Regeringens proposition

1999/2000:35

Upphovsrätten och offentlighetsprincipen

Prop.

1999/2000:35

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 2 december 1999

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Britta[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Under senare tid har det uppmärksammats att det förekommer att rätten

att ta del av allmänna handlingar används för att mot upphovsmannens

vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligt skyddade verk

till allmänheten. Att handlingsoffentligheten kan användas på det sättet

kan medföra stor skada för upphovsmannen, särskilt när det gäller verk

som inte tidigare har offentliggjorts. Det inträffade har väckt oro bland

företrädare för upphovsrättsintressen. Vidare har bl.a. Förenta staterna

ifrågasatt om Sverige med sin nuvarande lagstiftning uppfyller sina

åtaganden enligt Bernkonventionen för skydd av litterära och konstnär-

liga verk och enligt det internationella avtalet om handelsrelaterade

aspekter av immaterialrätter (TRIP:s-avtalet).

Mot denna bakgrund föreslås att en ny sekretessbestämmelse införs till

skydd för uppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk som inkommit

till en myndighet. Sekretessbestämmelsen föreslås gälla uppgifter i så-

dana verk beträffande vilka det av särskild anledning kan antas dels att

verket inte tidigare har offentliggjorts, dels att det har kommit in till

myndigheten utan rättighetshavarens samtycke. Bestämmelsen omfattar

endast uppgifter i verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse.

Vidare skall bestämmelsen gälla endast om ett röjande av uppgifterna

innebär ett upphovsrättsligt förfogande. Förslaget innebär att sådana upp-

gifter som omfattas av bestämmelsen inte skall tillhandahållas, om det

inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att rättighetshavaren lider

skada. För att komplettera skyddet för uppgifter av den aktuella typen

föreslås dessutom vissa ändringar i upphovsrättslagen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2000.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 4

2 Lagtext 5

2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 5

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt

 till litterära och konstnärliga verk 6

3 Ärendet och dess beredning 8

4 Nuvarande ordning 9

4.1 Upphovsrätten 9

4.2 Offentlighetsprincipen allmänna handlingars offentlighet 12

4.3 Upphovsrätten och offentlighetsprincipen 13

5 Reformbehovet 14

5.1 Handlingsoffentligheten används för att kringgå upphovs

 rätten 14

5.2 Bernkonventionen och TRIP:s-avtalet 15

6 Sekretess för upphovsrättsligt skyddade verk 16

6.1 Handlingsoffentligheten bör begränsas för vissa upphovs

 rättsligt skyddade verk 16

6.2 Hur bör begränsningen genomföras? 20

6.3 Sekretessbestämmelsens räckvidd 23

6.3.1 Inledning 23

6.3.2 Räckvidden med hänsyn till vilken typ av uppgifter

 som efterfrågas och vilken typ av verk de åter

 finns i 24

6.3.3 Beviskrav 27

6.4 Sekretessbestämmelsens avgränsning i övrigt 30

6.4.1 Skaderekvisit 30

6.4.2 Offentliggörande genom en myndighets

 tillhandahållande av ett verk 31

6.4.3 Sekretesstidens längd 32

6.4.4 Meddelarfrihet 33

6.5 Följdändringar 34

6.5.1 Upphovsrätt till verk som bilagts beslut om

 utlämnande av handling 34

6.5.2 Upphovsrätt till det som anförs inför en

 myndighet 36

6.5.3 Partsinsyn 37

6.5.4 ADB-upptagningar 38

7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 38

8 Ekonomiska konsekvenser av förslagen 39

9 Författningskommentar 40

9.1 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 40

9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovs

 rätt till litterära och konstnärliga verk 43

Bilaga 1 Promemorians huvudsakliga innehåll 46

Bilaga 2 Promemorians lagförslag 47

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 53

Bilaga 4 Den tidigare lagrådsremissens lagförslag 54

Bilaga 5 Lagrådets yttrande den 13 september 1999 61

Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag 64

Bilaga 7 Lagrådets yttrande 67

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 december 1999 69

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

2. lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och

 konstnärliga verk.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100)

Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100) skall införas

en ny paragraf, 8 kap. 27 §, av följande lydelse.

Föreslagen lydelse

8 kap.

27 §

Sekretess gäller hos myndighet

för uppgift i ett upphovsrättsligt

skyddat verk som inte kan antas

sakna kommersiellt intresse,

1. om det av särskild anledning

kan antas att verket inte tidigare

har offentliggjorts i den mening

som avses i lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och

konstnärliga verk,

2. om det av särskild anledning

kan antas att verket har kommit in

till myndigheten utan rättighets-

havarens samtycke, och

3. om ett röjande av uppgiften

innebär ett upphovsrättsligt för-

fogande,

om det inte står klart att upp-

giften kan röjas utan att rättig-

hetshavaren lider skada.

Vid tillämpningen av första

stycket skall ett verk som har till-

handahållits enligt 2 kap. tryck-

frihetsförordningen eller har läm-

nats från en myndighet till en

annan inte därigenom anses

offentliggjort.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2000.

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk

Härigenom föreskrivs att 9, 26 och 26 a §§ lagen (1960:729) om upp-

hovsrätt till litterära och konstnärliga verk skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §

Upphovsrätt gäller inte till

1. författningar,

2. beslut av myndigheter,

3. yttranden av svenska myndigheter och

4. officiella översättningar av sådant som avses i 1 3.

Upphovsrätt gäller dock till verk vilka ingår i en handling som avses i

första stycket och är av följande slag:

1. kartor,

2. alster av bildkonst,

3. musikaliska verk eller

4. diktverk.

Upphovsrätt gäller även till ett

verk som ingår i en bilaga till ett

beslut av en myndighet, om beslu-

tet avser rätten att ta del av den

allmänna handling där verket in-

går.

26 §

Var och en får återge vad som muntligen eller skriftligen anförs

1. inför myndigheter,

2. i statliga eller kommunala representationer,

3. vid offentliga debatter om allmänna angelägenheter eller

4. vid offentliga utfrågningar om sådana angelägenheter.

Första stycket 1 och 2 gäller

dock inte uppgifter för vilka sek-

retess gäller enligt 8 kap. 27 §

sekretesslagen (1980:100).

Vid tillämpning av första

stycket gäller dock

Vid tillämpning av första

stycket gäller

1. att skrifter vilka åberopas som bevis, utlåtanden och liknande får

återges endast i samband med en redogörelse för det mål eller ärende i

vilket de förekommit och endast i den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen,

2. att en upphovsman har ensamrätt att ge ut samlingar av sina an-

föranden och

3. att det som anförs vid sådana utfrågningar som avses i första stycket

4 inte får återges i ljudradio eller television med stöd av den bestämmel-

sen.

26 a §

Var och en får återge verk, vilka

ingår i de handlingar som avses i

9 § första stycket och är av de slag

som anges i 9 § andra stycket 2 4.

Upphovsmannen har rätt till er-

sättning, utom när återgivningen

sker i samband med

Var och en får återge verk, vilka

ingår i de handlingar som avses i

9 § första stycket och är av de slag

som anges i 9 § andra stycket 2 4.

Detta gäller dock inte ett sådant

verk som avses i 9 § tredje stycket.

Upphovsmannen har rätt till er-

sättning, utom när återgivningen

sker i samband med

1. en myndighets verksamhet eller

2. en redogörelse för ett mål eller ärende i vilket verket förekommit

och verket återges endast i den omfattning som motiveras av ändamålet

med redogörelsen.

Var och en får återge handlingar som är upprättade hos svenska

myndigheter men inte är sådana som avses i 9 § första stycket.

Andra stycket gäller inte beträffande

1. kartor,

2. tekniska förebilder,

3. datorprogram,

4. verk som skapats för undervisning,

5. verk som är resultatet av vetenskaplig forskning,

6. alster av bildkonst,

7. musikaliska verk,

8. diktverk eller

9. verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls

allmänheten i samband med affärsverksamhet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2000.

2. De nya bestämmelserna i 9 och 26 a §§ tillämpas även på verk som

ingår i en bilaga till ett beslut som meddelats före ikraftträdandet.

3. Den nya bestämmelsen i 26 § tillämpas även på uppgifter i verk som

anförts muntligen eller skriftligen före ikraftträdandet.

4. En åtgärd som före ikraftträdandet har vidtagits med ett sådant verk

som avses i punkterna 2 och 3 och som då var tillåten kan inte angripas

med stöd av de nya bestämmelserna.

3 Ärendet och dess beredning

I 2 kap. tryckfrihetsförordningen föreskrivs att varje svensk medborgare

till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har

rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt utgör en viktig del av

den svenska offentlighetsprincipen. Enligt nuvarande regler skall en all-

män handling tillhandahållas enligt tryckfrihetsförordningen oavsett om

den är upphovsrättsligt skyddad eller inte. Under senare tid har uppmärk-

sammats att rätten att ta del av allmänna handlingar används endast i

syfte att mot upphovsmannens vilja framställa exemplar av och sprida

upphovsrättsligt skyddade verk till allmänheten. Detta kan medföra

betydande skada för upphovsmannen, särskilt om verket inte tidigare

offentliggjorts.

Sverige är genom sin anslutning till Världshandelsorganisationen

(World Trade Organization, WTO) bundet av det internationella avtalet

om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIP:s-avtalet). Av-

talet innehåller bl.a. en allmän förpliktelse att tillämpa de bestämmelser

om upphovsrättsligt skydd som finns i Bernkonventionen för skydd av

litterära och konstnärliga verk samt en bestämmelse som anger under

vilka förutsättningar medlemsländerna får tillåta nyttjanden som medför

inskränkningar eller undantag i det upphovsrättsliga skyddet. Med an-

ledning av att offentlighetsprincipen kan användas för att kopiera och

sprida upphovsrättsligt skyddade verk som inte tidigare offentliggjorts

har bl.a. Förenta staterna ifrågasatt om Sverige med nuvarande lagstift-

ning uppfyller Bernkonventionen och TRIP:s-avtalet.

Mot den angivna bakgrunden utarbetades i Justitiedepartementet

vintern 1998/99 departementspromemorian Några frågor om förhållandet

mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen, Ds 1999:7. I prome-

morian föreslås en begränsning av tillhandahållandet av upphovsrättsligt

skyddade verk som ingår i allmänna handlingar och beträffande vilka det

finns anledning att anta att de har kommit in till en myndighet utan upp-

hovsmannens samtycke och utan att tidigare ha offentliggjorts. Förslaget

innebär att ett sådant verk skall tillhandahållas endast om det står klart att

det kan ske utan skada för upphovsmannen. I promemorian diskuteras

om begränsningen i handlingsoffentligheten skall införas genom en

bestämmelse i upphovsrättslagen eller genom en sekretessbestämmelse.

Förslaget i promemorian är att regleringen placeras i upphovsrättslagen.

Till stöd för att införa begränsningen i vanlig lag åberopas i promemorian

bestämmelsen i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen. Enligt den tolkning

som redovisas i promemorian är innebörden av 1 kap. 8 § tryckfrihets-

förordningen att rätten att ta del av allmänna handlingar inte har något

egentligt grundlagsskydd när det gäller handlingar som omfattas av upp-

hovsrätt.

Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remiss-

yttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju99-853).

Promemorians huvudsakliga innehåll återges i bilaga 1. De lagförslag

som lades fram återges i bilaga 2. Remissinstanserna är förtecknade i

bilaga 3.

På grundval av promemorians förslag lade regeringen i september

1999 i en lagrådsremiss fram förslag till regler om ett undantag från

handlingsoffentligheten såvitt gäller tidigare inte offentliggjorda

upphovsrättsligt skyddade verk som kommit in till en myndighet utan

upphovsmannens samtycke. Lagrådsremissens lagförslag återges i bilaga

4.

Lagrådet avstyrkte lagförslagen med motiveringen att de stred mot

regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att bestämmelsen i

1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen inte föranledde annan bedömning.

Lagrådets yttrande återges i bilaga 5.

Promemorians förslag omarbetades därefter till ett förslag, enligt vilket

vissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk som kommit in till en

myndighet utan upphovsrättsinnehavarens samtycke skall omfattas av

sekretess. För att bredda beredningsunderlaget tillställdes omkring en

tredjedel av de remissinstanser som tidigare yttrat sig över promemorians

förslag ett utkast till lagrådsremiss avseende detta förslag. De

remissinstanser som tillställts utkastet till lagrådsremiss anges i bilaga 3.

Yttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju99-853).

I denna proposition lägger regeringen fram ett förslag till en ny

sekretessregel avseende vissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda

verk som kommit in till en myndighet utan upphovsrättsinnehavarens

samtycke.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 11 november 1999 att inhämta Lagrådets

yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns

i bilaga 7.

Lagrådet har anfört att det är en svag punkt i den svenska

offentlighetslagstiftningen att en person endast genom att lämna in ett

verk till en myndighet utan annat syfte än att underminera någons upp-

hovsrätt kan åstadkomma att verket blir allmänt tillgängligt. Lagrådet har

ansett att det knappast är möjligt att komma till rätta med detta viktiga

problem inom ramen för sekretesslagstiftningen men har konstaterat att

det på grund av ärendets brådskande natur inte är möjligt att nu överväga

en grundlagsändring. Lagrådet har funnit att förslaget till följd av de be-

gränsningar som den nya sekretessbestämmelsen kommer att innehålla

har stöd i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Mot denna bakgrund har

Lagrådet godtagit de föreslagna ändringarna som ett provisorium.

Lagrådet har dock ansett det angeläget att en mera långsiktig och

heltäckande lösning på problemet sökes.

Lagrådets yttrande behandlas närmare i avsnitt 6.1. I förhållande till

lagrådsremissen har i lagtexten gjorts vissa ändringar av redaktionell

natur.

4 Nuvarande ordning

4.1 Upphovsrätten

Upphovsrätten, som är en grundlagsskyddad rättighet (2 kap. 19 § rege-

ringsformen), är en av grundvalarna för det litterära och konstnärliga

skapandet och främjar därigenom samhällets sociala, kulturella och eko-

nomiska utveckling.

Den som skapar ett litterärt eller konstnärligt verk har enligt lagen

(1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk

(upphovsrättslagen) upphovsrätt till verket. Med verk avses en produkt

av ett individuellt andligt skapande som nått en sådan grad av själv-

ständighet och originalitet att den uppnår s.k. verkshöjd. För att verks-

höjd skall anses föreligga krävs att alstret åtminstone i någon mån är ett

uttryck för upphovsmannens individualitet och inte är en rent mekanisk

produktion. Det ställs däremot inte något krav på dess litterära eller

konstnärliga kvalitet. Även ett dåligt verk är ett verk. Det går inte att

uppställa några helt entydiga linjer för bedömningen av om verkshöjd

föreligger. Exempelvis torde många, men inte alla, brev uppnå verkshöjd.

Upphovsrätten har en ensamrättskonstruktion. Grundtanken är att

skydda upphovsmannens behov av att kunna bestämma över hur hans

eller hennes verk utnyttjas ekonomiskt och hindra att det utsätts för krän-

kande behandling. Upphovsrätten innefattar således såväl ekonomiska

som ideella rättigheter. De ekonomiska rättigheterna består av rätten att

framställa exemplar av verket och rätten att göra det tillgängligt för all-

mänheten. Verket görs tillgängligt för allmänheten när det framförs

offentligt, när det utbjuds till försäljning eller på annat sätt sprids till

all-

mänheten eller när det visas offentligt. Det anförda innebär t.ex. att en

artikel eller ett brev som uppnår verkshöjd inte får kopieras utan sam-

tycke från upphovsmannen (om inte någon undantagsregel i upphovs-

rättslagen tillåter detta). Upphovsmannens ideella rättigheter omfattar

rätten att bli angiven som upphovsman i samband med verket och rätten

att motsätta sig vissa typer av kränkande användning av verket. Upp-

hovsmannen har inte någon ensamrätt till de sakuppgifter som ett verk

kan innehålla. Upphovsrätten utgör ett formskydd. Emellertid skyddas

inte endast verket i dess föreliggande yttre form utan även verkets s.k.

inre form. Så länge verkets inre form bibehålls har en upphovsman till en

roman ensamrätt att exempelvis omarbeta romanen för skolbruk eller

ungdomsläsning, att översätta den till ett annat språk, att dramatisera den

för scenen, för radioteater eller television eller överföra den till film eller

balett (SOU 1956:25 s. 99). Upphovsrätten varar som huvudregel under

upphovsmannens livstid och sjuttio år efter hans eller hennes dödsår.

Mot upphovsmännens individuella intressen står de intressen som all-

mänheten och samhället har av att kunna utnyttja verk. För att åstad-

komma en rimlig balans mellan dessa olika intressen har inskränkningar

gjorts i den ekonomiska delen av upphovsrätten. Inskränkningarna avser

huvudsakligen offentliggjorda eller utgivna verk. Endast ett fåtal in-

skränkningar berör verk som inte offentliggjorts.

Ett verk är offentliggjort när det lovligen gjorts tillgängligt för allmän-

heten (8 § första stycket upphovsrättslagen). Innebörden av att lovligen

tillgängliggöra är att tillgängliggörandet sker med upphovsmannens eller

dennes rättsinnehavares samtycke eller med stöd av lag.

Har ett verk offentliggjorts får exemplar av verket framställas för en-

skilt bruk utan samtycke från upphovsmannen (12 § upphovsrättslagen).

Verket får också citeras (22 § upphovsrättslagen). Beträffande andra fria

utnyttjanden krävs att verket utöver offentliggörandet också skall vara

utgivet. Utgivet anses ett verk vara då exemplar därav med upphovs-

mannens samtycke förts i handeln eller på annat sätt spritts till allmän-

heten (8 § andra stycket upphovsrättslagen). Såvitt avser utgivna verk får

exemplar framställas för undervisningsändamål om avtalslicens gäller

enligt 26 i § upphovsrättslagen (13 § upphovsrättslagen), exemplar fram-

ställas i blindskrift eller under vissa förutsättningar som talböcker för

synskadade m.fl. (17 § upphovsrättslagen), exemplar av verk visas

offentligt (20 § upphovsrättslagen), verk i vissa fall sändas i radio och

TV om avtalslicens gäller enligt 26 i § upphovsrättslagen (26 d § upp-

hovsrättslagen) och verk användas för vissa typer av offentliga fram-

föranden (21 § upphovsrättslagen).

Följden av att ett verk inte har offentliggjorts är att upphovsmannen

kan sägas ha en i princip oinskränkt rätt till verket. Som nämnts finns

dock vissa inskränkningar i upphovsmannens ensamrätt som även gäller

de verk som inte offentliggjorts. Framställning av exemplar inom vissa

arkiv och bibliotek (16 § upphovsrättslagen), återgivande av verk som

syns eller hörs under en dagshändelse (25 § upphovsrättslagen),

återgivande av vad som anförs inför bl.a. myndigheter (26 §

upphovsrättslagen) tillhandahållande av allmänna handlingar (26 b §

första stycket upphovsrättslagen) samt utnyttjande av verk i rättsvårdens

eller den allmänna säkerhetens intresse (26 b § andra stycket

upphovsrättslagen) förutsätter inte att verket är offentliggjort.

Upphovsrätt gäller inte till författningar, beslut av myndigheter, yttran-

den av svenska myndigheter och vissa officiella översättningar (9 §

första stycket upphovsrättslagen). Kartor, alster av bildkonst, musikaliska

verk och diktverk som ingår i sådana handlingar omfattas dock av upp-

hovsrätt (9 § andra stycket upphovsrättslagen). För alster av bildkonst,

musikaliska verk och diktverk gäller emellertid att dessa får återges utan

upphovsmannens samtycke, normalt under förutsättning att ersättning

betalas till upphovsmannen (26 a § upphovsrättslagen).

I upphovsrättslagen finns även vissa rättigheter till skydd för presta-

tioner som, även om de inte kan betecknas som litterära eller konstnärliga

verk, ändå har ett visst samband med sådan verksamhet. Sådana s.k. när-

stående rättigheter gäller för utövande konstnärer såsom skådespelare,

sångare och musiker, framställare av ljudinspelningar, framställare av

upptagningar av rörliga bilder såsom filmproducenter, radio- och TV-

företag, framställare av kataloger och fotografer. Skyddet överens-

stämmer i allt väsentligt med det skydd som upphovsmännen har.

Upphovsrätten skyddas av ett system av olika sanktioner av såväl

straff- som civilrättslig karaktär. Den som utan upphovsrättshavarens

samtycke vidtar någon åtgärd som omfattas av ensamrätten begår ett in-

trång i upphovsrätten. För samtliga former av intrång kan straff- och

ersättningsansvar komma i fråga. Vidare kan en domstol besluta om vissa

skydds- och säkerhetsåtgärder.

4.2 Offentlighetsprincipen allmänna handlingars

offentlighet

Offentlighetsprincipen kan förenklat sägas fylla tre huvudändamål. Den

utgör en garanti för rättssäkerhet, effektivitet i förvaltningen och effekti-

vitet i folkstyret.

