Regeringens proposition

1996/97:176

Lag om kärnkraftens avveckling

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 21 augusti 1997

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Anders[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Närings- och handelsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en lag om kärnkraftens avveckling. Regeringen

får inom i lagen givna ramar besluta att rätten att med stöd av tillstånd

enligt kärntekniklagen driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärn-

energi skall upphöra att gälla vid en viss tidpunkt. Tillståndet, och de

skyldigheter som är förknippade med detta, kvarstår dock i övrigt efter

ett sådant beslut. Ett beslut om upphörande av rätten till reaktordrift ger

rätt till ersättning av staten för förlusten. Ersättningsberättigade enligt

lagen är tillståndshavare samt ägare och innehavare av särskild rätt till

fastighet som har använts vid reaktordrift.

Ersättningen bestäms huvudsakligen enligt expropriationsrättsliga

principer och på det sätt som expropriationslagen anger. Detta innebär att

ersättningstalan i huvudsak handläggs som expropriationsmål och att

expropriationslagens bestämmelser om nedsättning, fördelning och

utbetalning av ersättning i allt väsentligt blir tillämpliga.

För ersättningens bestämmande gäller två särskilda förutsättningar. Det

skall antas att priset på högspänd el i Sverige inte ändras mer än vad som

skulle ha skett om kärnkraftsreaktorn inte hade tagits ur drift. Vidare

skall det antas att reaktorns drifttid inte är längre än 40 år. Till skillnad

från promemorian och lagrådsremissen finns inget förslag till regel om

fixerad kalkylränta.

Kärntekniklagen tillämpas i övrigt vad gäller drift och avveckling av

verksamheten. Säkerhetsaspekter vid kärnteknisk verksamhet regleras

inte i lagen om kärnkraftens avveckling. Kostnaderna för att avveckla

och riva kärnkraftsanläggningar finansieras i första hand genom det

system av avgiftsmedel och säkerheter som finansieringslagen tillhanda-

håller.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 4

2 Lagtext 5

2.1 Förslag till lag om kärnkraftens avveckling 5

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om

kärnteknisk verksamhet 8

3 Ärendet och dess beredning 9

4 Kärnkraftsfrågan i energipolitiken 10

4.1 Kärnkraftsfrågan från folkomröstningen år 1980 till

riksdagens beslut om energipolitiken i juni 1997 10

4.1.1 Frågans behandling fram till 1991 års

energipolitiska överenskommelse 10

4.1.2 Frågans behandling från 1991 års

överenskommelse till riksdagens beslut om

energipolitiken i juni 1997 12

4.2 Riksdagens beslut om energipolitiken i juni 1997 14

5 Lagstiftning av betydelse i ärendet 15

5.1 Lagstiftning om kärnteknisk verksamhet 15

5.1.1 Kärntekniklagen 15

5.1.2 Finansieringslagen 17

5.2 Expropriationslagens ersättningsregler 18

5.2.1 Inledning 18

5.2.2 Vissa begrepp 19

5.2.3 Bestämmande av ersättning 20

5.2.4 Expropriationstillstånd 22

5.2.5 Expropriationsändamål 22

5.2.6 Utbetalning av ersättning och fullbordande

av expropriation 25

6 Elmarknadens uppbyggnad m.m. 26

6.1 Ellagstiftningen 26

6.2 Elmarknadens uppbyggnad 27

6.3 Kärnkraftverkens ägare 30

6.4 Stängning och rivning av kärnkraftverk 32

7 Regeringens förslag till en lag om kärnkraftens avveckling 34

7.1 En ny lag ger regeringen rätt att besluta om avställning 34

7.2 Beslutsordning och beslutskriterier 38

7.3 Ersättningsfrågan 43

7.3.1 Allmänt om ersättning och tillämpning av

expropriationsrättsliga principer 43

7.3.2 Särskilda förutsättningar rörande värdering

och bestämmande av ersättning 50

7.4 Förfarandet 61

8 Författningskommentar 66

8.1 Förslaget till lag om kärnkraftens avveckling 66

8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om

kärnteknisk verksamhet 73

Bilaga 1: Rättsliga frågor i samband med kärnkraftens avveckling

(SOU 1995:140 del 4, underlagsbilaga 26)

Bilaga 2: Sammanfattning av promemorian Ds 1997:14

Bilaga 3: Promemorians lagförslag

Bilaga 4: Förteckning över remissinstanserna

Bilaga 5: Lagrådsremissens lagförslag

Bilaga 6: Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 augusti 1997

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om kärnkraftens avveckling,

2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om kärnkraftens avveckling

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde och syfte

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om upphörande av rätten att driva

kärnkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi till följd av omställningen

av energisystemet i Sverige.

Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och eko-

nomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Om-

ställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att tillför-

säkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkur-

renskraftiga villkor.

Beslut om att rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall upphöra

2 § Regeringen får beträffande varje kärnkraftsreaktor besluta att rätten

att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid

den tidpunkt som regeringen anger.

3 § Beslut av regeringen enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i att

varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar

syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande

enligt 1 § andra stycket.

Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till

reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra

särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för

energisystemet.

4 § Om det beträffande en kärnkraftsreaktor uppkommer en fråga om att

återkalla ett tillstånd enligt 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk

verksamhet innan rätten att driva reaktorn har upphört att gälla till följd

av ett beslut av regeringen enligt 2 § i förevarande lag, skall åter-

kallelsefrågan prövas innan regeringsbeslutet verkställs.

Ersättning

5 § Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi

upphör att gälla enligt denna lag, har tillståndshavare och ägare till fastig-

het som har använts vid reaktordrift rätt till ersättning av staten för för-

lusten enligt vad som anges i 6 och 7 §§.

Vad som i denna lag sägs om ägare till fastighet som har använts vid

reaktordrift skall även gälla innehavare av nyttjanderätt eller annan sär-

skild rätt till fastigheten.

6 § När ersättningen skall bestämmas, tillämpas 4 kap. expropriations-

lagen (1972:719), i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i

denna lag. Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts

vid reaktordrift lämnas därvid som intrångsersättning. Uppkommer i

övrigt skada genom att rätten till reaktordrift upphör, skall även sådan

skada ersättas.

7 § När ersättningen skall bestämmas skall som särskilda förutsättningar

gälla följande:

1. Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört in-

verkan av någon betydelse på priset på högspänd el i Sverige, skall er-

sättningen beträffande den reaktorn bestämmas på grundval av det pris

som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit.

2. Ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en kärnkrafts-

reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i

kommersiell drift.

När ersättningen skall bestämmas skall hänsyn inte tas till sådan värde-

ändring som uppkommer efter det att rätten att driva kärnkraftsreaktorn

har upphört. Om det allmänna prisläget därefter har höjts, skall dock

ersättningen jämkas med hänsyn till detta.

Mål om fastställande av ersättning

8 § Ersättning enligt denna lag skall fastställas av domstol. Talan om

fastställande av ersättning får väckas av staten eller av tillståndshavare

eller av ägare till fastighet som har använts vid reaktordrift. Staten skall

väcka talan inom tre år efter det att rätten att driva kärnkraftsreaktorn har

upphört, om inte talan dessförinnan har väckts av någon annan.

Talan skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars domkrets reak-

torn är belägen.

9 § I mål om fastställande av ersättning tillämpas bestämmelserna om ex-

propriationsmål i 5 kap. 5 9, 11 14, 23 och 24 §§, 25 § första tredje

styckena, 26 § första stycket och andra stycket första meningen samt 27

29 §§ expropriationslagen (1972:719).

Ersättningen får bestämmas i annat än pengar trots bestämmelsen i

5 kap. 27 § expropriationslagen, om parterna är överens och samtliga

borgenärer som har panträtt i fastigheten har lämnat sitt medgivande. Be-

sväras fastigheten av gemensam inteckning, fordras dessutom de med-

givanden från fastighetsägare och fordringshavare som i 22 kap. 11 §

jordabalken föreskrivs för relaxation. Medgivande fordras dock inte av

den för vars rätt domstolens avgörande är väsentligen utan betydelse.

10 § I mål om fastställande av ersättning får domstolen på yrkande av

den som är berättigad till ersättning föreskriva att förskott skall betalas på

den ersättning som slutligt fastställs. Domstolen får dock inte förordna

om förskott innan rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna

kärnenergi har upphört.

Om domstolen på yrkande av en viss sakägare har beslutat om förskott,

får ett nytt yrkande om förskott från denne sakägare inte tas upp till pröv-

ning förrän det har gått sex månader sedan det föregående beslutet.

Beträffande förfarandet tillämpas vad som sägs i 5 kap. 21 § expropria-

tionslagen (1972:719) om kvalificerat förhandstillträde.

Ett beslut om förskott får överklagas särskilt. Hovrättens avgörande i

fråga om förskott får inte överklagas.

Betalning m.m.

11 § I fråga om betalning eller nedsättning av ersättning gäller 6 kap. 1 §

första stycket, 2 6, 8 och 17 20 §§ expropriationslagen (1972:719).

Betalning eller nedsättning skall ske inom tre månader från det att en

dom om fastställande av ersättning har vunnit laga kraft. Motsvarande

gäller i fråga om förskott.

12 § På ersättningen skall det tas ut ränta enligt 5 § räntelagen

(1975:635) från den tidpunkt då rätten att driva en kärnkraftsreaktor

upphör till dess betalning eller nedsättning sker. I den mån betalning eller

nedsättning sker efter utgången av den i 11 § angivna fristen skall ränta

tas ut enligt 6 § räntelagen.

Rättegångskostnader m.m.

13 § I fråga om ersättning för rättegångskostnader i mål om fastställande

av ersättning tillämpas 7 kap. 1 och 3 5 §§ expropriationslagen

(1972:719).

14 § Vid tillämpning av de bestämmelser i expropriationslagen

(1972:719) som det hänvisas till i 6, 9, 11 och 13 §§ denna lag skall vad

som sägs om den exproprierande avse staten, vad som sägs om expro-

priationstillstånd avse beslut enligt 3 §, vad som sägs om expropriations-

mål avse mål om ersättning enligt denna lag och vad som sägs om till-

träde avse den tidpunkt då rätten att driva kärnkraftsreaktor skall upphöra

att gälla.

__________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärn-

teknisk verksamhet

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam-

het skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 §

Om ett tillstånd återkallas eller ett

tillstånds giltighetstid går ut, kvar-

står skyldigheterna enligt 10 § till

dess de fullgjorts eller befrielse

från dem medgivits. Befrielse kan

medges av regeringen eller av den

myndighet som regeringen be-

stämmer.

Om ett tillstånd återkallas eller ett

tillstånds giltighetstid går ut eller

om rätten att driva en kärnkrafts-

reaktor upphör att gälla enligt

lagen (1997:000) om kärnkraftens

avveckling, kvarstår skyldigheter-

na enligt 10 § till dess de full-

gjorts eller befrielse från dem

medgivits. Befrielse kan medges

av regeringen eller av den myn-

dighet som regeringen bestämmer.

__________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

3 Ärendet och dess beredning

Frågan om användningen av kärnkraft som energikälla i Sverige har

länge stått på den politiska dagordningen. Folkomröstningen år 1980

resulterade bland annat i att kärnkraften skulle avvecklas i den takt som

var möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla

sysselsättning och välfärd. I avsnitt 4.1 sammanfattas frågans behandling

från folkomröstningen till riksdagens energipolitiska beslut i juni 1997.

Sommaren 1994 tillsattes en parlamentarisk kommission, Energi-

kommissionen (dir. 1994:67, dir. 1994:120). Denna överlämnade sitt

slutbetänkande Omställning av energisystemet (SOU 1995:139) till

regeringen i december 1995. Till betänkandet hör bakgrundsmaterial i

form av fristående rapporter, redovisade i fyra volymer med

underlagsbilagor (SOU 1995:140). En sammanfattning av

kommissionens betänkande och remissinstansernas synpunkter finns i

departementspromemorian Energikommissionens betänkande (Ds

1996:55).

Regeringen inbjöd våren 1996 riksdagspartierna till överläggningar om

energipolitiken och beslutade i september samma år att tillsätta en

arbetsgrupp för att komplettera Energikommissionens analys med ett

förslag till lagstiftning om kärnkraftens avveckling. I arbetsgruppen ingick

företrädare från Justitiedepartementet, Närings- och handelsdepartementet,

Finansdepartementet och Miljödepartementet.

De energipolitiska överläggningarna slutfördes den 4 februari 1997 med

en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet och

Vänsterpartiet om riktlinjer för energipolitiken.

Den 14 februari 1997 lade arbetsgruppen fram departementsprome-

morian Lag om kärnkraftens avveckling (Ds 1997:14). Promemorian har

remissbehandlats. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter

har gjorts och finns tillgänglig i Närings- och handelsdepartementet (dnr

N97/496).

Regeringen överlämnade i mars 1997 propositionen En uthållig

energiförsörjning (prop. 1996/97:84) till riksdagen. I propositionen

redovisas den energipolitiska överenskommelsen och föreslås bl.a. att på

överenskommelsen baserade riktlinjer för energipolitiken antas av

riksdagen. En sammanfattning av innehållet i propositionen finns i avnitt

4.2. Riksdagen har den 10 juni 1997 beslutat i enlighet med förslagen i

propositionen (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272).

Departementspromemorians förslag till lagstiftning bygger på de

överväganden som gjorts i Energikommissionens slutbetänkande.

Kommissionens juridiska analys bygger på ett expertutlåtande, som utgör

underlagsbilaga 26 till betänkandet, Rättsliga frågor i samband med

kärnkraftens avveckling (SOU 1995:140, del 4, s. 9-87).

Underlagsbilagan finns fogad som bilaga till departementspromemorian

och utgör också bilaga 1 till propositionen. En sammanfattning av

promemorian finns i bilaga 2. De lagförslag som läggs fram i

promemorian finns i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna

finns i bilaga 4.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande

över de lagförslag som finns i bilaga 5.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 6.

Lagrådet godtar förslaget i huvuddrag men föreslår att förutsättningen

som rör antagande om påverkan på elpriset begränsas på så sätt att man

skall bortse endast från sådana effekter som hänger samman med urdrift-

tagandet av just den reaktor som det är fråga om. Vidare anser Lagrådet

att lagtexten bör justeras på ett antal punkter.

Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har

vissa redaktionella ändringar gjorts. Vi återkommer till Lagrådets syn-

punkter i samband med de särskilda frågorna.

Av skäl som redovisas i avsnitt 7.3.2 innehåller propositionen i

motsats till vad som föreslogs i lagrådsremissen inget förslag till regel

om fixerad kalkylränta.

4 Kärnkraftsfrågan i energipolitiken

4.1 Kärnkraftsfrågan från folkomröstningen år 1980 till

riksdagens beslut om energipolitiken i juni 1997

4.1.1 Frågans behandling fram till 1991 års energipolitiska överens-

kommelse

Resultatet av folkomröstningen i kärnkraftsfrågan år 1980 innebar i

huvudsak att ingen ytterligare kärnkraftsutbyggnad skulle förekomma

utöver de tolv reaktorer som var i drift, färdiga eller under arbete (prop.

1979/80:170, bet.1979/80:NU70, rskr. 1979/80:410). Kärnkraften skulle

avvecklas i den takt som var möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk

kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Säkerhetsaspekterna

borde vara avgörande för i vilken ordningsföljd reaktorerna skulle tas ur

drift. Näringsutskottet anslöt sig i sitt betänkande till vad som i

propositionen anförts beträffande kärnkraftens användning. Utskottet

uttalade samtidigt som sin mening att det var nödvändigt att klart ange

den tidsperiod inom vilken avvecklingen skulle ske. Med hänsyn till att

reaktorernas tekniska livslängd enligt propositionen bedömdes vara ca 25

år, ansåg utskottet att det borde slås fast att den sista reaktorn i Sverige

skulle stängas år 2010. Riksdagen biföll vad Näringsutskottet hemställt i

betänkandet.

Näringsutskottets uttalande om år 2010 som slutpunkt för avvecklings-

perioden gjordes efter att utskottet hade nämnt att kärnkraftsreaktorernas

tekniska livslängd bedömdes vara ca 25 år. Våren 1988 tog utskottet upp

frågan till närmare diskussion (bet. 1987/88:NU40, s. 41 och 53). Därvid

konstaterades att avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna

är 25 år men att anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd

av minst 40 år. De analyser som gjorts sades inte motsäga det

ursprungliga konstruktionsvillkoret att en reaktortanks livslängd är minst

40 år. Riksdagens beslut om en bortre tidpunkt för

kärnkraftsavvecklingen fick emellertid inte, framhöll utskottet, ses som

en ren framräkning grundad på bedömningar om reaktorernas sannolika

livslängd. Grundläggande för beslutet hade varit att utifrån

folkomröstningens resultat ange en väl anpassad tidsram inom vilken

omställningen av energisystemet skulle kunna äga rum.

Under 1980-talet förelade regeringen fyra gånger riksdagen mera över-

gripande förslag till riktlinjer för energipolitiken. En proposition om

vissa utgångspunkter för energisystemets omställning blev föremål för

riksdagsbeslut år 1987 (prop. 1986/87:159, bet. 1987/88:NU7, rskr.

1987/88:56). Avvecklingen av kärnkraften skulle i enlighet med tidigare

riktlinjer vara genomförd senast år 2010. Ytterligare ett steg mot en

avvecklingsplan togs genom en avsiktsförklaring innebärande att en

reaktor skulle kunna tas ur drift under perioden 1993 1995 och en andra

reaktor under perioden 1994 1996. Tillförseln av ny energi och

hushållningens resultat skulle dock, betonades det, avgöra när

avvecklingen av reaktorerna kunde påbörjas.

En ytterligare precisering av hur kärnkraftsavvecklingen skulle

genomföras beslutades av riksdagen våren 1988 (prop. 1987/88:90, bet.

1987/88:NU40, rskr. 1987/88:375). En första reaktor skulle tas ur drift år

1995 och en andra år 1996, och dessa reaktorer skulle vara en av de två

reaktorerna i Barsebäcksverket och en av de fyra i Ringhalsverket. Vilka

reaktorer som skulle tas ur drift, och i vilken ordning detta skulle ske, var

frågor som riksdagen förbehöll sig att få ta ställning till. På förslag av

utskottet uttalade sig riksdagen för en s.k. kontrollstation år 1990, vid

vilken det skulle konkret klargöras vilka åtgärder för energitillförseln

som måste vidtas för att inte den tidigarelagda avvecklingen av de två

kärnkraftsreaktorerna skulle resultera i elbrist eller osäker eltillförsel vid

mitten av 1990-talet och för att den elintensiva industrins

energiförsörjning skulle tryggas.

Samtidigt med det energipolitiska beslutet fattades också ett beslut om

miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23).

För första gången gavs stor uppmärksamhet åt frågan om risken för

långsiktiga klimatförändringar till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid

förbränning av fossila bränslen. Som ett nationellt delmål angavs att

utsläppen inte bör ökas utöver 1988 års nivå.

I departementspromemorian Rättsliga frågor i samband med kärnkraf-

tens avveckling (Ds 1988:11) föreslogs vissa lagändringar i lagen om

kärnteknisk verksamhet innebärande bl.a. att tillstånd att bedriva

kärnteknisk verksamhet skulle kunna återkallas som ett led i

genomförandet av riksdagens beslut om riktlinjer för en avveckling av

kärnkraften senast år 2010. Tillståndshavaren skulle enligt förslaget ges

rätt till skälig ersättning av staten för förlust till följd av att tillståndet

upphörde tidigare än 25 år efter det att reaktorn togs i kommersiell drift;

utebliven vinst skulle dock inte ersättas. Promemorian fick ett blandat

remissmottagande och dess överväganden lades aldrig till grund för

förslag i proposition.

4.1.2 Frågans behandling från 1991 års överenskommelse till

riksdagens beslut om energipolitiken i juni 1997

År 1991 träffades en partipolitisk överenskommelse som kom att ligga

till grund för en proposition om energipolitiken och för ett riksdagsbeslut

samma år (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr.1990/91:373). Ett

grundläggande motiv för beslutet var att omställningen och utvecklingen

av energisystemet borde grundas på långsiktigt hållbara politiska beslut.

I 1991 års energipolitiska riktlinjer utvecklades de energipolitiska

målen. En säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning är ett

övergripande energipolitiskt mål. I försörjningstryggheten ligger också

att energisystemet skall vara uthålligt och robust i det längre

tidsperspektivet och därför skall uppfylla viktiga miljö- och

säkerhetskrav. I riktlinjerna angavs att frågan om när

kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs

av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från

miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla

internationellt konkurrenskraftiga elpriser.

I riksdagens beslut om energipolitiken våren 1994 behandlades bl.a.

omställningen av energisystemet (bet. 1993/94:NU17, rskr.

1993/94:356). Riksdagen föreslog att en kommission med parlamentarisk

sammansättning skulle tillsättas för att granska de pågående

energipolitiska programmen för omställning och utveckling av

energisystemet samt analysera behovet av förändringar och ytterligare

åtgärder. Kommissionen borde också lägga fram förslag om program

med tidsangivelser för omställningen av energisystemet. En

utgångspunkt för kommissionens arbete skulle vara att omställningen och

utvecklingen av energisystemet, i enlighet med 1991 års energipolitiska

överenskommelse, kan grundas på långsiktigt hållbara politiska beslut.

Sommaren 1994 tillkallade regeringen Energikommissionen.

Kommissionen överlämnade i december 1995 sitt slutbetänkande

Omställning av energisystemet (SOU 1995:139-140) till regeringen. En

av kommissionens slutsatser var att resultaten av

energieffektiviseringarna, tillförseln av förnybar energi samt möjligheter-

na att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga priser avgör takten i

kärnkraftsavvecklingen. Enligt kommissionens bedömning bör något

årtal då den sista reaktorn tas ur drift inte fastställas.

Kommissionen fann det dock angeläget att avvecklingen påbörjas i ett

tidigt skede så att omställningsprocessen kan inledas. Det var

kommissionens uppfattning att ett kärnkraftsaggregat kan ställas av

under mandatperioden utan att kraftbalansen påverkas påtagligt.

Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstansernas synpunkter

finns sammanfattade i departementsstencilen Energikommissionens

betänkande (Ds 1996:55).

I kommissionens betänkande behandlas även rättsliga aspekter på ett

för kärnkraftsföretagen bindande beslut om avveckling av en eller flera

kärnkraftsreaktorer. Det sker dock i relativt allmänna termer, även om

vissa grundläggande slutsatser dras om behovet av lagstiftning och den-

nas utformning. Något lagförslag lämnas inte i betänkandet. Remissin-

stanserna har i stort sett inte haft något att erinra mot kommissionens

analys. Analysen baseras på promemorian Rättsliga frågor i samband

med kärnkraftens avveckling som utgör bilaga 1 till denna proposition.

I regeringsförklaringen i januari 1995 inbjöd statsministern övriga riks-

dagspartier till överläggningar om energipolitiken. Grundvalen för över-

läggningarna skulle vara 1991 års energipolitiska överenskommelse,

Energikommissionens betänkande och remissvaren på detta. Dessa över-

läggningar inleddes i maj 1996, sedan remissbehandlingen av Energi-

kommissionens betänkande hade avslutats.

I samband med överläggningarna om energipolitiken ansågs det nöd-

vändigt att komplettera kommissionens analys med ett förslag till lag-

stiftning om kärnkraftens avveckling. För detta ändamål beslutade

regeringen den 26 september 1996 att tillsätta en arbetsgrupp. I denna har

ingått företrädare för Justitiedepartementet, Närings- och handelsdeparte-

mentet, Finansdepartementet och Miljödepartementet.

De energipolitiska överläggningarna slutfördes i februari 1997 och

resulterade i en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Center-

partiet och Vänsterpartiet. Överenskommelsen innebär bl.a. följande. De

energipolitiska riktlinjerna i 1991 års uppgörelse ligger fast. Såväl sam-

hällsekonomiska som miljömässiga skäl talar för att omställningen och

utvecklingen av energisystemet bör ske under tillräckligt lång tid för att

målen i 1991 års uppgörelse skall kunna uppnås. Problem uppstår för

sysselsättning, välfärd, konkurrenskraft och miljö om all kärnkraftspro-

duktion avvecklas till år 2010. Något årtal då den sista kärnkraftsreaktorn

tas ur drift bör inte fastställas. Härigenom ges tillräckligt lång tid för

omställningen av energisystemet. Omställningen skall därför påbörjas

snarast.

I överenskommelsen redovisas de åtgärder som skall vidtas för att

möjliggöra en avställning av en reaktor senast den 1 juli 1998 och en

senast den 1 juli 2001. Bland åtgärderna ingår att regeringen under år

1997 skall förelägga riksdagen förslag till en lag som kan träda i kraft

den 1 januari 1998. Lagen skall ge regeringen möjlighet att besluta om

avställning av landets kärnkraftsreaktorer med utgångspunkt i att reaktor-

erna skall ställas av i den ordning och vid de tidpunkter som bäst gagnar

den av riksdagen beslutade omställningen av energisystemet och dess

genomförande. Av kriterierna bör särskilt framgå att avställningen skall

inledas med de reaktorer som mest kan ifrågasättas från lokaliseringssyn-

punkt.

4.2 Riksdagens beslut om energipolitiken i juni 1997

I propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) föreslås

att på den tidigare nämnda partiöverenskommelsen baserade riktlinjer för

energipolitiken antas av riksdagen. Vidare föreslås en rad åtgärder för

genomförandet av denna politik. Riksdagen har den 10 juni 1997 beslutat

i enlighet med förslaget (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Ur pro-

positionen kan här nämnas följande.

Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga

tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga

villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energi-

användning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg

negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta

omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas

en god ekonomisk och social utveckling i Sverige.

Omställningen av energisystemet är ett led i Sveriges strävan att vara

ett föregångsland när det gäller att skapa en ekologiskt hållbar

utveckling. Energiöverenskommelsen innebär att de två

kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck skall ställas av. Förslag till lagstiftning

om kärnkraftens avveckling kommer att föreläggas riksdagen under år

1997. Bortfallet av el skall kompenseras genom effektivare

energianvändning, konvertering samt hushållning med och tillförsel av el

från andra energikällor.

Stängningen av den första reaktorn skall i huvudsak kompenseras

genom en minskad användning av el i fjärrvärmesystemet. Ett villkor för

avställningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan

kompenseras. Näringsutskottet uttalade att riksdagen oavsett

utformningen av lagstiftningen bör ges möjlighet att pröva att

förutsättningen för stängningen av den andra reaktorn är uppfylld (bet.

1996/97:NU12 s. 39). Något årtal då den sista kärnkraftsreaktorn tas ur

drift bör inte fastställas. Härigenom ges tillräckligt lång tid för

omställningen av energisystemet.

En delegation tillkallas med uppgift att utveckla el- och värmeförsörj-

ningen i Sydsverige.

Bidrag skall lämnas för anslutning av elvärmda byggnader till fjärr-

värmenäten och för konvertering från elvärme till uppvärmning med

bränsle. Bidrag till installation av utrustning som medför en minskning

av eleffektuttaget lämnas till ägare av småhus med elvärme.

Stöd skall vidare lämnas till investeringar i vindkraftverk, småskaliga

vattenkraftverk och anläggningar för kraftvärmeproduktion med bio-

bränslen. Investeringsstödet kompletteras med stöd till upphandling av

ny elproduktionsteknik.

Hushållningen med energi stimuleras genom information, utbildning,

teknikupphandling av energieffektiv teknik, provning, märkning och

certifiering av energikrävande utrustning samt kommunal energi-

rådgivning.

De statliga insatserna för utveckling av teknik för framtidens energi-

system skall förstärkas och koncentreras. Energiforskningen ges ökade

resurser och får en delvis ny inriktning där forskning om energisystemet

och det internationella samarbetet med särskilt länderna i Östersjö-

regionen betonas. Stödet till branschgemensam forskning och utveck-

lingen av ny energiteknik i företag och branscher förstärks genom att

Energiteknikfonden tillförs ytterligare medel. Ett energiteknikbidrag

införs för att stödja energiteknik som behöver utvecklas genom att provas

i full skala och demonstreras med reducerad risk för företagen.

En ny energimyndighet inrättas den 1 januari 1998. Till energimyndig-

heten förs merparten av myndighetsfunktionerna på energiområdet.

Myndigheten får vidare ansvaret att verkställa huvuddelen av omställ-

ningsåtgärderna och att samordna omställningsarbetet. Vattenfall AB

skall inom ramen för kravet på affärsmässighet avsätta resurser för

utvecklingen av ny elproduktionsteknik och därmed bidra till en svensk

elförsörjning som är ekologiskt och ekonomiskt uthållig.

En strategi redovisas för minskad klimatpåverkan från energisektorn.

Fortsatta insatser sker för bilateralt och multilateralt samarbete för

gemensamt genomförande inom ramen för klimatkonventionen. Pro-

grammet för utveckling av etanolproduktion baserad på skogsråvara

förstärks.

5 Lagstiftning av betydelse i ärendet

5.1 Lagstiftning om kärnteknisk verksamhet

5.1.1 Kärntekniklagen

Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) trädde i

kraft den 1 februari 1984 och ersatte atomenergilagen, villkorslagen och

rådrumslagen (de senare lagarna beskrivs översiktligt i avsnitt 2.1 i

bilaga 1). Enligt 5 § kärntekniklagen krävs tillstånd för kärnteknisk

verksamhet. Det innebär att tillstånd fordras t.ex. för uppförande, innehav

eller drift av kärnteknisk anläggning, varmed avses anläggning för utvin-

ning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor). Frågor om tillstånd som rör kärn-

kraftsreaktorer prövas av regeringen enligt de närmare bestämmelser som

meddelats i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet (kärntek-

nikförordningen).

I kärntekniklagen uppställs inte några kriterier för tillstånd. I allt

väsentligt sker prövningen utifrån de syften och intressen som lagstift-

ningen avser att tillvarata. Förarbetena till kärntekniklagen (prop.

1983/84:60 s. 31 f.) understryker lagens karaktär av säkerhetslag.

Ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet lämnas för en angiven inne-

havare. Tillståndet innefattar en rätt för tillståndshavaren att bedriva

verksamhet på kärnenergiområdet eller inneha klyvbart material eller

avfall endast för de ändamål och på det sätt som följer av tillståndsbe-

slutet.

Tillstånd får enligt 7 § kärntekniklagen begränsas till att gälla viss tid.

I förarbetena (prop. 1983/84:60 s. 60) anges att en begränsning av

exempelvis drifttiden vid en anläggning får göras endast om

begränsningen är påkallad av säkerhets- eller strålskyddsskäl. Begräns-

ning av tiden för själva innehavet av en kärnteknisk anläggning får inte

ske utan att samtidigt ställning har tagits till det fortsatta ansvaret för

anläggningen.

Regler om tidsbegränsning av tillstånd fanns även i den tidigare

gällande atomenergilagen. Bestämmelsen motiverades (prop. 1956:178

s. 28) av att det från allmän synpunkt ansågs angeläget att möjlighet

fanns att efter viss tid ompröva meddelade tillstånd. Sålunda uttalades att

den allmänna inriktningen av kärnenergiverksamheten kunde medföra

behov av ändrade dispositioner. Det angavs vidare att en viss giltighetstid

kunde vara av värde för tillståndshavaren. Denne kunde nämligen då, till

skillnad mot vad som skulle vara fallet om tillståndet meddelats endast

tills vidare, i allmänhet räkna med att få behålla tillståndet under den

angivna tiden och han kunde inrikta sin verksamhet därefter. Samtidigt

uttalades att det självfallet borde tas all möjlig hänsyn till tillståndshavar-

nas intressen.

Flertalet av de beviljade tillstånden är numera tidsbegränsade, med en

giltighetstid längst till utgången av år 2010. Två resningsfall i Regerings-

rätten (RÅ 1990 not 197 och RÅ 1990 not 198) behandlar tidsbegräns-

ningarnas betydelse. Av besluten kan den slutsatsen dras att det knappast

fanns någon laglig möjlighet att, i egentlig mening, tidsbegränsa de ur-

sprungligen icke tidsbegränsade tillstånden. Tidsbegränsningarna skulle

däremot vara lagliga såsom säkerhetsmässigt betingade villkor enligt 8 §

kärntekniklagen eller äldre motsvarighet. Härvid fyller tidsgränsen när-

mast funktionen av en s.k. kontrollstation; förlängning kan inte rimligen

vägras om tillståndshavaren uppfyller lagens krav på säkerhet (bilaga 1,

s. 23).

Återkallelse av tillstånd

Ett tillstånd kan enligt 15 § kärntekniklagen återkallas av den som har

meddelat tillståndet, om tillståndshavaren inte iakttar de villkor eller

föreskrifter av betydelse från säkerhetssynpunkt som satts upp som en

förutsättning för tillståndet eller om det i annat fall föreligger synnerliga

skäl från säkerhetssynpunkt. Tillstånd kan också dras in om tillstånds-

havaren inte har iakttagit de villkor och föreskrifter avseende forsknings-

och utvecklingsverksamhet som uppställts och om det föreligger synner-

liga skäl från säkerhetssynpunkt. Enligt 14 § kärntekniklagen kvarstår

tillståndshavarens skyldigheter beträffande säkerheten, hantering och

slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle samt avveckling och

rivning av anläggningen till dess de fullgjorts, även om ett tillstånd åter-

kallas. Regeringen kan medge befrielse från skyldigheterna.

I motiven (prop. 1983/84:60 s. 95) anges att en återkallelse av ett till-

stånd inte kan tillgripas annat än vid allvarliga eller upprepade över-

trädelser av uppställda villkor eller av föreskrift i lagen. Av stor

betydelse är också om försummelsen är väsentlig med hänsyn till

säkerhet eller strålskydd.

5.1.2 Finansieringslagen

Det ekonomiska ansvaret för hanteringen av kärnkraftens restprodukter

skall bäras av kärnkraftsföretagen. Finansieringen sker genom att en

avgift tas ut på elproduktionen i kärnkraftverken och medlen förvaltas

sedan av en fond.

Enligt 10 § kärntekniklagen skall den som har tillstånd till kärnteknisk

verksamhet svara för att de åtgärder vidtas som behövs bl.a. för att på ett

säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall

eller däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt och för att på

ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte

längre skall bedrivas. Som ovan nämnts kvarstår tillståndshavarnas

skyldigheter till dess att de har fullgjorts eller befrielse från dem har

medgetts även om ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid

går ut. Av 13 § samma lag följer att bestämmelser om reaktorhavares

skyldighet att erlägga en avgift till staten finns i lagen (1992:1537) om

finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.

(finansieringslagen).

Den grundläggande principen bakom finansieringslagen är att

kostnaderna för att finansiera hanteringen av kärnkraftproduktionens

restprodukter skall täckas av intäkterna från den produktion som har gett

upphov till dem. Medel för att täcka framtida utgifter för

avfallshanteringen skall tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från

kärnkraftsproduktionen och hållas samlade på ett sådant sätt att de med

säkerhet kan disponeras för avsett ändamål när utgifter successivt

uppkommer (prop. 1995/96:83 s. 13 f.).

Enligt finansieringslagen skall reaktorhavaren årligen, så länge

reaktorn är i drift, betala en avgift samt ställa säkerheter till staten för att

säkerställa att medel finns tillgängliga för att betala kostnader för

hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och visst radioaktivt

avfall, avveckling och rivning av reaktoranläggningar samt forskning på

kärnavfallsområdet. Medlen används också för att täcka de kostnader

staten har för tillsyn och kompletterande forskning på

kärnavfallsområdet. Avgiften skall vidare täcka de kostnader som

reaktorhavarna, staten och kommunerna har för information till

allmänheten. Enligt vad som planerats skall medlen räcka till ca år 2050.

Avgiftsmedlen förvaltas av en fond benämnd Kärnavfallsfonden.

Fondens medel skall placeras på konto i Riksgäldskontoret. Av-

kastningen på medel skall läggas till kapitalet. Pengarna skall betalas ut

när de behövs för att företagen skall kunna fullfölja sina skyldigheter

enligt 10 § kärntekniklagen. Statens kärnkraftsinspektion (SKI) prövar

frågor om användning och återbetalning av avgiftsmedel.

Regeringen fastställer varje år avgiften för nästkommande år. Avgiften

beräknas per kilowattimme och bestäms individuellt för varje

kärnkraftverk. Avgiftens storlek bestäms med ledning av kostnadsberäk-

ningar som reaktorhavaren enligt finansieringslagen skall låta upprätta

och sända till SKI. Vid beräkningen bedöms den framtida reala avkast-

ningen på medlen (angående avgiftens storlek m.m., se bet. s. 162). Kost-

nadsberäkningen skall innehålla kostnaderna för samtliga åtgärder som

kan behövas sedan reaktorn drivits i 25 år (intjänandetiden) samt om

drifttiden överstiger 25 år kostnaden för tillkommande åtgärder varje år

därutöver. Medel som blir över skall kunna betalas tillbaka till reaktor-

havaren.

Utöver den årliga avgiften skall reaktorhavarna dessutom ställa fullgo-

da säkerheter för sådana kostnader för hantering och slutförvaring av

använt kärnbränsle och kärnavfall samt rivning av kärnkraftverken som

inte täcks av inbetalade avgiftsmedel. Säkerheterna skall säkerställa

fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning av en reaktor före reak-

torns intjänandetid, dvs. 25 år. De skall även säkerställa finansieringen

vid en eventuell fondbrist som beror på oplanerade händelser efter det att

alla reaktorer stängts av och avgiftsmedel från kärnkraftsproduktionen

inte längre tillförs fonden. Exempel på sådana händelser är längre drift-

störningar av olika slag och sabotage. Säkerheterna prövas av regeringen

varje år. Om det är motiverat kan regeringen ompröva formen för

säkerhet och kräva ny typ av säkerhet, t.ex. realsäkerhet i stället för ett

borgensåtagande. En fastighet på vilken det bedrivs kärnteknisk

verksamhet får inte utgöra säkerhet.

Till finansieringslagen ansluter förordningen (1981:671) om fi-

nansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.

5.2 Expropriationslagens ersättningsregler

5.2.1 Inledning

Energikommissionen och den arbetsgrupp som tagit fram departements-

promemorian Ds 1997:14 (nedan kallad arbetsgruppen) har funnit att

innehavarna av tillstånd enligt kärntekniklagen är berättigade till ersätt-

ning för att tillstånden begränsas i förtid (regeringens bedömning i denna

del, se avsnitt 7.3.1). Arbetsgruppen har därvid föreslagit att det vid

regleringen av ersättningsfrågan görs en hänvisning till reglerna om

expropriationsersättning i expropriationslagen (1972:719) (ExL).

I markreglerande lagstiftning hänvisas i allmänhet till reglerna i ExL

när det gäller att bestämma ersättning. Till dessa regler hänvisade även

Rättighetsskyddsutredningen när uttrycket "för förlusten" infördes i

2 kap. 18 § RF år 1979. Reglerna i 4 kap. ExL kan sägas vara grund-

läggande i fråga om beräkning av ersättning vid rättsenliga ingrepp enligt

den fastighetsrättsliga lagstiftningen. I förarbetena till plan- och bygg-

lagen (1987:10) (PBL) uttalas t.ex. att de ersättningsregler som skall vara

generellt tillämpliga vid olika former av tvångsingripanden bör finnas i

ExL (prop. 1985/86:1 s. 401).

Ersättningsbestämmelserna i ExL får en vidsträckt tillämpning genom

hänvisningsregler i annan lagstiftning (en uppräkning av dessa regler

finns i Markersättningsutredningens betänkande Presumtionsregeln i

expropriationslagen, SOU 1996:45, s. 39). Vattenlagen (1983:291) inne-

håller egna ersättningsregler motsvarande dem i ExL.

5.2.2 Vissa begrepp

Med expropriation avses i vanligt juridiskt språkbruk avhändande av fast

egendom mot ersättning för tillgodoseende av allmänt intresse. I ExL

åsyftar termen hela det förfarande som inleds med en ansökan om expro-

priationstillstånd och som fortsätter med tillståndsgivningen, rättegången

med fastighetsdomstol som första instans samt betalning av expro-

priationsersättning (Bouvin/Stark, Expropriationslagen - En kommentar,

2 u., 1989, s. 22 f. ).

Enligt 1 kap. 1 § ExL får fastighet, som tillhör annan än staten, tas i

anspråk med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Genom expro-

priation får även särskild rätt till fastighet upphävas eller begränsas, om

rättigheten tillkommer annan än staten. Med särskild rätt till fastighet

avses i ExL nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt lik-

nande rätt. Som liknande rätt är att anse bl.a. rätt till andel i samfällt

strömfall som avses i 35 § lagen (1970:995) om införande av jordabalken

(JP) och vissa avkomsträtter. Detsamma gäller bostadsrätt, vägrätt,

gravrätt, gruvrätt och renskötselrätt (Bouvin/Stark, a.a., s. 31 f.).

Är föremålet för expropriation äganderätten till fast egendom, brukar

man tala om äganderättsexpropriation, medan expropriation som riktar

sig mot rättighet eller innebär tillskapande av rättighet kallas

rättighetsexpropriation. När en fastighet exproprieras med äganderätt,

medför detta som regel att även bestående särskild rätt till egendom

upphör att gälla, s.k. osjälvständig rättighetsexpropriation.

Expropriationen kan emellertid också vara direkt inriktad på en rättighet

utan att fastigheten samtidigt tas i anspråk. Genom expropriation kan

nyttjanderätt eller servitut upplåtas. Särskild rätt till fastighet kan också

upphävas eller begränsas genom expropriation. Dessa båda former av

rättighetsexpropriation vilka riktar sig mot olika personer, i förra fallet

mot fastighetsägaren och i det senare mot rättighetshavaren brukar

sammanföras under begreppet självständig expropriation. Om särskild

rätt till fastighet exproprieras gäller enligt 1 kap. 5 § ExL

bestämmelserna i ExL om expropriation av fastighet i tillämpliga delar.

Detta innebär att 4 kap. ExL:s bestämmelser om expropriationser-

sättning, vilka är utformade med sikte på fastighet eller del av fastighet,

blir tillämpliga på särskild rätt (Bouvin/Stark, a.a. s. 23 och 46).

Lagen skiljer mellan tre slags ersättningar, löseskilling, intrångser-

sättning och annan ersättning. Löseskilling avser ersättning för fastighet

som exproprieras i sin helhet, intrångsersättning avser ersättning för

fastighet som exproprieras endast till viss del och annan ersättning avser

ersättning för skada som i övrigt uppkommer genom expropriationen och

inte kompenseras genom löseskilling eller intrångsersättning (s.k. övrig

skada). Motivet till att dela upp ersättningen i olika arter är att olika

regler gäller ifråga om hänsyn till s.k. företagsskada (4 kap. 2 § ExL), av-

räkning av nytta mot skada samt inteckningshavares rätt till

expropriationsersättningen (prop. 1971:122 s. 170).

5.2.3 Bestämmande av ersättning

En grundläggande princip för bestämmande av ersättning enligt ExL är

att den skadelidande skall ställas i samma förmögenhetsläge som om

expropriationen inte hade inträffat (se prop. 1971:122 s. 64 och 165).

Principen gäller dock inte alltid på grund av de undantagsbestämmelser

som finns i 4 kap. 2, 3 och 5 §§ samt i 5 kap. 25 § ExL. Det anses att å

ena sidan ingen bör drabbas av ekonomiska förluster på grund av att hans

egendom tas i anspråk eller skadas av ett expropriationsföretag men att å

andra sidan den exproprierande har ett befogat anspråk att inte behöva

ersätta sådana värden som tillskapas genom hans egna eller samhällets

insatser.

Om expropriationen medför att en befintlig rättighet upphör bör man

skilja på olika fall. När det gäller servitut eller annan rättighet som är

knuten till innehavet av en viss fastighet, bör ersättningen motsvara det

intrång i den härskande fastighetens marknadsvärde som expropriationen

medför. Det är således reglerna om delexpropriation som skall tillämpas,

dvs. intrångsersättning skall utgå. Är det däremot fråga om en rättighet

av annat slag, t.ex. en hyresrätt, bör den enligt motiven jämställas med

äganderätt till fastighet. Om en sådan rätt upphävs helt bör därför

ersättningen utgå som löseskilling motsvarande rättighetens

marknadsvärde. I likhet med vad som gäller vid äganderättsexpropriation

kan utöver detta annan ersättning utgå (Norell, Intrång i areal näringar

Principer för att bestämma ersättning enligt expropriationslagen, LMV-

rapport 1989:3, s. 23).

Den s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § ExL innebär att om det företag för

vars genomförande fastighet exproprieras medfört inverkan av någon

betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas

med ledning av det marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om

sådan inverkan inte förekommit, dock endast i den mån det befinns

skäligt med hänsyn till förhållandena i orten (ortsvanlighetsrekvisitet)

eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga

förhållanden (allmänvanlighetsrekvisitet). Om inverkan av expropria-

tionsföretaget är att betrakta som ortsvanlig eller allmänvanlig skall

ersättningen alltså bestämmas med beaktande av influensen.

Presumtionsregeln i 4 kap. 3 § ExL har tillkommit i syfte att dämpa

markvärdestegring och att låta samhället tillgodogöras viss värdestegring

som det självt har åstadkommit. Regeln innebär att en ökning av en

fastighets marknadsvärde av någon betydelse som inträtt under de

senaste tio åren före expropriationsansökan, dock högst femton år före

talans väckande vid domstol, skall tillgodoräknas ägaren endast i den

mån det blir utrett att ökningen beror på annat än förväntningar om

ändringar i markens tillåtna användningssätt. Med tillåten

markanvändning avses i första hand användningssätt som följer av

gällande byggnadslagstiftning eller antagen detaljplan. Hit hänförs även

pågående markanvändning som visserligen strider mot byggnadslag-

stiftningen eller mot en detaljplan, men som var tillåten då den startade

(prop. 1971:122 s. 180).

Vid bedömning av expropriationsskada gäller allmänna skade-

ståndsrättsliga principer. Detta innebär krav på ett adekvat orsakssam-

band mellan expropriationen och påstådd skada. Bevisbördan är

densamma som i allmänna skadeståndsmål. Vid värdering av en

rörelseskada (se nedan) åligger det tillståndshavaren att tillhandahålla

utredning om tillgångar, omsättning etc. i rörelsen. Av gängse skades-

tåndsrättsliga principer följer vidare att båda parter anses skyldiga att

vidta skäliga åtgärder för att minska skadan.

Den tidpunkt till vilken uppskattningen av expropriationsskadan skall

hänföras, värdetidpunkten, är normalt den tidpunkt då expropriations-

målet slutligt avgörs. Detta gäller såväl löseskilling och intrångsersätt-

ning som annan ersättning. Har den exproprierande tagit fastigheten i be-

sittning före målets slutliga avgörande blir dock tillträdesdagen att anse

som värdetidpunkt såvitt avser löseskilling och intrångsersättning (Bou-

vin/Stark, a.a. s. 168 ff).

Ersättningen skall bestämmas särskilt för varje sakägare. Löseskilling,

intrångsersättning och annan ersättning skall bestämmas var för sig

(5 kap. 23 § första stycket ExL). Uppdelningen av ersättningsbeloppen

tjänar dels till att klarlägga hur mycket varje sakägare skall ha, dels till

att avgränsa de belopp som skall bli förmål för ett eventuellt

nedsättningsförfarande enligt 6 kap. 1-3 §§ ExL. Nedsättning

aktualiseras endast beträffande löseskilling och intrångsersättning (Bou-

vin/Stark, a.a. s. 274 f.).

Särskilt om rörelseskada

Rörelseskada är en form av övrig skada som föreligger vid expropriation

av fastighet eller särskild rätt som används för något slag av rörelse eller

annan näringsverksamhet. Rörelseskada kan bestå dels av skador av

personlig art, dels av ett sänkt avkastnings- eller marknadsvärde hos

själva rörelsen. För fastigheter vars värde är beroende av rörelseresultatet

(t.ex. jordbruk) innebär detta att även fastighetens marknadsvärde

påverkas. Utgångspunkten för bedömning av rörelseskada är rörelsens

värde före och efter expropriationen. Med rörelsens värde torde i första

hand avses dess värde som realiserbart förmögenhetsobjekt, dvs.

marknadsvärdet. Detta följer av huvudregeln att den som utsätts för

expropriation endast kan ställa krav på att hans förmögenhetsläge inte

försämras genom expropriationen. Marknadsvärdet är det sannolika pris

rörelsen (företaget) skulle betinga om den utbjöds till försäljning på

öppna marknaden. Eftersom det normalt inte går att, såsom i fråga om

fastigheter, bestämma detta värde genom en ortsprisjämförelse, är man

hänvisad till andra värderingsmetoder. I praxis är det vanligt att

marknadsvärdet av företag uppskattas genom en marknadsanpassad

avkastningsvärdeberäkning (Axlund, Annan ersättning Ersättning för

övrig skada enligt expropriationslagen, LMV-rapport 1993:9, s. 10 f.).

Vad gäller frågan om värdering av skada vid bortfall i kraftproduktion

kan viss ledning hämtas från värdering av vattenkraft i olika ersättnings-

sammanhang, ett ämne som bl.a. behandlas i kommentaren till vattenla-

gen (Strömberg, Vattenlagen med kommentar, 1984). Där anförs att

situationen i allt väsentligt synes kunna jämföras med expropriation av

rörelse. Värderingen får alltså liksom i expropriationsfallet bygga på av-

kastnings- och produktionskostnadskalkyler. Ersättningen får fastställas

med ledning av nettoavkastningen. En kraftstations nettoavkastning torde

i allmänhet motsvara det kapitaliserade värdet av dess kraftproduktion

minskat med drift-, underhålls- och förnyelsekostnaderna. Kapitalise-

ringen bör avse all framtid eller en begränsad tid motsvarande stationens

antagna återstående livstid. Kraftproduktionens värde bör kunna

bestämmas med utgångspunkt i kostnaden för likvärdig kraft från annan

kraftkälla, t.ex. värmekraftverk, eller för inköp av motsvarande

kraftkvantitet (Strömberg, a.a., s. 146).

5.2.4 Expropriationstillstånd

I 2 kap. ExL, som handlar om expropriationsändamålen, har i 12 § införts

en allmän riktlinje av innebörd att expropriationstillstånd inte får med-

delas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägen-

heterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger

de fördelar som kan vinnas genom den. I förarbetena till ExL konstateras

att expropriation som regel kommer till användning bara när andra utvä-

gar att nå det avsedda målet är stängda. I de flesta fall torde den enskilde

vara beredd att frivilligt överlåta marken på skäliga villkor till den som

vill tillgodose ett expropriationsändamål. Möjligheten till frivillig upp-

görelse bör därför först undersökas (prop. 1972:109 s. 218). Denna

princip får anses komma till uttryck i lagtexten genom det nämnda

stadgandet att tillstånd inte skall beviljas, om ändamålet lämpligen bör

tillgodoses på annat sätt.

Fråga om tillstånd till expropriation prövas av regeringen. Regeringen

kan dock överlämna till länsstyrelsen eller, när särskilda skäl föreligger,

till annan myndighet att pröva en sådan fråga, om ansökningen inte har

bestritts eller ärendet från allmän och enskild synpunkt är av mindre vikt

(3 kap. 1 § ExL). Som huvudregel gäller att det i tillståndsbeslutet skall

bestämmas vad expropriationen skall omfatta. Den omständigheten att

expropriationstillstånd beviljas påverkar i och för sig inte

fastighetsägarens rådighet över sin egendom. Sedan den exproprierande

har erhållit ett sökt expropriationstillstånd, har han själv att avgöra om

och i vad mån tillståndet skall utnyttjas. Ett expropriationstillstånd

förfaller om saken inte har fullföljts genom ansökan om stämning till

domstol inom ett år från det att tillståndet beviljades. Det krävs särskilda

skäl för att tillstånd skall beviljas efter en ny ansökan på samma grund

som tidigare.

5.2.5 Expropriationsändamål

Väckande av talan m.m.

Expropriationsmål handläggs i första instans vid fastighetsdomstol. Om

fastighetsdomstol och rättegången i mål eller ärende vid sådan domstol

gäller i tillämpliga delar vad som är föreskrivet om allmän domstol, i den

mån inte annat följer av särskilda författningsbestämmelser. Lagen

(1969:246) om domstolar i fastighetsmål innehåller vissa allmänna be-

stämmelser om förfarande, bl.a. i fråga om undersökning på platsen, syn,

uppskjuten huvudförhandling och omröstning. I 5 kap. ExL finns vissa

särskilda bestämmelser om domstolens materiella processledning. Fastig-

hetsdomstolen är bl.a. skyldig att genom särskilt beslut (utrednings-

beslut) meddela parterna vilken utredning som enligt domstolens mening

bör förebringas i expropriationsmålet.

Talan i expropriationsmål får väckas av den som har sökt eller erhållit

tillstånd till expropriation. Talan får även väckas av fastighetsägare och

andra sakägare sedan tillstånd har meddelats och fastigheten eller del av

denna tillträtts av den exproprierande. ExL:s bestämmelser om stäm-

ningsansökningens innehåll innefattar bl.a. en uppgiftsskyldighet

beträffande kända sakägare.

