Regeringens proposition

 1993/94:77

 En ombildning av

 arbetsgivarorganisationen för

 det statliga området

 Regeringen överlämnar denna proposition

 till riksdagen.

 Stockholm den 18 november 1993

 Bengt[REDACTED_EFTERNAMN]

 Anne[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

 Propositionens huvudsakliga innehåll

 Riksdagen har godkänt att Statens arbets-

 givarverk ombildas till en uppdragsmyn-

 dighet fr.o.m. den 1 juli 1994 (rskr.

 1992/93:205).

 I propositionen lägger regeringen fram

 fyra lagförslag som i huvudsak innebär

 att riksdagens beslut fullföljs samtidigt

 som det läggs fast att

 arbetsgivarorganisationen för det

 statliga området skall bedriva sin verk-

 samhet i form av en uppdragsmyndighet.

 I en lag om ändring av regeringsformen

 föreslås sålunda att bestämmelserna om

 att finansutskottet skall godkänna avtal

 i frågor om anställningsvillkor för sta-

 tens arbetstagare tas bort. Ändringen i

 regeringsformen föranleder konsekvensänd-

 ringar i riksdagsordningen och i sekre-

 tesslagen (1980:100).

 I propositionen läggs dessutom fram för-

 slag till en lag om upphävande av lagen

 (1965:576) om ställföreträdare för kommun

 vid vissa avtalsförhandlingar m.m.

 (ställföreträdarlagen).

 Lagarna föreslås träda ikraft den 1

 januari 1995.

 1

 Innehåll

 1 Förslag till riksdagsbeslut ....... 3

 2 Lagtext ........................... 4

 2.1 Förslag till lag om ändring i

 regeringsformen .................

 4

 2.2 Förslag till lag om ändring i

 riksdagsordningen ...............

 5

 2.3 Förslag till lag om ändring i

 sekretesslagen (1980:100)........

 6

 2.4 Förslag till lag om upphävande

 av lagen (1965:576) om ställ-

 företrädare för kommun vid

 vissa avtalsförhandlingar m.m. .

 8

 3 Ärendet och dess beredning .........9

 4 Behöver finansutskottet godkänna

 avtal om anställningsvillkor?......

 10

 5 Behövs en ställföreträdarlag? .....12

 6 I vilken form skall

 arbetsgivarorganisationen för

 det statliga området bedriva sin verk-

 samhet? ..............................17

 7 Vem skall få skilja chefen för

 arbetsgivarorganisationen för

 det statliga området från anställ-

 ningen? .............................23

 8 När och hur skall ombildningen av ar-

 betsgivarorganisa-

 tionen genomföras? ..................25

 9 Författningskommentar .............26

 9.1 Förslaget till lag om ändring i

 regeringsformen .................26

 9.2 Förslaget till lag om ändring i

 riksdagsordning .......................27

 9.3 Förslaget till lag om ändring

 i sekretesslagen

 (1980:100) .......................

 27

 9.4 Förslaget till lag om upphä-

 vande av lagen (1965:576) om

 ställföreträdare för kommun

 vid vissa avtalsförhandlingar

 m.m. ............................

 28

 Bilaga 1Sammanfattningen i betänkandet

 Staten och arbetsgivar-

 organisationerna (SOU

 1992:100) .......................

 29

 Bilaga 2Lagrådsremissens lagförslag ...31

 Bilaga 3Lagrådets yttrande ............33

 Utdrag ur protokoll vid regeringssamman-

 träde .................................36

 2

 1 Förslag till riksdagsbeslut

 Regeringen föreslår att riksdagen

 1. antar regeringens förslag till

 -lag om ändring i regeringsformen,

 -lag om ändring i riksdagsordningen,

 -lag om ändring i sekretesslagen

 (1980:100),

 -lag om upphävande av lagen (1965:576)

 om ställföreträdare för kommun vid

 vissa avtalsförhandlingar m.m.,

 2. godkänner det regeringen förordar om

 -den form i vilken

 arbetsgivarorganisationen för det

 statliga området skall bedriva sin

 verksamhet (avsnitt 6).

 3

 2 Lagtext

 2.1 Förslag till lag om ändring i rege-

 ringsformen

 Härigenom föreskrivs att 9 kap. 11 §

 regeringsformen skall upphöra att gälla

 vid utgången av år 1994.

 4

 2.2 Förslag till lag om ändring i riks-

 dagsordningen

 Härigenom föreskrivs i fråga om riks-

 dagsordningen[1]

 dels att 4 kap. 16 § skall upphöra att

 gälla,

 dels att 4 kap. 5 § och tilläggsbestäm-

 melsen 4.8.1 skall ha följande lydelse.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 4 kap.

 5 §

 Finansutskottet Finansutskottet

 skall, utöver sina skall, utöver sina

 uppgifter enligt 8 uppgifter enligt 8

 kap. 6 § samt 9 kap. kap. 6 § och 9 kap.

 4 § och 11 § rege- 4 § regeringsfor-

 ringsformen, bereda men, bereda ärenden

 ärenden om allmänna om allmänna rikt-

 riktlinjer för den linjer för den

 ekonomiska politiken ekonomiska politi-

 och för budgetreg- ken och för bud-

 leringen samt getregleringen samt

 ärenden som rör ärenden som rör

 riksbankens verksam- riksbankens verk-

 het. samhet.

 Skatteutskottet skall, utöver sin upp-

 gift enligt 8 kap. 6 § regeringsformen,

 bereda ärenden om statliga och kommunala

 skatter.

 4.8.1

 Beslut av finans- Beslut av finans-

 och skatteutskotten och skatteutskotten

 i fråga som avses i i fråga som avses i

 8 kap. 6 § rege- 8 kap. 6 § rege-

 ringsformen och av ringsformen med-

 finansutskottet i delas regeringen

 fråga om godkännande genom skrivelse.

 enligt 9 kap. 11 §

 regeringsformen med-

 delas regeringen

 genom skrivelse.

 1. Denna lag träder i kraft den 1 janua-

 ri 1995.

 2. Den upphävda paragrafen gäller dock

 fortfarande i fråga om vad som före ik-

 raftträdandet har förekommit vid behand-

 lingen i finansutskottet av frågor enligt

 9 kap. 11 § regeringsformen.

 **FOOTNOTES**

 [1] Riksdagsordningen omtryckt 1992:43.

 5

 2.3 Förslag till lag om ändring i

 sekretesslagen (1980:100)

 Härigenom föreskrivs att 6 kap. 5 § och

 11 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100)[1]

 skall ha följande lydelse.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 6 kap.

 5 §

 Sekretess gäller för uppgift som har

 tillkommit eller inhämtats för att använ-

 das vid facklig förhandling på den

 offentliga sektorn eller vid förberedelse

 för sådan förhandling, om det kan antas

 att det allmännas eller statligt eller

 kommunalt företags ställning som förhand-

 lingspart försämras om uppgiften röjs.

 Med facklig förhandling på den offentliga

 sektorn avses sådan förhandling i fråga

 angående förhållandet mellan arbetsgivare

 och arbetstagare, vari myndighet, samman-

 slutning av kommuner eller statligt eller

 kommunalt företag har att delta.

 I fråga om uppgift I fråga om uppgift

 i allmän handling i allmän handling

 gäller sekretessen i gäller sekretessen

 högst fem år. Be- i högst fem år.

 träffande handling

 som har upprättats

 hos eller inkommit

 till riksdagens

 finansutskott gäller

 sekretessen dock

 längst till dess

 förhandlingsöveren-

 skommelse har

 träffats eller

 förhållandet annars

 har reglerats.

 Vid tillämpningen

 av denna paragraf

 ankommer det på myn-

 dighet, som har att

 självständigt

 handlägga ärende om

 förhandling i fråga

 angående

 förhållandet mellan

 arbetsgivare och

 arbetstagare, att

 pröva fråga om

 utlämnande till en-

 skild av uppgift som

 hänför sig till

 ärendet. Beträffande

 uppgift hos

 riksdagens finansut-

 skott ankommer det

 dock på utskottet

 att pröva frågan. Om

 förhandlingsärende

 har uppdragits åt

 sammanslutning av

 kommuner, ankommer

 prövningen av frågan

 inom en viss kommun

 på den myndighet

 inom kommunen som

 handlägger sådant

 ärende.

 **FOOTNOTES**

 [1] Lagen omtryckt 1992:1474.

 6

 Vid tillämpningen

 av denna paragraf

 ankommer det på myn-

 dighet, som har att

 självständigt

 handlägga ärende om

 förhandling i fråga

 angående

 förhållandet mellan

 arbetsgivare och

 arbetstagare, att

 pröva fråga om

 utlämnande till en-

 skild av uppgift som

 hänför sig till

 ärendet. Om förhand-

 lingsärende har

 uppdragits åt sam-

 manslutning av kom-

 muner, ankommer

 prövningen av frågan

 inom en viss kommun

 på den myndighet

 inom kommunen som

 handlägger sådant

 ärende.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 11 kap.

 2 §

 Föreskrifterna i 1 Föreskrifterna i 1

 kap. 2-4 §§ gäller kap. 2-4 §§ gäller

 inte för ledamot av inte för ledamot av

 riksdagen såvitt riksdagen såvitt

 avser uppgift som avser uppgift som

 han har erhållit han har erhållit

 under utövandet av under utövandet av

 sitt uppdrag. Före- sitt uppdrag. Före-

 skrifter om tyst- skrifter om tyst-

 nadsplikt för sådan nadsplikt för sådan

 ledamot och för ledamot och för

 tjänsteman i riks- tjänsteman i riks-

 dagen finns i 10 dagen finns i 10

 kap. 7 § regerings- kap. 7 § rege-

 formen samt 2 kap. 4 ringsformen samt 2

 § och 4 kap. 15 och kap. 4 § och 4 kap.

 16 §§ riksdagsord- 15 § riksdagsord-

 ningen. ningen.

 För uppgift om vad För uppgift om vad

 som har förekommit som har förekommit

 vid sammanträde med vid sammanträde med

 riksdagens kammare riksdagens kammare

 gäller sekretess en- gäller sekretess

 ligt denna lag en- enligt denna lag

 dast om sammanträdet endast om

 har hållits inom sammanträdet har

 stängda dörrar. För hållits inom

 uppgift som har stängda dörrar. För

 intagits i kammarens uppgift som har

 protokoll gäller intagits i

 sekretess enligt kammarens protokoll

 denna lag endast i gäller sekretess

 fall som avses i 2 enligt denna lag

 kap. För uppgift i endast i fall som

 annat riksdagens avses i 2 kap. För

 protokoll eller uppgift i annat

 beslut gäller sekre- riksdagens proto-

 tess enligt denna koll eller beslut

 lag endast i de fall gäller sekretess

 som avses i 2 kap. enligt denna lag

 samt 6 kap. 5 och 6 endast i de fall

 §§. som avses i 2 kap.

 och 6 kap. 6 §.

 Erhåller riksdagen från regeringen upp-

 gift som är sekretessbelagd där, gäller

 sekretessen också hos riksdagen.

 1. Denna lag träder i kraft den 1 ja-

 nuari 1995.

 2. I fråga om handlingar som har upp-

 rättats hos eller inkommit till riksda-

 gens finansutskott före ikraftträdandet

 gäller 6 kap. 5 § och 11 kap. 2 § i sin

 äldre lydelse.

