Regeringens proposition

1997/98:173

Verkställighet och återvändande - en del av

asylprocessen

Prop.

1997/98:173

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 maj 1998

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Pierre[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att huvudansvaret för verkställighet av beslut om

avvisning och utvisning skall föras över till Statens invandrarverk. Beslut

av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om utvisning

på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529) skall dock

även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet av tillgång

till polisiär kompetens tillgodoses genom att Statens invandrarverk ges

möjlighet att överlämna ärenden till Polisen för genomförande av

verkställighet. Ärenden får överlämnas när polisens insats är nödvändig

på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan

hjälp av polis eller när det på goda grunder kan antas att utlänningen inte

kommer att lämna landet självmant och att tillgång till tvångsmedel

behövs. Målet är att beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas

under värdiga former. Invandrarverket bör ges möjlighet att tillsammans

med de humanitära frivilligorganisationerna och andra internationella

organisationer, t.ex. Internationella migrationsorganisationen, utveckla

formerna för ett samarbete om återvändande. Integrerade åtgärdsprogram

för de som återvänder självmant bör eftersträvas, med insatser under

utlänningens vistelse i Sverige, under utresan och i vissa fall även under

en tid efter ankomsten till hemlandet. I de fall den avvisade eller utvisade

medverkar vid verkställigheten och självmant lämnar landet bör

Invandrarverket arrangera resan. I ärenden som överlämnats av

Invandrarverket till polismyndighet bör utresorna även fortsättningsvis

organiseras av Kriminalvårdens transporttjänst.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 4

3 Ärendet och dess beredning 8

4 Nuvarande ordning 9

4.1 Beslut om avvisning och utvisning 9

4.2 Underrättelse om beslut 10

4.3 Skyldighet att lämna landet 11

4.4 Ansvarig myndighet 12

4.5 Verkställighetsåtgärder 13

4.6 Verkställighetshinder 15

5 Humanitet och helhetssyn 16

5.1 Svensk migrationspolitik 16

5.2 Tillståndsprövning och självmant återvändande 18

5.3 Folkrättsliga aspekter 20

6 Internationella perspektiv 22

6.1 Europeiska unionen 22

6.2 Internationella migrationsorganisationen (IOM) 25

7 Verkställighet och ett värdigt återvändande 30

7.1 Ny ansvarsfördelning 30

7.2 Barnperspektivet 38

7.3 Tvångsmedel 41

8 Stödinsatser 46

8.1 Återvändandeprogram 46

8.2 Frivilligorganisationer 52

8.3 IOM:s återvändandearbete 56

9 Organisation och ekonomiska konsekvenser 58

9.1 Utresor 58

9.2 Ekonomiska konsekvenser 59

9.3 Genomförande 60

10 Författningskommentar 61

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1997:128) 64

Bilaga 2 Betänkandets lagförslag 67

Bilaga 3 Remissinstanser 72

Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 73

Bilaga 5 Lagrådets yttrande 77

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 maj 1998 78

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i utlänningslagen (1989:529).

2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen

(1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)

dels att 5 kap. 3 §, 6 kap. 9 § samt 8 kap. 11-13 §§ skall ha följande

lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 8 kap. 17 §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

3 §

Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om

uppehållstillstånd får Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk eller

polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan identitetshandling i

avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

Polismyndigheten får i samband

med verkställigheten av ett beslut

om avvisning eller utvisning ta

hand om en handling som avses i

första stycket, i avvaktan på att

verkställigheten kan ske.

Den verkställande myndigheten

får i samband med verkställigheten

av ett beslut om avvisning eller

utvisning ta hand om en handling

som avses i första stycket, i

avvaktan på att verkställigheten

kan ske.

6 kap.

9 §

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger

ärendet.

Handläggande myndighet är:

polismyndigheten: polismyndigheten:

a) från det att begäran om

inresa eller ansökan om

uppehållstillstånd görs och till

dess att ärendet tas emot av

Statens invandrarverk eller

utlänningen lämnat landet,

b) i och med att ett beslut om

avvisning eller utvisning tas emot

för verkställighet, även om en

sådan ansökan som avses i 2 kap.

5 b § görs,

a) från det att en utlänning

begär att få resa in i landet och till

dess att ett ärende som skall

prövas av Statens invandrarverk

tas emot av verket eller utlän-

ningen lämnat landet,

b) i och med att en dom eller ett

beslut om utvisning enligt 4 kap.

7 § tas emot för verkställighet,

c) i och med att ett beslut om

avvisning eller utvisning enligt

8 kap. 11 § andra stycket 3 eller

ett ärende som lämnas över enligt

8 kap. 17 § tas emot för verk-

ställighet, även om en sådan

ansökan som avses i 2 kap. 5 b §

görs,

Statens invandrarverk:

i och med att ärendet tas emot

och till dess att beslut meddelas;

överklagas beslutet eller får det

verkställas trots att det inte vunnit

laga kraft eller på annan grund, är

verket handläggande myndighet

till dess ärendet tas emot av

Utlänningsnämnden respektive

polismyndigheten, och

Statens invandrarverk:

a) i och med att ett ärende som

skall prövas av Invandrarverket

tas emot av verket och till dess att

beslut meddelas eller, i före-

kommande fall, utlänningen har

lämnat landet; överklagas beslutet

eller får det verkställas trots att det

inte vunnit laga kraft eller på

annan grund, är verket hand-

läggande myndighet till dess

ärendet tas emot av Utlän-

ningsnämnden respektive polis-

myndigheten, om ärendet över-

lämnats dit enligt 8 kap. 17 §,

b) i och med att Utlännings-

nämndens eller regeringens beslut

om avvisning eller utvisning tas

emot för verkställighet, även om

en sådan ansökan som avses i

2 kap. 5 b § görs, under

förutsättning att ärendet inte har

lämnats över till polismyndigheten

enligt 8 kap. 17 §, och

Utlänningsnämnden:

i och med att ärendet tas emot

och till dess att beslut meddelas

och beslutet, i förekommande fall,

tas emot av polismyndigheten för

verkställighet.

Utlänningsnämnden:

i och med att ärendet tas emot

och till dess att beslut meddelas

och beslutet, i förekommande fall,

tas emot av Statens invandrarverk

eller polismyndigheten för verk-

ställighet.

När ett ärende tagits emot i det departement som har till uppgift att

bereda ärendet, anses regeringen som handläggande myndighet. Beslut i

frågor om förvar eller uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra

ärendet. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av

regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 8 kap.

10 § första eller andra stycket skall Utlänningsnämnden eller regeringen

inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition

meddelats.

Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning

i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta

den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke

skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och

denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar

eller uppsikt skall fortsätta att gälla.

8 kap.

11 §

Ett beslut om avvisning eller

utvisning skall verkställas av

polismyndigheten eller, i fråga om

beslut av regeringen, någon annan

myndighet som regeringen

bestämmer.

Beslut om avvisning eller

utvisning skall verkställas av

Statens invandrarverk om inte

annat sägs i andra eller tredje

stycket.

Polismyndigheten skall verk-

ställa

1. polismyndighets beslut om

avvisning,

2. domstols dom eller beslut om

utvisning enligt 4 kap. 7 §,

3. beslut om avvisning eller

utvisning i ärenden där frågor om

rikets säkerhet eller allmän säker-

het prövats, om regeringen eller

Utlänningsnämnden bestämmer

det.

Invandrarverket får lämna över

ett avvisnings- eller utvisnings-

ärende till polismyndigheten för

verkställighet enligt de förut-

sättningar som anges i 8 kap. 17 §.

12 §

En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut

om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt

domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt.

I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har

avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats

lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om

inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar

landet inom den föreskrivna tiden

eller det med säkerhet måste antas

att han inte har för avsikt att

frivilligt lämna landet inom denna

tid, skall polismyndigheten verk-

ställa beslutet så snart det kan ske.

Om utlänningen inte lämnar

landet inom den föreskrivna tiden

eller det med säkerhet måste antas

att han inte har för avsikt att

frivilligt lämna landet inom denna

tid, skall beslutet verkställas så

snart det kan ske av den myndighet

som enligt 11 § är ansvarig för

verkställigheten.

13 §

Om den verkställande myndig-

heten finner att verkställigheten

inte kan genomföras eller att

ytterligare besked behövs, skall

myndigheten underrätta Statens

invandrarverk om detta.

Om en verkställande polis-

myndighet finner att verkställig-

heten inte kan genomföras eller att

ytterligare besked behövs, skall

myndigheten underrätta Statens

invandrarverk om detta.

Invandrarverket får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten

eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund

av brott, skall Invandrarverket skyndsamt överlämna ärendet till

regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras.

17 §

Statens invandrarverk får lämna

över ett avvisnings- eller ut-

visningsärende för verkställighet

till polismyndigheten, om den som

skall avvisas eller utvisas håller

sig undan och inte kan anträffas

utan polismyndighetens

medverkan eller om det kan antas

att tvång kommer att behövas för

att genomföra verkställigheten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2. Beslut om avvisning eller utvisning som vid utgången av år 1998

kommit in till polismyndigheten för verkställighet men som ännu inte

verkställts handläggs enligt äldre föreskrifter.

3

3 Ärendet och dess beredning

Efter beslut av regeringen förordnade chefen för Kulturdepartementet i

augusti 1994 en särskild utredare att undersöka hur beslut om avvisning

och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former och samtidigt

så effektivt som möjligt samt att överväga vilken myndighet som bör ha

huvudansvaret för verkställigheten. Utredningen, som arbetade under

namnet Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och

utvisning (Ku 1994:07) lade i maj 1995 fram delbetänkandet Ett samlat

verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55). I betänkandet

föreslogs en rad organisatoriska ändringar, bl.a. att ansvaret för

verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut skulle föras över från

polismyndigheterna till Statens invandrarverk. Betänkandet var av

principkaraktär och innehöll inte närmare överväganden om

utformningen av den förslagna ansvarsövergången och inte heller

författningsförslag.

Genom beslut den 16 januari 1997 bemyndigade regeringen det

statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utlänningars rätt att

vistas i landet att tillkalla en särskild utredare med det huvudsakliga

uppdraget att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning

och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till Statens

invandrarverk. I uppdraget ingick även andra uppgifter, bl.a. att göra

överväganden rörande utlänningslagens föreskrifter om institutet ny

ansökan och om den inre utlänningskontrollen. Till särskild utredare

utsågs chefsrådmannen Barbro Thorblad. Utredningen, som antog

namnet Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden

(UD 1997:02), lade i september 1997 fram betänkandet Verkställighet

och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128).

En sammanfattning av utredningens betänkande och dess lagförslag,

finns i bilaga 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning

över remissinstanserna finns i bilaga 3.

I detta lagstiftningsärende behandlas den del av utredningens förslag

som avser frågan om verkställighetsansvaret. Regeringen har i beslut den

5 februari 1998 överlämnat den del av betänkandet som behandlar

institutet ny ansökan till Kommittén om ny instans- och processordning i

utlänningsärenden (UD 1997:04, NIPU) för behandling. Den del av

betänkandet som avser frågeställningar rörande inre utlänningskontroll

bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Samtidigt som betänkandet Verkställighet och kontroll i

utlänningsärenden remissbehandlades inhämtades även synpunkter

rörande en skrivelse från Statens invandrarverk till Utrikesdepartementet

angående gränskontrollverksamhet. I skrivelsen hemställer Invandrar-

verket om en översyn av utlänningslagstiftningen så att verket får vissa

befogenheter vad avser gränskontroll. Socialförsäkringsutskottet föreslog

i sitt betänkande Invandrings- och flyktingfrågor (bet. 1997/98:SfU9) ett

tillkännagivande om att Invandrarverket skall få befogenheter vid

gränskontroll som syftar till ett effektivare asylförfarande. I betänkandet

framhåller utskottet att rättssäkerheten därvid måste garanteras.

Riksdagen har bifallit utskottets hemställan (rskr. 1997/98:164). Den nu

aktuella frågan bereds för närvarande vidare inom Regeringskansliet.

Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen angående denna

fråga. Invandrarverkets deltagande i gränskontrollverksamhet torde tills

dess kunna tillgodoses genom att verkets personal, vid behov, får

förordnande som passkontrollanter.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 7 maj 1998 att inhämta Lagrådets yttrande

över de lagförslag som finns i bilaga 4.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.

Lagrådet har i sitt yttrande lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets

granskning har föranlett vissa redaktionella ändringar av remissens

lagförslag.

4 Nuvarande ordning

4.1 Beslut om avvisning och utvisning

I 4 kap. utlänningslagen (1989:529, UtlL) finns bestämmelser om

avvisning och utvisning. Bestämmelser för när en utlänning får avvisas

finns i 1 och 2 §§. Avvisning kan bl.a. ske om utlänningen saknar pass,

visering eller uppehållstillstånd eller om det kan antas att han kommer att

begå brott i Sverige. Enligt 4 kap. 4 § UtlL skall frågan om avvisning

prövas av Statens invandrarverk om utlänningen söker asyl, om

utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl, om utlänningen

kan komma att avvisas efter en begäran av den centrala

utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land eller om utlänningen

utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader när frågan väcks om

hans avvisning. I övriga fall skall frågan om avvisning prövas av en

polismyndighet. Ett avvisningsärende kan överlämnas från polismyndig-

heten till Invandrarverket, om polismyndigheten finner att det är

tveksamt om avvisning bör ske.

En utlänning får utvisas från Sverige, om han uppehåller sig i landet

efter att hans uppehållstillstånd har upphört att gälla. Enligt 4 kap. 5 §

UtlL meddelas ett sådant beslut av Statens invandrarverk. En utlänning

får dessutom utvisas om han döms för ett brott som kan leda till fängelse

eller om en domstol undanröjer en tidigare meddelad villkorlig dom eller

dom på skyddstillsyn. Av 4 kap. 8 § UtlL framgår att utvisning på grund

av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet. Det bör

också nämnas att regeringen kan besluta om utvisning med stöd av lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll, om det behövs med hänsyn

till rikets säkerhet eller om det kan befaras att utlänningen kommer att

begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller

tvång för politiska syften.

Av 23 § förvaltningslagen (1986:223) följer att en polismyndighets och

Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning vinner laga

kraft tre veckor efter det att utlänningen delgavs beslutet, om det inte

överklagas. Bestämmelser om överklagande finns i 7 kap. UtlL. Enligt

2 § får utlänningen överklaga en polismyndighets beslut om avvisning.

Överklagandet sker till Statens invandrarverk. Utlänningen får enligt 3 §

överklaga ett beslut om avvisning eller utvisning som har fattats av

Invandrarverket. Överklagandet sker i dessa fall till Utlänningsnämnden,

vars beslut inte kan överklagas utan vinner laga kraft direkt.

Ett ärende om avvisning eller utvisning kan i vissa fall under

handläggningen överlämnas av Statens invandrarverk eller Utlännings-

nämnden till regeringen. Överlämnandet sker på den handläggande

myndighetens eget initiativ och enligt 7 kap. 11 § UtlL får så ske

exempelvis om verket eller nämnden anser, att det är av särskild vikt för

ledning av tillämpningen av utlänningslagen att regeringen avgör ett

ärende, som kan antas få betydelse för en grupp utlänningar, som

åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om

uppehållstillstånd. Statens invandrarverk har enligt samma bestämmelse

möjlighet att i vissa fall överlämna ett ärende till Utlänningsnämnden för

avgörande. En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får

enligt 7 kap. 8 § UtlL överklagas enligt vad som gäller om överklagande

av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

4.2 Underrättelse om beslut

Av 21 § förvaltningslagen (1986:223) följer att den som har fått ett beslut

om avvisning eller utvisning skall underrättas om innehållet i beslutet.

Den myndighet som ombesörjer underrättelsen får bestämma om den

skall ske muntligen, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat

sätt.

I detta sammanhang finns anledning att uppmärksamma en resolution

från EU:s ministerråd av den 20 juni 1995 om minimigarantier vid

handläggning av asylärenden. Enligt resolutionen skall beslut i

asylärenden delges den sökande skriftligen. Om ansökan avslås, skall den

sökande underrättas om skälen för beslutet och om sina möjligheter att få

beslutet omprövat. Om det är möjligt enligt den nationella lagstiftningen,

kan den asylsökande, på ett språk som han förstår, få ta del av eller

underrättas om beslutets innehåll och om möjligheterna till överklagande

(EGT Nr C 274/13).

Statens invandrarverk har utarbetat riktlinjer för hur utlänningen skall

underrättas om beslut om avvisning eller utvisning i enlighet med

nämnda resolution. Om utlänningen bor på en förläggning skickas

beslutet till förläggningen, där personalen överlämnar beslutet till honom

jämte ett mottagningsbevis. Den som överlämnar beslutet skall samtidigt

informera utlänningen om möjligheten att överklaga, om vad

nöjdförklaring innebär och om frivillig hemresa. Detta sker vanligtvis via

tolk. Om förläggningspersonalen inte lyckas anträffa utlänningen,

skickas beslutet till polismyndigheten på den ort där utlänningen senast

vistades och därefter ankommer det på polismyndigheten att underrätta

utlänningen om beslutet. Beslut om avvisning eller utvisning för

utlänning med eget boende utanför förläggning skall, enligt Invandrar-

verkets riktlinjer, skickas till polismyndigheten på den ort där

utlänningen är bosatt. Därefter är det polismyndighetens uppgift att

underrätta utlänningen om beslutet. Detsamma gäller alltid beslut om

avvisning med omedelbar verkställighet samt beslut om avvisning eller

utvisning för utlänning, som är tagen i förvar.

Utlänningsnämnden har fastställt liknande anvisningar för expediering

av beslut om avvisning eller utvisning. Beslutet skall i sin helhet

expedieras till vuxen part (den som var över 18 år vid tiden för beslutet),

partens ombud eller offentliga biträde, Invandrarverkets huvudkontor, till

den av Invandrarverkets asylbyråer som meddelat det överklagade

beslutet eller överlämnat ärendet till nämnden samt till den

polismyndighet som skall verkställa beslutet. Första sidan av beslutet, på

vilken nämndens beslut framgår men utan dess skäl, skall sändas till

chefen för den förläggning där utlänningen bor eller är inskriven. Enligt

Utlänningsnämndens anvisningar är det en tjänsteman på förläggningen

som informerar utlänningen om beslutet om avvisning eller utvisning. En

hel del av de ärenden som prövas av Utlänningsnämnden rör andra

utlänningar än asylsökande. Dessa omfattas i regel inte av

Invandrarverkets förläggningsverksamhet. Beslut om avvisning eller

utvisning beträffande dessa utlänningar sänds till den uppgivna privatad-

ressen samt till polismyndigheten på den ort där utlänningen är bosatt.

Framgår det av handlingarna att utlänningen erhåller socialbidrag kan

den nämnd eller den myndighet inom kommunen som ombesörjer

utbetalningen av bidraget få första sidan av Utlänningsnämndens beslut.

4.3 Skyldighet att lämna landet

Den som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning är skyldig att

lämna Sverige. Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiftningen är

att verkställigheten i första hand skall ske genom att utlänningen frivilligt

lämnar landet (prop. 1988/89:86 s. 116). Avvisnings- eller utvisnings-

beslutet är att anse som verkställt om utlänningen har lämnat landet och

beslutet har vunnit laga kraft, se 8 kap. 14 § UtlL.

Utlänningslagen innehåller en bestämmelse som uttryckligen anger

inom vilken tid den som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning

skall lämna landet. Bestämmelsen återfinns i 8 kap. 12 § och i den skiljs

mellan beslut som skall verkställas snarast möjligt och sådana som

innebär att utlänningen som regel får stanna en kortare tid i landet efter

beslutet.

I 12 § första stycket anges vilka beslut som skall verkställas snarast

möjligt. Det gäller lagakraftvunnen dom eller beslut av domstol om

utvisning på grund av brott, avvisningsbeslut som har fattats av

polismyndighet samt beslut av Invandrarverket om avvisning med

förordnande enligt 8 kap. 8 § UtlL om omedelbar verkställighet.

Bestämmelsen i 8 kap. 8 § UtlL innebär att Invandrarverket kan förordna

att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har

vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och

att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

Av 12 § andra stycket följer att verkställighet i övriga fall skall ske

genom att utlänningen lämnar landet inom en i bestämmelsen angiven

tidsfrist. Den som har fått ett avvisningsbelut skall lämna landet inom två

veckor och den som har fått ett beslut om utvisning skall lämna landet

inom fyra veckor. I båda fallen löper tiden från det att

avlägsnandebeslutet vann laga kraft. Om det finns skäl för det, t.ex. på

grund av längden på utlänningens vistelse i landet eller behovet av att

underlätta verkställigheten, får den beslutande myndigheten i

avlägsnandebeslutet ange en kortare eller längre tidsfrist inom vilken

frivillig verkställighet skall ha skett. En kortare frist kan bestämmas om

utlänningen vistas på en statlig förläggning och således normalt inte

behöver vidta några egentliga åtgärder för att avveckla sin verksamhet i

Sverige eller om det kan hållas för visst att han inte frivilligt kommer att

lämna landet.

Av 12 § tredje stycket följer att beslutet om avvisning eller utvisning

skall verkställas tvångsvis, om utlänningen inte frivilligt lämnar landet

inom den i andra stycket angivna tidsfristen eller då det redan

dessförinnan med säkerhet måste antas att utlänningen inte har för avsikt

att lämna landet. Avlägsnandebeslutet skall i dessa fall verkställas så

snart som möjligt.

Fullgör utlänningen inte sin skyldighet att lämna landet, gör han sig

skyldig till en brottslig gärning, se 10 kap. UtlL.

4.4 Ansvarig myndighet

Av 8 kap. 11 § UtlL följer att ansvaret för att verkställa beslut om

avvisning eller utvisning vilar på landets polismyndigheter. Från denna

regel stadgas endast ett undantag. Regeringen kan bestämma att någon

annan myndighet än polismyndighet skall verkställa de beslut om

avvisning eller utvisning som regeringen har fattat. Denna möjlighet

används endast i särskilda undantagsfall, som exempelvis i s.k.

säkerhetsärenden, men skall inte närmare beröras i detta sammanhang.

Polisen har haft ansvar för verkställighet av beslut om att utlänningar

skall lämna landet ända sedan Sverige fick en utlänningslagstiftning i

början av detta sekel. Enligt 1914 års lag angående förbud för vissa

utlänningar att här i riket vistas skulle en avvisad utlänning genom

polismyndighetens försorg föras ut ur riket. Enligt samma lag var

 konungens befallningshavare , vilket idag motsvaras av länsstyrelsen ,

ansvarig för verkställighet av beslut om utvisning. Verkställighets-

ansvaret delades mellan landets polismyndigheter och länsstyrelser under

flera decennier. Enligt 1980 års utlänningslag (84 §) svarade

polismyndigheterna för verkställighet av beslut om avvisning och

utvisning på grund av bristande uppehållstillstånd, medan länsstyrelserna

ansvarade för verkställighet av utvisningsbeslut på grund av brott eller

asocialitet. År 1982 fick polismyndigheterna det samlade ansvaret för

verkställighet av beslut om avvisning och utvisning.

4.5 Verkställighetsåtgärder

För att avvisnings- och utvisningsbeslut skall kunna verkställas på ett

ändamålsenligt sätt krävs en fungerande kommunikation mellan berörda

myndigheter. I 6 kap. utlänningsförordningen (1989:547, UtlF) finns

bestämmelser om myndigheternas skyldighet att underrätta varandra om

information och fattade beslut. Enligt 5 § skall beslut om avvisning eller

utvisning som har meddelats av Statens invandrarverk och som har

vunnit laga kraft eller som har meddelats av Utlänningsnämnden så snart

som möjligt sändas för verkställighet till polismyndigheten i det

polisdistrikt där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Enligt

samma bestämmelse skall Statens invandrarverk genast underrätta

polismyndigheten när verket med stöd av 8 kap. 8 § UtlL har förordnat

att ett beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit

laga kraft.

Av 6 kap. 6 § UtlF följer att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden

omedelbart skall underrätta den verkställande polismyndigheten om

beslut som innebär upphävande eller inhibition av ett avvisnings- eller

utvisningsbeslut. Med inhibition avses att beslutet om avvisning eller

utvisning tills vidare inte får verkställas. I 6 kap. 9 § UtlF finns

bestämmelser om underrättelse om dom eller beslut om utvisning på

grund av brott. När polismyndigheten har verkställt ett beslut om

avvisning eller utvisning skall bland annat Statens invandrarverk

underrättas, se 6 kap. 4 § UtlF. Enligt samma bestämmelse skall bland

annat Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket underrättas när en

polismyndighet har verkställt ett beslut om utvisning på grund av brott.