I princip gäller att den exproprierande får ta egendomen i anspråk först

i och med att expropriationsersättningen har slutligt fastställts och

betalats. Domstolen kan emellertid tillåta den exproprierande att få

tillträde till egendomen på ett tidigare stadium. Det finns två former av

s.k. förhandstillträde, kvalificerat och enkelt. Det kvalificerade förhands-

tillträdet innebär att egendomen övergår till den exproprierande med

samma rätt som om expropriationen fullbordats. Den exproprierande blir

således ägare till egendomen och särskild rätt till egendomen upphör i

samma utsträckning som vid fullbordad expropriation. Det enkla för-

handstillträdet innebär endast att den exproprierande får rätt att ta fastig-

heten i besittning i den utsträckning som medges i beslutet om för-

handstillträde. Bestämmelserna om förhandstillträde äger tillämpning

också vid självständig rättighetsexpropriation. Domstolen får på yrkande

medge enkelt eller kvalificerat förhandstillträde, om det är av väsentlig

betydelse för den exproprierande. Som regel skall domstolen föreskriva

villkor för förhandstillträdet. Villkoren kan avse dels förskott på den slut-

liga expropriationsersättningen, dels säkerhet för den del av denna som

överstiger förskottet (Bouvin/Stark a.a. s. 260 f.).

Enligt 5 kap. 20 § ExL kan domstol föreskriva att förskott skall utgå på

expropriationsersättningen, om den exproprierande har tillträtt egendom

som skall avstås genom expropriationen. Tillträdet kan ha skett i form av

förhandstillträde eller efter medgivande av fastighetsägaren. Frågan tas

upp av domstolen på yrkande av den exproprierande, fastighetsägaren

eller annan sakägare, vars rätt berörs av tillträdet.

Nedsättning och fördelning av expropriationsersättning

Exproprierad fastighet övergår till den nye ägaren i princip fri från be-

gränsade sakrätter som tidigare besvärat den. Sker expropriation av en

hel fastighet, kommer således panträtt i fastigheten att upphöra helt. Vid

expropriation som avser del av fastighet eller särskild rätt till fastighet

kan säkerheten försämras. Borgenär som har panträtt i fastigheten är inte

att anse som sakägare enligt ExL. Han kan således inte uppträda som part

i expropriationsmålet och på detta sätt ta tillvara sina intressen. För att

tillgodose panthavarnas intressen har det införts regler om nedsättning av

expropriationsersättning hos länsstyrelsen. Vidare är avtalsfriheten

inskränkt så tillvida att ersättning aldrig får bestämmas lägre än som

följer av 4 kap. ExL om det inte är väsentligen utan betydelse för

borgenärernas rätt. Vid den fördelning som skall ske av nedsatta belopp

skall panthavare få del av löseskilling respektive intrångsersättning. Pant-

havarna har inte rätt till annan ersättning. Sådan ersättning skall därför

inte nedsättas.

ExL:s regler till skydd för panthavarna är spridda över flera paragrafer.

Den mest centrala är 5 kap. 25 § ExL. Övriga regler finns i 5 kap. 23, 24

och 27 §§ samt 6 kap. 1-3 §§ ExL. Reglerna syftar till att säkerställa att

ett så stort belopp av expropriationsersättningen som svarar mot vad

fastigheten kunnat inbringa vid en exekutiv försäljning kan bli

tillgängligt för att kompensera panthavarna.

Enligt 5 kap. 25 § ExL får expropriationsersättningen inte bestämmas

till högre belopp än den ersättningsberättigade har begärt. Om fastigheten

besväras av beviljad eller sökt inteckning får dock löseskilling och in-

trångsersättning inte sättas lägre än som föranleds av lagens allmänna

ersättningsregler, även om den ersättningsberättigade skulle ha begärt ett

lägre belopp. Domstolen skall dock företa en oskadlighetsprövning, in-

nan ställning tas till frågan om det begärda beloppet skall överskridas.

Denna oskadlighetsprövning har utformats på samma sätt som den

prövning som i vissa fall skall ske enligt fastighetsbildningslagen

(1970:988). Finner domstolen att det skulle vara väsentligen utan

betydelse för borgenärernas säkerhet, att löseskilling eller intrångser-

sättning bestäms till ett högre belopp än som begärts, får det begärda

beloppet inte överskridas.

Som huvudregel gäller enligt 6 kap. 1 § första stycket ExL att expro-

priationsersättning skall betalas genom nedsättning hos länsstyrelsen i

det län där fastigheten är belägen. Det ankommer sedan på länsstyrelsen

att betala ut ersättningen till de berättigade. Ersättning som inte skall ned-

sättas betalas ut direkt till den ersättningsberättigade. Kravet på ned-

sättning gäller även ersättning till innehavare av särskild rätt, om

rättigheten upphör eller begränsas i samband med expropriation av ägan-

derätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt till en fastighet. Upphör rättigheten

utan samband med sådan expropriation, påverkas emellertid inte

borgenärernas rätt och nedsättning behövs därför inte. Bestämmelserna

om nedsättning och betalning av expropriationsersättning gäller även för-

skott. Domstolen skall i sitt beslut om förskott ange i vad mån ned-

sättning skall ske.

Även i det fall då parterna har träffat en överenskommelse om ersätt-

ningens storlek skall viss officialprövning ske. Domstolen kan meddela

dom i enlighet med en överenskommelse utan prövning i sak under två

förutsättningar. För det första kan detta ske om medgivande har lämnats

av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Föreligger inte

sådana medgivanden kan domstolen ändå bestämma ersättning i enlighet

med överenskommelsen, om den finner att det inte föreligger någon

nämnvärd risk för att rättsägare som inte har lämnat medgivande, skall

drabbas av förlust.

Nedsättning skall sålunda inte ske om fastigheten inte svarar för bevil-

jad eller sökt inteckning, om medgivanden föreligger från berörda rätts-

ägare eller om expropriationen är väsentligen utan betydelse för rätts-

ägare. Det ankommer på domstolen att, i samband med att den

bestämmer löseskilling och intrångsersättning, avgöra huruvida och i vad

mån nedsättning skall ske.

Rättegångskostnader

Huvudprincipen är att den exproprierande svarar för både sina egna och

motpartens kostnader såväl i ärendet om expropriationstillstånd som i

målet vid fastighetsdomstolen och i ärendet vid expropriationsersätt-

ningens fördelning. I högre rätt svarar den exproprierande för sina egna

kostnader och för kostnader som uppkommit för motpart genom att den

exproprierande fullföljt talan. Den som utsätts för expropriation behöver

således svara för sina egna kostnader endast när han fullföljt talan och

förlorat. Fråga om ersättning för expropriationskostnad prövas av fastig-

hetsdomstolen, även om frågan inte gäller kostnad vid domstolen. ExL

innehåller även en bestämmelse om förskott på rättegångskostnader.

5.2.6 Utbetalning av ersättning och fullbordande av expropriation

Ersättning skall enligt 5 kap. 27 § ExL betalas i pengar och på en gång.

Bestämmelsen ingår som ett led i skyddet för panthavarna. Det är alltså

inte tillåtet att i expropriationsmålet döma ut ersättning i form av

naturaprestationer exempelvis genom leveranser från det företag till vars

förmån expropriationen sker. Det är inte heller tillåtet att i expro-

priationsmålet fastställa en överenskommelse som strider mot denna

bestämmelse. För att expropriationsmålet inte skall uppehållas har det

införts en möjlighet att hänvisa sakägare att väcka särskild talan om

ersättning, om sådan talan inte lämpligen kan prövas i målet.

Expropriationsersättning skall enligt 6 kap. 7 § ExL nedsättas och

anmälan om betalning direkt till ersättningsberättigad skall ske inom tre

månader från det att dom, som medfört att samtliga frågor i saken

avgjorts, vunnit laga kraft. Har fastigheten helt eller delvis tillträtts eller

övergått på den exproprierande, skall nedsättning eller anmälan ske inom

en månad efter det att den dom, varigenom ersättningen bestämdes, vann

laga kraft.

I 6 kap. 16 § ExL regleras rätten till ränta på expropriationsersättning.

Ränta skall utgå om ersättningen betalas efter utgången av tremånaders-

fristen, om den betalas efter det att fastigheten helt eller delvis har

tillträtts eller om den betalas efter det att fastigheten helt eller delvis har

övergått på den exproprierande genom utnyttjande av medgivande till

kvalificerat förhandstillträde.

Nedsatta eller uttagna medel skall jämte upplupen ränta utbetalas av

länsstyrelsen till den som är berättigad till medlen (6 kap. 18 § första

stycket ExL). Utbetalning sker antingen direkt till de ersättningsberät-

tigade eller med tillämpning av bestämmelserna om fördelning av köpe-

skilling för fast egendom som sålts på exekutiv auktion. Expropriationen

är fullbordad, när samtliga frågor i saken slutligt avgjorts och den ex-

proprierande inom föreskriven tid har fullgjort vad som åligger honom

(6 kap. 9 § ExL). Den exproprierande har då rätt att genast tillträda

egendomen.

6 Elmarknadens uppbyggnad m.m.

6.1 Ellagstiftningen

Riksdagen beslutade hösten 1995 om en ny ellagstiftning (prop.

1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Det nya regelverket

infördes genom förändringar av och tillägg till lagen (1902:71 s.1), inne-

fattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen).

Beslutet innebar vidare ikraftträdande av en tidigare beslutad ny lag,

lagen (1994:618) om handel med el, m.m., elhandelslagen (prop.

1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358). Det nya regel-

verket trädde i kraft den 1 januari 1996.

Det nya regelverket innebär konkurrens i handel med el, vilket skapar

förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress i elförsörjningen och i

princip ökar valfriheten för elkonsumenterna. Nätverksamhet är ett

naturligt monopol som regleras och övervakas med stöd av ellagen.

En huvudprincip i det nya regelverket är att det skall vara en klar

boskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el, och å

andra sidan överföring av el (nätverksamhet). För att dessa funktioner

inte skall sammanblandas har i lagstiftningen införts krav på organisation

och ekonomisk redovisning av nätverksamhet. En juridisk person som

bedriver produktion av och handel med el får inte bedriva nätverksamhet.

All nätverksamhet skall ekonomiskt redovisas åtskild från annan

verksamhet. Syftet med dessa bestämmelser är att undvika s.k.

korssubventionering.

För att skydda bl.a. små elanvändare föreskrivs i elhandelslagen att det

skall finnas en leverantör i varje område som har s.k. leveranskoncession.

Den som har leveranskoncession är skyldig att leverera el för normala

förbrukningsändamål till alla kunder inom området som inte önskar byta

elleverantör. Elanvändarna är därmed garanterade leverans av el till

priser som kan prövas av nätmyndigheten. Leveranskoncessionären är

även skyldig att köpa el från produktionsanläggningar som är belägna

inom området och som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW. Det

innebär att avsättningen är garanterad för den el som produceras i små

produktionsanläggningar.

Nätmyndigheten vid Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK)

har till uppgift att pröva ärenden om koncessionshavarnas skyldigheter

och att utöva tillsyn över ellagens efterlevnad, utom i frågor som rör

driftsäkerhet och elsäkerhet. Detta inbegriper tillsyn över bl.a. nätföretag

och leveranskoncessionärer. Affärsverket svenska kraftnät (Svenska

kraftnät) är s.k. systemansvarig myndighet enligt ellagen. Svenska kraftnät

har därmed det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar

samverkar driftsäkert inom landet och att nätet utnyttjas så rationellt som

möjligt så att det kontinuerligt råder balans mellan produktion och

förbrukning av el. Svenska kraftnät har också till uppgift att för statens

räkning förvalta och driva det svenska stamnätet och de statligt ägda

utlandsförbindelserna. Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet för

elsäkerhetsfrågor.

Regeringen har nyligen överlämnat ett förslag till ny ellag (prop.

1996/97:136). I propositionen föreslås att bestämmelserna i ellagen och

elhandelslagen förs samman till en ny ellag. Lagförslaget innebär i

huvudsak en språklig och redaktionell modernisering av den befintliga

ellagstiftningen. De nuvarande bestämmelserna förs över till den nya

lagen i huvudsak oförändrade. De principer och regler som infördes som

en följd av elmarknadsreformen ligger fast. Vissa kompletterande

bestämmelser föreslås också beträffande bl.a. reglerna om

nätkoncessioner, Svenska kraftnäts befogenheter att utöva

systemansvaret, tillkommande utlandsförbindelser och konsumentskydd

vid köp av el. Den nya ellagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.

6.2 Elmarknadens uppbyggnad

Företagsstrukturen

Det har skett betydande strukturella förändringar på den svenska

elmarknaden sedan den 1 januari 1996. Inom elproduktionen kan noteras

en viss koncentration av ägandet, bl.a. som en följd av ett ökat kors-

ägande. Fyra företagsgrupper svarar för drygt 80 % av landets totala

produktion. Den utländska ägarandelen i svensk kraftindustri har ökat.

Samtidigt har några svenska kraftföretag förvärvat andelar i utländska

företag.

Även detaljdistributionen har genomgått stora förändringar under

senare år. De tidigare eldistributionsföretagen har upphört som en följd

av den nya lagstiftningen och branschen kan numera indelas i

produktions-, elhandels- och nätföretag. I slutet av år 1996 fanns ca 250

nätföretag och 230 elhandelsföretag registrerade. Majoriteten av dessa

företag har sitt ursprung i den tidigare distributionsverksamheten. Det har

också skett en koncentration inom elhandels- och nätverksamheten, bl.a.

genom att elproduktionsföretag har köpt upp distributionsföretag.

De flesta elhandelsföretagen är bolag som bedriver sin verksamhet

med stöd av leveranskoncession. På elmarknaden finns också

elhandelsföretag som har bildats gemensamt av exempelvis kommunala

företag, industrin eller intresseorganisationer med syfte att säkerställa en

effektiv inköpsorganisation. Dessa företag köper el från flera

producenter, både för eget behov och för vidareförsäljning.

Handeln med el

Elmarknadsreformen innebär ändrade former för handeln med el.

Huvuddelen av elleveranserna på den reformerade elmarknaden förväntas

liksom tidigare ske genom tidsbundna kontrakt mellan kraftproducenter

och distributörer eller slutförbrukare. På elmarknaden tillämpas i huvudsak

kontrakt som sträcker sig över flera år, normalt 2-3 år. Priserna är ofta

bundna under avtalstiden, med avtalsklausuler om automatisk justering vid

bränslepris- och skatteförändringar.

En viktig förändring är dock att den regionala uppdelningen av

elmarknaden luckras upp genom de ökade möjligheter för elförbrukarna att

fritt välja elleverantör som det nya regelverket innebär. Handeln sker i dag

mellan flera aktörer; producenter, mäklare, återförsäljare och slutkunder.

En annan viktig förändring är utvecklingen av dels den organiserade

handel avseende tillfälliga kraftleveranser, dels möjligheterna till

prissäkring. Detta möjliggörs genom de handelsplatser som organiseras av

den svensk-norska elbörsen Nord Pool ASA (Nord Pool). Nord Pool

omsätter el på spotmarknaden (dygnsmarknaden) och terminsmarknaden

(veckomarknaden). Spotmarknaden omsätter köp- och säljkontrakt

avseende fysisk leverans under en specifik timme det kommande dygnet.

Terminsmarknaden är en helt finansiell marknad. På marknaden omsätts

det terminskontrakt avseende köp och försäljning av el till ett förutbestämt

pris en specifik vecka upp till tre år fram i tiden. Handeln på Nord Pool är

anonym. Nord Pool står som motpart i alla kontrakt som ingås på börsen

och tar på sig motpartsrisken i dessa kontrakt. Den sammanlagda

handelsvolymen på Nord Pool uppgick år 1996 till ca 89 TWh, varav ca 43

på terminsmarknaden.

Syftet med den organiserade handeln är att sänka

transaktionskostnaderna i elhandeln och förbättra prisinformationen och

beslutsunderlaget för producenter, återförsäljare och förbrukare av el. Den

är därmed en viktig förutsättning för en fungerande elhandel och en

effektiv drift av elsystemet. Tillsammans med den bilaterala handel med

prissäkringskontrakt som förekommer möjliggör den också riskspridning i

elhandeln.

Större delen av leveranserna sker fortfarande enligt avtal som ingicks

före lagändringen den 1 januari 1996. Under det första året med det nya

regelverket har ungefär 25 procent av den svenska elkonsumtionen

upphandlats i konkurrens. Dessa inköp har främst genomförts av större

elförbrukare, exempelvis industriföretag och återförsäljare av el. Flera

industriföretag har slutit avtal om koncernleveranser, vilket innebär att

elleveranser sker till skilda uttagspunkter ofta utspridda över hela landet.

Industrin och servicenäringen svarar för ca 75 procent av landets

elkonsumtion. På denna del av elmarknaden finns därmed ett stort

utrymmer för ökad elhandel, särskilt när äldre långfristiga avtal har löpt ut.

Även konsumenter med låg elförbrukning har visat intresse för att kunna

delta i en öppen elhandel. Det gäller exempelvis större fastighetsägare,

jordbruksföretag och andra småföretag samt elvärmekunder.

Förutsättningarna för elanvändare med låg elförbrukning att dra nytta av

de nya förhållandena i elhandeln är dock begränsade av ekonomiska skäl.

För dessa kunder motsvarar kostnaderna för elenergin normalt knappt en

tredjedel av de totala elkostnaderna. Nätavgifter och skatter svarar för

resterande del. Utrymmet för att göra besparingar på totalkostnaden är

därför mindre för dessa kundgrupper än för elanvändare med större

elförbrukning där elenergins andel av totalkostnaderna är större.

Vidare utgör kraven på timvis mätning av elförbrukningen ett hinder för

små elanvändare att delta i en öppen handel med el. Enligt ellagen skall

kostnaden för timregistrerande mätutrustning och insamlingsutrustning

samt dess installation debiteras den enskilda kunden. Med dagens

mätkostnader har det i allmänhet inte varit lönsamt för elanvändare med

låg förbrukning att upphandla el i konkurrens. Genom en lagändring som

träder i kraft den 1 juli 1997 införs ett takpris på 2 500 kronor för de

kostnader som nätägaren får debitera elanvändare med direktmätning för

timregistrerande mätutrustning och insamlingsutrustning samt dess

installation.(prop. 1996/97:85, bet. 1996/97:NU11, rskr. 1996/97:266)

Därmed ökar möjligheterna för elanvändare med låg förbrukning att

upphandla el i konkurrens.

Den nordeuropeiska elmarknaden

Det svenska elproduktionssystemet är sammankopplat med övriga

nordiska länders elsystem, med undantag för Island. Det är kopplat till

det västeuropeiska systemet genom en kabel mellan Sverige och

Tyskland. Det finns dessutom möjligheter att överföra el till och från

kontinenten via Danmark.

Sverige har under lång tid haft elutbyte med grannländerna. Elhandeln

har varit lönsam för företagen och till nytta för konsumenterna.

Elhandeln har flera fördelar. Genom att de nationella elsystemen

kopplas samman kan det samlade behovet av reservkapacitet minskas. Ett

effektivt utnyttjande av vattenkraften minskar vidare användningen av

bränslebaserad elproduktion. I ett sammankopplat elsystem kan de

billigaste produktionsanläggningarna utnyttjas i första hand. Detta är

särskilt fördelaktigt i de nordiska länderna, vilkas produktionssystem är

mycket olika. Även olikheter mellan ländernas förbrukningsmönster ger

underlag för elhandel. Genom elhandeln sänks de totala kostnaderna och

elpriserna, som också tenderar att utjämnas mellan länderna vid en öppen

handel. Detta bidrar till att prisvariationerna blir lägre.

Genom den ökade konkurrensen på en integrerad marknad minskar

riskerna för en alltför stark marknadsdominans på de nationella elmark-

naderna. Det samlade behovet av ny produktionskapacitet blir lägre och

kostnaden för utbyggnad minskar.

Den nordiska elmarknaden utvecklas. Vid de nordiska energiministrar-

nas möte i Helsingör sommaren 1995 enades ministrarna om vissa prin-

ciper för den nordiska elhandeln. Principerna syftar till att tillvarata de

ömsesidiga ekonomiska, energimässiga och miljömässiga fördelar som

den nordiska elhandeln innebär.

Den 1 januari 1996 öppnades Nord Pool ASA, den norsk-svenska

börsen för handel med el, och gränstarifferna mellan de båda länderna

togs bort. Även finska, danska och ryska företag handlar på elbörsen.

Nord Pool ASA är en utvidgning av den tidigare norska elbörsen Statnett

Marked AS, som ägdes av det norska stamnätsbolaget Statnett SF.

Numera har Svenska kraftnät en ägarandel på 50 % i bolaget. Våren 1997

fanns det sammanlagt 158 företag anslutna till den gemensamma börsen,

varav 32 svenska. Den pågående reformeringen av elmarknaden i Finland

kan möjliggöra en närmare integrering med den norsk-svenska

elmarknaden.

Genom den fria tillgången till överföringsförbindelserna är det möjligt

för svenska, norska och finska företag och elanvändare att köpa och sälja

el i de tre länderna. Flera svenska elproducenter har i dag avtal med

producenter och elanvändare i grannländerna om import och export av el,

ofta genom långsiktiga kontrakt. Även långsiktiga avtal med kunder i

andra länder blir vanligare.

Inom EU har nyligen beslutats om ett elmarknadsdirektiv som innebär

en stegvis öppning av medlemsländernas elmarknader. Vissa länder kan

väntas reformera sina elmarknader i snabbare takt. Den nordiska

elmarknaden kommer att knytas närmare kontinenten genom bl.a. tre

kablar från Norge till Tyskland och Nederländerna.

Mellan Östersjöländerna bedrivs ett ökande samarbete på energi- och

miljöområdet. Ett konsortium, där Vattenfall AB ingår, genomför en

delvis EU-finansierad förstudie om en s.k. Östersjöring (Baltic Ring).

Syftet är att undersöka möjligheterna att gradvis knyta ihop

elmarknaderna i länderna runt Östersjön och att därigenom förbättra de

ekologiska, ekonomiska och sociala förhållandena i regionen.

6.3 Kärnkraftverkens ägare

Reaktorerna i Barsebäck, Forsmark och Oskarshamn har bland ägarna

privata företag, institutioner och kommuner. Ringhalsverket är helägt av

staten genom Vattenfall AB. I nedanstående tabell redovisas

ägarstrukturen. Som framgår är det utländska ägandet relativt stort i

Barsebäck och Oskarshamn. Kraftföretagen Preussen Elektra och

Statkraft SF äger genom Sydkraft AB betydande andelar i dessa verk.

Vad gäller Forsmark är sedan våren 1996 finländska Imatran Voima

(IVO) majoritetsägare i Gullspångs Kraft, som innehar ca 6% av

aktiekapitalet. Det utländska ägandet i Forsmark har därmed ökat något,

men ligger fortfarande under 5%.

Tabell 1 Ägandet av de svenska kärnkraftsaggregaten per den 1 januari 1997.

 Aktieägarnas procentandel av

 aktie- röste-

 kapitalet talet

BARSEBÄCK 1 OCH 2

Ägare: Barsebäck Kraft AB, helägt av Sydkraft AB

Fördelning på ägarkategorier:

Kommuner 29 46

Utländska ägare 32 38

Pensionsfonder, försäkringsbolag 22 11

Företag, organisationer, enskilda 17

FORSMARK 1 OCH 2

Ägare: Forsmark Kraftgrupp AB

Aktieägare:

Vattenfall AB 74,5

Stockholm Energi 14,07

Gullspångs Kraft 5,98

Stora Kraft AB 2,27

Skellefteå Kraft 1,3

IVO Energi AB 1,05

Sydkraft AB 0,83

FORSMARK 3

Ägare: Forsmark Kraftgrupp AB

Aktieägare:

Vattenfall AB 74,5

Stockholm Energi 10,09

Gullspångs Kraft 6,95

Skellefteå Kraft 3,1

Stora Kraft AB 2,28

Sydkraft AB 2,27

IVO Energi AB 0,81

OSKARSHAMN 1, 2 OCH 3

Ägare: OKG AB

Aktieägare:

Sydkraft AB 54,5

Gullspångs Kraft 19,62

Stockholm Energi 13,75

Stora Kraft AB 10,0

Karlstads kommun 2,13

RINGHALS 1, 2, 3 OCH 4

Ägare: Vattenfall AB, helägt av staten 100,0

Källor: Kraftverksföreningen och Närings- och handelsdepartementet.

Effekter av en återkallelse av drifttillstånd

Som beskrivits ovan ägs de fyra svenska kärnkraftverken av kraftföretag.

Barsebäcks- och Ringhalsverken är helägda av Sydkraft AB respektive

Vattenfall AB, medan Oskarshamns- och Forsmarksverken har flera

kraftföretag som ägare. Kärnkraftsverken säljer normalt sin produktion

av el till ägarföretagen, och uppträder inte själva som elsäljare på

marknaden. Ett beslut om att tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall

upphöra för en viss kärnkraftsreaktor påverkar således främst

marknadsförutsättningarna för det eller de ägarföretag som är berörda.

Beslutet kan beräknas att påverka det enskilda ägarföretagets

möjligheter att fullgöra ingångna avtal om elleveranser. Betydelsen av

denna direkta påverkan beror i hög grad på sammansättningen av

företagets försäljningsportfölj och elproduktionsstruktur i övrigt. Det

gäller dels fördelningen mellan å ena sidan ingångna långsiktiga

leveransavtal och å andra sidan försäljning via spotmarknaden och andra

kortsiktiga leveransåtaganden, dels när i tiden ingångna leveransavtal

löper ut.

Allmänt kan sägas att ju större andel av företagets försäljning som sker

via spotmarknaden eller genom andra kortsiktiga leveransåtaganden,

desto mindre är risken att företaget inte kan fullfölja de långsiktigt

ingångna avtalen. Vidare kan konstateras att den andel av

produktionskapaciteten i ett bolag som är uppbunden genom kontrakt om

långsiktiga leveransåtaganden minskar efter hand som dessa kontrakt

löper ut.

Längden på tidsperioden från beslutet att tillståndet skall upphöra till

beslutets ikraftträdande får därför betydelse för företagets möjligheter att

fullfölja ingångna avtal. Med en kort varseltid blir dess handlingsutrym-

me mer begränsat. Företaget kan då behöva kompensera sig för

produktionsbortfallet genom att köpa el från andra leverantörer. Med en

längre varseltid finns det större möjligheter för företaget att vidta

åtgärder för att anpassa verksamheten till den ändrade produktions-

förmågan. Ju kortare varseltiden är, desto större kan således kostnaderna

bli för företaget.

6.4 Stängning och rivning av kärnkraftverk

Frågan om stängning och rivning av kärnkraftverk behandlas i avsnitt

5.4.3 i Energikommissionens betänkande och i Kärnbränslefondsutred-

ningens betänkande Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskost-

nader (SOU 1994:107, s. 201 f.). Det bör noteras att resonemanget vad

gäller rivning avser ett helt kärnkraftverk.

Rivning av kärnkraftverk skiljer sig från rivning av andra industri-

anläggningar främst genom att en del av arbetet måste genomföras i

strålningsmiljö. Hittills har i världen endast några få stora kärnkraftverk

rivits; däremot har rivning av små reaktorer och forskningsreaktorer

genomförts.

Kärnkraftsföretagen har ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för

att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och radio-

aktivt avfall. De svenska kärnkraftsföretagen har bildat ett gemensamt

bolag, Svensk kärnbränslehantering AB (SKB), med uppgift att

genomföra detta arbete. SKB:s utgångspunkt är att arbetet med att riva

kärnkraftverken skall påbörjas så snart som möjligt efter det att anlägg-

ningen tagits ur drift, detta för att bl.a. kunna utnyttja kompetent och

anläggningskunnig personal. Förberedelser och planering av rivningen

beräknas enligt SKB påbörjas några år innan reaktorn tas ur drift. I förbe-

redelsearbetet ingår att göra en beskrivning av rivningsarbetet, att

beräkna avfallsmängder samt att uppskatta dosbelastningen. Innan själva

rivningen kan påbörjas måste allt klyvbart material (bränsle)

transporteras bort. Samtidigt sker förberedelser för rivningen, t.ex.

dekontaminering.

Rivningsarbetet kan indelas i tre skeden: rivning av aktiva system,

rivning av aktiva byggnadsdelar samt rivning av byggnaderna. Hela riv-

ningsarbetet bedöms kunna genomföras på ca fem år. Den mest

omfattande insatsen gäller rivning av de aktiva systemen.

Rivningskostnaderna har uppskattats av SKB. De omfattar kostnader

under tiden från det verket har tagits ur drift till dess själva rivningen

påbörjas (avställningsdrift), kostnader för själva rivningen samt

kostnader för att ta hand om och slutförvara avfallet. Kostnaden för

avställningsdriften av samtliga verk, om de ställs av samtidigt, uppskattas

av SKB till ca 3 miljarder kronor. Sker en successiv avställning (här

beräknat för en femårsperiod) uppskattas kostnaderna till 1,9 miljarder

kronor. Kostnaden för själva rivningen har för samtliga reaktorer

beräknats till 8,8 miljarder kronor. Vid rivningen erhålles totalt ca

140 000 m3 avfall. Kostnaden för att ta hand om detta har beräknats till 1

miljard kronor, eller ca 80 miljoner kronor per reaktor.

Kostnadsberäkningarna uppdateras efter hand som förbättrad informa-

tion kommer fram eller avfallssystem eller tidsplan ändras. Bland de

kostnadsposter som ingår i SKB:s beräkningar finns, förutom

rivningskostnader, kostnader för transporter, inkapslingsanläggningar

och djupförvar. Beräkningen baseras på en plan för avfallshanteringen

som beskriver vilka anläggningar och system som behöver byggas och

drivas och efter vilken tidsplan arbetet skall genomföras. Enligt SKB

väljs tidsplanen, utformningen och lokaliseringen av anläggningarna så,

att avgiftsbehovet inte skall underskattas.

Enligt Kärnbränslefondsutredningen är de uppskattade svenska

rivningskostnaderna låga vid en internationell jämförelse. SKB

redovisade för utredningen faktorer som kan förklara detta. Dessa var

t.ex. det effektiva svenska avfallshanteringssystemet (som tillåter att

stora komponenter tas om hand utan att skäras sönder), de låga svenska

slutförvarskostnaderna (då slutförvaring inte drivs i vinstsyfte utan är

föremål för självkostnadsprissättning) samt det faktum att även drift- och

underhållskostnaderna för de svenska kärnkraftverken är låga vid en

internationell jämförelse. Kärnbränslefondsutredningen ansåg, att även

om vissa frågetecken kvarstår angående beräkningarna, måste det beaktas

att det växer fram en internationell industri för rivning och

dekontaminering. Detta borde leda till kostnadseffektiviseringar på sikt.

En motverkande faktor är att allt strängare krav ställs när det gäller t.ex.

tillåtna persondoser, vilket kan försvåra och fördyra rivningsarbetet.

Utredningens slutsats blev att frågan om de svenska rivningskostnaderna

måste ägnas stor uppmärksamhet framöver (SOU 1994:107 s. 239).

7 Regeringens förslag till en lag om kärnkraftens

avveckling

7.1 En ny lag ger regeringen rätt att besluta om avställning

Regeringens förslag: En ny särskild lag införs för att reglera

avvecklingen av kärnteknisk energiproduktion med stöd av kärntek-

niklagen. Lagen innebär i huvudsak följande.

 Regeringen beslutar inom i lagen givna ramar att det till en viss

kärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall

upphöra att gälla vid viss tidpunkt såvitt avser rätten att driva

reaktorn för att utvinna kärnenergi (se avsnitt 7.2).

 Ersättning till tillståndshavarna bestäms enligt expropriationsrätts-

liga principer med vissa särskilda förutsättningar (se avsnitt 7.3).

 Ersättningen fastställs av domstol med utgångspunkt i den ordning

som gäller enligt expropriationslagen (ExL) (se avsnitt 7.4).

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Beträffande lagens allmänna utformning och

förenlighet med regeringsformen (RF) och den europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri-

heterna (Europakonventionen) har bedömningarna i promemorian fått

stöd av Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Juridiska fakultetsnämnden vid

Uppsala universitet, Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet

och Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Umeå universitet.

Vidare finner Kammarrätten i Göteborg det sannolikt att inskränk-

ningarna skulle accepteras vid en prövning av Europadomstolen under

förutsättning att ersättning utgår. Kammarrätten framhåller att det inte är

självklart att de motiv som redovisas för den energipolitiska

överenskommelsen uppfyller kravet på angelägna allmänna intressen i

RF. Sveriges advokatsamfund finner det tveksamt om ett beslut om

avveckling är i överensstämmelse med Europakonventionen.

Några domstolar avstyrker en på promemorian grundad lagstiftning.

Uppsala tingsrätt anser att förslaget är behäftat med sådana oklarheter att

det inte uppfyller de krav som bör ställas på ett lagstiftningsunderlag om

kärnkraftens avveckling. Kalmar tingsrätt anser att avvecklingen inte

utgör ett angeläget allmänt intresse och att grundlagen utgör ett hinder

för lagförslaget.

Starkt kritiska mot förslaget är företrädare för kraftproducenterna och

näringslivet i övrigt. Svenska Kraftverksföreningen, Vattenfall AB,

Sveriges industriförbund, Sydkraft AB och OKG AB anser att det inte har

visats att det finns ett sådant angeläget allmänt intresse av en av-

veckling att det legitimerar de ingrepp i egendomsskyddet som skulle bli

följden av en tillämpning av den föreslagna lagen. Enligt dem står

förslaget därmed i strid med både RF och Europakonventionen och bör

därför inte läggas till grund för lagstiftning. De har vidare efterlyst ytter-

ligare utredning om förslagets förenlighet med EG-rätten.

När det gäller tillvägagångssättet har remissinstanserna i allmänhet

tillstyrkt att avvecklingen regleras i en ny lag. Några remissinstanser,

bl.a. Sydkraft AB, anser dock att riksdagen bör besluta om avvecklings-

ordningen.

Skälen för regeringens förslag: För att driva en kärnkraftsreaktor krävs

tillstånd enligt särskild lagstiftning. Driften utgör alltså lagenlig verk-

samhet efter tillståndsprövning. Lagförslaget i promemorian innebär att

rätten att utöva denna verksamhet skall upphöra utan att sådana

säkerhetsskäl som anges i kärntekniklagen föreligger. En grundläggande

fråga är då vilka möjligheter svensk rätt ger till ett sådant ingrepp i en

bestående rättighet. I Energikommissionens betänkande analyseras denna

fråga mot bakgrund av reglerna i 2 kap. 18 § RF och artikel 1 i första

tilläggsprotokollet till Europakonventionen, vilken numera har ställning

som svensk lag. Slutsatsen är att ingrepp som ett led i en avveckling av

kärnkraften är förenligt med nämnda bestämmelser, eftersom avveck-

lingen får anses ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen (RF)

respektive ske i det allmännas intresse (Europakonventionen).

Arbetsgruppen har anslutit sig till denna bedömning.

Flertalet av de domstolar och universitet som yttrat sig har godtagit

bedömningen men några undantag finns. Vidare har de som berörs av in-

greppet, dvs. kraftproducenterna, med stöd av andra företrädare för

näringslivet hävdat att de grundläggande kraven i RF och Europakon-

ventionen inte är uppfyllda. Innebörden av remisskritiken på denna punkt

synes väsentligen vara att en avveckling enligt förslaget får sådana

effekter att den inte är i landets intresse och att därför laga grund saknas

för ingreppet i tillståndshavarnas rättigheter.

Enligt 2 kap. 18 § första stycket RF är varje medborgares egendom

tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna

eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande

eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller

byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna

intressen. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen (prop.

1993/94:117, s. 48) uttalas att det inte är möjligt att i detalj beskriva den

närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen. Vidare

anges att vad som är ett angeläget allmänt intresse till slut i viss mån

måste bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till

vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och

demokratiskt samhälle. I motiven nämns också att uttrycket anknyter till

vad som gäller om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.

Riktlinjerna för landets energipolitik har sedan länge beslutats av

riksdagen. Genom det beslut riksdagen fattat på grundval av prop.

1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av

ett ekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av kärnkraften ingår

som ett led i omställningsarbetet (se avsnitt 4.2). Det är enligt

regeringens mening uppenbart att genomförandet av omställningen av

energisystemet, som har landets bästa som syfte, måste anses uppfylla

kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening.

Motsvarande gäller Europakonventionens krav på allmänt intresse. Vad

gäller detta utvisar praxis, som Kammarrätten i Göteborg påpekar, att

staterna ges ett förhållandevis stort utrymme att bedöma vad som i det

enskilda fallet skall anses vara ett ingrepp i det allmännas intresse.

Relativt vittgående inskränkningar godtas om ersättning ges så att en

rimlig balans skapas. Frågan i detta fall gäller därmed närmast

utformningen av ersättningsbestämmelserna. Ersättningsfrågan, som

också har betydelse för förslagets förenlighet med 2 kap. 18 § RF,

behandlas i avsnitt 7.3.

Regeringen delar sålunda i frågan om förslaget är förenligt med RF:s

och Europakonventionens regler om egendomsskydd den uppfattning

som de allra flesta domstolar och universitet bland remissinstanserna

kommit fram till, nämligen att avvecklingen av kärnkraften uppfyller

kraven på angeläget allmänt intresse respektive allmänt intresse.

 Några remissinstanser har också tagit upp frågan om ingreppet är

förenligt med rätten att driva näring enligt 2 kap. 20 § RF, vilket inte

berörts i promemorian. Begränsningar i rätten att driva näring får enligt

denna bestämmelse införas endast för att skydda angelägna allmänna

intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer

eller företag. Enligt regeringens mening kan bestämmelsen inte utgöra

något hinder för beslut att ställa av kärnkraftsreaktorer som ett led i en

omställning av energisystemet.

Frågan om förslagets EG-rättsliga aspekter utvecklas bland annat i

Industriförbundets yttrande. Enligt förbundet krävs en analys av

principen om berättigade förväntningar, som har särskild styrka vid

retroaktiv ändring av beviljade tillstånd, och av de konkurrensrättsliga

aspekterna på de framtida uppgifterna för Vattenfall AB och Svenska

kraftnät. Sydkraft AB menar att den energipolitiska propositionen (prop.

1996/97:84) berör EG-rätten i flera avseenden, t.ex. vad avser stöd till

vissa investeringar, åtgärder för märkning och rådgivning samt Svenska

kraftnäts uppgift att övervaka utrikeshandeln med el. Svenska

Kraftverksföreningen anför bl.a. att Euratomfördragets betydelse i

sammanhanget måste utredas och analyseras ytterligare liksom

åtgärdernas förenlighet med principerna i EG-fördraget om fri rörlighet

för varor och kapital.

Enligt det anslutningsfördrag genom vilket Sverige blev medlem i EU

blev Sverige också part i fördraget om upprättandet av Europeiska

atomenergigemenskapen (Euratomfördraget). Euratoms huvuduppgifter

är att främja forskning, etablera enhetliga säkerhetsstandarder, trygga

råvaru- och bränsleförsörjningen och garantera att material för

kärnkraftsproduktion inte används för annat än avsett ändamål. I en

förklaring av samtliga avtalsparter i anslutningsfördraget om tillämpning

av Euratomfördraget bekräftas att varje medlemsstat avgör i

överensstämmelse med sin specifika nationella politik om den skall

producera kärnenergi eller inte. Euratomfördraget torde därmed inte

utgöra något hinder mot en avveckling av kärnkraften i Sverige.

Enligt regeringens uppfattning finns det över huvud taget inte skäl att

anta att de ingrepp som avses här och som enligt det tidigare sagda kan

förutsättas vara godtagbara enligt Europakonventionen skulle vara

otillåtna enligt EG-rätten, så länge de baseras på objektiva och icke-

diskriminerande kriterier. EG-domstolen har slagit fast att de

grundläggande mänskliga rättigheterna som dessa kommit till uttryck i

Europakonventionen utgör en del av gemenskapsrättens allmänna

principer. Med hänsyn till vad som anförts om ingreppens bakgrund och

bedömningen i ersättningsfrågan (avsnitt 7.3) finns inte heller skäl att

anta att ingreppen skulle vara oförenliga med de EG-rättsliga principerna

om berättigade förväntningar och om proportionalitet. Vad gäller de

konkurrensrättsliga aspekterna måste självklart Vattenfall AB:s och

Svenska kraftnäts agerande ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt

såväl svensk rätt som EG-rätt.

De grundläggande frågorna om lagens förenlighet med RF, Europa-

konventionen och EG-rätten behandlas ingående i Lagrådets yttrande, se

bilaga 6.

Beträffande remissinstansernas synpunkter i övrigt vad gäller

stödåtgärder m.m. som ingår i programmet för ett ekologiskt uthålligt

energisystem, hänvisas till regeringens bedömning i den energipolitiska

propositionen (se t.ex. prop. 1996/97:84 s. 36 f.). Eftersom åtgärderna i

fråga saknar direkt beröring med det nu aktuella lagförslaget, kommer de

inte att behandlas vidare här.

Energikommissionen och arbetsgruppen har funnit att en avveckling

kräver stöd av lag såvida inte en frivillig överenskommelse med reaktor-

havarna kan träffas. Ett sådant lagstöd förutsätter en ändring i kärn-

tekniklagen eller genom införande av en särskild ny lag. De tidsbe-

gränsade tillstånden bör, av skäl som framgår i bilaga 1, s. 22 f., från lag-

stiftningssynpunkt behandlas på väsentligen samma sätt som de tillstånd

för vilka ingen tidsbegränsning gäller. Enligt promemorieförslaget skall

endast rätten att driva kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upp-

hävas, vilket innebär att tillståndet enligt kärntekniklagen fortsätter att

gälla i fråga om andra förutsättningar för verksamheten. Att rätten till

reaktordrift upphävs medför inte att innehavet av reaktorn upphör med de

skyldigheter som följer på detta. Med avvecklingen förenade åtgärder

förutsätts ta avsevärd tid.

Regeringen ansluter sig till dessa bedömningar, som inte heller har

ifrågasatts av remissinstanserna.

Kärntekniklagens karaktär av säkerhetslag och den omständigheten att

den föreslagna regleringen ingår som ett led i omställningen av energi-

systemet i landet talar för att regleringen sker genom en särskild lag. Det

bör understrykas att en sådan lag inte omfattar frågor om återkallelse av

tillstånd då orsaken är nytillkomna säkerhetsskäl. I sådana fall är

kärntekniklagen tillämplig.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att en ny lag införs med den

huvudsakliga utformning som arbetsgruppen föreslagit.

Frågan om beslutsordning och beslutskriterier behandlas närmare i

avsnitt 7.2, ersättningsfrågan i avsnitt 7.3 och frågor om förfarande m.m.

i avsnitt 7.4.

7.2 Beslutsordning och beslutskriterier

Regeringens förslag: Regeringen beslutar att rätten att driva en

kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi skall upphöra vid en viss

tidpunkt. Regeringens beslut skall fattas med utgångspunkt i att reak-

torn skall ställas av vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med

omställningen av energisystemet och dess genomförande. Vid

avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till

reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas

andra särskilda förhållanden som ålder, konstruktion och betydelse

för energisystemet.

Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med

regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft

något att invända mot förslaget att regeringen skall fatta beslut om

urdrifttagande. Några har dock annan uppfattning. Uppsala tingsrätt

anser att en generellt utformad reglering direkt i lag bör övervägas.

Sveriges Industriförbund och Sydkraft AB har ifrågasatt om det är

lämpligt att riksdagen avhänder sig beslutanderätten i denna fråga.

Svenska Kraftverksföreningen anser att det är olämpligt att beslutande-

rätten läggs på regeringen samtidigt som det saknas klara procedurregler.

Riksförbundet Energileverantörerna och Svenska Elverksföreningen

avvisar förslaget att regeringen utan riksdagens hörande skall få besluta

om såväl tidpunkt som i vilken ordning de olika reaktorerna skall kunna

stängas av.

Många remissinstanser anser att avvecklingskriterierna är för allmänt

hållna och att de bör preciseras. Kammarrätten i Göteborg anför att det

är vitalt att lagen eller förarbetena utformas så att det är möjligt att med

rimlig grad av säkerhet kunna förutse när reaktorerna kommer att tas ur

drift. Kammarrätten ifrågasätter om lagen är förenlig med Europa-

konventionen på denna punkt. Malmö tingsrätt, Kungl. Tekniska

Högskolan och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet anser att

säkerhetsaspekten bör utvecklas. Sydkraft AB däremot, menar att

säkerheten varken direkt eller indirekt bör utgöra ett kriterium. Företaget

anser att, till komplettering av och underordnat syftet och den angivna

förutsättningen, takten och turordningen bör bestämmas utifrån

ekonomiska, konkurrensmässiga, systemtekniska och

distributionstekniska förhållanden. NUTEK påpekar att kriterierna saknar

inbördes rangordning. Kriterierna geografiskt läge och reaktortyp bör

förtydligas, anser bl.a. Vattenfall AB och Asea Brown Boveri AB.

Sveriges advokatsamfund drar slutsatsen att lagen synes uteslutande vara

avsedd att reglera avvecklingen av Barsebäcksverket och säger sig ha

svårt att se hur den uppfyller kravet på generell utformning.

Utredning angående lagförslagets och de enskilda beslutens konse-

kvenser har efterlysts av några remissinstanser, bland dem Vattenfall AB

och Svenska Kraftverksföreningen, vilka föreslår beskrivningar av

konsekvenserna på miljön och ekonomiska konsekvensbeskrivningar

inför varje beslut. Miljövänner för Kärnkraft anser att även

konsekvenserna för människors hälsa bör utredas. Sydkraft AB anför att

förslaget saknar konsekvensanalyser vad avser miljö, priser, konkurrens,

finansiering av avvecklingskostnader, sysselsättning m.m.

Skälen för regeringens förslag: En lag måste ha en generell utformning.

Lagformen kan därför inte användas för beslut som endast avser ett en-

skilt fall. Vidare finns i 11 kap. 8 § RF ett förbud för riksdagen att

fullgöra en förvaltningsuppgift i vidare mån än vad som följer av

grundlag eller riksdagsordningen. Eftersom det i detta fall är fråga om av

regeringen beslutade tillstånd till reaktordrift, torde en rätt för riksdagen

att fatta beslut om upphävande i varje enskilt fall strida mot detta förbud,

så länge besluten inte fattas i form av lagstiftning.

Frågan blir då om riksdagen själv, genom lagstiftning, bör besluta om

tidpunkter och ordningsföljd, eller om riksdagen skall överlåta till rege-

ringen att utifrån i lagen givna kriterier fatta beslut om urdrifttagande. Å

ena sidan gynnas förutsebarheten av en generellt utformad reglering av

avvecklingsordningen direkt i lag. Å andra sidan gynnar ett överlämnan-

de till regeringen att fatta beslut behovet av flexibilitet.

Energikommissionen angav som en tänkbar möjlighet att i lag, genom

vissa kriterier, peka ut en eller flera reaktorer som bör tas ur drift i en

första omgång och samtidigt, på motsvarande sätt, så klart som möjligt

föreskriva i vilken ordning det skall ske. En sådan lösning skulle kunna

kombineras med att regeringen ges rätt att, i enlighet med de i lag

angivna kriterierna, inom en viss tidsrymd verkställa återkallelserna

(SOU 1995:139 s. 424). Regeringen skulle härigenom få viss möjlighet

att, inom de angivna ramarna, ta hänsyn till t.ex. sådant som sysselsätt-

ningseffekter i en region och elförsörjningsbehovet (bilaga 1, s. 25).

Om regeringen ges rätt att begränsa aktuella tillstånd, torde besluten

kunna bli prövade av Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rätts-

prövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen). Angående

innebörden av en sådan prövning, se bilaga 1, s. 25 f.

I promemorieförslaget läggs rätten att besluta på regeringen. Att ge

regeringen beslutanderätten, sägs det i promemorian, innebär visserligen

att det överlämnas till sittande regering att i en känslig fråga fatta ingri-

pande beslut utan riksdagens godkännande. I viss mån binds dock rege-

ringen genom att beslutskriterierna anges i lagen. Riksdagen har också

andra kontrollmöjligheter, ytterst i det parlamentariska kontrollsystemet

finns reglerna om regeringens skyldighet att avgå. En reglering direkt i

lag möter vissa lagtekniska problem. Nödvändiga flexibilitetshänsyn talar

också med styrka mot en sådan lösning. Vidare kan det sägas vara mest

förenligt med svenska lagstiftningsprinciper att riksdagen endast anger

vissa ramar och överlåter till regeringen att fatta beslut i de enskilda fal-

len. Den bedömning som görs i prop. 1996/97:84 utgår också från en

beslutsordning av angivet slag för avvecklingens genomförande.

Regeringen anser i likhet med huvuddelen av remissinstanserna att det

bör ankomma på regeringen att göra den närmare bedömningen i sam-

band med beslut att upphäva rätten till reaktordrift för utvinning av kärn-

energi. Vissa kriterier för avvecklingen bör dock som föreslagits i prome-

morian anges i lagen.

De kriterier som föreslås av arbetsgruppen utgår från syftet med

omställningen att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar

energiförsörjning, byggd på förnybara energikällor och genomförd på ett

sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i

övrigt el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Enligt lagförslaget i

promemorian skall regeringens beslut fattas med utgångspunkt i att

reaktorerna skall ställas av vid de tidpunkter som bäst gagnar syftet med

omställningen och dess genomförande. Vidare anges att det vid

avgörande av ordningen för tagande ur drift skall tas hänsyn till reaktorns

geografiska läge och i övrigt för varje reaktor beaktas andra särskilda

förhållanden som ålder och reaktortyp.

Hur kriterierna skall utformas är en besvärlig fråga och den i

promemorian föreslagna lösningen har fått kritik från många

remissinstanser. De anser att kriterierna är alltför vaga för att det med

någon grad av säkerhet skall kunna förutses i vilken ordning och vid

vilka tidpunkter reaktorerna kommer att tas ur drift.

I 1988 års departementspromemoria angavs vissa skäl för en lagut-

formning som medgav flexibilitet. Avvecklingen av kraftproduktionen i

en reaktor kan dels påverka säkerheten i intilliggande reaktorblock, dels

påverka distributionstekniska förhållanden i den aktuella regionen. Nya

tekniska rön eller händelser i omvärlden som berör kärnkraften kan

påverka statsmakternas önskan om vid vilken tidpunkt

avvecklingsarbetet bör påbörjas (Ds 1988:11 s. 14). Lagförslaget kritise-

rades för sin avsaknad av i lag angivna kriterier för hur avvecklingen

skulle gå till.

Regeringen har förståelse för önskemålet om större precision i de

kriterier efter vilka beslut om avställning skall fattas. Problemet är dock

att den fortsatta avvecklingen efter den inledning som aviseras i prop.

1996/97:84 är beroende av utvecklingen i många avseenden. I

sammanhanget bör understrykas detta ärendes unika beskaffenhet med

tillämpning i ett begränsat antal fall, där konsekvenserna av olika

handlingsalternativ för genomförandet av omställningen kan förväntas bli

ingående belysta och debatterade. Det är knappast möjligt att i dag

precisera kriterier som gör det möjligt att med någon större grad av

säkerhet förutse tid och ordning för fortsatt avveckling. Den väsentliga

förutsebarhet som avvecklingslagen ger avser det förhållandet att

kärnkraften som energikälla skall avvecklas som ett led i omställningen

av energisystemet.

Lagens syfte är att utgöra ett instrument för att genomföra detta led i

omställningen. Lagen är generellt utformad och gäller alla reaktorer

under hela avvecklingsperioden, låt vara att dennas längd nu inte kan

anges. Invändningen om grundlagsstridighet på grund av bristande

generell utformning saknar enligt regeringens mening fog.

I enlighet med arbetsgruppens förslag bör som ett övergripande

rekvisit föreskrivas att en kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tid-

punkt som bäst gagnar omställningen.

En viktig fråga i när det gäller turordningen reaktorerna emellan är

betydelsen av säkerhetsaspekter utöver kärntekniklagens krav, dvs.

möjligheterna att rangordna reaktorerna på grundval av säkerhets- eller

strålskyddsförhållanden. Frågan togs upp i prop. 1987/88:90 (s. 22 f.),

varvid bedömningen blev att någon sådan rangordning inte var möjlig.

Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning nu. Skulle en

återkallelse av tillstånd vara direkt nödvändig av säkerhetsskäl skall

kärntekniklagen tillämpas. Detta hindrar dock inte att aspekter med

anknytning till säkerhet kan vägas in vid bedömningen av i vilken

ordning reaktorerna skall tas ur drift. Dit hör det geografiska läget.

Kammarrätten i Göteborg har anfört att kriteriet geografiskt läge bör

förtydligas. SKI har anfört att det vid prövningen av tillstånd enligt

kärntekniklagen redan tagits hänsyn till reaktorns geografiska läge och

att, om kriteriet skall läggas till grund för beslut om urdrifttagande, det

klart måste framgå att det finns andra skäl än de som redan har beaktats,

t.ex. hänsyn till de följder en reaktorolycka kan få i ett särskilt område.

Frågan om betydelsen av reaktorernas lokalisering berördes i prop.

