Regeringens proposition

1999/2000:57

Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden

Prop.

1999/2000:57

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 27 januari 2000

Laila Freivalds

 Mona[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Näringsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen gör i propositionen bedömningen att konkurrensen på mark-

naden för mobil kommunikation behöver främjas ytterligare. I telelagen

(1993:597) införs därför en skyldighet för tillståndshavare som innehar

ett telenät för mobila teletjänster att, i den mån det finns tillgänglig kapa-

citet, på marknadsmässiga villkor upplåta nätkapacitet till andra. Upp-

låtelsen skall ske på villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till

vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Om upplåtelsen

sker till flera skall villkoren vara konkurrensneutrala i förhållandet

mellan dessa.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2000.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597) 4

3 Ärendet och dess beredning 7

4 Nuvarande ordning 8

5 Utvecklingen på mobiltelemarknaden 9

5.1 Dagens mobiltelemarknad 9

5.2 Utvecklingen av framtidens system för mobil

kommunikation 11

5.3 Internationell utblick 13

6 Behov av konkurrensfrämjande åtgärder 15

6.1 Konkurrenssituationen i dag 15

6.2 Behövs ny lagstiftning? 20

7 En skyldighet införs för nätoperatörer att upplåta nätkapacitet i

mobila nät 24

7.1 Allmänt om förslaget och dess förenlighet med gällande

rätt 24

7.2 Förslagets närmare utformning 30

7.3 Övriga frågor 37

8 Ekonomiska konsekvenser 41

9 Författningskommentar 41

Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser 45

Bilaga 2 Lagrådsremissens lagförslag 46

Bilaga 3 Lagrådets yttrande 49

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 januari 2000 55

Rättsdatablad 56

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i telelagen (1993:597).

2 Förslag till lag om ändring i telelagen

(1993:597)

Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597)

dels att 11, 14, 15 och 63 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 23 a §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 §

Ett tillstånd skall gälla tills

vidare. Tillstånd som avser till-

handahållande av mobil teletjänst

får dock tidsbegränsas.

Ett tillstånd skall gälla tills

vidare. Tillstånd som avser till-

handahållande av mobil teletjänst

eller av nätkapacitet för sådan

verksamhet får dock tidsbegränsas.

14 §

När fråga uppkommer om att

meddela tillstånd att inom ett all-

mänt tillgängligt telenät tillhanda-

hålla nya eller väsentligt ändrade

mobila teletjänster och det kan an-

tas att det frekvensutrymme som

kan avsättas för verksamheten inte

är tillräckligt för att ge tillstånd åt

alla som vill driva sådan verksam-

het, skall prövningen ske efter ett

förfarande med allmän inbjudan till

ansökan.

Detsamma gäller när det fre-

kvensutrymme som avsatts för en

mobil teletjänst utökas eller på

annat sätt medger att ytterligare

tillstånd meddelas utan att

pågående användning begränsas.

Inbjudningsförfarandet skall då

avse endast det frekvensutrymme

som härigenom blivit tillgängligt.

När fråga uppkommer om att

meddela tillstånd att inom ett all-

mänt tillgängligt telenät tillhanda-

hålla nya eller väsentligt ändrade

mobila teletjänster eller nätkapa-

citet för sådan verksamhet och det

kan antas att det frekvensutrymme

som kan avsättas för verksamheten

inte är tillräckligt för att ge tillstånd

åt alla som vill driva sådan verk-

samhet, skall prövningen ske efter

ett förfarande med allmän inbjudan

till ansökan.

Detsamma gäller när det fre-

kvensutrymme som avsatts för

verksamheter enligt första stycket

utökas eller på annat sätt medger att

ytterligare tillstånd meddelas utan

att pågående användning begränsas.

Inbjudningsförfarandet skall då

avse endast det frekvensutrymme

som härigenom blivit tillgängligt.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,

tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om de sakliga grunder som

skall tillämpas vid prövning enligt denna paragraf.

15 §

Tillstånd enligt 7 § att driva televerksamhet får förenas med villkor om

skyldighet för tillståndshavare

1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslut-

ningspunkt åt var och en som efterfrågar denna tjänst,

2. att med beaktande av tillgäng-

lig kapacitet tillhandahålla nätkapa-

citet på vissa villkor åt den som

efterfrågar sådan,

2. att med beaktande av tillgäng-

lig kapacitet tillhandahålla annan

nätkapacitet än för mobila tele-

tjänster på vissa villkor åt den som

efterfrågar sådan,

3. att tillhandahålla information om verksamhetens ägare,

4. att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet, tillgäng-

lighet och kvalitet, och så att ett effektivt frekvensutnyttjande främjas,

5. att på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 23 eller 34 §,

6. att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera uppgifter om en-

skildas teleabonnemang hos anmälningspliktig i den utsträckning de inte

omfattas av tystnadsplikt enligt lag,

7. att utan särskild ersättning upprätthålla telefonautomater i en om-

fattning som i fråga om antal och geografisk utbredning tillgodoser all-

mänhetens behov, samt

8. att på skäliga villkor tillhandahålla telefonisttjänster.

Tillstånd enligt 7 § att driva viss televerksamhet skall förenas med vill-

kor att på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 17 §.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,

tillsynsmyndigheten meddelar närmare föreskrifter om det sätt på vilket

tillståndsvillkoren skall fullgöras.

23 a §

Den som innehar ett telenät för

mobila teletjänster och som har

tillstånd att tillhandahålla mobila

teletjänster eller nätkapacitet skall

tillgodose en begäran om att på

marknadsmässiga villkor upplåta

nätkapacitet i nätet för tillhanda-

hållande av mobila teletjänster

inom ett allmänt tillgängligt telenät.

En sådan skyldighet föreligger dock

endast i den mån det finns tillgäng-

lig kapacitet i nätet och om det kan

ske utan att nätet eller dess använ-

dare skadas eller att nätets drift

störs. Skyldigheten gäller inte i för-

hållande till andra tillståndshavare

som innehar telenät för mobila

teletjänster. Framställs begäran av

flera och finns det inte tillgänglig

kapacitet för samtliga, avgör

tillståndshavaren vems eller vilkas

begäran som skall tillgodoses.

Upplåtelse enligt första stycket

skall ske på villkor som är icke-

diskriminerande i förhållande till

vad tillståndshavaren tillämpar för

sin egen verksamhet och, om upp-

låtelse sker till flera, är konkur-

rensneutrala i förhållandet mellan

dessa.

63 §

Förelägganden och förbud enligt denna lag får förenas med vite.

Har någon ålagts att betala kon-

kurrensskadeavgift enligt 26 § kon-

kurrenslagen (1993:20) eller dömts

att betala vite enligt 59 § samma

lag, får vite enligt denna lag inte

dömas ut för samma förfarande.

____________

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2000.

2. Föreskrifterna i 23 a § tillämpas även på tillstånd som har beviljats

före ikraftträdandet

3 Ärendet och dess beredning

Post- och telestyrelsen har i en skrivelse den 2 mars 1999 föreslagit vissa

ändringar i telelagen (1993:597). Myndigheten kompletterade förslaget i

en skrivelse den 1 april 1999. Förslaget innebär att vissa tillståndshavare

genom tillståndsvillkor åläggs skyldighet att på rimlig begäran och till

marknadsmässiga villkor upplåta nätkapacitet i mobila telenät. Skrivel-

serna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 1.

Regeringen har i augusti 1999 uppdragit dels åt Post- och telestyrelsen

att utreda vissa ytterligare frågor i anslutning till myndighetens förslag,

dels åt Centrum för transportekonomi vid Högskolan i Dalarna att utreda

frågan om vilka effekter förslaget kan få för teleföretagens vilja att in-

vestera i ny teleinfrastruktur. Uppdragen redovisades i början av oktober

1999. Skriftliga synpunkter på rapporterna har kommit in från en del

remissinstanser. Rapporterna togs vidare upp till behandling vid ett

remissmöte i Näringsdepartementet den 25 oktober 1999. En samman-

ställning av remissyttrandena med ett protokoll från remissmötet finns

tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N1999/5293/ITFoU).

Regeringen har i budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1,

utg. omr. 22) förelagt riksdagen en av de lagändringar som Post- och

telestyrelsen föreslagit. Den gäller möjligheten för tillsynsmyndigheten

att genom tillståndsvillkor ålägga tillståndshavare krav på att verksam-

heten skall ha viss tillgänglighet och krav på att bedriva verksamheten så

att ett effektivt frekvensutnyttjande främjas. Riksdagen har antagit lagen

(1999/2000:TU1, rskr. 1999/2000:85).

Post- och telestyrelsen har föreslagit att det särskilda omfattningskrite-

riet i 7 § tas bort. En sådan ändring föreslog Post- och telestyrelsen även i

en skrivelse den 16 september 1999 (dnr N1999/10239/ITFoU) som i

övrigt innehåller förslag till ytterligare ändringar i telelagen för att få

till-

gång till accessnät hos teleoperatörer med ett betydande inflytande på

marknaden. Regeringen avser att ta upp denna fråga vid behandlingen av

Post- och telestyrelsens sistnämnda skrivelse, som för närvarande bereds

i Regeringskansliet.

I propositionen tar regeringen upp Post- och telestyrelsens övriga för-

slag i skrivelsen den 2 mars 1999.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 9 december 1999 att inhämta Lagrådets ytt-

rande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i

bilaga 3. Lagrådet kan inte tillstyrka den föreslagna lagstiftningen med

mindre den i lagrådsremissen föreslagna ändringen i 60 § om tvistlösning

stryks. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.3 och i anslutning till

författningskommentaren.

Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Dessutom har

vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten.

4 Nuvarande ordning

Nu gällande telepolitiska mål fastställdes av riksdagen 1997 i samband

med en översyn av telelagen (prop. 1996/97:61, bet. 1996/97:TU5, rskr.

1996/97:201). Målen bygger på de mål som fastställdes dels i 1988 års

telepolitiska beslut (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88:TU28, rskr.

1987/88:402), dels i samband med behandlingen av propositionen

Näringspolitik och tillväxt (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU28, rskr.

1990/91:369), dels i samband med telelagens tillkomst (prop.

1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443).

Det övergripande telepolitiska målet kommer till uttryck i 2§ tele-

lagen.

Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter

skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möj-

liga samhällsekonomiska kostnad. Häri ligger bl.a.

1. att var och en skall få möjlighet att till ett rimligt pris från sin

stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja

telefonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät,

2. att alla skall få tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor,

samt

3. att telekommunikationerna skall vara uthålliga och tillgängliga

under kriser och krig.

Det övergripande målet innebär att telekommunikationerna skall bidra

till regional balans, att de skall vara öppna och flexibla, att de skall bidra

till ett effektivt resursutnyttjande i samhället samt att de i sig skall vara

effektiva.

Beträffande målet att det skall tillhandahållas effektiva telekommuni-

kationer anfördes i prop. 1992/93:200 (s. 76) att målet är betydligt mera

vidsträckt än att avse vissa specifika tjänster. Sett i ett övergripande per-

spektiv inbegriper denna inriktning varje form av telekommunikation av

betydelse från allmän synpunkt. Särskilt framhölls datakommunikation

med hög överföringskapacitet. Det anges vidare (s. 80) att ett av de vikti-

gaste medlen för att uppnå effektiva telekommunikationer innefattande

ett mångfacetterat utbud och låga priser är att se till att konkurrens kom-

mer att råda inom ett så brett fält av telemarknaden som möjligt. I lagen

(3 §) finns därför en föreskrift om att vid tillämpning av reglerna skall en

strävan vara att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv kon-

kurrens inom alla delar av telekommunikationsområdet för att därigenom

uppnå de grundläggande målen.

Telelagen, som trädde i kraft den 1 juli 1993, innehåller bestämmelser

bl.a. om anmälnings- och tillståndsplikt, tillståndsprövning, tillståndsvill-

kor, taxor, samtrafik, nummerplanering och tillsyn. Fyra kategorier

tjänster får inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahållas först efter

anmälan hos tillsynsmyndigheten: fast telefoni, mobil teletjänst, nätkapa-

citet samt annan teletjänst som kräver tilldelning av kapacitet ur num-

merplan (5 §). De tre förstnämnda kategorierna tjänster är dessutom till-

ståndspliktiga om verksamheten har en omfattning som är betydande

(7 §). Post- och telestyrelsen prövar frågor om tillstånd.

Ett tillstånd gäller tills vidare. Tillstånd som avser tillhandahållande av

mobila teletjänster får dock tidsbegränsas (11 §). När det blir fråga om att

meddela tillstånd att tillhandahålla nya mobila teletjänster och det sam-

tidigt kan antas att frekvensutrymmet inte räcker till alla som kan tänkas

vara intresserade att driva en sådan verksamhet föreskrivs i 14 § att till-

ståndsprövningen skall föregås av ett särskilt inbjudningsförfarande. Ett

tillstånd får förenas med vissa typer av villkor som anges i 15 §. Enligt

60 § skall Post- och telestyrelsen vid tvist om samtrafikvillkor och vissa

andra villkor enligt lagen på ansökan av en part besluta vad som skall

gälla mellan parterna i de frågor som tvisten gäller, i den mån detta är

nödvändigt för att lagen eller tillståndsvillkor eller föreskrifter som med-

delats med stöd av lagen skall efterlevas.

Telekommunikationslagstiftningen är numera i hög grad harmoniserad

inom Europeiska unionen genom flera EG-direktiv. Exempel härpå är

villkor för samtrafik, hyrda förbindelser och tillhandahållandet av tele-

foni. Villkor för tillgång till kapacitet i telenäten ligger dock inte inom

det harmoniserade området. Inom ramen för den översyn av teledirek-

tiven som nu pågår förekommer emellertid diskussioner om huruvida

regler för tillgång till kapacitet i telenäten bör vara harmoniserade.

5 Utvecklingen på mobiltelemarknaden

5.1 Dagens mobiltelemarknad

Kraftig ökning av mobiltelemarknadens omfattning

Utvecklingen på mobiltelemarknaden har karaktäriserats av en kraftig

tillväxt. Marknaden började utvecklas redan i mitten av 50-talet och det

första automatiska systemet för mobiltelefoni introducerades av Tele-

verket hösten 1981. Då togs det nordiska mobiltelefonsystemet (NMT

450) i drift. Detta kompletterades 1986 med NMT 900. Comvik AB hade

ett konkurrerande analogt nät redan under 80-talet.

Det var emellertid inte förrän i samband med att de digitala GSM

(Global System för Mobile Communications) 900-näten öppnades för

trafik under hösten 1992 som det breda genomslaget för mobiltelefonin

kom. År 1990 fanns det ungefär 460 000 abonnenter i Sverige. Detta

motsvarar en mobiltelefontäthet på 5,5 abonnemang per 100 invånare. År

1996 hade dessa siffror stigit till 2,5 miljoner abonnenter och en mobil-

telefontäthet på 28 procent. Vid halvårsskiftet 1999 fanns det drygt 4,6

miljoner mobiltelefonabonnemang i Sverige. Detta motsvarar en mobil-

telefontäthet på över 50 procent av befolkningen. Även om olika studier

visar något olika värden vad gäller mobiltelefontätheten så står det fullt

klart att mobiltelefonin fått ett mycket kraftigt genomslag i det svenska

samhället. En faktor som har haft stor betydelse för den fortsatt snabba

ökningen av användningen av mobiltelefoner är introduktionen av s.k.

kontantkort som genomfördes 1997. Kontantkort är förbetalda kort, dvs.

användaren betalar trafikavgifterna i förväg och samtalskostnaden räknas

av från vad man har registrerat på kortet. Därigenom behöver användaren

inte fakturera eller ens vara känd för operatören. I dag utgör kontant-

korten ca 34 procent av det totala antalet abonnemang. Under 1998 ökade

det totala antalet abonnemang med ca 30 procent. Om man exkluderar

kontantkorten ökade emellertid antalet abonnemang med endast

5 procent.

Detta innebär att Sverige är bland världens mest mobiltelefontäta län-

der. Enligt siffror från OECD från juni 1999 ligger Sverige på fjärde

plats efter Finland (ca 60 procent), Norge (ca 55 procent) och Island (ca

53 procent). OECD-genomsnittet har mellan 1990 och 1999 ökat från

1 procent till ca 27 procent, även om variationerna mellan olika OECD-

länder är mycket stora. Så har t.ex. Mexiko en mobiltelefontäthet på en-

dast 5 procent.

Konsultföretaget Öhrlings Pricewaterhouse Coopers har för Post- och

telestyrelsens räkning i juni 1999 gjort en analys där man uppskattar att

värdet av den totala marknaden i Sverige för NMT och GSM mellan

1997 och 1998 ökade med 35 procent och 1998 uppgick till 11 349

miljoner kronor. Detta var en avsevärt snabbare tillväxt än mellan 1996

och 1997 då denna uppgick till 13 procent. Detta kan också jämföras med

tillväxten för fast telefoni som ökade med 7 procent mellan 1997 och

1998.

Tre operatörer

Det finns för närvarande tre mobiltelefonioperatörer på den svenska

marknaden: Telia Mobile AB, Europolitan AB och Tele2 AB. Vidare

disponerar Telenordia AB genom Tele8 Kontakt AB ett tillstånd för att

tillhandahålla mobila teletjänster. Bolaget har dock ännu inte påbörjat sin

verksamhet. Post- och telestyrelsen har den 21 december 1999 återkallat

detta tillstånd. Bolaget har överklagat beslutet. Endast Telia erbjuder

tjänster i NMT-näten. De tre aktörerna har varit verksamma sedan 1992.

Telias andel av det totala marknadsvärdet har under perioden 1994 till

1998 minskat från 87 till 63 procent. Europolitans andel ökade under

samma period från 6 till 20 procent och Tele2s andel ökade från 7 till 17

procent. Ser man till operatörernas andel av abonnemangen på markna-

den har Telia minskat sin andel under perioden 1994 till 1998 från 85 till

54 procent. Europolitans andel har ökat från 5 till 15 procent och Tele2s

andel av abonnemangen har ökat från 10 till 31 procent.

Operatörernas infrastruktur är väl utbyggd över landet. Enligt en

undersökning som Öhrlings Pricewaterhouse Coopers gjorde hösten 1998

når Telia ca 99 procent av befolkningen. Europolitan och Tele2 når ca 96

procent var. Den geografiska täckningen var hösten 1998 för Telia 80 90

procent och för Europolitan och för Tele2 40 60 procent.