Enligt 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall det till

säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning stå

varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de bestämmelser i

tryckfrihetsförordningen som är meddelade till skydd för enskilds rätt

och allmän säkerhet, i tryckta skrifter yttra sina tankar och åsikter,

offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och under-

rättelser i vilket ämne som helst.

Handlingsoffentligheten är sedan lång tid ett karakteristiskt inslag i den

svenska förvaltningen. Genom 1766 års tryckfrihetsförordning infördes

den medborgerliga rätten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter. Syftet

var att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I det

sammanhanget uppfattades rätten att i tryck offentliggöra myndigheter-

nas handlingar som betydelsefull. Varje medborgare tillerkändes därför i

grundlagen rätten att fritt ta del av i princip alla handlingar som rörde

rättskipning och förvaltning och att fritt trycka av dem. Rätten var dock

inte undantagslös.

Såväl i 1766 års tryckfrihetsförordning som i följande tryckfrihetsför-

ordningar gjordes vissa inskränkningar. De principer och begränsningar

som gällde för handlingsoffentligheten blev i huvudsak gällande fram till

1937 års reform. Den innebar bl.a. att undantagen från offentlighets-

principen bröts ut ur grundlagen till en särskild sekretesslag. Sekretess-

lagen från år 1937 ersattes sedermera av den nu gällande sekretesslagen

(1980:100).

Principen om handlingsoffentlighet slås fast i 2 kap. 1 § tryckfrihets-

förordningen. Där stadgas att varje svensk medborgare till främjande av

ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av

allmänna handlingar. Uttryckssättet markerar att handlingsoffentligheten

är ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten. I

samband med 1976 års reform av tryckfrihetsförordningen uttalade

departementschefen bl.a. följande. Tillgången till allmänna handlingar

medger en objektiv information om förhållandena inom stat och kom-

muner. Offentlighetsprincipens betydelse för en levande demokrati

sträcker sig emellertid längre än till att kasta ljus över tillståndet inom

den offentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar innehåller en

rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter. Tillgången till denna

information är i hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och

bredda underlaget för medborgarnas och organisationernas ställnings-

taganden i skilda samhällsfrågor. Rätten att ta del av allmänna hand-

lingar är således en del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta

emot information och därmed en av betingelserna för den fria demo-

kratiska åsiktsbildningen. (Prop. 1975/76:160 s. 71.)

Med handling förstås enligt tryckfrihetsförordningen framställning i

skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat

sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingen är allmän om

den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att

anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 §

tryckfrihetsförordningen). I samma kapitel finns bestämmelser som före-

skriver på vilket sätt tillgången till handlingarna skall tillgodoses (2 kap.

12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen). Bland annat ges en rätt att mot

avgift få en kopia av en allmän handling.

Handlingsoffentligheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen innebär

ingen rätt för myndigheter att få del av handlingar. Myndigheterna anses

dock ha en sådan rätt grundad på allmänna förvaltningsrättsliga principer.

4.3 Upphovsrätten och offentlighetsprincipen

Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen har författare, konstnärer och foto-

grafer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. Sådana

bestämmelser har meddelats i upphovsrättslagen. I 2 kap. tryckfrihets-

förordningen finns regler om allmänna handlingars offentlighet.

Tryckfrihetsförordningen och upphovsrättslagen kan sägas ha det

gemensamma syftet att skapa förutsättningar för ett fritt samhällsskick

och ett intellektuellt skapande. Vid tillämpningen av bestämmelserna i

tryckfrihetsförordningen och upphovsrättslagen kan dock om det i den

allmänna handlingen ingår ett litterärt eller konstnärligt verk en kolli-

sion uppkomma mellan å ena sidan reglerna om allmänna handlingars

offentlighet och å andra sidan reglerna om upphovsmannens ensamrätt

att disponera över sitt verk. Utgångspunkten vid en konflikt mellan

grundlagsregler och regler i vanlig lag är självfallet att de vanliga

reglerna inte får tillämpas i strid med grundlagsreglerna.

Enligt 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen gäller vad som föreskrivs i

vanlig lag om den rätt som tillkommer upphovsmannen till ett litterärt

eller konstnärligt verk m.fl. Sedan början av 1970-talet har den bestäm-

melsen i olika lagstiftningsärenden ansetts innebära att rätten att få till-

gång till allmänna handlingar inte har något egentligt grundlagsskydd när

det gäller handlingar som omfattas av upphovsrätt (se t.ex. prop. 1973:15

s. 154, SOU 1979:49 s. 122 och bet. 1986/87:LU11 s. 12 f.). Enligt denna

tolkning skulle upphovsrättslagens bestämmelser kunna hindra att

allmänna handlingar som innehåller upphovsrättsligt skyddade verk görs

tillgängliga för allmänheten eller tillhandahålls genom exemplar-

framställning. Mot denna bakgrund infördes en bestämmelse, numera

placerad i 26 b § första stycket upphovsrättslagen, som föreskriver att

allmänna handlingar oavsett upphovsrätten skall tillhandahållas enligt 2

kap. tryckfrihetsförordningen. Som framgår av avsnitt 3 har Lagrådet inte

godtagit den redovisade tolkningen av bestämmelsen i 1 kap. 8 § tryck-

frihetsförordningen. Oavsett vilken tolkning sistnämnda bestämmelse ges

innebär nuvarande regler att det i de flesta fall inte finns möjlighet att

vägra utlämnande av en allmän handling enbart på grund av att hand-

lingen omfattas av upphovsrätt.

I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att rätten att ta del av all-

männa handlingar får begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa i

bestämmelsen angivna ändamål. En begränsning av rätten att ta del av

allmänna handlingar skall enligt samma lagrum anges noga i en bestäm-

melse i en särskild lag, dvs. sekretesslagen. Om så i visst fall befinns

lämpligare, kan en sådan bestämmelse i stället placeras i annan lag vartill

sekretesslagen hänvisar.

I 1 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser om tystnadsplikt i det

allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar,

varvid bestämmelserna i sistnämnda hänseende innefattar en begränsning

i den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna

handlingar. I det nämnda lagrummet anges vidare att bestämmelserna

avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att

allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt.

Sekretessbestämmelserna är alltså utformade som förbud att röja

uppgifter.

Ett av de ändamål som enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen är

godtagbart som skäl för begränsning av handlingsoffentligheten är

skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (första

stycket 6). Upphovsrättens ekonomiska del kan representera ett bety-

dande värde för den enskilda rättighetshavaren. Till skydd främst för

vissa rättighetshavares ekonomiska intressen finns i 8 kap. 20 §

sekretesslagen en bestämmelse om sekretess i ärende om granskning av

film eller videogram för uppgift ur filmen eller videogrammet (se prop.

1989/90:70 s. 54 f., 77 och 149).

Skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden har också utgjort

grunden för att införa en annan bestämmelse i sekretesslagen, 8 kap. 13

§, som tar sikte på att skydda innehavare av vissa immateriella

rättigheter. I den bestämmelsen finns sekretessregler som är uppställda

till skydd för uppgifter om bl.a. uppfinningar och mönster i ärenden om

ansökningar om patent respektive registrering av mönster.

Förutsättningarna för att begränsa yttrandefriheten, bl.a. genom tyst-

nadsplikt för tjänstemännen vid myndigheterna, anges i 2 kap. 12 och

13 §§ regeringsformen. Där stadgas bl.a. att en begränsning får göras

endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt

samhälle, att den aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn

till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att

den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens

grundvalar (12 §). Yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till bl.a.

folkförsörjningen, enskilds anseende och förebyggandet av brott samt om

särskilt viktiga skäl föranleder det (13 §). Enligt förarbetena skall under

generalklausulens särskilda skäl föras bl.a. reglerna om upphovsrätt

och närstående rättigheter (prop. 1975/76:209 s. 155).

5 Reformbehovet

5.1 Handlingsoffentligheten används för att kringgå upp-

hovsrätten

Frågan om förhållandet mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen,

särskilt handlingsoffentligheten, har under senare tid kommit i fokus på

ett helt annat sätt än tidigare. Ingivandet av det s.k. scientologimaterialet

till ett flertal svenska myndigheter har åskådliggjort att handlingsoffent-

ligheten kan användas för andra syften än den är avsedd för. Det s.k.

scientologimaterialet är en handling som den amerikanska organisationen

Religious Technology Center innehar upphovsrätt till. Materialet har i

flera domar (svenska och utländska) bedömts vara inte tidigare

offentliggjort. Enligt vad som kommit fram har materialet vid ett antal

tillfällen lämnats in till myndigheter enbart i syfte att få till stånd en

exemplarframställning och spridning av materialet till allmänheten som

annars skulle kunna hindras av upphovsrättsinnehavaren.

Det inträffade har skapat en debatt och en oro bland upphovsmän. Det

kan t.ex. förorsaka en journalist betydande skada om ett artikelutkast

lämnas in till en myndighet innan det är färdigt för publicering. Hos

myndigheten blir utkastet en allmän handling och om det inte finns

någon sekretessgrund kan allmänheten fritt ta del av utkastet. För

journalisten kan det för tidiga offentliggörandet t.ex. innebära att hans

eller hennes anseende som journalist skadas på grund av utkastets brister.

Han eller hon har kanske inte hunnit kontrollera sin källor och under-

bygga sina slutsatser. Detsamma gäller om någon lämnar in en författares

manuskript som författaren ännu inte har för avsikt att publicera. Om

allmänheten systematiskt begär utlämnande av en inte offentliggjord

upphovsrättsligt skyddad handling kan en upphovsman komma att lida

betydande skada, t.ex. genom att verket inte ges ut eller genom att hans

eller hennes försäljningsinkomster uteblir eller minskar. Konsekvenserna

för berörda upphovsmän kan således bli långtgående när det är fråga om

upphovsrättsligt skyddade verk som inte tidigare har offentliggjorts.

Av det anförda framgår att det finns ett behov av att begränsa till-

gången till vissa allmänna handlingar som samtidigt utgör upphovs-

rättsligt skyddade verk.

5.2 Bernkonventionen och TRIP:s-avtalet

Upphovsrätten är ett rättsområde med en i hög grad internationell prägel.

Det finns en rad internationella överenskommelser genom vilka de an-

slutna länderna ger skydd åt varandras verk och prestationer. Den vikti-

gaste överenskommelsen inom det egentliga upphovsrättsområdet är

Bernkonventionen för skydd av litterära och konstnärliga verk. Sverige är

anslutet till konventionen liksom närmare 140 andra länder. Den före-

skriver en skyldighet att utan formaliteter ge upphovsrättsligt skydd en-

ligt vissa minimibestämmelser åt verk från samtliga andra konven-

tionsländer. Dessa minimibestämmelser omfattar såväl ideella som eko-

nomiska rättigheter, bl.a. en ensamrätt att mångfaldiga ett verk och att

utnyttja det för offentligt framförande.

En annan viktig överenskommelse inom detta område är TRIP:s-

avtalet. Till avtalet är mer än 130 länder anslutna, bland dem Sverige.

Avtalet innehåller dels en rad specialregler om skydd för bl.a. datorpro-

gram och databaser, dels en allmän förpliktelse att tillämpa Bernkonven-

tionens bestämmelser om det upphovsrättsliga skyddet. Detta betyder att

skyddet för upphovsrätten har förts in i Världshandelsorganisationens

system bl.a. när det gäller tvistlösning.

Med anledning av att svenska myndigheter ger allmänheten möjlighet

att ta del av det s.k. scientologimaterialet, trots att det bedömts som ett

upphovsrättsligt inte tidigare offentliggjort verk, har bl.a. Förenta

staterna ifrågasatt om Sverige uppfyller Bernkonventionen och TRIP:s-

avtalet. Förenta staterna har klargjort att ett tvistlösningsförfarande

kommer att påkallas mot Sverige om inte Sverige skyndsamt genomför

lagstiftning som förhindrar att tidigare inte offentliggjorda upphovs-

rättsligt skyddade verk hanteras på samma sätt som scientologimaterialet.

Bernkonventionen tillåter konventionsländerna att göra vissa inskränk-

ningar i upphovsmannens ensamrätt till exemplarframställning. Enligt

artikel 9(2) i konventionen får konventionsländerna tillåta exemplar-

framställning av verk i vissa särskilda fall förutsatt att sådan exemplar-

framställning inte gör intrång i det normala utnyttjandet av verket och

inte heller inkräktar oskäligt på upphovsmannens legitima intressen. Be-

stämmelsen brukar benämnas som den s.k. trestegsregeln. Genom

artikel 13 i TRIP:s-avtalet har trestegsregeln gjorts tillämplig för alla

upphovsrättsliga förfoganden och inte endast för exemplarframställning.

Regeringens inställning är att de svenska reglerna om förhållandet

mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten är förenliga med tre-

stegsregeln. Den närmare innebörden av trestegsregeln är emellertid svår

att bestämma. Ordalydelsens generella karaktär ger ett betydande tolk-

ningsutrymme. Det kan därför inte helt uteslutas att ett tvistlösnings-

förfarande inom ramen för Världshandelsorganisationen om tillämp-

ningen av de svenska bestämmelserna om handlingsoffentlighet skulle

kunna resultera i att myndigheters tillhandahållande av verk åtminstone i

vissa fall bedöms vara ett intrång i det normala nyttjandet av verket eller

anses inkräkta oskäligt på upphovsmannens legitima intressen. En sådan

utgång skulle medföra risk för att Sverige tvingas till mer omfattande

begränsningar av handlingsoffentligheten än vad som kan anses

nödvändigt för att åtgärda de problem som ingivandet av scientologi-

materialet åskådliggjort, vilket samtidigt skulle avvärja ett tvistlösnings-

förfarande.

Att handlingsoffentligheten kan användas för att kringgå upphovsrätten

kan vidare vara ett hinder i Sveriges arbete för en ökad öppenhet inom

bl.a. den Europeiska unionen.

Även redovisade internationella förhållanden talar för att en lagändring

bör ske.

6 Sekretess för upphovsrättsligt skyddade verk

6.1 Handlingsoffentligheten bör begränsas för vissa

upphovsrättsligt skyddade verk

Regeringens bedömning: Med hänsyn till att upphovsrättsligt

skyddade verk som inte offentliggjorts har ett särskilt högt

skyddsvärde och att det är möjligt att utnyttja handlingsoffentligheten

för att mot upphovsmannens vilja framställa exemplar av sådana verk

och göra dem tillgängliga för allmänheten, bör rätten att ta del av all-

männa handlingar begränsas när det gäller vissa inte offentliggjorda

verk.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens (se

promemorian s. 27 f.).

Remissinstanserna: Remissinstansernas synpunkter på behovet av en

begränsning har varit varierande. Majoriteten av remissinstanserna, däri-

bland Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Jönköping, Svenska

Kommunförbundet och Sveriges advokatsamfund, har tillstyrkt eller inte

invänt mot att en begränsning av handlingsoffentligheten införs. Stock-

holms tingsrätt har dock ifrågasatt att det är möjligt att tvångs-

offentliggöra ett verk genom att lämna in det till en myndighet mot

upphovsmannens vilja. Enligt Stockholms tingsrätt kan det tillgänglig-

görande för allmänheten som därefter kan komma att ske genom att

verket tillhandahålls enligt reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen inte

anses ske lovligen .

Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän, Riksarkivet, Föreningen

Grävande Journalister, Svenska Journalistförbundet, Tidningsutgivarna

och Sveriges Industriförbund har avstyrkt förslaget sådant det är utformat

i promemorian eller ifrågasatt behovet av de föreslagna ändringarna.

Riksarkivet har menat att det vore lämpligare att förstärka skyddet för

rättsinnehavarna genom en utbyggnad av redan befintliga sanktions- och

skadeståndsbestämmelser.

Bland andra Svea hovrätt, Kammarrätten i Stockholm och Kungl.

biblioteket har ansett att det inte har klargjorts att behovet av en lag-

ändring är så trängande att frågan inte skulle kunna utredas närmare av

den kommitté som genom dir. 1998:32 fått i uppgift att bl.a. undersöka

behovet av begränsningar i handlingsoffentligheten för allmänna hand-

lingar som omfattas av upphovsrätt (Offentlighets- och sekretess-

kommittén, Ju1999:06).

Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Majoriteten av dem

som yttrat sig över utkastet till lagrådsremiss har ansett att en lagändring

bör genomföras utan att Offentlighets- och sekretesskommitténs arbete

avvaktas. Justitiekanslern har anfört att behovet av lagstiftning har ut-

vecklats något i utkastet och att förslaget numera är godtagbart. Juridiska

fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som i sitt ursprungliga ytt-

rande inte uttalade sig rörande ärendets angelägenhetsgrad, har ansett att

intresset av att undvika ett tvistlösningsförfarande och angelägenheten av

att skapa bästa möjliga förutsättningar för Sveriges strävan att åstad-

komma ökad öppenhet i Europa motiverar att en lagändring genomförs

utan att Offentlighets- och sekretesskommitténs arbete avvaktas. Svenska

Journalistförbundet har uppgett att förbundet numera delar uppfattningen

att ett tvistlösningsförfarande innebär sådana risker för offentlighets-

principen att det bör undvikas. Med hänsyn härtill och till att förslaget i

utkastet utgör ett mindre ingrepp i offentlighetsprincipen än pro-

memorians förslag har förbundet tillstyrkt förslaget i utkastet.

Skälen för regeringens bedömning: Som en inskränkning i upp-

hovsmannens rätt till sitt verk gäller bl.a. att allmänna handlingar oavsett

upphovsrätten skall tillhandahållas enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen

(26 b § första stycket upphovsrättslagen). Handlingsoffentlighetens före-

träde framför upphovsrätten kan, som framgår av avsnitt 5.1, få följder

som inte är rimliga. Handlingsoffentligheten har till syfte att säkerställa

ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Allmänhetens rätt till

insyn i myndigheternas verksamhet fyller också en kontrollfunktion.

Myndigheternas skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar kan

emellertid användas för att skapa förutsättningar för att mot upphovs-

mannens vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligt

skyddade verk.

Ett sådant tillhandahållande är särskilt ingripande för upphovsmannen

när det gäller inte offentliggjorda verk eftersom upphovsmannen har en i

princip oinskränkt rätt till sådana verk. Till dess verket offentliggjorts är

det således vanligen upphovsmannen som avgör om exemplar skall få

framställas och spridas. Det finns endast ett fåtal inskränkningar i upp-

hovsrätten beträffande inte offentliggjorda verk, till skillnad från de verk

som har offentliggjorts och utgivits (se närmare avsnitt 4.1). Verk som

inte har offentliggjorts kan därför sägas ha ett särskilt skyddsvärde.

Denna uppfattning har delats av ett antal remissinstanser, t.ex. Sveriges

advokatsamfund och Svenska Förläggareföreningen.

Tillhandahållandet av ett verk som allmän handling innebär en väsent-

lig inskränkning av upphovsmannens ensamrätt att förfoga över sitt verk.

Redan första kopian som lämnas ut av ett inte offentliggjort verk, t.ex. ett

inte fullbordat litterärt verk, kan skada upphovsmannen ekonomiskt. Ett

systematiskt utlämnande genom att många personer hos myndigheten

begär att få ta del av verket skulle kunna bli förödande för upphovs-

mannen. Att reglerna i upphovsrättslagen gäller även sedan verket

lämnats ut enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, dvs. att den som fått en

kopia av verket inte kan förfoga över det som han eller hon vill, är så-

ledes inte tillräckligt för att skydda upphovsmannen.

Förutom att tillhandahållandet i sig kan vara ingripande för upphovs-

mannen redovisar promemorian en annan effekt av den nuvarande regle-

ringen, nämligen att verket kan bli tvångsoffentliggjort genom att det

lämnas in till en myndighet och därefter tillhandahålls med stöd av

26 b § första stycket upphovsrättslagen. Stockholms tingsrätt har ifråga-

satt det synsättet och ansett att ett tillhandahållande enligt 26 b § första

stycket upphovsrättslagen inte kan anses ske lovligen om verket har getts

in till myndigheten mot upphovsmannens vilja. Därmed skulle verket

enligt tingsrätten inte kunna anses offentliggjort.

Enligt 8 § upphovsrättslagen anses ett verk offentliggjort när det lov-

ligen har gjorts tillgängligt för allmänheten. Av förarbetsuttalanden

(SOU 1956:25 s. 162 samt prop. 1960:17 s. 86 f. och 379) framgår att ett

offentliggörande sker inte bara när verket görs tillgängligt med upphovs-

mannens samtycke utan även i andra fall när tillgängliggörandet sker

lagligen med stöd av något stadgande i 2 kap. upphovsrättslagen. Vid

upphovsrättslagens tillkomst fanns inte någon motsvarighet till 26 b §

första stycket upphovsrättslagen. När en sådan bestämmelse infördes

diskuterades inte om ett tillhandahållande av ett verk som en allmän

handling kunde innebära att verket offentliggjordes även i fall då upp-

hovsmannen inte hade samtyckt till förfarandet.

