Regeringens proposition

1996/97:47

Ändringar i lagen om revisorer

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 31 oktober 1996

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Anders[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Närings- och handelsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att övergångsbestämmelserna till lagen (1995:528) om

revisorer kompletteras. Revisionsbolag som är godkända eller auktori-serade

enligt äldre bestämmelser skall enligt nuvarande övergångsbestämmelser anses som

registrerade revisionsbolag. Förslaget innebär att sådana registrerade

revisionsbolag vars registrering går ut före eller under år 1998 skall anses

registrerade till utgången av år 1998. En ändring föreslås också i nuvarande be-

stämmelser vad avser tidpunkt för ikraftträdande av beslut om avslag vad gäller

fortsatt godkännande, auktorisation eller registrering.

 Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3

2 Lagtext.................................................... 4

 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:528) om revisorer

 4

3 Ärendet och dess beredning................................. 6

4 Kompletterande övergångsbestämmelser....................... 7

5 Ändrade regler avseende ikraftträdande av beslut om avslag på

 ansökan om fortsatt godkännande, auktorisation eller registrering 9

6 Kostnader.................................................. 10

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober

1996............................................................. 11

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:528) om revisorer.

 Ärendet bör behandlas under innevarande riksmöte.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:528) om revisorer

 Härigenom föreskrivs att 13 och 26 §§ samt punkten 3 i övergångsbestämmelserna

lagen (1995:528) om revisorer skall ha följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

--------------------------------------------------------------------

 Godkännande, auktorisation och Godkännande, auktorisation och

registrering gäller i fem år. registrering gäller i fem år eller

 till dess beslut om avslag på an-

 sökan om fortsatt godkännande,

 auktorisation eller registrering

 vunnit laga kraft. Revisorsnämnden

 får förordna att ett sådant beslut

 skall gälla omedelbart.

 Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Revisorsnämnden får meddela

närmare föreskrifter om godkännande, auktorisation och regis-

trering samt om villkor för verksamheten.

26 §

 Revisorsnämndens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän

förvaltningsdomstol.

 Beslut som rör examination enligt 4 § 4 eller 5 § eller särskild lämplig-

hetsprövning enligt 6 eller 7 § får dock inte överklagas.

 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

--------------------------------------------------------------------

 Vad som sägs i 25 § första stycket Vad som sägs i 13 § första stycket

gäller även i fråga om domstol. andra meningen och 25 § första

 stycket gäller även i fråga om dom-

 stol.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

--------------------------------------------------------------------

 3. Revisionsbolag som är godkänt 3. Revisionsbolag som är godkänt

eller auktoriserat enligt äldre eller auktoriserat enligt äldre

bestämmelser skall anses som bestämmelser skall anses som regi-

registrerat enligt de nya strerat enligt de nya

bestämmelserna. bestämmelserna. Giltighetstiden för

 en sådan re-gistrering går ut fem år

 från dagen för godkännandet eller

 auktorisationen, dock tidigast

 vid utgången av år 1998.

_________

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

3 Ärendet och dess beredning

Den 1 juli 1995 trädde lagen (1995:528) om revisorer (revisorslagen) och för-

ordningen (1995:665) om revisorer i kraft (prop. 1994/95:152, bet. 1994/95:NU23,

rskr. 1994/95:315). En ny myndighet, Revisorsnämnden (RN), inrättades för

prövning och tillsyn. Samtidigt upphörde förord-ningen (1973:221) om auktorisa-

tion och godkännande av revisorer att gälla. Den nya lagen innebär i första hand

att reglerna i EG:s åttonde bolagsdirektiv (rådets åttonde direktiv 84/253/EEG

av den 10 april 1984 grundat på artikel 54.3 g i fördraget om godkännande av

personer som har ansvar för lagstadgad revision av räkenskaper) införlivas med

svensk rätt. I lagen anges de krav på utbildning, praktik, oberoende ställning

m.m. som skall gälla för godkända och auktoriserade revisorer. Lagen innehåller

vidare regler för revisionsbolag.

 RN har tolkat två paragrafer i revisorslagen avseende ägande av revi-

sionsbolagen på ett annat sätt än den förutvarande tillsynsmyndigheten,

Kommerskollegium, tolkade motsvarande bestämmelser i 1973 års revi-sorsför-

ordning. Nämnden har i två beslut fastslagit att aktierna och ande-larna i

registrerade revisionsbolag skall ägas direkt av fysiska personer. Besluten som

inte var enhälliga har överklagats. RN har vidare, analogt med sitt ställnings-

tagande avseende registrerade revisionsbolag, tagit ställning till att

motsvarande skall gälla också för icke registrerade revisionsbolag. Information

om detta har skickats ut till samtliga revisorer och registrerade revisionsbolag

i en skrivelse daterad den 5 juli 1996.

