Regeringens proposition

1997/98:58

Amsterdamfördraget

Prop.

1997/98:58

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 12 februari 1998

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Lena Hjelm-Wallén

 (Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner Amsterdamfördraget om

ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet

av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem

(Amsterdamfördraget) samt de protokoll som har förtecknats i slutakten

till fördraget.

Amsterdamfördraget innehåller dels materiella ändringar i de

grundläggande fördragen, dels en förenkling av fördragen genom att ett

stort antal bestämmelser som inte längre är aktuella upphävs och

artiklarna i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och

Fördraget om Europeiska unionen numreras om. I propositionen

redovisas dessa ändringar.

Genom Amsterdamfördraget förs ett antal samarbetsområden över från

det mellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor till

gemenskapssamarbetet. Detta innebär att beslutsbefogenheter i

motsvarande grad lämnas över till Europeiska gemenskapen (EG).

Den mellanstatliga karaktären på samarbetet när det gäller utrikes- och

säkerhetspolitiken och rättsliga och inrikes frågor i övrigt består.

Amsterdamfördraget öppnar en möjlighet för medlemsstaterna att ge EG-

domstolen behörighet att meddela förhandsavgöranden när det gäller

giltigheten och tolkningen av vissa beslut och tolkningen av

konventioner inom tredje pelaren. Det kan ske genom att en medlemsstat

avger en förklaring med denna innebörd. I propositionen föreslås att

riksdagen godkänner att Sverige lämnar en sådan förklaring.

Ett tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter en ändring av lagen

(1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska

unionen. I propositionen läggs fram förslag till en sådan lagändring.

Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 6

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av

Sveriges anslutning till Europeiska unionen 7

3 Ärendet och dess beredning 10

4 Tillkomsten av Amsterdamfördraget 11

4.1 Regeringskonferensen 1996 1997 11

4.1.1 Arbetet med regeringskonferensen i Sverige 13

4.1.2 Frågor som Sverige prioriterade i konferensen 13

4.1.3 Information till allmänheten 14

4.2 Amsterdamfördragets uppbyggnad 15

5 De konstitutionella förutsättningarna för Sveriges tillträde till

Amsterdamfördraget 15

5.1 Regeringsformen och internationella överenskommelser 16

5.2 Sveriges anslutning till EU 17

5.3 De nya bestämmelserna i första pelaren 18

5.4 De nya bestämmelserna i andra pelaren 19

5.5 De nya bestämmelserna i tredje pelaren 20

6 Sveriges tillträde till Amsterdamfördraget 26

7 Svensk förklaring om behörighet för EG-domstolen att meddela

förhandsavgöranden 33

8 Ändring i anslutningslagen 35

9 Unionen och medborgaren 37

9.1 Öppenhet 37

9.2 Grundläggande rättigheter 42

9.2.1 Gemensamma principer 43

9.2.2 EG-domstolens kontroll av institutionerna 45

9.2.3 Åtgärder mot diskriminering 46

9.2.4 Övriga frågor 47

9.3 Unionsmedborgarskapet 48

9.4 Dataskydd för personuppgifter 50

10 Samarbetet inom EG (första pelaren) 50

10.1 Fri rörlighet för personer 53

10.1.1 Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa 54

10.1.2 Gränskontroll och visering 56

10.1.3 Asyl och invandring 59

10.1.4 Civilrättsligt samarbete 65

10.1.5 Protokollen om Storbritanniens och Irlands

respektive Danmarks ställning 67

10.1.6 Beslutsfattande m.m. 69

10.2 Sysselsättning 71

10.3 Miljö 76

10.4 Jämställdhet mellan kvinnor och män 80

10.5 Konsumentpolitiken 83

10.6 Sociala frågor 85

10.7 Folkhälsa 88

10.8 Djurskydd 89

10.9 Radio och television i allmänhetens tjänst 90

10.10 Den gemensamma handelspolitiken 91

10.11 Avtal med tredje land 92

10.12 Övrig gemenskapspolitik 94

11 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) 97

11.1 Samarbetet inom andra pelaren 98

11.2 Samarbetets mål och medel 100

11.3 Beslutsfattande 101

11.4 Institutionernas roller 102

11.5 Försvarsdimensionen 105

12 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor (tredje pelaren) 108

12.1 Polissamarbete och samarbete i straffrättsliga frågor 108

12.1.1 Samarbetets mål och omfattning 110

12.1.2 Polis- och tullsamarbete 112

12.1.3 Straffrättsligt samarbete 116

12.1.4 Beslutsfattande m.m. 118

12.1.5 Institutionernas roller 122

12.2 Schengensamarbetet 124

12.2.1 Schengensamarbetets innehåll 126

12.2.2 Införlivande av Schengensamarbetet 129

13 Unionen och medlemsstaterna 133

13.1 Närmare samarbete 133

13.2 Subsidiaritet 136

13.3 Gemenskapslagstiftningens kvalitet 138

14 Institutionerna 139

14.1 Framtida institutionella reformer 139

14.2 Rådet 142

14.3 Rådets beslutsprocedurer med Europaparlamentet 144

14.4 Kommissionen 148

14.5 Europaparlamentet 150

14.6 De nationella parlamentens roll 151

14.7 EG-domstolen 152

14.8 Revisionsrätten 153

14.9 Budget och bedrägeribekämpning 154

14.10 Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén 156

14.11 Institutionernas säte 157

14.12 Statistik 157

15 Förenkling av fördragen 158

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 februari 1998 163

Bilaga 1 Promemorians lagförslag 164

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 167

Del 2

Bilaga 3 Amsterdamfördraget 9

Bilaga 4 Protokollen 189

Bilaga 5 Slutakten med bifogade förklaringar 235

Bilaga 6 Förteckning över de artiklar enligt vilka, till följd av

Amsterdamfördraget, beslutsfattande med kvalificerad

majoritet skall tillämpas 325

Bilaga 7 Förteckning över de artiklar enligt vilka, till följd av

Amsterdamfördraget, den s.k. medbeslutandeproceduren

enligt artikel 189b i EG-fördraget skall tillämpas 327

Bilaga 8 Förteckning över de artiklar enligt vilka, till följd av

Amsterdamfördraget, Ekonomiska och sociala kommittén

skall höras 329

Bilaga 9 Förteckning över de artiklar enligt vilka, till följd av

Amsterdamfördraget, Regionkommittén skall höras 331

Bilaga 10 Konsoliderad version av Unionsfördraget 333

Bilaga 11 Konsoliderad version av EG-fördraget 381

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med

anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen,

2. godkänner Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om

Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska

gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem samt de

protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget,

3. godkänner att en förklaring avges av Sverige enligt artikel K 7.2 och

K 7.3 b i Fördraget om Europeiska unionen i deras nya lydelse.

2 Förslag till lag om ändring i lagen

(1994:1500) med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1994:1500) med anledning av

Sveriges anslutning till Europeiska unionen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

De fördrag och andra instrument som avses i 2 och 3 §§ är:

1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och

stålgemenskapen

2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska

ekonomiska gemenskapen

3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska

atomenergigemenskapen

4. Konventionen den 25 mars

1957 om vissa gemensamma

institutioner för Europeiska gemen-

skaperna

5. Konventionen den 13

november 1962 om ändring av

Fördraget om upprättandet av

Europeiska ekonomiska gemen-

skapen i syfte att göra den särskilda

ordningen för associering av

utomeuropeiska länder och terri-

torier som behandlas i fjärde delen

av detta fördrag tillämplig med

avseende på Nederländska Antil-

lerna

4. Konventionen den 13

november 1962 om ändring av

Fördraget om upprättandet av

Europeiska ekonomiska gemen-

skapen i syfte att göra den särskilda

ordningen för associering av

utomeuropeiska länder och terri-

torier som behandlas i fjärde delen

av detta fördrag tillämplig med

avseende på Nederländska Antil-

lerna

6. Fördraget den 8 april 1965

om upprättandet av ett gemensamt

råd och en gemensam kommission

för Europeiska gemenskaperna

5. Protokollet den 8 april 1965

om Europeiska gemenskapernas

immunitet och privilegier

7. Fördraget den 22 april 1970

om ändring av vissa budget-

bestämmelser i fördragen om upp-

rättandet av Europeiska gemen-

skaperna och i fördraget om upp-

rättandet av ett gemensamt råd och

en gemensam kommission för

Europeiska gemenskaperna

6. Fördraget den 22 april 1970

om ändring av vissa budget-

bestämmelser i fördragen om upp-

rättandet av Europeiska gemen-

skaperna och i fördraget om upp-

rättandet av ett gemensamt råd och

en gemensam kommission för

Europeiska gemenskaperna

8. Fördraget den 22 januari 1972

om Konungariket Danmarks,

Irlands, Konungariket Norges och

Förenade konungariket Stor-

britannien och Nordirlands

anslutning till Europeiska ekono-

miska gemenskapen och Euro-

peiska atomenergigemenskapen

7. Fördraget den 22 januari 1972

om Konungariket Danmarks,

Irlands, Konungariket Norges och

Förenade konungariket Stor-

britannien och Nordirlands

anslutning till Europeiska ekono-

miska gemenskapen och Euro-

peiska atomenergigemenskapen

9. Beslutet av Europeiska

gemenskapernas råd av den 22

januari 1972 om Konungariket

Danmarks, Irlands, Konungariket

Norges och Förenade konungariket

Storbritannien och Nordirlands

anslutning till Europeiska kol- och

stålgemenskapen

8. Beslutet av Europeiska

gemenskapernas råd av den 22

januari 1972 om Konungariket

Danmarks, Irlands, Konungariket

Norges och Förenade konungariket

Storbritannien och Nordirlands

anslutning till Europeiska kol- och

stålgemenskapen

10. Fördraget den 10 juli 1975

om ändring av vissa bestämmelser i

protokollet om Europeiska investe-

ringsbankens stadga

9. Fördraget den 10 juli 1975 om

ändring av vissa bestämmelser i

protokollet om Europeiska investe-

ringsbankens stadga

11. Fördraget den 22 juli 1975

om ändring av vissa finansiella

bestämmelser i fördragen om upp-

rättandet av Europeiska gemen-

skaperna och i fördraget om upp-

rättandet av ett gemensamt råd och

en gemensam kommission för

Europeiska gemenskaperna

10. Fördraget den 22 juli 1975

om ändring av vissa finansiella

bestämmelser i fördragen om upp-

rättandet av Europeiska gemen-

skaperna och i fördraget om upp-

rättandet av ett gemensamt råd och

en gemensam kommission för

Europeiska gemenskaperna

12. Akten den 20 september

1976 om allmänna direkta val av

företrädare i församlingen (Europa-

parlamentet) samt beslutet av

Europeiska gemenskapernas råd av

den 1 februari 1993 om ändring av

nämnda akt

11. Akten den 20 september

1976 om allmänna direkta val av

företrädare i församlingen (Europa-

parlamentet) samt beslutet av

Europeiska gemenskapernas råd av

den 1 februari 1993 om ändring av

nämnda akt

13. Fördraget den 28 maj 1979

om Hellenska republikens anslut-

ning till Europeiska ekonomiska

gemenskapen och Europeiska

atomenergigemenskapen

12. Fördraget den 28 maj 1979

om Hellenska republikens anslut-

ning till Europeiska ekonomiska

gemenskapen och Europeiska

atomenergigemenskapen

14. Beslutet av Europeiska

gemenskapernas råd av den 24 maj

1979 om Hellenska republikens

anslutning till Europeiska kol- och

stålgemenskapen

13. Beslutet av Europeiska

gemenskapernas råd av den 24 maj

1979 om Hellenska republikens

anslutning till Europeiska kol- och

stålgemenskapen

15. Fördraget den 13 mars 1984

om ändring av fördragen om

upprättandet av Europeiska gemen-

skaperna i fråga om Grönland

14. Fördraget den 13 mars 1984

om ändring av fördragen om

upprättandet av Europeiska gemen-

skaperna i fråga om Grönland

16. Fördraget den 12 juni 1985

om Konungariket Spaniens och

Portugisiska republikens anslutning

till Europeiska ekonomiska gemen-

skapen och Europeiska atomenergi-

gemenskapen

15. Fördraget den 12 juni 1985

om Konungariket Spaniens och

Portugisiska republikens anslutning

till Europeiska ekonomiska gemen-

skapen och Europeiska atomenergi-

gemenskapen

17. Beslutet av Europeiska

gemenskapernas råd av den 11 juni

1985 om Konungariket Spaniens

och Portugisiska republikens an-

slutning till Europeiska kol- och

stålgemenskapen

16. Beslutet av Europeiska

gemenskapernas råd av den 11 juni

1985 om Konungariket Spaniens

och Portugisiska republikens an-

slutning till Europeiska kol- och

stålgemenskapen

18. Europeiska enhetsakten den

17 och 28 februari 1986

17. Europeiska enhetsakten den

17 och 28 februari 1986

19. Fördraget den 7 februari

1992 om Europeiska unionen

18. Fördraget den 7 februari

1992 om Europeiska unionen

20. Fördraget den 24 juni 1994

om Konungariket Norges, Repub-

liken Österrikes, Republiken Fin-

lands och Konungariket Sveriges

anslutning till Europeiska unionen i

samtliga fall med tillhörande

bilagor och protokoll.

19. Fördraget den 24 juni 1994

om Konungariket Norges, Repub-

liken Österrikes, Republiken Fin-

lands och Konungariket Sveriges

anslutning till Europeiska unionen

20. Amsterdamfördraget den 2

oktober 1997 om ändring av

Fördraget om Europeiska unionen,

fördragen om upprättandet av

Europeiska gemenskaperna och

vissa akter som hör samman med

dem, med förklaring av Sverige

enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i

Fördraget om Europeiska unionen

i deras lydelse enligt Amsterdam-

fördraget

21. Bilagor och protokoll som

hör till de fördrag och andra

instrument som anges i 1 20.

____________________________

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

3 Ärendet och dess beredning

Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i Europeiska unionen (EU).

Samarbetet inom EU grundar sig främst på Fördraget om upprättandet av

Europeiska gemenskapen (EG-fördraget), Fördraget om upprättandet av

Europeiska kol- och stålgemenskapen (Kol- och stålfördraget), Fördraget

om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen

(Euratomfördraget) samt Fördraget om Europeiska unionen

(Unionsfördraget).

I Unionsfördraget (artikel N.2) bestämdes att en regeringskonferens

skulle sammankallas år 1996 för att se över vilka bestämmelser i

fördragen som behövde revideras. I enlighet med detta inleddes en

regeringskonferens vid Europeiska rådets möte i Turin i slutet av mars

1996. De politiska förhandlingarna om ett nytt fördrag avslutades vid

Europeiska rådets möte i Amsterdam den 17 juni 1997. Det nya fördraget

 Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen,

fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter

som hör samman med dem (Amsterdamfördraget) och dess slutakt

granskades juridiskt och språkligt under sommaren 1997. Amsterdamför-

draget och slutakten undertecknades den 2 oktober 1997 i Amsterdam.

Enligt artikel 14 i Amsterdamfördraget skall det ratificeras av de höga

fördragsslutande parterna i enlighet med deras konstitutionella bestäm-

melser.

Innebörden av Amsterdamfördraget, dess konsekvenser och behovet av

lagändringar har redovisats i en departementspromemoria Amsterdam-

fördraget EU:s regeringskonferens 1996 1997 (Ds 1997:64). Promemo-

rians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena

finns tillgängliga i Utrikesdepartementet (dossier H 110 B).

Amsterdamfördraget i svensk text finns som bilaga 3 till propositionen

och de protokoll som antogs av medlemsstaterna i regeringskonferensen

finns i bilaga 4. Fördragets slutakt med de förklaringar som medlemssta-

terna i regeringskonferensen antog eller beaktade finns som bilaga 5 till

propositionen.

Som bilagor finns också fyra förteckningar över artiklar som till följd

av Amsterdamfördraget dels skall omfattas av beslutsfattande med

kvalificerad majoritet respektive den s.k. medbeslutandeproceduren

enligt artikel 189b i EG-fördraget, dels skall omfattas av krav på att höra

Ekonomiska och sociala kommittén respektive Regionkommittén

(bilagorna 6-9).

Konsoliderade versioner av Unionsfördraget och EG-fördraget har

fogats till slutakten i informativt syfte och är inte en del av Amsterdam-

fördraget. Dessa versioner finns som bilaga 10 och 11.

För att underlätta jämförelser med gällande lydelse av olika artiklar

avses vid hänvisningar i propositionen till artiklar i fördragen dessa

artiklar i deras lydelse enligt Amsterdamfördraget, dvs. före

omnumreringen. Detta gäller om något annat inte anges särskilt. Vid

hänvisningar i denna proposition till protokoll och förklaringar anges

inom parentes den beteckning som de har fått i slutakten.

4 Tillkomsten av Amsterdamfördraget

Som EU-medlem har Sverige säte och stämma i EU:s beslutande organ

och därmed möjlighet att direkt påverka beslut inom alla unionens

samarbetsområden. Enligt regeringens uppfattning har Sverige väl tagit

tillvara dessa möjligheter under de dryga tre årens medlemskap. Svenska

intressen har bevakats och Sverige har i kraft av kompetens och kunskap

kunnat påverka beslut inom för Sverige viktiga områden i en omfattning

som väl motsvarar vårt lands storlek.

Hur EU skall fungera och vilken inriktning unionen skall ha är dock

inte en gång för alla givet. Medlemsstaterna beslutar gemensamt om

utformningen av EU:s grundläggande fördrag. Som medlem av EU kan

Sverige därmed också vara med och påverka den fortsatta utvecklingen

av fördragen.

Sverige medverkar som EU-medlem också i den för freden och

avspänningen i Europa mycket betydelsefulla utvidgningen av EU till de

öst- och centraleuropeiska kandidatländerna samt Cypern.

Den fortsatta utvecklingen av fördragen och utvidgningen av EU är en

process vars betydelse för Europa knappast kan överskattas. I och med

EU:s regeringskonferens 1996 1997 gick denna process in i en aktiv fas

som kommer att pågå under lång tid framöver.

4.1 Regeringskonferensen 1996 1997

I slutskedet av den regeringskonferens som resulterade i Unionsfördraget

stod det klart att det inte var möjligt att nå ett så långtgående resultat som

vissa medlemsstater önskade. Medlemsstaterna kom därför överens om

att en ny regeringskonferens skulle sammankallas år 1996 för att under-

söka vilka bestämmelser i fördragen som kunde behöva revideras. Detta

kom till uttryck i artikel N.2 i Unionsfördraget.

Konferensens inriktning kom i stor utsträckning att bestämmas av två

frågor.

Den första frågan avsåg behovet av att säkerställa det folkliga stödet

för Europaprojektet. Den problemfyllda ratifikationsprocessen efter

Unionsfördragets undertecknande visade att det fanns grundläggande

problem när det gällde det folkliga stödet. Den allmänna ekonomiska

nedgången i Europa under början av 1990-talet och inte minst den

oacceptabelt stora arbetslösheten ställde krav på EU att på ett mer

ändamålsenligt sätt kunna ta sig an medborgarnas problem och ställa

medborgaren mer i centrum för verksamheten.

Den andra frågan avsåg de behov som skulle uppstå inför den förestå-

ende utvidgningen. Att EU i princip välkomnade de öst- och centraleuro-

peiska kandidatländerna som medlemmar slogs fast av Europeiska rådet

redan år 1993 i Köpenhamn. Det handlade nu inte bara om att få unionen

att fungera väl med 15 medlemsstater. Det handlade också om att försöka

finna samarbetsformer som skulle säkra effektiviteten i en union med i

framtiden kanske långt fler än 20 medlemsstater. Det var således

angeläget att sammankalla företrädare för medlemsstaternas regeringar

till en konferens för att hitta lösningar på dessa frågor.

Planeringen inför regeringskonferensen påbörjades under våren 1994.

EU-medlemsstaternas utrikesministrar kom då överens om att en

referensgrupp borde tillsättas med uppgift att förbereda konferensens

arbete. Europeiska rådet (stats- och regeringscheferna i EU:s medlems-

stater samt kommissionens ordförande) enades vid sitt möte på Korfu i

juni 1994 om att tillsätta en sådan grupp, den s.k. reflektionsgruppen.

Gruppen bestod av personliga representanter för medlemsstaternas

utrikesministrar. Även representanter för kommissionen och

Europaparlamentet deltog i gruppens arbete. Reflektionsgruppens arbete

redovisades den 5 december 1995 i en slutrapport till Europeiska rådets

möte i Madrid den 15 16 december 1995. Den kom att få ett avgörande

inflytande på dagordningen för regeringskonferensen.

De övergripande politiska riktlinjerna för arbetet i regeringskonferen-

sen gavs av Europeiska rådet. Ansvaret för och ledningen av förhand-

lingarna ankom på medlemsstaternas utrikesministrar och

kommissionens representant, ledamoten Marcelino Oreja. De

grundläggande förhandlingarna skedde i en grupp som bestod av

personliga representanter för utrikesministrarna. Europaparlamentet

deltog inte i själva förhandlingarna men var enligt en särskild

överenskommelse nära knutet till konferensen. Överenskommelsen

innebar i korthet att ett regelbundet utbyte av åsikter med parlamentet

skulle äga rum inom ramen för förhandlingarna på alla olika nivåer.

Europeiska rådets möte i Turin den 29 mars 1996 utgjorde den offici-

ella startpunkten för regeringskonferensen. På grundval av reflektions-

gruppens slutrapport bestämde stats- och regeringscheferna konferensens

huvudinriktning. Dagordningen kom i enlighet härmed att delas in i

huvudsakligen tre delar, nämligen unionen och medborgaren, en effektiv

och sammanhängande utrikespolitik samt institutionella frågor. Vid sidan

härav diskuterades två andra frågor under egna dagordningspunkter,

nämligen dels frågan om ett närmare samarbete eller s.k. flexibel

integration, dels frågan om en förenkling av fördragen. Konferensen fick

därmed en bred inriktning, vilket låg väl i linje med svenska intressen.

Återkommande försök under konferensens gång att snäva in dagord-

ningen avvisades av den majoritet medlemsstater som Sverige tillhörde.

Konferensen inleddes under italienskt ordförandeskap med en genom-

gång av frågorna på dagordningen och de ståndpunkter som fanns. Under

andra halvåret 1996 gick konferensen in i en mera aktiv förhandlingsfas.

Medlemsstaterna, däribland Sverige, presenterade egna förslag. Under

ledning av ordförandelandet Irland började ett konkret förhandlingsresul-

tat att mejslas ut. Ett första utkast till ett nytt fördrag presenterades för

Europeiska rådet i Dublin den 13 14 december 1996.

På grundval av detta dokument fortsatte och intensifierades förhand-

lingarna under Nederländernas ordförandeskap.

Efter intensiva slutförhandlingar inom ramen för Europeiska rådet

kunde ordföranden, den nederländske premiärministern Wim Kok, den

17 juni 1997 konstatera att de politiska förhandlingarna hade avslutats.

Ett nytt fördrag var framförhandlat.

4.1.1 Arbetet med regeringskonferensen i Sverige

Att en regeringskonferens skulle inledas år 1996 stod alltså klart redan

när Sverige blev medlem i EU. De svenska förberedelserna för rege-

ringskonferensen tog också fart så snart medlemskapet var ett faktum. En

självklar utgångspunkt för regeringen var att dessa förberedelser skulle

ske i mycket nära kontakt med riksdagen.

Regeringen inledde en dialog med riksdagen redan under förberedelse-

fasen, i första hand med EU-nämnden. Detta fortsatte sedan under hela

förhandlingen fram till och med det avslutande toppmötet i Amsterdam.

Regeringen lade fast riktlinjer för den svenska förhandlingen i sin

skrivelse till riksdagen EU:s regeringskonferens 1996 (skr. 1995/96:30).

I skrivelsen lämnades en redogörelse för förberedelsearbetet inför

regeringskonferensen och för vissa principiella ställningstaganden i de

frågor som konferensen kunde komma att behandla. Regeringen har

vidare i sin skrivelse till riksdagen Berättelse om verksamheten i Europe-

iska unionen under 1996 (skr. 1996/97:80) redogjort för förhandlingslä-

get i regeringskonferensen. Riksdagen har behandlat frågor om rege-

ringskonferensen dels med anledning av regeringens skrivelse

1995/96:30 (bet. 1995/96: UU13, rskr. 1995/96:199), dels i samband med

behandlingen av regeringens skrivelse 1996/97:80 (bet. 1996/97: UU13,

rskr. 1996/97:269). Riksdagsbehandlingen visade att det förelåg en

grundläggande samsyn mellan regeringen och en bred riksdagsmajoritet

när det gäller de allra flesta frågor som aktualiserades i regeringskonfe-

rensen.

Den nära samsynen med riksdagen var en styrka i det svenska för-

handlingsarbetet. Regeringsskrivelsen och riksdagens uttalande med

anledning av regeringsskrivelsen gav en fast grund att stå på samtidigt

som de löpande kontakterna mellan regering och riksdag innebar att

ramarna för den svenska förhandlingen kunde anpassas och preciseras på

ett ändamålsenligt sätt allteftersom förhandlingarna utvecklade sig.

Sverige kunde därigenom uppträda som en aktiv och konstruktiv

medlem under den första stora regeringskonferensen inom EU med

svenskt deltagande.

4.1.2 Frågor som Sverige prioriterade i konferensen

Inom ramen för regeringskonferensens båda huvudmål, att inrikta

samarbetet mera på människors behov och problem i vardagen och att

förbereda unionen för den kommande utvidgningen, rymdes ett stort

antal frågor och områden där det fanns ett svenskt intresse att reformera

EU-samarbetet. Den konkreta svenska förhandlingsinriktningen måste

emellertid med nödvändighet präglas av en stark prioritering.

I regeringskonferensen deltog 15 medlemsstater och EG-kommissio-

nen. Vid sidan av de formella parterna vid konferensen var Europaparla-

mentet nära knutet till förhandlingarna. För att säkerställa största möjliga

påverkan på det slutliga resultatet i en förhandling med en så stor

deltagarkrets måste de mest aktiva svenska insatserna koncentreras till ett

begränsat antal punkter på dagordningen.

Mot denna bakgrund kom det offensiva svenska agerandet att främst

inriktas på områdena sysselsättning, miljö, öppenhet, jämställdhet mellan

kvinnor och män, konsumentfrågor samt frågan om att förbättra unionens

krishanteringsförmåga. Med undantag av konsumentfrågorna innefattade

det svenska agerandet i dessa frågor att egna formella förslag förelades

regeringskonferensen. I konsumentfrågan kunde det svenska agerandet

inriktas på att stödja förslag som lades fram av bl.a. Finland.

4.1.3 Information till allmänheten

En mycket viktig del av arbetet med regeringskonferensen har varit att

informera allmänheten om konferensen och att stimulera till debatt i de

frågor som konferensen behandlade.

Denna informationsverksamhet inleddes genom den parlamentariska

EU 96-kommittén som arbetade under perioden mars 1995 juli 1996

(dir. 1995:15). Kommittén hade i uppdrag att låta utreda viktiga sakfrå-

gor som konferensen kunde komma att behandla, att stimulera den

offentliga debatten om dessa frågor och att ge såväl förespråkare som

motståndare till vissa EU-frågor utrymme att argumentera för sina

uppfattningar.

Kommittén har låtit publicera ett tjugotal s.k. expertrapporter, dvs. gett

experter inom främst statsförvaltning, universitet och forskningsinstitut i

uppdrag att utreda ett antal viktiga sakfrågor. Rapporterna har publicerats

i SOU-serien. En serie småskrifter som på ett lättillgängligt sätt redogör

för olika frågor i anslutning till regeringskonferensen har också getts ut.

Kommittén har även arrangerat seminarier i Stockholm och regionala

möten över hela landet. Kommittén överlämnade i februari 1996 sitt

betänkande Sverige, EU och framtiden EU 96-kommitténs bedömningar

inför regeringskonferensen (SOU 1996:19).

Efter det att EU 96-kommittén hade slutfört sitt arbete fortsatte ett

intensivt informationsarbete i Utrikesdepartementets regi. Detta arbete

innefattade bl.a. en serie nyhetsbrev och seminarier samt medverkan av

förhandlingsledningen och sakkunniga tjänstemän vid olika informa-

tionstillfällen. I samband med undertecknandet av Amsterdamfördraget

genomfördes en stor informationssatsning, benämnd Nyfiken EU, med

bl.a. korta informationsfilmer för TV. Utöver filmerna infördes annonser

i rikstäckande dags- och kvällspress och utgavs informationsbroschyren

Jag är nyfiken EU.

4.2 Amsterdamfördragets uppbyggnad

Amsterdamfördraget består av tre delar.

Den första delen (artiklarna 1 5) innehåller materiella ändringar i

- Unionsfördraget,

- EG-fördraget,

- Kol- och stålfördraget,

- Euratomfördraget, och

- Akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet.

Den andra delen av fördraget (artiklarna 6 11) innehåller resultatet av

arbetet med att förenkla fördragen.

Fördragets tredje del innehåller allmänna och avslutande bestämmelser

(artiklarna 12 15). Bland dessa slutbestämmelser finns en bestämmelse i

artikel 12 om att artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget skall

numreras om.

Vid regeringskonferensen antogs 13 protokoll. Dessa har samma

rättsliga status som de fördrag till vilka de fogas. Vid regeringskonferen-

sen antogs även 51 gemensamma förklaringar samt beaktades 8 ensidiga

förklaringar av olika medlemsstater.

Regeringskonferensens slutakt innehåller en förteckning över de texter

som medlemsstaterna i konferensen antog eller beaktade, nämligen

Amsterdamfördraget, protokollen och förklaringarna. Till slutakten har

slutligen i informativt syfte fogats konsoliderade versioner av Unionsför-

draget och EG-fördraget (se avsnitt 15).

Till skillnad från fördraget och protokollen utgör slutakten inte en del

av gemenskapsrätten. Den omfattas emellertid av den allmänna folkrät-

ten. Den rättsliga statusen av de förklaringar som har fogats till slutakten

bör ses mot bakgrund av de tolkningsbestämmelser som finns i 1969 års

Wienkonvention om traktaträtten som kodifierar den allmänna

folkrättens regler vad gäller tolkning av internationella

överenskommelser. Det är emellertid ytterst EG-domstolen som avgör

vilken rättslig verkan som förklaringarna skall tillerkännas.

5 De konstitutionella förutsättningarna för

Sveriges tillträde till Amsterdamfördraget

Man brukar beskriva samarbetet inom unionen som ett samarbete inom

tre pelare.

Samarbetet i den första pelaren utgörs av gemenskapssamarbetet inom

de tre europeiska gemenskaperna med EG-fördraget, Kol- och stålfördra-

get och Euratomfördraget som grund. Samarbetet inom första pelaren

skiljer sig från sedvanligt internationellt samarbete genom att medlems-

staterna genom fördragen har tilldelat gemenskaperna vissa beslutsbefo-

genheter. På grund av särdragen i dessa fördrag har en särskild rättsord-

ning, gemenskapsrätten, utvecklats. Gemenskapsrätten skall i betydande

utsträckning tillämpas av de nationella myndigheterna på samma sätt

som intern rätt och den grundar i vissa fall rättigheter för enskilda.

Samarbetet i första pelaren är alltså överstatligt.

Samarbetet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhets-

politiken (GUSP) i andra pelaren och samarbetet i rättsliga och inrikes

frågor i tredje pelaren är däremot mellanstatligt. Samarbetet grundas på

Unionsfördraget. Några beslutsbefogenheter har på dessa båda samar-

betsområden inte förts över till EU eller några av unionens organ.

Medlemsstaterna är i samarbetet bundna av de gemensamma besluten på

samma sätt som normalt följer av ett internationellt samarbete enligt

folkrättsliga regler.

Som inledningsvis har sagts innebär Amsterdamfördraget ändringar av

de fördrag som gemenskapssamarbetet i första pelaren bygger på och

ändringar i Unionsfördraget som reglerar samarbetet i andra respektive

tredje pelaren. Ett tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter att

regeringsformens krav för ingående av internationella överenskommelser

är uppfyllda. I det följande skall därför redovisas regeringsformens

bestämmelser på området, liksom sättet för Sveriges anslutning till EU

från konstitutionella utgångspunkter. Härefter skall undersökas om

karaktären av samarbetet i de tre pelarna förändras genom Amsterdam-

fördraget och om de konstitutionella förutsättningarna för ett tillträde till

fördraget är uppfyllda.

5.1 Regeringsformen och internationella

överenskommelser

Enligt 10 kap. 2 § första stycket regeringsformen får regeringen inte ingå

en för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen

har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller

upphävs eller att ny lag stiftas eller om överenskommelsen i övrigt gäller

något ämne i vilket riksdagen skall besluta. Enligt 10 kap. 2 § tredje

stycket regeringsformen får regeringen inte heller ingå en för riket

bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt

den, om överenskommelsen är av större vikt.

En internationell överenskommelse som Sverige ingår kan innebära att

beslutanderätt som tillkommer svenska organ, t.ex. riksdagen eller

regeringen, överlåts till ett mellanstatligt organ. En sådan överlåtelse kan

avse exempelvis befogenheten att meddela bindande föreskrifter

(normgivningskompetens) eller befogenheten att ingå eller säga upp

internationella överenskommelser eller förpliktelser.

För de fall en internationell överenskommelse innebär att beslutande-

rätt överlåts till ett mellanstatligt organ finns särskilda bestämmelser i 10

kap. 5 § regeringsformen. Enligt första stycket av denna bestämmelse,

som fick sin nuvarande lydelse i samband med att Sverige blev medlem

av EU, får riksdagen genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de

röstande förenar sig, överlåta beslutanderätt till EG så länge dessa har ett

fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen

och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande

av grundlag.

Av 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer att samma ordning

skall gälla för riksdagens godkännande av den internationella överens-

kommelsen. Om en överenskommelse innefattar att beslutanderätt

överlåts till EG, skall överenskommelsen alltså godkännas av riksdagen

med minst tre fjärdedelars majoritet eller i den ordning som gäller för

stiftande av grundlag.

Som nyss har sagts gäller som enda uttryckliga förutsättning att EG har

ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar regeringsformens och Europa-

konventionens. Av förarbetena till 10 kap. 5 § första stycket regerings-

formen (prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275, bet.

1994/95:KU9, rskr. 1994/95:24) framgår emellertid att överlåtelse av

beslutsbefogenheter inte utan grundlagsändring får ske i sådan omfatt-

ning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör

att vara giltiga (bet. 1993/94:KU21, s. 27). Som konstitutionsutskottet

vidare uttalade i sammanhanget (s. 27) kan en sådan överlåtelse inte

heller omfatta beslutanderätt som berör andra bestämmelser som bär upp

grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade

därvid särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt

statsskick.

Bestämmelserna i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen gör det

alltså möjligt att överlåta beslutanderätt till EG. Att bestämmelsen pekar

ut EG och inte EU som mottagare av beslutsbefogenheter, motivera-

des i förarbetena med att det inom ramen för EU endast är till EG som

överlåtelse kan komma i fråga (prop. 1993/94:114, s. 32). Det övriga

samarbetet inom EU är rent mellanstatligt och något behov av att

överlåta beslutanderätt föreligger därför inte.

5.2 Sveriges anslutning till EU

Sveriges förhandlingar om medlemskap i EU resulterade i ett anslut-

ningsfördrag mellan EU:s medlemsstater och de ansökande staterna

Finland, Norge, Österrike och Sverige. Anslutningsfördraget, och

fördragets slutakt, undertecknades vid Europeiska rådets möte på Korfu

den 24 juni 1994. Med anledning av att Norge inte blev medlem av EU

beslutade rådet den 1 januari 1995 om en anpassning av alla de dokument

som hade avseende på de nya medlemsstaternas anslutning till EU.

Efter det att anslutningsfördraget hade undertecknats i juni 1994 före-

slog regeringen att riksdagen skulle godkänna anslutningsfördraget och

slutakten till fördraget. Regeringen föreslog vidare att övergripande

bestämmelser om Sveriges anslutning till EU skulle regleras i en särskild

lag (prop. 1994/95:19). Riksdagen antog lagförslaget (bet.1994/95:KU17,

rskr. 1994/95:64, bet. 1994/95:UU10, rskr. 1994/95:115).

I 2 § lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till

Europeiska unionen (anslutningslagen) föreskrivs sålunda att anslut-

ningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. och de rättsakter,

avtal och andra beslut som har antagits av EG före Sveriges anslutning

till EU skall gälla i Sverige med den verkan som följer av fördragen.

I 3 § anslutningslagen kommer överlåtelsen av beslutsbefogenheter till

EG till uttryck. Sålunda föreskrivs där att EG:s beslut skall gälla i

Sverige i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag

och andra instrument som anges i 4 §. I 4 § räknas dessa fördrag och

instrument upp.

5.3 De nya bestämmelserna i första pelaren

Regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär att nya be-

slutsbefogenheter överlämnas till EG.

Det bör inte finnas något hinder mot att överlåta ytterligare besluts-

befogenheter till EG.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be-

dömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i frågan

har instämt i promemorians bedömning eller har lämnat den utan erinran.

De remissinstanser som sålunda har uttalat sig är Justitiekanslern,

Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Göteborg,

Domstolsverket, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet, Juridiska

fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Riksorganisationen

Kristdemokratiska Ungdomsförbundet och Sveriges domareförbund.

Skälen för regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär

förändringar av de befogenheter som tillkommer gemenskapen på de

områden som ryms inom gemenskapssamarbetet i första pelaren. En

viktig förändring som fördraget för med sig är att vissa samarbetsområ-

den förs över från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till

gemenskapssamarbetet i första pelaren. Det gäller samarbete inom

områdena yttre gränskontroller och asyl- och invandringspolitik samt

samarbete i vissa civilrättsliga frågor (se avsnitten 10.1.1 10.1.4).

Fördraget innebär i denna del att beslutsbefogenheter i motsvarande mån

överlämnas till EG.

Ett annat område där beslutsbefogenheter uttryckligen överlåts till EG

är vissa åtgärder mot diskriminering (se avsnitt 9.2.3). Enligt en ny

artikel i EG-fördraget, artikel 6a, ges EG kompetens att inom ramen för

de befogenheter som fördraget ger gemenskapen enhälligt besluta om att

vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön,

ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder

eller sexuell läggning.

Som förut har redovisats gäller som förutsättning för överlåtelse av

beslutsbefogenheter till EG att EG vidmakthåller ett fri- och rättighets-

skydd som motsvarar det som ges i 2 kap. regeringsformen och i Europa-

konventionen (10 kap. 5 § första stycket regeringsformen).

Inför Sveriges medlemskap i EU gjordes bedömningen att fri- och

rättighetsskyddet i EG inte var identiskt med, men motsvarade, dvs. låg i

nivå med, det som gällde i Sverige (bet. 1993/94:KU 21, s. 26 f.). Tre års

medlemskap har inte givit anledning att ändra denna bedömning.

Amsterdamfördraget innebär inte någon förändring i detta hänseende.

Det resultat som uppnåddes i regeringskonferensen innebär snarare att

fri- och rättighetsskyddet stärks (se avsnitt 9.2).

Bland de områden som berörs av överlåtelsen finns det i detta sam-

manhang anledning att särskilt kommentera samarbetet i civilrättsliga

frågor. Ordalydelsen av den nya artikeln 73m i EG-fördraget (se avsnitt

10.1.4) utesluter inte att artikeln skulle kunna ligga till grund för rätts-

akter som kunde beröra de regler av civilprocessrättslig natur som finns i

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det fanns

emellertid full förståelse under regeringskonferensen för de problem

som detta kunde innebära för Sverige. Genom den gemensamma

förklaring (20) som antogs bör det stå klart att överlåtelsen av

beslutsbefogenheter i denna del inte omfattar de frågor som regleras i

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Av konstitutionsutskottets uttalanden i samband med tillkomsten av 10

kap. 5 § första stycket regeringsformen (se avsnitt 5.1) framgår att

överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG inte kan ske i en sådan

omfattning att bestämmelserna i regeringsformen om statsskickets

grunder upphör att vara giltiga.

De beslutsbefogenheter som genom Amsterdamfördraget överlämnas

till EG är varken till sin natur eller tillsammans med vad som redan har

överlåtits av sådan omfattning att regeringsformens regler om stats-

skickets grunder upphör att vara giltiga.

Det föreligger således enligt regeringens bedömning inte något hinder

mot att i enlighet med Amsterdamfördraget överlåta ytterligare beslutsbe-

fogenheter till EG.

5.4 De nya bestämmelserna i andra pelaren

Regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär inte någon

överlåtelse av beslutsbefogenheter när det gäller samarbetet i andra

pelaren om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Samar-

betet förblir mellanstatligt.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttryckligen har berört

frågan har instämt i eller godtagit promemorians bedömning. Bland dessa

märks Kammarrätten i Göteborg, Domstolsverket, Juridiska fakultets-

nämnden vid Stockholms universitet och Sveriges domareförbund.

Skälen för regeringens bedömning: Som kommer att framgå av

redovisningen i det följande (avsnitt 11.3) innebär Amsterdamfördraget

att systemet för beslutsfattande inom ramen för samarbetet om den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ändras på så sätt att beslut i

vissa fall skall fattas med kvalificerad majoritet. Det gäller beslut i rådet

på grundval av en gemensam strategi. Detsamma gäller för beslut om

genomförande av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt.

Alla beslut inom försvarsdimensionen skall dock fattas med enhällighet.

Samtidigt behåller medlemsstaterna sin vetorätt genom att de kan

motsätta sig att beslut fattas med kvalificeraad majoritet under åbero-

pande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik.

Syftet med de nya reglerna är att nå en högre effektivitet i beslutsfat-

tandet. De beslut som det är fråga om är beslut som närmast är av

verkställighetskaraktär och som är nödvändiga för att genomföra en

enhälligt beslutad gemensam ståndpunkt eller gemensam åtgärd. De nya

bestämmelserna (artikel J 13) innebär inte någon överlåtelse av

beslutsbefogenheter som annars tillkommer svenska organ. De ändrar

därför inte den mellanstatliga karaktären av samarbetet i andra pelaren.

5.5 De nya bestämmelserna i tredje pelaren

Regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär att det fram-

tida samarbetet i tredje pelaren om rättsliga och inrikes frågor förblir

mellanstatligt. En förklaring om behörighet för EG-domstolen att

meddela förhandsavgöranden innebär en överföring av beslutsbefo-

genheter till EG, men inte till EU.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har berört frågorna, bl.a.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Göteborg,

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Domstolsverket och

Sveriges domareförbund har inte haft några invändningar mot promemo-

rians bedömningar. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universi-

tet har påpekat att gränsen mellan de europeiska gemenskaperna och den

europeiska unionen som helhet med tiden suddas ut och att det därför

finns skäl att förbereda en ändring av 10 kap. 5 § regeringsformen av

innebörd att hänvisningen till Europeiska gemenskaperna byts ut.

Skälen för regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär att

samarbetet i tredje pelaren begränsas till polissamarbete och

straffrättsligt samarbete (se avsnitt 12.1.1). Genom Amsterdamfördraget

ändras också formerna för beslutsfattandet i detta samarbete (se avsnitt

12.1.4) och främst kommissionen och EG-domstolen får nya roller (se

avsnitt 12.1.4).

Nya beslutsformer

De nya beslutsformerna är dels s.k. rambeslut enligt artikel K 6.2 b, dels

vissa andra beslut enligt artikel K 6.2 c.

Samtidigt bortfaller den nuvarande beslutsformen gemensam åtgärd

(nuvarande artikel K 3.2 b).

Det uttalade syftet med rambesluten är att tillnärma medlemsstaternas

lagar och andra författningar. De skall vara bindande för medlemssta-

terna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlämnar åt de

nationella myndigheterna att besluta om form och tillvägagångssätt. De

skall inte ha direkt effekt. Andra beslut i enlighet med målen för samar-

betet än de som syftar till tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning,

skall också vara bindande för medlemsstaterna men inte ha direkt effekt

(artikel K 6.2 c).

De nya beslutsformerna innehåller två nya element i förhållande till

dagens gemensamma åtgärder. För det första, beträffande rambesluten,

att de uttryckligen syftar till en tillnärmning av medlemsstaternas

lagstiftning samt, för det andra, att det beträffande båda beslutsformerna

uttryckligen anges i fördraget att de skall vara bindande för medlemssta-

terna.

När det gäller det förstnämnda elementet kan konstateras att rambeslu-

ten liknar direktiven enligt artikel 189 i EG-fördraget genom att de

uttryckligen syftar till en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning. I

princip är detta emellertid inte något nytt i förhållande till dagens

gemensamma åtgärder. Även dessa kan förutsätta att medlemsstaterna

anpassar sina nationella bestämmelser. Det är heller inte något nytt i

förhållande till andra internationella åtaganden som Sverige gör. Syftet

att uppnå en tillnärmning av de deltagande staternas lagstiftning är

sålunda allmänt sett inte ett främmande inslag i ett mellanstatligt samar-

bete.

Bakgrunden till att det uttryckligen anges att besluten är bindande för

medlemsstaterna är att det har rått delade meningar om, och i så fall på

vilket sätt, de gemensamma åtgärderna är bindande för medlemsstaterna.

För svensk del har uppfattningen hela tiden varit att de gemensamma

åtgärderna är bindande på samma sätt som andra folkrättsliga instrument.

Den folkrättsliga bundenheten innebär att det föreligger en skyldighet att

se till att Sverige uppfyller de åtaganden som har gjorts i den gemen-

samma åtgärden. Vilka åtgärder som kan bli aktuella för Sveriges del

beror helt på vilka åtaganden som har gjorts i den gemensamma åtgärden,

men det finns ingen rätt att välja mellan att uppfylla åtagandena och att

låta bli. Det faktum att en gemensam åtgärd i enlighet med den svenska

rättens grundläggande dualistiska syn på folkrättens förhållande till den

interna rätten inte kan gälla direkt här i riket, innebär alltså inte att den

inte är bindande för Sverige.

De gemensamma åtgärdernas karaktär av mellanstatliga överenskom-

melser innebär att regeringens befogenhet att ingå sådana överenskom-

melser begränsas av bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen.

Möjligheten för regeringen att anta en gemensam åtgärd beror alltså på

hur åtagandena har utformats.

Rambesluten och besluten enligt artikel K 6.2 c blir alltså bindande för

medlemsstaterna, men de skall inte ha direkt effekt. Det innebär att de

inte kan grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda med mindre de

har genomförts i nationell lagstiftning. De är inte knutna till någon

befogenhet för kommissionen att kontrollera det nationella genomföran-

det. EG-domstolen får inte heller jurisdiktion när det gäller medlemssta-

ternas genomförande av sådana beslut. Något förfarande motsvarande

vad som gäller enligt artikel 169 i EG-fördraget finns alltså inte.

Mot denna bakgrund kan slutsatsen dras att de nya beslutsformerna i

tredje pelaren inte på något avgörande sätt skiljer sig från den nuvarande

beslutsformen gemensam åtgärd. De påverkar inte den grundläggande

mellanstatliga karaktären av tredjepelarsamarbetet. De innebär inte någon

överföring av beslutsbefogenheter från riksdagen, regeringen eller andra

svenska organ till EU.

Institutionernas nya roller

Samarbetet i tredje pelaren kommer efter Amsterdamfördragets ikraftträ-

dande att föra med sig nya roller för kommissionen, Europaparlamentet

och EG-domstolen.

Kommissionen får initiativrätt när det gäller de kvarvarande samar-

betsområdena inom tredje pelaren, dvs. polissamarbete och straffrättsligt

samarbete (artikel K 6.2). Kommissionen har i dag (nuvarande artikel K

3.2 första strecksatsen) initiativrätt beträffande de områden som enligt

Amsterdamfördraget skall flyttas över från tredje till första pelaren (yttre

gränskontroller, asyl och invandring samt vissa civilrättsliga frågor). Den

initiativrätt som kommissionen nu får vid sidan av medlemsstaterna

beträffande det samarbete som blir kvar i tredje pelaren är alltså inte i sig

någon principiell nyhet i det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren.

Men den gäller inom nya samarbetsområden.

Enligt den ordning som gäller i dag är ordförandelandet skyldigt att

höra parlamentet om de viktigaste aspekterna av tredjepelarsamarbetet

(nuvarande artikel K 6 andra stycket). Amsterdamfördraget innebär att

rådet nu blir skyldigt att höra Europaparlamentet innan det fattar ett

rambeslut, ett annat beslut eller upprättar en konvention. Förändringen

innebär emellertid inte att parlamentet ges något inflytande över besluts-

fattandet av det slag som samtyckes- och medbeslutandeprocedurerna

innebär i första pelaren.

Reformerna när det gäller kommissionens initiativrätt och skyldigheten

att höra parlamentet är ägnade att öka effektiviteten, öppenheten och den

demokratiska bredden i tredjepelarsamarbetet. De medför inte någon

förändring av den grundläggande mellanstatliga karaktären hos detta

samarbete. Några beslutsbefogenheter som annars tillkommer svenska

organ överlåts inte till dessa institutioner.

När det gäller EG-domstolen innebär de nya reglerna att domstolen blir

behörig att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen

av rambeslut och beslut, liksom om tolkningen av tredjepelarkonventio-

ner och om giltigheten och tolkningen av åtgärder för att genomföra dem.

Det ankommer emellertid på varje medlemsstat att själv avgöra om den

för egen del vill godta domstolens behörighet i detta avseende. Domsto-

len får också behörighet att pröva lagligheten av rambeslut och andra

beslut. Slutligen blir domstolen behörig att avgöra tvister mellan

medlemsstaterna som rör alla tredjepelarinstrument samt tvister mellan

medlemsstaterna och kommissionen som rör tolkningen av tredjepelar-

konventioner. Kommissionen får talerätt när det gäller giltigheten av

besluten och i tvister om tolkningen av dessa.

I det följande behandlas till en början domstolens nya behörigheter när

det gäller förhandsavgöranden, laglighetsprövning och tvistlösning.

Därefter behandlas de nya bestämmelserna om kommissionens talerätt i

dessa fall.

Förhandsavgöranden

Den principiellt sett mest betydelsefulla nyheten när det gäller domsto-

lens behörighet är bestämmelserna om förhandsavgöranden i artikel K

7.1 3 (se avsnitt 12.1.5). Bestämmelserna innebär, enligt artikel K 7.1,

att domstolen får behörighet att meddela förhandsavgöranden avseende

giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, tolkningen av

konventioner samt giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder.

Det står dock, enligt mönster från konventionen den 26 juli 1995 om

upprättande av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen) och dess

tilläggsprotokoll den 24 juli 1996, varje medlemsstat fritt att för egen del

godta domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden (artikel K

7.2). Medlemsstaterna kan, enligt artikel K 7.3, välja att ge de nationella

domstolarna en generell möjlighet att begära förhandsavgörande eller

begränsa möjligheten till sista instans.

Vid bedömning av frågan om vilken betydelse reglerna om för-

handsavgörande har för karaktären hos samarbetet i den tredje pelaren

kan som allmän utgångspunkt anföras följande.

I ett mellanstatligt samarbete föreligger det i allmänhet ett behov av att

säkerställa att gemensamt beslutade regler tillämpas på ett enhetligt sätt.

Detta behov gör sig starkare gällande ju mer utvecklat ett samarbete är.

Ett sätt att säkerställa en enhetlig tolkning är att låta en opartisk instans

tolka innebörden av överenskommelsen. Avsaknaden av en sådan lämnar

dock inte de nationella domstolarna fritt spelrum för egna tolkningar av

nationella rättsregler som grundar sig på sådana överenskommelser.

En grundläggande tolkningsprincip är att bestämmelserna skall tolkas

på det sätt som står i bäst överensstämmelse med den mellanstatliga

överenskommelsen, s.k. fördragskonform tolkning. En annan fråga är

tolkningen av den mellanstatliga överenskommelsen. Allmänna principer

för tolkningen av internationella överenskommelser finns i 1969 års

Wienkonvention om traktaträtten (artiklarna 31 och 32). Av dessa

bestämmelser framgår bl.a. att en internationell överenskommelse skall

tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen och mot

bakgrund av överenskommelsens ändamål och syfte. Det ligger i sakens

natur att det sätt på vilket överenskommelsen i praktiken tillämpas av

avtalsparterna blir det vägledande vid tolkningen.

Den svenska rätten skall presumeras stå i överensstämmelse med de

folkrättsliga förpliktelser som Sverige har åtagit sig. Om en viss tvek-

samhet skulle uppstå skall den nationella regeln så långt som möjligt

tolkas så att den harmonierar med den folkrättsliga förpliktelsen. Det

föreligger således alltid en form av bundenhet för domstolar som har att

tillämpa nationella bestämmelser att tolka dem så att de står i överens-

stämmelse med internationella överenskommelser som Sverige har

ingått.

När det gäller de nya bestämmelserna i artikel K 7.1 3 bör framhållas

att bestämmelsen innebär att det införs en möjlighet men inte en skyldig-

het för medlemsstaterna att genom en förklaring ge sina domstolar

möjlighet att begära förhandsavgöranden. Någon motsvarighet till den

skyldighet att inhämta förhandsavgörande som enligt artikel 177 i EG-

fördraget föreligger för domstolar i sista instans införs således inte.

Systemet med förhandsavgöranden innebär att gemenskapsrätten ges

ett visst genomslag i tredje pelaren. För den medlemsstat som väljer att

ansluta sig till systemet innebär detta att medlemsstaten godtar att de

egna domstolarna blir bundna av EG-domstolens förhandsavgöranden i

det enskilda fallet. Genom att utnyttja möjligheten att begära förhandsav-

görande blir de nationella domstolarna bundna av EG-domstolens

avgörande. En förklaring enligt artikel K 7.2 innebär alltså en överföring

av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU.

Laglighetsprövning

De nya bestämmelserna om laglighetsprövning i artikel K 7.6 bygger på

artikel 173 i EG-fördraget. De är emellertid begränsade till prövning på

talan av kommissionen eller en medlemsstat. Bestämmelsen innebär att

domstolen kan ogiltigförklara ett rambeslut eller ett annat beslut på

någon av grunderna bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga

formföreskrifter, åsidosättande av Unionsfördraget eller av någon

rättsregel som gäller dess tillämpning eller, slutligen, maktmissbruk.

Det kan konstateras att en behörighet för en domstol att ogiltigförklara

beslut som medlemsstaterna gemensamt har antagit inte är ett självklart

inslag i ett mellanstatligt samarbete. Denna behörighet måste dock ses

mot bakgrund av att rambesluten och besluten kommer att fattas av

medlemsstaterna inom ramen för ett särskilt institutionellt system med

utnyttjande av gemensamma organisatoriska och finansiella resurser samt

under särskilda former.

Det faktum att fördraget ger domstolen denna nya behörighet innebär

emellertid inte någon överföring av intern beslutskompetens från

medlemsstaterna till domstolen. Domstolen kan inte ålägga medlemssta-

terna att vidta några åtgärder. Om ett beslut skulle ogiltigförklaras av

domstolen, påverkar detta i sig inte giltigheten av nationella regler som

genomför beslutet. Däremot bortfaller naturligtvis medlemsstaternas

folkrättsliga bundenhet att genomföra beslutet. Vad domstolen i själva

verket prövar är om medlemsstaternas gemensamma beslut ligger inom

ramen för det samarbete som regleras i avdelning VI i Unionsfördraget,

dvs. om beslutet är fördragsenligt och därmed utlöser de institutionella

arrangemang som är knutna till ett sådant beslut. Några beslutsbefogen-

hetet överlåts därmed inte från svenska organ till EG eller EU. Den

mellanstatliga karaktären hos samarbetet i denna del påverkas alltså inte.

