ÅTERKALLAD GENOM SKRIVELSE 1991/92:177

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen hemställs att riksdagen antar en lag med

bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om vissa

internationella sanktioner i fråga om ''''''''Förbundsrepubliken

Jugoslavien'''''''' (Serbien-Montenegro), i fortsättningen

benämnd Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Bemyndigandet ger regeringen möjlighet att, för att

främja en europeisk säkerhets- och samarbetsordning,

skyndsamt vidta sanktionsåtgärder mot

Förbundsrepubliken Jugoslavien utan att något beslut

föreligger i FN:s säkerhetsråd. Regeringen får genom

bemyndigandet möjlighet att förbjuda in- och utförsel av

varor samt bl.a. lastning, lossning och transport av varor.

Vidare får regeringen förbjuda betalningar och kredit till

mottagare i Förbundsrepubliken Jugoslavien liksom bl.a.

flygtrafik till och från landet.

Ett förordnande om tillämpning av lagen kommer att

underställas riksdagen för godkännande på sätt som stadgas

i 1 § lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner.

Lagen avses träda i kraft den 19 juni 1992.

Propositionens lagförslag

Förslag till

Lag med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om

vissa internationella sanktioner i fråga om

''''''''Förbundsrepubliken Jugoslavien'''''''' (Serbien-

Montenegro)

Härigenom föreskrivs följande.

Utöver vad som sägs i 1 § lagen (1971:176) om vissa

internationella sanktioner, får regeringen för att främja en

europeisk säkerhets- och samarbetsordning förordna att 3,

5, 7 och 8 §§ lagen skall tillämpas i fråga om

''''''''Förbundsrepubliken Jugoslavien'''''''' (Serbien-Montenegro).

Regeringen får också meddela förordnande enligt 11 §

tredje stycket lagen.

Om förhållandena ändras så att syftet med ett

förordnande inte längre kvarstår, skall regeringen så snart

det kan ske i motsvarande mån upphäva eller ändra ett

meddelat förordnande eller med stöd därav meddelade

föreskrifter.

Denna lag träder i kraft den 19 juni 1992.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27

maj 1992

Närvarande: statsrådet B.[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och

statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Dinkelspiel

Proposition om lag med bemyndigande att tillämpa

lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga

om ''''''''Förbundsrepubliken Jugoslavien'''''''' (Serbien-

Montenegro)

1 Inledning

Lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner (i

fortsättningen benämnd sanktionslagen), som trädde i kraft

den 1 juli 1971, tillkom för att ge regeringen möjlighet att

snabbt vidta åtgärder i den mån sådana påkallas med

anledning av beslut eller rekommendationer som har

meddelats av FN:s säkerhetsråd. Lagen är en s.k.

fullmaktslag som formellt är i kraft men som kan tillämpas

endast för att fullgöra säkerhetsrådets beslut eller

rekommendationer. Det ankommer på regeringen att

föreskriva att lagen skall tillämpas. Har den satts i

tillämpning ger den regeringen bemyndigande att införa

olika sanktioner.

Enligt sanktionslagen kan regeringen förordna om

följande åtgärder: förbud mot utförsel till eller införsel från

en blockerad stat (3 och 4 §§), förbud mot åtgärder som

exempelvis tillverkning, lastning, lossning och transport av

olika varor, om åtgärderna är ägnade att främja förfaranden

som förbjudits med stöd av 3 eller 4 § (5 §), förbud mot

överlåtelse av immaterialrättigheter till någon i blockerad

stat (5 a §), förbud mot befattning med varor som utförts

från blockerad stat efter ikraftträdandet av förbuden (6 §),

förbud mot verkställande av vissa betalningar (7 §) och

utövande av trafik (8 §).

Regeringen kan medge undantag från förbud som

meddelats med stöd av 3 -- 8 §§ (9 §). Förbud som meddelats

med stöd av dessa paragrafer gäller även avtal som slutits

före ikraftträdandet av förbuden, om regeringen inte

förordnar annat (10 §).

Föreskrifter som regeringen meddelar är

straffsanktionerade enligt 11 §. Sanktionslagen är till sin

uppbyggnad sådan att brott mot vissa typer av förbud kan

förväntas regelmässigt äga rum utanför Sverige och

därigenom, med hänsyn till brottsbalkens allmänna

bestämmelser om tillämplighet av svensk lag, inte i full

utsträckning nås av straffpåföljder. För att även dessa brott

skall kunna föranleda påföljd kan enligt 11 § tredje stycket

sanktionslagen regeringen förordna att en svensk

medborgare som utom riket brutitmot förbud meddelade

med stöd av lagen skall dömas efter denna och vid svensk

domstol, oaktat reglerna härom i brottsbalken.

