Regeringens skrivelse

1998/99:9

Migration och asylpolitik

Skr.

1998/99:9

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 1 oktober 1998

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Pierre[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska migrations- och asylpolitiken och

invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak år 1997. I vissa

avseenden redovisas också utvecklingen under år 1998. Vidare beskrivs

migrations- och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i

Europasamarbetet och det internationella samarbetet i övrigt.

Innehållsförteckning

1 INLEDNING Fel! Bokmärket är inte definierat.

1.1 Migrationspolitikens innehåll 5

2 SVERIGE OCH VÄRLDEN 6

2.1 Migration i ett globalt perspektiv 6

2.2 Vem är flykting? 7

2.3 Flyktingsituationen i världen 9

2.3.1 Europa 9

2.3.2 Asien 10

2.3.3 Mellanöstern 11

2.3.4 Afrika 11

3 DET INTERNATIONELLA MIGRATIONS- OCH FLYKTINGPOLI-

TISKA ARBETET OCH SVERIGES ROLL 13

3.1 Inledning 13

3.2 FN-organen UNHCR:s och UNRWA:s arbete med flyktingfrågor 14

3.3 IOM 15

3.4 OECD 15

3.5 Europarådet; CAHAR 16

3.6 OSSE 16

3.7 Samarbete mellan staterna kring Östersjön 16

3.8 Det nordiska samarbetet 17

3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete 17

3.10 Stöd till enskilda organisationer 18

4 MIGRATIONSPOLITIKEN I EUROPASAMARBETET 19

4.1 Asyl 19

4.2 Visering 21

4.3 Gränskontrollfrågor 21

4.4 Invandring 22

4.5 Avvisning och utvisning 23

4.6 Schengensamarbetet 23

4.7 Amsterdamfördraget 24

5 DEN SVENSKA UTLÄNNINGSLAGSTIFTNINGEN OCH DESS

TILLÄMPNING 25

5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd m.m. 25

5.2 Redovisning av praxis 27

5.3 Visering 28

5.4 Anknytningsutredningen 29

5.5 Förvar 30

5.6 Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut 30

5.7 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden 31

6 INVANDRINGEN TILL SVERIGE, INKLUSIVE ASYLSÖKANDE 32

6.1 In- och utvandring av utländska medborgare 33

6.2 Enskilt inresta asylsökande 34

6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar 38

6.4 Arbetskraftsinvandring 39

6.5 Övrig invandring 39

6.6 Återvandring 40

6.7 Återvändande 41

7 MOTTAGANDE AV ASYLSÖKANDE OCH FLYKTINGAR M.M. 41

7.1 Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan prövas 41

7.2 Det kommunala flyktingmottagandet 43

7.2.1 Omfattning 43

7.2.2 Kommunernas introduktionsprogram 44

7.2.3 Statlig ersättning och statliga kostnader 46

7.2.4 Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för

flyktingmot-

tagandet? 47

7.2.5 Lån till hemutrustning för flyktingar 47

Förkortningar

CAHAR Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of

Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons/

Europarådets ad hoc-kommitté för asylrätt och flyktingfrågor

CPA Comprehensive Plan of Action/ Övergripande plan inom FN

för lösning av Indokinaflyktingarnas situation

EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om

 ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA)

ECRE European Council on Refugees and Exiles/Europeiska rådet

om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av

enskilda organisationer i Europa)

EG Den europeiska gemenskapen

EU Den europeiska unionen

ICMPD International Centre for Migration Policy Development

ICRC International Committee of the Red Cross/Internationella

rödakorskommittén

ICVA International Council of Voluntary Agencies

IFRC International Federation of the Red Cross/ Internationella

Rödakorsfederationen

IGC Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and

Migration Policies in Europe, North America and Australia

ILO International Labour Organization/ Internationella arbets-

organisationen

IOM International Organization for Migration/ Internationella

 migrationsorganisationen

NSHF Nordiska Samrådsgruppen för flyktingfrågor

OAU Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk

enhet

OECD Organization for Economic Co-operation and Development/

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s

 flyktingkommissarie

UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine

 Refugees in the Near East/ FN:s hjälporganisation för

 Palestinaflyktingar

WFP World Food Programme

1 Migrationspolitiken

Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar

personers flyttning mellan länder. Den svenska migrationspolitiken bör ses

som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, integrations- och

återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och

bistånds-politiken.

Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka

utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.

Invandringen till Sverige är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare

i de nordiska länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt land

de vill samt för medborgare i de stater som tillträtt EES-avtalet.

Medlemskapet i EU innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan flytta

mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på

arbetstillstånd. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar

oavsett medborgarskap.

Från och med den 1 januari 1997 gäller enligt utlänningslagen ett vidgat

skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.

Förutom till flyktingar enligt 1951 års Genèvekonvention kan uppehålls-

tillstånd även ges till personer som riskerar dödsstraff, kroppsstraff, tortyr

eller annan omänsklig behandling, personer som flyr på grund av väpnad

konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs på grund av kön eller

homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp gäller jämfört med

tidigare bestämmelser.

Invandringen till Sverige har under senare år till största delen bestått av

flyktingar och anhöriga till dem. Mottagandet av flyktingar är endast ett av

flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

 arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra

till

att internationella konflikter motverkas och löses samt att respekten för

de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

 ekonomiskt stöd till UNHCR (FN:s flyktingkommissarie), UNRWA

(FN:s hjälporgan för palestinaflyktingar), Internationella Röda

Korsrörelsen och andra organisationer som ger stöd till flyktingar,

 internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk

 ansvarsfördelning mellan länder och för att stärka flyktingarnas

 rättsliga skydd,

 överföring till Sverige, i nära samarbete med UNHCR, av särskilt

utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse eller

som inte kan återvända till sitt hemland,

 mottagande också av andra än konventionsflyktingar med starka

skydds-behov,

 ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och

 därmed jämställda personer, som syftar till att underlätta för dem att

 finna sig tillrätta i det svenska samhället,

 stöd till personer som fått flyktingstatus och som vill lämna Sverige

 för att bosätta sig i hemlandet eller annat land.

2 Sverige och världen

2.1 Migration i ett globalt perspektiv

Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och

bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. När vi talar om

internationell migration menar vi de flyttningar där en internationell

gräns passeras. Beroende på ur vilket lands perspektiv man ser

migrationen handlar det om utvandring respektive invandring. Den tänkta

vistelsetiden i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som

turister och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och

utvandring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra

åtgärder också de tillfälliga rörelserna över gränserna.

Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Ofta är

skälen för den enskilde sammansatta. Skälen rör sig från helt frivillig

flyttning för den som har goda möjligheter i sitt hemland till en påvingad

flykt där bara den personliga säkerheten innebär en förbättring. Andra

skäl rör de ekonomiska fördelarna av en flyttning, på kort och lång sikt. I

många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i det andra landet för

att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital eller helt enkelt så

snart förhållandena i hemlandet blivit lugnare.

Man får dock inte glömma att de skäl som får många människor att

flytta trots allt sällan blir tillräckliga för det stora flertalet som är i

denna

situation. De stannar trots allt kvar. Migrationsrörelserna i stort och

bedömningen av hur de kommer att se ut i framtiden måste alltså ses

också mot bakgrund av de faktorer som avhåller människor från att bryta

upp.

Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av

olika skäl lämnar sina hemländer. ILO uppskattar att antalet som är

ekonomiskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40

miljoner, med eller utan tillstånd av vistelselandet. Allt fler stater tar

emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att

arbeta på annat håll. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek

ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska

migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världsekonomin,

med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan

länderna. De relativt sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av allt

mer information, de vidgade personliga och institutionella nätverken -

många faktorer verkar i riktning mot ökad migration. Globaliseringen

förstärker främst migrationen av kategorier högst upp och lägst ned på

arbetskraftsskalan, dvs. å ena sidan välutbildade företagsledare och

yrkesutövare och å andra sidan de som har låga kvalifikationer.

Globaliseringen öppnar nya möjligheter till det bättre för många

människor och länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de

interna omflyttningarna i landet och det uppstår en tendens till

vidareflyttning utomlands. För en del länder medför förändringarna

emellertid en marginalisering som försvårar framsteg. Många människor,

även i länder som genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i

fattigdom. Befolkningsutvecklingen kommer i många delar av världen att

medföra, att fler kan komma att vilja flytta till andra länder.

Ett stort antal flyttningar har som orsak mer eller mindre tvingande

förhållanden i hemlandet. Väpnade interna konflikter, ofta i kombination

med miljökatastrofer, politisk förföljelse, etnisk rensning, utbredd

fattigdom och ekonomisk stagnation, har varit utlösande för en stor del

av det senaste årtiondets ofrivilliga migration. Ur individens perspektiv

handlar det ofta om att vända de som man upplever dystra

framtidsutsikterna till en ur säkerhetssynpunkt tryggare situation

och/eller ekonomiskt och socialt mer lovande möjligheter.

Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och det tänkta

destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och

vilken omfattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma

om man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte.

Det är möjligt för länderna att med regler och andra åtgärder påverka

invandringen till omfattning, sammansättning och tid. De flesta staterna

har dock inte obegränsad frihet att styra migrationen för att nå de resultat

man eftersträvar. Dels förpliktar folkrätten staterna att respektera en rad

rättigheter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis små

möjligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att

ställa upp hinder. Dels har staterna ingått olika överenskommelser som

skapar mer eller mindre fri möjlighet att flytta mellan vissa länder, att få

förena sig med familjemedlemmar eller att få skydd undan förföljelse.

Många av de stater i Afrika och Asien, som tar emot tillfälliga

arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att ge dessa mer

omfattande rättigheter. Det stora antal skyddsbehövande, som vistas i

grannländer i dessa världsdelar, har i allmänhet heller inte någon rätt att

stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet utan måste

ställa in sig på att efter kanske många år av väntan återvända till

hemlandet.

2.2 Vem är flykting?

I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella

instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och

immigrationspolitik.

 FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.

Genèvekonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest betydelse-

fulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår

svenska lagstiftning bygger på. Genèvekonventionen kompletterades år

1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New

York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig

att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951

och som regel utan dess geografiska begränsning till Europa.

Genèvekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall

anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en

flykting till ett land där han riskerar förföljelse eller till ett land där

han

inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar

förföljelse

 samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med

medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en

bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av

resedokument till flyktingar.

I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som

"i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,

religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk

åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund

av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den

flyktingdefinition som är intagen i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR)

stadga och därmed reglerar dess mandat, sammanfaller nära nog helt med

den nyss citerade.

Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den

tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för

förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven-

tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av

naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regioner

finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbegrepp.

OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på flykting-

problemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre

aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt

stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt

ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka

tillflykt på annan plats utanför sagda land".

För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt

från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt

våld,

utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga

rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna

ordningen".

Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté med stöd av första

asylländer i Sydostasien godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande,

i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis

avlägsnande från dessa länder inte skall ske. OECD-staterna har inte

accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men

åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört

bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än

flyktingkonventionens.

Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet på basis av bl.a.

resolutioner från FN:s generalförsamling kommit att utvidgas utöver det

ursprungliga mandatet. Av de 26 miljoner personer som UNHCR gav skydd

och hjälp år 1996, utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden bestod av

internflyktingar, repatrierade samt andra som drabbats av väpnade

konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat

formellt inte har utvidgats.

Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på

flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s

exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar och bl.a. om

kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening.

2.3 Flyktingsituationen i världen

Under 1997 bistod FN:s flyktingkommissariat, UNHCR, drygt 13

miljoner flyktingar. Internflyktingar, flyktingar i eget land, är en grupp

som rönt stor uppmärksamhet på senare år. Situationen för dessa

försvåras av att de inte har samma rättsliga skydd som flyktingar. Antalet

internflyktingar uppgår uppskattningsvis till 20-25 miljoner. Särskilda

riktlinjer har utarbetats av FN som skall vägleda skyddsverksamhet för

denna utsatta grupp. Repatriering, återvandring, är den lösning som

föredras internationellt för att lösa flyktingproblem. Den internationella

situationen har hittills gjort detta svårt. Senast har krisen i Centralafrika

försvårat repatrieringsarbetet.

Personer på flykt eller boende i flyktingläger har stort behov av såväl

skydd mot brott mot de mänskliga rättigheterna som bistånd för sin

fysiska och psykiska hälsa. Från svensk sida fästs särskilt stor vikt vid

kvinnornas och flyktingbarnens situation. Mer än hälften av världens

flyktingar är barn och ungdomar under 18 år. Sverige är en av de största

bidragsgivarna till FN:s och andra organisationers verksamhet för att

skydda och bistå flyktingar.

2.3.1 Europa

Konflikten i Kosovo mellan den av serber kontrollerade statsmakten och

provinsens befolkningsmajoritet av albansk etnicitet har hela tiden

skärpts sedan Milosevic kom till makten, numera som

Förbundsrepubliken Jugoslaviens president. Den blev akut våren 1998 då

den kosovoalbanska organisationen UCK gick i strid med polis och

annan tungt beväpnad trupp, som använt kraftigt övervåld.

Fram till början av september har betydligt fler än 200 000

kosovoalbaner sett sig tvungna att lämna sina hemorter. Det stora

flertalet finns kvar inom Jugoslavien, i själva Kosovo eller i Montenegro.

