Regeringens skrivelse 2005/06:131

En ändamålsenlig styrning och förvaltning för

Skr.

försvaret

2005/06:131

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Harpsund den 16 mars 2006 Göran[REDACTED_EFTERNAMN] Leni[REDACTED_EFTERNAMN] (Försvarsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Denna skrivelse innehåller regeringens syn på hur försvaret framöver bör styras och hur förvaltningen bör förändras. Regeringen avser att förtydliga ändamålen med anslagen i syfte att underlätta för riksdagen att utöva sin finansmakt och återkommer till riksdagen med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och förslag till framtida anslagsstruktur. Regeringen avser att tillställa riksdagen en samlad resultatredovisning för utgiftsom- råde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet i samband med de säker- hetspolitiska kontrollstationerna eller när särskilda behov finns. Modellen med den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten bör enligt regeringen behållas. Men åtgärder behöver vidtas med avseende på den styrning som regeringen utövar för att ytterligare förbättra hur modellen fungerar. Rådet för insyn i Försvarsmakten, som inte spelat den önskade rollen som ett instrument för insyn, medborgerligt inflytande och demo- kratisk kontroll, avskaffas. Försvarsförvaltningen bör förändras för att bättre motsvara de nya krav som ett insatsförsvar ställer och omfattningen bör minska för att inom tillgängliga ramar överföra resurser för att uppfylla krav på operativ för- måga. Regeringen redovisar i skrivelsen sin syn på hur förvaltningen och det stöd som finns inom det militära försvaret bör förändras. Regeringen redovisar bedömningar inom områdena central ledning, forskning och teknikutveckling, försvarsunderrättelseverksamhet, fastighetsfrågor, mönstring och inskrivning, högre officersutbildning samt materielpro- cessen. Sammantaget bedömer regeringen att de beräknade kostnads- minskningarna uppgår till ca 2 miljarder kronor. 1

Innehållsförteckning

Skr. 2005/06:131

1

Ärendet och dess beredning...............................................................

3

2

Styrningen och finansieringen av försvaret.......................................

4

2.1

Anslagsstruktur ...................................................................

7

2.2

En samlad resultatredovisning till riksdagen ......................

9

2.3

Avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet...........................

11

2.4

Rådet för insyn i Försvarsmakten .....................................

13

3

Försvarets förvaltning och verksamhet ...........................................

13

3.1

Central ledning..................................................................

14

3.2

Forskning och teknikutveckling........................................

17

3.3

Försvarsunderrättelseverksamhet......................................

20

3.4

Fastighetsfrågor.................................................................

22

3.5

Mönstring och inskrivning................................................

24

3.5.1

Ett stegvis mönstringsförfarande ....................

24

3.5.2

Rationaliserat mönstringsförfarande...............

27

3.5.3

Prövning av inskrivningsbeslut.......................

28

3.6

Högre officersutbildning...................................................

29

3.7

Materielrelaterade processer .............................................

31

3.8

Genomförande...................................................................

35

4

Ekonomiska konsekvenser ..............................................................

37

Bilaga 1

Förteckning över remissinstanserna..................................

39

2

1

Ärendet och dess beredning

Skr. 2005/06:131

Försvarsstyrningsutredningen Riksdagen har vid flera olika tillfällen uttalat sig om hur riksdagens insyn i, styrning och uppföljning av försvarets myndigheter skall kunna förbätt- ras (se bl.a. bet. 1996/97:FöU4, yttr. 2002/03:FöU3y och bet. 2003/04:FöU3, rskr. 2003/04:168). Riksdagen har som sin mening givit till känna att en utredning borde tillsättas med uppgift att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret (bet. 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137). Den 5 februari 2004 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utvärdera styr- och finansierings- formerna i försvaret (dir. 2004:12). Riksdagen har som sin mening givit regeringen till känna att utredningens direktiv borde kompletteras (bet. 2003/04:FöU6, rskr. 2003/04:194). Mot bakgrund av riksdagens beslut gav regeringen i augusti 2004 genom tilläggsdirektiv ytterligare uppgifter till utredningen (dir. 2004:113). Den 1 april 2005 överlämnade utredningen skrivelsen Hyresmodell för försvarets fastigheter (Fö2005/1029/EPS) och den 1 maj 2005 lämnade utredningen delredovisningen Beställningsbemyndiganden i försvaret (Fö2005/1333/EPS). Den 2 november 2005 överlämnade utredaren betänkandet Styrningen av insatsförsvaret (SOU 2005:92) till regeringen. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 1 och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Försvarsdepartementet (Fö2005/2585/EPS). Försvarsförvaltningsutredningen Försvarsberedningen föreslog i sin rapport Försvar för en ny tid (Ds 2004:30) att besparingar motsvarande ca 2 miljarder kronor skulle göras inom Försvarsmaktens centrala ledning, den regionala territoriella verksamheten och de s.k. totalförsvarsgemensamma myndigheternas verksamheter. Regeringen redovisade i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) att den delade beredningens slutsats. Riksdagen beslu- tade i enlighet med regeringens proposition (bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143). Regeringen beslutade den 22 december 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utföra en översyn av lednings- och myndig- hetsorganisationen inom det militära försvaret, av utredningen benämnt försvarsförvaltningen (dir 2004:181). Utredaren fick i uppdrag att lämna förslag till en effektiv och ändamålsenlig myndighetsorganisation samt redovisa förslag till hur effektiviseringar och kostnadsreduceringar skall genomföras inom Försvarsmaktens centrala ledning och regionala verk- samhet samt inom de totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Utreda- ren skulle utgå från den inriktning som regeringen angav i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5), dvs. kostnadsreduceringar i storleksordningen 2 miljarder kronor. Den 2 juni 2005 beslutade reger- ingen om tilläggsdirektiv till utredningen vilket innebar att utredningen 3 inte skulle behandla Försvarsmaktens regionala verksamhet i sitt arbete Skr. 2005/06:131 (dir. 2005:54). Den 1 november 2005 överlämnade utredaren betänkandet En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96) till regeringen, varefter betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 och en sammanställning över remissyttrandena finns till- gänglig på Försvarsdepartementet (Fö2005/2577/MIL). Övrigt Den 27 januari 2004 överlämnade utredningen om översyn av Totalför- svarets pliktverk betänkandet Från klassificering till urval en översyn av Totalförsvarets pliktverk (SOU 2004:5) till regeringen. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig på Försvarsdepartementet (Fö2004/188/MIL). Försvarsutskottet har i bet. 2005/06:FöU1 på nytt uttalat sig om anslagsstrukturen och materielredovisningen. Utskottet anser att fler anslag än för närvarande förbättrar riksdagens möjligheter att utöva sin finansmakt och bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas. Utskottet konstaterar att materielredovisningen förbättrats jäm- fört med de senaste årens budgetpropositioner och att riksdagen i enlig- het med riksdagens beslut nu formellt underställs förslag om anskaffning av viktigare materielprojekt. Utskottet förutsätter dock att redovisningen utvecklas ytterligare till nästa budgetproposition. Försvarsberedningen överlämnade i januari 2006 sin rapport En stra- tegi för Sveriges säkerhet (Ds 2006:1). I rapporten har beredningen tagit upp flera frågor som berör förvaltningen och styrningen inom försvaret. Riksdagsstyrelsen har lämnat sitt senaste betänkande Riksdagen i en ny tid (2005/06:RS3) i december 2005. Bland annat anför styrelsen att resultatinformationen bör vidareutvecklas exempelvis genom att for- merna för samverkan i resultatdialogen mellan utskotten och Regerings- kansliet utvecklas och att det ställs tydligare krav från riksdagens sida på resultatredovisningens form och innehåll. 2 Styrningen och finansieringen av försvaret Försvarsstyrningsutredningen har i sitt betänkande konstaterat att försva- rets verksamhet är mycket varierande, omfattande och komplicerad. Den omställning som nu sker ställer också särskilda krav på styrningen. Utredningen menar att styrformerna skall vara ändamålsenliga så att riksdagen och regeringen får genomslag för sina beslut om försvaret. Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna bör styras inte bara var och en för sig, utan också gemensamt som en sektor. Regeringen ställer sig i huvudsak bakom den problembild som För- svarsstyrningsutredningen presenterat och menar, i likhet med utred- ningen, att riksdagens och regeringens styrning, insyn och uppföljning behöver utvecklas ytterligare. 4 Försvarsstyrningsutredningens förslag berör komplexa frågeställningar kring styrningen av försvaret. Flera av de förslag som utredningen ger är av en sådan karaktär att de kräver noggranna överväganden och tid för utveckling. En del av utredningens förslag till förbättringar har reger- ingen redan genomfört. Inom Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) pågår arbete med att i övrigt utveckla områden som berörts i utredning- ens förslag. Regeringen avser dessutom att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera styrformen resultatstyrning samt lämna förslag till hur resultat- styrningen bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra myndighets- styrningen, men även ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begränsningar som finns. Operativ förmåga I Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) pågår bl.a. arbete med att utveckla hur kraven på operativ förmåga formuleras, i syfte att göra dem utvärderingsbara. Målen för försvaret är ett område som Försvars- utskottet har berört vid flera tillfällen (se bl.a. yttr. 2002/03:FöU1y, bet. 2003/04:FöU6). Utskottet menar att målen är begränsat användbara för budgetarbetet och verksamhetsuppföljningen i riksdagen samt att mål- formuleringar och resultatbedömningar tydligare bör kopplas ihop med budgetförslagen. Regeringen har den 10 november 2005 gett Försvarsmakten i uppdrag att utarbeta en ny värderingsmodell för att bättre bedöma vilken status den operativa förmågan har. Regeringen anser att arbetet med att utveckla spårbarhet, målformuleringar och redovisning i relation till de krav på operativ förmåga som riksdagen fastställer bör fortsätta och en förbättrad redovisning kommer att ske i budgetpropositionen för 2007. Verksamhetsstruktur Regeringen menar att en viktig förutsättning för att kunna koppla ihop mål, resultat och kostnader är en tydlig verksamhetsstruktur. I sitt betän- kande har Försvarsstyrningsutredningen gett förslag till en förändrad verksamhetsstruktur för det militära försvaret. Förslaget utgår från en kombination av Försvarsmaktens verksamhetsgrenar och kraven på operativ förmåga. Kraven på operativ förmåga skall, enligt utredningen, vara mål, inte bara för Försvarsmakten, utan för hela det militära för- svaret inklusive Fortifikationsverket. I samband med detta föreslår utred- ningen vidare att verksamhetsområdena civilt och militärt försvar tas bort. I förslaget inkluderas att benämningen totalförsvar på politik- området ändrats till försvar. Försvarsberedningen berör också till viss del frågan om verksamhets- struktur genom att konstatera att indelningen av utgifts- och politik- områden kan behöva ses över i syfte att stärka samhällets säkerhet (En strategi för Sveriges säkerhet, Ds 2006:1). Regeringen beslutar denna dag propositionen Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133). Regeringen redovisar där mål för samhällets säkerhetsarbete. Eftersom målen är sektorsövergripande anser regeringen att dessa därför bör beaktas även när sektorsvisa Skr. 2005/06:131 5 strategier och handlingsplaner utformas för att uppnå andra mål. Regeringen framhåller också i nämnda proposition att begreppet extra- ordinära händelser i fortsättningen bör användas som ett samlings- begrepp inkluderande svåra påfrestningar. Detta innebär i förlängningen att benämningen på såväl politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar som verksamhetsområdet Svåra påfrestningar behöver ändras. Med anledning av dessa förslag avser regeringen se över verksamhets- strukturen och därtill hörande målformuleringar för hela utgiftsområdet 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Redovisning av materielobjekt Regeringen har vid flera tillfällen uttalat att ekonomistyrningen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör utvecklas ytterligare för att tydliggöra kopplingen mellan mål, resultat och kost- nader. I propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) bedömde regeringen att den insatsförbandsorienterade ekonomistyrningsmodellen för Försvarsmakten, som är under utveckling, ger förutsättningar för en integrering av mål- och resultatbedömningar samt budgetförslag. Reger- ingen konstaterade också att detta var i överensstämmelse med vad finansutskottet uttalat i bet. 2002/03:FiU2. Även när det gäller redovisningen av materielobjekt har förbättringar gjorts. Försvarsstyrningsutredningen lämnade i maj 2005 förslag rörande systemet med beställningsbemyndiganden. I budgetpropositionen för 2006 utvecklade regeringen redovisningen till riksdagen när det gäller vad som ligger till grund för bemyndiganderamen samt underställde riks- dagen viktigare materielprojekt för beslut. Försvarsstyrningsutredningen ansåg i sitt slutbetänkande att den information som riksdagen nu får om materielprojekten är så utförlig att riksdagen har förutsättningar att utöva sin finansmakt. Även försvars- utskottet konstaterar i bet. 2005/06:FöU1 att materielredovisningen för- bättrats och att riksdagen i enlighet med riksdagens beslut nu formellt underställs förslag om anskaffning av viktigare materielprojekt. Utskottet förutsätter dock att redovisningen utvecklas ytterligare i nästa budget- proposition. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förbättra redo- visningen till riksdagen och avser att återkomma i budgetpropositionen för 2007. Mål för insatsorganisationen I budgetpropositionen för 2006 lämnade regeringen förslag till huvud- saklig inriktning för insatsorganisationens utformning år 2008. Dessutom redovisades insatsorganisationen för 2006. Riksdagen beslutade i enlig- het med regeringens förslag. Försvarsstyrningsutredningen föreslår att fram till dess att kraven på operativ förmåga formulerats på ett sätt som gjort dem utvärderingsbara bör riksdagen besluta om vilka typförband som skall finnas i insatsorganisationen och en ram för antalet förband av respektive typ. Regeringen anser att utredningens förslag ligger nära den princip som nu tillämpas av regeringen, nämligen att lämna förslag till riksdagen om Skr. 2005/06:131 6 inriktningen för insatsorganisationens utveckling såväl avseende typ- Skr. 2005/06:131 förbanden som deras antal. Regeringen avser därför även fortsättnings- vis, intill dess att redovisningen av den operativa förmågan har utveck- lats, att tillämpa denna princip. Systemet med kapitalkostnader Försvarsutskottet har i olika sammanhang tagit upp frågan om vilka incitament systemet med kapitalkostnader i fastighetsförvaltningen med- för. Försvarsstyrningsutredningen föreslår att Försvarsmakten och Forti- fikationsverket övergår från den nuvarande hyresmodellen (Hyresmodell 2003) till en balanshyresmodell med långa avtalstider. Regeringen gav i januari 2005 Försvarsmakten och Fortifikationsverket i uppdrag att utarbeta och införa ett nytt hyressättningssystem med ändrade löptider för hyresavtalen och överlämnade i april 2005 Försvarsstyrningsutred- ningens skrivelse till de båda myndigheterna med avseende på arbetet med att utveckla det nya hyressättningssystemet. Myndigheterna har med stöd av utredningen utarbetat och kommit överens om ett nytt hyressätt- ningssystem.

