Regeringens proposition

1995/96:150

Ekonomisk vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska

politiken, utgiftstak, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, m.m.

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 10 april 1996

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomi-ska

politiken. Regeringens finansplan redovisas jämte förslag till utgiftstak för

staten inklusive socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten. Regeringen

redovisar även en bedömning av kommunsektorns ekonomiska utveckling och förslag

till ändrade anslag på tilläggsbudget för budgetåret 1995/96. Dessutom redovisas

en förnyad beräkning av budgetutvecklingen för innevarande budgetår.

 I propositionen görs en uppföljning med hänsyn till målen för budgetpolitiken.

Återstående delar av saneringsprogrammet med budgetförstärkningar uppgående till

118 miljarder kronor preciseras. För att uppnå tidigare uppställda mål för de

offentliga finanserna åren 1997 och 1998 krävs enligt regeringens bedömning

budgetförstärkningar utöver 118-miljardersprogrammet. Regeringen föreslår därför

ytterligare budgetförstärkande åtgärder till ett sammanlagt belopp av 10

miljarder kronor år 1997 och ytterligare 12 miljarder kronor år 1998.

 Regeringen förslår ett utgiftstak för staten på 723 miljarder kronor år 1997,

720 miljarder kronor år 1998 och 735 miljarder kronor år 1999. Utgiftstaket för

staten fördelas på de av riksdagen fastställda utgiftsområdena och

socialförsäkringar vid sidan av statsbudgeten.

 1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 5

2 Lagtext 8

 2.1 Förslag till lag med särskilda bestämmelser om

 utbetalning av skattemedel år 1997 8

 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda

 bestämmelser om kommuns och annan menighets

 utdebitering av skatt, m.m. 9

 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om

 utjämningsbidrag till kommuner och landsting 10

 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om utjämnings-

 avgift för kommuner och landsting 11

 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:49) om

 begränsning av läkemedelskostnader, m.m. 12

 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1955:411) om

 tillfällig avvikelse från lagen (1981:691) om

 socialavgifter 13

3 Finansplan 14

 3.1 En politik för halvering av arbetslösheten 14

 3.2 Den ekonomiska utvecklingen 16

 3.3 Den ekonomiska politikens inriktning 24

 3.3.1Tillväxt och sysselsättning 24

 3.3.2Finans- och penningpolitiken 30

 3.3.3Den europeiska dimensionen 37

 3.3.4Fördelningspolitiken 41

 3.3.5Budgetpolitiken 46

 3.3.6Skatteavvikelser 51

 3.3.7Den kommunala sektorn 52

4 Utgiftstak för den offentliga sektorn 55

 4.1 Ett tak för de offentliga utgifterna 56

 4.2 Förutsättningar för den ekonomiska politiken

 och budgetpolitiken 58

 4.2.1Budgetpolitiska restriktioner 58

 4.2.2Allmänekonomiska förutsättningar 59

 4.2.3Konsekvenskalkylen 59

 4.2.4Politiska prioriteringar 60

 4.2.5Behov av ytterligare åtgärder 62

 4.3 Statsbudgetens och statsskuldens utveckling

 under perioden 1997-2001 64

 4.4 Inkomster och utgifter för de socialförsäkringar som

 redovisas vid sidan av statsbudgeten 70

 2

 4.5 Utgiftstak för den offentliga sektorn uppdelat på

 stat och kommun 70

 4.6 Utgiftstaket för staten inklusive socialförsäkringssektorn

 vid sidan av statsbudgeten, med fördelning på

 utgiftsområden m.m. 72

 4.6.1Utgiftstak för staten fördelat på

 utgiftsområden m.m. 72

 4.6.2Beskrivning av utgiftsområden m.m. 74

5 Uppföljning 103

 5.1 Uppföljning av budgetåret 1994/95 103

 5.1.1Årsredovisning för staten 1994/95 103

 5.1.2Regeringens bedömningar och åtgärder med

 anledning av revisionens iakttagelser110

 5.1.3Jämförelse statsbudget och utfall 1994/95125

 5.1.4Redovisning av skatteavvikelser 126

 5.2 Uppföljning av budgetåret 1995/96 129

 5.3 Avstämning av saneringsprogrammet 131

6 Tilläggsbudget för budgetåret 1995/96 144

 6.1 Inledning 144

 6.2 Försvarsdepartementet (fjärde huvudtiteln) 147

 6.3 Socialdepartementet (femte huvudtiteln) 149

 6.4 Utbildningsdepartementet (åttonde huvudtiteln) 154

 6.5 Jordbruksdepartementet (nionde huvudtiteln) 158

 6.6 Arbetsmarknadsdepartementet (tionde huvudtiteln)163

 6.7 Näringsdepartementet (tolfte huvudtiteln) 166

 6.8 Civildepartementet (trettonde huvudtiteln) 170

7 Kommunsektorn 171

 7.1 Allmänna förutsättningar 171

 7.2 De senaste årens utveckling 173

 7.3 Den kommunala ekonomin de närmaste åren 176

 7.3.1Riktlinjer för utvecklingen av skatteinkomster

 och statsbidrag 176

 7.3.2Minskning i särskilda fall av det generella stats-

 bidraget till kommuner och landsting åren 1997

 och 1998 178

 7.3.3Vissa regeländringar vid beräkning av preliminära

 kommunalskattemedel 182

 7.3.4Kommunal ekonomi i balans 185

 7.3.5Ekonomiska regleringar mellan staten och de

 kyrkliga kommunerna år 1997 189

 7.4 Kommunsektorns utveckling fram till år 2001191

 7.4.1 Kommunsektorns ekonomi 191

 7.4.2Den kommunala verksamheten 193

 7.4.3Sysselsättningen inom den kommunala sektorn195

 3

 7.5 Övriga frågor 197

 7.5.1Reglering av kompensation för avtalspensioner

 till lärare m.fl. 197

 7.5.2Kommuner och landsting med

 betalningssvårigheter 199

 7.5.3Särskilda insatser för vissa kommuner och

 landsting 199

 7.6 Upprättade lagförslag 200

Bilaga 1 Svensk ekonomi

Bilaga 2 Avstämning av det svenska konvergensprogrammet

Bilaga 3 Redovisning av skatteavvikelser

Bilaga 4 Remissammanställning KUSK

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1996

 4

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

såvitt avser den ekonomiska politiken och utgiftstaket

1. godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiskapolitiken som regeringen

 förordat,

2. godkänner beräkningen av de offentliga utgifterna för åren 1997-1999

 (avsnitt 4.5),

3. godkänner regeringens förslag till utformning av utgiftstak för staten och

 den offentliga sektorn (avsnitt 4.1),

4. fastställer utgiftstaket för staten inklusive socialförsäkringssektorn vid

 sidan av statsbudgeten för år 1997 till 723 miljarder kronor, för år 1998

 till 720 miljarder kronor och för år 1999 till 735 miljarder kronor

 (avsnitt 4.5),

5. godkänner den preliminära beräkningen för samtliga utgiftsområden (avsnitt

 4.6.1),

6. godkänner beräkningen av utgifterna inom den kommunala sektornför åren 1997-

1999 (avsnitt 4.5),

såvitt avser kommunsektorn

7. antar regeringens förslag till lag med särskilda bestämmelser om utbetalning

 av skattemedel år 1997,

8. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med sär-

 skilda bestämmelser om kommuns eller annan menighets utdebi-tering av skatt,

 m.m.,

9. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om utjäm-

 ningsbidrag till kommuner och landsting,

10. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om ut-

 jämningsavgift för kommuner och landsting,

11. godkänner regeringens förslag att kompensera kommuner och landsting avseende

 pensioner och andra trygghetsförmåner till lärare, skolledare och

 syokonsulenter (avsnitt 7.5.1),

såvitt avser tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96

12. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1981:49) om

 begränsning av läkemedelskostnader, m.m.,

13. antar regeringens förslag till lag omändring i lagen (1995:411) om

 tillfällig avvikelse från lagen (1981:691) om socialavgifter,

14. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96

 minska det under fjärde huvudtiteln anvisade ramanslaget Försvarsmakten med

 3 295 094 000 kronor,

15 beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under fjärde huvudtiteln anvisade ramanslaget Statens försvarshistoriska

 museer med 2 000 000 kronor,

16. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under fjärde huvudtiteln anvisade ramanslaget Flygtekniska

 försöksanstalten med 5 000 000 kronor,

17. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under femte huvudtiteln anvisade ramanslaget Riksförsäkringsverket med

 38 000 000 kronor,

18. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under femte huvudtiteln anvisade ramanslaget Allmänna försäkringskassor

 med 30 000 000 kronor,

19. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under åttonde huvudtiteln anvisade förslagsanslaget Bidrag till viss

 verksamhet inom det kommunala skolväsendet m.m. med 393 750 000 kronor,

20. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under åttonde huvudtiteln anvisade anslaget Bidrag till folkbildningen

 med 72 000 000 kronor,

21. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under åttonde huvudtiteln anvisade reservationsanslaget Övriga utgifter

 inom grundutbildningen med 35 910 000 kronor,

22. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under åttonde huvudtiteln anvisade ramanslaget Vissa ersättningar för

 klinisk utbildning och forskning med 755 016 000 kronor,

23. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96

 öka det under åttonde huvudtiteln anvisade förslagsanslaget Studiemedel m.m.

 med 134 000 000 kronor,

24. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96

 öka det under åttonde huvudtiteln anvisade reserva-tionsanslaget

 Vuxenstudiestöd m.m. med 328 666 000 kronor,

25. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under nionde huvudtiteln anvisade ramanslaget Statens jordbruksverk med

 2 000 000 kronor,

26. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96

 under nionde huvudtiteln anvisa ett reservationsanslag Från EG-budgeten

 finansierad kompensation för revalvering av jordbruks-omräkningskursen på

 173 000 000 kronor,

27. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96

 under nionde huvudtiteln anvisa ett ramanslag Fiskevård på 6 917 000 kronor,

28. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under nionde huvudtiteln anvisade förslagsanslaget Ersättningar för

 viltskador m.m. med 10 000 000 kronor,

29. godkänner vad regeringen föreslår i fråga om datortek under tionde

 huvudtiteln,

30. godkänner vad regeringen förslår i fråga om höjt finansieringsbidrag vid

 arbetsplatsintroduktion under tionde huvudtiteln,

31. godkänner den föreslagna användningen av medel på det under tionde

 huvudtiteln anvisade förslagsanslaget Överföring av och andra åtgärder för

 flyktingar m.m.,

32. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under tolfte huvudtiteln anvisade ramanslaget Sveriges geologiska

 undersökning: Geologisk undersökningsverksamhet m.m. med 9 500 000 kronor,

33. godkänner en utökning av investeringsplanen för Affärsverket svenska

 kraftnät för budgetåret 1995/96 med 500 000 000 kronor att finansieras med

 verkets egna medel (avsnitt 6.7),

34. bemyndigar regeringen att, intill ett sammanlagt belopp om 1 500 000 000

 kronor, teckna borgen för lån eller utfärda kreditgarantier till bolag i

 vilka Affärsverket svenska kraftnät förvaltar statens aktier eller andelar

 (avsnitt 6.7),

35. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 öka

 det under trettonde huvudtiteln anvisade reservationsanslaget Bidrag till

 nationell och internationell ungdomsverksamhet m.m. med 3 500 000 kronor,

36. beslutar att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96

 minska det under trettonde huvudtiteln anvisade förslagsanslaget EU:s

 utbytesprogram Ungdom för Europa med 4 841 000 kronor.

 5

2 Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag med särskilda bestämmelser om

utbetalning av skattemedel år 1997

 Härigenom föreskrivs följande.

Vid utbetalning av en församlings eller en kyrklig samfällighets fordran enligt

4 a § fjärde stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och

annan menighets utdebitering av skatt, m.m., skall fordran vid ingången av år

1997 minskas med 5,7 procent.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

 6

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om

kommuns och annan menighets utdebitering av

skatt, m.m.

 Härigenom föreskrivs att i 4 § andra och tredje styckena lagen (1965:269) med

särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt,

m.m. orden i december skall bytas ut mot senast i september .

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 7

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om

utjämningsbidrag till kommuner och landsting

 Härigenom föreskrivs att i 8 § lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till

kommuner och landsting orden 10 september skall bytas ut mot 1 oktober .

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 8

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om

utjämningsavgift för kommuner och landsting

 Härigenom föreskrivs att i 8 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för

kommuner och landsting orden 10 september skall bytas ut mot 1 oktober .

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 9

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:49) om

begränsning av läkemedelskostnader, m.m.

 Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1981:49) om begränsning av läke-

medelskostnader, m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §1

Visar någon att han i den omfattning som anges i andra stycket har köpt

prisnedsatta eller andra läkemedel som avses i 3 § eller har erlagt

patientavgift för öppen hälso- och sjukvård som ombesörjs av staten, ett

landsting eller kommun som inte tillhör ett landsting eller för vård eller

behandling enligt lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning eller lagen

(1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik är han befriad från att därefter

betala för utskrivna läkemedel. Befrielsen gäller under den tid som återstår av

ett år, räknat från det första vårdtillfället, behandlingstillfället eller

läkemedelsinköpet.

-------------------------------------------------------

 För kostnadsfrielse enligt För kostnadsbefrielse

första stycket fordras att enligt första stycket

prisnedsatta läke-medel har fordras att prisnedsatta

inköpts för eller läkemedel har inköpts för

patientavgifter erlagts med eller patient-avgifter

sammanlagt minst 1 800 erlagts med sammanlagt

kronor. Om ett landsting minst 2 500 kronor. Om ett

eller en kommun som inte landsting eller en kommun

ingår i ett landsting har som inte ingår i ett

beslutat att för sin del landsting har beslutat att

tillämpa ett lägsta belopp för sin del tillämpa ett

som understiger 1 800 lägsta belopp som

kronor, skall i stället det understiger 2 500 kronor,

beloppet gälla för skall i stället det

kostnadsbefrielse enligt beloppet gälla för

första stycket för den som ärkostnadsbefrielse enligt

bosatt inom landstinget första stycket för den som är

respektive kommunen. bosatt inom landstinget

 respektive kommunen.

 Har en förälder eller föräldrar gemensamt flera barn under 16 år i sin vård,

får barnen gemensamt kostnadsbefrielse när utgifterna för vårdtill-fällen,

behandlingstillfällen och läkemedelsinköp för barnen sammanlagt uppgår till vad

som sägs i andra stycket.

 Kostnadsbefrielse gäller under den tid som avses i första stycket även barn

som under denna tid fyller 16 år.

 Med förälder avses även fosterförälder. Som förälder räknas även den med

vilken en förälder stadigvarande sammanbor och som är eller har varit gift eller

har haft barn med föräldern.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

2.En kostnadsbefrielse enligt 7§ som gäller ikraftträdandet skall bestå

 enligt äldre föreskrifter även efter ikraftträdandet.

**FOOTNOTES**

1Senaste lydelse 1995:840

 10

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1955:411) om

tillfällig avvikelse från lagen (1981:691) om socialavgifter

 Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen (1995:411) om tillfällig avvikelse

från lagen (1981:691) om socialavgifter skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

-------------------------------------------------------

 För en ersättare som avses För en ersättare som avses

i 1 § får arbetsgivaren göra i 1 § får arbetsgivaren göra

avdrag med 500 kronor per avdrag med 400 kronor per

arbetsdag som ersättaren har arbetsdag som ersättaren

varit anställd. har varit anställd.

3 §

-------------------------------------------------------

 Arbetsgivaren får göra Arbetsgivaren får göra

avdrag med högst 75 kronor avdrag med högst 35 kronor

per utbildningstimme, dock per utbildningstimme, dock

sammanlagt högst 40 000 sammanlagt högst 20 000

kronor, för varje kronor, för varje

arbetstagare som deltar i arbetstagare som deltar i

av länsarbetsnämnden godkänd av länsarbetsnämnden godkänd

yrkesinriktad utbildning yrkesinriktad utbildning

eller utbildning som ökar eller utbildning som ökar

arbetstagarens arbetstagarens

förutsättningar att förutsättningar att

tillgodogöra sig ny teknik tillgodogöra sig ny teknik

eller utföra nya eller utföra nya

arbetsuppgifter arbetsuppgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996. Äldre bestämmelser skall tillämpas då

ersättare påbörjat sin anställning före ikraftträdande.

 11

3 Finansplanen

3.1 En politik för halvering av arbetslösheten

Att minska arbetslösheten är regeringens främsta uppgift. Den djupa

lågkonjunkturen, krisen i den finansiella sektorn och den kraftigt sjunkande

sysselsättningen är de viktigaste orsakerna till sammanbrottet i de offentliga

finanserna och till de ansträngningar på välfärden som nationen har upplevt

sedan början av 1990-talet. Arbetslösheten är en viktig faktor bakom de ökande

inkomstskillnaderna under senare år. Den skapar klyftor och påfrestningar för

både vuxna och barn. Arbetslösheten utgör också ett allvarligt hot mot

kommunernas möjligheter att upprätthålla en god kvalitet i utbildning, vård och

omsorg. Målet är att halvera den öppna arbetslösheten från 8 procent 1994 till 4

procent år 2000.

 Kampen mot arbetslösheten kräver en samverkan av politiken inom flera områden

och en medverkan från hela det svenska samhället. För det första måste det

finnas en god samhällsekonomisk grund för en hållbar utveckling och en hög

sysselsättning. Sunda statsfinanser och prisstabilitet är nödvändiga delar av en

sådan grund. Därför är regeringen fast besluten att fullfölja budgetsaneringen.

Att fullfölja saneringen av de offentliga finanserna är en avgörande

förutsättning för att räntorna skall kunna pressas ner och för att vårt lands

ekonomi varaktigt skall kunna stärkas. Målen är att stabilisera statsskulden som

andel av BNP 1996, begränsa underskottet i de offentliga finanserna till mindre

än 3 procent av BNP 1997 och att Sverige skall ha de offentliga finanserna i

balans 1998.

 De bedömningar av den ekonomiska utvecklingen som nu kan göras visar att

Sverige är nära att nå balans i de offentliga finanserna 1998. Det krävs

emellertid vissa ytterligare insatser för att fullt ut nå målen. Därför föreslås

i denna proposition ett statsfinansiellt program i fem punkter:

- Det saneringsprogram för besparingar och inkomsförstärkningar om 118 miljarder

 kronor som riksdagen har fattat beslut om ligger fast. De återstående delarna

 av programmet preciseras.

- Överskridandena under budgetåret 1995/96 finansieras med åtgärder inom berört

 departements ansvarsområde där detta har bedömts vara möjligt.

- De reformer som föreslås är fullt finansierade. Det gäller bland annat en

 omfattande utbildningssatsning.

- Ett treårigt utgiftstak för den statliga sektorn läggs fast. Det sätter

 tydliga ramar för statens utgifter de närmaste åren.

- Det konvergensprogram som regeringen överlämnade till EU i juni 1995 följs

 upp. För att nå de uppsatta balansmålen genomförs ytterligare

 budgetförstärkningar med ca 10 miljarder kronor 1997 och ca 12 miljarder

 kronor 1998. Av detta utgör ca 6 miljarder kronor permanenta besparingar och

 ca 2 miljarder kronor permanenta inkomstförstärkningar. Saneringsprogrammet

 utvidgas därmed från 118 miljarder kronor till 126 miljarder kronor. Den

 förbättring av de offentliga finanserna som härmed uppnås - från ett

 underskott på 12,4 procent av BNP 1993 till balans 1998 - saknar motstycke

 bland OECD-länderna.

 För det andra måste utbildningen förbättras och byggas ut. Gymnasieskolans

kvalitet måste höjas, alla ungdomar skall tillförsäkras en god utbildning som

lägger grunden för ett livslångt lärande. Den reguljära utbildningen byggs ut

med 100.000 platser i vuxenutbildningen för att ge människor med låg

utbildningsnivå en chans att förbättra sina kunskaper och därmed sina

möjligheter på arbetsmarknaden. Samtidigt tillskapas 30.000 nya platser i

högskolan. Denna utbyggnad av vuxenutbildningen och högskolan avlöser de

tillfälliga utbildningsplatser som har finansierats med arbetsmark-nadspolitiska

medel. Arbetslösheten skall bekämpas med välutbildade kvinnor och män som har en

stark ställning på arbetsmarknaden, inte med ökade löneskillnader och försämrad

social trygghet. En god välfärd är en bra bas för en hög tillväxt och dessutom

en avgörande faktor för att tillväxten skall komma alla till del. Trygga,

kunniga, jämlika och jämställda människor utvecklar Sverige som nation.

Därigenom nås en effektivare produktion med fler i arbete.

 För det tredje måste villkoren för företagande förbättras. Sverige behöver

fler företag och företagare. I Sverige finns en social och politisk stabilitet

med ett gott samarbetsklimat. Här finns en kompetent och välutbildad

arbetskraft. Här finns en utbredd medvetenhet hos medborgarna och företagen om

betydelsen av att värna miljön. Här finns ett högt utvecklat tekniskt kunnande,

en väl utbyggd infrastruktur och en väl utvecklad produktionsapparat. Sverige

satsar relativt mer på forskning och utveckling än flertalet andra länder. Den

svenska företagsbeskattningen är förmånlig vid en internationell jämförelse.

Andra områden behöver förbättras och utvecklas. Näringspolitikens lokala och

regionala roll måste stärkas. Arbetsmarknadspolitiken måste effektiviseras

ytterligare och kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken måste utvecklas.

Ekonomisk brottslighet måste bekämpas. Kapitalförsörjningen måste förbättras.

Regeringen föreslår inrättandet av en sjätte AP-fondsstyrelse med goda

möjligheter att placera sina tillgångar i små och medelstora företag.

 För det fjärde krävs ett nytt kontrakt för samverkan. En bred uppslutning

kring kampen mot arbetslöshet är av avgörande betydelse för möjligheterna att

uppnå en tillfredsställande tillväxt och sysselsättning. Det finns inga enkla

eller snabba lösningar på den uppgift Sverige står inför. För att Sverige skall

komma tillbaka till en situation med hög sysselsättning och sunda statsfinanser

krävs stora ansträngningar, och på kort sikt också betydande uppoffringar. De

åtgärder som vidtas måste ha en acceptabel fördelningspolitisk profil.

Medborgarnas vilja att axla denna börda kommer att vara beroende av att alla bär

sin del och att ansträngningarna och uppoffringarna leder till resultat. För att

så snabbt som möjligt ta Sverige ut ur massarbetslösheten behövs därför

samverkan inom flera områden:

- Lönebildningen måste förbättras. Sverige måste även vid väsentligt lägre

 arbetslöshetsnivåer än den nuvarande få en lönekostnadsutveckling på god

 europeisk nivå. Arbetsmarknadens parter har ansvaret för att finna former för

 en lönebildning som bidrar till att minska arbetslösheten. Regeringen kommer

 inom kort att inbjuda arbetsmarknadens parter till överläggningar för att få

 deras syn på den framtida lönebildningen. Parterna bör då gemensamt redovisa

 hur lönebildningen i Sverige skall utformas för att ge en

 lönekostnadsutveckling på god europeisk nivå vid låg arbetslöshet.

- Kommunerna måste medverka till en god utveckling. I enlighet med en nyligen

 träffad överenskommelse utfäster sig kommunförbunden bland annat att verka för

 att kommuner och landsting inte höjer skatten under 1997 och 1998 och att de i

 möjligaste mån undviker att säga upp fast anställd personal så att denna inte

 hamnar i öppen arbetslöshet. Regeringen åtar sig bland annat att hålla

 statsbidragen på en nominellt oförändrad nivå och avvaktar med att införa ett

 lagstadgat balanskrav för kommunerna till 1999 och för landstingen till år

 2000.

- Regeringen kommer också att fortsätta verka för en bred uppslutning i Europa

 för kampen mot arbetslösheten. Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU)

 ger därvid nya möjligheter. EU-toppmötena har vid upprepade tillfällen under

 senare tid slagit fast att sysselsättningen är den högst prioriterade frågan

 och allt fler länder sluter upp bakom tanken på att utforma en gemensam

 strategi mot arbetslösheten, en fråga som den svenska regeringen drivit

 intensivt sedan Sverige blev medlem i EU.

 Regeringen och Centerpartiet har sedan våren 1995 samarbetat om den ekonomiska

politiken. Detta samarbete har haft en avgörande betydelse för den politiska

stabiliteten och bidragit till sänkta räntor och stärkt krona. Detta samarbete

fullföljs nu genom en utbildningssatsning, ett förstärkt saneringsprogram och de

i denna proposition redovisade förslagen rörande den ekonomiska politiken,

utgiftstaket, kommunsektorn och tilläggsbudget för budgetåret 1995/96.

 Målsättningen att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000 är djärv och

svår att uppnå. Men med en aktiv medverkan, inte bara från andra partier i

riksdagen utan också från arbetsmarknadens parter och hela svenska folket, kan

vi nå målet. Regeringen bjuder in till en samverkan för att betvinga

arbetslösheten.

3.2 Den ekonomiska utvecklingen

Den internationella utvecklingen

Tillväxten i OECD-området dämpades betydligt i slutet av 1995. Avmattningen var

särskilt påtaglig i EU. Det sammanhänger bland annat med den ekonomiska politik

som har förts i området under de senaste åren. De korta räntorna har hållits på

en relativt hög nivå. Den genomsnittliga korta real-räntan i EU-området var 3,8

procent i slutet av 1995. Också de långa räntorna har varit höga. De steg

betydligt under 1994 och låg som högst kring årsskiftet 1994/95. Den

genomsnittliga långa realräntan var ca 5 procent i slutet av 1995. Vidare har

EU-ländernas sammanvägda effektiva växelkurs mot resten av världen förstärkts

med 5 à 6 procent under det senaste året. Även finanspolitiken har varit

restriktiv för att minska de stora underskotten i de offentliga finanserna.

Dessa faktorer har sammantagna bidragit till att dämpa den ekonomiska

aktiviteten.

 Arbetslösheten ligger kvar på en hög nivå. Den har under de senaste två åren

legat på ca 7,5 procent i OECD och ca 11 procent i EU. Mot slutet av 1995 steg

arbetslösheten i flera länder, bl.a. Tyskland och Frankrike. Inflationen i OECD

och EU har däremot sjunkit. Den ligger i EU för närvarande på ca 3 procent per

år och flera länder har en inflationstakt under 2 procent.

 Det mest troliga är att den nuvarande avmattningen i EU blir tillfällig och

att den således inte är inledningen till en långvarig recession. Flera faktorer

talar för detta. Inflationen är låg, vilket underlättar för centralbankerna att

föra en lättare penningpolitik. De nominella räntorna har fallit betydligt under

senare tid. De korta räntorna har sänkts i flera länder i slutet av 1995 och i

början av 1996, och de långa räntorna ligger ca 1,5 procentenheter under den

nivå de låg på när de var som högst. Lönsamheten i industrin är fortsatt hög och

aktiebörserna har utvecklats positivt. Valutaturbulensen har avtagit, vilket har

bidragit till minskad osäkerhet hos ekonomiska aktörer. Dollarn har stigit under

de första månaderna 1996, något som i sin tur bidrar till en stärkt

konkurrenskraft för EU-området.

 Vidare är avmattningen koncentrerad till vissa länder i EU, medan utvecklingen

i andra industriländer är betydligt bättre. Det är särskilt i Tyskland och

Frankrike som konjunkturen är svag, medan exempelvis Storbritannien och Italien,

vilkas valutor har deprecierat i förhållande till ecun, har en starkare

tillväxt.

 Mot de positiva tecknen i ekonomin står ett antal ogynnsamma

konjunkturindikatorer. Det gäller bland annat hushållens låga förtroende för den

ekonomiska utvecklingen, något som vanligtvis förebådar en fortsatt svag

ekonomisk aktivitet. En tendens till ökad arbetslöshet kan dessutom leda till

att förtroendet försvagas ytterligare. Företagens förtroende har också minskat

och investeringsplanerna för den närmaste framtiden är nedreviderade. Osäkerhet

om den framtida ekonomiska politiken i EU och osäkerhet om medlemsländernas

möjlighet att 1997 klara konvergenskraven för deltagande i den ekonomiska och

monetära unionens tredje etapp 1999 (EMU) skulle kunna leda till en förnyad

turbulens på valuta- och räntemark-naderna, vilket skulle kunna påverka den

ekonomiska tillväxten i EU negativt.

 Avmattningen av den ekonomiska aktiviteten under de sista kvartalen 1995 och

det första kvartalet 1996 talar för att den genomsnittliga tillväxten i EU blir

betydligt lägre i år än vad som förutsågs i hösten 1995. Den torde stanna vid

1,7 procent. De gynnsamma faktorer som nämnts ovan bör dock leda till en

förstärkning av tillväxten under andra halvåret 1996 och för 1997 bedöms

tillväxten i EU komma att uppgå till 2,5 procent.

 I Förenta staterna har tillväxten också mattats av något, men den bedöms ändå

komma att uppgå till drygt 2 procent både 1996 och 1997. Efter flera år av

stagnation har den japanska ekonomin börjat återhämta sig. Mycket låga räntor i

kombination med finanspolitiska stimulansåtgärder har bidragit till

återhämtningen och tillväxten bedöms komma att bli 2-3 procent 1996 och 1997.

 Även tillväxten utanför OECD-området bedöms bli god under 1996 och 1997. Det

gäller i synnerhet de asiatiska ekonomierna. Kinas ekonomiska tillväxt väntas

ligga nära 10 procent och övriga dynamiska asiatiska ekonomier 2 procentenheter

lägre. Flertalet östeuropeiska länderna har nu börjat återhämta sig efter den

djupa krisen i samband med planekonomins sammanbrott. Den svenska exporten till

Östeuropa tillhörde de delar av exporten som växte kraftigtast 1995, dock svarar

den fortfarande för bara en liten andel av exporten . De central- och

sydamerikanska ekonomierna har hämtat sig efter de problem som uppstod i samband

med Mexikokrisen i början av 1995 och de väntas växa med mellan 3 och 5 procent.

Sammantaget väntas världshandeln expandera med nära 8 procent per år de kommande

två åren.

Tabell 3.1 Internationella förutsättningar

 1994 1995 1996 1997

BNP-tillväxt

OECD 3,0 2,1 2,0 2,5

EU 2,9 2,5 1,7 2,5

Konsumentpriser

OECD 2,3 2,3 2,4 2,4

EU 3,0 3,1 2,7 2,6

Arbetslöshet

OECD 8,0 7,8 7,9 7,9

EU 11,5 11,1 11,0 10,9

Källor: OECD och Finansdepartementet.

Den svenska ekonomin

Den ekonomiska politiken ger nu resultat. Sverige har lämnat den allvarliga

situation då underskotten i de offentliga finanserna ökade kraftigt, räntorna

steg till extremt höga nivåer och arbetslösheten flerdubblades. Den samlade

produktionen växer nu igen. Utvecklingen under 1995 var god. BNP-tillväxten var

3 procent. Industriinvesteringarna ökade med närmare 40 procent och

produktionskapaciteten byggdes ut. Sysselsättningen ökade med över 60.000

personer och arbetslösheten började minska. Den offentliga sektorns finansiella

underskott minskade från ca 11 procent av BNP 1994 till ca 8 procent av BNP 1995

och de långa räntorna sjönk kraftigt under året. Bytesbalansen förbättrades

markant, främst beroende på den snabba exporttillväxten. Överskottet i

bytesbalansen uppgick till ca 2 procent av BNP 1995, vilket är den högsta

siffran sedan 1973.

 Arbetslösheten är emellertid fortfarande hög. Den höga tillväxttakten 1995

förde visserligen med sig att sysselsättningen ökade betydligt, men eftersom

utbudet av arbetskraft och medelarbetstiden också steg, blev nedgången i den

öppna arbetslösheten blygsam. Detta understryker den stora utmaning som

regeringen står inför för att uppnå målet om en halverad öppen arbetslöshet till

år 2000. Den öppna arbetslösheten minskade från 8,0 procent 1994 till 7,7

procent 1995. Minskningen hänförs enbart till arbetslösheten för män. Den

kvinnliga öppna arbetslöshetsnivån var 1995 dock fortfarande lägre än den

manliga, 6,9 procent jämfört med 8,4 procent. Antalet personer i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskade också något. Den sammanlagda andelen

öppet arbetslösa och personer i åtgärder föll därmed från ca 13 procent 1994

till ca 12 procent 1995.

 Inflationstrycket i den svenska ekonomin har minskat markant. Den svaga

utvecklingen av inhemsk efterfrågan under 1995, särskilt av den privata

konsumtionen, höll tillbaka inflationsimpulserna från efterfrågesidan. Denna

utveckling accentuerades av att kronan stärktes, vilket medförde att uppgången

av importpriserna hejdades. Produktiviteten inom näringslivet fortsatte dessutom

att utvecklas tämligen gynnsamt. Trots den goda tillväxten var prisökningarna

måttliga. Konsumentprisindex ökade med 2,6 procent under loppet av året och

nettoprisindex med bara 1,0 procent. Inflationen 1995 blev därmed ca en halv

procentenhet lägre än vad som förutsågs i början av året. En motsvarande

överskattning har gjorts även de senaste åren. De förbättrade

inflationsutsikterna och de minskande inflationsförväntningarna möjliggjorde för

Riksbanken att i början av 1996 inleda en sänkning av styrräntorna - hittills i

år har reporäntan sänkts med närmare 2 procentenheter.

 Mot slutet av 1995 fanns flera tecken på en avmattning av konjunkturläget. Den

internationella tillväxten avtog och prognoserna för 1996 reviderades ned.

Svenska företag mötte en vikande exportefterfrågan. Prognosen för den svenska

ekonomins utveckling under 1996 och 1997 bygger på att den internationella

konjunkturavmattningen blir kortvarig, i enlighet med vad som har anförts ovan.

Möjligheterna är då goda för att exporten på nytt skall kunna expandera. Den

vikande inflationstakten i många länder skapar också förutsättningar för låga

räntor, vilket är gynnsamt för Sverige. Positiva impulser från omvärlden kan

väntas leda till betydande spridningseffekter på den inhemska ekonomin.

 Tillväxten förväntas mot denna bakgrund bli drygt 1 procent 1996 för att stiga

till 2 procent 1997. Den privata konsumtionen bör kunna förstärkas de närmaste

åren till följd av både stigande inkomster och en fallande sparkvot; när

räntorna sjunker stärks förtroendet och ökar villigheten att låna till bostad

och kapitalvaror. Samtidigt väntas de samlade investeringarna fortsätta att öka,

om än i långsammare takt. Visserligen bromsas näringslivets investeringar upp,

men detta motverkas av att bostadsbyggandet vänder upp efter det ras som

inleddes 1992. BNP-siffrorna hålls dock nere av att det inom näringslivet finns

behov av att minska lagren. Trots en relativt snabb uppgång av skatteintäkterna

väntas den kommunala konsumtionen fortsätta att falla under 1996. Nedgången

bromsas dock upp 1997. Den statliga konsumtionen är svårbedömd främst på grund

av variationer i de militära inköpen. Den underliggande trenden visar på en

fortsatt måttlig nedgång. Den relativt låga aktiviteten gör att

inflationstrycket i den svenska ekonomin torde förbli lågt, något som skulle

accentueras om kronkursen steg ytterligare. Inflationen beräknas bli omkring två

procent per år de närmaste två åren.

 Den svagare tillväxten beräknas leda till en fortsatt om än måttlig ökning av

sysselsättningen. I kombination med den föreslagna kraftiga utbyggnaden av

antalet utbildningsplatser bör detta leda till att den öppna arbetslösheten kan

minska till 6,5 procent 1997.

Tabell 3.2 Försörjningsbalans

Miljarder kronor, 1991 års priser, procentuell förändring

 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Privat konsumtion 0,8 0,3 0,8 1,7 2,2 2,4 2,2

Offentlig konsumtion -0,5 -2,3 0,9 -1,1 -1,2 -0,8 -0,3

 Stat -0,1 -4,5 5,2 -3,3 -1,8 -0,9 -1,0

Kommuner -0,7 -1,2 -1,0 0,0 -0,9 -0,7 0,0

Bruttoinvesteringar -0,2 10,6 10,0 2,4 7,4 6,1 4,0

 Näringsliv exkl. bostäder 14,4 24,5 10,9 2,1 6,8 7,0 4,7

 Bostäder -35,3 -27,9 19,2 5,6 15,0 10,0 10,0

 Offentliga myndigheter 10,6 1,6 0,1 1,1 3,5 -2,0 -6,2

Lagerförändring (bidrag till BNP)1,50,5 -1,0 0,1 0,0 0,0 0,0

Export 14,1 11,4 4,5 6,1 5,4 5,3 5,1

Import 13,4 8,7 5,0 4,7 5,3 5,4 5,6

BNP 2,6 3,0 1,4 2,0 2,5 2,52,0

Källa: Finansdepartementet.

Tabell 3.3 Nyckeltal, basalternativ

 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Procentuell förändring

KPI dec.-dec. 2,6 2,6 1,9 2,3 2,2 2,3 2,2

Timlön 2,4 3,4 5,3 4,3 4,0 4,0 4,0

Sysselsättning, personer -0,9 1,6 0,4 0,9 1,3 1,1 0,6

Real disponibel inkomst 1,1 -0,1 0,8 0,3 1,3 2,1 1,9

Nivå i procent

Öppen arbetslöshet 8,0 7,7 7,2 6,5 6,1 5,8 5,7

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder5,2 4,4 5,2 5,2 4,6 4,0 3,8

Hushållens nettosparkvot 8,6 8,2 8,3 7,0 6,2 5,9 5,6

Källa: Finansdepartementet.

 I en särskild bilaga till finansplanen görs kalkyler för den ekonomiska

utvecklingen de närmaste fem åren. Osäkerheten är för stor för att kunna göra

regelrätta prognoser för en så lång period. Därför görs dessa kalkyler med

utgångspunkt från vissa grundläggande antaganden. Vidare redovisas två olika

alternativ, en relativt försiktig baskalkyl, som ligger till grund för den

medelfristigt inriktade budgetpolitiken, och en kalkyl med högre tillväxt,

vilken avser att visa vad som krävs för att den öppna arbetslösheten skall kunna

reduceras till 4 procent år 2000.

 I båda alternativen antas tillväxten i OECD-området uppgå till 2,5 procent per

år fr.o.m. 1998. De medelfristiga kalkylerna bygger vidare på antagandet om en

fortsatt god samhällsekonomisk grund för den inhemska tillväxten med sunda

statsfinanser och prisstabilitet. Därmed föreligger goda förutsättningar för att

räntemarginalen mot utlandet gradvis skall krympa och att kronan skall

förstärkas något i takt med att förtroendet för den svenska ekonomin stärks

bland finansiella placerare.

 I basalternativet antas BNP-tillväxten bli 2 till 2,5 procent per år under

kalkylperioden. Med tanke på det relativt låga resursutnyttjandet i den svenska

ekonomin i utgångsläget bör tillväxten kunna bli högre än den trendmässiga de

närmaste åren. Under åren 1998 och 1999 antas tillväxten därför i

basalternativet ligga 0,5 procentenheter över en mer långsiktig trend på 2

procent per år. Drivkraften i tillväxtprocessen är investeringarna och

successivt i allt högre grad den privata konsumtionen. Arbetslösheten faller

något under perioden ned till under 6 procent. Inflationstakten beräknas ligga

nära Riksbankens inflationsmål under hela kalkylperioden.

 I tillväxtalternativet antas BNP-tillväxten bli omkring 3 procent per år under

kalkylperioden. Denna kalkyl bygger på att lönebildningen fungerar bra samt att

övriga förbättringar i arbetsmarknadens funktionssätt liksom tillväxtbefrämjande

åtgärder får ett starkt genomslag i ett medelfristigt perspektiv. Genom att

alla parter tar ett ansvar för att främja högre sysselsättning blir utrymmet för

ekonomisk återhämtning större, dvs. det blir möjligt att få till stånd en högre

tillväxt utan att det uppstår ett löne- och pristryck. I detta scenario antas

att förtroendet för den svenska ekonomin förstärks snabbare. Därigenom skapas

förutsättningar för en starkare uppgång av konsumtion och investeringar. Den

öppna arbetslösheten halveras fram till år 2000. Regeringens politik inriktas på

att förverkliga detta alternativ.

 Det finns styrkefaktorer i den svenska ekonomin som kan leda till en gynnsam

utveckling under återstoden av decenniet. Den konkurrensutsatta sektorns

lönsamhet är hög historiskt sett och svenska företag har utrymme att sänka sina

marginaler för att hålla uppe marknadsandelarna. Det privata finansiella

sparandet har varit högt under en period, vilket gör att hushållssektorn som

helhet är välkonsoliderad. Om framtidsförväntningarna blir mer positiva finns en

betydande potential för konsumtionsökning, särskilt om kampen mot arbetslösheten

blir framgångsrik. Den låga inflationstakten möjliggör en krympande

räntemarginal gentemot omvärlden. Kommer den svenska ekonomin in i en sådan

positiv spiral förbättras de offentliga finanserna i än snabbare takt, vilket

bör förstärka tendensen mot en avtagande räntemarginal gentemot omvärlden.

 Det finns emellertid också risker. Ett uppenbart osäkerhetsmoment är den

internationella konjunkturen. Men även inhemska faktorer kan dämpa tillväxten.

Den stora ökningen av statsskulden som har skett under början av 1990-talet har

gjort den svenska ekonomin sårbar. Samma inverkan har Sveriges oförmånliga

inflationshistoria. Även om utvecklingen i båda dessa avseenden markant håller

på att förbättras, visar erfarenheten att förtroendet snabbt kan raseras och att

det tar tid att bygga upp det igen. Vid oro på de internationella finansiella

marknaderna kan det därför inte uteslutas att Sverige under något år framöver

åter kan komma att drabbas hårdare än många andra länder. Utvecklingen på

arbetsmarknaden inger också oro. Om lönerna i Sverige även fortsättningsvis ökar

snabbare än i omvärlden kan detta förhindra en minskning av arbetslösheten.

Tabell 3.4 Den svenska ekonomin i tillväxtalternativet

Procentuell förändring

 1996 1997 1998 1999 2000

Privat konsumtion 0,8 2,0 2,5 2,7 2,5

Offentlig konsumtion 0,9 -0,7 -0,5 -0,1 0,3

Bruttoinvesteringar 10,0 4,6 9,1 7,7 5,8

Export 4,5 6,1 5,8 5,7 5,5

Import 5,0 5,0 5,6 5,6 5,8

BNP 1,4 2,5 3,2 3,2 2,7

Nyckeltal:

KPI dec.-dec. 1,9 2,0 2,0 2,0 2,0

Timlön 5,1 4,0 3,5 3,5 3,5

Öppen arbetslöshet, nivå i procent7,26,15,3 4,6 4,0

Källa: Finansdepartementet.

Den offentliga sektorns finanser

De offentliga finanserna har under de senaste två åren förstärkts i snabb takt.

Det offentliga sparandeunderskottet är emellertid fortfarande utomordentligt

stort. Underskottet har minskat från 12,4 procent av BNP 1993 till 8,1 procent

av BNP 1995. I år beräknas underskottet uppgå till 86 miljarder kronor eller 5,1

procent av BNP. Statsskulden motsvarade ca 85 procent av BNP vid utgången av

1995.

 Trots den snabba förbättringen av de offentliga finanserna blev underskottet

1995 större än vad som beräknades i höstas i den s.k. tillväxtpropositionen

(prop. 1994/95:25), 8,1 procent av BNP i stället för 6,8 procent av BNP. Både

statens och kommunernas underskott blev större än väntat. Skatteintäkterna blev

lägre än beräknat, bl.a. till följd av en svagare tillväxt och en mindre ökning

av sysselsättningen än förutsett. Transfereringsutgifterna blev däremot högre än

beräknat.

 Förbättringen av de offentliga finanserna beräknas fortsätta i snabb takt de

närmaste åren. Den svagare konjunkturutveckling som nu förutses främst för 1996

borde visserligen i sig föranleda en ytterligare nedrevidering av utsikterna för

det offentliga sparandet. Det finns emellertid ett flertal faktorer som tyder på

att de offentliga finansernas underliggande utveckling är starkare än tidigare

beräknat. Det är främst skatteintäkterna som väntas öka snabbare. Till följd av

det försämrade utgångsläget år 1995 kommer dock underskotten de närmaste åren

att bli större än tidigare beräknat. Utan beslut om ytterligare förstärkningar

av de offentliga finanserna skulle underskottet i det finansiella sparandet

uppgå till 3,3 procent av BNP 1997 och 0,8 procent av BNP 1998.

 Underskotten i de offentliga finanserna torde således i frånvaro av

ytterligare åtgärder bli något större de närmaste åren än tidigare beräknat. I

till-växtpropositionen gjordes bedömningen att underskottet i de offentliga

finanserna skulle bli mindre än 3 procent av BNP 1997 och att balans i de

offentliga finanserna skulle uppnås 1998. Om inte ytterligare budgetförstärkande

åtgärder skulle vidtas utöver det budgetsaneringsprogram på 118 miljarder kronor

som redan har beslutats, skulle det fattas 6 miljarder kronor för att nå ett

underskott på 3 procent av BNP 1997. Det skulle kvarstå ett finansiellt

underskott på 14 miljarder kronor 1998. Konvergensprogrammets mål att eliminera

underskottet skulle nås först år 1999.

Tabell 3.5 Den offentliga sektorns finanser

Procent av BNP

 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Inkomster 59,6 60,1 62,8 62,5 62,3 61,8 62,0

 Skatter och avgifter 50,0 50,4 53,3 53,5 53,5 53,4 53,7

Utgifter 70,4 68,2 67,9 65,8 63,1 61,260,2

 Transfereringar till hushåll25,6 24,3 23,3 22,5 21,6 21,1 20,8

 Konsumtion och investeringar30,5 28,9 29,7 28,9 28,1 27,4 27,1

Finansiellt sparande -10,8 -8,1 -5,1 -3,3 -0,8 0,6 1,8

Primärt sparande -9,8 -6,7 -2,8 -0,8 1,3 2,6 3,8

Statsskuld 84,4 84,8 86,8 85,8 82,5 78,5 74,3

Konsoliderad bruttoskuld 79,3 79,7 81,6 81,3 78,6 74,9 71,0

Nettoskuld 23,7 27,7 32,0 33,2 32,6 30,8 28,2

Ytterligare budgetförstärkningar 0,6 0,8 0,5 0,5

Finansiellt sparande -2,7 0,0 1,2 2,3

Konsoliderad bruttoskuld 80,7 79,7 75,3 71,3 66,9

 För att de offentliga finanserna skall vara i balans 1998 föreslås

ytterligare budgetförstärkningar, vilka redovisas längst ner i tabell 3.5. Dessa

ytterligare förstärkningar har inte beaktats i prognoserna för den ekonomiska

utvecklingen. Åtgärderna är inte fullt ut preciserade, men beaktas vid

beräkningen av utgiftstaken för de kommande åren. De torde i sig få en viss

neddragande effekt på efterfrågan och tillväxten. Men den dämpande effekten

motverkas av att fasthållande vid balansmålen för de offentliga finanserna dels

stärker förtroendet för den ekonomiska politiken, dels leder till lägre räntor

än om regering och riksdag skulle skjuta på balansmålen. Därmed leder

budgetförstärkningarna till lägre räntor, vilka stärker tillväxten. Omfattningen

av budgetförstärkningarna är måttlig i relation till BNP. De rör sig om ca 0,6

procent av BNP 1997 och ytterligare 0,2 procent av BNP 1998, varav en del är

inleveranser m.m. vilka inte torde ha någon dämpande effekt på den inhemska

efterfrågan. Med hänsyn till de stärkande effekterna via ökat förtroende och

lägre räntor, vilka är att vänta redan innevarande år, torde tillväxten inte

påverkas annat än marginellt. Den utbildningssatsning som redovisas och dess

finansiering har inräknats i prognoserna. Dessa åtgärder börjar få effekt redan

andra halvåret 1996.

 Den snabba förbättringen av de offentliga finanserna är anmärkningsvärd vid en

internationell jämförelse. År 1993 hade Sverige näst Grekland det största

offentliga underskottet bland OECD-länderna. År 1998 kommer Sverige med

nuvarande projektioner och de åtgärder som nu föreslås att tillhöra det fåtal

länder i EU som når balans i de offentliga finanserna. Det är till synes bara

Danmark, Finland och Luxemburg som också har möjligheter att nå en sådan balans.

Denna förbättring saknar motstycke bland OECD-länderna.

3.3 Den ekonomiska politikens inriktning

3.3.1 Tillväxt och sysselsättning

Att minska arbetslösheten är regeringens främsta uppgift. Målet är att Sverige

skall halvera den öppna arbetslösheten till år 2000. I tillväxtpropositionen

redovisades regeringens dagordning för tillväxt och sysselsättning. Den

politiken fullföljs nu genom initiativ på flera områden. Utgångspunkten är att

sunda statsfinanser och stabila priser ger de bästa förutsättningarna för en

långsiktigt uthållig tillväxt. Idén om det livslånga lärandet skall förverkligas

genom en kraftfull satsning på utbildning. Politiken inriktas på att skapa goda

villkor för företag och företagande. För att åter nå full sysselsättning behövs

ett nytt kontrakt för samverkan.

En halverad arbetslöshet

En halvering av den öppna arbetslösheten, från 8 procent 1994 till 4 procent år

2000, är ett mycket ambitiöst mål. Under den djupa lågkonjunkturen i början av

1990-talet förlorades mer än 500.000 arbetstillfällen. Vart åttonde jobb

försvann från den svenska arbetsmarknaden. Under de senaste två åren har

återhämtningen varit stark. Från 1994 till 1995 ökade sysselsättningen med drygt

60.000 personer. Samtidigt ökade emellertid också utbudet av arbetskraft. Många

som inte fann det lönt att söka jobb när arbetslösheten steg i början av 1990-

talet sökte sig åter ut på arbetsmarknaden när det blev meningsfullt att söka

jobb. Över 50.000 personer tillkom till arbetskraften. Det medförde att

arbetslösheten bara minskade marginellt. Den öppna arbetslösheten minskade från

8,0 procent av arbetskraften 1994 till 7,7 procent 1995. Även framöver får man

räkna med att samma faktorer gör sig gällande. I takt med att fler får arbete

kommer också fler av dem som gett upp och lämnat arbetskraften att återvända.

Till detta kommer den normala årliga ökningen av arbetskraften. Sverige kommer

att behöva flera år av god sysselsättningstillväxt för att lyckas i kampen mot

massarbetslösheten.

 Målet att halvera arbetslösheten är ambitiöst även i ett internationellt

perspektiv. I EU är den öppna arbetslösheten ca 11 procent. De senaste årens

relativt goda tillväxt har bara förmått att reducera arbetslösheten marginellt,

från 11,5 procent när den var som högst 1994. Däremot har USA och Japan varit

mer framgångsrika i kampen mot arbetslösheten. I USA har den reducerats från ca

7,5 procent när den var som högst 1992 till ca 5,5 procent 1995. I Japan har

arbetslösheten visserligen stigit något under den senaste långvariga

stagnationen, men den ligger fortfarande på en låg nivå på drygt 3 procent. Allt

fler länder i Europa sätter nu kampen mot arbetslösheten högst på dagordningen.

Exempelvis har både Tyskland och Finland satt upp som mål att halvera

arbetslösheten till år 2000. Även för EU som helhet diskuteras samma ambition,

men den har inte ännu antagits som officiellt mål för unionen.

Diagram 3.1 Sysselsättning och arbetskraftsutbud

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

 Såvitt nu kan bedömas kommer det att bli svårt men inte omöjligt att nå målet

att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000. I denna proposition redovisas

en prognos för den ekonomiska utvecklingen under 1996 och 1997. Till denna har

fogats medelfristiga kalkyler för åren 1998 - 2000. Baskalkylen bygger på

relativt försiktiga antaganden. Tillväxten beräknas till 2-2,5 procent per år

fram till sekelskiftet. Med dessa antaganden minskar den öppna arbetslösheten

dock endast till 5,7 procent år 2000. För att nå målet om en halvering av den

öppna arbetslösheten till 4 procent kommer en starkare utveckling att behövas.

Det s.k. tillväxtalternativet redovisar en sådan utveckling. I detta alternativ

fungerar ekonomin bättre. Lönebildningen ger kostnadsökningar på god europeisk

nivå vid en betydligt lägre arbetslöshet än dagens. Tillväxten är högre,

sysselsättningen ökar snabbare och den öppna arbetslösheten reduceras till 4

procent år 2000.

 14

Diagram 3.2 Öppet arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet

och Finansdepartementet.

 Det viktigaste budskapet till dem som idag är arbetslösa eller som hotas av

arbetslöshet, oavsett kön och ålder, är att det går att komma tillbaka till en

hög och full sysselsättning, och att riksdag och regering beslutsamt kommer att

göra vad som går för att förverkliga detta mål. Det viktigaste budskapet till

löntagarna och deras fackliga organisationer är att utan deras stöd och

medverkan kommer detta inte att vara möjligt. Det viktigaste budskapet till

arbetsgivarna är att inte försitta denna möjlighet att nå stabilitet och en ny

samförståndsanda.

Det livslånga lärandet

Utbildningspolitiken är av central betydelse för ansträngningarna att stärka

tillväxten, öka sysselsättningen, minska klyftorna och trygga välfärden. Fler

människor i utbildning - såväl i skolan och högskolan som i vuxenutbildningen -

innebär ökade investeringar i kunskap och kompetens.

 I höstens tillväxtproposition aviserade regeringen ett omfattande program för

utbildning och kompetensutveckling. Nu konkretiseras denna offensiva

utbildningssatsning. Den reguljära utbildningen byggs ut med 100.000 platser i

vuxenutbildningen. Kommunerna kommer att ges en viktig roll för att utforma de

lokala modellerna för den utbildningssatsning som i första hand skall rikta sig

till arbetslösa med lägre utbildningsnivå än 3-årigt gymnasium. Dessutom

tilkommer 30.000 nya platser i högskolan. Denna utbygg-nad av vuxenutbildningen

och högskolan avlöser de tillfälliga utbildningsplatser som har finansierats med

arbetsmarknadspolitiska medel. Särskild uppmärksamhet ägnas åt behoven inom

områdena naturvetenskap, teknik och språk. Programmet innebär en väsentlig

förstärkning av Sveriges utvecklings- och expansionsförutsättningar. Som ett led

i programmet ingår en fortsatt utbyggnad främst av de mindre och medelstora

högskolorna för att stärka utvecklingskraften och produktionsförutsättningarna i

olika delar av landet. Utbyggnaden sker med särskild tyngdpunkt på Malmö,

Sundsvall-Härnösand-Östersund, Bergslagen och sydöstra Sverige. Utbildningsprog-

rammet finansieras genom en höjning av energiskatterna samt effektiviseringar

och ändringar av reglerna inom arbetsmarknadspolitiken.

 Den grundläggande utbildningen är av central betydelse för många arbetslösa.

Den bör i första hand erbjudas inom det reguljära utbildnings-väsendet.

Gränsdragningen mellan arbetmarknadsutbildning och reguljär utbildning ses

därför över. Inrikningen bör vara att arbetsmarknadsutbildningen skall renodlas

mot främst omställningsutbildning.

 Regeringen återkommer under våren till riksdagen med en proposition om en

fortsatt förnyelse av sysselsättningspolitiken. Kampen mot

långtidsarbetslösheten kommer att ha fortsatt hög priorititet.

Arbetsmarknadspolitiken bör även bidra till att främja jämställdheten på

arbetsmarknaden - den senaste konjunkturuppgången har främst ökat de arbetslösa

männens chanser att få ett arbete. Den ännu höga ungdomsarbetslösheten är ett

hot mot en god ekonomisk utveckling, men också mot de ungas möjligheter att få

spela en roll i samhällslivet. Det är regeringens målsättning att ungdomar inte

skall vara arbetslösa mer än hundra dagar, utan att övergå till utbildning eller

sysselsättning. Invandrarnas kompetens måste bättre tas tillvara. Därmed kan

Sveriges möjligheter stärkas i den ökande internationaliseringen.

 Den aktiva arbetsmarknadspolitiken stöder människor i svåra

omställningsperioder och underlättar strukturomvandlingen. Syftet är att att

individen skall kunna återgå till den reguljära arbetsmarknaden. Den aktiva

arbetsmarknadspolitiken bygger samtidigt på ett ömsesidigt åtagande. Rätten till

ersättning är förenad med bestämda skyldigheter. Den som aktivt söker arbete och

tar alla rimliga möjligheter att stärka sina utsikter att finna arbete får också

stöd av samhället. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken har aldrig varit och får

inte nedgraderas till att enbart vara en väg till ytterligare en

ersättningsperiod. De åtgärder som sätts in skall ingå i en individuell

handlingsplan för en återgång till den reguljära arbetsmarknaden. Det finns

därför skäl att tydliggöra arbetslöshetsförsäkringens roll som

omställningsförsäkring i linje med vad som anfördes i tillväxtpropositionen.

Regeringen avser att återkomma i sysselsättningspropositionen med förslag om en

bortre parentes i arbetslöshetsförsäkringen.

Goda villkor för företag och företagande

För att komma tillrätta med arbetslöshetsproblemet måste staten erbjuda goda

villkor för företag och företagande. Sverige måste ha livskraftiga företag som

förmår att hävda sig i både den inhemska och den internationella konkurrensen.

Det är framför allt i näringslivet som sysselsättningen måste öka, inte minst i

de små och medelstora företagen. Särskild uppmärksamhet måste riktas mot

kvinnors företagande och dess behov av riskkapital. En expansion av det privata

näringslivet innebär en förstärkning av hela Sveriges ekonomi, och är därför

viktig för att vi skall kunna bevara de offentliga verksamheterna.

 Näringspolitikens syfte är att stödja företagens möjligheter att utvecklas och

att utnyttja både personalens kompetens och de möjligheter som ställs till

förfogande av ny teknik. Genom en ständig strukturomvandling måste de företag

som inte förmår att hävda sig i konkurrensen ersättas av nya livskraftiga

företag. En ständig utveckling av ekonomin mot en successivt allt mera

högförädlad produktion är nödvändig för att åter uppnå en hög sysselsättning och

för att upprätthålla en hög levnadsstandard. Den närmare integration som nu sker

mellan handels- och näringspolitiken syftar till att bredda näringspolitiken och

skapa en fastare bas för en aktiv tillväxtpolitik. Möjligheterna att utveckla

och förädla företagsidéer bör förbättras.

 Näringspolitiken måste vidare vara inriktad på att stärka konkurrens och

konkurrensförmåga. En väl fungerande konkurrens är nödvändig för att

upprätthålla ett tillräckligt omvandlingstryck i ekonomin och därmed en

strukturomvandling som flyttar produktionsresurser från lågproduktiv verksamhet

till högproduktiv. Regeringen ser nu, i enlighet med tillväxtpropositionen, över

konkurrenslagstiftningen samt utreder konkurrensförhållandet inom

livsmedelshandel och livsmedelsindustri. Inrättandet av en

byggkostnadsdelegation planeras, med syfte att genom olika åtgärder främja låga

byggkostnader och ökad konkurrens i byggsektorn. Även de statliga företagsstöden

och deras effekter på det svenska näringslivet ses över. Utredningen om

företagsstöden skall bland annat överväga alternativ till finansiella stöd och

se över möjligheterna att omfördela företagsstödet till andra ändamål.

Effektivisering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten, bl.a. genom en

bättre myndighetsorganisation, bidrar till att förbättra konkurrensförhållandena

för det seriösa näringslivet.

 Tillgången till riskkapital skall förbättras med AP-fondens utökade

möjligheter att förvärva aktier. En sjätte AP-fondstyrelse kommer att inrättas,

vilken kommer att ges möjlighet att förvärva aktier i både börsnoterade och

onoterade bolag för ytterligare 10 miljarder kronor. Särskilda regler införs som

gör det möjligt för denna fondstyrelse att gå in i riskkapitalföretag.

 Genom skattereformen 1990-91 fick Sverige ett stabilare skattesystem. Svensk

företagsbeskattning är idag mycket konkurrenskraftig vid en internationell

jämförelse. Företagsbeskattningen skall så långt möjligt vara neutral i

förhållande till olika verksamhetsinriktningar, verksamhetsformer och

verksamhetsbeslut. Istället för selektiva skattelättnader bör skattesystemet

karakteriseras av likformighet och stabila regler. Företagsskatteutredningen ser

nu över företagsbeskattningen i syfte att finna ett system som ytterligare

stimulerar företagens nyinvesteringar och försörjning med riskkapital.

Utredningsarbetet skall bedrivas så att de nya reglerna skall kunna gälla

fr.o.m. inkomståret 1998. Riksdagen har dessutom fattat beslut om införandet av

ett tillfälligt riskkapitalavdrag samt om en utvidgad kvittningsrätt för

enskilda näringsidkare.

 Arbetsrätten behöver förändras. Arbetsrätten måste ha en ändamålsenlig

utformning och spegla en rimlig avvägning mellan löntagarnas behov av skydd mot

godtyckliga och diskriminerande beslut och företagens behov av att kontinuerligt

kunna anpassa sin organisation och sin arbetsstyrka till förändrade

förutsättningar och behov. Den skall också vara utformad så att den inte

försvårar för företagen att expandera och nysatsa. Arbetsrättskommissionen, med

företrädare för arbetsmarknadens parter, kommer att inom kort redovisa sina

överväganden inom detta område. I kommissionens arbete ingår att se över

anställningsformerna, exempelvis tiderna för visstidsanställning vid

arbetsanhopning, och reglerna för återanställning. I första hand skall

kommissionen söka avtalslösningar på de problem den diskuterar.

 Miljöpolitiken spelar en central roll i en strategi för ökad sysselsättning.

Nästa tillväxtperiod i de moderna ekonomierna kan komma som ett resultat av just

de krav på omställning av produktion och konsumtion som miljön ställer.

Kretsloppssamhället ger nya jobb och nya företag. Miljösektorn bedöms idag

utgöra ett av de områden som kommer att uppvisa den högsta marknadstillväxten

under kommande decennier. Det är i samspelet mellan en alltmer ambitiös

miljöpolitik och ett näringsliv som är berett till omvandling, som Sverige kan

förnya redan etablerade näringar och finna nya framgångsrika verksamheter, vilka

ger nya arbetstillfällen. Regeringens ambition är att Sverige skall vara en

pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa ett

ekologiskt hållbart samhälle. I detta perspektiv formas också

jordbrukspolitiken. En fortsatt reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik

är därvidlag angelägen.

 Ett nytt energisystem skall utvecklas. Avvecklingen av kärnkraften bör inledas

under mandatperioden och därefter fortsätta i jämn takt. Den skall ske på ett

sådant sätt att den elintensiva industrins konkurrensläge inte äventyras. En

energiförsörjning till internationellt konkurrenskraftiga priser är en viktig

förutsättning för näringslivets utveckling. På grundval av 1991 års

energiöverenskommelse, Energikommissionens betänkande och remisssvaren på detta

inbjuds samtliga riksdagspartier till överläggningar om energipolitiken.

Regeringen eftersträvar en bred parlamentarisk majoritet kring frågan om

omställningen av energisystemet.