Sedan beslutet om avvisning eller utvisning har sänts över till

polismyndigheten inleds verkställighetsarbetet. Om utlänningen har eget

boende kallas han eller hon till ett förhör hos polisen. Förhörets syfte är

att utreda förutsättningarna för att genomföra verkställigheten. Bor

utlänningen på en flyktingförläggning och visar han eller hon tecken på

att inte vilja lämna landet kontaktar Invandrarverket polismyndighet.

Verkställighetsarbetet försvåras inte sällan av att det råder oklarheter

kring utlänningens rätta identitet och medborgarskap. Den verkställande

myndigheten skall vid behov söka undanröja sådana oklarheter och

dessutom klarlägga huruvida utlänningen innehar giltigt pass eller annan

identitetshandling. Detta arbete är ofta tidsödande och kostsamt. Det kan

exempelvis vara fråga om att göra förfrågningar hos utländska

ambassader och konsulat i Sverige. Polismyndigheten kan med hjälp av

Sveriges beskickningar i utlandet hämta in information från utländska

myndigheter. Polismyndigheten använder sig ibland av de kontakter som

finns upparbetade med polismyndigheter i andra länder och av den

information som finns inom den internationella kriminalpo-

lisorganisationen Interpol.

I polismyndighetens verkställighetsarbete ingår att planera avresan från

Sverige. Detta bör ske i nära samverkan med utlänningen, som också bör

få hjälp med att praktiskt förbereda sig inför resan.

För att säkerställa verkställigheten av ett beslut om avvisning eller

utvisning kan den verkställande polismyndigheten tillgripa tvångsmedel.

I 6 kap. UtlL regleras möjligheterna att ta utlänningen i förvar eller ställa

honom under uppsikt.

Av 6 kap. 2 § tredje punkten UtlL följer att en utlänning som har fyllt

18 år får tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller

utvisas på annan grund än brott eller om fråga uppkommer om

verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Dessutom krävs

att det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga

omständigheter finns anledning anta att han kommer att hålla sig undan

eller begå brott här i landet. Möjligheten att ta en utlänning som är under

18 år i förvar är mer begränsade och regleras i 6 kap. 3 § UtlL.

Enligt 6 kap. 9 § UtlL fattas beslut om förvar av den myndighet som

handlägger ärendet. Av bestämmelsen framgår bl.a. att med handläggan-

de myndighet avses polismyndigheten i och med att ett beslut om avvis-

ning eller utvisning har tagits emot för verkställighet. Av 9 § följer vidare

att beslut om förvar också kan meddelas av Invandrarverket eller av

Utlänningsnämnden under handläggningen av ärendet om avvisning eller

utvisning och fram till dess att ärendet har övertagits av annan myndighet

för överprövning eller verkställighet av beslutet.

Polismyndigheten har möjlighet att fatta beslut om förvar även i

ärenden som inte handläggs av polisen. Enligt 6 kap. 9 § femte stycket

UtlL får polismyndigheten besluta att tillfälligt ta en utlänning i förvar,

om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut.

Polismyndighetens beslut om tillfälligt förvar skall skyndsamt anmälas

till den myndighet som handlägger ärendet och denna myndighet skall

därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar skall fortsätta att gälla.

Av 11 § polislagen (1984:387) följer att en polisman i vissa fall får

omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut.

Från och med den 1 oktober 1997 svarar Statens invandrarverk för att

beslut om förvar verkställs. Detta framgår av bestämmelsen i 6 kap. 16 §

UtlL. I samma kapitel finns bestämmelser om behandlingen av dem som

hålls i förvar. De innebär bl.a. att Invandrarverket har ansvaret för

förvarslokalerna.

En utlänning som kan tas i förvar kan i stället ställas under uppsikt.

Bestämmelser härom finns i 6 kap. 5 § UtlL. Uppsikt innebär att

utlänningen är skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan

legitimationshandling, på vissa tider anmäla sig till polismyndigheten

eller underkasta sig de andra villkor som har meddelats för att säkerställa

uppsikten. Uppsikt bör alltid användas i stället för förvar, om det kan

anses tillräckligt. Beslut om uppsikt fattas av den myndighet som

handlägger ärendet enligt vad som har sagts ovan om beslut om förvar.

När verkställighetsutredningen har färdigställts och avresa skall ske,

tar den verkställande polismyndigheten kontakt med Kriminalvårdens

transporttjänst, som på uppdrag av polismyndighet beställer biljetter och

ordnar resan. Under år 1997 transporterades knappt 3 500 avvisade eller

utvisade personer från Sverige med hjälp av Kriminalvårdens

transporttjänst.

Den verkställande polismyndigheten avgör huruvida utlänningen bör

åtföljas av eskort under resan från Sverige och om den ska genomföras

av transporttjänstens personal eller av polis. Motivet för att besluta om

eskort kan exempelvis vara säkerhetsskäl eller att utlänningen kan få

svårt att passera gränser på grund av att han saknar pass eller andra rese-

dokument. I dessa fall betecknas eskorten som bevakning. Det före-

kommer också att eskorten motiveras av hänsyn till utlänningens behov

av stöd under resan på grund av exempelvis sjukdom eller ålder. I dessa

fall brukar eskorten betecknas som beledsagning. Av Transporttjänstens

statistik framgår att 43 procent av dem som transporterades från Sverige

under år 1997 åtföljdes av någon form av eskort.

Polismyndigheten avgör huruvida eskorten skall utgöras av polis eller

av personal från Kriminalvårdens transporttjänst. Det förekommer inte

sällan att eskorten utgörs av personal från båda myndigheterna. I

Verkställighetsutredningen redovisades att polispersonal medverkade i

41 procent av de eskorterade verkställighetsresorna under andra halvåret

1995. Av statistik från Kriminalvårdens transporttjänst för första

kvartalet 1998 uppges att polispersonal medverkade i 31 procent av de

eskorterade verkställighetsresor som genomfördes under perioden. I

kapitel 9.1 lämnas en redogörelse för det arbete Kriminalvårdens

transporttjänst utför i samband med verkställighet av avlägsnandebeslut.

4.6 Verkställighetshinder

8 kap. UtlL innehåller bestämmelser om så kallade verkställighetshinder.

Enligt 1 § får ett beslut om avvisning eller utvisning aldrig verkställas till

ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle

riskera dödsstraff eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Verkställighet

får inte heller ske till ett land där han inte är skyddad mot att sändas

vidare till ett annat land där han skulle utsättas för en sådan risk. I 2 §

behandlas frågan om verkställighetshinder vid risk för förföljelse. Av 4 §

framgår att en utlänning inte får sändas till sitt hemland eller till ett land

där han riskerar att sändas vidare till hemlandet om han har synnerliga

skäl mot detta och han har lämnat sitt hemland på grund av att han

behöver skydd till följd av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på

grund av en miljökatastrof.

Enligt bestämmelsen i 4 kap. 12 § UtlL skall frågan om verkställig-

hetshinder föreligger beaktas redan vid prövningen av frågan om

avvisning eller utvisning. Framkommer härvid att ett avlägsnandebeslut

inte skulle gå att verkställa, bör ett sådant beslut inte fattas (prop.

1988/89:86 s. 166). Det innebär att bestämmelserna om verkstäl-

lighetshinder i 8 kap. UtlL har sin främsta betydelse när hindret har

uppkommit eller blivit känt först efter det att beslutet om avvisning eller

utvisning har vunnit laga kraft. Om den verkställande polismyndigheten

finner att det föreligger verkställighetshinder eller att ytterligare besked

behövs, skall myndigheten enligt 8 kap. 13 § UtlL underrätta Statens

invandrarverk, som därefter får besluta i fråga om verkställigheten eller

vidta de åtgärder som behövs. Verket kan bl.a. anvisa lämplig

transportväg eller lämpligt transportmedel eller besluta om inhibition,

vilket innebär att avlägsnandebeslutet tills vidare inte får verkställas

(prop. 1988/89:86 s. 203). När frågan om verkställighetshinder

uppkommer ger utlänningen i praktiken ofta in en ny ansökan om

uppehållstillstånd och begär inhibition av det avlägsnandebeslut som

ligger till grund för verkställigheten. Särskilda regler gäller om det är

fråga om verkställighet av dom eller beslut om utvisning på grund av

brott.

5 Humanitet och helhetssyn

5.1 Svensk migrationspolitik

Migrationspolitikens mål är att i en värld präglad av ökad öppenhet,

samverkan och utbyte på alla områden verka för att migration till och

från vårt land kan ske i reglerade former samt att värna asylrätten. Detta

skall ske på ett sätt som svarar mot kraven på öppenhet och utbyte och

präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens mänskliga

rättigheter. Migrationen tar sig idag olika former. Den möjliggörs bl.a.

genom den fria rörlighet som råder inom Norden och den fria rörligheten

av arbetskraft som finns inom EU samt de möjligheter som

gäststuderande har att tillfälligt få uppehållstillstånd här i landet. Dessa

möjligheter är dock begränsade och invandringen till Sverige de senaste

åren har huvudsakligen bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga

till dem som redan bor i Sverige. Att värna asylrätten i Sverige är en

viktig del i arbetet för mänskliga rättigheter. Sverige sluter vidare aktivt

upp kring principen om att nära anhöriga måste ha möjlighet att bo i

samma land.

Människor som behöver och söker skydd här, ofta för att deras

mänskliga rättigheter kränkts, skall veta att de är välkomna, i enlighet

med de konventioner som Sverige anslutit sig till och vår egen

lagstiftning. Människor som inte har behov av skydd utifrån de

internationella och nationella kriterier Sverige följer, skall också veta att

de inte kan tas emot och varför. För att lagstiftningen om migration skall

fylla sin funktion, bl.a. att garantera skydd för dem som verkligen

behöver det, måste den vara tydlig, effektiv och rättssäker. I

asylprocessen skall alla bemötas med värdighet och respekt.

Omfattande och mångfacetterade kontakter finns redan över gränserna

och för enskilda individer leder detta ibland till bosättning i ett annat

land, t.ex. vid äktenskap. Det är dock sällan fråga om att stora

befolkningsgrupper vill lämna sitt land, annat än i akuta krissituationer.

De ekonomiska skillnader som råder mellan världens olika länder gör

ändå att det antalsmässigt är åtskilliga som stadigvarande eller tillfälligt

vill bosätta sig i ett land med bättre levnadsvillkor än deras eget kan

erbjuda dem. Vad som här sagts gäller inte minst Sverige. Redan den

omständigheten att en femtedel av befolkningen själv eller genom någon

förälder har ursprung i ett annat land talar för detta. Bredden av

kontaktytorna framgår av att invandring hit skett från snart sagt alla

länder.

En del av de åtaganden Sverige gjort är absoluta vilket följer av

internationella överenskommelser som Sverige ingått. I vissa avseenden

går Sverige dock längre än dessa överenskommelser kräver, både när det

gäller att tillgodose skyddsbehov och anhörigas önskemål om att bosätta

sig här eller att ta individuella humanitära hänsyn. Det kan t.ex. röra sig

om de som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd

eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland.

Som helhet måste Sverige dock beakta vårt lands förmåga att ta emot

nya invandrare och säkra goda villkor nu och i framtiden för alla som bor

i landet. Detta medför att fri invandring inte är möjlig under nuvarande

förhållanden i Sverige och vår omvärld.

Kravet på helhetssyn är ett grundläggande inslag i det

migrationspolitiska beslut riksdagen fattade år 1996 (prop. 1996/97:25,

bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I takt med att migrationen globalt

har blivit mer omfattande och orsakerna mer sammansatta har allt högre

krav på helhetssyn och samverkan ställts. Därför är det nödvändigt att de

politiska åtgärderna på migrationsområdet baseras på denna helhetssyn

och genomförs i samverkan, såväl nationellt som internationellt.

Den övergripande inriktningen är att migrationspolitiken skall vara

human, tydlig och konsekvent. I första hand gäller det att tydliggöra för

dem som vill bosätta sig i Sverige vilka förutsättningar som i så fall

måste vara uppfyllda. De som efter en noggrann och rättssäker prövning

inte beviljas uppehållstillstånd måste förväntas acceptera ett sådant

beslut. När så inte sker hotas i förlängningen trovärdigheten i politiken

och uppslutningen kring asylrätten. Bäst är om presumtiva migranter

redan i hemlandet får klart för sig om de saknar tillräckliga skäl att få

bosätta sig i Sverige. De lockas då inte att under felaktiga förutsättningar

bege sig hit. Ett misslyckat försök till emigration innebära alltid stora

påfrestningar för den enskilde individen då han eller hon, kanske efter

avsevärd tid, tvingas återvända till hemlandet. Ur humanitär synpunkt är

mycket vunnet på att försöket inte görs. Genom de ändringar som gjordes

den 1 januari 1997 i utlänningslagen preciserades kriterierna för

skyddsbehov och under vilka förutsättningar dessa kan leda till

uppehållstillstånd. Nödvändigt för att en förebyggande effekt skall kunna

nås är emellertid att rättstillämpningen dessutom är konsekvent. Så länge

som ojämlikheten i världen består kommer invandringssystemet i Sverige

och andra länder att vara utsatt för tryck. Individers och familjers i och

för sig förståeliga önskan att söka sig en bättre tillvaro i Sverige möter

vårt lands behov av att upprätthålla invandringsregleringen. För att de

stora resurser som satsas skall komma till största möjliga nytta är det

viktigt att skyddsregler, asylförfarande och särskilda åtgärder för

invandrare i Sverige även i fortsättningen är underställda samma krav på

rättvisa, effektivitet och flexibilitet som andra områden av lagstiftningen

och förvaltningen. Det är av stor vikt för legitimiteten och trovärdigheten

i politiken, att humaniteten också åtföljs av respekt för lagen.

5.2 Tillståndsprövning och självmant återvändande

Regeringens bedömning: Det bör vara en prioriterad fråga att få fler

personer att, i enlighet med utlänningslagen, lämna landet självmant

efter att de har fått ett beslut om avvisning eller utvisning och att

användningen av tvångsåtgärder minimeras.

Den som tagit sig till Sverige och som inte får sin ansökan om

uppehållstillstånd beviljad är skyldig att självmant lämna landet i

enlighet med vad som föreskrivs i utlänningslagen. Det förväntas av den

sökande som fått avvisnings- eller utvisningsbeslut att han eller hon

respekterar detta beslut. I viss utsträckning infriar också de sökande den

förväntan vi har på dem att fullgöra denna skyldighet. Det är angeläget

att finna vägar att få fler att göra detta.

En så långt det är möjligt klarläggande utredning på ett tidigt stadium

och ett väl motiverat beslut bör kunna ha viss betydelse och även kunna

leda till att beslut i första instans i ökad utsträckning används för

bedömning av utsikterna i andra instans och om ett återvändande på detta

stadium är att föredra framför en förlängd process. Åtgärder i denna

riktning är redan vidtagna genom de ändringar i utlänningslagen, i fråga

om utförligare motiveringar och muntlighet, som trädde i kraft den

1 januari 1997. Detta måste kombineras med information om

ärendeprocessen men även om den återvändandeverksamhet som kan

erbjudas i Invandrarverket regi.

Vad som redan sagts om vikten av att rättstillämpningen är konsekvent

gäller också i fråga om att få dem som nekats uppehållstillstånd att

acceptera det fattade beslutet och lämna Sverige. Erfarenhetsmässigt är

detta svårt att uppnå om den sökande får den uppfattningen, att det ändå

finns en möjlighet att till slut få stanna här och att chanserna ökar ju

längre han eller hon lyckas hålla sig kvar. Åtskilliga är i så fall beredda

att stå ut med de påfrestningar detta medför och att om så behövs hålla

sig undan myndigheterna. Särskilt olyckligt är när barnfamiljer gör detta.

Principen om konsekvens är därför viktig inte bara för att upprätthålla

respekten för lagstiftningen och uppfylla kravet på likhet inför lagen.

Den har också stor betydelse för barn som befinner sig i denna situation.

En avvägning måste dock alltid göras av vad humaniteten kräver i det

enskilda fallet. Särskilt gäller detta när barn är inblandade.

Det är således önskvärt att den avvisade eller utvisade inser fördelarna

med att självmant snabbt återvända till hemlandet. Myndigheterna bör på

ett flexibelt sätt verka för att detta sker i största möjliga utsträckning. En

organiserad verksamhet som bidrar till att göra vistelsen i Sverige aktiv

och meningsfull också med tanke på ett eventuellt återvändande bör

kunna bidra till detta. Samverkan med frivilligorganisationer, samfund

och internationella organ kan vara till nytta i denna strävan.

Ansträngningar bör i första hand göras att få dem som inte har rätt att

vistas här att lämna landet självmant inom de tidsfrister som

utlänningslagen föreskriver. I de fall den enskilde inte rättar sig efter

myndigheternas beslut, eller i de fall det finns anledning att anta att han

eller hon kommer att underlåta detta, måste myndigheterna vara beredda

att se till att verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning ändå

genomförs utan onödigt dröjsmål. Detta är generellt sett också vad som

från humanitära utgångspunkter är bäst för den enskilde. Att mänskliga

rättigheter för den återvändande nogsamt skall respekteras är därvid en

självklarhet. Humanitära hänsynstaganden krävs av myndigheterna i

genomförandet av åtgärderna. Det är viktigt att den avvisades eller

utvisades personliga integritet respekteras oavsett vilken myndighet som

har ansvaret.

Ett negativt beslut på en ansökan om uppehållstillstånd som innebär att

utlänningen måste återvända till hemlandet är alltid förknippat med stor

besvikelse. Han eller hon måste ompröva tidigare planer och drömmar

och ställa in sig på att bygga sin framtid i hemlandet. Detta kan vara en

svår process. Ur denna aspekt är det därför angeläget att klart ange vilka

utgångspunkter som bör ligga till grund för utformningen av

migrationsreglerna. Härigenom skapas bättre förutsättningar att få till

stånd ett effektivt system och större möjligheter att nå förståelse för

behovet av ett självmant återvändande hos såväl enskilda som

myndigheter.

Regleringen av invandringen i utlänningslagen bygger på respekt för

mänskliga rättigheter och den enskildes integritet. Självfallet skall detta

avspeglas även i myndigheternas kontakt med utlänningen då han eller

hon måste lämna landet efter beslut om avvisning eller utvisning. Det

betyder bland annat att användningen av tvångsmedel skall minimeras

och vara noggrant reglerad. Samtidigt måste det finnas förutsättningar för

att genomföra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning

skyndsamt och effektivt. Många människor som måste lämna landet far

illa av den ovisshet som uppkommer om verkställigheten drar ut på tiden.

Det gäller även många av dem som själva väljer att på olika sätt hålla sig

kvar i landet. Ur humanitär aspekt är det därför angeläget att tiden mellan

det att utlänningen får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och

återvändandet blir kort. Av samma skäl bör regelverket vara tydligt och

tillämpningen av reglerna måste, som nämnts, vara förutsebar. Otydlighet

skapar osäkerhet, vilket i många fall försvårar utlänningens situation i

Sverige. Kravet på humanitet medför slutligen att utlänningens återkomst

till hemlandet bör underlättas så långt det är möjligt.

För att arbetet med återvändandet skall kunna bedrivas effektivt är det

också nödvändigt att utlänningslagstiftningen och dess tillämpning är

konsekvent. Den som har nekats uppehållstillstånd måste få ett tydligt

besked om att det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning är

slutgiltigt. Möjligheten att motivera avvisade och utvisade personer till

att lämna Sverige minskar om de får uppfattningen att de fortfarande har

möjlighet att få stanna i landet och att deras chanser ökar ju längre de

lyckas dröja sig kvar här. Principen om konsekvens hänger nära samman

med kravet på rättvisa. I detta begrepp ligger ett krav på likhet inför

lagen. Lika fall skall så långt det är möjligt behandlas lika. Annars

riskerar utlänningslagstiftningens trovärdighet att undermineras, vilket

långsiktigt försvårar arbetet med att verkställa fattade beslut.

Slutligen bör vikten av en väl avvägd användning av samhällets

resurser framhållas. Behovet av insatser varierar kraftigt mellan olika

ärenden. Många gånger kan en verkställighet genomföras med en

begränsad insats av samhällets resurser. Det kan exempelvis vara fråga

om att ordna rent praktiska saker som biljetter och andra resehandlingar.

Andra ärenden fordrar mer omfattande och resurskrävande åtgärder i

form av exempelvis eftersökning eller eskort. Det är angeläget att

verksamheten utformas så att resurserna kan koncentreras till de ärenden

som kräver omfattande åtgärder. Det är ärendets karaktär som, efter en

rationell bedömning av myndigheten, är avgörande för vilka behov och

resurser som krävs. Det är därför nödvändigt att tydliggöra

myndigheternas ansvar och det är en stor fördel att kunna koncentrera

bedömningarna av ett ärendes behov till en myndighet, som har det

övergripande ansvaret och helhetssynen på invandringen.

5.3 Folkrättsliga aspekter

Det är en folkrättslig princip att varje stat skall ta emot sina egna

medborgare. Detta innebär att återvändande inte enbart berör enskilda

individer med avvisnings- eller utvisningsbeslut utan även relationerna

mellan stater. Enligt FN:s deklaration om mänskliga rättigheter är det en

mänsklig rättighet att fritt få lämna och att få återvända till den stat i

vilken man är medborgare. På motsvarande sätt finns det en mellanstatlig

folkrättslig skyldighet för stater att ta emot de av sina medborgare som

inte längre får vistas i en annan stat. Det är en viktig migrationspolitisk

uppgift att genom internationellt samarbete verka för att alla stater följer

denna princip utan att ställa andra krav än som gäller medborgarens

identitet.

Under 1980- och 1990-talen har det blivit allt vanligare att vissa stater

inte återtar sina egna medborgare. I flera fall reser dessa stater krav på

kompensation i olika former för att ett återtagande skall komma till stånd.

Staterna kan också mer indirekt visa sig vara mindre benägna att

samarbeta på ett konstruktivt och effektivt sätt med de myndigheter som

söker verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. Enligt en uppskattning

som gjordes 1994 har det ingåtts mellan 60 och 70 särskilda

återtagandeavtal där ena parten är en västeuropeisk stat. Detta visar på

hur frågan om återtagande börjar bli allt mer komplicerad.

Återtagandeavtal ingås för att förmå ett annat land att efterleva

mellanstatliga folkrättsliga principer. Där det funnits behov har Sverige

varit berett att ingå sådana avtal, som t.ex. med Förbundsrepubliken

Jugoslavien den 16 januari 1998.

Den folkrättsliga principen om staters skyldighet att återta sina egna

medborgare ligger till grund för återvändandepolitiken. Att asylsökande

som inte fått uppehållstillstånd i Sverige kan återvända är av stor vikt för

asylsystemets trovärdighet. Att skapa förutsättningar för ett självmant

och värdigt återvändande är i det avseendet en del av värnandet om

asylrätten. Asylrätten urholkas i längden om personer som har fått sin

ansökan om uppehållstillstånd prövad och inte ansetts ha skyddsbehov

ändå stannar kvar i Sverige enbart för att de inte återtas av det land där de

är medborgare eller haft sin hemvist.

Asylsökande och andra som nekats uppehållstillstånd lever i en

påfrestande tillvaro så länge det är oklart om de kan återvända.

Långdragna procedurer i samband med återvändande bidrar till ett

onödigt lidande hos dessa människor, vilket kan undvikas om

återtagandeproblemen minimerades. I takt med att antalet personer som

inte återtas ökar, tvingas dessutom stater att införa mer restriktiva

viseringsregler. Detta hotar i längden både chanserna för bona fide

asylsökande samt det fria resandet mellan länder.