Lagen innehåller även regler om beslag och förverkande av

egendom (12, 13 §§). Åtal för brott enligt lagen får väckas

endast efter ett förordnande därom av regeringen eller den

regeringen bemyndigar (14 §). Regeringen kan slutligen

avvisa en utlänning med hemvist i blockerad stat om denne

begått brott eller avsett att begå brott enligt lagen (15 §).

2 Utvecklingen i Förbundsrepubliken Jugoslavien

Den forna statsbildningen ''''''''Socialistiska Federala

Republiken Jugoslavien'''''''' (SFRJ) upphörde formellt den 27

april 1992. Denna dag proklamerades av parlamentet i

Belgrad ''''''''Förbundsrepubliken Jugoslavien'''''''' (FRJ).

Parlamentet bestod vid beslutet av ledamöter enbart från

republikerna Serbien och Montenegro. Dessa två

republiker utgör således den nya staten

Förbundsrepubliken Jugoslavien. I den deklaration som

antogs av parlamentet förklaras att den nya staten inte har

några territoriella anspråk på omkringliggande länder.

Vidare slogs det fast att andra republiker i det forna

Jugoslavien (SFRJ) kan ansluta sig till FRJ om de så önskar.

I praktiken inleddes det jugoslaviska sönderfallet

sommaren 1991. Slovenien och Kroatien kungjorde då sin

avsikt att utträda ur SFRJ och proklamerade sin

självständighet. Efter ett kort krig mellan slovenska

förband och den federala jugoslaviska armén (JNA) drog sig

den senare tillbaka till Kroatien där de serbiska intressena

och den serbiska befolkningen var stora. Det krig som

följde i Kroatien -- både före och efter det att Kroatien

vunnit internationellt erkännande som självständig stat

under vintern 1991/92 -- kom att bli mycket intensivt. Den

krigföring som bedrevs av JNA syftade till att rensa

''''''''serbiska områden'''''''' i Kroatien från kroater. De kroatiska

förbanden kunde inte bjuda de överlägsna JNA-styrkorna

egentligt motstånd, varför kriget fick som följd att cirka en

tredjedel av det kroatiska territoriet idag kontrolleras av

Serbien. Folkomflyttningarna pågår fortfarande och de

serbiska områdena i Kroatien har utropat en egen republik.

Efter det att striderna avtagit i Kroatien utbröt nya

strider i Bosnien-Hercegovina. I denna republik utgör

serber cirka en tredjedel av befolkningen. Lokala serbiska

förband med logistiskt och materiellt bistånd samt med eld-

understöd från JNA har av alla tecken att döma bestämt sig

för att också i Bosnien-Hercegovina rensa serbiska

områden från andra befolkningsgrupper. I stort sett har

detta krigsmål idag uppnåtts. Också i Bosnien-Hercegovina

har en ''''''''serbisk republik'''''''' utropats. Det kan inte uteslutas

att både den serbiska republiken i Kroatien och dess

motsvarighet i Bosnien-Hercegovina på sikt ansöker om

anslutning till FRJ. Regeringen i Belgrad torde se positivt

på sådana ansökningar.

Slovenien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina har

erkänts av ett stort antal stater. De invaldes i FN den 22 maj

1992. Sverige erkände de två förstnämnda staterna den 16

januari 1992. Genom invalet i FN, vilket stöddes av Sverige,

har enligt svensk praxis Bosnien-Hercegovina erkänts också

av Sverige.

Den serbiska krigföringen i Kroatien och Bosnien-

Hercegovina har varit hänsynslös. Den svenska mycket

kritiska inställningen till det serbiska agerandet har vid ett

flertal tillfällen uttryckts bilateralt, direkt till regeringen i

Belgrad, och i multilaterala fora, särskilt inom ramen för

den Europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen

(ESK). Av praktiska skäl upprätthålls relationer med

regeringen i Belgrad. Den svenska kritiska inställningen har

dock redan inneburit att tillträdet av en ny svensk

ambassadör i Belgrad senarelagts.

Försöken att medla i kriget i Bosnien-Hercegovina

möter stora svårigheter och har hittills visat sig fruktlösa. I

Kroatien visade det sig inte möjligt att uppnå

vapenstillestånd förrän de serbiska krigsmålen uppnåtts.