 Den regionala utvecklingen blir allt viktigare. Tillväxten måste komma hela

landet till del. Varje region i Sverige bär på en egen tillväxtkraft, och denna

måste tas till vara för att den sammanlagda utvecklingen skall bli så positiv

som möjligt. Det behövs ett aktivt statligt stöd till regional utveckling,

framför allt i form av en fortsatt utbyggnad av de mindre och medelstora

högskolorna. Samtidigt måste olika aktörer på både lokal och regional nivå

själva aktivt bidra till att skapa starka och dynamiska tillväxtprocesser i sin

region.

Ett nytt kontrakt för samverkan

Uppgiften att halvera arbetslösheten måste bli utgångspunkt för en bred

nationell kraftsamling. Under de framgångsrika decennierna efter andra

världskriget levererade arbetsmarknadens parter en stabil arbetsmarknad och

lönebildning. Detta bidrog till att möjliggöra sociala reformer och ökad

trygghet. I dag står det svenska välfärdssamhället inför ett avgörande vägval.

Om det ekonomiska utrymme som skapas genom en ökad tillväxt helt tas i anspråk

för bättre villkor och högre köpkraft för dem som redan har arbete, så kommer

det att ske på bekostnad av möjligheterna att minska arbetslösheten.

 Lönebildningen är av avgörande betydelse för möjligheterna att nå tillbaka

till full sysselsättning. Internationaliseringen av ekonomin har medfört ökade

krav på en sund och balanserad inhemsk lönebildning. Sveriges möjligheter att

halvera arbetslösheten är beroende av att lönebildningen fungerar väl. Ansvaret

för detta ligger på arbetsmarknadens parter. De måste vilja och kunna ta

ansvaret för löneutvecklingen. Parterna bör gemensamt för regeringen redovisa

hur lönebildningen skall ge en kostnadsutveckling på god europeisk nivå vid en

betydligt lägre arbetslöshetsnivå än dagens.

 Även på utbildningsområdet har arbetsmarknadens parter ett stort ansvar.

Arbetsgivarna kan inte räkna med att klara sin kompetensförsörjning enbart genom

att ersätta befintliga anställda med andra som har fått sin utbildning bekostad

med skattemedel. Istället måste de själva, enskilt och genom sina

branschsammanslutningar, ta ansvar för att vårda, underhålla och utveckla

kompetensen hos sin egen arbetskraft. Regeringen kommer att inbjuda

arbetsmarknadens parter till överläggningar i dessa frågor.

3.3.2 Finans- och penningpolitiken

Finanspolitiken

En av de mest framträdande konsekvenserna av lågkonjunkturen i början av 1990-

talet var sammanbrottet i de offentliga finanserna. Ett överskott i den

offentliga sektorn på 4 procent av BNP 1990 förbyttes på bara tre år till ett

underskott på mer än 12 procent av BNP 1993. Underskott av den storleken hotar

välfärdsstatens långsiktiga överlevnad. Ränteutgifterna växer okontrollerat och

driver därmed upp skatterna och tränger ut andra utgifter. Risken för försvagad

krona och ökad inflation får långivarna att kräva kompensation i form av höga

räntor, vilket i sin tur riskerar att knäcka tillväxten. Dessutom blir ett land

med så stora underskott mycket utsatt vid kriser på de internationella

kapitalmarknaderna.

 Regeringen har under budgetåret 1994/95 lagt fram och fått riksdagens stöd för

ett budgetsaneringsprogram omfattande 118 miljarder kronor eller 7,5 procent av

BNP. Merparten av programmet består av utgiftsminskningar. Programmet har

vägletts av tre principer. Det skall genomföras i snabbast möjliga takt för att

minska landets beroende av de internationella kapitalmarknaderna, stärka

förtroendet för den ekonomiska politiken och ge möjlighet till en mindre stram

penningpolitik. Det skall vara uthålligt och stabilt; de offentliga finanserna

måste klara en kommande lågkonjunktur. Det skall bäras rättvist;

saneringsprogrammet måste ha en rimlig fördelningsprofil.

 Den sammantagna effekten av saneringsprogrammet och den ekonomiska

återhämtningen har hejdat statsskuldens utveckling och lett till ett dramatiskt

minskat budgetunderskott. Statsskulden mätt som andel av BNP stabiliseras under

innevarande år och börjar minska nästa år i enlighet med de mål som har satts

upp för budgetpolitiken. De offentliga finanserna förbättras i snabb takt.

Underskottet i de offentliga finanserna minskade till 8 procent av BNP 1995 och

i år förutses en fortsatt minskning till drygt 5 procent av BNP.

 Även om utvecklingen av de offentliga finanserna försämrats jämfört med

prognoserna i höstas, ligger den väl i linje med beräkningarna i

kompletteringspropositionen våren 1995 och i det konvergensprogram som

regeringen överlämnade till EU i juni 1995. BNP-tillväxten blev något starkare i

fjol, men den torde bli svagare i år än vad som då beräknades. Underskottet i de

offentliga finanserna blev mindre ifjol (8 i stället för 9 procent av BNP), men

det beräknas överensstämma med bedömningen i konvergensprogrammet i år (drygt 5

procent av BNP).

Diagram 3.3 Finansiellt sparande i offentlig sektor

Källa: Finansdepartementet.

 Trots de hittillsvarande framgångarna är budgetunderskottet och statsskulden

fortfarande mycket stora och sårbarheten vid internationella kriser finns kvar.

Utan tillkommande åtgärder kommer målen för budgetpolitiken inte att nås fullt

ut. Underskottet i de offentliga finanserna beräknas till 3,3 procent av BNP

1997 och 0,8 procent av BNP 1998. Det innebär att det fattas ca 6 miljarder

kronor 1997 och ca 14 miljarder kronor 1998 för att målen skall nås.

 Denna situation har föranlett svåra överväganden. Visserligen är finans-

politiken i utgångsläget mycket stram och kalkylerna över utvecklingen av de

offentliga finanserna osäkra samtidigt som det saknas konjunkturpolitiska skäl

för att strama åt finanspolitiken ytterligare. Det är i sig mycket restriktivt

att hålla fast vid 118-miljarderspaketet, att finansiera överskridanden, att

finansiera utbildningsreformen m.m. och att införa tydliga nominella utgifts-

tak. Redan i det beslutade budgetsaneringsprogrammet ligger budgetförstärkningar

på ca 1 procent av BNP både 1997 och 1998. Vidare förbättras de offentliga

finanserna i snabb takt och balans uppnås 1999 även utan ytterligare åtgärder.

Sverige har ett av de mest ambitiösa målen i EU och den utan jämförelse bästa

utvecklingen av de offentliga finanserna.

Diagram 3.4 Den offentliga sektorns brutto- och nettoskuld

Källa: Finansdepartementet.

 Det stärker emellertid trovärdigheten för den ekonomiska politiken om

statsmakterna håller fast vid de mål som har satts upp. Efter de senaste årens

stora underskott och snabba skuldökning måste utvecklingen skyndsamt vändas och

finansiell stryka åter skapas; både för att vi skall klara av att möta

lågkonjunkturer och för att trygga välfärden. Därmed leder ytterligare

budgetförstärkningar till ökad tillförsikt om framtiden och lägre räntor, vilket

motverkar de dämpande effekterna på efterfrågan av förstärkningarna. Vidare

finns det en risk att de offentliga finanserna utvecklas sämre än beräknat. Dels

kan konjunkturutvecklingen bli svagare, dels kan de offentliga utgifterna 1997

ha underskattats.

 Budgetsaneringen måste därför fortsätta med full kraft. Målen för

budgetpolitiken ligger fast: att stabilisera statsskulden som andel av BNP 1996,

att begränsa underskottet i de offentliga finanserna till mindre än 3 procent av

BNP 1997 och att Sverige skall ha de offentliga finanserna i balans 1998. Det

finns en stark uppslutning kring målet att nå balans i de offentliga finanserna

1998. En bred majoritet i riksdagen har ställt sig bakom detta mål och för

Socialdemokraternas del finns ett kongressbeslut från i mars 1996 att de

offentliga finanserna skall vara i balans 1998. Och målet ligger inom räckhåll.

Det är med nuvarande bedömningar av den ekonomiska utvecklingen relativt

måttliga förstärkningar som behövs för att nå balans 1998. En varaktigt god

tillväxt och hög sysselsättning måste byggas under av sunda statsfinanser. Att

hålla fast vid budgetsaneringen stärker därmed möjligheterna att halvera

arbetslösheten till år 2000.

 Med hänsyn till att de offentliga finanserna även utan ytterligare

budgetförstärkningar förbättras i snabb takt och att det inte finns några

konjunkturpolitiska skäl att strama åt ekonomin kan en del av åtgärderna

genomföras som engångsförstärkningar i form av senareläggningar av inköp och

extra inleveranser från statliga affärsverk och företag. Dessutom finns det

fördelningspolitiska skäl att komplettera utgiftsneddragningarna med vissa

skattehöjningar. Vidare avser regeringen att fullfölja den utförsäljning av

statliga tillgångar (Nordbanken, Securum, m.m.) på ca 50 miljarder kronor som

aviserades i konvergensprogrammet. Det kommer att sänka statsskulden och i någon

mån bidra till minskningen av underskottet i de offentliga finanserna

(försäljningsintäkterna inräknas inte i budgetförstärkningarna, men däremot

skillnaden mellan räntan på den minskade statsskulden och de normala

inleveranserna från de aktuella tillgångarna).

Skattepolitiken

Det framtida utrymmet för skattehöjningar är starkt begränsat. Ett stabilt

skattesystem som bygger på sunda principer är en förutsättning för att möta

framtida krav. Därför måste i möjligaste mån täta förändringar i skattereglerna

undvikas. På några områden är dock fortsatta reformer motiverade. Det gäller

företagsbeskattningen, miljö- och energiskatterna och skatte-kontrollen.

 Skattereformen 1991 gav Sverige ett modernt och bra skattesystem. De svenska

företagsskattereglerna blev mycket konkurrenskraftiga vid en internationell

jämförelse. Samtidigt medförde den omläggning som beslutades hösten 1993 ett

ökat skatteuttag på företagen. Regeringen har därför tidigare uttalat att

skatteuttaget på detta område skall sänkas, samt avsatt en ram för detta på två

miljarder kronor. I höstas beslutades om ett tillfälligt riskkapi-talavdrag och

en utvidgad kvittningsrätt för enskilda näringsidkare för att understödja

nyföretagande och expansion. Samtidigt gavs 1992 års företagsskatteutredning i

uppdrag att pröva en ny modell för en generell skattelättnad på företagsnivå för

att ytterligare förbättra de skattemässiga villkoren för företagens

nyinvesteringar och kapitalförsörjning. Om utredningen finner avgörande hinder

mot att införa en generell modell på företagsnivå skall utredningen istället

presentera förslag till en selektiv lättnad med inriktning på mindre företag.

Avsikten är att de nya reglerna skall kunna tillämpas från och med inkomståret

1998.

 Sedan årsskiftet gäller nya regler för redovisning och inbetalning av

mervärdesskatt. Normalt skall skatten redovisas månadsvis senast den 20 i den

efterföljande månaden. Regeringen föreslår nu att företag med en skattepliktig

omsättning under 40 miljoner kronor per år skall redovisa skatten senast den 5 i

andra månaden efter redovisningsperioden. Ändringen bör gälla från den 1 juli

1996.

 Inom miljö- och energipolitiken finns skäl att utveckla användandet av skatter

och avgifter för att styra om mot ett ekologiskt mer uthålligt samhälle. Ett

omvandlingstryck i form av högre beskattning är viktigt för att skynda på en

omställning som är nödvändig. Regeringen föreslår i anslutning till denna

proposition höjda energiskatter som en del av finansieringen av

utbildningssatsningarna och för att bidra till den nödvändiga omställningen av

energisystemet. Skatterna på energi uppgår i år till ca 50 miljarder kronor.

Energiskattehöjningarna ger en sammanlagd inkomstförstärkning på ca 5 miljarder

kronor. Höjningen sker i två steg, den 1 september 1996 och den 1 juli 1997.

Inom Skatteväxlingskommittén utreds möjligheterna till en ökad miljörelatering

av skattesystemet. Regeringen avser därefter att pröva möjligheterna till en

sådan s.k. grön skatteväxling.

 Energibeskattningen förändras även i andra avseenden. Regeringen har tidigare

i år presenterat ett förslag som innebär en fördubbling av industrins

koldioxidskatt utan att den energiintensiva industrin drabbas alltför hårt.

Skatten på el från äldre vattenkraftverk avses föras över till en

fastighetsskatt på ett intäktsneutralt sätt. Miljöskatten på inrikes flygtrafik

är utformad på ett sätt som inte är förenligt med EG:s regler och föreslås

därför slopas. Arbete pågår med syfte att utforma en skatt med en likvärdig

styreffekt.

 Bilförmåner beskattas f.n. med en fast schablon som bygger på fordonets

anskaffningskostnad. Det finns enligt regeringens mening skäl att överväga en

ändring så att en rörlig del införs utan att det samlade skatteuttaget ändras.

Finansdepartementet avser att inom kort remissbehandla en promemoria om

beskattningen av bilförmån.

 Regeringen föreslår även ett antal andra förändringar på skatteområdet med

syfte att förstärka statens inkomster. Grundbeloppet i den statliga skatten på

förvärvsinkomster höjs från 100 kr till 200 kr. Företagens rätt till avdrag för

representationskostnader reduceras till hälften av nu gällande nivå från och med

inkomståret 1997. Senare i vår lämnas förslag till beslut om redan aviserade

höjningar av den allmänna egenavgiften till sjukförsäkringen med en procentenhet

vardera 1997 och 1998. Därmed kan sjukförsäkringsavgiften minskas med 1,1

procent för vart och ett av åren samtidigt som den allmänna löneavgiften höjs

lika mycket. Den särskilda löneskatten justeras i motsvarande mån och även vissa

andra skatter som påverkas av socialavgifterna.

 I avvaktan på kommande förslag till ny förmögenhetsskatt föreslås vissa

justeringar fr.o.m. 1997 års taxering. Fribeloppet höjs till 900.000 kronor för

att dämpa genomslaget av 1996 års fastighetstaxering. Denna åtgärd finansieras

genom att vissa marknadsnoterade aktier skall tas upp till fulla marknadsvärdet.

 För att stimulera byggverksamheten och motverka arbetslösheten under 1996 och

1997 kommer regeringen att senare i vår presentera förslag om skattereduktion

för nedlagda arbetskostnader.

 Tilltron till skattepolitiken kräver att skatter debiteras och uppbärs på ett

effektivt sätt. För närvarande pågår ett brett inriktat arbete för att skärpa

skattekontrollen och för att motverka skattebrott, skatteflykt och

skatteundandraganden i olika avseenden. En effektiv skattekontroll leder till

förbätrade offentliga finanser, bättre skattemoral och en bättre fungerande

marknad genom att skattefuskets betydelse som konkurrensfördel minskar. Förslag

om förbättrad kontroll av yrkesmässiga transporter av mineraloljor, alkohol och

tobak har nyligen presenterats. Skattekontrollutredningen skall utforma en

obligatorisk kontrolluppgiftsskyldighet för reavinster och reaförluster på

aktier m.m. Kontrollen av mervärdesskatten skall effektiviseras.

 Ett flertal utredningar arbetar med att utforma nya regler som ger

skatteförvaltningen utökade befogenheter och underlättar arbetet både vid

deklaration och skattekontroll. Kontrolluppgiftsskyldighet har införts för

aktieutdelningar och försäljningspriset på aktier. Skatteflyktsklausulen har

återinförts i avvaktan på att en ny lag har hunnit utformas. Skattebrottslagen

har setts över och regeringen har lagt förslag till förbättringar som gör den

lättare att tillämpa för berörda myndigheter. För såväl de skattskyldiga som för

skatteförvaltningen är ytterligare förenklingar av skattereglerna önskvärda.

Riksskatteverket har i anslutning till sin fördjupade anslagsframställning

föreslagit ett stort antal förenklingar som skulle frigöra ytterligare resurser

inom skatteförvaltningen för skattekontroll. Regeringen har inlett en analys av

de olika förslagen, bl.a. deras förenlighet med andra angelägna skattepolitiska

mål. Några av de förenklingar som verket förordat har förelagts riksdagen.

 Internationaliseringen kommer att ställa nya krav på skattesystemet. Vårt

medlemskap i EU ger samtidigt möjligheter att påverka skattepolitiken i Europa.

Sverige kommer att fortsätta att driva frågan om en gemensam energi- och

koldioxidskatt. Ett annat viktigt område gäller kapitalbeskattningen, där det är

angeläget att gemensamma åtgärder vidtas för att säkerställa en effektiv

beskattning. På företagsbeskattningens område är det angeläget att motverka

förekomsten av skattegynnade zoner som snedvrider konkurrensen mellan länder.

 Debatten kring 1990-91 års skattereform har varit intensiv allt sedan dess

tillkomst och behovet av en sammanfattande utvärdering är stort. Ett väsentligt

bidrag till en sådan utvärdering har getts av en särskild kommitté som i

november 1995 presenterade sitt betänkande. Betänkandet har remissbehandlats.

Kommittén har haft en svår och omfattande uppgift. Samtidigt med att

skattereformen genomfördes drabbades den svenska ekonomin av den djupaste

konjunkturnedgången sedan 1930-talet. Skattereglerna förändrades också, i flera

fall genom långtgående avsteg från reformprinciperna. Den kraftiga

lågkonjunkturen och turbulensen på skatteområdet efter reformen har gjort det

svårt att renodla effekterna av reformen, samtidigt som analysen av samspelet

mellan reformen och den ekonomiska utvecklingen har blivit en central fråga.

 Enligt kommittén har skattereformens mål på flertalet punkter uppfyllts väl.

Det nya skattesystemet är mer robust, skatteplaneringen har minskat, beteendena

styrs inte lika mycket av skattereglerna och beskattningen har blivit mer

samhällsekonomiskt effektiv. Kommittén noterar dock att reformen i efterhand

visat sig tidsmässigt dåligt anpassad till konjunkturförloppet och till den

tidigare avregleringen av kreditmarknaden. Reformen anses också ha bidragit till

att fördjupa lågkonjunkturen utan att vara en primär faktor i krisförloppet.

Samtidigt konstateras att reformen i olika avseenden var nödvändig mot bakgrund

av såväl inhemska negativa erfarenheter av det gamla skattesystemet som den

fortgående internationaliseringen av den svenska ekonomin.

 Kommittén konstaterar vidare att reformen på kort sikt inte var fullt ut

finansierad. För de första åren beräknas underfinansieringen ha uppgått till ca

35 miljarder kronor per år. Hänsyn har då även tagits till reformens effekter på

konjunkturen. Samtidigt registerar kommittén tendenser till återhämtning på

flera områden, bl.a. vad gäller kapital- och företagsskatteinkomsterna.

Kommittén konstaterar också att reformen i fördelningspolitiskt avseende givit

det avsedda resultatet för de allra flesta grupper, men att utfallet för den

tiondel av hushållen som har de högsta inkomsterna har blivit något bättre än

vad som var avsett. Kommittén har därvid inte kunnat beakta hur den återstående

finansieringen kommer att påverka den fördelningspolitiska bilden. Bland annat

har barn- och bostadsbidragen inte höjts på det sätt som var avsett.

 Regeringen kan i långa stycken dela utredningens uppfattning, även om

exempelvis de vinster som en samhällsekonomiskt mer effektiv beskattning ger är

svåra att kvantifiera, särskilt för en period med stort undernyttjande av

resurserna i den svenska ekonomin. Regeringen slår vakt om de grundprinciper som

låg bakom skattereformen: enkelhet och likformighet, stimulans av arbete och

sparande samt minskade möjligheter till skatteplanering och fusk.

 Underfinansieringen av skattereformen är dock ett problem. Genom senare

åtgärder, särskilt i det saneringsprogram som introducerades genom den

ekonomisk-politiska propositionen hösten 1994, har emellertid korrigeringar i

dessa avseenden gjorts. Vidare är villkoret att gruppen höginkomsttagare själva

skulle betala sina skattesänkningar av allt att döma inte uppfyllt. Den

tillfälliga värnskatten har från 1995 bidragit till en bättre fördelningsprofil.

Värnskatten kommer enligt gällande lagstiftning att upphöra inkomståret 1999.

Regeringen kommer att föreslå riksdagen hur det samlade skatte- och

avgiftsuttaget för höginkomsttagare skall justeras för att en bättre

fördelningsprofil skall uppnås.

 Med nu redovisade undantag har 1990-91 års skattereform givit de åsyftade

resultaten. Genom riksdagens beslut hösten 1994 har också de förändringar av

reformen som gjordes under perioden 1992-1994, särskilt på kapitalbeskattningens

område, i allt väsentligt korrigerats. Detta innebär att skattesystemet har en

stabil struktur som det är angeläget att bevara, inte minst mot bakgrund av de

senaste årens turbulens.

Penningpolitiken

Penningpolitiken bedrivs självständigt av Riksbanken och har som övergripande

uppgift att värna penningvärdet. Den spelar en viktig roll för att skapa den

stabila samhällsekonomiska miljö som är en av grundpelarna i regeringens

strategi för tillväxt och sysselsättning. Prisstabilitet stärker möjligheterna

till en god ekonomisk utveckling och gör ett land mindre sårbart vid oro på de

internationella kapitalmarknaderna. Beslut om investeringar i ny

produktionskapacitet och andra långsiktiga beslut främjas av en miljö präglad av

stabila priser. Riksbanksfullmäktige har definierat målet prisstabilitet som att

ökningen i konsumentpriserna skall begränsas till 2 procent med en tolerans om 1

procentenhet uppåt och nedåt. Riksbankens mål ligger väl i linje med vad som kan

bedömas vara en god europeisk nivå. Regeringen stöder denna inriktning av

penningpolitiken.

 Inflationstakten har avtagit under det senaste året och den uppgår nu till

mindre än 2 procent i årstakt. Avtagande inflationsförväntningar indikerar också

att trovärdigheten i Riksbankens inflationsmål har stärkts. Budgetsaneringen har

ökat förtroendet för den ekonomiska politiken och minskat trycket på

penningpolitiken. Den har därmed bidragit till att det blivit möjligt för

Riksbanken att under de senaste månaderna sänka de korta räntorna. Reporäntan

har sänkts med närmare 2 procentenheter sedan årsskiftet 1995/1996. Det ökade

förtroendet för den ekonomiska politiken har också lett till fallande

obligationsräntor och en förstärkning av kronan. Under det senaste året har

räntan på 5-åriga statsobligationer sänkts med över 3 procentenheter och kronan

stärkts med ca 15 procent.

 Sveriges medlemskap i EU har förändrat förutsättningarna för penning- och

valutapolitiken. Sverige har nu möjligheter att delta i det europeiska

valutasamarbetet och skall senare ta ställning till deltagande i den europeiska

växelkursmekanismen (ERM) och den monetära unionens tredje etapp (EMU).

 En stabilitet i växelkursutvecklingen är önskvärd, men måste för att vara

robust underbyggas med låg inflation och god balans i de offentliga finanserna.

Det är inte aktuellt att knyta kronan till ERM.

 Såvitt nu kan bedömas kommer ett beslut om deltagande i EMU att behöva fattas

av riksdagen hösten 1997 eftersom ett beslut i EU om vilka länder som skall ingå

i EMU den 1 januari 1999 väntas i början av 1998. Det är viktigt att beslutet

förbereds väl med både faktaunderlag och en bred allmän debatt. Regeringen har

därför tillsatt en expertutredning för att ta fram underlag inför beslutet. Den

skall vara klar i oktober 1996.

 Sverige har anslutit sig till EG-fördraget. Inriktningen i fördraget är att

penningpolitiken utan att åsidosätta målet om prisstabilitet bör bidra till att

uppfylla övriga mål för den ekonomiska politiken såsom hållbar tillväxt och hög

sysselsättning. Fördraget innebär också vissa åtaganden rörande Riksbankens

ställning. Vidare finns skäl att se över ansvarsfördelningen för

valutapolitiken; i Sverige är det Riksbanken som beslutar om växelkursregimen

medan motsvarande beslutskompetens ligger hos regeringen i övriga Eu-länder.

Detta har uppmärksammats av Riksbanksfullmäktige, som i en skrivelse till

riksdagens finansutskott har begärt en översyn av den svenska lagstiftningen

rörande Riksbanken.

 Mot bakgrund av alla nya förutsättningar för penning- och valutapolitiken som

beskrivits ovan har ett arbete påbörjats för att förbereda de förändringar i

lagstiftningen som är motiverade i den nya situationen.

3.3.3 Den europeiska dimensionen

Det europeiska samarbetet syftar till dels att knyta samman de europeiska

staterna i en så stark intressegemenskap att ett nytt europeiskt storkrig blir

en omöjlighet; dels att skapa en stark och dynamisk gemensam ekonomi. Ett

väsentligt mål för samarbetet är att fortgående förbättra levnads- och

arbetsvillkoren för medborgarna. Målet skall enligt EU:s grundfördrag nås genom

en gemensam politik för att främja en utveckling av näringslivet, en hållbar och

icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög nivå i fråga om

sysselsättning och socialt skydd, ekonomisk och social sammanhållning samt

solidaritet.

 Vägledande för samarbetet på det ekonomiska området är de allmänna riktlinjer

för den ekonomiska politiken som Europeiska rådet årligen antar. De senaste

riktlinjerna antogs i juni 1995. Rådet pekade i dessa på behovet av dels

fortsatta förbättringar av de strukturella förutsättningarna för tillväxt, dels

växelkurser som speglade de bakomliggande ekonomiska förhållandena.

Medlemsländerna uppmanades att fortsatt verka för pris- och växelkursstabilitet,

för sunda offentliga finanser, och för främjande av konkurrenskraft och hållbar

tillväxt. Länderna uppmanades särskilt att föra en mer aktiv och effektiv

arbetsmarknadspolitik.

 Grundfördraget innehåller också ett åtagande från medlemsländerna att sträva

efter att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna. Vid den

senaste granskningen bedömdes 12 av de 15 medlemsländerna ha ett för stort

budgetunderskott eller en för stor offentlig skuld. Härutöver finns ett åtagande

från medlemsländerna att sträva efter en sådan finansiell och monetär stabilitet

att de kan delta i den planerade valutaunionen. Villkoren för deltagande

beskrivs i de s.k. konvergenskriterierna. De motsvarar de krav som generellt bör

ställas på en sund och balanserad ekonomi. Sverige har i likhet med andra

medlemsländer lagt fram ett s.k. konvergensprogram som redovisar inriktningen av

landets ekonomiska politik och de förväntade resultaten. Det svenska programmet

har tagits mycket väl emot. Den halv-årsvisa uppföljning som genomförs av det

svenska konvergensprogrammet framhålls av EG-kommissionen som ett föredöme för

andra länder.

Arbetslösheten - en europeisk utmaning

Den alltför höga arbetslösheten och den låga sysselsättningen är det europeiska

samarbetets allvarligaste utmaning. Tudelningen mellan de som har jobb och de

som går utan hotar att underminera både fredsprojektet och de ekonomiska

visionerna. Om det europeiska samarbetet skall kunna svara mot visionerna om ett

 Medborgarnas Europa måste det också kunna visa att det förmår vara en del av

lösningen på sysselsättningsproblemen.

 Utvecklingen i Europa kommer att vara av stor betydelse för Sveriges

möjligheter att komma tillbaka till en hög och full sysselsättning. Det är inte

frågan om att EU eller EU-samarbetet kommer att lösa Sveriges

sysselsättningsproblem. Sverige måste själv svara för de avgörande insatserna

för en ökad sysselsättning genom att utveckla den egna ekonomins funktionssätt

och omställningsförmåga. Det svenska välfärdssamhället bygger emellertid på en

omfattande handel med omvärlden. Utan en tillräckligt stark och stabil

utveckling på de viktigaste exportmarknaderna så hämmas Sveriges egen

utveckling. Omvänt kommer en stark och dynamisk europeisk ekonomi att skapa goda

förutsättningar för en hög svensk tillväxt och sysselsättning.

 En ekonomisk expansion i ett land ger positiva effekter för de kring-

liggande ländernas ekonomier. Denna effekt förstärks av att den europeiska

ekonomin är betydligt mer sluten än de enskilda ländernas ekonomier. En mycket

stor andel av ländernas utrikeshandel sker med andra europeiska länder.

Utrikeshandelns andel av BNP för EU som helhet, frånräknat den interna handeln

med andra EU-länder uppgår till ca 10 procent. I detta avseende är EU en

relativt sluten ekonomi och jämförbar med USA och Japan. Om varje land lämnas

att på egen hand söka lösningen på sina sysselsättningsproblem, ökar riskerna

för att varje enskilt land söker öka sin export och minska sin import. Det

europeiska samarbetet ger emellertid nya möjligheter i den ekonomiska politiken.

Om länderna istället gemensamt för en tillväxt- och sysselsättningsinriktad

politik kan de förstärka effekterna av de nationella åtgärderna.

 Sysselsättningen står nu överst på EU:s dagordning. Under 1995 har

medlemsländerna utarbetat medelfristiga nationella sysselsättningsprogram.

Europeiska rådet uttalade vid sitt möte i Madrid i december 1995 att det

huvudsakliga sociala, ekonomiska och politiska målet för Europeiska unionen och

dess medlemsländer är fler jobb, och förklarade sig fast beslutet att fortsätta

ansträngningarna att minska arbetslösheten. Rådet uppmanade medlemsländerna att,

med beaktande av situationen i det enskilda landet, särskilt prioritera:

- utvidgade utbildningsprogram, särskilt för arbetslösa;

- ökad flexibilitet inom sådana områden som arbetsorganisation och

 arbetstid;

- lönebikostnader som är förenliga med målet att minska arbetslösheten;

- en fortsatt återhållsam lönebildning, som kopplas till produktiviteten;

- sociala skyddssystem som bevarar uppnådda nivåer utan att motverka

arbetssökandet;

- omvandling av passiva insatser för arbetslösa till aktiva sysselsättnings-

åtgärder;

- förbättrat informationsutbyte mellan arbetsgivare och arbetssökande;

- lokala sysselsättningsinitiativ.

Vid toppmötet i Turin i mars 1996, som inledde regeringskonferensen om EU:s

grundfördrag, slogs ånyo fast att sysselsättningen är den högst prioriterade

frågan för EU.

Arbetet för en ökad sysselsättning i EU

Sverige har sedan landet blev medlem i den Europeiska unionen vid årsskiftet

1994/95 varit pådrivande i sysselsättningsfrågorna. De svenska insatserna har

bidragit till att stärka det pågående arbetet inom EU. Inför fördragsöversynen

har regeringen vid den nyligen inledda regeringskonferensen aktualiserat

förändringar i EU:s grundfördrag i syfte att ge ett starkare fördragsmässigt

stöd åt arbetet med sysselsättningsfrågorna. Regeringen kommer att fortsätta att

driva sysselsättningsfrågorna inom EU-samarbetet. Fyra frågor står på den

svenska dagordningen.

 Den första är att Sverige vill få till stånd ett förstärkt gemensamt åtagande

från medlemsländerna att aktivt förbättra förutsättningarna för expansion och

ökad sysselsättning. Inriktningen skall vara på åtgärder för att förebygga och

begränsa strukturella obalanser på arbetsmarknaden och förbättra

arbetsmarknadens funktionssätt. Åtagandet bör vara så tydligt att det kan läggas

till grund för en återkommande strukturerad uppföljning av vad respektive land

har uppnått.

 Vad som bör göras är mycket beroende av varje lands förutsättningar,

institutionella struktur och politiska kultur. Sverige vill inte skapa några nya

gemensamma program som finansieras över EU:s budget eller få till stånd bindande

beslut på EU-nivå om hur enskilda länder skall gå tillväga. Genom en uppföljning

inriktad på vad varje land faktiskt har uppnått blir det emellertid möjligt för

varje land att ställa sina egna resultat mot vad andra länder har uppnått med

sina åtgärder. De svenska erfarenheterna av en aktiv arbetsmarknadspolitik är så

goda att det finns övertygande skäl för att anta att en sådan politik står sig

väl vid en internationell jämförelse.

 Den andra är att det finns ett behov av att öka medlemsländernas medvetenhet

om hur starkt beroende de europeiska staternas ekonomier är av varandra, och om

den ömsesidiga påverkan från staternas ekonomiska politik. En växande

medvetenhet om de ömsesidiga beroendena skulle kunna leda till en fördjupad

dialog inom ramen för EU:s finansministerråd och till ökat hänsynstagande till

de sammanlagda effekterna för den europeiska ekonomin av de enskilda ländernas

ekonomiska politik. Den planerade monetära unionen för också med sig ett behov

av en finanspolitisk samordning särskilt mellan de länder som ingår i denna.

 Etablerande av transeuropeiska nätverk (TEN) och investeringar inom

miljöområdet har också stor betydelse för det fortsatta arbetet på att stärka

den gemensamma europeiska ekonomin och det europeiska näringslivets

konkurrensförmåga. Genom den Europeiska Investeringsbanken och den Europeiska

Investeringsfonden ökar möjligheterna att lämna lån på konkurrenskraftiga

villkor till såväl privata som offentliga investeringar. Ett medel för att

främja en balanserad utveckling inom hela EU-området är de s.k.

strukturfonderna.

 Den tredje är att de europeiska staterna i sina överväganden och beslut

behöver lägga ökad vikt vid konjunkturcyklerna och stabiliseringspolitiken. På

detta område kan de åstadkomma mer om de förmår att se till den europeiska

helheten istället för att enbart se till det egna utbytet av de egna åtgärderna.

För att staterna skall kunna låta budgetsaldot försvagas under en

konjunkturnedgång måste de emellertid ha tillräckligt starka statsfinanser att

starta med så att den tillfälliga försvagningen inte utlöser en finansiell oro

som driver upp räntorna. En effektiv stabiliseringspolitik kräver en

tillräckligt stor åtstramning av finanspolitiken under uppgångsfasen i

konjunkturen.

 Den fjärde är att Sverige vill stärka kopplingen mellan ekonomisk politik och

arbetsmarknadspolitik. Medan Sverige traditionellt har sett den aktiva

arbetsmarknadspolitiken som ett led i den ekonomiska tillväxtpolitiken behandlas

den inom EU alltför ofta som en del av socialpolitiken. Sverige vill därför att

de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som EU fastställer varje år

också skall lägga stor vikt vid sysselsättningsfrågorna, samt att uppföljningen

av vad som åstadkommits på sysselsättningsområdet skall integreras med

uppföljningen av den allmänna politiken och av utvecklingen när det gäller

monetär och finansiell stabilitet.

Europa utvidgas österut

Införandet av ett demokratiskt styrelseskick i de central- och östeuropeiska

staterna har förändrat Europas politiska och ekonomiska karta. Genom de

fortgående politiska och institutionella reformerna skapas förutsättningar för

en stark och dynamisk utveckling. Ett antal central- och östeuropeiska stater

har ansökt om medlemskap i EU. I riksdagen råder enighet om att den pågående

regeringskonferensen bör lägga grunden för EU:s utvidgning. Sverige kommer

tillsammans med andra länder att kraftfullt verka för att förhandlingarna inleds

för alla ansökarländer en kort tid efter det att regeringskonferensen har

avslutats. Ländernas egna politiska, ekonomiska och institutionella framsteg bör

vara avgörande för när de kan bli medlemmar. Utvidgningen medför också ett behov

av översyn av EU:s institutioner och verksamheter. Bland annat krävs reformering

av EU:s jordbruks- och regionalpolitik för att en utvidgning inte skall medföra

ökade kostnader för EU.

 För Sveriges del är utvecklingen i Östersjöregionen av särskild betydelse.

Länderna kommer att bli viktiga marknader för svenska företag. År 1990 bjöd den

dåvarande statsministern in till en historisk konferens i Ronneby angående

samarbetet kring Östersjön. Huvudämnet var miljön. I maj 1996 möts

regeringscheferna från länderna runt Östersjön igen på svenskt initiativ i Visby

för att dra upp riktlinjerna för det fortsatta samarbetet. Visbykonferensen

måste bli ett startskott för en bred offensiv för utveckling och förnyelse runt

Östersjön. Den Europeiska unionen och de internationella finansiella

institutionerna skall engageras för Östersjöfrågorna. Tre frågor kommer att stå

i fokus:

 Östersjön skall bli en symbol för fredlig samlevnad. Våra grannar i öst och

sydöst skall få hjälp att bygga stabila samhällen. Den demokratiska utvecklingen

skall befästas och fördjupas.

 Östersjön skall bli en symbol för ekonomisk utveckling. Området runt Östersjön

skall knytas samman genom handel, investeringar och infrastruktur. Det

ekonomiska samarbetet skall utvecklas och handeln breddas.

 Östersjön skall bli en symbol för en framgångsrik miljöpolitik. Det gemensamma

intresset av en hållbar utveckling skall främjas genom insatser för att rena

Östersjön, stärka kärnsäkerheten i området, effektivisera energianvändningen och

främja användningen av förnybar energi.

3.3.4 Fördelningspolitiken

En god fördelningspolitik är en nödvändig del av en politik för omvandling och

tillväxt. När alla tillförsäkras möjligheter att delta i samhällsutvecklingen

och bli delaktiga av dess frukter skapas en bred och stabil grund för produktion

och fortsatt utveckling. De allvarligaste hoten mot en rättvis fördelning kommer

från stora utbildningsklyftor och en hög arbetslöshet. Den viktigaste

fördelningspolitiska uppgiften är därför att göra det möjligt för alla som kan

arbeta att försörja sig på sitt arbete. Därtill kommer betydelsefulla

omfördelande insatser via en väl fungerande offentlig sektor samt skatter och

bidrag

 Den ekonomiska krisen i början av 1990-talet ledde till ett kraftigt fall i

sysselsättningen och till en betydande obalans i de offentliga finanserna. Den

snabba ökningen av statsskulden och statsskuldräntorna utgjorde ett allvarligt

hot mot det svenska välfärdssamhället. En fortsatt skulduppbygg-nad skulle ha

medfört att den växande räntebördan hade fortsatt att tränga ut andra angelägna

utgifter. När staten på detta sätt förlorar kontrollen över budgetutvecklingen

och måste skära ner utgifterna för verksamheter och transfereringar, drabbar

detta ofrånkomligen dem som har behov av samhällets stöd och bistånd. Den

statsfinansiella obalansen utgör därför också ett allvarligt hot mot samhällets

fördelningspolitiska ambitioner.

 De åtgärder som riksdagen har beslutat i syfte att skapa balans mellan statens

inkomster och utgifter har inneburit både höjda skatter och sänkta utgifter.

Ambitionen att så långt möjligt värna vård, omsorg och utbildning har inneburit

att utgiftsminskningarna främst har lagts på bidrag och ersättningar till

hushållen och på den statliga verksamheten. Av fördelningspolitiska skäl har

skatteåtgärderna utformats så att de särskilt påverkar grupper med högre

inkomster. Några exempel på detta är full skatt för utdelningsinkomster, full

skatt för realisationsvinster, bibehållen förmögenhetsskatt och värnskatt.

Sverige i ett internationellt perspektiv

Sedan början av 1980-talet har inkomstspridningen i Sverige ökat så att den 1993

var nära den nivå som gällde i början av 1970-talet. Skillnaderna i ekonomisk

standard mellan välbeställda och ekonomiskt svaga hushåll har ökat. Ungdomar har

fått en svagare relativ ekonomisk position och pensionärer en relativt bättre.

Utvecklingen ställer ökade krav på en politik som säkrar en hög sysselsättning

och en rättvis fördelning av välfärden samt främjar jämställdheten mellan

kvinnor och män, samtidigt som den ger ett pålitligt skydd för utsatta grupper

och motverkar segregation.

 Många andra länder har erfarit en liknande utveckling. OECD har under hösten

1995 publicerat en omfattande inkomstfördelningsstudie. Undersökningen visar att

inkomstskillnaderna under 1980-talet ökade påtagligt också i Finland, Norge,

Belgien, Holland, Storbritannien, Kanada, Australien och USA - dvs. i stort sett

i alla länder för vilka det finns undersökningar av detta slag. Det tyder på att

även andra faktorer än nationell politik är av stor betydelse för utvecklingen.

 OECD:s undersökning visar emellertid också att Sverige i likhet med övriga

nordiska länder i slutet av 1980-talet hade en jämnare fördelning av den

ekonomiska välfärden än andra länder, oavsett hur man mäter. Detta sammanhänger

både med en mindre spridning i löner och arbetstider och med stora

utjämningseffekter av skatter och transfereringar.

 Ännu finns det inga studier som jämför olika länder i början av 1990-talet. I

Finland, Norge, USA och Storbritannien finns årliga undersökningar, vilka dock

inte är fullt jämförbara. De tyder på att inkomstspridningen hittills under

1990-talet har fortsatt att öka i dessa länder. Inför förändringar som driver

fram växande ekonomiska klyftor är det särskilt viktigt att slå vakt om de

generella välfärdssystem som effektivt bidrar till en rättvis fördelning.

Sveriges nittiotal

Ett antal studier har genomförts under senare tid av inkomst- och

förmögenhetsfördelningens utveckling i början av 1990-talet. Förutsättningarna

har under denna period förändrats främst genom skattereformen, den ekonomiska

krisen och saneringen av de offentliga finanserna. Det finns än så länge endast

uppgifter om den faktiska utvecklingen t.o.m. 1993. Betydande ansträngningar har

dock gjorts för att bedöma fördelningseffekterna av de därefter beslutade

förändringarna i skatte- och bidragssystemen.

 Syftet med skattereformen 1990-91 var att förenkla skattesystemet, göra

beskattningen mer likformig, bl.a. för att minska möjligheterna till

skatteplanering, och att göra skattesystemet mer effektivt genom att bredda

skattebaserna och sänka skattesatserna. Avsikten var att skattereformen skulle

vara finansierad och att höginkomsttagarna själva skulle betala sina

marginalskattesänkningar genom basbreddningar och en mer enhetlig

kapitalbeskattning. Genom basbreddningarna lyfte skattereformen fram tidigare

icke beskattade inkomster till redovisning och beskattning, vilket gett en

skenbar ökning av inkomstsskillnaderna. Skattereformen har, som redovisats ovan,

utvärderats av en för ändamålet särskilt tillsatt kommitté. Utvärderingen visar

att effekterna av skattereformen var fördelningspolitiskt neutrala, men att

hushåll med höga inkomster inte på det sätt som var avsett själva betalade sina

sänkta skatter. Diagram 3.5 visar att hushåll med olika ekonomisk standard i

genomsnitt fick en ganska lika relativ ökning av den disponibla inkomsten som

följd av regeländringar i skattereformen, oavsett om effekten beräknades på

statistiska data före eller efter reformen. Decilgrupp 1 fick en lägre ökning,

men i denna grupp ingår många personer som endast tillfälligt har låga

inkomster, t.ex. studerande och värnpliktiga. Utvärderingen av skattereformen

har remissbehandlats och skall bli föremål för fortsatt analys och överväganden.

 15

Diagram 3.5 Förändring av disponibel inkomst per konsumtionsenhet genom

skattereformen

Källa: Skattereformen 1990-1991. En utvärdering. SOU 1995:104, bilaga 5.

 Särskilda studier har nyligen genomförts av hur ensamföräldrar och

ålderspensionärer påverkas av den ekonomiska krisen och saneringsprogrammet.

Rapporten "Ensamföräldrarna och den ekonomiska krisen" visar bl.a. att

ensamföräldrarnas ekonomiska standard beräknas ha sjunkit med 10-15 procent

under åren 1989-96 till följd av bl.a. den ökade arbetslösheten och

neddragningarna av transfereringarna.

 Av rapporten "Pensionärerna och den ekonomiska krisen" framgår bl.a. att vid

början av 1990-talet hade pensionärerna i genomsnitt en ekonomisk standard som

motsvarade ca 80 procent av standarden för löntagarhushåll. Fram till 1996

beräknas denna andel ha ökat till ca 93 procent. Ålderspensionärer beräknas 1996

ha 5-10 procent högre standard än barnfamiljer, med den gängse justeringen för

skillnader i försörjningsbörda, och upp till 25 procent högre standard än

ensamföräldrar. För enskilda pensionärer har dock den ekonomiska standarden

minskat med i genomsnitt ca 2,5 procent 1993-1996 som följd av främst höjda

skatter och reducerad höjning av basbeloppet. De sammantagna direkta effekterna

av regeländringar är något lindrigare för ålderspensionärer än för den övriga

befolkningen, och lindrigare för pensionärer med enbart grundpension än för

ATP-pensionärer.

 Fördelningseffekterna av saneringsprogrammet har utförligt redovisats i 1995

års budgetproposition (prop 1994/95:100) och kompletteringsproposition (prop

1994/95:150). Analyserna visar att åtgärderna i saneringsprogrammet har en

rimlig fördelningsprofil. Sänkta transfereringar berör visserligen särskilt

hushåll med måttliga eller låga inkomster, men de kompenseras delvis av sänkt

mervärdesskatt på livsmedel. Hushåll med hög ekonomisk standard bidrar med en

mycket stor andel av budgetförstärkningarna, bl.a. genom höjda skatter och

egenavgifter. I denna proposition redovisas ytterligare åtgärder inom skatte-

och bidragssystemen för att precisera saneringsprogrammet, finansiera

överskridanden och nå de uppsatta balansmålen.

 Fördelningseffekterna både av saneringsprogrammet och samtliga i denna

proposition redovisade åtgärder framgår av diagram .6. I de nya beräkningarna

ingår bl.a. effekterna av nya regler för bostadsbidrag och för nytt

underhållsstöd till särlevande föräldrar, förändrade regler för sjukpenning och

förtidspension, förlängd arbetsgivarperiod för sjukförsäkringen, höjda

energiskatter och andra skatteändringar samt föreslagna tillkommande besparingar

bl.a. inom pensionsområdet. Huvuddelen av förslagen har kunnat efterbildas helt

men i de fall det saknas detaljerade förslag har bästa möjliga antaganden gjorts

för att kunna visa de troliga fördelningseffekterna. Beräkningen är utförd med

samma metoder och definitioner som användes för analyserna av

saneringsprogrammet. Diagrammet visar således de kombinerade direkta effekterna

av åtgärderna inom skatte- och bidragssystemen när de trätt i kraft

(fullfunktion). Ingen hänsyn tas till eventuella ändrade beteenden bland

hushållen eller till effekter på räntor och sysselsättning.

 Om man beaktar både saneringsprogrammets effekter och effekter av nu

redovisade åtgärder bidrar hushållen i decilgrupperna 9 och 10 tillsammans med

ca 37 procent av de sammantagna budgetförstärkningarna. Decilgrupp 1 och 2

bidrar tillsammans med ca 15 procent. Alla grupper deltar på olika sätt i de

uppoffringar som är nödvändiga för att sanera de offentliga finanserna.

Diagram 3.6 Andel av den totala budgetförstärkningen i saneringsprogrammet och

nu redovisade åtgärder som resp. decilgrupp bidrar med

Källa: Finansdepartementet.

 Förslagen i denna proposition berör i något högre grad hushåll med låga eller

genomsnittliga inkomster jämfört med saneringsprogrammet, vilket sammanhänger

med att de största besparingarna sker i olika sociala transfereringar.

Visserligen är förändringarna i bostadstöden m.fl. system utformade för att

minimera negativa fördelningspolitiska verkningar och höjda ersättningsnivåer

kompenserar delvis de grupper som berörs. Höjda ersättningar och andra

fördelningspolitiskt motiverade justeringar bl.a. inom skatterna kan dock inte

fullt ut uppväga effekterna av minskade transfereringar.

 De olika undersökningar som finns av utvecklingen under de senaste åren

omfattar i stort sett endast hur inkomstfördelningen påverkas av ändrade regler

i skatte- och bidragssystemen. Samtidigt har det emellertid också skett andra

stora förändringar. Tillgångsvärdena har fallit för bl.a. egna bostäder. Krisen

i ekonomin har medfört hög arbetslöshet, men återhämtningen har gett en allt

bättre reallöneutveckling i de expanderade sektorerna och ökade vinster för

många företag. Kommunerna och landstingen möter växande behov av och efterfrågan

på vård, omsorg och service, men eftersom resurserna är begränsade måste

avgifterna höjas och verksamheten koncentreras till prioriterade områden och

grupper. Ett stort antal genomgripande reformer förbereds och har genomförts

inom det sociala området (bostadsbidrag, socialbidrag, underhållsstöd,

pensioner) samt inom arbetsmarknadspolitiken. Fördelningseffekterna av den

ekonomiska krisen, arbetslösheten, saneringsprogrammet och förändringarna i de

kommunala verksamheterna måste följas mycket noga. Regeringen kommer att

återkomma med fortsatta analyser av fördelningseffekterna i takt med att nytt

material kommer fram.

 Ändrade regler inom skatter och socialförsäkringar har en stor betydelse för

de ekonomiska villkoren för flertalet hushåll. Det står emellertid klart redan

nu att det är den höga arbetslösheten som mer än något annat skapar orättvisor,

vidgar klyftor och urholkar den sociala tryggheten. Den viktigaste

fördelningspolitiska uppgiften är därför att genom en sund och uthållig finans-

och penningpolitik, en aktiv arbetsmarknadspolitik och stora satsningar på

utbildning åter ge alla människor möjlighet att försörja sig genom eget arbete.

3.3.5 Budgetpolitiken

I det konvergensprogram som regeringen överlämnade till EU i juni 1995

preciserade regeringen två övergripande budgetpolitiska mål - att stabilisera

statsskulden som andel av BNP 1996 och att eliminera underskottet i de

offentliga finanserna 1998. Dessa mål ligger fast. Vidare har regeringen vid

flera tillfällen upprepat att Sverige måste uppfylla EU:s konvergenskriterier

1997, vilket bl.a. innebär att underskottet i den offentliga sektorns

finansiella sparande får vara högst 3 procent av BNP detta år. Därför genomförs

ett program i fem punkter.

Saneringsprogrammet på ca 118 miljarder kronor ligger fast

Sedan hösten 1994 har ett omfattande program för att stärka de offentliga

finanserna lagts fram och antagits av riksdagen. Programmet, som omfattar ca 118

miljarder kronor i 1994/95 års priser, har antagits i flera steg. I programmet

ingår även åtgärder som har beslutats före regeringsskiftet hösten 1994 och som

träder i kraft under perioden 1995-1998. Programmets genomförande följs upp

halvårsvis. Den första detaljerade uppföljningen gjordes i tillväxtpropositionen

hösten 1995 och den andra görs i denna proposition. I fortsättningen kommer

uppföljningen att ske i budgetpropositionen i september och i samband med den

ekonomiska vårpropositionen i april.

 Riksdagen har fattat principbeslut om hela saneringsprogrammet och angett hur

mycket somskallsparas inom repektive departementsområde. Några av de specifika

åtgärder som krävs för att uppnå hela beloppet har dock inte preciserats

tidigare. Av denna anledning delades programmet vid den första uppföljningen in

i tre kategorier: (1) Preciserade beslut fattade av riksdagen. Denna grupp avser

åtgärder där inga ytterligare riksdagsbeslut krävs för genomförande. (2)

Aviserade beslut. Härmed avses åtgärder där det finns principbeslut om åtgärdens

inriktning och belopp, men slutligt beslut av riksdagen saknas. I denna kategori

ingår även de förslag som läggs i anslutning till denna proposition. (3)

Återstår att åtgärda. Härmed avses målsatta belopp, men där åtgärdernas

inriktning ännu ej preciserats.

 Vid uppföljningen i november 1995 fanns preciserade beslut uppgående till ca

91 miljarder kronor, aviserade beslut om ca 24 miljarder kronor medan ca 2

miljarder kronor återstod att åtgärda. Aviserade beslut fanns både vad avser

inkomster och utgifter. På inkomstsidan utgjordes de främst av de aviserade

höjningarna av egenavgifterna till sjukförsäkringen. På utgiftssidan ingick

åtgärder som var föremål för utredningar, t.ex. bostadsbidragsutredningen och

sjuk- och arbetsskadeberedningen. Sedan dess har flera av de aviserade besluten

preciserats.

 Sammantaget innebär detta att av de 118 miljarder kronorna finns nu

preciserade förslag som beslutats av riksdagen på ca 100 miljarder kronor, ca 17

miljarder utgörs av förslag som ännu inte beslutats av riksdagen. De delar som

återstår att åtgärda kommer som utlovades i tillväxtpropositionen att föreläggas

riksdagen senast i budgetpropositionen i september 1996. Programmet kommer

därmed i sin helhet och i detalj att ha förelagts riksdagen.

Tabell 3.6 Beslutsläget vad gäller förstärkningarna av de offentliga finanserna

Effekt 1998 i miljarder kronor, 1994/1995 års priser

 Inkomster Utgifter Totalt

Preciserade beslut 47,9 51,6 99,5

Aviserade beslut:

 propositioner under våren 9,4 2,5 11,9

 under beredning eller utredning0 6,2 6,2

Återstår att åtgärda 0 0,0 0,0

Totalt 57,3 60,3 117,6

Källa: Finansdepartementet.

 16

Huvuddelen av överskridandena under budgetåret 1995/96 finansieras

En noggrann uppföljning av utgifterna är en förutsättning för att regeringen i

tid skall kunna vidta de åtgärder som krävs för att hålla utgifterna inom

anvisade ramar. Därför genomförs ett antal förändringar för att strama upp

rutinerna för budgetuppföljning och budgetprognoser. Varje halvår gör numera

samtliga departement en genomgång av den beräknade utgiftsnivån för innevarande

budgetår inom sina områden och rapporterar denna till Finansdepartementet. För

vissa anslag görs denna uppföljning och redovisning till Finansdepartementet

varje kvartal. Två gånger per år, i samband med vår- respektive

budgetpropositionen kommer regeringen att redovisa denna uppföljning för

riksdagen, samt presentera förslag till åtgärder för att finansiera eventuella

överskridanden. Inkomstutvecklingen kommer att följas upp av

Finansdepartementet. Vidare har Riksrevisionsverket fått i uppdrag att i samråd

med Konjunkturinstitutet självständigt göra budgetprognoser och redovisa

eventuella skillnader mellan de båda myndigheternas prognoser avseende de

offentliga finansernas utveckling. Verket följer månadsvis upp budgetutfallet

och förser fackdepartementen med aktuella uppgifter för att underlätta och

förbättra departementens beräkningar.

 I statsbudgeten beräknades budgetunderskottet för pågående 18-månaders

budgetår till ca 215 miljarder kronor. Motsvarande siffra är nu ca 24 miljarder

lägre, dvs. budgetunderskottet beräknas till ca 191 miljarder kronor. Den

huvudsakliga orsaken till förbättringen är att statsskuldsräntorna nu beräknas

bli ca 16 miljarder kronor lägre än i statsbudgeten främst till följd av ett

gynnsammare ränteläge och en starkare krona. Utgifterna exklusive

statsskuldsräntorna har däremot sammantagna ökat något. Inkomsterna beräknas nu

bli ca 24 miljarder högre än i statsbudgeten.

Tabell 3.7 Aktuell prognos för innevarande budgetår

Miljarder kronor

1995/96 18 månader Statsbudget Vårproposition

 Inkl.

 Prop 1995/96:64

Inkomster 763,1 787,4

Utgifter exkl. statsskuldsräntor846,0 862,4

Statskuldsräntor 132,0 116,2

Budgetsaldo -214,9 -191,2

Källa: Finansdepartementet.

 Aktuella beräkningar av överskridanden för det 18 månader långa budgetåret

1995/96 bekräftar i huvudsak de iakttagelser som gjordes i

tillväxtpropositionen.

 För att säkerställa att överskridandena inte leder till försämringar av

statsfinanserna och ett ökat lånebehov i förhållande till statsbudgeten aviserar

regeringen i denna proposition ett antal finansieringsåtgärder. Överskridandena

finansieras med åtgärder inom berört departements ansvarsområde där detta har

bedömts vara möjligt. Inom Socialdepartementets område har finansieringen inte

kunnat ske genom regelförändringar under innevarande budgetår när det gäller

överskridanden av anslagen för assistansersättning, bostadsbidrag och

sjukvårdsförmåner. Dessa överskridanden har istället finansierats genom

utgiftsminskningar under kommande budgetår.

 Inom Arbetsmarknadsdepartementets område beräknas utgifterna för-

arbetslöshetsförsäkringen överskrida budgeten med ca 11 miljarder kronor, bland

annat på grund av högre arbetslöshet än beräknat. Överskridandet kommer delvis

att finansieras inom Arbetsmarknadsdepartementets område.Som framgår av

uppföljningen i avsnitt 5.2 ligger de förväntade totala utgifterna för

budgetåret 1995/96 i stort sett på budgeterad nivå. Orsaken till detta är att

överskridandena balanseras av lägre utgifter för räntor på statsskulden.

Regeringen betraktar generellt sett inte detta som en finansiering. I rådande

konjunkturläge gör regeringen dock den bedömningen att det leder till en bättre

avvägd finanspolitik att inte kräva finansiering av resterande del av

överskridandet.

De reformer som föreslås är fullt finansierade

De reformer som redovisas i denna proposition och genomförs de närmaste åren är

fullt finansierade. Det gäller bland annat den omfattande utbildningssatsningen

som beräknas höja utgiftsnivån med ca 10 miljarder kronor 1999 när den är fullt

genomförd. Denna reform finansieras fullt ut med dels de tidigare redovisade

höjningarna av energiskatter på ca 5 miljarder kronor, dels minskade utgifter

till följd av effektiviseringar och regeländringar inom arbetsmarknadspolitiken.

Ett treårigt utgiftstak för den statliga sektorn läggs fast

I syfte att förbättra de offentliga finanserna och skärpa kontrollen av

budgetutvecklingen har regeringen initierat flera institutionella förändringar.

Den mest genomgripande förändringen är förslaget att införa ett tak för de

statliga utgifterna. Utgiftstaket innebär att regering och riksdag får en ökad

kontroll över de offentliga utgifterna. Detta är av stor betydelse för att inte

tillfälliga händelser och plötsliga utgiftsökningar skall tvinga fram beslut och

driva politiken framför sig. Utgiftstaket premierar långsiktighet och politisk

styrning. Det skapar också bättre förutsättningar för att politiska

prioriteringar skall styra utvecklingen inom olika områden. Med ett tak för

utgifterna finns klara ramar för vad olika ändamål får medföra i form av

utgifter. Därmed kan prioriteringar på ett klarare sätt göras.

 Utgiftstaket beslutas för hela den statliga sektorn exklusive statsskulds-

räntor men inklusive socialförsäkringssystemet utanför statsbudgeten. Eftersom

kommuner och landsting själva beslutar om sina utgifter i enlighet med den

kommunala självstyrelsens princip måste utgiftstaket ges en annan innebörd för

kommunsektorn än för den statliga sektorn. Ramarna för kommunsektorn bör i

första hand uppnås genom restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser

kommunalskatter och statsbidrag. Med hjälp av ett sådant tak, i kombination med

ett aviserat lagstadgat krav om ekonomisk balans i kommunerna, kan

kommunsektorns utgifter hållas på en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt

hållbar. En överenskommelse har nyligen träffats med Svenska kommunförbundet och

Landstingsförbundet om kommunsektorns ekonomiska ramar för de närmaste åren.

 Utgiftstaket är treårigt och nominellt. Det utgiftstak som föreslås i denna

proposition omfattar följaktligen åren 1997, 1998 och 1999. Besluten rullas

sedan årligen. Våren 1997 förlängs utgiftstaksbeslutet sålunda med ytterligare

ett år till år 2000. Taket sätts i respektive års prisnivå. Detta gör att taken

blir relativt lätta att följa upp och jämföra med utfallet. Den nominella

principen innebär att det inte ges utrymme för att låta oväntad inflation öka

utgifterna. Detta bidrar till att hålla nere inflationen och

inflationsförväntningarna på dagens låga nivåer. Beräkningarna bygger på en

mängd antaganden om den ekonomiska utvecklingen: tillväxt, arbetslöshet,

inflation m.fl. Skulle antagandena inte infrias kommer detta så långt möjligt

att hanteras inom ramen för den flexibilitet som systemet medger. Utgiftstaket

utgör en övre gräns. De statliga utgifterna får inte överstiga utgiftstaket, men

skulle utvecklingen bli sådan att utgifterna understiger de beräknade skall

detta utrymme i enlighet med vad som angavs i konvergensprogrammet användas till

att minska skuldbördan. Statsbudgetens utgifter är vidare indelade i 27

utgiftsområden. Ett av dessa - statsskuldräntor - ingår ej i utgiftstaket.

Socialförsäkringssystemet vid sidan av statsbudgeten omfattar ATP, delpension

och arbetsskadeförsäkring. Dessa jämte de nyss nämnda 26 utgiftsområdena och en

budgeteringsmarginal ingår i utgiftstaket.

 Regeringen avser att senare under året föreslå en budgetlag. Som ett led i

arbetet med att stärka den statliga budgetprocessen tillsatte regeringen våren

1995 en särskild utredare med uppgift att undersöka behovet av ett fastare

regelverk för den statliga budgetprocessen och att lämna förslag på detta

område. Utredningen har nu avlämnat sitt betänkande Budgetlag - regeringens

befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Den konstaterar att

centrala delar av den statliga budgetprocessen är ofullständigt reglerade.

Statsmakternas ställningstaganden är i många frågor spridda på äldre

propositioner och utskottsyttranden, vilket riskerar att skapa oklarhet om vad

som gäller. Sverige avviker också genom sin avsaknad av en budgetlag från vad

som betraktas som internationell norm på området. Utredningen remissbehandlas

för närvarande. Avsikten är att en budgetlag skall kunna träda i kraft den 1

januari 1997.

Konvergensprogrammet följs upp

Underskottet i de offentliga finanserna beräknas till 3,3 procent av BNP 1997

och till 0,8 procent av BNP 1998 om inga ytterligare åtgärder vidtas för att

förstärka de offentliga finanserna. Det innebär att det fattas ca 6 miljarder

kronor för att nå ned till ett underskott på 3 procent av BNP 1997 och att det

fattas ca 14 miljarder kronor för att nå balans 1998.

 För att målen för budgetpolitiken skall uppnås måste ytterligare

budgetförstärkningar vidtas. År 1997 förstärks därför budgeten med ca

10 miljarder kronor och 1998 med ca 12 miljarder. Av detta utgör ca 6 miljarder

kronor permanenta besparingar och ca 2 miljarder kronor permanenta

inkomstförstärkningar. Tillsammans med ränteeffekter nås därmed balans i de

offentliga finanserna 1998.

Tabell 3.8 Ytterligare budgetförstärkningar

Miljarder kronor

 1997 1998 1999

Utgiftsminskningar 6,2 8,5 5,8

Inkomstförstärkningar 3,6 3,8 3,5

Summa 9,8 12,3 9,3

Summa, inkl. ränteeffekter 10,6 14,0 11,7

Källa: Finansdepartementet.

 Utgiftsminskningarna redovisas i detalj i senare kapitel. Bland

inkomstförstärkningarna ingår de skattehöjningar som redovisas ovan, en höjning

av bankernas avgifter till insättargarantisystemet, vissa ökade inleveranser

m.m.