Av förståeliga skäl har de flesta stater vissa krav vad gäller bevisföring

vid fastställandet av medborgarskap, såsom pass eller annan

identitetshandling. En del stater har dock särskilt höga krav. Ett antal

stater kräver särskilda laissez-passer eller resedokument vid återresa för

egna medborgare. Ofta krävs det också att den avvisade eller utvisade

självmant medverkar vid ansökan om resedokument. Det förekommer att

en del av de personer som skall avvisas eller utvisas föredrar att inte

medverka till detta. Oavsett den avvisades eller utvisades medverkan bör

det i alla avseenden vara en grundläggande princip i relationen stater

emellan att en person som nekats uppehållstillstånd i en annan stat bereds

möjlighet att återvända. I sammanhanget är det viktigt att återigen

understryka att tvångsmedel så långt som det är möjligt bör undvikas i

samband med verkställigheter. Som grundprincip gentemot de stater som

inte är beredda att återta sina egna medborgare, skall Sverige hänvisa till

den folkrättsliga principen. Vad gäller andra åtgärder och sanktioner bör

valet av instrument alltid stå i proportion till problemets tyngd. I första

hand bör sådana åtgärder och sanktioner användas som ligger inom

ramen för migrationspolitiken, t.ex. kontinuerliga konsulära

påtryckningar samt viseringspolitik. Först när dessa instrument inte

längre är verkningsfulla, bör mer effektiva åtgärder samt sanktionsmedel

övervägas. Återtagandefrågor bör då i större utsträckning kunna

sammankopplas med förhandlingar och avtal om handel, investeringar

och andra ekonomiska relationer. En sådan sammankoppling skulle ligga

i linje med den helhetssyn på migrationspolitikens område som

förespråkades i regeringens proposition 1996/97:25. Sådana kopplingar

har också föreslagits inom ramen för EU:s migrationspolitiska samarbete.

6 Internationella perspektiv

Vikten av att ett återvändande för personer med avvisnings- och

utvisningsbeslut kan ske på ett humant och värdigt sätt uppmärksammas

också i ett internationellt perspektiv. Inom ramen för det europeiska

samarbetet har en rad åtgärder tagits för att motverka att personer utan

giltigt uppehållstillstånd vistas i medlemsstaterna. En del av detta arbete

är att underlätta ett självmant återvändande. Flera internationella

organisationer arbetar också allt mer med återvändandefrågor. Däribland

märks särskilt Internationella migrationsorganisationen (IOM).

6.1 Europeiska unionen

EU:s ministerråd antog år 1997 ett beslut angående utbyte av information

om bistånd till medborgare i tredje land som frivilligt återvänder till

hemlandet (EGT L147, 5.6.97, s. 3). Av beslutet följer bl.a. följande. De

medlemsstater som har vidtagit åtgärder för att utarbeta program för att

stödja medborgare i tredje land som vistas lagligen eller olagligen i

någon medlemsstat att frivilligt återvända till sitt ursprungsland skall

avlägga rapport om dessa program en gång om året till rådets

generalsekretariat, som därefter skall låta vidarebefordra informationen

till samtliga medlemsstater och till kommissionen. Informationen skall

omfatta vissa närmare angivna uppgifter.

Rådet framhåller att politiken gentemot medborgare i tredje land som

vistas lagligt i medlemsstaterna bör syfta till integration. Bistånd till

återvandring av de som vistas lagligen i en medlemsstat bör inte utformas

så att risk föreligger att det tolkas som en återspegling av en politik som

aktivt främjar frivillig återvandring utan sådant bistånd syftar endast till

att underlätta för dem som av egen fri vilja har beslutat sig för att

återvända.

Enligt rådet ligger ett sådant bistånd som syftar till frivilligt

återvändande av medborgare i tredje land som vistas olagligen i en

medlemsstat i linje med den europeiska humanitära traditionen. Sådant

stöd kan bidra till en värdig lösning för att minska antalet medborgare i

tredje land som vistas olagligen i medlemsstaterna förutsatt att biståndet

inte i sig utnyttjas otillbörligen.

Humanitära frivilligorganisationer har under år 1997 kunnat söka

bidragsmedel från EU till projekt om återvändande av personer med

tillfälliga eller permanenta uppehållstillstånd. EU-medel kunde, enligt en

gemensam åtgärd antagen i juli 1997 (EGT L 205, 31.7.97, s. 3), beviljas

projekt som inriktades på möjligheter till utbildning för personer under

18 år, yrkesutbildning, information om de ekonomiska och administrativa

strukturerna i hemländerna samt hjälp med transporter. Under år 1997

beviljades medel till tre svenska projekt om utbildning inför hemresan

(Naturresursforum, Teamia och Röda Korset). Projektbidrag kan även

beviljas för år 1998.

Dublinkonventionen

Dublinkonventionen har tillkommit för att garantera att var och en som

söker asyl i någon av EU:s medlemsstater skall få sin ansökan prövad

och att den asylsökande inte skall sändas från en medlemsstat till en

annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Detta skall

garanteras genom konventionens bestämmelser som gör att det alltid går

att peka ut vilken stat som är ansvarig.

Huvudprincipen skall enligt konventionen vara att den medlemsstat där

sökanden först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där

sökanden har familjeanknytning skall vara ansvarig för prövningen av en

asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat.

Om en medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att en

annan medlemsstat är ansvarig för prövningen, kan den första staten

begära att den senare staten skall överta ansvaret för sökanden. Om en

sådan begäran inte görs inom sex månader, faller ansvaret för prövningen

på den stat i vilken asylansökan har gjorts. Överföringen av en

asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen måste

ske senast en månad efter accepterandet av övertagandet eller senast en

månad efter avgörandet av den rättsliga talan som utlänningen fört mot

beslutet om överföring.

När det med ledning av ovannämnda kriterier inte kan fastställas

vilken medlemsstat som är ansvarig, är den första medlemsstat i vilken

asylansökan gjorts ansvarig för prövningen. Rörande fall där en

asylansökan har gjorts i en medlemsstat och den sökande sedan rest

vidare till en annan medlemsstat föreskriver konventionen samman-

fattningsvis följande. Den stat som är ansvarig för prövningen av en

asylansökan är förpliktad att återta en asylsökande som har gjort en

ansökan i en annan medlemsstat, att återta den som har återkallat en

ansökan som är under prövning och som har gjort en asylansökan i en

annan medlemsstat samt att återta den vars ansökan har avslagits och

som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat. Tidsfristerna för

dessa fall är kortare än de ovannämnda. Den stat som tillfrågas om ett

sådant återtagande skall svara på begäran inom åtta dagar räknat från det

att begäran görs.

Varje medlemsstat har också rätt att med den sökandes samtycke pröva

en asylansökan som framställts till den, även om prövningen inte åligger

staten enligt konventionen.

Rekommendationer

Enligt fördraget om Europeiska unionen skall medlemsstaterna betrakta

bl.a. asylpolitiken och invandringspolitiken som frågor av gemensamt

intresse. Det gäller också politiken rörande medborgare i tredje land i

fråga om bl.a. kampen mot olaglig invandring, bosättning och arbete

inom medlemsstaternas territorier. Rådet har betonat att man önskar

förbättra effektiviteten vid verkställigheten av avlägsnandebeslut samt att

Europeiska unionen på rådsnivå bör anta rekommendationer för att

säkerställa effektiviteten i verkställighetsarbetet. Nedan behandlas några

av dessa rekommendationer behandlas.

EG:s ministrar med ansvar för invandring antog år 1992 en

rekommendation beträffande metoder för avvisning och utvisning. Enligt

rekommendationen bör den som får ett beslut om avvisning eller

utvisning på lämpligt sätt underrättas om skälen för beslutet, om intresset

av nationell säkerhet inte hindrar att så sker. Beslutet om avvisning eller

utvisning bör verkställas så snart som möjligt. Nödvändiga tvångsmedel

bör finnas för att begränsa friheten för dem som kan förväntas bli

föremål för avvisning eller utvisning. Åtgärder som behövs för att

fastställa utlänningens identitet skall vidtas så tidigt som möjligt. För att

undvika dröjsmål vid anskaffandet av resedokument bör kontakt tas i god

tid med ambassaden eller konsulatet för den stat till vilken utlänningen

skall avvisas eller utvisas. Medlemsstaterna bör överväga behovet av

eskort för att säkerställa att den avvisade eller utvisade når fram till sin

destination. Eskort kan erfordras på grund av att den avvisade eller

utvisade är i behov av beledsagning eller på grund av att han eller hon

kan antas motsätta sig avvisningen eller utvisningen och därför kan

utgöra en fara för sig själv eller för andra. När eskort är nödvändig bör

samråd ske med transportören i god tid.

EG:s ministrar med ansvar för invandring antog år 1992 en

rekommendation om transitering vid avvisning och utvisning med bl.a.

följande innehåll. Den medlemsstat som har beslutat att avvisa eller

utvisa en medborgare i tredje land bör i princip göra det utan att

utlänningen transiterar via en annan medlemsstats territorium. En

medlemsstat kan dock begära att en annan medlemsstat tillåter

transitering när särskilda skäl, särskilt effektivitet, snabbhet och

sparsamhet, påkallar det. Utgångspunkten är att den anmodade staten

skall bifalla en begäran om transitering. I ett särskilt tillägg fastslås att då

ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs med flygtransport vid

genomresa i transiteringsområdet på en flygplats bör undantag göras från

kraven på tillstånd för inresa och transitering, så att det i ett sådant fall

kan vara tillräckligt att informera transiteringsstaten. Rekommendationen

föreskriver vidare att den stat som beslutat om avvisningen eller

utvisningen skall meddela transiteringsstaten om det är nödvändigt att

ledsaga utlänningen. Transiteringsstaten kan välja att tillåta den stat som

beslutat om avvisning eller utvisning att själv sköta ledsagningen eller

besluta att sköta ledsagningen själv eller tillsammans med den andra

staten. Om avvisningen eller utvisningen av någon anledning inte kan

verkställas, kan transiteringsstaten utan formaliteter återsända den

avvisade eller utvisade till den ansökande staten.

EU:s ministerråd antog år 1995 en rekommendation om samråd och

samarbete vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut (EGT

C 5, 10.1.96, s.3). Rådet anger inledningsvis vissa principer som

medlemsstaternas regeringar bör tillämpa dels för att i samarbete få fram

handlingar som är nödvändiga för att genomföra verkställigheten, dels

för att medlemsstaterna i samarbete skall kunna utverka transitering vid

densamma. Rådet rekommenderar medlemsstaterna att genomföra

verkställigheter av avvisnings- eller utvisningsbeslut i samråd med andra

medlemsstater på grundval av ett antal principer. Den medlemsstat som

har beslutat om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land

skall se till att beslutet verkställs. Den beslutande medlemsstaten kan

begära att en annan medlemsstat skall medverka för att verkställigheten

skall kunna genomföras med flygtransport. Varje medlemsstat skall,

enligt rekommendationen, meddela övriga medlemsstater vilken

myndighet som har det samordnande ansvaret för flygtransporter av

avvisade och utvisade utlänningar.

6.2 Internationella migrationsorganisationen (IOM)

Internationella migrationsorganisationen (IOM) är en mellanstatlig

organisation som bildades år 1951 för att arbeta med flyktingsituationen i

Europa efter andra världskriget. I dag är ett hundratal stater, däribland

Sverige, medlemmar i organisationen. Den har sitt säte i Genève och

bedriver verksamhet från cirka 70 olika kontor runt om i världen.

Organisationens högsta beslutande organ, rådet, i vilket bl.a. Sverige

ingår, har uppdragit åt organisationen att arbeta med återvändandefrågor,

bl.a. beträffande personer som har fått avvisnings- eller utvisningsbeslut.

IOM beräknar att organisationen varje år hjälper cirka 100 000

människor att återvända.

IOM har sedan år 1979 arbetat operativt med en rad olika program för

att bistå bl.a. asylsökande som självmant velat återvända till sina

hemländer. Programmens innehåll och finansiering fastställs i avtal

mellan IOM och den uppdragsgivande staten. Kostnaderna belastar den

stat som ingått avtalet. IOM kan bl.a. bistå med att informera om

återvändandeprogrammen och om möjligheterna att återvända till

hemlandet. Vidare kan IOM arrangera resan till hemlandet samt

beledsaga utlänningen under resan och vid ankomsten till hemlandet.

IOM arbetar bl.a. med att underlätta inpassering i ankomstlandet. IOM

kan slutligen ge visst stöd till utlänningen efter hemkomsten. Det kan

exempelvis vara fråga om att ordna sjukvård eller att försöka ordna

arbete eller utbildning. Särskilda insatser kan göras för utsatta personer

som minderåriga och sjuka.

Sverige har sedan länge anlitat organisationen för transporter bl.a. av

kvotflyktingar till Sverige. I det följande beskrivs ett antal europeiska

länders samarbetsprogram med IOM.

Belgien

Belgien har ingått avtal med IOM. Avtalet innebär att IOM skall bistå

personer som har fått avslag på sin ansökan om asyl, som har valt att

återkalla sin ansökan eller som vill lämna Belgien av något skäl. IOM

skall enligt avtalet informera om möjligheten att återvända, arrangera

hemresan samt bistå utlänningen vid hemkomsten. Kostnaden för

programmet har budgeterats motsvarande cirka 7 300 svenska kronor per

person. I detta belopp ingår resekostnader. Enligt IOM lämnade cirka

8 200 personer Belgien med hjälp av programmet under perioden

1984 - 1995. Av dessa återvände 85 procent till sina hemländer, medan

återstoden valde att resa till andra länder.

Danmark

I Danmark kan vissa grupper av utlänningar få ekonomiskt stöd för att

självmant kunna lämna Danmark. Reglerna är förhållandevis detaljerade

och innebär i huvudsak att ersättning utgår för resekostnader och för

vissa kostnader för transport av lösöre och arbetsredskap. Utlänningarna

kan dessutom i regel erhålla vissa kontantbelopp för att underlätta

ankomsten till hemlandet eller det tredje land i vilket de erhållit

uppehållstillstånd. Kontantbeloppen varierar mellan 2 000 och 15 000

danska kronor för vuxna och mellan 1 000 och 5 000 danska kronor för

barn.

Frivilligorganisationen Dansk Flyktinghjälp har givits en viss roll i

administreringen av de danska återvändandeprogrammen. Organisationen

svarar bl.a. för all information om programmen samt tar emot vissa av de

bidragsansökningar som görs. Enligt Dansk Flyktinghjälp har flera av

programmen haft svårt att fungera tillfredsställande och antalet

ansökningar har varit relativt begränsat.

Nederländerna

Sedan år 1992 har Nederländernas avtal med IOM om program för

återvändande till bl.a. Etiopien. IOM skall bistå utlänningar som saknar

uppehållstillstånd i Nederländerna och som vill lämna landet men inte

kan göra det på grund av ekonomiska skäl. IOM bistår i huvudsak med

att skaffa resedokument, arrangera hemresan samt med att beledsaga

utlänningen i samband med avresan från Nederländerna. Ett visst

finansiellt stöd ges också till dem som självmant lämnar landet.

Kostnaden för programmet är budgeterad till motsvarande cirka 8 200

svenska kronor per person. Under år 1994 lämnade 1 406 utlänningar

Nederländerna med hjälp av IOM. För åren 1995 och 1996 var

motsvarande siffror cirka 1 400 respektive 1 200.

Nederländerna har ingått ett särskilt avtal med Etiopien om ett

samarbetsprogram kring stöd till återvändande. Avtalet undertecknades i

augusti 1997. Programmet gäller i tre år och kan utnyttjas av 700 - 900

etiopiska medborgare som sökt asyl men nekats uppehållstillstånd i

Nederländerna. Programmet har tillkommit för att uppmuntra till ett ökat

självmant återvändande och för att även erbjuda stöd vid återkomsten till

hemlandet. Programmet leds av en styrgrupp med representanter för

Nederländerna och Etiopien. I enlighet med avtalet skall Nederländerna

under en period stödja både den återvändande och ge stöd till orten där

han eller hon bosätter sig. Avtalet och programmet skall ses som ett

pilotprojekt. Med motivationsskapande arbete i Nederländerna söker

myndigheterna att uppmuntra till ett självmant återvändande. Broschyrer

som informerar om programmet skall distribueras bland potentiella

återvändare.

Inför återvändandet ges ett bidrag på motsvarande ca 1 900 kronor per

person eller minst ca 4 750 kronor per familj. Nederländerna står även

för kostnaderna för transport. En summa på ca 950 kronor per person

delas ut för att täcka förnödenheter under nio månader efter hemkomsten.

Ersättningen innan avfärd, transporterna och uppehälle de första dagarna

efter hemkomsten betalas ut och organiseras via ett samarbete med IOM.

Däremot är det inte IOM som ombesörjer projekten i Etiopien. Genom ett

särskilt projektkontor i Addis Abeba skall Nederländerna ge stöd till

lokala projekt (community based programmes) som omfattar både

återvändande och befolkningen i området som inte lämnat landet.

Schweiz

Schweiz har som utgångspunkt att alla asylsökande skall kunna erhålla

stöd för självmant återvändande. År 1993 antog Schweiz ett hand-

lingsprogram för hur landet skall underlätta sådant återvändande. Samma

år träffade Schweiz avtal med IOM om samarbete för att genomföra

handlingsprogrammet. Enligt avtalet skall IOM observera och analysera

utvecklingen i frågor som rör självmant återvändande. IOM skall vidare

samordna schweiziska och utländska program för återvändande,

övervaka och utvärdera relevanta projekt inom området samt samarbeta

med nationella och internationella organ som är verksamma i frågor som

rör självmant återvändande.

Flera olika insatser kan göras för att stödja självmant återvändande

inom ramen för det schweiziska handlingsprogrammet. Redan under

handläggningen av asylärendet får de asylsökande information om

möjligheterna att få stöd för att självmant återvända till sina hemländer.

De kan under vistelsen i Schweiz dessutom erbjudas kortare utbildningar

inom olika områden som bedöms som användbara för att underlätta

återkomsten till hemlandet. Det kan t.ex. vara utbildning i olika

verkstadsmekaniska ämnen, husbyggande eller jordbruk. De kan

dessutom erhålla finansiellt stöd för att underlätta återvändandet. Stödet

uppgår till motsvarande cirka 3 000 - 7 000 svenska kronor. Pengarna

skall som regel betalas ut innan avfärden från Schweiz.

Den schweiziska regeringen har vid sidan av det allmänna hand-

lingsprogrammet särskilda återvändandeprogram för utlänningar från

vissa länder. För närvarande finns ett program för återvändande till

Bosnien-Hercegovina och det finns planer på att inleda ett särskilt

program för Kosovo. Tidigare har det funnits program för Chile,

Rumänien och Turkiet. Programmen utformas och administreras av det

schweiziska justitiedepartementet med stöd av ett särskilt bemyndigande

i den schweiziska utlänningslagstiftningen, enligt vilket departementet

skall arbeta för att utlänningar skall reintegreras i sina hemländer. För år

1997 har nämnda departement tilldelats motsvarande drygt 500 miljoner

svenska kronor för arbetet.

Enligt återvändandeprogrammet för Bosnien-Hercegovina utgår stöd

till asylsökande som under handläggningen av asylärendet beslutar sig

för att återvända till hemlandet och till dem som har nekats uppehålls-

tillstånd och som lämnar Schweiz självmant inom den lagstadgade

tidsfristen. Stödet uppgår till motsvarande cirka 21 000 svenska kronor

per vuxen och cirka 11 000 kronor per barn jämte resekostnader.

Pengarna betalas ut efter hemkomsten till Bosnien-Hercegovina av det

schweiziska Departementet för utveckling och tekniskt samarbete

(DEZA), vilket bedriver verksamhet på plats i Bosnien-Hercegovina. Vid

sidan av stödet till enskilda utgår stöd till återuppbyggandet av lokala

strukturer i Bosnien-Hercegovina. När stöd betalas ut till en enskild,

utgår motsvarande belopp till lokala projekt i den enskildes hemkommun.

De lokala projekten kan avse t.ex. uppförande av bostäder och skolor

eller olika insatser inom jordbruket. IOM bistår på uppdrag av den

schweiziska staten med information om programmet och med

handläggning av de ansökningar som kommer in. Bosnienprogrammet

trädde i kraft i juni 1996 och den ursprungliga avsikten var att det skulle

pågå t.o.m. december månad samma år. Programmet var ursprungligen

dimensionerat för att ge stöd till 1 000 personer, men antalet inkomna

ansökningar uppgick till hela 2 700 i slutet av år 1996. Det schweiziska

justitiedepartementet beslöt därför att programmet skall pågå också under

år 1997 och förmodligen också under år 1998. Vid slutet av augusti 1997

hade ytterligare 3 300 personer registrerats till 1997 års

återvändandeprogram.

Representanter för det schweiziska återvändarprogrammet till Bosnien-

Hercegovina har poängterat vikten av information och rådgivning.

Potentiella återvandrare måste få reda på att programmen existerar och

vad de innebär. Korrekta och realistiska uppgifter om situationen i

Bosnien-Hercegovina och om alternativen är viktiga för att väl avvägda

beslut skall kunna fattas om ett självmant återvändande. Det har också

påpekats att det är viktigt att stödet till återvändare inte blir

oproportionerligt stort i förhållande till de generella levnadsvillkoren i

ursprungslandet. Det är också viktigt att knyta återvändandet till mer

generella bistånds- och återuppbyggnadsprogram.

Programmet för Rumänien hade en mycket begränsad omfattning. Det

turkiska programmet pågick från mars 1996 t.o.m. mars 1997 och var ett

slags pilotprogram som fick omfatta högst 100 turkiska medborgare som

hade sökt asyl eller erhållit tillfälliga uppehållstillstånd i Schweiz. Den

totala kostnaden för programmet var budgeterad till motsvarande drygt

2,5 miljoner svenska kronor. Enligt programmet skulle IOM bistå med

ekonomisk hjälp åt dem som önskade återvända till Turkiet. De fick

pengar till resekostnaderna samt motsvarande drygt 3 000 kronor per

person och månad under det första halvåret efter hemkomsten.

IOM har dessutom ingått avtal med Schweiz om att bistå utlänningar

som har särskilda svårigheter att återvända till sitt hemland på grund av

sjukdom. IOM informerar om möjligheterna att få vård i hemlandet,

samordnar och organiserar genomförandet av behandlingen samt erlägger

betalning för vårdkostnader

Tyskland

Tyskland har haft samarbetsavtal med IOM sedan år 1979. Programmen

omfattar utlänningar som har nekats asyl men som har tillfälliga

uppehållstillstånd i Tyskland, utlänningar som har återkallat sina

ansökningar om asyl för att återvända till sina hemländer, utlänningar

som tidigare har beviljats asyl samt utlänningar som har beviljats

tillfälliga uppehållstillstånd och som vill lämna Tyskland för att resa till

ett tredje land.

Det s.k. REAG-programmet handläggs av IOM i samarbete med

UNHCR, olika frivilligorganisationer samt lokala och regionala

myndigheter. Enligt programmet utgår bidrag till täckande av kostnader i

samband med resan från Tyskland. I genomsnitt utbetalas motsvarande

knappt 4 000 svenska kronor för varje resa.

Kostnaden för REAG-programmet under år 1997 är budgeterad till

drygt 34 miljoner tyska mark, eller motsvarande knappt 150 miljoner

svenska kronor.

Stöd för självmant återvändande kan dessutom utgå enligt det s.k.

GARP-programmet. Detta omfattar utlänningar från ett tiotal länder,

däribland Albanien, Eritrea, Etiopien, Ghana och Libanon. Enligt detta

program kan utlänningen erhålla bidrag till täckande av resekostnader

samt ett visst finansiellt bidrag för att underlätta ankomsten till

hemlandet. Bidraget betalas ut av IOM efter avresan från Tyskland och

dess storlek varierar beroende på till vilket land utlänningen återvänder.

Det maximala beloppet uppgick i december 1995 till motsvarande knappt

3 500 svenska kronor. Kostnaden för GARP-programmet under år 1997

är budgeterad till 30 miljoner tyska mark, eller motsvarande cirka 130

miljoner svenska kronor.

Från år 1979 t.o.m. år 1994 lämnade cirka 156 000 personer (bl.a.

gästarbetare och asylsökande) Tyskland med hjälp av REAG-program-

met. Av dessa återvände cirka 94 000 personer till sina hemländer,

medan återstoden valde att resa till andra länder. Vid slutet av oktober

1997 hade nära 62 400 personer återvänt till Bosnien-Hercegovina med

hjälp av återvändandeprogram.

7 Verkställighet och ett värdigt återvändande

7.1 Ny ansvarsfördelning

Regeringens förslag: Huvudansvaret för verkställighet av beslut om

avvisning och utvisning förs över till Statens invandrarverk. Beslut av en

polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om utvisning på

grund av brott enligt 4 kap. 7 § UtlL skall dock även fortsättningsvis

verkställas av polismyndighet. Behovet av tillgång till polisiär

kompetens tillgodoses genom att Statens invandrarverk ges möjlighet att

överlämna ärenden till polismyndighet för att genomföra en

verkställighet. Ärenden får överlämnas när polisens insats är nödvändig

på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan hittas utan

hjälp av polis eller när det på goda grunder kan antas att utlänningen inte

kommer att lämna landet självmant och att tillgång till tvångsmedel

behövs.