Priser

Post- och telestyrelsen gör en jämförelse av listpriserna för privat-

abonnemang under perioden 1995 till 1999 som visar att priserna varit

mer eller mindre oförändrade sedan 1995. Post- och telestyrelsen kon-

staterar vidare att de olika priser som de tre operatörerna erbjuder är och

har varit tämligen likartade sedan den digitala mobiltelefonin introdu-

cerades. Eurodata, som är en stiftelse som bl.a. genomför studier av tele-

marknaden, har genomfört prisjämförelser som Post- och telestyrelsen

redovisar. Enligt denna undersökning ligger priserna i Sverige betydligt

högre än i andra nordiska länder.

På den svenska marknaden är det mycket vanligt att telefonerna sub-

ventioneras. I Eurodatas undersökning har man dock inte tagit hänsyn till

den effekt som dessa subventioner har för abonnenternas totalkostnad.

Den stora mängden abonnemangsformer gör det också svårt att jämföra

priser.

Europolitan AB har i sitt remissvar redovisat prisjämförelser som visar

att prisnivån i Sverige inte skiljer sig nämnvärt från den i andra jämför-

bara länder. Europolitan har vidare låtit analysera priserna för mobiltele-

foni i Norden. Analysen kan inte bekräfta de slutsatser som Eurodata drar

utan visar att de svenska operatörerna erbjuder priser som ligger i nivå

med övriga operatörer i Norden.

I en konsultrapport som tagits fram inom ramen för den pågående

översynen av gemenskapens telereglering visar man vidare att priserna

dels ligger lägre i Sverige än i andra europeiska länder, dels har sjunkit

under 1990-talet.

Således finns det studier som pekar på att priserna i Sverige är höga

och andra som pekar på motsatsen. Några entydiga slutsatser av hur pris-

utvecklingen på mobiltelemarknaden sett ut är därför svåra att dra.

Stort intresse från tjänsteleverantörer

Intresset för att bedriva televerksamhet på den svenska marknaden är

fortsatt stort. I oktober 1999 hade ca 130 företag anmält verksamhet en-

ligt telelagen hos Post- och telestyrelsen. Vid utgången av 1998 var mot-

svarande siffra ca 80. Nyanmälningarna avser såväl svenska som utländ-

ska företag. Endast ett fåtal av dessa anmälningar gäller dock tillhanda-

hållandet av mobila teletjänster. Detta beror emellertid inte på att det

råder ett bristande intresse. Flera tjänsteleverantörer har försökt få till

stånd avtal om att köpa nätkapacitet från någon av de tre mobiltelefon-

operatörerna för att kunna erbjuda mobila teletjänster till egna kunder.

Endast ett fåtal sådana avtal har emellertid slutits. Vid det remissmöte

som hölls den 25 oktober 1999 framhölls bl.a. från flera teleoperatörer att

nuvarande nätoperatörer generellt inte varit intresserade av att sluta avtal

på frivillig väg.

5.2 Utvecklingen av framtidens system för mobil

kommunikation

Datakommunikation tar över tal

Ungefär fyra procent av den totala trafiken i de mobila näten utgörs för

närvarande av datakommunikation. Dagens överföringshastighet på 9,6

kbit/s innebär dock en begränsning för denna typ av kommunikation.

Trenden är emellertid att andelen datakommunikation i de mobila näten

ökar. På motsvarande sätt består i dag mer än hälften av trafiken i de

fasta näten av datatrafik.

Ett intensivt arbete sker i världen med att utveckla framtidens system

för mobil kommunikation. Ofta talar man om tredje generationens system

för mobil kommunikation. I denna process är bredbandstjänster ett ledord

och överföringskapaciteter på upp till 2 Megabits per sekund (Mbit/s)

nämns ofta. Den Internationella teleunionen (ITU) har bedrivit arbetet

sedan slutet av 1980-talet. Utgångspunkten är att det nya systemet för

mobil kommunikation skall vara globalt. Parallellt med ITU:s arbete sker

ett standardiseringsarbete i olika organisationer. Inom ITU används be-

teckningen IMT-2000 när man talar om tredje generationens mobiltele-

fonisystem. Inom EU är motsvarande beteckning UMTS, Universal

Mobile Telecommunications Systems (se vidare nedan).

Utveckling av GSM-näten

Man behöver emellertid inte invänta införandet av UMTS för att få till-

gång till snabbare överföringshastighet. Redan nu höjs kapaciteten i de

befintliga GSM-näten. De möjligheter som för närvarande förutses är

HSCSD (High Speed Circuit Switch Data Technology), GPRS (General

Packet Radio Service) och EDGE (Enhanced Data Rates for GSM Evo-

lution).

HSCSD är en ny teknik för att öka kapaciteten för kretskopplad över-

föring som innebär att man kan använda bandbredden i flera GSM-kana-

ler samtidigt vilket kan ge en överföringskapacitet på ungefär 64 kilobits

per sekund (kbit/s). Denna teknik introduceras på marknaden under

1999 2000. Tekniken är emellertid tämligen dyr för användaren p.g.a. att

man hela tiden har en uppkopplad förbindelse vilket kan jämföras med

ett pågående telefonsamtal.

GPRS är i stället en s.k. paketförmedlande teknik som innebär ett mer

effektivt utnyttjande av radioresurser. Tekniken kan erbjuda överförings-

hastigheter på upp till 115 kbit/s. Denna teknik möjliggör en kontinuerlig

uppkoppling vilket gör att man t.ex. slipper långa uppkopplingstider och

inloggningsförfaranden. Kostnaden blir lägre och Internet-tjänster kan

användas. Denna teknik kommer att introduceras under nästa år. T.ex.

har Europolitan i november 1999 offentliggjort att man kommer att

bygga ett komplett GPRS-nätverk med början i slutet av 1999. Bolaget

räknar med att uppdateringen kommer att vara klar under nästa år.

EDGE kallas nästa utvecklingssteg som innebär att man för in en ny

form av modulation av radiosignalen. På så sätt kan överföringshastig-

heten flerdubblas för såväl krets- som paketkopplade tjänster och nå upp

till 384 kbit/s. EGDE förväntas införas 2001.

Till skillnad från utvecklingen av UMTS så bygger dock dessa olika

tekniker på en utveckling av GSM-näten. Vidare används t.ex. samma

frekvensband som dagens GSM och tjänsteutbudet kommer fortfarande

p.g.a. begränsningar vad gäller överföringshastighet att vara begränsat i

förhållande till de möjligheter till utveckling av tjänster som UMTS

medför.

Ett samordnat införande av UMTS i EU

Europaparlamentet och rådet antog i december 1998 ett beslut om ett

samordnat införande av ett system för mobil- och trådlös kommunikation

(UMTS) av tredje generationen inom gemenskapen (nr 128/1999/EG).

Syftet med förslaget är att på gemenskapsnivå skapa förutsättningar för

särskilda åtgärder i medlemsstaterna rörande ett snabbt och samordnat

införande av UMTS. Enligt beslutet skall medlemsstaterna ha inrättat ett

auktorisationsförfarande för UMTS senast den 1 januari 2000 för att

möjliggöra ett samordnat och gradvist införande av UMTS-tjänsterna på

sitt område senast den 1 januari 2002.

UMTS är inte ett enda system eller nät, utan ett koncept som innehåller

olika delar. Det kombinerar utvecklingen av olika befintliga tekniker,

såsom GSM, DECT (Digital European Cordless Telephone) och ISDN

(Integrated Services Digital Network), med nya tekniker för att kunna

erbjuda mobila multimedietjänster oavsett var användarna är lokalise-

rade, har för nätverk eller har för terminal.

Hur kommer den framtida marknaden att gestalta sig?

Marknaden för mobil kommunikation växer kraftigt världen över. Det

finns inget som i dag tyder på att denna trend kommer att ändras. UMTS

Forum, en internationell intresseorganisation för operatörer, myndigheter

och tillverkare av mobiltelefoniutrustning, uppskattar att år 2000 finns

det 113 miljoner användare av mobil kommunikation och mobil multi-

media inom EU. År 2005 har denna siffra stigit till 200 miljoner och år

2010 till 260 miljoner. UMTS Forum uppskattar antalet årligen sålda

terminaler inom EU till 35 miljoner år 2000, 55 miljoner år 2005 och 90

miljoner år 2010. UMTS Forum tror att årsomsättningen för dessa tjäns-

ter kommer att stiga från drygt 60 miljarder ECU nästa år till 1000

miljarder år 2005. Det är inte osannolikt att världsmarknaden kommer att

växa ännu snabbare. Uppskattningar av omfattningen av den framtida

marknaden är dock oerhört svåra att göra. Prognoser på detta område har

hittills ofta underskattat den faktiska tillväxten. Å andra sidan kanske

dagens prognoser i skenet av detta blir allt för optimistiska.

Utvecklingen mot högre överföringskapaciteter innebär att marknaden

förändras. Frågan är vilka tjänster som kommer utvecklas på den

framtida marknaden. Den ökade bandbredden möjliggör t.ex. surfning på

Internet och användning av olika typer av multimedietjänster.

Utvecklingen bidrar också till att underlätta t.ex. distansutbildning och

distansarbete. Det är i dag svårt att förutse exakt hur den framtida

marknaden kommer att gestalta sig. EG-beslutet beskriver en marknad

som utmärks av mångfald, konkurrens och dynamik. Ett stort antal

tjänsteleverantörer förefaller vara en förutsättning för att detta skall

realiseras.

5.3 Internationell utblick

Som påpekats ovan innebär UMTS-beslutet att medlemsstaterna skall ha

ett auktorisationsförfarande på plats senast den 1 januari 2000. Medlems-

staterna har valt olika ansatser för att genomföra beslutet. Det rör t.ex.

antalet licenser som kommer att beviljas, hur urvalet kommer att ske och

vilka villkor som kommer att gälla för de nya licensinnehavarna. Alla

medlemsstater har heller ännu inte slutligt avgjort alla detaljer i licensie-

ringsförfarandet.

I Sverige kommer preliminärt fyra tillstånd att fördelas genom allmän

inbjudan till ansökan, s.k. skönhetstävling . Detta innebär att sakliga

grunder fastställs och de ansökande operatörerna bedöms därefter utifrån

uppfyllandet av dessa kriterier. Tillståndstidens längd är ännu inte slutligt

fastställd. Post- och telestyrelsen har i en intressentundersökning av-

seende tillståndsgivningen i februari 1999 föreslagit att tillståndstiden

bör ha en löptid på 15 år.

Finland var först i världen med att utfärda UMTS-tillstånd. Detta

skedde i mars 1999 då man utfärdade fyra nationella tillstånd som löper

på 20 år. Urvalsprocessen skedde via s.k. skönhetstävling . Såväl Dan-

mark som Norge kommer att utfärda fyra licenser genom

 skönhetstävling . Vissa medlemsstater har valt att fördela licenserna

genom auktioner. Dessa stater är Storbritannien, Nederländerna, Öster-

rike och Tyskland. Storbritannien kommer att auktionera fem licenser,

Nederländerna fyra och Tyskland sex licenser.

Frågan om att införa en skyldighet för nätoperatörer att tillhandahålla

nätkapacitet diskuteras även i andra länder. Den har dock väckts relativt

tidigt i Sverige, vilket inte är så märkligt om man beaktar att den svenska

mobiltelemarknaden har utvecklats tämligen starkt. I Storbritannien har

regleringsmyndigheten Oftel beslutat att man kommer att kräva att inne-

havarna av UMTS-licenserna ges möjlighet till s.k. nationell roaming på

GSM-näten under en övergångsperiod. (Roaming innebär att två opera-

törer avtalar om att respektive operatörs kunder skall få möjlighet att

nyttja den andre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt. Se

vidare avsnitt 6.2.) Däremot har man beslutat att det i dagsläget inte finns

skäl att via regulatoriska åtgärder underlätta för s.k. virtuella mobil-

operatörer, dvs. mobiloperatörer utan eget nät, att få tillträde till de

mobila näten. Finland har hittills avvisat tanken att införa en skyldighet

att tillhandahålla nätkapacitet då man hellre ser marknadsledda lösningar.

I Norge finns vissa bestämmelser om användning av annan operatörs all-

mänt tillgängliga mobilkommunikationsnät. En operatör, Sense, har

försökt utnyttja dessa bestämmelser för att inleda verksamhet som

virtuell mobiloperatör men fick inte tillgång till Telenors nät på önskat

sätt. Vidare arbete kring denna fråga sker för närvarande i Norge. I

Danmark finns i dagsläget en lagstadgad skyldighet att erbjuda nationell

roaming på kommersiella villkor till andra licenshavare. Man överväger

nu att utvidga rättigheten att sluta roamingavtal även till virtuella

mobiloperatörer.

I kommissionens meddelande Mot ett nytt regelverk för infrastruktur

för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster, KOM (1999)

539, har kommissionen intagit följande hållning. Regelverket bör främst

förlita sig på kommersiella förhandlingar. Alla skall ha rätt att begära

tillträde till infrastruktur, dvs. man bör inte begränsa denna rätt till

aktörer som innehar egen infrastruktur. Någon skyldighet att tillmötesgå

denna begäran skall emellertid inte föreligga i det fall ingen av aktörerna

har betydande inflytande på marknaden. I det fall infrastrukturinne-

havaren har inflytande på marknaden föreslår kommissionen ett tvåstegs-

förfarande. Om aktören har betydande inflytande på marknaden

(vanligtvis ca 25 procent av den relevanta marknaden) så skall en skyl-

dighet att förhandla om tillträde föreligga. Om aktören har dominerande

ställning i enlighet med konkurrensrätten, föreslås en skyldighet att till-

mötesgå varje rimlig begäran om tillträde till infrastrukturen. Regle-

ringsmyndigheten skulle i samtliga fall ha möjlighet att ingripa på be-

gäran av någon part.

6 Behov av konkurrensfrämjande åtgärder

6.1 Konkurrenssituationen i dag

Regeringens bedömning: Konkurrensen på marknaden för mobil

kommunikation behöver främjas ytterligare.

Post- och telestyrelsens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i att kon-

kurrensen behöver främjas ytterligare.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige är i dag ett av världens

ledande länder vad gäller användningen av IT i allmänhet och av mobil

kommunikation i synnerhet. Ungefär hälften av alla svenskar använder

Internet och ungefär lika många använder mobiltelefon. IT-sektorn är av

stor betydelse för den svenska ekonomin. IT-branschen omsatte 373

miljarder kronor år 1997. Detta var en ökning med 15 procent jämfört

med 1996. Sektorn sysselsatte nästan 190 000 personer 1997 vilket var

en ökning med 17 000 personer på ett år.

Det är angeläget att Sverige kan behålla en framskjuten position också

då den tredje generationen mobiltelefoni introduceras. Det finns mycket

som talar för att så också kommer att bli fallet. Svenska konsumenter är

generellt intresserade av, och villiga att ta till sig, ny teknik och nya

tjänster. Svenska företag är världsledande vad gäller att utveckla nya

produkter inom detta område.

Betydelsen av mobil kommunikation ökar

Allt fler väljer att använda mobiltelefoner. Hittills har mobiltelefonen i

första hand varit ett komplement till det fasta abonnemanget. Det finns

emellertid redan idag tendenser till att en del väljer att inte ha något fast

abonnemang utan endast ett mobilt. Vissa väljer också att använda den

fasta förbindelsen för t.ex. uppringd internetanslutning och den mobila

till telefoni. Mobiltelemarknaden utvecklas snabbt och nya tillämpningar

introduceras på marknaden. Med de ökade överföringskapaciteter som

inom kort finns tillgängliga blir nya tjänster som i dag kräver fast för-

bindelse tillgängliga också mobilt. Så kan mobiltelefonen användas för

att surfa på Internet, för elektronisk handel och för överföring av rörliga

bilder. Regeringen kan konstatera att det i samhället generellt blir allt

mer betydelsefullt att ha tillgång till olika former av mobil

kommunikation. Regeringen menar också att det är viktigt att inte

försvåra integreringen av fast och mobil kommunikation.

Brist på frekvensutrymme innebär oligopol på mobiltelemarknaden

Marknaden för mobiltelefoni skiljer sig på ett avgörande sätt från den

övriga telemarknaden. Det frekvensutrymme som finns tillgängligt är

begränsat vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan få till-

fälle att bygga och driva mobiltelenät och även tillhandahålla mobila

teletjänster. Det är nätägaren som har meddelats tillstånd att tillhanda-

hålla sådana tjänster. Mobiltelefoniföretagen är vertikalt integrerade

vilket innebär att det i princip är endast de operatörer som äger näten som

också har möjlighet att erbjuda mobila teletjänster. I Sverige finns för

närvarande således endast tre mobilteleoperatörer som delar på

marknaden.

Rena tjänsteleverantörer förefaller ha svårt att under det aktuella regel-

verket få till stånd avtal om att få köpa nätkapacitet från operatörerna,

med endast några få undantag. Det är inte osannolikt att det beror på ett

begränsat intresse hos nuvarande GSM-operatörer att på frivillig väg av-

tala med nya aktörer om tillgång till GSM-näten och därigenom släppa in

potentiella konkurrenter på marknaden.

Emellertid återfinns inte motsvarande begränsning som finns på nät-

marknaden på tjänstemarknaden. Den begränsande faktorn är ju frekven-

ser som innebär att endast ett visst antal nät kan byggas. Den enda be-

gränsningen för tjänstetillhandahållande är kapaciteten i de nät i vilka

tjänsterna levereras, det finns inget som formellt eller tekniskt begränsar

antalet tjänsteleverantörer på denna marknad. Tjänsterna som levereras i

näten skulle kunna levereras från ett i princip obegränsat antal tjänste-

leverantörer. Situationen karaktäriseras således av det faktum att den be-

gränsning som finns på nätmarknaden p.g.a. bristen på frekvensutrymme

överförs till tjänstemarknaden. I praktiken begränsas därför konsumen-

ternas valfrihet till det utbud som de tre nätoperatörerna väljer att er-

bjuda. Givet den stora och ökande betydelsen i samhället av mobil kom-

munikation anser regeringen att detta är oroväckande.

En dynamisk utveckling

Utvecklingen på mobiltelemarknaden sker mycket snabbt. Nya tjänster

introduceras och en allt större andel av befolkningen väljer att skaffa sig

mobiltelefon. Prisförändringar sker i stor utsträckning genom att nya

prisplaner introduceras. Vissa remissinstanser har, som nämnts ovan,

pekat på statistik som visar att prisutvecklingen inte varit sämre i Sverige

än i andra jämförbara länder. Trots bristen på egen nätkapacitet, ger sig

nya aktörer in på mobiltelemarknaden för att erbjuda tjänster. Tele 1

Europe AB har t.ex. ett avtal med Telia Mobile AB och erbjuder mobila

teletjänster. Sense Communications International AS har i november

1999 slutit ett avtal med Telia Mobile om att köpa mobila tjänster från

Telia för att tillhandahålla mobilkommunikationstjänster till egna kunder.

