Regeringens proposition

1993/94:94

Mottagande av asylsökande m.m.

Prop.

1993/94:94

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 25 november 1993

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Birgit[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Kulturdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås flera ändringar som rör mottagandet av asylsökande och

utlänningars rätt att vistas i Sverige, bl.a. en ny lag om mottagande av

asylsökande m.fl.

 Statens invandrarverk skall även i fortsättningen vara huvudman för mot-

tagandet av asylsökande och se till att det finns förläggningar. Driften av alla

förläggningar skall vara öppen för entreprenad.

 Till skillnad mot vad som gäller i dag skall de asylsökande ha rätt till

bistånd oberoende av om de vistas på en förläggning eller bor på egen hand.

Statens invandrarverk skall svara för detta bistånd. Om det egna boendet upphör

skall Invandrarverket erbjuda plats på en förläggning.

 Förslaget innebär vidare att Invandrarverket skall erbjuda asylsökande någon

form av sysselsättning under väntetiden. Asylsökande skall under vissa

förutsättningar kunna arbeta utan att de anses som arbetstagare i rättsligt

hänseende.

 En asylsökande skall liksom i dag ha möjlighet att få bistånd i form av logi,

dagersättning och bistånd för särskilda behov (särskilt bidrag). Den som ordnar

bostad på egen hand skall få ett bidrag till bostadskostnaden. Dagersättningen

skall kunna sättas ned för en asylsökande som fyllt 18 år och som utan giltigt

skäl vägrar att delta i någon form av sysselsättning. En viss sänkning av

dagersättningen föreslås också. Den som omfattas av lagen skall inte ha rätt

till förmåner av motsvarande karaktär enligt socialtjänstlagen.

 Ansvaret för att ge asylsökande sjukvård bör på sikt överföras till

landstingen, oavsett om den asylsökande vistas på en förläggning eller har eget

boende i en kommun. Nuvarande förläggningssjukvård bör efter en övergångsperiod

upphöra.

 Vuxna asylsökande bör få samma sjuk- och tandvård som idag och statlig

ersättning bör, i enlighet med gällande praxis, lämnas när det föreligger ett

behov av omedelbar vård eller sådan vård som inte kan anstå. Asylsökande barn

bör i princip få tillgång till samma hälso- och sjukvård som de barn som är

bosatta i Sverige. Vid bedömningen av vilken vård och behandling som skall ges

bör dock bl.a. det förhållandet att det inte är klart om barnet kommer att

stanna i Sverige vägas in. Bestämmelserna om statlig ersättning anpassas till

praxis och den föreslagna principen i fråga om asylsökande barn. För andra

utlänningar än asylsökande som sökt uppehållstillstånd i Sverige och har rätt

att vistas här under den tid som ansökan prövas bör till skillnad från vad som

gäller i dag inte lämnas statlig ersättning för sjukvårdskostnader.

 Asylsökande skall betala en patientavgift för sjukvårds- och tandvårdsbesök

och även betala en egen avgift för receptförskriven medicin. Asylsökande som har

ett mer omfattande behov av akut vård eller medicin kan beviljas särskilt

bidrag.

 Utlänningar som beviljats permanent uppehållstillstånd som flyktingar eller av

humanitära skäl skall tas emot i kommunerna enligt samma principer som för

närvarande. Ideella organisationer och religiösa samfund bör kunna spela en

viktig roll i mottagandet.

 Skyddssökande utlänningar skall - om deras skyddsbehov kan bedömas vara av

begränsad varaktighet - kunna meddelas tidsbegränsade i stället för permanenta

uppehållstillstånd. De skall då omfattas av den föreslagna nya lagen om

mottagande av asylsökande m.fl. Anhöriga inom kärnfamiljen till utlänningar som

på nu angiven grund beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ha

möjlighet till familjeåterförening i Sverige.

 Ändrade regler föreslås vad gäller möjligheterna att få en ansökan om

uppehållstillstånd prövad trots att lagakraftvunnet beslut om avvisning eller

utvisning föreligger. Liksom hittills skall detta kunna ske i undantagsfall.

Kriterierna för bifall till en sådan ansökan skärps dock. Vidare skall ansökan

prövas av Utlänningsnämnden i stället för som hittills av Invandrarverket. Det

föreslås också att möjligheterna att få rättshjälp genom offentligt biträde i

denna typ av ärenden inskränks.

 Slutligen föreslås en smärre ändring i lagen (1950:382) om svenskt med-

borgarskap. Ett utländskt barn, vars far sedan tiden för barnets födelse är

svensk medborgare, skall efter anmälan kunna erhålla svenskt medborgarskap om

föräldrarna genom registrering hos skattemyndighet fått gemensam vårdnad om

barnet.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 6

2 Lagtext 7

 2.1 Förslag till lag om mottagande av asylsökande m.fl.7

 2.2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen 10

 2.3 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen

 (1980:620) 13

 2.4 Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen

 (1972:429) 14

 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

 introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra

 utlänningar 17

 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt

 medborgarskap 18

3 Ärendet och dess beredning 19

 3.1 Lagrådet 20

4 Mottagandet av asylsökande 22

 4.1 Nuvarande ordning 22

 4.2 Allmänna utgångspunkter för en reformering av

 mottagandet 25

 4.3 En särskild lag om mottagandet av asylsökande m.fl.27

 4.4 Huvudmannaskap för mottagandet av asylsökande28

 4.5 Förläggningar 29

 4.6 Eget boende 33

 4.7 Arbete och sysselsättning 36

 4.7.1Arbete på den öppna arbetsmarknaden 36

 4.7.2Annan sysselsättning för asylsökande m.fl.37

 4.7.3Delar av den arbetsrättsliga lagstiftningen

 skall inte gälla 39

 4.7.4Samråd med Länsarbetsnämnden och med

 fackliga organisationer 42

 4.7.5Ersättning för deltagande i organiserad

 verksamhet 43

 4.8 Ekonomiskt bistånd 44

 4.8.1Allmänt om bistånd 44

 4.8.2Nivån på dagersättningen 46

 4.8.3Dagersättning för den som utan giltigt skäl vägrar

 att delta i organiserad verksamhet m.m.47

 4.8.4Beslut om och utbetalning av ekonomiskt

 bistånd 50

 4.9 Hälso- och sjukvård 53

 4.9 1Vårdens omfattning 53

 4.9.2Huvudman för asylsökandes sjukvård 57

 4.9.3Patientavgift 59

 4.10Utbildning 61

 4.10.1Svenskundervisning för vuxna asylsökande61

 4.10.2Grundskoleundervisning för barn 62

 4.10.3Gymnasieersättande studier för ungdomar63

 4.11Ideella organisationers medverkan i mottagandet

 av asylsökande 65

 4.12Myndighetsutövning och tystnadsplikt vid entreprenad67

 4.13Statlig ersättning för mottagandet av asylsökande69

5 Flyktingmottagandet i kommunerna 70

 5.1 Nuvarande ordning 70

 5.2 Allmänt om kommunernas flyktingmottagande71

 5.3 Ideella organisationers roll 72

 5.4 Statlig ersättning till kommunerna 74

 5.5 Statistik över introduktionsersättning till flyktingar och

 andra utlänningar. 76

6 Uppehållstillstånd vid tillfälligt behov av skydd77

 6.1 Tidsbegränsade uppehållstillstånd 79

 6.2 Familjeåterförening 82

7 Ny ansökan efter lagakraftvunnet beslut om

 avvisning eller utvisning 83

 7.1 Kriterierna för bifall 83

 7.2 Instans som skall pröva ny ansökan 87

 7.3 Rättshjälp 89

8 Svenskt medborgarskap för barn vars föräldrar erhållit

 gemensam vårdnad 91

9 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser 92

10 Specialmotivering 93

 10.1Förslaget till lag om mottagande av asylsökande m.fl.93

 10.2Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

 (1989:529) 102

 10.3Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen

 (1980:620) 104

 10.4 Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen

 (1972:429) 104

 10.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

 introduktionsersättning för flyktingar och vissa

 andra utlänningar 105

 10.6Förslaget till ändring i lagen (1950:382) om svenskt

 medborgarskap 105

Bilaga 1Sammanfattning av betänkandet Meningsfull vistelse på

 asylförläggning (SOU 1992:69) 106

Bilaga 2Lagförslag i betänkandet Meningsfull vistelse på

 asylförläggning (SOU 1992:69) 107

Bilaga 3Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande

 över betänkandet Meningsfull vistelse på

 asylförläggning (SOU 1992:69) 110

Bilaga 4Sammanfattning av betänkandet Mottagandet av

 asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133)111

Bilaga 5Lagförslag i betänkandet Mottagandet av asylsökande

 och flyktingar (SOU 1992:133) 123

Bilaga 6Förteckning över remissinstanser som avgett

 yttrande över betänkandet Mottagandet av asylsökande och

 flyktingar (SOU 1992:133) 127

Bilaga 7Sammanfattning av PM med förslag till Legal reglering av

 massflyktssituationer, avgiven i oktober 1992 av

 utredningen om översyn av vissa delar av

 utlänningslagstiftningen m.m. Ku 1992:05 128

Bilaga 8Lagförslag i PM med förslag till Legal reglering av

 massflyktssituationer 130

Bilaga 9Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande

 över PM med förslag till Legal reglering av

 massflyktssituationer 137

Bilaga 10Sammanfattning av förslag rörande s.k. ny ansökan i

 betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn

 (SOU 1993:24) 138

Bilaga 11Lagförslag i betänkandet Utlänningslagen -

 en partiell översyn (SOU 1993:24) 139

Bilaga 12Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande

 över betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn

 (SOU 1993:24) 145

Bilaga 13Lagrådsremissens lagförslag 146

Bilaga 14Lagrådets yttrande 156

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 160

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 dels antar regeringens förslag till

 1. lag om mottagande av asylsökande m.fl.,

 2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),

 3. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:628),

 4. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429),

 5. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för

flyktingar och vissa andra utlänningar,

 6. lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap ,

 dels godkänner det som regeringen förordar om

 7. förläggningar för asylsökande (avsnitt 4.5),

 8. nivån på dagersättning till asylsökande (avsnitt 4.8.2),

 9. hälso- och sjukvård för asylsökande (avsnitt 4.9),

 10.statlig ersättning för mottagande av asylsökande (avsnitt 4.13).

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om mottagande av asylsökande m.fl.

 Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser

1 § I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till ut-

länningar som

 1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 1 § utlännings-

lagen (1989:529) (asylsökande),

 2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i

2 kap. 4 a § utlänningslagen, eller

 3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts

rätt att vistas här medan ansökan prövas.

 Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § social-

tjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär.

2 § Statens invandrarverk skall ha huvudansvaret för mottagandet av utlänningar

som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och för detta ändamål driva

förläggningar. Invandrarverket får uppdra åt andra att driva förläggningar.

3 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall av Invandrarverket

erbjudas plats på en förläggning. En utlänning som inte önskar utnyttja en

erbjuden plats skall ändå registreras vid en förläggning. Invandrarverket svarar

sedan för att bistånd lämnas enligt bestämmelserna i denna lag.

 För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 skall biståndet lämnas av

socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas.

Sysselsättning

4 § Invandrarverket skall i lämplig omfattning ge dem som avses i 1 § första

stycket 1 och 2 sysselsättning genom att de får tillfälle att delta i svensk-

undervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till

att göra vistelsen meningsfull.

5 § Utlänningar som deltar i verksamhet som avses i 4 § skall inte anses som

arbetstagare.

 De skall dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1-9 §§, 3

kap. 1-4 och 7-13 §§, 4 kap. 1-4 och 8-10 §§, 5 kap. 1-3 §§ samt 7-9 kap.

arbetsmiljölagen (1977:1160).

 Därvid skall vad i arbetsmiljölagen sägs om arbetsgivare gälla den som svarar

för den verksamhet i vilken utlänningen deltar.

6 § Om utlänningar skall delta i verksamhet som avses i 4 § och som drivs av

någon annan än Invandrarverket skall skriftligt avtal om villkoren för

verksamheten träffas mellan verket och den som driver verksamheten.

Invandrarverket får uppdra åt andra att träffa sådana avtal.

7 § Strider en överenskommelse mellan den som tillhandahåller sysselsättning

och en utlänning mot ett avtal enligt 6 § är överenskommelsen ogiltig.

Rätt till bistånd

8 § Bistånd enligt 13-19 §§ lämnas till utlänningar som avses i 1 § första

stycket 1 och 2 under förutsättning att de är registrerade vid en förläggning.

 Utlänningar som vistas på förläggning har rätt till bistånd även efter det att

de har beviljats permanent uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat

utnyttja en anvisad plats i en kommun.

9 § Bistånd enligt 17-19 §§ lämnas till utlänningar som avses i 1 § första

stycket 3. Bistånd lämnas dock inte, om ansökan om uppehållstillstånd avser

endast en förlängning av ett tidigare tillstånd på i övrigt oförändrade villkor.

10 § För den som fyllt 18 år och som utan giltigt skäl vägrar att delta i verk-

samhet som avses i 4 § eller som genom att hålla sig undan försvårar utredningen

i ärendet om uppehållstillstånd kan dagersättning enligt 17 § sättas ned, dock

inte till den del den är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning.

11 § Rätten till bistånd upphör

 1. när uppehållstillstånd ges utom i fall som avses i 1 § första stycket 2

samt 8 § andra stycket,

 2. när en ansökan om uppehållstillstånd har avslagits och ett beslut om

avvisning eller utvisning skall verkställas, eller

 3. när utlänningen lämnar landet.

 I fall som avses i första stycket 2 kvarstår dock rätten till bistånd för den

tid som skäligen behövs för verkställigheten av beslutet om avvisning eller

utvisning. Har Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition med anledning av

en ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 § tredje stycket

utlänningslagen (1989:529), räknas tiden från det Utlänningsnämnden meddelat

slutligt beslut i ärendet.

12 § Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning

inte kan verkställas har inte rätt till bistånd.

Förmåner

13 § Bistånd enligt denna lag lämnas i form av logi, bostadsersättning, dag-

ersättning och särskilt bidrag.

14 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte själva

ordnar bostad har rätt till logi på en förläggning.

15 § Den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan inkomst eller

egna tillgångar och som har logi på en förläggning skall betala ett skäligt

belopp som ersättning till Invandrarverket. När kost ingår i inkvarteringen på

en förläggning skall skälig ersättning betalas även för detta.

16 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som på egen hand

ordnar bostad har rätt till bidrag till bostadskostnad (bostadsersättning).

Sådant bidrag får sättas ned helt eller delvis för den som har inkomst av

förvärvsarbete eller annan inkomst eller egna tillgångar.

17 § En utlänning som omfattas av denna lag och som saknar egna medel har rätt

till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning).

18 § Föreligger annat angeläget behov har utlänningen rätt till särskilt

bistånd för det (särskilt bidrag).

19 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer grunder

för beräkning av de belopp som avses i 15-18 §§ samt meddelar närmare

föreskrifter om i vilka fall särskilt bidrag får beviljas.

Rätt att föra talan

20 § Den som har fyllt 16 år har rätt att själv föra sin talan i mål eller

ärenden enligt denna lag.

Delgivning

21 § I mål eller ärenden enligt denna lag får delgivning inte ske med till-

lämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428). I mål vid förvalt-

ningsdomstol får dock delgivning ske enligt 15 § första stycket samma lag, om

utlänningen har lämnat landet.

Överklagande av beslut

22 § Invandrarverkets eller socialnämndens beslut enligt denna lag får över-

klagas hos länsrätten.

 Invandrarverkets beslut får överklagas hos länsrätten i det län där ut-

länningen vistades när beslutet fattades.

 Beslut enligt denna lag får överklagas endast av den enskilde.

 Beslut i fråga om bistånd enligt denna lag gäller omedelbart.

Statlig ersättning

23 § En kommun som har lämnat bistånd enligt denna lag har rätt till ersättning

från staten för biståndet.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994, då lagen (1988:153) om bistånd åt

asylsökande m.fl. skall upphöra att gälla. I fråga om beslut som har meddelats

före den 1 juli 1994 skall dock den upphävda lagen gälla.

2.2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

 Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)

 dels att 2 kap. 5 och 8 §§ samt 8 kap. 10 § skall ha följande lydelse,

 dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 kap. 4 a § och 7 kap.

17 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

 4 a §

 Om en utlänning som

 söker uppehållstillstånd

 med stöd av 2 kap. 4 §

 första stycket 2 eller

 3 kap. bedöms ha ett

 tillfälligt behov av

 skydd här i landet får

 ett tidsbegränsat

 uppehållstillstånd ges.

 Om ett tidsbegränsat

 uppehållstillstånd har

 getts någon med stöd av

 första stycket får ett

 tidsbegränsat tillstånd

 ges också till en

 utlänning som är make

 eller maka eller barn

 under 20 år till den

 person som först

 beviljats tillstånd.

 Detsamma gäller förälder

 till barn under 20 år

 som meddelats

 tillstånd enligt första

 stycket.

5 §[1]

Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehållstillstånd görs

eller prövas, får ansökan inte bifallas.

 Detta gäller dock inte om

 1. utlänningen har rätt till asyl här,

 2. utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är

stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare har sammanlevt med

utomlands, eller

 3. det annars finns särskilda skäl.

 Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit

laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara

om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om

hans avvisning eller utvisning och om

 1. utlänningen har rätt till asyl här, eller

 **Fotnot**

 [1]Senaste lydelse 1992:1165, som träder i kraft

 den dag regeringen bestämmer. Ändringen enligt

 1992:1165 förutsätts träda i kraft före den nu

 föreslagna ändringen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2. det annars finns 2. ett genomförande

synnerliga skäl av av avvisningen eller

humanitär art. utvisningen skulle

 innebära fara för

 utlänningens liv eller

 bestående men för hans

 psykiska eller

 fysiska hälsa.

 Regeringen får föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas

även i andra fall än som anges i andra stycket, om det följer av en överens-

kommelse med främmande stat.

8 §[2]

 Att regeringen eller Att regeringen

utlänningsnämnden i vissaeller Utlänningsnämnden i

fall kan besluta om vissa fall kan besluta om

tillstånd framgår av 7 tillstånd framgår av 7 kap.

kap. 5, 11 och 16 §§. 5, 11, 16 och 17 §§.

7 kap.

17 §

 Ansökan om

 uppehållstillstånd

 enligt 2 kap. 5 §

 tredje stycket ges in

 till och prövas av

 Utlänningsnämnden.

 I ansökan skall

 sökanden uppge

 1. det beslut

 ansökan avser,

 2. de förhållanden

 som den grundas på,

 och

 3. skälet till att

 uppgifterna inte

 lämnats tidigare.

 Handlingar som

 åberopas skall fogas till

 ansökan.

8 kap.

10 §[3]

 Vid prövning av en Vid prövning av en

ansökan om ansökan om

uppehållstillstånd från en uppehållstillstånd från

utlänning som skall en utlänning som skall

avvisas eller utvisas avvisas eller utvisas

enligt ett beslut som enligt ett beslut som

har vunnit laga kraft, har vunnit laga

får Statens invandrarverk kraft, får

besluta om inhibition av Utlänningsnämnden

det tidigare meddelade besluta om inhibition

beslutet. av det tidigare

 meddelade beslutet.

 Regeringen får, vid prövning av en fråga om upphävande av en domstols dom

eller beslut om utvisning, besluta om inhibition av det tidigare meddelade

beslutet.

 **Fotnot**

 [2]Senaste lydelse 1991:1573.

 [3]Senaste lydelse 1991:573.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 Om det finns särskilda Om det i andra fall

skäl, får Invandrarverketfinns särskilda skäl till

också i andra fall än somdet får Invandrarverket

angetts i första stycket besluta om inhibition.

besluta om inhibition.

 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

 2. En ansökan enligt 2 kap. 5 § tredje stycket som före ikraftträdandet getts

in till Statens invandrarverk skall prövas enligt äldre föreskrifter.

2.3 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

 Härigenom föreskrivs att 3 § socialtjänstlagen (1980:620)[1] skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

 Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det

stöd och den hjälp som de behöver.

 Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra

huvudmän.

 I fråga om den som

 omfattas av lagen

 (1994:000) om mottagande

 av asylsökande m.fl. finns

 särskilda bestämmelser i den

 lagen.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

 **Fotnot**

 [1]Lagen omtryckt 1988:871.

2.4 Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)

 Härigenom föreskrivs att 41 och 43 §§ rättshjälpslagen (1972:429)[1] skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

41 §

 Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende

 1. hos allmän förvaltningsdomstol angående medgivande till fortsatt tvångsvård

enligt 7, 9, 12 eller 14 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och vid

överklagande enligt 32 eller 33 § samma lag av beslut om intagning för

tvångsvård eller om avslag på en begäran att tvångsvården skall upphöra,

angående medgivande till fortsatt vård enligt 13 § lagen (1991:1129) om

rättspsykiatrisk vård, angående upphörande av sådan vård enligt 16 § samma lag,

vid överklagande av beslut om rättspsykiatrisk vård enligt 18 § första stycket 1

eller 2 samma lag eller angående tillstånd eller återkallelse av tillstånd att

vistas utanför vårdinrättningens område för den som genomgår rättspsykiatrisk

vård med beslut enligt 31 kap. 3 § brottsbalken om särskild

utskrivningsprövning,

 2. hos allmän förvaltningsdomstol angående inskrivning i eller utskrivning

från vårdhem eller specialsjukhus enligt 35 § lagen (1967:940) angående omsorger

om vissa psykiskt utvecklingsstörda,

 3. angående beredande av vård enligt 2 eller 3 §, omedelbart omhändertagande

enligt 6 §, upphörande av vård enligt 21 §, flyttningsförbud enligt 24 § eller

upphörande av flyttningsförbud enligt 26 § lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga eller hos allmän förvaltningsdomstol vid

överklagande enligt 41 § första stycket 1 samma lag,

 4. hos allmän förvaltningsdomstol angående beredande av vård enligt lagen

(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller angående omedelbart

omhändertagande enligt 13 § samma lag,

 5. angående avvisning enligt utlänningslagen (1989:529), dock inte hos

polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § utlännings-

lagen hållits i förvar längre än tre dagar,

 6. angående utvisning enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen,

 7. angående utvisning 7. angående

enligt lagen (1991:572) utvisning och anmäl-

om särskild utlän- ningsplikt enligt lagen

ningskontroll, (1991:572) om särskild

 utlänningskontroll,

 8. angående

 uppehållstillstånd

 enligt 2 kap. 5 §

 tredje stycket

 utlänningslagen, om

 Utlänningsnämnden

 meddelat beslut om

 inhibition i ärendet

 om avvisning eller

 utvisning,

 8. hos regeringen 9. hos regeringen

angående beslut enligt 11 §angående beslut enligt 11 §

lagen om särskild ut- lagen om särskild ut-

länningskontroll, länningskontroll,

 **Fotnot**

 [1]Lagen omtryckt 1993:9.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 9. angående hemsändande 10. angående

av utlänning med stöd av hemsändande av utlänning med

12 kap. 3 § ut- stöd av 12 kap. 3 § ut-

länningslagen, länningslagen,

 10. angående förverkande 11. angående

av villkorligt medgiven förverkande av villkorligt

frihet enligt 26 kap. medgiven frihet enligt 26

brottsbalken, kap. brottsbalken,

 11. angående 12. angående

verkställighet utomlands verkställighet

av frihetsberövande påföljd utomlands av

enligt lagen (1963:193) frihetsberövande påföljd

om samarbete med enligt lagen

Danmark, Finland, Island (1963:193) om

och Norge angående verk- samarbete med

ställighet av straff m.m. Danmark, Finland,

eller lagen (1972:260) Island och Norge

om internationellt sam- angående verkställighet

arbete rörande av straff m.m. eller

verkställighet av lagen (1972:260) om

brottmålsdom, internationellt sam-

 arbete rörande

 verkställighet av

 brottmålsdom,

 12. angående utlämning 13. angående

enligt lagen (1970:375) utlämning enligt lagen

om utlämning till (1970:375) om

Danmark, Finland, Island utlämning till

eller Norge för Danmark, Finland,

verkställighet av beslut Island eller Norge för

om vård eller behandling, verkställighet av

 beslut om vård eller

 behandling,

 13. angående kastrering 14. angående

enligt lagen (1944:133) kastrering enligt lagen

om kastrering, om (1944:133) om kastrering,

giltigt samtycke till om giltigt samtycke till

åtgärden ej lämnats, åtgärden ej lämnats,

 14. hos allmän 15. hos allmän

förvaltningsdomstol förvaltningsdomstol

angående tillfälligt om- angående tillfälligt

händertagande enligt 37 §, omhändertagande enligt

tvångsisolering enligt 37 §, tvångsisolering

38, 39 eller 41 § eller enligt 38, 39 eller

upphörande av 41 § eller upphörande

tvångsisolering enligt 42 § av tvångsisolering

smittskyddslagen enligt 42 §

(1988:1472). smittskyddslagen

 (1988:1472).

