Regeringens proposition 2001/02:91

Nationell narkotikahandlingsplan

Prop.

2001/02:91

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 17 januari 2002 Göran[REDACTED_EFTERNAMN] Lars Engqvist (Socialdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen presenterar i denna proposition en nationell handlingsplan mot narkotika. Syftet är att redovisa regeringens syn på den samlade nar- kotikapolitiken samt att lägga fast grundvalarna för hur en förstärkning av samhällets insatser under åren 20022005 skall genomföras, samt för hur insatserna skall följas upp. I propositionen föreslås att målet för den svenska narkotikapolitiken även i fortsättningen skall vara ett narkotikafritt samhälle. Huvudinrikt- ningen för narkotikapolitiken skall vara målinriktade och samordnade in- satser för att begränsa både utbudet och efterfrågan av narkotika. För- stärkta insatser behövs för att förstärka den politiska prioriteringen av narkotikafrågan, förbättra samarbetet mellan olika myndigheter och mellan myndigheter och organisationer, förbättra det förebyggande arbetet ge- nom bl.a. metod- och kompetensutveckling, utveckla vårdinsatserna genom bl.a. metod- och kompetensutveckling samt forskning, utveckla behandlingsperspektivet inom kriminalvården, effektivisera insatserna på kontrollområdet, förbättra metoderna för att följa narkotikautvecklingen och samhällets insatser samt för att öka det internationella samarbetet. Regeringen föreslår att lagen (1996:1156) om receptregister ändras så att receptregistret får användas av Socialstyrelsen för tillsyn över enskild läkares och tandläkares förskrivningar av narkotiska läkemedel. Rege- ringen föreslår också att registret får innehålla förskrivarkod och att för- skrivares identitet får användas som sökbegrepp. Bestämmelserna före- slås träda i kraft den 1 juli 2002. Regeringen har för avsikt att tillsätta en särskild nationell narkotika- samordnare som får i uppgift att genomföra och följa upp handlings- planen. För genomförandet av handlingsplanen avsätts 325 miljoner kronor under tre år. 1

Innehållsförteckning

Prop. 2001/02:91

1

Förslag till riksdagsbeslut .................................................................

4

2

Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1156) om receptregister ..

5

3

Ärendet och dess beredning..............................................................

8

4

Narkotikapolitiska utgångspunkter...................................................

9

5

Styrning, ansvar och samordning....................................................

14

5.1

Kommunens övergripande ansvar....................................

15

5.2

Den regionala nivån .........................................................

20

5.3

Den nationella nivån.........................................................

21

6

Insatser mot efterfrågan ..................................................................

23

6.1

Förebyggande insatser......................................................

23

6.1.1

Insatser i skolan..............................................

26

6.1.2

Metodutveckling ............................................

28

6.2

Tidiga insatser ..................................................................

29

6.2.1

Rådgivning och hjälp till ungdomar och

anhöriga..........................................................

31

6.2.2

Hjälptelefon....................................................

31

6.2.3

Ungdomskompetens inom socialtjänst och

hälso- och sjukvård ........................................

32

6.3

Vård och behandling av narkotikamissbrukare................

33

6.3.1

Tvångsvård.....................................................

39

7

Insatser mot utbudet

........................................................................

40

7.1

Illegal narkotikahandel.....................................................

40

7.1.1

Organisation och metoder ..............................

41

7.1.2

Narkotikakommissionens övriga förslag .......

42

7.2

Effektivare tillsyn över läkares förskrivningar.................

43

8

Kriminalvård...................................................................................

47

8.1

Allmänt om kriminalvårdens insatser ..............................

47

8.2

Behandlingsinsatser..........................................................

48

8.2.1

Behandlingsplanering.....................................

51

8.2.2

Utveckling av behandlingsverksamheten.......

52

8.2.3

Samarbete med andra myndigheter................

54

8.2.4

§ 34-placeringar .............................................

54

8.2.5

Kontraktsvård.................................................

56

8.3

Kontrollåtgärder ...............................................................

58

8.3.1

Disciplinära följder m.m. av missbruk i

anstalt .............................................................

60

8.3.2

Förskrivning av bensodiazepiner ...................

61

8.4

En särskild narkotikasatsning inom kriminalvården ........

62

8.4.1

Identifiering och utredning.............................

63

8.4.2

Differentiering................................................

63

8.4.3

Motivation och behandling ............................

64

8.4.4

Säkerhet och kontroll .....................................

64

8.4.5

Samverkan......................................................

65

8.4.6

Kompetensutveckling.....................................

65

8.4.7

Regeringens satsning......................................

66

2

9

Kompetensutveckling, forskning, uppföljning och statistik...........

66

Prop. 2001/02:91

9.1

Allmänt.............................................................................

66

9.2

Kompetensutveckling.......................................................

68

9.2.1

Utbildningsbehov inom det förebyggande

arbetet.............................................................

69

9.2.2

Utbildningsbehov inom vård och

behandlingssektorn.........................................

70

9.3

Forskning..........................................................................

71

9.3.1

Forskning om förebyggande frågor................

71

9.3.2

Ungas läkemedelskonsumtion........................

74

9.3.3

Vård och behandling ......................................

75

9.4

Uppföljning ......................................................................

78

9.5

Statistik.............................................................................

79

9.5.1

Narkotikautvecklingen ...................................

81

9.5.2

Narkotiska läkemedel.....................................

82

9.5.3

Missbrukets konsekvenser för den enskilde

och för samhället............................................

82

9.5.4

Vårdinsatser....................................................

83

9.5.5

Narkotikarelaterad dödlighet..........................

84

10

Internationellt samarbete.................................................................

86

11

Handlingsplanens genomförande....................................................

90

11.1

En särskild nationell narkotikasamordnare ......................

90

11.2

Finansiering av genomförandet av handlingsplanen........

91

12

Författningskommentar...................................................................

92

Bilaga 1

Sammanfattning av betänkandet Vägvalet Den

narkotikapolitiska utmaningen (SOU 2000:126)..................

94

Bilaga 2 Sammanfattning av delbetänkande Narkotikastatistik

(SOU 1999:90)....................................................................

110

Bilaga 3 Författningsförslagen i betänkandet Vägvalet Den

narkotikapolitiska utmaningen (SOU 2000:126)................

113

Bilaga 4

Lagrådsremissens lagförslag...............................................

121

Bilaga 5

Lagrådets yttrande...............................................................

124

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 januari 2002 ... 125 3 1 Förslag till riksdagsbeslut Prop. 2001/02:91

Regeringen föreslår att riksdagen

dels antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1996:1156) om receptregister,

dels godkänner vad regeringen föreslår om narkotikapolitiska mål (avsnitt 4). 4

2

Förslag till lag om ändring i lagen

Prop. 2001/02:91

(1996:1156) om receptregister

Härigenom föreskrivs att 3, 4, 6 och 9 §§ lagen (1996:1156) om

receptregister skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 § 1

Receptregistret får användas för

1.

registrering av underlaget för tillämpningen av bestämmelserna om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m.,

2.

debiteringen till landstingen,

3.

ekonomisk uppföljning och framställning av statistik hos Apoteket Aktiebolag,

4.

registrering och redovisning till landstingen av uppgifter för ekonomisk uppföljning och framställning av statistik,

5.

registrering och redovisning till förskrivare, till verksamhetschefer enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och till läkemedelskom- mittéer enligt lagen (1996:1157) om läkemedelskommittéer av uppgifter för medicinsk uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring i hälso- och sjukvården,

6.

registrering och redovisning till Socialstyrelsen av uppgifter för medicinsk uppföljning, utvärde- ring, kvalitetssäkring, epidemiolo- giska undersökningar, forskning och framställning av statistik, 

och

7.

registrering av dosexpedie- rade läkemedel.

Användningen enligt första styc- ket 1 och 7 får endast omfatta den som har lämnat sitt samtycke till det. För ändamålet enligt första stycket 2 får inte redovisas andra uppgifter som kan hänföras till någon enskild person än inköps- dag, kostnad, kostnadsreducering och patientens personnummer.

6.

registrering och redovisning till Socialstyrelsen av uppgifter för medicinsk uppföljning, utvärde- ring, kvalitetssäkring, epidemiolo- giska undersökningar, forskning och framställning av statistik,

7.

registrering av dosexpedie- rade läkemedel, 

och

8.

registrering och redovisning till Socialstyrelsen av uppgifter om enskild läkares eller tandläkares förskrivning av narkotiskt läkeme- del, för styrelsens tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal en- ligt lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvår- dens område.

Användning av receptregistret för sådan registrering som avses i första stycket 1 och 7 får inte om- fatta annan än den som har lämnat sitt samtycke till registreringen. För ändamål som avses i första stycket 2 får uppgifter som kan hänföras till en enskild person inte omfatta annat än inköpsdag,

1 Senaste lydelse 2000:358.

5

Paragrafen föreslås ändrad även i proposition 2001/02:63.

Ändamålen enligt första stycket 3, 4 och 5 omfattar inte några åtgär- der som innebär att uppgifter som kan hänföras till någon enskild person redovisas. Ändamålet en- ligt första stycket 5 omfattar dock redovisning av uppgifter som kan hänföras till en enskild förskrivare såvitt gäller den redovisning som lämnas till samma förskrivare och den redovisning som lämnas till verksamhetschefen vid den enhet vid vilken förskrivaren tjänstgör. För ändamålet enligt första stycket 6 får redovisning av uppgifter som kan hänföras till någon enskild person göras endast i fråga om den som har lämnat sitt samtycke till det. Förskrivningsorsak får re- dovisas endast för de ändamål som anges i första stycket 4, 5 och 6. kostnad, kostnadsreducering och Prop. 2001/02:91 patientens personnummer. För ändamål som avses i första stycket 3, 4, 5 och 8 får inga upp- gifter redovisas som kan hänföras till en enskild person. Dock får uppgifter som kan hänföras till en enskild förskrivare ingå i redovis- ning enligt första stycket 5 till samma förskrivare och till verk- samhetschefen vid den enhet vid vilken förskrivaren tjänstgör samt i redovisning enligt första stycket 8 till Socialstyrelsen. För ändamål som avses i första stycket 6 får uppgifter som kan hänföras till en enskild person redovisas endast med den berörda personens samtycke. Förskriv- ningsorsak får redovisas endast för de ändamål som avses i första stycket 4, 5 och 6. 4 § 1

I den utsträckning det behövs för registerändamålen enligt 3 § får receptregistret innehålla följande uppgifter som kan hänföras till enskilda personer:

1.

inköpsdag, vara, mängd, dosering, kostnad och kostnadsreducering enligt lagen (1996:1150) om kostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m.,

2.

förskrivningsorsak,

3.

patientens namn, personnummer och folkbokföringsort samt post- numret i patientens bostadsadress,

4. förskrivarens namn, yrke,

4.

förskrivarens

namn,

yrke,

specialitet och arbetsplats, och

specialitet, arbetsplats och,

vad

avser

läkares eller

tandläkares

förskrivning av narkotiskt läkeme-

del, förskrivarkod, och

5. samtycke enligt 3 § andra

5. samtycke enligt 3 § andra eller

stycket.

fjärde stycket.

Förskrivningsorsak skall anges med en kod.

1 Paragrafen föreslås ändrad även i proposition 2001/02:63.

6

6 § 1

Prop. 2001/02:91

Patienters identitet får användas

Patienters identitet får användas

som sökbegrepp endast för det

som sökbegrepp endast för det

ändamål som anges i 3 § första

ändamål som anges i 3 § första

stycket 1 och 7. Förskrivares

stycket 1 och 7. Förskrivares

identitet får användas som

identitet får användas som

sökbegrepp endast för det ändamål

sökbegrepp endast för de ändamål

som anges i 3 § första stycket 5.

som anges i 3 § första stycket 5

Kod för förskrivningsorsak får inte

och 8 . Kod för förskrivningsorsak

användas som sökbegrepp.

får inte användas som sökbegrepp.

9 § 2

Apoteket Aktiebolag skall på lämpligt sätt lämna patienter och förskrivare information om receptregistret. Informationen skall redovisa ändamålen med registret och vilka uppgifter registret får innehålla samt ge upplysning om

1.

de tystnadsplikts- och säkerhetsbestämmelser som gäller för registret,

2.

rätten att få information och rättelse enligt personuppgiftslagen (1998:204),

3. de bestämmelser om samtycke

3. de bestämmelser om samtycke

som gäller enligt 3 § andra stycket ,

som gäller enligt 3 § andra och

och

fjärde styckena , och

4. de begränsningar i fråga om sambearbetning, sökbegrepp och bevarande av uppgifter som gäller för registret. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002 och tillämpas i fråga om förskrivningar som expedieras efter ikraftträdandet.

1

Senaste lydelse 2000:358.

2

Senaste lydelse 1998:721.

7

3

Ärendet och dess beredning

Prop. 2001/02:91

Regeringen tillsatte

i maj 1998 en särskild

narkotikakommission

(dir. 1998:18) för att göra en utvärdering av samhällets narkotikapolitiska

insatser sedan mitten av 1980-talet och med utgångspunkt från denna ut-

värdering lägga förslag till sådana effektiviseringar av narkotikapolitiken

som

kommissionen

fann möjliga. Översynen skulle omfatta lagstift-

ningen inom området samt insatser för att förebygga missbruk och reha- bilitera narkotikamissbrukare och insatser för att begränsa tillgången på narkotika. I april 2000 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2000:29) angående kriminalvårdens behandlingsinsatser. Narkotika- kommissionens arbete har följts av en särskild parlamentarisk referens- grupp. I januari 2001 överlämnade Narkotikakommissionen sitt slutbetänkan- de Vägvalet (SOU 2000:126). Kommissionen hade dessförinnan, i augusti 1999, överlämnat delbetänkandet Narkotikastatistik (SOU 1999:90) En sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1 och av delbetän- kandet i bilaga 2 . De lagförslag som lades fram i slutbetänkandet finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena över slutbetänkandet finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2001/475/FH). Delbetän- kandet Narkotikastatistik remissbehandlades vid ett särskilt möte i november 1999. En sammanställning över de synpunkter som framfördes vid mötet finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2001/490/ST). Socialministern genomförde i september 2001 fyra nationella konfe- renser för att samla synpunkter på en kommande narkotikahandlingsplan. En sammanställning av de synpunkter som förts fram vid konferenserna finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2001/6368/FH). Riksförbundet Narkotikafritt Samhälle, RNS, tillsatte en alternativ kommission som presenterade sina överväganden och förslag i juni 2000. I maj 2001 antog Svenska Narkotikapolisföreningen ett narkotikapolitiskt program för 2001. Vidare har femton organisationer gjort ett gemensamt upprop om en rad olika narkotikapolitiska insatser. I propositionen behandlar regeringen de förslag som har lämnats i de båda ovan angivna betänkandena. Vid utarbetandet av propositionen har beaktats de synpunkter som förts fram vid de nationella konferenserna. Vidare har beaktats RNS och Svenska Narkotikapolisföreningens förslag samt det gemensamma upprop som avgivits av ett antal organisationer verksamma inom det narkotikapolitiska området. Förslagen i denna proposition har utformats i samarbete med vänster- partiet och miljöpartiet. Lagrådet Regeringen beslutade den 13 december 2001 att inhämta Lagrådets ytt- rande över de förslag som finns i bilaga 4 . Lagrådet har i allt väsentligt godtagit förslagen men har förordat vissa ändringar av lagteknisk natur. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5 . Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Med anledning av detta har krävts vissa följdändringar i andra lagrum än det Lagrådets yttrande avser. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lag- 8 texten. I författningskommentaren till de lagrum som ändrats med anled- Prop. 2001/02:91 ning av Lagrådets synpunkter har detta angetts. 4 Narkotikapolitiska utgångspunkter

Regeringens förslag: Det övergripande målet för narkotikapolitiken ett narkotikafritt samhälle skall ligga fast. Narkotikapolitiska insatser skall riktas mot tillgången och efterfrågan på narkotika i syfte att minska nyrekryteringen till missbruk, förmå fler missbrukare att upphöra med sitt missbruk samt minska tillgången på narkotika. Narkotikakommissionens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har berört frågan.

Skälen för regeringens förslag: I Sverige är narkotikapolitiken en del av folkhälso- och socialpolitiken och bygger på att människor har rätt till ett värdigt liv i ett samhälle som slår vakt om den enskildes behov av trygghet och säkerhet. En utveckling som innebär att narkotikan tillåts hota individers hälsa, livskvalitet och trygghet samt på sikt också den allmänna välfärden och demokratins utveckling är inte acceptabel. Målet om ett samhälle fritt från narkotikan är en av de hälsofaktorer som ligger inom politikområdet folkhälsa. Det innebär att narkotikapoli- tikens effekter på folkhälsan kommer att vara en del av en samlad mål- och uppföljningsstruktur för folkhälsoområdet. Regeringen har för avsikt att återkomma i denna fråga med en samlad proposition som kommer att föreläggas riksdagen under våren 2002. Den kommande propositionen bygger på Nationella folkhälsokommitténs slutbetänkande Hälsa på lika villkor (SOU 2000:91). I betänkandet föreslog kommittén en rad natio- nella folkhälsomål. Ett av dessa mål var ett narkotikafritt samhälle. Utvecklingen Vad gäller innehållet i den svenska narkotikapolitiken har Narkotika- kommissionen påtalat stora brister. Inte minst gäller det i den struktur som finns för att bekämpa narkotikaproblemet, främst inom det förebyg- gande arbetet och inom den vård och behandling som i dag erbjuds miss- brukare. Redan den omständigheten att fler ungdomar än tidigare har en mer tillåtande attityd till narkotika visar att det förebyggande arbetet inte når fram i tillräcklig utsträckning. Såvitt gäller vård och behandling för narkotikamissbrukare är det ett område som varit föremål för omfattande nedskärningar och nedprioriteringar i landets kommuner. På många håll har kontinuiteten i verksamheten gått förlorad och Narkotikakommissio- nen har också kunnat konstatera ett behov av kompetensutveckling inom dessa områden. Även myndigheterna på kontrollområdet har fått vidkännas nedskär- ningar och andra förändringar under senare år. Inom dessa myndigheter 9 råder det emellertid inte någon oklarhet kring frågor som syfte, mål och Prop. 2001/02:91 medel för narkotikabekämpningen. Narkotikakommissionen pekar på att den viktiga balansen mellan olika insatser för att minska efterfrågan och tillgången på narkotika riskerar att gå förlorad och att narkotikafrågans tydliga socialpolitiska och folk- hälsopolitiska profil riskerar att förloras. Detta vore särskilt allvarligt eftersom det öppnar för att se på narkotikafrågan som ett privat problem, snarare än en fråga vars utveckling påtagligt påverkar sociala förhållan- den för många människor. Det finns inte några skarpa gränser mellan förebyggande insatser, vård och behandling och begränsning av utbudet. Att satsa på en effektiv vård är också en viktig förebyggande insats. Framgångsrik vård, som innebär att missbrukare slutar använda narkotika, innebär att narkotikamarknaden begränsas och utbudet minskar eftersom missbrukare inte bara är konsu- menter av narkotika utan också ofta själva handlar med narkotika. Fram- gångsrika vårdinsatser har också en direkt preventiv effekt på bland an- nat anhöriga till missbrukare och särskilt deras barn. Att inte ge missbru- kare adekvat vård ger också signaler om att samhället står maktlöst inför narkotikaproblematiken vilket kan spela dem i händerna som är motstån- dare till en restriktiv narkotikapolitik. Effektiva kontrollinsatser, slutli- gen, leder inte bara till en minskad tillgång på narkotika utan har även för många en avhållande effekt. Något som kännetecknar såväl förebyggande arbete och tidiga insatser som vård och behandling är att på inget av dessa områden finns en hel- täckande kunskap. Det är därför angeläget att öka kunskapen för att bl.a. veta vilka insatser som gör mest nytta oavsett om det gäller förebyggande insatser eller insatser som görs i början av ett missbruk. Detta gäller också kunskapen om hur vård och behandling bäst skall utformas eller vilken vård som är den lämpligaste. Insatserna måste vidare anpassas till både mäns och kvinnors behov. Vad vi däremot vet är att det finns en hel del som relativt omgående kan och bör åtgärdas. Det viktigaste för att kunna bedriva ett effektivt förebyggande arbete liksom en väl fungerande vård och behandling är att det finns en utarbetad struktur för hur arbetet skall bedrivas samt att in- satserna präglas av kontinuitet och kompetens. Konsekvenser Den svenska politiken har varit framgångsrik, även om de senare åren visat på oroande tecken till en försämring av resultaten. I knappt något med Sverige jämförbart land har medborgarnas inställning till narkotika varit så avvisande, nyrekryteringen till missbrukarleden så begränsad och dödligheten bland unga missbrukare så låg. I knappt något annat land har den offentligt betalda missbrukarvården varit så utbyggd som hos oss och det är få länder som haft vårt socialpolitiska helhetsperspektiv på narko- tikafrågan. Kommuner, folkrörelser, myndigheter och enskilda har alla varit aktiva i narkotikaarbetet och arbetat mot samma mål. Narkotikakommissionen pekar på att det i dag finns ett alltför stort av- stånd mellan narkotikapolitikens högt ställda målsättning och den verk- lighet man möts av i samhället. Det är enligt kommissionens mening inte 10 möjligt att upprätthålla trovärdigheten för politiken som i sig är väl genomtänkt och balanserad om den inte omsätts i praktiken. Rege- ringen delar den bedömningen varför det är nödvändigt att mobilisera alla samhällets insatser för att minska nyrekryteringen till missbruk och förbättra vården för missbrukarna. Resultatet av den nu förda svenska narkotikapolitiken skulle kunna vara och måste bli bättre. Trots det arbete som läggs ned på narkoti- kaproblemet kan vi i dag inte se någon minskning i vare sig utbud eller efterfrågan på narkotika. Antalet ungdomar som prövat narkotika har ökat under senare år liksom tillgången på narkotika. Detta är emellertid inte något som är utmärkande för Sverige; utvecklingen har varit den- samma världen över. I en internationell jämförelse är missbruket emel- lertid inte så utbrett att man kan säga att den svenska politiken misslyck- ats och därför borde förändras i grunden. Det finns inte något som talar för att dagens svenska situation skulle varit bättre om vi hade fört en mindre restriktiv politik. Narkotikan hotar inte bara den enskilde missbrukarens hälsa och so- ciala situation utan påverkar även de närståendes liv på ett smärtsamt sätt. Förutom det stora mänskliga lidande som missbruket medför uppstår stora kostnader för samhället i form av bl.a. sociala stödåtgärder, vård och behandling och insatser inom ramen för rättsväsendet. Den som missbrukar narkotika utgör i många fall dessutom en fysisk fara för andra människor, t.ex. genom att köra bil narkotikapåverkad. Den som använ- der narkotiska preparat och utför arbetsuppgifter inom bl.a. sjukvården eller i kollektivtrafik kan utgöra en stor säkerhetsrisk för andra. I dag finns det inom alla åldersgrupper ett starkt stöd för en restriktiv narkotikapolitik Om missbruket tillåts breda ut sig är dock risken för smittoeffekter påtaglig; narkotikamissbruk blir något accepterat, i vart fall i vissa grupper. Ett ökat antal missbrukare tar ytterligare resurser i anspråk vilket leder till en konkurrens om resurserna med andra för sam- hället viktiga funktioner. Inte sällan framförs från dem som använder t.ex. hasch, amfetamin eller ecstasy ibland, att de har kontroll över den egna konsumtionen och att missbruket varken skadar användaren eller någon annan. Enligt deras mening bör samhället inte ingripa mot dem, eftersom de själva bör få bestämma över sin narkotikakonsumtion. Det finns också de som före- språkar en avkriminalisering av användningen av cannabisprodukter. När det gäller cannabis har vi i Sverige en mer restriktiv syn än många andra länder. Denna inställning bygger framför allt på de undersökningar som ger belägg för uppfattningen att cannabismissbruk innebär en uppenbar risk för medicinska och sociala skadeverkningar. Förutom de faror som ligger i att missbruka narkotika medverkar de som använder preparaten till att främja att det finns en tillgång på narko- tika i samhället och till att den illegala handeln upprätthålls. Någon måste producera och sälja narkotikan till dem som använder den. En viktig nar- kotikapolitisk uppgift är att förhindra etablerandet av miljöer där narko- tika säljs och används mer eller mindre öppet. Missbruk beror på både tillgång och efterfrågan. Det finns starka skäl att påstå att om det är lätt att få tag på narkotika och om samhället har en tillåtande attityd så ökar antalet personer som prövar narkotika. Det vill säga att även människor vars sociala och psykologiska situation är gynnsam kommer att använda Prop. 2001/02:91 11 narkotika. Om det däremot krävs stora ansträngningar och man riskerar Prop. 2001/02:91 att bli upptäckt och gripen av polisen minskar rimligtvis antalet personer som prövar narkotika. När man talar om marknadsplatser för narkotika tänker man kanske i första hand på sådana utomhusmiljöer där injektionsmissbrukare rör sig. Det finns i dag också en rad andra sådana platser, låt vara att de inte är lika synliga som de mer traditionella missbruksmiljöerna, t.ex. klubbar, restauranger och diskotek, där det för i vart fall en viss krets personer är väl känt att man kan få tag på narkotiska preparat av olika slag. Man måste från samhällets sida ingripa mot dessa miljöer för att inte riskera att narkotikamissbruket uppfattas vara mer acceptabelt i vissa kretsar än i andra. Åtgärdsområden Karaktäristiskt för narkotikapolitiken är att den inte gör någon åtskillnad mellan åtgärder som begränsar tillgången och efterfrågedämpande åtgär- der. Som exempel brukar nämnas att polisens insatser mot gatulang- ningen primärt syftar till att begränsa handeln med narkotika men sam- tidigt får effekt på efterfrågan eftersom tydliga markeringar från polisens sida bidrar till att flertalet ungdomar avhåller sig från att pröva narkotika. Kontrollåtgärderna är samtidigt beroende av socialtjänstens stöd- och behandlingsarbete. Olika typer av åtgärder förstärker och kompletterar sålunda varandra och är tillsammans ett uttryck för samhällets beslut- samhet att bekämpa narkotika. Men varför är denna balans så viktig? Vad händer om man bestämmer sig för att slopa ett av de tre åtgärdsområdena? Avvecklar man det förebyggande arbetet kan man förutse att allt fler unga kommer att pröva narkotika och också fastna i missbruk. Fler miss- brukare kommer att belasta vårdgivarna och rättsväsendet, med ökade kostnader som följd. Från rent humanitära synpunkter är det inte rimligt att samhället avstår från att försöka förhindra unga människor från att börja använda narkotika. Det måste anses vara samhällets skyldighet att upplysa om vilka faror som är förenade med att använda narkotika och vilka sociala följder som kan uppstå om man använder sådana preparat. På samma sätt vore det ödesdigert att lämna dem som fastnat i ett missbruk därhän genom att rusta ner vård- och behandlingsinsatserna. Att lämna missbrukare enbart till rättsväsendets olika insatser reducerar narkotikaproblemet till ett problem om kriminalitet och gör det svårare för den enskilde missbrukaren att få hjälp att upphöra med sitt missbruk. Som ett resultat av minskad vård och behandling kan samhällets åtgärder komma att bestå i att endast lindra de skador och det lidande som de en- skilda missbrukarna åsamkas. Också en sådan utveckling vore otillräck- lig. Regeringen ser det å ena sidan som självklart att den enskilde miss- brukaren skall erbjudas omvårdnad, sjukvård, boendestöd och andra sociala insatser utan att dessa insatser alltid kopplas till krav på omedel- bar eller långvarig drogfrihet. Sådana insatser är och skall alltid vara ett naturligt inslag i narkotikapolitiken. Å andra sidan är det centralt att de ingår i en helhet där narkomanvården har resurser att samtidigt erbjuda insatser som bygger på drogfrihet. Mer omvårdande insatser skall finnas 12 som ett viktigt inslag i en human och restriktiv narkomanvård och inte Prop. 2001/02:91 som en billig ersättare för mer resurskrävande insatser. Om man slutligen bestämmer sig för att avstå från att vidta kontroll- åtgärder är det rimligt att anta att tillgången på narkotika skulle öka. Eftersom det finns en växelverkan mellan efterfrågan och tillgång ligger det nära till hands att antalet personer som prövar narkotika skulle öka om tillgången ökade. Om kontrollåtgärderna dessutom slopas utan att man avkriminaliserar bruket av och handeln med narkotika förlorar de straffrättsliga bestämmelserna sin trovärdighet. När det gäller polisens arbete på gatuplanet finns på de flesta håll ett väl utvecklat samarbete med socialtjänsten. Det kan dock konstateras att detta samarbete på flera håll minskat under senare år. Enligt Narkotika- kommissionens bedömning beror detta inte på några misshälligheter eller lagliga hinder myndigheterna emellan, utan är troligen ett resultat av för- ändrade prioriteringar. Vidare har balansen mellan de olika åtgärdsområdena om inte gått förlorad, så förskjutits. I dag haltar det i tyngden av insatserna; framför allt är det förebyggande arbetet liksom vård- och behandlingsinsatserna försvagade. Som tidigare nämnts gör detta att kontrollåtgärderna tenderar att få en dominerande ställning, i vart fall de åtgärder som vidtas mot den mindre grova brottsligheten och missbrukarledet. Utvecklingsbehov För att återställa balansen i den svenska narkotikapolitiken krävs en för- stärkning av det förebyggande arbetet och av vård- och behandlings- insatserna. Det skall inte ske genom att trappa ner på de åtgärder som syftar till att minska tillgången på narkotika. Balansen måste finnas på en hög inte på en låg kvalitativ nivå. Regeringens bedömning är att varken det engagemang eller de resurser som i dag läggs ned på central, eller lokal, nivå är tillräckliga. Förvisso vidtas en lång rad åtgärder och frågan om att bekämpa narkotikaproble- met tillhör inom flera myndigheter de frågor som är prioriterade. Men inte minst den ökade tillgången liksom den ökade efterfrågan på narko- tika visar att det krävs ytterligare insatser på samtliga områden för att politiken skall kunna hävda sig och ge bättre resultat. Narkotikapolitikens vision om ett samhälle fritt från narkotika är sprungen ur insikten om de skador och det lidande som narkotikan åsam- kar både enskilda och samhälle. Denna vision bör vara en tillgång i det vardagliga arbetet mot narkotika. Visionen ger en djup och stark social- politisk mening och riktning för vardagsslitet i föreningar, familjer, myn- digheter och hos enskilda medborgare. Det finns dock inte några förslag, eller någon politik, som på kort sikt kan göra samhället narkotikafritt. Till detta krävs ett långsiktigt och tål- modigt arbete. I det följande presenterar regeringen sin syn på hur en starkare och tydligare styrning av narkotikafrågan skall kunna komma till stånd. Därefter presenteras vägar till hur de tre delmålen bättre skall kunna uppfyllas. Sålunda pekas på strategier för det förebyggande arbe- tet, förbättrade vård- och behandlingsinsatser samt till effektiviseringar av kontrollen av narkotika. 13

5

Styrning, ansvar och samordning

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Det är nödvändigt med en starkare priorite- ring, tydligare styrning och bättre uppföljning av narkotikapolitiken och av de konkreta insatserna på alla nivåer, från det lokala arbetet i kommuner och landsting till regeringens arbete. Indikatorer behövs för att regelbundet följa att målet för narkotikapolitiken uppfylls. Det gäller t.ex. att följa indikatorer som visar om nyrekryteringen till missbruk minskar och att vårdinsatserna ökar. Några grundläggande förändringar av den rådande ansvarsfördelningen när det gäller arbetet med narkotikafrågorna behövs inte. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig stödjer kom- missionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: För att komma till rätta med nar- kotikaproblemet krävs att alla goda krafter samordnas. Staten har ett ansvar för att samordna de offentliga insatserna och att skapa en tydligare struktur när det gäller ansvaret för att samordna och följa upp insatserna mot narkotikan. Det behövs också ett mer aktivt agerande för att driva på utvecklingen av de narkotikapolitiska frågorna. Här spelar frivilligorga- nisationerna en viktig roll.

Regeringen kommer att förstärka det narkotikapolitiska ledarskapet för att aktivt kunna driva en offensiv narkotikapolitik, både nationellt och internationellt. Regeringen kommer också att stödja lokala insatser och förbättrad lokal samordning och ge de centrala myndigheterna en mer aktiv roll när det gäller utveckling av metod- och kompetensfrågor. Detta innebär inget avsteg från den ansvarsfördelning som gäller i dag beträf- fande narkotikafrågorna utan syftar till att stärka samverkan och samord- ning och utveckla resurserna. Regeringen har gjort bedömningen att detta kan uppnås utan detaljerad lagstiftning eller andra fasta regler. För att en sådan utveckling skall bli möjlig krävs i stället att ett partnerskap ut- vecklas mellan dem som är berörda och har ansvar för narkotikafrågorna. I Sverige har vi lyckats uppnå en samsyn när det gäller attityder till narkotikamissbruk och vilka mål och medel som skall gälla. Det är vik- tigt att vi kan upprätthålla denna även i framtiden. Samsynen tillsammans med en tydlig struktur när det gäller ansvar, har lett till att myndigheter, kommuner, organisationer och allmänhet dragit åt samma håll. Denna enade hållning har troligen i sin tur förstärkt den negativa opinionen till all icke-medicinsk narkotikaanvändning. För att målet om ett narkotikafritt samhälle inte skall uppfattas som utopiskt är det viktigt att det kompletteras med mätbara indikatorer. Med hjälp av dessa indikatorer är det möjligt att regelbundet kontrollera att utvecklingen är på rätt väg. Om indikationerna skulle visa att utveck- lingen går i fel riktning finns möjlighet att snabbt ingripa med åtgärder. Det bör också vara möjligt för kommunerna att jämföra utvecklingen av vissa nyckelindikatorer med varandra. Den svenska politiken har vidare byggt på en humanitär bas som kun- nat stödjas av de flesta och den förda politiken har genom sitt breda stöd 14 haft framgång genom att narkotikaproblemen varit mindre än i många Prop. 2001/02:91 andra jämförbara länder. Det har gjort att de narkotikapolitiska insatserna har varit trovärdiga. Narkotikakommissionen har rapporterat att denna struktur har för- svagats och att det omfattande samarbetet mellan ansvariga instanser för- sämrats under senare år. Från kommunerna rapporteras om att det före- byggande arbetet har minskat och att missbrukarna inte alltid får den vård de behöver. Inom kriminalvården har beläggningen och andelen missbrukare ökat samtidigt som behandlingsinsatserna minskat. Inom sjukvården har man färre platser för avgiftning och det finns stora pro- blem i samarbetet mellan missbrukarvården och psykiatrin. Samtidigt finns det på många håll politiker, tjänstemän, vårdpersonal och frivilligt arbetande som med stort engagemang har lyckats utveckla framgångsrika insatser. Narkotikaproblemet påverkar hela samhället och kräver också insatser på alla nivåer. Det är nödvändigt att alla aktörer ser narkotikafrågan ur ett helhetsperspektiv och tillämpar ett långsiktigt strategiskt tänkande kring såväl politikens utformning som dess genomförande. Dessutom krävs en struktur för samordning och uppföljning. Ansvaret för att genomföra politikens olika delar ligger på myndig- heter och organisationer på lokal, regional och central nivå. Kommuner- na har ansvaret för förebyggande insatser samt för socialtjänstens miss- brukarvård, landstingen för att förebygga ohälsa, för sjukvård och medi- cinskt inriktad missbrukarvård och staten genom ett antal myndigheter för tvångsvård, kriminalvård och rättsväsendets övriga insatser. Rege- ringens och riksdagens styrning av inriktningen på verksamheterna sker förutom genom lagstiftning främst genom budgetpropositioner och reg- leringsbrev men också genom att fastställa mål och andra policyuttalan- den samt genom uppföljning och tillsyn. Regering och riksdag har mindre möjligheter att påverka frågor om prevention liksom om vård och behandling än de frågor som ligger under rättsväsendets mer regelstyrda verksamheter. Det kommunala och landstingskommunala ansvaret inne- bär vidare att ambitionsnivån och engagemanget varierar kraftigt kom- munerna emellan. Ett stort antal myndigheter och organ på olika nivåer har således att genomföra narkotikapolitiken. Samordning och samverkan av insatser sker i viss omfattning sektorsvis eller lokalt, men en central samordning utifrån det för narkotikapolitiken så viktiga helhetsperspektivet behövs, liksom en övergripande uppföljning och utveckling av de insatser som vidtas samt en värdering av hur de påverkar varandra. Regeringen förut- sätter att alla ansvariga huvudmän kommer att ta sitt fulla ansvar, men ansvaret måste också göras tydligare och utvecklingen i landet följas upp.

5.1

Kommunens övergripande ansvar

Regeringens bedömning: Lokalt utvecklade strategier är en viktig

grund för det narkotikapolitiska arbetet. Det är viktigt att mål och

riktlinjer för det förebyggande arbetet är tydligt angivna. De lokala

narkotikapolitiska strategierna bör även inkludera vård och behandling

och innehålla klara riktlinjer för samverkan med andra parter. Social-

15

tjänsten har även i fortsättningen det övergripande ansvaret för miss- brukarvården. Lokala kartläggningar av narkotikasituationen och narkotikamiss- bruket utgör en viktig del av de lokala narkotikapolitiska strategierna. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet instanser, däribland länsstyrelserna i de tre storstadsområdena , uttrycker sitt stöd. Länsstyrelserna i Skåne län samt i Västra Götalands län vill betona vikten av att de lokala strate- gierna också inkluderar det alkoholpolitiska området. Samma aspekt framförs av Stockholms läns landsting . Ett fåtal instanser, däribland Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet , motsätter sig be- dömningen med motiveringen att sådana strategier måste utgå ifrån lokala och inte centrala behov.

Skälen för regeringens bedömning: Narkotikapolitiken utgår i dag från ett tydligt kommunalt ansvar för både det förebyggande arbetet och för vården av narkotikamissbrukare.