Telenordia AB lanserade i november 1999 en ny tjänst som innebär att

företaget kan erbjuda lägre priser på samtal från mobiltelefon i Sverige.

I takt med att överföringskapaciteten i de mobila telenäten ökar är det

möjligt att fler tjänsteföretag får möjlighet att erbjuda sina tjänster. Vissa

remissinstanser har mot denna bakgrund ifrågasatt om ett ingrepp i enlig-

het med Post- och telestyrelsens förslag är nödvändigt för att främja kon-

kurrensen i syfte att uppfylla de telepolitiska målen.

Som kommer att framgå i det följande gör regeringen emellertid be-

dömningen att marknaden utan några regulatoriska ingrepp inte

kommer att leverera mångfald och valfrihet för användare i hela landet.

Nuvarande struktur hindrar tjänsteleverantörer

Man kan emellertid ifrågasätta om situationen att det i princip endast är

nätoperatörerna som har möjlighet att erbjuda mobila teletjänster är

önskvärd. Det finns redan i dag ett växande antal tjänsteleverantörer som

vill erbjuda sina tjänster till konsumenterna. Eftersom de allra flesta inte

har och inte har möjlighet att få (förutom den begränsade möjligheten

att få tillgång till ytterligare en licens) tillgång till frekvensutrymme för

mobila teletjänster har de endast begränsade möjligheter att erbjuda

sådana tjänster. Ytterst blir givetvis användarna lidande.

Mobiltelemarknaden utvecklas för närvarande mot en marknad där

telefoni inte längre utgör det huvudsakliga användningsområdet. I stället

möjliggör den ökade överföringskapaciteten i näten att nya tjänster blir

tillgängliga eller utvecklas. EG-beslutet om UMTS beskriver en mark-

nadsvision där ett stort sortiment tjänster levereras av en stor skara leve-

rantörer. I takt med denna utveckling kommer sannolikt allt fler tjänste-

leverantörer vilja ha tillgång till mobilnäten. Man kan då tänka sig att

nätoperatörerna i vissa fall kommer att ge fler tjänsteleverantörer tillträde

till näten i jämförelse med idag, då nätoperatörerna sannolikt inte kan

utveckla alla typer av tjänster i den egna verksamheten. Även om detta

skulle ske kvarstår emellertid det faktum att dessa tjänsteleverantörer

under dagens regelverk står i en beroendeställning: är ingen av nät-

operatörerna av skäl som dessa själva bestämmer inte intresserad av

en speciell tjänst så kommer tjänsten heller inte att tillhandahållas mark-

naden.

Utvecklingen av denna tjänstemarknad hämmas idag p.g.a. den

struktur som råder. Innovativiteten blir sannolikt lägre och utvecklingen

av nya tjänster hämmas eftersom avsättningen för de tjänster som

utvecklas är osäker, i jämförelse med vad som skulle varit fallet om

företagen hade bättre möjligheter att få tillgång till de mobila näten.

Detta leder troligen till att nya aktörer tvekar att ge sig in på denna

marknad och att färre nya företag bildas. Användare av mobila

teletjänster riskerar därmed att gå miste om nya tjänster och

tillämpningar. Det finns emellertid inga andra faktorer förutom bristen

på frekvenser som indikerar varför denna tjänstemarknad inte skulle

kunna utvecklas till en mycket dynamisk marknad. En marknad som

bidrar dels till att skapa nya, innovativa tjänster som ger användarna ett

mervärde, dels till den ekonomiska tillväxten och genom detta också till

sysselsättningen. Det är därför angeläget att underlätta för såväl

existerande som potentiella företag att få tillgång till de mobila telenäten.

Ytterligare en trend på telemarknaden är den s.k. konvergensen eller

sammansmältningen mellan fast och mobil telefoni. Det blir allt viktigare

för aktörerna på marknaden att kunna erbjuda integrerade tjänster. Utan

ett fullständigt produktutbud riskerar man att inte förbli konkurrenskraf-

tig på marknaden. Även denna utvecklingstrend riskerar att hämmas om

inte olika typer av operatörer har möjlighet att konkurrera på lika villkor.

Den nuvarande situationen där konkurrensen inte fungerar tillfreds-

ställande och där frekvensbristen gör att tjänsteutbudet i praktiken be-

gränsas till tre operatörers utbud riskerar att förvärras i takt med att

marknaden för mobil kommunikation ökar i omfattning och betydelse.

Det förefaller därför rimligt att ifrågasätta varför denna expansiva mark-

nad i stora delar skall kontrolleras av för närvarande endast tre opera-

törer. Det finns en uppenbar risk att om så sker kommer konsumenterna

gå miste om välfärdsvinster i form av mångfald, valfrihet och lägre

priser.

Risk för att nuvarande konkurrensbegränsningar permanentas

Det sker för närvarande stora investeringar för att uppgradera GSM-

näten. Genom högre överföringskapacitet kommer nya tjänster att kunna

erbjudas. Nätoperatörerna har dock fortfarande full kontroll över vilka

tjänster som tillhandahålls marknaden. Övergången till den tredje gene-

rationens mobiltelefoni kommer sannolikt att ske gradvis. I vissa

regioner kommer man till en början att få nöja sig med den kapacitet som

de utbyggda GSM-näten erbjuder. I andra kommer man att tidigt få

tillgång till UMTS. De konkurrensbegränsningar som finns på dagens

GSM-marknad genom att mobiloperatörerna kontrollerar marknaden för

mobila teletjänster kommer sannolikt att bli mer allvarliga i takt med att

marknaden för mobil kommunikation utvecklas.

En aspekt som också bör beaktas är det faktum att de befintliga GSM-

operatörerna, som väljer att ansöka om och som också erhåller UMTS-

licenser, med sina redan utbyggda GSM-nät och sin starka ställning på

marknaden för mobil kommunikation, kommer att få ett försprång i för-

hållande till nytillkommande UMTS-operatörer. Preliminärt avser Post-

och telestyrelsen att fördela fyra tillstånd. Skulle endast ett tillstånd till-

falla en ny operatör, finns det risk att denna får svårt att göra en hållbar

kalkyl för de investeringar som är nödvändiga för att konkurrera med de

redan etablerade operatörerna.

Regeringen är av den uppfattningen att dagens konkurrensbegräns-

ningar riskerar att permanentas och också överföras till UMTS-markna-

den om inga regulatoriska ingrepp sker för att främja konkurrensen.

Konkurrens: ett viktigt medel för att uppfylla de telepolitiska målen

Det övergripande målet för den svenska telepolitiken är att enskilda och

myndigheter skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer, se av-

snitt 4. Det övergripande målet innebär att telekommunikationerna skall

bidra till regional balans och till ett effektivt resursutnyttjande. Vidare

skall telekommunikationerna vara öppna och flexibla samt främja mång-

fald och valfrihet för användarna. Slutligen innebär det övergripande

målet att telekommunikationerna i sig skall vara effektiva, vilket bl.a.

innebär att de skall främja samverkan mellan operatörer, samt att de skall

bidra till skapandet av nya, kostnadseffektiva och högkvalitativa tele-

tjänster. Konkurrensen utgör ett viktigt medel i uppfyllandet av de tele-

politiska målen. Dess roll är dels att bidra till mångfald och valfrihet för

användarna, dels att skapa kostnadseffektivitet i tillhandahållandet av

teletjänsterna.

Regeringens utgångspunkt är att utvecklingen på telemarknaden i

första hand skall vara marknadsledd. Regelverket syftar till att skapa

goda och konkurrensneutrala förutsättningar för olika aktörer på området.

För att balansera styrkeförhållandena ställs bl.a. vissa särskilda villkor på

de som har betydande inflytande på marknaden. Regleringen skall vara

enkel och tydlig utan att styra allt för mycket i detalj. Statliga ingrepp bör

främst ske då marknaden inte fungerar och då det finns en risk att de

telepolitiska målen inte uppfylls. Regeringens principiella inställning är

att telemarknaden i huvudsak skall regleras genom generell lagstiftning.

Den telespecifika regleringen bör följaktligen hållas på ett minimum.

Emellertid tar det många år innan en tidigare monopolmarknad övergått

till en väl fungerande konkurrensmarknad. Under denna period är det

nödvändigt med en särskild sektorsreglering, i vissa fall bestående av

tämligen kraftfulla ingrepp, för att bryta konkurrenshämmande beteenden

hos marknadsaktörerna.

Konkurrensen behöver främjas

Vi befinner oss i ett skede där utvecklingen på mobiltelemarknaden går

mycket fort och nya tjänster utvecklas och blir tillgängliga i takt med att

överföringskapaciteten i näten ökar. Det är regeringens målsättning att

denna marknad skall karaktäriseras av mångfald, konkurrens och dyna-

mik i hela landet. Dagens mobiltelemarknad uppvisar emellertid tecken

på att konkurrensen inte fungerar tillfredsställande. Som redogjorts för i

avsnitt 5 är de priserbjudanden de tre aktiva operatörerna har i synner-

het på privatmarknaden tämligen lika och förefaller inte förändras

nämnvärt över tiden. Som nämnts är prisjämförelser generellt inte

okomplicerade. Det faktum att priserbjudandena är så lika och förefaller

vara trögrörliga anser regeringen dock ger anledning till oro.

Regeringen har ovan också konstaterat att tjänsteleverantörer hittills

har haft mycket svårt att få tillgång till nätkapacitet genom att sluta avtal

med nätoperatörerna på frivillig basis och att det inte är osannolikt att

detta delvis kan bero på att nätoperatörerna har ett begränsat intresse av

att släppa in potentiella konkurrenter på marknaden. Denna osäkerhet

kring vilken marknad som finns tillgänglig för avsättning av tjänsterna är

en faktor som företagen måste beakta vid investeringsbeslut. Osäker-

hetsfaktorn innebär med stor sannolikhet att tillväxten och

innovativiteten bland dessa företag hämmas. Vidare innebär svårig-

heterna att få tillgång till nätkapacitet att integrationen av fast och mobil

telefoni försvåras. Sammantaget innebär detta att användarna riskerar att

gå miste om välfärdsvinster förknippade med mångfald, valfrihet och

lägre priser.

Regeringen anser att det är angeläget att kontinuerligt följa utveck-

lingen på marknaden. Tillgången till mobil kommunikation blir allt mer

betydelsefull i samhället. Sannolikt kommer denna trend att förstärkas

ytterligare i takt med att marknaden utvecklas. Det är regeringens upp-

fattning att den situation som råder i dagsläget där konkurrensen på

tjänstemarknaden begränsas riskerar att dels hämma den framtida ut-

vecklingen på denna marknad, dels försvåra uppfyllandet av de telepoli-

tiska målen. För att undvika detta krävs att fler tjänsteleverantörer får

tillträde till marknaden. Sammantaget leder detta till regeringens bedöm-

ning att konkurrensen behöver ytterligare främjas på såväl dagens som

morgondagens marknad för mobil kommunikation.

6.2 Behövs ny lagstiftning?

Regeringens bedömning: Nya lagregler med den innebörd Post- och

telestyrelsen föreslår behövs för att nå de telepolitiska målen.

Post- och telestyrelsens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Vissa remissinstanser, främst Konkurrensverket,

Nutek samt nätoperatörerna, anser att man bör överväga att använda

redan tillgängliga instrument såsom indirekt anslutning och ytterligare

tillstånd för att främja konkurrensen. Andra remissinstanser, t.ex. opera-

törer som i dag inte förfogar över ett eget mobiltelenät samt Konsument-

verket och IT-kommissionen, menar att åtgärder i enlighet med Post- och

telestyrelsens förslag är nödvändiga.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har vid tidigare till-

fällen understrukit att utvecklingen på IT-området främst bör vara mark-

nadsledd, (prop. 1995/96:125, skr. 1998/99:2). Statens roll är generellt att

underlätta utvecklingen och främja användningen av den tillgängliga tek-

niken i alla delar av samhället. Staten har en viktig roll i att lägga fast

spelregler. Regelverken bör vara utformade på så sätt att de inte i onödan

hämmar utvecklingen utan i stället främjar tillväxten av denna dynamiska

marknad.

Som redogjorts för i föregående avsnitt gör regeringen bedömningen

att konkurrensen på mobilmarknaden behöver främjas ytterligare. Kon-

kurrensen utgör ett viktigt medel för att uppnå de telepolitiska målen om

bl.a. effektiva telekommunikationer, regional balans samt mångfald och

valfrihet för användarna. Utgångspunkten är att regelverket skall vara

stabilt. Om det finns en risk att de telepolitiska målen inte kommer att

uppfyllas är det dock viktigt att regelverket anpassas. På

mobilmarknaden råder brist på frekvenser vilket begränsar antalet

nätoperatörer. Detta har på den svenska marknaden i praktiken inneburit

att även antalet tjänsteleverantörer begränsas. Detta förhållande gör att

regeringen är tveksam till om marknaden kommer att utvecklas i den

önskade riktningen. Därför anser regeringen att det krävs regulatoriska

åtgärder i syfte att främja konkurrensen och underlätta för ytterligare

tjänsteleverantörer att erbjuda tjänster på marknaden för mobil

kommunikation.

Finns alternativa sätt att främja konkurrensen?

En viktig utgångspunkt för lagstiftaren är att regelverk som utformas står

i proportion till de problem regleringen är tänkt att åtgärda. Inledningsvis

är det angeläget att se till vilka möjligheter dagens lagstiftning ger att

åtgärda problemet. Vidare har olika alternativ till Post- och telestyrelsens

förslag studerats.

Konkurrenslagen (1999:20) innehåller allmänna regler av betydelse

också för telemarknaden. Den har till ändamål att undanröja och mot-

verka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om bl.a. tjänsteproduk-

tion. Lagen ställer upp principiella förbud dels mot samarbete mellan

företag som har till syfte att begränsa konkurrensen på marknaden eller

som ger detta resultat (6 §), dels missbruk från ett eller flera företags sida

av en dominerande ställning på marknaden (19 §). Avtalsvillkor som

omfattas av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete är ogiltiga.

Detsamma gäller rättsligt bindande beslut av sammanslutningar av före-

tag. Konkurrensverket får vid vite ålägga ett företag att upphöra med

överträdelser av förbuden i 6 eller 19 §. Ett företag är vidare skyldigt att

betala en konkurrensskadeavgift om det uppsåtligen eller av oaktsamhet

överträder förbuden. I sådana fall skall företaget också ersätta den skada

som uppkommer för ett annat företag.

Konkurrensverket har således möjligheter att ingripa mot vissa för-

bjudna beteenden enligt lagen. Ett ingripande enligt 19 § förutsätter bl.a.

att ett företag bedöms ha en dominerande ställning på en relevant mark-

nad. Det får bedömas som osäkert om någon svensk mobilteleoperatör

har en sådan ställning på marknaden.

I 15 § 2 telelagen finns en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förena

ett tillstånd med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att med be-

aktande av tillgänglig kapacitet tillhandahålla nätkapacitet på vissa vill-

kor åt den som efterfrågar detta. Som närmare beskrivs i avsnitt 7.3. har

denna skyldighet tillämpats endast på det fasta telenätet. I telelagens be-

stämmelser om samtrafik finns vidare i 34 § 1 en skyldighet för operatö-

rer med betydande inflytande på marknaden att tillgodose varje rimlig

begäran om sammankoppling med telenät för samtrafik. Post- och tele-

styrelsen har prövat huruvida dessa bestämmelser medför en rätt för den

som tillhandahåller mobila teletjänster att få tillgång till nätanslutnings-

punkter för sådana tjänster. Myndigheten har i beslut den 25 februari

1999 funnit att telelagens bestämmelser om samtrafik inte medger att en

sådan begäran kan tillmötesgås. Beslutet har vunnit laga kraft.

Alternativ till Post- och telestyrelsens förslag har studerats.

Konkurrensen på tjänstemarknaden kan främjas genom införandet av

nummerportabilitet och indirekt anslutning via prefix eller förval av

teleoperatör. Genom tilldelning av ytterligare GSM-tillstånd kan

konkurrensen på infrastrukturmarknaden stärkas. Nummerportabilitet

innebär att abonnenten kan behålla sitt telefonnummer vid byte av

teleoperatör. Med indirekt anslutning via prefix eller förval kan

abonnenten genom att slå ett prefix före telefonnumret vid ett enstaka

samtal eller på permanent basis få sina samtal kopplade via en vald

operatörs nät. Vad gäller såväl nummerportabilitet som indirekt

anslutning så finns det redan i dag stöd i telelagen för att införa dessa

även för digital mobiltelefoni. Regeringen anser att det är angeläget att så

också sker.

Nummerportabilitet är emellertid behäftad med den svagheten att den

inte möjliggör för ytterligare aktörer att få tillträde till marknaden. In-

förandet av nummerportabilitet kan endast bidra till att öka rörligheten

mellan redan existerande aktörer. Detta kan givetvis i sig ha en positiv

effekt på konkurrensen men bidrar alltså inte till att fler tjänstetillhanda-

hållare ges tillträde till marknaden. Indirekt anslutning via prefix eller

förval ger däremot i princip en möjlighet för nya aktörer att komma in på

marknaden. Det finns dock begränsningar som innebär att det inte är

möjligt för operatörerna att erbjuda tjänster direkt till sina kunder vilket

är möjligt för nätoperatörerna, utan de kan endast erbjuda tjänster till nät-

ägarnas kunder.

Som redogjorts för tidigare anser regeringen att det är rimligt att

ifrågasätta den nuvarande strukturen där tre operatörer i praktiken be-

gränsar mångfalden och valfriheten. Såväl nummerportabilitet som in-

direkt anslutning utgör endast komplement till det förslag regeringen

lämnar här. Ensamma kan de endast ha en mindre effekt på den obalans

som råder på marknaden och är således inte tillräckliga för att lösa de

problem som tidigare konstaterats.