43 §

 Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas efter ansökan eller då annars

anledning föreligger. Ansökan får göras av den som kan beviljas rättshjälp och i

mål eller ärende som anges i 41 § 1 även av annan som får föra talan i målet

eller ärendet.

 Rättshjälp beviljas och Rättshjälp beviljas

biträde förordnas av den och biträde förordnas

myndighet som handlägger av den myndighet som

målet eller ärendet. Dock handlägger målet eller

ankommer prövningen i ärendet. Dock ankommer

ärende hos socialnämnd prövningen i ärende hos

eller social distrikts- socialnämnd eller

nämnd enligt 41 § 3 på social distriktsnämnd

länsrätten, i ärende som enligt 41 § 3 på

avses i 41 § 13 på Rätts- länsrätten, i ärende som

hjälpsmyndigheten, i avses i 41 § 14 på

ärende hos polismyndighet Rättshjälpsmyndigheten,

enligt 41 § 5 på i ärende hos

Rättshjälpsmyndigheten, om polismyndighet enligt

ansökan om rättshjälp skall 41 § 5 på

avslås, Rättshjälpsmyndigheten,

i ärende hos om ansökan om rättshjälp

polismyndighet enligt skall avslås,

 i ärende hos

 polismyndighet enligt

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

41 § 12 på länsrätten samt i 41 § 13 på länsrätten

ärende hos regeringen på samt i ärende hos

departementstjänsteman regeringen på departements-

som regeringen bestämmer.tjänsteman som regeringen

 bestämmer.

 Har myndigheten skilt målet eller ärendet från sig, äger under tiden till dess

talan fullföljts eller tiden för fullföljd utgått andra stycket motsvarande

tillämpning.

 Rättshjälp utgår även när talan fullföljs eller meddelat beslut underställs

annan myndighets prövning eller saken överlämnas till annan myndighets

avgörande.

 Har rättshjälp beviljats

i ärende vari beslutas om

avvisning eller ut-

visning enligt

utlänningslagen

(1989:529) eller om

utvisning enligt lagen

(1991:572) om särskild

utlänningskontroll gäller

rättshjälpen till dess

verkställighet av

beslutet skett eller

frågan om verkställighet

förfallit.

 Ansökan om rättshjälp Ansökan om rättshjälp

genom offentligt biträde genom offentligt

ges in till den biträde ges in till

myndighet som handlägger den myndighet som

målet eller ärendet. Gäller handlägger målet eller

ansökan ärende som avses i ärendet. Gäller ansökan

41 § 13, ges dock ansökan ärende som avses i 41 §

in till 14, ges dock ansökan

Rättshjälpsmyndigheten. in till

 Rättshjälpsmyndigheten.

 Myndighet som inte själv får bevilja rättshjälpen skall till behörig myndighet

med eget yttrande överlämna ingiven ansökan med därvid fogade handlingar eller

anmäla behovet av offentligt biträde.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning

för flyktingar och vissa andra utlänningar

 Härigenom föreskrivs att i lagen om introduktionsersättning för flyktingar och

vissa andra utlänningar skall införas en ny paragraf, 6 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

 Kommunen skall,

 enligt vad regeringen

 närmare föreskriver, ur

 personregister lämna

 uppgifter om

 introduktionsersättning

 till Statistiska

 centralbyrån.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap

 Härigenom föreskrivs att 2 a § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap[1]

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 a §

 Har barn ej förvärvat Har barn ej

svenskt medborgarskap förvärvat svenskt

enligt 1 eller 2 § men medborgarskap

är barnets fader sedan enligt 1 eller 2 §

tiden för barnets men är barnets

födelse svensk fader sedan tiden

medborgare och har för barnets födelse

han genom slutligt svensk medborgare

avgörande av svensk och har han genom

domstol fått vårdnaden slutligt avgörande

om barnet ensam eller av svensk domstol

gemensamt med barnets fått vårdnaden om

moder, förvärvar barnet barnet ensam

svenskt medborgarskap eller gemensamt

genom att fadern med barnets moder

eller, vid gemensam eller fått

vårdnad, föräldrarna hos vårdnaden

den myndighet som gemensamt med

anges i 11 § första barnets moder

stycket skriftligen genom

anmäler sin önskan om registrering hos

detta innan barnet skattemyndighet,

fyllt aderton år. Har förvärvar barnet

barnet fyllt femton svenskt

år, fordras barnets medborgarskap

samtycke. genom att fadern

 eller, vid gemen-

 sam vårdnad,

 föräldrarna hos den

 myndighet som

 anges i 11 § första

 stycket

 skriftligen

 anmäler sin önskan

 om detta innan

 barnet fyllt

 aderton år. Har

 barnet fyllt

 femton år, fordras

 barnets samtycke.

 Denna lag träder i kraft den 1 maj 1994.

 **Fotnot**

 [1]Lagen omtryckt 1984:682.

3 Ärendet och dess beredning

Efter bemyndigande av regeringen tillkallade det för invandrarfrågor ansvariga

statsrådet i september 1991 en särskild utredare (jur.dr Sven-Hugo Ryman) med

uppdrag att pröva under vilka förutsättningar och på vilka villkor asylsökande

borde få arbeta medan de väntar på beslut om uppehållstillstånd (dir. 1991:86).

Utredaren har arbetat under namnet Utredningen (A 1991:04) om arbete för

asylsökande.

 Den nuvarande regeringen beslutade - i avvaktan på utredningens förslag -

våren 1992 att införa möjligheter för asylsökande att arbeta under väntetiden.

Sedan den 1 juli 1992 gäller enligt 4 kap. 3 a § utlänningsförordningen

(1989:547) att den som här i landet sökt uppehållstillstånd och därvid åberopat

asylskäl enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) är undantagen från

skyldigheten att ha arbetstillstånd i de fall Statens invandrarverk bedömer att

dess beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas inom fyra månader från

ansökan. I de fall en asylsökande sålunda har rätt att arbeta gäller hela den

vanliga arbetsrättsliga lagstiftningen för anställningsförhållandet och arbetet.

 Utredningen om arbete för asylsökande har avgivit betänkandet Meningsfull

vistelse på asylförläggning (SOU 1992:69). I betänkandet föreslås bl.a. en

särskild lag om arbete för asylsökande m.fl. Förslaget i denna del innebär att

asylsökande som utför arbete enligt den särskilda lagen inte skall anses som

arbetstagare. Betänkandet har remissbehandlats.

 En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. De lagförslag som läggs

fram i betänkandet finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns

i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Kulturdepartementet (dnr Ku92/3291/Ip).

 Efter bemyndigande av regeringen tillkallade chefen för Kulturdepartementet

våren 1992 en särskild utredare (direktören Monica Werenfels-Röttorp) med

uppgift att göra en översyn av mottagandet av asylsökande och flyktingar (dir.

1992:25). Utredaren har arbetat under namnet Utredningen (Ku 1992:04) om

mottagandet av asylsökande och flyktingar. Utredningen har yttrat sig över

betänkandet Meningsfull vistelse på asylförläggning. Utredningen, som till en

del behandlar frågor som tagits upp även av Utredningen om arbete för

asylsökande, har avgivit betänkandet Mottagandet av asylsökande och flyktingar

(SOU 1992:133).

 I betänkandet föreslås bl.a. att Statens invandrarverk även i fortsättningen

skall vara huvudman för mottagande av asylsökande och se till att det finns

förläggningar för dem. Driften av förläggningar föreslås vara öppen för

entreprenad och Invandrarverket bör aktivt arbeta för att skapa en marknad.

Vidare föreslås att asylsökande i mån av förmåga skall delta i arbetet på för-

läggningen och i program för organiserad verksamhet samt att dagersättningen

skall sänkas för den som utan giltiga skäl avvisar erbjudet arbete eller att

delta i program för organiserad verksamhet. En asylsökande föreslås - till

skillnad mot vad som gäller i dag - alltid ha samma rätt till ekonomiskt bistånd

vare sig han vistas på en förläggning eller har ordnat bostad på egen hand.

Förslag lämnas också om utformningen av det ekonomiska biståndet och om hälso-

och sjukvård för asylsökande. Betänkandet har remissbehandlats.

 En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 4 . De lagförslag som läggs

fram i betänkandet finns i bilaga 5. En förteckning över remissinstanserna finns

i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Kulturdepartementet (dnr Ku92/5454/Ip).

 Frågor som gäller innehåll i och kostnader för förläggningsverksamheten har

under det senaste året också utretts i annan ordning.

 Regeringen beslutade i december 1992 att uppdra åt Riksrevisionsverket (RRV)

att granska Statens invandrarverks förläggningsverksamhet. RRV redovisade

uppdraget i mars 1993 i rapporten Vad kostar Invandrarverkets förläggningar? (F

1993:5). Invandrarverket har därefter på regeringens uppdrag yttrat sig över

rapporten.

 Statens invandrarverk har i juni 1993 till regeringen lämnat förslag till för-

ändring av ansvaret för hälso- och sjukvården till flyktingar och asylsökande.

Invandrarverket föreslår bl.a. att huvudmannaskapet för sjuk- och hälsovård till

asylsökande överförs från Statens invandrarverk till landsting och primärkommun

samtidigt som den nuvarande förläggningssjukvården avvecklas. Socialstyrelsen

har också i juni 1993 inkommit till regeringen med skrivelse om hälso- och

sjukvård för asylsökande och bl.a. föreslagit en översyn av förordningen

(1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. vad gäller hälso-

och sjukvård för asylsökande.

 Statens invandrarverk har i en promemoria som med en särskild skrivelse

överlämnades till regeringen den 17 december 1991 beskrivit en situation där

antalet asyl- och hjälpsökande är större än vad Invandrarverket kan klara av på

ett tids- och hanteringsmässigt rimligt sätt. Invandrarverket räknar i

promemorian med att en lagstiftning skall införas som är anpassad till det för-

hållandet att de utlänningar som kommer hit inte är asylsökande i utlännings-

lagens och Genève-konventionens mening utan är människor i behov av skydd och

hjälp i ett akut men övergående nödläge.

 Bl.a. med anledning av Invandrarverkets skrivelse tillkallade chefen för

Kulturdepartementet efter bemyndigande av regeringen våren 1992 en särskild

utredare (överdirektören Per-Erik Nilsson) med uppdrag att göra en översyn av

vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. (dir. 1992:51). Utredaren, som

arbetar under namnet Utredningen (Ku 1992:05) om översyn av vissa delar av

utlänningslagstiftningen m.m., har i en promemoria i oktober 1992 föreslagit en

särskild lag om att utlänningar som rest in i Sverige från ett område där det

råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art skall kunna

beviljas ett tillfälligt vistelsetillstånd här. Promemorian har

remissbehandlats.

 En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 7. De lagförslag som läggs

fram i promemorian finns i bilaga 8. En förteckning över remissinstanserna finns

i bilaga 9. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Kulturdepartementet (dnr Ku92/4771/Mp).

 Enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen gäller att en ansökan om uppehållstillstånd

när lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger får beviljas

endast om ansökan grundar sig på omständigheter som inte prövats i ärendet om

avvisning eller utvisning och om utlänningen antingen har rätt till asyl här

eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. En sådan s.k. ny

ansökan skall ges in till och prövas av Statens invandrarverk.

 I uppdraget till Utredningen om översyn av vissa delar av utlännings-

lagstiftningen m.m. har också ingått att undersöka vad som kan göras för att

institutet ny ansökan skall komma till användning i den omfattning som förut-

sattes när det introducerades.

 Utredningen har avgivit betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn

(SOU 1993:24). I betänkandet föreslås bl.a. att institutet ny ansökan skall

ersättas av en särskild prövning, som skall ankomma på kammarrätt. Förslaget

innebär vidare en skärpning av kriterierna för bifall till en ansökan om

uppehållstillstånd när lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning

föreligger samt en inskränkning av möjligheterna till rättshjälp genom offent-

ligt biträde i denna typ av ärenden. Betänkandet har remissbehandlats.

 En sammanfattning av betänkandet i relevanta delar och av de lagförslag som

läggs fram i det finns i bilaga 10 resp.11. En förteckning över remiss-

instanserna finns i bilaga 12. En sammanställning av remissyttrandena finns

tillgänglig i Kulturdepartementet (dnr Ku93/1128/Mp).

 Regeringen redovisar i denna proposition ett antal förslag om regeländringar

och andra åtgärder - grundade på det här redovisade utredningsarbetet - som

skall göra mottagandet av asylsökande och flyktingar mer flexibelt och mindre

kostnadskrävande. Vissa av de förslag som lämnats av de redovisade utredningarna

är av den karaktären att de bör utredas vidare av den parlamentariska kommitté

för översyn av invandrar-, invandrings- och flyktingpolitiken som tillsattes

under våren 1993 (dir.1993:1) eller att man i övrigt bör avvakta resultatet av

den parlamentariska kommitténs arbete. Kommittén (Ku 1993:01) arbetar under

namnet Invandrar- och flyktingkommittén.

 Statens invandrarverk har i skrivelse som kom in till Kulturdepartementet den

12 december 1991 (dnr Ku91/1064/R) hemställt om ändring av 2 a §

medborgarskapslagen så att ett utländskt barn skall ha möjlighet att bli svensk

medborgare efter anmälan även när föräldrarna genom registrering hos

skattemyndighet fått gemensam vårdnad om barnet. En likartad framställning har

gjorts av Familjerättsbyrån, Östra Socialförvaltningen, Malmö stad, i en

skrivelse ställd till Socialstyrelsen som lämnats över till Kulturdepartementet

från Justitiedepartementet den 1 september 1993 (dnr Ku93/2837/Mp). Även denna

fråga tas upp i propositionen.

3.1 Lagrådet

Regeringen beslutade den 14 oktober 1993 att inhämta Lagrådets yttrande över de

lagförslag som finns i bilaga 13.

 Lagrådets yttrande finns i bilaga 14.

 Lagrådet anser det oacceptabelt att, som föreslagits i lagrådsremissen, dag-

ersättningen helt skulle kunna dras in för en utlänning över 18 år som utan

giltigt skäl vägrar att delta i någon form av sysselsättning. Lagrådet föreslår

i stället att dagersättningen skall kunna sättas ned, dock inte till den del den

är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning. Lagrådet har vidare

synpunkter på utformningen av 11 § i förslaget till lag om mottagande av

asylsökande m.fl. och anser också att den föreslagna 20 § i samma lag är

överflödig. Lagrådet föreslår vidare att andra stycket med en redaktionell

ändring skall flyttas till 3 §.

 Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa

redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Vi återkommer till Lagrådets syn-

punkter i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.8.3, samt i specialmotiveringen

till förslaget till lag om mottagande av asylsökande m.fl.

 Förslaget till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap har

inte granskats av Lagrådet. Den ändring som föreslås är av enkel beskaffenhet

och är en följdändring till tidigare beslutad ändring i föräldrabalken (prop.

1990/91:153, bet. 1990/91:SrU28, rskr. 1990/91:320, SFS 1991:487). Regeringen

bedömer därför att ett yttrande av Lagrådet inte skulle tillföra ärendet något

av betydelse.

4 Mottagandet av asylsökande

4.1 Nuvarande ordning

Den nuvarande ordningen för mottagandet av asylsökande och flyktingar gäller i

sin helhet sedan den 1 juli 1989. Den grundar sig i stora delar på riktlinjer

som antogs av riksdagen år 1984 (prop. 1983/84:124, bet. 1983/84:SfU27, rskr.

1983/84:295). Främst när det gäller mottagandet av asylsökande har riktlinjerna

därefter förändrats i vissa avseenden och den nuvarande ordningen har lagts fast

genom riksdagsbeslut om bistånd åt asylsökande m.fl. (prop. 1987/88:80, bet.

1987/88:SfU17, rskr. 1987/88:160, SFS 1988:153) och om en regionaliserad

organisation för Statens invandrarverk (prop. 1987/88:158, bet. 1987/88:SfU28,

rskr. 1987/88:339).

 Ordningen innebär i korthet att staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar

för mottagandet av asylsökande och flyktingar. Ansvaret i övrigt är delat mellan

stat och kommun. Statens invandrarverk är statlig huvudman för mottagandet.

Invandrarverket driver förläggningar för asylsökande och skall träffa

överenskommelser med kommunerna om mottagande av flyktingar. Kommunerna har

ansvar för att de som får tillstånd att bosätta sig i Sverige får goda

livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Statlig

ersättning lämnas till kommunerna.

 När det gäller mottagandet av asylsökande innebär ordningen i övrigt följande.

Så gott som alla asylsökande tas först emot på en utredningssluss där

asylutredningen genomförs. Därefter vistas de asylsökande som inte har nära

släktingar i landet på en förläggning i avvaktan på beslut i asylärendet.

Huvudsyftet med denna styrning är att den asylsökande skall finnas tillgänglig

under utredningstiden så att en snabb och rationell handläggning blir möjlig.

Den som beviljas uppehållstillstånd skall så snart som möjligt därefter erbjudas

bostad i en kommun.

 En asylsökande har i och för sig rätt att vistas var han vill under vänte-

tiden. Rätten till bistånd är emellertid knuten till att han i normalfallet

vistas på en förläggning. Den som har make eller maka eller någon annan mycket

nära anhörig här i landet kan emellertid få bo utanför förläggningssystemet

under väntetiden. Även i vissa andra fall medges undantag från huvudregeln att

en asylsökande skall vistas på en förläggning för att få bistånd. Det krävs i

praktiken medgivande från såväl Invandrarverket som vederbörande kommun för att

en asylsökande skall få bistånd under väntetiden i de fall han bor utanför

förläggningssystemet.

 På förläggningar bor de asylsökande vanligen i möblerade lägenheter och har

eget hushåll. Familjer bor i regel tillsammans i en lägenhet medan ensamstående

placeras flera tillsammans i en gemensam lägenhet. Bostaden är kostnadsfri och

dagbidrag utgår i mån av behov för att täcka asylsökandens behov av medel för

sin dagliga livsföring. När inkvartering sker i rum utan möjlighet till

självhushållning ingår fri mat i vistelsen. Dagbidraget utgår då med ett lägre

belopp.

 Under förläggningsvistelsen erbjuds vuxna asylsökande svenskundervisning och

annan organiserad verksamhet enligt riktlinjer för organiserad verksamhet på

förläggning. Barn i grundskoleåldern går i skola. Särskilda aktiviteter ordnas

också för barn.

 Asylsökande har rätt till bl.a. akut sjukvård och tandvård. Vården är, med

undantag för tandvården, kostnadsfri för den enskilde. Den som saknar egna medel

kan få särskilt bidrag för akut tandvård. På förläggningar finns som regel

särskilt anordnad sjukvård, förläggningssjukvård.

Behovet av förändringar

Den nuvarande ordningen för mottagandet av asylsökande har således tillämpats i

sin helhet endast under ca fyra år. Den har i jämförelse med tidigare ordning

inneburit fördelar. Ett mycket stort antal asylsökande har kunnat tas emot på

ett tillfredställande sätt. Att de asylsökande under den första tiden normalt

vistas på en utredningssluss har medfört bättre förutsättningar för snabba

utredningar av god kvalitet.

 Systemet med överenskommelser mellan Invandrarverket och kommunerna om

mottagande av flyktingar har medfört att man kunnat undvika en koncentration av

flyktingar till ett fåtal orter och till att engagemanget för flyktingar i hela

landet ökat.

 Samtidigt kvarstår det största problemet i mottagandet, nämligen de långa

vistelsetiderna på förläggning. Risken är stor att en långvarig och från det

övriga samhället avskild vistelse på förläggning leder till passivering och

bidragsberoende. En långvarig vistelse på förläggning riskerar också att mot-

verka en senare integration i det svenska samhället för dem som beviljas

uppehållstillstånd. Det kan också göra det svårare att starta på nytt för den

som inte får stanna här utan måste återvända. Långa vistelsetider på förläggning

medför också mycket stora kostnader för det svenska samhället. För budgetåret

1992/93 uppgick förläggningskostnaderna till ca 6,3 miljarder kronor.

 Långa väntetider på utredningsslussar och förläggningar motverkas först och

främst genom en effektiv och rationell handläggning av asylärendena i samtliga

instanser. Såväl berörda myndigheter som regeringen har vidtagit en rad åtgärder

i detta syfte. Den 1 januari 1992 inrättades en särskild nämnd,

Utlänningsnämnden, som i princip övertog de överprövningsuppgifter enligt

utlännings- och medborgarskapslagarna som tidigare låg på regeringen (prop.

1991/92:30, bet.199/92:SfU04, rskr. 1991/92:39). Den 1 juli 1992 överfördes

utredningsansvaret i utlänningsärenden från polisen till Invandrarverket. Såväl

Invandrarverket som Utlänningsnämnden har fått de resursförstärkningar man

begärt för att klara de senaste årens ökade ärendemängd. Inom Invandrarverket

pågår organisationsförändringar i syfte att effektivisera verksamheten. Under

innevarande budgetår har antalet asylsökande minskat påtagligt. Detta i

kombination med de åtgärder som vidtagits gör att handläggningstiderna nu

minskar väsentligt.

 Åtgärder för att minska handläggningstiderna är dock inte tillräckliga för att

komma tillrätta med de problem som långa vistelsetider på förläggningar kan

förorsaka. Varje asylärende måste utredas noggrant och det kan i enskilda fall

ta betydligt längre tid i anspråk än i normalfallet. För asylsökande som får ett

avslagsbeslut från Invandrarverket och överklagar detta torde det också

generellt vara svårt att nedbringa den totala väntetiden på ett slutligt beslut

till en kortare tid än 4-6 månader. Åtgärder för att förkorta

handläggningtiderna måste därför kombineras med andra åtgärder som gör

förläggningsvistelsen så meningsfull som möjligt för den asylsökande och

åtgärder som skapar alternativ till förläggningsvistelse utan att de fördelar

som är förenade med detta går till spillo.

 Ett bra och effektivt mottagningssystem där de asylsökande själva får ta

ansvar kan bidra till en snabbare framtida integration i det svenska samhället

och för dem som inte får stanna kan det underlätta ett återvändande.

 Invandrarverket har under senare år lagt ned ett förtjänstfullt arbete på att

skapa meningsfull sysselsättning för asylsökande under väntetiden på för-

läggning. Det har dock inte alltid varit möjligt att snabbt ordna någon form av

sysselsättning på alla de nya förläggningar som Invandrarverket tvingats öppna.