Utvecklingen synes vara parallell i Bosnien-Hercegovina.

De internationella påtryckningarna på regeringen i

Belgrad för att få denna att upphöra med sin aggression

ökar. Förslag har väckts om bindande FN-sanktioner mot

Serbien-Montenegro. Åtgärder och sanktioner har

genomförts eller förbereds av den Europeiska

gemenskapen (EG) och Förenta Staterna. Dessa avser såväl

Förbundsrepubliken Jugoslaviens kommersiella och

diplomatiska relationer som dess finansiella tillgångar och

internationella legitimitet. I ett skede när internationella

sanktioner av olika slag ter sig allmer troliga och önskvärda,

är det regeringens uppfattning att Sverige bör ansluta sig till

sådana åtgärder i största möjliga utsträckning.

3 Bemyndigande att besluta om sanktioner mot

Förbundsrepubliken Jugoslavien

Mitt förslag: Regeringen bemyndigas att tillämpa

3, 5, 7 och 8 §§ lagen (1971:176) om vissa internationella

sanktioner i fråga om Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Regeringen får också meddela förordnande enligt 11 §

tredje stycket lagen.

Regeringen får därmed befogenhet att förbjuda

1. införsel till Sverige av varor med ursprung i

Förbundsrepubliken Jugoslavien,

2. utförsel av varor från Sverige till detta land,

3. åtgärder som kan främja förbjudna åtgärder enligt

punkterna 1 och 2, såsom lastning, lossning, transport,

mottagande till förvaring av varor liksom tillhandahållande

av transportmedel,

4. verkställande av betalning och lämnande av kredit till

mottagare i Förbundsrepubliken Jugoslavien,

5. bl.a. luftfart till eller från Förbundsrepubliken

Jugoslavien.

Skälen för mitt förslag: Som jag redogjort för

inledningsvis förutsätter sanktionslagen ett beslut eller en

rekommendation av FN:s säkerhetsråd för att kunna

tillämpas med förutsedd automatik. Den internationella

utvecklingen kan dock göra det angeläget att även i vissa

andra fall kunna tillgripa sanktioner mot länder inom vilka

utvecklingen hotar internationell fred och säkerhet. En

sådan situation föreligger, huvudsakligen genom agerande

från Förbundsrepubliken Jugoslaviens sida, på det

territorium som, inkl. Bosnien-Hercegovina, Slovenien och

Kroatien, förr benämndes SFRJ. Vidare kan en liknande

situation komma att uppstå i Förbundsrepubliken

Jugoslavien.

Inom EG och i Förenta Staterna övervägs för

närvarande införande av sanktioner mot

Förbundsrepubliken Jugoslavien. För att främja en

europeisk säkerhets- och samarbetsordning är det viktigt att

också Sverige kan vidta sanktionsåtgärder även utan den

starka grund som ett bindande beslut eller en

rekommendation av säkerhetsrådet innebär. Inom

regeringskansliet pågår en allmän översyn av

sanktionslagen som inbegriper sådana överväganden.

Förslag till ny lagstiftning förutsätts dock kunna föreläggas

riksdagen först under kommande höst. Förbundsrepubliken

Jugoslaviens internationella agerande samt utvecklingen i

Förbundsrepubliken inger farhågor för att

sanktionsåtgärder kan bli påkallade redan under

sommaren. Jag föreslår därför att regeringen nu inhämtar

riksdagens bemyndigande att i angivna syfte tillämpa

sanktionslagen i fråga om Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Bemyndigandet bör medge att regeringen kan förbjuda

in- och utförsel av varor samt vissa åtgärder som typiskt

ingår som ett led i brott mot dessa förbud såsom lastning,

lossning och transport av varor. Detta innebär att 3 §

och 5 § sanktionslagen tillämpas. Vidare kan det inte

uteslutas att nyssnämnda förbud behöver kompletteras med

en möjlighet att förbjuda betalning och kredit till mottagare

i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Slutligen bör en

möjlighet också öppnas att förbjuda trafik, framför allt

flygtrafik. För dessa åtgärder tillämpas 7 och

8 §§ sanktionslagen. Vid sidan av dessa paragrafer

bör regeringen också få meddela förordnande enligt

11 § tredje stycket sanktionslagen. Jag har

inledningsvis redogjort för denna bestämmelse. Innehållet i

de paragrafer som jag nu särskilt nämnt bör fogas till

protokollet i detta ärende som bilaga.