Tvistlösning

Domstolen får enligt artikel K 7.7 också behörighet att lösa tvister som

gäller tolkningen eller tillämpningen av de beslut som fattas enligt artikel

K 6.2. En sådan behörighet för ett opartiskt organ är inte något ovanligt

inslag i ett mellanstatligt samarbete i allmänhet. I dag finns denna

möjlighet redan när det gäller tredjepelarkonventioner. EG-domstolen

kan där ges behörighet att avgöra tvister som gäller tolkningen eller

tillämpningen av konventionerna (nuvarande artikel K 3.2 sista stycket).

Det faktum att denna tvistlösningsmekanism nu görs obligatorisk för alla

beslut enligt artikel K 6.2 innebär inte att några beslutsbefogenheter

överlåts från svenska organ till EG eller EU. Den mellanstatliga karaktä-

ren hos samarbetet enligt fördraget i denna del påverkas alltså inte.

Kommissionens talerätt

Domstolens nya behörigheter avseende laglighetsprövning och tvistlös-

ning innefattar också en utökad roll för kommissionen i tredjepelar-

samarbetet. Således får kommissionen samma talerätt som medlemssta-

terna när det gäller ogiltighetstalan enligt artikel K 7.6 samt när det gäller

tvister med medlemsstaterna om tolkningen eller tillämpningen av

konventioner som har ingåtts enligt artikel K 6.2 d.

Kommissionen deltar redan enligt det nuvarande fördraget fullt ut i

arbetet inom den tredje pelaren. Detta innebär bl.a. att kommissionen i

kraft av sin organisation och sina resurser har en viktig roll att spela när

det gäller genomförandet av beslut, även om det på detta område inte

finns någon formell övervakningsprocedur motsvarande den som gäller

enligt artikel 169 i EG-fördraget. Kommissionen har också, som nämnts

tidigare, den viktiga rollen som förslagsställare, en roll som enligt

Amsterdamfördragets bestämmelser kommer att omfatta alla frågor inom

ramen för tredjepelarsamarbetet.

Det är mot denna bakgrund naturligt att kommissionen när

domstolen får behörighet i tredje pelaren får bringa de aktuella

tolkningsfrågorna under domstolens prövning. Kommissionens talerätt i

denna del påverkar inte karaktären hos det mellanstatliga samarbetet i

tredje pelaren.

Sammanfattning

Samarbetet i tredje pelaren såsom det kommer att gestalta sig efter

Amsterdamfördragets ikraftträdande förblir i princip mellanstatligt.

Grundbeslut kommer även i fortsättningen att fattas enhälligt och

genomföras av varje medlemsstat i enlighet med dess konstitutionella

bestämmelser. De gemensamma institutionerna ges starkare roller än i

dag. Något system för kontroll av att medlemsstaterna genomför beslu-

ten, eller hur de genomförs, motsvarande det system som gäller i första

pelaren införs däremot inte. Den mellanstatliga karaktären hos

samarbetet inom de områden där medlemsstaterna väljer att samarbeta

består.

Om en medlemsstat väljer att delta i systemet för förhandsavgöranden,

förs beslutsbefogenheter över till EG-domstolen i likhet med vad som

redan kan ske i särskilda fall enligt artikel K 3.2 sista stycket i Unions-

fördraget i dess nuvarande lydelse. Det är alltså frågan om en överlåtelse

av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU. Till frågan huruvida

Sverige skall ansluta sig till systemet med förhandsavgöranden och

därmed överlåta beslutsbefogenheter i denna del till EG återkommer

regeringen i det följande (se avsnitt 7).

6 Sveriges tillträde till Amsterdamfördraget

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner Amsterdamfördraget

samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Av de cirka 30 remissinstanser som uttryckligen

har uttalat sig i frågan huruvida Sverige kan eller bör tillträda Amster-

damfördraget är det stora flertalet positiva eller har inga invändningar

mot det. Sålunda anser Justitiekanslern, Hovrätten över Skåne och

Blekinge, Kammarrätten i Göteborg, Domstolsverket, Juridiska fakultets-

nämnden vid Uppsala universitet och Juridiska fakultetsstyrelsen vid

Lunds universitet att det inte föreligger några konstitutionella hinder mot

ett tillträde. Bland de remissinstanser som är positiva till att Sverige

tillträder Amsterdamfördraget märks bl.a. Sveriges Pensionärers

Riksförbund, Grossistförbundet Svensk Handel, Sveriges

Industriförbund, Tjänstemännens Centralorganisation,

Landsorganisationen i Sverige, Lantbrukarnas Riksförbund, Svenska

Arbetsgivareföreningen, Riksorganisationen Centerkvinnorna,

Stockholms Handelskammare, Sveriges socialdemokratiska

kvinnoförbund, Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund och

Medborgarrättsrörelsen. Kritiska är Ung Vänster, Fackliga EU-kritiker,

Folkkampanjen Sverige ut ur EU och EU-kritiska rådet, som avstyrker

ett tillträde till Amsterdamfördraget. Ung Vänster anser att

Amsterdamfördraget är ett steg i fel riktning. Fackliga EU-kritiker,

Folkkampanjen Sverige ut ur EU och EU-kritiska rådet anser att Sverige

inte skall ratificera fördraget bl.a. med hänsyn till den ökade

överstatligheten och att frågan bör avgöras i en folkomröstning.

Skälen för regeringens förslag: EU:s mål är att göra krig i Europa

otänkbart, att befästa demokratins idé, att säkra kontinentens miljö och

att forma ett medborgarnas Europa. Europasamarbetets grundval är

insikten om nationalstatens begränsningar när det gäller möjligheten att

klara de riktigt stora problemen, de problem som endast kan lösas i

samarbete över nationsgränserna. Legitimiteten och effektiviteten i EU-

samarbetet fordrar självständiga och starka institutioner, men också

medbestämmande och demokratisk kontroll.

Denna syn vägledde Sveriges agerande i regeringskonferensen och

kommer att göra det också i det framtida EU-samarbetet.

Amsterdamfördraget leder till ett mer effektivt och mer öppet samar-

bete mellan medlemsstaterna. Fördraget förändrar dock inte EU:s

grundläggande karaktär. EU förblir en sammanslutning av suveräna

stater. Fördragsändringar skall även i fortsättningen beslutas enhälligt

och godkännas i enlighet med samtliga medlemsstaters konstitutionella

bestämmelser. Den grundläggande pelarstruktur som etablerades genom

Unionsfördraget består. Vid sidan av gemenskapssamarbetet i första

pelaren, där medlemsstaterna har överlämnat beslutsbefogenheter till de

gemensamma institutionerna inom EG, finns de mellanstatliga delarna

av samarbetet kvar när det gäller den gemensamma utrikes- och säker-

hetspolitiken i andra pelaren och i tredje pelarens polis- och tullsamar-

bete samt straffrättsliga samarbete.

Beslutanderätt överlåts i viss omfattning till EG, främst genom att de

samarbetsområden som har nära samband med den fria rörligheten för

personer flyttas från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till

gemenskapssamarbetet i första pelaren. Omfattningen av överlåtelsen

ligger enligt regeringens bedömning väl inom ramarna för riksdagens

möjlighet att besluta om överlåtelse av beslutanderätt till EG enligt 10

kap. 5 § första stycket regeringsformen.

Amsterdamfördraget rubbar inte balansen mellan medlemsstaterna.

Frågorna om viktningen av medlemsstaternas röster i rådet vid beslut

med kvalificerad majoritet och om kommissionens sammansättning sköts

på framtiden. Det var en besvikelse att en lösning inte kunde nås i dessa

frågor, eftersom en lösning hade underlättat den fortsatta utvidgningspro-

cessen. Det uteblivna resultatet har emellertid inte hindrat utvidgnings-

processen att ta sin början. Regeringen avser att verka för att dessa frågor

kan lösas så snart som möjligt och på ett sätt som beaktar en utvidgning

av unionen med samtliga de nu aktuella kandidatländerna.

Samarbetets inriktning

EU är en sammanslutning av stater. EU kan emellertid inte fungera utan

sina medborgares stöd. En folklig förankring av samarbetet är helt

nödvändigt. Det är därför av största vikt att EU genom Amsterdamför-

draget kommer att få en tydligare inriktning på de frågor och problem

som människor möter i vardagen, som arbetstagare, som konsumenter

och som miljömedvetna medborgare.

Sysselsättning

Arbetslösheten har sedan lång tid varit ett av de allvarligaste problem

som medlemsstaterna har haft att brottas med. Vikten av att samordna

insatserna inom sysselsättningsområdet, att dra åt samma håll, kommer

nu att avspeglas i fördraget.

Medlemsstaternas grundläggande ansvar för sysselsättningspolitiken

kvarstår, men det skapas en ram för samordning och gemensam över-

vakning av politiken. Genom den politiska överenskommelsen vid det

särskilda sysselsättningstoppmötet i november 1997 har den nya ord-

ningen kunnat sättas i verket redan innan bestämmelserna i fördraget

träder i kraft. Arbetslösheten förblir, inte minst till följd av Sveriges

konsekventa agerande, en prioriterad fråga på EU:s dagordning.

Miljö

EU är det viktigaste instrumentet i kampen för att komma till rätta med

gränsöverskridande miljöproblem. Genom det nya fördraget ges den

grundläggande principen om hållbar utveckling sin rätta plats i fördra-

gens målartiklar. I enlighet med principens övergripande betydelse görs

det otvetydigt klart att miljöhänsynen skall integreras i politiken på alla

områden. Miljögarantin stärks och innehåller en viss möjlighet till nya

nationella bestämmelser även efter det att harmoniserad lagstiftning har

införts i EG.

En ökad öppenhet

Amsterdamfördraget innebär ett genombrott för offentlighetsprincipen i

EU. Beslutsfattandet inom unionen skall ske så öppet som möjligt. De tre

centrala institutionernas handlingar skall som huvudregel vara offentliga.

Medborgare, och de som är bosatta i unionen, skall ha rätt att ta del av

parlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Reglerna för

sekretess skall läggas fast i en rättsakt som antas gemensamt av rådet och

parlamentet. Även om denna nya reglering inte innebär att öppenheten i

unionen parallellställs med den i Sverige, så innebär den ändå ett

utomordentligt viktigt steg framåt.

Fördraget innebär också att ett stort antal bestämmelser och delar av

bestämmelser som har förlorat sin rättsliga betydelse rensas bort ur de

grundläggande fördragen. Artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget

numreras om. De grundläggande fördragen kommer genom dessa

åtgärder att bli mera lättillgängliga för den intresserade allmänheten.

Grundläggande rättigheter

Amsterdamfördraget innebär att de grundläggande principer som är

gemensamma för medlemsstaterna uttryckligen fördragsregleras som de

principer som EU bygger på. Medlemsstaternas absoluta skyldighet att

respektera dessa principer frihet, demokrati och respekt för de mänsk-

liga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprinci-

pen kommer till tydligt uttryck i fördraget. Således skall endast länder

som respekterar dessa principer kunna ansöka om medlemskap i unionen.

Medlemsstater som inte respekterar dessa grundläggande principer

riskerar att få sina rättigheter enligt fördragen upphävda under den tid

som förhållandena består.

Det var inte möjligt att i regeringskonferensen nå enighet om att möj-

liggöra för EG att ansluta sig till Europakonventionen. EG-domstolens

behörighet att kontrollera att institutionerna i sitt handlande uppfyller

konventionens krav har emellertid uttryckligen lagts fast.

Genom Amsterdamfördraget får gemenskapen också en bredare befo-

genhet att vidta åtgärder för att bekämpa diskriminering.

Jämställdhet mellan kvinnor och män

Jämställdheten mellan kvinnor och män blir ett av gemenskapens

grundläggande mål. EU skall beakta jämställdheten i sin politik på alla

områden.

Fri rörlighet för personer

Den fria rörligheten för personer, i betydelsen att det inte skall före-

komma några gränskontroller mellan medlemsstaterna, är ett av unionens

grundläggande mål. I Norden finns sedan snart 40 år den nordiska

passunionen. I Norden känner vi värdet av fri rörlighet för personer. Det

är därför naturligt att Sverige har stött arbetet med att genomföra den fria

rörligheten för personer mellan EU-länderna. Det är lika naturligt att vi

har gjort detta under den uttalade förutsättningen att den fria rörligheten

inom Norden inte därigenom får inskränkas. Inom ramen för Schengen-

samarbetet överenskoms en lösning som kunde accepteras utifrån dessa

överväganden. Denna lösning förs genom Amsterdamfördraget vidare till

unionssamarbetet.

Som ett led i genomförandet av den fria rörligheten för personer över-

förs de mest näraliggande samarbetsområdena till gemenskapssamarbetet

i första pelaren. Detta innebär att frågor om yttre gränskontroller, asyl-

och invandringspolitik och samarbetet i civilrättsliga frågor med bety-

delse för den fria rörligheten för personer kommer att bedrivas i över-

statliga former. Det ger förutsättningar för en stark och handlingskraftig

gemensam politik. De nya bestämmelserna innebär inte att Sveriges

förutsättningar att bedriva en human flyktingpolitik försämras. På detta

område tillgodosågs svenska krav att gemensamma bestämmelser skulle

vara av minimikaraktär.

Konsumentskydd

Skyddet av konsumenternas intressen är ett viktigt område där gemen-

skapen kan bidra till medlemsstaternas politik. Konsumentskyddet är ett

intresse i sig och inte endast något som blir nödvändigt att reglera för att

den fria rörligheten av varor m.m. skall fungera. Genom Amsterdamför-

draget tydliggörs att konsumentpolitiken inom unionen skall ha denna

självständiga karaktär. Den får också en inriktning mot de viktiga målen

att främja konsumenternas rätt till utbildning och rätt att organisera sig.

Sociala frågor

Avtalet om socialpolitik integreras i EG-fördraget, och samarbetet på det

sociala området kommer därmed att omfatta samtliga medlemsstater.

Förutsättningarna förbättras därmed för att fördjupa samarbetet inom

gemenskapen på detta viktiga område.

Djurskydd

Djurskyddet förstärks genom att det slås fast att medlemsstaterna och

gemenskapen skall beakta detta intresse vid åtgärder på alla relevanta

områden.

Krishantering

Vi har under nittiotalet åter upplevt krig på den europeiska kontinenten.

Oförmågan inom det internationella samfundet att hantera krisen i det

forna Jugoslavien hör till de frågor som särskilt upprört människor på vår

kontinent. Det svensk-finländska initiativet om förbättrad krishanterings-

förmåga handlade därför också det om att inrikta samarbetet på de frågor

som människor i Europa uppfattar som i hög grad relevanta för det

europeiska samarbetet. Det kunde därför också vinna stöd bland övriga

medlemsstater. Andra förslag om en fördjupning av samarbetet som

fördes fram i den utrikespolitiska delen av regeringskonferensen hade

inte förutsättningar att ena medlemsstaterna. Det gällde t.ex. frågan om

ett gemensamt försvar. Denna fråga mötte motstånd inte bara från

militärt alliansfria stater.

Beslutsfattandet inom andra pelaren

Reformerna av den andra pelaren i övrigt innebär främst ett effektivare

beslutsfattande. Enhällighet kvarstår som en grundläggande beslutsform

för samarbetet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Utanför försvarsdimensionen modifieras emellertid enhällighetsregeln

något. Beslut skall tas med kvalificerad majoritet om det ligger inom

ramen för en av Europeiska rådet enhälligt beslutad gemensam strategi.

Även här kvarstår dock den grundläggande vetorätten. Varje medlemsstat

har rätt att motsätta sig att beslut fattas under åberopande av viktiga och

uttalade skäl som rör nationell politik.

EU:s planerings- och analysförmåga på det utrikespolitiska området

förstärks genom att en enhet för politisk planering och tidig förvarning

inrättas i rådets generalsekretariat. Den nya enheten skall bl.a. sörja för

utvärdering och tidig förvarning när det gäller händelser och situationer

som kan få betydande återverkningar på den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken, inbegripet politiska kriser.

Brottsbekämpning

Brottsligheten, och i synnerhet den organiserade och internationella, hör

till de problem som mest oroar medborgarna i alla EU:s medlemsstater.

Den fria rörligheten för personer får inte skapas till priset av en sämre

säkerhet för medborgarna. Amsterdamfördraget innebär en förstärkning

av grundvalen för det mellanstatliga samarbetet för att bekämpa brotts-

lighet. Samarbetet får klarare mål och innehållet i samarbetet beskrivs

mer detaljerat. Den europeiska polisbyrån (Europol) skall användas på ett

effektivt sätt och ges vissa operativa funktioner. Europol ges däremot

inte någon befälsrätt över medlemsstaternas polisstyrkor eller någon

myndighetsstatus i medlemsstaterna.

En ökad flexibilitet

Sammanhållningen inom EU är en förutsättning för organisationens

styrka. Historien visar emellertid att det av olika skäl inte alltid är möjligt

för alla medlemsstater att delta i ett projekt. Medlemsstaterna har då, t.ex.

när det gäller den ekonomiska och monetära unionen (EMU) och det

sociala protokollet, kunnat finna flexibla lösningar. Genom Amsterdam-

fördraget införs nu generella bestämmelser som gör det möjligt för rådet

att tillåta ett närmare samarbete mellan en majoritet av medlemsstaterna.

Bestämmelserna är omgärdade av noggrant angivna förutsättningar,

särskilt när det gäller ett närmare samarbete inom den första pelaren.

Rådets beslut om att tillåta s.k. flexibel integration skall kunna fattas

med kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat garanteras emellertid en

möjlighet att lägga in sitt veto under åberopande av viktiga och uttalade

skäl som rör nationell politik.

Sammantaget innebär de nya bestämmelserna en rimlig avvägning

mellan behovet av att öppna för viss flexibilitet och nödvändigheten av

att hålla samman unionen.

Ett effektivare samarbete

Såvitt avser de roller som unionens institutioner har inom gemenskaps-

samarbetet innebär det nya fördraget inte några förändringar som på

något avgörande sätt påverkar balansen mellan institutionerna. Samarbe-

tet effektiviseras genom förenklingar av beslutsfattandet. Hit hör en viss

och försiktig utvidgning av området för beslutsfattande med kvalificerad

majoritet. Hit hör också minskningen av antalet beslutsprocedurer med

Europaparlamentet till i princip tre och förenklingen av medbeslutande-

proceduren.

Kommissionen behåller sina befogenheter. Kommissionens ordförande

får en starkare roll. EG-domstolen behåller sin starka ställning och får

utökade befogenheter. Revisionsrättens ställning förstärks. Kontrollen av

hur EU:s budgetmedel används förstärks också genom nya bestämmelser

om gemenskapens och medlemsstaternas skyldigheter att bekämpa

bedrägerier i hanteringen av budgetmedel.

Slutsatser

Regeringskonferensen hade två huvudmål. Det ena gällde att öka det

folkliga stödet för EU-samarbetet, genom att göra det mer öppet och

styra verksamheten till områden av direkt relevans för medborgarna.

Amsterdamfördraget lever väl upp till detta huvudmål när det gäller

sysselsättning, miljö, öppenhet, jämställdhet mellan kvinnor och män,

konsumentskydd och krishantering. Unionen kommer att få en klarare

inriktning på frågor som människor uppfattar som de mest väsentliga.

Det kommer att förbättra förutsättningarna för att vinna ett varaktigt

förtroende hos medborgarna i Sverige och i övriga delar av unionen.

Detta är viktigt inte minst i utvidgningsperspektivet. EU behöver folklig

förankring för att samla den kraft och motivation som kommer att

behövas inom unionen för att möta denna historiska utmaning.

Det andra målet för konferensen var att förbereda unionen för utvidg-

ningen. Här har Amsterdamfördraget rönt kritik för att inte ha varit

tillräckligt ambitiöst. Det hade varit en fördel för utvidgningsprocessen,

om de grundläggande maktfrågorna hade fått en varaktig lösning redan i

samband med den nu avslutade regeringskonferensen. Att dessa frågor

fick skjutas på framtiden får emellertid inte skymma de viktiga reformer

som man trots allt kunde komma överens om. Vid sidan av de institutio-

nella reformer som faktiskt beslutades bör då särskilt nämnas den

förstärkning som Amsterdamfördraget innebär när det gäller respekten

för grundläggande rättigheter.

När Sverige anslöt sig till EU den 1 januari 1995 var de grundläggande

fördragen utformade i enlighet med vad som hade överenskommits i den

regeringskonferens som avslutades i Maastricht och som resulterade i

Unionsfördraget. Sverige har aldrig tidigare haft någon möjlighet att

aktivt påverka hur fördragsbestämmelser som är av en sådan ingripande

betydelse för det svenska samhället skall se ut.

Amsterdamfördraget är ett bra fördrag. Fördraget leder inte till några

dramatiska förändringar, men det innebär viktiga steg framåt för det

europeiska samarbetet i en riktning som i allt väsentligt överensstämmer

med svenska intressen. Fördraget innebär inte heller att samarbetet inom

EU ändrar karaktär på något avgörande sätt. EU förblir samma typ av

organisation som den som Sverige anslöt sig till den 1 januari 1995.

Regeringen har därför inte ansett att en folkomröstning om Amsterdam-

fördraget är påkallad.

Det ankommer på riksdagen att ta ställning till om Sverige skall an-

sluta sig till det nya fördraget. Som har framgått av det föregående finns

det enligt regeringen mycket goda skäl som talar för att Sverige skall

göra det. Regeringen föreslår därför att riksdagen godkänner Amsterdam-

fördraget och de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget.

7 Svensk förklaring om behörighet för EG-

domstolen att meddela förhandsavgöranden

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner att en förklaring om

behörighet för EG-domstolen att meddela förhandsavgöranden avges

av Sverige.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttryckligen har uttalat

sig i denna del tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Bland

dessa remissinstanser märks Hovrätten över Skåne och Blekinge,

Kammarrätten i Göteborg, Domstolsverket, Riksåklagaren, Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Svenska Arbetsgivareföre-

ningen, Sveriges advokatsamfund och Medborgarrättsrörelsen. Juridiska

fakultetsnämnden vid Stockholms universitet tillstyrker också förslaget,

men anser att bestämmelser bör införas i svensk lagstiftning av innebörd

att svenska domstolar i sista instans förpliktas att hänskjuta aktuella

frågor till EG-domstolen.

Skälen för regeringens förslag: Amsterdamfördraget innebär att det

mellanstatliga samarbetet inom den tredje pelaren begränsas till att

omfatta i huvudsak polissamarbete och straffrättsligt samarbete och att

delvis nya beslutsformer skall gälla för detta samarbete (se avsnitt 12).

Det gäller rambeslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och

andra författningar, beslut för andra ändamål som stämmer överens med

målen för samarbetet inom tredje pelaren samt beslut om åtgärder som är

nödvändiga för att genomföra besluten på unionsnivå (artikel K 6.2 b och

c). Inom ramen för samarbetet skall liksom hittills också konventioner

kunna upprättas (artikel K 6.2 d).

En viktig nyhet i Amsterdamfördraget (artikel 1.11) är att EG-domsto-

len ges en behörighet att på vissa villkor meddela förhandsavgöranden

när det gäller dessa olika beslut och konventioner (se avsnitt 12.1.5).

Förhandsavgöranden skall enligt artikel K 7.1 kunna meddelas om

- giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut,

- tolkningen av upprättade konventioner, och

- giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärderna på unions-

nivå.

Som har framgått av det föregående (se avsnitt 5.5) är medlemsstaterna

emellertid inte skyldiga att för egen del godta domstolens behörighet att

meddela sådana förhandsavgöranden. Däremot har de enligt artikel K 7.2

en möjlighet till det genom att avge en förklaring.

I en sådan förklaring kan en medlemsstat enligt artikel K 7.3 välja

mellan två olika möjligheter. Den ena, som anges i artikel K 7.3 a,

innebär att domstolar i sista instans får begära att EG-domstolen medde-

lar ett förhandsavgörande om en fråga kommer upp i ett mål vid den

nationella domstolen om giltigheten eller tolkningen av något beslut eller

någon konvention som avses i artikel K 7.1, om den nationella domstolen

anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att kunna döma i saken. Den

andra möjligheten, som anges i artikel K 7.3 b, innebär att alla domstolar

i den medlemsstaten får samma möjlighet att begära förhandsavgörande.

I det sistnämnda fallet är möjligheten alltså inte inskränkt till domstolar i

sista instans.

Varje medlemsstat får enligt artikel K 7.4, oavsett om den har avgett

en förklaring att den godtar EG-domstolens behörighet att meddela för-

handsavgöranden eller inte, komma in med inlagor eller skriftliga

synpunkter i sådana mål som kommer upp i EG-domstolen.

Införandet av ett system med bindande förhandsavgöranden inom

ramen för det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren måste ses mot

bakgrund av den utvecklingsgrad som samarbetet har redan i dag. De

reformer som har beslutats genom Amsterdamfördraget innebär att

samarbetet kommer att fördjupas ytterligare. Det får avgörande betydelse

när det gäller att säkerställa att genomförandet av den fria rörligheten för

personer inte sker till priset av en minskad säkerhet för unionens invå-

nare. I EU-samarbetet är det också viktigt att säkerställa att enskilda och

näringsidkare behandlas på ett likvärdigt sätt i hela unionen. Inte minst i

ett utvidgningsperspektiv kommer det att föreligga ett mycket stort

intresse av en enhetlig tolkning av de rättsakter som beslutas inom ramen

för samarbetet.

Systemet med förhandsavgöranden innebär att EG-domstolen får

bedöma giltigheten eller tolka innebörden av olika beslut som har fattats

inom ramen för samarbetet i tredje pelaren, när sådana frågor kommer

upp i ett mål vid en nationell domstol och den domstolen anser att ett

förhandsavgörande är nödvändigt för att kunna döma i saken. Ett sådant

system är i sig ägnat att i medlemsstaterna trygga en enhetlig tillämpning

och tolkning av de beslut som det här är fråga om.

Frågan är då huruvida Sverige skall avge en förklaring enligt artikel K

7.2 och K 7.3 och om så är fallet, om det skall avse det alternativ som

anges i punkten 3 a eller 3 b. I det föregående har regeringen redovisat

sin bedömning att ett avgivande av en sådan förklaring innebär en

överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG (se avsnitt 5.5). Ett för-

handsavgörande innebär att en gemenskapsinstitution, EG-domstolen,

fattar ett bindande tolkningsbeslut som den nationella domstolen inte får

avvika från när den dömer i den nationella tvisten. Några konstitutionella

hinder mot att ansluta sig till systemet med förhandsavgöranden förelig-

ger inte.

Vid bedömningen av frågan om Sverige bör ansluta sig till systemet

med förhandsavgöranden, bör till att börja med konstateras att det

naturligtvis är en fördel om domstolar i så många medlemsstater som

möjligt ges möjligheten att begära förhandsavgöranden. På så sätt kan en

rikhaltig och vägledande praxis utvecklas, vilket bidrar till att åstad-

komma en enhetlig och förutsebar rättstillämpning i medlemsstaterna.

Från rättssäkerhetssynpunkt är detta också av betydelse, inte minst i ett

utvidgningsperspektiv. Några särskilda nackdelar med att ansluta sig till

systemet med förhandsavgöranden är svåra att finna. Enligt regeringens

mening bör Sverige därför avge en förklaring enligt artikel K 7.2.

Den fråga som då återstår är om en förklaring bör avse rätten för alla

domstolar att begära förhandsavgöranden eller om endast domstolar i

sista instans bör omfattas av denna rätt. Processekonomiska skäl talar

starkt för att ge alla domstolar denna möjlighet. Om inte alla domstolar

kan begära förhandsavgörande kan parterna tvingas driva processen till

sista instans, bara för att kunna få ett tolkningsbesked från EG-domsto-

len. Alla svenska domstolar bör därför ges möjlighet att begära för-

handsavgöranden enligt artikel K 7.1.

Den svenska förklaringen enligt artikel K 7.2 bör således avse det

alternativ som anges i artikel K 7.3 b.

Det finns, som regeringen närmare har utvecklat i propositionen med

anledning av Sveriges tillträde till Europolkonventionen (prop.

1996/97:164, s. 76), inte någon anledning att i svensk lagstiftning

meddela föreskrifter om en skyldighet för domstolar i sista instans att

inhämta förhandsavgöranden av EG-domstolen på motsvarande sätt som

gäller enligt artikel 177 i EG-fördraget.

8 Ändring i anslutningslagen

Regeringens förslag: Amsterdamfördraget och den särskilda förkla-

ringen om EG-domstolens behörighet att meddela förhandsavgöran-

den införs i uppräkningen av grundläggande fördrag m.m. i 4 § anslut-

ningslagen.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttryckligen har uttalat

sig i frågan har tillstyrkt lagförslaget eller har lämnat det utan erinran.

Det gäller Justitiekanslern, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kam-

marrätten i Göteborg, Domstolsverket, Riksåklagaren, Kustbevakningen,

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Riksorganisa-

tionen Kristdemokratiska Ungdomsförbundet, Medborgarrättsrörelsen,

Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges domareförbund.

Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 14.1 i Amsterdamför-

draget ankommer det på varje medlemsstat att se till att fördraget blir

gällande i medlemsstaten i enlighet med dess interna konstitutionella

bestämmelser.

I enlighet med vad som närmare utvecklades i propositionen Sveriges

medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19, del 1, s. 501 503)

krävs för överlåtelsen av beslutanderätt till EG ett särskilt beslut av

riksdagen, utöver beslutet att godkänna fördraget.

Överlåtelsen av beslutsbefogenheter till EG i samband med Sveriges

anslutning till EU skedde genom anslutningslagen. Enligt 3 § anslut-

ningslagen får EG efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen fatta

beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som

följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §. Sistnämnda

paragraf innehåller en förteckning över dessa fördrag och andra instru-

ment. Sveriges tillträde till Amsterdamfördraget innebär att 4 § måste

ändras. Amsterdamfördraget skall fogas till förteckningen. Detta innebär

att Amsterdamfördraget, såsom ett nytt grundläggande fördrag, införlivas

med den svenska nationella rätten och blir gällande här i landet under

samma förutsättningar som övriga fördrag. Protokollen som har förteck-

nats i slutakten kommer vid Amsterdamfördragets ikraftträdande att

fogas till respektive grundläggande fördrag (se avsnitt 4.2).

I det föregående (se avsnitt 7) har föreslagits att Sverige skall avge en

förklaring enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i Unionsfördraget. Också

denna förklaring måste föras upp på förteckningen i 4 §. Någon särskild

bestämmelse för att informera svenska domstolar om vad som gäller

enligt artikel 177 i EG-fördraget ansågs inte behövas i samband med

Sveriges anslutning till EU (prop. 1993/94:114, s. 27f). Sveriges anslut-

ning till systemet med förhandsavgöranden enligt artikel K 7.1 3 i

Unionsfördraget bör därmed inte heller behöva komma till uttryck på

annat sätt än i anslutningslagen.

Resultatet av förenklingsarbetet innebär bl.a. att två internationella

överenskommelser kan upphävas (se artikel 9 i Amsterdamfördraget). De

båda rättsakterna, konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemen-

samma institutioner för Europeiska gemenskaperna och fördraget den 8

april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam

kommission för Europeiska gemenskaperna bör därför tas bort från

förteckningen i 4 § anslutningslagen. Protokollet om Europeiska gemen-

skapernas immunitet och privilegier, som fogats till det sistnämnda

fördraget, skall emellertid förbli i kraft och bör därför i sin tur fogas till

förteckningen.

Därutöver bör en redaktionell ändring göras i 4 §. I en ny punkt, punkt

21, bör anges de bilagor och protokoll som hör till de fördrag och andra

instrument som anges i 1 20. Punkten motsvarar avslutningsorden i 4 § i

dess nuvarande lydelse. Ändringen innebär inte någon ändring i sak.

Bakgrunden till att bilagor och protokoll nämns i 4 § är att sådana inte

alltid utgör integrerade delar av fördragen (jfr prop. 1994/95:19, del 1, s.

560).

Ändringarna bör träda i kraft vid fördragets ikraftträdande enligt artikel

14.2 i Amsterdamfördraget. Enligt denna artikel skall fördraget ratifice-

ras av samtliga avtalsparter i enlighet med deras konstitutionella regler.

Fördraget träder sedan i kraft den första dagen i den andra månaden efter

den månad då det sista ratifikationsinstrumentet har deponerats hos

Italienska republikens regering.

Det kan inte nu förutses när samtliga förutsättningar för ikraftträdande

av Amsterdamfördraget är uppfyllda. Det bör därför ankomma på

regeringen att bevaka detta och besluta när lagändringarna skall träda i

kraft

9 Unionen och medborgaren

Ett viktigt mål för regeringskonferensen var att förbättra

förutsättningarna för ett varaktigt förtroende för unionssamarbetet hos

medborgarna. Det gällde inriktningen av samarbetet i frågor som

människor uppfattar som de mest väsentliga, såsom sysselsättning, miljö,

jämställdhet mellan kvinnor och män, konsumentskydd och

krishantering. Men det gällde också frågor om förhållandet mellan

unionen och medborgarna, såsom öppenhet, respekten för grundläggande

fri- och rättigheter och skyddet för enskilda.

Amsterdamfördraget leder till en öppnare union. Det sker genom att

offentlighetsprincipen blir fördragsfäst och genom att beslutsfattandet

inom unionen skall ske så öppet som möjligt. Genom att en

grundläggande offentlighetsprincip införs får medborgare och de som är

bosatta i EU rätt att ta del av Europaparlamentets, rådets och

kommissionens handlingar. Handlingsoffentlighet blir därmed

huvudregel inom de tre centrala institutionerna. De närmare

bestämmelserna om öppenheten, bl.a. sekretessbestämmelser, skall

läggas fast i en rättsakt som beslutas av parlamentet och rådet

gemensamt.

Genom Amsterdamfördraget läggs fast att EU bygger på ett antal

gemensamma principer, däribland frihet, demokrati och respekten för de

mänskliga rättigheterna. Dessa principer måste ovillkorligen respekteras

av såväl medlemsstater som stater som aspirerar på medlemskap. Det

införs en procedur som gör det möjligt att tillfälligt upphäva rättigheter,

som enligt fördragen tillkommer en medlemsstat, om den inte respekterar

de grundläggande principerna.

EG-domstolens rättsliga kontroll av att institutionerna respekterar de

fri- och rättigheter som garanteras i Europakonventionen fördragsfästs

och skall även omfatta samarbetet i tredje pelaren.

Amsterdamfördraget innebär också att gemenskapens befogenhet att

vidta åtgärder för att förhindra diskriminering utökas. Rådet får enhälligt

besluta om åtgärder för att förhindra diskriminering på grund av kön, ras,

etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller

sexuell läggning. Medlemsstaterna är eniga om att de funktionshindrades

situation skall beaktas när inremarknadslagstiftning beslutas.

För unionsmedborgare innebär det nya fördraget att de får lättare att

kommunicera med unionens institutioner. De skall skriftligen kunna

vända sig till EG:s institutioner och andra organ på sitt eget språk och få

svar på samma språk.

9.1 Öppenhet

Sammanfattning: Öppenheten innebär att unionsmedborgare samt

fysiska eller juridiska personer som är bosatta i eller har sitt säte i

unionen skall ha rätt att ta del av Europaparlamentets, rådets och

kommissionens handlingar. Rätten gäller också handlingar som avser

samarbetet i andra och tredje pelarna. Allmänna principer för och

begränsningar i denna rätt skall beslutas av rådet och parlamentet

gemensamt inom två år efter fördragets ikraftträdande. I det

sammanhanget kommer frågan om införande av offentliga register att

på nytt aktualiseras av Sverige.

Rådets skyldighet att offentliggöra omröstningsresultat när det

handlar i egenskap av lagstiftare fördragsfästs.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har lämnat

synpunkter på denna del av promemorian ser positivt på resultatet av

regeringskonferensen vad gäller öppenhet och insyn i EU:s institutioner.

Hit hör Hovrätten över Skåne och Blekinge, Rikspolisstyrelsen,

Konkurrensverket, Industriförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund och

Landstingsförbundet. Medborgarrättsrörelsen finner det beklagligt att

principen om handlingsoffentlighet är begränsad till institutionerna och

skulle gärna vilja se en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning

på detta område. Svenska Kommunförbundet välkomnar den ökade

öppenhet i EU:s institutioner som fördraget kan leda till och betonar

särskilt betydelsen av att institutionerna upprättar offentliga

ärenderegister. Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund (SSU)

anser att Amsterdamfördraget innebär en utveckling i rätt riktning när det

gäller öppenheten men påpekar samtidigt att det krävs ännu större

förändringar för att samarbetet inom unionen skall bli verkligt

demokratiskt. Enligt SSU bör EU införa en offentlighetsprincip av

svensk modell. Amnesty International Svenska sektionen välkomnar den

ökade öppenhet inom EU:s institutioner som Amsterdamfördraget

innebär och Sveriges aktiva engagemang i denna fråga. Amnesty ser

dock kritiskt på att öppenheten kan begränsas genom den gemensamma

förklaringen (35) som konferensen antog och framhåller att

användningen av denna förklaring bör vara restriktiv. Svenska

Journalistförbundet (SJF) delar regeringens uppfattning att det är

tillfredsställande att bestämmelser om öppenhet har tillförts EU:s

grundfördrag. SJF framhåller att fördragstexten dock inte ensam skapar

någon praktiskt användbar offentlighetsprincip och att det är

utomordentligt viktigt att Sverige arbetar hårt för att tillämpningsreglerna

skall leda till en långtgående och för alla praktiskt användbar

handlingsoffentlighet. SJF har flera synpunkter på hur

tillämpningsreglerna bör se ut. SJF anser bl.a. att frågan om öppna diarier

bör lösas i tillämpningsreglerna samt att de sekretessregler som krävs

måste vara noga preciserade och att handlingsbegreppet måste bli

omfattande. Frågan om meddelarfrihet för anställda inom EU:s organ bör

enligt SJF aktualiseras på nytt. Tjänstemännens Centralorganisation är

av samma uppfattning som SJF. Även Ung Vänster berör frågan om

meddelarfrihet. Svenska Tidningsutgivareföreningen (Tidningsutgivarna)

menar att promemorians tolkning av resultatet av regeringskonferensen

möjligen är för optimistisk och att utformningen av den övergripande

rättsakten blir helt avgörande för handlingsoffentlighetens innehåll.

Tidningsutgivarna hälsar med tillfredsställelse regeringens uttalade

avsikt att fortsätta att verka för offentliga register. Tidningsutgivarna

anser att offentlighetsprincipen måste utsträckas till EG-domstolen samt

till EU:s olika organ och kommittéer. Samma uppfattning har Juridiska

fakultetsnämnden vid Stockholms universitet.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 47 f.

samt 1996/97:UU13 s. 59.

Bakgrund: Inom EU har länge diskuterats hur man bättre skall kunna

tillgodose medborgarnas krav på större öppenhet och insyn i EU:s arbete,

inte minst i den gemensamma berednings- och beslutsprocessen. På

senare år har en utveckling inletts i riktning mot större öppenhet. Ett

viktigt steg togs i december 1993, då rådet och kommissionen antog en

uppförandekod om handlingsoffentlighet. Med denna uppförandekod

som utgångspunkt har rådet och kommissionen var för sig därefter

antagit bestämmelser på arbetsordningsnivå om allmänhetens tillgång till

rådets respektive kommissionens handlingar (rådets beslut 93/731/EG

och kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom). Med verkan från

och med den 1 oktober 1997 har Europaparlamentet antagit motsvarande

bestämmelser (beslut 97/632/EKSG, EG, Euratom). Vidare har

Revisionsrätten samt ett flertal av de särskilda EU-organen och de s.k.

decentraliserade myndigheterna antagit egna regler om handlings-

offentlighet. De grundläggande fördragen har emellertid hittills saknat

bestämmelser om öppenhet och insyn.

Alltsedan inträdet i EU har Sverige verkat för ökad öppenhet i EU:s

institutioner. I regeringskonferensen drev Sverige mycket aktivt frågan

om en fördragsreglering av rätten att ta del av handlingar i EU:s

institutioner.

Regeringskonferensen: Förhandlingsresultatet, som är mycket

tillfredsställande ur svensk synvinkel, innebär att i fördragen införs dels

en allmän öppenhetsprincip, dels bestämmelser om handlingsoffentlighet

och informationsskyldighet. Det bör understrykas att de nya reglerna

endast gäller den verksamhet som de aktuella institutionerna bedriver.

Någon harmonisering av medlemsstaternas offentlighetslagstiftning är

det alltså inte fråga om. De nya reglerna finns i artiklarna 1.4, 2.39 och

2.45 i Amsterdamfördraget.

De nya öppenhetsreglerna

Enligt gällande lydelse av andra stycket i artikel A i Unionsfördraget

markerar fördraget en ny fas i processen för att skapa en allt fastare

sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så

nära medborgarna som möjligt. Genom Amsterdamfördraget görs nu ett

tillägg som innebär att besluten också skall fattas så öppet som möjligt.

Enligt den nya artikeln 191a i EG-fördraget skall alla

unionsmedborgare samt fysiska och juridiska personer som är bosatta

eller som har sitt säte i en medlemsstat ha rätt att ta del av

Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Artikeln är

så utformad att den kan avse både handlingar som har upprättats av

institutionerna och handlingar som har kommit in till dem. Allmänna

principer för och begränsningar i denna rätt skall fastställas av rådet i en

rättsakt, som skall gälla alla tre institutionerna. Rättsakten skall ha

utarbetats senast två år efter det att det nya fördraget har trätt i kraft och

skall beslutas enligt förfarandet i artikel 189b i EG-fördraget.

Europaparlamentet får alltså medbeslutanderätt. Varje institution skall i

sin arbetsordning införa mer detaljerade bestämmelser. Genom att artikel

191a nämns både i artikel J 18 och artikel K 13 i Unionsfördraget blir

reglerna tillämpliga även på sådana handlingar som rör andra och tredje

pelaren.

I en gemensam förklaring (35) uttalar konferensen att en medlemsstat

skall ha rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar

en handling med ursprung från den staten till tredje man, om inte

medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande.

I artikel 151.3 i EG-fördraget, som hittills innehållit endast en

föreskrift om att rådet skall anta sin arbetsordning, har nu gjorts vissa

tillägg. Rådet skall i sin arbetsordning fastställa de fall då rådet skall

anses handla i egenskap av lagstiftare i syfte att medge större tillgång till

handlingar i dessa fall samtidigt som effektiviteten i beslutsprocessen

bevaras. Rådet skall alltid offentliggöra omröstningsresultaten,

röstmotiveringarna och uttalandena till protokollet, när rådet handlar i

egenskap av lagstiftare. Det sistnämnda innebär ett fördragsfästande av

den praxis i riktning mot ökad öppenhet som rådet redan i hög grad

tillämpar.

Konferensen beslöt också att förbättra informationen till allmänheten

om samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Enligt en till slutakten fogad

gemensam förklaring (9) skall initiativ till åtgärder från medlemsstaterna

och kommissionen samt rättsakter som rådet antar inom detta

samarbetsområde offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella

tidning i enlighet med vad som anges i rådets respektive kommissionens

arbetsordning.

Handlingsoffentligheten

Institutionerna har för närvarande ingen fördragsenlig skyldighet att

fastställa regler om handlingsoffentlighet, men Europaparlamentet, rådet

och kommissionen har, såsom nämnts, frivilligt antagit sådana regler som

ett komplement till sina arbetsordningar. Dessa regler kan ändras eller

upphävas av institutionerna själva.

Genom att principen om handlingsoffentlighet införs i fördragen

skapas en stabil och förutsebar ordning, enligt vilken huvudregeln är att

medborgarna har rätt att ta del av de tre centrala institutionernas

handlingar. Genom att det i fördragen anges att besluten skall fattas så

öppet som möjligt (artikel A i Unionsfördraget) och att medborgarna har

rätt att ta del av handlingar (artikel 191a i EG-fördraget) fastställs en

standard som Europaparlamentet, rådet och kommissionen inte får

underskrida när de tillsammans utarbetar den övergripande rättsakten.

Det görs härmed klart att offentlighet skall vara huvudregeln och att

sekretess bara skall gälla i undantagsfall. Detta skall vara styrande när

rättsakten utformas. En övergripande rättsakt som inte motsvarar dessa

intentioner riskerar att underkännas av EG-domstolen.

Regeringen anser i likhet med Svenska Journalistförbundet och

Tidningsutgivarna att tillämpningsreglernas innehåll kommer att få stor

betydelse för den fördragsfästa offentlighetsprincipens praktiska

innebörd. Sverige kommer givetvis att framöver aktivt verka för att den

övergripande rättsakten skall få ett sådant innehåll att den motsvarar

syftet med fördragsbestämmelsen och att den således medför en

långtgående handlingsoffentlighet. Ett vidsträckt handlingsbegrepp och

tydliga sekretessregler som inte går längre än nödvändigt utgör viktiga

element i den rättsakt som skall utarbetas med stöd av det nya fördraget.

Med anledning av Amnestys remissvar kan påpekas att den av

konferensen antagna förklaringen i anslutning till artikel 191a inte avser

handlingar som har upprättats av institutionerna själva utan endast sådana

handlingar som kommer från medlemsstaterna. Institutionernas nu

gällande regler om allmänhetens rätt att ta del av handlingar omfattar

över huvud taget inte inkomna handlingar. Att artikel 191a har utformats

så att den förutom upprättade handlingar även kan avse inkomna

handlingar innebär således en klar förbättring i förhållande till vad som

nu gäller. Den gemensamma förklaringen (35) kan ses som en

välkommen bekräftelse på att inkomna handlingar i princip kommer att

omfattas av de tillämpningsregler som nu skall utformas. Regeringen

delar naturligtvis uppfattningen att förklaringen bör användas restriktivt.

Amsterdamfördragets princip om handlingsoffentlighet bör enligt flera

remissinstanser gälla även för EG-domstolen och EU:s alla organ och

kommittéer. En remissinstans vill gå ännu längre och förespråkar att

gemensamma regler om offentlighet och sekretess skall gälla även i

medlemsstaterna.

På senare tid har, såsom nämnts, både Revisionsrätten och ett antal

EU-organ och s.k. decentraliserade myndigheter antagit regler om

handlingsoffentlighet, i allmänhet efter mönster av rådets och

kommissionens bestämmelser på detta område. EG-domstolen har ännu

inga sådana bestämmelser men av en rapport som europeiska

ombudsmannen nyligen lämnade till Europaparlamentet framgår att det

för närvarande pågår arbete inom domstolen med att införa regler av

detta slag.

Rådets och kommissionens regelverk har i hög grad påverkat

utformningen av de bestämmelser om handlingsoffentlighet som senare

har antagits av EU:s övriga institutioner och organ. Det finns anledning

anta att även den rättsakt som nu skall utarbetas kommer att tjäna som

förebild för andra institutioner och för EU-organen, när de reviderar sina

regler om handlingsoffentlighet eller utformar nya sådana regelverk.

Vad beträffar synpunkten att enhetliga regler skall gälla också i

medlemsstaterna tar regeringen avstånd från den tanken. Under

regeringskonferensen var det också ett ovillkorligt svenskt krav att regler

inte fick beslutas som innebar ingrepp i den svenska

offentlighetsprincipen.

Offentliga register

Enligt det svenska förslaget till fördragstext som lades fram i

regeringskonferernsen skulle det i fördraget slås fast att rättsakten enligt

artikel 191a EG-fördraget skall föreskriva att institutionerna har en

skyldighet att registrera sina handlingar i offentliga register. Detta blev

inte en del av förhandlingsresultatet. Det bör emellertid framhållas att

denna fråga inte står och faller med en fördragsreglering. Det finns i

fördragstexten inte något som hindrar införandet av offentliga register.

Sverige kommer att göra offentliga register till en huvudfråga när

rättsakten enligt artikel 191a skall utarbetas.

Meddelarfriheten

Flera remissinstanser påtalar behovet av meddelarfrihet för anställda vid

EG:s institutioner och organ. Sverige tog upp frågan om meddelarfrihet i

början av regeringskonferensen men fick ringa stöd från övriga

medlemsstater. De svenska ansträngningarna koncentrerades därför

under slutskedet av förhandlingarna på att få till stånd så gynnsamma

regler om handlingsoffentlighet som möjligt.

Att det inte finns bestämmelser om meddelarfrihet för anställda

innebär dock inte att dessa helt saknar yttrandefrihet. Europeiska

ombudsmannen tar upp frågan om tjänstemännens yttrandefrihet i ett

beslut från november 1997 och pekar bl.a. på EG-domstolens praxis,

varav kan utläsas att Europakonventionens bestämmelser om

yttrandefrihet gäller också för anställda och att institutionernas

tjänsteföreskrifter inte får tolkas så att de strider mot denna

grundläggande rättighet.

I detta sammanhang kan också nämnas Europadomstolens dom den 27

mars 1996 i fallet Goodwin mot Storbritannien, vari domstolen slår fast

journalisters rätt att skydda sina källor. Även om det på senare tid således

har skett en viss utveckling i positiv riktning, anser regeringen det

naturligtvis önskvärt att stärka öppenheten på detta område och avser att

även i framtiden verka för att så sker.

9.2 Grundläggande rättigheter

Principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna och rättsstatsprincipen är

av grundläggande betydelse för samarbetet inom EU. Medlemsstaterna

har på olika sätt och i olika sammanhang givit uttryck för detta.

Sålunda har medlemsstaterna i ingressen till Europeiska enhetsakten

den 17 och 28 februari 1986 uttalat att de är fast beslutna att verka

tillsammans för att främja demokratin på grundval av de grundläggande

rättigheter som erkänns i medlemsstaternas konstitutioner och andra

lagar, i Europakonventionen samt i Europeiska sociala stadgan. I

ingressen till Unionsfördraget har medlemsstaterna vidare bekräftat den

vikt som de fäster vid principerna om frihet, demokrati och respekt för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt vid

rättsstatsprincipen.

Genom Unionsfördraget har de grundläggande rättigheternas betydelse

i samarbetet inom EU också kommit att fördragsfästas i artikel F. Av

artikel F.1 framgår att medlemsstaternas styrelseformer bygger på

demokratiska principer. Enligt artikel F.2 i Unionsfördraget skall

unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de

grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen

och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner.

Samtliga medlemsstater är anslutna till Europakonventionen. Frågan

om EG:s anslutning till konventionen har länge diskuterats inom

gemenskapen. Frågan huruvida en sådan anslutning är förenlig med EG-

fördraget har också underställts EG-domstolen enligt artikel 228.6 i EG-

fördraget. EG-domstolen fann emellertid i sitt yttrande den 28 mars 1996

i mål O-2/94 att en sådan anslutning av EG som organisation inte var

möjlig enligt fördraget i dess nuvarande lydelse.

Under regeringskonferensen diskuterades frågan om fördragsändringar

som skulle göra det möjligt för gemenskapen att ansluta sig till

Europakonventionen. Sverige stödde för sin del en sådan ordning.

Medlemsstaterna kunde emellertid inte enas om en sådan möjlighet.

Däremot kunde enighet vinnas om förstärkningar av de grundläggande

rättigheterna i fördraget. Det gäller de grundläggande principerna som

unionen bygger på och kraven på medlemsstaterna i unionen i detta i

hänseende, EG-domstolens kontroll av dessa principer samt åtgärder mot

diskriminering.

9.2.1 Gemensamma principer

Sammanfattning: De gemensamma principer som unionen bygger

på, nämligen principerna om frihet, demokrati och respekt för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt

rättsstatsprincipen kommer till uttryck i Unionsfördraget.

En europeisk stat som ansöker om medlemskap i unionen måste

respektera dessa principer.

En medlemsstat som allvarligt och ihållande åsidosätter dessa

principer skall kunna bli föremål för suspensionsåtgärder, vilka

innebär att vissa rättigheter i fördragen, inbegripet rösträtten i rådet,

tillfälligt upphävs för den staten.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har behandlat frågan har

uttalat sig positivt om fördragsändringarna i denna del. En del

remissinstanser, bl.a. Svenska kyrkans församlingsnämnd och Amnesty

International Svenska sektionen beklagar att enighet inte kunde vinnas

när det gäller möjligheterna att ansluta EG till Europakonventionen.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 36 f.

och 1996/97:UU 13 s. 47 f.

Regeringskonferensen

Unionen och medlemsstaterna

Som har redovisats i det föregående har medlemsstaterna i ingressen till

Unionsfördraget bekräftat att de fäster vikt vid principerna om frihet,

demokrati och respekten för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen. Under regeringskonfe-

rensen enades man om att dessa principer skulle komma till uttryck i

fördraget och inte bara som principer som är gemensamma för

medlemsstaterna, utan också som principer som unionen bygger på.

Enligt artikel 1.8 a i Amsterdamfördraget skall en bestämmelse av denna

innebörd tas in i artikel F.1 i Unionsfördraget.

Genom denna ändring av artikel F kommer dessa grundläggande

gemensamma principer till tydligt uttryck i Unionsfördraget som utgör

själva grundvalen för samarbetet inom EU. Därmed skapas också en

plattform för att vidta åtgärder mot en medlemsstat som inte respekterar

dessa principer.

Ansökan om medlemskap

Som enda villkor för ansökan om medlemskap i unionen gäller enligt

artikel O i Unionsfördraget att den ansökande staten är europeisk. Som

en konsekvens av den överenskomna ändringen av artikel F.1 och för att

ytterligare markera vikten av de grundläggande principer som unionen

bygger på och som är gemensamma för medlemsstaterna, enades

medlemsstaterna i regeringskonferensen om att som villkor för ansökan

om medlemskap skall gälla att ansökarstaten respekterar de gemensamma

grundläggande principerna i artikel F.1. Det sker genom artikel 1.15 i

Amsterdamfördraget.

Ändringen innebär att det i fördraget formellt slås fast att en europeisk

stat som inte respekterar de grundläggande principerna inte heller kan bli

medlem av unionen.

Suspension

Reflektionsgruppen konstaterade i sin slutrapport att det, särskilt mot

bakgrund av den förestående utvidgningen, fanns ett angeläget behov av

att tillförsäkra att de mänskliga rättigheterna uppfylldes både i

relationerna mellan unionen och dess medlemsstater och i relationerna

mellan medlemsstaterna och enskilda individer. En majoritet inom

gruppen ansåg att bestämmelser borde införas som medgav sanktioner

mot en medlemsstat som begår allvarliga och upprepade brott mot

mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska principer.

Regeringskonferensen anslöt sig till de tankegångar som i denna del

hade förts fram av reflektionsgruppen. I linje med vad som

medlemsstaterna kom överens om när det gäller att fördragsfästa de

grundläggande gemensamma principerna och kraven på respekt för

dessa principer när det gäller ansökan om medlemskap (artiklarna F och

O i Unionsfördraget), enades man om att införa en möjlighet att upphäva

vissa rättigheter som enligt Maastricht- och EG-fördragen tillkommer en

medlemsstat. Förfarandet regleras i en ny artikel i Unionsfördraget,

artikel F 1, och i en ny artikel i EG-fördraget, artikel 236, som införs

genom artikel 1.9 respektive artikel 2.57 i Amsterdamfördraget.

Om en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de principer

som unionen bygger på enligt artikel F.1 i Unionsfördraget, kan rådet

besluta om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som

medlemsstaten har med anledning av medlemskapet i unionen. Rösträtten

i rådet ingår bland de rättigheter som tillfälligt kan upphävas. En sådan

sanktion förutsätter två olika beslut som båda skall fattas av rådet.

