Regeringens proposition

1999/2000:43

Uppehållstillstånd på grund av anknytning

Prop.

1999/2000:43

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 januari 2000

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Maj-Inger[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

En utlänning som gifter sig eller inleder ett samboförhållande med någon

som bor här i landet skall ha en principiell rätt att bosätta sig här.

Samtidigt är det mycket viktigt att så långt möjligt söka förhindra att

uppehållstillstånd beviljas, när det kan misstänkas att någon av parterna i

förhållandet kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar.

Utgångspunkten innan ett uppehållstillstånd beviljas på grund av

anknytning genom äktenskap/sammanboende bör vara att bedöma, om

det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfallet krävs det

att såväl sökanden som referenspersonen hörs muntligen. Om särskilda

skäl talar mot att tillstånd ges, skall ansökan kunna avslås, trots att

förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det

finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller

allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbedömning skall

kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt referenspersonerna

ökar. Om det finns särskilda skäl till det, skall därför utdrag ur polisens

register kunna hämtas in om den i Sverige bosatta partnern.

Ordningen med uppskjuten invandringsprövning, som innebär att

permanent uppehållstillstånd beviljas först efter ett eller flera

tidsbegränsade tillstånd, är en väsentlig del av regelsystemet för de

personer som söker uppehållstillstånd i Sverige på grund av en inte

tidigare etablerad anknytning till en här bosatt make, maka eller sambo.

Den ordningen skall behållas och till skillnad mot i dag framgå direkt av

utlänningslagen. Uppskjuten invandringsprövning bör i normalfallet

tillämpas under två år.

Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet

upphört inom tvåårstiden för den uppskjutna invandringsprövningen, om

sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller för handlingar som

innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid.

Den regleringen skall framgå av utlänningslagen.

En utgångspunkt skall vidare vara att Sverige även i fortsättningen

skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än

skyddsbehövande skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock

kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt

person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett

annat land för att ge in ansökan där.

I propositionen föreslås vidare att den centrala utlänningsmyndigheten,

Statens invandrarverk, skall byta namn till Migrationsverket.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 5

2 Lagtext 6

2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 6

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap 10

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om

internationellt samarbete rörande verkställighet av

brottmålsdom 11

2.4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 12

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:813) om

homosexuella sambor 13

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll 15

2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om

mottagande av asylsökande och flyktingar m.fl. 16

2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt

försvar 17

3 Ärendet och dess beredning 18

4 Nuvarande ordning 19

4.1 Gällande rätt 19

4.1.1 Bakgrund 19

4.1.2 Särskilda regler för nordbor och EU-

medborgare 20

4.1.3 EU:s resolution mot skenäktenskap 21

4.1.4 Internationella förhållanden i övrigt 21

4.1.5 Den materiella prövningen 22

4.1.6 Uppskjuten invandringsprövning 23

4.1.7 Krav på uppehållstillstånd före inresan 24

4.2 Konsekvenserna av lagändringarna den 1 juli 1995 enligt

Utlänningsnämndens utvärdering 28

4.3 Anknytningsutredningens undersökningar 29

4.3.1 Genomgång av ärenden hos Invandrarverket 29

4.3.2 Genomgång av ärenden hos

Utlänningsnämnden 30

4.3.3 SCB:s undersökningar 31

5 Utgångspunkter för regeringens överväganden 32

6 Prövning av ansökan 37

6.1 Seriositetsprövningen 37

6.2 Arrangerade äktenskap 39

6.3 Risk för våld eller kränkning i förhållandet 41

6.4 Kontroll genom utredningar och registerutdrag 43

6.5 Information till sökanden om den i Sverige bosatta

personen 46

6.6 Samhällsinformation till sökanden 48

7 Uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning 50

8 Fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört 52

9 Uppehållstillstånd efter inresan 55

10 Namnbyte från Statens invandrarverk till Migrationsverket 60

11 Genomförande och ekonomiska konsekvenser 61

12 Författningskommentar 61

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Uppehållstillstånd på grund

av anknytning (SOU 1997:152) 67

Bilaga 2 Lagförslag i relevanta delar i betänkandet Ökad rättssäkerhet

 i asylärenden (SOU 1999:16) 70

Bilaga 3 Sammanfattning i relevanta delar av betänkandet Ökad

rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) 74

Bilaga 4 Lagförslag i relevanta delar i betänkandet Ökad rättssäkerhet

 i asylärenden (SOU 1999:16) 76

Bilaga 5 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över

betänkandet Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU

1997:152) samt i sammanhanget relevanta delar av be-

tänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) 80

Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag 81

Bilaga 7 Lagrådets yttrande 84

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 januari 2000 86

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),

2. lag om ändring i lagen om svenskt medborgarskap (1950:382),

3. lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete

 rörande verkställighet av brottmålsdom,

4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

5. lag om ändring i lagen 1987:813) om homosexuella sambor,

6. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

7. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande och

 flyktingar m.fl.,

8. lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar.

2 Lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen

(1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)

dels att i 1 kap. 2 §, 2 kap. 7 och 13 §§, 3 kap, 6 och 7 §§, 4 kap. 4, 5,

12, 14 och 15 §§, 5 kap. 1 , 2 , 3 , 4, 5 , 6 och 7 §§, 6 kap. 9 , 16 , 17 ,

19 , 22 och 31 §§, 7 kap. 2, 3 , 4, 5, 6 , 7 , 7 a , 11 , och 15 §§, 8

kap. 7 , 8 , 9, 10, 11 , 12 , 13 och 17 §§ samt 11 kap. 1 och 6 §§,

orden Statens invandrarverk och Invandrarverket skall bytas ut mot

 Migrationsverket,

dels att 2 kap. 4 och 5 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 kap. 4 d och 4 e

§§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §

Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med

eller sambo till någon som är

bosatt i Sverige eller har beviljats

Nuvarande lydelse

uppehållstillstånd för bosättning

här,

Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med

eller sambo till någon som är

bosatt i Sverige eller har beviljats

Föreslagen lydelse

uppehållstillstånd för bosättning

här, om makarna eller samborna

stadigvarande sammanbott utom-

lands,

2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit

hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har

beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är

nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som

den personen,

4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige,

5. en utlänning som av

humanitära skäl bör få bosätta sig i

Sverige, eller

6. en utlänning som har fått

arbetstillstånd eller som har sin

försörjning ordnad på något annat

sätt.

5. en utlänning som av

humanitära skäl bör få bosätta sig i

Sverige,

6. en utlänning som har fått

arbetstillstånd eller som har sin

försörjning ordnad på något annat

sätt, och

7. en utlänning som önskar

vistas här i landet för studier eller

besök.

Uppehållstillstånd får också ges

till en utlänning som

1. är gift med eller sambo till

någon som är bosatt i Sverige eller

har beviljats uppehållstillstånd för

bosättning här, utan att makarna

eller samborna stadigvarande

sammanbott utomlands, eller

2. har för avsikt att ingå

äktenskap eller inleda ett

samboförhållande med en person

som är bosatt i Sverige eller som

har fått uppehållstillstånd för

bosättning här,

om förhållandet framstår som

seriöst och särskilda skäl inte

talar mot att tillstånd ges.

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna

paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig

vandel.

Nuvarande lydelse

4 d §

En utlänning som med stöd av 4 §

andra stycket beviljas

uppehållstillstånd på grund av

familjeanknytning skall vid första

beslutstillfället ges ett tids-

Föreslagen lydelse

begränsat uppehållstillstånd.

Detsamma gäller när

uppehållstillstånd beviljas

utlänningens barn under 18 år

med stöd av 4 § första stycket.

4 e §

En utlänning som med stöd av 4 d

§ har fått ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd på grund av

familjeanknytning får ges ett nytt

tidsbegränsat eller permanent

uppehållstillstånd endast om

förhållandet består.

En utlänning med familje-

anknytning enligt 4 § andra stycket

som har haft tidsbegränsat

uppehållstillstånd i två år får ges

ett permanent uppehållstillstånd.

Om det finns särskilda skäl, får

permanent uppehållstillstånd ges

före tvåårsperiodens slut.

Har ett förhållande upphört, får

uppehållstillstånd ändå ges, om

1. utlänningen har särskild

anknytning till Sverige,

2. förhållandet har upphört

främst på grund av att i

förhållandet utlänningen, eller

utlänningens barn, utsatts för våld

eller för annan allvarlig kränkning

av sin frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att

utlänningen skall ges fortsatt

uppehållstillstånd.

5 §

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett

sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd

får inte bifallas efter inresan.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till

uppehållstillstånd här enligt 3 kap.

4 §,

1. utlänningen har rätt till

uppehållstillstånd här med stöd av

4 a § eller enligt 3 kap. 4 §,

2. utlänningen av humanitära

skäl bör få bosätta sig här, eller

Nuvarande lydelse

3. det annars finns synnerliga

skäl.

2. utlänningen av humanitära

skäl bör få bosätta sig här,

3. en ansökan om

Föreslagen lydelse

uppehållstillstånd avser

förlängning av ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd som getts en

utlänning med familjeanknytning

med stöd av 4 § andra stycket,

eller

4. det annars finns synnerliga

skäl.

Vad som föreskrivs i första

stycket hindrar inte heller att

uppehållstillstånd beviljas med

stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1

4, om det är uppenbart att

utlänningen skulle ha fått tillstånd

om prövningen hade skett före

inresan i Sverige.

En utlänning får beviljas

uppehållstillstånd trots vad som

sägs i första stycket

 om utlänningen enligt 4 §

första stycket 1, 2, 3 eller 4 eller 4

§ andra stycket 1 eller 2 har stark

anknytning till en person som är

bosatt i Sverige, och

 om det inte skäligen kan

krävas att utlänningen återvänder

till ett annat land för att ge in

ansökan där.

_________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om

svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att i 61 , 9, 9 a2 , 113, 124 och 14 a5 §§ lagen

(1950:382)6 om svenskt medborgarskap orden Statens invandrarverk

och Invandrarverket skall bytas ut mot Migrationsverket .

________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om

internationellt samarbete rörande verkställighet av

brottmålsdom

Härigenom föreskrivs att i 26 §1 lagen (1972:260) om internationellt

samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom orden Statens

invandrarverk och Invandrarverket skall bytas ut mot

 Migrationsverket .

___________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100)

Härigenom föreskrivs att i 14 kap. 7 § 1 sekretesslagen (1980:100)2 ordet

 Statens invandrarverk skall bytas ut mot Migrationsverket .

_________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:813) om

homosexuella sambor

Härigenom föreskrivs att lagen (1987:813)1 om homosexuella sambor

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Om två personer bor tillsammans i ett homosexuellt förhållande,

skall vad som gäller i fråga om sambor enligt följande lagar

och bestämmelser tillämpas även på de homosexuella samborna:

1. lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem,

2. ärvdabalken,

3. jordabalken,

4. 10 kap. 9 § rättegångsbalken,

5. 4 kap. 19 § första stycket utsökningsbalken,

6. inkomstskattelagen (1999:1229),

7. lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt,

8. bostadsrättslagen (1991:614),

9. lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer,

10. 5 kap. 18 § tredje stycket fastighetsbildningslagen

(1970:988),

11. 10 § insiderlagen (1990:1342),

12. 14 kap. 3 §, 4 § tredje stycket och 8 § tredje stycket

vallagen (1997:157),

13. 36 § första stycket lagen (1972:704) om

kyrkofullmäktigeval, m.m.,

14. 4 § lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall,

15. 10 kap. 18 §, 11 kap. 2, 15 och 16 §§, 12 kap. 7 och 8 §§

samt 16 kap. 7 och 9 §§ föräldrabalken,

16. säkerhetsskyddslagen (1996:627),

17. lagen (1996:1231) om skattereduktion för fastighetsskatt i

vissa fall vid 1997-2001 års taxeringar,

18. lagen (1993:737) om bostadsbidrag,

19. 35 § andra stycket

socialtjänstlagen (1980:620), samt

20. 26 § tredje stycket hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763).

19. 35 § andra stycket

socialtjänstlagen (1980:620),

20. 26 § tredje stycket hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763), samt

21. 2 kap. 4 § utlänningslagen

(1989:529).

Förutsätter dessa lagar eller bestämmelser att samborna skall

vara ogifta, gäller det också de homosexuella samborna.

_______

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2. Föreskrifterna såvitt avser punkterna 6 och 15 i sin lydelse enligt lagen

(1998:1665) om ändring i lagen (1998:858) om ändring i lagen

(1987:813) om homosexuella sambor skall tillämpas till och med 2001

års taxering.

3. Föreskrifterna såvitt avser punkten 6 skall tillämpas från och med

2002 års taxering.

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om

särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att i 2 och 3 §§ lagen om särskild

utlänningskontroll (1991:572) ordet Statens invandrarverk skall bytas

ut mot Migrationsverket .

_________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om

mottagande av asylsökande och flyktingar m.fl.

Härigenom föreskrivs att i 2, 3, 3 a1 4, 6, 15, 222 och 243 §§ lagen

(1994:137) om mottagande av asylsökande och flyktingar m.fl. orden

 Statens invandrarverk och Invandrarverket skall bytas ut mot

 Migrationsverket .

__________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om

civilt försvar

Härigenom föreskrivs att i 8 kap. 131 § lagen (1994:1720) om civilt

försvar ordet Statens invandrarverk skall bytas ut mot

 Migrationsverket .

____________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

3 Ärendet och dess beredning

Efter beslut av regeringen i februari 1996 tillkallade dåvarande statsrådet

Leif[REDACTED_EFTERNAMN] nuvarande regeringsrådet Marianne Eliason som särskild

utredare med uppdrag att undersöka hur man kan undvika att utländska

medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här

bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska

medborgaren kommer att utsättas för misshandel eller annan kränkande

behandling av den här bosatta personen. Utredningen, som antog namnet

Anknytningsutredningen (A 1996:01), lade i november 1997 fram

betänkandet Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU 1997:152).

Efter beslut av regeringen förordnade dåvarande statsrådet Pierre
[REDACTED_EFTERNAMN] i februari 1997 ordförande och ledamöter i en parlamentarisk

kommitté med uppdrag att bl.a. ta ställning till en ny instans- och

processordning vid tillämpning av utlännings- och

medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen.

Kommittén antog namnet Kommittén om ny instans- och processordning

i utlänningsärenden, NIPU (UD 1997:04).

Regeringen beslutade i februari 1998 att lämna över

Anknytningsutredningens betänkande till NIPU för beaktande. I beslutet

anförde regeringen att Anknytningsutredningens förslag hade ett nära

samband med den del av NIPU:s uppdrag som syftade till att ta ställning

till möjligheten att få uppehållstillstånd efter inresan i de fall

familjeanknytning åberopas.

NIPU lade i februari 1999 fram sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i

asylärenden (SOU 1999:16).

En sammanfattning av Anknytningsutredningens betänkande och dess

lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. En sammanfattning i relevanta delar

av NIPU:s betänkande och dess lagförslag finns i bilagorna 3 och 4.

Betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (dnr

UD1999/310/MAP).

Statens invandrarverk har i skrivelse den 8 oktober 1999 anhållit att

verkets namn skall ändras till Migrationsverket.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 1 december 1999 att inhämta Lagrådets

yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 6.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 7.

Lagrådets synpunkter berörs i författningskommentaren.

De förslag till lagändringar som föranleds av förslaget om namnbyte

för Statens invandrarverk har inte varit föremål för Lagrådets granskning.

Dessa ändringar är inte av den beskaffenheten att de bör granskas av

Lagrådet.

4 Nuvarande ordning

4.1 Gällande rätt

4.1.1 Bakgrund

Sedan lång tid tillbaka har den utomnordiska invandringen till Sverige

under de flesta år dominerats av personer som fått tillstånd på grund av

anknytning genom äktenskap eller sammanboende eller som medföljande

minderåriga barn. Endast under år med särskilt allvarliga konflikter i

form av krig eller inbördeskrig har den asylrelaterade invandringen varit

större än anknytningsinvandringen, senast under några år under

1990-talet till följd av konflikterna i f.d. Jugoslavien.

Invandringen av personer med skyddsbehov ligger utanför den reg-

lerade invandringen. Invandringsregleringen avser därför till stor del

make, maka och sambo samt minderåriga barn till personer som bor här i

Sverige.

Man brukar säga att Sverige har haft en reglerad invandring sedan år

1968. Det var först då, genom prop. 1968:142 angående riktlinjer för

utlänningspolitiken, som principiella överväganden när det gäller

invandringen togs upp och riktlinjer lades fast för invandringspolitiken.

De principiella övervägandena i den propositionen styr i stort fortfarande

svensk invandringspolitik även om numera inte bara nordbor utan även

EU-medborgare omfattas av andra regler. I propositionen erinrades bl.a.

om Sveriges skyldighet att ta emot flyktingar. Vidare uttalades att

omfattningen av övrig invandring måste bestämmas också med hänsyn

till situationen på arbetsmarknaden och till våra möjligheter att erbjuda

bostäder, utbildning, sjuk- och hälsovård och social omvårdnad i övrigt.

Till invandringen av humanitära skäl hänfördes i propositionen också

invandringen av anhöriga till dem som redan bor här. Familjemedlemmar

borde således enligt 1968 års riktlinjer få resa in och vistas här även om

de saknade bostad och försörjning.

Huvuddelen av invandrarna vid slutet av 1960-talet utgjordes av

arbetskraftsinvandrare. Det är därför naturligt att de konkreta förslagen i

1968 års riktlinjer främst berörde arbetskraftsinvandrare. För denna

kategori infördes dels krav på att arbetstillstånd i princip skulle ha

beviljats före inresan (ett sådant principiellt krav hade visserligen införts

redan två år tidigare men utan att få något större genomslag), dels en mer

strikt bedömning av behoven på arbetsmarknaden än tidigare. Det var

således fråga om försök att begränsa invandringen av denna kategori med

hjälp av såväl materiella som formella regler. Det dröjde dock ett par år

innan de nya begränsningarna av arbetskraftsinvandringen fick fullt

genomslag.

Begränsningarna av arbetskraftsinvandringen ledde under början av

1970-talet till försök att på olika sätt kringgå de nya reglerna. Främst

skedde det genom skenäktenskap och skenförhållanden. Dåvarande

regler och praxis innebar nämligen att tillstånd regelmässigt beviljades

för den som var gift eller sambo med någon här bosatt och oavsett om

ansökan gjordes före eller efter inresan. Det innebar i sin tur att de flesta

som ville ha uppehållstillstånd i Sverige och som inte kunde få det på

annat sätt reste in och därefter ansökte om uppehållstillstånd på grund av

anknytning.

För att komma till rätta med problemen med skenäktenskap och

skenförhållanden vidtogs under de följande åren en rad olika åtgärder.

4.1.2 Särskilda regler för nordbor och EU-medborgare

År 1954 träffades en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge

och Sverige om en gemensam nordisk arbetsmarknad. Samtidigt

träffades överenskommelse om befrielse för medborgare i dessa länder

från kravet på att ha pass, arbets- och uppehållstillstånd vid vistelse i de

övriga avtalsslutande länderna. Senare anslöt sig också Island till över-

enskommelsen.

Den fria rörligheten inom EU innebär bl.a. att EU-medborgare har en

principiell rätt att flytta till ett annat EU-land under förutsättning att de

har sin försörjning tryggad i det landet genom eget arbete eller på annat

sätt. Till skillnad från nordbor är EU-medborgare formellt endast

undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd; om vistelsen i Sve-

rige överstiger tre månader måste de ha uppehållstillstånd. EU-reglerna

gäller även för medborgare i de länder som är anslutna till EES-avtalet.

Det gäller emellertid för närvarande endast Island, Liechtenstein och

Norge. Medborgare i Island och Norge har som framgått i sin egenskap

av nordbor en mer långtgående rätt att flytta till Sverige än EU-

medborgare. Invandringen från Liechtenstein är försumbar. I denna

proposition används endast begreppen EU-regler och EU-medborgare

även när de länder som är anslutna till EES-avtalet berörs.

Rätten att flytta till ett annat EU-land gäller även EU-medborgarens

nära anhöriga, oavsett medborgarskap. När det gäller anhöriga får EU-

reglerna därför betydelse även när det gäller anhöriga till nordbor. En i

Sverige bosatt finsk medborgare har således en principiell rätt att få hit

sin make eller maka oavsett medborgarskap. Den rätten gäller oavsett om

ansökan görs före eller efter inresan i Sverige. EU-reglerna gäller enligt

ordalydelsen bara dem som har ingått äktenskap. Eftersom Sverige

tillåter sambor till egna medborgare att bosätta sig här har emellertid

även sambor till EU-medborgare samma rätt. Medborgare i

medlemsstaterna får nämligen inte diskrimineras. Uppehållstillstånd

beviljas för fem år.

Rätten till familjeåterförening enligt EU-reglerna gäller enbart EU-

medborgare som flyttat till ett annat EU-land. EU-medborgare som bor

kvar i sitt hemland har således ingen på EU-rätten grundad rätt till

familjeåterförening. En i Sverige bosatt finsk medborgare har som

nämnts en principiell rätt att få hit sin make eller maka men den rätten

gäller således inte på samma sätt en i Sverige bosatt svensk medborgare.

Rätten för en svensk medborgare att få hit sin make eller maka regleras

enbart av den svenska utlänningslagstiftningen.

4.1.3 EU:s resolution mot skenäktenskap

Europeiska Unionens råd fattade den 4 december 1997 beslut om en

resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap

(EGT 97/C 382/01). Den gäller inte den som har anknytning till en EU-

medborgare och som enligt vad som anförts i föregående avsnitt har en

principiell rätt till familjeåterförening. I resolutionen konstateras att

skenäktenskap är ett sätt att kringgå bestämmelserna om inresa och

bosättning för medborgare i tredje land. Enligt resolutionen kan bl.a.

följande omständigheter tala för att det rör sig om ett skenäktenskap:

 Parterna lever inte tillsammans.

 Parterna tar inte på ett lämpligt sätt det ansvar som följer av äkten-

skapet.

 Makarna har inte träffat varandra före äktenskapet.

 Makarna misstar sig om varandras personuppgifter, de omständigheter

under vilka de lärde känna varandra eller andra viktiga förhållanden av

personlig karaktär.

 Makarna har inget gemensamt språk.

 Pengar har betalats för att äktenskapet skall ingås (med undantag för

hemgift där sådan normalt förekommer).

Om det finns omständigheter som talar för att det rör sig om ett

skenäktenskap, skall uppehållstillstånd inte beviljas förrän behöriga

myndigheter kontrollerat att det inte är ett skenäktenskap. Om det efter

det att uppehållstillstånd beviljats kommer fram att det är fråga om ett

skenäktenskap, skall uppehållstillståndet vanligtvis dras in, återkallas

eller inte förnyas.