I socialtjänstlagen (2001:453) preciseras kommunernas ansvar beträf- fande åtgärder mot missbruk genom att kommunernas socialnämnder ges följande skyldigheter. I 3 kap. 7 § stadgas följande. Socialnämnden skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom bör därvid ägnas särskild uppmärksamhet. Socialnämnden skall genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om ska- deverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. I 5 kap. 9 § stadgas följande. Socialnämnden skall aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) regleras sjukvårdens skyldighet att ge människor god vård i enlighet med vetenskap och beprövad er- farenhet. Hälso- och sjukvården har också ett ansvar för att förebygga ohälsa. Det finns alltså ett dubbelt ansvar, både för förebyggande insatser och för vård- och behandling. Även i många andra författningar, bland annat i dem som rör skolans och polisens arbete, finns markerat en skyldighet att arbeta för att förebygga ohälsa, missbruk och kriminalitet. Socialtjänstlagen ålägger emellertid kommunen ett särskilt ansvar ge- nom att det i 2 kap. 2 § stadgas att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de be- höver. Hur kommunerna organiserar sina insatser är upp till dem själva att be- sluta, men regeringen vill i detta sammanhang framhålla betydelsen av att det säkerställs att det finns en bra samverkan mellan alla som har an- svar för att bekämpa narkotikan. Ett bra sätt kan vara att tillsätta en särskild narkotikasamordningsgrupp. Regeringen vill också framhålla att Prop. 2001/02:91 16 det finns vissa områden som är särskilt angelägna att integrera i samband Prop. 2001/02:91 med genomförandet av den nationella narkotikahandlingsplanen. Ett effektivt narkotikapolitiskt arbete måste utgå från både ett individ- och samhällsperspektiv och rymma insatser inom barnomsorg, skola, fritidsverksamhet och arbetsmarknad såväl som inom socialtjänst, hälso- och sjukvård och rättsväsende. Narkotikafrågor behöver ges politisk prio- ritet och lokalsamhällets resurser mobiliseras, eftersom huvuddelen av dessa insatser genomförs på det lokala planet. Det är nödvändigt att kommuner och landsting utvecklar sitt arbete utifrån en klar och tydlig strategi som är fastställd i respektive beslutande församling och som klart beskriver mål, ansvar och resurser. De flesta kommuner har redan i dag någon form av alkohol- och nar- kotikaprogram för sitt arbete med drogprevention och vårdresursplaner. Det förebyggande arbetet kan också rymmas inom kommunens ung- domsplan, ingå i arbetet med s.k. välfärds- och barnbokslut eller utgöra en del av det brottsförebyggande arbetet. Oavsett hur man väljer att gå till väga är det viktigt att det i varje kommun finns fastställda riktlinjer för hur arbetet skall bedrivas och att såväl förebyggande insatser som vård och behandling omfattas av dem. Detta är av såväl lokalt som nationell intresse. Sett ur ett lokalt per- spektiv markerar en fastställd handlingsplan att frågan prioriteras poli- tiskt och för den centrala nivån ger de kommunala planerna möjlighet att följa arbetet på lokal nivå och skapa nationell överblick. De kommunala planerna kan också underlätta erfarenhetsutbyte mellan kommunerna och därmed främja utvecklingen av ett mer kunskapsbaserat folkhälsoarbete. Det är bl.a. mot denna bakgrund 325 miljoner kronor avsätts för genomförandet av handlingsplanen, se avsnitt 11.2. De lokala strategiernas grunddrag De lokala strategierna bör fungera som övergripande styrdokument där pågående och planerade insatser för hela det drogpolitiska området be- skrivs. På lokal nivå bör de förebyggande insatserna mot alkohol och narkotika samordnas så långt möjligt. Ambitionsnivån, liksom val av insatser och metoder, är upp till varje kommun att bestämma utifrån de lokala förutsättningar som råder, men såväl långsiktiga som kortsiktiga mål för verksamheten bör tydligt framgå liksom hur arbetet skall bedri- vas, organiseras, utvärderas och finansieras. Nationella myndigheter skall i största möjliga utsträckning bistå kommuner och landsting i upprättan- det av de lokala strategierna, inte minst genom att bidra till kunskap om metoder och kompetensutveckling. Det är regeringens uppfattning att lokala narkotikastrategier, för att bli framgångsrika, bör utgå från den lokala situationen samt bygga på en kartläggning av den lokala narkotikamarknaden och missbrukssituationen samt en pro- blem- och resursinventering i kommunen, följas upp med mätbara indikatorer, utgå från en helhetssyn på barns, ungdomars och vuxnas villkor och omfatta ett brett spektrum av åtgärder, alltså inte bara sådana insatser 17 som direkt syftar till att förebygga missbruk av alkohol och narkotika Prop. 2001/02:91 bland invånarna, beakta olika missbrukargruppers särskilda behov. Bland annat bör skillnaderna mellan olika kön, åldrar och missbruksmönster upp- märksammas, vara väl förankrat i den beslutande församlingen och kommunens alla förvaltningar liksom hos hälso- och sjukvården, frivilligorganisatio- nerna och andra samarbetspartners, utarbetas i samverkan mellan olika förvaltningar och kommunala in- stanser liksom med andra myndigheter, landsting, näringsliv, orga- nisations- och föreningsliv samt andra aktörer i närsamhället, tydligt ange hur styrning och samordning fungerar och var ansvaret för såväl helheten som enskilda verksamheter ligger och att den ope- rativa organisationen har en så bred sammansättning som möjligt, omfatta organisationens hela ansvar när det gäller narkotikafrågorna, dvs. i kommunernas fall skall både det förebyggande arbetet och vårdområdet inkluderas i samma strategi, i möjligaste mån utgå från ett teoribaserat synsätt och bygga på meto- der som är vetenskapligt utvärderade, inrymma en plan för kunskapsutveckling och informationsförmed- ling, innefatta ett system för dokumentation och utvärdering av de insatser som görs. I utvärderingar av verksamheten är det viktigt att även uppmärksamma förändringar inom andra samhällsområden som kan ha konsekvenser för barn och ungas välfärd och för missbruksut- vecklingen och utformas inom ordinarie verksamhet och endast undantagsvis i pro- jektform. Regeringen vill i detta sammanhang peka på vikten av att frivilligorga- nisationerna uppmärksammas i dessa strategier och att ansvar och resurs- frågor tydligt regleras. Lokala kartläggningar Det är väsentligt både för det förebyggande arbetet och för att kunna be- döma behovet av vård- och behandlingsinsatser att det inom kommunen finns god kunskap om narkotikamissbrukets omfattning. Sådana kart- läggningar är också nödvändiga om man skall kunna utvärdera i vilken utsträckning man har lyckats komma i kontakt med de missbrukare som finns i kommunen. De lokala kartläggningarna bör genomföras i samver- kan med alla de olika sektorer i samhället som har kontakt med missbru- kare och med ungdomar. En förutsättning för att lokala kartläggningar skall kunna utvecklas är att någon instans i kommunen avsätter tillräck- liga resurser för att sammanställa och analysera den information som kommer in. Det är också angeläget att metoder för lokala och regionala kartlägg- ningar utarbetas på ett sådant sätt att de, så långt möjligt, blir jämförbara mellan olika kommuner och regioner så att de också kan användas för att bidra till att ge en bild av narkotikasituationen i landet. Att medverka till 18 att utveckla metoder för sådana kartläggningar är en viktig uppgift för Prop. 2001/02:91 Statens folkhälsoinstitut. Riktlinjer för det förebyggande arbetet I de lokala narkotikapolitiska strategierna är det viktigt att kommunala mål och riktlinjer för det förebyggande arbetet inom verksamhetsom- råden såsom skola/fritid, socialtjänst, barnomsorg, och hälso- och sjuk- vård finns tydligt angivna. Undersökningar visar att i kommuner där det finns ett väl förankrat och genomtänkt ungdomsarbete påverkas ungdomars hälsa, hälsovanor och riskbeteenden i positiv riktning. Ett utvecklat samarbete mellan olika instanser gör det också lättare att nå ungdomar i riskzon eftersom det finns fler upparbetade samarbetskanaler. Det är därför viktigt att invol- vera så många aktörer och verksamheter som möjligt och samordna in- satserna i en gemensam lokal strategi. En sådan strategi bör innehålla en beskrivning av hur samarbetet mel- lan skola, fritidsverksamhet, fältarbetare, närpolis, socialtjänstens ung- domsenhet etc. är organiserat och hur ansvarsfördelningen ser ut. Den bör vidare innehålla strategier för hur policy- och handlingsplaner kan upprättas på enskilda skolor och arbetsplatser och inom föreningslivet samt för samverkan med lokala brottsförebyggande råd. Ansvar och samverkan inom vård och behandling De tre aktörer som huvudsakligen är berörda när det gäller vård och be- handling av narkotikamissbrukare är socialtjänsten (inkluderande tvångs- vård enligt LVM), sjukvården och kriminalvården. Det har i debatten ibland framförts önskemål om att staten skall ta an- svar för den specialiserade missbrukarvården. Huvudskälet till detta skulle vara att det i dag finns oacceptabla skillnader mellan kommunerna när det gäller insatsernas omfattning och kvalitet och man menar att ett statligt huvudmannaskap skulle ge mer enhetliga bedömningar och ge utrymme för en mer systematisk metodutveckling. Ett annat förslag som också framförts är att hälso- och sjukvården (landstingen) skulle överta ansvaret för missbrukarvården. Avsikten skulle vara att uppnå bättre samordning mellan avgiftning och andra behandlingsinsatser och att en del av hindren för samverkan med psykiatrin skulle undanröjas i och med att en huvudman hade det samlade ansvaret. Det har också påpekats att landstingen har bättre möjligheter att utveckla vårdalternativ än vad framförallt de mindre kommunerna har. Enligt regeringens bedömning skall det övergripande ansvaret för missbrukarvården även i fortsättningen åvila socialtjänsten. Det är nöd- vändigt att ett socialt helhetsperspektiv läggs på behandlingsinsatser. Ofta behövs dessutom omfattande sociala stödinsatser och ett långsiktigt uppföljningsarbete. Socialtjänsten har i dag det lagstadgade ansvaret för sådana insatser och är enligt regeringens uppfattning bäst lämpad att an- svara för dessa uppgifter, men det är samtidigt angeläget att utveckla samordningen mellan olika huvudmän. 19 För att reell samverkan skall kunna ske både när det gäller dimensione- Prop. 2001/02:91 ring av resurser och samarbete kring enskilda klienter bör det finnas avtal eller andra överenskommelser mellan huvudmännen om bl.a. vårdansvar, betalningsansvar och ansvar för uppföljning. Om mål och resurser redovisas på ett tydligt sätt så att de blir väg- ledande för den egna personalen underlättar det samarbetet med andra huvudmän. Det blir på så sätt klart för alla inblandade vem som ansvarar för vad och vilka resurser som finns tillgängliga. Ett väl utvecklat sam- arbete kommer också att leda till en ökad effektivisering och på sikt minska kostnaderna för alla parter. Utveckling av samverkan och professionella nätverk Erfarenheten visar dock att avtal om samverkan inte alltid är en garanti för att samarbetet fungerar när det gäller enskilda klienter. Det finns dock möjligheter att utveckla samverkan. I några fall har man goda erfaren- heter av att man också samlokaliserar resurserna rent fysiskt i en bero- endeklinik som drivs gemensamt av kommun och landsting. Exempel finns också på att även kriminalvården och arbetsförmedlingen med- verkar genom att ha personal på plats. Andra sätt att lösa frågan om samverkan visar att det väsentliga är om man lyckas bygga upp fun- gerande professionella nätverk. Några kännetecken på sådana är att de har sanktion från den politiska och administrativa ledningen, att besluts- vägarna är korta, att man har en gemensam grundsyn, att det finns klara principer kring frågor rörande betalnings- och vårdansvar och att verk- samheten kontinuerligt följs upp. En väsentlig del av innehållet i de lokala strategierna blir att utforma, organisera och följa upp samverkan mellan socialtjänsten och andra in- stanser.

5.2

Den regionala nivån

Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör göra uppföljningar av

narkotikaarbetet länsvis utifrån kommunernas narkotikastrategier samt

verka för samordning av metod- och kompetensutveckling i länen.

Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer i stort med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Utredningens förslag har fått ett mycket blandat

mottagande bland de remissinstanser yttrat sig i frågan. Länsstyrelserna i

de tre storstadsområdens tillstyrker, medan bl.a. Stockholms läns lands-

ting ställer sig tveksamt till förslaget. Socialstyrelsen avstyrker med

motiveringen att länsstyrelsernas tillsynsroll riskerar att försämras. Även

Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Länsstyrelsen i

Jämtlands län samt Region Skåne pekar på länsstyrelsernas primära roll

som tillsynsmyndighet på socialtjänstens område och avstyrker därför

förslaget. Malmö kommun är inne på samma linje och menar att

länsstyrelserna saknar den kompetens som skulle behövas.

Skälen för regeringens bedömning: Även om huvudansvaret för en

stor del av den praktiska verksamheten med narkotikarelaterade frågor

20

ligger på den lokala nivån finns behov också av regional samordning. Prop. 2001/02:91 Landstingen, polismyndigheterna, kriminalvården och rättsväsendet i övrigt, vilka alla har viktiga uppgifter inom det narkotikapolitiska fältet, omfattar normalt flera kommuner. Länsstyrelserna utövar tillsyn över bl.a. socialtjänstens individärenden och har därmed också ansvaret för tillsynen av missbrukarvården. Läns- styrelserna har också ett visst utvecklingsansvar i och med att de fördelar utvecklingsmedel till kommuner för verksamheter som avser både före- byggande insatser och vård. De medel som avser att förebygga alkohol- skador inom ramen för den nationella handlingsplanen för att förebygga sådana skador bör också kunna användas till att förebygga narkotika- missbruk. Eftersom det utvecklingsarbete som avser både alkohol- och narkotikamissbruk bör baseras på en analys av behov och brister bör länsstyrelserna verka för samordning av metod- och kompetensutveck- ling i respektive län. Flera remissinstanser har uttryckt oro för att till- synsverksamheten kan komma att försvagas om länsstyrelsernas roll i den regionala metodutvecklingen förstärks. Regeringens bedömning är dock att det bör vara möjligt för länsstyrelserna, inom ramen för det upp- drag man har, att utveckla sin roll i den regionala metodutvecklingen utan att detta innebär en försvagning av tillsynen. Som underlag för detta arbete bör länsstyrelserna göra uppföljningar av narkotikaarbetet länsvis, utifrån kommunernas narkotikastrategier. Upp- följningarna bör bli ett viktigt instrument för att följa den kommunala utvecklingen länsvis och ett medel för analys av utvecklingsbehov. Upp- följningarna bör göras utifrån den ambitionsnivå som tillgängliga resur- ser medger. När det gäller analys och genomförande av utvecklingsinsatser är det, enligt regeringens uppfattning, en förutsättning att dessa görs i nära sam- verkan mellan kommunerna, landstingen och Kommunförbundets läns- förbund samt med nationella myndigheter och forskningsmiljöer. Läns- styrelsen kan här fungera som en samordnare, i första hand när det gäller insatser från de statliga myndigheterna i ett län, vilket förutsätter en dia- log mellan nationella instanser samt kommunala och regionala organ. Avsikten är bland annat att de kommunala strategierna skall stå i sam- klang med de nationella narkotikapolitiska målen samt att erfarenheter och synpunkter från det lokala och regionala planet kan föras upp och tas tillvara på den nationella nivån. Länsstyrelserna kan därmed få en roll i uppföljningen av de lokala narkotikapolitiska strategierna.

5.3

Den nationella nivån

Regeringens bedömning: Kommuner, landsting och andra lokala aktörer har behov av stöd för det lokala utvecklingsarbetet. Det finns också behov av en bättre samlad analys av utvecklingen inom det nar- kotikapolitiska området. Det är viktigt att förutsättningarna för att fullgöra dessa uppgifter förbättras genom en intensifierad samverkan mellan de myndigheter som har ett ansvar inom detta område. En särskild narkotikasamordnare för att samordna den nationella narkotikapolitiken kommer att utses. 21

Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer i stort med Prop. 2001/02:91 regeringens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig stödjer kom- missionens bedömning. Socialstyrelsen avstyrker dock kommissionens bedömning att centrala modeller för samverkan bör utvecklas. Skälen för regeringens bedömning: En viktig uppgift för många centrala myndigheter är uppföljning och tillsyn. Uppföljning och tillsyn kan generera betydande kunskap om utvecklingen på det lokala planet inom respektive myndighets ansvarsområde. Det är dock viktigt att denna kunskap återförs till de lokala aktörerna. I den processen är det de centrala myndigheternas ansvar att ur ett helhetsperspektiv analysera er- farenheterna och dra slutsatser om behov och möjligheter till metod- och kompetensutveckling. Detta kräver att olika centrala myndigheter sam- verkar så att kommunikationen med de lokala aktörerna blir så givande som möjligt. De centrala myndigheterna bör således ta på sig ansvar för att aktivt driva frågor om kunskapsförmedling samt frågor om metod- och kompetensutveckling.

Som ett led i arbetet med att samordna de nationella insatserna avser regeringen att tillsätta en särskild narkotikasamordnare med ansvar dels för att genomföra och följa upp handlingsplanen, dels för att samordna den nationella narkotikapolitiken i övrigt (se avsnitt 11). Narkotikakommissionen har konstaterat att de olika myndigheterna gör många bra uppföljningar kring olika delområden men att det finns en brist när det gäller mer samlade analyser och strategier kring hur utveck- lingen i landet skall kunna stödjas och eftersatta områden förstärkas. En- ligt kommissionens bedömning behövs sådana samlade analyser på föl- jande områden: uppföljning och statistik om narkotikarelaterade frågor, förebyggande insatser, åtgärder för de tunga missbrukarna, kompetens- utveckling och utvärdering när det gäller såväl förebyggande arbete som vård och behandling samt samverkan. Regeringen delar kommissionens bedömning. En av uppgifterna för Statens folkhälsoinstitut bör vara att följa hur de nationella folkhälsomålen uppfylls och samla myndigheter i deras arbete med dessa mål. Institutet har därmed en central roll i det förebyggande arbetet. När det gäller narkotikafrågorna är samverkan med Skolverket och Socialstyrelsen av särskild betydelse. Narkotikakommissionen har i delrapporten om narkotikastatistik vidare föreslagit att Statens folkhälsoinstitut ges i uppgift att ansvara för en samlad nationell narkotikastatistik. Denna uppgift har redan ålagts myndigheten i dess instruktion. Statens folkhälsoinstitut, Socialstyrelsen och Statens institutions- styrelse har också ett ansvar att följa forskningen inom sina ansvars- områden, att ta initiativ till att forskningsresultat sprids till fältet samt att initiera ny forskning. 22

6

Insatser mot efterfrågan

Prop. 2001/02:91

6.1

Förebyggande insatser

Regeringens bedömning: Det är viktigt att förebyggande insatser riktas mot bl.a. följande områden. Alkohol- och narkotikautbildning i skolan som fokuserar på sociala influenser och kompetenshöjande träning för eleverna i kombination med ett aktivt föräldraengagemang. Insatser för att tidigt upptäcka och hjälpa ungdomar som t.ex. skolkar eller missbrukar alkohol eller narkotika. Tidiga stödinsatser för psykosocialt utsatta barn, ungdomar och deras familjer. Åtgärder för att göra narkotikan mindre tillgänglig. Information och annat opinionsskapande arbete som bidrar till att skapa och upprätthålla ett stöd för en restriktiv narkotikapolitik. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Narkotikaanvändandet i Sverige har stadigt ökat under hela 

1990-talet

 och är nu tre gånger så stort som i mitten av 

1980-talet.

 Det är också Narkotikakommissionens bedömning att främst alkohol men även narkotika har blivit ett vanligare inslag i den breda ungdomskulturen. Det är dock viktigt att poängtera att en över- vägande majoritet av ungdomarna i Sverige tar avstånd från illegala dro- ger och att de inte använder narkotika i samma utsträckning som jämn- åriga i många andra länder.

Narkotikakommissionen har definierat förebyggande arbete som att påverka strukturer och förhållanden eller vidta åtgärder som förhindrar eller motverkar uppkomsten av något icke önskvärt. Det innebär bl.a. att narkotikaförebyggande arbete, tillsammans med annat drogförebyggande arbete, utgör ett viktigt inslag i ett generellt folkhälsoarbete som ytterst syftar till att ge våra barn och ungdomar en god uppväxtmiljö. För att stoppa utvecklingen av mer tillåtande attityder till droger bland ungdomar krävs att narkotikafrågorna ges politisk prioritet lokalt och nationellt och att den allmänna opinionen och lokalsamhällets resurser mobiliseras. Polisen, fältarbetare och fritidsledare är viktiga yrkesgrupper när det gäller att upptäcka missbruk såväl hos enskilda individer som i olika ungdomsgrupper. Men kanske är det främst ungdomar med någon form av problembeteende som uppmärksammas av dessa yrkesgrupper. För att nå andra ungdomar för vilka narkotika har blivit ett accepterat inslag i tillvaron, måste också det civila samhället aktiveras. Förutom familjerna gäller det att engagera idrottsklubbarna, träningslokalerna, nöjeslivet och föreningslivet. Utmaningen är att finna vägar att knyta ihop dessa sektorers insatser med myndigheternas. Enligt regeringens bedömning bör alkohol- och narkotikaförebyggande insatser samordnas så långt som möjligt. 23 Narkotikaproblemet är inte en isolerad företeelse utan det finns en nära Prop. 2001/02:91 koppling till samhällets rådande drogkultur, där såväl vuxnas som ung- domars inställning till och konsumtion av alkohol är en viktig faktor. Narkotikakommissionen har också pekat på att det tycks finnas ett sam- band mellan ungdomars användande av narkotika och läkemedelskon- sumtionen i samhället. Ett effektivt förebyggande arbete mot narkotika måste utgå från ett helhetsperspektiv på ungdomars levnadsvillkor och rymma insatser såväl inom barnomsorg, fritidsverksamhet, grund-, gymnasie- och högskola som arbetsmarknad och socialtjänstens, hälso- och sjukvårdens och poli- sens arbete. Till exempel är skolans möjligheter att hävda en drogrestrik- tiv linje beroende av stöd från det övriga samhällets värderingar och de attityder till droger som finns bland vuxna. En kombination av insatser är nödvändig där samverkan med både föräldrar och samhället i övrigt har stor betydelse. För att förebyggande arbete skall vara framgångsrikt krävs också att inte endast generella insatser utan också att insatser an- passade till den avsedda målgruppen görs. Bland annat bör skillnaderna mellan olika kön och åldrar liksom t.ex. etnisk och kulturell tillhörighet uppmärksammas. Narkotikakommissionen har framhållit det ökande tablett- och bland- missbruket, ungdomars upplevelse av stress och utanförskap samt en frånvarande vuxenvärld som relevanta för missbruksutvecklingen och därmed också det förebyggande arbetet. Vikten av drogfria miljöer För att stoppa utvecklingen av mer tillåtande attityder till narkotika måste samhället erbjuda ett brett spektrum av drogfria miljöer, och särskilt en drogfri miljö under ungdomarnas fritid med vuxna som kan stötta ung- domarna i att göra riktiga val. Ett rikt utbud av fritidsaktiviteter och väl fungerande fritidsgårdar utgör en viktig resurs i ett preventivt arbete. Ungdomarna själva är dock den viktigaste resursen i kampen mot narko- tika och andra droger. Regeringen vill därför understryka vikten av att resurser avsätts för det arbete som sker inom den ideella sektorn, där- ibland till ungdomarnas egna organisationer, för att stärka unga männi- skors förmåga och vilja att avstå från narkotika. Opinionsbildning och information För att stoppa utvecklingen av mer tillåtande attityder till narkotika bland ungdomar krävs att narkotikafrågan ges politisk prioritet lokalt och na- tionellt och att den allmänna opinionen och lokalsamhällets resurser mo- biliseras. För att skapa en stark opinion mot narkotika bland ungdomar krävs framför allt att ungdomarna själva, i betydligt högre grad än i dag, engageras i och får inflytande över det narkotikapreventiva arbetet samt att de i dialog med vuxna ges möjlighet att diskutera narkotikapolitiska frågor. Regeringen ser med oro på den bland unga vanligt förekommande in- ställningen att narkotikamissbruk är en individuell angelägenhet så länge man inte skadar någon annan. Regeringen anser att det måste vara en av 24 det förebyggande arbetets viktigaste uppgifter att försöka påverka denna Prop. 2001/02:91 inställning. Regeringen tror inte att detta kan ske genom mer informa- tion, men däremot genom en förbättrad kommunikation samt genom att koppla diskussioner om narkotika till den gemensamma värdegrund som samhället vilar på och som bl.a. omfattar respekt för människans egen- värde och integritet, individens frihet, livets okränkbarhet, omsorgen om dem som har det svårt och det personliga ansvaret. Informationsinsatser Det yttersta syftet med förebyggande insatser är att de skall leda till att så många individer som möjligt tar avstånd från narkotika, att de som har en positiv attityd till narkotika förändrar sin inställning och att de som prö- vat eller använder narkotika förändrar sitt beteende. För att uppnå dessa målsättningar krävs olika arbetsmetoder inom en rad olika områden. Narkotikakommissionens slutsatser om hur narkotikaförebyggande in- satser bör utformas och vad den bör innehålla är följande. I all undervisning och information om narkotika är det viktigt att utgå från ungdomarnas egen verklighet så att problemställningarna upp- fattas som relevanta. Undervisning om droger skall betona socialt och emotionellt lärande och omfatta övning i att tillämpa kunskaper och fatta beslut. Budskapet från alla inblandade parter (skola, familj, närsamhälle) skall vara konsekvent. Det är viktigt att understryka budskapet att en stor majoritet av alla ungdomar aldrig har använt narkotika. Information om droger skall börja tidigt och vara kontinuerligt åter- kommande under hela uppväxttiden. Insatserna skall vara målgrupps- anpassade. Viktiga målgrupper är barn och unga i riskzon samt åldersgruppen 18 till 25 år. Hänsyn skall alltid tas till lokala förhållanden. Bred information om riskerna med att använda narkotika och om den svenska narkotikapolitiken bör ges till alla ungdomar. Därutöver bör riktad information ges till olika kategorier av ungdomar. Även föräldrar och andra vuxna bör få kunskap om narkotika och dess verkningar samt information om narkotikaläget i kommunen. På många håll har särskilda föräldrautbildningar genomförts med gott resultat. En viktig del av så- dana insatser är att det finns realistiska möjligheter att anvisa dem som behöver det vägar till vård, behandling eller annat stöd. Information måste också kombineras med stöd för att ha effekt på socialt utsatta ung- domar och deras familjer. En förutsättning för att ungdomar skall ta till sig information är att budskapet uppfattas som trovärdigt. Den skall bygga på forskning och innehålla så många kända fakta som möjligt. Riskerna skall varken över- drivas eller bagatelliseras. Det finns i dag en klar och tydlig insikt om att skräckpropaganda och andra förenklade budskap inte fyller någon funk- tion. Detta får dock inte leda till en underlåtenhet att tala om de risker som är förenade med narkotikamissbruk. Ungdomar i dag saknar ofta tillräcklig kunskap om narkotikans effekt och farlighet. 25

6.1.1

Insatser i skolan

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Statens skolverk får i uppdrag att i sam- arbete med Statens folkhälsoinstitut analysera vilka insatser som kan vidtas för att stärka den narkotikaförebyggande verksamheten i sko- lan. Vid nästa översyn av kursplanerna bör behovet av tydligare mål för undervisningen om alkohol, narkotika och andra droger och hur dessa kan knytas till läroplanernas värdegrundsfrågor beaktas. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker. Statens skolverk ställer sig tveksamt till kommissionens bedömning att det i läroplanen skall ges riktlinjer för enskilda områden. Skälen för regeringens bedömning: Under 

1990-talet

 har stora för- ändringar skett inom skolans område. Det har skett en omfattande de- centralisering av ansvaret från statlig till kommunal nivå. Läroplaner och kursplaner anger de nationella mål som skolan skall sträva mot och de mål som skall uppnås. Hur man skall arbeta i skolan avgörs på kommu- nal nivå och på den lokala skolan.

I läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) anges bl.a. att skolan skall främja elevernas har- moniska utveckling samt att rektor har ett ansvar för att ämnesöver- gripande kunskapsområden som tobak, alkohol och andra droger tas upp. I ämnet biologi anges att eleverna skall få inblick i och kunskaper om be- roendeframkallande medels inverkan på hälsan. I ämnet idrott och hälsa skall eleven utveckla kunskap om vad som främjar hälsa. Eleven skall i enlighet med Lpo 94 ha grundläggande kunskaper om förutsättningarna för en god hälsa samt ha förståelse för den egna livs- stilens betydelse för hälsan och miljön. Detta är ett arbete som inte rubriceras som ett skolämne. Det rör sig snarare om ett kunskapsområde som berör samtliga aktiviteter och ämnen i skolan. Inriktningen är att utveckla unga människors förmåga att möta och hantera några av livets möjligheter och svårigheter. Lärarna måste med detta uppdrag som ut- gångspunkt föra diskussioner på skolan om hur man vill utforma under- visningen och sätta sina lokala mål tillsammans med eleverna. I stället för att utfärda direktiv och nationella lösningar har regeringen gett Statens skolverk i uppdrag att göra referensmaterial som belyser olika perspektiv på hälsofrågor som skolans personal kan bygga vidare på och ge en utformning och egna mål som passar just deras skola. En hälsoundervisning med mål som att öka elevernas självkänsla och sociala kompetens kan utgöra ett bra förebyggande arbete. I den nationella kvalitetsgranskning som Statens skolverk utfört (Skol- verkets rapport nr 180) konstateras bland annat att de största bristerna i skolans undervisning om tobak, alkohol och andra droger finns i mål- styrningskedjan. På lokal nivå saknas ofta formulerade utvärderingsbara mål. Många skolor behöver också finna former för att göra undervis- ningen mer relevant utifrån elevernas livssituation och utgå från deras egna erfarenheter. 26 Det övriga samhällets förväntningar på skolan inom detta område ut- trycks främst i olika utredningar och andra dokument där man talar om drogförebyggande insatser som inriktar sig på attityd- och beteendenivå- erna. De förväntningar och krav som regering och riksdag uttryckt i handlingsplaner och propositioner bör beaktas vid nästa översyn av må- len i kursplanerna. Detta gäller bl.a. behovet av tydligare mål för under- visningen av alkohol, narkotika och andra droger och hur dessa kan knytas till läroplanernas värdegrundsfrågor. En översyn kan i denna del behövas också vad gäller läroplanerna. Undervisningen om tobak, alkohol och andra droger skall planeras till- sammans med eleverna. Undervisningen skall vara åldersanpassad och kontinuerlig och steg för steg bygga upp elevernas kunskap. Den bör ge möjlighet till reflektion och samtal om för eleven angelägna livsfrågor och utgå från elevernas egna frågor. Särskilt i de yngre åldrarna bör undervisningen fokusera på sociala influenser och kompetenshöjande trä- ning, att fatta beslut och stå emot grupptryck, snarare än faktaförmedling och information. Undervisning om tobak, alkohol och andra droger lik- som om olika former av riskbeteende bör bygga på effektiv och utvärde- rad metodik. Regeringen vill också peka på vikten av att utveckla strategier och metoder för hur föräldrars inflytande i skolan kan stärkas. Undersök- ningar har visat att föräldrars medverkan i skolan har en positiv inverkan på elevernas studieresultat. Att ha framgång i skolarbetet är en mycket viktig skyddsfaktor när det gäller att förebygga missbruk av olika slag. Det finns tydliga samband mellan narkotikamissbruk, kriminalitet, dåligt självförtroende, bristande social kompetens och svagt socialt nät- verk. Program som syftar till att förebygga psykisk ohälsa kan också minska risken för missbruk. Barn och ungdomar i riskzon bör utgöra en prioriterad målgrupp för skolans förebyggande arbete. Lärare, sjukskö- terskor, kuratorer och psykologer verksamma i grundskolan och gym- nasieskolan skall ha kunskaper om ungdomar och om missbruk. Skolan skall tidigt uppmärksamma och ingripa vid skolk och mobbning. I propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14) har regeringen nyligen presenterat sin bedömning om elevhälsa som ett eget verksamhetsområde inom skolan där skolhälsovård, elevvård och spe- cialpedagogiska insatser ingår. Arbetet inom elevhälsan bör i stor ut- sträckning vara förebyggande och hälsofrämjande för alla elever men ha fokus på elever som är i behov av särskilt stöd och hjälp för sitt lärande. I det individuellt inriktade arbetet bör elevhälsan ha ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. De mer generellt inriktade uppgifterna kan handla om ämnesövergripande teman inom demokrati och värdegrundsområdet som t.ex. arbetet mot mobbning och kränkande behandling, undervisning om droger och övrig livsstilsrelaterad ohälsa. Det är viktigt att de som arbetar med dessa frå- gor har skolledningens fulla stöd och garanteras fortbildning och andra nödvändiga resurser. Varje skola bör utforma mål för sin undervisning om tobak, alkohol och andra droger, information om vad som sker vid upptäckt av missbruk av något slag, åtgärder mot skolk, strategier för elev- och föräldrasam- verkan samt för kompetensutveckling av personalen. Målen skall vara tydliga och lätta att utvärdera och följa upp samt revideras vid behov. Prop. 2001/02:91 27 Skolverket bör kunna bistå kommuner och skolor inom ramen för sitt Prop. 2001/02:91 uppdrag i regleringsbrevet för år 2001 att utveckla formerna för stöd och utveckling genom riktade insatser, men ansvaret för att upprätta mål och se till att de efterlevs så att alla ungdomar får en god kunskap om narko- tika och andra droger åvilar kommunen och den lokala skolledningen. Mot bakgrund av det anförda får Statens Skolverk i uppdrag att i sam- arbete med Statens folkhälsoinstitut analysera vilka insatser som kan vid- tas för att stärka den narkotikaförebyggande verksamheten i skolan.

6.1.2

Metodutveckling

Regeringens bedömning: Metodutvecklingen inom den närmaste fyra- årsperioden bör inriktas på följande områden. Metoder för uppföljning och utvärdering av preventiva insatsers effekt med särskild inriktning på lokalt förebyggande arbete. Metoder för att identifiera och nå olika målgrupper. Metoder som involverar frivilligorganisationerna.

Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege-

ringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen instans som lämnat synpunkter på bedöm-

ningen har något att erinra. Länsstyrelsen i Skåne län och Länsstyrelsen i

Västra Götalands län understryker behovet av metoder för att nå barn till

missbrukare samt unga i riskzon.

Skälen för regeringens bedömning: Målsättningen bör vara att verk-

samheter med inriktning på förebyggande arbete systematiskt dokumen-

teras och i den mån det är möjligt också blir föremål för utvärderingar.

Regeringen vill här framhålla vikten av att även åtgärder inom områden

som inte direkt rör prevention men vars konsekvenser påverkar framför

allt barns och ungdomars villkor blir föremål för utvärdering och forsk-

ning.

En viktig del vid utformandet av de lokala narkotikapolitiska strate-

gierna bör vara att överväga på vilket sätt dokumentation och utvärdering

kan ske. Det pågår ett arbete med att utveckla olika modeller för detta.

Den primära målsättningen är att de lokala aktörerna skall få en klarare

bild av sitt eget arbete, men ett mål bör också vara att möjliggöra rap-

portering och sammanställning av erfarenheterna till det regionala och

nationella planet.

När det gäller mer djupgående utvärderingar är det oftast nödvändigt

att sådana planeras som en integrerad del av verksamheten. Även frågan

om hur erfarenheterna skall kunna föras tillbaka till och kunna påverka

den verksamhet som evalueras bör ses som en omistlig del av processen.

Det är oftast nödvändigt att sådana evalueringar planeras och genomförs

med hjälp av vetenskaplig expertis. Statens folkhälsoinstitut bör här

medverka dels till att kontakt kan upprättas mellan högskolor/universitet

och lokala och regionala myndigheter, dels till diskussioner om vilka

projekt som skall bli föremål för evalueringar och om det finns behov av

samordning när det gäller metoder.

Inom den kommunala organisationen finns behov av att utveckla me-

toder för att starta, driva och utvärdera narkotikaförebyggande program.

28

Inte minst viktigt är att utvärderingsinstrumenten blir mer systematiska Prop. 2001/02:91 och analyserande. Metoder behövs även för att ur missbruksperspektiv analysera och förebygga konsekvenserna av nedskärningar eller andra förändringar inom den offentliga sektorn och på barns och ungdomars miljöer och verksamheter. Andra områden som behöver utvecklas är arbetet med lokala problem- och resursinventeringar. Metoder för en effektiv samverkan inom den kommunala organisationen samt för bildande av nätverk till frivilligsek- torn, utbildningsinstanser samt näringsliv bör utvecklas liksom metoder för informationsspridning. Vidare bör metoder att identifiera och nå olika målgrupper utvecklas. Framför allt bör metoder utvecklas att nå barn till missbrukare och de unga som av olika skäl löper ökad risk att utveckla ett missbruk. En viktig, men ofta underutnyttjad aktör är föreningslivet, vilket självt ofta uppfattar att det har ett socialt ansvar och ofta har en handlingsplan för hur dess arbete mot narkotika kan bedrivas. Nya metoder för att i samverkan med föreningslivet, inklusive ungdomarnas egna organisatio- ner, arbeta förebyggande mot narkotika bör utvecklas. I detta arbete bör även icke föreningsanslutna ungdomar kunna involveras. Dessa metoder bör kunna användas som vägledning och inspiration i arbetet med de lokala strategierna.

6.2

Tidiga insatser

Regeringens bedömning: Det är nödvändigt att råd, stöd och hjälp

når människor i ett så tidigt stadium av missbruket som möjligt.

Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege-

ringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig i frågan.

Skälen för regeringens bedömning: Det finns två grundprinciper i

arbetet med ungdomar som har påbörjat ett missbruk: tidig upptäckt och

tydlig reaktion. En tidig upptäckt minskar risken för individuella skador

och för att missbruket skall spridas i ungdomsgruppen.

För att kunna nå de ungdomar som har börjat experimentera med nar-

kotika måste det finnas ett fungerande skyddsnät omkring dem i skolan

och lokalsamhället och ett strukturerat samarbete mellan socialtjänst,

polis, skola, fritidsverksamhet och frivilligorganisationer. Enligt Narko-

tikakommissionens bedömning saknas det på många håll strukturerade

metoder inom socialtjänsten för att arbeta med dessa ungdomar och det

saknas också ofta ett övergripande och mer strukturerat samarbete mellan

socialtjänst och polis.

Enligt rapporten Narkotikautvecklingen i Sverige gjord av Centralför-

bundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) är den åldersgrupp

som har den högsta andelen aktuell narkotikaerfarenhet störst i ålders-

gruppen 1529 år. Samtidigt kan vi konstatera att det saknas effektiva

metoder att nå och arbeta med åldersgruppen 2029 år, både vad gäller

förebyggande arbete och tidiga insatser. Svårigheterna består bl.a. i att

identifiera de personer som har påbörjat ett missbruk, motivera dem att

upphöra med detta och, i de fall det behövs, utforma en lämplig insats.

29

Att avbryta ungdomars experimenterande med narkotika är alltså ett arbete i flera steg. För det första krävs kompetens att fånga upp signaler om ett sådant pågående missbruk. För det andra krävs en utbyggd råd- givningsverksamhet och för det tredje krävs olika former av behand- lingsalternativ. Ett viktigt inslag i kampen mot det sporadiska missbruket är att för- söka upprätta förtroendefulla relationer och skapa utrymme för en dialog om vilken roll narkotikan spelar i ungdomarnas liv. Sådana samtal är en viktig källa till kunskap om hur det förebyggande arbetet kan bedrivas men kan också vara det första steget för att motivera en individ att ändra sin livsstil. Personer som använder narkotika mer sporadiskt upplever ofta inga problem med detta och om de upplever problem sätter de ofta inte dessa i samband med narkotikan. Viljan att förneka problem kan vara mycket stark. Följaktligen söker de inte självmant hjälp för sitt missbruk, men de kan söka vård av andra skäl. Det är därför viktigt att det hos personalen på ungdomsmottagningar, inom elev- och studenthälsan, företagshälso- vården och primärvården, men också inom mödra- och barnhälsovården finns kunskap om hur man kan uppmärksamma även subtila signaler om narkotikaanvändande. Det är också viktigt att kunskap om att sådana sig- naler i viss mån kan tänkas variera p.g.a. exempelvis kön, ålder, miss- bruksmönster samt etnisk och kulturell tillhörighet finns. Naturligtvis är sådana individuella variationer viktiga att uppmärksamma även vad gäller hur insatserna skall utformas. Flera undersökningar visar att relativt små insatser riktade till personer med ett riskbeteende kan få goda resultat. Inom sjukvården kan det t.ex. räcka att en läkare talar med högkonsumenter av alkohol om deras alko- holvanor för att detta skall leda till en minskad konsumtion. Det är troligt att detsamma gäller narkotikamissbruk. Narkotikakommissionen har dock bedömt att det rent allmänt saknas kunskap om metoder att upp- täcka ett missbruk som ännu inte har blivit problematiskt. En viktig resurs i arbetet med unga i riskzon eller som har påbörjat ett missbruk och som enligt kommissionens mening inte utnyttjas fullt ut är organisations- och föreningslivet samt arbetslivet. Ett skäl kan vara att det saknas möjlighet till praktisk pedagogisk utbildning för den arbets- givare, förening eller kanske privatperson som är villig att ta hand om en ung person i behov av stöd. Också föräldrar vars barn har fastnat, eller riskerar att fastna, i ett miss- bruk behöver ett omfattande stöd. Detta brister i dag på de flesta håll. Anhöriga känner sig ofta både maktlösa och utlämnade och upplever att de inte får stöd av myndigheterna. Samtidigt vittnar socialtjänsten ofta om hur svårt det kan vara att komma i kontakt med föräldrar vars barn misstänks för missbruk. Föräldrar eller andra anhöriga som misstänker missbruk eller är oroade över någon familjemedlems livsstil bör ha möjlighet att anonymt kunna få professionellt stöd och hjälp. Frivilligorganisationerna fyller i detta avseende en mycket viktig funktion men når långt ifrån alla som är i be- hov av råd och stöd. Det är viktigt att socialtjänsten utvecklar rutiner för hur kontakten med anhöriga skall se ut och att det inom socialtjänsten finns resurser att ar- beta med hela familjen. Prop. 2001/02:91 30

6.2.1

Rådgivning och hjälp till ungdomar och anhöriga

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Alla ungdomar och föräldrar bör ha till- gång till lokal rådgivning i frågor som rör alkohol, narkotika och miss- bruk. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig instäm- mer i bedömningen, med undantag av Länsstyrelsen i Stockholms län som anser att rådgivningsverksamheten i stället bör knytas till befintliga ungdomsmottagningar och socialtjänstens ungdomsenheter. Skälen för regeringens bedömning: Socialtjänsten skall arbeta före- byggande och bedriva ett aktivt uppsökande arbete. Ungdomar i ett tidigt stadium av missbruk kan vara mycket svåra att nå. De tycker inte att de har problem och söker inte självmant hjälp. Samtidigt vittnar många om hur svårt det är att få hjälp om man behöver det. Ungdomar och unga vuxna som är oroade över sin egen eller kamraternas livsstil vet ofta inte vart de skall vända sig.

Många föräldrar upplever en stark oro för att deras barn skall börja experimentera med narkotika och råka illa ut. Som förälder kan det vara svårt att skilja på beteenden som är utslag av en normal tonårsutveckling och vad som kan vara tecken på ett begynnande missbruk. De flesta för- äldrar har en ganska vag kunskap om narkotika och missbruk och vet inte vart de skall vända sig om oron övergår i direkt misstanke eller visshet. Samhället har ett viktigt ansvar att informera föräldrar och erbjuda hjälp till dem som behöver stöd. Det bästa är om det i varje kommun eller, om det är fråga om små kommuner, i varje region finns en rådgivningsverksamhet dit yngre per- soner och föräldrar kan vända sig. En sådan rådgivningsbyrå skulle också kunna arbeta aktivt inom skola och fritid och bedriva ett uppsökande arbete. Det är viktigt att yngre människor inte skall behöva definiera sig som missbrukare för att få hjälp till behandling. Det bör därför finnas tillgång till en för ungdomar särskild anpassad mottagning. En sådan mottagning kan med fördel inrymmas i ungdomsmottagningarnas verksamhet om denna förstärkts med personal med särskild kompetens inom området ungdomar och narkotika eller drivas som en egen verksamhet i social- tjänstens regi.

6.2.2

Hjälptelefon

Regeringens bedömning: Statens folkhälsoinstitut får i uppdrag att utreda förutsättningarna för att för hela landet inrätta en hjälptelefon- linje dit man gratis och anonymt kan vända sig med frågor om narko- tika och missbruk. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

31

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har haft synpunkter på Prop. 2001/02:91 kommissionens bedömning. Malmö kommun och Föräldraföreningen

mot narkotika delar kommissionens bedömning. Borås kommun anser att det bör vara kommunerna som tar detta ansvar, vilket kan ske genom samverkan, tjänsteköp eller gemensam organisation. Skälen för regeringens bedömning: Ungdomar som experimenterar med narkotika eller har kamrater som gör det kan också hamna i situa- tioner där de är i mer akut behov av rådgivning eller hjälp men inte vill eller kan vända sig till socialtjänsten. Detta gäller givetvis även föräldrar och andra närstående. Det är viktigt att kunna fånga upp ungdomar i detta skede, då de ofta själva är motiverade att förändra sin livsstil och upp- höra med sitt missbruk. En sådan hjälplinje kan också ge en möjlighet till en mer samlad information om aktuella trender och olika preparats sprid- ning över landet. Statens folkhälsoinstitut kommer därför att få i uppdrag att utreda förutsättningarna för att för hela landet inrätta en hjälptelefon- linje dit man gratis och anonymt kan vända sig med frågor om narkotika och missbruk.

6.2.3

Ungdomskompetens inom socialtjänst och hälso- och sjukvård

Regeringens bedömning: Kommunernas socialtjänst bör, i nära sam- verkan med den lokala hälso- och sjukvården, utveckla och vidmakt- hålla en särskild kunskap och kompetens om ungdom och missbruk. Socialstyrelsen bör inom ramen för sitt uppdrag om en kunskapsbase- rad socialtjänst stödja en sådan utveckling. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av de remissinstanser som yttrat sig i frå- gan har något att invända. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringen behövs kun- skap om både ungdomar och missbruk inom socialtjänstens utrednings- verksamhet. Det vore vidare önskvärt om alla utredningar som gäller ungdomar med en eventuell missbruksproblematik kunde genomföras av personal med sådan specialistkompetens.