Utredningens förslag överensstämmer i stora drag med regeringens

men har modifierats genom att den föreslagna rätten för Invandrarverket

att begära biträde av polismyndighet har ersatts med en möjlighet för

Invandrarverket att överlämna ärenden till polismyndighet.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig är

positiva till, eller har inte något att erinra mot, att Invandrarverket övertar

ansvaret för verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut.

Myndigheterna är, med några undantag, mer negativt inställda än vad de

humanitära frivilligorganisationerna är. Flera har anfört farhågor mot att

Invandrarverket även skall få arbetsuppgifter av polisiär karaktär och att

Invandrarverkets dubbla roller riskerar minska tilltron till verket som

beslutande myndighet. Justitieombudsmannen anför att den föreslagna

ordningen kommer att ge upphov till komplikationer i de fall där tre

myndigheter (Invandrarverket, polismyndigheten och Kriminalvårdens

transporttjänst) skall samverka och att detta kan ifrågasättas ur såväl

principiell som effektivitetssynpunkt. En alternativ lösning är enligt

Justitieombudsmannen att ansvaret för verkställigheten går över från

Invandrarverket till polismyndigheten i de fall behov av polisiär insats

uppkommer. Rikspolisstyrelsen ifrågasätter om förslaget medför någon

renodling av myndigheternas ansvarsområde då det reella ansvaret ändå

kommer att ligga kvar hos Polisen eftersom man bedömer behovet av

polisiär kompetens och befogenhet som stort i dessa ärenden. Vidare

anser man att förslaget skulle leda till oönskad uttunning av den polisiära

kompetensen på utlänningsområdet. Socialstyrelsen anför att Statens

invandrarverks brist på geografisk spridning kräver vidare utredning och

framhåller att garantier måste skapas för att verkställigheten av sjuka

människor sker med beaktande av de krav som följer av sjukdomen. Man

poängterar att möjligheterna till att verkställigheten sker genom att

utlänningen frivilligt lämnar landet ökar om verkställighetsfrågan beaktas

under hela handläggningen av ett ärende. Statskontoret anser att

invändningarna mot förslaget är så allvarliga att en överföring inte bör

komma i fråga utan menar att det inom nu gällande ansvarsfördelning

finns utrymme för de förbättringar och effektiviseringar som utredningen

pekar på. Invandrarverket anför att den stora vinsten med en överföring

av ansvaret är att hela processen då kommer att hållas samman hos en

myndighet som därvid kan skapa sig en helhetssyn. Arbetet kan bedrivas

mer koncentrerat och man har stor hjälp av informationssystemet

STAMM. Genom sina övriga ansvarsområden har Invandrarverket mer

eller mindre kontinuerlig kontakt med de sökande, inklusive de som har

eget boende. Verket framhåller att den geografiska spridningen av

verksamheten är tillräcklig och möter de behov som uppstår i och med ett

övertagande av verkställighetsansvaret. Invandrarverket understryker

vikten av att polisens kvarstående ansvar och befogenheter förtydligas

och preciseras för de fall verket påkallar biträde. Advokatsamfundet anför

att utredningen av en sökandes asylskäl försvåras om verkställig-

hetsfrågan samtidigt skall beaktas. Samfundet anser vidare att

handläggarens objektivitet påverkas om utrednings- och verkställig-

hetsärendet handläggs parallellt och att processekonomiska skäl talar mot

förfarandet i de fall ansökningen bifalls. Barnombudsmannen och Rädda

Barnen saknar en analys av verkställighetsfrågan ur ett barnperspektiv

och efterlyser förslagets konsekvenser för barn. Flyktinggruppernas och

Asylkommittéernas Riksråd (FARR) anser att det skall fastställas i lag att

en barnfamilj inte får splittras vid avvisning/utvisning annat än i

undantagsfall och när det föreligger synnerliga skäl. FARR, Caritas och

Amnesty International anser att frågan om verkställighet i allmänhet inte

bör aktualiseras förrän Invandrarverket fattat beslut i grundärendet.

Skälen för regeringens förslag: Remissinstanserna har i sina

yttranden fokuserat på problematiken kring hur man tillgodoser behovet

av tvångsmedel vid en överflyttning av verkställighetsansvaret. Detta är

naturligt då redan Verkställighetsutredningen (SOU 1995:55) föreslog

att ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning skulle

föras över från polismyndigheterna till Statens invandrarverk och att

behovet av polisiär kompetens kunde tillgodoses med hjälp av

handräckning. I detta förslag instämde Flyktingpolitiska kommittén

(SOU 1995:75). Det nu föreliggande utredningsförslaget har i stora delar

baserats på det underlag som presenterades av

Verkställighetsutredningen och är fokuserat på frågan om hur en sådan

överflyttning skulle kunna ske. Till bilden hör emellertid även andra

frågor som för fullständighetens skull här skall belysas mer ingående.

Redan av utredningsdirektiven framgår att såväl önskemålet att renodla

myndigheternas ansvarsområden som det förhållandet att bristande

effektivitet och andra svårigheter kan uppkomma då olika myndigheter

samverkar vid verkställighet av beslut talar för att verkställighetsansvaret

bör flyttas från landets polismyndigheter till Statens invandrarverk. Det

förhållandet att Polisen kommer att ha kvar ansvaret för vissa

verkställighetsärenden förändrar inte denna bedömning.

En av utredningens huvuduppgifter var att granska huruvida det

föreligger avgörande invändningar mot överförandet av verkställig-

hetsansvaret till Invandrarverket. Regeringens syn på de invändningar

som belysts i utredningen är i korthet följande.

En invändning som tas upp är det förhållandet att verket skulle komma

att få ansvaret för utredning av utlänningens rätt att vistas i Sverige, fatta

beslut i frågan samt verkställa ett beslut om att utlänningen skall avvisas

eller utvisas. Att samla såväl den beslutande funktionen som den

verkställande i en och samma hand utgör ett avsteg från principen om att

beslutande och verkställande organ bör hållas åtskilda. Bland

remissinstanserna har bl.a. Sveriges advokatsamfund ifrågasatt en sådan

ordning. Redan i det nuvarande systemet verkställer emellertid

polismyndigheterna sina egna beslut om avvisning. Det går inte helt att

bortse från att en sådan ordning riskerar att i viss mån undergräva tilltron

till rättssäkerheten och föranleda misstro mot myndigheten. Detta

förhållande måste dock ställas mot de positiva effekter en sådan ordning

kan komma att ge, såsom en förändrad syn på handläggningen av dessa

ärenden. Avsikten är att hela processen mer skall komma att handla om

att förmå de som avvisats eller utvisats att självmant lämna landet än att

behöva tillgripa tvångsåtgärder. Ett sådant förändringsarbete kan bäst ske

i Invandrarverkets regi som ett led i helhetsansvaret för

immigrationsfrågorna. Vad gäller rättssäkerheten så garanteras den även

av att beslut om avvisning eller utvisning kan överklagas till

Utlänningsnämnden eller i förekommande fall till regeringen.

Det kan ifrågasättas om ett övertagande av den verkställande

funktionen verkligen kommer att påverka synen på Invandrarverket, på

så sätt att det skulle framstå som en myndighet med delvis polisiära drag.

Genom att verkställighetsansvaret flyttas över till Invandrarverket

fullföljs den process som tidigare påbörjats och verket får ett heltäckande

ansvar som immigrationsmyndighet. I jämförelse med det ansvar verket

fått genom överföringen av förvarsfrågorna, vilket mer har drag av

polisiär verksamhet, framstår denna risk som liten. Riksdagen har

beslutat att en ny myndighet med ansvar för integrationsfrågor skall

bildas. Därmed har även den intressekonflikt undanröjts som kan ligga i

att en och samma myndighet ansvarar för frågor om en utlännings rätt att

uppehålla sig i landet och åtgärder för integration.

Utredningen pekar vidare på de risker som ett uppdelat

verkställighetsansvar kan innebära. Invandrarverket kommer att få

huvudansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut men

polismyndigheten kommer även fortsättningsvis att ha verkställig-

hetsansvaret för vissa typer av avlägsnandeärenden. Att utlännings-

lagstiftningen därmed skulle bli mer svåröverskådlig och i sin tur leda till

att handläggningen av utlänningsärenden komplicerades,

överensstämmer inte med regeringens uppfattning. Den förändrade syn

som regeringen vill få till stånd på uppgiften som verkställande

myndighet, är viktig även i detta sammanhang. Det skall dras en tydlig

gräns mellan olika typer av avlägsnandeärenden så att det framstår klart

vilken myndighet som har ansvaret. Invandrarverket föreslås få ansvar

för att möjliggöra återvändandet för de utlänningar som accepterar

myndigheternas beslut och självmant lämnar landet, liksom att förmå så

många som möjligt att välja detta alternativ. Polismyndighetens uppgift

är att se till att de som vägrar att rätta sig efter besluten lämnar landet.

Även efter en överflyttning kommer behovet av att tillgripa

tvångsmedel i vissa verkställighetsärenden att kvarstå. Det gäller

framförallt de utlänningar som medvetet försvårar genomförandet av

verkställigheten genom att hålla sig undan. Omfattningen av detta

problem är svår att uppskatta. Vid utgången av 1997 var 3 580 personer

efterlysta i samband med att deras avvisnings- eller utvisningsbeslut

skulle verkställas. Bland dessa torde åtskilliga ha lämnat landet utan

myndigheternas kännedom. Regeringens bedömning är att den här typen

av problem, att den avvisade eller utvisade medvetet håller sig undan,

kommer att minska på sikt genom att Invandrarverket får huvudansvaret

för verkställighetsärendena och kommer att arbeta med dessa på ett annat

sätt än vad som sker idag.

Utredningen framhåller vidare att tillgänglig statistik talar för att vår

nuvarande ordning för verkställighet fungerar väl vid en internationell

jämförelse och att det alltid kan ifrågasättas om det är lämpligt att

förändra ett förhållandevis effektivt system. Rikspolisstyrelsen

instämmer i detta konstaterande och pekar på förutsättningar att göra

verksamheten ännu effektivare om den behålls inom polisväsendet. Med

den gränsdragning i ansvarsfördelningen som regeringen föreslår finns

inget som talar för att effektiviteten skulle sjunka i dessa ärenden.

Effektivitetsvinster kan göras genom att ansvaret flyttas från ett stort

antal lokala myndigheter till en central utlänningsmyndighet. Invandrar-

verkets ställning som en myndigheter under Utrikesdepartementet är i

detta sammanhang en fördel. Det ger förutsättningar för ett nära och

effektivt samarbete mellan verket och utlandsmyndigheterna som kan

innebära att utlänningen kan återvända snabbare till sitt hemland än vad

som idag är möjligt. Genom att samla ansvaret hos Invandrarverket

förbättras möjligheterna till ett effektivt agerande i ett tidigt skede i

förhållande till länder där problem förekommer i verkställighets-

sammanhang. I fråga om antalet kan man säga att polismyndigheterna

varit framgångsrika i verkställighetsarbetet. Men i statistiken döljer sig

också många långdragna verkställigheter. Delvis beror detta, som redan

nämnts, på omständigheter utanför myndigheternas kontroll. Den typen

av ärenden kommer inte helt att kunna undvikas i framtiden heller.

Genom sitt direkta samverkan med Utrikesdepartementet i migrations-

frågor och med sitt ansvar för hela asylprocessen finns det dock goda

förutsättningar för att Invandrarverket t.ex. skall kunna förkorta de

genomsnittliga tiderna mellan beslut om avvisning eller utvisning och

verkställigheten.

Med den förändrade syn på verkställighetsfrågan som regeringen vill

få till stånd, finns goda skäl att anta att antalet utlänningar som rättar sig

efter myndigheternas beslut och självmant lämnar landet kommer att öka.

I denna process har Invandrarverket en avgörande roll. Verket skall på

olika sätt motivera den avvisade eller utvisade att själv medverka till ett

värdigt återvändande genom att fokusera på individuellt anpassade

åtgärder. Detta är ett argument som måste väga tungt i sammanhanget.

Invandrarverket har också genom sitt arbete med olika

återvandringsprojekt i samverkan med SIDA, exempelvis för somalier

och bosnier bosatta här i landet, skaffat sig värdefull kompetens och

erfarenhet i situationer där insatser för återuppbyggnad är viktiga

förutsättningar för återvändandet. Denna kompetens och erfarenhet är

värdefull också för verket som verkställande myndighet av avvisnings-

och utvisningsbeslut. Bland de asylsökande som nekats uppehållstillstånd

finns många som kommer från tidigare konfliktområden men där

situationen i landet senare stabiliserats.

En av de mer markerade invändningar utredningen presenterat mot att

föra över verkställighetsansvaret på Invandrarverket är begränsningarna i

verkets lokalisering och geografiska spridning. Flera remissinstanser,

framförallt Rikspolisstyrelsen, har framhållit detta som ett stort problem.

Invandrarverket har i sitt yttrande konstaterat att utredningen inte gjort

någon närmare analys av hur stora resurser de olika polismyndigheterna

lagt på verkställighetsfrågorna. Det som Invandrarverket har framhållit i

sitt yttrande är att de kommuner och orter som är intressanta i

verkställighetsarbetet är naturligen de där verket bedriver mottagnings-

verksamhet och de orter där verket har prövningsverksamhet. Dessa

verksamheter förekommer också integrerat på flera håll i landet och

förstärker Invandrarverkets möjligheter att arbeta för att fler avvisade och

utvisade motiveras att lämna landet självmant. Mot den bakgrunden

måste Invandrarverkets geografiska täckning anses tillräcklig för de nya

arbetsuppgifter som enligt förslaget kommer att läggas på verket.

Helhetsyn i handläggningen

För att kravet på effektivitet skall kunna uppfyllas är det angeläget att

handläggningen av utlänningsärenden präglas av en helhetssyn. Däri

ligger att frågan om verkställighet/återvändande bör beaktas under hela

handläggningen av ett utlänningsärende. Enligt Verkställighets-

utredningen är det främst oklarheter kring utlänningens identitet och

nationalitet som försvårar verkställigheten av avlägsnandebeslut (SOU

1995:55 s. 57). Förutsättningarna för att effektivt kunna bringa klarhet i

dessa frågor är i regel bättre om arbetet inleds tidigt under

handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd. Dessa uppgifter är,

som framhållits i migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25),

av grundläggande betydelse för bedömningen av frågan om

uppehållstillstånd och måste därför uppmärksammas redan i detta ärende.

Övertagandet av verkställighetsansvaret ger Invandrarverket ytterligare

skäl för att beakta dessa frågor även ur ett verkställighetsperspektiv.

Detta synsätt får dock inte leda till att de specifika

verkställighetsfrågorna tas upp innan det är aktuellt med ett

avvisningsbeslut, på så sätt som Sveriges Advokatsamfund befarar. Det

måste dras en tydlig skiljelinje vid tidpunkten för Invandrarverkets

beslut. Före det att ett avvisningsbeslut har fattats skall verket

naturligtvis inte vidta några åtgärder som kan tolkas som ett initierande

av planering för ett återvändande. Flertalet av de frågor som har

betydelse för om utlänningen skall kunna återvända till sitt hemland,

såsom bl.a. identitet och nationalitet, är dock i hög grad relevanta i själva

tillståndsärendet. Arbetet med dessa frågor får naturligtvis aldrig tillåtas

inverka negativt på utredningen av den sökandes asylskäl.

Det har ibland också gjorts gällande att Invandrarverket inte i

tillräcklig grad beaktar de verkställighetshinder som kan föreligga och

som enligt 4 kap. 12 § UtlL skall beaktas i ett ärende rörande avvisning

eller utvisning. Beslut som inte går att verkställa skall heller inte fattas.

Risken för sådan eventuell försummelse bör, som Svenska Röda Korset

anfört, minska om det är samma myndighet som ansvarar för

avlägsnande- och verkställighetsärenden.

I det här sammanhanget bör Utrikesdepartementets och utrikes-

representationens betydelse i handläggningen av enskilda ärenden

beröras. För att avvisnings- eller utvisningsbeslut skall kunna verkställas

till vissa länder förutsätts det i många fall att diplomatiska kontakter tas

med det mottagande landets utrikesförvaltning. Invandrarverket har ett

väl utbyggt kontaktnät vid utlandsmyndigheterna i de länder varifrån

många människor söker sig till Sverige. Detta inte minst genom den

omfattande verksamhet med handläggning av ärenden om visering och

uppehållstillstånd som utlandsmyndigheterna utför efter bemyndigande

från Invandrarverket. I enskilda asylärenden begär Invandrarverket

vidare utredningar från utlandsmyndigheterna rörande förhållandena i det

aktuella landet. Detta innebär att verket och utlandsmyndigheten redan i

ett tidigt skede kan ha haft kontakt angående frågor, som har betydelse

för utlänningens möjligheter att återvända till sitt hemland. Genom att

Invandrarverket får ansvaret för verkställigheten av avvisnings- och

utvisningsbeslut kan i detta hänseende effektivitetsvinster göras genom

att vissa verkställighetsproblem som berör ett stort antal personer,

exempelvis kosovoalbaner och feylikurder, kan hanteras i ett större

sammanhang.

Inom Utrikesdepartementet pågår för närvarande ett arbete som avser

att förstärka samverkan och integrationen mellan Invandrarverket,

Utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna i handläggningen av

utlänningsärenden och migrationspolitiska frågor. Detta kommer att ge

Invandrarverket större förutsättningar att verka i förhållande till de för

verkställighetsarbetet aktuella länderna.

Invandrarverket som ansvarig myndighet

Under senare år har ansvaret för utredning och handläggning av ärenden i

fråga om uppehållstillstånd successivt flyttats över från Polisen till

Statens invandrarverk. Invandrarverket har således numera det samlade

ansvaret för handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd och

därmed självklart den bästa kännedomen om förhållandena i olika

ärenden och länder. Därtill kommer att Invandrarverket handlägger och

avgör ärenden om visering, arbetstillstånd, flyktingförklaring och

medborgarskap samt utfärdar resedokument och främlingspass. En annan

viktig uppgift för verket är arbetet med återvandringsfrågor.

Inom Invandrarverket finns därmed samlat en både bred och djup

kompetens i en lång rad frågor som rör utlänningar och migration. Denna

kompetens gör att Invandrarverket, på ett helt annat sätt än någon annan

myndighet, har förutsättningar att motivera de utlänningar som inte har

rätt att stanna här, att självmant lämna landet och återvända till sina

hemländer. En överflyttning av ansvaret till Invandrarverket möjliggör på

sikt att de utlänningar som inte har rätt att stanna här i landet i större

utsträckning lämnar landet självmant. Genom sin kontinuerliga kontakt

med utlänningen kan Invandrarverket genom olika typer av insatser

motivera den avvisade eller utvisade att självmant återvända.

Invandrarverket kan genom sina övriga ansvarsområden skaffa sig en

helhetsbild av utlänningsärendets karaktär och har därmed underlag för

att bedöma hur man på bästa sätt skall underlätta för utlänningen att

lämna landet självmant. I sin ställning som central utlänningsmyndighet

får nu Invandrarverket även ansvaret för att förändra synen på

verkställighetsarbetet. Genom sina kontakter med bl.a. de humanitära

frivilligorganisationerna kan Invandrarverket vidareutveckla formerna

för hur ett värdigare återvändande för de som har nekats

uppehållstillstånd här i landet skall kunna åstadkommas. Det ger

Invandrarverket bättre möjligheter att ta fram metoder för att en

humanitär grundsyn i det svensk asylförfarandet skall prägla kontakten

mellan myndigheten och utlänningen då han eller hon skall lämna landet.

Polisens huvuduppgift är att förebygga brott samt upprätthålla ordning

och säkerhet i samhället. Polisen har vidare till uppgift att biträda andra

myndigheter i deras verksamhet när behov uppstår att använda

tvångsmedel. Som en logisk följd av detta och med ambitionen att

renodla myndigheternas ansvarsområden finns det enligt regeringens

uppfattning tunga skäl att ge Invandrarverket huvudansvaret för

verkställighetsarbetet.

Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiftningen är att

verkställigheten skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet

(prop. 1988/89:86 s. 116). Utlänningslagen innehåller vidare en

bestämmelse som uttryckligen anger inom vilken tid den som har fått ett

beslut om avvisning eller utvisning skall lämna landet, se 8 kap. 12 §

andra stycket. Den som fått ett avvisningsbeslut skall lämna landet inom

två veckor och den som fått ett utvisningsbeslut skall lämna landet inom

fyra veckor. Detta sker redan idag i viss omfattning. För många handlar

det om praktiska svårigheter snarare än om en ovilja att rätta sig efter det

fattade beslutet.

Återvändandet bör dessutom kunna underlättas genom att utlänningen

på ett tidigt stadium får information om innebörden av beslutet att han

eller hon inte får stanna i Sverige. Därför skall Invandrarverket i nära

anslutning till det av verket fattade avlägsnandebeslutet ta kontakt med

utlänningen och informera denne om beslutsproceduren och de villkor

som gäller om han eller hon väljer att acceptera beslutet och självmant

lämna landet. Detta kan lämpligen göras i nära anslutning till att

utlänningen underrättas om beslutet. Exempelvis kan verket informera

om de återvändandeprogram som IOM tillhandahåller och som de som

självmant lämnar landet kan komma i åtnjutande av. Innehållet i dessa

och andra exempel på vilken typ av hjälp och stöd verket kan bidra med

finns utvecklat i avsnitt 8. Även i detta avseende borde det föreligga bäst

förutsättningar för korrekt och fullständig information om det är samma

handläggande myndighet i ärendena om uppehållstillstånd som i fråga

om verkställighet. I detta skede kan Invandrarverket också erbjuda och

upplysa utlänningen om den organiserade verksamhet verket bedriver

och som riktar sig till de som förbereder sig på att återvända till

hemlandet. Detta är ett alternativ till den ordinarie organiserade

verksamhet som verket bedriver och som är obligatorisk för att den

asylsökande skall ha rätt till fullt dagbidrag. Självfallet är det den

enskilde som själv avgör vilken typ av organiserad verksamhet som han

eller hon vill delta i, utan att detta påverkar rätten till dagbidrag. Om

utlänningen väljer att stanna och överklaga Invandrarverkets beslut bör

verket finnas tillgängligt för de behov av kontakt som utlänningen kan ha

under den tid ärendet handläggs av Utlänningsnämnden.

Fastställs verkets beslut av Utlänningsnämnden, eller i förekommande

fall av regeringen, skall verket i nära anslutning till detta beslut på nytt ta

kontakt med utlänningen för att ta upp frågan om återvändande.

Invandrarverket bör, så långt det är möjligt, planera återvändandet

tillsammans med utlänningen. Verket har också genom sin

organisationsuppbyggnad större möjligheter än polismyndigheterna att

samordna utresan för en större grupp personer som skall återvända till

samma land. Som exempel på andra samordningsåtgärder kan nämnas de

återvändandeprogram som behandlas i avsnitt 8.

Vid myndigheternas planering av utresan krävs humanitära

hänsynstaganden och respekt för den avvisades eller utvisades personliga

integritet. Som Socialstyrelsen påpekar bör särskilt beaktas de behov som

sjuka samt gamla människor kan ha. Dessa personer kan under vissa

omständigheter vara i behov av en ledsagare under återresan och det bör

ankomma på Invandrarverket att erbjuda en sådan i dessa fall. En annan

grupp som måste beaktas särskilt i detta sammanhang är de ensamma

barnen. Hur denna grupp bör behandlas utvecklas i avsnitt 7.2.

Kravet på humanitet medför att det måste finnas förutsättningar för att

genomföra en verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning i nära

anslutning till det fattade beslutet. Många människor som måste lämna

landet far illa av den ovisshet som uppkommer om återvändandet till

hemlandet drar ut på tiden. Här har Invandrarverket större möjligheter än

polismyndigheterna att uppfylla kravet på en snabb och effektiv

handläggning genom sin organisationsuppbyggnad och sitt nära

samarbete med Utrikesdepartementet och dess utlandsmyndigheter. Även

den möjlighet verket har till kontinuerlig kontakt med utlänningen, under

tiden före slutligt beslut, är till hjälp i detta sammanhang. Kravet på

humanitet ställer också anspråk på att regelverket är tydligt och

tillämpningen av reglerna förutsägbar samt att utlänningens återkomst till

hemlandet underlättas så långt det är möjligt.