Regeringen anser därför att det behövs ytterligare åtgärder för att ta till vara

de asylsökandes egna resurser under väntetiden och för att motverka den

passivering som kan bli följden av en långvarig vistelse på förläggning.

 Invandrarverket har valt att i stor utsträckning driva förläggningar i egen

regi. En stor del av verksamheten på de förläggningar som drivs i egen regi

handlas visserligen upp. Förläggningschefen och viss annan personal är dock

regelmässigt anställda av Invandrarverket. Endast i ett fåtal fall är det fråga

om totalentreprenad. En ökad konkurrens mellan sådana entreprenader och

Invandrarverkets egen verksamhet skulle sannolikt innebära ökad effektivitet och

minskade kostnader.

 RRV har i sin redovisning av Invandrarverkets förläggningsverksamhet, som man

gjort på regeringens uppdrag, bedömt att det finns betydande utrymme att

förbättra kostnadseffektiviten och affärsmässigheten i förläggningsverksamheten,

bl.a. genom ökat inslag av anbudsupphandling.

 Den nuvarande ordningen innehåller delvis svårförståeliga regler som avgör om

en asylsökande under väntetiden skall vistas på en förläggning eller om han

skall ha rätt att själv ordna sitt boende och samtidigt behålla rätten till

bistånd. Om de asylsökande i större utsträckning än hittills får möjlighet att

själva ordna sitt boende bör kostnaderna för mottagandet kunna minska. Eget

boende ger dessutom de asylsökande möjlighet till ett aktivare liv och till min-

skad social isolering under väntetiden.

 Ideella organisationer, religiösa samfund liksom andra privata entreprenörer

skulle kunna erbjuda enskilt boende eller driva förläggningsverksamhet. En

större mångfald skulle befordra såväl de asylsökandes välbefinnande som

effektivitet och kvalitet i mottagandet av asylsökande.

 Även i mottagandet i kommunerna av dem som beviljats uppehållstillstånd och

skall integreras i det svenska samhället bör religiösa samfund och ideella

organisationer kunna spela en mer framträdande roll än för närvarande.

 Det finns slutligen ett behov av att göra ansvarsfördelningen mellan stat och

kommun vad gäller vissa delar av det praktiska genomförandet av mottagandet av

asylsökande mer tydlig. På samma sätt behöver vissa oklarheter undanröjas vad

gäller statens respektive landstingens ansvar för hälso- och sjukvård för

asylsökande.

4.2 Allmänna riktlinjer för mottagandet

 Regeringens bedömning: Mottagandet av asylsökande bör utgå från bl.a.

 följande principer:

 - Varje asylsökande skall mötas med respekt och värdighet.

 - Varje asylsökande skall i mån av förmåga ta ansvar för sin och sin familjs

 försörjning och boende under väntetiden.

 - Varje asylsökande skall ta sin del av ansvaret för att utredningstiden

 blir så kort som möjligt.

 - Väntetiden skall utnyttjas så att den främjar de asylsökandes framtid

 oavsett om de får stanna i Sverige eller inte.

 - Mottagandet skall så långt möjligt vara individuellt anpassat med sär-

 skilda hänsynstaganden till barn, krigsskadade och andra med särskilda

 behov.

 - Ökad mångfald i mottagandet skall eftersträvas.

 - Mottagandet skall vara flexibelt och kunna möta ändrade förutsättningar.

 - Mottagandet skall vara kostnadseffektivt.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har i huvudsak haft

samma allmänna utgångspunkt för sina förslag.

 Remissinstanserna har i huvudsak instämt med utredningen.

Skälen för regeringens bedömning: Asylsökande kommer från förhållanden där de

försörjt sig och sin familj, där de tagit ansvaret för sina barns fostran och

utbildning, varit politiskt aktiva etc. Genom sin flykt har de dessutom visat

sig ha handlingskraft och initiativförmåga. Dessa kunskaper och erfarenheter

måste tas tillvara.

 Passiv väntan är destruktiv för individen, skapar lätt misstro och

främlingsfientlighet hos allmänheten och medför onödiga kostnader för samhället.

En asylsökande som är aktiv och känner att han gör rätt för sig behåller sin

självrespekt och är bättre skickad att ta ansvar för sitt fortsatta liv,

antingen det blir i Sverige eller någon annanstans. De asylsökande bör därför

stimuleras att utnyttja väntetiden på ett sådant sätt att det främjar deras

framtid oberoende av om de kommer att få stanna i Sverige eller inte. Verksamhet

med detta syfte måste i så stor utsträckning som möjligt vara tillgänglig för de

asylsökande.

 Det bör vidare vara en skyldighet för varje asylsökande att - i likhet med vad

som gäller för alla andra i vårt samhälle - i mån av förmåga svara för sin och

sin familjs försörjning. Det kan ske på olika sätt t.ex. genom deltagande i det

gemensamma arbetet på en förläggning. Hit hör framför allt städning och

renhållning av gemensamma lokaler och ytor utomhus samt reparation och underhåll

av förläggningens inventarier och utrustning.

 Det är också viktigt att varje asylsökande tar sin del av ansvaret för att

utredningstiden blir så kort som möjligt. Den asylsökande måste vara tillgänglig

för de kompletterande utredningar som kan krävas och kunna nås för underrättelse

av myndigheternas beslut.

 Många asylsökande har traumatiska upplevelser bakom sig och är i fysiskt eller

psykiskt dåligt skick. Samma krav på aktivt eget ansvarstagande för vistelsen

här under väntetiden kan därför inte ställas på alla. Varje asylsökande måste

mötas med respekt och värdighet. Mottagandet måste så långt möjligt vara

individuellt anpassat med särskilda hänsynstaganden till barn, krigsskadade och

andra med särskilda behov. Den som behöver särskild omvårdnad måste givetvis få

sådan anpassad till behoven.

 För många asylsökande, särskilt för dem som saknar kontakter och annat stöd,

torde även i framtiden ett relativt omfattande mottagningsprogram från samhället

vara både nödvändigt och värdefullt. Det är emellertid inte osannolikt att en

hel del asylsökande på egen hand eller med begränsat stöd skulle kunna skaffa

sig bostad eller arbete. Inte alltför få av dem som söker sig till Sverige för

att få skydd har släktingar som de skulle kunna få bo hos under den första

tiden. En del kan kanske ordna eget boende på annat sätt. Det finns anledning

att uppmuntra eget boende för asylsökande. Det innebär en normalisering och

medför att risken för passivering och isolering från det svenska samhället

minskar. Eget boende innebär som regel också lägre kostnader än

förläggningsboende.

 Även om asylsökande får vidgade möjligheter att bo utanför förläggning får man

sannolikt räkna med att huvuddelen av de asylsökande även i framtiden kommer att

behöva hjälp att ordna sitt boende. Ett behov av förläggningar och andra

särskilt anordnade boendeformer kommer att kvarstå.

 Invandrarverket bör som nu ha ansvar för att de asylsökande som inte kan ordna

bostad på egen hand tas emot på förläggning och i övrigt får det mottagande som

erfordras för att tillgodose de särskilda behov som kan finnas. Invandrarverkets

ansvar är dock inte detsamma som att Invandrarverket på samma sätt som nu

behöver svara för huvuddelen av det praktiska genomförandet av mottagandet.

 Som tidigare framhållits skulle en ökad konkurrens mellan entreprenader och

Invandrarverkets egen verksamhet kunna innebära ökad effektivitet och minskade

kostnader. Mångfald i förläggningsverksamheten är av betydelse även för att

utveckla kvaliteten i verksamheten.

 Det är överhuvudtaget viktigt att mottagandet utformas så flexibelt att det

skall vara möjligt att på ett bra sätt möta de variationer i fråga om antal

asylsökande, deras bakgrund och förutsättningar som alltid kommer att finnas.

Mångfald och flexibilitet måste vara ledstjärnor för mottagandet av asylsökande.

Detta både för att hänsyn skall kunna tas till individuella behov och för att

mottagandet skall bli kostnadseffektivt.

 Oavsett vem som driver förläggningar eller i övrigt svarar för genomförandet

av mottagandet av asylsökande skall staten ha kostnadsansvaret. Det gäller även

för asylsökande som ordnar sin bostad själva och för vilka det kan bli aktuellt

med fler insatser från vistelsekommunen än för dem som vistas på förläggning.

Ett statligt kostnadsansvar för mottagandet av asylsökande innebär dock inte att

det bör vara fråga om ersättning av de faktiska kostnaderna för varje aktivitet

som utförs av entreprenör eller kommun utan den statliga ersättningen måste

utformas på ett sådant sätt att det inte krävs en omfattande administration. Så

enkel och schabloniserad ersättning som möjligt måste eftertersträvas.

4.3 En särskild lag om mottagandet av asylsökande m.fl.

 Regeringens förslag: Bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till

 asylsökande m.fl. samlas i en ny lag om mottagande av asylsökande m.fl.

 Utredningen om arbete för asylsökande har föreslagit att det införs en lag om

arbete för asylsökande som vistas på förläggning.

 Skälen för regeringens förslag: De förslag som regeringen avser att förelägga

riksdagen rörande arbete och sysselsättning för asylsökande m.fl. innebär bl.a.

att asylsökande skall ha möjlighet att under vissa förutsättningar arbeta under

väntetiden utan att de skall anses som arbetstagare i detta hänseende. Eftersom

det här blir fråga om föreskrifter som delvis berör förhållandet mellan enskilda

krävs att det i lag anges att de asylsökande m.fl. inte skall anses som

arbetstagare när de deltar i viss verksamhet. Utredningen om arbete för

asylsökande har föreslagit en särskild lag om arbete för asylsökande.

 Det förslag som regeringen avser att lägga fram innebär att deltagande i

arbete och annan sysselsättning kopplas till reglerna om bistånd. Även i övrigt

innebär förslaget åtskilliga förändringar i fråga om mottagandet av asylsökande.

Dessa förändringar skulle kräva relativt stora ändringar i lagen (1988:153) om

bistånd åt asylsökande m.fl.

 Regeringen bedömer därför att den lämpligaste lösningen är att de nya

bestämmelserna om sysselsättning för asylsökande och om mottagandet av

asylsökande jämte de bestämmelser i lagen om bistånd åt asylsökande m.fl., som

skall gälla även i fortsättningen, förs samman i en ny lag. Den bör kallas lag

om mottagande av asylsökande m.fl.

4.4 Huvudmannaskap för mottagandet av asylsökande

 Regeringens förslag: Statens invandrarverk skall även i fortsättningen vara

 huvudman för mottagandet av asylsökande och se till att det finns

 förläggningar och erbjuda alla asylsökande plats på en förläggning.

 Förslaget från Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar

överensstämmer med regeringens. Utredningen anser dock samtidigt att det i ett

längre perspektiv bör övervägas om samma myndighet bör vara ansvarig för

tillståndsprövning och mottagande.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har framfört att de anser att det

bör vara en huvudman som har det övergripande ansvaret för mottagandet av

asylsökande. Svenska kommunförbundet, Statens invandrarverk, Tjänstemännens

Centralorganisation m.fl. har ansett att Statens invandrarverk bör vara

huvudman.

 Skälen för regeringens förslag: Statens invandrarverk bör liksom idag ha det

övergripande ansvaret för mottagande av asylsökande. Regeringen bedömer att det

finns vissa skäl som talar för att den myndighet som bär det förvaltningsmässiga

ansvaret för prövningen av invandringsfrågorna också bör ha ett övergripande

ansvar för mottagandet av asylsökande och flyktingar. En sådan ordning ger en

god flexibilitet och underlättar den samplanering av asylprövning och mottagande

som är nödvändig .

 Inom Invandrarverket har genomförts en omorganisation med verkan från den 1

oktober 1993. Omorganisationen innebär en fortsatt decentralisering av

verksamheten, en förändrad ledningsorganisation och ett samlat ansvar i

regionerna för asylprövning och mottagande av flyktingar. Ett syfte med

omorganisationen är att ytterligare öka flexibiliteten. Rättssäkerheten ställer

dock krav på hög juridisk kompetens och att en likformig prövning sker i fråga

om rätt till asyl. Denna princip har bl.a. tagit sig uttryck i att Invandrar-

verket nu har en överdirektör som även är chefsjurist och vars funktion bl.a. är

att tillgodose kraven på en enhetlig rättstillämpning

 I Invandrarverkets ansvar som huvudman för mottagandet av asylsökande skall

ingå att se till att det finns förläggningsplatser för alla asylsökande som är i

behov av inkvartering på en förläggning. Invandrarverket skall också svara för

att bistånd lämnas till asylsökande och att de bereds sysselsättning i lämplig

omfattning. Den mer konkreta innebörden i Invandrarverkets ansvar för boende,

annat bistånd och sysselsättning redovisas mer ingående i det följande.

4.5 Förläggningar

 Regeringens förslag: Driften av alla förläggningar skall vara öppen för

 entreprenad och Invandrarverket skall aktivt arbeta för att öka inslaget av

 entreprenad. Invandrarverket skall med utgångspunkt i de övergripande målen

 och riktlinjerna för mottagandet av asylsökande fastställa vad en

 entreprenad skall innehålla.

 Förslaget från Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar

överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen anser därutöver att som

ett mål bör anges att Invandrarverket inom tre år skall ha minst 50 procent av

samtliga förläggningar utlagda på entreprenad. Utredningen anser att det är

angeläget att kommuner har möjlighet att ta emot asylsökande i förläggningar.

Utredningen är dock tveksam till om kommunerna med hänsyn till bestämmelserna i

kommunallagen har rätt att på entreprenad för Invandrarverkets räkning driva

förläggningar för asylsökande. Utredningen föreslår i stället att kommuner ges

en schabloniserad ersättning för mottagandet av asyllsökande.

 Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig i frågan är

positiva till förslaget om att förläggningar skall kunna drivas på entreprenad.

Många är dock kritiska till förslaget om att 50 procent av verksamheten skall

vara utlagd på entreprenad inom tre år. De instanser som är kritiska menar att

målen främst bör vara relaterade till kostnad och kvalitet. Vissa instanser,

bl.a. Statskontoret, pekar på vikten av att Invandrarverket regelbundet

använder sig av anbudsupphandling och att Invandrarverket utvecklar

beställarkompetens och kostnadsuppföljning. Bl.a. Rädda Barnen och

Socialstyrelsen framhåller vikten av tydliga avtal och att Invandrarverket

försäkrar sig om insyn och kvalitet .

 Flera av instanserna, bl.a. Invandrarverket och Svenska kommunförbundet, anser

att kommunerna bör få konkurrera med andra på lika villkor. Kommunförbundet vill

att ett uttryckligt lagstöd skapas för detta ändamål och hänvisar till det

tiotal avtal som redan finns och som inte ifrågasatts. Invandrarverket tillägger

att eventuella juridiska oklarheter om kommunernas medverkan snarast bör

undanröjas.

 Skälen för regeringens förslag: Mottagandet av asylsökande sker för närvarande

i första hand på förläggningar för vilka Invandrarverket enligt sin instruktion

har ett ansvar.

 Regeringen anser som tidigare nämnts, att en allmän utgångspunkt för

reformeringen av mottagandet av asylsökande bör vara att de asylsökande ges

vidgade möjligheter att bo utanför förläggning. Man torde dock få räkna med att

huvuddelen av de asylsökande även i framtiden behöver hjälp för att ordna sitt

boende och att förläggningsboende då blir aktuellt. Invandrarverket bör som

statlig huvudman för mottagandet av asylsökande se till att det finns för-

läggningsplatser tillgängliga för asylsökande som behöver sådan inkvartering.

 Invandrarverket har hittills drivit de flesta förläggningar i egen regi.

Enligt Utredningen om mottagande av asylsökande och flyktingar riskerar verksam-

het i egen regi att medföra vissa problem, nämligen

 - att det blir en betydande likriktning av centralplanerad verksamhet,

 - att verksamheten tenderar att bli övervägande producentstyrd,

 - att icke konkurrensutsatt verksamhet blir dyrare än konkurrensutsatt samt

 - att kreativiteten riktas mot organisatoriska förändringar i stället för

strategiförändringar.

 Regeringen delar denna uppfattning och anser bl.a. mot denna bakgrund att det

är angeläget att Invandrarverket i ökad utsträckning köper tjänster av

entreprenörer, företag och föreningar och även uppdrar åt andra att driva hela

förläggningar på entreprenad. Driften av alla förläggningar bör därför vara

öppen för entreprenad. Genom entreprenad och konkurrens kan man skapa mångfald,

utveckla verksamheten och skapa bättre kostnadseffektivitet.

Genom att lägga ut hela förläggningar på entreprenad kan det skapas en större

mångfald och en ökad flexibilitet i mottagandet.

 Målsättningen bör vara att en väsentlig del av förläggningsverksamheten skall

läggas ut på entreprenad. Regeringen bedömer det däremot inte lämpligt att

fastställa att 50 procent av förläggningarna skall drivas av annan än

Invandrarverket inom en treårsperiod. Ett sådant absolut krav skulle kunna vara

effektivitetshämmande.

 Ett aktivt arbete för att öka inslaget av entreprenad är viktigt. Regeringen

anser att det är angeläget att hela mottagningssystemet omfattas av ett anbuds-

och konkurrensförfarande. Inte minst den basorganisation för mottagandet av

asylsökande som Invandrarverket bedömer nödvändig bör bli föremål för

upphandling genom anbudsförfarande och kunna drivas av entreprenörer.

 I den avveckling av förläggningar som nu förestår är det enligt regeringens

bedömning angeläget att Invandrarverket särskilt beaktar möjligheter att

förlänga de entreprenadavtal som man för närvarande har.

 Inströmningen av personer som söker asyl i Sverige har under senare år

varierat kraftigt beroende på händelser i omvärlden. Det har fört med sig att

förläggningar har tagits i bruk med kort varsel för att sedan snabbt avvecklas.

 Det är sannolikt att den framtida inströmningen av asylsökande också kommer

att variera kraftigt från tid till annan. Situationen i dag är sådan, att

behovet av förläggningsplatser för närvarande minskar påtagligt och att ett

stort antal förläggningsplatser står inför avveckling samtidigt som behovet av

kommunplatser är stort. Mot den bakgrunden och den osäkerhet som finns när det

gäller behovet av förläggningsplatser, är det sannolikt att privata

entreprenörer och organisationer kan känna en viss osäkerhet inför åtagandet att

starta och driva förläggningar.

 Eftersom verksamheten i dag i huvudsak drivs av Invandrarverket i egen regi

finns det ingen öppen marknad för annat än begränsade delar av

förläggningsverksamheten som t.ex. sjukvård och själva tillhandahållandet av

bostad. Invandrarverket måste därför aktivt arbeta för att skapa en marknad för

förläggningsverksamheten i sin helhet. Det kan man bl.a. göra genom att

stimulera organisationer och företag att lämna anbud. De ideella organisa-

tionerna spelar en viktig roll i mottagandet av asylsökande. Detta gäller såväl

den egna verksamheten som entreprenadverksamhet. I sammanhanget bör beaktas den

kompetens som finns hos Invandrarverkets personal vilken kan tas till vara genom

att verkets personal ges möjlighet att själva ta över driften av förläggningar

genom entreprenad.

 Med utgångspunkt från de allmänna riktlinjerna för mottagandet bör

Invandrarverket formulera konkreta och mätbara mål för entreprenörerna.

Invandrarverket skall alltid fastställa grundprinciperna för vad entreprenaden

skall innehålla. Entreprenadavtalen bör utformas så att det klart framgår vad

som skall ingå i entreprenaden. Detta bör gälla såväl innehållet i verksamheten

som lämplighet och kompetens hos den anställda personalen. En förutsättning för

förläggningsverksamhet på entreprenad är att entreprenören bedöms ha

förutsättningar att kunna driva verksamhet på ett sådant sätt att det inte upp-

står merarbete för den kommun där förläggningen ligger.

 När Invandrarverket avgör vem som skall driva en förläggning bör självfallet

inte enbart priset vara avgörande. Verket måste också göra en bedömning om

entreprenören har förutsättningar att nå de mål som finns för verksamheten. En

kontinuerlig uppföljning bör ske av om verksamheten bedrivs i enlighet med mål

och avtal.

 Det bör inte finnas några hinder att driva förläggningar med särskild

inriktning eller för särskilda grupper, förutsatt att verksamheten uppfyller

vissa grundläggande krav. Trossamfund och ideella organisationer är exempel på

sådana entreprenörer som skulle kunna driva förläggningar med särskild

inriktning. Invandrarverket har för övrigt redan träffat avtal om

förläggningsverksamhet med särskild inriktning, t.ex. för judiska trosbekännare

och ensamstående minderåriga asylsökande som befinner sig i Sverige utan

vårdnadshavare.

 Invandrarverket har för närvarande avtal med ett antal kommuner om

förläggningar för asylsökande i kommunal regi. Uppkomsten av kommunala

förläggningar, som skett under de senaste åren, bör ses mot bakgrund av att

flera kommuner har fått ta emot ett färre antal flyktingar än vad man avtalat om

med Invandrarverket.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar anser emellertid att

det är tveksamt om en kommun enligt kommunallagen har rätt att på entreprenad

för Invandrarverkets räkning driva en förläggning för asylsökande som saknar

anknytning till kommunen. Utredningen anser samtidigt att det är angeläget att

kommuner har möjlighet att ta emot asylsökande. Ett motiv för detta är att det

inom kommunen ofta finns personal med kompetens och erfarenhet när det gäller

mottagande av flyktingar. Ett annat motiv som anges av utredningen är att många

kommuner har möjlighet att genom de kommunala bostadsstiftelserna eller på annat

sätt erbjuda bostäder för asylsökande. Utredningen föreslår att kommuner efter

överenskommelse med Invandrarverket skall kunna ta emot asylsökande, men att det

då inte skall ske i förläggning som drivs i entreprenadform utan så att all

statlig ersättning skall lämnas i schabloniserad form.

 En grundprincip är att kommuner inte skall svara för en uppgift som är en

statlig angelägenhet eller som inte har anknytning till kommunens medlemmar.

Regeringen anser att nuvarande ordning där staten har ett huvudansvar för

mottagande av asylsökande skall ligga fast. Regeringen kan därför dela

utredningens uppfattning att kommunerna inte bör driva en fullständig

förläggningsverksamhet för asylsökande på entreprenad. Avtal av den typ som i

ett tiotal fall redan träffats mellan Invandrarverket och ett antal kommuner bör

således även fortsättningsvis höra till undantagen.

 Kommunerna har visserligen kunskap och erfarenhet som skulle kunna vara av

värde i mottagandet av asylsökande. Det är dock inte en unik kunskap som inte

kan utnyttjas på annat sätt. Om det finns behov av att inom delområden utnyttja

kommunernas kunskaper bör det vara möjligt genom begränsade tjänsteköp eller

annan överenskommelse om medverkan från kommunernas sida. Det skall därför vara

möjligt för kommunerna att mot ersättning träffa avtal med Invandrarverket om

tillhandahållande av bostäder åt det asylsökande. Invandrarverket eller privat

entreprenör kan också på samma sätt som Invandrarverket gjort under många år

hyra tomma lägenheter och andra lokaler från kommunerna som förläggningar.

 Riksrevisionsverket (RRV) har på regeringens uppdrag genomfört en granskning

av Invandrarverkets upphandling av förläggningskapacitet för asylsökande. RRV

har i sin rapport (F 1993:5) gjort den sammanfattande bedömningen att det

fortfarande finns betydande utrymme för Invandrarverket att förbättra

kostnadseffektiviteten. Man har också lämnat en rad förslag till åtgärder. Bl.a.

föreslår RRV att anbudsförfarande används konsekvent för upphandling av nya

förläggningar med detta syfte. Regeringen delar denna uppfattning. Även när ett

äldre avtal om förläggningsverksamhet eller enbart förläggningsplatser löper ut

bör det i princip ske ny anbudsupphandling. Förlängning av avtal med samma

uthyrare eller enteprenad utan ny anbudsupphandling bör dock vara möjlig om

verksamheten fungerar bra och är kostnadseffektiv.