 Vid tillämpningen av ägarbestämmelserna i 1973 års revisorsförordning godtog

Kommerskollegium indirekt ägande via s.k. genomsyn. Föreningen Auktoriserade

Revisorer FAR och Svenska Revisorsamfundet SRS har i skrivelser till Närings-

och handelsdepartementet hemställt att revisorslagen ändras så att behöriga

personer får möjlighet till indirekt ägande av revisionsbolag i samma

utsträckning som före ikraftträdandet av lagen.

 RN har i ett delyttrande över framställningarna framfört att nämndens

ställningstagande i frågan om ägande av registrerat revisionsbolag uteslu-tande

grundar sig på en analys av ordalydelsen i 10 och 11 §§ revisorslagen.

Lagtextens begränsning av ägarkretsen till godkända eller auktoriserade

revisorer kan, enligt RN:s tolkning, inte innebära annat än att ande-larna eller

aktierna i ett registrerat revisionsbolag skall ägas direkt av fysiska personer.

RN bedömer inte Kommerskollegiums tolkning vara möjlig till följd av den nya

lagregleringen.

 RN har härefter i ett slutligt yttrande meddelat att nämnden för att

möjliggöra från strukturomvandlings- och organisationssynpunkt lämpliga kon-

cernuppbyggnader i grunden är positiv till att tillåta ett indirekt ägande. RN

anför att en lagöversyn brådskar med tanke på de registrerade revisionsbolagens

situation eftersom RN:s tolkning av lagreglerna innebär ett omedelbart krav på

ändring av ägande och koncernstruktur. Nämnden anser dock att en lagändring som

uttryckligen medger ett sådant ägande inte bör genomföras utan noggranna

överväganden beträffande vilka kompletterande regler och andra åtgärder som

erfordras för att säkerställa en effektiv tillsyn och begränsa riskerna för att

förtroendet för revisorernas opartiskhet eller självständighet sätts i fara. RN

påpekar också det nödvändiga i att innebörden av begreppet revisionsverksamhet

närmare klargörs.

 Revisorsorganisationernas representanter i RN har anmält skiljaktig mening

såväl i RN:s delyttrande som i det slutliga yttrandet från nämn-den.

 RN har vidare hemställt om ändringar i 13 § revisorslagen och vissa

följdändringar i förordningen om revisorer. Den begärda ändringen i

13 § gäller uppskjutet ikraftträdande av beslut om avslag på ansökan om fortsatt

godkännande, auktorisation eller registrering till dess ett lagakraftvunnet

beslut föreligger.

 Revisorsorganisationerna har tillstyrkt de begärda ändringarna.

Lagrådet

Det nu framlagda lagförslaget är sådant att Lagrådets yttrande i och för sig bör

inhämtas enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Regeringen finner ett snabbt

ikraftträdande av de föreslagna lagändringarna särskilt ange-läget. Lagrådets

hörande skulle enligt regeringens uppfattning fördröja lagstiftningsfrågans be-

handling så att avsevärt men skulle uppkomma. Lagrådets yttrande har därför inte

inhämtats.

4 Kompletterande övergångsbestämmelser

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Regeringen avser att göra en översyn av de |

| bestämmelser i revisorslagen som reglerar ägandet av revisions- |

| bolagen. Revisionsbolag som är godkända eller auktoriserade |

| enligt äldre bestämmelser skall enligt nuvarande övergångsbe- |

| stämmelser anses som registrerade. I avvaktan på resultatet av |

| nämnda översyn föreslås att giltighetstiden för en sådan registre-|

| ring går ut fem år från dagen för godkännandet eller auktorisatio-|

| nen, dock tidigast vid utgången av år 1998. |

--------------------------------------------------------------------

Skälen för regeringens förslag: Den nya revisorslagen innebar bl.a. att

reglerna för ägande av revisionsbolag liberaliserades och att auktorisation och

godkännande av revisionsbolag ersattes med ett registreringsförfarande där dessa

bolag i stället benämns registrerade revisionsbolag.