Vad gäller tilldelningen av ytterligare tillstånd så bedömer Post- och

telestyrelsen att ett inbjudningsförfarande för ytterligare ett tillstånd kan

genomföras under år 2000. Det handlar främst om ytterligare ett

frekvensband i 900 MHz-området (s.k. E-GSM) samt om vissa delar av

GSM i 1800-bandet som inte har delats ut tidigare. Myndigheten menar

dock att det är mycket osäkert hur stort intresse det finns att etablera ett

nytt GSM-nät på den svenska marknaden. Bl.a. kan framhållas att det

redan i dag finns en tillståndshavare som inte utnyttjar ett befintligt till-

stånd. Det mesta av det frekvensutrymme som kan komma att ställas till

förfogande har också vissa nackdelar i jämförelse med GSM 900. Vad

gäller det s.k. E-GSM-bandet krävs nya terminaler vilket kan försvåra en

ny etablering. Det är generellt sett dyrare att bygga i 1800-bandet. Det är

givetvis också svårt för en ny operatör att ta sig in på marknaden då de

nuvarande tre har en så stabil ställning. Det är vidare så att lanseringen av

UMTS torde dra det omedelbara intresset från ytterligare en GSM-etable-

ring hos operatörerna.

Det är rimligt att anta att ytterligare en GSM-operatör skulle påverka

konkurrenssituationen. I vilken utsträckning beror dock bl.a. på vilka

användargrupper den i första hand skulle vända sig till, vilka konkurrens-

medel den skulle använda och i hur stor utsträckning de nuvarande

operatörerna låst upp sina kunder. Man kan emellertid ifrågasätta om

ytterligare en operatör på marknaden kommer att underlätta tjänstetill-

handahållares tillgång till de mobila näten. För att detta ska ske måste ju

kapacitet i ökad omfattning komma ut på marknaden och villkoren för

tillgång till sådan kapacitet förbättras sett ur tjänstetillhandahållarens

synvinkel. Endast om dessa förutsättningar är uppfyllda kommer den

ökade kapaciteten via konkurrens i infrastrukturledet användarna till del i

form av ökat utbud och lägre priser.

Ytterligare en möjlighet är att införa regler om s.k. nationell roaming.

Roaming innebär att två operatörer avtalar om att respektive operatörs

kunder skall få möjlighet att nyttja den andre operatörens nät när det egna

nätet inte är tillgängligt. Mellan operatörer i olika länder finns ett mycket

stort antal sådana avtal och det får därför anses vara en välkänd lösning

ur såväl teknisk som andra synvinklar. En fördel med detta är att en ny-

etablerad operatör genom ett roamingavtal omedelbart kan erbjuda täck-

ning i samma geografiska område som partnern. Detta skulle dock endast

ha effekt på konkurrensen mellan nätoperatörerna och således inte vara

lika långtgående som det förslag regeringen här lämnar. Införandet av

obligatorisk nationell roaming skulle vidare kunna ifrågasättas med

samma argument och leda till samma principiella och praktiska över-

väganden som regeringens förslag.

Det har framförts synpunkter på att det finns ett behov av nationell

roaming för att komplettera regeringens förslag. Enligt denna uppfattning

är det angeläget att en ny operatör oavsett om det är på GSM- eller

UMTS-marknaden genom nationell roaming snabbt kan etablera sig på

marknaden och överkomma den konkurrensnackdel det innebär att inte

omedelbart ha ett fullt utbyggt nät. Man kan konstatera att utformningen

av krav på nationell roaming kräver en del ytterligare överväganden.

Post- och telestyrelsen har i en skrivelse den 17 december 1999 föreslagit

vissa lagändringar i syfte att införa krav på nationell roaming. Rege-

ringen bereder för närvarande förslaget med avsikt att under våren

komma med ett ställningstagande i frågan.

Vissa remissinstanser har framhållit att det vore mer lämpligt att

genomföra något eller några av de ovan nämnda förslagen, studera vilka

effekter dessa har på konkurrenssituationen och först därefter ta ställning

till om det förslag som Post- och telestyrelsen lämnat bör genomföras.

Som framgår ovan menar regeringen att de olika förslag som diskuterats

endast kan utgöra komplement till regeringens förslag och inte några

fullvärdiga alternativ. Regeringen har vidare understrukit att det är ange-

läget att agera skyndsamt för att förhindra att konkurrensbegränsningar

permanentas och förvärras. Att avvakta utvecklingen skulle innebära att

mer eller mindre passivt se om marknaden förändras på det sätt som för-

slaget syftar till. Som framgår ovan anser regeringen att det finns en upp-

enbar risk att detta inte kommer att ske utan regulatoriska ingrepp. Det är

också så att alternativet att genomföra, utvärdera och analysera effekterna

av alternativa åtgärder skulle ta flera år. Mot bakgrund av den bedömning

av marknadens utveckling som regeringen gjort torde detta inte vara ett

realistiskt alternativ. Om man valde denna ansats finns en uppenbar risk

att nuvarande marknadsstruktur permanentas och framdeles ställer krav

på ännu mer ingripande åtgärder för att tillgodose väsentliga samhälls-

intressen på teleområdet. Regeringen menar också att det är lämpligt med

hänsyn till att åstadkomma största möjliga förutsebarhet, att på förhand

klargöra de villkor som i detta hänseende kommer att gälla för UMTS-

banden.

Regeringen kan således konstatera att inget av de olika alternativ som

studerats kan i enskildhet eller sammantaget åstadkomma önskvärd

effekt, dvs. att främja konkurrensen genom att underlätta för tjänstetill-

handahållare att erbjuda mobila teletjänster. Regeringen vill emellertid

återigen understryka att det är angeläget att även andra åtgärder för att

främja konkurrensen vidtas parallellt.

7 En skyldighet införs för nätoperatörer att

upplåta nätkapacitet i mobila nät

7.1 Allmänt om förslaget och dess förenlighet med

gällande rätt

Regeringens förslag: I telelagen införs en skyldighet för tillstånds-

havare som innehar ett telenät för mobila teletjänster att upplåta kapa-

citet i nätet.

Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens

förslag. Enligt myndighetens förslag skall tillståndshavaren åläggas skyl-

digheten genom tillståndsvillkor.

Remissinstanserna: Följande remissinstanser stödjer i princip Post-

och telestyrelsens förslag eller har ingenting att erinra: Länsrätten i

Stockholm, Statskontoret, Konsumentverket, Affärsverket svenska kraft-

nät, IT-kommissionen, Näringslivets telekommitté, Sonera Sverige AB,

Telenordia AB, Sense Communications International AS, RSLCom

Sweden AB och icomera AB. Dessa remissinstanser anser generellt att det

är angeläget att genomföra åtgärder som förbättrar konkurrensen på

dagens mobiltelemarknad.

Följande remissinstanser avvisar eller är tveksamma till förslaget: Kon-

kurrensverket, Banverket, Närings- och teknikutvecklingsverket (Nutek),

Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), IT-företagen, Industri-

förbundet, Telia AB, Europolitan AB, Tele2 AB och Allgon AB. Dessa

remissinstanser menar bl.a. att det finns andra, mindre ingripande, regu-

latoriska åtgärder för att främja konkurrensen och att genomförandet av

Post- och telestyrelsens förslag riskerar att hämma den långsiktiga in-

vesteringsviljan. Vissa remissinstanser har också ifrågasatt förslaget från

konstitutionella utgångspunkter.

Skälen för regeringens förslag: I det följande behandlar regeringen

först frågan om den föreslagna skyldigheten att upplåta nätkapacitet bör

regleras genom tillståndsvillkor eller direkt i lag. Härefter berörs för-

slagets förenlighet med gällande rätt och dess effekt på investerings-

viljan.

Reglering i tillståndsvillkor eller direkt i lag?

Ett införande av en sådan reglering som nu föreslås kan ske antingen

direkt i lag eller genom tillståndsvillkor. Post- och telestyrelsen har valt

den senare lösningen. Skälen för den valda lösningen har myndigheten

utvecklat i den efterföljande skrivelsen den 1 april 1999. Vid en till-

ståndsgivning och vid den bedömning av vilka tillståndsvillkor som skall

knytas till tillståndet, har myndigheten möjlighet att ta hänsyn till förut-

sättningarna i det enskilda fallet och göra de avvägningar i ekonomiskt

och tekniskt hänseende som behövs för bedömningen av om krav på

leveransplikt bör ställas på den sökande. Tillståndsvillkor skall

bestämmas mot bakgrund av de syften lagen skall främja. I den mån

tillståndsplikt saknar betydelse härför, bör ett sådant villkor inte ställas.

Vid remissbehandlingen har endast Telenordia AB kommenterat

frågan. Båda alternativen bör övervägas enligt bolaget. Styrande för valet

bör vara tydligheten och möjligheten att säkerställa genomförandet. Sär-

skilt viktigt är att ersättningsfrågan tydligt fastställs genom lag.

En lösning med tillståndsvillkor förutsätter att det finns ett tillstånd att

knyta villkoret till. De befintliga tillstånden gäller emellertid endast till-

handahållande av mobila teletjänster. De som innehar den nätkapacitet

det är fråga om har inget tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet. Post-

och telestyrelsen har därvid föreslagit att övergångsbestämmelserna bör

vara utformade så att de som i dag har tillstånd att bedriva verksamhet

avseende tjänster skall anses ha tillstånd att även tillhandahålla nätkapa-

citet för motsvarande tjänster.

Förslaget i denna del har fått kritik vid remissbehandlingen. Villkor om

tillgång till kapacitet i telenäten berör det inbördes ekonomiska för-

hållandet mellan enskilda parter. Tillståndsvillkor ges visserligen genom

förvaltningsbeslut men är ofta generellt utformade och kan därmed sägas

ha drag av normgivning. De överväganden som ligger till grund för be-

stämmelserna i 8 kap. 2 § regeringsformen bör därför beaktas i detta

sammanhang. Regeringen anser därför att skyldigheten bör komma till

uttryck genom lag.

Förslagets förenlighet med grundlag m.m.

Genom att den föreslagna förpliktelsen är avsedd att omfatta även nu-

varande tillstånd har Europolitan AB starkt ifrågasatt förslagets förenlig-

het med gällande rätt. Enligt bolaget har det alltsedan det inledde sin

verksamhet utgått från att en av de legala förutsättningarna för etablering

och bedrivande av mobil televerksamhet är att tillhandahållande av

mobila teletjänster erfordrar att operatören bygger upp och driver ett eget

radioaccessnät. Tillståndet har utgjort den legala grundval, som gett

bolaget möjlighet att göra mycket stora investeringar i verksamhetens

vidareutveckling. Investeringsbesluten har byggt på den grundläggande

förutsättningen att bolaget under tillståndstiden självt bestämmer över

utnyttjandet av det egna accessnätet. Europolitan anser sig således haft

berättigade förväntningar om att i vart fall under tillståndstiden kunna

nyttiggöra sina investeringar utan någon skyldighet att leverera nätkapa-

citet till andra tillhandahållare av mobila teletjänster. Bolaget gör också

gällande att de villkorsändringar som kan genomföras beträffande dess

tillstånd måste hållas inom ramen för nu gällande lagregler.

Förslaget strider enligt bolagets uppfattning i flera avseenden mot

regeringsformen (RF), bl.a. mot näringsfriheten enligt 2 kap. 20 § RF.

Huvudsyftet med förslaget är enligt bolaget att gynna vissa aktörer på

mobiltelemarknaden. Den begränsning som förslaget innebär för bolagets

näringsverksamhet uppvägs inte av ett angeläget allmänt intresse.

Förslaget är också oförenligt med skyddet för äganderätten i den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Det görs vidare

gällande att förslaget står i strid med den förvaltningsrättsliga principen

om gynnande förvaltningsbesluts oåterkallelighet. Slutligen anförs att

förslaget strider mot vissa EG-rättsliga principer: skyddet för berättigade

förväntningar, förbud mot retroaktiv lagstiftning och rättssäkerhetsprin-

cipen.

Även Telia AB, Tele2 AB, IT-företagen och Industriförbundet har fört

fram liknande invändningar.

Den föreslagna ändringen i telelagen skall alltså tillämpas även på till-

stånd som har meddelats före ikraftträdandet, se övergångsbestämmel-

serna. De tillstånd som nu omfattas av förslaget gäller rätten att till-

handahålla mobila teletjänster. Dessa meddelades av Post- och telestyrel-

sen i mitten av 1990-talet och är tidsbegränsade till utgången av 2004

respektive 2005. Sådana tillstånd kan tidsbegränsas med hänsyn till

strävandena rörande ett effektivt utnyttjande av radiofrekvensspektrum.

Även giltighetstiden för tillståndsvillkoren kan tidsbegränsas och även

löpa ut tidigare än själva tillståndet. I förarbetena uttalades följande

härom (prop. 1992/93:200 s. 118f).

Utvecklingen på telekommunikationsmarknaden håller ett högt

tempo. Möjligheterna att tillhandahålla teletjänster kan antas

komma att utvidgas allteftersom nya tekniska lösningar introdu-

ceras. Nya aktörer kan förutses försöka komma in på marknaden.

Marknadsbilden kan till följd av bl.a. dessa förhållanden komma

att förändras redan en relativt kort tid efter det att de första

tillståndshavarna har fått sina tillstånd och tillståndsvillkor

fastställda. Angivna omständigheter, vilka av naturliga skäl kan

vara svåra att förutse i detalj, nödvändiggör att det finns möjlighet

att ändra meddelade tillståndsvillkor. Även andra förhållanden,

såsom att riksdagen beslutar om en ändrad inriktning för

telepolitiken och de syften som skall gälla för telelagens

tillämpning, gör att det bör finnas möjlighet att ändra

tillståndsvillkor.

Mot den angivna bakgrunden borde enligt min mening tillstånds-

villkoren ha en bestämd giltighetstid, vilken i varje särskilt fall

skall fastställas av tillståndsmyndigheten. Innan den bestämda

tiden har löpt ut bör myndigheten ta upp frågan om nya och

eventuellt ändrade villkor till behandling.

När det gäller bedömningen av villkorstidens längd framhölls i propo-

sitionen vikten av att tillståndshavarna får rimliga förutsättningar att

planera sin verksamhet. Tiderna skall bestämmas så att utrymme ges för

vanliga affärsmässiga bedömningar av framtiden mot bakgrund av in-

vesteringsbehov, avkastningskrav etc. Å andra sidan bör beaktas att ut-

vecklingen på vissa delar av teleområdet är svår att förutse redan på så

kort sikt som tre till fem år. Detta förhållande gör att det inte är orimligt

att villkoren kan omprövas efter relativt korta tidsperioder.

När det däremot gäller fråga om ändring av tillståndsvillkor under

löpande villkorsperiod kan enligt 16 § telelagen sådan ske endast enligt

förbehåll i meddelade villkor eller efter medgivande av tillståndshavaren.

De villkor som är förenade med de aktuella tillstånden gäller till ut-

gången av 1999 och kan enligt tillståndsbesluten därefter omprövas. I

skälen till besluten hänvisar Post- och telestyrelsen till lagens förarbeten

och anger att det däri framgår att utvecklingen inom teleområdet är

mycket snabb i fråga om nya tekniska lösningar och nya tjänster samt att

den nuvarande telepolitiska inriktningen beslutats i en marknadssituation

som kommer att vara annorlunda inom några år. För att kunna tillgodose

de telepolitiska målsättningarna på ett ändamålsenligt sätt bör myndig-

heten enligt vad som anges i besluten därför ha en möjlighet att ompröva

villkoren senast vid utgången av år 1999.

Mot denna bakgrund måste det för tillståndshavarna ha framstått som

alldeles klart redan när tillstånden meddelades att villkoren för tillstånden

skulle kunna omprövas för tiden efter utgången av 1999 med beaktande

av en marknadssituation som kunde vara väsentligt förändrad. Principen

om gynnande förvaltningsbesluts oåterkallelighet hindrar i sig inte att

senare tillkommen lagstiftning får effekt på löpande tillstånd. Tillstånds-

havarna kunde därmed räkna med att en omprövning av villkoren skulle

ske inom ramen för den lagstiftning som gällde för verksamheten vid

tiden för omprövningen.

Enligt 2 kap. 20 § första stycket RF föreskrivs att begränsningar i

rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda

angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt

gynna vissa personer eller företag. Av förarbetena framgår att skyddet

har utformats med sikte på ett särskilt moment i närings- och

yrkesfriheten, nämligen den ekonomiska sidan av den s.k.

likhetsprincipen (prop. 1993/94:117 s. 50 f). Denna innebär att alla

regleringar på närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella i

den meningen att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor

under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp

för just det yrket eller näringsgrenen. En inskränkning som införs måste

således inte bara tillgodose ett angeläget allmänt intresse, den måste

också vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts.

Det förslag som regeringen nu lägger fram och som kommer att ut-

vecklas närmare i det följande innebär att den som har tillstånd att till-

handahålla nätkapacitet eller mobila teletjänster och som för verksam-

heten innehar ett telenät för sådana teletjänster är skyldig att på mark-

nadsmässiga villkor upplåta ledig kapacitet i nätet. Upplåtelsen skall

vidare erbjudas på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor.

Även om den föreslagna förpliktelsen går ut på att upplåta endast sådan

kapacitet i nätet som dess ägare i princip inte har behov av måste skyl-

digheten ändå sägas innebära en begränsning i närings- och

yrkesfriheten. Syftet med förslaget är dock att säkerställa de telepolitiska

målen genom att öka konkurrensen på mobiltelemarknaden. Enligt

regeringens bedömning tillgodoser detta ett angeläget allmänt intresse

och den föreslagna begränsningen har dessutom ingalunda till syfte

enbart att gynna vissa personer eller företag. Den föreslagna lagen är

generell till sin utformning och innebär att var och en som vill

tillhandahålla mobila teletjänster har möjlighet att göra detta med

upplåten kapacitet om förutsättningarna i övrigt för en upplåtelse är

uppfyllda. Förslaget strider därmed inte mot 2 kap. 20 § eller mot annan

bestämmelse i RF.

Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen tillför-

säkrar varje fysisk och juridisk person rätt till respekt för sin egendom.

Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och

under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna

grundsatser. I ett andra stycke föreskrivs att bestämmelserna i första

stycket inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som

staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överens-

stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning

av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. I 2 kap. 23 § RF

föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med

Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Här är artikelns

andra stycke närmast av intresse. Där föreskrivs att det måste föreligga

ett allmänt intresse till grund för en inskränkning i nyttjandet av

egendom. Det måste enligt Europadomstolens praxis även göras en

avvägning mellan detta allmänna intresse och den enskilde ägarens

intresse. Om en rimlig balans däremellan inte uppnås kan en

inskränkning i rätten att utnyttja egendom strida mot artikel 1.