Narkotikakommissionen har pekat på att i kommuner där socialtjänsten saknar en särskild ungdomsenhet riskerar personer mellan 1520 år att bli osynliga då de varken hör hemma inom barnenheten eller vuxenen- heten. I kommuner där det inte finns särskilda missbrukshandläggare ris- kerar missbrukare likaså att förbli oupptäckta. Regeringen vill därför understryka vikten av att socialtjänsten har en sådan organisation och en sådan kompetens att ungdomars behov uppmärksammas. Det bör också bidra till att detta ansvarsområde blir identifierbart för ungdomar, föräld- rar och samarbetspartners. Det är angeläget att Socialstyrelsen uppmärksammar denna fråga inom ramen för sitt utvecklingsarbete. 32

6.3

Vård och behandling av narkotikamissbrukare

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Målen för samhällets vård- och behandlings- insatser är följande. Alla narkotikamissbrukare skall nås med erbjudande om hjälp och vid behov vård mot sitt missbruk. Råd, stöd och hjälp skall nå människor i ett tidigt stadium av miss- bruket. Vårdinsatser skall syfta till ett liv fritt från missbruk och illegala dro- ger. Vården och andra insatser för missbrukare skall vara av god kvalitet. Insatser mot missbruk skall vara uthålliga och långsiktiga. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft något att erinra mot kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Vård och behandling samt andra rehabiliteringsinsatser utgör grunden när det är fråga om att hjälpa miss- brukare att komma ifrån sitt beroende. Vård och behandling av missbru- kare är därför en nödvändig del av de narkotikapolitiska insatserna. Rätt avpassade och utformade behandlingsinsatser bidrar till att minska nar- kotikamissbruket och förbättrar missbrukarnas livssituation. Hänsyn måste därvid tas till att bl.a. kön, ålder, missbruksmönster samt etnisk- och kulturell tillhörighet kan medföra särskilda behov och krav på be- handlingens utformning för att den skall vara framgångsrik. För en väl fungerande missbrukarvård krävs kunskaper om missbrukets omfattning och karaktär, vårdbehov hos olika riskgrupper och missbrukare samt kva- litet i, och effekter av, de olika insatser som görs.

Vårdens organisation, omfattning och innehåll Ansvaret för vård av missbrukare delas mellan kommuner och landsting. Socialtjänsten svarar för den långsiktiga rehabiliteringen medan avgift- ning, psykiska komplikationer i samband med missbruk samt substi- tutionsbehandling främst är ett ansvar för hälso- och sjukvården. Sjuk- vårdens insatser har, åtminstone i storstäderna, nästan samma omfattning som socialtjänstens. De medicinska insatserna utgör en omistlig del av missbrukarvården. Nya farmakologiska framsteg och nya rön om sam- bandet mellan missbruksbeteende och biologiska och neurologiska fakto- rer kan bidra till att den medicinskt orienterade vården får en än starkare ställning under de kommande åren. Regeringen vill understryka att missbrukarvården alltid bör ses ur ett socialt och socialpsykologiskt perspektiv, även om de medicinska insat- serna tidvis kan vara omfattande. Farmakologisk behandling skall alltid stöttas med socialpsykologiska insatser och en skriftlig vårdplanering skall göras med socialtjänsten i god tid. Därför bör fungerande professio- nella nätverk bildas, där samverkan och konstruktivt samarbete är väg- ledande. För att detta skall bli möjligt kan det vara nödvändigt med ge- 33 mensamma fortbildningsinsatser och andra metoder för att gemensamt diskutera och komma fram till målsättningar man kan vara överens om. Olika former av psykoterapeutisk behandling i kombination med andra åtgärder används i ökad utsträckning inom missbrukarvården och det försiggår också en metodutveckling inom området. Det råder ibland oklarheter om kostnadsansvaret för sådana insatser skall tas av sjukvår- den eller av socialtjänsten. Sådana frågor bör behandlas i upprättandet av de lokala strategierna. Inslaget av privata huvudmän (stiftelser, samfund, föreningar, aktie- bolag m.fl.) är av tradition relativt stort i missbrukarvården. Med undan- tag av tvångsvården som bedrivs med statligt huvudmannaskap drivs institutionsvården i ungefär samma omfattning av stiftelser/föreningar, kommuner/landsting eller privata bolag. Införande av köp-säljsystem under 1990-talet i de flesta kommuner har inneburit att även den kom- munalt/landstingskommunalt drivna vården är konkurrensutsatt. Narkotikakommissionen konstaterar att det i Sverige finns ett stort ut- bud av behandlingsalternativ för narkotikamissbrukare. Genom köp-sälj- system finns det också en stor flexibilitet när det gäller att välja vård- alternativ. Efter en kraftig utbyggnad av institutionsvården under senare delen av 1980-talet har 1990-talet främst präglats av en ambition att ut- veckla lokalt drivna öppenvårdsinsatser och minska dygnet-runt-vården i s.k. hem för vård eller boende. Omkring 80 procent av insatser mot miss- bruk sker i öppenvård. Enligt Socialstyrelsen har utvecklingen mot ökad öppenvård främst berört alkoholmissbrukare, som idag i större utsträck- ning än tidigare får vård i öppna former, medan antalet institutions- vårdade narkotikamissbrukare i stort sett varit konstant. Tillgängligheten av vård för missbrukare tycks inte ha påverkats av de stora förändringar som skett av missbrukarvården under 1990-talet. I dag får minst lika många missbrukare vård som tidigare, men det sker i en annan form. Institutionsvården har i stor utsträckning ersatts av öppenvård. Socialt utsatta missbrukare som tidigare upprepade gånger tvångsvårdades erbjuds idag istället stödboende och dagverksamhet. Ett flertal frivilligorganisationer inom narkotikaområdet ger dock en- ligt Narkotikakommissionen en annan, och mer dyster bild av utveck- lingen. De har i olika sammanhang uttryckt djup oro över otillräckliga vård- och behandlingsresurser för olika grupper av missbrukare. Statens institutionsstyrelse, SiS, har i sitt remissvar på kommissionens slutbetän- kande påtalat att den mycket stora minskningen av LVM-vård under 1990-talet inte kan förklaras av motsvarande utbyggnad av den öppna missbrukarvården. Enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) skall tvångsvård beslutas om förutsättningarna för så- dan vård är uppfyllda. Den stora neddragningen av LVM-vården och den ökade narkotikarelaterade dödligheten i Stockholm pekar enligt SiS på att kommunerna knappast lever upp till de krav LVM ställer på kommu- nerna. Det är angeläget att alla som behöver vård också får tillgång till vård av god kvalitet. Regeringen kommer därför att noga följa att kommu- nerna fullgör sitt ansvar gentemot missbrukarna. Det bör ligga i den nationelle narkotikasamordnarens uppgift att slå larm om det är nödvän- digt med ytterligare åtgärder för att säkerställa att de som behöver vård Prop. 2001/02:91 34 också erbjuds detta. Samordnaren bör också stimulera utvecklingen av Prop. 2001/02:91 vård metoder m.m. I olika sammanhang brukar bristen på resurser för de socialt mest ut- satta missbrukarna framhållas. Det är bl.a. hemlösa, personer med s.k. dubbeldiagnos, prostituerade missbrukande kvinnor och injektionsmiss- brukare. Narkotikakommissionen konstaterar att få av de tyngsta miss- brukarna är helt okända för samhällets vårdapparat. Problemet är inte i första hand att få kontakt med dem utan att ge dem ett sådant stöd att de kan ta sig ur sin situation. För denna grupp är det särskilt viktigt att sam- verkan mellan sjukvård, socialtjänst och kriminalvård fungerar bra, efter- som personerna ofta är kända och samtidigt föremål för insatser från flera av dessa instanser. De frivilliga organisationerna gör betydande insatser för de tyngsta missbrukarna och de hemlösa. Regeringen instämmer med kommissionen att det är viktigt att bygga upp professionella nätverk för att långsiktigt kunna stödja också de mest utsatta och svårmotiverade. Många enheter för missbrukarvård har med goda resultat utvecklat samarbetet och samverkan med anhöriga och närsamhället. Regeringen anser att detta arbete bör intensifieras, inte bara för att det kan ha goda effekter på behandlingsresultatet för missbrukaren utan också för att för- bättra stödet till de anhöriga. I detta sammanhang är det även viktigt att beakta barn till missbrukare, deras situation och behov av stöd. Missbruk bland etniska minoriteter eller minoriteter med rötter i andra kulturer kan i vissa fall kräva andra metoder med en högre grad av invol- vering av ett utvidgat familjenätverk. Det är angeläget att missbrukarvår- den utformas på ett sådant sätt att den är tillgänglig för alla som behöver den, oavsett kulturell bakgrund. För att konsekvent tillämpa en bedöm- ning av den hjälpbehövandes behov och möjligheter och anpassa insat- serna därefter krävs att socialtjänsten har kännedom om kulturella drag som kan påverka behandlingsinsatserna. Narkotikakommissionen har påtalat att det finns brister i samtliga de delar som berör en tänkt vårdkedja, från uppsökande verksamhet över vård och behandling till eftervård och uppföljning. De ekonomiska svå- righeterna för kommuner och landsting pekas ut som en tänkbar orsak till att vården av missbrukare på många håll är otillräcklig. Kommissionen har utifrån identifierade brister i helhetssynen på såväl den enskilde missbrukaren som på vårdinsatserna betonat behovet av en helhetssyn. Mot den bakgrunden är det enligt regeringen angeläget att frågor som har att göra med kommunernas insatser för att utveckla vårdalternativ som passar den enskilde missbrukarens behov får en framskjuten plats i de lokala narkotikapolitiska strategier som skall ligga till grund för för- stärkta insatser inom narkotikaområdet. På samma sätt är det viktigt att eftervården och olika typer av kollektivboende utvecklas. Socialstyrel- sens pågående arbete med att utveckla nationella riktlinjer för vården bör också bidra till att vårdens innehåll i större utsträckning anpassas till den enskildes behov och förutsättningar. Regeringen bedömer också att be- stämmelserna i den nya socialtjänstlagen (2001:453), som trädde i kraft den 1 januari 2002, om att socialnämndens beslut om vård och behand- ling skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär kommer att bidra till en i sammanhanget positiv utveckling. 35

Kvalitet och effekter

Prop. 2001/02:91

Regeringen delar kommissionens bedömning att det är möjligt att uppnå

positiva resultat med missbruksbehandling. Den uppfattningen stöds

också av den evidensbaserade kunskapssammanställning som Statens

beredning för utvärdering av medicinsk metodik (SBU) publicerade hös-

ten 2001. Av rapporten, som är en genomgång av samtliga vetenskapligt

hållbara studier av behandling vid missbruk, framgår att effekterna är

störst vid behandlingar som är inriktade på själva missbruksbeteendet.

Dessa är i regel beteendeterapeutiskt baserade. Också dynamisk psyko-

terapi förefaller ha god effekt, medan ospecifika stödjande behandlingar

saknar säkerställda effekter. Såväl Kommittén Välfärdsbokslut som

Narkotikakommissionen har pekat på brister inom den socialtjänstbase-

rade missbrukarvården, Det gäller både frågor som rör missbrukar-

vårdens status och uppgifter om behandlingsmetoder och behandlings-

resultat. Någon universalmetod som passar samtliga missbrukare finns

dock inte. En enskild insats kan sällan förväntas resultera i en total reha-

bilitering, utan flera insatser behöver i regel kombineras. Det är viktigt

att insatserna utformas i samarbete med den enskilde individen och med

utgångspunkt i dennes behov. Det är också viktigt, inte minst för resul-

tatet av insatsen, att den vård och behandling som missbrukare kan få är

av god kvalitet. Kvalitetskravet gäller hela den process som innefattar

uppsökande arbete, stöd, vård-, behandlings- och rehabiliteringsinsatser

samt eftervård och uppföljning. Att använda metoder som visat sig

effektiva bör enligt regeringen vara en självklarhet i missbrukarvården.

Det blir både billigare för den som ska betala vården främst kommuner

och landsting och tryggare och mer pålitligt för den som ska genomgå

den. Det är därför angeläget att fortsätta utvecklingen av ett systematiskt

dokumentations- och metodutvecklingsarbete inom vården. Inom Social-

styrelsen, Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse pågår ett arbete

med att utveckla och pröva system för att beskriva klienten och dennes

problem på ett sådant sätt att en uppföljning kan ske. Också förutsätt-

ningarna att följa upp och utvärdera verksamheten ökar med ett effektivt

klientdokumentationssystem. Socialstyrelsens uppdrag att utforma ett

program för nationellt stöd till kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten

har enligt regeringens bedömning också stor betydelse i sammanhanget.

Substitutionsbehandling

Den vägledande principen för narkotikabekämpning är att samhällets

samlade insatser skall ge ett tydligt och entydigt budskap om att all icke-

medicinsk användning av narkotika är oacceptabel. Målet för vård- och

behandlingsinsatser är att missbrukarna skall kunna leva ett liv fritt från

missbruk och illegala droger. Regeringen delar Narkotikakommissionens

bedömning att begränsade behandlingsprogram med metadon eller andra

underhålls- eller blockeringsmediciner inte riskerar att skada den restrik-

tiva narkotikapolitikens trovärdighet. En förutsättning är emellertid att

läckaget till den illegala marknaden är obefintligt. Behandlingsprogram-

men kan vara betydelsefulla för bl.a. smittskydd och rehabilitering, under

förutsättning att de ingår i en socialpolitisk helhet samt är väldokumen-

terade. I Sverige kan metadon användas för behandling av heroinmiss-

36

brukare som utan framgång prövat annan behandling. Metadonbehand- Prop. 2001/02:91 ling kan endast ges vid enheter inom allmänpsykiatrin i Uppsala, Stockholm,[REDACTED_EFTERNAMN] och Malmö till högst 800 personer samtidigt. För att komma i fråga för underhållsbehandling med metadon skall patienten enligt Socialstyrelsens föreskrifter ha minst fyraårigt dokumenterat intravenöst opiatmissbruk, prövat drogfri behandling, fyllt 20 år, uppgifter som visar att avancerat sidomissbruk inte föreligger samt en acceptabel valfrihetssituation (inte vara anhållen, häktad, dömd till eller intagen i fängelse). Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag följt upp och utvärderat långtidseffekterna av det svenska metadonprogrammet. Undersökningen, som är genomförd som en nioårsuppföljning av samtliga patienter som skrevs in i metadonbehandling 19891991, bekräftar bilden av en mycket tung missbrukargrupp med hög dödlighet och stort behandlings- och stödbehov, såväl före som under metadonbehandling. För flertalet miss- brukare är inte metadonbehandling den enda och definitiva lösningen på missbruksproblematiken. Resultatet från studien bekräftar bilden från andra studier att dödlighet, missbruk och kriminalitet minskar under tiden i behandling. Resultaten visar också att det är angeläget att nå hög retention i behandlingen, eftersom ofrivilligt utskrivna patienter visar kraftigt förhöjd dödlighet jämfört med dem som stannar i behandling. Under senare år har buprenorfin tillkommit som farmakologiskt alter- nativ till metadon vid behandling av opiatberoende. Läkemedlet Subutex är ett sådant preparat. Användning av buprenorfin omges idag inte av samma stränga regelverk som metadon. Subutex kan förskrivas av all- mänläkare, men rekommendationen är att läkemedlet förskrivs av läkare vid narkomanvårdsenhet. Narkotikakommissionen har rekommenderat att samma regler bör gälla för behandling med buprenorfin och metadon. För närvarande pågår i samarbete mellan Socialstyrelsen, Läkemedels- verket och representanter från läkarprofessionen och socialtjänsten ett samarbete med att utarbeta nationella riktlinjer för farmakologisk be- handling av opiatberoende. Regeringen delar Narkotikakommissionens bedömning men avvaktar pågående arbete. Sprututbytesverksamheten I många länder, både inom och utanför EU, förekommer relativt omfat- tande verksamheter med utdelning av rena sprutor till injektionsmissbru- kare. Syftet är att förhindra HIV och andra blodburna infektioner. I Sverige finns sedan mitten av 1980-talet sprututbytesprogram i Malmö och[REDACTED_EFTERNAMN]. Idén att förse injektionsmissbrukare med rena sprutor i smitt- skyddssyfte är emellertid kontroversiell. Sprututbytesprogram har kritise- rats för att ge dubbla budskap till narkomanerna genom att dessa förses med verktyg för att kunna fortsätta med ett kriminaliserat narkotikamiss- bruk. De som förespråkar sprututbytesverksamhet hävdar samhällets an- svar för att förebygga livsfarliga sjukdomar som aids, och att ett effektivt sätt att göra det är att tillhandahålla rena sprutor bland injektionsmiss- brukare. Riksdagen har noga följt de svenska programmen, och vid ett 37 flertal tillfällen krävt underlag för fortsatt ställningstagande till verksam- Prop. 2001/02:91 heten. I flera motioner har krav rests på att verksamheten skall upphöra. I regeringens skrivelse till riksdagen om utbytesverksamhet med rena sprutor till narkotikamissbrukare (skr. 1995/96:1) angavs att en fortsatt verksamhet i allt väsentligt skulle ske i enlighet med de regler som gällt för försöksperioden. Detta innebär bl.a. att sprututbyte endast skall få tillämpas inom ramen för särskilda program och i samverkan med social- tjänsten. Socialstyrelsen inkom i januari 2001 med en skrivelse till Social- departementet (dnr S2000/490/ST) med försök till värdering och ställ- ningstagande till sprututbytesprogrammen i Malmö och[REDACTED_EFTERNAMN]. Bakgrunden är bl.a. ett tillkännagivande från Socialutskottet (bet. 1999/2000:SoU10) med begäran om en slutlig utvärdering som är hållbar bl.a. i vetenskapligt hänseende för ett slutligt ställningstagande om den aktuella försöksverksamheten skall fortsätta. Socialstyrelsen konstaterar i skrivelsen att frågan om sprututbyte inte kan bedömas enbart på grundval av vetenskapliga fakta. Svårigheterna ligger bl.a. i att det inte går att ordna kontrollgrupper samt att antalet HIV-fall i Sverige är för få. Därtill kommer att frågan också har viktiga politiska och etiska dimensioner. Socialstyrelsen har i sin värdering ut- gått ifrån frågeställningarna om sprututbytesprogrammen bidragit till att förhindra HIV bland missbrukare samt om verksamheten kan anses stå i strid med de svenska narkotikapolitiska målen. Något entydigt svar på frågan om programmet lyckas förhindra HIV- spridning finns inte. Jämförelse mellan olika regioner, som t.ex. Malmö och Stockholm, försvåras av bl.a. demografiska och kulturella skillnader. Andelen nyupptäckta HIV-fall bland missbrukare är dock avsevärt lägre i Malmö än i Stockholm, trots att testfrekvensen förmodligen är mycket högre. Socialstyrelsen finner inget stöd för antagandet att sprututbytes- verksamheten påverkat rekryteringen till tungt missbruk i ena eller andra riktningen. Socialstyrelsen anser att det varken går att påvisa uttalat ne- gativa eller uttalat positiva effekter av sprututbytesprogrammen. Social- styrelsen anser inte att verksamheterna står i strid med det övergripande målet om ett narkotikafritt samhälle och inte heller med målen att för- hindra nyrekrytering till missbruk och att flera missbrukare skall upphöra med sitt missbruk. Med utgångspunkt i de överväganden styrelsen gjort anvisas två tänkbara förhållningssätt. Det ena innebär att sprututbyte för- bjuds i lag eller förordning och att verksamheterna i Malmö och[REDACTED_EFTERNAMN] därmed upphör. Ett generellt förbud kan enligt Socialstyrelsen inte för- enas med särbehandling av nu aktuella verksamheter. Det andra alterna- tivet innebär att nuvarande verksamhet upphör som försök och att möj- ligheten att överlämna spruta och kanyl får bedömas i det enskilda fallet utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. Regeringen kommer därför att se över den lagstiftning som idag reg- lerar hanteringen av injektionssprutor och kanyler, och återkomma till riksdagen med förslag till ny lagreglering. 38

6.3.1

Tvångsvård

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Tillämpningen av tvångsvården för miss- brukare kommer att utredas. Narkotikakommissionens bedömning: Kommissionen har inte gjort någon bedömning i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: Vård till missbrukare skall i normalfallet ges med den enskildes samtycke med stöd av socialtjänst- lagen (2001:453). Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) är en kompletterande lag som under vissa givna förutsättningar ger möjlighet att gripa in med tvångsåtgärder. Tvångsvård utgör därför en begränsad del av de totala insatserna för missbrukare. Under 1990- talet har det skett stora förändringar av missbrukarvården. Samtidigt som tvångsvården har minskat kraftigt från omkring 750 personer en viss mätdag år 

198990

 till drygt 250 personer år 2000 har öppenvården kommit att spela en allt större roll. I dag sker omkring 80 procent av vårdinsatserna i öppenvård. Det finns dock inte tillräckligt underlag för att dra några säkra slutsatser om insatserna är väl avvägda i förhållande till missbrukarnas behov.

Det har under senare tid framkommit uppgifter som tyder på att omedelbara omhändertaganden med stöd av LVM har ökat samt att dessa i många fall inte följs upp med ansökan om vård. Det kan tyda på att lagen i ökad utsträckning används för tvångsavgiftning, vilket inte är i enlighet med intentionerna bakom lagen. I en nyligen utkommen rättsvetenskaplig avhandling om tvångsvården av vuxna missbrukare finns uppgifter om att LVM innehåller element som kan innebära bristande rättsskydd för den enskilde. Uppgifterna om att LVM ger utrymme för godtycke och rättsosäkerhet är allvarlig. Lagen säger uttryckligen att tvångsvård skall beslutas om förutsättningarna därför föreligger. Den mycket kraftiga minskningen av användningen av LVM tyder på att så inte är fallet. Det är också oroande att så många fall av omedelbara omhändertaganden som sker genom beslut av socialtjänsten eller polisen inte följs upp med ansökan om vård till länsrätten. Det måste enligt regeringens mening ställas mycket höga krav på att åtgärder som kan vidtas mot en enskild mot dennes vilja är rättssäkra, även om syftet med dem är gott och för den enskildes bästa. Uppgifter som pekar på bristande rättssäkerhet för människor som också i övrigt är mycket utsatta är mot den bakgrunden oroväckande. Regeringen kommer mot bakgrund av det anförda att ta initiativ till att tillämpningen av LVM ses över. 39

7

Insatser mot utbudet

Prop. 2001/02:91

7.1

Illegal narkotikahandel

Regeringens bedömning: Utbudet av narkotika måste minska. Det är angeläget att berörda myndigheter motverkar både den organiserade och den småskaliga narkotikabrottsligheten. Ett viktigt mål är att för- hindra uppkomsten av öppna narkotikamarknader. Läckaget av narkotiska läkemedel till den illegala marknaden måste begränsas. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat kommis- sionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Narkotikakommissionen finner inte några egentliga brister i den lagstiftning eller de arbetsmetoder som används av myndigheterna på kontrollområdet. Samarbetet bedöms också fungera bra, både mellan myndigheterna och internationellt. De svenska myndigheterna arbetar aktivt på det internationella planet, såväl operativt som för att utveckla samarbetet.

Det är enligt kommissionens mening nödvändigt att myndigheterna inom kontrollområdet ges mer resurser. Enbart ytterligare resurstillskott till kontrollområdet kommer dock inte att minska tillgången på narkotika i tillräckligt hög grad. Det är därför viktigt att den svenska narkotika- politiken utgår från en balanserad och sektorsövergripande modell. Det finns i dag tecken som tyder på att narkotiska läkemedel miss- brukas i allt större omfattning. Narkotikakommissionen uppmärksammar att det förekommer en inte obetydlig mängd narkotiska läkemedel på den illegala narkotikamarknaden. Även om det inte går att ange mängden narkotiska läkemedel på den illegala marknaden i några exakta siffror råder det enligt Narkotikakommissionens bedömning ingen tvekan om att det förekommer en inte obetydlig handel och ett relativt omfattande missbruk. Det finns enligt kommissionens mening också belägg för att det under senare år skett en ökning. En stor del av de narkotiska läkemedel som finns på den illegala mark- naden är insmugglade till Sverige, men det förekommer även stölder från apotek, receptförfalskningar och liknande. Även här i landet av läkare förskrivna narkotiska preparat återfinns bland missbrukare. En förklaring härtill är att det finns enstaka läkare som, av olika anledningar, förskriver sådana preparat till personer med missbruksproblem, inte sällan i stora mängder. En annan förklaring till att läkarförskrivna narkotiska läkeme- del omsätts på den illegala marknaden är att missbrukare eller andra vänder sig till flera läkare som var och en, ovetande om varandra, för- skriver normala doser av sådana läkemedel. Det är angeläget att så långt möjligt begränsa läckaget av narkotiska läkemedel till den illegala marknaden. 40

7.1.1

Organisation och metoder

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Rikspolisstyrelsen får i uppdrag att inom ramen för sin löpande inspektionsverksamhet göra en särskild inspek- tion för att se till att polisens narkotikabekämpning bedrivs på ett effektivt sätt. Brottsförebyggande rådet får i uppdrag att utvärdera effekterna av polisens arbete mot narkotikabrottsligheten. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning vad gäller behovet av en inspektion utförd av Riks- polisstyrelsen. Kommissionen menar emellertid att samtliga polismyn- digheter borde inspekteras. Kommissionen behandlar inte behovet av en utvärdering av polisens arbete mot narkotikabrottsligheten.

Remissinstanserna: Samtliga de remissinstanser som uttalat sig i frå- gan instämmer i kommissionens bedömning. Rikspolisstyrelsen pekar dock på att en särskild temainspektion dvs. en inspektion som omfattar flera polismyndigheter av polisens arbete med narkotika är planerad att genomföras under år 2001 eller 2002. Syftet med den av kommissionen förordade landsomfattande inspektionen skulle enligt Rikspolisstyrelsen väl uppnås med temainspektionen. Skälen för regeringens bedömning: En förutsättning för att brotts- bekämpningen skall vara framgångsrik är att de berörda myndigheternas organisation, metoder och former för samverkan är ändamålsenliga. Narkotikakommissionen har berört dessa områden.

Enligt Narkotikakommissionen är en vanlig uppfattning bland repre- sentanter för myndigheterna på kontrollområdet att omorganisationer har haft en negativ inverkan på narkotikabekämpningen. Kommissionen pekar bland annat på frågan om specialisering. De särskilda narkotika- rotlarna har i flera län lagts ihop med t.ex. spaningsrotlar med ansvar för bekämpning av alla typer av brott. Det kan inte uteslutas att samman- slagningarna på vissa håll lett till att insatserna för narkotikabekämpning har minskat. Kommissionen framhåller vidare betydelsen av samverkan. Det gjorde också den särskilda EU-inspektion som år 2000 genomfördes inom ramen för EU:s handlingsplan mot organiserad brottslighet. Ytterligare en fråga som kommissionen lyfter fram är åldersstrukturen bland dem som arbetar med spaning och utredning av brott. Lång er- farenhet av bekämpning av narkotikabrott är en fördel i såväl spanings- som utredningsarbetet. På vissa håll i landet finns det emellertid enligt kommissionen över huvud taget inte några yngre poliser som arbetar med narkotikabekämpning. Det kan medföra svårigheter att bedriva spanings- arbete i ungdomsmiljöer. Kommissionen föreskriver att regeringen skall ge Rikspolisstyrelsen i uppdrag att, inom ramen för sin tillsynsverksamhet, inspektera samtliga polismyndigheter för att se hur arbetet mot narkotikabrottsligheten är organiserat och dimensionerat samt hur de olika nivåerna samverkar. Regeringen kommer att ge Rikspolisstyrelsen ett uppdrag med det syftet. En ändamålsenlig organisation är självfallet inte ensamt tillräckligt för att ge framgång. Kvaliteten i polisens åtgärder är också en viktig faktor. Polisens arbete bör därför utvärderas regelbundet. Regeringen kommer 41

att ge

Brottsförebyggande rådet i uppdrag att utvärdera effekterna av Prop. 2001/02:91

polisens arbete för att bekämpa narkotikabrottsligheten. Uppdragen till

Rikspolisstyrelsen och Brottsförebyggande rådet avses ge en god bild av

vilka förbättringar som kan behövas för att polisens arbete mot narko-

tikabrottsligheten skall kunna utvecklas vidare.

7.1.2

Narkotikakommissionens övriga förslag

Särskilda spaningsmetoder Narkotikakommissionen menar att polisens s.k. särskilda spaningsmeto- der bör kartläggas och att riktlinjer bör utarbetas för dem. Regeringen konstaterar, liksom kommissionen, att frågan om de särskilda spanings- metoderna har behandlats ett flertal gånger. Slutsatserna har varit att principerna om legalitet, behov och proportionalitet räcker för att styra användningen av metoderna. Regeringen har därför inte för avsikt att i detta sammanhang vidta några åtgärder. Vittnesskydd Kommissionen finner inte skäl att gå närmare in på frågor om vittnes- skydd men understryker vikten av det arbete som pågår. Rikspolisstyrel- sen har på regeringens uppdrag utarbetat ett förslag till nationellt hand- lingsprogram för skydd av bevispersoner. Regeringen tillkallade den 13 december 2001 (dir. 2001:107) en utredare med uppdrag att med utgångspunkt i Rikspolisstyrelsens förslag bl.a. utforma ramarna för ett skyddsprogram och föreslå den lagstiftning som behövs. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 september 2003.

Kräkmedel

Narkotikakommissionen föreslår att det i narkotikastrafflagen (1968:64 )

tas in en bestämmelse om att den som är skäligen misstänkt för narko-

tikabrott som inte är att anse som ringa, skall kunna ges läkemedel eller

liknande vid en kroppsbesiktning. Avsikten är att det vid skälig miss-

tanke om försäljning av narkotika skall kunna fattas beslut om att använ-

da kräkmedel eller liknande vid kroppsbesiktning i de fall där det i dag

beslutas om att placera den misstänkte på s.k. tulltoalett. Bakgrunden till

förslaget är att narkotikaförsäljare i framför allt storstäderna ofta förvarar

sitt varulager, främst kapslar av heroin, i munnen, för att kunna svälja

narkotikan om polis närmar sig. Den som svalt narkotikan avser vanligen

att kräkas upp kapslarna och kan sedan sälja dem. Kommittén har bl.a.

inhämtat att situationen på Sergels Torg i Stockholm, som är den plats

som skulle kunna antas generera flest fall av kräkmedelsanvändning, inte

på något väsentligt sätt har förändrats beträffande de s.k. sväljarna sedan

år 1997.

Några remissinstanser har tillstyrkt kommitténs förslag, bl.a. Göte-

borgs tingsrätt, 9:e åklagarkammaren i Stockholm, Åklagarmyndigheten

i Göteborg och Tullverket . De flesta remissinstanser har dock avstyrkt

eller ställt sig mycket tveksamma till förslaget. Bland dessa remissinstan-

42

ser återfinns Hovrätten över Skåne och Blekinge, Norrköpings tingsrätt, Prop. 2001/02:91 Justitieombudsmannen, Riksåklagaren och Socialstyrelsen . Rikspolis-

styrelsen har haft invändningar mot förslaget, bland annat att det är föga troligt att kräkmedelsanvändning skulle bli ett effektivt vapen i kampen mot narkotikabrottsligheten, men också pekat på att det finns beaktans- värda skäl för att införa en möjlighet att använda kräkmedel i vissa fall. I det stora hela anser remissinstanserna att ett tillåtande av kräkmedels- användning skulle innebära ett mycket allvarligt ingrepp i den kroppsliga integriteten. Frågan om användning av kräkmedel i brottsutredande syfte har varit aktuell i olika sammanhang under senare år. Senast frågan var föremål för regeringens bedömning var i samband med de senaste ändringarna i bestämmelsen om kroppsbesiktning (prop. 1993/94:24). I den departe- mentspromemoria (Ds 1991:56) som låg till grund för det arbetet före- slogs bl.a., att det skulle införas en uttrycklig regel i rättegångsbalken enligt vilken en misstänkt mot sin vilja skulle kunna medicineras om det påtagligt skulle underlätta möjligheterna att utföra en kroppsbesiktning. Flera remissinstanser ställde sig den gången avvisande till förslaget och påtalade att tvångsmedicinering går utöver vad som kan anses tillåtet med hänsyn till det kroppsliga integritetsskyddet enligt regeringsformen. Departementschefen påpekade, med hänvisning till att en tvångsmedici- nering innebär ett mycket allvarligt ingrepp i den kroppsliga integriteten, att mycket starka skäl krävs för att införa en sådan möjlighet till tvångs- medicinering. Departementschefens uppfattning var att vid en sådan be- dömning måste brottsbekämpande effektivitetshänsyn träda tillbaka och lade därför inte fram något förslag om tvångsmedicinering i proposi- tionen. Justitieutskottet förklarade sig inte ha någon annan uppfattning och riksdagen ställde sig bakom uttalandet (bet. 1993/94:JuU7, rskr. 67). Därefter har bl.a. riksdagens Justitieutskott vid ett par tillfällen tagit ställ- ning till yrkanden om att tillåta kräkmedel och då inte funnit skäl att från- gå sin tidigare uppfattning (bet. 1996/97:JuU8 s. 4 och 1997/98:JuU24 s. 14 f). När frågan senast var aktuell i utskottet, hänvisade utskottet till Narkotikakommissionens uppdrag (bet. 1999/2000:JuU4 s. 15 ff.). Regeringen kan inte se att det framkommit något skäl av tyngd att nu frångå vad som uttalades när frågan senast var föremål för regeringens bedömning. Med hänsyn till framför allt det starka skydd som måste fin- nas för den kroppsliga integriteten är regeringen inte beredd att föreslå någon möjlighet till tvångsmässig medicinering i samband med kropps- besiktning. 7.2 Effektivare tillsyn över läkares förskrivningar

Regeringens förslag: Det receptregister som förs av Apoteket Aktie- bolag skall få användas även för att till Socialstyrelsen redovisa upp- gifter om förskrivning av narkotiska läkemedel som görs av enskild läkare eller tandläkare. Uppgifterna får av Socialstyrelsen användas för styrelsens tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal.

Narkotikakommissionens förslag: Överensstämmer med regering-

ens.

43

Remissinstanserna: Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammar- rätten i Jönköping, Läkemedelsverket, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Stockholms läns landsting, Borås och Malmö kommuner, Tjänstemän- nens Centralorganisation, Svenska Läkaresällskapet, IOGT-NTO, Riks- förbundet för hjälp åt narkotika- och läkemedelsberoende samt med- lemmar i Miljöpartiet de Grönas narkotikapolitiska nätverk tillstyrker förslaget. Apoteket AB anför att det register som bolaget är skyldigt att föra enligt Läkemedelsverkets föreskrifter om kontroll av narkotika (LVFS 1997:11) inte skall hänföras till receptregistret. Justitieombuds- mannen ställer sig positiv till grundtanken om en effektivare tillsyn, men anser att frågan om hur denna skall uppnås måste analyseras ytterligare och att förslaget inte utan ytterligare överväganden bör läggas till grund för en ändring av lagstiftningen. Sveriges läkarförbund avstyrker för- slaget med hänsyn till att antalet läkare som förskriver narkotiska prepa- rat till missbrukare är väldigt få och att Socialstyrelsen kan komma åt detta problem redan med dagens system. Socialstyrelsen avstyrker för- slaget med hänvisning till att receptregistret är avsett för andra ändamål och att styrelsen i stället kan ges möjlighet att ta del av register som förs lokalt på apoteken.

Skälen för regeringens förslag: Läkare har i princip rätt att förskriva alla slags narkotiska läkemedel så länge det sker i enlighet med veten- skap och beprövad erfarenhet. Tandläkares förskrivningsrätt är begränsad genom Läkemedelsverkets receptföreskrifter (LVFS 1997:10). När det i det följande talas om läkare avses, i den mån de är berörda av vad som sägs, även tandläkare.

En stor del av de narkotikaklassade läkemedel, framför allt bensodia- zepiner, som återfinns bland missbrukare är förskrivna av läkare. Det finns flera anledningar till att några läkare förskriver narkotiska läke- medel till missbrukare utan att det sker i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Det förekommer t.ex. att läkare förskriver narkotiska preparat mot betalning. Andra läkare anser att det är bättre att skriva ut preparaten än att missbrukarna skaffar sig dem på illegal väg. En del läkare hotas eller luras till att förskriva dem. Socialstyrelsens tillsyn har visat att särskilt åldriga läkare riskerar att bli utnyttjade. Även om de läkare som förskriver narkotiska läkemedel på ett icke godtagbart sätt utgör en försvinnande liten del av läkarkåren kan de tillföra den illegala marknaden en stor mängd narkotiska preparat. Hälso- och sjukvården och dess personal står under tillsyn av Social- styrelsen. Socialstyrelsen initierar ett tillsynsärende sedan den fått in en anmälan eller på annat sätt fattat misstanke om att en läkare förskriver läkemedel på ett icke godtagbart sätt. Det förfarande Socialstyrelsen är hänvisad till för sin tillsyn är omständligt. Socialstyrelsen måste begära att vissa apotek gör kontroller antingen bakåt i tiden av utfärdade recept eller för framtiden samlar in recept för granskning. Genomgång av redan expedierade recept medför ett omfattande arbete för apotekets personal. En granskning för framtiden som oftast pågår under två till tre månader utförs manuellt och kräver också den stora arbetsinsatser av apoteks- personalen. Det är önskvärt med en så snabb hantering som möjligt av tillsynsärendena. Det är viktigt, inte minst för den enskilde förskrivaren, att en ogrundad misstanke inte kvarstår längre än nödvändigt. Om det visar sig att misstanken är välgrundad är det för patienternas säkerhets Prop. 2001/02:91 44 och arbetets mot narkotikamissbruket skull mycket viktigt att åtgärder vidtas snarast möjligt. Av praktiska skäl begränsas i dag receptkontrollen till ett litet urval av apotek, vilket innebär att recept som blivit expedierade vid andra apotek inte upptäcks. Särskilt i storstadsområdena är detta av betydelse då det där finns större möjligheter för en patient att gå runt till flera olika apotek med recept från en och samma förskrivare. Journalföringen av utläm- nande av narkotikaklassade läkemedel sker lokalt. Med en enkel rutin för sökning på en viss förskrivare underlättas tillsynen och ett större antal apotek kan ombedjas delta i kontrollen utan att det medför någon orim- ligt stor arbetsinsats på apoteken. Naturligtvis medför ett enklare söksätt också att tillsynsärendena kan hanteras snabbare. Som ett led i arbetet att minska förekomsten av icke godtagbara förskrivningar av narkotiska läkemedel framstår det enligt regeringens mening därför som angeläget att effektivisera tillsynsförfarandet. I lagen (1996:1156) om receptregister (receptregisterlagen) finns be- stämmelser om behandling av personuppgifter i receptregister. Enligt receptregisterlagen får Apoteket AB med hjälp av automatisk data- behandling föra ett register över förskrivningar av läkemedel och andra varor som omfattas av den föreslagna lagen om läkemedelsförmåner m.m. (jfr prop. 2001/02:63). Generella bestämmelser om behandling av person- uppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204, PUL). Avvikande be- stämmelser i annan författning tillämpas dock före PUL (2 § PUL). Sådana bestämmelser får emellertid inte strida mot det underliggande EG-direkti- vet Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av per- sonuppgifter och det fria flödet av sådana uppgifter (EG-direktivet om personuppgifter) på de områden där detta är tillämpligt. Av EG-direkti- vet (art. 6 b och e) följer bl.a. att personuppgifter endast får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in samt att personuppgifter, enligt huvudregeln, inte får bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. De uppgifter som omfattas av receptregisterlagen är integritetskänsliga och det bör därför noga stadgas för vilka ändamål registret får föras samt vilka uppgifter som får registreras. I lagen finns en uttömmande reglering av för vilka ändamål Apoteket AB får föra registret (jfr prop. 1996/97:27 s. 24). Som lagen är utformad i dag får registret inte användas för tillsynsända- mål. I lagen regleras också vilka personanknutna uppgifter som får regi- streras. Registrering av uppgifter i receptregistret sker lokalt. Vissa upp- gifter bearbetas centralt för framställning av statistik, fakturering etc. I båda fallen är Apoteket AB personuppgiftsansvarig. De uppgifter som kan hänföras till enskilda personer skall i princip gallras så snart de ända- mål för vilka de har bevarats har uppfyllts. Uppgifter som kan hänföras till enskilda personer och som bevarats för registrering av underlaget för tillämpningen av bestämmelserna om läkemedelsförmåner m.m. eller för registrering av dosexpedierade läkemedel skall tas bort ur registret under den femtonde månaden efter det att de registrerades. Uppgifter som kan hänföras till enskilda personer skall i övrigt tas bort ur registret under den tredje månaden efter den under vilken de registrerades. Receptregistret Prop. 2001/02:91 45 kompletteras av ett av Socialstyrelsen fört referensregister över alla för- skrivare. Alla förskrivare har tilldelats en särskild förskrivarkod. Att ge Socialstyrelsen möjlighet att använda receptregistret för tillsy- nen över förskrivning av narkotiska läkemedel möjliggör en effektivare och snabbare kontroll, och för apotekspersonalen skulle en sådan lösning vara arbetsbesparande. Receptregistret är avsett för de ändamål som riks- dagen bestämmer. Regeringen föreslår därför att det i receptregisterlagen anges att receptregistret får användas för Socialstyrelsens tillsyn över för- skrivning av narkotiska läkemedel. Regeringen anser att frågan inte be- höver utredas ytterligare för att ett beslut om lagändring skall kunna fattas. För att tillsynen skall vara effektiv och den förskrivande läkaren kunna identifieras med fullständig säkerhet, utan sökning på t.ex. namn som i registret kan vara felstavade, krävs att läkarens förskrivarkod anges på receptblanketten vid förskrivning av narkotiska läkemedel och att för- skrivarkoden får registreras i receptregistret. Eftersom förskrivande läka- res namn, yrke, specialitet och arbetsplats redan i dag får registreras kan det inte anses särskilt integritetskänsligt att tillåta också registrering av förskrivarkoder på annat än frivillig basis vad gäller narkotiska läkeme- del. Detta för att underlätta identifieringen och därmed minska förväx- lingsrisken. Det rör sig också om uppgifter som Socialstyrelsen redan i dag har rätt att ta del av på annat sätt. Tillgången till registret medför där- för endast en effektiviserad, inte en utökad, kontrollmöjlighet. Uppgift om förskrivare är inte behövlig för tillämpningen av bestäm- melserna om läkemedelsförmåner m.m. eller för ändamålet för registre- ring av dosexpedierade läkemedel och någon ändring av gallringsbestäm- melsen föreslås inte. Socialstyrelsen kommer därför inte att ur recept- registret kunna ta del av uppgifter om enskilda förskrivare under längre tid än tredje månaden efter den under vilken uppgifterna registrerades (jfr 8 § receptregisterlagen). Under den tiden sparas uppgifterna lokalt på de enskilda apoteken, inte i ett centralt register. För de enskilda läkarnas del medför, som framgår av redogörelsen ovan, de föreslagna lagändringarna endast ett mindre ingrepp. Samman- taget anser regeringen att detta ingrepp väl uppvägs av syftet med bestämmelserna. Förslaget är också förenligt med EG-direktivets om personuppgifter bestämmelser om skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter. Enligt 11 § förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika (jfr 12 § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika) får Läkemedelsverket, bl.a. såvitt avser utlämnande, meddela ytterligare föreskrifter om narkotika. Sådana föreskrifter har meddelats i Läkemedelsverkets föreskrifter om förordnande och utlämnande av läkemedel m.m. (receptföreskrifter); LVFS 1997:10. Det faller således under Läkemedelsverkets behörighet att utfärda exempelvis föreskrifter om att recept avseende narkotiskt läkemedel inte får expedieras utan att förskrivarkod har angivits. Läkemedelsverket har upplyst regeringen om att verket kommer att ändra sina receptföreskrifter för det fall riksdagen ändrar receptregisterlagen i enlighet med vad som nu föreslagits. För att receptregistret skall kunna användas på föreslaget sätt är det inte nödvändigt att patienternas identitet eller andra för patienterna käns- liga uppgifter framgår. En annan sak är att Socialstyrelsen i den fortsatta utredningen på samma sätt som i dag kan komma att behöva underlag i Prop. 2001/02:91 46 form av de expedierade recepten och t.ex. journaler som hämtas in från Prop. 2001/02:91 läkaren. 8 Kriminalvård

8.1

Allmänt om kriminalvårdens insatser

Regeringens bedömning: Kriminalvården har en viktig funktion att fylla i samhällets insatser mot narkotikamissbruket. Såväl häktes- och anstaltstid som tiden i frivård måste utnyttjas för att motivera miss- brukare till behandling. Vid verkställighet av fängelsestraff och skyddstillsyn bör det erbjudas en missbrukarvård som vid behov fort- sätter även efter verkställighetens slut. Redan från början av verk- ställigheten bör åtgärderna inriktas på att förbereda klienten för ett drogfritt liv i frihet. Såväl intagna i anstalter och häkten som personalen som arbetar där har rätt till en narkotikafri miljö. Utgångspunkten är att intagna utan narkotikaproblem inte skall behöva komma i kontakt med narkotika, att missbrukare avskärs från tillförsel av narkotika och att intagna för- hindras att bedriva narkotikahandel inom häktena och anstalterna samt ute i samhället. För att åstadkomma en narkotikafri miljö krävs en kombination av kraftfulla motivations- och behandlingsinsatser samt väl avvägda kontrollåtgärder. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan stödjer kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Det finns få samhällsorgan som möter så många narkotikamissbrukare som kriminalvården. De flesta tunga narkotikamissbrukare hamnar förr eller senare inom kriminal- vården. Många sitter häktade och döms till långa fängelsestraff för bl.a. narkotikabrott. Kriminalvården har därför en intensiv och nära kontakt med ett stort antal narkotikamissbrukare och har en viktig roll att fylla i samhällets insatser mot narkotikamissbruket.