För att arbetet med återvändandet skall kunna bedrivas effektivt är det

också nödvändigt att utlänningslagstiftningen och dess tillämpning är

konsekvent. Den som har nekats uppehållstillstånd måste få ett tydligt

besked om att det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning är

slutgiltigt. I det här skedet kan det vara en fördel om det är samma

personal inom Invandrarverkets mottagningssystem som tidigare har haft

kontakt med utlänningen som nu tar kontakt med honom eller henne

inför verkställigheten. Arbetet med att förmå personer som inte har rätt

att vistas i Sverige att självmant lämna landet blir med den föreslagna

ordningen en viktig uppgift för Invandrarverket. Många utlänningar har

under sin vistelse här i landet kommit i kontakt med någon av de

humanitära frivilligorganisationerna. Frivilligorganisationerna fyller en

viktig funktion som en oberoende part med vilken den asylsökande kan

diskutera sitt ärende, bl.a. för att ta ställning om alla möjligheter till

prövning är uttömda. Frågan om samverkan mellan verket och

frivilligorganisationerna behandlas i avsnitt 8.2.

Möjligheten att motivera utlänningar till att självmant lämna Sverige

minskar om de får uppfattningen att de fortfarande har möjlighet att få

stanna i Sverige och att deras chanser ökar ju längre de lyckas dröja sig

kvar här i landet. Det är därför viktigt att Invandrarverket i sin kontakt

med utlänningen verkar för att denne inte håller sig undan. I detta

sammanhang är frivilligorganisationernas insatser av stor vikt. Genom att

deras möjligheter att nå fram till utlänningen med information är större

än myndigheternas, skulle mycket vara vunnet om fler av dessa

organisationer vill delta i detta förebyggande arbete.

7.2 Barnperspektivet

Som Barnombudsmannen och Rädda Barnen konstaterar saknas i

utredningen en analys av verkställighetsfrågan ur ett barnperspektiv.

Regeringen instämmer i att detta är en brist men vill framhålla att denna

fråga redan har behandlats i den migrationspolitiska propositionen (prop.

1996/97:25). I det bakomliggande arbetet gjorde såväl Flyktingpolitiska

kommittén (SOU 1995:75) som Barnkommittén (SOU 1996:115) den

övergripande bedömningen att svensk lagreglering och tillämpning i

huvudsak är förenlig med FN:s barnkonvention. Att hänsyn till barns

bästa redan tas i utlänningsärenden kan exemplifieras genom den

självklara huvudprincipen i hanteringen av utlänningsärenden som sedan

länge har varit att barn inte skall behöva leva åtskilda från sina föräldrar.

Regeringen gjorde dock bedömningen att vissa förtydliganden i

utlänningslagstiftningen borde göras. Den s.k. portalparagrafen infördes

därför i 1 kap. 1 § andra stycket UtlL som ett uttryck för att den väl

etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa skulle komma till

klart uttryck i lagen. I bestämmelsen föreskrivs att i fall som rör ett barn

skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt

barnets bästa i övrigt kräver. Alla ärendetyper i utlänningslagen omfattas

av denna föreskrift. Det innebär att detta blir en central bestämmelse för

Invandrarverket i arbetet med barn, som kommit hit ensamma eller

tillsammans med sina föräldrar; i hela asylprocessen liksom vid

återvändande och verkställighet av beslut.

De barn som kommit ensamma, utan någon vårdnadshavare, bör

uppmärksammas särskilt av Invandrarverket, vilket också sker redan

idag. Det kan ändå finnas anledning att peka på hur tillämpningen av

portalparagrafen bör avspeglas i en verkställighetssituation. I de fall ett

s.k. ensamkommande barn inte anses ha rätt till uppehållstillstånd här i

landet bör Invandrarverket, efter att ha försäkrat sig om och var anhöriga

finns, utse en ledsagare som kan följa barnet till hemlandet eller tredje

land för att barnet där skall kunna återförenas med sina anhöriga. Det bör

här noteras att när det gäller denna kategori rör det sig om ett tiotal barn

per år som återsänds.

I arbetet med barn är det av särskild vikt att verket tillsammans med de

humanitära frivilligorganisationerna kan finna former för ett samarbete.

Invandrarverket håller på att utveckla de riktlinjer som finns rörande

arbetet med ensamkommande barn i asylprocessen. Förutom

utlänningslagstiftningen och dess förarbeten har barnkonventionen stor

inverkan på verkets faktiska handlande inom exempelvis mottagnings-

systemet samt för utredningsmetodik och prioriteringar. I Invandrar-

verkets arbete med ensamkommande barn inleds familjeefterforskning

omgående i samband med att utredningen om uppehållstillstånd påbörjas.

I en handläggningsplan framgår hur familjeåterföreningstanken hålls

levande med barnet, samt vem som ansvarar för olika åtgärder.

Personalen ger under hela utredningstiden information om möjligheterna

att återvända.

I anknytning till detta är det intressant att nämna de synpunkter som

Barnkommittén framförde i sitt delbetänkande rörande verkställighet av

avlägsnandebeslut avseende barnfamiljer. Kommitténs uppfattning var

att de människor som avvisas eller utvisas behöver både stöd och tid att

förbereda sig för återvändandet och när verkets beslut om avvisning eller

utvisning fattats skall inriktningen av åtgärder anpassas till det beslutet.

Det kan annars, ansåg kommittén, uppfattas som att myndigheterna ger

dubbla budskap till den familj som väntar på beslut om

uppehållstillstånd. Om myndigheten å ena sidan fattar beslut om

avvisning och å andra sidan förbereder en anpassning till svenska

förhållanden finns risk för att bearbetningen av återvändandet inte

kommer igång. I avvisningsärenden rörande barnfamiljer är det av

synnerlig vikt att beslutet motiveras på sådant sätt att den sökande

familjen förstår skälen för beslutet. I de flesta fall krävs riktade

stödinsatser med ett strukturerat motivationsarbete. En avvisad

barnfamilj kan också behöva stöd och hjälp vid återkomsten till

hemlandet och i detta sammanhang är det viktigt att samarbetet med

frivilligorganisationerna utvecklas mera.

Även den fråga som FARR tar upp i sitt remissyttrande om

familjesplittring vid tidpunkten för verkställighet har behandlats i

migrationspolitiska propositionen. Inledningsvis kan konstateras att

denna situation tillhör undantagen. Enligt Verkställighetsutredningens

undersökning redovisades endast 11 fall av familjesplittring av 2 320

verkställda ärenden. Riksdagen har behandlat frågan nyligen och avslagit

en motion med samma yrkande som FARR nu framställer

(1997/98:SfU9). Även om familjesplittring i högsta grad är en oönskad

situation, kan den i särskilda fall vara svår att undvika. Barnkommittén

konstaterade "att det är myndigheternas skyldighet att så långt som

möjligt förhindra en familjesplittring och att ett tillfälligt åtskiljande av

en familj, om man vet att den är tillfällig, inte kan sägas stå i strid med

statens åtaganden enligt barnkonventionen". Kommittén hade därför inga

förslag till regeländringar eller andra åtgärder i den delen. Frågan

huruvida verkställighet av ett avvisnings- utvisningsbeslut skulle

innebära en kränkning av artikel 8 (rätten till skydd för privat- och

familjeliv) i europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna har prövats av Europadomstolen i fallet

Cruz[REDACTED_EFTERNAMN] m.fl. mot Sverige (46/1990/237/307). Fallet gällde en man

som utvisats från Sverige till Chile. Han hade därigenom kommit att

skiljas från sin familj, som också hade utvisats men där verkställigheten

inte kunnat genomföras då familjen gått under jorden och på så sätt gjort

sig oåtkomlig för den svenska polisen. Europadomstolen fann att

splittringen av familjen var en följd av familjens eget handlande och inte

berodde på myndigheternas utvisningsbeslut. Något brott mot artikel 8

ansågs därför inte föreligga.

Då barn göms läggs en börda av förhoppningar och ansvar på barnen

som svårligen kan vara förenlig med omtanke om barnets bästa. Mest

tragiskt är det när ensamma barn utan asylskäl sänds iväg för att själva

finna sig en bättre framtid i ett främmande land utan föräldrarna, med

eller utan avsikt att dessa senare skall kunna återförena sig med barnet i

det nya landet. Mot bakgrund av detta och risken för att utnyttjandet av

barn på det här sättet skulle kunna tillta anser regeringen att det inte är

möjligt att med barnets bästa för ögonen hantera denna fråga i någon

annan ordning än vad som sker idag. Regeringen står därmed fast vid sin

tidigare inställning att det inte är möjligt att införa ett absolut förbud mot

familjesplittring i dessa situationer. Det kan däremot inte nog

understrykas att myndigheterna har ett ansvar att undvika situationer som

leder till familjesplittring.

Barnkommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1997:116) gjort en

praxisgenomgång av ärenden enligt utlänningslagen, före och efter

portalparagrafens instiftande, för att skaffa sig en uppfattning huruvida

lagstiftarens intentioner om barnets bästa fått genomslag i tillämpningen

av utlänningslagen. Inledningsvis konstaterar kommittén att det i många

fall finns omständigheter som är mycket individuella och komplexa till

sin natur. Redan av den anledningen är stor försiktighet påkallad när det

gäller att dra generella slutsatser. Till detta skall läggas att det material

kommittén gått igenom var begränsat och att det då förflutit relativt kort

tid sedan portalbestämmelsen om barnets bästa infördes. Mot denna

bakgrund ansåg kommittén det vara svårt att bedöma om lagstiftarens

intentioner om barnets bästa hade fått genomslag i tillämpningen av

utlänningslagen eller inte. En arbetsgrupp har under våren tillsatts inom

Utrikesdepartementet för att bl.a. utvärdera tillämpningen av portal-

bestämmelsen. Utvärderingen skall vara klar till hösten 1998.

7.3 Tvångsmedel

Behov av tvångsmedel

Syftet med regeringens förslag att överföra verkställighetsansvaret till

Statens invandrarverk är att med olika typer av insatser minska behovet

av tvångsmedel vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.

Uppskattningen av antalet ärenden i fråga om verkställighet där

tvångsmedel är nödvändiga varierar kraftig mellan de olika berörda

myndigheterna. Regeringen är övertygad om att det skall bli möjligt att

systematiskt minska behovet av att använda tvångsåtgärder med den nya

föreslagna ordningen. Verkställighetsutredningen (SOU 1995:55) fann

genom sin kartläggning av verkställighetsärenden att polismyndigheterna

betraktade 137 av totalt 2 320 verkställda avvisnings- och utvisnings-

beslut som "svårartade verkställigheter". Rikspolisstyrelsen har i sitt

remissyttrande kommenterat detta och betonar att det man där redovisat

avsåg de mest komplicerade fallen och att tvångsmedel använts även i

många andra fall.

Det kommer alltid att finnas de som inte respekterar myndigheternas

beslut och därför kommer att vägra att lämna landet självmant. Behovet

av polisiär kompetens kommer därför att finnas kvar och måste kunna

tillgodoses även om Invandrarverket anförtros huvudansvaret för att

beslut om avvisning och utvisning verkställs. Med uttrycket "polisiär

kompetens" avses här dels förmågan och behörigheten att bedriva

polisiärt spanings- och eftersökningsarbete, dels förmågan och behörig-

heten att tillgripa tvångsmedel.

Utredningen har övervägt tre olika alternativ för att tillgodose behovet

av polisiär kompetens inom den nya ansvarsfördelningen. Det första

alternativet innebär att polisiär kompetens tillförs Invandrarverkets egen

organisation, dvs. att Invandrarverkets personal får behörighet att efter

erforderlig utbildning utföra eftersökningsarbete och använda tvångs-

medel. Det andra - som är det alternativ som utredningen förordar - är att

Statens invandrarverk, med bibehållet verkställighetsansvar, får begära

biträde av polismyndighet med vissa åtgärder. Det tredje alternativet

innebär att verkställighetssystemet utformas så att Invandrarverket kan

besluta att överlämna ansvaret för verkställigheten till polismyndigheten.

Så skulle exempelvis kunna ske när Invandrarverket bedömer att det i ett

visst ärende finns behov av polisiärt spaningsarbete eller att behov av

tvångsmedel kan uppkomma.

Polisiär kompetens

Statens invandrarverk har hittills inte haft någon polisiär kompetens.

Detta förhållande förändrades i viss mån i fråga om användning av tvång

när Invandrarverket tog över ansvaret för förvarsinstitutet den 1 oktober

1997. Den nya utformningen av reglerna för förvar finns i 6 kap.

utlänningslagen.

Invandrarverkets personal har i de nya förvarsreglerna givits rätt att

använda visst tvång för att syftet med förvarsinstitutet skall kunna

tillgodoses och för att ordningen och säkerheten i förvarslokalerna skall

kunna upprätthållas. Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen skall

vara så få som möjligt (prop. 1996/97:147 s. 28 ff). En i förvar tagen

utlänning får under vissa förutsättningar hållas avskild från övriga

förvarstagna (22 §) samt kroppsvisiteras (26 §). Invandrarverkets

personal får dessutom hindra att en förvarstagen utlänning avviker från

förvarslokalen och denne får i övrigt underkastas nödvändig begränsning

av rörelsefriheten (21 §). Enligt en särskild bestämmelse (17 §) skall

polismyndigheten på begäran av Invandrarverket lämna det biträde som

behövs för att genomföra ett beslut om förvar. Med denna formulering

avses att polismyndigheten skall delge utlänningen beslutet om förvar

och därefter transportera honom eller henne till förvarslokalen. Med

formuleringen avses även den situationen att utlänningen har avvikit från

förvarslokalen och därför skall återföras. På begäran av Invandrarverket

skall polismyndigheten även lämna biträde för att förflytta en utlänning

som hålls i förvar. Så kan ske när utlänningen exempelvis är rymnings-

eller våldsbenägen.

Som framgår av ovanstående redovisning har Invandrarverket givits

förhållandevis begränsade befogenheter att använda tvång i den ordning

som sedan den 1 oktober i fjol gäller för förvarsverksamheten. Verket

saknar i princip helt befogenheter att med stöd av de nu redovisade

reglerna använda tvång utanför förvarslokalerna och deras närmaste

omgivningar.

Regeringen instämmer med utredningen om att det finns en

grundläggande skillnad mellan att ge Invandrarverket rätt att använda

tvång för att säkerställa ordningen och säkerheten i förvarslokaler och att

ge Invandrarverket en vidare befogenhet att använda tvång ute i

samhället för att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. Det kan

redan av principiella skäl ifrågasättas om det är lämpligt att skapa en

organisation med delvis polisiära befogenheter vid sidan av den ordinarie

polismakten. Viktigt att väga in är också risken för att en sådan ordning

kan påverka synen på Invandrarverkets övriga verksamhet och dess

personal.

Till dessa mer principiellt grundade invändningar skall läggas att det

knappast kan vara samhällsekonomiskt försvarbart att bygga upp och

bibehålla en polisiär kompetens vid sidan av det ordinarie polisväsendet.

Det gäller även befogenheten och förmågan att med polisiära metoder

eftersöka de utlänningar som håller sig undan verkställighet.

Flera remissinstanser har mycket tydligt uttalat att Invandrarverket inte

bör utrustas med egen polisiär kompetens. Utredningens slutsats är att

mycket starka skäl kan anföras mot alternativet att tillföra polisiär

kompetens till Invandrarverkets egen organisation. Regeringen delar

remissinstansernas och utredningens bedömning. Detta alternativ

framstår således inte som en framkomlig väg.

Handräckning

En annan möjlighet är att, som utredningen föreslagit, behovet av polisiär

kompetens tillgodoses genom att Statens invandrarverk, med bibehållet

verkställighetsansvar, får möjlighet att begära biträde av polismyndighet.

Som utredningen påpekar finns i åtskilliga författningar bestämmelser

om att polis skall hämta personer som inte självmant inställer sig till en

förrättning eller för genomförandet av annan myndighetsutövning.

Polisen har exempelvis till uppgift att hämta den som skall föras till

kriminalvårdsanstalt för att avtjäna straff och att till vårdinrättning föra

den som skall omhändertas för tvångsvård. Som framgår ovan har det

nyligen införts en bestämmelse om att polis på begäran av

Invandrarverket skall lämna biträde för att genomföra beslut om att ta

utlänning i förvar. I dessa fall har Invandrarverket fullt ansvar, utan

undantag, vilket under alla förhållanden inte kan bli fallet vid

verkställighet av beslut om avvisning och utvisning eftersom Polisen

alltjämt kommer att ha ansvar för bl.a. verkställigheten av utvisnings-

beslut som meddelats av domstol.

Tanken med detta alternativ är enligt utredningen, att Invandrarverket

skall kunna begära biträde av en polismyndighet för att genomföra en

verkställighet. En sådan begäran skall få göras när polisens biträde är

nödvändigt på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan

påträffas utan hjälp av polis eller då tillgång till tvångsmedel behövs.

Bestämmelsen om biträde av polis bör, enligt utredningen, också

utformas så att det klart framgår dels i vilka situationer som Invand-

rarverket skall kunna begära biträde, dels vilka åtgärder som

polismyndigheten skall bistå med. Polisens erfarenhet av spaningsarbete

och polisens möjlighet att företa husrannsakan med stöd av 20 §

polislagen (1984 :387) kommer sannolikt att behöva utnyttjas i

verkställighetsärenden även framdeles.

Flera remissinstanser har uttryckt farhågor över utredningens förslag.

Rikspolisstyrelsen har i sitt remissyttrande uttryckt att det med en sådan

ordning föreligger risk för att nödvändiga resurser inte finns tillgängliga

hos polismyndigheten vid tidpunkten för Invandrarverkets begäran om

biträde och att man därför inte kan leva upp till verkets krav på skyndsam

handläggning. Detta skulle leda till försämrad effektivitet. JO pekar på de

problem som kan uppstå då flera myndigheter skall samarbeta på det sätt

som utredningen föreslagit.

Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att ta de

betänkligheter som remissinstanserna uttalat på allvar. Med utredningens

lösning finns det risk för att oklarhet uppstår om vilken myndighet som

har det egentliga ansvaret i de ärenden där Invandrarverket begär

polisens biträde. Polisens roll och ansvar i denna situation skulle bli

otydlig och man uppnår inte den renodling av myndigheternas

ansvarsområden som bör eftersträvas. Därför kan regeringen inte ställa

sig bakom utredningens förslag.

Överlämnande

För att fullfölja tanken om att renodla myndigheternas ansvarsområden,

är det enligt regeringens uppfattning en bättre lösning att Invandrarverket

i de fall där polisiär kompetens krävs ges en möjlighet att överlämna

ärendet och därmed ansvaret för verkställigheten till polismyndigheten.

På det viset undviks den sammanblandning av ansvar som flera

remissinstanser riktat kritik mot i utredningens förslag. Ordningen bör

konstrueras så att ansvaret för verkställighet lämnas över till polis-

myndigheten då Invandrarverket har uttömt sina möjligheter att motivera

den enskilde att självmant lämna landet och det på goda grunder kan

antas att någon form av tvångsåtgärder är nödvändiga för att beslutet

skall kunna verkställas. Anledningen till att gränsen för överlämnandet

bör förläggas dit är att regeringen instämmer med utredningen och

remissinstanserna om att det är olämpligt att Invandrarverket ges rätt att

självt använda tvångsmedel.

Invandrarverket har genom sina olika ansvarsområden kunnat skaffa

sig en god bild av utlänningen och ärendets karaktär. Verket är därmed

den myndighet som har de bästa förutsättningarna att bedöma och fatta

beslut om vilka ärenden som måste överlämnas till polismyndighet, på

grund av att man bedömer att tvång kommer att behövas för att

genomföra verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det

kan exempelvis vara fallet när en utlänning inte visar några tecken på att

vilja lämna landet inom de tidsfrister som gäller. Ett annat exempel på

när Invandrarverket får överlämna ett ärende är när utlänningen håller sig

undan och inte kan anträffas utan polisens medverkan. Rikspolisstyrelsen

har i sitt remissyttrande rörande utredningens förslag om handräckning,

uttryckt farhågor för att det hos Invandrarverket skulle göras alltför

lättvindiga och slentrianmässiga bedömningar om när polisens biträde

behövs. Detta är en viktig aspekt som även är relevant i förhållande till

regeringens förslag. I lagförslaget anges vilka kriterier som skall

föreligga för att Invandrarverket skall få överlämna ett ärende.

Invandrarverket bör vara restriktiv i sin bedömning om vilka ärenden

som skall överlämnas till Polisen. I de fall verket har uttömt sina egna

möjligheter att få kontakt med utlänningen kan det finnas behov av

polisiärt eftersöknings- eller spaningsarbete. Regeringens förslag innebär

att Invandrarverket åläggs huvudansvaret för verkställigheten av ett

avlägsnandebeslut. Som redan nämnts, är verket den enda myndighet

som har underlag för att göra bedömningen om vilka ärenden som skall

överlämnas till polismyndighet. Mot den bakgrunden bör endast

Invandrarverket ha rätt att besluta vilka ärenden som skall lämnas över

och varken polismyndigheten eller någon annan myndighet skall kunna

motsätta sig ett sådant beslut. Ett ärende som är överlämnat till en

polismyndighet skall dessutom aldrig kunna återlämnas till

Invandrarverket, oavsett om utlänningen i sin kontakt med polisen sagt

sig vara villig att lämna landet självmant.

Den ordning som regeringen nu föreslår innebär att den myndighet

som har att utföra det egentliga arbetet, t.ex. efterspaningsarbetet, också

kommer att ha det fulla ansvaret för ärendet. Detta överensstämmer helt

med vad Rikspolisstyrelsen framfört i sitt remissyttrande om att det

formella ansvaret bör följa det reella.

Regeringen anser därför, till skillnad från utredningen, att denna

lösning innebär bättre möjlighet att utveckla metoder och upprätthålla

kompetens för att avvisningar även hos polisen skall ske på så värdigt

sätt som möjligt och med användning av minimum av tvångsåtgärder.

Denna strävan är, som nämnts tidigare, en viktig utgångspunkt för tanken

att flytta över verkställighetsansvaret till Invandrarverket. Det

förhållandet att Polisen kommer att behålla ansvaret för vissa typer av

verkställighetsärenden ligger också helt i linje med detta resonemang.

Enligt regeringens uppfattning bör den föreslagna ansvarsfördelningen

inte heller påverka den polisiära kompetensen på utlänningsområdet på

sådant sätt som Rikspolisstyrelsen befarar.

Utredningen tog upp frågan om den bristande effektivitet och de

svårigheter som riskerar att uppkomma då olika myndigheter samverkar

vid verkställandet av beslut. Att denna risk skulle öka om ansvaret för

verkställigheten under handläggningen flyttas från en myndighet till en

annan bedömer regeringen inte som trolig. Det är snarare så att med den

tydliga avgränsning av de inblandade myndigheternas ansvarsområden

som görs i förslaget vinner man både i tid och effektivitet. Det finns

dessutom flera positiva effekter som utredningen förbisett. De båda

myndigheterna kan med denna lösning helt koncentrera sig på den typ av

ärenden där deras särskilda kompetens och resurser utnyttjas på bästa

sätt.

Regeringen kan alltså inte instämma i utredningens slutsats att det

finns avgörande invändningar mot en ordning som innebär att ansvaret

för verkställigheten övergår från Statens invandrarverk till polismyndig-

heten när det finns behov av polisiär kompetens. Ett förslag med denna

innebörd läggs därför fram.

8

8 Stödinsatser

8.1 Återvändandeprogram

Regeringens bedömning: Avvisade eller utvisade bör i vissa fall

erbjudas stöd när de återvänder till hemlandet självmant. Statens

invandrarverket bör ges möjlighet att tillsammans med de humanitära

frivilligorganisationerna och internationella organisationer utveckla

formerna för ett samarbete om återvändande. Särskilt bör möjligheten

till ett samarbete med Internationella migrationsorganisationen (IOM)

kunna undersökas. Samarbetsavtal bör ges en flexibel form så att de

kan tillgodose skilda förutsättningar och behov som de återvändande

kan ha. Integrerade åtgärdsprogram som innehåller insatser under

utlänningens vistelse i Sverige, under utresan och i vissa fall även

under en tid efter ankomsten till hemlandet, bör eftersträvas.

Invandrarverket bör fungera som ett samverkansorgan för detta stöd.