Som nämnts innebär förslaget att det bara är ledig kapacitet i nätet som

nätägaren är skyldig att upplåta för marknadsmässig ersättning. Det finns

enligt regeringens uppfattning därmed inte skäl att anta att förslaget lider

av en sådan bristande balans mellan hänsynen till allmänna och enskilda

intressen att Europakonventionens skydd för äganderätten blir åsidosatt.

Inte heller kan förslaget anses stå i strid med de EG-rättsliga principerna

om skydd för berättigade förväntningar och om förbud mot retroaktiv

lagstiftning. Förslaget uppfyller vidare enligt regeringens uppfattning de

grundläggande rättssäkerhetskrav för lagstiftning som följer av svensk

och europeisk rättstradition.

Minskad investeringsvilja?

Vissa remissinstanser, bland andra Telia AB, Tele2 AB, Europolitan AB

och Konkurrensverket, har framfört att ett genomförande av Post- och

telestyrelsens förslag innebär att viljan att investera i befintliga och nya

nät för mobil kommunikation kommer att minska.

Huruvida investeringsviljan riskerar hämmas eller inte om förslaget

om tillträde till mobila nät genomförs har med anledning härav belysts i

expertrapporten Reglering av mobiltelemarknaden; open access till nät-

kapacitet? från Centrum för transportekonomi. I rapporten framhålls att

ett problem med förslaget är att investerare kan få uppfattningen att spel-

reglerna inte är fasta. Detta skulle i så fall öka riskpremierna och leda till

minskad investeringsbenägenhet.

Detta är dock enligt regeringens mening generellt giltigt för all lag-

stiftning. Ambitionen måste vara att skapa klara och tydliga spelregler

för alla aktörer på olika marknader. Men detta innebär inte att

spelreglerna är konstanta utan de måste utvecklas och förändras i takt

med att marknaden utvecklas och förändras. Det gäller att finna en balans

mellan behovet av stabila regler och rättssäkerhet å ena sidan och

behovet att anpassa regleringen i takt med att de aktiviteter som omfattas

av regleringen förändras å den andra. På telemarknaden med en mycket

hög förändringstakt är det rimligt att anta att aktörerna tagit med i sina

beräkningar att regelverket kan komma att ändras. Regeringen har i

föregående avsnitt utvecklat sin syn på frågan om möjligheterna att ändra

tillståndsvillkor under tillståndets giltighetstid.

Författarna för vidare ett resonemang om de två huvudsakliga

formerna att åstadkomma konkurrens på telemarknaden: dels s.k.

anläggningsbaserad konkurrens (motsvarar vad som brukar kallas

infrastrukturkonkurrens) dvs. konkurrens mellan olika alternativa

anläggningar, dels s.k. tjänstebaserad konkurrens, dvs. motsvarande vad

som regeringen här föreslår.

I rapporten dras slutsatsen att det förefaller som om regelsystem som

främjar anläggningsbaserad konkurrens ger goda incitament för investe-

ringar i nät hos både etablerade och nya företag. Av detta följer, menar

utredarna, att regleringar som ger möjligheter för tjänsteföretag att hyra

upplösta ( unbundled ) nätkomponenter har motsatt verkan.

Vissa remissinstanser, t.ex. Konkurrensverket, Europolitan AB, Tele2

AB, Telia AB, Nutek och KFB stödjer expertrapportens slutsatser. Andra,

t.ex. icomera AB och Sense Communications International AS är kritiska

och menar bl.a. att man i rapporten inte i tillräckligt hög grad beaktat

mobilmarknadens särskilda karaktäristika och att resonemanget är allt för

teoretiskt. Även Post- och telestyrelsen har lämnat synpunkter på

rapporten. Myndigheten instämmer inte i rapportens slutsatser.

Regeringen gör bedömningen att risken att investeringsviljan hämmas

minimeras med den utformning av förslaget som regeringen förordar.

Förslagets utformning presenteras närmare i avsnitt 7.2. Regeringen vill

dock redan här poängtera vissa aspekter. Dels är det viktigt att under-

stryka att skyldigheten att upplåta nätkapacitet endast gäller om det finns

tillgänglig kapacitet. Det är endast överkapacitet som skall upplåtas till

andra. Således är nätoperatören inte skyldig att upplåta kapacitet som

behövs i den egna verksamheten. Dels vill regeringen framhäva att er-

sättningen föreslås grundas på marknadsmässiga villkor. Som redogörs

för i det följande kommer detta innebära att en skälig avkastning på

gjorda och kommande investeringar skall beaktas.

Regeringen vill också understryka att upplåtelse av nätkapacitet för

tillhandahållande av mobila teletjänster kan vara affärsmässigt motiverad

och i sig visa sig var en god intäktskälla. Detta talar för att genomföran-

det skulle kunna få positiva effekter på investeringsviljan.

Telia AB framhåller i sitt remissvar att en minskad investeringsvilja

särskilt kommer att drabba utbyggnaden av infrastruktur i glesbygd.

Vare sig nuvarande ordning eller den föreslagna kan ge en garanti för

att utbyggnad i olönsamma delar av landet sker. Täckningskrav kan dock

i båda fallen användas för att en del av överskottet inom lönsamma om-

råden skall användas för att (tidigare än annars) investera i nät i mindre

lönsamma delar av landet. På så sätt minimeras risken att stora delar av

landet står utan täckning. Alltför långtgående täckningskrav kan emeller-

tid leda till att färre eller ingen anser sig kunna åta sig dessa. En risk är

då att det därmed inte blir några fungerande nät alls. Det är således ange-

läget att finna en balans.

Vad som emellertid kan påverkas av om förslaget genomförs är under-

laget för en investering. Om en operatör har genomfört en nätinvestering

och bara erbjuder sina tjänster till de egna kunderna blir trafikunderlaget

mindre än om alla användare, oavsett vilken operatör de anlitar, kan ut-

nyttja nätinvesteringen. Detta borde förbättra kalkylen för en given ut-

byggnad i ett område utan nät. Det leder också till att det kan vara mer

lönsamt att investera i ett område där det inte finns någon täckning än att

komma in som andra eller tredje nät i ett område där täckning redan

finns, om trafikunderlaget där är litet. Den som kombinerar kapacitet från

flera nät kan således dra nytta av den sammanlagda täckningen. Rege-

ringen menar därför att eftersom fler tjänstetillhandahållare kan få till-

gång till näten kan konkurrensen öka också i områden med endast ett nät,

och också bidra till att främja investeringar.

När det gäller utvecklingen av GSM-näten finns det anledning att tro

att operatörerna sätter värde på att samma tjänsteutbud finns tillgängligt i

hela nätet. Uppgradering av GSM-näten i glesare befolkade områden kan

också få draghjälp av att man vill kunna erbjuda UMTS-lika tjänster

(dvs. tjänster som kräver högre överföringskapacitet) även där UMTS

(ännu) inte är utbyggt. Geografisk täckning anses allmänt vara av stort

värde för operatören. Att denne skulle välja att avstå från en faktiskt till-

gänglig täckning verkar inte troligt.

En viktig utgångspunkt för regeringen är att telekommunikationerna

skall bidra till regional balans. Det är angeläget att hela landet får tillgång

till den framtida marknaden för mobila kommunikationer, även om ut-

byggnaden inte kommer att ske samtidigt i alla regioner. Regeringen

kommer noga att följa utvecklingen.

7.2 Förslagets närmare utformning

Vad skall tillhandahållas?

Regeringens förslag: Nätkapacitet för mobila teletjänster skall upp-

låtas. All den kapacitet som nätoperatören använder i sin verksamhet

skall betraktas som nätkapacitet.

Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte kommenterat

förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens förslag är det nät-

kapacitet för mobila teletjänster som skall upplåtas. Nätkapacitet ges en

vid definition i telelagen. Nätkapacitet är överföringskapacitet mellan

nätanslutningspunkter. Någon distinktion mellan nätanslutningspunkter i

det fasta eller mobila telenätet görs inte.

Telia AB anser i sitt remissvar att begreppet nätkapacitet måste definie-

ras och menar att begreppet bör likställas med trafikkapacitet. Bolaget

understryker att det inte bör föreligga någon skyldighet för nätinnehavare

att tillhandahålla tjänster som tillhandahålls till egna slutkunder även till

annan tjänstetillhandahållare. Vidare anser Telia att tillhandahållande av

internationell roaming inte kan ingå i definitionen av nätkapacitet då

leveransplikten rimligen endast kan omfatta Sverige. Telia framhåller

också att det inte är okomplicerat för nätinnehavare att tillhandahålla en

renodlad nätkapacitetstjänst. Anledningen är att flera av tjänsterna som

erbjuds i GSM-näten är integrerade i nätet. Detta gör att det är svårt att

skilja tillhandahållandet av nätkapacitet från andra tjänster som finns in-

tegrerade i nätet. Telia menar att även begreppet nätanslutningspunkt

måste ges en vidare innebörd.

Regeringen är av den uppfattningen att all den kapacitet som nät-

operatören använder i sin verksamhet skall betraktas som nätkapacitet

enligt förslaget. Detta motsvarar omfattningen av operatörens tillstånd.

Begreppet nätkapacitet är redan definierat i telelagen och regeringen ser

ingen anledning att ändra denna definition. Att införa ett nytt begrepp för

samma sak, t.ex. trafikkapacitet riskerar att skapa förvirring och rättso-

säkerhet. Regeringen finner inte heller någon anledning att i detta sam-

manhang närmare definiera begreppet nätanslutningspunkt. Vad som

skall tillhandahållas kommer i första hand att avgöras i förhandlingar

mellan parterna. Regeringen ser ingen anledning att i onödan standar-

disera detta.

Tjänstetillhandahållaren är den som har avtal med å ena sidan konsu-

menterna och å andra sidan nätoperatören. Hur stor del av nätoperatörens

nät, t.ex. i fråga om nivå, geografi och tid, som den vill hyra in sig på

kommer med all sannolikhet att variera. Det är också avsikten att olika

önskemål i dessa avseenden skall kunna tillgodoses inom ramen för för-

handlingar mellan parterna. Därmed finns inget entydigt svar på vilka

nätelement eller andra funktioner som kommer att handhas av vem. Även

SIM-korten (Subscriber Identity Module) kan vara antingen i tjänste-

operatörens eget namn där olika nät kan kombineras eller knutet till ett

specifikt nät. Telia menar att det är nödvändigt att nätinnehavaren svarar

för tillhandahållandet av SIM-kort och HLR (Home Location Registry)

för att säkerställa kvaliteten i nätet. Vid roamingavtal accepteras emeller-

tid främmande SIM-kort och främmande HLR. Detta kan regleras i avtal

mellan parterna.

Vad som är kapacitet i nätet och vad som är en tjänst i nätet kan i vissa

fall vara svårt att bedöma. Det kan finnas tjänster som är integrerade i

nätet och det kan därför vara svårt att separera en tjänst från nätet.

Sådana gränsdragningsfrågor bör emellertid kunna lösas i avtal mellan

parterna och ytterst genom rättstillämpningen.

Den funktion som benämns roaming omfattas inte av regeringens för-

slag. Sådana avtal är vanliga mellan operatörer i olika länder, s.k. inter-

nationell roaming. Inget hindrar givetvis att roamingavtal träffas även

mellan operatörer inom samma land. Som redovisats i avsnitt 6.2 bereder

regeringen för närvarande Post- och telestyrelsens förslag till lagstiftning

om nationell roaming.

Skyldighet att upplåta nätkapacitet

Regeringens förslag: Den som innehar ett telenät för mobila tele-

tjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänster eller

nätkapacitet skall omfattas av skyldigheten att upplåta nätkapacitet.

Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens

förslag. Myndigheten föreslår att skyldigheten skall införas genom till-

ståndsvillkor. Detta ger en möjlighet att ta hänsyn till förutsättningar i det

enskilda fallet och ställa olika krav på olika operatörer.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte närmare

kommenterat denna fråga. Nätoperatörerna anser dock att skyldigheten

inte bör gälla nuvarande tillståndshavare.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att skyldigheten att

upplåta nätkapacitet för mobila teletjänster skall gälla den som innehar

ett telenät för mobila teletjänster och som har tillstånd att tillhandahålla

mobila teletjänster eller nätkapacitet. Detta innebär att samtliga till-

ståndshavare som agerar på NMT-, GSM- eller den kommande UMTS-

marknaden omfattas av skyldigheten. Det finns annars en risk att syftet

med förslaget äventyras om inte också befintliga tillståndshavare träffas

av förslaget. En orsak till detta är att övergången från GSM till UMTS

sannolikt kommer att ske gradvis. De konkurrensbegränsningar som

råder på dagens mobiltelemarknad riskerar att överföras till UMTS-

marknaden om inte nuvarande nätoperatörer också omfattas av skyldig-

heten.

Man kan ställa sig frågan om skyldigheten bör begränsas till endast de

operatörer som bedöms ha ett betydande inflytande eller den som har en

dominerande ställning på den relevanta marknaden. Betydande inflytande

anses generellt en operatör ha som har en marknadsandel som överstiger

25 procent på den relevanta marknaden. I stor utsträckning har detta in-

neburit att det primärt är de före liberaliseringen nationella teleorganisa-

tionerna med dominerande ställning eller med monopol som har ansetts

ha betydande inflytande. Särskilda regler i telelagen gäller för den som

har ett sådant inflytande, bl.a. i fråga om ersättning för samtrafik. På

mobiltelemarknaden i Sverige är det för närvarande endast Telia Mobile

som har bedömts ha ett betydande inflytande. Med tanke på den mycket

snabba utvecklingen på denna marknad och mot bakgrund av de växande

marknadsandelar som såväl Tele2 som Europolitan har, kan denna situa-

tion komma att förändras.

Begreppet betydande inflytande är heller inte statiskt anknutet till en

viss marknadsandel utan kan tolkas olika beroende på marknadssituatio-

nen i övrigt. Så är t.ex. inte 25-procentsgränsen definitiv. En medlemsstat

kan välja att göra bedömningen att en operatör som har en marknads-

andel på mer än 25 procent inte har betydande inflytande eller att en

operatör med mindre än 25 procent har betydande inflytande.

Dominerande ställning är ett begrepp inom konkurrensrätten. En sådan

ställning kännetecknas enligt EG-domstolen av en stark ekonomisk ställ-

ning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att hindra att effek-

tiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad genom att medge

företaget att i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurren-

ter och kunder och i sista hand konsumenterna. Motsvarande gäller enligt

konkurrenslagen. Frågan om dominerande ställning bedöms utifrån en

rad kriterier varav storleken på företagets marknadsandel är en. En annan

är storleken på konkurrenternas marknadsandelar.

Situationen i Sverige i dag är att det finns tre mobilteleoperatörer som

kan betraktas som någorlunda jämbördiga vad gäller inflytande på mark-

naden även om de har något olika marknadsandelar. Endast en av dessa

har bedömts ha betydande inflytande. Om denna operatör också skulle

bedömas ha en dominerande ställning på en relevant marknad är osäkert.

Regeringen anser emellertid att skillnaden i fråga om storleken på mark-

nadsandelarna inte är tillräckligt stor för att motivera att olika krav ställs

på operatörerna i detta hänseende. Det är således rimligt att krav av

samma omfattning ställs på samtliga nätoperatörer.

Det är angeläget att tillsynsmyndigheten kan utöva en effektiv tillsyn.

För att underlätta myndighetens kontroll förordar Post- och telestyrelsen

att särredovisning av kostnader och intäkter av nätverksamheten skall

ske. En sådan redovisning kan myndigheten kräva med stöd av 23 §

första stycket 5 telelagen.

Näringslivets telekommitté har föreslagit i stället att en strukturell

separation genomförs där tillstånd för att tillhandahålla nätkapacitet som

tar i anspråk frekvensutrymme inte ges till företag som tillhandahåller

teletjänster. Även om detta skulle underlätta myndighetens tillsynsarbete

bedömer regeringen att det i dagsläget är tillräckligt att kräva särredovis-

ning. Regeringen kan därvid inte dela Telia AB:s uppfattning att ett krav

på särredovisning är relevant endast i de fall som krav ställs på kostnads-

baserad prissättning.

Rätt att få tillträde

Regeringens förslag: Alla teleoperatörer utom andra tillståndshavare

som innehar telenät för mobila teletjänster har rätt att få tillträde till

tillgänglig kapacitet i de mobila telenäten. Nätkapaciteten skall dock

användas för att tillhandahålla mobila teletjänster inom ett allmänt

tillgängligt telenät.

Post- och telestyrelsens förslag: Post- och telestyrelsen har inte lämnat

motsvarande förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte närmare kommenterat

frågan om vilka som skall ha rätt att begära tillträde.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att den nätkapacitet

som upplåts skall användas för tillhandahållande av mobila teletjänster.

Syftet med regeringens förslag är att konkurrensen på mobiltelemarkna-

den skall förbättras så att telepolitikens målsättning om att alla i sam-

hället skall kunna ta del av effektiva telekommunikationer till lägsta

möjliga samhällsekonomiska kostnad kan uppfyllas på ett bättre sätt. Det

övergripande telepolitiska målet innebär också att telekommunikatio-

nerna skall främja mångfald och valfrihet för användarna. Det är därför

rimligt att den nätkapacitet som upplåts används för att tillhandahålla

mobila teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Karaktäristiskt

för ett allmänt tillgängligt telenät är att det står till allmänhetens för-

fogande vilket innebär att det skall vara öppet för en vid krets av an-

vändare att ansluta sig till nätet (prop. 1992/93:200 s.91). Syftet med för-

slaget är således inte att aktörer skall kunna få tillgång till nätkapacitet

och sedan använda denna för intern verksamhet som inte kommer en

bredare krets användare till del.

Man skulle därför kunna begränsa rätten att begära tillgång till endast

de som är anmälda att tillhandahålla mobila teletjänster. Emellertid inne-

bär detta att möjligheten att återförsälja nätkapacitet till aktörer som i sin

tur tillhandahåller mobila teletjänster begränsas eftersom återförsäljaren

själv inte kommer att tillhandahålla sådana tjänster. En utveckling där

t.ex. en marknad för återförsäljning av nätkapacitet uppkommer skulle

därmed försvåras. Det är emellertid så att användarna skulle kunna

gynnas av en sådan utveckling om denna leder till ett ökat utbud av

tjänster till lägre priser. Regeringen ser ingen anledning att hindra detta.

Upplåtelse skall därför kunna ske även till återförsäljare av nätkapacitet.

Syftet med upplåtelsen måste dock vara att nätkapaciteten i slutskedet

skall användas för att tillhandahålla mobila teletjänster till allmänheten.