 7

 2.4 Förslag till lag om upphävande av

 lagen (1965:576) om ställföreträdare

 för kommun vid vissa avtalsför-

 handlingar m.m.

 Härigenom föreskrivs att lagen

 (1965:576) om ställföreträdare för kommun

 vid vissa avtalsförhandlingar m.m. skall

 upphöra att gälla vid utgången av år

 1994.

 Den upphävda lagen gäller fortfarande i

 fråga om fastställande av anställnings-

 eller avtalsvillkor för sådana

 arbetstagare som anges i 18 kap. 13 §

 tredje stycket lagen (1962:381) om allmän

 försäkring.

 8

 3 Ärendet och dess beredning

 Den svenska arbetsmarknaden uppvisar i

 dag en splittrad bild på arbetsgivarsi-

 dan. För det statliga området finns det

 numera två arbetsgivarorganisationer. De

 är Statens arbetsgivarverk - främst

 företrädande de statliga förvaltningsmyn-

 digheterna och domstolarna - och Arbets-

 givareföreningen BOA. Vissa av staten

 ägda bolag är anslutna till Svenska Ar-

 betsgivareföreningen. Vidare finns det

 statligt ägda bolag som inte är medlemmar

 i någon arbetsgivarorganisation. Med stöd

 av en särskild lagstiftning och med denna

 sammanhörande riksdagsbeslut medverkar

 Statens arbetsgivarverk vid förhandlingar

 om anställningsvillkor för arbetstagare

 hos vissa icke-statliga arbetsgivare (jfr

 avsnitt 5).

 Regeringen tillsatte i mars 1992 en kom-

 mitté - Arbetsgivarkommittén - med upp-

 drag att bl.a. lämna förslag till en

 framtida utformning av statens centrala

 arbetsgivarfunktion (se dir. 1992:31).

 Arbetsgivarkommittén överlämnade i bör-

 jan på hösten 1992 sitt betänkande Staten

 och arbetsgivarorganisationerna (SOU

 1992:100). Kommitténs sammanfattning av

 betänkandet finns i bilaga 1.

 Betänkandet har remissbehandlats. En

 förteckning över remissinstanserna finns

 i prop. 1992/93:100 bil. 8.5. En samman-

 ställning av remissyttrandena finns till-

 gänglig i Finansdepartementet (dnr

 4734/92).

 Med utgångspunkt i Arbetsgivarkommitténs

 förslag lade vi i 1993 års budgetproposi-

 tion (prop. 1992/93:100 bil. 8 under F1

 s. 85-93) fram förslag att ombilda

 Statens arbetsgivarverk till en upp-

 dragsmyndighet som från och med

 budgetåret 1994/95 skall finansieras

 genom avgifter. Riksdagen godkände att

 den statliga arbetsgivarorganisationen

 ombildas med den inriktning som vi

 förordat (bet. 1992/93:AU10, rskr.

 1992/93:205).

 I denna proposition följer vi i huvudsak

 upp riksdagens beslut att ombilda Statens

 arbetsgivarverk till en uppdragsmyndighet

 och lägger fram fyra lagförslag

 (avsnitten 4 och 5). Frågan om vilken

 närmare organisation som skall väljas för

 arbetsgivarorganisationen tas upp i

 avsnitt 6. Vem som skall kunna skilja ar-

 betsgivarorganisationens chef från

 anställningen behandlas i avsnitt 7. Vi

 redovisar i avsnitt 8 när och hur refor-

 men närmare är tänkt att genomföras. I

 avsnitt 9 kommenteras lagförslagen

 närmare.

 Lagrådet

 Regeringen beslutade den 7 oktober 1993

 att inhämta Lagrådets yttrande över de

 lagförslag som finns i bilaga 2.

 Lagrådets yttrande finns i bilaga 3.

 Lagrådet har vid sin granskning av

 lagförslagen som sådana inte funnit skäl

 till någon erinran. Enligt Lagrådets

 uppfattning fanns det emellertid sådan

 tveksamhet kring vissa konstitutionella

 frågor att Lagrådet inte har ansett sig

 på föreliggande material kunna tillstyrka

 att de remitterade förslagen läggs till

 grund för lagstiftning.

 Vi återkommer till Lagrådets synpunkter

 i avsnitten 6 och 9.4. Av de till

 Lagrådet remitterade förslaget läggs i

 denna proposition bara fram förslaget

 till upphävande av ställföreträdarlagen

 (se avsnitten 5 och 9.4). Därvid har vis-

 sa ändringar gjorts i lagtexten.

 Förslaget till lag om ändring i

 sekretesslagen består av rena konse-

 kvensändringar (se avsnitt 9.3). I den

 delen får det anses att Lagrådets hörande

 skulle sakna betydelse på grund av frå-

 gans beskaffenhet och det lagförslaget

 kan därför bli föremål för proposition

 till riksdagen utan föregående lagråds-

 prövning.

 4 Behöver finansutskottet godkänna

 avtal om anställningsvillkor?

 Kommitténs förslag: Enligt

 Arbetsgivarkommitténs direktiv (dir.

 1992:31) skulle den nuvarande lydelsen av

 9 kap. 11 § regeringsformen vara utgångs-

 punkt för kommitténs överväganden.

 Kommittén har därför inte lagt fram något

 förslag i denna del (se betänkandet s. 77

 f. och 99).

 Remissinstanserna: Juridiska

 fakultetsstyrelsen vid Uppsala universi-

 tet och Stockholms universitets Juridiska

 fakultetsnämnd sätter i fråga om inte en

 konsekvens av ett genomförande av

 kommitténs förslag blir att 9 kap. 11 §

 regeringsformen måste upphävas.

 Bakgrunden till regeringens förslag

 1965 års förhandlingsrättsreform

 Genom 1965 års förhandlingsrättsreform

 fick de statsanställda förhandlingsrätt

 och rätt att träffa kollektivavtal (jfr

 prop. 1965:60). Dessförinnan hade staten

 såsom arbetsgivare i princip ensidigt be-

 stämt de statsanställdas löne- och an-

 ställningsvillkor. Lönefrågorna utgjorde

 därvid en betydelsefull del av budgetbe-

 handlingen i riksdagen. I praktiken hade

 emellertid ett system utvecklats, där

 villkoren för de statsanställda fast-

 ställdes efter förhandlingar och

 överenskommelser mellan de fackliga

 organisationerna och regeringen.

 9

 Riksdagen lönedelegation

 I anslutning till

 förhandlingsrättsreformen inrättades en

 riksdagens lönedelegation för att

 tillförsäkra riksdagen insyn i för-

 handlingsarbetet och därmed ett reellt

 inflytande (se bl.a. prop. 1964:140 och

 bet. 1964:KU19). Lönedelegationens upp-

 gifter var att dels överlägga med ett av

 regeringen utsett statsråd i

 förhandlingsfrågor om anställningsvillkor

 som skulle gälla för statens arbetstagare

 eller i övrigt tillhörde riksdagens

 prövning, dels på riksdagens vägnar

 godkänna avtal i sådana förhandlings-

 frågor eller, om frågan hade undantagits

 från avtal, förslag till reglering av

 den.

 Syftet med lönedelegationen nåddes

 emellertid inte. Delegationen ansågs

 spela en oklar roll och den befann sig

 långt från politikens centrum (se Ds C

 1983:2).

 Finansutskottet tar över

 lönedelegationens uppgifter

 Riksdagen beslöt under våren 1985 om en

 långtgående delegering till regeringen av

 rätten att slutligt godkänna avtal. Riks-

 dagen beslöt vidare att lönedelegationen

 skulle upphöra vid utgången av år 1985

 (jfr prop. 1984/85:100 bil. 2, bet.

 1984/85:KU34). Genom en ändring i 9 kap.

 11 § regeringsformen övertog finans-

 utskottet den 1 januari 1986 lönedele-

 gationens tidigare uppgifter. Finans-

 utskottets funktion skulle därvid bli att

 på riksdagens vägnar ta ställning till

 avtal som gäller en generell reglering av

 anställningsvillkoren för statens

 arbetstagare i samband med de allmänna

 avtalsrörelserna eller som annars är av

 mer avsevärd, självständig stats-

 finansiell betydelse.

 Skälen för regeringens förslag: En

 bärande idé i Arbetsgivarkommitténs

 förslag är att de avtal som en

 arbetsgivarorganisation för det statliga

 området träffar varken skall behöva god-

 kännas av riksdagen eller regeringen.

 Undantag skall gälla för huvudavtalen,

 såvitt avser bl.a. skyddet mot

 samhällsfarliga konflikter, och

 medbestämmandeavtalet för rege-

 ringskansliet (MBA-R).

 I 1993 års budgetproposition (prop.

 1992/93:100 bil. 8 s. 89) anslöt vi oss

 till kommitténs uppfattning i denna del.

 Vi betonade vidare vikten av att myn-

 digheterna och arbetsgivarorganisationen

 tar på sig ett fullt ansvar för alla

 typer av kostnader som följer av kollek-

 tivavtal.

 Vi ifrågasatte därvid om ett sådant

 förfarande kan anses helt förenligt med

 bestämmelserna i 9 kap. 11 §

 regeringsformen. Vi uttalade att

 finansmakten kan utövas på ett annat och

 bättre sätt än det nuvarande, nämligen

 genom i förväg fastställda ramar för

 förvaltningskostnaderna och ett direkt

 ställningstagande till myndigheternas

 anslag i statsbudgeten, utan att dessa i

 efterhand räknas upp på grundval av

 träffade avtal.

 Riksdagen godkände vårt förslag (rskr.

 1992/93:205). Eftersom finansutskottet

 alltså inte längre skall bl.a. behöva

 godkänna avtal i frågor rörande

 anställningsvillkor för statens ar-

 betstagare, återkommer vi nu med ett

 förslag att 9 kap. 11 § regeringsformen

 skall upphävas.

 Ändringen i regeringsformen föranleder

 konsekvensändringar i riksdagsordningen

 och i sekretesslagen (se vidare avsnitten

 9.2 och 9.3).

 5 Behövs en ställföreträdarlag?

 Kommitténs förslag: Motsvarar delvis

 regeringens förslag. Arbetsgivarkommittén

 föreslog att den nuvarande ställföre-

 trädarlagen skulle ersättas med en ny

 ställföreträdarlag som avsågs omfatta de

 allmänna försäkringskassorna samt Svenska

 kyrkans församlingar och kyrkliga

 samfälligheter, de senare dock bara

 såvitt avser sådana anställnings- eller

 arbetsvillkor för präster som får

 bestämmas genom avtal. Kommittén föreslog

 även att den nya ställföreträdarlagen

 skulle kunna omfatta sådana universitet

 och högskolor som bedriver sin verksamhet

 som en från staten fristående stiftelse

 (se betänkandet s. 85 ff. och 123 f.).

 Remissinstanserna: Flertalet

 remissinstanser tillstyrker kommitténs

 förslag eller lämnar det utan erinran.

 Försäkringskasseförbundet och Svenska

 kyrkans församlings- och pastoratsförbund

 avstyrker kommitténs förslag och anser

 att försäkringskassorna och

 Pastoratsförbundet själva fullt ut skall

 få utöva arbetsgivarfunktionen gentemot

 de anställda på respektive område.