2.1

Anslagsstruktur

Regeringens bedömning: Ändamålen med anslagen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör förtydligas. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2007 med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och med förslag till framtida anslagsstruktur. Försvarsstyrningsutredningens förslag är att riksdagen bör besluta om anslag till den försvarsforskning som Totalförsvarets forsknings- institut, Försvarshögskolan och Försvarets materielverk bedriver. Detta avser den forskning som det inte är naturligt för Försvarsmakten att finansiera med avgifter. Anslaget bör ges benämningen Försvarsforskning. Utredningen föreslår också att anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinstaser m.m. bör ges en ny benämning, förslagsvis Det militära försvaret: beredskap och insatser och att anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling ges benämningen Det militära försvaret: materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Övriga anslag som riksdagen beslutar bör ges benämningar som anger ändamål i stället för myndighet. Remissinstanserna: Försvarsmakten och Totalförsvarets forsknings- institut instämmer inte i förslaget att upprätta ett nytt anslag för försvars- forskning. Försvarsmakten menar att för att understryka kopplingen till Försvarsmaktens behov bör forskning och teknikutveckling även fort- sättningsvis finansieras via en sammanhållen anslagspost under mate- rielanslaget. Totalförsvarets forskningsinstitut menar att förslaget inte innebär någon ökad tydlighet. Försvarsindustriföreningen instämmer i förslaget. Det är rimligt att riksdagen har inflytande över att tillräckliga medel avsätts för den långsiktiga forskningsverksamheten. 7 Totalförsvarets pliktverk instämmer i utredningens förslag att benämna Skr. 2005/06:131 anslag utifrån ändamål i stället för myndighet. Ekonomistyrningsverket anser att riksdagens möjligheter att styra försvaret skulle förbättras med fler anslag. Skälen för regeringens bedömning: I bet. 2003/04:FöU6 underströk försvarsutskottet att en förutsättning för att riksdagen skall kunna följa upp medelsanvändningen är att regeringen tydligt anger vilka ändamål som anslagen är tänkta att finansiera, så att riksdagen kan ta ställning till förslaget. I bet. 2005/06:FöU1 anser utskottet att fler anslag än för närva- rande förbättrar riksdagens möjlighet att utöva sin finansmakt och bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas. Regeringen har i sin tur vid flera tillfällen uttalat att ekonomistyr- ningen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör utvecklas ytterligare för att tydliggöra kopplingen mellan mål, resultat och kostnader. I prop. 2004/05:5 bedömde regeringen att den insatsför- bandsorienterade ekonomistyrningsmodellen för Försvarsmakten, som skall vara införd fr.o.m. 2008, ger förutsättningar för en integrering av mål- och resultatbedömningar samt budgetförslag. Regeringen konsta- terade också att detta var i överensstämmelse med vad finansutskottet uttalat (bet. 2002/03:FiU2). Den insatsförbandsorienterade ekonomistyrningsmodellen och den därav följande indelningen i verksamhetsgrenar för Försvarsmakten, vilken regeringen beslutat i juni 2005, kommer möjliggöra en tydligare och mer ändamålsenlig redovisning av kostnader per verksamhetsgren. Försvarsstyrningsutredningen anför i sitt betänkande att på grundval av en sådan redovisning kan riksdagen få en bättre bild av resursfördel- ningen. I detta sammanhang avvisar utredningen Ekonomistyrnings- verkets förslag om fler anslag, som redovisades i rapporten Styrningen av Försvaret, vilken utgjorde ett underlag för utredningens arbete. Utred- ningen menar att en sådan struktur blir alltför tungrodd och att den egentliga skillnaden mot dagens inte blir så stor. Regeringen anser dock att ändamålen med anslagen bör förtydligas för att underlätta för riksdagen att utöva sin finansmakt och att detta kan göras på två sätt. Att öka antalet anslag är ett alternativ. Det andra alter- nativet är en tydlig redovisning i budgetpropositionen av vilka utgifter regeringen beräknat för olika ändamål under anslagen. Ett exempel på det senare är anslagsposten för fredsfrämjande truppinsatser. När det nuvarande anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser tillkom, uttalade Försvarsutskottet i bet. 2001/02:FöU1 följande: Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning att ett anslag för förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser ger större flexibilitet i planeringen och använd- ningen av resurserna än vid den tidigare ordningen med två anslag. Information om vilka insatser som planeras för freds- främjande truppinsatser och vilka kostnader som budgeteras härför bör riksdagen självfallet få men detta kan ske utan att redovisningen sker under ett särskilt anslag. 8 I enlighet med utskottets uttalande har regeringen sedan dess i budget- Skr. 2005/06:131 propositionen redovisat vilka utgifter regeringen beräknat för de freds- främjande truppinsatserna och därmed vilket belopp regeringen avsett att tilldela. Motsvarande modell bör kunna användas för fler ändamål och verksamheter under respektive anslag. Som ett led i att förtydliga ändamålen med anslagen redogjorde reger- ingen i budgetpropositionen för 2006 för sin avsikt att ge en mer rätt- visande bild av utgifterna för rena investeringar under anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Med anled- ning av detta har regeringen, i de planeringsanvisningar för Försvarsmak- tens budgetunderlag för 2007 som regeringen beslutade i oktober 2005, uppdragit åt myndigheten att lämna förslag inom området som kan ligga till grund för regeringens ställningstagande. Regeringen överväger dessutom hur en tydligare skillnad kan göras mellan kostnader för själva truppinsatsen och kostnader för att sätta upp förbanden och hålla dem i beredskap. Anslagsstrukturen och anslagens storlek kan också komma att föränd- ras med anledning av de omstruktureringar som görs när det gäller finan- sieringen av forskningsverksamhet inom försvarssektorn (se avsnitt 3.2) och de justeringar av fördelningen mellan anslag och avgifter som kan komma att genomföras för Totalförsvarets pliktverk och Totalförsvarets forskningsinstitut (se avsnitt 2.3). Regeringen avser mot bakgrund av vad som ovan anförts, att åter- komma till riksdagen i budgetpropositionen för 2007 med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och förslag till framtida anslagsstruktur. I detta sammanhang kommer regeringen också att föreslå vilka benämningar de olika anslagen bör ha.

2.2

En samlad resultatredovisning till riksdagen

Regeringens bedömning: En samlad resultatredovisning bör överlämnas till riksdagen i samband med de säkerhetspolitiska kontrollstationerna eller när särskilda behov föreligger. Budgetpropositionen bör kortas ned vad gäller resultatredovisningen och fokusera på information som är av betydelse för riksdagens beslut. Försvarsstyrningsutredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets plikt- verk, Ekonomistyrningsverket och Statskontoret instämmer i utredning- ens förslag om en resultatskrivelse, men pekar på att det återstår arbete med att klargöra frågeställningar och precisera innehållet. Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarsmakten är tveksamma till förslaget. Totalförsvarets forskningsinstitut instämmer i ambitionen att utveckla resultatredovisningen, men tycker att detta kan göras i budgetpropo- sitionen. Försvarsmakten menar att det samlade resultatet, i allt väsent- ligt, redovisas i Försvarsmaktens årsredovisning och att det kan skapa otydlighet i rollerna mellan riksdag, regering och myndigheter om en detaljerad verksamhetsinformation redovisas till riksdagen. 9 Skälen för regeringens bedömning: Budgetpropositionen redovisar i dag aktiviteter och resultat för myndigheterna inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet på alla olika nivåer. Detta ger dock inte en tillräckligt tydlig helhetsbild av vare sig utgiftsområdet eller varje enskild myndighet för sig. Redovisningen av de totalförsvars- gemensamma myndigheternas verksamhet behöver förbättras. Av utrymmesmässiga skäl bör dock denna utvecklade beskrivning av utgiftsområdet inte belasta budgetpropositionen. Därför vill regeringen i stället utveckla redovisningen av utgiftsområdets verksamhet i en samlad resultatredovisning till riksdagen. Försvarsstyrningsutredningen föreslår att regeringen bör tillställa riksdagen en årlig resultatskrivelse, som bl.a. innehåller en konsoliderad redovisning, för det militära försvaret. Regeringen menar dock att sådana resultatredovisningar tidsmässigt bör kopplas samman med säkerhetspolitiska kontrollstationer, eller genom- föras när särskilda behov föreligger. Den samlade resultatredovisningen bör vara en del i statsmakternas beslutsunderlag för ställningstagandet till utgiftsområdets långsiktiga utveckling. Regeringen vill också använda sig av en samlad resultatredovisning för att det förbättrar möjligheten att tydliggöra spårbarheten mellan verk- samhet och resurser. Regeringen beskrev redan i samband med budget- propositionen för 2004 att man övervägde att en gång per försvars- beslutsperiod redogöra för riksdagen om verksamheten inom utgifts- området. Detta var bl.a. ett resultat av yttrandet från försvarsutskottet och betänkandet från finansutskottet under 2003 (yttr. 2002/03:FöU1y och bet. 2002/03:FiU2), som tog upp riksdagens svårigheter att koppla resul- tat mot finansiering. Regeringens arbete med att ta fram indikatorer, som kan beskriva om verksamheten på myndigheterna bedrivs effektivt, kommer att fortsätta. Indikatorerna är exempel på information som kan redovisas för riksdagen i den samlade resultatredovisningen. Huvudsyftet med indikatorerna är dock att de skall användas såväl i mål- och resultatdialogerna mellan regering och myndigheter som i myndigheternas interna styrning och uppföljning. I propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) bedömde regeringen att försvarsplaneringen fortsättningsvis bör behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen. Försvarsutskottet ansåg det logiskt att förändra beslutsprocessen i enlighet med regeringens bedömning. Besluten om försvarspolitikens inriktning, även i långsiktiga frågor, bör således inordnas i den normala budgetprocessen (bet. 2004/05:FöU4). För att ytterligare förbättra resultatredovisningen menar regeringen att budgetpropositionen för utgiftsområdet 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör kortas. En kortare och mer fokuserad budgetproposition med en tydlig koppling mellan storleken på anslagen och ambitionsnivån för respektive år, skapar bättre förutsättningar för riksdagen att konti- nuerligt följa upp och göra de omprioriteringar och avvägningar som är nödvändiga för att intentionerna skall kunna uppnås. Även de åtgärder som redovisats i föregående avsnitt, är ett led i arbetet att förbättra redo- visningen i budgetpropositionen i syfte att göra den mer fokuserad på information och underlag som är relevanta för riksdagens beslut om budgeten. Skr. 2005/06:131 10 Regeringen angav i budgetpropositionen för 2006 att det finns anled- Skr. 2005/06:131 ning att noga överväga hur intentionerna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten om regeringens resultatredovisning och riksdagens behov av återrapportering på bästa sätt kan tillgodoses. Regeringen redogjorde för sin avsikt att överväga den fortsatta inriktningen av arbetet med att ta fram en ändamålsenlig form för redovisning av resultatinformation. Regeringen har noterat att Riksdagsstyrelsen i sitt senaste betänkande Riksdagen i en ny tid (2005/06:RS3) på nytt har framfört vikten av att arbetet med relevant resultatinformation i regeringens olika dokument måste fortsätta i syfte att fullfölja riktlinjerna med uppföljning och utvär- dering. Inom ramen för att formerna för fördjupad samverkan i resultat- dialogen mellan utskott och regering utvecklas ytterligare bör även resultatredovisningens innehåll och form diskuteras. Regeringen avser att överväga vilken information som skall redovisas till riksdagen i samband med de säkerhetspolitiska kontrollstationerna respektive i budgetpropositionen och avser att återkomma till riksdagen i frågan.

2.3

Avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet

Regeringens bedömning: Modellen med avgiftsfinansierad uppdrags-

verksamhet bör fortsätta att användas inom försvaret. Fördelningen

mellan avgifter och anslag för Totalförsvarets pliktverk bör dock över-

vägas. Totalförsvarets forskningsinstituts deltagande i den internationella

verksamheten inom försvarsmateriel- och forskningsområdet samt inom

exportstödjande verksamhet bör finansieras med anslagsmedel direkt till

myndigheten.

Försvarsstyrningsutredningens förslag överensstämmer i stort med

regeringens bedömning. Utredningen föreslår dock även att Total-

försvarets pliktverks verksamhet utöver mönstringen avgiftsfinansieras.

Remissinstanserna: Totalförsvarets forskningsinstitut, Ekonomi-

styrningsverket och Försvarsmakten instämmer i utredningens förslag

om att bibehålla modellen. Ekonomistyrningsverket vill dock betona att

regeringens direkta styrning av uppdragsverksamheten bör öka.

Totalförsvarets forskningsinstitut instämmer även i att justeringen av

fördelningen mellan anslag och avgifter bör göras. Däremot förordar

Totalförsvarets pliktverk att verksamheten med inskrivning och stöd

under grundutbildning fortsatt skall finansieras med anslag. Skälen är att

den enskildes rättssäkerhet riskerar att påverkas av en avgiftsfinansiering

och det faktum att Försvarsmakten inte kan påverka innehåll eller dimen-

sionering i inskrivningsverksamheten samt att det är svårt att säkerställa

en rättvisande redovisning. Försvarsmakten menar dock att den omstän-

digheten att mönstringsverksamheten är lagreglerad inte i sig utgör skäl

för att den skall vara anslagsfinansierad. För avgiftsfinansiering talar att

nyttan av mönstringsverksamheten i allt väsentligt tillfaller Försvars-

makten.