Medborgare i tredje land skall ha möjlighet att i enlighet med nationell

lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndighet överklaga

eller begära omprövning av ett beslut om att vägra, dra in, återkalla eller

vägra förnyat uppehållstillstånd.

Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring

av sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin

nationella lagstiftning till resolutionen före den 1 januari 1999.

4.1.4 Internationella förhållanden i övrigt

Liksom i Sverige domineras invandringen till övriga EU-länder av

familjeanknytningsfall. I alla större invandringsländer upplever man

skenäktenskap som ett stort problem. I dessa länder har man också

vidtagit ungefär samma åtgärder som man gjort i Sverige för att försöka

motverka skenäktenskap. I de flesta europeiska länder liksom i de stora

transoceana invandringsländerna (Australien, Canada och USA) har man

således krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan och

tillämpar olika system för uppskjuten invandringsprövning. I de flesta

länder har man dessutom till skillnad från i Sverige krav på att

bostadsfrågan skall vara löst och försörjningen vara tryggad, i vart fall

när det gäller anhöriga till andra än flyktingar. Det är också vanligt att

man måste ha varit bosatt i det land man invandrat till en viss minsta tid

för att kunna ansöka om familjeåterförening.

En allmän trend är att kravet på uppehållstillstånd före inresan skärps. I

Danmark antogs således i juli 1998 ett lagförslag som innebär att

uppehållstillstånd efter inresan i princip inte kan beviljas på grund av

anknytning, om inte sökanden redan har uppehållstillstånd i Danmark på

annan grund, exempelvis ett uppehållstillstånd för en tidsbegränsad

vistelse. För uppehållstillstånd på grund av anknytning till andra än

infödda danskar, nordbor och EU-medborgare samt personer som

beviljats uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande krävs

också att partnern i Danmark åtar sig att svara för sökandens försörjning.

4.1.5 Den materiella prövningen

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen (1989:529), UtlL, får

uppehållstillstånd ges till en utlänning som är gift med eller sambo till

någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för

bosättning här. En utlänning som vill komma hit för att ingå äktenskap

eller inleda ett samboförhållande utan att parterna tidigare sammanlevt,

kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4

UtlL. Enligt den punkten får uppehållstillstånd beviljas en utlänning som

annars har särskild anknytning till Sverige.

2 kap. 4 § UtlL ändrades senast den 1 januari 1997, när kretsen av

anhöriga som kan komma i fråga för uppehållstillstånd närmare angavs

direkt i lagtexten. Regeringen framhöll i prop. 1996/97:25 Svensk

migrationspolitik i globalt perspektiv att rätten till familjeåterförening

måste vara en självklar och grundläggande del i vår invandringspolitik.

Denna rätt borde enligt regeringen utformas så att uppehållstillstånd får

beviljas för vissa anhöriga. Undantag skulle annars få lov att göras i lag

för en rad situationer där det trots att det rör sig om medlemmar av

kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas.

I praxis gäller i dag följande. En förutsättning för att tillstånd skall

beviljas på grund av anknytning genom make, maka eller sambo i ett

förhållande som inte är etablerat sedan tidigare är att förhållandet bedöms

som seriöst. Vid den bedömningen beaktas bl.a. hur länge parterna känt

varandra, deras kontakter under den tiden och kunskap om varandra,

förmågan att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn tas

också till kulturellt betingade traditioner i hemlandet. Homosexuella

förhållanden jämställs med heterosexuella. Presumtionen är att tillstånd

skall beviljas, om det inte finns omständigheter som talar emot det, t.ex.

att det framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande.

Månggifte accepteras inte och inte heller förhållanden mellan min-

deråriga. Tidigare krävdes endast att ett äktenskap skulle vara giltigt

enligt tillämplig lag och att ingen av parterna längre skulle vara

skolpliktig. Det innebar i många fall i praktiken en 16-årsgräns. Numera

krävs i princip att båda parterna skall ha uppnått svensk myndighetsålder

för att uppehållstillstånd skall beviljas på grund av äktenskap eller

sammanboende.

Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppe-

hållstillstånd enligt paragrafen beaktas om utlänningen kan förväntas föra

en hederlig vandel. Även styrkta vandelsanmärkningar kan därför leda

till att en ansökan avslås. Hänsyn till rikets säkerhet kan också leda till

avslag trots att anknytningen i sig bedöms som seriös.

Fram till mitten av 1970-talet accepterades den som ingått äktenskap

med någon här bosatt person som invandrare utan någon närmare

utredning om förhållandet. I mitten av 1970-talet utfärdade emellertid

Statens invandrarverk anvisningar till polisen om att båda parter skulle

höras vid ett och samma tillfälle men var för sig. Frågor skulle ställas om

var och när parterna träffats, var de bodde och arbetade m.m. Dessutom

ställdes ofta några frågor om exempelvis släktingar för att söka få fram

vilken kännedom parterna hade om varandra, allt i syfte att underlätta

bedömningen av om det var fråga om ett seriöst förhållande.

På senare tid har Invandrarverket övergett den tidigare ordningen där

båda parter hördes muntligen och var för sig vid den första ansökan. I

stället godtas en utredning som innebär att referenspersonen i Sverige

skriftligen får besvara ett antal frågor. Muntlig utredning med båda parter

förekommer normalt först i samband med förlängningsansökan.

Tyngdpunkten ligger därför inte längre på prövningen i samband med

den första ansökan.

4.1.6 Uppskjuten invandringsprövning

Från att tidigare ha accepterat make eller maka till en här bosatt person

som invandrare redan i samband med första ansökan började Statens

invandrarverk under 1970-talets första år att ge tidsbegränsat tillstånd

under tre månader de första gångerna. Invandrarverkets styrelse uttalade i

mars 1975 att tillstånd borde ges för tre månader åt gången under nio

månader ett år. Att det kunde vara nödvändigt att ge flera korta tillstånd

berodde enligt styrelsen på svårigheterna att utreda om det rörde sig om

ett seriöst förhållande eller en konstruktion. I juni 1977 beslöt

Invandrarverkets styrelse att den som beviljades tillstånd på grund av s.k.

snabb anknytning inte skulle accepteras som invandrare förrän efter två

års vistelse med tillstånd. Tillståndet skulle då tidsbegränsas till sex

månader de fyra första gångerna. Med anledning av flera motioner tog

arbetsmarknadsutskottet i bet. 1979/80:AU27 upp problemet med

skenäktenskap och uppskjuten invandringsprövning. Utskottet uttalade

att principen med uppskjuten invandringsprövning tillkommit för att

stävja det missbruk som förekommit och att man inte kunde avstå från att

behålla systemet med att under de första åren ge uppehållstillstånd för

endast kortare tid. Arbetsmarknadsutskottets betänkande godkändes av

riksdagen, som därmed sanktionerade den praxis som införts av

Invandrarverket.

Invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt betänkande Invand-

ringspolitiken Förslag (SOU 1983:29) att systemet med uppskjuten

invandringsprövning borde behållas när det var fråga om s.k. snabba

anknytningar, dvs. fall där parterna känt varandra endast under en kortare

tid. Prövotiden borde enligt kommittén liksom tidigare vara två år. I prop.

1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken anförde föredragande

statsrådet med anledning av kommitténs förslag bl.a. följande (s. 73 f.):

Jag anser också, i likhet med kommittén, att en ordning med uppskjuten

invandringsprövning måste tillämpas även i fortsättningen när UT söks på grund

av

en nyligen etablerad anknytning till en här bosatt person. Behovet av en sådan

ordning har också allmänt understrukits vid remissbehandlingen. Utan en sådan

möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för anknytningen är

seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta en synnerligen restriktiv hållning

till

invandring på denna grund, särskilt som stora svårigheter föreligger att redan

före

inresan göra en tillfredsställande utredning rörande allvaret i parternas

förhållande.

Från den utgångspunkten är ordningen alltså till förmån även för sökandena.

Det är samtidigt uppenbart att ordningen med uppskjuten invandringsprövning

för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga svårigheter i de fall då

förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före tvåårstidens utgång. Den

utpressningsliknande situation som utlänningen då kan hamna i, liksom den risk

som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt utstötta vid en utvisning till

hemlandet,

är exempel på detta. I praxis tas emellertid avgörande hänsyn till sådana

omständigheter i det enskilda fallet, främst om utlänningen har misshandlats

eller

annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i

förhållandet,

om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och

om

han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet

angeläget att

undvika sådana beslut som framstår som stötande för den allmänna rättskänslan.

Jag

anser vidare att det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen få

 stanna

kvar i Sverige när förhållandet har upphört före tvåårstidens utgång.

Jag är emellertid inte för närvarande beredd att förorda en generell sänkning av

prövotiden från nuvarande två år. Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller

sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör dock kunna ställas på

tyngden av sådana tillkommande omständigheter av humanitär natur som talar för

att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad jag nu har sagt tar självfallet

sikte på

de fall då förhållandet från början varit seriöst menat, i vart fall från

sökandens sida.

Systemet med uppskjuten invandringsprövning har därefter vid många

tillfällen kritiserats såväl i den allmänna debatten som i motioner i

riksdagen. Kritiken har framför allt inriktats på att särskilt kvinnor av

rädsla för att bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i

förhållanden, där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade.

De ovan citerade motiven i prop. 1983/84:144 har dock varje gång

riksdagen behandlat frågan ansetts väga tyngst och någon ändring av

ordningen med uppskjuten invandringsprövning har inte skett. Den

praxis som lades fast genom uttalandena i propositionen tillämpas därför

fortfarande.

Frågan behandlades senast av riksdagen i anslutning till propositionen

Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25).

Regeringen uttalade där att nuvarande system med uppskjuten

invandringsprövning borde behållas när det gäller förhållanden där

parterna känt varandra endast en kortare tid. Socialförsäkringsutskottet

ansåg i sitt betänkande Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (bet.

1996/97:SfU5) att något tillkännagivande till regeringen inte var påkallat

med anledning av ett antal motioner i frågan. Utskottet hänvisade till att

utredningen (A 1996:01) om möjligheterna att i anknytningsärenden

använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta personer skulle

komma att behandla också frågan om uppskjuten invandringsprövning.

4.1.7 Krav på uppehållstillstånd före inresan

Här behandlas endast förhållandena före lagakraftvunnet beslut i frågan

om uppehållstillstånd.

Av 2 kap. 5 § UtlL följer att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd

i Sverige i normalfallet skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i

landet. Från huvudregeln finns dock några undantag. I 2 kap. 5 § tredje

stycket UtlL stadgas således att uppehållstillstånd får beviljas efter

inresan med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1 4 UtlL, om det är

uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen

hade skett före inresan i Sverige.

I 2 kap. 4 § första stycket 1 4 anges att uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i

Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit

hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har

beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är

nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som

den personen, eller

4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige.

I de flesta fall där undantagsregeln aktualiseras rör det sig om anhöriga

som avses i punkterna 1 eller 2 ovan och särskilt då anknytning genom

äktenskap eller sammanboende enligt punkten 1. Punkten 4 kan avse

såväl anknytning till Sverige genom tidigare vistelse här som anknytning

till en person, men där anknytningen inte helt fyller de krav som ställts

upp i punkterna 1 3 (se även föregående avsnitt, 4.1.5).

Bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna är följande. Ett

principiellt krav på att arbetstillstånd skulle vara ordnat före inresan i

landet hade som nämnts införts redan år 1966. Länge gällde dock att

uppehållstillstånd kunde beviljas även efter inresan. I sitt betänkande Ny

utlänningslag (SOU 1979:64) föreslog Utlänningslagkommittén att det

borde införas ett generellt krav på att även uppehållstillstånd skulle ha

beviljats före inresan i landet. Förslaget fick ett brett stöd bland

remissinstanserna. I prop. 1979/80:96 anslöt sig regeringen till

kommitténs ståndpunkt. Föredraganden anförde bl.a. följande i

propositionen (s. 32).

Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en

fullständig prövning av en ansökan om tillstånd att arbeta och bosätta sig här i

Sverige medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar lång tid. Det

 är

ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningarna innebär

 en

betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att de i stor utsträckning är

hänvisade

till socialhjälp för sitt uppehälle och till sysslolöshet. Hotet om ett slutligt

 avslag på

ansökningen och återsändande till hemlandet upplevs alltmer pressande ju längre

vistelsen här har varat och ju starkare samhörigheten har blivit med Sverige

genom

personliga anknytningar och på annat sätt. Verkställigheten av ett

avlägsnandebeslut

blir på motsvarande sätt långt mer ingripande och svårare att uthärda än om

avgörandet hade kommit kort efter inresan.

I propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från

denna huvudregel. Undantag måste således enligt föredraganden göras

förutom för skyddsberättigade för de klara

familjesammanföringsfallen. Härmed avsågs då främst den situationen

att en make, maka eller minderåriga barn kommer hit för att förena sig

med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna.

Bestämmelserna om att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat

före inresan i landet fördes i stort sett oförändrade över till 1989 års

utlänningslag. I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. gavs några

exempel på när särskilda skäl borde kunna anses föreligga för att bevilja

uppehållstillstånd efter inresan vid nyetablerade förhållanden. När det

gäller anknytning genom äktenskap eller sammanboende anförde

föredraganden (s. 149) att ansökan borde kunna beviljas om det kunde

antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt land om

han eller hon återvände dit. Vidare borde enligt föredraganden tillstånd

kunna beviljas en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd på grund

av anknytning till en här i landet bosatt person, som han eller hon redan

hade eller väntade barn med.

Den praxis som utvecklades innebar bl.a. att när en anknytning

genom äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i Sverige

 det för att uppehållstillstånd skulle beviljas krävdes antingen att

parterna sammanbott cirka ett år eller att de hade eller väntade barn

tillsammans.

Den lagreglering och praxis som redovisats ovan kom att kritiseras på

flera punkter i den allmänna debatten. Socialförsäkringutskottet tog

också vid ett par tillfällen upp frågan med anledning av motioner i ämnet.

I bet. 1993/94:SfU27 ansåg utskottet att det fanns anledning för

regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer

under asyltid eller därefter hanteras och att överväga förändringar. Detta

gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.

Regeringen tog därefter upp frågan i prop. 1994/95:179 Ändringar i

utlänningslagen m.m. Regeringen framhöll där (s. 42 f.) bl.a. följande:

De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip

skall ha

beviljats före inresan i Sverige --- är alltjämt giltiga. Kravet utgör ett

viktigt led i

upprätthållandet av en reglerad invandring. Det framstår också som rimligt att

den

som kommit hit för en kortare vistelse men som under besöket i Sverige träffar

någon som han eller hon vill dela sitt liv med återvänder hem för att från

hemlandet

ge in en ansökan om tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på

ansökan.

Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före

inresan i

Sverige bör därför finnas kvar.---

Det är i och för sig riktigt att det vid rättstillämpningen kan uppstå en viss

skillnad beroende på om den utlänning som söker tillstånd åberopar anknytning

till

en svensk medborgare eller till en medborgare i ett annat EES-land som vistas

här

med tillstånd. I det senare fallet ger EU-medlemskapet eller EES-avtalet rätt

till

uppehållstillstånd och denna rätt finns även när ansökan görs efter inresan.

Skillnaden kommer emellertid att minska genom de förslag som nu läggs fram om

att vidga möjligheterna till uppehållstillstånd efter inresan. Det måste också

beaktas

att ett av syftena med Europeiska unionen och EES-avtalet är att underlätta

arbetskraftens fria rörlighet inom EU och EES-området. Att dessa regler i

enstaka

fall får till följd att anhöriga tredjelandsmedborgare får en automatisk rätt

till uppe-

hållstillstånd som inte är förenlig med de principer som i övrigt tillämpas för

invandringspolitiken är knappast skäl att ändra de senare reglerna. Syftet med

reglerna om att tillstånd skall sökas före inresan och den uppskjutna

invandringsprövningen är som framgått av den tidigare redogörelsen att undvika

kringgåendet av de principer som gäller.

Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som anger när

uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv

utformning. Det gäller framför allt i de fall utlänningen söker asyl här men

efter

någon tid också åberopar familjeanknytning som skäl för bosättning i Sverige.

Det

framstår som stötande att någon som söker uppehållstillstånd efter inresan i

landet,

och som uppenbart skulle ha beviljats tillstånd om prövningen gjorts före

inresan,

skall tvingas återvända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ge in

ansökan.

Tillämpningen av undantagsbestämmelsen har på denna grund blivit föremål

för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att medborgare i EES-staterna

numera

generellt kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan utgör

vidare

ett skäl för att liberalisera bestämmelserna för medborgare även i andra stater.

Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i Sverige bör därför

vidgas så att

de omfattar de fall där det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om

prövningen gjorts före inresan.

Regeringen framhöll vidare i den nämnda propositionen att undantag

från huvudregeln även i fortsättningen borde göras i de fall som tidigare

angetts, således bl.a. när utlänningen efter inresan ingått äktenskap med

eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller parterna har

eller väntar barn tillsammans. Regeringen fortsatte sedan (s. 62):

Till skillnad mot vad som tillämpas i dag bör i det senare fallet i

fortsättningen något

krav inte ställas på att parterna skall ha sammanbott viss tid. Det avgörande

bör i

stället, som utredningen föreslagit, vara om förhållandet kan bedömas vara

seriöst

och om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen skett

före

inresan i Sverige. Den omständigheten att parterna känt varandra endast en kort

tid

kan dock givetvis medföra att anknytningen inte bedöms vara av sådan karaktär

att

det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan

gjorts före inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och

hederlighet

kan också medföra att det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om

ansökan gjorts från ett annat land. Liksom hittills bör s.k. uppskjuten

invandringsprövning tillämpas när tillstånd beviljas på grund av ett äktenskap

eller

sammanboende som varat endast en kortare tid.

Socialförsäkringsutskottet godtog i bet. 1994/95:SfU16 förslaget i

propositionen på denna punkt. Utskottet påpekade att förslaget innebar

att prövningen skulle avse hur den anknytning som förelåg vid

beslutstillfället skulle ha bedömts om prövningen avsett en utlänning som

inte vistades i Sverige. Utskottet framhöll vidare att huvudregeln att

uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresan i Sverige var nödvändig

för en reglerad invandring. Det var enligt utskottet viktigt att de nya

undantagsreglerna inte missbrukades. Utskottet förutsatte därför att

regeringen noga skulle följa tillämpningen av den nya ordningen.

Lagändringarna som innebar vidgade möjligheter att efter inresan få

uppehållstillstånd på grund av anknytning trädde i kraft den 1 juli 1995.

Praxis enligt Utlänningsnämndens utvärdering av lagändringarna den 1 juli

1995

Regeringen gav i juni 1996 Utlänningsnämnden i uppdrag att i samråd

med Statens invandrarverk redovisa hur bestämmelserna om kravet på

uppehållstillstånd före inresan såväl före som efter lagakraftvunnet

beslut kommit att tillämpas efter de nämnda lagändringarna den 1 juli

1995. Utlänningsnämnden redovisade uppdraget den 31 oktober 1996.

Ett första krav för att uppehållstillstånd skall beviljas efter inresan är

självfallet att det kan bedömas vara fråga om ett seriöst förhållande.

Utlänningsnämnden har i sin utvärdering angett de faktorer som

därutöver i praxis vägs in vid bedömningen av om det skall kunna anses

uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före

inresan. Det gäller följande.

Förhållandets varaktighet. Som framgått av redovisningen ovan skall

enligt prop. 1994/95:179 något krav inte ställas upp på att parterna skall

ha sammanbott viss tid. Som nämnden påpekar framgår det emellertid av

propositionen att ett mycket kortvarigt förhållande kan medföra att

anknytningen inte bedöms vara av den karaktären att det kan anses

uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före

inresan.

Sökandens skötsamhet. Som också redovisats ovan kan enligt den

nämnda propositionen tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet

och hederlighet medföra att det inte är uppenbart att ansökan skulle ha

beviljats om den gjorts från ett annat land. Enligt Utlänningsnämnden har

denna faktor en avgörande betydelse för utgången i många ärenden.

Sökandens identitet. Något uttalande i denna fråga finns inte i

förarbeten. Nämnden erinrar om att statsmakterna i många sammanhang

understrukit vikten av att en sökande kan styrka sin identitet. Enligt

nämnden kan en tillståndsfråga i princip inte vara uppenbar om

sökandens identitet är oklar. Denna faktor får enligt nämnden inte sällan

avgörande betydelse för utgången.

Anknytning till hemlandet eller annat land. Några uttalanden i

förabeten finns inte i denna fråga. Nämnden påpekar att denna faktor i

praxis inte tillmäts någon betydelse vid prövningen av ansökningar som

görs från hemlandet. Annorlunda ställer det sig i praxis när ansökan görs

här i landet. Vanligen är det då fråga om en man som vid ankomsten till

Sverige uppgett sig ha hustru, sambo eller barn i hemlandet och som

senare under vistelsen här ansöker om uppehållstillstånd och åberopar

anknytning till en kvinna här i landet. Anknytningen till familjen i

hemlandet kan då medföra att det inte bedöms som uppenbart att ansökan

skulle ha beviljats om den gjorts från hemlandet. Det gäller framför allt

om sökanden inte kan visa att det tidigare förhållandet upphört,

exempelvis genom äktenskapsskillnad. Hur vårdnaden om barnen har

ordnats kan också vägas in.

Illegal vistelse. Den omständigheten att en utlänning har vistats i

Sverige illegalt och under denna tid fått en anknytning som sökanden

åberopar kan enligt nämnden få betydelse för bedömningen av om det

skall kunna anses uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan

gjorts före inresan i landet.

4.2 Konsekvenserna av lagändringarna den 1 juli 1995

enligt Utlänningsnämndens utvärdering

Som framgått av föregående avsnitt gjorde Utlänningsnämnden i oktober

1996 en utvärdering av lagändringarna den 1 juli 1995. Här behandlas

endast den del av utvärderingen som avser förhållandena före

lagakraftvunnet beslut.

Utlänningsnämnden konstaterar i sin redovisning att det av tillgänglig

statistik inte är möjligt att få fram underlag för att bedöma

konsekvenserna av lagändringen den 1 juli 1995. Nämnden har

emellertid gjort en manuell genomgång av ärenden där nämnden fattat

beslut under maj 1995 respektive maj 1996 och där frågan om

anknytning genom anhöriga i Sverige haft avgörande betydelse för

utgången. Nämnden har vidare sökt uppskatta hur utgången skulle ha

blivit om ny lagstiftning tillämpats på ärenden från maj 1995 och om

äldre lagstiftning tillämpats på ärenden från maj 1996. Nämnden har på

detta sätt gått igenom sammanlagt drygt 180 ärenden. Enligt

genomgången fick 26 % fler uppehållstillstånd i maj 1996 jämfört med

om äldre lagstiftning i stället tillämpats. Enligt nämnden har emellertid

de nya reglerna i några fall medfört att uppehållstillstånd vägrats där

tillstånd tidigare skulle ha beviljats. Det rör sig om fall där tillstånd

tidigare skulle ha beviljats därför att parterna bott tillsammans i minst ett

år, men där tillstånd nu vägrats därför att det inte bedömts som uppenbart

att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan prövats före inresan.