I fråga om förhållandet mellan upphovsrätten och handlingsoffentlig-

heten är Lagrådets syn på 26 b § upphovsrättslagen att den bestämmelsen

närmast utgör en erinran om tryckfrihetsförordningens regler om allmän-

hetens rätt att ta del av allmänna handlingar (se bilaga 5). Därmed är

dock inte frågan om betydelsen av 26 b § upphovsrättslagen från upp-

hovsrättslig utgångspunkt besvarad. Man kan i och för sig tänka sig att

bestämmelsen i linje med Lagrådets synsätt inte bedöms som en in-

skränkning i upphovsmannens ensamrätt. I stället skulle den exemplar-

framställning och det tillgängliggörande av ett verk som kan äga rum när

verket tillhandahålls som allmän handling ske enbart med stöd av 2 kap.

tryckfrihetsförordningen. Den upphovsrättsliga grunden för exemplar-

framställningen respektive tillgängliggörandet skulle inte vara 26 b §

upphovsrättslagen, utan den bestämmelsen skulle även i upphovsrättsligt

hänseende endast utgöra en erinran om grundlagens regler. En sådan

tolkning skulle dock innebära att 26 b § upphovsrättslagen helt saknar

självständig betydelse. Mot bakgrund av de uttalanden som gjordes vid

införandet av bestämmelsen är det inte troligt att detta varit lagstiftarens

avsikt. Det ligger i stället nära till hands att anse att 26 b § upphovs-

rättslagen i upphovsrättsligt hänseende har den betydelsen att den utgör

en inskränkning i upphovsmannens ensamrätt. Med ett sådant

betraktelsesätt sker tillhandahållandet med stöd av såväl 26 b §

upphovsrättslagen som 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det

upphovsrättsliga förfogandet sker således med stöd av en bestämmelse i

2 kap. upphovsrättslagen, varför ett sådant tillgängliggörande torde vara

att anse som ett offentliggörande i upphovsrättslig mening. Frågan har

emellertid inte prövats i rättspraxis.

Det förhållandet att den som lämnar in ett verk till en myndighet där-

igenom kan anses göra sig skyldig till upphovsrättsintrång och därmed

drabbas av olika påföljder ger inte tillräckligt skydd för upphovsmannens

rätt, eftersom myndigheten ändå är skyldig att fortsätta att lämna ut

verket.

Det finns alltså starka skäl att låta intresset av att skydda vissa verk

som ingår i allmänna handlingar ha företräde framför rätten att ta del av

dem. Majoriteten av remissinstanserna har också delat uppfattningen att

en begränsning i handlingsoffentligheten bör införas nu.

Några remissinstanser har emellertid ansett att man i stället bör

avvakta närmare utredning från Offentlighets- och sekretesskommittén. I

kommitténs uppdrag ingår, förutom att göra en översyn av bestämmel-

serna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjlig-

heterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället, att under-

söka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte

tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller

någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen. Kommittén har sålunda

att mer allmänt se över förhållandet mellan upphovsrätten och offentlig-

hetsprincipen. Utredningen skall i den delen vara klar senast den 1 maj

2001.

Som närmare redovisas i avsnitt 5.2 har bl.a. Förenta staterna ifrågasatt

om Sverige med nuvarande lagreglering uppfyller Bernkonventionen och

TRIP:s-avtalet. Om kommitténs utredning skulle avvaktas hamnar

Sverige med all sannolikhet i ett internationellt tvistlösningsförfarande

med de risker för mer omfattande ingrepp i handlingsoffentligheten som

ett sådant medför. Med hänsyn härtill och till att det är angeläget att

komma till rätta med den brist i skyddet för inte offentliggjorda verk som

hanteringen av det s.k. scientologimaterialet tydliggjort, bör handlings-

offentligheten för vissa inte offentliggjorda verk begränsas redan nu.

Lagrådet har ansett att den föreslagna regleringen bör utgöra en provi-

sorisk lösning och att det är angeläget att en mera långsiktig och hel-

täckande lösning på problemet söks. Regeringen instämmer i denna

uppfattning. Det fortsatta arbetet med att söka den lämpligaste lösningen

ryms inom Offentlighets- och sekretesskommitténs uppdrag. Arbetet bör

lämpligen utföras av kommittén.

6.2 Hur bör begränsningen genomföras?

Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i 8 kap. Sekretess-

lagen (1980:100) som skyddar sådana uppgifter i vissa inte offentlig-

gjorda verk som sammantaget utgör ett verk.

Promemorians förslag: I promemorian görs bedömningen att den

föreslagna begränsningen i handlingsoffentligheten till skydd för vissa

inte offentliggjorda verk bör göras i upphovsrättslagen (se promemorian

s. 33 f.).

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft

några invändningar mot promemorians förslag att begränsa handlings-

offentligheten genom en reglering i upphovsrättslagen. Svenska För-

läggareföreningen har ansett att det är naturligt att placera den föreslagna

regleringen i upphovsrättslagen eftersom objektet är upphovsrättsligt

skyddade verk och inte uppgifter som sådana. Även Kammarrätten i

Stockholm har uttryckligen tillstyrkt att undantaget placeras där.

Två remissinstanser, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms

universitet och Sveriges Industriförbund, har uttryckt tvekan inför den i

promemorian redovisade uppfattningen att rätten att ta del av allmänna

handlingar inte är grundlagsskyddad såvitt avser handlingar som inne-

håller upphovsrättsligt skyddade verk. Juridiska fakultetsnämnden vid

Stockholms universitet har bedömt att det skyddsvärda intresset i före-

varande fall är bredare än som redovisas i promemorian och att det avser

icke offentliggjord information som förekommer i en handling som utan

medverkan av intressenten getts in till en myndighet. Fakultetsnämnden

har mot denna bakgrund ifrågasatt om inte detta skyddsbehov bör reg-

leras i sekretesslagen utan exklusiv koppling till upphovsrättslag-

stiftningen.

Stockholms tingsrätt har anfört att regleringen bör kunna placeras i

sekretesslagen och ändå begränsas till att avse endast utlämnande av all-

männa handlingar och att detta vore en bättre lösning än den föreslagna.

Även Riksåklagaren och Kammarrätten i Jönköping har gett uttryck för

att en reglering av föreslagen typ bör placeras i sekretesslagen eller att en

sådan placering bör övervägas ytterligare.

Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: En övervägande majo-

ritet, bl.a. Riksdagens ombudsmän, Kammarrätten i Jönköping, Justitie-

kanslern och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet har

ansett att det är förenligt med regleringen i 2 kap. tryckfrihets-

förordningen att placera en sekretessbestämmelse av föreslagen typ i

8 kap. sekretesslagen. Handelshögskolan i Stockholm har ansett att pro-

memorians förslag är mer förtjänstfullt än förslaget i utkastet men accep-

terat det nya förslagets principiella upplägg.

Malmö tingsrätt har ifrågasatt lagförslagets grundlagsenlighet och bl.a.

anfört att det synes rimma illa med 2 kap. 2 § första stycket 6 tryck-

frihetsförordningen att på föreslaget sätt undanta en rättighet utan

närmare konkretion än att begränsa undantaget till förfoganderätten.

Tidningsutgivarna har ansett det tveksamt om sekretesslagens uppgifts-

begrepp är förenligt med upphovsrättens verksbegrepp.

Handelshögskolan i Stockholm har ansett att bl.a. det ideella inslaget i

de ekonomiska rättigheterna kan hänföras till enskilds personliga för-

hållanden, vilket utgör en godtagbar grund för en begränsning av

handlingsoffentligheten och att sekretessbestämmelsen i enlighet därmed

bör skydda även den delen av upphovsrätten. Även Juridiska fakultets-

nämnden vid Stockholms universitet har ansett att upphovsrättens ideella

del har att göra med de intressen som i lagstiftningen om handlings-

offentlighet behandlas som personliga förhållanden . Malmö tingsrätt,

Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (KLYS) och

COPYSWEDE har ansett det vara en brist att de ideella momenten i upp-

hovsrätten inte omfattas av förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Allmänna handlingars offentlighet

regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I 1 kap. 8 § tryckfrihets-

förordningen anges att beträffande upphovsmännens rätt gäller vad som

är föreskrivet i lag, dvs. i upphovsrättslagen. Promemorians förslag,

liksom det förslag som lades fram i den tidigare lagrådsremissen, bygger

på den tolkning av 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen som förts fram vid

ett flertal tillfällen sedan motsvarigheten till 26 b § upphovsrättslagen

infördes år 1973. Enligt den tolkningen är innebörden av bestämmelsen

att rätten att ta del av allmänna handlingar inte har något egentligt grund-

lagsskydd såvitt gäller allmänna handlingar som innehåller upphovs-

rättsligt skyddade verk. Följden av den tolkningen är vidare att inskränk-

ningar i handlingsoffentligheten beträffande upphovsrättsligt skyddade

verk kan göras genom ändring i vanlig lag.

Lagrådet har emellertid inte accepterat den angivna tolkningen. I sitt

yttrande har Lagrådet angett att den möjlighet som finns att begränsa

handlingsoffentligheten är en begränsning som har stöd i 2 kap. 2 §

tryckfrihetsförordningen. Enligt detta lagrum får handlingsoffentligheten

begränsas med hänsyn till ett antal i bestämmelsen angivna skydds-

ändamål om det sker i en särskild lag, sekretesslagen, eller i annan lag

vartill den lagen hänvisar. För att en bestämmelse i sekretesslagen skall

vara motiverad måste således minst ett av de skyddsändamål som anges i

2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen föreligga.

Den del av upphovsrätten som har den största betydelsen i nu aktuellt

hänseende är den ekonomiska rätten till ett verk. Ett av de skydds-

ändamål som anges i 2 kap. 2 § första stycket 6 tryckfrihetsförordningen

är enskilds ekonomiska förhållanden. Det finns sedan tidigare två

sekretessbestämmelser, 8 kap. 13 och 20 §§ sekretesslagen, som främst

är motiverade av hänsynen till ekonomiska intressen hos innehavare av

immaterialrätter (se vidare avsnitt 4.3). En bestämmelse motiverad av

intresset att skydda den ekonomiska delen av upphovsrätten till vissa inte

offentliggjorda verk torde mot denna bakgrund vara förenlig med 2 kap.

2 § tryckfrihetsförordningen. Denna uppfattning har delats av majoriteten

av de remissinstanser som yttrat sig i frågan.

Vissa av dem som yttrat sig över utkastet till lagrådsremiss, t.ex.

Handelshögskolan i Stockholm, har ansett att även det ideella inslaget i

upphovsrätten bör kunna utgöra skyddsändamål för en sekretess-

bestämmelse och har därvid hänvisat till det i 2 kap. 2 § tryckfrihets-

förordningen angivna skyddsintresset enskilds personliga förhållanden.

Innebörden av detta begrepp, som inte analyserades närmare vid be-

stämmelsens tillkomst, får enligt förarbetena till sekretesslagen be-

stämmas med ledning av vanligt språkbruk, varvid det inte råder någon

tvekan om att så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller

yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd innefattas (prop. 1979/80:2

Del A s. 84). Den ideella delen av de ekonomiska rättigheterna till ett

verk är nära förknippad med upphovsmannens person. Det framstår

emellertid som tveksamt om det är möjligt att därav dra slutsatsen att

detta inslag i upphovsrätten omfattas av begreppet personliga för-

hållanden i 2 kap. 2 § första stycket 6 tryckfrihetsförordningen. Det finns

inte heller i förarbeten eller bland övriga bestämmelser i sekretesslagen

något stöd för en sådan tolkning. Mot den bakgrunden anser regeringen

att det är alltför osäkert om skyddsändamålet enskilds personliga

förhållanden kan åberopas i förevarande fall. Skyddsändamålet för

bestämmelsen bör därför vara begränsat till enskilds ekonomiska för-

hållanden. Det betyder att bestämmelsen för sin tillämpning bör

förutsätta att rättighetshavaren lider ekonomisk skada av

tillhandahållandet.

Härefter uppkommer frågan om sekretesslagens konstruktion, såsom

antas i promemorian, utgör ett hinder för en sekretessbestämmelse till

skydd för verk.

Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det

allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar

(1 kap. 1 § första stycket sekretesslagen). Bestämmelserna avser förbud

att röja uppgifter (1 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen). Vid

sekretesslagens tillkomst uttalades angående valet av uppgiftsbegreppet

bl.a. följande. Den naturliga utgångspunkten bör också vara den att det

enbart är uppgifternas innehåll och förekomst i ett visst sammanhang

som bestämmer om de skall sekretesskyddas. (Prop. 1979/80:2 Del A s.

65.) Sekretessens föremål utgörs således av information av visst innehåll

(se även a. prop. s. 67). Upphovsrätten skyddar inte de enskilda

uppgifterna i ett verk. Att låta varje uppgift i ett verk omfattas av

sekretess skulle således vara att ge upphovsmannen ett mer långtgående

skydd än upphovsrätten. Om detta skulle bli följden av att införa en

reglering avseende upphovsrättsligt skyddade verk i sekretesslagen skulle

det vara ett tungt vägande argument mot att införa en sådan reglering. Ett

par av dem som yttrat sig över utkastet till lagrådsremiss har också ansett

att det inte är möjligt eller i vart fall tveksamt om det går att förena

skyddet för verk med sekretesslagens uppgiftsbegrepp. Mot detta kan

dock följande anföras.

I vissa sekretessbestämmelser skyddas ett informationsinnehåll som

inte i första hand tar sikte på innehållet i enstaka uppgifter. Exempel på

sådana bestämmelser är 5 kap. 6 § (vissa sorters skildringar), 8 kap. 13 §

(patentsökta uppfinningar, företagshemligheter, mönster), 8 kap. 17 §

(mer kvalificerade uppgifter om myndighets eller enskilds affärs- eller

driftförhållanden, t.ex. yrkeshemligheter) och 8 kap. 20 § sekretesslagen

(filmer och videogram).

Genom upphovsrätten skyddas inte informationsinnehållet i ett verk till

fullo. Emellertid vore det missvisande att påstå att informationsinnehållet

helt saknar skydd av upphovsrätten. Som redovisas i avsnitt 4.1 har upp-

hovsrätten till föremål inte bara verket i dess föreliggande yttre form utan

också verkets s.k. inre form. Detta har också uttryckts på så sätt att upp-

hovsrätten skyddar inte bara verkets form utan också själva tanke-

innehållet, men inte som abstrakt idé utan endast i den individuella ut-

formning som just upphovsmannen gett detsamma (SOU 1956:25 s. 69).

Upphovsrätten till en roman omfattar även verket i form av radioteater

eller film. En fysisk form av verket, t.ex. en skriftlig handling, är endast

en bärare av det immateriella föremålet verket. I de fall ett verk ingår i en

allmän handling utgörs handlingens innehåll av verket i en av de former

som detta kan föreligga i. Handlingen är således inte detsamma som

verket utan utgör endast ett exemplar av verket.

Som anförts ovan finns det flera exempel på att man i sekretesslagen

har infört bestämmelser som inte omfattar varje i en handling ingående

enskild uppgift av sådan art som pekats ut i bestämmelsen. På motsvar-

ande sätt bör en sekretessbestämmelse kunna utformas så att den endast

avser uppgifter som sammantaget utgör ett verk. Om bestämmelsen

utformas på detta sätt måste det anses möjligt att skydda vissa upphovs-

rättsligt skyddade verk genom en sekretessbestämmelse. En sådan

bestämmelse bör införas.

Ett alternativ till att placera regeln direkt i sekretesslagen är att i stället

placera den i annan lag, t.ex. upphovsrättslagen, med en hänvisning dit

från sekretesslagen. För de tillämpande myndigheterna torde det emeller-

tid vara en väsentlig fördel att regeln återfinns direkt i den lag som

huvudsakligen reglerar frågor om sekretess. Flera remissinstanser har

också ansett att regleringen bör placeras där. Mot denna bakgrund bör

sekretessbestämmelsen placeras direkt i sekretesslagen. Eftersom be-

stämmelsen införs med hänsyn till skyddet för enskilds ekonomiska för-

hållanden bör den placeras i lagens 8 kap.

6.3 Sekretessbestämmelsens räckvidd

6.3.1 Inledning

En utgångspunkt vid utformningen av en sekretessregel är att den inte

skall ha större räckvidd än som behövs för att tillgodose det skydds-

intresse som ligger till grund för bestämmelsen. Som följer av vad som

anförs i föregående avsnitt innebär det bl.a. att bestämmelsen endast bör

träffa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk och endast uppgifter

som sammantaget är relevanta ur upphovsrättslig synvinkel. I de följande

två avsnitten behandlas ytterligare ett antal omständigheter som har bety-

delse för bestämmelsens räckvidd.

6.3.2 Räckvidden med hänsyn till vilken typ av uppgifter som

efterfrågas och vilken typ av verk de återfinns i

Regeringens förslag: Bestämmelsen skall omfatta endast uppgifter i

sådana verk som inte tidigare har offentliggjorts i upphovsrättslig

mening och som har kommit in till en myndighet utan rättighets-

havarens samtycke. Uppgifter i ett verk som saknar kommersiellt

intresse skall dock inte omfattas av bestämmelsen. Sekretessbestäm-

melsen skall omfatta en uppgift endast om röjandet av den innebär ett

upphovsrättsligt förfogande.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag såvitt avser verk som har kommit in till en myndighet utan upp-

hovsmannens samtycke och som inte tidigare har offentliggjorts. I pro-

memorians förslag återfinns däremot inte begränsningen såvitt avser verk

som saknar kommersiellt intresse. I promemorian föreslås att en begräns-

ning i myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter ur allmänna hand-

lingar skall införas i 15 kap. 4 § sekretesslagen såvitt gäller verk av

aktuell typ. Begränsningen innebär att uppgifter ur sådana verk inte får

lämnas ut om utlämnandet utgör ett offentligt framförande eller annat

förfogande enligt 2 § upphovsrättslagen. Promemorians förslag omfattar

även närstående rättigheter (se promemorian s. 29 f. och 38).

Remissinstanserna: Handelshögskolan i Stockholm, KLYS, COPY-

SWEDE, Religious Technology Center, Läromedelsförfattarnas Förening

och TV4 har ansett att även verk som getts in till en myndighet med

upphovsmannens samtycke i vissa fall bör kunna undantas från

handlingsoffentligheten.

Föreningen Grävande Journalister har gjort gällande att förslaget

kommer att innebära att en viktig kategori allmänna handlingar bestående

av tips eller anmälningar om missförhållanden generellt kommer att

undandras offentlighet. Som exempel har föreningen angett att någon

annan än upphovsmannen till en myndighet lämnar in en nazists rund-

skrivelse till medlemmarna i en lokal kampgrupp, korrespondensen

mellan en person som producerar barnpornografi och dennes kunder,

eller en lobbyists beskrivning av hur ett visst politiskt beslut skall mani-

puleras fram trots att det saknar politiskt och folkligt stöd. Även andra

remissinstanser, bl.a. Tidningsutgivarna, har framfört liknande farhågor

och redovisat likartade exempel.

Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Majoriteten, däribland

Kammarrätten i Jönköping, KLYS och COPYSWEDE, har inte haft några

eller endast mindre anmärkningar mot förslagets utformning i denna del.

Riksdagens ombudsmän har dock ansett att förslaget generellt sett kan

förväntas innebära så stora tillämpningsproblem att det inte bör läggas

fram och har därvid särskilt pekat på att bestämmelsen skall tillämpas av

samtliga myndigheter, varav de flesta har bristande erfarenhet av upp-

hovsrättsliga överväganden.

Svenska Journalistförbundet har tillstyrkt att bestämmelsens

tillämpningsområde begränsas till verk som har ett kommersiell intresse

men ansett att bestämmelsen bör ha en något annorlunda konstruktion.

Justitiekanslern har ansett att det i utkastet använda uttrycket kommer-

siellt intresse inte på erforderligt sätt begränsar bestämmelsens till-

lämpningsområde till sådana verk som av upphovsrättsliga skäl är eko-

nomiskt intressanta och föreslagit att det byts ut mot ekonomiskt

intresse av betydelse för upphovsmannen . Även Malmö tingsrätt har

ansett att den lagtekniska utformningen när det gäller bl.a. rekvisitet

kommersiellt intresse i praktiken kan förväntas leda till ett mer

omfattande skydd än som omedelbart följer av begränsningen till

upphovsrättens ekonomiska del.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Handels-

högskolan i Stockholm har ifrågasatt begränsningen till kommersiellt

intressanta verk. Som skäl har fakultetsnämnden anfört att det torde vara

svårt att avgöra vad som har eller inte har kommersiellt intresse.