Åtminstone 14 000 har tagit sig över till Albanien och kanske lika många

till Makedonien resp. Tyskland och Schweiz. Det internationella

samfundet prövar olika möjligheter att få till stånd förhandlingar för en

fredlig lösning av Kosovofrågan, som inom ramen för

Förbundsrepubliken Jugoslaviens internationellt erkända gränser

garanterar demokratisk delaktighet och självstyre för befolkningen i

Kosovo och respekt för de mänskliga rättigheterna. Mest angeläget är att

få ett slut på striderna och ge de humanitära organisationerna fritt

tillträde till de nödlidande samt möjliggöra ett återvändande till

hemorterna för så många som möjligt. Annars hotar en humanitär

katastrof till vintern och en massflykt utomlands kan då kanske inte

undvikas. Sverige stöder aktivt de internationella ansträngningarna bl.a.

genom bidrag till de internationella humanitära organisationerna, hittills

med 26 miljoner kronor för insatser i Kosovo. Regeringen har beslutat

om ytterligare ett bidrag om 10 miljoner kronor till FN:s humanitära

insatser i Kosovo.

2.3.2 Asien

I Asien och Stilla havsregionen fanns den 1 januari 1998 de största

flyktinggrupperna i följande länder: Kina, Indien, Nepal, Thailand och

Bangladesh. Totalt rörde det sig om en och en halv miljon personer,

varav drygt 900 000 var flyktingar, 385 000 återvändande och 200 000

var internflyktingar.

Den största gruppen återvändande var flyktingar från Myanmar (f.d.

Burma). Den 1 januari 1998 hade 229 400 personer återvänt med hjälp av

UNHCR. Reintegreringen av dessa har varit ett väl fungerande program

som också spelar en mycket viktig roll för att stabilisera rörelserna i hela

regionen. Jordbruk, skolgång, läs- och skrivundervisning för vuxna,

sjukvård, mikrokrediter samt transportutveckling är några

nyckelkomponenter i detta arbete.

De strider som bröt ut i samband med konflikten mellan regeringen

och oppostionen i juli 1997 samt oroligheter i flera provinser, fick till

följd att över 55 000 kambodjanska flyktingar flydde över gränsen till

Thailand. I juli 1998 hade omkring 15 000 flyktingar återvänt. UNHCR:s

förhoppning är att valet i juli i Kambodja skall bidra till att normalisera

situationen i landet och att fler flyktingar skall kunna återvända.

Strider mellan Sri Lankas regering och den tamilska gerillan

förekommer alltjämt, vilket leder till att antalet internflyktingar förblir

stort. Enligt regeringen i Sri Lanka fanns det i april 1998 omkring 800

000 internflyktingar. Antalet flyktingar som återvänt till sin hembyggd i

Jaffnaregionen har ökat. 1997 återvände omkring 79 000 internflyktingar.

Antalet flyktingar till Indien har under 1998 varit förhållandevis lågt,

cirka 1800 personer.

Sammanlagt befinner sig över 100 000 flyktingar från Bhutan i Nepal.

Omkring 95 000 bor i flyktingläger upprättade av UNHCR. Under

år1997 har bilaterala diskussioner förts mellan Nepal och Bhutan om

flyktingproblemen men inga överenskommelser om hållbara lösningar

för flyktingarna uppnåddes. Bhutanska flyktingar har ändå visat vilja att

återvända till Bhutan. Drygt 20 000 tibetanska flyktingar befinner sig

sedan år1989 i Nepal. Omkring 3000 tibetaner som anlänt efter år 1990

får hjälp av enskilda organisationer i Nepal innan de fortsätter till andra

destinationer.

Flyktingsituationen i Centralasien under delar av 1990-talet har

präglats av inbördeskrigen i Tajikistan och Afghanistan. Över 800 000

personer fördrevs från sina hem när Tajikistan drabbades av inbördeskrig

i maj 1992. Tack vare UNHCR och andra humanitära organisationers

intensiva arbete kunde det stora flertalet av dessa återvända till sina hem

under år 1995. En svår ekonomisk kris och mycket hög fattigdom gör

dock situationen fortsatt angelägen för de humanitära organisationerna. I

Afghanistan genererades stora flyktingvågor år 1996 i samband med att

den talibanska fraktionen intog Kabul och östra delarna av landet. På

grund av den ihållande konflikten i Afghanistan har inte repatriering

kunnat genomföras enligt planerna.

Under år 1998 har det afghaniska folket, utöver det lidande som kriget

fört med sig, drabbats av två svåra jordbävningar. Afghanerna är för

artonde året i rad UNHCR:s största enskilda flyktinggrupp. I Iran finns i

nuläget cirka 1,4 miljoner afghanska flyktingar och i Pakistan

1,2 miljoner. Repatrieringstakten har under de senaste åren gradvis

minskat. Detta beror på säkerhetsläget i Afghanistan, och på att de

återvändande flyktingarna inte kan erbjudas en garanterat dräglig

ekonomisk tillvaro. I nuläget bedömmer UNHCR att återvandringen från

Iran knappast kommer att överstiga 1997 års siffra, dvs. 2000 personer.

FN-organisationer och internationella enskilda organisationer har fortsatt

svårt att genomföra biståndsinsatser i Afghanistan, dels på grund av det

instabila läget till följd av inbördeskriget, dels på grund av talibans

diskriminerande påbud som försvårar insatser som omfattar hjälp till

flickor och kvinnor.

2.3.3 Mellanöstern

Mot bakgrund av framför allt den rådande situationen i norra Irak och

Afghanistan är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt.

Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till Iran, som

är ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som

befinner sig i Iran kommer huvudsakligen från Afghanistan. Efter att

striderna i norra Irak bröt ut under hösten 1996 finns, även om många har

återvänt, också ett stort antal kurdiska flyktingar från Irak i landet. Under

år 1997 återvände under UNHCR:s överinseende drygt 4 000 flyktingar

till norra Irak. Förhoppningarna om att kunna repatriera en stor del av de

afghanska flyktingarna har inte kunnat infrias med anledning av fortsatta

strider och den i övrigt svåra situationen i landet.

De enskilda organisationernas möjligheter att bedriva verksamhet i

Iran har varit relativt begränsade sedan revolutionen år 1979. Den

flyktingkris som uppstod i samband med att tusentals irkiska flyktingar

sökte skydd i Iran under hösten 1996, ledde dock till att enskkilda

organisationer inbjöds att verka i landet. Organisationernas verksamhet

störs emellertid av byråkratiska hinder.

När det gäller situationen i norra Irak kan nämnas att det stora

flyktinglägret i Atroush stängdes år 1997 och att många turkiska kurder

som en följd härav flyttade till andra läger i provinsen. Samtidigt

återvände ca 1 000 kurder till Turkiet.

Under år 1996 inledde UNHCR ett konsultationprojekt i syfte att stödja

staterna i deras arbete med att finna regionala lösningar på olika

flyktingsituationer. I processen deltar stater från Central- och

Sydvästasien samt Mellanöstern (CASWAME). Ett andra möte i denna

process hölls i Ashgabat, Turkmenistan i mars 1998.

2.3.4 Afrika

I slutet av år 1997 bistod UNHCR närmare 4,3 miljoner flyktingar i

Afrika. Det innebär att afrikanska länder tagit emot en tredjedel av

världens flyktingar. Den största delen av UNHCR:s huvudbudget går till

denna grupp. Under år 1998 är sju av världens tio största

flyktingkatastrofer afrikanska. Trots att stora repatrieringsprogram

utförts är åtskilliga miljoner människor i direkt behov av det

internationella samfundets bistånd, varav majoriteten är kvinnor och

barn.

Den svåraste situationen finns i Centralafrika, i den s.k. stora

sjöregionen. Problemen försvåras av återkommande väpnade konflikter i

och mellan flera av staterna som ännu inte fått någon bestående politisk

lösning. Sammanlagt befann sig ca 820 000 människor på flykt

sommaren 1998. Därtill kommer uppskattningsvis 1,6 miljoner

internflyktingar, enligt FN:s avdelning för humanitära frågor (OCHA).

Hjälporganen har på grund av säkerhetsproblem eller bristande

samarbetsvilja periodvis inte haft tillträde till de nödlidande från

myndigheterna främst i Demokratiska Republiken Kongo. UNHCR:s

repatriering av kongolesiska flyktingar från grannländerna har bromsats

av den pågående väpnade konflikten i DR Kongo. Några tusentals

kongoleser som just repatrierats innan striderna bröt ut i augusti 1998

återvände därefter till Tanzania. Den största flyktinggruppen i regionen

består av ca 270 000 burundier i Tanzania. De största grupperna av

internflyktingar befinner sig i Rwanda, Burundi, DR Kongo och Kongo-

Brazzaville.

I Östafrika och på Afrikas Horn domineras bilden av det utdragna

inbördeskriget i södra Sudan vars humanitära konsekvenser under år

1998 varit förskräckande. Ca 160 000 sudaneser befinner sig på flykt i

Uganda, som på grund av de väpnade striderna mellan regeringsstyrkor

och rebeller i de västra och norra delarna av landet dessutom har

hundratusentals internflyktingar. Bara i Sudans huvudstad Khartoum

finns ca 2,2 miljoner internflyktingar. I Sudan finns fortfarande ca 350

000 eritreanska flyktingar kvar sedan det långa inbördeskriget i Etiopien

som avslutades år 1991 och ledde till formell självständighet för Eritrea

år 1993. Repatrieringen har dragit ut på tiden av bl.a. politiska skäl och

oenighet mellan Eritrea och berörda FN-organ.

Den väpnade konflikt som bröt ut mellan Eritrea och Etiopien i maj

1998 har lett till att tusentals människor tvingats överge sina hem. Nära

en miljon somalier tvingades fly sitt hemland till en följd av de strider

som bröt ut i samband med Siyad Barres fall år 1991. Drygt hälften

befinner sig fortfarande på flykt utanför Somalia. Återvandring till

Somalia är fortsatt problematisk på grund av väpnade strider, den

raserade statsapparaten och översvämningar. Trots detta kunde UNHCR

fullborda ett återvandringsprogram från Etiopien till nordvästra Somalia

med ca 11 000 återvändande.

I Västafrika domineras flyktingbilden av Liberia, Sierra Leone och

Guinea-Bissau. Mer än 480 000 liberianska flyktingar har flytt till

grannländerna och ca 750 000 internflyktingar finns inom landets

gränser, enligt UNICEF. Trots den västafrikanska styrkan ECOMOG:s

ingripande fortsätter striderna i norra Sierra Leone. Under år 1998 har

237 000 sierraleonier flytt landet, främst till Guinea, och ca 70 000 flytt

inom landets gränser. Sedan fredsavtalet i Sierra Leone undertecknades

år 1996 har UNHCR genomfört en omfattande repatriering. En

militärkupp i Guinea-Bissau i maj 1998 ledde till att huvudstaden tömdes

på sin befolkning. Ca 350 000 människor är fortfarande på flykt inom

landet.

I södra Afrika har freden i Mocambique inneburit att 1,7 miljoner

människor kunnat repatrierats - UNHCR:s största repatrieringsprocess

hittills. Arbetet med att repatriera ca 300 000 angolanska flyktingar har

dock försenats främst på grund av svårigheter med genomförandet av

fredsavtalet från år 1994, men även på grund av den väpnade konflikten i

grannlandet DR Kongo, där Angola gripit in på regeringens sida.

3 Det internationella migrations- och

flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll

3.1 Sammanfattning

Sverige arbetar aktivt i en rad internationella sammanhang för att bidra till

varaktiga lösningar av både de problem som tvingar människor att fly och

av de konsekvenser som följer därav.

Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor om såväl åtgärder för

dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker till

flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie

(UNHCR) och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA).

Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i

medlemsländerna, arbetskraftsfrågorna etc. som bestämmer inriktningen

av det migrationspolitiska arbetet.

Den västeuropeiska integrationen har även migrationspolitiska aspekter.

I och med EES-avtalets ikraftträdande den 1 januari 1994 började EU:s

regler om fri rörlighet för arbetskraft, egenföretagare, studenter m.fl. att

gälla i Sverige. Som medlem i EU deltar Sverige i det arbete som bedrivs

med att utveckla detta regelverk. Sverige deltar vidare i arbetet i den s.k.

tredje pelaren som omfattar samarbete i rättsliga och inrikesfrågor.

Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för

det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som antagits i

tredje pelaren har dock visat att några genomgående förändringar av den

svenska politiken på det området ännu inte skett. I framtiden blir

genomslaget avsevärt större. Detta började märkas under 1997, då Dublin-

konventionen trädde i kraft den 1 oktober, men framför allt kommer det att

bli uppenbart då Sverige börjar tillämpa Schengenregelverket och då

Amsterdamfördraget träder i kraft.

Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor är

betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är utvecklingen i vårt östra

närområde av gemensamt nordiskt intresse, dels är det faktum att tre

nordiska länder är medlemmar i EU medan två valt att stå utanför ett

förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den nordiska

passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i dagens

situation. Detta hänger samman med det nordiska närmandet till Schengen.

Samarbetet med de baltiska staterna inom det migrations- och

flyktingpolitiska området har efter dessa staters självständighet utvecklats

snabbt och är av stor betydelse, inte minst för staternas framtida inträde i

EU.

Sverige lämnar betydande bidrag till de internationella

flyktingprogrammen. Sverige är en av de fyra viktigaste bidragsgivarna till

FN-organisationerna UNHCR, UNRWA och WFP (World Food

Programme), liksom även till andra större internationella humanitära

organisationer, framför allt Röda korsrörelsen.

3.2 FN-organen UNHCR:s och UNRWA:s arbete med

flyktingfrågor

UNHCR (FN:s flyktingkommissarie) inrättades 1950 utifrån behovet

av att lösa de europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget.