1987/88:90 s. 22 f. och vad som sägs där bör kunna ge ledning för

tillämpningen av kriteriet geografiskt läge. Av särskild betydelse är

befolkningstätheten i närområdet. Konsekvenserna för liv och hälsa om

en svår reaktorolycka trots allt skulle inträffa torde nämligen i första

hand bero på möjligheterna att evakuera människor från den farliga

zonen omkring kärnkraftverket. Dessa möjligheter påverkas i sin tur av

hur många som bor och verkar i det aktuella området. I detta hänseende

skiljer sig förhållandena mellan verken. Befolkningstätheten är särskilt

stor kring Barsebäcksverket.

Av prop. 1996/97:84 framgår att reaktorernas lokalisering är en

omständighet som särskilt bör beaktas när ordningen för att ta reakto-

rerna ur drift skall avgöras och att regeringen bedömt Barsebäcksverkets

lokalisering som olämplig.

Med beaktande av vad som anförts finns det enligt regeringens mening

skäl att, som arbetsgruppen föreslagit, föreskriva att hänsyn skall tas till

reaktorns geografiska läge när det bestäms i vilken ordning reaktorerna

skall tas ur drift.

Regeringen anser vidare att den enskilda reaktorns betydelse för

energisystemet bör anges som kriterium. Detta innebär att i bedömningen

skall beaktas frågor som reaktorns produktionskapacitet och hur ett

eventuellt urdrifttagande skulle påverka balansen i elnätet. Vid denna

bedömning kan också reaktorns geografiska läge ha viss betydelse.

I övrigt är det, mot bakgrund av det ovan anförda, svårt att i praktiken

komma fram till väsentligt andra kriterier än de som föreslås i

promemorian. I denna anges som exempel på andra särskilda

förhållanden, vid sidan av geografiskt läge, ålder och reaktortyp. Som

Vattenfall AB har påpekat finns i Sverige endast två typer av

kärnkraftsreaktorer. Med beaktande härav anser regeringen att

 konstruktion bör väljas i stället för reaktortyp , eftersom det senare

uttrycket kan leda till en alltför snäv tolkning. Det bör understrykas att

regeringen skall göra en samlad bedömning där olika handlingsalternativ

får vägas mot varandra. De angivna kriterierna skall ses som exempel

och deras betydelse kan variera i det enskilda fallet. Vad gäller t.ex. ålder

har SKI framhållit att kriteriet inte återspeglar skillnader i säkerhetsnivå

mellan olika reaktorer med hänsyn till att äldre reaktorer har genomgått

modernisering.

Sammanfattningsvis anser regeringen att beslut om att en

kärnkraftsreaktor skall tas ur drift skall fattas med utgångspunkt i att -

urdrifttagandet skall ske vid en tidpunkt som bäst gagnar syftet med om-

ställningen av energisystemet och dess genomförande. Vid avgörande av

ordningen för tagande ur drift skall hänsyn tas till reaktorns geografiska

läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden

såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.

Några remissinstanser, t.ex. Svenska Kraftverksföreningen och

Vattenfall AB, har efterlyst utredningar angående förslagets ekonomiska

och miljömässiga konsekvenser.

Regeringens bedömning är såsom framgår av den energipolitiska

propositionen (prop. 1996/97, s. 24) att de två kärnkraftsreaktorerna i

Barsebäck är olämpligt lokaliserade och skall tas ur drift. Bortfallet av el

skall kompenseras genom effektivare energianvändning, elhushållning,

konvertering från el samt tillförsel av el från andra energikällor. Ett

villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av

elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och

minskad användning av el.

Ny elproduktionskapacitet och minskad elanvändning är ett villkor för

att ytterligare reaktorer skall tas ur drift. Något årtal då den sista

kärnkraftsreaktorn tas ur drift skall inte fastställas. Härigenom ges

tillräckligt lång tid för omställningen av energisystemet.

Det får som framgått av det föregående förutsättas att beslut om tid och

ordning för urdrifttagande i senare aktuella fall kommer att föregås av

noggrann analys.

Riksdagen och regeringen skall ha möjlighet att regelbundet bedöma

resultaten av de energipolitiska åtgärderna. Resultaten av det

energipolitiska programmet skall utvärderas och tillsammans med

erfarenheterna från stängningen av reaktorerna i Barsebäcksverket utgöra

underlag för kommande beslut om hur den fortsatta omställningen skall

genomföras. Regeringen aviserar i prop. 1996/97:84 (s. 31) att den avser

att årligen informera riksdagen om de resultat som har uppnåtts.

Den särskilda frågan om varseltid behandlas i avsnitt 7.4.

7.3 Ersättningsfrågan

7.3.1 Allmänt om ersättning och tillämpning av

expropriationsrättsliga principer

Regeringens förslag: Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att

utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen, har tillståndshavare

och fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till fastigheten

rätt till ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan ersättning

skall stora delar av ExL:s ersättningsbestämmelser tillämpas men

vissa särskilda regler ges också.

Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. I

förslaget finns inte innehavare av särskild rätt med bland de

ersättningsberättigade.

Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser anser att lagen

skall innehålla regler som innebär att staten lämnar ersättning för förlust

som uppkommer på grund av beslut om att en reaktor skall tas ur drift.

Naturskyddsföreningen anser dock att det finns nya sakskäl för en

stängning av reaktorerna och att detta därför kan ske utan att ersättning

lämnas till reaktorhavarna. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet anför att tillstånden enligt kärntekniklagen getts vid tidpunkter

när säkerheten bedömdes annorlunda än i dag, att ändringen i

energipolitiken kan ses som relaterad till säkerheten samt att det inte är

klart att en tillståndshavare skall ha rätt till ersättning om verksamheten

begränsas när säkerhets- och miljöskyddsinsikter förändrats i negativ

riktning.

Samtliga som yttrat sig i frågan (däribland Svea hovrätt, Kalmar

tingsrätt, Malmö tingsrätt, Halmstads tingsrätt, Juridiska

fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet, Vattenfall AB och Länsstyrelsen

i Kalmar län) har inte något att erinra mot eller tillstyrker att man vid

reglering av ersättningen knyter an till bestämmelserna i ExL. Några,

t.ex. Sydkraft AB och OKG AB, anser emellertid att det i första hand

skulle vara bättre att ange de grunder efter vilka ersättning skall lämnas i

avvecklingslagen i stället för att hänvisa till ExL.

Vissa remissinstanser anser att kretsen av ersättningsberättigade är

alltför snävt bestämd. Malmö tingsrätt anser att självständiga

nätoperatörer bör tillerkännas rätt till ersättning. Juridiska

fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet menar att innehavare av särskild

rätt till fastighet också bör anges som ersättningsberättigade. Svenska

Kommunförbundet anser att berörda kommuner skall ges rätt till

ersättning efter samma principer som anläggningshavarna.

Kammarkollegiet, Sveriges Industriförbund, Svenska

Kraftverksföreningen och Sydkraft AB efterlyser en fördjupad analys av

sakägarbegreppet. De två sistnämnda anger ägare till kärnkraftverk som

exempel på en kategori som borde upptas bland de

ersättningsberättigade. OKG AB anför att även övriga tillståndshavare

drabbas, eftersom de får bära högre kostnader för gemensamma bolag

och projekt.

Några, bland dem Uppsala tingsrätt, anser att frågan om

avvecklingskostnader bör belysas ytterligare innan en lagstiftning kan

ske. Domstolsverket efterlyser en översyn av finansieringslagen och

anser att det för bestämmande av ersättningen är av vikt att klargöra hur

avgiftsmedlen skall hanteras. Riksrevisionsverket har ställt en rad frågor

angående tillämpningen av finansieringslagen, bl.a. huruvida

säkerheterna enligt denna lag kan utnyttjas för att finansiera en

avveckling i enlighet med förslaget.

Sveriges Industriförbund och de till kraftindustrin anknutna

remissinstanserna anser att ägarna av fastigheterna där reaktorerna är

belägna bör ha rätt att begära att staten löser in fastigheten. Bland övriga

instanser som förordar en rätt till inlösen kan nämnas Uppsala tingsrätt,

Kalmar tingsrätt och Länsstyrelsen i Skåne län. Uppsala tingsrätt anför

att staten i de fall inlösen begärs kan svara för avveckling och rivning

samt att detta kan bekostas av avgiftsmedel och säkerheter enligt

finansieringslagen. Kalmar tingsrätt anser att nuvarande förslag strider

mot vad som normalt gäller vid offentliga ingrepp. Enligt Sydkraft AB

skulle det ekonomiska ansvaret kunna regleras genom att Barsebäck

Kraft AB befrias från skyldigheterna att omhänderta kärnavfall och riva

reaktorerna enligt kärntekniklagen mot att bolaget utger kompensation

med inbetalda medel till Kärnavfallsfonden för omhändertagande av

avfall och rivning av reaktorerna. Enligt Juridiska fakultetsstyrelsen vid

Lunds universitet är det visserligen något tveksamt om man i enlighet

med promemorians ståndpunkt bör vägra reaktorägarna att få

fastigheterna inlösta. Goda skäl synes emellertid enligt styrelsen ha

framförts för att frågan skulle bedömas annorlunda än enligt plan- och

bygglagen. Eftersom fastigheten mister sitt väsentliga värde genom att

kärnkraftverket stängs torde ägaren inte kunna räkna med någon högre

löseskilling, och han måste under alla förhållanden behålla kontrollen

över fastigheten medan saneringsarbetet pågår.

 Vissa remissinstanser, som Svenska Kraftverksföreningen och

Sveriges Industriförbund, anser att de skattemässiga konsekvenserna bör

utredas. Riksskatteverket har tillstyrkt att ersättning skall utgå med

tillämpning av bestämmelserna i ExL och anför att den skatterättsliga

behandlingen av sådan ersättning är etablerad i lag och praxis.

Skälen för regeringens förslag:

Rätten till ersättning

Kärntekniklagen saknar särskilda ersättningsbestämmelser. I förarbetena

till lagen (prop. 1983/84:60 s. 60 ff, bet. 1983/84:NU17) lämnas frågan

öppen om hur ersättning till reaktorhavare skall lösas om statsmakterna

ingriper mot verksamheten av andra skäl än säkerhetsskäl. En

genomgång av vissa uttalanden i samband med tillkomsten av

kärntekniklagen samt förarbetena till tidigare gällande lagar på kärntekni-

kområdet återfinns i bilaga 1, avsnitt 4.1.3.

I departementspromemorian Rättsliga frågor i samband med

kärnkraftens avveckling (Ds 1988:11) diskuterades vissa allmänna

ersättningsrättsliga principer som kunde antas gälla i fråga om ersättning

vid återkallelse eller inskränkning i verksamheten. Enligt 2 kap. 18 § RF

i paragrafens dåvarande lydelse skulle varje medborgare, vilkens

egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant

förfogande, vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som

bestäms i lag. Det konstaterades att återkallelse av tillstånd inte var att

betrakta som expropriation och att ingreppet i och för sig inte föll under

grundlagsbestämmelsen (se Ds 1988:11 s. 33 f.). Bland annat rättssäker-

hetssynpunkter sades dock tala för att regleringen på området borde likna

regler som traditionellt tillämpas i liknande fall. Det konstaterades att

förarbetena till lagstiftningen på kärnteknikområdet knappast ger klart

besked om de ersättningsprinciper som gäller och att det fanns skäl att

söka ledning i andra regler om ersättning vid återkallelse av koncession

eller inskränkning av koncessionerad verksamhet, t.ex. vattenlagen och

miljöskyddslagen. Slutsatsen blev att tillståndshavarna borde ges rätt till

ersättning för ingreppet.

Energikommissionen anförde beträffande frågan om ersättning vid

ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet, att ett tillstånd enligt allmänna

principer anses ge tillståndshavaren en speciell anledning att förlita sig på

att han får fortsätta att driva sin verksamhet. Rätten till ersättning har

dock till väsentlig del berott på skälen för ingreppet. Kommissionens

sammanfattning av vad som ansågs framgå av allmänna principer i

frågan om rätt till ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet

överensstämmer i sak med den som lämnades i 1988 års promemoria:

 Om lagstiftningen rör redan givna tillstånd, som inte har kunnat

rubbas på samma sätt enligt äldre lag, är möjligheterna till kompensation

större.

 Hur allvarligt ingreppet är spelar stor roll. Återkallelse av tillstånd

bör t.ex. ge större möjligheter till ersättning än endast en skärpning av

tillståndsvillkoren.

 Arten och tyngden av det allmänna intresse som ligger bakom in-

greppet bör kunna påverka rätten till ersättning. Vägande säkerhetsskäl

och även miljöskäl av annat slag har ansetts vara sådana skäl som typiskt

sett kan motivera reduktion eller bortfall av ersättningen. Andra allmänna

intressen har inte ansetts väga lika tungt.

Enligt Energikommissionen torde det vid ny lagstiftning om

återkallelse av tillstånd, vilka inte har kunnat återkallas på samma sätt

enligt äldre rätt, för att vägra ersättning ha krävts tungt vägande, helst

nytillkomna, säkerhets- eller miljöskäl (SOU 1995:139 s. 426).

Kommissionen, som även beaktade RF och Europakonventionen (se

nämnda betänkande, avsnitt 16.5.4 16.5.5), fann att det torde stå klart att

man måste införa en ersättningsregel i lag, om man ändrar förutsättning-

arna för att återkalla ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet.

Som framgått av avsnitt 7.1 är en avvecklingslagstiftning med åtföljan-

de beslut om upphörande av rätten till reaktordrift att anse som ingrepp i

tillståndshavarnas egendomsrätt i Europakonventionens mening men

förenlig med konventionen, om en skälig ersättning lämnas. Grundlags-

bestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF omfattar sedan den

1 januari 1995 även rådighetsinskränkningar. Enligt lagrummet skall den

som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin

egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall

också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker

användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående

markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller

skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del

av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i

lag. Konstaterandet i 1988 års promemoria, att en återkallelse av tillstånd

inte föll under grundlagsbestämmelsen eftersom ingreppet inte var att

betrakta som en expropriation, är således inte längre relevant.

Arbetsgruppen drar slutsatsen att det redan av de ovan redovisade

allmänna principerna följer en rätt till ersättning samt att numera även

bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF torde vara tillämplig, även

om detta inte innebär någon ändring av rättsläget vad gäller

kärnkraftföretagens rätt att få ersättning.

Regeringen finner i likhet med Energikommissionen och

arbetsgruppen att en utgångspunkt för regleringen av frågan om

ersättning till tillståndshavarna självfallet måste vara att den är förenlig

med RF och Europakonventionen. Som arbetsgruppen anfört torde det

emellertid redan till följd av allmänna principer föreligga en rätt till

ersättning vid ifrågavarande ingrepp. Några nytillkomna miljö- eller

säkerhetsskäl i den mening som avses ovan föreligger inte. Regeringen

återkommer till betydelsen av 2 kap. 18 § RF när det gäller

ersättningsnivån (avsnitt 7.3.2).

Promemorians förslag innebär att ersättning skall lämnas och

bestämmas huvudsakligen i enlighet med expropriationsrättsliga prin-

ciper, något som behandlas vidare nedan. Arbetsgruppen föreslår

dessutom att vissa särskilda förutsättningar skall gälla vid bestämmandet

av ersättningen. Till dessa förutsättningar återkommer regeringen i

avsnitt 7.3.2.

En del remissinstanser har önskat en mer ingående behandling av olika

aspekter som rör rivnings- och avvecklingskostnaderna samt

finansieringslagen.

Med den föreslagna konstruktionen kvarstår tillståndshavarnas skyl-

digheter enligt 10 § kärntekniklagen att hantera kärnavfall, riva

anläggningar m.m. Det bör understrykas att tillståndshavarna också har

det ekonomiska ansvaret för att dessa åtgärder vidtas. Syftet med

fonduppbyggnaden och säkerheterna enligt finansieringslagen (se avsnitt

5.1.2) är bl.a. att säkerställa att åtgärderna kan finansieras av intäkter från

produktionen i kärnkraftverken. Ersättningen enligt den nu föreslagna

lagen omfattar inte kostnader för dessa åtgärder utan finansieringen

förutsätts i första hand ske genom att avgiftsmedel och säkerheter tas i

anspråk enligt finansieringslagen. Dessa kostnader bör därför i princip

inte inverka på bestämmandet av ersättning enligt förevarande lag, såvida

inte kostnader uppkommer som föranleds av tidigareläggningen av

avställningen och som annars inte skulle ha uppkommit.

Anknytning till expropriationslagen

Arbetsgruppen har föreslagit att expropriationsrättsliga principer skall

gälla vid bestämmande av ersättning enligt lagen om kärnkraftens

avveckling. I promemorians lagförslag hänvisas till en rad bestämmelser

i ExL som skall tillämpas med viss, närmare angiven anpassning. De

särskilda förutsättningar som behandlas vidare i avsnitt 7.3.2 återfinns i

förslagets 7 §.

Vid remissbehandlingen har arbetsgruppens förslag att som princip

anknyta ersättningsreglerna till motsvarande regler i ExL genomgående

vunnit stöd och regeringens förslag har utformats i enlighet härmed.

En stor fördel med detta är att man i ExL har ett beprövat system med

en fastställd ordning för bestämmande av ersättning till följd av tvångsin-

grepp, vilket är ägnat att skapa enhetlighet vid bedömningen av de

mycket omfattande ersättningsfall som är aktuella.

Genom anknytningen till ExL:s bestämmelser kan även kreditgivarnas

intressen tillgodoses i samma ordning som vid expropriation. Utbyggna-

den av de svenska kärnkraftverken har finansierats huvudsakligen genom

extern upplåning. Ett beslut att upphäva rätten till reaktordrift kommer i

första hand att leda till förlust för tillståndshavarna. Även om rätten till

reaktordrift inte är att anse som en sådan fastighetsanknuten rätt som

avses i ExL, medför den omständigheten att rätten försvinner en minsk-

ning av reaktorfastighetens marknadsvärde, vilket också drabbar de

borgenärer som har panträtt i fastigheten. Rätten till reaktordrift får förut-

sättas ha varit av avgörande betydelse för fastighetens värde som

säkerhet för borgenärerna och torde ur deras synvinkel snarast vara att

betrakta som ett tillbehör till fastigheten. Att rätten att driva kärnkrafts-

reaktor upphör riskerar att medföra betydande skada för panthavarna.

I syfte att tillhandahålla visst skydd för borgenärerna vid en avveckling

av kärnkraften finns det därför anledning att, genom hänvisning i

avvecklingslagen, tillämpa ExL:s regler om nedsättning. För detta

ändamål skall ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts

vid reaktordrift jämställas med intrångsersättning enligt ExL.

Vid expropriation av del av en fastighet skall enligt ExL intrångsersätt-

ning utgå med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens

marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. För rörelse-

skada utgår s.k. annan ersättning. Sådan skada kan uppkomma t.ex. när

en näringsverksamhet på grund av expropriationen inte kan drivas vidare.

Intrångsersättning, men inte annan ersättning, skall sättas ned för för-

delning bland borgenärer med panträtt i fastigheten.

Tillämpat i förevarande fall skulle således vid en tillämpning av ExL:s

ersättningsregler kompensation på grund av att rätten till reaktordrift

upphävts ske genom annan ersättning för utebliven kraftproduktion och

intrångsersättning för minskat värde på reaktorfastigheten.

Den nya lagen bör alltså utformas så att ersättningen kommer att ned-

sättas, fördelas och betalas ut i enlighet med principerna i ExL. För att

förfarandet med nedsättning till skydd för borgenärerna skall gälla gene-

rellt, dvs. även i de fall staten och tillståndshavaren träffar en överens-

kommelse om ersättningens storlek, föreslås att ersättningen alltid skall

fastställas av domstol. Till denna fråga återkommer regeringen i avsnitt

7.4. Domstolen måste då också ta ställning till fördelningen mellan

intrångsersättning och annan ersättning.

Beträffande vad som gäller vid bestämmande av ersättning enligt ExL i

övrigt, se avsnitt 5.2.3.

Kretsen av ersättningsberättigade

Enligt förslaget i promemorian har tillståndshavare och ägare till

fastighet som använts till kärnteknisk verksamhet rätt till ersättning av

staten för förlust som de åsamkas till följd av ett beslut enligt lagen.

Tillståndshavaren är den som direkt berörs av ett beslut som innebär att

tillståndet inte längre omfattar rätten att driva en reaktor. Med hänsyn till

den betydelse reaktordriften har för fastighetens värde innehåller

förslaget även en rätt för fastighetsägaren att få ersättning, trots att själva

fastigheten inte tas i anspråk.

Lagen bör enligt regeringens mening anknyta till det

expropriationsrättsliga sakägarbegreppet. Därmed utesluts från

sakägarområdet innehavare av sakrätter utan anknytning till

reaktorfastigheten. Innehavare av rent obligatoriska anspråk, t.ex.

leverantörer och kunder, kommer inte att anses som sakägare. Inom

sakägarbegreppet faller däremot innehavare av hyresrätt eller annan

särskild rätt till fastighet.

Vid remissbehandlingen har framförts krav på att tillerkänna fler

kategorier av skadelidande ersättning enligt lagen.

Regeringen anser emellertid inte att det finns skäl att utvidga kretsen

av ersättningsberättigade så att den blir större än vad som skulle varit

fallet vid en expropriation av fastigheten. Leverantörer och andra som

drabbas kan indirekt erhålla kompensation från staten genom att

ersättning kommer dem tillhanda via tillståndshavare eller

fastighetsägare.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har i konsekvens

med vad som gäller expropriationsrättsligt föreslagit att lagen även

tillerkänner innehavare av särskild rätt till fastighet rätt till ersättning.

Regeringen kan ansluta sig till denna bedömning. Vad som sagts ovan

om fastighetsägare kommer således även avse innehavare av särskild rätt

till fastighet.

Inlösen

I departementspromemorian diskuteras frågan om en eventuell rätt för

fastighetsägarna att påkalla inlösen. Arbetsgruppen konstaterar bl.a. att

det i flera av de lagar som reglerar offentliga ingrepp som berör en

fastighet finns en rätt till inlösen av fastigheten och att det där anses vara

avgörande om fastigheten till följd av ingreppet blivit så onyttig för

ägaren att det framstår som skäligt att den övertas av staten eller kommu-

nen. Arbetsgruppen menar att man visserligen kan hitta argument för

inlösen men att särskilt de skyldigheter som föreligger enligt

kärntekniklagen och den tid avvecklingsåtgärderna kan beräknas ta

medför att någon rätt till inlösen inte bör införas.

Flera remissinstanser förordar en rätt till inlösen för fastighetsägarna

och hänvisar till vad som normalt gäller vid offentliga ingrepp.

Enligt regeringens mening utgör i detta sammanhang de särskilda

skyldigheter som är förenade med reaktordriften en avgörande skillnad

mot andra ingrepp där ExL:s regler blir tillämpliga. Kärnkraftsföretagen

har ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt

avveckla och riva anläggningarna samt hantera och slutförvara använt

kärnbränsle och radioaktivt avfall. De har också det ekonomiska ansvaret

för dessa åtgärder. Det finns inte skäl att göra ändring i denna ordning.

Företagens skyldigheter kvarstår som huvudregel till dess att de har full-

gjorts även om tillstånden återkallas. Arbetet med rivning och avveckling

kan beräknas pågå under en avsevärd tidsperiod. Fastighetsägaren har en

rätt att bli kompenserad genom ersättning enligt denna lag, såvitt det inte

rör sig om kostnader som hänför sig till reaktorhavarnas skyldigheter

enligt kärntekniklagen. Regeringen instämmer därför i arbetsgruppens

slutsats att någon rätt till inlösen inte bör införas.

Följden av att frågan om återkallelse av tillstånd enligt kärntekniklagen

aktualiseras

Enligt promemorian skall en bedömning först ske om reaktorhavarens

tillstånd skall återkallas enligt kärntekniklagen, för det fall fråga skulle

uppkomma att återkalla tillståndet enligt någon av grunderna i 15 §

kärntekniklagen (dvs. någon omständighet av betydelse från

säkerhetssynpunkt). Arbetsgruppens förslag innebär att ersättning enligt

lagen om kärnkraftens avveckling endast kan lämnas om rätten till

reaktordrift upphör att gälla till följd av ett beslut som fattats med stöd av

den lagen.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har föreslagit att en

jämkningsregel införs i avvecklingslagen. Jämkningsregeln skulle

tillämpas i de fall då regeringen beslutat att reaktordriften skall upphöra

vid en viss framtida tidpunkt och säkerhetsskäl motiverar en stängning

enligt 15 § kärntekniklagen innan reaktorn tagits ur drift enligt

avvecklingslagen. I stället för att reaktorhavaren helt skulle bli utan

ersättning på grund av säkerhetsbrister i själva avvecklingsskedet, skulle

ersättningen kunna sättas ned efter skälighet. Juridiska fakultetsnämnden

vid Uppsala universitet anser det är en brist att inte säkerhetskraven i

kärntekniklagen och strålskyddslagen samtidigt ses över i detta ärende.

Sydkraft AB har, när det gäller arbetsgruppens reglering av

konkurrenssituationen med kärntekniklagen, framhållit att frågor rörande

säkerhet bör behandlas enbart i kärntekniklagen och inte bli föremål för

bedömning enligt den föreslagna lagen.

Regeringen anser det vara av vikt att hålla isär bedömningen enligt

avvecklingslagen, vilken rör omställningen av energisystemet, och de

säkerhetsöverväganden som skall göras enligt kärntekniklagen. Frågor

om kärnsäkerhet m.m. behandlas i prop. 1996/97:84, avsnitt 10.

Krav på ersättning för förlust i samband med återkallelse av tillstånd

enligt kärntekniklagen skall bedömas enligt den lagen. Som redovisats i

inledningen till detta avsnitt saknar kärntekniklagen särskilda regler om

ersättning.

En självklar utgångspunkt är att kärnkraftsavvecklingen sker på ett sätt

som är fullt godtagbart från säkerhetssynpunkt. Enligt regeringens

mening finns det inte skäl att införa en särskild jämkningsregel för den

situation som avses med yttrandet.

Skattehänsyn

Vissa remissinstanser anser att de skattemässiga konsekvenserna bör

utredas närmare. Av dessa anför Vattenfall AB att tillståndshavare och

fastighetsägare bör kompenseras för eventuella skattekonsekvenser som

kan uppstå.

Enligt förslaget skall ersättning utgå med tillämpning av

bestämmelserna i ExL. Som Riksskatteverket har anfört är den

skatterättsliga behandlingen av ersättning som bestäms enligt ExL

etablerad i lag och praxis. Några skäl att ytterligare utreda frågan finns

därmed inte.

7.3.2 Särskilda förutsättningar rörande värdering och

bestämmande av ersättning

Begränsning och precisering genom särskilda förutsättningar

Regeringens förslag: Vid tillämpningen av ExL:s ersättningsbe-

stämmelser skall särskilda förutsättningar gälla angående hur elpris-

ändringar till följd av en avstängning skall beaktas och vilken drifttid

som reaktorerna skall antas ha.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Förslaget innehåller som ytterligare förutsättning ett antagande om den

kalkylränta som skall användas vid diskontering av framtida driftsnetton.

Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, däribland

företrädarna för kraftindustrin och näringslivet i övrigt, är kritiska till de

särskilda förutsättningarna. Förutsättningarna bör enligt denna remiss-

opinion utgå eller i vart fall ges en annan utformning. Flera instanser,

bland dem Kalmar tingsrätt, Malmö tingsrätt, Vattenfall AB, Svenska

Bankföreningen och Ledarna, anser att reglerna i ExL bör gälla fullt ut.

Svea hovrätt ifrågasätter om inskränkningarna är förenliga med 2 kap.

18 § RF och saknar en analys av konsekvenserna. Malmö tingsrätt anser

att promemorian inte uppfyller det krav på utförlig motivering av

reduktioner som bör ställas och att rättssäkerhetsaspekterna inte har

beaktats i erforderlig grad.

Kungl. Tekniska Högskolan anser det vara en rimlig princip att man

skall ersättas både för produktionsbortfallet och för den förlorade extra

vinst man skulle ha gjort. Sveriges advokatsamfund avstyrker införandet

av särskilda förutsättningar. Samfundet finner det inte rimligt att lagen

skall binda parterna eller domstolarna med för ersättningstagarna

oförmånliga regler om ersättningens beräknande. Lantmäteriverket

menar att syftet med förutsättningarna är vällovligt, men att det inger

vissa betänkligheter från principiell synpunkt att låsa t.ex. kalkylräntan.

Sveriges Industriförbund anför att den grundläggande principen är att full

ersättning skall utgå för förlusten. De rent politiska skäl som ligger till

grund för energiuppgörelsen kan inte legitimera en reduktion. Enligt

Svenska Bankföreningen bör ersättningen helt bestämmas med

tillämpning av ExL:s regler och den praxis som utvecklats på detta

område. Därmed skapas också, enligt föreningen, möjligheter att beakta

de skilda förhållanden som kan råda vid beräkningen av ersättningen vid

avställningen av olika anläggningar. Avvecklingen kan förutses komma

att pågå under en lång tidsperiod. Föreningen menar att det är olämpligt

att i lag ange alltför preciserade förutsättningar.

Vattenfall AB anser att att ersättningsreglerna i så hög grad som

möjligt bör efterlikna ExL:s regler. De särskilda förutsättningarna medför

en reduktion av ersättningen, vilket enligt bolaget är oförenligt med RF

och Europakonventionen. Sydkraft AB och Barsebäck Kraft AB anser att

de särskilda förutsättningarna är ensidigt utformade i statens intresse. Om

lagförslaget skall uppfylla bestämmelserna i RF och

Europakonventionen, måste det enligt dessa remissinstanser innehålla

regler som innebär att full ersättning skall utgå.

Tillstyrkande svar har lämnats av Juridiska fakultetsnämnden vid

Uppsala universitet och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds

universitet, vilka anser att de särskilda förutsättningarna är förenliga med

grundlagen. Även Länsstyrelsen i Skåne län anser att det framstår som

rimligt att begränsa ersättningen inom vissa schablonmässiga riktlinjer.

Skälen för regeringens förslag: Energikommissionen (SOU 1995:139

s. 432 ff) pekar på svårigheten att finna godtagbara jämförelser med en

kärnkraftsavveckling och anför, beträffande bestämmelsen i 2 kap. 18 §

andra stycket RF, att man kan förmoda att ersättning för hela förlusten är

huvudregeln, men att grundlagen ger utrymme för att ersättningen i vissa

situationer kan begränsas. Faktorer att väga samman vid en bedömning

av ersättningsnivån skulle kunna vara egendomens art, förlustens art,

ingreppets art, skälen för ingreppet och reduktionens storlek.

En viktig utgångspunkt vid utformningen av

ersättningsbestämmelserna är enligt regeringens mening att en

lagreglering av kärnkraftens avveckling av flera skäl utgör en alldeles

unik händelse som försvårar jämförelser med annan lagstiftning. Det rör

sig om ett begränsat antal fall där produktionsanläggningar som

innefattar mycket stora ekonomiska värden tas ur drift. Omställningen av

energisystemet gör att förutsättningarna för elproduktionen radikalt för-

ändras och avställningsåtgärderna kan förväntas medföra stor påverkan

på prisbildningen på el. Samtidigt öppnas nya möjligheter att agera på en

förändrad elmarknad. Dessa faktorer gör det mycket svårt att bedöma de

sammantagna effekterna av avvecklingen. Detta talar för mera

schabloniserade ersättningsregler.

En affärsverksamhet är alltid förknippad med risker och driften av

kärnkraftverk utgör inget undantag. Ny kunskap kan förändra och skärpa

säkerhetskraven utan att politiska beslut behöver fattas. Även utan

ändrade säkerhetskrav är det svårt att förutse hur länge en anläggning kan

leva upp till redan existerande stränga säkerhetskrav. Det är vidare svårt

att förutse det framtida behovet av driftsuppehåll på grund av större

renoveringar. Dessa och liknande typer av osäkerhetsfaktorer måste man

ta hänsyn till för att få en marknadsliknande värdering av reaktorerna.

Ett problem med en anknytning till ExL:s marknadsvärdeprincip är

svårigheterna att objektivt bestämma marknadsvärdet för en kärnkrafts-

anläggning. Det är nämligen mycket svårt att i en sådan kalkyl ta hänsyn

till de ekonomiska risker som verksamheten är förknippad med. Det är

alltså vanskligt att förutsäga utgången av en process där man söker

bestämma ersättningen enligt ExL utan att göra ytterligare preciseringar

av hur ersättningen skall bestämmas. Det är också uppenbart att de

särskilda riskerna med verksamheten är en omständighet som måste få

betydelse vid bestämmande av ersättningen.

Hänsyn till risk bör i första hand tas genom att framtida driftsnetton

tillsätts olika förväntningsvärden. Det är därvid viktigt att de antaganden

som görs om framtida tillgänglighet (driftstider och

kapacitetsutnyttjande) är välgrundade, eftersom möjligheterna att bruka

anläggningarna har stor ekonomisk påverkan. Om man lyckas göra goda

bedömningar av framtida tillgänglighet minskar behovet av att riskjustera

den kalkylränta som används vid diskontering av framtida driftsnetton.

Regeringen anser att de nu behandlade förhållandena motiverar en viss

schablonisering av ersättningen genom att det i lagen närmare bestäms

vissa för ersättningens storlek särskilt betydelsefulla parametrar.

Härigenom görs en grundläggande skälighetsavvägning beträffande prin-

ciperna för bestämmandet av ersättningens storlek. Vidare skapas större

klarhet i frågor som annars utan tvekan skulle bli föremål för omfattande

utredning och argumentation vid domstolen.

Att reglerna utformas på detta sätt hindrar förstås inte att parterna vid

en eventuell överenskommelse angående ersättningen använder andra

metoder eller parametrar vid värderingen, så länge resultatet är möjligt

att lägga till grund för den begränsade officialprövning som domstolen

har att göra.

I likhet med Energikommissionen har arbetsgruppen funnit att en

avvägning mellan allmänna och enskilda intressen bör föregå bedöm-

ningen av om ersättningen bör reduceras och, om så skulle vara fallet,

den närmare omfattningen av en sådan reduktion. Arbetsgruppen har

funnit att det i lagen bör anges vissa särskilda förutsättningar för

bestämmande av ersättningen. Syftet med dessa är dels att bestämma en

skälig nivå, dels att skapa förutsebarhet i frågor som annars skulle bli

föremål för omfattande utredning och argumentation vid domstolen.

Från flera remissinstanser har framförts att bestämmelsen i 2 kap. 18 §

RF innebär en rätt till full ersättning i förevarande fall och att

lagförslaget därmed innehåller en otillåten reduktion. Vissa av remissin-

stanserna har dessutom ifrågasatt motivet bakom de särskilda förutsätt-

ningarna och anfört att det vore olämpligt att frångå vad som skulle ha

gällt vid enbart en tillämpning av de expropriationsrättsliga

bestämmelserna.

I denna fråga gör regeringen följande bedömning. Vad som tillförsäk-

ras den enskilde i 2 kap. 18 § RF är ersättning för förlusten". I detta

hänseende innebär den nya lydelsen av lagrummet ingen ändring. I för-

arbetena anges att regleringen anknyter till gällande ersättningsregler.

Beträffande innebörden av ersättningsrätten torde således tidigare avväg-

ningar och bedömningar alltjämt ha aktualitet under förutsättning att

Europakonventionsorganens praxis beaktas. Eftersom 2 kap. 23 § RF

förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste i varje givet fall

den lägsta ersättningsnivå som kan antas vara konventionsenlig utgöra en

miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättningen be-

stämmas enligt grunder som anges i lag. Varken RF eller Europakonven-

tionen innehåller några generella regler om tillåtna eller otillåtna

jämkningsgrunder. Grundlagsbestämmelsen garanterar inte full

ersättning, bara att ersättningen skall vara någorlunda adekvat; den får

inte endast vara symbolisk. Bedömningen av om, och i så fall hur ersätt-

ningen bör begränsas, får, i enlighet med vad Energikommissionen och

arbetsgruppen anfört, ske efter en intresseavvägning i det särskilda fallet.

Det är emellertid klart att en kärnkraftsavveckling innebär mycket

långtgående inskränkningar för de enskilda tillståndshavarna. Det är inte

fråga om enbart begränsningar av verksamheten utan denna måste upp-

höra helt, vilket kommer att få omfattande ekonomiska effekter för före-

tagen. En tillståndshavare bör normalt kunna förlita sig på det tillstånd

som han erhållit och att han kan driva sin verksamhet och företa investe-

ringar inom den ram som tillståndet anger. Avvecklingen föranleds inte

av några nyupptäckta risker eller andra säkerhetsaspekter.

Å andra sidan utgör ingreppet inte expropriation. Även om den

föreslagna lagen i flera delar hänvisar till ExL (se avsnitt 7.3.1 och 7.4),

kan därför de särdrag som är förknippade med avvecklingen i vissa fall

motivera ett val av andra lösningar än en expropriationsrättslig analogi.

Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett led i omställningen av

Sverige till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Det är således fråga om en

åtgärd av betydande energipolitisk vikt för landet. För kärnkraften gäller

vidare speciella förhållanden som torde vara ägnade att minska till-

ståndshavarnas förväntningar på att driva verksamheten vidare. De

svenska kärnkraftverken togs i kommersiell drift under perioden 1972

1985. Tillståndshavarna har visserligen, så länge meddelade tillstånd gäl-

ler, kunnat utgå från att få driva verksamheten i full skala. Den sedan

länge pågående kärnkraftsdebatten och uttalandet år 1980 (då ett stort

antal av reaktorerna ännu inte var i kommersiell drift) att avvecklingen

skulle vara slutförd år 2010, bidrar emellertid till att begränsa de legitima

förväntningarna på fortsatt drift, i vart fall såvitt avser tiden efter år 2010.

Det får även beaktas att samtliga reaktorer nu när avvecklingen inleds har

varit i bruk under förhållandevis lång tid.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att promemorieförslagets

särskilda förutsättningar vid bestämmande av ersättning är väl förenliga

med grundlagen och Europakonventionen. Såvitt avser förutsättningarna

rörande elprisändringar och drifttid bör dessa införas i huvudsak på det

sätt arbetsgruppen föreslagit. Däremot bör det, av skäl som utvecklas

nedan, inte införas någon regel om fixerad kalkylränta. De av

arbetsgruppen föreslagna förutsättningarna behandlas närmare i det

följande.

Influensregel

Regeringens förslag: Har upphörandet av driften vid en kärnkrafts-

reaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd el i

Sverige, skall ersättningen bestämmas på grundval av det pris som

skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit.

Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens.

Prishöjningen som skulle beaktas var dock sådan höjning som hade

samband med avvecklingen enligt lagen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att regeln synes svår

att tillämpa. Sveriges Industriförbund, Vattenfall AB och Sydkraft AB hör

till dem som anser det vara närmast omöjligt att separera avvecklingens

inverkan från elprisets utveckling i stort. Några, bland dem Vattenfall

AB, Riksförbundet Energileverantörerna och Svenska Elverksföreningen,

hävdar att det i dag inte finns något särskilt pris på högspänd el. NUTEK

önskar en precisering av vad som avses med detta pris. Svea hovrätt

anser det vara oklart om influensregeln i ExL ersätts och i vilken

utsträckning prisförändringar skall beaktas.

Utgångspunkterna för regeln godtas av bl.a. Halmstads tingsrätt och

Justitiekanslern; den senare anser dock att regeln kunde vara tydligare.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet anser att det knappast

är lämpligt att ange 4 kap. 2 § ExL som ett mönster för en influensregel.

Asea Brown Boveri AB och Barsebäck Kraft AB påpekar att

influensregeln i ExL endast gäller vid bestämmande av löseskilling och

intrångsersättning, men inte vid bestämmande av annan ersättning. Något

avsteg från denna princip bör enligt dessa företag inte göras i

avvecklingslagen.

Malmö tingsrätt konstaterar att andra elproducenter får tillgodogöra sig

ett eventuellt högre pris till följd av avvecklingen. Att bortse från

avvecklingens priseffekt framstår därför enligt tingsrätten som mycket

tveksamt.

Skälen för regeringens förslag: Som framkommit har regeringen

anslutit sig till arbetsgruppens förslag att regleringen av ersättningsfrågan

med vissa undantag skall ske genom hänvisning till ExL:s regelsystem.

En genomgång av relevanta regler i ExL finns i avsnitt 5.2.

I 4 kap. 3 § ExL anges att presumtionsregeln endast berör den del av

egendomens marknadsvärde som utgörs av förväntningsvärde. Med den

bedömning som regeringen gjort i fråga om betydelsen av att tillstånden

tidsbegränsats, föreligger inte några förväntningar om ändring i tillåtet

användningssätt som skulle kunna aktualisera en tillämpning av

bestämmelsen i den aktuella situationen.

Enligt promemorieförslaget torde däremot en tillämpning av principen

i 4 kap. 2 § ExL kunna bli aktuell. Principen innebär som nämnts att om

det företag för vars genomförande fastighet exproprieras medfört

inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall

löseskillingen bestämmas med ledning av det marknadsvärde som

fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte förekommit (se vidare

avsnitt 5.2.3). Tidigare har nämnts den expropriationsrättsliga principen

att den exproprierande har ett befogat anspråk att inte behöva ersätta

sådana värden som tillskapas genom hans egna eller samhällets insatser.

Enligt arbetsgruppen borde denna princip tillämpas på det sättet att om

avvecklingen av kärnkraften orsakar höjda elpriser, så bör denna höjning

inte beaktas vid bestämmande av ersättning för produktionsbortfallet.

Prishöjning som inte har samband med avvecklingen skulle däremot

tillståndshavarna ha rätt att tillgodoräkna sig vid ersättningens be-

stämmande.

Arbetsgruppen har därför föreslagit att det vid beräkningen av

driftsnettot skall antas att priset för högspänd el i Sverige vid lagens

ikraftträdande inte har ändrats eller kommer att ändras mer än vad som

skulle ha skett utan en avveckling av kärnkraften enligt lagen. Detta

innebär alltså att oavsett när en viss reaktor ställs av, driftsnettot skall

beräknas med utgångspunkt i den elprisnivå som gäller när denna lag

träder i kraft. Det får sålunda ske en uppskattning av den prisnivå som

skulle ha förelegat vid respektive reaktors avställning om lagen inte hade

införts.

Remissinstanserna har riktat kritik mot regeln. En vanlig synpunkt är

att det ter sig svårt eller omöjligt att utskilja avvecklingens betydelse för

prisutvecklingen. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har

anfört att det redan av allmänna ersättningsregler följer att endast sådan

skada skall ersättas som orsakats av det ansvarsgrundande förhållandet.

Fakultetsstyrelsen anser visserligen att en förtydligande bestämmelse om

detta bör införas, men också att en hänvisning till ExL skulle kunna ge

anledning att ställa frågan varför inte den föreslagna regeln skulle

modifieras i enlighet med allmänvanlighetsrekvisitet (se avsnitt 5.2.3).

Vidare anknyter inte bestämmelsen i ExL till någon prisnivå vid en

tidpunkt som ligger före expropriationsbeslutet. Fakultetsstyrelsen anser

att det finns skäl att föreskriva att sådana prisändringar inte skall få

beaktas som får antas bero på avstängningen av en viss reaktor. Även

Lagrådet anser att det bör övervägas om inte bestämmelsen bör beg-

ränsas på så sätt att man skall bortse endast från sådana effekter som

hänger samman med avstängningen av just den reaktor som det är fråga

om.

Regeringen anser att det finns goda skäl att i den nu föreslagna lagen

tillämpa principen att värdestegringar som föranleds av ingreppet ifråga

inte skall behöva ersättas. Det är i och för sig riktigt som påpekats att

motsvarande bestämmelse i ExL rör endast intrångsersättning och

löseskilling. Skälen bakom bestämmelsen att ersättning inte skall utgå

för värden som inte hade uppkommit om någon expropriation inte hade

skett gör sig emellertid i detta fall gällande även vid bestämmandet av

ersättningen för den rörelseskada som beror på avvecklingen.

En fördel med att införa en uttrycklig regel i avvecklingslagen i stället

för att hänvisa till ExL, kan också vara att man uppnår en större klarhet

beträffande regelns tillämpningsområde. Som Juridiska fakultetsstyrelsen

vid Lunds universitet anfört i sitt yttrande är det oklart hur man skall

resonera när allmänvanliga förhållanden påverkat fastighetsvärdet i

positiv riktning (jfr[REDACTED_EFTERNAMN], Ersättning vid offentliga ingrepp II, 1991,

s. 256 ff med hänvisningar). Med hänsyn till ersättningssituationens

mycket speciella karaktär anser regeringen att det inte bör finnas någon

motsvarighet till allmänvanlighetsrekvisitet vid kärnkraftsavvecklingen.

Som några remissinstanser har påpekat finns inte ett enda pris på

högspänd el. Det kortsiktiga elpriset förändras över dygnet, veckan och

året, medan de elpriser som avtalas genom långsiktiga kontrakt är

beroende av de övriga leveransvillkor som omfattas av respektive avtal.

De förändringar av elprisutvecklingen som bör beaktas vid esättningens

bestämmande måste så långt möjligt vara oberoende av såväl kortsiktiga

prisfluktuationer som särskilda avtalsvillkor. I Sveriges officiella statistik

publiceras elenergipriser för typkunder med olika stor årsförbrukning och

förbrukningsprofil. Bland dessa prisuppgifter torde prisutvecklingen för

stor elintensiv industri kunna användas som en uppskattning av

prisutvecklingen för större försäljningsvolymer. Dessa kunder har en

jämn förbrukning under året och sannolikt sker en större del av deras

inköp genom långsiktiga avtal. Genom den statistiska sammanvägningen

av uppgifter från flera industriföretag bör influensen av olika särskilda

leveransvillkor reduceras.

Regeringen anser också att det kan vara svårt att utskilja en

prispåverkande effekt av avvecklingen. Denna svårighet kan bli särskilt

påtaglig, om en reaktor stängs av åtskilliga år efter lagens ikraftträdande

och det mellan ikraftträdandet och avstängningen har inträffat många

prispåverkande händelser, däribland avstängningar av andra reaktorer.

Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen begränsas på så sätt att man

skall bortse endast från sådana effekter som hänger samman med

avstängningen av just den reaktor som det är fråga om. Regeringen

instämmer i Lagrådets bedömning att man på detta sätt når en närmare

överensstämmelse med 4 kap. 2 § ExL, även om ersättning då kan

komma att utgå även för sådana prishöjningar som beror på tidigare

avstängningar av andra reaktorer.

Skulle parterna inte kunna enas i frågan om prisutvecklingen eller

angående andra relevanta fakta, får de förebringa utredning till stöd för

sina ståndpunkter. I sista hand blir det domstolen som, på grundval av

detta material, får göra en bedömning. Det kan visserligen te sig orättvist

att de kvarvarande reaktorhavarna under den återstående drifttiden kan

tillgodogöra sig en eventuell prishöjning efter det att driften av en annan

reaktor upphört enligt lagen. Detta synes dock vara en ofrånkomlig

konsekvens av att avvecklingen sker etappvis.

Sammanfattningsvis finner regeringen att det finns skäl att införa en

regel av den innebörd arbetsgruppen föreslagit, men att den bör utformas

på det sätt som Lagrådet förordat. Det betyder att endast den

prispåverkan som ett beslutat urdrifttagande av en reaktor medför skall

beaktas och inte, som i promemorieförslaget, prispåverkan av kärnkrafts-

avvecklingen i stort. Med denna utformning kommer regeln att

överensstämma mer med bestämmelsen i 4 kap. 2 § ExL. Har

upphörandet av driften vid en reaktor medfört inverkan av någon

betydelse på elpriset, skall således ersättningen bestämmas på grundval

av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit.

Vid tillämpning av ExL är värdetidpunkten normalt den tidpunkt då

expropriationsmålet slutligt avgörs. Denna ordning ter sig mindre

lämplig vid beslut om upphävande av rätten till reaktordrift. Här bör i

stället som värdetidpunkt gälla tidpunkten för respektive beslutat drift-

stopp, eftersom reaktorn därefter inte genererar någon avkastning. För

sådan skada som inte uppskattas efter en avkastningsvärdering,

exempelvis direkta kostnader, bör dock, i enlighet med vad som gäller

inom expropriationsrätten, tiden för ersättningsmålets slutliga avgörande

utgöra värdetidpunkt.

Fixerad kalkylränta

Regeringens bedömning: Lagen bör, i motsats till vad som före-

slagits i promemorian och lagrådsremissen, inte innehålla någon

bestämmelse om fixerad kalkylränta.

Promemorians förslag: En kalkylränta om fem procentenheter skall an-

vändas vid diskontering av framtida driftsnetton till tidpunkten för upp-

hörande av rätten att utvinna kärnenergi.

Remissinstanserna: Generellt efterlyses en utförligare motivering till

arbetsgruppens förslag. Kraftföretagen och övriga företrädare för

näringslivet motsätter sig att en fixerad kalkylränta införs i lagtexten.

Uppsala tingsrätt, Kammarkollegiet och Naturskyddsföreningen anser

också att det bör prövas i det enskilda fallet vilken kalkylränta som är

skälig. Svenska Kraftverksföreningen och Sydkraft AB anför att det inte

går att generellt fastställa en kalkylränta som skall tillämpas över en lång

tidsperiod. Flera kraftföretag anser att vald räntesats är för hög. Svea

hovrätt påpekar att ersättningen med vald räntesats skulle bli lägre än om

den räntesats om 4 %, som är gängse i exempelvis vattenmål, skulle

tillämpas. Vattenfall AB föreslår en tillämpning av statsobligationsräntan

som alternativ.

Bland de instanser som tillstyrker regeln märks Kalmar tingsrätt, som

anser att förslaget om en kalkylränta om 5 % kan godtas i förenklings-

intresse, och Halmstads tingsrätt, som påpekar att det i och för sig var

vanligare i äldre lagstiftning att ange kapitaliseringsfaktorer direkt i

lagtexten, men att det kan finnas stora processekonomiska fördelar.

Tingsrätten pekar också på kärnkraftavvecklingens unika karaktär och att

den kalkylränta som valts kan antas stå i överensstämmelse med vad som

används i jämförbara situationer. Enligt Juridiska fakultetsstyrelsen vid

Lunds universitet framstår det i vart fall från rättsteknisk synpunkt som

en vinst att frågan får en klar lösning i lagen. Malmö tingsrätt finner

procentsatsen rimlig.

Lantmäteriverket anför att den angivna kalkylräntan är en

kalkylräntefot (realränta) som ofta brukar användas vid

avkastningsvärdering. Verket menar att denna kalkylränta även torde

vara rimlig när det gäller att bestämma intrångsersättning i den här

aktuella situationen. I de fall då det kan bli aktuellt att bestämma annan

ersättning bör kalkylräntan emellertid bestämmas med utgångspunkt från

producentens förräntning vid alternativ placering av kapital.

Skälen för regeringens bedömning: Att de värderingsmetoder som

utvecklats inom expropriationsrätten utnyttjas vid bestämmande av

ersättningen torde inte utesluta att det på flera punkter uppstår diskussion

om hur förlusten skall värderas. Driftsnettot motsvarar ett beräknat

kassaflöde som inte belastats med ränte- eller bolagsskattekostnader. Vid

beräkningen av framtida driftsnetton måste som tidigare nämnts beaktas

 förutom osäkerheten beträffande elpriset att man inte utan vidare kan

skriva fram anläggningens tidigare prestanda beträffande tillgänglighet

(drifttider och kapacitetsutnyttjande). Graden av osäkerhet i de faktorer

som bestämmer storleken på driftsnettot påverkar i sin tur den del av

kalkylräntan som skall beakta risk ( riskpremien ).

Arbetsgruppen har föreslagit att den kalkylränta som skall användas

vid diskonteringen av processekonomiska skäl fixeras i lagen. Storleken

på räntan har därvid föreslagits till fem procent.

Vid remissbehandlingen har, som framgår av redogörelsen för remiss-

opinionen, framförts synpunkter av olika slag, både angående

lämpligheten att fixera räntan och räntefotens storlek. Det till lagrådet

remitterade lagförslaget utformades dock på denna punkt i huvudsaklig

överensstämmelse med förslaget i promemorian med hänvisning till de

processekonomiska fördelarna. Lagrådet hade ingen invändning mot

denna lösning.

Frågan om en för alla fall tillämplig kalkylränta nu bör fixeras är

komplicerad och har under ärendets vidare beredning analyserats vidare.

En invändning som har förts fram mot en fixerad kalkylränta är att en

uppskattning av värdet på de anläggningar som omfattas av lagen

påverkas av faktorer som gör det olämpligt att bestämma en viss

schabloniserad räntesats, i synnerhet om denna sätts med utgångspunkt

från värderingsförfaranden där helt andra förutsättningar råder än vad

som är fallet vid kärnkraftverksamhet. Man måste vid värderingen ta

hänsyn till de avkastningskrav som vid en normal affärsmässig analys

ställs på kapitalet.

Av särskild betydelse i sammanhanget är också att avvecklings-

perioden kan förväntas bli utdragen över åtskilliga år, vilket innebär att

faktorer som har betydelse för uppskattning av marknadsvärdet kan

komma att uppvisa avsevärda variationer i olika fall. Dit hör givetvis

marknadsräntan men också andra faktorer som t.ex. skattesatser.