Regeringen har en gång tidigare inhämtat ett liknande

bemyndigande av riksdagen att tillämpa sanktionslagen

utan att säkerhetsrådsbeslut förelåg. Då gällde det för en

handelsbojkott mot Sydafrika och Namibia.

Bestämmelserna infördes år 1987 (prop. 1986/87:110, UU

20, rskr. 269, SFS 1987:474). Handelsbojkotten gäller

fortfarande gentemot Sydafrika.

Jag har vid mina överväganden så långt möjligt beaktat

hur denna handelsbojkott tillämpats. Mycket talar för att

eventuella sanktioner mot Förbundsrepubliken Jugoslavien

såvitt avser varuflöde samt åtgärder i samband därmed

såsom lastning och lossning bör följa utformningen av

denna bojkott. Bestämmelserna om förbud mot betalningar

och kredit samt förbud mot flygtrafik saknar dock sin

motsvarighet i fråga om Sydafrika. De tillämpas emellertid

efter säkerhetsrådsbeslut mot Irak och -- såvitt avser

flygtrafik -- också mot Libyen.

Jag förutsätter att överläggning i utrikesnämnden

kommer att föregå ett förordnande av regeringen i enlighet

med bemyndigandet. Ett sådant förordnande kommer

också att underställas riksdagen för godkännande i

efterhand på sätt som är angivet i 1 § sanktionslagen. Vidare

bör ett säkerhetsrådsbeslut, om ett sådant kommer till

stånd, i första hand utgöra grunden för svenska sanktioner.

Regeringen bör därför i ett sådant fall, och naturligtvis

också om förhållandena tar en vändning så att syftet med

ett förordnande av annan anledning inte längre kvarstår, i

motsvarande mån upphäva eller ändra ett meddelat

förordnande eller med stöd därav meddelade föreskrifter.

Detta följer av andra stycket i lagförslaget.

Enligt 9 § sanktionslagen kan regeringen för visst fall

medge undantag från förbud som meddelats med stöd av 3 --

8 §§. Det ligger i sakens natur att undantag från sanktioner

bör komma i fråga endast sparsamt. Har sanktioner sin

grund i ett bindande säkerhetsrådsbeslut, vilket vanligtvis

är fallet, är utrymmet för att medge undantag av naturliga

skäl mycket begränsat. Skulle regeringen besluta om

sanktioner med stöd av det bemyndigande som nu

inhämtas, kan möjligen utrymmet för dispens bli något

större. De situationer som kan vara svåra att förutse och

som i det enskilda fallet kan få orimliga konsekvenser bör

kunna hanteras inom ramen för regeringens rätt att medge

undantag.

I frågan om sanktioners förhållande till det Allmänna

tull- och handelsavtalet (GATT) är följande att säga.

I GATT:s artikel XXI, som handlar bl.a. om ett lands

väsentliga säkerhetsintressen och dess förpliktelser enligt

FN-stadgan, stadgas att ''''''''Ingen bestämmelse i detta avtal

skall tolkas såsom innebärande hinder för avtalsslutande

part att vidtaga åtgärder som den anser nödvändiga för att

skydda sina väsentliga säkerhetsintressen där sådana

åtgärder vidtages i krigstid eller vid andra kritiska lägen i de

internationella förbindelserna.'''''''' (XXI:(b)(iii))

Vidare gäller såvitt avser våra förpliktelser enligt FN-

stadgan GATT:s artikel XXI:(c) som lyder: ''''''''Ingen

bestämmelse i detta avtal skall tolkas såsom innebärande

hinder för part att vidtaga åtgärder i överensstämmelse med

dess förpliktelser enligt Förenta Nationernas stadga i syfte

att upprätthålla internationell fred och säkerhet''''''''.

Beslutar Sverige sanktioner utan ett föregående

säkerhetsrådsbeslut skulle det innebära ett avsteg från våra

åtaganden enligt GATT-avtalet, om förutsättningar saknas

att åberopa artikel XXI. Sverige har tidigare i ett fall infört

handelssanktioner utan att åberopa artikel XXI, nämligen i

fråga om handelsbojkotten mot Sydafrika och Namibia.

Detta beslut innebar således ett avsteg från våra åtaganden

i GATT men sågs som en engångsföreteelse motiverad av

det unika i själva apartheid-situationen (se prop.

1987/88:110, s. 13).