UNHCR:s grundläggande mandat är att utifrån 1951 års flykting-

konvention och 1967 års tilläggsprotokoll verka för rättsligt skydd åt

personer som på grund av välgrundad fruktan för förföljelse flytt sitt

hemland. Verksamheten finansieras huvudsakligen via frivilliga bidrag

från medlemsländerna.

UNHCR bistår för närvarande drygt 20 miljoner människor. Mer än

hälften av dessa är flyktingar medan återstoden består av internflyktingar,

återvändande samt övriga i behov av UNHCR:s bistånd. Förutom genom

den humanitära hjälpen arbetar UNHCR för att utveckla och förbättra det

legala systemet inom flyktingrätten.

Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att angripa orsakerna

till flyktingströmmar, bl.a. bristen på respekt för mänskliga rättigheter i

ursprungsländerna samt kopplingen till ekonomisk och demokratisk

utveckling. Det svenska stödet till UNHCR omfattar bl.a. återvandring

och återuppbyggnad i f.d. Jugoslavien, ett tydligt exempel på hur det

komplexa samspelet mellan humanitära, politiska och militära insatser

påverkar organisationens verksamhet.

UNRWA (FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar) inledde sin

verksamhet 1950 och svarar för utbildning, hälsovård och social service

för palestinska flyktingar på Västbanken och Gaza, samt i Libanon,

Syrien och Jordanien.

Idag bistår UNRWA drygt 3 miljoner palestinska flyktingar. Av dessa

befinner sig cirka en tredjedel i flyktingläger. Till skillnad från UNHCR

har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingarnas rättsliga

skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i länderna.

UNRWA var vid sin tillkomst tänkt som en temporär hjälp till

palestinaflyktingarna. Trots att läget i fredsprocessen i Mellersta Östern

för närvarande inte ser så ljust ut är ambitionen att finna en varaktig

lösning för de palestinska flyktingarna.

3.3 IOM

IOM (International Organization for Migration) är en mellanstatlig

organisation med fokus på migrationsfrågor. Organisationen bildades

1951 för att ta hand om de migrationsströmmar som uppstått i Europa

efter andra världskriget. Den har genom åren hjälpt 8,7 miljoner

människor att bosätta sig i 125 länder.

IOM:s huvudsakliga verksamhet består av att organisera transporter

för flyktingar eller "displaced persons" (humanitära migrationsprogram),

förflyttning av kvalificerad arbetskraft för att befrämja ekonomisk, social

och kulturell utveckling i mottagarländerna (migrationsprogram för

utveckling), rådgivning till regeringar i migrationsfrågor samt att fungera

som diskussionsforum i migrationsfrågor.

Sverige har haft nära samarbete med IOM genom åren och

medlemsskapet ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens

olika verksamheter.

3.4 OECD

Inom OECD (Organization for Economic Co-operation and

Development) finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor,

Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s

råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är

att analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska

utvecklingen i OECD-länderna. Ett arbetsområde för gruppen är att

studera vilka effekter de senaste årens förändrade migration har och kan

förväntas få för berörda arbetsmarknader och för den sociala

utvecklingen i ut- och invandringsländerna. Ett annat är att studera den

utländska arbetskraftens villkor i olika länder. Under senare år har

gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten om behov av

samordning mellan invandringsländerna för att på sikt påverka

bakgrundsorsakerna till utvandringen.

Sedan flera år pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att i en

årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och

migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten.

Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken

inom området. Arbetet sker i en grupp som består såväl av forskare som

av representanter för ländernas regeringar. Totalt bygger rapporten för

närvarande på 29 skriftliga bidrag från korrespondenterna. En ambition

med SOPEMI-rapporten är att, genom att vidga korrespondentnätet

ytterligare, i större utsträckning kunna ge en heltäckande bild av

migrationspolitiken och migrationen i ett vidare geografiskt område än

OECD. Av speciellt intresse för Sverige är att de baltiska länderna

inkluderas i rapporteringen och analysen.

3.5 Europarådet; CAHAR

CAHAR (Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor) är ett

forum för utbyte av erfarenheter och information om förändringar av den

asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Europarådets utvidgning

mot öst har påverkat inriktningen av CAHAR:s arbete och har under de

senaste åren mer tagit sikte på de problem som de nya medlemsländerna

har. Det är viktigt att dessa nya demokratier skapar system föra att kunna

ta emot flyktingar och pröva deras asylansökningar. Det är också viktigt

att lagstiftningen på detta område överensstämmer med de principer och

värderingar som utvecklats, bl.a. inom Europarådet. CAHAR utgör också

ett viktigt forum på det migrationspolitiska området där de europeiska

länderna såväl inom som utanför EU kan mötas och påverka varandra.

3.6 OSSE

OSSE (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa) har med

sina 54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande

samarbete i Europa och Nordamerika (den 55:e medlemsstaten,

Förbundsrepubliken Jugoslavien, är avstängd från deltagande i OSSE:s

möten). OSSE har behandlat migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv

som ett led i sin konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. I

maj 1996 samarrangerade UNHCR, OSSE och IOM en konferens om

flykting- och migrationsfrågor inom OSS-regionen (Oberoende Staters

Samvälde). OSSE:s kontor för demokratiska institutioner och mänskliga

rättigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen av denna konferens. Vid

de allmänna valen i Bosnien-Hercegovina i september 1996 och

lokalvalen i september 1997 organiserade OSSE registrering och röstning

för bosniska flyktingar. I och med konflikten i f.d. Jugoslavien har

OSSE fått spela en allt viktigare roll i det europeiska säkerhetsarbetet.

3.7 Samarbete mellan staterna kring Östersjön

Genom det svenska initiativet sommaren 1996 att inrätta ett särskilt

Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring Östersjön

intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för kamp mot organiserad

brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal

invandring.

När de tre baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återfick sin

självständighet hösten 1991 ställdes de inför uppgiften att utforma och

bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och

lagstiftning rörande utländska medborgare.

Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk

utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från

de nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik

närmare en europeisk nivå. De tre staterna har numera en

flyktinglagstiftning. De har också anslutit sig till 1951 års

flyktingkonvention.

Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska

staterna, är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande

migrations- och flyktingadministration och för att underlätta staternas

eftersträvade inträde i EU.

3.8 Det nordiska samarbetet

Inom ramen för NSHF (Nordiska Samrådsgruppen för flyktingfrågor)

träffas företrädare för de nordiska ländernas regeringar för att utbyta

information och diskutera frågor av gemensamt intresse. Arbetet i

samrådsgruppen har vidare inriktats på att samordna det nordiska

agerandet i relation till närområdet på det migrationspolitiska området.

Under 1997 års svenska ordförandeskap har tre möten hållits. I

anslutning till två av dessa har inbjudits till möte på ministernivå. Tid har

avsatts för diskussioner med representanter för UNHCR och IOM.

Inom ramen för särskilda nordiska arbetsgrupper har man bl.a. arbetat

med frågeställningar kring återvandring, främst till Bosnien-

Hercegovina, men även kring verkställighet, och ingående av särskilda

återtagandeavtal. EU- och Schengenrelaterade frågor har behandlats i en

särskild arbetsgrupp. Arbetsgruppen för reformsamarbete med de

baltiska staterna har under året erhållit utvidgat mandat till att även

omfatta Ryska federationen, Vitryssland och Ukraina.

Preliminära resultat av den nordiska jämförande forskningsstudien

kring mottagande av bosniska flyktingar sett ur ett

återvandringsperspektiv, som de nordiska ministrarna på våren 1994 tog

initiativ till, har under året presenterats för samrådsgruppen.

Till det första ministermötet i april 1997 inbjöds även de baltiska

staternas ministrar med ansvar för asyl- och migrationsfrågor.

Ministrarna diskuterade utvecklingen på det migrationspolitiska området

samt former för vidare utbyte och samarbete mot ökad öppenhet och

säkerhet i regionen. De nordiska länderna sade sig även i fortsättningen

vara beredda att stödja reformarbetet i de baltiska staterna.

Under 1998 ansvarar Danmark för ordförandeskapet i

samrådsgruppen. Man planerar att hålla tre möten under året.

NU (nordiska utlänningsutskottet) ansvarar för övervakningen av

tillämpningen av den nordiska passkontrollöverenskommelsen som sedan

40 år gör det möjligt för medborgare i de nordiska länderna att fritt resa

inom Norden. Vid dessa möten träffas företrädare för de nordiska

utlänningsmyndigheterna. Vid mötena utbyts bl. a. information om

förestående ändringar i ländernas viseringspolitik.

3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete

Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudmannaskap verkar i

Genève en organisation i vilken 16 stater informellt samverkar i

migrationspolitiska frågor. Detta forum, IGC (Intergovernmental

Consultations on Asylum,Refugee and Migration Policies), samlar de

flesta västeuropeiska stater samt USA, Canada och Australien.

Gemensam nämnare är att alla haft en relativt omfattande invandring och

har tagit emot många asylsökande. På organisationens dagordning har

främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor och frågor om

gränskontroller. Sverige har deltagit i en arbetsgrupp där åtgärder mot

människosmuggling och annan olaglig invandring behandlats och där

informella informationsnätverk byggts upp.

ICMPD (International Centre for Migration Policy Development) är

ett fristående institut i Wien som har flera länder som finansiärer, bland

annat Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verksamt i

migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl

Väst- som Östeuropa. ICMPD spelar framförallt en viktig roll som

sekretariatfunktion i den s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där

över 30 stater i Väst- och Östeuropa samt USA och Canada utarbetar ett

stort antal rekommendationer till åtgärder som länderna kan följa för att

bekämpa olaglig invandring. Sverige stödjer ICMPD ekonomiskt för att

upprätthålla en sekretariatfunktion i denna process. Ett annat område där

ICMPD är aktivt är i Bosnien-Hercegovina där man agerar i olika

stödfunktioner för att upprätta en del av de institutioner som stipuleras i

Daytonavtalet.

3.10 Stöd till enskilda organisationer

Stöd till humanitära organisationer kanaliseras via FN-organ och enskilda

organisationer. Det finns ett stort antal internationella organisationer som

är aktiva inom såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga

området. Bland de internationella organisationer som mottar det största

finansiella stödet märks framför allt IFRC (Internationella

Rödakorsfederationen) och ICRC (Internationella Rödakorskommittén).

Med ett stöd om drygt 200 miljoner svenska kronor år 1997 är Sverige

den fjärde största bidragsgivaren till ICRC.

Svenska enskilda organisationer har en betydande roll i det svenska

biståndet på flyktingområdet. Av det svenska biståndet till Bosnien-

Herzegovina har en stor del fördelats genom enskilda organisationer bl.a.

till insatser i det forna Jugoslavien som syftar till att stärka kvinnors

ställning i återuppbyggnadsarbetet.

Ett utökat samarbete mellan UNHCR och enskilda organisationer har

stärkt de enskilda organisationernas roll i det internationella arbetet.

Internationella enskilda organisationer svarar för en stor del av projekten

inom FN:s, framför allt UNHCRs, humanitära biståndsverksamhet. EU-

kommissionens humanitära avdelning är den kanske viktigaste

finansiären av de internationella enskilda organisationernas verksamhet,

som också Sverige är delaktig i.

ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en

Londonbaserad sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska enskilda

och kyrkobaserade organisationer som framförallt arbetar för asyl-

sökandes och flyktingars rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl.a.

aktivt engagerat sig i Central- och Östeuropa och i samarbete med

UNHCR bedrivit utbildningar för myndigheter. Organisationen är även

aktiv med policyskapande verksamhet.

ICVA (International Council of Voluntary Agencies) med säte i

Genève är en oberoende internationell organisation som består av

organisationer från alla delar av världen som gemensamt arbetar med

humanitär hjälp och utvecklingsfrågor.

4 Migrationspolitiken i Europasamarbetet

1997 undertecknades Amsterdamfördraget. Det träder i kraft då samtliga

EU:s 15 medlemsstater ratificerat det. Riksdagen godkände Sveriges

anslutning den 29 april 1998. Nedan redogörs kortfattat för innehållet i

Amsterdamfördraget. I december 1996 undertecknade Sverige avtal om

anslutning till Schengensamarbetet och den 16 april 1998 godkände

riksdagen anslutningsavtalet. I och med undertecknandet blev Sverige

medlem i Schengensamarbetet. I dagsläget innebär detta att Sverige fullt

ut deltar i beslutsfattande men ännu inte i det praktiska genomförandet,

dvs. gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar.

Utöver dessa båda händelser har arbetet inom EU fortsatt. Bland de

beslut som rådet fattat kan följande områden nämnas: övervakning av

asylbesluten, skenäktenskap, asylbudgetlinjerna och den s.k.

Irakhandlingsplanen. En av de viktigaste händelserna under 1997 var att

Dublinkonventionen trädde i kraft.

 Under hösten 1997 ökade inströmningen av irakiska asylsökande i

några av EU:s medlemsstater, däribland Sverige. Detta föranledde

Europeiska rådet att ge ministerrådet i uppdrag att vidta åtgärder. I

januari 1998 beslutade allmänna rådet om en handlingsplan omfattande

46 punkter. Handlingsplanen omfattar ett brett spektrum av åtgärder och

spänner över stora delar av EU:s verksamhetsområden. Den utgör ett

exempel på att EU tagit ett helhetsgrepp på en migrationspolitisk fråga.

Arbetet med handlingsplanen förväntas fortsätta under i varje fall resten

av 1998.

4.1 Asyl

Arbetet med asylfrågor har under senare tid främst koncentrerats kring

tillämpningen av Dublinkonventionen (se nedan).