Enligt regeringens uppfattning har dessa argument tyngd. Det finns

därmed en uppenbar risk för att en i lagen fixerad räntesats, som skall

tillämpas under hela avvecklingsperioden, kan leda till en uppskattning

av en rörelses marknadsvärde som alltför mycket skiljer sig från det som

en förutsättningslös prövning skulle ha lett till. De processekonomiska

fördelarna av en schabloniserad räntesats uppväger inte denna risk. Vid

en prövning av kalkylräntans storlek bör alla relevanta faktorer beaktas,

som t.ex. den långsiktiga räntan på den allmänna kapitalmarknaden och

storleken på den riskpremie som marknadsmässigt betingas för

kärnkraftsanläggningarna. Riskpremien bör bestämmas efter en analys i

det enskilda fallet.

Sammanfattningsvis föranleder dessa överväganden regeringen att i det

lagförslag som nu föreläggs riksdagen inte ta upp någon regel om fixerad

kalkylränta för diskontering av driftsnettot.

Antagande om kärnkraftsreaktorns drifttid

Regeringens förslag: Ersättningen skall bestämmas utifrån

antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter

den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Kraftföretagen och de övriga företrädarna för

näringslivet (t.ex. Svenska Kraftverksföreningen och Vattenfall AB)

anser, med instämmande av bl.a. Malmö tingsrätt, att förhållandena i det

enskilda fallet bör få vara utslagsgivande. Från kraftföretagens sida görs

också gällande att regeln strider mot expropriationsrättsliga principer.

Sydkraft AB anser att processekonomiska skäl väger lätt i förhållande till

de mycket stora värden som berörs. Företaget saknar en analys av

konsekvenser. Enligt Sveriges Industriförbund kommer ersättningen att

kunna understiga full ersättning med mycket betydande belopp. Svea

hovrätt anser att en låsning till 40 år kan innebära oförmånligare

behandling av vissa skadelidande. Kammarkollegiet finner den

ersättningsbegränsande effekten omöjlig att överblicka och anser att det

kan göras gällande att regeln inte är förenlig med Europadomstolens

praxis.

Halmstads tingsrätt och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds

universitet tillstyrker förslaget. Fakultetsstyrelsen anför att det såvitt

framkommit synes rimligt att anta en 40-årig användningstid.

Uppsala tingsrätt, Justitiekanslern, Riksförbundet

Energileverantörerna och Svenska Elverksföreningen förordar en

presumtionsregel som kan motbevisas inte endast av staten.

Skälen för regeringens bedömning: En ersättningsregel kan

konstrueras på det sättet att storleken på ersättningen knyts till den tid

som återstår från reaktorns tagande ur drift till dess att den ändå, på

frivillig basis, hade fått tas ur drift. Mot en sådan regel kan argumenteras

att en tidsgräns kommer att kunna angripas som ett ställningstagande till

det omdiskuterade livslängdsbegreppet och att det bör kunna överlåtas på

tillståndshavaren att visa sin skada även i detta avseende (bilaga 1 s. 71

f., jfr förslaget i 1988 års promemoria). Vidare torde livslängden variera

mellan de olika reaktorerna.

Att i förväg välja ut en drifttid som schablon vid värderingen av den

rörelseskada som tillståndshavaren lider skulle emellertid kunna få stor

processekonomisk betydelse. En avkastningsberäkning förutsätter ett

antagande om reaktorns återstående livslängd. Utan några riktlinjer kom-

mer sannolikt en stor del av parternas argumentation och utredning i

ersättningsfrågan, både inom och utom rätta, att röra vilken reaktor-

livslängd som bör läggas till grund för bedömningen. Jämförd med en

regel som innehåller ett visst antaget slutdatum för samtliga reaktorer kan

en sådan regel också te sig mer rättvis, eftersom reaktorerna kommer att

tas ur drift vid olika tillfällen.

I betänkandet 1987/88:NU40 (s. 41 f.) uttalade Näringsutskottet följan-

de angående kärnkraftsreaktorernas tekniska livslängd. Avskrivnings-

tiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år. Den tekniska

livslängden är den tid under vilken reaktorn uppfyller alla krav på säker

och ekonomisk drift. Detta innebär att de underhålls- och reparation-

såtgärder som krävs för att upprätthålla säkerhet och drifttillgänglighet

måste vara lönsamma. Begreppet teknisk livslängd innefattar sålunda

också en ekonomisk komponent. Anläggningarna har av säkerhetsskäl

dimensionerats för att ha en livslängd av minst 40 år. Vissa komponenter

kan tidigare uppvisa fel förorsakade av t.ex. förslitning eller olika

miljöfaktorer. Med nuvarande teknik och ekonomiska villkor kan så gott

som alla komponenter och system i ett kärnkraftverk repareras eller bytas

ut. I fråga om byggnaden och inneslutningen finns betydande repara-

tionsmöjligheter med tillämpning av konventionell byggnadsteknik. Det

största problemet skulle vara en för tidig försprödning av reaktortanken.

Motåtgärder uppges finnas även vid ett sådant förlopp. Hittillsvarande

analyser motsäger inte det ursprungliga konstruktionsvillkoret att en

reaktortanks livslängd är minst 40 år.

Energikommissionen använde livslängden 40 år i sitt referensalterna-

tiv, dock med påpekandet att detta inte var något ställningstagande till

frågan om reaktorernas livslängd (SOU 1995:139 s. 452).

Mot bakgrund av det anförda har arbetsgruppen framfört uppfattningen

att 40 år utgör en lämplig tid för en schablonregel om värderingen av

rörelseskadan.

Vid remissbehandlingen har regeln kritiserats för att den skulle

medföra en begränsning av ersättningen. Vidare har bl.a. Justitiekanslern

anfört att det skulle vara mer skäligt att utforma en presumtionsregel som

kan motbevisas inte endast av staten.

 Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas

ojämnt, eftersom reaktorhavaren inte får möjlighet att hävda att drifttiden

överstiger 40 år. Syftet med regeln bör emellertid inte ses som enbart

processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna

intresseavvägningen. Med hänsyn till vad som anförts om den valda

längden på drifttiden i regeln torde den begränsning det i vissa fall skulle

kunna bli fråga om ligga inom godtagbara marginaler.

Regeringen delar således arbetsgruppens bedömning. I enlighet med

vad som föreslagits i promemorian bör därför som en särskild förutsätt-

ning vid ersättningens bestämmande gälla att ersättningen skall bestäm-

mas utifrån antagandet att kärnkraftsreaktorn inte kan nyttjas mer än 40

år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift, varmed avses

den tidpunkt då produktionen från en viss reaktor kopplades in på elnätet

och därmed började bidra till tillståndshavarens inkomster. Med

beaktande av vad som anförts angående valet av schablontid torde

parterna normalt utgå från en drifttid av 40 år. I det fallet att staten vill

göra gällande kortare drifttid för en viss reaktor, exempelvis beroende på

eventuella reparationsbehov, är det därför naturligt att det i första hand

ankommer på staten att förebringa utredning ifrågan.

7.4 Förfarandet

Regeringens förslag: Förfarandet enligt lagen inleds med att

regeringen beträffande en viss kärnkraftsreaktor beslutar att rätten till

reaktordrift skall upphöra vid en angiven tidpunkt. Beträffande

ersättningstalan tillämpas i huvudsak bestämmelserna i ExL om

rättegången i expropriationsmål. Detta innebär bl.a. att de regler i

ExL som syftar till att skydda panthavarnas intressen skall tillämpas

på innehavare av panträtt i fastighet som har använts vid reaktordrift.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I

förslaget hade dock inte innehavare av särskild rätt till fastighet talerätt.

Vidare saknas reglering om förskott på ersättningen samt hänvisning till

ExL:s regler om ersättning för rättegångskostnader.

Remissinstanserna: Synpunkter på beslutanderätt för regeringen m.m.

framgår av avsnitt 7.2.

Principen att tillämpa ExL:s regler om rättegången i expropriationsmål

tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanser. Svenska

Bankföreningen framhåller att det är nödvändigt att, genom en

hänvisning till ExL, säkerställa att kreditgivarnas berättigade intressen

kommer att tillgodoses.

Många remissinstanser, bland dem Malmö tingsrätt, Juridiska

fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet, NUTEK, Länsstyrelsen Skåne

län, Statens råd för kärnavfallsfrågor, Sveriges Industriförbund, Sydkraft

AB, OKG AB, Riksförbundet Energileverantörerna och Svenska

Elverksföreningen, förordar en i lag preciserad varseltid. Juridiska

fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet finner det mindre rimligt att i en

situation, där så stora ekonomiska värden står på spel, avstå från en

varselregel bara därför att förfarandet skall vara flexibelt och NUTEK

anför att en lagstadgad varseltid skulle underlätta planeringen för ny

produktionskapacitet och bättre tillgodose kravet på att ett beslut skall

vara förutsebart. Riksförbundet Energileverantörerna och Svenska

Elverksföreningen anser att varseltiden inte bör understiga 2 år.

Kraftföretagen, Sveriges Industriförbund och Svenska Bankföreningen

förordar en rätt till förskott på ersättning som lämnas enligt lagen. Mot

bakgrund av de stora beloppen och föreliggande krav att uppfylla

ingångna avtal måste det finnas en rätt att erhålla förskott, hävdar t.ex.

Riksförbundet Energileverantörerna och Svenska Elverksföreningen.

Sydkraft AB anser att principerna i 5 kap. 17 § ExL om bl.a. förskott bör

vara tillämpliga.

Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan, däribland

domstolarna, företrädarna för kraftindustrin, Domstolsverket, Juridiska

fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet, Länsstyrelsen i Skåne län,

Statens råd för kärnavfallsfrågor och Sveriges Industriförbund, anser att

reglerna om rättegångskostnader bör överensstämma med de regler som

finns i ExL.

Justitiekanslern anser på anförda skäl att uppgiften att bevaka statens

rätt i aktuella sammanhang bör ankomma på annan än Justitiekanslern.

Skälen för regeringens förslag:

Upphävande av rätten till reaktordrift m.m.

Enligt regeringens förslag inleds förfarandet enligt lagen med att rege-

ringen beslutar att upphäva rätten att utvinna kärnenergi för en viss

kärnkraftsreaktor och samtidigt anger från vilken tidpunkt som denna rätt

skall upphöra att gälla. I avsnitt 7.2 har redovisats de överväganden som

ligger bakom den föreslagna beslutsordningen. Bestämmelserna i ExL

om att talan måste väckas för att expropriationstillstånd skall kunna verk-

ställas tillämpas inte på beslut om upphävande av rätten att utvinna kärn-

energi, utan det blir direkt bindande för tillståndshavaren att ställa av

reaktorn vid den tidpunkt som regeringen bestämmer. Besluten kan inte

överklagas, men de torde kunna bli föremål för Regeringsrättens pröv-

ning enligt rättsprövningslagen.

Promemorieförslaget innehåller inte någon regel om varseltid, dvs. tid

från beslut om att rätten till reaktordrift skall upphöra till dess att

reaktorn enligt beslutet skall tas ur drift.

Under remissbehandlingen har ett flertal remissinstanser förordat att en

varselregel införs i lagen. Därvid har, liksom i promemorian, rätts-

säkerhets- och förutsebarhetssynpunkter anförts som skäl för en sådan

ordning. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har anfört att

det verkar mindre rimligt att i en situation, där så stora ekonomiska

värden står på spel, avstå från en varselregel bara därför att förfarandet

skall vara flexibelt. Regeringen bör enligt fakultetsstyrelsen utan

svårigheter i god tid kunna bedöma vilken reaktor som närmast bör

komma i fråga vid avställningen och när avställningen skall ske.

I denna fråga gör regeringen följande bedömning. En alltför kort

varseltid torde främst innebära en negativ påverkan i ekonomiskt

hänseende. De merkostnader som en kort varseltid skulle kunna innebära

har reaktorhavaren rätt till ersättning av staten för. Skulle en avstängning

av någon anledning möta hinder av säkerhetsskäl, måste dessa

naturligtvis beaktas på så sätt att tidpunkten för urdrifttagande skjuts upp

till dess en säker avstängning kan ske. Beträffande lagens inledande

tillämpning har regeringen i prop. 1996/97:84 tydliggjort sin avsikt när

det gäller vilka reaktorer som skall ställas av först och vid vilka

tidpunkter detta bör ske. Som framgår av propositionen är den fortsatta

avvecklingen beroende av flera energipolitiska och ekonomiska faktorer,

vilka i nuläget är i princip oförutsebara. Förhållandena kan också variera

för olika reaktorer. Mot denna bakgrund kan det enligt regeringens

mening inte anses nödvändigt med en uttrycklig regel om varseltid i

lagen. Regeringen kommer givetvis att vara uppmärksam på frågan om

skälig varseltid och därvid beakta den negativa inverkan som ett beslutat

urdrifttagande kan ha på kärnkraftföretagets möjlighet att planera

verksamheten.

Förskott m.m.

Vid expropriation skall domstolen, när den exproprierande har medgetts

förhandstillträde, besluta om förskott på ersättningen, såvida det inte är

uppenbart att ersättningen kommer att bli obetydlig (se 5 kap. 17 § tredje

stycket ExL). Även i annat fall när den exproprierande tillträtt

egendomen får domstolen förordna om förskott på den slutliga

ersättningen (se 5 kap. 20 §).

I promemorian har inte framlagts några förslag om att den

ersättningsberättigade skall ha rätt till förskott på den slutliga

ersättningen. Flera remissinstanser har efterlyst regler om förskott.

Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för att en möjlighet

att besluta om förskott införs i lagen. Det går inte att bortse från att det

ibland kan komma att dröja en inte obetydlig tid mellan den tidpunkt då

rätten att driva kärnkraftsreaktorn för att utvinna energi upphör och den

tidpunkt då domstolens avgörande i ersättningsfrågan vinner laga kraft.

Den ersättningsberättigade kommer under denna mellantid inte att kunna

tillgodogöra sig några intäkter av kärnkraftsverksamheten men kommer

fortfarande att belastas av vissa kostnader, exempelvis för låneräntor.

Uppenbarligen kan detta leda till olika slag av ekonomiska olägenheter

för den ersättningsberättigade. Dessa olägenheter undanröjs inte helt av

att den ersättningsberättigade längre fram erhåller ränta på ersättningen

för förfluten tid.

Regeringen anser därför att det i lagen bör tas in bestämmelser om

förskott på ersättningen. Reglerna bör lämpligen utformas så att den

domstol vid vilken talan om fastställande av ersättning har väckts på

yrkande av den ersättningsberättigade får fastställa förskott på den

slutliga ersättningen. Enligt regeringens mening finns det inte anledning

att i lagen reglera storleken av förskottet; den frågan bör överlämnas till

rättstillämpningen. Det ligger emellertid i sakens natur att förskottet inte

får bestämmas till högre belopp än vad som kan antas utgå i slutlig

ersättning och att domstolen vid skattningen av ersättningen bör tillämpa

en viss säkerhetsmarginal.

Den ersättningsberättigade bör därutöver tillgodoses genom en rätt till

avkastningsränta på ersättningen. Avkastningsräntan bör utgå från den

tidpunkt då rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi upphör till

den tidpunkt då förskott eller slutlig ersättning förfaller till betalning. Av-

kastningsräntan bör i likhet med vad som gäller enligt 6 kap. 16 § ExL

 utgå enligt 5 § räntelagen (1975:635).

Rättegången i mål om ersättningstalan

Att anknyta till reglerna om handläggning av expropriationsmål är något

som har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av så gott som samtliga

remissinstanser. Några, t.ex. Sydkraft och OKG, anser att det lämpligaste

vore att en avvecklingslag fullständigt och entydigt reglerar alla frågor

rörande ersättningens bestämmande, betalning m.m. Även dessa finner

det dock lämpligt att ta ExL till utgångspunkt.

Arbetsgruppen har föreslagit att ersättningstalan skall prövas vid

fastighetsdomstol. Detta förslag synes ha godtagits av de flesta

remissinstanser. OKG AB anser emellertid, med hänvisning till förslaget i

1988 års promemoria, att det är lämpligare att Stockholms tingsrätt

prövar målen, än att prövningen skall ske i fyra olika fastighetsdomstolar

var för sig. I den nämnda promemorian föreslogs att tillståndshavaren

skulle ges rätt att väcka ersättningstalan mot staten vid allmän domstol.

På grund av ersättningsfrågornas komplexa natur befanns det vara

lämpligt att frågorna i första instans prövades vid en och samma tingsrätt.

Denna instans borde enligt 1988 års förslag vara Stockholms tingsrätt

(Ds 1988:11 s. 47 f.). Som arbetsgruppen konstaterat är förutsättningarna

nu annorlunda genom anknytningen till ExL. Regeringen finner därför, i

likhet med arbetsgruppen, att tvister enligt förevarande lag bör prövas av

fastighetsdomstol, som handlägger expropriationsmål i första instans.

Enligt förslaget i promemorian väcks ersättningstalan genom ansökan

om stämning av staten, tillståndshavaren eller fastighetsägaren. Till följd

av den bedömning regeringen gjort angående kretsen av

ersättningsberättigade bör det tillföras en talerätt för innehavare av

särskild rätt till fastighet som har använts vid reaktordrift. Med anledning

av vad Justitiekanslern anfört kan här nämnas att frågan om vem som

skall föra statens talan kommer att behandlas i annat sammanhang. Vad

gäller de inledande förhandlingarna med Sydkraft AB har regeringen

beslutat att tillkalla en särskild förhandlare.

De taleberättigade har i princip möjlighet att väcka talan från det att ett

beslut om att en reaktor skall tas ur drift har meddelats. För att markera

vikten av att ersättningsfrågan inte hålls svävande under alltför lång tid

har en tidsgräns om tre år införts för statens del. Enligt Uppsala tingsrätt

talar det angivna skälet för att tidsfristen bör sättas kortare. Regeringen

finner dock att föreslagen tid bör kvarstå med hänsyn till den tid som

parterna kan behöva avsätta till förhandlingar och andra förberedelser

inför talans väckande.

I syfte att göra reglerna i ExL om oskadlighetsprövning och nedsätt-

ning i panthavarnas intresse tillämpliga även vid förhandlingsöverens-

kommelser har arbetsgruppen föreslagit att domstols fastställande av

ersättningen görs obligatoriskt. Vidare har, med viss modifikation av

regeln i ExL, föreslagits att panthavarnas samtycke skall vara en

förutsättning för att en förlikning som innehåller naturaprestationer skall

godkännas av domstolen.

Svenska Bankföreningen har tillstyrkt de föreslagna lösningarna. I

övrigt har arbetsgruppens förslag till metoder för att skapa skydd för

kreditgivarna lämnats utan närmare kommentarer vid

remissbehandlingen.

Regeringen ansluter sig till vad arbetsgruppen föreslagit i fråga om

skydd för panthavarna och delar också dess bedömning att det inte bör

föreligga hinder mot att stadfästa en förlikning som innehåller natura-

prestationer, så länge panthavarna lämnar sitt samtycke.

Är staten och den enskilde tillståndshavaren överens, kan ersättningen

fastställas tämligen omgående. Domstolen måste dock även beakta pant-

havarnas intressen. Enligt vad som tidigare redovisats kommer målet vid

fastighetsdomstolen att handläggas i huvudsak enligt reglerna om

expropriationsmål; dock att vissa särskilda förutsättningar skall tillämpas

vid bestämmande av ersättning enligt förevarande lag. Med beaktande av

dessa regler bestämmer domstolen ersättningen och avgör i vad mån

nedsättning skall ske. Vid nedsättning, fördelning och utbetalning

tillämpas ExL:s regler.

I promemorian föreslås att rättegångsbalkens regler om fördelning av

rättegångskostnader i tvistemål skall tillämpas i stället för ExL:s regler.

Arbetsgruppen konstaterar att huvudprincipen i ExL är att den expro-

prierande svarar för såväl sina egna som motpartens kostnader. Det har

ansetts otillfredsställande om sakägaren inte får ersättning för alla

befogade kostnader för utredning m.m. Enligt arbetsgruppen gör sig

emellertid inte samma hänsyn gällande i mål om ersättningstalan i an-

ledning av återkallat drifttillstånd.

Förslaget har mött stark remisskritik. Juridiska fakultetsstyrelsen vid

Lunds universitet har anfört att den särskilda rättegångskostnadsregeln i

ExL från början närmast lär ha grundats på vissa billighetsskäl (jfr NJA

II 1918 s. 257 och även NJA II 1950 s. 284 f.); den enskilde parten

drabbas oförskyllt av en tvist som ofta rör komplicerade och svårutredda

frågor, och det har därför tett sig rimligt att han som huvudregel slipper

svara för kostnaderna. Fakultetsstyrelsen konstaterar att detta tydligen

har ansetts gälla alla som utsätts för expropriation, oavsett förmögenhets-

ställning. Även Kammarrätten i Göteborg har anfört principiella skäl till

varför förslaget i denna del är otillfredsställande, även om det från strikt

ekonomisk synpunkt inte kan anses oskäligt betungande för statens

motpart att svara för sina egna rättegångskostnader.

Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det även i denna

del finns anledning att följa ExL:s reglering. De relevanta reglerna i

7 kap. ExL om rättegångskostnadsersättning bör således göras tillämpliga

på ersättningsmål enligt den nu föreslagna lagen.

8 Författningskommentar

Regeringens förslag till lagtext överensstämmer i huvudsak med

promemorieförslaget. I förslaget till lag om kärnkraftens avveckling har

tillkommit en rätt till förskott på ersättningen (10 §) och en hänvisning

till ExL:s regler om ersättning för rättegångskostnader (13 §).

Beträffande beslutskriterierna har ett kriterium tillkommit och ett av de

tidigare föreslagna modifierats (3 § andra stycket). På förslag av

Lagrådet har bestämmelserna om regeringens beslut placerats närmast

efter 1 §. Bestämmelsen i 7 § första stycket 1 har också ändrats i enlighet

med vad Lagrådet har föreslagit. Bestämmelsen om fixerad kalkylränta

har utgått, vilket medfört att regeln om antagande om drifttid numera

återfinns i 7 § första stycket 2. I 14 § har en hänvisning även gjorts till 6

§. I övrigt har remissvaren föranlett att vissa av bestämmelserna erhållit

en annan utformning utan avsedd ändring i sak.

8.1 Förslaget till lag om kärnkraftens avveckling

1 §

Av bestämmelsens första stycke framgår lagens tillämpningsområde, dvs.

att rätten att driva kärnkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi skall

upphöra som en följd av omställningen av energisystemet i Sverige. Med

begreppen "kärnkraftsreaktor" och "utvinna kärnenergi" avses detsamma

som enligt kärntekniklagen (se 1 och 2 §§ kärntekniklagen). Forsknings-

reaktorer omfattas således inte av lagen.

Syftet med omställningen av energisystemet framgår av det andra

stycket. De kriterier som tas in i en lag om kärnkraftsavveckling måste

bygga på de förutsättningar för avvecklingen som ingår i riksdagens

energipolitiska beslut i juni 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12,

rskr. 1996/97:272). Till grund för beslutet ligger att omställningen av

energisystemet i Sverige skall ha som syfte att åstadkomma en ekologiskt

och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag.

Omställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att till-

försäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt kon-

kurrenskraftiga villkor.

Syftet med omställningen och dess genomförande skall enligt 3 § ut-

göra utgångspunkt för regeringen när den fattar beslut enligt lagen.

Genom regeringens beslut upphävs tillstånd enligt kärntekniklagen till

viss del, nämligen såvitt avser rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att

utvinna kärnenergi. I övrigt kvarstår tillståndet oförändrat. Tillstånds-

havarna har alltså även efter beslut om upphörande av tillstånd enligt

denna lag rätt och, i vissa fall, skyldighet att vidta åtgärder som inte

berörs av att rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi upphör

(se avsnitt 8.2).

2 §

Genom bestämmelsen ges regeringen rätt att besluta att tillstånd enligt

kärntekniklagen skall upphöra att gälla såvitt avser rätten att driva en

kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi. För beslutet saknar det

betydelse om tillståndet genom särskilt villkor är tidsbegränsat eller inte

(se bilaga 1, s. 22 f.). De överväganden som ligger bakom

beslutsordningen redovisas i avsnitt 7.2. I beslutet skall anges från vilken

tidpunkt som rätten till reaktordrift skall upphöra att gälla. Tillståndsha-

varen är skyldig att se till att driften upphör senast vid denna tidpunkt.

3 §

I paragrafen anges de kriterier som regeringen har att beakta vid bestäm-

mande av avvecklingstakten och turordningen mellan reaktorerna. I

första stycket anges att beslut enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i

att varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst

gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genom-

förande enligt 1 § andra stycket. Som framgår av allmänmotiveringen

(avsnitt 7.2) blir den fortsatta avvecklingen efter det inledningsskede som

beskrivs där beroende av utvecklingen i en lång rad avseenden, vilket gör

det svårt att nu närmare konkretisera den praktiska innebörden av detta

övergripande kriterium.

I andra stycket upptas kriterier som rör den enskilda reaktorn. Hänsyn

skall alltså inom ramen för det övergripande kriteriet i första stycket

också tas till faktorer som gäller enskilda reaktorer. Som framgår av

allmänmotiveringen anses det inte möjligt att nu rangordna reaktorerna

på grundval av reaktorsäkerhets- eller strålskyddsförhållanden. Skulle en

återkallelse av tillstånd vara direkt nödvändig av säkerhetsskäl skall, som

framgår av 4 §, kärntekniklagen tillämpas. Det sagda hindrar dock inte

att aspekter med anknytning till säkerhet kan vägas in vid bedömningen

av i vilken ordning reaktorerna skall tas ur drift (se avsnitt 7.2).

Som exempel på vad som skall beaktas anges i andra stycket

geografiskt läge, ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.

 Konstruktion har valts i stället för det i promemorian föreslagna reak-

tortyp , eftersom det senare uttrycket kan leda till en alltför snäv

tolkning. Kriteriet betydelse för energisystemet finns inte i

promemorieförslaget. Med detta kriterium görs klart att vid bedömningen

skall beaktas frågor som reaktorns produktionskapacitet och hur ett

eventuellt urdrifttagande skulle påverka balansen i elnätet. Vid denna

bedömning kan också reaktorns geografiska läge ha viss betydelse.

Det bör understrykas att regeringen skall göra en samlad bedömning

där olika handlingsalternativ får vägas mot varandra. De angivna

kriterierna skall ses som exempel och deras betydelse kan variera i det

enskilda fallet. Som framgår av allmänmotiveringen kan med hänsyn till

frågans stora betydelse de olika handlingsalternativen förväntas bli

ingående belysta och debatterade.

4 §

Paragrafen, som motsvarar 2 § andra stycket i arbetsgruppens förslag till

lagtext, behandlar konkurrenssituationen då en återkallelse av tillståndet

aktualiseras enligt 15 § kärntekniklagen. Är det fråga om någon åter-

kallelsegrund som anges i den bestämmelsen, dvs. någon omständighet

av betydelse från säkerhetssynpunkt, skall det först avgöras om tillstån-

det skall återkallas enligt kärntekniklagen. Om resultatet blir att till-

ståndet inte återkallas, kan ett beslut enligt förevarande lag bli aktuellt.

5 §

Tillståndshavare och fastighetsägare som berörs av att tillståndet till

reaktordrift upphör har rätt till ersättning för förlust som de lider i sam-

band med att rätten att utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen

(första stycket). Frågor om förlust i samband med återkallelse av tillstånd

enligt kärntekniklagen skall självfallet bedömas enligt den lagen.

Kärntekniklagen saknar bestämmelser om ersättning. Vid lagens till-

komst anfördes att tillståndshavaren inte var berättigad till ersättning vid

återkallelse eller annat ingrepp av säkerhetsskäl (prop. 1983/84:60 s.

227). De allmänna övervägandena till grund för ersättningsregeln finns i

avsnitt 7.3.1.

Bevisbördan för påstådd förlust ligger i princip på den ersättnings-

berättigade. Vid värdering av en rörelseskada åligger det tillstånds-

havaren att tillhandahålla utredning om tillgångar, omsättning etc. i

rörelsen. Allmänna ersättningsrättsliga principer gäller, t.ex. att ersätt-

ning inte skall utgå om den ersättningsberättigade hade kunnat begränsa

sin skada eller om han kan kompensera sig på annat sätt än genom ersätt-

ning.

Enligt andra stycket skall vad som sägs om ägare till fastighet som har

använts vid reaktordrift även gälla innehavare av nyttjanderätt eller annan

särskild rätt till fastigheten. Följden blir att innehavare av särskild rätt

blir berättigad till ersättning enligt lagen samt erhåller talerätt i enlighet

med 8 §.

6 §

Liksom flera andra lagar som innehåller ersättningsregler vid offentliga

ingrepp (se avsnitt 5.2.1) hänvisar även denna lag till ExL. Avvikande

bestämmelser finns i 7 §. I ExL förekommer tre ersättningsformer,

nämligen löseskilling, intrångsersättning och annan ersättning

(beträffande definitioner av dessa termer, se avsnitt 5.2.2). Löseskilling

förekommer inte enligt lagen om kärnkraftens avveckling, eftersom lagen

saknar möjlighet till inlösen (angående denna fråga, se avsnitt 7.3.1).

Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts vid

reaktordrift jämställs med intrångsersättning enligt ExL. Detta får bl.a.

till följd att ersättning för sådan värdeminskning skall sättas ned och

fördelas mellan panthavarna i fastigheten, såvida inte dessa medger

annat. Kompensation i enlighet med lagen kan i övrigt avse annan ersätt-

ning för utebliven kraftproduktion på grund av att rätten till reaktordrift

upphävts, vilket framgår av den sista meningen i paragrafen. Som annan

ersättning kan också kompensation utgå för andra sådana direkta kost-

nader som urdrifttagandet medför och som inte täcks av fonderade

medel.

Det kan inträffa att fastighetsägaren och den som har tillståndet att

driva kärnkraftsreaktorn är olika rättssubjekt, låt vara att det ofta torde

finnas en koncerngemenskap eller annan intressegemenskap mellan dem.

I så fall är både fastighetsägaren och tillståndshavaren berättigade till

ersättning. Även om ersättningen i ett sådant fall skall bestämmas

individuellt för varje ersättningsberättigad ligger det i sakens natur att

den totala ersättningen normalt inte bör överstiga vad som skulle ha

utgått om fastighetsägare och tillståndshavare hade varit en och

densamme. Den intrångsersättning som tillkommer fastighetsägaren bör i

ett sådant fall, om panthavarna inte medger annat, bestämmas med

ledning av de arrendeintäkter eller motsvarande som upplåtelsen till

tillståndshavaren ger. I så fall får vid bestämmandet av ersättning till

tillståndshavaren för rörelseskada motsvarande kostnader för

arrendeavgifter beaktas när framtida driftsnetton bestäms.

7 §

När ersättningen skall bestämmas aktualiseras en avkastningsvärdering. I

denna paragraf anges särskilda förutsättningar som skall tillämpas vid en

sådan bedömning. Syftet med dessa förutsättningar är att bestämma en

skälig nivå och att skapa förutsebarhet beträffande ersättningens storlek.

Som framgått av avsnitt 7.3.2 anser regeringen att paragrafen inte bör

innehålla en regel om fixerad kalkylränta.

I princip står det parterna fritt att träffa överenskommelser som avviker

från värderingsresultat där förutsättningarna har tillämpats. Domstolen är

dock skyldig att, på sätt som föreskrivs i ExL, se till panthavarnas

intressen när ersättningen fastställs.

Bestämmelsen i första stycket punkten 1 bygger på den s.k. influens-

regeln i 4 kap. 2 § ExL (se avsnitt 5.2.3) och har justerats i enlighet med

Lagrådets förslag. En tillståndshavare bör inte kompenseras för förlust

till den del denna har samband med en prishöjning som beror på att

reaktordriften upphör till följd av ett beslut enligt lagen. Har upphörandet

av driften vid en reaktor medfört inverkan av någon betydelse på elpriset,

skall därför ersättningen bestämmas på grundval av det pris som skulle

ha gällt om sådan inverkan inte förekommit. Vid varje beslut får alltså en

uppskattning ske av prisnivån vid tidpunkten för beslutat driftstopp om

reaktorn inte hade tagits ur drift. Beträffande priset på högspänd el

hänvisas i avsnitt 7.3.2 till Sveriges officiella statistik angående uppgift

om det pris som kan användas vid bedömningen. Prishöjningar som inte

har samband med att rätten att driva reaktorn upphör har tillståndsha-

varen rätt att tillgodoräkna sig vid ersättningens bestämmande.

En annan viktig omständighet vid användning av avkastningsmetoden

är bedömningen av kärnkraftsreaktorns livslängd. I första stycket

punkten 2, motsvarande punkten 3 i lagrådsremissen, föreskrivs att

ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att kärnkraftsreaktorn

inte kan nyttjas mer än 40 år. Utgångspunkten för beräkningen av tiden

är det tillfälle då reaktorn togs i kommersiell drift. Härmed avses den

tidpunkt då produktionen från en viss reaktor kopplades in på elnätet och

därmed började bidra till tillståndshavarens inkomster. Det skall antas att

reaktorn inte kan nyttjas mer än 40 år. Med beaktande av vad som anförts

i allmänmotiveringen (avsnitt 7.3.2) angående valet av schablontid torde

parterna normalt utgå från en drifttid av 40 år.

Av andra stycket framgår att värdetidpunkten vid bestämmande av

ersättning enligt lagen är den tidpunkt vid vilken rätten att driva en

reaktor för att utvinna kärnenegi skall upphöra att gälla i enlighet med

regeringens beslut. Den ersättningsberättigade skall få kompensation för

förändringar i det allmänna prisläget mellan det att reaktorn togs ur drift

och den tidpunkt då ersättningen fastställs, vilket framgår av bestäm-

melsen i andra punkten som ansluter till 4 kap. 4 § andra stycket ExL.

8 §

Ersättning enligt lagen skall alltid fastställas av domstol och bestämmel-

sen innehåller regler om väckande av ersättningstalan. Det får förutsättas

att beslut enligt 3 § följs av förhandlingar mellan staten och tillstånds-

havaren om ersättningens omfattning. Skälet till att fastställelse krävs i

de fall där en uppgörelse träffas är att skyddsreglerna för borgenärer med

panträtt i fastigheten äger tillämpning även för dessa fall.

Av första stycket framgår att staten, tillståndshavare och ägare till

fastighet som har använts vid reaktordrift har talerätt. Sådan rätt

tillkommer också innehavare av särskild rätt till fastighet, eftersom

rättighetshavaren enligt 5 § andra stycket jämställs med fastighetsägare.

Talan väcks genom ansökan om stämning. För att markera vikten av att

ersättningsfrågan inte hålls svävande under alltför lång tid har en tids-

gräns om tre år införts för statens del. Om inte någon av parterna har

väckt talan dessförinnan, skall staten ansöka om stämning.

Tvister enligt lagen handläggs i princip enligt reglerna om expropria-

tionsmål (se 9 §), vilka prövas av fastighetsdomstol. I andra stycket före-

skrivs därför att talan skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars

domkrets reaktorn är belägen.

9 §

Paragrafen hänvisar till 5 kap. ExL, som innehåller bestämmelser om

rättegången i expropriationsmål m.m. I 5 kap. 12 § finns vissa särskilda

bestämmelser om den materiella processledningen vid handläggning av

expropriationsmål i fastighetsdomstolen. Enligt paragrafens andra stycke

skall domstolen, om det inte är uppenbart obehövligt, genom särskilt

beslut meddela parterna vilken utredning som enligt domstolens mening

bör förebringas i målet (utredningsbeslut). Bestämmelsen i 5 kap. 23 §

ExL att ersättningen skall bestämmas särskilt för varje sakägare får

betydelse i de fall tillståndshavaren och fastighetsägaren inte är

densamme. Enligt nämnda paragraf skall intrångsersättning och annan

ersättning bestämmas var för sig. Enligt 5 kap. 25 § ExL skall hänsyn tas

till borgenärers rätt när ersättningen bestäms och detta skall ske även om

parterna är överens om ersättningens storlek.

Ersättningen skall enligt 5 kap. 27 § ExL bestämmas i pengar att

betalas på en gång. I andra stycket föreskrivs att ersättning får

bestämmas i annat än pengar om partena är överens och medgivande har

lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Till

skillnad mot vad som gäller enligt ExL är det alltså möjligt att, under

angivna förutsättningar, fastställa att ersättning skall ske helt eller delvis

genom naturaprestationer.

10 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om förskott. Bestämmelsen

överensstämmer nära med de bestämmelser om förskott som finns i

5 kap. 17 § tredje stycket och 20 § ExL men är av naturliga skäl inte

kopplad till den lagens regler om tillträde. Frågan om förskott kan tas

upp av domstolen på yrkande av den ersättningsberättigade så snart talan

om fastställande av ersättning har väckts vid fastighetsdomstolen. Den

begränsningen gäller dock att beslut om förskott inte får meddelas innan

tillståndet att driva kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi har

upphört (se första stycket).

Lagtexten lämnar ingen ledning i fråga om förskottets storlek. Det är

naturligt att förskottet bestäms med beaktande av vad som slutligen kan

komma att utdömas i det enstaka fallet. Eftersom det är fråga om ett

förskott, bör det givetvis tillses att förskottet inte kommer att överstiga

den slutliga ersättningen. Det är därför naturligt att domstolen skattar

förskottet med viss försiktighet.

I andra stycket har intagits en regel som förhindrar upprepade

förskottsframställningar. Bestämmelsen har sin förebild i ExL (se 5 kap.

20 § andra stycket ExL).

Beträffande förfarandet i samband med att förskott beslutas hänvisas i

tredje stycket till 5 kap. 21 § ExL. Av hänvisningen följer att frågan om

förskott kan tas upp utan föregående stämning givetvis under

förutsättning att talan om fastställande av ersättning tidigare är väckt

och att parterna skall få tillfälle att yttra sig innan förskott beslutas.

Frågan om förskott skall avgöras genom dom. Domen behöver inte

föregås av en huvudförhandling, men det kan givetvis från

processlednings- och utredningssynpunkt ändå vara lämpligt att en

huvudförhandling hålls.

Paragrafens fjärde stycke rör överklagande av ett beslut om förskott.

Regleringen överensstämmer med den i 5 kap. 22 § ExL.

11 §

Första stycket hänvisar till bestämmelserna i 6 kap. ExL om betalning

och nedsättning av expropriationsersättning. Intrångsersättning betalas

enligt 6 kap. 1 § ExL normalt genom nedsättning hos länsstyrelsen.

Syftet med nedsättning är att se till att innehavare av panträtt i fastigheten

inte lider förlust av att fastighetens värde minskar. Nedsättning skall

enligt 6 kap. 2 § ExL inte ske om fastigheten inte svarar mot någon

beviljad eller sökt inteckning eller om de borgenärer som har panträtt i

fastigheten medgett att ersättningen betalas ut till den ersättnings-

berättigade. Medgivande behövs inte av panthavare för vars rätt av-

görandet saknar betydelse. Det är praktiskt att domstolen först gör en

oskadlighetsprövning och därefter talar om vilka medgivanden som

behövs. Enligt 6 kap. 3 § ExL skall domstolen när den bestämmer in-

trångsersättningen ange i vad mån nedsättning skall ske. Om nedsättning

inte sker skall ersättningen enligt 6 kap. 4 § ExL betalas ut direkt till den

ersättningsberättigade.

Tidsfristen för betalning eller nedsättning anges i andra stycket. Den

där angivna tremånadersfristen överensstämmer med vad som gäller

enligt 6 kap. 7 § ExL med den skillnaden att det inte har föreskrivits

någon kortare betalningsfrist för betalning av förskott.

12 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om ränta. I första meningen anges

den avkastningsränta som löper från det att rätten att driva kärnkrafts-

reaktorn upphör till den tidpunkt då ersättningen skall betalas. Andra

meningen innehåller bestämmelser om dröjsmålsränta för det fall att

ersättningen betalas senare än som hade bort ske.

13 §

Paragrafen innehåller en hänvisning till ExL:s regler om ersättning för

rättegångskostnader. Hänvisningen innebär att huvudprincipen blir att

staten kommer att svara för såväl sina egna som motpartens kostnader i

målet vid fastighetsdomstolen (7 kap. 1 §) och, vad gäller målet i högre

rätt, att den ersättningsberättigade får svara för sina egna kostnader

endast när han själv överklagat och förlorat (7 kap. 3 §). Undantag gäller

för sådana fall som avses i 18 kap. 6 och 8 §§ rättegångsbalken.

Som nämnts vid 9 § skall domstolen meddela ett s.k. utredningsbeslut.

Av 7 kap. 1 § andra stycket följer att om den ersättningsberättigade

förebringat utredning i strid med utredningsbeslutet, så ersätts kostnaden

för sådan utredning endast i den mån utredningen haft betydelse för

utgången i målet.

I 7 kap. 5 § ExL regleras frågan om förskott på ersättning för

rättegångskostnader.

14 §

Paragrafen innehåller vissa anvisningar vid tillämpningen av bestäm-

melserna i ExL. Reglerna i 3 och 4 §§ används i stället för reglerna i ExL

om förfarandet vid beviljande och verkställande av expropriationstill-

stånd. Vid tillämpning av ExL:s bestämmelser om ersättning och

rättegång skall dock vad som sägs om expropriationstillstånd avse beslut

enligt 3 §.

8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om

kärnteknisk verksamhet

14 §

Som antytts vid kommentaren till 1 § lagen om kärnkraftens avveckling

kvarstår i princip tillståndshavarens skyldigheter enligt kärntekniklagen

efter ett beslut om att rätten till reaktordrift skall upphöra enligt

avvecklingslagen. För att detta klart skall framgå har 14 §

kärntekniklagen kompletterats i enlighet med vad Lagrådet har förslagit

(promemorieförslagets hänvisning i 15 § kärntekniklagen har utgått).

Enligt 10 § 3 kärntekniklagen är tillståndshavaren skyldig att på ett

säkert sätt avveckla och riva en anläggning i vilken verksamheten inte

längre skall bedrivas. Häri ligger bl.a. ett ansvar för att klarlägga vilka

åtgärder som behövs och hur dessa åtgärder skall kunna vidtas. I skyldig-

heten ingår en fullständig demontering och bortforsling av t.ex. en

reaktor och övriga anordningar som ingår i reaktoranläggningen (prop.

1983/84:60 s. 90 f.). Av 13 § kärntekniklagen följer att bestämmelser om

reaktorhavares skyldighet att betala en avgift till staten finns i lagen

(1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle

m.m. (finansieringslagen). I 14 § kärntekniklagen stadgas att skyldig-

heterna enligt 10 § samma lag kvarstår till dess de har fullgjorts eller be-

frielse från dem har medgetts även om ett tillstånd återkallas eller till-

ståndets giltighetstid går ut eller om rätten att driva en reaktor upphör

enligt avvecklingslagen. I de avseenden tillståndet fortfarande gäller efter

en tillämpning av avvecklingslagen, gäller således även skyldigheterna

enligt kärntekniklagen.

26 Rättsliga frågor i samband med kärn

 kraftens avveckling

Innehåll

1. Inledning

2. Viss tidigare och nu gällande lagstiftning på

 kärnteknikområdet i huvuddrag

 2.1 Atomenergilagen, villkorslagen och rådrumslagen

 2.2 Kärntekniklagen

 2.3 Tillsynsverksamheten

 2.4 Finansieringslagen

3. Avvecklingsfrågan

 3.1 De legala förutsättningarna för ett beslut om en

 avveckling av kärnkraften

 3.2 Hur skall beslutet komma till uttryck

 3.2.1 Frågan om lagstiftning beträffande de

 tidsbegränsade tillstånden

 3.3 Skall avvecklingsordningen följa direkt av lag eller

 bör vissa ramar ges i lag i kombination med att regeringen

 ges rätt att fatta beslut

 3.4 Kriterier för en avvecklingsordning

4. Ersättningsfrågan

 4.1 Rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar -

 rättsläget före de senaste ändringarna av 2 kap.

 18 § RF m.m.

 4.1.1 Allmänt om rådighetsinskränkningar och rätt

 till ersättning

 4.1.2 Rätten till ersättning vid ingrepp mot tillstånds-

 pliktig verksamhet

 4.1.3 Rätten till ersättning inom kärnteknikområdet

 4.2 Rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF

 4.3 Rätten till ersättning enligt Europakonventione

 4.4 Ersättningsskyldighetens omfattning

 4.4.1 Ersättningsskyldighetens omfattning enligt

 2 kap. 18 § andra stycket RF

 4.4.2 Ersättningsskyldighetens omfattning enligt

 Europakonventionen

 4.5 Måste rätten till ersättning regleras i lag

 4.6 Hur bör en ersättningsregel utformas

 4.7 Kreditgivarnas intressen

5. Berörda frågors behandling i vissa andra länder

6. Övrigt

Bilaga: Översikt över vissa av regeringens beslut avseende

 tillstånd till kärnteknisk verksamhet

1 Inledning

Denna promemoria behandlar vissa rättsliga aspekter på ett för kraftföretagen

bindande beslut om avveckling av en eller flera reaktorer. Promemorian behandlar

däremot inte sådana beslut, som kan tänkas få en av kraftföretagen själva

företagen

avveckling som konsekvens.

 Det är främst två huvudfrågor som behandlas - dels förutsättningarna och

formerna för ett av statsmakterna fattat beslut om en avveckling

(avvecklingsfrågan),

dels vilka de rättsliga konsekvenserna av ett sådant beslut kan vara

(ersättningsfrågan).

 De olika frågorna diskuteras enbart från teknisk synpunkt, med sikte på

vad staten

har för skyldigheter enligt främst grundlag och den europeiska konventionen den

4

november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (härefter Europakonventionen). Promemorian tar inte

ställning till vare sig det lämpliga sättet för en avveckling eller till den

rimliga

regleringen av ersättningsfrågan. Promemorian är i stället avsedd att vara ett

underlag

för Energikommissionens ställningstaganden.

 De aktuella frågorna har tidigare delvis behandlats i

departementspromemorian

Ds 1988:11, Rättsliga frågor i samband med kärnkraftens avveckling. I denna

promemoria föreslogs vissa lagändringar innebärande bl.a. att tillstånd att

bedriva

kärnteknisk verksamhet skulle kunna återkallas som ett led i genomförandet av

riksdagens beslut om riktlinjer för en avveckling senast år 2010 av kärnkraften.

Tillståndshavaren skulle enligt förslaget ges rätt till skälig ersättning av

staten för

förlust till följd av att tillståndet upphörde tidigare än 25 år efter det att

reaktorn togs i

kommersiell drift; utebliven vinst skulle dock inte ersättas.

 Promemorian Ds 1988:11 tillkom mot bakgrund av vissa riktlinjer som

riksdagen

år 1988 hade preciserat för energipolitiken; regeringen skulle senare lägga fram

närmare förslag. Promemorian fick ett blandat remissmottagande. Dess

överväganden lades aldrig till grund för förslag i proposition.

 Efter 1988 års förslag har bl.a. vissa lagändringar skett och

resonemangen i

promemorian har delvis förlorat i aktualitet.

2 Viss tidigare och nu gällande

 lagstiftning på kärnteknikområdet i

 huvuddrag

2.1 Atomenergilagen, villkorslagen och

 rådrumslagen

I 4 § lagen (1956:306) om rätt att utvinna atomenergi m.m. (härefter

atomenergilagen) föreskrevs att sådana villkor, som var påkallade av

säkerhetsskäl

eller eljest ur allmän synpunkt, fick ställas upp när till-stånd meddelades

eller under

ett tillstånds giltighetstid samt att tillstånd fick återkallas när uppställda

villkor inte

iakttagits eller när annars "synnerliga skäl äro därtill". I motiven angavs som

enda

exempel på när återkallelse kunde ske på grund av synnerliga skäl, att

tillståndshavaren brutit mot vissa regler i lagen.

 Atomenergilagen innehöll vidare en bestämmelse om tidsbegränsning av

tillstånd.

Enligt förarbetena (se prop. 1956:178 s. 28) motiverades bestämmelsen av att det

 från

allmän synpunkt ansågs angeläget att det fanns möjlighet att efter viss tid

ompröva

meddelade tillstånd. En viss giltighetstid angavs vidare kunna vara av värde för

tillståndshavaren. Denne kunde nämligen då, till skillnad mot vad som skulle

vara

fallet om tillståndet meddelats endast tills vidare, i allmänhet räkna med att

få behålla

tillståndet under den angivna tiden och han kunde inrikta sin verksamhet

därefter.

Samtidigt sades att det självfallet borde tas all rimlig hänsyn till

tillståndsinnehavarnas intressen. Ersättningsregler saknades i

atomansvarighetslagen

(beträffande förarbetsuttalanden i fråga om ersättningsskyldighet, se nedan

under

avsnitt 4.1.3).

 Lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor

kärnbränsle m.m.

(härefter villkorslagen) ställde upp krav på särskilt tillstånd

(laddningstillstånd) för att

reaktor, för vilken tillstånd hade meddelats enligt atomenergilagen men som inte

 hade

tillförts kärnbränsle före den 8 oktober 1976, skulle få laddas.

Laddningstillstånd

förutsatte att frågorna om hantering av använt kärnbränsle och högaktivt

avfall skulle vara på visst sätt lösta. Villkorslagen innebar således att ett

nytt villkor

ställdes upp för vissa av de tidigare, enligt atomenergilagen meddelade,

tillstånden

(beträffande ersättningsskyldighet, se nedan under avsnitt 4.1.3).

 I 2 § lagen (1979:335) om förbud mot att under viss tid tillföra

kärnreaktor

kärnbränsle (härefter rådrumslagen), vilken lag tillkom för att gälla i avvaktan

 på

resultatet av 1980 års folkomröstning, föreskrevs rätt till ersättning av staten

 för

förlust som uppkom genom att reaktors tagande i drift fördröjdes (se mer härom

nedan under avsnitt 4.1.3).

2.2 Kärntekniklagen

Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (härefter kärntekniklagen) trädde i

kraft

den 1 februari 1984. Förarbetena understryker lagens karaktär av säkerhetslag.

Genom kärntekniklagen upphävdes atomenergilagen, villkorslagen och

rådrumslagen. Av övergångsbestämmelserna till kärntekniklagen följer bl.a. att

tillstånd samt villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av

atomenergilagen skall anses vara meddelade enligt motsvarande bestämmelser i

kärntekniklagen. Enligt 5 § kärntekniklagen krävs tillstånd för

kärnteknisk verksamhet. Begreppet "kärnteknisk verksamhet" definieras i 1 §. Där

anges att med kärnteknisk verksamhet avses bl.a. uppförande, innehav eller drift

 av

kärnteknisk anläggning. Begreppet "kärnteknisk anläggning" definieras i 2 §;

bl.a.

anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor) avses.

 Av 7 § kärntekniklagen följer att ett tillstånd får tidsbegränsas.

Enligt 8 § får

sådana villkor som behövs med hänsyn till säkerheten ställas upp, när ett

tillstånd

meddelas eller senare. I 15 § anges förutsättningarna för återkallelse av

tillstånd (se

härom nedan under avsnitt 3.2).

 Enligt 18 § kärntekniklagen får tillsynsmyndigheten (dvs. Statens

kärnkraftinspektion) besluta om de åtgärder som behövs samt meddela

tillståndshavaren de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att

reglerna i kärntekniklagen eller föreskrifter eller villkor som har meddelats

med stöd

av denna lag skall följas. Till kärntekniklagen ansluter förordningen (1984:14)

om

kärnteknisk verksamhet (härefter kärnteknikförordningen), i vilken förordning

mer

detaljerade föreskrifter ges.

 Enligt 10 § kärntekniklagen skall den som har tillstånd

till kärnteknisk verksamhet svara för att de åtgärder vidtas som behövs bl.a.

för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten

uppkommet kärnavfall eller däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt och

för att på ett säkert sett avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten

inte

längre skall bedrivas. Av 13 § följer att bestämmelser om reaktorinnehavares

skyldighet att erlägga en avgift till staten finns i lagen (1992:1537) om

finansiering

av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (härefter finansieringslagen).

I 14 §

kärntekniklagen stadgas att skyldigheterna enligt 10 § kvarstår till dess att de

 har

fullgjorts eller befrielse från dem har medgetts även om ett tillstånd

återkallas eller

tillståndets giltighetstid går ut.

 Riksdagen beslutade i slutet av år 1986 om ett förbud mot nya

kärnkraftsreaktorer. I 5a § kärntekniklagen föreskrivs nu bl.a. att tillstånd

att uppföra

en kärnkraftsreaktor inte får meddelas.

2.3 Tillsynsverksamheten

I 20 a § kärnteknikförordningen har Statens kärnkraftinspektion (härefter SKI)

bemyndigats att meddela föreskrifter om bl.a. vissa åtgärder som behövs för att

upprätthålla säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. I 22 § samma förordning

anges

att SKI utövar tillsyn över efterlevnaden av kärntekniklagen och av villkor

eller

föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag samt övervakar och

kontrollerar slutförvar. Vidare erinras om att bestämmelser om tillsyn ur

strålskyddssynpunkt, som utövas av Statens strålskyddsinstitut, finns i

strålskyddslagen (1988:220). I förordningen (1988:523) med instruktion för

statens

kärnkraftinspektion ges ytterligare bestämmelser om SKI:s uppgifter. SKI har

till

uppgift bl.a. att övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet och att följa

utvecklingen på kärnenergiområdet, i synnerhet beträffande säkerhetsfrågor, samt

 att

utreda frågor om och ta initiativ till åtgärder för att höja säkerheten hos

kärntekniska

anläggningar.