Skyldigheten att upplåta tillgänglig kapacitet bör inte vara så om-

fattande att den skall gälla även i förhållande till den som redan har tele-

nät för mobila teletjänster. Dessa bör därför undantas från möjligheten att

begära upplåtelse av kapacitet med stöd av den nu föreslagna bestämmel-

sen.

Konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor

Regeringens förslag: Skyldigheten att upplåta nätkapacitet skall ske

på villkor som är konkurrensneutrala och icke-diskriminerande.

Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer i sak med

regeringens. Myndigheten föreslår att skyldigheten skall ske på

likvärdiga villkor.

Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholm och Statskontoret anser

att innebörden av likvärdiga villkor bör förtydligas i lagen.

Skälen för regeringens förslag: Det bör ankomma på varje nätinne-

havare att erbjuda villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till

vad denne tillämpar för sin egen verksamhet och, om upplåtelse sker till

flera, är konkurrensneutrala i förhållandet mellan dessa. Detta innebär att

alla som efterfrågar nätkapacitet under likartade förhållanden skall er-

bjudas jämförbara priser och villkor. Skillnader i priser och villkor som

erbjuds olika marknadsaktörer kan vara försvarbara. De måste emellertid

kunna motiveras på objektiv grund. Detta kommer till klart uttryck i

regeringens förslag. Se vidare författningskommentaren.

Tillgänglig kapacitet

Regeringens förslag: Skyldigheten att upplåta nätkapacitet gäller

bara i den mån det finns tillgänglig kapacitet i nätet och om det kan

ske utan att nätet eller dess användare skadas eller att nätets drift

störs. Framställs begäran av flera och finns det inte tillgänglig

kapacitet för samtliga, avgör tillståndshavaren vems eller vilkas

begäran som skall tillgodoses.

Post- och telestyrelsens förslag: Enligt myndighetens förslag skall skyl-

digheten gälla endast då begäran är rimlig.

Remissinstanserna: Banverket och Tele2 AB ifrågasätter om det finns

tillgänglig kapacitet i näten. Länsrätten i Stockholm anser att begreppet

rimlig begäran är otydligt och att det bör definieras i lagtexten. Telia AB

anser att det föreligger svårigheter att bedöma om begäran är rimlig.

Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten att upplåta nätkapacitet

kan bli långtgående. Syftet med regeringens förslag är inte att nätopera-

törerna skall avhända sig nätkapacitet som behövs för den egna verksam-

heten. Det är också angeläget att genomförandet av förslaget inte får till

effekt att benägenheten att investera i all televerksamhet, inklusive in-

vesteringar i infrastruktur hämmas. Det är därför viktigt att understryka

att skyldigheten att upplåta nätkapacitet bara gäller i den mån det finns

tillgänglig kapacitet. Det är således endast överkapacitet som nätopera-

törerna är skyldiga att upplåta till andra.

Bedömningen av huruvida det finns tillgänglig kapacitet får göras uti-

från omständigheterna i det enskilda fallet. Det ger utrymme för skilda

lösningar för olika operatörer. Inledningsvis bör fastställas hur mycket

kapacitet det totalt finns i nätet. Därefter bör en bedömning göras av hur

mycket nätoperatören behöver i den egna verksamheten. Om nätopera-

tören gjort investeringar i nätet med avsikten att tillmötesgå ökad efter-

frågan från sina egna kunder är det inte rimligt att denna kapacitet skall

upplåtas till andra trots att överkapacitet sannolikt temporärt föreligger.

Detta innebär att också ett rimligt förväntat framtida behov av nätkapa-

citet måste beaktas. Slutligen måste en bedömning göras av det behov av

kapacitet som skall tillgodoses.

Det är vidare angeläget att telenätets driftssäkerhet inte äventyras. En-

ligt telelagen skall teleoperatören bl.a. se till att verksamheten uppfyller

rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet (18 §). Det behöver

knappast påpekas att upprätthållande av nätets kvalitet är en grund-

läggande förutsättning för att allmänheten skall få tillgång till effektiva

telekommunikationer. En begäran om tillträde till nätet kan därför vägras

om väsentliga krav i fråga om nätets driftssäkerhet inte kan uppfyllas, jfr

20 § i lagen.

Vissa remissinstanser, bland andra Banverket och Tele2 AB, ifråga-

sätter om det över huvudtaget finns tillgänglig kapacitet. De menar att för

att det skall finnas tillgänglig kapacitet för annat än den egna verksam-

heten, krävs att investeringar i nät med allt för stor kapacitet har gjorts.

Man undrar om detta är möjligt och menar att det är mer rimligt att anta

att operatörerna dimensionerar näten efter egen tillväxt. Regeringen

menar emellertid att mobiltelenäten inte rimligen kan utnyttjas fullt hela

tiden utan utnyttjandegraden i näten varierar sannolikt över tid och plats.

Det är därför inte osannolikt att anta att det föreligger överkapacitet i

näten. Det faktum att det också har slutits några avtal om att få tillgång

till mobil nätkapacitet stödjer denna slutsats. De krav som kommer att

framställas till nätoperatörerna kommer sannolikt också att variera be-

roende på vilka typer av mobila teletjänster som tjänstetillhandahållaren

tänker sig erbjuda och vilken målgrupp man riktar sig till.

Telia AB framhåller att svårigheter kan uppstå att bedöma om en be-

gäran är rimlig. Regeringen instämmer i att bedömningsfrågor kan uppstå

i händelse av tvist. Med den utformning av skyldigheten att upplåta nät-

kapacitet som här föreslås menar dock regeringen att eventuella svårig-

heter är överkomliga.

Post- och telestyrelsen har i sin skrivelse den 1 april 1999 framhållit att

en nätägare eventuellt kan åläggas en skyldighet att dimensionera nätet så

att tillhandahållande av kapacitet blir möjlig. Denna situation kan upp-

komma då en bedömning görs att det inte finns kapacitet tillgänglig vid

tillfället för begäran men då man anser att det är rimligt att nätoperatören

åläggs viss skyldighet att inom en viss begränsad tid dimensionera nätet

så att begäran kan tillmötesgås. Regeringen vill därför framhålla att en

möjlighet att begära en viss dimensionering av nätet inte ingår i rätten att

få disponera tillgänglig kapacitet. Regeringen anser heller inte att det är

lämpligt att införa en sådan dimensioneringsskyldighet. Det föreligger

emellertid inget hinder för parterna att avtala om en utbyggnad och vilka

villkor som skall gälla för denna.

Det kan inträffa att en nätoperatör får ett flertal förfrågningar om till-

gång till nätkapacitet vid samma tillfälle och att någon möjlighet att till-

godose samtliga inte finns. En sådan situation får avgöras i förhandlingar

mellan parterna. Nätoperatören har en valfrihet att avgöra vilka förfråg-

ningar som skall tillgodoses. Ett krav är dock att villkoren är konkurrens-

neutrala och icke-diskriminerande.

Prissättning

Regeringens förslag: Priser och övriga villkor för upplåtelse av nät-

kapacitet skall bestämmas på marknadsmässig grund.

Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Telenordia AB anser att ersättningen bör baseras

på kostnaderna. Vissa remissinstanser har också framfört att begreppet

marknadsmässiga villkor inte är väl definierat.

Skälen för regeringens förslag: Regeringens utgångspunkt är att avtal

om tillgång till nätkapacitet så långt möjligt bör ingås utan ingripande av

tillsynsmyndigheten. Således är det parterna som på marknadsmässig

grund kommer överens om såväl prissättning som övriga villkor. En vik-

tig anledning till att regeringen föreslår marknadsmässiga villkor och inte

kostnadsbaserade villkor är att regeringen anser det vitalt att inte viljan

att investera i nya nät och tjänster hämmas. De investeringar i nät som

gjorts av nätoperatörerna är i huvudsak finansierade med riskkapital.

Marknadsmässiga villkor innebär att en skälig avkastning på gjorda och

framtida investeringar beaktas. Regeringens bedömning är att på så sätt

minimeras eventuella negativa effekter med avseende på investeringsin-

citamenten. Begreppet marknadsmässiga villkor är inte nytt. Samma kon-

struktion finns i 32 § telelagen beträffande viss samtrafik.

Telenordia AB har i sitt remissyttrande framhållit att ersättningen bör

ske på kostnadsbaserade villkor, i synnerhet för den som bedöms ha be-

tydande inflytande på marknaden. Som redogjorts ovan anser emellertid

regeringen att viljan att investera i nät inte får riskeras och att det därför

är angeläget att upplåtelse skall ske på marknadsmässiga villkor. Av skäl

som har redovisats i det tidigare bör regleringen vara densamma för alla

nätoperatörer. En särskild reglering av ersättningen bör således inte in-

föras för operatörer med ett betydande inflytande.

7.3 Övriga frågor

Begränsning av tillståndstidens längd

Regeringens förslag: En möjlighet att begränsa giltighetstiden för

tillstånd för tillhandahållande av nätkapacitet för mobila teletjänster

införs.

Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens för-

slag.

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har antingen

inte kommenterat förslaget eller lämnat det utan erinran.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 § gäller ett tillstånd enligt

telelagen tills vidare. Tillstånd som avser tillhandahållande av mobil

teletjänst får dock tidsbegränsas. Som har angetts i det föregående

(avsnitt 7.1) hänger det samman med strävandena rörande ett effektivt

utnyttjande av radiofrekvensspektrum. I förarbetena till bestämmelsen

anförs bl.a. att tillståndstiden för innehav och användning av radioutrust-

ning är tidsbegränsad enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation

(prop. 1992/93:200 s. 108f). Det skall finnas en möjlighet att efter ett

visst antal år se till att befintliga system görs mer spektrumeffektiva eller

att ändra användningen av ett frekvensutrymme så att nya och mer effek-

tiva system kan beredas plats. För mobila teletjänster, där abonnentan-

slutningen kräver frekvensutrymme, bör även tillstånd enligt telelagen

kunna tidsbegränsas. Då bör det eftersträvas att giltighetstiden för till-

ståndet enligt telelagen blir densamma som det frekvenstillstånd som ges

enligt lagen om radiokommunikation för den radioutrustning som behövs

för att tillhandahålla tjänsten.

De överväganden som gjordes vid telelagens tillkomst beträffande till-

ståndstid för mobila teletjänster är tillämpliga också vad gäller tillhanda-

hållande av nätkapacitet för mobila teletjänster. Även i dessa fall bör

alltså tillståndstiden kunna begränsas med hänsyn till ett effektivt utnytt-

jande av frekvensspektrum.

Inbjudningsförfarande

Regeringens förslag: Det i 14 § föreskrivna inbjudningsförfarandet

skall användas även när fråga uppkommer om att meddela tillstånd för

tillhandahållande av nätkapacitet för mobila teletjänster om mot-

svarande frekvensbrist råder.

Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens för-

slag.

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har antingen

inte kommenterat förslaget eller lämnat det utan erinran.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 14 § telelagen skall ett särskilt

inbjudningsförfarande tillgripas om frekvensutrymmet inte räcker till alla

som är intresserade av att driva en verksamhet som avser nya eller

väsentligt ändrade mobila teletjänster (se avsnitt 4). När mobila tele-

tjänster tillhandahålls är det i första hand inte vid tillhandahållandet av

själva teletjänsten som frekvensutrymmets begränsning gör sig gällande.

Det som tar frekvensutrymme i anspråk är i stället den nätkapacitet i

form av radiosändare och annan utrustning som är nödvändig för att

tillhandahålla teletjänsterna. Det kan därför övervägas om det inte vore

mer ändamålsenligt att i den situation som är förutsedd i 14 § i stället

bjuda ut tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet. Det finns därför ett

behov av att kunna använda ett inbjudningsförfarande även i de fall då

tillståndet enbart skall avse tillhandahållande av nätkapacitet.

I 9 a § lagen om radiokommunikation finns bestämmelser om ett in-

bjudningsförfarande som skall tillämpas om det kan antas att det på

grund av frekvensbrist inte är möjligt att meddela tillstånd för innehav

och användning av radiosändare för nya eller väsentligt ändrade

radioanvändningar åt alla som vill driva verksamheten. Bestämmelsen

skall inte tillämpas i vissa fall, bl.a. om radioanvändningen omfattas av

14 § telelagen.

Den ändring som regeringen nu föreslår i 14 § är avsedd att ge till-

synsmyndigheten möjlighet att välja ut vilka av flera sökande som skall

få tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet för nya eller väsentligt ändrade

mobila teletjänster när frekvensbrist kan antas. Urvalet bör i dessa fall

grundas på de bedömningar för tillståndsgivning som skall ske enligt

telelagen. Därför bör också bestämmelser om ett inbjudningsförfarande i

dessa fall finnas i den lagen.

Tvistlösning

Regeringens bedömning: Tillsynsmyndighetens befogenhet att i

vissa frågor på ansökan av en part besluta vad som skall gälla mellan

parterna skall inte omfatta tvister om villkor om upplåtelse enligt

23 a §.

Post- och telestyrelsens förslag: Tillsynsmyndigheten skall ha samma

befogenhet att avgöra tvister om upplåtelse av mobil nätkapaciet som

exempelvis i fråga om tvister om samtrafikvillkor.

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har antingen

inte kommenterat förslaget eller lämnat det utan erinran.

Skälen för regeringens bedömning: Post- och telestyrelsen har före-

slagit att tillsynsmyndigheten i händelse av tvist ges befogenhet att på

ansökan av någon av parterna föreskriva vad som skall gälla mellan

parterna, i den utsträckning det behövs för att nätkapacitet enligt 23 a §

kan tillhandahållas enligt lagen. En sådan befogenhet har tillsynsmyn-

digheten redan nu vid tvist om ett flertal frågor enligt telelagen. Den in-

fördes från den 1 juli 1997 vid tvist om samtrafikvillkor. Regeringen ut-

talade i det sammanhanget att det mot bakgrund av samtrafikens be-

tydelse för säkerställandet av de övergripande telepolitiska målen är av

väsentlig betydelse att samtrafik ytterst kan framtvingas genom med-

verkan av myndighet (prop. 1996/97:61 s. 67). Tillsynsmyndigheten har

därefter tillagts denna befogenhet även i fråga om överlämnande av tele-

fonnummer (nummerportabilitet) och förval.

Med hänsyn till den konkurrenssituation som råder på detta område

föreligger även här ett starkt samhällsintresse av en effektiv ordning för

tvistlösning för att kunna säkerställa de telepolitiska målen. Regeringen

delar således Post- och telestyrelsens bedömning att tillsynsmyndigheten

bör ha motsvarande befogenhet att lösa tvister som vid tvister om sam-

trafikvillkor.

Lagrådet har emellertid riktat allvarliga anmärkningar mot den ordning

för tvistlösning som regeringen föreslog i lagrådsremissen, se närmare

Lagrådets yttrande i bilaga 3. Lagrådet kan inte tillstyrka den föreslagna

lagstiftningen med mindre ändringen i 60 § om tvistlösning stryks.

Med hänsyn till den kritik som Lagrådet framfört går regeringen inte

vidare till riksdagen med lagförslaget i detta avseende. Regeringen avser

emellertid överväga frågan ytterligare och kan komma att återkomma till

Lagrådet med ett omarbetat förslag.

Den ordning för tvistlösning som enligt telelagen erbjuds parterna vid

tvister om villkor för upplåtelse av nätkapacitet enligt den föreslagna

23 a § blir därmed tillsynsmyndighetens möjlighet att medla mellan

parterna och att yttra sig i tvisten på begäran av en part (58 § andra

stycket). Om tillsynsmyndigheten inte skulle lyckas ena parterna inom

ramen för sitt medlingsuppdrag, får tvisten som Lagrådet påpekat föras

till allmän domstol enligt reglerna om dispositiva tvistemål. Parterna har

också möjlighet att komma överens om att eventuella tvister skall lösas

genom skiljeförfarande.

I 58 § första stycket finns en bestämmelse som framhåller ett antal

frågor som tillsynsmyndigheten skall ägna särskild uppmärksamhet åt

vid sin tillsyn, bl.a. upplåtelse av nätkapacitet. Post- och telestyrelsen har

föreslagit att även den föreslagna skyldigheten enligt 23 a § uttryckligen

skall omfattas av paragrafen. Enligt regeringens bedömning omfattar ut-

trycket upplåtelse av nätkapacitet även i frågavarande skyldighet. Den av

myndigheten föreslagna kompletteringen synes därför inte erforderlig.

Det har framgått av tidigare avsnitt att regeringen anser att även dessa

frågor bör ägnas särskild uppmärksamhet.

Upplåtelse av nätkapacitet som tillståndsvillkor

Regeringens förslag: Tillsynsmyndighetens möjlighet att meddela

tillståndsvillkor om skyldighet att tillhandahålla nätkapacitet omfattar

enligt sin lydelse alla former av nätkapacitet, såväl fast som mobil.

Eftersom upplåtelse av mobil nätkapacitet regleras särskilt i 23 a § bör

sådana villkor bara omfatta annan nätkapacitet än för mobila tele-

tjänster.

Post- och telestyrelsens förslag: Myndigheten behandlar inte frågan i

sitt förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan.

Skälen för regeringens förslag: Vid telelagens tillkomst infördes till-

ståndsplikt för att tillhandahålla fasta teleförbindelser om verksamheten

hade en viss omfattning. Med begreppet avsågs överföringskapacitet i

telenätet. Trots sin benämning torde uttrycket omfatta även mobil kapa-

citet (jfr prop. 1992/93:200 s. 95). Efter den 1 juli 1997 används i stället

begreppet nätkapacitet i lagen. Någon saklig ändring åsyftades inte (prop.

1996/97:61 s. 93). Tillståndsplikten motiverades med den stora betydelse

som tillhandahållandet av s.k. hyrda teleförbindelser har för att åstad-

komma ett effektivt telesystem i hela landet. Särskilt betonades betydel-

sen för olika former av regional utveckling (prop. 1992/93:200 s. 97).

För att säkerställa att det tillhandahålls nätkapacitet som tillgodoser

telelagens mål om effektiva telekommunikationer genom konkurrens

som t.ex. i fråga om sådana hyrda förbindelser som avses i rådets direktiv

92/44/EEG om tillhandahållande av öppna nät för förhyrda förbindelser

(EGT L 165, 19.6 1992, s. 27) kan tillsynsmyndigheten enligt 15 § 2 för-

ena tillståndet med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att med

beaktande av tillgänglig kapacitet tillhandahålla nätkapacitet på vissa

villkor åt den som efterfrågar denna tjänst. Denna skyldighet har enbart

kommit att tillämpas på kapacitet i det fasta telenätet. Med hänsyn till

den föreslagna skyldigheten i 23 a § att upplåta kapacitet i mobila telenät

bör omfattningen av 15 § 2 uttryckligen inskränkas till att omfatta enbart

annan nätkapacitet än för mobila teletjänster.