Rådet antog under 1997 ett beslut om övervakning av de rättsakter

som antagits på asylområdet. Övervakningen sker genom att

medlemsstaterna besvarar ett omfattande frågeformulär som avser att

visa på vilket sätt de genomfört rättsakterna i asylfrågor. Arbetet med att

sammanställa och analysera svaren pågår under 1998. Vidare antog rådet

under 1997 också en resolution som berör minderåriga asylsökande utan

medföljande vuxen.

Rådet antog i juli 1997 två rättsakter som rör budgetmedel på

asylområdet. Akterna i fråga gällde endast under kalenderåret 1997, men

rådet antog under våren 1998 nya rättsakter vilka gäller för 1998. I en av

rättsakterna sägs att projekt (t.ex. rörande yrkesutbildning) i syfte att

underlätta återvändande - för asylsökande och fördrivna personer som

har fått skydd i medlemsstaterna - skall finansieras av EU. Den andra

rättsakten rör projekt som kan förbättra mottagandet av asylsökande och

flyktingar. Medel för projekten skall beviljas av kommissionen efter

ansökan. Sverige ansökte om medel för sammanlagt sju projekt under år

1997, varav tre beviljades medel. Kommissionen kommer att under år

1998 genomföra en utvärdering av rättsakterna. Under sommaren 1998

har från svenskt håll inlämnats ett tjugotal ansökningar om medel för

projekt rörande återvändande/återvandring.

I juni 1998 presenterade kommissionen ett förslag till gemensam

åtgärd om tillfälligt skydd för fördrivna personer och ett förslag till

gemensam åtgärd om solidaritet vid mottagande och vistelse av fördrivna

personer som beviljats tillfälligt skydd. Förslagen utgör en revidering av

det förslag om tillfälligt skydd som kommissionen presenterade 1997.

Rörande det sistnämnda förslaget kunde dock inga större framgångar nås

i förhandlingarna mellan medlemsstaterna. Konceptet tillfälligt skydd,

såsom det framläggs i kommissionens senare förslag, är avsett att ses

som ett komplement till 1951 års konvention angående flyktingars

rättsliga ställning. De två förslagen är föremål för förhandlingar.

Dublinkonventionen

Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som

skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av

medlemsstaterna. Konventionen undertecknades 1990 och trädde i kraft

den 1 september 1997 efter en utdragen ratificeringsprocess i de tolv

ursprungliga signatärstaterna. För Sveriges och Österrikes del trädde

konventionen i kraft den 1 oktober 1997 och för Finlands del den 1

januari 1998. Arbetet med att vartefter förbättra tillämpningen av

konventionen pågår mellan medlemsstaterna. En särskild kommitté är

inrättad för att vid behov träffas för att besluta om

tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om tillämpningen av

konventionen. Kommittén sammanträder på ministernivå och fattade

under våren 1998 ett beslut som rör tillämpningen av konventionen samt

antog ett åtgärdsprogram för att förbättra tillämpningen av densamma.

Eurodac

EU:s ministerråd har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas

för att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är att

det med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vilket

medlems-land en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att

pröva ve-derbörandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet

Eurodac.

CIREA

CIREA:s (Centrum för utbyte av information och diskussion kring

asylfrågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt

att ställa samman dokumentation om samtliga asylrelaterade frågor inom

EU. I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att samordna och

harmonisera medlemsstaternas asylpolitik.

Verksamheten består av två delar, möten genom vilka informationen

sprids bland medlemsstaterna och dokumentation av denna information.

Den centrala hanteringen av informationen skall vara utformad på ett

sådant sätt att den kan användas av ministerrådet.

I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för

behandlingen av asylansökningar. Från och med år 1995 är UNHCR

kallat att delta och samarbeta med CIREA om bestämda frågor på

dagordningen, som oftast handlar om länder varifrån asylsökande

kommer. Av särskilt intresse har hittills varit t.ex. statistiska uppgifter

(antal asylansökningar och andel beviljade ansökningar), typ av

asylsökande, åberopade motiv, resvägar, situationen i ursprungslandet

samt medlemsstaternas praxis i fråga om handläggningen av

asylansökningar.

4.2 Visering

Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det

senaste året pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket.

Under år 1995 antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet.

I den ena förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste

ha visering när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har

inneburit att Sverige infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater

som tidigare varit viseringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig

utformning av viseringshandlingar.

Rådet beslutade i december 1994 att skolelever från tredje land som är

bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna

medfölja på skolresor till en annan medlemsstat. Den gemensamma

åtgärden har under det gångna året föreslagits få utökad verkan och gäller

nu för ett antal resor inom ett år.

Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att

förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker

genom transittrafiken. Svenska bestämmelser om transitvisitering trädde

i kraft den 1 september 1997.

Även inom Schengensamarbetet har arbetet inriktats på att

harmonisera viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att

Sverige säger upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder, men

även till att nya viseringsfrihetsavtal ingås.

4.3 Gränskontrollfrågor

EU

I tredje pelaren finns bl.a. arbetsgruppen för yttre gränser. Den främsta

uppgiften för arbetsgruppen är att arbeta med utkastet till yttre

gränskontrollkonventionen. Förhandlingarna är ännu inte avslutade då ett

fåtal frågor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller främst den

territoriella tillämpningen samt frågor om EU-domstolens eventuella roll.

Under 1997 har arbetsgruppen arbetat fram en guide för effektiva

metoder för personkontroll vid de yttre gränserna. Detta dokument

kommer att överlämnas till de central- och östeuropeiska

ansökarländerna.

En annan arbetsgrupp i tredje pelaren är CIREFI (Centrum för

information, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och

invandring). CIREFI:s mål är att samla in, utbyta och vidarebefordra

information samt att sammanställa dokumentation om alla frågor som rör

gränspassage och invandring. Syftet med ett sådant informationsutbyte är

att underlätta samordning mellan berörda organ och harmonisering av

medlemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när det gäller

gränspassage och invandring. Under 1996 inleddes en reform av

CIREFI:s arbetsmetoder som bl.a. innebär en förbättring av hanteringen

av statistiska data och utformandet av gemensamma definitioner. Detta

arbete pågår alltjämt. Vidare har arbetsgruppen fortlöpande utbyte

avseende frågor kring gränskontroll och illegal invandring med de

associerade staterna samt USA och Kanada.

Schengen

Gränskontrollfrågor diskuteras vidare inom Schengensamarbetets

arbetsgrupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlar huvudsakligen

övervakningen av Schengens yttre gränser och genomförandet av

Schengenkonventionen.

4.4 Invandring

Rådet antog i maj 1997 ett beslut om utbyte av information rörande

bistånd till medborgare i tredje land som frivilligt återvänder till

hemlandet (EGT nr L 147/3, 5.6.1997). Ett tidigare förslag om

harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser inom området ansågs

vara för långtgående, varför beslutet endast omfattar informationsutbyte.

Av beslutet framgår att de medlemsstater som har vidtagit åtgärder i syfte

att utarbeta program för att stödja tredjelandsmedborgare som frivilligt

önskar återvända till sitt hemland skall avlägga rapport om dessa en gång

per år. Informationen skall innefatta bl.a. vilka myndigheter som

genomför programmet, vilka personer som omfattas, stödets art och

storlek och de följder programmet beräknas få. Sverige har under

december 1997 rapporterat om de bestämmelser som finns på området,

dvs. vilka former av bidrag de utlänningar kan beviljas som väljer att

återvända till hemlandet, eller ett annat land, efter det att de vistats i

Sverige med eller utan uppehållstillstånd.

En resolution om åtgärder för bekämpande av skenäktenskap antogs i

december 1997. I det här sammanhanget avses med skenäktenskap ett

äktenskap som ingås mellan en tredjelandsmedborgare å ena sidan och en

medborgare i en medlemsstat eller en tredjelandsmedborgare som är

bosatt i en medlemsstat å andra sidan, när äktenskapets enda syfte är att

kringgå invandringsbestämmelserna. I resolutionen ges exempel på

omständigheter som kan tyda på att det rör sig om ett skenäktenskap.

Enligt resolutionen skall en ansökan om uppehållstillstånd avslås om det

rör sig om ett skenäktenskap. Resolutionen ligger i linje med svensk

praxis.

Kommissionen har presenterat ett förslag till invandringskonvention

som syftar till att harmonisera de bestämmelser som rör

uppehållstillstånd för bl.a. arbetstagare, egenföretagare, studenter och

anhöriga. Förslaget innehåller även en avdelning som reglerar

möjligheter för tredjelandsmedborgare som varit bosatt en längre tid i en

medlemsstat att söka anställning i en annan medlemsstat.

Förhandlingsarbetet kommer med all sannolikhet att bli utdraget eftersom

det har visat sig att medlemsstaterna (däribland Sverige) har

invändningar mot väsentliga delar i förslaget.

4.5 Avvisning och utvisning

Arbetet med att försöka komma till rätta med det växande problemet att

vissa tredje länder vägrar att återta egna medborgare, som avvisats eller

utvisats från en medlemsstat, fortsätter. Samtal har förts med företrädare

för dessa stater i samband med högnivåbesök. De stater som för

närvarande är aktuella i sammanhanget är Förbundsrepubliken

Jugoslavien, Indien, Kina, Vietnam, Nigeria, Liberia, Etiopien och

Somalia.

Vidare har rådet i januari 1998 antagit en handlingsplan mot olaglig

invandring från Irak och närliggande region. Frågan om invandring från

Irak uppmärksammades redan under hösten 1997 med anledning av att

man i Nederländerna och Tyskland, men även i Sverige och andra EU-

länder, noterat att antalet asylsökande irakiska medborgare hade ökat.

Europeiska rådet beslutade därför i december 1997 att en handlingsplan

skulle tas fram för att lösa problemet. I handlingsplanen, som skall

genomföras i EU:s samtliga tre pelare, föreslås bl.a. en handlingsinriktad

dialog med den turkiska regeringen och UNHCR, säkerställande av att

det humanitära biståndet utnyttjas effektivt i den berörda regionen, för-

bättrad analys av flyktorsaker, effektiv tillämpning av asylprocedurer,

förhindrande av missbruk av asylsystemet, bekämpning av organiserad

brottslighet och förhindrande av illegal invandring. Arbetet med att

genomföra planen pågår för närvarande i rådets olika arbetsgrupper. En

uppföljning av det resultat som uppnåtts inom de olika områdena görs

kontinuerligt.

4.6 Schengensamarbetet

Den 19 december 1996 undertecknades Sveriges, Danmarks och

Finlands anslutningsavtal till Schengen. Härigenom blev Sverige en av

de tretton medlemmarna i Schengensamarbetet. Island och Norge, som

inte är medlemmar i EU, kan inte bli medlemmar i Schengensamarbetet.

Däremot har man slutit samarbetsavtal som gör att man deltar fullt ut i

samarbetet med undantag för beslutsfattandet. Detta innebär att den fria

rörligheten som finns inom ramen för den nordiska passkontrollunionen

kan bibehållas. Medlemskapet innebär att Sverige fullt ut deltar i

samarbetets beslutsfattande del. Det praktiska genomförandet av

Schengenkonventionen kräver dels att den svenska anslutningen

godkänns, dels att Sverige uppfyller praktiska kraven. Riksdagen

godkände den svenska anslutningen den 16 april 1998. Sverige kommer

av allt att döma att bli operativ medlem under år 2000. Det praktiska

genomförandet innebär fri rörlighet för personer oavsett medborgarskap i

hela Schengenområdet. Då Amsterdamfördraget träder i kraft skall

Schengensamarbetet införlivas inom EU:s ramar. För att förbereda detta

undersöks vilka delar av Schengenregelverket som skall falla under

tredje respektive första pelaren. Vidare har EU:s medlemsstater enats om

ett mandat för de förhandlingar som skall genomföras med Island och

Norge för att bestämma hur dessa länders ställning skall regleras i

framtiden.

På asylområdet innebär Dublinkonventionens ikraftträdande att

Schengens regler på detta området upphörde att gälla fr.o.m. den 1

september 1997.

4.7 Amsterdamfördraget

Den regeringskonferens som inleddes i mars 1996 avslutades i juni 1997.

Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, undertecknades den 2 oktober och

är nu föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet med deras

konstitutionella bestämmelser. Riksdagen godkände den svenska

anslutningen den 29 april 1998.

På området invandrings- och flyktingpolitiken innebär fördraget

betydande förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroller

som hittills behandlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren

förs över till en ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen har

rubriken "Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri

rörlighet för personer". Den nya avdelningen har fått klara målsättningar

och tidsgränser för genomförandet. Inom fem år efter ikraftträdandet

skall fri rörlighet för personer ha genomförts. För att uppnå målen skall

bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterligare, likaså asylpolitiken där

rådet skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande

av asylsökande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för

handläggning av asyl-ansökningar. Beslut om ansvarsfördelning fattas av

rådet, invandringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av

likformighet, frågor om kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga

personkontroller skall företas vid inre gräns.

Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer, oavsett

medborgarskap, att råda mellan medlemsstaterna. Storbritannien och

Irland omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte

dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. Danmark

omfattas inte av den nya avdelningen men kan självt bestämma i

efterhand om man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta bl.a.

för att kunna fortsätta delta i Schengensamarbetet och behålla den fria

rörligheten i Norden.

5 Den svenska utlänningslagstiftningen och

dess tillämpning

5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd m.m.