Det första beslutet skall fastställa att en medlemsstat allvarligt och

ihållande åsidosätter de principer som unionen bygger på. Rådet skall vid

detta beslut bestå av stats- eller regeringscheferna för övriga

medlemsstater som fattar beslutet med enhällighet. Innan rådet fattar sitt

beslut skall samtycke inhämtas från Europaparlamentet. Det andra

beslutet skall avse själva suspensionsåtgärden, dvs. åtgärden att tillfälligt

upphäva vissa rättigheter. Detta beslut fattar rådet med kvalificerad

majoritet utan krav på särskild sammansättning. Rådet skall då det fattar

sitt beslut beakta de möjliga följder som ett sådant tillfälligt upphävande

kan få för fysiska och juridiska personers rättigheter och skyldigheter.

Rådet kan även fatta beslut med kvalificerad majoritet om att ändra eller

upphäva tidigare suspensionsbeslut.

Rådets beslut innebär inte att den ifrågavarande statens medlemskap i

unionen tillfälligt upphävs utan tvärtom anges det särskilt i de nya

artiklarna att statens skyldigheter enligt respektive fördrag under alla

omständigheter skall fortsätta att vara bindande.

9.2.2 EG-domstolens kontroll av institutionerna

Sammanfattning: EG-domstolen får uttrycklig behörighet att pröva

frågor om institutionerna respekterar de grundläggande rättigheterna i

sin verksamhet. Detta skall gälla också inom ramen för samarbetet i

tredje pelaren.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i frågan,

nämligen Svenska kyrkans församlingsnämnd, Kristdemokratiska

Kvinnoförbundet, Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges

Frikyrkosamråd och Sveriges Kristna råd, är positiva till

fördragsändringarna i denna del.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU13, s. 47 f.

Regeringskonferensen: Som har redovisats i det föregående (se

avsnitt 9.2) skall unionen enligt artikel F.2 i Unionsfördraget som

allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande

rättigheterna såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de

följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.

Artikeln är en kodifiering av den praxis som EG-domstolen hade

utvecklat innan Unionsfördraget hade undertecknats.

Artikel F.2 tar sikte på gemenskapsrätten, dvs. på rättsakterna i första

pelaren. EG-domstolen skall enligt artikel 164 i EG-fördraget säkerställa

att lag och rätt följs vid tolkningen och tillämpningen av fördraget. I

övrigt har EG-domstolen behörighet i vissa fall när det gäller tolkningen

och tillämpningen av vissa konventioner inom ramen för samarbetet i

tredje pelaren. Detta följer av artikel L jämfört med artikel K 3.2 sista

stycket i Unionsfördraget i dess nuvarande lydelse.

Genom Amsterdamfördraget utvidgas EG-domstolens behörighet till

att omfatta vissa andra beslut och konventioner i tredje pelaren (se avsnitt

5.5).

Genom en ändring av artikel L i Unionsfördraget blir EG-domstolen

behörig att tolka och tillämpa artikel F.2 också på institutionernas

verksamhet inom ramen för samarbetet i tredje pelaren där EG-

domstolen är behörig enligt fördraget. Artikel L i Unionsfördraget ändras

genom artikel 1.13 i Amsterdamfördraget.

Ändringen innebär att det uttryckligen fastställs att EG-domstolen får

behörighet att pröva om institutionerna respekterar de grundläggande

rättigheterna vid tolkningen och tillämpningen inte bara av

gemenskapsrätten, utan även andra beslut som enligt fördragen kan

komma under EG-domstolens prövning.

9.2.3 Åtgärder mot diskriminering

Sammanfattning: Rådet skall inom ramen för de befogenheter som

fördraget ger gemenskapen få vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa

diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller

övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i denna del

är positiva eller har inte framfört någon erinran. Bland dessa märks

särskilt Diskrimineringsombudsmannen, Handikappombudsmannen,

Handikappinstitutet, Kristdemokratiska Kvinnoförbundet, Svenska

kyrkans församlingsnämnd, Sveriges Frikyrkosamråd och Sveriges

Kristna råd, Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund och

Riksförbundet för sexuellt likaberättigande. Rädda Barnen anser inte att

ordet ålder garanterar ett erkännande av barn och ungdomar som en

distinkt grupp med specifika behov.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 43 f.

och 1996/97:UU 13 s. 47 f.

Regeringskonferensen: Som har redovisats i det föregående kunde

medlemsstaterna inte enas om att i fördraget införa en möjlighet för

gemenskapen att ansluta sig till Europakonventionen. Under

regeringskonferensen diskuterades i stället, förutom de förut redovisade

frågorna, frågan att införa bestämmelser om diskrimineringsförbud med

artikel 14 i Europakonventionen som förebild. Denna artikel i

Europakonventionen innehåller inte ett generellt förbud mot

diskriminering. Förbudet är begränsat till de i konventionen och dess

tilläggsprotokoll garanterade fri- och rättigheterna.

Medlemsstaterna kunde inte enas om något sådant

diskrimineringsförbud i fördraget. Med hänsyn till det

diskrimineringsförbud som redan finns i Europakonventionen och att

risken för att gemenskapen därigenom skulle kunna få generell

kompetens på området, stödde regeringen inte heller förslag i den

riktningen.

Vad medlemsstaterna däremot kunde enas om var att ge rådet en

möjlighet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering.

Genom artikel 2.7 i Amsterdamfördraget införs sålunda en ny artikel,

artikel 6a, i EG-fördraget som innebär att rådet kan vidta lämpliga

åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt

ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell

läggning. Sådana åtgärder får emellertid bara vidtas inom ramen för de

befogenheter som fördraget ger gemenskapen, dvs. inom ramen för redan

existerande samarbetsområden i gemenskapen. Det innebär att sådana

åtgärder inte får vidtas generellt, utan bara på områden där gemenskapen

redan har kompetens.

Åtgärder enligt den nya artikeln 6a i EG-fördraget skall beslutas

enhälligt av rådet på förslag av kommissionen och efter att ha hört

Europaparlamentet.

9.2.4 Övriga frågor

Sammanfattning: Regeringskonferensen antog gemensamma

förklaringar om avskaffandet av dödsstraffet, om religiösa

sammanslutningar m.m. och om personer med funktionshinder.

Remissinstanserna: Handikappombudsmannen och Rädda Barnen

har velat fästa uppmärksamheten på barnets rättigheter. Rädda Barnen

framhåller särskilt att barnperspektivet saknas i det nya fördraget.

Amnesty International Svenska sektionen välkomnar att det i den

gemensamma förklaringen om avskaffandet av dödsstraffet noteras att

protokoll nr 6 till Europakonventionen har ratificerats av flertalet av

EU:s medlemsstater. Svenska kyrkans församlingsnämnd noterar med

positivt intresse förklaringen medan Sveriges Frikyrkosamråd och

Sveriges Kristna råd bl.a. anser att förklaringen endast till viss del svarar

mot den oro som ett antal kyrkor känner när det gäller att gemenskapens

regelverk inte skall påverka kyrkors och religiösa sammanslutningars

rättsliga ställning. Några remissinstanser har uttalat sig om den

gemensamma förklaringen om funktionshindrade personers behov.

Handikappombudsmannen menar att förklaringen kan öka

medvetenheten om och bidra till att förbättra situationen för människor

med funktionsnedsättning inom EU. Handikappinstitutet och

Kristdemokratiska Kvinnoförbundet ser positivt på förklaringen.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 43 f.

och 1996/97:UU 13 s. 45 f.

Regeringskonferensen: Under regeringskonferensen behandlades

också vissa andra områden med anknytning till frågan om grundläggande

rättigheter, t.ex. frågan om barnets rättigheter. Diskussionerna i

regeringskonferensen ledde emellertid inte till några fördragsändringar i

dessa delar (beträffande grundläggande sociala rättigheter inklusive

fackliga rättigheter se dock avsnitt 10.6). Däremot enades

medlemsstaterna om att anta gemensamma förklaringar på vissa

områden. Det gäller dödsstraff, religiösa sammanslutningar m.m. och

personer med funktionshinder.

Avskaffandet av dödsstraffet

Med hänvisning till artikel F.2 i Unionsfördraget erinrar medlemsstaterna

i regeringskonferensen i en gemensam förklaring (1) om att protokoll 6

till Europakonventionen föreskriver att dödsstraffet skall avskaffas. Man

noterar vidare att dödsstraffet har avskaffats i de flesta av unionens

medlemsstater och att det inte har använts i någon av dem sedan

protokollet undertecknades år 1983.

Religiösa sammanslutningar m.m.

I en gemensam förklaring (11) anges att EU respekterar och inte ingriper

i kyrkors och religiösa sammanslutningars och samfunds ställning i

medlemsstaterna. Av förklaringen framgår även att unionen respekterar

filosofiska och konfessionslösa organisationers ställning.

Personer med funktionshinder

I en gemensam förklaring (22) uttalar medlemsstaterna i konferensen att

när åtgärder utarbetas enligt artikel 100a i EG-fördraget skall

gemenskapens institutioner beakta funktionshindrade personers behov. I

sammanhanget kan erinras om den nya artikeln 6a i EG-fördraget enligt

vilken rådet ges möjlighet att besluta om åtgärder för att bekämpa

diskriminering på grund av funktionshinder.

9.3 Unionsmedborgarskapet

Sammanfattning: I EG-fördraget klargörs att

unionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det

nationella medborgarskapet.

Varje unionsmedborgare skall skriftligen kunna vända sig till EG:s

institutioner, ombudsmannen eller till Regionkommittén och

Ekonomiska och sociala kommittén på något av gemenskapsspråken

och få svar på samma språk.

Remissinstanserna: Bara två remissinstanser har uttalat sig i denna

del. Rädda Barnen anser att ett tillägg borde ha gjorts i artikel 8 i EG-

fördraget som förklarar att barn skall ha samma rättigheter som andra

unionsmedborgare, med undantag av de rättigheter som enligt lag

förbehålls myndiga personer. Kristdemokratiska Ungdomsförbundet

menar att unionsmedborgarbegreppet behöver stärkas ytterligare och att

svenska folket behöver få bättre information om vad det innebär att vara

unionsmedborgare.

Riksdagen har inte behandlat frågan.

Regeringskonferensen

Unionsmedborgarskapets betydelse

Genom Unionsfördraget infördes ett unionsmedborgarskap. Enligt

nuvarande artikel 8 i EG-fördraget skall varje medborgare i en

medlemsstat vara unionsmedborgare och ha de rättigheter och

skyldigheter som föreskrivs i fördraget (artiklarna 8a 8e). Bland

rättigheterna märks rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet och vid

kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt.

Att unionsmedborgarskapet inte på något sätt ersätter det nationella

medborgarskapet är klart.

Med anledning av de problem som hade uppstått i Danmark i samband

med ratifikationen av Unionsfördraget, avgavs vid Europeiska rådets

möte i Edinburgh år 1992 en förklaring när det gäller

unionsmedborgarskapet. I denna bekräftas att unionsmedborgarskapet

inte ersätter det nationella medborgarskapet och att de rättigheter som

följer med unionsmedborgarskapet gäller utöver de rättigheter som följer

av det nationella medborgarskapet.

Under regeringskonferensen kom frågan upp om att i fördraget

förtydliga innebörden av unionsmedborgarskapet. Medlemsstaterna

enades om ett sådant förtydligande i artikel 8.1, enligt vilket

unionsmedborgarskapet kompletterar och inte ersätter det nationella

medborgarskapet. Förtydligandet genomförs genom artikel 2.9 i

Amsterdamfördraget. Det innebär inte någon ändring i sak i förhållande

till vad som nu gäller.

Rätten att använda varje gemenskapsspråk

I slutskedet av regeringskonferensen lades det fram ett förslag om att i

fördraget slå fast att varje unionsmedborgare har rätt att använda vilket

som helst av de elva gemenskapsspråken vid skriftväxling med EG:s

institutioner, ombudsmannen, Regionkommittén och Ekonomiska och

sociala kommittén och att få svar på samma språk. Medlemsstaterna

enades om att till artikel 8d i EG-fördraget lägga ett stycke med denna

innebörd. Det sker genom artikel 2.11 i Amsterdamfördraget.

9.4 Dataskydd för personuppgifter

Sammanfattning: EG:s institutioner och organ skall tillämpa samma

gemenskapsregler om skydd för enskilda som medlemsstaterna när

det gäller behandlingen av personuppgifter.

Remissinstanserna: Det är bara Datainspektionen som har yttrat sig

över fördraget i denna del. Datainspektionen välkomnar den nya

bestämmelsen om att regler om skydd för enskilda vid behandling av

personuppgifter skall vara tillämplig även på institutioner och organ.

Riksdagen har inte behandlat frågan.

Regeringskonferensen: Europaparlamentet och rådet antog den 24

oktober 1995 ett direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med

avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av

sådana uppgifter. Direktivet reglerar all automatiserad behandling av

personuppgifter och manuell behandling av personregister.

Medlemsstaterna skall ha genomfört direktivet i sin lagstiftning senast

den 24 oktober 1998. Regeringen har i prop. 1997/98:44

Personuppgiftslag lagt fram förslag om genomförande av direktivet i

svensk rätt.

Behovet av motsvarande dataskydd inom EG:s institutioner och organ

diskuterades under regeringskonferensen. Medlemsstaterna enades om att

införa en ny artikel i EG-fördraget om detta. Resultatet blev artikel 213b

(artikel 2.54 i Amsterdamfördraget) som innebär att

gemenskapsrättsakter om skydd för enskilda när det gäller behandling av

och fri rörlighet för personuppgifter även skall tillämpas på EG:s

institutioner och organ från och med den 1 januari 1999. Artikeln

föreskriver också att det skall inrättas ett oberoende tillsynsorgan som

skall övervaka att gemenskapsrättsakterna även tillämpas på

gemenskapens institutioner och organ. Detta organ skall vid behov också

kunna anta andra för ändamålet relevanta bestämmelser.

10 Samarbetet inom EG (första pelaren)

Amsterdamfördraget innebär förändringar när det gäller samarbetet i

första pelaren. Gemenskapssamarbetet i första pelaren får en starkare

inriktning på sådana frågor och problem som människor möter i

vardagen. Detta är helt i enlighet med Sveriges förslag och ståndpunkter i

regeringskonferensen.

De nya bestämmelserna som rör det konkreta samarbetet inom första

pelaren innebär att ytterligare beslutanderätt överlåts till EG. Detta sker

främst genom att de samarbetsområden som är av omedelbar betydelse

för den fria rörligheten för personer flyttas från det mellanstatliga

samarbetet om inrikes- och rättsliga frågor i tredje pelaren till

gemenskapssamarbetet i första pelaren. De samarbetsområden som

berörs är yttre gränskontroller, asyl och invandring samt civilrättsligt

samarbete.

Fri rörlighet för personer

Överföringen av de aktuella samarbetsområdena syftar till att genomföra

den fria rörligheten för personer inom unionen. Att detta grundläggande

mål för unionen nu kan genomföras är en viktig reform. Detta sker på ett

sätt som uppfyller den för nordiskt vidkommande nödvändiga

förutsättningen att den nordiska passfriheten kan bibehållas.

Asyl och invandring

När det gäller bestämmelserna om asyl och invandring får gemenskapen

befogenheter att besluta om bestämmelser av minimikaraktär. En grund i

fördraget införs också för att besluta om s.k. bördefördelning.

I ett protokoll om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater anges

situationer där asylansökningar från medborgare i andra medlemsstater

skall prövas i sak. Protokollet inskränker inte Genèvekonventionens

bestämmelser. Det kommer inte att föranleda någon ändring av de regler

som gäller för prövning av asylansökningar i Sverige.

Civilrättsliga frågor

Amsterdamfördraget innebär att gemenskapen får nya befogenheter inom

det civilrättsliga området. Dessa är noga definierade och gäller bara

åtgärder som har gränsöverskridande följder och som är nödvändiga för

att den inre marknaden skall fungera. Åtgärderna skall inte hindra någon

medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser om

tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. De svenska regler av

civilprocessrättslig natur som finns i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen berörs således inte av att dessa frågor förs över

till gemenskapssamarbetet.

Sysselsättning

Genom Amsterdamfördraget införs nya bestämmelser om sysselsättning.

Det är en viktig svensk förhandlingsframgång. Målet om en hög

sysselsättning kommer till kraftigare uttryck i fördragen. En ny avdelning

i EG-fördraget innehåller bestämmelser som skapar en fast grund för ett

strukturerat samarbete på området. Samtidigt slås fast att huvudansvaret

för sysselsättningspolitiken ligger kvar hos medlemsstaterna.

Medlemsstaternas nationella politik skall samordnas. Rådet skall

fastställa särskilda sysselsättningspolitiska riktlinjer. Rådet skall också

övervaka hur länderna efterlever riktlinjerna och vid behov avge

rekommendationer till medlemsstaterna.

Miljö

Utifrån ett miljöperspektiv innebär Amsterdamfördraget en mycket

betydelsefull utveckling av de grundläggande principerna för EU:s

politik. Hållbar utveckling slås fast som ett övergripande mål för hela EU

och kravet på att integrera miljöaspekter i den politik som bedrivs på

andra områden lyfts fram. Samtidigt som förutsättningarna förbättras för

den gemensamma miljöpolitiken och kraven på gemenskapen att beakta

miljökraven skärps, förstärks också den s.k. miljögarantin. Det görs klart

att miljögarantin ger en rätt för medlemsstaterna att införa nya

bestämmelser också på områden som har harmoniserats genom en

rättsakt. För att miljögarantin inte skall kunna missbrukas och medföra

skada för den inre marknaden har ramarna för tillämpningen preciserats

noga.

Jämställdhet mellan kvinnor och män

Det viktiga svenska förhandlingsmålet att förstärka

jämställdhetsfrågornas ställning i EU-samarbetet tillgodoses i mycket

stor utsträckning genom Amsterdamfördraget. Jämställdhet mellan

kvinnor och män blir ett grundläggande mål som även skall genomsyra

all unionens politik. Gemenskapen får en uttrycklig befogenhet att vidta

åtgärder för att öka jämställdheten mellan kvinnor och män på

arbetsmarknaden och när det gäller rätten till lika lön. Regler införs också

som innebär att positiv särbehandling som ett medel för att uppnå

jämställdhet uttryckligen tillåts. Positiv särbehandling skall inte anses

strida mot principen om likabehandling.

Konsumentpolitik

Ett viktigt svenskt förhandlingsmål uppfylls genom förstärkningar av

EG-fördragets regler om konsumentskydd. Gemenskapens befogenhet att

vidta åtgärder särskilt för att tillvarata konsumenternas intressen

förtydligas. Konsumentpolitiken som ett självständigt politikområde blir

därmed tydligare inom gemenskapssamarbetet.

Sociala frågor och folkhälsa

EG:s politik på det sociala området blir genom Amsterdamfördraget ett

intresse fullt ut för samtliga medlemsstater genom att bestämmelserna i

avtalet om socialpolitik blir en del av EG-fördraget. Betydelsen av de

fackliga rättigheterna lyfts fram särskilt genom hänvisningar till

Europarådets och EG:s sociala stadgor. Gemenskapen får befogenhet att

besluta om programsamarbete för att bekämpa social utslagning.

Också grunden för gemenskapens politik på folkhälsoområdet

förstärks.

Djurskydd

I ett nytt protokoll till EG-fördraget slås fast att gemenskapen och

medlemsstaterna skall ta hänsyn till djurens välbefinnande vid

utformningen av sin politik inom relevanta områden. Därmed tas ett steg

bort från synen på djur som enbart varor i jordbruket, helt i enlighet med

det synsätt som råder i Sverige.

Radio och TV

I ett protokoll om radio och TV i allmänhetens tjänst ges stöd för det

svenska systemet med TV-avgifter för att finansiera bl.a. Sveriges

Television.

10.1 Fri rörlighet för personer

Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i EG:s regelverk

för den inre marknaden, tillsammans med den fria rörligheten för varor,

tjänster och kapital. Den fria rörligheten för personer har i huvudsak

förverkligats vad gäller gemensam arbetsmarknad, fri etableringsrätt,

erkännande av utbildningar m.m. Däremot har kontrollen av personer vid

gränserna mellan medlemsstaterna inte avskaffats, och EU har således

ännu inte blivit ett område utan gränser så som tanken var att den skulle

bli genom de ändringar i EG-fördraget som gjordes genom Europeiska

enhetsakten år 1986.

I och med Unionsfördraget blev samarbetet mellan medlemsstaterna i

rättsliga och inrikes frågor formellt ett av EU:s samarbetsområden, den

s.k. tredje pelaren. Enligt avdelning VI i Unionsfördraget omfattar detta

samarbete följande områden

- asylpolitik,

- regler för personers överskridande av medlemsstaternas yttre gränser,

- invandringspolitik och politik mot medborgare i tredje land i vissa

avseenden,

- kampen mot narkotikamissbruk och bedrägerier i internationell skala,

- civilrättsligt samarbete,

- straffrättsligt samarbete,

- tullsamarbete samt

- polissamarbete.

Enligt Unionsfördraget är det huvudsakliga syftet med samarbetet i

tredje pelaren att med bibehållen säkerhet och trygghet för

medborgarna främja EU:s mål om fri rörlighet för personer. Till sin

natur är detta samarbete mellanstatligt och omfattas alltså inte av

gemenskapsrätten.

I regeringskonferensen kom det nuvarande samarbetet i rättsliga och

inrikes frågor enligt avdelning VI i Unionsfördraget efter hand att

behandlas i ett sammanhang under rubriken Ett gradvis inrättande av ett

område med frihet, säkerhet och rättvisa. Denna formulering har också

flutit in i det nya fördraget, se t.ex. fjärde strecksatsen i artikel B i

Unionsfördraget om unionens mål.

Det har varit en utbredd uppfattning bland medlemsstaterna att

samarbetet på det rättsliga och inrikes området inte har fungerat

tillräckligt bra. En orsak till det har ansetts vara den mellanstatliga

karaktären av samarbetet som i många fall har krävt såväl enhällighet för

beslut som efterföljande ratifikation av medlemsstaterna. Detta till

skillnad mot gemenskapssamarbetet i första pelaren, där ju i de flesta fall

beslut fattas med kvalificerad majoritet och där det nationella

genomförandet av besluten, i den mån detta alls behövs, skall ske inom

viss bestämd tid.

Förhandlingsarbetet kanaliserades därför redan i ett relativt tidigt skede

till tre huvudfåror, samtliga med syftet att effektivisera samarbetet i

rättsliga och inrikes frågor, nämligen att till EG-fördraget (första pelaren)

flytta vissa frågor som i dag behandlas i tredje pelaren, att ändra

förutsättningarna för samarbetet i de frågor som blir kvar i tredje pelaren

samt att föra in det s.k. Schengensamarbetet i EU.

De beslutade fördragsändringarna innehåller också motsvarande tre

huvuddelar, nämligen dels en ny avdelning som förs in i EG-fördraget

(som avdelning IIIa) med bestämmelser om yttre gränskontroller, fri

rörlighet för personer, asyl och invandring samt samarbete i civilrättsliga

frågor (se avsnitten 10.1.2 10.1.4), dels nya regler för polis- och

tullsamarbetet och samarbetet i straffrättsliga frågor i tredje pelaren (se

avsnitten 12.1.2 12.1.3), dels att det s.k. Schengensamarbetet genom ett

särskilt protokoll (B.2) integreras i EU (se avsnitt 12.2).

10.1.1 Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa

Sammanfattning: Under rubriken Visering, asyl, invandring och

annan politik som rör fri rörlighet för personer förs en ny avdelning in

i EG-fördraget. För Irlands och Storbritanniens respektive Danmarks

deltagande i samarbetet enligt den nya avdelningen skall särskilda

regler gälla. Syftet med samarbetet är att gradvis upprätta ett område

med frihet, säkerhet och rättvisa.

För att åstadkomma detta skall rådet enligt den nya avdelningen i

EG-fördraget besluta om åtgärder som syftar till att säkerställa fri

rörlighet för personer i enlighet med artikel 7a i EG-fördraget, besluta

om åtgärder i fråga om asyl och invandring och besluta om åtgärder

som rör civilrättsligt samarbete.

I och med att dessa samarbetsområden förs över från det

mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i

första pelaren kommer de institutionella reglerna i EG-fördraget att

gälla på dessa områden med de för EG sedvanliga beslutsinstrumenten

och beslutsformerna. Under en övergångstid om fem år gäller dock att

alla beslut skall fattas med enhällighet och att kommissionens

initiativrätt skall delas med medlemsstaterna.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen anser att överflyttningen av

samarbetsområden från tredje till första pelaren är positiv, bl.a. därför att

detta innebär att majoritetsbeslut blir möjliga på dessa områden. Positiva

till en sådan överflyttning är också Sveriges Frikyrkosamråd och

Sveriges Kristna råd. Också Amnesty International Svenska sektionen ser

positivt på denna utveckling och åberopar därvid särskilt de fördelar som

det innebär att EG-domstolen får behörighet på dessa områden och att

Europaparlamentets inflytande ökar, vilket medför bättre juridisk och

demokratisk kontroll. Liknande synpunkter framförs också av Svenska

kyrkans församlingsnämnd. Enligt Grossistförbundet Svensk Handel kan

den fria rörligheten för personer, dvs. borttagandet av personkontroller

vid de inre gränserna, medföra en rörligare och effektivare europeisk

arbetsmarknad. Samtidigt påpekas att det förhållandet att Storbritannien

och Irland står utanför detta samarbete kan orsaka problem för en väl

fungerande inre marknad för tjänster.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 102 f.

och 1996/97:UU13 s. 118 f.

Regeringskonferensen: Genom Amsterdamfördraget (artikel 2.15)

förs frågorna om asyl, invandring och gränskontroll över till samarbetet i

första pelaren. Överföringen omfattar emellertid inte bara dessa

ämnesområden, utan också det civilrättsliga samarbetet. Förutom att

dessa frågor i framtiden kommer att behandlas i den sedvanliga

institutionella ramen i första pelaren görs målen för samarbetet tydligare

och dessutom har en tidsgräns angivits för att genomföra åtgärder på

området. Till dess att gemensamma beslut har fattats står det naturligtvis

medlemsstaterna fritt att reglera dessa frågor på det sätt som respektive

land finner lämpligt.

De nya reglerna införs i en ny avdelning, avdelning IIIa, i EG-

fördraget under rubriken Visering, asyl, invandring och annan politik

som rör fri rörlighet för personer. Det sker genom artikel 2.15 i

Amsterdamfördraget.

Enligt den nya avdelningens inledande artikel, artikel 73i, skall rådet,

för att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa

åstadkomma följande:

- Inom fem år efter ikraftträdandet besluta om åtgärder som syftar till

att säkerställa fri rörlighet för personer i enlighet med artikel 7a i EG-

fördraget samtidigt som åtgärder vidtas i fråga om kontroller av yttre

gränser, asyl och invandring enligt vissa bestämmelser i artiklarna 73j

och 73k samt besluta om åtgärder för förebyggande och bekämpande

av brott enligt artikel K 3 e i Unionsfördraget.

- Besluta om andra åtgärder i fråga om asyl, invandring och skydd av

rättigheter för medborgare i tredje land enligt artikel 73k.

- Besluta om åtgärder som rör civilrättsligt samarbete enligt artikel

73m.

- Besluta om åtgärder för att förstärka det administrativa samarbetet

enligt artikel 73n.

- Besluta om andra åtgärder som rör polissamarbete och straffrättsligt

samarbete enligt avdelning VI i Unionsfördraget (dvs. i tredje pelaren;

se avsnitt 12.1).

Enligt en gemensam förklaring (15) skall de åtgärder som rådet i

framtiden beslutar om och som ersätter bestämmelser om avskaffandet

av kontroller vid de gemensamma gränserna som finns i

Schengenkonventionen tillhandahålla minst samma nivå av säkerhet

och skydd som de bestämmelser i Schengenkonventionen som de

ersätter.

Genom artikel 73l.1 har samarbetet i dessa frågor fått en klarare

inriktning. Vidare har en tidsgräns om fem år ställts upp för

genomförandet. Syftet med detta är att säkerställa att den fria rörligheten

för personer genomförs.

I artikel 73l första punkten stadgas att bestämmelserna i den nya

avdelningen IIIa inte skall påverka medlemsstaternas ansvar för att

upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. I en

gemensam förklaring (19) klargörs att medlemsstaterna därvid får ta

hänsyn till utrikespolitiska överväganden. Artikel 73l har sin

motsvarighet i nuvarande artikel K 2.2 i Unionsfördraget.

Om en eller flera medlemsstater ställs inför en nödsituation som

kännetecknas av en plötslig inströmning av tredjelandsmedborgare, och

utan att det påverkar tillämpningen av första punkten, kan rådet enligt

artikel 73l.2 med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen

besluta om tillfälliga åtgärder för en tid av högst sex månader till förmån

för den eller de berörda medlemsstaterna.

I artikel 73n anges att rådet har ett ansvar för att säkerställa ett väl

fungerande samarbete inom de områden som omfattas av den nya

avdelningen i EG-fördraget. Bakgrunden till denna bestämmelse är bl.a.

behovet av att underlätta arbetet med att efter hand besluta om

gemensamma åtgärder på de berörda områdena.

10.1.2 Gränskontroll och visering

Sammanfattning: Inom fem år efter Amsterdamfördragets

ikraftträdande skall rådet besluta åtgärder i syfte att säkerställa att det

inte förekommer någon kontroll av personer när de passerar inre

gränser och åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre

gränser, bl.a. förteckningar över länder vars medborgare är

undantagna från krav på visering.

Remissinstanserna: Svenska Röda Korset ser positivt på att EU skall

inrätta en s.k. positivlista över stater vars medborgare skall vara

undantagna från viseringstvång.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 102 f.

och 1996/97:UU13 s. 118 f.

Bakgrund: Vissa frågor om visering och yttre gränskontroll regleras

för närvarande i dels artiklarna 100c och 100d i EG-fördraget, dels artikel

K 1 i Unionsfördraget. När Amsterdamfördraget träder i kraft upphör

artiklarna 100c och 100d i EG-fördraget att gälla.

I fråga om visering har rådet, i enlighet med de nämnda

bestämmelserna i EG-fördraget, antagit förordning (EG) nr 2317/95 om

fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när

de passerar medlemsstaternas yttre gränser (EGT L 234, 3.10.1995, s.1)

och förordning (EG) nr 1683/95 om en enhetlig utformning av

visumhandlingar (EGT L 164, 14.7.1995, s. 1). Vidare har rådet i

enlighet med Unionsfördraget beslutat en gemensam åtgärd om ett

system för visering vid flygplatstransitering (EGT L 63, 13.3.1996, s. 8)

och en gemensam åtgärd rörande resemöjligheter för skolelever från

tredje land bosatta i en medlemsstat (EGT L 327, 19.12.1994, s. 1).

I fråga om personkontroll vid yttre gräns finns i dag ett utkast till en

konvention. Förhandlingarna har emellertid sedan länge gått i stå och

arbetet med konventionen, som föreslås ha sin rättsliga grund i

Unionsfördraget, kommer förmodligen heller inte att slutföras. För de

medlemsstater som för närvarande deltar i det s.k. Schengensamarbetet

finns dessutom bestämmelser om gränskontroller och visering i den

konvention som detta samarbete grundar sig på, dvs.

Schengensamarbetets tillämpningskonvention från år 1990.

Regeringskonferensen: Som förut har redovisats förs genom

Amsterdamfördraget frågor om gränskontroll och visering över till

samarbetet i första pelaren. I inledningen till artikel 73j föreskrivs att

rådet inom fem år från ikraftträdandet skall besluta om åtgärder på dessa

områden (punkterna 1 3).

Personkontroll vid inre gränser

Enligt artikel 73j.1 skall personkontroller vid inre gränser, dvs. vid

gränser mellan medlemsstaterna, avskaffas i enlighet med artikel 7a i

EG-fördraget. Personkontrollen skall avskaffas både för EU-medborgare

och tredjelandsmedborgare.

Tidigare har medlemsstaterna inte kunnat enas om tolkningen av

artikel 7a. Denna oenighet kvarstår i viss utsträckning och frågan har

lösts genom ett särskilt protokoll (B.3), som fogas till Unionsfördraget

och EG-fördraget. I protokollet regleras tillämpningen av vissa aspekter

av artikel 7a i EG-fördraget när det gäller Storbritannien och Irland.

Av artikel 1 respektive 2 i protokollet framgår att de inte förlorar rätten

att företa personkontroller vid sina gränser mot andra medlemsstater.

Denna punkt innebär att frågor kring tolkningen av artikel 7a nu kan

avföras från dagordningen.

Sverige deklarerade redan under medlemskapsförhandlingarna att man

delade majoritetens tolkning av artikel 7a (då 8a). Den svenska

ståndpunkten har senare legat till grund för Sveriges deltagande i

Schengensamarbetet, vilket har lagts fast i ett anslutningsavtal som

undertecknades den 19 december 1996. Frågan om Sveriges anslutning

till Schengensamarbetet behandlas för närvarande i riksdagen (prop.

1997/98:42). När Amsterdamfördraget träder i kraft innebär artikel 73j.1

att Sverige och de övriga Schengenstaterna kommer att genomföra den

fria rörligheten inom ramen för EU (se avsnitt 12.2).

Passage av yttre gränser

Enligt Artikel 73j.2 skall rådet vidta åtgärder som rör passage av

medlemsstaternas yttre gränser. De åtgärder som rådet skall vidta är att

fastställa normer och förfaranden som medlemsstaterna skall följa när de

utför personkontroller samt regler för visering för vistelse upp till tre

månader (artikel 73j.2 a).

Som har nämnts finns i dag i tredje pelaren ett utkast till en konvention

rörande kontroll vid yttre gränser som ännu inte har färdigförhandlats.

Motsvarande regler finns i Schengenkonventionen och i andra delar av

Schengenregelverket. Enligt ett protokoll (C.8) skall bestämmelserna om

passage av yttre gränser inte påverka medlemsstaternas behörighet att

förhandla om och ingå avtal rörande gränskontroll med tredje land under

förutsättning att avtalen är förenliga med gemenskapslagstiftningen och

andra relevanta internationella avtal.

Visering

I artikel 73j.2 b föreskrivs att rådet skall fastställa regler för visering för

vistelser som inte är avsedda att vara mer än tre månader. Detta innebär

att den harmonisering av viseringspolitiken som har inletts med stöd av

artiklarna 100c och 100d i EG-fördraget kommer att fortsätta.

Inriktningen blir att uppnå harmonisering inte bara i fråga om vilka

staters medborgare som måste ha visering utan också beträffande vilka

länders medborgare som skall vara undantagna från kravet på visering

vid passage av yttre gräns. En koppling finns till de regler som rådet skall

besluta om enligt artikel 73j.3, dvs. åtgärder som fastställer de villkor

enligt vilka medborgare i tredje land skall ha frihet att röra sig inom

medlemsstaternas territorium under en period av högst tre månader.

Genomförandet av artikel 73j.3 kommer på sikt att innebära att

medlemsstaterna helt harmoniserar sin viseringspolitik, något som anses

vara en förutsättning för den fria rörligheten i EU. För svenskt

vidkommande kan genomförandet innebära såväl att viseringskrav för

vissa staters medborgare införs som att viseringskravet för vissa staters

medborgare tas bort.

Målet för Sverige härvidlag har slagits fast i regeringens proposition

1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Regeringen

framhöll där att målet är att skapa så stor frihet som möjligt för rörelser

över gränserna. Samtidigt slogs det fast att det av invandringspolitiska

skäl är nödvändigt att upprätthålla krav på visering i förhållande till ett

stort antal stater samt att Sveriges viseringspolitik måste harmoniseras

med politiken i övriga EU-länder. Vidare kommer samarbetet på den

konsulära sidan att utvecklas. Inom Schengensamarbetet finns redan ett

långtgående konsulärt samarbete och gemensamma regler för hantering

av viseringsansökningar. Beslut om avslag eller bifall på en enskild

viseringsansökan förblir dock en nationell angelägenhet.

Enligt en gemensam förklaring (16) skall utrikespolitiska

överväganden beaktas då viseringsfrågor avgörs. Vidare skall

förfaranden och villkor för utfärdande av visering harmoniseras. Sådana

harmoniserade konsulära regler finns redan i dag i Schengensamarbetet.

Rådet skall även fatta beslut om en enhetlig utformning av visering (dvs.

själva viseringsdokumentet). Som har nämnts tidigare har en sådan

enhetlig visering fastställts på grundval av artikel 100d. Det skall också

fattas beslut om regler för en enhetlig visering. Dessa regler tar främst

sikte på ömsesidigt erkännande av viseringar.

Villkor för tredjelandsmedborgare

Enligt artikel 73j.3 skall rådet besluta om åtgärder som fastställer de

villkor enligt vilka medborgare i tredje land skall ha frihet att resa inom

medlemsstaternas territorium under en period av högst tre månader.

Innebörden av bestämmelsen är att både tredjelandsmedborgare som är

viseringspliktiga, men som uppehåller sig legalt i en medlemsstat, och

tredjelandsmedborgare som är viseringsfria skall kunna röra sig fritt

inom EU under en period av tre månader. Motsvarande bestämmelser

finns i dag i Schengenkonventionen och i viss mån också i den nordiska

passkontrollöverenskommelsen.

10.1.3 Asyl och invandring

Sammanfattning: Rådet får befogenhet att reglera vilken

medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan och

bestämma miniminormer för mottagandet av asylsökande och för när

tredjelandsmedborgare skall betraktas som flyktingar och beviljas

flyktingstatus.

Rådet skall också besluta miniminormer för att ge tillfälligt skydd åt

fördrivna personer från tredje land och en rättslig grund införs för att

åstadkomma en ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna vid

massflyktssituationer.

Vidare skall rådet besluta i vissa andra frågor som rör invandring av

tredjelandsmedborgare, bl.a. villkor för inresa och bosättning.

Frågan om på vilket sätt en ansökan från en medborgare i en EU-

medlemsstat om asyl i en annan EU-medlemsstat skall behandlas tas

upp i ett särskilt protokoll som fogas till EG-fördraget.

Remissinstanserna: Diskrimineringsombudsmannen och Svenska

Röda Korset välkomnar möjligheten att i gemenskapsrätten ge

tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i en medlemsstat ökade

möjligheter att flytta inom EU. Amnesty International Svenska sektionen

ser positivt på utvecklingen mot en harmonisering av asylpolitiken inom

EU och påpekar samtidigt att en sådan utveckling måste stå i

överensstämmelse med de internationella förpliktelserna som

medlemsstaterna har påtagit sig på området flyktingrätt och mänskliga

rättigheter. Svenska kyrkans församlingsnämnd menar att överföringen av

asyl- och invandringsfrågorna till första pelaren och Europaparlamentets

större delaktighet ökar möjligheterna till demokratisk och juridisk

kontroll över dessa områden inom EU. Enligt Statens invandrarverk och

Utlänningsnämnden föranleder inte fördraget några ändringar i

utlänningslagstiftningen. Statens invandrarverk noterar att protokollet om

asyl för medborgare i EU:s medlemsstater inte kommer att föranleda

någon ändring i de regler som gäller för prövningen av asylansökningar i

Sverige. Verket konstaterar att varje asylansökan även i fortsättningen

skall behandlas individuellt. Amnesty International Svenska sektionen

menar i likhet med Rädda Barnen, Svenska Röda Korset och Ung

Vänster att protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens

medlemsstater inte är förenligt med 1951 års Genèvekonvention

angående flyktingars rättsliga ställning. Svenska Röda Korset anser att en

anslutning till protokollet innebär en förändring av svensk asylpraxis.

Sverige borde enligt Amnesty International, Rädda Barnen och Svenska

kyrkans församlingsnämnd ha anslutit sig till den belgiska förklaringen.

Enligt Amnesty International bör Sverige verka för att upphäva

protokollet. Kristdemokratiska Ungdomsförbundet framhåller att

samarbetet inte får strida mot internationella konventioner och vad som

kan anses vara rimligt gentemot tredje land. Svenska kyrkans

församlingsnämnd, Svenska Röda Korset, Kristdemokratiska

Ungdomsförbundet och Riksförbundet för sexuellt likaberättigande är i

princip positiva till att miniminormer skall beslutas. Flera

remissinstanser framhåller dock att detta inte får bli en minsta gemensam

nämnare som medlemsstaterna anpassar sig till eller att en mer

långtgående harmonisering på sikt måste uppnås.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 100 f.

och 1996/97:UU13 s. 118 f.

Bakgrund: Rådet har med stöd av bestämmelserna i Unionsfördraget

hittills fattat ett tiotal beslut som rör asyl och invandring. Härtill kommer

ett antal åtgärder som medlemsstaterna kom överens om redan före

Unionsfördragets ikraftträdande, t.ex. den s.k. Dublinkonventionen från

år 1990 med regler som fastställer vilken stat som skall behandla en

asylansökan som har inlämnats i en medlemsstat. Konventionen trädde i

kraft den 1 september 1997 (EGT C 254, 19.8.1997 och L 242, 4.9.1997)

och gäller numera sedan den 1 oktober 1997 också för Sverige (prop.

1996/97:87, bet. 1996/97:SfU16, rskr. 1996/97:248).

Genom att identifiera den ansvariga medlemsstaten säkerställs genom

konventionen att alla ansökningar om asyl blir behandlade. Syftet är att

undvika att olika nationella regler om den s.k. första asyllandsprincipen

leder till att en asylsökande inte får sin ansökan prövad i något land och

också att förhindra att en ansökan om asyl görs och prövas i flera

medlemsstater samtidigt.

Flertalet av besluten i tredje pelaren har antagits i form av resolutioner

eller rekommendationer och endast i ett fåtal fall i form av gemensamma

åtgärder eller gemensamma ståndpunkter.

På området för asyl kan här nämnas en resolution om minimigarantier

vid handläggningen av asylärenden (av den 21 juni 1995) och en

gemensam ståndpunkt om en harmoniserad tillämpning av uttrycket

flykting i den mening som avses i artikel 1 i 1951 års Genèvekonvention

angående flyktingars rättsliga ställning (EGT L 63, 13.3.1996, s. 2).

På invandringsområdet kan särskilt nämnas ett antal resolutioner som

tar sikte på tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse (se t.ex.

EGT C 269, 16.10.1995). På invandringsområdet har även fattats ett antal

beslut i syfte att bekämpa olaglig invandring. Vidare skall i

sammanhanget nämnas att rådet har beslutat en resolution om

ansvarsfördelning vid mottagande av fördrivna personer och tillfälligt

uppehälle för fördrivna personer (EGT C 262, 7.10.1995, s.1).

Regeringskonferensen: Frågor om asyl och invandring regleras i

artikel 73k, som är indelad i tre stycken. Enligt första stycket skall rådet

inom fem år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande besluta om ett

antal, i bestämmelsen närmare angivna, åtgärder (artikel 73k första

stycket 1-4). I andra och tredje styckena görs vissa undantag från vad

som föreskrivs i första stycket.

I ett särskilt protokoll om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater

(C.6) berörs behandlingen i medlemsstaterna av asylansökningar ingivna

av medborgare i andra medlemsstater.

Asyl

Enligt artikel 73k.1 a skall åtgärder vidtas för att fastställa vilken

medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan ingiven

av en tredjelandsmedborgare. Som redan har nämnts regleras denna fråga

numera inom EU av Dublinkonventionen, som för Sveriges del trädde i

kraft den 1 oktober 1997. Konsekvensen av Amsterdamfördraget blir att

Dublinkonventionens regelverk överförs till första pelaren.

Punkten 1 b avser miniminormer för mottagandet av asylsökande.

Härmed avses villkoren för de asylsökande som väntar på att deras

ansökningar skall avgöras. Denna fråga regleras ännu inte inom

samarbetet i den tredje pelaren utan är helt en nationell fråga. I Sverige

finns reglerna härvidlag främst i lagen (1994:137) om mottagande av

asylsökande m.fl.

Syftet är bl.a. att minska skillnaderna mellan medlemsstaterna, så att

asylsökande inte söker sig till vissa medlemsstater på grund av att

mottagningsförhållandena där är jämförelsevis fördelaktiga. Avsikten är

att den framtida harmoniseringen skall ske i form av gemensamma

minimiregler.

Punkten 1 c gäller miniminormer för när tredjelandsmedborgare skall

betraktas som flyktingar.

Det bör understrykas att utgångspunkten för denna harmonisering av

materiella asylregler skall ske i form av en miniminorm som utgår från

flyktingbegreppet enligt Genèvekonventionen. Det finns alltså inte någon

möjlighet att etablera en miniminivå som avviker från

Genèvekonventionens krav. Regleringen hindrar inte heller en

medlemsstat från att anta generösare regler än vad miniminormen anger.

I dag finns, som förut har nämnts, en gemensam ståndpunkt antagen på

grundval av artikel K 3.2 som behandlar frågan om tolkningen av

begreppet flykting.

Punkten 1 d rör miniminormer för medlemsstaternas förfarande för att

bevilja eller återkalla flyktingstatus. Syftet är att harmonisera

regelsystemen för asylprövning i medlemsstaterna med beaktande av de

krav som rättsstatsprincipen innebär. Som har nämnts finns i dag en

resolution om minimigarantier för handläggningen av asylärenden.

Genom Amsterdamfördraget öppnas möjligheten att besluta

gemensamma miniminivåer på området. I Sverige kommer dessa regler

att gälla för handläggningen av sådana enskilda utlänningsärenden som

regleras i utlänningslagen (1989:529).

Enligt en gemensam förklaring (17) skall i frågor som rör

flyktingpolitik samråd ske med Förenta nationernas flyktingkommissarie

(UNHCR) och andra relevanta internationella organisationer.

Förklaringen innebär att UNHCR får en tydlig roll i de frågor som rör

Genèvekonventionen, något som ligger väl i linje med vad som gäller

enligt artikel 35 i den konventionen.

Flyktingar och fördrivna personer

Artikel 73k första stycket 2 rör åtgärder i fråga om flyktingar och

fördrivna personer.

Enligt punkten 2 a gäller det miniminormer för att ge tillfälligt skydd

åt fördrivna personer från tredje land och för personer som i andra

avseenden behöver internationellt skydd. Bestämmelsen tar sikte på

andra grupper av skyddsbehövande tredjelandsmedborgare än flyktingar

enligt Genèvekonventionen.

Bakgrunden är att många skyddssökande inte omfattas av

flyktingbegreppet i den konventionen men ändå anses vara i behov av

skydd. Medlemsstaterna har ansett att det finns ett behov av

harmonisering på detta område, bl.a. mot bakgrund av den massflykt från

f.d. Jugoslavien som skedde under första hälften av 1990-talet.

Gemensamma regler om behandling av skyddssökande i

massflyktssituationer förutses alltså i den nya bestämmelsen. I tredje

pelaren behandlas för närvarande ett förslag om en gemensam åtgärd

angående tillfälligt skydd för fördrivna personer (KOM (97)93 slutligt).

Vidare kan gemensamma regler om andra kategorier av

skyddsbehövande förutses med stöd av den nya bestämmelsen. Dessa

regler är i dag nationella och för Sveriges del finns dessa bestämmelser i

utlänningslagen. I framtiden kommer det alltså att finnas

gemenskapsregler på detta område i form av direktiv och förordningar.

Punkten 2 b gäller ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna i

samband med insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer.

Erfarenheterna från massflyktssituationer har visat på behovet av att

kunna agera gemensamt för att hantera frågor som svårligen kan hanteras

av medlemsstaterna var och en för sig. En sådan närliggande situation är

krisen i f.d. Jugoslavien. I tredje pelaren har rådet som nämnts antagit en

resolution om ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfällig vistelse

för fördrivna personer. Under regeringskonferensen drev Sverige aktivt

frågan om ansvarsfördelning. Genom Amsterdamfördraget har det nu

skapats en fördragsgrund som gör det möjligt att behandla denna fråga

och fatta beslut i första pelaren.

Invandringspolitiken

I artikel 73k första stycket 3 behandlas åtgärder inom ramen för

invandringspolitiken på två olika områden.

Åtgärder som pekas ut i punkten 3 a är villkor för inresa och bosättning

samt normer för medlemsstatens förfarande när det gäller visering för

längre tid och uppehållstillstånd. Bakgrunden är att man har kommit fram

till att det i ett EU med fri rörlighet för personer finns ett behov av att

gemensamt reglera frågor om invandring från tredje land.

I det hittillsvarande samarbetet under tredje pelaren har man enats om

resolutioner om villkor för inresa och bosättning för vissa kategorier av

tredjelandsmedborgare. Kommissionen har lagt fram ett förslag till en

konvention med bestämmelser om tredjelandsmedborgares rätt till inresa

och vistelse i medlemsstaterna som kan sägas utgöra grunden för en mer

harmoniserad invandringspolitik i förhållande till tredje land (KOM

(97)387 slutligt; EGT C 337, 7.11.1997, s. 9). Amsterdamfördraget kan

komma att träda i kraft innan konventionsförslaget är färdigförhandlat.

Konventionsförslaget torde därför efter hand komma att omvandlas till

ett förslag till direktiv. Enligt en gemensam förklaring (18) får

medlemsstaterna dock fortsatt förhandla om och ingå avtal med tredje

land under förutsättning att avtalen inte strider mot

gemenskapslagstiftningen. I det konventionsförslag som nu diskuteras

förutses också att ett visst utrymme skall finnas i medlemsstaternas

politik i förhållande till tredjeländer och tredjelandsmedborgare.

Punkten 3 b gäller olaglig invandring och olaglig bosättning, däri

inbegripet avvisning och utvisning av dem som olagligen uppehåller sig i

medlemsstaterna.

Olaglig invandring är till sin natur ett gränsöverskridande fenomen och

lämpar sig därför för ett internationellt samarbete. Inom ramen för det

hittillsvarande samarbetet i tredje pelaren har ett antal instrument

beslutats för att komma till rätta med den olagliga invandringen. Detta

arbete kommer nu i stället att drivas vidare i den första pelaren. I dag

återfinns flertalet av de svenska reglerna på detta område i

utlänningslagen.

Tredjelandsmedborgares rätt att bosätta sig i andra medlemsstater

Enligt artikel 73k första stycket 4 skall åtgärder beslutas i fråga om

tredjelandsmedborgares rätt att flytta mellan medlemsstaterna.

I dag har en tredjelandsmedborgare som är nära anhörig till en

medborgare i ett EES-land rätt att flytta med denne från en medlemsstat

till en annan. Tanken är att samtliga de tredjelandsmedborgare som under

en längre tid har uppehållit sig legalt i en medlemsstat skall kunna ges

ökade möjligheter att flytta inom EU. Inom ramen för samarbetet i tredje

pelaren har en resolution beslutats i denna fråga. Den berörs även i den

ovan nämnda konvention som kommissionen nyligen har föreslagit.

Nationella regler m.m.

Enligt artikel 73k andra stycket skall de åtgärder som rådet beslutar om

enligt första stycket 3 och 4 inte hindra en medlemsstat från att behålla

eller införa nationella bestämmelser, under förutsättning att dessa är

förenliga med fördraget och andra relevanta internationella avtal.

Enligt artikel 73k tredje stycket gäller den femåriga

genomförandetiden som nämns i inledningen till första stycket inte

åtgärder avseende ansvarsfördelning enligt första stycket 2 b eller villkor

för inresa m.m. enligt första stycket 3 a. Genomförandetiden gäller inte

heller åtgärder enligt första stycket 4, dvs. åtgärder som fastställer de

villkor under vilka tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i en

medlemsstat får bosätta sig i andra medlemsstater.

Protokollet om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater

Frågan om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater togs under

regeringskonferensen upp på spanskt initiativ. Bakgrunden var en

händelse i början av 1990-talet då några spanska medborgare, misstänkta

för grova brott i Spanien, sökte asyl i Belgien. De spanska medborgarna

beviljades inte asyl i Belgien. Erfarenheterna av förfarandet föranledde

Spanien att ta upp frågan i regeringskonferensen. Syftet var att begränsa

missbruk av asylinstrumentet.

Frågan behandlades vid Europeiska rådets möte i Dublin 13 och 14

december 1996. Europeiska rådet uppdrog åt konferensen att, med

beaktande av internationella fördrag, utarbeta ett förslag i fråga om

behandlingen av asylansökningar från medborgare i EU. Med

utgångspunkt i detta uppdrag förhandlades protokollet om asyl för

medborgare i Europeiska unionens medlemsstater (C.6) fram.

Protokollet gäller behandlingen i medlemsstaterna av asylansökningar

ingivna av medborgare i andra medlemsstater. I protokollet anges tre

situationer i vilka asylansökningar från medborgare i andra

medlemsstater får prövas. Alla tre situationerna är exceptionella.

Den första situationen gäller när en medlemsstat, i vilken asylsökanden

är medborgare, i enlighet med artikel 15 i Europakonventionen vidtar

åtgärder som innebär avvikelser från skyldigheterna enligt konventionen.

De båda övriga fallen knyter an till olika stadier av ett sådant

suspensionsförfarande som regleras i den nya artikeln F 1 i

Unionsfördraget (se avsnitt 9.2.1).

En medlemsstat kan ensidigt besluta att pröva en asylansökan. Om

medlemsstaten gör det, skall rådet omedelbart underrättas och

ansökningen behandlas med utgångspunkt i antagandet att den är

uppenbart ogrundad, utan att detta påverkar medlemsstatens befogenhet

att fatta beslut. Detta kan innebära en smärre förändring när det gäller

tolkningen av relevanta svenska bestämmelser. Till bilden hör dock att

antalet asylsökande från dessa stater är ytterst litet.

I protokollets ingress slås fast att 1951 års Genèvekonvention

angående flyktingars rättsliga ställning har beaktats och att protokollets

innehåll tar hänsyn till konventionens syften och slutgiltiga karaktär. I en

gemensam förklaring (48) klargörs att protokollet inte påverkar

medlemsstaternas rätt att vidta de organisatoriska åtgärder som de anser

vara nödvändiga för att uppfylla sina förpliktelser enligt

Genèvekonventionen.

I sammanhanget är det viktigt att framhålla att protokollet inte på något

sätt inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt

Genèvekonventionen. Det kommer inte att föranleda någon ändring av de

regler som gäller för prövning av asylansökningar i Sverige. Varje

asylansökan skall alltså även fortsättningsvis tas upp till individuell

prövning. Underrättelseskyldigheten till rådet bör föranleda

författningsreglering. Den behöver dock inte göras i utlänningslagen utan

kan tas in i en förordning.

Belgien har i en ensidig förklaring (5) till protokollet klargjort att man

kommer att göra en individuell prövning av varje asylansökan från en

medborgare i en annan medlemsstat. Sverige har i likhet med övriga

medlemsstater valt att inte ansluta sig till den belgiska förklaringen.

Anledningen till det är att regeringen anser att protokollet, särskilt då det

ses tillsammans med den ovan nämnda gemensamma förklaringen (48),

inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt

Genèvekonventionen.

I en gemensam förklaring (49) anges att ytterligare åtgärder bör vidtas

i syfte att minska missbruk av asylförfaranden och påskynda

behandlingen av asylärenden. Vad som avses här är ett vidare arbete med

snabbförfaranden som Sverige men inte alla medlemsländer har

regler om.

10.1.4 Civilrättsligt samarbete

Sammanfattning: Det samarbete i civilrättsliga frågor som i dag sker

i tredje pelaren förs över till första pelaren. Åtgärder skall vidtas inom

detta civilrättsliga samarbete, om åtgärderna har gränsöverskridande

följder och om de är nödvändiga för att den inre marknaden skall

fungera.

Remissinstanserna: Justitiekanslern berör i sitt remissyttrande den

gemensamma förklaring enligt vilken åtgärder som beslutas på det

civilrättsliga området inte skall hindra en medlemsstat från att tillämpa

sina konstitutuionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet.

Medborgarrättsrörelsen anser att de åtgärder som anges i den nya

bestämmelsen om civilrättsligt samarbete är betydelsefulla men ändå inte

tillräckligt långtgående. Ett mer utvidgat samarbete i riktning mot en i

vid mening förenhetligad juridisk miljö skulle enligt

Medborgarrättsrörelsen underlätta säkerställandet av fri rörlighet.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 102 f.

och 1996/97:UU13 s. 118 f.