 Statens löne- och pensionsverk påpekar

 att förslaget torde innebära att vissa

 icke-statliga arbetsgivare med offentlig

 ställning inte längre kommer att omfattas

 av det statliga pensionsavtalet. Nordiska

 museet och Riksutställningar anser det

 angeläget att även fortsättningsvis få

 omfattas av ställföreträdarlagen bl.a.

 för att personalen skall kunna omfattas

 av de statliga pensions- och trygghetsav-

 talen. DIK-förbundet framför motsvarande

 synpunkter med avseende på kulturinstitu-

 tionerna.

 Bakgrunden till regeringens förslag

 Vem företräder staten i frågor om

 kollektivavtal?

 Enligt förordningen (1976:1021) om

 statliga kollektivavtal, m.m. sluter

 Statens arbetsgivarverk bl.a.

 kollektivavtal på statens vägnar, med un-

 dantag för arbetstagare hos riksdagen

 eller dess myndigheter. Med stöd av

 förordningen beslutar verket också om

 lockout eller någon annan stridsåtgärd

 mot arbetstagare i staten. Verket före-

 träder också staten i sådana tvister

 mellan staten och arbetstagare hos staten

 som skall handläggas enligt lagen

 (1974:371) om rättegången i arbets-

 tvister.

 10

 Ställföreträdarlagen

 1965 års lag om ställföreträdare för

 kommuner vid vissa avtalsförhandlingar

 m.m. (ställföreträdarlagen) anses

 innebära att staten i vissa i lag eller i

 särskilda beslut av riksdagen fastställda

 fall förbehållit sig att få medverka vid

 fastställandet av anställnings- och

 arbetsvillkor för en del arbetstagare hos

 kommuner och vissa andra icke-statliga

 arbetsgivare, nämligen inom det statligt

 lönereglerade området. Det sagda innebär

 emellertid inte att staten på grund härav

 blir att anse som arbetsgivare för de av

 ställföreträdarlagen berörda anställda i

 deras anställningsförhållanden.

 Omfattningen av ställföreträdarlagens

 tillämpningsområde får ses mot bakgrund

 av att vissa icke-statliga arbetsgivares

 personalkostnader - helt eller delvis -

 har finansierats genom statsbidrag. Genom

 ställföreträdarlagen har staten medverkat

 i frågor främst om villkor för löner och

 liknande avlöningsförmåner eller allmänna

 anställningsvillkor. Utanför lagens

 tillämpningsområde faller dock ett antal

 frågor, såsom arbetsmiljöfrågor, som

 avgörs av andra än staten (jfr prop.

 1975/76:105 bil. 2 s. 204 f.).

 Med stöd av ställföreträdarlagen och

 kungörelsen (1965:577) med tilllämp-

 ningsföreskrifter till lagen om

 ställföreträdare för kommun vid vissa

 avtalsförhandlingar m.m. sker statens

 medverkan genom Statens arbetsgivarverk

 eller myndighet som regeringen bestämmer.

 Enligt ett regeringsbeslut den 19 novem-

 ber 1981 har regeringen uppdragit åt

 Statens arbetsgivarverk att gemensamt med

 de allmänna försäkringskassorna sluta och

 säga upp kollektivavtal rörande

 arbetstagare hos allmän försäkringskassa.

 Vad som sägs om Statens arbetsgivarverk i

 ställföreträdarlagen eller 1965 års

 kungörelse skall enligt beslutet i

 stället gälla verket efter samråd med

 försäkringskassorna.

 Det är svårt att fullt ut tolka

 innebörden och omfattningen av ställföre-

 trädarlagen. Denna särskilda problematik

 är redovisad i departementspromemorian

 Förenklad ställföreträdarlag (Ds 1991:2)

 som efter remissbehandling utgjort

 underlag för Arbetsgivarkommitténs över-

 väganden i frågan.

 Med utgångspunkt i bl.a. övervägandena i

 departementspromemorian och i Arbets-

 givarkommitténs betänkande torde ställ-

 företrädarlagen - i fråga om alla de

 avtalsbara villkor som var reglerade

 genom sådana statliga bestämmelser som

 gällde antingen vid utgången av år 1965

 eller i varje fall senast vid utgången av

 år 1967 - ha följande tillämpningsområde.

 Enligt ställföreträdarlagen skall vid

 tillämpningen av lagen allmän

 försäkringskassa jämställas med kommun.

 Av 18 kap. 13 § tredje stycket lagen

 (1962:381) om allmän försäkring torde

 följa att ställföreträdarlagen är

 tillämplig på anställda vid försäkrings-

 kassorna. I lagen om allmän försäkring

 föreskrivs nämligen statlig medverkan vid

 fastställande av de försäkrings-

 kasseanställdas anställnings- och arbets-

 villkor (jfr Ds 1991:2 s. 7 och 20).

 Dessa villkor för de

 försäkringskasseanställda fast-

 11

 ställs för närvarande inom ramen för

 samförhandlingar mellan Statens

 arbetsgivarverk och Försäk-

 ringskasseförbundet.

 Ställföreträdarlagen är också tillämplig

 på biskops- och prästtjänster i Svenska

 kyrkan. Enligt 32 kap. 11 § kyrkolagen

 (1992:300) skall avlöningsförmånerna för

 dem som innehar biskopstjänster eller

 prästtjänster i pastorat och

 stiftssamfälligheter fastställas under

 statlig medverkan (jfr prop. 1987/88:31

 s. 226). Med statligt reglerad pension

 förstås i 35 kap. 22 § kyrkolagen pension

 för biskopar och präster som enligt lag

 eller särskilda beslut av riksdagen

 fastställs under medverkan av regeringen

 eller den myndighet som regeringen

 bestämmer.

 Inom det kyrkliga området företräds

 arbetsgivaren av domkapitlen med stöd av

 Statens arbetsgivarverks föreskrifter om

 utövande av arbetsgivarens befogenheter

 enligt 3 § huvudavtalet (HA) den 24 juni

 1993 (arbetsgivarnyckel). Statens

 arbetsgivarverk sluter kollektivavtal med

 bindande verkan för kyrkokommunerna efter

 samråd med Svenska kyrkans församlings-

 och pastoratsförbund. Pastoratsförbundet

 företräder därvid som arbetsgivarorga-

 nisation närmare 1 000 församlingar och

 kyrkliga samfälligheter i Svenska kyrkan.

 I de lokala förhandlingarna har Statens

 arbetsgivarverk delegerat rätten att

 sluta avtal om bl.a. prästernas löner

 till en särskild förhandlingsdelegation i

 varje stift som utses av domkapitlet och

 Pastoratsförbundets stiftsförbund.

 Genom ett riksdagsbeslut år 1966 (rskr.

 1966:203) blev ställföreträdarlagen

 tillämplig på vissa anställda hos

 Stiftelsen Stockholms internationella

 fredsforskningsinstitut (SIPRI) med

 undantag för kontraktanställda forskare

 och forskningsassistenter (se prop.

 1966:76 och prop. 1990/91: 100 bil. 4). I

 riksdagsbeslutet föreskrivs nämligen

 statlig medverkan vid reglering av

 anställningsvillkoren för tjänster som

 förs upp på institutets

 personalförteckning. En bestämmelse av

 motsvarande innehåll finns intagen i

 stadgarna för SIPRI. Det kan nämnas att i

 1990 års SIPRI-utrednings betänkande

 SIPRI 90 om SIPRIs finansiering och ar-

 betsformer (SOU 1990:69 s. 74 ff.)

 föreslogs att den nuvarande statliga

 regleringen för tjänster hos institutet

 skall upphöra.

 Enligt ytterligare ett riksdagsbeslut år

 1967 (prop. 1967:131, bet. 1967:SU134,

 rskr. 1967:327) torde

 ställföreträdarlagen vara tillämplig på

 alla avtalsbara anställnings- eller

 arbetsvillkor som var statligt reglerade

 före den 1 januari 1968 (se Ds 1991:2 s.

 37). Genom senare lagstiftning och beslut

 har ändringar därefter skett i den krets

 som beslutet kan anses omfatta (se bl.a.

 prop. 1987/88:144, bet. 1988/89:KrU6,

 rskr. 1988/89:77 och prop. 1989/90:41,

 bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58).

 Det särskilda huvudavtalet

 I sammanhanget kan även noteras det

 särskilda huvudavtalet för den offentliga

 sektorn (SHA) från år 1976 som avser att

 förhindra att avtal på den offentliga

 sektorn kränker den politiska demokratin

 och som vidare ger uttryck för en strävan

 efter fredliga förhandlingar med undvi-

 kande av stridsåtgärder. Avtalet är på

 arbetsgivarsidan träffat av förutom

 Statens arbetsgivarverk och de båda

 kommunförbunden också Försäkrings-

 kassornas förhandlingsorganisation samt

 Pastoratsförbundet.

 Skälen för regeringens förslag

 Den nuvarande ställföreträdarlagen bör

 upphävas

 En utgångspunkt för riksdagens beslut att

 ombilda Statens arbetsgivarverk till

 formen av en uppdragsmyndighet var att

 tillskapa en enda arbetsgivarorganisation

 för de statliga myndigheterna som ges en

 gentemot regeringen så fristående ställ-

 ning som möjligt (prop. 1992/93:100 bil.

 8 s. 89).

 En central arbetsgivarorganisation för

 det statliga området är också motiverad

 utifrån bl.a. följande skäl. En central

 arbetsgivarfunktion underlättar en

 samordning av anställningsvillkor på det

 statliga området. Det kan därvid vara

 angeläget att upprätthålla enhetliga s.k.

 allmänna anställningsvillkor om bl.a.

 semestrar, trygghetssystem, pensioner

 samt sjuk- och arbetsskadefrågor. En

 central arbetsgivarorganisation medger

 också effektivare regleringar av

 övergripande förhandlingsordningar,

 konflikträtt m.m. för att uppnå en

 stabilitet på arbetsmarknaden och minska

 riskerna för arbetskonflikter. Inom

 myndighetsområdet förutsätter dessutom

 1965 års förhandlingsrättsreform att kon-

 flikträtten hålls samman på central nivå

 inom respektive huvudorganisation.

 För att en central

 arbetsgivarorganisation för det statliga

 området skall ges tillräcklig styrka bör

 den förutom de statliga

 förvaltningsmyndigheterna och domstolarna

 också kunna på uppdrag företräda

 icke-statliga arbetsgivare verksamma

 företrädesvis inom det statliga området.

 För att även arbetstagarsidan skall upp-

 leva en arbetsgivarorganisation på det

 statliga området som en tydlig och

 kraftfull motpart krävs också att till-

 räckliga mandat ges avseende de

 arbetsgivare som organisationen skall

 företräda. Detta gäller särskilt i fråga

 om konflikträtten och att träffa bindande

 kollektivavtal (se vidare avsnitt 6).

 Mot bakgrund av denna strävan att skapa

 en stark arbetsgivarorganisation för det

 statliga området saknas därför motiv för

 att behålla en reglering i form av en

 särskild ställföreträdarlag. Såsom

 framgått är dessutom den nuvarande

 ställföreträdarlagens innebörd och

 omfattning oklar och genom denna osäker-

 het motverkas lagstiftarens ursprungliga

 intentioner. Vi föreslår därför att

 ställföreträdarlagen upphävs.

 Frivilligt ställföreträdarskap för

 icke-statliga arbetsgivare

 Den icke-statliga arbetsgivare som i dag

 med bl.a. stöd av ställföreträdarlagen

 obligatoriskt företräds av Statens

 arbetsgivarverk skall också i framtiden

 kunna företrädas av arbetsgivar-

 organisationen för det statliga området,

 om arbetsgivaren önskar det.