Före den 1 januari 1997 omfattade rätten att få asyl i Sverige flyktingar,

de factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av

begreppet flykting finns under rubriken "Skyddsbehövande". Som de

factoflykting bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville

återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och

som kunde åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med

krigsvägrare avsågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller

som flytt från sitt hemland eller behövde stanna i Sverige för att undgå

förestående krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet

att ge uppehållstillstånd av humanitära skäl. Uppehållstillstånd på denna

grund beviljades dels för personer som på grund av sjukdom eller av

andra personliga skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer

med s.k. politisk-humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen

(1989:529) kunde det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om

asylsökande som inte omfattades av asylreglerna, men där förhållandena

i det land till vilket utlänningen skulle behöva återvända var sådana att

det skulle te sig inhumant att tvinga honom eller henne dit, t.ex. på grund

av ett pågående krig. Det kan nämnas att de flesta som flydde undan

krigen i Bosnien-Hercegovina och - ännu tidigare - Libanon fick stanna

av politisk-humanitära skäl.

En ny lagstiftning trädde i kraft den 1 januari 1997 sedan riksdagen i

december 1996 antagit förslagen i den migrationspolitiska propositionen.

Den innebär att tämligen omfattande förändringar har gjorts i

utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka

kategorier som skall ha en principiell rätt till skydd i Sverige.

Skyddsbehövande

Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand

personer som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års konvention om

flyktingars rättsliga status (Genèvekonventionen). Begreppet asyl som

benämning på det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya

regleringen, förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd

kallas ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i

utlänningslagen stämmer i väsentliga delar överens med

konventionsdefinitionen men ger utrymme för en något vidare tolkning

av flyktingbegreppet. I 3 kap. 2 § utlänningslagen stadgas att med en

flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är

medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på

grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller

på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller

på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta

gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller

om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som

flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen

befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin

vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin

fruktan inte vill återvända dit.

Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få

skydd i Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra

skäl än av flyktinggrundande orsaker och som

 känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med

kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning,

 på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på

grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

 på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan

för förföljelse.

Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som

är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land

där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning

att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Genom dessa bestämmelser har skyddsbegreppet i utlänningslagen

preciserats. Samtidigt har begreppen de factoflykting och krigsvägrare

tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt väsentligt

försvunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande möjligheten att

bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen tar dock

fortsättningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna till

individen.

Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får

regeringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i

utlänningslagen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn

till Sveriges kapacitet att ta emot personer som söker skydd. En anmälan

måste göras till riksdagen senast tre månader efter förordningens

ikraftträdande. Denna möjlighet för regeringen att agera i fall där

Sveriges möjligheter att ta emot skyddssökande är ansträngda

motsvarades i tidigare lagstiftning av att regeringen hade möjlighet att i

ett vägledande beslut i ett enskilt ärende besluta om att uppehållstillstånd

inte skulle beviljas den som ansågs vara de factoflykting eller

krigsvägrare om detta var motiverat av de rådande

mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick även genomslagskraft

för den som hade s.k. politisk-humanitära skäl.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under

högst två år. Regeringen har bemyndigats att i förordning meddela när

sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan

tiden förlängas med högst två år. Vid massflykt förutsätts också

konsultationer med andra länder och internationella organisationer om

fördelning av ansvar för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den nya

ordningen innebär även bl.a. att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges

under längre tid än enligt den tidigare ordningen, som gav möjligheter att

ge sådana tillstånd under högst ett år för utlänningar som bedömdes ha ett

tillfälligt behov av skydd.

Återkallelse av uppehållstillstånd

Från och med den 1 februari 1998 gäller nya bestämmelser (SFS

1997:1224) vad gäller återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att

utlänningen lämnat oriktiga uppgifter i samband med ansökan om

uppehållstillstånd (prop. 1997/98:36, 1997/98 SfU07, rskr. 1997/98:114).

Liksom tidigare finns det möjligheter att återkalla ett uppehållstillstånd i

de fall där det kommer fram att utlänningen uppgett t.ex. fel identitet.

Den nya bestämmelserna har utformats mot bakgrunden att återkallelse

av uppehållstillstånd är ett beslut som kan få långtgående konsekvenser

för den enskilde.

Enligt den nya ordningen skall vid bedömningen av om ett

uppehållstillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens anknytning

till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att

tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens

levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge han

eller hon vistats i Sverige.

Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fyra år, får

tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det.

5.2 Redovisning av praxis

Regeringen har under perioden juli 1997 - juni 1998 fattat vägledande

beslut i flera ärenden av betydelse för praxis.

I november 1997 fattade regeringen flera beslut rörande utlänningar

som undanhållit sig verkställighet av avlägsnandebeslut, och som under

denna illegala vistelse i Sverige skaffat sig en anknytning hit genom

sammanboende med en person som bor i Sverige. I besluten uttalade

regeringen att illegal vistelse rent allmänt är något som bör motarbetas av

statsmakterna, men att ett undanhållande inte med automatik skall

medföra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. Stor vikt

måste enligt regeringen tillmätas den anknytning som kan finnas till

Sverige och de humanitära skäl som kan tala för att uppehållstillstånd bör

beviljas trots att utlänningen har hållit sig undan. Med hänvisning till

anknytningarnas styrka beviljade regeringen uppehållstillstånd i de nu

aktuella ärendena.

I samma månad beslutade regeringen att ge tre rwandiska syskon

uppehållstillstånd i Sverige. Syskonen kunde därmed återförenas med sin

i Sverige bosatta syster. Regeringen konstaterade i sitt beslut att

familjeanknytningen i ärendet inte var tillräcklig för att utgöra grund för

uppehållstillstånd. Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna

i ärendet ansåg emellertid regeringen att syskonen skulle beviljas

uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen beaktade särskilt att

det rörde sig om minderåriga, föräldralösa barn, att de inte hade några

anhöriga i hemlandet samt den politiska situationen i Rwanda.

Genom beslut i december 1997 och juni 1998 lämnade regeringen

vägledning för hur anknytningsreglerna i utlänningslagen skall tolkas då

en ensamstående äldre förälder ansöker om uppehållstillstånd i Sverige

grundat på anknytning till ett vuxet barn. I två av dessa ärenden ansåg

regeringen att grund för att bevilja uppehållstillstånd grundat på

anknytning saknades och överklagandena avslogs. Även i det tredje

ärendet konstaterade regeringen att anknytningen inte kunde ligga till

grund för att bevilja uppehållstillstånd, men i detta ärende förelåg enligt

regeringens bedömning humanitära skäl av sådan art att

uppehållstillstånd beviljades på denna grund.

I april 1998 fattade regeringen beslut i ett flertal ärenden rörande

frågan om återkallande av permanent uppehållstillstånd. Regeringen

konstaterade i besluten att lagstiftningen rörande denna fråga ändrats

med verkan från den 1 februari 1998. Från och med detta datum får ett

beslut om återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl, i de fall

en utlänning har vistats i Sverige mer än fyra år med uppehållstillstånd

när frågan om återkallelse av uppehållstillstånd prövas av den myndighet

som först beslutar i saken. Regeringen beslutade att upphäva

utvisningsbesluten och besluten att återkalla de permanenta

uppehållstillstånden i samtliga dessa ärenden. Detta med hänsyn till att

ärendena rörde utlänningar som vistats här i landet mer än fyra år med

uppehållstillstånd när tillståndet återkallades av första instans och då inga

synnerliga skäl för återkallelse framkommit.

I maj 1998 beviljade regeringen en homosexuell iransk man

uppehållstillstånd då denne ansågs som skyddsbehövande i övrigt.

Regeringen konstaterade i beslutet att enbart den omständigheten att en

iranier åberopar att han är homosexuell inte kan grunda rätt för honom att

stanna i Sverige. Mannen beviljades uppehållstillstånd därför att hans

ärende hade tilldragit sig så stor uppmärksamhet både i Sverige och

utomlands att det inte kunde uteslutas att hans fall kommit till de iranska

myndigheternas kännedom. Uppmärksamheten kring mannen hade nått

sådana proportioner att regeringen bedömde att han måste anses ha en

välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin homosexualitet vid en

återkomst till Iran.

5.3 Visering

Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika

avvägningar av såväl utrikespolitisk, inrikespolitisk, handelspolitisk som

turistpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska

passkontrollöverenskommelsen strävar Sverige efter nordisk

harmonisering i dessa frågor. Under 1997 har Sverige infört

viseringsfrihet med de baltiska staterna, vilket även övriga nordiska

länder har gjort.

Invandrarverkets styrelse skall enligt sin instruktion leda utvecklingen

av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i

huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med

resan till Sverige är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas

visering för att en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs

begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.

För att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har

Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att

själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har

vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå

viseringsansökningar.

5.4 Anknytningsutredningen

Anknytningsutredningen överlämnade sitt betänkande Uppehållstillstånd

på grund av anknytning (SOU 1997:152) den 20 november 1997.

Utredaren hade till uppgift att:

 kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker

sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person som

kan befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behand-

ling,

 överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas,

 undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd

skall kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och deras rätt

till skydd för sitt privatliv åsidosätts i minsta möjliga mån.

I betänkandet konstateras, mot bakgrund av en intervjuundersökning

utförd av Statistiska centralbyrån, att kvinnor i anknytningsförhållanden

löper en betydligt större risk att utsättas för våld av sin make eller sambo

än vad kvinnor i övriga förhållanden gör. Utredningen understryker dock

att underlaget är osäkert och att det är omöjligt att uttala något om hur

stor risken är.

Utredningen föreslår bl.a.

- att det i jämförelse med nuvarande ordning bör ställas större krav på att

förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida innan

uppehållstillstånd ges.

- att Invandrarverket bör ha tillgång till uppgifter ur polisregister för att

vid behov kunna kontrollera uppgifter som finns i ärendet.

- att det skall vara möjligt att frångå tvåårsregeln om kvinnan eller

hennes barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet.

- att Invandrarverket genom utlandsmyndigheterna skall tillhandahålla

utförlig information om ordningen med den uppskjutna

invandringsprövningen och dess konsekvenser.

Anknytningsutredningens betänkande överlämnades den 5 februari

1998 till Kommittén för ny instans- och processordning i

utlänningsärenden (NIPU) för beaktande.

5.5 Förvar

Ansvaret för behandlingen av de utlänningar som tas i förvar enligt

utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas fördes

över från polisen till Invandrarverket den 1 oktober 1997. Detta innebär

att Invandrarverket har huvudansvaret för behandlingen av de utlänningar

som hålls i förvar och för de särskilt anordnade förvarslokalerna. För att

kunna genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa

tvångsmedel. Utgångspunkten är att tvångsmedlen skall vara så få som

möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten

och för att upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. I utlänningslagen

finns bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar

skall bemötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till

aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under

förvarstiden. De förvarstagna har rätt till viss ersättning enligt lagen om

mottagande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och

sjukvård som asylsökande.

5.6 Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut

Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat

avvisningsbeslut verkställas så snart som möjligt även om det inte har

vunnit laga kraft. Detsamma gäller Invandrarverkets beslut om avvisning

med förordnande om omedelbar verkställighet och domstols beslut om

utvisning på grund av brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats

lämna landet inom två veckor och en utlänning som utvisats lämna landet

inom fyra veckor efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat

bestämts. Om utlänningen inte självmant reser ut ur Sverige, skall

polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen vistas verkställa

avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta fall organiseras utresan ur

Sverige av kriminalvårdens transporttjänst på uppdrag av den ansvariga

polismyndigheten.

 En av regeringen tillsatt särskild utredare har haft till uppgift att föreslå

hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan

flyttas över från polismyndigheterna till Invandrarverket. Enligt

direktiven skulle utredningen föreslå hur ansvaret för verkställighet av

avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen,

Invandrarverket eller Utlänningsnämnden skulle kunna flyttas över från

polismyndigheterna till Invandrarverket med förbättrad effektivitet.

Endast om utredningen fann avgörande invändningar mot överföringen

skulle en alternativ lösning undersökas.

 Utredningen lämnade sitt betänkande Verkställighet och kontroll i

utlänningsärenden (SOU 1997:128) till regeringen i oktober 1997.

Utredningen konstaterade att vid en sammanvägning av de faktorer som

talar för respektive emot en överföring av verkställighetsansvaret är

invändningarna emot visserligen betydande, men att de trots allt inte ens

sammantaget kunde anses avgörande i den mån som avsågs i direktiven.

Utredningen överlämnade därför förslag till hur verkställighetsansvaret

skulle kunna föras över till Invandrarverket. Utredningen föreslog att

behovet av tillgång till polisiär kompetens av ovan angivet slag skulle

tillgodoses genom att Invandrarverket får möjlighet att begära biträde av

polis när sådant biträde är nödvändigt på grund av att utlänningen håller

sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller om det på goda

grunder kan antas att tillgång till tvångsmedel erfordras. För att skapa

bättre förutsättningar för att utlänningar som har befunnits sakna skäl för

uppehållstillstånd i högre grad självmant lämnar Sverige föreslog

utredningen, att Invandrarverket utvecklar formerna för ett stöd till och

samarbete med de humanitära enskilda organisationerna och med den

mellanstatliga organisationen IOM.