Utlänningsnämnden anser att den nya lagstiftningen i vissa avseenden

lett till oklarheter. Nämnden föreslår därför att 2 kap. 5 § UtlL skall

ändras.

Utlänningsnämndens förslag innebär bl.a. att om utlänningen har stark

anknytning till Sverige, skall ansökan prövas enligt samma kriterier vare

sig ansökan görs före eller efter inresan i Sverige. Det innebär att

presumtionen är att tillstånd skall beviljas om det inte finns

omständigheter som talar emot det. Som inledningsvis anförts i

redogörelsen för gällande rätt kan sådana omständigheter vara att det

framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande, att det finns

styrkta vandelsanmärkningar mot sökanden eller att hänsyn till rikets

säkerhet talar emot att tillstånd beviljas. Som tidigare framhållits

accepteras inte månggifte eller förhållanden mellan minderåriga.

Enligt Utlänningsnämndens förslag skulle med "stark anknytning" i

första hand avses föräldrar eller minderåriga barn som önskar förenas i

Sverige. Stark anknytning till Sverige skulle också anses föreligga om en

utlänning har eller väntar barn med en här bosatt person som han eller

hon sammanlever med eller om en utlänning sedan minst ett år har varit

sammanboende med en i Sverige bosatt person.

Förslaget innebär på denna punkt en återgång till förhållandena före

den 1 juli 1995. Som tidigare redovisats framhöll regeringen i prop.

1994/95:179 att något krav i fortsättningen inte borde ställas på att

parterna skall ha sammanbott viss tid. Det avgörande borde i stället enligt

regeringen vara om förhållandet kunde bedömas vara seriöst. Det är

också vad som gäller sedan den 1 juli 1995.

Utlänningsnämndens förslag innebär vidare att uppehållstillstånd

skulle kunna beviljas efter inresan även om utlänningen inte har stark

anknytning till Sverige. Men i sådana fall måste det enligt förslaget

framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas. Om utgången är

beroende av en bedömning av en rad olika faktorer kan det enligt

nämnden vara svårt att uppfylla kravet på att det skall framstå som

uppenbart att tillstånd skall beviljas.

4.3 Anknytningsutredningens undersökningar

4.3.1 Genomgång av ärenden hos Invandrarverket

Anknytningsutredningen har låtit göra en närmare bearbetning av

ärenden hos Invandrarverket under år 1992 där tidsbegränsat

uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning beviljades.

Undersökningen begränsades till sökande mellan 18 och 64 år. Avsikten

var att få fram en redovisning av dem som fått uppehållstillstånd i

Sverige på grund av äktenskap eller ett samboförhållande med en här

bosatt person och där systemet med uppskjuten invandringsprövning

tillämpats. Det var dock inte möjligt att undvika att även några barn över

18 år och föräldrar under 65 år kom med i undersökningen. Dessa

anhöriga uppskattar utredningen till cirka 5% av de sökande i materialet.

En fördjupad genomgång har gjorts av samtliga ärenden där

tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats under år 1992 och där senare

fråga om utvisning aktualiserats.

Utredningen har vidare hämtat in polisregisterutdrag beträffande 50

slumpmässigt utvald män bland 1992 års utvisningsärenden.

Anknytningsutredningen sammanfattar resultatet av undersökningarna

av materialet hos Invandrarverket enligt följande.

- Under år 1992 fick drygt 7 000 personer i åldrarna mellan 18 och 64

år tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här

bosatt make, maka eller sambo. Av dessa var omkring 4 500 kvinnor och

2 500 män.

- Av de totalt drygt 7 000 personerna beviljades nästan 6 000

permanent uppehållstillstånd före den 1 juli 1996.

- Frågan om utvisning togs upp i 440 ärenden. 211 av de berörda

personerna var kvinnor och 229 män. Det innebär att frågan om utvisning

togs upp i 4,6% av alla ärenden med kvinnliga sökande och i 9,3% av

alla ärenden med manliga sökande.

- De flesta personerna, 199, i utvisningsärendena hade anknytning till

en infödd svensk. 134 hade anknytning till en landsman och 53 till en

invandrare av annan nationalitet än den egna.

- Det var vanligt förekommande i utvisningsärendena att kvinnorna

uppgav att de hade blivit lurade, kränkta eller utsatta för våld av sin

partner. Det förekom i drygt 40% av ärendena.

- Nästan hälften av kvinnorna med anknytning till en landsman eller

till en invandrare av annan nationalitet än den egna uppgav att de farit illa

i förhållandet. Denna andel var något lägre bland kvinnorna med

anknytning till en infödd svensk.

- Av de 84 kvinnor som uppgav att de farit illa i förhållandet fick drygt

50% permanent uppehållstillstånd medan omkring 35% blev utvisade.

Återstoden fick antingen förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd,

uppehållstillstånd på annan grund eller lämnade landet innan någon

prövning gjorts.

Genomgången av polisregisterutdrag i 50 ärenden tyder enligt

utredningen på att även om polisregisterutdrag hade hämtats in i de

aktuella ärenden, skulle utdragen inte ha visat några uppgifter som

kunnat ge skäl att tro att det fanns någon mera påtaglig risk för att

sökanden skulle komma att utsättas för våld.

4.3.2 Genomgång av ärenden hos Utlänningsnämnden

Anknytningsutredningen har gått igenom ett tjugotal ärenden hos

Utlänningsnämnden där ett anknytningsförhållande upphört efter det att

den utländska kvinnan utsatts för misshandel eller annan kränkande

behandling av den i Sverige bosatta partnern. Av den genomgången,

sammantaget med nämndens beslut i de ärenden hos Invandrarverket

som Anknytningsutredningen gått igenom, drar utredningen följande

slutsatser.

Vid prövningen av om fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas när en

sökande utsatts för våld i ett förhållande som upphört görs en samlad

bedömning av omständigheterna. Att den utländska personen har utsatts

för våld eller kränkningar i förhållandet är omständigheter som vanligtvis

beaktas. Att sökanden farit illa i förhållandet anses emellertid inte ensamt

vara tillräckligt för att uppehållstillstånd skall beviljas. För att fortsatt

uppehållstillstånd skall beviljas på grund av vad som förevarit under

sammanboendet krävs såväl att det är fråga om våld av viss svårhetsgrad

som att någon omständighet föreligger som förstärker de humanitära

skälen. Sådana omständigheter kan vara t.ex. dokumenterade psykiska

problem eller risk för social utstötning vid hemkomsten. Det kan också

vara fråga om omständigheter som medför att sökanden fått anknytning

till Sverige, t.ex. att sökanden etablerat sig i arbetslivet eller att

sökandens barn genom skolgång i Sverige anpassat sig här. Alltför kort

vistelse i Sverige innan förhållandet upphör eller innan frågan om

uppehållstillstånd avgörs har ansetts tala mot att uppehållstillstånd

beviljas. Dessutom vägs ofta omständigheterna som talar för

uppehållstillstånd mot sökandens anknytning till hemlandet. I de allra

flesta fall får därmed frågan om våld eller kränkning i förhållandet högst

begränsad betydelse för beslutet om fortsatt uppehållstillstånd när

förhållandet upphört

4.3.3 SCB:s undersökningar

SCB har för Anknytningsutredningens räkning genomfört en

intervjuundersökning med utländska kvinnor som på grund av

anknytning till en här bosatt make eller sambo fick sitt första

uppehållstillstånd under år 1992 och som före den 1 juli 1996 fått

permanent uppehållstillstånd. Urvalet för undersökningen omfattade 930

personer. Av dessa föll 341 bort, de flesta (230) därför att de inte kunde

anträffas. Endast en mindre del (31) föll bort därför att de vägrade att

delta i undersökningen. Undersökningen kom att omfatta 589 personer.

Bortfallet och den omständigheten att flera av kvinnorna på grund av

språksvårigheter inte besvarat alla frågor gör enligt SCB att resultatet inte

kan säkerställas rent statistiskt beträffande hela rampopulationen.

Undersökningen ger emellertid ändå en uppfattning om de utländska

kvinnornas situation.

Anknytningsutredningen gör följande sammanfattning av

undersökningens resultat.

- Av kvinnorna i undersökningen hade 13% farit illa i förhållandet och

6% hade blivit utsatta för våld.

- De vanligaste formerna av kränkning var att kvinnan getts fula

tillmälen, att hon kränkts ekonomiskt, att mannen hindrat hennes

kontakter med andra människor och att mannen fick kvinnan att känna

sig rädd för honom.

- Ju fler typer av kränkningar som kvinnorna utsattes för, desto större

var sannolikheten för att kvinnorna även utsattes för våld.

- Kvinnorna från Polen, Thailand, Ryssland och Iran var

överrepresenterade bland kvinnorna som farit illa under sammanboendet.

- Majoriteten av de drabbade hade sökt hjälp.

- De flesta som hade sökt hjälp tyckte att hjälpen var bra.

- Ungefär en fjärdedel av kvinnorna kände till minst en annan kvinna

som hade kommit till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt

man och blivit illa behandlad i förhållandet.

- I gruppen av kvinnor som råkat illa ut i förhållandet var

åldersskillnaden mellan parterna större och andelen gifta par lägre och

parterna hade i större utsträckning barn i förhållandet.

- I de fall där kvinnorna uppgav att de farit illa i förhållandet hade

förhållandet i de flesta fall upphört. Relativt sett var det vanligast bland

kvinnor med anknytning till en invandrare av en annan nationalitet än

den egna och kvinnor med anknytning till en infödd svensk att de uppgav

att de farit illa i förhållandet.

5 Utgångspunkter för regeringens

överväganden

Regeringens bedömning: Det är mycket viktigt att så långt som

möjligt förhindra att uppehållstillstånd beviljas, när det kan

misstänkas att någon av parterna i förhållandet efter bosättningen här

kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar. Det är vidare

angeläget att liksom i dag motverka att uppehållstillstånd beviljas på

grund av skenäktenskap och skenförhållanden. Regelsystemet får inte

heller leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för

de seriösa anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Kommitténs förslag har fått ett genomgående

mycket positivt mottagande av remissinstanserna. Det gäller såväl bland

myndigheter som frivilligorganisationer. Några av dem är dock

tveksamma till eller avstyrker förslagen såvitt avser möjligheterna att

hämta in utdrag ur polisens register rörande referensperson. Ett par är

också tveksamma till ordningen med uppskjuten invandringsprövning.

Regeringen återkommer i det följande till dessa frågor. De flesta

remissinstanserna tillstyrker dock eller lämnar utan erinran kommitténs

samtliga förslag.

Endast ett par remissinstanser är mer uttalat kritiska.

Diskrimineringsombudsmannen, DO, anser att det ligger ett

grundläggande tankefel i direktivens, Ankytningsutredningens och

NIPU:s utgångspunkt, att förhållanden som hänför sig till den person

som bor här i Sverige skall avgöra om utlänningen skall få

uppehållstillstånd. Förslagen ger enligt DO uttryck för en paternalistisk

för att inte säga patriarkalisk inställning till människors, särskilt

kvinnors, förmåga att fatta egna beslut. Föreningen Återföreningen

framhåller att kommittén inte lyft fram den svenska partens situation på

ett tydligt sätt. Föreningen anser det sorgligt att huvudinriktningen på

kommitténs förslag enbart tar sikte på situationen att en svensk man tar

hit en kvinna från ett annat land och sedan förskjuter henne. Man har inte

tänkt igenom konsekvenserna för övriga fall, som är många fler till

antalet.

Skälen för regeringens bedömning: Att en utlänning som gifter sig

eller inleder ett samboförhållande med någon som bor här i landet också

skall ha en principiell rätt att bosätta sig här är en självklar del av vår

invandringspolitik. Samtidigt måste beaktas att det är angeläget att så

långt som möjligt söka förhindra att uppehållstillstånd beviljas när det

kan misstänkas att det finns risk för våld eller allvarliga kränkningar i

förhållandet. Regeringen har i prop. 1997/98:55 (Kvinno-

fridspropositionen) framhållit att mäns våldsbrott mot kvinnor utgör ett

allvarligt samhällsproblem och att det är en prioriterad uppgift att

bekämpa denna brottslighet. Vidare är det angeläget att liksom i dag

motverka att uppehållstillstånd beviljas på grund av skenäktenskap och

skenförhållanden.

De personer som kommer till Sverige på grund av äktenskap eller

samboförhållande till en här bosatt person utan att förhållandet

dessförinnan närmare har etablerats är inte någon enhetlig grupp. De

kommer från många olika länder och många olika sociala miljöer. Vissa

sökande är välutbildade medan andra saknar utbildning. En del kommer

från länder där de har haft goda möjligheter till försörjning medan andra i

sina hemländer levt under svåra förhållanden. Vissa sökande kommer

från samhällen där ett strängt patriarkaliskt synsätt råder medan andra

vuxit upp under förhållanden som präglas av en mer jämlik syn på män

och kvinnor.

Bland kvinnorna finns det de som lurats och lockats hit, de som gifts

bort av sina föräldrar och de som söker möjlighet till en bättre tillvaro i

Sverige. Det stora flertalet har dock flyttat hit av egen uttalad vilja på

grund av en känslomässig bindning till mannen i Sverige och hoppas på

ett bra liv tillsammans med honom. Mannen i Sverige kan vara en infödd

svensk, en landsman eller en invandrare av annan nationalitet än den

egna.

Det är viktigt att hålla i minnet att det stora flertalet

anknytningsförhållanden fungerar utan andra problem än sådana som

uppstår även i andra förhållanden. Enligt den undersökning som SCB

gjort för Anknytningsutredningens räkning är det i ca 14% av fallen som

det uppkommer problem. Det innebär emellertid samtidigt att kvinnor i

anknytningsförhållanden löper en större risk att utsättas för våld eller

kränkande behandling av sin make eller sambo än andra kvinnor. Som

Anknytningsutredningen har påpekat gör dock det osäkra statistiska

underlaget att det inte går att dra några slutsatser om storleken av denna

risk.

Det är svårt att på ett nyanserat sätt beskriva de

anknytningsförhållanden där kvinnor far illa. I medierna används ofta

uttryck som att kvinnorna blivit hitlockade, utnyttjade och slagna. Detta

är dock endast en del av sanningen. Vissa kvinnor som kommer hit på

grund av anknytning till en här bosatt person har kommit till Sverige

genom familjernas arrangemang. Andra kvinnor har själva aktivt sökt en

man i Sverige och varit mycket angelägna om att komma hit. I dessa fall

har kvinnorna kanske inte varit tillräckligt uppmärksamma på sådana

omständigheter som kan ha tytt på att förhållandet skulle bli

problematiskt.

Svårigheterna för kvinnorna varierar självfallet beroende på vilket

slags förhållande det är fråga om och från vilken miljö kvinnorna

kommer.

De kvinnor som kommer hit för att gifta sig med en landsman kommer

i många fall från samhällen där kvinnans frihet är starkt begränsad. Av

såväl kulturella som praktiska skäl blir de ofta helt beroende av sina män.

En del kanske inte vill eller får gå på svenskundervisning och de blir

därmed lätt isolerade. Ofta har männen varit i Sverige några år och i viss

mån anpassat sig till svenska förhållanden. Det finns stor risk att

makarnas livsstil kolliderar. Vissa av de utländska männen upplever

svårigheter som invandrare. Äktenskapet med en kvinna från hemlandet

tros kanske vara ett sätt att förbättra den svåra situationen. Männens

svårigheter kan emellertid gå ut över kvinnan som kommer hit. På grund

av familjens inställning till frånskilda kvinnor eller frånskilda kvinnors

ställning i vissa länder, riskerar kvinnorna i dessa förhållanden dessutom

att drabbas av svårigheter vid ett återvändande till hemlandet efter det att

förhållandet upphört.

De arrangerade förhållandena vållar särskilda problem. Eftersom

förhållandets seriositet bedöms mot bakgrund av seder och bruk i olika

länder och regioner, beviljas sökanden ofta uppehållstillstånd även om

parterna har dålig kännedom om varandra.

De utländska kvinnor som gifter sig med svenska män eller med i

Sverige bosatta män av annan nationalitet än den egna kan möta problem

av annat slag. I dessa förhållanden kan kulturkonflikter orsaka problem.

Inte minst kan motsättningar i synen på sexualitet, samlevnad och

könsroller vara svåra att bemästra, särskilt om språksvårigheter hindrar

en bra kommunikation mellan parterna. Anknytningsutredningen har

genom sina undersökningar fått uppgifter om män som inlett

förhållanden med upp till sju - åtta utländska kvinnor. Utredningen anser

dock att det finns anledning att utgå från att de män som sätter i system

att gång på gång ta hit utländska kvinnor är mycket få.

Mot den bakgrund som skisserats ovan är det självfallet angeläget att

söka undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av

anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att

den utländska medborgaren kommer att utsättas för våld eller annan

kränkande behandling. Anknytningsutredningens kartläggningar visar att

det nästan uteslutande är kvinnor och i förekommande fall barn som far

illa i anknytningsförhållanden. Det är dessutom främst kvinnor som med

hänsyn till de sociala och kulturella förhållandena i hemlandet kan få

svårigheter att återvända dit sedan förhållandet upphört. Det förekommer

emellertid att även män råkar illa ut. Det finns också kvinnliga

referenspersoner som på olika sätt utnyttjar regelsystemet. Regler som tar

sikte på att förhindra misshandel och andra allvarliga kränkningar i

anknytningsförhållanden måste därför vara könsneutrala.

Vidare måste beaktas att en följd av den reglerade invandringen är att

den enda möjligheten för stora grupper av utlänningar att på ett lagligt

sätt få uppehållstillstånd i Sverige är att bilda familj här. Risken för att

förhållanden skall inledas för att kringgå invandringsbestämmelserna är

därmed stor. Det går inte att bortse från att det finns fall där

anknytningsförhållanden mer beror på de ekonomiska, sociala eller

politiska förhållandena i utvandrings- respektive invandringslandet än på

en etablerad ömsesidig relation.

Som framgått av redovisningen för gällande rätt i avsnitt 4 har genom

åren en rad olika åtgärder vidtagits i syfte att motverka skenäktenskap

och skenförhållanden. Det har inte varit möjligt att statistiskt visa vilken

effekt åtgärderna har haft. De begränsade undersökningar som gjorts

pekar dock entydigt på att de lett till att antalet uppehållstillstånd

grundade på s.k. snabb anknytning minskat. Man kan dock inte av detta

dra slutsatsen att det är skenförhållanden som undvikits.

Vad först gäller de materiella förutsättningarna är det sannolikt att

mer ingående utredningar förhindrat att tillstånd beviljats i en del fall där

det varit fråga om skenäktenskap eller skenförhållanden. NIPU

framhåller att när polisen i mitten av 1970-talet började höra båda parter

var för sig, förekom det till att börja med några fall där parterna lämnade

olika svar på de flesta frågor, från när man träffats till var man nu bodde.

Att den typen av frågor skulle komma att ställas spreds dock mycket

snabbt och sådana uppenbara motsägelser förekom därför endast

inledningsvis. Det är dock sannolikt att vetskapen om att några frågor om

förhållandet skulle komma att ställas avhållit en del från att ge in någon

ansökan.

Uppskjuten invandringsprövning påverkar inte antalet tillstånd som

beviljas. Man kan då förledas att tro att effekten i stället skulle kunna

utläsas av antalet fall där förlängt uppehållstillstånd vägras därför att

förhållandet upphört. Men den omständigheten att ett förhållande upphör

inom tvåårstiden behöver inte innebära att det från början var fråga om

ett skenförhållande.

Anknytningsutredningen redovisar att Invandrarpolitiska kommittén i

en inte publicerad undersökning år 1983 fann att det första tillståndet i ett

relativt stort antal fall inte förlängdes. Däremot fick man ingen klar

uppfattning om orsaken till detta. Värt att notera var dock att av män från

ett par länder i Sydeuropa som beviljats uppehållstillstånd sex månader

på grund av anknytning var det en majoritet som över huvud taget inte

ansökte om någon förlängning av det första tillståndet. Det kan

egentligen bara ha två förklaringar, att förhållandet upphört och mannen

flyttat tillbaka ensam eller att båda parter flyttat till mannens hemland.

Statens invandrarverk gjorde år 1994 en studie av fall där permanent

uppehållstillstånd beviljats efter två års uppskjuten invandringsprövning.

Studien visade att en mycket stor andel när det gäller vissa nationaliteter

hade skilda adresser en tid efter det att permanent uppehållstillstånd

beviljats, vilket tyder på att förhållandet upphört. Någon säker slutsats

går det dock inte att dra heller av denna undersökning. En jämförelse

med skilsmässofrekvensen i den svenska populationen i motsvarande

åldersgrupper blir missvisande eftersom den inte tar hänsyn till att

påfrestningarna troligen ofta är större i ett förhållande där parterna har

olika etnisk och kulturell bakgrund.

Kravet på uppehållstillstånd före inresan, som infördes i april 1981,

ledde inledningsvis till en kraftig minskning av antalet fall där tillstånd

beviljades på grund av s.k. snabb anknytning. Antalet ansökningar gjorda

efter inresan minskade också. Många av dem som ansökte efter inresan

och fick avslag på den grunden att ansökan skulle ha gjorts före inresan

återkom aldrig med någon ansökan från hemlandet, sedan de tvingats

återvända dit. Det visade en jämförelse som Invandrarpolitiska

kommittén gjorde mellan månaderna oktober 1978 och oktober 1981. På

grund av ändringar av en rad andra faktorer som invandringens

sammansättning i övrigt och viseringspolitiken skulle det inte vara

meningsfullt att göra någon ny sådan undersökning där förhållandena

före april 1981 jämförs med förhållandena i dag.

Man måste räkna med att även i fortsättningen åtskilliga som önskar

bosätta sig i Sverige kommer att åberopa anknytning till en person som är

bosatt här, där förhållandet är en konstruktion som enbart kommit till för

att hjälpa någon att få uppehållstillstånd. Åtgärder för att motverka

tillstånd grundade på sådana skenanknytningar behövs därför också i

framtiden. Samtidigt är det angeläget att dessa åtgärder inte innebär

alltför stora problem för alla dem som söker tillstånd grundat på en seriös

anknytning.