Bakgrund: Det är här fråga om samarbetsområden inom civilrätten

där mellanstatliga konventioner i stor utsträckning redan gäller

medlemsstaterna emellan. Flera sådana konventioner har utarbetats inom

ramen för Haagkonferensen, t.ex. 1965 års konvention om delgivning i

utlandet av handlingar i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur

och 1970 års konvention om bevisupptagning i utlandet i mål och

ärenden av civil och kommersiell natur. Härutöver har konventioner på

området ingåtts mellan EU:s medlemsstater, antingen med stöd av artikel

220 i EG-fördraget eller inom ramen för bestämmelserna i avdelning VI i

Unionsfördraget. Det gäller delgivningsfrågor, vilka numera är reglerade

i en delgivningskonvention, som undertecknades i maj 1997 (EGT C 261,

27.8.1997, s. 1). Även i frågor om domsrätt, erkännande och

verkställighet av domar och om lagval finns två konventioner, nämligen

1968 års konvention om domstols behörighet och verkställighet av domar

på privaträttens område (Brysselkonventionen) respektive 1980 års

konvention om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (Romkonventionen).

Två konventioner som reglerar Sveriges, Finlands och Österrikes

tillträde till Brysselkonventionen och Romkonventionen undertecknades i

november 1996 (EGT C 15, 15.1.1997, s. 1 respektive 10). En

proposition om godkännande av Sveriges tillträde till Romkonventionen

behandlas för närvarande i riksdagen (prop. 1997/98:14). En proposition

om tillträde till Brysselkonventionen skall enligt planerna inom kort

överlämnas till riksdagen.

Regeringskonferensen: Amsterdamfördraget innebär att det

civilrättsliga samarbete som för närvarande sker i tredje pelaren förs

över till den första pelaren. Samarbetet regleras i artikel 73m. Åtgärder

skall vidtas inom området för civilrättsligt samarbete om åtgärderna har

gränsöverskridande följder och om de är nödvändiga för att den inre

marknaden skall fungera. Dessa åtgärder (a c) skall innefatta

 förbättring och förenkling av

- systemet för gränsöverskridande delgivning av

rättegångshandlingar och utomrättsliga handlingar,

- samarbete som rör bevisupptagning,

- erkännande och verkställighet av domstolsavgöranden och

utomrättsliga avgöranden av civil och kommersiell natur,

 främjande av förenligheten mellan tillämpliga bestämmleser i

medlemsstaterna om lagval och om domstolars behörighet, och

 undanröjande av sådant som hindrar civilrättsliga förfaranden från att

fungera väl, om nödvändigt genom att främja förenligheten mellan

civilprocessrättsliga regler som är tillämpliga i medlemsstaterna.

Omfattningen av det nuvarande civilrättsliga samarbetet inom tredje

pelaren är inte närmare preciserat i Unionsfördraget än vad som följer av

att det skall handla om samarbete för att förverkliga unionens mål och

särskilt den fria rörligheten för personer (artikel K 1 och K 3 i avdelning

VI).

Genom den nya bestämmelsen i artikel 73m preciseras samarbetet till

att omfatta vissa särskilt uppräknade områden. Redan detta innebär en

viss begränsning. Ytterligare en begränsning ligger i artikelns inledning

som uttryckligen anger att det civilrättsliga samarbetet endast omfattar

frågor som har gränsöverskridande följder och att åtgärderna skall vara

nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera. Preciseringen är

naturlig mot bakgrund av att överflyttningen till första pelaren innebär att

beslutanderätt överlåts från medlemsstaterna till EG.

Den nya artikeln kompletterar också den sista strecksatsen i artikel 220

i EG-fördraget som kvarstår oförändrad och som föreskriver samarbete

medlemsstaterna emellan i syfte att förenkla formaliteter för ömsesidigt

erkännande och verkställighet av rättsliga avgöranden och skiljedomar.

De begränsningar som följer av den nya artikelns inledning har ingen

egentlig självständig betydelse när det gäller de frågor som räknas upp i

artikel 73m a och b, eftersom dessa frågor helt faller inom den

internationella privat- och processrättens område, som ju

definitionsmässigt är av gränsöverskridande natur. Det handlar dessutom

om samarbetsområden där, som har nämnts tidigare, mellanstatliga

konventioner i stor utsträckning redan gäller medlemsstaterna emellan.

Däremot har de i artikelns inledning angivna begränsningarna stor

betydelse när det gäller att avgränsa tillämpningsområdet för artikel

73m c, enligt vilken samarbetet också omfattar tillnärmning eller

harmonisering av bestämmelser i medlemsstaternas nationella

civilprocessrätt.

En viktig konsekvens av att det civilrättsliga samarbetet förs över till

första pelaren är att samarbetet efter Amsterdamfördragets ikraftträdande

kommer att resultera i förordningar och direktiv och inte, som nu, i

mellanstatliga konventioner. I den mån samarbetet sker inom ramen för

artikel 220 kommer det emellertid även i fortsättningen att ske genom

konventioner.

Enligt en gemensam förklaring (20), som har sin grund i ett svenskt

initiativ under förhandlingarna, skall åtgärder som beslutas enligt denna

artikel inte hindra någon medlemsstat från att tillämpa sina

konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra

medier. Genom denna förklaring bör det stå klart att överlåtelsen av

beslutsbefogenheter i denna del inte omfattar de frågor som regleras i

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se avsnitt 5.3).

10.1.5 Protokollen om Storbritanniens och Irlands respektive

Danmarks ställning

Sammanfattning: För Storbritanniens och Irlands respektive

Danmarks deltagande i samarbetet enligt den nya avdelningen i EG-

fördraget gäller särskilda bestämmelser.

Remissinstanserna: Enligt Grossistförbundet Svensk Handel kan det

förhållandet att Storbritannien och Irland står utanför samarbetet om den

fria rörligheten för personer, dvs. borttagandet av personkontroller vid de

inre gränserna, orsaka problem för en väl fungerande inre marknad för

tjänster. Kustbevakningen befarar att Storbritanniens och Irlands

utanförskap liksom Danmarks kan medföra att regelverket om EG:s

kompetens på de här områdena alltjämt kan komma att vara tämligen

invecklat.

Riksdagen har inte behandlat frågan.

Regeringskonferensen: I artikel 73q erinras om att tillämpningen av

bestämmelserna i avdelning IIIa är underkastad bestämmelserna i de tre

protokoll som rör Storbritanniens och Irlands respektive Danmarks

ställning i samarbetet enligt avdelning IIIa (artikel 2.15 i

Amsterdamfördraget). Det särskilda protokollet om tillämpningen av

vissa inslag i artikel 7a i EG-fördraget på Storbritannien och Irland (B.3)

har behandlats i det föregående (se avsnitt 10.1.2).

I protokollet om Storbritanniens och Irlands ställning (B.4) anges att

Storbritannien och Irland inte skall delta i och inte vara bundna av beslut

som fattas enligt avdelning IIIa i Unionsfördraget. Dessa länder kan dock

inom en viss tidsfrist anmäla att de önskar delta i ett föreslaget beslut

eller i efterhand (när som helst) ange att de önskar följa ett beslut som

har fattats enligt avdelning IIIa. I det senare fallet skall förfarandet enligt

den nya artikeln 5a i EG-fördraget om inträde i ett pågående närmare

samarbete tillämpas.

Danmark har valt att ställa sig utanför samarbetet enligt avdelning IIIa

i konsekvens med det förbehåll beträffande samarbetet i tredje pelaren

som gjordes inför den andra folkomröstningen i Danmark om

ratifikationen av Unionsfördraget. Danmarks ställningstagande

föranledde ett särskilt beslut av stats- och regeringscheferna vid

Europeiska rådets möte den 12 december 1992 i Edinburgh.

I linje härmed anges i del I i protokollet om Danmarks ställning (B.5),

att Danmark inte skall delta i eller vara bundet av beslut som fattas i det

samarbete som regleras i avdelning IIIa. Däremot kan Danmark inom sex

månader efter det att ett beslut har fattats enligt reglerna i avdelning IIIa

och som har sin grund i Schengenregelverket besluta att införa

motsvarande bestämmelser i sin nationella lagstiftning. Sådana beslut av

Danmark kommer att ge upphov till folkrättsliga förpliktelser mellan

Danmark och övriga medlemsstater som motsvarar dem som avses i

artikel 1 i protokollet om införlivande av Schengenavtalets regelverk

inom Europeiska unionens ramar (se avsnitt 12.2).

Protokollet om Danmarks ställning innehåller också, i del II,

bestämmelser om att Danmark inte deltar i samarbetet i

försvarsrelaterade frågor. Enligt del III i protokollet kan Danmark när

som helst i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser meddela

att Danmark inte vill använda sig av något av sina undantag enligt

protokollet. I sådana fall kommer Danmark att till fullo tillämpa alla

relevanta åtgärder som då är i kraft och som har vidtagits inom ramen för

EU.

10.1.6 Beslutsfattande m.m.

Sammanfattning: Under en övergångsperiod om fem år från

ikraftträdandet av Amsterdamfördraget skall rådet i frågor som

omfattas av den nya avdelningen i EG-fördraget fatta beslut med

enhällighet och efter att ha hört Europaparlamentet. Förslagsrätten

skall under den tiden vara delad mellan kommissionen och

medlemsstaterna.

Efter den femåriga övergångsperioden skall kommissionen ha

ensamrätt att lägga förslag till åtgärder, dvs. samma ordning som

enligt EG-fördraget gäller i övrigt i första pelaren. Kommissionen

skall dock vara förpliktad att pröva varje begäran från en medlemsstat

om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet.

Vidare skall rådet efter övergångsperioden enhälligt och efter att ha

hört Europaparlamentet fatta beslut om att hela eller delar av den nya

avdelningen skall omfattas av medbeslutandeförfarandet i artikel

189b. EG-domstolen får meddela förhandsavgöranden i frågor som

regleras i den nya avdelningen.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen anser att det är positivt att

majoritetsbeslut blir möjliga på de områden som omfattas av den nya

avdelningen. Flera remissinstanser, bland dem Amnesty International

Svenska sektionen och Svenska kyrkans församlingsnämnd, anser att det

är positivt att institutionernas inflytande ökar, vilket medför bättre

juridisk och demokratisk kontroll.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 102

och 1996/97:UU13 s. 118.

Regeringskonferensen

Beslutsfattande

För de nya samarbetsområden som förs över från tredje till första pelaren

kommer särskilda regler att gälla för beslutsfattandet (artikel 2.15 i

Amsterdamfördraget). Detta regleras i artikel 73o.

I artikeln regleras beslutsfattandet dels under en övergångsperiod av

fem år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande, dels för tiden därefter.

Under den femåriga övergångsperioden skall enligt artikel 73o.1 rådet

besluta enhälligt på förslag av kommissionen eller på intitiativ av en

medlemsstat och efter att ha hört Europaparlamentet. Det är en

beslutsordning som i stort sett motsvarar den som gäller i dag inom tredje

perlaren, men med en utökad roll för Europaparlamentet.

Under övergångsperioden skall dock gälla undantag för beslut om

regler om visering för vistelser som inte är avsedda att vara längre än tre

månader när det gäller åtgärder som avses i artikel 73j.2 b i och 73j.2 iii

(förteckning över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha

visering när de passerar de yttre gränserna och över de länder vars

medborgare är undantagna från detta krav respektive en enhetlig

utformning av viseringar). För sådana beslut skall under den femåriga

övergångstiden gälla att rådet fattar sitt beslut med kvalificerad majoritet

på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet

(artikel 73o.3).

Efter den femårsperioden skall rådet besluta på förslag av

kommissionen. Kommissionen skall dock pröva varje begäran från en

medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet.

Det framgår av artikel 73o.2 första strecksatsen. Enligt andra strecksatsen

skall rådet efter femårsperioden besluta i vilken utsträckning

medbestämmandeproceduren skall tillämpas på de nya områdena och

anpassa bestämmelserna om domstolens behörighet. Dessa beslut skall

rådet fatta enhälligt och efter att ha hört Europaparlamentet.

Även här skall gälla vissa undantag enligt artikel 73o.3 och 4. Det

gäller vissa beslut om visering enligt artikel 73j.2.

Enligt en gemensam förklaring (21) skall rådet ta ställning till

innehållet i det beslut som avses i artikel 73o.2 andra strecksatsen före

utgången av femårsperioden i syfte att fatta och börja tillämpa beslutet

omedelbart efter femårsperiodens utgång.

Förhandsavgöranden

EG-domstolen får genom artikel 2.15 i Amsterdamfördraget en roll också

på de områden som omfattas av den nya avdelningen IIIa. Domstolen får

en behörighet att meddela förhandsavgöranden med tillämpning av

artikel 177 i EG-fördraget, men under vissa särskilt angivna

förutsättningar. Detta regleras i artikel 73p.

Sålunda skall enligt punkten 1 artikel 177 tillämpas, om en fråga om

tolkningen av avdelning IIIa eller om giltigheten eller tolkningen av

rättsakter som beslutas på grundval av avdelningen kommer upp vid en

domstol i sista instans i en medlemsstat.

EG-domstolen skall enligt punkten 2 inte vara behörig att pröva sådana

beslut eller åtgärder enligt artikel 73j.1 som gäller upprätthållandet av lag

och ordning eller skyddet av den inre säkerheten. Motsvarande

begränsning har gjorts också beträffande domstolens behörighet att

meddela förhandsavgöranden enligt artikel K 7.1 i Unionsfördraget.

Genom punkten 3 införs en ny form av förhandsavgöranden som

innebär att EG-domstolen efter begäran från rådet, kommissionen eller

en medlemsstat kan meddela ett avgörande om tolkningen av

bestämmelserna i avdelning IIIa eller av rättsakter som har antagits på

grundval av dessa bestämmelser. Det anges att ett sådant avgörande inte

skall vara tillämpligt på sådana domar i medlemsstaterna som har vunnit

laga kraft vid tiden för EG-domstolens avgörande.

För medlemsstaterna innebär artikel 73p att EG-domstolen kommer att

få en klart större och i väsentliga delar ny roll när det gäller tolkningen av

de regler som omfattas av avdelning IIIa, t.ex. tredjelandsmedborgares

rätt till inresa och bosättning.

10.2 Sysselsättning

Sammanfattning: Målet om en hög sysselsättningsnivå kommer till

kraftigare uttryck genom Amsterdamfördraget. I en ny avdelning i

EG-fördraget förs in bestämmelser som skapar en fast grund för ett

strukturerat samarbete på sysselsättningsområdet. Samtidigt slås fast

att huvudansvaret för sysselsättningspolitiken ligger kvar på

medlemsstaterna. Medlemsstaternas nationella politik skall

samordnas. Rådet skall fastställa särskilda sysselsättningspolitiska

riktlinjer. Rådet skall också övervaka hur länderna efterlever

riktlinjerna och vid behov avge rekommendationer till

medlemsstaterna.

Remissinstanserna: Ett flertal av de remissinstanser som berört

frågan (däribland Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens

centralorganisation, Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund,

Centerkvinnorna, Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund,

Kristdemokratiska Ungdomsförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund,

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och Svenska Kommunförbundet) har

ställt sig sig positiva till att grunden för EU-ländernas samarbete om

sysselsättningen nu förstärks genom Amsterdamfördraget. Vad flera

remissinstanser härvid lyfter fram är dels förstärkningen av målen om

sysselsättning i fördragen, dels införandet av en procedur för granskning

och övervakning av sysselsättningspolitiken. Några remissinstanser,

däribland AMS, anser att fördragsändringarna inte är tillräckligt

långtgående och att målen är för allmänt hållna, och att det hade varit

önskvärt att EU centralt fått ett större ansvar. Direkt kritiska till

fördragsändringarna är Industriförbundet, som menar att den särskilda

sysselsättningsavdelningen kan komma att få en negativ inverkan på

Europas konkurrenskraft. Ung Vänster och Fackliga EU-kritiker är

kritiska till vissa formuleringar som rör flexibilitet på arbetsmarknaden i

den nya fördragstexten.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 55 f.

och 1996/97:UU13 s. 45 f.

Bakgrund: Målet att främja en hög nivå i fråga om sysselsättning

finns inskrivet i artikel 2 i EG-fördraget. Frågor som rör sysselsättning

behandlas även i andra artiklar i EG-fördraget, t.ex. artikel 118 och i

avtalet om socialpolitik som har fogats till EG-fördraget genom det s.k.

sociala protokollet. Fördraget har emellertid hittills saknat en samlad och

tydlig grund för EU-ländernas samarbete på sysselsättningsområdet.

Mot bakgrund av den höga arbetslösheten i Europa har Europeiska

rådet under senare år vid upprepade tillfällen slagit fast att kampen mot

arbetslösheten och främjandet av ökad sysselsättning måste ges högsta

prioritet av EU och dess medlemsstater. Steg mot stärkt samarbete om

sysselsättning togs vid Europeiska rådets möte i Bryssel år 1993 genom

antagandet av en handlingsplan baserad på kommissionens vitbok om

tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Vid Europeiska rådets möte i
[REDACTED_EFTERNAMN] i december 1994 lyfte stats- och regeringscheferna fram fem

huvudområden för åtgärder inom sysselsättningsområdet som borde

prioriteras.

Ett inslag i det nya samarbetet skulle vara en förstärkt övervakning av

medlemsstaternas sysselsättningspolitik. Medlemsstaterna anmodades att

utarbeta fleråriga nationella sysselsättningsprogram utifrån

rekommendationerna på de fem områdena. Rådet i dess sammansättning

av arbetsmarknads- och socialministrar och i dess sammansättning av

ekonomi- och finansministrar (Ekofin) anmodades att tillsammans med

kommissionen följa sysselsättningsutvecklingen och övervaka

medlemsstaternas politik på området, och årligen rapportera till

Europeiska rådet med början i december 1995. Samarbetet utvecklades

därefter vidare genom Europeiska rådets möten i Madrid (december

1995), Florens (juni 1996) och Dublin (december 1996).

Regeringen har konsekvent prioriterat sysselsättningsfrågan mycket

högt i EU-samarbetet.

Inför regeringskonferensen identifierade regeringen som en av

Sveriges viktigaste målsättningar att ett reviderat fördrag måste markera

att medlemsstaterna i EU höjer sin gemensamma ambition när det gäller

att bekämpa arbetslösheten, en målsättning som riksdagen ställt sig

bakom. Sverige presenterade därför i ett tidigt skede av konferensen ett

förslag till fördragsändringar i syfte att stärka grunden för samarbetet om

sysselsättningen. Det svenska förslaget syftade till att förstärka

målformuleringarna när det gäller sysselsättning i fördragen och att föra

in en ny avdelning om sysselsättning i EG-fördraget, i vilken en procedur

för samordning och övervakning av sysselsättningspolitiken skulle slås

fast.

Förhandlingsresultatet på sysselsättningsområdet har stora likheter

med det förslag som Sverige presenterade under konferensen. Resultatet

är en betydande framgång för Sverige och de andra medlemsstater som

inom regeringskonferensen verkat för fördragsändringar som syftar till

att skapa en bättre grund för EU-ländernas gemensamma ansträngningar

att bekämpa arbetslösheten.

Regeringskonferensen: Genom Amsterdamfördraget förstärks målen

om sysselsättning genom ändringar i artikel B i Unionsfördraget och

artiklarna 2 och 3 i EG-fördraget (artiklarna 1.5, 2.2 och 2.3 c i

Amsterdamfördraget). Samtidigt införs en ny avdelning om

sysselsättning i EG-fördraget, närmast efter avdelning VI om ekonomisk

och monetär politik (artikel 2.19 i Amsterdamfördraget). Genom

införandet av en särskild avdelning om sysselsättning i fördraget och

genom att främjandet av en hög sysselsättningsnivå blir ett uttryckligt

mål för unionen ges medlemsstaternas samarbete på

sysselsättningsområdet en fastare grund. Kampen mot arbetslösheten

garanteras fortsatt prioritet också i ett långsiktigt perspektiv.

Fördragsändringarna innebär inte att sysselsättningspolitiken skall

harmoniseras på gemenskapsnivå. Huvudansvaret för

sysselsättningspolitiken kommer även i fortsättningen att ligga hos

medlemsstaterna. Genom de förstärkta gemensamma målen, genom

medlemsstaternas åtagande att samordna sin politik inom rådet, genom

att det slås fast att målet om en hög sysselsättningsnivå skall beaktas på

alla gemenskapens politikområden samt genom det

övervakningsförfarande som nu läggs fast i fördraget skapas bättre

förutsättningar för ett mer samlat och samordnat agerande inom EU.

Därmed skapas förutsättningar för ett bättre genomslag för de åtgärder

som vidtas, nationellt och i gemenskapen, i syfte att bekämpa

arbetslösheten.

Genom Europeiska rådets möte i Amsterdam har kampen mot

arbetslösheten mer än någonsin tidigare förts upp som högsta prioritet i

EU-samarbetet. Samtidigt som enighet kunde uppnås om det nya

fördraget med dess sysselsättningsavdelning, antogs också en särskild

resolution om tillväxt och sysselsättning, i vilken bl.a. framhålls att

inriktningen på sysselsättning skall stärkas i de allmänna riktlinjerna för

den ekonomiska politiken, och att EU systematiskt skall granska all

relevant befintlig gemenskapspolitik för att säkerställa att den är inriktad

på sysselsättningsskapande och ekonomisk tillväxt. Dessa beslut ligger

helt i linje med innebörden av de nya fördragsbestämmelserna och kan

ses som ett uttryck för den ökade tyngd sysselsättningsfrågan får genom

det nya fördraget.

Vidare riktade Europeiska rådet, i sina slutsatser från toppmötet i

Amsterdam, en uppmaning till rådet att söka se till att relevanta

bestämmelser i den nya avdelningen om sysselsättning omedelbart börjar

tillämpas. Det bestämdes också att ett extraordinärt möte med Europeiska

rådet, helt ägnat åt sysselsättningsfrågan, skulle hållas under det

luxemburgska ordförandeskapet.

Målen

Genom Amsterdamfördraget blir främjandet av en hög

sysselsättningsnivå ett uttryckligt mål för unionen. Det sker genom en

ändring av artikel B i Unionsfördraget. Genom ett tillägg till artikel 3 i

EG-fördraget framhålls att gemenskapens verksamhet skall innefatta att

samordningen av medlemsstaternas sysselsättningspolitik främjas.

Härvid betonas vikten av att utveckla en samordnad

sysselsättningsstrategi.

Den nya avdelningen om sysselsättning inleds med en artikel (artikel

109n) i vilken det slås fast att medlemsstaterna och gemenskapen skall

arbeta för att utveckla en samordnad strategi för sysselsättning och

särskilt främja en kvalificerad, utbildad och anpassningsbar arbetskraft

och en arbetsmarknad som är mottaglig för ekonomiska förändringar.

Allt i syfte att uppnå de uppsatta målen.

Samordning och övervakning av sysselsättningspolitiken

Medlemsstaterna skall genom sin nationella sysselsättningspolitik bidra

till att de uppsatta målen uppnås på ett sätt som står i överensstämmelse

med de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens

ekonomiska politik som har antagits enligt artikel 103.2 i EG-fördraget.

I en central formulering i den nya avdelningen (artikel 109o.2) slås fast

att medlemsstaterna skall betrakta främjande av sysselsättningen som en

fråga av gemensamt intresse och samordna sina åtgärder på området

inom rådet.

Gemenskapen skall medverka till att målen om en hög

sysselsättningsnivå uppnås genom att uppmuntra samarbete mellan

medlemsstaterna samt stödja och vid behov komplettera deras åtgärder,

samtidigt som de enskilda medlemsstaternas befogenheter skall

respekteras.

Ett ytterligare uttryck för den ökade tyngd sysselsättningsfrågan får i

det nya fördraget är att målet att uppnå en hög sysselsättningsnivå skall

beaktas i utformandet och genomförandet av all gemenskapspolitik

(artikel 109p.2).

Ett särskilt övervakningsförfarande införs som bygger på den modell

som tillämpas för övervakningen av den ekonomiska politiken enligt

artikel 103 i EG-fördraget. Det särskilda övervakningsförfarandet bygger

också på slutsatserna från Europeiska rådets möte i[REDACTED_EFTERNAMN] år 1994.

Härigenom behandlas sysselsättningspolitiken på ett sätt som motsvarar

andra delar av den ekonomiska politiken. Det förfarande för övervakning

som läggs fast i artikel 109q kan beskrivas enligt följande.

Europeiska rådet skall varje år, på grundval av en gemensam rapport

från rådet och kommissionen, bedöma sysselsättningssituationen i

gemenskapen och anta slutsatser om denna. På grundval av dessa

slutsatser skall rådet varje år med kvalificerad majoritet lägga fast

riktlinjer för sysselsättningspolitiken. Dessa riktlinjer skall

medlemsstaterna beakta i sin sysselsättningspolitik. Riktlinjerna skall stå

i överensstämmelse med de allmänna riktlinjerna enligt artikel 103.

Varje medlemsstat skall årligen lämna en rapport till rådet och

kommissionen om de viktigaste åtgärder som har vidtagits för att

genomföra sysselsättningspolitiken mot bakgrund av

sysselsättningsriktlinjerna. Rådet skall på grundval av medlemsstaternas

rapporter och kommentarer från Sysselsättningskommittén granska

genomförandet av medlemsstaternas sysselsättningspolitik. Om rådet

efter denna granskning bedömer att det är lämpligt, kan rådet på

rekommendation av kommissionen lämna rekommendationer till enskilda

medlemsstater.

Rådet och kommissionen skall på grundval av resultatet av

granskningen av genomförandet av medlemsstaternas

sysselsättningspolitik årligen utarbeta den gemensamma rapporten till

Europeiska rådet om sysselsättningssituationen i gemenskapen och om

genomförandet av riktlinjerna för sysselsättningen.

Sysselsättningskommittén

En sysselsättningskommitté med rådgivande funktion skall inrättas för att

främja samordningen av medlemsstaternas sysselsättnings- och

arbetsmarknadspolitik (artikel 109s). Kommittén, som skall bestå av två

representanter från varje medlemsstat och två representanter från

kommissionen, skall ha till uppgift att övervaka

sysselsättningssituationen och sysselsättningspolitiken i medlemsstaterna

och gemenskapen och att bistå rådet i dess arbete på detta område.

Kommittén skall samråda med arbetsmarknadens parter.

Stödåtgärder

Rådet får också befogenhet att besluta om stödåtgärder för att främja

samarbete mellan medlemsstaterna och stödja deras arbete på

sysselsättningsområdet (artikel 109r). Med stödåtgärder åsyftas främst

informations- och erfarenhetsutbyte, särskilt genom pilotprojekt. Vad

som avses är tämligen begränsade åtgärder och inte finanspolitiska

stimulanser. Åtgärderna behandlas också i en gemensam förklaring (23)

av vilken bl.a. framgår att de alltid skall grundas på en objektiv

bedömning av om åtgärden behövs och om det uppstår ett mervärde på

gemenskapsnivå. Varaktigheten skall inte överstiga fem år.

Sysselsättningstoppmötet i Luxemburg

Vid det extra toppmötet om sysselsättning som hölls i Luxemburg den 20

 21 november 1997, kom frågor relaterade till den nya, samordnade

sysselsättningstrategi som följer av de nya fördragsbestämmelserna att

spela en mycket central roll. Den politiska överenskommelsen vid

sysselsättningstoppmötet gör det möjligt att i praktiken genomföra en

ordning motsvarande Amsterdamfördragets bestämmelser om

samordning av medlemsstaternas sysselsättningspolitik redan från år

1998.

Europeiska rådet antog slutsatser avseende riktlinjer för

sysselsättningen för 1998. På förslag av kommissionen fastställde rådet i

december sysselsättningsriktlinjerna i enlighet med slutsatserna från

toppmötet.

I slutsatserna från toppmötet utvecklas också synen på den procedur

för samordning och övervakning som Amsterdamfördraget innebär.

Härvid anges att riktlinjerna för sysselsättning, sedan de har antagits av

rådet på grundval av ett förslag från kommissionen, skall infogas i

nationella handlingsplaner för sysselsättning som utarbetas av

medlemsstaterna i ett flerårigt perspektiv. Varje medlemsstat skall i sin

handlingsplan ta ställning till samtliga riktlinjer. Det betonas samtidigt

att medlemsstaternas olika förutsättningar när det gäller de problem som

tas upp i riktlinjerna kommer att komma till uttryck genom olika

lösningar och olika prioriteringar anpassade till förhållandena i varje

medlemsstat.

Vidare anges i slutsatserna att medlemsstaterna varje år kommer att

överlämna sin nationella handlingsplan för sysselsättning till rådet och

kommissionen. Medlemsstaterna kommer årligen att rapportera om hur

de nationella handlingsplanerna genomförs. Regelbundna kontakter med

arbetsmarknadens parter förutses inom ramen för den nya proceduren.

Resultaten av sysselsättningstoppmötet visar redan nu betydelsen av de

nya fördragsbestämmelserna om sysselsättning. Redan innan fördraget

träder i kraft har förutsättningar skapats för att bestämmelserna skall få

genomslag i praktiken. EU:s stats- och regeringschefer har för första

gången gemensamt ställt sig bakom riktlinjer med konkreta och

gemensamma mål för sysselsättningspolitiken som följs upp genom en

likaledes konkret fastlagd övervakningsprocedur. Detta innebär ett viktigt

framsteg i den gemensamma kampen mot arbetslösheten.

10.3 Miljö

Sammanfattning: Amsterdamfördraget innebär en viktig utveckling

av de grundläggande principerna för EU-politiken. Hållbar utveckling

slås fast som ett övergripande mål för hela EU och kravet på att

integrera miljöaspekter i den politik som bedrivs på andra områden

lyfts fram.

Genom ändringarna i den s.k. miljögarantin (artikel 100a.4)

klarläggs bl.a. rätten att under vissa förutsättningar införa nationella

regler på områden där det redan finns harmoniserade regler. Viktiga

nyheter är att miljögarantin kan tillämpas på rättsakter som beslutas

av kommissionen efter delegation från rådet och parlamentet och att

kommissionen får en tidsfrist för beslut när regeln åberopas av en

medlemsstat. Genom en ändring i artikel 100a.3 klargörs att det inte

bara är kommissionen utan också rådet och Europaparlamentet som

skall sträva mot en hög miljöskyddsnivå när regler beslutas för den

inre marknaden.

Medbeslutandeproceduren (artikel 189b) blir tillämplig för det stora

flertalet beslut på miljöområdet.

Remissinstanserna: Att hållbar utveckling införs som ett

övergripande mål för EU välkomnas av alla remissinstanser som har

yttrat sig i frågan. Naturvårdsverket anser att fördraget förbättrar

möjligheterna att driva frågan om integrering av miljöaspekter i andra

politikområden. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om tolkningen

av den s.k. miljögarantin i artikel 100a. Hovrätten över Skåne och

Blekinge, Socialstyrelsen, Landsorganisationen i Sverige (LO),

Kristdemokratiska Ungdomsförbundet och Svenska kyrkans

församlingsnämnd är positiva till ändringarna i bestämmelsen.

Naturvårdsverket anser att det i dag inte är möjligt att veta hur villkoren

för att införa längre gående nationella regler skall tolkas. Även

Naturskyddsföreningen diskuterar tolkningen av bestämmelsen och

förutsätter att Sverige kommer att tolka och i praktiken utgå från att

miljögarantin innebär att det i realiteten blir möjligt för ett enskilt land att

införa strängare miljökrav. Några remissinstanser anser att bestämmelsen

är otillräcklig från miljösynpunkt. I fråga om beslutsprocedurer anser

Naturskyddsföreningen att det är en brist att beslut om miljöskatter inte

kan tas med kvalificerad majoritet. Liknande synpunkter framställs av

LO, Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund och

Kristdemokratiska Kvinnoförbundet. Industriförbundet och

Grossistförbundet Svensk Handel understryker att längre gående

nationella regler kräver ett vetenskapligt underlag.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 73 f.

och 1996/97:UU13 s. 53 f.

Bakgrund: De första miljöreglerna inom EG tillkom redan i slutet av

1960-talet. År 1970 beslöts det första handlingsprogrammet för

miljösamarbetet, som var inledningen till utvecklingen av en gemensam

miljöpolitik. Miljön har därefter blivit ett viktigt politikområde inom EG.

För närvarande finns det fler än 200 rättsakter med miljöanknytning.

Trots att miljösamarbetet således spelat en viktig roll inom gemenskapen

under en lång tid, var det först genom den s.k. Enhetsakten år 1987 som

de särskilda miljöreglerna i artikel 130r 130t togs in i EG-fördraget. I

dessa bestämmelser slogs allmänna målsättningar för miljöpolitiken fast

och angavs principer som skulle tillämpas vid beslut på området

(förebyggande åtgärder skall vidtas, föroreningar skall hejdas vid källan

och förorenaren skall betala). Besluten fattades alltjämt med enhällighet

enligt artikel 130s. Miljöreglerna skulle vara minimiregler och tillåta de

medlemsstater som så ville att tillämpa strängare miljökrav.

I och med Enhetsakten finns det i huvudsak två rättsliga grunder för att

fatta beslut som avser miljön. Den ena är artikel 130s som används för

rättsakter som har miljöskyddet som huvudsyfte, t.ex. regler om luft- och

vattenkvalitet samt avfall. Reglerna utformas som minimikrav.

Miljökrav på varor ses också som ett led i genomförandet av den inre

marknaden. Sådana rättsakter har därför artikel 100a som rättslig grund.

Exempel på sådana regler är de viktiga direktiven om farliga kemikalier

och om miljökrav på bilar. Direktiven enligt artikel 100a syftar i princip

till harmonisering, dvs. de tillåter inte medlemsstaterna att tillämpa

strängare krav. Enligt artikel 100a, som också infördes genom

Enhetsakten, gäller vidare att beslut skall fattas med kvalificerad

majoritet. För att alla medlemsstater skulle kunna acceptera att beslut

skulle fattas med kvalificerad majoritet infördes samtidigt den s.k.

miljögarantin (artikel 100a.4) som öppnar en möjlighet för enskilda

medlemsstater att under vissa förutsättningar tillämpa strängare krav

än de som följer av de gemensamma reglerna.

Unionsfördraget medförde en utveckling av miljöreglerna i EG-

fördraget. Viktiga förändringar var att miljöbeslut enligt artikel 130s i

normalfallet skall fattas med kvalificerad majoritet och att

försiktighetsprincipen skall ligga till grund för den gemensamma

miljöpolitiken. Vidare angavs i artikel 130r att miljökrav skall integreras

i utformningen och genomförandet av den gemensamma politiken på

andra områden.

Regeringskonferensen: Under regeringskonferensen koncentrerades

diskussionen av miljöfrågorna kring principen om hållbar utveckling,

integrering av miljön i alla politikområden samt förhållandet mellan

miljöregler och den inre marknaden. På alla dessa områden innehåller

fördraget viktiga nyheter.

Enligt regeringens bedömning innebär Amsterdamfördraget en

betydelsefull utveckling av de grundläggande principerna för EU:s

politik. Hållbar utveckling slås fast som ett övergripande mål för hela EU

och kravet på att integrera miljöaspekter i den politik som bedrivs på

andra områden lyfts fram. Denna utveckling är mycket positiv och ligger

helt i linje med de förslag som lades fram av Sverige vid konferensen och

med de bedömningar som redovisats i regeringens skrivelse 1997/98:13

Ekologisk hållbarhet. Det är viktigt att EG arbetar vidare med frågorna

och översätter de allmänna skrivningarna i fördraget till praktisk

verklighet. Regeringen kommer att utveckla sin syn på dessa frågor i den

miljöpolitiska proposition som skall lämnas till riksdagen under våren

1998.

Hållbar utveckling

Begreppet hållbar utveckling introducerades av

Brundtlandkommissionen och fick ett internationellt genomslag genom

FN:s konferens om miljö och utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro år

1992. Principen innebär att en utveckling för att tillgodose nuvarande

generations behov inte får ske på framtida generationers bekostnad.

Genom Unionsfördraget tillkom vissa skrivningar i artikel B i

Unionsfördraget och artikel 2 i EG-fördraget som kan tolkas som en

hänvisning till principen om hållbar utveckling. I artikel B anges att

unionens mål skall vara att "främja väl avvägda och varaktiga

ekonomiska och sociala framsteg...". I artikel 2 uttalas att målet för

gemenskapen bl.a. skall vara att "...främja en harmonisk och väl avvägd

utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och

icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön...". Särskilt lydelsen i

artikel 2 är en kompromiss som har kritiserats för sin oklarhet.

Genom det nya fördraget klarläggs, som Sverige också hade föreslagit,

att hållbar utveckling är ett grundläggande mål för EU. I artikel B i

Unionsfördraget anges att unionen skall ha som mål bl.a. att "..uppnå en

väl avvägd och hållbar utveckling..."(artikel 1.5 i Amsterdamförddraget).

I artikel 2 i EG-fördraget har också begreppet hållbar utveckling förts in,

samtidigt som det anges att gemenskapen skall främja "...en hög nivå i

fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet..." (artikel 2.2 i

Amsterdamfördraget). Principen om hållbar utveckling nämns också i det

ändrade sjunde stycket i ingressen till Unionsfördraget (artikel 1.2 i

Amsterdamfördraget).

Att hållbar utveckling har införts som ett grundläggande mål innebär

att det skall gälla för alla politikområden som kan beröras.

Integration av miljön i andra politikområden

En hållbar utveckling förutsätter att miljöaspekterna beaktas på alla

områden inom unionen där det fattas beslut som kan ha

miljökonsekvenser. En regel om integration av miljöhänsyn i andra

politikområden finns redan i artikel 130r i EG-fördraget, men den har

visat sig inte vara särskilt effektiv.

Det visade sig svårt att få gehör för förslag att ändra i artiklar för

enskilda politikområden som t.ex. jordbruk. Ett argument som mötte

förslag i denna riktning från bl.a. Sverige, var att en sådan lösning kunde

ge intrycket av att miljöaspekter skulle beaktas på dessa områden men

inte på andra. Lösningen blev att flytta bestämmelsen om integration i

artikel 130r till en ny artikel 3c i den inledande delen av fördraget (artikel

2.4 i Amsterdamfördraget). Därmed får miljön en viss särställning

jämfört med andra allmänna intressen av övergripande karaktär som skall

beaktas vid utformningen av EG:s politik. Detta kan ses som ett uttryck

för miljöpolitikens särskilda betydelse för genomförandet av den

övergripande principen om hållbar utveckling. Artikel 3c innehåller

också en hänvisning till denna princip.

I en gemensam förklaring (12) noterar medlemsstaterna i konferensen

att kommissionen åtar sig att genomföra studier av miljökonsekvenserna

av nya förslag som kan ha betydande miljöpåverkan. Kommissionen har

efter förhandlingarnas slutförande på nytt uttalat att alla förslag som kan

ha beaktansvärd inverkan på miljön i framtiden skall åtföljas av en analys

av miljökonsekvenserna och att alla berörda direktorat inom

kommissionen skall utarbeta en policy för miljö och hållbar utveckling.

Det är viktigt att kommissionen går vidare med detta arbete.

Förhållandet mellan miljöregler och den inre marknaden

Bestämmelserna i artikel 100a om åtgärder för att genomföra den inre

marknaden är av stor betydelse från miljösynpunkt. Förutom i den s.k.

miljögarantin i artikel 100a.4 nämns miljön i artikel 100a.3, där det anges

att kommissionens förslag till åtgärder skall utgå från en hög skyddsnivå.

I enlighet med bl.a. Sveriges förslag klargörs nu i artikel 100a.3 att det

inte bara är kommissionen utan också rådet och Europaparlamentet som

skall sträva mot en hög miljöskyddsnivå när regler beslutas för den inre

marknaden.

Den mest kontroversiella frågan i förhandlingarna på miljöområdet

gällde tillämpningsområdet för miljögarantin i artikel 100a.4. Frågan om

en ändring av miljögarantin stod öppen ända in i förhandlingarnas

slutskede. Slutligen kunde man dock enas om en lösning som i allt

väsentligt överensstämmer med det svenska förslaget. Lösningen innebär

att miljögarantin utökas från en punkt i artikel 100a till att omfatta sex

punkter (4 9). Dessa innehåller följande nyheter:

- Miljögarantin skall kunna tillämpas även på kommissionsbeslut.

- Det klargörs att en medlemsstat inte behöver ha röstat mot en rättsakt

för att åberopa miljögarantin.

- Det klargörs att en medlemsstat får införa nationella strängare regler

även på områden där det redan finns harmoniserade rättsakter. Detta

förutsätter att det finns ett vetenskapligt stöd för åtgärden med

anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd och att det rör sig

om ett problem som är specifikt för medlemsstaten.

- Det införs en tidsfrist för kommissionen att fatta beslut enligt

miljögarantin. Tidsfristen är sex månader i normalfallet. Om

kommissionen inte fattar beslut inom tidsfristen, anses den nationella

åtgärden ha godkänts.

- Om en medlemsstat konstaterar ett folkhälsoproblem på ett område

där det finns harmoniserade EG-regler, skall detta anmälas till

kommissionen som skall undersöka om åtgärder skall föreslås för

rådet.

Den gällande lydelsen av miljögarantin är svårtolkad på några punkter.

Det gäller främst frågan om möjligheten att införa nationella regler på

områden där det finns harmoniserade regler. En utbredd uppfattning är

att miljögarantin inte innefattar någon sådan möjlighet. Genom

Amsterdamfördraget klargörs att medlemsstaterna har denna möjlighet.

Miljögarantin är också oklar när det gäller frågan om dess tillämpning

även för länder som inte har röstat emot den aktuella rättsakten. Också

denna oklarhet undanröjs genom den nya artikeln 100a. 4 9.

En viktig nyhet är också att miljögarantin kan tillämpas på rättsakter

som beslutas av kommissionen efter delegation från rådet och

parlamentet, vilket är vanligt när det gäller regler bl.a. om miljö- och

hälsoaspekter av kemikalier. Att kommissionen får en tidsfrist för

avgörande är också av praktisk betydelse, eftersom det hittills ofta tagit

mycket lång tid för kommissionen att komma fram till beslut i de ärenden

som förekommit.

Några remissinstanser pekar på begränsningarna när det gäller

tillämpningen av miljögarantin på områden där det redan finns

harmoniserade rättsakter. De anser att begränsningarna är svårtolkade

eller för långtgående. Dessa begränsningar fick en delvis annan

utformning än vad som föreslogs av Sverige. Enligt regeringens

uppfattning är det dock viktigt att understryka att den nya lydelsen

innebär både ett förtydligande av oklarheter och en utvidgning av

tillämpningsområdet för bestämmelsen i flera avseenden.

Beslutsprocedur

Av stor betydelse är att medbeslutandeproceduren (artikel 189b) blir

tillämplig vid beslut enligt artikel 130s, i likhet med vad som gäller för

artikel 100a. Europaparlamentet får därmed ett avgörande inflytande i

praktiskt taget alla frågor som rör miljön. Fortfarande gäller dock enligt

artikel 130s.2 att vissa miljöbeslut, bl.a. sådana som rör skatter, skall

fattas med enhällighet i rådet efter det att parlamentet har hörts.

10.4 Jämställdhet mellan kvinnor och män

Sammanfattning: Jämställdhet mellan kvinnor och män förs nu in

som ett centralt mål för gemenskapen. Principen om att integrera ett

jämställdhetsperspektiv i all verksamhet inom gemenskapen

fördragsfästs.

Lönediskrimineringsförbudet förtydligas.

Rådet ges möjlighet att med kvalificerad majoritet besluta om

åtgärder för att säkra tillämpningen av principen om likabehandling av

kvinnor och män på arbetsmarknaden och när det gäller lika lön fö

 lika och likvärdigt arbete.

Det klargörs att positiv särbehandling av underrepresenterat kön är

tillåten.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har tagit upp

jämställdhetsfrågorna välkomnar förhandlingsresultatet på detta område.

Folkkampanjen Sverige ut ur EU anser dock att de nya skrivningarna är

mer eller mindre innehållslösa. Flera instanser, däribland

Jämställdhetsombudsmannen (JämO), välkomnar särskilt införandet av

en regel, i artikel 119.4, som tillåter positiv särbehandling av

underrepresenterat kön. JämO pekar därutöver på vissa frågor som

hänger samman med EG-domstolens praxis i mål om lika lön och

hänvisar till en skrivelse med begäran om en översyn av

jämställdhetslagen, som ombudsmannen tidigare har tillställt regeringen.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 48 f.

och 1996/97:UU13 s. 100 f.

Bakgrund: Grunden för gemenskapsarbetet i frågor om jämställdhet

mellan kvinnor och män lades redan i det ursprungliga EG-fördraget

genom dess artikel 119 om lika lön för kvinnor och män för lika arbete.

På grundval av denna artikel har EG-domstolen utvecklat en omfattande

praxis. Därigenom har t.ex. likalöneprincipen getts direkt effekt i

medlemsländerna. Artikel 119 har senare kompletterats med

sekundärlagstiftning, bl.a. när det gäller lika lön, när det gäller

likabehandling mellan kvinnor och män i arbetslivet och i fråga om

social trygghet. Även på dessa områden finns en förhållandevis

omfattande rättspraxis.

Jämställdhet mellan kvinnor och män har under senare år blivit ett allt

viktigare politikområde. Redan under förhandlingarna om

Unionsfördraget fanns i många medlemsstater en ambition att stärka den

sociala dimensionen och därmed även jämställdhetsfrågorna inom EG.

Denna strävan kom till uttryck i det till det sociala protokollet fogade

avtalet om socialpolitik, som i sin tur fogades till EG-fördraget. Avtalet

om socialpolitik rymmer även frågor om jämställdhet (se avsnitt 10.6).

Inför 1996 års regeringskonferens uttalade många medlemsstater en

önskan att ytterligare stärka och bredda den rättsliga grunden för

jämställdhetsarbetet. En bidragande faktor torde ha varit den ökade

politiska vikt som frågorna givits genom FN:s kvinnokonferens år 1995,

inte minst de åtaganden som FN:s medlemsländer, bl.a. på svenskt

initiativ, gjorde vid konferensen om att integrera ett

jämställdhetsperspektiv i alla politikområden, s.k. mainstreaming.

Inför regeringskonferensen identifierade regeringen som en av

Sveriges prioriterade frågor att ett reviderat fördrag måste innehålla en

förstärkt grund för samarbetet på jämställdhetsområdet. Därför

presenterade Sverige i september 1996 ett skriftligt förslag till

fördragsändringar. Detta skedde sedan Sverige aktivt drivit och fått gehör

för att jämställdhet var en viktig fråga att behandla under konferensen.

Det svenska förslaget hade tre huvudbeståndsdelar. För det första att

jämställdhet mellan kvinnor och män skulle föras in som ett centralt mål

och för det andra att principen om s.k. mainstreaming skulle komma till

uttryck i fördraget. För det tredje föreslog Sverige en utvidgning av

artikel 119 genom vilken inte bara frågor om lika lön, men även om

kvinnors och mäns villkor i arbetslivet skulle omfattas av artikeln. Det

svenska förslaget innehöll också skrivningar i syfte att klargöra att

positiv särbehandling av underrepresenterat kön i arbetslivet är tillåten

för medlemsstater som så önskar. I ett senare skede av

förhandlingsarbetet lade Sverige fram ytterligare ett textförslag om

positiv särbehandling, denna gång tillsammans med Österrike.

Förhandlingsresultatet i fråga om jämställdhet ligger mycket nära det

förslag som Sverige presenterade i konferensen.

Regeringskonferensen: Amsterdamfördraget innebär en väsentlig

förstärkning av jämställdhetsfrågorna i EG-fördraget. Texten avspeglar i

hög grad Sveriges förslag på detta område. Jämställdhet mellan kvinnor

och män förs in som ett grundläggande mål för gemenskapen. Det sker

genom ett tillägg till artikel 2 i EG-fördraget. Jämställdhetsperspektivet

skall enligt ett tillägg till artikel 3 i EG-fördraget beaktas och främjas i

alla gemenskapens aktiviteter (s.k. mainstreaming). De båda tilläggen

sker genom artikel 2.2 respektive artikel 2.3 e i Amsterdamfördraget.

I det socialpolitiska kapitlet förstärks och utvidgas artikel 119 i EG-

fördraget om lika lön för kvinnor och män för lika arbete (artikel 2.22 i

Amsterdamfördraget.

Genom ett tillägg i artikelns första stycke klargörs att principen om

lika lön gäller inte bara lika arbete utan också likvärdigt arbete. Detta

innebär att EG-domstolens praxis fördragsfästs, vilket utgör ett viktigt

förtydligande av lönediskrimineringsförbudet.

En ny bestämmelse i artikel 119.3 innebär att rådet, med kvalificerad

majoritet, skall besluta om åtgärder för att säkerställa tillämpningen av

principen om lika möjligheter och lika behandling i frågor som rör

anställning och yrke, inklusive principen om lika lön för lika eller

likvärdigt arbete. Härigenom skapas en specifik rättslig grund för

åtgärder för att öka jämställdheten mellan kvinnor och män på

arbetsmarknaden och när det gäller lön.

Slutligen klargörs i artikel 119.4 att likabehandlingsprincipen inte

utgör något hinder för medlemsstaterna att använda sig av positiv

särbehandling av underrepresenterat kön i syfte att åstadkomma

jämställdhet i praktiken på arbetsmarknaden. Detta klargörande är

mycket tillfredsställande från svenska utgångspunkter. När sådana

åtgärder vidtas skall de, enligt en gemensam förklaring (28), i första hand

syfta till att främja kvinnors situation i arbetslivet.

JämO anger bl.a. i sitt remissvar att likalöneprincipen förstärks genom

artikel 119.1. I det sammanhanget erinrar JämO om en skrivelse som

ombudsmannen tidigare tillställt regeringen. I skrivelsen tar JämO bl.a.

upp frågor som hänger samman med EG-domstolens praxis i mål om lika

lön och menar, mot bakgrund av arbetsdomstolens tillämpning av

lönediskrimineringsförbudet i jämställdhetslagen, att lagen bör ses över.

Regeringen konstaterar att jämställdhetslagen överensstämmer med

artikel 119.1. De frågor som JämO tagit upp i sin skrivelse bereds för

närvarande inom regeringskansliet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att Amsterdamfördraget speglar

den ökande politiska vikt som medlemsstaterna fäster vid frågor om

jämställdhet mellan kvinnor och män. Tidigare har endast principen om

lika lön kommit till uttryck i fördraget. Nu anges att jämställdhet är ett

mål för hela EU och att ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra alla

aktiviteter på gemenskapsnivå. Detta kommer att få betydelse för det

praktiska arbetet med att lyfta fram frågor om kvinnors och mäns skilda

villkor på olika områden, inte minst när det gäller deras situation på den

europeiska arbetsmarknaden. Ett sådant arbete har redan inletts inom

kommissionen. Det har förstärkts genom bl.a. de riktlinjer för

sysselsättning som stats- och regeringscheferna enades om vid

Europeiska rådets extra möte om sysselsättning i Luxemburg i november

1997, där ett av fyra huvudteman tar upp frågor om jämställdhet mellan

kvinnor och män på arbetsmarknaden. Genom den i Amsterdamfördraget

utökade kompetensen för rådet att med kvalificerad majoritet fatta beslut

om frågor som rör jämställdhet på arbetsmarknaden och

likalöneprincipen kan även det nationella arbetet i medlemsstaterna

komma att stödjas och utvecklas i dessa frågor.

Samtidigt bör särskilt betonas den handlingsfrihet som det nya

fördraget ger medlemsstaterna att på nationell nivå använda positiv

särbehandling av underrepresenterat kön som ett medel för att nå

jämställdhet i praktiken på arbetsmarknaden.

10.5 Konsumentpolitiken

Sammanfattning: Målen för konsumentpolitiken formuleras klarare.

Rådet skall kunna vidta åtgärder med huvudsyftet att främja

konsumenternas intressen och att säkra en hög konsumentskyddsnivå.

Gemenskapen får en uttrycklig befogenhet att främja

konsumenternas rätt till utbildning och till att organisera sig.

Gemenskapens åtgärder kan, utöver att stödja och komplettera

medlemsstaternas politik, också inriktas på att övervaka deras politik.

Konsumentskyddskraven skall beaktas vid utformningen av

gemenskapens övriga politik.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har berört frågan har

genomgående ställt sig positiva till den förstärkning av grunden för

konsumentpolitiken i EG-fördraget som Amsterdamfördraget innebär.

Konsumentverket anser att det hade varit önskvärt med ytterligare

förstärkningar och förtydliganden.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 64 f.

Regeringskonferensen: Under regeringskonferensen hörde

konsumentpolitiken till de prioriterade frågorna på svensk sida. Att

förstärka grunden för konsumentpolitiken i EG-fördraget sågs nämligen

som en viktig fråga inom ramen för ambitionen att föra unionen närmare

medborgarna. De ändringar som nu görs i fördraget bör kunna leda till

att konsumentpolitikens ställning inom EU stärks.

I EG-fördraget finns en särskild bestämmelse om konsumentskydd i

artikel 129a. Genom Amsterdamfördraget införs i artikel 129a.1 en

tydligare och mer vittgående målformulering än den nuvarande. Enligt

den nya formuleringen skall gemenskapen, för att främja

konsumenternas intressen och säkerställa en hög konsumentskyddsnivå,

bidra till att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska

intressen samt till att främja deras rätt till information och utbildning

och deras rätt att organisera sig för att tillvarata sina intressen (artikel

2.27 i Amsterdamfördraget).

De medel som nu står till buds för att uppnå det nuvarande målet på

konsumentområdet, att bidra till en hög konsumentskyddsnivå, är dels

åtgärder inom ramen för att förverkliga den inre marknaden (enligt

artikel 100a i EG-fördraget), dels vissa särskilda insatser som

understöder och kompletterar medlemsstaternas politik för att skydda

konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och ge god

konsumentupplysning. Såsom artikeln är utformad i sin nuvarande

lydelse kan det framstå som att åtgärder enligt artikel 100a är det

huvudsakliga verktyget för att åstadkomma förändringar på

konsumentområdet. Den svenska uppfattningen har visserligen varit att

benämningen särskilda insatser inte utesluter att direktiv antas med

artikel 129a som grund. Förhållandet har emellertid kunnat uppfattas som

att konsumentområdet är ett underordnat politikområde, som uteslutande

har till syfte att bidra till att förverkliga den inre marknaden.

Genom Amsterdamfördraget blir det tydligare att konsumentpolitiken

är ett självständigt politikområde, vilket regeringen ser som en mycket

viktig markering. Enligt artikelns nya utformning kan således rådet, vid

sidan av åtgärder enligt artikel 100a, med stöd av artikel 129a besluta om

åtgärder med huvudsyfte att uppnå målen att främja konsumenternas

intressen och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå. Åtgärderna

kan i likhet med vad som gäller i dag för särskilda insatser vara inriktade

på att stödja och komplettera medlemsstaternas politik. Genom ett tillägg

i artikeln kan emellertid även åtgärder vidtas som innebär att man

övervakar medlemsstaternas politik, dvs. att gemensamt fattade beslut

efterlevs.

Konsumentskyddsaspekter gör sig gällande på en rad av gemenskapens

övriga politikområden. Det är därför viktigt att konsumentskyddsintresset

beaktas även inom dessa övriga områden. Att ta sådana hänsyn kommer

att bli obligatoriskt genom att det införs en ny bestämmelse i artikel

129a.2, enligt vilken konsumentskyddskravet skall beaktas vid

utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik och

verksamhet. Även detta utgör en viktig markering av

konsumentpolitikens betydelse inom gemenskapen.