 De icke-statliga arbetsgivare det här är

 fråga om är bl.a. följande: Stiftelsen

 Svenska Institutet, Stockholms interna-

 tionella fredsforskningsinstitut (SIPRI),

 Stiftelsen WHO Collaborating Centre on

 International Drug Monitoring, Stiftelsen

 Riksutställningar, Stiftelsen Nordiska

 museet, Stiftelsen Tekniska Museet,

 Svenska språknämnden samt Skogs- och

 lantbruksakademien (jfr Ds 1991:2 s. 9

 och SOU 1992:100 s. 85).

 Några icke-statliga arbetsgivare som i

 dag omfattas av ställföreträdarlagen har

 uttryckt viss oro för att ett upphävande

 av den lagen skulle innebära att deras

 anställda inte längre kommer att omfattas

 av bl.a. det statliga pensionsavtalet. De

 avtal det här närmast är fråga om är pen-

 sionsavtalet (PA-91), avtalet den 29

 januari 1988 om statens tjänstegrupp-

 livförsäkring (TGL-S), avtalet om

 trygghetsfrågor (TA) och avtalet om er-

 sättning vid personskada (PSA). De nämnda

 avtalen gäller enligt sina villkor - med

 vissa undantag bl.a. för de allmänna

 försäkringskassorna - för arbetstagare

 för vilka Statens arbetsgivarverk har

 rätt att sluta kollektivavtal om

 avlönings- eller anställningsvillkor.

 Efter det att ställföreträdarlagen

 upphävts kommer det inte att finnas något

 hinder för berörda icke-statliga arbets-

 givare att uppdra åt arbetsgivarorgani-

 sationen för det statliga området att

 sluta kollektivavtal om de anställdas

 anställnings- eller avlöningsförmåner.

 Väljer emellertid en arbetsgivare att

 inte lämna ett sådant förhandlingsuppdrag

 och de nämnda pensions- och trygghets-

 avtalen därför inte kommer att bli om-

 edelbart tillämpliga, kan ändå de an-

 ställdas pensioner komma att betalas av

 staten. Det förutsätter i så fall att

 regeringen föreskriver att den icke-stat-

 liga arbetsgivaren skall omfattas av för-

 ordningen (1991:1427) om tjänstepension

 för vissa arbetstagare med icke-statlig

 anställning.

 Behövs ett obligatoriskt

 ställföreträdarskap för vissa icke-stat-

 liga

 arbetsgivare också i framtiden?

 I 1993 års budgetproposition konstaterade

 vi bl.a. att frågan om ändrat huvudansvar

 för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen för

 närvarande övervägs (se prop. 1992/93:100

 bil. 6 s. 6) och att Kyrkoberedningen

 skall överväga bl.a. frågan om prästernas

 framtida tjänsteorganisation (se dir.

 1992:45). Detta bör enligt vår mening

 numera inte innebära något hinder för att

 ställföreträdarlagen i sin helhet kan

 upphävas vid utgången av år 1994.

 Med hänsyn till bl.a. betydelsen av att

 konflikträtten för det statliga området

 även framgent hålls samman på central

 nivå avser vi att under våren 1994 komma

 åter till riksdagen med förslag till

 ändring i lagen om allmän försäkring

 beträffande föreskrifter om fastställande

 av anställnings- eller arbetsvillkor för

 de försäkringskasseanställda.

 Om de fortsatta övervägandena i fråga om

 anställda på biskops- och prästtjänster i

 Svenska kyrkan inte skulle leda till

 slutsatsen att det är mer ändamålsenligt

 att tillämpa en annan ordning än den

 nuvarande, måste före utgången av år 1994

 motsvarande ändring beträffande kon-

 flikträtten göras i kyrkolagen som den

 här aviserade i lagen om allmän

 försäkring.

 12

 6 I vilken form skall

 arbetsgivarorganisationen för det

 statliga området bedriva sin

 verksamhet

 Kommitténs förslag: Motsvarar delvis

 regeringens förslag. Arbetsgivarkom-

 mitténs förslag innebär att den statliga

 arbetsgivarorganisationen förutom de

 statliga myndigheterna under regeringen

 också skall företräda de arbetsgivare som

 omfattas av en ny ställföreträdarlag.

 Bara de arbetsgivare som sålunda obli-

 gatoriskt företräds av arbetsgivarorgani-

 sationen skall få rösträtt vid

 organisationens årsmöten (se betänkandet

 s. 81-84).

 Remissinstanserna: Flertalet

 remissinstanser lämnar förslaget utan

 erinran. Många remissinstanser ställer

 sig emellertid frågande till kommitténs

 förslag till fördelning av rösterna vid

 föreslagna arbetsgivarorganisationens

 årsmöten.

 Hovrätten för Västra Sverige,

 Kammarrätten i Sundsvall och Översty-

 relsen för civil beredskap respektive Ju-

 stitiekanslern, Domstolsverket och

 Statskontoret samt Juridiska

 fakultetsstyrelsen vid Uppsala universi-

 tet och Stockholms universitets Juridiska

 fakultetsnämnd avstyrker eller ställer

 sig tveksamma till kommitténs förslag i

 denna del.

 Riksrevisionsverket förordar att

 regeringen utser delar av arbetsgivaror-

 ganisationens styrelse.

 Statens arbetsgivarverk anser att

 kommitténs definition av myndigheter som

 skall ha medlemsliknande status gentemot

 organisationen varken är entydig eller

 har givits närmare arbetsgivarpolitisk

 motivering. Verket föreslår att rege-

 ringen skall kunna medge andra

 arbetsgivare än myndigheter att kunna få

 tillhöra den föreslagna arbetsgivarorga-

 nisationen.

 Några remissinstanser - däribland

 Statskontoret, Statens arbetsgivarverk,

 Chalmers Tekniska Högskola, Sveriges

 Lantbruksuniversitet och Patent- och

 registreringsverket - efterlyser en

 närmare analys av olika associa-

 tionsformer för en arbets-

 givarorganisation för det statliga om-

 rådet som alternativ till

 myndighetsformen.

 Bakgrunden till regeringens förslag

 Allmänna utgångspunkter för en

 arbetsgivarorganisation på det statliga

 området

 Syftet med den av riksdagen godkända

 reformen (rskr. 1992/93:205) är att skapa

 en från regeringen mer fristående

 arbetsgivarorganisation som på likartade

 villkor kan samverka med andra

 arbetsgivarorganisationer på arbetsmark-

 naden och ta ansvar för en lönebildning

 som främjar samhällsekonomisk balans och

 ökad konkurrenskraft.

 Statens arbetsgivarverk ombildat till en

 uppdragsmyndighet är avsedd att bli en

 starkare och mera sammanhållen arbetsgi-

 varorganisation för det statliga området

 som kan företräda myndigheternas och på

 området verksamma icke-statliga arbets-

 givares intressen i centrala arbetsgivar-

 politiska frågor, särskilt i förhandling-

 ar om kollektivavtal inom löne- och per-

 sonalpolitikens område.

 En arbetsgivarorganisation för det

 statliga området i form av en uppdrags-

 myndighet förutsätter dels att den från

 och med budgetåret 1993/94 införda re-

 formen med ramar för myndigheternas för-

 valtningskostnader fungerar till-

 fredsställande, dels att myndigheterna

 fullföljer sitt arbetsgivaransvar fullt

 ut.

 I 1993 års budgetproposition (prop.

 1992/93:100 bil. 8 s. 90) angav vi de

 närmare uppgifter som en uppdragsmyndig-

 het och arbetsgivarorganisation för det

 statliga området borde ha. Vi nämnde

 bl.a. uppgifterna att företräda de stat-

 liga myndigheternas intressen i centrala

 arbetsgivarpolitiska frågor och i

 förhandlingar om kollektivavtal som

 reglerar löner och övriga anställnings-

 villkor samt att samordna den statliga

 arbetsgivarpolitiken. Utöver detta borde

 arbetsgivarorganisationen kunna erbjuda

 den service och rådgivning som myn-

 digheterna efterfrågar, under förutsätt-

 ning att detta stöd har en tydlig kopp-

 ling till arbetsgivarorganisationens

 grundläggande uppgifter.

 Arbetsgivarorganisationen borde också

 mot särskild ersättning kunna medverka

 vid förhandlingar och biträda icke-stat-

 liga arbetsgivare.

 Ett årsmöte som en ny ledningsform i en

 myndighet?

 I 1993 års budgetproposition (prop.

 1992/93:100 bil. 8 s. 89) instämde vi i

 Arbetsgivarkommitténs uppfattning att

 beslut av uppdragsmyndigheten skulle

 kunna fattas av ett årsmöte bestående av

 representanter för de arbetsgivare som

 myndigheten skall företräda.

 Vi uttalade, att rätten att delta i års-

 mötets beslut och skyldigheten att betala

 avgifter till arbetsgivarorganisationen

 bara skulle gälla de myndigheter som

 tilldelats ett uttalat ansvar för

 kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet,

 dvs. sådana myndigheter som finansieras

 över anslag eller en anslagspost på

 statsbudgeten eller genom avgifter.

 Även icke-statliga arbetsgivare som

 omfattas av ställföreträdarlagen skulle

 enligt förslaget vara "medlemmar i

 organisationen" på samma villkor som myn-

 digheterna. För att nämnda icke-statliga

 arbetsgivare fullt ut skulle kunna delta

 i årsmötets beslut också beträffande

 frågor som innefattar myndighetsutövning,

 anmälde vi vår avsikt att komma åter till

 riksdagen med ett lagförslag som gav

 dessa arbetsgivare ett sådant bemyndi-

 gande som avses i 11 kap. 6 § tredje

 stycket regeringsformen (jfr bilaga 2.2).

 13

 Enligt Lagrådets mening (se bilaga 3) är

 det emellertid tveksamt om en sådan ord-

 ning är förenlig med föreskrifterna i 11

 kap. 6 § första stycket regeringsformen,

 sett mot bakgrund av regeln angående

 regeringens övergripande uppgift att

 styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen).

 Tveksamheten blir inte mindre av att

 representanter för icke-statliga arbets-

 givare skulle få beslutanderätt vid

 verkets årsmöte och ingå i dess styrelse.

 I praktiken skulle en sådan ordning

 enligt Lagrådet innebära en viss

 ytterligare uttunning av regeringens

 inflytande, eftersom det i upp-

 dragsmyndighetens beslutande församlingar

 kan komma att ingå ett antal personer som

 varken är statligt anställda eller fått

 sina uppdrag av regeringen.

 Med anledning av Lagrådets påpekanden

 återkommer vi i det följande med ett

 modifierat förslag till ledningsform för

 uppdragsmyndigheten.

 En statlig arbetsgivarorganisation i

 föreningsform?

 I 1993 års budgetproposition (prop.

 1992/93:100 bil. 8 s. 91) anmälde vi att

 det vid remissbehandlingen av

 Arbetsgivarkommitténs betänkande hade

 förts fram den synpunkten att en arbets-

 givarorganisation för det statliga

 området i form av en ideell förening när-

 mare borde analyseras. Samtidigt notera-

 des att en sådan ordning kunde möta be-

 tydande rättsliga problem. Vidare kan

 föreningsformen för en arbetsgivarorgani-

 sation för det statliga området på ett

 avgörande sätt förändra förutsättningarna

 för 1965 års förhandlingsrättsreform,

 nämligen om konflikträtten inte längre

 kan följa de huvudavtalsslutande parter-

 na.