Utredningens förslag: Regeringens bedömning överensstämmer i

stort med utredningens förslag. På grundval av remissyttrandena anser

dock regeringen att Invandrarverket tillsammans med frivillig-

organisationerna skall vidareutveckla formerna för en eventuell

samverkan.

Remissinstanserna: Statskontoret föreslår att Invandrarverket i

samråd med frivilligorganisationerna och IOM vidare utreder och

föreslår hur dessa kan engageras i arbetet för att öka graden av

frivillighet vid återvändande av utlänningar som har fått beslut om

avvisning eller utvisning. Statens invandrarverket tillstyrker förslaget om

att stöd bör ges till frivilligorganisationerna samt att samarbete bör

inledas med IOM. Utlänningsnämnden delar utredningens tveksamhet till

möjligheterna att med hjälp av renodlade finansiella bidrag motivera ett

självmant återvändande. Utlänningsnämnden tillstyrker förslaget att

Invandrarverket får möjlighet att stödja frivilligorganisationernas

verksamhet med att underlätta för personer som nekas uppehållstillstånd i

Sverige att återvända. Även Rikspolisstyrelsen, som för övrigt avstyrker

en överflyttning av verkställighetsansvaret, tillstyrker förslaget om

samarbete med IOM och framhåller att en sådan samverkan kan

genomföras oavsett vilken myndighet som har verkställighetsansvaret.

Svenska Röda Korset välkomnar utredningens förslag om stöd till

frivilligorganisationerna. Advokatsamfundet tillstyrker förslaget.

Individuella bidrag till enskilda utlänningar bör undvikas eftersom ett

sådant bidrag kan ge incitament till personer att ansöka om asyl för att

komma ifråga för bidrag. Sveriges Kristna Råd intar en positiv

ståndpunkt om medverkan till återvändande och kan tänka sig diskutera

en medverkan förutsatt att omsorgen om de asylsökande hålls i

förgrunden. Frivilliga organisationers roll i asylprocessen bör övervägas i

ett sammanhang och ses som en helhet. Svenska flyktingrådet

understryker vikten av att de som nekas uppehållstillstånd förstår att

deras ansökan handlagts på ett korrekt sätt och att beslutet är väl

underbyggt för att de skall acceptera beslutet. Frivilligorganisationerna

kan medverka till att underlätta förståelsen för beslutet. Svenska

flyktingrådet delar inte alla uppfattningar i utredarens förslag men kan

ändå tillstyrka att stöd ges till frivilligorganisationerna och IOM.

Amnesty International ser positivt på utredarens förslag att

frivilligorganisationernas kunskap och erfarenhet tas tillvara. Frågan bör

dock diskuteras vidare i frivilligorganisationerna. Amnesty tar för egen

del i princip inte emot statliga bidrag för att kunna stå helt oberoende.

Barnombudsmannen är positiv till förslaget om stöd för att underlätta för

dem som nekats uppehållstillstånd i Sverige att frivilligt lämna landet.

Man påpekar vidare att det är bra att frivilligorganisationernas roll lyfts

fram och att de får en given roll redan under planeringen av

verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning. Rädda Barnen

finner det uteslutet att på myndigheters uppdrag medverka vid

verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning. En sådan

medverkan kunde ge sken av att de berörda personerna ges ett bättre

skydd och stöd än vad som vore möjligt. Caritas tillstyrker förslaget i

stort men anser att frivilligorganisationernas förtroende hos asylsökande

inte får urholkas genom att organisationerna tar emot den föreslagna

typen av statligt stöd. I princip ser Caritas positivt på ett IOM-samarbete

men understryker att villkoren måste redovisas bättre. Caritas kan för

närvarande inte tillstyrka förslaget i denna del. Flyktinggruppernas och

Asylkommittéernas Riksråd (FARR) tillstyrker att ekonomiskt och annat

stöd ges till de som nekas uppehållstillstånd, men avstyrker att

frivilligorganisationerna skulle medverka vid utresorna. FARR tillstyrker

att Invandrarverket inleder samtal med frivilligorganisationerna kring

frågan om stöd för återvändande, men avstyrker förslaget att statligt stöd

skulle utgå till frivilligorganisationerna så att de blir delaktiga i

transportverksamheten. IOM är enligt FARR en lämplig

samarbetspartner eftersom organisationen har tillkommit på regeringars

initiativ. FARR föreslår även att visst stöd bör ges till uppföljning av de

återvändandes situation efter hemkomsten.

Skälen för regeringens bedömning: Det är av humanitära skäl

angeläget att bistå utlänningar som vill lämna Sverige för att återvandra

till sitt hemland. Detta gäller också vissa utlänningar som har nekats

uppehållstillstånd i Sverige. Regeringens övergripande ambition är att

återvändande skall vara värdigt och självmant och att tvångsmedel så

långt som möjligt skall undvikas. För att uppnå denna målsättning är det

av vikt att involvera frivilligorganisationer och internationella

organisationer som IOM i återvändandet och att ge ett mer genomtänkt

stöd till de personer som skall återvända och gör så självmant. Ett sådant

stöd kan omfatta både insatser inför återvändandet och möjligheten att

med begränsade insatser underlätta återkomsten till utlänningens

hemland. Frivilligorganisationernas kunskaper och erfarenheter kan vara

en hjälp i detta arbete. I sammanhanget kan nämnas att FN:s

flyktingkommissarie genom sin exekutivkommitté uttalat att man ser

positivt på program som erbjuder rådgivning och stöd för att personer

som inte är i behov av internationellt skydd självmant skall kunna

återvända till sina hemländer. Flyktingkommissarien kan också tänka sig

en egen roll vid återvändandeprogram. Även EU:s ministerråd har uttalat

liknande tankegångar i det beslut som antogs den 26 maj 1997 angående

utbyte av information om bistånd till medborgare i tredje land som

frivilligt återvänder till hemlandet. Det finns betydande invändningar mot

att ge utlänningar som har nekats uppehållstillstånd renodlade finansiella

bidrag för att de självmant skall kunna lämna Sverige. Istället bör man i

samarbete med frivilligorganisationer och internationella organisationer

som IOM erbjuda integrerade åtgärdsprogram för de som är beredda att

återvända självmant. Invandrarverket bör tillsammans med frivillig-

organisationerna utveckla formerna för samarbete om sådan verksamhet

som underlättar ett värdigt och självmant återvändande av personer som

fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Sådan verksamhet kan

finansieras delvis genom att använda en del av de resurser som förs över

till verket i samband med övertagandet av verkställighetsansvaret.

Stöd till återvandring

Direktiven till utredningen angav att utredaren skulle belysa

förutsättningarna för att utlänningar som har befunnits sakna skäl för

uppehållstillstånd i högre grad självmant lämnar Sverige och, när detta

inte sker, hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna såsom

hittills verkställas på ett värdigt och effektivt sätt.

Insatser av olika slag för att utlänningar som har nekats uppehålls-

tillstånd självmant skall lämna Sverige benämns vanligen återvändan-

deprogram. Sverige har endast begränsade erfarenheter av sådana

program. Däremot har vissa insatser gjorts för utlänningar som har

önskat återvandra till sina hemländer efter att ha vistats i Sverige med

uppehållstillstånd. En beskrivning av dessa s.k. återvandringsprogram

ges i prop. 1996/97:25 s. 269 ff. I det följande anges några exempel på

verksamhet med inriktning på frivillig återvandring.

År 1989 godkände riksdagen regeringens förslag till utgångspunkter

för en återvandrarpolitik (prop. 1988/89:100 bil.12). Som en

grundläggande princip fastslogs, att all återvandring skall vara frivillig.

Det är därför viktigt att i sammanhanget understryka skillnaden mellan

återvandring som avser personer som har uppehållstillstånd i Sverige och

vars återvandring är helt frivillig och återvändande som avser personer

som inte uppfyller eller inte längre uppfyller villkoren för

uppehållstillstånd i Sverige. Dessa personer måste lämna landet men bör

i möjligaste mån kunna göra det självmant och under värdiga former.

Regeringens förslag till en återvandringspolitik poängterade att en

frivillig återvandring bör vara noga planerad och förberedd, i första hand

av flyktingen själv och dennes familj men med en viktig roll för enskilda

organisationer. Det förutsågs i 1989 års riktlinjer att återvandringen

skulle kunna komma att öka väsentligt och därmed även

informationsbehoven om ursprungsländerna. Invandrarverket förutsattes

bevaka behovet av sådan information och studiecirkelmaterial om exilens

villkor och om återvandring. Enligt riktlinjerna skulle också det stöd som

den svenska staten lämpligen kan ge åt enskilda flyktingar som har

återvandrat ses som en del av det humanitära biståndet till andra länder.

Det ansågs också att återvandringsfrågorna borde ges stor

uppmärksamhet inom ramen för Sveriges deltagande i det internationella

samarbetet.

Svenskt stöd för frivillig återvandring till Chile utgick under ett antal

år med cirka 10-15 miljoner kronor årligen. Ett liknande stöd gavs

tidigare i förhållande till Uruguay. Ett program för att stödja

arbetsintegrationen för återvandrare, PRAL, upprättades vid mitten av

1980-talet av ett antal chilenska frivilligorganisationer under IOM:s

överinseende. Svenska Diakonia spelade en viktig roll vid programmets

tillkomst och Sveriges bistånd har sedan dess förmedlats genom

Diakonia. Projekten har sannolikt inte haft avgörande betydelse för den

återvandring till Chile som skett från Sverige men kan ha underlättat den

första vistelsetiden för ett mindre antal personer. Erfarenheterna i Chile

visar att förberedelserna i Sverige varit det mest avgörande för om

återvändandet blivit lyckat eller ej samt att inträdet i arbetslivet är den

absolut viktigaste enskilda faktorn för en lyckosam återintegration.

Budgetåret 1994/95 fördelade Invandrarverket drygt 600 000 kronor

för projekt inriktade på återvandring. Flera studieförbund gavs

projektmedel för att utveckla studiecirkelverksamhet inför återvandring.

Ett antal invandrar- och flyktingorganisationer har beviljats projektmedel

under senare år för att inom den egna organisationen arbeta med

förberedelser för återvandring. Det gäller de chilenska riksförbunden,

Kurdiska riksförbundet, Eritreanska riksförbundet, Salvadoranska

riksförbundet, Kroatiska riksförbundet samt Bosnien-Hercegovinas

riksförbund i Sverige.

Budgetåret 1998 har 23,3 miljoner kronor beviljats för återvandrings-

insatser som i första hand riktar sig till flyktingar och övriga

skyddsbehövande som vill återvandra till sitt ursprungsland. Dessutom

har ca 10 miljoner kronor beviljats för användning till särskilda bidrag

för återvandring enligt förordningen (1984:890) om bidrag till flyktingars

resor från Sverige för bosättning i annat land. Ett bidrag på högst 10 000

kronor per person och högst 40 000 kronor per familj har kunnat utgå.

Under 1997 beviljades detta bidrag till 1 061 personer, varav 755

personer var medborgare i Bosnien-Hercegovina.

Återvandring till Bosnien-Hercegovina har varit av särskild betydelse

under de senaste åren. Sverige har givit stöd åt ett nordiskt pilotprojekt i

samarbete med Svenska Röda Korset för temporärt återvändande av

medicinsk personal till Bosnien-Hercegovina. I samarbete med IOM har

Sverige givit bidrag åt ett projekt för att underlätta återvandring av

välutbildade nyckelpersoner till Bosnien-Hercegovina. Mellan september

1996 och februari 1998 återvandrade 29 personer från Sverige inom

dessa program och ytterligare 62 ärenden var fortfarande under

behandling. Regeringen avsatte under budgetåret 1998 10 miljoner

kronor för informations- och utbildningsinsatser med inriktning på att

förbereda och underlätta för flyktingar i Sverige att återvandra. En del av

dessa resurser har kommit att utnyttjas av återvandrare till Bosnien-

Hercegovina som ett sätt att förbereda återuppbyggnadsarbetet efter

hemkomsten.

Invandrarverkets återvandringsverksamhet har byggt upp en

kompetens och erfarenhet vilket kan komma väl till användning vid ett

samarbete med frivilligorganisationer och internationella organ om

återvändande av avvisade och utvisade personer.

Stöd till återvändande

När det gäller utlänningar som har nekats uppehållstillstånd har det

tidigare i huvudsak handlat om att formlöst ge mindre summor för att

täcka utlänningens kostnader under resan från Sverige. Under år 1997

utfärdades en tidsbegränsad förordning om bidrag till resor från Sverige

för bosättning i annat land för utlänningar som vägrats uppehållstillstånd

(SFS 1997:127). Förordningen, som trädde i kraft den 1 maj 1997 gav

Invandrarverket rätt att besluta om sådant ekonomiskt stöd. Bidrag har

kunnat ges i de fall då beslutet inte kunnat verkställas inom två år från att

det vunnit laga kraft eller om utlänningen tidigare beviljats tidsbegränsat

uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL eller tidsbegränsat

uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder. Bidrag har också

kunnat ges om det i samband med avvisning eller utvisning förordnats att

verkställighet av beslutet inte får ske mot utlänningens vilja inom viss tid

och utlänningen under den angivna fristen frivilligt rättar sig efter

beslutet. Bidraget får inte ges till en utlänning som genom att hålla sig

undan eller på annat sätt själv medverkat till att beslutet inte kunnat

verkställas. Maximalt 5 000 kronor per vuxen och 30 000 kronor per

familj har kunnat lämnas i bidrag.

Förordningen infördes delvis med tanke på det stora antalet

medborgare från Förbundsrepubliken Jugoslavien, bland dem etniska

albaner från Kosovo, som utan egen förskyllan blivit kvar i Sverige under

lång tid efter att de fått avslag på sina ansökningar. Stödet utformades

även med tanke på medborgare från Bosnien-Hercegovina, men

självfallet kunde personer från alla medborgarskapsgrupper som

uppfyllde kriterierna söka stödet.

Nästan samtliga ansökningar om stöd har fått bifall. Under perioden

april till december 1997 beviljades totalt 95 återvändandebidrag. Av

dessa bidrag gick 38 till medborgare i Bosnien-Hercegovina och 47 till

medborgare i Kroatien. Övriga bidrag fördelades mellan medborgare i

Förbundsrepubliken Jugoslavien, El Salvador, Iran, och Peru. Enligt en

beräkning hade 21 personer vid tillfället för beslutet vistats i Sverige upp

till 24 månader, 15 personer mellan 25 och 36 månader, 54 personer

mellan 37 och 48 månader och 2 personer hade vistats här i 53 respektive

63 månader. Det vore av humanitära skäl en önskvärd förbättring om

flertalet av dessa personer hade kunnat förkorta sina väntetider.

Orsakerna till de långa väntetiderna i dessa fall varierar och grundar sig

delvis på förhållanden i ursprungsländerna, vilket påverkat besluts-

processen och bedömningen av skäl för tidsbegränsade uppehållstillstånd

eller för verkställighetshinder.

Den största medborgarskapsgruppen bland de som skulle ha kunnat

söka stödet, personer från Förbundsrepubliken Jugoslavien, har inte haft

möjlighet att återvända hem och dessa har därmed inte heller sökt stödet.

Förbundsrepubliken Jugoslavien har inte tagit emot dessa medborgare

och Sverige har under en längre tid förhandlat om det återtagandeavtal

som undertecknades i januari 1998 men som ännu inte ratificerats av den

jugoslaviska sidan. Bortsett från denna grupp har personer från fler

medborgarskapsgrupper än de förväntade sökt stödet.

I de länder som erbjuder stöd till återvändande har frågan ibland ställts

om inte personer utan skyddsbehov lockas att som asylsökande ta sig till

dessa länder enbart för att kunna utnyttja stödet. Erfarenheterna visar

dock att stödet i så fall måste vara betydande i relation till hemlandets

kostnadsläge och till de kostnader som är förenade med en flykt, för att

detta skall vara tillräckligt attraktivt. De regler som normalt omger ett

stöd leder även till att det inte bara är mycket svårt utan också både tids-

och resurskrävande att otillbörligen försöka utnyttja det. Det stöd som

har erbjudits i Sverige har kunnat utnyttjas av fler men av olika

anledningar har dessa personer inte sökt stödet. En del lämnar landet på

egen hand och utan att utnyttja stödet. Andra väljer att hålla sig undan

verkställighet av beslut om avvisning och utvisning med förhoppningen

att till slut få stanna i Sverige. Enskilda mottagningsenheter anger att

bidraget inte i sig har varit så omfattande att det är ett tillräckligt motiv

för ett självmant återvändande. Det innebär dock ett stöd till dem som ser

positivt på ett återvändande men där det finns praktiska svårigheter.

Stödet är till nytta för många av dessa personer som vill återvända men

som saknar resurser för att på egen hand bekosta hemresan och den första

tiden därefter.

Upplysningar om möjligheten att söka bidraget har gått ut via

informationsblad som översatts till sex olika språk och som funnits

tillgängliga på Invandrarverkets olika enheter. Information om

möjligheten till återvändande har tagits upp från det att den asylsökande

först kommer i kontakt med enheten. Upplysningar om möjligheten till

återkallande av ansökan samt nöjdförklaring har också lämnats vid

lämplig tidpunkt under vistelsetiden i verkets mottagningssystem. Även

polisen har informerat om möjligheten att söka bidraget.

Ett renodlat finansiellt stöd till resor kan uppmuntra till att de som

nekats uppehållstillstånd i viss mån självmant lämnar Sverige. Ett

effektivare stöd är ett integrerat åtgärdsprogram vars innehåll kan

anpassas till förutsättningarna och behoven i det enskilda fallet. Att få

stöd till själva hemresan är inte alltid tillräckligt för att personer skall

inse fördelarna med att återvända och nackdelarna med att utan

uppehållstillstånd försöka hålla sig kvar i Sverige. Ofta behövs det också

information och rådgivning om vilka förhållanden som råder i hemlandet

för att återvändandet skall bli självmant. Om personer med avvisnings-

och utvisningsbeslut kan skaffa sig en mer heltäckande och aktuell bild

över situationen i hemlandet blir det lättare att fatta ett välavvägt beslut

om att återvända.

Människor som har valt att lämna sitt hemland för att bosätta sig i

Sverige har ofta en stark vilja att få stanna här. Detta gäller oavsett om de

har sökt sig till Sverige på grund av ett skyddsbehov eller på grund av

andra omständigheter. De har brutit upp från sin tidigare tillvaro och inte

sällan med betydande uppoffringar tagit sig till Sverige. Många har

förhoppningar om att här kunna skapa en betydligt bättre framtid för sig

själva och sin familj. Det är mot denna bakgrund som förutsättningarna

till ett självmant återvändande bör ses.

Att erbjuda dem som har nekats uppehållstillstånd i Sverige mer

betydande finansiella bidrag för att de självmant skall kunna lämna

landet är förenat med såväl principiella betänkligheter som praktiska

svårigheter. Regeringen bedömer därför att den typen av stöd för

återvändande bör ersättas med integrerade åtgärdsprogram. Först och

främst bör stöd inte utformas på ett sådant sätt att dess syfte kan

missuppfattas av den avvisade eller utvisade. Syftet med ett stöd är att

underlätta ett återvändande för utlänningar som fått beslut om avvisning

eller utvisning. Sådana utlänningar skall erbjudas möjligheten att delta i

program som både syftar till ett värdigare återvändande och ny etablering

i hemlandet.

Renodlade finansiella bidrag kan i sig inte uppfylla dessa

målsättningar. De praktiska svårigheterna med sådana bidrag gäller bl.a.

fastställandet av nivån på bidragen. Den måste vara tillräckligt hög för att

få avsedd effekt, men den bör samtidigt inte vara så hög att bidragen får

utlänningar att söka sig till Sverige enbart för bidragets skull. Härtill

kommer att ett belopp som är lämpligt för att underlätta återvändande till

exempelvis Bosnien-Hercegovina kan motsvara flera årslöner i ett annat

land. Beloppet måste därför anpassas efter förhållandena i det enskilda

fallet, vilket i sin tur kan uppfattas som orättvist och diskriminerande av

dem som erhåller lägre belopp än andra utlänningar. Till en början kan

också en del negativa reaktioner möta utlänningen i hemlandet om han

eller hon återvänder med för de lokala förhållandena betydande

tillgångar. Med integrerade åtgärdsprogram skapas dock större

möjligheter att undvika både de principiella problemen och svårigheterna

med gränsdragningar.

Deltagande i de aktiviteter som erbjuds genom samarbete med

frivilligorganisationerna eller IOM, t.ex. information och rådgivning, viss

utbildningsverksamhet före hemresan eller återintegrationsverksamhet i

ankomstlandet, bör vara helt frivilligt. Stödet skall finnas som en

möjlighet för de personer som rättar sig efter myndigheternas beslut och

inte undanhåller sig verkställighet av beslutet. För de personer vars

ärenden överlämnas till polismyndigheterna blir denna form av stöd inte

aktuellt.

8.2 Frivilligorganisationer

Frivilligorganisationernas arbete med asylsökande

Ett flertal ideella organisationer, kyrkor och samfund är verksamma i

frågor som berör asylsökande och flyktingar. Deras insatser skiftar starkt

i inriktning och omfattning alltefter organisationernas förutsättningar och

ideologiska hemvist. Verksamheten är ett viktigt komplement till det stöd

och mottagande som tillhandahålls från statsmakternas och från

kommunernas sida. Det finns dock få organisationer som enbart ägnar sig

åt flyktingfrågor. Någon övergripande samarbetsorganisation för

flyktingfrågor existerar inte, till skillnad från t.ex. i Danmark.

Gemensamt för många svenska frivilligorganisationer är den växande

internationella verksamhet i vilken de är nationell part. Särskilt inom

områdena konfliktförebyggande humanitärt arbete och insatser för

flyktingar och fördrivna personer har de internationella frivillig-

organisationerna kommit att spela en allt större roll. Denna utveckling

har sannolikt betydelse också i fråga om organisationernas förut-

sättningar att delta i det nationella arbetet, t.ex. i fråga om återvändande

för dem som inte har tillstånd att uppehålla sig i Sverige.

Bland den verksamhet som de frivilligorganisationerna bedriver inom nu

aktuellt område kan nämnas följande.

Svenska Röda Korset är sedan lång tid verksamt inom området.

Kontakterna med Röda Korsets omfattande internationella humanitära

verksamhet handhas av Centralstyrelsen, där det också finns en särskild

flyktingenhet. Denna ansvarar bl.a. för Röda Korsets policy i

flyktingfrågor och bedriver opinionsbildning m.m. Basen för stöd- och

kontaktverksamheten i förhållande till enskilda utlänningar utgörs dock

av Röda Korsets regionala organisation, där det finns en flyktingansvarig

i vart och ett av de 24 distrikten. Röda Korset arbetar även med frivillig

återvandring. I dag finns två särskilda kontor i Sverige för rådgivning i

dessa frågor. Röda Korset planerar att öppna ytterligare sådana kontor.

Därutöver bedriver organisationen stödverksamhet genom närmare

tusentalet frivilliga, som på olika sätt ger stöd till asylsökande och

flyktingar. Under år 1996 hade de flyktingansvariga och de frivilligt

verksamma kontakter med närmare 15 000 personer.

Rädda Barnen engagerar sig främst genom informations- och

opinionsarbete och söker på så sätt driva på reformarbetet med

flyktingbarnens situation i fokus. I många av Rädda Barnens länsförbund

och lokalavdelningar arbetar man med praktiska insatser, t.ex. genom att

organisera vän-/kontaktfamiljer för asylsökande och flyktingar.

Svenska Flyktingrådet samlar organisationer och enskilda kring kurser

och seminarier, bl.a. i flyktingrätt, familjeåterförening och kulturmöten

samt i fråga om opinionsbildning.

Svenska kyrkan kommer genom sina 2 500 församlingar i kontakt med

många invandrare och flyktingar. Åtskilliga församlingar har anställd

personal som hjälper till med särskilt stöd i asylprocessen. Svenska

kyrkans församlingsnämnd har huvudansvaret för Svenska kyrkans

policy i flyktingarbetet.