Handelshögskolan har tagit till utgångspunkt att skyddsintresset är

enskilds personliga och ekonomiska förhållanden och har mot denna

bakgrund ansett att även upphovsrättsligt skyddade privatbrev m.m. bör

träffas av sekretessbestämmelsen.

Justitiekanslern har ansett att det bör övervägas om bestämmelsen bör

begränsas till sådana fall då ett verk av aktuell typ lämnas in av en en-

skild person, bl.a. eftersom det framstår som mindre lämpligt att föremål

som exempelvis tagits i beslag omfattas av såväl förundersöknings-

sekretess som sekretess enligt den nya bestämmelsen.

Tidningsutgivarna har anfört att det är svårt att se hur myndigheternas

personal skall kunna sålla ut uppgifter för ett tillhandahållande enligt

15 kap. 4 § sekretesslagen. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms

universitet har varit tveksam till att bestämmelsen begränsas till att avse

sådana röjanden som utgör upphovsrättsliga förfoganden.

Skälen för regeringens förslag: I enlighet med vad som tidigare

anförts bör det införas en sekretessregel som skyddar uppgifter i vissa

typer av tidigare inte offentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk.

Med offentliggörande avses offentliggörande i upphovsrättslagens

mening. Innebörden av detta begrepp utvecklas närmare i avsnitt 4.1 och

6.1.

I flertalet fall när ett verk som inte har offentliggjorts ges in till en

myndighet är det upphovsmannen själv som ger in verket. I promemorian

anförs att det i sådana fall och i fall då verket ges in med upphovs-

mannens eller dennes rättsinnehavares medgivande inte nu bör göras

undantag från handlingsoffentligheten. Som några remissinstanser har

påpekat kan det visserligen finnas situationer då det kan vara berättigat

att begränsa offentligheten även när upphovsmannen själv ger in ett verk.

Det torde framför allt gälla i mål om upphovsrättsintrång. Som nämns i

avsnitt 6.1 ingår det i det uppdrag som lämnats till Offentlighets- och

sekretesskommittén att överväga om det finns behov av att öka möjlig-

heterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upp-

hovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen (dir.

1998:32 s. 29 f.). Kommitténs uppdrag kvarstår oförändrat. Det nu aktu-

ella lagstiftningsärendet behandlas med särskild skyndsamhet och avser

de problem som är mest angelägna att lösa. Räckvidden av den sekretess-

regel som nu införs bör därför vara begränsad till de fall då upphovs-

mannen eller dennes rättsinnehavare inte gett sitt samtycke till att verket

ges in. Att, såsom Justitiekanslern föreslagit, begränsa bestämmelsens

räckvidd till fall då en enskild ger in verket till myndigheten framstår

däremot som otillräckligt i skyddshänseende.

Det kan inträffa att en myndighet först en tid efter det att verket getts

in får kännedom om sådana omständigheter som medför att sekretess

gäller. Verket kan då under mellantiden lovligen ha gjorts tillgängligt för

allmänheten på annat sätt än genom att tillhandahållas av myndigheten

som en allmän handling eller genom att överlämnas från en myndighet

till en annan. Upphovsmannen kan t.ex. själv ha offentliggjort verket.

Även i fall då myndigheten redan från början har uppmärksammat att

sekretess gäller och därför vägrat lämna ut verket, kan det förekomma att

verket senare offentliggörs på annat sätt. Det finns inte skäl att låta en

sekretessregel träffa offentliggjorda verk. Av lagtexten bör därför framgå

att sådana verk som lovligen har gjorts tillgängliga för allmänheten

oavsett när tillgängliggörandet skett inte träffas av sekretessen (jfr dock

förslaget i avsnitt 6.4.2).

Skyddsändamålet för den sekretessbestämmelse som föreslås är, som

redovisas i avsnitt 6.2, enskilds ekonomiska förhållanden.

Bestämmelsens räckvidd måste utformas så att den överensstämmer med

skyddsändamålet. Avgränsningen bör därför göras så att bestämmelsen

endast omfattar uppgifter i verk som är kommersiellt intressanta. Med

hänsyn till att sekretessregeln motiveras av intresset att skydda den

ekonomiska delan av upphovsrätten har Justitiekanslern och Malmö

tingsrätt ifrågasatt om inte rekvisitet kommersiellt intresse bör preciseras

närmare. Det torde vara relativt sällsynt att ett verk har ett kommersiellt

intresse som inte i någon mån är knutet till upphovsrätten. Med hänsyn

härtill och till de påtagliga tillämpningsproblem som en mer preciserad

avgränsning kan förväntas leda till bör någon ytterligare avgränsning inte

göras. Bestämmelsen bör utformas så att uppgifter i verk som saknar

kommersiellt intresse inte omfattas av bestämmelsen. I och med denna

begränsning kommer, som utvecklas närmare i nästa avsnitt,

bestämmelsen normalt inte att träffa privatpersoners brev och andra från

ekonomisk synpunkt ointressanta verk.

Den aktuella sekretessregeln motiveras av intresset att skydda den eko-

nomiska delen av upphovsrätten till vissa verk. I enlighet med vad som

anförs i avsnitt 6.2 motiverar detta skyddsintresse endast sekretess för

sådana uppgifter vars röjande kan innebära en upphovsrättsligt relevant

ekonomisk skada. Om en uppgift i ett verk kan röjas utan att det innebär

ett upphovsrättsligt förfogande medger således inte det åberopade

skyddsintresset att den sekretessbeläggs. Med upphovsrättsliga för-

foganden avses sådana förfoganden som anges i 2 § upphovsrättslagen.

Således avses exemplarframställning, dvs. kopiering, och tillgänglig-

görande för allmänheten, dvs. offentligt framförande samt spridning till

och visning för allmänheten. Ett förfogande som kan tänkas uppkomma

vid tillhandahållande av uppgifter ur ett verk är att verket, eller en sådan

del därav som i sig utgör ett verk, kopieras och lämnas ut till den som

begärt uppgiften. En annan typ av förfogande visning uppkommer om

verket tillhandahålls allmänheten på myndigheten. Att lämna ut upp-

gifterna genom att läsa upp verket för den som begärt uppgiften får

vidare normalt anses innebära ett offentligt framförande (för innebörden

av detta begrepp, se NJA 1980 s. 123, 1986 s. 702 och 1988 s. 715) och

utgör således även det ett upphovsrättsligt förfogande. Kan uppgifterna

lämnas på annat sätt, t.ex. genom en sammanfattning av sakinnehållet i

verket får de lämnas ut. Eftersom således inte sakuppgifterna som sådana

träffas av bestämmelsen finns det inte anledning att befara att den nya

regleringen kommer att innebära att vissa uppgifter av stort allmän-

intresse, som de Föreningen Grävande Journalister pekat på, i fortsätt-

ningen undandras allmänhetens insyn. Genom att bestämmelsen utformas

på det beskrivna sättet saknas vidare behov av den ändring i 15 kap. 4 §

sekretesslagen som föreslogs i promemorian.

En bestämmelse i sekretesslagen träffar inte automatiskt närstående

rättigheter. Det torde vara mindre vanligt att ett alster som har skydd

såsom närstående rättighet ingår i en allmän handling. Skyddsbehovet

gör sig således inte gällande i lika stor utsträckning för dessa rättigheter.

Med hänsyn härtill och till att det enligt 2 kap. 2 §

tryckfrihetsförordningen krävs att en sekretessbestämmelse skall vara

noga avgränsad, bör sekretessbestämmelsen inte göras tillämplig på

närstående rättigheter.

6.3.3 Beviskrav

Regeringens förslag: För att en uppgift skall omfattas av sekretess

skall den återfinnas i ett upphovsrättsligt skyddat verk. Det skall av

särskild anledning kunna antas att verket inte tidigare har offentlig-

gjorts och att det kommit in till myndigheten utan rättighetshavarens

samtycke. Sekretess skall dock inte gälla om uppgiften återfinns i ett

sådant verk som kan antas sakna kommersiellt intresse. Sekretess

skall gälla endast om ett röjande av uppgifterna innebär ett upphovs-

rättsligt förfogande.

Promemorians förslag: Som redovisas i föregående avsnitt föreslås i

promemorian inte någon begränsning av bestämmelsens räckvidd såvitt

avser verk som saknar kommersiellt intresse. I övrigt överensstämmer

promemorians förslag i huvudsak med regeringens (se promemorian

s. 29 f.).

Remissinstanserna: Den övervägande andelen av remissinstanserna

har inte uttalat sig i fråga om beviskraven.

Bland andra Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Riks-

åklagaren har framhållit att bedömningen av om ett verk når verkshöjd

kan vara svår. Malmö tingsrätt har efterlyst en bevislättnad även be-

träffande huruvida det är fråga om ett verk.

Handelshögskolan i Stockholm har ansett att det föreslagna beviskravet

för att ett verk inte tidigare offentliggjorts och lämnats in utan upphovs-

mannens samtycke är lämpligt avvägt.

Några remissinstanser, däribland Kammarrätten i Stockholm och

Kungl. biblioteket, har ansett att det kommer att bli svårt att avgöra om

verket tidigare har offentliggjorts respektive om det har getts in utan

samtycke. Vissa remissinstanser har gett uttryck för åsikten att myndig-

heterna bör ha ett ansvar, mer eller mindre långtgående, att utreda om

verket har offentliggjorts tidigare och om det har getts in med upphovs-

mannens samtycke.

Riksarkivet har framhållit att utlämnande av allmänna handlingar är en

masshantering för arkivmyndigheterna och att den föreslagna regleringen

kommer att vara mycket arbets- och resurskrävande om inte myn-

digheterna som en utgångspunkt kan få anta att verk är offentliggjorda,

eller en särreglering införs för arkivmyndigheterna. Riksarkivet har under

hand upplyst att man bl.a. befarar problem med de handlingar som blir

allmänna först när de tas om hand för arkivering enligt 2 kap. 9 § tryck-

frihetsförordningen, dvs. internt arbetsmaterial inom exempelvis statliga

utredningar och kommittéer eller utkast och koncept till myndigheters

beslut. Därvid har Riksarkivet särskilt befarat svårigheter med att avgöra

huruvida icke offentliganställda externt rekryterade ledamöter i

utredningar och kommittéer som har bidragit med sådant material har

samtyckt till att materialet lämnas för arkivering.

Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Flertalet har inte haft

några eller haft endast mindre anmärkningar i denna del. Justitiekanslern

har anfört att utkastets förslag inte synes medföra de

tillämpningsproblem som kunde befaras avseende promemorians förslag.

Ett par av dem som yttrat sig har ansett att ordet särskild skall utgå

ur beviskravet avseende rekvisiten tidigare har offentliggjorts respek-

tive utan rättighetshavarens samtycke . KLYS och COPYSWEDE har

framhållit att det föreslagna beviskravet i denna del medför att man und-

viker att myndigheterna ex officio och ofta utan upphovsrättslig

fackkunskap ägnar sig åt lösa antaganden, men ansett att det för sekretess

bör räcka med ett påstående att verket inte tidigare har offentliggjorts

respektive har inlämnats utan samtycke.

Skälen för regeringens förslag: Som anförs i föregående avsnitt bör

en förutsättning för sekretessbestämmelsens tillämpning vara att det upp-

hovsrättsligt skyddade verk som uppgifterna återfinns i inte har offentlig-

gjorts och att det har getts in utan upphovsmannens samtycke.

En bevislättnad vid bedömningen av om det är fråga om ett upphovs-

rättsligt skyddat verk skulle innebära att sekretessbestämmelsen kom att

avse uppgifter även i andra handlingar än sådana som omfattas av upp-

hovsrättsligt skydd. Med hänsyn till att det är förekomsten av ett upp-

hovsrättsligt skydd som motiverar sekretessregeln framstår en sådan

lösning som olämplig. Det bör därför inte föreskrivas någon bevislättnad

i detta avseende.

För den myndighet till vilken verket ges in kan det många gånger vara

oklart om verket är offentliggjort och om det har kommit in utan sam-

tycke från upphovsmannen. Några remissinstanser har ansett att det bör

åligga myndigheterna att ta reda på om verket tidigare offentliggjorts och

kommit in utan upphovsmannens samtycke. En så långtgående utred-

ningsskyldighet skulle dock skapa praktiska svårigheter. För att en be-

stämmelse utformad efter de i tidigare avsnitt angivna utgångspunkterna

skall få avsedd effekt kan det inte heller i bevishänseende krävas att det

skall vara utrett att verket inte är offentliggjort och att det getts in utan

upphovsmannens samtycke. Vid en avvägning mellan intresset av att

skydda upphovsrätten till inte offentliggjorda verk, intresset av att und-

vika onödig sekretessbeläggning och intresset av utforma sekretessbe-

stämmelsen på ett praktiskt tillämpbart sätt anser regeringen att det som

beviskrav bör uppställas att det av särskild anledning kan antas att dessa

båda förutsättningar är för handen. Beviskravet av särskild anledning

kan antas har tidigare använts bl.a. i 8 kap. 10 § sekretesslagen och

innebär ett krav på att det föreligger någon speciell omständighet eller

några särskilda förhållanden som föranleder antagandet (se prop.

1979/80:2 Del A s. 241). Den bedömningen torde normalt få grundas på

det material som finns i ett pågående ärende i vilket verket ingår eller i

material som i övrigt finns i anslutning till verket. För att undantaget

skall aktualiseras måste det föreligga någon omständighet i det materialet

som ger anledning till antagandena att verket inte tidigare har

offentliggjorts och att det har kommit in till myndigheten utan upphovs-

mannens samtycke. Exempel på sådana omständigheter kan vara att

ingivaren är anonym och att det är bifogat ett verk från en namngiven

författare, att det framgår att ingivaren är en annan än författaren till ett

bifogat verk eller att myndigheten t.ex. genom en kontakt från för-

fattaren blir uppmärksammad på att verket inte är offentliggjort och att

samtycke inte erhållits från författaren.

Som redovisas i föregående avsnitt medför skyddsändamålet för den

aktuella sekretessbestämmelsen vidare att uppgifter i sådana verk som

saknar kommersiellt intresse inte bör omfattas av bestämmelsen. Om det

uppställs ett krav på att det skall vara utrett att verket inte har sådant

intresse skulle emellertid bestämmelsens räckvidd sträcka sig alltför

långt. I denna del bör därför en bevislättnad införas. En bedömning av

om ett verk saknar kommersiellt intresse bör kunna göras utifrån gene-

rella överväganden rörande det aktuella verket. Mot denna bakgrund bör

det i bevishänseende krävas att det kan antas att verket saknar sådant

intresse. Bestämmelsen kommer därigenom inte att omfatta verk som är

ointressanta från ekonomisk synpunkt. Ett verk av en typ som en

upphovsman normalt kan sälja och få intäkter från kan inte antas sakna

kommersiellt intresse . Det gäller t.ex. ett opublicerat bokmanus, även

om det är en helt okänd författare som skapat verket i fråga. Huruvida

den som har förvärvat ett verk för att exploatera det kan förväntas gå med

vinst saknar betydelse. Kravet på att verket inte får sakna kommersiellt

intresse utesluter således inte exempelvis smal litteratur, såsom t.ex.

vissa dikter, från bestämmelsens tillämpningsområde. Däremot kan

normalt antas att privatpersoners brev och dagboksanteckningar och

andra verk av likartad karaktär saknar kommersiellt intresse.

Av samma skäl som anförs i fråga om bedömningen av om uppgiften

återfinns i ett upphovsrättsligt skyddat verk bör inte någon bevislättnad

gälla i fråga om bedömningen av om röjandet innebär ett upphovsrättsligt

förfogande.

Om de särskilda problem som Riksarkivet pekat på bör följande fram-

hållas. Det material som arkivmyndigheterna har tillförts från enskilda

uteslutande för förvaring och vård eller för forsknings- och studie-

ändamål är enligt 2 kap. 11 § 3 tryckfrihetsförordningen inte allmänna

handlingar. För sådana handlingar innebär således inte den nu föreslagna

sekretessbestämmelsen någon ändring av gällande rätt. En annan kategori

av allmänna handlingar hos arkivmyndigheterna utgörs av sådant internt

arbetsmaterial inom exempelvis statliga utredningar och kommittéer som

enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen blir allmänna handlingar först

när materialet tas om hand för arkivering. Det är särskilt arbetet med ut-

lämnande av denna typ av handlingar som Riksarkivet har befarat

kommer att öka till följd av promemorians förslag. Av uppdraget att vara

ledamot i en statlig utredning eller kommitté torde följa att ledamoten

uttryckligen eller underförstått samtyckt till att upphovsrätten till det

arbetsmaterial som har presterats inom ramen för uppdraget övergår på

utredningen eller kommittén. I vart fall innebär redan det förhållandet att

en företrädare för kommittén eller utredningen i fråga sänder över mate-

rialet till arkivmyndigheten att arkivmyndigheten normalt kan utgå från

att samtycke till ingivandet föreligger hos samtliga berörda upphovsmän

inom kommittén eller utredningen. Just för denna kategori av handlingar

bör därför den nya sekretessbestämmelsen inte innebära några tillämp-

ningsproblem. Avslutningsvis kan framhållas att för de handlingar som

är allmänna hos arkivmyndigheterna gäller redan i dag övriga bestäm-

melser i sekretesslagen. Redan nu måste således arkivmyndigheterna före

utlämnande av handlingar göra överväganden av liknande karaktär som

enligt förslaget.

6.4 Sekretessbestämmelsens avgränsning i övrigt

6.4.1 Skaderekvisit

Regeringens förslag: Sekretess skall inte gälla om det står klart att

uppgiften kan röjas utan att rättighetshavaren lider skada.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

(se promemorian s. 29 och 31 f.).

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft

någon invändning mot konstruktionen med en skadeprövning. Handels-

högskolan i Stockholm, KLYS, COPYSWEDE och Religious Technology

Center har dock ansett att skaderekvisitet bör utgå, dvs. att ett verk som

svarar mot de uppställda kriterierna inte skall lämnas ut ens om det kan

ske utan skada för upphovsmannen.

Flera remissinstanser, t.ex. Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän

och Sveriges Industriförbund, har anfört att konsekvenserna av lag-

ändringen är svåra att överblicka. Flertalet av de remissinstanser som har

framfört den åsikten har uttryckt farhågor för att regleringen kommer att

leda till att utlämnande av handlingar vägras i stor omfattning.

Bland andra Justitiekanslern har ansett att ett rakt skaderekvisit skulle

vara tillräckligt för att skydda de upphovsrättsliga intressena. Riksarkivet

har ansett att det skaderekvisit som föreslås i promemorian inte står i

överensstämmelse med det resonemang som förs beträffande skade-

prövningen i promemorian och har efterlyst ett mer måttfullt utformat

skaderekvisit.

Stockholms tingsrätt, Kungl. biblioteket och Kammarrätten i

Stockholm har anfört att den skada som kan uppkomma genom ett ut-

lämnande är svårbedömbar.

Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Majoriteten har inte

haft några synpunkter på skaderekvisitet. Justitiekanslern har uppgett att

ett omvänt skaderekvisit kan accepteras med hänsyn till hur bestämmel-

sen i övrigt är utformad.

Tidningsutgivarna har haft uppfattningen att skaderekvisitet bör vara

rakt och att det av lagtexten bör framgå att det är ekonomisk skada som

avses.

Handelshögskolan i Stockholm har gjort gällande att även annan skada

än ekonomisk skada bör beaktas.

Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt vid utformningen

av en sekretessregel är att sekretessen inte skall vara starkare än som är

oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett be-

gränsningen. Man bör således inte låta en sekretessbestämmelse omfatta

sådana uppgifter som, mot bakgrund av skyddsintresset, kan lämnas ut

utan skada för upphovsmannen.

Som framgår av de överväganden som gjorts i fråga om

skyddsintresset saknas möjlighet att vid skadebedömningen beakta annat

än ekonomisk skada. Att det är sådan skada som avses framgår genom

det valda uttrycket skada , som i sekretesslagen anses innebära

ekonomisk skada (se prop. 1979/80:2 Del A s. 83). Genom de

avgränsningar av sekretessbestämmelsens räckvidd som gjorts i de

föregående avsnitten träffar bestämmelsen endast upphovsrättsligt

relevanta uppgifter i ett verk som inte kan antas sakna kommersiellt

intresse. Därav följer att det normalt torde medföra skada för

rättighetshavaren om uppgifterna lämnas ut. Någon gång kan det

emellertid tänkas att uppgifter i sådana verk kan lämnas ut utan att det

skadar rättighetshavaren ekonomiskt. Om så är fallet bör uppgifterna få

lämnas ut. I promemorian föreslås ett s.k. omvänt skaderekvisit. Vissa

remissinstanser har gett uttryck för farhågor vad gäller risken för att ett

omvänt skaderekvisit skulle leda till att tillhandahållande av allmänna

handlingar skulle komma att vägras i större omfattning än som är

motiverat av hänsyn till upphovsrätten. Mot bakgrund av att uppgifter i

sådana verk som kan antas sakna kommersiellt intresse inte omfattas av

den föreslagna sekretessbestämmelsen framstår det enligt regeringens

mening som befogat att behålla ett omvänt skaderekvisit. Det innebär att,

om uppgifterna är sådana att de faller inom sekretessbestämmelsens

tillämpningsområde, det råder en presumtion för sekretess och att ett

utlämnande kan ske endast i de fall det står klart att det kan ske utan att

rättighetshavaren lider skada.