 I propositionen aviserades sålunda en

 utredning av frågan. Vi anmälde vidare

 avsikten att i 1994 års budgetproposition

 återkomma med förslag i frågan, om någon

 annan verksamhetsform skulle visa sig ha

 övervägande fördelar framför den be-

 slutade formen med en uppdragsmyndighet.

 Med vårt bemyndigande tillsatte därför

 chefen för Finansdepartementet sommaren

 1993 en utredare med uppgift att belysa

 frågan om lämplig associationsform för

 den statliga arbetsgivarorganisationen

 (se dir. 1993:16). Utredaren skulle

 därvid särskilt pröva om det är möjligt

 och ändamålsenligt att de statliga myn-

 digheternas arbetsgivarorganisation

 bedrivs i föreningsform i stället för i

 myndighetsform.

 Utredningen har huvudsakligen kommit att

 bedriva sitt arbete inom ramen för detta

 lagstiftningsärende. Såsom framgår av det

 följande avses därför utredaren inte

 lägga fram några egna förslag i frågan.

 Den styrande makten

 Utifrån riksdagens grundläggande beslut

 genom lagstiftning och budgetreglering

 ankommer det på andra organ - regeringen,

 domstolarna och förvaltningsmyndigheterna

 - att tillämpa lagarna och verkställa

 besluten.

 I 1 kap. 6 § regeringsformen sägs, att

 regeringen styr riket och att den är

 ansvarig inför riksdagen. I 12 kap.

 regeringsformen anges formerna för

 riksdagens kontroll och ansvarsutkrä-

 vande.

 14

 Vad som ryms i begreppet den styrande

 makten är inte definierat i

 regeringsformen. I förarbetena till lagen

 sägs att man av regeringsformens innehåll

 får läsa sig till innebörden (se prop.

 1973:90 s. 230). Härav följer, att i den

 styrande makten alltså inte ingår de

 befogenheter som tillkommer riksdagen,

 dvs. främst stiftande av lag och

 fastställande av statsbudgeten. I den

 styrande makten inryms inte heller

 domstolarnas rättsskipning. Däri ingår

 däremot en vidsträckt förordningsmakt,

 grundad dels på delegation av riksdagen,

 dels direkt på regeringsformens

 bestämmelser. Överenskommelser med annan

 stat eller mellanfolklig organisation

 ingås av regeringen, dock med förbehåll

 för att riksdagens godkännande i vissa

 fall måste inhämtas.

 Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder

 statliga förvaltningsmyndigheter under

 regeringen, bortsett från riksdagens myn-

 digheter. Även kyrkomötets myndigheter är

 undantagna (punkt 11 i övergångsbestäm-

 melserna till regeringsformen). Förvalt-

 ningsmyndigheternas främsta uppgift är

 att under lagarna verkställa den styrande

 maktens beslut.

 Myndigheterna har en betydande

 självständighet. Särskilt viktigt är, att

 enligt 11 kap. 7 § regeringsformen

 regeringen inte får bestämma, hur en

 förvaltningsmyndighet skall i särskilt

 fall besluta i ärenden som rör

 myndighetsutövning mot enskild eller mot

 kommun eller som rör tillämpning av lag.

 Allt som ingår i regeringens styrande

 funktion är inte omnämnt i

 regeringsformen. Överhuvud torde gälla

 att denna funktion bör uppfattas som en

 restfunktion först och främst i för-

 hållande till riksdagens befogenheter.

 Skälen för regeringens förslag

 Arbetsgivarorganisationen för det

 statliga området bör inte bedriva sin

 verksamhet som ideell förening

 Arbetsgivarorganisationer inom den

 privata sektorn brukar vanligtvis bedriva

 sin verksamhet i form av ideella

 föreningar. Denna verksamhetsform anses

 ge arbetsgivarorganisationen en uttalad

 självständighet.

 Det skulle utifrån rent principiella

 utgångspunkter därför kunna hävdas att

 den av riksdagen på grundval av främst

 Arbetsgivarkommitténs överväganden (se

 SOU 1992:100 s. 80 f.) godkända

 arbetsgivarorganisationen för det

 statliga området i form av en

 uppdragsmyndighet inte ger en tillräcklig

 självständighet. Detta även om

 organisationsreformen i sig innebär en

 genomgripande förändring, inte minst

 genom att avtalen på det statliga området

 - med undantag för huvudavtalen och MBA-R

 - fr.o.m. år 1995 inte längre skall

 behöva träffas under förutsättning av

 regeringens godkännande (se avsnitt 4).

 Enligt riksdagens godkännande avsågs i

 stället Statens arbetsgivarverk den 1

 juli 1994 ombildas till en s.k. uppdrags-

 myndighet med den för svensk

 statsförvaltning nya formen med ett

 beslutande "årsmöte" bestående av

 myndigheter och icke-statliga

 arbetsgivare.

 Den nya myndighetsform som presenterades

 i 1993 års budgetproposition uppvisar

 flera organisatoriska likheter med en

 ideell förening. Många av de problem som

 skulle behöva lösas inom ramen för en

 sådan tänkt myndighetsmodell är därför

 gemensamma med föreningsformen.

 Såsom närmare beskrivits i bakgrunden

 syftar organisationsreformen bl.a. till

 att i linje med den numera genomförda

 reformen med rambudgetering framhäva att

 myndigheterna har ett eget ansvar för

 lönebildning och anställningsvillkor.

 Reformen innebär dock att regeringen

 fortfarande har ett övergripande ansvar

 för de samhällsekonomiska konsekvenserna.

 En betydelsefull skillnad i förhållande

 till den privata sektorn består däri att

 staten har ett särskilt ansvar för vissa

 grundläggande samhällsfunktioner - bl.a.

 försvaret och rättsväsendet - där det

 inte finns någon alternativ huvudman.

 I riksdagens och regeringens

 övergripande ansvar ingår att fatta

 beslut om i vilken form

 arbetsgivarfunktionen på det statliga

 området skall utövas. Väljs därvid någon

 annan form än myndighetsformen finns en

 uppenbar risk att framför allt rege-

 ringens möjligheter att fullgöra nämnda

 grundläggande funktioner beskärs på ett

 inte tillfredsställande sätt. Detta

 gäller i särskilt hög grad om

 associationsformen förening väljs för att

 utöva arbetsgivarfunktionen.

 En av många komplikationer som

 tillkommer med en ideell förening som

 organisationsform för en

 arbetsgivarorganisation för det statliga

 området utgör det förhållandet att

 statliga myndigheter inte kan bilda en

 ideell förening. För att bilda en sådan

 förening krävs nämligen minst två

 självständiga rättssubjekt. En myndighet

 utgör i allmänhet en del av det odelbara

 rättssubjektet staten.

 Förutom nämnda grundläggande brist i

 fråga om själva personsammanslutningen

 för att kunna bilda en arbetsgivarorgani-

 sation för det statliga området,

 förutsätter den privaträttsliga

 associationsformen ideell förening också

 att sammanslutningen skall vara grundad

 på en frivillig överenskommelse.

 En ideell förening förutsätter även en

 principiell öppenhet som innebär att

 medlemmar kan träda ut och nya medlemmar

 kan träda in. Ett av de krav som vi i

 bakgrunden redovisat för en

 arbetsgivarorganisation är att

 organisationen framstår stark och därför

 bör omfatta samtliga myndigheter som har

 tilldelats ett uttalat ansvar för

 kostnadsutvecklingen inom sitt område,

 däribland för lönekostnaderna. Vidare är

 en av grunderna i 1965 års

 förhandlingsrättsreform att

 konflikträtten hålls samman på central

 nivå inom respektive huvudorganisation

 (se också avsnitt 5). Föreningsformen

 skulle kräva att konflikträtten delas upp

 och följer respektive myndighet. Det är

 svårt att överblicka de negativa

 konsekvenser som en sådan åtgärd skulle

 innebära för lönebildningen och

 arbetsfreden på det statliga området, där

 det bl.a. skulle saknas verksamma medel

 att i praktiken motverka uppkomsten av

 samhällsfarliga konflikter.

 Mot den här tecknade bakgrunden samt de

 olika och delvis motstridiga krav som kan

 ställas på en arbetsgivarorganisation i

 allmänhet och på en sådan organisation

 för det statliga området i synnerhet

 framstår - också om man ser bort från

 noterade formella och konstitutionella

 hinder - organisationsformen ideell före-

 ning i vart fall inte mer ändamålsenlig

 än myndighetsformen. Vår uppfattning är

 därför - i likhet med Arbetsgivarkom-

 mittén - att någon annan organisa-

 tionsform än myndighetsformen inte bör

 komma i fråga för arbets-

 givarorganisationen för det statliga

 området.

 Vi avser alltså inte att vidare utreda

 eller lägga fram förslag om formen ideell

 förening eller någon annan associations-

 form för en arbetsgivarorganisation för

 det statliga området. Vi avser inte

 heller att för närvarande ta initiativ

 till någon förändring av grunderna för

 1965 års förhandlingsrättsreform.

 En modifierad uppdragsmyndighet med ett

 arbetsgivarkollegium

 Vi noterade redan i 1993 års

 budgetproposition att formen med en upp-

 dragsmyndighet med ett beslutande

 "årsmöte" med både myndigheter och

 icke-statliga arbetsgivare är förenad med

 vissa rättsliga komplikationer. Detta har

 också bekräftats av Lagrådet, som alltså

 menar sig på grund av konstitutionella

 tveksamheter inte kunna tillstyrka att de

 remitterade förslagen läggs till grund

 för lagstiftning.

 Med hänsyn till de av Lagrådet anmälda

 konstitutionella tveksamheterna föreslår

 vi att Statens arbetsgivarverk ombildas

 till en uppdragsmyndighet med en

 modifierad organisation i förhållande

 till den som presenterades i 1993 års

 budgetproposition.

 Såsom också Lagrådet antecknat kan på

 goda grunder göras gällande att det finns

 skäl att välja en lösning som avviker

 från det normala för statliga myndigheter

 just för den uppdragsmyndighet som skall

 utgöra arbetsgivarorganisationen för det

 statliga området.

 Vi föreslår att uppdragsmyndighetens

 beslutande organ i stället för ett

 årsmöte skall utgöras av ett

 arbetsgivarkollegium. Kollegiets

 ledamöter skall utses av regeringen efter

 förslag av kollegiet. Ledamöterna bör

 företrädesvis vara myndighetschefer eller

 motsvarande personer med ett uttalat

 ansvar för myndighetens lönekostnader.

 Ledamöterna bör utses till ett sådant

 antal att samtliga de myndigheter - dvs.

 också små myndigheter - och eventuellt

 icke-statliga arbetsgivare som företräds

 av uppdragsmyndigheten ges inflytande i

 kollegiet. Någon form av differentierat

 röstvärde behöver därför inte tillämpas

 (jfr prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 90).

 Det bör ankomma på arbetsgivarkollegiet

 att genom en arbetsordning närmare

 fastställa formerna för myndigheternas

 inflytande i arbetsgivarorganisationen.

 Kollegiet bör också fastställa de

 avgifter som skall betalas till

 uppdragsmyndigheten och utse en styrelse

 för myndigheten.

 Regeringen utser för närvarande ledamöter

 i olika partsammansatta organ, såsom

 Statstjänstenämnden. En uppgift som också

 är lämplig att lägga på

 uppdragsmyndigheten är att lämna förslag

 till ledamöter i sådana organ.