Skälen för regeringens bedömning: Syftet med modellen med

avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet har sedan den infördes 1994 varit

11

att bidra till att styra resursfördelningen inom försvaret på ett flexibelt och ändamålsenligt sätt. Beställarnas behov (Försvarsmakten och andra myndigheter) skulle avgöra vilken verksamhet de totalförsvarsgemen- samma myndigheterna skulle bedriva. Avgiftsfinansieringen har däremot inte varit avsedd att skapa en konkurrensutsatt marknad. I praktiken har avgiftsfinansieringen inneburit ett system med intern- debitering mellan myndigheterna och därmed en tydligare kostnadsbild och rationaliseringsincitament för Försvarsmakten. Försvarsstyrningsutredningen och Försvarsförvaltningsutredningen har utifrån skilda perspektiv diskuterat modellen med avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. Försvarsförvaltningsutredningen visar i sitt betän- kande att den avgiftsfinansierade modellen till viss del bidragit till att myndigheter och verksamheter har kunnat expandera, utan att denna expansion har satts i relation till utvecklingen för sektorn som en helhet. Försvarsstyrningsutredningen menar att avgiftsfinansieringsmodellen kan ha brister, framför allt under stora förändringsskeden, men påpekar också att alternativet skulle vara en tillbakagång till en finansiering med enbart anslag. Enligt utredningen skulle detta leda till att incitamenten för de myndigheter som levererar tjänster och varor till Försvarsmakten för- svagas. Regeringen gör ingen annan bedömning och anser därför att modellen med avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet tillsvidare skall behållas, men överväger dock att vidta vissa åtgärder för att förbättra styrningen inom modellen. Regeringens bedömning är att det behövs ett fastare grepp om styrningen av försvarsmyndigheterna för att se till att det mili- tära försvaret fungerar som en helhet och arbetar mot samma mål. En del i den förändrade styrningen är att se över målen för försvarsmyndighe- terna. Det kan också handla om att se över vilka områden försvars- myndigheterna skall verka inom och om myndigheterna skall få till- handahålla tjänster och i så fall i vilken utsträckning. Det bör enligt regeringens mening finnas en övergripande princip att finansiering och beställning så långt möjligt ligger på den aktör som också skall använda sig av tjänsten. Detta möjliggör en rationell incita- mentsstruktur för den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten. Regeringen överväger därför att modifiera fördelningen mellan avgifter och anslag för Totalförsvarets pliktverk och Totalförsvarets forsknings- institut. Försvarsstyrningsutredningen föreslår att Totalförsvarets pliktverks verksamhet, utöver själva mönstringen, avgiftsfinansieras. Regeringens bedömning är att inskrivning, stöd under grundutbildning och handlägg- ning av ärenden som överklagats av enskilda alltjämt bör finansieras via anslag. Andra aktiviteter kan dock vara av det slaget att Försvarsmakten har möjlighet att påverka omfattningen. Ett exempel är merkostnader som uppkommer för Totalförsvarets pliktverk på grund av att Försvars- makten i ett sent skede ändrar en beställning i fråga om aktuell befattning eller datum för inryckning. Regeringen kommer att, i planerings- anvisningar, ge Totalförsvarets pliktverk i uppdrag att redovisa hur graden av avgiftsfinansiering kan öka i dessa fall. I dag är det regeringen som vill ha och som beställer Totalförsvarets forskningsinstituts deltagande i den internationella verksamheten inom försvarsmateriel- och forskningsområdet samt exportstödjande verksam- Skr. 2005/06:131 12 het via Försvarsmaktens regleringsbrev. Detta finansieras via Försvars- Skr. 2005/06:131 maktens anslag. Regeringen delar Försvarsstyrningsutredningens påpe- kande att en mer konsekvent ordning vore att regeringen lägger en beställning och tilldelar anslagsmedel i forskningsinstitutets reglerings- brev. Därför bör denna verksamhet finansieras genom att anslagsmedel tilldelas myndigheten direkt. Ett sådant anslag finns redan idag för mot- svarande verksamhet inom Försvarets materielverk. Ändringen medför att det blir lättare för regering och riksdag att se vilka resurser som används för vilket ändamål. Med anledning av vad som anförts i det föregående avser regeringen att återkomma till riksdagen i budget- propositionen för 2007.

2.4

Rådet för insyn i Försvarsmakten

Regeringens bedömning: Rådet för insyn i Försvarsmakten bör avskaffas. Försvarsstyrningsutredningens förslag överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna: Försvarsmakten tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: När Rådet för insyn i Försvars- makten bildades år 1994, var syftet att det skulle främja medborgarnas insyn och inflytande i verksamheten. Insynsutredningen, vars betänkande Lekmannamedverkan i Försvarsmakten (SOU 2003:26) lämnades till regeringen i mars 2003, kom dock fram till att rådet inte hade varit ett fungerande instrument för insyn, medborgerligt inflytande och demo- kratisk kontroll. I stället fungerade rådet som ett rådgivande organ till överbefälhavaren. För att Rådet för insyn i Försvarsmakten skall kunna fungera som tänkt menade Insynsutredningen att det skulle krävas en ändrad inriktning av rådets verksamhet samt en resursförstärkning. Insynsutredningens bedömning var att detta inte skulle vara meningsfullt, utan valde istället att föreslå att rådets rådgivande funktion skulle ren- odlas. Regeringen menar dock att Rådet för insyn i Försvarsmakten, med dess nuvarande funktion, inte främjar medborgarnas insyn och inflytande i verksamheten. Att behålla rådet i dess nuvarande form är därför inte motiverat. Regeringens bedömning är att Försvarsmakten, om myndig- heten önskar, kan knyta till sig utomstående personer som kan ge råd i frågor av mer allmän och samhällsinriktad karaktär. 3 Försvarets förvaltning och verksamhet Riksdagen har beslutat att Försvarsmakten skall ominriktas från ett inva- sionsförsvar till ett insatsförsvar. Samtidigt har insatsorganisationens omfattning reducerats avsevärt. Tyngdpunkten i den operativa verksam- heten är hävdandet av den territoriella integriteten och Sveriges inter- nationella engagemang, t.ex. genom vår medverkan i internationella insatser. Denna ominriktning måste enligt regeringen även påverka den 13 förvaltning och det stöd som finns inom den militära sektorn. Förvalt- Skr. 2005/06:131 ningens inriktning bör förändras för att bättre motsvara de nya krav som ett insatsförsvar ställer och omfattningen bör minska för att inom till- gängliga ramar överföra resurser till att uppfylla krav på operativ för- måga. Genom att föra resurser till operativ verksamhet kan effekten av satsade resurser öka inom den militära sektorn. Detta ställer krav på rationaliseringar och prioriteringar. Regeringen vill understryka vikten av detta arbete. Försvarsförvaltningsutredningen har i betänkandet En effektiv förvalt- ning för insatsförsvaret (SOU 2005:96) lämnat förslag till en sådan för- ändring. Flertalet remissinstanser är positiva till den föreslagna föränd- ringen och stöder förslagen i huvudsak, bl.a. Försvarsmakten, Försvars- högskolan och Landsorganisationen i Sverige, LO. I det följande redo- visar regeringen sin inriktning med anledning av utredningens förslag samt vilka åtgärder som har vidtagits eller avses vidtas. Om inte annat anges är beloppen angivna i 2004 års prisläge.

3.1

Central ledning

Regeringens bedömning: Högkvarterets kostnader, exklusive den

militära

underrättelse- och säkerhetstjänsten, bör reduceras med

250 mnkr. Försvarsmakten och Försvarets materielverk bör ges i uppdrag

att utreda konsekvenserna av en samlokalisering av Högkvarteret och

Försvarets materielverk. Högkvarterets personalrotation bör minska.

Försvarsförvaltningsutredningens förslag överensstämmer i stort

med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Försvarsmakten anför att det bör ankomma på

myndigheten att rationalisera och effektivisera den centrala ledningen

och att ett sådant arbete har inletts och kommer att fortsätta. Försvars-

högskolan anser att det inte är lämpligt att se över Försvarsmaktens hög-

kvarter i och med att det gjorts nyligen.

Försvarsmakten, Försvarshögskolan och Officersförbundet bejakar

förslaget att öka tjänstgöringstiderna i befattningar för officerare.

Skälen för regeringens bedömning: Försvarsmaktens högkvarter har

i praktiken genomgått större eller mindre organisatoriska förändringar

årligen sedan 2000. Sett till personalens totala antal har medeltalet tjänst-

görande i Försvarsmaktens högkvarter, exklusive den operativa led-

ningen, ökat med ca 14 % mellan åren 1997 och 2004. Försvarsmakten

har den 1 juli 2005 infört en ny organisation för Högkvarteret och redu-

cerat personalramen, från ca 1 400 befattningar till ca 900 befattningar.

Omorganisationen den 1 juli 2005 återförde personalramen till nivåerna

vid 1990-talets slut. Det kan dock påpekas att medelantalet tjänstgörande

historiskt sett varit väsentligt större än den formella personalramen.

Genom de organisatoriska förändringar som ägde rum år 2000 över-

togs de operativa och taktiska ledningsuppgifter som tidigare utfördes av

militärområdes- och försvarsområdesstaber m.fl. av den då nybildade

operativa insatsledningen (OPIL). OPIL övertog också uppgifterna från

dåvarande armé-, marin- och flygvapencentrum som en del i den större

14

omstruktureringen av Försvarsmakten. Den totala ledningsorganisationen har därmed minskat under senare år, samtidigt som antalet tjänstgörande inom Försvarsmaktens högkvarter varit relativt konstant över tiden. Detta bör sättas i relation till att även krigs-/insatsorganisationen minskats med mer än 80 procent sedan 1997. Detta bör påverka kvantiteten av stabs- arbete i olika former, i synnerhet inom de områden som tidigare hand- lades av regionala operativa och taktiska staber. På samma sätt har annan stabsverksamhet som utfördes av den tidigare regionala lednings- organisationen minskat eller helt utgått, t.ex. mobiliseringsförberedelser av olika slag, totalförsvarssamverkan samt diverse territoriella lednings- uppgifter av verksamhets- eller insatskaraktär. Detta utesluter inte att det kvalitativa innehållet i den operativa och taktiska ledningen till del har ändrats och nya uppgifter har tillkommit, inte minst mot bakgrund av en ökad prioritering av de internationella insatserna under tidsperioden. Försvarsförvaltningsutredningen redovisar en jämförelse med de nordiska länderna och ett gemensamt drag mellan länderna, inte minst i Danmark och Norge, är en strävan att öka resurserna för den operativa verksamheten genom att minska staber och annan förvaltnings- organisation. Den omorganisation som genomfördes i Högkvarteret den 1 juli 2005 kan ses som ett inledande steg i samma strävan. Dock anser regeringen att Högkvarteret även fortsättningsvis är förhållandevis stort, framför allt i en jämförelse med det begränsade antal insatsförband som skall ledas respektive grundorganisationsenheter som skall styras och följas upp. Även i en nordisk jämförelse av de centrala stabsorgani- sationernas storlek och uppgifter framstår Högkvarteret som stort, såväl före som efter olika justeringar. Vad som är viktigt är dock att den centrala ledningen även framgent har en tillräckligt kvalificerad stabs- resurs samt att förvaltningsrutinerna inom och utom Försvarsmaktens högkvarter fungerar väl. Den alltmer komplexa säkerhetspolitiska miljön, där försvarspolitiken är en integrerad del, kräver ett utvecklat samarbete mellan departements- och myndighetsnivå. Detta kan bl.a. uppnås genom att Försvarsmakten medverkar i formaliserade och gemensamma arbets- grupper inom Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). Regeringen anser därför att Försvarsmaktens högkvarter bör minska och att en sådan översyn bör ske i samma takt som omställningen i övrigt och med Försvarets materielverks förändring i synnerhet. Högkvarterets gränsytor mot övriga myndigheter kommer att påverkas under omställningen varför det framstår som naturligt att se över Högkvarterets organisation. Rela- tionen med Försvarets materielverk är i detta avseende särskilt viktigt med tanke på den integrerade ledningen av materielprocessen (se avsnitt 3.7) samt förslaget om en samlokalisering som regeringen behandlar senare i detta avsnitt. Regeringen anser därför att Försvarsmakten bör minska de totala kost- naderna för Högkvarteret med ca 250 mnkr. Regeringen bedömer att detta kan uppnås genom bl.a. minskade personalkostnader, minskade övriga driftskostnader samt minskade lokalkostnader. Regeringen avser att fatta beslut om kompletterande planeringsanvisningar till Försvars- makten och där begära en planering utifrån detta. Regeringen bedömer att minskade lokalkostnader kan uppnås genom att Högkvarteret och Försvarets materielverk samlokaliseras i byggnaden Skr. 2005/06:131 15 Tre vapen. En sådan samlokalisering bör kunna äga rum när Högkvar- teret och Försvarets materielverks organisation har minskat i enlighet med vad regeringen anför i denna skrivelse. Regeringen bedömer att en samlokalisering skapar bättre förutsättningar för samarbete och rationali- seringar mellan myndigheterna samt möjligheter att dela på infrastruktur, utvecklingskostnader för gemensamma ekonomiledningssystem samt driftskostnader i allmänhet m.m. Regeringen avser därför att i de kom- pletterande planeringsanvisningarna till Försvarsmakten ge myndigheten i uppdrag att tillsammans med Försvarets materielverk utreda konse- kvenserna av en samlokalisering till byggnaden Tre Vapen på Gärdet i Stockholm. I detta sammanhang vill regeringen erinra om att Försvars- förvaltningsutredningen i sitt betänkande påtalar vikten av rationella stödsystem och att dessa kan interagera för att skapa förutsättningar för ett effektivt arbetssätt. Utredningen anser att nya stödsystem bör sam- ordnas mellan myndigheterna. Även Försvarsstyrningsutredningen påtalar vikten av funktionella stödsystem. Regeringen delar utredningar- nas uppfattningar och det har kommit till regeringens kännedom att Försvarsmakten och Försvarets materielverk bedriver en gemensam pro- cessutveckling i enlighet med dessa intentioner. De militära handläggarna i Försvarsmaktens högkvarter tjänstgör i genomsnitt i ca tre år på sin befattning. Regeringen bedömer att detta överlag är för kort tid för handläggarna att bli så pass kunniga och effek- tiva i utförandet av sina arbetsuppgifter som borde vara önskvärt. Arbetsgivarverket har i sitt remissyttrande över Försvarsstyrnings- utredningens betänkande lyft fram Försvarsmaktens personalrotation som ett problem för att bygga upp en hög beställarkompetens i Försvars- makten. Enligt regeringens bedömning är personalrotationen i Försvars- makten en fråga som handlar om organisationskultur och incitament för den enskilde. En viktig faktor för att fortsatt kunna förbättra verksam- heten i och reducera kostnaderna för den centrala myndighetsledningen är att minska denna personalrotation. Mer kvalificerade och erfarna anställda bör tjänstgöra längre i sina befattningar och därmed öka kvali- teten och effektiviteten i arbetet. Personalrotationen i Försvarsmaktens högkvarter hänger dock samman med rotationen mellan befattningar inom Försvarsmakten i stort. Dagens genomsnittliga tjänstgöringstid för den militära personalen i Försvarsmaktens högkvarter bör sålunda förlängas. Försvarsförvalt- ningsutredningen föreslår att tjänstgöringstiden bör förlängas till sex år och regeringen delar denna målbild. Tjänstgöringstiden påverkas av skiftande internationella ambitioner, nya uppgifter samt tillgången på högre officerare. Dock är regeringen av uppfattningen att Försvars- makten måste komma tillrätta med de orsaker som påverkar den höga rörligheten. Regeringen inser att vissa andra strävanden, exempelvis den ökade internationella verksamheten, bidrar till en ökad rörlighet. Det motsäger dock inte att den stora personalrörligheten bidrar till minskad effektivitet i den centrala ledningen och att detta problem måste hanteras. Regeringen har tidigare påpekat att ett bemanningssystem baserat på ansökan från den enskilde skulle vara mer effektivt för myndigheten och mer attraktivt för den enskilde (prop. 2001/02:10). Regeringen anser också att en större andel civila tjänstemän är en viktig faktor för att i vissa avseenden öka kompetensen och minska personalrotationen i Skr. 2005/06:131 16

Högkvarteret. Regeringen avser att följa hur Försvarsmakten arbetar med Skr. 2005/06:131 denna fråga.