Den 1 maj 1998 lämnade regeringen över propositionen Verkställighet

och återvändande - en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173) till

riksdagen. I propositionen föreslås att huvudansvaret för verkställighet av

beslut om avvisning och utvisning skall föras över till Statens

invandrarverk. Beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller

beslut om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen

skall dock även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet

av tillgång till polisiär kompetens tillgodoses genom att Statens

invandrarverk ges möjlighet att överlämna ärenden till polisen för

genomförande av verkställigheten. Ärenden får överlämnas när polisens

insats är nödvändig på grund av att utlänningen håller sig undan och inte

kan anträffas utan hjälp av polis eller när det på goda grunder kan antas

att utlänningen inte kommer att lämna landet självmant och att tillgång

till tvångsmedel behövs. Målet är att beslut om avvisning eller utvisning

skall verkställas under värdiga former. Invandrarverket bör ges möjlighet

att tillsammans med de humanitära enskilda organisationerna och andra

internationella organisationer, t.ex. IOM, utveckla formerna för ett

samarbete om återvändande. Integrerade åtgärdsprogram för dem som

återvänder självmant bör eftersträvas, med insatser under utlänningens

vistelse i Sverige, under utresan och i vissa fall även under en tid efter

ankomsten till hemlandet. I de fall den avvisade eller utvisade medverkar

vid verkställigheten och självmant lämnar landet bör Invandrarverket

arrangera resan. I ärenden som överlämnats av Invandrarverket till

polismyndighet bör utresorna även fortsättningsvis organiseras av

Kriminalvårdens transporttjänst. De nya bestämmelserna föreslås träda i

kraft den 1 januari 1999.

5.7 Ny instans- och processordning i

utlänningsärenden

De gällande förutsättningarna för instans- och processordningen i

utlänningsärenden är att Invandrarverket är central utlänningsmyndighet

och beslutar i ärenden som rör ansökningar om viseringar,

uppehållstillstånd, arbetstillstånd, flyktingförklaring och främlingspass

enligt utlänningslagen samt om medborgarskap enligt lagen (1950:382)

om svenskt medborgarskap. Invandrarverket beslutar också om avvisning

och utvisning enligt utlänningslagen. Invandrarverket,

Utlänningsnämnden, statsrådet med ansvar för dessa frågor och

polismyndigheterna får besluta om förvar av utlänningar.

Invandrarverkets negativa beslut om flyktingförklaring, svenskt

medborgarskap och i frågor om uppehållstillstånd kan överklagas till

Utlänningsnämnden. Beslut om förvar kan överklagas till allmän

förvaltningsdomstol. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om

avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan

överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med

att en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl

Invandrarverket som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till

regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden

enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Sedan den 1 juli

1994 prövar Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om

uppehållstillstånd.

 En parlamentarisk kommitté, Utredningen om ny instans- och process-

ordning i utlänningsärenden, (NIPU, dir. 1997:20) skall ta ställning till

om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i

tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar,

domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan

om prövningstillstånd för överklagande skall därvid uppmärksammas

liksom möjligheterna att avgöra vissa utlänningsärenden i en

snabbprocess. Kommittén skall även utreda om beslutsordningen för

ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör ändras och hur

sekretessfrågor skall hanteras vid tvåpartsförfarande. Kommittén skall

vidare göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av

utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare och mer överskådlig.

Kommittén skall även med förtur utreda om det finns behov av att

ändra reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka

fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och

möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden

inte kan styrka sin identitet. Ett första delbetänkande, Återkallelse av

uppehållstillstånd (SOU 1997:67), lades fram i maj 1997. Detta ledde till

de nya bestämmelser som tidigare beskrivits. Kommittén kommer att

slutföra sitt arbete under sista halvåret 1998.

6 Invandringen till Sverige, inklusive

asylsökande

Sverige har en relativt livlig folkomflyttning med utlandet. Förutom alla

mer eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom för

besök, turism, studier och arbete registrerades år 1997 i den svenska

statistiken 33 443 invandrare och 15 306 utvandrare. Detta avser

personer som har för avsikt att bosätta sig i Sverige eller utomlands

under minst ett år. I dessa siffror inkluderas inte svenska medborgare

som flyttar till och från Sverige. De siffror som redovisas här är hämtade

från den officiella statistiken, men det finns anledning att anta att denna

inte fullständigt belyser verkligheten. Det finns personer som har lämnat

Sverige för att bosätta sig utomlands utan att ha anmält detta till

myndigheterna, likaväl som det finns personer som uppehåller sig i

Sverige under längre tid utan att ha rätt till bosättning och därmed inte

registreras i statistiken.

Bland in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av dem som

invandrade till Sverige 1997 kommer 48 % från utomeropeiska länder

och 35 % från Europa utom Norden. En stor del är nordiska medborgare,

av de invandrade 17 % och av utvandrarna 47 %. Dessa omfattas av den

fria rörligheten inom Norden. Flyttningen inom EU har inte samma

omfattning. Under år 1997 fick 4 556 personer (12 %) uppehållstillstånd

i enlighet med EES-avtalet. Första halvåret 1998 fick 2 567 personer

sådana tillstånd.

6.1 In- och utvandring av utländska medborgare

Den migration som avser nordiska medborgare inom ramen för den

nordiska passfriheten har under ett antal år pågått mer eller mindre

obemärkt. Till stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det

ekonomiska läget och även med förhållandena på arbetsmarknaden i de

olika nordiska länderna. Under de senaste tio åren har det

invandringsöverskott som fanns från Norden under den första delen av

perioden förbytts i ett underskott. Inom det migrationspolitiska området

är det framförallt in- och utvandringen av utländska medborgare (här

använt i bemärkelsen icke-nordiska medborgare) som är intressant.

Invandringen av utländska medborgare består till den allra största

delen av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av skyddsbehov

och anhöriga till dessa. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som

reglerar invandringen till Sverige är det framförallt förändringar i vår

omvärld som styr invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på

flykt från sina hemländer. De nya kommunikationerna gör att såväl

transport av människor som utbyte av information blir alltmer

omfattande. Många söker skydd i Sverige. Den allt dominerande

händelsen för ökning av denna typ av invandring till Sverige har varit

kriget och oroligheterna i f.d. Jugoslavien. Detta avspeglas tydligt i

sifferserien i tabellen som uppvisar en kraftig ökning av invandringen av

utomnordiska medborgare under åren 1993 och 1994. Ökningen utgörs

av personer som kom till Sverige till följd av kriget i Bosnien-

Hercegovina och som har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är

först, som tidigare påpekats, när det finns ett tillstånd för bosättning och

därmed följande folkbokföring, som en person registreras som invandrare

i den officiella statistiken.

In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984 1997

(tusental)

År Invandring Utvandring Invandringsöverskott

 Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga

 diska diska

diska

1987 37,1 8,9 28,1 11,6 8,1 3,5 25,5 0,8

24,7

1988 44,5 11,5 33,0 11,8 8,3 3,5 32,6 3,2

28,4

1989 58,8 18,9 40,0 13,1 9,7 3,4 45,7

9,2 36,5

1990 53,3 15,9 37,4 16,1 12,5 3,6 37,2

 3,4 33,8

1991 43,9 7,8 36,1 15,0 11,6 3,4 28,9

 3,8 32,7

1992 39,5 8,0 31,5 13,1 11,7 1,4 19,7

 3,7 23,4

1993 54,9 5,6 49,3 14,8 7,9 6,9 40,1

-2,3 42,4

1994 74,8 6,7 68,1 15,8 7,0 8,8 59,0

 -0,3 59,3

1995 36,1 6,9 29,2 15,4 7,3 8,1 20,7

-0,4 21,1

1996 39,9 8,1 31,8 33,9 12,1 21,8 6,0 -4,0

10,0

1997 33,4 5,6 27,8 15,3 7,0 8,3 18,1 -1,4

19,5

(1998 23,5 2,5 21,0 18,0 2,9 15,1 5,5 -0,4 5,9)

_________________________________________________________

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare.

Utvandring avser

utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som

utflyttade. Siffrorna för 1998

avser första halvåret.

6.2 Enskilt inresta asylsökande

Under år 1997 sökte 9 623 personer asyl i Sverige, en ökning jämfört

med föregående år med ca 3 000. De flesta asylsökande kom från Irak,

Förbundsrepubliken Jugoslavien, Bosnien-Hercegovina och Somalia. Av

dessa var 3 643 kvinnor (38 %). Under första halvåret 1998 sökte 5 461

personer asyl. Detta är drygt 1 600 fler än samma period föregående år.

Inströmningen av asylsökande till Sverige har under de senaste åren

varierat kraftigt, vilket ställt höga krav på de myndigheter som hanterar

asylprocessen. I början av 1991 var den månatliga inströmningen drygt

1 000 asylsökande men ökade under andra halvåret till över 3 000 per

månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien trappades upp ökade

flyktingströmmarna. Sommaren 1992 nåddes kulmen av antalet

asylsökande och bara under sommarmånaderna sökte nära 35 tusen

personer asyl. En stor del av dem kom från provinsen Kosovo i

Förbundsrepubliken Jugoslavien. Viseringsskyldighet samma år för

jugoslaviska medborgare medförde att inströmningen avtog. Däremot

fortsatte många att fly undan kriget i Bosnien-Hercegovina. Kulmen av

inströmningen under en enskild månad av personer som sökte skydd i

Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökande. I slutet av juni

1993 infördes viseringsskyldighet för medborgare i Bosnien-

Hercegovina. Våren 1994 ökade åter antalet asylsökande. Främst var det

kroatiska medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien-

Hercegovina, som sökte sig till Sverige. Under 1995 var antalet i

genomsnitt 750 personer per månad. Minskningen har sedan fortsatt och

under 1996 var genomsnittet knappt 500 personer per månad. Under år

1997 ökade antalet och i genomsnitt sökte ca 800 personer asyl per

månad.

I tabellen redovisas de största nationalitetsgrupperna som sökt asyl i

Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar.

Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit genom

flyktingkvoten. Detta gäller inte för år 1997 där antalet uppehållstillstånd

redovisas exklusive flyktingkvoten (ca 1 200 personer). Skillnaden

mellan asylansökningar från medborgare i ett specifikt land under ett år

och antal uppehållstillstånd som medborgare i det landet fått beror på

tiden mellan ansökan och beslut. I många fall söker en person asyl ett

kalenderår och får besked först ett senare år. Den individuella

asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång tid.

 1996 1997

 Asyl- Uppe- Asyl- Uppe-

 ansök- hållstill- ansök- hållstill-

Nationalitet ningar stånd ningar stånd

Jugoslavien 636 342 2 115 2 944

Bosnien-Hercegovina 262 392 742 1 413

Kroatien 111 19 155 1013

Afghanistan 148 452 176 120

Etiopien 58 18 62 30

Cuba 11 19 8 12

Irak 1 557 1 958 3 057 1 472

Iran 401 742 356 150

Peru 109 51 36 136

Rumänien 54 0 37 0

Ryska federationen 203 37 231 40

Somalia 434 205 364 132

Statslösa/

okänt mbskap 136 150 203 182

Turkiet 186 78 208 101

Uganda 6 25 16 40

 Övriga länder 1 441 344 2260

 813

_______________________________________________________

Totalt(avrundat) 6 400 4 800* 9 700

 8 400*

*Andelen kvinnor var ca 40 resp. 46 %.

I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i Sverige. De

som får asyl i Sverige enligt de grunder som anges i

flyktingkonventionen kallas ibland konventionsflyktingar. I tabellen

nedan redovisas dessa uppdelade på två kategorier. Gruppen övriga ,

som endast utgör ett par procent av samtliga som har fått

uppehållstillstånd i Sverige, är de som fått ett positivt beslut grundat

strikt på de krav som ställs i flyktingkonventionen. Bland de flyktingar

som, i samarbete med UNHCR, överförs till Sverige inom ramarna för

den flyktingkvot som riksdagen har bestämt, finns såväl skäl grundade på

flyktingkonventionen som andra skäl. Eftersom denna uppdelning ej är

möjlig att göra i statistiken redovisas alla kvotflyktingar här som

konventionsflyktingar. De facto-flyktingarna utgörs av dem som har

flyktingliknande skäl, men som inte anses omfattas av i

flyktingkonventionens bestämmelser. Av redovisningen framgår att den

allra största andelen av dem som får skydd i Sverige får det av skäl som

ligger utanför dem som anges i flyktingkonventionen. Från och med den

1 januari 1997 har begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits

bort ut lagstiftningen och ersätts med en utvidgad krets av

skyddsbehövande. Vidare har begeppet asyl här förbehållits flyktingar

(se avsnitt 5.1).

Skäl 1996 1997

________________________________________________________

Konventionsflyktingar

 Flyktingkvoten * 1 629 34 % 1 180**

 Övriga 128 3 % 1 310 15 %

Krigsvägrare 0 0 % -

De facto-flyktingar 1 651 34 % -

Skyddsbehövande - 739 9 %

Humanitära skäl 1 424 29 % 6 367 76 %

Totalt 4 832 100 % 8 416 100 %

________________________________________________________

* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingarna

som inte får flyktingstatus

enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl.

**Flyktingkvoten räknas inte till konventionsflyktingar fr.o.m. detta år.

Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts

ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar, personer vilka inrest

tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas av

samma särskilda mottagande som flyktingar. Antalet sådana anhöriga

som fick uppehållstillstånd uppgick år 1996 till 3 908 personer och år

1997 till 3 785 personer.

Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn under 18 år till en

svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd

och som bor i Sverige. Tillstånd kan även ges andra nära anhöriga som

ingått i hushållsgemenskapen eller som har central betydelse för familjen.

Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1996 och 1997 (vuxna

och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för

uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av

invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som

kom av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras

relativa andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som

flyttat till Sverige inom ramarna för EES-avtalet har ökat något.