6.4.2 Offentliggörande genom en myndighets tillhandahållande

av ett verk

Regeringens förslag: Ett verk som har tillhandahållits enligt 2 kap.

tryckfrihetsförordningen eller lämnats från en myndighet till en annan

skall, vid tillämpningen av den föreslagna sekretessbestämmelsen,

inte anses offentliggjort.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

(se promemorian s. 29 och 32 f.).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig över

förslaget i denna del.

Några remissinstanser har uppfattat att förslagets innebörd är att ett

verk inte i någon situation skall anses offentliggjort efter att ha tillhanda-

hållits som allmän handling och mot denna bakgrund lämnat vissa

ändringsförslag.

Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: KLYS och COPY-

SWEDE har föreslagit att 26 b § upphovsrättslagen skall kompletteras

med en bestämmelse enligt vilken sådana tillhandahållanden som avses i

bestämmelsens första stycke inte innebär att verket offentliggörs i den

mening som avses i 8 § första stycket upphovsrättslagen. Bestämmelsen

skulle bl.a. vara tillämplig i de fall ett inte tidigare offentliggjort verk ges

in till en myndighet med anledning av ett pågående ärende hos

myndigheten.

Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 4.1 är ett

verk offentliggjort i upphovsrättslig mening när det lovligen gjorts

tillgängligt för allmänheten (8 § första stycket upphovsrättslagen).

Innebörden av att lovligen tillgängliggöra är att tillgängliggörandet sker

med upphovsmannens eller dennes rättsinnehavares samtycke eller med

stöd av lag. Om ett tillhandahållande enligt 2 kap.

tryckfrihetsförordningen medför att verket blir offentliggjort, skulle den

omständigheten att förutsättningarna för att tillämpa den nya regeln inte

var uppfyllda när verket först lämnades ut medföra att det därefter inte

fanns någon möjlighet att med stöd av sekretessbestämmelsen neka att

tillhandahålla verket. Detsamma gäller tillhandahållanden som skett

innan regeln trätt i kraft. På grund härav bör en bestämmelse införas av

innebörd att ett verk som tillhandahållits enligt 2 kap.

tryckfrihetsförordningen vid tillämpningen av den föreslagna

sekretessbestämmelsen inte skall anses offentliggjort i upphovsrättslig

mening.

Ett upphovsrättsligt skyddat verk som lämnas från en myndighet till en

annan torde enligt gällande rätt inte därigenom bli offentliggjort. Rätts-

läget är dock inte helt klart. En regel motsvarande den som föreslås för

verk som ingår i en allmän handling som tillhandahålls enligt 2 kap.

tryckfrihetsförordningen bör därför införas även för dessa fall.

Det av KLYS och COPYSWEDE föreslagna tillägget till 8 § första

stycket upphovsrättslagen skulle komma att träffa ett stort antal verk som

getts in till en myndighet med upphovsmannens samtycke. Enligt rege-

ringens mening skulle en sådan bestämmelse medföra en alltför långt-

gående inskränkning av informationsintresset.

6.4.3 Sekretesstidens längd

Regeringens förslag: I den nya bestämmelsen införs inte någon sär-

skild tidsbegränsning av handlingssekretessen.

Promemorians förslag: Frågan behandlas inte i promemorian.

Skälen för regeringens förslag: Det skyddsintresse som motiverar

den nya sekretessbestämmelsen är upphovsrättens ekonomiska del.

Handlingssekretessen bör därför i de fall verket inte blir offentliggjort

ha samma giltighetstid som upphovsrätten. Av 43 och 44 §§

upphovsrättslagen följer att upphovsrätt till verk som har endast en

upphovsman gäller intill utgången av sjuttionde året efter upphovs-

mannens dödsår eller, för anonyma verk, efter det år då verket skapades.

För verk som har flera upphovsmän gäller i stället vissa specialregler i

43 § upphovsrättslagen. Beträffande den närmare innebörden av dessa

regler hänvisas till den bestämmelsen.

Eftersom en förutsättning för sekretessbestämmelsens tillämpning är

att det är fråga om uppgifter i ett upphovsrättsligt skyddat verk kommer

sekretessen automatiskt att upphöra när upphovsrättens giltighetstid går

ut. Det saknas därför behov av att införa en särskild regel om tids-

begränsning av handlingssekretessen i den nya sekretessbestämmelsen.

Det bör framhållas att sekretessen i många fall kommer att upphöra att

gälla långt före det att upphovsrättens giltighetstid går ut eftersom

kommersiellt intressanta verk ofta kommer att offentliggöras av rättig-

hetshavaren dessförinnan. Även i övrigt kan tiden tänkas ha betydelse för

tillämpningen av rekvisiten i bestämmelsen, t.ex. på så sätt att den tänk-

bara skadan i många fall torde minska om fråga är om ett ålderstiget

verk.

6.4.4 Meddelarfrihet

Regeringens bedömning: Det behövs inte några särskilda regler om

begränsning av meddelarfriheten.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens (se

promemorian s. 40 f.)

Remissinstanserna: Det har inte framkommit några synpunkter från

remissinstanserna angående denna del av förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket

tryckfrihetsförordningen står det varje svensk medborgare fritt att, i de

fall inte annat föreskrivs i tryckfrihetsförordningen, meddela uppgifter

och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt

skrift, t.ex. till en författare eller journalist. Motsvarande gäller för

offentliggörande i medier som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen (1

kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen). Meddelarfriheten är emellertid inte

obegränsad. Om någon lämnar meddelande och därmed gör sig skyldig

till oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för

envar, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för sådant brott (7 kap.

3 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 3 § första

stycket 2 yttrandefrihetsgrundlagen). En gärning som består i att någon

lämnar ut en sådan handling som omfattas av sekretess enligt den

föreslagna bestämmelsen bryter således alltid meddelarfriheten.

Meddelarfriheten kan också brytas bl.a. genom uppsåtligt

åsidosättande av tystnadsplikt, s.k. kvalificerad tystnadsplikt, i fall som

anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Det synes inte finnas något behov av

en sådan begränsning av meddelarfriheten när det gäller sådana uppgifter

i ett upphovsrättsligt skyddat verk som är föremål för tystnadsplikt enligt

sekretesslagen.

6.5 Följdändringar

6.5.1 Upphovsrätt till verk som bilagts beslut om utlämnande

av handling

Regeringens förslag: Ett upphovsrättsligt skyddat verk bibehåller sitt

upphovsrättsliga skydd trots att det bilagts ett beslut om tillhanda-

hållande av den allmänna handling där verket ingår (9 § tredje stycket

upphovsrättslagen).

Promemorians förslag: I promemorian föreslås motsvarande

ändringar i 9 och 26 a §§ såvitt avser sådana verk som inte får tillhanda-

hållas enligt den upphovsrättsliga regel som föreslås i promemorian (se

promemorian s. 35 f.).

Remissinstanserna: Malmö tingsrätt har ifrågasatt behovet av en

ändring i 9 § upphovsrättslagen eftersom problemet kan undvikas genom

att myndigheterna avstår från att bifoga denna typ av verk som bilaga till

sina beslut, men har trots detta ansett bestämmelsen befogad för att und-

vika att upphovsrätten går förlorad om myndigheterna ändå agerar på

detta sätt. Tingsrätten har vidare föreslagit att även verk som tas in i

själva beslutet skall behålla sin upphovsrätt.

 Religious Technology Center har ansett att även verk som återges i be-

slut, liksom verk som fogas som bilaga till andra typer av beslut än de

som avser rätten att ta del av verket, bör behålla sin upphovsrättsliga

status.

Justitiekanslern har ifrågasatt riktigheten av påståendet att verk som

tas in i beslut m.m. förlorar sin upphovsrättsliga status.

Skälen för regeringens förslag: Av 9 § första stycket upphovsrätts-

lagen framgår att upphovsrätt inte gäller författningar, beslut av myndig-

heter, yttranden av svenska myndigheter eller officiella översättningar av

sådana texter. Upphovsrätt gäller dock enligt paragrafens andra stycke i

fråga om kartor, alster av bildkonst, musikaliska verk och diktverk som

ingår i nämnda handlingar.

Det är inte ovanligt att ett upphovsrättsligt skyddat verk, t.ex. ett

yttrande av en sakkunnig, helt eller delvis återges i ett beslut av en myn-

dighet. Om så sker följer av 9 § upphovsrättslagen att upphovsrätten i de

flesta fall inte längre gäller. Även i den mån ett exemplar av ett verk

fogas som bilaga till exempelvis ett beslut och det i beslutet sker en

sådan hänvisning till bilagan att den måste anses vara en del av beslutet

torde upphovsrätten till verket i bilagan därmed upphöra att gälla (se

prop. 1973:15 s. 158).

Det är av stor betydelse att domstolars och andra myndigheters beslut

är tillgängliga för allmänheten. För att säkerställa en fri samhällsdebatt

och en allsidig samhällsinformation är det nödvändigt att sådana all-

männa handlingar i så stor utsträckning som möjligt kan återges utan

upphovsmannens samtycke. I flertalet fall får man därför acceptera att

upphovsrätt inte gäller för sådana verk som utgör en del av ett beslut. En

viktig utgångspunkt för denna bedömning är att myndigheten endast när

det finns starka skäl för det återger upphovsrättsligt skyddade verk i ett

beslut.

Det förekommer emellertid att en handling som begärs utlämnad

rutinmässigt fogas som bilaga till beslutet om utlämnande av handlingen.

I dessa fall, där det normalt saknas ett berättigat intresse av att foga ett

exemplar av ett verk som bilaga till beslutet, kan det ifrågasättas om en

sådan ordning är lämplig. Det blir särskilt tydligt vad gäller sådana verk i

vilka uppgifterna skulle ha omfattats av den nya sekretessbestämmelsen

om upphovsrätten hade bibehållits för verket. Genom att upphovsrätten

upphör saknas en grundläggande förutsättning för att tillämpa

sekretessbestämmelsen och uppgifterna i verket blir helt utan skydd.

Därtill kommer att det beträffande uppgifter som inte omfattas av den

nya sekretessbestämmelsen inte finns något egentligt behov av en regel

som innebär att upphovsrätten upphör om verket ingår i en bilaga till ett

beslut som avser rätten att ta del av den allmänna handling där verket

ingår. Sådana verk är även anförda skriftligen inför myndigheten och får

därför återges enligt 26 § upphovsrättslagen, vilket således tillgodoser

offentlighetsintresset (jfr avsnitt 6.5.2). Mot denna bakgrund bör det

således i 9 § upphovsrättslagen införas en bestämmelse av innebörd att

ett verk som ingår i ett beslut av en myndighet bibehåller sitt

upphovsrättsliga skydd om det ingår i en bilaga till ett beslut som avser

rätten att ta del av den handling där verket ingår.

Att ett verk i stället för att ingå i en bilaga återges helt eller delvis i

själva beslutet torde normalt ske endast efter noggrant övervägande hos

myndigheten. För sådana fall måste intresset av att beslutet skall kunna

nyttjas fritt anses väga över. Den nya bestämmelsen i 9 § upphovsrätts-

lagen bör därför endast omfatta verk som ingår i bilagor till beslut.

När det gäller andra typer av beslut än de som avser rätten att ta del av

ett verk ligger det inte lika nära till hands för myndigheterna att utan sär-

skilda överväganden foga ett exemplar av ett verk som bilaga till

beslutet. När en myndighet efter sådana överväganden kommer till

slutsatsen att förståelsen av ett beslut eller något annat skäl kräver att

verksexemplaret fogas som bilaga till beslutet gör sig givetvis det

grundläggande offentlighetsintresset i hög grad gällande. Om

upphovsrätten skulle bibehållas i en sådan situation skulle det sannolikt

komma att träffa ett stort antal beslut. Allmänhetens insyn i

myndigheternas verksamhet skulle därigenom försvåras i oacceptabel

utsträckning. Mot bakgrund av det anförda får även i dessa fall

informationsintresset anses väga tyngre än skyddet för upphovsrätten.

Det bibehållna skyddet bör därför endast avse verk som ingår i bilagor

till beslut som avser rätten att ta del av den handling där verket ingår.

Om ett verk som ingår i en bilaga till ett beslut om tillhandahållande av

verket är av det slag som anges i 9 § andra stycket 2 4 upphovsrättslagen

(alster av bildkonst, musikaliska verk eller diktverk), gäller enligt 26 a §

första stycket upphovsrättslagen att verket får återges utan upphovs-

mannens samtycke. För att de uppgifter i upphovsrättsligt skyddade verk

som enligt förslaget omfattas av sekretess skall få avsett skydd måste

även denna rätt att återge begränsas. Följaktligen bör 26 a § upphovs-

rättslagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att rätten att

återge verk inte skall omfatta ett sådant verk som ingår i en bilaga till ett

beslut som avser rätten att ta del av den handling där verket ingår. Om

uppgifter i sådana verk inte omfattas av den föreslagna sekretess-

bestämmelsen får de dock återges. Detta följer av 26 §

upphovsrättslagen, eftersom verket har anförts skriftligen inför myndig-

heten och uppgifterna däri inte omfattas av sekretessbestämmelsen (jfr.

avsnitt 6.5.2).

6.5.2 Upphovsrätt till det som anförs inför en myndighet

Regeringens förslag: Vad som muntligen eller skriftligen anförs inför

myndigheter eller i statliga eller kommunala representationer får inte

återges, om sekretess gäller för uppgiften enligt den föreslagna sekre-

tessbestämmelsen (26 § andra stycket upphovsrättslagen).

Promemorians förslag: I promemorian föreslås att vad som

skriftligen anförs inför myndigheter eller i statliga eller kommunala

representationer ur ett sådant upphovsrättsligt skyddat verk som föreslås

bli undantaget från handlingsoffentligheten får återges endast om det

även anförs muntligen (se promemorian s. 37).

Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm har gjort gällande att

rätten till återgivande av vad som muntligen anförs inför myndigheten

öppnar en möjlighet till kringgående av 26 b § upphovsrättslagen genom

att den som önskar tvångsoffentliggöra ett verk läser upp det inför

exempelvis myndighetens registrator.

Bland andra Läromedelsförfattarnas Förening har ansett att inte heller

ett verk som anförs muntligen inför en myndighet bör få återges om det

är av den typ som avses i 26 b § andra stycket upphovsrättslagen.

Justitiekanslern har ifrågasatt behovet av den ändring i 26 § upp-

hovsrättslagen som föreslås i promemorian och anfört att det med den

föreslagna utformningen kommer att uppstå en omotiverad skillnad

mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna eftersom

förfarandet i de senare vanligen är skriftligt.

Svea hovrätt har ifrågasatt om den föreslagna nya lydelsen av 26 §

upphovsrättslagen skulle kunna åberopas för att förhindra motparten i ett

mål i domstol att vid förhandling muntligen hänföra sig till skrifter som

getts in i målet.

Kammarrätten i Jönköping har föreslagit att 26 § andra stycket upp-

hovsrättslagen i stället för den lydelse som föreslås i promemorian skall

få lydelsen Vad som anförs ur ett sådant verk som inte får tillhanda-

hållas enligt 26 b § andra stycket får dock återges endast om det anförs

både skriftligen och muntligen .

Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Handelshögskolan i

Stockholm har ansett att det bör införas en möjlighet att i en intrångstvist

i allmän domstol på upphovsmannens begäran förordna om stängda

dörrar. I övrigt har det inte framförts några synpunkter i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen i 26 § första stycket

upphovsrättslagen ger rätt åt var och en att återge vad som skriftligen

eller muntligen anförs bl.a. inför myndigheter och i statliga eller kommu-

nala representationer. Begreppet återge omfattar både att framställa ex-

emplar av det som anförts och att göra det tillgängligt för allmänheten,

t.ex. genom ett offentligt framförande i en TV-sändning.

För att de uppgifter i upphovsrättsligt skyddade verk som föreslås om-

fattas av sekretess skall få avsett skydd, måste rätten att återge vad som

anförts inför myndigheter eller i statliga eller kommunala representa-

tioner begränsas. Regeringen anser att detta lämpligen bör ske genom att

en bestämmelse införs, enligt vilken uppgifter som omfattas av den före-

slagna sekretessbestämmelsen inte får återges. En sådan bestämmelse bör

införas i 26 § upphovsrättslagen.

Med anledning av att den föreslagna regleringen placeras i sekretess-

lagen och inte i upphovsrättslagen uppkommer inte de problem vad gäller

den eventuella möjligheten att kringgå skyddet genom att anföra verk

muntligen inför exempelvis en myndighets registrator som bl.a.

Kammarrätten i Stockholm har befarat.

Vad gäller verk som framförs muntligen vid förhandling i allmän dom-

stol anser regeringen emellertid att offentlighetsintresset gör sig gällande

med sådan tyngd att förhandlingsoffentlighet normalt bör råda. I sådana

situationer bör verket även få återges. Vad särskilt gäller intrångstvister

kan det finnas anledning att närmare överväga behovet av ett undantag.

Detta bör lämpligen ske inom ramen för Offentlighets- och sekretess-

kommitténs arbete. Det föreslås därför inte nu någon möjlighet att enligt

5 kap. 1 § rättegångsbalken förordna om stängda dörrar vid förebring-

andet av sådana uppgifter som skyddas av den föreslagna sekretessbe-

stämmelsen. Om ett verk förebringas vid förhandling i allmän domstol

upphör således sekretessen att gälla enligt 12 kap. 3 § sekretesslagen.

Därmed får också var och en rätt att återge verket enligt 26 §. Vad gäller

motsvarande situation i förvaltningsdomstolarna medför 16 § förvalt-

ningsprocesslagen (1971:291) att det kommer att finnas möjlighet att

förordna om stängda dörrar. Här råder alltså en olikhet i de båda

systemen. Denna olikhet är en följd av att man haft olika syn på den

grundläggande principen i de båda systemen. Det saknas anledning att i

det nu aktuella lagstiftningsärendet överväga en ändring i detta

förhållande.

Svea hovrätt har ifrågasatt om den föreslagna ändringen i 26 § upp-

hovsrättslagen skulle kunna åberopas för att förhindra motparten vid en

domstolsförhandling att muntligen hänföra sig till skrifter som getts in i

målet. I 26 § upphovsrättslagen regleras endast rätten att återge vad som

anförs inför bl.a. myndigheter. Paragrafen påverkar inte den rätt en part

med stöd av andra regler kan ha att utföra sin talan på visst sätt.

6.5.3 Partsinsyn

Regeringens bedömning: Någon särskild bestämmelse om partsinsyn

behövs inte.

Promemorians förslag: I promemorian föreslås att en bestämmelse

införs i upphovsrättslagen som tillförsäkrar parter rätt att i mål och

ärenden ta del av sådana verk som omfattas av det föreslagna undantaget

från handlingsoffentligheten (se promemorian s. 39).

Remissinstanserna: Det har inte framförts någon remisskritik mot

promemorians förslag avseende partsinsyn.

Skälen för regeringens bedömning: Eftersom den föreslagna regle-

ringen placeras i sekretesslagen blir de regler om partsinsyn som normalt

gäller direkt tillämpliga i nu aktuella fall. Någon särskild bestämmelse

om partsinsyn behövs därför inte.

6.5.4 ADB-upptagningar

Regeringens bedömning: Något behov av en ändring av bestäm-

melserna i 15 kap. sekretesslagen om god offentlighetsstruktur i

myndigheternas ADB-verksamhet finns inte.

Promemorians förslag: I promemorian föreslås att bestämmelserna i

15 kap. sekretesslagen om god offentlighetsstruktur i myndigheternas

ADB-verksamhet kompletteras med regler om hur myndigheterna skall

förfara med verk som omfattas av det föreslagna undantaget från

handlingsoffentligheten (se promemorian s. 39 f.).

Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inte

haft någon synpunkt på promemorians förslag i denna del. Justitie-

kanslern, Åklagarmyndigheten i Västerås och Riksarkivet har dock

framfört viss kritik mot promemorians förslag. Kritiken har till över-

vägande del haft sin grund i den lagtekniska utformningen av förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Med den valda lösningen i form

av en sekretessbestämmelse blir bestämmelserna i 15 kap. 9 och 10 §§

sekretesslagen om god offentlighetsstruktur i myndigheternas ADB-

verksamhet direkt tillämpliga även på de uppgifter som omfattas av den

nya sekretessbestämmelsen. Det saknas därför behov av en komplettering

av dessa bestämmelser.