Det är inte möjligt att i förväg göra någon uppskattning av hur många

fler eller färre uppehållstillstånd som skulle bli följden av en uppluckring

respektive en skärpning av nuvarande regler för uppehållstillstånd

grundat på anknytning. Exempelvis ett mindre strikt krav på att

uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan kan heller inte ses

isolerat. Vilken effekt det skulle få hänger också samman med om det

sker någon ändring när det gäller uppskjuten invandringsprövning och av

utredningar och materiella krav för att tillstånd skall beviljas.

Vid överväganden av reglerna för uppehållstillstånd på grund av

anknytning genom äktenskap eller sammanboende måste vidare EU-

regler beaktas. Här finns redan principen att make eller maka till en EU-

medborgare skall ha en principiell rätt att få uppehållstillstånd, oavsett

om ansökan prövas före eller efter inresan. Som tidigare nämnts gäller

principen dock inte för EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland.

Inom EU pågår vidare ett arbete med att harmonisera medlemsstaternas

invandringspolitik. Resultatet av detta arbete är i dag inte möjligt att

närmare förutse och det ligger i vart fall delvis relativt långt fram i tiden.

En strävan vid utformningen av eventuella nya svenska bestämmelser

måste dock vara att inte lägga fram förslag som troligen måste ändras

inom kort.

Amsterdamfördraget, som riksdagen godkände i april 1998, innebär

bl.a. att frågor om invandring har flyttats från den s.k. tredje pelaren till

första pelaren. Det innebär att dessa frågor i framtiden kommer att

regleras i EG-rätten.

En fråga som uppmärksammats inom EU är den stora skillnad som i

dag finns när det gäller möjligheterna till familjeåterförening för å ena

sidan en EU-medborgare som flyttat till ett annat EU-land och å den

andra en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland. Den som ingår

äktenskap med en här i landet bosatt EU-medborgare har som tidigare

nämnts (se avsnittet om gällande rätt, 4.1.2) alltid rätt att få en ansökan

om uppehållstillstånd prövad efter inresan. Om samma regler skulle

komma att gälla även för en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland,

skulle det innebära att den som ingår äktenskap eller inleder ett

samboförhållande med en i Sverige bosatt svensk medborgare också

alltid skulle ha rätt att få en ansökan om familjeåterförening prövad efter

inresan. Det skulle i sin tur innebära att det skulle bli svårt att

upprätthålla något krav på uppehållstillstånd före inresan. Ett sådant krav

skulle ju då i praktiken komma att gälla främst anhöriga till här i landet

bosatta utlänningar som inte är medborgare i ett EU-land och kravet

skulle därmed avse endast en mindre del av anhöriginvandringen.

Regeringen anser att någon separat svensk lösning av denna fråga inte

är lämplig i likhet med de bedömningar som gjorts i tidigare

ställningstaganden av regering och riksdag (jfr bl.a. prop. 1994/95:179, s.

42 f., och bet. 1994/95:SfU16, s. 36). Inte heller frågan om krav på

bostad och försörjning kommer att behandlas i detta lagstiftningsärende.

6 Prövning av ansökan

6.1 Seriositetsprövningen

Regeringens bedömning: Utgångspunkten bör vara att med en bra

utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst

förhållande eller inte. I normalfallet kräver det att såväl sökanden som

referenspersonen måste höras muntligt.

Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker

kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. De flesta

remissinstanserna understryker också vikten av att såväl sökanden som

referenspersonen hörs muntligt i ärendet. Statens invandrarverk föreslår

dock att en utvärdering av det skriftliga förfarande som nu används

genomförs innan kommitténs förslag om muntlig utredning blir

huvudregel.

Stockholms tingsrätt anför att det enligt utredningens förslag skall

krävas positiva indikationer på att ett förhållande är allvarligt menat. Det

vore enligt tingsrätten lämpligt att något klargöra förslaget i denna del.

Utlänningsnämnden framhåller att förslaget att uppehållstillstånd skall

beviljas, om det framstår som sannolikt att ett förhållande är seriöst,

innebär en skärpning jämfört med dagens regler. Det är viktigt med ett

klargörande av vad som avses med denna skärpning. RFSL ställer sig

tveksamt till vad utredningen anför om att det i princip är sökanden som

skall visa att ett förhållande är av sådan beskaffenhet att det ger rätt till

uppehållstillstånd. Om de krav som i detta sammanhang skall ställas på

sökanden inte preciseras bättre, finns det stor risk för godtycklighet och

att myndigheterna slentrianmässigt hänvisar till att sökanden inte kommit

in med tillräckligt starka bevis.

DO anser att det finns principiella betänkligheter mot att strängare krav

skall ställas vid seriositetsbedömningen, om samhället inte skall påta sig

en förmyndarroll. DO anser vidare att syftet, att undvika att utländska

medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning, när risken

bedöms som påtaglig att personen kommer att utsättas för misshandel

eller annan kränkande behandling av den i Sverige bosatta personen, inte

kan väntas bli uppnått genom en skärpning av seriositetsbedömningen.

Sveriges Advokatsamfund avstyrker såväl grundligare utredningar som att

strängare krav än för närvarande skall ställas för att ett förhållande skall

anses seriöst. Grundligare utredningar kan enligt samfundet ifrågasättas

ur integritetssynpunkt. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige

anser inte att någon seriositetsprövning bör göras.

Skälen för regeringens bedömning: Med seriositetsprövning avser

Anknytningsutredningen en prövning av om det är fråga om ett seriöst

förhållande. Enligt utredningens förslag till lagtext i 2 kap. 4 § andra

stycket skall en förutsättning för att uppehållstillstånd skall få beviljas

vara att det framstår som sannolikt att förhållandet är seriöst.

Det förs ibland fram i den allmänna debatten att det skulle vara

omöjligt att från början avgöra om det rör sig om ett skenäktenskap eller

ett skenförhållande eller inte och att man därför i princip skulle godta

parternas egna uppgifter om äktenskap eller sammanboende vid det

första ansökningstillfället. Liknande tankegångar kommer fram i något

remissyttrande. Regeringen delar inte denna uppfattning. Självfallet får

ett avslagsbeslut inte grundas på någon form av subjektivt tyckande om

att det inte rör sig om ett seriöst förhållande. Men det finns objektiva

grunder som kan användas som stöd för bedömningen.

I dag ställs krav på att förhållandet har varat en tid, att parterna har

träffats i viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att

de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Hänsyn tas också till om

parterna har eller väntar barn tillsammans. Hänsyn tas vidare till

sedvänjor inom andra kulturer (se följande avsnitt 6.2 om arrangerade

äktenskap). En god kännedom hos beslutsfattaren om andra kulturer kan

vara av värde också när det gäller att bedöma om en anknytning är seriös

eller inte. Sådana faktorer som nu nämnts och som i dag läggs till grund

för bedömningen av om det rör sig om ett seriöst förhållande eller inte

bör enligt regeringen beaktas även i fortsättningen. En sådan ordning

ligger också väl i linje med EU:s tidigare nämnda resolution mot

skenäktenskap (se avsnitt 4.1.3).

Som Anknytningsutredningen framhållit kräver en seriositetsprövning

en bra och utförlig utredning. I normalfallet innebär det att såväl

sökanden som referenspersonen måste höras muntligt. Det är i regel

betydligt svårare att lämna oriktiga uppgifter vid en muntlig utredning än

att sätta sitt namn på ett papper som inte innehåller hela sanningen.

Endast en muntlig utredning ger vidare möjlighet till relevanta

följdfrågor. I undantagsfall kan dock förhållandena vara sådana att en

skriftlig utredning med ena parten kan vara tillfyllest.

Utgångspunkten måste således enligt regeringen vara att med en bra

utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande

eller inte. Med de bedömningsgrunder som angetts ovan bör en sådan

prövning inte leda till att sökande i ett seriöst förhållande får svårigheter

att komma hit. Den enda avslagsgrunden - utöver bestämmelsen i 2 kap.

4 § UtlL om att det skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en

hederlig vandel - som skulle kunna leda till ett sådant resultat är kravet

på att förhållandet skall ha varat en tid. Men i ett sådant fall kan

sökanden efter någon tid ge in ytterligare en ansökan som då kommer att

beviljas om förhållandet fortfarande består.

Anknytningsutredningen har ansett att något strängare krav än för

närvarande skall ställas för att ett förhållande skall anses vara seriöst. Det

skall enligt utredningen finnas positiva indikationer på att förhållandet är

allvarligt menat från båda parternas sida. Det är emellertid enligt

regeringens bedömning i allmänhet inte möjligt att ställa upp krav på att

det skall föreligga några särskilda positiva indikationer på att

förhållandet är seriöst. I regel torde det få bedömas som sannolikt att

förhållandet är seriöst, om det inte finns några indikationer på att det är

fråga om ett skenäktenskap eller skenförhållande och det inte heller i

övrigt föreligger några omständigheter som talar för att förhållandet inte

är seriöst. Regeringen har därför utformat lagtexten i sista satsen i 2 kap.

4 § andra stycket så att uppehållstillstånd får beviljas om förhållandet

framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges .

Grundligare utredningar kommer sannolikt att leda till att fler än i dag

kommer att få avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som grundas

på anknytning genom äktenskap eller sammanboende med någon som är

bosatt i Sverige. Det innebär dock inte i sig någon strängare prövning

utan endast att det i fler fall efter grundlig utredning kan komma fram

omständigheter som talar mot att uppehållstillstånd beviljas.

Utredningen och bedömningen bör vidare enligt regeringen och till

skillnad mot Anknytningsutredningens förslag i princip vara densamma

oavsett från vilket land sökanden kommer självfallet med de undantag

som föranleds av de särskilda regler som gäller för nordbor och EU-

medborgare.

6.2 Arrangerade äktenskap

Regeringens bedömning: När det är fråga om förhållanden som kan

konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör

uppehållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i begränsad

omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra. Det är i

sådana fall av vikt att särskilt grundliga muntliga utredningar görs.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker

kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Röda Korset delar

kommitténs bedömning när det gäller arrangerade äktenskap som

parterna ingått i enlighet med sitt hemlands tradition och där äktenskapet

ingåtts med parternas fria samtycke. Röda Korset pekar dock samtidigt

på att det kan förekomma att kvinnor kan känna sig tvingade att ingå

äktenskap. För att man skall kunna motverka att tvång förekommer, anser

Röda Korset att frågan måste utredas vidare. Flyktinggruppernas och

asylkommittéernas Riksråd, FARR, tillstyrker kommitténs förslag men

vill samtidigt göra lagstiftaren uppmärksam på problemet med tvångsvis

arrangerade äktenskap där parterna eller någon av dem vigts mot sin

vilja.

Sveriges Advokatsamfund och Svenska flyktingrådet anser inte att det

finns anledning att göra särskilt grundliga utredningar när det är fråga om

arrangerade äktenskap. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige

delar inte uppfattningen att något undantag från regelverket bör göras för

arrangerade äktenskap. Detta traditionella kulturmönster bottnar enligt

organisationen i ett patriarkaliskt system som innebär att kvinnor tvingas

in i äktenskap mot sin vilja, vilket strider mot Sveriges grundlag.

Skälen för regeringens bedömning: Kommittén har i likhet med

Anknytningsutredningen gjort den bedömningen att när det är fråga om

förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt

kulturmönster bör uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i

begränsad omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra.

Anknytningsutredningens egna undersökningar tyder dock på att det

finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far mycket illa. Att

generellt vägra godta arrangerade äktenskap med bakgrund i ett

traditionellt kulturmönster skulle emellertid enligt regeringens

bedömning vara ett alltför stort ingrepp i människors liv. Samtidigt är det

självfallet angeläget att i möjligaste mån förhindra att någon mot sin vilja

tvingas in i ett äktenskap.

För att förhindra att någon mot sin vilja tvingas in i ett äktenskap är det

enligt regeringens bedömning av stor vikt att särskilt grundliga muntliga

utredningar görs när det är fråga om arrangerade äktenskap. Vid den

utredningen är det mycket angeläget att den part som är bosatt i Sverige

hörs utan att någon släkting är närvarande och att en eventuellt

nödvändig tolk är opartisk. På så sätt torde man kunna fånga upp fall där

det kommer fram att kvinnan eller mannen känner sig tvingad att gå med

på äktenskap.

Enbart sökandens motivering att äktenskapet grundar sig på en

traditionell sedvänja bör inte accepteras. Endast i de fall där förhållandet

verkligen kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster

och där äktenskapet ingåtts med parternas fria samtycke bör

uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad

omfattning och kanske saknar kunskap om varandra.

Som framgått av redogörelsen för gällande rätt i avsnitt 4.1.5

accepteras inte månggifte och inte heller äktenskap mellan minderåriga.

Det gäller självfallet även om det skulle stå i överensstämmelse med ett

traditionellt kulturmönster.

6.3 Risk för våld eller kränkning i förhållandet

Regeringens förslag: Om särskilda skäl talar mot att

uppehållstillstånd beviljas skall ansökan kunna avslås, trots att

förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det

finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld

eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbedömning

skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt

referenspersonerna ökar.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget

eller lämnar det utan erinran. Statens invandrarverk framhåller dock att

det kommer att innebära svåra avvägningar. Verket påpekar också att

Anknytningsutredningens undersökningar visar att referenspersoner som

senare visat sig vara våldsamma sällan förekommer i brottsregister och

att förmodligen mycket få ärenden därför kommer att avslås på denna

grund. Stockholms tingsrätt anser att det kan vara tveksamt att hindra ett

allvarligt menat förhållande utan att det konstateras föreligga en mycket

betydande risk för att utlänningen kommer att utsättas för våld eller

kränkande behandling. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige

tillstyrker förslaget men anser att skrivningen risk för allvarlig

kränkning bör ändras till risk för kränkning .

Några remissinstanser är mer uttalat kritiska till förslaget. DO anser att

även om det är en av samhällets viktiga uppgifter att motverka att

människor far illa, kan det inte vara utlänningsmyndigheternas uppgift att

avgöra om ett förhållande är lämpligt. Ur integritetssynpunkt och

rättssäkerhetssynpunkt är detta en självklarhet. Sveriges Advokatsamfund

avstyrker förslaget. Insatser måste enligt samfundet i stället riktas in på

att på olika sätt stödja kvinnor som kommer hit, bl.a. genom information.

Svenska flyktingrådet avstyrker också förslaget. Flyktingrådet anser att

det troligtvis kommer att ha ringa effekt att tala om för den part som

söker uppehållstillstånd att den i Sverige bosatta personen är

våldsbenägen. Parterna kommer endast att hävda att det denna gång

kommer att bli annorlunda.

Skälen för regeringens förslag: Enligt Anknytningsutredningens

förslag till utformning av 4 kap. 2 § andra stycket skall en ansökan om

uppehållstillstånd kunna avslås om särskilda skäl talar mot att tillstånd

ges. Ett sådant skäl kan enligt utredningen vara att det finns en påtaglig

risk för att sökanden i förhållandet kommer att utsättas för våld eller

annan allvarlig kränkning.

En myndighets möjlighet att i enskilda fall avgöra vad som är bäst för

den enskilde är oftast begränsad. Ingen myndighet kan hindra en person

som bor i Sverige och en person som bor utomlands att träffas och inleda

ett förhållande med varandra. När den part som bor utomlands

bestämmer sig för att ansöka om uppehållstillstånd i Sverige, är det i de

flesta fall fråga om ett ömsesidigt beslut om ett framtida liv tillsammans i

Sverige. Om prövningen vid detta tillfälle skulle ha utgångspunkt i

någondera partens moraliska och mänskliga kvaliteter skulle det med

rätta kunna uppfattas som en orättmätig diskriminering. Det är inte en

uppgift för någon myndighet att värdera det lämpliga i en viss relation. I

likhet med Anknytningsutredningen bedömer regeringen att det inte kan

komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd i Sverige

enbart på grund av att den i Sverige bosatta personen är kriminell, lika

litet som ansökan kan avslås på den grunden att den som bor i Sverige

exempelvis har missbruksproblem. Hur välmenande mot den utländska

parten ett sådant beslut än skulle kunna tyckas vara, skulle det innebära

en otillbörlig inblandning i parternas privatliv. Rättssäkerhetsskäl talar

också mot en sådan ordning eftersom det är ofrånkomligt att det skulle

bli fråga om subjektiva värderingar.

Det är samtidigt inte möjligt att bortse från att det finns fall där den i

Sverige bosatta partens bakgrund kan läggas till grund för bedömningen

att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld

eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Det skulle i sådana fall kunna

te sig stötande om myndigheterna med kännedom om dessa förhållanden

ändå skulle bevilja sökanden uppehållstillstånd. Det gäller då främst fall

där män upprepade gånger inlett förhållanden med utländska kvinnor

som de sedan kränkt eller misshandlat. Av Anknytningsutredningens

undersökningar framgår att sådana fall förekommer i dag. Det finns

starka skäl som talar för att myndigheterna bör ha möjlighet att beakta

uppgifter om att referenspersonen tidigare behandlat närstående illa.

Som flera remissinstanser framhållit kan det emellertid även riktas

invändningar mot en ordning som innefattar att uppgifter om

referenspersonen i Sverige vägs in i bedömningen av om

uppehållstillstånd på grund av anknytning skall beviljas. Myndigheterna

saknar ofta uppgifter om omständigheter som är av betydelse för en

sådan riskbedömning som det skulle bli fråga om. Även om nya rutiner

införs och kontrollen av referenspersoner ökar kommer omständigheter

som att referenspersonen tidigare kan ha gjort sig skyldig till våldsbrott i

stor utsträckning att förbli okända, eftersom sådana brott ofta inte

kommer till myndigheternas kännedom genom polisanmälan och

utredning. Av Anknytningsutredningens undersökningar framgår också

att det är ytterst ovanligt att män som utsatt kvinnor för våld i

förhållandet tidigare är dömda för våldsbrott.

Man måste också vara medveten om att det kan uppstå svårigheter för

en kvinna som vägras uppehållstillstånd för att förena sig med en man

här i Sverige. Om parterna redan ingått äktenskap kan det i vissa länder

innebära en mycket svår situation för kvinnan, om hon skulle få avslag

på en ansökan om uppehållstillstånd. Det kan också finnas en fara i att en

tillståndsprövning som innefattar en kontroll och bedömning av

referenspersonen i Sverige kan komma att uppfattas som någon form av

garanti för att sökanden skall slippa våld och kränkningar i förhållandet.

Vid en avvägning mellan de skäl som talar för och emot att i ett ärende

om uppehållstillstånd beakta uppgifter om referenspersonen i Sverige,

finner regeringen att skälen som talar för en sådan ordning väger tyngst.

Regeringen anser att det är mycket angeläget att det vid

tillståndsprövningen finns möjlighet att undvika att en sökande, som

annars med stor sannolikhet skulle komma att fara illa i ett förhållande,

lämnar sitt hemland för en osäker tillvaro i Sverige. Ett avslag på en

ansökan om uppehållstillstånd kan i vissa fall innebära ett skydd för den

sökande. Avslag bör dock komma i fråga endast när risken för att

sökanden skall fara illa är påtaglig.

En påtaglig risk för att sökanden kommer att fara illa kan ofta bedömas

föreligga, om det kommer fram att referenspersonen tidigare gjort sig

skyldig exempelvis till våldsbrott mot närstående eller till sexualbrott.

Sådana uppgifter bör beaktas i ärendet om uppehållstillstånd. Vid

prövningen bör hänsyn tas till när i tiden de föreliggande

omständigheterna inträffat, vilken omfattning de haft och i vad mån de

kan innebära risk för att sökanden skall fara illa. Om förhållandet är

seriöst har i och för sig inte med risken för våld att göra. Det finns ändå

skäl att väga in också hur länge förhållandet varat. Om det rör sig om ett

etablerat förhållande där parterna måste ha fått en god kännedom om

varandra, bör det krävas starkare skäl för att avslå ansökan om

uppehållstillstånd än om det rör sig om ett nyligen etablerat förhållande. I

likhet med vad som anförts ovan måste också vägas in om ett avslag

skulle innebära att kvinnan hamnade i ett mycket svårt och utsatt läge i

hemlandet.

För att någon riskbedömning skall kunna göras krävs att kontrollen av

framför allt referenspersoner ökar. Först och främst bör

referenspersonerna tillfrågas om omständigheter som kan vara av

betydelse vid riskbedömningen. Om det finns särskilda skäl till det, bör

också vissa uppgifter ur polisens register kunna hämtas in (se följande

avsnitt 6.4 om kontroll genom utredningar och registerutdrag).

Sammanfattningsvis anser regeringen att det inom ramen för

tillståndsprövningen skall finnas utrymme att vid behov beakta att

sökanden kan komma att fara illa i ett anknytningsförhållande. Om risken

för våld eller allvarliga kränkningar bedöms vara påtaglig, skall det

finnas möjlighet att avslå ansökan om uppehållstillstånd även om

förhållandet i sig bedöms som seriöst. Det bör självfallet gälla oavsett om

sökanden vistas i Sverige eller inte.

6.4 Kontroll genom utredningar och registerutdrag

Regeringens förslag: Referenspersoner i Sverige skall i samband

med utredningen alltid tillfrågas om tidigare

äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott.

Utdrag ur polisens register skall kunna hämtas in rörande

referenspersonen, om det finns särskilda skäl till det. Utdrag bör dock

endast avse påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken,

uppgift om besöksförbud samt i vissa fall uppgifter ur

misstankeregistret. Statens invandrarverk skall ha rätt till

terminalåtkomst till polisens register. Uppgifter om äktenskap skall

kontrolleras i det lokala folkbokföringsregistret, om det finns

anledning till det.

Anknytningsutredningens förslag stämmer i huvudsak överens med

regeringens. NIPU har föreslagit att utdrag ur polisens register skall

hämtas in mer regelmässigt och inte bara om det finns särskilda skäl till

det.

Remissinstanserna: NIPU:s förslag godtas av en majoritet av

remissinstanserna men flera remissinstanser är också kritiska. Förutom

de remissinstanser som överhuvudtaget inte anser att det skall finnas

någon möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på grund av

risk för våld eller kränkning i förhållandet (se föregående avsnitt, 6.3) är

tingsrätterna i Stockholm och Göteborg kritiska till att

utlänningsmyndigheterna skall kunna hämta in uppgifter rörande

referenspersoner ur polisens register. Tingsrätten i Göteborg avstyrker

bestämt att uppgifter rörande referenspersonen skall få hämtas in från

polisens register. Man måste enligt tingsrätten fråga sig hur många

presumtiva misshandlare som skulle kunna ringas in på detta sätt och hur

många av kvinnorna i dessa förhållanden som skulle ha avstått från att

flytta till Sverige, om de i förväg fått kännedom om att det fanns en risk

för att de skulle komma att utsättas för misshandel eller annan kränkande

behandling. Sveriges Advokatsamfund framhåller att det inte finns något

statistiskt underlag för tanken att utdrag ur polisens register skulle kunna

hindra misshandel i anknytningsärenden.