Skäl 1996 1997

Flyktingar m.fl. 4 832 10 % 8 416 23 %

Flyktingkvoten 1 629 5 % 1 180 3 %

Nära anhöriga(anknytningar) 18 816 59 % 18 861 53 %

Varav

 anknytning till flykting (3 908) (3 785)

 övriga anknytningar (14 908) (15 076)

Arbetsmarknadsskäl 274 1 % 433 1 %

Gäststuderande 1 771 6 % 2 376 6 %

Adoptivbarn 807 3 % 694 2 %

EES-avtalet 5 164 16 % 4 556 12%

Totalt 31 664 100 % 36 565 100 %

6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot

flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till

största delen använts för överföring, huvudsakligen i samverkan med

UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt

utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i

ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är

förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.

Riktlinjer för kvotens användning ges av regeringen efter beslut av

riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning och

överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket samarbetar med

International Organization for Migration (IOM) i transportfrågor.

Uttagningarna sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst

utifrån UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina

uttagningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt

inom ramen för den nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor

(NSHF).

Anslagsmedel som i statsbudgeten avsatts för överföring av

kvotflyktingar och mottagande av dem i kommunerna kan också

användas för alternativa insatser och åtgärder som främst UNHCR

förordar.

Under budgetåren 1997 och 1998 har avsatts medel motsvarande

kostnaden för 1 840 personer överförda inom kvoten. Av dessa medel har

reserverats 5 miljoner kronor år 1997 och 7,8 miljoner kronor år 1998 för

att bekosta medicinska insatser såväl i Sverige som i närområdet för

medborgare i Bosnien-Hercegovina. Statens invandrarverk har sedan

budgeåret 1995/96 beviljat medel för att behandla patienter från Bosnien-

Hercegovina som på grund av kriget är i behov av medicinsk

specialistvård. Vården kan ges i Sverige och sedan hösten 1996 medges

även vård i närområdet. Verket har också finansierat viss samverkan

mellan svenska vårdgivare och medicinsk personal i f.d. Jugoslavien.

Universitetssjukhuset i Linköping och IOM i Sarajevo är verkets

närmaste samrbetspartners.

Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR

administrerar (UNHCR s Trust Fund for Enhancing Resettlement

Activities). Medlen i fonden används framför allt till olika insatser för att

lösa flyktingproblem i närområdet och till att stödja andra länders

flyktingmottagande. Ett syfte med detta är att bredda kretsen av länder

som tar emot kvotflyktingar utöver de tio som nu gör det. Fonden

bildades i januari 1997 och skall vara ett försöksprojekt under tre år.

Under budgetåret 1998 har därutöver ca 2,6 miljoner kronor avsatts till

Invandrarverkets disposition för regionala lösningar för speciellt utsatta

personer i Colombia. Insatserna skall ske i samråd med UNHCR,

enskilda organisationer och svenska ambassaden.

Under år 1997 överfördes 1 854 personer till Sverige, huvudsakligen

iranska kurder från bl.a. norra Irak och irakiska medborgare från. bl.a.

läger i Saudiarabien. Under första halvåret 1998 har 616 personer

överförts hit inom ramen för flyktingkvoten. Även dessa personer

omfattar främst medborgare från Iran och Irak.

Anhöriga till flyktingar

Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 18 år räknas in

i flyktingkvoten om de kommer i nära anslutning till den

överförda flyktingen. Resan hit ordnas genom IOM eller svensk

utlandsmyndighet.

För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan

Invandrarverket ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om

familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av

förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader

för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som här omfattas

är maka/make och ogifta barn under 18 år. Bidrag får även

lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger. När

beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som

för kvotflyktingar.

6.4 Arbetskraftsinvandring

Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlemsstaterna

och länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna

i alla medlemsländer. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-

avtalet och, oavsett medborgarskap, vissa av deras anhöriga har rätt att

flytta inom området för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera

m.m. Under år 1997 fick 4 556 personer, varav 1 274 kvinnor,

upphållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. Första halvåret fick 2 567

personer detta tillstånd, därav 983 arbetstagare.

För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och

arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om

arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1997

beviljades 433 sådana tillstånd (föregående år 274). Det kan gälla t.ex.

personer med nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare

och egna företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav.

Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika

specialister, artister och idrottsmän.

Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med

Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts.

Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för

kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd

som är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd.

Under år 1997 fick 4 889 säsongsarbetare tillfälliga tillstånd, de flesta

inom trädgårdsnäringen.

6.5 Övrig invandring

Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av

personer som tidigare varit bosatta här samt av personer som har svenskt

ursprung. Invandrarverket beviljade år 1997 uppehållstillstånd för 694

adoptivbarn (föregående år 807). Vid prövning av ärenden för den som

varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare vistelsetiden i

Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt

svenska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel tillstånd.

6.6 Återvandring

Inom alla grupper av invandrare finns ett antal som efter kortare eller

längre tid lämnar Sverige. När den tidigare dominerande

arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring, som i stor

utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov, har återvandringen

delvis kommit att få nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvandra

vara stark när de förhållanden man flytt från förbättrats, å andra sidan

kan det ta lång tid innan så blir fallet. Erfarenheten visar att den som

utnyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också

ger sig själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell

återflyttning.

År 1996 lade riksdagen fast att återvandringspolitiken är en del av

migrationspolitiken. Regeringen främjar på olika sätt en mer aktiv

återvandringspolitik.

Erfarenheten visar att återvandringen bör förberedas väl. Under

budgetåret 1997 användes 5 miljoner kronor till förberedelser i Sverige

inför bosniska flyktingars framtida återvandring till Bosnien-

Hercegovina. Statens invandrarverk har fördelat projektmedlen i nära

samarbete med bl.a. invandrare i Sverige, UNHCR, Sida, Svenska

Kommunförbundet, olika humanitära enskilda organisationer och andra

företrädare för det svenska samhället. Medlen användes till speciella

projekt, stöd till enskilda organisationer och andra för att administrera

förberedelseprogram samt för information till bosniska flyktingar i

Sverige. Våren 1997 inrättades en liknande samordningsgrupp med bred

representation för förberedelser i Sverige för återflyttning till Somalia

och andra länder på Afrikas Horn. För detta ändamål har 3 miljoner

kronor använts under budgetåret 1997.

Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja

bidrag till flyktingars resor från Sverige, s.k. återresebidrag. Förutom

bidrag till resan kan även ett kontantbelopp betalas ut. Fr.o.m. den 1 maj

1997 höjdes det kontanta bidraget till den som väljer att återvandra till

sitt hemland. Det uppgår nu till högst 10 000 kronor för enskilda vuxna

och 5 000 kronor för barn, dock högst 40 000 kronor per familj.

Under år 1997 beviljades 1 106 personer sådant bidrag. Den

övervägande delen avsåg personer från Bosnien-Hercegovina. Den näst

största gruppen var personer från Chile.

De nordiska länderna har i samarbete med UNHCR och Röda Korset

startat ett pilotprojekt som gör det möjligt för sjukvårdspersonal och

andra yrkesspecialister i flyktinggruppen att temporärt återvända till sitt

hemland för att göra en humanitär insats eller en insats för

återuppbyggnaden. Uppemot 70 bosnier bosatta i Sverige har genom

detta program kunnat göra värdefulla insatser i sitt hemland, men ändå

kunnat ha sina familjer kvar i exil och skydd. Ett antal personer har efter

det tillfälliga återvändandet valt att återvandra.

6.7 Återvändande

Den 1 maj 1997 infördes en tidsbegränsad förordning som ger vissa

asylsökande som fått avslag på sina ansökningar om uppehållstillstånd en

möjlighet att få bidrag för att återvända. Förordningens (1998:230)

giltighetstid har därefter förlängts till och med december 1998. Bidraget

kan under vissa förutsättningar beviljas till personer som under en längre

tidsperiod inte kunnat återvända till sitt hemland av orsaker som de själva

inte kunnat råda över. En förutsättning för att bidraget skall kunna utgå är

att utlänningen medverkar till att beslutet skall kunna verkställas.

Bidraget uppgår till högst 5 000 kronor för varje person, dock högst

30 000 kronor per familj. Förordningen har förlängts t.o.m. utgången av

1998. Bidraget är behovsprövat och under år 1997 beviljades 90 personer

sådant bidrag.

7 Mottagande av asylsökande och flyktingar

m.m.

7.1 Mottagandet av asylsökande under den tid

asylansökan prövas

Antalet asylsökande var under år 1997 ca 9 700 personer. Därav kom en

knapp tredjedel från Irak och drygt 2 000 personer från

Förbundsrepubliken Jugoslavien. Andelen barn under 18 år var för år

1997 ca 31 %. Antalet barn utan legal vårdnadshavare var under året 128.

Av dessa kom 38 från Somalia och 48 från Irak. Under första halvåret

1998 kom ca 5 500 asylsökande till Sverige, huvudsakligen från

Bosnien-Hercegovina, Förbundsrepubliken Jugoslavien och Irak.

De asylsökande registreras av Invandrarverket och kan antingen ordna

bostad på egen hand, s.k. eget boende, eller bo i verkets anläggningar.

Vid början av år 1997 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca

17 300 personer, varav ca 5 200 var barn under 16 år. Den

genomsnittliga andelen dygn i eget boende var ca 50 % av det totala

antalet dygn. Den 1 januari 1998 fanns det ca 13 600 personer

registrerade i systemet. Av dessa fanns ca 5 600 i förläggningsboende

och ca 8 000 i eget boende. Det största antalet registrerade i

mottagandesystemet var personer från FR Jugoslavien (3 600), Kroatien

(1 300), Bosnien-Hercegovina (1 300), Irak (2 300) och Somalia (600).

Vid halvårsskiftet 1998 hade antalet registrerade i mottagningssystemet

minskat till ca 13 000 personer. De största grupperna var desamma som

vid årets början. Antalet personer som ordnat eget boende hade ökat till

60 %.

Kostnaden per asyldygn beräknades för budgetåret 1997 till 197

kronor. Den egentliga dygnskostnaden för året blev dock lägre, ca 183

kronor. För år 1998 har dygnskostnaden beräknats till 205 kronor.

Den genomsnittliga vistelsetiden för personer registrerade i

mottagningsystemet var den 1 januari 1998 ca 23 månader mot nära 30

månader ett år tidigare.

Statens invandrarverk är huvudman för mottagandet av asylsökande

och skall se till att det finns tillräckligt med platser i förläggningsboende

för dem som inte själva kan ordna sitt eget boende. Verket skall även

aktivt verka för att driften av mottagningsenheterna läggs på entreprenad

och drivs av t.ex. ideella organisationer. Mot bakgrund av den

omfattande avvecklingen av verkets egna anläggningar och det låga

antalet asylsökande har intresset för att driva anläggningar på

entreprenad hittills inte varit särskilt omfattande.

De asylsökande som väljer att bo i anläggning bor, liksom tidigare, i

möblerade lägenheter. Flertalet anläggningsplatser finns i vanliga

lägenheter med självhushåll. För asylsökande som saknar medel är

bostaden gratis. Därutöver lämnas en dagersättning för att täcka behovet

av mat, kläder och annat nödvändigt som t.ex. patientavgift för akut

läkar- och tandvård. En ensamstående vuxen får 71 kronor i

dagersättning. Om den asylsökande i anslutning till ankomsten till

Sverige inkvarteras vid ett asylcenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas

en lägre dagersättning som för en vuxen är 24 kronor per dag.

Statens invandrarverk har skyldighet att erbjuda organiserad

verksamhet till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år.

Deltagande i verksamheten är obligatorisk för dem som har

förutsättningar för att delta och är också ett villkor för att den

asylsökande skall vara berättigad till dagersättning. Vid slutet av

budgetåret 1997 deltog 74 % av de anläggningsboende och 66 % av dem

i eget boende i den organiserade verksamheten. Ungdomar deltog i större

utsträckning än vuxna. Ambitionen är att personer över 16 års ålder skall

erbjudas att delta i sådan utsträckning att det på sikt motsvarar

heltidssysselsättning. Detta gäller även dem som har eget boende. Skälen

till att asylsökande förväntas delta i organiserad verksamhet är flera. Dels

är det viktigt att motverka passivisering - vilket har en negativ inverkan

på människors psykosociala situation - dels bör aktiviteterna ge

värdefulla erfarenheter oavsett om man får tillstånd att stanna i Sverige

eller inte.

Samtliga asylsökande, även de med eget boende, skall delta i

undervisning i praktisk vardagssvenska. Andra verksamheter inom den

organiserade verksamheten är skötsel av anläggningarna, olika inslag av

studier, praktik på arbetsplatser m.m. Särskild vikt läggs vid verksamhet

för ungdomar i gymnasieåldern. För barn anordnas s.k. familjebaserad

verksamhet. Denna verksamhet anordnas dock inte för barn i eget

boende. För de asylsökande som utan giltigt skäl vägrar delta i den

organiserade verksamheten reduceras dagersättningen. Detsamma gäller

för den som håller sig undan så att asylutredningen försvåras eller så att

beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas.

Asylsökande barn i grundskolan får undervisning genom kommunens

försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande

undervisning genom Invandrarverkets försorg. Majoriteten av de

ungdomar som kan och vill erbjuds undervisning i ordinarie

gymnasieskolan.

Landstingen tog, i enlighet med riksdagens beslut, den 1 januari 1997

över ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt en överenskommelse

mellan staten och Landstingsförbundet skall landstingen ge vuxna

asylsökande akut sjuk- och tandvård samt annan vård som inte kan anstå.

Asylsökande barn skall få samma hälso- och sjukvård samt tandvård som

i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall också erbjudas

hälsoundersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen.