 Enligt 10 och 11 §§ revisorslagen är huvudregeln att i registrerade (ti-digare

benämnda auktoriserade och godkända) revisionsbolag som drivs i aktiebolagsform

minst tre fjärdedelar av aktierna med minst tre fjärdedelar av röstetalet skall

ägas av auktoriserade eller godkända revisorer. I handelsbolag som är

registrerat revisionsbolag (tidigare auktoriserat eller godkänt) skall bolags-

männen vara godkända eller auktoriserade revisorer.För att säkerställa att

revisorernas oberoende ställning inte påverkas eller förändras tillåts ett

öppnare ägande således som huvudregel endast för de revisionsbolag som drivs i

form av aktiebolag. Det krävs också en klar majoritet av auktoriserade eller

godkända revisorer (tre fjärdedelar) för ägande av revisionsbolagen. Detta skall

utgöra en tillfredsställande yttersta spärr mot att delägare som inte är

kvalificerade revisorer missbrukar sitt inflytande på ett sätt som skulle kunna

äventyra oberoendet hos ett revisionsbolag eller bolagets kvalificerade reviso-

rer. De liberalare reglerna begränsades till att avse endast registrerade revi-

sionsbolag eftersom det finns möjlighet att tillgripa disciplinära åtgärder mot

dessa, i sista hand upphävande av registreringen, om någon försummelse legat

bolaget till last i samband med en medhjäpares fel. Slutligen krävs att de

personer som tillåts vara delägare i revisionsbolagen och som inte är godkända

eller auktoriserade revisorer skall vara verksamma i det berörda bolaget (prop.

1994/95:152 s. 54 ff).

 Revisorsnämnden (RN) har i sin analys av innebörden av de regler i den nya

lagen som reglerar ägandet av revisionsbolagen gjort en annan tolkning än den

tolkning Kommerskollegium gjorde av motsvarande bestämmelser i den då gällande

revisorsförordningen. Enligt RN innebär lagtextens begränsning till godkända och

auktoriserade revisorer att andelarna eller aktierna i ett registrerat

revisionsbolag skall ägas direkt av fysiska personer. RN har också uttalat att

man analogt med sitt ställningstagande i frågan om ägandet av ett registrerat

revisionsbolag inte heller kan godta att en kvalificerad revisor via helägt

dotterbolag kan äga ett icke registrerat revisionsbolag. Endast kvalificerade

revisorer, dvs. fysi-ska personer, godtas som ägare av ett icke registrerat

revisionsbolag. Även detta innebär en ändring i förhållande till den praxis som

Kommerskollegium tillämpade och som innebar att kollegiet godtog indirekt ägande

av revisionsbolag som inte var auktoriserade eller godkända.

 Enligt 1973 års revisorsförordning skulle samtliga aktieägare respektive

bolagsmän i ett auktoriserat eller godkänt revisionsbolag vara auktoriserade

eller godkända revisorer. Enligt föreskrifter av Kommerskollegium var den

tillåtna ägarkretsen också begränsad till auktoriserade och godkända revisorer

om dessa drev revisionsverksamhet i form av aktiebolag eller handelsbolag utan

att bolaget var auktoriserat eller godkänt. Kommerskollegium tillämpade

emellertid i båda fallen en genomsynsprincip som innebar att ett bolag kunde

träda in i en revisors ställe och vara ägare till ett revisionsbolag under

förutsättning att ägarbolaget i sin tur till hundra procent ägdes av

kvalificerade revisorer.

 Revisorsorganisationerna anser att det finns flera legitima skäl för att

tillåta ett indirekt ägande av revisionsbolagen. De påpekar också att ett stort

antal revisionsbyråer har byggt upp sitt ägande och sin organisation i enlighet

med den praxis som har tillämpats av Kommerskollegium och att den nya tillämp-

ningen genom sitt krav på strukturförändringar kommer att innebära stora

kostnader och olägenheter för revisorsbranschen. Från organisationerna har

också framförts att den nya tolkningen av lagreglerna inom kort kan komma att

leda till akuta problem för de registrerade revisionsbolag som står inför en

omregistrering eftersom RN:s tolkning innebär omedelbara krav på genomgripande

förändringar av ägande- och koncernstruktur.