Ett par remissinstanser vill gå något längre än Anknytningsutredningen

och NIPU när det gäller möjligheterna att hämta in utdrag ur polisens

register. Länsrätten i Skåne län finner det tveksamt att begränsa de

uppgifter som skall hämtas in via polisregisterutdrag till att enbart gälla

brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken. Det finns enligt länsrätten andra

allvarliga brott som kan vara en indikation på att sökanden och eventuellt

medföljande barn kommer att fara illa. Länsrätten anser därför att det bör

övervägas om man inte rutinmässigt bör hämta in fullständiga

registerutdrag. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige anser att

utdrag ur polisregister rörande referenspersoner alltid skall hämtas in och

att kontroll mot uppgifterna i folkbokföringsregister alltid skall göras.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i föregående avsnitt,

6.3, tagit ställning för att det inom ramen för tillståndsprövningen måste

finnas utrymme för att beakta risken för att sökanden skall fara illa i ett

anknytningsförhållande. Det skall alltså vara möjligt att vägra sökanden

uppehållstillstånd, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst, om det

finns en påtaglig risk för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet.

Om det finns uppgifter i ett ärende som tyder på en sådan risk, är det

angeläget att det finns möjlighet för utlänningsmyndigheterna att

kontrollera riktigheten av dessa uppgifter. Om risken grundar sig på

uppgifter om att referenspersonen är kriminellt belastad, bör det gå att

kontrollera den uppgiften. Det bör därför finnas möjlighet för

utlänningsmyndigheterna att hämta in uppgifter rörande referenspersoner

ur polisens register.

Riksdagen har år 1998 antagit nya lagar om register hos polisen,

nämligen lag (1998:620) om belastningsregister, lag (1998:621) om

misstankeregister och polisdatalag (1998:622). Polisdatalagen trädde i

kraft den 1 april 1999 och lagarna om belastningsregister och

misstankeregister den 1 januari 2000.

Enligt 7 § lagen om belastningsregister skall en myndighet som har rätt

att få uppgifter ur registret i varje särskilt fall noga pröva behovet av

information. En begäran om att få ta del av uppgifter ur registret får

göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet som det innebär

för den som berörs. Motsvarande bestämmelse finns i 6 § lagen om

misstankeregister. Bestämmelserna ger uttryck för att vad som kallas

behovs- och proportionalitetsprinciperna skall tillämpas då uppgifter

begärs ur registret. Behovsprincipen innebär att en myndighet alltid skall

pröva om uppgifter om en persons kriminalitet behövs i det aktuella

ärendet eller om ärendet kanske kan avgöras ändå.

Proportionalitetsprincipen innebär att uppgifter inte skall hämtas in, om

det kommer att innebära ett med hänsyn till motstående intressen

oförsvarligt intrång i den personliga integriteten. Myndigheten skall med

andra ord pröva om de uppgifter som är nödvändiga kan hämtas in på

något annat sätt.

Att hämta in utdrag ur polisens register rörande referenspersonen

innebär otvivelaktigt ett intrång i den personliga integriteten för en

person som själv inte är sökande i ärendet. Det är å andra sidan som

tidigare framhållits mycket angeläget att inom ramen för

tillståndsprövningen kunna beakta att det finns en påtaglig risk för att

sökanden kommer att fara illa i ett anknytningsförhållande. Om det finns

särskilda skäl till det bör därför, som Anknytningsutredningen föreslagit,

utdrag ur polisens register kunna hämtas in rörande referenspersoner. Av

integritetsskäl och med beaktande av de behovs- och

proportionalitetsprinciper som skrivits in i de nya registerlagarna, bör det

däremot inte komma i fråga att regelmässigt hämta in utdrag ur polisens

register rörande alla referenspersoner i anknytningsärenden.

Ett särskilt skäl att hämta in utdrag ur polisens register kan vara att det

vid utredningen i ärendet kommit fram att referenspersonen är kriminellt

belastad. Det kan exempelvis komma fram genom uppgifter från någon

av parterna. Om referenspersonen inte är svensk medborgare, kan

uppgifter om brottslighet också framgå av Invandrarverkets akt i ärendet.

För att minska risken för otillbörliga kränkningar av den personliga

integriteten, bör myndigheternas möjligheter att hämta in utdrag ur

polisens register rörande referenspersoner begränsas till uppgifter som

avser brott mot 3, 4 och 6 kap. brottsbalken, dvs. brott mot liv och hälsa,

brott mot frihet och frid samt sexualbrott. Utdrag bör också innehålla

uppgift om någon meddelats besöksförbud enligt lagen (1988:688) om

besöksförbud. Den omständigheten att referenspersonen gjort sig skyldig

till brott i allmänhet skall däremot inte ha någon betydelse vid

tillståndsprövningen. Det kan exempelvis inte komma i fråga att avslå en

ansökan om uppehållstillstånd på den grunden att referenspersonen i

Sverige gjort sig skyldig till förmögenhetsbrott eller trafikbrott.

Utlänningsmyndigheterna bör ha tillgång till uppgifter i såväl

belastningsregister som misstankeregister. Det vore otillfredsställande

om det inte skulle vara möjligt att beakta att referenspersonen är

misstänkt för ett mycket grovt våldsbrott. Att en person förekommer i

misstankeregistret som misstänkt för ett grovt våldsbrott bör dock

normalt sett inte medföra ett omedelbart avslag på en ansökan om

uppehållstillstånd i vart fall inte innan åtal väckts. I allmänhet bör

självfallet utgången av en domstolsprövning avvaktas eller att åklagaren

fattar beslut om att inte väcka åtal.

De nya registerlagarna innehåller till skillnad från nuvarande

lagstiftning endast mycket begränsade bestämmelser om vilka

myndigheter som skall ha rätt att få ut uppgifter ur registren. I lagarna

anges i stället att myndigheter i övrigt skall ha rätt att få ut uppgifter i

den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver. Genom

ändring i de förordningar som utfärdats i anslutning till de ovan angivna

registerlagarna har regeringen för avsikt att ange att de berörda

myndigheterna skall ha rätt att få ut vissa uppgifter ur registren såvitt

avser dels sökande och dels, när det gäller bl.a. den som åberopar

anknytning genom äktenskap eller sammanboende, också någon annan än

den som ärendet gäller. Avsikten är också att Statens invandrarverk

genom förordningarna skall få direktåtkomst till registren.

Regeringen delar kommitténs uppfattning att den utredande

myndigheten alltid skall upplysa referenspersonen om att registerutdrag

kommer att hämtas in.

Om det finns anledning till det bör vidare, som

Anknytningsutredningen föreslagit, kontroll göras av referenspersonens

uppgifter mot uppgifterna i det lokala folkbokföringsregistret. En sådan

anledning kan vara att det vid utredningen kommer fram att den i Sverige

bosatta personen vid flera tillfällen inlett förhållanden, som kommit att

vara endast en kort tid, med personer bosatta i andra länder. I

folkbokföringsregistret finns visserligen inte tidigare samboförhållanden

registrerade, endast äktenskap. Anknytningsutredningens undersökningar

visar emellertid att de flesta kvinnor som fått sitt första uppehållstillstånd

på grund av anknytning till en i Sverige bosatt man senare ingått

äktenskap. De flesta förhållanden finns därför registrerade.

Uppgifter om en persons tidigare äktenskap torde normalt inte vara

föremål för sekretess. Om det skulle vara så i något enskilt fall att

uppgiften omfattas av sekretess, torde det knappast finnas något hinder

för utlänningsmyndigheterna att ändå få ut uppgiften. Enligt 14 kap. 3 §

sekretesslagen (1980:100) får nämligen en sekretessbelagd uppgift

lämnas ut till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att

uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen

skall skydda.

6.5 Information till sökanden om den i Sverige bosatta

personen

Regeringens bedömning:. De nuvarande reglerna om partsinsyn och

kommunikation ger sammantaget sökandena ett tillfredsställande

skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter av betydelse för

tillståndsprövningen och som sökanden inte känner till. Någon

skyldighet för utlandsmyndigheterna att kommunicera material i

ärendena, exempelvis registerutdrag, bör inte införas. Sökandena bör i

stället på lämpligt sätt göras uppmärksamma på möjligheten att begära

att få del av uppgifter och material i ärendet.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört denna

fråga. Utlänningsnämnden anser således att bestämmelsen i 11 kap. 2 §

UtlL om undantag från förvaltningslagens bestämmelser om partsinsyn

och kommunikation måste ses över. Invandrarverket framhåller att det

skulle innebära stora praktiska problem och ökade kostnader att tillämpa

förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens bestämmelser när det

gäller utlänningar som inte finns i Sverige. Skyldigheten att

kommunicera handlingar bör därför begränsas till ärenden där sökanden

finns i Sverige. Flera remissinstanser framhåller i annat sammanhang att

det är ett oeftergivligt krav att allt material som utgör eller kan komma

att utgöra beslutsunderlag kommuniceras med sökanden.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 16 § förvaltningslagen

(1986:223) har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det

som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon

enskild. Den sekretess som kan gälla beträffande uppgifter som rör

referenspersonen hindrar inte detta (14 kap. 5 § sekretesslagen

/1980:100/). Om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av

synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, får dock uppgiften inte lämnas ut. I

sådana fall skall myndigheten på annat sätt lämna sökanden upplysning

om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att sökanden skall

kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det

intresse sekretessen skall skydda.

Enligt 17 § förvaltningslagen skall i ett förvaltningsärende en part

underrättas om alla uppgifter som tillförs ärendet och få tillfälle att yttra

sig innan ärendet får avgöras.

Enligt 11 kap. 2 § UtlL tillämpas bestämmelserna i 17 §

förvaltningslagen om parts rätt att få del av uppgifter i ärenden om

visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse

av permanent uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller

annars vistas i Sverige. I förarbeten till denna bestämmelse (Ds In

1971:5, prop. 1971:155) framgår skälen som legat till grund för den

ordningen. Det framhölls där bl.a. att de praktiska svårigheterna att delge

utlänningen utomlands skulle innebära avsevärd tidsutdräkt innan ärendet

kunde avgöras. Beträffande uppehålls- och arbetstillstånd framhölls att

utredningen ofta är ganska omfattande och ofta avser läget på bostads-

eller arbetsmarknaden, som utlänningen inte har någon större möjlighet

att yttra sig över. Samtidigt framhölls att bestämmelsen om undantag från

skyldigheten att kommunicera material inte innebar något förbud mot

kommunikation, om det var önskvärt t.ex. därför att personliga

förhållanden berördes.

Regeringen anser att utlänningsmyndigheterna inte bör hämta in

uppgifter ur olika belastningsregister enbart för att vidarebefordra dem

till en sökande som inte själv har möjlighet att komma åt dem. De

integritetsaspekter som ligger bakom de strikta bestämmelserna om

möjligheterna att få ut uppgifter ur olika belastningsregister bör inte

sättas åt sidan, om inte mycket starka skäl talar för det. Invandrarverkets

uppgift är inte att värdera det lämpliga eller realistiska i ett

anknytningsförhållande. Invandrarverket skall därför heller inte hämta in

material som inte skall ingå i beslutsunderlaget. Det skulle i så fall

innebära att verket skulle tvingas ta ställning till om uppgifterna borde

delges sökanden för att ge sökanden möjlighet att återkalla sin ansökan

om uppehållstillstånd. Som Anknytningsutredningen påpekat talar all

erfarenhet mot att kvinnor som bestämt sig för att flytta samman med en

man låter sig avskräckas av uppgifter om hans tidigare liv. De

varningssignaler som det skulle kunna innebära, om det t.ex. kom fram

att mannen tidigare behandlat någon partner illa, skulle i de flesta fall

förmodligen också vara lätta att bortse från för den som redan beslutat

sig för en framtid tillsammans med den i Sverige bosatta personen.

Mot ovanstående bakgrund bedömer regeringen att ingen ändring bör

göras av reglerna om kommunikation i ärenden om uppehållstillstånd. I

ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall det således inte heller i

fortsättningen finnas någon skyldighet att kommunicera material i andra

fall än när sökanden är bosatt eller annars vistas i Sverige. I likhet med

vad som gäller i dag finns det ingenting som hindrar att myndigheten i

det enskilda fallet bedömer att det behövs. Likaså har sökanden rätt att i

alla ärenden själv begära att få ta del av samtliga handlingar. Den rätten

gäller även i fråga om registerutdrag. Den tillståndsgivande myndigheten

bör på lämpligt sätt underrätta sökanden om möjligheten att begära att få

del av uppgifter och material i ärendet.

6.6 Samhällsinformation till sökanden

Regeringens bedömning: Statens invandrarverk bör genom de

svenska utlandsmyndigheterna ge alla sökande skriftligt

informationsmaterial där ordningen med den uppskjutna

invandringsprövningen och dess konsekvenser beskrivs på ett utförligt

och lättförståeligt sätt. Den grundläggande samhällsinformation som

tillställs invandrare i samband med ankomsten till Sverige bör lämna

upplysning om vart den som utsätts för våld kan vända sig för att få

stöd och hjälp.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte yttrat sig

särskilt över denna fråga. Integrationsverket betonar vikten av

introduktionsplaner och samhällsinformation till alla nyanlända och säger

sig i fortsättningen komma att beakta att all samhällsinformation

innefattar information om vart man kan vända sig om man blir

misshandlad. Malmö kommun betonar vikten av att den

samhällsinformation som ges till invandrare innehåller upplysningar om

vart den som utsätts för våld kan vända sig för att få hjälp och stöd.

Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige anser att varje sökande

måste ges information om orsakerna till ett avslag och att lättfattlig och

utförlig information om vilka regler som gäller skall finnas på

utlandsmyndigheterna.

Skälen för regeringens bedömning: Statens invandrarverk ger i dag

genom de svenska utlandsmyndigheterna alla sökande information om

ordningen med uppskjuten invandringsprövning. Det är angeläget att

utlandsmyndigheterna redan när någon söker uppehållstillstånd ger en

utförlig information om vad uppehållstillstånd i Sverige innebär. Att

sökandena får en grundlig information måste anses vara betydelsefullt

även om sökandena av olika skäl, beroende på vilken situation de

befinner sig i, kanske inte är beredda att tillgodogöra sig information om

systemet med uppskjuten invandringsprövning och dess effekter. Den

information som lämnas bör främst vara skriftlig och bestå av en utförlig

beskrivning av den uppskjutna invandringsprövningen och dess

konsekvenser. Informationen bör vara enkel och lättfattlig. Det kan

visserligen vara känsligt att i detta sammanhang ta upp frågor av negativ

karaktär. Det måste dock vara betydelsefullt att sökandena får en konkret

bild av de bestämmelser som gäller.

Alla utlänningar som bosätter sig i Sverige har möjlighet att få

information om det svenska samhället, oftast på sitt eget språk. Alla

invandrare över 16 år som saknar grundläggande kunskaper i svenska

språket har vidare rätt att delta i undervisning i svenska för invandrare.

Genom svenskundervisningen får invandrare inte bara tillgång till

svenska språket utan undervisas även om svenska normer, värderingar

och lagstiftning.

De som flyttar till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt

person och som av olika skäl inte deltar i svenskundervisningen kan få

svårigheter i olika sammanhang. För dem som far illa i

anknytningsförhållanden kan språksvårigheter och social isolering

förvärra en redan svår situation. En anledning till att utländska kvinnor

inte söker hjälp när de utsätts för våld i förhållandet är att de inte vet vart

de skall vända sig. För att förbättra möjligheterna för dessa kvinnor att

söka hjälp, bör den grundläggande samhällsinformationen till invandrare

beröra även dessa problem. Den informationen bör de få på ett så tidigt

stadium som möjligt efter ankomsten till Sverige. Integrationsverket har i

sitt remissyttrande förklarat att verket i fortsättningen kommer att beakta

att all samhällsinformation till invandrare innefattar information om vart

man kan vända sig om man blir misshandlad.

7 Uppehållstillstånd med uppskjuten

invandringsprövning

Regeringens förslag: Nuvarande ordning som innebär att

uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning beviljas för

personer som ansöker om uppehållstillstånd på grund av en i Sverige

bosatt make, maka eller sambo eller blivande sådan när relationen

nyligen etablerats skall behållas. Såväl att uppehållstillstånd får

beviljas i sådana fall som att en ordning med uppskjuten

invandringsprövning då skall tillämpas skall framgå direkt av

utlänningslagen.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt

kommitténs förslag eller lämnat det utan erinran.

Statens invandrarverk påpekar att reglerna om uppskjuten

invandringsprövning också bör gälla minderåriga barn som följer med till

Sverige. DO ställer sig tveksam till om ordningen med uppskjuten

invandringsprövning skall behållas. Det vore mer tilltalande om systemet

i stället tillämpas så att utvisning inom tvåårsperioden endast kan komma

i fråga vid faktiska skenförhållanden. Om ordningen trots allt skall

behållas, tillstyrker DO kommitténs förslag att den skall framgå av

utlänningslagen. Stockholms stad framför att systemet med uppskjuten

invandringsprövning har skapat problem inte bara för misshandlade

kvinnor utan även för invandrad part i homosexuella förhållanden. Detta

bör beaktas vid lagöversynen. Sveriges Advokatsamfund tillstyrker att

systemet med uppskjuten invandringsprövning under två år behålls.

Samfundet föreslår dock en justering i kommitténs förslag till lagtext i 3

kap. 11 § så att ordet skall byts ut mot ordet bör .

Integrationsverket anser att en strängare seriositetsprövning bör vara

en garanti för att det inte handlar om skenäktenskap och att ordningen

med uppskjuten invandringsprövning då kan avvaras. Svenska

flyktingrådet anser att permanent uppehållstillstånd skall beviljas från

början om det inte kommer fram något som gör att seriositeten kan

ifrågasättas. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige avstyrker att

systemet med uppskjuten invandringsprövning behålls.

Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelsen i

avsnitt 4.1.5 beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första

stycket 4 (dvs. särskild anknytning till Sverige ) för den som inte

tidigare är gift eller sammanboende med någon som bor här i landet och

som skall komma hit för att ingå ett äktenskap eller inleda ett

samboförhållande. Med hänsyn till att det rör sig om en stor grupp

utlänningar bör det direkt av utlänningslagen framgå att

uppehållstillstånd får beviljas i sådana fall.

Ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen är en väsentlig

del av regelsystemet för de personer som söker uppehållstillstånd i

Sverige på grund av en inte tidigare etablerad anknytning till en här

bosatt make, maka eller sambo. Härigenom prövas anknytningens

seriositet och hållbarhet vid flera olika tillfällen innan ett permanent

uppehållstillstånd beviljas. Utan en sådan möjlighet att pröva om det

förhållande som åberopas som stöd för ansökningen är seriöst, skulle det

bli nödvändigt att göra en mycket strikt och restriktiv prövning av

ansökningar om uppehållstillstånd i dessa fall. Det är svårt att före

inresan göra en tillfredsställande utredning av allvaret i parternas

förhållande. Från den utgångspunkten är ordningen med uppskjuten

invandringsprövning till förmån även för sökandena.

Ordningen med uppskjuten invandringsprövning är ett viktigt undantag

från huvudregeln att permanent uppehållstillstånd beviljas från början.

Principen har tillämpats sedan början av 1970-talet och vad som från

början utgjordes av Invandrarverkets praxis har blivit väl förankrat

genom motivuttalanden i propositioner och i utskottsbetänkanden som

godkänts av riksdagen. Trots att riksdagen har antagit riktlinjer om

tillämpning av principen framgår den inte på något sätt av vare sig

utlänningslagen eller utlänningsförordningen. Av såväl rättssäkerhetsskäl

som praktiska skäl bör denna centrala princip framgå direkt av lagen. Av

det totala antalet personer som kommer till Sverige som make, maka eller

sambo till en i Sverige bosatt person är det ungefär en tredjedel som får

uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Det är

otillfredsställande att en konsekvent tillämpad princip som är av stor

betydelse för den enskilde och som berör en stor grupp människor inte

går att utläsa av lagregleringen.

Som kommittén föreslagit bör uppskjuten invandringsprövning i

normalfallet tillämpas under två år. I praxis ges i dag oftast två tillstånd

om vartdera ett år innan permanent uppehållstillstånd beviljas efter två

år. Regeringen vill stryka under att de tillämpande myndigheterna måste

ha frihet att välja att ge uppehållstillstånd även för andra tidsperioder

beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Endast huvudregeln

att permanent uppehållstillstånd i normalfallet får beviljas efter två år bör

 som kommittén föreslagit läggas fast i lag.

Regeringen vill vidare framhålla att permanent uppehållstillstånd enligt

lagförslaget får beviljas före tvåårsperiodens utgång om det finns

särskilda skäl till det. Ett sådant skäl kan exempelvis vara att parterna har

gemensamt barn.

8 Fortsatt uppehållstillstånd trots att

förhållandet upphört

Regeringens förslag: Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas

trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn

utsatts för våld eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning

av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall

framgå av utlänningslagen.

I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för

övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet

upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel

beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt

kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst

förhållande.

Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan

tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget att fortsatt uppehållstillstånd

under vissa förutsättningar skall kunna beviljas trots att förhållandet

upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller annan

kränkning. Flera av remissinstanserna har dock synpunkter på hur

allvarliga kränkningar som skall krävas för fortsatt uppehållstillstånd och

vilket stöd som skall krävas för att ett påstående om våld eller kränkning

skall godtas.

Göteborgs tingsrätt vill starkt ifrågasätta om en kvinna som kommer

från ett land dit hon utan vidare kan återvända skall beviljas permanent

uppehållstillstånd i Sverige enbart därför att hon utsatts för kränkande

behandling av en i Sverige bosatt man. Tingsrätten anser vidare i likhet

med Stockholms tingsrätt och Riksrevisionsverket att det bör krävas

polisanmälan för att ett påstående om våld eller annan allvarlig kränkning

skall godtas. Statens invandrarverk framhåller att hänsyn även bör tas till

faktorer som annan anknytning till Sverige eller till hemlandet.

Utlänningsnämnden framhåller att bedömningen bör utgå från en

sammantagen bild av förhållandena och att, eftersom svårigheter ofta

uppkommer vid sådana bedömningar, det är av största vikt att

förarbetena görs så tydliga och utförliga som möjligt.