 RRV har också förordat att helpensionsboende så långt möjligt ersätts med

boende i självhushåll i vanliga lägenheter. Regeringen delar denna uppfattning

som också överenstämmer med Invandrarverkets ambitioner. Invandrarverket har som

boendenorm att det i varje lägenhet skall bo minst två vuxna per rum.

 Asylsökande som inkvarterats i f.d. institutioner har ofta varit hänvisade

till att sova i gemensamma sovsalar och att använda sig av gemensamma

hygienutrymmen. När det gäller antal toaletter och duschar följer Invandrar-

verket pensionatsföreskrifter och campingstandard. Förläggningar på entreprenad

bör vad gäller boendestandard kunna drivas med utgångspunkt från de riktlinjer

som idag gäller för Invandrarverkets egna förläggningar.

 Det är självfallet av stor vikt när man lägger ut en verksamhet på entreprenad

att man från början fastställer en klar arbets- och ansvarsfördelning mellan

Invandrarverket och entreprenören oavsett om denne är en organisation, samfund

eller ett privat företag. En entreprenad bör inte omfatta myndighetsutövning. I

avsnitt 4.12 kommer regeringen att behandla myndighetsutövning och sekretess vid

entreprenad.

4.6 Eget boende

 Regeringens förslag: Asylsökande skall ha samma rätt till dagersättning

 oavsett om de vistas på en förläggning eller om de på egen hand ordnat

 bostad. Den som ordnat bostad på egen hand skall ändå registreras på en

 förläggning och Invandrarverket skall svara för att bistånd och ett visst

 bidrag till bostadskostnaden lämnas. Om det egna boendet upphör skall

 Invandrarverket erbjuda plats på en förläggning.

 Förslaget från Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar

överensstämmer i huvudsak med regeringens.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positivt inställda till

utredningens förslag och anser det rimligt både av humanitära och ekonomiska

skäl. Några instanser är dock negativa. Bl.a. Utlänningsnämnden anser att det

inte bör förekomma några alternativa boendeformer under utredningstiden. Som

skäl anger nämnden att det är viktigt att de asylsökande finns tillgängliga även

efter den grundläggande asylutredningen. Dessutom försvåras verkställigheten av

avvisningsbeslut för polisen. Malmö kommun anser att ett boende hos släkt och

vänner ofta leder till konflikter som i sin tur tvingar kommunen att ingripa.

Förslaget om att de asylsökande i större utsträckning själva skall få välja sin

bostadsort kan också medföra ett ökat tryck på storstäderna. Flera kommuner

befarar att staten återigen lägger över ansvaret för mottagandet på kommunerna.

Några instanser är tveksamma till förslaget, bl.a. Invandrarverket, som menar

att det leder till otydliga ansvarsförhållanden och roller för asylsökande,

tjänstemän och entreprenörer. Verket anser därför att ett renodlat system med

antingen förläggningsboende eller kommunboende principiellt är att föredra.

Några av frivilligorganisationerna påpekar att modellen för enskilt boende måste

vidareutvecklas. Svenska kyrkan tillägger att de föreslagna ersättningsbeloppen

är för lågt tilltagna. Ett par instanser uppmärksammar vikten av att ansvars-

förhållandet mellan vistelsekommun och förläggning klargörs och föreslår att den

asylsökande alltid administrativt bör höra till en förläggning.

 Skälen för regeringens förslag: Mottagande av asylsökande och flyktingar är

primärt ett statligt åtagande och huvudmannaskapet bör som tidigare redovisats

också i fortsättningen ligga på Statens invandrarverk. Mottagandet skall präglas

mindre av omhändertagande och mera av ökat eget ansvarstagande. Regeringens

utgångspunkt är att mottagandet skall organiseras så att det så långt som

möjligt främjar att asylsökande i första hand bor utanför förläggningssystemet

och att de tar ansvar för sitt eget liv. Det underlättar i hög grad

integrationen för den som får stanna och ger också goda förutsättningar för ett

återvändande. Ett sådant system följer också samhällsutvecklingen i övrigt där

boende på olika institutioner har minskat därför att vi vet att människor mår

bäst när de får leva ett vanligt normalt liv. Regeringen bedömer att det inte

finns något bärande skäl för att asylsökande skall särbehandlas i detta

avseende.

 En asylsökande har visserligen, som tidigare nämnts, redan nu rätt att bo var

han vill i landet. Däremot är enligt lagen om bistånd åt asylsökande m.fl. det

ekonomiska stödet till försörjningen med vissa undantag kopplat till att han

vistas på en förläggning. Om den asylsökande har särskilda skäl att vistas i en

kommun, t.ex. nära släktingar eller medicinska skäl, kan han få bo i en kommun

och få ekonomiskt bistånd. För detta krävs emellertid en särskild prövning. Den

nuvarande ordningen upplevs som byråkratisk och stelbent.

 Även om det stora flertalet asylsökande inte kan antas ha möjlighet att ordna

en bostad på egen hand utan också i framtiden kommer att bo på förläggningar bör

de som själva kan ordna sitt boende ges förutsättningar att bo utanför

förläggning. Nuvarande regler för ekonomiskt bistånd ger inte sådana

förutsättningar utan innebär i stället en styrning mot ett förläggningsboende

som ofta är dyrare. Regeringen föreslår därför att en asylsökande alltid bör ha

rätt till ekonomiskt bistånd oavsett om han vistas på en förläggning eller har

ordnat bostad på egen hand. Lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. bör

utformas så att rätten till bistånd inte görs beroende av var sökanden bor.

 Några remissinstanser har fört fram farhågor om att eget boende för

asylsökande i större utsträckning skulle göra det svårare för myndigheterna att

hålla reda på var de asylsökande finns och därmed kunna leda till längre

handläggningstider. Detta går att motverka. Det förslag som regeringen nu lägger

fram innebär att dagersättning skall kunna reduceras för den som genom att hålla

sig undan försvårar utredning i asylärendet. Det innebär vidare att alla

asylsökande skall registreras vid en förläggning och att Invandrarverket, och

inte som idag kommunerna, skall svara för bistånd åt asylsökande som har eget

boende utanför en förläggning. En asylsökande får därmed ett starkt intresse av

att själv hålla kontakt med Invandrarverket och att underrätta verket om

eventuella adressändringar. En förutsättning för att Invandrarverket skall kunna

betala ut bistånd är ju att verket har en aktuell adress till sökanden.

Regeringen bedömer därför att den föreslagna ordningen, som innebär att

asylsökande i större utsträckning kommer att bo utanför förläggningssystemet,

inte kommer att medföra att det blir svårare än idag för myndigheterna att hålla

kontakt med dem.

 Regeringen föreslår också att Invandrarverket skall ha en skyldighet att

erbjuda alla asylsökande plats på en förläggning. Skulle det visa sig att eget

boende för en asylsökande inte fungerar skall Invandrarverket således ha en

skyldighet att erbjuda sökanden en plats inom förläggningssystemet. Det finns

därför ingen grund för de farhågor som förts fram om ett ökat kommunalt ansvar

för mottagandet av asylsökande.

 Frågan om beslut om och utbetalning av dagersättning m.m. till asylsökande i

eget boende behandlas i avsnitt 4.8.4.

 För att stimulera till eget boende bör den som upplåter bostad till asyl-

sökande få viss kompensation. En asylsökande som ordnat eget boende bör därför

ha möjlighet att få viss hyresersättning som dock inte är avsedd att täcka den

faktiska kostnaden. Ersättningen bör av främst administrativa skäl betalas

direkt till den asylsökande och inte till bostadsupplåtaren. Det är inte troligt

att särskilt många asylsökande skaffar en egen lägenhet. Regelmässigt torde det

bli fråga om inneboende hos släkt eller vänner. Utredningen har föreslagit att

ersättningen utgår med två belopp, ett för ensamhushåll, förslagsvis 500 kronor

per månad, och ett belopp för medlemmar i en familj, 1 000 kronor per månad

sammanlagt. Någon annan form av hyresersättning bör enligt utredningen inte

utgå.

 Regeringen anser att den föreslagna nivån är rimlig och väl avvägd. Kostnaden

blir lägre än genomsnittet vid förläggningsboende. Förläggningsboende innebär

att i genomsnitt minst två vuxna personer skall bo i ett rum, vardagsrummet

inräknat. Det är inte ovanligt att man bor fler än två personer i varje rum. Ett

eget boende kan komma att visa stora variationer, vissa asylsökande torde få en

bättre bostadsstandard och andra en lägre, jämfört med att bo på förläggning.

 Närmare föreskrifter om bostadsersättning bör läggas fast av regeringen eller

den myndighet regeringen bestämmer.

 Asylsökande som bor på en förläggning har tillgång till ett omfattande socialt

stöd och särskild kompetens finns för arbete med den problematik som själva

asylsituationen medför. Förläggningar lägger också ned resurser på att erbjuda

barn och ungdomar såväl som vuxna en meningsfull fritid genom olika slags

aktiviteter. På förläggningarna anordnas organiserad barnverksamhet som närmast

kan liknas vid öppen förskola. De asylsökande som väljer att bo utanför

förläggningssystemet kommer inte regelmässigt att kunna erbjudas motsvarande

stöd och fritidsaktiviteter. Om det finns en förläggning i närheten, bör de

emellertid vid behov kunna vända sig dit för att få stöd. Vissa hjälpinsatser

kan den asylsökande också ha rätt att få av vistelsekommunen med stöd av

socialtjänstlagen. Det gäller dock inte sådant bistånd som den asylsökande har

rätt till enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Som närmare motiveras

och kommenteras i avsnitt 4.8 och i specialmotiveringen bör det i den nya lagen

om mottagande av asylsökande m.fl. framgå att den som omfattas av denna lag inte

har rätt till förmåner av motsvarande karaktär enligt socialtjänstlagen. Ett

exempel på när vistelsekommunen har skyldigheter enligt socialtjänslagen gäller

skydd för asylsökande barn- och ungdomar. Det gäller oavsett om man bor på

förläggning eller har eget boende. Det innebär att de har samma skydd mot t.ex.

vanvård som barn som är bosatta här i landet och att den kommun de vistas i har

det yttersta ansvaret. För minderåriga barn utan vårdnadshavare skall en god man

förordnas. Regeringen bedömer att de asylsökande barnen även framdeles skall ha

detta skydd och dessa rättigheter.

 Även om Invandrarverket kommer att ha ansvaret för mottagandet av asylsökande

och deras behov av bistånd kan mottagandet således medföra vissa arbetsuppgifter

för den kommun där asylsökande bor på egen hand. Detta kan särskilt bli fallet

för kommuner som redan i dag är invandrartäta. Det är sannolikt att ett antal

asylsökande önskar bo hos släktingar och landsmän. Med hänsyn till statens

principiella kostnadsansvar för asylsökande och det förhållande att dessa

personer inte ingår som underlag vid beräkning av skatteutjämningsbidrag,

bedömer regeringen att staten i någon form bör ersätta de merkostnader

kommunerna kan få för asylsökande i eget boende. Det gäller åtminstone kostnader

som inte är marginella. Ersättning bör så långt möjligt lämnas i schabloniserad

form. Regeringen återkommer till frågan om statlig ersättning till kommunerna i

avsnitt 4.13.

4.7 Arbete och sysselsättning

4.7.1 Arbete på den öppna arbetsmarknaden

 Regeringens bedömning: Även i fortsättningen bör en asylsökande ha rätt att

 arbeta på den öppna arbetsmarknaden om det kan antas att beslut i

 tillståndsärendet kommer att dröja mer än fyra månader.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar anser att rätten till

arbete bör inträda omedelbart efter det att ansökan om uppehållstillstånd

gjorts.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag.

Det gäller bl.a. Arbetsmarknadsstyrelsen, Utlänningsnämnden, de fackliga

centralorganisationerna samt frivilligorganisationerna. Några, bl.a.

Invandrarverket och Kommunförbundet, anser att nuvarande regler bör behållas

tills vidare.

 Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts är det tyvärr

ofrånkomligt, trots de stora ansträngningar som gjorts för att nedbringa

väntetiderna, att en asylsökande tvingas vänta en tid medan hans ärende utreds

och beslut fattas.

 Det bör som tidgare nämnts vara en skyldighet för varje asylsökande att - i

likhet med vad som gäller för alla andra i vårt samhälle - i mån av förmåga

svara för sin och sin familjs försörjning. En lång passiv väntan orsakar stora

och onödiga kostnader för samhället. Sysslolösa asylsökande kan ge den svenska

allmänheten en negativ bild av asylsökande i allmänhet. Asylsökande bör av dessa

skäl ha möjlighet att genom arbete försörja sig och sin familj i de fall väntan

på beslut blir lång.

 Asylsökande hade tidigare inte någon rätt att arbeta. Mot bakgrund av vad som

nu anförts beslöt regeringen i maj 1992 att med verkan från den 1 juli 1992

ändra utlänningsförordningen (1989:547) på så sätt att asylsökande undantogs

från skyldigheten att ha arbetstillstånd i de fall Invandrarverket bedömde att

dess beslut i ärendet skulle komma att dröja mer än fyra månader från ansökan.

 Undantaget från skyldigheten att ha arbetstillstånd begränsades således till

de fall där väntetiden kunde bedömas komma att bli lång. Regeringen gjorde den

bedömningen att en generell rätt för alla asylsökande att omedelbart börja

arbeta sedan asylansökan gjorts skulle kunna leda till en inte obetydlig ökning

av antalet asylsökande. Det skulle för en del personer utan egentliga asylskäl

kunna framstå som ett lockande alternativ att anmäla sig som asylsökande i

Sverige och därmed få rätt att arbeta här under en begränsad tid. En ökning av

antalet asylsökande utan asylskäl skulle kunna bidra till att urholka

asylrätten. Genom att begränsa rätten till arbete till de fall där väntetiden

kunde bedömas komma att bli lång kunde man också undvika att rätt till arbete

gavs till den som riskerade att avvisas med omedelbar verkställighet därför att

det var uppenbart att det inte fanns grund för asyl.

 De nuvarande reglerna för asylsökandes rätt att arbeta har således varit i

kraft endast under drygt ett år. Reformen har hittills haft endast begränsad

praktisk betydelse eftersom läget på arbetsmarknaden inneburit att det varit

omöjligt för de flesta asylsökande att få något arbete på den öppna arbets-

marknaden. Under den tid som reglerna varit gällande har inte något framkommit

som föranleder en annan bedömning än förra året av de skäl som talar emot att

asylsökande ges en generell rätt till arbete. Någon ändring av gällande

regelsystem bör därför inte genomföras för närvarande.

4.7.2 Annan sysselsättning för asylsökande m.fl.

 Regeringens förslag: Asylsökande som vistas på förläggning skall delta i det

 gemensamma arbetet där. Asylsökande skall vidare delta i den

 svenskundervisning som de får tillgång till och i annan organiserad

 verksamhet som erbjuds.

 De förslag som lagts fram av Utredningen om arbete för asylsökande samt

Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar överensstämmer med

regeringens.

 Remissinstanserna har i huvudsak instämt i utredningarnas förslag.

 Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i föregående avsnitt har det

för de flesta asylsökande varit omöjligt att finna ett arbete på den öppna

arbetsmarknaden under det dryga år som denna möjlighet stått öppen. Man måste

räkna med att de flesta asylsökande även i ett bättre arbetsmarknadsläge kommer

att ha svårt att finna ett arbete på den öppna arbetsmarknaden. Finns annan

arbetskraft att tillgå är det inte sannolikt att arbetsgivare i någon större

utsträckning vill anställa asylsökande som i de flesta fall saknar kunskaper i

svenska och om vilka det råder ovisshet om hur länge de kommer att kunna stanna

- såvida det inte är fråga om mycket tillfälliga arbeten som kan utföras utan

någon längre introduktion.

 Som också framhållits i föregående avsnitt är det av yttersta vikt att en

asylsökande inte passiviseras under en lång väntetid i sysslolöshet. Det är

därför av stor betydelse att de asylsökande, som inte kan finna ett arbete på

den öppna arbetsmarknaden, har möjlighet till någon annan form av meningsfull

sysselsättning under väntetiden.

 Invandrarverket har under senare år arbetat efter mycket ambitiösa riktlinjer

för att bereda asylsökande meningsfull sysselsättning. Enligt riktlinjerna skall

verksamheten vid förläggningarna inriktas på

 - att den enskilde asylsökanden tar ansvar för sin dagliga livsföring,

 - att ge asylsökande en aktiv roll i den dagliga skötseln av förläggningen,

 samt

 - att erbjuda aktiviteter som så långt som möjligt är till nytta för asyl-

 sökande oavsett utgången i asylärendet.

 Regeringen anser det vara självklart att de som vistas på förläggning skall

delta i arbetet på förläggningen, exempelvis när det gäller städning och smärre

reparationer.

 Asylsökande skall vara skyldiga att delta i den svenskundervisning som de

erbjuds. Hänsyn måste dock givetvis tas till vars och ens förutsättningar.

Kunskaper i svenska underlättar livet under väntetiden och gör att integrationen

i det svenska samhället går snabbare för den som får stanna.

 Även andra studier än i svenska kan tänkas och kunskaper bland de asylsökande

själva bör då tas tillvara så att en asylsökande kan fungera som studie- eller

cirkelledare för andra som väntar. Ideella organisationerna bör också kunna

spela en viktig roll när det gäller att ordna studiecirklar för asylsökande.

Studierna bör med fördel kunna inriktas på att ge kunskaper och färdigheter som

är till nytta för sökanden även om han måste återvända.

 Regeringen finner det således angeläget att Invandrarverket vidareutvecklar

sitt program för organiserad verksamhet för asylsökande och att detta inte

begränsas till att gälla asylsökande på förläggning. Det är dock ofrånkomligt

att det i praktiken torde finnas begränsade möjligheter att ordna sysselsättning

i samma omfattning för dem som inte bor på förläggning.

 Den organiserade verksamheten för asylsökande kommer att ha följande former

 - deltagande i svenskundervisning och orientering om det svenska samhället,

studiecirklar o.dyl.

 - deltagande i det gemensamma arbetet på förläggningen

 - deltagande i verksamhet utanför förläggningen.

 Den sysselsättning som kan komma i fråga vid förläggningsboende är i första

hand sådan som erbjuds inom förläggningsområdet. Hit hör framför allt städning

och renhållning av gemensamma lokaler och ytor utomhus, reparation och underhåll

av förläggningens inventarier och utrustning, upprustning av lägenheter i

samband med flyttning, information av myndigheter och andra i när samhället och

medverkan i mottagandet av nyanlända asylsökande. Hit kan också räknas arbete i

second hand shop och i kaférörelse liksom arbete inom av förläggningen anordnad

barn- och fritidsverksamhet och som studieledare. Asylsökande med lämplig

bakgrund bör också kunna medverka i skolundervisning för barn inom eller utanför

förläggningen. Självfallet innefattas i den organiserade verksamheten inte vad

som kan sägas tillhöra den privata sfären, exempelvis skötsel av egen lägenhet,

egen matlagning och tillsyn av egna barn.

 Vissa sysselsättningar som är lämpade för asylsökande kan vara sådana att det

skulle kunna ifrågasättas om inte den som deltar är att anse som arbetstagare.

Regeringen återkommer till den frågan i följande avsnitt.

 Målsättningen bör vara att alla skall arbeta eller delta i någon form av

organiserad verksamhet under en tid som motsvarar normal arbetstid, dvs. 40

timmar per vecka. Särskilt vid nyöppnade förläggningar och för dem som inte bor

på förläggning torde det dock åtminstone i början vara svårt att nå detta mål.

Det hindrar inte att målsättningen ändå bör läggas fast. Samma målsättning bör

gälla beträffande den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och som

inte har ett arbete på den öppna arbetsmarknaden.

 Särskilt angeläget är att en meningsfull sysselsättning kan beredas ungdomar

mellan 16 och 18 år. De kan endast i mycket begränsad utsträckning beredas plats

i gymnasieskola. Det är därför angeläget att de kan beredas motsvarande

utbildning i annan form. Det är särskilt viktigt att denna grupp kommer in i

regelbundna vanor, och att deras studievanor och utbildningsgång inte helt bryts

i de fall den ännu inte är avslutad i hemlandet. Risken är annars stor att de

får svårigheter när det blir dags för dem att söka sig ut på arbetsmarknaden.

 Regeringen återkommer i avsnitt 4.10.3 till möjligheterna att organisera viss

skolverksamhet för denna åldersgrupp asylsökande ungdomar.

4.7.3 Delar av den arbetsrättsliga lagstiftningen skall inte gälla

 Regeringens förslag: För att så många asylsökande som möjligt skall beredas

 meningsfull sysselsättning skall de ges möjlighet att i viss utsträckning

 arbeta utan att anses som arbetstagare i arbetsrättsligt hänseende.

 Förslaget från Utredningen om arbete för asylsökande överensstämmer i stort

sett med regeringens.

 Remissinstanserna: Praktiskt taget alla remissinstanser tillstyrker förslaget.

LO avvisar det dock och anser från principiella utgångspunkter att det inte är

rimligt att undanta alla grupper som har särskilda problem på den svenska

arbetsmarknaden från den arbetsrättsliga lagstiftningen och arbets-

tagarbegreppet.

Skälen för regeringens förslag:

Behovet av lagstiftning

Den målsättning som bör gälla är som nämnts att asylsökande som väntar på beslut

om uppehållstillstånd skall arbeta eller delta i någon form av organiserad

verksamhet under normal arbetstid, dvs. åtta timmar per dag eller fyrtio timmar

per vecka. Det är inte möjligt att nå detta mål om de flesta asylsökande endast

kan sysselsättas med svenskstudier och deltagande i det gemensamma arbetet på

förläggningen. Vad som sägs i fortsättningen om asylsökande gäller även den som

beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a §

utlänningslagen (se avsnitt 6.1).

 Vid några av Invandrarverkets förläggningar har en försöksverksamhet

förekommit där asylsökande erbjudits delta i verksamheter inom exempelvis

landskapsvård och kulturminnesvård. Det har också förekommit att asylsökande

beretts praktikplatser utanför förläggningarna som inte konkurrerat med liknande

platser på den reguljära arbetsmarknaden. Någon direkt ekonomisk ersättning har

inte utgått till de asylsökande som deltagit i denna typ av verksamhet. Det har

dock förekommit att man sökt motivera asylsökande att delta i verksamhet av nu

nämnt slag genom att erbjuda dem förtur till studieplatser och attraktiva

fritidsbetonade aktiviteter samt genom att de fått busskort och liknande.

 För att kunna erbjuda asylsökande sysselsättning enligt den målsättning som

angivits är det nödvändigt att de kan erbjudas sysselsättning även utanför

förläggningarna. Sådan verksamhet måste utföras på andra villkor än som gäller

på den öppna arbetsmarknaden. De asylsökande torde i de flesta fall inte kunna

konkurrera med annan arbetskraft bl.a. därför att de saknar kunskaper i svenska

och att det är osäkert hur länge de kommer att vistas på den aktuella orten. De

måste dessutom vara tillgängliga under normal arbetstid så länge asylutredningen

kräver det.

 För att underlätta möjligheterna att sysselsätta dem måste en lösning sökas

som innebär att de asylsökande inte betraktas som arbetstagare i arbetsrättslig

mening.