Förändringar av betydelse för konsumentintresset har också vidtagits

genom den förstärkning av artikel 100a.3 som redovisas i avsnitt 10.3

samt genom att även miljöpolitiken skall integreras i utformningen och

genomförandet av gemenskapens politik på alla områden. Detta har

särskild betydelse för möjligheterna att verka för att sådana

konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön

och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Slutligen bör i detta

sammanhang nämnas förändringen av artikel 129 som ger

Europaparlamentet medbeslutanderätt när det gäller åtgärder inom

veterinär- och växtskyddsområdena som direkt syftar till att skydda

folkhälsan (artikel 2.26 i Amsterdamfördraget).

Även om den svenska ståndpunkten i vissa avseenden gick något

längre anser regeringen att Amsterdamfördraget sammantaget innebär ett

viktigt steg framåt för konsumentpolitiken inom EU.

10.6 Sociala frågor

Sammanfattning: EG:s politik på det sociala området blir ett intresse

fullt ut för samtliga medlemsstater genom att avtalet om socialpolitik

integreras i EG-fördraget.

Arbetsmarknadens parter får stärkta roller. Grundläggande sociala

rättigheter lyfts fram.

Gemenskapen får befogenhet att besluta om programsamarbete för

att bekämpa social utslagning.

Remissinstanserna: Det stora flertalet av de remissinstanser som har

berört frågan välkomnar att avtalet om socialpolitik nu integreras i

fördraget. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO),

Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivareföreningen

och Landstingsförbundet lyfter fram den förstärkning av

arbetsmarknadens parters roll i EU-samarbetet som Amsterdamfördraget

innebär. LO och TCO välkomnar också den referens till EG:s och

Europarådets sociala stadgor som nu förs in i ingressen till

Unionsfördraget, men noterar bl.a. att man inte vunnit gehör för fackliga

krav om reglering av rätten till internationella sympatiåtgärder och ökad

användning av beslut med kvalificerad majoritet inom arbetslivets

område. TCO framhåller att den sociala dimensionen stärks, bl.a. genom

att det sociala avtalet blir en del av fördraget. Direkt kritisk till

integreringen av avtalet om socialpolitik är Ung Vänster, som menar att

överstatliga organ ges inflytande över partsrelationerna i

medlemsländerna. Kritisk är också Företagarnas Riksorganisation som

anser att situationen försämras för de arbetsmarknadsparter som inte är

kollektivavtalsbundna.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 89 f.

och 1996/97:UU13 s. 43 f.

Bakgrund: Alltsedan Unionsfördraget trädde i kraft har två parallella

fördragsmässiga grunder funnits för gemenskapssamarbetet på det

sociala området. De har varit dels de sociala bestämmelserna i artiklarna

117-122 i EG-fördraget, dels artiklarna i avtalet om socialpolitik som

fogades till det s.k. sociala protokollet som i sin tur är fogat till EG-

fördraget. Begreppet socialpolitik rymmer i detta sammanhang frågor

som rör såväl arbetsrätt, arbetsliv, arbetsmiljö och jämställdhet som

socialpolitiska frågor i gängse svensk bemärkelse.

I avtalet om socialpolitik gav samtliga medlemsstater utom

Storbritannien uttryck för sin vilja att fortsätta att utveckla det

gemensamma arbetet på området enligt de riktlinjer som hade lagts fast i

EG:s sociala stadga från år 1989. Avtalet innebar en utökad kompetens

för gemenskapen och utvidgad tillämpning av majoritetsbeslut. Det

innebar också en väsentlig förstärkning av parternas på arbetsmarknaden

roll i utarbetandet och genomförandet av gemenskapsåtgärder på det

sociala området.

Bestämmelserna i avtalet om socialpolitik har fått begränsad

tillämpning. Endast fyra direktiv har hittills beslutats med stöd av

bestämmelserna i avtalet. Detta beror bl.a. på att kommissionens uttalade

målsättning har varit att i första hand lägga fram förslag med stöd av

själva fördraget för att nå lösningar som blir gällande för samtliga

medlemsstater.

Det faktum att inte alla medlemsstater har omfattats av en gemensam

lagstiftning på detta område som i stor utsträckning är av betydelse för

den inre marknadens funktionssätt har också bidragit till svårigheter att

nå resultat i det arbete som grundas på avtalet om socialpolitik.

Regeringskonferensen: Ett viktigt resultat av regeringskonferensen är

att det sociala protokollet nu kan avskaffas och att innehållet i avtalet om

socialpolitik integreras i fördraget. Detta har Sverige också verkat för.

Genom Amsterdamfördraget skapas således en enhetlig

fördragsmässig grund för EU-ländernas samarbete på det sociala

området, ett samarbete som nu kommer att omfatta samtliga

medlemsstater. Härigenom skapas väsentligt förbättrade möjligheter att

utveckla samarbetet på det sociala området. Som nyss har redovisats har

avtalet om socialpolitik endast fått begränsad tillämpning. Nu skapas

förutsättningar för att fullt ut utnyttja de nya möjligheter som

bestämmelserna i avtalet om socialpolitik innebär. Detta gäller både den

utvidgade kompetensen för gemenskapen och den utvidgade

tillämpningen av majoritetsbeslut. Det gäller också den förstärkta rollen

för arbetsmarknadens parter i utarbetandet och genomförandet av

gemenskapsregler på det sociala området.

Utöver de ändrade förutsättningar som således tillskapas redan genom

integreringen av avtalet om socialpolitik i fördraget, tillkommer också

nya möjligheter att ytterligare utveckla samarbetet genom de ändringar i

det materiella innehållet som införs genom Amsterdamfördraget.

De nya sociala bestämmelserna i avdelning VIII i EG-fördraget (artikel

2.22 i Amsterdamfördraget) bygger på innehållet i avtalet om

socialpolitik, till vilket har fogats merparten av de element i de

existerande artiklarna 117 122 som inte innefattas i avtalet. I samband

härmed görs också vissa ändringar i och förstärkningar av det materiella

innehållet i bestämmelserna. De mest omfattande ändringarna, som avser

artikel 119, har redovisats i det föregående (se avsnitt 10.4).

Arbetsmarknadens parter

Genom integreringen av avtalet om socialpolitik i EG-fördraget skall

kommissionen innan den lägger fram socialpolitiska förslag alltid

samråda med arbetsmarknadens parter om den möjliga inriktningen av en

gemenskapsåtgärd (artikel 118a.2). Parterna har härvid alltid möjlighet

att meddela att man vill inleda ett förfarande som kan leda till avtal på

gemenskapsnivå (enligt artikel 118b). Detta innebär en förstärkning av

arbetsmarknadsparternas roll i EU-arbetet på det sociala området.

Förfarandet enligt artikel 118b, vilken motsvarar artikel 4 i avtalet om

socialpolitik, innebär att dialogen mellan arbetsmarknadens parter på

gemenskapsnivå kan leda till avtalsbundna relationer, inklusive ingående

av avtal. Sådana avtal kan genomföras antingen i enlighet med den praxis

som parterna och medlemsstaterna tillämpar, eller på gemensam begäran

av parterna genom beslut av rådet på förslag av kommissionen.

Programsamarbete m.m. för att bekämpa social utslagning

Eftersom en specifik rättslig grund för programsamarbete på det sociala

området saknas i EG-fördraget har beslut om gemenskapsprogram som

gäller kamp mot social utslagning, liksom andra gemenskapsprogram på

det sociala området, regelmässigt fått grundas på artikel 235.

Artikel 235 i EG-fördraget ger rådet en möjlighet att, när uttrycklig

befogenhet saknas i fördraget, genom enhälligt beslut och efter att ha hört

Europaparlamentet vidta åtgärder som är nödvändiga för att inom den

gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål.

Ett flertal program har under senare år blockerats till följd av oenighet i

frågan huruvida rättslig grund överhuvudtaget har funnits i fördraget.

Nu klargörs i tredje stycket av artikel 118.2 att gemenskapen har

befogenhet när det gäller programsamarbete för att bekämpa social

utslagning. Det anges således uttryckligen att rådet, med kvalificerad

majoritet, kan besluta om åtgärder som syftar till att främja informations-

och erfarenhetsutbyte m.m. för att bekämpa social utslagning.

Grundläggande sociala rättigheter

Som ett resultat av de diskussioner som under konferensen förts om

grundläggande sociala rättigheter införs, i fjärde stycket av ingressen till

Unionsfördraget, en referens till såväl Europarådets sociala stadga,

undertecknad i Turin den 18 oktober 1961, som Gemenskapens stadga

om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter från år 1989 (artikel

1.1 i Amsterdamfördraget). En motsvarande referens förs in i den

inledande målsättningsartikeln, artikel 117, i det socialpolitiska kapitlet i

EG-fördraget (artikel 2.22 i Amsterdamfördraget). Den nya

fördragstexten innehåller däremot inte någon särskild artikel om fackliga

rättigheter, vilket Sverige hade föreslagit. Fackliga rättigheter omfattas

emellertid av de båda angivna stadgorna.

Beslutsprocedurer

Medbeslutandeproceduren enligt artikel 189b i EG-fördraget blir

tillämplig för det stora flertalet beslut på området. I enlighet med vad

som gäller enligt artikel 2.3 i det sociala avtalet kommer rådet dock att

fatta beslut enhälligt efter att ha hört Europaparlamentet när det gäller

minimiregler rörande social trygghet och socialt skydd för arbetstagare

och de övriga områden som räknas upp i den nya artikeln 118.3.

Storbritanniens deltagande i samarbetet

I slutsatserna från Europeiska rådets möte i Amsterdam uppmärksammar

stats- och regeringscheferna i de länder som är parter i avtalet om

socialpolitik Storbritanniens integrering i det socialpolitiska samarbetet.

Stats- och regeringscheferna uttalar sin beredskap att ta hänsyn till

brittiska synpunkter i diskussionerna om rättsakter som har grundats på

avtalet om socialpolitik och bekräftar att Storbritannien under sitt

ordförandeskap våren 1998 även skall leda rådsarbetet i dessa frågor.

Medlemsstaterna har också enats om en metod för att lösa frågan om

Storbritanniens anslutning till den lagstiftning som har antagits, eller

kommer att antas, enligt avtalet om socialpolitik. Metoden innebär att

nya direktiv antas med stöd av artikel 100 i EG-fördraget. Direktiven

syftar till att göra de antagna rättsakterna tillämpliga på Storbritannien

och att göra nödvändiga tekniska justeringar.

10.7 Folkhälsa

Sammanfattning: En hög hälsoskyddsnivå skall säkerställas vid

utformning och genomförande av all gemenskapspolitik.

Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas insatser för att

minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive information och

prevention.

Gemenskapen skall särskilt vidta åtgärder dels för att fastställa

kvalitets- och säkerhetsstandarder i fråga om organ och ämnen av

mänskligt ursprung m.m., dels inom veterinär- och

växtskyddsområdena när åtgärderna direkt syftar till att skydda

folkhälsan.

Gemenskapen skall fullt ut respektera medlemsstaternas ansvar att

organisera och ge hälso- och sjukvård.

Remissinstanserna: De två remissinstanser som har tagit upp frågan,

Socialstyrelsen och Landstingsförbundet, är positiva till eller har ingen

erinran mot fördragsändringarna i denna del och pekar på att

Amsterdamfördraget innebär en förstärkning av folkhälsofrågorna i

fördraget.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 69 f.

(narkotikafrågan).

Regeringskonferensen: Det nuvarande samarbetet på

folkhälsoområdet regleras i artikel 129 i EG-fördraget. Hälsofrågor

aktualiseras emellertid också på en rad andra samarbetsområden, som

samarbetet i sociala frågor och inom ramen för åtgärder enligt artikel

100a för att genomföra den inre marknaden. Artikel 129 ger

gemenskapen begränsade befogenheter inom ramen för målet att bidra

till att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor. Gemenskapens

åtgärder får inte omfatta harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning.

Genom Amsterdamfördraget förstärks samarbetet på folkhälsoområdet.

En hög hälsoskyddsnivå för människor skall säkerställas vid utformning

och genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder

(artikel 2.26 i Amsterdamfördraget). Bland gemenskapens uppgifter lyfts

särskilt fram att komplettera medlemsstaternas insatser för att förebygga

narkotikaproblemen. Ett särskilt narkotikapreventionsprogram antogs av

hälsoministerrådet i december 1996 och löper t.o.m. år 2000.

Beträffande samarbetet på narkotikaområdet bör framhållas att

narkotikapolitiken fortfarande är ett nationellt ansvar. Någon behörighet

för gemenskapen har inte införts genom Amsterdamfördraget.

Artikel 129 kompletteras också med befogenheter att vidta åtgärder för

att bidra till folkhälsomålen. Det blir alltså möjligt att fatta beslut om

gemensamma minimiregler på ett par områden. För det första skall rådet

kunna besluta om minimiåtgärder för att nå en hög säkerhet vad avser

organ och ämnen av mänskligt ursprung, blod och blodderivat. För det

andra skall rådet enligt artikel 129.4, med undantag från artikel 43, kunna

besluta om åtgärder på veterinär- och växtskyddsområdena som direkt

syftar till att skydda folkhälsan.

Gemenskapen skall i sitt handlande på folkhälsoområdet fullt ut

respektera medlemsstaternas ansvar för att organisera och ge hälso- och

skjukvård. De nyss nämnda åtgärderna skall inte påverka nationella

bestämmelser om donation eller om användning av organ och blod.

Att gemenskapen nu får befogenhet enligt artikel 129 att vidta vissa

folkhälsoinriktade åtgärder inom veterinär- och växtskyddsområdena har

sin bakgrund i erfarenheterna från krisen rörande BSE (den s.k. galna-

kosjukan). Genom att beslut kommer att kunna fattas med stöd av artikel

129 i stället för artikel 43 får Europaparlamentet ett avgörande inflytande

genom att medbeslutandeproceduren (artikel 189b) blir tillämplig.

Folkhälsområdet fanns inte bland de områden där det på svensk sida

hade identifierats ett behov av fördragsändringar. De beslutade

förändringarna är dock enligt regeringens bedömning i allt väsentligt

positiva.

10.8 Djurskydd

Sammanfattning: Enligt ett protokoll till EG-fördraget skall

gemenskapen och medlemsstaterna vid utformningen och

genomförandet av gemenskapens politik ta full hänsyn till djurens

välbefinnande.

Remissinstanserna: De två remissinstanser som har berört frågan,

Kristdemokratiska Kvinnoförbundet och Kristdemokratiska

Ungdomsförbundet, välkomnar fördragsändringarna i denna del.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 84 f.

och 1996/97:UU13 s. 58.

Regeringskonferensen: Djurskyddet uppmärksammades i en

gemensam förklaring (24) i samband med Unionsfördraget, men är i dag

inte fördragsreglerat.

En fördragsreglering tillskapas nu genom ett protokoll (C.10) till EG-

fördraget som föreskriver att såväl gemenskapen som medlemsstaterna

vid utformning och genomförande av gemenskapens politik om jordbruk,

transport, inre marknad och forskning i full utsträckning skall ta hänsyn

till djurens välbefinnande. Samtidigt skall medlemsstaternas regler i

fråga om särskilt religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv

respekteras.

I protokollets ingress understryks att djuren är kännande varelser.

Protokollet innebär att djur inte längre kan betraktas enbart som

jordbruksvaror och utgör en konkret fördragsgrund för att driva frågor

om djurskydd och djurens välfärd inom de relevanta politikområdena.

10.9 Radio och television i allmänhetens tjänst

Sammanfattning: I ett protokoll till EG-fördraget ges

tolkningsbestämmelser om medlemsstaternas behörighet att svara för

finansieringen av radio och TV i allmänhetens tjänst.

Remissinstanserna: Två remissinstanser har tagit upp frågan. Svenska

Journalistförbundet välkomnar att frågan om medlemsstaternas rätt att

avgöra hur radio och TV i allmänhetens tjänst skall finansieras har

behandlats i ett protokoll, men menar att formuleringen i protokollet inte

är helt klargörande. Tjänstemännens Centralorganisation framhåller

vikten av att regeringen verkar för att kvarstående möjligheter att angripa

rätten till offentlig finansiering undanröjs.

Riksdagen har inte behandlat frågan.

Regeringskonferensen: Radio- och TV-företag med uppgift att verka

i allmänhetens tjänst finns i de flesta medlemsstater. Dessa företag har ett

grundläggande ansvar för information, nyhetsförmedling,

kulturförmedling och offentlig debatt. Verksamheten är emellertid inte

begränsad till dessa områden, utan företagen sänder program av många

olika slag, även sådana som utgör huvudinnehållet i kommersiell radio

och TV.

Kommersiella TV-företag har klagat till kommissionen eftersom de

anser att konkurrensen snedvrids genom att allmännyttiga TV-företag i

många länder erhåller finansiering både från det allmänna och genom

reklamintäkter.

De regler i EG-fördraget som i första hand åberopas i sammanhanget

är artikel 92 om statligt stöd. Kommissionen prövade i oktober 1996 ett

ärende om statligt stöd till ett portugisiskt TV-företag. Med hänvisning

till att stödet avsåg uppgifter som inte åvilar privata TV-företag fann

kommissionen att stödet var förenligt med artikel 92.

En viss osäkerhet om rättsläget råder bl.a. när det gäller frågan om

finansiering med mottagaravgifter skall anses som statligt stöd och hur

en finansiering som inte avser endast vissa begränsade uppgifter skall

betraktas.

För att minska denna osäkerhet enades medlemsstaterna i

regeringskonferensen om ett protokoll (C.9) till EG-fördraget med

tolkningsbestämmelser när det gäller medlemsstaternas behörighet att

svara för finansieringen av radio och TV i allmänhetens tjänst.

Protokollet innebär i huvudsak att varje medlemsstat har rätt att

bestämma omfattningen av den allmännyttiga sändningsverksamheten.

Finansieringen får dock inte påverka handelsvillkoren och konkurrensen

inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma

intresset, varvid kraven på att utföra uppdraget att verka i allmänhetens

tjänst skall beaktas.

Protokollet ger stöd för det svenska systemet med TV-avgifter för att

finansiera bl.a. Sveriges Television.

10.10 Den gemensamma handelspolitiken

Sammanfattning: En möjlighet öppnas för rådet att med enhällighet

fatta beslut om att utsträcka EG:s exklusiva behörighet på området för

den gemensamma handelspolitiken till att även omfatta

immaterialrätten och de delar av tjänstehandeln som ännu inte

omfattas av den gemensamma handelspolitiken.

Remissinstanserna: De två remissinstanser som har uttalat sig i denna

del, Industriförbundet och Grossistförbundet Svensk Handel, beklagar att

regeringskonferensen inte resulterade i en klart vidgad handelspolitisk

kompetens för gemenskapen.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU13 s. 20.

Regeringskonferensen: Enligt artikel 113 i EG-fördraget har EG

uttryckligen tilldelats en behörighet att ingå handelsavtal med tredje land.

Denna behörighet är exklusiv till förmån för EG vilket innebär att

medlemsstaterna inte har rätt att själva ingå sådana avtal eller att vidta

andra handelspolitiska åtgärder.

Den gemensamma handelspolitiken omfattar all handel med varor och

gränsöverskridande tjänster, dvs. där tjänsteprestationen sker från ett land

till ett annat utan att konsumenten eller leverantören förflyttar sig till den

andres land. Övriga former av tjänstehandel faller utanför

handelspolitiken. Inte heller immaterialrättsliga frågor och direkta

investeringar omfattas av den gemensamma handelspolitiken.

Utvecklingen av de multilaterala internationella ekonomiska

relationerna, i synnerhet inom ramen för Världshandelsorganisationen

(WTO), har fört med sig vissa samordningsproblem som har sin grund i

den nuvarande kompetensfördelningen mellan EG och dess

medlemsstater. Under regeringskonferensen diskuterades ett tillägg till

artikel 113 som skulle ge kommissionen ensamrätt att förhandla även på

områdena tjänstehandel, immaterialrätt och direktinvesteringar i syfte att

åstadkomma en högre grad av effektivitet och enhetlighet i

gemenskapens externa ekonomiska relationer med omvärlden.

Resultatet av konferensen blev begränsat. Genom en ny artikel, artikel

113.5, öppnas en möjlighet för rådet att, på förslag av kommissionen och

efter att ha hört Europaparlamentet, fatta beslut med enhällighet om att

utsträcka tillämpningen av artikel 113 till de delar av tjänstehandeln och

immaterialrätten som ännu inte omfattas av den gemensamma

handelspolitiken (artikel 2.20 i Amsterdamfördraget).

10.11 Avtal med tredje land

Sammanfattning: Ett beslut av rådet om undertecknande av ett avtal

med tredje land kan åtföljas av ett beslut om provisorisk tillämpning i

avvaktan på avtalets ikraftträdande.

Rådet kan besluta om att tillfälligt upphöra att tillämpa ett avtal som

har ingåtts med tredje land.

Rådet kan bestämma vilka ståndpunkter som på gemenskapens

vägnar skall intas i organ som har upprättats genom associeringsavtal,

när organet skall fatta beslut med rättslig verkan.

Europaparlamentet skall informeras om samtliga ovanstående

beslut.

Remissinstanserna: Endast en remissinstans, Grossistförbundet

Svensk Handel, har uttalat sig i frågan. Förbundet bedömer att de nya

reglerna om provisorisk tillämpning kan underlätta handeln mellan EU

och omvärlden.

Riksdagen har inte behandlat frågan.

Bakgrund: EG, men inte EU, kan i egenskap av att vara ett

folkrättssubjekt ingå internationella avtal för gemenskapens räkning.

Behörigheten att ingå avtal med tredje land eller en internationell

organisation regleras dels i EG-fördraget (t.ex. artiklarna 113 och 238),

dels av EG-domstolens praxis. Även Europeiska kol- och

stålgemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen kan ingå

internationella avtal. Dessa gemenskapers behörighet regleras särskilt i

respektive fördrag.

I artikel 228 i EG-fördraget finns bestämmelser om förfarandet på

gemenskapssidan när det gäller ingående av avtal mellan EG och en eller

flera stater eller internationella organisationer. I normalfallet är det rådet

som sluter avtalet för EG:s räkning. Rådet fattar sitt beslut om att ingå ett

avtal med kvalificerad majoritet. Rådet skall emellertid besluta med

enhällighet om avtalet omfattar ett område där det enligt fördraget krävs

enhällighet för att interna regler skall kunna antas och om det är fråga om

att ingå ett associeringsavtal (jfr artikel 238 i EG-fördraget).

Genom Amsterdamfördraget görs vissa ändringar i artikel 228 i EG-

fördraget (artikel 2.56 b i Amsterdamfördraget). Dessa ändringar innebär

bl.a. att rådet kan fatta beslut om en provisorisk tillämpning av ett avtal i

avvaktan på ikraftträdandet och även besluta om att ett avtal tillfälligt

skall upphöra att tillämpas.

Regeringskonferensen

Provisorisk tillämpning av avtal med tredje land

Inom gemenskapen är det inte ovanligt att de internationella

överenskommelser som EG ingår med tredje land inte träder i kraft

förrän långt efter det att de har undertecknats. Långa

ikraftträdandeperioder gäller framför allt de s.k. blandade avtalen, vilka

innehåller bestämmelser på områden där gemenskapen respektive

medlemsstaterna har exklusiv behörighet och där s.k. blandad kompetens

föreligger. I sådana avtal är både EG och medlemsstaterna parter på den

ena sidan. Medlemsstaterna skall godkänna dessa blandade avtal i

enlighet med sina respektive nationella procedurer. Den nationella

godkännandeproceduren tar i vissa EU-medlemsstater lång tid och denna

tröghet medför osäkerhet, inte bara för gemenskapen och

medlemsstaterna utan även för tredje land.

För att råda bot på detta problem diskuterade medlemsstaterna under

regeringskonferensen olika lösningar. Den lösning som man enades om

innebär att avtal som gemenskapen skall ingå kan komma att tillämpas

provisoriskt i avvaktan på att avtalet formellt kan träda i kraft. Det finns

emellertid redan i dag möjligheter enligt folkrätten att införa en

bestämmelse om provisorisk tillämpning i ett avtal (se artikel 25 i 1969

års Wienkonvention om traktaträtten). Internationella organisationer kan

tillämpa bestämmelsen analogt och detta har också gjorts av EG.

Medlemsstaterna önskade emellertid att få denna möjlighet inskriven i

EG-fördraget.

Första stycket av artikel 228.2 i EG-fördraget har ändrats på så sätt att

det anges att undertecknandet av ett avtal kan följas av ett beslut om

provisorisk tillämpning av avtalet i avvaktan på att det formellt träder i

kraft. Sådana beslut skall kunna fattas med kvalificerad majoritet i de fall

avtalet inte omfattar ett område där enhällighet skulle ha krävts för ett

internt beslut eller det är fråga om ett associeringsavtal. Rådet kan

naturligtvis bara fatta beslut om provisorisk tillämpning inom områden

där gemenskapen har kompetens.

Europaparlamentet skall enligt ett nytt tredje stycke i bestämmelsen

omedelbart och fullständigt informeras om beslut som gäller provisorisk

tillämpning.

Tillfälligt upphävande av avtal med tredje land

I många internationella avtal som gemenskapen ingår med tredje land

finns en bestämmelse som öppnar en möjlighet att helt eller delvis

upphäva tillämpningen av avtalet visavi motparten. Om en motpart inte

har fullgjort sina skyldigheter avseende grundläggande mänskliga

rättigheter eller inte respekterar rättsstatsprincipen kan avtalet i fråga

tillfälligt upphöra att tillämpas.

Under regeringskonferensen uttalade medlemsstaterna att ett beslut

från gemenskapens sida att tillfälligt upphöra att tillämpa ett

internationellt avtal i förhållande till en motpart är av en sådan

genomgripande karaktär att det bör fördragsregleras. Därmed skulle även

frågan om en rättslig grund för ett sådant beslut lösas.

Genom ett nytt andra stycke till artikel 228.2 i EG-fördraget ges rådet

uttryckligen en möjlighet att besluta om att tillfälligt upphöra att tillämpa

ett avtal med tredje land. Beslut skall fattas på samma sätt som beslutet

om att ingå avtalet i fråga. Rådet kan naturligen bara fatta beslut om att

tillfälligt upphöra att tillämpa ett internationellt avtal inom områden där

gemenskapen har kompetens. Europaparlamentet skall omedelbart och

fullständigt informeras om alla beslut som fattas när det gäller tillfälligt

upphävande av avtal.

Fastställande av gemenskapens ståndpunkt

De avtal som ingås av EG innebär inte sällan att det genom avtalet

upprättas ett särskilt organ som har till uppgift att t.ex. övervaka avtalets

genomförande. I vissa fall kan dessa organ avge icke bindande

rekommendationer. I andra fall kan organen fatta beslut med rättslig

verkan.

Medlemsstaterna i konferensen ansåg att det också fanns ett behov av

att ge rådet en rätt att bestämma vilka ståndpunkter som på

gemenskapens vägnar skall intas i organ upprättade genom

associeringsavtal, när dessa organ skall fatta beslut med rättslig verkan.

På sådana beslut skall samma förfarande tillämpas som på beslut om

provisorisk tillämpning och beslut om att tillfälligt upphöra att tillämpa

ett avtal.

Förfarandet får dock inte tillämpas, om beslutet i fråga ändrar avtalets

institutionella ram eller omfattar ett område där enhällighet skulle ha

krävts för ett internt beslut.

10.12 Övrig gemenskapspolitik

Sammanfattning: Regeringskonferensen resulterade i vissa

fördragsändringar på områdena kultur och idrott, tullsamarbete,

regionerna i de yttersta randområdena, öar, transeuropeiska nät och

tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har framfört några

invändningar mot fördragsändringarna i dessa delar. Konkurrensverket

konstaterar att varken ändringen i artikel 148.4 som betonar värdet av

gemenskapens kulturella mångfald eller den nya artikeln 7d om tjänster

av allmänt ekonomiskt intresse påverkar fördragets regler om statsstöd

och konkurrens. Generaltullstyrelsen noterar att en tydligare rättslig

grund för tullsamarbetet skapas genom införandet av en ny artikel 116.

Riksdagen har inte behandlat dessa frågor.

Regeringskonferensen: Under regeringskonferensen behandlades

även vissa andra områden av gemenskapssamarbetet. Det resulterade i

vissa fördragsändringar när det gäller kultur och idrott, tullsamarbete,

regionerna i de yttersta randområdena, öar, transeuropeiska nät och

tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Kultur och idrott

Genom en ändring i artikel 128.4 i EG-fördraget understryks värdet av

gemenskapens kulturella mångfald (artikel 2.25 i Amsterdamfördraget).

Gemenskapen skall som hittills beakta de kulturella aspekterna när den

agerar enligt andra bestämmelser i fördraget. Nu läggs till att

gemenskapen skall göra detta särskilt för att främja sin kulturella

mångfald.

Förändringen torde inte ha någon större praktisk betydelse.

Grundtanken avspeglas emellertid i den viktiga nya bestämmelsen i

artikel 8d om rätt att kommunicera med unionens institutioner på sitt eget

språk (se avsnitt 9.3).

Idrottens sociala betydelse lyfts fram i en gemensam förklaring (29)

som också uppmanar rådet att beakta synpunkter från

idrottssammanslutningar när det gäller viktiga frågor som rör idrott.

Tullsamarbete

Tullsamarbete utbyte av information mellan tullmyndigheter och

utförande av utredningar m.m. sker i dag såväl i den första pelaren som

i den tredje. I första pelaren behandlas frågor om den gemensamma

handelspolitiken och tullunionen. Tullsamarbetet syftar till att effektivt

ingripa mot överträdelser av gemenskapens tull- och jordbruksregler vid

import och export. I tredje pelaren är arbetet inriktat på tullsamarbete i

brottsbekämpning avseende smuggling av narkotika, vapen m.m.

Genom artikel 2.21 i Amsterdamfördraget införs en ny avdelning

(VIIa) i EG-fördraget. Den nya avdelningen omfattar endast en artikel

(artikel 116) som ger rådet uttrycklig befogenhet att inom ramen för

EG-fördragets tillämpningsområde fatta beslut om åtgärder för att

förstärka tullsamarbetet mellan medlemsstaterna och mellan dem och

kommissionen. Åtgärderna får inte gälla tillämpning av nationell

straffrätt eller den nationella rättskipningen.

Den nya avdelningen ger alltså en specifik rättslig grund att besluta om

åtgärder om tullsamarbetet inom första pelaren. Därmed behöver artikel

235 i EG-fördraget inte längre tillämpas när beslut om sådana åtgärder

skall fattas. I stället gäller medbeslutandeproceduren enligt artikel 189b.

Den nya bestämmelsen innebär inte att gemenskapen får några nya

befogenheter inom tullområdet och berör således inte den rådande

gränsdragningen mellan första och tredje pelaren.

Regionerna i de yttersta randområdena

EG-fördragets artikel 227.2 anger vilka delar av fördraget som skall

tillämpas på de franska utomeuropeiska departementen samt ger en

rättslig grund för rådet att fatta enhälliga beslut om de villkor på vilka

fördraget i övriga delar skall tillämpas.

Bestämmelsen ändras nu och till de yttersta randområden som omfattas

av artikeln förs också Azorerna, Madeira och Kanarieöarna.

Fördraget förklaras i princip tillämpligt på dessa områden. Rådet skall

emellertid med kvalificerad majoritet besluta om villkoren för

tillämpningen med beaktande av de särskilda förhållanden som gäller

enligt vad som närmare utvecklas i artikeln.

En viktig begränsning när det gäller tillämpningen av artikel 227 i dess

nya lydelse är att gemenskapsrättens integritet och sammanhang inte får

undergrävas (artikel 2.55 i Amsterdamfördraget).

Öar

I artikel 130a i EG-fördraget finns grunden för gemenskapens regional-

och strukturpolitik. Av artikelns andra stycke framgår att EU:s politik på

området skall sträva efter att minska skillnaderna i utvecklingsnivå

mellan olika regioner och att minska eftersläpningen i de minst gynnade

regionerna inklusive landsbygdsområdena.

Genom Amsterdamfördraget görs ett tillägg i artikel 130a andra

stycket genom vilket öarna särskilt nämns vid sidan av regionerna

(artikel 2.30 i Amsterdamfördraget).

I en gemensam förklaring (30) framhålls att öar har speciella problem

som negativt påverkar möjligheterna till ekonomisk och social

utveckling, vilket i sin tur kräver särskilda åtgärder för att integrera

öregioner i den inre marknaden.

Transeuropeiska nät

Enligt artikel 129b i EG-fördraget skall gemenskapen bidra till att

upprätta och utveckla transeuropeiska nät för infrastrukturerna inom

transport-, telekommunikations- och energisektorerna.

Av av artikel 129c.1 första stycket tredje strecksatsen framgår att

gemenskapen för att bidra till målen enligt artikel 129b bl.a. kan stödja

projekt av gemensamt intresse som finansieras av medlemsstaterna.

Lydelsen ändras genom Amsterdamfördraget till sådana projekt som

stöds av medlemsstaterna i syfte att klargöra att även projekt där privat

finansiering förekommer kan få stöd från gemenskapen (artikel 2.28 i

Amsterdamfördraget).

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Under de senaste åren har tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, såsom

post, tele, el, vatten och kommunikationer, i stor utsträckning avreglerats

i medlemsstaterna. Mot denna bakgrund diskuterades under

regeringskonferensen fördragsändringar i syfte att garantera att den nya

konkurrensen på dessa områden inte påverkar tillgången till, kvaliteten

hos och karaktären av de tjänster som tillhandahålls medborgarna.

Regeringskonferensen mynnade i denna del ut i en ny artikel, artikel

7d, i EG-fördraget som införs genom artikel 2.8 i Amsterdamfördraget.

Genom denna markeras den betydelse tjänster av allmänt ekonomiskt

intresse har för unionens gemensamma värderingar och den roll som

dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell

sammanhållning. Gemenskapen och medlemsstaterna skall enligt artikeln

sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor

som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Åliggandet för

gemenskapen och medlemsstaterna gäller inom ramen för deras

respektive befogenheter och inom ramen för fördragets

tillämpningsområde.

I artikeln klargörs inledningsvis att den inte påverkar fördragets regler

om statsstöd och konkurrens i artiklarna 77, 90 och 92 i EG-fördraget.

11 Den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken (andra pelaren)

Amsterdamfördraget innefattar förändringar av samarbetet när det gäller

den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP).

Förändringarna innebär att samarbetet fördjupas och att förutsättningarna

för ett effektivare samarbete har ökat. Samtidigt behåller samarbetet sin

grundläggande mellanstatliga karaktär. Resultatet är i allt väsentligt i

enlighet med Sveriges intressen.

Samarbetet fördjupas särskilt genom att Petersbergsuppgifterna

humanitära insatser, räddningsinsatser och fredsbevarande och

fredsfrämjande insatser görs till uppgifter för samarbetet inom GUSP.

Härigenom förbättras EU:s förmåga till militär krishantering. Alla

medlemsstater i EU, också de som är observatörer i Västeuropeiska

unionen (VEU), ges rätt att delta fullt ut i sådana insatser. Då de själva

bidrar till en insats får de delta fullt ut och på lika villkor i planeringen

och beslutsfattandet i VEU. En medlemsstats deltagande i en enskild

insats förutsätter utan undantag ett särskilt nationellt beslut.

Formuleringarna i fördraget när det gäller ett gemensamt försvar och

EU:s relation till VEU justeras. De nya formuleringarna bygger på de nu

gällande och innebär inte några åtaganden vare sig att successivt utveckla

ett gemensamt försvar inom unionen eller att integrera VEU med EU.

Huvudregeln skall också i fortsättningen vara att beslut fattas med

enhällighet. Samarbetet effektiviseras emellertid genom att vissa beslut

skall kunna fattas med kvalificerad majoritet. Det gäller beslut som

baseras på ett grundläggande enhälligt beslut.

Beslutsfattande med kvalificerad majoritet skall dock inte i något fall

tillämpas på beslut inom försvarsdimensionen.

Medlemsstaterna behåller sin vetorätt också i de beslut som skall fattas

med kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat kan motsätta sig att beslut

tas med kvalificerad majoritet under åberopande av viktiga och uttalade

skäl som rör nationell politik. Vilka frågor som påkallar att vetorätten

utnyttjas bedömer varje medlemsstat suveränt.

Vid enhälliga beslut kompletteras vetorätten av en möjlighet till s.k.

konstruktivt avstående. Konstruktivt avstående gör det möjligt för en

medlemsstat att inte bli bunden av ett beslut samtidigt som de

medlemsstater som önskar fatta beslut inte hindras att göra det.

Amsterdamfördraget innebär också att EU:s gemensamma analys- och

planeringsfunktion stärks genom inrättandet av en särskild enhet som

både skall arbeta med långsiktig planering och kunna agera med kort

varsel. Enheten skall lyda under rådets generalsekreterare, som genom

Amsterdamfördraget också får funktionen som s.k. hög representant för

GUSP.

GUSP skall i ökad utsträckning finansieras med gemenskapsmedel.

Vissa institutionella förändringar görs genom fördraget, men den

grundläggande institutionella ansvarsfördelningen i GUSP förändras inte.

11.1 Samarbetet inom andra pelaren

Bakgrund

Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik i sin

nuvarande utformning tillkom genom Unionsfördraget. Samarbetet i

GUSP är ett mellanstatligt samarbete och regleras i artiklarna J J 11 i

Unionsfördragets avdelning V. Beslutsfattandet sker i princip med

enhällighet och det saknas gemensamma övervakningsmekanismer av

den karaktär som återfinns i gemenskapssamarbetet i första pelaren.

Kommissionen deltar i samarbetet inom GUSP och har vid sidan om

medlemsstaterna rätt att lägga förslag. Kommissionen har en viktig roll

särskilt vid genomförandet av beslut. Europaparlamentets roll i GUSP är

begränsad till att ordförandelandet skall samråda med parlamentet om de

viktigaste frågorna i GUSP. Parlamentet har också rätt att ställa frågor

och lämna rekommendationer till rådet. EG-domstolen har inte någon

behörighet på detta område.

Samarbetet i GUSP är mellanstatligt. Medlemsstaterna behåller alltså

sin suveränitet inom den utrikes- och säkerhetspolitiska sfären.

Samarbetet i GUSP tillkom i insikt om dels att de enskilda

medlemsstaterna har sammanfallande intressen inom utrikespolitiken,

dels att samarbete förbättrar förutsättningarna att tillvarata dessa

intressen. GUSP skall enligt nuvarande artikel J 1.2 tredje strecksatsen ha

som mål bl.a. att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i

överensstämmelse med grundsatserna i Förenta nationernas stadga,

principerna i Helsingforsavtalets slutakt och målen i Parisstadgan.

Helsingforsavtalets slutakt och Parisstadgan innehåller vägledande

principer för staters uppträdande mot varandra och mot sina egna

medborgare.

Beslutsfattandet

Stats- och regeringscheferna i Europeiska rådet fastställer generella

riktlinjer för samarbetet inom GUSP. Rådet i dess sammansättning av

medlemsstaternas utrikesministrar (det s.k. allmänna rådet) fattar de

verkställande besluten på grundval av Europeiska rådets riktlinjer. Det

löpande arbetet i GUSP sker i ett antal arbetsgrupper, indelade efter

geografiska områden och ämnesområden.

En viktig roll har den s.k. politiska kommittén (POCO), som består av

höga tjänstemän i medlemsstaternas utrikesministerier. Kommittén skall

bl.a. övervaka den internationella situationen på de områden som

omfattas av GUSP och bidra till att utforma den gemensamma politiken

genom att avge yttranden och förslag till rådet. Rekommendationer från

POCO i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor utgör en viktig del av

rådets beslutsunderlag.

De viktigaste instrumenten för den gemensamma politiken utgörs av

gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter. Beslut om

gemensamma åtgärder fattas när medlemsstaterna förutsätts agera

gemensamt i någon form, t.ex. i fråga om valövervakning. De beslut som

fattas är bindande för medlemsstaterna.

Regeringskonferensen

Regeringskonferensens målsättning när det gällde GUSP var dels att

utröna i vilken utsträckning och i vilka former samarbetet kunde

fördjupas ytterligare, dels att effektivisera samarbetet.

Sverige förklarade inför regeringskonferensen att GUSP borde

förstärkas så att EU bättre skulle förmå att möta de nya risker och

utmaningar som Europa stod inför. En effektivisering av samarbetet

kunde i första hand ske genom att medlemsstaterna i än högre grad

visade den solidaritet som krävdes för att finna en gemensam linje i

enskilda frågor. En förändring av beslutsordningen i GUSP sågs också

som en viktig fråga. Sverige förklarade sig berett att pröva om

enhällighetsprincipen skulle kunna förändras i frågor av begränsad

räckvidd. I frågor som rör vitala utrikes- och säkerhetspolitiska intressen

kunde Sverige emellertid inte låta sig röstas ned av en majoritet.

Sverige hade även som målsättning att stärka den gemensamma

strukturen för förberedelse och uppföljning av beslut. Ett led i en sådan

förstärkning skulle vara att den gemensamma analys- och

planeringsförmågan stärktes i GUSP. Sverige underströk bl.a. det

konfliktförebyggande elementet i enhetens verksamhet, inte minst

förmågan till "tidig förvarning".

Från svensk sida avvisades inte tanken att inrätta en funktion med syfte

att utgöra ett gemensamt ansikte utåt i GUSP. Sverige framhöll

emellertid att uppgifterna inom ramen för denna funktion måste vara av

begränsad karaktär och inte medföra en oklar ansvarsfördelning i

förhållande till företrädare för andra funktioner inom GUSP. Personen

ifråga borde endast kunna agera som stöd åt och på uppdrag av rådet eller

ordförandelandet.

Sverige underströk inför regeringskonferensen att ett aktivt

engagemang för fredsbevarande verksamhet, katastrofhjälp,

evakueringsinsatser och krishantering i vid mening borde vara en

självskriven och högt prioriterad uppgift för EU-länderna i deras arbete

för att säkra freden i Europa. EU:s samtliga medlemsstater borde ha en

rätt men inte någon skyldighet att delta i genomförandet av

fredsfrämjande operationer. En viktig förutsättning för att EU skulle

förbättra sin förmåga att initiera sådana operationer var att ett närmare

samarbete och en starkare samordning etablerades mellan EU och den

militära samarbetsorganisationen VEU.

Detta var bakgrunden till det förslag som Sverige och Finland

gemensamt lade fram i regeringskonferensen. Förslaget innebar att de

s.k. Petersbergsuppgifterna humanitära insatser och räddningsinsatser,

fredsbevarande och fredsfrämjande insatser skulle göras till

medlemskapsuppgifter och att länken mellan EU och VEU skulle stärkas.

Vidare skulle de EU-medlemmar som inte är medlemmar av VEU (dvs.

Danmark, Finland, Irland, Sverige och Österrike) ges rätt att delta fullt ut

och på lika villkor i dessa uppgifter.

Vid förhandlingarna om Sveriges medlemskap i EU framhölls från

svensk sida att man insåg att en gemensam försvarspolitik och eventuellt

ett gemensamt försvar, hörde till EU:s långsiktiga mål på utrikes- och

säkerhetspolitikens område. Sverige förklarade sig inte ha för avsikt att

hindra en utveckling i denna riktning. Samtidigt har regeringen vid ett

flertal tillfällen framhållit att den svenska militära alliansfriheten består

och att Sverige inte är berett att ta emot eller utfärda några militära

säkerhetsgarantier. Deltagande i ett gemensamt försvar skulle därmed

inte komma i fråga för svensk del.

De nya bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken finns i artikel 1.10 i Amsterdamfördraget.

Amsterdamfördraget innebär att de nuvarande artiklarna J J 11 i

avdelning V i Unionsfördraget ersätts av nya artiklar, artiklarna J 1 J 18.

När det i det följande hänvisas till någon artikel J avses artikeln i den

lydelse den har fått genom Amsterdamfördraget, om något annat inte

anges.

11.2 Samarbetets mål och medel

Sammanfattning: Målen för samarbetet inom GUSP anges tydligare

bl.a. när det gäller medlemsstaternas ömsesidiga politiska solidaritet.

Ett nytt instrument, gemensam strategi, införs. Gemensamma

strategier skall beslutas av Europeiska rådet.

Användningsområdet för de befintliga beslutsinstrumenten

gemensam åtgärd och gemensam ståndpunkt definieras.

Remissinstanserna: Amnesty International Svenska sektionen noterar

att EU ännu inte uppställt en gemensam kod för vapenexport som ett av

målen för GUSP och uttrycker sin förhoppning om att så skall ske.

Riksdagen har inte behandlat frågan.

Regeringskonferensen: I nuvarande artikel J 1 i Unionsfördraget

anges målen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Genom Amsterdamfördraget görs ett tillägg som innebär att den

gemensamma politiken skall ha som mål att också skydda unionens

integritet i överensstämmelse med Förenta nationernas stadga och

principerna om yttre gränser i stadgan, Helsingforsavtalets slutakt och

Parisstadgan. Dessa tillägg innebär inte någon förändring i sak av

samarbetets innehåll. De hänvisar till erkända och av samtliga EU-

medlemsstater ingångna internationella överenskommelser.

Ett annat tillägg klargör att medlemsstaterna skall arbeta för att stärka

sin ömsesidiga politiska solidaritet. Härigenom understryks vikten av att

medlemsstaterna verkar för att stärka ett gemensamt perspektiv inom

GUSP.

Europeiska rådet skall som hittills bestämma principerna och de

allmänna riktlinjerna för politiken. Vid sidan av att bestämma de

allmänna riktlinjerna ges Europeiska rådet genom Amsterdamfördraget

uppgiften att besluta gemensamma strategier i frågor där

medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen. Alla beslut i

Europeiska rådet fattas även i fortsättningen med enhällighet. Beslut om

gemensamma strategier kan fattas på Europeiska rådets eget initiativ eller

på rekommendation av rådet. Detta framgår av artikel J 3.

De gemensamma strategierna förutses bli mer omfattande och

detaljerade än de allmänna riktlinjerna och kommer sannolikt att

tydliggöra unionens övergripande inriktning och prioriteringar på det

utrikes- och säkerhetspolitiska området. Rådets uppgift är att fatta de

beslut som behövs för att fastställa och genomföra den gemensamma

politiken. I förhållande till de gemensamma strategierna får rådet dels

uppgiften att lämna rekommendationer till Europeiska rådet, dels att

genomföra strategierna, särskilt genom att besluta om gemensamma

åtgärder och anta gemensamma ståndpunkter.

Fördraget definierar även användningsområdet för de befintliga

beslutsinstrumenten gemensam åtgärd (artikel J 4) och gemensam

ståndpunkt (artikel J 5). När det gäller de gemensamma åtgärderna lyfts

särskilt fram kommissionens roll vid genomförandet av dem. Det anges

att rådet får anmoda kommissionen att lämna förslag i frågor som rör

GUSP för att säkerställa genomförandet av en gemensam åtgärd.

11.3 Beslutsfattande

Sammanfattning: En ny beslutsordning införs, enligt vilken vissa

beslut, som inte hör till försvarsdimensionen, skall fattas med

kvalificerad majoritet, dock med bibehållen vetorätt under åberopande

av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Vilka frågor som

påkallar att vetorätten utnyttjas bedömer varje medlemsstat suveränt

från fall till fall. För beslut som fattas med enhällighet införs en

möjlighet till s.k. konstruktivt avstående.

Remissinstanserna: Kristdemokratiska Kvinnoförbundet accepterar

att enhällighetsprincipen modifieras, särskilt mot bakgrund av unionens

förestående utvidgning. Sveriges Frikyrkosamråd och Sveriges Kristna

råd påpekar att det återstår att se i vilken utsträckning den nya

beslutsformen i praktiken kommer att förändra beslutsfattandet. Ung

Vänster erinrar om att majoritetsbeslut innebär att inte alla länders

ståndpunkter kan respekteras.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 95 f.

och 1996/97:UU13 s. 84 f.

Regeringskonferensen: Enligt nuvarande bestämmelser gäller i

princip ett krav på enhällighet för samtliga beslut i GUSP.

Medlemsstaterna kan dock enhälligt bestämma att beslut inom ramen för

en gemensam åtgärd skall fattas med kvalificerad majoritet.

Enligt Amsterdamfördraget skall huvudregeln också i fortsättningen

vara att beslut inom GUSP fattas med enhällighet (artikel J 13.1). I syfte

att effektivisera beslutsfattandet och göra EU mer handlingskraftigt

införs emellertid nu beslutsfattande med kvalificerad majoritet för vissa

beslut (artikel J 13.2). Det gäller beslut i rådet som fattas inom ramen för

en gemensam strategi eller som gäller genomförandet av en gemensam

åtgärd eller en gemensam ståndpunkt. Alla beslut inom

försvarsdimensionen skall dock fattas med enhällighet.

En medlemsstat kan alltid motsätta sig att beslut fattas med

kvalificerad majoritet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som

rör nationell politik. Om något land inlägger veto på detta sätt, skall

beslut inte fattas. Rådet kan dock, med kvalificerad majoritet, besluta att

föra frågan vidare till Europeiska rådet som fattar beslut med enhällighet.

Innebörden av dessa bestämmelser är i praktiken att medlemsstaterna

accepterar att kunna bli nedröstade i frågor av begränsad räckvidd.

Vetorätten består dock eftersom varje medlemsstat själv avgör vilka

frågor som är av sådant nationellt politiskt intresse att vetorätten måste

utnyttjas.

Det anges i fördraget att det faktum att en personligen närvarande eller

företrädd rådsmedlem avstår från att rösta inte hindrar att beslut fattas

(artikel J 13.1 första stycket). Också en rådsmedlem som har avstått från

att rösta blir enligt huvudregeln bunden av det beslut som fattas. I

fördraget öppnas dock en möjlighet att motivera sitt avstående (s.k.

konstruktivt avstående). I ett sådant fall är medlemsstaten i fråga inte

bunden av beslutet, men accepterar att unionen blir bunden och förbinder

sig att avstå från att handla i konflikt med övriga medlemsstaters beslut

(artikel J 13.1 andra stycket). Konstruktivt avstående utgör ett

komplement till vetorätten inom ramen för enhälliga beslut och syftar

också till att effektivisera beslutsfattandet.

11.4 Institutionernas roller

Sammanfattning: En enhet för politisk planering och tidig

förvarning inrättas i syfte att stärka den gemensamma analys- och

planeringsförmågan.

En ny funktion som s.k. hög representant för GUSP inrättas som stöd

åt rådet och ordförandelandet.

Unionens representation utåt i GUSP, den s.k. trojkan, ändras och

kommer att bestå av ordförandelandet, den höge representanten och

den medlemsstat som står närmast i tur att utöva ordförandeskapet.

GUSP skall i ökad utsträckning finansieras med medel ur

gemenskapernas budget. Unionens möjlighet att förhandla och ingå de

avtal som behövs för att genomföra GUSP regleras.

Remissinstanserna: Amnesty International Svenska sektionen anser

att den höge representanten och enheten för politisk planering och tidig

förvarning bör ges tydliga mandat när det gäller de mänskliga

rättigheterna. Kristdemokratiska Ungdomsförbundet anser det beklagligt

att unionen inte blev en juridisk person. Sveriges frikyrkosamråd och

Sveriges Kristna råd konstaterar att de institutionella förändringarna

understryker den mellanstatliga karaktären av samarbetet. Sveriges

socialdemokratiska ungdomsförbund ser positivt på att samarbetet även i

fortsättningen är mellanstatligt. Folkkampanjen Sverige ut ur EU anser

att enheten för politisk planering och tidig förvarning kan ses som EU:s

utrikesdepartement, samtidigt som samarbetet blir mer överstatligt.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 94 f.

och 1996/97:UU13 s. 49 och s. 85.

Regeringskonferensen

Enheten för politisk planering och tidig förvarning

I syfte att förstärka analys- och planeringsfunktionen i GUSP skall enligt

en gemensam förklaring (6) en enhet för politisk planering och tidig

förvarning upprättas vid rådets generalsekretariat. Enheten skall placeras

vid rådets generalsekretariat och lyda under rådets generalsekreterare,

som enligt fördraget också får funktionen som s.k. hög representant i

GUSP.

Enheten skall dels kunna agera på förekommen anledning och med

kort varsel, dels arbeta med långsiktig planering och inriktning av

unionens utrikes- och säkerhetspolitik. I dess uppgifter ingår att ge tidig

förvarning om uppblossande konflikter.

Enheten skall stärka det gemensamma perspektivet och ge unionen ett

mer fullständigt och strukturerat underlag för beslutsfattandet. De

praktiska arrangemangen för enheten är för närvarande under utarbetande

med målsättningen att enheten skall kunna fungera från den tidpunkt då

Amsterdamfördraget träder i kraft.

Den höge representanten

Som förut har sagts inrättas genom fördraget en ny funktion som hög

representant för GUSP (artikel J 16). Den höge representanten skall

biträda rådet och medverka vid utformning, förberedelser och

genomförande av beslut samt vid behov kunna företräda unionen utåt.

Funktionen som den höge representanten skall utövas av rådets

generalsekreterare som därmed får en ny roll i GUSP.

Syftet är att underlätta ordförandelandets löpande arbete samt att bidra

till kontinuiteten inom GUSP. Detta behövs bl.a. med hänsyn till att

ordförandelandet, som har huvudansvaret för de aktuella uppgifterna,

byts varje halvår. Den höge representanten blir också i viss mån ett

ansikte utåt för unionens utrikespolitik.

En följd av att generalsekreteraren får denna nya roll är att en

befattning som ställföreträdande generalsekreterare inrättas. Den

ställföreträdande generalsekreteraren skall ansvara för det löpande

arbetet i generalsekretariatet.

Ordförandelandet och trojkan

Ordförandelandet har enligt nuvarande artikel J 5 ansvaret när det gäller

att representera unionen utåt och att genomföra beslut inom GUSP. Vid

behov kan uppgifterna utövas av den s.k. trojkan som består av

ordförandelandet samt närmast föregående och närmast tillträdande

ordförandeland. Trojkans funktion kommer i Amsterdamfördraget att

utövas av ordförandelandet, den höge representanten och tillträdande

ordförandeland (artikel J 8.3 och J 8.4). Det närmast föregående

ordförandelandet kommer alltså att ersättas av den höge representanten.

Förändringen förutses innebära att ordförandelandet får en bättre

uppbackning än tidigare samt att kontinuiteten i trojkan och därmed i

EU:s uppträdande utåt ökar.

Kommissionen

Kommissionen skall liksom hittills fullt ut delta i arbetet i GUSP.

Politiska kommittén

I en gemensam förklaring (5) uttalas att POCO skall kunna sammanträda

med mycket kort varsel samt att medlemsstaterna skall företrädas av de

politiska direktörerna, vilka är höga tjänstemän i respektive

utrikesförvaltning, eller deras ställföreträdare. Förklaringen återger i

princip dagens arbetsordning i den politiska kommittén men med

uttryckligt angivande av möjligheten till deltagande på

ställföreträdarnivå.

I Unionsfördraget kommer detta till uttryck på så sätt att POCO:s

sammansättning inte nämns i artikel J 15 (nuvarande artikel J 8.5).

Finansiering

Enligt reglerna i Unionsfördraget skall förvaltningsutgifterna för GUSP

belasta gemenskapsbudgeten. Även driftsutgifter kan hänföras till

gemenskapsbudgeten, men först efter ett enhälligt beslut av rådet.

Gemenskapsfinansiering blir genom Amsterdamfördraget huvudregel för

alla utgifter i GUSP (artikel J 18), med undantag för utgifter inom

försvarsdimensionen (inklusive Petersbergsuppgifterna). Rådet kan dock

frångå huvudregeln genom ett enhälligt beslut.