DO, Sveriges Advokatsamfund, FARR, Svenska flyktingrådet och

Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige anser att det inte skall

krävas att kränkningen är allvarlig för att fortsatt uppehållstillstånd skall

beviljas. De nämnda organisationerna anser vidare i likhet med Svenska

Kommunförbundet att övergrepp bör tillmätas samma betydelse oavsett

hur länge förhållandet bestått. DO anser att det heller inte bör krävas att

våld eller kränkning faktiskt inträffat. Även när det finns en befogad

fruktan för våld eller kränkning och ett förhållande därför upplöses, bör

uppehållstillstånd kunna beviljas. Riksorganisationen för kvinnojourer i

Sverige anser vidare att det inte bör krävas att det från början varit fråga

om ett seriöst förhållande. RFSL vill stryka under att också andra skäl än

misshandel eller annat våld skall beaktas vid bedömningen. Det kan

exempelvis röra sig om att sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett

återvändande.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i avsnitt 7 ovan

föreslagit att ordningen med uppskjuten invandringsprövning skall

behållas. Syftet med den uppskjutna invandringsprövningen är som

framhållits att förhindra missbruk av rätten till invandring. Det

förhållandet att det finns starka skäl för att behålla denna ordning får

dock inte hindra att åtgärder vidtas för att så långt det är möjligt

förhindra de negativa konsekvenserna av bestämmelsen, främst att

kvinnor av rädsla för utvisning stannar kvar i anknytningsförhållanden

där de misshandlas eller eljest utsätts för allvarliga kränkningar.

När ett förhållande upphör innan tiden för den uppskjutna

invandringsprövningen gått ut, beaktas i praxis sådana omständigheter av

humanitär natur som talar för att fortsatt tillstånd skall beviljas trots att

förhållandet upphört. Vägledande vid den bedömningen är uttalanden i

prop. 1983/84:144 (s. 73). Där uttalas att hänsyn i det enskilda fallet bör

tas till samtliga omständigheter, främst till om utlänningen har

misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om

det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött

vid återkomsten till hemlandet eller om han eller hon har hunnit bli väl

etablerad i arbetslivet. Ju närmare tvåårsgränsen äktenskapet eller

sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör enligt

propositionen kunna ställas på tyngden av sådana omständigheter av

humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar

trots att förhållandet har upphört. Enligt Anknytningsutredningen har

utredningens genomgång av Utlänningsnämndens praxis visat att det

ställs mycket stora krav på misshandelns svårighetsgrad och övriga skäl

för att fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas när ett förhållande upphör

före tvåårstidens utgång. Särskilt höga var enligt utredningen kraven i de

fall där förhållandet varat endast en kort tid eller när sökandens

anknytning till hemlandet bedömdes vara starkare än anknytningen till

Sverige.

Regeringen anser att det är angeläget inte minst av

rättssäkerhetsskäl att de principer som lades fast i den nämnda

propositionen, prop. 1983/84:144, kommer till uttryck i lag.

Bestämmelsen bör först och främst gälla fall där utländska personer

eller deras barn i förhållandet utsatts för fysiskt våld eller för handlingar

som innefattar allvarliga kränkningar av deras frihet eller frid. Om varje

slag av våldshandling eller kränkning som sökanden eller sökandens barn

utsatts för skulle medföra en obetingad rätt till fortsatt uppehållstillstånd,

skulle regeln emellertid lätt kunna missbrukas för att kringgå

invandringsbestämmelserna. Regeringen anser därför att enstaka mindre

allvarliga våldshandlingar inte i sig bör medföra att sökanden beviljas

fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Regeringen delar däremot i likhet

med kommittén inte Anknytningsutredningens uppfattning att undantag

från huvudprincipen bör kunna göras bl.a. om kvinnan uppträtt

provocerande eller om hon redan före sammanboendet varit medveten

om att mannen varit våldsbenägen. Övergreppen måste ses i sitt

sammanhang. I varje ärende bör således hänsyn tas till under vilka

omständigheter övergreppet har ägt rum, hur allvarligt det har varit och

om det rört sig om en enstaka episod eller om systematiska övergrepp.

För att det skall komma i fråga att bevilja fortsatt uppehållstillstånd på

grund av att det förekommit våld eller allvarliga kränkningar under

sammanboendet, bör omständigheterna också vara sådana att det kan

antas att förhållandet upphört huvudsakligen på grund härav.

Avsikten är således att det är i de fall där allvarliga eller upprepade

övergrepp förekommit, vilket fått till följd att förhållandet upphört, som

fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas. Det bör vidare krävas dels att

sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit

fråga om ett seriöst förhållande. De två senare förutsättningarna är

nödvändiga för att förhindra missbruk av rätten till invandring.

En samlad bedömning måste göras i varje enskilt fall, om fortsatt

uppehållstillstånd skall beviljas trots att ett förhållande upphört. Vid den

bedömningen måste självfallet liksom hittills beaktas, om det finns andra

starka skäl än våld eller allvarliga kränkningar som talar för att sökanden

bör tillåtas stanna här, exempelvis om sökanden riskerar att bli socialt

utstött vid ett återvändande eller om sökanden har stark anknytning hit.

Hänsyn bör också tas till om referenspersonen avlidit eller om sökanden

är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Även om sökanden inte utsatts

för så allvarliga kränkningar att uppehållstillstånd bör beviljas enbart på

denna grund, kan ändå vid en samlad bedömning omständigheterna

framstå som så ömmande att fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas. Vid

en samlad bedömning bör också vägas in sökandens anknytning till

hemlandet och till vilka förhållanden där som sökanden har att återvända.

Krav på bevis

För att fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas på den grunden att

sökanden utsatts för våld eller allvarliga kränkningar måste det finnas

omständigheter som stöder sökandens påståenden. Enbart att sökanden

uppger att så är fallet kan normalt inte anses vara tillräckligt. Regeringen

bedömer dock i likhet med kommittén att det skulle vara att ställa för

höga krav, om det skulle krävas att det vore styrkt att sökanden utsatts

för en brottslig gärning.

För att hänsyn skall tas till våld eller handlingar som innefattar

allvarliga kränkningar i förhållandet bör det vara tillräckligt att det görs

sannolikt att sådana övergrepp förekommit. Det bör inte ställas upp några

formella krav på vilken dokumentation som skall föreligga.

Polisanmälningar, läkarintyg eller intyg från sociala myndigheter och

kvinnojourer bör kunna vara till ledning. Utlänningsmyndigheten måste i

varje enskilt fall bedöma, om den framlagda dokumentationen med

tillräcklig styrka talar för att våld eller allvarlig kränkning förekommit i

förhållandet. Även i denna situation bör det vidare vara möjligt för

myndigheterna att hämta in registerutdrag rörande referenspersonen.

Om ett påstående om våld eller kränkning i förhållandet framställs

först i samband med att utvisningsbeslutet överklagas, bör det krävas en

rimlig förklaring av sökanden till varför omständigheterna inte framförts

tidigare för att påståendet skall bedömas som trovärdigt. Om det har

förflutit lång tid mellan händelsen och förhållandets upphörande, kan det

tala för att förhållandet upphört av någon annan orsak.

9 Uppehållstillstånd efter inresan

Regeringens förslag: Uppehållstillstånd för andra än skydds-

berättigade skall i princip ha beviljats före inresan i landet. Undantag

skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i

Sverige bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen

återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser delar

bedömningen att det skall finnas ett principiellt krav på att

uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före

inresan i Sverige. Statens invandrarverk anser att uttrycken stark

anknytning och skäligen inte kan krävas inte är tillräckligt tydliga och

att de därför kan innebära tolkningsproblem i framtiden med risk för att

huvudregeln försvagas. Utlänningsnämnden betonar att det i förarbeten

bör göras tydligt vad som avses med stark anknytning.

DO delar inte kommitténs bedömning att en ansökan i regel bör avslås

om identiteten inte kan klarläggas när utlänningen inte har rätt till skydd

här. Det måste först utredas i vad mån sökanden har möjlighet att styrka

sin identitet. Sveriges Advokatsamfund och FARR ansluter sig till

reservanternas förslag som innebär att undantag från huvudregeln måste

kunna göras i något fler situationer än vad kommitténs majoritet föreslår.

Advokatsamfundet anser därutöver att en påtvingad väntetid om mer än

sex månader i hemlandet alltid skall anses vara tillräckligt lång för att

undantag från huvudregeln skall få göras. FARR pekar på den stora

skillnad när det gäller rätten till familjeåterförening som finns mellan å

ena sidan i Sverige bosatta EES-medborgare och å andra sidan svenska

medborgare och här bosatta utlänningar utanför EES-området och anser

det önskvärt att sådana skillnader i behandlingen upphör. RFSL förordar

att uppehållstillstånd skall kunna beviljas efter inresan, om det står klart

att sökanden skulle ha beviljats uppehållstillstånd om ansökan getts in i

sökandens hemland.

Föreningen Återföreningen anser att ansökan om uppehållstillstånd på

grund av anknytning bör prövas efter samma kriterier vare sig ansökan

görs före eller efter inresan i Sverige.

Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande kravet på att

uppehållstillstånd för anhöriga i princip skall ha beviljats före inresan i

Sverige infördes, som framgått av redovisningen i avsnitt 4.1.6, som en

av åtgärderna för att söka minska möjligheterna att få uppehållstillstånd

på grund av skenäktenskap eller skenförhållanden. Regering och riksdag

har sedan vid flera tillfällen strukit under att kravet på uppehållstillstånd

före inresan är ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring

(se senast prop. 1994/95:179 och bet. 1994/95:SfU16). De flesta länder i

vår omvärld har liksom Sverige ett principiellt krav på att

uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet, ofta med en

mycket mera strikt tillämpning än här i landet.

Regeringen anser att en utgångspunkt bör vara att Sverige även i

fortsättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för

andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan.

Även om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha

beviljats före inresan i Sverige bör finnas kvar, kan det diskuteras om

någon ändring av nuvarande regler bör göras när det gäller sökande som

åberopar anknytning hit.

Utlänningsnämnden har i sin utvärdering framfört att de ändringar i

lagstiftningen som trädde i kraft den 1 juli 1995 i vissa fall lett till

oklarheter. Nämnden har vidare pekat på att den nya lagstiftningen i

några fall lett till att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare

skulle

ha beviljats därför att parterna bott tillsammans minst ett år. Tillstånd har

nu vägrats eftersom det inte bedömts som uppenbart att tillstånd skulle ha

beviljats om ansökan prövats före inresan. Som framgått av

redovisningen i avsnitt 4.2 har nämnden vidare föreslagit en viss

justering av den nuvarande lagtexten. Den justeringen skulle innebära att

om utlänningen har stark anknytning till Sverige, skall ansökan prövas

efter samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i

Sverige. Utlänningsnämnden har dock inte fullföljt detta förslag i sitt

remissyttrande över betänkandena. Föreningen Återföreningen anser

likaså att en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning skall

prövas efter samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan

i Sverige.

Regeringens utgångspunkt är som tidigare framhållits att det

principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan

i Sverige bör finnas kvar och att det även bör gälla den som har en stark

anknytning hit. Regeringen kan därför inte ställa sig bakom förslag om

att införa ett generellt undantag från kravet på uppehållstillstånd före

inresan för den som har stark anknytning hit. Den kritik som förts fram

när det gäller det nuvarande regelsystemet har praktiskt taget uteslutande

gällt att personer, som finns här i Sverige och åberopar anknytning till

någon här i landet, skulle tvingas återvända till andra länder för att där ge

in ansökan, trots att de i det landet skulle riskera förföljelse eller att de

skulle ha svårigheter att där ge in en ansökan och att parterna därför

skulle tvingas leva åtskilda under lång tid. I den mån det här är fråga om

betydande problem bör de inte lösas genom att kravet på

uppehållstillstånd före inresan luckras upp generellt.

Den kritik som riktats mot nuvarande reglering av frågan har som

nämnts nästan uteslutande riktat in sig på att personer tvingas återvända

till länder där de kan tänkas möta svårigheter av olika art när det gäller

att tämligen omgående ge in en ansökan därifrån. Kritiken har inte gällt

att någon tvingas återvända till ett närliggande land som Polen eller

någon av de baltiska staterna för att ge in ansökan där. Regeringens

slutsats blir att till skillnad mot i dag huvudvikten när det gäller undantag

från kravet på uppehållstillstånd före inresan bör läggas vid om det är

skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in

ansökan där och inte vid om det är uppenbart att tillstånd skulle ha

beviljats om prövningen gjorts före inresan.

Det rör sig här inte sällan om fall där utlänningen åberopar såväl någon

form av politiska skäl som anknytning till någon här bosatt.

Myndigheterna kommer då att först pröva de politiska skälen. Ansökan

om uppehållstillstånd på grund av anknytning hit bör då inte beviljas

enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid en återkomst

skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse.

Utgångspunkten måste vara att myndigheten gör en riktig bedömning av

asylskälen.

Fall kan dock tänkas där sökanden efter en hemkomst kan antas få

svårigheter att få pass eller utresetillstånd och att detta beror på någon

form av trakasserier från hemlandets myndigheter utan att sådana

trakasserier kan bedömas utgöra tillräcklig grund för att bevilja sökanden

uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. De

befarade trakasserierna kan däremot utgöra skäl för att bevilja en ansökan

om uppehållstillstånd efter inresan.

Enbart den omständigheten att sökanden kan antas få svårigheter att få

pass eller utresetillstånd bör dock inte automatiskt leda till att ansökan

beviljas här i landet. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig

skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hemlandet, bör

ansökan inte beviljas efter inresan här i landet. Inte heller bör ansökan

regelmässigt beviljas, om det rör sig om en man som inte får resa ut på

nytt innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana på

grund av att det är fråga om mycket lång värnpliktstjänstgöring eller

tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden, att det inte kan anses

skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet för att ge in en

ansökan där.

Ovanstående är självfallet endast exempel på när det inte kan anses

skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet eller annat land

för att ge in ansökan där. Även andra situationer kan givetvis tänkas där

det står klart att en person under lång tid på annan grund än svårigheter

att få pass skulle vara förhindrad att utan större omgång lämna

hemlandet på nytt. Att sökanden exempelvis skulle tvingas avtjäna straff

för ett brott utan politiska förtecken kan dock regelmässigt inte utgöra

grund för att medge undantag från huvudregeln, såvida det inte handlar

om straff för gärningar som inte är straffbelagda i Sverige eller om ett

långvarigt fängelsestraff för en gärning som i Sverige har ett endast ringa

straffvärde.

Även i andra fall kan omständigheterna vara sådana att det inte

framstår som skäligt att sökanden återvänder till ett annat land för att ge

in en ansökan om uppehållstillstånd därifrån. Det kan exempelvis vara

fråga om återvändande till ett land där det inte finns någon svensk

utlandsrepresentation och där det är förenat med stora praktiska

svårigheter och betydande kostnader att resa till något grannland för att

ge in ansökan där. I dessa fall är svårigheterna att ge in ansökan inte

sällan förenade med att det är fråga om ett avlägset land och därmed

stora kostnader för att återvända till Sverige sedan tillstånd beviljats.

När det gäller de materiella förutsättningarna för att bevilja tillstånd på

grund av anknytning efter inresan bör de i princip vara desamma som

före inresan, dvs. det måste självfallet vara fråga om ett förhållande som

kan bedömas vara seriöst. Den s.k. seriositetsprövningen har behandlats

närmare i avsnitt 6.1 ovan.

När en ansökan prövas efter inresan i landet tillkommer emellertid

några omständigheter som kan inverka på bedömningen och som

knappast kan aktualiseras vid prövningen av ansökningar som görs före

inresan. Det gäller för det första vilken betydelse som skall fästas vid om

sökanden uppehållit sig i Sverige illegalt. Regeringen har uttalat sig i

denna fråga i några vägledande beslut i november 1997 (UD97/1015

1017/MP) rörande personer som vistats här mycket lång tid utan att ge in

någon ansökan om uppehållstillstånd. Det rörde sig alltså om tid före

lagakraftvunnet beslut. Regeringen konstaterar i besluten att det inte är

ovanligt att någon som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning

till en person som bor i Sverige har uppehållit sig illegalt i landet under

hela eller en del av den tid som är hänförlig till den åberopade

samlevnaden. Regeringen anför sedan bl.a. följande:

Rent allmänt är givetvis en illegal vistelse något som bör motarbetas av

statsmakterna. Sverige deltar såväl inom EU som i andra internationella

sammanhang i samarbete som syftar till att komma tillrätta med detta problem.

Det

bör betonas att det inte är endast sett från ett samhälleligt perspektiv som det

 finns

anledning att verka mot fenomenet som sådant. Ett annat synsätt skulle innebära

att

svenska myndigheter godtar eller i vart fall stillatigande åser att vissa

människor

lever utanför samhället med de risker för individen som detta medför, t.ex. att

de

berörda inte vågar söka medicinsk hjälp eller ta nödvändiga kontakter med olika

myndigheter. Därtill kommer att det är stötande att det skall löna sig att bryta

 mot

utlänningslagens regler. En liknande aspekt är att beviljande av

uppehållstillstånd

under dessa förutsättningar kan uppfattas som orättvist av de sökande som följer

reglerna och snarast ger sin anknytning till känna för myndigheterna vilket i

vissa

fall kan medföra att de nödgas återvända till sitt hemland för att söka

uppehållstillstånd därifrån.---Utöver det som redan nämnts bör det noteras att

det

med den nuvarande ordningens uppmjukade regler rörande möjligheterna att bevilja

uppehållstillstånd på grund av anknytning som uppkommer efter inresan är svårt

att

föreställa sig att det finns någon rationell anledning för en utlänning som har

ett

seriöst förhållande att inte ansöka om uppehållstillstånd eller åberopa

anknytningen i

en pågående process.

Regeringen fortsätter sedan:

Regeringen vill i detta sammanhang betona att ett undanhållande inte med

automatik

skall medföra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. En bedömning

måste göras i varje enskilt fall av den anknytning som utlänningen har till

Sverige.

Därvid skall beaktas bl.a. anknytningens styrka och särskild hänsyn tas till

eventuella barns intressen och deras bästa. Regeringen vill härvid fästa

uppmärksamheten vid den portalparagraf beträffande hänsynen till barnens bästa

som finns i 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen. Även de humanitära skäl i

övrigt som finns i ett ärende, och som talar för att uppehållstillstånd bör

beviljas

trots att utlänningen hållit sig undan, bör beaktas.

Regeringen anser att den syn på betydelsen av illegal vistelse som

utvecklats i de beslut för vilka ovan redogjorts alltjämt bör vara

vägledande för praxis. Regeringen vill stryka under att det är väsentligt

att utlänningar som vistas illegalt i landet inte kommer i ett bättre läge än

de som följer myndigheternas beslut och återvänder för att ansöka om

tillstånd från hemlandet.

En annan omständighet som kan föreligga när en ansökan prövas efter

inresan men knappast när prövningen görs före inresan är att sökandens

identitet är oklar. Regeringen har i prop. 1997/98:36 (s. 14) anfört att en

lika självklar som viktig utgångspunkt är att asylsökandes identitet i så

stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd

beviljas. Regeringen anser att detsamma måste gälla när grunden för

ansökan om uppehållstillstånd är annan än skyddsbehov. Om identiteten

inte kan klarläggas, bör ansökan i regel avslås, när utlänningen inte har

rätt till skydd här.

Förhållandena kan dock undantagsvis vara sådana att det på grund av

utlänningens anknytning till någon i Sverige inte skäligen kan krävas att

sökanden skall återvända till något annat land för att ge in ansökan

därifrån, trots att sökanden inte kunnat styrka sin identitet på ett

tillfredsställande sätt.

Ytterligare en omständighet som bör beaktas är sökandens anknytning

till hemlandet genom nära anhöriga där. Sådan anknytning kan i och för

sig finnas även när ansökan görs före inresan, men det tillhör de absoluta

undantagen att det kommer fram. Om en utlänning vid ankomsten till

Sverige uppger sig ha familj i hemlandet och senare åberopar en

anknytning här i landet och att familjen i hemlandet inte skall komma hit,

kan det finnas skäl att beakta anknytningen till hemlandet. Om sökanden

har stark familjeanknytning genom exempelvis minderåriga barn i

hemlandet, kan detta vara skäl att kräva att sökanden återvänder dit för

att ge in ansökan om uppehållstillstånd därifrån.

Större tonvikt bör enligt regeringens bedömning i framtiden läggas vid

de svårigheter en sökande kan möta när det gäller att återvända till

hemlandet för att ge in ansökan därifrån. Det bör också komma till

uttryck genom en ändring av lagtexten. Det kan lämpligen ske genom att

undantagsregeln ändras från "om det är uppenbart att utlänningen skulle

ha fått uppehållstillstånd om prövningen skett före inresan" till "om

utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det

inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för

att ge in ansökan där".

En ändring som nu föreslagits skulle också göra det tydligare att

uppehållstillstånd får beviljas efter inresan även i fall där anknytningen

avser anknytning genom släktskap men där kraven i nuvarande 2 kap. 4 §

första stycket 1 3 UtlL inte är helt uppfyllda. Det är i de nu angivna

punkterna inte fråga om någon fullständig uppräkning av de fall där

uppehållstillstånd får beviljas på grund av anknytning. Punkten 4 i det

nuvarande lagrummet, enligt vilken uppehållstillstånd får beviljas om

utlänningen annars har särskild anknytning till Sverige, är avsedd att bl.a.

täcka in ömmande fall som inte faller in under punkterna 1 3. Det kan

exempelvis vara fråga om föräldrar till minderåriga barn här i landet som

tidigare inte ingått i samma hushållsgemenskap, om minderåriga barn

som har nära släktingar här i landet eller i undantagsfall om anhöriga till

skyddsberättigade där det finns udda och ömmande omständigheter. Att

uppehållstillstånd även i sådana fall får beviljas efter inresan skulle

klarare framgå med den föreslagna ändringen av lagtexten.

10 Namnbyte från Statens invandrarverk till

Migrationsverket

Regeringens förslag: Den centrala utlänningsmyndigheten, Statens

invandrarverk, skall byta namn till Migrationsverket

Statens invandrarverk inrättades år 1969 sedan riksdagen fattat beslut om

att det statliga myndighetsansvaret för invandrings- och invandrar-

politiken borde samlas under en myndighet. Invandrarverket tog därmed

över tillståndsfrågorna från Statens utlänningskommission,

medborgarskapsfrågorna från Justitiedepartementet och de s.k.

anpassningsfrågorna från arbetsgruppen för invandrarfrågor, som år 1966

hade tillsatts inom Inrikesdepartementet.

Invandrarverket arbetade vid denna tid företrädesvis med att ge

tillstånd till invandring samt med åtgärder för invandrare. Ett antal andra

myndigheter var, förutom Invandrarverket, ansvariga för olika delar i

invandringspolitiken. Polismyndigheterna hade exempelvis ansvar för att

ta emot ansökningar och att göra utredningar i både tillstånds- och

medborgarskapsärenden och Arbetsmarknadsstyrelsen drev fram till år

1985 förläggningsverksamheten för flyktingar.