 15

 Myndighetens styrelse skall förutom

 beredande och verkställande uppgifter ha

 beslutanderätt i löpande frågor och

 därvid bl.a. utse myndighetens chef. Som

 närmare framgår i avsnitt 7 avser vi att

 i instruktionen för uppdragsmyndigheten

 föra in föreskrifter om att chefen för

 myndigheten skall utses av styrelsen.

 Genom den här angivna uppbyggnaden av

 uppdragsmyndighetens organisation, som

 alltså närmare skall framgå av myndig-

 hetens instruktion, anser vi att

 regeringens styrande makt (jfr 1 kap. 6 §

 regeringsformen) i tillräcklig omfattning

 kan utövas beträffande myndigheten och

 att Lagrådets synpunkter därmed blir

 tillgodosedda. Samtidigt kan reformen

 såsom den godkänts av riksdagen i

 anslutning till behandlingen av 1993 års

 budgetproposition i allt väsentligt

 genomföras som planerat och myndigheterna

 därmed ges ett mera avgörande inflytande

 över arbetsgivarorganisationen för det

 statliga området. Hur och när reformen

 närmare skall genomföras återkommer vi

 till i avsnitt 8.

 7 Vem skall få skilja chefen för

 arbetsgivarorganisationen för det

 statliga området från anställningen?

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak

 med regeringens bedömning (se betänkandet

 s. 81 f.).

 Remissinstanserna: Flertalet

 remissinstanser lämnar kommitténs förslag

 utan erinran.

 Hovrätten för Västra Sverige och

 Överstyrelsen för civil beredskap

 avstyrker dock förslaget. Även

 Justitiekanslern ställer sig tveksam till

 förslaget i denna del. Kammarkollegiet

 anser att fördelningen mellan styrelsen

 och verkschefen av befogenhet och ansvar

 bör belysas ytterligare och anser sig

 inte kunna bedöma konsekvenserna av att

 regeringen på föreslaget sätt delegerar

 sin utnämningsrätt.

 Nuvarande ordning: Enligt 2 §

 inrättandeförordningen (1991:1749) in-

 rättas en tjänst av den myndighet som

 tillsätter tjänsten, med undantag för

 bl.a. tjänster som är avsedda för myndig-

 hetschefer.

 Av 11 kap. 9 § regeringsformen framgår

 att regeringen eller den myndighet som

 regeringen bestämmer tillsätter tjänster

 vid förvaltningsmyndigheter som lyder

 under regeringen.

 Enligt 7 kap. 1 § lagen om offentlig

 anställning (1976:600) får en arbets-

 tagare skiljas från anställningen bara

 med stöd av föreskrifterna i den lagen.

 Enligt 7 kap. 10 § samma lag gäller att

 en chef för en statlig förvalt-

 ningsmyndighet som är förordnad för en

 bestämd tid, under förordnandetiden bara

 kan förflyttas till en annan statlig

 tjänst som tillsätts på samma sätt. En

 förflyttning får bara beslutas om det är

 påkallat av organisatoriska skäl eller

 annars är nödvändigt av hänsyn till

 myndighetens bästa.

 Genom 7 kap. 9 § lagen om offentlig

 anställning finns en möjlighet att med

 omedelbar verkan skilja visstidsförord-

 nade affärsverkschefer från anställningen

 (se prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29,

 rskr. 1986/87:226). En affärsverkschef

 kan skiljas från anställningen före ut-

 gången av förordnandetiden, om det är

 nödvändigt av hänsyn till verkets bästa.

 Skälen för regeringens bedömning: I 1993

 års budgetproposition (prop. 1992/93:100

 bil. 8 s. 89) föreslog vi att uppdrags-

 myndigheten själv skulle få utse sin

 styrelse. Myndighetens chef skulle i sin

 tur utses av styrelsen. Regeringen avses

 alltså inte medverka i något av fallen.

 Arbetsgivarorganisationen för det stat-

 liga området skulle härigenom ges ett

 större mått av självständighet samtidigt

 som myndigheterna ges ett större infly-

 tande över organisationen.

 Motsvarande modell för att utse chef och

 styrelse kan som konstaterats i avsnitt 6

 med fördel användas också på den något

 modifierade form av uppdragsmyndighet som

 vi numera föreslår för arbetsgivarorga-

 nisationen för det statliga området.

 För att ytterligare tydliggöra uppdrags-

 myndighetens mera fristående ställning

 från regeringen än den enligt nuvarande

 myndighetsform, är det en riktig ordning

 att den som tillsätter chefen, dvs.

 uppdragsmyndighetens styrelse, också bör

 ges möjlighet att avbryta ett mindre väl

 fungerande chefsskap och även mot chefens

 vilja entlediga honom eller henne. Det

 kan t.ex. bli aktuellt om chefen har

 förlorat styrelsens förtroende eller har

 uppenbara svårigheter att samarbeta med

 den. Det avgörande för ett beslut om

 entledigande är dock om det kan anses

 nödvändigt med hänsyn till

 arbetsgivarorganisationens bästa.

 Även om skälen för att i förtid kunna

 skilja en affärsverkschef från an-

 ställningen inte fullt ut är desamma som

 nu kan anföras för att införa motsvarande

 ordning i fråga om chefen för arbets-

 givarorganisationen, framstår nuvarande

 ordning i 7 kap 9 § lagen om offentlig

 anställning som ändamålsenlig också för

 det senare fallet. Motsvarande bestämmel-

 ser bör därför i framtiden tillämpas

 också på chefen för arbetsgivarorga-

 nisationen för det statliga området.

 I likhet med affärsverkscheferna kräver

 en sådan ordning för entledigande, att

 anställningsvillkoren för chefen för

 uppdragsmyndigheten utformas något

 annorlunda än för flertalet andra

 verkschefer. De närmare villkoren -

 däribland frågan om pension eller

 avgångsvederlag - bör regleras i det

 enskilda anställningsavtal som träffas

 mellan styrelsen och verkschefen i sam-

 band med anställningen.

 Vi har nyligen i en lagrådsremiss om

 ändrad lagstiftning för statsanställda

 m.fl. överlämnat för Lagrådets yttrande

 ett förslag till lag om offentlig

 anställning, som skall ersätta den nuva-

 rande lagen med samma namn från år 1976.

 Föreskrifterna i 7 kap. 9 § i nuvarande

 lag om offentlig anställning beträffande

 skiljande av affärsverkschefer från

 anställningen föreslås i remissen bli

 överförda till den nya lagen utan några

 ändringar i sak. Föreskrifterna i 15 kap.

 1 § nuvarande lag om vem som skall pröva

 bl.a. frågan om att skilja en affärsverk-

 schef från anställningen avses däremot

 inte bli reglerad i den nya lagen. Sådana

 föreskrifter bör lämpligen ges i en

 förordning.

 Vi lägger därför inte nu fram några

 lagförslag med anledning av våra

 överväganden (jfr bilaga 2.3), utan avser

 i stället att i en kommande proposition

 med förslag till ny lag om offentlig

 anställning föreslå att föreskrifterna om

 skiljande av affärsverkschefer också blir

 tillämpliga på chefen för

 arbetsgivarorganisationen för det

 statliga området.

 8 När och hur skall ombildningen av

 arbetsgivarorganisationen genomföras?

 Kommitténs förslag: Arbetsgivarkommittén

 föreslog att den nya statliga arbetsgiva-

 rorganisationen liksom en ny ställ-

 företrädarlag skulle träda i kraft den 1

 juli 1993 (se betänkandet, bilagorna 6

 och 7).

 Remissinstanserna lämnar kommitténs

 förslag utan erinran.

 Skälen för regeringens förslag

 Förberedelsearbetet inför ombildningen

 till en uppdragsmyndighet

 I 1993 års budgetproposition (prop.

 1993/94:100 bil. 8 s. 89) anfördes i

 fråga om Statens arbetsgivarverks om-

 bildning till en uppdragsmyndighet

 följande:

 "För budgetåret 1993/94 tilldelas SAV

 ett anslag utifrån sedvanlig an-

 slagsberäkning. Samtidigt utfärdar

 regeringen en instruktion för den nya

 arbetsgivarorganisationen som bl.a.

 ger de obligatoriskt anslutna myndig-

 heterna rätt att genom årsmötesbeslut

 välja styrelse och fastställa myndig-

 heternas avgifter till organisationen

 för nästkommande budgetår. Efter ett

 övergångs- och förberedelseår, med en

 regeringstillsatt styrelse och chef

 enligt nuvarande ordning, kan således

 den nya arbetsgivarorganisationen

 träda i kraft den 1 juli 1994."

 I regleringsbrevet för Statens

 arbetsgivarverk för budgetåret 1993/94

 anmodade vi verket att i samråd med

 Riksrevisionsverket under perioden

 förbereda ombildningen av verket till en

 uppdragsmyndighet fr.o.m. budgetåret

 1994/95 i enlighet med riksdagens beslut.

 Vidare borde verket förbereda organi-

 sation och sammankallande av årsmöte, som

 avsågs äga rum under våren 1994. Verket

 skulle också enligt regleringsbrevet till

 regeringen redovisa förberedelsearbetet

 inför det avsedda årsmötet och förslag

 till röstningsförfarande med

 differentierat röstvärde för att värna om

 de mindre myndigheternas inflytande.

 Statens arbetsgivarverk och övriga

 berörda myndigheters förberedelsearbete

 och tidsplanen för ett ombildande till en

 uppdragsmyndighet torde endast marginellt

 komma att påverkas av det här (se avsnitt

 6) något modifierade förslaget till

 organisation för uppdragsmyndigheten.

 Genomförandet

 Närmare föreskrifter om Statens

 arbetsgivarverks uppgifter och organisa-

 tion finns i dag i förordningen

 (1989:517) med instruktion för Statens

 arbetsgivarverk. Vi avser att med ut-

 gångspunkt i bl.a. Statens arbets-

 givarverks förväntade redovisning av

 förberedelsearbetet och därmed

 sammanhörande förslag under våren 1994

 besluta en instruktion som kan tillämpas

 på uppdragsmyndigheten. I samband härmed

 kan eventuellt - efter förslag från

 myndigheten - beslutas om byte av namn

 för Statens arbetsgivarverk. En

 namnändring kan nämligen medverka till

 att ytterligare framhäva

 uppdragsmyndigheten som en utpräglad och

 tydlig arbetsgivarorganisation för det

 statliga området.

 Uppdragsmyndigheten kan alltså i

 enlighet med vad riksdagen redan har

 godkänt påbörja sin verksamhet den 1 juli

 1994.

 Riksdagen kan under år 1994 besluta att

 upphäva 9 kap. 11 § regeringsformen med

 tillhörande konsekvensändringar i riks-

 dagsordningen och i sekretesslagen (jfr

 avsnitten 4, 9.2 och 9.3) samt upphäva

 ställföreträdarlagen (jfr avsnitt 5).

 Sedan de nämnda lagförslagen trätt i

 kraft den 1 januari 1995 kan upp-

 dragsmyndigheten fullt ut bedriva sin

 verksamhet som arbetsgivarorganisation.

 Nu gällande ramavtal för löner m.m. löper

 ut vid utgången av juni 1995 och nya

 avtal kan därför slutas av upp-

 dragsmyndigheten.

 9 Författningskommentarer

 9.1 Förslaget till lag om ändring i

 regeringsformen

 Förslaget innebär att 9 kap. 11 §

 regeringsformen upphävs vid utgången av

 år 1994 (se vidare avsnitt 4).