3.2

Forskning och teknikutveckling

Regeringens bedömning: Ett rådgivande organ bör knytas till Försvarsmakten i syfte att förbättra myndighetens förmåga att styra forskningen. Forskningsverksamhet, teknikutveckling, direktstöd, övning, studier och provningsverksamhet vid Totalförsvarets forsk- ningsinstitut och Försvarshögskolan bör minska med 500 mnkr. Försvarsförvaltningsutredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Dock har utredningen föreslagit att en större andel av forskningen skall finansieras via anslag till Total- försvarets forskningsinstitut och att det särskilda rådet, med uppgift att bl.a. öka antalet forskningsutövare, bör vara knutet till Försvarets materielverk samt att myndigheternas verksamhet bör renodlas. Försvarsstyrningsutredningens förslag är att riksdagen bör besluta om anslag till den försvarsforskning som Totalförsvarets forsknings- institut, Försvarshögskolan och Försvarets materielverk bedriver. Detta avser den forskning som det inte är naturligt för Försvarsmakten att finansiera med avgifter. Remissinstanserna: Försvarshögskolan, Krisberedskapsmyndigheten, Statskontoret, Uppsala universitet, SACO och Försvarsindustri- föreningen är i stort positiva till förslaget om en renodling av forsknings- utövarna. Totalförsvarets forskningsinstitut och Linköpings universitet avvisar förslaget. Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Statskontoret och Officers- förbundet är positiva till förslaget om ytterligare prioriteringar avseende forskning och utveckling. Totalförsvarets forskningsinstitut påpekar att reduktioner kan ge kortsiktiga besparingar men långsiktiga negativa effekter. Även Försvarshögskolan, Uppsala universitet, Vinnova och Försvarsindustriföreningen avstyrker reduktioner i forskningen. Totalförsvarets forskningsinstitut och Folke Bernadotteakademin är positiva till ökad anslagsfinansiering. Försvarshögskolan är positiv till både ökad anslagsfinansiering och ökning av antalet forskningsutövare, men framhåller avseende ökad anslagsfinansiering, att Försvarsmakten fortsatt bör ha inflytande över forskningens innehåll. Försvarsindustriföreningen och Uppsala universitet är positiva till att öka antalet forskningsutövare. Försvarets materielverk, Uppsala universitet, Vinnova och Försvars- industriföreningen är positiva till förslaget att knyta ett särskilt råd till Försvarets materielverk. Totalförsvarets forskningsinstitut hävdar vikten av att ett råd skall konstrueras och arbeta så att försvarets behov av forskning och teknikutveckling kommer i centrum. Försvarsmakten, Försvarshögskolan och ST är negativa till ett särskilt råd knutet till Försvarets materielverk med hänvisning till att Försvars- makten fortsatt bör vara kravställare. 17 Försvarsmakten och Totalförsvarets forskningsinstitut instämmer inte med Försvarsstyrningsutredningens förslag att upprätta ett nytt anslag för försvarsforskning. Försvarsmakten menar att för att understryka kopp- lingen till Försvarsmaktens behov bör forskning och teknikutveckling även fortsättningsvis finansieras via en sammanhållen anslagspost under materielanslaget. Totalförsvarets forskningsinstitut menar att förslaget inte innebär någon ökad tydlighet. Försvarsindustriföreningen instämmer med förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Forskning och kompetens- utveckling är av stor vikt i och med den förändrade hotbilden och den osäkerhet om den framtida utvecklingen som finns. Även materiel- systemens ökande komplexitet ställer krav på forskning och teknik- utveckling. Dock anser regeringen att forskningsverksamhetens nuva- rande bredd, djup och ekonomiska omfattning inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet ställer krav på systematiska prioriteringar i forskning och teknikutveckling. Tydliga ställnings- taganden behöver göras till vilka områden i sak som forskning och utveckling skall bedrivas inom, samt på vilka ambitionsnivåer och med vilka metoder verksamheten skall bedrivas. Ställningstagandena behöver härtill göras inom ramen för lägre ekonomiska nivåer. Regeringen avser därför att ge Försvarsmakten i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter redovisa sådana ställningstaganden. Det finns skäl att kategorisera forskningen i fyra relevanta kategorier för framtida försvarsforskning och teknikutveckling. Dessa torde även i sak karaktärisera huvuddelen av forsknings- och utvecklingsverk- samheten i dag, men det finns skäl att tydliggöra dessa enligt följande:

a)

Insatsorganisationens behov. Detta avser forskning och utveckling (FoU) som är direkt kopplad till existerande förbandstyper och som behöver bedrivas som ett led i att vidmakthålla, utnyttja och anpassa förbanden för olika typer av insatser. Tidshorisonten är 5 till maximalt 10 år.

b)

Försvarets långsiktiga behov. Detta avser FoU som är kopplad till behovet av att följa generell forskning och teknikutveckling vars militära tillämpningar kan bli särskilt betydelsefulla för försvarets förmåga att framgent lösa sina uppgifter. Tidshorisonten är 10 till 20 år eller längre.

c)

Tekniskt inriktad forskning. Detta avser FoU som efter explicita överväganden bör bedrivas med statlig finansiering inriktad mot tekniskt och industriellt lovande områden och som är av särskild försvars- och näringspolitisk betydelse. Denna typ av FoU bör vara av generisk och innovativ natur.

d)

Regeringens behov. Detta avser forskning som är av 

utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitisk karaktär och som är av särskild betydelse för regeringens inriktning av politiken på respektive område. Viss forskning som i dag bedrivs för regeringens behov och anslags- finansieras inom ramen för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör ur ett prioriteringsperspektiv enligt regeringens mening diskuteras inom andra kategorier än i dag. Forskning inom det nukleära, biologiska och kemiska området (NBC-forskningen) bör falla inom den första och andra kategorin i stället för, som i dag, den sista kategorin. Skr. 2005/06:131 18 Dock bör man beakta att NBC-forskning har betydelse för och kan nyttiggöras av det civila samhället i den breddade hotbilden. Flygteknisk forskning bör falla inom den tredje kategorin istället för, som idag, den sista kategorin. Den säkerhetspolitiska forskningen faller dock fortsatt inom den sista kategorin; forskning för regeringens behov. Sammantaget innebär detta att viss forskning som tidigare varit anslagsfinansierad inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet fortsätt- ningsvis kommer att avgiftsfinansieras av Försvarsmakten och att anslagsmedel därmed förs från anslaget 6.8 Totalförsvarets forsknings- institut till anslaget 6.2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Regeringen bedömer att det skapar bättre förutsätt- ningar att prioritera inom dessa områden. Inom varje kategori krävs ställningstaganden dels till vilken verksam- het som fortsatt skall bedrivas respektive vad som skall väljas bort, dels på vilken ambitionsnivå den valda verksamheten skall bedrivas och vilket s.k. risktagande som beställaren är beredd att acceptera. Nuvarande modell för beställning av forskning, som bygger på forsk- ningsbeställningar från Försvarsmakten respektive regeringen till Total- försvarets forskningsinstitut och Försvarshögskolan, samt beställningar av teknikutveckling från Försvarets materielverk till Totalförsvarets forskningsinstitut och industrin, har såväl styrkor som svagheter. Försvarsförvaltningsutredningen anser att det är svårt för Försvars- makten att styra forskningen på ett kritiskt och självständigt sätt. Detta beror dels på komplexiteten i de frågor som behandlas, dels på att rota- tionen bland Försvarsmaktens personal begränsar möjligheterna att upp- arbeta den kunskap och kontinuitet som krävs för att i realiteten styra verksamheten i sak. Försvarsstyrningsutredningen redogör å andra sidan för att kompetensen inom Försvarsmakten i detta avseende blivit bättre och att beställar-utförarmodellen fungerar tillfredställande. Även FOI- utredningen (SOU 2004:41) gjorde bedömningen att övergången från anslags- till avgiftsfinansiering har inneburit en förbättring av styrningen. Regeringen anser att Försvarsmakten, via av myndigheten ledda s.k. FoT-grupper, har en bättre insyn och styrning än om verksamheten vore anslagsfinansierad. Det är heller inte givet att de exempel på alternativa finansieringsformer som f.n. tillämpas, som anslag direkt från regeringen inom bl.a. NBC och flygteknik, i kvalitativ mening innebär en bättre styrning. Regeringen anser att ett rådgivande organ för beredning av forskningsfrågor knutet till Försvarsmakten bör inrättas. Det bör utses av regeringen och ges en självständig ställning och sammansättningen skall säkerställa att Försvarsmakten kan svara upp mot de bredare forsknings- frågeställningar som försvarets nya inriktning innebär. Bland annat bör det rådgivande organet beakta det program för säkerhetsforskning som beskrivs i propositionen Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133). Det rådgivande organet skall också kunna ge regeringen sin syn på forskningens och teknikutvecklingens inriktning och avvägningen mellan dess olika delar. Sammantaget kan regeringen konstatera att olika former av styrning av forskning är förknippad med för- och nackdelar, men att fördelarna med nuvarande modell med avgiftsfinansiering överväger, varför någon för- ändring inte föreslås. Regeringen redovisar detta närmare i avsnitt 2.3. Frågan om ett eget försvarsforskningsanslag bereds vidare. Skr. 2005/06:131 19 Regeringen anser att det finns ett behov av att för försvarssektorn ha Skr. 2005/06:131 ett särskilt fristående forskningsinstitut som kan tillgodose behovet av tillämpad forskning för försvarets behov, men också beakta näringslivets behov. I takt med att den civila och militära utvecklingen närmar sig varandra, t.ex. inom säkerhetsområdet, bör möjligheterna till samverkan mellan dessa områden utnyttjas fullt ut så länge den baseras på institutets kärnverksamhet. En ökad samverkan med näringslivet och andra forsk- ningsinstitut bör eftersträvas och forskningsutbyte mellan traditionellt militära respektive civila forskningsområden kan därmed på ett kost- nadseffektivt sätt generera resultat med gemensam nytta för deltagande parter. Detta påpekar även Försvarsberedningen i sin rapport. Verksamheten vid Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvars- högskolan måste genomgå kraftiga omprioriteringar i förhållande till bedriven verksamhet 2004. Detta arbete bör genomföras av Försvars- makten, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarets materielverk i samråd med Regeringskansliet. Områden som blir för smala för att vara meningsfulla ur ett kompetenshänseende bör om möjligt överföras till andra utförare eller i sista hand avvecklas. Försvarsförvaltningsutredningen har föreslagit att forskningsverksam- heten bör renodlas så att den naturvetenskapliga och tekniska forsk- ningen koncentreras till Totalförsvarets forskningsinstitut och den sam- hällsvetenskapliga till Försvarshögskolan. Enligt regeringens uppfattning finns det skäl som talar för en ren- odling, men regeringen har vid en samlad bedömning funnit att de skäl som talar mot en renodling överväger. Det finns bl.a. en risk att en omstrukturering på kort sikt leder till en nedgång i analysstödet och på längre sikt till en kompetensförlust. Regeringen avser därför inte genom- föra denna förändring nu. Regeringen anser att den ekonomiska omfattningen av forskning, teknikutveckling samt utveckling och stödverksamhet inom de berörda myndigheterna bör reduceras. I första hand gäller att den minskade eko- nomiska ramen för det militära försvaret nödvändiggör omprioriteringar mellan operativ verksamhet och annan verksamhet för att nå en balans mellan olika uppgifter. Reduktionen av de ekonomiska resurserna för försvarsforskning och teknikutveckling m.m. innebär att en noggrann prioritering av FoU-verksamheten behöver göras så att den framgent inriktas på de uppgifter för det framtida försvaret som anges i riksdagens beslut. Vidare bör Försvarsmakten uppmärksamma behovet av särskilda satsningar för att nyttiggöra forskningsresultat från forskningsutövarna.