Den svenska kriminalvården bygger på den s.k. normaliseringsprinci- pen. Den innebär att de dömdas sociala behov skall tillgodoses inom ramen för samhällets allmänna välfärdssystem på samma sätt som gäller för alla andra medborgare. En person som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt skall enligt socialtjänst- lagen bistås av socialtjänsten i kommunen. Detta gäller också, utan undantag, när den behövande är intagen i fängelse. Huvudansvaret för missbrukarvård ligger på kommuner och landsting. Även om fängelsestraff aldrig väljs av behandlingsskäl och kriminal- vården inte heller har något egentligt ansvar för missbrukarvård hindrar detta inte att tiden i anstalt och också i häkte används för att försöka motivera till, planera och genomföra behandling. Det finns dock be- gränsningar i möjligheterna att arbeta behandlingsinriktat i den slutna miljö kriminalvårdsanstalterna utgör. Man kan inte heller se isolerat på 47 den behandling som ges inom ramen för kriminalvården. För att för- Prop. 2001/02:91 hindra återfall i såväl missbruk som brott och för att underlätta klientens återanpassning i samhället har han eller hon ofta behov av omfattande stöd- och hjälpinsatser inte sällan missbrukarvård också efter det att kriminalvården upphört. Det är därför alldeles nödvändigt att kriminal- vården redan från början av verkställigheten inriktar åtgärderna på sådant som förbereder klienten på ett liv i frihet. I detta ligger självfallet att kriminalvården har ett nära samarbete med socialtjänsten och andra berörda myndigheter. Trots stora möjligheter att kontrollera de intagna förekommer narko- tika och narkotikamissbruk i anstalter och på häkten. Detta hänger givet- vis samman med förutom den goda tillgången på narkotika i samhället att en stor andel av de intagna i dag är narkotikamissbrukare eller, vil- ket är betydligt mindre vanligt, är dömda för narkotikabrott utan att ha missbruksproblem. När anstaltspopulationen är sammansatt på ett sådant sätt att ungefär hälften har ett etablerat missbruk vore det närmast illuso- riskt att tro att det inte skulle finnas en narkotikamarknad knuten också till anstalterna. Vissa anstalter är mer utsatta än andra. Under år 2000 var det 15 procent av anstalterna som rapporterade att missbruk förekommit ofta eller så gott som dagligen i anstalten. Detta måste dock vägas mot att närmare 60 procent av anstalterna uppgav att det sällan eller aldrig hade förekommit narkotikamissbruk i anstalten. Tillgången på narkotika varie- rar också kraftigt över tid. Narkotikamissbruk och handel med narkotika i fängelserna medför mycket oro, vantrivsel, hot och andra säkerhetsproblem för såväl de in- tagna som personalen. För att kunna motivera intagna till drogfrihet är det en förutsättning att det inte förekommer narkotika på anstalter och häkten. Såväl intagna i anstalter och häkten som personalen som arbetar där har rätt till en narkotikafri miljö. Därför är utgångspunkten att in- tagna utan narkotikaproblem inte skall behöva komma i kontakt med narkotika, att missbrukare skall avskäras från tillförsel av narkotika och att intagna skall förhindras att bedriva narkotikahandel inom häktena och anstalterna samt ute i samhället. Narkotikakommissionen har bedömt att de kontrollåtgärder som kan vidtas inom såväl häkten och anstalter som frivården i allt väsentligt är ändamålsenligt utformade. De ger sålunda stora möjligheter för krimi- nalvården att kontrollera att klienterna inte missbrukar narkotika under verkställigheten och att narkotika inte förs in i eller förekommer i häkten och anstalter.

8.2

Behandlingsinsatser

Regeringens bedömning: Kriminalvårdens insatser för dömda som är narkotikamissbrukare måste i högre grad än i dag inriktas på att dels motivera och förbereda för behandling, dels påbörja behandlingsinsat- ser under verkställigheten, när så är möjligt. Insatserna mot narkotikamissbruket bör även fortsättningsvis utgöra en integrerad och prioriterad del i kriminalvårdens arbete. Motivations- och behandlingsinsatser bör initieras så tidigt som möjligt. 48 Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan stödjer kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I 4 § lagen (1974:203) om krimi- nalvård i anstalt stadgas att kriminalvården i anstalt skall utformas så att den intagnes anpassning i samhället främjas och skadliga följder av fri- hetsberövandet motverkas. I den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd eftersätts bör verksamheten från början inriktas på åt- gärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten.

För de narkotikamissbrukare som är dömda till fängelse har brottet ofta anknytning till missbruket. En bearbetning av missbruksproblematiken är därför en av de mest effektiva åtgärderna för att förbättra den intagnes återanpassning i samhället. Många missbrukare har levt ett oordnat eller kaotiskt liv. De kan ha dålig hälsa och vara fysiskt nedgångna. En frihetsberövande åtgärd i form av en placering på en kriminalvårdsanstalt ger vissa möjligheter för den dömde att bearbeta sin livssituation och sitt förhållande till narkotika liksom att förbättra det fysiska hälsotillståndet. Den intagne kan också komplettera studier och, vid längre strafftider, få möjlighet till en yrkes- utbildning. Kontrollåtgärderna i anstalterna innebär att det är svårt att vidmakt- hålla ett fortlöpande missbruk under anstaltstiden. På de flesta anstalter förekommer narkotika sällan eller inte alls. För flertalet av de intagna innebär anstaltsvistelsen således att de blir avgiftade och att de inte alls eller endast vid enstaka tillfällen har möjlighet att få tag på narkotika. Detta kan utgöra en god grund för motivations- och behandlingsinsatser. Den intagnes egen motivation att upphöra med missbruket är av av- görande betydelse för att insatser mot missbruk skall få någon långsiktig effekt. Stor vikt läggs därför på olika åtgärder för att motivera de intagna att delta i programverksamhet eller att planera för mer djupgående behandlingsinsatser i samband med den kommande frigivningen, t.ex. i form av vård eller annan behandling utom anstalt enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (§ 34-placering).

Avskärmningen från samhället i övrigt bidrar emellertid till att det är svårt att uppnå bestående resultat av påverkan och behandling i en anstaltsmiljö. De intagna riskerar att hamna i en passiv roll med en ytlig anpassning. Isoleringen och påverkan från andra intagna skapar lätt en djup psykologisk stress. Kontakterna mellan de intagna präglas ofta av diskussioner om brott och narkotika. Det är inte minst avsaknaden av mer naturliga valsituationer och träning i alldagliga situationer utanför anstalten som utgör brist i behandlingsavseende i anstaltsmiljön. Effek- tiva insatser av behandlingsnatur mot narkotikamissbruk bör därför ges i så öppna former som möjligt, vilket också gör det lättare att samverka med samhällets övriga utbud av vård- och behandlingsinsatser. Samtidigt behövs, åtminstone inledningsvis, en viss grad av struktur och kontroll för att förebygga återfall i missbruk. Insatser mot narkotika och narkotikamissbruk måste även i fortsätt- ningen utgöra en integrerad del av kriminalvårdens arbete. Planering och genomförande av sådana insatser bör ha samma prioritet som annan grundläggande verksamhet inom kriminalvårdens verksamhet. Den höga Prop. 2001/02:91 49 beläggningen tillsammans med personalnedskärningar och svårigheter att genomföra utåtriktade aktiviteter har utgjort ett problem när det gäller att upprätthålla kvaliteten på de motivationsprogram som drivs. Under de senaste åren har antalet intagna som deltagit i någon form av moti- vations- eller behandlingsprogram mot narkotika sjunkit. Delvis är detta ett resultat av besparingar och omprioriteringar inom kriminalvården, delvis är det en effekt av ökade kvalitetskrav på programverksamheten vilket resulterat i att flera program lagts ned. Även socialtjänstens mins- kade insatser för missbrukarvård har påverkat kriminalvårdens möjlig- heter att medverka till att dömda narkotikamissbrukare får adekvat be- handling. Från och med år 2001 har kriminalvården emellertid fått ett ekonomiskt tillskott som ger den möjlighet att återuppta det positiva utvecklingsarbetet mot de prioriterade målen, bl.a. narkotikabekämp- ningen. När det gäller programverksamheten har kriminalvården för av- sikt att införa nya, vetenskapligt utvärderade program som ersättning för dem som man lagt ned. Mot bakgrund av dessa omständigheter finns det därför förutsättningar att se med tillförsikt på den kommande utveck- lingen. Den som är intagen på kriminalvårdsanstalt har små möjligheter att under fängelsetiden använda sig av samhällets ordinarie utbud av vård-, stöd- och behandlingsinsatser. Detta innebär att huvuddelen av de insat- ser som kan göras måste äga rum inom anstaltens ram och genomföras av kriminalvården. I några fall kan viss behandling ges av vårdgivare utan- för anstalten, men vanligen begränsas detta för intagna på slutna anstalter till enstaka stödsamtal eller deltagande i möten arrangerade av NA (anonyma narkomaner) eller AA (anonyma alkoholister). I vissa fall kan externa kursledare, samtalsledare eller andra resurspersoner från bl.a. frivilliga organisationer komma till anstalten. Det är regeringens bedömning att ett mer utpräglat behandlingsklimat minskar eventuella motsättningar mellan personal och intagna vilket är en grundförutsättning för ett framgångsrikt motivationsarbete. Intagna som frivilligt valt att vistas på en narkotikafri enhet och som dessutom är beredda att ställa upp på regelbundna narkotikatester ger också förut- sättningar för ett mer utåtriktat arbetssätt som bl.a. inkluderar aktiviteter utanför anstalten. Det är därför viktigt att göra en tydlig skillnad mellan vanliga permissioner, som den intagne kan få för egna angelägenheter och de särskilda permissioner som utgör en del av behandlingspro- grammet. För att kunna genomföra en ökad prioritering mot ett mer behandlings- och påverkansinriktat arbete är det nödvändigt att Kriminalvårdsstyrelsen tar ett centralt ansvar för stöd till de lokala myndigheternas utvecklings- arbete, kompetensutveckling, uppföljning och utvärdering. Kriminalvårdens centrala beredningsgrupp i drogfrågor har en viktig uppgift när det gäller att verka för att narkotikafrågorna prioriteras och integreras i kriminalvårdens hela arbetsfält. Det är även viktigt att krimi- nalvården såväl centralt som lokalt kan finna former för att få till stånd en ändamålsenlig och effektiv samverkan med socialtjänsten och andra berörda samhällsinstanser. Om kriminalvården utvecklar användningen av insatser som § 34-pla- ceringar eller behandlingsinriktade program på mer behandlingsinriktade anstalter lösgör man resurser på de slutna anstalterna. Det är också möj- Prop. 2001/02:91 50 ligt att öka flexibiliteten på de enskilda anstalterna, så att olika avdel- Prop. 2001/02:91 ningar har olika inriktning. Den pågående utvecklingen mot mindre och sinsemellan avskilda enheter ökar möjligheterna till en sådan flexibilitet vilket i sin tur kan medföra att man samtidigt kan ha hög total beläggning och ändå finna mer optimala placeringar.

8.2.1

Behandlingsplanering

Regeringens bedömning: Verksamheten inom häkten och anstalter bör så långt som möjligt ge utrymme för varje individs behov och för- utsättningar. Metoderna för verkställighets- och behandlingsplanering måste utvecklas. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan delar kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I kriminalvårdens verksamhet ingår bl.a. verkställighetsplanering, innefattande differentiering av in- tagna och behandlingsplanering, komplettering av skol- och yrkesutbild- ning, arbetsträning, hälso- och sjukvård samt förberedelser inför frigiv- ningen. En god basverksamhet som är anpassad efter individens behov och förutsättningar är till fördel för alla intagna. I varje led måste dock noga analyseras vilka effekter olika insatser kan ha på de intagnas för- hållande till narkotika och i vilka avseenden särskilda insatser mot nar- kotikan måste vidtas.

Verkställighetsplaneringen är av grundläggande betydelse såväl för de dömda individerna som för de lokala kriminalvårdsmyndigheternas möj- ligheter att genomföra verkställigheten på ett bra sätt. Enligt 5 § i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt skall verksamheten planläggas och genomföras i nära samverkan mellan kriminalvårdens olika organ. I den mån ett förverkligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhäl- leliga organ, skall erforderlig samverkan ske med företrädare för sådant organ. Vid planläggningen av den intagnes behandling skall samråd äga rum med denne och, i den utsträckning det lämpligen kan ske, även med den intagnes närstående. Den nyligen genomförda organisationsreformen av kriminalvården ger goda förutsättningar för att påbörja en fördjupad verkställighetsplanering redan under häktestiden. Under tiden i häktet, som för många missbru- kare också i praktiken innebär avgiftning, kan det finnas möjlighet att påbörja motivationsarbetet. Kriminalvården har inte någon rättighet att förelägga häktade att delta i särskilt anordnad verksamhet för narkotika- missbrukare, men vid intresse från den häktades sida kan ett sådant del- tagande bygga på frivillighet. Särskilt i de fall den intagne är känd av socialtjänsten bör man om möjligt redan i häktet ta kontakt med social- tjänsten för att överlägga om eventuellt gemensamma åtgärder. Som ett led i utvecklingen av en ny vårdarroll har kriminalvården under slutet av 1990-talet successivt infört ett system med kontaktmanna- skap där baspersonalen vid anstalterna vårdarna tillförs mer kvalita- 51 tiva arbetsuppgifter samt ges utökat ansvar och befogenheter. Kontakt- Prop. 2001/02:91 mannens uppgifter är att bland annat ansvara för introduktionen av de intagna, utformning av behandlingsundersökning och behandlingsplan, planering av permissioner och andra utevistelser samt frigivningsför- beredelser. Regeringen vill understryka vikten av att systemet med kontaktmän utvecklas och att de som har denna uppgift får utbildning för sitt uppdrag och reella möjligheter att utveckla funktionen som kontaktman. Det är inte minst viktigt med tanke på att kontaktmannen och den intagne fort- löpande behöver föra en dialog om hur behandlingsplanen utvecklas och eventuellt vid behov revidera denna. Kontaktmannen har också ett ansvar för att frivården och om så behövs socialtjänsten på ett så tidigt stadium som möjligt deltar i frigivningsförberedelserna. Frivården kan här spela en viktig roll genom att det frivårdskontor som har ansvar för klienten om så behövs kan fungera som förmedlare av kontakterna mellan kontaktmannen och socialtjänsten i hemkommunen.

8.2.2

Utveckling av behandlingsverksamheten

Regeringens bedömning: Programverksamhet, metodutveckling och kompetensutveckling bör prioriteras. Verksamheten på motivations- och behandlingsenheter bör utveck- las så att de medger en ökad involvering av omvärlden. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan delar kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I alla delar av landet finns det avdelningar inom kriminalvårdsanstalterna som är särskilt inriktade på motivation eller behandling av narkotikamissbrukare. Det förekommer i viss utsträckning att den dömde redan vid häktet ansöker om en plats vid en sådan avdelning. Vanligare är dock att en överflyttning till en särskild avdelning för narkotikamissbrukare sker efter en tid på normalavdelning.

Generellt kan också sägas att man eftersträvar en behandlingsinriktad och avspänd stämning vid de speciella avdelningarna. I de program där man lyckats skapa och upprätthålla ett engagemang för verksamheten bland de intagna kan detta i sin tur minska behovet av mer tekniska kon- troller av narkotikaförekomst. Erfarenheten visar att narkotika sällan förekommer på dessa avdelningar. En orsak är troligen att ett urval av motiverade intagna tillsammans med en miljö med inslag av problem- bearbetning, motivationsarbete och meningsfull sysselsättning medverkar till att också de intagna har ett intresse av att inflödet av narkotika på anstalten minskar. Om detta dessutom kompletteras med ett aktivt kon- taktmannaskap och en positiv kontakt mellan intagna och personal ökar möjligheterna att hålla en avdelning fri från narkotika. En förutsättning synes dock vara att de intagna på dessa avdelningar är avskilda från nor- malavdelningarna. Verksamheten vid motivationsavdelningarna är ofta mer individuellt inriktad än vid normalavdelningarna. Målsättningen är ofta att de 52 schemalagda aktiviteterna under dagtid och fritid skall ingå i en helhets- Prop. 2001/02:91 struktur där syftet är att stödja deltagarnas motivation att leva drogfritt samt att på olika sätt belysa och bearbeta hur klienten skall klara av sitt liv efter frigivningen. Inslag som gruppsamtal, individuella samtal och i vissa fall psykoterapi i grupp eller individuellt förekommer. Olika ut- bildningsinsatser och andra praktiska förberedelser inför frigivningen är några andra typiska inslag. Medverkande utifrån såsom ledare av sam- talsgrupper, psykoterapeuter och socialarbetare förekommer oftare vid motivationsavdelningarna än vid andra avdelningar. I de avdelningar som är inriktade på motivation och behandling av nar- kotikamissbrukare ingår i varierande utsträckning strukturerade brotts- och missbruksrelaterade program. Sådana program används också i häk- ten och inom frivården. Det är dock svårt att tillämpa missbruksrela- terade program där de som ingår i programmet inte är separerade från de övriga på grund av den press de kan utsättas för av andra intagna. Rent allmänt visar utvärderingar av olika behandlingsprogram att per- soner med svåra psykiska problem har svårt att tillgodogöra sig alla for- mer av behandling. Användningen av standardiserade bedömnings- instrument kan bidra till att ge en första bild av om klienten har sådana psykiska problem, vilket kan påskynda en djupare bedömning och indi- viduell vårdplan i samverkan med psykolog eller psykiater. Kriminalvårdsstyrelsens centrala ledningsgrupp för utveckling av nationella brotts- och missbruksrelaterade program har formulerat mål- sättningen så, att verksamheten skall byggas ut och kvalitetssäkras i av- sikt att varje klient i kriminalvården skall kunna erbjudas det verkställig- hetsinnehåll som bäst överensstämmer med dennes behov och som har störst förutsättningar att förhindra återfall i nya brott. I den programverksamhet som är inriktad på motivation och behand- ling av missbrukare förekommer att frivilliga organisationer håller i kur- ser eller samtalsgrupper. Regeringen vill framhålla att utvecklingen mot mer strukturerade program inte får förhindra att man kan komplettera dessa med programinslag vilka bygger på medverkan från frivilliga orga- nisationer, socialtjänsten och andra lokala krafter. Styrkan med sådana inslag i programverksamheten är att de intagna kan få kontakt med enga- gerade lokala krafter, vilka kan ha stor betydelse för samhällskontakten. Genom att inrätta öppnare enheter, som de intagna kan kvalificera sig för, skulle också möjligheten öppnas för en utökad samverkan mellan socialtjänsten, kriminalvården och andra vårdgivare. De frivilliga organi- sationerna har stor betydelse för de intagna och deras anknytning till samhället. Förutom anhöriga och personer inom den offentliga vård- och kontrollapparaten är det ofta endast företrädare för frivilliga organisatio- ner och kyrkor som besöker de intagna. De frivilliga organisationerna kan också öppna en väg till gemenskap och samhällsanknytning utanför murarna efter frigivningen. Frivården har traditionellt goda kontakter med många frivilliga organisationer och det är naturligt att frivården bi- står anstalterna i arbetet med att etablera kontakter mellan de intagna och organisationerna. 53

8.2.3

Samarbete med andra myndigheter

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Samarbetet mellan kriminalvården och

socialtjänsten behöver utvecklas ytterligare.

Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege-

ringens bedömning.

Remissinstanserna: Kommissionens bedömning har inte kommente-

rats av remissinstanserna.

Skälen för regeringens bedömning: Under årens lopp har det ut-

vecklats många olika samarbetsprojekt och program i vilka kriminalvår-

den samverkat tillsammans med andra huvudmän för att möta enskilda

klienters behov. Många av dessa utvecklades under mitten och slutet av

1980-talet som ett led i regeringens satsning Offensiv narkomanvård.

Brottsförebyggande rådet uppskattar att fler än 200 program eller projekt

förekommit under åren. De har emellertid inte haft någon enhetlig form

eller struktur och det är därför svårt att skapa sig en bild av vad de har

betytt för samarbetet mellan myndigheterna.

Personal inom både kriminalvårdsanstalter och frivård har påpekat att

det kan vara svårt att få till stånd fruktbara kontakter med företrädare för

socialtjänsten i klienternas hemkommuner. Byte av personal, oklarhet om

ansvarsfrågor och ovilja från socialtjänsten att planera eller satsa på

klienten medan han eller hon är intagen på anstalt har nämnts som några

av de problem man möter. I allmänhet har dock frivården en mer

frekvent och något mer givande kontakt än vad anstalterna har. Ett

problem i detta sammanhang är givetvis att närhetsprincipen inte alltid

gäller vid en anstaltsplacering.

Den nya lokala kriminalvårdsorganisationen torde ge bättre förutsätt-

ningar till kontakter mellan den lokala kriminalvårdsmyndigheten och

socialtjänsten inom de kommuner som myndighetens frivårdsåtagande

omfattar. Frivården har breda kontaktytor, både mot myndigheter och fri-

villiga organisationer samt mot enskilda frivilliga medarbetare. Frivården

har också en stor kunskap om de dömdas personlighet och levnads-

förhållanden. Inte minst bidrar de många personutredningarna till detta.

Frivården, med sin goda lokalkännedom, utgör för kriminalvården en

viktig kontaktlänk till den dömdes hemkommun. Detta gäller även för de

som är intagna på anstalt. I det fall som anstalten inte redan etablerat en

kontakt med den intagnes socialsekreterare bör frivården kunna hjälpa till

med en sådan kontakt.

8.2.4

§ 34-placeringar

Regeringens bedömning: Kriminalvårdsstyrelsen får i uppdrag att

kartlägga omfattningen och typen av problem som hindrar placeringar

utanför anstalt (§ 34-placeringar).

Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer i stort med

regeringens bedömning. Narkotikakommissionen har också gjort bedöm-

ningen att Kriminalvårdsstyrelsen i undantagsfall bör få en möjlighet att

54 genomföra en § 34-placering även om den intagnes hemkommun vägrar att teckna en ansvarsförbindelse.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Norrköpings tingsrätt, Kriminalvårdsstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Helsingborgs kommun, Malmö kommun och Justitieombudsmannen instämmer i kommissionens bedöm- ning. Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, Länsstyrelsen i Jämtlands län och Borås kommun anför dock att denna skulle kunna innebära ett avsteg från normaliseringsprincipen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt kan en intagen få tillstånd att vistas utanför anstal- ten om han då kan bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning i samhället. Vid bedömningen skall den intagnes behov av vård eller behandling mot missbruk av beroende- framkallande medel särskilt beaktas.

I samband med en sådan placering kan kriminalvården ställa upp de villkor som anses nödvändiga. Det kan t.ex. vara att lämna blod- eller urinprov för att kontrollera att den placerade inte använder narkotika eller andra otillåtna medel. Om det finns särskilda skäl kan man också meddela en föreskrift om vård eller behandling som skall gälla en viss tid efter den villkorliga frigivningen. I praktiken används en § 34-placering ofta under den sista delen av fängelsestraffet som ett sätt att återinpassa den intagne till samhället. Några fasta regler för när en placering kan göras finns dock inte, förutom att en placering inte bör påbörjas så tidigt att den planerade vård- eller behandlingstiden blir kortare än den beräknade återstående verkställig- hetstiden. Det är dock möjligt att genomföra en placering så att den helt ryms inom tiden fram till den villkorliga frigivningen. Om den intagne har förutsättningar att kunna genomföra en § 34-placering kan den därför påbörjas relativt tidigt. Eftersom kriminalvårdens ansvar enbart sträcker sig fram till dagen för den villkorliga frigivningen skall socialtjänsten också förbinda sig att finansiera placeringskostnaderna i det fall placeringen planeras fortsätta efter frigivningen. Frågan om betalningsansvaret för § 34-placeringen och svårigheterna att få med socialtjänsten i planeringen har länge varit ett problem. Många kommuner har varit tveksamma att ta på sig ett sådant kostnadsansvar, särskilt i fall då man inte känner klienten sedan tidigare eller i de fall man tidigare flera gånger beviljat vårdinsatser för klienten. Det finns ju en viss osäkerhet om hur länge klienten behöver vård. Dessutom har ibland socialtjänsten och kriminalvården skilda uppfattningar om hur hög grad av omhändertagande den intagne behöver ha. Kriminalvården anser att det skall vara ett visst minsta mått av omhändertagande, såsom i ett behandlingshem eller familjehem, medan många kommuner föredrar öppen vård eller skyddat boende. Frågan om kostnadsfördelningen mellan kriminalvården och kom- munerna har utretts ett flertal gånger tidigare. Fängelseutredningen (SOU 1993:76) föreslog att kriminalvården skulle få ta över hela kost- nadsansvaret för att på så sätt lösa problemet. Flera remissinstanser, lik- som regeringen, motsatte sig detta förslag då man var rädd att detta Prop. 2001/02:91 55 skulle innebära att kommunerna skulle frånträda sitt ansvar för miss- Prop. 2001/02:91 brukarvården. Enligt regeringens bedömning är § 34-placeringar ett bra instrument för att få narkotikamissbrukare i vård under verkställigheten. För att få så bra placeringar som möjligt är det angeläget att en behandlingsplanering görs i samarbete med socialtjänsten i den intagnes hemkommun för att ta tillvara erfarenheterna där och för att uppnå kontinuitet i vården. Möjlig- heten att genomföra § 34-placeringar är enligt regeringens uppfattning central för kriminalvårdens möjligheter att arbeta utifrån ett behandlings- perspektiv. Det är därför oacceptabelt att vissa placeringar inte kan genomföras på grund av svårigheter att samarbeta med vissa kommuner. Narkotikakommissionens förslag, enligt vilket kriminalvården skulle ges möjlighet att genomföra § 34-placeringar även utan ansvarsförbin- delse från den intagnes hemkommun, skulle kunna bidra till att fler pla- ceringar kom till stånd. Som remissinstanserna anfört kan förslaget emellertid även medföra vissa nackdelar. Narkotikakommissionens be- tänkande utgör inte ett tillräckligt underlag för att regeringen nu skall kunna ta ställning till hur problemet bör lösas. Utgångspunkten i det fort- satta arbetet bör dock vara att samhället skall se till att den som har behov av det skall kunna få adekvat vård. Kriminalvårdsstyrelsen bör därför göra en samlad analys kring gjorda erfarenheter när det gäller art, omfattning, utveckling och kostnader för- knippade med problemen kring § 34-placeringarna. Denna analys kan sedan ligga till grund för ett ställningstagande kring hur problemen kan lösas.

8.2.5

Kontraktsvård

Regeringens bedömning: Kriminalvårdsstyrelsen får i uppdrag att inom frivården utveckla särskilda program för kontraktsvården. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i frå- gan stödjer kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Kontraktsvård innebär att en domstol kan döma till skyddstillsyn med särskild behandlingsplan som alternativ till fängelse. Ett kontraktsvårdsärende är en relativt komplice- rad process, som många gånger måste genomföras under en relativt kort tid för att kunna vara klar till domstolens huvudförhandling. Frivården har huvudansvaret för utredningarna om kontraktsvård. De skall inne- hålla dels en utredning om sociala förhållanden för den misstänkte, dels en utredning som beskriver missbruket eller annan omständighet som på- kallar behovet av vård och behandling samt en vårdplan.

Samråd skall också ske med socialtjänsten i klientens hemkommun när det gäller bedömningen av vårdbehov och möjligheter att tillgodogöra sig den tänkta vården. Dessutom skall socialtjänsten avge en ansvarsförbin- delse för det fall vården pågår längre än till den dag som den intagne skulle ha blivit villkorligt frigiven om han fått avtjäna det alternativa fängelsestraff som domstolen fastställer. 56 Det är inte alltid socialtjänsten delar frivårdens syn på vårdbehovet och Prop. 2001/02:91 klientens möjligheter att tillgodogöra sig vården. Det finns inte heller alltid förståelse från kommunens sida för behovet av en mera ingripande vård. Domstolarna är i allmänhet inte villiga att acceptera ett öppenvårds- alternativ för narkotikamissbrukare. Vissa kommuner är mycket ovilliga att gå med på en ansvarsförbindelse därför att man inte har budgeterat medel för det, inte tar beslut mer än någon månad fram i tiden eller be- dömer ärendet på ett annat sätt än frivården. Den korta tid som ofta står till buds för kontraktsvårdsutredningen kan också medföra att det är svårt för socialtjänsten att hinna med att behandla frågan och att föra upp den till beslut i socialnämnden. Utifrån kontraktsvårdens trovärdighet är det viktigt att utredning, vård och uppföljning genomförs på ett så professionellt sätt som möjligt. Det innebär inte att man bör göra avkall på kvaliteten i förberedelsearbetet för att kunna hinna med utredningen under den tid som står till förfo- gande. I de fall klienten redan är känd av socialtjänsten eller frivården och en vårdplanering redan pågår skall denna givetvis användas och då kan en dom om kontraktsvård utgöra ett utmärkt tillfälle att slutföra och genomföra planeringen. I de fall det inte är möjligt att få till stånd en överenskommelse med kommunen före domen får man enligt regeringens bedömning snarare acceptera en fängelsedom än att göra avkall på kvaliteten i kontrakts- vården. I dessa fall bör möjligheterna att förbereda en § 34-placering ut- redas så snart som möjligt. Ytterligare en möjlighet som skulle underlätta gemensam planering om kontraktsvård är att frivården tillsammans med aktuella kommuner kart- lägger tillgången på lämpliga vårdenheter som kan användas vid kon- traktsvårdsplaceringar och bygger upp några standardmodeller för be- handling. Exempelvis kan man på förhand identifiera ett antal behand- lingshem där vården skall inledas, hur utslussningen skall gå till och vem som ansvarar för uppföljningen. Frivården bör därför, inom sina respektive områden, identifiera de be- handlingsupplägg som ter sig lämpliga för kontraktsvårdsplaceringar. Frivården bör också med berörda enheter och de kommuner som kan tänkas bli aktuella formulera några alternativa vårdprogram. Med sådana särskilda vårdprogram som grund borde det enligt regeringens bedöm- ning vara möjligt att hinna genomföra den återstående individuella utredningen inom tillgängliga tidsramar. Det är på så sätt också möjligt att minska de praktiska och administra- tiva problem som är förknippade med olika kommuners upphandlings- rutiner. Berörda tjänstemän och politiker får en möjlighet att på förhand utveckla en förståelse och acceptans för dessa planer så att socialtjänsten inte behöver göra en så övergripande utredning inför varje individuell planering. Det är också möjligt för både frivården och socialtjänsten att utveckla rutiner för att göra förberedelsearbetet så smidigt som möjligt. Ett exempel på en sådan rutin är att socialnämnden skulle kunna delegera beslutanderätten till en tjänsteman för de ärenden som följer mallen. 57

8.3

Kontrollåtgärder

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Kriminalvårdsstyrelsen får i uppdrag att ytterligare öka kunskapen och utveckla metoder för att förhindra att narkotika förs in på häkten och anstalter. Narkotikakommissionens bedömning: Kommissionens bedömning överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Enligt kommissio- nens bedömning borde kriminalvården också få ökad möjlighet att visi- tera personal och besökare samt att bevakade besök i vissa fall skulle kunna ersättas med att den intagne och den besökande skiljs åt av en glasruta.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser stödjer kommissionens be- dömning. Flertalet remissinstanser ställer sig dock tveksamma eller avvi- sande till den. Skälen för regeringens bedömning: Om man ser till de kontroll- åtgärder som kan vidtas inom såväl häkten och anstalter som frivården är bestämmelserna enligt regeringens bedömning i allt väsentligt ändamåls- enligt utformade. De ger sålunda stora möjligheter för kriminalvården att kontrollera att klienterna inte missbrukar narkotika under verkställig- heten och att narkotika inte förs in i eller förekommer i häkten och an- stalter. När det gäller anstalterna konstaterade redan 1982 års Narkotika- kommission att så var fallet och de lagändringar som därefter vidtagits på kontrollområdet har inte heller varit av mer omvälvande natur. Också riksdagen konstaterade för ett par år sedan att befintliga regler på områ- det var ändamålsenligt utformade och att det knappast behövdes någon utredning av regelverket, vilket hade föreslagits i en motion. Inte heller vid Narkotikakommissionens kontakter med företrädare för myndigheter m.fl., däribland kriminalvården, har det framförts önskemål om några omfattande ändringar i regelverket; vid dessa kontakter har det främst framförts synpunkter rörande bristande ekonomiska resurser samt vissa frågor kring organisationsförändringar.

Samtidigt som man alltså kan konstatera att regelverket ger goda möj- ligheter att genom kontroll förhindra att narkotika förs in i anstalterna, förekommer sådan införsel i en på vissa håll ganska utbredd omfattning. Även om detta, med hänsyn till den stora andelen narkotikamissbrukare i anstalt, inte är något att förvåna sig över, är det ett problem som krimi- nalvården måste komma till rätta med. Målet måste vara att uppnå en narkotikafri anstaltsmiljö. Det är, redan av den anledningen att all hante- ring av narkotika är straffbar, inte acceptabelt att intagna kan fortsätta missbruka när de verkställer fängelsestraff, eftersom kriminalvården har en grundläggande skyldighet att se till att brottslig verksamhet inte fort- går under verkställigheten. Sambandet mellan narkotika och kriminalitet i allmänhet liksom sociala missförhållanden medför också att arbetet mot narkotika i anstalterna utgör ett viktigt led i kriminalvårdens uppgift att verka för de intagnas rehabilitering. Narkotika i anstalterna gör klimatet oroligt, missbruket stör inte bara relationerna mellan de intagna genom hot och på annat sätt utan även relationen mellan de intagna och krimi- nalvårdspersonalen. Vidare påverkar narkotikamissbruket den intagnes möjlighet att genomföra programverksamhet, arbete och studier. Att an- 58 stalterna hålls fria från narkotika är således ett oeftergivligt krav för att kriminalvården skall kunna fungera. Strävan efter öppenhet även på de slutna anstalterna gör det svårare att förhindra att narkotika förs in; dessvärre utnyttjas de intagnas kontakter med omvärlden i stor utsträckning, främst i samband med permissioner och besök. Samtidigt är denna öppenhet avgörande för att minska de skadliga följderna av frihetsberövandet och för att främja den intagnes anpassning i samhället. Det kan inte uteslutas att även personal och andra som utför arbete inom anstalter och häkten i viss, om än begränsad, omfattning utnyttjas för narkotikainförsel. När det gäller personalen har Kriminalvårdsstyrel- sen upplyst att visitationsfrågan är föremål för arbetsrättsliga förhand- lingar med personalens fackförbund. Regeringen finner inte anledning att föregripa denna process utan kommer i stället att följa den med intresse. Mot bakgrund av dessa omständigheter är det regeringens mening att någon ökad slutenhet inte bör förespråkas, även om det i sig skulle kunna förhindra en del av narkotikainflödet. I motsats till Narkotikakommissio- nen anser regeringen därför att det inte finns skäl att föreslå att Krimi- nalvårdsstyrelsen skall få besluta om rutinmässiga visitationer av besö- kande till häkte, anstalt eller avdelning i något av dessa eller att krimi- nalvårdspersonal och andra som utför arbete eller uppdrag inom häkte eller anstalt skall kunna kroppsvisiteras vid inpassering. Narkotikakommissionen har också föreslagit att Kriminalvårdsstyrel- sen bör få möjlighet att besluta att det vid viss anstalt eller avdelning av anstalt, liksom i häkte, skall vara möjligt att ersätta bevakade besök med besök som sker under sådana förhållanden att den intagne och den besö- kande inte kan överlämna föremål till varandra (den s.k. glasrutan). Med detta förslag aktualiseras flera viktiga frågor. Dels är det en fråga om för vilka uppgifter kriminalvårdens personal skall tas i anspråk för att på bästa sätt tillgodose både de intagnas behandling och säkerheten vid anstalten. Dels är det en fråga om på vilka sätt besök kan äga rum utan att narkotika förs in eller säkerheten vid anstalten äventyras på annat sätt samtidigt som man inte inkräktar mer än nödvändigt på de intagnas rätt till integritet. För att lösa dessa frågor utan att göra anstalter och häkten än mer slutna bör man överväga en ökad användning av hundar och olika hjälp- medel inom kriminalvården. Biologiska eller kemiska sensorer är tek- niska hjälpmedel som används i andra delar av världen, t.ex. i USA och Kanada. Dessa analyserar insamlad luft och kan därigenom upptäcka bl.a. olika former av narkotika (även kallat konstgjord hundnos, elektronisk näsa). Dessutom kan det finnas ytterligare, för regeringen okända, hjälpmedel. Kriminalvårdsstyrelsen bör utreda vad det finns för olika hjälpmedel som kan användas i arbetet för att förhindra införsel av narkotika. Kriminalvårdsstyrelsen bör vidare utreda i vilken mån de olika hjälpmedlen kan bidra till att personalen kan användas till andra upp- gifter än kontroll och övervakning samt vilken kostnad användningen av hjälpmedlen kan leda till. Enligt regeringens mening måste man i stället för att i lag skärpa kri- minalvårdens kontrollmöjligheter pröva andra tänkbara vägar för att för- hindra insmugglingen av narkotika. Först och främst måste kriminal- vården arbeta med de kontrollåtgärder som står till dess förfogande på ett Prop. 2001/02:91 59 ändamålsenligt sätt. Samtidigt bör kriminalvården aktivt arbeta med Prop. 2001/02:91 motivations- och behandlingsinsatser för att de dömda skall ges möjlig- het att komma ifrån missbruket. Inom kriminalvården finns det idéer om hur inrättandet av verksamheten vid anstalterna kan bidra till att mindre narkotika florerar. Vad det konkret kan handla om framgår av avsnitt 8.4. Detta är idéer som kriminalvården måste arbeta vidare med. Genom denna kombination av åtgärder kan kriminalvårdens arbete med att be- kämpa narkotikamissbruket bedrivas med ökad intensitet.

8.3.1

Disciplinära följder m.m. av missbruk i anstalt

Regeringens bedömning: Det är angeläget att vägran att lämna blod- eller urinprov jämställs med positivt prov vid bestämmande av såväl disciplinpåföljd som kvalifikationstid för permission. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan delar kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Den som är intagen i anstalt är skyldig att på anmaning lämna blod- eller urinprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av bl.a. narkotika.