 Ett system för garanti av insättningar i bank är i kraft sedan den 1 januari

1996. Systemet finansieras av bankerna gemensamt med en årlig avgift på i

genomsnitt 0,25 procent av den garanterade inlåningsvolymen. Avgifterna placeras

på konto i Riksgäldskontoret och påverkar därmed det offentliga sparandet

positivt även om statsbudgetens saldo inte påverkas. För att stärka de

offentliga finanserna föreslås avgiften höjas till 0,50 procent från den 1

januari 1997. Det innebär ett ökat offentligt sparande med ca 750 miljoner

kronor. Därmed kan också systemets finansiella styrka snabbare byggas upp.

3.3.6 Skatteavvikelser

Vid sidan av de stöd som redovisas på statsbudgetens utgiftssida finns också

stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av olika särregler i

skattelagstiftningen som hittills inte redovisats på ett samlat sätt. Kostnader

för olika stödformer är inte alltid direkt jämförbara eftersom vissa stöd är

skattepliktiga medan andra är undantagna från skatteplikt. I det nya systemet

med tak för olika utgiftsområden är det angeläget att dessa skillnader i

redovisning beaktas inför förändringar i olika utgiftsområden. Som ett underlag

för riksdagens överväganden och för den offentliga diskussionen är det angeläget

att även dessa stöd redovisas. En redovisning av skatteavvikelser lämnas i

bilaga 3.

 Redovisningen av skatteavvikelser syftar till att åstadkomma en rättvisande

jämförelse av olika stöd. Ett direkt stöd, som redovisas på budgetens

utgiftssida, är i princip föremål för förnyade beslut varje budgetår. Ett

indirekt stöd via en skatteavvikelse ingår däremot inte i den årliga

budgetprocessen och stödet består utan årliga omprövningar efter det att

lagförslaget en gång godtagits. Ofta innebär detta en automatisk uppräkning av

det stöd som lämnas via skatteavvikelser med risk för en okontrollerad

utveckling.

 En redovisning av dessa stöd ger en möjlighet till en kontinuerlig prövning av

samma slag som görs för transfereringar på budgetens utgiftssida. De totala

skatteavvikelserna uppgår till knappt 180 miljarder kronor inkomståret 1996.

Detta kan jämföras med statsbudgetens totala utgifter om 685 miljarder kronor.

Räknat netto uppgår avvikelserna till knappt 100 miljarder kronor.

3.3.7 Den kommunala sektorn

Den kommunala verksamheten har under de senaste åren påverkats kraftigt av den

ekonomiska krisen och av det ansträngda statsfinansiella läget. Den drastiskt

minskade sysselsättningen har bidragit till att kommunernas och landstingens

skatteinkomster har utvecklats svagt samtidigt som den flerdubblade

arbetslösheten har ökat trycket på utgiftssidan.

 Kommuner och landsting har under den första delen av 1990-talet minskat sin

konsumtionsvolym och sysselsättning för att anpassa ekonomin efter de

samhällsekonomiska förutsättningar som har gällt. Sektorn som helhet har kunnat

upprätthålla ett positivt eller obetydligt negativt finansiellt sparande under

perioden. Det kommunala skatteuttaget har dock ökat med ca 0,6 procentenheter

åren 1995 och 1996, efter att i stort sett ha legat konstant i fyra år till

följd av skattestopp och andra åtgärder för att hålla ner det kommunala

skatteuttaget. Det samlade kommunala skatteuttaget uppgår till 31,66 procent

1996, inklusive de kyrkliga kommunerna (1,19 procent).

 Den verksamhet som kommuner och landsting bedriver är av utomordentligt stor

betydelse för människornas välfärd. Verksamheter som barn-omsorg, skola,

sjukvård och äldreomsorg måste därför värnas och utvecklas, även i en ekonomiskt

ansträngd situation. Regeringens principiella grundsyn är att de offentliga

verksamheterna i kommuner och landsting skall prioriteras framför

transfereringar och statlig verksamhet. Det statsfinansiella läget är emellertid

alltjämt så allvarligt att reformutrymmet under de närmaste åren är mycket

begränsat. I den mån det finns något sådant utrymme, måste de extra resurserna i

första hand gå till förbättringar av vården, omsorgen och utbildningen.

 Mot bakgrund av behoven inom vård, omsorg och utbildning och med hänsyn till

den höga arbetslösheten, finner regeringen det angeläget att kommunerna och

landstingen under de närmaste åren inte bidrar till att arbetslösheten ökar.

 Regeringen har överlagt med företrädare för Kommun- och Landstingsförbunden om

förutsättningarna för de kommande årens verksamhet i syfte att skapa stabila

spelregler. De båda förbunden och regeringen är i princip överens om att

verksamheten i kommuner och landsting under 1997 och 1998 bör utvecklas på

följande grunder.

 Kommun- och Landstingsförbunden utfäster sig att verka för att skatterna inte

höjs i kommuner och landsting under åren 1997 och 1998. De åtar sig att verka

för att kommuner och landsting i möjligaste mån undviker att säga upp fast

anställd personal så att denna inte hamnar i öppen arbetslöshet och de åtar sig

att verka för att det kommunala förnyelsearbetet drivs vidare i syfte att göra

verksamheten bättre och mer kostnadseffektiv.

 Regeringen å sin sida åtar sig att hålla statsbidragen på en nominellt

oförändrad nivå även 1997 och 1998 och garanterar att kommunsektorn får behålla

sina skatteinkomster oavsett ekonomisk utveckling. Statens 118-miljardersprogram

för att sanera statsfinanserna skall fullföljas. Därutöver åtar sig staten att

ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar det kommunala

skatteunderlaget och det kommunala utgiftstrycket. Finansieringsprincipen skall

gälla. Staten åtar sig vidare att genomföra avregleringar bl.a. i fråga om

socialbidragen, i syfte att minska trycket på de kommunala kostnaderna.

Slutligen avvaktar staten med att införa ett lagstadgat balanskrav för

kommunerna till år 1999 och för landstingen till år 2000.

 Med utgångspunkt från denna överenskommelse förutses ett ökat underskott i

kommunernas finansiella sparande 1997 och 1998, men en minskning av underskotten

därefter. Kalkylen bygger således på förutsättningarna att de generella

statsbidragen är nominellt oförändrade och att skatteuttaget inte ökar.

Konsumtionen beräknas fortsätta att minska med ca 1 procent 1996, medan den

årliga genomsnittliga minskningstakten därefter beräknas bli lägre. Utifrån

dessa förutsättningar bedöms att det balanskrav som aviseras i propositionen bör

kunna uppfyllas.

 17

Tabell 3.9 Kommunsektorns finanser

Miljarder kronor, löpande priser

 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Inkomster 381,8 388,7 404,6 405,5 416,0 432,8 449,4

Utgifter 386,9 394,6 404,9 416,2 426,3 437,7452,3

Finansiellt sparande -5,1 -5,9 -0,3 -10,7 -10,3 -4,9 -2,9

Procent av BNP -0,3 -0,4 0,0 -0,6 -0,6 -0,3 -0,1

Konsumtionsvolym,

procentuell förändring -0,7 -1,2 -1,0 0,0 -0,9 -0,7 0,0

Källa: Finansdepartementet.

 De enskilda kommunernas och landstingens situation varierar kraftigt. Vissa

kommuner och landsting har en mycket svag ekonomisk ställning medan andra har en

stark ställning med betydande överskott. Skillnaderna mellan kommunerna och

landstingen beror på både skillnader i utgångsläget före lågkonjunkturen och

skillnader i skatteunderlagets tillväxt och deras anpassningsförmåga. Det nya

bidrags- och utjämningssystem som trädde i kraft 1996 syftar till att ge

kommunerna och landstingen mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att

bedriva sin verksamhet. En parlamentarisk beredning är tillsatt för att följa

upp reformen.

 Regeringen lägger i denna proposition fram förslag till principer för en

lagstiftning om kommunal ekonomi i balans som avses träda i kraft 1999 för

kommunerna och 2000 för landstingen. Vidare anmäler regeringen att den senare

under år 1996 kommer att förelägga riksdagen förslag om en kommunal

redovisningslag samt lagförslag avseende kommuner och landsting med

betalningssvårigheter. Regeringen aviserar också ett förslag om att de kommuner

och landsting som höjer skattesatsen åren 1997 och 1998 skall få vidkännas en

minskning av sitt statsbidrag.

 18

4 Utgiftstak för den offentliga sektorn

Regeringens förslag:

1. De offentliga utgifterna beräknas till 1 042 miljarder kronor år 1997, 1

 051 miljarder kronor år 1998 och 1 077 miljarder kronor år 1999.

2. Ett tak för de statliga utgifterna, omfattande statsbudgeten exklusive

 utgifter för räntor på statsskulden men inklusive socialförsäkringssektorn

 vid sidan om statsbudgeten, fastställs till 723 miljarder kronor år 1997, 720

 miljarder kronor år 1998 och 735 miljarder kronor år 1999.

3. Fördelningen av de statliga utgifterna för de ifrågavarande åren på 26

 utgiftsområden, socialförsäkringen vid sidan av statsbudgeten och en

 budgeteringsmarginal gäller som riktlinje för den fortsatta

 budgetberedningen.

4. Utgifterna inom den kommunala sektorn beräknas till 437 miljarder kronor år

 1997, 448 miljarder kronor år 1998 och 459 miljarder kronor år 1999.

 I föreliggande kapitel presenteras regeringens förslag till utgiftstak för

åren 1997-1999. Utgiftstaket för den offentliga sektorn får en något annan form

än vad som förutsågs i prop. 1994/95:150. Konstruktionen, som redovisas i

avsnitt 4.1 nedan, innebär att riksdagen fattar beslut om ett tak för de

statliga utgifterna, medan ett tak beräknas för den kommunala sektorn och för

den offentliga sektorn som helhet.

 I förutsättningarna för beräkningen av utgiftstaket ingår dels antaganden om

den allmänna ekonomiska utvecklingen, dels en analys av vad tidigare beslut på

det budgetpolitiska och andra områden innebär. Därutöver påverkas beräkningarna

av nya prioriteringar.

 Tidigare budgetpolitiska åtaganden summeras i avsnitt 4.2.1. Analysen visar

att målen för den offentliga sektorns sparande avseende åren 1997 och 1998 inte

nås med de åtgärder som hittills beslutats. Det föreligger alltså ett behov av

ytterligare budgetförstärkande åtgärder. Sådana presenteras översiktligt i

avsnitt 4.2.5 och mer utförligt i genomgången av berörda utgiftsområden. Mot

bakgrund av den träffade överenskommelsen på den kommunala sidan föreslås de

kompletterande budgetförstärkningarna uteslutande inom den statliga sektorn.

 En kalkyl avseende statsbudgetens och statsskuldens utveckling för perioden

1997- 2001 med de aviserade åtgärderna inkluderade i förutsättningarna redovisas

i avsnitt 4.3. Denna kalkyl visar att de budgetpolitiska målen nås under

förutsättning att kompletterande budgetförstärkningar beslutas i enlighet med

aviserade förslag. I avsnitt 4.4 redovisas inkomst- och utgiftsutvecklingen för

de socialförsäkringar som redovisas vid sidan av statsbudgeten.

 I avsnitt 4.5 presenteras beräkningen av taket för de offentliga utgifterna

för perioden 1997-1999. I underlaget för denna beräkning ingår dels taket för de

statliga utgifterna, som underställs riksdagen för beslut, dels en beräkning av

utgifterna inom den kommunala sektorn, för vilka redogörs mer utförligt i

kapitel 7.

 Avslutningsvis görs i avsnitt 4.6 en fördelning av de statliga utgifterna på

utgiftsområden och socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner denna fördelning som en riktlinje

för den fortsatta budgetberedningen.

4.1 Ett tak för de offentliga utgifterna

Riksdagen beslutade våren 1995 på regeringens förslag att införa ett tak för de

offentliga utgifterna (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr.

1994/95:447). I december 1995 informerade finansministern riksdagen om det

fortsatta utvecklingsarbetet i regeringskansliet kring utgiftstaket och därtill

relaterade frågor.

Utgiftstakets konstruktion

Enligt riksdagsbeslutet skall taket vara nominellt, flerårigt och omfatta hela

den offentliga sektorn. Takets nominella karaktär innebär att beslut fattas om

belopp i kronor vid ett visst tillfälle på basis av tillgänglig information.

Informationen avser både allmänekonomiska faktorer som BNP-utveckling och mer

specifika faktorer som priser och volymer på skilda områden. Alla ingående

uppskattningar är behäftade med större eller mindre osäkerhet. Att taket är

nominellt innebär att inflationen inte särbehandlas i osäkerhetshänseende.

 Regeringen anser att utgiftstaket skall vara treårigt. Det innebär att

regeringen nu förelägger riksdagen ett förslag om utgiftstak avseende åren 1997,

1998 och 1999. Detta beslut rullas våren 1997. Det innebär att besluten avseende

åren 1998 och 1999 ligger fast, om inte särskilda omständigheter föranleder en

ändring av tidigare beslut, samtidigt som ett beslut avseende år 2000 fattas.

 Beträffande takets omfattning delade riksdagen regeringens bedömning att hela

den offentliga sektorns utgifter med undantag för räntorna på statsskulden bör

omfattas. Finansutskottet ställde sig exempelvis tveksamt till att undanta

konjunkturkänsliga utgifter. Som finansministern meddelade i riksdagen i

december 1995 delar regeringen denna bedömning. Det huvudsakliga skälet är att

stabiliseringspolitiken verkar framför allt via budgetens inkomstsida; vid en

konjunkturavmattning minskar statens inkomster mer än utgifterna ökar. Den

aviserade konstruktionen av utgiftstaket ger också möjligheter till betydande

anpassning på utgiftssidan.

 Konstruktionen av utgiftstaket lämnades i någon mån öppen i beslutet våren

1995. Såväl konstitutionsutskottet som finansutskottet utgick i sina yttranden

från att förslaget vad avser den kommunala sektorn blir förenligt med

grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen. Innebörden av denna

självstyrelse är bland annat att statsmakterna inte utövar ett direkt inflytande

över kommunsektorns inkomster och utgifter. Däremot sker en påverkan via de

allmänna ekonomiska förutsättningarna och lagregleringen av den kommunala

verksamheten. Staten fastställer också storleken på och fördelningen av de

statliga bidragen till den kommunala sektorn och anger därigenom också

riktlinjer för det skattefinansierade utrymmet, dvs. hur stora inkomster i form

av statsbidrag och skatteinkomster sektorn beräknas förfoga över för de

nästkommande åren givet ett visst skatteuttag. I kombination med ett aviserat,

senare kommande förslag om ett balanskrav på kommuner och landsting kommer detta

att innebära en långsiktig restriktion på utgiftsnivån.

 Som framgått av finansplanen har regeringen och de politiska företrädarna för

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet kommit överens om riktlinjer för

kommunernas och landstingens ekonomi under åren 1997 och 1998. I dessa

riktlinjer ingår att det kommunala skatteuttaget inte får öka men att

kommunsektorns skatteinkomster tillåts följa den samhällsekonomiska

utvecklingen. För att motverka att kommunernas inkomster och därmed

utgiftsutrymmet ökar till följd av ett höjt kommunalt skatteuttag aviseras ett

förslag om att det generella statsbidraget minskas för de kommuner och landsting

som höjer skatten åren 1997 eller 1998.

 Med dessa förutsättningar är ett nominellt utgiftstak för den kommunala

sektorn ingen adekvat lösning. I stället bör riksdagen godkänna en beräkning av

de kommunala utgifterna i enlighet med de ekonomiska och regelmässiga

förutsättningar som föreligger. Därmed bör även riksdagsbeslutet avseende

utgifterna inom hela den offentliga sektorn relateras till en beräkning.

 Utgiftstaket för den statliga sektorn omfattar utgifterna på statsbudgeten

exklusive utgifterna för räntor på statsskulden men inklusive utgifter för de

socialförsäkringar som redovisas vid sidan av statsbudgeten. Riksdagen föreläggs

nu ett förslag till beslut om ett statligt utgiftstak omfattande dessa båda

block för åren 1997, 1998 och 1999. Därjämte redovisas en fördelning av

statsbudgetens utgifter på utgiftsområden som riktlinje för den fortsatta

budgetberedningen.

 Riksdagen har beslutat om riktlinjer för en reformering av

ålderspensionssystemet (prop. 1993/94:240, bet. 1993/94:SfU24, rskr 1993/94:439)

med inriktning att förmånerna i det framtida ålderspensionssystemet skall vara

avgiftsbestämda och att ålderspensionen särskiljs som en fristående

försäkringsgren. Förhållandet mellan ett nominellt utgiftstak och det

reformerade ålderspensionssystemet behandlas ej i denna proposition, eftersom

utbetalningar av ålderspension enligt reformerade regler inte skall ske under

den beslutsperiod som omfattas av regeringens förslag.

Behovet av marginal

Under den treårsperiod som utgiftstaket omfattar kan såväl den makroekonomiska

utvecklingen som de ekonomiska konsekvenserna av redan fattade beslut bli

annorlunda än vad som antagits. Detta aktualiserar behovet av att ha en viss

marginal i utgiftstaket. Avsikten med en sådan marginal är inte att skapa

utrymme för ofinansierade utgiftsökningar. Det är dock lätt att föreställa sig

en makroekonomisk utveckling som leder till en högre utgiftsnivå utan att saldot

för den skull försämras. En högre inflationstakt är ett sådant exempel, då både

utgifter och inkomster ökar.

 En marginal på utgiftssidan skall inte innebära att respekten för

saldorelaterade mål minskar utan tjänar i första hand till att ge flexibilitet

och därmed minska risken för revideringar av utgiftstaket.

Budgeteringsmarginalen ingår inte i de nedanstående beräkningarna av

statsbudgetens utveck-ling. Ett ianspråkstagande av budgeteringsmarginalen utan

motverkande finansieringsåtgärder försämrar därmed budgetsaldot. En beräkning av

budgeteringsmarginalen görs i avsnitt 4.6.2.

4.2 Förutsättningar för den ekonomiska politiken och

budgetpolitiken

I förutsättningarna för beräkningen av utgiftstaket ingår dels antaganden om den

allmänekonomiska utvecklingen, dels redan fattade politiska beslut. De förra har

presenterats i finansplanen och beskrivs mer utförligt i bilaga 1 Svensk

ekonomi. De senare avser restriktioner på skuldkvoten, den offentliga sektorns

finansiella sparande, skatte- och avgiftshöjningar samt krav på finansiering av

överskridanden och av EU-medlemskapet.

 På basis av de allmänekonomiska antagandena har utgifts- och in-

komstutvecklingen analyserats under förutsättningen att inga nya beslut med

ekonomiska konsekvenser fattas. Denna kalkyl visar att ett av de budgetpolitiska

målen - kraven på det finansiella sparandet i offentlig sektor - inte uppfylls.

Det föreligger alltså ett behov av ytterligare budgetförstärkande åtgärder.

Sådana presenteras i avsnitt 4.2.5.

4.2.1 Budgetpolitiska restriktioner

De budgetpolitiska restriktioner som regeringen ålagt sig under innevarande

mandatperiod och som riksdagen ställt sig bakom kan sammanfattas enligt

följande:

* Skuldkvoten (statsskulden i relation till BNP) skall stabiliseras senast år

 1996 (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447)).

* Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande får inte

 överstiga 3 procent av BNP år 1997 (Konvergensprogrammet juni 1995).

* De offentliga finanserna skall vara i balans år 1998 (prop. 1994/95:150).

* Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat (prop.

 1994/95:150).

* Anslagsöverskridanden under pågående budgetår skall finansieras, även när

 det gäller regelstyrda anslag (prop. 1994/95:150).

* EU-medlemskapet skall finansieras fullt ut (prop. 1994/95:40, bet.

 1994/95:FiU5, rskr. 1994/95:67).

4.2.2 Allmänekonomiska förutsättningar

De allmänna ekonomiska förutsättningarna som ingår i underlaget redo-visas i det

så kallade basscenariot i bilaga 1 Svensk ekonomi och kan sammanfattas på

följande sätt:

* BNP-tillväxten under år 1996 blir 1,4 procent för att därefter stiga till 2,5

 procent per år under åren 1998 och 1999.

* Den totala arbetslösheten sjunker från drygt 12 procent år 1995 till knappt

 10 procent år 1999.

* Prisökningstakten blir 1,6 procent år 1996 och 2,3 till 2,5 procent under

 återstoden av perioden till och med år 1999. Räntenivån för femåriga

 statsobligationer sjunker från 9,9 procent år 1995 till 7 procent år 1999.

* Investeringar, export och import återgår till mer normala nivåer från de

 historiskt mycket höga värdena år 1995.

4.2.3 Konsekvenskalkylen

Regeringen har mot bakgrund av ovanstående antaganden beräknat konsekvenserna av

redan fattade beslut för den offentliga sektorn och för staten.

Förutsättningarna för denna konsekvenskalkyl är bland annat:

* Ekonomin utvecklas enligt ovan angivna förutsättningar.

* Saneringsprogrammet om 118 miljarder kronor fullföljs.

* Anslagsöverskridanden finansieras.

* Inga ofinansierade reformer eller skattesänkningar genomförs under perioden.

* Statsbidragen till kommuner, organisationer m.m. jämte andra bidrag som inte

 är indexerade räknas inte upp under perioden.

* Behållningen på reservations- och ramanslag minskar med 4,5 miljarder kronor

 år 1997 och antas därefter vara oförändrade.

 Dessa kalkylförutsättningar bygger, med undantag för den sistnämnda, på en

strikt tolkning av vad som är fattade beslut. Även i de fall man tidigare genom

enskilda beslut har anpassat bidragsnivåer efter prisutvecklingen antas

nominellt oförändrade belopp.

 Beträffande behållningarna på reservations- och ramanslagen gäller att dessa

under innevarande och följande år påverkas av besparingar, vilket kan förväntas

minska anslagsbehållningen. Uppföljningen av innevarande budgetår (avsnitt 5.2)

stöder detta antagande.

 Slutsatsen av konsekvenskalkylen är att de budgetpolitiska målen av-seende den

offentliga sektorns finansiella sparande åren 1997 och 1998 inte nås. Enligt

regeringens bedömning krävs budgetförstärkande åtgärder på 10 miljarder kronor

år 1997 och ytterligare 12 miljarder kronor år 1998.

4.2.4 Politiska prioriteringar

En fortsättning av nuvarande politik - strikt tolkad som ett fullföljande av

redan fattade beslut - leder i sig till förändringar. Den offentliga sektorns

utgifter sedda i relation till BNP beräknas falla från drygt 67 procent år 1996

till drygt 61 procent år 1999 (konsoliderade siffror). Detta är en kraftig

reduktion. Huvuddelen av denna minskning (omkring 5 procentenheter) ligger på

statsbudgetens utgifter exklusive statsskuldsräntor. En mindre minskning (1,4

procentenheter) ligger på den kommunala sektorn, medan socialförsäkringarna vid

sidan av statsbudgeten liksom utgifterna för statsskuldsräntor motsvarar en

relativt stabil andel av BNP. Den i förhållande till staten mindre minskningen

på det kommunala området kan ses som ett uttryck för viljan att prioritera

kommunala verksamheter framför transfereringar.

 I det följande presenteras förslag till prioriterade områden för de kommande

åren. Samtliga förslag är finansierade. De påverkar alltså inte det finansiella

sparandet och därmed inte heller behovet av budgetförstärkande åtgärder.

Utbildningssatsningar under perioden 1996-1999

Som framgått av finansplanen avser regeringen att föreslå riksdagen en större

varaktig utbildningssatsning.

 Antalet platser under perioden 1997-1999 framgår av nedanstående tabell.

Antal Ht 1997 Ht 1998 Ht 1999

Komvux inkl. basår 86 300 85 500 87 500

Kvalificerad yrkesutbildning3 700 4 500 2 500

Folkbildning 10 000 10 000 10 000

Högskola 15 000 25 000 30 000

Summa 115 000 125 000 130 000

 Regeringen presenterar i förslaget till tilläggsbudget åtgärder avseende

innevarande budgetår. Regeringen avser att återkomma med förslag till utformning

av utbildningssatsningen och studiefinansieringen inom vuxen-utbildningen för

åren 1997 och 1998. Kommunerna kommer att ges ett stort ansvar för att genomföra

satsningen inom vuxenutbildningen.

 De tillfälliga insatser inom utbildningsområdet som har genomförtsunder åren

1992-1996 (den s.k. A/U-ramen) och som finansierats med konjunkturrelaterade

medel kommer att upphöra och ersättas med de varaktiga insatserna inom

utbildningsområdet fr.o.m. den 1 januari 1997.

Förändringar inom social- och arbetslöshetsförsäkringen

Regeringen avser att föreslå att ersättningsnivåerna inom sjuk- och för-

äldraförsäkringen samt arbetslöshetsförsäkringen höjs från 75 procent till 80

procent från och med den 1 januari 1998.

Kontrollfunktionen i staten

Det är av fundamental betydelse för den offentliga sektorns legitimitet att de

skatter som statsmakterna beslutat om faktiskt betalas och att bidrag av olika

slag når enbart dem de är avsedda för. I ett statsfinansiellt trängt läge blir

dessa krav särskilt starka. Regeringen har vidtagit åtgärder på inkomstsidan

bl.a. genom en särskild satsning på effektivare skattekontroll. Vidare beslutade

regeringen i april 1995 om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den

ekonomiska brottsligheten.

 Riksrevisionsverket har visat att åtgärder är påkallade även på utgiftssidan

(RRV 1995:32, RRV 1996:3). Kontrollresurser måste dimensioneras så att den

totala kostnaden för felaktigt utbetalade bidrag och för kontroller minimeras.

Särskilt intresse bör fokuseras på Riksförsäkringsverket och

Arbetsmarknadsverket, som administrerar mycket stora transfereringar, liksom på

de myndigheter som svarar för merparten av betalningarna av EU-relaterade medel

i Sverige. Kontrollinsatserna på central, regional och lokal nivå bör dessutom

utformas så att befintlig information utnyttjas så effektivt som möjligt.

Revisionen behöver stärkas.

 Regeringen avser att föreslå en total ram för förstärkning av kontroll-

funktionen i staten om 100 miljoner kronor år 1997, 120 miljoner kronor år 1998

och 125 miljoner kronor år 1999. Inom denna ram bör resurser avsättas även för

bekämpning av ekobrotten.

Finansiering

Kostnaden för utbildningssatsningen beräknas netto till 7,9 miljarder kronor år

1997, 9,2 miljarder kronor år 1998 samt 9,9 miljarder kronor år 1999. Den avses

bli finansierad genom regeländringar inom arbetsmark-nadspolitiken och höjda

energiskatter från år 1996. Finansieringen av åtgärder under innevarande

budgetår beskrivs i kapitel 6. Inom Arbetsmarknadsdepartementets område

finansieras utbildningssatsningarna samt de höjda ersättningsnivåerna inom

arbetslöshetsförsäkringen dels genom förändringar inom

arbetslöshetsförsäkringen, dels genom effektivisering av de

arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. De totala besparingarna i detta syfte

beräknas netto uppgå till 5,3 miljarder kronor år 1997, 6,3 miljarder kronor år

1998 samt 6,6 miljarder kronor år 1999.

 De höjda ersättningsnivåerna inom sjuk- och föräldraförsäkringen fin-ansieras

genom regeländringar för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst och

besparingar i tandvårdsförsäkringen.

 Förstärkningen av kontrollfunktionen i staten finansieras gemensamt från flera

departements verksamhetsområden.

4.2.5 Behov av ytterligare åtgärder

Som framgått av det tidigare bedöms hittills vidtagna åtgärder inom ramen för

saneringsprogrammet vara otillräckliga för att målen avseende det finansiella

sparandet i offentlig sektor åren 1997 och 1998 skall nås. Med anledning av

detta har regeringen beslutat att föreslå riksdagen tillkommande

budgetförstärkningar motsvarande 10 miljarder kronor år 1997 och ytterligare 12

miljarder kronor år 1998. Detta ger med ränteeffekten 11 respektive 14 miljarder

kronor åren 1997 och 1998. Åtgärderna utgör en kombination av utgiftsminskningar

och inkomstförstärkningar med övervikt för de förstnämnda. De presenteras

översiktligt i nedanstående tabell. Som nämnts i finansplanen avser regeringen

att senare i vår framlägga en proposition om skattereduktion för reparation-

såtgärder. Detta har avräknats från budgetförstärkningsåtgärderna.

Tabell 4.1 Budgetförstärkningar 1997-1999

Miljoner kronor, nettoeffekt

 1997 1998 1999

Utgiftsminskningar

UO1: Rikets styrelse ---- ----- -----

UO2: Samhällsekonomi och finansförvaltning----6 6

UO3: Skatteförvaltning och uppbörd ---- 24 24

UO4: Rättsväsendet --- 30 30

UO5: Utrikesförvalt. och internat. samverkan250250 250

UO6: Totalförsvar --- 2 200 200

UO7: Internationellt bistånd 1 200 600 ---

UO8: Invandrare och flyktingar ---- ---- ----

UO9: Hälsovård, sjukvård och social omsorg----300 400

UO10: Ekon. trygghet vid sjukdom och handikapp345400200

UO11: Ekon. trygghet vid ålderdom 740 1 030 1 225

UO12: Ekon. trygghet för familjer och barn530615 715

UO13: Ekon. trygghet vid arbetslöshet700 ---- ----

UO14: Arbetsmarknad och arbetsliv 100 130 130

UO15: Studiestöd 25 25 25

UO16: Utbildning och universitetsforskning320400 400

UO17: Kultur, medier, trossamfund och fritid150150 150

UO18: Samhällsplan., bostadsförsörjn. och bygg.9090 90

UO19: Regional utjämning och utveckling100 100 100

UO20: Allmän miljö- och naturvård ---- 50 50

UO21: Energi ---- ---- ----

UO22: Kommunikationer ---- 380 30

UO23: Jord- och skogsbruk, fiske med ansl. när.170170170

UO24: Näringsliv 200 300 300

Summa 4 920 7 250 4 495

Övrigt

Förlängd arbetsgivarperiod 1 100 1 100 1 100

Halvering barnpension i form av ATP 150 150 150

Summa utgiftsminskningar 6 170 8 500 5 745

Inkomstförstärkningar

Höjd insättningsgaranti 1 000 800 800

Sänkt representationsavdrag ---- 500 500

Garantiavgifter 150 150 150

200 kronor statlig skatt 600 600 600

Inleveranser och ränteeffekt

av utförsäljningar 3 400 3 800 1 500

Ändrad momsperiod -30 -30 -30

Avgår t.f.a. skatteavdrag ROT1 -1 500 -2 000 ----

Summa inkomstförstärkningar 3 620 3 820 3 520

Summa budgetförstärkningar 9 790 12 320 9 265

Minskade statsskuldsräntor t.f.a.

lägre lånebehov 800 1 700 2 400

Budgetförstärkningar inkl. ränteeffekter10 59014 02011 665

1 Beloppet är brutto. Skattebortfallet motverkas av skatteintäkter från ROT-

verksam-heten.

 Förstärkningarna på utgiftssidan berörs närmare under respektive

utgiftsområde. Åtgärderna på skatteområdet beskrivs utförligt i propositionen

Ekonomisk-politiska åtgärder på skatte- och avgiftsområdet (prop.1995/96:198),

som överlämnas till riksdagen samtidigt med denna proposition. Några

inkomstförstärkningar har berörts i finansplanen. Övriga åtgärder kommenteras i

det följande.

 Arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen förlängs från två till fyra veckor.

Arbetsgivarna kompenseras delvis. Till den del arbetsgivarna inte kompenseras

innebär förslaget en skattehöjning.

 Beträffande statliga garantier är grundregeln att en avgift skall tas ut

motsvarande den ekonomiska risk som staten löper. Från denna regel har gjorts

vissa undantag, vilka innebär att ifrågavarande projekt subventioneras.

Riksgäldskontoret har per 1 juni 1995 uppskattat subventionselementet i sin

garantiportfölj till omkring 300 miljoner kronor. I detta belopp är inte

medräknade bland annat subventionerna inom infrastrukturområdet till

Öresundskonsortiet, Arlandabanan och Dennis-överenskommelsen.

 Regeringen gör för närvarande en översyn av garantiverksamheten i syfte att

skapa bättre överensstämmelse mellan faktisk risk och avgift. Regeringen gör

bedömningen att statens inkomster från garantiavgifter skulle kunna ökas med 150

miljoner kronor från och med år 1997 och återkommer i höstens budgetproposition

med preciserade förslag.

 För närvarande pågår en översyn inom regeringskansliet av statens

betalningssystem. Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag utrett vissa

förändringar av betalningssystemet med anledning av den partiella avregleringen

av statens betalningssystem 1994. Denna utredning inkom till regeringen i mars

1995. På basis av RRV:s utredning och inkomna samrådsytt-randen bedömer

regeringen att det finns en potential för effektivitetsvinster inom statens

betalningssystem. Hur stora dessa är kan dock inte uppskattas just nu. Den

fortsatta översynen av statens betalningssystem kommer att inriktas på att finna

en lösning för hanteringen av statens betalningar som innebär

effektivitetsvinster både vad avser kostnader och informationshantering.

4.3 Statsbudgetens och statsskuldens utveckling under

perioden 1997-2001

I det följande redovisas beräkningar som inkluderar de av regeringen föreslagna

budgetförstärkningarna på 10 miljarder kronor år 1997 och 12 miljarder kronor år

1998.

Statsbudgetens inkomster

År 1997 beräknas statsbudgetens inkomster till 618 miljarder kronor. Åren 1998

och 1999 beräknas inkomsterna till 653 respektive 671 miljarder kronor.

Inkomsterna följer den makroekonomiska utvecklingen väl. Utvecklingen av den

privata konsumtionen, lönesumman och inflationen styr i stor utsträckning

inkomstutvecklingen. I relation till BNP ligger inkomsterna på en nivå strax

över 35 procent åren 1997 och 1998, och sjunker därefter till 34,5 procent år

1999. Åren 2000-2001 beräknas inkomsterna ligga på en nivå strax under 35

procent i relation till BNP. Från år 1995 till år 1997 ökar inkomsterna

väsentligt både nominellt och i relation till BNP. Detta förklaras av flera

faktorer. En orsak är de ökningar av skatter och andra inkomster som beslutats

inom ramen för saneringsprogrammet och där ytterligare åtgärder nu tillkommer.

Andra orsaker är av teknisk natur. Från och med den 1 juli 1995 bruttoredovisas

sjuk- och föräldraförsäkringen på statsbudgeten, vilket höjer både inkomsterna

och utgifterna med samma belopp. Vid samma tidpunkt lyftes även

Arbetsmarknadsfondens inkomster och utgifter in på statsbudgeten. Lånebehovet

påverkades inte av förändringarna, men det redovisade budgetsaldot försämrades

till följd av Arbetsmarknadsfondens underskott. Dessa förändringar påverkar bara

det andra halvåret 1995 men slår igenom fullt ut år 1996. (För en närmare be-

skrivning, se proposition 1994/95:100, bil. 1).

Tabell 4.2 Statsbudgetens inkomster 1995-2001 i miljarder kronor och i relation

till BNP

 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Miljarder kronor465,6571,9618,5652,6670,6703,6 730,6

Procent av BNP28,534,0 35,1 35,3 34,5 34,8 34,6

Statsbudgetens utgifter

Statsbudgetens utgifter exklusive statsskuldsräntor beräknas i löpande priser

för år 1997 till 575 miljarder kronor och för åren 1998 och 1999 till 565

respektive 570 miljarder kronor. Utgifterna är alltså i stort sett oförändrade

mellan åren 1997 och 1999 i nominella tal. Detta innebär att utgifterna realt

sett faller under perioden. I relation till BNP sjunker utgifterna kraftigt.

Mellan åren 1997 och 1999 minskar utgifterna i relation till BNP med drygt 3

procentenheter, från knappt 33 procent till drygt 29 procent. Åren 2000 och 2001

beräknas utgifterna fortsätta att minska för att år 2001 motsvara 27,5 procent

av BNP.

 Den fallande utgiftsandelen förklaras av flera faktorer. Minskningen av

transfereringarna till hushållen bidrar mellan åren 1997 och 1999 med ca 1

procent av BNP. Fallande utgifter för ersättning till arbetslösa, främst till

följd av en successivt minskande arbetslöshet, står för en väsentlig del av

minskningen. Transfereringarna till företag minskar med 0,8 procent av BNP.

Nedtrappningen av räntebidragen kombinerat med gradvis fallande räntor ligger

bakom större delen av denna minskning. De statliga transfereringarna till

kommunerna beräknas vara nominellt oförändrade fram till år 1999. Dessa utgifter

minskar därför med ca 0,5 procent av BNP. Besparingar inom den statliga

konsumtionen bidrar också till att hålla utgifterna nere. I relation till BNP

beräknas den statliga konsumtionen minska med 0,5 procent från år 1997 till år

1999. Övriga transfereringar och statliga investeringar svarar för den resteran-

de delen av minskningen.

 Utgifternas utveckling varierar dock kraftigt mellan budgetens olika

utgiftsområden. På vissa områden ökar utgifterna betydligt. Utgifterna för

exempelvis läkemedelsförmåner stiger nominellt med ca 11 procent mellan åren

1997 och 1999. Utgifterna för den svenska avgiften till EG-budgeten ökar också,

med ca 12 procent i nominella siffror.

 Den kraftiga utgiftsökningen mellan åren 1995 och 1996 kan liksom motsvarande

inkomstökning till stor del förklaras av ändrade redovisningsprinciper. En annan

bidragande faktor är att myndigheterna för år 1996 beräknar att utnyttja delar

av sina reserverade medel från tidigare år, medan behållningen på reservations-

och ramanslag under tidigare år ökat. Dessa båda faktorer svarar för

uppskattningsvis tre fjärdedelar av utgiftsökningen. Den kraftiga ökning av

utgifterna som inträffade under 1993, (se diagrammet), förklaras till hälften av

att medel avsattes för att stärka det finansiella systemet.

Diagram 4.1 Statsbudgetens inkomster och utgifter 1980-2001 i

relation till BNP

Anm. Kalkylen för statens inkomster för åren 1997-2001 bygger i huvudsak på in-

komstberäkningar från Riksrevisionsverket. I diagrammet är inkomst- och

utgiftsserierna för perioden 1980-1994 angivna i brutna kalenderår, dvs. 1980

avser budgetåret 1979/80. Fr.o.m. 1995 är serierna angivna på kalenderårsbasis.

Tabell 4.3 Statsbudgetens utgifter exklusive statsskuldsräntor 1995-2001

Miljarder kronor och i relation till BNP1

 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Miljarder kronor513,4589,7574,9565,0570,2577,1 580,2

Procent av BNP31,435,0 32,7 30,5 29,4 28,5 27,5

1 I beloppet för år 1997 ingår minskade anslagsbehållningar.

Statsskuldsräntor

Utgifterna för statsskuldsräntor var år 1995 105 miljarder kronor men beräknas

falla år 1996 till 96 miljarder kronor till följd av lägre marknadsränta och

realiserade valutakursvinster på drygt 3 miljarder kronor. De senare uppstår då

Riksgäldskontoret löser ett utlandslån vid en tidpunkt då kronan är starkare än

när lånet togs. År 1997 uppvisar räntorna en högsta nivå och beräknas till ca

110 miljarder kronor. Den högre nivån år 1997 beror på flera faktorer. Räntorna

på Arbetsmarknadsfondens ackumulerade skuld, vilken uppgår till ca 87 miljarder

kronor, räknas från och med år 1997 in i statsskuldsräntorna. Detta höjer

ränteutgifterna med ca 7 miljarder kronor. Någon saldoförsämring uppstår dock

inte, då utgifterna på utgiftsområde 13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet

minskar med samma belopp. Därutöver ger valutaeffekter en försämring på 5-6

miljarder kronor mellan åren 1996 och 1997.

 Statsskuldsräntorna kan variera kraftigt mellan enskilda år bland annat till

följd av att stora lån emitteras eller förfaller till betalning vid specifika

tidpunkter. Under perioden 1995-2000 är statsskuldsräntorna relativt stabila,

men över en något längre tidsperiod är statsskuldsräntorna fallande. Statens

lånebehov, faller kraftigt, och statsskulden beräknas från år 1999 börja minska

även nominellt, vilket bidrar till minskade utgifter för statsskuldsräntor. Som

andel av budgetens totala utgifter beräknas räntorna minska betydligt. År 1995

utgjorde statsskuldsräntorna knappt 17 procent av statsbudgetens totala

utgifter, och år 2001 beräknas motsvarande siffra till 12 procent.

Tabell 4.4 Statsskuldsräntor 1995-2001

Miljarder kronor och i relation till BNP

 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Miljarder kronor104,795,5109,6106,3102,5 104,9 81,1

Procent av BNP6,4 5,7 6,2 5,7 5,3 5,2 3,8

Statsbudgetens saldo

Statsbudgetens saldo förbättras markant mellan åren 1997 och 1999.

Budgetunderskottet beräknas år 1997 till 66 miljarder kronor. Åren 1998 och 1999

beräknas budgetunderskottet till 19 respektive 2 miljarder kronor. Av denna

förbättring på 64 miljarder kronor beror 57 miljarder på ett bättre primärsaldo

och 7 miljarder på lägre statsskuldsräntor.

 Statsbudgetens saldo kommer framgent att bli ett mindre betydelsefullt mått på

de offentliga finanserna än tidigare. Regeringens budgetpolitiska mål är

formulerade som krav på den offentliga sektorns finansiella sparande och

omfattar staten (statsbudgeten och socialförsäkringssektorn vid sidan av

statsbudgeten) och kommunerna. Detta mått är betydligt stabilare än

budgetsaldot. Regeringens verktyg för att nå budgetmålen är utgiftstaket.

Framöver kommer därför fokus i den konkreta budgetpolitiken att ligga på de

offentliga utgifterna snarare än på utvecklingen av statsbudgetens saldo.

Lånebehov och statsskuld

Statens lånebehov har minskat kraftigt från sin högsta nivå, 242 miljarder

kronor år 1993, och beräknas falla ytterligare mellan åren 1995 och 1999. År

1995 var statens lånebehov 139 miljarder kronor, och år 1999 beräknas det till -

15 miljarder kronor, dvs. år 1999 uppstår ett sparande i stället för ett

lånebehov. I relation till BNP har lånebehovet fallit från 16,7 procent 1993

till 8,5 procent 1995 och beräknas till -0,8 procent år 1999. En viktig orsak

till denna utveckling är som ovan nämnts budgetförstärkningarna i

saneringsprogrammet, som bidragit till att utgifterna ligger kvar på en

nominellt oförändrad nivå. Utgifterna exklusive statsskuldsräntor ökar

visserligen mellan åren 1995 och 1996, men detta beror som tidigare nämnts till

stor del på ändrade redovisningsprinciper. Från år 1996 till år 1999 faller

utgifterna i relation till BNP med drygt 5 procentenheter, från 35 procent till

drygt 29 procent. Under åren 2000 och 2001 ökar sparandet ytterligare och

beräknas vara 79 miljarder kronor år 2001.

 Statsskulden beräknas vara som högst i relation till BNP år 1996, då den

uppgår till 86,8 procent. Därefter beräknas statsskulden falla markant för att

år 1999 motsvara 76,8 procent av BNP. I nominella tal beräknas statsskulden öka

till år 1998 men falla från och med år 1999.

 55

Diagram 4.2 Statens lånebehov i relation till BNP 1980-2001

Diagram 4.3 Statsskulden i relation till BNP 1980-2001

Tabell 4.5 Statens lånebehov och statsskuld 1995-2001

Mljarder kronor och i relation till BNP

 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Lånebehov, mdkr138,676,348,7 2,3-15,2 -33,7 -78,8

Lånebehov %

av BNP 8,5 4,5 2,8 0,1 -0,8 -1,7 -3,7

Statsskuld, mdkr1386,21461,41500,41503,21491,01460,71386,1

Statsskuld %

av BNP 84,8 86,8 85,2 81,2 76,8 72,1 65,7

4.4 Inkomster och utgifter för de socialförsäkringar som

redovisas vid sidan av statsbudgeten

Socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten omfattar den allmänna

tilläggspensionen (ATP), delpensionen samt arbetsskadeförsäkringen. Inkomster,

utgifter och finansiellt sparande under perioden 1997-1999 framgår av tabell 4.6

nedan. Utgifterna för ATP utgör ca 95 procent av de totala utgifterna. Vid

beräkningen har hänsyn tagits till effekter av de åtgärder som ingår i det

tidigare beslutade saneringsprogrammet liksom till tidigare redovisade

tillkommande budgetförstärkningsåtgärder.

Tabell 4.6 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande för

socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten

Miljarder kronor, löpande priser

 1997 1998 1999

Inkomster 152,0 152,5 151,6

Utgifter 132,6 136,7 142,2

Finansiellt sparande 19,5 15,7 9,4

4.5Utgiftstak för den offentliga sektorn uppdelat på stat och

kommun

De samlade utgifterna för den offentliga sektorn erhålls som summan av

utgiftstaket för staten inklusive socialförsäkringssektorn vid sidan av

statsbudgeten och den beräknade utgiftsnivån för kommunerna, med avdrag för det

beräknade flödet mellan stat och kommunal sektor. Beräkningarna baseras på

antagandet att de tillkommande budgetförstärkningar som aviserats också

genomförs. Även de politiska prioriteringar som redovisats i avsnitt 4.2 ingår i

förutsättningarna.

 Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen ett tak för de statliga

utgifterna uppgående till 723 miljarder kronor år 1997, 720 miljarder kronor år

1998 och 735 miljarder kronor år 1999.

 Som framgår av avsnitt 7.4 beräknas utgiftsnivån i den kommunala sektorn för

åren 1997, 1998 och 1999 till 437, 448 resp. 459 miljarder kronor. I dessa

utgifter är utjämningsavgiften om 21,2 miljarder kronor inkluderad. Dessa tre

tal definierar utgiftstaket för kommunerna respektive år. Det totala

utgiftstaket erhålls genom en summering av utgiftstaken för staten och den

kommunala sektorn, justerad för interna transaktioner. Utgiftstaken för staten

och för hela offentliga sektorn är avrundade uppåt.

Tabell 4.7 Utgiftstak för offentlig sektor 1997-1999

Miljarder kronor, löpande priser

 1997 1998 1999

Staten inklusive social-

försäkringssektorn 723 720 735

Kommunerna 437 448 459

Interna transaktioner -118 -117 -117

Summa offentlig sektor 1 042 1 051 1 077

 Det statliga utgiftstaket kan komma att justeras av flera skäl. Under hösten

1996 avser regeringen att överlämna en energipolitisk proposition till

riksdagen. Avsikten är att även de åtgärder som föreslås i den energipolitiska

propositionen skall vara statsfinansiellt neutrala, dvs. finansieras fullt ut på

statsbudgetens utgifts- eller inkomstsida. Om finansieringen till viss del sker

på inkomstsidan, kommer utgiftstaket att behöva revideras.

 Enligt riksdagens beslut (prop. 1994/95:41, bet. 1994/95:SfU6, rskr

1994/95:81) förs fr.o.m. 1 januari 1995 en viss del av ATP-avgifterna över till

en särskild förvaltning hos Riksgäldskontoret. Utbetalningar av dessa särskilt

förvaltade medel till individuella premiereservkonton i enlighet med

principbeslutet om en reformering av ålderspensionssystemet (prop. 1993/94:250,

bet. 1993/94:SfU24, rskr 1993/94:439) kan öka de offentliga utgifterna och

därmed påverka utgiftstaket.

 Även i samband med att statliga ålderspensionsavgifter införs kan utgiftstaken

komma att behöva justeras. Detta blir följden av att pensionsgrundande

ersättningar och belopp kommer att utgöra underlag för statliga

ålderspensionsavgifter. Denna förändring har ingen effekt på statsbudgetens

saldo. Förändrade utgiftstak till följd av införandet av statliga

ålderspensionsavgifter är därmed att betrakta som en teknisk justering.

 Ytterligare ett exempel på förändringar som kan påverka utgiftstaket är

ändringar av skatteregler och andra förändringar som föranleder en regle-ring av

statens bidrag till kommunerna.

4.6 Utgiftstak för staten inklusive socialförsäkringssektorn

vid sidan av statsbudgeten, med fördelning på utgiftsområden

4.6.1 Utgiftstak för staten fördelat på utgiftsområden m.m.

Riksdagen har beslutat om en indelning av statsbudgetens utgifter i 27

utgiftsområden (bet. 1995/96:KU21, rskr. 1995/96:157). I det statliga utgifts-

taket ingår samtliga utgiftsområden utom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.

Vidare ingår de delar av socialförsäkringssektorn som redovisas vid sidan av

statsbudgeten, beräknad minskning av anslagsbehållningar och en

budgeteringsmarginal.

 De ramar som redovisas nedan för respektive utgiftsområde är preliminära.

Vissa tekniska justeringar av ramarna kommer att göras inför 1996 års

budgetproposition. Exempelvis har de presenterade ramarna beräknats i löpande

priser. Förvaltningskostnadsanslagen har för år 1997 räknats upp på sedvanligt

sätt. För åren 1998 och 1999 har en schablonmässig uppräkning gjorts. Den

definitiva omräkningen för åren 1998 och 1999 görs i respektive års

budgetarbete.

 Pris- och lönekänsliga anslag för år 1997 beräknas slutligt först inför 1996

års budgetproposition. Den definitiva pris- och löneomräkningen av dessa anslag

kommer att baseras på de antaganden om den ekonomiska utvecklingen som då görs.

 Utöver de ovan redovisade rent tekniska justeringarna av ramarna avser

regeringen att under våren 1996 lägga fram förslag till riksdagen som kan

påverka fördelningen mellan ramarna för utgiftsområdena utan att detta påverkar

taket för de totala statliga utgifterna. Regeringen avser exempelvis, som nämnts

i finansplanen, att till riksdagen avlämna en sysselsättningspolitisk

proposition. Vidare kommer regeringen att samtidigt med budgetpropositionen

avlämna en forskningspolitisk proposition.

 I tabell 4.8 nedan redovisas regeringens preliminära fördelning av ut-

giftstaket på utgiftsområden. Därefter ges en kort beskrivning av utgifts-

områdena samt socialförsäkringen vid sidan av statsbudgeten. Budgete-

ringsmarginalen beskrivs avslutningsvis i detta avsnitt.

Tabell 4.8 Statligt utgiftstak åren 1997-1999

Miljoner kronor, löpande priser

 19962 1997 1998 1999

UO1: Rikets styrelse 3 591 3 676 3 902 3 848

UO2: Samhällsekonomi och finansförvaltning3 3353 861 2 816 2 862

UO3: Skatteförvaltning och uppbörd 5 180 5 678 5 739 5 935

UO4: Rättsväsendet 20 606 21 189 21 499 22 209

UO5: Utrikesförvalt. och internat. samverkan3 4542 724 2759 2834

UO6: Totalförsvar 41 142 41 533 40 568 43 472

UO7: Internationellt bistånd 12 240 10 926 11 511 11 286

UO8: Invandrare och flyktingar 6 365 3 368 3 487 3 350

UO9: Hälsovård, sjukvård och social omsorg23 44623 83723 389 25 068

UO10: Ekon. trygghet vid sjukdom och handikapp39 80036 18637 59139 357

UO11: Ekon. trygghet vid ålderdom 65 290 64 256 64 690 65 479

UO12: Ekon. trygghet för familjer och barn36 73535 98137 199 37 891

UO13: Ekon. trygghet vid arbetslöshet48 414 36 091 36 102 34 610

UO14: Arbetsmarknad och arbetsliv 40 029 46 756 43 934 41 922

UO15: Studiestöd 11 420 18 918 19 932 20 483

UO16: Utbildning och universitetsforskning23 13125 62326 436 27 596

UO17: Kultur, medier, trossamfund och fritid6 9197 074 7 212 7 394

UO18: Samhällsplan., bostadsförsörjn. och bygg.40 04834 76927 70523 726

UO19: Regional utjämning och utveckling2 831 3 499 3 487 3 510

UO20: Allmän miljö- och naturvård 1 370 1 300 1 143 1 109

UO21: Energi 1 030 558 496 441

UO22: Kommunikationer 25 620 25 037 24 504 25 465

UO23: Jord- och skogsbruk, fiske med ansl. när.10 67312 53712 55412 631

UO24: Näringsliv 3 594 2 793 2 543 2 553

UO25: Allmänna bidrag till kommuner 78 433 79 833 79 883 79 983

(UO26: Statsskuldsräntor m.m.)

UO27: Avgiften till Europeiska gemenskapen20 00022 50024 030 25 240

Summa utgiftsområden 574 696 570 501 565 113 570 254

Socialförsäkringar vid sidan av statsbudgeten129 215132 554136 749142 198

Minskning av anslagsbehållningar 4 500 0 0

Budgeteringsmarginal 15 000 18 000 22 000

Totalt staten 703 911 722 555 719 862 734 452

1Siffran för 1996 är schablonmässigt beräknad på 1995/96 års statsbudget.

**FOOTNOTES**

 56

4.6.2 Beskrivning av utgiftsområden m.m.

Utgiftsområde 1:Rikets styrelse

Utgiftsområdet omfattar utgifter för statschefen, regeringen och riksdagen.

Dessutom ingår utgifter för den demokratiska processen, bl.a. allmänna val och

stöd till politiska partier. Vidare omfattar utgiftsområdet utgifter för

massmedier, bl.a. presstöd, och myndigheterna Justitiekanslern, Datainspektionen

och Sametinget. De totala utgifterna för utgiftsområdet uppgår under år 1996

till 3,6 miljarder kronor.

 Beslutade besparingar på förvaltningsanslagen kommer att fullföljas. Riksdagen

har sedan tidigare planerade utgiftsökningar för åren 1997-1999 med ca 50, 70

respektive 20 miljoner kronor. Dessa belopp har beaktats i de ramar som

regeringen har beräknat för utgiftsområdet.

 Regeringen beräknar ramen för utgiftsområdet för år 1997 till 3 676 miljoner

kronor, för år 1998 till 3 902 miljoner kronor och för år 1999 till 3 848

miljoner kronor.

Utgiftsområde 2:Samhällsekonomi och finansförvaltning

Utgiftsområdet omfattar ett flertal myndigheter: Riksrevisionsverket, Stats-

kontoret, Statistiska Centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Finansinspektionen,

Riksgäldskontoret m.fl. Andra större utgifter är kostnaderna för statsskuldens

upplåning och låneförvaltning samt inbetalning till Europeiska

Investeringsbanken, EIB. De totala utgifterna för utgiftsområdet uppgår under år

1996 till 3,3 miljarder kronor.

 Utgifterna inom utgiftsområdet sjunker mellan åren 1997 och 1998 med ca 1

miljard kronor, främst beroende på att Sveriges inbetalningar till Europeiska

Investeringsbanken minskar kraftigt.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

ytterligare besparingar på 6 miljoner kronor görs på myndigheterna inom området

fr.o.m. år 1998. Därutöver har de ökade kostnaderna för uppbyggnaden av ett ADB-

baserat lägenhetsregister beaktats.

 Regeringen har vidare avsatt 100 miljoner kronor år 1997, 120 miljoner kronor

år 1998 och 125 miljoner kronor år 1999 för att förstärka kontrollfunktionen i

staten. Resurserna bör fördelas på berörda utgiftsområden och myndigheter efter

särskild prövning.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 3 861 miljoner

kronor, för år 1998 till 2 816 miljoner kronor och för år 1999 till 2 862

miljoner kronor.

Utgiftsområde 3:Skatteförvaltning och uppbörd

Utgiftsområdet omfattar Riksskatteverket, Skattemyndigheterna och Tullverket. De

totala utgifterna för området uppgår under år 1996 till 5,5 miljarder kronor,

varav 4,5 miljarder kronor för skatteförvaltningen.

 Regeringen har tidigare beslutat om en särskild satsning på utbyggd

skattekontroll. Denna innebär fr.o.m. innevarande budgetår ett resurstill-skott

på 200 miljoner kronor per år. Regeringen kommer under de närmaste åren att inom

skatteområdet särskilt prioritera bl.a. insatserna mot ekonomisk brottslighet.

Riksdagens beslut år 1995 om besparingar inom skatteförvaltningen innebär att

anslagen reduceras med cirka 270 miljoner kronor fram till år 1998.

 Vad gäller Tullverket har medlemskapet i EU lett till grundläggande

förändringar av gränsformaliteter och kontroll. Detta har bl.a. inneburit en

kraftig minskning av Tullverkets arbetsvolymer. Med anledning av detta har

riksdagen fattat beslut om att anpassa Tullverkets dimensionering efter de nya

förutsättningarna. Beslutet innebär en minskning av Tullverkets anslag med 288

miljoner kronor under budgetåren 1995/96 och 1997.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

ytterligare besparingar på 24 miljoner kronor görs inom utgiftsområdet fr.o.m.

år 1998.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknat för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 5 678 miljoner

kronor, för år 1998 till 5 739 miljoner kronor samt för år 1999 till 5 935

miljoner kronor.

Utgiftsområde 4:Rättsväsendet

Utgiftsområdet omfattar polisväsendet, åklagarväsendet, domstolsväsendet,

rättshjälpen, kriminalvården, exekutionsväsendet, Brottsförebyggande rådet,

Brottsoffermyndigheten, Rättsmedicinalverket och Gentekniknämnden. De totala

utgifterna för området uppgår under år 1996 till 20,6 miljarder kronor, varav

polisväsendets utgifter motsvarar ca 10 miljarder kronor.

 Inom rättsväsendets utgiftsområde genomförs besparingar på 462 miljoner kronor

budgetåret 1995/96. Ytterligare besparingar på ca 670 miljoner kronor (prisnivå

1995/96) kommer att genomföras t.o.m. budgetåret 1998, varav hälften under

budgetåret 1997. Besparingarna förutsätter att en rad kostnadssänkande åtgärder

vidtas inom samtliga verksamhetsområden.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

ytterligare besparingar görs inom utgiftsområdet med 30 miljoner kronor fr.o.m.

år 1998.

 Det övergripande målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och

öka människors trygghet mot att utsättas för brott. Centrala uppgifter för

rättsväsendet är att förbättra och förstärka den enskildes rättssäkerhet och

rättstrygghet samt att verkställa rättsanspråk som inte har reglerats på

frivillig väg.

 Prioriterade områden är effektivisering av rättsväsendet och modernisering av

kriminalpolitiken. Sakfrågor som kommer att prioriteras är åtgärder för att

åstadkomma ett effektivt brottsförebyggande arbete, en ny organisation för

bekämpning av den ekonomiska brottsligheten samt Schengensamarbetet.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknat för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 21 189 miljoner

kronor, för år 1998 till 21 499 miljoner kronor och för år 1999 till 22 209

miljoner kronor. Vissa av de medel som avsatts för förstärkning av den statliga

kontrollfunktionen (utgiftsområde 2) bör få disponeras för satsningen på

bekämpning av den ekonomiska brottsligheten.

Utgiftsområde 5:Utrikesförvaltning och internationell samverkan

Utgiftsområdet omfattar i huvudsak förvaltningskostnader för Utrikes-

departementet och de 96 utlandsmyndigheterna, bidrag till vissa internationella

organisationer, nedrustnings- och säkerhetspolitiska frågor, handelspolitik samt

information om Sverige i utlandet. De totala utgifterna för utgiftsområdet

uppgår under år 1996 till ca 3,5 miljarder kronor, varav anslaget till

utrikesförvaltningen utgör ca 1,7 miljarder kronor.

 Effektivitetskravet på statlig konsumtion har för budgetåret 1995/96 inneburit

bl.a. nedläggning av sju utlandsmyndigheter, indragning av ett stort antal

tjänster vid kvarvarande myndigheter samt rationaliseringar vad gäller

fastigheter och bostäder utomlands. Riksdagens beslut år 1995 om besparingar

under perioden fram till år 1998 innebär också minskade bidrag till nordiskt

samarbete.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

ytterligare besparingar på 20 miljoner kronor görs inom utgiftsområdet fr.o.m.

år 1998. Regeringen har också tagit hänsyn till att den del av anslaget för

fredsfrämjande verksamhet som avser insatser med trupp utomlands fr.o.m. 1997

förs över till utgiftsområde 6 Totalförsvar. I förhållande till år 1996 har

anslaget först minskats med 250 miljoner kronor. Preliminärt har återstående

medel fördelats med ca 150 miljoner kronor på utgiftsområde 5 och ca 530

miljoner kronor på utgiftsområde 6 (efter hänsyn tagen till genomförd

besparing), men fördelningen skall övervägas ytterligare i det fortsatta

budgetarbetet bl.a. mot bakgrund av utvecklingen i Bosnien. Regeringen gör

bedömningen att de fredsfrämjande insatserna framgent kommer att få ett ökat

civilt inslag.

 Utrikesdepartementet genomför nu en mycket genomgripande omorganisation för

att anpassa departementet till de nya uppgifter som den till-tagande

internationaliseringen medfört. Bland de områden som kommer att ägnas särskild

uppmärksamhet under de närmaste åren är ett utvidgat och förstärkt EU-samarbete,

stöd till FN:s och andra internationella organisationers arbete för

internationell fred, säkerhet och mänskliga rättigheter samt ett utvidgat

regionalt samarbete kring Östersjön.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 2 724 miljoner

kronor, för år 1998 till 2 759 miljoner kronor och för år 1999 till 2 834

miljoner kronor.

Utgiftsområde 6:Totalförsvar

Utgiftsområde omfattar verksamheter inom det militära och det civila försvaret,

totalförsvaret närstående myndigheter samt viss annan verksamhet. Till

utgiftsområdet räknas även den internationella fredsfrämjande verksamhet som

genomförs med militär trupp utomlands. Med totalförsvar avses den verksamhet som

är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om

samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar

totalförsvaret hela den samhällsverksamhet som då skall bedrivas. De totala

utgifterna för utgiftsområdet kommer under år 1996 att uppgå till 41,0 miljarder

kronor.

 Hösten 1995 fattade statsmakterna beslut om inriktningen för totalförsvaret

och de ekonomiska ramarna för kommande försvarsbeslutsperiod. Den fortsatta

planeringen utgår ifrån statsmakternas bedömning i försvarsbeslutet del 1

(prop.1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45) att det

säkerhetspolitiska läget medger att besparingar om totalt 4 miljarder kronor kan

genomföras t.o.m. år 2001. Av dessa 4 miljarder kronor har besparingsåtgärder

motsvarande 1,3 miljarder kronor redan vidtagits under innevarande budgetår.

Ytterligare utgiftsbegränsningar om 0,7 miljarder kronor skall uppnås fram

t.o.m. år 1998. De ytterligare utgiftsbegränsningarna om 2 miljarder kronor åren

1999-2001 genomförs stegvis.

 Regeringen har vid beräkningen av utgiftsramarna för åren 1997-1999 utgått

från att vissa förändringar görs inom utgiftsområdet. Innevarande budgetår

kommer engångsvisa och tidigarelagda inleveranser om likvida medel på 600

miljoner kronor att genomföras. Förändringar kommer att ske inom det civila

försvaret för sammanlagt 250 miljoner kronor. Fr.o.m. år 1998 kommer

utgiftsbegränsningar om 200 miljoner kronor att genomföras främst genom

strukturella förändringar inom utgiftsområdets myndigheter. Därutöver kommer

materielbeställningar för år 1998 att senareläggas och anslaget minskas under år

1998 med 2 000 miljoner kronor. Detta belopp kommer att återläggas under åren

2000 och 2001. Återläggningen sker således under totalförsvarsbeslutsperioden

men tidpunkten för när detta skall ske får slutgiltigt bedömas i samband med

kontrollstationen 1998 mot bakgrund av bl.a. sysselsättningsskäl.