Sociala Missionen är Svenska Missionsförbundets diakonala centrum

och bedriver kurativ verksamhet för asylsökande och flyktingar. Sociala

Missionen har sedan 1986 arbetat med att stödja presumtiva återvandrare

i deras förberedelser inför återvändande, både på det praktiska och på det

psykologiska planet. Verksamheten består av information, vidare-

utbildning och psyko-sociala insatser. Metoderna har utvecklats från att

inledningsvis ha en tyngdpunkt på individuell rådgivning till mer

grupporienterade arbetsformer. Man når också svensk personal som

kommer i kontakt med återvandringsfrågor. Under senare år har

200 000 500 000 kronor beviljats per budgetår av Invandrarverket för

sådan verksamhet. Huvudsakligen har latinamerikaner (främst chilener)

vänt sig till projektet. Åtskilliga av dessa har varit svenska medborgare.

Under de senaste åren har organisationer bland eritreaner, salvadoraner

och kurder haft kontakt med Sociala Missionen för att dra nytta av dess

erfarenheter. Sociala Missionen har vidare medverkat i mottagandet av

bosnierna och har då från början tagit upp återvandringsaspekten.

Caritas bedriver omfattande verksamhet i Sverige för asylsökande och

flyktingar. Organisationen är den svenska delen av den internationellt

verksamma katolska hjälporganisationen. Caritas arbetar bl.a. med

ofrivilligt återvändande från Sverige, genom att erbjuda personer som

uppehåller sig illegalt i landet en möjlighet till visst stöd i hemlandet om

de återvänder.

Sveriges Kristna Råd är en ekumeniskt inriktad samarbetsorganisation

i vilken de lutherska, katolska, ortodoxa och frikyrkliga kyrkofamiljerna

möts. Utöver att ge råd och stöd till församlingsmedlemmar runt om i

landet, vilka engagerat sig för enskilda asylsökande och flyktingar,

anordnar Sveriges Kristna Råd utbildningar, seminarier m.m. i vilka

också företrädare för myndigheter deltar. Man har på så sätt

tillhandahållit mötesplatser för olika parter, bl.a. i syfte att förbättra

samverkan och samsyn, för att så långt möjligt undvika tvångsvisa

verkställigheter av beslut om avvisning och utvisning.

Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar bedriver sedan några

år verksamhet i förhållande till enskilda asylsökande och andra

utlänningar som söker råd och stöd. Byrån är ett resultat av samverkan

mellan Amnesty International Svenska sektionen, Caritas, Rädda Barnen,

Svenska kyrkan och Svenska Flyktingrådet. Verksamheten är förlagd till

Stockholm. Fem personer arbetar på heltid och ger råd i stor utsträckning

åt personer som har fått avvisningsbeslut och därför vänder sig till byrån.

Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) driver en

omfattande frivillig verksamhet till stöd för asylsökande samt deras

biträden genom sina asylkommittéer och flyktinggrupper på 21 orter i

Sverige. Inriktningen är information, råd och praktiskt stöd i enskilda

ärenden, oftas i det skede då det föreligger ett avvisnings- eller

utvisningsbeslut. FARR försöker även i vissa fall underlätta

återvändandet för av- och utvisade personer genom kontakter med

svenska myndigheter och andra frivilligorganisationer.

Invandrarverket och frivilligorganisationerna

En förbättrad samverkan med de frivilligorganisationerna ligger i linje

med ambitionen om ett värdigt återvändande och målsättningen att så

långt som möjligt undvika att beslut om avvisning och utvisning

verkställs med tvångsmedel. Som påpekades av utredningen bygger

framgången i IOM:s insatser också på ett aktivt samarbete med nationella

frivilligorganisationer.

Frivilligorganisationerna fyller en viktig funktion som en oberoende

part till vilken de asylsökande kan vända sig för att diskutera och ta

ställning till om myndigheternas beslut om avvisning eller utvisning är

skäligt. Frivilligorganisationerna utformar själva den roll de önskar ha

ifråga om återvändande. Hos flera frivilligorganisationer pågår en intern

översyn angående detta.

Från myndigheternas sida är det viktigt att de som får ett beslut om

avvisning eller utvisning förstår att deras ansökan handlagts på ett

korrekt sätt och att beslutet är väl underbyggt för att de skall acceptera

beslutet. Det är angeläget att tiden av ovisshet kan minimeras. Det är

troligt att en mer ingående information och vetskapen om

återvändandeprogram skulle uppmuntra avvisade eller utvisade att i

större utsträckning återvända självmant.

Det kan påpekas att frivilligorganisationerna har samlat värdefulla

erfarenheter genom sitt engagemang vid frivillig återvandring. Detta

arbete omfattar bl.a. biståndsverksamhet med bl.a. stöd till

återuppbyggnad av områden som tidigare varit i konflikt. Liknande

erfarenheter kan även myndigheterna dra lärdom av i arbetet med att

utveckla återvändandeprogram. Flertalet frivilligorganisationer skulle

genom samarbete med sina systerorganisationer i vissa länder kunna ge

utlänningar information och rådgivning om situationen i ursprungslandet.

Den omständigheten att återvändarstöd kan komma i fråga både för

insatser i Sverige och för insatser i en mottagningsstruktur i det land till

vilket utlänningen återvänder bidrar till att systerorganisationerna kunde

få en roll även vid återintegrationsarbetet.

Utredningen förde en diskussion om eventuell samverkan med

frivilligorganisationerna inom detta område och om en sådan samverkan

skulle kunna omfatta ekonomiskt stöd. Utredningen angav att ett sådant

ekonomiskt stöd i huvudsak kunde utformas på två olika sätt. Antingen

skulle stöd kunna betalas ut till frivilligorganisationer med utgångspunkt

i deras faktiska kostnader. Alternativet vore ett mer generellt stöd och då

antingen till olika frivilligorganisationer eller till ett samverkansorgan,

om en sådan ordning kommer till stånd. Utredningen påpekade dock att

frågan om det över huvud taget är möjligt eller lämpligt med sådant stöd

till annat än ett samverkansorgan bör penetreras närmare.

Flera remissinstanser uttrycker en viss tveksamhet ifråga om

samverkan med de verkställande myndigheterna. En sådan samverkan

skulle kunna påverka de asylsökandes syn på frivilligorganisationerna i

negativ riktning. Detta gäller delvis om frivilligorganisationerna skulle ta

emot ekonomiskt stöd och därmed riskera att hamna i beroendeställning.

En tveksamhet har också kommit till uttryck från några organisationer

när det gäller att ta emot ekonomiskt stöd för medverkan i

återvändandeverksamhet. Regeringens bedömning är därför att det i

nuläget inte finns underlag för att föreslå en mer fast samverkan med

frivilligorganisationerna.

Tveksamhet har också framförts beträffande utredningens förslag om

att frivilligorganisationerna kunde motivera till ett ökat självmant

återvändande genom att följa med som ledsagare på utresan. En sådan

ordning skulle enligt utredningen minska behovet av eskorterande

personal från myndigheterna. Den återvändande skulle kunna uppleva

resan som mer värdig och medföljande från frivilligorganisationer kunde

under resans gång stötta och ge råd till den återvändande.

Frivilligorganisationer har ibland en systerorganisation eller en

samarbetsorganisation i ankomstlandet, vilken också kan ge den

återvändande stöd under den första tiden efter ankomsten. Utredningen

anförde att ett sådant samarbete skulle vara till fördel utifrån humanitära

utgångspunkter. Med ledning av flertalet remissyttrandena är det dock

tveksamt om frivilligorganisationer skulle medverka som beledsagare vid

utresor.

Regeringens bedömning är därför att Invandrarverket tillsammans med

frivilligorganisationerna bör undersöka formerna för en eventuell

samverkan i återvändandefrågan. I den mån dessa kontakter mynnar ut i

ett förslag som omfattar stöd till frivilligorganisationerna för

återvändandeprojekt bör formerna för ett sådant stöd kunna regleras i

samband med att regeringens löpande uppföljning och styrning av

invandrarverkets verksamhet. Invandrarverket bör i detta avseende

fungera som ett samverkansorgan dit frivilligorganisationer kan vända

sig med förslag till konkreta insatser.

8.3 IOM:s återvändandearbete

Bland de internationella organisationerna är det främst IOM som under

en lång tid men särskilt under senare år har profilerat sig i arbetet med att

ge stöd och hjälp åt återvändande. IOM har av ett växande antal stater

fått i uppdrag att utforma återvändandeprogram med avsikten att

underlätta ett självmant återvändande. IOM skulle vara en tänkbar

samarbetspartner till Invandrarverket i dess återvändandearbete både av

humanitära skäl och av kostnadsskäl. IOM:s medverkan vid

återvändande av personer som avvisas eller utvisas bör kunna bidra till

att öka graden av frivillighet vid återvändandet. Andra länders

erfarenheter har visat att asylsökande och andra som nekas

uppehållstillstånd hyser ett förtroende för IOM och till organisationens

insatser. Då IOM:s uttryckliga princip är att inte använda några som helst

tvångsmedel, kan organisationens medverkan vara av vikt i strävandena

att göra återvändandet mer humant och värdigt.

Insatser för att underlätta ett självmant återvändande bör, om så

behövs, kunna göras under utlänningens vistelse här i landet, under resan

från Sverige och i vissa fall även under en tid efter ankomsten till

hemlandet. Av humanitära skäl är det i vissa fall viktigt att kunna följa

upp situationen för de personer som återvänder till sitt ursprungsland.

Uppföljning av de återvändandes situation efter hemkomsten kan göras

dels i samband med utbetalning av eventuellt återintegrationsstöd, dels

under den tid då återvändare deltar i återintegrationsprogram.

Vad gäller kostnadsaspekten innebär IOM:s omfattande verksamhet

inom detta område förmånliga rabatter vid utresor. Ett samarbete kan

därför minska de totala kostnaderna för transporter. Det kan nämnas att

IOM ofta kan få halva priset i rabatt på ordinarie flygpriser hos ett stort

antal flygbolag. Till flertalet destinationer kan IOM ordna med resor till

ett lägre pris än vad som erbjuds av den resebyrå som Transporttjänsten

för närvarande samarbetar med. Kostnaderna kan också minskas i den

mån personer som skall avvisas eller utvisas återvänder på ett tidigare

stadium. Det har också visat sig att behovet av eskort, som står för en

icke oväsentlig del av kostnaderna för verkställighet av avvisnings- och

utvisningsbeslut, kan minska när IOM medverkar vid återvändandet.

Eventuella samarbetsavtal med IOM bör ges en flexibel form så att de

kan tillgodose skilda förutsättningar och behov som de återvändande till

olika länder kan ha. Återvändande till vissa länder skulle t.ex. kunna

kräva omfattande insatser för återuppbyggnad. Vid återvändande till

andra länder kan andra behov vara mer aktuella, t.ex. vissa förberedande

insatser. Det behöver således inte vara fråga om ett avtal utan snarare om

olika avtal för olika grupper av återvändande. Det är viktigt att notera att

de personer som skall avvisas eller utvisas, förutom i några få fall med

större medborgarskapsgrupper, härrör från en lång rad olika länder. Att

etablera särskilda program i länder till vilka endast ett fåtal återvänder

kan bli mindre relevant och i sådana fall bör insatserna snarare inriktas på

stöd inför återvändandet.

Jämte stöd för att underlätta återkomsten för den som återvänder bör

stöd i motsvarande grad också kunna gå till de bofasta i det område där

återvändande bosätter sig. Erfarenheterna från andra länder och från

internationella organisationers stödverksamhet visar att detta kan vara en

förutsättning för en god ekonomisk och social återintegration. Stöd till

återintegration efter återvändandet kan också utformas i samarbete med

andra internationella organisationer än IOM. I de länder där IOM inte

finns etablerad men där andra internationella organisationer är

verksamma med relevanta former av stöd och program, kan det vara mer

aktuellt att samarbeta med dessa existerande strukturer snarare än att

starta program via IOM. Detta måste avgöras från fall till fall. Samtidigt

kan de förberedande insatserna innan utresan från Sverige som t.ex.

information, rådgivning och även transporter, ske i samarbete med IOM.

I sammanhanget bör också framhållas att det är angeläget att svenska

frivilligorganisationer deltar i samarbetet med IOM.

De åtgärder som ingår i integrerade åtgärdsprogram bör utformas så att

stödet till återvändande uppfattas som ett positivt inslag i deras kontakt

med Invandrarverket. Information eller rådgivning om möjligheten att få

visst ekonomiskt stöd vid ett återvändande bör ges på ett balanserat och

humanitärt sätt där detta ingår i generella upplysningar om utsikterna för

att erhålla skydd eller uppehållstillstånd. Denna information eller

rådgivning får aldrig utformas så att det uppfattas som en negativ

påtryckning gentemot dem som söker skydd.

9 Organisation och ekonomiska konsekvenser

9.1 Utresor

Regeringens bedömning: I de fall den avvisade eller utvisade väljer

att medverka vid verkställigheten och självmant lämnar landet bör

Statens invandrarverk arrangera resorna utifrån de individuella behov

den enskilde utlänningen kan ha och på det för staten, från ekonomisk

synpunkt, mest fördelaktiga sättet. I ärenden som Invandrarverket har

lämnat över till en polismyndighet bör utresorna även fortsättningsvis

organiseras av Kriminalvårdens transporttjänst.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens i de fall

tvångsmedel tillgrips. Utredningen har föreslagit att Kriminalvårdens

transporttjänst även skall organisera resorna i övriga fall.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna inklusive

Invandrarverket, Utlänningsnämnden, Rikspolisstyrelsen och Kriminal-

vårdsstyrelsen instämmer i utredningens bedömning. Invandrarverket

anför dock att verket förutsätter att det framdeles skall kunna göra egna

beställningar hos Transporttjänsten och inte behöva gå via

polismyndigheten samt att medlen för resorna bör ligga hos

Invandrarverket och inte hos Transporttjänsten. JO, Caritas och FARR är

kritiska. JO:s invändning hänger samman med att han inte anser att tre

myndigheter bör vara inblandade i samma verkställighetsärende och att

lösningen därför bör vara endera att verkställighetsansvaret ligger kvar

hos polisen eller att verksamheten med utrikestransporter flyttas över till

Invandrarverket. Göta hovrätt och Kammarrätten i Jönköping har inga

invändningar mot förslaget. Länsrätten i Stockholm har endast goda

erfarenheter av den verksamhet som bedrivs av Kriminalvårdens

transporttjänst och delar uppfattningen att verksamheten med

utrikestransporter inte bör flyttas över till Invandrarverket. Statskontoret

tillstyrker att Kriminalvårdens transporttjänst bör ansvara för och

verkställa utrikestransporter. Caritas betonar värdet av att frågorna bara

behandlas av en myndighet medan FARR tar avstånd från att en

myndighet som förknippas med kriminella skall transportera avvisade

asylsökande. LO stödjer till fullo utredningens förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Kriminalvårdens transporttjänst

planerar och utför längre inrikestransporter och utrikestransporter åt bl.a.

Kriminalvården och Polisen. Kriminalvårdsstyrelsen är chefsmyndighet

för transporttjänsten. Transporttjänsten utför alla praktiska åtgärder i

samband med att avvisade och utvisade utlänningar reser ut ur Sverige.

Detta sker på uppdrag av ansvarig polismyndighet, som också avgör om

resenären skall färdas med eller utan eskort. Polismyndigheten avgör

själv om eskorteringen skall genomföras av kriminalvårdens eller

polisens personal.

Regeringen delar utredningens uppfattning att denna ordning fungerat

väl och att den inte bör ändras i de fall där tvångsåtgärder blir aktuella

och Polisen därför skall ansvara för att avvisnings- eller

utvisningsbeslutet verkställs.

Till skillnad mot utredningen anser regeringen emellertid att i de fall

utlänningen självmant lämnar landet, bör de praktiska åtgärderna mycket

väl kunna omhänderhas av Invandrarverket.

I dessa fall finns inte kopplingen till de kunskaper om att transportera

människor i tvångssituationer som kriminalvården av naturliga skäl har.

Tvärtom framstår här ett klart samband mellan Invandrarverkets tidigare

kontakter med den enskilde som den viktigaste grunden för att utresan

och återvändandet skall kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt.

Detta, kopplat till Invandrarverkets erfarenheter av återvandring och

kunskaper om de aktuella förhållandena i destinationslandet, gör att

verket bör ges uppdraget att i dessa fall planera och arrangera utresorna.

Utgångspunkten skall därvid vara de individuella behov den enskilde

utlänningen kan ha och på det för staten, från ekonomisk synpunkt, mest

fördelaktiga sättet. Som framgår av avsnitt 8.3 kan IOM vara en lämplig

samarbetspartner i dessa sammanhang. Invandrarverket bör emellertid

även ges möjlighet att finna andra lösningar. Ett med Transporttjänsten

gemensamt upphandlingsförfarande för resebyråtjänster bör därvid inte

uteslutas. Det bör här betonas vikten av att reseplaneringen görs i samråd

med den berörde utlänningen.

9.2 Ekonomiska konsekvenser

Enligt regeringens förslag kommer Invandrarverket att utföra en stor del

av det arbete av planerande och administrativ karaktär som polisen i dag

sköter. Medel bör därför föras över från anslaget för polisorganisationen

till anslaget för Statens invandrarverk. Under första året med den nya

ansvarsfördelningen bör två miljoner kronor föras över. Året därpå bör

ytterligare två miljoner kronor föras över. Regeringens förslag innebär

emellertid att Polisen kommer att behålla ansvaret för att verkställa

avvisningsbeslut, som fattats av polismyndighet liksom verkställighet av

utvisningar efter dom eller beslut av domstol på grund av brott.

Invandrarverket kommer också att ha möjlighet att överlämna ärenden

till Polisen enligt vad som föreslås i avsnitt 7. Polisen kommer således att

även i framtiden ha kostnader i samband med att utlänningar lämnar

landet. De kostnader som Polisen i dag har för denna verksamhet är svår

att särskilja från kostnaderna för övrig verksamhet. Enligt regeringens

uppfattning bör den omfördelning som här föreslås innebära att såväl

Invandrarverket som Polisen får sina kostnader för arbetet med att

verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut väl täckta.

Den nya ansvarsfördelningen medför att vissa samordningsvinster kan

uppkomma genom att frågor som berör återvändande på ett bättre sätt än

för närvarande kan beaktas i handläggningen av ärenden rörande

avvisning eller utvisning. Därvid skall Invandrarverkets allmänna

kompetens i utlänningsärenden vägas in. Samordningsvinsterna kan

beräknas uppgå till omkring tio procent av det belopp som förs över till

Invandrarverket.

Antalet personer som kan förväntas komma att lämna Sverige efter

beslut om avvisning eller utvisning kan uppskattas till ca 5 300 årligen.

Av dessa kan 1 500 beräknas avse s.k. omedelbar verkställighet enligt

8 kap. 8 § UtlL. Av de fall där regeln om omedelbar verkställighet inte

beräknas bli tillämpad, beräknas tvångsmedel i dag tillgripas i omkring

hälften av fallen. De åtgärder som nu föreslås bör innebära att behovet av

tvångsmedel, försiktigt räknat, minskar till 40 procent. Minskas behovet

av tvångsåtgärder till det här beräknade, ger detta en kostnadsminskning

på omkring nio miljoner kronor. Målet är att betydligt fler skall välja att

lämna landet utan att tvångsåtgärder behöver tillgripas.

Förändringsförslagen innebär minskade utgifter för utlänningars

vistelse i Sverige. Enligt regeringens uppfattning är det i detta avseende

som de egentliga utgiftsminskningarna kan uppkomma. Regeringen gör

en försiktig uppskattning att vistelsetiden för varje person som självmant

lämnar landet på grund av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut minskas

med två veckor. De minskade utgifterna beräknas uppgå till drygt fem

miljoner kronor.

Kostnaderna för det i avsnitt 8 föreslagna samarbetet med

frivilligorganisationerna och IOM får uppgå till högst fem miljoner

kronor per år. Genomgående gäller att de olika återvändandeprogrammen

måste bedömas som kostnadseffektiva med hänsyn till uppnådda resultat.

Det bör slutligen understrykas att ett samarbete med IOM och med de

svenska frivilligorganisationerna sannolikt skulle leda till att fler väljer

att lämna Sverige självmant. Av de drygt 2 000 personer som

uppskattningsvis kan komma att vara aktuella för de i avsnitt 8 beskrivna

stödinsatserna uppskattar regeringen att ca 60 procent kan komma att

välja att utnyttja denna möjlighet.

9.3 Genomförande

Den nya ansvarsfördelningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. De

verkställighetsärenden som finns hos polismyndigheter före ikraft-

trädandet bör dock handläggas enligt de gamla reglerna.

10

10 Författningskommentar

För att åstadkomma en ny ansvarsfördelning mellan polismyndigheten

och Statens invandrarverk vad gäller verkställighet av avvisnings- och

utvisningsbeslut föreslås vissa ändringar i utlänningslagen (1989:529).

Den föreslagna nya ordningen innebär att Invandrarverket kommer att ha

huvudansvaret för verkställighet av administrativa avlägsnandebeslut.

Polismyndigheten föreslås i framtiden ha ansvaret för verkställigheten av

avvisning{beslut som meddelas av polismyndighet, utvisningsbeslut som

meddelas av domstol, vissa avlägsnandebeslut som meddelas av

regeringen eller Utlänningsnämnden samt för avvisnings- och

utvisningsbeslut som är av sådant slag att Invandrarverket anser att

tvångsmedel kan komma att användas och där utlänningen håller sig

undan. Den närmare bakgrunden till ändringarna behandlas i avsnitt 7.

5 kap.

3 §

Ändringen i andra stycket föranleds av uppdelningen av

verkställighetsansvaret mellan polismyndigheterna och Statens

invandrarverk enligt 8 kap. 11 §. Innebörden är att identitetshandlingar

skall kunna tas om hand av den verkställande myndigheten, oavsett om

denna är Invandrarverket eller en polismyndighet. Att Invandrarverket

vid behov kan begära polismyndighets biträde för att genomföra ett

beslut enligt denna bestämmelse följer av 5 kap. 7 §.

6 kap.

9 §

Paragrafen reglerar vilken myndighet som är handläggande myndighet

och som därmed är behörig att fatta beslut om förvar eller uppsikt.

Ändringarna i andra styckets a-punkter innebär till att börja med en

anpassning till en förändring av ansvarsfördelningen mellan Statens

invandrarverk och polismyndigheterna som gäller från den 1 oktober

1997 med innebörden att alla ansökningar om uppehållstillstånd skall

göras hos Invandrarverket. Uttrycket ärende som skall prövas av Statens

invandrarverk tar sikte på tre olika situationer där ett ärende kommer

under verkets prövning. Dels kan ärendet anhängiggöras genom att en

person ansöker om uppehållstillstånd, dels kan polismyndigheten lämna

över ett avvisningsärende till verket med stöd av 4 kap. 4 § tredje stycket

och slutligen kan ett av polismyndigheten meddelat avvisningsbeslut

överklagas i enlighet med 7 kap. 2 §. Ansvarsfördelningen mellan

Invandrarverket och polismyndigheten vad gäller prövningen av ärenden

om avvisning framgår av det förstnämnda lagrummet.

Övriga ändringar utgörs av anpassningar till de ändringar som föreslås

beträffande verkställighetsansvaret.

8 kap.

11 §

I paragrafen anges vilka myndigheter som skall se till att beslut om

avvisning eller utvisning verkställs. I första stycket anges att Statens

invandrarverk har det primära ansvaret för verkställigheten av

administrativa avlägsnandebeslut. Andra stycket fastställer polismyndig-

hetens ansvarsområde. Där framgår att polismyndigheten alltid ansvarar

för verkställigheten av en polismyndighets beslut om avvisning samt för

verkställigheten av dom eller beslut om utvisning, som meddelats av

domstol med stöd av 4 kap. 7 §. Slutligen ges regeringen och

Utlänningsnämnden rätt att lämna över beslut i s.k. säkerhetsärenden,

dvs. ärenden där Säkerhetspolisen har avstyrkt att uppehållstillstånd

beviljas, till polismyndighet för verkställighet. Om ett av polismyndighet

fattat avvisningsbeslut överklagas till Invandrarverket, övergår ansvaret

för verkställigheten först när Invandrarverket fattat beslut i det

överklagade avvisningsärendet.

Att Invandrarverket under vissa förutsättningar kan lämna över ett

verkställighetsärende till polismyndigheten enligt den nya bestämmelsen

i 8 kap. 17 § lämnas det en upplysning om i det tredje stycket.

Att äldre föreskrifter alltjämt gäller för beslut som lämnats till

polismyndigheten före ikraftträdandet framgår av punkt 2 i övergångs-

bestämmelsen.