Under 1980-talet skedde stegvisa förändringar med inriktning på att

minska antalet inblandade myndigheter och att arbetet med

utlänningsärenden borde skötas av myndigheter som hade detta som sin

huvudsakliga och viktigaste uppgift.

Med ett minskat behov av arbetskraft kom invandringen att ändra

karaktär. Efter 1970-talets första år minskade arbetskraftsinvandringen

kraftigt. I stället ökade antalet asylsökande. De som beviljats

uppehållstillstånd på någon form av politiska eller politisk/humanitära

skäl har därefter tillsammans med anhöriga dominerat invandringen till

Sverige.

Under 1990-talet har ett omfattande reformarbete på det

invandringspolitiska området genomförts. Arbetet har varit en

fortsättning på den tidigare utvecklingen med att koncentrera ansvaret för

utlänningsfrågor till färre myndigheter. Genom propositionen Svensk

migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) kom

invandringen att sättas i ett politiskt helhetsperspektiv som omfattar

flykting-, invandrings-, invandrar- och återvändandepolitiken. År 1998

kopplades invandrarfrågorna bort från Statens invandrarverk och lades i

stället på det nyinrättade Integrationsverket. Återvändandefrågor har

blivit en viktig uppgift för Invandrarverket och från den 1 januari 1999

har verket huvudansvaret för att avvisnings- och utvisningsbeslut

verkställs.

Invandrarverket har föreslagit att myndigheten under år 2000 bör byta

namn till något som bättre återspeglar verkets nuvarande arbetsuppgifter.

Regeringen anser i likhet med Invandrarverket att verkets nuvarande

namn inte längre ger några associationer till verkets viktigaste

arbetsuppgifter. Ordet invandrare leder tankarna närmast till

invandrarfrågorna, som Integrationsverket numera svarar för. Ett

namnbyte skulle därför utgöra en lämplig avslutning på de senaste årens

reformarbete. Det namn, den roll och det ansvar som Statens

invandrarverk fick för trettio år sedan stämmer inte överens med

myndighetens roll och ansvarsområde idag. Det är inte bara ett nationellt

reformarbete som lett till denna utveckling utan även en förändrad syn på

den internationella arenan där ordet migration idag används som ett

samlingsbegrepp för bl. a frågeställningar som rör flyktingar och

invandring.

Invandrarverket har lämnat ett förslag till regeringen om att

myndighetens namn skall vara "Migrationsverket". I likhet med

Invandrarverket bedömer regeringen att det namnet bättre än det

nuvarande beskriver myndighetens arbetsuppgifter och de krav och

förväntningar som ställs på myndigheten. Regeringen föreslår därför att

myndighetens namn skall vara Migrationsverket. Det blir således namnet

på Sveriges centrala utlänningsmyndighet.

11 Genomförande och ekonomiska

konsekvenser

Regeringen bedömer att förslagen inte kommer att ge upphov till ökade

kostnader som föranleder förändringar av berörda anslag. Förslagen i

denna proposition skall således finansieras inom Statens invandrarverks

anslag.

Förslagen bör kunna träda i kraft den 1 juli 2000. Några särskilda

övergångsbestämmelser föreslås inte förutom för ändringen i lagen

(1987:813) om homosexuella sambor.

Lagen om homosexuella sambor ändrades senast genom lagen

(1999:1257) om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor.

Ändringen gjordes med anledning av den nya inkomstskattelagen

(1999:1229). Ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen formulerades

då på följande sätt: Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000 och

tillämpas första gången vid 2002 års taxering. Vad som sålunda angavs

om tidpunkten för tillämpningen var avsett endast för den punkt i lagen

som hänvisar till inkomstskattelagen. En övergångsbestämmelse behövs

också till den nu aktuella ändringen i lagen om homosexuella sambor.

Den bör dock utformas på ett tydligare sätt.

12 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

2 kap.

4 §

Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande 2 kap. 4 § första stycket

UtlL. Uppräkningen av de fall där uppehållstillstånd får beviljas har dock

kompletterats med ytterligare en punkt (punkt 7).

I punkten 1 har ett tillägg gjorts varav framgår att en förutsättning för

att uppehållstillstånd skall beviljas enligt denna punkt är att makarna eller

samborna stadigvarande har sammanbott utomlands. Det gäller enligt fast

praxis redan i dag.

För att systemet med uppskjuten invandringsprövning klart skall

framgå av lagen, bör den kategori som skall beviljas tidsbegränsat

uppehållstillstånd på grund av anknytning också klart definieras. Genom

det nu föreslagna tillägget i första punkten görs en tydlig uppdelning

mellan de fall där sökanden enligt denna punkt bör ges uppehållstillstånd

på grund av familjeåterförening och de fall där en nyligen etablerad

anknytning till make, maka, sambo eller blivande sådan åberopas (jfr

andra stycket).

Med "sambo" avses liksom tidigare personer som bor tillsammans i

såväl homosexuella som i heterosexuella förhållanden. Lagrådet har

framfört att en hänvisning till 2 kap. 4 § UtlL bör tas in i lagen

(1987:813) om homosexuella sambor, något som enligt Lagrådet för

övrigt bort ske tidigare. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det

hade varit lämpligt att redan tidigare föra in en sådan hänvisning i lagen

om homosexuella sambor. Hösten 1999 har Samboendekommittén

lämnat sitt betänkande Nya samboregler (SOU 1999:104).

Remissbehandling av betänkandet pågår för närvarande. I betänkandet

föreslås bl.a. att lagen om homosexuella sambor skall upphöra att gälla

och att lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem, genom en ny

definition av sambor , direkt skall gälla även homosexuella sambor.

Vidare föreslås att någon hänvisning i sambolagen inte skall göras till

andra författningar där uttrycket sambo förekommer. I stället föreslås att

det av varje författning eller författningsrum skall framgå vilka sambor

som avses i författningen. I förekommande fall skall således en

hänvisning till sambolagen göras i de författningar där uttrycket sambo

förekommer, bl.a. skall enligt förslaget en sådan hänvisning göras i 2

kap. 4 § UtlL. Det är oklart när Samboendekommitténs förslag kan

komma att bli föremål för lagstiftning. I avvaktan på den vidare

behandlingen av det förslaget bör, som Lagrådet föreslagit, en hänvisning

till 2 kap. 4 § UtlL göras i lagen om homosexuella sambor.

Att parten i Sverige skall ha beviljats uppehållstillstånd "för

bosättning" innebär att rätt till familjeåterförening i regel inte finns för

den som beviljats ett kortare uppehållstillstånd för tillfälligt besök.

Punkten 7 är ny. Av 14 § första stycket 1 framgår att regeringen får

meddela närmare föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller

besök. Det bör dock redan av 4 § framgå att uppehållstillstånd får

beviljas för vistelse för studier eller besök.

Andra stycket är nytt. Här anges vad som krävs för att

uppehållstillstånd skall beviljas när ansökan avser en s.k. snabb

anknytning, dvs. en anknytning som inte har bestått någon längre tid. Att

uppehållstillståndet första gången skall tidsbegränsas i sådana fall

framgår av 4 d §.

Lagrådet har i sitt yttrande föreslagit att sista satsen i 2 kap. 4 § andra

stycket skall formuleras så: om det inte bedöms som sannolikt att

förhållandet inte är seriöst och om inte heller särskilda skäl talar emot att

tillstånd ges. Avsikten enligt motiveringen till förslaget skulle därmed

enligt Lagrådet komma till bättre uttryck. Enligt regeringens mening

skulle emellertid ordet sannolikt i detta sammanhang kunna tolkas som

en presumtion för att ett förhållande skall anses vara seriöst så länge

myndigheten inte kan visa att det finns omständigheter som talar mot att

tillstånd ges. Formuleringen skulle därmed också kunna tolkas som att

myndigheten närmast skulle ha en form av bevisbörda . Enligt

regeringen kommer avsikten med förslaget till bättre uttryck om sista

satsen i 2 kap. 4 § andra stycket i stället formuleras så om förhållandet

framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.

Tredje stycket motsvarar helt nuvarande andra stycket i 4 §.

4 d §

Paragrafen är ny men innebär i huvudsak att en fast praxis regleras i lag.

Ett förtydligande har tagits in i andra meningen, varav klart framgår att

tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas också när uppehållstillstånd

beviljas för sökandens barn under 18 år som skall följa med sökanden till

Sverige. Så sker i praxis redan i dag.

Bestämmelsen innebär ett uttryckligt undantag från huvudregeln att

den som beviljas uppehållstillstånd för bosättning i Sverige normalt

beviljas ett permanent uppehållstillstånd.

Bestämmelsen tar enligt ordalydelsen endast sikte på det första

beslutstillfället. Under vilka förutsättningar fortsatt uppehållstillstånd bör

beviljas behandlas i 4 e §.

4 e §

Paragrafen är ny men innebär i huvudsak att en fast praxis regleras i lag.

Enligt första stycket krävs således enligt huvudregeln att förhållandet

består för att den som fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av

4 d § skall få ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd.

Om förhållandet upphört och utlänningen åberopar anknytning genom ett

nytt förhållande, kan tillstånd beviljas under de förutsättningar som anges

i andra och tredje styckena.

Enligt andra stycket är huvudregeln att ett permanent

uppehållstillstånd för den som enligt 4 d § fått tidsbegränsat

uppehållstillstånd får beviljas när utlänningen haft tidsbegränsat

uppehållstillstånd i två år. Det gäller likaså enligt fast praxis redan i dag.

Två år är ingen absolut tidsperiod utan ett riktmärke för hur lång tiden

för den uppskjutna invandringsprövningen bör vara. Liksom tidigare

skall permanent uppehållstillstånd kunna beviljas före tvåårsperiodens

utgång om omständigheterna talar för det. Så kan exempelvis vara fallet

när parterna har gemensamma barn. Tiden för den uppskjutna

invandringsprövningen kan också sättas längre än två år. Det kan vara

motiverat exempelvis när förhållandet är instabilt eller när det har

upphört och ytterligare tid krävs för att sökanden skall kunna etablera

umgänge med barn i Sverige. Om ett första förhållande har upphört och

sökanden därefter har inlett ett nytt förhållande, kan det också vara

motiverat att sätta den sammanlagda tiden för uppskjuten

invandringsprövning till längre än två år.

I tredje stycket anges omständigheter som kan utgöra skäl för undantag

från huvudregeln i första stycket.

Enligt punkt 1 i tredje stycket får uppehållstillstånd, trots att förhål-

landet upphört, liksom tidigare enligt praxis ges till en utlänning som har

särskild anknytning till Sverige. Under bestämmelsen ryms såväl

familjeanknytningsfall som fall där sökanden har anknytning till det

svenska samhället. Anknytning till det svenska samhället kan exempelvis

föreligga när sökanden kommit in på den svenska arbetsmarknaden. En

utlänning torde genom en anställning regelmässigt ha fått anknytning till

svenska förhållanden genom kontakter med arbetskamrater och genom

ökad kunskap om svenska förhållanden. Vid bedömningen av om

särskild anknytning till Sverige skall anses föreligga görs i praxis alltid

en samlad bedömning av samtliga omständigheter i ärendet, där det

exempelvis också vägs in hur länge sökanden kommit att vistas här.

Någon ändrad praxis på denna punkt är inte avsedd.

I punkt 2 anges att uppehållstillstånd får beviljas om förhållandet

upphört främst på grund av att utlänningen eller dennes barn utsatts för

våld eller kränkningar i förhållandet. I princip gäller detta enligt praxis

redan i dag. Regeln är inte absolut. Enstaka bagatellartade övergrepp

skall inte i sig kunna medföra att sökanden beviljas fortsatt

uppehållstillstånd i Sverige. Hänsyn skall tas till under vilka

omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det

rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge

förhållandet varat. Bestämmelsen behandlas närmare i den allmänna

motiveringen, avsnitt 8.

Som framgår av avsnitt 8 är avsikten att uppehållstillstånd i regel skall

beviljas i de fall det görs sannolikt att sökanden eller sökandens barn

utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och

förhållandet upphört främst på grund av detta. Detta förutsätter dock dels

att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit

fråga om ett seriöst förhållande. Lagrådet har utryckt farhågor för att

lagförslaget i denna del inte kommer att leda till den ändring i praxis som

förslaget synes åsyfta. Regeringen har förståelse för Lagrådets

synpunkter. Av Anknytningsutredningens undersökningar framgår

emellertid att det i dag i praxis ställs mycket stora krav på misshandelns

svårighetsgrad och övriga skäl för att fortsatt uppehållstillstånd skall

beviljas. Den praxis som redovisats synes enligt regeringens bedömning

vara mindre generös än vad som torde ha varit avsikten när uttalandena i

prop. 1983/84:144 gjordes om att hänsyn borde tas bl.a. till om

utlänningen misshandlats eller annars blivit illa behandlad. Det torde

främst förklaras av att dessa uttalanden inte tidigare lett till någon

lagstiftning och att principerna lagts fast i den allmänna motiveringen i

en proposition som nu är mer än femton år gammal. När dessa principer

nu får ett tydligare stöd i utlänningslagen kommer de att få en helt annan

tyngd än tidigare. Det är därför regeringens bedömning att de också

kommer att leda till en ändring i praxis.

Enligt punkt 3 får uppehållstillstånd också ges om andra starka skäl

talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd. Det är också

här fråga om att i lagtexten föra in en fast praxis. Som framgår av den

allmänna motiveringen i avsnitt 8 är det här främst fråga om olika former

av humanitära skäl som att sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett

återvändande eller att sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad.

5 §

Paragrafen motsvarar i huvudsak nuvarande 2 kap. 5 § UtlL. Här finns

bestämmelser om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall

vara beviljat före inresan i Sverige jämte vissa undantag från denna

huvudregel.

Första stycket, som innehåller huvudregeln, motsvarar nuvarande 2

kap. 5 § första stycket UtlL. Någon materiell ändring har inte gjorts.

I punkten 1 i andra stycket har på förslag av Lagrådet en hänvisning

gjorts även till 2 kap. 4 a § UtlL. Den som har rätt till uppehållstillstånd

som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt är således undantagen

från huvudregeln oavsett om permanent eller tidsbegränsat

uppehållstillstånd beviljas.

Punkten 2 motsvarar helt punkten 2 i 2 kap. 5 § andra stycket UtlL.

Punkten 3 är ny. Det nya undantaget avser fall där ansökan om

förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av

anknytning till en här bosatt make, maka eller sambo görs efter inresan.

Tillstånd i dessa fall har i praxis beviljats enligt 2 kap. 5 § andra stycket

punkten 3 UtlL, dvs. det har ansetts finnas synnerliga skäl att göra

undantag från huvudregeln. Det är otillfredsställande att den som

beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till

make/maka eller sambo och som ansöker om förlängning av tillståndet i

Sverige endast kan tillåtas göra det enligt en undantagsregel som anger

synnerliga skäl som grund för undantag. Det rör sig om ett stort antal fall

årligen. Ett särskilt undantag från huvudregeln för dessa fall har därför

tagits in i lagen.

Punkten 4 motsvarar nuvarande punkten 3. De allra flesta fall där det

finns skäl att göra undantag från huvudregeln kommer visserligen att

falla in under andra stycket 1, 2 eller 3. Det kommer dock att förekomma

flera olika fall som inte kan hänföras till något av de nämnda undantagen.

Det finns därför behov av att ha kvar en allmän regel som medger

undantag från huvudregeln. Det kan exempelvis vara fråga om

förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd i andra fall än som avses

i punkten 3. Det gäller även om sökanden åberopar en ny grund för sin

ansökan om förlängning av det tidsbegränsade uppehållstillståndet.

Punkten 4 kan också i något enstaka fall tänkas komma att tillämpas i

ärenden som rör en person som av arbetsmarknadsskäl bör tillåtas bosätta

sig här. Beträffande förlängning av uppehållstillstånd för besök finns

särskilda bestämmelser i 5 a §.

Innehållet i tredje stycket är nytt. Enligt huvudregeln i första stycket

skall uppehållstillstånd ha beviljats före inresan i landet. Tredje stycket

reglerar i vilka fall det kan finnas skäl att göra undantag från den

huvudregeln när utlänningen åberopar anknytning som avses i 4 § första

stycket 1, 2, 3 eller 4 eller andra stycket 1 eller 2. Till skillnad mot enligt

nuvarande bestämmelse läggs huvudvikten inte vid om det är uppenbart

att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan utan vid

om det är skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land

för att ge in ansökan där. Bestämmelsen behandlas närmare i den

allmänna motiveringen, avsnitt 9.

Sammanfattning av betänkandet Uppehållstillstånd på

grund av anknytning (SOU 1997:152)

Bilaga 1

Utgångspunkter

Utredningens uppdrag har varit att undersöka hur man skall kunna

undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av

anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att

den som ansöker om tillstånd kommer att utsättas för kränkande

behandling av den här bosatta personen.

Kartläggning

Utredningen har anordnat ett antal hearingar i vilka representanter för

olika kvinnojourer deltagit. Utredningen har också anordnat en hearing

med företrädare för socialtjänsten och olika samverkansgrupper inom

sjukvården.

Utredningen har vidare gjort en fördjupad genomgång av samtliga

ärenden hos Statens invandrarverk under år 1992 i vilka tidsbegränsat

uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning beviljats och där

senare frågan om utvisning aktualiserats. Utredningen har också gått

igenom ett antal ärenden hos Utlänningsnämnden där ett

anknytningsförhållande upphört efter det att den utländska kvinnan

utsatts för misshandel eller annan kränkande behandling av den i Sverige

bosatta partnern.

För utredningens räkning har SCB genomfört en intervjuundersökning

med 589 utländska kvinnor som under år 1992 fick sitt första

tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här

bosatt man och som senare beviljats permanent uppehållstillstånd.

Utredningen har fått bekräftat att utländska kvinnor många gånger

känner sig tvingade att stanna kvar i förhållanden av rädsla för att de

annars skulle komma att utvisas. Utredningen anser sig med stöd av de

gjorda undersökningarna kunna dra slutsatsen att kvinnor i

anknytningsförhållanden löper en betydligt större risk att utsättas för våld

av sin make eller sambo än vad kvinnor i övriga förhållanden gör.

Underlaget är dock osäkert och utredningen anser det därför inte möjligt

att uttala något om hur stor överrisken är. Det är nästan uteslutande

kvinnor som far illa i anknytningsförhållanden. Det förekommer

emellertid att även män behandlas illa.

Prövningen av ansökan om uppehållstillstånd

Utredningen föreslår att prövningen av om ett förhållande är seriöst

skärps. Det skall till en början krävas att det vid en samlad bedömning

framstår som sannolikt att förhållandet är seriöst. I jämförelse med

Bilaga 1

nuvarande ordning innebär detta att större krav skall ställas på att

förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida innan

uppehållstillstånd ges. Det skall inte vara tillräckligt att det saknas

omständigheter som talar mot att förhållandet är seriöst utan det skall

dessutom krävas att det finns positiva indikationer på att förhållandet är

allvarligt menat.

Vid prövningen skall hänsyn tas till den kulturella sedvänja som finns i

vissa länder i fråga om ingående av äktenskap efter överenskommelser

mellan familjer. De ökade kraven på anknytningsförhållandenas seriositet

kommer dock att medföra en striktare bedömning även i dessa fall.

Endast när förhållandet verkligen kan konstateras ha sin bakgrund i ett

traditionellt kulturmönster, bör uppehållstillstånd beviljas trots att

parterna träffats i begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om

varandra.

Såväl sökanden som referenspersonen skall enligt utredningens förslag

bli föremål för en grundlig utredning inför bedömningen av om

förhållandet kan läggas till grund för ett uppehållstillstånd.

Inom ramen för tillståndsprövningen skall det finnas utrymme att

beakta risken för att sökanden kommer att fara illa i förhållandet. Om det

finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller

andra allvarliga kränkningar i förhållandet, skall uppehållstillstånd kunna

vägras. En sådan risk kan föreligga om det kommer fram att

referenspersonen upprepade gånger inlett förhållanden med utländska

personer och sedan utsatt dem för våld eller kränkning liksom om

referenspersonen i något annat sammanhang gjort sig skyldig till

allvarliga våldsbrott mot kvinnor eller barn.

För att utlänningsmyndigheterna i sin bedömning skall kunna ta

hänsyn till risken för våld eller kränkningar i anknytningsförhållanden

krävs att de får tillgång till uppgifter ur polisregister. Även om det finns

integritetsskäl som talar emot att uppgifter ur polisregister hämtas in,

anser utredningen att Invandrarverket vid behov bör kunna kontrollera

uppgifter som finns i ärendet. Det skall dock inte vara fråga om något

rutinmässigt inhämtande av uppgifter. Endast när det finns särskild

anledning att befara att sökanden kommer att utsättas för våld eller

kränkning i förhållandet skall Invandrarverket utnyttja möjligheten.

Rätten att hämta in registeruppgifter skall dessutom begränsas till

uppgifter som är av betydelse såvitt gäller riskbedömningen, dvs. främst

uppgifter om misstankar eller påföljder för brott enligt 3, 4 och 6 kap.

brottsbalken.

Förlängning av uppehållstillstånd

Det skall vara möjligt att frångå tvåårsregeln om kvinnan eller hennes

barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Den

möjligheten skall regleras i utlänningslagen.

En individuell prövning skall göras där hänsyn skall tas till under vilka

omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det

Bilaga 1

rört sig om en enstaka episod eller om systematiska övergrepp. Om det

görs sannolikt att sökanden eller sökandens barn utsatts för allvarliga

eller upprepade övergrepp under sammanboendet, och det kan antas bero

på övergreppen att förhållandet upphört, skall fortsatt uppehållstillstånd

beviljas.

Det skall också framgå av utlänningslagen att uppehållstillstånd - trots

att förhållandet upphört - kan ges, om sökanden har särskild anknytning

till Sverige eller om andra starka skäl talar för det.

Vid prövningen skall det göras en samlad bedömning av om tillräckligt

starka skäl talar för att sökanden skall få stanna i Sverige. Exempel på

situationer som kan medföra att uppehållstillstånd bör beviljas är om det

finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att bli socialt utstött vid

återkomsten till hemlandet eller om utlänningen är allvarligt sjuk eller

svårt handikappad. Det finns också sökande som far illa i

anknytningsförhållanden utan att ha utsatts för så allvarliga övergrepp att

uppehållstillstånd bör beviljas enbart av den anledningen. Sammantaget

kan dock omständigheterna i det enskilda fallet framstå som så ömmande

att utvisning inte bör komma i fråga.