I de fall gemenskapsfinansiering inte tillämpas, skall huvudregeln vara

nationell finansiering fördelad mellan medlemsstaterna enligt en s.k.

BNI-nyckel (dvs. i proportion till respektive medlemsstats

bruttonationalinkomst). Även denna huvudregel kan frångås genom ett

enhälligt beslut. För beslut inom försvarsdimensionen gäller att de länder

som har använt sig av möjligheten till konstruktivt avstående inte skall

vara skyldiga att delta i finansieringar.

Huvudsyftet med de nya finansieringsbestämmelserna är att förenkla

och effektivisera finansieringsbesluten och budgethanteringen i fråga om

GUSP.

Internationella avtal

I regeringskonferensen diskuterades möjligheten att göra unionen till en

juridisk person i likhet med vad som gäller för de tre gemenskaperna

(EG, Europeiska kol- och stålgemenskapen samt Euroeiska

atomenergigemenskapen). Inte alla medlemsstater kunde emellertid

acceptera att gå så långt som att uttryckligen göra unionen till en juridisk

person, något som ansågs kunna riskera den mellanstatliga karaktären av

unionssamarbetet.

Enighet kunde i stället nås om en procedur som innebär att rådet om

det är nödvändigt för att genomföra GUSP genom ett enhälligt beslut

kan bemyndiga ordförandelandet att inleda förhandlingar med tredje part.

Beslutet om att ingå avtalet skall sedan fattas av rådet med enhällighet.

Möjlighet finns därvid för varje medlemsstat att inte bli bunden av

avtalet så länge nödvändiga interna konstitutionella förfaranden inte har

genomförts (artikel J 14 första stycket). I en gemensam förklaring (4)

understryks att varken fördraget eller de avtal som de kan resultera i skall

innebära någon överföring av beslutanderätt från medlemsstaterna till

EU.

11.5 Försvarsdimensionen

Sammanfattning: Petersbergsuppgifterna humanitära insatser,

räddningsinsatser och fredsbevarande och fredsfrämjande insatser

skall omfattas av samarbetet inom GUSP.

Formuleringarna i fördraget när det gäller ett gemensamt försvar

och EU:s relation till VEU ändras.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen anser att införlivandet av

Petersbergsuppgifterna i fördraget är en positiv utveckling. Överstyrelsen

för civil beredskap välkomnar också denna förändring, men erinrar om

att kapaciteten att lösa civila krishanteringsinsatser ännu är outvecklad.

Kristdemokratiska Kvinnoförbundet anser det viktigt att

försvarssamarbete sker på mellanstatlig nivå. Vidare ser kvinnoförbundet

positivt på Petersbergsuppgifternas införlivande i fördraget, men anser att

en uppförandekod för europeisk vapenexport bör upprättas.

Kristdemokratiska Ungdomsförbundet anser att införlivandet av

Petersbergsuppgifterna i fördraget är bra, men menar att konsekvenserna

av ett närmare samarbete mellan EU och VEU bör utredas. Sveriges

Frikyrkosamråd och Sveriges Kristna råd konstaterar att EU:s och

VEU:s respektive roller i den europeiska säkerhetsarkitekturen alltjämt

inte är definierade. Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund menar att

de möjligheter som fördraget ger unionen att verka genom

fredsbevarande insatser är av vital betydelse för utvecklandet av en

fredlig samexistens i Europa. Vidare anser kvinnoförbundet att de etiska

reglerna för vapenexport bör stärkas och att medlemsstaternas

omställning av försvarsindustrin påskyndas. Sveriges socialdemokratiska

ungdomsförbund tycker att det är bra att EU genom fördraget får bättre

förutsättningar att ta initiativ till Petersbergsinsatser. Ung Vänster

konstaterar att den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

fördjupats ytterligare genom fördraget, inklusive på det militära området.

Folkkampanjen Sverige ut ur EU anser att fördraget tar flera steg mot ett

gemensamt försvar. Vidare anser man att Petersbergsuppgifter endast bör

hanteras av FN och understryker att samarbetet på krigsmaterielområdet

inte får leda till att Sveriges exportpolitik liberaliseras.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 96 f.

och 1996/97:UU13 s. 49 f.

Regeringskonferensen

Försvarspolitik

Enligt artikel J 4.1 i Unionsfördraget i dess nuvarande lydelse skall

GUSP omfatta alla frågor som rör unionens säkerhet. Däri ingår

utformningen på sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden

skulle kunna leda till ett gemensamt försvar. Formuleringarna om detta

har genom Amsterdamfördraget i viss utsträckning ändrats och

utvecklats (artikel J 7). Förändringarna illustreras i det följande.

Nuvarande lydelse

Ny lydelse

Artikel J 4.1

Den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken skall omfatta

alla frågor som gäller unionens

säkerhet, inklusive utformningen

på sikt av en gemensam

försvarspolitik som med tiden

skulle kunna leda till ett

gemensamt försvar.

Artikel J 7.1 första stycket

Den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken skall omfatta

alla frågor som gäller unionens

säkerhet, inklusive den gradvisa

utformningen i enlighet med andra

stycket av en gemensam

försvarspolitik som skulle kunna

leda till ett gemensamt försvar, om

Europeiska rådet beslutar det.

Europeiska rådet skall i så fall

rekommendera medlemsstaterna

att anta ett sådant beslut i enlighet

med deras konstitutionella

bestämmelser.

Andra stycket reglerar förhållandet mellan EU och VEU. Ett

införlivande av VEU med unionen anges här som en möjlighet. Ett beslut

om detta skall fattas enligt samma procedur som gäller för beslut om ett

gemensamt försvar, dvs. genom enhälligt beslut i Europeiska rådet och

beslut i medlemsstaterna i enlighet med respektive stats konstitutionella

bestämmelser. Samarbetet enligt denna artikel skall, på det sätt som

medlemsstaterna anser lämpligt, stödjas av samarbete mellan dem på

krigsmaterielområdet (artikel J 7.1 sista stycket).

Formuleringarna om en gemensam försvarspolitik i artikel J 7.1 första

stycket bygger på den som nu finns i artikel J 4.1. De innebär inga

åtaganden av medlemsstaterna vare sig att successivt utveckla ett

gemensamt försvar inom unionen eller att integrera VEU med EU.

Om Europeiska rådet enhälligt skulle fatta ett beslut om ett gemensamt

försvar och rekommendera medlemsstaterna att anta ett sådant beslut,

skulle frågan i Sverige underställas riksdagen i enlighet med

bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen.

Petersbergsuppgifterna

De viktigaste förändringarna inom försvarsdimensionen i

Amsterdamfördraget gäller Petersbergsuppgifterna vilka införlivas i

fördraget och lyfts fram som viktiga uppgifter för samarbetet inom

GUSP (artikel J 7.2).

För att genomföra dessa uppgifter kommer unionen att anlita VEU

(artikel J 7.3). Europeiska rådets riktlinjer skall då gälla också VEU. När

unionen anlitar VEU för att genomföra Petersbergsuppgifter skall alla

medlemsstater i EU vara berättigade att delta fullt ut i genomförandet av

dessa uppgifter. Vidare skall alla medlemsstater i EU som bidrar till en

insats ges möjlighet att delta fullt ut och på lika villkor i planeringen och

beslutsfattandet i VEU. Någon skyldighet att delta i insatserna föreligger

inte. Det ankommer på medlemsstaterna själva att bestämma huruvida,

och i så fall i vilken omfattning, de skall delta.

Amsterdamfördraget innebär i denna del att huvudlinjerna i det svensk-

finländska initiativet om förstärkt krishanteringsförmåga och

införlivande av Petersbergsuppgifterna med Unionsfördraget har

förverkligats.

12 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor

(tredje pelaren)

Amsterdamfördraget innebär att flera samarbetsområden i den nuvarande

tredje pelaren flyttas till första pelaren. Det gäller samarbete om yttre

gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring samt

samarbete i civilrättsliga frågor. Kvar i tredje pelaren blir polis- och

tullsamarbete samt straffrättsligt samarbete. Att på detta sätt flytta över

områden från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till det

överstatliga samarbetet i första pelaren ligger i linje med uttalanden av

regeringen och riksdagen om att det därigenom skapas bättre

förutsättningar för att fullt ut förverkliga den fria rörligheten för personer

inom EU.

Genom Amsterdamfördraget blir målen för samarbetet i tredje pelaren

tydligare, liksom gränsdragningen i förhållande till samarbetet i första

pelaren. Samarbetet i tredje pelaren förblir mellanstatligt till sin natur.

Kommissionen får förslagsrätt på de områden som omfattas av tredje

pelaren och Europaparlamentet skall rådfrågas innan beslut fattas av

rådet. Att dessa institutioners inflytande på detta sätt ökar är ägnat att

skapa högre effektivitet och ökad öppenhet och bättre demokratisk

kontroll, vilket är helt i överensstämmelse med de riktlinjer som

regeringen lade fast inför regeringskonferensen och som riksdagen anslöt

sig till. Också EG-domstolen får genom Amsterdamfördraget en utökad

roll.

Nya beslutsformer införs i tredje pelaren, vilket ger bättre möjligheter

till ett snabbt genomförande på nationell nivå. Detsamma gäller de

möjligheter som har öppnats för närmare samarbete mellan endast ett

antal medlemsstater, liksom möjligheten att konventioner kan träda i

kraft redan när endast ett antal medlemsstater har ratificerat dem.

Amsterdamfördraget innebär också att Schengensamarbetet införlivas i

EU. Samarbetet på dessa områden kommer därmed att ske i såväl tredje

som första pelaren, vilket innebär att samarbetet blir både effektivare och

öppnare.

Införlivandet av Schengensamarbetet i EU sker på ett sätt som gör det

möjligt att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas också

inom ramen för ett bredare europeiskt samarbete i fråga om fri rörlighet

för personer.

Amsterdamfördraget innebär att det skapas bättre förutsättningar för en

framgångsrik kamp mot den gränsöverskridande brottsligheten och

därmed ökade möjligheter att genomföra den fria rörligheten för personer

med bibehållen säkerhet och trygghet för medborgarna.

12.1 Polissamarbete och samarbete i straffrättsliga frågor

Av den inre marknadens s.k. fyra friheter återstår det ännu för EU att

förverkliga den fria rörligheten för personer. Avsikten med samarbetet i

rättsliga och inrikes frågor är enligt Unionsfördraget att möjliggöra fri

rörlighet för personer samtidigt som säkerheten och tryggheten för

medborgarna kan säkerställas.

Avvecklade personkontroller vid inre gränser och andra åtgärder som

ökar personers möjligheter att fritt förflytta sig över gränserna har som

motvikt ansetts kräva ett utvidgat samarbete i frågor om yttre

gränskontroller, invandring och brottsbekämpning. Det var för att skynda

på en utveckling i den här riktningen som vissa medlemsstater år 1985

bestämde sig för att inleda det som har kommit att kallas för

Schengensamarbetet, ett samarbete som dock i praktiken kom att ta sin

början först våren 1995.

Enligt artikel B första stycket fjärde strecksatsen i Unionsfördraget är

ett av unionens mål att utveckla ett nära samarbete i rättsliga och inrikes

frågor. Detta samarbete regleras närmare i avdelning VI i

Unionsfördraget (artiklarna K K 9). Till skillnad mot samarbetet i första

pelaren är tredjepelarsamarbetet mellanstatligt till sin natur. Det innebär

att EU:s institutioner på dessa områden inte har samma roll som i det

överstatliga samarbetet i EG. Vidare har beslut som fattas i samarbetet i

den tredje pelaren karaktären av sedvanliga mellanstatliga

överenskommelser, t.ex. konventioner, som skall godkännas och

genomföras i enlighet med medlemsstaternas konstitutionella regler.

I regeringskonferensen kom det nuvarande samarbetet i rättsliga och

inrikes frågor enligt avdelning VI i Unionsfördraget efterhand att

behandlas i ett sammanhang under rubriken Ett gradvis inrättande av ett

område med frihet, säkerhet och rättvisa.

Det är en utbredd uppfattning bland medlemsstaterna att samarbetet på

det rättsliga och inrikes området inte har fungerat tillräckligt bra. En

orsak har ansetts vara den mellanstatliga karaktären av samarbetet som i

många fall har krävt såväl enhällighet för beslut som efterföljande

ratifikation av medlemsstaterna. Detta till skillnad mot

gemenskapssamarbetet i första pelaren, där ju i de flesta fall beslut fattas

med kvalificerad majoritet och där genomförande av besluten skall ske

inom viss bestämd tid.

Förhandlingsarbetets inriktning kanaliserades därför redan i ett relativt

tidigt skede till tre huvudfåror, samtliga med syftet att effektivisera

samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, nämligen att till första pelaren

flytta vissa frågor som i dag behandlas i tredje pelaren (se avsnitt 10.1.1),

att ändra förutsättningarna för samarbetet i de frågor som blir kvar i

tredje pelaren samt att föra in det s.k. Schengensamarbetet i EU.

De beslutade fördragsändringarna innehåller också dessa tre

huvuddelar. Den nya avdelningen, avdelning IIIa, som förs in i EG-

fördraget med bestämmelser om yttre gränskontroller, fri rörlighet för

personer, asyl och invandring samt samarbete i civilrättsliga frågor har

behandlats i det föregående (se avsnitt 10.1). I det följande behandlas de

områden som blir kvar i tredje pelaren, dvs. polis- och tullsamarbetet och

samarbetet i straffrättsliga frågor samt Schengensamarbetets införlivande

i EU.

12.1.1 Samarbetets mål och omfattning

Sammanfattning: Kvar i tredje pelaren blir polis- och tullsamarbete

samt samarbete på det straffrättsliga området.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen

framhåller att Amsterdamfördraget innebär att målen för samarbetet i

tredje pelaren blir tydligare. Svenska kyrkans församlingsnämnd anser att

det är positivt att tredje pelaren kommer att omfatta gemensamma

insatser för att garantera medborgarna en hög säkerhetsnivå inte bara

genom polissamarbete och straffrättsligt samarbete utan också genom att

rasism och främlingsfientlighet skall förebyggas och bekämpas.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 102 f.

och 1996/97:UU13 s. 118 f.

Regeringskonferensen: Det nuvarande samarbetet i tredje pelaren

omfattar asylpolitik, gränskontroller och vissa andra invandringspolitiska

frågor, kampen mot narkotikamissbruk och bedrägerier, civilrättsligt och

straffrättsligt samarbete, tullsamarbete och polissamarbete.

Genom Amsterdamfördraget kommer samarbetet i tredje pelaren att

koncentreras till polis- och tullsamarbete samt samarbete på det

straffrättsliga området. Samtidigt anges målen för samarbetet tydligare.

Enligt den nya artikeln B första stycket fjärde strecksatsen i

Unionsfördraget skall ett av unionens övergripande mål vara att bevara

och utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa,

där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt som lämpliga

åtgärder vidtas avseende kontroller vid yttre gränser, asyl, invandring och

förebyggande och bekämpande av brottslighet (artikel 1.5 i

Amsterdamfördraget). Den nya beskrivningen av målen för samarbetet

stämmer väl överens med vad som har kommit att utgöra huvudfrågorna i

det praktiska samarbetet i dessa frågor under den tid som

Unionsfördraget har varit i kraft.

Avdelning VI i Unionsfördraget får en ny rubrik genom

Amsterdamfördraget (artikel 1.11 i Amsterdamfördraget). Av den nya

rubriken framgår att tredjepelarsamarbetet i framtiden skall omfatta

polissamarbete och straffrättsligt samarbete och inte som nu nio olika

samarbetsområden. Polissamarbete utgör en samlingsbeteckning för

samarbete mellan polis och tull och andra behöriga myndigheter på

området för förebyggande och bekämpning av brott. Inom ramen för

tredjepelarsamarbetet skall medlemsstaterna också förebygga och

bekämpa rasism och främlingsfientlighet.

I likhet med vad som nu gäller skall samarbetet enligt avdelning VI

inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning

och skydda den inre säkerheten. Detta framgår av den nya artikeln K 5.

Polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet blev formellt en

angelägenhet för unionen först genom Unionsfördraget. Samarbetet på

dessa områden behöll emellertid sin mellanstatliga prägel. Detta kommer

till uttryck i den gällande bestämmelsen, artikel K 1, genom att dessa

samarbetsområden nämns som frågor av gemensamt intresse (se artikel

K 1.7 1.9). Bestämmelserna om polissamarbete och straffrättsligt

samarbete har genom Amsterdamfördraget utvecklats betydligt. Det är

uppenbart att detta är ett uttryck för att dessa frågor har fått en klart ökad

vikt inom unionen. Det gäller särskilt samarbete vad avser organiserad

och annan gränsöverskridande brottslighet.

Formellt förändras dock inte samarbetets karaktär genom det nya

fördraget. Polisiär verksamhet och straffrätt tillhör nationalstatens

kärnområden och kommer även i fortsättningen att vara en nationell

angelägenhet. Samarbetet kommer även fortsättningsvis att vara

mellanstatligt och beslut om åtgärder skall fattas med enhällighet.

Detta hindrar dock inte att det i fördraget pekas ut områden där det

finns ett påtagligt intresse för medlemsstaterna att komma överens om

gemensamma satsningar. I så måtto innebär Amsterdamfördraget ett ökat

tryck och ett större åtagande att samarbeta i dessa frågor. När det i det

följande hänvisas till någon artikel K avses artikeln i den lydelse den har

fått genom Amsterdamfördraget, om något annat inte anges särskilt.

I artikel K 1 första stycket anges att målet för medlemsstaternas

gemensamma agerande i tredje pelaren skall vara att åstadkomma en hög

säkerhetsnivå för medborgarna i ett område med frihet, säkerhet och

rättvisa genom att gemensamma insatser utformas bland medlemsstaterna

på områdena för polissamarbete och straffrättssamarbete samt genom att

rasism och främlingsfientlighet skall förebyggas och bekämpas.

Målet skall enligt artikel K 1 andra stycket uppnås med förebyggande

och bekämpning av brottslighet, vare sig den är organiserad eller ej,

särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig

narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri,

genom

- närmare samarbete mellan polis, tull och andra behöriga myndigheter,

både direkt och genom Europol, i enlighet med artiklarna K 2 och K 4,

- närmare samarbete mellan rättsliga myndigheter och andra berörda

myndigheter i enlighet med artiklarna K 3 a d och K 4, och

- tillnärmning, när det är nödvändigt, av nationella straffrättsliga regler i

enlighet med artikel K 3 e.

I artikel K 1 anges alltså målet och medlen för samarbetet i tredje

pelaren. De områden som räknas upp är polis- och tullsamarbete samt

straffrättsligt samarbete. När det gäller kampen mot narkotika-missbruk

och kampen mot bedrägerier i internationell skala, som i dag omnämns

under särskilda punkter (4 respektive 5) i artikel K 1 har det ansetts och

visat sig under de år som Unionsfördraget har varit i kraft att de

viktigaste inslagen i denna kamp i allt väsentligt ingår dels i polis-, tull-

och straffrättssamarbetet enligt avdelning VI, dels i det samarbete som på

dessa områden äger rum enligt nuvarande artikel 129 (folkhälsa)

respektive 209a (bedrägeribekämpning) i EG-fördraget. Innehållet i de

båda sistnämnda bestämmelserna har genom Amsterdamfördraget

justerats i syfte att åstadkomma en klarare avgränsning och en bättre

samordning av de åtgärder som skall vidtas inom EU på dessa områden.

Som har nämnts framgår det av artikel K 5 att liksom hittills

(nuvarande artikel K 2) samarbetet enligt avdelning VI inte skall

påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och

skydda den inre säkerheten.

Enligt artikel K 4 skall rådet bestämma de villkor och begränsningar

som skall gälla för gränsöverskridande samarbete mellan nationella

myndigheter på polis- och straffrättsområdet. Vad som här avses är bl.a.

sådana regler om rätt till fortsatt övervakning och förföljande över gräns

som för närvarande finns i Schengensamarbetet och i den nyligen

överenskomna konventionen om ömsesidigt bistånd och samarbete på

tullområdet.

12.1.2 Polis- och tullsamarbete

Sammanfattning: Tydligare bestämmelser införs för polisens, tullens

och andra nationella brottsbekämpande organs samarbete i syfte att

förebygga, upptäcka och utreda brott.

Också Europols uppgifter blir tydligare. Det anges särskilt att

Europol skall underlätta och främja särskilda utredningsinsatser från

nationella myndigheters sida och att Europol kan anmoda nationella

myndigheter att genomföra och samordna sina utredningar.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen (RPS) ställer sig positiv till de

förändringar som införs och anser att dessa går i rätt riktning. Enligt RPS

stärker förändringarna polisens och andra rättsvårdande myndigheters

möjligheter till en effektiv brottsbekämpning. Kustbevakningen, som är

positiv till fördragsändringarna, erinrar om att också de uppgifter som

Kustbevakningen har i fråga om gränskontroll omfattas av de nya

fördragsbestämmelserna. Även Generaltullstyrelsen är positiv till de nya

bestämmelserna, som enligt styrelsen gör målen för samarbetet tydligare

och skapar utrymme för en förbättring av detta samarbete.

Folkkampanjen Sverige ut ur EU är kritisk och anser att Europol genom

Amsterdamfördraget blir en federal polis som kan agera över gränserna.

Riksförbundet för sexuellt likaberättigande däremot anser att den

utformning som reglerna om polissamarbete inklusive Europol får

med Amsterdamfördraget väl svarar mot det behov av samordning som

de nationella europeiska polisväsendena upplever i dag.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 100 f.

och 1996/97:UU13 s. 113 f.

Bakgrund: Polis- och tullsamarbete tillkom genom Unionsfördraget

och ingår som en del i det mellanstatliga samarbetet i den nuvarande

tredje pelaren.

Ett visst samarbete mellan gemenskapens medlemsstater på

polisområdet hade emellertid ägt rum redan före Unionsfördragets

ikraftträdande. Det var då fråga om ett rent mellanstatligt samarbete

utanför gemenskapens ramar och därmed utan medverkan av EG:s

institutioner. Ett exempel på sådant samarbete är det s.k. Trevisamarbetet

om polisfrågor och terrorism som inleddes redan på 1970-talet.

I takt med den intensifierade integrationen i Europa ökade

medvetenheten om att det behövdes ett närmare samarbete i

gemenskapen också på polisområdet. Detta ledde till att ett antal

medlemsstater i mitten av 1980-talet bestämde sig för att inrätta det s.k.

Schengensamarbetet, som till stor del utgörs av just samarbete på

polisområdet (se avsnitt 12.2).

Det löpande arbetet i tredje pelaren bedrivs i ett antal arbetsgrupper

under rådet. En av de första åtgärderna i polissamarbetet i tredje pelaren

var att inleda arbetet med att skapa Europol. Redan dessförinnan, i juni

1993, hade medlemsstaterna beslutat att inrätta en föregångare till

Europol, nämligen Europols narkotikaenhet (EDU) som började sin

verksamhet i januari 1994.

Arbetet med att upprätta en konvention om Europol påbörjades således

omedelbart efter det att Unionsfördraget trädde i kraft. Som ett led i detta

arbete beslutade rådet i mars 1995 att formellt bekräfta inrättandet av

EDU (gemensam åtgärd av den 10 mars 1995, EGT L 62, 20.3.1995).

Europolkonventionen undertecknades den 26 juli 1995 (EGT C 316,

27.11.1995, s. 1). Sedan dess har ett omfattande arbete pågått i den

särskilda rådsarbetsgruppen för Europol i syfte att färdigställa de

tillämpningsföreskrifter och andra bestämmelser som behövs för att

Europol skall kunna starta sin verksamhet i praktiken. Parallellt med

detta arbete har de nationella ratifikationsprocesserna pågått i

medlemsstaterna. Det förefaller nu som om Europols verksamhet kan ta

sin början under andra halvåret 1998. Riksdagen godkände

Europolkonventionen i oktober 1997 (prop. 1996/97:164, bet.

1997/98:JuU2, rskr. 1997/98:22).

Vid sidan om arbetet med Europol har det löpande samarbetet i polis-

och tullfrågor i tredje pelaren resulterat i en rad åtgärder också på andra

områden, inte minst när det gäller kampen mot narkotika och annan

organiserad brottslighet. Över huvud taget har samarbetet på polis- och

tullområdet och på det straffrättsliga området präglats av ett intensivt

arbete i kampen mot den organiserade brottsligheten. På senare tid har

arbetet varit koncentrerat till att på olika sätt genomföra den

handlingsplan mot organiserad brottslighet som lades fast av rådet i april

1997 (EGT C 251, 15.8.1997, s. 1).

Som exempel på åtgärder som har vidtagits på polis- och tullområdet

sedan Unionsfördraget trädde i kraft kan följande åtgärder nämnas:

- gemensam åtgärd om tillnärmning av lagstiftning och praxis i

medlemsstaterna i syfte att bekämpa narkotikamissbruk och förhindra

och bekämpa olaglig handel med narkotika (EGT L 342, 31.12.1996,

s. 6),

- gemensam åtgärd om samarbete mellan nationella tullmyndigheter och

privata företag i kampen mot narkotika, bl.a. i fråga om handeln med

s.k. prekursorer (EGT L 322, 12.12.1996, s. 3),

- gemensam åtgärd om utbyte av information om kemiska profilanalyser i

kampen mot narkotika (EGT L 322, 12.12.1996, s. 5),

- resolution om åtgärder för att minska s.k. drogturism (EGT C 375,

12.12.1996, s. 3),

- gemensam åtgärd om samarbete genom att använda polis- och

tullsambandsmän i kampen mot narkotika (EGT L 268, 19.10.1996,

s. 2),

- gemensam åtgärd på området för allmän ordning och säkerhet (EGT L

147, 5.5.1997, s. 1),

- resolution om förebyggande och bemästrande av huliganism (EGT C

193, 24.6.1997, s. 1),

- gemensam åtgärd om informationsutbyte, riskbedömning och kontroll

av syntetiska droger (EGT L 167, 25.6.1997, s. 1).

Ett visst tullsamarbete äger också rum i tredje pelaren. Eftersom EG är

en tullunion, är tullsamarbetet sedan länge väl utvecklat inom

gemenskapen i första pelaren. De grundläggande reglerna för det

samarbetet finns i rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997

om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa

myndigheter och om samarbetet mellan dessa och kommissionen för att

säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen,

(EGT L 82, 22.3.1997, s. 1, med rättelse i EGT L 175, 3.7.1997, s. 39).

Det samarbete på tullområdet som äger rum i tredje pelaren rör inte

den löpande verksamheten med tulltariffer och klarering utan

tullkriminalverksamhet, dvs. åtgärder för att upptäcka och beivra brott

mot dels EG:s tullbestämmelser, dels nationella regler som tullen har att

övervaka. Kopplingen till polissamarbetet är därför naturlig.

Utöver vad som har nämnts tidigare om tullsamarbete i tredje pelaren

skall här särskilt nämnas två konventioner på tullområdet som har

antagits sedan Unionsfördraget trädde i kraft. Det gäller dels en

konvention om ett nytt informationssystem för tullmyndigheterna, som

undertecknades i juli 1995 (EGT C 316, 27.11.1995, s. 33) och som har

ratificerats av Sverige (prop. 1997/98:11, bet. 1997/98:SkU8, rskr.

1997/98:74), dels en konvention som skall ersätta en tidigare konvention

på området (den s.k. Neapelkonventionen från år 1967) och som

innehåller bestämmelser om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan

tullmyndigheterna. Den sist nämnda konventionen undertecknades i

december 1997 (EGT C 24, 23.1.1998, s. 1).

Regeringskonferensen: De nya bestämmelserna i

Amsterdamfördraget innehåller en mer detaljerad beskrivning av vad

samarbetet på polis- och tullområdet skall omfatta. Beskrivningen

motsvarar väl det samarbete som har vuxit fram under den tid som

Unionsfördraget har varit i kraft.

Artikel K 1 är som sagt den övergripande bestämmelsen för samarbetet

i tredje pelaren och den kompletteras, såvitt avser polis- och

tullsamarbete, av artikel K 2 som innehåller mer detaljerade

bestämmelser.

I artikel K 2 beskrivs i första punkten närmare vad polis- och

tullsamarbetet i allmänhet skall bestå av och i andra punkten hur arbetet

inom Europol skall främjas.

Första punkten innehåller föreskrifter om

- operativt samarbete mellan behöriga nationella myndigheter för att

förebygga, upptäcka och undersöka brott,

- informationsutbyte,

- samarbete i fråga om utbildning och utbyte av sambandsmän m.m., och

- samarbete när det gäller utvärdering av särskilda utredningstekniker för

att upptäcka grov organiserad brottslighet.

I andra punkten anges att rådet skall främja samarbete genom Europol

och att rådet inom fem år från ikraftträdandet därvid särskilt skall

- göra det möjligt för Europol att underlätta och stödja förberedelse av

samt uppmuntra till samordning och genomförande av särskilda

undersökningsåtgärder från behöriga nationella myndigheters sida,

inklusive operativa insatser av gemensamma grupper med företrädare

för Europol i en stödjande funktion, och

- besluta om åtgärder som tillåter Europol att anmoda behöriga nationella

myndigheter att genomföra och samordna sina undersökningar i vissa

fall.

 Andra punkten innehåller också bestämmelser om

- att sambandssystem mellan nationella tjänstemän skall främjas och

- att ett nätverk för forskning, dokumentation och statistik om

gränsöverskridande brottslighet skall upprättas.

Enligt en gemensam förklaring (7) till artikel K 2 skall insatserna på

polis- och tullsamarbetsområdet, inbegripet Europols verksamhet, vara

underkastade en ändamålsenlig rättslig prövning av behöriga nationella

myndigheter.

Föreskrifterna i artikel K 2.1 tar närmast sikte på sådant samarbete som

redan förekommer och som har beskrivits i det föregående.

Bestämmelsen innebär således inga sakliga nyheter.

Med operativt samarbete mellan myndigheterna avses sådan

verksamhet som bedrivs i form av gemensamma utredningar,

samordnade kontrollaktioner m.m. En hel del av detta arbete samordnas

för närvarande i praktiken genom de sambandsmän som är stationerade

vid Europols narkotikaenhet. Informationsutbyte förekommer i stor

omfattning och kommer att bli än mer effektivt när Europol startar sin

verksamhet och när konventionen om ett nytt gemensamt

tullinformationssystem har trätt i kraft. Informationsutbyte förekommer

också inom andra områden, t.ex. i fråga om samarbete mot

fotbollshuliganism och läktarvåld.

Den nordiska modellen för samarbete mellan polisen och tullen i

främst narkotikafrågor inom ramen för det s.k. PTN-samarbetet har tjänat

som inspiration för EU:s arbete med att utveckla användandet av

sambandsmän. Det nordiska samarbetet går ut på att länderna vanligen

delar på en sambandsman som tar tillvara samtliga nordiska länders

intressen i det land där han eller hon är stationerad.

Polissamarbetet skall också omfatta gemensam utvärdering av särskild

utredningsteknik när det gäller att upptäcka organiserad brottslighet. Med

detta avses exempelvis det samarbete som redan äger rum när det gäller

kemisk analys för ursprungsbestämning av narkotiska preparat.

Föreskrifterna i artikel K 2.2 tar sikte på Europol och dess verksamhet.

Utgångspunkten är att Europol skall kunna ta en mer aktiv del i

utredningar som bedrivs i medlemsstaterna på sådana områden där

Europol har särskilda expertkunskaper. Sådana kunskaper kan Europol

ha både på ett generellt plan genom tillgången till expertis på olika

områden och genom att Europol har särskild sakkunskap efter att ha

anlitats för att genomföra en analys i ett särskilt fall. Europol har också

främst genom de nationella sambandsmän som finns där en kapacitet

att vid behov tekniskt samordna erforderliga utredningsinsatser.

Enligt artikel K 2.2 skall åtgärder beslutas som tillåter Europol att

anmoda enskilda medlemsstater att genomföra och samordna sina

utredningar i särskilda fall eller att vidta andra åtgärder, som exempelvis

spaning efter en viss person, när sådana åtgärder behövs. Det bör

framhållas att bestämmelserna i artikel K 2.2 inte ger Europol eller dess

tjänstemän några polisiära befogenheter eller någon befälsrätt över de

nationella polismyndigheterna för att få dem att göra som Europol vill.

Alla beslut om polisingripanden och beslut om att engagera nationella

polismyndigheters resurser kommer även i framtiden också efter

utgången av den i artikel K 2.2 nämnda genomförandetiden att fattas av

de nationella polismyndigheterna i enlighet med nationell lagstiftning.

12.1.3 Straffrättsligt samarbete

Sammanfattning: Innehållet i det straffrättsliga samarbetet blir

tydligare. Insatserna på området skall dels ta sikte på att direkt förbättra

förutsättningarna för det praktiska samarbetet, såsom utlämning,

bevisupptagning och gränsöverskridande undersökningar, dels syfta till

att göra de nationella materiella reglerna mer lika varandra. Det

sistnämnda innebär att för viss allvarlig brottslighet beslut skall kunna

fattas som fastställer minimiregler för vad som skall vara brottsligt.

Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 100 f.

och 1996/97:UU13 s. 113 f.

Bakgrund: Det internationella straffrättsliga samarbetet har i likhet

med internationellt civilrättsligt samarbete varit väl utvecklat sedan

lång tid. Detta samarbete har då främst ägt rum inom ramen för andra

internationella samarbetsorgan som exempelvis Europarådet och FN. De

grundläggande konventioner som för närvarande gäller på områdena för

utlämning och inbördes rättshjälp i brottmål är utarbetade inom ramen för

Europarådet, nämligen 1957 års utlämningskonvention respektive 1959

års konvention om inbördes rättshjälp.

Sedan Unionsfördragets ikraftträdande har det straffrättsliga

samarbetet i tredje pelaren varit intensivt. Flera konventioner och andra

instrument har antagits. Till de viktigaste hör

- en ny konvention om utlämning vid samtycke (EGT C 78, 30.3.1995 s.

1), som Sverige har ratificerat (prop. 1996/97:88, bet. 1996/97:JuU15,

rskr. 1996/97:198),

- en ny konvention om utlämning (EGT C 313, 23.10.1966) som EU:s

medlemsstater emellan kommer att komplettera den nu gällande

Europarådskonventionen från år 1957,

- en konvention om skydd av gemenskapens finansiella intressen (EGT

C 316, 27.11.1995, s. 48; Ds 1988:1) jämte tre till konventionen

hörande protokoll, nämligen ett om korruption, ett om juridiska

personers ansvar och ett om förhandsavgöranden från EG-domstolen

rörande tillämpningen av konventionen och protokollet om korruption

(EGT C 313, 23.10.1996, s. 1, EGT C 221, 19.7.1997, s. 11,

respektive EGT C 151, 20.5.1997, s. 1),

- en konvention om kamp mot korruption inom EU (EGT C 195,

25.6.1997, s. 1),

- en gemensam åtgärd om tillnärmning av lagstiftning och praxis i

medlemsstaterna i syfte att bekämpa narkotikamissbruk och förhindra

och bekämpa olaglig handel med narkotika (EGT L 342, 31.12.1996, s.

6),

- en gemensam åtgärd om åtgärder mot människohandel och sexuella

övergrepp mot barn (EGT L 63, 4.3.1997),

- en resolution om utdömande av straff vid grova narkotikabrott (EGT C

10, 11.1.1997, s. 3).

Härutöver pågår arbete på en rad områden med sikte på åtgärder främst

i kampen mot den organiserade brottsligheten. Här kan nämnas arbetet på

en ny konvention om inbördes rättshjälp i brottmål, dvs. en konvention

med bestämmelser om bistånd över gränserna vid lagföring för brott som

är avsedd att komplettera 1959 års Europarådskonvention på området.

Över huvud taget pågår inom det straffrättsliga området, liksom på

polis- och tullområdet, ett intensivt arbete med att på olika sätt

genomföra den handlingsplan mot organiserad brottslighet som lades fast

av rådet i april 1997 (EGT C 251, 15.8.1997, s. 1). En god bild av det

arbete som sker och har skett på dessa områden ger de årliga

berättelser som regeringen har avgivit till riksdagen om verksamheten i

EU (skr. 1995/96:190, 1996/97:80 och 1997/98:60).

Regeringskonferensen: Den närmare omfattningen av det framtida

straffrättsliga samarbetet anges i artikel K 3. Enligt denna artikel skall

detta samarbete omfatta

- underlättande och påskyndande av samarbetet när det gäller rättsliga

förfaranden (dvs. vad som vanligen kallas inbördes eller internationell

rättshjälp i brottmål) och verkställighet av beslut,

- underlättande av utlämning mellan medlemsstaterna,

- säkerställande av förenlighet mellan tillämpliga regler i

medlemsstaterna, när detta är nödvändigt för att förbättra samarbetet,

- förebyggande av behörighetskonflikter mellan medlemsstaterna, och

- gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler för

brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet,

terrorism och narkotikahandel.

Enligt en gemensam förklaring (8) till artikel K 3 e är medlemsstaterna

i konferensen eniga om att bestämmelsen inte innebär att en medlemsstat

vars rättssystem saknar bestämmelser om lindrigaste tillämpliga påföljder

är skyldig att införa sådana.

De gemensamma insatserna inom unionen på det straffrättsliga

området skall alltså avse dels åtgärder som tar direkt sikte på att förbättra

förutsättningarna för det rättsliga samarbetet, såsom utlämning,

bevisupptagning och gränsöverskridande undersökningar, dels åtgärder

som syftar till att göra de materiella reglerna mer lika varandra i

medlemsstaterna.

Reglerna innebär i teorin att beslut kan fattas som medför att Sverige

åtar sig att straffbelägga förfaranden som i dag inte är straffbara. Det bör

dock framhållas att sådana beslut måste fattas enhälligt och att något

hinder mot att fatta sådana beslut inte heller finns i nu gällande fördrag.

Vidare bör framhållas att det är fråga om minimiregler. Det innebär att

medlemsstaterna kan ha strängare regler på sitt eget territorium. Detta är

av särskild betydelse för Sverige när det gäller narkotikafrågorna. Ingen

åtgärd på detta område som vidtas inom unionen kan således hindra

Sverige från att behålla sin nuvarande restriktiva narkotikapolitik.

12.1.4 Beslutsfattande m.m.

Sammanfattning: Beslutsinstrumenten i tredje pelaren blir

effektivare. Genom Amsterdamfördraget slås det uttryckligen fast att

vissa beslut som rådet fattar skall vara bindande för medlemsstaterna.

Detta gäller bl.a. rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning,

som skall vara bindande för medlemsstaterna såvitt avser det resultat

som skall uppnås men överlåta åt medlemsstaterna själva att

bestämma hur detta skall gå till. Den mellanstatliga karaktären på

samarbetet bibehålls.

En konvention skall kunna träda i kraft om minst hälften av

medlemsstaterna har ratificerat den. Endast de stater som har

ratificerat konventionen blir bundna.

Möjligheter öppnas för ett närmare samarbete mellan ett antal

medlemsstater.

Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågorna.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 100 f.

och 1996/97.UU13 s. 113 f.

Bakgrund: I tredje pelaren finns enligt nuvarande artikel K 3 i

Unionsfördraget tre olika beslutsformer, nämligen gemensam

ståndpunkt, gemensam åtgärd och konventioner. Även

rekommendationer och yttranden används, liksom särskilda beslut i vissa

frågor. Alla beslut som rådet fattar i tredje pelaren kräver i princip

enhällighet.

Frågan om i vilken utsträckning gemensamma åtgärder är bindande för

medlemsstaterna har diskuterats fortlöpande sedan Unionsfördraget

trädde i kraft, utan att något entydigt svar har kunnat ges. Klart är dock

att dessa beslut inte är bindande på samma sätt som förordningar och

direktiv i första pelaren, där ju medlemsstaterna har överlåtit

normgivningskompetens till EG.

Konventioner som beslutas i tredje pelaren skall på sedvanligt

mellanstatligt sätt antas av medlemsstaterna, dvs. i allmänhet godkännas

av deras parlament, och genomföras på nationell nivå, allt i enlighet med

medlemsstaternas respektive konstitutionella bestämmelser.

Regeringskonferensen: Genom Amsterdamfördraget kommer det

uttryckligen att framgå att vissa beslut som rådet fattar på

tredjepelarområdet är bindande för medlemsstaterna. Således skall i

tredje pelaren bl.a. rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning

vara bindande för medlemsstaterna såvitt avser det resultat som skall

uppnås. Det skall emellertid ankomma på medlemsstaterna själva att

bestämma hur detta skall gå till (artikel K 6.2 b). Besluten skall inte ha

direkt effekt. Grundläggande beslut i tredje pelaren skall även i

fortsättningen fattas enhälligt (artikel K 6.2). Genomförandebeslut kan

dock i vissa fall fattas med kvalificerad majoritet (artiklarna K 6.2 c och

K 6.2 d andra stycket).

Rambeslut och andra beslut

I artikel K 6 regleras beslutsfattandet inom tredje pelaren.

I första punkten anges att medlemsstaterna skall informera och

samråda med varandra i rådet och upprätta ett samarbete mellan behöriga

nationella myndigheter.

Enligt andra punkten skall rådet vidta åtgärder och främja samarbete

som bidrar till att uppnå unionens mål. Detta skall ske genom att rådet på

initiativ av en medlemsstat eller kommissionen enhälligt fattar beslut om

- att anta gemensamma ståndpunkter som anger unionens inställning i en

viss fråga,

- att fatta rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning som skall

vara bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall

uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma

form och tillvägagångssätt; rambeslutet skall inte ha direkt effekt,

- att fatta andra beslut som överensstämmer med målen för avdelning VI

(med undantag för tillnärmning av nationell lagstiftning); besluten

skall vara bindande men inte ha direkt effekt; åtgärder som behövs för

att genomföra sådana beslut kan fattas med kvalificerad majoritet,

- att upprätta konventioner, som medlemsstaterna skall rekommenderas

att anta (första stycket) och som skall kunna träda i kraft så snart de har

tillträtts (ratificerats) av minst hälften av medlemsstaterna (andra

stycket). Ikraftträdandet gäller naturligtvis endast de stater som har

tillträtt. Hittills har krävts att en konvention på tredje pelarens område

har tillträtts av samtliga medlemsstater för att den skall kunna träda i

kraft. Åtgärder som krävs för att genomföra en konvention skall

beslutas inom rådet med en majoritet av två tredjedelar av de

fördragsslutande parterna.

Rambesluten och besluten, som alltså uttryckligen skall vara bindande

för medlemsstaterna, är liksom kommissionens förslagsrätt,

parlamentets roll (som regleras i artikel K 11) och möjligheten av ett

tidigare ikraftträdande av ingångna konventioner nyheter i förhållande

till vad som nu gäller och är ett led i strävandena att göra arbetet i tredje

pelaren mer effektivt.

Rambesluten skall i likhet med vad som gäller för direktiv i första

pelaren vara bindande för medlemsstaterna såvitt avser målet. Men

medlen för att uppnå detta bestäms på nationell nivå. Att dessa beslut

skall vara bindande innebär att de på samma sätt som gemensamma

åtgärder i dag är folkrättsligt bindande. Medlemsstaterna är således

skyldiga att se till att besluten genomförs i enlighet med sina respektive

konstitutionella bestämmelser.

I tredje punkten anges vad som skall gälla i fråga om röstviktning när

rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet i stället för enhällighet. I

fjärde punkten föreskrivs att beslut i procedurfrågor skall fattas med

enkel majoritet.

I syfte att öka öppenheten skall, enligt en gemensam förklaring (9) till

artikel K 6.2, initiativ till åtgärder och beslut enligt artikel K 6.2

offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning enligt

bestämmelserna i rådets och kommissionens arbetsordningar.

En nyhet i förhållande till vad som gäller i dag är att kommissionen får

en initiativrätt vid sidan om medlemsstaterna också på områdena för

polis- och straffrättsligt samarbete. Någon sådan rätt har kommissionen

inte enligt nuvarande bestämmelser.

Samordningskommittén

Enligt nuvarande artikel K 4 skall det i tredjepelarsamarbetet finnas en

samordningskommitté. Den s.k. K 4-kommittén har enligt nuvarande

bestämmelser vissa uppgifter också enligt EG-fördraget, nämligen när

det gäller viseringsfrågor enligt artiklarna 100c och 100d. Detta kommer

emellertid inte att vara fallet när det nya fördraget träder i kraft. De

nämnda artiklarna utgår då, eftersom viseringsfrågorna uteslutande

kommer att regleras i den nya avdelningen i EG-fördraget om visering,

invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer (avdelning

IIIa). Samordningskommittén, dess sammansättning och uppgifter

regleras i artikel K 8.

Internationella organisationer

I likhet med vad som gäller i dag enligt nuvarande artikel K 5 skall

medlemsstaterna inom internationella organisationer och vid

internationella konferenser även i framtiden företräda de gemensamma

ståndpunkter som har antagits enligt bestämmelserna i avdelning VI

(artikel K 9).

Enligt ett tillägg i andra stycket skall bestämmelserna i artiklarna J 8

och J 9 i Unionsfördraget i förekommande fall gälla också frågor som

hör till tredjepelarsamarbetet. Dessa artiklar handlar om vem som

företräder unionen i sådana internationella kontakter och hur

samordningen vid sådana kontakter skall gå till.

Närmare samarbete

Genom Amsterdamfördraget öppnas en möjlighet till ett närmare

samarbete (s.k. flexibel integration) mellan medlemsstaterna.

Bestämmelser om ett sådant samarbete i tredje pelaren finns i artikel K

12. Bestämmelserna kompletterar de allmänna reglerna för ett närmare

samarbete som finns i artiklarna K 15 K 17 (se avsnitt 13.1).

Enligt första punkten i artikel K 12 kan medlemsstater som avser att

ingå ett närmare samarbete med varandra på ett område som omfattas av

tredjepelarsamarbetet bemyndigas att i enlighet med artiklarna K 15

och K 16 använda de institutioner, förfaranden och mekanismer som

gäller enligt fördragen. Förutsättningarna för detta är att det närmare

samarbetet dels respekterar EG:s befogenheter och de mål som uppställs

i avdelning VI och dels syftar till att göra det möjligt för EU att snabbare

utvecklas till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.

I andra punkten föreskrivs att bemyndigande enligt första punkten

meddelas av rådet, som skall besluta med kvalificerad majoritet på

begäran av berörda medlemsstater och efter det att kommissionen har

yttrat sig. Om en medlemsstat av viktiga och uttalade skäl som rör

nationell politik motsätter sig att tillstånd ges, skall någon omröstning

inte äga rum. Frågan kan då i stället efter beslut med kvalificerad

majoritet hänskjutas till Europeiska rådet för enhälligt beslut. Det

föreligger alltså en vetorätt för varje medlemsstat.

Enligt tredje punkten skall varje medlemsstat som önskar delta i ett

närmare samarbete anmäla sin avsikt till rådet och kommissionen.

Kommissionen skall avge yttrande till rådet inom tre månader och rådet

skall fatta beslut inom fyra månader från anmälan. Rådet kan med

kvalificerad majoritet besluta att vilandeförklara ärendet, men måste då

motivera sitt beslut och bestämma en ny tidsfrist för ärendets behandling.

Fjärde punkten innehåller en bestämmelse om att artiklarna K 1 K 13

skall tillämpas på ett närmare samarbete, om inte något annat är särskilt

föreskrivet. Vidare framgår att EG-fördragets bestämmelser om EG-

domstolens befogenheter skall tillämpas fullt ut såvitt avser första, andra

och tredje punkterna i denna artikel. Detta innebär att domstolen får

behörighet att övervaka tillämpningen av bestämmelserna om ett närmare

samarbete också på tredje pelarens område.

Enligt femte punkten skall artikel K 12 inte påverka tillämpningen av

bestämmelserna i det särskilda protokollet om införande av

Schengensamarbetet i EU.

Tillämpliga bestämmelser i EG-fördraget

I artikel K 13.1, som i huvudsak motsvarar nuvarande artikel K 8.1,

anges vilka bestämmelser i EG-fördraget som är tillämpliga också på

tredje pelaren. Ett par ytterligare bestämmelser har lagts till, nämligen

artikel 138e om Europaparlamentets ombudsman, artikel 148.3 enligt

vilken rådet kan fatta beslut som kräver enhällighet även om en

medlemsstat är frånvarande vid omröstningen och artikel 191a som

innehåller nya bestämmelser om tillgången till Europaparlamentets,

rådets och kommissionens handlingar.

Finansiering

Frågor om finansieringen av arbetet i tredje pelaren behandlas i artikel K

13.2 13.4, som delvis motsvarar nuvarande artikel K 8.2.

Enligt artikel K 13.2 skall kostnader för institutionerna (dvs.

administrativa kostnader) belasta EG:s budget. Detta överensstämmer

med vad som nu gäller enligt artikel K 8.2 första stycket.

Rådet kan i dag enligt artikel K 8.2 andra stycket besluta att

kostnaderna för det praktiska genomförandet av åtgärder på

tredjepelarområdet (operativa kostnader) skall belasta

gemenskapsbudgeten. Enligt artikel K 13.3 skall en annan, omvänd

ordning gälla. Sålunda skall också de operativa kostnaderna som

huvudregel belasta EG:s budget, om inte rådet enhälligt beslutar något

annat.

Enligt artikel K 13.4 skall EG:s normala budgetregler gälla för de fall

finansiering i tredje pelaren sker över EG:s budget.

Överföring av åtgärder till första pelaren

I likhet med vad som gäller enligt nuvarande artikel K 9 om överföring

till första pelaren av åtgärder på de områden som omfattas av den tredje

pelaren, skall åtgärder på de kvarvarande områdena i tredje pelaren

kunna beslutas på grundval av bestämmelserna i den nya avdelningen

IIIa i första pelaren. Regler om detta ges i artikel K 14.

12.1.5 Institutionernas roller

Sammanfattning: Institutionernas roll i tredjepelarsamarbetet stärks.

Kommissionen får förslagsrätt på samtliga områden, Europaparlamentet

skall rådfrågas innan rådet fattar beslut och EG-domstolen får nya

behörigheter.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen anser att det är positivt att

kommissionen får förslagsrätt i tredje pelaren. Flera remissinstanser har

berört frågan om EG-domstolens behörighet att på begäran av nationella

domstolar avge förhandsavgöranden. Dessa remissynpunkter har

redovisats i avsnitt 7.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 100 f.

och 1996/97:UU13 s. 113 f.

Bakgrund: Enligt Unionsfördraget har kommissionen i tredje pelaren

rätt att fullt ut delta i arbetet på samtliga områden (nuvarande artikel

K 4.2). Den har emellertid inte alls de vidsträckta befogenheter som den

har i första pelaren. I stället för den exklusiva förslagsrätten har

kommissionen en delad förslagsrätt som inte omfattar alla områden.

Straffrätt samt polis- och tullsamarbetet är undantagna. I tredje pelaren

har kommissionen inte heller till uppgift att övervaka att fattade beslut i

praktiken genomförs och efterlevs av medlemsstaterna.

Europaparlamentets roll i tredje pelaren är för närvarande mycket

begränsad. Enligt nuvarande artikel K 6 skall ordförandelandet och

kommissionen regelbundet underrätta parlamentet om överläggningar på

relevanta områden och ordförandelandet skall i vissa fall rådfråga

parlamentet. Parlamentet kan vidare ställa frågor och lämna

rekommendationer till rådet. Någon allmän skyldighet för rådet att höra

parlamentet inför beslut i tredje pelaren finns alltså inte.

EG-domstolen har i tredje pelaren i princip inte någon behörighet alls.

Medlemsstaterna har dock enligt nuvarande artikel K 3.2 sista stycket

möjlighet att i konventioner bestämma att domstolen skall ha rätt att

genom förhandsavgöranden tolka bestämmelser i konventionerna och att

slita tvister mellan medlemsstaterna om deras tillämpning. I de

konventioner som hittills har upprättats inom ramen för tredje pelaren har

EG-domstolen på olika sätt tilldelats sådana befogenheter.

Regeringskonferensen: Med Amsterdamfördraget förstärks

institutionernas roll i tredjepelarsamarbetet betydligt. Kommissionen får

förslagsrätt på samtliga områden (artikel K 6.2), EG-domstolen får nya

behörigheter (artikel K 7) och Europaparlamentet skall rådfrågas innan

rådet fattar beslut (artikel K 11.1).

EG-domstolens behörighet

EG-domstolen får genom Amsterdamfördraget nya uppgifter i tredje

pelaren enligt artikel K 7.

I artikel K 7.1 slås fast att domstolen skall ha behörighet att meddela

förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rambeslut och

beslut, om tolkningen av konventioner antagna inom tredjepelarområdet

samt om giltigheten och tolkningen av åtgärder som genomför

konventionerna (se avsnitten 5.5 och 7).

Det står dock varje medlemsstat fritt att för egen del godta domstolens

behörighet att meddela förhandsavgöranden. Efter förebild i

Europolkonventionen ges nämligen medlemsstaterna i artikel K 7.2 en

möjlighet att genom en förklaring i samband med undertecknandet av

fördraget eller senare närmare ange om och, i så fall, i vilken form

domstolen skall få denna behörighet.

Medlemsstaterna kan enligt artikel K 7.3 välja att ge de nationella

domstolarna en generell möjlighet att begära förhandsavgörande eller

begränsa möjligheten till domstolar i sista instans. I en särskild

gemensam förklaring (10) till artikel K 7 klargörs att medlemsstaterna

kan välja att göra det obligatoriskt för domstolar i sista instans att begära

förhandsavgörande.

Enligt artikel K 7.4 får även medlemsstater som inte har avgivit någon

förklaring rätt att inkomma med skriftliga yttranden till EG-domstolen i

mål av denna typ.

Artikel K 7.5 innebär en begränsning av domstolens behörighet. EG-

domstolen skall inte vara behörig att pröva giltigheten eller

proportionaliteten av operationer av polis eller andra brottsbekämpande

organ i en medlemsstat. Detsamma gäller när medlemsstaterna fullgör

sina skyldigheter att upprätthålla lag och ordning eller skyddet av den

inre säkerheten.

EG-domstolen ges i artikel K 7.6 även behörighet att pröva lagligheten

av rambeslut och andra beslut. Det kan ske på talan av en medlemsstat

eller kommissionen under åberopande av bristande behörighet,

åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördraget

eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller rörande

maktmissbruk.

EG-domstolen skall även enligt artikel K 7.7 vara behörig att avgöra

tvister mellan medlemsstaterna om tolkningen eller tillämpningen av de

beslut som har antagits med stöd av artikel K 6.2 och som rådet inte

lyckas avgöra inom sex månader efter det att en tvist har hänskjutits till

rådet av en av dess medlemmar. Dessutom skall domstolen vara behörig

att avgöra tvister mellan medlemsstaterna och kommissionen om

tolkningen eller tillämpningen av konventioner upprättade enligt artikel

K 6.2 d.

Till de uppgifter som domstolen skall ha enligt artikel K 7 kommer

också vissa ytterligare uppgifter enligt artikel K 12 om närmare

samarbete.

EG-domstolens ändrade kompetens enligt bestämmelserna i avdelning

VI har föranlett en följdändring i artikel L i Unionsfördraget.

Europaparlamentet

Europaparlamentets roll i tredjepelarsamarbetet regleras i artikel K 11.

Enligt artikel K 11.1 skall rådet innan det fattar beslut enligt artikel

K 6.2 b d höra Europaparlamentet. Någon sådan skyldighet föreligger

inte nu. Europaparlamentet skall enligt den nya bestämmelsen avge sitt

yttrande inom en tidsfrist som rådet bestämmer. Tidsfristen får inte vara

kortare än tre månader. Om yttrande inte har avgivits inom denna tid, får

rådet ändå fatta sitt beslut.