3.3

Försvarsunderrättelseverksamhet

Regeringens bedömning: En översyn av den samlade underrättelse- verksamhetens och säkerhetstjänstens struktur och organisation samt möjligheterna att utveckla formerna för och innehållet i inriktningen, styrningen och finansieringen av underrättelse- och säkerhetstjänsten bör göras. Översynen bör resultera i förslag till minskade kostnader om ca 100 miljoner kronor inom underrättelse- och säkerhetstjänsten inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. 20 Försvarsförvaltningsutredningens förslag är att Militära under- rättelse- och säkerhetstjänsten och Försvarets radioanstalt bör åläggas besparingar om 60 respektive 40 mnkr i förhållande till 2004 års ekono- miska nivå. Därutöver föreslår utredningen att en utredning med uppgift att se över styrnings-, finansierings- samt organisationsformer för under- rättelse- och säkerhetstjänsten bör tillsättas i syfte att åstadkomma effektökningar, effektiviseringar samt kostnadsreduktioner. Remissinstanserna: Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt avstyrker förslaget om besparingar för respektive myndighet. De båda myndigheterna samt SACO bejakar förslaget om en översyn medan Statskontoret avstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen kan konstatera att utredningen inte har belyst underrättelseområdet lika ingående som övriga delar av utredningens arbetsområde. De förslag till effektivi- seringar som utredningen lyfter fram bedöms inte nå upp till de av utred- ningen föreslagna besparingarna. Dock anser regeringen att det även inom underrättelseområdet finns skäl att effektivisera verksamheten och att inriktningen skall vara att besparingar på cirka 100 miljoner kronor bör genomföras. Utredningen anser att det finns skäl att se över formerna för inrikt- ningen och organiseringen av underrättelse- och säkerhetstjänsten. Skälet är att utredningen bedömer att inriktningen av de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet blivit allt mer diversifierad. Kopplingen mellan vem som beställer underrättelser å ena sidan och finansieringen av verksamheten å den andra sidan bedömer utredningen vara otillräcklig. Likaså är det oklart vilken värdering av underrättel- sernas nytta som görs i relation till kostnaderna för verksamheten. Där- med begränsas enligt utredningen förutsättningarna för en verkansfull prioritering, både hos beställaren och hos utföraren. Försvarsstyrnings- utredningen konstaterar dock i detta avseende att Försvarets radioanstalts tjänster genomgående är svåra att prissätta och bedöma nyttan av, något som är viktiga förutsättningar för att det skall gå att avgiftsfinansiera verksamheterna. Sammantaget bedömer Försvarsförvaltningsutredningen att dessa verksamheter omsätter betydande belopp inom flera utgifts- och politikområden. Samordningen och avvägningarna mellan olika verk- samheter bör enligt utredningen kunna förbättras. Försvarsberedningen anför i sin rapport En strategi för Sveriges säker- het (Ds 2006:1) att den ser fortsatta möjligheter till att utveckla formerna för och innehållet i inriktningen och styrningen av underrättelsetjänsten. Kopplingar mellan styrning och finansiering och prioritering mellan olika områden kan förbättras. Även andra faktorer talar enligt beredningen för en översyn. I dagens underrättelseverksamhet finns klara beröringspunkter mellan det som tidigare var tydligt uppdelat i militära respektive civila underrättelse- behov. Därtill behöver gränsdragningen mellan vad som är under- rättelsetjänst och säkerhetstjänst tydliggöras. Målet för en effektiv natio- nell underrättelsetjänst, med både militär och civil kompetens, måste vara att informationen kan utnyttjas av alla berörda. Därtill kommer utveck- lingen av underrättelsesamarbete inom EU. Skr. 2005/06:131 21 Regeringens uppfattning är att frågorna som tagits upp av Försvars- Skr. 2005/06:131 beredningen och Försvarsförvaltningsutredningen bör ses över. Denna översyn bör inkludera även underrättelse- och säkerhetsverksamhet som bedrivs av myndigheter inom övriga sektorer. Regeringen avser därför att initiera en sådan översyn. Den bör bl.a. resultera i förslag på effektivise- ringar och kostnadsbesparingar.

3.4

Fastighetsfrågor

Regeringens bedömning: Försvarsmaktens och Fortifikationsverkets

roller som hyresgäst respektive hyresvärd bör renodlas i syfte att effekti-

visera de gemensamma processerna och skapa förutsättningar för ratio-

naliseringar och besparingar om ca 100 mnkr.

Försvarsförvaltningsutredningens förslag stämmer överens med

regeringens bedömning.

Försvarsstyrningsutredningen förslag är att förband, skolor och

centrum skall förhandla om sina hyror och lokaler direkt med

Fortifikationsverket.

Remissinstanserna: Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk

tillstyrker utredningens förslag och Fortifikationsverket pekar även på de

begränsningar myndighetsformen ger för en affärsdrivande verksamhet.

Även Försvarsmakten tillstyrker utredningens förslag men ser vissa far-

hågor. Dock förordar Försvarsmakten en ny statlig fastighetsreform i

syfte att föra de fortifikatoriska delarna av Fortifikationsverkets verk-

samhet till Försvarsmakten. De öppna delarna av fastighetsbeståndet kan

enligt Försvarsmakten hanteras av ett affärsdrivande statligt bolag. Även

Officersförbundet anför att fortifikatorisk verksamhet tillhör Försvars-

maktens kärnkompetens och bör bedrivas inom myndigheten.

Försvarsmakten biträder inte Försvarsstyrningsutredningens förslag.

Fortifikationsverket anför att förslaget skulle underlätta den av Försvars-

förvaltningsutredningen föreslagna förändringen.

Skälen för regeringens bedömning: Det har gått mer än tio år sedan

den statliga fastighetsreformen. Det finns ett antal statliga aktörer inom

fastighetsförvaltningsområdet, som Statens fastighetsverk, Fortifika-

tionsverket, Specialfastigheter, Vasallen, Vasakronan och Akademiska

hus. Sedan 1997 har Fortifikationsverkets bestånd av fastigheter, anlägg-

ningar och mark minskat med över 50 %. Några remissinstanser har

påpekat att det kan finnas skäl att, i ljuset av detta, utvärdera Fortifika-

tionsverkets verksamhet och organisation i relation till övriga aktörer i

den statliga fastighetsförvaltningen. Regeringen avser återkomma i denna

fråga.

Gränsytan mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket samt deras

gemensamma processer bör enligt regeringen stödja övergripande

ekonomiska och kvalitativa mål.

Fastigheterna skall ha hög utnyttjande- och fyllnadsgrad. Under-

visnings- och verkstadslokaler, logement etc. skall helst utnyttjas året

runt och så optimalt som möjligt. Mer effektivt lokalutnyttjande har

väsentlig

ekonomisk betydelse eftersom det kan dämpa framtida

22

investeringsbehov och möjliggör att outnyttjade byggnader avskiljs och Skr. 2005/06:131 säljs. Fortifikationsverket bör stödja Försvarsmakten i detta. Försvars- makten bör ansvara för att lokalerna utnyttjas på bästa sätt. Det är Försvarsmaktens främsta uppgift inom lokalförsörjningsområdet. Fortifikationsverket ansvarar för det tekniska planeringsarbetet, som bl.a. syftar till att hålla ner drift- och underhållskostnaderna. Försvarets inriktning och omfattning har ändrats kraftigt under det senaste decenniet. Det har bl.a. medfört att byggnader och anläggningars ekono- miska livslängder blivit kortare än deras tekniska och bokföringsmässiga livslängder. Därför är det viktigt att nya byggnader och anläggningar i stor utsträckning är användbara för flera funktioner och ombyggnads- bara. Försvarsmakten och Fortifikationsverket bör gemensamt ansvara för att nytillkomna byggnader fyller dessa kriterier. Försvarsmaktens ansvar är bl.a. att tillse att lokalprogrammen är genomtänkta och svarar mot långsiktiga behov, och Fortifikationsverket ansvarar bl.a. för kostnads- effektivitet i produktions- och vidmakthållandeprocessen. Enligt regeringens mening bör en renodlad ansvarsfördelning mellan myndigheterna leda till effektiviseringar och rationaliseringar. En ny ansvarsfördelning mellan myndigheterna och en renodling av rollerna innebär att Försvarsmaktens nuvarande fastighetsorganisation kan avvecklas och ersättas med garnisonsplacerade lokalsamordnare. I sammanhanget kan nämnas att myndigheterna på regeringens uppdrag har utarbetat och infört ett nytt hyressättningssystem som på ett bättre sätt kopplar ihop hyresavtalens löptid och det investerade kapitalet. Försvarsmakten kommer efter genomförandet av den senaste grund- organisatoriska förändringen att vara lokaliserad till tjugoen garnisons- orter. På varje sådan plats inrättas, om behov finns, en till två lokalsam- ordningstjänster. Lokalsamordnarnas uppgifter är att svara för lokalernas och anläggningarnas utnyttjande och vara Försvarsmaktens lokala före- trädare i förvaltnings-, drifts- och underhållsfrågor mot Fortifikations- verket. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens organisation därmed bör kunna reduceras med ca hundra tjänster varav ett tiotal bl.a. fortifika- törer och miljösamordnare överförs till Fortifikationsverket. Fortifika- tionsverket har sett över sin lokala och regionala organisation och bl.a. reducerat antalet fastighetsområden från nio till fyra. Verket bör enligt regeringens mening göra en fortsatt översyn av sin administration mot bakgrund av de krav som genomförandet av Försvarsförvaltnings- utredningens förslag ger upphov till. Verkets egen bedömning är att den samlade organisationen kan reduceras med ca 30 tjänster. En samordning med Försvarsmaktens driftstyrkor leder till ytterligare besparingar. Regeringen bedömer att förslagen ger en årlig sänkning av kostna- derna, relativt år 2004, med ca 100 mnkr. Av dessa kommer ca 70 mnkr uppkomma inom Försvarsmaktens anslag och ca 30 mnkr inom Fortifika- tionsverket. Det senare kommer att innebära en hyressänkning för Försvarsmakten. 23

3.5

Mönstring och inskrivning

Skr. 2005/06:131

3.5.1

Ett stegvis mönstringsförfarande

Regeringens bedömning: Inom ramen för dagens system med total- försvarsplikt bör ett stegvis mönstringsförfarande införas. Förfarandet bör utformas så att det aktivt uppmanar fler kvinnor till att genomgå antagningsprövning. I första skedet bör ett urval ske av den manliga delen av åldersklassen. I andra skedet bör de män som bedöms klara kraven för lång grundutbildning kallas till mönstring, som även den kan ske stegvis. Genom införandet av ett stegvis mönstringsförfarande och rationaliserade metoder möjliggörs en överföring av anslag om ca 100 miljoner kronor från Totalförsvarets pliktverk till Försvarsmakten. Försvarsförvaltningsutredningens förslag stämmer i huvudsak över- ens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Försvarsmakten, Totalförsvarets pliktverk och Värnpliktsrådet m.fl. är i princip positiva till stegvis mönstring. Total- försvarets pliktverk menar att besparingen bör beräknas till 35-45 mnkr och tidigast tas ut 2010. Försvarsmakten anser att mönstringsverk- samheten bör föras över till Försvarsmakten och att det första urvalet inte bör ske genom en Internetbaserad enkät. Försvarsmakten, Svea Hovrätt och Styrelsen för psykologiskt försvar m.fl. ser en risk för att felaktiga uppgifter lämnas vid en Internetbaserad enkät. Datainspektionen och JO har inga principiella invändningar mot för- slaget. Styrelsen för psykologiskt försvar, Totalförsvarets pliktverk, Officers- förbundet, Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet m.fl. ser en risk för minskad folklig förankring av totalförsvaret. Kammarrätten i Göteborg, Svea Hovrätt och Totalförsvarets pliktverk anser att införandet av stegvis mönstring förutsätter lagändring. Svea Hovrätt och Styrelsen för psykologiskt försvar anser att beslut om att inte kalla till mönstring bör kunna överklagas. Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet m.fl. avstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Utbildningsbehovet av total- försvarspliktiga har minskat drastiskt under de drygt tio år som gått sedan införandet av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och bildandet av Totalförsvarets pliktverk. År 1996 bedömde regeringen att det årliga utbildningsbehovet av värnpliktiga uppgick till ca 30 000 personer om året. Vid samma tidpunkt var regeringens mål att ca 10 000 total- försvarspliktiga årligen skulle utbildas med civilplikt. Enligt nu före- liggande planering kommer de närmsta åren ca 8 500 totalförsvars- pliktiga årligen att fullgöra värnplikt, och ca 130 civilplikt med utbild- ning längre än 60 dagar. Detta innebär att det bedömda uttagningsbehovet för en årsklass under de senaste tio åren minskat med mer än tre fjärdedelar. Av de total- försvarspliktiga som genomgår mönstring de närmsta åren kommer med nuvarande mönstringsförfarande mindre än var femte man att genomföra tjänstgöring. Regeringen anser att det drastiskt minskade behovet av 24 totalförsvarspliktig personal måste återspeglas även i att mönstrings- verksamheten rationaliseras. Mot denna bakgrund bör mönstringsförfarandet förändras i syfte att minska antalet totalförsvarspliktiga som behöver inställa sig till mönst- ring. Statistik från Totalförsvarets pliktverk visar att ca 25 000 total- försvarspliktiga av en åldersklass på ca 55 000 klarar kraven för lång grundutbildning. Målsättningen bör vara att endast de totalförsvars- pliktiga som klarar kraven för lång grundutbildning skall kallas till mönstring. Mönstringen bör även fortsättningsvis vara en uppgift för Total- försvarets pliktverk. Regeringen delar utredningens uppfattning att en Internetbaserad enkät kan vara ett exempel på en lämplig metod för att identifiera de totalförsvarspliktiga som klarar kraven för lång grund- utbildning. Att ytterligare ta in uppgifter från utbildningsväsende och skolhälsovård kan också vara alternativ eller komplement till ett sådant förfarande. Utredningen har redogjort för det arbete som pågår vid Total- försvarets pliktverk för att utveckla en sådan enkät. Detta arbete är ännu inte slutfört. Idén bygger emellertid på att alla sjuttonåriga män skall få information om Internetenkäten i samband med den övriga information som de får om mönstringen och totalförsvarsplikten. Genom en säker inloggning över Internet kan de få tillgång till en enkät innehållande ett antal frågor. Enkätsvaren blir en urvalsgrund för vilka som skall kallas till mönstring. Att fylla i enkäten och skicka in den skulle därmed bli en del av pliktmomentet för männen. Som utredningen framhållit finns det en möjlighet att sända enkäten även till samtliga kvinnor i åldersklassen. Regeringen ser positivt på denna nya möjlighet för myndigheterna i deras arbete för att fler kvinnor skall genomföra grundutbildning. För kvinnornas del skulle det emeller- tid vara frivilligt att svara på enkäten. Oavsett hur mönstringsförfarandet närmare utformas bör detta ske på ett sätt som uppmanar fler kvinnor att genomgå antagningsprövning. Att en totalförsvarspliktig efter ett beslut av Totalförsvarets pliktverk inte har kallats till mönstring behöver inte innebära att mönstring är ute- sluten. Om någon anmäler missnöje över att inte ha kallats till mönstring, kan Totalförsvarets pliktverk på nytt pröva om mönstring är möjlig, och verket har i ett sådant fall möjlighet att efter en förnyad prövning kalla den totalförsvarspliktige till mönstring. Enligt regeringens bedömning borde ett stegvis mönstringsförfarande kunna införas samtidigt som den enskildes rättssäkerhet garanteras och ett tillräckligt skydd uppnås för sådana uppgifter om den enskilde som kan vara integritetskänsliga. Valet av metod för att genomföra ett stegvis mönstringsförfarande blir en fråga för Totalförsvarets pliktverk. Utredningens förslag innebär att regeringen i förordning skall före- skriva att Totalförsvarets pliktverk endast skall kalla den till mönstring som bedöms ha förutsättningar och i övrigt kan antas komma i fråga för inskrivning. Regeringen delar utredningens bedömning att ett stegvis mönstringsförfarande kan åstadkommas inom ramen för gällande lag- stiftning. Lagen om totalförsvarsplikt utgör en skyldighetslagstiftning i för- hållande till enskilda. I lagen fastläggs bl.a. skyldigheten för total- försvarspliktiga män att genomgå mönstring. När lagen om totalförsvars- Skr. 2005/06:131 25 plikt tillkom var utbildningsbehovet av både värn- och civilpliktiga betydligt större än idag. Utgångspunkten var också att i princip alla män skulle kallas till mönstring. Den möjlighet som lagen ger staten att utöva bestämmande över enskilda, bör naturligtvis inte nyttjas om det inte finns ett behov av det. Detta synsätt bör utgöra utgångspunkt vid kallelse till mönstring. Lagen torde härmed inte hindra att Totalförsvarets pliktverk beslutar att endast kalla vissa totalförsvarspliktiga till mönstring, på ett sätt som är rättssäkert och för den enskilde framstår som förutsägbart. Den enskildes mönstringsplikt motsvaras inte av en rätt att bli kallad till mönstring. Något behov av att införa en möjlighet för den enskilde att överklaga ett beslut om att inte kalla till mönstring föreligger därmed inte. Ett stegvist mönstringsförfarande kan komma att föranleda vissa ändringar i lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om total- försvarspliktiga. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en proposition om några ändringar bedöms nödvändiga. Regeringen avser ge Totalförsvarets pliktverk i uppdrag att i sam- verkan med Försvarsmakten se över hur mönstringsverksamheten kan genomföras vid ett fåtal av Försvarsmaktens verksamhetsställen. Det skulle ge möjligheter för Totalförsvarets pliktverk och Försvarsmakten att samutnyttja lokaler och tjänster. Dessutom skulle myndigheterna få bättre möjligheter till gemensamma informationsinsatser till mönstrande, i syfte att öka intresset för och kunskapen om det militära försvaret. Utredningen har föreslagit att Totalförsvarets pliktverk bör få rätt att begära att uppgifter ur belastningsregistret lämnas ut innan beslut att kalla till mönstring fattas. Därmed skulle det ges bättre möjligheter för Totalförsvarets pliktverk att avgöra vilka totalförsvarspliktiga som är lämpliga för inskrivning och skall kallas till mönstring. Enligt verkets bedömning skulle förändringen innebära en besparing på mellan 10-11 miljoner kronor per år. En sådan ordning innebär även fördelar för den enskilde, som inte behöver inställa sig till mönstring i de fall register- kontrollen visar att den totalförsvarspliktige inte kan tas i anspråk för tjänstgöring. Flertalet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. De förändringar som regeringen bedömer nödvändiga i detta avseende kan ske genom ändringar i förordningen (1999:1134) om belastningsregister och i förordningen (1999:1135) om misstankeregister. Enligt 2 kap 4 § lagen om totalförsvarsplikt skall bl.a. kommuner och landsting till Totalförsvarets pliktverk lämna de uppgifter om en total- försvarspliktigs hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt som krävs för att bedöma hans eller hennes förutsättningar för att fullgöra värnplikt eller civilplikt. Enligt förordningen (1995:238) om total- försvarsplikt har bl.a. Försäkringskassan, kommuner och landsting en sådan uppgiftsskyldighet. Regeringen avser ge Totalförsvarets pliktverk i uppdrag att redovisa hur uppgiftsskyldigheten bör förändras för att verket bättre skall kunna avgöra vilka personer som skall kallas till mönstring. De ändringar som regeringen finner nödvändiga kan ske i förordningen om totalförsvarsplikt. Regeringen bedömer att införandet av ett stegvis mönstringsförfarande, rationaliserade metoder som beskrivs i det kommande samt utökade möjligheter att begära uppgifter ur belastningsregistret möjliggör en överföring av anslag om ca 100 miljoner kronor från Totalförsvarets Skr. 2005/06:131 26 pliktverk till Försvarsmakten. En förutsättning för att ett stegvis mönst- ringsförfarande skall kunna införas är att Totalförsvarets pliktverk förmår utveckla en Internetbaserad plattform, eller ett motsvarande verktyg, för att inhämta de uppgifter som behövs för det första urvalet. Regeringen avser att ge Totalförsvarets pliktverk i uppdrag att närmare redovisa hur den stegvisa mönstringen kan införas.