Om det vid en provtagning visar sig att en intagen missbrukat narko- tika kan detta få vissa disciplinära följder för den intagne; en senarelägg- ning av den villkorliga frigivningen sker normalt sett med tio dagar. Även en vägran att lämna prov kan få vissa disciplinära följder. Enligt de allmänna råd som utfärdats av Kriminalvårdsstyrelsen bör en sådan väg- ran första gången leda till en varning. Vid upprepad vägran bör senare- läggning ske med fem dagar och därefter med tio dagar. Att den intagne lämnat positivt prov eller vägrat lämna prov kan även få betydelse för planeringen av vistelser utanför anstalt, t.ex. för permis- sioner. En intagen som under verkställigheten innehaft, brukat eller tagit annan befattning med narkotika får normalt sett beviljas normalpermis- sion tidigast efter sex månader från den dag då brottet ägde rum. Vid vägran att lämna prov får sådan permission normalt sett beviljas efter tidigast fyra månader; vid upprepad vägran efter sex månader. Narkotikakommissionen har påpekat att det förekommer att intagna vägrar att lämna prov i situationer där man kan misstänka att ett sådant skulle komma att visa ett positivt resultat. De skilda disciplinära åtgär- derna liksom kvalifikationstiderna för permissioner m.m. har därför ifrå- gasatts; en intagen bör inte vinna på att vägra framför att lämna prov. Kriminalvårdsstyrelsen har upplyst om att det pågår ett arbete med att förändra de allmänna råd som reglerar detta. Regeringen vill i samman- hanget framhålla att det är angeläget att vägran att lämna blod- eller urinprov jämställs med positivt prov vid bestämmande av såväl disci- plinpåföljd som kvalifikationstid för permission. 60

8.3.2

Förskrivning av bensodiazepiner

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Det är angeläget att Kriminalvårdsstyrelsen även fortsättningsvis kontinuerligt följer upp och analyserar förskriv- ningen av bensodiazepiner vid anstalterna.

Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens bedömning: Bensodiazepiner är en grupp av läkemedel som brukar ordineras mot ångest och sömnsvårigheter. De kan skapa beroende och är därför klassade som narkotika. I ett tioårigt pers- pektiv har förskrivningen av bensodiazepiner generellt minskat inom kriminalvården. Bland annat har kriminalvårdens kommitté för kriminal- vårdsmedicin förordat en restriktiv hållning till preparaten, vilket kan an- tas ha bidragit härtill. Narkotikakommissionen har dock påpekat att höga förskrivningsnivåer av bensodiazepiner på vissa håll utgör ett problem.

Många av dem som tas in i anstalt har ett stort behov av läkemedel, däribland bensodiazepiner. Självfallet måste dessa få förskrivningar på sådana preparat. Samtidigt är det viktigt att denna typ av läkemedel inte blir en ersättning för andra åtgärder, som vård och behandling, för de in- tagna som missbrukar t.ex. bensodiazepiner sedan tidigare, eller som er- sätter annan narkotika med dessa preparat. Framför allt måste det upp- märksammas att bensodiazepiner, på samma sätt som annan narkotika, utgör en omsättningstillgång och ger möjlighet till narkotikahandel inom anstalten med allt som det för med sig. Det är den medicinskt ansvarige läkaren som gör en bedömning och förskrivning av olika mediciner; denne kan inte åläggas att handla utifrån en generellt hållen policy om förskrivning. Strävandena att generellt minska förskrivningen av bensodiazepiner måste i stället ske genom kun- skapsöverföring och information om preparaten och hur de används inom kriminalvården, samt genom att man inom kriminalvården rekryterar och kontrakterar läkare som är medvetna om problemen. Det är enligt regeringens mening viktigt att förskrivningsnivåerna noga följs eftersom bensodiazepinerna kan föra med sig särskilda problem i anstalterna. Sedan ett antal år tillbaka följer Kriminalvårdsstyrelsen upp förskrivningen och analyserar konsekvenserna därav. Vidare sörjer sty- relsen kontinuerligt för informationsspridning. Detta har bidragit till att förskrivningen av bensodiazepiner inom kriminalvården minskat kraftigt. Mot bakgrund av vad som ovan konstaterats om missbruket av olika nar- kotiska läkemedel anser regeringen att det är angeläget att Kriminal- vårdsstyrelsen fortsätter sitt framgångsrika arbete med att följa förskriv- ningarna och aktivt verkar för en ytterligare minskad förskrivning där det kan anses vara befogat. 61

8.4

En särskild narkotikasatsning inom kriminalvården

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Regeringen avsätter 100 miljoner kronor till en särskild narkotikasatsning inom kriminalvården med följande målsätt- ning att samtliga narkotikamissbrukare som kommer i kontakt med krimi- nalvården identifieras, bl.a. genom uppsökande verksamhet på häk- ten, och utreds avseende problem och behov samt erbjuds adekvat vård, att missbrukarens problematik, behov och önskemål beaktas vid an- staltsplacering, att intagna som inte vill komma i kontakt med narkotika erbjuds en narkotikafri verkställighet, att de missbruksrelaterade programmen utvecklas och utvärderas samt att fler narkotikamissbrukare genomgår dessa program, att kraftigt minska införseln av narkotika på anstalter och häkten, att utveckla samverkan både inom och mellan lokala kriminalvårds- myndigheter samt med andra myndigheter, att personalen skall ha kunskaper som är relevanta för arbete med bl.a. motivation av missbrukare. Narkotikakommissionens bedömning: Regeringens bedömning överensstämmer i stort med kommissionens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i frå- gan stödjer kommissionens bedömning.

Skäl för regeringens bedömning: Kriminalvårdsstyrelsen beslutade i maj 2000 att inrätta en central beredningsgrupp i drogfrågor (Centrala droggruppen). Centrala droggruppen skall verka för en samlad och enhet- lig styrning avseende drogfrågornas inordning i verksamhetsplaneringen genom att arbeta med strategiska frågor, ta initiativ i frågor som rör utvecklingen av verksamhet, policy, regel- verk, kontroll och påverkan, verka för förmedling av kunskaper och information inom drogområ- det samt verka för att samordning av olika åtgärder sker internt och externt. Kriminalvårdsstyrelsen överlämnade i oktober 2001 Centrala drog- gruppens första delrapport med förslag till insatser mot narkotika inom kriminalvården. Förslagen fokuserar på motivering och behandling av missbrukare. Även förslag angående kontroll lämnas eftersom Kriminal- vårdsstyrelsen anser att kontrollen är en förutsättning för framgångsrika behandlingsinsatser. Centrala droggruppens rapport återspeglar således den syn på narkotikabekämpningen inom kriminalvården som regeringen har och som behandlats tidigare i detta kapitel. För att de resurser som satsas skall ge bäst resultat är det nödvändigt att flera olika åtgärder kompletterar varandra. Regeringen delar Krimi- nalvårdsstyrelsens bedömning att åtgärder behöver vidtas när det gäller identifiering och utredning, differentiering, motivation och behandling, säkerhet och kontroll, samverkan och kompetensutveckling. 62

8.4.1

Identifiering och utredning

Prop. 2001/02:91

Mål Alla narkotikamissbrukare som är föremål för kriminalvårdsåtgärder skall identifieras och utredas samt erbjudas adekvat vård och behandling. Åtgärder för att uppnå målet Kriminalvårdsstyrelsen har föreslagit att det bör inrättas en specialiserad narkomanvårdsgrupp inom varje kriminalvårdsregion. I gruppen skall ingå handläggare, sjuksköterska, psykolog och assistent. Gruppen skall arbeta med uppsökande verksamhet som riktas mot, i första hand, häkten i större städer. Verksamheten skall framför allt syfta till att söka upp och motivera missbrukare till vård, upprätta verkställighetsplaner och för- bereda kontraktsvårdsförslag till domstol. Det skall även ingå informa- tionsinsatser, test och vaccination mot sjukdomar som är vanliga bland missbrukare, främst HIV och hepatit. Gruppen skall arbeta i nära sam- verkan med andra aktörer, främst socialtjänsten, men även andra rele- vanta myndigheter liksom behandlingshem. Kontakter med socialtjänsten måste äga rum för att utarbeta eventuella förslag om skyddstillsyn med särskild behandlingsplan (kontraktsvård). Dessa kontakter kan även bidra till att kommunerna får bättre kännedom om de missbrukare som vistas i kommunen. Regeringen delar Kriminalvårdsstyrelsens uppfattning att narkomanvårdsgrupper som arbetar på detta sätt kan vara ett verksamt medel för att identifiera och motivera missbrukare. För att förbättra utredningarna av narkotikamissbrukarnas behov pågår inom kriminalvården utvecklingen av ett diagnos- och bedömningsinstru- ment, ASI/MAPS (Addiction Severity Index/Monitoring Area Phase System). Det är angeläget att detta arbete prioriteras. 8.4.2 Differentiering Mål Kriminalvården skall arbeta med målsättningen att alla narkotikamiss- brukare skall placeras på den mest lämpliga platsen utifrån missbruka- rens problematik, behov och önskemål. Personer som aldrig tidigare varit i kontakt med narkotika skall skiljas från identifierade narkotikamissbru- kare. Alla delar i vårdkedjan skall finnas inom varje kriminalvårdsmyn- dighet. Antalet narkotikafria platser skall ökas.

Åtgärder för att uppnå målet

För att förhindra att intagna som aldrig tidigare haft kontakt med droger

får en sådan kontakt under verkställigheten bör dessa verkställa sina

straff på narkotikafria enheter för icke narkotikamissbrukare.

När det gäller de identifierade narkotikamissbrukarna bör det enligt

Kriminalvårdsstyrelsens bedömning finnas tre sorters enheter för dessa:

en allmän narkotikaenhet som är grundplaceringen för narkotikamissbru-

kare, en motivations- och behandlingsenhet dit motiverade intagna kan

63

placeras efter ansökan samt en väntenhet för intagna som aktivt mot- Prop. 2001/02:91 arbetar rehabiliteringen genom vägran, langning samt hot och våld. På samtliga enheter skall kriminalvården arbeta med avgiftning, urin- provskontroller, utredning, motiverande samtal samt utbildning och ar- bete. På den allmänna enheten och motivationsenheten tillkommer dess- utom programverksamhet, verkställighetsplanering, arbete med återfall och risksituationer samt besök av organisationer och behandlingsenheter. På motivationsenheten har den intagne skrivit på ett kontrakt om narko- tikafrihet. Kriminalvårdsstyrelsen föreslår en restriktion tillämpning vad gäller utevistelser eller besök på s.k. väntenhet. Att sådant tillåts i högre ut- sträckning på den allmänna enheten kan då vara en morot för dessa intagna att sluta motarbeta motivationsarbetet. Enligt Kriminalvårdsstyrelsens bedömning bör varje anstalt, i så stor utsträckning som möjligt, inrymma fler olika avdelningar för att undvika att missbrukarna flyttas runt på för många anstalter. De av Kriminalvårdsstyrelsen föreslagna åtgärderna är enligt regering- ens bedömning väsentliga för ett effektivt narkotikaarbete inom krimi- nalvården. 8.4.3 Motivation och behandling Mål Alla narkotikamissbrukare skall motiveras till vård och behandling. An- talet placeringar utom anstalt (§ 34-placeringar) skall öka. Åtgärder för att uppnå målet För sitt arbete med motivation och påverkan använder kriminalvården brotts- och missbruksrelaterade program. Användningen av dessa pro- gram måste öka kraftigt. Programmen måste utvecklas, samordnas och utvärderas så att de håller hög kvalitet. De som deltar i ett behandlings- program skall kunna belönas på olika sätt, t.ex. genom förtroende- uppdrag, utevistelser och besök, för att uppmuntra till fortsatt deltagande. Enligt Kriminalvårdsstyrelsen skall program för vaccination mot hepa- tit A och B för alla injektionsmissbrukare på häktet genomföras. 8.4.4 Säkerhet och kontroll Mål Förekomsten av alla icke ordinerade droger eller narkotiska preparat på häkten och kriminalvårdsanstalter skall minska genom att inflödet av illegala droger förhindras samt att förekommande droger upptäcks och omhändertas. 64

Åtgärder för att uppnå målet

Prop. 2001/02:91

Enligt Kriminalvårdsstyrelsens bedömning måste tillgången på narko-

tikahundar öka samt fler kontantlösa anstalter och avdelningsvisa för-

troenderåd inrättas. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 8.3 om att

kriminalvården måste finna alternativa vägar för att stävja införseln av

narkotika finner regeringen att detta är förslag på åtgärder som kan ge

effekt utan att öka slutenheten på anstalter och häkten.

8.4.5

Samverkan

Mål

Kriminalvården skall ha som mål att utveckla vårdkedjor inom kriminal- vårdens enheter för att undvika transporter av intagna. Planeringssam- verkan med omgivande vårdgivare skall etableras i tillräckligt god tid före frigivning. Olika ramavtal skall samordnas. Åtgärder för att uppnå målet Det finns ett behov av samordning på i princip alla nivåer inom krimi- nalvården. Enligt Kriminalvårdsstyrelsens förslag bör en narkotikasam- ordnare tillsättas på varje anstalt för att anstaltens insatser skall kunna samordnas. På regional nivå kommer narkomanvårdsgruppen att sköta samordningen med bl.a. behandlingshem och frivårdshandläggare. Nar- komanvårdsgruppen erhåller information från narkotikasamordnarna och rapporterar i sin tur till Centrala droggruppen som för informationen vi- dare till den centrala ledningsgruppen. På central nivå kommer samver- kan att ske med kommuner och myndigheter. 8.4.6 Kompetensutveckling Mål All personal skall ha grundläggande kunskap om droger och drogers verkningar samt om motiverande samtalsteknik. Personalen på speciali- serade narkomanvårdsenheter skall dessutom ha kunskap om behand- lingsresultat, ASI/MAPS och tillämpningen av evidensbaserade behand- lingsmetoder. Åtgärder för att uppnå målet All personal behöver regelbunden utbildning och uppdatering när det gäller kunskap om droger och därtill kopplade frågor. Enligt Kriminal- vårdsstyrelsen kan en sådan utbildning, för att hålla nere kostnaderna, kunna organiseras av de regionala narkomanvårdsgrupperna i samarbete med andra myndigheter. Eftersom avsikten är att motivationsarbete skall bedrivas på samtliga enheter för narkotikamissbrukare anser Kriminalvårdsstyrelsen att all personal bör erhålla utbildning i metoden att hålla motiverande samtal. 65 Ytterligare utbildningsinsatser kan behövas för personal på speciali- Prop. 2001/02:91 serade enheter. Regeringen delar Kriminalvårdsstyrelsens bedömning att personalens kompetens när det gäller narkotika och motivationsarbete är viktig för framgångsrika insatser.

8.4.7

Regeringens satsning

Enligt regeringens bedömning behövs en särskild satsning på insatser mot narkotikamissbruket inom kriminalvården. Regeringen ställer sig bakom de förslag på åtgärder som Kriminalvårdsstyrelsen har lagt fram. Kriminalvårdsstyrelsen kommer därför att få i uppdrag att genomföra en satsning i enlighet med de angivna målsättningarna. Genomförandet av de metoder och insatser som Kriminalvårds- styrelsen föreslagit kräver omfattande resurser. Regeringen avsätter 100 miljoner kronor till Kriminalvårdsstyrelsen för detta ändamål. Denna resursförstärkning bör ge förutsättningar för en substantiell insats.

9

Kompetensutveckling, forskning, uppföljning och statistik

9.1

Allmänt

Regeringens bedömning: Kompetens, forskning, dokumentation och nationella uppföljningar av narkotikainsatsernas omfattning och effek- tivitet behöver utvecklas ytterligare. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat kommis- sionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Beslut i narkotikapolitiska frågor baseras på många olika överväganden. Det är uppenbart att sådana be- slut, både om politikens inriktning och om insatser rörande enskilda indi- vider, måste tas utan att man har fullständig och entydig kunskap om vilka effekter åtgärderna kan få. Många andra faktorer spelar också roll för skilda narkotikapolitiska beslut. Detta är inte unikt för frågor som har anknytning till narkotikapolitiken utan gäller på de flesta samhällsområ- den. Det är ju också en av orsakerna till att vi har valt att ha ett starkt lekmannainslag och en politisk styrning av t.ex. socialtjänsten, sjukvår- den och polisen. Frågor som har betydelse för de narkotikapolitiska åt- gärderna behöver bedömas inte bara utifrån vad man kan anta om deras effekter på narkotikatillgång och narkotikamissbruk utan också vilken betydelse de kan få för människors integritet, för jämställdhet och demo- krati m.m.

Även om vi aldrig kan förvänta oss att få fullständig kunskap är det ändock givet att en ökad kunskap om skilda aspekter på narkotika, åtgär- 66 der mot narkotikamissbruk och effekter av de narkotikapolitiska åtgär- derna är viktiga. Kunskap om narkotikasituationen , dvs. hur mycket narkotika som förekommer i landet, hur omfattande missbruket är, vilka som miss- brukar narkotika samt vilka effekter missbruket får behövs för att planera och dimensionera de insatser som skall göras. Sådan kunskap är också viktig för att bedöma effekterna i stort av narkotikapolitiken. Kunskap om lagar och kontrollinsatser är viktiga för att kunna följa effekterna av de narkotikapolitiska insatserna. Kunskap om metoder för såväl förebyggande insatser som för vård och behandling är viktigt för utformningen av insatserna. Kunskap om effekter av förebyggande insatser och av vård- och be- handlingsinsatser har betydelse bland annat för att välja vilka åtgärder man skall satsa på och utvärderingen av dem. Både när det gäller förebyggande insatser och vård och behandling är det oftast nödvändigt att flera olika samhällsorgan samverkar, både på samhällsnivå och när det gäller enskilda individer. Inte minst viktigt är samverkan och samarbete med rättsväsendet liksom med frivilliga orga- nisationer och anhöriga. Kunskap om hur en konstruktiv och hållbar sådan samverkan kommer till stånd är nödvändig för att insatserna skall bli effektiva och uthålliga. Avgörande är att de samhällsorgan som är berörda har sådan struktur och sådant arbetssätt att man kan ta till sig kunskapen och använda den på ett konstruktivt sätt. I detta ligger också att man kan dokumentera och förmedla sina erfarenheter på ett sådant sätt att de kan komma till nytta både i den egna verksamheten och i forsknings- och utvecklingsarbete mer generellt. Det finns i dag stora brister inom flera av de ovan nämnda områdena. Det är nödvändigt att insatserna mot narkotikamissbruk i en ökad ut- sträckning grundar sig på kunskap och dokumenterad erfarenhet. Rege- ringen vill dock slå fast att man inte kan avstå från att vidta åtgärder där- för att kunskapsläget är oklart. Vi har redan i dag tillräckligt mycket kun- skap för att även på kort sikt avsevärt kunna förbättra de insatser som görs, vilket också är utgångspunkten för regeringens överväganden i denna proposition. Detta kan enligt regeringen ske på flera olika sätt. En metod är utbild- ning av personal. Det finns också ett behov av dokumentation och utvär- dering av olika insatser för att bygga upp en kunskapsbas inom det sociala fältet. Forsknings- och utvecklingsinsatser kan ge konkreta resultat först på lite längre sikt, men är av utomordentlig betydelse för den långsiktiga utvecklingen. Regeringen anser att vissa forskningsområden bör priorite- ras och att aktiva insatser bör göras för att forskningsresultat skall kunna spridas och tillämpas. Slutligen är det angeläget att man generellt inom de medicinska, samhällsvetenskapliga och juridiska forskningsfälten också studerar mer grundläggande och övergripande frågor som har samband med narkoti- kapolitiken och de narkotikapolitiska insatserna. Det kan gälla grund- forskning av medicinsk eller psykologisk natur, om biologiska och soci- ala drivkrafter att pröva berusningsmedel, forskning om olika preparats verkan på människokroppen och psyket, samhällsvetenskapliga studier Prop. 2001/02:91 67 om effekterna av den förda narkotikapolitiken, olika kriminologiska stu- Prop. 2001/02:91 dier etc.

9.2

Kompetensutveckling

Regeringens bedömning: Såväl det förebyggande arbetet som vård- och behandlingsinsatserna behöver mer än hittills baseras på kunskap och kompetens. En hög kompetensnivå inom det professionella syste- met underlättar också samverkan med de frivilliga organisationerna. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har uttryckt stöd för kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Det är nödvändigt att det före- byggande arbetet liksom insatserna för stöd, vård och rehabilitering av narkotikamissbrukare i högre grad än för närvarande grundas på kunskap och beprövad erfarenhet. En hög kompetensnivå i de sektorer som är engagerade i förebyggande insatser och i det professionella vård- och be- handlingssystemet är av avgörande betydelse när det gäller att genomföra narkotikapolitiken i praktisk handling.

Önskemålet om en mer kunskapsbaserad missbrukarvård står inte i motsatsställning till en fortsatt utveckling även inom den ideella sektorn. Frivilliga insatser är av en annan karaktär än den professionella vården och kan ge sådant stöd som inte är möjligt att åstadkomma inom vård- systemet. En betydande del av utvecklingen av narkomanvården har också åstadkommits inom den frivilliga sektorn. En hög kunskapsnivå inom den professionella vården ger samtidigt bättre förutsättningar för att på bästa sätt utveckla samarbete och samverkan med frivilliga krafter. Samma förhållanden gäller inom det preventiva arbetet, där de frivilliga insatserna är nödvändiga för att narkotikapolitiken skall bibehålla en folklig förankring och delaktighet. En förutsättning för förbättrad utbildning och en höjd kompetensnivå bland dem som arbetar med narkotikafrågor är att relevant kunskap finns tillgänglig samt att det finns metoder att sprida och möjlighet att tillämpa kunskapen. En ökad kompetens kan åstadkommas genom flera samver- kande insatser. Dels kan den generella kunskapsbasen förbättras genom att särskilt angelägna forskningsområden prioriteras och genom att forsk- ningsresultat regelmässigt sammanställs och analyseras. Dels kan kom- petensen bland dem som arbetar med förebyggande frågor och i vård- och behandlingssystemet förstärkas genom olika insatser såsom förbätt- rad grundutbildning, handledning, fortbildning, evaluering och uppfölj- ning. Av särskild vikt är att kunskaper från forskning och metod- utveckling kan föras ut på fältet. 68

9.2.1

Utbildningsbehov inom det förebyggande arbetet

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Statens folkhälsoinstitut får i uppdrag att lämna förslag till en grundläggande vidareutbildning i preventivt arbete. Institutet bör även föreslå hur inslag om prevention och miss- bruk kan förstärkas i grundutbildningen för lärare och andra yrkes- kategorier som arbetar med barn och ungdomar. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan stödjer kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: De narkotikapreventiva insat- serna skall utföras utifrån en helhetssyn och med breda kontaktytor gent- emot många olika samhällssektorer. Insatserna bör integreras med andra samhällsinsatser.

På grund av att preventivt arbete är av så allmän natur måste det be- traktas som ett specialiserat kunskapsområde, där många olika moment ingår. Det förebyggande området behöver därför utveckla en teoretisk bas och en gemensam begreppsapparat samt ett system för spridning av erfarenheter och metoder. För att arbetet skall effektiviseras och lokalsamhällets resurser tas till- vara krävs en generell kompetenshöjning med syfte att öka såväl den individuella kunskapsnivån i praktiskt arbete som kunskapen om plane- ring, genomförande och utvärdering av insatser. Narkotikakommissionen har därför ansett att en kvalificerad grundläggande vidareutbildning i drogförebyggande arbete bör inrättas. I nuläget krävs en förbättring av och ökad tillgång till utbildningsmöjligheter på flera olika nivåer. På sikt är det emellertid önskvärt att det förebyggande arbetet blir en egen pro- fession. Kunskapen om preventiva metoder måste öka och en bättre lokal och nationell organisation för det förebyggande arbetet måste komma till stånd. För att kunna involvera fler aktörer från olika verksamhetsområ- den i det förebyggande arbetet måste kunskapen i lokalsamhället öka och yrkesskickligheten bland dem som arbetar med barn och ungdomar ut- vecklas. Preventivt arbete är ett eget kunskapsområde men i dag saknas en normerande utbildning i preventivt arbete. Regeringen anser att en kvalificerad grundläggande vidareutbildning i drogförebyggande arbete bör inrättas. Utbildningen skall i första hand erbjudas yrkesverksam personal som ett komplement till den grund- utbildning man redan har. Statens folkhälsoinstitut bör i nära samarbete med de aktörer som besitter praktisk och teoretisk kompetens i preventivt arbete utreda förutsättningarna för att få till stånd en sådan utbildning. Institutet skall även i samverkan med utbildningsanordnarna se över hur inslag om prevention och missbruksrelaterade frågor kan förstärkas i grundutbildningen för lärare och andra yrkeskategorier som arbetar med barn och ungdomar. 69

9.2.2

Utbildningsbehov inom vård och behandlingssektorn

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Flera olika åtgärder behöver vidtas för att kompetensen inom missbrukarvården skall kunna höjas. En specialist- utbildning i missbrukarvård bör inrättas. Frågor om missbrukarvården bör ges en ökad tyngd i skilda grundutbildningar. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan stödjer kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Det är klart dokumenterat att en stor del av socialtjänstens insatser för missbrukare inte baserar sig på vetenskap och beprövad erfarenhet utan snarare på en mängd avgöranden där bland annat ekonomiska faktorer, tillfälliga ideologiska strömningar och det aktuella vårdutbudet spelar in. Dessa frågor har behandlats bl.a. av Kommittén Välfärdsbokslut. Socialstyrelsen har fått ett regeringsupp- drag att utveckla ett program för nationellt stöd till kunskapsutveckling inom socialtjänsten. Som ett komplement till detta program har Social- styrelsen också påbörjat ett arbete med att utveckla nationella riktlinjer och kvalitetsindikatorer för missbrukarvården. Detta arbete beräknas vara klart att spridas till samtliga vårdgivare i slutet av år 2003.

Detta arbete är mycket angeläget men flera olika åtgärder behövs för att öka kompetensen inom missbrukarvården. Den individuella kompe- tensen bland behandlare kan ökas genom förbättrad grundutbildning och fortbildning. Kompetensen i en behandlingsenhet kan förbättras genom handledning, gemensam fortbildning och förändringar av organisation och ledning. En förutsättning för att en reell kompetensutveckling skall kunna ske och att nya erfarenheter tas tillvara på ett kritiskt sätt är att det också pågår utvecklingsarbete och forskning, vars erfarenheter och re- sultat kan spridas till dem som är verksamma på fältet. Erfaren och utbildad personal är en värdefull tillgång. Genom en med- veten personal- och rekryteringspolitik bör man sträva efter att behålla personal med goda kunskaper och rekrytera personal med god grund- utbildning. Utveckling av arbetsmetoderna är en av de viktigaste per- sonalpolitiska insatserna eftersom människor som upplever att de utför ett gott arbete känner tillfredsställelse med sitt arbete och gärna stannar kvar på sin arbetsplats. De genomgångar som gjorts av innehållet i grundutbildningarna visar att inslaget av missbruksrelaterade ämnen är mycket begränsat i utbild- ningarna till socionom, socialpedagog eller sjuksköterska. Endast en del av dessa har i sin tur inslag med ett behandlarperspektiv. Det är regering- ens uppfattning att det är nödvändigt med fler inslag av missbruksrela- terade frågor i grundutbildningen så att den åtminstone ger baskunskaper i missbruksfrågor. Det är dock samtidigt angeläget att de olika utbild- ningarna bibehåller sin karaktär av yrkesutbildningar som skall ge bred kompetens inom ett människovårdande yrke varför det inte är möjligt att lösa narkomanvårdens kompetensproblem enbart med en utvidgad grund- utbildning. Socialstyrelsen bör särskilt se över denna fråga inom ramen för sin kartläggning av missbruksrelaterade ämnen inom olika grund- utbildningar. 70 Ett nödvändigt komplement till obligatoriska inslag är att erbjuda spe- Prop. 2001/02:91 ciella kurser eller andra möjligheter till fördjupning i frågor som rör vård av missbrukare. Även om inslaget av missbruksrelaterade frågor ökas, kan grundutbildningen inte ensam ge kompetens för att möta olika situa- tioner i missbrukarvården, varför vidareutbildning och fortbildning är nödvändiga inslag för dem som skall arbeta med vård och behandling av missbrukare. Narkotikakommissionen har konstaterat att det finns en bred flora av utbildningar inom missbrukarvården. Vid en samlad bedömning kan man dock konstatera att dessa utbildningar har en relativt kortvarig längd och att de inte karakteriseras av djup och kontinuitet. Samtidigt utgör dessa utbildningar, inte minst uppdragsutbildningarna, viktiga inslag när det gäller att höja den allmänna kompetensen i vården. Det saknas dock i dag en mer fördjupad specialistutbildning som på sikt kan driva fram en missbrukarvård som baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet. En särskild specialistutbildning för behandlare inom missbrukarvården bör inrättas. Huvudsyftet bör vara att utbilda behandlare med kvalifice- rade uppgifter eller handledare eller arbetsledare inom behandlingsarbete av missbrukare. Utbildningen skall ha sin bas i ett praktiskt behandlings- arbete, men bör också ha en nära koppling till forskningen på området och kunna vara forskningsförberedande.

9.3

Forskning

9.3.1

Forskning om förebyggande frågor

Regeringens bedömning: Forskningen om förebyggande insatser bör inom den närmaste fyraårsperioden inriktas på missbruksutvecklingen bland flickor och unga vuxna samt det sporadiska missbrukets omfattning och utveckling i olika målgrupper, läkemedelsmissbrukets utveckling bland ungdomar samt det ökande blandmissbruket av alkohol och andra droger, risk- och skyddsfaktorer bakom missbruk och beroendeutveckling, sambanden mellan missbruk och socioekonomisk bakgrund, etnisk tillhörighet, ålder och kön samt sambanden mellan missbruk och psykisk ohälsa, attityder och värderingar i ungas rusmedelskultur och hur ungas erfarenheter och uppfattningar kan konkretiseras i det förebyggande arbetet, förekomsten av droger och missbruk i arbetslivet samt samband mellan drogvanor och utslagning.

Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege-

ringens bedömning.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västra

Götalands län samt Föräldraföreningen mot narkotika delar kommis-

sionens bedömning . Statens beredning för utvärdering av medicinsk

metodik (SBU), Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap samt

Länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig tveksamma till den. SBU och

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det saknas systematiska effekt-

71

studier av både prevention och behandling samt att det saknas förslag på Prop. 2001/02:91 forskning kring unga flickors missbruk och det sporadiska missbrukets utveckling. Forskningsrådet menar att man förutom ren monitoring bör forska om vad som verkligen påverkar narkotikavanornas utveckling. Skälen för regeringens bedömning: Återkommande kvantitativa undersökningar ger epidemiologiska basdata och en god uppfattning om generella tendenser beträffande missbruksutvecklingen. Detta är viktigt också i ett förebyggande perspektiv. I synnerhet är det nödvändigt för att öka den generella kunskapen om unga kvinnors drogvanor. I dag finns på nationell nivå bara data om flickor i årskurs 9 medan det för pojkar också finns mönstringsundersökningar att tillgå. Samtidigt kommer det många signaler om att narkotikamissbruket bland unga kvinnor ökar.

Narkotikaanvändningen bland ungdomar ökar i takt med stigande ålder för att nå en topp vid 20 till 25 års ålder. Det saknas emellertid kunskap om äldre ungdomars narkotikavanor och de unga vuxna utgör inte en prioriterad målgrupp i det förebyggande arbetet. För att nå en fördjupad kunskap om missbruksutvecklingen bland äldre ungdomar och kunna rikta insatser mot denna grupp räcker det emellertid inte med kvantitativa undersökningar. Dessa måste kompletteras med fler kvalitativa studier som kan besvara frågor om vilka ungdomar det är som använder narkotika, med vilka motiv, i vilken omfattning och i vilka sammanhang det sker. Sådana studier kan också ge en djupare kunskap om hur ungdomars narkotikavanor, attityder och beteenden utvecklas, sprids och påverkas av olika faktorer. Även om data fortfarande saknas om unga kvinnors och om äldre ung- domars narkotikavanor så finns det i dag gott om kvantitativa studier av ungdomars narkotikavanor. Det finns också en relativt omfattande forsk- ning om det som betecknas som tungt missbruk (injicering eller dagligt användande). Vad som däremot i hög grad saknas är forskning som direkt fokuserar på det sporadiska missbruket. Exempelvis saknas kun- skap om det sporadiska missbrukets konsekvenser. Det är t.ex. oklart hur sambandet mellan ett måttligt missbruk av narkotika och skolprestationer ser ut och vilket samband som finns mellan narkotikavanor och tungt missbruk. Enligt regeringens bedömning kan alkoholskadeförebyggande insatser inte separeras från annat drogförebyggande arbete. Därför är det viktigt att kunskapen ökar om hur sambandet mellan alkohol och andra droger ser ut. Den nuvarande trenden att kombinera alkohol med andra droger måste ges stor uppmärksamhet. I detta sammanhang bör orsaker till det ökande berusningsdrickandet och i vad mån alkohol och narkotika an- vänds i självmedicinerande syfte belysas. Vidare bör kunskapen om sambanden mellan riskfaktorer och miss- bruk utvecklas liksom kunskapen om vilka ungdomar det är som löper störst risk att utveckla ett missbruk. Denna kunskap behövs bl.a. för att kunna utveckla bättre metoder att på ett tidigt stadium nå dessa barn och unga. Andra frågor som behöver besvaras är hur sambanden ser ut mel- lan socioekonomisk bakgrund, etnicitet, utanförskap och drogrelaterade problem och om det finns något samband mellan en rapporterad ökad psykisk ohälsa bland ungdomar och det ökande drogmissbruket. 72

Missbruksutvecklingen hos unga kvinnor

Prop. 2001/02:91

I all forskning om narkotikamissbrukets orsaker och konsekvenser bör ett

tydligt genderperspektiv uppmanas. Kunskapen om skillnader beträf-

fande pojkars och flickors drogvanor och missbruksutveckling måste öka

och ge avtryck i det förebyggande arbetet.

Det är t.ex. viktigt att öka kunskapen om hur flickors och pojkars vägar

in i missbruk ser ut och eventuellt skiljer sig åt. Undersökningar visar att

sambandet mellan asocialt beteende och missbruk är större för flickor än

för pojkar. Flickor som börjar med droger har ofta en annan bakgrund än

pojkar och konsekvenserna av missbruket blir också annorlunda. Det kan

också finnas skillnader mellan hur pojkar och flickor uppfattar informa-

tion.

Unga flickors problem är mer dolda än pojkarnas. Det finns en stor

komplexitet bakom flickors karriär in i missbruk som dagens system av

hjälpinsatser ofta inte förmår att greppa. Forskning tyder på att flickors

avvikande beteende accepteras i lägre grad än pojkars och att deras

gränsöverskridande också får andra konsekvenser. De förklaringsmodel-

ler som appliceras på flickors avvikande beteenden är inre och individ-

relaterade, medan man beträffande pojkar ser mycket mer till omstän-

digheter som ligger utanför individen.

Narkotikakommissionen varnar för att utskrivningen av sömnmedel

under 1990-talet kraftigt har ökat framför allt till unga flickor. Det kan

vara ett uttryck för att unga kvinnor i dagens värld utsätts för svårigheter

och krav som är svåra att leva upp till och därför kanske ofta misslyckas

med att bygga upp en rimlig självbild. Det framstår därför som viktigt att

fördjupa kunskapen om flickors vardagsvillkor i skolan, på fritiden och

i arbetslivet.

Narkotikamissbruk i arbetslivet

Ett annat område som är viktigt att uppmärksamma är förekomsten av

narkotika i arbetslivet. Arbetslivet utgör en mycket viktig arena för det

narkotikaförebyggande arbetet. Det främsta skälet till detta är att alla

viktiga målgrupper för det narkotikaförebyggande arbetet återfinns i ar-

betslivet. Här finns såväl ungdomar och föräldrar som olika riskgrupper

och individer med riskbeteende. Det är också så att merparten av dem

som missbrukar narkotika har någon form av anställning.

För att nå ut med förebyggande insatser måste kunskapen om hur nar-

kotikamissbruket i arbetslivet ser ut förbättras. Det finns flera indikatio-

ner på att det har förändrats. Enligt rapporter från organisationen Alna,

som arbetar för att minska alkohol och andra drogproblem i arbetslivet,

är det vanligaste rapporterade blandmissbruket bland yngre arbetstagare

en kombination av alkohol, hasch och amfetamin. Detta skulle enligt

Alna kunna tolkas som att gårdagens ungdomar har blivit dagens arbets-

tagare och tagit sina drogvanor med sig in i arbetslivet. Därför behöver

de narkotikapreventiva insatserna i arbetslivet förbättras och särskilt

gäller det de ungdomstäta arbetsplatserna.

Det finns enligt uppgift från Alna ett starkt tabu mot att tala om narko-

tika i arbetslivet. Det är enligt regeringens mening emellertid viktigt att

73 även där uppmärksamma riskerna för ett ökat missbruk av framför allt Prop. 2001/02:91 amfetamin och andra centralstimulerande medel. Arbetslivet har förändrats och fått en allt tydligare inriktning mot pre- station och resultat. Särskilt inom vissa konkurrensutsatta branscher är kraven på de anställda mycket höga. Om arbetsbelastningen är alltför hög och det inte ges någon möjlighet till avkoppling och återhämtning i kombination med att tillgången på narkotika i samhället är stor kan det finnas risk för att missbruket av framför allt centralstimulerande medel i arbetslivet ökar. I synnerhet torde detta gälla på arbetsplatser där det finns många unga människor som kanske saknar inre stabilitet och som har erfarenheter av droger från andra sammanhang. I USA har ett ökande narkotikamissbruk bland anställda inom bl.a. IT-sektorn uppmärksam- mats och det finns enligt regeringens bedömning anledning att noga följa utvecklingen också i Sverige. Samband mellan förändringar i samhällsservice och missbruksutveckling Nedskärningar och besparingar inom den offentliga sektorn på både nationell och lokal nivå har i hög grad drabbat unga. Det gäller t.ex. minskade resurser till barnomsorg, skola och fritidsmiljöer. Det är viktigt att undersöka om dessa nedskärningar har fått konsekvenser i form av ett ökat missbruk bland ungdomar. Sådana undersökningar bör genomföras på såväl nationell som lokal nivå. Med den stora tillgången på billiga droger som finns i Sverige i dag kan varje försämring inom skolans område, fritidssektorn och av arbets- tillfällen för ungdomar komma att avspeglas i missbruksfrekvensen. Kunskapen och medvetenheten om sambanden mellan samhällsutveck- lingen i stort och systemförändringar inom den offentliga sektorn å den ena sidan och missbruksutvecklingen å den andra är dock mycket brist- fällig. Det är därför viktigt att ur ett förebyggande perspektiv analysera vilka konsekvenserna blir av nedskärningar på verksamheter i offentlig regi som är riktade till barn och ungdomar. Det gäller t.ex. minskningen av antalet fritidsgårdar, färre ungdomsarbetare och nedskärningar inom skolans område. Även mer övergripande samhälls- och strukturföränd- ringar som påverkar barns och ungdomars tillvaro bör studeras ur ett missbruksperspektiv.

9.3.2

Ungas läkemedelskonsumtion

Regeringens bedömning: Socialstyrelsen får i uppdrag att tillsam- mans med Läkemedelsverket analysera och följa utvecklingen av ungas läkemedelskonsumtion och att föreslå åtgärder för hur konsum- tionen av framför allt sömnmedel och värktabletter kan minskas. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i frågan stödjer kommissionens bedömning. 74 Skälen för regeringens bedömning: Narkotikakommissionen kon- staterar att det finns flera oroande tecken på en snabbt ökande konsum- tion bland ungdomar av framför allt sömnmedel och värktabletter. Det synes gälla både det legala och det illegala bruket. Läkares förskrivning har ökat och flera rapporter tyder på att blandmissbruk av läkemedel och narkotika liksom av läkemedel och alkohol är tämligen vanligt och även förekommer bland de yngre ungdomarna. Regeringen anser att det är mycket viktigt att noga följa denna utveckling.

Även ungas konsumtion av antidepressiva medel har ökat under senare år. Det kan finnas flera bakomliggande förklaringar till detta. Det kan tidigare ha skett en underförskrivning av sådana preparat till ungdomar, men det finns också rapporter om att det har blivit svårare att få annan behandling och att väntetiderna till dem är långa. Utan att ta ställning till om den ökade förskrivningen av läkemedel till unga är motiverad eller ej ur medicinsk synpunkt anser regeringen att orsakerna till och konsekvenserna av densamma noga måste analyseras. Frågor som bör kunna besvaras är om det är fråga om en överförskriv- ning och hur informationen till läkare i så fall kan förbättras och om läkemedel har fått ersätta andra stödinsatser till ungdomar.

9.3.3

Vård och behandling

Regeringens bedömning: Forskning som kan bidra till att utveckla missbrukarvårdens innehåll och kvalitet bör prioriteras under den närmaste fyraårsperioden Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga remissinstanser har kommenterat kommis- sionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: En genomgång av den akade- miska forskningen visar att flera intressanta och värdefulla forsknings- insatser görs. Den totala bilden är dock splittrad. Särskilt är den kliniska behandlingsforskningen ett kraftigt eftersatt område. Sådan forskning stöter dels på stora metodproblem, dels har man haft svårigheter att få den finansierad.