 När det gäller övergripande frågor inom området återkommer regeringen till

riksdagen i en försvarspolitisk proposition som avser perioden 1997-2001.

Försvarsbeslutet år 1996 kommer, förutom ett förnyat säkerhetspolitiskt

ställningstagande, att innefatta ställningstaganden till den kvantitativa och

kvalitativa inriktningen av det militära försvarets krigsorganisation, det

militära försvarets grundorganisation i fred samt inriktningen av det civila

försvarets verksamhet i krig och fred. Regeringen avser att, under

försvarsbeslutsperioden 1997-2001, genomföra en säkerhetspolitisk

kontrollstation 1998.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som

regeringen beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 41 533

miljoner kronor, för år 1998 till 40 568 miljoner kronor och för år 1999 till

43 472 miljoner kronor.

Utgiftsområde 7:Internationellt bistånd

Utgiftsområdet omfattar utvecklingssamarbete med u-länder samt länder i Central-

och Östeuropa. För år 1996 beräknas de totala utgifterna till 12,2 miljarder

kronor varav ca 11,4 miljarder kronor för utvecklingssamarbetet med u-länder och

ca 0,8 miljarder kronor för samarbetet med Central- och Östeuropa. Den totala

biståndsramen (inkl. avräkningar från andra utgiftsområden) för samarbetet med

u-länder beräknas till 13,4 miljarder kronor.

 Ambitionen är att Sverige åter skall uppnå enprocentmålet för biståndsramen

när de statsfinansiella förutsättningarna föreligger. Saneringen av de

offentliga finanserna har emellertid nödvändiggjort ett avsteg från

enprocentmålet. Riksdagen har tidigare beslutat att hålla biståndet på en

nominellt oförändrad nivå. Regeringen har i sin beräkning av den ekonomiska

ramen utgått från att biståndsramen sänks till en nivå som motsvarar 0,7 procent

av BNI. Även efter denna åtgärd uppfyller Sverige det av FN antagna 0,7 procent

målet.

 Från biståndsramen avräknas vissa asylkostnader, medel för EU:s gemensamma

bistånd samt vissa administrationskostnader. För år 1997 sänks asylavräkningarna

med 200 miljoner kronor jämfört med innevarande budgetår. Avräkningens storlek

för åren 1998 och 1999 skall beräknas på vid budgeteringstillfället tillgängligt

prognosunderlag. Ytterligare 25 miljoner kronor kommer fr.o.m. 1997 att

avräknas för bl.a. administrationskostnader.

 Det överordnade målet för det svenska utvecklingssamarbetet med u-länder är

att höja de fattiga folkens levnadsnivå. De av riksdagen fastlagda

biståndspolitiska målen är att bidra till resurstillväxt, ekonomisk och politisk

självständighet, ekonomisk och social utjämning, demokratisk sam-hällsutveckling

samt en framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön. Regeringen

har i en proposition till riksdagen under våren 1996 föreslagit att jämställdhet

mellan kvinnor och män skall vara ett sjätte mål för biståndet.

 Samarbetet med Central- och Östeuropa utgör en viktig del av svensk utrikes-

och säkerhetspolitik. De övergripande målsättningarna för samarbetet med

Central- och Östeuropa är att främja en säkerhetsgemenskap, fördjupa demokratin,

stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling samt stödja en miljömässigt

hållbar utveckling. Samarbetet sker främst i Estland, Lettland, Litauen, Polen

och nordvästra Ryssland. Insatser kan även göras i andra länder i övriga

Central- och Östeuropa. Riksdagen har beslutat om ett samarbetsprogram

omfattande budgetåren 1995/96, 1997 och 1998. Regeringen kommer under år 1998

att lämna förslag på omfattningen och inriktningen för samarbetet efter år 1998.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 10 926 miljoner

kronor, för år 1998 till 11 511 miljoner kronor och för år 1999 till 11 286

miljoner kronor.

Utgiftsområde 8:Invandrare och flyktingar

Utgiftsområdet omfattar den statliga flykting-, invandrings- och invand-

rarpolitiken. Invandrarpolitiken ingår dessutom indirekt i de flesta andra

utgiftsområden. De totala utgifterna för utgiftsområdet uppgår under år 1996

till 6,4 miljarder kronor, varav för asylsökandes försörjning 1,2 miljarder

kronor och för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet 4,3

miljarder kronor.

 Utgifterna påverkas främst av hur många asylsökande och anhöriga till dessa

som söker sig till Sverige, hur lång asylutredningstiden är och slutligen av hur

många utlänningar som beviljas uppehållstillstånd.

 Antalet asylsökande och antalet flyktingar med uppehållstillstånd som tas emot

i kommunerna har efter en kraftig uppgång under första delen av 1990-talet

minskat under det senaste året. Därmed minskar kostnaderna inom utgiftsområdet.

Situationen på arbetsmarknaden kan dock innebära en risk för långsiktiga

kostnader för invandringen.

 Den stora flykting- och anhöriginvandringen under de senaste tjugo åren har

förändrat det svenska samhället. Prioriteringar för att underlätta invandrarnas

integration bör ske inom andra statliga utgiftsområden, främst vad gäller

arbetsmarknads- och utbildningspolitik. Kostnadsfördelningen mellan stat och

kommun kommer inför budgetåret 1998 att ses över. Inom ramen för utgiftsområdet

kommer särskilda insatser i invandrarområden att ges fortsatt prioritet.

 Invandrarpolitiken i sin helhet har setts över. Efter remissbehandling av den

invandrarpolitiska kommitténs betänkande avser regeringen att återkomma med

förslag till riksdagen. Vad gäller flykting- och invandringspolitiken ämnar

regeringen föreslå riksdagen förändringar i en särskild proposition.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som

regeringens beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 3 368

miljoner kronor, för år 1998 till 3 487 miljoner kronor och och för år 1999 till

3 350 miljoner kronor.

Utgiftsområde 9:Hälsovård, sjukvård och social omsorg

Utgiftsområdet omfattar merparten av statens utgifter för vård och omsorg

inklusive utgifterna för de flesta myndigheterna under Socialdepartementet,

bidrag till organisationer inom det sociala området samt stimulans- och

utvecklingsbidrag för skilda ändamål. Statens utgifter inom området uppgår år

1996 till ca 23,4 miljarder kronor, varav anslagen sjukvårdsförmåner och

kostnader för statlig assistansersättning utgör sammanlagt ca 82 procent.

Statens utgifter inom utgiftsområdet utgör endast en mindre del av de samlade

offentliga utgifterna för hälso- och sjukvård och social omsorg eftersom

verksamhetsområdet i allt väsentligt är en kommunal angelägenhet.

 Regeringen har under de senaste åren vidtagit en rad åtgärder, exempelvis

höjda egenavgifter och införande av ett referensprissystem, för att dämpa

kostnadsutvecklingen vad avser läkemedel. En fortsatt kostnadsökning kan dock

förutses eftersom nya och effektivare, men också dyrare läkemedel fortlöpande

introduceras samtidigt som volymerna ökar genom att befolkningen åldras samt att

allt fler behandlingar ges i öppenvård.

 År 1994 infördes den statliga assistansersättningen som ett ekonomiskt stöd

till personlig assistans för personer med stora funktionshinder.

Utgiftsutvecklingen underskattades inledningsvis bl.a. eftersom målgrupperna och

deras ansökningsbenägenhet inte var kända och behovsnivåerna var svåra att

förutse. Regeringen har nyligen lagt en proposition om den statliga

assistansersättningen (prop. 1995/96:146) i vilken vissa mindre besparingar

föreslagits.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

besparingsåtgärder genomförs inom utgiftsområdet i syfte att uppnå de

utgiftsminskningar som ligger i saneringsprogrammet och för att finansiera

överskridanden av anslag under innevarande budgetår.

 En besparing görs på kostnader för statlig assistansersättning i enlighet med

nyss nämnda proposition. Besparings- och strukturåtgärder vidtas inom systemet

för sjukvårdsförmåner rörande såväl tandvård som läkemedel. Dessa besparingar

uppgår till 1 270 miljoner kronor åren 1997, 1998 och 1999. Besparingen inom

tandvården är beräknad till 350 miljoner kronor, och förutsätter att regeringen

beslutar om att en reviderad tandvårdstaxa skall gälla fr.o.m. den 1 oktober

1996. Besparingarna inom läkemedelsområdet uppgår till 920 miljoner kronor och

innebär att egenkostnadstaket i högkostnadsskyddet för öppen sjukvård och

prisnedsatta läkemedel höjs till lägst 2500 kronor fr.o.m. den 1 juli 1996 samt

att förmånssystemet reformeras per den 1 januari 1997 med utgångspunkt i de

förslag som presenteras av kommittén (S 1992:04) om hälso- och sjukvårdens

finansiering och organisation (HSU 2000) i betänkandet SOU 1995:122 Reform på

recept. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom

regeringskansliet.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen för vårpropositionen

utgått från att ytterligare besparingsåtgärder genomförs inom utgiftsområdet.

 HSU:s förslag om förstärkta läkemedelskommittéer och en bättre uppföljning av

läkemedelsförskrivningen samt formerna för prisförhandlingarna med

läkemedelsindustrin förutses ytterligare dämpa kostnadsutvecklingen. Regeringen

avser att under år 1996 i en proposition behandla frågan om Apoteksbolagets

framtida roll. Mot denna bakgrund har regeringen vid beräkning av den ekonomiska

ramen utgått från ytterligare besparingar inom läkemedelsområdet med 300

miljoner kronor år 1998 och 400 miljoner kronor år 1999.

 Regeringen avser att föreslå att de statliga subventionerna inom tand-

vårdsområdet fr.o.m. år 1998 begränsas till att endast gälla vissa grupper som

till följd av sjukdom eller funktionshinder har särskilda tandvårdsbehov. Barn-

och ungdomstandvården, som finansieras av landstingen, berörs inte av förslaget.

Besparingen inom tandvårdsförsäkringen beräknas till 900 miljoner kronor och

avser att bidra till finansiering av de höjda ersättningsnivåerna i sjuk- och

föräldraförsäkringen.

 Regeringen avser att snarast inleda överläggningar med kommun- och

landstingsförbunden om huvudmannaskapsförändringar för läkemedel. Dessa

överläggningar bör också behandla frågor rörande bl.a. assistansersättningen och

utformningen av socialbidragen.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen för utgiftsområdet uppgår för år 1997 till

23 837 miljoner kronor, för år 1998 till 23 389 miljoner kronor och för år 1999

till 25 068 miljoner kronor.

Utgiftsområde 10:Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp

Utgiftsområdet omfattar socialförsäkringsförmåner som lämnas vid ohälsa.

Förmånerna ges i form av dagersättningar såsom sjukpenning, reha-

biliteringsersättning, närståendepenning samt vissa yrkesskadeersättningar.

Därutöver ingår folkpension och pensionstillskott i form av förtidspension i

utgiftsområdet. Inom detta område redovisas även administrationskostnaderna för

socialförsäkringen, dvs. Riksförsäkringsverket och de allmänna

försäkringskassorna. Statens utgifter inom området uppgår år 1996 till ca 39,8

miljarder kronor. I sammanhanget skall noteras att ATP i form av förtidspension

samt utgifterna för arbetsskadeförsäkringen finansieras vid sidan av

statsbudgeten.

 De senaste åren har omfattande regelförändringar genomförts inom systemen för

sjukersättning och ersättning vid arbetsskada. Inriktningen har varit att göra

reglerna enklare och mer rättvisa, förbättra möjligheterna att stävja

överutnyttjande och att stärka arbetslinjen. Dessa åtgärder har resulterat i

minskade utgifter inom såväl sjukförsäkringen som arbetsskadeförsäkringen.

 Sjuk- och arbetsskadekommittén har i uppdrag att analysera och lämna förslag

till utformning av försäkringsskydd vid inkomstbortfall orsakat av ohälsa, hur

rehabiliterande insatser skall organiseras samt hur drivkrafterna för

förebyggande insatser kan stärkas. Utgångspunkten för kommitténs arbete är att

försäkringen ges en tydligt avgränsad roll, att försäkringsskyddet uppfyller

krav på effektivitet och rättvisa samt att arbetslinjen stärks och att statens

utgifter begränsas. Kommittén lämnade ett delbetänkande (SOU 1995:149) i

december 1995 och skall lämna sitt slutbetänkande i juni 1996.

 Såväl konstruktionen av regelverket för socialförsäkringarna som

socialförsäkringsadministrationens effektivitet är viktiga för utgifternas

utveckling. De närmaste åren skall omfattande förändringar genomföras i

försäkrings- och bidragssystemen samtidigt som det ställs ökade krav på

effektivare kontroll och ökad kvalitet. En utredning om socialförsäkringens

organisationsstruktur skall lämna sitt slutbetänkande i slutet av april 1996.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

besparingsåtgärder genomförs inom utgiftsområdet i syfte att uppnå de

utgiftsminskningar som ligger i saneringsprogrammet och för att finansiera

överskridanden av anslag under innevarande budgetår. Besparingsåtgärderna i

detta syfte beräknas uppgå till 800 miljoner kronor per år 1997-1999 och

fördelar sig lika mellan sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen. Detta

motsvarar 400 miljoner kronor under detta utgiftsområde. Förslaget innebär att

sjukpenninggrundande inkomst (SGI) beräknas enligt förslag från sjuk- och

arbetsskadekommittén. I beräkningarna har även beaktats att resursförstärkning,

motsvarande 40 miljoner kronor år 1997, tillförs Riksförsäkringsverket och

försäkringskassorna till följd av administrativa merkostnader i samband med ge-

nomförande av ändrade regler på vissa områden inom socialförsäkringen. De extra

resurserna till socialförsäkringsadministrationen finansieras genom

omprioriteringar inom Socialdepartementets utgiftsområden.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen för vårpropositionen

utgått från att ytterligare budgetförstärkningar genomförs inom utgiftsområdet.

De ytterligare budgetförstärkningarna uppgår totalt till 1 485 miljoner kronor

år 1997, 1 500 miljoner kronor år 1998 och till 1 300 miljoner kronor år 1999.

 Regeringen avser att fr.o.m. år 1997 förlänga arbetsgivarperioden i

sjukförsäkringen från 14 till 28 dagar. Åtgärden innebär en förstärkning av

statsbudgetens saldo med 1 100 miljoner kronor. Under sjuklöneperioden baseras

ersättningen på aktuell inkomst. Endast en liten del av det samlade antalet

sjukfall kommer att påverkas av de nya reglerna för fastställande av

sjukpenninggrundande inkomst (SGI).

 Regeringen avser vidare att göra en översyn av effekterna av de senaste årens

rehabiliteringssatsningar. I avvaktan på resultat av en sådan översyn minskas

tillfälligt den ram som försäkringskassorna har till förfogande för köp av

yrkesinriktad rehabilitering med 200 miljoner kronor åren 1997 och 1998. Som en

effekt av den föreslagna förlängningen av arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen

samt vunna erfarenheter under senare år inom området kommer att arbetsgivarnas

insats och engagemang för anställdas rehabilitering öka.

 Försäkringskassorna har under ett antal år inom ramen för statens

överenskommelse med sjukvårdshuvudmännen om vissa ersättningar till sjuk-

vårdshuvudmännen disponerat särskilda medel för upphandling av medicinska

rehabiliterings- och behandlingsinsatser från hälso- och sjukvården. Denna

samverkan mellan sjukvårdshuvudmännen och försäkringskassorna kan nu anses vara

etablerad och i huvudsak förutsättas ske med befintliga resurser varför en

neddragning av särskilda stimulansmedel med 185 miljoner kronor år 1997 och 200

miljoner kronor år 1998 respektive år 1999 kan vara motiverad.

 I beräkningarna har beaktats att ersättningsnivåerna i sjukförsäkringen och

närståendepenningen höjs till 80 procent fr.o.m. år 1998. Höjningen av

ersättningsnivåerna finansieras genom förändringar i beräkningen av

sjukpenninggrundande inkomst (SGI) samt med förändringar i tandvårdsförsäkringen

som redogjordes för under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg.

Besparingen i SGI beräknas till 980 miljoner kronor per år fr.o.m. 1998 och

fördelar sig lika mellan sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 36 186 miljoner

kronor, för år 1998 till 37 591 miljoner kronor och för år 1999 till 39 357

miljoner kronor.

Utgiftsområde 11:Ekonomisk trygghet vid ålderdom

Utgiftsområdet omfattar folkpension och pensionstillskott i form av ålders-

pension, efterlevandepension till vuxna, bostadstillägg till pensionärer samt

särskilt pensionstillägg.

 Statens utgifter inom området uppgår år 1996 till ca 65,3 miljarder kronor. I

sammanhanget skall noteras att ATP i form av ålders- och efterlevandepensioner

till vuxna finansieras vid sidan om statsbudgeten.

 Utgifterna för ålderspensioner från folkpensioneringen beräknas minska något

under den kommande femårsperioden. ATP-utgifterna stiger i och med att en allt

större andel av ålderspensionärerna tjänat in en allt högre rätt till ATP. Detta

medför samtidigt att utgifterna för pensionstillskotten minskar. Även den

begränsade uppräkningen av basbeloppet har en återhållande effekt på utgifterna.

Antalet nytillkommande pensionärer minskar svagt under de närmaste åren, vilket

också påverkar utgifterna. Några år in på 2000-talet kommer den demografiska

utvecklingen dock att leda till ett ökat antal ålderspensionärer och därmed

ökade utgifter.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

besparingsåtgärder genomförs inom utgiftsområdet i syfte att uppnå de

utgiftsminskningar som ligger i saneringsprogrammet och för att finansiera

överskridanden av anslag under innevarande budgetår. Besparingsåtgärderna i

detta syfte omfattar inkomstprövning av folkpension för änkepensionärer samt

förändrad antagandepoängsberäkning för ATP för förtidspensionärer. Besparingen

av inkomstprövning av folkpension för änkepensionärer beräknas till 385 miljoner

kronor år 1997 och 500 miljoner kronor år 1998 och 1999. Besparingen på an-

tagandepoängsberäkningen beräknas till 75 miljoner kronor år 1997, 300 miljoner

kronor år 1998 och 600 miljoner kronor år 1999. Den förändrade

antagandepoängsberäkningen redovisas i socialförsäkringssektorn vid sidan om

statsbudgeten. Besparingskravet inom pensionsområdet i syfte att finansiera

saneringsprogrammet och överskridanden av anslag under innevarande budgetår

uppgår till 400 miljoner kronor åren 1997, 1998 och 1999. Den sammanlagda

besparingseffekten av ovan redovisade åtgärder överstiger sålunda

besparingskravet varför den överskjutande besparingen ingår i de ytterligare

besparingar som regeringen har utgått från vid beräkningen av den ekonomiska

ramen för vårpropositionen.

 De ytterligare besparingarna omfattar ett flertal åtgärder inom utgifts-

området. Kompensationsgraden i bostadstillägget till pensionärer sänks från 85

procent till 83 procent. Vidare skall innehav av fritidsfastighet ingå i

inkomstprövningen av bostadstillägget. Omställningspensionen förkortas från tolv

till sex månader. För efterlevandepension till vuxna genomförs motsvarande

växling mellan folkpension och pensionstillskott som tidigare genomförts i

förtidspensioneringen. Detta innebär att folkpensionen sänks med sex

procentenheter samtidigt som pensionstillskottet höjs i motsvarande

utsträckning. Sammantaget beräknas besparingseffekten av dessa ytterligare

åtgärder till 735 miljoner kronor år 1997 och 910 miljoner kronor åren 1998 och

1999. Dessa åtgärder avses träda i kraft den 1 januari 1997. Dock träder

inkomstprövningen av folkpension för änkepensionärer samt att fritidsfastigheter

skall påverka bostadstillägget i kraft den 1 april 1997.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 64 256 miljoner

kronor, för år 1998 till 64 690 miljoner kronor och för år 1999 till 65 479

miljoner kronor.

Utgiftsområde 12:Ekonomisk trygghet för familjer och barn

Utgiftsområdet omfattar statens ekonomiska stöd till barnfamiljer (förutom

bostadsbidragen, som återfinns i utgiftsområde 18). Stödet utgörs av allmänna

barnbidrag, föräldraförsäkring, bidragsförskott, folkpension i form av

barnpension samt vårdbidrag för barn med funktionshinder. Vidare ingår ett

särskilt stöd till ensamstående adoptivföräldrar samt bidrag till omkostnader

vid adoption av barn från utlandet. Statens utgifter inom området uppgår år 1996

till 36,7 miljarder kronor. I sammanhanget skall noteras att ATP i form av

barnpension finansieras vid sidan om statsbudgeten.

 Utgifterna för de familjepolitiska stöden styrs av en mängd olika faktorer.

Den demografiska utvecklingen och den allmänna pris- och löneut-vecklingen är

därvid de faktorer som har störst betydelse för utgiftsutvecklingen.

 När det gäller den demografiska utvecklingen bör noteras att antalet födda

barn på senare tid har minskat långt mer än vad som antagits i tidigare

prognoser. I vad mån denna minskning är tillfällig eller bestående för en längre

tid är osäkert.

 Den ekonomiska regleringen mellan särlevande föräldrar med barn och stödet

till ensamföräldrar har varit föremål för ett långvarigt beredningsarbete. En

proposition med förslag till nya regler planeras före sommaren 1996.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

besparingsåtgärder genomförs inom utgiftsområdet i syfte att uppnå de

utgiftsminskningar som ligger i saneringsprogrammet och för att finansiera

överskridanden av anslag under innevarande budgetår. Besparingsåtgärderna i

detta syfte beräknas till 900 miljoner kronor. Besparingsåtgärderna innefattar

modifieringar av förslaget till underhållsstöd till barn med särlevande

föräldrar (Ds 1996:2) motsvarande 500 miljoner kronor. Återstoden av

besparingarna utgörs av de förändringar i sjukpenninggrundande inkomst (SGI)

motsvarande 400 miljoner kronor som beskrivits under utgiftsområde 10 Ekonomisk

trygghet vid sjukdom och handikapp.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen för vårpropositionen

utgått från att ytterligare besparingsåtgärder genomförs inom utgiftsområdet.

 Dessa besparingsåtgärder innefattar ytterligare modifieringar av förslaget

till nytt underhållstöd till barn med särlevande föräldrar (Ds 1995:2)

motsvarande 370 miljoner kronor år 1997, 535 miljoner kronor år 1998 och 635

miljoner kronor år 1999. Dessutom slopas den förhöjda ersättningen inom

föräldrapenningen i samband med barns födelse eller adoption som utges till

vardera föräldern under en månad (s.k. pappa-/mammamånad) vilket beräknas ge en

besparing på motsvarande 275 miljoner kronor år 1997 och 135 miljoner kronor

åren 1998 och 1999. Dessa åtgärder avses träda i kraft den 1 januari 1997. Till

förändringarna i föräldraförsäkringen kopplas inga övergångsregler.

 I beräkningarna har även beaktats att ersättningsnivåerna höjs till 80 procent

i föräldraförsäkringen och havandeskapspenningen år 1998. De höjda

ersättningsnivåerna finansieras med de förändrade regler för sjuk-

penninggrundande inkomst (SGI) som redogjordes för under utgiftsområde 10

Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp samt med förändringar i

tandvårdsförsäkringen som redogjordes för under utgiftsområde 9 Hälsovård,

sjukvård och social omsorg. Ungefär hälften av den besparing som blir följden av

de förändrade SGI-reglerna faller inom utgiftsområde 12. Detta motsvarar 490

miljoner kronor.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomförs inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 35 981 miljoner

kronor, för år 1998 till 37 199 miljoner kronor och för år 1999 till 37 891

miljoner kronor.

Utgiftsområde 13:Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet

Utgiftsområdet omfattar bidrag till arbetslöshetsförsäkringen, kostnader för

kontant arbetsmarknadsstöd samt bidrag till lönegarantiersättning.

 Utgiftsområdet är starkt konjunkturberoende, framförallt vad gäller

arbetslöshetens omfattning, men även av antalet företagskonkurser. Utgifterna

påverkas också av regelverkets utformning. Det gäller bl.a. möjligheterna att

kvalificera till arbetslöshetsersättning som avgör hur stor del av de arbetslösa

som är ersättningsberättigade, ersättningsperiodernas längd och nivåer. De

totala utgifterna för utgiftsområdet beräknas under år 1996

uppgå till drygt 48 miljarder kronor varav utgifterna för arbetslös-

hetsförsäkringen beräknas utgöra ca 31 miljarder kronor.

 Arbetslöshetsersättningen har under senare år präglats av stora ut-

giftsökningar. Av statsfinansiella skäl och som ett led i att stärka arbets-

linjen har regering och riksdag sedan mandatperiodens början beslutat om mycket

omfattande förändringar inom utgiftsområdet. Sammantaget innebär de vidtagna

åtgärderna att utgifterna varaktigt minskas med knappt 7 miljarder kronor

årligen fr.o.m. 1998.

 Möjligheterna att kvalificera sig till arbetslöshetsersättning har stramats

upp bl.a. genom att kravet på individens anknytning till arbetsmarknaden har

skärpts. Detta har genomförts dels genom krav på fler arbetade dagar under fler

månader i arbetslöshetsförsäkringen fr.o.m. den 1 januari 1995, dels genom att

för en första ersättningsperiod fr.o.m. den 1 januari 1996 kräva att reguljärt

arbete skall ha utförts.

 För att förmå arbetsgivarna att i högre grad erbjuda heltidstjänster har

möjligheterna att erhålla arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete

fr.o.m. den 1 januari 1996 skärpts för personer med tillsvidareanställning på

deltid.

 Ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen sänktes den 1 januari 1996 från

80 procent till 75 procent av den tidigare inkomsten. Samtidigt sänktes

grundbeloppet i det kontanta arbetsmarknadsstödet till 230 kronor per dag.

 För att motverka självförvållad arbetslöshet och för att hindra fusk med

arbetslöshetsersättning har antalet avstängnings- och frånkännandedagar utökats

fr.o.m. den 1 januari 1996.

 Regeringen har vid beräkningen av den ekonomiska ramen för vårpropositionen

utgått från att ytterligare besparingar görs inom utgiftsområdet. Besparingarna

motiveras i viss mån av statsfinansiella skäl, men framförallt syftar de till

att finansiera dels utbildningssatsningar som skall genomföras med början under

innevarande år, dels de höjda ersättningsnivåerna inom arbetslöshetsförsäkringen

från 75 procent till 80 procent fr.o.m. 1 januari 1998. Dessa satsningar

finansieras delvis genom regelförändringar inom arbetslöshetsförsäkringen.

Regeringen avser att i en sysselsättningspolitisk proposition i vår närmare

precisera inriktningen och utformningen av dessa besparingsåtgärder. De samman-

lagda bruttobesparingarna inom utgiftsområde 13 beräknas till 5,5 miljarder

kronor under 1997, 6,0 miljarder kronor år 1998 och 6,5 miljarder kronor år

1999.

 Inom arbetslöshetsförsäkringen har antalet ersättningstagare med långa

perioder av arbetslöshet ökat kraftigt under de senaste åren. Ofta har dessa

personer mot slutet av en ersättningsperiod gått i en konjunkturberoende

arbetsmarknadspolitisk åtgärd för att därefter åter leva på

arbetslöshetsersättning. Ju längre personerna befinner sig i denna situation,

desto svårare får de att komma tillbaka till den reguljära arbetsmarknaden. Även

om dessa personer var och en drabbats av arbetslöshet av olika skäl, är det

vanligt med en bristande utbildningsbakgrund. Ofta behövs ett grundläggande

kunskapslyft.

 Regeringen har för avsikt att under utgiftsområde 15 Studiestöd, 16 Utbildning

och universitetsforskning och 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid föreslå

omfattande utbildningssatsningar motsvarande ca 130 000 platser inom Komvux, den

kvalificerade yrkesutbildningen, folkbildningen och högskolan. Finansieringen av

dessa utbildningar bör delvis ske inom utgiftsområde 13. Utbildningssatsningarna

innebär i sig att de förväntade utgifterna för arbetslöshetsersättningen kommer

att minska.

 För att minimera förekomsten av långa arbetslöshetsperioder och för att

ytterligare understryka arbetslöshetsersättningens roll som en om-

ställningsersättning har regeringen i proposition 1995/96:25 En politik för

arbete, trygghet och utveckling (bet. 1995/96:FiU1, rskr. 1995/96:132) påtalat

behovet av en bortre parentes inom arbetslöshetsersättningen. Individen skall

endast kunna erhålla ersättning under en begränsad tidsperiod. Regeringens

kommande förslag i detta avseende kommer att ställa ökade krav på effektiva

insatser i syfte att förhindra att personer utförsäkras.

 Regeringen har tidigare framhållit att så snart utgiftsläget tillåter skall

en höjning av ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen genomföras.

Regeringen har för avsikt att föreslå en höjning av kompensationsnivån inom

arbetslöshetsförsäkringen till 80 procent fr.o.m. den 1 januari 1998.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 36 091 miljoner

kronor, för år 1998 till 36 102 miljoner kronor och för år 1999 till 34 610

miljoner kronor.

Utgiftsområde 14:Arbetsmarknad och arbetsliv

Utgiftsområdet omfattar utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder,

arbetslivsfrågor och Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader samt utgifter

för statliga arbetsgivarfrågor. Inom utgiftsområdet återfinns även utgifter för

jämställdhetspolitiska åtgärder bl.a. för Jämställdhetsombudsmannen (JämO) som

har som mål för sin verksamhet att främja jämställdhet mellan kvinnor och män i

arbetslivet och verka för att jämställdhetslagens föreskrifter följs. De totala

utgifterna för utgiftsområdet uppgår under år 1996 till ca 40,0 miljarder kronor

varav utgifterna för konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgör

ca 20,0 miljarder kronor.

 Utgiftsområdets kostnader för myndigheternas verksamhet styrs i huvudsak av

statsmakternas beslut om medelstilldelning. Denna medelstilldelning grundar sig

till stor del på det förväntade behovet av konjunkturberoende

arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som bl.a. skall bidra till att utjämna sväng-

ningarna i ekonomin. Vidare finns en koppling till regelverkets utformning vad

gäller bl.a. bidragsnivåer och de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas längd och

utformning.

 Vad gäller de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har fr.o.m. budgetåret

1995/96 en rad åtgärder genomförts i syfte att hävda arbetslinjen och

upprätthålla flexibiliteten på arbetsmarknaden. Inom arbetslivsområdet har

organisationen av arbetslivsforskningen förändrats med en ny myndighetsstruktur.

Inom jämställdhetsområdet prioriteras åtgärder som leder till att ett

jämställdhetsperspektiv införlivas i alla politikområden. Riksdag och regering

har vidare beslutat att statliga arbetsgivare fr.o.m. den 1 juli 1995 skall

betala och redovisa lagstagdade arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och

särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster, enligt samma regler som gäller

för arbetsmarknaden i övrigt. För utgiftsområdet gäller generellt att det av

riksdagen fastlagda besparingskravet om elva procent på offentlig konsumtion

fullföljs. Sammantaget har vidtagna åtgärder inom utgiftsområdet inneburit

varaktiga bruttobesparingar uppgående till ca 7 miljarder kronor årligen fr.o.m.

år 1998.

 Regeringen har vid beräkningen av den ekonomiska ramen utgått från att

besparingar utöver de som riksdag och regering tidigare beslutat om görs inom

utgiftsområdet. Ett skärpt effektivitetskrav motsvarande 200 miljoner kronor per

år åläggs Samhall AB fr.o.m. år 1997. Ytterligare besparingar motsvarande 30

miljoner kronor läggs fr.o.m. år 1998 på myndigheterna inom utgiftsområdet.

Vidare skall utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna minskas med ca

1 300 miljoner kronor fr.o.m. år 1997 genom effektiviseringar och/eller

regelförändringar. Regeringen avser att i en sysselsättningspolitisk proposition

i vår närmare precisera utformningen av dessa besparingsåtgärder. Besparingarna

motiveras av statsfinansiella skäl, men är också en del i finansieringen av de

utbildningssatsningar regeringen har för avsikt att föreslå under utgiftsområde

15 Studiestöd, 16 Utbildning och universitetsforskning och 17 Kultur, medier,

trossamfund och fritid. De sammanlagda bruttobesparingarna uppgår till ca 1,5

miljarder kronor år 1997, ca 1,6 miljarder kronor år 1998 och ca 1,6 miljarder

kronor år 1999.

 Vad gäller det av riksdagen fastlagda besparingskravet på offentlig konsumtion

skall detta ifråga om Arbetsmarknadsverket inte tas ut på arbetsförmedlingarna

utan istället fullt ut tas ut på den centrala och regionala organisationen.

 Anslaget Jämställdhetsombudsmannen skall prioriteras inom ramen för

utgiftsområdet.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 46 756 miljoner

kronor, för år 1998 till 43 934 miljoner kronor år 1998 och för år 1999 till

41 922 miljoner kronor.

Utgiftsområde 15:Studiestöd

Utgiftsområdet omfattar statens utgifter för studiefinansiering för studier på

gymnasienivå, vuxenstudier samt högskolestudier. De totala utgifterna för

utgiftsområdet uppgår under år 1996 till ca 11 miljarder kronor varav mer-parten

avser studiemedel.

 Flertalet anslag är rättighetsstyrda och anslagsbelastningen är bl.a. beroende

av antalet utbildningsplatser. En parlamentariskt sammansatt kommitté gör för

närvarande en övergripande översyn av studiestödssystemet. Kommittén skall

enligt direktiven lämna förslag till ett mer sammanhållet studie-stödssystem.

 I takt med den stigande arbetslösheten har medel för tillfälliga insatser inom

utbildningsområdet tillförts anslagen för att kunna erbjuda kompletterande

utbildning för personer som är eller riskerar att bli arbetslösa.

 Regeringen har i beräkningen av den ekonomiska ramen för vårpropositionen

utgått från att saneringsprogrammet skall fullföljas i enlighet med riksdagens

beslut år 1995. I förra årets budgetproposition (1994/95:100 bil.9) redovisades

således ett besparingsprogram som skulle genomföras under en treårsperiod fram t

o m budgetåret 1998. I beräkningen av utgiftstaket för utgiftsområdet Studiestöd

har som ett led i detta program en nedräkning gjorts med sammanlagt 197 miljoner

kronor för budgetåret 1997. För budgetåret 1998 uppgår besparingarna till

ytterligare 163 miljoner kronor.

 Utöver ovan angivna besparingar har utgångspunkten varit att ytterligare

besparingar avseende studiemedel görs om ca 25 miljoner kronor från och med år

1997.

 Under utgiftsområdet har vidare utgifter för treårsperioden 1997-1999

beräknats för den omfattande utbildningssatsningen på 130 000 platser inom

komvux, folkhögskola, kvalificerad yrkesutbildning och högskola som regeringen

senare avser att föreslå riksdagen. Under utgiftsområdet har dessutom beräknats

utgifter för en förbättrad studiefinansiering för vuxenstuderande med 600

miljoner kronor från och med budgetåret 1998. Utgiftsökningarna har beräknats

till ca 6 miljarder kronor för 1997, ca 7 mil-jarder kronor för 1998 samt ca 7

miljarder kronor år 1999.

 Regeringen kommer senare också att föreslå att de tillfälliga insatser inom

utbildningsområdet som under åren 1992-1996 genomförts av konjunkturskäl skall

upphöra. Dessa tillfälliga insatser beräknas ersättas med de varaktiga

insatserna inom utbildningsområdet från och med den 1 januari 1997.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen för utgiftsområdet beräknas för år 1997 till

18 918 miljoner kronor, för år 1998 till 19 932 miljoner kronor och för år 1999

till 20 483 miljoner kronor.

Utgiftsområde 16:Utbildning och universitetsforskning

Utgiftsområdet omfattar utgifter för skolväsendet, vuxenutbildning, kvalificerad

yrkesutbildning, högskoleutbildning samt universitetsforskning. De totala

utgifterna för utgiftsområdet uppgår år 1996 till ca 23 miljarder kronor.

 För att fullfölja det besparingsprogram som redovisades i budgetpropositionen

(1994/95:100 bil.9) och som sträcker sig över en treårsperiod fram till och med

budgetåret 1998 har besparingar gjorts om sammanlagt 544 miljoner kronor för

budgetåret 1997 och ytterligare 271 miljoner kronor 1998. Merparten av

besparingarna avser besparingar inom verksamhetsområdet Universitet och

högskolor m.m. samt verksamhetsområdet Nationella och internationella

forskningsresurser. Övriga besparingar avser området Skolväsendet.

 Regeringen har i beräkningarna för den ekonomiska ramen för åren 1997-1999

utgått från att ytterligare besparingar skall göras. Besparingarna uppgår till

sammanlagt 320 miljoner kronor år 1997 och 400 miljoner kronor åren 1998 och

1999 och avser i huvudsak forskning samt i viss ut-sträckning fortbildning inom

skolväsendet. Ambitionen är att huvuddelen av dessa besparingar skall kunna

kompenseras genom stiftelsemedel.

 Regeringen avser vidare att föreslå riksdagen att omfattande utbild-

ningssatsningar inom utbildningsväsendet genomförs under treårsperioden 1997-

1999. Förslagen kommer att omfatta kommunal vuxenutbildning, kvalificerad

yrkesutbildning samt högskoleutbildning. Alla tänkbara utbildnings-anordnare

från skolväsendet till universitet och högskolor skall aktiveras för att

åstadkomma en så god utbildningssituation som möjligt för den enskilde

individen. För att tillgodose skiftande behov och förutsättningar krävs ett

utvecklat samarbete mellan individen, arbetsförmedlingen och olika lokala

aktörer - studieförbund, arbetsmarknadens parter, folkrörelser och kommuner.

 Beräkningen av utgifterna för 1997-1999 baseras på att ca 90 000 platser

tillskapas på gymnasienivå i den kommunala vuxenutbildningen. Inom den ramen har

insatser bl.a. beräknats för basårsutbildning som leder till behörighet för

studier i högskolan inom naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområden.

 Beräkningarna har också baserats på att försöksverksamheten med den s.k.

kvalificerade yrkesutbildningen utvidgas till att omfatta ytterligare ca 3 000

platser under treårsperioden.

 Inom högskolan har beräknats att 15 000 nya platser skapas från och med

höstterminen 1997 och att ytterligare 10 000 platser skapas höstterminen 1998.

Utbyggnaden fullföljs hösten 1999. Då beräknas 30 000 nya högskoleplatser totalt

ha skapats.

 De tillfälliga insatser inom utbildningsområdet som under åren 1992-1996

genomförts av konjunkturskäl avses upphöra . Dessa tillfälliga insatser ersätts

med de ovan redovisade varaktiga insatserna inom utbildningsområdet från och med

den 1 januari 1997.

 När det gäller övergripande frågor inom forskningsområdet återkommer

regeringen till riksdagen i en forskningspolitisk proposition som avser

budgetåren 1997-1999. I det sammanhanget kan omfördelningar mellan olika

utgiftsområden behöva prövas.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen för utgiftsområdet beräknas för år 1997 till

25 623 miljoner kronor, för år 1998 till 26 436 miljoner kronor och för år 1999

till 27 596 miljoner kronor.

Utgiftsområde 17:Kultur, medier, trossamfund och fritid

Utgiftsområdet omfattar kulturområdet, exkl. presstöd och vissa andra mass-

mediefrågor, dvs. frågor om arkiv, museer, kulturmiljövård, konstnärer, teater,

dans, musik, bibliotek, litteratur, tidskrifter, bildkonst, konsthantverk,

hemslöjd och film samt den samiska kulturen. Till utgiftsområdet hör också

folkbildningen. Dessa utgifter innefattar statsbidrag till folkhögskolorna och

studieförbunden, bidrag till kontakttolkutbildning samt för vissa

handikappåtgärder inom folkbildningen.

 Utgiftsområdet omfattar även stöd till trossamfund, ungdomsfrågor,

folkrörelse- och idrottsfrågor samt restaureringsarbeten vid de kungliga slotten

m.m. De totala utgifterna för utgiftsområdet uppgår år 1996 till ca 6,9

miljarder kronor, varav 3,8 miljarder kronor hänför sig till kulturområdet och

2,2 miljarder kronor till folkbildningen.

 Förslaget till ram för utgiftsområdet under perioden 1997-1999 grundar sig på

riksdagens tidigare fattade beslut om besparingar på statlig konsumtion. Vidare

har en ytterligare besparing på 100 miljoner kronor beräknats för folkbildningen

och sammanlagt 55 miljoner kronor för idrotts- och ungdomsfrågor. Å andra sidan

ges folkbildningen ökade möjligheter genom den utbildningssatsning regeringen

nämnt i det föregående. För budgetåret 1997 har en engångsbesparing gjorts inom

Kulturdepartementets område med 20 miljoner kronor.

 Den ekonomiska ramen medger vissa satsningar inom kulturområdet. Dessa kommer

att presenteras i propositionen om den framtida kulturpolitiken, som kommer att

läggas fram under hösten 1996. Därvid kommer särskild vikt att läggas vid frågor

om konstnärernas villkor, barn- och ungdomskultur samt kultur i hela landet.

 I underlaget till beräknad ram ingår 10 000 nya platser på folkhögskolorna

inom ramen för de omfattande utbildningssatsningar som regeringen senare kommer

att föreslå. De tillfälliga insatser i form av platser inom folkhögskolorna som

tidigare har genomförts skall sålunda ersättas av varaktiga insatser.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 7 074 miljoner

kronor, för år 1998 till 7 212 miljoner kronor och för år 1999 till 7 394

miljoner kronor.

Utgiftsområde 18:Samhällsplanering, bostadsförsörjning och

byggande

Utgiftsområdet omfattar främst utgifter för räntebidrag, bostadsbidrag,

Bostadskreditnämndens garantiverksamhet samt länsstyrelserna. Det utgiftsmässigt

största sakanslaget är anslaget för räntebidrag m.m. De mest betydelsefulla

faktorerna för det statsfinansiella utfallet på detta anslag är räntenivån och

den allmänna ekonomiska utvecklingen. Reglerna för räntebidrag har en direkt

koppling till marknadsräntan på bostadsobligationer. De totala utgifterna för

utgiftsområdet uppgår under år 1996 till 40 mil-jarder kronor, varav utgifterna

för räntebidragen uppgår till ca 29 miljarder kronor. De minskade utgifterna för

utgiftsområdet över perioden 1997-1999 beror främst på sjunkande räntebidrag för

ny- och ombyggnad av bostäder enligt 1991 års regler eller äldre.

 Samhällets kostnader för bostadsbidrag har ökat kraftigt under senare år. Den

allmänna ekonomiska utvecklingen med hög arbetslöshet, höga räntor och därmed

höga boendekostnader har tillsammans med regelförändringar och ökad

ansökningsfrekvens haft stor betydelse. Kraftfulla åtgärder har föreslagits från

regeringen (prop. 1995/96:186) för att bryta kostnadsökningen.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

ytterligare besparingar görs inom utgiftsområdet bl.a. på länsstyrelserna.

Besparingarna totalt inom utgiftsområdet uppgår till 90 miljoner kronor år 1997

och till 170 miljoner kronor från år 1998.

 Prioriterade frågor inom området är utformningen av stödet till bo-

stadsproduktionen, utvecklingen av byggkostnaderna, förbättrad kvalitet och

till-gänglighet i fråga om geografisk information samt kostnadseffektivitet i

processen för fastighetsbildning.

 När det gäller stödet till den fortsatta produktionen av bostäder kommer

förändringar att aktualiseras i samband med att den bostadspolitiska utredningen

lämnar sitt slutbetänkande hösten 1996. Utredningen skall utforma sina förslag

med utgångspunkt i att statens ekonomiska insatser måste begränsas och att

statens möjligheter att styra utgifterna behöver förbättras. Fördelningen mellan

generellt, riktat och behovsprövat stöd skall övervägas.

 Byggkostnaderna har under lång tid fortsatt att öka och i en takt som

väsentligt överstiger prisutvecklingen inom andra områden. Behovet av förbättrad

konkurrens och produktivitet inom byggsektorn kommer därför att ägnas stor

uppmärksamhet.

 För att stärka statens geotekniska instituts ansvar för forskning och

utveckling inom infrastrukturområdet har 8 miljoner kronor överförts från

utgiftsområde 22.

 Plan- och bygglagen (1987:10) är föremål för en fortsatt översyn inom ramen

för plan- och byggutredningen. I utredningens uppdrag ingår också att se över

lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Inom lantmäteri-

och fastighetsdataverksamheten pågår ett omfattande förnyelsearbete vad gäller

bl.a. fastighetsbildningsprocessen och en effektiv försörjning av grundläggande

landskaps- och fastighetsinformation.

 Regeringen har i prop. 1995/96:38 föreslagit att Kristianstads och Malmöhus

län läggs samman till Skåne län. Som en följd härav beräknas besparingar kunna

göras genom att berörda länsstyrelser förs samman till en länsstyrelse. När det

gäller den framtida länsindelningen i Västsverige har regeringen tillkallat en

särskild utredare för att dels se över den geografiska utformningen, dels

beskriva en länsstyrelseorganisation i ett nytt väst-svenskt län.

 Regionberedningens betänkande (SOU 1995:27) om bl.a. ansvarsfördelningen på

den regionala nivån är föremål för beredning i regeringskansliet. Regeringen

planerar att återkomma i denna fråga till riksdagen.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 34 769 miljoner

kronor, för år 1998 till 27 705 miljoner kronor och för år 1999 till 23 726

miljoner kronor.

Utgiftsområde 19:Regional utjämning och utveckling

Utgiftsområdet omfattar regionalpolitik. Detta sakområde brukar benämnas den

"lilla" regionalpolitiken. Med den stora regionalpolitiken avses sakområden

inom andra samhällssektorer. Utvecklingen inom dessa andra samhällssektorer är

sammantaget mer betydelsefull än den lilla regionalpolitiken.

 Utgiftsområdet omfattar främst olika former av företagsstöd samt medel som

länsstyrelserna förfogar över för en del av medfinansieringen av EG:s

strukturfondsprogram. De totala utgifterna för utgiftsområdet uppgår under år

1996 till ca 2,8 miljarder kronor.

 På senare tid har verksamheten inom utgiftsområdet påverkats av förberedelser

för att ta del av återflödet av medel från EG:s strukturfonder. Det sammanlagda

återflödet av medel för regionalpolitiskt inriktade åtgärder beräknas under

perioden 1995-1999 komma att uppgå till ca 5,5 miljarder kronor.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

besparingar skall göras på företagsstöd i form av driftstöd som lämnas i vissa

regionalpolitiska stödområden. Besparingarna uppgår till 150 miljoner kronor

från år 1997. Att besparingen sker på driftstöd motiveras främst av att dessa

stödformer är de som är minst inriktade på att skapa ekonomisk tillväxt, vilket

är en av regeringen prioriterad målsättning. Vissa av dessa stödformer bedöms

också eventuellt inte överensstämma med Europeiska gemenskapernas

statsstödsregler.

 Denna besparing är enligt regeringens bedömning möjlig utan att försämra

möjligheterna att uppnå de regionalpolitiska målen.

 De övergripande målen för regionalpolitiken är uthållig tillväxt, rättvisa och

valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela landet.

De regionala obalanserna tenderar att öka. En balanserad regional utveckling är

en förutsättning för att den tillväxtorienterade politik som regeringen driver

skall bli framgångsrik.

 Under 1996 kommer regeringen att ta ställning till de förslag som den pågående

Företagsstödsutredningen väntas lägga fram under våren. Kommittén ser över olika

former av företagsstöd inom närings-, arbets-marknads- och regionalpolitiken.

 Som tidigare nämnts har utvecklingen inom många samhällssektorer stor

betydelse för den regionala utvecklingen. Regeringen tillsatte under hösten 1995

en särskild utredare som skall kartlägga de regionala konsekvenserna av

avregleringar inom olika statliga sektorer. Regeringen beräknar under 1997 ta

ställning till resultatet av utredarens arbete.

 Utgifterna inom området påverkas främst av den ekonomiska konjunkturens

utveckling. En uppåtgående konjunktur innebär t.ex. en ökad investeringsvilja

hos företagen som i sin tur ökar efterfrågan på företagsstöd.Regeringen bedömer

att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen beräknar för

utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 3 499 miljoner kronor, för år 1998

till 3 487 miljoner kronor och för 1999 till 3 510 miljoner kronor.

Utgiftsområde 20:Allmän miljö- och naturvård

Utgiftsområdet omfattar frågor rörande biologisk mångfald och naturvård, vatten-

och luftvård, avfallsfrågor, bilavgasfrågor, miljöskydd, miljöforskning,

avfallsforskning, kemikaliekontroll, strålskydd och säkerhetsfrågor kopplade

till kärnkraften samt internationellt miljösamarbete. Utgiftsområdet omfattar

vidare utgifter för Statens naturvårdsverk, Koncessionsnämnden för miljöskydd,

Kemikalieinspektionen, Statens strålskyddsinstitut och Statens

kärnkraftinspektion. De totala utgifterna för utgiftsområdet uppgår 1996 till ca

1,4 miljarder kronor, varav ca 1,2 miljarder kronor för miljövård och 0,2 mil-

jarder kronor för strålskydd och kärnsäkerhet.

 För år 1996 har riksdagen beslutat om besparingar inom utgiftsområdet om

sammanlagt 232 miljoner kronor. Riksdagens beslut innebär vidare att därutöver

skall 20 miljoner kronor sparas fr.o.m. år 1997 och ytterligare 127 miljoner

kronor fr.o.m. år 1998.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

ytterligare besparingar utöver de tidigare beslutade görs inom utgiftsområdet.

Dessa besparingar uppgår till 50 miljoner kronor år 1998. Vidare bortfaller

fr.o.m. 1999 resterande medel från energiskatteöverenskommelsen, 58 miljoner

kronor. Ambitionen är att vissa besparingar skall kunna kompenseras genom medel

från Stiftelsen för strategisk miljöforskning (MISTRA).

 Målet med miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, bevara den biologiska

mångfalden, främja en långsiktig god hushållning med naturresurser samt skydda

natur- och kulturlandskap. Regeringen har som ambition att Sverige skall bli

ledande i Europa med att systematiskt bygga ett ekologiskt hållbart samhälle. En

inriktning är att utveckla Östersjön till att bli en symbol för en framgångsrik

miljöpolitik.

 Prioriterade områden i regeringens miljöarbete är: ett grönare näringsliv

(inkl. kretslopp/avfall, kemikalier och trafik), Österjön/Östeuropa, naturvård

och miljöpolitiska styrmedel.

 Insatserna för ett mer miljöanpassat näringsliv bör fortsätta. Företagens

miljöanpassning kan bidra till ökad tillväxt och sysselsättning. En viktig

uppgift är att driva på miljöarbetet inom olika sektorer. Sektorsansvaret för

miljöfrågorna måste öka.

 Förslag om en miljöbalk avses lämnas till riksdagen våren 1997 med

ikraftträdande den 1 januari 1998. Förslaget syftar till en samordnad och skärpt

miljölagstiftning och kan leda till ändringar i miljövårdens organisation.

Regeringen avser att förelägga riksdagen förslag till bl.a. nya och omarbetade

miljömål i en samlad miljöproposition våren 1998.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 1 300 miljoner

kronor, för år 1998 till 1 144 miljoner kronor och för år 1999 till 1 109

miljoner kronor.

Utgiftsområde 21:Energi

Utgiftsområdet omfattar anslag för energiforskning och energiteknisk utveckling

inklusive bioenergiforskning samt stöd till upphandling av energieffektiv

teknik. Inom ramen för 1991 års energipolitiska program för ny energiteknik, som

avslutas under innevarande år, stöds genom bidrag, investeringar i

vindkraftverk, solvärmeanläggningar och biobränsleeldade kraftvärmeverk.

Verksamheten bedrivs i huvudsak inom Närings- och teknikutvecklingsverket

(NUTEK). Viss verksamhet bedrivs inom Boverket och Statens råd för

byggnadsforskning. Utgiftsområdet omfattar också verksamheten inom Statens

oljelager. Statens oljelager har till uppgift att förvalta statens civila

beredskapslager av olja för krigssituationer. Statens oljelagers verksamhet

kommer att avvecklas år 1999. De totala utgifterna för utgiftsområdet år 1996

uppgår till ca 1,0 miljard kronor.

 Affärsverket svenska kraftnäts verksamhet återfinns inom utgiftsområdet.

Verket driver och förvaltar det svenska storkraftnätet för el.

 Den parlamentariskt sammansatta Energikommissionen överlämnade sitt

slutbetänkande i december 1995 (Omställning av energisystemet SOU 1995:139).

Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en proposition om

energipolitiska riktlinjer m.m. hösten 1996.

 Preliminärt uppgår ramen för år 1997 till 558 miljoner kronor, för år 1998

till 496 miljoner kronor och för år 1999 till 441 miljoner kronor. Ramen kan

komma att påverkas av beslut i den energipolitiska propositionen hösten 1996.

Åtgärder som beslutas i den energipolitiska propositionen förutsätts vara

statsfinansiellt neutrala.

Utgiftsområde 22:Kommunikationer

Utgiftsområdet omfattar investeringar i samt drift och underhåll av vägar och

järnvägar. Utgiftsområdet omfattar även sjöfart, luftfart, post,

telekommunikationer samt forskning. De totala utgifterna för utgiftsområdet

uppgår under år 1996 till 25,6 miljarder kronor varav utgifterna för vägar och

järnvägar utgör ca 23 miljarder kronor.

 Sedan 1991 har riksdag och regering beslutat om mycket omfattande ökningar av

anslagen främst till investeringar i vägar och järnvägar. Riksdagsbeslutet våren

1991, om ökade anslag till utbyggnad av infrastrukturen som ett medel för att

skapa ekonomisk tillväxt, lade grunden till de nu pågående satsningarna på

investeringar i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar.

 Riksdagen beslutade i juni 1993 om långsiktiga investeringsplaner för vägar

och järnvägar för perioden 1994-2003. Beslutet omfattade även en ytterligare

ökning av de ekonomiska ramarna för infrastrukturinvesteringarna. Därtill skall

räknas de järnvägs- och väginvesteringar som finansieras genom avgifter på

trafiken. Riksdagens beslut 1995 om besparingar på kommunikationsområdet under

perioden fram till år 1998 innebär en senareläggning av

infrastrukturutbyggnaden.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

ytterligare besparingar görs inom utgiftsområdet. Besparingarna uppgår till 210

miljoner kronor år 1997 samt ytterligare 95 miljoner kronor från år 1998.

Dessutom kommer utgifter inom utgiftsområdet om 350 miljoner kronor som

planerats till år 1998 att senareläggas till år 2000-2001. Av dessa medel

återläggs 175 miljoner kronor år 2000 och 175 miljoner kronor år 2001.

 Underhållet av infrastrukturen är sedan länge eftersatt. Det omfattande

investeringsprogrammet som nu pågår kommer på sikt att ytterligare öka kraven på

underhållsinsatser. Regeringen avser återkomma till riksdagen med förslag till

åtgärder för drift och underhåll i ett långsiktigt perspektiv och inom ramen för

befintliga resurser. Underhållsfrågorna kommer att övervägas i samband med

revideringen av de långsiktiga investeringsplanerna 1996-97. Förslag till nytt

kommunikationspolitiskt beslut utarbetas till 1998.

 Förslaget till nytt kommunikationspolitiskt beslut syftar bl.a. till att

åstadkomma ett miljöanpassat transportsystem i ett europeiskt perspektiv. En ny

kommunikationspolitik inbegriper vidare åtgärder för att främja användningen av

informationsteknik.

 Under 1996 kommer regeringen att lämna förslag till riksdagen om den framtida

sjöfartspolitiken, bl.a. om rederistödet.

 Uppföljning och översyn inom postområdet kan komma att påverka

resursfördelningen under de närmaste åren. Även en översyn av teleområdet pågår.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 25 037 miljoner

kronor, för år 1998 till 24 504 miljoner kronor och för år 1999 till 25 465

miljoner kronor.

Utgiftsområde 23:Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande

näringar

Utgiftsområdet omfattar utgifter inom ramen för EG:s gemensamma

jordbrukspolitik, den gemensamma fiskepolitiken samt nationellt beslutade

åtgärder inom dessa näringar. Vidare redovisas utgifter för växtskydd, djurskydd

och djurhälsovård samt livsmedelskontroll. Utgiftsområdet innefattar också

anslag till högre utbildning och forskning som rör vård och utnyttjande av

biologiska naturresurser. Vidare ingår anslag till Skogsvårdsorganisationen,

skogsbruk och rennäringen. De totala utgifterna för utgiftsområdet uppgår år

1996 till 10,8 miljarder kronor.

 Den dominerande delen av utgifterna är förknippade med EG:s gemensamma

jordbrukspolitik. Mer än hälften av utgifterna är en följd av obligatoriska

åtgärder som i sin helhet finansieras från EG:s gemensamma budget (EG:s

jordbruksfonds garantisektion). Även de av EG delfinansierade stöd- och

ersättningssystemen, bl.a. miljöersättningar och stöd till s.k. mindre gynnade

områden, utgör en väsentlig andel av utgiftsområdet.

 För de olika strukturprogrammen har femåriga planer fastställts avseende

perioden 1995-1999. Av planerna framgår vilka resurser som skall avsättas

nationellt respektive från EG:s jordbruksfond. Det gällande femåriga

obligatoriska miljöersättningsprogrammet baseras på bidragsbeslut med en femårig

giltighetstid.

 Efter år 1997 kommer samtliga utgifter som härrör från 1990 års

omställningsbeslut rörande livsmedelssektorn att ha upphört.

 Under de kommande åren kommer utvecklingen inom utgiftsområdet i stort sett

helt att styras av utvecklingen av de anslag som har sin utgångspunkt i EG:s

regelverk och förändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken som kan komma

att äga rum. I flera fall är anslagsbelastningen till viss del beroende av den

svenska kronans utveckling.

 Regeringen har vid beräkningen av den ekonomiska ramen utgått ifrån att

nettobesparingar på totalt 216 miljoner kronor skall genomföras inom

utgiftsområdet, varav 193 miljoner kronor skall tas ut år 1997. Besparingar

kommer bl.a. ske genom avveckling av stödet till företagshälsovård inom

jordbruksområdet och minskade medel för beredskapslagring av livsmedel.

Därutöver tillkommer en avveckling av avbytarverksamheten. Verksam-heten i

glesbygd och jourverksamheten kommer dock att upprätthållas.

 Vidare har regeringen vid sin beräkning av ramen för utgiftsområdet tagit

hänsyn till ett förväntat ökat återflöde från EG-budgeten vilket inte påverkar

statsbudgetens saldo, men väl belastningen på berörda anslag och därmed

utgiftsområdesramen.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till

12 537 miljoner kronor, för år 1998 till 12 554 miljoner kronor och för år 1999

till 12 631 miljoner kronor.

Utgiftsområde 24:Näringsliv

Utgiftsområdet omfattar verksamheterna näringspolitik, teknologisk

infrastruktur, marknads- och konkurrensfrågor, teknisk forskning och utveckling,

konsumentfrågor, kooperativ utveckling samt exportfrämjande. De totala

utgifterna för utgiftsområdet uppgår år 1996 till 3,6 miljarder kronor.

 Riksdagen fattade år 1993 beslut om regeringens forskningspolitik för åren

1993/94-1995/96. Beslutet innebar bl.a. en förstärkning av informa-

tionsteknologisk FoU samt en inledande satsning på uppbyggandet av ett antal

s.k. kompetenscentra vid högskolor. ALMI Företagspartner AB och dess regionala

dotterbolag tillskapades 1994 med uppgifter inom främst rådgivning och

finansiering för små och medelstora företag. Efter riksdagsbeslut 1995 bildades

Delegationen för utländska investeringar i Sverige samt en ny myndighet och ett

halvstatligt bolag på turistområdet. Som ett led i konsumentpolitiken har

regeringen till riksdagen överlämnat skrivelse 1995/96:181 Konsumentpolitik i EU

- mål och inriktning för det svenska arbetet.

 Under den fortsatta mandatperioden kommer småföretagens betydelse som skapare

av sysselsättning m.m. att uppmärksammas i högre grad.

 Inom det konkurrensfrämjande området kan anslagsbehovet de närmaste åren komma

att påverkas av bl.a. den pågående uppföljningen av konkurrenslagen.

 Den av regeringen tillsatta utredningen om statens roll för att främja

utvecklingen av den svenska gruvnäringen kommer att utgöra ett viktigt underlag

för delar av den fortsatta näringspolitiken.

 Hösten 1996 kommer regeringen att till riksdagen överlämna en

forskningspolitisk proposition avseende budgetåren 1997-1999. I det sammanhanget

kan omfördelningar mellan olika utgiftsområden behöva prövas.

 Regeringen avser, i enlighet med vad som angivits i regeringsförklaringen, att

i den forskningpolitiska propositionen bl.a. stärka den tvärvetenskap-liga och

tillämpade forskningen.

 Förutom tidigare besparingsåtaganden har varaktiga besparingar beräknats på

forskningsanslagen uppgående till 200 miljoner kronor fr.o.m. år 1997 och

ytterligare 100 miljoner kronor fr.o.m. år 1998. Ambitionen är att huvuddelen av

dessa besparingar skall kunna kompenseras genom stiftelsemedel. Den slutliga

fördelningen av dessa besparingar på statsbudgetens anslag kommer att avgöras i

beredningen inför forskningspropositionen, då storleken på de medel som

allokeras till detta utgiftsområde fastställs.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för utgiftsområdet. Ramen uppgår för år 1997 till 2 793 miljoner

kronor, för år 1998 till 2 543 miljoner kronor och för år 1999 till 2 553

miljoner kronor.

Utgiftsområde 25:Allmänna bidrag till kommuner

Utgiftsområdet Allmänna bidrag till kommuner består av anslagen Generellt

statsbidrag till kommuner, Generellt statsbidrag till landsting, Särskilda

insatser för vissa kommuner och landsting, samt Statligt utjämningsbidrag till

kommuner och landsting. De generella statsbidragen till kommuner och landsting

samt anslaget för särskilda insatser uppgår år 1996 till 57,2 mil-jarder kronor.

Utjämningsbidraget uppgår samma år till 21,2 miljarder kronor och motsvaras av

en lika hög utjämningsavgift för kommuner och landsting som bokförs på

statsbudgetens inkomstsida. De totala utgifterna inom utgiftsområdet uppgår år

1996 till 78,4 miljarder kronor.

 Statens styrning av kommunsektorn sker genom lagstiftning och statsbidrag.

Dessutom sker en påverkan genom att staten anger riktlinjer för det

skattefinansierade utrymmet. Regeringen bedömer det av konstitutionella skäl

inte som möjligt att direkt styra den kommunala utgiftsnivån. I stället bör

detta ske indirekt genom restriktioner för de kommunala inkomsterna. Regeringen

aviserar i denna proposition ett förslag om vissa sanktioner vid skattehöjningar

med innebörden att statsbidragen till kommuner och landsting minskas vid ett

ökat skatteuttag.

 Anslagen till kommunsektorn fastställs årligen av riksdagen och grundas på en

bedömning av det skattefinansierade utrymmet. Det finns således ingen automatik

i beräkningen av statsbidragen till kommunsektorn. De senaste åren har bidragen

hållits i huvudsak nominellt oförändrade med undantag av sådana justeringar som

gjorts med hänsyn till verksamhetsförändringar som reglerats enligt

finansieringsprincipen.