3.5.2

Rationaliserat mönstringsförfarande

Regeringens bedömning: Mönstringsprocessen bör rationaliseras och ett differentierat mönstringsförfarande bör införas. Målet bör vara att Totalförsvarets pliktverk skall kunna mönstra väsentligt fler personer per anställd och år. Försvarsförvaltningsutredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Försvarsmakten och Totalförsvarets pliktverk tillstyrker förslaget men påpekar att krav för befattningar måste ses över. Försvarsmakten avstyrker att de mönstrande skall prövas endast mot en lägsta nivå. Krisberedskapsmyndigheten menar att prövningen mot en lägsta nivå försämrar urvalet, men att detta ändå blir tillräckligt bra. Försvarsmakten, Totalförsvarets pliktverk, Officersförbundet och Värn- pliktsrådet anser att alla som skall skrivas in bör bli föremål för psyko- logintervju. Svea Hovrätt anser att den lagändring som utredningen före- slagit är överflödig. Skälen för regeringens bedömning: I Sverige genomgår de mönst- rande flera relativt ingående tester. Mönstringen är densamma för det stora flertalet av de totalförsvarspliktiga, oavsett till vilken befattning den enskilde skrivs in. Som utredningen har visat har detta inneburit att den svenska mönstringsprocessen är jämförelsevis personalintensiv. Reger- ingen delar utredningens uppfattning att antalet mönstrande per år och anställd bör kunna öka väsentligt, genom att rutiner förenklas, tester för- ändras och en differentierad mönstring införs. Med differentierad mönst- ring menas att omfattningen av den undersökning som den totalförsvars- pliktige genomgår görs beroende av den befattning som kan vara aktuell. Införandet av en differentierad mönstring har även föreslagits av utred- ningen om en översyn av Totalförsvarets pliktverk (se bet. SOU 2004:5). En utgångspunkt för förändrade metoder bör vara att endast de mät- värden som oundgängligen behövs skall tas fram. För mindre kvalifi- cerade befattningar bör färre tester än idag genomföras. En möjlig metod är att individen endast jämförs mot en fastställd lägsta nivå. Detta förutsätter att kravprofilerna för ett antal befattningar förändras så att kraven blir färre och mindre detaljerade, vilket bör göras i samverkan mellan Totalförsvarets pliktverk och de bemanningsansvariga organisa- tionerna, det vill säga Försvarsmakten och Affärsverket svenska kraftnät. Inför uttagning till mer kvalificerade befattningar genomförs fler tester än för de totalförsvarspliktiga som endast skall kontrolleras mot en lägsta nivå. Vid en översyn av befattningskraven bör eftersträvas att ta bort Skr. 2005/06:131 27 sådana krav som på ett osakligt sätt missgynnar personer på grund av till exempel kön och etnisk bakgrund. Regeringen har gett Totalförsvarets pliktverk i uppdrag att redovisa hur mönstringsprocessen kan rationaliseras och ett differentierat mönstrings- förfarande kan införas. Utredningen har föreslagit att 2 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt bör ändras för att tydliggöra att den mönstring som de totalförsvarspliktiga genomgår kan variera mot bakgrund av aktuella befattningskrav. Av den proposition som föregick bestämmelsen framgår att undersökningar och övrig utredning naturligtvis inte skall vara mer ingående eller omfattande än vad som krävs för att uppnå syftet, det vill säga att bedöma den totalförsvarspliktiges förutsättningar att fullgöra den tjänstgöring som kan komma i fråga (se prop. 1994/95:6 s 164). Där- utöver gäller som generella principer att en ingripande åtgärd av en myn- dighet i ett enskilt fall alltid måste vara nödvändig och proportionell. Mot denna bakgrund är det inte nödvändigt att ändra bestämmelsen för att kunna införa ett differentierat mönstringsförfarande.

3.5.3

Prövning av inskrivningsbeslut

Regeringens bedömning: Inskrivningsnämnderna bör avskaffas. Utredningen om en översyn av Totalförsvarets pliktverks förslag är bl.a. att inskrivningsnämnderna skall avskaffas, och att alla inskriv- ningsbeslut fattade av Totalförsvarets pliktverk skall överprövas på samma sätt. Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak utredningens förslag. Sveriges Reservofficersförbund framhåller att förändringen inte får inne- bära att det blir mer komplicerat för den totalförsvarspliktige. Skälen för regeringens bedömning: Inskrivningsnämnderna avgör ärenden där en enskild begär förnyad prövning av ett beslut om inskriv- ning enligt 3 kap. 1 och 3 §§ lagen om totalförsvarsplikt, om en begäran inkommer inom tre veckor och Totalförsvarets pliktverk inte tillgodoser den enskildes önskemål om ändring. I andra fall är Överklagande- nämnden för totalförsvaret den instans som slutligen kan avgöra om ett beslut om inskrivning skall ändras. För den enskilde kan det framstå som slumpmässigt om det är inskrivningsnämnden eller överklagande- nämnden som avgör ärendet. Det finns inte skäl att på detta sätt göra skillnad mellan likartade ärenden. En likartad och känd överklagande- process innebär större tydlighet för såväl den enskilde som myndigheter. Eftersom Överklagandenämnden för totalförsvaret genom sin samman- sättning både tillför juridisk kunskap och består av politiskt utsedda ledamöter kommer det demokratiska inslaget i överklagandeprocessen att finnas kvar. Totalförsvarets pliktverk har bedömt att ett avskaffande av inskrivningsnämnderna skulle innebära en årlig besparing om 700 000- 800 000 kr. Till följd av de minskade utbildningsvolymerna har antalet ärenden vid inskrivningsnämnderna minskat väsentligt. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en proposition om de lagändringar som är nödvändiga för att alla inskrivningsbeslut där en Skr. 2005/06:131 28 ny prövning begärts skall kunna hanteras av Överklagandenämnden för Skr. 2005/06:131 totalförsvaret.

3.6

Högre officersutbildning

Regeringens bedömning: De framtida utbildningsvolymerna bör ligga

på en lägre nivå än tidigare och kostnaderna för utbildningen bör minska.

Kostnaderna för Försvarsmakten bör minska med 70 mnkr.

Försvarsförvaltningsutredningens förslag är att det temporära

utbildningsstoppet inom den högre officersutbildningen bör förlängas

minst till 2008. Framtida utbildningsvolymer i den högre officersutbild-

ningen bör motsvara nordiska genomsnittsnivåer och ligga inom inter-

vallet 5060 studerande på stabsprogrammet och 1020 på chefs-

programmet (eller motsvarande framtida program). Kostnaderna för

utbildningarna bör sänkas och finansieras genom en anslagspost i

Försvarsmaktens förbandsanslag.

Remissinstanserna: Försvarsmakten, Försvarshögskolan, Officers-

förbundet och SACO avvisar förslaget om ett utbildningsstopp. I huvud-

sak menar instanserna att ett utbildningsstopp skulle få oönskade lång-

siktiga strukturella konsekvenser samt att Försvarsmakten skulle behöva

bidra till att bibehålla kompetens på Försvarshögskolan i en sådan

omfattning att besparingen skulle bli relativt liten.

Myndigheterna är positiva till minskade utbildningsvolymer, dock inte

lika små som utredningen föreslår, och minskade utbildningskostnader.

Officersförbundet anser att Försvarsmaktens behov skall styra antalet

studerande och välkomnar alla effektiviseringar av utbildningen så länge

kvaliteten inte sjunker.

Skälen för regeringens bedömning: Försvarsförvaltningsutredningen

har föreslagit att det temporära utbildningsstopp som råder läsåret 2005

2006, beroende på att Försvarsmakten inte beställt någon utbildning vid

stabsprogrammet för detta år och inte heller påbörjat något nytt chefs-

program, förlängs till minst 2008. Skälen för utredningens förslag är

framför allt den goda tillgång till relativt nyutbildade officerare som

finns. Regeringen kan konstatera att Försvarsmakten planerar att påbörja

utbildningen till hösten 2006 och därmed avbryta utbildningsstoppet.

Försvarsmakten menar att ett utbildningsstopp på sikt skulle leda till ett

minskat antal yrkesofficerare med denna kompetens, inte minst när det

gäller yngre yrkesofficerare.

Mot bakgrund av att Försvarsmakten är beroende av försvarsrelaterad

utbildning, som endast ges inom Försvarsmakten och vid Försvars-

högskolan, påverkas utvecklingen av militär kärnkompetens som är

viktig för Försvarsmaktens ominriktning och reformering vid ett utbild-

ningsstopp. Försvarsmakten menar att detta skulle påverka omställningen

till ett insatsförsvar negativt. Ett fortsatt temporärt utbildningsstopp

påverkar även utbildningens framtida kvalitet vilket kan ge kompetens-

förluster enligt Försvarsmakten.