2.4 Finansieringslagen

Enligt 1 § finansieringslagen skall den som har tillstånd att inneha eller

driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren), så länge reaktorn är i

drift, betala en avgift för att finansiera dels omhändertagande av använt

kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels

vissa kostnader som staten har enligt denna lag och enligt kärn

tekniklagen. Av 2 § finansieringslagen följer att avgiftsskyldigheten omfattar

kostnader för bl.a. en säker hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle

och

radioaktivt avfall samt en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen.

Enligt 8 § skall de inbetalda avgifterna användas för att ersätta

reaktorinnehavaren

för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka vissa statens kostnader.

Till

finansieringslagen ansluter förordningen (1981:671) om finansiering av framtida

utgifter för använt kärnbränsle m.m.

3 Avvecklingsfrågan

3.1 De legala förutsättningarna för ett

 beslut om en avveckling av kärnkraften

Statsmakterna har betydande möjligheter att fatta olika, för enskilda

ingripande,

beslut. Hur sådana beslut skall komma till uttryck behandlas nedan. Här

diskuteras

frågan om vilka legala förutsättningar som gäller för ett beslut om en

avveckling av

kärnkraften. Även frågan om en reglering av ersättningen kan tänkas utgöra en

sådan

förutsättning. De frågor som aktualiseras i detta sammanhang behandlas dock

särskilt

nedan under avsnitt 4.

 Av betydelse för resonemangen här, liksom för de resonemang som förs i

olika

frågor i det följande, är reglerna i 2 kap. 18 § regeringsformen (härefter RF)

och i

artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

 I 2 kap. 18 § första stycket RF stadgas numera (de för berörda frågor

särskilt

viktiga formuleringarna är kursiverade här):

 "Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan

tvingas

avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom

expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna

inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att

tillgodose angelägna allmänna intressen."

Formuleringen "varje medborgares egendom är tryggad" är inte avsedd att ha någon

självständig rättslig betydelse utan endast att ange det övergripande syftet med

bestämmelsen, såsom det kommer till uttryck i dess fortsatta lydelse (se prop.

1993/94:117 s. 48). Syftet är inte att genom bestämmelsen ge ett heltäckande

skydd

för all egendom utan i stället att slå fast att hela vår rättsordning skall ge

ett

betryggande skydd för den enskildes egendom. Med uttrycket "varje medborgare"

avses såväl fysiska som juridiska personer. Även den som innehar egendom med

någon form av nyttjanderätt omfattas av skyddet.

 Tidigare föll inskränkningar i ägares m.fl. rätt att använda egendom

utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Bestämmelsen är avsedd att nu ge skydd

även mot sådana tvångsvisa inskränkningar i rätten att använda mark och

byggnader

som följer direkt av lagstiftning eller av myndighetsbeslut med tillämpning av

sådan

lagstiftning, men inte sådana inskränkningar som följer på grund av avtal.

 Till grund för de senaste ändringarna i 2 kap. 18 § RF ligger Fri- och

rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor, Regeringsformen

(SOU 1993:40, del A). I specialmotiveringen uttalade kommittén att det måste

finnas

möjlighet att, som en sista utväg, tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller

begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom för att tillgodose

samhällets behov av mark för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation eller

andra

liknande ändamål. Även förhindrande av olämplig eller störande bebyggelse

nämndes. Kommittén uttalade vidare (se SOU 1993:40, del A s. 234) att

grundlagsskyddet omfattar sådan lagstiftning som innebär begränsningar i

innehavarens rätt att använda mark och byggnader samt: "Detta uttrycks i

paragrafen

så att ingen kan tvingas att inskränka användningen av mark eller byggnad utom

när

det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Härmed avses

allehanda

inskränkningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt

skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande, beslut om naturreservat m.m. Det är

således byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skall omfattas av

grundlagsskyddet." - Sådana inskränkningar i rätten att använda främst lös

egendom

som följer av annan typ av lagstiftning är däremot inte tänkt att omfattas av

grundlagsskyddet (se t.ex. SOU 1993:40, del A s. 235).

 När kommittén föreslog att även rådighetsinskränkningar (dvs.

regleringar som

innebär begränsningar i möjligheterna att använda egendom) avseende mark och

byggnader skulle omfattas av grundlagsskyddet menade man sig ge ett

grundlagsskydd åt redan gällande (dock inte grundlagsfästa) allmänna principer

om

äganderätt. Regeringen upprepade i specialmotiveringen (se prop. 1993/94:117 s.

49)

bl.a. kommitténs uttalande att det är inskränkningar genom byggnadsreglerande

och

markreglerande bestämmelser som skall omfattas av grundlagsskyddet. Även

regeringen påpekade, i klarhetens intresse, att sådana inskränkningar i rätten

att

använda främst lös egendom, som följer av andra bestämmelser än de nu åsyftade

markreglerande och byggnadsreglerande bestämmelserna, faller utanför

tillämpningsområdet.

 Det kan sättas i fråga om 2 kap. 18 § RF är direkt tillämplig på ett

beslut om t.ex. återkallelse av tillstånd att driva kärnteknisk verksamhet

Bestämmelsen förefaller, med hänsyn till motivuttalandena, åtminstone inte vara

avsedd att träffa detta slags beslut. Det är dock svårt att komma ifrån att ett

beslut om

en avveckling av kärnkraften i vart fall kan innebära en inskränkning av

användningen av mark och byggnad.

 I artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen finns

regler om

egendomsskydd. Enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

har

Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll ställning som svensk lag. Vidare

har i

2 kap. 23 § RF införts en grundlagsbestämmelse som förbjuder lagstiftning i

strid

med konventionen.

 Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen har

enligt den

svenska översättning, som tillsammans med de engelska och franska

originaltexterna

finns intagen som en bilaga till ovan nämnda lag från år 1994, följande lydelse:

 "Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas

okränkt.

Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de

förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.

 Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att

genomföra sådan

lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss

egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa

betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten."

Det är originaltexterna på engelska och franska som gäller som svensk lag och

det är

också dessa texter som är folkrättsligt bindande för Sverige. Den svenska

översättningen är avsedd endast som ett hjälpmedel vid tolkningen av

originaltexterna. Det kan nämnas att det har ifrågasatts om den svenska

översättning

som citeras ovan är helt korrekt (se Michael Bogdan, Äganderätten som

folkrättsligt

skyddad mänsklig rättighet, 1986 s. 16 och 20 samt Hans Danelius, Mänskliga

rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 247). I den engelska texten sägs: "Every natural or

 legal

person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions....". I den

franska

texten sägs: "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses

biens....".

Genom regeringskansliets försorg har en ny översättning gjorts, vilken

översättning

finns intagen som bilaga 2 till Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU5.

Den

berörda artikeln har i den nya svenska översättningen följande lydelse:

 "Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin

egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas

intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna

grundsatser.

 Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att

genomföra sådan

lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i

överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning

av

skatter eller andra pålagor eller av böter och viten."

Om bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket RF är tillämplig på ett beslut om

en

avveckling av kärnkraften (vilket inte framstår som alldeles säkert, se vidare

härom

nedan under avsnitt 4.2), uppställer den svenska grundlagen ett liknande krav

som

den nämnda artikeln i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, som

kan

förutsättas vara tillämplig. Enligt 2 kap. 18 § första stycket RF kan

statsmakterna

fatta ett beslut om avveckling, om det sker för att tillgodose ett angeläget

allmänt

intresse. Enligt konventionsbestämmelsen skall regleringen vara i

överensstämmelse

med det allmännas intresse.

 Fri- och rättighetskommittén anförde att det slutliga ställningstagandet

 till vad

som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i den

politiska

beslutsprocessen i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett

demokratiskt samhälle. I första hand åsyftades sådana ingrepp som är motiverade

med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav

på en

god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av

särskild

betydelse från naturvårdssynpunkt liksom intresset av att kunna ge allmänheten

tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov för

anläggande av kommunikationsleder m.m. nämndes. I viss mån, uttalade kommittén,

måste frågan om vad som är ett angeläget allmänt intresse till slut bli föremål

för en

politisk värdering där hänsyn också måste tas till vad som är godtagbart från

rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt samhälle. Kommittén framhöll att uttrycket

angelägna allmänna intressen knyter an till vad som gäller i fråga om

egendomsskyddet enligt Europakonventionen. Regeringen anslöt sig till kommitténs

uppfattning (se prop. 1993/94:117 t.ex. s. 48). Enligt kommitténs bedömning

skulle

rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning inte komma att förskjutas

genom

grundlagsändringen; gällande lagstiftning syntes väl anpassad till de allmänna

intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang.

 Europakonventionens egendomsskydd syftar inte till att försvara den

bestående samhällsstrukturen i de konventionsanslutna staterna eller

dessa staters politiska och ekonomiska system (se Bogdan, a.a. s. 17

med vidare hänvisningar). I fallet Svenska Managementgruppen AB

(som avsåg de svenska löntagarfonderna) menade kommissionen således

att de konventionsanslutna staterna har rätt att bestämma sin politiska,

ekonomiska

och sociala politik och att artikel 1 i det första tilläggsprotokollet inte är

avsedd att

skydda något särskilt politiskt synsätt eller system.

 Artikeln är svårtolkad, vilket till stor del beror på att dess

utformning utgör en

kompromiss mellan önskan att skydda den enskilda äganderätten och önskan att

samtidigt ge staterna mycket fria händer att i det allmännas intresse göra

ingrepp i

samma äganderätt (se Bogdan, a.a. s. 18). Europadomstolens ståndpunkt har

beskrivits så att man har anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt

synsätt och

funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan

accepteras i

det allmänna intresset (se Danelius, a.a. s. 253). Europadomstolen har i flera

fall, vad

gäller kravet på att ingrepp skall ske i det allmännas intresse, uttalat att det

 i första

hand är de nationella organen, som har att göra denna bedömning. De har härvid

en

vid ram att göra denna bedömning inom (wide margin of appreciation).

Inskränkningen behöver alltså inte ske i det allmännas intresse enligt någon

slags

objektiv bedömning. Domstolens ståndpunkt kan sägas vara att det är den aktuella

staten som är bäst lämpad att avgöra vad som är i denna stats intresse och att

dess

bedömning kan underkännas bara om den är uppenbart grundlös (manifestly without

reasonable foundation). Inte ens det förhållandet att det finns alternativa

åtgärder

behöver innebära att ingreppet som sådant är otillåtet. Uttryckssättet "som

staten

finner erforderlig" i artikelns andra stycke får nog dessutom anses innebära att

ramarna är vidare när det gäller inskränkningar i rätten att nyttja egendom än

vid

berövande av egendom enligt artikelns första stycke.

 I sammanhanget kan också nämnas att EG-domstolen har intagit en

nyanserad syn

på egendomsrätten och rättigheter av liknande slag. I målet 4/73, Nold ./.

Kommissionen uttalade domstolen att om äganderätten och rätten att fritt utöva

handel och välja yrke garanterades i alla medlemsstaternas konstitutioner så

måste

ändock sådana rättigheter "ses i ljuset av egendomens sociala funktion". Därför,

konstaterade domstolen, är "rättigheter av detta slag skyddade av lagen med

förbehåll

för sådana restriktioner som beslutats i enlighet med det allmännas intresse".

Samma

ståndpunkt intog domstolen i målet 44/79, Haur (se SOU 1993:14, EG och våra

grundlagar s. 120).

 Man kan räkna med att en avveckling av kärnkraften anses ske på

grund av angelägna allmänna intressen (rörande t.ex. säkerhet, miljö och

energipolitik), som dessutom har stöd i folkets vilja, såsom denna har

kommit till uttryck i en folkomröstning. Förutsättningarna, att ingreppet

krävs för att tillgodose sådana intressen som fordras enligt svensk grundlag

respektive Europakonventionen, torde utan vidare vara uppfyllda.

3.2 Hur skall beslutet komma till uttryck

Statens offentliga ingripanden mot enskilda (vilket begrepp innefattar såväl

fysiska

som juridiska personer) kan inte ske utan stöd i lag (se t.ex. 8 kap. 3 § första

 stycket

RF). Europakonventionens krav på laglighet innebär vidare att det skall finnas

ett

stöd för åtgärden i nationell rätt.

 Om nu aktuella tillstånd inte kan återkallas - eller om förlängning av

de

tidsbegränsade tillstånden inte kan vägras - med stöd av gällande lag, måste

således

ny lagstiftning till.

 Enligt 15 § kärntekniklagen kan ett tillstånd återkallas

1) om tillståndshavaren i något väsentligt avseende har brutit mot uppställt

villkor

enligt 8 § eller föreskrift enligt 9 §,

2) om tillståndshavaren inte har iakttagit sina skyldigheter enligt 11 § eller

12 § och

det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt eller

3) om det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.

 Det är uppenbart att gällande lagstiftning förutsätter starka

säkerhetsskäl för

återkallelse. I förarbetena till kärntekniklagen angav departementschefen att en

återkallelse av tillstånd inte kan tillgripas annat än vid allvarliga och

upprepade

överträdelser av uppställda villkor eller av föreskrift i lagen (prop.

1983/84:60 s. 95).

 Främst SKI har att bevaka att tillståndshavarna iakttar sina

skyldigheter ur

säkerhetssynpunkt och att ingripa om de inte gör det. Såvitt har framkommit

bedömer

SKI reaktorerna som säkra. Utgångspunkten här måste vara att SKI:s bedömningar

är

riktiga, utifrån vad SKI har att tillse.

 Nytillkomna säkerhetsskäl eller nyupptäckta risker (baserade på nya

vetenskapliga rön) skulle kunna föranleda nya villkor för tillstånden eller, i

närmast

extrema situationer, t.o.m. återkallelse av dem. För en del sådana fall kan

således stöd

för ingripanden finnas i gällande rätt. Något utrymme att återkalla tillstånden

av

andra skäl torde kärntekniklagen däremot inte medge. Nya värderingar av tidigare

kända fakta (bl.a. vad gäller säkerheten och lämpligheten av anläggningarnas

geografiska belägenhet) och ny politisk vilja, sett i förhållande till de

tidpunkter vid

vilka tillstånden gavs, bör dock rimligen kräva ny lagstiftning.

 En avveckling av kärnkraften enligt riksdagens beslut kräver således

ett ingripande i form av ny lagstiftning, i kärntekniklagen eller i en särskild

lag. Det

kan nämnas att bl.a. regeringen tidigare har kommit till samma slutsats. I prop.

1987/88:90 s. 25 uttalade regeringen sålunda att en avveckling av kärnkraften

enligt

riksdagens beslut kräver ett generellt ingripande i form av ny lagstiftning,

såvida inte

en frivillig överenskommelse med reaktorinnehavarna kan träffas.

3.2.1 Frågan om lagstiftning beträffande de tidsbegränsade

 tillstånden

Frågor om vägrad förlängning m.m. av de tidsbegränsade tillstånden måste ses mot

bakgrund av hur tidsbegränsningarna har kommit till. För en översikt över vissa

av

regeringens beslut avseende tillstånd till kärnteknisk verksamhet hänvisas till

bilaga 1.

 De ursprungliga tillstånden för samtliga de tolv reaktorer som en

avvecklingslagstiftning kan tänkas träffa gavs enligt atomenergilagen. När

tillstånden

gavs uppställdes inte några tidsbegränsningar. Flertalet av de tolv reaktorerna

kom

senare att träffas av krav på laddningstillstånd enligt villkorslagen.

Tidsbegränsningarna kom till i samband med att ansökningar om sådant tillstånd

prövades. I ett fall, Ringhals 2, kom dock den ursprungliga tidsbegränsningen

till i

samband med att tillstånd gavs till byte av ånggeneratorer. Med undantag för

Ringhals 2 sattes tidsbegränsningarna med hänsyn till de tidsperioder, för vilka

frågorna om hantering av använt bränsle m.m. ansågs vara lösta. Förlängning har

senare medgetts när dessa frågor har ansetts lösta för ytterligare tid.

Förlängningarna

synes också ha varit förutsatta när tidsbegränsningarna meddelades.

 Frågan är då vilken betydelse tidsbegränsningarna har. Regerings-

rätten har i två resningsfall år 1990 (RÅ 1990 not 197 och RÅ 1990 not 198)

haft anledning att analysera tidsbegränsningarnas betydelse. Regeringsrättens

beslut i

det fall som rörde Oskarshamn 3 innebär i huvudsak följande.

Bestämmelsen om tidsbegränsning i 7 § kärntekniklagen, liksom torde ha varit

fallet med dess motsvarighet i atomenergilagen, synes vara avsedd att

tillämpas endast i samband med att tillstånd ges första gången eller, om

begränsning då föreskrivits, när det blir aktuellt att besluta om förlängning.

Det är tveksamt om det av regeringen åberopade lagrummet (7 § kärntekniklagen)

syftar till att ge stöd åt en tidsbegränsning av drifttiden i en anläggning där

det

gällande tillståndet inte är begränsat i tiden. Det var dock möjligt att, enligt

nuvarande 8 § kärntekniklagen och tidigare motsvarande bestämmelse i

atomenergilagen, under tillståndets giltighetstid uppställa sådana villkor som

behövs

med hänsyn till säkerheten. Det tidigare inte uppmärksammade problemet med

avfallsförvaringen kunde motivera att sådana villkor uppställdes. Något hinder

att ge

ett sådant villkor formen av en tidsbegränsning fanns inte.

 Regeringsrätten fann att, oaktat regeringen åberopat endast 7 §

kärntekniklagen

till stöd för sitt beslut, detta i vart fall inte kunde anses ha innefattat en

rättstillämpning som uppenbart stridit mot lag. Regeringsrättens beslut rörande

Barsebäck 2 har motsvarande innebörd (eftersom det angripna beslutet hade

meddelats med tillämpning av atomenergilagens bestämmelser åberopades andra

lagrum).

 Av skrivningarna i Regeringsrättens beslut kan den slutsatsen dras att

det

knappast fanns någon laglig möjlighet att, i egentlig mening, tidsbegränsa de

ursprungligen icke tidsbegränsade tillstånden. Tidsbegränsningarna skulle

däremot

vara lagliga såsom säkerhetsmässigt betingade villkor enligt 8 § kärntekniklagen

 eller

äldre motsvarighet. Härvid fyller tidsgränsen närmast funktionen av en s.k.

kontrollstation; förlängning kan inte rimligen vägras om tillståndshavaren

uppfyller

lagens krav på säkerhet.

 I sammanhanget kan också nämnas att regeringen i det senaste

tillståndsbeslutet

(avseende förlängning av tillståndstiden för Ringhals 2) har åberopat endast 8 §

kärntekniklagen (och inte såsom tidigare 7 §) till stöd för den nya

tidsbegränsningen.

 De tidsbegränsade tillstånden bör ur lagstiftningssynpunkt behandlas på

väsentligen samma sätt som de tillstånd, för vilka ingen tidsbegränsning gäller.

Lagstiftningsåtgärder måste således, vid ett beslut om avveckling, vidtas även

beträffande dessa tillstånd. Det sagda gäller oavsett om man överväger att

återkalla

tillstånden innan tiden går ut eller att vägra förlängning av dem.

3.3 Skall avvecklingsordningen följa direkt

 av lag eller bör vissa ramar ges i lag i

 kombination med att regeringen ges rätt

 att fatta beslut

En fördel med att man direkt av lag kan sluta sig till i vilken ordning

reaktorerna skall tas ur drift är att en sådan metod gynnar förut-

sägbarheten och kanske även trovärdigheten. Å andra sidan torde ett

överlämnande till regeringen att fatta beslut gynna behovet av

flexibilitet. Här kommer inte att diskuteras lämpligheten av den ena eller andra

metoden utan endast att pekas på några olika aspekter.

 Europakonventionens krav på laglighet innebär inte bara att det skall

finnas ett

stöd för åtgärden i nationell rätt. Den nationella författningen skall också

vara

tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet förutsägbart; dess

innehåll

skall också tillgodose rimliga rättssäkerhetskrav (se bl.a. Danelius, a.a. s.

252). I

fallen James och Lithgow har Europadomstolen sålunda uttalat att författningen

skall

ha en sådan kvalitet som kan krävas i en rättsstat.

 RF bygger på en distinktion mellan generella föreskrifter och beslut i

enskilda fall.

Denna distinktion har betydelse i två avseenden. Dels får lagformen inte

användas för

beslut som endast avser ett enskilt fall. Dels är möjligheterna att utrusta

olika

offentliga organ med behörighet att fatta beslut i enskilda fall i stort sett

oreglerad i

RF. Det finns betydligt större frihet att i lag införa kompetensregler som avser

 beslut i

enskilda fall än att på motsvarande sätt delegera normgivningskompetens (se

Håkan
[REDACTED_EFTERNAMN], Normgivningsmakten, 2 uppl. 1989 s. 34).

 Riksdagen får således inte genom lag fatta ett beslut som uttryckligen

anges avse

endast ett visst konkret fall. Det kan visserligen undantagsvis vara nödvändigt

att

genom lag ge föreskrifter, som i praktiken blir tillämpliga endast i fråga om

ett

enstaka fall, men lagen måste i en sådan situation ändå vara generellt utformad.

Kravet på generell utformning är uppfyllt om en lag avser situationer av ett

visst slag

eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat

sätt berör en

i allmänna termer bestämd krets av personer (se SOU 1994:117 s. 152).

Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 1980 1:92 prövat om vissa lagregler (som

avsåg

företags rätt till förlustutjämning vid inkomstbeskattning - "Lex Kockum")

uppfyllde

RF:s krav på generell tillämpbarhet. Regeringsrätten fann att lagändringarna

visserligen hade föranletts av ett konkret fall, men att de enligt sin

ordalydelse var

generellt tillämpliga. Vidare framgick av motiven till lagstiftningen att en

generellt

gällande lagstiftning var åsyftad. Regeringsrätten betraktade därför

lagändringarna

som giltiga.

 Av motiven till RF framgår, liksom av det nämnda rättsfallet, att

förbudet mot

lagstiftning för enskilda fall har en rent formell innebörd. Om en lag har

tillkommit i

syfte att reglera ett visst konkret fall och i praktiken kommer att tillämpas

endast på

detta fall, spelar detta ingen roll, förutsatt att lagen har fått en generell

utformning (se
[REDACTED_EFTERNAMN], a.a. s. 34 - 35).

 I 1988 års promemoria angavs (s. 14 - 15): En lagregel om

avveckling av kärnkraften bör utformas så att största möjliga flexibilitet kan

uppnås.

Det finns flera skäl för detta. Avvecklingen av kraftproduktionen i en

kärnkraftsreaktor kan dels påverka säkerheten i intilliggande reaktorblock, dels

påverka distributionstekniska förhållanden i den aktuella regionen. Nya tekniska

 rön

eller händelser i omvärlden som berör kärnkraften kan påverka statsmakternas

önskan om vid vilken tidpunkt avvecklingsarbetet bör påbörjas. Det kan därför

finnas

skäl för att inte låsa fast avvecklingsfasen till vissa bestämda tidpunkter i en

 lag. Mot

denna bakgrund bör riksdagen medge regeringen att fatta beslut om när den som

har

tillstånd till en kärnkraftsreaktor skall påbörja avvecklingsarbetet.

 Den nya återkallelsegrund som föreslogs i 1988 års promemoria anknöt

till de

riktlinjer för kärnkraftens avveckling som riksdagen då hade beslutat om. Den

föreslagna regeln lämnade öppet när och i vilken ordning reaktorerna skulle tas

ur

drift; detta skulle regeringen få bestämma. Detta förslag kritiserades av flera

remissinstanser som alltför lösligt. Det påpekades också att Näringsutskottet

hade

uttalat att regeringen bör förelägga riksdagen frågan om vilka reaktorer som

skall tas

ur drift och i vilken ordning det skall ske.

 Ett beslut att ställa av en reaktor bygger på en avvägning mellan en

rad olika

allmänna och enskilda intressen och det är svårt att i lagtext ge uttryck för

en sådan

avvägning. Vare sig avvecklingsordningen och tidpunkterna skall framgå av lag

eller

lagen skall kombinera en återkallelseregel med ett medgivande för regeringen att

fatta beslut, bör man nog emellertid försöka att, så långt möjligt, i lag

precisera efter

vilka kriterier ordningen för avvecklingen skall bestämmas m.m.

 En tänkbar möjlighet kan vara att i lag, genom vissa kriterier, peka ut

en eller flera

reaktorer som bör tas ur drift i en första omgång och samtidigt, på motsvarande

sätt,

så klart som möjligt föreskriva i vilken ordning det skall ske. En sådan lösning

 kan

kombineras med att regeringen ges rätt att, i enlighet med de i lag angivna

kriterierna,

inom en viss tidsrymd verkställa återkallelserna. Regeringen skulle härigenom få

 viss

möjlighet att, inom de angivna ramarna, ta hänsyn till t.ex. sådant som

sysselsättningseffekter i en region och elförsörjningsbehovet. Lösningen skulle

således erbjuda ett visst mått av balans mellan kraven på förutsägbarhet och

flexibilitet.

 Om ett medgivande för regeringen att fatta beslut övervägs, får

Europakonventionens krav på domstolsprövning vid tvister om civila

rättigheter och skyldigheter (artikel 6) betydelse. Detta innebär att en

rätt till domstolsprövning i regel krävs i bl.a. ärenden om indragning

av olika typer av offentligrättsliga tillstånd (se t.ex. de svenska fallen Pudas

och Tre Traktörer AB). Domstolsprövningen skall omfatta både

rättsfrågor och sakfrågor.

 Som en lösning på de problem som artikel 6 innebar för svenskt

vidkommande,

kom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (härefter

rättsprövningslagen) till. Enligt denna lag har Regeringsrätten getts en

utvidgad

befogenhet att pröva förvaltningsbeslut där regeringen har varit sista instans.

Rättsprövning är tänkt som en utvidgning av det befintliga resningsinstitutet,

vilket

inte har ansetts uppfylla Europakonventionens krav. Rättsprövningslagen anvisar

en

kassatorisk laglighetsprövning. Regeringsrätten kan således upphäva ett

regeringsbeslut, men inte ändra det. Om regeringen i lag ges rätt att återkalla

här

aktuella tillstånd, kommer regeringens beslut att kunna bli föremål för

Regeringsrättens prövning enligt rättsprövningslagen.

 I förarbetena till rättsprövningslagen uttalades att prövningen i

rättsprövningsärenden skall omfatta inte bara lagtolkning utan också

faktabedömning, bevisvärdering, om ett beslut ryms inom en myndighets

handlingsfrihet, bedömning av om föreskriven intresseavvägning gjorts, bedömning

av om någon enligt tillämpliga bestämmelser är lämplig att erhålla ett

tillstånd, om

det förekommit några fel i förfarandet samt om ett beslut uppfyller RF:s krav på

saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen (prop. 1987/88:69 s. 23 -

 25 och

234). Regeringsrätten skall dock vara försiktig med att utsträcka prövningen

till att

omfatta de bedömningar som myndigheterna har gjort inom ramen för sina

befogenheter att välja mellan flera tänkbara beslut. Rättsprövningslagen skall

inte

medföra någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor.

 Rättsprövningslagens giltighet är tidsbegränsad. I samband med att man

har

beslutat om tidigare förlängningar, har det sagts vara för tidigt att ta

ställning till om

lagen i sin nuvarande form bör permanentas, bl.a. eftersom Europadomstolen ännu

inte har prövat något klagomål över beslut som meddelats av Regeringsrätten med

stöd av rättsprövningslagen.

 Bl.a. rättsprövningslagen har numera blivit föremål för Europa-

domstolens prövning. I fallet Fredin II ansåg Europadomstolen att Regerings-

rättens vägran att tillmötesgå en parts begäran om muntlig förhandling stred

mot de garantier för förfarandet som innefattas i artikel 6. Domstolen fann att

den, i

förevarande fall, inte behövde pröva mer än frågan om vägrat muntligt

förfarande.

Inledningsvis hänvisade domstolen dock till ovan nämnda förarbetsuttalanden till

rättsprövningslagen. Därefter konstaterade domstolen i huvudsak:

Regeringsrättens jurisdiktion var inte begränsad till rättsfrågor utan kunde

röra även

bedömningar av faktiska omständigheter. Klagandens ansökan om rättsprövning

hade också kunnat ge anledning till sådana bedömningar. Nödvändiga

förtydliganden

av klagandens talan kunde ha gjorts vid ett muntligt förfarande. Under dessa

förhållanden hade klaganden enligt artikel 6 haft rätt till ett sådant

förfarande.

 I fallet Fischer mot Österrike (dom den 26 april 1995) gjorde klaganden

gällande

bl.a. att han inte kunnat få sin sak prövad av en domstol som motsvarade kraven

enligt artikel 6. Saken - återkallelse av ett tillstånd att exploatera en

soptipp - hade i

Österrike prövats av såväl författningsdomstol som förvaltningsdomstol.

Europadomstolen fann att författningsdomstolen, vars behörighet var begränsad

till

prövning av om förvaltningsbeslutet stått i strid med författningen, inte kunde

anses

som en sådan domstol som enligt artikel 6 skall pröva bl.a. civila rättigheter.

Däremot

hade förvaltningsdomstolen, såsom framgick av dess utförligt motiverade dom,

prövat klagandens invändningar punkt för punkt utan att någon gång förklara sig

obehörig att ta ställning i sak. Omfattningen av förvaltningsdomstolens prövning

motsvarade därför i förevarande fall vad som krävdes enligt artikel 6 (se Hans

Danelius, Nyheter från Europadomstolen - andra kvartalet 1995, SvJT 1995 s.

602).

 Även om Europadomstolen i fallet Fredin II uttalade sig endast om rätten

 till

muntlig förhandling kan nog slutsatsen dras, av detta fall i förening med

uttalandena i

fallet Fischer, att rättsprövningslagen förmodligen tillgodoser kraven på

prövning

enligt artikel 6 förutsatt att Regeringsrätten, i enlighet med de berörda

förarbetsuttalandena, överprövar också de faktiska omständigheter som ligger

till

grund för t.ex. ett regeringsbeslut om återkallelse, när en sådan prövning

påkallas

inom ramen för en ansökan om rättsprövning. Skulle Regeringsrätten inskränka sin

prövning till en ren laglighetsprövning, vilket det inte finns anledning att

tro, skulle

en sådan prövning knappast godtas av konventionsorganen.

 Frågan om hur väl Sverige uppfyller kravet på rätt till domstolsprövning

 av

civila rättigheter och skyldigheter var en av de frågor som utreddes av Fri-

och rättighetskommittén i dess fortsatta arbete efter Europakonventionens

inkorporering m.m. Kommittén har härvid avgett sitt slutbetänkande SOU 1994:117,

Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Kommittén konstaterade att den

prövning som Regeringsrätten hade gjort i rättsprövningsärenden hade varit klart

mer omfattande än en ren laglighetsprövning. Regeringsrätten hade således

prövat t.ex. innebörden i vaga begrepp eller gränserna för en

myndighets handlingsfrihet. Kommittén fann att omfattningen av den prövning, som

Regeringsrätten i praxis har förbehållit sig, bör vara tillräcklig för att

uppfylla Europakonventionens krav (SOU 1994:117 s. 180 f).

 Rättsprövningslagen har bedömts uppfylla också kraven i EG:s sekundära

rätt

(huvudsakligen direktiv och förordningar) på att den enskilde i vissa fall skall

 ha rätt

till domstolsprövning av förvaltningsbeslut (se prop. 1992/93:89 s. 139).

 Fri- och rättighetskommittén har föreslagit att rättsprövningslagen

skall

permanentas, varvid inga ändringar skall vidtas såvitt gäller prövningens

omfattning.

Härom rådde enighet i den parlamentariskt sammansatta kommittén.

Rättsprövningslagens giltighetstid har tills vidare förlängts till den 1 januari

 1998 i

avvaktan på beredningen av Fri- och rättighetskommitténs förslag.

3.4 Kriterier för en avvecklingsordning

Vilka kriterier som lämpligen bör användas är en fråga för politiska

ställningstaganden på grundval av annat underlagsmaterial än denna promemoria.

Frågan om lämpliga kriterier behandlas följaktligen inte här. Det är dock

nödvändigt

att, som belysning för den diskussion som förs, nämna några exempel på hur

kriterier

kan utformas liksom även på några tidigare uttalanden om överväganden som kan

göras. Den tidigare diskussionen har, på grund av folkomröstningsresultatet och

tidigare riksdagsuttalanden, rört en avvecklingsordning med hänsyn tagen till

främst

säkerhetsöverväganden.

 Såsom ovan torde ha framgått bör, oavsett lagstiftningsmetod,

målsättningen vara

att de kriterier som anges i lagstiftningen blir så neutralt men samtidigt

precist

utformade som möjligt. Kravet på precision blir naturligtvis högre om

lagstiftningen,

utan att överlämna till regeringen att fatta beslut, direkt skall ange

tidpunkter och

ordning för en avveckling.

 I prop. 1987/88:90 s. 22 gjorde regeringen bedömningen att det inte var

möjligt

att på grundval av reaktorsäkerhets- eller strålskyddsförhållanden ange med

vilka reaktorer som kärnkraftsavvecklingen bör starta. Regeringen pekade dock

på att konsekvenserna för liv och hälsa, om en svår reaktorolycka trots allt

skulle inträffa, i första hand torde bero på möjligheterna att evakuera

människor

från den farliga zonen omkring verket. Dessa förhållanden ansågs tala för

att Barsebäcksverket borde ingå i kärnkraftsavvecklingens första fas

(se prop. 1987/88:90 s. 23). Med beaktande av vissa angivna förhållanden i

Sydsverige och behovet av omfattande utbyggnader av ny kraft eller

kompletterande

överföringskapacitet borde dock endast en reaktor i Barsebäck ställas av i denna

första fas. Med hänsyn till sysselsättningseffekter och andra samhällsekonomiska

effekter ansågs att även en reaktor i Ringhalsverket skulle ingå i den första

avvecklingsfasen. Näringsutskottet fann de skäl som regeringen anfört i

propositionen bärande (se NU 1987/88:40 s. 55).

 Näringsutskottet uttalade i betänkandet NU 1987/88:40 s. 60 att det

mycket väl

kan visa sig att någon av de tidigt uppförda anläggningarna är bättre från

säkerhets-,

strålskydds- och tillgänglighetssynpunkt än en som har byggts senare.

Teoretiskt,

menade utskottet, skulle den sist avvecklade reaktorn kunna uppnå en ålder som

avsevärt överstiger 25 år medan andra reaktorer skulle kunna tas ur drift innan

de har

uppnått en ålder av 25 år.

 SKI:s bedömningar av säkerheten har betydelse för frågan om avveckling

kan ske

med stöd av gällande lag eller inte. Om avveckling skall ske med stöd av ny

lagstiftning bör läget rimligen vara annorlunda. Det kan då inte finnas något

hinder

att lägga andra slags säkerhetsöverväganden, än dem som omfattas av SKI:s

tillsyn,

till grund för avvecklingsordningen - det är ju främst sådana överväganden som

föranleder en lagstiftning om avveckling. Ändrade värderingar och farhågor ur

säkerhets- och miljöhänsyn bör således kunna påverka bedömningen av i vilken

ordning en avveckling skall ske.

 Kriterier, som uppfyller lagtekniska krav, kan tänkas bygga på t.ex.

reaktorernas

ålder, geografiska hänsyn, befolkningstäthet (vid traditionell riskbedömning tas

 i

beräkning inte bara sannolikheten för en olycka utan också konsekvenserna av en

sådan), reaktortyp, inneslutningsanordningar etc.

4 Ersättningsfrågan

4.1 Rätten till ersättning vid rådighetsin

 skränkningar - rättsläget före de senaste

 ändringarna av 2 kap. 18 § RF m.m.

Framställningen i det följande bygger till vissa delar på Bertil Bengtssons

arbete,

Ersättning vid offentliga ingrepp 2, år 1991.

4.1.1 Allmänt om rådighetsinskränkningar och rätt till

 ersättning

Huvudprincipen i svensk rätt kan sägas vara att ersättning för skada genom

lagligen

grundade rådighetsinskränkningar inte utgår utan stöd i lag.

 De viktigaste fallen av rådighetsinskränkningar förekommer i

markreglerande

lagstiftning. Typiskt sett avser dessa inskränkningar vissa fastigheter. De

generella

inskränkningar i markanvändningen som förekommer har vanligen inte i och för sig

grundat någon ersättningsskyldighet för det allmänna.

 De centrala reglerna om ersättning för rådighetsinskränkningar återfinns

 numera i

plan- och bygglagen (1987:10), härefter PBL. Motsvarande bestämmelser har tagits

in i bl.a. naturvårdslagen (1964:822) - härefter NVL - och lagen (1988:950) om

kulturminnen m.m. (härefter KML). Ersättningsprinciperna i de berörda lagarna

kan

sägas väsentligen bygga på en lagstiftning år 1972, som tillkom i samband med

den

då genomförda riksplaneringen och medförde ändring av en rad olika lagar om

rådighetsinskränkningar.

 I PBL m.fl. lagar uppställs ofta kvalifikationsgränser för rätt till

ersättning vid rådighetsinskränkningar - pågående markanvändning inom

berörd del av fastigheten skall ha avsevärt försvårats eller skall skada,

som är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten, ha

uppkommit.

 PBL ger exempel på situationer där markägaren saknar rätt till

ersättning eller där

ersättningen reduceras vid ingrepp i markanvändningen. Avgörande är, enligt vad

förarbetena framhåller, en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen (se

prop. 1985/86:1 s. 374). De viktigaste ersättningsreglerna i PBL kräver att

kvalifikationsgränser skall ha uppnåtts för att ersättning skall utgå (se 14

kap. 8 §). I

fråga om skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla byggnader och vissa

markreglerande föreskrifter utgår ersättning bara när pågående markanvändning

avsevärt försvåras på den berörda fastighetsdelen, men då ersätts förlusten

fullt ut.

Principen om förväntningsvärden finns fastslagen i 14 kap. 10 § PBL; vid

bestämmande av ersättning för intrång skall bortses från förväntningar om

ändring av

markanvändningen.

 Begreppet "pågående markanvändning" infördes i samband med de nya

ersättningsbestämmelserna i 1972 års lagstiftning. I prop. 1972:111, bil. 2 s.

334

angavs att begreppet borde ges en relativt generös tillämpning. Markägare som

genom föreskrifter eller beslut enligt NVL eller bestämmelser i generalplan

hindrades

från att vidta en normal och naturlig rationalisering av pågående markanvändning

borde således vara berättigade till ersättning. Bedömningen borde ske med

utgångspunkt från vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig

fortsättning av

den pågående markanvändningen. Man skall således beakta bl.a. vad som är

lämpliga

bruknings- och rationaliseringsåtgärder enligt den jord- och skogsbrukspolitiska

lagstiftningen. De exempel som nämndes anknöt till sådant som svinuppfödning,

kalavverkning av skogsmark och plantering av viss sorts skog i stället för

annan.

 Bostadsutskottet diskuterade, i det lagstiftningsärende som gällde PBL,

kvalifikationsbestämmelsernas betydelse för jordbruk, skogsbruk och skyddsvärda

byggnader (BoU 1986/87:1 s. 145 ff). I det utskottsbetänkande som behandlade

viss

följdlagstiftning till PBL uttalade Bostadsutskottet bl.a. följande (BoU

1986/87:4 s. 7

f). Den fastighetsrättsliga lagstiftningen innehåller regler som inskränker en

markägares eller rättighetshavares befogenhet att använda marken eller

rättigheten.

Markägaren får behålla själva marken och avkastningen av den, men intrånget

innebär ofta en ekonomisk skada i form av minskat marknadsvärde samt nedsatt

eller

försenad avkastning m.m. För vissa former av intrångsskador utgår ersättning.

Vilka

fall av intrång som föranleder ersättning anges i regel i respektive lag, t.ex.

i PBL

eller NVL. Ofta har ersättningen gjorts beroende av att intrånget medför en

skada

av viss storlek: att en kvalifikationsgräns för ersättning överskrids.

 Kvalifikationsgränserna ger uttryck för tanken att envar måste vara

beredd att

underkasta sig visst intrång av hänsyn till allmänna intressen; ett

bagatellartat intrång

bör inte grunda någon ersättningsrätt mot det allmänna. Mera ingripande faktiska

intrång genom samhällsplaneringen skulle visserligen kompenseras helt eller

delvis

men rena förväntningsvärden skulle inte ersättas. Tanken var att det allmänna

intresset vägde tyngre än den enskildes önskemål om en vinstgivande verksamhet.

 I PBL:s motiv betonas till en början att vid beslut enligt lagen en

avvägning får

göras mellan allmänna och enskilda intressen. Denna tankegång kommer också till

uttryck i 1 kap. 5 § PBL. Flertalet av de krav på byggnader m.m. som finns

intagna i

3 kap. PBL sades vara av det slaget att det allmänna utan vidare har rätt att

fordra av

den enskilde att han tillgodoser dem utan rätt till kompensation (se prop.

1985/86:1

s. 374). I vissa andra fall ansågs det däremot rimligt att den enskilde

kompenserades,

med eller utan kvalifikationsgräns, för den skada som uppkommit. Ersättning

skulle

dock i princip vägras vid myndigheternas åtgärder för att förebygga eller minska

vissa missförhållanden. Tanken har således inte varit att enskilda skall

kompenseras

för att de uppfyller de aktsamhetskrav som olika lagar uppställer.

 NVL avser ingrepp av naturvårdshänsyn. Reglerna i NVL har nära anslutits

 till

reglerna i PBL. I 3 § första stycket NVL finns en allmänt hållen regel om

intresseavvägning. Naturvårdsintresset medför dock i många fall att det allmänna

 kan

ingripa utan ersättningsskyldighet. Det står klart att detta gäller vid

generella beslut,

t.ex. om strandskydd. Även enligt NVL gäller principen att ersättning skall utgå

 vid

sådant intrång som medför att pågående markanvändning inom berörd del av

fastigheten avsevärt försvåras. Däremot saknar NVL den andra

kvalifikationsgränsen, att skadan skall vara betydande i förhållande till värdet

 av

berörd del av fastigheten. Bildandet av naturreservat medför ofta ett intrång i

pågående markanvändning, vilket medför rätt till ersättning. Bildande av

naturvårdsområde eller ingrepp i form av strandskyddsförordnande medför däremot

inte någon rätt till ersättning för markägaren.

 KML innehåller regler som ger Riksantikvarieämbetet och länsstyrelsen

möjlighet

att vidta de åtgärder som behövs för att skydda en fast fornlämning. Om åtgärden

medför kostnader eller skada för ägaren, har han rätt till skälig ersättning av

staten. Samma sak gäller när någon vägras att rubba fornlämning, som när

den påträffades var helt okänd och utan synligt märke ovan jord. En byggnad

får under vissa förutsättningar förklaras som byggnadsminne. En byggnads

minnesförklaring innebär att föreskrifter meddelas om hur byggnaden skall vårdas

och underhållas samt om i vilka avseenden den inte får ändras. Om

skyddsföreskrifterna utgör hinder för rivning av byggnaden och skadan därav är

betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten eller om

skyddsföreskrifterna på annat sätt innebär att pågående markanvändning avsevärt

försvåras inom berörd del av fastigheten, har ägare och innehavare av särskild

rätt till

fastigheten rätt till ersättning av staten.

 Åtskilliga författningar om ingrepp mot farlig egendom, som förstörs,

föreskriver

en reduktion av ersättningen. Här grundas ingreppen på vägande säkerhetsskäl.

 Privat mark och civila anläggningar kan under vissa förutsättningar

förklaras som

skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar

m.m. I sådana fall kan bl.a. ägares dispositionsrätt till området tillfälligt

inskränkas;

han kan t.o.m. utestängas från området. En avvägning skall alltid ske mellan

skyddsbehovet och motstående intressen. Någon ersättningsregel har inte ansetts

böra

införas (se prop. 1989/90:54 s. 44). Här torde dock vara av betydelse att de

tvångsvisa ingreppen sker i kvalificerade försvarsintressen och att de skall

vara

tillfälliga. Inte heller sådana avspärrningar som sker med stöd av t.ex.

polislagen

(1984:387) medför rätt till ersättning.

 I samband med införandet av det fria handredskapsfisket på ostkusten

diskuterades livligt frågan om skyddet för äganderätten i förhållande till såväl

 då

gällande svensk grundlag som Europa-konventionen. Frågan har också varit föremål

för prövning av såväl högsta inhemska instans (NJA 1992 s. 337) som Europa-

konventionsorgan. Lagstiftningen innebar en inskränkning till förmån för

allmänheten i stort. Ersättning utgick, men endast för inkomstförlust (se vidare

 härom

nedan, särskilt under avsnitt 4.4.1).

 Vid rådighetsinskränkningar har ersättningsreglerna, åtminstone

tidigare, i högre

grad än vid expropriativa ingrepp gett uttryck för avvägningar mellan de berörda

intressena. En intresseavvägning har oftast blivit avgörande för den lösning som

lagstiftaren har valt - full ersättning, ersättning med viss reduktion eller

ingen

ersättning alls. Ju starkare skäl som från allmän synpunkt har talat för att

inskränka

ägarens användning av egendomen, desto sämre har hans möjligheter till

ersättning

varit. Varje situation är dock speciell och det är svårt att härleda några

allmänna

principer ur den skiftande lagstiftningen gällande rådighetsinskränkningar.

Några

allmänna synpunkter torde dock kunna anläggas.

 När det gäller hur mycket den enskilde i ett visst fall har fått tåla

utan ersättning synes normalt styrkan av dennes intresse ha varit avgörande. Av

betydelse torde också ha varit det enskilda intressets art. Är detta intresse

skyddsvärt

(det är fråga om en miljömässigt försvarlig och även i övrigt tillåten

markanvändning), utan att sammanfalla med det allmänna intresset, har ersättning

som regel utgått vid ingrepp i en normal utveckling, men inte när mera lösa

förväntningar slår fel. Icke skyddsvärda enskilda intressen, t.ex. att driva en

verksamhet som utgör ett miljöhot, har kunnat bedömas på annat vis. Här har inte

nödvändigtvis skada vid ingrepp i rådande förhållanden ersatts, såvida inte

ingreppet

haft annan grund än miljöhotet.

 Tyngden av en del samhällsintressen (t.ex. säkerhet, hälsoskydd och

vissa

miljöhänsyn) har ansetts vara typiskt sett sådant att den enskilde har kunnat få

 tåla

ingrepp utan kompensation även om han i sin verksamhet har följt lagliga krav. I

 den

mån samhällsintressena till betydande del har varit beroende av politiska

värderingar

(t.ex som i fråga om behovet av mark för friluftsliv) torde dock möjligheterna

till

ersättning ha varit större. Huruvida ingreppet har varit angeläget i det

konkreta fallet

har inte spelat någon större roll, förutsatt att det inte rått missförhållanden

på

fastigheten eller liknande.

4.1.2 Rätten till ersättning vid ingrepp mot

 tillståndspliktig verksamhet

Vissa speciella problem uppkommer när en verksamhet behöver särskilt tillstånd

för

att få bedrivas. Tillstånd för den enskilde att bedriva viss verksamhet är ett

gynnande

förvaltningsbeslut. Beträffande sådana beslut är huvudregeln att de, av hänsyn

till den

enskildes trygghet, inte kan återkallas. Här har ibland dragits

kontraktsrättsliga

paralleller, vid vilka tillståndet setts närmast som en utfästelse (som dock kan

 anses

villkorad i vissa fall) från det allmännas sida (se t.ex. Ole[REDACTED_EFTERNAMN], Om

rättskraft i

förvaltningsrätten, 1951 s. 462 och lagrådets yttrande i prop. 1974:146 s. 143;

jfr

Bertil[REDACTED_EFTERNAMN], Ersättning vid offentliga ingrepp 2, 1991 s. 157 och SOU

1993:68,

Elkonkurrens med nätmonopol s. 263).

 Ett tillstånd anses ge en tillståndshavare en speciell anledning att

lita på att han får

fortsätta att driva sin verksamhet. Under vissa förhållanden är dock

återkallelse

möjlig, t.ex. om den påkallas av tvingande säkerhetsskäl. Återkallelse kan också

 ske

med stöd av förbehåll i själva tillståndsbeslutet eller i den författning, varpå

 beslutet

grundar sig (se Håkan[REDACTED_EFTERNAMN], Allmän förvaltningsrätt, 16 uppl. 1992 s. 80).

 Om ett tillstånd dras in i förtid eller om villkoren för tillståndet

skärps så att

verksamheten väsentligt försvåras eller fördyras är frågan om tillståndshavaren

skall

få ersättning för sin förlust. Ingripandet riktas mot hans näring men samtidigt

kan

åtgärden avse användningen av hans egendom, normalt en fastighet; därigenom

påverkas också egendomens värde.

 När det gäller miljöskyddslagens (1969:387) regler kan sägas att

avsikten

visserligen är att rimlig hänsyn skall tas till tillståndshavarens intressen vid

 ingrepp i

förtid mot hans verksamhet, men att miljöskyddsintresset väger tungt. Den

enskilde

har varit skyldig att följa de miljökrav som ställts på hans verksamhet, även om

 det

medfört kostnader eller andra förluster. Lagen innehåller inte några

ersättningsregler

vare sig för de fall där tillståndshavaren tvingas upphöra med sin verksamhet

eller

där han måste tåla nya villkor för verksamheten.

 Enligt 12 § tredje stycket i den numera upphävda lagen (1974:890) om

vissa

mineralfyndigheter, som enligt övergångsbestämmelserna gällde även för äldre

koncessioner, kunde koncession återkallas, förutom när föreskrift eller villkor

i

koncessionen åsidosattes, om synnerliga skäl förelåg i annat fall. I den sist

angivna

situationen var tillståndshavaren berättigad till ersättning av staten för

förlust till följd

av åtgärd som han vidtagit med anledning av koncessionen. I utredningsförslaget

fanns inte någon ersättningsregel. Sedan man vid remissbehandlingen invänt att

bestämmelsen om återkallelse var ägnad att minska tillståndshavarens trygghet,

erinrade departementschefen om att regeln motiverats med att betydande

samhällsintressen kunde stå på spel och att återkallelsemöjligheten borde

utnyttjas

med stor varsamhet och endast undantagsvis. I lagrådsremissen föreskrevs att

koncessionshavaren, utom i överträdelsefallen, hade rätt till skälig ersättning

av

staten för förlust. Tanken var, enligt motiven, att tillståndshavaren inte

skulle komma

i en sämre situation efter återkallelsen än om han hade saknat koncession;

bestämmelsen borde däremot inte tillämpas så att tillståndshavaren fick

ersättning för

utebliven vinst (se prop. 1974:146 s. 90). Ståndpunkten i fråga om ersättningens

storlek diskuterades även av lagrådet, som godtog lagtexten men invände att

begränsningen, att utebliven vinst inte skulle ersättas, inte kunde utläsas ur

lagtexten

och att motivuttalandet inte kunde vara bindande för domstolarna. Lagrådet

menade

vidare att begränsningen inte var sakligt motiverad från affärsmässiga

synpunkter och med hänsyn till de avtalsrättsliga inslagen i förhållandet mellan

staten och koncessionshavaren (se prop 1974:146 s. 143). Departements-

chefen inskränkte sig emellertid till att förtydliga lagtexten på så sätt att

den angav att ersättning skulle utgå för förlust till följd av åtgärd som

vidtagits med

anledning av koncessionen (se prop. 1974:146 s. 149). Trots att ersättningen

sålunda

begränsades, kan lagstiftningen ses som ett belägg för att ersättning svårligen

kan

vägras tillståndshavaren när det gäller ett betungande ingrepp som inte grundas

på

överträdelser av föreskrifter eller villkor eller på säkerhets- eller miljöskäl.

 En annan

sak är att full ersättning inte ansågs behöva utgå.

 Den ovan angivna lagen har ersatts av minerallagen (1991:45). Enligt 6

kap. 3 §

minerallagen krävs alltjämt synnerliga skäl för återkallelse av bl.a.

bearbetnings-

koncession, när tillståndshavaren har fullgjort sina skyldigheter. Enligt

motiven

fordras, liksom tidigare, att betydande samhällsintressen står på spel. Härvid

skall,

enligt 7 kap. 5 §, ersättning från staten utgå för den skada tillståndshavaren

lider till

följd av återkallelsen. Regelns avfattning torde innebära att full ersättning

skall utgå,

även om lagstiftarens avsikt var en annan (jfr prop. 1988/89:92 s. 109). Det

föreskrivs däremot inte någon rätt till ersättning vid ändrade villkor för

tillståndet. I

förarbetena framhölls tvärtom att samhället måste ha möjlighet att skydda

motstående

intressen genom en villkorsändring, utan att detta skulle grunda rätt till

ersättning för

tillståndshavaren (se prop. 1988/89:92 s. 109).