 En sådan ändring innebär att

 finansutskottet inte längre skall behöva

 överlägga i förhandlingsfrågor om

 anställningsvillkor med det statsråd som

 regeringen bestämmer eller godkänna avtal

 i frågor om anställningsvillkor som

 gäller statens arbetstagare eller i

 övrigt tillhör riksdagens prövning. Ett

 sådant godkännande kommer alltså inte att

 behövas ens när avtalen gäller en

 generell reglering av tjänstemännens

 anställningsvillkor i samband med de

 allmänna avtalsrörelserna eller annars är

 av avsevärd och självständig stats-

 finansiell betydelse.

 Bestämmelserna i 9 kap. 11 §

 regeringsformen har inte varit tillämpli-

 ga på arbetstagarna på riksdagsområdet

 utan att för dessa har i stället gäller

 vad som är föreskrivet i lag. Upphävandet

 av paragrafen innebär därför inte någon

 ändring i sak på riksdagsområdet.

 9.2 Förslaget till lag om ändring i

 riksdagsordningen

 Förslaget till upphävande av 9 kap. 11 §

 regeringsformen (jfr avsnitten 4 och 9.1)

 föranleder följdändringar i form av att

 hänvisningar till paragrafen tas bort i 4

 kap. 5 § riksdagsordningen och i

 tilläggsbestämmelsen 4.8.1 till samma

 lag.

 Vidare upphävs 4 kap. 16 §

 riksdagsordningen, som innehåller be-

 stämmelser om att en ledamot, suppleant

 eller tjänsteman inte utan finansut-

 skottets tillstånd får yppa vad som har

 förekommit vid behandlingen av en fråga

 enligt 9 kap. 11 § regeringsformen,

 förrän avtal har träffats eller

 förhandlingen annars har slutförts eller

 förslag som avses i paragrafen har lagts

 fram för utskottet.

 Ändringarna i riksdagsordningen föreslås

 träda i kraft samtidigt med ändringarna i

 regeringsformen, dvs. den 1 januari 1995.

 Bestämmelserna i 4 kap. 16 §

 riksdagsordningen skall dock övergångsvis

 tillämpas i fråga om vad som har

 förekommit vid behandlingen i finansut-

 skottet av frågor enligt 9 kap. 11 §

 regeringsformen före ikraftträdandet.

 9.3 Förslaget till lag om ändring i

 sekretesslagen

 (1980:100)

 6 kap. 5 §

 I paragrafen finns bl.a. föreskrifter om

 sekretesstiden och om vem som prövar

 frågor om utlämnade av uppgifter i sådana

 handlingar som har upprättats hos eller

 inkommit till finansutskottet vid

 behandlingen av frågor enligt 9 kap. 11 §

 regeringsformen (jfr prop. 1984/85:83).

 Förslaget om upphävande av 9 kap. 11 §

 regeringsformen (se avsnitten 4 och 9.1)

 medför konsekvensändringar i 5 § andra

 och tredje styckena.

 11 kap. 2 §

 Upphävandet av 4 kap. 16 §

 riksdagsordningen (se avsnitt 9.2) medför

 en konsekvensändring i 2 § första

 stycket.

 16

 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

 Ändringarna i sekretesslagen föreslås

 träda i kraft samtidigt med ändringen i

 regeringsformen, dvs. den 1 januari 1995.

 I fråga om sådana handlingar som har

 upprättats hos eller inkommit till

 finansutskottet i anledning av utskottets

 behandling av en fråga enligt 9 kap. 11 §

 regeringsformen före ikraftträdande bör

 dock sekretessen övergångsvis gälla, dock

 längst till dess förhandlings-

 överenskommelse träffats eller förhål-

 landet annars har reglerats. Föreskrifter

 om detta tas in i punkt 2 till övergångs-

 bestämmelserna till lagen.

 9.4 Förslaget till lag om upphävande av

 lagen (1965:576) om ställföreträdare

 för kommun vid vissa

 avtalsförhandlingar m.m.

 Genom den föreslagna lagen upphävs

 ställföreträdarlagen vid utgången av år

 1994, dvs. samtidigt som 9 kap. 11 §

 regeringsformen. Härigenom tillgodoses

 även Lagrådets synpunkter beträffande

 kronologin för genomförandet av de olika

 lagförslagen (se bilaga 3).

 Sådana anställnings- eller arbetsvillkor

 som med stöd av ställföreträdarlagen

 slutits genom kollektivavtal eller på

 något annat sätt enhetligt reglerats

 gäller självfallet också efter att den

 lagen upphävts. Exempel på sådana avtal

 som alltså gäller också efter utgången av

 år 1994, är de ramavtal om löner m.m.

 1993-1995 för statstjänstemän m.fl. (RALS

 1993-95) som gäller under tiden den 1

 april 1993 - den 30 juni 1995 och som

 slutits mellan Statens arbetsgivarverk

 och SACO-S, SF respektive TCO-OF:s

 förbundsområden inom det statliga för-

 handlingsområdet sammantagna.

 Om inte senast vid utgången av år 1994

 pågående överväganden om eventuellt

 ändrat huvudmannaskap för de statligt

 reglerade biskops- och prästtjänsterna i

 Svenska kyrkan har föranlett några åt-

 gärder bör kompletterande ändringar göras

 i kyrkolagen. Bland annat motsvarande

 föreskrifter om konflikträtten som i dag

 finns i ställföreträdarlagen förs då in i

 kyrkolagen.

 De föreskrifter som i dag i

 ställföreträdarlagen är tillämpliga på

 försäkringskasseanställda bör föras in i

 lagen om allmän försäkring. Eftersom en

 sådan reglering kräver ytterligare

 överväganden, görs ställföreträdarlagen

 genom en övergångsbestämmelse tills

 vidare tillämplig på de

 försäkringskasseanställda.

 Övergångsbestämmelsen kommer att kunna

 upphävas då de i avsnitt 5 aviserade

 ändringarna i lagen om allmän försäkring

 träder i kraft.

 De övriga icke-statliga arbetsgivare som

 vid ställföreträdarlagens upphävande

 företräds av Statens arbetsgivarverk med

 stöd den lagen skall i fortsättningen

 också kunna företrädas av verket, om

 arbetsgivaren önskar det.

 17

 Bilagor

 1 Sammanfattningen i betänkandet Staten

 och arbetsgivarorganisationerna (SOU

 1992:100)

 I föreliggande betänkande, Staten och

 arbetsgivarorganisationerna, behandlar

 arbetsgivarkommittén frågan om hur

 statens framtida centrala

 arbetsgivarfunktion bör utformas för

 myndigheter samt för företag och

 stiftelser där staten är huvudman.

 För närvarande finns det tre

 arbetsgivarorganisationer på det statliga

 området, nämligen Statens

 arbetsgivarverk, Arbetsgivaralliansen och

 Arbetsgivarföreningen BOA. Vissa av

 staten ägda bolag är anslutna till

 Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF).

 Vidare finns statligt ägda företag som

 inte är medlemmar i någon arbetsgiva-

 rorganisation. Med stöd av den s.k.

 ställföreträdarlagen medverkar

 arbetsgivarverket vid förhandlingar om

 anställningsvillkor för arbetstagare hos

 vissa icke-statliga arbetsgivare.

 Arbetsgivarkommittén anser att det inte

 går att lämna förslag till en framtida

 utformning av statens centrala

 arbetsgivarfunktion utan att sätta in

 frågan i ett större sammanhang för hela

 arbetsmarknaden.

 Den svenska arbetsmarknaden uppvisar

 idag en splittrad bild på arbets-

 givarsidan. Det finns ett tjugotal

 sammanslutningar på centralorganisa-

 tionsnivå som företräder arbetsgivare.

 Arbetsgivarkommittén anser att detta

 förhållande är ogynnsamt, framförallt

 därför att arbetsgivarnas "första linjens

 ansvar" uttunnas. Detta ansvar innebär

 att arbeta för en lönebildning som med-

 verkar till samhällsekonomisk balans och

 ökad konkurrenskraft för näringslivet. Av

 denna anledning har kommittén - som en

 del av uppgiften att reformera den

 statliga arbetsgivarfunktionen - ägnat

 betydande intresse åt arbetsgivarsidans

 samverkansbehov.

 Kommittén presenterar en struktur som

 öppnar möjligheter till ökad samverkan

 inom och mellan de tre största sektorerna

 nämligen näringslivet, kommunal sektor

 och statsförvaltningen. Den struktur som

 linjeras upp bygger på idén att företag

 med staten som huvudman på samma sätt som

 andra arbetsgivare är betjänta av att

 samverka inom arbetsgivarsidans olika

 branschförbund (motsvarande).

 Arbetsgivarkommittén vill betona att det

 inte bör vara ägarförhållandet som avgör

 hos vilken arbetsgivarorganisation före-

 tag bör vara medlem utan i stället hur

 deras kommersiella intressen bäst

 tillgodoses.

 Kommittén noterar med tillfredsställelse

 att SAF och Arbetsgivaralliansen inlett

 överläggningar om att alliansens

 näringslivsdel kan inträda i SAF och att

 man även inom Arbetsgivarföreningen BOA

 diskuterar framtiden i liknande termer.

 Arbetsgivarorganisationen för de

 statliga myndigheterna bör utöva sin

 verksamhet på ett självständigt sätt i

 förhållande till den politiska nivån.

 Alla arbetsgivarorganisationer i den

 föreslagna strukturen kommer härmed att i

 förhållande till regeringen fullgöra sina

 förhandlingsuppgifter självständigt. I

 strukturen kan de samverka med varandra

 för att uppnå arbetsfred, produk-

 tivitetsbefrämjande lokal lönesättning

 och en total lönekostnadsutveckling som

 är förenlig med samhällsekonomisk balans

 och internationell konkurrenskraft. Den

 statliga arbetsgivarorganisationen bör

 vara väl förankrad i myndigheternas

 intressen som arbetsgivare. Kommittén har

 övervägt vilken verksamhetsform som bör

 väljas för denna organisation. Med hänsyn

 till riksdagens och regeringens över-

 gripande ansvar för statsförvaltningen

 har kommittén funnit att en anpassad form

 av uppdragsmyndighet bör väljas.

 Ramanslagsutredningen föreslår i sitt

 betänkande (SOU 1992:102) om

 myndigheternas förvaltningskostnader att

 tydliga finansiella ramar införs för

 myndigheternas verksamhet. Det innebär

 att myndigheterna bör kunna ta ett större

 ansvar bl.a. som arbetsgivare. Enligt

 Arbetsgivarkommittén är det naturligt att

 myndigheterna därvid får ett direkt in-

 flytande på tillsättning av den statliga

 arbetsgivarorganisationens styrelse, dess

 finansiering m.m. I avvaktan på bl.a. ett

 sådant system med tydliga utgiftsramar

 lämnar dock kommittén endast förslag om

 vissa steg som i dagsläget bör tas i

 denna riktning. Det innebär att avtal bör

 kunna träffas utan förbehåll om

 regeringens godkännande och att

 verksamheten bör finansieras med avgifter

 från myndigheterna. Organisationens sty-

 relse bör domineras av myndig-

 hetsföreträdare.