Lagförslag i relevanta delar i betänkandet Ökad

rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16)

Bilaga 2

Utlänningslagen (1989:529)

Nuvarande lydelse

2 kap.

4 §

Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med

eller sambo till någon som är

bosatt i Sverige eller har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning

här,

2. en utlänning som är under 18

år och ogift och som är eller har

varit hemmavarande barn till

någon som är bosatt i Sverige eller

som har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning

här,

3. en utlänning som på något

annat sätt än som avses under 1

och 2 är nära anhörig till någon

som är bosatt i Sverige eller som

har beviljats uppehållstillstånd för

bosättning här och som ingått i

samma hushåll som den personen,

4. en utlänning som annars har

särskild anknytning till Sverige,

5. en utlänning som av

humanitära skäl bör få bosätta sig i

Sverige, eller

6. en utlänning som har fått

arbetstillstånd eller som har sin

försörjning ordnad på något annat

sätt.

Nuvarande lydelse

(4 § andra stycket)

Vid prövningen av en ansökan

om uppehållstillstånd enligt denna

paragraf skall beaktas om

utlänningen kan förväntas föra en

hederlig vandel.

Förslag till utlänningslag

Föreslagen lydelse

3 kap.

5 §

Uppehållstillstånd får också ges

till

1. utlänningar som är make,

maka eller sambo till någon som är

bosatt i Sverige eller har fått

uppehållstillstånd för bosättning

här, om makarna eller samborna

stadigvarande sammanbott utom-

lands,

2. barn som är ogifta samt är

eller har varit hemmavarande barn

till någon som är bosatt i Sverige

eller som har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning

här,

3. utlänningar som på något

annat sätt än som avses under 1

och 2 är nära anhöriga till någon

som är bosatt i Sverige eller som

har uppehållstillstånd för

bosättning här, om de har ingått i

samma hushåll som den personen,

4. utlänningar som annars har

särskild anknytning till Sverige,

5. utlänningar som av

humanitära skäl bör få bosätta sig i

Sverige,

6. utlänningar som har fått

arbetstillstånd eller som har sin

försörjning ordnad på något annat

sätt, och

7. utlänningar som önskar vistas

här i landet för studier eller besök.

6 §

Uppehållstillstånd får också ges

till utlänningar som

1. är make, maka eller sambo

till någon som är bosatt i Sverige

eller som har fått uppehålls-

tillstånd för bosättning här utan

Föreslagen lydelse

att makarna eller samborna

stadigvarande sammanbott utom-

lands, eller

2. har för avsikt att ingå

äktenskap eller inleda ett

samboförhållande med en person

som är bosatt i Sverige eller som

har fått uppehållstillstånd för

bosättning här, om det bedöms

som sannolikt att förhållandet är

seriöst och särskilda skäl inte

talar mot att tillstånd ges.

9 §

När en ansökan om ett

uppehållstillstånd enligt 5 7 §§

prövas skall det beaktas, om det

finns skäl att inte bevilja

uppehållstillstånd på grund av

utlänningens brottslighet eller

brottslighet i förening med någon

annan omständighet som hänger

samman med utlänningen. Om det

finns sådana skäl skall de vägas

mot de skäl utlänningen anger som

grund för uppehållstillstånd.

Bilaga 2

Nuvarande lydelse

5 §

En utlänning som vill ha

uppehållstillstånd i Sverige skall

ha utverkat ett sådant tillstånd

före inresan i landet. En ansökan

om uppehållstillstånd får inte

bifallas efter inresan.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till

uppehållstillstånd här enligt 3 kap.

4 §,

2. utlänningen av humanitära

skäl bör få bosätta sig här, eller

3. det annars finns synnerliga

skäl.

Vad som föreskrivs i första

stycket hindrar inte heller att

uppehållstillstånd beviljas med

stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1

4, om det är uppenbart att

utlänningen skulle ha fått tillstånd

om prövningen hade skett före

inresan i Sverige.

11 §

Utlänningar som med stöd av 6

§ beviljas uppehållstillstånd på

grund av familjeanknytning skall

vid första beslutstillfället ges ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd.

15 §

En utlänning som med stöd av 6 §

har fått ett tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd på grund av

familjeanknytning får ges ett nytt

tidsbegränsat eller permanent

uppehållstillstånd endast om

förhållandet består.

Utlänningar med familje-

anknytning enligt 6 § som har haft

tidsbegränsat uppehållstillstånd i

två år får ges ett permanent

uppehållstillstånd. Om det finns

särskilda skäl, får permanent

Föreslagen lydelse

uppehållstillstånd ges före tvåårs-

periodens slut.

Har ett förhållande upphört får

uppehållstillstånd ändå ges, om

1. utlänningen har särskild

anknytning till Sverige,

2. förhållandet har upphört

främst på grund av att i

förhållandet utlänningen, eller

utlänningens barn, utsatts för våld

eller för annan allvarlig kränkning

av sin frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att

utlänningen skall ges fortsatt

uppehållstillstånd.

16 §

Utlänningar får inte beviljas

uppehållstillstånd i Sverige efter

inresan i landet.

Detta gäller dock inte om

1. en utlänning som flykting

eller skyddsbehövande i övrigt har

rätt till uppehållstillstånd enligt 5

kap.,

2. en utlänning av humanitära

skäl bör få bosätta sig här i landet,

3. en ansökan om

uppehållstillstånd avser

förlängning av ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd som getts en

utlänning med familjeanknytning

med stöd av 6 §, eller

4. det annars finns synnerliga

skäl.

Utlänningar får beviljas

uppehållstillstånd trots vad som

sägs i första stycket

 om de enligt 5 § 1, 2, 3 eller 4

har stark anknytning till en person

som är bosatt i Sverige, och

 om det skäligen inte kan krävas

att de återvänder till ett annat land

för att ge in ansökan

där.

_____________

Bilaga 2

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001, då utlänningslagen (1989:529)

skall upphöra att gälla.

Sammanfattning i relevanta delar av betänkandet

Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16)

Bilaga 3

Kommittén ställer sig bakom stora delar av förslagen i Anknytnings-

utredningens betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av

anknytning. Kommittén betonar att förslagen inte får leda till att

möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa

anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar.

Kommittén instämmer i Anknytningsutredningens förslag att systemet

med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central

princip skall framgå direkt av lagen.

Utgångspunkten bör vara att med en bra utredning som grund bedöma,

om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfallet kräver

det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt.

När det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund

i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd kunna beviljas,

trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske

saknar kunskap om varandra. Kommittén pekar dock på vikten av att

särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om sådana

arrangerade äktenskap.

Endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan

avslås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan

vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för

våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbedömning

skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt

referenspersonerna ökar.

Referenspersoner i Sverige bör i samband med utredningen alltid

tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella

domar för brott. Utdrag ur polisregister bör alltid kunna hämtas in

rörande referenspersonen. Statens invandrarverk bör få rätt till

terminalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person

förekommer i registret eller inte och om vederbörande dömts för brott

mot 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken.

Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet

upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld av

referenspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning

av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå

av utlänningslagen.

I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för

övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet

upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas.

Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt,

dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande.

Gällande regler om partsinsyn och kommunikation ger sammantaget

sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer

uppgifter som är av betydelse för tillståndsprövningen och som

sökandena inte känner till.

En utgångspunkt bör vara att Sverige även i fortsättningen skall ha ett

principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade

skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock kunna göras, om

utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det

skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för

att ge in ansökan där.

Bilaga 3

Lagförslag i relevanta delar i betänkandet Ökad

rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16)

Bilaga 4

Utlänningslagen (1989:529)

Nuvarande lydelse

2 kap.

4 §

Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med

eller sambo till någon som är

bosatt i Sverige eller har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning

här,

2. en utlänning som är under 18

år och ogift och som är eller har

varit hemmavarande barn till

någon som är bosatt i Sverige eller

som har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning

här,

3. en utlänning som på något

annat sätt än som avses under 1

och 2 är nära anhörig till någon

som är bosatt i Sverige eller som

har beviljats uppehållstillstånd för

bosättning här och som ingått i

samma hushåll som den personen,

4. en utlänning som annars har

särskild anknytning till Sverige,

5. en utlänning som av

humanitära skäl bör få bosätta sig i

Sverige, eller

6. en utlänning som har fått

arbetstillstånd eller som har sin

försörjning ordnad på något annat

sätt.

Nuvarande lydelse

(4 § andra stycket)

Vid prövningen av en ansökan

om uppehållstillstånd enligt denna

paragraf skall beaktas om

utlänningen kan förväntas föra en

hederlig vandel.

Förslag till utlänningslag

Föreslagen lydelse

3 kap.

5 §

Uppehållstillstånd får också ges

till

1. utlänningar som är make,

maka eller sambo till någon som är

bosatt i Sverige eller har fått

uppehållstillstånd för bosättning

här, om makarna eller samborna

stadigvarande sammanbott utom-

lands,

2. barn som är ogifta samt är

eller har varit hemmavarande barn

till någon som är bosatt i Sverige

eller som har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning

här,

3. utlänningar som på något

annat sätt än som avses under 1

och 2 är nära anhöriga till någon

som är bosatt i Sverige eller som

har uppehållstillstånd för

bosättning här, om de har ingått i

samma hushåll som den personen,

4. utlänningar som annars har

särskild anknytning till Sverige,

5. utlänningar som av

humanitära skäl bör få bosätta sig i

Sverige,

6. utlänningar som har fått

arbetstillstånd eller som har sin

försörjning ordnad på något annat

sätt, och

7. utlänningar som önskar vistas

här i landet för studier eller besök.

6 §

Uppehållstillstånd får också ges

till utlänningar som

1. är make, maka eller sambo

till någon som är bosatt i Sverige

eller som har fått uppehålls-

tillstånd för bosättning här utan

att makarna eller samborna

Föreslagen lydelse

stadigvarande sammanbott utom-

lands, eller

2. har för avsikt att ingå

äktenskap eller inleda ett

samboförhållande med en person

som är bosatt i Sverige eller som

har fått uppehållstillstånd för

bosättning här, om det bedöms

som sannolikt att förhållandet är

seriöst och särskilda skäl inte

talar mot att tillstånd ges.

9 §

När en ansökan om ett

uppehållstillstånd enligt 5 7 §§

prövas skall det beaktas, om det

finns skäl att inte bevilja

uppehållstillstånd på grund av

utlänningens brottslighet eller

brottslighet i förening med någon

annan omständighet som hänger

samman med utlänningen. Om det

finns sådana skäl skall de vägas

mot de skäl utlänningen anger som

grund för uppehållstillstånd.

Bilaga 4

Nuvarande lydelse

5 §

En utlänning som vill ha

uppehållstillstånd i Sverige skall

ha utverkat ett sådant tillstånd

före inresan i landet. En ansökan

om uppehållstillstånd får inte

bifallas efter inresan.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till

uppehållstillstånd här enligt 3 kap.

4 §,

2. utlänningen av humanitära

skäl bör få bosätta sig här, eller

3. det annars finns synnerliga

skäl.

Vad som föreskrivs i första

stycket hindrar inte heller att

uppehållstillstånd beviljas med

stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1

4, om det är uppenbart att

utlänningen skulle ha fått tillstånd

om prövningen hade skett före

inresan i Sverige.

11 §

Utlänningar som med stöd av 6

§ beviljas uppehållstillstånd på

grund av familjeanknytning skall

vid första beslutstillfället ges ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd.

15 §

En utlänning som med stöd av 6 §

har fått ett tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd på grund av

familjeanknytning får ges ett nytt

tidsbegränsat eller permanent

uppehållstillstånd endast om

förhållandet består.

Utlänningar med familje-

anknytning enligt 6 § som har haft

tidsbegränsat uppehållstillstånd i

två år får ges ett permanent

uppehållstillstånd. Om det finns

särskilda skäl, får permanent

uppehållstillstånd ges före tvåårs-

Föreslagen lydelse

periodens slut.

Har ett förhållande upphört får

uppehållstillstånd ändå ges, om

1. utlänningen har särskild

anknytning till Sverige,

2. förhållandet har upphört

främst på grund av att i

förhållandet utlänningen, eller

utlänningens barn, utsatts för våld

eller för annan allvarlig kränkning

av sin frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att

utlänningen skall ges fortsatt

uppehållstillstånd.

16 §

Utlänningar får inte beviljas

uppehållstillstånd i Sverige efter

inresan i landet.

Detta gäller dock inte om

1. en utlänning som flykting

eller skyddsbehövande i övrigt har

rätt till uppehållstillstånd enligt 5

kap.,

2. en utlänning av humanitära

skäl bör få bosätta sig här i landet,

3. en ansökan om

uppehållstillstånd avser

förlängning av ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd som getts en

utlänning med familjeanknytning

med stöd av 6 §, eller

4. det annars finns synnerliga

skäl.

Utlänningar får beviljas

uppehållstillstånd trots vad som

sägs i första stycket

 om de enligt 5 § 1, 2, 3 eller 4

har stark anknytning till en person

som är bosatt i Sverige, och

 om det skäligen inte kan

krävas att de återvänder till ett

annat land för att ge in ansökan

där.

Bilaga 4

________

Bilaga 4

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001, då utlänningslagen (1989:529)

skall upphöra att gälla.

Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande

över betänkandet Uppehållstillstånd på grund av

anknytning (SOU 1997:152) samt i sammanhanget

relevanta delar av betänkandet Ökad rättssäkerhet i

asylärenden (SOU 1999:16)

Bilaga 5

Stockholms tingsrätt

Göteborgs tingsrätt

Kammarrätten i Jönköping

Länsrätten i Skåne län

Domstolsverket

Rikspolisstyrelsen

Riksrevisionsverket

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, DO

Statens invandrarverk

Utlänningsnämnden

Integrationsverket

Stockholms kommun

Malmö kommun

Svenska Kommunförbundet

Svenska Röda Korset

Rädda Barnens Riksförbund

Caritas

Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd, FARR

Svenska flyktingrådet

Sveriges Kristna Råd

Föreningen Återföreningen

Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige, ROKS

Riksförbundet för sexuellt likaberättigande, RFSL

Rådgivningsbyrån

Svenska kyrkans församlingsnämnd

Lagrådsremissens lagförslag

Bilaga 6

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1

dels att 2 kap. 4 och 5 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 kap. 4 d och 4 e

§§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §2

Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med

eller sambo till någon som är

bosatt i Sverige eller har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning

här,

Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med

eller sambo till någon som är

bosatt i Sverige eller har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning

här, om makarna eller samborna

stadigvarande sammanbott utom-

lands,

2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit

hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har

beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är

nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som

den personen,

4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige,

5. en utlänning som av

humanitära skäl bör få bosätta sig i

Sverige, eller

6. en utlänning som har fått

arbetstillstånd eller som har sin

försörjning ordnad på något annat

sätt.

Nuvarande lydelse

5. en utlänning som av

humanitära skäl bör få bosätta sig i

Sverige,

6. en utlänning som har fått

arbetstillstånd eller som har sin

försörjning ordnad på något annat

sätt, och

7. en utlänning som önskar

vistas här i landet för studier eller

besök.

Uppehållstillstånd får också ges

till en utlänning som

1. är gift med eller sambo till

någon som är bosatt i Sverige eller

Föreslagen lydelse

har beviljats uppehållstillstånd för

bosättning här, utan att makarna

eller samborna stadigvarande

sammanbott utomlands, eller

2. har för avsikt att ingå

äktenskap eller inleda ett

samboförhållande med en person

som är bosatt i Sverige eller som

har fått uppehållstillstånd för

bosättning här,

om det bedöms som sannolikt att

förhållandet är seriöst och

särskilda skäl inte talar mot att

tillstånd ges.

Bilaga 6

Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna

paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig

vandel.

Nuvarande lydelse

4 d §

En utlänning som med stöd av 4

§ andra stycket beviljas uppehålls-

tillstånd på grund av familje-

anknytning skall vid första

beslutstillfället ges ett tidsbegrän-

sat uppehållstillstånd. Detsamma

gäller när uppehållstillstånd bevil-

jas utlänningens barn under 18 år

med stöd av 4 § första stycket.

4 e §

En utlänning som med stöd av 4 d

§ har fått ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd på grund av

familjeanknytning får ges ett nytt

tidsbegränsat eller permanent

uppehållstillstånd endast om

förhållandet består.

En utlänning med familje-

anknytning enligt 4 § andra stycket

som har haft tidsbegränsat

uppehållstillstånd i två år får ges

ett permanent uppehållstillstånd.

Om det finns särskilda skäl, får

permanent uppehållstillstånd ges

före tvåårsperiodens slut.

Har ett förhållande upphört får

uppehållstillstånd ändå ges, om

Föreslagen lydelse

1. utlänningen har särskild

anknytning till Sverige,

2. förhållandet har upphört

främst på grund av att i

förhållandet utlänningen, eller

utlänningens barn, utsatts för våld

eller för annan allvarlig kränkning

av sin frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att

utlänningen skall ges fortsatt

uppehållstillstånd.

Bilaga 6

5 §3

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett

sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får

inte bifallas efter inresan.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §,

2. utlänningen av humanitära

skäl bör få bosätta sig här, eller

3. det annars finns synnerliga

skäl.

Vad som föreskrivs i första stycket

hindrar inte heller att

uppehållstillstånd beviljas med

stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1

4, om det är uppenbart att

utlänningen skulle ha fått tillstånd

om prövningen hade skett före

inresan i Sverige.

2. utlänningen av humanitära

skäl bör få bosätta sig här,

3. en ansökan om uppehålls-

tillstånd avser förlängning av ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd

som getts en utlänning med

familjeanknytning med stöd av 4 §

andra stycket, eller

4. det annars finns synnerliga

skäl.

En utlänning får beviljas

uppehållstillstånd trots vad som

sägs i första stycket

- om utlänningen enligt 4 §

första stycket 1, 2, 3 eller 4 eller 4

§ andra stycket 1 eller 2 har stark

anknytning till en person som är

bosatt i Sverige, och

- om det skäligen inte kan

krävas att utlänningen återvänder

till ett annat land för att ge in

ansökan där.

_________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000

Bilaga 7

Lagrådets yttrande

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-12-07

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif
[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Rune Lavin.

Enligt en lagrådsremiss den 1 december 1999 (Utrikesdepartementet)

har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag

om ändring i utlänningslagen (1989:529).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Bengt Ranland.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

2 kap. 4 §

Enligt det föreslagna andra stycket i paragrafen får uppehållstillstånd i

där angivna situationer ges till en utlänning, om det bedöms som

sannolikt att förhållandet - äktenskapet eller samboförhållandet - är

seriöst och särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges.

Av motiveringen framgår att det inte krävs några särskilda positiva

indikationer på att förhållandet är seriöst utan att detta i regel får

bedömas som sannolikt om det inte finns några indikationer på

motsatsen. Denna avsikt synes komma till bättre uttryck om styckets sista

sats formuleras så: om det inte bedöms som sannolikt att förhållandet

inte är seriöst och om inte heller särskilda skäl talar emot att tillstånd

ges.

I motiveringen anges att uttrycket sambo i paragrafen avser även

homosexuella sambor. Med den konstruktion som den svenska

lagstiftningen beträffande sambor har bör en hänvisning till paragrafen

tas in i lagen (1987:813) om homosexuella sambor, något som för övrigt

bort ske redan tidigare (jfr prop. 1996/97:25 s. 285). I annat fall borde

nyssnämnda lag upphävas, eftersom den inbjuder till ett motsatsslut när

en hänvisning saknas till en viss lag.

2 kap. 4 e §

Enligt det föreslagna tredje stycket får uppehållstillstånd ges trots att

ett familjeförhållande upphört, om så skett främst på grund av att i

förhållandet utlänningen eller hennes barn utsatts för våld eller för annan

kränkning av sin frihet eller frid. Enligt Lagrådets mening är den

motivering som anförs för förslaget alltför ambivalent för att lagförslaget

skall väntas leda till den ändring i praxis som förslaget synes åsyfta.

2 kap. 5 §

Av en annan, samtidigt härmed behandlad, lagrådsremiss med förslag till

lag om ändring i utlänningslagen framgår att flyktingar i

massflyktssituationer inte skall behöva ha utverkat uppehållstillstånd före

inresan i landet. Att så är fallet bör framgå av förevarande paragraf.

Bilaga 7

Möjligen är avsikten att det skall inrymmas under första stycket

punkten 1, som avser utlänningar med rätt till uppehållstillstånd enligt 3

kap. 4 §. Lagförslaget rörande flyktingar i massflyktssituationer avser

emellertid just att de inte skall få uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §.

Första stycket punkten 1 bör därför ges lydelsen: utlänningen har rätt till

uppehållstillstånd här med stöd av 4 a § i detta kapitel eller enligt 3 kap.

4 §, .

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 januari 2000

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1999/2000:43 Uppehållstillstånd på

grund av anknytning

 Lagen omtryckt 1994:515.

 Senaste lydelse 1999:456.

 Senaste lydelse 1999:456.

 Senaste lydelse 1998:1567.

 Senaste lydelse 1996:1379.

 Senaste lydelse 1998:1567.

 Senaste lydelse 1997:432.

 Senaste lydelse 1997:432.

 Senaste lydelse 1997:432.

 Senaste lydelse 1997:432.

 Senaste lydelse 1997:432.

 Senaste lydelse 1996:1379.

 Senaste lydelse 1995:74.

 Senaste lydelse 1995:74.

 Senaste lydelse 1997:432.

 Senaste lydelse 1996:1379.

 Senaste lydelse 1995:773.

 Senaste lydelse 1996:1379.

 Senaste lydelse 1998:1567.

 Senaste lydelse 1998:1567.

 Senaste lydelse 1998:1567.

 Senaste lydelse 1998:1567.

 Senaste lydelse 1996:1379.

 Senaste lydelse 1996:1379.

 Senaste lydelse 1996:1379.

1 Senaste lydelse 1998:1453.

2 Senaste lydelse 1991:1574.

3 Senaste lydelse 1995:774.

4 Senaste lydelse 1995:774.

5 Senaste lydelse 1991:1574.

6 Lagen omtryckt 1984:682.

1 Senaste lydelse 1993:205.

1 Senaste lydelse 1997:454.

2 Lagen omtryckt 1992:1474.

1 Senaste lydelse 1999:1257.

1 Lydelse enligt prop. 1999/2000:42

2 Senaste lydelse 1997:1103.

3 Senaste lydelse 1994:971.

1 Senaste lydelse 1999:949.

1 Lagen omtryckt 1994:515.

2 Senaste lydelse 1996:1379.

3 Senaste lydelse 1996:1379.

Prop. 1999/2000:43

4

1