 Begreppet arbetstagare finns inte definierat i någon av de centrala lagarna

inom arbetsrätten. Det är nödvändigt att gå till rättstillämpningen för att

bestämma innebörden av begreppet. Omständigheter som talar för att ett

anställningsförhållande föreligger - även om något formellt anställningsavtal

inte finns - är framför allt om den som presterar arbetet står till förfogande

för varierande arbetsuppgifter allteftersom de uppkommer, om förhållandet mellan

parterna är av mera stadigvarande och regelbunden karaktär, om den som arbetar

är underkastad direktiv och kontroll i fråga om arbetets utförande, platsen för

arbetet och arbetstiden, om ersättning åtminstone delvis utgår i form av

garanterad lön och om den som arbetar rent allmänt sett i ekonomiskt och socialt

hänseende är jämställd med en vanlig arbetstagare. Samtliga nu angivna

omständigheter behöver inte föreligga för att en person skall bedömas som

arbetstagare. Avgörande är en helhetsbedömning av samtliga faktorer i det

enskilda fallet.

 Med ovanstående kriterier som bakgrund torde den nuvarande sysselsättningen

för asylsökande enligt Invandrarverkets riktlinjer för s.k. organiserad

verksamhet normalt falla utanför tillämpningsområdet för den arbetsrättsliga

lagstiftningen. Avgörande för denna bedömning är framför allt att någon lön

eller annan ersättning inte utgår för det arbete som utförs och att någon

formell skyldighet inte finns för asylsökande att delta i verksamheten.

 Den verksamhet som de asylsökande deltar i inom och utanför förläggningarna

bör inte heller i framtiden innebära att någon ersättning - utöver dagersättning

- utgår direkt till den asylsökande. Något anställningsavtal bör inte upprättas

mellan den asylsökande och en arbetsgivare. Det skulle då kunna hävdas att också

denna verksamhet kommer att falla utanför den arbetsrättsliga lagstiftningen.

Det är emellertid inte möjligt att med säkerhet förutse att denna bedömning i

alla framtida situationer kommer att godtas av rättstillämpningen. Asylsökande

som deltar i olika verksamheter inom och utom förläggningarna bör därför

undantas från den arbetsrättsliga lagstiftningen genom en uttrycklig bestämmelse

i lag.

 En ordning där de asylsökande inte betraktas som arbetstagare innebär att man

i särskild ordning måste lösa frågorna om de asylsökandes behov av en

tillfredsställande arbetsmiljö, om skadeståndsansvaret för dem och deras

arbetsgivare och om deras försäkringsskydd. Arbetsmiljölagen (1977:1160) och

skadeståndslagen (1972:207) bör därför delvis tillämpas även på de

arbetsuppgifter som de asylsökande utför.

 Behovet av försäkringsskydd för eventuella arbetsskador tillgodoses i dag

genom att Invandrarverket tecknar olycksfallsförsäkringar för de asylsökande som

deltar i s.k. organiserad verksamhet. Detta försäkringsskydd bör byggas ut.

Regeringen utgår från att försäkringarna kompletteras så att de även kommer att

gälla för den skada som asylsökande kan vålla på arbetsgivarens egendom. Det kan

i och för sig hävdas att de bör åligga den som erbjuder sysselsättning att svara

för sådana försäkringar. Ett klarare ansvarsförhållande uppnås emellertid om

Invandrarverket alltid svarar för att försäkring finns. I de avtal om

sysselsättning som träffas bör sedan kunna regleras vem som skall stå för

kostnaden för försäkringen.

Avtal om sysselsättning för asylsökande

En verksamhet med sysselsättning för asylsökande utanför den öppna

arbetsmarknaden innebär i princip en vidareutveckling av Invandrarverkets

nuvarande program för organiserad verksamhet. Det bör i första hand ankomma på

Invandrarverket att söka ordna sysselsättning för asylsökande. Har driften av en

förläggning lagts ut på entreprenad bör även entreprenören söka finna

sysselsättning för de asylsökande. Invandrarverket bör i ett sådant fall också

kunna uppdra åt entreprenören att träffa avtal om sysselsättning. Ett sådant

avtal kan också utformas så att det innebär viss stimulans för entreprenören att

ordna sysselsättning. Eventuell ersättning bör dock alltid tillfalla

Invandrarverket. Om en asylsökande på egen hand lyckas finna ett arbete av

angiven typ finns det givetvis inget hinder för att Invandrarverket genom att

teckna avtal godkänner en sådan sysselsättning. Det väsentliga i ett sådant fall

är att avtal tecknas av Invandrarverket och att eventuell ersättning alltid

tillfaller verket. Detta måste vara en förutsättning för att den arbetsrättsliga

lagstiftningen skall undantas. I annat fall torde det bli fråga om ett vanligt

arbetsrättsligt avtal mellan den asylsökande och arbetsgivaren.

 Samma rättigheter och skyldigheter i fråga om organiserad verksamhet bör gälla

för alla asylsökande oavsett om de bor på förläggning eller hos anhöriga eller

vänner. I praktiken torde dock Invandrarverkets möjligheter att ordna

sysselsättning för dem som inte bor på förläggning att vara ganska små. I

gengäld torde möjligheterna för den sökande att själv ordna någon form av

sysselsättning i sådana fall vara något större. Man torde vidare kunna utgå från

att den som bor hos släkt eller vänner deltar i de vanliga sysslor som

förekommer i ett hem och på så sätt får en meningsfull tillvaro.

Typ av sysselsättning

De verksamheter som hittills förekommit har i stor utsträckning rört natur-,

landskaps- eller fornminnesvård. Inom dessa områden torde det även i fort-

sättningen finnas arbetsuppgifter. I princip bör det vara fråga om verksamhet

som annars inte skulle bli utförd. Det får således inte vara fråga om arbeten

som bör utföras på marknadsmässiga villkor. Det får ankomma på Invandrarverket

att bevaka att sysselsättningen inte är av den senare karaktären innan avtal

tecknas. Verket måste även sedan avtal träffats bevaka att deltagande i en

verksamhet av angivet slag inte går över till att bli ett reguljärt arbete som

bör utföras på marknadsmässiga villkor.

4.7.4 Samråd med Länsarbetsnämnden och med fackliga organisationer

 Regeringens bedömning: Någon formell skyldighet bör Invandrarverket inte ha

 att samråda med Länsarbetsnämnden eller fackliga organisationer innan avtal

 om sysselsättning för asylsökande träffas.

 Enligt förslaget från Utredningen om arbete för asylsökande krävs att arbete

som utförs åt annan än Invandrarverket skall godkännas av Länsarbetsnämnden samt

att samråd om arbetet i vissa fall skall äga rum med facklig organisation.

 Remissinstanserna: Bland annat Arbetsmarknadsstyrelsen och Tjänstemännens

Centralorganisation anser det väsentligt att Länsarbetsnämnden och de fackliga

organisationerna har ett formellt inflytande när det gäller avtal om arbete för

asylsökande. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar anser att

det bör ankomma på Invandrarverket att i varje enskilt fall avgöra om samråd med

facklig organisation bör äga rum. Utredningen anser det heller inte rimligt att

Länsarbetsnämnden skulle få ett slags "vetorätt" genom att nämndens godkännande

skulle krävas innan ett arbete skulle få sättas i gång.

 Skälen för regeringens bedömning: Det kan säkert många gånger vara naturligt

att Invandrarverket samråder med berörd facklig organisation innan avtal om

sysselsättning träffas. Till skillnad från utredningen anser dock regeringen att

någon formell skyldighet för Invandrarverket till sådant samråd inte bör gälla.

Om en sådan ordning skulle gälla finns det alltid en risk för en fördröjning av

starten för verksamheten och därmed också en risk att vissa tillfälliga och

kortvariga arbeten inte skulle stå öppna för asylsökande, även om det skulle

vara fråga om sysselsättning som eljest skulle vara mycket väl lämpad för dem.

 Samråd med Länsarbetsnämnden kan många gånger också te sig naturligt liksom

att nämnden får information om avtal som Invandrarverket träffat. Inte heller

här bör det dock vara fråga om ett obligatoriskt samråd eller att Läns-

arbetsnämnden skall lämna formellt godkännande innan en verksamhet startar.

 Invandrarverket måste som nämnts alltid träffa avtal om deltagande i verk-

samhet som utförs åt någon annan än verket. Därigenom ges Invandrarverket också

möjlighet att bevaka att det inte är fråga om ett arbete som bör utföras på

marknadsmässiga villkor och att deltagande i verksamheten inte går över till att

bli ett reguljärt arbete. Det tillgodoser också verkets behov av att kunna hålla

kontakt med utlänningen. Invandrarverket måste kunna ge berörda utlänningar

behövligt stöd och deltagande i verksamheten får inte hindra eller fördröja

utredning och beslut i ett asylärende.

4.7.5 Ersättning för deltagande i organiserad verksamhet

 Regeringens förslag: Någon särskild ersättning skall inte lämnas till en

 asylsökande som deltar i sådan verksamhet som avses i den föreslagna lagen

 om mottagande av asylsökande m.fl.

 Utredningen om arbete för asylsökande föreslår att asylsökande som utför

arbete enligt den av utredningen föreslagna lagen skall ha rätt till särskild

ersättning. Enligt förslaget skall det ankomma på regeringen eller myndighet som

regeringen bestämmer att fastställa storleken av ersättningen.

 Remissinstanserna: Remissopinionen är splittrad. Flera remissinstanser anser

att särskild ersättning bör utgå till den asylsökande som deltar i arbete. De

som tillstyrker förutsätter då att denna ersättning skall betalas av

Invandrarverket. Bl.a. Invandrarverket och Utredningen om mottagandet av

asylsökande och flyktingar anser att någon särskild ersättning inte bör utgå.

 Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framhållits bör den asylsökande i

mån av förmåga svara för sin och sin familjs försörjning. En asylsökande har i

mån av behov rätt till dagersättning och logi. När en asylsökande exempelvis

deltar i arbetet på en förläggning innebär det att han bidrar till sin egen

försörjning. Någon särskild ersättning - utöver dagersättning - bör därför inte

utgå till den som deltar i verksamhet enligt den föreslagna lagen om mottagande

av asylsökande m.fl.

 Någon ersättning till en asylsökande som deltar i verksamhet åt någon annan

bör heller inte få betalas ut av den som svarar för verksamheten. Av den nya

lagen bör därför klart framgå att ett eventuellt avtal om ersättning mellan en

asylsökande och den som tillhandahåller ett arbete inte är giltigt. Om

ersättning för arbetet skall utgå bör den, som närmare behandlas i avsnitt

4.7.3, av beställaren betalas till Invandrarverket.

 Det normala måste vara att den som sysselsätter asylsökande i ett arbete

betalar ett belopp till Invandrarverket för att få arbetet utfört. Det kan dock

tänkas att beställaren har sådana kostnader för arbetsledning m.m., vilket kan

förekomma exempelvis när det gäller landskaps- och fornminnesvård, att det inte

framstår som orimligt att någon ersättning inte skall utgå. Däremot bör det inte

förekomma att Invandrarverket betalar för att asylsökande skall delta i en

verksamhet.

4.8 Ekonomiskt bistånd

4.8.1 Allmänt om bistånd

 Regeringens förslag: Asylsökande skall liksom i dag ha möjlighet att få

 bistånd i form av logi, dagersättning och bistånd för särskilda behov

 (särskilt bidrag). Den som har inkomst eller egna tillgångar skall betala

 för logi och för kost när sådan ingår i inkvarteringen på en förläggning.

 Den som omfattas av lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. skall inte ha

 rätt till förmåner av motsvarande karaktär enligt socialtjänstlagen.

 Utredningen om mottagande av asylsökande och flyktingar har föreslagit att det

ekonomiska biståndet i form av dagbidrag skall ersättas av ett system med lån,

s.k. asyllån. Lånet skulle enligt förslaget betalas av genom att asylsökanden

deltar i någon form av organiserad verksamhet. Endast en asylsökande som utan

giltiga skäl vägrat att delta i den organiserade verksamheten skulle ha någon

skuld kvar sedan slutligt beslut meddelats i ärendet. Utredningens förslag om

att den som har inkomst eller egna tillgångar skall betala för logi och i

förekommande fall för kost överensstämmer med regeringens.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanser avvisar förslaget om lån i

stället för bidrag. Flera frivilligorganisationer anser att det skulle vara

oetiskt att tvinga människor i behov av skydd att underteckna en

låneförbindelse. Bl.a. RRV och Statskontoret ser en risk för att de

administrativa kostnaderna för ett lånesystem skulle komma att bli större än de

vinster som man eventuellt skulle kunna uppnå. Bl.a. Kommunförbundet tillstyrker

i princip ett lånesystem i stället för nuvarande bidrag.

 Skälen för regeringens förslag: Ett huvudmotiv för utredningens förslag om

asyllån är att det skulle ge asylsökande en bättre bild av vad det kostar att

leva i Sverige och därmed underlätta omställningen till ett aktivt liv sedan

tillstånd beviljats. Ett annat motiv är enligt utredningen att det skulle

stimulera asylsökande att så långt möjligt klara sin försörjning på egen hand

utan att söka asyllån. Därmed skulle systemet också minska kostnaderna för

asylmottagandet.

 Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att de administrativa

kostnaderna för ett lånesystem skulle bli höga och att den samhällsekonomiska

vinsten av ett lånesystem därmed skulle bli ringa eller till och med kunna

förbytas i förlust. I avsnitt 4.8.3 kommer regeringen föreslår att dagersättning

skall kunna sättas ned för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i program

för organiserad versamhet. Ett sådant system bör i samma utsträckning som

utredningens förslag vara ägnat att stimulera asylsökande till ett aktivt liv

och minska kostnaderna för mottagandet. Förslaget om asyllån bör således för

närvarande inte genomföras.

 Enligt gällande regler skall den som har inkomst av förvärvsarbete erlägga

skäligt belopp som ersättning för logi och i förekommande fall för kost. Även

den som har annan inkomst eller egna tillgångar bör emellertid betala för kost

och logi. Den föreslagna lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. bör innehålla

bestämmelser om detta.

 Nivån på det ekonomiska biståndet till de asylsökande, liksom hur stor

ersättning som skall erläggas för kost och logi av den som har inkomst eller

egna tillgångar, bör läggas fast av regeringen eller den myndighet regeringen

bestämmer. Nivån på biståndet till asylsökande ligger i dag något lägre än de

normer som tillämpas för bistånd enligt socialtjänstlagen. Motiven för detta är

att de asylsökande vistas här under en begränsad tid och att de då inte har

samma utgifter som dem som är bosatta här. Det bör därför framgå av lagen om

mottagandet av asylsökande m.fl. att den som omfattas av denna lag inte har rätt

till bistånd för motsvarande förmåner enligt socialtjänstlagen. Det får inte

uppstå någon tvekan om att den som omfattas av den lag som nu föreslås inte

skall ha möjlighet att få kompletterande bistånd enligt socialtjänstlagen.

Förslaget i denna del kommenteras närmare i specialmotiveringen.

4.8.2 Nivån på dagersättningen

 Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

 skall liksom i dag fastställa nivån på ekonomiskt bistånd åt asylsökande

 m.fl. Nivån på dagersättningen skall i framtiden fastställas i kronor och

 inte beräknas i procent av det basbelopp som fastställts. Nuvarande koppling

 mellan Socialstyrelsens rekommenderade norm för socialbidrag och nivån på

 dagbidraget skall upphöra. Dagbidraget för barnfamiljer bör sänkas något.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har bedömt att efter

den sänkning av dagbidragen som genomförts från den 1 december 1992 är utrymmet

för en generell reduktion av dagbidragen begränsat.

 Remissinstanserna har inte yttrat sig generellt i frågan om nivån på

dagbidraget.

 Skälen för regeringens förslag: De flesta asylsökande har uppenbart behov av

ekonomiskt bistånd. Behovet måste naturligtvis tillfredsställas på ett sådant

sätt att de asylsökande kan få en rimlig levnadsnivå. Enligt 9 § lagen

(1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. har en utlänning som avses i lagen -

i den mån han behöver det - rätt till bistånd för sin dagliga livsföring som

försäkrar honom eller henne en skälig levnadsnivå (dagbidrag). Enligt prop.

1987/88:80 om bistånd åt asylsökande m.m. skall utgångspunkten vid bedömningen

av vad som är skälig levnadsnivå vara densamma vid tillämpningen av 6 §

socialtjänstlagen och regeln om bistånd åt asylsökande m.fl. Det innebär dock

enligt föredraganden inte att nivån på bidragen nödvändigvis behöver vara

densamma eftersom behoven i vissa avseenden är större för den som varaktigt bor

i Sverige. Som exempel nämns att den som bor på en förläggning eller i en

genomgångsbostad inte behöver bistånd till möbler eller hemutrustning. Vidare

sägs att även andra förhållanden kan motivera en lägre nivå på dagbidraget.

 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer grunder

för de belopp som dagbidrag skall lämnas. Regeringen har meddelat föreskrifter i

frågan i förordningen (1988:156) om bistånd åt asylsökande m.fl.

 Enligt 3 § förordningen beräknas dagbidrag i procent av det basbelopp som

enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring (1962:381) fastställts för året.

Procentsatserna varierar beroende på hushållets sammansättning och barnens

ålder. När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas ett reducerat dagbidrag.

 När procentsatserna fastställdes utgick man från Socialstyrelsens rekom-

menderade norm för socialbidrag. En generell sänkning, ca 10 procent av nivån på

dagbidrag till asylsökande, genomfördes i december 1992. För stora barnfamiljer

var sänkningen större. Motiven till sänkningarna var i huvudsak följande:

 - Besparing på statsbudgeten (del av sparpaketet).

 - En del kommuner hade infört korttidsnorm för socialbidrag som var lägre än

dagbidraget.

 - Nivån bedömdes för hög med hänsyn till att asylsökande kunde skaffa

kapitalvaror och skicka hem pengar under väntetiden i Sverige. Det gällde

särskilt barnfamiljer.

 - Anpassning av nivån till andra nordiska länder.

 Det har nu gått tillräckligt lång tid för att slutsatser och konsekvenser

skall kunna dras av effekterna av den tidigare genomförda sänkningen. Därvid har

framgått att nuvarande nivå på dagbidraget mer än väl täcker behoven hos

barnfamiljer.

 Mot den här bakgrunden och den period av stora ekonomiska påfrestningar som

har drabbat oss alla bedömer regeringen att det finns utrymme för en generell

sänkning av nivån på dagersättningen till barnfamiljer. En sänkning inom

intervallet 2-10 kronor per dag och barn beroende på barnets ålder bedöms

rimlig. Det bör ankomma på regeringen att fastställa den exakta nivån på

dagersättningen.

 Regeringen bedömer vidare att nivån på dagersättningen i framtiden inte bör

beräknas i procent av det basbelopp som enligt 1 kap. lagen (1962:381) om allmän

försäkring fastställts för året. I stället bör nivån på dagersättningen

fastställas i kronor och kopplingen till Socialstyrelsens rekommenderade norm

för socialbidrag upphöra. Det förhållandet att asylsökande mer sällan är bunda

av ekonomiska åtaganden på längre sikt och som regel inte har så stora

ekonomiska förpliktelser jämfört med dem som bor här stadigvarande talar för att

Socialstyrelsens rekommenderade norm för socialbidrag inte bör vara utgångspunkt

när dagersättning för asylsökande fastställs. Regeringen finner att det kan vara

rimligt att asylsökande under utredningstiden ges en lägre ekonomisk standard än

vad som tillkommer dem som är stadigvarande bosatta i landet. Det bör ankomma på

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att fastställa grunder

för de belopp som dagersättning skall utgå med.

4.8.3 Dagersättning för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i

organiserad verksamhet m.m.

 Regeringens förslag: Dagersättningen skall kunna sättas ned för den som utan

 giltigt skäl vägrar att delta i program för organiserad verksamhet. Detsamma

 skall gälla för den som genom att hålla sig undan försvårar asylutredningen.

 Utredningen om arbete för asylsökande föreslår att den som deltar i arbete

enligt den av utredningen föreslagna lagen skall ha rätt till särskild

ersättning i form av ett förhöjt dagbidrag samt att dagbidraget skall kunna

sänkas för den som fyllt 18 år och som utan giltigt skäl avvisar erbjudet

arbete.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar föreslår att den som

utan giltigt skäl avvisar erbjudet arbete eller att delta i organiserad

verksamhet dels skall kunna få det ekonomiska bidraget reducerat, dels skall bli

återbetalningsskyldig för det lån, som han enligt utredningens förslag skall

erhålla i stället för bidrag.

 Remissinstanserna: Remissopinionen är splittrad. Bl.a. Statens invandrarverk

och Utlänningsnämnden tillstyrker förslaget om en reducering av dagbidragen

medan bl.a. Socialstyrelsen och flera frivilligorganisationer avstyrker det.

Flera frivilligorganisationer anser att särskild ersättning skall utgå till den

som deltar i någon form av organiserad verksamhet.

 Skälen för regeringens förslag: Utredningen om mottagandet av asylsökande och

flyktingar anser det vara viktigt att göra en klar markering av att vägran att

delta i arbetet på en förläggning eller i annan organiserad verksamhet skall

medföra ekonomiska konsekvenser för sökanden. Utredningen har bedömt att

bidraget bör kunna reduceras med cirka 10 kronor per dag för den som utan

giltigt skäl väljer att inte delta i organiserad verksamhet.

 De remissinstanser som avstyrkt förslaget har bl.a. anfört att kravet på

deltagande i arbete eller organiserad verksamhet inte ligger i linje med utred-

ningens övriga förslag som bygger på frivillig medverkan, att det skapar problem

för personalen som skall bedöma vad som skall utgöra giltigt skäl för att inte

delta, att det är svårt att sänka dagbidragsnivån ytterligare samt att det

skulle leda till att antalet mål med överklaganden hos förvaltningsdomstolarna

kommer att öka.

 Som framhållits i avsnitt 4.7.2 är det angeläget att asylsökande har en

meningsfull sysselsättning under väntetiden. Om asylsökandena under väntetiden

får leva i passivitet och bidragsberoende får detta allvarliga konsekvenser för

deras framtid. De allra flesta är säkerligen själva mycket intresserade av att

delta i sysselsättning som de upplever som meningsfull. Det går emellertid inte

att bortse från att enstaka individer har en annan inställning. För att få alla

som kan att delta i den sysselsättning som erbjuds är det därför rimligt att

vägran att delta får ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Detta speglar

också bäst vad som gäller i samhället i övrigt. Den som uteblir från ett arbete

drabbas av ekonomiska konsekvenser. Regeringen anser därför att detta skall

gälla också de asylsökande.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har som nämnts

föreslagit att dagersättningen skall kunna sänkas med ca 10 kronor per dag för

den som utan giltigt skäl vägrar att delta i någon organiserad verksamhet.

Regeringen bedömer emellertid att det bör vara möjligt att sänka dagersättningen

utöver vad utredningen föreslagit i de undantagsfall någon vägrar att delta. På

så sätt kommer alla som kan delta i någon verksamhet också att ha ett mycket

starkt incitament att göra så.

 I lagrådsremissen föreslogs att dagersättningen skulle kunna dras in helt för

den som utan giltigt skäl vägrar att delta i någon form av organiserad

sysselsättning. Lagrådet fann emellertid detta förslag oacceptabelt och anser

att den del av dagersättningen som är avsedd att täcka kostnaderna för egen

mathållning alltid skall få behållas. Regeringen vill betona att det ursprunliga

förslaget inte skulle ha inneburit att någon hade behövt bli utan pengar till

mat. Möjlighet skulle alltid ha funnits för en asylsökande att få ut full dag-

ersättning genom att delta i någon form av organiserad sysselsättning. För den

som hade giltigt skäl för frånvaro skulle någon reduktion inte ske. Som tidigare

framhållits är det vidare sannolikt att det endast i undantagsfall kommer att

inträffa att någon mer systematiskt kommer att undandra sig deltagande i någon

form av sysselsättning. Regeringen finner därför inte att det föreligger någon

större skillnad mellan förslaget i lagrådsremissen och Lagrådets förslag.