Förhållandet till konkurrenslagen

Regeringens förslag: En bestämmelse införs i telelagen som syftar

till att i förhållande till konkurrenslagen förhindra dubbla sanktioner.

Post- och telestyrelsens förslag: Myndigheten har inte behandlat frågan.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte tagit upp förhållandet

till konkurrenslagen.

Skälen för regeringens förslag: I telelagen slås fast att konkurrensen

är ett viktigt medel att uppnå de telepolitiska målen. Vid den senaste

översynen av lagen uttalade regeringen att det vid sidan av generell regle-

ring, bl.a. konkurrenslagstiftningen, under en övergångstid finns behov

av en särskild sektorreglering inom teleområdet (prop. 1996/97:61 s. 34).

Detta medför att samma förfarande från ett företags sida kan bli föremål

för åtgärder enligt såväl konkurrenslagen som telelagen. Det bör därför i

telelagen införas en bestämmelse som syftar till att förhindra dubbla

sanktioner (se vidare författningskommentaren). En motsvarande be-

stämmelse för postområdet finns i 17 c § postlagen (1993:1684).

8 Ekonomiska konsekvenser

De föreslagna ändringarna innebär att tillsynsmyndigheten får ytterligare

arbetsuppgifter. Myndighetens verksamhet finansieras genom de avgifter

som betalas av dem som är föremål för tillsyn. Avgifterna skall täcka

kostnaderna för verksamheten. Förslaget bör därför inte medföra några

ökade kostnader för staten i denna del.

Förslaget bör få positiva ekonomiska effekter för näringslivet. Som

redovisas för närmare i avsnitt 6.1 kommer förslaget att främja utveck-

lingen av en dynamisk tjänstesektor. Enligt regeringens bedömning

kommer nätoperatörernas investeringsvilja i vart fall inte att påverkas i

en negativ riktning. Detta behandlas närmare i avsnitt 7.1.

9 Författningskommentar

11 §

Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd enligt lagen utvidgas till att omfatta

även tillstånd som avser tillhandahållande av nätkapacitet för mobila

teletjänster. Sådana tillstånd har inte tidigare meddelats men kan fram-

över komma att meddelas av tillsynsmyndigheten. Av skäl som redo-

visats i avsnitt 7.3 bör även sådana tillstånd kunna tidsbegränsas.

14 §

Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.3 och innebär att det i paragrafen

anvisade inbjudningsförfarandet skall användas även i det fall att tillstånd

skall meddelas för tillhandahållande av nätkapacitet för nya eller väsent-

ligt ändrade mobila teletjänster och det kan antas att det tillgängliga fre-

kvensutrymmet inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill driva

sådan verksamhet.

15 §

Som har anförts i avsnitt 7.3 omfattar tillsynsmyndighetens möjlighet

enligt andra punkten i förevarande bestämmelse att meddela tillstånds-

villkor om skyldighet att tillhandahålla nätkapacitet enligt sin lydelse alla

former av nätkapacitet, såväl fast som mobil. Eftersom upplåtelse av

mobil nätkapacitet regleras särskilt i 23 a § bör motsvarande inskränk-

ning göras här och omfatta annan nätkapacitet än för mobila teletjänster.

23 a §

Förpliktelsen omfattar sådana teleoperatörer som innehar ett telenät för

mobila teletjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila tele-

tjänster eller nätkapacitet. Således omfattas inte den som innehar ett så-

dant telenät enbart för eget behov eftersom något tillstånd enligt telelagen

inte krävs i ett sådant fall. Utanför tillämpningsområdet för be-

stämmelsen faller även telenät för mobila teletjänster som en tillstånds-

havare innehar i rörelsen men som inte används i den tillståndspliktiga

verksamheten.

Med ett telenät avses enligt 1 § en anläggning som är avsedd för för-

medling av telemeddelanden. Ett telenät för mobila teletjänster består av

den fysiska infrastruktur, t.ex. master med radiosändare, som är nödvän-

dig för att förmedla mobila teletjänster. För att teletjänsten skall vara

mobil enligt lagen fordras att en abonnentanslutning tillhandahålls i en

mobil nätanslutningspunkt. Förpliktelsen omfattar därmed inte kapacitet i

sådana telenät där radiosändare visserligen kommer till användning, och

därigenom tar frekvensutrymme i anspråk, men där anslutningarna inte

sker i mobila nätanslutningspunkter. Exempel på sådan användning är

fast radio som en del av ett telenät (radiolänkstråk eller lokala accessnät)

eller radioanslutning med lokalt begränsad rörlighet liknande den rörlig-

het som uppnås med en sladdlös telefon. Det är i samband med tillhanda-

hållande av mobila teletjänster som det föreligger brist på frekvensut-

rymme.

Utanför tillämpningsområdet faller vidare teleoperatörer som till-

handahåller mobila teletjänster utan att inneha ett eget telenät. Sådana

tjänstetillhandahållare tillhandahåller tjänsterna med nätkapacitet som

disponeras med stöd av avtal som ingåtts med nätoperatörerna. Syftet

med förevarande bestämmelse är just att få fler sådana tjänstetillhanda-

hållare på marknaden. Dessa är således inte förpliktade enligt denna

paragraf att vidareupplåta den kapacitet som de disponerar.

Nätinnehavaren är bara skyldig att upplåta nätkapacitet som är till-

gänglig. Med nätkapacitet avses enligt 1 § överföringskapacitet i tele-

nätet. Vad som i detta sammanhang närmare ingår i detta och vad som

avses med tillgänglig kapacitet har utförligt behandlats i avsnitt 7.2 Ut-

gångspunkten för bedömningen om det finns tillgänglig kapacitet är som

framhållits tidigare att det finns kapacitet i nätet som innehavaren inte

behöver i den egna verksamheten. I det ligger en bedömning inte bara av

det behov som omedelbart föreligger utan även en affärsmässig bedöm-

ning av en skälig avkastning på såväl gjorda som framtida planerade

investeringar mot bakgrund bl.a. av den förväntade utvecklingen av

trafikmängden i nätet. Skyldigheten att upplåta kapacitet i nätet

föreligger bara om det kan ske utan att väsentliga krav i fråga om

driftssäkerhet inte åsidosätts. På inrådan av Lagrådet kommer detta till

klart uttryck i lagtexten. Lydelsen har utformats i nära anslutning till hur

motsvarande väsentliga krav är formulerat i 20 §.

I avsnitt 7.2 framhålls att det är nätinnehavaren som avgör vems eller

vilkas begäran som skall tillgodoses om flera samtidigt framför anspråk

till denne och det inte finns tillgänglig kapacitet för samtliga. Även detta

bör, som Lagrådet påpekat, framgå av lagtexten.

Eftersom det är nätinnehavaren som har den närmare kunskapen om

nätets struktur och kapacitet och också har kontrollen över nätet måste

det ankomma på denne att åtminstone göra sannolikt att det inte finns

någon tillgänglig kapacitet i nätet för upplåtelse till annan.

Upplåtelse skall ske på marknadsmässiga villkor. Ersättningsfrågan

behandlas närmare i avsnitt 7.2. Begreppet finns sedan tidigare i lagen.

För viss samtrafik enligt 32 § får nämligen marknadsmässiga villkor be-

stämmas. Föreskriften infördes på inrådan av Lagrådet som uttalade bl.a.

att en sådan föreskrift förhindrar krav på ersättning och andra villkor som

inte ter sig rimliga från marknadsmässiga utgångspunkter och ger därmed

tillsynsmyndigheten en viss hållpunkt för medling (prop. 1996/97:61

s. 138). Detta uttalande kan tjäna som vägledning även vid bedömning av

vad som är marknadsmässiga villkor enligt denna bestämmelse.

Det grundläggande syftet med upplåtelsen skall vara att mobila tele-

tjänster tillhandahålls allmänheten. Detta kommer till uttryck genom att

den upplåtna kapaciteten skall användas för att tillhandahålla mobila tele-

tjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Detta innebär inte att den

som erhåller nätkapacitet själv måste tillhandahålla teletjänsterna. Det är

tillräckligt att den begärda nätkapaciteten, exempelvis efter upplåtelse i

andra hand, slutligt kommer allmänheten till del i form av mobila tele-

tjänster.

Slutligen framgår av första stycket att skyldigheten inte gäller i för-

hållande till andra tillståndshavare som innehar telenät för mobila tele-

tjänster. Den som innehar ett telenät är således inte berättigad att få

nätkapacitet upplåten enligt denna föreskrift.

I paragrafens andra stycke har intagits en bestämmelse om att upp-

låtelse skall ske på villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till

vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet och, om upp-

låtelse sker till flera, är konkurrensneutrala i förhållandet mellan dessa.

Ett krav på konkurrensneutrala villkor innebär att tillståndshavaren inte

utan saklig grund får särbehandla vissa konkurrenter, dvs. gynna eller

missgynna någon konkurrent i förhållande till hur andra behandlas. Om

det sker utan objektivt godtagbara skäl kan detta komma att snedvrida

förutsättningarna för konkurrens mellan tjänsteleverantörerna. Detta kan

vara fallet utan att den tillståndshavare som tillämpar de aktuella vill-

koren särskilt gynnas. Kravet på konkurrensneutralitet innebär att till-

ståndshavaren skall utforma sina villkor så, att upplåtelse av nätkapa-

citeten sker efter principer som är rättvist utformade och därmed objek-

tivt försvarbara.

Kravet förutsätter för sin tillämpning inte att avtal om upplåtelse har

träffats med flera tjänsteleverantörer. Ett åsidosättande av kravet kan ske

redan om tillståndshavaren erbjuder kapacitet till flera på villkor som inte

är konkurrensneutrala mellan dessa.

Vidare krävs att villkoren är icke-diskriminerande i förhållande till vad

tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Kravet på icke-dis-

kriminering i detta sammanhang innebär att tillgången till nätkapacitet

inte får behandlas som ett konkurrensmedel. Om konkurrenternas villkor

för att få tillgång till kapaciteten till sin utformning eller tillämpning är

mindre fördelaktiga än vad nätinnehavaren tillämpar för sin egen verk-

samhet kan en diskriminering föreligga.

63 §

En överträdelse av förbuden i 6 eller 19 § konkurrenslagen (1993:20) kan

leda till att ett företag drabbas av sanktioner enligt den lagen i form av att

företaget åläggs att betala konkurrensskadeavgift eller genom att det ut-

döms ett vite. En samordning bör ske så att ett förfarande som blivit

föremål för åtgärder enligt konkurrenslagen inte medför att sanktioner

påförs enligt denna lag. Av förevarande bestämmelse följer därför att den

som åläggs en sanktion enligt konkurrenslagen inte skall åläggas att be-

tala vite enligt denna lag för samma handlande.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelse

Lagen föreslås träda i kraft den 1 april 2000. Föreskrifterna i 23 a § skall

tillämpas även på tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet. Detta

har vid remissbehandlingen kritiserats från konstitutionella utgångs-

punkter. Frågan behandlas i avsnitt 7.1.

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss av Post- och telestyrelsens förslag har yttranden inkommit

från Länsrätten i Stockholm, Banverket, Kommunikationsforsknings-

beredningen KFB, Statskontoret, Konkurrensverket, Närings- och tek-

nikutvecklingsverket Nutek, Konsumentverket, IT-kommissionen, AB

Stokab, Allgon AB, Europolitan AB, Näringslivets telekommitté, IT-

företagen, Affärsverket svenska kraftnät, Sveriges industriförbund, Tele-

nordia AB, Telia AB, Teracom AB, Tele2 AB.

Vissa frågor i anknytning till myndighetens förslag har belysts i två

rapporter. Vid ett remissmöte den 25 oktober 1999 då dessa rapporter

behandlades deltog Glocalnet AB, Telia AB, Europolitan AB, IT-före-

tagen, Sense Communications International AS, Statskontoret, Sonera

Sverige AB, Konkurrensverket, IT-kommissionen, Telitel AB, Tele2 AB,

AB Stokab, Näringslivets telekommitté, Industriförbundet, Telenordia

AB, MCI WorldCom AB.

Skriftliga yttranden över dessa rapporter har inkommit från Nutek, Kon-

kurrensverket, Affärsverket svenska kraftnät, KFB, Post- och telestyrel-

sen, Europolitan AB, Sense Communications International AS, Telia AB,

IT-företagen, Tele2 AB, Konsumentverket, icomera AB, RSL COM

Sweden AB.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i telelagen

Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597)1

dels att 11, 14, 15, 60 och 63 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 23 a §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 §

Ett tillstånd skall gälla tills

vidare. Tillstånd som avser till-

handahållande av mobil teletjänst

får dock tidsbegränsas.

Ett tillstånd skall gälla tills

vidare. Tillstånd som avser till-

handahållande av mobil teletjänst

eller av nätkapacitet för sådan

verksamhet får dock tidsbegränsas.

14 §

När fråga uppkommer om att

meddela tillstånd att inom ett all-

mänt tillgängligt telenät tillhanda-

hålla nya eller väsentligt ändrade

mobila teletjänster och det kan an-

tas att det frekvensutrymme som

kan avsättas för verksamheten inte

är tillräckligt för att ge tillstånd åt

alla som vill driva sådan verksam-

het, skall prövningen ske efter ett

förfarande med allmän inbjudan till

ansökan.

Detsamma gäller när det fre-

kvensutrymme som avsatts för en

mobil teletjänst utökas eller på

annat sätt medger att ytterligare

tillstånd meddelas utan att

pågående användning begränsas.

Inbjudningsförfarandet skall då

avse endast det frekvensutrymme

som härigenom blivit tillgängligt.

När fråga uppkommer om att

meddela tillstånd att inom ett all-

mänt tillgängligt telenät tillhanda-

hålla nya eller väsentligt ändrade

mobila teletjänster eller nätkapa-

citet för sådan verksamhet och det

kan antas att det frekvensutrymme

som kan avsättas för verksamheten

inte är tillräckligt för att ge tillstånd

åt alla som vill driva sådan verk-

samhet, skall prövningen ske efter

ett förfarande med allmän inbjudan

till ansökan.

Detsamma gäller när det fre-

kvensutrymme som avsatts för

verksamheter enligt första stycket

utökas eller på annat sätt medger att

ytterligare tillstånd meddelas utan

att pågående användning begränsas.

Inbjudningsförfarandet skall då

avse endast det frekvensutrymme

som härigenom blivit tillgängligt.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,

tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om de sakliga grunder som

skall tillämpas vid prövning enligt denna paragraf.

15 §

Tillstånd enligt 7 § att driva televerksamhet får förenas med villkor om

skyldighet för viss tillståndshavare

1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslut-

ningspunkt åt var och en som efterfrågar denna tjänst,

2. att med beaktande av tillgäng-

lig kapacitet tillhandahålla nätkapa-

citet på vissa villkor åt den som

efterfrågar sådan,

2. att med beaktande av tillgäng-

lig kapacitet tillhandahålla annan

nätkapacitet än som avses i 23 a §

på vissa villkor åt den som efter-

frågar sådan,

3. att tillhandahålla information om verksamhetens ägare,

4. att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kva-

litet,

5. att på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 23 eller 34 §,

6. att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera uppgifter om en-

skildas teleabonnemang hos anmälningspliktig i den utsträckning de inte

omfattas av tystnadsplikt enligt lag,

7. att utan särskild ersättning upprätthålla telefonautomater i en om-

fattning som i fråga om antal och geografisk utbredning tillgodoser all-

mänhetens behov, samt

8. att på skäliga villkor tillhandahålla telefonisttjänster.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,

tillsynsmyndigheten meddelare närmare föreskrifter om det sätt på vilket

tillståndsvillkoren skall fullgöras.

23 a §

Den som har tillstånd att till-

handahålla mobila teletjänster eller

nätkapacitet skall, om tillstånds-

havaren för verksamheten innehar

ett telenät för mobila teletjänster,

tillgodose en begäran om att på

marknadsmässiga villkor upplåta

nätkapacitet för tillhandahållande

av mobila teletjänster enligt 5 § 2 i

den utsträckning det finns tillgäng-

lig kapacitet i nätet. Skyldigheten

gäller inte i förhållande till andra

tillståndshavare.

Upplåtelse enligt första stycket

skall ske på villkor som är konkur-

rensneutrala och icke-diskrimine-

rande i förhållande till vad till-

ståndshavaren tillämpar för sin

egen verksamhet.

60 §

Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som

behövs för efterlevnaden av denna lag eller av tillståndsvillkor eller före-

skrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Vid tvist om samtrafikvillkor,

villkor för sammankoppling av nät-

kapacitet enligt 36 §, överlämnande

av telefonnummer enligt 39 § eller

förval enligt 40 § skall tillsynsmyn-

digheten på ansökan av en part be-

sluta vad som skall gälla mellan

parterna i de frågor som tvisten

gäller, i den mån detta är nödvän-

digt för att lagen eller tillståndsvill-

kor eller föreskrifter som meddelats

med stöd av lagen skall efterlevas.

Vid tvist om samtrafikvillkor,

upplåtelse av nätkapacitet enligt

23 a §, villkor för sammankoppling

av nätkapacitet enligt 36 §, över-

lämnande av telefonnummer enligt

39 § eller förval enligt 40 § skall

tillsynsmyndigheten på ansökan av

en part besluta vad som skall gälla

mellan parterna i de frågor som

tvisten gäller, i den mån detta är

nödvändigt för att lagen eller till-

ståndsvillkor eller föreskrifter som

meddelats med stöd av lagen skall

efterlevas.

63 §

Förelägganden och förbud enligt denna lag får förenas med vite.

Har någon ålagts att betala kon-

kurrensskadeavgift enligt 26 § kon-

kurrenslagen (1993:20) eller dömts

till att betala vite enligt 59 § samma

lag, får vite enligt denna lag inte

dömas ut för samma förfarande.

____________

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2000.

2. Lagen tillämpas även på tillstånd som har beviljats före ikraftträdan-

det

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2000-01-12

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif
[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Rune Lavin.

Enligt en lagrådsremiss den 9 december 1999 (Näringsdepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om

ändring i telelagen (1993:597).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Peter[REDACTED_EFTERNAMN].