7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna träder i kraft den

1 april 2000. De nya bestämmelserna i 9 och 26 a §§ samt 26 § upp-

hovsrättslagen gäller även för verk som ingår i en bilaga till ett beslut

som meddelats före ikraftträdandet respektive för uppgifter i verk som

anförts muntligen eller skriftligen före ikraftträdandet.

Promemorians förslag: I promemorian föreslås att lagändringarna

skall träda i kraft den 1 januari 2000. I övrigt överensstämmer förslaget

med regeringens (se promemorian s. 45 f.).

Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser har inte

yttrat sig över förslaget. Några remissinstanser har förordat att reglerna

om möjligt träder i kraft tidigare.

Skälen för regeringens förslag

Ikraftträdande

Med hänsyn till de skadeverkningar som kan uppstå med dagens regle-

ring och de skäl som i övrigt redovisats i avsnitt 5.2 och 6.1 är det ange-

läget att den föreslagna reformen kan träda i kraft så snart som möjligt.

Det är dock inte möjligt att låta den förslagna lagändringen träda i kraft

enligt promemorians förslag. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft

den 1 april 2000.

Övergångsbestämmelser

De nya bestämmelserna i 9 och 26 a §§ upphovsrättslagen bör gälla även

för verk som ingår i en bilaga som fogats till ett beslut som meddelats

före ikraftträdandet. Det innebär att vissa verk som ingår i en bilaga till

ett beslut av myndighet, vilka tidigare förlorat sitt upphovsrättsliga

skydd, åter kommer att omfattas av sådant skydd. Upphovsrätten åter-

upplivas således för dessa verk. För andra typer av verk innebär reglerna

i stället att det blir förbjudet att fortsättningsvis återge vissa verk som

tidigare fått återges. Om t.ex. exemplar framställts av ett sådant verk före

ikraftträdandet skall självfallet inte denna åtgärd kunna bli föremål för

någon civil- eller straffrättslig sanktion. Åtgärder som har vidtagits före

ikraftträdandet skall således inte kunna angripas till följd av de nya

bestämmelserna i 9 och 26 a §§.

Vad gäller den nya bestämmelsen i 26 § bör den gälla även för

uppgifter i verk som anförts muntligen eller skriftligen före ikraft-

trädandet. Rätten att återge vad som anförts inför en myndighet enligt

26 § omfattar såväl rätt att framställa exemplar som att göra vad som

anförts inför en myndighet tillgängligt för allmänheten. Vissa sådana åt-

gärder som har vidtagits före ikraftträdandet kommer inte längre att vara

tillåtna enligt den nya bestämmelsen. Sådana åtgärder skall givetvis inte

heller kunna angripas till följd av den nya bestämmelsen.

De påbörjade eller förberedda förfoganden som skulle kunna träffas av

de nya bestämmelserna torde vara så sällsynt förekommande att det

saknas behov av att införa ett särskilt skydd för dem.

En begäran om att få ut en allmän handling skall prövas med beaktande

av de sekretessregler som gäller vid tidpunkten för begäran. Det saknas

således behov av övergångsbestämmelser som klargör att den nya

sekretessbestämmelsen gäller även för verk som kommit in till en myn-

dighet före ikraftträdandet.

8 Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Regeringens bedömning: Det eventuella merarbete som förslaget

kan innebära ryms inom myndigheternas nuvarande kostnadsramar.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens (se

promemorian s. 43).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte lämnat några

synpunkter på kostnadsaspekterna.

Riksarkivet har dock anfört att konsekvenserna för Riksarkivets och

landsarkivens del skulle bli allvarliga och långtgående och att ett inte

alltför pedantiskt efterlevande av reglerna skulle dramatiskt öka arbets-

bördan och kostnaderna hos arkivmyndigheterna.

Svenska Kommunförbundet har bedömt att förslaget kommer att med-

föra visst merarbete för kommunerna vid handläggning av frågor om ut-

lämnande av allmänna handlingar, men att det merarbetet kommer att

vara av begränsad omfattning.

Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Det har inte framförts

några synpunkter i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna lagändringen

innebär att en sekretessregel införs till skydd för uppgifter i vissa

upphovsrättsligt skyddade verk. Den omständigheten att myndigheter och

andra offentliga organ vid en begäran om att få ta del av en allmän hand-

ling stundom även måste göra relativt komplicerade upphovsrättsliga

överväganden kommer att medföra ett visst merarbete. För det stora

flertalet myndigheter blir det dock fråga om ett så begränsat merarbete att

eventuella kostnadsökningar endast blir marginella. Vad gäller sådana

myndigheter som arkivmyndigheterna, för vilka utlämnande av allmänna

handlingar utgör en masshantering, torde i enlighet med vad som

utvecklats i avsnitt 6.3.3, förslaget inte få så ingripande följder som

Riksarkivet har befarat. Mot denna bakgrund bedöms det merarbete som

förslaget kan medföra rymmas inom ramen för myndigheternas

nuvarande kostnadsramar.

9 Författningskommentar

9.1 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100)

8 kap.

27 §

Sekretess gäller hos myndighet för uppgift i ett upphovsrättsligt

skyddat verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse,

1. om det av särskild anledning kan antas att verket inte tidigare har

offentliggjorts i den mening som avses i lagen (1960:729) om upphovs-

rätt till litterära och konstnärliga verk,

2. om det av särskild anledning kan antas att verket har kommit in till

myndigheten utan rättighetshavarens samtycke, och

3. om ett röjande av uppgiften innebär ett upphovsrättsligt förfogande,

om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att rättighetshavaren

lider skada.

Vid tillämpningen av första stycket skall ett verk som har tillhanda-

hållits enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen eller har lämnats från en

myndighet till en annan inte därigenom anses offentliggjort.

Paragrafen, som är ny, innehåller en sekretessbestämmelse till skydd för

uppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk. Bestämmelsen gäller

hos alla myndigheter.

Det har i lagtexten inte införts någon bevislindring beträffande kravet

på att det skall vara fråga om ett upphovsrättsligt skyddat verk. Det måste

således vara fråga om uppgifter i ett upphovsrättsligt skyddat verk för att

bestämmelsen skall omfatta uppgifterna. Många skrifter och andra

handlingar som ges in till en myndighet, t.ex. sakkunnigutlåtanden och

brev som getts en viss individualitet, torde vara att betrakta som verk.

Begreppet verk omfattar även exemplar av verk. Med verk förstås även

delar av verk om delen i sig uppnår verkshöjd (se NJA 1995 s. 256).

Bestämmelsens skyddsändamål är enskilds ekonomiska förhållanden.

Sekretessbestämmelsen har därför avgränsats till att endast omfatta upp-

gifter som återfinns i verk som inte kan antas sakna kommersiellt in-

tresse. Uppgifter i sådana verk som upphovsmannen inte kan få upphovs-

rättsliga intäkter från faller således normalt utanför bestämmelsen. Det

torde vanligen vara fallet med privatpersoners brev och dagboks-

anteckningar. Däremot kan det t.ex. normalt inte antas att ett opublicerat

bokmanus saknar kommersiellt intresse. Ett verk torde inte kunna anses

sakna kommersiellt intresse om det typiskt sett kan ge rättighetshavaren

intäkter. För sekretessbestämmelsens tillämpning krävs således inte

några överväganden rörande vilken nettovinst en exploatering av verket

kan förväntas leda till.

I första stycket 1 och 2 görs en ytterligare avgränsning av bestämmel-

sens räckvidd såvitt gäller vilken typ av verk som uppgifterna återfinns i.

Bestämmelsen träffar endast uppgifter i sådana verk beträffande vilka det

av särskild anledning kan antas, dels att de inte tidigare har offentlig-

gjorts i den mening som avses i upphovsrättslagen, dels att de har

kommit in till myndigheten utan rättighetshavarens samtycke.

Att ett verk inte har offentliggjorts i den mening som avses i upphovs-

rättslagen innebär att det inte har lovligen gjorts tillgängligt för allmän-

heten (8 § första stycket upphovsrättslagen). Med lovligen avses med

upphovsmannens eller dennes rättsinnehavares samtycke eller med stöd

av lag (SOU 1956:25 s. 162 samt prop. 1960:17 s. 86 f. och 379). Till-

gängligt för allmänheten blir ett verk genom att det framförs offentligt

eller genom att exemplar av verket visas offentligt, utbjuds till salu eller

på annat sätt sprids till allmänheten (2 § tredje stycket upphovs-

rättslagen). Relevant tidpunkt för prövningen av om offentliggörande har

skett är den tidpunkt då myndigheten fattar beslut i fråga om utlämnande.

Om ett verk inte var offentliggjort vid tiden för ingivandet men har

hunnit bli det när myndigheten fattar sitt beslut, gäller således inte

sekretess (jfr dock andra stycket).

Med rättighetshavarens samtycke avses såväl ett uttryckligt samtycke

som ett samtycke som är underförstått mellan ingivaren och rättighets-

havaren. Med rättighetshavare förstås såväl upphovsmannen som den till

vilken upphovsrätten har övergått. Samtycke kan saknas även i fall då

den aktuella handlingen har kommit in till en myndighet genom myndig-

hetens egen eller en annan myndighets försorg, t.ex. då ett verk har tagits

i beslag.

Beträffande båda de nu nämnda rekvisiten gäller ett särskilt beviskrav.

Sekretess gäller sålunda bara om det av särskild anledning kan antas att

verket inte har offentliggjorts respektive att det har kommit in utan

rättighetshavarens samtycke. Härav följer att bestämmelsens tillämpning

förutsätter att det föreligger någon omständighet som ger myndigheten

anledning till dessa antaganden. Uttrycket av särskild anledning kan

antas används sedan tidigare bl.a. i 8 kap. 10 § och innebär ett krav på

att det föreligger någon speciell omständighet eller några särskilda

förhållanden som föranleder antagandet (se prop. 1979/80:2 Del A s.

241). Beviskravets närmare innebörd har behandlats i avsnitt 6.3.3.

Bestämmelsens skyddsintresse är den ekonomiska delen av upphovs-

rätten. Det innebär att skyddsintresset endast motiverar sekretess om ut-

lämnandet av den efterfrågade uppgiften innebär ett upphovsrättsligt

förfogande. Enligt första stycket 3 omfattar bestämmelsen därför endast

sådana uppgifter vars röjande innebär ett upphovsrättsligt förfogande.

Med upphovsrättsligt förfogande förstås förfogande över ett verk i form

av exemplarframställning, dvs. främst kopiering, eller tillgängliggörande

för allmänheten, dvs. offentligt framförande, spridning till allmänheten

och offentlig visning (2 § upphovsrättslagen). Som nämnts kan med verk

förstås även delar av verk. Ett upphovsrättsligt förfogande uppkommer

vid tillhandahållandet av uppgifter ur ett verk, om tillhandahållandet sker

genom att handlingen i vilken verket innefattas tillhandahålls på stället

(visning) eller genom att en kopia av handlingen lämnas till den som

begärt uppgiften (exemplarframställning och spridning). Likaså upp-

kommer ett upphovsrättsligt förfogande om uppgifterna tillhandahålls

genom att verket läses upp ordagrant för allmänheten. Detta innebär

normalt ett offentligt framförande (se NJA 1980 s. 123, 1986 s. 702 och

1988 s. 715). Däremot uppkommer inte ett upphovsrättsligt förfogande

om en tjänsteman hos en myndighet med egna ord berättar om innehållet

i en handling eller skriver ner en egen redogörelse för innehållet och

lämnar ut den. Omfattningen av den skyldighet tjänstemannen har att stå

till tjänst med sådana upplysningar följer av 15 kap. 4 §.

Enligt bestämmelsens första stycke gäller även ett skaderekvisit. Med

anledning av att endast verk av visst kommersiellt intresse träffas av be-

stämmelsen har ett s.k. omvänt skaderekvisit valts. Ett omvänt skade-

rekvisit innebär att det råder en presumtion för sekretess. Uppgifterna får

inte lämnas ut om det inte står klart att de kan röjas utan att rättig-

hetshavaren lider skada. Med skada avses i sekretesslagen endast ekono-

misk skada (prop. 1979/80:2 Del A s. 83). Om den enda tänkbara följden

av att de upphovsrättsligt relevanta uppgifterna i ett verk lämnas ut är att

rättighetshavaren t.ex. blir utsatt för andras missaktning genom att hans

eller hennes åsikter blir kända, skall således uppgifterna i fråga lämnas

ut. Att ett verk har lämnats ut tidigare hindrar inte att ett nytt utlämnande

kan medföra skada för rättighetshavaren.

 I andra stycket har införts en bestämmelse som innebär att ett verk

som har tillhandahållits allmänheten av en myndighet, eller lämnats

mellan myndigheter, vid tillämpning av första stycket inte skall anses

offentliggjort i upphovsrättslagens mening (jfr avsnitt 6.4.2).

Någon tidsbegränsning av sekretessen har inte angetts i bestämmelsen.

Om verket offentliggörs är inte sekretessregeln tillämplig. Den yttersta

tidsgränsen för sekretessen utgörs dock, som redovisats i avsnitt 6.4.3, av

bestämmelserna om upphovsrättens giltighetstid i 43 och 44 §§ upphovs-

rättslagen. Det innebär att om verket har en upphovsman som är känd

gäller det upphovsrättsliga skyddet intill utgången av sjuttionde året efter

det år då upphovsmannen avled. Är upphovsmannen okänd gäller

skyddet intill utgången av sjuttionde året efter det att verket skapades. I

fråga om vad som gäller beträffande verk av flera upphovsmän hänvisas

till 43 § upphovsrättslagen.

9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk

9 §

Upphovsrätt gäller inte till

1. författningar,

2. beslut av myndigheter,

3. yttranden av svenska myndigheter och

4. officiella översättningar av sådant som avses i 1 3.

Upphovsrätt gäller dock till verk vilka ingår i en handling som avses i

första stycket och är av följande slag:

1. kartor,

2. alster av bildkonst,

3. musikaliska verk eller

4. diktverk.

Upphovsrätt gäller även till ett verk som ingår i en bilaga till ett beslut

av en myndighet, om beslutet avser rätten att ta del av den allmänna

handling där verket ingår.

Paragrafen reglerar upphovsrätten till vissa typer av handlingar som är

upprättade av myndigheter.

Enligt det nya tredje stycket gäller upphovsrätt till ett verk som ingår i

en bilaga till ett beslut som avser rätten att ta del av den allmänna hand-

ling där verket ingår (se avsnitt 6.5.1). Därmed avses situationer då en

allmän handling där verket ingår har fogats som bilaga till ett sådant

beslut. Om däremot verket helt eller delvis har återgetts i beslutstexten

kommer någon upphovsrätt inte att gälla. Se även författnings-

kommentaren till 26 a §.

26 §

Var och en får återge vad som muntligen eller skriftligen anförs

1. inför myndigheter,

2. i statliga eller kommunala representationer,

3. vid offentliga debatter om allmänna angelägenheter eller

4. vid offentliga utfrågningar om sådana angelägenheter.

Första stycket 1 och 2 gäller dock inte uppgifter för vilka sekretess

gäller enligt 8 kap. 27 § sekretesslagen (1980:100).

Vid tillämpning av första stycket gäller

1. att skrifter vilka åberopas som bevis, utlåtanden och liknande får

återges endast i samband med en redogörelse för det mål eller ärende i

vilket de förekommit och endast i den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen,

2. att en upphovsman har ensamrätt att ge ut samlingar av sina anför-

anden och

3. att det som anförs vid sådana utfrågningar som avses i första stycket

4 inte får återges i ljudradio eller television med stöd av den bestämmel-

sen.

Paragrafen reglerar rätten att återge innehållet i vad som anförs inför

myndigheter, i statliga eller kommunala representationer, vid offentliga

debatter om allmänna angelägenheter och vid offentliga utfrågningar om

sådana angelägenheter.

I ett nytt andra stycke har, i enlighet med vad som anförts i avsnitt

6.5.2, intagits en bestämmelse som begränsar den i första stycket angivna

rätten att återge vad som anförs inför myndigheter eller i statliga eller

kommunala representationer. Enligt denna begränsning gäller återgiv-

anderätten i första stycket 1 och 2 inte sådana uppgifter för vilka sekre-

tess gäller enligt den nya bestämmelsen. I och med att den nya sekretess-

bestämmelsen endast gäller sådana uppgifter som sammantaget utgör ett

verk kommer även begränsningen i rätten att återge vad som anförs inför

myndigheter endast att träffa verk. Om ett verk av aktuell typ framförs

muntligen vid förhandling i allmän domstol innebär avsaknaden av

möjlighet att förordna om stängda dörrar i 5 kap. 1 § rättegångsbalken att

sekretessen upphör att gälla enligt 12 kap. 3 § sekretesslagen. Därmed

upphör också begränsningen i rätten att återge verket. Om verket i stället

förebringas vid förhandling i förvaltningsdomstol finns däremot enligt

16 § förvaltningsprocesslagen möjlighet att hålla förhandlingen inom

stängda dörrar.

Tredje stycket motsvarar helt nuvarande andra stycket.

26 a §

Var och en får återge verk, vilka ingår i de handlingar som avses i 9 §

första stycket och är av de slag som anges i 9 § andra stycket 2 4. Detta

gäller dock inte ett sådant verk som avses i 9 § tredje stycket. Upphovs-

mannen har rätt till ersättning, utom när återgivningen sker i samband

med

1. en myndighets verksamhet eller

2. en redogörelse för ett mål eller ärende i vilket verket förekommit

och verket återges endast i den omfattning som motiveras av ändamålet

med redogörelsen.

Var och en får återge handlingar som är upprättade hos svenska myn-

digheter men inte är sådana som avses i 9 § första stycket.

Andra stycket gäller inte beträffande

1. kartor,

2. tekniska förebilder,

3. datorprogram,

4. verk som skapats för undervisning,

5. verk som är resultatet av vetenskaplig forskning,

6. alster av bildkonst,

7. musikaliska verk,

8. diktverk eller

9. verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls

allmänheten i samband med affärsverksamhet.

Paragrafen reglerar rätten att återge innehållet i vissa verk som ingår i

handlingar upprättade hos myndigheter.

I ett tillägg i första stycket har tagits in ett undantag från rätten att

återge vissa upphovsrättsligt skyddade verk som ingår i beslut av myn-

digheter (se avsnitt 6.5.1). Undantaget innebär att alster av bildkonst,

musikaliska verk eller diktverk som fogats till ett beslut som avser rätten

att ta del av en allmän handling där verket ingår, inte får återges med stöd

av 26 a §. Av 26 § följer dock att om verket inte omfattas av sekretess

enligt 8 kap. 27 § sekretesslagen får verket återges eftersom det i dessa

fall alltid är fråga om ett verk som har anförts skriftligen inför en

myndighet.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2000.

2. De nya bestämmelserna i 9 och 26 a §§ tillämpas även på verk som

ingår i en bilaga till ett beslut som meddelats före ikraftträdandet.

3. Den nya bestämmelsen i 26 § tillämpas även på uppgifter i verk som

anförts muntligen eller skriftligen före ikraftträdandet.

4. En åtgärd som före ikraftträdandet har vidtagits med ett sådant verk

som avses i punkterna 2 och 3 och som då var tillåten kan inte angripas

med stöd av de nya bestämmelserna.

Som framgår av punkt 1 träder de nya reglerna i kraft den 1 april 2000.

Det kan inträffa att ett exemplar av ett verk före de nya reglernas

ikraftträdande har fogats som bilaga till ett beslut som avser rätten att ta

del av den allmänna handling där verket ingår. Om beslutet hänvisar till

bilagan på ett sätt som gör att bilagan måste anses som en del av beslutet

har upphovsrätten för de flesta typer av verk upphört att gälla. Genom

bestämmelsen i punkt 2 återupplivas det upphovsrättsliga skyddet för

sådana verk. För verk av typen alster av bildkonst, musikaliska verk och

diktverk har i den angivna situationen upphovsrätten inte upphört att

gälla, däremot har verket fått återges. För ett sådant verk innebär punkt 2

att verket efter ikraftträdandet inte längre får återges.

Punkt 3 innebär att den nya begränsningen avseende rätten att återge

det som anförs inför en myndighet är tillämplig även på uppgifter i verk

som anförts muntligen eller skriftligen före ikraftträdandet.

Genom bestämmelsen i punkt 4 klargörs att bestämmelserna i punkterna

2 och 3 inte medför att sanktionsbestämmelserna om bl.a. straff och

skadestånd i upphovsrättslagen får retroaktiv verkan.

Promemorians huvudsakliga innehåll

I 2 kap. tryckfrihetsförordningen föreskrivs att varje svensk medborgare

till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har

rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt utgör en viktig del av

den svenska offentlighetsprincipen. Enligt nuvarande regler skall en all-

män handling tillhandahållas enligt tryckfrihetsförordningen oavsett om

den är upphovsrättsligt skyddad eller inte. Detta har under senare tid lett

till att rätten att ta del av allmänna handlingar använts för att sprida upp-

hovsrättsligt skyddade verk. Att offentlighetsprincipen används på detta

sätt kan medföra betydande skada för upphovsmännen.