 RN är i grunden positiv till att tillåta indirekt ägande av såväl de registre-

rade som de oregistrerade revisionsbolagen för att möjliggöra från strukturom-

vandlings- och organisationssynpunkt lämpliga koncernuppbyggnader. Nämnden anser

dock att en lagändring som uttryckligen med-ger sådant ägande inte bör

genomföras utan noggranna överväganden beträffande vilka kompletterande regler

och andra åtgärder som erfordras för att säkerställa en effektiv tillsyn och

begränsa riskerna för att förtroendet för revisorernas opartiskhet eller

självständighet sätts i fara. Enligt vad som framförts av nämnden finns det ett

stort antal problem och frågeställningar rörande bl.a. revisorns oberoende,

tillsynsmyndighetens möjligheter att utöva en effektiv tillsyn samt hur man

skall se på omfattningen av begreppet revisionsverksamhet. Dessa frågor har

enligt nämnden ett mycket nära samband med problematiken kring det indirekta

ägandet och bör först utredas.

 Regeringen avser att med anledning av RN:s begäran genomföra en översyn av de

regler i revisorslagen som behandlar ägandet av revisionsbolagen, i vilken

skall ingå frågan om indirekt ägande och problematiken kring detta. Denna

översyn bör också innefatta de icke registrerade revi-sionsbolagen. Vidare bör

en sådan översyn avse frågan om innebörden av begreppet revisionsverksamhet och

tillsynens omfattning m.m. En sådan utredning är inte möjlig att genomföra på

kort tid. De omedelbara pro-blem som uppstår främst för vissa registrerade

revisionsbolag bör därför lösas temporärt till dess en sådan översyn har kunnat

slutföras. Regeringen ser det därför som nödvändigt att vissa ändringar görs i

övergångsbestämmelserna till revisorslagen för att undvika att ovan nämnda

problem uppstår för de registrerade revisionsbolagen under den tid som den

aktuella översynen pågår.

 Revisionsbolag som är godkända eller auktoriserade enligt äldre bestäm-melser

skall enligt nuvarande övergångsbestämmelser anses som registrerade. Regeringen

föreslår att giltighetstiden för en sådan registrering går ut fem år från dagen

för godkännandet eller auktorisationen, dock tidigast vid utgången av år 1998.

5 Ändrade regler avseende ikraftträdande av beslut om avslag på ansökan om

fortsatt godkännande, auktorisation eller registrering

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Godkännande, auktorisation och registrering|

| skall vid beslut om avslag på ansökan om fortsatt godkännande, |

| auktorisation eller registrering fortsätta att gälla till dess |

| beslutet vunnit laga kraft. Revisorsnämnden får dock förordna att|

| ett avslagsbeslut skall gälla omedelbart. |

--------------------------------------------------------------------

Skälen för regeringens förslag: Enligt 13 § revisorslagen gäller godkännande,

auktorisation och registrering i fem år. För att godkännande, auktorisation och

registrering inte automatiskt skall upphöra efter fem-årsperiodens utgång måste

revisorn eller revisionsbolaget innan dess ha ansökt om och av Revisorsnämnden

(RN) erhållit beslut om fortsatt godkännande, auktorisation eller registrering.

I de fall RN avslår en ansökan om fortsatt godkännande, auktorisation eller

registrering saknas för närvarande laglig möjlighet att meddela beslut om

tidsbegränsat fortsatt godkännande, auktorisation eller registrering till dess

lagakraftvunnet beslut föreligger. Om man vid en överinstansprövning skulle göra

en annan bedömning och finna att godkännande, auktorisation eller registrering

borde ha meddelats kan revisorn eller revisionsbolaget under den tid överpröv-

ningen skett ha drabbats av ett irreparabelt avbräck i verksamheten.

 Om RN under en löpande registreringsperiod upphävt revisorns god-kännande

eller auktorisation eller revisionsbolagets registrering genom beslut i ett

tillsynsärende behåller däremot revisorn eller revisionsbolaget godkännandet,

auktorisationen eller registreringen till dess lagakraftvunnet beslut

föreligger, såvida RN inte särskilt förordnar att godkännandet, auktorisationen

eller registreringen skall upphöra omedelbart.

 Några sakliga skäl som motiverar dessa skilda bestämmelser beroende av

ärendetyp finns inte. Regeringen föreslår därför ett tillägg i 13 § första

stycket revisorslagen i enlighet med RN:s begäran.

 RN får enligt förslaget förordna att ett beslut om avslag skall gälla omedel-

bart. Detta medför att en följdändring måste göras i 26 § revisorslagen med den

innebörden att även domstol skall kunna förordna om omedelbar verkställighet.

6 Kostnader

Inget av förslagen föranleder ökade kostnader.

NÄRINGS- OCH HANDELSDEPARTEMENTET

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1996

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1996/97:47 Ändringar i lagen om revisorer.