 I syfte att skapa stabila planeringsförutsättningar för kommunsektorn har

regeringen och företrädare för Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i

en överenskommelse enats om riktlinjer för kommunernas och landstingens

ekonomiska utveckling under åren 1997 och 1998.

 Regeringen anser mot denna bakgrund att de generella statsbidragen bör hållas

på en nominellt oförändrad nivå under åren 1997 och 1998, med undantag av

regleringar enligt finansieringsprincipen. I avsnitt 7.5.1 föreslår regeringen

att den statliga kompensationen till kommuner och lands-ting för pensioner och

andra trygghetsförmåner för lärare m.fl. fr.o.m. år 1997 inkluderas i de

generella statsbidragen. Regeringen avser också att senare lämna förslag i syfte

att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar det kommunala

skatteunderlaget och det kommunala utgifts-trycket. Detta gäller dock inte de

förslag som omfattas av 118 miljarders programmet för att sanera de offentliga

finanserna.

 Regeringen beräknar ramen för utgiftsområdet till 79 833 miljoner kronor för

år 1997, till 79 883 miljoner kronor för år 1998 och till 79 983 miljoner

kronor för år 1999.

Utgiftsområde 26:Statsskuldsräntor m.m.

Utgiftsområdet omfattar utgifter för räntor på statsskulden samt oförutsedda

utgifter.

 Statsskuldsräntorna ingår som tidigare nämnts i inledningskapitlet inte i

utgiftstaket.

 Utgifterna för statsskuldsräntor styrs av flera faktorer. Till att börja med

avgörs utgifterna dels av hur stor statsskulden är i början av be-

räkningsperioden, dels av hur stort primärt lånebehov, (lånebehov exkl utgifter

för statsskuldsräntor), som beräknas uppstå under själva perioden. Därutöver

styrs utgifterna av makroekonomiska variabler såsom inhemska och utländska

räntenivåer samt växelkurser.

 Även ett antal tekniska faktorer får effekter på de redovisade statsskulds-

räntornas storlek. Dessa tekniska faktorer hänger till stor del samman med

vilken emissionsteknik som Riksgäldskontoret väljer att använda sig av vid

förvaltningen av statsskulden. Ett exempel är Riksgäldskontorets upplåning via

emission av ett begränsat antal s.k. benchmarklån. Lånen löper med fast

kupongränta. Om marknadsräntan vid emissionstillfället avviker från den

fastställda kupongräntan uppstår över- eller underkurser som påverkar

statsbudgeten vid emissionstillfället. I de fall Riksgäldskontoret väljer att

förtidsinlösa delar av stora benchmarklån får detta till följd att kursvinster

eller kursförluster uppstår som i sin tur påverkar nettoutgifterna för

statsskuldsräntorna.

 Ett annat exempel är användandet av så kallade nollkupongobligationer, vilket

innebär att all ränta redovisas på statsbudgeten först efter ett antal år, vid

obligationens förfallotidpunkt. Utbetalningarna för statsskuldsräntorna skjuts

på detta sätt framåt i tiden. Riksgäldskontoret har vid sidan av de redovisade

räntorna beräknat periodiserade räntor på statsskulden där hänsyn tagits till

effekter av ovan angivna slag. Dessa periodiserade räntor är högre än de

redovisade för alla år fram till 1999. De periodiserade räntorna ligger mellan 6

och 11 miljarder kronor högre än de som redovisats i den tabell för åren 1996

till 1999 som återfinns i avsnitt 4.3. Tas hänsyn till dessa effekter ökar

alltså kostnaderna för statsskuldsräntorna de närmaste åren. Å andra sidan

minskar kostnaderna för räntorna längre fram i tiden och utvecklingen mot

minskande statsskuldsräntor blir än tydligare.

 Regeringen beräknar utgifterna för år 1997 till 109 600 miljoner kronor, för

år 1998 till 106 300 miljoner kronor och för år 1999 till 102 500 miljoner

kronor.

Utgiftsområde 27:Avgiften till Europeiska gemenskapen

Utgiftsområdet omfattar Sveriges avgift till Europeiska gemenskapens all-männa

budget (EG-budgeten). EG-budgeten omfattar Europeiska gemenskapens samtliga

förväntade inkomster och utgifter. Budgeten finansieras huvudsakligen (till ca

99 procent) av de s.k. egna medlen, vilka utgörs av avgifter från

medlemsländerna.

 Den sammanlagda avgiften från medlemsländerna till gemenskapsbudgeten består

av fyra huvudkomponenter: tullar, jordbruks- och sockeravgifter,

mervärdesskattebaserad avgift och en avgift beräknad på bruttona-

tionalinkomsten. Den svenska avgiften budgeteras på fyra anslag motsvarande

uppdelningen i dessa fyra komponenter.

 Återbetalningen av delar av avgiften enligt den s.k. infasningsöverens-

kommelsen budgeteras under inkomsttitel.

 Gemenskapsbudgetens omfattning styrs av fleråriga budgetbeslut. Det nuvarande

beslutet avser perioden fram t.o.m. år 1999. Det tak som gäller för 1999

förlängs tills annat beslutas. Taket uttrycks som procentuell andel av

gemenskapens samlade BNI. För år 1997 uppgår taket till 1,24 procent av BNI, för

år 1998 till 1,26 procent av BNI och för år 1999 till 1,27 procent av BNI.

Beslutet innebär således en real ökning av gemenskapsbudgetens omfattning och

därmed Sveriges avgift till budgeten. Budgetbesluten konkretiseras ytterligare i

ramar för EG-budgetens utgiftskategorier och anslagsbehov i de s.k. finansiella

perspektiven. Dessa fungerar som tak för den årliga gemenskapsbudgeten.

 Den svenska avgiften påverkas förutom av besluten avseende budgetens

omslutning och dess genomförande också av hur finansieringen fördelas mellan

avgiftsslagen och medlemsländerna. Till följd av handelsöverens-kommelser

förväntas tullinkomsterna minska. Samtidigt minskar enligt fattade beslut

uttaget i förhållande till momsbasen. Detta kommer att leda till att BNI-

avgiften får ökad betydelse som finansieringskälla för EG-budgeten, vilket i sin

tur leder till att Sveriges avgift ökar.

 Regeringen beräknar ramen för utgiftsområdet för år 1997 till 22 500 miljoner

kronor, för år 1998 till 24 030 miljoner kronor och för år 1999 till 25 240

miljoner kronor.

Socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten

Huvuddelen av socialförsäkringarna redovisas på statsbudgeten. Vid sidan av

statsbudgeten finns dock den allmänna tilläggspensionen (ATP), delpensionen samt

arbetsskadeförsäkringen.

 Allmän tilläggspension utges i form av ålderspension, förtidspension,

efterlevandepension till vuxna samt barnpension. Administrationskostnaderna

finansieras inom systemet. Utgifterna för socialförsäkringssektorn vid sidan

av statsbudgeten uppgår år 1996 till 129,2 miljarder kronor. Utgifterna för ATP

styrs av antalet ålderspensionärer, utvecklingen av intjänade ATP-poäng samt den

allmänna prisutvecklingen.

 ATP finansieras genom en tilläggspensionsavgift som för närvarande är 13

procent för både arbetsgivare och egenföretagare, en allmän ålderspensionsavgift

på 1 procent för löntagare samt via avkastning från allmänna pensionsfonden (AP-

fonden). I enlighet med de av riksdagen beslutade riktlinjerna för

ålderspensionsreformen skall pensionsavgifter inte tas ut på inkomstdelar som

överstiger förmånstaket. Mot denna bakgrunden gäller fr.o.m. 1 januari 1995 att

7 procent av intäkterna av ATP-avgiften förs till statsbudgeten. Vidare förs

fr.o.m. denna tidpunkt en viss andel (för närvarande 11 procent) av intäkterna

av ATP-avgiften över till en särskild förvaltning hos Riksgäldskontoret för att

pensionsrätter inom det kommande premiereservsystemet inom det reformerade

ålderspensionssystemet skall kunna tillgodoräknas fr.o.m. inkomståret 1995 för

försäkrade födda år 1939 eller senare.

 Delpension beviljas försäkrad mellan 61 och 64 år som minskat sin arbetstid

med minst fem timmar och som mest tio timmar per vecka. Delpensionen finansieras

med delpensionsavgiften och avkastning på delpensionsfonden. Avgiften uppgår för

närvarande till 0,2 procent för både arbetsgivare och egenföretagare. Den 1 juli

1994 gjordes inskränkningar i rätten till delpension. Förändringarna har lett

till en kraftig minskning av antalet nybeviljade delpensioner. I samband med att

ålderspension enligt de reformerade reglerna kommer att börja utbetalas fr.o.m.

år 2 000 skall inga nya delpensioner beviljas.

 Arbetsskadeförsäkringen omfattar anställda, uppdragstagare och egenföretagare

och ger ersättning för inkomstbortfall till den som drabbas av skada i sitt

arbete. Från arbetsskadeförsäkringen utbetalas egenlivräntor,

efterlevandelivräntor, begravningshjälp, sjukpenning i vissa fall samt ersättnig

i samband med sjukhusvård utom riket, tandvård och ersättning för särskilda

hjälpmedel. Arbetsskadeförsäkringen skall finansieras via en social-avgift och

avkastning från arbetsskadefonden. Avgiften till arbetsskadeförsäkringen är

1,38 procent för arbetsgivare och 1,4 procent för egenföretagere. Fonden

uppvisar sedan år 1987 ett underskott. De löpande underskotten har finansierats

över statsbudgeten. Sedan budgetåret 1994/95 är dock utgifterna lägre än

inkomsterna.

 Regeringen har vid sin beräkning av den ekonomiska ramen utgått från att

beslutade besparingsåtgärder inom socialförsäkringssektorn vid sidan av

statsbudgeten genomförs.

 Vidare har ytterligare besparingsåtgärder beaktats i beräkningarna. Åtgärderna

innefattar besparingar i ATP i form av sänkt barnpension, förkortad

omställningspension för vuxna från tolv till sex månader samt förändrad

beräkning av s.k. antagandepoäng för förtidspensionärer. Förändringarna i

barnpensionen och omställningspensionen avses träda i kraft den 1 januari 1997

och den förändrade antagandepoängsberäkningen den 1 juli 1997. Besparingarna

uppgår till 420 miljoner kronor år 1997, 655 miljoner kronor år 1998 samt 955

miljoner kronor år 1999.

 Regeringen bedömer att verksamheten kan genomföras inom den ram som regeringen

beräknar för denna del av socialförsäkringssektorn. Ramen uppgår för år 1997

till 132 554 miljoner kronor, för år 1998 till 136 749 miljoner kronor och för

år 1999 till 142 198 miljoner kronor.

Budgeteringsmarginal

Behovet av en budgeteringsmarginal har motiverats i avsnitt 4.4. Osäkerheten

framför allt vad gäller vissa makroekonomiska variabler som inflation, räntenivå

och arbetslöshet gör det nödvändigt med en marginal för att minska risken för en

revidering av utgiftsbeslutet. Respekten för saldorelaterade mål skall inte

minska på grund av budgeteringsmarginalen.

 En osäkerhetsfaktor vid sidan av de makroekonomiska är förbrukningen av

sparade anslagsmedel på reservations- och ramanslag. Vid beräkningen av

utgiftstaket för staten har antagits att behållningen på dessa anslag minskar

med 4,5 miljarder kronor år 1997.

 Dimensioneringen av budgeteringsmarginalen måste baseras på en avvägning

mellan kraven på stramhet i finanspolitiken och risken för att utgiftstaket ej

kan hållas om inte ett visst utrymme finns för att hantera effekterna av en

annan ekonomisk utveckling än förväntat. Rådande osäkerhet beträffande

utgiftsutvecklingen talar för en marginal på en till ett par procent. Eftersom

osäkerheten stiger över tiden, bör detta gälla också budgeteringsmarginalen.

Budgeteringsmarginalen har beräknats på en bas av cirka 700 miljarder kronor med

drygt 1,5 procent för år 1997, 2 procent för år 1998 och 2,5 procent för år

1999.

 I en marginal bör dessutom reserveras utrymme för vissa saldoneutrala

förändringar som av olika skäl inte bör synliggöras på budgeten.

 Mot bakgrund av ovanstående har budgeteringsmarginalen beräknats för år 1997

till 15 000 miljoner kronor, för år 1998 till 18 000 miljoner kronor och för år

1999 till 22 000 miljoner kronor.

 57

5 Uppföljning

Den förändrade budgetprocessen med ramar och utgiftstak ställer ökade krav på

uppföljning, både under löpande budgetår och efter budgetårets slut. Den

sistnämnda kommer i framtiden att presenteras i budgetpropositionen, men på

grund av övergången från det brutna budgetåret till det kalenderårsbaserade sker

redovisningen i år i denna proposition.

 En årsredovisning för staten har för andra året publicerats av Riks-

revisionsverket och kommenteras inledningsvis. Årsredovisningen, som fortfarande

är under utveckling, är en teknisk sammanställning av revisionellt granskade

årsredovisningar för myndigheterna samt bolag där staten har ett väsentligt

inflytande.

 I uppföljningen av budgetåret 1994/95 ingår också regeringens bedömningar och

åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser samt några observationer

kring statsbudget, prognoser och utfall för detta budgetår. Vidare ges en

översiktlig redovisning av skatteavvikelser. En grundligare bakgrundsbeskrivning

och lägesredovisning av skatteavvikelser återfinns i bilaga 3.

 I avsnitt 5.2 görs en uppföljning av utgiftsutvecklingen innevarande budgetår,

med regeringens åtgärder för att möta överskridanden. Vidare presenteras en

avstämning av tidigare beslutat saneringsprogram (avsnitt 5.3).

5.1 Uppföljning av budgetåret 1994/95

5.1.1 Årsredovisning för staten 1994/95

Inledning

Riksrevisionsverket (RRV) har upprättat en årsredovisning för staten avseende

budgetåret 1994/95. Årsredovisningen omfattar dels balans- och resultaträkning

samt finansieringsanalys för den juridiska personen staten, dels en

sammanställning av den statliga sektorns tillgångar och skulder.

 Den juridiska personen staten omfattar enligt RRV:s definition i huvudsak

myndigheterna under regering och riksdag. I begreppet ingår även de allmänna

försäkringskassorna samt de fonder som redovisas av myndigheter. Riksbanken och

AP-fonden faller utanför begreppet. I andra sammanhang, exempelvis i Statistiska

centralbyråns nationalräkenskaper (NR), definieras staten på delvis annat sätt.

 I den statliga sektorn ingår myndigheterna samt Riksbanken, AP-fonden och

bolag där staten har ett väsentligt inflytande. Väsentligt inflytande definieras

här som en ägarandel uppgående till minst 20 procent. Med denna definition

bortfaller stiftelser bildade av staten, vilka är självägande.

 Det pågår ett löpande utvecklingsarbete beträffande årsredovisningens innehåll

och de redovisningsprinciper som ligger till grund för redovisningen. Detta

gäller bl.a. begreppsapparat, avgränsningsprinciper och såväl

redovisningsmässigt som textmässigt innehåll. Nämnas kan att Budgetlags-

utredningen i sitt betänkande (SOU 1996:14) har föreslagit att årsredovisningen

för staten, förutom balans- och resultaträkning samt finansierings-analys, skall

innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

 Ett viktigt syfte med årsredovisningen är att den skall utgöra ett underlag

för uppföljning och analys av statens verksamhet sedd över tiden. Emellertid

kommer det först på några års sikt att bli möjligt att presentera tidsserier

över centrala nyckeltal och på annat sätt redogöra för statens ekonomiska

utveckling i ett längre perspektiv. Årsredovisningen för staten lämnas nu för

andra gången, vilket gör det möjligt att analysera vissa förändringar som skett

i sammansättningen av de ingående posterna. Detta gäller emellertid inte

finansieringsanalysen för staten, vilken framställts för första gången.

 I årsredovisningen för staten lämnas en samlad bild av statens ställning och

resultat. Begreppet nettoförmögenhet, dvs. statens samlade tillgångar minus dess

skulder, bör i detta sammanhang tolkas med stor försiktighet. Statens skulder

kan inte utan vidare kvittas mot tillgångarna, bl.a. beroende på att samtliga

tillgångar inte är av finansiell natur och därför inte finns tillgängliga för

att reducera statens skulder på kort sikt. Dessutom finns tillgångar av

betydande värde som är avsedda att användas i viss verksamhet och som i

praktiken inte heller finns tillgängliga för att reducera skulderna på längre

sikt. Värderingen av statens tillgångar är dessutom i många fall betydligt mer

osäker än värderingen av skulderna. Det gäller exempelvis tillgångar som inte

har något alternativt användningsområde och som därför inte kan avyttras.

 Årsredovisningen för staten visar att den juridiska personen statens

nettoförmögenhet uppgick till minus 1 004 miljarder kronor per den 30 juni 1995.

Detta innebär en minskning av nettoförmögenheten med 81 miljarder kronor jämfört

med föregående budgetår. Förändringen motsvaras i princip av statsskuldens

ökning samt den förstärkning av statens tillgångssida som invärderingen av bl.a.

vägar och krigsmateriel medfört. Om invärderingen ej gjorts skulle

nettoförmögenheten minskat med ytterligare ca 90 miljarder kronor, vilket

innebär en minskning med ca 171 miljarder kronor i förhållande till föregående

budgetår. Sammanfattningsvis bekräftar årsredovisningen för staten bilden av en

svag statsfinansiell ställning.

Redovisningsprinciper

Årsredovisningen för staten bygger på uppgifter från de ingående myndigheternas

och bolagens årsredovisningar eller i vissa fall delårsrapporter. Till skillnad

från myndigheternas årsredovisningar avser bolagens årsredovisningar kalenderår

och inte budgetår. Denna avvikelse har inte korrigerats i sammanställningen av

den statliga sektorn. Problemet kommer emellertid att upphöra i och med statens

övergång till kalenderårsbudget fr.o.m. räkenskapsåret 1997.

 Eliminering av mellanhavanden inom och mellan de ingående organisationerna i

den statliga sektorn har endast gjorts i viss utsträckning.

 Redovisningen i staten skall följa bokföringsförordningen (1979:1212) och ske

i enlighet med god redovisningssed. Detta innebär bl.a. att

omsättningstillgångar och kortfristiga skulder värderas enligt lägsta respektive

högsta värdets princip och att anläggningstillgångar värderas till historiska

anskaffningsvärden med avdrag för ackumulerade avskrivningar enligt plan. I

årsredovisningen för staten har vissa undantag från bokförings- förordningens

generella regler gjorts. De mest väsentliga undantagen innebär att

* uppbörd och transfereringar i huvudsak redovisas kassamässigt eftersom

 avräkningen mot statsbudgeten sker med betalningstillfället som grund,

* värdet på järnvägsbanor saknas,

* värdet på statens upparbetade skuld för kompletteringspensioner till

 statstjänstemän saknas.

Dessutom har vissa myndigheter inom Försvarsdepartementets ansvarsområde

medgivits dispens från att invärdera anläggningstillgångar som anskaffats före

budgetåret 1993/94.

 För att bättre beakta förmögenhetsaspekterna i redovisningen har

balansräkningen för staten i vissa fall kompletterats med s.k. omräknade värden.

Det omräknade värdet för aktier och andelar definieras som bolagets eget kapital

samt 70 procent av de obeskattade reserverna. När det gäller ej bokförda poster

såsom järnvägsbanor och upparbetade kompletteringspensioner har beräknade värden

angivits. Beträffande materiella anläggningstillgångar har tillgångarnas

återanskaffningsvärde, minskat med ackumulerade avskrivningar enligt plan,

redovisats.

 Beträffande tillgångar med mycket svårbestämbara värden, exempelvis

museisamlingar, bibliotek och nationalparker, sker ingen tillgångsredovisning

hos myndigheterna. Värdet av sådana tillgångar saknas i årsredovisningen för

staten.

Den juridiska personen staten

Den ekonomiska ställningen

För den juridiska personen staten har såväl tillgångar som skulder ökat i värde

sedan föregående budgetår, men då skulderna har ökat mer än tillgångarna har

nettoförmögenheten minskat i värde. Omsättningstillgångarnas värde har ökat med

38 miljarder kronor, vilket främst beror på att försvarets förråd av ammunition

och annan krigsmateriel har invärderats i balansräkningen.

Anläggningstillgångarna har ökat med 58 miljarder kronor, främst beroende på att

statens vägar har invärderats.

 På skuldsidan är det i huvudsak statsskuldens ökning som givit upphov till

förändringarna jämfört med föregående budgetår. Statsskuldens ökning uppgår

enligt redovisningen till 192 miljarder kronor, vilket innebär att statsskulden

enligt den konsoliderade balansräkningen uppgick till 1 369 miljarder kronor per

den 30 juni 1995. Detta belopp är 1,1 miljarder lägre än den av

Riksgäldskontoret redovisade statsskulden, vilket beror på att Arbetslivsfondens

innehav av statsskuldväxlar uppgående till 1,1 miljarder kronor har eliminerats.

 Statens nettoförmögenhet har därmed minskat med 81 miljarder kronor jämfört

med förgående budgetår och uppgick per den 30 juni 1995 till minus 1 004

miljarder kronor. Förändringen förklaras dels av årets underskott enligt den

konsoliderade resultaträkningen, minus 189 miljarder kronor, dels av

transaktioner som bokförts direkt mot balansräkningen utan att passera

resultaträkningen. Exempel på sådana transaktioner är invärderingen av

omsättnings- och anläggningstillgångar enligt vad som beskrivits ovan.

 Som inledningsvis nämnts har vissa poster i balansräkningen omräknats för att

bättre spegla aktuella förmögenhetsvärden. De omräknade värdena av såväl

tillgångar som skulder är högre än motsvarande bokförda värden. Det omräknade

värdet för tillgångarna är 731 miljarder kronor och för skulderna 1 613

miljarder kronor. Nettoförmögenheten i omräknade värden är därmed minus 882

miljarder kronor att jämföra med minus 1 004 miljarder kronor enligt

bokföringen.

 Utöver skuldposterna i balansräkningen har staten ansvarsförbindelser

uppgående till 176 miljarder kronor bestående av utställda kreditgarantier samt

den s.k. premiereserven för framtida pensioner uppgående till 3,9 mil-jarder

kronor.

------------------------------------------------------

 Tabell 5.1 Bok- Bokförda

 Konsoliderad förda värden

 balansräkning för värden 950630

 den juridiska 940630

 personen staten

 Miljarder kronor

------------------------------------------------------

 Omräknade Tillgångar

 värden

 950630 Omsättningstillgångar83 121

------------------------------------------------------

 Periodavgränsningsposter26 42

 125

------------------------------------------------------

 41 Anläggningstillgångar289 347

------------------------------------------------------

 565 Summa 398 510

------------------------------------------------------

 731 Skulder

------------------------------------------------------

 Kortfristiga 46 39

 skulder

------------------------------------------------------

 39 Periodav- 85 90

 gräns-

 ningsposter

------------------------------------------------------

 90 Långfristiga 1190 1385

 skulder

------------------------------------------------------

 1484 Summa 1321 1514

------------------------------------------------------

 1613 Nettoförmögenhet-923 -1004

------------------------------------------------------

 -882 Summa-

 skulder 398 510

 och eget-

 kapital

------------------------------------------------------

 Ansvarsförbindelser 176

 731

------------------------------------------------------

------------------------------------------------------

Det ekonomiska utfallet

Det ekonomiska utfallet av statens verksamhet budgetåret 1994/95 blev minus 189

miljarder kronor. Såväl intäkter som kostnader ökade i relation till föregående

räkenskapsår, men då statens intäkter ökade mer än kostnaderna blev resultatet

en förbättring jämfört med föregående år uppgående till 31 miljarder kronor. På

inkomstsidan var det främst inkomstskatten som bidrog till ökningen under

perioden, medan ökningarna på kostnadssidan bl.a. förklaras av ökade kostnader

för arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt den nytillkomna avgiften till EG-

budgeten. Andra kostnader, exempelvis avseende räntebidrag, minskade under

perioden. Vad beträffar de finansiella kostnaderna för statsskulden ökade dessa

med 28 miljarder kronor.

-------------------------------------------------------

 Tabell 5.2 Budgetåret

 Konsoliderad Verksamhetens 1994/95

 resultaträkning intäkter

 för den juridiska

 personen staten

 Miljarder kronor

-------------------------------------------------------

 Budgetåret Skatter m.m. 545

 1993/94

-------------------------------------------------------

 465 Intäkter av

 avgifter och andra 38

 ersättningar

-------------------------------------------------------

 Intäkter av bidrag 37

 54

-------------------------------------------------------

 40 Summa 620

-------------------------------------------------------

 559 Verksamhetens

 kostnader

-------------------------------------------------------

 Transfereringar

 och bidrag 541

-------------------------------------------------------

 Kostnader för 63

 531 personal1

-------------------------------------------------------

 - Övriga 82

 driftkostnader

-------------------------------------------------------

 142 Avskrivningar 16

-------------------------------------------------------

 18 Summa 702

-------------------------------------------------------

 691 Verksamhetsutfall -82

-------------------------------------------------------

 -132 Finansiella

 intäkter och

 kostnader

-------------------------------------------------------

 Finansiella 71

 intäkter

-------------------------------------------------------

 60 Finansiella 178

 kostnader

-------------------------------------------------------

 148 Summa -107

-------------------------------------------------------

 -88 Underskott -189

-------------------------------------------------------

 -220

-------------------------------------------------------

1 Särredovisas första gången 1994/95

Det finansiella flödet

Finansieringsanalysen för staten har framställts för första gången och saknar

därmed jämförelsevärden. Av analysen framgår att statens kassaflöde, dvs. summan

av statens in- och utbetalningar, uppgick till minus 195 miljarder kronor under

budgetåret 1994/95. Det negativa kassaflödet var till största delen hänförligt

till statens finansiella verksamhet.

Den statliga sektorn

Den statliga sektorns samlade tillgångar uppgick år 1994 till 2 162 miljarder

kronor, varav 510 miljarder kronor hänför sig till den juridiska personen

staten. I relation till bruttonationalprodukten (BNP) för budgetåret 1994/95,

som enligt RRV beräknats till 1 579 miljarder kronor, utgjorde de samlade

tillgångarna 137 procent.

 De samlade skulderna uppgick under motsvarande period till 2 495 mil-jarder

kronor, dvs. 158 procent av BNP. Den största enskilda skuldposten var

statsskulden som efter eliminering uppgick till 1 369 miljarder kronor (87

procent av BNP).

 Differensen mellan tillgångar och skulder uppgår till minus 333 miljarder

kronor, vilket innebär att den statliga sektorns samlade nettoförmögenhet var

negativ vid utgången av år 1994. Nettoförmögenhetens värde minskade med 82

miljarder kronor jämfört med föregående år. Om man istället för bokförda värden

betraktar omräknade värden framgår att den statliga sektorns samlade

nettoförmögenhet beräknades uppgå till minus 341 miljarder kronor vid utgången

av år 1994. Beloppet består av den juridiska personen statens omräknade

nettoförmögenhet på minus 882 miljarder kronor samt AP-fondens kapital om 541

miljarder kronor.

Tabell 5.3 Sammanställning av den statliga sektorn

Miljarder kronor

 MyndigheterStatliga bolagStatliga bankerRiksbanken

 och finansinstitut

År 1994/951993/941994 19931994 199319941993

Summa

tillgångar510 398 344 362 560619 269 275

Summa

skulder1514 1321 246 274 527593 204 192

Nettoför-

mögenhet/

Kapital-1004 -923 98 88 33 26 65 83

 AP-fonden Eliminering Totalt bokfördaOmräknade

 värden värden

År 1994 1993 1994 1993 1994 1993 19941993

Summa

tillgångar544548 -66 -58 2162 2144

Summa

skulder 3 14 2495 2395

Nettoför-

mögenhet/

Kapital 541 534 -66 -58 -333 -251 -341 -228

5.1.2Regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av

revisionens iakttagelser

Riksrevisionsverket (RRV) och dess revisorer granskar och avger revi-

sionsberättelser för myndigheter, stiftelser, bolag och andra organisationer.

RRV har under 1995 medverkat i revision av cirka 400 organisationer, varav 260

myndigheter. Revisionen kan föranleda kritik av varierande grad. Den

allvarligaste formen av kritik innebär att revisionsobjektet erhåller

revisionsberättelse med invändning. Om en myndighet erhåller revisionsberättelse

med invändning skall myndigheten till regeringen redovisa de åtgärder

myndigheten avser att vidta med anledning av invändningen. I de fall revisionens

iakttagelser är av sådan art att de bör komma myndighetens ledning och styrelse

tillkänna avger RRV s.k. revisionsrapporter. Myndigheternas styrelser är ålagda

att besluta om åtgärder med anledning av RRV:s revisionsrapporter. Granskningen

år 1995 har resulterat i 15 revisionsberättelser med invändning, varav en

berättelse avser ett aktiebolag och övriga avser myndigheter. Detta innebär en

märkbar förändring i förhållande till föregående budgetår då 31

revisionsberättelser med invändning avlämnades. De senaste tre årens utveckling

med ökning av antalet invändningar har således brutits. Även antalet

revisionsrapporter till de granskade organisationernas styrelser har minskat.

 Regeringskansliets revisionskontor gör i princip motsvarande årliga revision

av departementen inklusive utrikesförvaltningen, regeringskansliets

förvaltningskontor, RRV samt Svenska institutet. Revisionskontorets granskning

har inte föranlett någon invändning.

 En utgångspunkt för regeringens beredning av revisionens iakttagelser är att

ineffektiv användning och/eller bristfällig redovisning av statliga medel inte

kan accepteras. Det primära ansvaret för att påtalade brister och

missförhållanden åtgärdas ligger hos organisationernas ledning.

 I det följande lämnas en redogörelse för vilka bedömningar regeringen gör med

anledning av revisionens iakttagelser samt vilka åtgärder regeringen, inom ramen

för sitt kontroll- och styrningsansvar, har vidtagit eller avser att vidta för

att undanröja påtalade brister.

Åtgärder med anledning av brister av principiell natur

Frågor av generell karaktär

Det faktum att antalet revisionsberättelser med invändningar har halverats och

antalet avlämnade rapporter till de granskade organisationernas styrelser har

minskat med ett fyrtiotal i förhållande till föregående år tyder på att det har

skett förbättringar inom det ekonomiadministrativa området. Många myndigheter

har lagt ned ett omfattande arbete på att förbättra sina administrativa rutiner.

 Brister kvarstår dock fortfarande och RRV har i sina revisionsrapporter riktat

allvarlig kritik mot de granskade organisationerna. Flera av de rapporter som

har avlämnats avseende budgetåret 1994/95 behandlar frågor som kan föras

tillbaka på bristande intern kontroll eller brister i ledningarnas förvaltning

inom granskade myndigheter och andra organisationer.

 Mot bakgrund av de senaste årens omfattande delegering av eko-

nomiadministrativa befogenheter från statsmaktsnivå till myndighetsnivå anser

regeringen att det är av största vikt att respektive myndighetsledning tar

ansvar för styrning och uppföljning samt ser till att rutiner och organisa-

toriska förhållanden är så ordnade att god intern kontroll kan upprätthållas

inom myndigheten. Som ett led i arbetet med att stärka de interna

kontrollfunktionerna inom myndigheterna har regeringen genom förordning

(1995:686) beslutat att större myndigheter skall inrätta intern revision från

och med den 1 juli 1995. RRV har emellertid uppmärksammat regeringen på att

samtliga berörda myndigheter ännu inte har efterlevt regeringens beslut. I

sammanhanget nämns särskilt myndigheter inom högskoleområdet. Regeringen ser

allvarligt på de av revisionen uppmärksammade bristerna beträffande

internkontrollen och kommer att påtala vikten av att intern revision etableras

inom berörda myndigheter.

 Det statsfinansiella läget inskärper vikten av att så kostnadseffektivt som

möjligt tillvarata statens intressen. RRV har återigen framfört att det enligt

verkets bedömning föreligger ett behov av effektivare kontroll inom

myndighetsområden som hanterar stora medelsflöden avseende transfereringar och

uppbörd. Med effektivare kontroll avses att det skall finnas rutiner som

säkerställer att olika typer av bidrag och stöd endast utbetalas till dem som är

berättigade till bidrag och då med rätt belopp. I sin rapport om fusk och

systembrister i välfärdssystemen har RRV konstaterat betydande brister i detta

avseende. I rapporten uppskattas omfattningen av fusk, överutnyttjande och

systembrister i granskade system uppgå till mellan 5 och 7 miljarder kronor

årligen (RRV dnr 1995:32).

 Regeringen delar RRV:s bedömning att det föreligger ett behov av att förstärka

kontrollrutinerna och kraven kring statlig bidrags- och stödverksamhet. Som

framgått av kapitel 4 avser regeringen att avsätta särskilda medel för att

stärka kontrollfunktionen i staten. Ramen uppgår till 100 miljoner kronor år

1997 för att därefter öka.

 En förutsättning för att kontrollverksamheten i staten skall kunna fungera

effektivt är att ansvarsförhållandena är tydliga i de fall flera myndigheter

eller organisationer är engagerade i bidrags- eller stödverksamhet. RRV har

uppmärksammat regeringen på att det i vissa fall föreligger oklarheter

beträffande hos vilken part ansvaret ligger. Regeringen har för avsikt att i

förekommande fall på ett tydligare sätt klargöra ansvarsförhållandena mellan

berörda parter.

 RRV har återigen fört fram att små myndigheter har svårt att prestera en

tillförlitlig redovisning och upprätthålla godtagbar ekonomiadministrativ

kompetens. I föregående års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil.

1) nämndes bl.a. att RRV hade uppmärksammat att särskilt de mindre myndigheterna

uppfattar regelverket om kapitalförsörjning som betungande i förhållande till

den verksamhet som bedrivs. Regeringen har fr.o.m. den 1 juli 1995 infört

bestämmelser i kapitalförsörjningsförordningen (1992:406) som bör innebära

lättnader beträffande myndigheternas låneadministration. Även vid översyn av

förordningar i övrigt kommer de små myndigheternas speciella förhållanden att

beaktas.

 RRV har även påtalat att vissa ekonomiadministrativa brister hos myndigheterna

ibland beror på otydliga eller felaktigt utformade regeringsbeslut som

vanligtvis rör undantag från gällande regelverk. För att komma tillrätta med

dessa problem kommer särskilda utbildningsinsatser på det ekonomiadministrativa

området att genomföras inom regeringskansliet med början innevarande år.

 RRV har vidare påvisat problem förknippade med avgiftsfinansierad verksamhet.

Bland annat föreligger vid blandfinansierad verksamhet en risk att

anslagsfinansierad verksamhet subventioneras med avgifter eller vice versa.

Vidare redovisar många myndigheter avgiftsfinansierad verksamhet under anslag på

ett felaktigt sätt vilket bland annat försvårar uppföljningen av de av riksdagen

fastlagda sparkraven på statlig konsumtion. Regeringen har för avsikt att se

över den avgiftsfinansierade verksamheten. En arbetsgrupp har bildats med

representanter för Finansdepartementet och RRV med uppgift att överväga åtgärder

för att komma tillrätta med bl.a. av revisionen identifierade brister.

 Den 1 juli 1993 infördes ett generellt system för räntebeläggning av de medel

som myndigheterna disponerar i den egna verksamheten. Räntekontomodellen skall i

princip vara neutral, dvs. varken medföra positiva eller negativa finansiella

effekter för myndigheterna som kollektiv. RRV har påtalat att många myndigheter

redovisar stora belopp som anslagssparande respektive utgående reservation och

att flertalet myndigheters likviditet är god. Många myndigheter redovisar därför

betydligt större belopp som ränteintäkter än som räntekostnader. Regeringen

kommer med anledning av de iakttagelser som gjorts att genomföra en översyn av

räntekontomodellen. Regeringen avser att bättre ta tillvara de statsfinansiella

aspekterna i räntekontomodellen.

 RRV konstaterar att det är nödvändigt med en anpassning av resultatstyrningen

till de särskilda förhållanden som råder vid respektive myndighet. Den

anpassning verket anser vara nödvändig avser t.ex. målformuleringar,

återrapporteringskrav eller rapporteringens periodicitet för vissa små

myndigheter. Regeringen har under hösten 1995 påbörjat en översyn av

förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning

och en ny förordning beräknas träda i kraft den 1 januari 1997. RRV:s

iakttagelser kommer att beaktas i detta arbete. Den nya förordningen kommer att

avspegla ett synsätt som innebär att anpassningar kan göras till de särskilda

förhållanden som råder vid olika myndigheter.

 I likhet med föregående år har RRV tagit upp frågor kring styrningen av

statlig verksamhet som bedrivs i annan form än myndighetsform. I

regeringskansliet pågår inom ramen för en interdepartemental arbetsgrupp ett

arbete som syftar till att åstadkomma en mer samordnad och effektiv

ägarförvaltning av de statliga bolagen. Ett led i detta arbete har redovisats i

propositionen Aktiv förvaltning av statens företagsägande (prop. 1995/96:141).

Förutsättningarna för att utveckla en mer aktiv statlig ägarroll kommer att

studeras vidare. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga

senast under det kommande året.

 Till följd av Sveriges medlemskap i EU har betydande insatser gjorts vid

berörda myndigheter för att implementera administrationen av medel från EG:s

budget. RRV pekar i sin rapport på att det i flera avseenden finns svårigheter

att upprätthålla en tillfredsställande standard på den interna kontrollen vid

ett flertal av de berörda myndigheterna.

 Till en del torde de brister RRV uppmärksammat kunna hänföras till bristande

erfarenhet av EG:s regel- och kontrollsystem, men också av bristande medvetenhet

om vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att hantera de risker som dessa

medelsflöden utsätts för i form av fusk, fel och misstag. Den av regeringen

nyligen inrättade delegationen för samverkan mellan berörda myndigheter och

departement för nationella åtgärder för att bättre bekämpa bedrägerier, missbruk

och annan oegentlig hantering och användning av EU-relaterade medel, bör till en

del kunna överbrygga detta. För att försäkra sig om att EG:s medel används kor-

rekt är det väsentligt att ansvariga myndigheter kan kontrollera att villkoren

för bidragen eller betalningarna är uppfyllda, bland annat genom kontroller på

plats hos slutmottagaren. Branschsaneringsutredningen (dir. 1995:142) undersöker

bl.a. möjligheterna att införa kontroller för att säkerställa att bidrag inte

felaktigt ges till företag på grund av att myndigheter saknar kännedom om

misskötsamhet, olagligt beteende eller liknande förhållanden. Utredningen skall

redovisa sitt arbete senast i april 1997. Inom Finansdepartementet övervägs för

närvarande en lagreglerad rätt för RRV att, i likhet med EU:s revisionsrätt

liksom RRV:s motsvarighet i Finland, utföra granskning hos slutmottagare eller

motsvarande för att därigenom kunna verifiera att EU:s medel administrerats och

använts korrekt och säkert i Sverige.

Vissa frågor inom några departementsområden

Inom Justitiedepartementets verksamhetsområde har RRV liksom tidigare

uppmärksammat regeringen på att bristen på helhetssyn inom rättsväsendet medför

risk för ineffektiv styrning och bristfälligt resursutnyttjande. Regeringen

tillsatte i mars förra året en särskild utredare som skulle utreda frågor om en

samlad resultatredovisning för det kriminalpolitiska området. Uppdraget

redovisades i januari 1996 och en försöksverksamhet med en samlad

resultatredovisning för rättsväsendet kommer att genomföras (Rättsväsendets

resultat - så kan det redovisas, SOU 1995:136). En samlad resultatredovisning

bör ge bättre förutsättningar för effektivt resursutnyttjande och effektiv

styrning av rättsväsendet.

 Vidare har RRV ånyo uppmärksammat regeringen på betydelsen av en samlad syn på

informationsförsörjningen inom rättsväsendet. Den s.k. RI-utredningen (Ju

1994:09) föreslår i betänkandet IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet

att en ny myndighet skall inrättas med uppgift att svara för den övergripande

samordningen av rättsväsendets informationsförsörjning (SOU 1995:32). Enligt

regeringens uppfattning bör emellertid en sådan samordning kunna organiseras av

berörda myndigheter inom ramen för deras ordinarie verksamhet. De berörda myn-

digheterna inom rättsväsendet har därför fått i uppdrag att lämna förslag till

en strategi för samordning av rättsväsendets informationsförsörjning. Uppdraget

skall redovisas senast den 2 september 1996. Regeringen kommer därefter att ta

ställning till och fastställa i vilken utsträckning den föreslagna strategin

skall läggas till grund för den fortsatta samordningen. Regeringen kommer då

också att fastställa mål för den fortsatta verksamheten.

 Av principiellt intresse är RRV:s iakttagelser om entledigande av personal i

samband med sammanslagningen den 1 juli 1995 av myndigheterna SIDA, BITS, SAREC,

Swedecorp och Styrelsen för u-landsutbildning inom Utrikesdepartementets

verksamhetsområde. RRV är kritisk till utformningen av de avgångsvederlag eller

retroaktiva löner som utbetalats i samband med entledigande. Regeringen anser

att frågan är av stor principiell vikt. Med anledning av RRV:s iakttagelser har

en diskussion inletts mellan regeringskansliet, Arbetsgivarverket och RRV.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga.

 RRV har vidare granskat Exportkreditnämndens långfristiga garantigivning och

därvid haft synpunkter på bl.a. riskspridningen och på hur samhällsintresset

beaktas. Dessa frågor är under beredning inom regeringskansliet.

 RRV har lämnat revisionsberättelse med invändning avseende två myndigheter

inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde (Försvarsmakten och

Fortifikationsverket, se nedan). Föregående budgetår lämnades invändning för sju

myndigheter. Den positiva utvecklingen kan hänföras till att myndigheterna

generellt har ökat sin ekonomiadministrativa kompetens samt att de omfattande

omstruktureringar som berörde flera myndigheter inom området nu är genomförda.

Fortfarande konstateras dock ett behov av att ytterligare förbättra styrning,

kontroll och redovisningssystem för vissa myndigheter.

 Beträffande Överstyrelsen för Civil Beredskap (ÖCB) har RRV uppmärksammat

regeringen på att ÖCB:s medel avseende beredskapslager har ökat under de senaste

åren till följd av utförsäljningar som inte inneburit motsvarande

återinvesteringar. Regeringen avser därför att snarast fatta beslut om att 350

miljoner kronor skall inlevereras till statskassan.

 RRV har funnit att generella brister och systemfel hindrar effektiviteten i

vissa bidragssystem inom Socialdepartementets verksamhetsområde. Vidare bör

enligt RRV statens kontrollmöjligheter förbättras. RRV anser också att kraven

bör skärpas på resultatstyrning och tillsyn över hur gällande regler tillämpas

och utvecklas.

 Socialdepartementet bedriver i samverkan med Riksförsäkringsverket ett

omfattande arbete för att komma till rätta med problemen. Regeringen har nyligen

lagt fram ett förslag till riksdagen om regelförändringar vad gäller

bostadsbidrag innefattande åtgärder för ökad kostnadskontroll och minskade

utgifter (prop. 1995/96:186 Nya regler för bostadsbidrag). Vidare avser

regeringen att under våren lämna en proposition till riksdagen om ändring av

reglerna för samhällsstöd till barn vars föräldrar inte bor tillsammans.

Regeländringarna syftar till att uppnå bättre fungerande bidragssystem jämte

kostnadsminskningar.

 Mot bakgrund av ett uppdrag till RRV som redovisats i tre särskilda rapporter

(RRV 1995:32, RRV 1995:33 och RRV 1995:34) bedrivs utöver de ovan redovisade

systemförändringarna ett arbete med att ta fram åtgärder för att komma till

rätta med fusk och överutnyttjande inom förmånssystemen. I detta sammanhang kan

framhållas att det för närvarande pågår en översyn av registerlagregleringen i

enlighet med vad som anfördes i regeringens proposition 1995/96:128 om bl.a.

vissa registerfrågor inom socialförsäkringsadministrationen. Avsikten är bl.a.

att bättre ta tillvara ADB-tekniken för kontroll- och uppföljningsändamål.

Härvid är dock avvägningen mellan rättssäkerhet, administrativ effektivitet och

skydd för den personliga integriteten av stor betydelse.

 Frågan rörande skärpta krav på resultatstyrningen och tillsynen över

regeltillämpningen har studerats i samverkan mellan Socialdepartementet,

Riksförsäkringsverket och RRV. Arbetet har delvis skett mot bakgrund av att RRV

lämnade revisionsberättelse med invändning avseende Riksförsäkringsverkets

årsredovisning för budgetåret 1993/94. Innehållet i årsredovisningen för

budgetåret 1994/95 utgör emellertid ett betydligt bättre underlag för styrning

av socialförsäkringsadministrationens verksamhet än tidigare årsredovisningar.

Utvecklingsarbetet fortsätter alltjämt. I sammanhanget kan noteras att den

pågående utredningen om socialförsäkringsadministrationens organisation kommer

att redovisa sitt uppdrag under april månad 1996.

 Beträffande Finansdepartementets verksamhetsområde har RRV uppmärksammat

regeringen på behovet av åtgärder för förstärkt riskkontroll inom

Riksgäldskontorets verksamhetsområde. Enligt RRV är det framför allt angeläget

att riskkontrollen förstärks inom avdelningen utlandsmarknad, delvis till följd

av den omfattande volymtillväxten i avdelningens derivatportfölj under senare

år. Regeringen anser det vara av hög prioritet att Riksgäldskontoret vidtar

åtgärder som säkerställer god intern kontroll inom hela Riksgäldskontorets

verksamhetsområde. Som ett led i detta arbete har en omorganisation av

Riksgäldskontoret genomförts. Dessutom implementeras för närvarande ett nytt

finansadministrativt system. Regeringen kommer fortlöpande bevaka att även andra

åtgärder vidtas som leder till skärpt riskkontroll.

 RRV har vidare föreslagit att Riksskatteverkets ansvar för samordningen mellan

skatteförvaltningen och exekutionsväsendet skall anges i instruktionerna för

dessa förvaltningar. För att indrivningsarbetet skall kunna bedrivas effektivt

är det av stor vikt att kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheterna

samverkar på ett rationellt sätt. Skattebetalningsutredningen (dir. 1993:22)

kommer inom kort att lägga fram ett förslag om införande av ett system med så

kallade skattekonton. Om förslaget genomförs kommer bl.a. kravet på

återrapportering till skattemyndigheterna under indrivningsarbetet att

förändras. Enligt regeringens mening bör frågan om en närmare reglering av

samordningen mellan skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna övervägas i

samband med utredningens förslag.

 Inom Arbetsmarknadsdepartementets verksamhetsområde har RRV på flera punkter

uppmärksammat att det finns brister i Arbetsmarknadsverkets (AMV) interna

styrning, kontroll och uppföljningsverksamhet. Anslagsposten 1 under anslaget A

2. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder får användas för bl.a. tillfälliga

personalförstärkningar. Under budgetåret 1994/95 fick högst 395 miljoner kronor

användas för detta ändamål. Mot bakgrund av överskridande på berörd anslagspost

(se nedan) omfördes efter räkenskapsårets utgång utgifter för 55 miljoner kronor

till anslaget A 1. Arbetsmark-nadsverkets förvaltningskostnader med motiveringen

att det i första hand är förvaltningsanslaget som skall belastas med

personalkostnader. Effekten av förfarandet blev att det redovisade

överutnyttjandet av anslagsposten 1 under anslaget Arbetsmarknadspolitiska

åtgärder blev lägre än det annars skulle ha blivit. Denna redovisningsprincip

tillämpades dock inte i föregående årsredovisning. RRV ifrågasätter

förfaringssättet men förutsätter att principen skall tillämpas framöver.

 Regeringen anser att det inträffade ytterligare förstärker bilden av att

uppföljningen och den interna styrningen inte fungerar tillfredsställande inom

AMV. Avsikten med personalförstärkningsramen är att, under vissa

förutsättningar, möjliggöra en personalstyrka vid arbetsförmedlingen utöver vad

förvaltningsanslaget medger. Någon generell utbytbarhet mellan medlen för

tillfälliga personalförstärkningar och medlen på förvaltningsanslaget finns

inte. Det är inte acceptabelt att med hjälp av redovisningsteknik undvika

överskridanden av ett anslag eller en anslagspost. Regeringen förutsätter att

AMV framdeles i redovisningen särskiljer medlen från de två anslagen på ett

korrekt och konsekvent sätt.

 Vad gäller tillsynen av arbetslöshetskassorna konstaterar RRV att allt färre

ärenden granskats under de senaste tre åren. Regeringen har uppmärksammat

riksdagen på de bristande resurserna inom tillsynsverksamheten och AMV har för

innevarande budgetår tilldelats ytterligare medel för tillsynsverksamheten.

Regeringen avser att följa upp hur dessa medel utnyttjas.

 RRV förordar en samordning inom internrevisionsfunktionen vid AMV.

Arbetsmarknadsstyrelsen ( AMS) har lämnat ett förslag till regeringen om en

centralisering av internrevisionsfunktionen. Regeringen kommer att ta ställning

till detta förslag i samband med översynen av AMV:s framtida organisation.

 Beträffande internkontrollen i bidragshanteringen har RRV särskilt

uppmärksammat säkerheten i bidragshantering av arbetsmarknadspolitiska åtgärder

som finansieras genom nedsättning av arbetsgivares sociala avgifter. Det handlar

främst om utbildningsvikariat. RRV har på regeringens uppdrag lämnat förslag

till åtgärder för att få till stånd effektiv kontroll och rättvisande ekonomisk

redovisning samt förbättrad uppföljning inom området. Regeringen ser för

närvarande över samtliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder och kommer att ta

ställning till förslaget i detta sammanhang.

 Arbetet inom AMV med att förbättra styrning, uppföljning och kontroll kommer

kontinuerligt att bevakas från regeringens sida bl.a. inom ramen för en

arbetsgrupp med representanter för AMS och Arbetsmarknadsdepartementet.

 RRV har tidigare påtalat att myndigheter inom vissa verksamhetsområden har

bildat stiftelser och köpt bolag utan regeringens tillstånd. Med anledning av

riksdagens ställningstagande när det gäller former för statlig verksamhet har

regeringen den 29 februari 1996 beslutat att samtliga statliga universitet och

högskolor inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde skall ompröva sina

nuvarande engagemang i bolag, stiftelser och andra associationer samt pröva

huruvida eventuella ansökningar om nya engagemang skall vidhållas. Ett liknande

beslut har fattats inom Civildepartementets verksamhetsområde beträffande

länsstyrelserna.

 Vid RRV:s granskning av lärares arbetstid och övertimmar har framkommit att

schablonmässiga beräkningsgrunder använts och att beräkningar på icke

avtalsenliga grunder har förekommit, vilket medfört att övertidsersättning har

utbetalats med felaktiga belopp. Vidare har RRV granskat lärares bisysslor och

avlämnat en rapport. Regeringen har under året tillsatt en utredning som har

till uppgift att utreda tjänsteorganisationen för lärare vid statliga

universitet och högskolor (dir. 1996:3) som bl.a. skall behandla dessa frågor.

Utbildningsdepartementet har också i skrivelser till högskolorna redogjort för

gällande bestämmelser samt rektorernas ansvar.

 Många myndigheter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde har problem

med att upprätthålla en jämn och hög nivå på kontrollen av de statliga medlen.

Regeringen har fr.o.m. budgetåret 1994/95 ålagt universitet och högskolor att

inrätta intern revision. RRV har funnit att flera högskolor inte har vidtagit

några åtgärder för att efterkomma bestämmelserna. Vid några högskolor har

åtgärder vidtagits men verksamheten har ännu inte kommit igång. Regeringen ser

mycket allvarligt på att högskolorna inte har följt kravet på inrättande av

internrevision. De högskolor som inte har följt kravet skall enligt ett särskilt

regeringsbeslut inkomma med en redovisning av att internrevision inrättats och

att en fastlagd revisionsplan finns. Om detta inte kan uppvisas senast den 14

juni 1996 avser regeringen att aktualisera frågan om styrelsernas

sammansättning.

 Högskolornas årsredovisningar har på grund av vissa brister inte kunnat tjäna

som ett fullgott underlag för regeringens styrning. I samband med

Högskoleverkets arbete med att ta in information från högskolorna utifrån de

krav som har formulerats i regleringsbrev, högskoleförordningen (1993:100) samt

förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och

högskolor har det vidare - på grund av den bristande enhetligheten i

efterlevnaden av föreskrifterna - visat sig vara svårt att göra de

sammanställningar som krävs.

 Regeringen har uppmärksammat behovet av att ytterligare öka insatserna för att

tillse att högskolornas redovisning håller hög kvalitet och är jämförbar mellan

högskolorna.

 Regeringen har med anledning av detta den 8 februari 1996 beslutat att ge RRV

och Högskoleverket ett gemensamt uppdrag att utarbeta kompletterande

föreskrifter och råd avseende den ekonomiska redovisningen för universitet och

högskolor. I de fall det av projektet framgår att det för uppföljning och

styrning på nationell nivå är väsentligt att redovisningen görs på ett

likformigt sätt vid samtliga högskolor, skall RRV efter samråd med

Högskoleverket utfärda kompletterande föreskrifter senast den 30 augusti 1996

att gälla fr.o.m kalenderåret 1997. I övrigt skall råd publiceras i lämplig

form.

 RRV har granskat fördelning och uppföljning av utbetalade forskningsmedel vid

Forskningsrådsnämnden (FRN), Humanistisk-Samhällsvetenskapliga forskningsrådet

(HSFR), Medicinska forskningsrådet (MFR), Naturvetenskapliga forskningsrådet

(NFR), Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR), Skogs- och jordbrukets

forskningsråd (SJFR) samt Teknikvetenskapliga forskningsrådet (TFR). Syftet med

granskningen har varit att bedöma forskningsrådens rutiner samt få en upp-

fattning om hur vanligt det är att forskningsrådens ledamöter och suppleanter

erhåller forskningsbidrag från de råd i vilka de medverkar. Samtliga

forskningsråd utom FRN har erhållit revisionsrapport över iakttagna brister. Det

område där flest svagheter har identifierats är uppföljning av

forskningsprojekt. Även rutiner för hantering av jävsfrågor brister.

 Mot bakgrund av RRV:s iakttagelser samt de redogörelser myndigheterna har

lämnat med anledning av granskningsresultaten har regeringen den 14 mars 1996

fattat beslut om att forskningsråden och i tillämpliga delar även

Forskningsrådsnämnden skall ansvara för att en ekonomisk uppföljning, utifrån

gemensamma grundprinciper, görs av de medel som betalas ut av forskningsråden

till universitet och högskolor samt senast den 14 juni 1996 inkomma till

regeringen med en redogörelse för grundprinciperna. Uppföljning skall göras

årligen av samtliga avslutade projekt samt av ett urval av de pågående

projekten. RRV skall följa upp vidtagna åtgärder.

 Samtliga forskningsråd har redovisat att de har infört jävsregler. Regeringen

har givit RRV i uppdrag att verifiera de åtgärder som forskningsråden vidtagit.

 När det gäller Jordbruksdepartementet verksamhetsområde har RRV vid granskning

av Statens jordbruksverks (SJV) verksamhet påtalat allvarliga brister inom

områdena organisation, intern kontroll och ADB-system. Regeringen är medveten om

att de arbetsuppgifter SJV blev ålagda i samband med inträdet i EU utfördes

under hård tidspress och med knappa resurser. Regeringen anser dock att

bristerna är av den karaktären att de måste åtgärdas skyndsamt. Detta inskärps

av de krav som ställs på Jordbruksverket såsom utbetalningsställe för jordbruks-

fonden. Enligt EG-kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 måste ett

utbetalningsställe vara ackrediterat för att få hantera betalningar till och

från EG:s jordbruksfonds garantisektion och för att ackreditering skall beviljas

måste verket uppfylla ett antal krav som ställs på redovisnings- och

förvaltningsrutinerna. Mot bakgrund av RRV:s iakttagelser beviljade regeringen

den 12 oktober 1995 SJV endast tillfällig ackreditering samt gav SJV i uppdrag

att åtgärda bristerna senast den 31 januari respektive den 1 april 1996. Vidare

har regeringen uppdragit åt RRV att senast den 10 maj 1996 verifiera i vad mån

de åtgärder SJV vidtagit överensstämmer med de villkor som gäller för

ackreditering.

 Inom Kulturdepartementets verksamhetsområde konstaterar RRV i likhet med

föregående år brister i resultatredovisningen, den interna styrningen och

uppföljningen. RRV har lämnat rapport till styrelserna för sex myndigheter för

brister inom nämnda områden. För att komma tillrätta med bristerna har

departementet anordnat särskilda seminarier om årsredovisningarna. Seminarierna

ingår i den kontinuerliga dialogen mellan departementet och myndigheterna.

Vidare har samtal förts med varje myndighet om årsredovisningens utformning.

 Några stiftelser m.fl. organ inom departementets område har för första gången

lämnat resultatredovisningar. Då institutionerna inte har haft tillgång till de

utbildningar som anordnats av RRV för myndigheterna är årsredovisningarna något

bristfälliga och bör förbättras. Av denna anledning har departementet anordnat

ett särskilt seminarium för dessa institutioner och det finns även planer på att

anordna särskilda utbildningar för dem.

 Regeringen anser att rapporteringen av resultat inom Miljödepartementets

verksamhetsområde bör utvecklas ytterligare. I flera fall föreligger problem med

att beskriva och mäta verksamheten i kvantitativa termer samt att redovisa

effekter av utförd verksamhet. Regeringen poängterar vikten av att det påbörjade

arbetet med resultatstyrning fortsätter och vidareutvecklas. En viktig del i

detta arbete är att ta fram uppföljningsbara och tydliga verksamhetsmål. Ett

exempel på sådant utvecklingsarbete är samarbetet mellan Naturvårdsverket,

Miljödepartementet och Finansdepartementet i syfte att vidareutveckla

verksamhetsmålen inför 1997 års regleringsbrev.

Åtgärder med anledning av revisionsberättelser med invändning

Invändningar med anledning av att resultatredovisning saknas eller är

bristfällig

För räkenskapsåret 1993/94 lämnade RRV totalt nio skäl för invändningen i

revisionsberättelsen avseende Försvarsmakten. Försvarsmakten har under den

granskade perioden genomfört ett åtgärdsprogram, vilket har medfört högre

informationskvalitet i årsredovisningen för budgetåret 1994/95. Antalet skäl för

invändningen har därmed minskat väsentligt.

 RRV har lämnat invändning i revisionsberättelsen mot den av Försvarsmakten

inlämnade resultatredovisningen med hänvisning till att den inte uppfyller

väsentliga krav enligt förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning

och anslagsframställning. Den avgörande anledningen till detta är att den

ekonomiska redovisningen inte ger en rättvisande bild av programmens kostnader,

bl.a. genom att utgifter för krigsmateriel inte periodiserats genom årliga

avskrivningar. Vidare anger RRV att det av redovisningen inte framgår hur

använda medel under året bidragit till förbandens uppnådda krigsduglighetsvärde.

RRV bedömer att det krävs ett utvecklingsarbete över flera år innan en rättvi-

sande bild kan redovisas av ett krigsförbands verkliga kostnader.

 Ett sådant utvecklingsarbete pågår inom Försvarsdepartementet och

Försvarsmakten. I detta arbete ingår bl.a. att invärdera befintlig krigsmateriel

och periodisera utgifterna för all krigsmateriel samt att åstadkomma en

tydligare koppling mellan resurser, prestationer och uppsatta mål. Resultatet av

genomfört utvecklingsarbete kommer att redovisas i nästkommande årsredovisning.

 RRV har även lämnat invändning mot Fortifikationsverkets (FortV)

årsredovisning när det gäller resultatredovisningen, som enligt RRV inte

uppfyller de krav som ställs. Bl.a. saknas redovisning av väsentliga

slutprestationer, volymer, totala intäkter och kostnader samt hur dessa

utvecklats över tiden.

 Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 godkänt inriktningen

i ett av FortV inlämnat förslag till mätmetoder och resultatmått. I den första

delårsrapporten för budgetåret 1995/96 har FortV tagit ett första steg mot att

redovisa verksamheten enligt denna struktur. Under återstoden av budgetåret

kommer ambitionsnivån att höjas i takt med informationssystemets utveckling.

Regeringen bedömer att de vidtagna åtgärderna torde medföra betydande

förbättringar inom området. Regeringen avser dock att noggrant följa utveckligen

och efterhand ytterligare precisera sina krav i detta avseende om erfarenheterna

visar på ett sådant behov.

 RRV har i sin revisionsberättelse avseende Arbetslivsfonden bedömt att

resultatredovisningen inte uppfyller väsentliga krav och därför inte ger en

rättvisande bild av verksamheten under räkenskapsåret 1994/95. Förordningen

(1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning kom i vissa

delar formellt att gälla för Arbetslivsfonden först genom ett särskilt

regeringsbeslut den 11 maj 1995. Eftersom Arbetslivsfondens verksamhet - liksom

dess administration - upphörde den 1 juli 1995

(prop. 1992/93:100. bil. 11, bet. 1992/93:AU12, rskr. 1992/93:203) blev

möjligheterna för fonden att fullt ut efterkomma kraven i det särskilda

regeringsbeslutet begränsade.

 Regeringen har genom beslut i december 1995 uppdragit åt Arbetslivsinstitutet

att, mot bakgrund av genomförda uppföljningar och utvärderingar m.m. avseende

Arbetslivsfondens verksamhet, analysera och sammanfatta de resultat och effekter

som fondens insatser har givit upphov till. Uppdraget skall slutredovisas senast

vid årsskiftet 1996/97. Regeringen avser att därefter återkomma till riksdagen i

denna fråga. Regeringen kommer vidare att tillvarata erfarenheterna från

Arbetslivsfondens system med s.k. kunskapscheckar vad beträffar kontrollen av

utbetalningar från Europeiska socialfonden.

Invändningar med anledning av allvarliga brister i förvaltning eller

redovisning

RRV har lämnat invändning i revisionsberättelsen över Vägverkets årsredovisning

avseende 1994. Enligt RRV finns brister avseende den interna kontrollen samt

efterlevnaden av gällande regelverk. Enligt verkets mening finns dessutom behov

av ytterligare affärsjuridisk kompetens. RRV har även påtalat risker för att

statens ekonomiska intressen inte tillgodosetts på ett tillfredsställande sätt

samt att upphandling skett utan konkurrens. Vägverket har till regeringen

redovisat vilka åtgärder som vidtagits med anledning av RRV:s kritik. Regeringen

bedömer att de vidtagna åtgärderna är relevanta. Regeringen avser emellertid att

följa upp att vidtagna åtgärder har haft avsedd effekt, bl.a. inom ramen för den

löpande mål- och resultatdialogen med myndigheten. Såvitt avser Vägverkets

årsredovisning för år 1995 har RRV avgivit en revisionsberättelse utan

invändning.