Enligt regeringens mening är det väsentligt att Försvarsmaktens perso-

nalförsörjning utgår från en analys av myndighetens behov av personal

29

med olika kompetens. Befordran är inte längre kopplat till olika utbild- ningssteg, utan till befattning. Det bör således vara möjligt att samtidigt kunna tillgodose behovet av kompetens och att genomföra den minsk- ning av antalet officerare i höga tjänstegrader som måste följa föränd- ringarna av Försvarsmaktens storlek och verksamhet. Enligt Försvarsmaktens remissutlåtande har det interna arbetet inom Försvarsmakten med att utveckla personalförsörjningssystemet bl.a. resulterat i en behovsanalys där behovet av officerare med högre officersutbildning är avsevärt lägre än tidigare. Regeringen konstaterar att de framtida utbildningsvolymerna är större än vad Försvars- förvaltningsutredningen har föreslagit. Utredningen grundar sina föreslagna utbildningsvolymer på tillgången på högre officerare och på en jämförelse med de nordiska länderna. Utredningen menar att jämförelsen med de nordiska länderna är relevant då framför allt Norge och Danmark genomför liknande förändringar av försvaret. Det likartade antalet och typerna av förband bör innebära att mängden högre officerare i Sverige bör vara i samma storleksordning som det nordiska genomsnittet. Detta innebär i sin tur en kraftig minsk- ning från dagens nivåer och bör, enligt utredningens mening, leda till en restriktiv syn på framtida utbildningsvolymer. Inget av de jämförda län- derna har en löpande utbildningsvolym i samma storleksordning som den svenska, oavsett storlek på landets försvarsmakt. Därav gör utredningen bedömningen att det inte är nödvändigt med ett så stort antal årligen utbildade högre officerare som fallet varit i Sverige, vare sig för att utbilda förband, bemanna insatsförband, rotera förband i internationella insatser eller bemanna en tillräckligt stor stabs- och förvaltningsorgani- sation. Försvarsmakten har i sitt arbete med den framtida personalförsörj- ningen påbörjat arbetet med att komma till rätta med detta problem, såvitt regeringen kan bedöma. Försvarsmaktens pågående analysarbete har, enligt Försvarsmaktens remissutlåtande, kommit fram till liknande principer som utredaren avseende behovet av högre officerare. Försvars- makten har liksom utredaren gjort jämförelser med de nordiska länderna. Myndigheten använder jämförelserna som ett ingångsvärde för vidare förädling och anpassning till svenska förhållanden och inte som plane- ringsantaganden. Försvarsmakten anger i sitt remissutlåtande att utbildningsvolymerna borde vara 80 studerande vid stabsutbildningen respektive 40 vid chefs- programmet. Den nu genomförda analysen grundar sig på insatsorgani- sationens behov som uppskattats till 1 600 yrkesofficerare med utbild- ning för befordran till major eller örlogskapten respektive 800 yrkes- officerare med utbildning för befordran till överstelöjtnant eller kommendörkapten. Försvarsmaktens inriktning innebär således en minskning av antalet studerande med ca 40 %. Även efter en sådan reduktion kommer dock antalet högre officerare vara väsentligt högre i Sverige än i exempelvis Danmark och Finland. Regeringen menar mot ovanstående bakgrund att det är viktigt att analysen fördjupas. Det är troligt att antalet studerande bör reduceras ytterligare mot bakgrund av en sådan analys. Antalet studerande vid Försvarshögskolan bör årligen övervägas och vara ett av ingångsvärdena för att åstadkomma balans i personalstrukturen. Sammantaget bedömer Skr. 2005/06:131 30 regeringen att det är uppenbart att utbildningsvolymerna vid stabs- och Skr. 2005/06:131 chefsprogram (eller motsvarande) bör minska. Vad avser utbildningens kostnad kan regeringen konstatera att under- visningsformerna på stabs- respektive chefsprogrammen inte skiljer sig i stora delar från allmänt förekommande högskoleundervisning. Däremot finns skillnader i hur stor del av utbildningen som är lärarledd. Regeringen anser att kostnaderna för stabs- och chefsprogrammen bör kunna sänkas. Officersutbildning har traditionellt sett varit personal- intensiv till följd av en önskan om individuell uppföljning m.m. av de studerande. Emellertid bör nya och mer kostnadseffektiva former av utbildning kunna införas på flera områden. Det är dock viktigt att behålla den höga kvaliteten på den högre officersutbildningen. En minskad lärartäthet och en minskad andel lektionsbunden undervisning bör inte per automatik anses leda till en kvalitetsförsämring utan bör i stället ses som en anpassning till vad som gäller för högre utbildningar i allmänhet. Likaledes bör kraven på att de studerande självständigt genom egna litteraturstudier m.m. inhämtar och tillämpar kunskap kunna sättas avsevärt högre än i dag. Krav på att de studerande redan innan kursstart inhämtat vissa moment i undervisningen bör kunna ställas, i kombination med förberedande kurser och distansutbildning. Bedömningar av elevens prestationer bör i högre grad kunna göras på grundval av resultat på tentamina och uppsatser, i enlighet med normal högskolepraxis. Reger- ingen avser därför i planeringsanvisningarna till bugetunderlaget för 2007 ge Försvarsmakten och Försvarshögskolan i uppdrag att redovisa åtgärder för att minska utbildningskostnaderna. Högskoleverket redovisade i december 2005 sin granskning av den svenska officersutbildningen, Officersutbildning i Sverige - utvärdering av programutbildning vid Försvarshögskolan och inom Försvarsmakten (Fö2005/3045/MIL). Försvarsmakten och Försvarshögskolan har lämnat ett gemensamt yttrande med anledning av rapporten. Ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet, liksom frågan om utbildningens organi- satoriska hemvist.

3.7

Materielrelaterade processer

Regeringens bedömning: Materielprocessen bör vidareutvecklas i syfte att anpassa den till insatsförsvaret och dess behov. En ändrad ansvarsför- delning mellan staten och industrin bör genomföras. Det bör prövas om delar av verksamheten i Försvarsmaktens logistik kan föras över till industrin som en konsekvens av detta. Myndigheternas uppgifter, roller och ansvar inom materielprocessen bör renodlas och en integrerad ledning av materielprocessen tillämpas. Behovet av oberoende prov- och testverksamhet bör ses över. Inom en femårsperiod bör Försvarsmaktens bidrag till provplats Vidsel halveras. Kostnaderna för Försvarets materielverk bör minska med 900 mnkr. 31 Försvarsförvaltningsutredningens förslag överensstämmer i stort Skr. 2005/06:131 med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Försvarsmakten och Försvarets materielverk är i stort positiva till utredningens förslag. Dock påpekar de risker med den snabba omställning utredningen har föreslagit och är negativa till utred- ningens förslag om en styrgrupp för att leda omställningen. Myndig- heterna avvisar även förslaget om en särskild organisation för avveckling av övertalig försvarsmateriel. Försvarsmakten uttrycker även stora far- hågor avseende förslaget om att överföra delar av Försvarsmaktens logistiks (FMLOG) verksamhet till industrin. Försvarsindustriföreningen är i stort positiv till utredningens förslag med undantag för slutsatsen att det leder till en minskad egenutveckling av försvarsmateriel. Small and Medium Size Enterprises in Defence (SME-D) är negativt till utredningens förslag i stort. Statskontoret är negativt till en ändrad ansvarsfördelning mellan stat och industri p.g.a. att risken för monopolsituationer ökar. Statskontoret avvisar även förslaget om en styrgrupp och anser i stället att en utredare med ansvaret för att följa hela omställningen är av större relevans och bör tillsättas. Skälen för regeringens bedömning: I 2004 års försvarsproposition anförde regeringen att grunderna för materielförsörjningen har ändrats i och med de förändrade kraven på försvaret. Insatsförsvarets uppgifter och dess behov skall vara styrande för materielförsörjningen. Reforme- ringen av Försvarsmakten, inkluderat ett minskat antal förband och ett begränsat ekonomiskt utrymme, kommer att ställa krav på prioriteringar av utvecklingssatsningar till inhemsk försvarsindustri. Vidare menade regeringen att spårbarheten bör förbättras och att strategiska vägval i materielförsörjningen bör lyftas fram. Ett begränsat antal nationella nischer eller kompetensområden bör prioriteras vid beslut om kompe- tensuppbyggnad och materielutvecklingsprojekt. Samma skall gälla för forskning och teknikutveckling. Kopplingen mellan materielplaneringen, planeringen för forskning och teknikutveckling och den framtida insats- organisationen är för svag. Slutligen anförde regeringen att ett större ansvarstagande av industrin bör leda till att Försvarets materielverk kan inriktas mot upphandling på högre systemnivåer, vilket kommer få kon- sekvenser för myndighetens organisation, kompetens och utformning. Formerna för de små och medelstora företagens medverkan i forskning och teknikutveckling kommer att säkerställas inom ramen för en utveck- lad materielförsörjningsprocess. Försvarsförvaltningsutredningen konstaterar att dagens process i alla avseenden inte är utformad i enlighet med denna inriktning, även om myndigheterna har påbörjat ett förändringsarbete. Huvuddelen av Försvarets materielverks tid redovisas exempelvis mot materielprojekt som karaktäriseras av egenutveckling i Sverige. Utredningen menar att dagens materielprocess har några karaktäristika som bidrar till en resurskrävande process. Liknande kompetens har upp- arbetats inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk och industrin. Detta innebär onödig och resurskrävande dubbelkompetens inom ramen för en gemensam process vilket kan bidra till att fördyrande tekniska krav ställs för tidigt i processen. Nischbegreppet som prioriterings- instrument för teknisk kompetens verkar än så länge inte användas fullt 32 ut. Den tekniska bredden inom materielförsörjningsprocessen bör prövas skiljt från den operativa förmågebredden. Med utgångspunkt från vad regeringen anförde i försvarspropositionen 2004 samt den kritik som kan riktas mot den traditionella materielpro- cessen som utredningen redovisar föreslår utredningen, biträdd av Försvarsmakten och Försvarets materielverk, en förändrad materiel- strategi. Regeringen konstaterar att den förändrade materielstrategin är en vidareutveckling av vad regeringen redovisade i försvarspropositionen 2004 och bejakar detta arbete. En viktig och bärande idé med den vidareutvecklade strategin är att i dess tidiga faser först utröna möjligheterna till att tillgodose Försvars- maktens behov utan att initiera nya utvecklingssatsningar och teknisk kravgenerering. Genom en systematisk genomgång av möjligheterna att utnyttja befintlig materiel, genom att öka antalet eller vidareutveckla dessa befintliga system, och genom att behovet tillgodoses av de pro- dukter och tjänster som den internationella marknaden erbjuder bör för- dyringar kunna undvikas. I första hand bör en anskaffning göras genom deltagande i samordnad internationell anskaffning och i andra hand på egen hand. Endast i de fall då dessa möjligheter uttömts bör man välja att tillgodose behovet genom en nyutveckling, och även då i första hand i samarbete med andra eller tillsammans med internationella samarbets- partners. Egenutveckling bör ske endast i undantagsfall. I de senare faserna i materielprocessen, exempelvis vidmakthållande inklusive modifiering, bör strategin leda till en betydande förändring gentemot dagens system. Industrins roll bör bli allt mer betydande då deras åtagande blir större och statens roll minskar. Det sker genom utnyttjande av inhemsk och annan industri. Vad avser underhåll och drift bör tillgänglighetsåtaganden avseende materielen leda till mer rationella processer och ekonomiska besparingar då det medger ett minskat pro- dukt- och ägandeansvar inom staten. Regeringen bedömer att ett fortsatt genomförande av strategin under de närmaste åren bör ge effektiviseringar i alla skeden av materielprocessen. I de tidigare faserna av materielprocessen kan strategin skapa långsiktigt förändrade kostnadsstrukturer för Försvarsmakten. Av särskild betydelse bedöms förändringarna i vidmakthållandefasen vara. Försvarsmakten kommer under lång tid vara beroende av befintliga och redan beställda system och av att nya komponenter och delsystem kan integreras i dessa system över tiden. Det är viktigt att förskjutningen av ansvar från stat till industri endast sker på ett sådant sätt att den totala kostnaden minskar samtidigt som systemeffekten och handlingsfriheten bibehålls. Gränsen för systemnivåansvar mellan industri och stat kommer att, och bör, variera mellan olika materielsystem. Ansvaret för staten för- skjuts uppåt i systemnivåerna. Regeringen vill i detta avseende påpeka vikten av att affärsmässiga godtagbara villkor för staten nås med indu- strin. Det är inte ur ett ideologiskt perspektiv en sådan överföring av uppgifter från stat till industri skall ses, utan som ett medel att skapa för- utsättningar för kostnadsreduktioner samtidigt som kompetensbasen i industrin för vidmakthållande av systemen kan säkerställas i ett läge med minskade volymer av beställningar. Ett ansvarstagande från industrin avseende tillgängligheten av olika system bör skapa incitament till rationaliseringar och synergier som leder Skr. 2005/06:131 33 till kostnadsminskningar för staten. Besparingseffekterna inom staten bedöms i huvudsak kunna hänföras till drift- och underhållsverksamheten både inom Försvarsmakten och inom Försvarets materielverk. I dag är flera aktörer delaktiga i besluts- och åtgärdsprocesserna avseende drift- och underhållsverksamhet. Dessa är det aktuella förbandet, Försvars- maktens tekniska kontor, Försvarets materielverk och FMLOG samt berörd industri. Ett tillgänglighetsåtagande minskar antalet inblandade aktörer och förenklar processerna. Främst berör det den del av Försvars- makten som organiseras inom FMLOG. Ett viktigt mål med etableringen av ett tillgänglighetsåtagande är att skapa såväl affärsmässiga incitament som gränsytor och processer som gör att staten inte behöver behålla kompetens i samma utsträckning som nu. Regeringen bedömer att arbetet med en sådan ansvarsförändring måste ske etappvis och inte genom att särskilja FMLOG från Försvarsmakten, exempelvis genom en bolagisering. Skälet är bl.a. att all verksamhet inte kommer att kunna föras över till industrin av insatsorganisatoriska skäl. Försvarsmakten kommer att ha behov av viss underhållsverksamhet för att skapa operativa och användbara insatsförband. Det är regeringens uppfattning att det inte finns någon generell gräns som kan dras, utan i stället bör olika möjligheter sökas för olika materielsystem. Robusthet, uthållighet och säkerhet är viktiga parametrar att ta hänsyn till, liksom internationella erfarenheter i detta avseende. I detta sammanhang vill regeringen påminna om de arbetsrättsliga regler som gäller när verksam- het förs mellan olika aktörer. Reglerna innebär i huvudsak att ansvaret för den berörda personalen övergår till den nya arbetsgivaren. Vissa områden behöver primärt inte vara av intresse för industrin att överta. Detta är en aspekt som bör vägas in i förhandlingarna med indu- strin. I största möjliga mån bör staten söka samlade lösningar som inne- bär en så stor renodling som möjligt. Regeringen bedömer att en förutsättning för att den vidareutvecklade materielstrategin skall kunna implementeras och ge de önskade effek- terna är bl.a. att myndigheternas roller renodlas och processen i stort karaktäriseras av enkelhet och tydlighet. En renodling av rollerna bör medföra en mer rationell och mindre kostnadsdrivande process. Dock krävs inte bara en renodling av rollerna utan även en ökad samverkan mellan myndigheterna. Försvarets materielverk och Försvarsmakten bör arbeta mycket nära varandra i inriktning, planering och genomförande, i en s.k. integrerad ledning av materielprocessen. En sådan utvecklad pro- cess innebär att de operativa kraven vägs ihop tidigt i processen med kunskaper om marknadsförutsättningar och ekonomi innan ställnings- tagande sker till vilka krav som skall ställas på materielsystemen. Det är regeringens mening att en utvecklad materielförsörjningsprocess även fortsättningsvis bidrar till kvalificerad kunskaps- och teknikutveck- ling inom industri, institut samt universitet och högskolor. Försvars- myndigheternas samverkan med andra myndigheter såsom Vinnova och Krisberedskapsmyndigheten ökar därför i betydelse. En s.k. integrerad ledning innebär ingen förändring av ansvaret mellan myndigheterna. I stället innebär det att beslutsfattare på olika nivåer möts och samverkar i högre utsträckning än i dag innan respektive myndighet fattar beslut. En sådan process bör förbättra spårbarheten mellan Försvarsmaktens uppgifter och krav på operativ förmåga och vad som Skr. 2005/06:131 34 faktiskt anskaffas i form av varor och tjänster. Eftersom den integrerade Skr. 2005/06:131 ledningen innebär ett bättre samarbete över myndighetsgränserna bör respektive myndighet tydligare kunna renodla sin verksamhet mot sin kärnverksamhet. Det bör då skapas möjligheter att ta bort de dubbel- kompetenser som i dag finns. Den integrerade ledningen leder till en enkelhet och tydlighet i samspelet mellan myndigheterna genom att rollerna renodlas. Det innebär även kortare ledtider, dvs. en effektivare process. En samlokalisering av Försvarets materielverk och Försvarsmaktens högkvarter, som har beskrivits tidigare (se avsnitt 3.1), innebär inte bara minskade lokalkostnader för myndigheterna utan förbättrar möjligheterna till att införa en integrerad ledning. Regeringen avser ge myndigheterna i uppdrag att redovisa konsekvenserna av en samlokalisering i byggnaden Tre Vapen. Regeringen bedömer att det finns skäl för Försvarets materielverk att se över verksamheten i stort inom test- och provningsverksamheten. Kravet på en leverantörsoberoende provningsprocess bör inte drivas så långt att identiska prov utförs inom områden där det finns tillverkare som har egna kvalificerade provningsresurser och ger full insyn i och möjlig- heter att påverka provens uppläggning. Förekomsten av sådan dubble- rande provning bör undvikas. I sammanhanget bör också övervägas om ambitionsnivån i leveransprovningen kan sänkas utan att olägenheter uppstår. Regeringen har i regleringsbrevet för 2006 gett Försvarets materielverk och Försvarsmakten i uppdrag att bedriva internationell militär test-, övnings- och utbildningsverksamhet (ITÖ). Regeringen bedömer att vissa åtgärder vad gäller provplats Vidsel bör genomföras snarast möj- ligt. Dessa åtgärder omfattar bl.a. aktivare marknadsföring och utökat samarbete med Rymdbolaget. Enligt regeringens mening är det dock väsentligt att ett tydligt ekonomiskt mål fastställs för arbetet. Regeringen bedömer att ett lämpligt mål är att Försvarsmakten halverar bidraget till provplats Vidsel inom en femårsperiod. Regeringen anser att det är av stor vikt att påskynda och effektivisera avvecklingen av försvarsmateriel och tillhörande förråd. Det bör kunna göras genom en centraliserad förrådsställning av materielen vid strate- giska platser, t.ex. nära järnvägar och hamnar för att underlätta vidare transport. Därefter bör överkapaciteten av förrådsyta avvecklas. Regeringen bedömer att de av myndigheten påbörjade och de i det föregående redovisade åtgärderna bör möjliggöra kostnadsminskningar om ca 700 mnkr t.o.m. 2008. Därefter bör ytterligare kostnadsminsk- ningar om ca 200 mnkr kunna genomföras.