Staten skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård

som ges till asylsökande m.fl. med en schablonersättning per

asylsökande.

Den 1 oktober 1997 övertog Statens invandrarverk, som nämnts,

ansvaret från polismyndigheten för behandlingen av de utlänningar som

tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna

skall vistas. En utlänning som är tagen i förvar skall behandlas med

respekt och humanitet och med beaktande av den svåra situation

utlänningen i många fall befinner sig i. Förvarslokalerna skall utformas

så att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på

Invandrarverkets mottagningscentrum och så att barns vistelse där

underlättas. Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl

enskilda som organiserade aktiviteter och förströelser. De förvarstagna

skall vidare ha rätt till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. En

överenskommelse har träffats mellan företrädare för staten och

Landstingsförbundet om landstingens åtaganden och statens ersättning i

samband med den hälso- och sjukvård som lämnas till förvarstagna.

Enligt denna skall staten lämna ersättning efter ansökan för de faktiska

kostnaderna motsvarande den vård som avses i överenskommelsen om

hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl.

Förvarsverksamheten har utvärderats av en arbetsgrupp inom Statens

invandrarverk. I en rapport från mars 1998 konstateras att verksamheten

har genomgått en stor förändring sedan Invandrarverket tog över

ansvaret. Framför allt har man lyckats skapa ett nytt förhållningssätt och

en avspänd atmosfär. De förvarstagnas psykiska förhållanden är i dag

mycket goda. Detta har åstadkommits utan att säkerheten har eftersatts.

Det har har dock förekommit ett antal rymningar och

rymningssäkerheten är inte tillräcklig. Verksamhetens innehåll är på de

flesta platser väl utvecklat även om motiveringssamtalen inte helt funnit

sina former.

7.2 Det kommunala flyktingmottagandet

7.2.1 Omfattning

Enligt det system för flyktingmottagande som infördes år 1985 är det

kommunerna som tar emot flyktingar som beviljats uppehållstillstånd

och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret.

Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om att ta

emot flyktingar och kommunerna har därefter ansvaret för att

flyktingarna får en bra introduktion i det svenska samhället. Mottagandet

skall ske med utgångspunkt från personernas möjligheter att långsiktigt

kunna försörja sig.

I tabellen ges en statistisk överblick över det kommunala mottagandet

sedan år 1989.

År

Avtalade

kommunplatser

Faktiskt

mottagna

Antal

kommuner

1989

18 297

21 173

276

1990

22 808

22 237

278

1991

22 077

18 961

277

1992

21 817

18 472

271

1993

21 400

25 300

273

1994

49 900

61 500

269

1995

22 380

15 900

265

1996

10 000

 6 700

251

1997

 7 180

13 200

130

1998-06

 7 510

 6 128

 90

Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som

beviljats asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande, också

de som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till

flyktingar.

Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner

medverkar. Kommunerna har lyckats upprätthålla ett flyktingmottagande

som svarat mot det stora behov av kommunplatser som funnits under de

senaste åren. Storstadskommunerna har haft en stor inflyttning.

Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden

1993-1995 var dels regeringens principbeslut i juni 1993 avseende

asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som

regeringen fattade beslut om i april 1994 och som innebar att

barnfamiljer som sökt asyl före den 1 januari 1993 skulle få stanna här

om inte särskilda skäl talade mot det. Under budgetåret 1994/95 var en

stor del av de kommunmottagna flyktingarna barnfamiljer som fått

uppehållstillstånd med grund i regeringens tidspraxisbeslut för

barnfamiljer.

Behovet av kommunplatser har successivt minskat beroende på det

sjunkande antalet asylsökande och under år 1997 träffades avtal med

kommunerna om att ta emot ca 7 000 personer. I detta avtal ingår även

kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga. Antalet faktiskt mottagna

i kommunerna år 1997 blev dock 13 200 personer. Under första halvåret

1998 har behovet av kommunplatser fortsatt att öka.

7.2.2 Kommunernas introduktionsprogram

Kommunerna förutsätts fr.o.m. år 1991 att tillsammans med flyktingen

och i samverkan med arbetsförmedlingen och andra myndigheter göra

individuella introduktionsplaner och medverka till att dessa genomförs. I

programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas särskilt

att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika

myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de

fackliga organisationerna, arbetsgivarna och de enskilda organisationerna

får en mer aktiv roll än hittills. Som exempel kan nämnas en

försöksverksamhet i föreningsregi som sedan våren 1994 i Stockholm

bedrivits i samverkan med Stockholms stads invandrarnämnd. Särskilda

projektmedel beviljades av dåvarande Civildepartementet för bl.a.

enskilda organisa-tionernas uppföljning av verksamheten. Genom ett

särskilt avtal med kommunen överfördes viss del av flyktingersättningen

till föreningarna för deras insatser. De organisationer som under år 1996

deltog i verksamheten är Röda korsets Stockholmsdistrikt och

KFUM/KFUK:s studieförbund. Idag ingår enskilda organisationer som

en naturlig del av Stockholm stads flyktingmottagande. Spånga Blåband

har även tillkommit som samverkanspart.

I regeringens proposition Sverige, framtiden och mångfalden - från

invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, 1997/98:

SfU06, rskr. 1997/98:68) behandlas bl.a. behovet av förbättringar av

introduktionen. Det slås fast att denna i större utsträckning bör utgå från

individens behov och förutsättningar, i högre grad utformas tillsammans

med den som berörs samt planeras och genomföras i samverkan mellan

olika parter där inte minst folkrörelserna bör kunna spela en mer

framträdande roll. Det betonas även att introduktionen bör utformas så att

den kan följas upp bättre och resultaten återföras till anordnarna.

En ny myndighet, Integrationsverket, har efter förslag i

propositionen inrättats den 1 juni 1998. Den har ansvar för att

integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika

samhällsområden. I verkets arbets-uppgifter ingår bl.a. att följa upp

kommunernas introduktion för skyddsbehövande.

I riktlinjer för Arbetsmarknadsverket anges att arbetsförmedlingen

skall bistå kommunen vid utformandet av introduktonsprogram,

prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått

introduktionsprogram samt vidta åtgärder för att undvika väntetider och

passivisering. I Invandrarverkets riktlinjer står att verksamheten för

asylsökande, i de delar som är inriktade mot vistelse i Sverige, skall

utformas så att den förbereder de asylsökande för kommunernas

introduktionsprogram. Vidare skall verket informera kommunerna om de

personer som fått uppehållstillstånd som kan ligga till grund för

folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan utformas och påbörjas

så snart den nyanlände kommit till kommunen.

Kommunerna har enligt skollagen skyldighet att så snart som möjligt,

och senast inom tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för

invandrare (sfi) inträtt, tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i

kommunen och som saknar grundläggande kunskaper i det svenska

språket.

Den utvärdering av sfi läsåret 1995/96 som gjorts på uppdrag av

Skolverket, och som presenterades 1997, visar att hälften av eleverna

blivit godkända efter ca 18 månaders studier. Detta är en förbättring av

resultaten jämfört med läsåret 1993/94 då endast 37% av eleverna

uppnått godkänd sfi-nivå under samma tid. Variationerna mellan

kommuntyperna är stora med den högsta andelen godkända i medelstora

kommuner (57 %) och den lägsta i storstäderna (27 %). Tendensen är att

resultaten blir bättre ju mindre kommunen är och ju mindre volymen på

sfi-undervisningen är. Erfarenheten har dock visat att ett visst

elevunderlag behövs för att få en bra sammansättning på grupperna och

för att kunna bedriva en ändamålsenlig undervisning. Av alla elever som

blivit godkända hade 77 % klarat av utbildningen på kortare tid än de

stipulerade 525 timmarna. Problemet med långa väntetider har mer eller

mindre försvunnit, då 86 % av kommunerna idag har åtta veckor eller

kortare väntetider på kursstart.

Under den första tiden i kommunen får flyktingar som regel sin

försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Sedan den 1 januari 1993

har kommunerna, genom införandet av lagen (1992:1068) om introduk-

tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet

att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället

för socialbidrag till flyktingar som omfattas av det kommunala

flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall

kunna beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan som

upprättats av kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett

60-tal kommuner använder sig av introduktionsersättningen. Från och

med den 1 januari 1998 får kommunerna bevilja introduktionsersättning

även till andra invandrare än skyddsbehövande och deras anhöriga om de

deltar i ett introduktionsprogram och om det finns särskilda skäl. Flera

kommuner som infört ett system med introduktionsersättning uppger att

flyktingen stimuleras att ta ansvar för sin egen ekonomi och att

bidragstänkandet minskar, då ersättningen liknar en lön på många sätt.

7.2.3 Statlig ersättning och statliga kostnader

Statsbidragen för flyktingmottagandet utbetalas genom ett

schablonbidrag för varje mottagen flykting enligt förordningen

(1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.

Schablonbidraget syftar till att ge kommunerna frihet att i samverkan

med bl.a. arbetsförmedlingen lokalt vidta aktiva åtgärder för att

flyktingen skall bli självförsörjande. För att erhålla schablonersättning

måste kommunen tillsammans med flyktingen göra upp en individuell

introduktionsplan. Introduktionsinsatserna ska syfta till att ge flyktingen

förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär

sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga svenskkunskaper samt

förutsättningar i ö för att bli delaktig i samhällslivet.

Schablonersättningen avser att täcka kostnaderna för svenskundervisning

och försörjning för det år flyktingen togs emot och ytterligare tre år samt

vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. För år 1998

är schablonersättningen 151 900 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och

93 100 för barn under !6 år.

Som komplement till schablonersättningen finns även vissa andra

ersättningsformer, avsedda för särskilda flyktinggrupper och i speciella

situationer. Kalenderåret 1997 uppgick den statliga ersättningen för

kommunernas flyktingmottagande totalt till 1,6 miljarder via ordinarie

statsanslag. Därutöver har kommuner med stort flyktingmottagande fått

särskild kompensation åren 1996 och 1997 med sammanlagt 400

miljoner kronor. Ytterligare 250 miljoner har avsatts under 1998 till

kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar under åren 1991 -

1995.

7.2.4 Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas

kostnader för flyktingmottagandet?

Invandrarverket och Kommunförbundet har följt upp

flyktingmottagandet åren 1991, 1992, 1993 samt 1994 med avseende på

hur väl den statliga ersättningen täckt kommunernas kostnader. De flesta

kommuner som tog emot flyktingar år 1991 har fått sina kostnader

ersatta. Kommunmottagandet år 1992 har däremot medfört ett

genomsnittligt underskott för kommunerna. Skillnaden i

kostnadstäckningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt

konjunkturtillägg betalades ut för de flyktingar som togs emot under år

1991. Även för 1993 konstateras ett genomsnittligt underskott för

kommunerna, om än något mindre. Detta år utgjorde flyktingar från

Bosnien-Herzegovina merparten av de som togs emot i kommunerna.

Orsaken till att den statliga ersättningen inte räckt till är att få

flyktingar kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Kommunernas

socialbidragskostnader har därför blivit större än beräknat. Endast 9 %

av de som togs emot 1992 uppskattades ha arbete efter tre och ett halvt

år. Bilden ser ljusare ut för de som togs emot 1993, då uppskattades 18 %

vara självförsörjande efter tre och ett halvt år. I den serbokroatisktalande

gruppen var 22 % i egen försörjning efter motsvarande period. År 1994

uppskattades 14 % vara i arbete efter tre och ett halvt år.

För samtliga år har det visat sig att framför allt storstäder och

medelstora kommuner fått sämre kostnadstäckning jämfört med mindre

kommuner. Små kommuner är i allmänhet utflyttningskommuner och har

fått sina kostnader täckta med statsbidrag. Nya utbetalningsregler från

och med 1994 har dock utjämnat dessa skillnader och fr.o.m. år 1996 har

utbetalningsreglerna ytterligare förändrats i denna riktning. År 1994

uppskattades ett genomsnittligt överskott på 9 %. I denna årskontingent

hade 80 % europeisk bakgrund till skillnad från 10 % år 1992 och 60 %

år 1993.

7.2.5 Lån till hemutrustning för flyktingar

Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning.

Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas

till flyktingar m.fl. som fyllt 18 år och som tas emot i en kommun efter

att ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i

övrigt omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs för ett

kalenderår i taget av regeringen. Beloppet för ett enpersonshushåll är

högst 20 000 kronor och för en familj med två barn 30 500 kronor.

Maximalt lån för ett hushåll med 7 personer eller fler är 39 000 kronor.

Från beviljat belopp avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande

300 kronor i samband med utbetalningen.

Lånen är amorteringsfria under de första två åren efter utbetalningen

men löper med ränta. Ränta utgår med en räntesats som fastställs för

varje år av regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med

utgångspunkt från lånens storlek. Låntagare med låga inkomster kan få

anstånd med återbetalning eller nedsättning av det belopp som skall

betalas. Vid långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta kunna

efterskänkas. Med de relativt generösa belopp som gäller för lån till

hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något behov av

socialbidrag till möbler och annat bohag.

Under år 1998 har hittills (augusti) återbetalats ca 80 miljoner kronor i

kapital och räntor. Under samma tid har 33 500 ansökningar om anstånd

med återbetalningen kommit in. Eftergift av lån har gjorts med ca

24 miljoner kronor för 1 520 hushåll under perioden januari-augusti

1998. Uppläggningsavgifter har hittills under året tagits ut med 1,2

miljoner kronor och aviserings- och påminnelseavgifter med 1,9 miljoner

kronor.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 oktober 1998

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist.

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:9 Migration och asylpolitik.

Skr. 1998/99:9

49

1