Regeringen kan emellertid ansluta sig till Lagrådets förslag för att undanröja

eventuella tvivel om att förslaget skulle kunna medföra att asylsökande inte

skulle ha pengar till mat. Dagersättningen bör därför, i de undantagsfall det

blir aktuellt, sättas ned med ett belopp som motsvarar ersättningen till en

asylsökande som inte har egen mathållning. Det innebär således att, i de fall

fri kost ingår i inkvarteringen, någon dagersättning inte kommer att utgå och

att dagersättningen kommer att reduceras med motsvarande belopp för den som har

egen mathållning.

 Möjligheten att sätta ned dagersättningen bör dock endast utnyttjas be-

träffande den som utan giltigt skäl överhuvudtaget inte deltar i organiserad

verksamhet eller som mer systematiskt och regelbundet undandrar sig. Däremot bör

det inte komma i fråga att sätta ned dagersättningen för en asylsökande som

endast vid enstaka tillfällen inte deltar i obligatorisk verksamhet. En sådan

ordning skulle kunna bli administrativt alltför betungande. Stor hänsyn måste

givetvis också tas till vad den asylsökande anfört som skäl för sin utevaro.

 Om nedsättning sker endast för den som mer systematiskt och regelbundet

undandrar sig deltagande begränsas svårigheterna att avgöra vad som skall anses

utgöra giltiga skäl att inte delta. Den risk för ett stort antal överklaganden

som några remissinstanser pekar på minskar också påtagligt jämfört med om avdrag

skulle göras för varje frånvarotillfälle för vilket det bedöms inte finnas

giltigt skäl.

 För barn under 18 år bör någon nedsättning inte kunna komma i fråga.

Självfallet bör eftersträvas att barn i grundskolan och ungdomar i annan

studieverksamhet följer vanliga närvaroregler.

 Beslut om nedsättning bör kunna gälla för viss tid och kunna ske på grundval

av den frånvaro som konstaterats under föregående period. Om den asylsökande

åter börjar delta i organiserad verksamhet skall rätt till full dagersättning

åter föreligga när avdrag avseende tidigare frånvaro är reglerat.

 Giltigt skäl att inte delta kan exempelvis vara hög ålder eller sjukdom.

Arbetsuppgifterna som erbjuds inom ramen för organiserad verksamhet bör också

vara lämpliga för individen, dvs. vara sådana uppgifter som denne har

förutsättningar att klara av. Avsikten är således inte att ställa generella krav

på den enskilde. En individuell bedömning av den enskildes förmåga och förut-

sättningar för verksamheten måste alltid göras. Vid en sådan bedömning måste den

enskildes psykiska hälsa särskilt uppmärksammas. Inledningsvis kan vissa

svårigheter uppstå när det gäller att bedöma vad som bör accepteras som giltigt

skäl till att inte delta i verksamheten. Genom rättstillämpningen torde dock en

fast praxis komma att växa fram.

 Dagersättningen bör vidare kunna sättas ned för den som genom att hålla sig

undan försvårar utredningen i asylärendet. Visserligen torde den som på så sätt

håller sig undan i allmänhet samtidigt undandra sig deltagande i någon form av

organiserad verksamhet. Man kan dock tänka sig att en asylsökande bor på en

mindre ort där det inte varit möjligt att ordna någon form av sysselsättning.

Det är av största vikt att en asylsökande inte genom att hålla sig undan kan

försvåra utredningen och därmed fördröja handläggningen av ärendet. En särskild

bestämmelse bör därför föras in i lagen som ger möjlighet att i ett sådant fall

sätta ned dagersättningen.

 Det bör ankomma på Invandrarverket att fatta beslut om en eventuell ned-

sättning av dagersättningen. Det underlag som verket fattar sitt beslut på kan

tas fram och dokumenteras på olika sätt, t.ex. av en entreprenör. Beslut om

nedsättning av dagersättning bör kunna överklagas till förvaltningsdomstol på

samma sätt som Invandrarverkets beslut rörande dagersättning och särskilt bidrag

i övriga fall.

4.8.4 Beslut om och utbetalning av ekonomiskt bistånd

 Regeringens förslag: Statens invandrarverk skall besluta om och betala ut

 ekonomiskt bistånd till asylsökande. Invandrarverket får uppdra åt någon

 annan att svara för själva utbetalningen. För personer som utan att vara

 asylsökande får vistas här i landet medan deras ansökan om

 uppehållstillstånd prövas skall bistånd beslutas och betalas ut av

 socialnämnden i vistelsekommunern.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar föreslår att Centrala

studiestödsnämnden svarar för utbetalning av lån eller dagbidrag efter beslut av

Invandrarverket.

 Remissinstanserna: Flertalet instanser är positivt inställda till förslaget.

Några instanser, bl.a. Statens invandrarverk vill dock ha kvar det nuvarande

systemet. Besparingar kan i stället göras genom att nya rutiner utvecklas för

utbetalning genom bank och post. RRV saknar en konsekvensanalys.

 Skälen för regeringens förslag: Som tidigare redovisats bör Invandrarverket

svara för bistånd åt asylsökande oavsett om de tas emot på en förläggning eller

bor på egen hand i en kommun. Beslutet om ekonomiskt bistånd är en

myndighetsuppgift som inte bör ingå i avtal om förläggningsverksamhet på

entreprenad. Frågan om myndighetsutövning och sekretess vid entreprenad

behandlas närmare i avsnitt 4.12.

 De beslut som blir aktuella att fatta gäller dagersättning, bostadsersättning

och särskilda bidrag. För personer som vistas på förläggningar som drivs i

Invandrarverkets egen regi faller det sig naturligt att det är personal vid för-

läggningen som fattar beslut och gör den utredning som föregår beslutet. För

andra asylsökande kan beslutet fattas av personal vid en närliggande förläggning

som drivs av Invandrarverket, vid något av Invandrarverkets regionkontor, av en

tjänsteman som reser runt mellan förläggningar eller på annat sätt. Det måste

vara en fråga för Invandrarverket att självt avgöra hur beslutsfattandet och det

_utredningsarbete som kan behöva föregå beslutet skall organiseras.

 Det har från vissa håll hävdats att det är mindre lämpligt och opraktiskt att

Invandrarverket svarar för beslut om dagersättning och särskilda bidrag för

personer som vistas utanför förläggningssystemet. Man menar att det kan vara

svårt för Invandrarverket att i sådana fall göra erforderlig utredning och få

fram tillräckligt beslutsunderlag. Det kan också vara svårare för den

asylsökande som bor hos en släkting att få kontakt med Invandrarverket för att

ansöka om särskilt bidrag än vad det idag är att ansöka hos kommunen.

 Regeringen anser dock att det finns praktiska förutsättningar för Invand-

rarverket att klara såväl de utredningar som behöver göras och beslutsfattandet

utan att det går ut över asylsökanden, t.ex. genom att skulle få vänta länge på

ett beslut om särskilt bistånd. Vad gäller dagersättning torde det vara lämpligt

att en utredning om den asylsökande har egna medel eller skall beviljas bistånd

görs redan i samband med asylutredningen och att beslut fattas av

Invandrarverkets personal på utredningsslussen. Ett sådant beslut om

dagersättning kan sedan gälla till dess förutsättningarna för bistånd eventuellt

förändras.

 Vad gäller särskilda bidrag kan det vara något svårare för Invandrarverket än

vistelsekommunen att klarlägga behovet och fatta beslut. Det kan här vara fråga

om ett akut tillfälligt behov som måste tillgodoses snabbt. Svårigheterna med

avståndet mellan utredare/beslutsfattare och den asylsökande torde dock inte

vara större än vad som kan vara fallet inom socialtjänsten i en glesbygdskommun.

 Regeringen bedömer således att det finns praktiska förutsättningar för

Invandrarverket att svara för alla beslut om ekonomiskt bistånd åt asylsökande.

Kommunerna bör dock behålla ansvaret för beslut om bistånd till andra än

asylsökande som sökt uppehållstillstånd för bosättning och har rätt till bistånd

enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Det gäller här som regel

utlänningar som har anknytning till en person som redan är bosatt här. Dessa

utlänningar skall inte omfattas av Invandrarverkets skyldighet att erbjuda

förläggningsboende och det är då mer naturligt att ansvaret för beslut om

bistånd ligger på vistelsekommunen.

 Det faller sig naturligt att den myndighet som svarar för beslut om ekonomiskt

bistånd också svarar för utbetalning. Det finns emellertid inte några

principiella hinder för en annan lösning. I vart fall för asylsökande som vistas

i en kommun är det nödvändigt att finna ett annat utbetalningssystem än det

nuvarande.

 Utredningen om mottagandet asylsökande och flyktingar har påtalat att

nuvarande ordning, som innebär att förläggningarna gör kontantutbetalningar av

dagbidraget till asylsökande var fjortonde dag är en för Invandrarverket både

personalkrävande och kostsam procedur. Den innebär också stora kostnader för

transport och bevakning av betydande summor. Utredningen framför att en enklare

form för utbetalning av dagbidragen skulle kunna innebära inte obetydliga

besparingar. Utredningen föreslår att Centrala studiestödsnämnden (CSN) tar över

utbetalningarna och anger att detta skulle innebära en väsentlig besparing.

 Utredningens förslag att CSN skall svara för utbetalningen bör ses mot

bakgrund av utredningens förslag om att nämnden skall svara för lån till

asylsökande. Eftersom regeringen bedömer att förslaget om asyllån inte bör

genomföras för närvarande saknas kopplingen att samma myndighet som skulle

administrera lånen också skulle svara för utbetalningen av dagersättning.

 Statskontoret har på regeringens uppdrag studerat några alternativ för

utbetalning av dagbidrag till asylsökande och därvid bl.a. sett över förut-

sättningarna för att överföra ansvaret för utbetalning till CSN. Enligt Stats-

kontorets bedömning finns skäl som talar för att Statens invandrarverk också i

framtiden skall ha ansvar för utbetalningen av dagersättning. Frågor om

sekretess och registreringsansvar kan komma att kompliceras om ansvaret enligt

utredningens förslag delas upp på två myndigheter. En förutsättning för

utredningens förslag att CSN skall betala ut dagersättning till asylsökande är

att utbetalning kan ske genom konton eller utbetalningar i bank. För närvarande

är inte detta möjligt eftersom de asylsökande inte har någon identitetshandling

som accepteras av bankerna. Statskontoret ifrågasätter också utredningens

kostnadsberäkning.

 Invandrarverket har i flera år arbetat med att utveckla utbetalningsrutiner

för dagbidragen samt med att ta fram någon form av temporära identitets-

handlingar för de asylsökande. Bakgrunden är de problem med kontantutbetalningar

som nyss nämnts. Sedan april i år pågår vid fem flyktingförläggningar en

försöksverksamhet med s.k. smarta kort för utbetalning av dagbidrag.

Försöksverksamheten har syftat till att finna alternativ till nuvarande ordning.

Det har gällt att dels minska säkerhetsriskerna, dels göra det möjligt för den

asylsökande att göra löpande uttag. Försöksverksamheten har nyligen utvärderats.

Det smarta kortet har visat sig vara en förhållandesvis dyrbar hantering. Av

utvärderingen av verksamheten med smarta kort, som fungerar ungefär som ett

telefonkort men laddat med pengar i stället för markeringar, framgår bl.a. att

95 procent av de asylsökande tar ut hela dagbidraget direkt.

 Förutom att utveckla nya rutiner för utbetalande av dagersättning pågår inom

Invandrarverket ett arbete med att ta fram enhetliga, tillfälliga legitima-

tionshandlingar för de asylsökande. För detta ändamål har ett s.k. SIV-kort

tagits fram. Kortet är inte en identitetshandling i vanlig bemärkelse, dvs. det

bygger inte på personnummer utan utgår från Invandrarverkets dossiernummer och

visar den identitet den asylsökande uppgav vid ansökan om asyl. Dessa uppgifter

är inte alltid kontrollerbara. Invandrarverket beräknar att samtliga

asylsökande, även barn, skall ha ett SIV-kort vid årsskiftet 1993/94. SIV-kortet

förväntas underlätta asylsökandes kontakter med posten, sjukvården och polisen

m.fl. Kortet kommer däremot sannolikt inte att accepteras som legitimation av

post eller banker.

 En förutsättning, som tidigare nämnts, för att CSN skall ta över ansvaret för

utbetalning, är att detta kan ske genom konto eller utbetalning i bank. Denna

förutsättning uppfylls för närvarande inte.

 Regeringen bedömer mot den här bakgrunden att utredningens förslag att CSN

skall ta över utbetalningen av dagersättning inte bör genomföras för närvarande.

Regeringen anser att det finns goda skäl att ytterligare en tid följa och se

resultatet av det utvecklingsarbete som nu pågår inom Invandrarverket när det

gäller utbetalning och SIV-kortet. Om det senare visar sig att det finns skäl

som talar för att CSN bör svara för utbetalningen av dagersättning avser

regeringen att återkomma i frågan. CSN befinner sig för närvarande i ett

intensivt förändringsarbete eftersom nämnden på senare tid fått ett antal nya

arbetsuppgifter.

 Invandrarverket bör således, åtminstone tills vidare, svara för utbetalning av

ekonomiskt bistånd. Om Invandrarverket finner det lämpligt, skall verket kunna

uppdra åt annan att svara för själva utbetalningen.

 I de fall som kommunerna skall fatta beslut om bistånd enligt lagen om

mottagande av asylsökande m.fl. bör kommunerna också svara för utbetalningen.

Statlig ersättning bör liksom för närvarande lämnas för kommunernas kostnader

för ekonomiskt bistånd.

4.9 Hälso- och sjukvård

4.9.1 Vårdens omfattning

 Regeringens förslag: Vuxna asylsökande bör få samma sjuk- och tandvård som

 idag och statlig ersättning för vården bör, i enlighet med den praxis som

 gällt under de senaste åren, lämnas när det föreligger ett behov av omedel-

 bar vård eller vård som inte kan anstå. Asylsökande barn bör i princip få

 tillgång till samma hälso- och sjukvård som de barn som är bosatta i

 Sverige. Vid bedömningen av vilken vård och behandling som skall ges bör

 dock bl.a. det förhållandet att det inte är klart om barnet kommer att

 stanna i Sverige vägas in. Bestämmelserna om statlig ersättning anpassas

 till praxis och den föreslagna principen vad gäller asylsökande barn. Andra

 utlänningar än asylsökande som sökt uppehållstillstånd i Sverige och har

 rätt att vistas här under den tid ansökan prövas bör endast erbjudas

 omedelbar vård enligt en strikt tillämpning av begreppet akutvård i hälso-

 och sjukvårdslagen. Statlig ersättning skall inte lämnas för sjukvård åt

 sådana utlänningar.

 Enligt Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar skall

asylsökande även i framtiden ha rätt till akut sjuk- och tandvård. Tillgången på

vård skall dock inte vara större än för befolkningen i övrigt. Akutbegreppet bör

tillämpas även för tortyrskadade och psykiskt sjuka. Åtgärder skall inte sättas

in som måste avbrytas vid en avvisning eller vid en kommunplacering. Vuxna

asylsökande bör erbjudas hälsoundersökningar endast då det finns risk för

folkhälsan. Asylsökande barn bör behandlas som fast boende barn både vad avser

akut sjuk- och tandvård, hälsoundersökningar, vaccinationer etc.

 Remissinstanserna: Flera instanser understryker vikten av tidiga insatser för

tortyrskadade och psykiskt sjuka och framhåller att behandling bör ske oavsett

om den måste avbrytas vid en avvisning. Flyktingrådet anser att det strider mot

FN:s tortyrkonvention att tillämpa akutbegreppet på tortyrskadade. Flertalet av

remissinstanserna har inget att invända mot en begränsning av de generella

hälsoundersökningarna.

 Statens invandrarverk har i en särskild skrivelse till regeringen föreslagit

att Socialstyrelsen får i uppdrag att förtydliga akutbegreppet vad gäller

sjukvård och tandvård för asylsökande och att särskild vikt läggs vid defini-

tionen av akutbegreppet för barn. Invandrarverket föreslår vidare att verket

till skillnad från i dag inte skall ersätta landstingen för sjukvård som ges

till andra tillståndssökande än asylsökande som vistas i Sverige under

utredningstiden. Sådana utlänningar bör enligt verket behandlas som

konventionspatienter om behov av sjukvård uppstår innan beslut har tagits i

tillståndsfrågan.

 Socialstyrelsen har i en skrivelse till regeringen påtalat att det vid

tillämpningen av Socialstyrelsens allmänna råd om hälsovård för asylsökande och

flyktingar (1988:8) föreligger en bristande överensstämmelse i bedömningen av

begreppet "akutvård" i de Allmänna råden och "akut sjukvård" i vedertaget

medicinskt språkbruk. Socialstyrelsen har vidare framfört att den hälso- och

sjukvård som barn skall ha rätt till enligt FN:s barnkonvention överstiger den

akutvård som staten är skyldig att ersätta enligt förordningen (1990:927) om

statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.

 Enligt styrelsens bedömning måste dessa två frågor klarläggas innan pågående

revidering av de Allmänna råden kan fullföljas. Mot den bakgrunden har

Socialstyrelsen hemställt att begreppet akutvård i ersättningsförordningen byts

ut mot ett begrepp som bättre motsvarar den hälso- och sjukvård som hittills har

ersatts samt att skyldigheten att ersätta hälso- och sjukvård vidgas till en

nivå som bättre överensstämmer med FN:s barnkonvention.

 Skälen för regeringens förslag: Landstingen har enligt 4 § hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763) skyldighet att erbjuda omedelbar hälso- och sjukvård

åt dem som vistas inom landstingskommunen. Detta innebär en skyldighet att

erbjuda asylsökande akut sjukvård. Nivå och innehåll i sjukvården för

asylsökande styrs förutom genom hälso- och sjukvårdslagen av bl.a. den statliga

ersättningen och Socialstyrelsens Allmänna råd. Enligt förordningen (1990:927)

om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. har landstingen rätt till

ersättning av staten för bl.a. akut- och förlossningsvård till asylsökande.

 Socialstyrelsen har i Allmänna råd om hälsovård för flyktingar och asylsökande

lämnat rekommendation om hälso- och sjukvård för flyktingar och asylsökande.

Socialstyrelsen har i sina Allmänna råd tolkat innehållet i begreppet "akutvård"

något vidare för asylsökande än i vedertagen medicinsk terminologi. Det anges

att hänsyn vid bedömningen måste tas till patientens möjligheter att få vård

inom en nära framtid och att den asylsökande inte som andra patienter kan

hänvisas till hemlandsting eller hemland för vård i de fall vårdbehovet kan

anstå några dagar eller någon vecka. Socialstyrelsen har mot den bakgrunden

ansett att den asylsökandes behov av vård måste bedömas i perspektivet att det

kan dröja flera månader innan han har möjlighet att få annan vård än akut vård.

 Den praxis som har utvecklats när det gäller innehållet i akutvårdsbegreppet

är vidare än den gängse medicinska terminologin "plötsligt inträdande, hastigt

förlöpande sjukdom". Detta har särskilt varit fallet när det gällt asylsökande

barns behov av hälso- och sjukvård.

 På senare tid har omfattningen och innehållet i den vård som asylsökande får

varit föremål för debatt, inte minst i massmedier. Det har också hävdats att

ersättningsförordningen liksom Socialstyrelsens Allmänna råd om hälsovård för

flyktingar och asylsökande i vissa delar är otydliga och därigenom ger utrymme

för olika tolkningar. Socialstyrelsen har i den tidigare nämnda skrivelsen till

regeringen hemställt att begreppet akutvård i ersättningsförordningen byts ut

mot ett begrepp som bättre motsvarar den hälso- och sjukvård som hittills har

ersatts samt att skyldigheten att ersätta hälso- och sjukvård för barn vidgas

till en nivå som bättre överensstämmer med FN:s barnkonvention.

 Regeringen anser att vuxna asylsökande bör få den hälso- och sjukvård som ges

idag samt att statlig ersättning för hälso- och sjukvård för asylsökande skall

lämnas enligt den praxis som utvecklats. Det innebär att statlig ersättning

skall lämnas när det föreligger ett behov av omedelbar vård eller vård som inte

kan anstå. Vård som inte faller under dessa kriterier och där en måttlig

fördröjning inte medför allvarliga följder för patienten bör, liksom för

närvarande, inte ersättas av staten.

 De asylsökande barnen får idag som regel en hälso- och sjukvård som är

betydligt mer omfattande än vad som ryms både inom det medicinska akut-

vårdsbegreppet och den sjukvård som ges åt vuxna asylsökande. Barnen ges också

barnhälsovård och vaccinationer i samma utsträckning som barn som är bosatta i

Sverige.

 I fråga om asylsökande barn bör dessa enligt regeringens mening i princip få

tillgång till samma hälso- och sjukvård som de barn som är bosatta i Sverige.

Betydelsen av en god hälso- och sjukvård är särskilt stor hos barn då de är

stadda i snabb utveckling och en utebliven behandling kan få negativa

konsekvenser på sikt. Vid bedömningen av vilken vård och behandling som skall

ges bör dock det förhållandet att det inte är klart om barnet kommer att få

stanna i Sverige vägas in. I detta sammanhang kan också asylärendets förväntade

handläggningstid vara av betydelse. Vård som kräver långvariga behandlingstider

och inte är av akut karaktär bör inte påbörjas när ett avbrytande kan få

negativa följder för en asylsökande som inte tillåts stanna i Sverige.

 Enligt regeringens mening förstärker den föreslagna principen de asylsökande

barnens rätt till en god vård och omsorg i Sverige. Principen överensstämmer

också med den av Sverige ratificerade FN-konventionen om barnets rättigheter

enligt vilken konventionsstaterna skall sträva efter att säkerställa att inget

barn är berövat sin rätt att ha tillgång till hälso- och sjukvård och att någon

diskriminering mellan barn inte får ske när det gäller konventionens

rättigheter.

 Det bör ankomma på Socialstyrelsen att med utgångspunkt i vad som nu sagts

revidera sina Allmänna råd för hälso- och sjukvården för flyktingar och

asylsökande. Den hälso- och sjukvård för asylsökande som ges i överensstämmelse

med de Allmänna råden skall i princip ersättas av staten. Ersätt-

ningsförordningen bör ändras så att bestämmelserna bättre överensstämmer med den

vård som asylsökande idag i praktiken får och med de principer som nu har

angetts.

 Regeringen bedömer för närvarande inte att några ändringar i hälso- och

sjukvårdslagen krävs för att asylsökande skall få den vård som här angetts.

Behovet av förändringar i hälso- och sjukvårdslagen vad gäller asylsökandes

rättigheter till sjukvård och landstingens ansvar bör övervägas i samband med de

förändringar i hälso- och sjukvårdslagen som måste göras som en följd av

EES-avtal och EG-anslutning.

 Statens invandrarverk har föreslagit att verket inte skall ersätta landstingen

för akut vård som ges till andra tillståndssökande än asylsökande som vistas i

Sverige under utredningstiden. Det rör sig främst om personer som på grund av

att de har anhöriga i Sverige medges vistas i Sverige under utredningstiden.