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Den fråga som Lagrådet i första hand har att bedöma är förslagets fören-

lighet med regeringsformen och Europakonventionen. Under remissbe-

handlingen har gjorts gällande utom annat att förslaget strider mot

2 kap. 18 och 20 §§ regeringsformen. Enligt 18 § första stycket är varje

medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin

egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller

annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker använd-

ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose ange-

lägna allmänna intressen. Enligt 20 § första stycket får begränsningar i

rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda

angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt

gynna vissa personer eller företag.

Det är närmast bestämmelsen om skydd för närings- och yrkesfrihet

som skulle kunna vara tillämplig i förevarande sammanhang. Denna be-

stämmelse kom till genom 1994 års beslut om ändringar i 2 kap. rege-

ringsformen efter förslag av Fri- och rättighetsutredningen (SOU

1993:40). Som exempel på författningsbestämmelser som kan sägas be-

gränsa närings- och yrkesfriheten nämner utredningen (s. 115, 300) bl.a.

radiolagen (1966:755) som föreskriver att radiosändare får innehas

endast efter tillstånd. I förevarande fall kan erinras om att enligt 7 §

telelagen tillstånd krävs för den verksamhet som de nu aktuella

nätinnehavarna utövar. Tvångsupplåtelser av nätkapacitet till andra

operatörer bör måhända uppfattas som ytterligare begränsningar i deras

näringsverksamhet; det är så regeringen ser det i lagrådsremissen och

Lagrådet har inte anledning att inta någon annan ståndpunkt.

En sådan begränsning på en redan hårt reglerad marknad bör kunna

godtas lättare än om det varit fråga om ett ingripande i en verksamhet

som tidigare var fri. Vad som fordras för att godta den angivna begräns-

ningen är att den krävs för att skydda angelägna allmänna intressen; det

kan inte sägas att den nu föreslagna begränsningen införs i syfte enbart

att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Begreppet angelägna

allmänna intressen infördes samtidigt i 2 kap. 18 § första stycket rege-

ringsformen som ett led i strävandena att anknyta egendomsskyddet till

Europakonventionens principer. I fråga om begreppet anförde Fri- och

rättighetsutredningen (SOU 1993:40, Del A, s. 90) följande.

Den närmare innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen är

inte möjlig att precisera. Det är emellertid främst fråga om sådana in-

grepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen.

Även samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kom-

munikationsleder m.m. måste kunna tillgodoses. Det slutliga ställnings-

tagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall

till fall i den politiska beslutsprocessen i enlighet med vad som kan anses

vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Vi vill här framhålla att den

genomgång som vi har gjort av gällande författningar som tillåter ingrepp

i annans egendom inte har givit oss anledning att på något sätt sätta i

fråga denna lagstiftning utan denna är enligt vår uppfattning väl anpassad

till de allmänna intressen som gör sig gällande i detta sammanhang.

Kommitténs uttalanden på denna punkt stod sig i allt väsentligt under det

fortsatta lagstiftningsarbetet (se prop. 1993/94:117 s. 15 f, 48, KU24 s.

29). Det förtjänar anmärkas att i den fastighetsrättsliga lagstiftningen in-

går expropriationslagen, som medger expropriation för anläggning som

tillgodoser allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommuni-

kation, samt ledningsrättslagen som medger bl.a. rätt att tvångsvis ta i

anspråk mark eller annat utrymme för teleledning som ingår i telekom-

munikationssystem för allmänt ändamål. Samma var förhållandet vid

grundlagsändringen 1994 (den återgivna formuleringen i ledningsrätts-

lagen tillkom dock först efter kommittébetänkandet). Ändamålen får

därför ses som exempel på vad som vid ändringen kunde anses utgöra

angelägna allmänna intressen.

Innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen har behandlats

utförligt i Bertil[REDACTED_EFTERNAMN], Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, fler-

städes, se särskilt s. 82. Se även NJA 1996 s. 110.

I förevarande fall är enligt regeringen syftet med lagförslaget att öka

konkurrensen på mobiltelemarknaden. Detta får anses vara ett intresse

som mot bakgrund av marknadens karaktär av oligopol och de garantier

som ges nätinnehavarna i form av krav på tillgänglig kapacitet och mark-

nadsmässig ersättning får godtas som ett angeläget allmänt sådant. Det är

här fråga om värderingar som är av politisk snarare än rättslig natur. En

annan fråga är såsom kraftfullt ifrågasatts under remissförslaget om

förslaget verkligen tillgodoser det angivna intresset. Detta är emellertid

en fråga som undandrar sig Lagrådets bedömning.

Den i förslaget valda lösningen innebär att en ny förpliktelse för

nätoperatörerna införs genom lag, inte genom nya villkor som knyts till

de tillstånd som meddelas för verksamheten. Därmed kan formellt

frågorna undgås om i vilken utsträckning villkor för givna tillstånd kan

ändras under tillståndens giltighetstid, vare sig ändringen sker efter det

att en kortare giltighetstid för de uppställda villkoren löpt ut eller ej. Här-

vidlag kan emellertid noteras att de nu aktuella tillstånd på grund av vilka

tre operatörer tillhandahåller mobila teletjänster meddelades vid en tid då

enligt dåvarande 13 § telelagen tillstånd kunde förenas med villkor men

då lagen inte uttömmande reglerade vilka villkor som fick uppställas.

Tillståndshavarna har därför inte haft fog för några förväntningar om att

andra villkor inte skulle kunna ställas upp, när villkoren efter utgången

av år 1999 kunde omprövas.

Den sakliga innebörden av lagändringen är den samma som om

meddelade tillstånd givits en annan innebörd, och genom den föreslagna

övergångsbestämmelsen 2 skulle lagändringen tillämpas också på redan

beviljade tillstånd som inte eljest skulle kunna omprövas (annat än om så

sker enligt allmänna förvaltningsprocessuella grunder, jfr t.ex. RÅ

1995:10 på s. 61). Därmed innebär förslaget en retroaktiv lagstiftning.

Såväl regeringsformen som Europakonventionen innehåller förbud mot

retroaktiv lagstiftning beträffande straff och andra brottspåföljder (2 kap.

10 § första stycket RF respektive artikel 7 Europakonventionen), rege-

ringsformen också förbud mot retroaktiv lagstiftning om skatter och stat-

liga avgifter (2 kap. 10 § andra stycket). När förbudet mot retroaktiv

strafflagstiftning år 1976 överfördes från 8 kap. till 2 kap. RF avvisades

men med utgångspunkt i tanken att retroaktivitet skall undvikas tanken

på ett generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning på andra områden än

straffrättens (prop. 1975/76:209 s. 125 f, jfr bet. KU 1974:60).

Den föreslagna lagstiftningens retroaktiva effekter innebär i realiteten

en skärpning av villkoren för tillhandahållande av mobila teletjänster

under löpande tillståndsperiod, vilken inte föranleds av säkerhetskrav och

inte heller framtvingats av den tekniska utvecklingen utan som har när-

mast kommersiella motiv. Lagstiftningen kan ändå befinnas godtagbar

om tillståndsinnehavarna garanteras ersättning för sin förlust. Ersätt-

ningen kommer enligt förslaget att utges av den som får tillgång till nät-

kapacitet i ett befintligt mobilt telenät, och den skall vara marknads-

mässig. Enligt vad som utvecklas i remissen skall, när ersättningen be-

stäms, säkerställas att tillståndshavaren får sådan avkastning på gjorda

och eventuella framtida nätinvesteringar som motiverar investeringen.

Ledning skall hämtas från redan slutna avtal. Vad som är marknads-

mässigt skall fastställas av marknadens aktörer, men tillståndsmyndig-

heten avses få ett visst utrymme för att förhindra krav på ersättning som

ter sig uppenbart oskäliga från marknadsmässiga utgångspunkter eller

som ställs i syfte att komma undan skyldigheten att upplåta nätkapacitet.

Det anförda får anses innebära att nätinnehavaren vid upplåtelse med

stöd av den föreslagna bestämmelsen skall ha rätt till full ersättning för

den kapacitet han ställer till annans förfogande. En sådan ersättning får i

sig anses godtagbar och medför, tillsammans med reglerna om bedöm-

ning av huruvida nätkapacitet föreligger, vilka kort berörs nedan under

23 a §, att den föreslagna regleringen kan godtas i förhållande till regle-

ringen i regeringsformen och allmänna rättsgrundsatser rörande retro-

aktivitet.

Vad angår förhållandet till Europakonventionens egendomsskydd

bygger detta enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet på en avvägning

mellan allmänna och enskilda intressen av liknande slag som den rege-

ringsformen föreskriver. Såväl enligt sin ordalydelse som enligt Europa-

domstolens praxis vid tillämpningen av artikeln (se Hans Danelius,

Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 316 ff) synes denna ge

vidare utrymme för att tillgodose allmänna intressen än den svenska

regleringen. Hur nämnda praxis kan komma att utvecklas är naturligtvis

osäkert, men med hänsyn även i denna fråga till de garantier som för-

slaget ger nätinnehavarna i form av krav på tillgänglig kapacitet och

marknadsmässig ersättning finner Lagrådet inte anledning antaga att för-

slaget skulle strida mot Europakonventionens krav.

23 a §

Skyldigheten att upplåta nätkapacitet är beroende av om det finns till-

gänglig kapacitet i nätet. Bedömningen av huruvida så är fallet blir bero-

ende av flera faktorer, tekniska såväl som ekonomiska. Lagrådet vill all-

varligt ifrågasätta om det är möjligt för en myndighet att med någon grad

av säkerhet bedöma om det finns nätkapacitet tillgänglig i nätet. Det kan i

detta sammanhang noteras att det av remissens motiv framgår att till-

ståndshavaren inte behöver ställa någon nätkapacitet till förfogande redan

om han gjort sannolikt att någon överkapacitet inte är tillgänglig.

I paragrafen är inbyggda ett antal förutsättningar som inte fullt tydligt

framgår av lagtexten. En sådan är att den upplåtna nätkapaciteten skall

användas för tjänster riktade till allmänheten (detta får dock även ske via

någon som i sin tur upplåter kapaciteten vidare). En annan är att vid kon-

kurrens om tillgänglig nätkapacitet det är nätinnehavaren och inte myn-

digheten som avgör vem eller vilka sökande som skall prioriteras. En

tredje förutsättning är att väsentliga säkerhetskrav i fråga om nätets drift-

säkerhet skall vara tillgodosedda för att upplåtelse skall få ske. Även

redaktionellt vidlåder olika brister den föreslagna lydelsen.

Lagrådet förordar att paragrafens första stycke ges följande lydelse:

 Den som innehar ett telenät för mobila teletjänster och som har tillstånd

att i det nätet tillhandahålla mobila teletjänster eller nätkapacitet skall

tillgodose en begäran att på marknadsmässiga villkor upplåta

nätkapacitet för tillhandahållande av mobila teletjänster åt allmänheten.

En sådan skyldighet föreligger dock endast i den mån det finns

tillgänglig kapacitet i nätet och om det kan ske utan att nätet skadas eller

nätets drift störs. Framställs begäran av flera och finns det inte tillgänglig

kapacitet för samtliga, avgör tillståndshavaren vems eller vilkas begäran

som skall tillgodoses. Skyldigheten gäller inte i förhållande till andra

tillståndshavare som innehar telenät för mobila teletjänster.

Vad angår det förhållandet, att en begäran om upplåtelse kan göras av

någon som i sin tur upplåter nätkapacitet till den som tillhandahåller all-

mänheten mobila teletjänster, får det anses tillräckligt att detta framgår

av författningskommentaren.

Enligt förslagets andra stycke skall upplåtelse av nätkapacitet ske på

villkor som är konkurrensneutrala och icke-diskriminerande i förhållande

till vad upplåtaren tillämpar för sin egen verksamhet. Upplåtelsen till

annan skall enligt första stycket ske på marknadsmässiga villkor, och be-

stämmelsen i andra stycket skulle därför synas förutsätta att nätinnehava-

ren tillämpar marknadsmässiga villkor gentemot sig själv såsom

operatör.

I lagrådsremissen framhålls emellertid att mobiltelefoniföretagen är

vertikalt integrerade, och någon marknadsmässighet torde därför knap-

past tillämpas internt inom företagen. Under föredragningen inför Lag-

rådet har också framkommit att avsikten inte varit att ställa krav på t.ex.

marknadsmässig prissättning internt inom de tillståndshavande företagen

utan att kravet på icke-diskriminering syftar på bl.a. tekniska förhållan-

den. Detta bör tydliggöras i författningskommentaren. Där framhålls

redan att avsikten med kravet på konkurrensneutralitet är att nätinnehava-

ren vid upplåtelse av nätkapacitet till flera skall behandla dessa inbördes

lika. Lagtexten skulle förslagsvis därför kunna få följande lydelse:

 Upplåtelse enligt första stycket skall ske på villkor som är icke-diskri-

minerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen

verksamhet och, om upplåtelse sker till flera, är konkurrensneutrala i för-

hållandet mellan dessa.

60 §

Enligt 60 § andra stycket skall vid tvist om upplåtelse av nätkapacitet

enligt 23 a § tillsynsmyndigheten på ansökan av en part besluta vad som

skall gälla mellan parterna i de frågor som tvisten gäller under vissa

angivna förutsättningar. Frågorna kan främst gälla i vilken utsträckning

som tillgänglig kapacitet finns i nätet och vilka villkor som skall ingå i

upplåtelsen. Av de redan befintliga reglerna i 64 § telelagen följer att

tillståndsmyndighetens beslut i en dylik tvist kommer att kunna över-

klagas hos länsrätt.

Den tvist som det är fråga om står mellan två enskilda parter. Rättsför-

hållandet dem emellan har kunnat regleras eller har reglerats genom av-

tal. De har till och med kunnat komma överens om att eventuella tvister

skall lösas genom skiljeförfarande. Tvistemål som är av dispositiv art

handläggs av allmän domstol enligt rättegångsbalken.

Det är en unik företeelse i svensk rätt att ett dispositivt tvistemål

mellan två enskilda parter skall prövas av en ordinär förvaltningsmyn-

dighet. Några särskilda handläggningsregler skall inte finnas, utan för-

valtningslagen blir tillämplig i fallet. Detta medför att officialprincipen,

vilken är fastlagd bl.a. i 4 § förvaltningslagen, kommer att gälla. Högst

sannolikt är att denna princip inte kommer att kunna samordnas med det

förhållandet att de enskilda parterna i själva verket får disponera över

processföremålet. Över huvud taget är förvaltningslagens regler inte av-

passade för tvåpartsprocess.

De riktigt svåra komplikationerna kan dock förutses uppkomma först

sedan tvisten hänskjutits till förvaltningsdomstols prövning. Förvalt-

ningsprocessen utgör i grunden en handläggningsform för avgörande av

tvister mellan det allmänna och en enskild. Beslutsmyndigheten blir

numera automatiskt part hos länsrätt, när målet anhängiggörs genom

överklagande av myndighetens beslut. I de mål varom är fråga här

kommer således att finnas minst tre parter. De enskilda parterna har de

motstridiga intressen som gett upphov till tvisten och är varandras mot-

parter. Men vilken roll kommer beslutsmyndigheten att spela? Är be-

slutsmyndigheten motpart till envar enskild part så att målet egentligen

består av tre olika tvister? Frågor, som också inställer sig, är om be-

slutsmyndigheten skall ha en egen klagorätt så snart myndighetens över-

klagade beslut inte fastställs och om myndighetens klagorätt kvarstår

även om de båda enskilda parterna förklarar sig nöjda med en förvalt-

ningsdom. I sammanhanget kan tilläggas att någon motsvarighet till

rättegångsbalkens interventionsinstitut inte finns i förvaltningsprocessen.

Enligt 58 § andra stycket telelagen får tillsynsmyndigheten medla

mellan parterna i tvister som rör tillämpningen av lagen eller av före-

skrifter eller tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen.

Denna metod för tvistelösning är väl avpassad för de här avsedda tvis-

terna som enligt vad ovan sagts är av dispositiv natur. Tillsynsmyndig-

heten bör däremot inte kunna handlägga tvisterna som ordinära förvalt-

ningsärenden och fatta beslut som kan överklagas hos länsrätt. Om till-

synsmyndigheten inte skulle lyckas ena parterna inom ramen för sitt

medlingsuppdrag, får tvisten föras till allmän domstol för prövning enligt

reglerna om dispositiva tvistemål. Lagrådet föreslår därför att de i 60 §

föreslagna orden upplåtelse av nätkapacitet enligt 23 a § stryks.

Av vad Lagrådet anfört framgår att förslaget i 23 a § är godtagbart med

hänsyn till regeringsformen, Europakonventionen och allmänna rätts-

grundsatser rörande retroaktivitet men endast under den uttryckliga förut-

sättningen att ersättning till nätinnehavarna utgår enligt marknadsmässiga

grunder. Det förfarande för fastställande av villkor för upplåtelse av nät-

kapacitet enligt 23 a § som föreslås i lagrådsremissen är emellertid som

framgår av det förut anförda inte utformat på lämpligt sätt. Förfarandet

leder inte med någon grad av säkerhet till att den ersättning som fastställs

blir marknadsmässig. Lagrådet kan därför inte tillstyrka den föreslagna

lagstiftningen med mindre den av Lagrådet förordade ändringen i fråga

om förfarandet genomförs.

Näringsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 januari 2000

Närvarande: statsrådet Freivalds, ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN].

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1999/2000:57 Ökad konkurrens på

mobiltelemarknaden

Rättsdatablad

Författningsrubrik

Bestämmelser som

inför, ändrar, upp-

häver eller upprepar

ett normgivnings-

bemyndigande

Celexnummer för

bakomliggande EG-

regler

Lag om ändring i

telelagen (1993:597)

14, 15 §§

 Lagen omtryckt 1999:578.

 Senaste lydelse 1999:1197.

1 Lagen omtryckt 1999:578.

Prop. 1999/2000:57

3

1

6

56

7

56

9

56

15

56

24

56

40

56

Prop. 1999/2000:57

44

41

Prop. 1999/2000:57

56

56

Prop. 1999/2000:57

Bilaga 1

45

56

Prop. 1999/2000:57

Bilaga 1

56

56

Prop. 1999/2000:57

Bilaga 2

48

56

Prop. 1999/2000:57

Bilaga 2

56

56

Prop. 1999/2000:57

Bilaga 3

52

56

Prop. 1999/2000:57

Bilaga 3

56

56

Prop. 1999/2000:57

55

56

Prop. 1999/2000:57

56

56

56

56

57

56