Ansvarsfördelningen skall göras tydlig. Det fysiska innehavet

av värdehandlingar skall inventeras. Innehavet av värdepapper skall

redovisas på ett lämpligt sätt så att uppföljningen underlättas.

Säkerhetsanalyser skall genomföras som t.ex. syftar till att förebygga

brott, dataproblem, störningar i redovisning eller rapportering.

Det sista steget i kedjan är att säkerställa att revisionen håller god

kvalitet och det gäller både extern revision och intern revision.

Portföljförvaltning i kommuner och landsting

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har på

utredningens uppdrag utfört enkätundersökningar för att kartlägga hur

pensionsmedelsförvaltningen hanteras i dag i kommuner och landsting.

Utredningen har även gjort studiebesök och i andra sammanhang

diskuterat medelsförvaltningen med politiker och tjänstemän i kommuner

och landsting.

Utredningen har kunnat konstatera att de rutiner som etablerats för

medelsförvaltningen i huvudsak utgår från kortfristig medelsförvaltning

och skuldförvaltning. Det är endast ett fåtal kommuner och landsting som

har inlett ett långsiktigt sparande för att finansiera framtida

pensionsutbetalningar. Ett femtontal kommuner och landsting anlitar

externa kapitalförvaltare.

Några kommuner och landsting har särskilda placeringsregler för

pensionsmedelsförvaltningen. Den främsta skillnaden är i regel att man

tillåter aktier i pensionsmedelsförvaltningen.

Bilaga 1

Utredningens författningsförslag

1. Förslag till ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)

dels att 8 kap. 3 a § skall betecknas 8 kap. 3 b §

dels att 8 kap. 3 b § skall beteckna 8 kap. 3 c §

dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

3 a §

För förvaltningen av medel avsatta

för pensionsförpliktelserna skall

fullmäktige meddela särskilda

föreskrifter. Dessa skall omprövas

minst en gång per år.

I föreskrifterna skall anges hur

medlen skall förvaltas. Därvid skall

tillåten risknivå vid placering av

medlen fastställas. Vidare skall

anges hur uppföljning och kontroll

av förvaltningen skall ske.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Den får dock börja tillämpas

senare än den 1 januari 1999, dock senast avseende räkenskapsåret 2000.

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttrande över betänkandet Medelsförvaltning i

kommuner och landsting (SOU 1997:78) avgetts av Riksrevisionsverket,

Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Statskontoret,

Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Konkurrensverket,

Riksskatteverket, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall,

Länsrätten i Skåne län, Järfälla kommun, Stockholms kommun,

Nynäshamns kommun, Vallentuna kommun, Tierps kommun, Vingåkers

kommun, Linköpings kommun, Gnosjö kommun,[REDACTED_EFTERNAMN] kommun,

Oskarshamns kommun, Gotlands kommun, Karlshamns kommun,

Örkelljunga kommun, Malmö kommun, Vellinge kommun, Kävlinge

kommun, Laholms kommun, Göteborgs kommun, Lysekils kommun,

Arvika kommun, Lekebergs kommun, Köpings kommun, Avesta

kommun, Borlänge kommun, Hudiksvalls kommun, Kramfors kommun,

Bräcke kommun, Sorsele kommun, Piteå kommun, Skellefteå kommun,

Umeå kommun, Stockholms läns landsting, Kalmar läns landsting,

Västerbottens läns landsting, Älvsborgs läns landsting, Landstinget

Sörmland, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Statens

löne- och pensionsverk (SPV), Svenska Bankföreningen, Komrev,

Föreningen Sveriges kommunalekonomer.

Inrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 december 1997

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1997/98:52 Förvaltningen av

kommunala pensionsmedel.

 Lagen omtryckt 1995:154.

Senaste lydelse av

8 kap. 3 a § 1994:690

8 kap. 3 b § 1994:690.

Prop. 1997/98:52

Prop. 1997/98:52

27

2

Bilaga 1

Bilaga 2

Bilaga 3

Prop. 1997/98:52