Generellt sett har Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR, nuva- rande Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS) inte prio- riterat utvärdering av verksamhet vid sitt anslagsbeviljande. Kommuner- nas forsknings- och utvecklingsenheter (FoU-enheter) har otillräckliga ekonomiska resurser och saknar även i allmänhet tillräcklig vetenskaplig kompetens. Tillskapandet av Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS) inom Socialstyrelsen och Institutet för kunskapsutveckling inom missbrukarvården (IKM) inom Statens institutionsstyrelse är delvis ett svar på dessa brister, men båda centrumbildningarna saknar resurser för att påverka utvecklingen i tillräcklig omfattning. Under våren 1999 till- skapades Centrum för socialvetenskaplig alkohol- och drogforskning (SoRAD) vid Stockholms universitets samhällsvetenskapliga fakultet. Vissa forskningsresurser har överflyttats från andra institutioner inom fakulteten. Särskilda anslag för verksamheten utgår från SFR och Statens Prop. 2001/02:91 75 institutionsstyrelse. Målsättningen är att centret ska utgöra en samord- nande kraft för forskningsområdet. I de intervjuer Narkotikakommissionen gjort med vissa nyckelpersoner nämns vissa områden som otillräckligt utforskade. Bland annat framhålls forskningsinsatser inom följande områden som angelägna. Jämförande studier av nationell tillämpning av vård- och kontroll- politik i olika länder. Innehåll och kvalitet i både öppenvård och institutionsvård, vård- resultat, exempelvis i vilken utsträckning tunga missbrukare får adekvat vård. Förändringar inom öppenvården. Arbetsmetoder, insatser, erbjudan- den och prioriteringar i en utbyggd öppenvård. Analyser av kostnader för öppenvården i förhållande till institutionsvård. Relationen mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård. Arbetar de med olika grupper och i vilken utsträckning kompletterar de var- andra? Allmänna utvecklingstendenser beträffande ungdomar och studier av effekter av samhällets insatser för unga missbrukare. Vetenskapliga undersökningar av klienternas upplevelse av exempel- vis tvångsvård, hur klienterna uppfattar sina behov och hur känsligt vårdsystemet är för dessa uppfattningar. Kartläggningar av omfattningen av sådant missbruk som inte enbart är experimentellt men inte heller kan betecknas som tungt missbruk. Kunskap om hemlösa missbrukare och deras levnadsförhållanden. De intervjuade forskarna nämner således att behov av mer kunskap finns i stort sett inom alla de områden som berör vård, omsorg och be- handling och uppföljning. Ett problem när det gäller forskning om narko- tikaproblem är att den lätt kommer i skymundan av den mer traditions- rika och mer vetenskapligt förankrade alkoholforskningen. Ett annat problem vid forskningen om narkotikarelaterade problem är bristen på samordning och kraftsamling. Forskningsmedlen fördelas via flera olika organ så som FAS, Statens folkhälsoinstitut och Statens institutionsstyrelse. Det är också ett begränsat antal svenska projekt som beviljats stöd från EU:s forskningsanslag. Någon samlad styrning av forskningsresurserna sker inte utan de enskilda forskningsprojekten styrs huvudsakligen utifrån enskilda forskares intressen. Det har inte heller utvecklats några forskarlag eller samlingar av forskare som kan driva stora samlade forskningsprojekt. Inte heller bedrivs kliniskt baserade nar- kotikaprojekt i någon nämnvärd omfattning. Målsättningen för forskningen när det gäller vård och behandling är att få till stånd ett mer kunskaps- och erfarenhetsorienterat sätt att bemöta narkotikamissbrukare. I detta arbete behövs insatser både från den högre akademiska forskningen och från forsknings- och utvecklingsavdelningar inom kommuner och landsting. Av särskild betydelse är att det finns ett samspel och ett ömsesidigt utbyte av information mellan verksamhet på fältet och systematisk forskning och utvecklingsarbete. Kommunikatio- nen bör vara dubbelriktad så att erfarenheter från fältet tillförs forsk- ningsmiljöerna och så att forskningens resultat kan tillgodogöras på fäl- tet. Prop. 2001/02:91 76 Inom ramen för handlingsplanens genomförande bör en serie konfe- Prop. 2001/02:91 renser om kunskapsläget och kunskapsbehov genomföras. Ett diskus- sionsämne för konferenserna kan vara vilka uppgifter som bäst kan fyllas av det arbete som kan genomföras i kommunernas och landstingens FoU- enheter och vilka uppgifter som bäst behandlas inom den akademiska forskningsvärlden. Ett annat diskussionsämne bör vara kunskapsläget om vårdinsatser för missbrukandekvinnor som blivit utsatta för våld eller är prostituerade. Grundläggande är den generella kompetensutvecklingen inom social- tjänsten, eftersom denna utgör basen för missbrukarvården och är den instans som har det yttersta ansvaret. Det är naturligt att Socialstyrelsens arbete med att utveckla förutsättningarna för en kunskapsbaserad social- tjänst utgör en bas för överläggningarna på konferenserna. Kunskaps- och informationsspridning (samverkan forskning/praktik) Av särskild betydelse är den ömsesidiga återkopplingen mellan forskning och praktik. Hur sprids forskningsresultat till praktikerna och hur får forskarna del av praktikernas erfarenheter? Inom det sociala fältet saknas i stor utsträckning de traditioner som finns inom t.ex. de medicinska pro- fessionerna att fortlöpande hålla sig à jour med forsknings- och metod- utvecklingen. Till en del kan detta bero på att det inte finns så många som har en fot i vardera lägret, som både har erfarenhet av forskarvärlden och lång egen praktisk erfarenhet. Om en specialistutbildning i miss- brukarvård kommer till stånd kan detta bredda underlaget till forskar- utbildningen genom att praktiskt verksamma behandlare får forskar- kompetens. Dessa skulle också kunna fungera som kulturförmedlare mellan forskarvärlden och praktikerna. Ett annat skäl kan naturligtvis vara att den forskning som genomförs inte anses vara speciellt relevant för det praktiska arbetet med vård och behandling. Under regeringens satsning Offensiv narkomanvård gjordes en kraft- samling för att snabbt öka såväl utbudet av antalet vårdenheter som av kompetensen i vården. Socialstyrelsen och kommunförbunden tog ett gemensamt ansvar för att driva på utvecklingen, bland annat genom att arrangera såväl centrala som regionala kurser, konferenser och semina- rier. Under senare år har färre nationella konferenser och seminarier arrangerats. Omfattningen av regionalt samlande insatser varierar mellan länen. Statens folkhälsoinstitut har uppdraget att verka för metodutveckling inom det förebyggande området och Socialstyrelsen är den myndighet som har i uppdrag att verka för metodutveckling inom missbrukarvården. För att få till stånd en samlad strategi för kunskapsutvecklingen i social- tjänsten har Socialstyrelsen på regeringens uppdrag och i samråd med berörda intressenter utformat ett program för nationellt stöd till kun- skapsutvecklingen inom socialtjänsten. Programmet genomförs inom ramen för ett projekt, varav samverkan mellan forskning och praktik är en viktig del. Regeringen har avsatt 50 miljoner kronor under en tre- årsperiod för genomförande av programmet. Ytterst vilar naturligtvis ansvaret på kommunerna och andra huvudmän att de prioriterar och uppmuntrar utvecklingen mot en kontinuerlig 77 metod- och kompetensutveckling inom missbrukarvården. Ytterligare en Prop. 2001/02:91 förutsättning är att de rekryterar kompetenta medarbetare. Kunskapen om de grundläggande förutsättningarna för en framgångs- rik missbrukarvård bör spridas till och diskuteras bland handläggare och beslutsfattare inom socialtjänsten och sjukvården. Särskilt angeläget är att sådan kunskap kan spridas till socialsekreterare och ledamöter i soci- alnämnder som har att utreda och fatta beslut om eventuellt vidare insat- ser för missbrukare samt till personal inom primärvården som möter missbrukare. Syftet är i första hand att förbättra det primära bemötandet av missbrukare och understryka vid vilka tillfällen det finns behov av samordnade och specialiserade insatser. Ett lämpligt tillfälle för att sprida sådan information och diskutera dess konsekvenser kan vara i samband med upprättandet av de kommunala narkotikapolitiska planerna.

9.4

Uppföljning

Regeringens bedömning: Dokumentation, uppföljning och utvär- dering behöver förbättras inom såväl det förebyggande arbetet som i vård- och behandlingsarbetet. Det gäller såväl insatser för enskilda individer som det mer övergripande arbetet. Statens folkhälsoinstitut får i uppdrag att ta initiativ till att utarbeta modeller och system för att dokumentera lokalt förebyggande arbete, både i fråga om reguljär verksamhet och projekt. Socialstyrelsen bör utforma riktlinjer för dokumentation av social- tjänstens insatser för missbrukare. Socialstyrelsen får i uppdrag att ta initiativ till att samordna det utvecklingsarbete av standardiserade klientanalys- och utvärderings- instrument som nu bedrivs på flera olika håll. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan delar kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: För att bättre kunna följa insat- serna och för att kunna utveckla dem är det nödvändigt att förbättra dokumentation och uppföljning om förebyggande arbete och om vård- och behandlingsinsatser. En förutsättning för att kunna följa och värdera insatserna är att det görs en tillräcklig dokumentation. För att man skall kunna sammanställa lokala erfarenheter till nationella sammanställningar och för att kunna genomföra utvärderingar måste dokumentationen fylla vissa krav.

I den mån utvärderingar genomförs i dag gäller detta ofta nya projekt; mer sällan utvärderas ordinarie verksamheter. Bristen på vetenskapligt hållbara utvärderingar försvårar spridandet av verksamma metoder. All verksamhet lämpar sig inte för vetenskapliga forskning, men även denna behöver dokumenteras på ett systematiskt sätt, vilket möjliggör uppfölj- ningar och enklare utvärderingar i direkt anslutning till verksamheten. En god dokumentation är också viktig för rapporteringen till det politiska systemet och till allmänheten. 78 Socialstyrelsens tillsyn av socialtjänsten har bl.a. visat att dokumen- Prop. 2001/02:91 tationen av socialtjänstens insatser för missbrukare ofta är bristfällig. Socialstyrelsen bör därför, enligt regeringens mening, uppmärksamma denna fråga när det gäller den fortsatta tillsynen och ta fram riktlinjer för socialtjänsten. Olika instrument för behovsanalys och uppföljning av insatser för klienter har visat sig vara goda verktyg i klientarbetet. En erfarenhet är också att de aktivt kan bidra till att förbättra samverkan kring enskilda klienter om samma instrument används av samtliga instanser. Sådana instrument utvecklas för närvarande parallellt inom bland annat Statens institutionsstyrelse (Dok-systemet), Kriminalvården och Centrum för utvärdering av socialt arbete, CUS (instrument baserade på ASI, Addic- tion Severity Index). De olika systemen har likheter med varandra, men skiljer sig också något åt och det är väsentligt att det fortsatta utveck- lingsarbetet i möjligaste mån samordnas, så att fördelarna med sådana verktyg kan tas tillvara på bästa sätt. Socialstyrelsen bör därför ta initia- tiv till att samordna det utvecklingsarbete av standardiserade klient- analys- och utvärderingsinstrument som nu bedrivs på flera olika håll.

9.5

Statistik

Regeringens bedömning: De övergripande frågor som den narkotika- relaterade statistiken bör belysa är följande. Hur många missbrukare finns det och hur ser deras missbruksmönster ut? I vilken utsträckning förekommer narkotika i landet? Vilka konsekvenser har narkotikamissbruket för den enskilde missbrukaren och för samhället? Vilka vård- och behandlingsinsatser görs för narkotikamissbrukarna? Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan stödjer kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: För att samhället skall kunna vidta relevanta åtgärder mot narkotika krävs solida kunskaper bl.a. om narkotikautvecklingen samt om missbrukets omfattning och konsekven- ser. I denna del diskuteras de krav som regeringen menar bör ställas på information och statistik på nationell nivå om narkotikaläget. Dessa krav får till en del betraktas som målsättningar vilka det i många fall krävs ett omfattande utvecklingsarbete för att nå.

Narkotikastatistik skall dels kunna ge olika mått på narkotikans sprid- ning och missbrukssituationen, dels ge upplysningar om vilka insatser som samhället vidtar. Uppgifterna behövs inom olika områden för att tillgodose behoven av styrning av samhällets insatser, av tillsyn och för uppföljning. Statistik och annan information om narkotikasituationen behövs också för bland annat följande ändamål. 79 Det finns behov av snabb information om förändringar i konsum- tionsmönster, om spridningen av särskilt farliga preparat samt riskabla beteenden. Information behövs om huruvida samhällets insatser mot narkotikan har den avsedda effekten och om insatserna får några andra icke av- sedda konsekvenser. Det är väsentligt att få en bild av allmänhetens och speciellt ung- domars inställning till narkotika och avståndstagandet respektive intresset gentemot att pröva narkotika. Det är också värdefullt att få en bild av dessa gruppers inställning till samhällets insatser och om de uppfattar dem som legitima. För att bedöma vilken effekt olika myndigheters, exempelvis Tull- verkets, smugglingsbekämpande verksamhet har för att påverka till- gången på narkotika i samhället. Information behövs från många olika områden. Inom varje delområde finns behov av informationsinsamling och statistiksammanställning på tre nivåer, vilka delvis ställer skilda krav.

a)

Nationellt som underlag för den nationella politiken, rapportering till internationella organisationer m.m.

b)

Lokalt eller i specifika verksamheter för planering, genomförande av insatser, uppföljning och tillsyn.

c)

Forskningsinriktat för mer grundläggande studier, utvecklingsarbete

och för validering av de metoder som används regelmässigt. Dessutom föreligger tre dimensioner som statistiken och analyserna skall belysa, nämligen uppgifter om omfattning, demografiska data och tendenser. Inom ramen för det europeiska samarbetet sker betydande utveck- lingsinsatser. Syftet är att få en klarare bild av narkotikasituationen i medlemsländerna och att öka möjligheterna till att få rättvisande och jämförbara data länderna emellan. Enligt regeringens bedömning bör man i det svenska nationella arbetet dra nytta av det utvecklingsarbete som drivs inom Europa. På så sätt kan dubbelarbete undvikas. Emellertid kan det i vissa lägen och för vissa ändamål vara lämpligt att utöver den datainsamling som görs inom ramen för europasamarbetet också insamla och bearbeta information enligt mer renodlat nationella önskemål. De krav som EU-samarbetet ställer kan således betraktas som en minimi- nivå. Information om antalet missbrukare är väsentlig både för att kunna planera vård, behandling och andra insatser mot narkotika och för att avläsa effekterna av samhällets insatser mot narkotika. Olika typer av insatser behövs för en socialt utslagen injektionsmissbrukare och för en ung människa som har prövat narkotika några få gånger. Därför är också kunskap om missbruksmönstret viktig. I arbetet med att utveckla metoderna för att bedöma narkotikamissbru- kets omfattning bör särskilt uppmärksammas möjligheterna att bedöma det sporadiska eller återkommande missbruket, ett område där det i dag saknas metoder. Statens folkhälsoinstitut har i sin nya instruktion fått ett samlat ansvar för samordning och analys av nationell narkotikarelaterad statistik. Prop. 2001/02:91 80

9.5.1

Narkotikautvecklingen

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Statens folkhälsoinstitut får i uppdrag att

utarbeta en handbok i hur lokala kartläggningar lämpligen kan genom-

föras.

Statens folkhälsoinstitut bör regelbundet genomföra narkotikavane-

undersökningar i åldersgruppen 1524 år samt i hela befolkningen.

Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer i stort med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av deltagarna i det av Socialdepartementet

anordnade särskilda mötet motsätter sig utredningens bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: De metoder som i dag används

för att kartlägga missbrukets omfattning ger förhållandevis goda upp-

gifter. Pågående utvecklingsarbete ger också förutsättningar för att stati-

stiken skall kunna förbättras. I detta sammanhang bör särskilt metoderna

för att bedöma det sporadiska narkotikamissbrukets omfattning uppmärk-

sammas. Enligt regeringens bedömning är det angeläget att få en bättre

kunskap kring narkotikamissbrukets utbredning i olika befolkningsgrup-

per och i synnerhet i åldersgruppen 1524 år där vi vet att den största

nyrekryteringen sker. Statens folkhälsoinstitut bör därför regelbundet

genomföra narkotikavaneundersökningar i åldersgruppen 1524 år, men

även i hela befolkningen.

Allt fler regioner och kommuner arbetar också med lokala och regio-

nala kartläggningar av missbruket. Regeringen anser att sådana kartlägg-

ningar är angelägna och att Statens folkhälsoinstitut bör stödja kommu-

nerna i att utveckla metoderna för dem.

Mängden narkotika i samhället

Den faktiska och konkreta information som finns om tillgången på nar-

kotika är uppgifterna om tullens och polisens beslag. Ju mer narkotika

som förs in över gränsen och ju mer narkotika som förekommer på den

illegala marknaden, desto mer kan man också anta att tullen och polisen

tar i beslag. Emellertid påverkas beslagen också av tullens och polisens

resurser, arbetssätt och prioriteringar samt av beteendet bland smugglare,

langare och missbrukare. Enstaka beslag av mycket stora mängder kan

påverka statistiken kraftigt.

I dag samlar polisen och tullen information om narkotikans pris på den

illegala marknaden, och i vissa fall också renhetsgrad, vilket kan ge indi-

kationer om hur tillgången på narkotika ser ut. Är priset sjunkande eller

stabilt kan man anta att tillgången är god, medan ett ökande pris kan tyda

på att tillgången minskar. Även i dessa fall behövs dock information om

efterfrågan för att rätt tolka uppgifterna. Om antalet missbrukare minskar

kan detta i sig leda till att priserna sjunker. Nya organisatörer av narkoti-

kahandel kan också inledningsvis dumpa priserna för att ta över markna-

den eller locka till sig nya missbrukare.

Andra indikatorer och utsagor kan ge anvisningar om förändringar

(tendenser) på den illegala marknaden, men kan inte användas för att

bestämma nivåerna. Det kan vara observationer om mängder på mark-

naden av

polis, fältarbetare och behandlingsenheter. Sådana rapporter

81

ingår i det regionala rapporteringssystemet till CAN (Centralförbundet Prop. 2001/02:91 för alkohol- och narkotikaupplysning). Mot den beskrivna bakgrunden bör Statens folkhälsoinstitut få i uppdrag att utarbeta en handbok i hur lokala kartläggningar lämpligen kan genomföras.

9.5.2

Narkotiska läkemedel

Regeringens bedömning: Läkemedelsverket får i uppdrag att i sam- råd med berörda myndigheter och organisationer utforma ett särskilt rapporteringsförfarande för stölder av narkotiska läkemedel. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan stödjer kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt Läkemedelsverket före- kommer det ett mycket litet eller obefintligt läckage till den illegala marknaden i kedjan från tillverkare till partihandlare. Däremot finns det vissa svagheter i länken mellan partihandlare och konsument. Det kan handla om stölder under transport och på apotek, receptförfalskningar samt svinn på apotek och sjukhus. Det är enligt Läkemedelsverket san- nolikt inget stort problem, men det finns inte några samlade data. För att få grepp om hur stort problemet egentligen är skulle det enligt Läke- medelsverket behövas förändrade krav på hur insamling och rapportering bör göras.

Även om svinnet av narkotiska läkemedel inte framstår som något pro- blem måste man kunna ställa krav på att man från myndigheternas sida har en uppfattning om i vilken utsträckning sådana stölder förekommer, inte minst för att relevanta åtgärder skall kunna vidtas. Rutinerna för in- samling och rapportering av uppgifter på området bör därför ses över. Läkemedelsverket bör i sin egenskap av tillsynsmyndighet därför få i uppdrag att i samråd med andra myndigheter och organisationer utforma ett sådant särskilt rapporteringsförfarande för stölder av narkotiska läke- medel som medger en möjlighet att mäta omfattningen och också att följa utvecklingen på området.

9.5.3

Missbrukets konsekvenser för den enskilde och för samhället

Regeringens bedömning: Samhällets metoder för att följa upp narko- tikans hälsomässiga, sociala, rättsliga samt ekonomiska konsekvenser behöver utvecklas. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av deltagarna i det av Socialdepartementet anordnade särskilda mötet motsätter sig kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Narkotikamissbruk och narkoti-

karelaterad brottslighet påverkar individer och samhälle på flera olika 82 plan. Vissa av konsekvenserna är inte direkt observerbara och en del av Prop. 2001/02:91 de effekter man kan notera har också andra bidragande orsaker än narko- tikamissbruk och narkotikahantering. Genom att följa och analysera de observerbara konsekvenserna kan vi få en bild av den påverkan som nar- kotikan har på samhället, men dessa data har också stor betydelse som indikatorer på narkotikamissbrukets och narkotikahanteringens omfatt- ning. Missbruk av narkotika är av olika skäl förenat med betydande hälso- risker. Särskilt stora risker för akut skada och i värsta fall dödsfall finns vid injektionsmissbruk, speciellt av heroin. Annat narkotikamissbruk medför på lång sikt en ökad risk för fysiska och i vissa fall psykiska skadeverkningar. Missbrukares livssituation kan också bidra till eller för- värra andra skadeverkningar. Ofta spelar förhållanden i missbrukarens miljö och livsföring större roll för sjukligheten och dödligheten än de missbrukade preparaten i sig, beroende på bland annat ett utbrett bland- missbruk, användning av orena sprutor samt allmänt svåra levnadsför- hållanden med risk för olyckor och våld. Sociala skador kan vara svårare att direkt hänföra till missbruket, men är av stor vikt att observera, efter- som de oftast påverkar anhöriga såsom barn, syskon och föräldrar. Generellt finns i Sverige en god bevakning av invånarnas hälsa och sjuklighet. Det går dock sällan att skilja ut missbrukarna som en särskild grupp ur statistiken över sjukdiagnoser varför det finns relativt lite in- formation som speglar narkotikamissbrukares sjuklighet och dess föränd- ringar över tid. Samhällets metoder för att följa upp narkotikans hälsomässiga men även sociala, rättsliga samt ekonomiska konsekvenser behöver därför utvecklas.

9.5.4

Vårdinsatser

Regeringens bedömning: Data och information om samhällets insat- ser för missbrukare behöver utvecklas. Det är angeläget att de olika projekt som pågår för att utveckla kunskapen om samhällets insatser för narkotikamissbrukare fullföljs och vidareutvecklas. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av deltagarna i det av Socialdepartementet anordnade särskilda mötet motsätter sig kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Det finns stora svårigheter att kartlägga antalet missbrukare i vård och behandling. Behov av relevant och aktuell statistik om enskilda klienter i missbrukarvården har allt mer kommit att uppmärksammas. För att öka kunskapen om insatser i miss- brukarvården, och samtidigt svara mot de krav som det europeiska sam- arbetet ställer, utvecklar Socialstyrelsen, i samarbete med Statens folk- hälsoinstitut, Kriminalvårdsstyrelsen och Statens institutionsstyrelse, ett nationellt rapporteringssystem om insatser i vården för narkotikamiss- brukare. Rapporteringen ger, förutom epidemiologisk information också underlag för uppföljning och utvärdering av insatser för att utveckla vården.

83 Uppgifter om vårdbehov och vårdefterfrågan är ännu svårare att få Prop. 2001/02:91 fram. Viss kunskap om hälso- och vårdbehov kan erhållas angående speciella populationer, t.ex. missbrukare som varit föremål för vård enligt LVM och personer som häktats eller varit intagna i kriminalvård. För det första utgör data om vårdkonsumtion och vårdefterfrågan vik- tiga indikatorer på missbrukets omfattning, för det andra är det väsentligt att få kunskap om vilka behandlingsinsatser som sätts in och för det tredje är det angeläget att se hur förändringar i vårdstruktur och utbud påverkar missbrukarna. Socialtjänsten har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommu- nen får det stöd och den hjälp de behöver. Det innebär också att kommunen har huvudansvaret för vård- och behandlingsinsatser mot missbruk om det inte är frågan om ren sjukvård eller kriminalvård under verkställighet. Uppgifter från missbrukares vistelse i slutenvård (somatisk eller psy- kiatrisk) redovisas genom slutenvårdsregistret. Genom detta register kan statistik erhållas för att få en uppfattning om förändringar av antalet in- skrivningar och antalet vårddagar. För andra vårdformer inom sjukvården för missbrukare saknas en löpande, nationell statistik. En av uppgifterna för regionala folkhälsoråd och samhällsmedicinska enheter, vilka etable- ras i allt fler län, är att särskilt följa missbruksutvecklingen och åtgär- derna mot missbruk. Denna utveckling kan leda till att kunskap om vård- utbud och vårdkonsumtion sammanställs regionalt. Sådan kunskap in- samlas och sammanställas av Socialstyrelsen. Inom det europeiska samarbetet pågår för närvarande ett arbete med att utveckla nyckelindikatorer för narkotikamissbrukare inom vården. Sedan tidigare sker i Sverige liknande arbete med utveckling av ett dokumenta- tionssystem (DOK-systemet), vilket bland annat används inom Statens institutionsstyrelse och vissa andra behandlingsenheter. Även inom kriminalvården arbetar man med att utveckla klientdokumentations- system. Genom att tillämpa sådana metoder för att kartlägga miss- brukarvården kan man på några års sikt öka möjligheter till en mer systematisk beskrivning av hälsotillståndet bland narkotikamissbrukarna.

9.5.5

Narkotikarelaterad dödlighet

Regeringens bedömning: Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Rättsmedicinalverket, Statens folkhälsoinstitut och andra berörda myndigheter och organisationer inrätta ett bevakningsregister för narkotikarelaterade dödsfall och olycksfall. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av deltagarna i det av Socialdepartementet anordnade särskilda mötet motsätter sig kommissionens bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att få tillförlitlig statistik och andra data kring narkotikarelaterade dödsfall. Narkotika- dödsfallen har under de senaste åren uppgått till cirka 250 personer per år vilket motsvarar mellan 510 procent av samtliga dödsfall i de mest aktiva åldrarna och antalet dödsfall av narkotikarelaterade orsaker är till 84 skillnad mot flertalet andra observerbara dödsorsaker stigande. Narko- Prop. 2001/02:91 tikamissbrukares överdödlighet är bland unga vuxna omkring 20 gånger högre än för jämnåriga icke-missbrukare.

Statistik om dödsfallen kan tjäna tre specifika syften:

1.

Uppgifterna kan användas för att beräkna eller validera andra beräkningar av omfattningen av tungt missbruk.

2.

Uppgifterna kan användas för att bedöma och planera behovet av motåtgärder mot tungt missbruk och insatser mot överdödlighet bland missbrukare.

3.

Uppgifterna kan användas för att uppmärksamma om nya farliga

droger eller missbruksmönster sprids i samhället. Kunskap om de narkotikarelaterade dödsfallen kan erhållas från det na- tionella dödsorsaksregistret, från rättsmedicinska undersökningar, sjuk- vården, kohortstudier och från andra speciella undersökningar. Den rapportering som i dag sker genom Socialstyrelsens nationella dödsorsaksregister är lämplig för att få en total översikt av dödligheten och ställa narkotikadödligheten i relation till andra dödsorsaker. Detta register är också det mest lämpade för den internationella rapporteringen. Ett problem är emellertid är att registret tar lång tid att sammanställa och, även efter övergången till ICD 10 (International Classification of Disea- ses), endast innehåller summariska uppgifter. För att i detalj följa risk- beteenden och risksituationer, liksom för att kunna upptäcka och kart- lägga farliga missbruksmedel och -mönster med kort varsel, behövs både snabbare rapportering och mer detaljerade uppgifter. Flertalet av de narkotikarelaterade dödsfallen i Sverige blir föremål för rättsmedicinsk undersökning. Undantag utgör de som inträffar på sjukhus efter en längre tids sjukhusvistelse på grund av komplikationer kopplade till missbruket, där det i gengäld finns detaljerade uppgifter i journaler och från en eventuell klinisk obduktion. Det finns därför teoretiskt mycket goda möjligheter att följa den narkotikarelaterade dödligheten under förutsättning att uppgifterna kan sammanställas. För att förstå och kartlägga problemen kring överdoser och akuta nar- kotikaskador är det också viktigt att studera sådana situationer då män- niskor varit i livshotande situationer på grund av drogmissbruk och över- levt. Om ambulanssjukvården/alarmeringscentralerna i sin statistik och journalföring inkluderade uppgifter huruvida ett alarm eller en utryck- ning har berott på en narkotikarelaterad skada skulle det vara lättare att följa utvecklingen. Ett särskilt bevakningsregister om narkotikarelaterade dödsfall skulle kunna innebära en snabbare rapportering och bli en kunskapsbas för upp- följning och forskning om narkotikarelaterade dödsfall och olycksfall. Socialstyrelsen kommer därför att få i uppdrag att i samråd med Rätts- medicinalverket, Statens folkhälsoinstitut och andra berörda myndigheter och organisationer inrätta ett bevakningsregister för narkotikarelaterade dödsfall och olycksfall. 85

10

Internationellt samarbete

Prop. 2001/02:91

Regeringens bedömning: Regeringen kommer att intensifiera arbetet med att, tillsammans med andra länder, utveckla strategier för att minska narkotikaproblemen. Prioriterade områden är att förstärka den internationella kontrollen av den illegala narkotikan, fokusera på narkotikafrågan i svenskt bistånd, effektivisera internationella narkotikaorgan samt verka för att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls. Inom EU kommer Sverige även fortsättningsvis att prioritera frågor som rör illegal europeisk produktion av narkotika, förebyggande insatser samt narkotikaproblemen i kandidatländerna. Samordningen när det gäller svenskt agerande kommer att förstär- kas genom regelbundet samråd med myndigheter och andra som före- träder svenska intressen i internationella sammanhang. Svenska experters och ideella sektorns medverkan i internationella projekt och internationellt utbyte bör öka, liksom möjligheterna för svenska tjänstemän att få tillgång till tjänster i internationella organi- sationer. Statens folkhälsoinstitut får i uppdrag att vara kontaktpunkt gente- mot EU:s forskningsbeviljande organ och svenska forskare. Narkotikakommissionens bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av de remissinstanser som uttalat sig i frå- gan motsätter sig kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I takt med en ökad globalisering även på narkotikaområdet framstår det som mer eller mindre omöjligt att åstadkomma mer än en begränsad förändring av narkotikaproblemen i Sverige om inte samtidigt den globala narkotikasituationen förbättras. Det är därför viktigt också ur ett nationellt perspektiv att Sverige även fortsättningsvis har ett starkt engagemang i den internationella kampen mot narkotikaproblemen.

Det svenska medlemskapet i EU har medfört ökade möjligheter att samarbeta med länderna i vår närhet mot narkotikan. Detta samarbete kommer att växa i betydelse i takt med att de östeuropeiska kandidatlän- derna tas upp i EU-kretsen. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att Sveriges möjlighet att få genomslag i den internationella diskussionen ytterst beror på vår förmåga att på ett trovärdigt sätt visa på resultat av den förda nationella politiken. Statskontoret har gjort en utvärdering av det svenska deltagandet i några internationella mellanstatliga organisationer. Enligt denna rapport (Sverige i världen, Statskontoret 2000:6) saknas det till viss del politiska prioriteringar på övergripande nivå för att kunna koncentrera insatserna till strategiska frågor som är viktiga att driva ur ett nationellt perspektiv. Statskontoret menar att den övergripande styrningen av det svenska del- tagandet i internationella mellanstatliga organisationer är svag och kan utvecklas. 86 Statskontoret föreslår följande förbättringar, utveckla en samlad rekryteringspolitik för att öka antalet anställda i internationella mellanstatliga organ, både på chefsnivåer och på lägre nivåer, utveckla svenska representanters kompetens i bl.a. förhandlingstek- nik och språk (att arbeta i en internationell miljö), snabba upp och utveckla administrativa rutiner för instruktions- givning, dokumentation och återföring, identifiera och utveckla för organisationen viktiga strategiska mål, sträva efter en ökad kontinuitet i deltagandet samt öka insatserna för att främja svensk projektexport. När Narkotikakommissionen har granskat Sveriges agerande i det internationella narkotikasamarbetet har kommissionen gjort liknande reflektioner som Statskontoret. Även på narkotikaområdet saknas i stor utsträckning en strategi för vad Sverige vill uppnå i respektive organ. Vidare har kommissionen funnit brister när det gäller rekrytering av svenska experter till internationella projektuppdrag liksom strategiskt arbete för att få in svenska tjänstemän i internationella organisationer. En förutsättning för ett framgångsrikt agerande i det internationella ar- betet är att svenska företrädare förmår att agera enhetligt. En viktig aspekt av det svenska agerandet i internationella sammanhang är därför att det finns tydliga mål och riktlinjer. Det övergripande målet för svenskt agerande är att tillsammans med andra länder förbättra den globala situationen beträffande produktion och handel med narkotika samt att begränsa efterfrågan. Av detta mål är det kontrollen av den illegala handeln genom ett utvecklat samarbete mellan olika länders tull- och polismyndigheter som har kommit längst. Att ytterligare utveckla detta internationella tull- och polissamarbete bör enligt regeringen vara ett fortsatt prioriterat område. Allt svenskt agerande utgår i dag från den restriktiva narkotikapolitik som kommer till uttryck i FN:s narkotikakonventioner och som också är basen för den svenska narkotikapolitiken. Sverige har genom sin konse- kventa hållning blivit en symbol för denna restriktiva politik och stor tyngd läggs vid svenska synpunkter. Detta är i och för sig positivt, men det innebär också att den svenska hållningen ifrågasätts liksom vår möj- lighet att genomföra denna i praktiken. Sveriges möjligheter att agera kraftfullt på den internationella arenan beror därför ytterst på om vi kan behålla vår trovärdighet när det gäller hur vi genomför narkotikapolitiken nationellt. För grupper som av övertygelse arbetar för en mer liberal nar- kotikapolitik är det naturligt att försöka hitta svenska tillkortakomman- den. Det finns också många missförstånd om den svenska hållningen varför det är angeläget att omvärlden får möjlighet att bilda sig en realis- tisk bild av vad den svenska narkotikapolitiken innebär i praktiken. Ett ökat internationellt utbyte mellan frivilligorganisationer och yrkes- verksamma i olika länder kan öka förståelsen och kunskapen om den svenska narkotikapolitiken, samtidigt som svenskar får möjlighet till en internationell utblick och förståelse för förhållandena i andra länder. Genom ett sådant utbyte ges fler svenska experter och tjänstemän en ökad kompetens när det gäller att arbeta med narkotikafrågor i ett Prop. 2001/02:91 87 internationellt sammanhang, vilket i sin tur ökar deras möjligheter att Prop. 2001/02:91 kunna delta i olika internationella uppdrag. Prioriterade områden I det särskilda mötet i FN:s Generalförsamling (UNGASS), som genom- fördes år 1998, betonades att nationella och internationella insatser mot produktion, konsumtion och handel med narkotika är lika viktigt. Enligt regeringens bedömning bör Sverige delta i det internationella samarbetet på alla dessa områden. Inom EU är polisens och tullens samarbete det område som har ut- vecklats mest sedan Sveriges anslutning. Inom dessa områden pågår en rad olika aktiviteter förutom det rent operativa samarbetet mellan med- lemsstaternas polis- och tullmyndigheter. Under senare år har Europa, både inom och utom EU, alltmer utvecklats till en stor och dominerande producent av syntetisk narkotika. Denna utveckling är mycket oroande och det är viktigt att hejda den. Sverige har redan tagit flera initiativ när det gäller illegal produktion och handel med syntetisk narkotika och detta område bör ha fortsatt hög prioritet. I vissa av kandidatländerna pågår en omfattande illegal narkotikapro- duktion av syntetisk narkotika och en illegal försäljning av narkotika- klassade läkemedel. Frågan är därför viktig också i perspektivet av EU:s kommande utvidgning och bör uppmärksammas inom ramen för med- lemsskapsförhandlingarna. Det finns också ett behov av att utveckla stöd och samarbete när det gäller de Central- och Östeuropeiska ländernas insatser för att både be- gränsa den illegala handeln och att begränsa narkotikamissbruket. Även om många insatser görs inom ramen för Pompidougruppen och EU:s ut- vecklingsprogram, PHARE, finns ett behov av ett närmare samarbete mellan Sverige och dessa länder. En annan fråga av central betydelse är att få till stånd ett europeiskt samarbete kring det narkotikaförebyggande arbetet. Samtidigt är det på detta område som ett mer utvecklat samarbete ter sig som mest kompli- cerat då de olika länderna har olika förhållningssätt och syn, framför allt när det gäller målen för det preventiva arbetet. Det är angeläget att vi från svensk sida driver linjen att all icke-medicinsk konsumtion av nar- kotika måste minimeras. Det är också angeläget att narkotikapolitiken förblir ett nationellt ansvar. Vi kan också konstatera att det pågår en massiv marknadsföring av både narkotika och narkotikapositiva idéer och att dessa sprids allt snab- bare över världen. Det är i dag mer eller mindre omöjligt att se det före- byggande arbetet enbart ur ett nationellt perspektiv. Det behövs ett väl utvecklat internationellt samarbete för att begränsa inflytandet av denna propaganda. För att begränsa produktionen i de traditionella narkotikaproducerande länderna är det viktigt att få med narkotikaaspekten i allt bistånd till de utvecklingsländer som Sverige prioriterar. Sida har inom ramen för sitt uppdrag att ansvara för svenskt bistånd inom narkotikaområdet tagit fram en aktionsplan med prioriteringar för biståndsinsatser. I den konstateras att narkotikaproblemen är nära kopplade till fattigdom, ojämlikhet, ex- 88 ploatering, korruption och svag politisk styrning. Vidare att handel med narkotika i förlängningen hotar en demokratisk utveckling och en sund ekonomisk utveckling. Narkotikabekämpning ska därför fortsatta att vara ett viktigt område för svenskt bistånd. Under senare år har de traditio- nella narkotikaproducerande länderna också blivit mycket stora konsu- mentländer. Denna förändring avspeglas också i Sidas aktionsplan där ett balanserat angreppssätt, dvs. att både begränsa produktionen och minska efterfrågan ska prioriteras. Sida ska också verka för att narkotikabe- kämpning beaktas i alla utvecklingsprojekt. Barn och unga människor är särskilt sårbara och ska därför fortsatt utgöra en viktig målgrupp. Afri- kanska länder har alltmer kommit att bli transitländer för narkotikahandel och är på grund av många andra problem särskilt utsatta. Afrika ska där- för fortsatt prioriteras för insatser. Sida har inom ramen för programmet för Multilaterala biträdande experter finansierat ett antal internationella tjänster under de senaste åren. Antalet personer med internationell erfarenhet och kunskap om narkotikafrågor har därmed ökat. Sida bör fortsätta denna medvetna satsning. Regeringen har sedan tidigare givit Sida i uppdrag att ta fram en strategi för samarbetet med FN:s narkotika- kontrollprogram (UNDCP). Strategin kommer att färdigställas under år 2002. Den kommer att vara ett värdefullt instrument för prioriteringar i det internationella samarbetet. Den bör också prioritera frågor som rör styrning och arbetsformer inom internationella organ för att påverka till effektiva arbetssätt. För att göra detta krävs också att de internationella organ som Sverige verkar genom får möjlighet att arbeta på ett så effektivt sätt som möjligt varför Sverige också bör prioritera frågor som rör styrning och arbets- former i dessa organ. Vikten av väl fungerande internationella narkotikaorgan gäller givetvis också EU:s organisationer så som Europol och Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN). När det gäller ECNN är det enligt regeringens bedömning angeläget att intensifiera in- satserna för att få centrets data så jämförbara och tillförlitliga som cen- trets direktiv anger. Regeringen har också för avsikt att utveckla en mer löpande samord- ning med ansvariga myndigheter som är involverade i narkotikaarbetet för att få till stånd en diskussion kring övergripande mål och strategier Regeringen kommer också att intensifiera sitt arbete med att möjlig- göra för fler svenska tjänstemän att arbeta inom internationella organisa- tioner såsom FN, Europarådet och EU:s olika institutioner. Kontakter med sekretariat i olika organisationer underlättas ofta av att svenskar ar- betar i organisationen. Förutom att dessa kan förklara svenska stånd- punkter blir ingången till organisationen klart underlättad vilket i sin tur leder till ett mer kontinuerligt samarbete. På hemmaplan måste svenska experter förberedas och ges möjlighet att ibland med kort varsel ta på sig denna typ av uppdrag. Ju fler som genomför expert- eller tjänsteuppdrag och som återkommer till Sverige desto fler personer kan generera denna kunskap till andra svenskar. Där- för är det angeläget att Sverige tar till vara den kunskap och erfarenhet som dessa personer förvärvat. Redan i dag utförs ett omfattande arbete av bl.a. olika frivilligorgani- sationer när det gäller samarbete med andra länder, antingen i egen regi Prop. 2001/02:91 89 eller inom ramen för olika utvecklingsprojekt. Det är angeläget att detta Prop. 2001/02:91 nätverksskapande arbete får bättre förutsättningar att utvecklas. Ytterligare ett område som behöver utvecklas är utnyttjandet av inter- nationella forskningsanslag. Det svenska intresset för att ansöka om EU- medel för forskning på narkotikaområdet har hittills varit litet. Till en del handlar det naturligtvis om hur den svenska forskningen är uppbyggd. Andra orsaker är att EU:s forskningsmedel är svåröverskådliga och att svenska forskare är vana att söka medel hos svenska forskningsinstitut. Statens folkhälsoinstitut har genomfört en studie kring vilka medel som finns tillgängliga för ansökningar, rutiner för uppdragsupphandling samt hur svenska aktörer skall kunna bli mer aktiva på dessa områden. Slutsatserna pekar på att det låga svenska intresset till stora delar beror på okunnighet om fonder, ansökningsrutiner och administration. Statens folkhälsoinstitut bör få i uppdrag att fortsätta detta arbete så att institutet kan bli en viktig kontaktpunkt och kunskapskälla när det gäller forskning och uppdrag inom EU. 11 Handlingsplanens genomförande

11.1

En särskild nationell narkotikasamordnare

Regeringens bedömning: En särskild narkotikasamordnare kommer att utses med ansvar dels för att genomföra och följa upp handlings- planen, dels för att samordna de nationella narkotikainsatserna i övrigt. Narkotikakommissionens bedömning: Enligt kommissionens be- dömning skulle en särskild narkotikaminister utses. Innehållsmässigt överensstämmer kommissionens bedömning med regeringens.

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser har ställt sig tvek- samma eller har avstyrkt kommissionens förslag om en särskild narko- tikaminister. Flertalet har uttryckt sitt stöd för någon form av samordning men då föreslagit andra lösningar. Skälen för regeringens bedömning: Narkotikakommissionen har pekat på behovet av en förstärkt nationell samordning av narkotika- insatserna. Regeringen delar den synen och avser att tillsätta en särskild narkotikasamordnare med uppgift att svara för genomförande och upp- följning av handlingsplanen samt att samordna narkotikainsatserna på nationell nivå. Narkotikasamordnaren skall under de fyra år som hand- lingsplanen omfattar inrättas inom kommittéväsendet och får därigenom en myndighetsställning. Samordnaren skall dock inte ta över ansvar som i dag åvilar Regeringskansliet eller annan myndighet. I arbetet bör sam- ordnaren aktivt samverka med Regeringskansliet, myndigheter, kom- muner, frivilligorganisationer och föreningslivet i övrigt, inklusive ung- domarnas egna organisationer m.fl. I den del som gäller förebyggande insatser skall den nationelle samordnaren samverka med den kommitté som är tillsatt för att genomföra den nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador (S 2001:02).