 Närings- och tekniksutvecklingsverket (NUTEK) fick invändning i

revisionsberättelsen avseende ledningens förvaltning. RRV konstaterade brister i

NUTEK:s beredning av beslut, huvudsakligen rörande dokumentation av

beslutsunderlag. NUTEK har informerat regeringen och RRV om de åtgärder verket

har vidtagit eller ämnar vidta för att skapa en ändamålsenlig struktur för

beredning, kontroll och uppföljning av beslut. Ett led i detta arbete är den

internrevisionsfunktion som har inrättats vid NUTEK.

 Regeringens bedömning är att de åtgärder som hittills vidtagits och de som

planeras torde medföra att förhållandena avsevärt förbättras. Regeringen avser

dock att följa upp att effekterna av vidtagna åtgärder samt det fortsatta

förbättringsarbetet på NUTEK medför att såväl kontrollstrukturen som dess

tillämpning anpassas till de krav som kan ställas på verksamheten. En dialog med

NUTEK har därför inletts.

 RRV har lämnat invändning mot att Fortifikationsverket (FortV) inte har

finansierat investeringar i anläggningstillgångar uppgående till drygt 500

miljoner kronor med lån i Riksgäldskontoret. FortV har därigenom inte uppfyllt

kraven i kapitalförsörjningsförordningen (1992:406). FortV har i en skrivelse

framfört att de ansett att de är undantagna från kapitalförsörjningsförordningen

i detta avseende och hemställt om regeringens ställ-ningstagande. Av

regleringsbrev för budgetåren 1994/95 och 1995/96 framgår dock att FortV inte

har varit undantaget från skyldigheten att finansiera sina investeringar i

anläggningstillgångar genom att uppta lån i Riksgäldskontoret.

 Efter avslutat budgetår har FortV upptagit lån för vissa av de ovan nämnda

investeringarna. Regeringen förutsätter att FortV fortsättningsvis kommer att

uppfylla kapitalförsörjningens krav avseende lånefinansiering av

anläggningstillgångar.

 För Karolinska institutet har RRV lämnat invändning med anledning av brister i

den ekonomiadministrativa styrningen och kontrollen, vilka väsentligen påverkat

tillförlitligheten i underlaget till årsredovisningen. RRV har p.g.a. dessa

brister inte kunnat bedöma om årsredovisningen i allt väsentligt varit

rättvisande. Karolinska institutet har i en skrivelse givit RRV rätt i dess

kritik samt anmält att institutet har vidtagit åtgärder för att förändra rutiner

och anvisningar m.m.

 Mot bakgrund av att institutet arbetar för att komma tillrätta med bristerna

har regeringen givit RRV i uppdrag att under budgetåret 1995/96 göra fördjupade

granskningar av Karolinska institutet, vilka skall avrapporteras till regeringen

senast den 31 oktober 1996. Regeringen avser att på grundval av de fortsatta

granskningarna ta ställning till om institutets problem kan lösas inom

myndigheten eller om det behövs extern medverkan.

 Beträffande Högskolan i Gävle/Sandviken har RRV avgivit revisionsberättelse

med invändning p.g.a. att högskolestyrelsen beslutat om arvode till rektor för

ett särskilt uppdrag avseende högskolans FoU-verksamhet. Det extra arvodet

motiverades av att uppdraget skulle medföra merarbete för rektor. Det är

emellertid endast regeringen som kan besluta om ersättning till rektor vid en

högskola.

 Regeringen har påtalat för högskolan att styrelsen inte haft behörighet att

besluta om ersättningen. Eventuella framtida överträdelser av detta slag kommer

att medföra att regeringen tar upp bl.a. frågan om återbetalning av felaktigt

utbetalad ersättning.

 Sameskolstyrelsen har erhållit revisionsberättelse med invändning beroende på

att årsredovisningen saknat anslagsredovisning. Sameskolstyrelsen har i en

skrivelse med anledning av RRV:s granskning redogjort för att de interna

rutinerna skall förbättras och att årsredovisningen skall vara komplett och

korrekt när den inlämnas framdeles. Sameskolstyrelsen har på regeringens uppdrag

kompletterat årsredovisningen i vissa avseenden.

 Kammarkollegiet har erhållit revisionsberättelse med invändning. För

invändningen finns två skäl dels att avräkning mot statsbudgeten har gjorts i

strid mot gällande regelverk varför anslagsredovisning samt resultat- och

balansräkning inte är rättvisande, dels att den interna kontrollen har

väsentliga brister.

 Kammarkollegiet inrättade den 1 januari 1996 en central controllerfunktion och

myndigheten fortsätter i övrigt att stärka ekonomifunktionen genom ett ökat ADB-

stöd. Regeringen bedömer för närvarande att dessa åtgärder är

tillfredsställande. Regeringen avser dock att, bl.a. inom ramen för den löpande

mål- och resultatdialogen, närmare följa resultatet av de ekonomiadministrativa

insatserna.

 Länsstyrelsen i Gävleborgs län har erhållit revisionsberättelse med

invändning. Datorer, annan utrustning och förbättringsutgifter på annans

fastighet till ett sammanlagt värde av 4,3 miljoner kronor har inte klas-

sificerats och bokförts som anläggningstillgång. Detta står i strid med

bokföringsförordningen (1979:1212). Som en konsekvens av förfarandet har

aktuella investeringar i anläggningstillgångar inte finansierats via lån i

Riksgäldskontoret, vilket strider mot kapitalförsörjningsförordningen

(1992:406).

 Länsstyrelsen har med anledning av invändningen i revisionsberättelsen

aktiverat dessa tillgångar, varefter lån upptagits i Riksgäldskontoret.

Civildepartementet har i särskild skrivelse inför länsstyrelsernas arbete med

anslagsframställningarna för år 1997 lyft fram skyldigheten att följa

kapitalförsörjningsförordningen. Regeringen förutsätter att Länsstyrelsen i

Gävleborgs län även fortsättningsvis följer såväl kapitalförsörjningsför-

ordningen som bokföringsförordningen.

 Folkens museum - etnografiska har erhållit revisionsberättelse med invändning

med hänvisning till att årsredovisningen inte motsvarar de krav som ställs. RRV

anser att hela ekonomifunktionen bör ses över då årsredovisningen har stora

brister. Museet har påbörjat en omorganisation och arbetar med att förbättra de

administrativa rutinerna. Samråd sker mellan Kulturdepartementet och museet i

syfte att snabbt få en lösning på problemen.

 Beträffande Statens biografbyrå har RRV avgivit en revisionsberättelse med

invändning med anledning av att myndighetens styrelse inte fattat beslut om

årsredovisningen. Biografbyråns styrelse har därefter den 24 november 1995

fattat beslut om att fastställa årsredovisningen. Regeringen förutsätter att

förfarandet inte kommer att upprepas.

 Nämnden för utställningar av nutida svensk konst i utlandet har erhållit

revisionsberättelse med invändning eftersom årsredovisningen lämnades in för

sent. Regeringen utgår från att fastställda tidpunkter respekteras framgent då

för sent inlämnade årsredovisningar negativt påverkar förutsätt-ningarna för

regeringen att på ett tillfredsställande sätt bedöma och avrapportera

verksamheten till riksdagen.

Invändning avseende hantering av anslag i strid med riksdagens eller

regeringens beslut

RRV har lämnat invändning i revisionsberättelsen över Arbetsmarknadsverkets

(AMV) årsredovisning med anledning av ett anslagsöverskridande och ett

överskridande av en anslagspost. Dels har anslagsposten 1 under

reservationsanslaget A 2. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder överskridits med

drygt 280 miljoner kronor, dels har reservationsanslaget B 5. Särskilda åtgärder

för arbetshandikappade utnyttjats utöver tilldelade medel med knappt 200

miljoner kronor. Överskridandet under anslaget A 2. härrör från anslagspost 1

som överutnyttjats med knappt 210 miljoner kronor. Överskridandet skulle

dessutom, såvitt RRV kan bedöma, ha blivit sam-manlagt omkring 100 miljoner

kronor större om periodiceringen av utgifter och anslagsavräkning varit riktig.

RRV anser att överskridandena och felperiodiceringarna visar på brister i AMV:s

interna styrning och uppföljning. RRV menar vidare att anslagen bör förses med

någon form av bemyndiganderamar.

 Regeringen ser mycket allvarligt på det inträffade och delar RRV:s bedömning

att det finns brister i AMV:s interna styrning och uppföljning. Regeringen anser

att den flexibilitet mellan budgetår som RRV efterlyser kan tillgodoses genom

förändringar i anslagsstrukturen.

 Riksdagen har i samband med proposition 1995/96:61 Anställning med lönebidrag

(bet. 1995/96:AU4, rskr. 1995/96:61) fattat beslut om att överskridandet på

anslaget B 5 skall finansieras med de medel som tilldelats under innevarande

budgetår på anslaget. Överskridandet på anslagsposten 1 under anslaget A 2

avräknas de tilldelade medlen på anslagsposten för innevarande budgetår.

 För att under innevarande budgetår undvika överskridanden har regeringen i

regleringsbrevet för AMV angivit att Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) varje månad

skall redovisa medelsförbrukningen fördelad på olika åtgärder/ändamål samt en

prognos över hur mycket som beräknas utbetalas från anslagen fram till den 31

december 1995, den 30 juni 1996 samt till slutet av budgetåret. AMS skall också

redovisa medel under anslagen som intecknats genom beslut men ännu ej

utbetalats.

 Vad gäller anslaget B 4 innevarande budgetår, vilket motsvarar anslaget B 5

budgetåret 1994/95, sker en ytterligare bevakning av utgiftsutveckligen i och

med den återrapportering riksdagen krävt i samband med tilldelningen av extra

medel för lönebidragen (bet. 1995/96:AU4, rskr. 1995/96:61).

Granskning av delårsrapporter

Som ett led i förstärkningen av den löpande uppföljningen av verksamheten under

innevarande budgetår har regeringen beslutat att myndigheter som omfattas av

förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning

skall upprätta delårsrapport per den 31 december 1995 och per den 30 juni 1996.

Riksrevisionsverket (RRV) har ålagts att granska dessa delårsrapporter samt avge

revisorsintyg avseende genomförd granskning.

 RRV har granskat delårsrapporterna per den sista december 1995 och därvid

funnit brister som utmynnat i revisorsintyg med invändning i ett tjugotal fall.

Regeringen har för avsikt att i budgetpropositionen 1996, då även

delårsrapporterna per den 30 juni 1996 har inkommit till regeringen, återkomma

till riksdagen i de fall det bedöms nödvändigt att särskilt kommentera

revisionens iakttagelser. Då lämnas också en redogörelse för de åtgärder

regeringen avser att vidta med anledning av de iakttagelser som gjorts vid

granskningen av delårsrapporterna.

5.1.3 Jämförelse mellan statsbudget och utfall 1994/95

Statsbudgetens utfall för budgetåret 1994/95 redovisades i november 1995 (RRV

1995:11). På några poster skilde sig utfallet från den prognos som regeringen

publicerade i kompletteringspropositionen i april 1995.

Tabell 5.4 Statsbudgetens inkomster och utgifter budgetåret 1994/95

Miljarder kronor

 Statsbudget Kompl.prop. Utfall

 1994/95 våren 1995

Inkomster 368,2 427,0 423,2

Utgifter exkl. statsskuldsräntor442,8462,6 456,2

Statsskuldsräntor 76,0 125,3 123,2

Saldo -150,6 -160,9 -156,2

 Från statsbudgeten som beslutades i juni 1994 till kompletteringspropositionen

i april 1995 ökade de beräknade inkomsterna med ca 60 miljarder kronor, från 368

till 427 miljarder kronor. Denna ökning beror till stor del på ökade

företagsskatter, bl.a. fick nya regler för aktiebeskattning större effekter än

väntat på skatteinkomsterna. Även för fysiska personer underskattades effekten

av de höjda aktieskatterna. En annan bidragande orsak till de ökade inkomsterna

är försäljningen av aktier i Pharmacia AB, som gav en budgetförstärkning på 9

miljarder kronor.

 Utgifterna ökade under samma period från 519 till 588 miljarder kronor, dvs.

med 70 miljarder kronor. Ökningen beror huvudsakligen på att ränteutgifterna

avseende statsskulden i statsbudgeten underskattades med 50 miljarder kronor,

vilket förklaras av att marknadsräntorna legat på en högre nivå än förväntat. I

övrigt förklaras 12 miljarder kronor av utgiftsökningen av medlemskapet i EU.

 Det slutliga utfallet visar att både inkomsterna och utgifterna överskattades

något i kompletteringspropositionen. Statens inkomster för 1994/95 blev 4

miljarder kronor lägre än vad som prognosticerades i

kompletteringspropositionen. Statens utgifter blev 8 miljarder kronor lägre än

vad som prognosticerats, varav statsskuldsräntorna svarade för 2 miljarder

kronor.

Statsbudgetens utveckling mellan budgetåret 1994/95 och 1995/96

(12 månader)

Budgetåret 1995/96 sträcker sig, som ett resultat av övergången till

kalenderbudgetår, över 18 månader. För att kunna göra en meningsfull jämförelse

med utfallet föregående budgetår har beräkningar gjorts även för budget-årets

tolv första månader. Beräkningen för 1995/96 nedan bygger på uppgifter som

inkommit från departementen i februari 1996.

Tabell 5.5 Statsbudgetens inkomster och utgifter 1994/95 och 1995/96

12 månader, miljarder kronor

 1994/95 1995/96 (12 mån)

 Utfall Kvartalsuppföljning

Inkomster 423,2 547,51

Utgifter exkl. statsskulds-

räntor 456,2 565,1

Statsskuldsräntor 123,2 107,3

Saldo -156,2-124,9

1 Inkomstberäkningen bygger på underlag från Riksrevisionsverket

 Inkomsterna har ökat mellan åren med 124 miljarder kronor. Största delen, ca

95 miljarder kronor, hänför sig till lagstadgade socialavgifter och beror till

stor del på att sjukförsäkringsavgiften, arbetsmarknadsavgiften,

arbetarskyddsavgiften och lönegarantiavgiften bruttoredovisas fr.o.m den 1 juli

1995 samt att sjukförsäkringsavgiften höjdes med en procentenhet den 1 januari

1996 (för närmare beskrivning se prop. 1994/95:100, bil. 1).

 Utgifterna exklusive statsskuldsräntor har ökat mellan åren med 90 miljarder

kronor. Liksom på inkomstsidan beror det till stor del på tekniska faktorer.

Bruttoredovisningen av ovan nämnda trygghetssystem beräknas på utgiftssidan ge

en ökning med ca 40 miljarder kronor. Arbetslöshetsersättningen finansierades

tidigare från Arbetsmarknadsfonden som redovisas vid sidan av statsbudgeten.

Sedan den 1 juli 1995 redovisas ersättningen över anslag på statsbudgeten,

vilket ger en utgiftsökning med ca 50 miljarder kronor budgetåret 1995/96 (tolv

månader). Till viss del motverkas utgiftsökningen av inkomster från arbetsmark-

nadsavgiften. Eftersom Arbetsmarknadsfonden uppvisar ett negativt finansiellt

sparande leder dock omläggningen till en försämring av budgetsaldot.

 Statsskuldsräntorna har minskat med 16 miljarder kronor mellan åren. Framför

allt förklaras det av den förstärkning av kronan som skett under 1995/96, vilket

medfört att valutaförlusterna blivit lägre. Dessutom leder fallande

marknadsräntor till något lägre utgifter för statsskuldsräntorna.

5.1.4Redovisning av skatteavvikelser

Regeringen redovisar i denna proposition för första gången en sammanställning av

s.k. skatteavvikelser. Denna redovisning av skatteavvikelser skall ses mot

bakgrund av Finansutskottets uttalanden (1990/91:FiU30, rskr. 1990/91:386). Den

fullständiga redovisningen av skatteavvikelser återfinns i bilaga 3.

 Samhällets stöd till hushåll och individer och andra grupper redovisas i

huvudsak på statsbudgetens utgiftssida. Kostnaderna för dessa stöd är inte

alltid direkt jämförbara eftersom vissa stöd är skattepliktiga medan andra är

undantagna från skatteplikt. I det nya systemet med ramar för olika

utgiftsområden är det angeläget att dessa brister i redovisningen undanröjs för

att underlätta prioriteringar mellan olika utgiftsområden.

 Vid sidan av de stöd som redovisas på statsbudgetens utgiftssida finns också

stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av olika särregler i

skattelagstiftningen, vilka hittills inte har redovisats samlat. Exempel på

sådana stöd är det särskilda grundavdraget för pensionärer, avdrag för kostnader

för resor till och från arbetet, nedsatta socialavgifter för arbetsgivare i

vissa kommuner och den lägre skattesatsen vad gäller mervärdesskatt för

livsmedel. Goda skäl finns för dessa särregler, men det är önskvärt att

effekterna av dem redovisas så att en jämförelse mellan olika stödformer blir

möjlig. Ett stöd, som redovisas på budgetens utgiftssida i form av ett anslag är

föremål för beslut inför varje budgetår. Ett indirekt stöd via en

skatteavvikelse prövas däremot inte automatiskt i den årliga budgetprocessen.

Det indirekta stöd som ges via skatteavvikelsen följs därför inte upp.

 Som ett underlag för riksdagens överväganden och för den offentliga

diskussionen kring statens finanser är det angeläget att även stöd i form av

skatteavvikelser redovisas. Därigenom ges en möjlighet till en kontinuerlig

prövning av samma slag som görs av utgifterna på statsbudgeten.

 För att identifiera en särregel eller en s.k. skatteavvikelse måste det

existerande regelsystemet sättas i relation till en jämförelsenorm. I den norm

som tillämpas i redovisningen av skatteavvikelser gäller bland annat enhetliga

avdrags- och skatteregler samt generell skatteplikt för inkomster. Enhetliga

skatteregler innebär att det särskilda grundavdraget för pensionärer räknas om

till en skattepliktig pension, så att nettot efter skatt beräknat med vanligt

grundavdrag blir detsamma som enligt gällande regler. Det tillkommande beloppet

visar hur mycket pensionerna skulle behöva öka i frånvaro av det särskilda

grundavdraget och vid oförändrade nettobetalningar till pensionärskollektivet.

En sådan redovisning ger en mer korrekt redovisning av vad olika stödformer

kostar. Det bör i detta sammanhang understrykas att redovisningen av skatteav-

vikelser enbart syftar till att åstadkomma en rättvisande jämförelse av olika

stöd.

 Avvikelserna redovisas både netto och brutto. I den statliga budgetberedningen

är nettokostnaden vanligen av störst intresse, men detta skulle kräva en

redovisning av statsbudgetens utgifter i nettotermer. I redovisningen nedan har

för samtliga icke skattepliktiga transfereringar inklusive det särskilda

grundavdraget nettoavvikelsen satts till noll.

 De totala skatteavvikelserna har med utgångspunkt i den beräkningsmetod som

redovisas i bilaga 3 uppskattats till knappt 174 miljarder kronor av-seende

inkomståret 1996. Avvikelserna uppgår netto till knappt 78 miljarder kronor,

vilket motsvarar drygt 12 procent av statsbudgetens utgifter.

 Metoderna för redovisning av skatteavvikelser är under utveckling och kommer

successivt att förfinas.

Tabell 5.6. Skatteavvikelserna fördelade på utgiftsområden

Miljarder kronor

Utgiftsområde Skatteförmån brutto Skatteförmån netto

 1993 1994 1995 1996 1993 1994 1995 1996

1 Rikets styrelse

2 Samhällsekonomi och

 finansförvaltning 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

3 Skatteförvaltning och

 uppbörd

4 Rättsväsendet

5 Utrikesförvaltning o

 internationell samverkan

6 Totalförsvar

7 Internationellt bistånd

8 Invandrare och

 flyktingar

9 Hälsovård,sjukvård och

 social omsorg 5,1 6,0 6,2 5,9 0,9 0,9 0,9 0,7

10Ekonomisk trygghet vid

 sjukdom o handikapp4,0 3,9 3,9 3,8

11 Eknomisk trygghet vid

 ålderdom 28,8 30,6 37,2 38,2 7,6 7,3 11,9 12,3

12 Ekonomisk trygghet för

 familjer och barn 19,1 20,0 21,7 19,8

13Ekonomisk trygghet vid

 arbetslöshet 5,5 5,7 5,6 5,1

14Arbetsmarknad och arbetsliv1,74,93,03,2 1,2 3,5 2,2 2,3

15Studiestöd 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,10,1

16Utbildning och

 universitetsforskning4,85,5 5,7 6,6

17Kultur, medier, trossamfund

 och fritid 8,1 8,4 9,1 8,8 6,1 6,3 6,8 6,6

18Samhällsplanering,bostads-

 försörjning och byggande22,123,919,69,7 15,3 16,2 13,8 6,8

19Regional utjämning

 och utveckling 0,7 0,7 1,5 1,5 0,5 0,5 1,0 1,0

20Allmän miljö- och naturvård 3,3 3,4 1,9 1,9

21 Energi 0,0 0,0 3,0 3,4 0,0 0,0 1,82,1

22Kommunikationer 2,2 3,1 10,9 11,5 1,7 2,4 7,7 8,1

23Jord- o skogsbruk, fiske

 med anslutande näringar2,82,9 2,7 3,2 1,5 1,5 1,3 1,4

24Näringsliv 10,2 23,0 14,4 17,1 7,1 15,5 9,611,1

25Allmänna bidrag till

 kommuner

26Statsskuldsräntor

27Avgiften till Europeiska

 gemenskapen

30Generell skatteförmån18,928,017,5 32,8 12,8 19,1 11,9 23,6

 varav till hushåll 7,8 12,9 7,0 7,1 5,2 8,6 4,5 4,6

Summa skatteavvikelser134,0166,7165,5173,9 54,6 73,3 70,9 78,0

 103

5.2 Uppföljning av budgetåret 1995/96

Budgetutvecklingen

För att kunna följa utgiftsutvecklingen och i god tid upptäcka eventuella

tendenser till överskridanden görs numera inom regeringskansliet kvartalsvisa

uppföljningar av statsbudgeten. Regeringen kommer två gånger per år, i samband

med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, att redovisa denna

uppföljning för riksdagen samt presentera förslag till åtgärder för att

finansiera eventuella överskridanden. Den senaste kvartals-uppföljningen som

gjordes i februari innevarande år, tyder på överskridanden på ett antal områden.

Regeringen lämnar i det följande en redogörelse för de olika åtgärder som kommer

att vidtas för att komma till rätta med utgiftsutvecklingen.

Tabell 5.7 Inkomster och utgifter budgetåret 1995/96

(18 månader) Miljarder kronor

 Statsbudget1 Kvartals-

 uppföljning

Inkomster 763,1 787,4 2

Utgifter exkl.

statsskuldsräntor 846,0 862,4

Statsskuldsräntor 132,0 116,2

Saldo -214,9 -191,2

1 Inklusive utjämningsbidrag till kommuner och landsting i enlighet med proposi-

tionen 1995/96:64

2 Inkomstberäkningen bygger på underlag från Riksrevisionsverket

 Som framgår av tabellen beräknas statsbudgetens inkomster nu bli något högre

än vad som beräknades i juni 1995. Inkomsterna för det 18 månader långa

budgetåret beräknades då till ca 723 miljarder kronor. Ytterligare ca 40

miljarder kronor tillkom hösten 1995 i och med proposition 1995/96:64 Ett nytt

utjämningssystem för kommuner och landsting m.m. Enligt nu aktuella beräkningar

bedöms inkomsterna bli 787 miljarder kronor. Huvud-orsaken till denna

ytterligare ökning med 24 miljarder kronor är riksdagsbeslut om nya skatter och

andra inkomster.

 Utgifterna exklusive statsskuldsräntor beräknas bli något högre än i den

fastslagna budgeten. Detta beror dels på överskridanden, dels på att

myndigheterna bedöms utnyttja reservationsmedel i större utsträckning än

tidigare beräknat.

 Räntorna på statsskulden beräknas nu bli betydligt lägre än i statsbudgeten

från juni 1995. Huvudorsaken är fallande marknadsräntor och en starkare krona.

 De totala utgifterna beräknas uppgå till 979 miljarder kronor, dvs. i stort

sett samma belopp som i statsbudgeten.

Åtgärder för att finansiera överskridanden och nya åtaganden

Ökade utgifter i förhållande till statsbudgeten kan uppstå av flera skäl. Enligt

regeringen bör ökade utgifter finansieras oavsett om utgiftsökningen bedöms vara

av engångskaraktär eller varaktig. Vad gäller varaktiga utgiftsökningar på

regelstyrda anslag är det viktigt att regeländringar snabbt kommer till stånd.

Under löpande budgetår kan möjligheterna att ändra i regelsystem och på så sätt

förhindra överskridanden vara små. Effekten av en åtgärd måste därför värderas

över flera år.

 Kvartalsuppföljningen tyder på betydande överskridanden på vissa enskilda

utgiftsanslag. De största förväntade överskridandena återfinns inom Social- och

Arbetsmarknadsdepartementens verksamhetsområden.

 Överskridandena på Socialdepartementets verksamhetsområde beror på

volymökningar inom regelstyrda anslag. Vad gäller bostadsbidrag finns förutom

kravet att finansiera ett förväntat överskridande på 1,8 miljarder kronor även

ett kvarvarande besparingskrav på 1,5 miljarder kronor i saneringsprogrammet.

Regeringen har i proposition 1995/96:186 Nya regler för bostadsbidrag lagt fram

förslag till regelförändringar som kommer att minska utgifterna för

bostadsbidrag år 1997. För innevarande budgetår kommer inte överskridandet att

kunna åtgärdas genom regelförändringar. Regeringen har därför beslutat att över-

skridandet skall hanteras genom varaktiga besparingar under de kommande fem åren

(1997-2001). Överskridandena avseende assistansersättningen och

sjukvårdsförmåner på 0,7 respektive 3,4 miljarder kronor kommer att hanteras på

ett likartat sett.

 Inom Arbetsmarknadsdepartementets verksamhetsområde beräknas utgifterna för

arbetslöshetsförsäkringen överskrida budgeten med ca 11 miljarder kronor.

Överskridandet kommer delvis att finansieras inom Arbetsmarknadsdepartementets

verksamhetsområde. Som framgått ligger de förväntade totala utgifterna för

budgetåret 1995/96 i stort sett på budgeterad nivå. Huvudorsaken till detta är

lägre utgifter för räntor på statsskulden. Regeringen betraktar generellt sett

inte sänkta ränteutgifter som en finansiering. I rådande konjunkturläge gör

regeringen dock den bedömningen att det leder till en bättre avvägd

finanspolitik att inte finansiera resterande del av överskridandet.

 Vid sidan av dessa större överskridanden föreligger ett antal mindre. Dessa

överskridanden åtgärdas i huvudsak inom respektive departements

verksamhetsområde.

 Statliga tjänstepensioner är en utgift som redovisas på statsbudgetens

inkomstsida. Sedan budgeteringstillfället har utgifterna ökat med 1,3 miljarder

kronor till följd av att staten av Arbetsdomstolen retroaktivt ålagts att betala

ut pensioner till f.d. statstjänstemän. Den varaktiga utgiftsökningen beräknas

bli ca 300 miljoner kronor per år. Både den engångsvisa, retroaktiva

utbetalningen och den varaktiga utgiftsökningen bör finansieras från flera

departementsområden. Den engångsvisa utbetalningen finansieras genom engångsvisa

indragningar innevarande budgetår.

 I kapitel 6 redovisas förslag till nya och ändrade anslag för innevarande

budgetår (tilläggsbudget för 1995/96). Utgiftsökningarna summerar till drygt

1 999 miljoner kronor.

5.3 Avstämning av saneringsprogrammet

I det konvergensprogram för Sverige som presenterades i juni 1995 redogjordes

översiktligt för det saneringsprogram för de offentliga finanserna som

regeringen förelagt riksdagen i fyra steg sedan november 1994. Programmet har

beräknats ge en sammantagen förstärkning av de offentliga finanserna år 1998 med

ca 118 miljarder kronor. Riksdagen har fattat principbeslut om hela

saneringsprogrammet på ca 118 miljarder kronor.

 De tillkommande budgetförstärkningsåtgärder som motiveras av målet för den

offentliga sektorns finansiella sparande har beskrivits i avsnitt 4.2.5. Dessa

åtaganden innebär en utvidgning av saneringsprogrammet och kommer framgent att

ingå i uppföljningen av detta.

 I tabell 5.8 nedan redovisas saneringsprogrammet så som det lades fram i

kompletteringspropositionen våren 1995.

Tabell 5.8 Förstärkning av de offentliga finanserna enligt saneringsprogrammet

Effekt 1998, miljarder kronor

Effekter av beslut under föregående mandatperiod18,3

Proposition 1994/95:25 Vissa ekonomisk -politiska åtgärder

- Inkomstförstärkningar 36,6

- Avgår därav orsakade inkomstminskningar -0,3

- Utgiftsminskningar 24,8

- Avgår därav orsakade inkomstminskningar -4,7

Sammanlagd förstärkning 56,4

Förslag i budgetpropositionen exkl. tidigare aviserade förstärkningar

- Utgiftsminskningar 24,6

- Avgår därav orsakade inkomstminskningar -2,1

- Avgår justeringar i riksdagen m.m. -2,1

- Avgår handlingsprogrammet mot arbetslöshet -1,1

Sammanlagd förstärkning 19,3

Finansiering av medlemskapet i EU

- Inkomstförstärkningar i prop. 1994/95:19 12,4

- Avgår därav orsakade utgiftsökningar -0,2

- Inkomstförstärkningar i prop. 1994/95:203 1,8

- Utgiftsminskningar presenterade i budget- och

 kompletteringspropositionerna 6,0

Sammanlagd förstärkning 20,0

Kompletteringspropositionen m.m.

- Sänkt mervärdesskatt på livsmedel -7,7

- Utgiftsminskningar 9,9

- Inkomstförstärkningar 2,6

- Diverse överskridanden -1,2

Sammanlagd förstärkning 3,6

Summa föreslagna och beslutade åtgärder 117,6

 104

 För att underlätta uppföljningen av beslutsläget vad gäller sanerings-

programmet har budgetåtgärderna delats in i följande tre grupper:

Preciserade beslut Denna grupp avser åtgärder där inga ytter-

fattade av riksdagen ligare riksdagsbeslut krävs för genomförande.

Aviserade beslut Denna grupp avser åtgärder där principbeslut finns om vilka

 budgetförstärkningar som skall genomföras, inom vilka

 departementsområden åtgärderna faller samt åtgärdernas

 allmänna inriktning.

Återstår att åtgärda Denna grupp avser åtgärder där principbeslut finns om med

 vilka belopp utgifterna skall minskas samt inom vilka

 departement detta skall ske.

 I prop. 1995/96:25 En politik för arbete, trygghet och utveckling

presenterades en första uppföljning av beslutsläget vad gäller sanerings-

programmet. Vid det tillfället, november 1995, fanns preciserade beslut på ca 91

miljarder kronor och aviserade beslut på ca 24 miljarder kronor. Det återstod

2,2 miljarder kronor att åtgärda. I tabell 5.9 redogörs för beslutsläget så som

det presenterades i prop. 1995/96:25.

Tabell 5.9 Förstärkning av de offentliga finanserna , beslutsläget i november

1995

Effekt år 1998, miljarder kronor

 Inkomster UtgifterTotalt

Preciserade beslut fattade av

riksdagen 40,4 50,9 91,3

Aviserade beslut 15,7 8,4 24,1

Återstår att åtgärda 0,0 2,2 2,2

Totalt 56,1 61,5 117,6

 Sedan november 1995 har flera av besparingarna konkretiserats och för vissa av

de tidigare aviserade besparingarna finns nu ett riksdagsbeslut.Vid föregående

uppföljning återstod 2,2 miljarder kronor att åtgärda. Av dem är nu samtliga

preciserade och ingår i de två övriga grupperna.

 Det aktuella beslutsläget redovisas i tabell 5.10.

Tabell 5. 10 Förstärkning av de offentliga finanserna, beslutsläget i mars 1996

Effekt år 1998, miljarder kronor

 Ändringarjämförtmed nov.

Inkomster UtgifterTotalt1995

Preciserade beslut fattade

av riksdagen 47,9 51,6 99,5 +8,2

Aviserade beslut 9,4 8,6 18,0 -6,1

Återstår att åtgärda 0,0 0,0 0,0 -2,2

Totalt 57,3 60,3 117,6

Anm. Siffrorna i tabellen summrerar inte p.g.a avrundningseffekter

Diagram 5.1 Förstärkning av de offentliga finanserna, beslutläget i mars 1996

Effekt 1998, miljarder kronor

 Av det totala saneringssprogrammet på ca 118 miljarder kronor föreligger nu

riksdagsbeslut som summerar till ca 100 miljarder kronor. Det är en ökning med

närmare 9 miljarder kronor jämfört med uppföljningen i prop. 1995/96:25. Främst

är det inkomstförstärkningar som tidigare grupperats som aviserade men som nu

beslutats av riksdagen. Som exempel kan nämnas ändrade tidpunkter för

momsuppbörd och moms på dagstidningar.

 I nuläget återstår besparingar om 18 miljarder kronor i gruppen aviserade

beslut. Största delen, 9,4 miljarder kronor, ligger på inkomstsidan och avser

höjda egenavgifter i sjukförsäkringen. Den resterande delen är

utgiftsminskningar varav åtgärder inom Socialdepartementets område står för 6

miljarder kronor. Av dem föreligger propositioner på 2,5 miljarder kronor och

utredningsförslag på ytterligare ca 3 miljarder kronor. Ytterligare en stor

post, 704 miljoner kronor, utgörs av utgiftsminskningar som inte bedöms kunna

bäras inom det område som ursprungligen avsågs. Av dessa är 250 miljoner kronor

engångsvis till följd av att besparingen på invandring senarelagts. Detta belopp

sparas engångsvis genom inleveranser och indragningar av anslagsbehållningar.

Resterande besparingskrav på 454 miljoner kronor bedöms inte kunna genomföras

inom Jordbruksdepartementets verksamhetsområde och finansieras nu varaktigt

genom neddragningar inom flera departements verksamhetsområden.

 En stor del av besparingarna i denna kategori har fördelats på utgiftsområden.

Den slutliga preciseringen kommer i allt väsentligt att ske i samband med

höstens budgetproposition.

Tabell 5.11 Saneringsprogrammet

Uppföljning av budgetförstärkningar3

Effekt 1998, miljoner kronor

Preciserade beslut fattade av riksdagen

Inkomster 47 945

Utgifter

51 590

Summa preciserade beslut 99 535

Aviserade beslut

Inkomster:

- Höjd egenavgift till sjukförsäkringen9 400

Summa inkomster 9 400

Utgifter:

- Justitiedepartementet 600

- Socialdepartementet 6 025

 Enligt prop:

 -Bostadsbidrag (prop. 1995/96:186)2 300

 -Assistansersättning (prop. 1995/96:146)215

 Enligt utredning:

 -Förtidspensioner 1 380

 -SGI 480

 -Underhållsstöd 500

 -Läkemedel 550

 Övrigt 600

- Miljödepartementet 222

- Näringsdepartementet 560

- Jordbruksdepartementet 46

- Kulturdepartementet 100

- Övrigt 704

 (finansieras kollektivt)

- Arbetsmarknadsdepartementet

 - Invandring 370

Summa utgifter 8 627

Summa aviserade beslut 18 027

Återstår att åtgärda

Inkomster 0

Utgifter 0

Summa återstår att åtgärda 0

Totalt 117 562

En mer detaljerad genomgång av beslutade åtgärder återfinns i bilaga till detta

avsnitt.

 Nya beräkningar av avgiften till EG-budgeten visar på ett ökat fi-

nansieringsbehov om ca 0,5 miljarder kronor jämfört med tidigare beräkningar.

Detta finansieringsbehov avräknas mot den ännu ej helt utnyttjade ramen för

sänkt företagsbeskattning. Regeringen avser att återkomma med en bedömning av

finansieringsbehovet efter år 1998.

**FOOTNOTES**

 3Sedan uppföljningen i proposition 1994/95:25 har viss

omfördelning av åtgärderna skett.

 105

Bilaga till kap. 5

Av riksdagen beslutade förstärkningar av de offentliga

finanserna

Miljoner kronor, netto Effekt 1998

UTGIFTER

Tidigare beslutade åtgärder

Pensioner 2 200

Sjukförsäkring m.m. 600

Familjepolitik 900

Räntebidrag 1 800

Övergång till Danellsystemet 3 900

Proposition 1994/95:25

Socialdepartementet

Skärpt prövning av förtidspension 1 300

och sjukpenning

Sänkta flerbarnstillägg 540

Reducerad uppräkning av basbeloppet 5 700

Bidragsförskott/underhållsbidrag 760

Avskaffat vårdnadsbidrag 2 300

Jordbruksdepartementet

Beredskapslagring 200

Avbytarverksamhet 100

Försvarsdepartementet

Besparing 2 000

Utrikesdepartementet

Asylkostnader 300

Utbildningsdepartementet

Avindexering av studiemedel 182

Budgetproposition 1994/95:100

Justitiedepartementet

Rättshjälp 14

Partistöd 12

Domstolarna 89

Polisen 235

Kriminalvård 50

Utrikesdepartementet

Bistånd 707

Samarbete Central- och Östeuropa 335

Slopat Efta-bidrag 114

Övrigt 457

Socialdepartementet

Sänkta barnbidrag 2 345

Utfasning flerbarnstillägg 307

Föräldraförsäkring 130

Ändrade utbetalningstidpunkter 50

Sänkt folkpension för vissa gifta 920

Diverse förslag bostadstillägg pensionärer 900

Sänkt folkpension/höjt pensiontillskott

för förtidspensionärer 580

Ändrade utbetalningstidpunkter för pensioner350

Höjning av tak för avgift för vårddag till 80kr45

Höjning av högkostnadsskyddet vid sjukvård 200

Tandvård 600

Läkemedel 540

Statlig konsumtion 726

Kommunikationsdepartementet

Minskade investeringar i vägar 968

Minskade investeringar i järnvägar 1 289

Minskat bidrag till fritidsbåtsändamål m.m. 15

Minskad ersättning till Posten 150

Minskat bidrag till enskilda vägar 328

Minskat bidrag till flygplatser 15

Övrigt 9

Statlig konsumtion 126

Finansdepartementet

Skatte- och exekutionsväsendet 409

Fastighetsförvaltning och lokalförsörjning 98

Statliga arbetsgivarfrågor 101

EU-besparing 421

Övriga myndigheter 355

Utbildningsdepartementet

Skolsektorn 200

Studiestöd 925

Universitet och högskolor 1 024

Forskning 254

Jordbruksdepartementet

EG:s miljöprogram 624

Forskning och utbildning 200

Stöd till mindre gynnade områden 50

Övrigt 172

Arbetsmarknadsdepartementet

Utbildningsbidrag 615

Utbildning i företag 1 433

Regionalpolitik 244

Arbetsvillkor/Normalarbetstid 1 509

Permitteringslön 200

Statlig konsumtion 482

Särskilda bidrag 287

Invandring 140

Samhall AB 285

Utbildningsbidrag på sommaren 100

Särskilda åtgärder för arbetshandikappade 496

Utbildningsbidrag utlandet 100

Arbetsliv 201

Kulturdepartementet

Statlig konsumtion 48

Besparing Sveriges Radio och TV 551

Näringsdepartementet

Europeiskt FoU-samarbete 316

Produktivitets- och effektivitetskrav på myndigheter80

Ränteeffekter av engångsvisa inleveranser 19

Övrigt 35

Civildepartementet

Organisationsbidrag 87

Statlig konsumtion 280

Miljödepartementet

Bidrag till miljöarbete 31

Bidrag till kalkningsverksamhet 38

Miljöforskning 30

Miljöinsatser i Östersjön 46

Övrigt 70

Kungliga hov- och slottsstaten 5

Kompletteringspropositionen 1994/95:150

Socialdepartementet

75% ersättningsnivå i sjuk- och föräldraförsäkring2 015

Läkemedel 300

Tandvård 200

Kommunikationsdepartementet

Minskad investering i järnvägar 75

Utbildningsdepartementet

Europeisk forskningssamverkan 55

Utvecklingsverksamhet och internationell

samverkan 20

75% ersättningsnivå i vuxenstudiestöden 259

Arbetsmarknadsdepartementet

Sänkt ersättning rek.stöd och beredskapsarbete1 213

Inträde i A-kassan plus karens vid egen uppsägning800

Regeländringar arbetsmarknadspolitiska åtgärder620

Deltid, sänkt ersättning för fasta tjänster 190

Finansieringsavgift för arbetsplatsintroduktion240

Starthjälp 125

Invandring 93

75% ersättningsnivå i arbetslöshetsförsäkringen1 510

Kulturdepartementet

EU-finansiering 25

Näringsdepartementet

Främjande av kvinnors företagande 35

Investeringsfrämjande 15

Civildepartementet

Statlig konsumtion 16

Organisationsbidrag 8

Miljödepartementet

Kalkning 20

Miljöforskning 25

SKI:Kärnsäkerhetsforskning 5

Ingen kompensation för allmän löneavgift 875

Summa utgiftsminskningar 56 688

INKOMSTER

Tidigare beslutade åtgärder

Förändrade egenavgifter 9 600

Proposition 1994/95:25

Värnskatt 4 200

Enhetlig kapitalbeskattning 7 500

Bevarad förmögenhetsskatt 1 900

Avkastningsskatt 1 900

Minskad indexering 4 400

Egenavgift 4 700

Interaktionseffekter -400

Skatteadministrationsersättning

kyrkliga kommuner 500

Övriga skatteförändringar 4 700

Ej reducerade indexering för tak för egenavgifter200

Proposition 1994/95:203

Fastighetsskatt industri 800

Fastighetsskatt kommuner lokalt 2 100

Energiskatt arbetsredskap 500

Allmän höjning CO2-skatt 600

Höjd vattenskatt 700

Höjd kärnkraftskatt 500

Skatt på naturgrus 100

Höjd energiskatt på el 300

Indexering av försäljningsskatt 500

Begränsad avdragsrätt pensionsförsäkringar 900

Allmän löneavgift m.m. 6 200

Förändrad moms/punktskatter 1 100

Handelsgödselavgift 200

Kompletteringspropositionen 1994/95:150

Tidningsmoms 320

Ändrad momsuppbörd 500

Sjukvårdsförmåner 200

Reducerat grundavdrag 700

Kärnkraft 400

Sänkt representationsavdrag 400

Moms begagnade varor 400

Kontrolluppgiftsskyldighet aktier 300

Höjd skatt folköl 250

Tullen (från utgiftssidan) 75

Inkomstförstärkning Socialdepartementet 300

Summa inkomstförstärkningar 57 545

TOTALT beslutade budgetförstärkningar 114 233

Avgår diverse budgetförsvagningar:

Strukturfond -820

Arbetslöshetsreform -1 052

Överskridanden -1 226

Minskad avtrappning räntebidrag -2 000

Skattelättnader företag -2 000

Sänkt matmoms -7 600

TOTALT beslutade budgetförstärkningar

exkl. budgetförsvagningar 99 535

 106

6 Förslag till tilläggsbudget till statsbudgeten för

budgetåret 1995/96

6.1 Inledning

Enligt 9 kap. 5 § regeringsformen kan riksdagen för löpande budgetår på

tilläggsbudget göra en ny beräkning av statsinkomster samt ändra och anvisa nya

anslag. Så har skett i ett antal propositioner under innevarande budgetår. De

ytterligare förändringar av gällande statsbudget som nu kan överblickas och

andra frågor som regeringen anser bör tas upp, redovisas i det följande. Om

ytterligare framställningar om förändringar av anslag för innevarande budgetår

skulle visa sig ofrånkomliga, kommer de att föreläggas riksdagen under hösten

1996.

 De anslagsförändringar som begärs innebär en nettoökning som uppgår till

drygt 1 999 miljoner kronor (tabell 6.1).

 För att bibehålla förtroendet för de offentliga finanserna har regeringen

tidigare uttalat att utgiftsökningar och inkomstminskningar skall vara fullt

finansierade genom samtidigt beslutade utgiftssänkningar eller inkomstökningar

(prop. 1994/95:100 bil. 1).

 Finansiering sker i huvudsak inom respektive departementsområde med undantag

av utbildningssatsningarna inom Utbildningsdepartementets område, vilka till

största delen finansieras genom vissa regelförändringar inom

Arbetsmarknadsdepartementets verksamhetsområde.

 Totalt föreslås i tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96

utgiftsökningar på drygt 1 999 miljoner kronor och utgiftsminskningar på knappt

3 300 miljoner kronor, varav 3 288 miljoner kronor, avser medel till

Försvarsmakten som p.g.a. leveransförseningar i stället bör budgeteras år 1997.

Regeringens förslag innebär således att budgeten för år 1995/96 minskas med

1 300 miljoner kronor.

 144

Tabell 6.1 Specifikation av förändringarna i utgiftsanslagen för budgetåret

1995/96 i förhållande till statsbudgeten

1000-tals kronor

 Belopp Förslag tillFörändring

 i stats-nytt anslags-Ökning (+)

 budgeten1belopp Minskning (-)

Försvarsdepartementet

Försvarsmakten, ramanslag59 260 53455 965 440 -3 295 094

Statens försvarshistoriska museer, ramanslag68 20170 201+2 000

Flygtekniska försöksanstalten, ramanslag30 24435 244+5 000

 Summa: 59 358 97956 070 885 -3 288 094

Socialdepartementet

Riksförsäkringsverket, ramanslag819 326857 326 + 38 000

Allmänna försäkringskassor, ramanslag6 420 4076 450 407+30 000

 Summa:

Utbildningsdepartementet

Bidrag till viss verksamhet inom det kommu-

nala skolväsendet m.m., förslagsanslag2 156 510 22 550 260+ 393 750

Bidrag till folkbildningen3 630 357 33 702 357 + 72 000

Övriga utgifter inom grundutbildningen,

reservationsanslag 1 622 3384 1 658 248 + 35 910

Vissa ersättningar för klinisk utbildning

och forskning, ramanslag2 296 979 3 051 995 +755 016

Studiemedel m.m., förslagsanslag11 309 260 511 443 260+134 000

Vuxenstudiestöd m.m., reservationsanslag3 960 175 64 288 841+328 666

 Summa: 24 975 619126 694 961+1 719 342

1 Inkl. prop. 1995/96:105

2 Varav 511 905 tkr föreslagna i prop 1995/96:105

3 Varav 158 000 tkr föreslagna i prop 1995/96:105

4 Varav 173 285 tkr föreslagna i prop 1995/96:105

5 Varav 286 135 tkr föreslagna i prop 1995/96:105

6 Varav 475 575 tkr föreslagna i prop 1995/96:105

Tabell 6.1 (forts.)

1000-tals kronor

 Belopp Förslag tillFörändring

 i stats-nytt anslags-Ökning (+)

 budgeten1belopp Minskning (-)

Jordbruksdepartementet

Statens jordbruksverk, ramanslag244 500246 500 + 2 000

Från EG-budgeten finansierad kompensation

för revalvering av jordbruksomräknings-

kursen, reservationsanslag 0 173 000 +173 000

Fiskevård, ramanslag 0 6 917 + 6 917

Ersättning för viltskador m.m., förslagsanslag38 30048 300+10 000

 Summa: 282 800 474 717 +191 917

Näringsdepartementet

Sveriges geologiska undersökning: Geologisk

undersökningsverksamhet m.m., ramanslag201 400 210 900+9 500

 Summa: 201 400 210 900 + 9 500

Civildepartementet

Bidrag till nationell och internationell

ungdomsverksamhet m.m., reservationsanslag171 103174 603+3 500

EU:s utbytesprogram Ungdom för

Europa, förslagsanslag 7 841 3 000 - 4 841

 Summa: 178 944 177 603 - 1 341

 Summa totalt: 92 237 47590 936 799 -1 300 676

 145

6.2 Försvarsdepartementet (fjärde huvudtiteln)

A. Försvarsmakten m.m.

A 1.Försvarsmakten

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för Försvarsmaktens verksamhet

uppfört ett ramanslag på 59 260 534 000 kronor.

 I samband med övergången från tidigare budgetårsindelning till kalenderårsvisa

budgetår uppmärksammades att medelsbehovetet under perioden juni 1996 till juni

1997 var ojämnt fördelat. Medelsbehovet var större under hösten än under våren.

I den nya budgetårsindelningen budgeterades därför medlen till det artonmånaders

långa budgetåret 1995/96 istället för till det nya budgetåret 1997 så att

Försvarsmaktens halvårsvisa behov av betalningsmedel skulle kunna tillgodoses

utan att planeringen ändrades. Således budgeterades 3 288 094 000 kronor till

budgetåret 1995/96 istället för till budgetåret 1997.

 På grund av bl.a. leveransförseningar har medelsbehovet förändrats. Regeringen

anser därför att de till 1995/96 budgeterade medlen istället bör budgeteras till

budgetåret 1997. Anslaget för innevarande budgetår kan därför minskas med

3 288 094 000 kronor. I det följande föreslår regeringen att anslaget skall

minskas med ytterligare 7 000 000 kronor för att finansiera resursförstärkningar

inom Försvarsdepartementes verksamhetsområde. Totalt föreslås en minskning av

anslaget med 3 295 094 000 kronor.

G. Övrig verksamhet

G 1.Statens försvarshistoriska museer

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för Statens försvarshistoriska

museers verksamhet uppfört ett ramanslag på 68 201 000 kronor.

 Regeringen beslutade den 11 maj 1994 att uppdra åt Statens fastighetsverk att

uppföra ett nytt Marinmuseum i Karlskrona. Regeringen har vidare den 6 juli 1995

uppdragit åt Statens fastighetsverk att projektera och utföra ombyggnad av

Armémuseum i Stockholm. Under sommaren 1997 respektive under året 1998 beräknas

inflyttning kunna ske. Investeringar i museernas basutställningar medför ökade

kapitalkostnader för myndigheten under innevarande budgetår.

 De ökade kapitalkostnaderna kan beräknas till 2 000 000 kronor. Regeringen

bedömer att myndigheten inte har möjligheter att inom den för innevarande år

tilldelade anslagsramen göra omprioriteringar för att finansiera dessa

kostnader. Regeringen anser att innevarande års anslag till Statens

försvarshistoriska museer på tilläggsbudget skall ökas med 2 000 000 kronor. Det

totala anslagsbeloppet blir därigenom 70 201 000 kronor. Regeringen föreslår att

utgiftsökningen finansieras genom att anslaget Försvarsmakten minskas med

motsvarande belopp.

G 6. Flygtekniska försöksanstalten

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för Flygtekniska

försöksanstaltens verksamhet uppfört ett ramanslag på 30 244 000 kronor.

Behov av ytterligare investeringar i vindtunnlarna under budgetåret 1995/96

föreligger. Investeringarna medför ökade kapitalkostnader för myndigheten under

innevarande budgetår.

 Kapitalkostnaderna för budgetåret 1995/96 kan beräknas till 5 000 000 kronor.

Regeringen bedömer att myndigheten inte har möjligheter att inom den för

innevarande år tilldelade anslagsramen göra omprioriteringar för att finansiera

dessa kostnader. Regeringen föreslår därför att innevarande års anslag till

Flygtekniska försöksanstalten på tilläggsbudget ökas med 5 000 000 kronor.

Totalbeloppet blir 35 244 000 kronor. Regeringen föreslår att utgiftsökningen

finansieras genom att anslaget Försvarsmakten minskas med motsvarande belopp.

 146

6.3 Socialdepartementet (femte huvudtiteln)

B. Ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp och

ålderdom

B 2.Sjukvårdsförmåner m.m.

Läkemedelsförmånen

Regeringens förslag: Egenkostnadstaket i högkostnadsskyddet för öppen sjukvård

och prisnedsatta läkemedel höjs från lägst 1 800 kronor till lägst 2 500 kronor

fr.o.m. den 1 juli 1996.

Skälen för regeringens förslag: Sjukförsäkringens kostnader för

läkemedelsförmånen har hittills av olika orsaker ökat mer än beräknat under

budgetåret 1995/96. En betydande del av denna ökning beror på den allt snabbare

övergången till nya och dyrare men också effektivare läkemedel samt på den

pågående omstruktureringen från sluten till öppen sjukvård vilket leder till att

en ökad volym prisnedsatta läkemedel förskrivs i öppen vård. Utvecklingen i

dessa avseenden bedöms i huvudsak ha positiva kostnadskonsekvenser för

vårdsektorn och medföra en bättre livskvalitet för många människor.

 Däremot kan vi konstatera att de kraftigt höjda egenavgifterna för

prisnedsatta läkemedel under förra året inte fick avsedda besparingseffekter

beroende på att förmånssystemet genom sin konstruktion av högkostnadsskyddet har

en kostnadsdrivande effekt. Detta medför även negativa kostnadseffekter för

sjukvårdshuvudmännen i form av fler avgiftsfria besök i den öppna vården.

 Det är därför enligt regeringens bedömning motiverat att vidta åtgärder för

att motverka kostnadsutvecklingen i detta avseende. I avvaktan på den planerade

ändringen av förmånssystemet nästa år anser vi att detta bäst sker genom en

höjning av högkostnadsskyddet från lägst 1 800 kronor högst 2 500 kronor för en

12-månadersperiod.

 Den nu föreslagna höjningen av egenkostnadstaket i högkostnadsskyddet, som

förutsätter ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader

m.m., beräknas minska försäkringens kostnader med 370 miljoner kronor per år.

Förslaget innebär vidare att sjukvårdshuvudmännens inkomster för patientavgifter

beräknas öka med ca 250 miljoner kronor på helårsbasis. För innevarande budgetår

beräknas förslaget minska anslaget med 185 miljoner kronor. Lagförslaget

återfinns i avsnitt 2.5.

 Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000)

har i sitt delbetänkande Reform på recept (SOU 1995:122) lämnat förslag om en

genomgripande reformering av läkemedelsförmånen både vad gäller förmånssystemets

utformning och kostnadsansvaret för detta. Förslaget har remissbehandlats och

bereds nu inom regeringskansliet. Avsikten är att en proposition om förändringar

i läkemedelsförmånen, med utgångspunkt i utredningens förslag, skall kunna

föreläggas riksdagen efter sommaren 1996 så att det nya systemet kan träda i

kraft den 1 januari 1997.

Tandvårdsförsäkringen

Regeringens bedömning: Den 1 oktober 1996 införs en reviderad tandvårdstaxa.

Samtidigt slopas försäkringsersättningen för ädla metaller i tandtekniska

arbeten.

 Vidare avser regeringen att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta

förslag om en tandvårdsförsäkring som fr.o.m. år 1998 endast ger ekonomiskt stöd

till vissa s.k. särskilda patientgrupper i samhället.

Skälen för regeringens bedömning: I prop. 1995/96:119 Reformerad

tandvårdsförsäkring framhöll regeringen det angelägna i att företa en revidering

av gällande tandvårdstaxa i syfte att förenkla och förbättra denna.

Propositionen innehåller en detaljerad redovisning av hur taxan bör revideras

och skälen för detta. Regeringen tvingades dock återkalla propositionen då det

inte förelåg erforderligt stöd för förslaget i riksdagen.

 Enligt regeringens bedömning är det emellertid nödvändigt att fullfölja det

aviserade förändringsarbetet angående åtgärdstaxan och Riksförsäkringsverket

kommer inom kort att få i uppdrag att utarbeta ett förslag till reviderad

tandvårdstaxa som i princip utgår från förslaget i den återkallade

propositionen. Det innebär således att den nuvarande åtgärdsförteckningen

omformas så att vissa åtgärder sammanförs så att alla tjänster, inkl.

tandtekniskt arbete och allt material för en viss behandlingsåtgärd samlas under

en åtgärdsrubrik med ett arvode. Vidare bör arvodena för respektive åtgärd vägas

samman med utgångspunkt i principen om lägsta effektiva omhändertagandenivå.

Självrisken på 700 kronor behålls och ersättningen från försäkringen bör vara 35

procent för behandlingskostnader upp t.o.m. 13 500 kronor då ett särskilt

högkostnads-skydd inträder med 70 procent ersättning. Försäkringsersättningen

för ädelmetall i de tandtekniska arbetena bör avskaffas.

 Med utgångspunkt från dessa förändringar skall den reviderade taxan grundas på

en utgiftsram om 1 901 miljoner kronor, vilket är 350 miljoner kronor lägre än

vad som tidigare gällt för år 1996. Förslaget beräknas för innevarande budgetår

minska anslaget med 88 miljoner kronor.

 Regeringen har också för avsikt att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att

utarbeta förslag som utgår från att samtliga subventioner i

tandvårdsförsäkringen slopas med undantag för ett ekonomiskt skydd för de s.k.

särskilda patientgrupperna dvs. grupper som till följd av sjukdom eller

funktionshinder har särskilda tandvårdsbehov. För detta ändamål skall avsättas

en utgiftsram på högst 1 000 miljoner kronor, vilket innebär en ytterligare

utgiftsminskning på ca 900 miljoner kronor. Denna omstrukturering av

tandvårdsförsäkringen är planerad att träda i kraft den 1 januari 1998.

 147

F. Myndigheter under Socialdepartementet

F 1.Riksförsäkringsverket och F 2. Allmänna försäkringskassor

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för Riksförsäkringsverket uppfört

ett ramanslag på 819 326 000 kronor och för de allmänna försäkringskassorna ett

ramanslag på 6 420 407 000 kronor.

Genomförandekostnader för det reformerade ålderspensionssystemet

Riksdagen beslutade den 8 juni 1994 på grundval av propositionen 1993/94:250

Reformering av det allmänna pensionssystemet om riktlinjer för en genomgripande

reform av det allmänna ålderspensionssystemet (bet. 1993/94:SfU24,

rskr.1993/94:439).

 Den dåvarande regeringen beslutade den 23 juni 1994 att inom

Socialdepartementet tillsätta en arbetsgrupp, benämnd Genomförandegruppen, med

företrädare för de politiska partier som ställt sig bakom förslagen i den

angivna propositionen. Genomförandegruppen fick i uppdrag att medverka vid det

fortsatta beredningsarbetet och att vårda överenskommelsen.

 I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil.6) föreslog regeringen att

pensionsreformen skall träda ikraft den 1 januari 1997. Riksdagen godkände

förslaget (bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343).

 Härefter har Socialdepartementet i en departementspromemoria Reformerat

pensionssystem - lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. (Ds 1995:41)

redovisat förslag till lagstiftning vad avser intjänande och beräkning av

inkomstgrundad ålderspension, m.m. Departementspromemorian har under hösten 1995

remissbehandlats. Den socialdemokratiska partikongressen har nyligen antagit

riktlinjer för ett brett upplagt samråd kring det kommande pensionssystemet.

Utifrån detta samråd avser regeringen att ta ställning till de frågor som

fortfarande är öppna inom ramen för pensionsöverenskommelsen. Regeringen

eftersträvar en bred politisk uppslutning kring reformeringen av

pensionssystemet.

 Med utgångspunkt i av statsmakterna gjorda ställningstaganden bedrivs sedan

något år tillbaka ett omfattande utvecklingsarbete vid Riksförsäkringsverket.

 För arbetet med pensionsprojektet krävs resursförstärkning vid

Riksförsäkringsverket fr.o.m. innevarande budgetår. Med hänsyn till att det är

fråga om utvecklingsarbete som beräknas bli av betydande värde för verksamheten

under lång tid framöver kan låneramen i Riksgäldskontoret disponeras.

Regeringen har i regleringsbrev den 15 juni 1995 avseende

socialförsäkringsadministrationen meddelat beslut om låneramens storlek för

budgetåret 1995/96. Regeringen beräknade härvid lånebehovet för det reformerade

pensionssystemet till 130 miljoner kronor. Det är nu regeringens avsikt att

besluta om ökning av låneramen med ytterligare 88 miljoner kronor. De

räntekostnader som skall betalas för lån för arbetet med pensionssystemet under

innevarande budgetår beräknas till 13 miljoner kronor. För detta belopp behöver

medel tillföras Riksförsäkringsverkets anslag.

 Med hänsyn till den stora betydelse pensionen har för allmänheten är

informationen om det reformerade pensionssystemet av stor vikt. Vissa

informationsinsatser har också redan genomförts. Enligt regeringens bedömning

behövs fortsatta insatser. Informationsbehovet omfattar såväl generell

information genom Riksförsäkringsverkets försorg som mer riktad information via

försäkringskassorna. Av vikt är att försäkringskassorna har en god kunskapsnivå

och beredskap för att kunna besvara allmänhetens frågor. Regeringen beräknar

medelsbehovet för generella informationsinsatser under budgetåret 1995/96 till

10 miljoner kronor. Av medlen avses viss del ställas till regeringens

disposition. För försäkringskassorna beräknas ett ytterligare medelsbehov om 5

miljoner kronor.

 Regeringen anser mot bakgrund härav att för förberedelser för det reformerade

pensionssystemet skall för innevarande budgetår ramanslaget till

Riksförsäkringsverket tillföras 23 miljoner kronor och ramanslaget till Allmänna

försäkringskassor 5 miljoner kronor.

 Kostnaderna för den löpande administrationen och genomförandet av

pensionsreformen bör enligt regeringens mening finansieras inom ramen för det

allmänna pensionssystemet. En sådan ordning ligger i linje med nuvarande princip

för finansieringen av ATP-systemets administration. Regeringen avser att i

samband med förslag om den närmare utformningen och finansieringen av det

reformerade pensionssystemet återkomma till riksdagen angående finansiering av

administrationen.

Genomförandekostnader för reform om nya regler för bostadsbidrag

I propositionen 1995/96:186 Nya regler för bostadsbidrag har regeringen lämnat

förslag till ändrade regler för bostadsbidrag. Förslagen omfattar i första hand

ett nytt inkomstprövningssystem som beräknas innebära betydande

kostnadsminskningar. Regeländringarna skall enligt regeringens förslag i

huvudsak träda i kraft den 1 januari 1997. I propositionen anges att de

administrativa konsekvenserna av det nya regelsystemet inledningsvis kommer att

bli påtagliga. Inför ikraftträdandet krävs förberedelsearbete hos såväl

Riksförsäkringsverket som försäkringskassorna. I propositionen anges också att

Riksförsäkringsverket beräknat kostnaderna för förberedelser som omfattar

utveckling av ADB-system, uppbyggnaden av administrativa rutiner, utbildning av

försäkringskassornas personal samt information till 15 miljoner kronor.

 Regeringen återkommer här beträffande behovet av resurstillskott för

förberedelsearbetet avseende innevarande budgetår. Utöver för tidigare beräknade

kostnader behövs 25 miljoner kronor för försäkringskassornas handläggning av

bidragsärenden inför årsskiftet 1996/97. För genomförandekostnaderna bör

Riksförsäkringsverkets ramanslag tillföras 15 miljoner kronor och

försäkringskassornas ramanslag 25 miljoner kronor. Resursförstärkningen för

administrationen är en förutsättning för genomförandet av bostadsbidragsreformen

och beloppen finansieras främst via besparingar till följd av reformen.

 148

 Sammantaget innebär förslagen ett ökat anslagsbehov för anslaget F 1.

Riksförsäkringsverket med 38 000 000 kronor och för anslaget F 2. Allmänna

försäkringskassor med 30 000 000 kronor.

 149

6.4 Utbildningsdepartementet (åttonde huvudtiteln)

A. Skolväsendet

A 9.Bidrag till viss verksamhet inom det kommunala skolväsendetm.m.

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för detta ändamål uppfört ett

förslagsanslag på 1 644 605 000 kronor.