I artikel K 11.2 och K 11.3 finns bestämmelser som motsvarar

nuvarande K 6 första stycket (om information till parlamentet) respektive

K 6 tredje stycket (om parlamentets rätt att ställa frågor och avge

rekommendationer m.m.).

Med de nya bestämmelserna ökar Europaparlamentets inflytande

betydligt på tredjepelarområdet, något som har varit ett starkt intresse för

medlemsstaterna. Här kan också erinras om att enligt artikel K 13

bestämmelserna om EG:s ombudsman i artikel 138e i EG-fördraget skall

gälla även för tredje pelaren, liksom de nya reglerna om allmänhetens

tillgång till institutionernas handlingar.

12.2 Schengensamarbetet

Ett avgörande hinder för att genomföra den fria rörligheten för personer

inom unionen har varit oenighet medlemsstaterna emellan om tolkningen

av artikel 7a i EG-fördraget. Enligt brittisk uppfattning innebär denna

bestämmelse inte någon skyldighet för medlemsstaterna att avskaffa inre

gränskontroller som syftar till att identifiera och kontrollera

tredjelandsmedborgare.

För att trots dessa meningsskiljaktigheter så långt som möjligt

genomföra den fria rörligheten för personer bestämde sig vissa

medlemsstater år 1985 för att inleda ett samarbete som kom att benämnas

Schengensamarbetet. Detta samarbete är endast tillfälligt i avvaktan på

att gemensamma regler kan antas inom EU. Detta innebär att när

gemensamma regler för EU antas på ett område som omfattas av

Schengensamarbetet så ersätter de nya reglerna, vare sig det är fråga om

regler beslutade i första eller tredje pelaren, motsvarande bestämmelser i

Schengenregelverket.

Detta har redan inträffat på flera områden, t.ex. i fråga om

viseringsregler och vapen. Ett annat exempel är Dublinkonventionen (se

avsnitten 10.1.3 och 12.2.1), som nyligen har trätt i kraft för samtliga

EU:s medlemsstater och som därmed ersätter den reglering som

Schengenkonventionen innehåller om hanteringen av asylansökningar.

De grundläggande bestämmelserna för Schengensamarbetet finns dels i

det ursprungliga Schengenavtalet från år 1985 (som kan sägas ange

ramarna för samarbetet), dels i en tillämpningskonvention från år 1990

(Schengenkonventionen) som innehåller detaljerade bestämmelser för

samarbetet.

Genomförandet av den fria rörligheten för personer kom, som har

nämnts tidigare, att bli en av regeringskonferensens huvudfrågor. Därvid

aktualiserades naturligen frågan om att införliva det redan fungerande

Schengensamarbetet med EU. De nya bestämmelserna om ett närmare

samarbete som diskuterades i konferensen erbjöd en modell för att

fördragsmässigt genomföra ett sådant införlivande.

Ett införlivande av Schengensamarbetet med EU innebär att detta

samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. i rådet

med dess arbetsgrupper, kommittéer och rådssekretariat och med

medverkan också av övriga institutioner, dvs. Europaparlamentet,

kommissionen och EG-domstolen. Införlivandet i EU av

Schengensamarbetet har reglerats i ett särskilt protokoll om införlivande

av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar (B.2).

För närvarande deltar Frankrike, Tyskland, Belgien, Nederländerna,

Luxemburg, Spanien, Portugal, Italien och Österrike fullt ut i

Schengensamarbetet. För Grekland är ett sådant deltagande aktuellt inom

en nära framtid. För de nordiska EU-länderna, som anslöt sig till

Schengensamarbetet genom särskilda avtal i december 1996, beräknas ett

deltagande ta sin början under år 2000. Detsamma gäller för Norge och

Island som eftersom de inte är medlemmar av EU har slutit ett

särskilt samarbetsavtal med Schengenländerna.

Regeringens proposition om godkännande av Sveriges anslutning till

Schengensamarbetet och av samarbetsavtalet med Norge och Island

överlämnades till riksdagen i december 1997 (prop. 1997/98:42).

Danmark ratificerade sitt anslutningsavtal i september 1997 och Norge

sitt samarbetsavtal i maj 1997. Finland och Island avser att ratificera sina

respektive avtal under år 1998.

12.2.1 Schengensamarbetets innehåll

Inledning

Schengensamarbetet kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt

sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för

personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna

mellan de deltagande staterna inre gränser skall upphöra. Den andra

grundtanken, som aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att

det krävs åtgärder i kampen mot internationell kriminalitet och mot sådan

invandring som är olaglig. För att den fria rörligheten för personer inte

som en oönskad bieffekt skall bli till hjälp för den internationella,

gränsöverskridande brottsligheten innefattar Schengensamarbetet därför

ett antal s.k. kompensatoriska åtgärder. Dessa kommer till uttryck i

konventionens regler om yttre gränskontroll och regler om polisiärt och

rättsligt samarbete. Ett viktigt hjälpmedel i dessa sammanhang är

Schengens datoriserade informationssystem (SIS).

I det följande redovisas det huvudsakliga innehållet i

Schengenkonventionen. Konventionen i dess helhet och en ingående

redogörelse för den finns i regeringens proposition om godkännande av

Sveriges anslutning till Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42).

Fri rörlighet för personer

Schengensamarbetet innehåller gemensamma regler som syftar till att

medge fri rörlighet för personer inom Schengenområdet i enlighet med

målsättningen inom EG. I konventionens inledning anges att de inre

gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs.

Med inre gräns avses Schengenstaternas gemensamma landgränser samt

sådana flygplatser och hamnar för reguljära färjeförbindelser, där det

enbart sker trafik till och från andra Schengenländer. För såväl

medborgare i Schengenstaterna och övriga medlemsstater i EU som för

tredjelandsmedborgare gäller att de, väl inne på Schengenstaternas

territorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en

tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra sig fritt inom

Schengenområdet under högst tre månader under en tidsperiod om sex

månader eller, om vederbörande är viseringspliktig, under den tid

viseringen gäller. Schengenkonventionen behandlar inte frågor som rör

möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att

bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden

gäller EG-rätten, EES-avtalet och nationella bestämmelser.

I Schengenkonventionen finns bestämmelser som behandlar

avskaffandet av personkontrollerna vid de inre gränserna och personers

rörlighet, särskilda bestämmelser som reglerar passerandet av inre och

yttre gränser, viseringar, villkor för utlänningars rörelsefrihet samt

bestämmelser om inresa.

Yttre gränskontroll

Yttre gränser i Schengenkonventionens mening är alla Schengenstaters

land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt

konventionen inte räknas som inre gräns.

De yttre gränserna får i princip passeras endast vid särskilda

gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna

har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns.

Vid yttre gräns skall vissa kontroller genomföras, både vid inresa och vid

utresa.

Personkontroll vid inresa skall göras för att kontrollera att personen

uppfyller kraven för att komma in i Schengenområdet, dvs. godtagbara

resehandlingar, erforderlig visering samt tillräckliga medel för sitt

uppehälle. Den inresande får inte heller vara en risk för den allmänna

ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas

internationella förbindelser.

Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som

finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av

internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse

enbart det berörda landet. I sådana fall skall de övriga Schengenstaterna

underrättas.

Genomresa skall medges en medborgare i tredje land, om

vederbörande har visering eller uppehållstillstånd utfärdat av ett annat

Schengenland. Förekommer personen i fråga på den gemensamma

spärrlistan som finns i SIS, kan detta utgöra hinder mot genomresa.

Med hänsyn till Schengenstaternas inre säkerhet och ordning skall

personkontroll även äga rum vid utresa, s.k. utresekontroll. Sådan

kontroll skall utföras för alla utresande men, i likhet med

inresekontrollen, vara noggrannare i fråga om personer som inte är

medborgare i någon av EU:s medlemsstater.

Asyl

I och med att Dublinkonventionen har trätt i kraft för samtliga EU:s

medlemsstater den 1 september 1997 för de ursprungliga

signatärstaterna, den 1 oktober 1997 för Sverige och Österrike samt den

1 januari 1998 för Finland har den konventionens regler tagit över

Schengenkonventionens regler om asyl. Asylreglerna i

Schengenkonventionen har därigenom upphört att gälla. En ingående

redogörelse för Dublinkonventionens innehåll finns i regeringens

proposition 1996/97:87 om godkännande av konventionen.

Polisiärt och rättsligt samarbete

Det polisiära och rättsliga samarbetet är en del av de s.k.

kompensatoriska åtgärder som syftar till att kunna avskaffa

personkontrollen vid de inre gränserna. Samarbetet har emellertid också

ett egenvärde i det att samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter

fördjupas och förstärks. Schengenkonventionens bestämmelser om

polissamarbetet är inriktat på att förebygga och utreda brott och avser

såväl informationsutbyte som operativ samverkan. Exempel på det

sistnämnda är fortsatt förföljande över gräns och gränsöverskridande

övervakning.

Det rättsliga samarbetet omfattar frågor om inbördes rättshjälp i

brottmål, tillämpningen av principen non bis in idem (inte två gånger för

samma sak), utlämning, överförande av verkställighet av brottmålsdom

samt bekämpande av brottslighet som avser narkotika och vapen.

Schengensamarbetets organisation

Schengensamarbetets karaktär av mellanstatligt samarbete bildar

utgångspunkt för samarbetets beslutsformer och ledning. Beslut i

Schengenorganen fattas sålunda med enhällighet. Schengensamarbetet

leds, på samma sätt som i EU, av ett ordförandeland.

Schengensamarbetets högsta beslutande organ är verkställande

kommittén (ministernivå). Andra organ är centralgruppen (högre

tjänstemän) och den s.k. gemensamma tillsynsmyndigheten för

dataskyddsfrågor. Under centralgruppen finns ett antal arbetsgrupper,

t.ex. den s.k. ständiga administrativa kommittén och gruppen för

internationella avtal och överenskommelser. Dessutom finns ett

sekretariat som organisatoriskt är inordnat i Beneluxsamarbetets

generalsekretariat.

Schengens regelverk

Schengens regelverk består av det ursprungliga Schengenavtalet,

Schengenkonventionen samt senare anslutna staters anslutningsavtal.

Därtill kommer beslut och deklarationer av verkställande kommittén

samt beslut av centralgruppen. Verkställande kommitténs huvudsakliga

uppgift är enligt Schengenkonventionen att kontrollera att konventionen

efterlevs av medlemsstaterna. Men i ett par, särskilt angivna fall skall

verkställande kommittén även besluta tillämpningsföreskrifter till

konventionen. Det är här fråga om föreskrifter som reglerar den rent

praktiska hanteringen, dvs. bestämmelser som i Sverige vanligen regleras

genom föreskrifter på myndighetsnivå. Verkställande kommittén kan inte

besluta något som går utöver staternas åtaganden enligt själva

konventionen och inte heller beslutar den några regler som är bindande

för enskilda. Alla beslut måste genomföras nationellt i enlighet med de

deltagande ländernas nationella bestämmelser. Verkställande kommittén

beslutar med enhällighet, vilket i praktiken innebär att varje deltagande

land har vetorätt.

De flesta beslut som fattas av verkställande kommittén är således av

föreskriftskaraktär, dvs. de riktar sig till staterna och deras myndigheter

och inte till enskilda personer, även om enskilda naturligtvis ibland kan

komma att beröras indirekt. Ett sådant exempel är den förteckning över

de länders medborgare, för vilka det skall gälla viseringsplikt, som

verkställande kommittén har beslutat. För att den skall få genomslag

nationellt måste den alltså införlivas genom interna regler i varje

deltagande land, för vår del genom en förordning utfärdad av regeringen.

12.2.2 Införlivande av Schengensamarbetet

Sammanfattning: Genom ett särskilt protokoll införlivas det

nuvarande s.k. Schengensamarbetet med EU. Det innebär att detta

samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs.

under medverkan av EU:s institutioner enligt de regler som gäller

enligt fördragen. De nuvarande Schengenstaterna kommer alltså att,

från den tidpunkt då Amsterdamfördraget träder i kraft, fortsätta sitt

samarbete på de områden som Schengenregelverket omfattar i form

av ett närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga

ramar. Schengenregelverket delas upp och hänförs till relevanta

bestämmelser i första och tredje pelaren.

Särskilda samarbetsavtal skall ingås med Norge och Island.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen, Amnesty

International Svenska sektionen, Svenska Röda Korset och

Kristdemokratiska Ungdomsförbundet anser att det är positivt att

Schengensamarbetet införlivas i EU. Enligt Rikspolisstyrelsen innebär

detta att samarbetet på dessa områden förenklas. Amnesty International

framhåller att ett införlivande av Schengensamarbetet i EU bidrar till

ökad insyn för allmänheten och medför vissa rättsliga garantier för detta

samarbete samt skapar förutsättningar för att samarbetet blir mer

demokratiskt. Svenska kyrkans församlingsnämnd anser att det är en

uppenbar fördel att EG-domstolen och Europaparlamentet i och med

införlivandet får möjligheter att påverka Schengenregelverket. Nämnden

framför vissa betänkligheter när det gäller bl.a. asylreglerna och Sveriges

möjligheter att tillämpa sina egna nationella regler. Ung Vänster är

kritisk till att Schengensamarbetet införlivas med EU. De framhåller att

införlivandet innebär strängare yttre gränskontroller och därmed en

hårdare asylpolitik samt att den nordiska passunionen är i fara.

Folkkampanjen Sverige ut ur EU anser att Schengensamarbetet äventyrar

den nordiska passunionen. Utlänningsnämnden konstaterar att

Amsterdamfördraget inte föranleder något behov av omedelbara

ändringar i utlänningslagstiftningen.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13, s. 100 f.

och 1996/97:UU13 s. 113 f. Se också utrikesutskottets betänkanden

1995/96:UU23 om nordiskt samarbete (s. 11 f.) och 1995/96:UU25 om

verksamheten inom Europeiska unionen under 1995 (s. 15 f.).

Regeringskonferensen

Protokollet om Schengensamarbetets införlivande inom EU:s ramar

Regeringskonferensen resulterade i att Schengensamarbetet införlivas i

EU genom ett särskilt protokoll (B.2). Protokollet fogas till

Unionsfördraget och EG-fördraget.

I ingressen till protokollet beaktas Danmarks särställning samt att

Storbritannien och Irland inte har anslutit sig till Schengensamarbetet,

men att dessa båda länder bör ges möjlighet att godta samtliga eller delar

av de bestämmelser som ligger till grund för samarbetet. Vidare noteras

behovet av att behålla särskilda förbindelser med Norge och Island.

Enligt protokollet får de 13 medlemsstater i EU som för närvarande

deltar i Schengensamarbetet fortsätta sitt samarbete på de områden som

Schengenregelverket omfattar i form av ett närmare samarbete inom

EU:s institutionella och rättsliga ramar (artikel 1). Vad som skall avses

med Schengenregelverket är angivet i en särskild bilaga till protokollet.

Från den tidpunkt då protokollet träder i kraft blir detta regelverk

omedelbart gällande för Schengenstaterna. Från och med den tidpunkten

ersätter rådet motsvarande beslutande organ i Schengensamarbetet,

nämligen verkställande kommittén (artikel 2.1 första stycket).

Rådet skall med enhällighet vidta alla nödvändiga åtgärder för att föra

över samarbetet till EU. Rådet skall också med tillämpning av de

relevanta bestämmelserna i fördragen fastställa till vilken pelare olika

delar av regelverket skall hänföras (artikel 2.1 andra stycket). När dessa

beslut har fattats får EG-domstolen behörighet på områdena enligt

respektive fördrag (artikel 2.1 tredje stycket). Innan besluten enligt andra

stycket har fattats skall Schengenregelverket anses tillhöra den tredje

pelaren (artikel 2.1 fjärde stycket).

Det är enligt artikel 2.2 rådet som enhälligt beslutar när

bestämmelserna i artikel 2.1 skall gälla för de medlemsstater som har

anslutit sig till Schengensamarbetet, dvs. när en medlemsstat kan delta

fullt ut i det operativa samarbetet. Villkoren för ett sådant deltagande kan

å andra sidan vara uppfyllda redan före den tidpunkt då protokollet träder

i kraft. Det är då fortfarande den verkställande kommittén som fattar ett

sådant beslut. I en gemensam förklaring (44) uttalas att rådet skall vidta

förberedelser så att alla sådana nödvändiga åtgärder som avses i artikel 2

kan vidtas den dag då Amsterdamfördraget träder i kraft.

I artikel 3 klargörs att Danmark behåller samma rättigheter och

skyldigheter i förhållande till övriga Schengenstater som tidigare när det

gäller de delar av Schengenregelverket som är hänförliga till de områden

som enligt Amsterdamfördraget överförs till första pelaren och som

därmed får sin rättsliga grund i avdelning IIIa i EG-fördraget. Det

betyder att Danmark i dessa hänseenden behåller den mellanstatliga

relation som Schengenavtalet innebär (se avsnitt 10.1.5). När det däremot

gäller övriga delar av Schengenregelverket de som hänförs till tredje

pelaren gäller inte några särbestämmelser för Danmark.

Storbritannien och Irland kan, enligt artikel 4, vid vilken tidpunkt som

helst begära att få omfattas av hela eller delar av Schengenregelverket.

Ett sådant beslut av rådet skall fattas enhälligt av de i rådet ingående

Schengenstaterna. Medlemsstaterna i regeringskonferensen var, som

framgår av en gemensam förklaring (46), eniga om att medlemsstaterna

skall göra allt för att samtliga medlemsstater skall kunna delta i

samarbetet, särskilt när Storbritannien och Irland, enligt artikel 4, helt

eller delvis har godtagit Schengenregelverket.

I artikel 5 föreskrivs att förslag och initiativ som grundar sig på

Schengenregelverket skall omfattas av de relevanta bestämmelserna i

fördragen. I vissa fall skall då artikel 5a i EG-fördraget eller artikel K 12

i Unionsfördraget (om proceduren för deltagande i ett närmare

samarbete) tillämpas på så sätt att tillstånd till deltagande enligt dessa

bestämmelser under särskilda förutsättningar skall anses ha givits av

rådet. Detta skall gälla även om rådet inte har fattat beslut enligt artikel

2.1 andra stycket i protokollet.

Enligt artikel 6 skall Norge och Island associeras med genomförandet

av Schengenregelverket. Samarbetsavtal skall därför ingås med dessa

länder. I en gemensam förklaring (47) anges att parterna skall vidta alla

nödvändiga åtgärder för att dessa avtal skall kunna träda i kraft samtidigt

med protokollet.

Artikel 7 innehåller en bestämmelse om att rådet med kvalificerad

majoritet skall anta närmare föreskrifter för införlivande av det

nuvarande Schengensekretariatet med rådets generalsekretariat.

Av artikel 8 framgår att Schengenregelverket och andra åtgärder som

har beslutats på detta område skall betraktas som s.k. acquis, dvs. ingå

bland de regler som måste godtas fullt ut av alla stater som ansöker om

medlemskap i EU.

Ett par remissinstanser har uttalat farhågor för att Schengensamarbetets

införlivande i EU kommer att innebära hårdare regler på asylområdet. De

regler som finns i Schengenkonventionen har numera ersatts av den

mellan samtliga EU:s medlemsstater gällande Dublinkonventionen.

Införlivandet av Schengensamarbetet i EU innebär alltså i sig inget nytt

när det gäller asylområdet. För övrigt kan tilläggas att

Dublinkonventionen, lika litet som de tidigare gällande reglerna i

Schengenkonventionen, innehåller några bestämmelser om rätten till

asyl, dvs. frågan om en asylansökan skall beviljas eller ej. Den frågan

regleras av Genèvekonventionen och nationella regler.

Det är riktigt, som en remissinstans har påpekat, att

Schengenkonventionen innehåller gemensamma bestämmelser om hur de

yttre gränserna skall kontrolleras. Sådana bestämmelser finns inte i dag

inom EU. Som har nämnts tidigare innebär emellertid

Amsterdamfördraget att sådana regler införs också i EU (se avsnitt

10.1.2). Schengensamarbetets införlivande i EU har inte heller i detta

avseende i sig någon betydelse, i den meningen att reglerna skulle bli

strängare än om något införlivande inte ägde rum.

Norges och Islands ställning

Mellan de nordiska länderna uppnåddes fri rörlighet för personer redan

för drygt fyrtio år sedan. Danmark, Finland, Norge och Sverige

undertecknade år 1954 ett protokoll om att inte längre ställa upp krav på

pass och uppehållstillstånd för medborgare i dessa länder vid vistelse i

annat nordiskt land än hemlandet.

År 1957 ingick samma stater den nordiska

passkontrollöverenskommelsen. Island har sedermera anslutit sig till

båda dessa överenskommelser, som tillsammans utgör vad som brukar

kallas den nordiska passunionen. Den innebär bl.a. att nordiska

medborgare kan resa fritt mellan de nordiska länderna utan att behöva

medföra pass vid passage av inre gräns och att uppehållstillstånd inte

heller krävs för nordiska medborgare vid stadigvarande vistelse i ett

annat nordiskt land.

Icke-nordiska medborgare behöver i princip inte visa upp pass vid

passage av en gräns mellan nordiska länder, men de är skyldiga att

medföra pass eller annan reselegitimation. Stickprovskontroller får

utföras vid de inre nordiska gränserna.

Samtliga nordiska länder är angelägna om att slå vakt om den nordiska

passfriheten och det var detta som var anledningen till att Norge och

Island slöt särskilda samarbetsavtal med Schengenstaterna.

Schengenprotokollet innehåller bestämmelser om att särskilda avtal

skall ingås med Norge och Island som innebär att dessa båda länder även

i fortsättningen skall kunna delta i samarbetet på de områden som

Schengensamarbetet i dag omfattar. Detta tillsammans med

bestämmelserna i det särskilda protokollet om Danmarks ställning (B.5),

gör att det finns förutsättningar att säkerställa att den nordiska

passfriheten kan bibehållas inom ramen för det bredare europeiska

samarbetet på dessa områden som Schengensamarbetets införlivande i

EU och Norges och Islands medverkan i detta samarbete innebär. Detta

noterades särskilt och med uppskattning av det Europeiska rådet i dess

slutsatser efter toppmötet i Amsterdam.

Bestämmelserna protokoll B.5 innebär som har redovisats tidigare

(se avsnitt 10.1.5) i korthet följande. Danmark har ställt sig utanför den

överföring av samarbetsområden från tredje till första pelaren som

Amsterdamfördraget innebär. När det gäller de delar av

Schengenregelverket som förs över till första pelaren bibehåller Danmark

därför samma rättigheter och skyldigheter i förhållande till övriga

Schengenstater som tidigare. Det betyder att Danmark i dessa delar

behåller den mellanstatliga relation som Schengensamarbetet innebär.

När det gäller nya beslut som medlemsstaterna kommer att anta inom

första pelaren skall Danmark inom sex månader besluta huruvida man

skall genomföra dem i sin nationella lagstiftning.

Med Norge och Island skall samarbetsavtal förhandlas fram på

grundval av de nuvarande samarbetsavtalen med Schengenstaterna.

Särskilda avtal skall också slutas med Norge och Island för att reglera

förhållandet till Storbritannien och Irland inom de delar av

Schengensamarbetet där dessa stater kan komma att delta.

Som har nämnts, uttalar EU:s medlemsstater i en gemensam förklaring

(47) att de är eniga om att vidta alla nödvändiga åtgärder för att avtalen

med Norge och Island skall kunna träda i kraft samtidigt med

Amsterdamfördraget. Arbetet inom EU med att förbereda dessa avtal

pågår i en särskild arbetsgrupp som inledde sitt arbete omedelbart efter

det att Amsterdamfördraget hade undertecknats.

De nordiska ländernas strävan är att dessa förberedelser skall kunna

slutföras så fort som möjligt så att avtalen med Norge och Island i

enlighet med den nämnda gemensamma förklaringen skall kunna träda

i kraft samtidigt med Amsterdamfördraget. Regeringen utgår för sin del

ifrån att detta kommer att bli fallet och att därmed i enlighet med stats-

och regeringschefernas uttalande vid toppmötet i Amsterdam Norges

och Islands medverkan i ett utvidgat europeiskt samarbetet för fri

rörlighet för personer kan fortsätta även i framtiden.

13 Unionen och medlemsstaterna

I regeringskonferensen behandlades även vissa frågor som närmast rör

förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna i samarbetet inom EU.

Det gäller frågan om ett närmare samarbete mellan vissa medlemsstater

inom EU:s ram, det gäller frågorna om subsidiaritet och proportionalitet

och det gäller slutligen gemenskapslagstiftningens kvalitet.

Amsterdamfördraget innebär att möjligheter ges till en viss flexibilitet

i samarbetet. Bestämmelser om detta förs in i fördragen och gäller

samarbetet i första och tredje pelarna.

De gällande riktlinjerna för tillämpningen av subsidiaritets- och

proportionalitetsprinciperna blir genom Amsterdamfördraget bindande.

I en gemensam förklaring uttalar medlemsstaterna att ambitionsnivån

skall höjas när det gäller gemenskapslagstiftningens redaktionella

kvalitet.

13.1 Närmare samarbete

Sammanfattning: Bestämmelser om ett närmare samarbete (s.k.

flexibel integration) införs i fördragen. En grupp medlemsstater, som

dock skall bestå av minst en majoritet av medlemsstaterna, skall

kunna bedriva ett närmare samarbete inom EU:s ramar. Samarbetet

skall var hänförligt till första eller tredje pelaren. Ett sådant samarbete

skall kunna tillåtas under vissa noggrant angivna förutsättningar.

Domstolen ges behörighet att pröva om förutsättningarna är

uppfyllda.

Beslut om att tillåta ett närmare samarbete fattas med kvalificerad

majoritet i rådet. Varje medlemsstat har dock möjlighet att lägga in

sitt veto under åberopande av uttalade och viktiga skäl som rör

nationell politik.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i

denna del har lämnat frågan om ett närmare samarbete utan erinran.

Kustbevakningen framhåller att reglerna om flexibel integration har

införts för att säkerställa att den kommande utvidgningen inte förhindrar

en fortsatt integration inom unionen. Grossistförbundet Svensk Handel

menar att ett närmare samarbete kan möjliggöra en parallell process inom

EU som kan leda till en utvidgning och fördjupning av samarbetet. Detta

får dock inte missgynna mindre medlemsstater som t.ex. Sverige.

Kristdemokratiska Ungdomsförbundet anser att möjligheten till flexibel

integration är positiv, om den hanteras varsamt. Sveriges

socialdemokratiska ungdomsförbund menar att det är viktigt att

flexibiliteten inte skapar en hård kärna av länder som övertar

beslutanderätten i hela EU. Lantbrukarnas Riksförbund framhåller att

förtydligandet av den flexibla integrationen i fördraget är ett viktigt steg

eftersom EU är en pågående process. EU-kritiska rådet framhåller att den

flexibla integrationen innebär att EU kan utvecklas utan att samtliga

parlament har möjlighet att säga nej till utvecklingen.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU13 s. 42.

Regeringskonferensen: En grundläggande princip för samarbetet

inom EG och EU har varit samtliga medlemsstaters fulla medverkan i

varje enskild del av samarbetet. Trots nyansskillnader i syn på den

fortsatta fördjupningsprocessen och olika uppfattningar om de

långsiktiga målen har medlemsstaterna lyckats att i huvudsak följa ett

gemensamt integrationsspår. Viktiga undantag har gällt EMU och det

sociala avtalet som förhandlades fram i Maastricht år 1991. Flexibla

lösningar accepterades då på fördragsnivå.

I takt med att EU utvidgas till på sikt kanske fler än 25 medlemsstater

och medlemskretsen blir mer heterogen, kan en ökad flexibilitet bli

nödvändig för att säkerställa att utvidgningen inte omöjliggör ett fortsatt

fördjupat samarbete. Detta var bakgrunden till att, på initiativ inte minst

av Frankrike och Tyskland, frågan om ett närmare samarbete, s.k.

flexibel integration, lyftes fram i regeringskonferensen. Frågan har gällt

att i grundfördragen införa bestämmelser som gör det möjligt för ett antal

medlemsstater att inom unionens ram bedriva ett fördjupat samarbete.

Den svenska utgångspunkten i regeringskonferensen var att det är i

svenskt intresse även i ett utvidgningsperspektiv att samarbetet i

största möjliga utsträckning bygger på en sammanhållen gemenskap

inom ett enhetligt institutionellt ramverk. Samtidigt borde det inte

uteslutas att flexibilitet kunde behövas i framtiden för att föra samarbetet

framåt.

Diskussionen i regeringskonferensen visade att alla medlemsstater var

beredda att acceptera fördragsbestämmelser om flexibel integration, eller

ett närmare samarbete som företeelsen kom att benämnas. Förhandlingen

kom att koncentreras till frågor som rörde de förutsättningar som borde

vara uppfyllda för att ett närmare samarbete skulle få sättas igång och till

formerna för beslutsfattande.

De nya fördragsbestämmelser som blev resultatet av

regeringskonferensen omfattar en allmän del med generella villkor för

ett närmare samarbete i en ny avdelning VIa i Unionsfördraget (artiklarna

K 15 K 17, artikel 1.12 i Amsterdamfördraget). Till detta kommer

specifika bestämmelser för första och tredje pelarna i artikel 5a i EG-

fördraget respektive artikel K 12 i Unionsfördraget (artikel 2.5 respektive

1.11 i Amsterdamfördraget). Några bestämmelser om närmare samarbete

finns däremot inte inom ramen för bestämmelserna om GUSP i andra

pelaren. Detta skall ses mot bakgrund bl.a. av att bestämmelserna om s.k.

konstruktivt avstående (artikel J 13.1 andra stycket) erbjuder ett visst

mått av flexibilitet.

Av de allmänna bestämmelserna framgår bl.a. att ett närmare

samarbete skall syfta till att främja unionens mål och till att skydda och

tjäna dess intressen, att det kan användas endast som en sista utväg, när

fördragens mål inte kan uppnås på något annat sätt, samt att ett sådant

närmare samarbete skall vara öppet för alla medlemsstater och omfatta

åtminstone en majoritet av dem. Dessutom skall de flexibla

arrangemangen inte påverka icke deltagande medlemsstaters skyldigheter

och intressen.

De icke deltagande medlemsstaternas representanter i ministerrådet har

rätt att delta i överläggningar, men inte i omröstningar inom ramen för ett

närmare samarbete.

Kostnaderna för själva verksamheten skall bäras av de medlemsstater

som deltar i samarbetet.

Om inte annat anges, skall de institutionella bestämmelserna i

fördragen i övrigt gälla även för det närmare samarbetet. Detta betyder

bl.a. att samtliga EU-parlamentariker deltar i parlamentets

beslutsfattande om rättsakter inom ramen för ett närmare samarbete och

att kommissionen i sin helhet deltar. Domstolen ges en roll att övervaka

att förutsättningarna för ett närmare samarbete är uppfyllda också när det

gäller tredjepelarsamarbetet.

Bestämmelserna för första pelaren i artikel 5a i EG-fördraget klargör i

vilka fall ett närmare samarbete inte skall kunna utvecklas. Hit hör t.ex.

områden på vilka gemenskapen är ensam behörig (exklusiv

gemenskapskompetens). Av stor betydelse är att det närmare samarbetet

inte får påverka gemenskapens politik, åtgärder eller program och att det

skall ligga inom ramen för de befogenheter som gemenskapen fått genom

fördraget. Ett närmare samarbete kan alltså inte utgöra ett alternativ till

en fördragsändring.

Ett beslut om att tillåta ett närmare samarbete skall fattas med

kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen och efter att

Europaparlamentet har hörts. Om en medlem av rådet motsätter sig att ett

beslut fattas med kvalificerad majoritet av viktiga och uttalade skäl som

rör nationell politik skall ett sådant beslut inte fattas. Frågan kan då

hänskjutas till rådet i dess sammansättning av statschefer eller

regeringschefer för enhälligt beslut.

Varje medlemsstat kan alltså lägga in sitt veto mot att ett närmare

samarbete kommer till stånd. Medlemsstater som i ett senare skede

önskar ansluta sig till samarbetet skall anmäla sin avsikt till rådet och

kommissionen. Av principiellt stor betydelse är att det är kommissionen

och inte rådet som fattar beslut i frågan. Denna ordning understryker

gemenskapssamarbetets särskilda karaktär och kommissionens

grundläggande roll att värna om gemenskapsintresset.

Frågan om närmare samarbete i tredje pelaren har behandlats i det

föregående (se avsnitt 12.1.4).

Enligt regeringens bedömning måste de nya bestämmelserna om ett

närmare samarbete sammantaget anses utgöra en rimlig avvägning av å

ena sidan behovet av att öppna möjligheter för en mindre krets av

medlemsstater att gå vidare i en fördjupad integration utan att behöva

invänta övriga medlemsstater och å andra sidan nödvändigheten av att

bibehålla sammanhållningen inom unionen.

I regeringskonferensen argumenterade Sverige för att beslut om att

tillåta ett närmare samarbete skulle fattas enhälligt. Detta var dock en

ordning som inte kunde accepteras av de medlemsstater som var drivande

i frågan. Resultatet blev alltså ett system som innebär att kvalificerad

majoritet i princip gäller som beslutsform men att det nationella vetot är

tillgängligt som en sista utväg. Denna lösning får betecknas som

acceptabel mot bakgrund av förhandlingssituationen. De viktigaste

garantierna mot att den nya möjligheten att bedriva närmare samarbete

inte missbrukas ligger i de noggranna förutsättningar som angivits i

fördragen. EG-domstolen får behörighet att pröva om dessa

förutsättningar är uppfyllda när det gäller samarbetet såväl i första som i

tredje pelaren.

13.2 Subsidiaritet

Sammanfattning: Innebörden av nuvarande fördragsbestämmelser

om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ändras inte. De nu

gällande riktlinjerna för tillämpningen av principerna fördragsfästs

genom ett protokoll.

Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som har yttrat sig i

frågan har varit positiva till att ett protokoll om tillämpningen av

subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna fogas till EG-fördraget.

Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet anser att det hade

varit önskvärt att även principen om kommunal självstyrelse hade

kommit till uttryck i fördraget.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 33 och

1996/97:UU13 s. 19 f.

Bakgrund: Genom Unionsfördraget infördes en allmän bestämmelse

om subsidiaritet i EG-fördraget. I artikel 3b andra stycket i EG-fördraget

föreskrivs sålunda följande:

På de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall den i

överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om

och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig

utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den

planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på

gemenskapsnivå.

Subsidiaritetsprincipen innebär alltså inte att gemenskapen tilldelas

eller fråntas beslutsbefogenheter utöver vad som redan följer av

fördragen. Principen reglerar i stället på vilket sätt gemenskapen skall

utöva de beslutsbefogenheter som gemenskapen redan har enligt

fördragen. Subsidiaritetsprincipen inverkar därmed inte på den gällande

kompetensfördelningen annat än indirekt.

En grundläggande princip vid sidan av subsidiaritetsprincipen är den

närbesläktade proportionalitetsprincipen som genom Unionsfördraget har

fördragsfästs i artikel 3b tredje stycket i EG-fördraget. Principen innebär

att gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd utöver vad som är

nödvändigt för att uppnå målen i fördraget.

Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh år 1992 diskuterades den

närmare tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Ordförandeskapets

slutsatser från mötet innehåller riktlinjer för tillämpningen av principen.

Europaparlamentet, rådet och kommissionen ingick år 1993 ett avtal

om förfaranden för att genomföra subsidiaritetsprincipen.

Regeringskonferensen: Under regeringskonferensen förordade några

medlemsstater en utförligare reglering av subsidiaritetsprincipen i EG-

fördraget. Utgångspunkterna för de förslag till ändringar som lades fram

var olika. Vissa medlemsstater ville öka möjligheten till rättslig kontroll

av hur principen tillämpas. Vissa andra medlemsstater ville att regionala

beslutsnivåer borde lyftas fram.

Den svenska utgångspunkten i regeringskonferensen var att en väl

avvägd tillämpning av subsidiaritetsprincipen leder till ett effektivare

unionssamarbete och till att beslut fattas där de hör hemma. Den svenska

uppfattningen var dock att det inte var nödvändigt att ytterligare

fördragsfästa subsidiaritetsprincipen.

Resultatet av regeringskonferensen blev att ett protokoll om

tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (C.7)

fogas till EG-fördraget. Protokollet bygger på slutsatserna från

Europeiska rådets möte i Edinburgh och det tidigare nämnda avtalet

mellan institutionerna.

Av särskild betydelse är att det anges att gemenskapens åtgärder skall

begränsas till frågor som har gränsöverskridande aspekter eller som inte i

tillräcklig utsträckning kan hanteras på nationell nivå. Gemenskapen

skall endast lagstifta i den mån det är nödvändigt och de åtgärder som

gemenskapen vidtar skall lämna så mycket utrymme som möjligt för

beslut på nationell nivå. Gemenskapens institutioner skall noga pröva om

och motivera varför åtgärder skall vidtas på gemenskapsnivå.

Regeringens bedömning är att protokollet inte i sak förändrar

innebörden av artikel 3b. Protokollet innebär inte heller någon förändring

i sak jämfört med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Edinburgh

eller avtalet mellan institutionerna. Att principerna för tillämpning nu

kommer till uttryck i ett protokoll till EG-fördraget innebär emellertid att

de blir rättsligt bindande för institutionerna och att de skall ligga till

grund för EG-domstolens bedömning i de fall tillämpningen av

subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna blir föremål för EG-

domstolens prövning. I detta hänseende innebär det nya protokollet ett

stärkande av principernas ställning och kan ligga till grund för en

välkommen uppstramning av deras tillämpning.

Under regeringskonferensen behandlades också frågan om lokal

självstyrelse. Medlemsstaterna hade starkt divergerande uppfattningar

både i frågan hur och i frågan om lokal självstyrelse skulle regleras på

EU-nivån. Från flera håll hävdades att en reglering skulle strida mot

subsidiaritetsprincipen. Någon enighet kunde alltså inte nås i denna

fråga.

13.3 Gemenskapslagstiftningens kvalitet

Sammanfattning: Europaparlamentet, rådet och kommissionen skall

i samförstånd fastställa riktlinjer i syfte att förbättra

gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet.

Institutionerna skall också göra sitt yttersta för att påskynda

kodifieringen av rättsakter som har blivit ändrade.

Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan.

Riksdagen har inte behandlat frågan.

Regeringskonferensen: Olika aktiviteter har på senare år initierats på

gemenskapsnivå för att förbättra gemenskapslagstiftningens kvalitet.

Detta har bl.a. lett till att rådet den 8 juni 1993 antog en resolution om

gemenskapslagstiftningens språkliga kvalitet (EGT nr C 166, 17.6.1993,

s. 1).

Frågan om gemenskapslagstiftningens kvalitet uppmärksammades i

regeringskonferensen i samband med diskussionerna om att skapa en

större öppenhet inom unionen. Medlemsstaterna enades i

regeringskonferensen om en gemensam förklaring (39) om

gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet.

I förklaringen konstateras att gemenskapslagstiftningens redaktionella

kvalitet är av avgörande betydelse för att de behöriga nationella

myndigheterna skall kunna tillämpa reglerna korrekt samt för att

medborgarna och de ekonomiska aktörerna skall kunna förstå dessa

bättre. Av förklaringen framgår vidare att riktlinjer för lagstiftningens

redaktionella kvalitet bör fastställas av de tre institutioner som deltar i

arbetet med att anta gemenskapslagstiftning. Den betonar också att

gemenskapslagstiftningen bör göras mer lättillgänglig och välkomnar i

detta hänseende antagandet och det första genomförandet av en

påskyndad arbetsmetod för officiell kodifiering av texter till rättsakter.

I förklaringen uttalas därför att Europaparlamentet, rådet och

kommissionen i samförstånd bör fastställa riktlinjer i syfte att förbättra

gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet. Dessa riktlinjer bör,

enligt förklaringen, de tre institutionerna följa när de granskar förslag

eller utkast till gemenskapslagstiftning. Institutionerna skall även göra

sitt yttersta för att påskynda kodifieringen av rättsakter, varmed i

huvudsak förstås beslut om omtryck av rättsakter som har blivit ändrade.

Företrädare för de tre aktuella institutionerna har redan inlett ett

gemensamt arbete med att åstadkomma riktlinjer för att förbättra

gemenskapslagstiftningens kvalitet. För ändamålet har också inrättats en

ad hoc-grupp för redaktionell kvalitet med experter från

medlemsstaterna. Gruppen skall biträda institutionerna vid utarbetandet

av riktlinjerna och en eventuell kommentar som kompletterar riktlinjerna.

14 Institutionerna

Amsterdamfördraget innebär att viktiga institutionella reformer

genomförs.

Beslutsfattandet inom gemenskapssamarbetet underlättas genom att

beslutsformen kvalificerad majoritet får en något utökad tillämpning i

rådet. Kommissionens ordförande får en starkare roll inom

kommissionen, vilket är ägnat att öka kommissionens effektivitet.

Europaparlamentet får ökat medbeslutande främst till följd av att den

s.k. samarbetsproceduren i princip avskaffas. Därmed minskas antalet

beslutsprocedurer och parlamentet får en medbeslutanderätt i ett ökat

antal av de frågor där rådet beslutar med kvalificerad majoritet. Detta

ökar den demokratiska legitimiteten hos sådana beslut.

Medbeslutandeproceduren förenklas samtidigt vilket tillsammans med

minskningen av antalet procedurer främjar effektiviteten i

beslutsfattandet.

De grundläggande reglerna om EG-domstolen förändras inte.

Domstolen behåller sin starka ställning. Dess behörighet breddas särskilt

genom att de samarbetsområden som närmast berör den fria rörligheten

för personer flyttas från tredje till första pelaren.

Ett viktigt svenskt intresse tillgodoses genom att Revisionsrätten får en

stärkt ställning. Denna inriktning mot en starkare kontroll understryks av

att medlemsstaternas och gemenskapens skyldigheter att bekämpa

bedrägerier mot EG:s budget förstärks.

14.1 Framtida institutionella reformer

Sammanfattning: Regeringskonferensen kunde inte enas om

institutionella reformer när det gäller röstviktningen i rådet och

kommissionens sammansättning. I ett protokoll enades emellertid

medlemsstaterna om hur dessa frågor skall hanteras i framtiden inför

en utvidgning av EU.

Remissinstanserna: Några remissinstanser, däribland

Landstingsförbundet och Svenska Arbetsgivareföreningen har uttryckt

sin oro inför ännu olösta institutionella frågor som kan försena en

utvidgning av EU. Industriförbundet anser att de mycket begränsade

reformer av institutionerna som fördraget slår fast inte är tillräckliga för

att möta utmaningarna inför sekelskiftet. Framför allt måste det till

djupgående förändringar av reglerna om röstviktning som dåligt svarar

mot de politiska krav som kan ställas i dag. Förbundet ställer sig positivt

till att för- och nackdelarna med dubbel majoritet i ministerrådet närmare

studeras. Lantbrukarnas Riksförbund anser det vara av mycket stor vikt

att de institutionella frågorna om röstviktningen i rådet och

kommissionens sammansättning blir lösta inför en utvidgning av EU.

Kristdemokratiska Ungdomsförbundet förespråkar ett tvåkammarsystem,

där dagens parlament utgör en kammare och rådet en andra. Ung vänster

är negativ till att röstfördelningen i ministerrådet ändras till fördel för de

stora länderna.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 111 f.

och 1996/97:UU13 s. 63 f.

Regeringskonferensen: Frågorna kring rådet, kommissionen och

Europaparlamentet och förändringar av dessa institutioner var centrala

frågor i regeringskonferensen. Det handlade både om krav från flera

medlemsstater på förändringar redan med nuvarande medlemskrets och

om hur institutionerna skulle anpassas för att EU skall kunna fungera

även efter en omfattande utvidgning. Frågorna berör i hög grad balansen

mellan stora och små medlemsstater, balansen mellan institutionerna

samt balansen mellan unionen som sådan och medlemsstaterna.

En grundläggande svensk ståndpunkt under förhandlingarna var

öppenhet för de institutionella förändringar som kan underlätta

utvidgningen. Det är inte minst i de små ländernas intresse att EU

verkligen fungerar effektivt. En viktig svensk utgångspunkt var att värna

om de små ländernas möjlighet till inflytande. Samtidigt måste också de

större länderna uppfatta systemet som trovärdigt.

Röstviktning i rådet

Frågan om ändring av nuvarande regler för viktning av rösterna vid

beslut i rådet med kvalificerad majoritet diskuterades in i det sista utan

att medlemsstaterna kunde enas om en reform.

Grunden för diskussionen utgörs av det faktum att de små

medlemsstaterna inom EU har en större andel av rösterna i rådet än deras

motsvarande andel av unionens befolkning. I förhållande till en

fördelning av rösterna som är proportionell till folkmängden kan de små

medlemsstaterna därmed sägas vara röstmässigt överrepresenterade i

rådet, medan de stora är något underrepresenterade.

Flera av de större länderna önskade en ändring av röstviktningen till

sin förmån. Argumentet för detta var att den balans mellan större och

mindre länder som fanns i det ursprungliga gemenskapssamarbetet med

sex medlemsstater hade gått förlorad genom de successiva

utvidgningarna. Andra länder förordade i stället att krav på en s.k. dubbel

majoritet skulle införas. Ett system med dubbel majoritet innebär att den

kvalificerade majoriteten av rösterna i rådet alltid skall representera en

viss majoritet av befolkningen inom unionen.

Sverige tillbakavisade under dessa diskussioner påståendet att den

grundläggande balansen har förändrats genom utvidgningarna. Vid varje

utvidgning har alla gamla medlemsstater avstått proportionellt lika

mycket av sina röstandelar till de nya medlemmarna. De förändringar

som har skett genom att andelen små och därmed i den tidigare angivna

meningen överrepresenterade länder har ökat, har också påverkat stora

och små medlemsstater i lika hög grad.

I utvidgningsperspektivet måste emellertid beaktas att de flesta av

kandidatländerna motsvarar små eller mellanstora medlemsstater. De

skulle därmed komma att höra till de medlemsstater som har en större

andel av det totala antalet röster i rådet än deras andel av unionens

sammanlagda befolkning. Om nuvarande röstviktningssystem skulle

fortsätta att tillämpas under den kommande utvidgningen skulle den

andel av unionens befolkning som representeras av de röster som behövs

för att forma en kvalificerad majoritet kunna minska. Mot denna

bakgrund var Sverige i regeringskonferensen öppet för att diskutera en

förändring av röstviktningen. Samtidigt var det för Sverige viktigt att

framhålla att små medlemsstater historiskt sett aldrig har grupperat sig

mot stora medlemsstater och att det motsatsförhållande mellan små och

stora stater som har utmålats är teoretiskt snarare än praktiskt betingat.

Kommissionens sammansättning

I regeringskonferensen förordade vissa medlemsstater att reglerna för

kommissionens sammansättning borde ändras inför de kommande

utvidgningarna så att antalet ledamöter blev mindre än antalet

medlemsstater. Denna ståndpunkt grundade sig på uppfattningen att

kommissionen redan i dag skulle vara alltför stor för att kunna arbeta

effektivt, eller att den i vart fall skulle bli det efter ytterligare

utvidgning.

Andra medlemsstater hävdade att det var viktigt för kommissionens

trovärdighet, och för att den skulle kunna leva upp till sin självständiga

och oberoende roll, att det fanns en ledamot från varje medlemsstat i

kommissionen, så att det fanns kunskap om förvaltning, traditioner och

debatt i alla medlemsstater. Kommissionens storlek kunde enklast

begränsas genom att de större länderna, som av tradition nominerar två

ledamöter, i likhet med de mindre länderna bara skulle nominera en

ledamot.

Sverige var i konferensen inte berett att diskutera att avstå från svensk

representation i kommissionen.

Protokollet om institutionerna inför en utvidgning av EU

Det visade sig alltså inte möjligt att i konferensen nå enighet om att nu

genomföra en reform av röstviktningssystemet och kommissionens

sammansättning. Resultatet blev i stället en överenskommelse i form av

ett protokoll om hur frågorna skall hanteras i samband med

utvidgningsprocessen.

Protokollet om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska

unionen (D.11) innebär följande. Från det att den första utvidgningen

träder i kraft, skall kommissionen bestå av en ledamot från varje

medlemsstat, förutsatt att en reform av röstreglerna då har vidtagits,

antingen genom ändrad röstviktning eller genom införande av krav på

s.k. dubbel majoritet (artikel 1). Beträffande reformen av röstreglerna

gäller att den skall kunna godtas av alla medlemsstater och genomföras

med beaktande av alla relevanta omständigheter, särskilt frågan om att

kompensera de medlemsstater som får avstå från möjligheten att

nominera en andra kommissionsledamot.

Enligt artikel 2 i det institutionella protokollet skall, minst ett år innan

antalet medlemsstater i EU överstiger 20, en regeringskonferens

sammankallas för att genomföra en omfattande översyn av fördragets

regler om institutionernas sammansättning och funktionssätt.

Det institutionella protokollet innebär inte i sig att utvidgningen görs

fördragsmässigt beroende av att institutionella förändringar verkligen

genomförs. Protokollet hindrar alltså inte att utvidgningen kommer till

stånd även om medlemsstaterna inte skulle ha kunnat enas om reformer.

Det står dock klart att verkligheten kommer att ställa krav på fortsatta

reformer. Europeiska rådet har också i Luxemburg i december 1997

uttalat att utvidgningen måste föregås av en förstärkning och förbättring

av institutionernas funktion i enlighet med bestämmelserna om

institutionerna i Amsterdamfördraget.

Det institutionella protokollet innebär inte någon begränsning

beträffande vilket antal medlemsstater som kan beviljas inträde i en

första utvidgningsomgång. Innebörden är endast att den genomgripande

institutionella översynen måste inledas tidigare, om antalet nya

medlemsstater kommer att överstiga fem.

Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv

Det var naturligtvis en besvikelse att regeringskonferensen inte kunde

enas om en mera slutgiltig institutionell reform. Ett beslut om en sådan

hade utan tvivel underlättat den fortsatta utvidgningsprocessen.

Regeringen avser därför att verka för att en lösning nås så snart som

möjligt och att denna lösning avser en utvidgning med alla de stater som

är en del av den gemensamma utvidgningsprocessen.

Regeringen vill understryka sin uppfattning att en reform när det gäller

röstviktningen och kommissionens sammansättning måste ske med

beaktande av de mindre medlemsstaternas intressen. EU är ett samarbete

mellan självständiga stater. Det är därför naturligt att fördelningen av

rösterna i rådet inte motsvarar den befolkningsmässiga fördelningen.

Sverige bör emellertid i utvidgningsperspektivet visa fortsatt öppenhet

för en röstviktningsreform som innebär att det säkerställs att den

befolkningsmajoritet som motsvaras av ett beslut med kvalificerad

majoritet i rådet inte får understiga en viss nivå. Det torde t.ex. stå klart

att en ordning där kvalificerad majoritet kan uppnås genom röstetal från

länder som motsvarar mindre än hälften av EU:s samlade befolkning inte

är rimlig.

Det är självklart inte heller rimligt att i fördraget ge vissa

medlemsstater en rätt till representation i kommissionen som inte

tillkommer samtliga.

14.2 Rådet

Sammanfattning: Möjligheten att fatta beslut med kvalificerad

majoritet utökas något. Ständiga representanternas kommitté får

behörighet att fatta beslut i sådana procedurfrågor som rådet

bestämmer i sin arbetsordning.

En befattning som vice generalsekreterare inrättas.

Rådets arbetsordning skall innehålla villkoren för tillämpningen av

den nya handlingsoffentligheten.

När rådet handlar i sin egenskap av lagstiftare skall

omröstningsresultaten alltid offentliggöras.

Remissinstanserna: Landsorganisationen i Sverige och

Tjänstemännens Centralorganisation konstaterar att de fackliga kraven

på ökade möjligheter att fatta beslut med kvalificerad majoritet i sociala

frågor inte har tillgodosetts. Grossistförbundet Svensk Handel är positiv

till att fler beslut nu kan fattas med kvalificerad majoritet.

Industriförbundet är positivt till att fler områden omfattas av möjligheten

till kvalificerad majoritetsomröstning, men är kritisk till att inte ännu fler

områden omfattas av denna möjlighet. Svenska Kommunförbundet

noterar att en ökad tillämpning av majoritetsbeslut kommer att få såväl

direkt som indirekt effekt för svenska kommuner. En ökad tillämpning av

majoritetsbeslut visar, enligt kommunförbudet, att EU utvecklas mot en

samarbetsstruktur med federala drag. Ung Vänster ser kritiskt på att

majoritetsbesluten ökar på bekostnad av ett minskat utrymme för de

länder som är i minoritet. Folkkampanjen Sverige ut ur EU är kritisk till

att beslut med kvalificerad majoritet skall kunna fattas på fler områden.

De remissinstanser som har berört frågan är positiva till en utveckling

med ökad insyn i rådets beslutsprocesser.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 111

och 1996/97:UU13 s. 64.

Regeringskonferensen

Beslutsfattande med kvalificerad majoritet

Av EG-fördraget framgår vilken beslutsordning som skall tillämpas i

rådet på olika områden. Kvalificerad majoritet gäller nu på en rad

områden såsom tullunionen, den gemensamma handelspolitiken, den

gemensamma jordbrukspolitiken, lagstiftning om den inre marknaden,

större delen av miljövårdsområdet m.m. Sammanlagt beräknas i dag att

mer än tre fjärdedelar av alla beslut inom EG fattas med kvalificerad

majoritet.

Även om beslutsfattandet alltså redan i dag i mycket stor utsträckning

sker med kvalificerad majoritet ansågs frågan om att ytterligare utöka

tillämpningsområdet för denna beslutsform som en av de viktigaste under

regeringskonferensen när det gällde institutionella reformer. Enighet

fanns om att vissa frågor av konstitutionell karaktär inte var lämpade för

beslutsfattande med kvalificerad majoritet. I övrigt var medlemsstaterna

emellertid splittrade i sin syn på hur långt en reform borde sträcka sig.

Vissa medlemsstater förordade en mycket långtgående övergång.

Sverige visade tillsammans med flera andra medlemsstater i en mittgrupp

en relativt stor öppenhet för att diskutera en övergång till kvalificerad

majoritet i syfte att förbättra effektiviteten i rådets beslutsfattande. Dessa

medlemsstater ansåg att, utöver frågorna av mer konstitutionell karaktär,

från beslutsfattande med kvalificerad majoritet borde undantas också

vissa andra frågor som ligger nära nationalstatens kärna, såsom bl.a.

skattefrågorna.

Resultatet av regeringskonferensen blev relativt begränsat.

Medlemsstaterna enades om dels att kvalificerad majoritet skall gälla på

ett antal av de nya samarbetsområden som införs genom

Amsterdamfördraget, dels att utvidga användningsområdet för

kvalificerad majoritet till ett begränsat antal befintliga beslutsområden,

där det nu gäller krav på enhällighet. De beslutsområden som sålunda

skall omfattas av kvalificerad majoritet framgår av bilaga 6 till denna

proposition.

I detta sammanhang kan noteras att Belgien, Frankrike och Italien i en

ensidig förklaring (6) till det institutionella protokollet nämner en

påtagligt utvidgad användning av beslutsfattande med kvalificerad

majoritet som en faktor bland de som enligt dessa medlemsstater måste

beaktas inom ramen för den förstärkning av institutionerna som är en

förutsättning för att kunna slutföra de första utvidgningsförhandlingarna.

Rådets arbete

För att öka effektiviteten i rådets arbete öppnas genom en ändring i

artikel 151 i EG-fördraget (artikel 2.39 i Amsterdamfördraget)

möjligheten för Ständiga representanternas kommitté (Coreper) att fatta

procedurbeslut i de fall som föreskrivs i rådets arbetsordning.