Regeringen bedömer att de särskilda skäl som ligger bakom principen om statligt

kostnadsansvar för asylsökandes sjukvård inte gäller fullt ut för andra

tillståndssökande. Landstingens ansvar att ge omedelbar vård gäller även dessa

personer, men de kan till skillnad från många asylsökande få fortsatt nödvändig

sjukvård i sina hemländer. Det har vidare konstaterats att det förekommer att

personer med allvarlig och kostnadskrävande sjukdom söker tillstånd för

bosättning i Sverige med det huvudsakliga syftet att få tillgång till svensk

sjukvård.

 Genom att inte betala statlig ersättning för sjukvård åt den här nämnda

kategorien utlänningar och i stället lägga det primära kostnadsansvaret hos den

enskilde bör risken för att utlänningar söker sig hit i huvudsakligt syfte att

få vård minska. Det kan samtidigt bli fråga om en viss ökning av kostnaderna för

sjukvårdshuvudmännen i de fall som en utlänning som saknar egna medel ges akut

sjukvård. Ersättningsreglerna bör trots detta ändras. Regeringen har för avsikt

att i samband med reglering av annan statlig ersättning till landstingen beakta

den kostnadsökning för landstingen som kan bli följden av förslaget.

 Vad gäller hälsoundersökningar för asylsökande har riktlinjer redovisats i

regeringens proposition (1992/93:50) om åtgärder för att stabilisera den svenska

ekonomin. Riktlinjerna innebär att hälsoundersökningar av asylsökande inte skall

göras rutinmässigt och att de provtagningar som sker skall anpassas efter behov.

Socialstyrelsen håller för närvarande på med en revidering av de allmänna råden

om hälso- och sjukvård för flyktingar och asylsökande varvid dessa riktlinjer

skall beaktas. Det är angeläget att detta arbete sker snabbt.

4.9.2 Huvudman för asylsökandes sjukvård

 Regeringens bedömning: Målet bör vara att föra över ansvaret för att de

 asylsökande ges sjukvård till landstingen, oavsett om den asylsökande vistas

 på en förläggning eller har eget boende i en kommun. Ansvaret bör gå över

 helt till landstingen när det bedöms möjligt att införa en

 schablonersättning eller ett annat ersättningssystem som är administrativt

 hanterbart och ger avsedd kostnadstäckning för landstingen. Under en

 övergångsperiod bör Statens invandrarverk ha ett fortsatt ansvar för

 förläggningssjukvården.

 Enligt Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar skall hälso-

och sjukvård i första hand ges inom primärvården och inte genom särskild

förläggningsvård. Ansvarsfördelningen mellan Invandrarverket och Socialstyrelsen

bör ses över. Den myndighet som har ansvar för utformningen av innehållet i

vården bör också bära kostnaderna.

 Remissinstanserna: Meningarna är delade om förslaget att hälso- och sjukvården

för asylsökande i första hand skall ske inom primärvården. Bland dem som

förordar förslaget kan nämnas Stockholms läns landsting och Invandrarverket. Ett

flertal instanser har dock avstyrkt, bl.a. Landstinget i Östergötlands län,

Flyktingmedicinskt Centrum, Malmöhus läns landstings Flyktingbarnprojekt och

Radius förvaltningsbolag. De anser att de asylsökande inte kan omhändertas i

primärvården på samma villkor som bofasta. Orsaken är att de utgör en grupp med

särskilda behov. Bl.a. behovet av tolk gör att de kräver längre tid för varje

vårdtillfälle än andra. Kompetensen hos personalen inom förläggningsvården

kommer dessutom att gå till spillo; förslaget kommer därmed inte heller att leda

till några besparingar.

 Statens invandrarverk har efter en intern utredning i juni 1993 till

regeringen lämnat förslag till förändring av ansvaret för hälso- och sjukvården

till flyktingar och asylsökande. Invandrarverket föreslår att huvudmannaskapet

för sjuk- och hälsovård till asylsökande överförs från Statens invandrarverk

till landsting och primärkommuner den 1 juli 1994 samtidigt som den nuvarande

förläggningssjukvården avvecklas. Invandrarverket lämnar två förslag om hur

vårdgivaren kan ersättas för sjukvårdande insatser. Det ena är att landsting och

kommun ersätts enligt en schablon som fastställs årligen. Det andra är att

samtliga asylsökande är sjukförsäkrade. Det senare alternativet ses enligt

verket som en möjlig lösning i avvaktan på resultatet av den pågående

utredningen om en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna.

 Skälen för regeringens förslag: Landstingen är som tidigare nämnts skyldiga

att erbjuda akut sjukvård åt asylsökande som vistas inom landstinget. I

praktiken svarar emellertid landstingen endast för en begränsad del av hälso-

och sjukvården för asylsökande. För asylsökande som vistas på förläggning finns

som regel en förläggningssjukvård på platsen för vilken Invandrarverket är

huvudman. Förläggningssjukvården har i de flesta fall formen av att en

sjuksköterska finns tillgänglig under normal kontorstid och en läkare några

timmar i veckan. För sjukvård på annan tid än kontorstid och när det är fråga om

ett vårdbehov som inte kan tillgodoses på förläggningen hänvisas den asylsökande

till landstingets sjukvård. Landstingen svarar också för sluten vård.

 Förläggningssjukvården upphandlas av Invandrarverket på entreprenad genom

anbudsförfarande. Såväl landsting som privata företag finns bland

entreprenörerna. Någon särskild reglering av förläggningssjukvården eller av

Invandrarverkets ansvar för denna finns inte.

 Asylsökande som inte vistas på förläggning är alltid hänvisade till lands-

tingens sjukvård.

 För den akutvård som landstingen lämnar till asylsökande genom sin ordinarie

organisation faktureras som regel för varje vårdinsats. Med vissa landsting

finns särskilda avtal som reglerar ersättningen för sådan vård. Om det inte

finns något sådant avtal lämnas ersättning som regel i enlighet med det s.k.

riksavtalet för hälso- och sjukvård.

 Regeringen delar utredningens bedömning att hälso- och sjukvården för

asylsökande så långt möjligt bör organiseras på samma sätt som för befolkningen

i övrigt och anser principiellt att landstingen skall vara huvudman för all

hälso- och sjukvård för asylsökande. Staten skall ha kostnadsansvaret.

Ersättningssystemet måste utformas så att kostnaderna kan kontrolleras och så

att det är administrativt hanterbart. En schabloniserad ersättning bör efter-

strävas, kompletterad med någon form av särskild ersättning för vård som ges

asylsökande med behov av särskilt kostnadskrävande vårdinsatser.

 Regeringen bedömer att det för närvarande inte är möjligt att föra över hela

ansvaret för hälso- och sjukvård för asylsökande till landstingen och att sam-

tidigt införa en schablonersättning eller andra generella taxelösningar utan

risk för att kostnadsfördelningen mellan staten och landstingen rubbas. En över-

föring av hela ansvaret och utformning av ett kostnadseffektivt system för

statlig ersättning kräver en närmare genomgång av bl.a. nuvarande kostnader för

förläggningssjukvården och landstingens kostnader för vård av asylsökande. Det

är också tveksamt att lägga över ansvaret för all hälso- och sjukvård för

förläggningsboende på landstingen vid en tidpunkt när en stor del av

Invandrarverkets förläggningsverksamhet står inför avveckling. Landstingen

skulle då kunna tvingas ta över ansvaret för verksamhet på vissa orter för att

sedan omedelbart avveckla den.

 Mot den bakgrunden bör Invandrarverket under en övergångsperiod ha ett

fortsatt ansvar för hälso- och sjukvård för förläggningsboende, s.k. förlägg-

ningssjukvård. Under en övergångsperiod bör Invandrarverket på samma sätt som nu

upphandla förläggningssjukvård.

 Ansvaret bör gå över helt till landstingen när det är möjligt att införa en

schablonersättning eller ett annat ersättningssystem som är kostnadsneutralt

jämfört med statens nuvarande sjukvårdskostnader för asylsökande. Ett sådant

ersättningssystem måste också vara administrativt enkelt och effektivt. Inom

regeringskansliet inleds inom kort ett arbete tillsammans med Lands-

tingsförbundet för att undersöka förutsättningarna för en schablonersättning och

att utveckla ett enkelt ersättningssystem som skall täcka all hälso- och

sjukvård för asylsökande. Inriktningen bör vara att en ny ordning skall kunna

träda i kraft den 1 januari 1996 eller senast den 1 januari 1997.

 Under övergångsperioden kommer landstingen liksom i dag att ha det fulla

ansvaret för hälso- och sjukvård för asylsökande som bor i eget boende och för

sådan akutvård för förläggningsboende som inte kan tillgodoses genom den

sjukvård som Invandrarverket eller verkets entreprenör har upphandlat. Statlig

ersättning till landstingen för sådan sjukvård som inte är upphandlad

förläggningssjukvård ersätts enligt grunder som fastställs av regeringen.

 Bestämmelserna i nu gällande förordning om statlig ersättning för flyk-

tingmottagande m.m. har som tidigare nämnts i vissa avseenden ansetts vaga och

vissa frågor har inte varit reglerade. Det gäller t.ex. ersättning för tolk-

kostnader och tandvård. Ersättningsbestämmelserna bör preciseras jämfört med

nuvarande ordning utan att detta får leda till alltför stor detaljreglering.

Överläggningar sker med Landstingsförbundet om hur ersättningen skall utformas

för att hanteringen skall bli enklare och för att samtidigt rymmas inom

nuvarande kostnadsnivå. Det bör ankomma på regeringen att efter överläggningar

med Landstingsförbundet fastställa grunderna för ersättning.

4.9.3 Patientavgift

 Regeringens förslag: Asylsökande skall betala en patientavgift för

 sjukvårds- och tandvårdsbesök. Asylsökande skall även betala en egen avgift

 för receptförskriven medicin. Asylsökande som behöver mer omfattande vård

 eller medicin kan beviljas särskilt bidrag.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar föreslår att en

patientavgift skall införas för asylsökandes sjuk- och tandvård.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som uttalar sig i frågan

tillstyrker förslaget. Flera remissinstanser är emellertid tveksamma och anser

att förslaget kan tillstyrkas endast om avgiften sätts mycket lågt. Risken finns

annars att vårdbehövande drar sig för att söka hjälp. Avgiften måste stå i rim-

lig proportion till dagbidraget och det behövs dessutom ett generöst hög-

kostnadsskydd. Invandrarverket efterlyser en mer noggrann analys för att

klargöra om nivån på dagbidraget måste justeras med anledning av förslaget.

 Statens invandrarverk har i en särskild skrivelse till regeringen föreslagit

att asylsökande skall betala patientavgift för sjuk- och tandvårdsbesök samt att

en asylsökande som ofta är i behov av akutvård skall kunna ansöka om särskilt

bidrag då han själv erlagt patientavgift motsvarande ett fastställt belopp

årligen.

 Skälen för regeringens förslag: Asylsökande har som tidigare nämnts rätt till

akut sjuk- och tandvård, samt förlossningsvård. Sjukvården är kostnadsfri för

den asylsökande. När det gäller kostnaden för akut tandvård och receptförskriven

medicin kan asylsökande, som saknar tillgångar, efter särskild ansökan beviljas

särskilt bidrag för dessa kostnader.

 Hälso- och sjukvårdskostnaderna för förläggningsboende asylsökande uppgick

budgetåret 1992/93 till 718 815 000 kronor. Genomsnittskostnaden per individ var

under budgetåret 9 290 kronor. Detta kan jämföras med genomsnittskostnaden 10

000 kronor för hälso- och sjukvård för den som är bosatt i landet och ges

sjukvård utöver den vård som kommer asylsökande till del. Det finns flera

bidragande orsaker till detta. Många asylsökande är i dålig fysisk eller psykisk

kondition när de kommer till Sverige. De långa väntetiderna i sig genererar

behov av sjuk- och tandvård. Dessutom har tillgången till sjukvård varit mycket

god och därtill lättillgänglig. De flesta av Invandrarverkets anläggningar har,

som tidigare nämnts, sjukvård på själva anläggningen eller i anslutning till

den. Att sjukvården dessutom varit kostnadsfri för den enskilde torde

ytterligare ha ökat efterfrågan.

 Mot den här bakgrunden bedömer regeringen att det kan vara lämpligt att

asylsökande i likhet med andra i samhället får betala för besök hos läkare eller

sjukvårdande behandling samt för tandvård och medicin. En patientavgift skulle

också kunna dämpa efterfrågan och ge en mer realistisk bild av vad det kostar

att leva i Sverige.

 En patient- och egenavgift bör i princip vara lika för alla asylsökande oav-

sett var i landet de bor. Nivån på avgiften behöver däremot inte vara densamma

som för bosatta. En utgångspunkt bör vara att nivån fastställs så att kostnaden

för normal vårdkonsumtion ryms inom ramen för nuvarande dagbidrag. Regeringen

bedömer att det är rimligt att asylsökande får betala minst 50 kronor i egen

avgift för besök hos läkare och tandläkare. Egenavgiften för receptförskriven

medicin bedöms också bli minst 50 kronor medan sjukvårdande behandling bör kosta

minst 25 kronor. Asylsökande som har ett mer omfattande behov av akut vård eller

medicin kan beviljas särskilt bidrag. Närmare föreskrifter om nivån på

avgifterna och att särskilt bidrag kan lämnas till asylsökande när han själv har

erlagt patientavgift motsvarande ett fastställt belopp bör läggas fast av

regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

4.10 Utbildning

4.10.1 Svenskundervisning för vuxna asylsökande

 Regeringens bedömning: Kommunerna bör inte ha skyldighet att erbjuda

 asylsökande svenskundervisning för invandrare (sfi). Asylsökande bör i

 stället erbjudas svenskundervisning i annan form genom Invandrarverkets

 försorg.

 Förslaget från Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar

överensstämmer med regeringens bedömning.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som kommenterat förslaget är

positiva till det. Skolverket betonar dessutom att de asylsökande i princip

skall vara skyldiga att delta i den svenskundervisning som Invandrarverket

svarar för. Endast Caritas och LO avstyrker förslaget.

 Skälen för regeringens bedömning: I 13 kap. skollagen (1985:1100) finns

bestämmelser om svenskundervisning för invandrare (sfi). Enligt 6 § har bl.a.

asylsökande som inte vistas i en statlig förläggning för asylsökande rätt att

delta efter en viss väntetid. Regeringen har fastställt att denna minsta

väntetid skall vara minst två månader. På motsvarande sätt har asylsökande rätt

att delta i viss kommunal och statlig vuxenutbildning.

 Asylsökande som vistas på en statlig förläggning är i dag uttryckligen

undantagna från kommunernas skyldighet att erbjuda sfi. För dem som vistas i

eget boende i en kommun inträder rätten att delta efter nämnda väntetid.

 Regeringen anser i likhet med utredningen att det inte längre finns anledning

att ha olika bestämmelser för asylsökande som vistas vid en mottag-

ningsförläggning och asylsökande som vistas i en kommun på egen hand. Regeringen

anser vidare att deltagande i den svenskundervisning och orientering om det

svenska samhället som på förläggningarna erbjuds genom Invandrarverkets försorg

eller på dess uppdrag bör vara obligatorisk för alla vuxna asylsökande som inte

uttryckligen befrias från denna skyldighet. I den mån förläggningsverksamhet

läggs ut på entreprenad bör avtal som sluts omfatta även svenskundervisning.

 För asylsökande som vistas i eget boende i en kommun bör så långt som möjligt

ordnas svenskundervisning och annan organiserad verksamhet motsvarande den som

erbjuds asylsökande på en förläggning. Vid eget boende på en förläggningsort,

eller på lämpligt pendlingsavstånd, bör de asylsökande kunna delta i

förläggningens organiserade verksamhet. I kommuner där det inte finns någon

förläggning bör Invandrarverket kunna anordna eller uppdra åt annan att anordna

svenskundervisning om det är fråga om viss volym. I andra situationer kan det

vara praktiskt och lämpligt att kommunen åtar sig att anordna undervisning och

annan organiserad verksamhet. I detta fall kan kommunen också välja att låta de

asylsökande delta i kommunens sfi, dock med den skillnaden mot nuvarande ordning

att det inte är någon formell rättighet för den asylsökande att delta.

Svenskundervisning bör kunna ordnas även i annan lämplig form.

 Som en följd av att kommunerna inte längre skall ha skyldighet att erbjuda

asylsökande sfi bör också deras skyldighet att ta emot asylsökande i annan

vuxenutbildning upphöra. Regeringen avser att ändra förordningarna om respektive

skolform i konsekvens med detta.

 För att svenskundervisning och annan organiserad verksamhet skall kunna ordnas

bör Invandrarverket kunna lämna ersättning till anordnaren för varje sådan

asylsökande i eget boende som inte deltar i organiserad verksamhet genom en

förläggnings direkta försorg. Regeringen återkommer till ersättningsfrågan i

avsnitt 4.13.

 Oavsett vilken anordnare som ges uppdraget att sköta svenskundervisningen för

asylsökande är det väsentligt att höga krav ställs på dess kvalitet. Samtidigt

är det viktigt att undervisningen anpassas efter deltagarnas bakgrund och behov

samt efter de lokala förutsättningarna. Om undervisningen följer gällande mål

för sfi - och i övrigt eftersträvar motsvarande kvalitet - är det lättare för

deltagarna att senare få tillgodoräkna sig utbildningen om de tillåts att

bosätta sig i Sverige.

 I och med att kommunerna inte längre skall ha skyldighet att motta asylsökande

i sfi undviks också den situation som numera kan uppstå när asylsökande tillåts

att arbeta och, som utredningen påpekar, anställda asylsökande skulle kunna få

rätt till ledighet från arbetet för deltagande i sfi enligt den särskilda lag

som reglerar sådan ledighet. Någon komplikation av detta slag kunde inte

förutses när lagen om ledighet vid deltagande i sfi infördes. För övrigt ingår

översyn av denna lag i uppdraget till den särskilda utredare som ser över

ledighetslagarna i samband med studier i syfte att samordna dessa lagar.

 Mot bakgrund av de förändringar som genomförts i styrelsen och stats-

bidragssystem för skolväsendet har Skolverket haft regeringens uppdrag att

utreda möjligheterna att förenkla regelverket för sfi. Efter remissbehandling,

som nu är avslutad, bereds förslagen inom Utbildningsdepartementet. En

proposition om sfi-frågor beräknas lämnas till riksdagen senare under detta

riksmöte. Regeringen föreslår därför inte nu någon ändring av skollagen när det

gäller asylsökandes rätt att delta i sfi utan avser att återkomma i den frågan i

propositionen om sfi.

4.10.2 Grundskoleundervisning för barn

 Regeringens bedömning: Grundskoleundervisning för asylsökande barn som

 vistas på utredningsslussar och mottagningsförläggningar bör fortsätta i den

 nuvarande formen. Motsvarande undervisningsform och motsvarande

 schablonberäknade ersättningar bör införas för undervisning av asylsökande

 barn som vistas i en kommun.

 Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har den 24 juni 1993 meddelat

särskilda föreskrifter om grundskoleundervisning av asylsökande barn vid

utredningsslussar och mottagningsförläggningar för asylsökande. I regeringens

förordning (SKOLFS 1993:21) anges de ämnen och veckotimmar denna undervisning

minst skall omfatta. Undervisningen, som står under Skolverkets tillsyn,

anordnas av kommunen men kan läggas upp så att Statens invandrarverk svarar för

en del av undervisningen inom ramen för förläggningsverksamheten. Förordningen

gäller från höstterminens början 1993.

 Allt fler barn till asylsökande föräldrar har kommit att vistas i kommunerna

utan direkt anknytning till viss förläggning. De förslag som regeringen nu

lämnar i syfte att underlätta eget boende utanför förläggning för asylsökande

kommer att innebära en ökande andel barn till asylsökande föräldrar som kommer

att vistas utanför förläggning. Barnen är inte skolpliktiga eftersom de inte

räknas som bosatta i Sverige. Däremot har kommunen skyldighet att erbjuda dem

grundskoleutbildning om de skulle haft vanlig skolplikt om de hade varit bosatta

i Sverige. De skall i dag enligt grundskoleförordningen mottas i kommunens

grundskola "så snart skolgång är lämplig för dem med hänsyn till deras

förhållanden".

 Den grundskoleverksamhet som ordnas av kommunerna för asylsökande barn vid

utredningsslussar och mottagningsförläggningar ersätts av Invandrarverket enligt

en särskild schablon för slussbarnen respektive förläggningsbarnen. Någon

motsvarande ersättning för de asylsökande barns undervisning i grundskolan som

vistas i eget boende i en kommun lämnas inte i dag. Endast om kommunen haft

betydande merkostnader genom mottagande av asylsökande kan den ansöka om

särskilt statsbidrag från Invandrarverket. Någon generell praxis om ersättningar

av detta slag finns inte och ansökan prövas från fall till fall.

 Skolgången för de asylsökande barn som vistas i en kommun bör kunna ordnas så

att de antingen tas emot i kommunens grundskola eller, om en förläggning finns i

den omedelbara närheten, i den särskilda grundskoleverksamhet som ordnas för de

förläggningsboende barnen. Härvid är bestämmelserna i nämnda förordning om

undervisningens omfattning och organisation tillämplig.

 Ersättning till kommunerna för de kommunboende asylbarnens grund-

skoleundervisning bör kunna lämnas av Invandrarverket i huvudsak enligt samma

schablonberäknade grunder som skolgången för de förläggningsboende. Regeringen

återkommer till denna fråga i avsnitt 4.13.

4.10.3 Gymnasieersättande studier för ungdomar

 Regeringens bedömning: Det är angeläget att särskilt anpassad

 studieverksamhet anordnas för ungdomar i företrädesvis åldern 16-18 år inom

 ramen för den organiserade verksamheten.

 Skälen för regeringens bedömning: Asylsökande ungdomar i gymnasieåldern kan

endast i ytterst få fall beredas plats i gymnasieskolan. Kommunerna har full

frihet att låta dessa ungdomar skrivas in i gymnasieskolan t.o.m. det första

halvåret det år de fyller 20 år och i övrigt är behöriga. Det finns däremot

ingen skyldighet för kommunen att ta emot dem i gymnasieskolan på det sätt som

gäller asylsökande barn i grundskolan. Eftersom ungdomarna inte räknas som

bosatta i Sverige ingår de inte i underlaget för det kommunala

utjämningsbidraget. Någon ersättning från Invandrarverket för

gymnasieundervisning lämnas i regel inte till kommunerna.

 Vid ingången av höstterminen 1993 fanns i förläggningssystemet upp-

skattnignsvis sammanlagt ca 4 200 ungdomar i åldern 16-18 år. På samma sätt som

vuxna asylsökande har de erbjudits möjlighet att delta i den organiserade

verksamheten vid förläggningarna, där svenskundervisning, fritidsverksamhet och

idrott varit viktiga inslag. Enligt beslut av Invandrarverket skall regionerna

fr.o.m. oktober 1993 se till att särskilda insatser görs på förläggningarna för

de bosniska asylsökandena samt för bosnier som fått eller får

uppehållstillstånd. För ungdomar i åldern 16-18 år är det fråga om undervisning

motsvarande den introduktionsutbildning som kan ges inom ramen för individuella

program i den reformerade gymnasieskolan. För andra grupper än bosnier finns

inte motsvarande verksamhet. De är också i fortsättningen hänvisade till andra

inslag inom ramen för den organiserade verksamheten.

 Regeringens förslag i det föregående innebär att allt större andel av de

asylsökande ungdomarna i framtiden kommer att vistas i enskilt boende i

kommunerna. Redan i dag vistas ett betydande antal asylsökande ungdomar särskilt

i storstadskommunerna. Oavsett om de vistas på en förläggning eller i en kommun

är det angeläget att deras skolkunskaper, studierutiner och studievilja hålls

vid liv genom att de erbjuds en möjlighet till meningsfulla studier. Genom

aktiva studier under väntetiden blir det också lättare att senare fortsätta

studierna oavsett om det sker i Sverige eller i något annat land.