 Innevarande läsår har extra statsbidrag på drygt 1 500 miljoner kronor

anvisats under detta anslag för sysselsättningsskapande åtgärder inom

gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning. Detta motsvarar 16 000 platser

inom gymnasieskolan och 42 500 platser i vuxenutbildningen, varav 17 000 platser

för tredje året i komvux och 1 500 platser för basår inom komvux.

 Regeringen föreslog i propositionen med förslag till tilläggsbudget till

statsbudgeten för budgetåret 1995/96 (prop. 1995/96:105) riksdagen att anvisa

ytterligare 511 905 000 kronor under detta anslag. Medel beräknades då för

insatser under höstterminen 1996 med 35 300 platser i komvux, varav 3 300 för

yrkesutbildning och 4 000 för basår, samt för att höstterminen 1996 inleda

försöksverksamhet med kvalificerad yrkesutbildning med 1 700 platser. En närmare

redovisning har lämnats i propositionen om kvalificerad yrkesutbildning m.m.

(prop. 1995/96:145) för hur kostnaderna för kvalificerad yrkesutbildning har

beräknats. Riksdagen har ännu inte tagit ställning till förslagen i dessa

propositioner.

 Regeringen föreslår nu, som en inledning på en större utbildningssatsning, att

ytterligare 25 000 platser inrättas i komvux för höstterminen 1996. Med ändring

av förslaget i prop. 1995/96:105 kan kostnaderna beräknas för samtliga 56 300

platser - utöver platserna för kvalificerad yrkesutbildning och basåret - till i

genomsnitt ca 28 100 kronor per helårsplats. Motivet för detta är att bidrag för

yrkesutbildning inte bör vara enhetligt utan ta hänsyn till att det finns

betydande kostnadsskillnader mellan yrkesutbildningar av olika slag. Den

sammanlagda kostnaden för komvux, basår och kvalificerad yrkesutbildning

beräknas till 905 655 000 kronor för höstterminen 1996. Ökningen i förhållande

till prop. 1995/96:105 är 393 750 000 kronor.

 Förslag avseende ökade kostnader för studiemedel och vuxenstudiestöd behandlas

under anslagen E 4. Studiemedel m.m. resp. E 5. Vuxenstudiestöd m.m.

 150

B. Folkbildning

B 1.Bidrag till folkbildningen

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för detta ändamål uppfört ett

obetecknat anslag på 3 472 357 000 kronor.

 Regeringen föreslog i prop. 1995/96: 105 med förslag till tilläggsbudget till

statsbudgeten för budgetåret 1995/96 att Folkbildningsrådet erhåller ytterligare

50 miljoner kronor för särskilda kurser för arbetslösa förlagda till

studieförbund och folkhögskolor under hösten 1996. Regeringen föreslog även att

ytterligare 108 miljoner kronor skulle anvisas för att möjliggöra ca 6 000 extra

platser inom folkhögskolan under höstterminen 1996. Regeringen meddelade sin

avsikt att i budgetpropositionen för budgetåret 1997 återkomma till riksdagen

med motsvarande förslag avseende första halvåret 1997.

 Regeringen föreslår, utöver vad som föreslagits i prop. 1995/96:105, att

ytterligare 72 000 000 kronor, anvisas för att möjliggöra ca 4 000 fler

platser inom folkhögskolan under höstterminen 1996. Såvitt gäller resurser för

dessa platser för första halvåret 1997 avser regeringen att återkomma i

budgetpropositionen för budgetåret 1997.

C. Universitet och högskolor m.m.

C 46. Övriga utgifter inom grundutbildningen

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för detta ändamål uppfört ett

reservationsanslag på 1 449 053 000 kronor.

 Under detta anslag har riksdagen anvisat medel för vissa särskilda åtgärder

under läsåret 1995/96 för att, mot bakgrund av den höga arbetslösheten, erbjuda

fler studerande plats i högskolan.

 Regeringen har i propositionen Förslag till tilläggsbudget till statsbudgeten

för budgetåret 1995/96 (prop. 1995/96:105) föreslagit att de tillfälliga

utbildningssatsningarna bör förlängas att gälla under läsåret 1996/97. Detta

förslag innebar en viss minskning i omfattningen av platser i förhållande till

vad som gäller för innevarande budgetår. Regeringens förslag innebar att

resurser skulle anvisas för de sista sex månaderna av budgetåret 1995/96 för 5

000 platser inom de humanistiska, samhällsvetenskapliga och juridiska

utbildningsområdena, för 2 600 basårsplatser samt för 1 200 platser inom

aspirantutbildning för arbetslösa invandrare med akademisk utbildning.

Regeringen anförde vidare att om universiteten och högskolorna bedömde det

möjligt att öka antalet basårsplatser utöver de föreslagna antalet, skulle en

omfördelning av platser från de humanistiska, samhällsvetenskapliga och

juridiska utbildningsområdena till basårsplatser göras inom ramen för de

anvisade medlen.

 151

 Efter att universitetens och högskolornas uppfattning inhämtats har det visat

sig att antalet basårsplatser kan utökas till cirka 3 400 varför antalet platser

inom de humanistiska, samhällsvetenskapliga och juridiska utbildnings-områdena

reduceras.

 Regeringen föreslår, utöver vad som föreslagits i prop. 1995/96:105, att

ytterligare resurser anvisas för de sista sex månaderna av budgetåret 1995/96

för 2 000 platser varav 1 450 platser inom de humanistiska, samhälls-

vetenskapliga och juridiska utbildningsområdena. Därmed bibehålls läsåret

1996/97 samma nivå inom dessa utbildningsområden som gäller innevarande läsår.

De övriga 550 platserna bör avse naturvetenskapliga och tekniska utbildningar.

 Kostnaderna för de nu föreslagna platserna uppgår till 35 910 000 kronor för

de sista sex månaderna av budgetåret 1995/96. Regeringen avser att återkomma i

budgetpropositionen för budgetåret 1997 avseende resurser under vårterminen 1997

för de föreslagna platserna.

C 50. Vissa ersättningar för klinisk utbildning och forskning

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för detta ändamål uppfört ett

ramanslag på 2 296 979 000 kronor. Medlen avser att täcka ersättning till

landsting/kommuner för sammanlagt 18 månader.

 Enligt avtal om samarbete om läkarutbildning och forskning m.m. samt avtal om

samarbete om tandläkarutbildning och forskning m.m skall statens ersättning till

berörda landsting/kommuner betalas i sin helhet den 15 juli och avse det

aktuella kalenderåret. Budgetåret 1995/96 omfattar således två

utbetalningstillfällen, den 15 juli 1995 och den 15 juli 1996, varför medel för

två hela kalenderår borde ha anvisats under anslaget.

 Regeringen beräknar ersättningsbeloppet för två kalenderår till 3 051 995 000

kronor, dvs. en ökning med 755 016 000 kronor. Den ökade belastningen som detta

innebär för statsbudgeten och därmed för statens upplåningsbehov och

ränteutgifter, finansieras bl.a. av att den minskade dimensioneringen på läkar-

och tandläkarutbildningarna minskar belastningen på detta anslag.

 Vidare görs en indragning av reserverade medel på anslaget C 45. Vissa

särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. med ca 65 miljoner

kronor.

E. Studiestöd m.m.

E 4.Studiemedel m.m.

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns det för detta ändamål uppfört ett

förslagsanslag på 11 023 125 000 kronor.

 Under anslaget A 9. Bidrag till viss verksamhet inom det kommunala

skolväsendet m.m. föreslås ytterligare medel till bl.a. platser i komvux för

höstterminen 1996. Vidare föreslås under anslaget B 1. Bidrag till

folkbildningen medel för platser i folkhögskolan för höstterminen 1996.

Regeringen räknar med att hälften av de studerande på dessa platser kommer att

välja studiemedel. Resurser till studiemedel bör därför anvisas till 12 500

platser i komvux och 2 000 platser i folkhögskolan för höstterminen 1996.

Studiemedel motsvarande dessa platser beräknas till 116 miljoner kronor.

Regeringen avser att i budgetpropositionen för budgetåret 1997 återkomma till

riksdagen med ett nytt förslag om studiestöd för dessa platser avseende år 1997.

 Under anslaget C 46. Övriga utgifter inom grundutbildning föreslås medel för

tillfälliga utbildningssatsningar inom den högre utbildningen. Satsningarna

avser 2 000 platser och kostnaderna för studiemedel för de studerande beräknas

till 18 miljoner kronor.

 Totalt beräknas således kostnaderna för studiemedel för de särskilda

satsningarna under hösten 1996 uppgå till 134 000 000 kronor.

E 5.Vuxenstudiestöd m.m.

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för detta ändamål uppfört ett

reservationanslag på 3 484 600 000 kronor.

 Under anslaget A 9. Bidrag till viss verksamhet inom det kommunala

skolväsendet m.m. föreslår regeringen medel till platser i bl.a. komvux för

höstterminen 1996. Vidare föreslås under anslaget B 1. Bidrag till

folkbildningen medel för platser i folkhögskolan för höstterminen 1996.

 Regeringen räknar med att hälften av de studerande på dessa platser kommer att

välja särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) och föreslår därför att

det för svuxa anslås medel till motsvarande ytterligare 12 500 platser i

gymnasial komvux och 2 000 platser i folkhögskolan för höstterminen 1996.

Resurser för svuxa motsvarande dessa platser beräknas till 328 666 000 kronor

avseende hösten 1996. Regeringen avser att i budgetpropositionen för budgetåret

1997 återkomma till riksdagen med förslag om studiestöd för dessa platser

avseende år 1997.

 152

6.5 Jordbruksdepartementet (nionde huvudtiteln)

B. Jordbruk och trädgårdsnäring

B 1.Statens jordbruksverk

Gränskontrollstationer

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för detta ändamål uppfört ett

ramanslag på 244 500 000 kronor.

 Med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU) måste Sverige i

enlighet med EG:s bestämmelser upprätta gränskontrollstationer mot tredje land.

Vid dessa skall alla levande djur och djurprodukter som importeras till

gemenskapen kontrolleras. Statens jordbruksverk (SJV) har det övergripande

myndighetsansvaret för införselfrågor avseende levande djur och djurprodukter

enligt förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. SJV förordnar

officiell veterinär på vissa platser med särskild befogenhet som

gränskontrollveterinär. Hur en gränskontrollstation skall se ut och hur

kontrollerna skall utföras är strikt reglerat i EG:s regelverk.

 I Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1994:251) om

gränskontrollveterinärer samt om införselorter m.m. anges via vilka orter

införsel får ske av djur och djurprodukter från land utanför EU. Genom en

ändring i föreskrifterna (SJVFS 1995:190) upphörde möjligheten att föra in

levande djur via Stockholms hamn den 18 december 1995. Via Stockholms hamn får

därefter endast införsel av djurprodukter ske.

 I skrivelse den 12 december 1995 till kommuner som har internationell hamn

eller flygplats har SJV meddelat att verket kommer att besluta om en begränsning

av antalet gränskontrollstationer. Gränsen mot Norge undantas tills vidare. De

gränskontrollstationer som SJV i skrivelsen i första hand åsyftar är Arlanda

flygplats (djur och djurprodukter), Göteborgs hamn (djur och djurprodukter),

Stockholms hamn (djurprodukter) och Ystads hamn (djurprodukter). SJV anger att

det finns möjlighet att inrätta ytterligare gränskontrollstationer utöver dessa

under förutsättning att kommuner eller företag tar ansvar för finansieringen av

uppbyggnad och drift av dem. Driften skall i huvudsak finansieras via avgifter

från importörerna.

 Regeringen föreslår att ett engångsbelopp på 2 miljoner kronor tillförs

ramanslaget Statens jordbruksverk för att användas för bidrag till täckande av

investeringskostnader för gränskontrollstationer. Finansiering sker genom att

prisregleringsmedel, som redovisas under anslaget, inlevereras till inkomsttitel

på statsbudgeten.

 153

B 17. Från EG-budgeten finansierad kompensation för revalvering av

jordbruksomräkningskursen

Något anslag för detta ändamål finns inte uppfört i statsbudgeten för

innevarande år.

 Europeiska unionens råd antog den 18 december 1995 en förordning om

kompensation för märkbara sänkningar av jordbruksomräkningskurserna före den 1

juli 1996 (förordning (EG) nr 2990/95, EGT nr L312/7). Denna föreskriver att

Sverige, i det fall en sådan sänkning av kursen sker, får bevilja stöd till

jordbruket under tre på varandra följande tolvmånadersperioder med början efter

den månad då kursen revalverades. Beloppet för den andra och den tredje perioden

skall minskas med en tredjedel av det belopp som ges under den första perioden.

Stödet får inte inriktas på en viss produktion.

 Den svenska kronans jordbruksomräkningskurs gentemot ecun revalverades den 11

januari 1996 med 3,3 procent. Det innebär att EG:s förordning nu är tillämplig

för Sverige. Det kompensationsbelopp som utgår från EG-budgeten har fastställts

till 86,5 miljoner kronor för 1996. Nästa år utgår följaktligen två tredjedelar

av detta belopp - 57,67 miljoner - och år 1998 en tredjedel - 28,83 miljoner,

dvs. totalt 173 miljoner kronor.

 På den svenska statsbudgeten tas anslag upp motsvarande de belopp som Sverige

erhåller från EG-budgeten. För utbetalning av stödet krävs därför att ett

särskilt anslag på den svenska statsbudgeten anvisas.

 Tillämpningsreglerna för stödet fastställs i EG-kommissionens förordning (EG)

nr 2921/95 av den 18 december 1995 om närmare bestämmelser om kompensation för

sänkning av vissa jordbruksomräkningskurser (EGT nr L305/60 ändrad genom

förordning (EG) nr 459/96 (EGT nr L 64/12).

 Förordningen föreskriver att man i detta fall får använda medlen antingen till

kollektiva åtgärder av allmänt intresse för jordbruket, t.ex. forskning, eller

till andra av EG-kommissionen redan godkända nationella stöd. Ytterligare ett

krav är att stödet inte får ersätta nationella utgifter, den s.k.

additionalitetsprincipen. Åtgärderna skall således till sin art eller storlek

utgöra ett komplement till åtgärder som Sverige skulle ha vidtagit om detta stöd

inte beviljats. De får inte heller åtnjuta annat stöd från gemenskapen.

 Om stödet per jordbruksföretag i genomsnitt underskrider 400 ecu (motsvarar

drygt 3 500 kronor), får man avstå från att fördela stödet direkt till

företagen. Det stöd Sverige får ge ligger långt under denna gräns. Det

genomsnittliga stödbeloppet är så litet, ca 1 000 kronor, att kostnaden för att

fördela det på företagsnivå skulle bli orimligt stor i förhållande till stödets

storlek. Stödet kommer därför inte att fördelas till jordbruksföretagen.

 Fördelningen av stödet till olika ändamål skall godkännas av kommissionen

innan utbetalning får ske. Ansökan skall lämnas före den 31 december 1996.

Därefter har kommissionen två månader till sitt förfogande att behandla ärendet

och ge sitt utlåtande.

 Regeringen avser att utforma detaljplanerna för stödet och sedan i enlighet

med EG:s regelverk underställa dessa kommissionen för godkännande. Regeringen

har för avsikt att i detta sammanhang prioritera forskning och utveckling inom

jordbrukssektorn samt marknadsfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter.

Därutöver kan vissa andra kollektiva ändamål, såsom kartor för

skiftesidentifiering samt verksamheten med s.k. maskinringar, bli aktuella.

Samtliga dessa ändamål kan komma i fråga endast under förutsättning att de kan

utformas så att de stämmer överens med de krav som ställs i EG:s regelverk.

C. Fiske

C 7.Fiskevård

Något anslag för detta ändamål finns inte uppfört i statsbudgeten för

innevarande budgetår.

 I statsbudgeten för innevarande budgetår finns uppfört ett reservationsanslag

på 5 418 000 kronor för Bidrag till fiskevård och ett förslagsanslag på

1 500 000 kronor för Ersättning för intrång i enskild fiskerätt m.m.

 Regeringen beslöt den 22 november 1995 (skr. 1995/96:114) att återkalla

proposition 1994/95:231 Allmän fiskevårdsavgift m.m. Syftet med den i

propositionen föreslagna fiskevårdsavgiften var att finansiera angelägna

fiskevårdsinsatser. I skrivelsen till riksdagen förklarade regeringen som sin

avsikt att lägga fram förslag till annan finansiering av dessa insatser.

 Regeringen föreslår nu att vissa statliga insatser för fiskevården även i

fortsättningen skall finansieras över statsbudgeten. Medlen bör användas för

att uppdatera och färdigbehandla ansökningar om bidrag till förrättnings-

kostnader för fiskevårdsområden som inkommit före den 1 september 1990, men även

för bidrag till att i övrigt bilda eller omarrondera fiskevårdsområden.

 Fisketillsyn längs kusterna och i de stora sjöarna är sådan verksamhet som

ingår i den allmänna fiskevården och bör få stöd. I fiskevården ingår också

åtgärder för biotop- och fiskevård såsom utsättningar av angelägna arter och

insatser för att bevara hotade fiskarter.

 Länsstyrelserna har en viktig roll i bildande och ombildande av

fiskevårdsområden samt för att tillse att en fisketillsyn i form av

fisketillsyningsmän upprätthålls. Beslut om bidrag för dessa ändamål bör därför

även fortsättningsvis fattas av länsstyrelserna.

 Med hänvisning till vad regeringen ovan anfört bör ett ramanslag till

Fiskevård tas upp på statsbudgeten med 6 917 000 kronor. Finansiering sker genom

att anslagen Bidrag till fiskevård och Ersättning för intrång i enskild

fiskerätt m.m., som står till regeringens disposition, inte kommer att tas i

anspråk under budgetåret 1995/96.

 154

D. Sametinget och rennäringen m.m.

D 4.Ersättning för viltskador m.m.

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för detta ändamål uppfört ett

förslagsanslag på 38 300 000 kronor.

 I prop. 1992/93:32 om samerna och samisk kultur m.m. tog regeringen upp frågan

om ersättning för rovdjursrivna renar. Enligt förordningen (1976:430) om

ersättning vid vissa skador av rovdjur i dess lydelse före den 1 januari 1996

lämnades ersättning för varje ren som skadats eller dödats genom angrepp av

björn, varg, järv, lo eller örn om renen återfunnits. I propositionen föreslog

regeringen att ett nytt ersättningssystem införs. Det nya systemet innebär i

korthet att rennäringen årligen får disponera ett belopp motsvarande det skäliga

värdet av de renar som har rivits av rovdjur. Fördelningen av ersättningen skall

baseras på rovdjursförekomst. Sametinget svarar för administrationen och

fördelningen i samverkan med Statens naturvårdsverk. Riksdagen godtog förslaget

(bet. 1992/93:BoU8, rskr. 1992/93:115). Det nya ersättningssystemet för

rovdjursrivna renar infördes den 1 januari 1996.

 Regeringen bedömde i den nämnda propositionen antalet rovdjursdödade renar

till knappt 20 000, varav 16 000 är kalvar. Som ett fast belopp för ersättning

för rovdjursrivna renar kalenderåret 1996 föreslog regeringen i prop.

1994/95:100, bil. 10, att 14 miljoner kronor anvisas, vilket enligt

propositionen får anses motsvara de rivna renarnas slaktvärde. Riksdagen godtog

förslaget, men uttalade att det närmast får anses givet att regeringen, om så

anses erforderligt, återkommer till riksdagen i ärendet i 1995 års

kompletteringsproposition eller i annat sammanhang om beredningen av

Naturvårdsverkets och Sametingets gemensamt utarbetade förslag till den närmare

utformningen av systemet för insamling, bearbetning och redovisning av

rapporterade rovdjursobservationer föranleder en omprövning av frågan (bet.

1994/95:BoU16, rskr. 1994/95:272).

 Riksdagen har därefter den 21 februari 1996 gett regeringen till känna att

regeringen under våren 1996 bör återkomma till riksdagen med ett förslag som

innebär att ytterligare medel ställs till förfogande för genomförandet av det

nya systemet för ersättning för rovdjursrivna renar (bet. 1995/96:BoU7, rskr.

1995/96:153).

 Regeringens bedömning i prop. 1992/93:32 om samerna och samisk kultur m.m. att

antalet rovdjursrivna renar uppgick till knappt 20 000 baserade sig på

Naturvårdsverkets rapport 3899, Förslag till nytt ersättningssystem för

rovdjursrivna renar från april 1991. Bedömningen av renarnas totala slaktvärde i

prop. 1994/95:100 bil. 10 baserade sig på detta antal och det då kända

avräkningspriset på renkött.

 Genom bl.a. Naturvårdsverkets och Sametingets rapport i februari 1995 med

förslag till utformningen av det nya ersättningssystemet för rovdjursrivna renar

har framkommit att rovdjursstammarna sedan år 1991 ökat i renskötselområdet. Det

är framför allt lodjuret som har ökat i antal, men även björnstammen växer. För

kungsörn och järv är bilden mer oklar. Naturvårdsverket gör mot denna bakgrund

den bedömningen att det verkliga antalet rovdjursrivna renar i dag sannolikt

ligger på ca 24 000 djur, varav 18 000 utgörs av kalvar. Till grund för

bedömningen ligger enligt verket tillgängliga rovdjursinventeringar och

utbetalda rovdjursersättningar.

 Avräkningspriset på renkött har stigit till drygt 29,50 kronor per kilo. De

rovdjursrivna renarnas slaktvärde, inklusive det statliga pristillägg som

betalas till renägaren vid slakt, uppgår därmed till ca 25 miljoner kronor.

 Med hänsyn till de förändringar som skett vad gäller antalet rovdjursrivna

renar och avräkningspriset på renkött sedan riksdagen tog ställning till

ersättningen för rovdjursrivna renar, föreslår regeringen att ytterligare

10 miljoner kronor anvisas för ändamålet.

 Inom Jordbruksdepartementet utreds möjligheterna att inom ramen för EU:s

miljöersättningsprogram ta fram ett program med syfte att bevara livskraftiga

stammar av de stora rovdjuren i renskötselområdet. Programmet avses innefatta

ersättning för de skador rovdjuren åstadkommer baserat på rovdjursförekomst

enligt riksdagens beslut. Ett ersättningssystem som kan medfinansieras av EU

måste emellertid anpassas till de krav som ställs i den rådsförordning

EEG 2078/92 som ligger till grund för en sådan stödåtgärd. Utan att binda sig

för det som tidigare sagts om ersättningssystemets konstruktion, föreslår därför

regeringen att de delar, t.ex. villkor, sanktions- och kontrollsystem, som

kräver anpassning till gällande regelverk, lämnas öppna. Eftersom

miljöersättningsprogram förutsätter femåriga åtaganden bör det även lämnas öppet

i vilken utsträckning ersättningssystemet kan byggas ut med hänvisning till

eventuella förändringar i rovdjursstammarna.

 Enligt gjorda bedömningar kommer anslaget B 11. Miljöersättningar inom

jordbruket inte att utnyttjas fullt ut under innevarande år. Mot bakgrund dels

av överskridanden på andra anslag inom Jordbruksdepartementets

verksamhetsområde, dels målsättningen beträffande ersättningen för rovdjursrivna

renar i miljöprogrammet har regeringen valt att för närvarande inte föreslå EG-

kommissionen några förändringar i miljöprogrammet. Även de nu föreslagna ökade

resurserna för ersättning för rovdjursrivna renar under 1996 ryms inom ramen för

detta underutnyttjande. Således innebär inte detta tillskott ökad belastning på

statsbudgeten.

 155

6.6 Arbetsmarknadsdepartementet

 (tionde huvudtiteln)

A. Arbetsmarknad

 Datortek för arbetslösa personer som har fyllt 25 år

Regeringens förslag: Även arbetslösa som har fyllt 25 år ges möjlighet att delta

i datortek.

Skälen för regeringens förslag: Efter förslag i prop. 1994/95:218 En effektivare

arbetsmarknadspolitik m.m. (bet. 1994/95:AU 15, rskr. 1994/95:398) infördes

fr.o.m. den 1 juli 1995 datortek för arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år som

ett led i arbetet med att utveckla Sverige till ett ledande land inom

informationstekniken. Syftet med datortek är att arbetssökande skall kunna få

möjlighet att lära sig använda informationsteknik som ett hjälpmedel inom olika

yrken och verksamheter parallellt med arbetsmarknadsinriktade projektarbeten.

Den senare delen är en form av utvidgad vägledning/jobbsökaraktivitet som syftar

till att vidga arbetsmarknaden för arbetslösa.

 För budgetåret 1995/96 har det beräknats att minst 20 000 ungdomar i

genomsnitt per månad skall delta i Datortekens verksamhet.

 Kvinnornas andel av de arbetssökande ökar. Såväl äldre män som kvinnor saknar

erfarenhet av ny informationsteknik. För kvinnor som av olika skäl måste lämna

anställning inom offentlig sektor är också behovet av kunskap om ny teknik och

vidgade yrkesval av särskilt stor betydelse.

 Det är således fler grupper bland de arbetssökande än ungdomarna som har behov

av de insatser som Datorteken kan erbjuda.

 Enligt regeringens bedömning finns redan nu möjlighet och behov av att öppna

Datorteken även för personer som fyllt 25 år.

 En vidgning av målgruppen bör inte innebära att de totala kostnaderna för

datortek överstiger det belopp som angivits i regleringsbrevet för innevarande

budgetår.

 Finansieringsbidrag vid arbetsplatsintroduktion (API)

Regeringens förslag: Finansieringsbidraget vid arbetsplatsintroduktion höjs från

1 000 kronor till 2 000 kronor per månad för praktik som påbörjas fr.o.m. den 1

juli 1996.

Skälen för regeringens förslag: För att uppnå ett effektivare utnyttjande av de

arbetsmarknadspolitiska åtgärderna sammanslogs flera av dessa till en ny

åtgärdsform (Arbetsplatsintroduktion, API) fr.o.m. den 1 juli 1995.

 API är en åtgärd för arbetslösa personer som har fyllt 20 år. Den består av

praktik under en period av högst sex månader. Att få möjlighet att skaffa sig

arbetslivserfarenhet kan för många arbetslösa vara skillnaden mellan arbete och

arbetslöshet, då de flesta arbetsgivare är mest intresserade av personer med

aktuell arbetslivserfarenhet. Det är därför viktigt för den arbetslöse att få

denna möjlighet.

 Innan en arbetslös anvisas en introduktionsplats skall arbetsgivaren, genom en

skriftlig överenskommelse med länsarbetsnämnden, ha åtagit sig att i samband med

anvisningstidens slut till staten betala ett finansieringsbidrag om 1 000 kronor

per månad. Undantag från finansieringsbidrag kan göras beträffande arbetslösa

som har fyllt 60 år, invandrare, arbetshandikappade samt de som deltar i

praktikperioder i vägledningssyfte.

 Som en delfinansiering fr.o.m. andra halvåret av den utbildningssatsning som

tidigare har redovisats bör finansieringsbidraget vid API höjas till 2 000

kronor för praktik som påbörjas fr.o.m. den 1 juli 1996. De grupper som

fortsättningsvis bör undantas från att omfattas av finansieringsbidraget bör

vara arbetslösa som fyllt 60 år, invandrare, arbetshandikappade samt personer

som deltar i praktikperioder i vägledningssyfte under maximalt fyra veckor. Det

generella undantaget beträffande finasieringsbidrag avseende personer som deltar

i praktikperioder i vägledningsyftet slopas således fr.o.m. den 1 juli 1996.

Höjningen beräknas innebära en inkomstförstärkning på ca 120 miljoner kronor

för tiden den 1 juli - den 31 december 1996.

Utbildningsvikariat

Regeringens förslag: Avdraget från arbetsgivaravgiften vid utbildningsvikariat

sänks från 500 kronor till 400 kronor per dag för arbetsgivarens lönekostnader

för en vikarie som anställs i stället för den som deltar i utbildning. Avdraget

från arbetsgivaravgiften för arbetsgivarens utbildningskostnader för den som

utbildas sänks från högst 75 kronor till högst 35 kronor per utbildningstimme.

Det totala avdraget för utbildningskostnader sänks från högst 40 000 till högst

20 000 kronor för varje anställd som deltar i utbildning. Förslagen gäller för

utbildningsvikariat som påbörjas den 1 juli 1996 eller senare.

Skälen för regeringens förslag: Utbildningsvikariat innebär för närvarande att

arbetsgivaren får göra avdrag från arbetsgivaravgiften med 500 kronor per dag

för lönekostnader för en vikarie som anvisas av arbetsförmedlingen för en

anställd som deltar i utbildning. Om den anställde deltar i yrkesinriktad

utbildning som bedöms öka hans eller hennes förutsättningar att tillgodogöra sig

ny teknik eller nya arbetsuppgifter har arbetsgivaren dessutom möjlighet att

göra avdrag från arbetsgivaravgiften för utbildningskostnader med högst 75

kronor per utbildningstimme, dock med högst 40 000 kronor för varje anställd som

utbildar sig.

 Som en ytterligare delfinansiering fr.o.m. andra halvåret 1996 av den

utbildningssatsning som regeringen tidigare i dag har redovisat bör avdragen

från arbetsgivaravgiften vid utbildningsvikariat sänkas.

 Således bör det avdrag som arbetsgivaren får göra för den vikarie som anställs

i stället för en anställd som utbildar sig sänkas från 500 till 400 kronor per

dag. Likaså bör möjligheten för arbetsgivaren till avdrag från

arbetsgivaravgiften för utbildningskostnader för den anställde minskas från 75

till 35 kronor per utbildningstimme. Det totala avdraget i det sistnämnda

avseendet bör få uppgå till högst 20 000 kronor för varje anställd som utbildar

sig.

 Förslagen innebär en inkomstförstärkning på ca 380 miljoner kronor för tiden

den 1 juli - den 31 december 1996.

 Ändringsförslagen bör avse utbildningsvikariat som påbörjas den 1 juli 1996

eller senare.

 Förslagen innebär ändringar i 2 och 3 §§ lagen (1995:411) om tillfällig

avvikelse från lagen (19981:691) om socialavgifter. Ett förslag till lagändring

har upprättats inom Arbetsmarknadsdepartementet. Lagförslaget återfinns i

avsnitt 2.6.

D. Invandring m.m.

Stöd till återvändande flyktingar till Bosnien-Herzegovina

I Dayton-fördraget ingår en särskild bilaga om bl.a. repatriering av flyktingar

från Bosnien-Herzegovina. FN:s flyktingkommisarie (UNHCR) har i avtalet fått en

uttalad roll att tillsammans med de fördragsslutande parterna utarbeta en

repatrieringsplan. UNHCR har nyligen presenterat en sådan plan för de länder som

givit skydd åt större grupper av bosnier, däribland Sverige.

 Mot bakgrund härav föreslår regeringen att högst 25 miljoner kronor av de

medel som anvisats under förslagsanslaget Överföring av och andra åtgärder för

flyktingar m.m. får användas för bidrag till resekostnader under år 1996 för

utlänningar som förbereder att återvända till Bosnien-Herzegovina.

 156

6.7 Näringsdepartementet (tolfte huvudtiteln)

C. Teknologisk infrastruktur m.m.

C 10. Sveriges geologiska undersökning: Geologisk

undersökningsverksamhet m.m.

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för detta ändamål uppfört ett

ramanslag på 201 400 000 kronor.

 Sveriges geologiska undersökning (SGU) är en central förvaltningsmyndighet för

frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. Det övergripande

målet för SGU:s verksamhet är att undersöka, dokumentera och beskriva Sveriges

geologi för att tillhandahålla geologisk information som behövs särskilt inom

områdena miljö och hälsa, fysisk planering och hushållning med naturresurser,

naturresursförsörjning, jord- och skogsbruk och totalförsvar samt att

marknadsföra denna information. SGU är chefsmyndighet för Bergsstaten, dvs.

landets två bergmästarämbeten.

 I besparingssyfte föreslog regeringen i budgetpropositionen 1995 (prop.

1994/95:100 bil. 13, s. 96-97) att den maringeologiska verksamheten vid SGU

skulle avvecklas. Kostnaderna för den maringeologiska verksamheten beräknades

till 19,5 miljoner kronor för det förlängda budgetåret 1995/96.

 Det huvudsakliga motivet för den maringeologiska verksamheten som bedrivs är

att inventera landets marina sand- och gruvresurser. Andra motiv för

verksamheten är att skaffa beslutsunderlag för miljö och fysisk planering.

 Mot bakgrund av motioner från de flesta riksdagspartierna bedömde riksdagen

att SGU:s maringeologiska verksamhet är av sådan betydelse att en nedläggning

inte kan komma ifråga (prop. 1994/95:100 bil. 13, bet. 1994/95:NU18, rskr.

1994/95:300). Riksdagen konstaterade att det är uppenbart att

användningsområdena för den aktuella informationen har relevans för flera

departementsområden. Enligt riksdagen vore det naturligt om en samfinansiering

mellan berörda departement kunde införas. Regeringen anmodades att ta fram

förslag med denna innebörd.

 För att förhindra att den maringeologiska verksamheten upphör och i avvaktan

på ett förslag av regeringen beslöt riksdagen att anslaget till SGU skulle ökas

med 10 miljoner kronor i förhållande till regeringens förslag. Enligt riksdagen

torde det föreslagna beloppet inte vara tillräckligt för att verksamheten skall

kunna bedrivas under hela det förlängda budgetåret 1995/96. Regeringen borde

därför under innevarande budgetår återkomma till riksdagen med förslag som

säkerställer verksamheten på längre sikt. Som en tillfällig engångsvis

finansiering av den föreslagna ökningen förordade riksdagen att motsvarande

belopp skulle föras bort från Energiteknikfondens innestående medel i

Riksgäldskontoret som en besparing. Riksdagen underströk att den föreslagna

överföringen inte är någon bestående besparing. Regeringen borde återkomma till

riksdagen med förslag om en bestående finansiering. Detta måste utformas så att

en ökning av budgetunderskottet inte uppstår.

 157

 Regeringen anser att de ökade kostnaderna för den maringeologiska verksamheten

under det förlängda budgetåret 1995/96 bör finansieras genom indragning av

reservationsmedel och anslagssparande uppgående till ett belopp om 9,5 miljoner

kronor.

 Till den av riksdagen förordade samfinansieringen mellan berörda departement

avser regeringen återkomma i 1996 års budgetproposition.

E. Energi

Affärsverket svenska kraftnät

Investeringar under budgetåret 1995/96 m.m.

Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) har i skrivelse den 28 mars

1996 redogjort för sin planerade medverkan i ett projekt avseende uppförande

och förvaltning av en likströmslänk mellan Sverige och Polen. Enligt planerna

skall projektet genomföras av ett tänkt polskt-svenskt aktiebolag som till 50

procent skall ägas av Svenska kraftnät, till 49 procent av Vattenfall AB och

till 1 procent av det polska företaget Polski Sieci Electroenergetyczne (PSE).

PSE ägs av polska staten och ansvarar för produktion och överföring av el i

Polen, samt för elhandeln med utlandet. Avsikten är att PSE på sikt skall öka

sin andel i bolaget samtidigt som Vattenfalls ägarandel minskar.

 Likströmslänken planeras ha en effekt på 600-800 megawatt. Den totala

investeringen i projektet bedöms uppgå till ca 3 miljarder kronor. Avsikten är

att investeringen skall genomföras av bolaget för Polen-länken och finansieras

genom lån som bolaget tar upp. Bolagets delägare skall medverka i

finansieringen. Svenska kraftnäts andel i projektet anges i skrivelsen till ca

1,5 miljarder kronor.

 Enligt skrivelsen avser Svenska kraftnät att finansiera sin medverkan genom

att dels teckna borgen för sin andel i de lån som bolaget för Polen-länken tar

upp, dels lämna delägarlån till bolaget från internt genererade medel.

 I skrivelsen hemställer Svenska kraftnät att med egna medel få lämna

delägarlån om 500 miljoner kronor till bolaget för Polen-länken. Vidare

hemställs om bemyndigande till Svenska kraftnät att, intill ett belopp om 1,5

miljarder kronor, teckna borgen för verkets andel av bolagets lån. Fördelningen

mellan borgen och delägarlån föreslås kunna bestämmas av Svenska kraftnät. Den

blir beroende av dels i vilken utsträckning bolaget kan teckna lån, dels

inriktningen att minimera kapitalkostnaderna.

 Genom riksdagens beslut år 1992 (prop.1991/92:133, bet. 1991/92:NU30, rskr.

1991/92:322) fastställdes riktlinjer för verksamheten med det svenska

storkraftnätet. Enligt riktlinjerna skall det svenska storkraftnätet och de

statligt ägda utlandsförbindelserna förvaltas av en från kraftproducenterna

fristående organisation, Affärsverket svenska kraftnät. Vidare anges att

principen när det gäller ägande av utlandsförbindelserna bör vara att Svenska

kraftnät skall äga och förvalta en tillräckligt stor andel av

utlandsförbindelserna för att säkerställa svenska konsumenters och producenters

möjligheter att sluta avtal om kraftaffärer med köpare och säljare utomlands.

Enligt propositionen (1994/95:222) Ny ellagstiftning bör, för att tillgodose

samhällets intresse av långsiktig försörjningstrygghet i elsystemet, en strävan

vara att tillkommande utlandsförbindelser ägs och förvaltas av staten. Hösten

1995 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att bl.a. pröva behovet av

och möjligheterna att genom en lagreglering tillgodose denna strävan i fråga om

ägandet av utlandsförbindelser (dir. 1995:112). Utredningen kommer inom kort att

redovisa

sina överväganden och förslag.

 Det är angeläget att staten genom Svenska kraftnät tillförsäkras ett

bestämmande inflytande över en eventuell likströmslänk mellan Sverige och Polen.

Därigenom kan samhällets intresse av en långsiktig försörjningstrygghet i

elsystemet tillgodoses.

 Ett genomförande av projektet för en likströmslänk mellan Sverige och Polen

förutsätter koncession enligt lagen (1902:71) innefattande vissa bestämmelser

om elektriska anläggningar (ellagen). Enligt föreskrifterna i ellagen skall

ansökan om koncession för utlandsförbindelse prövas av regeringen. Vidare

föreskrivs att koncession för utlandsförbindelse inte får meddelas om

förbindelsen skulle hota den långsiktiga försörjningstryggheten.

 Enligt Svenska kraftnät är avsikten att bolaget för Polen-länken under våren

1996 skall lämna in en ansökan om koncession för likströmslänken till

regeringens prövning. De finansiella förutsättningarna för investeringsprojektet

bör klarläggas inför en sådan prövning.

 Riksdagen har våren 1995 beslutat om bl.a. Svenska kraftnäts investerings- och

finansieringsplan för åren 1995-1997 (prop. 1994/95:100, bet. 1994/95:NU18,

rskr. 1994/95:300). I beslutet fastställs investeringsramen till totalt 1,2

miljarder kronor under perioden, fördelat med 400 miljoner kronor per år. Enligt

beslutet skall samtliga investeringar täckas genom egen finansiering. Det

aktuella investeringsprojektet har tillkommit efter att investeringsplanen

fastställdes.

 Mot den här redovisade bakgrunden bör den nu gällande investerings- och

finansieringsplanen utökas med 500 miljoner kronor för år 1996 för att inom

investeringsramen skapa utrymme för Svenska kraftnät att lämna delägarlån till

bolaget för Polen-länken. Ökningen skall finansieras med verkets egna medel.

Regeringen avser att i höstens budgetproposition återkomma till riksdagen med

förslag till investerings- och finansieringsplan avseende perioden 1997-1999.

 Svenska kraftnäts medverkan i projektet för en likströmslänk mellan Sverige

och Polen förutsätter också att staten tecknar borgen för lån till det tänkta

bolaget för Polen-förbindelsen intill högst 1,5 miljarder kronor, alternativt

utfärdar kreditgarantier intill högst motsvarande belopp. För budgetåret 1995/96

är regeringen bemyndigad att teckna borgen för bolag i vilka Svenska kraftnät

förvaltar statens aktier intill ett sammanlagt belopp om 175 miljoner kronor

(prop. 1994/95:100, bet. 1994/95:NU18, rskr. 1994/95:300). Detta bemyndigande

bör med hänsyn till vad som nyss anförts ökas till 1,5 miljarder kronor och

vidgas till att omfatta även kreditgarantier. Under förutsättning av riksdagens

bemyndigande och ett beslut om koncession för högspänningskabeln, avser

regeringen föreskriva att avgifter, motsvarande statens risk i samband med

borgensteckning och kreditgarantigivning, skall tas ut från bolaget för Polen-

länken. Regeringen avser uppdra åt Riksgäldskontoret att fastställa avgifterna.

 Regeringen har bemyndigats av riksdagen att inom en ram av 135 miljoner kronor

besluta i frågor som rör förvärv av aktier och bildande av bolag inom Svenska

kraftnäts verksamhetsområde (prop. 1994/95:100, bet. 1994/95:NU18, rskr.

1994/95:300). Svenska kraftnäts andel av aktiekapitalet i det tänkta bolaget för

Polen-förbindelsen kommer enligt vad regeringen inhämtat att vara lägre än detta

belopp. Regeringen kan således besluta om bolagsbildning inom ramen för nu

gällande bemyndigande av riksdagen.

 Av Svenska kraftnäts skrivelse i ärendet framgår att en likströmslänk mellan

Sverige och Polen förutsätter vissa kompletterande investeringar i det svenska

storkraftnätet. Dessa beräknas uppgå till sammanlagt ca 310 miljoner kronor,

varav ca 280 miljoner kronor infaller under åren 1998 och 1999. Förutsatt att

det nu aktuella projektet realiseras skall dessa investeringar ingå i den

kommande investerings- och finansieringsplanen för Svenska kraftnät avseende

åren 1997-1999 som regeringen avser underställa riksdagen i budgetpropositionen

hösten 1996.

 Det tänkta bolaget för Polen-länken bör ses som ett dotterbolag till Svenska

kraftnät och skall därmed konsolideras i affärsverkskoncernens redovisning. Den

upplåning som planeras i bolaget kommer således att påverka

affärsverkskoncernens finansiella ställning. Enligt Svenska kraftnät beräknas

soliditeten för affärsverkskoncernen minska från dagens nivå på 46 procent till

ca 40 procent år 1998 då investeringen planeras vara fullt genomförd. Detta

väntas dock inte få någon påverkan på stamnätsavgifterna eller på verkets

avkastning.

 158

6.8 Civildepartementet (trettonde huvudtiteln)

D. Ungdomsfrågor

D 2.Bidrag till nationell och internationell ungdomsverksamhet

I statsbudgeten för innevarande budgetår finns för detta ändamål uppfört ett

reservationsanslag på 171 103 000 kronor.

 Stiftelsen för internationellt ungdomsutbyte har hos regeringen hemställt om

att få upplösa Stiftelsen samt ansökt om medel för att täcka vissa merkostnader

i samband med upplösningen. Regeringen föreslår att medel ställs till

regeringens disposition för att täcka dessa kostnader.

 Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer har i en skrivelse redogjort för

sina avsikter att tillsammans med andra organisationer bilda en

samarbetsorganisation med uppgift att främja internationellt ungdomsutbyte.

Regeringen föreslår att den nya samarbetsorganisationen engångsvis beviljas ett

startbidrag om högst 1, 5 miljoner kronor.

 Regeringen föreslår vidare att vissa medel ställs till regeringens disposition

dels för att stärka Sveriges medverkan i EU:s arbete med ungdomsfrågor och dels

för insatser inom området ungdom, IT och samhällsinformation.

 Regeringen föreslår mot bakgrund härav att innevarande års anslag till Bidrag

till nationell och internationell ungdomsverksamhet ökas med 3,5 miljoner

kronor.

 Utgiftsökningen finansieras genom en minskning av anslaget till EU:s

utbytesprogram Ungdom för Europa. I statsbudgeten för innevarande budgetår finns

för detta ändamål uppfört ett förslagsanslag på 7 841 000 kronor. Genom att

medlemsavgiften för utbytesprogrammet kommer att betalas i annan ordning inom

ramen för EG-budgeten kommer anslaget inte att utnyttjas för anvisat ändamål.

Riksdagen har i december 1995 (prop. 1995/96:111, bet. 1995/96:KrU6, rskr.

1995/96:74) beslutat att högst 3 000 000 kronor av anslaget får användas för att

genomföra en världskongress i Sverige under år 1996 om kommersiell sexuell

exploatering av barn. Regeringen föreslår att anslaget till EU:s utbytesprogram

Ungdom för Europa minskas med resterande 4 841 000 kronor. Regeringens förslag

innebär en nettobesparing på statsbudgeten med 1 341 000 kronor.

 159

7 Kommunsektorn

7.1 Allmänna förutsättningar

Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksamheten i vid

mening utvecklas på ett sätt som är förenligt med kravet på samhällsekonomisk

balans. Kommunsektorns ekonomiska omfattning och betydelse för välfärden medför

att staten har behov av att kunna påverka sektorns utveckling. Staten styr

kommunsektorn främst genom nivån på statsbidragen och genom lagstiftning som

reglerar den kommunala verksamheten. Bedömningen av kommunsektorns ekonomiska

utrymme bör baseras på en avvägning mellan totala samhällsekonomiska för-

utsättningar och aktuella behov av kommunal verksamhet samt förenas med respekt

för den kommunala självstyrelsen.

 De senaste åren har starkt präglats av obalanser i den svenska ekonomin.

Riksdagen har beslutat om ett program för att sanera de offentliga finanserna.

Vidtagna åtgärder har främst riktats mot statliga transfereringssystem. Målet

har varit att i möjligaste mån värna den kommunala verksamheten. Det har

emellertid inte varit möjligt att helt undanta kommunsektorn eftersom syftet med

programmet då skulle kunna äventyras. Kommuner och landsting har mött denna

situation med att förändra och effektivisera sin verksamhet. Genom sin förmåga

att anpassa ekonomin har kommunsektorn bidragit till saneringen av de offentliga

finanserna. En minskning av konsumtionsvolymen har kunnat ske utan några

påtagliga, generella kvalitetsförsämringar i viktiga verksamheter som vård,

omsorg och utbildning.

 Kommunsektorn är starkt beroende av en god tillväxt och en hög sysselsättning.

Arbetslösheten är ett grundproblem för både statens och kommunernas ekonomi,

eftersom både skatteinkomster och utgifter påverkas negativt. Den ekonomiska

politiken måste därför inriktas mot en minskad arbetslöshet.

 De närmaste åren kommer att kännetecknas av fortsatta åtgärder för att

förbättra de offentliga finanserna. Saneringsprogrammet skall fullföljas.

Utrymmet för generella skattehöjningar är starkt begränsat. I syfte att stärka

de offentliga finanserna har riksdagen beslutat att införa ett tak för de

offentliga utgifterna. Regeringens bedömning av den kommunala ekonomin och de

generella statsbidragen måste sålunda göras utifrån kravet på stabilisering av

de offentliga finanserna, målet att minska arbetslösheten och strävan att

upprätthålla fortsatt god kvalitet i den kommunala verksamheten.

 För att i denna situation värna och utveckla de för välfärden viktiga

verksamheterna är det nödvändigt att kommuner och landsting erhåller stabila

förutsättningar som gör det möjligt att planera för en längre tidsperiod än ett

år. Regeringen och de politiska företrädarna för Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet har därför kommit överens om vilka riktlinjer som bör gälla

för den kommunala ekonomin under åren 1997 och 1998.

 Överenskommelsen innebär att de generella statsbidragen inte minskas utan

kommer att hållas på en nominellt oförändrad nivå åren 1997 och 1998.

Överenskommelsen innebär också att regeringen, utöver vad som följer av

finansieringsprincipen, under åren 1997 och 1998 kommer att lämna förslag för

att ekonomiskt reglera även andra nya statliga beslut som påverkar det kommunala

utgiftstrycket eller det kommunala skatteunderlaget. Detta gäller dock inte

effekter av det redan antagna 118- miljardersprogrammet för att sanera de

offentliga finanserna.

 Det kommunala förnyelsearbetet har varit framgångsrikt. Övergången till

generella statsbidrag har bidragit till att den kommunala verksamheten har

kunnat bedrivas mer effektivt. Det är av största vikt att förnyelsearbetet drivs

vidare i kommuner och landsting. Regeringen avser att underlätta detta arbete

genom att senare återkomma med förslag till avreglering av den kommunala

verksamheten, bl.a. i fråga om socialbidragen, i syfte att minska

utgiftstrycket.

 Kommuner och landsting kommer enligt överenskommelsen att få behålla sina

skatteinkomster oavsett samhällsekonomisk utveckling. Sektorns inkomster, och

därigenom utgiftsutrymme, kommer att påverkas om det kommunala skatteunderlaget

får en annan utveckling än vad som nu prognostiseras. Regeringen har i flera

propositioner uttalat att utrymmet för ytterligare skattehöjningar är mycket

begränsat. Samtidigt har kommunerna och landstingen inför åren 1995 och 1996

sammantaget ökat det genomsnittliga skatteuttaget med ca 0,6 procentenheter.

Skattehöjningarna kan i vissa fall anses vara en nödvändig anpassning. Fortsatta

skattehöjningar i sektorn bör dock inte få ske eftersom detta minskar hushållens

köpkraft och därigenom hämmar den ekonomiska tillväxten.

 De båda kommunförbunden har åtagit sig att verka för att kommunalskatterna

inte höjs under åren 1997 och 1998. För att ytterligare motverka skattehöjningar

avser regeringen att återkomma med ett förslag som innebär att statsbidraget,

med vissa undantag, minskas för den kommun eller det landsting som höjer skatten

åren 1997 och 1998.

 De enskilda kommunernas och landstingens ekonomiska situation varierar

kraftigt, från en stark ekonomisk ställning i vissa fall till en mycket svag

ställning i andra. Exempel finns på kommuner och landsting som haft svårt att

anpassa sin verksamhet till de ekonomiska ramarna och i stället valt att under-

balansera budgeten. Regeringen aviserade i föregående års komplette-

ringsproposition att en översyn skyndsamt skulle göras av kommunallagens kapitel

om ekonomisk förvaltning. Syftet var att återinföra regler om ekonomisk balans.

I denna proposition aviserar regeringen ett förslag om att införa ett sådant

balanskrav för kommuner och landsting. Det är emellertid nödvändigt att ge alla

kommuner och landsting en rimlig tid för att anpassa sig till detta krav. Därför

anser regeringen att balanskravet bör gälla fr.o.m. år 1999 för kommunerna och

fr.o.m. år 2000 för landstingen.

 160

7.2 De senaste årens utveckling

Detta avsnitt innehåller en beskrivning av kommunsektorns ekonomiska situation

och utveckling under åren 1991-1994. Redovisningen har i vissa fall

kompletterats med preliminära uppgifter för år 1995.

Finansiellt sparande

Det finansiella sparandet utgör skillnaden mellan inkomster och utgifter. Efter

att ha varit negativt mellan åren 1985 och 1991 var det finansiella sparandet

kraftigt positivt åren 1992 och 1993. Därefter blev det åter negativt år 1994.

Preliminära uppgifter för år 1995 visar på ett negativt finansiellt sparande på

knappt 6 miljarder kronor.

Tabell 7.1 Kommunsektorns finansiella sparande åren 1991-1995

Miljarder kronor, löpande priser

-------------------------------------------------------

 År 1991 1992 1993 1994 19951

-------------------------------------------------------

 Finansiellt -1,8 15,6 10,0 -5,1 -5,9

 sparande

-------------------------------------------------------

 varav

-------------------------------------------------------

 - kommuner -1,7 9,3 3,1 -4,6 -3,9

-------------------------------------------------------

 - landsting 0,5 6,2 7,6 0,4 0,3

-------------------------------------------------------

 - övriga 2 -0,5 0,0 -0,7 -0,9 -2,3

-------------------------------------------------------

1 Preliminärt utfall

2 Kyrkokommuner och kommunalförbund

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

 Kommunsektorns kraftigt förbättrade finansiella sparande mellan åren 1991 och

1992 berodde främst på tillfälligt ökade skatteinkomster till följd av den två-

åriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av

kommunalskattemedel i kombination med nedväxlingen av pris- och

löneökningstakten under dessa år. Effekten av den tvååriga eftersläpningen finns

inte kvar efter år 1994, då det nya systemet för utbetalning av skattemedel

slagit igenom fullt ut. Skillnaden mellan preliminärt utbetalade och slutgiltigt

beräknade kommunalskattemedel beror i dag endast på avvikelse mellan progno-

stiserad och verklig skatteunderlagsutveckling och kan vara såväl positiv som

negativ.

 År 1994 uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som kan hänföras till kom-

muner, kyrkokommuner och kommunalförbund. Preliminära uppgifter för år 1995

visar en mindre försämring av sparandet. Kommuner, kyrkokommuner samt

kommunalförbund redovisar ett fortsatt sparandeunderskott medan landstingen även

detta år uppvisar överskott.

 Underskottet år 1995 i det finansiella sparandet motsvarar drygt en procent av

sektorns totala inkomster eller ungefär en fjärdedel av sektorns investeringar.

Ekonomiskt resultat

Medan finansiellt sparande mäter skillnaden mellan inkomster och utgifter, utgör

ekonomiskt resultat enligt en resultaträkning skillnaden mellan intäkter och

kostnader. De två sistnämnda begreppen är inkomster och utgifter periodiserade

till ett visst verksamhetsår.

Tabell 7.2 Kommunsektorns resultaträkning åren 1991-1994

Miljarder kronor, löpande priser

------------------------------------------------------

 År 1991 1992 1993 1994

------------------------------------------------------

 Verksamhetens intäkter 134,4 150,7 107,9 107,3

------------------------------------------------------

 Verksamhetens kostnader - - - -

 365,4 385,7 385,8 396,5

------------------------------------------------------

 Verksamhetens - - - -

 nettokostnader 231,1 235,0 277,9 289,2

------------------------------------------------------

 Skatteintäkter 229,1 261,6 260,3 265,5

------------------------------------------------------

 Generella statsbidrag 20,8 11,0 44,8 39,8

------------------------------------------------------

 Finansnetto -4,9 -4,9 -2,8 -0,6

------------------------------------------------------

 Resultat efter skatteintäkter

 och

------------------------------------------------------

 finansnetto (resultat 2) 14,0 32,7 24,3 15,5

------------------------------------------------------

------------------------------------------------------

 Avskrivningar -15,0 -13,2 -13,4 -13,3

------------------------------------------------------

 Förändring av -12,2 -11,3 -9,6

 pensionsskuld1

------------------------------------------------------

 Extraordinära poster -2,5 -0,2 -1,4 4,7

------------------------------------------------------

 Förändring av eget kapital -3,5 7,1 -1,7 -2,7

------------------------------------------------------

 (resultat 3)

------------------------------------------------------

 varav

------------------------------------------------------

 - kommuner -4,0 3,4 -5,5 1,1

------------------------------------------------------

 - landsting -0,5 1,2 1,5 -5,3

------------------------------------------------------

 - kyrkokommuner 1,1 2,2 2,1 1,5

------------------------------------------------------

 - kommunalförbund -0,1 0,3 0,1 0,0

------------------------------------------------------

------------------------------------------------------

 Förändring av eget kapital

------------------------------------------------------

 exklusive 19,3 9,6 6,9

 pensionsskuldsförändring

------------------------------------------------------

1 Särredovisas första gången år 1992. För år 1992 (dock ej år 1993 och 1994)

ingår även pensionsskuldens förändring avseende lärare m.fl.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

 För sektorn som helhet försämrades resultat 3, dvs. förändring av eget

kapital, mellan åren 1993 och 1994 med ca 1 miljard kronor. Kommunerna uppvisar

en resultatförbättring år 1994 medan landstingen och kyrkokommunerna redovisar

en resultatförsämring. Resultaträkningen visar också att det finns skillnader

inom sektorn år 1994, då landstingen sammanlagt redovisar negativt resultat

medan övriga redovisar positiva resultat.

 Uppgifterna för åren 1991-1994 är inte fullt jämförbara, bl.a. på grund av att

pensionsskuldens förändring har hanterats olika. Detta medför att förändringen

av eget kapital inte är direkt jämförbar de olika åren.

 161

Kommunernas resultatförbättring år 1994 beror i första hand på att de extra-

ordinära intäkterna ökade samtidigt som de extraordinära kostnaderna minskade.

Dessutom var den redovisade ökningen av pensionsskulden, vilken redovisas som en

kostnad i resultaträkningen, betydligt mindre år 1994 än år 1993, vilket också

förbättrade resultatet. Den jämförelsevis låga ökningen av pensionsskulden beror

bl.a. på de senaste årens minskande inflationstakt.

 Preliminära uppgifter för år 1995 visar att kommunernas resultat 3 förbättras

från 1 till 3 miljarder kronor. Detta beror bl.a. på ökade skatteintäkter på

grund av delavräkning på 1995 års preliminära skattemedelsutbetalningar (ca 2

miljarder kronor) samt slutavräkning på 1994 års skattemedelsutbetalningar (ca 3

miljarder kronor).

 Landstingens resultat försämrades mellan åren 1993 och 1994, beroende på att

verksamhetens nettokostnader ökade med sex procent samtidigt som

skatteintäkterna minskade med tre procent. Preliminär resultaträkning för lands-

tingen år 1995 finns ännu inte tillgänglig.

 För de enskilda kommunerna varierar det ekonomiska resultatet kraftigt för år

1994. Av samtliga 286 kommuner år 1994 redovisade 139 ett negativt resultat 34.

Preliminära uppgifter för år 1995 visar att 129 5 kommuner redovisar ett

negativt resultat 3.

 Ett negativt resultat 2 innebär att löpande intäkter inte täcker de löpande

kostnaderna. År 1994 redovisade ett tjugotal kommuner ett negativt resultat 2,

samtidigt som ett sjuttiotal kommuner redovisade ett positivt resultat 2 som

översteg tio procent av skatteintäkter och generella statsbidrag. För år 1995 är

motsvarande siffror ett femtontal kommuner respektive ett åttiotal kommuner. För

att en kommun år 1994 skall ha ett positivt resultat 3 enligt nuvarande

redovisningspraxis bör resultat 2 minst uppgå till mellan sex och nio procent av

skatteintäkter och generella statsbidrag.

 Även för de enskilda landstingen varierar det ekonomiska resultatet för år

1994, dock inte lika mycket som för kommunerna. Av samtliga 23 landsting

redovisade 19 ett negativt resultat 3. Ett landsting redovisade år 1994 löpande

intäkter som inte täckte de löpande kostnaderna samtidigt som tre landsting

redovisade ett positivt resultat 2 som översteg tio procent av skatteintäkter

och generella statsbidrag. För att ett landsting år 1994 skall ha ett positivt

resultat 3 enligt nuvarande redovisningspraxis bör resultat 2 minst uppgå till-

omkring tio procent av skatteintäkter och generella statsbidrag.-

 År 1994 uppgick kommunernas soliditet exklusive pensionsskuld till 59 procent

och landstingens till 71 procent exklusive pensionsskuld. Kommunerna redovisar

en minskning av soliditeten med två procentenheter och landstingen en minskning

med en procentenhet sedan år 1993.

Sammanfattande bedömning

Sammantaget får sektorns ekonomiska resultat, utifrån gällande förutsättningar,

betraktas som relativt gott år 1994. Kommunerna redovisar enligt preliminära

uppgifter ett förbättrat resultat år 1995 bl.a. tack vare stora del- och slutav-

räkningar av kommunalskattemedel. En spridning finns dock, såväl mellan som inom

delsektorerna. Flera kommuner och landsting behöver förbättra sitt resultat för

att få balans i ekonomin.

 Regeringen har samtidigt med denna proposition överlämnat en skrivelse till

riksdagen om utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1995/96:194). Av

skrivelsen framgår att kostnadsneddragningar skett i delar av den kommunala

verksamheten samtidigt som en viss expansion skett inom t.ex. skola och barn-

omsorg. Det material som redovisas ger inte grund för att påstå att kvaliteten

generellt sett försämrats inom vård, omsorg och utbildning. Skillnader mellan

enskilda kommuner och landsting har hittills tenderat att öka, men genom det

system för utjämning av inkomster och strukturella kostnader som riksdagen

beslutat om under 1995, förbättras de ekonomiska förutsättningarna för en

likvärdig verksamhet i olika kommuner och landsting.

7.3 Den kommunala ekonomin de närmaste åren

7.3.1 Riktlinjer för utvecklingen av skatteinkomster och statsbidrag

Regeringens bedömning: De generella statsbidragen till kommuner och landsting

bör för åren 1997 och 1998 vara nominellt oförändrade i förhållande till 1996

års bidrag, med undantag av regleringar enligt finansieringsprincipen.

 Nya och ändrade regler, utöver vad som omfattas av regeringens 118-

miljardersprogram för sanering av de offentliga finanserna, bör under åren 1997

och 1998 regleras ekonomiskt om de påverkar kommunsektorns skatteinkomster eller

det kommunala utgiftstrycket.

 Utifrån nuvarande förutsättningar bör de generella statsbidragen vara

nominellt oförändrade även för år 1999.

 Skälen för regeringens bedömning: För år 1996 uppgår de generella stats-

bidragen till kommuner och landsting sammanlagt till 56 788 miljoner kronor,

varav 44 740 miljoner kronor till kommunerna och 12 048 miljoner kronor till

landstingen. Det statliga utjämningsbidraget till kommuner och landsting har för

år 1996 fastställts till 21 245 miljoner kronor. Utjämningsbidraget motsvaras av

en statlig utjämningsavgift för kommuner och landsting, som dessa betalar till

staten. Utjämningsavgiften beräknas uppgå till samma belopp som

utjämningsbidraget, dvs. 21 245 miljoner kronor. Därutöver finns ett anslag om

400 miljoner kronor för särskilda insatser för vissa kommuner och landsting.

 Den ekonomiska situationen ställer krav på en mycket måttfull utgifts-

utveckling de närmaste åren. Riksdagen har beslutat om att införa ett tak för de

offentliga utgifterna. Avsikten är att därigenom få en ökad kontroll över de

offentliga utgifternas utveckling. Ett utgiftstak föreslås för åren 1997-1999

för hela den statliga sektorn, dvs. utgifterna på statsbudgeten exklusive stats-

skuldsräntor men inklusive socialförsäkringssystemet vid sidan av statsbudgeten.

För kommunsektorn får utgiftstaket en annan innebörd. Enligt regeringens

uppfattning bör målet om utgiftsbegränsning för kommunsektorn i första hand

uppnås genom vissa restriktioner för sektorns inkomstutveckling i kombination

med det i denna proposition aviserade lagstadgade kravet på ekonomisk balans.

Statsbidragen till kommuner och landsting bör vara nominellt oförändrade åren

1997 och 1998. Därutöver skall ekonomiska regleringar göras till följd av

finansieringsprincipen m.m. För närvarande bedömer regeringen att de generella

statsbidragen bör kunna ligga kvar på en i förhållande till föregående år

nominellt oförändrad nivå även år 1999. Bidragsnivån för år 1999 kommer

emellertid att prövas på nytt.

 Kommunsektorns skatteinkomster för de närmaste åren kan endast beräknas

utifrån prognoser för den samhällsekonomiska utvecklingen. Om denna utveckling

blir bättre än den prognostiserade kommer sektorns skatteinkomster att öka i

förhållande till nu föreliggande beräkningar. Även det motsatta förhållandet kan

uppstå. Sådana förändringar av utfallet i förhållande till prognoserna bör inte

föranleda några åtgärder från statens sida. En förbättrad ekonomisk utveckling

avses således komma kommunsektorn till del i form av ökade skatteinkomster.