Regeringen har tidigare beslutat att tillkalla en kommitté som bl.a.

skall undersöka om tillhandahållandet av allmänna handlingar som om-

fattas av upphovsrätt skall begränsas (dir. 1998:32). Med hänsyn till att

upphovsrättsligt skyddade verk som inte offentliggjorts har ett särskilt

högt skyddsvärde och att det är möjligt att utnyttja handlingsoffentlig-

heten för att framställa exemplar av och sprida ett sådant verk och få till

stånd ett tvångsoffentliggörande av verket, görs bedömningen att rätten

att ta del av allmänna handlingar redan nu bör begränsas såvitt avser

vissa verk som inte offentliggjorts.

I promemorian föreslås en begränsning av tillhandahållandet av upp-

hovsrättsligt skyddade verk som ingår i allmänna handlingar och be-

träffande vilka det finns anledning att anta att de har kommit in till en

myndighet utan upphovsmannens samtycke och utan att tidigare ha

offentliggjorts. Förslaget innebär att ett sådant verk skall tillhandahållas

endast om det står klart att verket kan tillhandahållas utan skada för upp-

hovsmannen.

Förslaget innebär inte någon begränsning i myndigheternas skyldighet

att på begäran av enskild lämna ut uppgifter ur en allmän handling i annat

fall än om utlämnandet skulle utgöra ett offentligt framförande eller ett

annat förfogande enligt 2 § upphovsrättslagen.

De föreslagna lagändringarna bör kunna träda i kraft den 1 januari

2000.

Promemorians lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1960:729) om upphovsrätt till

litterära och konstnärliga verk att 9, 26, 26 a och 26 b §§ skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §

Upphovsrätt gäller inte till

1. författningar,

2. beslut av myndigheter,

3. yttranden av svenska myndigheter och

4. officiella översättningar av sådant som avses i 1 3.

Upphovsrätt gäller dock till verk vilka ingår i en handling som avses i

första stycket och är av följande slag:

1. kartor,

2. alster av bildkonst,

3. musikaliska verk eller

4. diktverk.

Upphovsrätt gäller även till ett

sådant verk som inte får tillhanda-

hållas enligt 26 b § andra stycket,

om det fogats till ett beslut som av-

ser rätten att ta del av verket.

26 §

Var och en får återge vad som muntligen eller skriftligen anförs

1. inför myndigheter,

2. i statliga eller kommunala representationer,

3. vid offentliga debatter om allmänna angelägenheter eller

4. vid offentliga utfrågningar om sådana angelägenheter.

Vad som skriftligen anförs ur ett

sådant verk som inte får tillhanda-

hållas enligt 26 b § andra stycket

får dock återges endast om det

även anförs muntligen.

Vid tillämpning av första

stycket gäller dock

Vid tillämpning av första

stycket gäller

1. att skrifter vilka åberopas som bevis, utlåtanden och liknande får

återges endast i samband med en redogörelse för det mål eller ärende i

vilket de förekommit och endast i den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen,

2. att en upphovsman har ensamrätt att ge ut samlingar av sina

anföranden och

3. att det som anförs vid sådana utfrågningar som avses i första stycket

4 inte får återges i ljudradio eller television med stöd av den bestämmel-

sen.

26 a §

Var och en får återge verk, vilka

ingår i de handlingar som avses i

9 § första stycket och är av de slag

som anges i 9 § andra stycket 2 4.

Upphovsmannen har rätt till ersätt-

ning, utom när återgivningen sker i

samband med

1. en myndighets verksamhet

eller

2. en redogörelse för ett mål

eller ärende i vilket verket före-

kommit och verket återges endast i

den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen.

Var och en får återge verk, vilka

ingår i de handlingar som avses i

9 § första stycket och är av de slag

som anges i 9 § andra stycket 2 4.

Detta gäller dock inte sådana verk

som avses i 9 § tredje stycket.

Upphovsmannen har rätt till ersätt-

ning, utom när återgivningen sker i

samband med

1. en myndighets verksamhet

eller

2. en redogörelse för ett mål

eller ärende i vilket verket före-

kommit och verket återges endast i

den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen.

Var och en får återge handlingar som är upprättade hos svenska myn-

digheter men inte är sådana som avses i 9 § första stycket.

Andra stycket gäller inte beträffande

1. kartor,

2. tekniska förebilder,

3. datorprogram,

4. verk som skapats för undervisning,

5. verk som är resultatet av vetenskaplig forskning,

6. alster av bildkonst,

7. musikaliska verk,

8. diktverk eller

9. verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls

allmänheten i samband med affärsverksamhet.

26 b §

Allmänna handlingar skall oavsett upphovsrätten tillhandahållas enligt 2

kap. tryckfrihetsförordningen.

Om det i en allmän handling in-

går ett verk och det finns anled-

ning att anta att verket kommit in

till myndigheten utan upphovs-

mannens samtycke och utan att det

tidigare har offentliggjorts, skall

det i handlingen ingående verket

dock tillhandahållas endast om det

står klart att det förfogande över

verket som tillhandahållandet

innebär kan ske utan skada för

upphovsmannen.

Vid tillämpningen av andra

stycket skall ett verk som ingår i

en allmän handling som tillhanda-

hållits enligt 2 kap. Tryckfrihets-

förordningen eller som lämnats

från en myndighet till en annan

inte anses offentliggjort.

Andra stycket innebär inte

någon begränsning i den rätt som

en sökande, klagande eller annan

part i ett mål eller ärende hos en

domstol eller någon annan myn-

dighet har att ta del av handlingar

i målet eller ärendet.

Vid tillämpningen av andra och

fjärde styckena jämställs med

myndighet de organ som avses i

2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen

samt 1 kap. 8 och 9 §§ sekretess-

lagen (1980:100).

Upphovsrätten hindrar inte att ett verk används i rättsvårdens eller den

allmänna säkerhetens intresse.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

2. De nya bestämmelserna i 9 och 26 a §§ tillämpas även på beslut som

meddelats före ikraftträdandet.

3. De nya bestämmelserna i 26 och 26 b §§ tillämpas även på verk och

prestationer som ingår i en allmän handling som har kommit in till en

myndighet före ikraftträdandet.

4. De nya bestämmelserna i 9, 26 och 26 a §§ tillämpas inte vad gäller

åtgärder som vidtagits före ikraftträdandet.

2. Förslag till ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) att 1 kap. 1 §

och 15 kap. 4 och 9 10 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas

verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. I sist-

nämnda hänseende innefattar bestämmelserna begränsning i den i tryck-

frihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.

Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift vare sig det sker munt-

ligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat

sätt (sekretess).

Lagen innehåller även andra föreskrifter om allmänna handlingar.

I denna lag finns också bestämmelser om begränsning av den rätt att

lämna meddelande för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd

skrift eller i radioprogram, film, ljudupptagningar eller därmed jämställt

medium varom grundläggande bestämmelser ges i tryckfrihetsför-

ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Utöver bestämmelserna i denna

lag finns i upphovsrättslagen

(1960:729) bestämmelser om be-

gränsning av rätten att ta del av

vissa allmänna handlingar i vilka

ingår upphovsrättsligt skyddade

verk.

15 kap.

4 §

Myndighet skall på begäran av

enskild lämna uppgift ur allmän

handling som förvaras hos myn-

digheten i den mån inte hinder

möter på grund av bestämmelse

om sekretess eller av hänsyn till

arbetets behöriga gång.

Myndighet skall på begäran av

enskild lämna uppgift ur allmän

handling som förvaras hos myn-

digheten i den mån hinder inte

möter på grund av bestämmelse

om sekretess eller av hänsyn till

arbetets behöriga gång. Myndighet

får dock inte lämna uppgift ur ett

sådant verk som inte får till-

handahållas enligt 26 b § andra

stycket lagen (1960:729) om upp-

hovsrätt till litterära och konst-

närliga verk, om det innebär ett

sådant förfogande som avses i 2 §

samma lag.

Bestämmelser om tillhandahållande av allmän handling finns i 2 kap.

12 § tryckfrihetsförordningen.

9 §

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling

skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stad-

gade rätten att ta del av allmänna handlingar. Därvid skall myndigheten

särskilt beakta

1. att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från andra handlingar

2. att allmänna handlingar i

vilka ingår ett sådant verk som

inte får tillhandahållas enligt

26 b § andra stycket lagen

(1960:729) om upphovsrätt till

litterära och konstnärliga verk bör

hållas åtskilda från andra

allmänna handlingar

2. att skyddet av sekretessbe-

lagda uppgifter i upptagningar som

är allmänna handlingar bör vara

sådant att insynen enligt tryckfri-

hetsförordningen inte försvåras,

3. att uppgifter i upptagningar

som är allmänna handlingar inte

bör innehålla förkortningar, koder

och liknande som kan försvåra för

den enskilde att ta del av hand-

lingen,

4. att det bör framgå när upp-

gifter tillförts en upptagning som

är allmän handling och, om de

ändrats eller gallrats, vid vilken

tidpunkt detta skett.

3. att skyddet av sekretessbe-

lagda uppgifter i upptagningar som

är allmänna handlingar bör vara

sådant att insynen enligt tryckfri-

hetsförordningen inte försvåras,

4. att uppgifter i upptagningar

som är allmänna handlingar inte

bör innehålla förkortningar, koder

och liknande som kan försvåra för

den enskilde att ta del av hand-

lingen,

5. att det bör framgå när upp-

gifter tillförts en upptagning som

är allmän handling och, om de

ändrats eller gallrats, vid vilken

tidpunkt detta skett.

Myndigheten skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av

det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat

tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna hand-

lingar.

10 §

Myndigheten skall på begäran

bereda enskild tillfälle att själv

använda terminal eller annat tek-

niskt hjälpmedel som myndigheten

förfogar över för att ta del av

upptagning för automatisk data-

behandling. Sådan skyldighet före-

ligger dock inte, om sökanden

därigenom får tillgång till upp-

tagning som inte anses som allmän

handling hos myndigheten eller

om hinder möter på grund av be-

stämmelse om sekretess, på grund

av fara för förvanskning eller för-

störing eller av hänsyn till arbetets

behöriga gång.

Myndigheten skall på begäran

bereda enskild tillfälle att själv

använda terminal eller annat tek-

niskt hjälpmedel som myndigheten

förfogar över för att ta del av

upptagning för automatisk data-

behandling. Sådan skyldighet före-

ligger dock inte, om sökanden

därigenom får tillgång till upp-

tagning som inte anses som allmän

handling hos myndigheten eller

om hinder möter på grund av be-

stämmelse om sekretess, på grund

av fara för förvanskning eller för-

störing eller av hänsyn till arbetets

behöriga gång. Sådan skyldighet

föreligger inte heller, om

sökanden därigenom får tillgång

till ett sådant verk som inte får till-

handahållas enligt 26 b § andra

stycket lagen (1960:729) om upp-

hovsrätt till litterära och konst-

närliga verk.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

Förteckning över remissinstanser

Justitiedepartementets promemoria Några frågor om förhållandet mellan

upphovsrätten och offentlighetsprincipen (Ds 1999:7) har remitterats till

Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Malmö

tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Jönköping,

Justitiekanslern, Riksåklagaren, Kungl. biblioteket, Riksarkivet, Juridiska

fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Handelshögskolan i Stock-

holm, Svenska Kommunförbundet, Arkivet för ljud och bild, Sveriges

advokatsamfund, Patent- och registreringsverket, Föreningen Bonus

Presskopia, Föreningen COPYSWEDE, Föreningen Grävande Jour-

nalister, Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd,

KLYS, Föreningen Svensk Programvaruindustri, Förlags- och Medie-

förbundet, Svensk Bildbyråförening, Svenska Förläggareföreningen,

Svenska föreningen för upphovsrätt, Svenska Journalistförbundet,

Svenska Musikförläggareföreningen, Sveriges Författarförbund, Sveriges

Industriförbund och Tidningsutgivarna. Dessutom har yttrande inkommit

från Religious Technology Center, Sveriges Radio, Marianne[REDACTED_EFTERNAMN],

Läromedelsförfattarnas Förening och TV4.

Utkastet till lagrådsremiss har tillställts Riksdagens ombudsmän,

Malmö tingsrätt, Kammarrätten i Jönköping, Justitiekanslern, Juridiska

fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Handelshögskolan i Stock-

holm, Föreningen COPYSWEDE, Konstnärliga och Litterära Yrkesut-

övares Samarbetsnämnd, KLYS, Svenska Förläggareföreningen, Svenska

Journalistförbundet, Sveriges Industriförbund och Tidningsutgivarna,

vilka också samtliga har inkommit med yttranden över utkastet. Dess-

utom har ett yttrande över utkastet inkommit från Religious Technology

Center.

Den tidigare lagrådsremissens lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk

Härigenom föreskrivs att 9, 26, 26 a och 26 b §§ lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §

Upphovsrätt gäller inte till

1. författningar,

2. beslut av myndigheter,

3. yttranden av svenska myndigheter och

4. officiella översättningar av sådant som avses i 1 3.

Upphovsrätt gäller dock till verk vilka ingår i en handling som avses i

första stycket och är av följande slag:

1. kartor,

2. alster av bildkonst,

3. musikaliska verk eller

4. diktverk.

Upphovsrätt gäller även till ett

sådant verk som inte får tillhanda-

hållas enligt 26 b § andra stycket,

om det har fogats till ett beslut

som avser rätten att ta del av

verket.

26 §

Var och en får återge vad som muntligen eller skriftligen anförs

1. inför myndigheter,

2. i statliga eller kommunala representationer,

3. vid offentliga debatter om allmänna angelägenheter eller

4. vid offentliga utfrågningar om sådana angelägenheter.

Vad som inför myndigheter eller

i statliga eller kommunala repre-

sentationer skriftligen anförs ur ett

sådant verk som inte får till-

handahållas enligt 26 b § andra

stycket får dock återges endast om

det även anförs muntligen.

Vid tillämpning av första

stycket gäller dock

Vid tillämpning av första

stycket gäller

1. att skrifter vilka åberopas som bevis, utlåtanden och liknande får

återges endast i samband med en redogörelse för det mål eller ärende i

vilket de förekommit och endast i den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen,

2. att en upphovsman har ensamrätt att ge ut samlingar av sina anföran-

den och

3. att det som anförs vid sådana utfrågningar som avses i första stycket

4 inte får återges i ljudradio eller television med stöd av den bestämmel-

sen.

26 a §

Var och en får återge verk, vilka

ingår i de handlingar som avses i

9 § första stycket och är av de slag

som anges i 9 § andra stycket 2 4.

Upphovsmannen har rätt till er-

sättning, utom när återgivningen

sker i samband med

1. en myndighets verksamhet

eller

2. en redogörelse för ett mål

eller ärende i vilket verket före-

kommit och verket återges endast i

den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen.

Var och en får återge verk, vilka

ingår i de handlingar som avses i

9 § första stycket och är av de slag

som anges i 9 § andra stycket 2 4.

Detta gäller dock inte sådana verk

som avses i 9 § tredje stycket.

Upphovsmannen har rätt till er-

sättning, utom när återgivningen

sker i samband med

1. en myndighets verksamhet

eller

2. en redogörelse för ett mål

eller ärende i vilket verket före-

kommit och verket återges endast i

den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen.

Var och en får återge handlingar som är upprättade hos svenska myn-

digheter men inte är sådana som avses i 9 § första stycket.

Andra stycket gäller inte beträffande

1. kartor,

2. tekniska förebilder,

3. datorprogram,

4. verk som skapats för undervisning,

5. verk som är resultatet av vetenskaplig forskning,

6. alster av bildkonst,

7. musikaliska verk,

8. diktverk eller

9. verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls

allmänheten i samband med affärsverksamhet.

26 b §

Allmänna handlingar skall oavsett upphovsrätten tillhandahållas enligt

2 kap. tryckfrihetsförordningen.

Om det i en allmän handling in-

går ett verk och det finns anled-

ning att anta att verket inte tidi-

gare har offentliggjorts och att det

har kommit in till myndigheten

utan upphovsmannens samtycke,

skall det i handlingen ingående

verket dock inte tillhandahållas

om det kan antas att det förfog-

ande över verket som tillhanda-

hållandet innebär medför skada

för upphovsmannen.

Vid tillämpningen av andra

stycket skall ett verk som ingår i

en allmän handling som tillhanda-

hållits enligt 2 kap. Tryckfrihets-

förordningen eller som lämnats

från en myndighet till en annan

inte anses offentliggjort.

Andra stycket innebär inte nå-

gon begränsning i den rätt som en

sökande, klagande eller annan

part i ett mål eller ärende hos en

domstol eller någon annan myn-

dighet har att ta del av handlingar

i målet eller ärendet.

Vid tillämpningen av andra och

fjärde styckena jämställs med

myndighet de organ som avses i 2

kap. 5 och 17 §§ tryckfrihetsför-

ordningen samt 1 kap. 8 och 9 §§

sekretesslagen (1980:100).

Upphovsrätten hindrar inte att ett verk används i rättsvårdens eller den

allmänna säkerhetens intresse.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

2. De nya bestämmelserna i 9 och 26 a §§ tillämpas även på verk som

fogats till beslut som meddelats före ikraftträdandet. För sådana verk

gäller dock att en åtgärd som har vidtagits före ikraftträdandet och som

då var tillåten inte kan angripas till följd av de nya bestämmelserna.

3. De nya bestämmelserna i 26 och 26 b §§ tillämpas även på verk som

ingår i en allmän handling som har kommit in till en myndighet före

ikraftträdandet. För sådana verk gäller dock att en åtgärd som har vid-

tagits före ikraftträdandet och som då var tillåten inte kan angripas till

följd av de nya bestämmelserna.

4. Det som sägs i punkterna 2 och 3 tillämpas också på sådana rättig-

heter som skyddas genom bestämmelserna i 45, 46 och 48 49 a §§.

2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) att 1 kap.

1 § och 15 kap. 4, 9 och 10 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas

verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. I sist-

nämnda hänseende innefattar bestämmelserna begränsning i den i tryck-

frihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.

Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker munt-

ligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat

sätt (sekretess).

Lagen innehåller även andra föreskrifter om allmänna handlingar.

I denna lag finns också bestämmelser om begränsning av den rätt att

lämna meddelande för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd

skrift eller i radioprogram, film, ljudupptagningar eller därmed jämställt

medium varom grundläggande bestämmelser ges i tryckfrihetsför-

ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Utöver bestämmelserna i denna

lag finns i lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och

konstnärliga verk bestämmelser

om begränsning av rätten att ta

del av vissa allmänna handlingar i

vilka ingår upphovsrättsligt skyd-

dade verk.

15 kap.

4 §

Myndighet skall på begäran av

enskild lämna uppgift ur allmän

handling som förvaras hos myn-

digheten i den mån hinder inte

möter på grund av bestämmelse

om sekretess eller av hänsyn till

arbetets behöriga gång.

Myndighet skall på begäran av

enskild lämna uppgift ur allmän

handling som förvaras hos myn-

digheten i den mån hinder inte

möter på grund av bestämmelse

om sekretess eller av hänsyn till

arbetets behöriga gång. Myndighet

får dock inte lämna uppgift ur ett

sådant verk som inte får tillhanda-

hållas enligt 26 b § andra stycket

lagen (1960:729) om upphovsrätt

till litterära och konstnärliga verk,

om det innebär ett sådant förfog-

ande som avses i 2 § samma lag.

Bestämmelser om tillhandahållande av allmän handling finns i 2 kap.

12 § tryckfrihetsförordningen.

9 §

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling

skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stad-

gade rätten att ta del av allmänna handlingar. Därvid skall myndigheten

särskilt beakta

1. att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från andra handlingar,

2. att skyddet av sekretessbe-

lagda uppgifter i upptagningar som

är allmänna handlingar bör vara

sådant att insynen enligt tryckfri-

hetsförordningen inte försvåras,

3. att uppgifter i upptagningar

som är allmänna handlingar inte

bör innehålla förkortningar, koder

och liknande som kan försvåra för

den enskilde att ta del av hand-

lingen,

4. att det bör framgå när upp-

gifter tillförts en upptagning som

är allmän handling och, om de

ändrats eller gallrats, vid vilken

tidpunkt detta skett.

2. att allmänna handlingar i

vilka det ingår ett sådant verk som

inte får tillhandahållas enligt 26

b § andra stycket lagen

(1960:729) om upphovsrätt till

litterära och konstnärliga verk bör

hållas åtskilda från sådana all-

männa handlingar som får lämnas

ut,

3. att skyddet av sekretessbe-

lagda uppgifter i upptagningar som

är allmänna handlingar bör vara

sådant att insynen enligt tryckfri-

hetsförordningen inte försvåras,

4. att uppgifter i upptagningar

som är allmänna handlingar inte

bör innehålla förkortningar, koder

och liknande som kan försvåra för

den enskilde att ta del av hand-

lingen,

5. att det bör framgå när upp-

gifter tillförts en upptagning som

är allmän handling och, om de

ändrats eller gallrats, vid vilken

tidpunkt detta skett.