 Frågan om ersättning, bl.a. vid skärpta omprövningsregler, blev aktuell

vid

tillkomsten av vattenlagen (1983:291). Huvudregeln enligt den äldre vattenlagen

var

att tillstånden gällde för all framtid. Vattenföretag hade dock redan enligt

äldre lag

skyldighet att utan ersättning finna sig i att dess rättsställning enligt

tillståndet

rubbades till förmån för vissa allmänna intressen. Genom 1983 års lag har

bestämmelserna i viss mån ändrats. Omprövning av tillstånd kan ske för att

tillgodose

vissa offentliga intressen. Härvid har fastighetsägaren rätt till ersättning,

men den

begränsas enligt ganska invecklade regler. Begränsningen motiverades i huvudsak

av

att det allmänna, utan viss ersättningsfrihet, skulle ha svårt att hävda sina

intressen

genom omprövning, att många vattenföretag är mycket vinstgivande och väl kan

bära

en del av förlusten samt att den enskildes rätt att råda över vattnet också

tidigare hade

varit begränsad av hänsyn till allmänna intressen. Rätten till full ersättning

ansågs

därför böra falla bort när det gällde sådana allmänna intressen som var av

kvalificerad natur; företagaren borde få ersättning endast för visst

produktionsbortfall. Omprövningsreglerna skall tillämpas också på vissa äldre

vattenföretag, som huvudregel med början år 1994 (jfr nedan angående

återkallelse

av vissa äldre täkttillstånd). Behovet av omprövning ansågs vara särskilt

stort i fråga om äldre företag, som kan ha fått tillstånd utan att allmänna

hänsyn

beaktats på det sätt som skall ske enligt den nya lagen. Reduktionen ansågs här

inte

vara oskälig. Även när omprövning skett enligt samma lag som reglerat

tillståndet

och omprövningen motiverats av starka allmänna intressen, har dock ersättning

ansetts böra utgå för större del av förlusten.

 Före den 1 juli 1973 kunde ett täkttillstånd inte återkallas utan att

tillståndshavaren

fick rätt till ersättning om han hade uppfyllt de villkor som ställts upp för

tillståndet.

Därefter fick 18 § femte stycket NVL följande lydelse: "Har tio år förflutit

från det

täkttillstånd vunnit laga kraft, kan länsstyrelsen upphäva tillståndet helt

eller delvis

eller förena tillståndet med ändrade föreskrifter. Visar det sig att meddelade

föreskrifter ej i erforderlig mån begränsa eller motverka företagets menliga

inverkan

på landskapsbilden, kan länsstyrelsen före utgången av angivna tid förena

tillståndet

med sådana ändrade föreskrifter som ej kunna anses oskäligt betungande." (SFS

1973:311). Det kan nämnas att 18 § femte stycket NVL fortfarande har i huvudsak

samma innebörd; stycket har ändrats språkligt och länsstyrelsen får nu, enligt

sista

meningen, förena tillståndet "med de ytterligare villkor som behövs". NVL

innehåller inte någon regel om ersättning vid återkallelser av täkttillstånd

enligt 18 §

femte stycket.

 Lagrådet uttalade, angående förslaget till bestämmelser om återkallelse

av

tillstånd enligt strålskyddslagen (se prop. 1987/88:88 s. 86): Syftet med lagen

anges i

1 § vara att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning.

De

synnerliga skäl som kan föranleda återkallelse av tillstånd, trots att alla

föreskrifter

och villkor iakttagits, måste bottna i detta syfte. Oavsett om det sägs ut i

paragrafen

eller inte, är det således endast strålskyddssynpunkter som kan åberopas för

återkallelse av tillståndet. Om det av andra skäl anses angeläget att bringa en

verksamhet med strålning att upphöra i förtid torde det få åstadkommas genom en

uppgörelse med tillståndshavaren. Rättssäkerheten kräver att han i sådant fall

hålls

skadeslös. Departementschefen delade lagrådets uppfattning att de synnerliga

skäl

som kan föranleda återkallelse måste bottna i de syften med lagen som anges i 1

§.

 De regler som finns om rätt till ersättning vid återkallelse av

tillstånd eller

ändring av villkoren för ett tillstånd kan knappast sägas vara konsekvent

uppbyggda;

reglernas detaljer beror ofta på den speciella karaktären av lagstiftningen i

fråga.

Det kan dock konstateras att rätten till ersättning till väsentlig del har

berott på

skälen för ingreppet. Allmänt har nog antagits att det inte föreligger någon

rätt till

ersättning vid beslut om återkallelse eller inskränkning av en tillståndspliktig

verksamhet, när ingreppet grundas på överträdelse av villkoren för verksamheten

eller på vägande hänsyn till allmän ordning och säkerhet, smittofara, brandfara,

trafiksäkerhet eller andra liknande tungt vägande säkerhetsskäl. I SOU 1993:68,

Elkonkurrens med nätmonopol, uttalade Ellagstiftningsutredningen sålunda (s.

263)

att om en villkorsändring beror på hänsyn till allmän säkerhet eller miljö torde

 den

enskilde i allmänhet inte få någon ersättning.

 Man har sett annorlunda på ersättningsfrågan när det gällt återkallelse

av ett

tillstånd på grund av t.ex. ekonomiska eller organisatoriska överväganden eller

av

rättvisehänsyn. Skäl av denna typ har inte ansetts kräva oundgängligt beaktande

på

samma sätt. Hänsyn till naturmiljön har vägt tungt när det gäller ett så pass

kraftigt

naturingrepp som täktverksamhet. I övrigt kan sägas att sådana synpunkter,

liksom

hänsyn till hushållningen med naturresurserna och till allmänna intressen av

liknande

slag, visserligen kanske har kunnat påverka ersättningens storlek, men de har

inte

vägt så tungt att kompensation har ansetts kunna vägras den enskilde.

 Detaljer i gällande regler om ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet

varierar

således från en situation till en annan, bl.a. med hänsyn till verksamhetens

farlighet

och tyngden av de skäl som motiverar ingreppet samt den betydelse ingreppet

typiskt

sett har för tillståndshavaren.

 Av betydelse har också varit om ingreppet föranleds av ny lagstiftning

som

uppställer skärpta krav eller om det grundar sig på samma lagstiftning som den

som

gällde när tillståndet gavs. Tillståndshavarens position kan nämligen te sig mer

 eller

mindre tryggad med hänsyn till bl.a. tillståndslagstiftningens utformning.

Rimligen

får man skilja på fall där den lag, varpå tillståndet grundas, förutsätter att

återkallelse

kan ske på viss grund och fall där ny lagstiftning utvidgar

återkallelsemöjligheterna. I

det senare fallet strider ingreppet på ett annat sätt mot vad tillståndshavaren

med fog

har kunnat vänta sig.

 Sammanfattningsvis har nog, åtminstone tidigare, kunnat sägas följande i

 frågan

om rätt till ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet:

- Om lagstiftningen rör redan givna tillstånd, som inte har kunnat rubbas på

samma

sätt enligt äldre lag, är möjligheterna större till kompensation.

- Hur allvarligt ingreppet är spelar stor roll. Återkallelse av tillstånd bör

t.ex. ge större

möjligheter till ersättning än endast en skärpning av tillståndsvillkoren.

- Arten och tyngden av det allmänna intresse som ligger bakom

ingreppet bör kunna påverka rätten till ersättning. Vägande säkerhetsskäl och

även

miljöskäl av annat slag har ansetts vara typiskt sett sådana skäl som har kunnat

motivera reduktion eller bortfall av ersättningen. Andra allmänna intressen har

inte

ansetts väga lika tungt.

 För att helt vägra ersättning bör förmodligen flera av de berörda

faktorerna ha

talat i denna riktning. Vid ny lagstiftning om återkallelse av tillstånd, vilka

inte har

kunnat återkallas på samma sätt enligt äldre rätt, torde det för att vägra

ersättning ha

krävts tungt vägande, helst nytillkomna, säkerhets- eller miljöskäl.

4.1.3 Rätten till ersättning inom kärnteknik-

 området

I atomenergilagen fanns ingen lagfäst rätt till ersättning. Under arbetet med

lagens

tillkomst ifrågasatte Justitiekanslern om inte en regel kunde införas, som gav

tillståndshavaren rätt till någon ersättning för sådana fall då en förändring

vore obillig

mot honom. I propositionen (prop. 1956:178 s. 28) framhölls att återkallelse av

ett

tillstånd eller uppställande av nya villkor kunde medföra olägenheter för den

enskilde. När fråga uppstod om att återkalla tillstånd, att ändra tidigare

uppställda

villkor eller att uppställa nya villkor, borde, enligt vad som uttalades i

propositionen,

självfallet tillbörlig hänsyn tas till den enskildes intresse. Någon generell

regel om

ersättning för de förluster som i sådant fall kunde uppstå ansågs emellertid

inte böra

uppställas; skulle det i något fall framstå som uppenbart obilligt att

ersättning inte

lämnades, fick detta bli föremål för särskild prövning. Lagrådet och tredje

lagutskottet hade inget att anföra i detta sammanhang.

 Frågan om ersättning vid försämring av tillståndshavarens rättsläge kom

upp

också i samband med villkorslagen. Om laddningstillstånd vägrades eller om

villkorslagen i annat fall medförde att tillstånd enligt atomenergilagen inte

kunde

utnyttjas, var reaktorinnehavaren berättigad till ersättning av staten för

förlust till

följd av åtgärd som han före villkorslagens ikraftträdande hade vidtagit i

anledning

av tillståndet (4 § första stycket villkorslagen).

 Lagrådet framhöll att de villkor som villkorslagen föreskrev hade

kunnat uppställas även med stöd av atomenergilagen. Den nya lagstiftningen

innebar närmast att de stränga krav som nu ansågs böra ställas på

reaktorinnehavaren

preciserades med hänsyn till att avfallsproblemen inte tillräckligt hade

beaktats

när tillstånden meddelades och till villkorens omfattande ekonomiska

konsekvenser för både kraftföretagen och samhället. Den egentliga nyheten

i lagstiftningen var snarast att ersättningsrätten lagfästes. Departements

chefen anförde i huvudsak: Det var inte rimligt att ersättningsfrågan, som i

atomenergilagen, lämnades öppen. Frågan fick i första hand lösas

förhandlingsvägen.

Med hänsyn framför allt till att tillstånd enligt atomenergilagen redan hade

meddelats

och att villkor av aktuellt slag inte tidigare hade ställts upp, borde dock

rätten till

ersättning vid vägrade tillstånd att ta anläggning i drift till viss del

lagfästas.

Reaktorinnehavaren borde rimligen ges rätt till ersättning för kostnader

nedlagda före

de nya bestämmelsernas ikraftträdande, däremot inte för utebliven vinst.

Ersättning

skulle kunna utgå inte bara för anläggningskostnader utan även för skadestånd

som

reaktorinnehavarna ådrog sig på grund av att de inte kunde uppfylla vissa

kontrakt.

Ersättning skulle också kunna utgå för ökade kostnader vid alternativ produktion

 eller

för anskaffande av ersättningskraft om ersättningsskyldigheten därigenom kunde

begränsas.

 Beträffande de kostnader som hänförde sig till tiden efter

villkorslagens

ikraftträdande sades reaktorinnehavaren i princip befinna sig i samma situation,

 som

när den som fått tillstånd enligt atomenergilagen, utan att ha gjort sig skyldig

 till

försummelse, hindrades att utnyttja tillståndet genom att ytterligare villkor

ställdes

upp av regeringen eller tillsynsmyndighet och liksom i sådana fall borde

ersättning

utgå efter särskild prövning. Härvid uttalades (prop. 1976/77:53 s. 26) att

riktlinjerna

i atomenergilagens förarbeten borde kunna vara vägledande. Lagrådet betonade

ersättningsbestämmelsens betydelse utan några invändningar mot dess utformning,

frånsett att även vikten av allmänna ersättningsrättsliga principer, t.ex. i

fråga om

orsaks- och adekvansbedömning, framhölls.

 Villkorslagens ersättningsregler förefaller ha byggt på tanken att om en

lagstiftning ställer upp nya villkor och därigenom ingriper i redan meddelade

tillstånd, bör tillståndshavaren ha rätt till ersättning. Ersättning skulle utgå

 oavsett om

något annat vore obilligt eller inte. Härom synes det ha förelegat enighet även

i

Näringsutskottet (NU 1976/77:23).

 Villkorslagens bestämmelser tjänade som förebild för rådrumslagen, vars

2 § föreskrev rätt till ersättning av staten för förlust genom att reaktorns

tagande

i drift fördröjdes. Ersättningsreglerna motiverades med att förbudet mot att

ta reaktorer i drift innebar en väsentlig inskränkning i innehavarens rådighet

och kunde få omfattande ekonomiska konsekvenser för honom. Departements-

chefen anförde bl.a. följande (prop. 1978/79:218 s. 7 ). Uttrycket förlust

används

även i villkorslagen. Ersättningsreglerna i den lagen avser emellertid

avveckling av pågående projekt medan den föreslagna lagen enbart syftar till att

skapa rådrum i fråga om sådana reaktorer som ännu inte har tillförts

kärnbränsle. Det

är därför naturligt att i detta sammanhang räkna som förlust de kostnader som

uppstår

genom fördröjning av en reaktors idrifttagande. Ersättningsfrågorna enligt den

förordade lagen kommer enligt min bedömning att bli svårlösta. De bör i första

hand

lösas genom förhandlingar mellan staten och reaktorinnehavarna.

 Därefter angavs i propositionen vissa riktlinjer till ledning för

bedömningen av

ersättningsfrågorna. Kostnader i anledning av dröjsmålet, men inte utebliven

vinst,

skulle ersättas. Under samma förutsättningar som enligt villkorslagen skulle

ersättning för ökade kostnader vid alternativ produktion eller anskaffning av

ersättningskraft kunna utgå.

 Staten träffade senare överenskommelser med reaktorinnehavarna. Enligt

dessa

överenskommelser fick reaktorinnehavarna ersättning för den genom förseningen

förlorade produktionen med bl.a. belopp som motsvarade "ökade kostnader för att

på

optimalt sätt producera erforderlig elektricitet på annat sätt eller för att

anskaffa

ersättningskraft" (se t.ex. NU 1982/83:33 s. 38). På detta sätt kom ersättningen

 att

styras till alternativ kraftproduktion. För beräkning av ersättningen i denna

del

jämfördes den faktiska elproduktionen månadsvis i efterhand med den hypotetiska

elproduktion som skulle ha varit möjlig utan försening. Ett exempel är den

överenskommelse avseende Forsmark 3 som finns intagen som underbilaga 9.2 till

prop. 1982/83:101 (s. 36 f).

 I atomlagstiftningskommitténs betänkande, som ligger till grund

för kärntekniklagen, diskuterades, utifrån gängse förvaltningsrättslig praxis,

under vilka förutsättningar ersättning skulle utgå vid förtida återkallelse

(SOU 1983:9 s. 194 f). En allmän utgångspunkt för ersättningsrätt ansågs vara

att en

innehavare av ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet - liksom i andra

koncessionssammanhang - äger förlita sig på det tillstånd som han har erhållit

och

att han kan arbeta och företa investeringar inom den ram som tillståndet anger.

Endast i sådana fall där uttalade säkerhets- eller strålskyddsskäl talar för

det,

borde återkallelse av ett tillstånd få ske utan att det leder till

ersättningsrätt.

Vid återkallelse av t.ex. organisatoriska eller ekonomiska skäl borde däremot

gottgörelse utgå för tillståndshavarens förluster. Någon ersättning borde inte

utgå

när tillstånd återkallas eller förlängning av ett tidsbegränsat tillstånd vägras

 på

den grund att tillståndshavaren inte iakttagit de villkor eller föreskrifter

för verksamheten som lagen uppställer. Ersättning skulle inte heller utgå

när tillståndshavaren inte kan "fortlöpande anpassa verksamheten till nya

rimliga

villkor, som tillkommit av säkerhets- eller strålskyddsskäl, eller till en ny

teknik, vars

betydelse i dessa hänseenden inte tidigare varit känd". Detsamma borde gälla när

tillståndsmyndigheterna bedömde att det fanns synnerliga skäl att stoppa driften

 för

utredning av säkerhets- och strålskyddsfrågor med anledning av en allvarlig

olyckshändelse vid ett liknande kraftverk. Något behov av en särskild lagregel i

 dessa

hänseenden ansågs dock inte föreligga. Vid återkallelse eller inskränkning av

verksamheten på annan grund än säkerhets- och strålskyddshänsyn eller

försummelser kunde en ersättningsrätt för tillståndshavaren aktualiseras. Frågan

 om

ersättning i dessa mer exceptionella situationer borde avgöras med utgångspunkt

i

allmänna rättsprinciper.

 Departementschefen återgav kommitténs synpunkter samt vissa uttalanden

vid

remissbehandlingen och anförde därefter endast att ett åsidosättande av det för

lagen

grundläggande kravet, att säkerheten i verksamheten skulle tillvaratas, inte

kunde

föranleda en ersättningsrätt. Departementschefen förordade att en särskild regel

 om

ersättning inte togs upp i lagen (prop. 1983/84:60 s. 61 f). Lagrådet delade

uppfattningen att tillståndshavaren inte var berättigad till ersättning vid

återkallelse

eller annat ingrepp av säkerhetsskäl. Vidare framhöll lagrådet bl.a. att i vad

mån

tillståndshavaren vid återkallelse eller inskränkning i andra fall med framgång

kunde

göra gällande rätt till ersättning var osäkert och att en särskild utredning

skulle krävas

för ersättningsfrågan i sådana fall; det praktiska behovet av en lagreglering

föreföll

begränsat, varför det enligt lagrådets mening måste godtas att särskild

ersättningsregel saknades (se anförd prop. s. 227). Också Näringsutskottet

godtog

departementschefens ståndpunkt och hänvisade särskilt till lagrådets yttrande

(NU

1983/84:17 s.14).

 De allmänna motivuttalanden, som återkom i lagstiftningsärendet, tog

sikte på

myndighetsåtgärder med stöd av lagens regler och inte på strängare ny

lagstiftning.

Det är mot denna bakgrund man får bedöma uttalandena bl.a. om ersättningsfrihet

vid

villkor betingade av ny teknik. Vad som åsyftades var fall där tillståndshavaren

 redan

från början kunnat räkna med att råka ut för vissa ingripanden utan rätt till

kompensation. Enligt 1988 års promemoria har atomlagstiftningskommittén

synbarligen menat att ingripande på annan grund än säkerhetsskäl eller

försummelser

åtminstone som huvudregel skulle grunda rätt till ersättning. Kommitténs

uttalanden

är emellertid allmänt hållna och har knappast bekräftats vare sig i

propositionen eller

i utskottsbetänkandet. Det är vidare osäkert hur kommittén sett på ingrepp mot

befintliga reaktorer med stöd av skärpta lagregler.

 Även frågan om ersättning vid en avstängning senast år 2010 av de

reaktorer, för vilka tillstånden inte tidsbegränsats, togs upp. När inte

säkerhets- eller

strålskyddsskäl motiverade avstängningen ansåg kommittén en eventuell ersättning

böra utgå endast när det framstod som uppenbart obilligt att inte ersättning

lämnades,

detta med hänsyn till tillståndshavarnas goda förutsättningar att bl.a. anpassa

sin

verksamhet och avskriva anläggningen med hänsyn till den beslutade tidsgränsen.

Dessa frågor ansågs dock inte böra tas upp i det aktuella lagstiftningsärendet

(SOU

1983:9 s.196). Departementschefen godtog denna slutsats utan att i övrigt ta

ställning

till uttalandena (prop 1983/84:60 s.63). Detsamma gjorde lagrådet.

Näringsutskottet

yttrade sig inte i frågan.

4.2 Rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 §

 andra stycket RF

Huvudprincipen i svensk rätt lär, som ovan sagts, vara att ersättning för skada

genom

lagligen grundade rådighetsinskränkningar inte utgår utan lagstöd. En fråga av

väsentligt intresse för bedömningen av kraftföretagens rätt till ersättning vid

en

kärnkraftsavveckling, är vilka eventuella förändringar av rättsläget, vad gäller

 rätten

till ersättning vid rådighetsinskränkningar, som de nyligen företagna

ändringarna av 2

kap. 18 § RF kan innebära. Genom dessa ändringar kan nämligen ett lagstöd för

ersättningsrätt ha tillskapats för vissa fall, där ersättningsregler tidigare

har saknats.

 I 2 kap. 18 § andra stycket RF stadgas numera (de för berörda frågor

särskilt

viktiga formuleringarna är kursiverade här):

 "Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande

tvingas avstå

sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan

ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna

inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att

pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till

värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt

grunder som anges i lag."

Skall man ta fasta på ordalagen skall alltså ersättning till den, för vilken det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utgå vid varje

avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del

av fastigheten eller så snart det uppkommer skada som är betydande i

förhållande till värdet av berörd fastighetsdel, oavsett vad det allmänna

har för skäl för det ifrågavarande ingreppet. Så har ersättningsbestämmelsen

också

fungerat tidigare vid expropriation och liknande förfoganden, som har inneburit

förmögenhetsöverföringar. Med en sådan tolkning skulle ersättning föreskrivas

inte

bara om ingreppet motiveras av att det anses allmänt önskvärt eller liknande,

utan

även om ingreppet sker av t.ex. tvingande säkerhetsskäl. En sådan innebörd av

grundlagsregeln skulle stå i klar strid med bl.a. uttalandena i förarbetena till

kärntekniklagen. Den skulle också innebära en mycket längre gående rätt till

ersättning, i de fall som regeln träffar, än vad som gäller enligt

Europakonventionen.

 En sådan innebörd som den ovan beskrivna lär inte ha varit avsikten med

grundlagsregleringen. I förarbetena betonas från såväl regeringens som

Konstitutionsutskottets sida att man inte avsett att utvidga rätten till

ersättning i

förhållande till vad som tidigare har gällt (se prop. 1993/94:117 s. 17 f, bet.

1993/94

KU:24 s. 29). Åtminstone tidigare synes svensk rätt, vad gäller rätt till

ersättning vid

rådighetsinskränkningar, i stor utsträckning ha präglats av en avvägning mellan

vikten av de intressen som motiverar ett ingrepp och de intressen som angrips.

Om

det är så att lagtextens ordalydelse klart säger något annat än

motivuttalandena, lär

dock motivuttalandena vara av mindre betydelse.

 Inom Fri- och rättighetskommittén sade man sig vara enig om att

bestämmelserna

i Europakonventionen skall betraktas som ett grundläggande åtagande och

normsystem också för Sverige. Man hänvisade till att kraven på en

grundlagsbestämmelse om egendomsskyddet i princip tillgodosågs genom att

Europakonventionen föreslogs bli inkorporerad i svensk rätt. Samtidigt uttalades

 att

man kunde dra den slutsatsen att en av de omständigheter, som ligger till grund

för

konventionsorganens tolkning av Europakonventionens bestämmelse

om egendomsskydd, är innehållet i den nationella rätten. Vidare angavs: Om

det således införs en regel i vår regeringsform beträffande egendoms-skyddet

som slår fast de principer som konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå

ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen

av eventuella mål mot Sverige i framtiden. - Mot denna bakgrund ansåg kommittén

det önskvärt att i RF ge en närmare precisering av det egendomsskydd

som Europakonven-tionen anger (se SOU 1993:40, del A s. 15 och 89 - 90). I prop.

1993/94:117 upprepade regeringen att förslaget innebar en närmare precisering av

det egendomsskydd som Europakonventionen anger (se t.ex. s. 1 och 15).

 Fri- och rättighetskommittén konstaterade att stadgandet i 2 kap. 18 §

RF dittills

inte omfattat sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja sin

egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen

eller

miljöskyddslagstiftning. Kommittén menade dock att även rådighetsinskränkningar

avseende mark och byggnader borde omfattas av grundlagsbestämmelsen om

egendomsskydd och att även rätten till ersättning vid sådana ingrepp borde ges

motsvarande skydd.

 Kommittén uttalade som sin uppfattning att grundlagsbestämmelsen om rätt

 till

ersättning vad gäller rådighetsinskränkningar borde utformas enligt de

huvudprinciper som gäller i fråga om rätt till ersättning vid

rådighetsinskränkningar i

svensk rätt. Sålunda angav kommittén (SOU 1993:40, del A s. 16): "Att rätten

till

ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således

 i

sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i förhållande till vad

 som redan nu

gäller." - Förslaget sades i stället innebära endast att den redan gällande

rätten till

ersättning vid rådighetsinskränkningar skulle bli grundlagsfäst.

 Vidare uttalade kommittén (s. 90 - 91): Vid rådighetsinskränkningar med

stöd av

byggnadsreglerande bestämmelser bör således rätt till ersättning föreskrivas

endast

för sådan skada som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av

fastigheten. Vid ingrepp med stöd av markreglerande bestämmelser bör på

motsvarande sätt rätt till ersättning föreskrivas endast om pågående

markanvändning

inom berörd del av fastigheten därigenom avsevärt försvåras. - I

specialmotiveringen

anförde kommittén (s. 235): Ersättning utgår däremot normalt inte för vissa

mindre

ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom eller för

uteblivet

tillstånd till viss åtgärd. Så kallade förväntningsvärden ersätts över huvud

taget inte

enligt gällande lagstiftning. Bestämmelserna om ersättning är utformade helt i

enlighet med vad som redan nu gäller enligt vanlig lag. Någon utvidgning av

rätten

till ersättning vid rådighetsinskränkningar är däremot inte avsedd.

 Vissa remissinstanser reste invändningar mot de kriterier som kommittén

föreslog. Statens naturvårdsverk påpekade t.ex. att rådighetsinskränkningar

enligt miljöskyddslagen och annan skyddslagstiftning dittills i princip inte

hade ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. Regeringen uttalade (se prop.

1993/94:117 s. 17 samt s. 49 - 50) i huvudsak: Enligt den lagstiftning som

reglerar möjligheterna till olika former av rådighetsinskränkningar finns det

även

rätt till ersättning i vissa sådana fall. Enligt de huvudprinciper som gäller i

svensk

rätt utgår således ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar som medför

att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras. I fråga om byggnadsreglerande bestämmelser finns det rätt till

ersättning

om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av

fastigheten. De av kommittén föreslagna kvalifikationsgränserna är hämtade från

gällande rätt på området och meningen är inte att i grundlagen precisera

beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. I andra stycket anges

därför huvudprinciperna för ersättningsrätten såsom de framgår av gällande rätt.

 Att

rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ett

grundlagsskydd

innebär således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till gällande

ersättningsregler. "Ersättning utgår således inte för den förlust som kan bestå

i att

förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av

dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte för ingrepp i form av

strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet

tillstånd

till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad

strandskyddsdispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall

ersättning

utgå för sådana - till tid och omfattning - mindre ingripande inskränkningar i

rätten

att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med förslaget inte att andra

typer av

rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader än för närvarande skall vara

förenade

med rätt till ersättning. Däremot innebär förslaget att den nuvarande rätten

till

ersättning vid rådighetsinskränkningar blir grundlagsfäst."

 Avsikten, som den deklareras i förarbetena, har varit att grundlagsfästa

 redan

gällande rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar - inte att utöka den.

I

förarbetena sägs vid upprepade tillfällen uttryckligen att det bara är

inskränkningar

genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skall omfattas

av grundlagsskyddet (se t.ex. prop. 1993/94:117 s. 49). Fri- och

rättighetskommittén

hänvisade till att 14 kap. 8 § PBL ger uttryck för de centrala reglerna om

ersättning

vid rådighetsinskränkningar i svensk lagstiftning (se SOU 1993:40, del A s. 53).

 I 2 kap. 18 § andra stycket RF anges nu vilka fall av

rådighetsinskränkningar

som omfattas av grundlagens ersättningsgaranti. De lokutioner som bestämmer

kvalifikationsgränserna för ersättning och deras förekomst i annan lagstiftning

(jfr avsnitt 4.1.1) är, liksom förarbetsuttalandena om dem, belysande

för bestämmelsens tänkta tillämpningsområde. I förarbetena till ändringarna i 2

kap.

18 § RF berörs inte frågan om en avveckling av kärnkraften. Avsikten var ju

att grundlagsfästa gällande rätt. Såsom konstaterades i avsnitt 3 ovan är det

dock svårt att komma ifrån att ett beslut om en avveckling av

kärnkraften i vart fall kan innebära en inskränkning av användningen av mark och

byggnad. Uppnås en kvalifikationsgräns vid inskränkningar i användningen av mark

eller byggnader, skall ersättning för förlusten utgå enligt grunder som anges i

lag.

 På vissa andra områden än det nu aktuella verkar det som om ordalydelsen

 i

nuvarande 2 kap. 18 § RF och avsikten med regleringen, såsom den kommer till

uttryck i förarbetena till de senaste ändringarna i detta lagrum, kan stå i

strid med

varandra. Bestämmelsens tillämpningsområde kan således ha blivit vidare än vad

lagstiftaren har avsett. När det gäller en kärnkraftsavveckling är det mer

oklart. Det

ter sig också egendomligt att i detta sammanhang, som kriterier för en

garanterad rätt

till ersättning, ange att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten

avsevärt skall försvåras eller att skada, som är betydande i förhållande till

värdet på

denna del av fastigheten, skall uppkomma. I förarbetena till PBL uttalades att

1972

års ersättningsprinciper (med avsevärt försvårad pågående markanvändning som

kvalifikationsgräns) är anpassade främst till de situationer som innebär intrång

 i de

areella näringarna (prop. 1985/86:1 s. 373). Icke desto mindre kan ett beslut om

 t.ex.

återkallelse av aktuella drifttillstånd eventuellt anses falla inom

tillämpningsområdet

för bestämmelsen, om ett sådant beslut innebär en inskränkning av användningen

av

mark eller byggnad.

 Ersättningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket RF kan knappast sägas

innebära en

precisering av det skydd som Europakonventionen ger (se vidare härom nedan under

avsnitt 4.3). Till synes stadgar grundlagens regel samma rätt till ersättning i

fall där

det allmänna t.ex. ingriper mot användningen av en fastighet av tvingande

säkerhetsskäl som vid expropriation eller liknande. Enligt lagtexten skall ju

ersättning

utgå, bara skadan uppnår en kvalifikationsgräns. Av ordalydelsen att döma bör,

om

bestämmelsen är tillämplig, ersättning utgå vid en avveckling av kärnkraften

vare sig

avvecklingen beror på politisk omvärdering, nya rön som visar att verksamheten

är

farligare än man hittills trott eller om det faktiskt visar sig att verksamheten

 är så

farlig att den inte kan tillåtas. Det skulle således inte spela någon roll för

hur pass

vägande skäl som förelegat för ingreppet. Detta skulle i så fall skilja sig från

 vad som

följer av Europakonventionen, liksom från vad som får anses framgå av allmänna

ersättningsprinciper. Någon motsvarighet till den garanti för ersättning som nu,

 med

ovan angivna tolkning, finns i svensk grundlag går inte att finna i

Europadomstolens

praxis. Av denna praxis framgår tvärtom att konventionsorganen fäster avgörande

vikt vid en intresseavvägning.

 Om grundlagstexten kan synas oklar lär man enligt härskande mening

böra tolka den efter samma principer som vid lagtolkning i allmänhet. Det ligger

 då

nära till hands att se till syftet med reglerna och lagstiftarens avsikter så

som dessa

har kommit till uttryck i förarbetena. Oundvikligt torde också vara att se till

Europakonventionen och dess tillämpning. Man torde dock även beakta regelns

placering i det kapitel i RF som behandlar grundläggande fri- och rättigheter

och att

syftet med bestämmelserna i detta kapitel är att skapa rättssäkerhetsgarantier.

Av

betydelse torde rättsläget vid tillkomsten av stadgandet vara; i fall meningen

är att

grundlagsfästa gällande rätt och man inte har föreslagit någon ändring i detta

hänseende, finns det anledning att bygga på gällande rättsprinciper och uppfatta

grundlagsbestämmelsen som ett uttryck för dem (se Bertil[REDACTED_EFTERNAMN], En

problematisk grundlagsändring, SvJT 1994 s. 922). Kärntekniklagen innehåller

dock

inte någon ersättningsbestämmelse som kan sägas ha gett uttryck för gällande

rätt i

fråga om återkallelse av tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Vid tolkningen

av

bestämmelsen bör man också kunna se till vilken betydelse oklara begrepp anses

ha i

annan lagstiftning, där dessa begrepp förekommer. En tolkning kan tänkas mynna

ut i

att 2 kap. 18 § andra stycket RF inte är tillämplig på ett beslut om

återkallelse av

drifttillstånd. Det föreligger dock en betydande osäkerhet om hur en bedömning

kan

förväntas utfalla. I den litteratur där frågan har behandlats ges också uttryck

för olika

uppfattningar om vilken räckvidd bestämmelsen kan antas ha (se Bertil[REDACTED_EFTERNAMN],

En problematisk grundlagsändring, SvJT 1994 s. 920 och Gabriel Michanek,

Markägare -med rätt att döda?, Miljörättslig tidskrift 1995:2 s. 155)

 Om bestämmelserna om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF är tillämpliga på

ett

beslut om en kärnkraftsavveckling kan det förmodligen antas att

kvalifikationsgränserna i paragrafens andra stycke uppnås. I så fall skall

ersättning

för förlusten, som ovan sagts, utgå enligt grunder som anges i lag.

4.3 Rätten till ersättning enligt

 Europakonventionen

Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll har numera, enligt

lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för

de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, ställning som

svensk lag. Vidare har, som tidigare nämnts, införts en grundlag

bestämmelse i 2 kap. 23 § RF som förbjuder lagstiftning i strid med

konventionen.

Dessutom kan det antas att konventionen, liksom den gjorde även innan den

införlivades i svensk rätt, kan påverka tolkningen av annan lagstiftning.

Konventionens fri- och rättighetsskydd utgör också en del av de allmänna

rättsprinciper som ingår i EG-rätten.

 Att Europakonventionen nu har inkorporerats i svensk rätt innebär att

den

enskilde vid svensk domstol, i t.ex. mål om strandskydd, täkttillstånd,

expropriation

etc, kan få prövat om förfarandet står i strid med artikeln om egendomsskydd.

Även i

mål om återkallelse av tillstånd torde kunna prövas om återkallelsen är förenlig

 med

konventionen. I mål som rör ersättning vid inskränkningar i rätten till egendom

kan

också prövas om en rimlig avvägning har gjorts mellan det allmännas och den

enskildes intresse. I prop. 1993/94:162, Handel med el i konkurrens, bilaga 8,

uttalade lagrådet sålunda (s. 267) att slutsatsen, att några lagbestämmelser i

fråga om

ersättning till nuvarande innehavare av koncession för elektriska

starkströmsledningar inte behövs, torde underförstått bygga på att den

koncessionshavare som vill göra anspråk på ersättning för skada till följd av

att han

förlorat sin monopolställning är hänvisad till att åberopa den nämnda

bestämmelsen i

tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen. Lagrådet uttalade vidare att om

förslaget, att Europakonventionen skall gälla som lag här i landet, blir

genomfört,

torde en talan med åberopande av den nämnda artikeln kunna väckas vid svensk

allmän domstol.

 Konventionens skydd mot inskränkningar omfattar, till skillnad från 2

kap. 18 §

RF, all slags egendom. Den egendom som skyddas av artikel 1 i första

tilläggsprotokollet till Europakonventionen är inte bara fast eller lös egendom

i

egentlig mening, utan också intressen av olika slag som har ett ekonomiskt

värde,

t.ex. rätten att bedriva viss näringsverksamhet. Skyddet förutsätter dock att

det rör sig

om en faktiskt existerande rättighet och inte bara om mer eller mindre

välgrundade

förväntningar för framtiden. Framtida inkomster utgör således äganderätt bara om

 de

redan har intjänats (se SOU 1993:40, del A s. 75).

 Ett tillstånd kan kanske i något fall jämställas med en äganderätt, i

vart fall

om det är överlåtbart (se fallet Benthem mot Nederländerna, som gällde tillstånd

att installera en bränsletank; jfr dock bl.a. fallet Pudas). Europadomstolens

praxis visar hur som helst att, även om tillståndet som sådant inte är att anse

som egendom, de bakomliggande ekonomiska intressen som är förknippade

med tillståndet faller inom tillämpningsområdet för den aktuella artikeln, i

vart

fall när tillståndet har skapat rimliga och legitima förväntningar för

tillståndshavaren.

Återkallelse av tillstånd har i sådana fall ansetts utgöra en inskränkning

i rätten att använda egendom. I det svenska fallet Tre Traktörer AB fann

domstolen

att en återkallelse av tillstånd till servering av alkoholdrycker var ett

ingrepp i

egendomsrätten, eftersom tillståndet var ett viktigt element i den

restaurangrörelse

som klaganden drev. I fallet Fredin I ansågs rätten (grundad på tillstånd) att

exploatera en grustäkt falla under tillämpningsområdet. Domstolen fann således

att

artikeln var tillämplig i de nämnda fallen.

 Man kan utgå från att en avvecklingslagstiftning, i konventionens

mening, anses

utgöra ett ingrepp i tillståndshavarens egendomsrätt. En annan fråga är om

ingreppet

är tillåtligt. Man kan härvid utgå från att en avvecklingslagstiftning

tillkommer i ett

sådant intresse som konventionen godtar (se ovan under avsnitt 3.1). Rätten till

ersättning nämns inte uttryckligen i artikeln. Vid bedömningen gäller dock,

enligt

praxis, att en avvägning skall göras mellan det allmänna intresse som motiverar

ett

ingrepp och de enskilda intressen som angrips. I domstolens och kommissionens

praxis har det ansetts spela en viktig roll vid bedömningen av om en

lagstiftning på

ett godtagbart sätt tillgodoser denna intresseavvägning, i vad mån den enskilde

har

tillförsäkrats kompensation för ingreppet. Det är härvid oklart var gränsen går

för

sådana ingrepp som Europadomstolen accepterar trots att ingen eller starkt

reducerad

ersättning utgår.

 Inskränkningar i rätten att använda egendom är vanliga i alla länder och

 de

medför normalt inte några problem i förhållande till artikelns andra stycke.

Egendomsskyddet har gett upphov till ganska många klagomål inför

konventionsorganen. Europadomstolen har dock intagit en försiktig hållning när

det

gäller att konstatera att ingrepp har varit otillåtna. Ibland kan dock

inskränkningar

tänkas vara så betungande för den enskilde att överensstämmelsen med artikeln

kan

ifrågasättas. Om en rimlig balans vid intresseavvägningen inte uppnås, kan

således ett

ingrepp komma att anses strida mot artikeln (se Danelius a.a. s. 253).

Europadomstolens synsätt måste dock beskrivas som strängt mot den enskilde.

 Artikelns bestämmelser om vilka ingrepp som är tillåtna får sitt

huvudsakliga

innehåll genom de tolkningar som domstolen gör i sina avgöranden. Domstolen har

i ett flertal fall (se t.ex. fallet Fredin I) framhållit att tre olika regler

kan utläsas

ur artikeln. Den första regeln, som återfinns i första meningen i första

stycket, är

av allmän natur och slår fast principen om respekt för äganderätten (the

principle

of peaceful enjoyment of property). Den andra regeln, i andra meningen i

första stycket, uppställer villkoren för berövande av egendom. Den tredje

regeln, i andra stycket, behandlar inskränkningar i rätten att utnyttja egendom.

 Denna

regel erkänner att staterna har rätt att bl.a. kontrollera användningen av

egendom i

enlighet med det allmänna intresset genom sådan lagstiftning som staten finner

nödvändig för detta syfte. Domstolen har påpekat att de tre reglerna har ett

visst

samband med varandra på så sätt att den andra och den tredje regeln avser

speciella

fall, som bör bedömas i ljuset av den allmänna första regeln. Dessutom har den

första

regeln medfört att rätten till egendom har bedömts kunna kränkas, även om det

inte

har varit fråga om egendomsberövande eller reglering av nyttjandet av egendom

(se

fallet Sporrong det måste finnas en rimlig proportionalitet mellan de åtgärder som

vidtas och det syfte som skall uppnås med åtgärderna. Härvid åtnjuter staten en

vid

bedömningsmarginal vad gäller valet av åtgärder för att uppnå detta syfte samt

vid

avvägningen av om konsekvenserna av åtgärderna är berättigade i det allmänna

intresset och för att uppnå syftet med den aktuella lagstiftningen.

 Domstolen fann att klagandena i den uppkomna situationen hade lidit

betydande

förluster jämfört med om de hade kunnat fortsätta sin verksamhet i enlighet med

tillståndet (klagandena förebringade intyg utvisande att deras förluster -

bestående i

huvudsak av sänkta marknadsvärden på marken och det bolag, i vilket verksamheten

bedrevs - uppgick till ca 30 miljoner kr). Emellertid fann domstolen att man vid

bedömningen av förlusterna inte bara kunde se till hur mycket grus som återstod

att

utvinna efter det att driften hade upphört; man fick också ta i beaktande

lagliga

restriktioner beträffande utnyttjandet av grustäkten.

 Klagandena hade påbörjat sina investeringar sju år efter den aktuella

lagändringen. Denna möjliggjorde återkallelser av existerande tillstånd efter en

tioårsperiod. Domstolen ansåg att klagandena därför rimligen måste ha varit

medvetna om risken för att de skulle kunna förlora sitt tillstånd efter den 1

juli 1983.

Dessutom stod det klart att myndigheterna inte hade gett klagandena några

försäkringar om att de skulle tillåtas fortsätta verksamheten efter detta datum.

 I

samband med att de hade fått tillstånd till att bygga en kaj, hade tvärtom

uttryckligen

påpekats att detta beslut inte innebar något ställningstagande beträffande

möjligheten

till framtida överväganden i fråga om verksamheten. När investeringarna gjordes

kunde klagandena således, menade domstolen, förlita sig endast på myndigheternas

skyldighet att ta vederbörlig hänsyn till deras intressen vid framtida beslut

beträffande naturvård. En sådan skyldighet ansågs inte rimligen ha kunnat grunda

några legitima förväntningar för klagandena, när de gjorde investeringarna, på

att få

fortsätta verksamheten på längre sikt. Dessutom, uttalade domstolen, hade

klagandena fått tre år på sig att avveckla verksamheten och myndigheterna visade

viss flexibilitet när denna period senare, på klagandenas begäran, förlängdes

med

elva månader. Med beaktande av det legitima syftet med NVL fann domstolen att

det

inte kunde sägas att beslutet om återkallelse av tillståndet var otillbörligt

eller

oproportionerligt (inappropriate or disproportionate).

 Domstolen framhöll således att staten har ett betydande utrymme för

diskretionära bedömningar när det gäller frågan om vad som erfordras

för att tillgodose det allmänna intresset samt att klagandena, när de

investerade i

grustäkten, var medvetna om risken för att tillståndet kunde komma att upphöra

och

att de därför inte kunnat ha några legitima förväntningar på att få fortsätta

utvinningen av grus under lång tid.

----------

Domstolen anser sig vid sina bedömningar inte bunden av hur en stat benämner ett

ingrepp. Även ett ingrepp som formellt t.ex. inskränker användningen av egendom

torde kunna framstå som så betungande att domstolen betraktar ingreppet som ett

berövande av egendomen.

 I fallet Fredin I uttalade domstolen således att termen berövande

(deprivation)

täcker inte bara formell expropriation utan även "de facto-expropriation".

Klagandena hade nämligen gjort gällande att återkallelsen av tillståndet de

facto

utgjorde ett berövande av egendomen (markens marknadsvärde synes ha sjunkit med

ca 15,5 miljoner kr till ett ungefärligt taxeringsvärde om 1 000 kr). Domstolen

fann

inledningsvis att åtgärden var utformad så att den kontrollerade klagandenas

användning av sin egendom och att den inte i övrigt påverkade deras lagliga

möjligheter att förfoga över fastigheten eller det bolag i vilket verksamheten

bedrevs.

Därefter prövade domstolen om åtgärden ändå, med hänsyn till konsekvenserna av

återkallelsen, var så betungande att den de facto innebar ett berövande av

klagandenas egendom. Med hänsyn till vissa speciella förhållanden fann domstolen

att så inte var fallet. Domstolen beaktade att den aktuella fastigheten hade

avstyckats

från annan mark, att avstyckningen föreföll ha varit en formalitet (simply a

formality)

och att återkallelsen av tillståndet inte verkade ha påverkat värdet på marken i

 övrigt.

Vidare beaktade domstolen att klagandena fortfarande ägde grusresurserna på

fastigheten, men att återkallelsen hade medfört svåra effekter, både med

avseende på

inkomster och egendomens värde, i jämförelse med den situation som skulle ha

varit

aktuell om de hade fått fortsätta driften av verksamheten i enlighet med

tillståndet. Å

andra sidan menade domstolen att grusexploateringen, sett över åren, hade blivit

alltmer reglerad och att lagändringen år 1973 gav myndigheterna möjlighet att,

utan

ersättningsskyldighet, återkalla äldre tillstånd efter tio år. Konsekvensen

härav, ansåg

domstolen, var att klagandenas möjlighet att fortsätta verksamheten efter detta

datum

framstod som osäker. Med hänsyn till omständigheterna fann domstolen att

åtgärden

inte skulle bedömas som ett berövande av egendom utan som en kontroll av

användningen av den.

 I fallet Tre Traktörer AB fann domstolen att de ekonomiska intressen

som var förknippade med klagandens restaurangrörelse var att anse som egendom i

den mening som avses i artikel 1 i första tilläggsprotokollet. Vidare fann

domstolen

att det alkoholutskänkningstillstånd som saken gällde var en viktig

förutsättning för

fortsatt drift av rörelsen och att återkallelsen av tillståndet hade påverkat

bl.a. värdet

på rörelsen. Återkallelsen ansågs utgöra ett ingrepp i klagandens egendomsrätt.

Domstolen fann dock att ingreppet, även om det var betungande för klaganden,

inte

utgjorde något egendomsberövande. Domstolen framhöll härvid att klagandebolaget,

trots att det inte längre kunde driva restaurangrörelsen, hade vissa ekonomiska

intressen i den orubbade, eftersom bolaget kunde hyra ut rörelsen och

fortfarande

ägde inventarier m.m. Domstolen fann, med hänsyn härtill, att ingreppet i

stället var

att bedöma som en inskränkning i användningen av egendom (control of the use of

property).

 Enligt gällande svensk lagstiftning medför vissa

rådighets-inskränkningar, t.ex. att

det ställs vissa krav på byggnader enligt PBL eller att förelägganden och förbud

meddelas i hälsoskyddets intresse, inte någon rätt till ersättning. Andra

rådighetsinskränkningar - såsom att marklov vägras i vissa fall, att bygglov

vägras

för att ersätta en riven eller förstörd byggnad eller att rivningsförbud i vissa

 fall

vägras - ger rätt till ersättning men endast för kvalificerad skada. Fri- och

rättighetskommittén menade att det inte fanns något avgörande från de europeiska

organen som talade för att dessa regler inte skulle utgöra en rimlig avvägning

mellan

det allmännas intresse och den enskildes skydd för äganderätten. Kommittén

uttalade

att, såvitt den kunnat överblicka, svenska regler om inskränkningar i

äganderätten

torde stå i överensstämmelse med Europakonventionen (SOU 1993:40, Del B s. 92).

4.4 Ersättningsskyldighetens omfattning

4.4.1 Ersättningsskyldighetens omfattning enligt 2 kap.

 18 § andra stycket RF

Framställningen i detta avsnitt bygger till vissa delar på Bertil Bengtssons

arbete,

Ersättning vid offentliga ingrepp 1, år 1986.

 Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättning utgå "för

förlusten".

För förlusten är ju i sig ett rätt intetsägande uttryck. Det kan läsas

som avseende förlusten och skulle i så fall inte säga mer än det självklara. RF

torde inte i alla fall kräva "full" ersättning. Det är dock

osäkert och ytterst omdebatterat vilka marginalerna är.

 Uttrycket "för förlusten" tillades i aktuell bestämmelse år 1979, då

bestämmelsen

tog sikte på endast förmögenhetsöverföringar. Rättighetsskyddsutredningen

konstaterade i det betänkande som föregick ändringen (SOU 1978:34 s. 167) att

det

dittills gällande ersättningskravet ansågs ha en materiell innebörd, men att det

 var

oklart vilken ersättningsstandard som krävdes (enligt tidigare

förarbetsuttalanden -

prop. 1975/76:209 s. 124, KU 1975/76:56 s. 35 - skulle en ersättning som bara

var

symbolisk inte fylla grundlagens krav). Utredningen föreslog att regeln skulle

ges en

innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än tidigare knöt an

till

vad som är föreskrivet i vanlig lag. I detta syfte föreslog utredningen att

preciseringen "för förlusten" skulle läggas till. Detta skulle, enligt

utredningen, ses

som en bekräftelse av den ersättningsnivå som gällande regler om ersättning vid

expropriativa ingrepp lett till (SOU 1978:34 s. 168). Stadgandet skulle således

inte

hindra sådana föreskrifter som t.ex. den i 4 kap. 3 § expropriationslagen

(1972:719),

härefter ExL. Ersättning skulle få begränsas till det värde som grundas på

tillåten

användning av den egendom det gäller. Stadgandet skulle inte innebära någon

bindning vad avser bevisbördans placering. Det skulle inte heller hindra

prisreglering. Därvid sades det vara det prisreglerade värdet och inte något

fingerat

marknadsvärde som skulle läggas till grund för bestämmandet av ersättningen.

Slutligen framhöll utredningen att om ett expropriativt ingrepp medför också

reella

fördelar just för den drabbade och om därför ingen förmögenhetsminskning

uppkommer för denne, behöver lagen inte föreskriva någon (kontant) ersättning. I

övrigt innebar utredningens förslag inte någon ändring av regleringen i 2 kap.

18 §

RF. I prop. 1978/79:195 anslöt sig departementschefen till vad utredningen hade

anfört. Riksdagen godtog förslaget utan ändring (KU 1978/79:39, rskr 359; KU

1979/80:1, rskr 2).

 Rättighetsskyddsutredningen nämnde som exempel på godtagbara

ersättnings-

regler de förslag till sådana regler i förfogande- och ransoneringslagar, som

vid

denna tidpunkt förelåg i proposition. I dessa lagförslag föreskrevs att skälig

ersättning skulle utgå i vissa hänseenden. Här var det tydligt att ersättningen

kunde

beräknas så att vissa skador inte kompenserades helt. Enligt förslagen skulle

dessutom inte någon ersättning utgå för vissa skadeposter - indirekta skador

eller

förluster, vartill räknades bl.a. utgifter som berodde på att ingångna avtal

inte kunde

uppfyllas.

 Enligt Fri- och rättighetskommittén ger bestämmelsen i 2 kap. 18 §

RF inte någon anvisning om hur ersättningen skall bestämmas.

Kommittén angav sig dela en tidigare ofta framförd uppfattning att det

varken är lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer

ersättning

skall bestämmas. Kommittén såg inte heller några skäl att i sammanhanget föreslå

ändringar i de lagar som reglerar rätten till ersättning i de situationer som

omfattades

av den föreslagna grundlagsändringen.

 Vid remissbehandlingen ansåg flera instanser att den enskilde genom

bestämmelsen skulle tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela

förlusten.

Regeringen uttalade i anslutning härtill (prop. 1993/94:117 s. 17): Det skulle

emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana

förväntningsvärden,

som enligt 4 kap. 3 § ExL inte är ersättningsgilla, inte omfattas av skyddet. I

bestämmelsens nuvarande lydelse tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk

genom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för förlusten,

vilket får

anses ge uttryck för att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart

symboliska belopp skall kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet skäligt, som

också

föreslagits, skulle därför inte tjäna något egentligt syfte. Liksom tidigare

bör, såsom

kommittén stannat vid, den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna

alltjämt ske i vanlig lag.

 Nämnas kan att såväl den norska som den danska grundlagen stadgar full

ersättning. Saluvärde, bruksvärde eller återanskaffningsvärde kan ligga till

grund för

ersättningen. Innebörden av krav på full ersättning är också omdebatterad.

 När orden "för förlusten" lades till i 2 kap. 18 § RF år 1979 var syftet

 således

framför allt att precisera ersättningsnivån. I den allmänna debatten och även i

vissa

litteraturuttalanden har man ibland ansett en garanti för full ersättning vara

grundlagsregelns egentliga innebörd. Med normalt språkbruk får kanske uttrycket

"för förlusten" också uppfattas så att det i princip avser den försämring av den

enskildes ekonomi som ingreppet medför (här bortses från inadekvata skador

m.m.).

Förarbetena till 2 kap. 18 § RF visar dock att en för alla fall garanterad full

ersättning

inte har varit avsikten; tvärtom har lagstiftaren uttryckligen tagit avstånd

från att

införa en sådan ersättningsgaranti i grundlagen. Om uttrycket "för

förlusten" kan anses tyda på full kompensation, förtas dock intrycket härav av

att

ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Dessa grunder kan

nämligen vara, och är i olika fall som har ansetts förenliga med

grundlagsstadgandet,

utformade på ett sätt som innebär att full ersättning inte behöver utgå.

 Man kan således fråga sig vilken ersättningsnivå grundlagen

egentligen garanterar och vad för något den har överlämnat till att

bestämmas i vanlig lag. Motivuttalandena är inte särskilt belysande. Det finns

utrymme för flera tolkningsmöjligheter.

 En tänkbar tolkning av regeln i 2 kap. 18 § andra stycket RF är att alla

 typer av

ekonomisk skada skall ersättas, men att de skall beräknas på sätt som anges i

lag.