90 För att erhålla en enhetlig syn på narkotikafrågan över landet krävs så- Prop. 2001/02:91 väl kunskap som engagemang inom kommuner och landsting. Som tidi- gare framhållits är det på det lokala planet som den förda politiken genomförs och dess trovärdighet prövas. En viktig uppgift för den nya narkotikasamordnaren är därför att i ett aktivt samspel med bl.a. kom- munal- och landstingspolitiker bedriva ett narkotikapolitiskt opinions- arbete. Det är också viktigt att de insatser som företas på central nivå förs vidare till de regionala och lokala beslutsfattarna. En särskild narkotikasamordnare kan också fungera som regeringens talesman i narkotikapolitiska frågor med uppgift att synliggöra och offensivt föra ut regeringens politik genom att delta i den offentliga narkotikapolitiska debatten och initiera offentliga diskussioner i olika frågor. Uppföljning av planen Den nationelle narkotikasamordnaren kommer att få ett huvudansvar för att följa upp målen i handlingsplanen. Uppföljningen skall ske i samver- kan med andra berörda myndigheter. Det skall också ingå i uppgiften att årligen, och vid behov, rapportera till regeringen om utvecklingen. Samordnaren skall vidare kunna ta initiativ till olika typer av översyner och vid behov föreslå nya initiativ. Beträffande den samlade uppföljningen av de nationella folkhälso- målen återkommer regeringen i denna fråga i samband med en propo- sition om de nationella folkhälsomålen.

11.2

Finansiering av genomförandet av handlingsplanen

Regeringens bedömning: Sammanlagt 325 miljoner kronor avsätts för att genomföra den nationella handlingsplanen under åren 20022004.

Skälen för regeringens bedömning: För att den narkotikapolitiska handlingsplanen skall få genomslag krävs en bred mobilisering av alla delar av samhället och att dessa samordnar sina insatser mot narkotika- problemet. Dessa åtgärder kommer att behöva engagera många myndig- heter inom olika departements områden, alla kommuner och landsting samt ideella sektorn, däribland stora delar av den svenska frivilligrörel- sen. I handlingsplanen föreslås inga förändringar när det gäller den rådande ansvarsfördelningen och mycket av det som behöver göras måste göras inom ramen för de medel som respektive ansvarigt organ redan disponerar. Handlingsplanen kan dock inte genomföras och utvecklas utan ett visst centralt medelstillskott. Regeringen avser att under tre år avsätta 325 miljoner kronor som stöd för genomförandet av handlings- planen. Av dessa har 60 miljoner kronor avsatts av rättsväsendet. För den särskilda narkotikasatsningen inom kriminalvården (se avsnitt 8.4) ställs totalt 100 miljoner kronor till Kriminalvårdsstyrelsens förfogande. Be- träffande den närmare fördelningen av resterande 225 miljoner kronor beslutas denna av regeringen på grundval av en plan som den nationelle samordnaren skall upprätta.

91 Enligt regeringens bedömning kommer det att behövas resurser bl.a. Prop. 2001/02:91 inom följande områden. Den nationelle narkotikasamordnaren bör ta ett tydligt narkotikapoli- tiskt ledarskap med en aktiv roll, både nationellt och internationellt. Samordning och samverkan av insatser över sektorsgränser behöver ut- vecklas liksom uppföljning och utvärdering av de insatser som vidtas. Till detta krävs bl.a. resurser till nationella och regionala seminarier och konferenser för att få till stånd en politisk prioritering kring handlings- planens genomförande men också för att garantera medverkan från lokal och regional nivå. Stöd kan dessutom ges till metodutveckling för att ut- veckla samarbetsformer mellan olika huvudmän så som kommun, lands- ting, länsstyrelser, polis, tull och kriminalvård samt till metodutveckling vad gäller bl.a. preventiva insatsers effekter och metoder som involverar den ideella sektorn. Narkotikakommissionen har föreslagit att en satsning på narkotikainsatserna bör inledas med en konferensserie över landet. Regeringen har pekat på ett behov av att intensifiera utvecklingen och samordningen av de lokala insatserna genom att utveckla lokala narko- tikapolitiska strategier. Medel behövs för att stimulera och stödja kommuner och landsting i att utveckla vårdinsatserna, ta fram övergripande strategier liksom stöd till metodutvecklingen inom området. Slutligen behövs också resurser för uppföljning och analys av erfarenheterna. Insatserna när det gäller det förebyggande arbetet kan i stor utsträck- ning samordnas med de medel som avsatts för att genomföra den natio- nella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador. Utöver detta krävs medel för mer narkotikaspecifik metodutveckling när det gäller både prevention och vård. Det gäller bl.a. att utveckla metoder, regionala och nationella professionella nätverk, erbjuda drogfria miljöer till ung- domar samt stötta framtagandet av nya utbildningar för lärare och andra som arbetar med förebyggande insatser, föräldrar och behandlare. Det finns behov av metodutveckling när det gäller den behandling som sker inom ramen för påföljdssystemet t.ex. vid s.k. § 34-placering och kon- traktsvård. Det finns också behov av resurser för att genomföra vissa forskningsprojekt av särskild betydelse för handlingsplanens genom- förande. Slutligen kommer vissa medel att behövas för övriga kostnader som är förknippade med den särskilde narkotikasamordnaren.

Fördelning år

2002

2003

2004

Kriminalvård

40

30

30

Övrigt

145

30

50

12 Författningskommentar

3 §

I första stycket införs en ny punkt 8 av innebörden att receptregistret får

användas även för redovisning till Socialstyrelsen av uppgifter om en-

skild läkares eller tandläkares förskrivning av narkotiska läkemedel.

Uppgifterna får användas i Socialstyrelsens tillsynsverksamhet.

92

Styckeindelningen i andra till fjärde stycket har tillkommit på inrådan Prop. 2001/02:91 av Lagrådet. Styckena motsvarar, med ett tillägg, det tidigare andra stycket. Någon ändring i sak är utöver tillägget inte avsedd. Genom tillägget i tredje stycket klargörs att redovisningen inte får avse uppgifter om andra enskilda personer än förskrivaren. Se även allmänna över- väganden i avsnitt 7.2. 4 § Ändringen i första stycket punkten 4 ger Apoteket AB rätt att i den ut- sträckning det behövs för registerändamålen enligt 3 § låta receptregistret innehålla förskrivarkod även utan samtycke från den förskrivande läka- ren. Ändringen i första stycket punkten 5 är en följd av den i enlighet med Lagrådets synpunkter ändrade styckeindelningen i 3 §. Se även all- männa överväganden i avsnitt 7.2. 6 § Ändringen möjliggör användning av bl.a. läkares namn och förskrivar- kod som sökbegrepp vid Socialstyrelsens tillsyn. Se även allmänna över- väganden i avsnitt 7.2. 9 § Ändringen i punkten 3 är en följd av den i enlighet med Lagrådets syn- punkter ändrade styckeindelningen i 3 §. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelse De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2002 och skall tillämpas i fråga om förskrivningar som expedieras efter ikraftträdandet. När förskrivningen skett saknar betydelse för tillämpningen av bestäm- melserna. Förskrivarkod behöver dock inte anges på receptblanketten förrän Läkemedelsverkets föreskrift om det trätt i kraft. Förskrivarkod kan därför, i fråga om recept som utfärdats dessförinnan, inte registreras i andra fall än där koden ändå angivits. 93 Sammanfattning av betänkandet Vägvalet Den narkotikapolitiska utmaningen (SOU 2000:126) Svensk narkotikapolitik står inför ett avgörande vägval. Den ena vägen kräver betydande tillskott av resurser i form av engagemang, ledning, kompetens och ekonomi. Den andra vägen innebär sänkta ambitioner och betydande acceptans av narkotikamissbruk. Detta är Narkotikakommissionens viktigaste slutsats av den utvärde- ring kommissionen gjort av samhällets narkotikapolitiska insatser sedan mitten av 1980-talet. Översynen har omfattat lagstiftningen inom om- rådet samt insatser för att förebygga missbruk och rehabilitera narkoti- kamissbrukare liksom insatser för att begränsa tillgången på narkotika. Narkotikakommissionen har under arbetets gång kunnat konstatera att det i dag finns stora brister på det narkotikapolitiska området. Av avgörande betydelse för narkotikapolitikens nuvarande tillstånd är att den politiska prioriteringen av narkotikafrågan minskat. Avsaknaden av politiskt engagemang avspeglar sig givetvis bl.a. i att resurstilldel- ningen till de myndigheter och andra delar av samhället som har att ar- beta med narkotikan och dess konsekvenser minskat. Samtliga samhälls- sektorer på detta område har under senare år fått vidkännas omfattande ekonomiska nedskärningar samtidigt som problemets omfattning ökat och dess karaktär försvårats. Det finns i dag brister i strukturen för att bekämpa narkotikaproblemet, främst inom det förebyggande arbetet och inom den vård och behandling som i dag erbjuds missbrukare. Redan den omständigheten att allt fler ungdomar än tidigare har en mer tillåtande attityd till narkotika visar att en stor del av det förebyggande arbetet inte når fram. Såvitt gäller vård och behandling för narkotikamissbrukare är detta ett område som varit föremål för omfattande nedskärningar och nedprioriteringar i landets kommuner. På många håll har kontinuiteten i verksamheten gått förlorad och Narkotikakommissionen har också kunnat konstatera behov av kom- petensutveckling för dem som arbetar med dessa frågor. Främst är det de tunga missbrukargrupperna som drabbats. Också inom kriminalvården har insatserna för att få narkotikamissbrukare i vård och behandling dra- gits ned. Även myndigheterna på kontrollområdet har fått vidkännas stora ned- skärningar och andra förändringar under senare år. Utbudet av narkotika har samtidigt ökat liksom pressen på Sverige som narkotikamarknad. Detta har givetvis gjort arbetet mot narkotikainflödet svårare. Inom myndigheterna på kontrollområdet råder det emellertid inte någon oklarhet kring sådana fundamentala frågor som syfte, mål och medel för narkotikabekämpningen. Detta har lett till att det under senare år varit kontrollåtgärderna som fått dominera i praktiken även om det i den narkotikapolitiska debatten inte sällan varit vård och behandling, eller bristen därpå, som stått i fokus. På detta sätt håller den för den svenska narkotikapolitiken så viktiga balansen mellan olika insatser för att dämpa efterfrågan och minska tillgången på narkotika att gå förlorad. Narkotikakommissionen har i sitt vägval funnit att den restriktiva svenska narkotikapolitiken måste upprätthållas och förstärkas. Det finns enligt kommissionens mening inte några argument eller fakta som talar Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 94

för att det i något avseende skulle vara bättre, för vare sig enskilda miss-

Prop. 2001/02:91

brukare eller samhället i stort, med en politik som sänker garden mot

Bilaga 1

narkotikamissbruk och narkotikahandel. En annan sak är att resultatet av

den nu förda svenska narkotikapolitiken skulle kunna vara och måste

bli bättre. Narkotikakommissionen lägger i detta betänkande därför

fram förslag vars syfte är skapa helhet och balans och att förstärka, för-

nya och utveckla den restriktiva narkotikapolitiken.

Ett förstärkt politiskt ledarskap

Narkotikakommissionen bedömer att det är nödvändigt med en starkare

prioritering, tydligare styrning och bättre uppföljning av narkotikapoliti-

ken och av de konkreta insatserna på alla nivåer, från det lokala arbetet i

kommuner och landsting till regeringens arbete.

Kommissionen föreslår ett förstärkt narkotikapolitiskt ledarskap där

regeringen tar en mer aktiv roll, både nationellt och internationellt. Vida-

re föreslår kommissionen en modell för förstärkta lokala insatser och

förbättrad lokal samordning samt en mer aktiv roll för de centrala myn-

digheterna när det gäller utveckling av metod- och kompetensfrågor.

Ansvaret för att genomföra politikens olika delar ligger på myndig-

heter och organisationer på lokal, regional och central nivå. Det kommu-

nala och landstingskommunala ansvaret innebär att ambitionsnivån och

engagemanget varierar kraftigt kommunerna emellan.

Samordning och samverkan av insatser sker i viss omfattning sektors-

vis eller lokalt, men en central samordning utifrån det för narkotikapoli-

tiken så viktiga helhetsperspektivet saknas. Därmed sker inte heller nå-

gon övergripande uppföljning eller utveckling av de insatser som vidtas

och heller ingen värdering av hur de påverkar varandra.

Enligt Narkotikakommissionens mening finns det trots den splittrade

bild som framträder finns inte skäl att göra några förändringar avseende

den grundläggande ansvarsfördelningen för narkotikafrågorna. Inte heller

bedömer kommissionen att en mer detaljerad lagstiftning skulle kunna

bidra till en konstruktiv samverkan mellan olika aktörer. Samverkan bör i

stället utgå från en analys av varje aktörs möjligheter att bidra till arbetet,

av vilka vinster som finns med bättre samverkan, av behovet samt möj-

ligheterna att utveckla metoder, kunskap och kompetens. Initiativet till en

sådan samverkan ett aktivt partnerskap mellan dem som är berörda och

har ansvar för narkotikaproblemen bör enligt kommissionen tas av re-

geringen, som också skall svara för en samlad uppföljning av insatserna.

Inom regeringen är flera departement berörda av de narkotikapolitiska

frågorna. Socialministern är den minister som har ansvar för samord-

ningen av narkotikapolitiken. Narkotikakommissionen anser att den na-

tionella ledningen bör förstärkas genom att en särskild minister utnämns,

med placering på Socialdepartementet, med ett tydligt eget ansvar för

ledningen av det narkotikapolitiska arbetet. Därigenom skulle man tyd-

ligt manifestera ett nationellt politiskt ledarskap i narkotikafrågan.

Ministerns uppdrag bör omfatta ett lednings- och samordningsansvar

för såväl det nationella som det internationella narkotikaarbetet. Huvud-

uppgiften bör vara att utforma långsiktiga strategier för att uppnå de na-

tionella narkotikapolitiska målen. Detta arbete måste bedrivas utifrån ett

95 helhetsperspektiv och omfatta samhällets samtliga insatser mot narko- tika, samt med ett tydligare ansvar för samordningen av myndigheternas arbete än vad som existerar i dag. För att möjliggöra och intensifiera en utveckling och samordning av de lokala insatserna föreslår Narkotikakommissionen att kommuner och landsting skall upprätta lokala narkotikapolitiska strategier. De lokala strategierna skall fungera som övergripande styrdokument där pågående och planerade insatser för hela det narkotikapolitiska om- rådet beskrivs. Ambitionsnivån, liksom val av insatser och metoder, är upp till varje kommun att bestämma utifrån de lokala förutsättningar som råder, men såväl långsiktiga som kortsiktiga mål för verksamheten skall tydligt framgå liksom hur arbetet skall bedrivas, organiseras, utvärderas och finansieras. Narkotikakommissionen anser vidare att staten i största möjliga utsträckning skall bistå kommunerna och landstingen i upprät- tandet av de lokala strategierna, inte minst genom att bidra till utveckling av metoder och kompetens. Lokala kartläggningar av narkotikasituationen och av missbrukets om- fattning bör ingå som ett led i de lokala strategierna. Sådana kartlägg- ningar bör om möjligt utföras så att de också kan användas för nationella sammanställningar. Folkhälsoinstitutet föreslås få i uppdrag att i samar- bete med kommuner och landsting utarbeta praktiska riktlinjer för lokala kartläggningar. En viktig del av de lokala strategierna är utveckling av samverkan och av professionella nätverk. Det är särskilt angeläget att problemen med samverkan mellan olika instanser med vårdansvar kan lösas, eftersom missbrukare annars riskerar att hamna mellan stolarna. Detta gäller dels tunga missbrukare som kräver sammansatta och långvariga insatser, dels personer som är i inledningen av sitt missbruk, för vilka det är viktigt med lättillgängliga insatser. Länsstyrelserna föreslås få ett ökat ansvar för metod- och kompetens- utveckling. Länsstyrelserna bör bistå kommunerna vid upprättandet av de lokala strategierna och också svara för uppföljning av dessa. Länsstyrel- sen föreslås också få en roll i att förmedla kontakter mellan forsknings- miljöer och kommunerna. Utvecklingen för centrala myndigheter har gått mot en koncentration på uppföljnings- och tillsynsuppgifter. Narkotikakommissionen påpekar att uppföljning och tillsyn kan generera betydande kunskap om utveck- lingen på det lokala planet inom respektive myndighets ansvarsområde. Kommissionen vill framhålla vikten av att denna kunskap inte stannar hos de centrala myndigheterna utan kan återföras till de lokala aktörerna. I den processen är det de centrala myndigheternas ansvar att ur ett hel- hetsperspektiv analysera erfarenheterna och dra slutsatser om behov och möjligheter till metod- och kompetensutveckling. Narkotikakommissionen föreslår att de centrala myndigheterna skall ta på sig ett ökat ansvar för att aktivt driva frågor om kunskapsförmedling, metod- och kompetensutveckling. Detta kräver i sin tur att samverkan mellan myndigheterna stärks för att garantera att inga områden blir obe- vakade men också för att undvika dubbelarbete. Både de länsvisa uppföljningarna, som kommissionen föreslår att läns- styrelserna skall genomföra, och de mer övergripande uppföljningar som de olika myndigheterna skall genomföra bör kunna utgöra bra underlag Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 96

för regeringens samlade bedömningar. Utifrån dessa analyser bör reger-

Prop. 2001/02:91

ingen mer aktivt kunna styra samhällets insatser och vid behov föreslå

Bilaga 1

studier, utvecklingsinsatser och forskning på sådana områden som fram-

står som angelägna. Regeringen bör vidare regelbundet ge en samlad

rapport om narkotikapolitikens utveckling till riksdagen.

För att markera att man inleder en ny offensiv mot narkotikaproblemen

föreslår kommissionen att regeringen tillsammans med berörda myndig-

heter, Kommunförbundet, Landstingsförbundet och frivilligorganisatio-

ner genomför nationella och regionala konferenser som en startpunkt för

ett partnerskap. Utvecklingen är ytterst beroende av om de narkotikapo-

litiska insatserna också kan upprätthållas på lång sikt. Hur man kan för-

verkliga en sådan långsiktig lösning bör vara temat för en inledande kon-

ferensserie.

Insatser mot efterfrågan

Enligt Narkotikakommissionens bedömning finns det inte några skarpa

gränser mellan förebyggande insatser, vård och behandling och begräns-

ning av utbudet. Att satsa på en effektiv vård är också en viktig förebyg-

gande insats. Ett effektivt förebyggande arbete och väl fungerande vård

och behandling kräver att insatserna präglas av kontinuitet och kompe-

tens. Kommissionen har därför sett som sin uppgift att föreslå hur en

struktur kan utformas som både kan förbättra och fördjupa åtgärderna

och göra så att processer kommer till stånd som kan leda till en utveck-

ling på lång sikt. Utmärkande för mycket av det förebyggande arbete

som i dag bedrivs är att det präglas av tillfälliga åtgärder och projekt som

ofta inte förmår påverka den ordinarie verksamheten. De stödjande mil-

jöerna runt unga har försämrats och blivit färre och det saknas såväl re-

surser som metoder att nå utsatta barn och ungdomar liksom metoder att

på ett tidigt stadium nå dem som har påbörjat ett missbruk. Kommissio-

nen konstaterar vidare att det finns stora brister i utformningen av miss-

brukarvården och att omfattningen inte heller svarar mot behovet.

Aktuell forskning om olika förebyggande metoder och program visar

att information och undervisning om droger inte förmår påverka ungdo-

mars beteende om den förekommer isolerat. För att nå framgång måste

sådana insatser ingå i ett system av åtgärder som begränsar tillgången

och det skall finnas tydliga regler som inkluderar samhällets normer och

värderingar samt en fungerande vård och behandling.

Genom intervjuer med ett stort antal ungdomar har bl.a. följande om-

råden med relevans för missbruksutvecklingen och det förebyggande

arbetet utkristalliserats: ett ökande tablett- och blandmissbruk, ungdo-

mars upplevelse av stress och utanförskap samt av en frånvarande vuxen-

värld.

Kommissionens kontakter med myndigheter och organisationer med

ansvar för och kunskap om förebyggande arbete har visat på en rad bris-

ter inom detta område. Spridning av kunskap och information är otill-

räcklig, vilket medför att verksamma metoder har svårt att nå ut. Insatser,

framför allt inom den reguljära verksamheten, dokumenteras och utvär-

deras alltför sällan. Det finns inte heller någon klar och gemensam upp-

97 fattning om vad som skall betecknas som förebyggande arbete, vilket försvårar samarbetet mellan olika aktörer. Skolan är enligt kommissionens bedömning den viktigaste arenan för det drogförebyggande arbetet. Mycket tyder dock på att det förebyg- gande arbetet har minskat i omfattning i skolan under senare år. Narkoti- kakommissionen föreslår därför att Skolverket i samarbete med Folkhäl- soinstitutet får i uppdrag att utarbeta riktlinjer för skolans samlade un- dervisning om tobak, alkohol och narkotika som kan tas in i nu gällande läroplan för grundskola och gymnasieskola. Kommissionen vill särskilt lyfta fram metoder som syftar till ett kon- sekvent och kontinuerligt arbete med det som brukar benämnas socialt och emotionellt lärande i skolan för att främja barn och ungdomars psy- kiska hälsa och öka deras motståndskraft mot droger. Vidare betonar kommissionen vikten av en god skolmiljö samt av att metoder för elevin- flytande och föräldramedverkan utvecklas inom skolan. Kommissionen vill också lyfta fram vikten av att utveckla strategier för att förebygga missbruk bland unga vuxna, i första hand i åldrarna 18 till 25 år. Dessa är ofta förebilder för de yngre och strategier att nå dem saknas i de flesta kommuner. Det finns ännu inte så mycket kvalitativ forskning om vilka ungdomar det är som använder narkotika mer regelbundet. De undersökningar som finns ger en motstridig bild. Å ena sidan framträder en bild av vanliga ungdomar utan problem som använder narkotika utan några allvarliga följder. Å andra sidan visas också att utvecklingen av narkotikamissbruk vanligen följer ett mönster där användandet av narkotika har föregåtts av ett omfattande bruk av legala droger, och således kommer relativt sent i utvecklingen mot ett missbruk. En central uppgift för det förebyggande arbetet är att motverka norma- lisering av narkotikamissbruk. Samtidigt måste det finnas en beredskap för att hantera situationen om utvecklingen skulle leda till att narkotika blir ett mer accepterat inslag i det vardagliga livet. Utan att minska på de insatser som görs för att minska nyrekryteringen måste arbetet därför i högre grad än tidigare fokusera på åtgärder för att nå dem som redan har inlett ett experimenterande med droger. Skolan och fritidsverksamheten har ett stort ansvar att upptäcka de ungdomar som lever i gränslandet till att inleda ett missbruk. Man måste snabbt uppmärksamma och reagera på de signaler dessa ungdomar sän- der och snabbt agera när ett missbruk uppdagas. Lärare med kunskaper om tidiga tecken och med ambition att stödja elever som inte fungerar bra liksom en väl fungerande skolhälsovård med kunskap om ungdomar och missbruk är bland de viktigaste förutsättningarna för att identifiera och hjälpa barn i behov av särskilt stöd. Barn och ungdomar med riskbe- teende eller som på andra sätt befinner sig i en riskzon skall utgöra en prioriterad målgrupp för skolans förebyggande arbete. För att kunna nå de ungdomar som har börjat experimentera med dro- ger måste det finnas ett fungerande skyddsnät i skola och lokalsamhälle och ett strukturerat samarbete mellan socialtjänst, polis, skola, fritids- verksamhet och frivilligorganisationer. Narkotikakommissionen har emellertid funnit att det på många håll inom socialtjänsten saknas struk- turerade metoder för att arbeta med dessa ungdomar och att det också ofta saknas ett övergripande samarbete mellan socialtjänst och polis. Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 98 Att avbryta ungdomars experimenterande med droger är ett arbete i flera steg. För det första krävs kompetens att fånga upp signaler om droganvändande. För det andra krävs en utbyggd rådgivningsverksamhet och för det tredje behövs olika former av behandlingsalternativ. Också föräldrar vars barn har fastnat eller är på väg in i missbruk behöver ett omfattande stöd. Kommissionen föreslår därför att alla ungdomar och föräldrar skall ha tillgång till en lokal rådgivningsverksamhet om alkohol-, narkotika- och missbruksrelaterade frågor. Denna verksamhet skall endast vara rådgi- vande och bygga på frivillighet och förtroende. Ungdomar som experimenterar med droger eller har kamrater som gör det kan också hamna i situationer där de är i mer akut behov av rådgiv- ning eller hjälp. Detta gäller givetvis även föräldrar och andra närståen- de. Det är viktigt att kunna fånga upp ungdomar i detta läge då de ofta själva är motiverade att förändra sin livsstil och upphöra med sitt miss- bruk. Kommissionen föreslår att en nationell hjälptelefonlinje inrättas dit man gratis och anonymt kan vända sig med frågor om narkotika och missbruk. Folkhälsoinstitutet bör ges i uppdrag att utreda hur en sådan verksamhet kan organiseras. Det är viktigt att yngre människor inte skall behöva definiera sig som missbrukare för att få hjälp till behandling. Kommissionen föreslår att ungdomar som behöver hjälp att avbryta sitt missbruk skall kunna få så- dan hjälp på en för ungdomar anpassad mottagning. En sådan mottagning kan antingen drivas som en egen verksamhet i socialtjänstens regi eller inrymmas i ungdomsmottagningarnas verksamhet som förstärks med personal med särskild kompetens om ungdomar och droger. Narkotikakommissionen ser det som angeläget att specialistkompeten- sen om ungdomar och missbruk inom socialtjänstens utredningsverk- samhet förstärks. Personal med sådan specialistkompetens bör ansvara för utredningar som gäller ungdomar med eventuell missbruksproblema- tik. Kommissionen föreslår därför att kommunernas socialtjänst i nära samverkan med den lokala hälso- och sjukvården bör utveckla och vid- makthålla en särskild kunskap och kompetens om ungdom och missbruk. Socialstyrelsen bör inom ramen för sina utvecklingsmedel stödja en så- dan utveckling. Det finns två grundprinciper i arbetet med ungdomar som har påbörjat ett missbruk: tidig upptäckt och tydlig reaktion. Bl.a. för att möjliggöra tidig upptäckt kriminaliserades eget bruk av narkotika år 1988 och år 1993 infördes fängelse i högst sex månader i straffskalan för eget bruk. Därigenom blev det möjligt för polisen att ta urin- eller blodprov för att kontrollera och säkra bevisning om ett misstänkt narkotikabrott. Narkoti- kakommissionen har låtit genomföra en undersökning om socialtjänstens insatser för ungdomsgruppen 15 till 17 år vid ringa narkotikabrott (eget bruk). Undersökningen omfattar 288 individer och visar att hälften av dessa antingen var okända för socialtjänsten eller så var deras narkotika- missbruk okänt. Av denna undersökning att döma är de åtgärdsbeslut som socialtjänsten fattat ändamålsenliga och pragmatiska. Ett förslag som ofta framförs i debatten är utökade möjligheter att tvångsvis genomföra drogtester. Kommissionen är av uppfattningen att drogtester kan fylla en viktig funktion för att upptäcka ungdomar på väg Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 99 in i ett missbruk. Kommissionen föreslår dock inte någon utvidgad möj- lighet till att tvångsvis drogtesta barn under 15 år, dvs. barn som inte är straffmyndiga. Inte heller har kommissionen funnit det lämpligt att överlåta sådana tvångsåtgärder till skolpersonal eller andra yrkesgrupper än polisen. Slutligen anser kommissionen att någon lagreglering av hur drogtester skall användas i arbetslivet inte bör införas. Enligt kommis- sionens bedömning skiftar förutsättningarna för drogtester i arbetslivet i så hög grad mellan olika arbetsplatser och branscher att de även fortsätt- ningsvis bör regleras genom avtal och inte genom lag. Narkotikakommissionen bedömer att vård och behandling av missbru- kare är en nödvändig del av de narkotikapolitiska insatserna. Rätt avpas- sade behandlingsinsatser bidrar till att minska narkotikamissbruket och förbättrar missbrukarnas livssituation. I dag finns det stora brister i ut- formningen av missbrukarvården och omfattningen svarar inte heller mot behovet. Det krävs långsiktiga insatser, framför allt avseende samverkan, metod- och kompetensutveckling, men också mer resurser till narkoman- vården. Bristerna är särskilt stora när det gäller det tunga missbruket och metoder saknas också för att bemöta dem som har ett begynnande miss- bruk. Narkotikakommissionen konstaterar dock att det också finns många goda erfarenheter och ger uttryck för en positiv grundsyn på möjlig- heterna att genom olika slag av behandlingsinsatser påverka narkotika- missbruket och narkotikamissbrukarnas situation. Vidare konstaterar kommissionen att statistik, uppföljning och annan dokumentation om narkomanvården är bristfällig och svårtolkad och i vissa fall inte uppfyller socialtjänstlagens krav på dokumentation. Detta är såväl en fråga om rättssäkerhet för den enskilde hjälpsökande indivi- den som en faktor som försvårar planering och uppföljning av samhällets insatser. Kommissionen har också funnit att skillnaderna mellan olika kommuner och t.o.m. kommundelar är avsevärda när det gäller att er- bjuda och genomföra meningsfyllda och långsiktiga behandlingsinsatser för missbrukare. De ekonomiska svårigheterna för kommuner och landsting är en av de bidragande orsakerna till att vården av missbrukare på många håll är otillräcklig. Men inte heller i detta avseende är bilden enhetlig. I stor ut- sträckning synes det röra sig om en kombination av knappa och illa ut- nyttjade resurser, bland annat beroende på flaskhalsar som t.ex. brist på platser för avgiftning. En olycklig kombination av sparbeting och upp- delning i allt mindre resultatenheter har på många ställen lett till att en nödvändig helhetssyn på den enskilda missbrukaren och på vårdinsat- serna inte kommer till stånd. I stället för att samverka och se till vad missbrukaren långsiktigt kan behöva sker alltför ofta kortsiktiga och iso- lerade avgöranden. Det finns tecken som dels tyder på att antalet tunga missbrukare har ökat, dels på att socialtjänsten och andra samhällsinstanser har sämre kunskap om missbrukarna än tidigare i varje fall är färre instanser be- rörda för varje missbrukare. En rätt entydig dokumentation visar också att den allra tyngsta gruppen missbrukare far illa och att de visserligen får hjälp i form av akutvård, viss öppenvård, skyddat boende och i viss utsträckning perioder av LVM-vård, men mer sällan långsiktiga och samordnade insatser. Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 100 En grundförutsättning för att både vården och det uppsökande arbetet skall kunna fungera och utvecklas är att det inom kommunen finns till- gång till personal med fördjupade kunskaper om missbruksproblem och om möjligheterna till långsiktig vård och behandling. Kommissionen vill understryka vikten av att professionella nätverk byggs upp och att olika delar av samhällets instanser för vård och omsorg gemensamt finner sy- stem för att långsiktigt kunna stödja även de mest utsatta och svårmotive- rade. Det är nödvändigt att finna och tillämpa modeller som förhindrar att olika instanser bollar över ansvaret på någon annan samtidigt som det är angeläget att ansvaret för vårdinsatser och uppföljning i varje skede är klart definierat. Narkotikakommmissionens bedömer att rätt avpassad behandling mot narkotikamissbruk i allmänhet har positiva effekter på klientens drog- vanor och livssituation. En enskild insats kan dock aldrig förväntas re- sultera i en total rehabilitering, utan flera insatser behöver i allmänhet kombineras. Det är nödvändigt att ett helhetsperspektiv läggs på miss- brukarens situation. Om insatserna noga avpassas efter den vårdbehö- vandes förutsättningar och behov kan behandlingsresultaten avsevärt förbättras. Vårdinsatserna skall primärt utgå från och fokusera på miss- bruksbeteendet, men det är också nödvändigt att man samtidigt och parallellt gör det möjligt att bearbeta klientens övriga problem och svå- righeter. Detta förutsätter i regel att en reell samverkan kommer till stånd mellan olika vårdgivare och samhällsinstanser om enskilda individer. Narkotikakommissionen vill understryka betydelsen av att det stöd och de insatser som ges den enskilde missbrukaren är avpassade efter dennes behov, förutsättningar och förmåga att tillgodogöra sig vården. Insatser skall vidare, i enlighet med socialtjänstlagens intentioner, planeras och utföras i samförstånd med den enskilde med respekt för dennes integritet. Även i de fall lagen ger utrymme för tvångsingripanden skall insatserna utformas efter analys av behovet och i möjligaste mån i samråd med missbrukaren och/eller dennes anhöriga. Med utgångspunkt från de nationella målsättningarna har Narkotika- kommissionen formulerat följande målsättningar som bör vara vägle- dande för samhällets vård- och behandlingsinsatser mot beroende och missbruk av narkotika. Alla narkotikamissbrukare skall nås med erbjudande om hjälp och vid behov vård mot sitt missbruk. Råd, stöd och hjälp skall nå människor i ett tidigt stadium av missbruket. Vårdinsatserna skall syfta till ett liv fritt från missbruk och illegala droger. Vården och andra insatser för missbrukare skall vara av god kvalitet. Insatserna mot missbruk skall vara uthålliga och långsiktiga. I enlighet med det övergripande målet om ett narkotikafritt samhälle är också målet för vård- och behandlingsinsatserna att missbrukarna skall kunna leva ett liv fritt från missbruk och illegala droger. Målsättningen att insatserna skall leda till att missbrukaren upphör med sitt missbruk får dock inte förhindra att insatser av akut eller humanitär karaktär genom- förs. Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 101

Narkotikakommissionen anser att begränsade metadonprogram, liksom

Prop. 2001/02:91

användandet av andra underhålls- och blockeringsmediciner inte riskerar

Bilaga 1

att skada den restriktiva narkotikapolitikens trovärdighet. Under förut-

sättning att dessa verksamheter ingår i en socialpsykologisk helhet och är

väldokumenterade kan sådana program vara betydelsefulla insatser för

bl.a. smittskydd och rehabilitering.

Kommissionen menar också att andra ersättningsmedel såsom t.ex. bu-

prenorfin-preparat bör omfattas av i stort sett samma regler som metadon

då det används som ersättningspreparat. Angeläget är dock generellt att

den mer medicinskt inriktade missbrukarvården alltid integreras i och

kompletteras med sociala insatser och uppföljning.

Insatser mot utbudet

Narkotikakommissionen har inte kunnat finna några egentliga brister

vare sig i den lagstiftning eller de arbetsmetoder man använder sig av

inom myndigheterna på kontrollområdet. Samarbetet myndigheterna

emellan är gott och också det internationella samarbetet fungerar väl. I

betänkandet framhåller Narkotikakommissionen dock att det är helt av-

görande att myndigheterna på kontrollområdet tillförs ytterligare resurser

för att tillgången på narkotika skall kunna minskas.

Kommissionen lämnar i betänkandet inte några förslag rörande så fun-

damentala frågor som syfte, mål och medel för narkotikabekämpningen

inom kontrollområdet. Förslagen i kapitel 5 som avser kontrollen av så-

väl den legala som den illegala handeln utgör närmast finjusteringar av

det system av regler och arbetsmetoder som redan finns och som Narko-

tikakommissionen alltså funnit ändamålsenligt.

För det första har Narkotikakommissionen sett över de bestämmelser

som rör kontrollen av den legala handeln med narkotika. De förslag

kommissionen lämnar i denna del syftar till att minska läckaget till den

illegala marknaden.

Kommissionen föreslår inledningsvis att Läkemedelsverket skall få i

uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och organisationer ut-

forma ett särskilt rapporteringssystem för stölder och annat svinn under

transport till och från apotek och sjukhus. I dag saknas sådana samlade

data.

Narkotikakommissionen anser att det är angeläget att Socialstyrelsen

på ett snabbare och mer effektivt sätt skall kunna utreda om en läkare

förser den illegala marknaden med narkotiska läkemedel; i dag är styrel-

sen vid sin tillsyn hänvisad till att manuellt leta bland expedierade recept

på vissa utvalda apotek för att kunna undersöka en läkares förskriv-

ningsmönster. Narkotikakommissionen föreslår därför att det skall bli

möjligt för Socialstyrelsen att vid sin tillsyn hämta uppgifter ur recept-

registret om enskilda läkares förskrivning av narkotiska läkemedel. Upp-

gifter som kan hänföras till enskilda patienter skall dock inte kunna in-

hämtas.

Genom en möjlighet att använda receptregistret för tillsyn i nu nämnda

fall skulle såväl tidsvinsterna som de minskade arbetsinsatserna bli på-

tagliga för såväl apotekspersonal som för personal vid Socialstyrelsens

102 tillsynsenheter. Undersökningarna skulle också bli mer heltäckande ge- nom att samtliga expedieringar i landet skulle ingå. För att komma till rätta med missbrukare som går runt till flera läkare - som var och en, ovetande om varandra, förskriver normala doser narko- tiska läkemedel - föreslår kommissionen att apotekspersonal skall ges möjlighet att vända sig till förskrivande läkare och upplysa om detta. De nuvarande sekretessreglerna lägger hinder i vägen för en sådan lösning och kommissionen föreslår därför att frågan bör behandlas inom ramen för den översyn av sekretesslagen som för närvarande pågår.

För det andra har Narkotikakommissionen sett över den lagstiftning och de arbetsmetoder som rör arbetet mot den illegala handeln med nar- kotika. Narkotikakommissionen har inte gått närmare in på hur de enskilda myndigheterna på kontrollområdet bäst bör organisera arbetet mot nar- kotika. När det gäller polisväsendet har kommissionen emellertid stött på vissa frågor som har samband med organisationsfrågan, och som varit svåra att gå förbi. Narkotikakommissionen föreslår mot den bakgrunden att regeringen skall ge Rikspolisstyrelsen i uppdrag att inom ramen för sin inspektionsverksamhet företa en särskild inspektion av samtliga polismyndigheter för att se hur arbetet mot narkotikabrottsligheten är organiserat och dimensionerat samt hur de olika nivåerna samverkar. De eventuella brister som kan anses föreligga bör analyseras och följas upp. Inom ramen för en sådan inspektion föreslår kommissionen att Rikspolis- styrelsen närmare bör analysera bl.a. hur avskaffandet av specialiserade narkotikarotlar har påverkat kvaliteten i spanings- och utredningsarbetet. Ytterligare en omständighet som kommissionen anser bör belysas när- mare är om åldersstrukturen är anpassad efter de krav som kan ställas på organisationen. När det gäller möjligheterna att förhindra spridningen av cannabisfrön gör Narkotikakommissionen den bedömningen att nu gällande lagstift- ning får anses ge utrymme för att lagföra den som säljer, köper eller in- nehar sådana frön i syfte att de skall användas för framställning av nar- kotika som är avsedd för missbruk. Enligt kommissionens bedömning bör sådana gärningar vara att bedöma som förberedelse till narkotika- brott. Också bestämmelserna om förverkande bör på detta sätt kunna vara tillämpliga. Några lagändringar för att förhindra försäljning av cannabis- frön bör därför inte vara nödvändiga. I detta sammanhang understryker Narkotikakommissionen vikten av att regeringen verkar för att upprätthålla det svenska odlingsförbudet rö- rande växten Cannabis sativa. Ett problem i dag är de s.k. sväljarna. I gatuhandeln med narkotika förekommer att säljare av narkotika förvarar sitt lager i munnen och, då polisen närmar sig, sväljer detsamma. För att polisen skall kunna säkra bevisning om brott kan i dag beslutas att den misstänkte skall placeras på en s.k. tulltoalett. Narkotikakommissionen föreslår i betänkandet att den som är skäligen misstänkt för att ha sålt narkotika och som i dag kan pla- ceras på tulltoalett i stället skall kunna ges kräkmedel eller annat sådant läkemedel. Beslut om att använda läkemedel skall fattas av åklagare och åtgärden skall endast få utföras av läkare. När det gäller den grövre narkotikabrottsligheten använder de brotts- bekämpande myndigheterna sig bland annat av det som kommit att kallas Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 103

särskilda spaningsmetoder. Till dessa hör en sådan arbetsmetod som

Prop. 2001/02:91

kontrollerade leveranser. Gemensamt för de särskilda spaningsmetoderna

Bilaga 1

är att de inte är lagreglerade. Enligt Narkotikakommissionens mening

saknas för närvarande skäl att införa en sådan reglering. Regeringen bör

enligt kommissionens mening emellertid snarast tillsätta en särskild utre-

dare med uppdrag att, tillsammans med företrädare för berörda myndig-

heter, göra en kartläggning av de särskilda spaningsmetoderna och

även andra i spaningsverksamheten använda arbetsmetoder och hur de

tillämpas i dag. Vidare bör eventuella oklarheter belysas och klargöras

och det bör utredas om det finns ytterligare arbetsmetoder som kan och

bör utvecklas för att brottsbekämpningen skall kunna effektiviseras yt-

terligare. Mot bakgrund av resultatet av denna utredning föreslår Narko-

tikakommissionen att regeringen skall ge de berörda myndigheterna i

uppdrag att tillsammans utarbeta riktlinjer på området.

Kriminalvård

Kriminalvården spelar, inte minst mot bakgrund av sin intensiva och nära

kontakt med ett stort antal narkotikamissbrukare, en central roll för sam-

hällets möjligheter att bekämpa missbruket av narkotika. Såväl häktes-

och anstaltstid som tiden i frivård måste därför utnyttjas för att motivera

missbrukare till behandling. Kriminalvården måste enligt kommissionens

bedömning emellertid vidta sådana åtgärder i större utsträckning än i dag.

Det är enligt Narkotikakommissionens uppfattning angeläget att kri-

minalvården ges resurser att inte bara upprätthålla och förbättra utan

även intensifiera sina insatser mot narkotikamissbruket. Verksamheten

inom kriminalvården måste så långt som möjligt ge utrymme för varje

individs behov och förutsättningar. Metoderna för verkställighets- och

behandlingsplanering bör utvecklas. Programverksamhet, metodutveck-

ling och kompetensutveckling bör prioriteras och verksamheter på moti-

vations- och behandlingsenheter utvecklas så att de medger en ökad in-

volvering av omvärlden.

Narkotikakommissionen har funnit att de senaste årens besparingskrav

fått konsekvenser för såväl omfattningen av som innehållet i kriminal-

vårdens verksamhet. En effekt av detta är den höga beläggningen på lan-

dets kriminalvårdsanstalter som enligt Narkotikakommissionens mening

utgör ett hinder för en ändamålsenlig differentiering av de intagna.

Narkotikakommissionen har vidare kunnat konstatera att den s.k. nor-

maliseringsprincipen, dvs. den princip som innebär att de dömdas sociala

behov skall tillgodoses inom ramen för samhällets allmänna välfärdssy-

stem på samma sätt som gäller för alla andra medborgare, inte har ett

tillräckligt genomslag. Detta beror framför allt på att kommunernas be-

nägenhet att bekosta vård och behandling för narkotikamissbrukare

minskat kraftigt. Enligt kommissionens mening utgör detta emellertid

inte skäl för att frångå normaliseringsprincipen som sådan. Enligt kom-

missionens mening måste i stället ytterligare satsningar göras inom fram-

för allt socialtjänsten för att kunna bereda narkotikamissbrukare den vård

och behandling liksom annat stöd och annan hjälp som de kan vara i be-

hov av.