Myndigheten skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av

det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat

tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna hand-

lingar.

10 §

Myndighet skall på begäran

bereda enskild tillfälle att själv

använda terminal eller annat tek-

niskt hjälpmedel som myndigheten

förfogar över för att ta del av

upptagning för automatisk databe-

handling. Sådan skyldighet före-

ligger dock inte, om sökanden

därigenom får tillgång till upptag-

ning som inte anses som allmän

handling hos myndigheten eller

om hinder möter på grund av

bestämmelse om sekretess, på

grund av fara för förvanskning

eller förstöring eller av hänsyn till

arbetets behöriga gång.

Myndighet skall på begäran

bereda enskild tillfälle att själv

använda terminal eller annat tek-

niskt hjälpmedel som myndigheten

förfogar över för att ta del av

upptagning för automatisk databe-

handling. Sådan skyldighet före-

ligger dock inte, om sökanden

därigenom får tillgång till upptag-

ning som inte anses som allmän

handling hos myndigheten eller

om hinder möter på grund av

bestämmelse om sekretess, på

grund av fara för förvanskning

eller förstöring eller av hänsyn till

arbetets behöriga gång. Sådan

skyldighet föreligger inte heller,

om sökanden därigenom får till-

gång till ett sådant verk som inte

får tillhandahållas enligt 26 b §

andra stycket lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och

konstnärliga verk.

I fråga om beslut, varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran

enligt första stycket, tillämpas vad som är föreskrivet om överklagande

av beslut som avses i 7 § första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000

Lagrådets yttrande den 13 september 1999

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-09-13

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif
[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Rune Lavin.

Enligt en lagrådsremiss den 2 september 1999 (Justitiedepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och

 konstnärliga verk,

2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Malin

Bonthron.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

I 26 b § första stycket lagen om upphovsrätt till litterära och konst-

närliga verk (upphovsrättslagen) föreskrivs att allmänna handlingar

oavsett upphovsrätten skall tillhandahållas enligt 2 kap. tryckfrihets-

förordningen (TF). Regeln utgör närmast en erinran om TF:s regler om

allmänhetens rätt att ta del av myndigheters handlingar. Även utan regeln

i 26 b § första stycket upphovsrättslagen hade vad där föreskrivs gällt

direkt på grundval av reglerna i 2 kap. TF.

I lagrådsremissen föreslås ett nytt andra stycke i 26 b § upphovs-

rättslagen av den innebörd att allmänna handlingar, vari ingår verk, under

vissa förutsättningar inte skall tillhandahållas allmänheten. Regeln har

getts karaktären av undantagsregel till regeln i första stycket. Som ovan

påpekats, har regeln i första stycket inte någon självständig betydelse i

förhållande till reglerna i 2 kap. TF.

Den föreslagna regeln i 26 b § upphovsrättslagen förutsätter att det är

fråga om en allmän handling, vari verket ingår, och att denna handling

inte heller är sekretessbelagd. I sistnämnda avseende medger 2 kap. 2 §

TF att rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas i särskild lag

(eventuellt i annan lag, vartill den särskilda lagen hänvisar), om det är

påkallat med hänsyn till vissa i lagrummet angivna intressen. Den sär-

skilda lag som här avses är sekretesslagen (1980:100). Syftet med den

föreslagna regeln i upphovsrättslagen är emellertid inte att verk av visst

innehåll skall undantas från reglerna i 2 kap. TF utan att överhuvudtaget

allmänna handlingar, vari verk ingår, skall ges en specialreglering.

Om en handling är allmän och någon tillämplig sekretessregel inte

finns, skall handlingen tillhandahållas enligt de regler som finns härom i

2 kap. 12 och 13 §§ TF. Den föreslagna regeln i 26 b § upphovsrättslagen

innebär att beträffande handlingar, vari verk ingår, undantag skall göras

från reglerna om tillhandahållande i nu nämnda paragrafer. En dylik

undantagsregel kan naturligtvis inte beslutas genom vanlig lag utan att

TF innehåller uttryckligt medgivande härom. Den centrala frågan i

lagstiftningsärendet är därför om förslaget är förenligt med TF:s

bestämmelser.

I 1 kap. TF ges de grundläggande bestämmelserna om tryckfrihet,

vilken enligt 1 § består i en rättighet att utgiva skrifter . I detta kapitels

8 § hänvisas beträffande upphovsrätten till litterära och konstnärliga verk

samt fotografiska bilder till gällande lag härom. Den åsyftade lagen är

upphovsrättslagen.

Regeringens ståndpunkt är att inskränkningar i handlingsoffentligheten

kan göras i upphovsrättslagen med stöd av bestämmelsen i 1 kap. 8 § TF.

Denna ståndpunkt överensstämmer otvivelaktigt med vad som kommit

till uttryck i senare lagstiftningsärenden, se bl.a. prop. 1973:15 s. 154,

SOU 1979:49 s. 122, SOU 1983:70 s 188 och bet. LU 1986/87:11 s. 12.

Uttalandena har emellertid gjorts i sammanhang där det varit fråga om att

i upphovsrättslagen ge uttryck för skyddet för handlingsoffentligheten,

såsom vid tillkomsten år 1973 av 24 a §, numera 26 b § första stycket, -

och man kan då ha tagit det säkra för det osäkra. Oavsett hur därmed må

förhålla sig kan dock uttalanden i senare lagstiftningsärenden inte

tillmätas någon betydelse vid tolkningen. Avgörande är vad som

förekommit vid tryckfrihetsförordningens tillkomst och vid den ändring

av 1 kap. 8 § TF som skedde år 1960 i samband med införandet av upp-

hovsrättslagen; senare ändring i paragrafen saknar betydelse för den upp-

komna frågan. (Beträffande tolkningsfrågan kan också hänvisas till

Lennart Svensäter, Upphovsrätten och informationsintresset, Det 35.

nordiske juristmøte, 1999 s. 11 f.)

Det kan anmärkas att inte heller hänvisningen till 1 kap. 8 § TF i 1 kap.

12 § yttrandefrihetsgrundlagen ger någon ledning för bedömning av

frågan; handlingsoffentligheten regleras för övrigt i 2 kap. TF även med

avseende på andra medier än det skrivna ordet.

Till stöd för regeringens ståndpunkt har under föredragningen inför

Lagrådet åberopats - förutom de ovan nämnda uttalandena i senare års

lagstiftningsärenden - dels ordalydelsen av 1 kap. 8 § TF, dels dess

placering i 1 kap. TF vilken sagts göra den till en portalparagraf för hela

TF inklusive 2 kap. om allmänna handlingars offentlighet.

Bestämmelsen lyder numera: Om den rätt, som tillkommer upphovs-

man till litterärt eller konstnärligt verk eller framställare av fotografisk

bild, om upphovsrätten närstående rättigheter och om förbud att återgiva

litterärt eller konstnärligt verk på ett sätt, som kränker den andliga

odlingens intressen, gälle vad i lag är stadgat. Bestämmelsen utsäger

inte något om handlingsoffentligheten. För att utröna om denna omfattas

eller inte omfattas av bestämmelsen måste hänsyn tas till förarbeten och

till det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer.

Den ursprungliga lydelsen av bestämmelsen i 1949 års TF var

följande: Om den uteslutande rätt att genom tryck mångfaldiga litterära

och musikaliska verk eller verk av bildande konst, som tillkommer upp-

hovsmannen till sådant verk, gälle vad i lag är stadgat. Det är uppenbart

att vid tillkomsten av stadgandet det centrala varit att rätten att i tryckt

skrift yttra sina tankar och åsikter eller meddela uppgifter och

underrättelser inte skulle innebära någon rätt att kränka annans

författarrätt. Allmänna handlingar omnämns endast i samband med

frågan om upphovsrätten till sådana handlingar. (SOU 1947:60 s. 217 f,

prop. 1948:230 s. 120.)

Vid ändringen av bestämmelsen i samband med upphovsrättslagens

tillkomst år 1960 - varvid i förevarande sammanhang främst är av in-

tresse utbytet av orden om den uteslutande rätt att genom tryck mång-

faldiga --- som tillkommer upphovsmannen mot orden om den rätt,

som tillkommer upphovsman - var syftet främst att skydda upphovs-

männens ideella befogenheter. Det förekom ingenting som skulle kunna

tyda på att en ändring var avsedd i fråga om förhållandet mellan upp-

hovsrätt och handlingsoffentlighet. (Prop. 1960:17 s.350 f.)

Enligt sina respektive rubriker handlar 1 kap. TF om tryckfrihet och

2 kap. om allmänna handlingars offentlighet. Det finns ingenting i 1 kap.

som tyder på att det skulle innehålla portalparagrafer avseende även 2

kap. De grundläggande reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingars

offentlighet har endast ett vagt samband med tryckfriheten (egentligen

endast som en källa till material för tryckta skrifter). Den offentlighets-

princip som uttrycks i 2 kap. TF framstår i sin moderna tappning som

frigjord från tryckfriheten i övrigt (se[REDACTED_EFTERNAMN], Tryckfrihetsrätt, 13 u.

1999, s. 89). Saken har också i en av våra ledande grundlagskommentarer

uttryckts sålunda: Placeringen i TF (av bestämmelserna om handlings-

offentlighet) motiveras främst med det skriftliga materialets betydelse

som nyhetskällor. Offentlighetsprincipen har emellertid betydelse långt

utanför tryckfrihetsrätten. Den är en av våra viktigaste rättssäkerhets-

garantier. (Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande för-

fattningar, 1980 s. 803.)

Med tanke på handlingsoffentlighetens karaktär av en hörnsten i den

svenska demokratin - jämför det tidigare citerade kommentaruttalandet -

är det föga sannolikt att grundlagsstiftarna skulle ha avsett att lämna fritt

utrymme för att i vanlig lag reglera handlingsoffentligheten i fråga om

upphovsrättsskyddade handlingar. Vid en jämförelse med den noggrann-

het med vilken de i 2 kap. 2 § reglerat möjligheten att göra undantag från

handlingsoffentligheten genom lagstiftning om sekretess ter sig en sådan

släpphänthet i fråga om upphovsrättslig lagstiftning som i det närmaste

utesluten.

Lagrådet finner på grund av det anförda att regeringsförslaget strider

mot 2 kap. TF och att bestämmelsen i 1 kap. 8 § TF inte föranleder en

annan bedömning. Lagrådet avstyrker därför lagförslagen.

Lagrådsremissens lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100) skall införas

en ny paragraf, 8 kap. 27 §, av följande lydelse.

Föreslagen lydelse

8 kap.

27 §

Sekretess gäller hos myndighet

för uppgift i ett upphovsrättsligt

skyddat verk som inte kan antas

sakna kommersiellt intresse,

1. om det av särskild anledning

kan antas att verket inte tidigare

har offentliggjorts i den mening

som avses i lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och

konstnärliga verk,

2. om det av särskild anledning

kan antas att verket har kommit in

till myndigheten utan rättighets-

havarens samtycke, och

3. om ett röjande av uppgiften

innebär ett upphovsrättsligt för-

fogande,

om det inte står klart att upp-

giften kan röjas utan att rättig-

hetshavaren lider skada.

Vid tillämpningen av första

stycket skall ett verk som har till-

handahållits enligt 2 kap. Tryckfri-

hetsförordningen eller har lämnats

från en myndighet till en annan

inte därigenom anses offentlig-

gjort.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2000.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk

Härigenom föreskrivs att 9, 26 och 26 a §§ lagen (1960:729) om

upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §

Upphovsrätt gäller inte till

1. författningar,

2. beslut av myndigheter,

3. yttranden av svenska myndigheter och

4. officiella översättningar av sådant som avses i 1 3.

Upphovsrätt gäller dock till verk vilka ingår i en handling som avses i

första stycket och är av följande slag:

1. kartor,

2. alster av bildkonst,

3. musikaliska verk eller

4. diktverk.

Upphovsrätt gäller även till ett

verk som ingår i en bilaga till ett

beslut av en myndighet, om be-

slutet avser rätten att ta del av den

allmänna handling där verket

ingår.

26 §

Var och en får återge vad som muntligen eller skriftligen anförs

1. inför myndigheter,

2. i statliga eller kommunala representationer,

3. vid offentliga debatter om allmänna angelägenheter eller

4. vid offentliga utfrågningar om sådana angelägenheter.

Första stycket 1 och 2 gäller

dock inte uppgifter för vilka sekre-

tess gäller enligt 8 kap. 27 § sekre-

tesslagen (1980:100).

Vid tillämpning av första

stycket gäller dock

Vid tillämpning av första

stycket gäller

1. att skrifter vilka åberopas som bevis, utlåtanden och liknande får

återges endast i samband med en redogörelse för det mål eller ärende i

vilket de förekommit och endast i den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen,

2. att en upphovsman har ensamrätt att ge ut samlingar av sina anför-

anden och

3. att det som anförs vid sådana utfrågningar som avses i första stycket

4 inte får återges i ljudradio eller television med stöd av den bestäm-

melsen.

26 a §

Var och en får återge verk, vilka

ingår i de handlingar som avses i

9 § första stycket och är av de slag

som anges i 9 § andra stycket 2 4.

Upphovsmannen har rätt till er-

sättning, utom när återgivningen

sker i samband med

1. en myndighets verksamhet

eller

2. en redogörelse för ett mål

eller ärende i vilket verket före-

kommit och verket återges endast i

den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen.

Var och en får återge verk, vilka

ingår i de handlingar som avses i

9 § första stycket och är av de slag

som anges i 9 § andra stycket 2 4.

Detta gäller dock inte ett sådant

verk som avses i 9 § tredje stycket.

Upphovsmannen har rätt till er-

sättning, utom när återgivningen

sker i samband med

1. en myndighets verksamhet

eller

2. en redogörelse för ett mål

eller ärende i vilket verket före-

kommit och verket återges endast i

den omfattning som motiveras av

ändamålet med redogörelsen.

Var och en får återge handlingar som är upprättade hos svenska

myndigheter men inte är sådana som avses i 9 § första stycket.

Andra stycket gäller inte beträffande

1. kartor,

2. tekniska förebilder,

3. datorprogram,

4. verk som skapats för undervisning,

5. verk som är resultatet av vetenskaplig forskning,

6. alster av bildkonst,

7. musikaliska verk,

8. diktverk eller

9. verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls

allmänheten i samband med affärsverksamhet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2000.

2. De nya bestämmelserna i 9 och 26 a §§ tillämpas även på verk som

har fogats till beslut som meddelats före ikraftträdandet.

3. Den nya bestämmelsen i 26 § tillämpas även på verk som ingår i en

allmän handling som har kommit in till en myndighet före ikraftträdan-

det.

4. En åtgärd som före ikraftträdandet har vidtagits med ett sådant verk

som avses i punkterna 2 och 3 och som då var tillåten kan inte angripas

med stöd av de nya bestämmelserna.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-11-22

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif
[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Rune Lavin.

Enligt en lagrådsremiss den 11 november 1999 (Justitiedepartementet)

har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

2. lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära

 och konstnärliga verk.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Malin

Bonthron och hovrättsassessorn Jonas Stertman.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Bakgrunden till de föreslagna lagändringarna sägs i lagrådsremissen

vara att det förekommer att rätten att ta del av allmänna handlingar an-

vänds för att mot upphovsmannens vilja framställa exemplar av och

sprida upphovsrättsligt skyddade verk till allmänheten. Att handlings-

offentligheten kan användas på det sättet kan naturligtvis medföra stor

skada för upphovsmannen. Syftet med förslaget är att åstadkomma ett

erforderligt skydd för uppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk

som kommit in till en myndighet.

Frågan är dock om den lösning som valts på enklast möjliga sätt ger ett

effektivt skydd.

De föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 27 § sekretesslagen har en

mycket komplicerad uppbyggnad, såväl rättstekniskt som språkligt. En

rad förutsättningar uppställs av inte alldeles lättillämpad art. Av lagråds-

remissen framgår att förutsättningarna är nödvändiga av två skäl. De

skall dels motivera en placering av paragrafen i sekretesslagen, dels

passa in på det konkreta fall som föranlett lagförslaget (fallet med

"Scientologibibeln").

Just paragrafens placering i sekretesslagen har medfört att det objekt

som skall åtnjuta skydd anges som "uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat

verk". Här uppstår, åtminstone i fråga om uttryckssätt, en divergens

mellan sekretess- och upphovsrättslagstiftningen. Medan det upphovs-

rättsliga skyddet avser verket som sådant, omfattar sekretesskyddet

endast uppgifter i verket. Det kan dock på goda grunder antagas att någon

saklig skillnad egentligen inte är åsyftad.

Vidare har verk ansetts kunna beredas skydd enligt den föreslagna

paragrafen endast i ekonomiskt hänseende. Någon möjlighet att skapa

skydd även för de ideella värdena har inte ansetts föreligga, eftersom ett

sådant skydd inte skulle kunna inordnas bland de intressen som enligt 2

kap. 2 § tryckfrihetsförordningen kan läggas till grund för en begränsning

av rätten att ta del av allmänna handlingar.

En tredje förutsättning, som passar in på fallet med "Scientologi-

bibeln", är att verket inte tidigare har offentliggjorts i den mening som

avses i lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Det kan

ifrågasättas om en bestämmelse om sekretesskydd för verk endast skall

avse icke offentliggjorda verk. En rättighetshavare kan också lida skada

om ett redan offentliggjort verk lämnas in till en myndighet och

därigenom blir en allmän handling, som inte omfattas av någon

sekretessregel. Allmänheten kan då kostnadsfritt ta del av verket "på

stället" (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen), och om handlingen

kopieras (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen) kommer det allmänna att

få ersättning för kopieringen, men rättighetshavaren kommer att stå utan

någon ersättning.

Fallet med "Scientologibibeln" har fäst uppmärksamheten på en svag

punkt i den svenska offentlighetslagstiftningen. Det visar att en person

endast genom att lämna in ett verk till en myndighet utan annat syfte än

att underminera någons upphovsrätt kan göra verket allmänt tillgängligt.

Inlämnaren av verket behöver således inte ha för avsikt att påverka myn-

dighetens handläggning av något ärende eller vidtagande av andra åtgär-

der. Myndigheten utnyttjas helt enkelt endast som en förvaringsplats för

verket ifråga.

Att komma till rätta med detta viktiga problem är knappast möjligt

inom ramen för sekretesslagstiftningen. Det hänger i stället samman med

hur begreppet allmän handling definieras i 2 kap. tryckfrihetsförord-

ningen. Enligt kapitlets 11 § första stycket räknas vissa handlingar inte

som allmänna, om de lämnats in till eller upprättats hos en myndighet för

ett visst angivet ändamål. I denna paragraf skulle som en särskild punkt i

första stycket kunna läggas till orden "5. ett upphovsrättsligt skyddat

verk som utan rättighetshavarens samtycke inlämnas till en myndighet

för förvaring". Med en sådan enkel regel skulle konstruktionen "uppgift i

ett upphovsrättsligt skyddat verk" kunna undvaras, de ideella värdena

förknippade med verket skyddas och även offentliggjorda verk beredas

skydd.

Genomförandet av förslaget i lagrådsremissen brådskar på grund av

vissa omständigheter. Det kan därför inte komma ifråga att nu överväga

en grundlagsändring. Lagrådet konstaterar att förslaget till följd av de

begränsningar som 8 kap. 27 § sekresslagen kommer att innehålla har

stöd i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och godtar de föreslagna lag-

ändringarna som ett provisorium. Lagrådet finner det dock angeläget att

en mera långsiktig och heltäckande lösning på problemet sökes.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 december 1999

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten och offent-

lighetsprincipen

 Lagen omtryckt 1992:1474.

 Senaste lydelse 1993:1007

 Senaste lydelse 1993:1007

 Senaste lydelse 1993:1007

 Senaste lydelse 1993:1007

 Senaste lydelse 1993:1007

 Senaste lydelse 1993:1007

 Senaste lydelse 1997:790

 Lagen omtryckt 1992:1474.

 Lagen omtryckt 1992:1474.

 Senaste lydelse 1993:1007

 Senaste lydelse 1993:1007

 Senaste lydelse 1993:1007

1

69

Prop. 1999/2000:35

Prop 1999/2000:35

Bilaga 1

Prop. 1999/2000:35

Bilaga 2

Prop. 1999/2000:35

Bilaga 3

Prop. 1999/2000:35

Bilaga 4

Prop. 1999/2000:35

Bilaga 5

Prop. 1999/2000:35

Bilaga 6

Prop. 1999/2000:35

Bilaga 7

Prop. 1999/2000:35