12 §

Ändringen avser tredje stycket och föranleds av förslaget att

verkställighetsansvaret skall delas mellan polismyndigheterna och

Statens invandrarverk. I praktiken kan det antas att polismyndigheten

oftast kommer att vara ansvarig för verkställigheten i de fall som avses i

lagrummet eftersom förutsättningar för ett överlämnande enligt den nya

bestämmelsen i 8 kap. 17 § torde vara för handen i flertalet fall.

13 §

Ändringen avser första stycket och föranleds av förslaget att

verkställighetsansvaret skall delas mellan polismyndigheterna och

Statens invandrarverk.

17 §

Paragrafen är ny och ger Statens invandrarverk möjlighet att lämna över

ansvaret för att genomföra verkställighet av ett beslut om avvisning eller

utvisning till polismyndighet. Invandrarverket ges enligt den föreslagna

nya ordningen inte rätt använda någon typ av tvångsmedel för att

avlägsna en avvisad eller utvisad person från landet. Behovet av polisiär

kompetens i vissa fall tillgodoses istället genom att ansvaret för

verkställighet av avlägsnandebesluten går över till polismyndigheten. De

åtgärder som omfattas av Invandrarverkets verkställighetsansvar i syfte

att motivera en person som omfattas av ett avlägsnandebeslut att

självmant lämna landet behandlas i avsnitt 7.

Bestämmelsen innebär att polismyndigheten kommer att få ansvaret för

fall där personer som skall avvisas eller utvisas från Sverige håller sig

undan och där det visar sig vara nödvändigt med eftersökningsarbete av

det slag som polis har både kompetens och behörighet att utföra. Den

skall användas i de fall där Invandrarverket har uttömt sina egna

möjligheter att hitta utlänningen och där det därför finns behov av

polisiärt eftersöknings- eller spaningsarbete. Invandrarverket skall

dessutom kunna lämna över ärenden i fall där det enligt verkets mening

kan befaras bli nödvändigt att tillgripa tvång av det slag som polis har

förmåga och behörighet att använda.

Paragrafen är utformad så att det ankommer på Invandrarverket att

besluta vilka ärenden som skall överlämnas. Anledningen till detta är

såväl att ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna bör vara

tydlig som att verket är den enda myndighet som har underlag för att

göra en reell bedömning. Syftet med ett överlämnande skall vara att

möjliggöra genomförandet av en verkställighet. För tydlighets skull skall

slutligen framhållas att ett ärende som överlämnats till en polismyndighet

enligt denna bestämmelse därefter förblir den myndighetens ansvar även

om utlänningen senare förklarar sig beredd att lämna landet självmant.

Några möjligheter för polismyndigheten att återlämna ärendet till

Invandrarverket finns således inte.

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1997:128)

Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning

Enligt direktiven skall utredningen föreslå hur ansvaret för verkställighet

av avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, Invandrar-

verket eller Utlänningsnämnden kan flyttas över från polismyndigheterna

till Invandrarverket med förbättrad effektivitet. Endast om utredningen

finner avgörande invändningar mot överföringen skall en alternativ

lösning undersökas.

Utredningen har funnit flera invändningar mot att föra över verkstäl-

lighetsansvaret till Statens Invandrarverk. Flera av dem inger betänklig-

heter mot överföringen (avsnitt 2.4.3). En sådan invändning gäller

behovet av polisiär kompetens i form av förmåga och behörighet att

bedriva polisiärt spanings- och eftersökningsarbete eller att tillgripa

tvångsmedel. Detta behov måste kunna tillgodoses även om

Invandrarverket anförtros ansvaret att verkställa beslut om avvisning

eller utvisning. Vidare kan en överföring av verkställighetsansvaret få

negativa konsekvenser för polisens möjligheter att upprätthålla en god

inre utlänningskontroll genom att polisens kompetens i utlänningsfrågor

riskerar att försämras. Även det förhållandet att Invandrarverket bedriver

verksamhet på ett förhållandevis begränsat antal orter i landet inger viss

tveksamhet. Långa avstånd mellan den handläggande tjänstemannen och

den utlänning som skall lämna landet riskerar att försvåra verkställig-

hetsarbetet.

Utredningen har således funnit flera mer eller mindre tungt vägande

invändningar mot överföringen av verkställighetsansvaret. Till detta skall

läggas att den nuvarande ordningen fungerar väl vid en internationell

jämförelse. Invändningarna skall emellertid ställas mot det som talar för

att överföringen bör ske. Här märks framför allt intresset av att renodla

myndigheternas ansvarsområden och den samlade kompetens som

Invandrarverket besitter i frågor av betydelse för verkställighetsfrågan.

Vid en sammanvägning av de faktorer som talar för respektive emot en

överföring av verkställighetsansvaret har utredningen funnit att invänd-

ningarna visserligen är betydande, men att de inte ens sammantaget kan

anses avgörande i den mån som avses i direktiven. Utredningen lämnar

därför förslag till hur verkställighetsansvaret kan föras över till

Invandrarverket enligt följande.

Utredningen har vidare funnit att möjligheten till en förbättrad

effektivitet i verkställighetsarbetet i väsentliga delar redan har tillgodo-

setts genom de förändringar som har genomförts beträffande hand-

läggningen av utlänningsärenden. Ytterligare förbättringar av effektiv-

iteten bör dock kunna göras, bl.a. genom att verkställighetsfrågan beaktas

fortlöpande under hela handläggningen av ett ärende om

uppehållstillstånd (avsnitt 3.3).

Utredningen föreslår att behovet av tillgång till polisiär kompetens av

ovan angivet slag skall tillgodoses genom att Statens invandrarverk får

möjlighet att begära biträde av polis när sådant biträde är nödvändigt på

grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp

av polis eller om det på goda grunder kan antas att tillgång till

tvångsmedel erfordras (avsnitt 3.2).

Utredningen understryker vikten av att Statens invandrarverk utformar

sin verksamhet så att en större andel av ansökningarna om uppehålls-

tillstånd görs redan i samband med att utlänningen reser in i Sverige. Det

bör kunna åstadkommas genom en ökad närvaro vid de större

flygplatserna och i färjehamnarna. Den gränsbevakande polisen föreslås

få möjligheter att i ökad utsträckning genomföra s.k. gatekontroller.

Utredningen föreslår dessutom att Statens invandrarverk i ökad

utsträckning får möjlighet att stationera personal vid Sveriges

utlandsmyndigheter (avsnitt 3.4 - 3.5).

För att skapa bättre förutsättningar för att utlänningar som har

befunnits sakna skäl för uppehållstillstånd i högre grad frivilligt lämnar

Sverige föreslås stöd till och samarbete med de humanitära

frivilligorganisationerna och med den mellanstatliga organisationen IOM

(avsnitt 4.4).

I enlighet med direktiven har utredningen övervägt utformningen av

bestämmelserna för s.k. ny ansökan. För att motverka att utlänningar

håller sig undan verkställighet, föreslår utredningen att Utlännings-

nämnden skall kunna vilandeförklara en ny ansökan om uppehållstill-

stånd. Ett sådant beslut innebär att prövningen av ansökan skjuts upp.

Det vilandeförklarade ärendet utgör dessutom hinder för ytterligare nya

ansökningar och för prövning av ansökningar om inhibition som kommer

in efter beslutet om vilandeförklaring (avsnitt 5.3).

Inre utläningskontroll

I utredningens uppdrag ingår vidare att undersöka förutsättningarna för

att utveckla fortsatt effektiva och humana metoder för kontroll av

utlänningar som vistas i landet. Utredningen konstaterar att de nuvarande

reglerna i allt väsentligt får anses tillräckliga och att de framstår som

minst lika effektiva som reglerna i de Schengenländer som utredningen

har kontaktat. Det finns dock behov av vissa klarlägganden och

kompletteringar samt av vissa förändringar av de förutsättningar under

vilka bestämmelserna tillämpas.

För att säkerställa tillgången till kvalificerad personal och avancerad

utrustning bör utgångspunkten vara att arbetet med den inre utlän-

ningskontrollen skall organiseras centralt inom varje länspolismyndighet.

Rikskriminalpolisen bör engageras i arbetet med att inhämta, bearbeta

och analysera information av mer övergripande karaktär (avsnitt 7.4.3).

Utredningen föreslår att bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL ändras så att

det klart framgår att inre utlänningskontroll i vissa fall får genomföras

även om det inte finns anledning anta att utlänningen saknar rätt att

uppehålla sig i Sverige (avsnitt 7.4.4). För att möta Schengen-

konventionens krav på s.k. hotellkontroll föreslås att detta

kontrollinstrument införs (avsnitt 7.4.5). Utredningen föreslår vidare att

Statens invandrarverk i vissa fall redan från början skall kunna neka

bidrag till kostnaden för s.k. eget boende. Så skall kunna ske när det finns

särskild anledning anta att utlänningen kommer att försvåra

handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd eller verkställigheten av

ett avlägsnandebeslut (avsnitt 7.4.6). Slutligen föreslår utredningen att

tillämpningsområdet för bestämmelserna om vissa myndigheters

underrättelseskyldighet vidgas (avsnitt 7.4.7).

Utredningen har också haft i uppdrag att belysa förutsättningarna för

att flytta över verksamheten med utrikestransporter från Kriminalvårdens

transporttjänst till Invandrarverket. Utredningen har funnit att en sådan

överföring inte bör ske.

Betänkandets lagförslag

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)

dels att 5 kap. 3 och 6 §§, 6 kap. 9 § samt 8 kap. 11, 12, och 13 §§ skall

ha följande lydelse,

dels att det i lagen införs två nya paragrafer, 8 kap. 17 § och 11 kap.

11 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 5 kap.

 3 §1

Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om

uppehållstillstånd får Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk eller

polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan identitetshandling i

avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

Polismyndigheten får i sam-

band med verkställigheten av ett

beslut om avvisning eller ut-

visning ta hand om en handling

som avses i första stycket, i

avvaktan på att verkställigheten

kan ske.

Den verkställande myndigheten

får i samband med verkställig-

heten av ett beslut om avvisning

eller utvisning ta hand om en

handling som avses i första

stycket, i avvaktan på att verk-

ställigheten kan ske.

 6 §2

En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en

polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han har

rätt att uppehålla sig i Sverige. Han är också skyldig att efter kallelse av

Statens invandrarverk eller polismyndigheten komma till verket eller

myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen

inte gör det, får han hämtas genom polismyndighetens försorg. Om det

med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan

anledning kan antas att han inte skulle följa kallelsen, får han hämtas

utan föregående kallelse.

Kontrollåtgärder enligt första

stycket får vidtas endast om det

finns anledning att anta att utlän-

ningen saknar rätt att uppehålla

sig här eller om det annars finns

särskild anledning till kontroll.

Kontrollåtgärder enligt första

stycket får vidtas endast om det

finns anledning att anta att utlän-

ningen saknar rätt att uppehålla

sig här eller om det annars

framstår som befogat att kon-

trollera honom.

 6 kap.

 9 §3

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger

ärendet.

Handläggande myndighet är

polismyndigheten:

a) från det att begäran om inresa eller ansökan om uppehållstillstånd

görs och till dess att ärendet tas emot av Statens invandrarverk eller

utlänningen lämnat landet,

b) i och med att ett beslut om

avvisning eller utvisning tas emot

för verkställighet, även om en

sådan ansökan som avses i 2 kap.

5 b § görs,

Statens invandrarverk:

i och med att ärendet tas emot

och till dess att beslut meddelas;

överklagas beslutet eller får det

verkställas trots att det inte vunnit

laga kraft eller på annan grund,

är verket handläggande myndig-

het till dess ärendet tas emot av

Utlänningsnämnden respektive

polismyndigheten, och

Utlänningsnämnden:

i och med att ärendet tas emot

och till dess att beslut meddelas

och beslutet, i förekommande fall,

tas emot av polismyndigheten för

verkställighet.

b) i och med att en dom eller ett

beslut om utvisning enligt 4 kap.

7 § eller ett beslut av regeringen

om avvisning eller utvisning tas

emot för verkställighet,

Statens invandrarverk:

a) i och med att ärendet tas

emot och till dess att beslut

meddelas eller, i förekommande

fall, utlänningen har lämnat

landet; överklagas beslutet är

verket handläggande myndighet

till dess ärendet tas emot av

Utlänningsnämnden,

b) i och med att Utlännings-

nämndens eller regeringens beslut

om avvisning eller utvisning tas

emot för verkställighet, även om

en sådan ansökan som avses i 2

kap. 5 b § görs,

Utlänningsnämnden:

i och med att ärendet tas emot

och till dess att beslut meddelas

och beslutet, i förekommande fall,

tas emot av Statens invandrarverk

för verkställighet.

När ett ärende tagits emot i det departement som har till uppgift att

bereda ärendet, anses regeringen som handläggande myndighet. Beslut i

frågor om förvar eller uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra

ärendet. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av

regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 8 kap.

10 § första eller andra stycket skall Utlänningsnämnden eller regeringen

inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition

meddelats.

Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning

i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta

den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke

skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och

denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar

eller uppsikt skall fortsätta att gälla.

 8 kap.

 11 §

Ett beslut om avvisning eller

utvisning skall verkställas av

polismyndigheten eller, i fråga

om beslut av regeringen, någon

annan myndighet som regeringen

bestämmer.

Beslut av en polismyndighet om

avvisning samt dom eller beslut

om utvisning enligt 4 kap. 7 §

skall verkställas av polismyndig-

heten. Beslut i övrigt om avvis-

ning eller utvisning skall verk-

ställas av Statens invandrarverk

eller, i fråga om beslut av rege-

ringen, någon annan myndighet

som regeringen bestämmer.

 12 §4

En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut

om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt

domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt.

I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har

avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats

lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om

inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar

landet inom den föreskrivna tiden

eller det med säkerhet måste antas

att han inte har för avsikt att

frivilligt lämna landet inom denna

tid, skall polismyndigheten verk-

ställa beslutet så snart det kan

ske.

Om utlänningen inte lämnar

landet inom den föreskrivna tiden

eller det med säkerhet måste antas

att han inte har för avsikt att

frivilligt lämna landet inom denna

tid, skall beslutet verkställas så

snart det kan ske av den myndig-

het som enligt 11 § är ansvarig

för verkställigheten.

 13 §

Om den verkställande myn-

digheten finner att verkställig-

heten inte kan genomföras eller

att ytterligare besked behövs,

skall myndigheten underrätta

Statens invandrarverk om detta.

Invandrarverket får i ett sådant

fall besluta i fråga om verkstäl-

ligheten eller vidta de åtgärder i

övrigt som behövs.

Om en verkställande polis-

myndighet finner att verkställig-

heten inte kan genomföras eller

att ytterligare besked behövs,

skall myndigheten underrätta

Statens invandrarverk om detta.

Invandrarverket får i ett sådant

fall besluta i fråga om verkstäl-

ligheten eller vidta de åtgärder i

övrigt som behövs.

Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på

grund av brott, skall Invandrarverket skyndsamt överlämna ärendet till

regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras.

Biträde av polismyndighet

17 §

Om den som skall avvisas eller

utvisas håller sig undan och inte

kan anträffas utan polismyndig-

hetens medverkan eller om det

kan antas att tvång kommer att

erfordras för att genomföra

verkställigheten, skall polismyn-

digheten på begäran av Statens

invandrarverk lämna erforderligt

biträde.

 11 kap.

Ny ansökan om uppehållstillstånd

11 §

En ansökan om uppehållstill-

stånd enligt 2 kap. 5 b § skall

innehålla uppgift om sökandens

1. xost- och bostadsadress

2. telefonnummer samt

3. övriga förhållanden som är

av betydelse för att få kännedom

om sökandens hemvist.

Ändras något av de förhållan-

den som anges i första stycket,

skall sökanden utan dröjsmål

underrätta Utlänningsnämnden

om det nya förhållandet.

Fullgör sökanden inte sina

skyldigheter enligt första och

andra stycket eller framgår det av

handlingarna i ärendet att han

hindrar verkställighet av det laga-

kraftvunna beslutet om avvisning

eller utvisning, får Utlännings-

nämnden förordna att den nya

ansökan skall vila till dess att

sökanden fullgjort sina skyldig-

heter eller hindret för verkställig-

het har undanröjts.

____________

Denna lag träder i kraft den ...

Remissinstanser

Nedanstående 30 myndigheter och organisationer har varit remiss-

instanser

 1. Riksdagens ombudsmän

 2. Justitiekanslern

 3. Göta hovrätt

 4. Länsrätten i Stockholms län

 5. Kammarrätten i Jönköping

 6. Kriminalvårdsstyrelsen

 7. Rikspolisstyrelsen

 8. Kustbevakningen

 9. Barnombudsmannen

 10. Socialstyrelsen

11. Luftfartsverket

12. Riksrevisionsverket

13. Statskontoret

14. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering

15. Statens invandrarverk

16. Utlänningsnämnden

17. Landsorganisationen i Sverige

18. Tjänstemännens Centralorganisation

19. Svenska Akademikers Centralorganisation

20. Svenska Arbetsgivareföreningen

21. Sveriges Advokatsamfund

22. Svenska Röda Korset

23. Rädda Barnens Riksförbund

24. Sveriges kristna råd

25. Amnesty International, Svenska sektionen

26. Svenska flyktingrådet

27. Caritas

28. Diakonia

29. Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer och flykting-

 mottagningar

30. Flyktingruppernas och Asylkommittérnas Riksråd (FARR)

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)

dels att 5 kap. 3 §, 6 kap. 9 § samt 8 kap. 11-13 §§ skall ha följande

lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 8 kap. 17 §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

3 §1

Polismyndigheten får i samband

med verkställigheten av ett beslut

om avvisning eller utvisning ta

hand om en handling som avses i

första stycket, i avvaktan på att

verkställigheten kan ske.

Den verkställande myndigheten

får i samband med verkställigheten

av ett beslut om avvisning eller

utvisning ta hand om en handling

som avses i första stycket, i

avvaktan på att verkställigheten

kan ske.

Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om

uppehållstillstånd får Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk eller

polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan identitetshandling i

avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

6 kap.

9 §2

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger

ärendet.

Handläggande myndighet är:

polismyndigheten: polismyndigheten:

a) från det att begäran om

inresa eller ansökan om

uppehållstillstånd görs och till

dess att ärendet tas emot av

Statens invandrarverk eller

utlänningen lämnat landet,

b) i och med att ett beslut om

avvisning eller utvisning tas emot

för verkställighet, även om en

sådan ansökan som avses i 2 kap.

5 b § görs,

a) från det en utlänning begär

att få resa in i landet och till dess

att ett ärende som skall prövas av

Statens invandrarverk tas emot av

verket eller utlänningen lämnat

landet,

b) i och med att en dom eller ett

beslut om utvisning enligt 4 kap.

7 § tas emot för verkställighet,

c) i och med att ett beslut om

avvisning eller utvisning enligt

8 kap. 11 § andra stycket 3 eller

ett ärende som lämnas över enligt

8 kap. 17 § tas emot för verkstäl-

lighet, även om en sådan ansökan

som avses i 2 kap. 5 b § görs,

Statens invandrarverk:

i och med att ärendet tas emot

och till dess att beslut meddelas;

överklagas beslutet eller får det

verkställas trots att det inte vunnit

laga kraft eller på annan grund, är

verket handläggande myndighet

till dess ärendet tas emot av

Utlänningsnämnden respektive

polismyndigheten, och

Statens invandrarverk:

a) i och med att ett ärende som

skall prövas av Invandrarverket

tas emot av verket och till dess att

beslut meddelas eller, i förekom-

mande fall, utlänningen har

lämnat landet; överklagas beslutet

eller får det verkställas trots att det

inte vunnit laga kraft eller på

annan grund, är verket hand-

läggande myndighet till dess

ärendet tas emot av Utlännings-

nämnden respektive polismyndig-

heten, om ärendet överlämnats dit

enligt 8 kap. 17 §,

b) i och med att Utlännings-

nämndens eller regeringens beslut

om avvisning eller utvisning tas

emot för verkställighet under

förutsättning att ärendet inte har

lämnats över till polismyndigheten

enligt 8 kap. 17 §, även om en

sådan ansökan som avses i 2 kap.

5 b § görs, och

Utlänningsnämnden:

i och med att ärendet tas emot

och till dess att beslut meddelas

och beslutet, i förekommande fall,

tas emot av polismyndigheten för

verkställighet.

Utlänningsnämnden:

i och med att ärendet tas emot

och till dess att beslut meddelas

och beslutet, i förekommande fall,

tas emot av Statens invandrarverk

eller polismyndigheten för verk-

ställighet.

När ett ärende tagits emot i det departement som har till uppgift att

bereda ärendet, anses regeringen som handläggande myndighet. Beslut i

frågor om förvar eller uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra

ärendet. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av

regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 8 kap.

10 § första eller andra stycket skall Utlänningsnämnden eller regeringen

inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition

meddelats.

Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning

i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta

den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke

skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och

denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar

eller uppsikt skall fortsätta att gälla.

8 kap.

11 §

Ett beslut om avvisning eller

utvisning skall verkställas av

polismyndigheten eller, i fråga om

beslut av regeringen, någon annan

myndighet som regeringen

bestämmer.

Beslut om avvisning eller

utvisning skall verkställas av

Statens invandrarverk om inte

annat sägs i andra eller tredje

stycket.

Polismyndigheten skall

verkställa

1. polismyndighets beslut om

avvisning,

2. domstols dom eller beslut om

utvisning enligt 4 kap. 7 §,

3. beslut om avvisning eller

utvisning i ärenden där frågor om

rikets säkerhet eller allmän säker-

het prövats, om regeringen eller

Utlänningsnämnden bestämmer

det.

Invandrarverket får lämna över

ett avvisnings- eller utvisnings-

ärende till polismyndigheten för

verkställighet enligt de förutsätt-

ningar som anges i 8 kap. 17 §.

12 §

En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut

om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt

domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt.

I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har

avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats

lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om

inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar

landet inom den föreskrivna tiden

eller det med säkerhet måste antas

att han inte har för avsikt att

frivilligt lämna landet inom denna

tid, skall polismyndigheten verk-

ställa beslutet så snart det kan ske.

Om utlänningen inte lämnar

landet inom den föreskrivna tiden

eller det med säkerhet måste antas

att han inte har för avsikt att

frivilligt lämna landet inom denna

tid, skall beslutet verkställas så

snart det kan ske av den

myndighet som enligt 11 § är

ansvarig för verkställigheten.

13 §

Om den verkställande

myndigheten finner att verk-

ställigheten inte kan genomföras

eller att ytterligare besked behövs,

skall myndigheten underrätta

Statens invandrarverk om detta.

Om en verkställande

polismyndighet finner att verk-

ställigheten inte kan genomföras

eller att ytterligare besked behövs,

skall myndigheten underrätta

Statens invandrarverk om detta.

Invandrarverket får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten

eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund

av brott, skall Invandrarverket skyndsamt överlämna ärendet till

regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras.

17 §

Statens invandrarverk får lämna

över ett avvisnings- eller ut-

visningsärende för verkställighet

till polismyndigheten om den som

skall avvisas eller utvisas håller

sig undan och inte kan anträffas

utan polismyndighetens

medverkan eller om det kan antas

att tvång kommer att behövas för

att genomföra verkställigheten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2. Beslut om avvisning eller utvisning som vid utgången av år 1998

kommit in till polismyndigheten för verkställighet men som ännu inte

verkställts handläggs enligt äldre föreskrifter.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-05-13

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Gertrud

Lennander, regeringsrådet Kjerstin Norborg.

Enligt en lagrådsremiss den 7 maj 1998 (utrikesdepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om

ändring i utlänningslagen (1989:529).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Ingela

Fridström.

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 maj 1998

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1997/98:173 Verkställighet och

återvändande - en del av asylprocessen

 Lagen omtryckt 1994:515.

 Senaste lydelse 1995:773.

 Senaste lydelse 1995:773.

1 Senaste lydelse 1995:773.

2 Senaste lydelse 1992:578.

3 Senaste lydelse 1995:773.

4 Senaste lydelse 1991:573.

1 Senaste lydelse 1995:773.

2 Senaste lydelse 1995:773.

Prop. 1997/98:173

7

1

63

78

Prop. 1997/98:173

Bilaga 1

66

78

Prop. 1997/98:173

Bilaga 2

71

78

Prop. 1997/98:173

Bilaga 3

72

78

Prop. 1997/98:173

Bilaga 4

76

78

Prop. 1997/98:173

Bilaga 5

78

78

Prop. 1997/98:173