104 Enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt kan en intagen få tillstånd att vistas utanför anstalten om han då kan bli föremål för sär- skilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning i samhället, t.ex. vård eller behandling mot narkotikamissbruk. Kriminalvården skall bära kostnadsansvaret för en intagen som placeras i vård utanför anstal- ten. Vid dagen för frigivning från fängelsestraffet övergår betalnings- ansvaret till kommunen som skall bära kostnaden till behandlingstidens slut. Det är i dag emellertid svårt att få ansvarsförbindelser av kommunerna att bära sådana kostnader. Dessa svårigheter till trots föreslår Narkotika- kommissionen att nuvarande principer även fortsättningsvis bör gälla. Kommissionen föreslår dock att kriminalvården i de fall man från kri- minalvårdens sida bedömer att en § 34-placering bör komma till stånd men där det av någon anledning inte är möjligt att få en ansvarsförbin- delse från kommunen under en tvåårig försöksperiod skall kunna be- sluta om en sådan placering även om den sträcker sig efter frigivningen. Motsvarande problem gäller för kontraktsvården. Där föreslår kom- missionen att Kriminalvårdsstyrelsen skall ge frivården i uppgift att driva på utvecklingen så att man inom varje region utvecklar ett antal alterna- tiva vårdmodeller som både kriminalvården och aktuella kommuner kan acceptera. Syftet är att så långt möjligt eliminera administrativa och övergripande frågor i de individuella vårdplaner som skall göras inför en kontraktvårdsplacering. Såväl intagna i anstalt och häkten som personalen som arbetar där har rätt till en narkotikafri miljö. Självklara riktmärken är enligt Narkotika- kommissionen därför att intagna utan narkotikaproblem inte skall behöva komma i kontakt med narkotika, att missbrukare avskärs från tillförsel av droger och att intagna förhindras att bedriva narkotikahandel inom häk- tena och anstalterna och ute i samhället. För att åstadkomma en narkoti- kafri miljö krävs i första hand kraftfulla motivations- och behandlings- insatser men också väl avvägda kontrollåtgärder. Om man ser till de kontrollåtgärder som kan vidtas inom kriminalvår- den är bestämmelserna enligt Narkotikakommissionens bedömning i allt väsentligt ändamålsenligt utformade. De ger sålunda stora möjligheter för kriminalvården att kontrollera att klienterna inte missbrukar narkotika under verkställigheten i häkten och anstalter och att narkotika inte förs in i eller förekommer i kriminalvårdens lokaler. Samtidigt som man kan konstatera att regelverket ger goda möjligheter att genom kontroll för- hindra att narkotika förs in, förekommer sådan införsel i framför allt an- stalterna i en på vissa håll ganska utbredd omfattning. Även om en ökad slutenhet kring anstalter och häkten skulle kunna förhindra en del av narkotikainflödet är detta inte något som Narkotika- kommissionen förespråkar. Enligt kommissionen måste man i stället pröva andra tänkbara vägar för att förhindra insmugglingen, närmast ge- nom vård- och behandlingsinsatser. Detta hindrar emellertid inte att Nar- kotikakommissionen lämnar vissa förslag till att förbättra kontrollmöjlig- heterna i vissa avseenden. Narkotikakommissionen föreslår att om det behövs med hänsyn till sä- kerheten eller ordningen vid visst häkte eller viss anstalt skall Kriminal- vårdsstyrelsen få besluta att samtliga besökande till häktet, anstalten eller avdelning i något av dessa skall kunna kroppsvisiteras. I dag medger inte Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 105

gällande bestämmelser en sådan mer rutinmässig kontroll. Vidare före-

Prop. 2001/02:91

slår kommissionen att kriminalvårdspersonal och andra som utför arbete

Bilaga 1

eller uppdrag inom häkte eller anstalt skall kunna kroppsvisiteras vid in-

passeringen, något som inte är möjligt i dag.

För att förhindra att en besökare överlämnar något otillåtet föremål till

en intagen, t.ex. narkotika, finns i dag en möjlighet att genomföra besök

under bevakning av en kriminalvårdstjänsteman. Narkotikakommissio-

nen föreslår att ett sådant bevakat besök under vissa förutsättningar skall

vara möjligt att ersätta med besök som sker under sådana förhållanden att

den intagne och den besökande inte kan överlämna föremål till varandra,

t.ex. genom att de skiljs åt av en glasruta.

Slutligen lämnar Narkotikakommissionen förslag som rör påföljderna

av vägran att lämna blod- eller urinprov. I dag gäller vid såväl bestäm-

mande av disciplinpåföljd som vid kvalificeringstid för permission att en

sådan vägran inte medför lika stränga följder som om den intagne lämnat

ett positivt urinprov. Narkotikakommissionen föreslår att följderna av en

vägran skall jämställas med dem som följer av ett positivt urinprov.

I betänkandet behandlar Narkotikakommissionen även frågan om an-

vändandet av narkotikahundar inom kriminalvården samt vissa frågor

som kommissionen anser att Kriminalvårdsstyrelsen bör följa upp sär-

skilt.

Kompetensutveckling och forskning

Frågor som har betydelse för de narkotikapolitiska åtgärderna behöver

bedömas inte bara utifrån vad man kan anta om dess effekter på narkoti-

katillgång och narkotikamissbruk utan också vilken betydelse de kan få

för människors integritet, för jämställdhet och demokrati m.m. Det är

uppenbart att beslut, både om politikens inriktning och om insatser

rörande enskilda individer, måste tas utan att man har fullständig och

entydig kunskap om vilka effekter åtgärderna kan få. Även om vi aldrig

kan förvänta oss att få fullständig kunskap är det ändå givet att en ökad

kunskap om skilda aspekter på narkotika, åtgärder mot narkotikamiss-

bruk och effekter av de narkotikapolitiska åtgärderna är viktiga.

Kunskap om narkotikasituationen , dvs. hur mycket narkotika som

förekommer i landet, hur omfattande missbruket är, vilka som missbru-

kar samt om missbrukets effekter behövs för att planera och dimensio-

nera de insatser som skall göras. Sådan kunskap är också viktig för att

bedöma effekterna i stort av narkotikapolitiken.

Kunskap om lagar och kontrollinsatser är viktiga för att följa effek-

terna av de narkotikapolitiska insatserna.

Kunskap om metoder för såväl förebyggande insatser som för vård och

behandling är väsentlig för utformningen av insatserna.

Kunskap om effekter av förebyggande insatser och av vård- och be-

handlingsinsatser har betydelse bland annat för att välja vilka åtgärder

man skall satsa på och utvärderingen av dem.

Enligt Narkotikakommissionens bedömning finns det i dag brister av-

seende kunskap och metoder inom alla de ovan nämnda områdena. Nar-

kotikakommissionen anser att det är nödvändigt att insatserna mot nar-

106 kotikamissbruk i ökad utsträckning grundar sig på kunskap och doku- menterad erfarenhet. Narkotikakommissionens förslag syftar till att möjliggöra en uppbygg- nad av kunskap och kompetens i de organ som arbetar med narkotikafrå- gor. Detta kan enligt kommissionen ske på flera olika sätt. En metod är utbildning av personal. Kommissionen lägger fram förslag om en specia- listutbildning i missbrukarvård och om en grundutbildning i förebyg- gande arbete. En annan metod är att mer generellt också arbeta för att bygga upp en kunskapsbas som är baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet inom det sociala fältet. Narkotikakommissionen pekar ut vissa områden, där det är särskilt angeläget med en sådan kompetensutveckling. Förslagen gäller huvudsakligen det förebyggande området och vård- och behand- lingssektorn, eftersom kommissionen bedömer att det är där de största bristerna finns. Dokumentation, uppföljning och utvärdering bör förbättras, både vad gäller insatser för enskilda individer som det mer övergripande arbetet. Narkotikakommissionen föreslår att Folkhälsoinstitutet bör ta initiativ till att utarbeta modeller och system för att dokumentera lokalt förebyggande arbete. Socialstyrelsen bör överväga att utforma allmänna råd med rikt- linjer för dokumentation av socialtjänstens insatser för missbrukare. Kommissionen föreslår också att Socialstyrelsen bör ta initiativ till att samordna det utvecklingsarbete som nu bedrivs på flera olika håll av standardiserade klientanalys- och utvärderingsinstrument, vilka har visat sig vara goda instrument för att utveckla behandlingsarbete och samver- kan mellan olika vårdgivare. Både förebyggande insatser och vård- och behandlingsinsatserna är i allmänhet mycket komplexa till sin natur. De avser att påverka djupt lig- gande mänskliga beteenden, vanor och ovanor som försiggår i komplice- rade sociala sammanhang. De möjligheter till påverkan som samhällets hjälp- och stödorgan har är relativt små i förhållande till alla andra fakto- rer som påverkar den enskilda individen. Narkotikakommissionen vill därför inledningsvis påpeka att det varken i det förebyggande arbetet el- ler inom vården finns förutsättningar för att utveckla någon enskild me- tod som skulle kunna tillämpas generellt och vill varna för tron på enkla lösningar av kokboksmodell. Narkotikakommissionen bedömer att utvecklingen bör prioriteras när det gäller metoder att identifiera och nå olika målgrupper med förebyg- gande insatser samt metoder för att identifiera och systematiskt hjälpa sporadiska narkotikamissbrukare inom sjukvården och socialtjänsten. Inom missbrukarvården är det angeläget att utveckla metoder för att kartlägga missbrukarnas behov av stöd och hjälp samt metoder för att kombinera flera insatser. Stödet till och samverkan med anhöriga bör utvecklas. Inom den del av missbrukarvården som hälso- och sjukvården ansvarar för är det särskilt angeläget att metoder och modeller för samverkan med den socialt inriktade missbrukarvården stärks. Inte minst gäller detta den psykiatriska vården, men generellt gäller också att de mer medicinskt inriktade behandlingsinsatserna alltid bör ses i ett socialpsykologiskt per- spektiv. Utvecklingen av psykoterapeutiska behandlingsmetoder hämmas i viss utsträckning av oklarheter om det är socialtjänsten eller sjukvården Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 107 som skall ha kostnadsansvaret för sådana insatser, vilket understryker betydelsen av samverkan inom ramen för lokala strategier. Narkotikakommissionen föreslår att Folkhälsoinstitutet ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för att formulera ett förslag till en grundläg- gande utbildning i preventivt arbete. Institutet skall även se över hur in- slag om prevention och missbruksrelaterade frågor kan förstärkas i grundutbildningen för lärare och andra yrkeskategorier som arbetar med barn och ungdomar. Kommissionen föreslår att en specialistutbildning i missbrukarvård in- rättas och att frågor om missbrukarvården ges en ökad tyngd i skilda grundutbildningar. Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag att tillsammans med Högskoleverket utforma riktlinjer för en sådan utbildning. Narkotikakommissionen menar att det är väsentligt att kunskap och kompetens stärks inom missbrukarvårdens område. Flera olika förslag som kan påskynda en sådan utveckling lämnas också i detta betänkande. Flertalet av dessa har emellertid effekt först på lång sikt. För att också på kort sikt stärka inflytandet från forskning och dokumenterad praktik före- slås att ett särskilt råd för missbrukarvård inrättas. Narkotikakommissio- nen föreslår att Socialstyrelsen skall vara huvudman för rådet. Rådet skall bestå av personer med lång erfarenhet och/eller kunskap om missbruksbehandling. Rådets uppgift skall vara att bedöma och vär- dera föreslagna insatser för enskilda individer i relation till den kunskap som finns tillgänglig om vårdens möjligheter. Vårdhuvudmän, tjänste- män och enskilda skall kunna initiera ärenden. Rådet skall dock själv ha möjlighet att avgöra vilka ärenden som skall behandlas, så att de som bedöms ha störst prejudicerande betydelse kan prioriteras. Det finns an- nars en risk för att rådet skulle bli så belastat av ärenden att prövningarna skulle försenas. Rådet skall avge ett utlåtande huruvida socialtjänstens föreslagna in- satser kan betraktas stå i rimlig proportion till klientens vårdbehov ut- ifrån vad som är möjligt att avgöra utifrån vetenskap och beprövad erfa- renhet. Utlåtandena bör dock inte ha någon legal status och inte vara tvingande för kommunerna. Ett sådant råd skulle kunna bidra till att en praxis och beprövad erfarenhet skulle kunna utvecklas på basis av kon- kreta fall samt kunna vara vägledande för länsrätterna vid överklagnings- ärenden. Narkotikakommissionen föreslår att Socialstyrelsen i samarbete med Läkemedelsverket ges i uppdrag att analysera och följa utvecklingen av ungas läkemedelskonsumtion och föreslå åtgärder för hur trenden till en ökande konsumtion av framför allt sömnmedel och värktabletter kan brytas. En genomgång av de akademiska forskningsinsatserna visar att flera intressanta forskningsansatser görs och att mycket värdefull forskning genomförs. Den totala bilden är dock splittrad. Särskilt är den kliniska behandlingsforskningen ett kraftigt eftersatt område. Sådan forskning stöter dels på stora metodproblem, dels har man haft svårigheter att få den finansierad. Inom det förebyggande området saknas forskning om många aspekter på dessa insatser. Kommissionen framhåller vikten av att forskningen och praktiken knyts närmare samman, för att därmed på sikt möjliggöra insatser mot narkotika som grundas på kunskap och beprövad erfarenhet. Som ett sätt Prop. 2001/02:91 Bilaga 1 108

att få en belysning av kunskapsläget inom missbrukarvårdens område

Prop. 2001/02:91

föreslår kommissionen att Socialstyrelsen bör ta initiativ till konferenser

Bilaga 1

om forskningsläge, forskningsbehov och arbetsfördelningen mellan FoU-

enheter inom kommuner och landsting å ena sidan och universitet och

högskolor å andra sidan.

Internationellt samarbete

I takt med att narkotikaproblemen ökat världen över har också behovet

av ett globalt narkotikasamarbete vuxit. Sverige har kanaliserat huvud-

parten av sitt internationella engagemang i narkotikafrågan genom multi-

nationella organisationer. Det innebär att Sverige deltar inom ramen för

alla de organ som arbetar med narkotikaproblematiken.

Narkotikakommissionens anser att Sveriges internationella engage-

mang bör stärkas, inte minst inom EU. Kommissionen föreslår därför att

Sverige skall intensifiera arbetet med att, tillsammans med andra länder,

utveckla strategier för att minska narkotikaproblemen.

Enligt Narkotikakommissionen bör regeringen prioritera insatser för att

förstärka den internationella kontrollen av den illegala narkotikan, att

fokusera på narkotikafrågan i svenskt bistånd, att effektivisera internatio-

nella narkotikaorgan samt att verka för att respekten för FN:s narkotika-

konventioner upprätthålls. Inom EU föreslår Narkotikakommissionen att

Sverige i första hand skall prioritera frågor som rör illegal europeisk pro-

duktion, förebyggande insatser samt frågor rörande narkotikaproblemen i

de s.k. kandidatländerna.

Regeringen har enligt kommissionens mening ansvaret för att den

svenska narkotikapolitiken presenteras på ett korrekt och sakligt sätt.

Vidare måste regeringen, enligt kommissionens mening, förstärka sam-

ordningen beträffande svenskt agerande genom regelbundna samråd med

myndigheter och andra som företräder svenska intressen i internationella

sammanhang.

Enligt Narkotikakommissionen är det viktigt med svenskt deltagande,

särskilt av experter, tjänstemän och frivilligorganisationer, i arbetet i de

internationella organisationer och institut som finns på narkotikaområdet.

Därför föreslår kommissionen att Regeringskansliet skall ansvara för att

svenska experters medverkan i internationella projekt ökar. Detsamma

bör gälla svenska tjänstemäns tillgång till tjänster i sådana organisationer

och det internationella utbytet för yrkesverksamma. Slutligen föreslår

Narkotikakommissionen att Folkhälsoinstitutet skall få i uppdrag att vara

svensk kontaktpunkt gentemot EU:s forskningsbeviljande organ och

svenska forskare för att på detta sätt öka svenska experters möjligheter

till deltagande i det internationella forskningsarbetet.

109 Sammanfattning av delbetänkande Narkotikastatistik (SOU 1999:90) Narkotikakommissionens syfte med denna delrapport om samhällets be- hov av information om narkotikautvecklingen, narkotikans spridning och konsekvenser är att lägga fram förslag som gör det lättare att följa och analysera narkotikautvecklingen utifrån fyra grundläggande frågor: Hur många missbrukare finns det i landet och hur ser deras miss- bruksmönster ut? Hur mycket narkotika förekommer i landet? Vilka konsekvenser har narkotikamissbruket för den enskilde miss- brukaren och för samhället? Vilka vård- och behandlingsinsatser görs för missbrukarna? I rapporten analyseras de problem som är förknippade med insamling av uppgifter kring narkotikahantering och narkotikamissbruk. Den statistik som i dag samlas in beskrivs i rapporten. I dag ansvarar flera olika myndigheter för datainsamlingen om narko- tikasituationen. Socialstyrelsen och Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har som statistikansvariga myndigheter ett särskilt ansvar för vård- och be- handlingssektorn respektive rättsstatistiken. Folkhälsoinstitutet (FHI) an- svarar för Sveriges rapportering till EU och utger tillsammans med Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) den årliga redogörelsen om alkohol- och narkotikasituationen i Sverige. Även andra myndigheter och organisationer producerar och publicerar statistik och undersökningar om narkotika. Kommissionen finner att samhällets statistikförsörjning när det gäller narkotikarelaterade uppgifter i de flesta avseenden håller god kvalitet och har en hög ambitionsnivå. Inom flera myndigheter/områden pågår dess- utom ett utvecklingsarbete för att förfina metoderna och för att rätta till brister. Prop. 2001/02:91 Bilaga 2 Ett sammanhållet ansvar

Kommissionen föreslår att arbetet kring statistiken i möjligaste mån

samordnas för att uppnå långsiktigt hållbara lösningar samt att de områ-

den där det föreligger särskilt stora brister prioriteras. Kommissionen

anser att det är av största vikt att utvecklingsarbetet utformas så att det

råder ett samspel mellan de uppgifter man efterfrågar på central nivå och

de primärdata som registreras lokalt och regelbundet. Om man från cen-

tral nivå efterfrågar uppgifter som skall samlas in och sammanställas på

lokal nivå skall man i möjligaste mån utforma arbetet på ett sådant sätt

att det också är till nytta för den lokale uppgiftslämnaren.

Narkotikakommissionen gör bedömningen att det behövs ett tydligt

och uttalat ansvar för den nationella narkotikastatistiken, utan att för den

skull inkräkta på det statistikansvar som i dag åligger olika myndigheter.

Den nuvarande fördelningen fungerar enligt kommissionens bedömning

bra. Det är dock en brist att ingen myndighet har ansvaret för ett övergri-

pande perspektiv och som också kan ta ett ansvar för att driva på metod-

110

utvecklingen då det gäller att samla in adekvat material som fyller sin

Prop. 2001/02:91

plats i helheten.

Bilaga 2

Enligt Narkotikakommissionens bedömning är Folkhälsoinstitutet den

myndighet som bör få ett sådant samlat ansvar. Dels har Folkhälsoinsti-

tutet ett ansvar för att följa narkotikautvecklingen, dels har institutet ge-

nom att vara svensk kontaktpunkt med EU:s Centrum för kontroll av

narkotika och narkotikamissbruk (ECNN, tidigare benämnt EMCDDA)

redan i dag ett ansvar för att sammanställa alla svenska uppgifter som

tillställs centret. Ett övergripande ansvar för Folkhälsoinstitutet torde

också innebära att en årlig svensk sammanställning av all relevant nar-

kotikastatistik på ett relativt enkelt sätt kan kompletteras med intressant

jämförande EU-material.

I Folkhälsoinstitutets uppgifter bör förutom att ställa samman och

analysera nationella data också ingå att värdera och belysa narkotikaut-

vecklingen i förhållande till målet ett narkotikafritt samhälle. Folkhälso-

institutet bör också ges ett ansvar för metodutveckling och för att ta initi-

ativ till forskning inom området. Ett betydande utvecklingsarbete pågår

inom ramen för EU:s narkotikasamarbete och utvecklingen av den

svenska narkotikastatistiken bör i möjligaste mån samordnas och dra för-

del av detta.

Folkhälsoinstitutet bör på lämpligt sätt samarbeta med andra berörda

myndigheter och företrädare för kommunerna, landstingen, forskarvärl-

den och organisationer som verkar inom området. I vissa fall kan det vara

lämpligt att utvecklingsarbetet drivs av någon annan myndighet.

Kommissionens övriga förslag Folkhälsoinstitutet föreslås få i uppdrag att utarbeta en handbok i hur lokala kartläggningar bör och kan genomföras. Om lokala samman- ställningar görs på ett likartat sätt ökar det möjligheten att samman- ställa dessa. Folkhälsoinstitutet föreslås få i uppdrag att som komplettering till de pågående studierna genomföra årliga narkotikavaneundersökningar i åldersgruppen 1524 år. Folkhälsoinstitutet föreslås få i uppdrag att genomföra narkotikavane- undersökningar i hela befolkningen vart annat år. En ny paragraf föreslås i socialtjänstförordningen (1981:750) av inne- börden att samtliga behandlingshem med inriktning på missbrukar- vård som fått tillstånd att driva hem för vård eller boende har skyl- dighet att lämna statistiska uppgifter enligt Socialstyrelsens närmare anvisningar. Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag att utveckla ett statistiksystem, som kan ge information om individuella insatser som beslutats av socialnämnderna på grund av missbruksproblem. Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag att i samråd med Rättsmedicinal- verket, Folkhälsoinstitutet och andra berörda myndigheter och orga- nisationer undersöka möjligheterna att inrätta ett bevakningsregister för narkotikarelaterade dödsfall. 111

Rikspolisstyrelsen föreslås få i uppdrag att finna metoder för att kart-

Prop. 2001/02:91

lägga och regelbundet redovisa uppgifter om pris på och renhet av

Bilaga 2

narkotika på den illegala marknaden.

112 Författningsförslagen i betänkandet Vägvalet Den narkotikapolitiska utmaningen (SOU 2000:126)

1

Förslag till

lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64) Härigenom föreskrivs att det i narkotikastrafflagen (1968:64) skall införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 a § 1

Bestämmelser

om kroppsbesikt-

ning finns i 28 kap. rättegångsbal-

ken. Utöver vad som föreskrivs där

får den som är misstänkt för narko-

tikabrott som inte är att anse som

ringa, ges läkemedel och liknande

vid en kroppsbesiktning, om inte

medicinska skäl föranleder annat.

Beslut om att ge den misstänkte

läkemedel och

liknande enligt

första stycket skall fattas av

åklagare. Den beslutade åtgärden

får utföras endast av läkare.

Prop. 2001/02:91 Bilaga 3 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

1 Tidigare 5 a § upphävd genom 1992:861.

113

2

Förslag till

lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt

dels att 29 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 61 b §, av följande lydelse. Prop. 2001/02:91 Bilaga 3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

29 § 1

En intagen får ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. En intagen får inte ta emot besök som kan äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller annan. Om en intagen under utredningen av ett disciplinärende hålls avskild från andra intagna, får den intagne också vägras besök i den utsträckning det är oundgängligen nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras. Om det behövs för att kunna bedöma om en intagen skall få ta emot besök i ett särskilt fall eller om ett besök skall vara bevakat, skall i förväg undersökas om den besökande har dömts eller är misstänkt för brottslig verksamhet. I den utsträckning det behövs skall upplysningar också inhämtas om den besökandes personliga förhållanden i övrigt. Om det behövs med hänsyn till säkerheten, skall en tjänsteman vid anstalten vara närvarande vid besöket (bevakat besök). Besök av en advokat som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet skall vara bevakat bara om advokaten eller den intagne begär det. Kriminalvårdsstyrelsen får bes- luta att bevakade besök vid viss anstalt eller anstaltsavdelning får ersättas av besök som sker under sådana förhållanden att den intag- ne och den besökande inte kan överlämna föremål till varandra. Som villkor för besök kan av säkerhetsskäl föreskrivas att den besökande underkastar sig kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning. Kriminalvårdsstyrelsen får besluta att samtliga besökande till viss anstalt eller anstaltsavdelning skall kunna kroppsvisiteras, om det behövs med hänsyn till säkerheten eller ordningen vid anstalten eller anstaltsavdelningen.

1 Senaste lydelse 1995:492.

114

Prop. 2001/02:91 61 b § Bilaga 3 Kriminalvårdsstyrelsen får be- sluta att kriminalvårdspersonal och andra som utför arbete eller upp- drag vid viss anstalt eller anstalts- avdelning skall kunna kroppsvisi- teras, om det behövs med hänsyn till säkerheten eller ordningen vid anstalten eller anstaltsavdelningen. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002. 115

3

Förslag till

lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.

dels att 11 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 22 a §, av följande lydelse. Prop. 2001/02:91 Bilaga 3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 § 1

Den häktade får ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Han eller hon får inte ta emot besök som kan medföra fara från säkerhetssynpunkt. Inte heller får den som är häktad på grund av misstanke om brott ta emot besök som kan medföra fara för att bevis undanröjs eller utredning om brott på annat sätt försvåras.

Om det behövs av säkerhetsskäl

Om det behövs av säkerhetsskäl

eller för att undvika att bevis

eller för att undvika att bevis

undanröjs eller utredning om brott

undanröjs eller utredning om brott

på annat sätt försvåras, skall en

på annat sätt försvåras, skall en

eller flera personer vara närvarande

eller flera personer vara närvarande

vid besök.

vid besök. Kriminalvårdsstyrelsen

får besluta att bevakade besök vid

visst häkte eller viss häktesav-

delning får ersättas av besök som

sker under sådana förhållanden att

den häktade och den besökande

inte kan överlämna föremål till

varandra.

Under de förutsättningar som

Under

de förutsättningar som

anges i andra stycket kan som vill-

anges i andra stycket kan som vill-

kor för besök föreskrivas att den

kor för besök föreskrivas att den

besökande underkastar sig kropps-

besökande underkastar sig kropps-

visitation.

visitation.

Kriminalvårdsstyrelsen

får besluta att samtliga besökande

till visst häkte eller viss häktes-

avdelning

skall kunna kroppsvisi-

teras, om det behövs med hänsyn till säkerheten eller ordningen vid häktet eller häktesavdelningen.

1 Senaste lydelse 1998:602.

116

Om det behövs för att kunna bedöma om den som är häktad skall få ta

Prop. 2001/02:91

emot besök i ett särskilt fall eller om ett besök skall vara bevakat, skall

Bilaga 3

det i förväg undersökas om den besökande har dömts eller är misstänkt

för brottslig verksamhet. I den utsträckning det behövs skall upplysningar

också inhämtas om den besökandes personliga förhållanden i övrigt.

Om försvarares rätt att träffa den som är häktad finns bestämmelser i

rättegångsbalken.

22 a § Kriminalvårdsstyrelsen får be- sluta att kriminalvårdspersonal och andra som utför arbete eller upp- drag inom visst häkte eller viss häktesavdelning skall kunna kroppsvisiteras, om det behövs med hänsyn till säkerheten eller ord- ningen vid häktet eller häktesav- delningen. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002. 117

4

Förslag till

lag om ändring i lagen (1996:1156) om receptregister Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1156) om receptregister att 3, 4 och 6 §§ skall ha följande lydelse. Prop. 2001/02:91 Bilaga 3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 § 1

Receptregistret får användas för

Receptregistret får användas för

1 registrering av underlaget för

1 registrering av underlaget för

tillämpningen

av

bestämmelserna

tillämpningen

av

bestämmelserna

om högkostnadsskydd vid köp av

om högkostnadsskydd vid köp av

läkemedel m.m.,

läkemedel m.m.,

2. debiteringen till landstingen,

2. debiteringen till landstingen,

3.

ekonomisk

uppföljning och

3.

ekonomisk

uppföljning och

framställning

av

statistik

hos

framställning

av

statistik

hos

Apoteket Aktiebolag,

Apoteket Aktiebolag,

4.

registrering

och

redovisning

4.

registrering

och

redovisning

till landstingen av uppgifter för

till landstingen av uppgifter för

ekonomisk uppföljning och fram-

ekonomisk uppföljning och fram-

ställning av statistik,

ställning av statistik,

5.

registrering

och

redovisning

5.

registrering

och

redovisning

till förskrivare, till verksamhets-

till förskrivare, till verksamhets-

chefer enligt hälso- och sjukvårds-

chefer enligt hälso- och sjukvårds-

lagen (1982:763) och till läke-

lagen (1982:763) och till läke-

medelskommittéer

enligt

lagen

medelskommittéer

enligt

lagen

(1996:1157)

om

läkemedelskom-

(1996:1157)

om

läkemedelskom-

mittéer av uppgifter för medicinsk

mittéer av uppgifter för medicinsk

uppföljning, utvärdering och kvali-

uppföljning, utvärdering och kvali-

tetssäkring i hälso- och sjukvården,

tetssäkring i hälso- och sjukvården,

6.

registrering

och

redovisning

6.

registrering

och

redovisning

till Socialstyrelsen av uppgifter för

till Socialstyrelsen av uppgifter för

medicinsk uppföljning, utvärde-

medicinsk uppföljning, utvärde-

ring,

kvalitetssäkring, epidemiolo-

ring,

kvalitetssäkring, epidemiolo-

giska

undersökningar,

forskning

giska

undersökningar,

forskning

och framställning av statistik, och

och framställning av statistik,

7. registrering av dosexpedierade

7. registrering av dosexpedierade

läkemedel.

läkemedel, och

8. redovisning till Socialstyrelsen

av uppgifter om enskild förskriva-

res förskrivning av narkotiska läke-

medel.

Användningen

enligt

första

Användningen

enligt

första

stycket 1 och 7 får endast omfatta

stycket 1 och 7 får endast omfatta

den som har lämnat sitt samtycke

den som har lämnat sitt samtycke

till det. För ändamålet enligt första

till det. För ändamålet enligt första

1 Senaste lydelse 2000:358

118

stycket 2 får inte redovisas andra

stycket 2 får inte redovisas andra

Prop. 2001/02:91

uppgifter som kan hänföras till

uppgifter

som kan hänföras

till

Bilaga 3

någon enskild person än inköpsdag,

någon enskild person än inköpsdag,

kostnad,

kostnadsreducering

och

kostnad,

kostnadsreducering

och

patientens

personnummer.

Ända-

patientens

personnummer.

Ända-

målen enligt första stycket 3, 4 och

målen enligt första stycket 3, 4 , 5

5 omfattar inte några åtgärder som

och 8 omfattar inte några åtgärder

innebär att uppgifter som kan

som innebär att uppgifter som kan

hänföras till någon enskild person

hänföras till någon enskild person

redovisas. Ändamålet enligt

första

redovisas. Ändamålen enligt första

stycket 5 omfattar dock redovis-

stycket 5 och 8 omfattar dock redo-

ning av uppgifter som kan hänföras

visning av uppgifter som kan hän-

till en enskild förskrivare såvitt

föras till en enskild förskrivare

gäller den redovisning som lämnas

såvitt gäller den redovisning som

till samma förskrivare och den

enligt första stycket 5 lämnas till

redovisning som lämnas till verk-

samma förskrivare och den redo-

samhetschefen vid den enhet vid

visning som lämnas till verksam-

vilken förskrivaren

tjänstgör. För

hetschefen vid den enhet vid vilken

ändamålet enligt första stycket 6

förskrivaren

tjänstgör samt

den

får redovisning av uppgifter som

redovisning

som

enligt

första

kan hänföras till någon enskild

stycket 8 lämnas till Socialstyrel-

person göras endast i fråga om den

sen . För ändamålet enligt första

som har lämnat sitt samtycke till

stycket 6 får redovisning av upp-

det. Förskrivningsorsak får redovi-

gifter som kan hänföras till någon

sas endast för de ändamål som

enskild person göras endast i fråga

anges i första stycket 4, 5 och 6.

om den som har lämnat sitt

samtycke till det. Förskrivnings-

orsak får redovisas endast för de

ändamål som anges i första stycket

4, 5 och 6.

4 §

I den utsträckning det behövs för

I den utsträckning det behövs för

registerändamålen

enligt

3 §

får

registerändamålen

enligt

3 §

får

receptregistret innehålla

följande

receptregistret

innehålla

följande

uppgifter som kan hänföras till

uppgifter som kan hänföras till

enskilda personer:

enskilda personer:

1 inköpsdag, vara, mängd, dose-

1 inköpsdag, vara, mängd, dose-

ring, kostnad och kostnadsreduce-

ring, kostnad och kostnadsreduce-

ring enligt lagen (1996:1150) om

ring enligt lagen (1996:1150) om

högkostnadsskydd

vid

köp

av

högkostnadsskydd

vid

köp

av

läkemedel m.m.,

läkemedel m.m.,

2. förskrivningsorsak,

2. förskrivningsorsak,

3. patientens namn, personnum-

3. patientens namn, personnum-

mer

och

folkbokföringsort

samt

mer

och

folkbokföringsort

samt

postnumret i patientens bostads-

postnumret i patientens bostads-

adress,

adress,

4.

förskrivarens

namn,

yrke,

4.

förskrivarens

namn,

yrke,

specialitet och arbetsplats, och

specialitet och arbetsplats och för

119

5. samtycke enligt 3 §

andra

skrivarkod , och

stycket. Förskrivningsorsak

skall

5. samtycke enligt

3 §

andra

anges med en kod.

stycket.

Förskrivningsorsak

skall

anges

med en kod.

6 § 2

Patienters identitet får användas som sökbegrepp endast för det ändamål som anges i 3 § första stycket 1 och 7. Förskrivares iden- titet får användas som sökbegrepp endast för det ändamål som anges i 3 § första stycket 5. Kod för för- skrivningsorsak får inte användas som sökbegrepp. Patienters identitet får användas som sökbegrepp endast för det ändamål som anges i 3 § första stycket 1 och 7. Förskrivares iden- titet får användas som sökbegrepp endast för de ändamål som anges i 3 § första stycket 5 och 8 . Kod för förskrivningsorsak får inte använ- das som sökbegrepp. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

2 Senaste lydelse 2000:358. Prop. 2001/02:91 Bilaga 3 120 Lagrådsremissens lagförslag

4

Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1156) om receptregister

Härigenom föreskrivs att 3, 4 och 6 §§ lagen (1996:1156) om receptregister skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 § 1

Receptregistret får användas för

1.

registrering av underlaget för tillämpningen av bestämmelserna om läkemedelsförmåner vid köp av läkemedel m.m.,

2.

debiteringen till landstingen,

3.

ekonomisk uppföljning och framställning av statistik hos Apoteket Aktiebolag,

4.

registrering och redovisning till landstingen av uppgifter för ekono- misk uppföljning och framställning av statistik,

5.

registrering och redovisning till förskrivare, till verksamhetschefer enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och till läkemedelskommit- téer enligt lagen (1996:1157) om läkemedelskommittéer av uppgifter för medicinsk uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring i hälso- och sjukvården,

6.

registrering och redovisning till Socialstyrelsen av uppgifter för medicinsk uppföljning, utvärde- ring, kvalitetssäkring, epidemio- logiska undersökningar, forskning och framställning av statistik, 

och

7.

registrering av dosexpedie- rade läkemedel.

Användningen enligt första stycket 1 och 7 får endast omfatta den som har lämnat sitt samtycke till det. För ändamålet enligt första stycket 2 får inte redovisas andra uppgifter som kan hänföras till

6.

registrering och redovisning till Socialstyrelsen av uppgifter för medicinsk uppföljning, utvärde- ring, kvalitetssäkring, epidemio- logiska undersökningar, forskning och framställning av statistik,

7.

registrering av dosexpedie- rade läkemedel, 

och

8.

registrering och redovisning till Socialstyrelsen av uppgifter om enskild läkares eller tandläkares förskrivning av narkotiskt läkeme- del, för styrelsens tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal en- ligt lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvår- dens område.

Användningen enligt första stycket 1 och 7 får endast omfatta den som har lämnat sitt samtycke till det. För ändamålet enligt första stycket 2 får inte redovisas andra uppgifter som kan hänföras till

1 Föreslagen lydelse enligt proposition 2001/02:63. Senaste lydelse 2000:358. Prop. 2001/02:91 Bilaga 4 121 någon enskild person än inköps- dag, kostnad, kostnadsreducering och patientens personnummer. Ändamålen enligt första stycket 3, och 5 omfattar inte några åtgärder som innebär att uppgifter som kan hänföras till någon enskild person redovisas. Ändamålen enligt första stycket 4 omfattar inte några åt- gärder som innebär att uppgifter som kan hänföras till någon en- skild patient redovisas. Ändamålet enligt första stycket 5 omfattar dock redovisning av uppgifter som kan hänföras till en enskild för- skrivare såvitt gäller den redovis- ning som lämnas till samma för- skrivare och den redovisning som lämnas till verksamhetschefen vid den enhet vid vilken förskrivaren tjänstgör. För ändamålet enligt första stycket 6 får redovisning av uppgifter som kan hänföras till någon enskild person göras endast i fråga om den som har lämnat sitt samtycke till det. Förskrivnings- orsak får redovisas endast för de ändamål som anges i första stycket 4, 5 och 6.

någon

enskild

person

än inköps-

Prop. 2001/02:91

dag, kostnad,

kostnadsreducering

Bilaga 4

och

patientens personnummer.

Ändamålen enligt första stycket 3,

5 och 8 omfattar inte några åtgär-

der som innebär att uppgifter som

kan hänföras till någon enskild

person redovisas. Ändamålen en-

ligt första stycket 4 omfattar inte

några åtgärder som innebär att

uppgifter som kan hänföras till

någon

enskild

patient redovisas.

Ändamålen enligt första stycket 5

och 8 omfattar dock redovisning

av uppgifter som kan hänföras till

en enskild förskrivare såvitt gäller

den redovisning som enligt första

stycket 5 lämnas till samma för-

skrivare och den redovisning som

lämnas till verksamhetschefen vid

den enhet vid vilken förskrivaren

tjänstgör samt

den

redovisning

som enligt första stycket 8 lämnas till Socialstyrelsen . För ändamålet enligt första stycket 6 får redovis- ning av uppgifter som kan hänfö- ras till någon enskild person göras endast i fråga om den som har lämnat sitt samtycke till det. För- skrivningsorsak får redovisas en- dast för de ändamål som anges i första stycket 4, 5 och 6.

4 § I den utsträckning det behövs för registerändamålen enligt 3 § får receptregistret innehålla följande uppgifter som kan hänföras till enskilda personer:

1.

inköpsdag, vara, mängd, dosering, kostnad och kostnadsreducering enligt lagen (2002:000) om läkemedelsförmåner m.m.,

2.

förskrivningsorsak,

3.

patientens namn, personnummer och folkbokföringsort samt post- numret i patientens bostadsadress,

4. förskrivarens namn, yrke,

4.

förskrivarens namn,

yrke,

specialitet, arbetsplats och arbets-

specialitet,

arbetsplats,

arbets-

platskod, och

platskod och, vad avser läkares

eller

tandläkares förskrivning av

narkotiskt

läkemedel,

för-

skrivarkod, och

5. samtycke enligt 3 § andra stycket. Förskrivningsorsak skall anges med en kod. 122

6 § 2

Prop. 2001/02:91

Bilaga 4

Patienters identitet får användas

Patienters identitet får användas

som sökbegrepp endast för det

som sökbegrepp endast för det

ändamål som anges i 3 § första

ändamål som anges i 3 § första

stycket 1 och 7. Förskrivares iden-

stycket 1 och 7. Förskrivares iden-

titet får användas som sökbegrepp

titet får användas som sökbegrepp

endast för det ändamål som anges i

endast för de ändamål som anges i

3 § första stycket 5. Kod för för-

3 § första stycket 5 och 8 . Kod för

skrivningsorsak får inte användas

förskrivningsorsak får inte använ-

som sökbegrepp.

das som sökbegrepp.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002 och tillämpas i fråga om förskrivningar som expedieras från och med ikraftträdandet

2 Senaste lydelse 2000:358. 123

Lagrådets yttrande

Prop. 2001/02:91

Bilaga 5

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2001-12-17

Närvarande : f.d. justitierådet Hans Danelius, regeringsrådet

Gustaf[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet Dag Victor.

Enligt en lagrådsremiss den 13 december 2001 (Socialdepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om

ändring i lagen (1996:1156) om receptregister.

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn

Angela Öst.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet :

3 §

Lagrådet anser att paragrafen genom de nya element som successivt

infogats i den har blivit svårbegriplig och oöverskådlig. Särskilt gäller

detta det långa andra stycket. Det har vid föredragningen upplysts att det

inom Socialdepartementet har inletts ett arbete som syftar till en redak-

tionell bearbetning av dessa bestämmelser. Trots detta finner Lagrådet

det svårt att lämna den nuvarande lydelsen utan erinran. Enligt Lagrådets

mening skulle texten bli klarare om andra stycket delades upp i tre

stycken och utformades förslagsvis på följande sätt:

Användning av receptregistret för sådan registrering som avses i

första stycket 1 och 7 får inte omfatta annan än den som har lämnat sitt

samtycke till registreringen. För ändamål som avses i första stycket 2 får

uppgifter som kan hänföras till en enskild person inte omfatta annat än

inköpsdag, kostnad, kostnadsreducering och patientens personnummer.

För ändamål som avses i första stycket 3, 5 och 8 får inga uppgifter

redovisas som kan hänföras till en enskild person. Dock får uppgifter

som kan hänföras till en enskild förskrivare ingå i redovisning enligt

första stycket 5 till samma förskrivare och till verksamhetschefen vid den

enhet vid vilken förskrivaren tjänstgör samt i redovisning enligt första

stycket 8 till Socialstyrelsen.

För ändamål som avses i första stycket 4 får inga uppgifter redovisas

som kan hänföras till en enskild patient. För ändamål som avses i första

stycket 6 får uppgifter som kan hänföras till en enskild person redovisas

endast med den berörda personens samtycke. Förskrivningsorsak får

redovisas endast för de ändamål som avses i första stycket 4, 5 och 6.

124

Socialdepartementet

Prop. 2001/02:91

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 januari 2002

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Engqvist

Regeringen beslutar proposition 2001/02:91 Nationell narkotikahandlingsplan 125