Rättighetsskyddsutredningen uttalade sålunda att "grunderna för beräkning av

förlusten och ersättningen fastställs i vanlig lag" (SOU 1978:34 s. 209). Om en

lagregel innebär att reduktionen går så långt, att man inte rimligen kan

uppfatta

regelns innehåll som ett angivande av ett sätt att beräkna förlusten efter vissa

 grunder,

kan det sålunda tänkas att regleringen anses oförenlig med 2 kap. 18 § RF. En

annan

tolkning är att lagen kan begränsa de typer av skada som skall kompenseras,

medan

varje skadepost som skall ersättas skall ersättas fullt ut. Enligt bl.a. ExL,

som har

ansetts förenlig med grundlagen, ersätts emellertid i princip inte

förväntningsvärden.

Gränsen mellan de båda tolkningarna är flytande.

 Då lagtexten säger att ersättningen skall bestämmas enligt grunder som

anges i lag

tycks den medge att ersättningsnivån varierar med hänsyn till förhållandena vid

olika

ingrepp. En rad olika faktorer kan tänkas inverka på bedömningen. Sådana

faktorer

kan vara egendomens art, förlustens art (varvid följdskador intar en speciell

ställning), ingreppets art, skälen för ingreppet och reduktionens storlek. En

sammanvägning av olika faktorer torde ofta bli avgörande. Det är dock svårt att

finna

något som ger ledning i fråga om faktorernas närmare innebörd och deras inbördes

vikt. Förmodligen är de olika faktorernas betydelse också olika från fall till

fall.

 Några remissinstanser ansåg att rätten till ersättning vid införandet av

 det

fria handredskapsfisket på ostkusten borde grundas på expropriationsrättsliga

principer. Departementschefen uttalade att han närmast lutade åt att dåvarande

2 kap. 18 § RF inte var tillämplig, men att innehavare av enskild fiskerätt

som gjorde en förlust genom det fria handredskapsfisket ändå borde ges rätt till

ersättning för denna förlust enligt grunder som anges i lag (prop. 1984/85:107

s. 14).

Han menade att handredskapsfisket inte generellt kunde sägas ha ett

marknadsvärde,

vilket talade emot att ersättningarna skulle utges som ersättning för

fastighetsskador

(dvs. enligt expropriationsrättsliga principer). Han fann att en reglering med

hänsyn till den förmögenhetsskada (härmed avsågs nettoinkomstbortfall)

som drabbade fiskerättshavaren personligen var mer ändamålsenlig och

rättvisande.

Lagrådet, som behandlade förslagets förenlighet med såväl RF som

Europakonventionen, föreslog att ersättningen skulle täcka i princip alla typer

av

skador. Lagrådet ansåg att mellan klara fall av den karaktär som

grundlagsstadgandet

då åsyftade och fall som bestämt är att hänföra till rådighetsinskränk

ningarna finns en "gråzon". I fall inom angiven gråzon, menade lagrådet, var det

 från

rättssäkerhetssynpunkt mest tillfredsställande att utforma lagstiftningen så,

att den

fyller kraven enligt grundlagsbestämmelsen (se anförd prop. s. 153).

 I det angivna lagstiftningsärendet fann lagrådet vidare (se anförd prop.

 s. 153 ff)

att den i remissprotokollet angivna principiella utgångspunkten (att ersättning

för

förlusten skulle utges enligt grunder som bestämdes i lag) inte i tillräcklig

grad hade

realiserats i utformningen av de föreslagna ersättningsreglerna. Härvid uttalade

lagrådet bl.a. följande. Den ersättningsgrund som finns upptagen i förslaget kan

 inte

anses tillräckligt vid för att bereda fiskerättshavare kompensation för det

intrång och

de skador i övrigt, som det ändrade läget i fiskerättsligt avseende direkt

föranleder.

Den i remissprotokollet uttryckta uppfattningen att tillkomsten av fritt

handredskapsfiske inte kan antas inverka sänkande på berörd fastighets

marknadsvärde finner lagrådet inte anledning att ifrågasätta såvitt angår det

stora

flertalet fall; enstaka undantag kan dock antagas förekomma. Att beakta är

vidare det

fallet att en fiskerättshavare råder över vatten, vilket fiskerättshavaren

kunnat utnyttja

på ett sätt som givit honom inkomster genom arrendeupplåtelse eller

fiskekortsförsäljningar. Att fiskerättshavaren av ett eller annat skäl tills

vidare avstått

från att ekonomiskt tillgodogöra sig ett sålunda slumrande värde berättigar inte

 till

bedömningen att något ersättnings-gillt värde aldrig kan anses existera i dylika

 fall.

Minskat utbyte av yrkesfiske eller husbehovsfiske kan också i vissa fall tänkas

bli en

följd av vidgat fritt fiske med handredskap, och därvid utan att ett egentligt

inkomstbortfall kan vara påvisbart. Med tanke på fall av nu angiven art synes

mot

bakgrunden av det förut anförda - inte minst den i remissprotokollet intagna

principiella utgångspunkten för detta resonemang - ersättningslagens

tillämpningsområde böra göras mer omfattande, så att alla typer av skadefall i

princip

fångas upp. Men därav följer ingalunda att varje påstående om skadlig inverkan

till

följd av reformen skulle berättiga till ersättning. Till en början bör från den

principiella ersättningsrätten utmönstras fall, då skadan har en ekonomiskt

försumbar

nivå. Vidare bör ställas vissa krav på den utredning som ersättningssökande har

att lägga fram som grund för sitt anspråk. I princip torde böra krävas att

den ersättningssökande på ett tillfredsställande sätt visar såväl den uppkomna

skadans art som dess omfattning. Detta synes, åtminstone i fråga om sådan skada

som består av inkomstbortfall, bäst kunna ske genom utdrag av deklaration eller

bokföring. Det torde dock vara ofrånkomligt att godta annan typ av

bevisning (lagrådet hänvisade här till principen om fri bevisprövning). Vad här

anförts om sättet att förebringa utredning om inkomstbortfall vid sidan av

deklarationer och bokföring gäller även andra typer av skador som lagrådet

förordar

skall omfattas av ersättningsrätten. Vad som nu anförts leder sammanfattningsvis

 till

att lagrådet vill förorda att ersättningsrätt tillerkänns inte endast de

fiskerättshavare

som åsamkats inkomstbortfall utan även de fiskerättshavare som på annat sätt

lider

skada i följd av reformen. Beträffande den sistnämnda kategorin förordas dock en

"tröskel", åsyftande att skada för att vara ersättningsgill skall gå utöver vad

som kan

betecknas som en skälig toleranspunkt. Beträffande sådana skador, vilka såsom

indirekta inte omfattas av den nu aktuella ersättningsregleringen (som exempel

nämndes olägenheter för strandägarna i form av ökad förslitning på naturen och

risk

för skador på den fiskeutövande kustbefolkningens fiskeredskap) ges i

remissprotokollet det i och för sig oklanderliga beskedet att ersättningsanspråk

 är att

rikta mot den som åstadkommit skadan. Beträffande det remitterade förslagets

förenlighet med Europakonventionen synes det lagrådet som om inga invändningar

med fog kan resas. Beaktas vad lagrådet i det föregående anfört beträffande

ersättningsfrågorna, torde i allt fall några problem i det nu diskuterade

konventionshänseendet inte uppkomma.

 Departementschefen konstaterade att lagrådet instämt i bedömningen att

reformen

inte var att karaktärisera som ett sådant förfogande som avsågs i dåvarande 2

kap.

18 § RF. Han menade att alla berättigade ersättningsanspråk tillgodosågs genom

förslaget och uttalade: "För att tillgodose det skydd för den enskilde, som man

vill

uppnå med 2 kap. 18 § regeringsformen, är det alltså enligt min mening inte

behövligt att komplettera ersättningsregleringen på sätt lagrådet föreslår". -

Endast

inkomstbortfall ersattes, dock utan kvalifikationsgränser.

 Vad gäller ersättningens beräkning bör man i vissa fall kunna hänvisa

till gällande

rätt; de regler som tillämpas för närvarande anses tydligen kunna godtas enligt

2 kap.

18 § RF. En naturlig metod när man vill klargöra regelns närmare innebörd i

fråga

om ersättningsnivån är därför att analysera gällande rätt i fråga om ersättning

vid

tidpunkterna för 1979 och 1994 års ändringar; syftet synes ju ha varit att

grundlagsfästa gällande rätt. På detta vis skulle man kunna konstatera vad som

kännetecknar de bestämmelser om reducerad ersättning som har ansetts förenliga

med grundlagsbestämmelsen och den standard som den vill skydda. Rimligen kan det

antas att eventuella nya regler om reducerad ersättning åtminstone bör uppvisa

likheter med sådana fall. Det finns dock inget som hindrar att enstaka

lagbestämmelser är mer generösa än vad grundlagen kräver.

 Det kan tyckas närliggande att anse att en viss reduktion av

ersättningen bör vara

tillåten, om det förekommer något liknande inom lagstiftning på andra, helst

närliggande, områden. Det var på främst sådana grunder man i 1988 års promemoria

ansåg sig kunna föreslå att ersättning inte skulle utgå för utebliven vinst. Å

andra

sidan uppvisar en kärnkraftsavveckling sådana särdrag att godtagbara jämförelser

avsevärt försvåras.

 När det gäller att bestämma ersättningens storlek hänvisas i PBL med

fler lagar i

allmänhet till ExL:s regler om expropriationsersättning. Till dessa hänvisade

även

Rättighetsskyddsutredningen när uttrycket "för förlusten" infördes i 2 kap. 18 §

 RF.

Reglerna i 4 kap. ExL kan sägas vara grundläggande i fråga om beräkning av

ersättning vid intrång enligt den fastighetsrättsliga lagstiftningen. Vissa

lagar, som

t.ex. PBL och NVL, innehåller dock kompletterande ersättningsregler. I samband

med införandet av PBL uttalade regeringen (prop. 1985/86:1 s. 401) att de

ersättningsregler som skall vara generellt tillämpliga vid olika former av

tvångsingripanden bör finnas i ExL. Det ansågs dock föra för långt att föra in

alla

ersättningsregler, som är specifika för ersättningssituationer i olika lagar, i

ExL.

 Utgångspunkten för en beräkning av förlusten måste nog vara den s.k.

differensmetoden, som anses tillämplig vid bestämning av skadans storlek enligt

expropriationslagstiftningen och i olika skadeståndsrättsliga sammanhang. Vid

denna

metod gör man en jämförelse mellan det faktiska händelseförloppet - den

skadelidandes ekonomiska situation till följd av ingreppet - och ett hypotetiskt

förlopp, som skulle ha följt om inte något ingrepp hade inträffat. Skillnaden

utgör

förlusten. Jämförelsen behöver dock inte alltid utgå från den mest gynnsamma

sannolika utvecklingen. Om verksamheten t.ex. är så farlig att den inte skulle

tillåtas -

i vart fall inte på det sätt som den utövas för närvarande - kan man inte gärna

utgå

från ett tänkt händelseförlopp där den enskilde fortsätter att bedriva

verksamheten på

samma sätt som förut. En utgångspunkt bör i stället vara att endast värdet vid

tillåten

användning kan bli föremål för kompensation. Man får utgå från att den

ersättningsberättigade skulle ha övergått till en lagenlig användning av

egendomen.

 Det är svårt att säga vilken nivå ersättningen skall nå för att

en ersättningsregel inte skall anses som ett otillbörligt avsteg från 2 kap.

18 § RF. Den diskussion som förekom om olika procentsatser i

anslutning till förslaget om PBL (avseende kvalifikationsgränserna) är

i viss mån belysande. När denna diskussion fördes omfattades dock inte

rådighetsinskränkningarna av tillämpningsområdet för 2 kap. 18 § RF. Situationen

 är

annorlunda idag och kvalifikationsgränserna i fråga har t.o.m. införts i

grundlagstexten, som en förutsättning för att en rådighetsinskränkning skall

omfattas

av den ersättningsgaranti som grundlagen stadgar. Vid det senaste

lagstiftningsärendet rörande 2 kap. 18 § RF har PBL och närliggande lagstiftning

tjänat som förebild och PBL:s ersättningsregler har bedömts stå i

överensstämmelse

med grundlagen.

 Lagrådet ansåg, i det lagstiftningsärende som rörde införandet av PBL,

att en

reduktion av ersättningen som uppgår till 20 procent av fastighetsvärdet inte

var

oförenlig med RF, därför att RF inte avsåg rådighetsinskränkningar. Samtidigt

ifrågasatte lagrådet om en sådan reduktion var förenlig med rättsordningen i

övrigt;

en sådan nedsättning skulle stå i mindre god överensstämmelse med hittills

tillämpade ersättningsprinciper medan däremot tio procent från denna synpunkt

kunde vara godtagbart (se prop. 1985/86:1 s. 388).

 Reduktionens omfattning är dock knappast ensamt avgörande; en mycket

kraftig

nedsättning av ersättningen kan i och för sig göra en ersättningsregel

oacceptabel,

men i allmänhet bör kanske beaktas också sådana faktorer som förlustens art

(t.ex.

om det är fråga om "direkta kostnader" eller utebliven vinst) och skälen för

reduktionen.

 En fråga är vilka värderingsprinciper som skall användas. En

lagstiftning som

föreskriver ersättning efter vissa oförmånliga värderingsprinciper, t.ex.

taxeringsvärden eller i vissa fall bokförda värden, skulle kunna kritiseras som

oförenlig med 2 kap. 18 § RF.

 Bestämmelser om att skälig ersättning skall utgå eller liknande kan i

allmänhet

godtas. Frågan blir snarast hur skälighetsbedömningen skall närmare utföras för

att

bli förenlig med ersättningsgarantin i 2 kap. 18 § andra stycket RF. Detta kan

sällan

anges i lagtext utan riktlinjer får beskrivas i motiven. Dessa är dock inte

bindande för

en domstol på samma sätt som lagtexten. Att det inte finns några hinder mot en

skälighetsbedömning som går ut på en uppskattning av en svårberäknad skada är

uppenbart (jfr 35 kap. 5 § rättegångsbalken).

 Enligt klara motivuttalanden till 2 kap. 18 § RF behöver den ersättning

som skall

utgå inte vara kontant. Det godtas som kompensation för förlusten att den

enskilde

genom ingreppet får ekonomiska fördelar som kan anses motsvara vad han avstått

(ett annat sätt att se på saken är att i sådant fall uppkommer inte någon

förlust).

Fördelarna behöver inte vara omedelbart förbundna med ingreppet utan kan

vara sådana som kan väntas på längre sikt. Det avgörande torde vara

en skälighetsbedömning. Det är dock knappast godtagbart om lagstiftaren

åberopar värdet av avlägsna och osäkra fördelar för den

enskilde som adekvat kompensation.

 Ett ingrepp kan medföra följdskador av olika slag, t.ex. avbräck i en

rörelse som

en fastighetsägare driver på den fastighet mot vilken ett ingrepp riktas,

värdeminskning på annan egendom, skadeståndsskyldighet mot tredje man på grund

av svårigheter att fullgöra skyldigheter mot denne etc. Enligt ExL utgår i

princip

ersättning för följdskador (4 kap. 1 § första stycket) och det kan te sig

naturligt att

anse dem inbegripna i den förlust varom 2 kap. 18 § andra stycket RF talar.

Vissa

möjligheter torde dock lagstiftaren ha när det gäller att föreskriva reduktion

av

ersättning för följdskador när grunderna för ersättningens bestämmande skall

anges i

lag. Kravet på adekvat kausalitet måste i vart fall kunna upprätthållas.

 Åtminstone tidigare, när regeln tog sikte på förmögenhets-överföringar,

har "för

förlusten" kunnat läsas som för förlusten av egendomen. Med en sådan tolkning

verkar det rimligt att från grundlagsskyddet utesluta ersättning för

följdskador. Vid

rådighetsinskränk-ningar blir en sådan tolkning svårare, men detta hänger

närmast

samman med att det är svårare att värdera förlusten av en rådighet. Vid

rådighetsinskränkningar enligt PBL m.fl. lagar skall dock ersättningen bestämmas

 på

motsvarande sätt som vid delexpropriation; man får jämföra marknadsvärdet före

och

efter ingreppet - skillnaden skall i princip ersättas. Härtill kommer ersättning

 för

annan skada, t.ex. så kallad rörelseskada som uppkommer på grund av att driften

måste läggas om (prop. 1985/86:1 s. 377 - 378). Samtidigt beskrivs

förutsättningarna

för ersättning så att vissa skadeposter, främst förväntningsvärden, faller

utanför vad

som ersätts.

 En del argument kan ändå åberopas för att 2 kap. 18 § RF i första hand

skulle avse att tillförsäkra den enskilde det ekonomiska värdet av själva

objektet för

ingreppet. Förut synes regeln ha syftat till att utjämna effekterna av

förmögenhetsöverföringar. Man tycks, åtminstone tidigare, i betydligt mindre

grad ha

tänkt på att trygga den enskildes rätt till ersättning för att han mister den

vinst han i

olika sammanhang kan få av egendomen eller annars lider allehanda

förmögenhetsförluster i anledning av ett ingrepp. Förväntningsvärden har som

sagts

delvis fallit utanför ersättningsskyldigheten. Inte heller ersätter man

konsekvent andra

förmögenhetsförluster i anledning av ingrepp, även om sådan

ersättningsskyldighet

förekommer vid bl.a. expropriation. Förfogande- och ransoneringslagarna ger

exempel på att ersättning för följdskador av olika slag har kunnat begränsas. Å

andra

sidan måste kanske beaktas att bestämmelserna i dessa lagar är avsedda för vissa

krisförhållanden.

 Före de senaste ändringarna av 2 kap. 18 § RF har koncessionshavare i

vissa fall

tillförsäkrats endast en reducerad ersättning och i vissa fall inte någon

ersättning alls.

Särskilt sällsynt har det varit med ersättning för utebliven vinst. Den enskilde

 har

således själv fått stå en del av risken för förlust i sin verksamhet. Det är

osäkert om

den ersättningsstandard, som 2 kap. 18 § RF skall garantera, innefattar en rätt

till

ersättning för utebliven vinst. Det finns inte något egentligt stöd för att

påstå att just

denna typ av skada alltid skulle ersättas. Än mindre kan det påstås att en

ersättning,

som ändå inkluderar även utebliven vinst, inte skulle kunna beräknas på visst i

lag

angivet sätt, t.ex. som en skälig förräntning av nedlagt kapital.

 I fråga om ingreppets art bör rimligen olikheten mellan överföring av

egendom

och rådighetsinskränkningar vara viktigast. Vid sidan härav skulle skillnaden

mellan

generella och speciella ingrepp kunna vara av intresse. En sådan åtskillnad

förefaller

dock inte ha uppmärksammats av lagstiftaren i de lagstiftningsärenden som har

rört 2

kap. 18 § RF. Den kommer dock till uttryck i NVL. Det kan ligga nära till hands

att

godta en mer långtgående reduktion av ersättningen när ingreppet träffar alla

enskilda

och all egendom av samma slag på samma sätt, än i fall där t.ex. en grupp av

enskilda

drabbas i förhållande till andra enskilda i motsvarande ställning. En sak som

möjligen

kan tala mot i vart fall en större reduktion, är om ingreppet gynnar sådana

enskilda

med vilka de utsatta har att konkurrera.

 En reduktion bör också kunna grundas på skälen för ingreppet. Ju

angelägnare ett

ingrepp ter sig, desto rimligare torde det vara att den enskilde själv får bära

en del av

förlusten. Lagstiftningen på området synes också i någon mån ge uttryck för en

sådan

intresseavvägning. Det sagda torde gälla särskilt om det allmänna ingriper t.ex.

 av

hälsoskyddsskäl eller mot en verksamhet som är farlig för miljön eller

närboende.

Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF ger dock knappast uttryck för ett sådant synsätt

annat

än om det kan inläsas i "grunder som anges i lag". Stöd för en sådan tolkning

går

dock onekligen att finna i förarbetsuttalanden till bestämmelsen, som tycks utgå

 från

att bestämmelsen i dess nya lydelse inte medför rätt till ersättning i de fall

där

ersättning inte tidigare har utgått. En sådan tolkning synes också stämma väl

överens

med det synsätt som konventionsorganen har anlagt vid tolkningen av

Europakonventionen. En reduktion bör dock stå i visst samband med ingreppets

syfte.

 Det är svårt att mot bakgrund av de lagstiftningsärenden som

behandlat ersättningens kvalitet konstatera vad regeln i 2 kap. 18 § RF

garanterar. Detta gäller såväl i fråga om vilka skadeposter som skall

ersättas som i fråga om hur ersättningen skall beräknas. Inte heller sådan

lagstiftning, som har ansetts förenlig med grundlagens krav, föranleder

slutsatser i

någon bestämd riktning. Det sagda hindrar emellertid inte att man, med visst

stöd av

lagtexten och något bättre stöd av förarbetena, kan förmoda att ersättning för

hela

förlusten är huvudregeln, men att grundlagen ger utrymme för att ersättningen i

vissa

situationer, där det anses påkallat, kan begränsas.

 De antydda gränsdragningarna är onekligen ganska oklara. Om någon

uppenbar

grundlagsstridighet torde det dock kunna bli tal bara i flagranta fall. Vid

rådighetsinskränkningar borde arten av det allmänna intresse som föranleder

ingreppet rimligen få betydelse för möjligheterna att reducera ersättningen. Vid

sådana ingrepp har lagstiftaren tidigare ansett sig ha möjligheter att

föreskriva en

reduktion. Den senaste grundlagsändringen tycks i vart fall inte ha varit avsedd

 att

innebära någon ändring av de principer som har gällt härvidlag.

4.4.2 Ersättningsskyldighetens omfattning enligt

 Europakonventionen

I fallen James och Lithgow uttalade sig Europadomstolen i frågan om

ersättningens

storlek. Domstolen menade härvid att ett egendomsberövande utan ersättning, som

står i rimlig relation till egendomens värde, normalt är att anse som en

oproportionerlig åtgärd, som inte är tillåten enligt artikel 1 i det första

tilläggsprotokollet. Domstolen uttalade dock vidare att artikeln inte garanterar

 en rätt

till full ersättning under alla förhållanden. Legitima åtgärder i ett allmänt

intresse,

såsom åtgärder som utgör ett led i en ekonomisk reform eller åtgärder i syfte

att

uppnå större social rättvisa, ansågs kunna innebära en rätt till ersättning som

inte

motsvarar fulla marknadsvärdet. I de båda nämnda fallen misslyckades klagandena

med att visa att de aktuella ersättningsreglerna föll utanför den vida

bedömningsmarginal som staten ansågs ha.

 I fallet Lithgow (klagandena var missnöjda med den ersättning som

lämnades vid en nationalisering av den brittiska flyg- och

skeppsbyggnadsindustrin) uttalade domstolen i huvudsak: Även om ett

äganderättsintrång av expropriationskaraktär normalt bör medföra rätt

till ersättning för att inte komma i konflikt med principen om

proportionalitetet, kan principerna för hur en sådan ersättning skall

beräknas vara annorlunda vid nationalisering än vid andra former av

äganderättsöverlåtelse. Konventionsstaterna har en betydande

bedömningsmarginal när det gäller att avgöra ersättningens storlek och att

balansera

ägarens intresse av att erhålla full ersättning mot det allmännyttiga intresset.

 Statens

bedömning i detta hänseende får godtas om den inte är uppenbart utan rimlig

grund. -

Klagandena menade att ersättningen (som utgick efter bestämmelser, enligt vilka

ersättningen sattes i relation till värdet på aktierna i de nationaliserade

bolagen) var

oproportionerlig. Ersättning betalades nämligen ut med hänsyn till värdet på

aktierna

vid en tidpunkt flera år tidigare än den vid vilken aktierna formellt övertogs.

Domstolen menade att det i förutsägbarhetens intresse är viktigt, när ett beslut

 om

nationalisering tas, att villkoren för ersättning fixeras i förväg. Domstolen

konstaterade också att staten i och för sig hade dragit fördelar i fall där

företagens

förmögenhet hade stigit då övertagandet skedde, men också att staten hade

drabbats i

de fall förmögenheten i stället hade sjunkit. Dessutom uttalade domstolen att

det inte

kunde uteslutas att de värdestegringar som hade uppstått i klagandebolagen under

den aktuella tidsperioden kunde bero på en mängd olika faktorer, av vilka en del

 stod

utanför klagandenas kontroll, såsom t.ex. själva nationaliseringen.

 I fallet James (där hyresgäster fick överta hyresfastigheter) fick

hyresgästerna lösa

fastigheterna för ett pris som ungefärligen motsvarade markvärdet. Hyresgästerna

ansågs redan ha betalat för byggnaderna genom de hyror m.m. de betalat under

tidigare år. Detta ansågs av domstolen utgöra en rimlig kompensation. Här synes

domstolen ha beaktat särskilt att den aktuella lagstiftningen utgjorde ett led i

 en social

reform. Domstolen uttalade att dess överprövning är begränsad till fastställande

 av

om valet av ersättningsvillkor faller utanför statens vidsträckta diskretionära

kompetens på detta område (se Danelius a.a. s. 251).

 Beträffande ersättningens storlek tycks domstolen, enligt Bogdan, ställa

 något

lägre krav vid i och för sig tillåtna ingrepp än i fråga om sådana ingrepp som i

 sig är

konventionsstridiga (se Bogdan a.a. s. 25). Ett exempel utgör fallet Sporrong 

detta gäller

oavsett om det blir någon allmän avveckling av kärnkraften eller inte.

 Det kan i och för sig tyckas osäkert om 2 kap. 18 § RF är tillämplig på

återkallelser av aktuella slags tillstånd. Det lär dock finnas anledning att

undvika

tidsödande och kostsamma processer härom. Dessutom ställer Europakonventionen,

som är tillämplig, vissa krav på lagstiftning i fråga om såväl ingrepp som

ersättning.

En reglering av ersättningsfrågan bör således under alla förhållanden ske i lag

och

grunderna för ersättningens beräkning bör anges i denna lag.

 I sammanhanget kan nämnas att tillståndshavaren Vattenfall AB inte bör

särbehandlas i lagstiftningen. Vattenfall AB får därmed i princip samma rätt

till

ersättning som övriga tillståndshavare. Huruvida Vattenfall AB skall framställa

något

anspråk på ersättning eller inte kan staten, i egenskap av ensam ägare,

bestämma.

4.6 Hur bör en ersättningsregel utformas

Vid återkallelse av renodlade säkerhetsskäl bör rätten till ersättning kunna

inskränkas

till fall där de omständigheter som grundar den otillräckliga säkerheten var

kända

redan när tillståndet gavs, fast riskerna då inte bedömdes som oacceptabla.

Ersättning

bör således kunna vägras vid återkallelse på grund av nytillkomna eller

nyupptäckta

risker. Detta bör vara förenligt med 2 kap. 18 § RF. Den ståndpunkten kan

motiveras

med att även om tillståndshavaren i princip skulle ha rätt till ersättning,

man vid beräkningen bör utgå från antagandet att han skulle ha drivit

verksamheten på ett lagligt sätt om den inte hade stoppats. En tillståndshavare

bör

nämligen inte kunna få kompensation för den förlust han lider på grund av att

han

hindras att driva en verksamhet på ett sätt som inte är förenligt med

lagstiftningen på

området. Detta skulle vara fallet om det visade sig att driften är så riskabel

att den

inte kan tillåtas. Svårare är dock att i andra situationer vägra ersättning för

kostnader

som tillståndshavaren har lagt ned i verksamheten i tilltro till tillståndet.

Hur

förlusten i det enskilda fallet faktiskt kommer att se ut (vilka skadeposter som

 kan bli

aktuella och deras storlek) är svårt att förutse. De ekonomiska konsekvenserna

av en

avveckling av kärnkraften kan komma att bli olika för de berörda kraftföretagen;

 de

kan ha olika möjligheter att anpassa sig, beroende på bl.a. att de har olika

stora

andelar kärnkraft i sin produktionskapacitet. En avveckling kan således påverka

de

berörda företagens inbördes konkurrenskraft och ställning på elmarknaden.

 På kort sikt kan företaget ersätta produktionsbortfall genom att öka

produktionen i

andra anläggningar eller genom att köpa el från andra kraftföretag. Här kan man

tänka sig att produktionskostnaden respektive kostnaden för inköp blir högre än

produktionskostnaden idag för kärnkraftsproducerad el. Företagen kan dock få

svårt

att, på en konkurrensutsatt elmarknad, ta ut ett högre pris av sina kunder.

Elpriset kan

emellertid kanske komma att höjas generellt på ett sätt som minskar förlusten.

En

sådan utveckling kan å andra sidan tänkas gynna företag som kan producera el

till låg

kostnad och därigenom medföra högre vinster i dessa företag. På längre sikt

måste

kärnkraftsföretagen sannolikt - om de inte lämnar marknaden eller minskar sin

marknadsandel - täcka bortfallet genom nyinvesteringar. I allt väsentligt torde

kunna

sägas att förlusten för kraftföretagen kommer att bestå i merkostnader för

alternativ

kraftproduktion. Hur dessa merkostnader kan tänkas se ut i en osäker framtid är

dock

svårt att ha någon uppfattning om.

 Man kan tänka sig en ersättningsregel grundad på kostnader som

innehavaren lagt

ned på anläggningen och verksamheten i övrigt men som efter ett förbud mot

fortsatt

drift blir onyttiga (vilket inte är fallet i den mån anläggningen m.m. kan

användas till

andra ändamål), direkta merkostnader för omstrukturering av verksamheten (t.ex.

omskolning av personal till andra arbetsuppgifter) och utebliven vinst i viss

utsträckning. Man kan alternativt tänka sig en ersättningsregel avseende skälig

del av

merkostnaden för alternativ kraftproduktion.

 Möjligen kan man tänka sig begränsningar av ersättningen

beträffande vissa investeringar som skulle ha genererat vinst, som kan antas

belöpa

på tiden efter år 2010. En sådan begränsning skulle kunna motiveras med att

tillståndshavaren inte kunnat ha några rimliga, legitima förväntningar på att få

fortsätta driften därefter.

 I detta sammanhang kan nämnas att regeringen, i samband med att man

övervägde att genomföra ett förbud mot s.k. ersättningsinvesteringar i

kärnkraftverk,

fann att ett sådant förbud inte borde genomföras, eftersom det var alltför svårt

 att

särskilja investeringar vars enda syfte är att förlänga livslängden från

säkerhetshöjande investeringar. Departementschefen uttalade härvid (prop.

1992/93:98 s. 21): Jag vill i detta sammanhang påpeka att beslutet om en

omställning

av energisystemet och kärnkraftens avveckling står fast, vilket framgår av

riksdagens

senaste energipolitiska beslut. Om en tillståndshavare väljer att företa en

investering

som medför en förlängning av den tekniska livslängden för en kärnkraftsreaktor,

dvs.

den tid då anläggningen kan drivas med full säkerhet, måste han därför kalkylera

med risken att verksamheten inte kan bedrivas under hela denna tid. - Någon

lagändring avseende ersättningsinvesteringar skedde inte. Det angivna

regeringsuttalandet kan därför knappast tillmätas större vikt än såsom ett

uttryck för

regeringens uppfattning om rättsläget.

 Mot ett resonemang som det ovan förda kan anmärkas att

tillståndshavarna, så

länge meddelade tillstånd gäller, har förutsatts driva verksamheten i full

skala.

Resonemanget torde därför ha betydelse endast om de investeringar, för vilka

ersättningsrätten begränsas, kan urskiljas såsom tillkomna endast med sikte på

tiden

efter år 2010.

 Om det nu vidtas en lagändring som tillåter senare åtgärder, t.ex. att

regeringen

ges rätt att i framtiden återkalla tillstånd, bör en ersättningsregel i allt

fall kunna

föreskriva att ersättning inte skall utgå, alternativt skall utgå bara om det

finns

särskilda skäl för det, beträffande sådana investeringar som tillståndshavaren

företar

efter lagändringen. Om det införs en sådan laglig möjlighet till åtgärder, kan

en

tillståndshavare nämligen inte, på samma sätt som hittills, hävda att han

härefter har

kunnat förlita sig på tillståndet. Undantag bör dock göras för investeringar som

 skall

tillgodose säkerhetskrav under anläggningens återstående drifttid.

 Det kan i och för sig tyckas rimligt att knyta storleken på ersättningen

 till den tid

som återstår från reaktorns tagande ur drift till dess att den ändå, på

frivillig basis,

hade fått tas ur drift. Det kan dock finnas skäl att undvika att ställa upp

någon

tidsgräns i en ersättningsregel (jfr 1988 års förslag). En sådan tidsgräns får

oundvikligen en koppling till livslängdsbegreppet och kommer att tas till intäkt

 för

och kunna angripas som ett ställningstagande härtill. Det bör

rimligen kunna överlåtas på tillståndshavaren att visa sin skada även i detta

avseende.

 Ju mer precisa reglerna om vilken ersättning som skall utgå och hur den

skall

beräknas kan göras, desto säkrare hållpunkter kommer reglerna att ge för såväl

staten

och kraftföretagen som de domstolar som kan tänkas till sist få bestämma

ersättningen. Det kommer dock att bli svårt att utforma en preciserad regel om

den

förlust som bör respektive inte bör ersättas. Begrepp som nedlagda kostnader och

utebliven vinst är t.ex. ganska oklara. För att i möjligaste mån undvika

oklarheter och

oönskade konsekvenser bör i vart fall en lagregel som anknyter till sådana

begrepp

kommenteras närmare i motiven. Några remissinstanser invände också mot 1988 års

förslag att de ersättningsbelopp som kan komma i fråga är av sådan storlek att

det

inte är rimligt att på domstolarna överlåta en precisering av grunderna för

beräkningen. En sådan ordning ansågs inte heller tillfredsställande ur

rättssäkerhets-

synpunkt.

 I motiven bör anges att tillståndshavaren har bevisbördan för påstådd

förlust.

Vidare bör i motiven betonas att allmänna ersättningsrättsliga principer gäller,

 t.ex. i

fråga om att ersättning inte skall utgå om tillståndshavaren kunnat begränsa sin

 skada

eller om han kan kompensera sig på annat sätt än genom ersättning.

4.7 Kreditgivarnas intressen

Expropriationslagstiftningen innehåller bestämmelser om skydd för de borgenärer,

som har panträtt i den fastighet som blir föremål för expropriation. Enligt 5

kap. 25 §

andra stycket ExL får således löseskilling och intrångsersättning i ett

expropriationsmål, oberoende av parternas yrkanden, i princip inte sättas lägre

än vad

reglerna om expropriationsersättning stadgar när fastigheten besväras av

inteckning.

Regeln har dock förenats med en oskadlighetsprövning.

 Enligt 34 § NVL skall, i de fall där ersättning utgår, denna nedsättas

hos

länsstyrelsen om fastigheten undergått sådan värdeminskning att den inte kan

antas

utgöra full säkerhet för borgenär med panträtt i fastigheten. Om borgenär lider

förlust

till följd av att nedsättning inte har skett, har han rätt till ersättning av

staten eller

kommunen. Detsamma gäller om han lider förlust genom att ersättningen blivit för

lågt beräknad och ersättningen av någon anledning inte har blivit prövad av

domstol.

 Enligt 9 kap. 12 § andra stycket vattenlagen har även annan än den

tillståndshavare som omfattas av omprövning rätt till ersättning för den skada

som

omprövningen medför.

 Enligt 54 § lagen (1927:77) om försäkringsavtal gäller att försäkring av

 egendom,

där annat inte framgår av omständigheterna, anses gälla till förmån för bl.a.

panthavare, som har intresse av att egendomens värde inte minskas eller går

förlorat.

Enligt 58 § samma lag har innehavare av panträtt, även om fordringen inte är

förfallen till betalning, framför ägaren rätt att ur utfallande

ersättningsbelopp utfå sin

fordran, såvida ägaren inte på annat sätt garanterar honom hans rätt. I 86 §

finns

vidare en bestämmelse till skydd för borgenär med panträtt i försäkrad fastighet

 vid

större brandskador.

 I 1988 års promemoria uppmärksammades inte de problem som vid en

avveckling

kan uppkomma för kreditgivarna. I några remissyttranden framfördes att

innehavare

av panträtt i kraftverksfastighet och i förekommande fall av företagshypotek

borde

ges företrädesrätt till sådan ersättning som kunde bli följden av förslaget.

 Utbyggnaden av de svenska kärnkraftverken har finansierats huvudsakligen

genom extern upplåning. Som framgår ovan finns det exempel på att lagstiftaren i

olika ersättningsrättsliga sammanhang har försökt tillgodose även kreditgivares

intressen. Om en lagstiftning om avveckling av kärnkraften och ersättning till

tillståndshavarna övervägs, bör inom ramen för det fortsatta arbetet rimligen

också

övervägas i vad mån och hur kreditgivarnas intressen kan tillgodoses.

5 Berörda frågors behandling i vissa

 andra länder

Åtgärder mot kärnkraften har diskuterats och även vidtagits också i andra

länder. I

många länder råder således ett s.k. kärnkraftsmoratorium, innebärande att

ytterligare

reaktorer inte får tas i drift. Reaktorer utomlands har också tagits ur drift av

 olika

skäl. I många fall har det varit fråga om prototyper eller forskningsreaktorer.

I några

fall har reaktorerna tagits ur drift av ekonomiska skäl, antingen för att de

inte har

bedömts vara tillräckligt lönsamma eller för att förnyade tillståndsprocedurer

m.m.

har ansetts som alltför kostsamma. I några länder har man också från det

allmännas

sida ingripit mot redan byggda reaktorer, varav några har varit i drift.

 Jämförelser i rättsliga hänseenden med andra länder är dock inte alltid

relevanta,

eftersom olika länder har olika lagregleringar och rättsliga traditioner.

Reglerna om

egendomsskydd har således fått olika utformning i olika rättsordningar. I USA

har

reaktorer (bl.a. Rancho Seco) stängts av såväl ekonomiska som politiska skäl, i

några

fall efter lokala folkomröstningar. Förhållandena i USA är dock så olikartade

dem i

Sverige att några slutsatser av intresse för de rättsliga frågornas behandling i

 Sverige

inte kan dras.

 Internationella jämförelser kan således sällan ge någon vägledning för

en

undersökning av vad som kan antas gälla i Sverige. Samtidigt präglas även

juridiken

av en ökande internationalisering, inte minst på områden som behandlas i

internationella konventioner.

 Såsom ovan har framgått är det svårt att säkert säga vad

Europakonventionen ställer för krav på intresseavvägningen när det

gäller ingrepp mot kärnteknisk verksamhet. Konventionsorganen har inte

prövat något mål avseende sådana ingrepp än. Det skulle emellertid vara

av intresse om det i något annat europeiskt land hade prövats om

avvecklingsåtgärder

eller liknande har varit förenliga med Europakonventionens krav. I många fall

har

dock avställda reaktorer varit statligt ägda, varför en prövning av rätten till

ersättning

inte har kommit att aktualiseras. I några fall har det dock funnits anledning

att

vidare undersöka frågornas behandling i andra länder. De resultat av denna

undersökning som redovisas nedan är i huvudsak baserade på uppgifter som

förmedlats av de svenska ambassaderna i respektive land. Såvitt gäller Österrike

 har

också de angivna domarna tagits fram.

 I Tyskland ställdes alla reaktorer i f.d. Östtyskland, bland dem

Greifswalds, av

enligt beslut av parlamentet efter återföreningen. Dessa reaktorer var dock

statligt

ägda. Även i f.d. Västtyskland har reaktorer ställts av, varav de flesta har

varit äldre

forskningsreaktorer. I något fall har ett tidigare statligt stöd dragits in,

varefter

industrin har avstått från ytterligare investeringar i reaktorn. Följden har

blivit att

reaktorn har ställts av. Härutöver har två reaktorer med privata ägarintressen

tagits ur

drift. Kärnkraftverket Lingen - ett äldre verk - ställdes av på grund av att

säkerhetskraven inte ansågs uppfyllda. Staten krävde att verket skulle rustas

upp.

Ägarna valde att i stället lägga ned Lingen. Kärnkraftverket Mühlheim-Kärlich

ställdes av på grund av oklarheter i fråga om bygglovet. Myndigheterna hade i

något

avseende hanterat bygglovsärendet felaktigt. Eftersom något giltigt bygglov inte

fanns för verket, ansågs driften inte laglig. Ägarna har framställt

skadeståndsanspråk

mot det allmänna. Grunden för anspråket är dock myndigheternas felaktiga

hantering

av bygglovsärendet och inte själva avställningen av verket. Tvisten handläggs på

delstatsnivå och det beräknas ta flera år innan frågan är löst.

 I Nederländerna har Borssele (som är det enda kommersiella

kärnkraftverket i

Nederländerna) drifttillstånd till år 2004. Frågan om driften av Borssele har

varit och

är kontroversiell. En begäran om förlängning av drifttillståndet till år 2007

har

tidigare avslagits. Finansministeriet har uppgett att frågan om förlängning

kommer att

prövas med hänsyn till gällande säkerhetskrav i samband med att tillståndstiden

löper

ut och att det för närvarande inte finns några planer på en stängning av

Borssele.

 I Österrike hölls den 5 november 1978 en folkomröstning i frågan

huruvida man

skulle tillåta kärnkraft för fredliga ändamål. Utfallet blev, med ett

64-procentigt

valdeltagande, 50, 5 procent nej och 49, 5 procent ja. Som ett resultat av

folkomröstningen antog parlamentet den 15 december 1978 den s.k.

kärnkraftförbudslagen (Atomsperrgesetz). Genom denna lag förbjöds dels byggande

av nya kärnkraftverk, dels tagande i drift av redan byggda verk. I det

sistnämnda

hänseendet kom lagen att träffa kärnkraftverket Zwentendorf, vilket var klart

att ta i

drift men som ännu inte hade fått drifttillstånd. Verket ägdes av ett bolag med

övervägande statliga, men även delstatliga och kommunala, intressen. Bolaget

riktade

ersättningsanspråk mot staten. Atomsperrgesetz innehöll inte någon regel om rätt

 till

ersättning.

 Två av de domstolar, som prövade ägarbolagets anspråk på ersättning av

staten,

yrkade att författningsdomstolen skulle upphäva 1 § i Atomsperrgesetz. I båda

fallen

ogillade författningsdomstolen yrkandena. Författningsdomstolen var i sin

prövning

bunden av de yrkande domstolarnas ursprungliga argumentation, vilken till stor

del

handlade om huruvida Atomsperrgesetz innebar någon osaklig särbehandling och

därigenom stred mot likhetsprincipen. I det senare av de två målen vid

författningsdomstolen meddelades dom den 20 mars 1986. I det målet uttalade sig

domstolen endast om Atomsperrgesetz innebar någon osaklig särbehandling av

ägarbolaget, vilket inte ansågs vara fallet. I den tidigare domen, som

meddelades den

16 december 1983, behandlade författningsdomstolen bl.a. frågan om

Atomsperrgesetz var förenlig med egendomsskyddet enligt österrikisk rätt.

 Den österrikiska grundlagsregel som främst diskuterades (Art. 5 StGG)

anger

endast att egendom är okränkbar och att expropriation mot ägarens vilja kan ske

bara

i de fall och på det sätt som anges i lag. Denna regel, som är den närmaste

motsvarighet till 2 kap. 18 § RF som finns i österrikisk grundlag, nämner inget

om

vare sig ersättning eller rådighetsinskränkningar. Författningsdomstolen

konstaterade

att det ur den angivna regeln inte kunde härledas något tvång att betala

ersättning

vare sig vid expropriation eller rådighetsinskränkningar. Domstolen uttalade

också att

det inte var fråga om expropriation, eftersom någon förmögenhetsöverföring inte

hade ägt rum (rätt till ersättning vid expropriation fanns enligt vanlig lag).

Författningsdomstolen konstaterade vidare att det inte fanns någon bestämmelse

om

rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar. Författningsdomstolen fann

också att

rådighetsinskränkningen uppfyllde kravet på allmänt intresse i artikel 1 i

första

tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Härvid hänvisade domstolen till att

Atomsperrgesetz hade till syfte att, med hänsyn till den rädsla för kärnkraft

som

fanns hos delar av befolkningen, fastställa att samhällets energiproduktion

skall ske

genom produktionssätt som är mindre miljöfarliga än kärnklyvning.

 Som synes var den österrikiska grundlagsregleringen av egendomsrätten

betydligt mindre långtgående än den nuvarande svenska. Europakonventionens

betydelse behandlades enbart med hänsyn till kravet på allmänt intresse.

Att författningsdomstolen inte behandlade Europakonventionens betydelse

för ersättningsfrågan kan ha berott på dels att det inte påkallades av den

yrkande domstolen, dels att Europadomstolen vid denna tid ännu inte hade

meddelat några domar av betydelse för frågan.

 Av redogörelsen ovan torde framgå att undersökningen av berörda frågors

behandling i andra länder inte har kunnat ge någon vägledning för hur de

rättsliga

frågorna bör behandlas vid en avveckling av kärnkraften i Sverige.

6 Övrigt

I en avvecklingslagstiftning bör observeras de bestämmelser som reglerar frågan

om

ansvaret för det använda kärnbränslet och kärnavfallet (10 och 14 §§

kärntekniklagen). Även frågan om framtida kostnader för slutförvaring av använt

kärnbränsle m.m. enligt finansieringslagen bör uppmärksammas. Det bör övervägas

om det är lämpligt att någon samordning av frågorna sker i en avvecklingslag-

stiftning.

 I 1988 års promemoria föreslogs att talan om ersättning skulle väckas

vid

Stockholms tingsrätt inom tre år från beslutet om återkallelse av tillståndet,

vid

äventyr att tillståndshavaren annars förlorade sin rätt. Vad gäller frågan om

vid vilken

domstol talan om ersättning skall väckas och inom vilken tid detta skall ske,

bör en

lagstiftning kunna bygga i huvudsak på 1988 års förslag. Fristen för att väcka

talan

bör anpassas till förutsättningen att ersättningsfrågan i första hand, liksom i

tidigare

fall, bör försöka lösas genom förhandlingar mellan staten och berörda

kraftföretag.

Likaså bör i regeln kunna anges, utan att detta påverkar fristen för att väcka

talan, att

om en överenskommelse inte dessförinnan träffas, skall talan väckas inom viss

angiven tid. Det bör vidare övervägas om inte fristen bör knytas till tidpunkten

 för

reaktorns faktiska tagande ur drift snarare än tidpunkten för återkallelsen av

tillståndet.

Översikt över vissa av regeringens beslut avseende

tillstånd till kärnteknisk verksamhet

För de aktuella tolv reaktorerna (Studsvik och Ågesta utesluts här) gavs de

ursprungliga tillstånden under tidsperioden den 1 april 1966 - den 20 maj 1976.

Några tidsbegränsningar uppställdes inte i dessa tillstånd. Regeringen har

beträffande

de 12 reaktorerna beslutat bl.a. följande.

Barsebäck 1

- Den 6 februari 1970 fick Sydsvenska Värmekraftaktiebolaget (härefter SVAB)

tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atomenergilagen, att på i ansökan angiven plats

uppföra,

inneha och driva en atomreaktor.

- Den 15 oktober 1981 föreskrev regeringen, med stöd av 4 § atomenergilagen, som

villkor för fortsatt tillstånd att driva kärnkraftsblocken Barsebäck 1 och 2,

att åtgärder

för filtrerad ventilation av reaktorinneslutningarna skulle vidtas.

- Den 17 oktober 1985 lämnade regeringen SVAB tillstånd enligt 5 §

kärntekniklagen

att, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut, inneha och driva

reaktorn

med en termisk effekt om 1 800 MW (effekthöjning).

Barsebäck 2

- Den 16 juni 1972 fick SVAB tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atomenergilagen, att

på i

ansökan angiven plats uppföra, inneha och driva ett andra aggregat i Barsebäcks

kraftstation.

- Den 22 december 1977 fick SVAB laddningstillstånd. Regeringen föreskrev, med

stöd av 4 § atomenergilagen och med ändring av tillståndet den 16 juni 1972, att

reaktorn inte fick drivas efter utgången av år 1979 utan särskilt tillstånd av

regeringen

(tidsbegränsningen motsvarade den tid för vilken SVAB hade träffat avtal med

COGEMA). Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt

drift skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband

därmed.

- Den 21 juni 1979 fick SVAB tillstånd till fortsatt drift efter utgången av

år 1979. Till stöd för ansökningen hade SVAB åberopat ett nytt

upparbetningsavtal avseende 1980-talet. Regeringen föreskrev, med stöd av 4 §

atomenergilagen och med ändring av tidigare meddelade tillstånd, att reaktorn

inte

fick drivas efter utgången av år 1990 utan särskilt tillstånd av regeringen.

Regeringen

gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift skulle göras och

om

vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed.

- Den 15 oktober 1981 föreskrev regeringen, med stöd av 4 § atomenergilagen, som

villkor för fortsatt tillstånd att få driva kärnkraftsblocken Barsebäck 1 och 2,

 att

åtgärder för filtrerad ventilation av reaktorinneslutningarna skulle vidtas.

- Den 17 oktober 1985 lämnade regeringen SVAB tillstånd, enligt 5 § kärn-

tekniklagen, att, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut, inneha

 och

driva reaktorn med en termisk effekt om 1 800 MW (effekthöjning).

- Den 12 december 1985 lämnade regeringen, med stöd av 7 § kärntekniklagen och

med ändring av beslutet den 21 juni 1979, SVAB tillstånd att driva reaktorn

längst

intill utgången av år 2010.

Forsmark 1

- Den 19 november 1971 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd,

enligt

1 och 2 §§ atomenergilagen, att på i ansökan angiven plats uppföra, inneha och

driva

en atomreaktor.

- Den 24 november 1977 medgav regeringen överföring av tillståndet på Forsmarks

kraftgrupp AB (FKA).

- Den 21 juni 1979 gav regeringen FKA tillstånd, enligt 2 § andra stycket 1

villkorslagen, att tillföra Forsmark 1 kärnbränsle. Regeringen föreskrev, med

stöd av

4 § atomenergilagen och med ändring av tillståndet den 19 november 1971, att

Forsmark 1 inte fick drivas efter utgången av år 1990 utan särskilt tillstånd av

regeringen. Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt

drift

skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed

samt

erinrade om rådrumslagen. Till stöd för ansökan låg bl.a. avtal med COGEMA

avseende använt kärnbränsle t.o.m. år 1990.

- Den 12 december 1985 gav regeringen, med stöd av 7 § kärntekniklagen och med

ändring av beslutet den 21 juni 1979, FKA tillstånd att driva Forsmark 1 längst

intill

utgången av år 2010 (FKA hade ansökt om att tidsbegränsningen skulle upphävas).

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 §

kärntekniklagen, kompletterande villkor för driften av Forsmark 1, 2 och 3 (i

samband med riktlinjer och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra

reaktorhaverier).

- Den 27 februari 1986 lämnade regeringen FKA tillstånd att, utöver vad som

omfattades av tidigare tillståndsbeslut, driva var och en av reaktorerna i

blocken 1

och 2 i Forsmarks kraftstation med en termisk effekt om 2 928 MW

(effekthöjning).

Forsmark 2

- Den 12 oktober 1973 lämnade regeringen FKA tillstånd, enligt 1 och 2 §§

atomenergilagen, att på i ansökan angiven plats uppföra, inneha och driva en

atomreaktor för ett andra aggregat i Forsmarks kraftstation.

- Den 10 april 1980 gav regeringen FKA tillstånd, enligt 2 § andra stycket 1

villkorslagen, att tillföra Forsmark 2 kärnbränsle. Regeringen föreskrev, med

stöd av

4 § atomenergilagen och med ändring av tillståndet den 12 oktober 1973, att

Forsmark 1 inte, utan särskilt tillstånd av regeringen, fick drivas efter

utgången av år

1986 eller den tidigare tidpunkt då 86 ton använt kärnbränsle tagits ut ur

reaktorn.

Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift skulle

göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed samt

erinrade om rådrumslagen. Till stöd för ansökan låg bl.a. ett avtal med COGEMA,

vilket beräknades täcka behovet av upparbetningstjänster t.o.m. år 1986 (86

ton).

- Den 12 december 1985 gav regeringen, med stöd av 7 § kärntekniklagen och med

ändring av beslutet den 10 april 1980, FKA tillstånd att driva Forsmark 2 längst

 intill

utgången av år 2010 (FKA hade ansökt om att tidsbegränsningen skulle upphävas).

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

kompletterande villkor för driften av Forsmark 1, 2 och 3 (i samband med

riktlinjer

och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).

- Den 27 februari 1986 lämnade regeringen FKA tillstånd att, utöver vad som

omfattades av tidigare tillståndsbeslut, driva var och en av reaktorerna i

blocken 1

och 2 i Forsmarks kraftstation med en termisk effekt om 2 928 MW (effekthöjning)

Forsmark 3

- Den 20 maj 1976 lämnade regeringen FKA tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atom-

energilagen, att på i ansökan angiven plats uppföra, inneha och driva en

atomreaktor

ingående i ett tredje aggregat i Forsmarks kraftstation.

- Den 28 juni 1984 gav regeringen FKA tillstånd, enligt 6 § kärntekniklagen

jämte 4

och 5 övergångsbestämmelserna till denna lag, att tillföra Forsmark 3

kärnbränsle.

Regeringen föreskrev, med stöd av 7 § kärntekniklagen, att tillståndet att driva

Forsmark 3 skulle gälla längst till utgången av år 2010.

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

kompletterande villkor för driften av Forsmark 1, 2 och 3 (i samband med

riktlinjer

och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).