 Arbetsgivarkommittén har funnit att

 behov även framdeles föreligger för en

 särskild s.k. ställföreträdarlag. Den bör

 dock endast omfatta försäkringskassorna

 och präster inom Svenska kyrkan. För

 övriga organisationer som idag omfattas

 av ställföreträdarlagen bör

 arbetsgivarorganisationen kunna bistå med

 förhandlingsmedverkan och annan service.

 Arbetsgivarkommitténs förslag bör ge

 förutsättningar för den samverkan mellan

 arbetsgivare som är nödvändig för att

 upprätthålla "ett första linjens ansvar"

 för en lönebildning som ger Sverige

 internationell konkurrenskraft.

 29

 2 Lagrådsremissens lagförslag

 2.1 Förslag till lag om upphävande av

 lagen (1965:576) om ställföreträdare

 för kommun vid vissa avtalsför-

 handlingar m.m.

 Härigenom föreskrivs att lagen

 (1965:576) om ställföreträdare för kommun

 vid vissa avtalsförhandlingar m.m. skall

 upphöra att gälla vid utgången av juni

 1994.

 Den upphävda lagen gäller fortfarande i

 fråga om

 1. sådana anställnings- eller av-

 talsvillkor som med stöd av den lagen

 slutits genom kollektivavtal eller på

 något annat sätt enhetligt reglerats och

 som gäller vid utgången av juni 1994,

 2. fastställande av anställnings- eller

 arbetsvillkor för sådana arbetstagare som

 anges i 18 kap. 13 § tredje stycket lagen

 (1962:381) om allmän försäkring och i 32

 kap. 11 § kyrkolagen (1992:300).

 2.2 Förslag till lag om överlämnande av

 förvaltningsuppgifter till vissa

 icke-statliga arbetsgivare

 Härigenom föreskrivs följande.

 1 § Regeringen får besluta att en

 icke-statlig arbetsgivare får delta i

 beslut om utseende av styrelse för

 Statens arbetsgivarverk och om avgifter

 till verket. Ett sådant beslut gäller

 bara om arbetsgivaren har uppdragit åt

 verket att med bindande verkan för

 arbetsgivaren genom kollektivavtal eller

 på något annat sätt enhetligt reglera

 arbetsvillkoren för arbetstagare som är

 anställda hos arbetsgivaren.

 2 § En icke-statlig arbetsgivare som med

 stöd av övergångsbestämmelserna till

 lagen (1993:000) om upphävande av lagen

 (1965:576) om ställföreträdare för kommun

 vid vissa avtalsförhandlingar m.m. skall

 företrädas av Statens arbetsgivarverk får

 delta i sådana beslut som avses i 1 §.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari

 1994.

 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen

 (1976:600) om offentlig anställning

 Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § och

 15 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig

 anställning[2] skall ha följande lydelse.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 7 kap.

 9 §

 Är chefen för ett statligt affärsverk

 förordnad för bestämd tid, får han skil-

 jas från sin tjänst före utgången av

 denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn

 till verkets bästa.

 Detta skall också

 gälla för chefen

 för Statens arbets-

 givarverk.

 15 kap.

 1 §

 Fråga om Fråga om

 anställnings upphör- anställnings upp-

 ande som avses i 7 hörande som avses i

 kap. 2-4, 11 eller 7 kap. 2-4 §, 9 §

 12 § prövas av den andra stycket, 11

 myndighet som till- eller 12 § prövas

 sätter tjänsten, om av den myndighet

 inte annat följer av som tillsätter

 5 § nedan eller av tjänsten, om inte

 föreskrift eller annat följer av 5 §

 särskilt beslut som nedan eller av

 regeringen meddelar. föreskrift eller

 Fråga om särskilt beslut som

 anställnings upp- regeringen med-

 hörande enligt 7 delar.

 kap. 5, 7 eller 9 § Fråga om

 prövas av rege- anställnings upp-

 ringen, om inte hörande enligt 7

 annat följer av 5 § kap. 5, 7 § eller 9

 nedan. Närmare före- § första stycket

 skrifter meddelas av prövas av regering-

 regeringen. en, om inte annat

 följer av 5 §

 nedan. Ytterligare

 föreskrifter

 meddelas av rege-

 ringen.

 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli

 1994.

 2. Äldre föreskrifter i 7 kap. 9 § och

 15 kap. 1 § skall tillämpas på ett

 förordnande som chef för Statens

 arbetsgivarverk som har börjat löpa före

 lagens ikraftträdande.

 **FOOTNOTES**

 [2] Lagen omtryckt 1991:600.

 31

 3 Lagrådets yttrande

 Utdrag ur protokoll vid sammanträde

 1993-10-29

 Närvarande: justitierådet Per Jermsten,

 justitierådet Lars Å.[REDACTED_EFTERNAMN],

 regeringsrådet Sigvard Holstad.

 Enligt protokoll vid regeringssammanträde

 den 7 oktober 1993, varvid statsrådet

[REDACTED_EFTERNAMN] varit föredragande, har regeringen

 för Lagrådets yttrande överlämnat förslag

 till

 1. lag om upphävande av lagen (1965:576)

 om ställföreträdare för kommun vid

 vissa avtalsförhandlingar, m.m.

 2. lag om överlämnande av

 förvaltningsuppgifter till vissa

 icke-statliga arbetsgivare,

 3. lag om ändring i lagen (1976:600) om

 offentlig anställning.

 Förslagen har inför Lagrådet föredragits

 av rådmannen Robert[REDACTED_EFTERNAMN].

 Förslagen föranleder följande yttrande

 av Lagrådet:

 Allmänna synpunkter

 De framlagda lagförslagen utgör enligt

 remissen en uppföljning av riksdagens

 beslut (rskr 1992/93:205) att Statens

 arbetsgivarverk skall ombildas till en

 uppdragsmyndighet fr.o.m. den 1 juli

 1994. Detta beslut baserades på ett

 förslag i regeringens budgetproposition

 1992/93:100 Bilaga 8 under F 1. Till

 grund för detta förslag låg i sin tur ett

 betänkande från Arbetsgivarkommittén (SOU

 1992:100) Staten och arbetsgivarorga-

 nisationerna.

 Under remissbehandlingen av nämnda

 betänkande påtalade några remissinstanser

 - bl.a. Justitiekanslern, Hovrätten för

 Västra Sverige, Stockholms universitets

 Juridiska fakultetsnämnd samt Juridiska

 fakultetsstyrelsen vid Uppsala

 universitet - att det fanns behov av

 ytterligare utredning av de juridiska

 aspekterna på kommitténs förslag. Vad som

 därvid åsyftades var bl.a. bestämmelsen i

 9 kap. 11 § regeringsformen (RF) om

 finansutskottet och dess rätt att på

 riksdagens vägnar godkänna avtal i frågor

 rörande anställningsvillkor för statens

 arbetstagare, bestämmelsen i 11 kap. 9 §

 första stycket RF om tjänst som tillsätts

 av regeringen samt frågan om den

 föreslagna organisationens ställning som

 myndighet under regeringen enligt 11 kap.

 6 § första stycket RF.

 Av den allmänna motiveringen i

 förevarande lagrådsremiss framgår att

 avsikten bakom lagförslagen är att

 ombilda Statens arbetsgivarverk till en

 "uppdragsmyndighet" som ges en gentemot

 regeringen "så fristående ställning som

 möjligt (jfr 11 kap. 6 § första stycket

 regeringsformen)". Det framhålls i annat

 sammanhang att verket, genom en föresla-

 gen ordning med ett beslutande årsmöte,

 skall ges en långtgående frihet att själv

 få bestämma om uppdragsmyndighetens

 interna organisation och

 verksamhetsformer. Instruktionen för

 uppdragsmyndigheten avses därför bli

 begränsad "till ett minimum". En

 självklar konsekvens av den nya ordningen

 sägs också vara att de förvaltningsbeslut

 som årsmötet fattar inte skall kunna

 överprövas av regeringen. Av remissen

 framgår vidare att årsmötet bl.a. skall

 utse verkets styrelse samt besluta om av-

 gifter till verket. Bland styrelsens

 uppgifter avses ingå att utse verkets

 chef samt att vid behov även kunna skilja

 denne från anställningen.

 Enligt Lagrådets mening framstår det som

 tveksamt om en sålunda tänkt ordning är

 förenlig med stadgandet i 11 kap. 6 §

 första stycket RF, sett mot bakgrund av

 regeln angående regeringens övergripande

 uppgift enligt 1 kap. 6 § RF, nämligen

 att styra riket. Tveksamheten blir inte

 mindre av det först i förevarande ärende

 framlagda förslaget att även

 representanter för icke-statliga

 arbetsgivare avses kunna få beslutan-

 derätt vid verkets årsmöte och ingå i

 dess styrelse. I praktiken innebär detta

 en viss ytterligare uttunning av

 regeringens inflytande eftersom det

 sålunda i verkets beslutande församlingar

 kan ingå ett antal personer som varken är

 statligt anställda eller fått sina

 uppdrag av regeringen.

 Bedömningen av den nu påtalade

 konstitutionella frågan försvåras av det

 förhållandet att det i remissen inte

 lämnas några närmare uppgifter om hur den

 tänkta organisationen avses bli utformad

 i olika enskildheter. Lagrådet vill som

 exempel nämna den blivande instruktionens

 innehåll. Det är vidare på föreliggande

 material svårt att få någon uppfattning

 om vilken karaktär som avgifterna till

 verket avses få.

 Det kan förmodligen göras gällande att

 förhållandena på förevarande område är så

 speciella att det med hänsyn härtill

 finns skäl att för just Statens

 arbetsgivarverk välja en lösning som

 avviker från det normala och vars

 överensstämmelse med nämnda

 grundlagsstadganden kan ifrågasättas.

 Detta hindrar inte att den nu aktuella

 konstitutionella frågan, sedd ur ett

 vidare perspektiv, måste bli föremål för

 en noggrann prövning.

 Lagrådet vill därutöver fästa

 uppmärksamheten på ytterligare en kompli-

 kation i detta lagstiftningsärende.

 I den allmänna motiveringen förutskickas

 att regeringen under innevarande höst

 avser att följa upp riksdagens beslut

 genom att även lägga fram förslag till

 upphävande av 9 kap. 11 § RF. Ett beslut

 därom väntas kunna träda i kraft den 1

 januari 1995, dvs. ett år senare än de nu

 aktuella lagförslagen. Det har vidare

 angivits att det första årsmötet enligt

 den nya ordningen avses äga rum under

 våren 1994. En sådan kronologi framstår

 inte som godtagbar med utgångspunkt från

 uppfattningen att det i vart fall kan

 ifrågasättas om det föreslagna nya

 förfarandet är helt förenligt med nämnda

 grundlagsbestämmelse (jfr prop.

 1992/93:100 Bilaga 8 s. 89).

 Mot bakgrund av det anförda finns det

 enligt Lagrådets uppfattning sådan

 tveksamhet kring nämnda konstitutionella

 frågor att Lagrådet på föreliggande

 material inte anser sig kunna tillstyrka

 att de remitterade förslagen läggs till

 grund för lagstiftning.

 33

 Lagförslagen

 Vid sin granskning av lagförslagen som

 sådana har Lagrådet inte funnit skäl till

 någon erinran.

 34

 Finansdepartementet

 Utdrag ur protokoll vid

 regeringssammanträde den 18 november 1993

 Närvarande: statsrådet B.[REDACTED_EFTERNAMN],

 ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],

[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

 Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

 Regeringen beslutar proposition

 1993/94:77 En ombildning av arbets-

 givarorganisationen för det statliga

 området.

 36