Detta kan i och för sig innebära att den totalt beräknade ramen för de

offentliga utgifterna ändras. Regeringen förutsätter att det genomsnittliga kom-

munala skatteuttaget inte ökar.

 Det tidigare beslutade 118-miljardersprogrammet för sanering av de offentliga

finanserna måste fullföljas i alla delar, även i de delar som påverkar kommu-

nsektorn. Om nya eller ändrade regler föreslås därutöver, som påverkar de kommu-

nala skatteinkomsterna eller det kommunala utgiftstrycket, kommer regeringen att

föreslå en ekonomisk reglering mellan staten och kommunsektorn genom en

justering av statsbidragsnivån. Detta ligger i linje med den tidigare redovisade

överenskommelsen mellan företrädare för regeringen och de båda kommunförbunden.

 Ett förslag till statsbidragsnivå för år 1997 kommer att lämnas i höstens

budgetproposition. De föreslagna generella statsbidragen till kommuner

respektive landsting kommer då att innefatta en reglering till följd av det i

denna proposition föreslagna systemet för kompensation avseende lärarpensioner

m.m. (avsnitt 7.5.1). Förslaget innebär att statsbidraget till kommuner skall

ökas med 1 320 miljoner kronor för år 1997, och statsbidraget till landsting

ökas med 80 miljoner kronor för samma år. Därutöver kommer statsbidragsnivån för

år 1997 att justeras med anledning av andra förslag som påverkar den kommunala

ekonomin.

 Fr.o.m. den 1 januari 1996 gäller ett nytt system för konkurrenskorrigering

avseende kommunernas och landstingens kostnader för ingående mervärdesskatt

(prop.1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). För att täcka

kommunernas och landstingens kostnader för att finansiera systemet gjordes en

ekonomisk reglering genom att de generella statsbidragen till kommuner och

landsting höjdes med sammanlagt 19 miljarder kronor fr.o.m. år 1996. Eftersom

underlaget för den fastställda regleringen var osäkert, uttalade regeringen att

en uppföljning borde göras när säkrare uppgifter finns att tillgå. Regeringen

avser att återkomma med ett förslag om kompletterande reglering i

budgetpropositionen.

 I samband med införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet för

kommuner och landsting år 1996 tillfördes de generella statsbidragen sammanlagt

2 035 miljoner kronor. Dessa medel utgjorde huvuddelen av kommunsektorns

kompensation för höjda arbetsgivaravgifter m.m. till följd av EU-inträdet. Av de

totala medlen tillfördes kommunerna 822 miljoner kronor och landstingen 1 213

miljoner kronor. Fördelningen, som skedde med utgångspunkt i kostnaderna för de

föreslagna införandereglerna samt kostnadsutjämningen i det nya systemet,

innebar en överkompensation till landstingen i förhållande till deras relativa

andel av kommunsektorn. För år 1997 beräknas kostnaden för landstingens in-

föranderegler att minska och kostnaden för kommunernas införanderegler att öka.

Mot denna bakgrund kommer regeringen inför år 1997 att föreslå att ett belopp

förs över från det generella bidraget till landsting till det generella bidraget

till kommuner.

 Regeringen kommer även för år 1997 att föreslå ett anslag för särskilda

insatser för vissa kommuner och landsting (avsnitt 7.5.3). Anslaget är för

närvarande beräknat till 400 miljoner kronor.

7.3.2 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner

 och landsting åren 1997 och 1998

Regeringens bedömning: Om en kommun eller ett landsting fastställer en högre

skattesats för åren 1997 eller 1998 än den som gällde för år 1996, bör det

generella statsbidraget till kommunen respektive landstinget minskas med ett

belopp som motsvarar hälften av de ökade skatteinkomster som följer av

skattehöjningen.

 Undantag från statsbidragsminskning bör medges för de kommuner vilkas

skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget

enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner.

 Undantag bör medges även för sådana fall då ändringen av skattesatsen görs

till följd av att uppgifter fördelas om mellan kommuner och landsting. Om så

sker, bör den som tar över uppgifter få höja sin skattesats i samma mån som den

som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella

statsbidraget minskas.

**FOOTNOTES**

 4 Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun, Bokslut

1994", Svenska Kommunförbundet och Statistiska centralbyrån.

 5 Totalt 284 av landets 288 kommuner (motsvarande 99,6

% av befolkningen) har besvarat SCB:s enkät.

 162

Skälen för regeringens bedömning:

Bakgrund

Som ett led i åtgärderna att komma till rätta med problemen i landets ekonomi

har riksdagen, som tidigare nämnts, antagit ett program för sanering av de

offentliga finanserna, det s.k. 118-miljardersprogrammet. Regeringen uttalade i

detta sammanhang att de offentliga utgifternas nivå är avgörande för hur de

offentliga finanserna kommer att utvecklas och att utrymmet för ytterligare

skattehöjningar är starkt begränsat. Skatteuttaget kan inte höjas nämnvärt utan

risk för negativa ekonomiska återverkningar (prop. 1994/95:25, bet.

1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145 och 146 samt prop. 1994/95:150, bet.

1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:416).

 Det var mot denna bakgrund som regeringen i 1995 års kompletteringsproposition

föreslog att riksdagen fr.o.m. år 1997 skall fastställa ett tak för de

offentliga utgifterna, i syfte att förbättra kontrollen över utgiftsutveck-

lingen. Riksdagen godkände vad regeringen anförde i denna fråga.

 Regeringen lade i 1995 års kompletteringsproposition även fram förslag till

ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Efter

riksdagsbehandlingen och riksdagens uttryckliga begäran återkom regeringen till

riksdagen med ett reviderat förslag hösten 1995 (prop. 1995/96:64, bet.

1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116), vilket antogs av riksdagen. Det nya systemet

infördes den 1 januari 1996.

 I en överenskommelse som träffats mellan regeringen, Svenska Kommunförbundet

och Landstingsförbundet har de båda förbunden utfäst sig att verka för att

skatterna inte höjs i kommuner och landsting inför åren 1997 och 1998. I detta

sammanhang har regeringen också klargjort att man avser att föreslå åtgärder i

form av innehållna statsbidrag om kommuner och landsting ändå höjer skatten.

 Åtgärder mot kommunala skattehöjningar tillämpades för åren 1991-1994.

Därefter har den genomsnittliga kommunala skattesatsen ökat; år 1995 med 45 öre

per skattekrona och år 1996 med ytterligare 16 öre per skattekrona. Den

genomsnittliga kommunala skattesatsen uppgår år 1996 till 31,66 kronor per

skattekrona (inklusive kyrkliga kommuner).

 Regeringen anser mot denna bakgrund att åtgärder bör vidtas i syfte att

motverka fortsatta skattehöjningar och förbättra kontrollen över de offentliga

utgifterna. Om en kommun eller ett landsting inför åren 1997 eller 1998 höjer

skatten bör därför det generella statsbidraget till kommunen eller landstinget

minskas.

Ett tak för de offentliga utgifterna

Vid behandlingen av regeringens förslag om ett tak för de offentliga utgifterna

konstaterade finansutskottet att regeringens budgetberedning har stramats upp på

senare år, och att även riksdagen kommer att börja tillämpa en ny

beredningsform. Förslaget om ett utgiftstak innebär att också det tredje ledet i

budgetprocessen - genomförandefasen - stramas upp.

 Konstitutionsutskottet förutsatte i sitt yttrande över regeringens förslag

(1994/95:KU6y) att regeringen ordentligt utreder om det aviserade förslaget om

ett utgiftstak är förenligt med kommunernas enligt regeringsformen

tillförsäkrade självstyrelse. Finansutskottet utgick från att så sker (bet.

1994/95:FiU20).

 Utgiftstaket måste emellertid, som tidigare nämnts, ges en annan innebörd för

kommuner och landsting eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala

utgifterna. Enligt regeringens uppfattning bör målet om utgiftsbegränsning för

kommunsektorn i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutveck-

lingen, främst vad avser kommunalskatter och statsbidrag. Med hjälp av sådana

restriktioner, i kombination med ett kommande lagstadgat krav på ekonomisk

balans som aviseras i denna proposition, torde kommunsektorns utgifter kunna

begränsas till en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar.

Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem

Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting infördes

den 1 januari 1996 (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116).

Tanken är att utjämningen skall leda till att skillnader i skattesatser främst

skall spegla skillnader i effektivitet, val av ambitionsnivå och avgiftspolitik.

Enligt regeringens uppfattning är det på sikt önskvärt att skillnaderna i

skattesatser minskar.

 Införandet av det nya statsbidrags- och utjämningssystemet innebär såväl

inkomstökningar som inkomstminskningar för enskilda kommuner och landsting i

förhållande till tidigare gällande system. För att ge kommuner och landsting

möjlighet att anpassa verksamheten till inkomstförändringarna tillämpas därför

under de första åtta åren införanderegler. För de tre kommuner (Danderyd,

Lidingö och Täby), vilkas skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det

statliga utjämningsbidraget enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag

till kommuner, gäller särskilda införanderegler som innebär krav på en snabbare

anpassning.

 Även om införandereglerna övergångsvis dämpar bidragsförändringarna, kan

minskade bidragsinkomster likväl skapa ett visst incitament att höja

skattesatsen i vissa kommuner och landsting.

Åtgärder mot kommunala skattehöjningar åren 1991-1994

Under åren 1991-1993 begränsades rätten för landsting och kommuner samt försam-

lingar eller kyrkliga samfälligheter att höja skatteuttaget enligt lagen

(1990:608) om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt och lagen

(1992:672) om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för år 1993.

 I kompletteringspropositionen år 1990 (prop. 1989/90:150, bil. 4, bet.

1989/90:FiU29, rskr. 1989/90:359) lade regeringen fram ett lagförslag som

innebar att den kommunala utdebiteringen åren 1991 och 1992 inte fick vara högre

än den utdebitering som fastställts för år 1990. Ett undantag föreslogs dock för

skattehöjningar i samband med s.k. skatteväxlingar.

 Som skäl för förslaget angavs i propositionen att en fortsatt utveckling mot

högre kommunalskatter skulle äventyra de effekter som skattereformen syftade

till att uppnå. Regeringen framhöll att det även fanns andra skäl att ta upp

frågan om åtgärder som motverkar kommunala skattehöjningar. Som ett led i en

allmän åtstramning borde tillfälliga åtgärder i syfte att förhindra kommunala

skattehöjningar kunna övervägas. Regeringen anförde också att det var angeläget

att skillnaderna i kommunal utdebitering minskar.

 Regeringen hade inhämtat Lagrådets yttrande över ett lagförslag som innebar

ett ettårigt skattestopp. Lagrådet ansåg därvid att en ettårig begränsning i

kommuners m.fl. rätt att ta ut skatt inte gick utöver vad som från konstitu-

tionell synpunkt kunde anses möjligt att acceptera. Regeringen lade i 1992

års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29,

rskr. 1991/92:345) fram ett lagförslag som innebar att skattestoppet skulle

förlängas att gälla även för år 1993. Även detta lagförslag remitterades till

Lagrådet. Med hänsyn till vad som förekommit i 1990 års lagstiftningsärende fann

sig Lagrådet från konstitutionell synpunkt kunna godta den föreslagna

förlängningen med ett år.

 Det kommunala skattestoppet upphörde vid utgången av år 1993. För år 1994

tillämpades en annan metod för att motverka skattehöjningar. Metoden innebar att

kommuner och landsting som inte höjde skatten fick en särskild ekonomisk

kompensation (prop. 1993/94:150 bil. 7, bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1993/94:442).

Översyn av grundlagen vad gäller den kommunala självstyrelsen och

beskattningsrätten

Mot bakgrund av den diskussion om beskattningsrätten som föranleddes av

förslaget till nytt statsbidrags- och utjämningssystem (bet. 1994/95:FiU19) har

en parlamentarisk kommitté tillkallats med uppgift att analysera innebörden av

den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till

grundlagsbestämmelserna (dir. 1995:111). Om kommittén finner att det behövs för-

tydliganden av eller ändringar i grundlagsbestämmelserna om den kommunala

självstyrelsen och beskattningsrätten, skall kommittén lämna förslag till sådana

ändringar.

 Kommittén skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag senast den 1 juli

1996.

Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och

landsting åren 1997 och 1998

Regeringen kommer senare, under förutsättning av Lagrådets tillstyrkande, att

föreslå att om en kommun eller ett landsting höjer skattesatsen inför åren 1997

eller 1998 i förhållande till den som gäller för år 1996, skall det generella

statsbidraget till kommunen respektive landstinget minskas med ett belopp mot-

svarande hälften av de ökade skatteinkomster som följer av skattesatshöjningen.

 För de kommuner (Danderyd, Lidingö och Täby) för vilka införandereglerna

ställer krav på en snabbare anpassning kan emellertid föreligga särskilda behov

att höja skatten under de närmaste åren. Dessa kommuner har för närvarande de

lägsta skattesatserna. För dessa kommuner avser regeringen förslå att undantag

görs från ovan beskrivna åtgärder. Om dessa kommuner höjer skatten inför åren

1997 och 1998 kommer ingen reducering av det generella statsbidraget till

kommunen att göras.

 Undantag från statsbidragsminskning föreslås även då en ändring av

skattesatsen görs till följd av att uppgifter fördelas om mellan kommuner och

landsting. Om så sker bör den som tar över uppgifter få höja sin skattesats i

samma mån som den som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att

det generella statsbidraget minskas.

 Mot bakgrund av vad som förekommit i tidigare lagstiftningsärenden avseende

tillfälliga begränsningar av kommuners m.fl. rätt att ta ut skatt anser

regeringen att den åtgärd som beskrivits ovan är förenlig med regeringsformens

bestämmelser i fråga om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten.

 Regeringen anser likväl att förslaget till lag om minskning i särskilda fall

av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998,

innan det föreläggs riksdagen för beslut, bör prövas av Lagrådet. Av denna

anledning läggs inte nu fram något lagförslag.

 Det kommande förslaget avses inte omfatta församlingar och kyrkliga sam-

fälligheter.

7.3.3 Vissa regeländringar vid beräkning av preliminära

 kommunalskattemedel

Regeringens förslag: De uppräkningsfaktorer som ligger till grund för beräk-

ningen av preliminära kommunalskattemedel skall fastställas senast i september

månad året före det år då de preliminära kommunalskattemedlen utbetalas. Med

kommunalskattemedel avses även landstingsskattemedel.

 Statistiska centralbyrån skall senast den 1 oktober lämna uppgifter till

varje kommun och landsting om preliminära utjämningsbidrag och utjämnings-

avgifter för nästkommande år.

Skälen för regeringens förslag: År 1993 ändrades systemet för utbetalning av

kommunalskattemedel (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr.

1991/92:345). Förändringarna omfattade inte de kyrkliga kommunerna.

 Före år 1993 beräknades kommunalskattemedlen utifrån de beskattningsbara

inkomsterna två år tidigare. När utfallet av de beskattningsbara inkomsterna

förelåg gjordes en slutavräkning. Skatteinkomsternas utveckling bestämdes i hög

grad av den allmänna löneutvecklingen två år tidigare. Utgifterna påverkas

däremot direkt av förändringar av löner och priser.

 Det utbetalningssystem som infördes år 1993 syftar till att de kommunal-

skattemedel som betalas ut under ett år skall beräknas i detta års lönenivå.

Beräkningen av de preliminära kommunalskattemedlen måste därför bygga på en

prognos avseende de beskattningsbara inkomsterna. Även i det nya

utbetalningssystemet ligger de beskattningsbara inkomsterna två år tidigare till

grund för beräkningen men räknas upp till utbetalningsårets nivå. Detta sker

genom att de två år gamla beskattningsbara inkomsterna - skatteunderlaget -

multipliceras med två uppräkningsfaktorer. Dessa uttrycker den prognostiserade

utvecklingen av skatteunderlaget för hela landet under året före respektive det

år preliminära kommunalskattemedel utbetalas. Eftersom de preliminära

kommunalskattemedlen beräknas utifrån en prognos tillämpas ett slut-

avräkningsförfarande även i det nu gällande systemet.

 Enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan

menighets utdebitering av skatt, m.m., skall regeringen, eller den myndighet

regeringen bestämmer, under december månad fastställa uppräkningsfaktorer som

skall ligga till grund för beräkning av preliminära kommunalskattemedel det

närmast följande året. Regeringen har genom förordningen (1992:1592) om

uppräkningsfaktorer uppdragit åt Riksrevisionsverket (RRV) att senast den 15

augusti preliminärt beräkna och senast den 20 december fastställa

uppräkningsfaktorerna för nästkommande år.

 En slutlig beräkning av statsbidrag och preliminära kommunalskattemedel för

nästkommande år görs på basis av det taxeringsutfall som föreligger i slutet av

året samt utifrån de i december fastställda uppräkningsfaktorerna.

 De preliminära uppräkningsfaktorer som RRV fastställer i augusti används av

Statistiska centralbyrån (SCB) vid de preliminära statsbidragsberäkningar som

SCB skall göra avseende det närmast följande året. Resultatet av dessa

preliminära beräkningar skall vara kommuner och landsting tillhanda senast den

10 september enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och

landsting samt lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting.

 Enligt kommunallagen 8 kap. 8 § skall fullmäktige i kommuner och landsting, om

inte särskilda skäl föreligger, före november månads utgång fastställa budgeten

för nästkommande år. Enligt 8 kap. 9 § i samma lag skall fullmäktige också

fastställa skattesatsen inom denna tid. Detta innebär att budgeten normalt

fastställs av kommunen eller landstinget innan de slutliga beräkningarna av

statsbidrag och preliminära skattemedel har gjorts. Av olika anledningar, inte

minst på grund av ändrade prognoser över den makroekonomiska utvecklingen, kan

de uppräkningsfaktorer som fastställs i december avvika från de i augusti

preliminärt beräknade. Om de fastställda uppräkningsfaktorerna blir väsentligt

lägre än de preliminärt beräknade, finns det risk för att den budget som

beslutats blir underbalanserad eftersom de preliminära skattemedlen minskar.

Detta skapar problem för såväl planeringen av verksamheten som möjligheterna att

uppfylla det aviserade balanskravet.

 Det främsta skälet till att uppräkningsfaktorerna fastställs först i december

är dels att det slutliga utfallet av föregående års taxering då föreligger, dels

att det medger hänsynstagande till de mest aktuella prognoserna för den

ekonomiska utvecklingen, vilken bl.a. styr skatteunderlagsutvecklingen. Även om

en sen tidpunkt för fastställande av uppräkningsfaktorerna kan vara motiverad

för att kunna ta hänsyn till de mest aktuella bedömningarna avseende den

samhällsekonomiska utvecklingen, måste detta vägas mot nackdelarna.

 En avvägning måste göras mellan behovet av stabila planeringsförutsättningar

för kommuner och landsting och behovet av att göra så aktuella prognoser som

möjligt. Regeringen anser att de nackdelar i prognoshänseende som en tidigare-

läggning av fastställandetidpunkten medför mer än väl uppvägs av de fördelar som

detta medför i planeringshänseende. Nackdelarna i prognoshänseende kan minskas

genom förbättrade metoder för att tidigare kunna prognostisera utfallet av

taxeringen.

 Regeringen föreslår mot denna bakgrund att uppräkningsfaktorerna för beräkning

av preliminära kommunalskattemedel skall fastställas senast i september månad

året före utbetalningsåret. Närmare tidpunkt kommer att preciseras i förordning.

Tidpunkten för fastställandet av uppräkningsfaktorer bör dock vara senast den 20

september. Därmed finns det inte längre något behov av att beräkna preliminära

uppräkningsfaktorer. Den tidpunkt vid vilken SCB:s preliminära beräkningar av

statsbidrag skall vara kommuner och landsting tillhanda föreslås flyttas från

den 10 september till den 1 oktober.

 Det slutliga taxeringsutfallet skall även i fortsättningen ligga till grund

för de definitiva beräkningarna av statsbidrag samt för beräkningar av

preliminära kommunalskattemedel för nästkommande år.

 Ovan beskrivna regeländringar avses träda i kraft den 1 juli 1996.

 163

7.3.4 Kommunal ekonomi i balans

Regeringens bedömning: I kommunallagen (1991:900) bör införas ett krav på att de

kommunala budgetarna varje år skall upprättas så att intäkterna överstiger

kostnaderna (balanskrav). Överstiger kostnaderna intäkterna för räkenskapsåret

bör detta regleras under de närmaste två åren efter det år då underskottet

uppkom.

 Den ekonomiska belastningen till följd av de kommunala avtalspensionerna bör

omfattas av balanskravet. Därvid bör beaktas dels kostnaderna för sådana

förmåner som intjänas efter en bestämd tidpunkt och dels utbetalningar för

förmåner som har intjänats före denna tidpunkt.

 Balanskravet bör införas fr.o.m. år 1999 för kommunerna och fr.o.m. år 2000

för landstingen.

Skälen för regeringens bedömning:

Bakgrund

Under 1990-talet har vissa kommuner och landsting haft svårt att anpassa verk-

samheten till sina ekonomiska ramar. Några har valt att underbalansera sina

budgetar och t.o.m. lånefinansierat löpande kostnader för verksamheten. Det

finns också exempel på kommuner som under årens lopp har ingått

borgensförbindelser av stor omfattning, främst för sina bostadsföretag, och

därvid underskattat de framtida följderna för den egna ekonomin.

 Mot denna bakgrund uttalade regeringen i förra årets kompletteringsproposition

att det skyndsamt skulle göras en översyn av kommunallagens bestämmelser om

ekonomisk förvaltning. Översynen skulle syfta till att skapa bättre

förutsättningar för kommuner och landsting att åstadkomma en god ekonomisk

hushållning. Ett förslag skulle tas fram om hur ett krav på balanserad budget

skulle uttryckas i kommunallagen och vilka effekter på den kommunala

redovisningen som ett sådant krav kunde ge upphov till. Regeringen uttalade

också att det skulle utarbetas ett förslag om en lagreglering av kommunernas

låneverksamhet. Utgångspunkten skulle vara att rätten att ta upp lån i huvudsak

begränsades till investeringsverksamhet.

 Riksdagen har beslutat om att införa ett tak för de offentliga utgifterna. Ett

balanskrav ökar, i kombination med vissa restriktioner för den kommunala

inkomstutvecklingen, statens möjligheter att påverka kommunsektorns utgiftsnivå.

 Den 4 maj 1995 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att

tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att göra en översyn av kommunallagens

ekonomikapitel. I september 1995 avlämnades rapporten Kommunal ekonomi i balans

(Ds 1995:57). I rapporten föreslås bl.a.

- att budgeten skall upprättas så att intäkterna varje år överstiger kostna-

 derna,

- att eventuellt underskott i utfallet skall täckas senast under det andra året

 efter det år underskottet uppkommit,

- att om kostnaderna enligt årsbokslutet överstiger intäkterna skall i års-

 redovisningen anges när och på vilket sätt underskottet avses täckas med ett

 motsvarande överskott,

- att det utarbetas en särskild kommunal bokföringslag och

- att det inrättas ett nytt oberoende organ som skall överta den roll som de

 båda kommunförbundens gemensamma referensgrupp i redovisningsfrågor nu har på

 redovisningsområdet.

 Med hänsyn till hur förslaget till balanskrav har utformats ansåg arbetsgrup-

pen att det inte finns något behov av en särskild lagregel som begränsar rätten

att ta upp lån till att i huvudsak avse investeringsverksamhet. Gruppen ansåg

vidare att pensionskostnaderna skall beaktas i ett balanskrav men lämnade frågan

om på vilket sätt de skall ingå öppen för fortsatta överväganden.

 Arbetsgruppens förslag har remissbehandlats. Remissutfallet har visat att det

finns ett starkt stöd för att bereda arbetsgruppens förslag vidare.

Balanskravets utformning

Regeringen avser att i höst återkomma med förslag till lagreglering av ett

balanskrav. Den fortsatta beredningen sker utifrån den här angivna inriktningen.

 Ett balanskrav bör införas fr.o.m. år 1999 för kommunerna och fr.o.m. år 2000

för landstingen. I balanskravet ligger att budgeten skall upprättas så att

intäkterna varje år skall överstiga kostnaderna. Uppstår underskott bör detta

regleras under de närmaste två åren efter det år då underskottet uppkom.

Kostnaderna för de kommunala avtalspensionerna bör beaktas enligt den modell som

arbetsgruppen kallar den blandade modellen. Frågan om hanteringen av pensionerna

behandlas närmare i det följande.

 För att ge extra stadga och styrka åt balanskravet har regeringen också för

avsikt att i höst föreslå en kommunal redovisningslag och att det inrättas ett

nytt oberoende organ med uppgift att utveckla god redovisningssed inom

kommunsektorn. En departementspromemoria med förslag på dessa punkter kommer att

remissbehandlas inom kort.

 164

Kommunala avtalspensioner

I diskussionen om kommunernas och landstingens ekonomi har under senare år

frågan om deras pensionsåtaganden tagit en central plats. Svenska Kommun-

förbundet och Landstingsförbundet har presenterat flera utredningar som be-

handlar denna fråga. Regeringen beslutade hösten 1994 att tillsätta en

arbetsgrupp som skulle utreda hanteringen av avtalspensioner i kommuner och

landsting. I augusti 1995 överlämnade gruppen sin rapport Kommunala

avtalspensioner (Ds 1995:46).

 I dag är villkoren för de kommunala avtalspensionerna reglerade i

kollektivavtal. Avtalspensionernas fortsatta utformning är således en fråga för

arbetsmarknadens parter. I detta avsnitt redogör regeringen endast för sin syn

på hur pensionerna bör beaktas i balanskravet. Regeringen återkommer till frågan

om redovisningen av pensionsförmånerna i samband med att förslag lämnas till

kommunal redovisningslag.

 Historiskt har endast löpande utbetalningar till pensionärer tagits upp i den

kommunala redovisningen, dvs. pensionerna har hanterats enligt en s.k. fördel-

ningsmodell. Denna modell innebär att nuvarande skattebetalare finansierar

utbetalningar som härrör från tidigare intjänade pensionsförmåner. De förmåner

som tjänas in i dag skall på motsvarande sätt finansieras av framtida skattebe-

talare. Därigenom behöver inga avsättningar göras som motsvarar de pensionsför-

måner som löpande tjänas in. I stället utgår fördelningsmodellen från den kom-

munala verksamhetens varaktiga karaktär, dvs. verksamheten kan bara upphöra

genom politiska beslut. Ingen hänsyn tas i denna modell till demografiska

variationer över tiden. Framtida pensionsutbetalningar anses vara säkerställda

genom beskattningsrätten.

 Under andra hälften av 1980-talet infördes en ny budget- och redovis-

ningsmodell i kommuner och landsting. Modellen utvecklades av de båda kommunför-

bunden och rekommenderades av dessa till sina medlemmar. Syftet var att få den

kommunala budget- och redovisningsmodellen mer enkel och enhetlig bl.a. genom en

anpassning till näringslivets redovisning. I samband med att den nya modellen

infördes inrättade Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet en gemensam

referensgrupp för att främja god redovisningssed i kommuner och landsting. Den

fråga referensgruppen först tog sig an var hur pensionsskulden skulle redovisas.

Referensgruppens rekommendation innebär att kommuner och landsting bör redovisa

de historiskt intjänade pensionsförmånerna som en skuld i balansräkningen.

Pensionsskulden kan sägas motsvara nuvärdet av de framtida utbetalningarna för

hittills intjänade pensionsförmåner. I resultaträkningen bör de under året

intjänade förmånerna samt en ränte- och inflationsuppräkning av pensionsskulden

kostnadsredovisas. Rekommendationen innebär att redovisningen av

pensionskostnaderna bör ske enligt en s.k. fonderad modell. För närvarande

följer ca 90 procent av kommunerna och samtliga landsting utom ett denna

rekommendation.

 165

 När ett balanskrav införs är det viktigt att bestämma kravets utformning i

fråga om på vilket sätt de kommunala pensionerna skall belasta ekonomin över

tiden. Den arbetsgrupp som utarbetade förslag till krav på ekonomi i balans

föreslog, som tidigare nämnts, att pensionskostnaderna skall inkluderas i

kravet. Gruppen lämnade dock inget förslag om på vilket sätt detta skulle ske. I

stället redovisades tre alternativa modeller. Förutom fördelningsmodellen och

fonderingsmodellen, som beskrivits ovan, presenterades ytterligare ett

alternativ som benämndes blandad modell.

 Den blandade modellen innebär att en viss tidpunkt väljs efter vilken en

successiv övergång kan ske från fördelningsmodellen till en fonderad modell. De

pensionsförmåner som har intjänats före denna tidpunkt hanteras enligt

fördelningsmodellen, dvs. belastar resultatet det år då utbetalning sker. För

pensionsförmåner som intjänas efter den fastställda tidpunkten beaktas kostnader

enligt den fonderade modellen. Efter en tid av ca 40 år kommer den blandade

modellen att motsvara den fonderade modellen.

 De olika pensionsmodellernas belastning på kommunernas och landstingens

ekonomi över tiden är bl.a. beroende av antalet pensionärer med kommunal

kompletteringspension och av den samhällsekonomiska utvecklingen. I rapporten

Kommunal ekonomi i balans redovisades två alternativa beräkningar för hela

kommunsektorn fram t.o.m. år 2034 som i huvudsak bygger på Långtidsutredningens

(SOU 1995:4) basalternativ respektive eftersläpningsalternativ. Då beräkningarna

avser en lång tidsperiod och är beroende av en mängd antaganden måste de

emellertid betraktas som mycket osäkra.

 Beräkningen enligt basalternativet, som bl.a. innebär en ökning av antalet

kommunalt anställda från år 2000 och framåt, visar att de löpande

pensionsutbetalningarna (fördelningsmodellen) i nuläget uppgår till motsvarande

0,6 procent i skatteuttag och beräknas stiga till ca 1,2 procent omkring år

2030. Nivån år 2030 beräknas inte på något anmärkningsvärt sätt överstiga

beräknade kostnader för de båda övriga modellerna vid denna tidpunkt. Främst den

fonderade modellen, men även den blandade modellen, utgör emellertid en

betydligt högre ekonomisk belastning i nuläget.

 Skillnaderna mellan de olika modellerna i slutet av den beräknade perioden är

mycket beroende av gjorda antaganden. Långtidsutredningens

eftersläpningsalternativ innebär bl.a. att antalet kommunalt anställda minskar

något fram till år 2000 för att därefter bli ungefär oförändrat. I detta

alternativ ökar skillnaderna kring år 2030 mellan fördelningsmodellen och de

båda övriga modellerna jämfört med i basalternativet, på så sätt att kostnaderna

minskar i fonderad och blandad modell.

 De flesta kommuner och landsting har högre ambition än att i nuläget bara

finansiera pensionsutbetalningarna. Denna ambition att göra redovisningsmässiga

avsättningar synes vara rimlig bl.a. eftersom pensionsförmånerna är långsiktiga

åtaganden och finansieringen av dessa därför är beroende av den framtida ekono-

miska tillväxten. Vidare väntas den demografiska utvecklingen, med en stigande

andel äldre människor, öka behovet av kommunal verksamhet såsom hälso- och

sjukvård samt äldreomsorg. Genom att göra redovisningsmässiga avsättningar för

pensioner i nuläget ökar handlingsutrymmet för att möta de framtida behoven och

minskar känsligheten för utvecklingen av den långsiktiga tillväxten.

 Regeringen anser emellertid att den s.k. fonderade modellen inte tar till-

räcklig hänsyn till att de kommunala avtalspensionerna under en lång följd av år

har hanterats enligt ett fördelningssystem. Beskattningsrätten kan i sig sägas

utgöra en garanti för förmånerna i ett fördelningssystem, vilket bör tas i

beaktande vid val av pensionsmodell i balanskravet. Med en fonderad modell

skulle kommuner och landsting varje år, förutom under året intjänade förmåner,

finansiera en förräntning på tidigare års intjänade förmåner. Vid en direkt

övergång till att i balanskravet inkludera kostnader enligt en fonderad modell

skulle nuvarande skattebetalare, enligt regeringens bedömning, behöva finansiera

en alltför hög kostnad som beror på de pensionsförmåner som tidigare intjänats

utan att avsättningar gjorts. I stället bör övergången till en fonderad modell

ske successivt.

 Regeringen anser mot denna bakgrund att balanskravet bör formuleras så att

pensionskostnaderna beaktas enligt den s.k. blandade modellen. Med denna modell

skall kommuner och landsting finansiera den årliga kostnaden i form av

nyintjänade pensionsförmåner. Dessutom bör årets resultat belastas med

pensionsutbetalningar för de förmåner som intjänats i fördelningssystemet.

Nuvarande skattebetalare kommer därigenom både att finansiera sin del av de

kommunala avtalspensionerna och därutöver en del som härrör från tidigare år.

Sammantaget anser regeringen att denna hantering av pensionerna i balanskravet

ger en rimlig avvägning mellan ekonomisk belastning på kort och på lång sikt.

 Regeringen vill vidare framhålla avsikten att noga följa utvecklingen av

balanskravet och effekterna av den valda modellen för pensionskostnaderna.

Kommuner och landsting bör inte avhända sig en del av sina tillgångar för

finansiering av framtida pensionsutbetalningar. De medel som kan komma att

byggas upp för framtida pensioner bör i huvudsak användas inom den offentliga

sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Regeringen avser att

tillkalla en utredning med uppgift att se över den kommunala

medelsförvaltningen.

7.3.5 Ekonomiska regleringar mellan staten och de

 kyrkliga kommunerna år 1997

Regeringens förslag: De kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av

år 1997 skall minskas med 1,7 procent med avseende på ändringar som har påverkat

det kommunala skatteunderlaget. Därutöver skall skattemedelsfordran minskas med

4 procent som ersättning till staten för administrationen av församlingsskatten.

Skälen för regeringens förslag: I den ekonomisk-politiska propositionen (prop.

1994/95:25, bet. 1994/95FiU1, rskr. 1994/95:145 och 146) uttalade regeringen att

även de kyrkliga kommunerna bör bidra till saneringen av statens finanser. Mot

den bakgrunden beslutade riksdagen att de kyrkliga kommunerna skall ersätta

staten för administrationen av församlingsskatten. Denna ersättning har för år

1996 fastställts till 4 procent av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran.

 För de kyrkliga kommunerna får de ändringar som år 1995 påverkade det

kommunala skatteunderlaget inte effekt förrän år 1997, men då med dubbel effekt

eftersom både förskott och slutavräkning påverkas. I följande sammanställning

redovisas de tillkommande regleringar år 1997 som bör göras mellan staten och de

kyrkliga kommunerna.

Tabell 7.3 Sammanställning av tillkommande ekonomiska regleringar mellan staten

och de kyrkliga kommunerna år 1997.

Miljoner kronor

------------------------------------------------------

 Slopat schablonavdrag m.m. -198

------------------------------------------------------

 Allmän sjukförsäkringsavgift +66

------------------------------------------------------

 Karensdag och sänkta ersättningsnivåer +37

------------------------------------------------------

 Sänkt pensionsnivå +32

------------------------------------------------------

 ISURV +12

------------------------------------------------------

 Höjt pensionstillskott/Särskilt +8

 grundavdrag

------------------------------------------------------

 Företagsskatt +74

------------------------------------------------------

 Allmänna egenavgifter -140

------------------------------------------------------

 Vårdnadsbidrag +30

------------------------------------------------------

 Föräldraförsäkring -20

------------------------------------------------------

 Barnomsorgsgaranti +12

------------------------------------------------------

 Återreglering vårdnadsbidrag -60

------------------------------------------------------

 Reformerad arbetslöshetsförsäkring -36

------------------------------------------------------

 Återreglering av kvittning av underskott +40

------------------------------------------------------

 Summa: -143

------------------------------------------------------

 De tidigare beslutade (310 miljoner kronor) och de nu föreslagna regleringarna

(-143 miljoner kronor) uppgår sammanlagt till 167 miljoner kronor, vilket be-

räknas motsvara en reducering av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran med

1,7 procent vid ingången av år 1997. Till detta kommer den föreslagna

skatteadministrationsersättningen om 4 procent.

 166

7.4 Kommunsektorns utveckling fram till år 2001

7.4.1 Kommunsektorns ekonomi

Nedanstående kalkyl utgör en av delkomponenterna vid beräkningen av utgiftstaket

för den offentliga sektorn, se avsnitt 4.5. I den beräkning som här redovisas

ingår varken utjämningsavgiften för kommuner och landsting eller

utjämningsbidraget till kommuner och landsting, båda uppgående till 21,2

miljarder kronor. Detta har betydelse för utgifts- respektive inkomstnivån i

kalkylen men däremot inte för beräkningen av kommunsektorns finansiella

ställning.

 De kommunala utgifterna beräknas år 1996 motsvara drygt hälften av de statliga

utgifterna eller ca en fjärdedel av BNP. Även inkomsterna motsvarar omkring en

fjärdedel av BNP. Den största andelen av inkomsterna utgörs av skattemedel. Kom-

munalskatten utgör enligt preliminära uppgifter i år ca 16 procentenheter av den

totala skattekvoten på 53 procent. Det genomsnittliga skatteuttaget i kommuner

och landsting uppgår år 1996 till 30,47 procent och i de kyrkliga kommunerna

till 1,19 procent av de beskattningsbara inkomsterna.

 Bedömningen av kommunsektorns finansiella utveckling som redovisas i detta

avsnitt baseras på de antaganden som görs i finansplanen. En utgångspunkt för

beräkningarna är att det genomsnittliga kommunala skatteuttaget under den

närmaste femårsperioden blir detsamma som år 1996. Den kommunala

konsumtionsvolymen bedöms vara oförändrad år 1997 jämfört med år 1996. Under

åren 1998 och 1999 minskar den enligt kalkylen med 0,9 respektive 0,7 procent.

För åren därefter förväntas inga ytterligare neddragningar av

konsumtionsvolymen. I år väntas kommunsektorns finansiella sparande uppgå till -

0,3 miljarder kronor. Enligt kalkylen ökar konsumtionen i löpande priser mer än

skatteinkomsterna mellan år 1996 och år 1997 och det finansiella sparandet

väntas åren 1997 och 1998 bli ungefär -10 miljarder kronor för att därefter för-

bättras under slutet av perioden.

 167

Tabell 7.4 Kommunsektorns finanser1 åren 1996-2001

Miljarder kronor, löpande priser

----------------------------------------------------

 1996 1997 1998 1999 2000 2001

----------------------------------------------------

 Inkomster

----------------------------------------------------

 Skatt 275,1 275,0 284,9 299,8 314,1 329,8

----------------------------------------------------

 Bidrag från

 stat och

----------------------------------------------------

 socialförsäkrings-

----------------------------------------------------

 sektor 75,6 75,4 74,1 74,0 74,1 74,3

----------------------------------------------------

 Övrigt 53,9 55,1 57,0 59,1 61,2 63,5

----------------------------------------------------

 Summa 404,6 405,5 416,0 432,8 449,4 467,6

----------------------------------------------------

----------------------------------------------------

 Utgifter

----------------------------------------------------

 Transfereringar 75,5 75,5 77,9 80,3 82,8 85,0

----------------------------------------------------

 Konsumtion 303,3 314,0 321,4 329,3 340,3 351,7

----------------------------------------------------

 Investeringar 26,2 26,7 27,1 28,1 29,2 30,3

----------------------------------------------------

 Summa 404,9 416,2 426,3 437,7 452,3 467,0

----------------------------------------------------

 Konsumtion2, % -1,0 0,0 -0,9 -0,7 0,0 0,0

----------------------------------------------------

----------------------------------------------------

 Finansiellt

----------------------------------------------------

 sparande -0,3 - - -4,9 -2,9 0,5

 10,7 10,3

----------------------------------------------------

1 Utjämningsavgiften för respektive utjämningsbidraget till kommuner och lands-

ting om 21,2 miljarder kronor ingår inte i kalkylen.

2 Fasta priser

Anm. På grund av avrundningar summerar inte alltid delarna exakt till total-

summan.

Källa: Finansdepartementet

 Kommunsektorns totala inkomster förväntas öka med 63 miljarder kronor i löpan-

de priser, eller 2,9 procent per år i genomsnitt, under åren 1997 till 2001. I

relation till BNP utgör detta en minskning från 24 procent till 22 procent.

Sektorns skatteinkomster förväntas i löpande priser öka med i genomsnitt 3,7

procent per år och bedöms utgöra omkring 70 procent av de totala inkomsterna år

2001. De generella statsbidragen bedöms vara nominellt oförändrade under

perioden, med undantag för regleringar enligt finansieringsprincipen m.m. Deras

andel av de totala inkomsterna beräknas minska marginellt och år 2001 uppgå till

13 procent.

 Utgifterna beräknas i löpande priser öka från 405 miljarder kronor till 467

miljarder kronor, eller med ca 2,9 procent årligen. Mätt i relation till BNP

innebär detta en minskning från 24 till 22 procent. De kommunala trans-

fereringarna till hushållen väntas öka med 3 miljarder kronor i löpande priser

under perioden. Kommunernas utgifter för socialbidrag bedöms i löpande priser

minska under åren 1996 till 1999 till följd av att antalet flyktingar förväntas

minska. Under åren därefter bedöms socialbidragsutgifterna öka något.

Pensionsutbetalningar till tidigare anställda, ränteutgifter och transfereringar

till företag är exempel på transfereringar som bedöms öka.

 Löneökningstakten beräknas bli något högre inom den kommunala sektorn än inom

näringslivet fram till och med år 1997. Åren därefter väntas löneökningstakten-

bli lika hög eller något lägre.

 Den kommunala konsumtionen bedöms under perioden öka i löpande priser. I fasta

priser förväntas den dock vara oförändrad under år 1997, för att därefter minska

med 0,9 respektive 0,7 procent under åren 1998 och 1999. Den oförändrade

konsumtionsvolymen år 1997 beror på att hänsyn har tagits till att regeringen

aviserat förslag om ett ökat antal utbildningsplatser inom den kommunala

vuxenutbildningen. År 2000 och år 2001 antas konsumtionsvolymen vara oförändrad.

Investeringarna bedöms öka något under perioden i löpande priser.

 Regeringen har i avsnitt 7.3.4 aviserat ett förslag om att införa ett kommu-

nalt balanskrav som innebär att kommunernas och landstingens budgetar skall upp-

rättas så att intäkterna årligen överstiger kostnaderna. Balanskravet gäller

resultatet definierat enligt kommunal redovisningspraxis. Ett positivt resultat

kan vara förenligt med ett underskott i det finansiella sparandet bl.a. beroende

på investeringsnivån. Med utgångspunkt i det finansiella sparande som redovisats

ovan kan en bedömning göras av det förväntade resultatet enligt kommuners och

landstings resultaträkning. Det finns dock vissa osäkerheter i dessa

beräkningar. Det är t.ex. svårt att beakta olika periodiseringar som görs i den

kommunala redovisningen. Sammantaget bedömer dock regeringen att kommuner och

landsting som helhet har förutsättningar att uppnå det aviserade balanskravet.

7.4.2 Den kommunala verksamheten

Den kommunala verksamheten påverkas av många faktorer. De yttre ramarna anges av

sektorns inkomster. Hur resurserna därefter fördelas på olika delverksamheter

och vilken total omfattning den har beror bl.a. på sektorns åtaganden, politiska

ambitioner, befolkningens storlek och sammansättning samt produktiviteten.

 När befolkningens storlek och sammansättning förändras påverkas också behovet

av eller efterfrågan på kommunala tjänster. För att spegla den behovsförändring

av kommunalt finansierade tjänster som beror på demografin har Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet gjort s.k. baskalkyler. Dessa har

redovisats bl.a. i Långtidsutredningen 1995 (SOU 1995:4). Utgångspunkten i dessa

kalkyler är att standarden på de kommunala tjänsterna är oförändrad. Förutom

befolkningsutvecklingen tas också hänsyn till redan fattade beslut och gjorda

åtaganden. Ingen hänsyn tas dock till möjligheterna att höja produktiviteten

eller effektiviteten.

 Enligt baskalkylen beräknas behoven av kommunal verksamhet öka med i

genomsnitt 0,8 procent per år under år 1997 till år 2001 för kommunerna och 0,5

procent per år för landstingen. Behoven beräknas öka i en betydligt lägre takt

efter år 1998 än före detta år. Behovsutvecklingen för de enskilda

verksamhetsområdena varierar. Behovet av t.ex. barnomsorg kommer att minska

medan behovet av utbildning följer en motsatt utveckling. Kalkylerna över äldre-

och handikappomsorg visar på en fortsatt behovsökning.

 Den av förbunden beräknade behovsutvecklingen kan ställas mot regeringens

bedömning att kommunernas och landstingens konsumtion i fasta priser beräknas

minska med i genomsnitt 0,2 procent respektive 0,4 procent per år under åren

1997 till 2001. Eftersom behovet av service ökar bl.a. på grund av demografiska

förändringar innebär detta att resurserna måste användas på ett mer effektivt

sätt för att den ursprungliga servicenivån skall kunna upprätthållas. Det bör

emellertid påpekas att en baskalkyl alltid bör tolkas med försiktighet eftersom

det är en rad olika faktorer som påverkar utvecklingen.

 Frågan om servicenivån i framtiden kan bibehållas beror till stor del på

möjligheterna att öka produktiviteten inom den kommunala verksamheten. Analyser

som gjorts tyder på att det under de senaste åren har skett pro-

duktivitetsförbättringar i kommunerna och landstingen efter ett antal år med

negativ produktivitetsutveckling. Det är framförallt inom barnomsorgen samt inom

hälso- och sjukvården som produktiviteten har förbättrats. I och med att det har

skett produktivitetsförbättringar kommer produktivitetsutvecklingen framöver att

utgå från en högre nivå. Erfarenheter visar emellertid att genom t.ex. nya

organisations- och styrformer, förbättrad teknik samt konkurrensutsättning är

det möjligt att förbättra produktiviteten ytterligare. I detta perspektiv är det

viktigt att det kommunala förnyelsearbetet fortsätter för att göra verksamheten

bättre och mer kostnadseffektiv. Förutsättningarna för produktivitetsförbättring

är olika inom olika verksamhetsområden. Inom t.ex. skolan kan det nya löne- och

arbetstidssystemet förväntas ha betydelse för produktivitetsutvecklingen

framöver.

 Den kommunala verksamheten påverkas förutom av förändringar i demografin också

av förändrade regler. När beslut fattas om ändrade regler för kommunernas och

landstingens verksamhet som medför en förändrad kostnadsnivå tillämpas

finansieringsprincipen. Denna innebär att det skall ske en ekonomisk reglering.

Principen gäller endast ändrade regler som direkt tar sikte på den kommunala

verksamheten. Beslut som indirekt påverkar den kommunala ekonomin, t.ex. när

reglerna för de statliga transfereringarna förändras, skall beaktas vid

bedömningen av kommunsektorns skattefinansierade utrymme. Regeringen avser

emellertid att föreslå att nya och ändrade regler som påverkar det kommunala

skatteunderlaget eller det kommunala utgiftstrycket, utöver vad som har avi-

serats i 118-miljardersprogrammet för att sanera de offentliga finanserna, skall

regleras ekonomiskt under åren 1997 och 1998. Staten lägger därmed en stabil

grund för den kommunala verksamheten de närmaste åren.

 168

Den regelöversyn som Finansdepartementet har inlett tillsammans med Svenska

Kommunförbundet skall fortsätta. I detta arbete görs en genomgång av det

statliga regelverket som berör kommunal verksamhet. Syftet är att förenkla

regler och därigenom minska trycket på de kommunala kostnaderna.

 Sammantaget innebär finansieringsprincipen och regeringens åtaganden att

kommunerna och landstingen ges stabila planeringsförutsättningar för de närmaste

åren. Detta underlättar sådana förändringar och produktivitetsförbättringar inom

den kommunala verksamheten som krävs på grund av förändrade behov och strama

ekonomiska förutsättningar.

 Regeringen anser mot den här bakgrunden att det finns förutsättningar för att

servicenivån inom den kommunala sektorn skall kunna bibehållas de närmaste åren.

7.4.3 Sysselsättningen inom den kommunala sektorn

Den kommunala sektorn sysselsätter ungefär en fjärdedel av den totala arbets-

kraften. I början av 1990-talet upphörde den expansion av kommunal verksamhet

som ägt rum under många år. Antalet sysselsatta i kommuner och landsting har

under 1990-talet minskat med ca 119 000 personer. Den relativa

sysselsättningsminskningen i den kommunala sektorn har emellertid varit lägre än

i många andra sektorer på arbetsmarknaden. År 1995 uppgick antalet sysselsatta i

kommuner och landsting till ca 1 029 000 personer. Antalet sysselsatta i den

kommunala sektorn är därmed på ungefär samma nivå som i början av 1980-talet.

Till viss del beror minskningen av att delar av den kommunala verksamheten har

förts över till kommunala bolag eller lagts ut på entreprenad utanför sektorn.

Av de anställda i den kommunala sektorn utgör kvinnor ca 80 procent.

 Den kommunala sektorns betydelse för sysselsättningen varierar i olika delar

av landet. I regionalpolitiska sammanhang delas Sverige in i riksområden. År

1993 stod den kommunala sektorn för 33 procent av de totalt sysselsatta i

riksområdet norra Norrland medan den i Stockholm sysselsatte 22 procent.

 Det är rimligt att anta att sysselsättningen i kommunsektorn på längre sikt

utvecklas på ungefär samma sätt som den kommunala konsumtionen eftersom den till

största delen består av löner och arbetsgivaravgifter. I bedömningen av

kommunsektorns finansiella utveckling beräknas den kommunala konsumtionen i

fasta priser under åren 1997 till 2001 endast minska under år 1998 och år 1999.

Antalet sysselsatta i kommuner och landsting bedöms därför minska under år 1998

och år 1999 med ca en procent respektive år eller ca 10 000 personer per år.

 Antalet avgångar, dvs. de personer som slutat sin anställning i den kommunala

sektorn, var under perioden november 1993 till november 1994 ca 10 procent av de

anställda, vilket motsvarar mer än 100 000 personer. Detta tyder på att den

beräknade minskningen av personal på total nivå bör kunna lösas inom ramen för

den ordinarie personalomsättningen så att fast anställd personal ej behöver

sägas upp. Politiska företrädare för Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet har i överläggningar med regeringen inför åren 1997 och 1998

också åtagit sig att verka för att fast anställd personal i möjligaste mån inte

sägs upp och hamnar i öppen arbetslöshet.

 Inom Finansdepartementet har ett arbete bedrivits med att bedöma syssel-

sättningsutvecklingen i kommunsektorn. Arbetet har innefattat dels en

kartläggning av den historiska utvecklingen och dels en bedömning av

sysselsättningsutvecklingen för de närmaste åren och på lite längre sikt.

 Den historiska utvecklingen kan kort sammanfattas enligt följande. Sedan 1970-

talets början har den kommunala verksamheten ökat kraftigt. Den kommunala

expansionen bröts i början av 1990-talet. Den kommunala sektorns expansion

spelade en stor roll för kvinnornas inträde på arbetsmarknaden. Under 1990-talet

minskade antalet sysselsatta i den kommunala sektorn. Den lågkonjunktur som

drabbade Sverige några år in på 1990-talet ledde till att statsmakterna och

kommunerna satsade på olika former av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En stor

andel av dem som sysselsätts i arbetsmarknadspolitiska åtgärder finns inom den

kommunala sektorn.

 En beräkning har gjorts av den förväntade sysselsättningsutvecklingen inom den

kommunala sektorn de närmaste åren. Beräkningarna har gjorts med utgångspunkt i

vissa grunddata på kommun- och landstingsnivå samt i vissa antaganden när det

gäller balanskrav och samhällsekonomi. Vidare har effekterna av det nya

utjämningssystemet beaktats.

 De resultat som har erhållits med denna beräkningsmetod skiljer sig inte

nämnvärt från andra beräkningar som gjorts av sysselsättningseffekterna av t.ex.

kommunförbunden. Däremot påvisas vissa strukturella och geografiska mönster när

det gäller sysselsättningsutvecklingen.

 Det nya statsbidrags- och utjämningssystem som gäller fr.o.m. i år kommer för

en del av kommunerna och landstingen på sikt att innebära stora förändringar i

ekonomiska förutsättningar. För de kommuner och landsting som får mindre

intäkter i förhållande till det tidigare systemet kan kostnadsneddragningar bli

nödvändiga. De kommuner och landsting som har haft höga statsbidrag i det

tidigare systemet har haft utrymme för att hålla en jämförelsevis hög

sysselsättningsnivå inom den kommunala sektorn. Dessa kommuner och landsting kan

nu bli tvungna att minska sin sysselsättning. Sammantaget innebär detta att

anpassningskraven och därmed förändringar i sysselsättningen inom den kommunala

sektorn kommer att variera mellan olika delar av Sverige.

 Det inom Finansdepartementet bedrivna arbetet bekräftar också att den

sammanlagda personalminskning som måste ske framöver till stor del bör kunna

lösas inom ramen för naturliga avgångar.

 Regeringen avser, som tidigare nämnts, att föreslå att ett lagstadgat balans-

krav för kommuner och landsting införs först år 1999 respektive år 2000.

Därigenom skapas ett tidsmässigt utrymme för att anpassningar skall kunna ske

utan att fast anställd personal behöver sägas upp. Regeringen vill i detta

sammanhang även peka på de möjligheter som finns att träffa avtal med berörda

länsarbetsnämnder. Dessa avtal innebär att medel beviljas för

utbildningsinsatser mot att den offentliga arbetsgivaren förbinder sig att inte

säga upp fast personal under avtalsperioden.

7.5 Övriga frågor

7.5.1 Reglering av kompensation för avtalspensioner till lärare m.fl.

Regeringens förslag: Nuvarande överenskommelse med Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet förlängs till att gälla t.o.m. den 31 december 1996. Detta

innebär att staten även för andra halvåret 1996 ersätter kommuner och landsting

för de faktiska utbetalningarna avseende pensioner och andra trygghetsförmåner

till lärare, skolledare och syokonsulenter.

 Fr.o.m. år 1997 inkluderas kompensationen till kommuner respektive landsting

avseende pensioner och andra trygghetsförmåner till lärare, skolledare och

syokonsulenter i de generella statsbidragen.

 Fr.o.m. år 1997 ökas det generella statsbidraget till kommunerna med 1 320

miljoner kronor. Under åren 1998 t.o.m. 2005 ökas det generella statsbidraget

ytterligare med följande belopp:

År 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20042005

Miljoner

kronor 50 100 160 180 210 210 200 140

 Kompensationsnivån uppgår därigenom till 2 570 miljoner kronor år 2005.

 Det generella statsbidraget till landstingen ökas fr.o.m. år 1997 med 80

miljoner kronor.

 Skälen för regeringens förslag: Fr.o.m. år 1991 överfördes lärare m.fl. till

kommunalt reglerade tjänster. Som en provisorisk del av regleringen av

kostnaderna för förändringen avtalades med Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet att staten längst t.o.m. budgetåret 1994/95 skulle ersätta

de faktiska utbetalningarna för pensioner och andra trygghetsförmåner till

lärare, skolledare och syokonsulenter. Därefter skulle bidrag ges efter en

genomsnittskostnad till kommunerna och inarbetas i sektorsbidraget till skolan.

Sektorsbidraget till skolan upphörde emellertid fr.o.m. år 1993 och lades in i

det statliga utjämningsbidraget till kommuner.

 I avvaktan på en permanent lösning bestämdes under år 1994 att staten

ytterligare ett år, dvs. t.o.m. den 30 juni 1996, skulle fortsätta att ersätta

de faktiska utbetalningarna för lärares m.fl. pensioner och andra trygghetsför-

måner.

 Den provisoriska lösningen upphör att gälla vid halvårsskiftet 1996. En ny

överenskommelse avseende kompensationen har träffats med Svenska Kommunförbundet

och Landstingsförbundet. Överenskommelsen innebär att staten även för det andra

halvåret 1996 ersätter kommuner och landsting för de faktiska utbetalningarna

för pensioner och andra trygghetsförmåner. Anledningen är att en permanent lös-

ning företrädesvis bör införas vid ett årsskifte eftersom den då följer både det

kommunala och statliga budgetåret.

 Fr.o.m. år 1997 bör kompensationen schabloniseras och läggas in i de generella

statsbidragen till kommuner respektive till landsting. Därigenom uppnås syftet

att kommuner och landsting själva får ta ett fullt arbetsgivaransvar för den

berörda gruppen. Lösningen ligger också i linje med principen att statens bidrag

till kommuner och landsting, i möjligaste mån, skall utgöra en allmän

finansieringskälla samt att utjämningen av ekonomiska förutsättningar mellan

kommuner respektive mellan landsting sker genom utjämningssystemet.

 Regeringen har tillsammans med de båda förbunden beräknat nivån på

kompensationen. De årliga beloppen är beräknade utifrån den förväntande ökningen

av antalet pensionerade lärare t.o.m. år 2005 och inkluderar en värdesäkring med

hänsyn till en bedömd löneutveckling under perioden.

 Mot denna bakgrund bör de generella statsbidragen till kommuner och landsting

för år 1997 ökas med 1 400 miljoner kronor och kompensationen i statsbidragen

bör successivt öka till 2 650 miljoner kronor år 2005.

 Landstingen kompenseras genom att det generella statsbidraget fr.o.m. år 1997

ökas med 80 miljoner kronor. Den årliga ökningen av landstingens utgifter för

lärarpensioner m.m. kan i sammanhanget betraktas som marginell. Det generella

statsbidraget bör därför inte ökas ytterligare fram t.o.m. år 2005. Nivån för år

1997 utgör ett beräknat genomsnitt för perioden.

 Kompensationen till kommunerna bör däremot öka under perioden. Nedanstående

tabell visar den kompensation som respektive år föreslås ingå i det generella

statsbidraget. Ökningen mellan åren utgör respektive års tillägg i

statsbidraget.

Tabell 7.5 Kompensation för lärarpensioner m.m. till kommunerna

Miljoner kronor, löpande priser

----------------------------------------------------

 År 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

----------------------------------------------------

 Belopp 1 1 1 1 1 2 2 2 2

 320 370 470 630 810 020 230 430 570

----------------------------------------------------

 År 2005 utgör i enlighet med tidigare överenskommelser den beräknade

långsiktiga utgiftsnivån. Detta år har sålunda kompensationen fullt ut inklu-

derats i det generella statsbidraget och den fortsatta utvecklingen får därefter

beaktas vid bedömningen av kommunsektorns skattefinansierade utrymme.

 Regeringen är överens med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet om

att nuvarande regler för kompensationen, under förutsättning att riksdagen god-

känner den nu föreslagna lösningen, upphör att gälla vid utgången av år 1996.

7.5.2 Kommuner och landsting med betalningssvårigheter

Regeringen har de senaste åren uppmärksammat de svårigheter en kommun eller ett

landsting kommer i om de inte kan svara för sina åtaganden i form av förfallna

skulder, ingångna borgensförpliktelser m.m.

 Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om hur man hanterar problem som

uppstår när kommuner och landsting inte kan fullgöra sina

betalningsförpliktelser. Sådan lagstiftning finns bl.a. i Norge och i Finland. I

förra årets kompletteringsproposition uttalades bl.a. att regeringen hade för

avsikt att utarbeta ett förslag till lagstiftning som syftar till att hantera

nämnda problem.

 En särskild utredare har lagt fram betänkandet Kommuner och landsting med

betalningssvårigheter (SOU 1996:12). I betänkandet föreslås bl.a. en lag om

statligt stöd till kommuner och landsting med betalningssvårigheter.

 Huvudregeln i förslaget är att om en kommun eller ett landsting ansöker om

statligt stöd skall nödvändiga administrativa åtgärder i kommunen eller lands-

tinget vidtas på frivillig väg. Innan en kommun eller ett landsting ansöker om

statligt stöd skall kommunen eller landstinget ha gjort alla rimliga

ansträngningar för att på egen hand lösa sina problem.

 Utredningen föreslår att regeringen skall kunna tillsätta utredningsmän och

kontrollorgan samt uppställa villkor för beviljandet av stöd. Ett sådant villkor

kan vara att vissa kommunala uppgifter övertas av kontrollorganet. Under detta

frivilliga förfarande föreslås de kommunala organen behålla sina beslutsbe-

fogenheter.

 I betänkandet finns också förslag om att regeringen skall kunna besluta om

tvångsförvaltning av en kommun eller ett landsting under viss tid. Beslut om

sådan förvaltning kan, enligt förslaget, fattas om en kommun eller ett landsting

underlåter att medverka i eller avbryter det frivilliga förfarandet och ett

statligt ingripande ändå behövs för att sanera kommunens eller landstingets

ekonomi. I ett sådant läge föreslås ett av regeringen utsett kontrollorgan

överta större eller mindre delar av fullmäktiges och styrelsens uppgifter enligt

kommunallagen. I betänkandet föreslås ändring i regeringsformen för att

möjliggöra förslaget om tvångsförvaltning.

 Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Regeringen har för avsikt att

efter remissbehandlingen återkomma till riksdagen.

7.5.3 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Riksdagen beslutade i december 1995 om ett nytt utjämningssystem för kommuner

och landsting (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Det nya

systemet innebär en långtgående utjämning av skatteinkomster samt strukturella

kostnadsskillnader. Regeringen konstaterade i 1995 års kompletteringsproposition

(prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 63-64) att trots långtgående införanderegler kan

vissa kommuner och landsting få problem vid införandet av det nya utjämnings-

systemet. För att tillfälligt kunna bistå dessa kommuner och landsting föreslog

regeringen att medel skulle ställas till förfogande för rekonstruktiva åtgärder.

Riksdagen anslog därefter medel för särskilda insatser som maximalt kunde uppgå

till 400 miljoner kronor år 1996 (bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416).

Beloppet fastställdes i december i samband med riksdagens beslut om nytt utjäm-

ningssystem.

 Hittills har regeringen inte fördelat ut de medel som avsatts för särskilda

insatser för vissa kommuner och landsting. Regeringens bedömning är dock att det

ännu är för tidigt att avgöra om alla kommuner och landsting kan klara av sina

ekonomiska åtaganden utan behov av särskilda insatser. Därför bör regeringen

även fortsättningsvis ha tillgång till de extra resurser som de avsatta medlen

utgör. Detta motiveras bl.a. av ekonomiska problem som vissa kommuner kan få om

stora borgensåtaganden måste infrias.

 Om de 400 miljoner kronor som avsatts för särskilda insatser år 1996 inte

behöver användas detta år, bör medlen kvarstå till regeringens förfogande

kommande budgetår. Motsvarande belopp för detta ändamål bör avsättas även för

åren 1997 och 1998, varvid syftet med de särskilda insatserna som angavs i 1995

års kompletteringsproposition kan uppnås. Bedömningen av sådana särskilda

insatser kan påverkas av ett eventuellt lagförslag om kommuner och landsting i

betalningssvårigheter (avsnitt 7.5.2).

7.6 Upprättade lagförslag

Inom Finansdepartementet har upprättats förslag till

 1.lag med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1997

 2.lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och

 annan menighets utdebitering av skatt, m.m.,

 3.lag om ändring i lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och

 landsting,

 4.lag om ändring i lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och

 landsting,

 Lagförslagen återfinns i kapitel 2.

 169