Jag förutser att de eventuella sanktioner som kan

komma att beslutas mot Förbundsrepubliken Jugoslavien

kommer att föregås av omfattande överväganden i en bred

krets av stater och att de kommer att införas först efter det

att man bedömt situationen som så allvarlig att den skulle

kunna likställas med ett läge enligt artikel XXI. En sådan

situation torde motivera ett avsteg från gällande principer.

För att regeringen skall kunna ha beredskap för

sanktioner redan i sommar måste ärendet behandlas under

innevarande riksmöte. Jag anser därför att regeringen bör

föreslå riksdagen att besluta förkorta motionstiden till fem

dagar.

4 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom

Utrikesdepartementet upprättats förslag till

lag med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om

vissa internationella sanktioner i fråga om

''''''''Förbundsrepubliken Jugoslavien'''''''' (Serbien--

Montenegro).

Lagförslaget innebär en tillämpning av existerande

lagstiftning som är avsedd för sanktionsåtgärder av den typ

som jag nu förutser, trots att lagen i detta fall inte kan sättas

i tillämpning med den automatik som är förutsedd i den.

Det förslag som nu läggs fram överensstämmer vad gäller

ändamålet med den gällande lagstiftningen.

Med hänsyn till vad jag har anfört om

lagstiftningsfrågans beskaffenhet anser jag att lagrådets

hörande skulle sakna betydelse.

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta

förslaget till

lag med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om

vissa internationella sanktioner i fråga om

''''''''Förbundsrepubliken Jugoslavien'''''''' (Serbien--

Montenegro).

Med hänsyn till ärendets brådskande natur bör det

behandlas under innevarande riksmöte. Regeringen bör

därför föreslå riksdagen att besluta förkorta motionstiden

till fem dagar.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens

överväganden och beslutar att genom proposition föreslå

riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt

fram.

Bilaga

Innehållet i 3, 5, 7, 8 och 11 §§ lagen (1971:176) om vissa

internationella sanktioner

3 § Regeringen får meddela förbud att från riket

utföra vara avsedd att införas till blockerad stat och förbud

att till riket införa vara som härrör från blockerad stat.

5 § Regeringen får meddela förbud att vidtaga

åtgärd som är ägnad att främja enligt 3 eller 4 § förbjudet

förfarande och som innebär

1. tillverkning, bearbetning, sammansättning,

installering, underhåll eller reparation av vara eller

lämnande av tekniskt bistånd till sådan åtgärd,

2. lastning, lossning, transport eller mottagande till

förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel

eller av utrustning eller förnödenhet för transport,

3. överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller

förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av

försäkring därå eller rättshandling som avser i 1 eller 2

nämnd åtgärd beträffande vara,

4. överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse

eller förvärv av särskild rätt därtill, eller

5. lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd

som anges i 1--4.

7 § Regeringen får meddela förbud att utifrån

verkställa betalning eller lämna kredit till mottagare i

blockerad stat eller att verkställa betalning eller lämna

kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen

eller krediten är avsedd för mottagare i den blockerade

staten eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas där

eller drives därifrån.

Regeringen får även meddela förbud att lämna eller

förmedla uppdag för åtgärd som förbjudits enligt första

stycket.

8 § Regeringen får meddela förbud att utöva trafik

till lands samt sjö- eller luftfart till eller från blockerad stat

eller att i fråga om sådan verksamhet samarbeta med

trafikföretag, som drives i eller från nämnda stat, eller med

ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat

där.

Förbud enligt första stycket får riktas mot ägare och

brukare av transportmedel samt mot befälhavare och

besättningsman på transportmedel.

Regeringen får även meddela förbud att lämna eller

förmedla uppdrag att utöva verksamhet som förbjudits

enligt första stycket.

11 § Den som bryter mot förbud som har

meddelats med stöd av 3--8 § döms, om gärningen skett

uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om

brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Har gärningen

skett av grov oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i

högst sex månader. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

För anstiftan av eller medhjälp till gärning som avses i

första stycket döms inte till ansvar.

I den mån det påkallas med anledning av beslut eller

rekommendation som avses i 1 § första stycket kan

regeringen förordna att en svensk medborgare, som utom

riket har begått brott som avses i denna paragraf, skall

dömas efter denna lag och vid svensk domstol, även om 2

kap. 2 eller 3 § brottsbalken inte är tillämplig och utan

hinder av 2 kap. 5a § första och andra styckena nämnda

balk.