3.8

Genomförande

Regeringens bedömning: Regeringen anser att det är av största vikt att förändringsarbetet vid myndigheterna kan följas och stödjas i stort. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt bl.a. relationen mellan stat och industri. 35 Försvarsförvaltningsutredningens förslag är att en särskild utredare Skr. 2005/06:131 tillkallas för att genomföra personalavvecklingen. Utredningen har även föreslagit att en styrgrupp bildas, med uppgift att genomföra den föränd- rade ansvarsfördelningen mellan stat och industri avseende försvars- materiel. Remissinstanserna: Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvars- högskolan, Totalförsvarets pliktverk, Arbetsgivarverket och SACO bejakar utredningens förslag. Försvarets materielverk anser att behovet av en extern avvecklingsorganisation är beroende av tiden för omställ- ningen. Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Officersförbundet och Försvarsförbundet avvisar förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Den inriktning som regeringen har redovisat i det föregående innebär stora förändringar av berörda myndigheters verksamheter. Förändringarna skall genomföras under relativ kort tid för att frigöra medel för operativ verksamhet. Regeringen anser därför att det är viktigt att det finns möjlighet att följa, stötta och om nödvändigt styra myndigheterna i förändringsarbetet. Försvarsför- valtningsutredningen har föreslagit att särskilda utredare tillkallas för olika områden och att en styrgrupp bildas avseende förändringen av ansvar mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk samt industrin. Regeringen anser att det är angeläget att genomförandet av förändring- arna hålls samman och att såväl uppföljning som stöd av förändrings- arbetet i stort, med särskilda uppgifter bl.a. när det gäller relationen mellan stat och industri, sker i en gemensam form. Den föreslagna inriktningen innebär stora förändringar för de berörda myndigheterna. Arbetstagare kan komma att behöva sägas upp och i de fall det gäller officerare som tjänstgör i andra myndigheter än Försvars- makten kommer dessa i stor utsträckning att återgå till sina anställningar i Försvarsmakten. Regeringen anser att det vid genomgripande verksam- hetsförändringar är angeläget att skilja på utveckling och avveckling av verksamhet. Regeringen konstaterar dock att de berörda myndigheterna är splittrade i sina remissvar avseende behovet av en extern avvecklare. Regeringen avser därför, som en del av budgetunderlagen för 2007, att begära en närmare redovisning av myndigheternas syn på omställnings- arbetet och de eventuella avvecklingskostnader som är förknippade med detta. Som en konsekvens av dessa redovisningar, där myndigheternas syn på förändringsarbetet framgår, kan regeringen ge ett uppdrag att följa och stödja förändringsarbetet i stort. 36

4

Ekonomiska konsekvenser

Skr. 2005/06:131

Regeringens bedömning: De redan vidtagna och de redovisade åtgärderna beräknas medföra en kostnadsminskning motsvarande minst 2 miljarder kronor som kan omfördelas från stöd och administration till förbandsproduktion och insatser. En närmare redovisning av dessa minskningars fördelning bör göras i budgetpropositionen för 2007. Skälen för regeringens bedömning: Med hänvisning till Försvars- beredningens rapport i juni 2004 framhöll regeringen i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) att utöver minskningen av ramen för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör ytter- ligare kostnadsminskningar göras inom ramen för verksamheten för att möjliggöra nödvändiga omprioriteringar, bl.a. för att finansiera ökade resurser för internationella insatser och omstruktureringskostnader. Regeringens beslut den 22 december 2004 om att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utföra en översyn av lednings- och myndig- hetsorganisationen inom det militära försvaret samt lämna förslag till besparingar uppgående till 2 miljarder kronor utgick från Försvars- beredningens förslag i rapporten Försvar för en ny tid (Ds 2004:30), vilket regeringen ställde sig bakom i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5). Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens pro- position (bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143). Utgångspunkten var att en omfördelning av resurser från stöd och administration till förbands- produktion och insatser är nödvändig i omställningen från invasions- försvaret till ett effektivt insatsförsvar. Såväl regeringen som aktuella myndigheter har därför vidtagit åtgärder för att minska kostnaderna i enlighet med denna inriktning. Senast i regleringsbreven för 2006 beslutade regeringen om kostnadsminskningar hos Försvarets materielverk, Fortifikationsverket, Försvarets forsknings- institut och Försvarshögskolan som skall resultera i ett lägre avgiftsuttag från Försvarsmakten om sammantaget ca 400 miljoner kronor. Regeringen avser följa upp att så sker. Dessutom beslöt regeringen i regleringsbrev för 2006 för Försvarets forskningsinstitut, Försvarshögskolan, Totalförsvarets pliktverk, Försvarets radioanstalt och Försvarsmakten att myndigheterna i verk- samhetsplaneringen skall visa återhållsamhet för att inte försvåra ett genomförande av de förslag som Försvarsförvaltningsutredningen lämnat, samt i övrigt upprätthålla beredskap för att ett genomförande av förslagen kan komma att påbörjas. De redan vidtagna och de planerade åtgärderna kommer sammantaget att leda till kostnadsminskningar i de berörda myndigheterna, både till följd av effektiviseringar och av ambitionsförändringar. I 2004 års priser beräknar regeringen i förhållande till 2004 att 1,9 mdkr kan frigöras under perioden fram till slutet av 2008. Som framgått av avsnitt 3.7 beräknas ytterligare kostnadsminskningar efter 2008. Vidare avser regeringen att överlämna ett antal frågor till myndigheterna att själva avgöra, vilka torde leda till ytterligare kost- nadsminskningar motsvarande minst 100 mnkr. För att säkerställa att 37 behovet av en total kostnadsminskning om minst 2 mdkr uppfylls avser Skr. 2005/06:131 regeringen inom ramen för dessa åtgärder att besluta om återrappor- teringskrav som medger att dessa besparingar kan följas upp. Regeringen bedömer att den rationalisering av det militära försvarets förvaltningsorganisation, som beskrivs i denna skrivelse, innebär att Försvarsmakten skall kunna uppnå den förmåga som krävs för att genomföra de uppgifter som statsmakterna har beslutat om. Minskningen av ramen för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet på 3 miljarder kronor, som riksdagen som inriktnings- beslut fattade i samband med prop. 2004/05:5 Vårt framtida försvar, ligger fast. Omfördelningen av resurser enligt ovan kommer inte att påverka den fastlagda ramen för utgiftsområdet som helhet. Däremot kommer den att leda till omflyttningar av medel mellan olika anslag inom utgiftsområdet. Ramen för utgiftsområdet kan däremot förändras om ytterligare upp- gifter och tillhörande finansiering förs till eller tas bort från någon av utgiftsområdets myndigheter. Ett exempel på en sådan händelse är när det gemensamma radiokommunikationssystemet RAKEL fördes till utgiftsområdet i enlighet med regeringens förslag i prop. 2004/05:5 Vårt framtida försvar, vilket ledde till en ökning av ramen. Ramen för utgiftsområdet kommer också att öka nominellt till följd av den årliga pris- och löneomräkningen. Regeringen avser att besluta om planeringsanvisningar inför budget- underlaget för 2007 för de berörda myndigheterna. Inriktningen i plane- ringsanvisningarna skall vara att förändringsarbetet inom de berörda myndigheterna skall påbörjas utan dröjsmål, för att säkerställa att den aviserade omfördelningen av resurser kan genomföras så snabbt som möjligt. Regeringen återkommer till riksdagen i samband med budget- propositionen för 2007 med en närmare redovisning. 38 Förteckning över remissinstanserna (Försvarsstyrningsutredningens betänkande Styrningen av insats- försvaret (SOU 2005:92), Försvarsförvaltningsutredningens betänkande En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96)) Riksdagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen, Svea hovrätt, Kammar- rätten i Göteborg, Justitiekanslern (JK), Rikspolisstyrelsen, Folke Berna- dotteakademien, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk, Styrel- sen för psykologiskt försvar, Kustbevakningen, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets pliktverk, Central- förbundet för befälsutbildning, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Statens fastighetsverk, Ekonomistyrningsverket, Fortifikationsverket, Arbetsgivarverket, Statskontoret, Statens pensionsverk, Data- inspektionen, Länsstyrelsen i Stockholm, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Skol- verket, Högskoleverket, Stockholms universitet, Kungliga Tekniska hög- skolan, Uppsala universitet, Chalmers tekniska högskola, Jämställdhets- ombudsmannen, Sveriges Kommuner och Landsting, Centralförbundet Folk och Försvar, Svenskt Näringsliv, Tjänstemännens centralorgani- sation, Sveriges akademikers centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Officersförbundet, Sveriges reservofficersförbund, Civilplikts- rådet, Värnpliktsrådet, Försvarsindustriföreningen. Därutöver har följande lämnat synpunkter på Försvarsförvaltnings- utredningens betänkande: Karlstad kommun, Umeå kommun, Östersunds kommun, Länsstyrelsen Västerbotten, Umeå universitet, Vinnova, Lunds universitet, Linköpings universitet, Karolinska institutet, Kungliga ingenjörsvetenskapsakademin, Volvo Aero Corporation, Saab Aero- system, SME-D, SACO-föreningarna vid Totalförsvarets forsknings- instituts avdelning för Människa System Interaktion och avdelningen för försvarsanalys. Skr. 2005/06:131 Bilaga 1 Utredningen om översyn av Totalförsvarets pliktverks betänkande Från klassificering till urval - en översyn av Totalförsvarets pliktverk (SOU 2004:5) Riksdagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen, Svea hovrätt, Kammar- rätten i Göteborg, Justitiekanslern (JK), Rikspolisstyrelsen, Försvars- makten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Krisbered- skapsmyndigheten, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Kustbevakningen, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, Totalförsvarets pliktverk, Överklagandenämnden för total- försvaret, Banverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Riksförsäkrings- verket, Socialstyrelsen, Arbetsgivarverket, Statskontoret, Arbets- marknadsstyrelsen, Integrationsverket, Affärsverket Svenska kraftnät, 39 Skolverket, Ungdomsstyrelsen, Datainspektionen, Riksarkivet, Läns- styrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Göteborgs kommun, Sollentuna kommun, Örebro kommun, Kiruna kommun, Filipstads kommun, Ödeshögs kommun, Älvdalens kommun, Timrå kommun, Nordanstigs kommun, Jämställd- hetsombudsmannen, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet (LF), Svenskt Näringsliv, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Offi- cersförbundet, Sveriges reservofficersförbund, Civilpliktsrådet, Värn- pliktsrådet, Frivilliga försvarsorganisationernas samarbetskommitté (FOS), Centralförbundet för befälsutbildning, Svenska freds- och skilje- domsföreningen, Moderata Ungdomsförbundet, Liberala Ungdoms- förbundets Riksorganisation, Riksorganisationen Centerns Ungdoms- förbund, Sveriges Socialdemokratiska Ungdomsförbund, Kristdemo- kratiska Ungdomsförbundet, Ung Vänster, Grön Ungdom, Fredrika- Bremer-Förbundet (FBF), Landsrådet för Sveriges Ungdomsorga- nisationer. Skr. 2005/06:131 Bilaga 1 40

Försvarsdepartementet

Skr. 2005/06:131

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2006 Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], statsråden Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Y.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Nykvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], M.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Orback,[REDACTED_EFTERNAMN] Föredragande: Leni[REDACTED_EFTERNAMN] Regeringen beslutar skrivelse 2005/06:131 En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret. 41