- Den 30 mars 1989 lämnade regeringen FKA tillstånd att under tiden den 30 mars

1989 - 31 december 1994 inneha och driva Forsmark 3 vid en högsta uttagbar

termisk effekt om 3 300 MW (effekthöjning).

- Den 22 december 1994 gav regeringen FKA tillstånd att under tiden den 1

januari

1995 - 31 december 1996, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut,

inneha och driva Forsmark 3 vid en högsta uttagbar termisk effekt om 3 300 MW.

Oskarshamn 1

- Den 1 april 1966 lämnade regeringen Oskarshamnsverkets kraftgrupp aktiebolag

(OKG) tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och

driva en

för Oskarshamnsverket avsedd atomreaktor.

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

kompletterande villkor för driften av Oskarshamn 1, 2 och 3 (i samband med

riktlinjer och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).

Oskarshamn 2

- Den 26 september 1969 lämnade regeringen OKG tillstånd, enligt 1 och 2 §§

atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva en andra för Oskarshamnsverket

avsedd atomreaktor.

- Den 11 november 1982 gav regeringen OKG tillstånd att, utöver vad som

omfattades av tidigare tillståndsbeslut, inneha och driva kärnreaktorn ingående

i det

andra aggregatet i Oskarshamnsverket med en termisk effekt om 1 800 MW

(effekthöjning).

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

kompletterande villkor för driften av Oskarshamn 1, 2 och 3 (i samband med

riktlinjer och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).

Oskarshamn 3

- Den 6 september 1974 lämnade regeringen OKG aktiebolag tillstånd, enligt 1 och

 2

§§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva en atomreaktor ingående i ett

tredje aggregat i Oskarshamnsverket.

- Den 28 juni 1984 gav regeringen OKG tillstånd, enligt 6 § kärntekniklagen

jämte 4

och 5 övergångsbestämmelserna till denna lag, att tillföra Oskarshamn 3

kärnbränsle.

Regeringen föreskrev, med stöd av 7 § kärntekniklagen, att tillståndet att driva

Oskarshamn 3 skulle gälla längst till utgången av år 2010.

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

kompletterande villkor för driften av Oskarshamn 1, 2 och 3 (i samband med

riktlinjer och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).

- Den 30 mars 1989 gav regeringen OKG tillstånd att under tiden den 30 mars 1989

 -

31 december 1994, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut, inneha

 och

driva Oskarshamn 3 vid en högsta uttagbar termisk effekt om 3 300 MW

(effekthöjning).

- Den 22 december 1994 gav regeringen OKG tillstånd att under tiden den 1

januari

1995 - 31 december 1996, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut,

inneha och driva Oskarshamn 3 vid en högsta uttagbar termisk effekt om 3 300 MW.

Ringhals 1

- Den 6 juni 1968 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 1

 och 2

§§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva en för Ringhals kraftstation

avsedd

atomreaktor. Regeringen föreskrev att uppförandet av reaktorn inte fick påbörjas

förrän regeringen godkänt dess närmare utformning och meddelat ytterligare

villkor

för tillståndet.

- Den 21 mars 1969 godkände regeringen reaktorns utformning och meddelade vissa

villkor.

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

kompletterande villkor för driften av Ringhals 1, 2, 3 och 4 (i samband med

riktlinjer

och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).

- Den 30 mars 1989 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd att

under

tiden den 30 mars 1989 - 31 december 1994, utöver vad som omfattades av tidigare

tillståndsbeslut, inneha och driva Ringhals 1 med en högsta uttagbar termisk

effekt

om 2 500 MW (effekthöjning).

- Den 16 juni 1994 beviljade regeringen Vattenfall AB:s ansökan om att få träda

i

Statens vattenfallsverk ställe vad gäller tillstånden för Ringhals 1, 2, 3 och

4.

Regeringen erinrade om att Vattenfall AB därmed övertog Statens vattenfallsverk

skyldigheter enligt 10 § kärntekniklagen samt om att de villkor som knutits till

tillstånden för reaktorerna gäller tills vidare.

- Den 22 december 1994 lämnade regeringen Vattenfall AB tillstånd att under

tiden

den 1 januari 1995 - 31 december 1996, utöver vad som omfattades av tidigare

tillståndsbeslut, inneha och driva Ringhals 1 med en högsta uttagbar termisk

effekt

om 2 500 MW.

Ringhals 2

- Den 9 juli 1970 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 1

 och 2

§§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva reaktorn.

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

kompletterande villkor för driften av Ringhals 1, 2, 3 och 4 (i samband med

riktlinjer

och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).

- Den 20 mars 1986 medgav regeringen Statens vattenfallsverk att upphandla

materiel att användas vid byte av ånggeneratorerna i Ringhals 2.

- Den 20 mars 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 7 och 8 §§ kärntekniklagen

och med ändring av tillståndet den 9 juli 1970, dels att Ringhals 2 inte fick

drivas

rutinmässigt utan särskilt tillstånd av regeringen efter det att nya

ånggeneratorer hade

installerats, dels att, om tillstånd till fortsatt drift med nya ånggeneratorer

skulle

komma att lämnas, detta skulle begränsas att gälla till utgången av år 1995.

Anvisningar gavs om när en ansökan för fortsatt drift avseende tiden efter

1995 skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas

 I skälen för beslutet fann regeringen att, med hänsyn till ingreppets

beskaffenhet från

säkerhetssynpunkt (bytet av ånggeneratorerna avsågs) och till att ny

säkerhetsgranskning skulle göras omkring år 1993, tillståndet att driva Ringhals

 2

borde begränsas i två avseenden. Vad gäller tidsbegränsningen till år 1995 sades

 att

den motiverades av att en ny säkerhetsgranskning då skulle ha genomförts. Vidare

uttalade regeringen: "Tillstånd kommer att ges till fortsatt drift av reaktorn,

om

säkerhetsförhållandena medger det."

- Den 15 mars 1990 lämnade regeringen, med stöd av 7 och 8 §§ kärntekniklagen,

Statens vattenfallsverk tillstånd till fortsatt drift av Ringhals 2. Tillståndet

 angavs

gälla till utgången av år 1995. Regeringen gav vidare Statens vattenfallsverk

tillstånd

att, utöver vad som omfattades av beslutet den 9 juli 1970, inneha och driva

Ringhals 2 med en högsta uttagbar termisk effekt om 2 660 MW (effekthöjning).

- Den 16 juni 1994 beviljade regeringen Vattenfall AB:s ansökan om att få träda

i

Statens vattenfallsverk ställe vad gäller tillstånden för Ringhals 1, 2, 3 och

4.

Regeringen erinrade om att Vattenfall AB därmed övertog Statens vattenfallsverk

skyldigheter enligt 10 § kärntekniklagen samt om att de villkor som knutits till

tillstånden för reaktorerna gäller tills vidare.

- Den 19 oktober 1995 lämnade regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

Vattenfall AB tillstånd till fortsatt drift av Ringhals 2. Reaktorn får drivas

med en

högsta uttagbar termisk effekt om 2 660 MW. Tillståndet gäller t.o.m. den 30

juni

1997.

Ringhals 3

- Den 26 april 1972 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt

 1 och

2 §§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva reaktorn.

- Den 21 juni 1979 gav regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 2 §

andra

stycket 1 villkorslagen, att tillföra Ringhals 3 kärnbränsle. Regeringen

föreskrev, med

stöd av 4 § atomenergilagen och med ändring av tillståndet den 26 april 1972,

att

Ringhals 3 inte, utan särskilt tillstånd av regeringen, fick drivas efter

utgången av år

1990. Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift

skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed.

- Den 12 december 1985 gav regeringen, med stöd av 7 § kärntekniklagen

och med ändring av beslutet den 21 juni 1979, Statens vattenfallsverk

tillstånd att driva Ringhals 3 längst intill utgången av år

2010 (Statens vattenfallsverk hade ansökt om att tidsbegränsningen skulle

upphävas).

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

kompletterande villkor för driften av Ringhals 1, 2, 3 och 4 (i samband med

riktlinjer

och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).

- Den 16 juni 1994 beviljade regeringen Vattenfall AB:s ansökan om att få träda

i

Statens vattenfallsverk ställe vad gäller tillstånden för Ringhals 1, 2, 3 och

4.

Regeringen erinrade om att Vattenfall AB därmed övertog Statens vattenfallsverk

skyldigheter enligt 10 § kärntekniklagen samt om att de villkor som knutits till

tillstånden för reaktorerna gäller tills vidare.

Ringhals 4

- Den 26 oktober 1973 lämnade regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd,

enligt 1

och 2 §§ atomenergilagen, att uppföra, inneha och driva reaktorn.

- Den 10 april 1980 gav regeringen Statens vattenfallsverk tillstånd, enligt 2 §

 andra

stycket 1 villkorslagen, att tillföra Ringhals 4 kärnbränsle. Regeringen

föreskrev, med

stöd av 4 § atomenergilagen och med ändring av tillståndet den 26 oktober 1973,

att

Ringhals 4 inte, utan särskilt tillstånd av regeringen, fick drivas efter

utgången av år

1986 eller den tidigare tidpunkt då 59 ton använt kärnbränsle tagits ut ur

reaktorn.

Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift skulle

göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed. Till stöd

för ansökan låg bl.a. ett avtal med COGEMA, vilket beräknades täcka behovet av

upparbetningstjänster t.o.m. år 1986 (59 ton).

- Den 12 december 1985 gav regeringen, med stöd av 7 § kärntekniklagen och med

ändring av beslutet den 10 april 1980, Statens vattenfallsverk tillstånd att

driva

Ringhals 4 längst intill utgången av år 2010 (Statens vattenfallsverk hade

ansökt om

att tidsbegränsningen skulle upphävas).

- Den 27 februari 1986 föreskrev regeringen, med stöd av 8 § kärntekniklagen,

kompletterande villkor för driften av Ringhals 1, 2, 3 och 4 (i samband med

riktlinjer

och åtgärder för att begränsa utsläppen vid svåra reaktorhaverier).

- Den 16 juni 1994 beviljade regeringen Vattenfall AB:s ansökan om att

få träda i Statens vattenfallsverk ställe vad gäller tillstånden för Ringhals 1,

 2, 3 och

4. Regeringen erinrade om att Vattenfall AB därmed övertog Statens

vattenfallsverk

skyldigheter enligt 10 § kärntekniklagen samt om att de villkor som knutits till

tillstånden för reaktorerna gäller tills vidare.

Sammanfattning av promemorian Ds 1997:14

Promemorian, som lades fram den 14 februari 1997, har utarbetats av en

arbetsgrupp med företrädare för Justitiedepartementet, Närings- och han-

delsdepartementet, Finansdepartementet och Miljödepartementet.

Promemorian innehåller ett förslag till lagstiftning om kärnkraftens

avveckling.

Lagförslaget bygger på de överväganden som gjorts i Energikommis-

sionens slutbetänkande Omställning av energisystemet (SOU 1995:139)

samt underlagsbilaga 26 till detta betänkande, Rättsliga frågor i samband

med kärnkraftens avveckling (intagen i SOU 1995:140). Denna

underlagsbilaga är även fogad som bilaga till promemorian.

 Lagförslaget innebär i huvudsak följande:

- Regeringen får inom i lagen givna ramar besluta att rätten att med stöd

av tillstånd enligt kärntekniklagen driva en kärnkraftsreaktor för att ut-

vinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid en viss tidpunkt. Tillståndet,

och de skyldigheter som är förknippade med detta, kvarstår i övrigt.

- Ett sådant beslut av regeringen ger rätt till ersättning av staten för för-

lusten. Ersättningsberättigade enligt lagen är tillståndshavare och ägare

till fastighet som använts till kärnteknisk verksamhet. Kostnaderna för att

avveckla och riva kärnkraftsanläggningar finansieras dock genom det

system av avgiftsmedel och säkerheter som finansieringslagen

tillhandahåller.

- Ersättningen bestäms huvudsakligen enligt expropriationsrättsliga prin-

ciper och i den ordning som expropriationslagen anger. Detta innebär att

ersättningstalan i princip handläggs som expropriationsmål och att expro-

priationslagens bestämmelser om nedsättning, fördelning och utbetalning

av ersättning blir tillämpliga.

- Vissa särskilda förutsättningar tillämpas vid ersättningens

bestämmande. Det skall antas att priset på högspänd el i Sverige inte

ändras mer än vad som skulle ha skett utan en avveckling av kärnkraften

enligt lagen. En kalkylränta om fem procentenheter skall användas vid

diskontering av framtida driftsnetton. Slutligen skall det antas att kärn-

kraftsreaktorns drifttid inte är längre än 40 år.

- Kärntekniklagen tillämpas i övrigt vad gäller drift och avveckling av

verksamheten. Säkerhetsaspekter vid kärnteknisk verksamhet regleras

inte i lagen om kärnkraftens avveckling. Den föreslagna lagen tillämpas

således inte när tillstånd återkallas enligt kärntekniklagen

Promemorians lagförslag

Förslag till lag om kärnkraftens avveckling

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om upphörande av rätten att driva

en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi till följd av den av

riksdagen beslutade omställningen av energisystemet i Sverige.

Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och

ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag.

Omställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att till-

försäkra svensk industri och samhället i övrigt el till internationellt kon-

kurrenskraftiga priser.

2 § För kärnteknisk verksamhet m.m. finns bestämmelser i lagen

(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Uppkommer fråga om återkallelse av tillstånd enligt 15 § lagen om

kärnteknisk verksamhet innan rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att

utvinna kärnenergi har upphört att gälla enligt föreliggande lag, skall

återkallelsefrågan först prövas enligt lagen om kärnteknisk verksamhet.

3 § Rätten att med stöd av tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk

verksamhet driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi skall

upphöra att gälla vid den tidpunkt som regeringen beslutar för varje

reaktor.

4 § Beslut av regeringen enligt 3 § skall fattas med utgångspunkt i att

kärnkraftsreaktorerna skall ställas av vid de tidpunkter som bäst gagnar

syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande

enligt 1 § andra stycket.

Vid avgörande av ordningen för tagande ur drift skall hänsyn tas till

reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra

särskilda förhållanden såsom ålder och reaktortyp.

5 § Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi

upphör att gälla enligt denna lag, har tillståndshavare och ägare till fastig-

het som använts till kärnteknisk verksamhet rätt till ersättning av staten

för förlusten.

6 § Vid bestämmande av ersättning enligt 5 § tillämpas 4 kap. expropria-

tionslagen (1972:719) i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i

denna lag.

Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts till

kärnteknisk verksamhet lämnas som intrångsersättning.

7 § Vid bestämmande av ersättningen skall som särskilda förutsättningar

gälla att

1. det skall antas att priset på högspänd el i Sverige vid lagens ikraft-

trädande inte har ändrats eller kommer att ändras mer än vad som skulle

ha skett utan avveckling av kärnkraft enligt denna lag,

2. en kalkylränta om fem procentenheter skall användas vid diskonte-

ring av framtida driftsnetton till tidpunkten för upphörande av rätten att

utvinna kärnenergi enligt denna lag, och

3. ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en kärnkrafts-

reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i

kommersiell drift.

Vid bestämmande av ersättning skall hänsyn inte tas till sådan vär-

deändring som uppkommer efter tidpunkten för upphörande av rätt att

utvinna kärnenergi enligt denna lag. Om det därefter har skett en höjning

i det allmänna prisläget, skall dock ersättningen jämkas med hänsyn till

detta.

8 § Staten skall väcka talan om fastställande av ersättning inom tre år

från den tidpunkt då rätten att driva kärnkraftsreaktor för att utvinna

kärnenergi upphör. Talan kan även väckas av tillståndshavare och ägare

till fastighet som har använts till kärnteknisk verksamhet.

Talan skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars domkrets den

kärntekniska verksamheten har bedrivits.

9 § I mål om fastställande av ersättning tillämpas bestämmelserna om

expropriationsmål i 5 kap. 5-9, 11-14, 16, 23-24 §§ och 25 § första-tredje

styckena, 26 § första stycket samt 27-29 §§ expropriationslagen

(1972:719).

Utan hinder av bestämmelsen i 5 kap. 27 § expropriationslagen får

ersättningen bestämmas i annat än pengar, om parterna är överens och

medgivande har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastig-

heten.

10 § I fråga om betalning av ersättningen gäller 6 kap. 1 § första stycket,

2-4 och 6 §§, 7 § första stycket samt 16-20 §§ expropriationslagen

(1972:719).

11 § Vid tillämpning av 9 och 10 §§ denna lag skall vad som sägs om

den exproprierande avse staten, vad som sägs om expropriationstillstånd

avse beslut enligt 3 § och vad som sägs om tillträde avse den tidpunkt då

rätten att driva kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi skall upphöra

att gälla.

___________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk

verksamhet)

Härigenom föreskrivs att 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam-

het skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 §

Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som

har meddelat tillståndet om

1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i

något väsentligt avseende inte iakttas,

2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det föreligger

synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller

3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.

I fråga om upphävande av rätten

att driva en kärnkraftsreaktor för

att utvinna kärnenergi finns sär-

skilda bestämmelser i lagen

(199X:000) om kärnkraftens av-

veckling.

__________

Förteckning över remissinstanser vid remissbehandlingen av

promemorian Lag om kärnkraftens avveckling (Ds 1997:14)

Promemorian har tillställts totalt 49 remissinstanser. Efter remiss har

yttrande avgetts av följande remissinstanser.

 Svea hovrätt, Uppsala tingsrätt, Kalmar tingsrätt, Malmö tingsrätt,

Halmstads tingsrätt, Kammarrätten i Göteborg, Justitiekanslern, Domstols-

verket, Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap, Statskontoret,

Finansinspektionen, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Juridiska fakul-

tetsnämnden vid Stockholms universitet, Kungliga Tekniska högskolan,

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Juridiska fakultets-

nämnden vid Lunds universitet, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden

vid Umeå universitet, Närings- och teknikutvecklingsverket, Konkurrens-

verket, Affärsverket svenska kraftnät, Vattenfall AB, Kammarkollegiet,

Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i

Kalmar län, Länsstyrelsen i Hallands län, Naturvårdsverket, Lantmäteri-

verket, Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion, Statens råd

för kärnavfallsfrågor, Svenska Kommunförbundet, Naturskyddsföreningen,

Sveriges Advokatsamfund, Sveriges Industriförbund, Svenska Kraftverks-

föreningen, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR), Sveriges Försäk-

ringsförbund, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers

Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska Bank-

föreningen, Kärnkraftskommunernas samarbetsorgan (KSO), Svensk Kärn-

bränslehantering AB, Sydkraft AB och OKG AB.

 Härutöver har synpunkter på promemorian inkommit från Asea Brown

Boveri AB, Ledarna, Svenska Industritjänstemannaförbundet (SIF), Miljö-

vänner för Kärnkraft, Barsebäck Kraft AB, Civilingenjörsförbundets,

Sveriges Industritjänstemannaförbunds och Elektrikerförbundets

lokalavdelningar vid Barsebäck Kraft AB (gemensam skrivelse) och

Svenska

Elverksföreningen och Riksförbundet Energileverantörerna (gemensam

skrivelse).

Lagrådsremissens lagförslag

8.3 Förslag till lag om kärnkraftens avveckling

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde och syfte

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om upphörande av rätten att driva

en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi till följd av omställningen

av energisystemet i Sverige.

Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och eko-

nomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Om-

ställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att tillför-

säkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkur-

renskraftiga villkor.

2 § För kärnteknisk verksamhet finns bestämmelser i lagen (1984:3) om

kärnteknisk verksamhet.

Om det uppkommer en fråga om att återkalla ett tillstånd enligt 15 §

lagen om kärnteknisk verksamhet innan rätten att driva en kärnkrafts-

reaktor för att utvinna kärnenergi har upphört att gälla enligt denna lag,

skall återkallelsefrågan prövas innan denna lag tillämpas.

Beslut om att rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall upphöra

3 § Regeringen får besluta att rätten att med stöd av tillstånd enligt lagen

(1984:3) om kärnteknisk verksamhet driva en kärnkraftsreaktor för att ut-

vinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid den tidpunkt som regeringen

anger för varje reaktor.

4 § Beslut av regeringen enligt 3 § skall fattas med utgångspunkt i att

kärnkraftsreaktorerna skall tas ur drift vid de tidpunkter som bäst gagnar

syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande en-

ligt 1 § andra stycket.

Vid avgörande av ordningen för tagande ur drift skall hänsyn tas till

reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra

särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för

energisystemet.

Ersättning

5 § Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi

upphör att gälla enligt denna lag, har tillståndshavare och ägare till fastig-

het som använts vid reaktordrift rätt till ersättning av staten för förlusten

enligt vad som anges i 6 och 7 §§.

Vad som i denna lag sägs om ägare till fastighet som använts vid

reaktordrift skall även gälla innehavare av nyttjanderätt eller annan

särskild rätt till fastigheten.

6 § När ersättningen enligt 5 § skall bestämmas tillämpas 4 kap. expro-

priationslagen (1972:719), om avvikande bestämmelser inte meddelas i

denna lag.

Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts vid

reaktordrift lämnas som intrångsersättning.

7 § När ersättningen skall bestämmas skall som särskilda förutsättningar

gälla följande.

1. Har avvecklingen av kärnkraften enligt denna lag medfört inverkan

av någon betydelse på priset på högspänd el i Sverige, skall ersättningen

bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan

inte förekommit.

2. En kalkylränta om fem procentenheter skall användas vid diskonte-

ring av framtida driftsnetton till tidpunkten för upphörande av rätten att

utvinna kärnenergi.

3. Ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en kärnkrafts-

reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i

kommersiell drift.

När ersättningen skall bestämmas skall hänsyn inte tas till sådan värde-

ändring som uppkommer efter det att rätten att utvinna kärnenergi har

upphört. Om det allmänna prisläget därefter har höjts, skall dock ersätt-

ningen jämkas med hänsyn till detta.

Mål om fastställande av ersättning

8 § Staten skall väcka talan om fastställande av ersättning inom tre år

efter det att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi

har upphört. Talan kan även väckas av tillståndshavare eller av ägare till

fastighet som har använts vid reaktordrift.

Talan skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars domkrets

reaktorn är belägen.

9 § I mål om fastställande av ersättning tillämpas bestämmelserna om ex-

propriationsmål i 5 kap. 5-9, 11-14, 23, 24 §§, 25 § första tredje

styckena, 26 § första stycket och andra stycket första meningen samt 27

29 §§ expropriationslagen (1972:719).

Ersättningen får bestämmas i annat än pengar trots bestämmelsen i

5 kap. 27 § expropriationslagen, om parterna är överens och samtliga

borgenärer som har panträtt i fastigheten har lämnat sitt medgivande. Be-

sväras fastigheten av gemensam inteckning, fordras dessutom de med-

givanden från fastighetsägare och fordringshavare som i 22 kap. 11 §

jordabalken föreskrivs för relaxation. Medgivande fordras dock inte av

den för vars rätt domstolens avgörande är väsentligen utan betydelse.

10 § I mål om fastställande av ersättning får domstolen på yrkande av

den som är berättigad till ersättning föreskriva att förskott skall betalas på

den ersättning som slutligt fastställs. Domstolen får dock inte förordna

om förskott innan rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna

kärnenergi har upphört.

Om domstolen på yrkande av en viss sakägare har beslutat om förskott,

får ett nytt yrkande om förskott från denne sakägare inte tas upp till pröv-

ning förrän det har gått sex månader sedan det föregående beslutet.

Beträffande förfarandet tillämpas vad som sägs i 5 kap. 21 § expropria-

tionslagen (1972:719) om kvalificerat förhandstillträde.

Ett beslut om förskott får överklagas särskilt. Hovrättens avgörande i

fråga om förskott får inte överklagas.

Betalning m.m.

11 § I fråga om betalning eller nedsättning gäller 6 kap. 1 § första

stycket, 2 6, 8 och 17 20 §§ expropriationslagen (1972:719).

Ersättningen skall betalas eller, om nedsättning skall ske enligt 6 kap.

1 § första stycket expropriationslagen, sättas ned inom tre månader från

det att dom om fastställande av ersättning har vunnit laga kraft.

Motsvarande gäller i fråga om förskott.

12 § På ersättningen skall det tas ut ränta enligt 5 § räntelagen

(1975:635) från den tidpunkt då rätten att driva en kärnkraftsreaktor för

att utvinna kärnenergi upphör till dess betalning sker eller till utgången

av den frist som anges i 11 §. I den mån ersättningen betalas efter

utgången av den angivna fristen skall ränta på ersättningen från fristens

utgång tas ut enligt 6 § räntelagen.

Rättegångskostnader m.m.

13 § I fråga om ersättning för rättegångskostnader tillämpas 7 kap. 1, 3

5 §§ expropriationslagen (1972:719) i mål om fastställande av ersättning.

14 § Vid tillämpning av expropriationslagen (1972:719) enligt vad som

anges i 9, 11 och 13 §§ denna lag, skall vad sägs om den exproprierande

avse staten, vad som sägs om expropriationstillstånd avse beslut enligt

3 §, vad som sägs om expropriationsmål avse mål om ersättning enligt

denna lag och vad som sägs om tillträde avse den tidpunkt då rätten att

driva kärnkraftsreaktor skall upphöra att gälla.

__________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

8.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärn-

teknisk verksamhet

Härigenom föreskrivs att 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam-

het skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 §

Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som

har meddelat tillståndet om

1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i

något väsentligt avseende inte iakttas,

2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det föreligger

synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller

3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.

Särskilda bestämmelser om

upphörande av rätten att driva en

kärnkraftsreaktor för att utvinna

kärnenergi finns i lagen

(1997:000) om kärnkraftens

avveckling.

__________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-06-17

Närvarande: justitierådet Staffan[REDACTED_EFTERNAMN], f.d. presidenten i

Försäkringsöverdomstolen Leif[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Leif Lindstam.

Enligt en lagrådsremiss den 12 juni 1997 (Närings- och handels-

departementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över

förslag till

1. lag om kärnkraftens avveckling,

2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mikael

Swahn.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Förslaget till lag om kärnkraftens avveckling

Den föreslagna lagen knyter an till vissa beslut angående den svenska

energipolitiken som fattades av riksdagen den 10 juni 1997 på grundval

av propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) och

Näringsutskottets betänkande 1996/97:NU12. Riksdagen beslöt bl.a. att

anta vissa riktlinjer för energipolitiken. Riktlinjerna innebar i sin tur bl.a.

att en avveckling av kärnkraften skulle inledas och att en övergång skulle

ske till en effektivare elanvändning och utnyttjande av förnybara

energislag.

Till grund för utformningen av lagtexten ligger departementsprome-

morian Lag om kärnkraftens avveckling (Ds 1997:14). Promemorian har

remissbehandlats och därvid utsatts för kritik på åtskilliga punkter. När

det gäller den föreslagna lagens förenlighet med regeringsformen och

den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har

dock bedömningarna i promemorian fått stöd från flera håll. Till dem

som i princip har godtagit promemorians bedömningar i de nämnda av-

seendena hör Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Kammarrätten i Göteborg,

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Juridiska

fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet och Samhällsvetenskapliga

fakultetsnämnden vid Umeå universitet. Vissa andra domstolar har

emellertid varit kritiska. Stark kritik har förts fram av företrädare för

kärnkraftsproducenterna och näringslivet i övrigt.

Det remitterade lagförslaget överensstämmer till stora delar med

promemorieförslaget. Vissa förändringar har dock gjorts. Bl.a. har det

införts regler om rättegångskostnader som är till fördel för enskilda

sakägare, liksom regler om förskott på ersättning.

Regeringen får enligt lagförslaget rätt att, beträffande varje befintlig

kärnkraftsreaktor, besluta att rätten att driva reaktorn skall upphöra att

gälla vid den tidpunkt som regeringen anger. Den som har haft tillstånd

att driva reaktorn liksom vissa andra sakägare skall ha rätt till ersättning

av staten för sin förlust. Ersättningen skall huvudsakligen bestämmas

enligt expropriationsrättsliga principer och på det sätt som anges i

expropriationslagen. Vissa särskilda förutsättningar skall dock gälla för

ersättningens bestämmande.

När det gäller frågan om lagförslagets grundlagsenlighet är det framför

allt bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen som har betydelse.

Enligt paragrafens första stycke är varje medborgares egendom tryggad

genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till

någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller

tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad

utom när det krävs för att tillgodose allmänna intressen.

I 2 kap. 18 § andra stycket föreskrivs att den som genom expropriation

eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara

tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara

tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av

mark eller bygggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning

inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer

som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten.

Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Även 2 kap. 20 § regeringsformen är av intresse i sammanhanget. Det

sägs där att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får

införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i

syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Även om, som nyss har nämnts, den föreslagna lagen i vissa avseenden

knyter an till bestämmelserna i expropriationslagen, kan de avsedda

besluten av regeringen om upphörande av rätten att driva en kärnkrafts-

reaktor knappast betraktas som beslut om expropriation. De delar av

2 kap. 18 § regeringsformen som handlar om expropriation och liknande

förfaranden är alltså inte tillämpliga.

De tilltänkta regeringsbesluten får emellertid anses innebära att det all-

männa inskränker användningen av mark och byggnader. För att sådana

inskränkningar skall kunna beslutas gäller samma villkor som när det är

fråga om expropriation. Inskränkningen skall alltså vara erforderlig för

att tillgodose "angelägna allmänna intressen". Samma förutsättning gäller

enligt 2 kap. 20 § regeringsformen, i den mån regeringsbesluten kan

sägas innebära en begränsning i rätten att driva näring eller utöva yrke.

I förarbetena till den senaste ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen

(prop. 1993/94:117 s. 48) sägs att det inte är möjligt att i detalj beskriva

den närmare innebörden av uttrycket "angelägna allmänna intressen".

Som exempel på angelägna allmänna intressen nämns bl.a. intresset av

att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö. Vad

som är ett angeläget allmänt intresse måste, sägs det vidare i förarbetena,

till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även

måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett

modernt och demokratiskt samhälle.

När det gäller frågan i vad mån det är lämpligt att avveckla kärnkraften

i Sverige på det sätt som nu avses ske finns det uppenbarligen utrymme

för skilda värderingar. Lagrådet saknar för sin del anledning att gå in på

den frågan. Det är i detta sammanhang tillräckligt att konstatera att

riksdagen som ett led i beslutet om riktlinjer för den framtida energi-

politiken har beslutat att en avveckling av kärnkraften skall inledas och

att en övergång skall ske till utnyttjande av andra energikällor. Bakom

beslutet har angetts ligga bl.a. miljösynpunkter och hänsyn till kärnk-

raftens risker.

Mot bakgrund av det anförda kan det enligt Lagrådets mening knap-

past göras gällande att lagstiftningen strider mot 2 kap. 18 eller 20 §§

regeringsformen genom att de tilltänkta regeringsbesluten inte skulle

kunna anses påkallade av angelägna allmänna intressen.

Bestämmelserna om ersättning i 2 kap. 18 § andra stycket regerings-

formen har under senare tid varit föremål för en livlig diskussion. Dis-

kussionen har bl.a. gällt frågan i vad mån lagtextens formulering får till

följd att ersättning skall utgå även vid sådana ingripanden som är för-

anledda av att mark används på ett miljöfarligt sätt.

När det gäller det nu aktuella lagstiftningsärendet har den berörda

diskussionen knappast någon relevans. Som tidigare angetts innehåller

den föreslagna lagen uttryckliga bestämmelser om ersättning till dem

som lider förlust till följd av ett regeringsbeslut om att driften vid en

kärnkraftsreaktor skall upphöra. Ersättningsreglerna knyter an till

bestämmelserna i expropriationslagen, dvs. till ett väl beprövat system.

Vad som kan diskuteras är om berörda sakägare kan anses bli

kompenserade i tillräcklig mån. Lagförslaget innehåller vissa speciella

regler som, åtminstone i en del fall, kan komma att begränsa rätten till

ersättning i förhållande till vad som skulle ha blivit fallet om

expropriationsbestämmelserna hade gällt fullt ut. Enligt lagförslaget skall

sålunda vid ersättningens bestämmande gälla vissa förutsättningar

angående dels kärnkraftsavvecklingens påverkan på elpriset, dels den

kalkylränta som skall användas vid diskontering av framtida driftsnetton,

dels kärnkraftsreaktorernas totala användningstid.

De uppställda förutsättningarna överensstämmer i stort sett med vad

som föreslogs i promemorian Ds 1997:14. Promemorieförslaget utsattes i

den delen för en omfattande kritik under remissbehandlingen. Det

hävdades från flera håll att inskränkningarna i ersättningsrätten var

oförenliga med 2 kap. 18 § regeringsformen, medan andra re-

missinstanser uttryckte tveksamhet. Förslaget godtogs emellertid i vissa

remissyttranden.

Formuleringen av första meningen i 2 kap. 18 § andra stycket rege-

ringsformen där det talas om "ersättning för förlusten" kan tolkas så,

att full kompensation alltid skall lämnas vid sådana ingrepp som det är

fråga om. Bestämmelsen modifieras emellertid genom tillägget att

ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

I förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 124) har framhållits att, med

hänsyn till den mångfald av olika situationer som det kan bli fråga om,

det varken är möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka

grunder ersättningen skall bestämmas. Det understryks emellertid som

självklart att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyller grund-

lagens krav.

Frågan huruvida ersättningsreglerna i 2 kap. 18 § andra stycket re-

geringsformen innebär att full ersättning för en förlust måste lämnas har

diskuterats utförligt i litteraturen (se Bertil[REDACTED_EFTERNAMN], Ersättning vid of-

fentliga ingrepp I, 1986, s. 13 f. och 147 ff. med gjorda hänvisningar).

Det har påpekats att lagtexten inte ger någon ledning i frågan vad som är

godtagbara grunder för ersättningens bestämmande och att inte heller

motiven gör det tydligt vilka ersättningsregler som kan accepteras. Flera

kommentatorer har emellertid fört fram uppfattningen att grunderna för

ersättningen bör kunna vara utformade så, att det inte blir fråga om full

ersättning. Vilken reduktion som kan godtas blir, har det sagts, beroende

av de faktorer som föreligger i det enskilda fallet.

Syftet med införandet av speciella förutsättningar vid bestämmandet av

ersättning enligt den nu aktuella lagen är, enligt vad som sägs i

remissprotokollet, att dels åstadkomma en skälig ersättningsnivå, dels

skapa förutsebarhet i frågor som annars skulle bli föremål för omfattande

utredning och argumentation vid domstolen. Det sägs också i

remissprotokollet att ny kunskap kan förändra och skärpa sä-

kerhetskraven för kärnkraftsanläggningarna utan att politiska beslut

behöver fattas och att, även utan ändrade säkerhetskrav, det är svårt att

förutse hur länge en anläggning kan leva upp till kraven. Det är också

svårt, framhålls det, att förutse det framtida behovet av driftsuppehåll på

grund av större renoveringar. Dessa och liknande typer av osäkerhets-

faktorer måste man enligt remissprotokollet ta hänsyn till vid en värde-

ring av reaktorerna.

Enligt Lagrådets mening är de framförda skälen för att ställa upp

särskilda förutsättningar vid bestämmandet av ersättning beaktansvärda.

Det kan påpekas att, om en avställning av en reaktor grundas på

säkerhetsskäl, det är ovisst om reaktorhavaren är berättigad till någon

ersättning alls.

Vid en samlad bedömning anser Lagrådet att, även med beaktande av

de särskilda regler som begränsar ersättningsrätten, bestämmelserna om

ersättning får anses vara utformade på ett sådant sätt att de är förenliga

med 2 kap 18 § andra stycket regeringsformen.

Frågan är då om lagförslaget är förenligt med bestämmelserna i

Europakonventionen. Av intresse i det sammanhanget är artikel 1 första

stycket i 1952 års tilläggsprotokoll. Det sägs där att varje fysisk eller

juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen

får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de

förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.

Enligt andra stycket i den angivna artikeln skall emellertid första styckets

bestämmelser inte inskränka en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning

som staten finner erforderlig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egen-

dom i överensstämmelse med det allmännas intresse.

Bestämmelserna om egendomsberövande ger uttryck för att en

proportionalitetsprincip skall tillämpas. Ett egendomsberövande är

berättigat endast om det på rimliga grunder kan anses att det enskilda

intresset bör få vika i det konkreta fallet. Hänsyn skall tas bl.a. till om

den enskilde tillerkänns ersättning i någon form och i övrigt till under

vilka omständigheter ingreppet sker (se vidare Danelius, Mänskliga

rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 249 ff).

Vid en jämförelse mellan Europakonventionens regler om egendoms-

berövande och betämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen kan det

knappast anses att Europakonventionens regler ger ett längre gående

skydd för den enskilde än regeringsformen. Detta torde i än högre grad

gälla, om man jämför Europakonventionens och regeringsformens regler

beträffande inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom. Det

har hävdats att Europadomstolen här har anlagt ett för den enskilde

synnerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngande

begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna

intresset (Danelius, a.a. s. 253).

Den inledande regeln i artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europakon-

ventionen om respekt för enskildas rätt till sin egendom har ansetts ha en

viss självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikeln.

Enligt Lagrådets mening finns det emellertid inte stöd för att anse att den

nu föreslagna lagstiftningen innebär att rätten till egendom inte respek-

teras i tillräcklig grad. Det bör i sammanhanget beaktas bl.a. att, som

framhålls i remissprotokollet, reaktorhavarnas förväntningar om en

fortsatt drift får anses ha begränsats genom den sedan länge pågående

kärnkraftsdebatten och 1980 års riksdagsuttalande att avvecklingen

skulle vara slutförd år 2010.

Vad som nu har sagts innebär att den föreslagna lagen enligt Lagrådets

mening inte kan anses stå i strid med vare sig de angivna bestämmelserna

i regeringsformen eller Europakonventionen.

Det finns i sammanhanget också anledning att erinra om den allmänna

principen att en lag måste ha en generell utformning och att lagformen

sålunda inte kan användas för beslut som endast avser ett enskilt fall.

Enligt Lagrådets mening kan någon befogad kritik inte riktas mot det

remitterade förslaget i detta avseende. Det framgår visserligen av

remissprotokollet att den tilltänkta lagen i första hand skall användas för

att stoppa driften vid två bestämda kärnkraftsreaktorer, nämligen

reaktorerna i Barsebäck. Dessa reaktorer har också pekats ut i prop.

1996/97:84 och i utskottsbetänkandet 1996/97:NU12. Lagen har emel-

lertid fått en sådan utformning att den kan användas även när det blir

fråga om att fatta beslut om upphörande av driften vid övriga kärnkrafts-

reaktorer.

För att det så tydligt som möjligt skall framgå att lagen har en generell

karaktär anser Lagrådet emellertid att den remitterade lagtexten bör

justeras på ett par punkter. Lagrådet återkommer till dessa justeringar i

det följande.

Under den remissbehandling som har föregått utformningen av

lagrådsremissen har vissa EG-rättsliga synpunkter förts fram. Lagrådet

ansluter sig för sin del till uttalandena i remissprotokollet om att sådana

ingrepp som är att anse som godtagbara enligt Europakonventionen får

anses vara tillåtna enligt EG-rätten, så länge de baseras på objektiva och

icke-diskriminerande kriterier. Det finns inte skäl att anta att det

remitterade lagförslaget skulle innebära något avsteg i detta hänseende.

Inte heller i övrigt har Lagrådet kunnat finna att de ingrepp som det är

fråga om skulle vara oförenliga med EG-rättens principer.

På grund av det anförda anser Lagrådet att från de synpunkter som

Lagrådet har att iaktta det remitterade lagförslaget bör kunna godtas i

sina huvuddrag. Lagrådet har emellertid på flera punkter erinringar mot

de enskilda bestämmelserna.

Lagrådet går därmed över till att mera i detalj diskutera det remitterade

förslaget.

1 §

I 1 § har tagits in vissa allmänna bestämmelser som anger lagens

tillämpningsområde och syfte. Särskilt när det gäller andra stycket som

knyter an till riksdagens beslut med anledning av prop. 1996/97:84 har

bestämmelserna fått en utformning som är mindre vanlig när det är fråga

om lagtext. Lagrådet anser dock att bestämmelserna i allt väsentligt får

godtas. För att understryka lagens generella karaktär föreslår Lagrådet

emellertid att det i första stycket skall anges att lagen innehåller

bestämmelser om upphörande av "rätten att driva kärnkraftsreaktorer" i

stället för "rätten att driva en kärnkraftsreaktor".

2-4 §§

2 § i det remitterade förslaget innehåller dels en allmän erinran om

bestämmelserna i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, dels en

bestämmelse som tar sikte på det fallet att det uppkommer en fråga om

att återkalla ett tillstånd enligt 15 § lagen om kärnteknisk verksamhet

innan rätten att driva en kärnkraftsreaktor har upphört att gälla enligt den

nu aktuella lagen.

I de därpå följande 3 och 4 §§ har tagits in bestämmelser om rege-

ringens beslut enligt lagen. I paragraferna anges bl.a. vad besluten skall

gå ut på och vilka hänsyn som skall vara vägledande när regeringen gör

sina överväganden.

Lagrådet anser till en början att bestämmelserna om regeringens beslut

har ett sådant samband med de inledande bestämmelserna i 1 § att de bör

placeras närmast efter den paragrafen.

Lagrådet anser vidare att lagtexten, såvitt gäller regeringens beslut, bör

justeras i en del avseenden. Som bestämmelserna är formulerade i det

remitterade förslaget kan de ge intryck av att ett och samma regerings-

beslut skall gälla upphörande av driften vid flera eller rentav alla

kärnkraftsreaktorer. Detta är uppenbarligen inte meningen. Det bör därför

betonas i lagtexten att regeringen "beträffande varje kärnkraftsreaktor"

får fatta beslut om att rätten att driva den reaktorn skall upphöra att gälla.

Enligt Lagrådets mening hade det i och för sig varit önskvärt att förut-

sättningarna för ett regeringsbeslut om avställning hade angetts på ett

mer precist sätt än som har skett i det remitterade lagförslaget. Det torde

dock få godtas att lagtexten på denna punkt är tämligen allmänt hållen.

Vissa vägledande uttalanden angående lagens tillämpning finns i remiss-

protokollet samt i prop. 1996/97:84 och utskottsbetänkandet

1996/97:NU12.

När det gäller de bestämmelser som i det remitterade förslaget har

tagits in i 2 § anser Lagrådet till en början att den allmänna hänvisningen

till lagen om kärnteknisk verksamhet bör kunna utgå. Den kvarvarande

bestämmelsen om fall då det har uppkommit en fråga om att återkalla ett

tillstånd enligt lagen om kärnteknisk verksamhet bör ändras, så att bl.a.

innebörden blir tydligare. Bestämmelsen bör bilda 4 §.

Lagrådet föreslår att 2-4 §§ får följande lydelse:

"2 § Regeringen får beträffande varje kärnkraftsreaktor besluta att

rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla

vid den tidpunkt som regeringen anger.

3 § Beslut av regeringen enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i att

varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar

syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande

enligt 1 § andra stycket.

Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till

reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra

särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för

energisystemet.

4 § Om det beträffande en kärnkraftsreaktor uppkommer en fråga om

att återkalla ett tillstånd enligt 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk

verksamhet innan rätten att driva reaktorn har upphört att gälla till följd

av ett beslut av regeringen enligt 2 § i förevarande lag, skall åter-

kallelsefrågan prövas innan regeringsbeslutet verkställs."

6 §

I 6 § föreskrivs bl.a. att 4 kap. expropriationslagen skall tillämpas vid

bestämmande av ersättning enligt 5 §, om avvikande bestämmelser inte

meddelas i förevarande lag. Det sägs också att ersättning för

värdeminskning av fastighet som har använts vid reaktordrift lämnas som

intrångsersättning.

Det framgår av remissprotokollet att ersättning i form av löseskilling

inte blir aktuell vid lagens tillämpning, eftersom lagen saknar möjlighet

till inlösen. Däremot skall det, vid sidan om intrångsersättning, kunna

betalas s.k. annan ersättning. Detta bör framgå av lagtexten.

Lagrådet förordar att 6 § utformas på följande sätt:

"När ersättningen skall bestämmas, tillämpas 4 kap. expropriations-

lagen (1972:719), i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i

denna lag. Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts

vid reaktordrift lämnas därvid som intrångsersättning. Uppkommer i

övrigt skada genom att rätten till reaktordrift upphör, skall även sådan

skada ersättas."

7 §

I 7 § finns bestämmelser som avviker från reglerna i expropriationslagen.

Bestämmelserna i 7 § första stycket innebär att det vid tillämpningen av

expropriationslagens ersättningsbestämmelser skall gälla vissa

förutsättningar angående kärnkraftsavvecklingens påverkan på elpriset,

vilken kalkylränta som skall användas vid diskontering av framtida

driftsnetton samt vilken drifttid som reaktorerna skall antas ha.

Enligt första stycket punkt 1 skall ersättningen, om avvecklingen av

kärnkraften har medfört inverkan av någon betydelse på priset på hög-

spänd el i Sverige, bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt

om sådan inverkan inte förekommit. Bestämmelsen har sin förebild i den

s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen.

Enligt Lagrådets mening finns det skäl att i den nu aktuella lagen ha en

bestämmelse motsvarande 4 kap. 2 § expropriationslagen. Det lagrummet

bygger på principen att en skadelidande inte skall kunna åberopa en

utebliven vinst, i den mån vinsten beror på expropriationsföretaget. Sam-

ma princip bör tillämpas här.

Samtidigt kan det inte bortses från att det i praktiken kan bli mycket

svårt att skilja ut kärnkraftsavvecklingens betydelse för prisutvecklingen.

Denna svårighet kan bli särskilt påtaglig, om en reaktor stängs av

åtskilliga år efter lagens ikraftträdande och det mellan ikraftträdandet och

avstängningen har inträffat många prispåverkande händelser, däribland

avstängningar av andra reaktorer. Det bör övervägas om inte den

föreslagna bestämmelsen i varje fall bör begränsas på så sätt att man

skall bortse endast från sådana effekter som hänger samman med

avstängningen av just den reaktor som det är fråga om. Om

bestämmelsen utformas på ett sådant sätt, når man också en närmare

överensstämmelse med 4 kap. 2 § expropriationslagen. Nackdelen är att

ersättning då kan komma att utgå även för sådana prishöjningar som

beror på tidigare avstängningar av andra reaktorer. Denna konsekvens

torde dock få godtas.

Lagrådet föreslår att punkten 1 formuleras enligt följande:

"1. Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört in-

verkan av någon betydelse på priset på högspänd el i Sverige, skall er-

sättningen beträffande den reaktorn bestämmas på grundval av det pris

som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit."

I punkten 2 anges att en kalkylränta om fem procentenheter skall

användas vid diskonteringen av framtida driftsnetton till tidpunkten för

upphörande av rätten att utvinna kärnenergi. Lagrådet har ingen erinran

mot förslaget i sak men föreslår vissa justeringar av lagtexten enligt

följande:

"2. En kalkylränta om fem procent skall användas vid diskontering av

framtida driftsnetton till den tidpunkt då rätten att driva kärnkrafts-

reaktorn upphör."

Enligt punkten 3 skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att en

kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den

först togs i kommersiell drift. Det framgår av remissprotokollet att

domstolen i det enskilda fallet, på talan av staten, skall kunna komma

fram till att den reaktor som det är fråga om har en kortare drifttid än 40

år. Det skall emellertid aldrig kunna antas att drifttiden är längre.

Lagrådet har förståelse för att man av bl.a. processekonomiska skäl

ställer upp en regel om antagande av en längsta drifttid för kärnkrafts-

reaktorerna. Det kan i och för sig ifrågasättas om man inte bör öppna en

möjlighet för de enskilda sakägarna att föra bevisning om att drifttiden i

det konkreta fallet är längre än 40 år. Lagrådet har emellertid inte

underlag för att anse annat än att en maximitid om 40 år utgör en rimlig

avvägning mellan parternas intressen. Lagrådet vill alltså inte motsätta

sig att regeln i punkt 3 genomförs.

I 7 § andra stycket föreslår Lagrådet, i linje med vad som föreslagits

beträffande punkt 2 ovan, att orden "utvinna kärnenergi" byts ut mot

orden "driva kärnkraftsreaktorn".

8 §

I paragrafens första stycke anges att staten skall väcka talan om

fastställande av ersättning inom tre år efter det att rätten att driva en

kärnkraftsreaktor har upphört. Talan kan också väckas av tillståndshavare

eller av ägare till fastighet som har använts vid reaktordrift.

Av författningskommentaren framgår att ersättning enligt lagen alltid

skall fastställas av domstol, även om en uppgörelse om ersättningen

träffas mellan staten och berörda sakägare. Anledningen till detta är att

man vill skydda borgenärer med panträtt i fastigheten.

Enligt Lagrådets mening bör paragrafen formuleras om så att den

kommer i bättre överensstämmelse med författningskommentaren.

Lagrådet föreslår att första stycket får följande lydelse:

"Ersättning enligt denna lag skall fastställas av domstol. Talan om fast-

ställande av ersättning får väckas av staten eller av tillståndshavare eller

av ägare till fastighet som har använts vid reaktordrift. Staten skall väcka

talan inom tre år efter det att rätten att driva kärnkraftsreaktorn har

upphört, om inte talan dessförinnan har väckts av någon annan."

11 §

I paragrafens första stycke bör orden "av ersättning" sättas in efter ordet

"nedsättning". Paragrafens andra stycke kan förenklas och lämpligen

formuleras enligt följande:

"Betalning eller nedsättning skall ske inom tre månader från det att en

dom om fastställande av ersättning har vunnit laga kraft. Motsvarande

gäller i fråga om förskott."

12 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om ränta. I första meningen anges att

avkastningsränta löper från det att rätten att driva den ifrågavarande

kärnkraftsreaktorn upphör till dess betalning sker eller till utgången av

betalningsfristen enligt 11 §. Andra meningen innehåller bestämmelser

om dröjsmålsränta för den situationen att ersättningen betalas efter

fristens utgång.

Paragrafen bör kompletteras så att den omfattar också sådana fall då

ersättning erläggs genom nedsättning. Även i övrigt bör lagrummet

justeras något i förhållande till det remitterade förslaget. Lagrådet

föreslår att paragrafen ges följande lydelse:

"På ersättningen skall det tas ut ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635)

från den tidpunkt då rätten att driva en kärnkraftsreaktor upphör till dess

betalning eller nedsättning sker. I den mån betalning eller nedsättning

sker efter utgången av den i 11 § angivna fristen skall ränta tas ut enligt

6 § räntelagen."

14 §

Paragrafen innehåller vissa anvisningar för tillämpningen av de bestäm-

melser i expropriationslagen till vilka hänvisningar görs i förevarande

lag. Lagrådet föreslår att paragrafen förtydligas och inleds på följande

sätt:

"Vid tillämpning av de bestämmelser i expropriationslagen (1972:635)

som det hänvisas till i 9, 11 och 13 §§ denna lag skall vad som sägs om -

- - "

Förslaget till lag om ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet

I 15 §, som behandlar återkallelse av tillstånd att bedriva kärnteknisk

verksamhet, föreslås ett nytt andra stycke. I stycket anges att särskilda

bestämmelser om upphörande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor för

att utvinna kärnenergi finns i lagen om kärnkraftens avveckling.

Lagrådet ifrågasätter om den föreslagna bestämmelsen, som endast är

av upplysningskaraktär, behövs. Däremot bör enligt Lagrådets mening en

komplettering göras i 14 §. I denna paragraf föreskrivs att om ett tillstånd

att bedriva kärnteknisk verksamhet återkallas eller ett tillstånds

giltighetstid går ut, kvarstår i princip skyldigheterna för en tillstånds-

havare enligt 10 § att svara för de åtgärder som behövs för att bl.a. på ett

säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall

m.m. och avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte

längre skall bedrivas. Av remissprotokollet framgår att dessa skyl-

digheter för tillståndshavaren kommer att kvarstå även i de fall då rege-

ringen fattar beslut enligt lagen om kärnkraftens avveckling att rätten att

driva en kärnkraftsreaktor skall upphöra. Enligt Lagrådets mening bör

detta komma till uttryck i lagtexten. Lagrådet föreslår att 14 § får fö-

ljande lydelse:

"Om ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid går ut eller

om rätten att driva en kärnkraftsreaktor upphör att gälla enligt lagen

(1997:000) om kärnkraftens avveckling, kvarstår skyldigheterna enligt

10 § till dess de fullgjorts eller befrielse från dem medgivits. Befrielse

kan medges av regeringen eller av den myndighet som regeringen

bestämmer."

NÄRINGS- OCH HANDELSDEPARTEMENTET

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21augusti 1997

Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],

Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1996/97:176 Lag om kärnkraftens

avveckling.

 Lagen omtryckt 1992:1536.

 Prop. 1996/97:176

1

4

1

8

1

87

9

 Prop. 1996/97:176

SOU 1995:40 Underlagsbilaga 26

 Prop. 1996/97:176

 Bilaga 1

SOU 1995:140 Underlagsbilaga 26

 Prop. 1996/97:176

 Bilaga 1

 Prop. 1996/97:176

 Bilaga 2

1

1

 Bilaga 2

1

1

 Prop. 1996/97:176

 Bilaga 3

3

1

 Prop. 1996/97:176

 Bilaga 4

1

 Prop. 1996/97:176

 Bilaga 5

 1

4

1

1

1

15

1