Genom ett tillägg i artikel 151 inrättas också en befattning som

ställföreträdande generalsekreterare i rådets generalsekretariat med

anledning av att generalsekreteraren får funktionen som den höge

representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (se

avsnitt 11.4).

Slutligen görs ett tillägg om att rådets arbetsordning skall innehålla

villkoren för tillämpningen av den nya handlingsoffentligheten samt en

bestämmelse om att rådet när det agerar i egenskap av lagstiftare alltid

skall offentliggöra omröstningsresultaten m.m. Dessa frågor har

behandlats i det föregående (se avsnitt 9.1).

14.3 Rådets beslutsprocedurer med Europaparlamentet

Sammanfattning: Antalet grundläggande beslutsprocedurer där

Europaparlamentet medverkar minskas i princip till tre, nämligen

samtycke, konsultation och medbeslutande.

Medbeslutande blir den normala proceduren i frågor där

samarbetsproceduren tidigare har tillämpats.

Medbeslutandeproceduren förenklas utan att rådets och

parlamentets respektive ställning i grunden förändras.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har berört frågan är

positiva till den förenklade beslutsproceduren och Europaparlamentets

möjlighet att i ökad utsträckning vara medbeslutande i

lagstiftningsfrågor. Företagarnas Riksorganisation anser att parlamentets

ställning nu blir starkare och att detta är ett naturligt led i utvecklingen av

demokratin inom EU. Grossistförbundet Svensk Handel anser att en

begränsning av beslutsformerna till tre gynnar effektiviteten inom EU

och därigenom även medborgarna och näringslivet inom EU. Sveriges

socialdemokratiska ungdomsförbund välkomnar ytterligare

maktfördelning till parlamentets fördel på bekostnad av rådet och

kommissionen. Ung Vänster anser att förstärkningen av

Europaparlamentets ställning sker på bekostnad av de nationella

parlamentens makt. Folkkampanjen Sverige ut ur EU är kritisk till att

Europaparlamentet, trots dess svaga folkliga förankring, får

medbestämmanderätt på ytterligare 23 områden.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96: UU13 s. 113

och 1996/97:UU13 s. 62 f.

Regeringskonferensen: Det finns i dag fyra grundläggande

beslutsprocedurer där parlamentet deltar, nämligen

samtyckesproceduren, konsultationsproceduren,

medbeslutandeproceduren (artikel 189b) samt samarbetsproceduren

(artikel 189c).

Under regeringskonferensen var man enig om att minska antalet

procedurer och att förenkla medbeslutandeproceduren.

Samtyckesproceduren

Proceduren avser de fall där det krävs ett uttryckligt godkännande av

Europaparlamentet för att rådet skall kunna fatta beslut.

Användningsområdet är begränsat till ett fåtal frågor av mera

konstitutionell natur.

I regeringskonferensen rådde bred enighet om att denna procedur inte

lämpar sig för egentliga lagstiftningsfrågor. Utöver de områden där

proceduren gäller i dag skall den till följd av Amsterdamfördraget

tillämpas för rådets beslut enligt den nya artikeln F 1.1 (artikel 1.9 i

Amsterdamfördraget) för att slå fast att en medlemsstat allvarligt och

ihållande åsidosätter de principer som unionen bygger på, bl.a. respekten

för de grundläggande rättigheterna (se avsnitt 9.2.1).

Ett område där samtyckesproceduren hittills har gällt förs över till

medbeslutandeproceduren. Det gäller artikel 8a.2 i EG-fördraget (artikel

2.10 i Amsterdamfördraget) som innehåller bestämmelser för att

underlätta för unionsmedborgare att utöva sina rättigheter och fritt röra

sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.

Konsultationsproceduren

Konsultationsproceduren avser de fall där det föreskrivs att rådet skall

fatta beslut efter att ha hört Europaparlamentet. Den förekommer inom

flertalet politikområden och är den enda proceduren som tillämpas inom

jordbruksområdet.

Amsterdamfördraget innebär endast den förändringen att ett par

beslutsområden övergår till medbeslutandeproceduren. Det gäller dels

frågor om etableringsrätt för egenföretagare enligt artikel 57.2, dels de

folkhälsoinriktade åtgärder inom veterinär- och växtskyddsområdena

som enligt Amsterdamfördraget skall beslutas enligt artikel 129 (artikel

2.14 respektive 2.26 i Amsterdamfördraget).

Medbeslutandeproceduren

Medbeslutandeproceduren är den mest invecklade beslutsproceduren och

innebär att parlamentet och rådet gemensamt fattar beslut. Parlamentet

har en effektiv vetorätt. Proceduren innehåller också inom ramen för

förlikningsförfarandet det enda undantaget från den grundläggande

principen att rådet endast genom enhälligt beslut kan avvika från

kommissionens förslag.

I enlighet med artikel 189b.8 i EG-fördraget lade kommissionen under

regeringskonferensen fram en rapport med förslag om en utökad

tillämpning av medbeslutandeproceduren. I sin rapport föreslog

kommissionen att medbeslutandeproceduren i princip borde tillämpas på

alla de områden där det var fråga om egentlig lagstiftning.

Diskussionen i regeringskonferensen fördes till stor del på grundval av

kommissionens rapport. Från svensk sida accepterades kommissionens

slutsats som en värdefull utgångspunkt för prövningen av i vilka fall en

övergång till medbeslutandeproceduren var påkallad. I likhet med flera

andra medlemsstater förbehöll sig dock Sverige rätten att pröva från fall

till fall om en överföring borde ske.

Resultatet av regeringskonferensen kan kort beskrivas som att

medbeslutandeproceduren görs till den normala beslutsproceduren för

frågor som kan betecknas som egentliga lagstiftningsfrågor.

De frågor som hittills har beslutats enligt samarbetsproceduren skall i

fortsättningen beslutas enligt medbeslutandeproceduren. Undantag görs

dock för frågor med anknytning till EMU, eftersom EMU-relaterade

frågor inte behandlades av regeringskonferensen.

Den utvidgade användningen av medbeslutandeproceduren på

samarbetsprocedurens bekostnad innebär bl.a. att Europaparlamentets

ställning renodlas och förstärks något. Enligt samarbetsproceduren är det

nämligen möjligt för rådet att, under vissa förutsättningar, genom ett

enhälligt beslut slutgiltigt anta ett förslag som parlamentet motsätter sig.

Denna möjlighet faller nu bort.

Medbeslutandeproceduren skall också tillämpas på ett antal av de nya

beslutsområden som genom Amsterdamfördraget förs över från

samarbetet i tredje pelaren till samarbetet i första pelaren.

En förteckning över de artiklar och beslutsområden som till följd av

Amsterdamfördraget kommer att omfattas av medbeslutandeproceduren

finns i bilaga 7 till propositionen. Som framgår av bilagan kommer rådets

beslutsfattande på vissa av de nya områdena att ske enhälligt och inte

med kvalificerad majoritet, vilket annars är huvudregel i denna procedur.

Förenkling av medbeslutandeproceduren

Amsterdamfördraget innebär också en välkommen förenkling av

medbeslutandeproceduren. Förenklingen innebär inte att parternas

respektive ställning i grunden förändras, utan innebär i princip att vissa

överflödiga beslutssteg avskaffas.

Kommissionen skall i likhet med vad som nu gäller lägga fram sitt

förslag till Europaparlamentet och rådet. Om parlamentet inte föreslår

några ändringar i kommissionens förslag eller om rådet godtar alla

parlamentets ändringar, kan rådet omedelbart anta rättsakten. Det innebär

att beslut kan fattas direkt efter den första läsningen, utan att rådet

behöver formulera en s.k. gemensam ståndpunkt som lämnas till

parlamentet för den andra läsningen.

Även i fortsättningen torde normalfallet emellertid komma att vara att

rådet måste anta en gemensam ståndpunkt. Om parlamentet inte fattar

något beslut med anledning av den gemensamma ståndpunkten inom tre

månader eller om parlamentet godtar den gemensamma ståndpunkten,

skall rättsakten sådan den framgår av den gemensamma ståndpunkten

anses antagen. Det krävs då alltså inte något ytterligare rådsbeslut.

Om parlamentet däremot förkastar den gemensamma ståndpunkten

med absolut majoritet av sina medlemmar har den slutligt fallit. Den s.k.

lilla förlikningsproceduren, som innebär en möjlighet för rådet att

sammankalla den s.k. förlikningskommittén för att ytterligare förklara sin

ståndpunkt, avskaffas.

Om parlamentet däremot föreslår sådana ändringar i den gemensamma

ståndpunkten som rådet inte godkänner, skall liksom hittills

förlikningskommittén sammankallas. Förlikningskommittén har sex

veckor på sig att enas om en gemensam text. Denna text skall sedan inom

sex veckor godkännas av rådet och parlamentet, med kvalificerad

respektive absolut majoritet. Om detta inte sker har förslaget slutgiltigt

fallit.

Rådet har enligt den nuvarande proceduren en möjlighet att anta en

text som förkastats av parlamentet. Parlamentet kan emellertid i sin tur

förkasta rådsbeslutet inom en viss tid. Detta förfarande tredje läsningen

 har i praktiken tillämpats endast vid ett tillfälle och det försvinner nu ur

proceduren.

Samarbetsproceduren

Denna procedur kommer att avskaffas utom för de EMU-relaterade

frågor där den i dag är tillämplig.

14.4 Kommissionen

Sammanfattning: Kommissionsordförandens ställning stärks.

Medlemsstaternas nominering av ordförande i kommissionen skall

godkännas särskilt av Europaparlamentet. Medlemsstaternas

nominering av ledamöter skall ske i samförstånd med den nominerade

ordföranden.

Kommissionen skall arbeta under politisk ledning av ordföranden.

Kommissionen skall i god tid för den kommission som skall tillträda

år 2000 genomföra en omorganisation av uppgifterna inom kollegiet

och av sin enhetsindelning. Medlemsstaterna är eniga om att

ordföranden skall ha stor handlingsfrihet när det gäller fördelningen

av uppgifterna inom kollegiet.

Remissinstanserna: Industriförbundet anser att kommissions-

ledamöternas arbetsuppgifter måste renodlas och att det bör skapas

klarare gränser mellan kommissionsledamöternas arbetsuppgifter. Ung

Vänster framhåller att Europaparlamentets godkännande av

kommissionens ordförande är ett förfarande som ligger nära nationell

parlamentarism.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU13 s. 64 f.

Regeringskonferensen

Ordförandens ställning

Det fanns en grundläggande samsyn i regeringskonferensen om vikten av

att säkerställa att kommissionen kan arbeta effektivt. Vid sidan av att

ändra kommissionens sammansättning diskuterades mindre ingripande

reformer som rörde kommissionens organisation. Man enades därvid om

att det särskilt i utvidgningsperspektivet var viktigt att stärka

kommissionsordförandens ställning, liksom dennes möjlighet att påverka

kommissionens sammansättning och att leda arbetet inom kommissionen.

I detta syfte beslutades vissa ändringar i artikel 158.2 och artikel 163 i

EG-fördraget (artikel 2.40 respektive 2.41 i Amsterdamfördraget).

Ändringarna innebär för det första att den person som medlemsstaterna

har nominerat till ordförande också skall godkännas särskilt av

Europaparlamentet. Fortsatt gäller att den nominerade kommissionen

som helhet skall godkännas av parlamentet. För det andra innebär

ändringarna att medlemsstaternas nominering av kommissionsledamöter

skall ske i samförstånd med den nominerade ordföranden. Slutligen

införs en bestämmelse om att kommissionen skall arbeta under politisk

ledning av ordföranden.

Regeringens uppfattning är att dessa reformer sammantaget är ägnade

att öka kommissionens effektivitet. Principiella invändningar kan

emellertid riktas mot systemet att låta parlamentet särskilt godkänna

medlemsstaternas nominering av kommissionens ordförande (se

1996/97:UU13 s. 65). Vissa medlemsstater förordade en ordning där

ordföranden utses av parlamentet och denna sedan utser kommissionens

ledamöter.

En sådan ordning liknar den som nationella parlament har när

regeringsbildare utses och är därmed mindre väl förenlig med den

mellanstatliga karaktär som EU-samarbetet har. Den skulle kunna

förändra samarbetets karaktär i denna del och innebära att kommissionen

mer fick karaktär av federal regering snarare än det exekutiva organ det

är i dag.

Sverige argumenterade mot bakgrund av dessa principiella

betänkligheter mot en sådan reform i konferensen. De nu aktuella

ändringarna får emellertid accepteras som en del av den slutliga

förhandlingsuppgörelsen.

Regeringen vill för sin del i sammanhanget understryka att

kommissionens grundläggande uppgifter enligt fördragen är oförändrade.

Dessa uppgifter begränsas till att lägga förslag, att övervaka att

medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter enligt fördragen samt att

verkställa beslut, allt i den omfattning som medlemsstaterna beslutat

genom fördragen.

Arbetsfördelningen inom kommissionen

I samband med frågan om kommissionens sammansättning diskuterades

under regeringskonferensen också frågan om fördelningen av

arbetsuppgifterna inom kollegiet. I denna diskussion framförde vissa

medlemsstater, som ett led i en argumentering till stöd för att minska

antalet ledamöter i kommissionen, att arbetet i kommissionen redan i dag

var splittrat på alltför många ansvariga. Andra, däribland Sverige,

menade att det med beaktande av de utmaningar som ligger framför EU

knappast skulle råda brist på arbetsuppgifter för ledamöterna. Det var

däremot viktigt att uppgifterna organiserades på ett ändamålsenligt sätt. I

det sammanhanget kunde man tänka sig att det vid sidan av de

traditionella sakområdena också kunde finnas vissa särskilda uppgifter

som kunde ingå bland de ansvarsområden som fördelades mellan

ledamöterna. Det fick däremot inte bli fråga om, som föreslogs från vissa

håll, att skapa ett A- och B-lag bland kommissionens ledamöter.

Fördelningen av arbetsuppgifterna inom kommissionskollegiet är inte

en fråga som regleras i EG-fördraget utan den rör kommissionens interna

organisation. Med anledning av diskussionerna i regeringskonferensen

har kommissionen uttalat sin avsikt att i god tid för den kommission som

skall tillträda år 2000 genomföra en omorganisation av uppgifterna inom

kollegiet och motsvarande omorganisation av sina enheter. Detta noteras

i en gemensam förklaring (32) av medlemsstaterna. I det sammanhanget

uttalar medlemsstaterna att kommissionens ordförande måste ha stor

handlingsfrihet när det gäller att fördela och omfördela uppgifterna

inom kollegiet. Detta är enligt regeringen uppfattning en logisk

konsekvens av den starkare roll som kommissionens ordförande får i det

nya fördraget.

14.5 Europaparlamentet

Sammanfattning: Antalet ledamöter i parlamentet maximeras till

700. Fördelningen av ledamöter skall säkerställa en lämplig

representation av folken i de stater som har slutit sig samman i

gemenskapen.

Förslag skall läggas fram till en enhetlig ordning för direkta

allmänna val till Europaparlamentet.

Regler och allmänna villkor för hur parlamentsledamöterna skall

utföra sina åligganden skall beslutas.

Remissinstanserna: Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund,

som är den enda remissinstans som har yttrat sig i frågan, är inför en

utvidgning av EU positiv till en begränsning av antalet

parlamentsledamöter till 700.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 113 f.

och 1996/97:UU13 s. 63.

Regeringskonferensen: Europaparlamentet har i dag 626 ledamöter.

Antalet ledamöter har ökat i takt med att gemenskapen har utvidgats.

Inför kommande utvidgningar enades man i regeringskonferensen om att

antalet ledamöter i parlamentet inte skall överstiga 700. Detta kommer

till uttryck genom ett nytt stycke i artikel 137 i EG-fördraget (artikel 2.37

i Amsterdamfördraget).

I enlighet med den uppfattning som bl.a. Sverige företrädde får denna

regel dock inte tillämpas så att medlemsstater med liten folkmängd inte

får en adekvat representation. När fördelningen av platserna skall ändras

efter nya utvidgningar skall därför genom en ändring av artikel 138 i EG-

fördraget, antalet ledamöter från varje land garantera lämplig

representation av folken i de stater som har slutit sig samman i

gemenskapen (se artikel 6.I.65 i Amsterdamfördraget). Hur detta skall

ske får avgöras genom en senare fördragsändring.

Enligt artikel 138.3 i EG-fördraget i dess nuvarande lydelse skall

Europaparlamentet lägga fram förslag till en för alla medlemsstater

enhetlig ordning för direkta allmänna val till Europaparlamentet. Något

sådant förslag har aldrig lagts fram av parlamentet. I syfte att möjliggöra

att ett förslag kan tas fram, som har förutsättningar att vinna

medlemsstaternas gillande, har i artikeln nu lagts till att förslaget

alternativt kan bygga på principer som är gemensamma för alla

medlemsstater (artikel 2.38 i Amsterdamfördraget). Detta gäller alltså

hur Europaparlamentet kommer att väljas. Valen till de nationella

parlamenten påverkas givetvis inte.

Parlamentet skall också, efter att ha hört kommissionen och efter

enhälligt godkännande av rådet, besluta om regler och allmänna villkor

för hur parlamentsledamöterna skall utföra sina åligganden.

14.6 De nationella parlamentens roll

Sammanfattning: En minsta tid om sex veckor skall förflyta från det

att ett förslag görs tillgängligt för Europaparlamentet och rådet på alla

de officiella språken till dess att förslaget förs upp på rådets

dagordning för beslut.

De nationella parlamenten får en kollektiv rådgivande roll genom

samarbetsorganet COSAC.

Remissinstanserna: Landstingsförbundet välkomnar de nationella

parlamentens ökade möjligheter att följa och påverka beslutsprocessen

inom EU. Svenska Kommunförbundet fäster stor vikt vid att de

nationella parlamenten ges en tydligare roll i beredningsprocessen.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 34.

Regeringskonferensen: I regeringskonferensen diskuterades dels de

nationella parlamentens möjligheter att få tillgång till information i tid

för att kunna påverka beslutsprocessen i rådet via den egna regeringen,

dels de nationella parlamentens kollektiva roll i beslutsprocessen.

Diskussionerna under regeringskonferensen avspeglade den splittrade

bild som finns i unionen när det gäller de nationella parlamentens roll

inför beslut inom EU. Vissa medlemsstater, där de nationella

parlamenten har en mindre framträdande roll inför beslut inom EU,

pläderade för någon form av kollektiv roll för de nationella parlamenten i

beslutsprocessen inom EU.

Den svenska utgångspunkten var att det i princip är genom sina

regeringar som de nationella parlamenten skall utöva inflytande inom

EU. Reglerna för rådets beslutsfattande måste därför säkerställa att det

finns tillräcklig tid för erforderlig behandling i de nationella parlamenten.

Regeringskonferensen enades om ett protokoll om de nationella

parlamentens roll i EU (D.13).

Den första delen av protokollet rör information. Kommissionens

samrådsdokument skall skyndsamt göras tillgängliga för de nationella

parlamenten. Lagstiftningsförslag skall göras tillgängliga för de

nationella regeringarna i så god tid att dessa skall kunna se till att de

nationella parlamenten får del av förslagen på ett lämpligt sätt.

Den viktigaste bestämmelsen gäller en tidsfrist om sex veckor, som

skall föreligga från den dag då ett lagstiftningsförslag eller ett förslag

inom ramen för den tredje pelaren av kommissionen görs tillgängligt för

Europaparlamentet och rådet på alla de officiella språken, till den dag då

förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut. Härigenom

underlättas i enlighet med den svenska ståndpunkten de nationella

parlamentens deltagande i beslutsprocessen.

Den andra delen av protokollet rör de nationella parlamentens

kollektiva roll. I denna fråga förekom förslag om att skapa ett särskilt

utskott, bestående av representanter från de nationella parlamenten. Idén

avvisades under regeringskonferensen och diskussionerna koncentrerades

i stället på den s.k. konferensen mellan organ för EG-frågor (COSAC)

som är ett samarbetsorgan för de nationella parlamentens EU-nämnder

och motsvarande.

Protokollet innebär att COSAC allmänt ges rätt att bidra med allt som

COSAC finner att unionens institutioner bör uppmärksamma, särskilt när

det gäller utkast till lagstiftning som medlemsstaternas regeringar i

samförstånd beslutat att tillställa COSAC.

På ett område skall COSAC alltid få granska lagförslag eller initiativ,

nämligen när det gäller upprättandet av ett område med frihet, säkerhet

och rättvisa (se avsnitt 10.1.1). Beträffande bidrag från COSAC på detta

område gäller att Europaparlamentet, rådet och kommissionen alltid skall

informeras om dem.

COSAC får också till parlamentet, rådet och kommissionen lämna över

alla bidrag som COSAC finner lämpliga när det rör unionens lagstiftande

verksamhet, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen,

området med frihet, säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de

grundläggande rättigheterna.

Genom protokollet får COSAC en fördragsfäst rådgivande roll.

Sverige och flera andra medlemsstater hade principiella invändningar

mot en sådan ordning mot bakgrund av att de nationella parlamenten inte

kan låta sig representeras av COSAC. Protokollet kunde dock accepteras

sedan en uttrycklig bestämmelse införts om att COSAC:s bidrag inte på

något sätt är bindande för de nationella parlamenten eller föregriper deras

ståndpunkt.

14.7 EG-domstolen

Sammanfattning: De grundläggande bestämmelserna om EG-

domstolen ändras inte. Domstolen behåller sin starka ställning och får

en utökad behörighet genom att samarbetsområden förs över från

tredje till första pelaren och genom de nya bestämmelserna om tredje

pelaren.

Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i denna del. Se

emellertid avsnitten 7, 9.2.2 , 10.1.6 och 14.8.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 115 f.

samt 1996/97:UU13 s. 66.

Bakgrund: Enligt artikel 164 i EG-fördraget skall domstolen

säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget.

Domstolen har med andra ord en viktig uppgift att säkerställa en enhetlig

tillämpning av de gemensamt antagna reglerna. Fördragen ger domstolen

behörighet att pröva flera olika typer av mål. Av dessa är förfarandet med

förhandsavgöranden enligt artikel 177 i EG-fördraget den i särklass

vanligaste typen av mål. Genom detta förfarande kan nationella

domstolar begära att EG-domstolen uttalar sig om tolkningen av EG-

rätten i ett visst fall. EG-domstolens förhandsavgörande är sedan

bindande för den nationella domstolen.

EG-domstolen har inte någon allmän behörighet inom de andra och

tredje pelarna. Enligt nuvarande nuvarande artikel K 3.2 sista stycket i

Unionsfördraget kan dock medlemsstaterna i konventioner som antas

inom ramen för den tredje pelaren föreskriva att domstolen skall vara

behörig att tolka konventionsbestämmelserna och avgöra alla tvister om

deras tillämpning.

Regeringskonferensen: På motsvarande sätt som beträffande övriga

institutioner diskuterades också EG-domstolen ur ett

utvidgningsperspektiv under regeringskonferensen. En fråga som särskilt

diskuterades var att avskaffa den nuvarande principen att EG-domstolen

skall bestå av lika många domare som det finns medlemsstater och att

varje medlemsstat har rätt att nominera en kandidat. Flera länder,

däribland Sverige, motsatte sig dock en sådan förändring.

Amsterdamfördraget innebär därför ingen ändring av den nuvarande

regleringen (artikel 165 i EG-fördraget).

Inte heller de förslag som i övrigt förekom under konferensen

beträffande domstolen (förändringar av domstolens arbetsformer,

formerna för ändring av domstolens rättegångsregler,

fördragsbestämmelser om medlemsstaternas skadeståndsskyldighet vid

brott mot EG-rätten, avgörandenas retroaktiva verkan m.m.) fick

tillräckligt stöd. Amsterdamfördraget innehåller därför inte heller några

förändringar i dessa delar.

EG-domstolens ställning inom EU kommer även i fortsättningen att

vara mycket stark. De viktigaste konsekvenserna av Amsterdamfördraget

för domstolen blir att den får en vidgad behörighet. Nya typer av mål

kommer att prövas av domstolen. Det gäller dels enligt den nya artikeln

73p och den ändrade artikeln 173 i EG-fördraget (artikel 2.15 respektive

2.42 i Amsterdamfördraget), dels den nya artikeln K 7 och den ändrade

artikeln L i Unionsfördraget (artikel 1.11 respektive 1.13 i

Amsterdamfördraget).

14.8 Revisionsrätten

Sammanfattning: Revisionsrättens ställning stärks. De viktigaste

reformerna innebär att det görs klart att Revisionsrätten har rätt att

utföra granskning av alla gemenskapsmedel oavsett vem som förvaltar

medlen.

Revisionsrätten ges också befogenhet att väcka talan i EG-

domstolen för att ta tillvara sina rättigheter.

Remissinstanserna: Riksrevisionsverket ser det som positivt att

Revisionsrättens roll har stärkts genom utökade befogenheter och att detta

markerar vikten av en oberoende revision inom hela gemenskapen.

Rikspolisstyrelsen framhåller det positiva i att revisionsrättens roll förstärks

i bedrägeribekämpningen.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU13 s. 116 f.

Regeringskonferensen: Revisionsrätten är EU:s externa

revisionsmyndighet. Rättens befogenheter regleras i artikel 188a c i EG-

fördraget.

Amsterdamfördraget innebär att Revisionsrätten får utökade

befogenheter, något som var ett starkt svenskt intresse.

Revisionsrätten har rätt att utföra revision hos EU:s institutioner och i

medlemsstaterna när det gäller användningen av EG:s medel. Men om

EU bestämt att EG-medel skall administreras av någon annan

organisation krävs i dag ett särskilt beslut för att Revisionsrätten skall ha

rätt att granska. I fördraget klargörs nu att Revisionsrätten får utföra

granskning av alla gemenskapsmedel oavsett vem som förvaltar medlen

och var det sker (artikel 188c.3 i EG-fördraget, jfr artikel 2.43 c i

Amsterdamfördraget).

En annan mycket viktig förstärkning är att Revisionsrätten genom

artikel 173 tredje stycket (artikel 2.42 i Amsterdamfördraget) skall kunna

väcka talan i EG-domstolen för att ta tillvara sina rättigheter. I praktiken

innebär detta att Revisionsrätten kan väcka talan om att få tillgång till de

uppgifter och handlingar som den har rätt till för att kunna utföra sin

granskning. Detta ger Revisionsrätten bättre förutsättningar att

genomföra sitt uppdrag, vilket gagnar öppenheten och insynen i EU:s

verksamhet.

Amsterdamfördraget innebär vidare

- att Revisionsrätten, som logisk följd av att den ingår i kretsen av EG-

institutioner, inkluderas i uppräkningen av institutionerna i artikel E i

Unionsfördraget,

- ett klarläggande om Revisionsrättens granskning av Europeiska

investeringsbanken EIB (artikel 188c.3 tredje stycket),

- en skyldighet för Revisionsrätten att publicera den s.k.

revisionsförklaringen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning

(artikel 188c.1 andra stycket), samt

- att revisionsförklaringen alltid skall beaktas i rådets och

Europaparlamentets prövning av ansvarsfrihet för kommissionen

(artikel 206.1).

Slutligen anges genom en ändring i artikel 188c.2 första stycket att

Revisionsrätten särskilt skall rapportera om alla fall av oegentligheter.

Denna ändring görs genom artikel 2.43 b i Amsterdamfördraget.

Förstärkningen av Revisionsrättens ställning utgör ett viktigt led i

kampen mot bedrägerier som riktar sig mot EG:s budget.

14.9 Budget och bedrägeribekämpning

Sammanfattning: Medlemsstaterna skall samarbeta med

kommissionen för att säkerställa att anslagen ur EU-budgeten används

i enlighet med principerna för en sund ekonomisk förvaltning.

Reglerna som syftar till bedrägeribekämpning förstärks.

Rådets befogenhet att inhämta statistik som behövs för

gemenskapens verksamhet regleras i fördraget.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen välkomnar de nya reglerna om

bedrägeribekämpning och framhåller därvid särskilt att dessa innebär att

åtgärder kan beslutas med kvalificerad majoritet.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 119 f .

Regeringskonferensen

Budgeten

I artikel 205 första stycket i EG-fördraget regleras kommissionens ansvar

för att genomföra budgeten med beaktande av principerna för en sund

ekonomisk förvaltning. En allt större del av EU:s budget, i praktiken ca

80 procent, administreras av medlemsstaterna. Det har därför uppstått ett

behov av att klarlägga medlemsstaternas roll i genomförandet, utan att

kommissionens övergripande ansvar sätts i fråga.

Den lösning som man kom överens om i regeringskonferensen innebär

ett tillägg till artikel 205 första stycket i EG-fördraget (artikel 2.50 i

Amsterdamfördraget). Enligt detta klarläggs medlemsstaternas

skyldighet att samarbeta med kommissionen för att säkerställa att

anslagsmedlen används i enlighet med principerna för en sund

ekonomisk förvaltning.

Bedrägeribekämpning

Vid den senaste fördragsöversynen som mynnade ut i Unionsfördraget

infördes för första gången en särskild bestämmelse i EG-fördraget,

artikel 209a, som klargjorde medlemsstaternas ansvar att skydda

gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier. Artikeln ger inte

någon uttrycklig befogenhet för gemenskapen. Gemenskapsåtgärder

inom detta område har därför beslutats med tillämpning av artikel 235 i

EG-fördraget, som innebär krav på enhällighet.

Kampen mot bedrägerier och andra oegentligheter med EG:s medel har

fortsatt stått mycket högt på EU:s dagordning. Det har lett till att

Amsterdamfördraget innehåller flera viktiga tillägg till artikel 209a.

Tilläggen innebär att EU:s institutioner och medlemsstater är skyldiga

att se till att gemenskapsmedlen ges ett effektivt skydd i hela unionen.

Det innebär t.ex. att oegentligheter med bidrag från EU:s budget inte får

beivras mindre strängt än oegentligheter som berör inkomsterna i EU:s

budget (t.ex. tullinkomster). En medlemsstat kan heller inte längre

försvara att den inte vidtar åtgärder mot bedrägerier mot

gemenskapsbudgeten enbart med hänvisning till att nationella regler som

avser bedrägerier mot nationella medel inte kräver det.

Gemenskapen får uttrycklig befogenhet att vidta åtgärder som rör

förebyggande och bekämpning av bedrägerier. Åtgärderna skall beslutas

enligt medbeslutandeproceduren enligt artikel 189b i EG-fördraget. De

åtgärder som beslutas får dock inte gälla tillämpning av nationell

straffrätt eller den nationella rättskipningen. Sådana åtgärder skall

beslutas inom ramen för det polis- och straffrättsliga samarbetet enligt

avdelning VI i Unionsfördraget.

14.10 Ekonomiska och sociala kommittén och

Regionkommittén

Sammanfattning: Ekonomiska och sociala kommitténs och

Regionkommitténs grundläggande roller förändras inte. De viktigaste

reformerna när det gäller kommittérna innebär att den administrativa

samordningen av dem upphör, att skyldigheten att höra kommittéerna

utökas samt att Europaparlamentet ges möjlighet att höra dem.

Remissinstanserna: Landstingsförbundet beklagar att få av de krav

som Regionkommittén har framfört i anslutning till förhandlingarna har

hörsammats. Man anser det dock bra att kommittén får en egen

administration och tillåts besluta om sin egen arbetsordning. Svenska

Kommunförbundet konstaterar att Regionkommitténs ställning stärkts

genom det nya fördraget.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkanden 1995/96:UU13 s. 117

och 1996/97:UU13 s. 66.

Regeringskonferensen: Ekonomiska och sociala kommittén (ESK)

och Regionkommittén har enligt artikel 4.2 i EG-fördraget rådgivande

uppgifter. De närmare bestämmelserna om kommittéerna finns i

artiklarna 193 198 respektive 198a 198c i EG-fördraget. Under

regeringskonferensen diskuterades främst Regionkommittén. Vissa

medlemsstater med federalt statsskick ville på olika sätt förstärka

kommitténs ställning. Mot bakgrund av den grundläggande svenska

inställningen att frågor om regionernas ställning i första hand skall lösas

nationellt var en förstärkning av Regionkommitténs ställning inte ett

svenskt förhandlingsintresse.

ESK och Regionkommittén är administrativt samordnade under ESK

genom bestämmelser som finns i ett protokoll (16) som beslutades i

samband med Unionsfördraget. Genom Amsterdamfördraget upphävs

protokollet. Regionkommittén blir därmed administrativt självständig.

Mot bakgrund av den risk för ökade kostnader som denna reform medför

(se bet. 1996/97:UU13 s. 66) argumenterade Sverige mot reformen i

regeringskonferensen. Den fick emellertid accepteras inom ramen för den

slutliga förhandlingsuppgörelsen.

Genom en ändring av artikel 198b andra stycket likställs

Regionkommittén med ESK också på så sätt att kommittén får rätt att

fastställa sin egen arbetsordning.

Beträffande båda kommittéerna gäller att Europaparlamentet ges rätt

att konsultera dem (nya fjärde stycken till artiklarna 198 och 198c i EG-

fördraget).

Amsterdamfördraget innebär vidare att kommittéerna skall höras på ett

antal ytterligare beslutsområden. Förteckningar av de aktuella artiklarna

finns i bilaga 8 (ESK) och bilaga 9 (Regionkommittén) till denna

proposition.

Beträffande Regionkommittén enades medlemsstaterna i

regeringskonferensen om ytterligare förändringar.

Ingen ledamot i Regionkommittén får samtidigt vara ledamot i

Europaparlamentet (tillägg till artikel 198a tredje stycket).

Enligt artikel 198c första stycket kan rådet och kommissionen höra

kommittén utöver i de fall som särskilt anges i fördraget i alla de fall

där någon av institutionerna finner det lämpligt. Denna bestämmelse

kompletteras nu med förtydligandet att detta gäller särskilt sådana fall

som rör gränsöverskridande samarbete.

14.11 Institutionernas säte

Sammanfattning: Sätet för gemenskapens institutioner samt vissa

andra organ och avdelningar fördragsfästs.

Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 113 f.

Regeringskonferensen: Var gemenskapens institutioner skall ha sitt

säte beslutas av medlemsstaternas regeringar i samförstånd enligt artikel

216 i EG-fördraget.

Regeringskonferensen enades om ett protokoll (D.12) till EG-fördraget

som reglerar sätet för EU:s institutioner samt vissa andra organ och

avdelningar. Protokollet innebär inte några nyheter i sak i förhållande till

vad som medlemsstaterna tidigare har kommit överens om.

Såvitt gäller Europaparlamentet innebär protokollet därmed ett

fördragsfästande av den nuvarande ordningen. Regeringen motsatte sig

detta i regeringskonferensen eftersom splittringen av Europaparlamentets

verksamhet på tre orter är olycklig såväl av skäl som rör effektiviteten i

parlamentets arbete som av kostnadsskäl. Det nya protokollet var

emellertid en mycket stark förhandlingsprioritering för en medlemsstat.

Det fick därför accepteras inom ramen för den slutliga

förhandlingsuppgörelsen.

14.12 Statistik

Sammanfattning: Rådets befogenhet att inhämta den statistik som

behövs för gemenskapens verksamhet regleras i fördraget.

Remissinstanserna: Statistiska centralbyrån anser att det är värdefullt

att det tillskapas en fördragsenlig grund för framställningen av statistik.

Riksdagen har inte behandlat frågan.

Regeringskonferensen: Till skillnad från vad som gäller för den

statistik som insamlas för Europeiska centralbankssystemet finns det inte

något uttryckligt stöd i EG-fördraget för den statistik som kommissionen

tar fram. Vanligtvis tas uppgifterna dock in med stöd av de generella

skrivningarna i artikel 213 i EG-fördraget (bl.a. kommissionens rätt att

inhämta information för att fullgöra sina uppgifter). För att undanröja

problem som har uppstått på grund av denna otydlighet och för att göra

statistikens roll tydligare i förhållande till politiska och administrativa

krav har en ny artikel 213a beslutats (artikel 2.53 i Amsterdamfördraget).

Artikeln lägger fast rådets rätt att besluta om åtgärder för att framställa

sådan statistik som behövs för gemenskapens verksamhet. I artikeln

anges även de krav som gemenskapsstatistiken skall uppfylla.

Förutom de generella kraven på opartiskhet, tillförlitlighet,

objektivitet, vetenskapligt oberoende och insynsskydd för statistiska

uppgifter ställs även krav på kostnadseffektivitet och hänsyn till bördan

för uppgiftslämnare och statistikproducenter. Därmed ges större

möjlighet för Sverige och övriga medlemsstater att anpassa

statistikkraven till de ekonomiska förutsättningarna.

15 Förenkling av fördragen

Sammanfattning: Medlemsstaterna kom i regeringskonferensen

överens om en relativt omfattande förenkling av fördragen.

Förenklingen innebär att ett stort antal artiklar och text i flera artiklar

tas bort på grund av att de inte längre är aktuella.

Under regeringskonferensen kom man också överens om en

omnumrering av artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig har

varit positiva till att en förenkling av fördragen nu påbörjas. Hovrätten

över Skåne och Blekinge framhåller dock att de redaktionella ändringar

som görs, och då särskilt omnumreringen, också medför svårigheter.

Nästan alla grundläggande fördragsartiklar får nu nya beteckningar och

det blir därigenom väsentligen svårare för rättstillämparna att tillägna sig

äldre praxis och doktrin. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds

universitet anser inte heller att omnumreringen innebär någon förenkling.

Den överskådlighet beträffande EG-fördragets regler och innehåll som

har utvecklats av EG-domstolen och inom doktrinen påverkas negativt.

Den nya fördragsutformningen kommer, enligt fakultetsstyrelsenen, att

innebära svårbemästrade problem.

Riksdagen: Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13, s. 32 f.

Bakgrund: Diskussionen om en förenkling och en kodifiering, dvs. en

sammanslagning, av fördragen har sin bakgrund i den kritik som har förts

fram mot den nuvarande fördragsstrukturen. De fördrag som i dag utgör

grundvalen för samarbetet beskrivs ofta som svårtillgängliga och

obegripliga. En förenkling av fördragen skulle kunna bidra till att

unionen och det europeiska samarbetet får en ökad förståelse och

trovärdighet bland medlemsstaternas medborgare.

Under årens lopp har flera olika förslag på en mer eller mindre

omfattande reformering av fördragstexterna lagts fram.

Det som i dagligt tal brukar kallas för EU:s grundlag består av ett antal

internationella avtal, fördrag, varav de viktigaste är Kol- och

stålfördraget, EG-fördraget, Euratomfördraget samt Unionsfördraget.

Därutöver finns ytterligare ett antal fördrag som har ingåtts mellan

medlemsstaterna under samarbetets gång och som tillsammans bildar det

som brukar kallas för primärrätten. En uppräkning av primärrättsakterna

finns i 4 § anslutningslagen (se avsnitt 8).

Tidigare regeringskonferenser har resulterat i fördrag som innehållit

ändringar och tillägg i de ursprungliga gemenskapsfördragen. Någon

sammanhängande text som reglerar hela samarbetet finns således inte i

dag. När tillägg har gjorts till de gamla fördragen har nya artiklar fogats

in i den befintliga numreringen (se t.ex. artiklarna 130a 130y). I

Unionsfördraget används dessutom bokstavsbeteckningar i stället för

sifferbeteckningar på artiklarna.

Samtidigt som tillägg successivt har gjorts i de ursprungliga fördragen

har många artiklar blivit obsoleta, dvs. inte längre rättsligt relevanta. De

har trots detta behållits i fördraget. Det handlar då särskilt om artiklar

som reglerar de övergångsperioder som har förekommit under

samarbetets gång. Allt detta sammantaget har bidragit till dagens

komplicerade och svåröverskådliga fördrag.

Under regeringskonferensen stod det tidigt klart att frågan om en

förenkling och kodifiering av fördragen utgjorde en viktig del av

ambitionen att åstadkomma ett EU närmare medborgarna. De frågor som

särskilt diskuterades under konferensen var dels en förenkling av

fördragen, som handlade om en översyn i syfte att identifiera obsoleta

artiklar, dels en kodifiering, som handlade om att i första hand slå

samman de fyra huvudfördragen, Kol- och stål-, Euratom-, EG- och

Unionsfördragen till ett enda fördrag. Därutöver diskuterades även en

omstrukturering av fördragen som handlade om att disponera om artiklar

i fördraget så att olika avsnitt placeras på ett sätt som faller sig mer

naturligt än i dag.

En utgångspunkt för arbetet var att det nuvarande rättsläget inte skulle

påverkas i sak. På motsvarande sätt var utgångspunkten att den

nuvarande pelarstrukturen och den mellanstatliga karaktären av

samarbetet i den andra och tredje pelaren inte får påverkas.

Sverige var en av de medlemsstater som tydligast stött förslagen på en

mera långtgående reformering av texterna för att göra dem mer

lättillgängliga.

Regeringskonferensen: Medlemsstaterna kom överens om en relativt

omfattande förenkling av fördragen som innebär att ett stort antal artiklar

och text i artiklar tas bort på grund av att de inte längre är aktuella.

Fördragstexterna kommer därför inte längre att belastas av ett antal

obsoleta artiklar och blir på så sätt mera tillgängliga.

Under regeringskonferensen kom man även överens om att numrera

om artiklarna i både Unionsfördraget och EG-fördraget. Denna åtgärd

bidrar till att göra texterna mer tillgängliga.

Medlemsstaterna lyckades däremot inte enas om en kodifiering eller

sammanslagning av fördragen till ett enda fördrag. Man kunde inte heller

enas om någon omstrukturering av fördragen.

En förklarande rapport över förenklingsresultatet har också

färdigställts i syfte att underlätta förståelsen av de strykningar som görs i

texterna. Denna text, som inte har fördragsstatus, har publicerats i C-

delen av Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT nr 353,

20.11.1997 s.1).

Förenkling

Som en följd av förenklingsarbetet kan 47 artiklar i EG-fördraget samt 2

respektive 18 artiklar i respektive Kol- och stål- och Euratomfördragen

helt tas bort på grund av att de är obsoleta. Därtill kommer att text också

kan strykas i ytterligare ett antal artiklar. Därutöver kan ett antal bilagor

och protokoll till fördragen upphävas eftersom de är obsoleta.

Beträffande de konkreta strykningarna i fördragstexterna kan hänvisas

till artiklarna 6 8 i Amsterdamfördraget.

Det skall särskilt noteras att de bestämmelser som reglerar EMU i stort

sett inte berörs av förenklingen trots att det även inom detta område finns

text som inte längre är aktuell. Detta förklaras främst av att det här rör sig

om en process som ännu inte är avslutad.

Även i artikel 7a, som reglerar upprättandet av den inre marknaden,

lämnas hänvisningen till den 31 december 1992 kvar trots att den

tidpunkten har passerats. Detta motiveras av årtalets historiska och

principiella betydelse.

I två fall har upphävandet av artiklar kompletterats med särskilda

förklaringar. Det gäller artikel 44 i EG-fördraget (gemensam förklaring

14) och övergångsbestämmelserna till Kol- och stålfördraget (gemensam

förklaring 40). Förklaringarna utgör ett ytterligare säkerställande av att

det nuvarande rättsläget inte påverkas av att bestämmelserna upphävs.

Förenklingsarbetet innebär också att två primärrättsakter, nämligen

konventionen om vissa gemensamma institutioner för Europeiska

gemenskaperna från år 1957 och fördraget om upprättandet av ett

gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska

gemenskaperna från år 1965 (det s.k. Fusionsfördraget) kan upphävas.

De bestämmelser som fortfarande är relevanta förs i stället över till

respektive gemenskapsfördrag samt kompletteras med artikel 9 i

Amsterdamfördraget. Inte heller här är avsikten att det nuvarande

rättsläget skall påverkas. Avsikten är i stället endast att försöka begränsa

antalet primärrättsakter samt att samla bestämmelserna där de närmast

hör hemma.

Protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier,

som utgör en bilaga till Fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd

och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna, kommer

dock att förbli i kraft. I detta protokoll införs en artikel 23 som i dag

finns i protokoll nr 7 till EG-fördraget. På så sätt kan protokoll nr 7

upphävas samtidigt som bestämmelserna om immunitet och privilegier

finns samlade i ett enda protokoll.

Som tidigare har framhållits är avsikten att förenklingen inte på något

sätt skall föra med sig att det rättsläge som gäller i dag ändras. Detta har

också varit utgångspunkten för arbetet. För att garantera och tydliggöra

detta finns en särskild artikel (10) i Amsterdamfördraget som anger att

den omständigheten att obsoleta artiklar i fördraget upphävs och utgår ur

fördraget inte påverkar de rättsliga verkningarna av bestämmelserna i

fördraget. En förklaring om artikel 10 (gemensam förklaring 51)

förtydligar dessutom förenklingens exakta räckvidd. Sekundärrättsakter,

dvs. förordningar och direktiv, som har antagits med någon nu aktuell

artikel som rättslig grund, förlorar inte sin rättsliga status utan fortsätter

naturligtvis att vara giltiga. Även det följer av artikel 10 i

Amsterdamfördraget.

Det skall också särskilt betonas att den omständigheten att vissa

artiklar nu tas bort i fördraget inte på något sätt är avsett att påverka

Sveriges anslutningsfördrag, vilket också framgår av artikel 10.

Samma sak gäller upphävandet av konventionen om vissa

gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna och

upphävandet av Fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en

gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna.

I artikel 11 i Amsterdamfördraget klargörs även EG-domstolens

behörighet såvitt avser de artiklar som reglerar förenklingsresultatet.

Omnumrering av Unions- och EG-fördragen

Amsterdamfördraget innebär också att artiklarna i såväl Unionsfördraget

som EG-fördraget numreras om. Detta framgår av artikel 12 i

Amsterdamfördraget. I bilagan till fördraget finns en tabell som anger de

gamla och nya artikelbeteckningarna i Unionsfördraget och EG-

fördraget. Bilagan utgör en integrerad del av fördraget.

Åtgärden att numrera om artiklarna får ses mot bakgrund av dels att ett

stort antal artiklar upphävs som en följd av förenklingen, dels att ett stort

antal nya artiklar tillkommer i fördragen som ett resultat av

regeringskonferensen. Som ett par remissinstanser har pekat på kan

omnumreringen föra med sig vissa praktiska problem vid tillämpningen.

Dessa problem är emellertid närmast av övergångskaraktär och bör utan

större svårigheter kunna bemästras. Innehållet påverkas inte i något

avseende. En löpande numrering, utan användning av långa

bokstavsserier m.m., måste på sikt underlätta både tillämpningen och

överskådligheten.

Arbetet med en konsolidering i stället för en kodifiering

Sverige var en av de medlemsstater som stödde förslagen på en mer

omfattande reformering av texterna i syfte att främja tillgängligheten.

Som förut har redovisats kunde dock medlemsstaterna inte enas om en

kodifiering, dvs. ett rättsligt bindande beslut om en sammanslagning av

fördragen till ett enda fördrag. Resultatet av regeringskonferensen när det

gäller denna fråga kan därför naturligtvis uppfattas som

otillfredsställande. Samtidigt finns det anledning att se positivt på det

faktum att medlemsstaterna ägnade så mycket tid åt att göra en grundlig

genomgång av fördragstexterna.

I stället för en kodifiering har en konsolidering av Unions- och EG-

fördragen gjorts. Konsolideringen innebär att artiklarna har fogats

samman till en enhet för vart och ett av fördragen där hänsyn har tagits

till såväl de ändringar och tillägg till fördragen som Amsterdamfördraget

innebär, som förenklingen och omnumreringen. De konsoliderade

texterna har fogats till slutakten i informativt syfte. Syftet med denna

åtgärd är naturligtvis att förbättra tillgängligheten av de grundläggande

fördragen. Den konsoliderade versionen av Unionsfördraget har

publicerats i EGT nr C 340/02, 10.11.97, s. 145. Den konsoliderade

versionen av EG-fördraget har publicerats i EGT nr C 340/03, 10.11.97,

s. 173. De båda versionerna finns som bilaga 10 och 11 till

propositionen.

Medlemsstaternas ambition är också att fortsätta arbetet med att göra

de grundläggande fördragen mera tillgängliga. I en gemensam förklaring

(42) förbinder sig medlemsstaterna att, med det arbete som nu har utförts

som grund, fortsätta försöken att utarbeta en enhetlig text, bestående av

samtliga relevanta fördrag, inklusive Unionsfördraget. Även detta har i

den gemensamma förklaringen benämnts konsolidering. Slutresultatet av

arbetet skall publiceras i informativt syfte under rådets

generalsekreterares ansvar.

 REGERINGSKANSLIET

Utrikesdepartementet

EI, Arne[REDACTED_EFTERNAMN]

Sammanfattning av remissvar

över Amsterdamfördraget

1998-02-02

Remissammanställning över Amsterdamfördraget, EU:s

regeringskonferens 1996 / 1997, DS (1997:64), avsnitt 14. 1 -

14. 6., 14. 8 - 14. 11.

14. 1 Framtida institutionella reformer

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som har berört frågan bland andra

Riksdagens

ombudsmän och Kammarrätten i Göteborg har inte någon erinran eller tillstyrker

Sveriges

ståndpunkt. Några remissinstanser, däribland Landstingsförbundet och Svenska

arbetsgivareföreningen har uttryckt sin oro inför ännu olösta institutionella

frågor som kan

försena en utvidgning av EU.

Industriförbundet anser att de mycket begränsade reformer av institutionerna som

 fördraget

slår fast inte är tillräckliga för att möta utmaningarna inför sekelskiftet.

Framför allt måste det

till djupgående förändringar av reglerna om röstviktning som dåligt svarar mot

de politiska

krav som kan ställas idag. Förbundet ställer sig positivt till att för- och

nackdelarna med

dubbel majoritet i ministerrådet närmare studeras. Industriförbundet tillstyrker

 dock, trots

bristerna, ett ratificerande. Lantbrukarnas riksförbund anser det vara av mycket

 stor vikt att de

institutionella frågorna om röstviktningen i rådet och kommissionens

sammansättning blir

lösta inför en utvidgning av EU. Kristdemokratiska ungdomsförbundet förespråkar

 ett

tvåkammarsystem, där dagens parlament utgör en kammare och rådet en andra.

Samtidigt

föreslår man att varje land ska representeras med en röst vardera i

Ministerkammaren.

Folkkampanjen Sverige ut ur EU har noterat att frågan om maktfördelningen

mellan de stora

och små länderna i EU är en av de viktigaste frågorna. Frågan fick dock aldrig

någon lösning

vid toppmötet. Ung vänster är mycket kritiska till att Sverige accepterat att

röstfördelningen i

ministerrådet ändras till fördel för de stora länderna. Ung vänster arbetar för

att Sverige inte

skall ratificera avtalet.

14. 2 Rådet

Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som har berört frågan

är mycket

positiva till en utveckling med en ökad insyn i rådets beslutsprocesser.

Hovrätten över Skåne

och Blekinge noterar med särskild tillfredsställelse de framsteg som gjorts

avseende en ökad

insyn i rådets beslutsprocesser. Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund och

Svenska

naturskyddsföreningen är kritiska så till vida att man skulle önskat att

parterna kommit än

längre med frågan om insyn och handlingsoffentlighet. Landsorganisationen i

Sverige önskar att

fler frågor inom det sociala området hade kunnat fattas som kvalificerade

majoritetsbeslut.

Detta är, enligt Landsorganisationen nödvändigt för att balansera antalet frågor

 som ligger

inom området för kapital och som kan fattas som kvalificerade majoritetsbeslut.

Svensk Handel

är positiva till att fler frågor nu kan fattas som kvalificerade

majoritetsbeslut. Industriförbundet

är positiv till att fler områden omfattas av möjligheten till kvalificerad

majoritetsomröstning

men är kritisk till att inte fler områden omfattas av denna möjlighet,

skatteområdet nämns

som ett område. Svenska kommunförbundet noterar att en ökad tillämpning av

majoritetsbeslut kommer att få såväl direkt som indirekt effekt för svenska

kommuner. En

ökad tillämpning av majoritetsbeslut visar, enligt kommunförbudet, att EU

utvecklas mot en

samarbetsstruktur med federala drag. Ung vänster ser kritiskt på att

majoritetsbesluten ökar på

bekostnad av ett minskat utrymme för de länder som är i minoritet.

14. 3 Rådets beslutsprocedurer med Europaparlamentet.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har berört frågan är positiva

till den

förenklade beslutsproceduren och parlamentets möjlighet att i ökad utsträckning

vara

medbeslutande i lagstiftningsfrågor. Företagarnas riksorganisation anser att

parlamentets

ställning nu blir starkare och att detta är ett naturligt led i utvecklingen av

demokratin inom

EU. Svensk Handel anser att en begränsning av beslutsformerna till tre gynnar

effektiviteten

inom EU och därigenom även medborgarna och näringslivet inom EU. Sveriges

socialdemokratiska ungdomsförbund välkomnar ytterligare maktfördelning till

parlamentets

fördel på bekostnad av rådet och kommissionen.

14.4 Kommissionen

Remissinstanserna: Mycket få remissinstanser har berört frågan om förändringarna

 inom

kommissionen. Industriförbundet har inte direkt i sak kommenterat de förestående

förändringarna men anför att kommissionsledamöternas arbetsuppgifter måste

renodlas och att

det bör skapas klarare gränsdragningar mellan kommissionsledamöternas

arbetsuppgifter.

14.5 Europaparlamentet

Remissinstanserna: Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund är enda

remissinstans som har

yttrat sig. Ungdomsförbundet är inför en utvidgning av EU för en begränsning av

antalet

parlamentsledamöter till 700.

14.6 De nationella parlamentens roll

Remissinstanserna: Få remissinstanser har yttrat sig. Landstingsförbundets

styrelse välkomnar

de nationella parlamentens ökade möjligheter att följa och påverka

beslutsprocessen inom EU.

Man anser att detta förhållande bör kunna stimulera de politiska partiernas

engagemang och

bidra positivt till debatten och informationen om EU-frågorna. Svenska

Kommunförbundet

fäster stor vikt vid att de nationella parlamenten skall ges en tydligare roll i

beredningsprocessen. Detta kommer för de nationella parlamenten, att innebära en

 mera

framskjuten roll i arbetet med den demokratiska förankringsprocessen.

14.8 Revisionsrätten

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har haft några synpunkter på

 dessa frågor.

Riksrevisionsverket ser det som positivt att Revisionsrättens roll har stärkts

genom utökade

befogenheter och att detta markerar vikten av en oberoende revision inom hela

gemenskapen.

14.9 Finansiella frågor m.m.

Remissinstanserna: Inga remissinstanser har haft några synpunkter på denna

fråga.

14.10 Ekonomiska och sociala kommittén och

 Regionkommittén

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har haft några synpunkter på

 dessa

kommittéer. Landstingsförbundet beklagar att få av de krav som Regionkommittén

framfört i

anslutning till förhandlingarna har hörsammats. Man anser det dock bra att

kommittén får en egen

administration och tillåts besluta om sin egen arbetsordning.

Landstingsförbundet anser att frågor

som rör Regionskommitténs kompetens och befogenheter tas upp i den kommande

fördragsöversynen. Kommunförbundet konstaterar att Regionkommitténs ställning

stärkts genom

det nya fördraget. Det är nu viktigt att analysera om denna förändring är

tillräcklig från ett samlat

regionalt och lokalt intresse. Möjligheter ges i samband med de diskussioner som

 måste ske i

samband med EU:s utvidgning.

14.11 Institutionernas säte

Remissinstanserna: Inga remissinstanser har haft några synpunkter på denna

fråga.

170

6

Prop. 1997/98:58

9

170

36

187

170

170

49

5

50

170

53

5

166

170

Prop. 1997/98:58

Bilaga 1

Prop. 1997/98:58

Bilaga 2