 I en skrivelse till regeringen i juni 1993 har Skolstyrelsen i Stockholm

aktualiserat de asylsökande ungdomarnas behov av studier på det gymnasiala

stadiet. Stockholms stad är i och för sig beredd att erbjuda undervisning mot-

svarande de tidigare ITK-kurserna. Kommunen är dock inte beredd att bekosta

dessa kurser. I skrivelsen anges att ca 120 asylsökande ungdomar vistas i

kommunen, varav 37 sökande till gymnasieskolan. Vid höstterminens början hade

antalet sökande ökat till ett 50-tal.

 Synpunkter på skrivelsen från Skolstyrelsen i Stockholm har inhämtats från

Statens skolverk, Statens invandrarverk, Socialstyrelsen, Arbetsmark-

nadsstyrelsen och Svenska kommunförbundet. Samtliga anser att det är angeläget

att möjligheter skapas för meningsfull verksamhet för den aktuella

åldersgruppen. Socialstyrelsen hänvisar till sitt yttrande över PM med förslag

till reglering av massflyktsituationer, där styrelsen "anser det mycket ange-

läget att även ungdomar över 16 år med vistelsetillstånd får något meningsfullt

att göra som är konstruktivt och utvecklande för dem under deras tid i Sverige

och dessutom underlättar deras återvändande och förordar därför att ungdomar får

tillgång till undervisning eller annan lämplig sysselsättning". Skolverket

förordar en verksamhet som, utan att ingå i gymnasieskolans individuella program

ändå anordnas av gymnasieskolan. Verket förklarar sig berett att utarbeta

förslag till innehåll och omfattning av en sådan kursverksamhet, som bör vara

anpassad till ungdomarnas skiftande skolgång och utbildningsbakgrund och som

därtill inte skall vara bunden av viss kurslängd. Skolverket anser att denna

skolverksamhet bör utformas med liknande innehåll och på liknande sätt som

grundskoleverksamheten för asylsökande barn enligt förordningen (SKOLFS 1993:21)

om grundskoleverksamhet för asylsökande barn. Regeringen anser att meningsfull

studieverksamhet för ungdomar i företrädesvis åldern 16-18 år bör kunna inrymmas

inom ramen för den organiserade verksamheten både för de förläggningsboende och

för de kommunboende ungdomarna. Regeringen avser att ge Skolverket ett uppdrag

att tillsammans med Invandrarverket och med sikte på lägre kostnader än

kostnaden för hittillsvarande s.k. ITK-kurser utreda frågan om en lämplig

utformning av sådan undervisning.

 I den mån den här avsedda undervisningen efter Skolverkets utredning kan

inrymmas i Invandrarverkets reguljära organiserade verksamhet vid förlägg-

ningarna bör den kunna bekostas på samma sätt som övrig organiserad verksamhet.

I den mån annan anordnare får i uppdrag att svara för undervisningen bör en

schablonberäknad ersättning kunna lämnas av Invandrarverket. Regeringen

återkommer till ersättningsfrågan i avsnitt 4.13.

4.11 Ideella organisationers medverkan i mottagandet av asylsökande

 Regeringens bedömning: Det är önskvärt med medverkan från ideella

 organisationer i mottagandet av asylsökande. Det gäller såväl vid

 förläggningsboende som för asylsökande som ordnat bostad på egen hand. De

 ideella organisationerna kan bl.a. stå för stödjande, medmänskliga kontakter

 och svara för gemensamhetsaktiviteter vid förläggningar. Organisationernas

 engagemang i mottagandet bör tas till vara samt breddas och fördjupas

 oavsett om en förläggning drivs av Invandrarverket eller av en entreprenör.

 Organisationer bör även på uppdrag av Invandrarverket kunna svara för den

 totala driften av en förläggning.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar föreslår att

Invandrarverket skall stimulera organisationer att lämna anbud på drift av

förläggningar. I övrigt har utredningen huvudsakligen behandlat frågan om de

ideella organisationernas roll i mottagandet av flyktingar i en kommun.

 Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig är positiva till att

ideella organisationer medverkar i mottagandet av asylsökande och till förslaget

att driften av förläggningar skall vara öppen för entreprenad.

 Skäl för regeringens bedömning: De ideella organisationerna medverkar i dag på

en mängd olika sätt i mottagandet av asylsökande. Det gäller såväl svenska

organisationer som flykting- och invandrarorganisationer. I anslutning till

utredningsslussar och förläggningar svarar organisationer för en rad

aktiviteter. Bland de vanligaste verksamheterna kan nämnas

 - kontakt- och fadderverksamhet

 - studiecirklar

 - anordning av studiebesök och utflykter

 - rådgivning

 - kaféverksamhet

 - second hand shop.

 Regeringen anser att de enskilda människornas engagemang i mottagandet av

asylsökande och flyktingar är av mycket stort värde. De olika aktiviteter som

frivilliga krafter, ideella organisationer och religiösa samfund anordnar för

asylsökande bidrar väsentligt till att att de asylsökande får möjlighet till en

meningsfull förläggningsvistelse. Genom dessa insatser skapas även ett nätverk

mellan asylsökande och svenskar eller landsmän som redan är bosatta i Sverige.

Ideella organisationers verksamhet utgör också en grund för att skapa en opinion

och förståelse för förhållanden och händelser som sker i vår omvärld och som gör

att människor känner sig tvingade att lämna sina hemländer. Lokalt i kommunerna

finns en rad olika aktiviteter som organisationerna direkt har utformat efter de

behov som asylsökande har. Ett stort antal organisationer har både centralt och

lokalt särskilda personer som samordnar verksamheter för asylsökande och

flyktingar.

 Det finns även exempel på hur en eller flera organisationer på uppdrag av

Statens invandrarverk svarar för den totala driften av en förläggning. Rege-

ringen ser positivt på en utveckling i sådan riktning. I t.ex. Finspång har sex

vitt skilda folkrörelseorganisationer gått samman och svarat för förläggnings-

verksamhet för asylsökande.

 Regeringen sätter högt värde på det djupa engagemang som genom de ideella

organisationernas och de religiösa samfundens arbete kommer asylsökande och

flyktingar till godo. Dessa insatser är av betydelse inte bara för den enskilde

asylsökanden utan bidrar också till att utveckla goda etniska relationer i

Sverige.

 Det är mot denna bakgrund viktigt att de ideella organisationernas engagemang

tas till vara av Invandrarverket som huvudman för mottagandet av asylsökande

samt breddas och fördjupas. Medverkan från och kontakter med ideella

organisationer i förläggningsverksamheten är viktig oavsett om en förläggning

drivs av Invandrarverket eller av en privat entreprenör och bör beaktas vid

entreprenadupphandling. Organisationerna och samfund bör också kunna spela en

viktig roll som stöd och kontaktnät för asylsökande som ordnat eget boende

utanför förläggning.

 Regeringen är övertygad om att de förslag som regeringen här har lagt fram för

att skapa en större flexibilitet och mångfald i mottagandet av asylsökande också

kommer att underlätta för de frivilliga krafterna att ytterligare fördjupa och

utveckla sin medverkan i mottagandet av asylsökande.

4.12 Myndighetsutövning och tystnadsplikt vid entreprenad

 Regeringens bedömning: Uppgifter som innefattar myndighetsutövning bör inte

 ingå i avtal om förläggningsverksamhet på entreprenad. Skyldighet för

 personal hos privata entreprenörer att iaktta tystnadsplikt bör skrivas in i

 entreprenadavtalen.

 Förslaget från Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar

överensstämmer med regeringens.

 Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker

genomgående utredningens förslag. Några anser att det är oklart hur

myndighetsutövningen kommer att fungera vid förläggningsverksamhet på

entreprenad och anser att denna fråga behöver analyseras ytterligare.

 Skälen för regeringens bedömning: Av 11 kap. 6 § regeringsformen framgår att

förvaltningsuppgifter kan överlämnas till bolag, föreningar, samfälligheter,

stiftelser eller enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning

krävs att överlämnandet sker med stöd av lag.

 Det finns inte någon klar och entydig definition av vad som skall anses vara

myndighetsutövning. Som myndighetsutövning brukar dock betraktas befogenhet att

för enskilda bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär påföljd

eller annat jämförbart förhållande.

 Den myndighetsutövning som förekommer på en förläggning är av mycket begränsad

omfattning. Dessa uppgifter bör även i fortsättningen ankomma på

Invandrarverket. Något lagstöd som skulle göra det möjligt att låta myndig-

hetsutövning ingå i en entreprenad är enligt regeringens bedömning varken

lämpligt eller nödvändigt. En entreprenad bör inte innefatta sådana uppgifter.

 De rena myndighetsuppgifterna vid en förläggning är således av begränsad

omfattning. Ett exempel på en sådan uppgift är beslut om dagersättning eller

särskilt bidrag. Dessa beslut bör som tidigare redovisats fattas av Invandrar-

verket.

 Om Invandrarverkets beslut skall fattas vid en närliggande förläggning som

drivs i Invandrarverkets egen regi, vid något av Invandrarverkets regionkontor,

av en tjänsteman som reser runt mellan olika förläggningar eller på något annat

sätt, bör vara en fråga för Invandrarverket att självt avgöra. Olika lösningar

kan komma att tillämpas inom Invandrarverkets olika regioner.

 Ett annat exempel på myndighetsutövning är den registrering som sker av en

asylsökande när han första gången skrivs in på en utredningssluss. Den

registreringen sker i Invandrarverkets datasystem och förutsätter i praktiken

att någon på utredningsslussen också har behörighet att gå in och göra ändringar

i datasystemet. Hur denna registrering skall ske, genom att Invandrarverket har

personal stationerad vid en utredningssluss som drivs på entreprenad eller på

något annat sätt, bör också vara en fråga för Invandrarverket att avgöra.

 Den ekonomiska utredning som föregår beslut om dagersättning och särskilt

bidrag kan däremot inte i sig anses vara en ren myndighetsutövning. Dessa

uppgifter skulle därför i och för sig kunna innefattas i en entreprenad. Det är

emellertid tänkbart att det kan vara praktiskt att den som gjort den ekonomiska

utredningen också deltar när beslut sedan fattas. Det bör därför överlåtas på

Invandrarverket att avgöra om dessa utredningsuppgifter skall ingå i en

entreprenad eller inte.

 När det gäller att svara för underrättelse om beslut i asylfrågan finns det

ingenting som hindrar att Invandrarverket uppdrar detta till en entreprenör om

man så skulle finna det lämpligt.

 För Invandrarverkets personal gäller reglerna i förvaltningslagen när det

gäller skyldighet att anlita tolk vid kontakter med den som inte behärskar

svenska. Verkets personal är också skyldiga att följa de regler om sekretess som

följer av sekretesslagen. Dessa bestämmelser är inte tillämpliga på personal

anställd hos en privat entreprenör.

 Det är oundvikligt att personalen på en förläggning i viss utsträckning får

del av vissa personliga uppgifter om asylsökande. Personalen på förläggningen

har visserligen inte tillgång till asylutredningen i ärendet. Däremot har den

tillgång till uppgifter om adresser m.m. som om de fanns hos Invandrarverket

skulle omfattas av sekretess.

 Motsvarande frågeställning har tidigare behandlats i samband med en ändring i

socialtjänstlagen som gör det möjligt för en kommun att sluta avtal med någon

annan om att utföra kommunens uppgifter enligt socialtjänstlagen. I prop.

1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet (s. 12) erinras bl.a. om att

det i tidigare lagstiftningsärenden konstaterats att olägenheterna av att

anställda hos en privat entreprenör inte är bundna av sekretesslagen kan

undvikas bl.a. genom att entreprenören sluter avtal med sina anställda om

tystnadsplikt. Lagrådet påpekade i sitt yttrande över förslaget att ett sådant

avtal inte innebär att tystnadsplikten blir straffsanktionerad enligt 20 kap. 3

§ brottsbalken. Lagrådet uttalade vidare att åtskilligt talar för att det behövs

effektivare bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt för anställda som faller

utanför den i 1 kap. 6 § sekretesslagen angivna personkretsen och att det synes

motiverat att en översyn av sekretesslagstiftningen med denna inriktning kommer

till stånd. Lagrådet fann dock inget hinder möta mot att förslagen genomfördes

innan en sådan översyn slutförts.

 I 71 a § socialtjänstlagen har införts en särskild bestämmelse (SFS 1993:390)

om tystnadsplikt för den som är eller varit verksam inom yrkesmässigt bedriven

verksamhet som avser insatser enligt den lagen. Med hänsyn till att personalen

på en förläggning endast i begränsad utsträckning får del av integritetskänsliga

uppgifter synes någon motsvarande bestämmelse i vart fall för närvarande inte

erforderlig i lagen om mottagande av asylsökande m.m. Sekretessfrågorna bör -

åtminstone tills vidare - kunna lösas genom att de avtal som Invandrarverket

träffar med privata entreprenörer föreskriver att entreprenören skall träffa

avtal om sekretess och tystnadsplikt med sina anställda.

4.13 Statlig ersättning för mottagandet av asylsökande

 Regeringens förslag: Staten skall liksom i dag ha kostnadsansvaret för

 mottagandet av asylsökande. Förläggningsverksamhet och organiserad

 verksamhet för asylsökande utanför förläggning som utförs på uppdrag av

 Statens invandrarverk ersätts av Invandrarverket enligt avtal mellan verket

 och den som svarar för verksamheten.

 Ersättning lämnas därutöver till kommuner för kostnader för grund-

 skoleundervisning samt för vissa kostnader för vård av barn och transporter.

 Vidare ersätts kommuner för ekonomiskt bistånd enligt lagen om mottagande av

 asylsökande m.fl. till andra utlänningar än asylsökande som sökt

 uppehållstillstånd i Sverige och har rätt att vistas här under den tid

 ansökan prövas. Extraordinära kostnader får också ersättas.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har föreslagit att

kommunerna ersätts med schablonbelopp som beräknas i efterhand per flyktingdygn.

Vad gäller förläggningar som drivs på entreprenad överensstämmer utredningens

förslag med regeringens.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag.

Flera kommuner och Svenska kommunförbundet betonar starkt att det inte får bli

så att staten lägger över kostnaderna för mottagandet på kommunerna.

 Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framhållits bör staten genom

Invandrarverket liksom idag ha det primära ansvaret för mottagandet av

asylsökande. Förläggningar bör i ökad omfattning läggas ut på entreprenad efter

upphandling. Ersättning till den som driver en förläggning lämnas då enligt det

entreprenadavtal som upprättas. Detsamma gäller självfallet också om delar av en

förläggningsverksamhet eller annan verksamhet som åvilar Invandrarverket som

huvudman för mottagandet läggs ut på entreprenad.

 För att svenskundervisning och annan organiserad verksamhet skall kunna ordnas

för asylsökande i eget boende bör Invandrarverket kunna lämna ersättning till

anordnaren för varje sådan asylsökande som inte deltar i organiserad verksamhet

genom en förläggnings direkta försorg. Sådan ersättning bör kunna lämnas genom

särskild överenskommelse med varje anordnare eller genom genom en schabloniserad

ersättning för viss typ av verksamhet som fastställs av Invandrarverket.

 Regeringens förslag i denna proposition innebär att Invandrarverket - till

skillnad från idag - skall svara för ekonomiskt bistånd till asylsökande som

inte bor på förläggning. Det blir därmed inte längre aktuellt att lämna ersätt-

ning till kommunerna för bistånd till asylsökande. Däremot skall kommunerna

liksom i dag svara för bistånd åt andra utlänningar än asylsökande som omfattas

av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Kommunernas kostnader för detta

bistånd bör liksom för närvarande ersättas av Invandrarverket.

 Genom att Invandrarverket tar över den praktiska hanteringen från kommunerna

av bistånd åt asylsökande som vistas utanför förläggning och även skall ha

ansvar för att i lämplig omfattning bereda dessa asylsökande meningsfull

sysselsättning kan inte som tidigare nämnts förslaget om schablonersättning till

kommunerna med ett schablonbelopp per flyktingdygn genomföras. Kommunerna bör

med det ansvar som Invandrarverket kommer att ha för kommunboende överhuvudtaget

inte få någon generell schablonersättning.

 Däremot bör staten ersätta kommunerna för de uppgifter avseende asylsökande

som man enligt lag har en skyldighet att utföra och som är kostsamma. Det gäller

i första hand grundskoleundervisning för barn. Ersättning till kommunerna för

kommunboende asylbarns grundskoleundervisning bör, som tidigare framhållits,

kunna lämnas av Invandrarverket i huvudsak enligt samma schablonberäknade

grunder som skolgången för de förläggningsboende.

 Vidare bör vård av barn som ges i annat hem än dess eget enligt social-

tjänstlagen och lagen om vård av unga samt eventuella kostnader för transport av

asylsökande till utredningsslussar och förläggningar ersättas enligt samma

principer som för närvarande.

 I den mån kommuner kommer att ha andra extraordinära kostnader för mottagande

av asylsökande bör sådana kostnader på samma sätt som i dag kunna ersättas i

särskild ordning av Invandrarverket.

 Frågor som gäller ersättning till landstingen för sjukvård åt asylsökande har

behandlats i avsnitt 4.9.

5 Flyktingmottagandet i kommunerna

5.1 Nuvarande ordning

Statens invandrarverk skall träffa överenskommelser med kommunerna om att de

förbinder sig att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar. Kommunernas

flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl, också personer

som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar.

Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner medverkar. På

så sätt erhålls en spridning av flyktingar över landet och en koncentration till

storstadsområdena motverkas.

 Kommunerna har ansvar för att de som får stanna i Sverige får goda

livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Fr.o.m. den 1

januari 1991 förutsätts kommunerna göra upp en introduktionsplan för

flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid göras i

samråd med flyktingen själv och en samordning skall ske med de olika myndigheter

som deltar i arbetet med flyktingar. Inte minst viktig är den lokala

arbetsförmedlingen. En samverkan bör också ske med ideella organisationer och

föreningsliv för att bl.a. skapa sociala nätverk.

 En viktigt del av introduktionen i det svenska samhället är svenskunder-

visning. Kommunerna har skyldighet att ge svenskundervisning till en viss

kunskapsnivå. Av stor betydelse för flyktingens introduktion är också insatser i

övrigt inom utbildningsväsendet samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

 Under den första tiden i en kommun får flyktingar som regel sin försörjning

tillgodosedd genom socialbidrag. Bidrag lämnas i enlighet med den

socialbidragsnorm som varje kommun fastställt och som gäller för alla i

kommunen. När det gäller hemutrustning erbjuds flyktingar ett lån vilket

administreras av Centrala studiestödsnämnden.

 Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar gi-

vits möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag

till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas av det kom-

munala flyktingmottagandet (prop. 1991/92:172, bet. 1992/93:SfU01, rskr.

1992/93:9). Nivån på introduktionsersättningen bestäms av kommunen och ett

villkor för att ersättningen skall kunna beviljas är att flyktingen följer

introduktionsplanen.

 Kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa

andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m. Kommunerna får bl.a. en schabloniserad ersättning för

varje mottagen flykting och annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet.

Vid sidan därav lämnas också viss annan ersättning.

 Nuvarande ersättningssystem trädde i kraft den 1 januari 1991. Huvudsyftet med

konstruktionen av det nuvarande ersättningssystemet är att stimulera kommunerna

att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna snabbare skall kunna bli

självförsörjande.

 Arbetsmarknadsverket skall svara för de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som

erfordras för att flyktingarna skall komma ut i arbetslivet och bli själv-

försörjande.

5.2 Allmänt om kommunernas flyktingmottagande

 Regeringens bedömning: Nuvarande riktlinjer och ansvarsfördelning mellan

 stat och kommun bör ligga fast. Det innebär bl.a. att en asylsökande som

 beviljats uppehållstillstånd så snart som möjligt bör tas emot i en kommun

 för bosättning och att kommunen i samråd med flyktingen själv bör göra upp

 en individuell plan för hans eller hennes introduktion i det svenska

 samhället.

 Asylsökande som har bott i eget boende i en kommun under den tid

 asylansökan prövas bör om de beviljas uppehållstillstånd företrädesvis kunna

 bo kvar i samma kommun och omfattas av den kommunens flyktingmottagande.

 Skälen för regeringens bedömning: Någon förändring av nuvarande

ansvarsfördelning mellan stat och kommun för flyktingmottagandet är inte

motiverad. Staten skall ha det övergripande kostnadsansvaret. Kommunerna skall

ha samma ansvar för introduktionsåtgärder som de har för närvarande.

 Invandrarverket skall se till att kommunerna tar detta ansvar och ordnar

bostäder för flyktingar i tillräcklig omfattning. Arbetsmarknadsverket skall

svara för de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som erfordras för att flyktingarna

skall komma ut i arbetslivet och bli självförsörjande. Det program för att

underlätta för flyktingar att integreras som redovisades år 1990 i propositionen

om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna

(prop. 1989/90:105, bet. 1989/90:SfU27, rskr. 1989/90:281) skall ligga fast.

 Det nuvarande systemet med frivilliga överenskommelser mellan Statens

invandrarverk och kommunerna om kommunplatser för flyktingar har hittills visat

sig vara effektivt. Invandrarverkets regionkontor har ett gott samarbete med och

en god kännedom om de kommuner som finns inom verksamhetsområdet. Tillsammans

med flyktingen och den mottagande kommunen söker man finna lämplig

kommunplacering där hänsyn så långt som möjligt tas till den enskildes behov av

närhet till släktingar samt utbildnings- och arbetsmöjligheter.

 I ett system där asylsökande i större omfattning än hittills kommer att kunna

bo utanför förläggningarna och ta ansvar för sitt eget liv, bör det vara

naturligt för den asylsökande att kunna bo kvar i den kommun han vistats i under

den tid ansökan prövats, om han får uppehållstillstånd. Flyktingen bör då kunna

avräknas från den överenskommelse om kommunplatser som Statens invandrarverk

träffat med kommunen och kommunen bör vara berättigad till schablonersättning

för en sådan person på samma sätt som för andra flyktingar som tas emot inom

ramen för det kommunala flyktingmottagandet från en förläggning eller direkt

från utlandet.

5.3 Ideella organisationers roll

 Regeringens bedömning: Ideella organisationer kan och bör spela en viktig

 roll i det kommunala flyktingmottagandet. Lokala organisationers engagemang

 har en positiv effekt för såväl den enskilde flyktingen som för omgivningens

 attityder.

 Kommuner bör i stora delar kunna överlåta till en ideell organisation att

 ta ansvar för den enskilde flyktingens introduktion i det svenska samhället.

 De förvaltningsuppgifter som avser myndighetsutövning skall fortfarande

 utövas av respektive myndighet.

 Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har redovisat en

uppfattning som i huvudsak överensstämmer med regeringens bedömning.

 Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget att de

ideella organisationerna kan och bör spela en viktig roll i det kommunala

flyktingmottagandet har de flesta varit positiva. Flera remissinstanser delar i

sina remissvar uppfattningen att myndigheterna även i framtiden bör ha ansvaret

för att flyktingar får samma sociala förmåner som svenska medborgare och att den

modell som tillämpas i en del andra länder, dvs. att ideella organisationer åtar

sig hela ansvaret för en flykting till dess permanent arbete och bostad ordnats,

inte är helt möjlig i Sverige. I stället föreslås att alternativa modeller

införs på försök.

 Skälen för regeringens bedömning: Ideella organisationer och religiösa samfund

bör kunna spela en stor och viktig roll i det kommunala flyktingmottagandet. Det

måste emellertid vara en sak för varje organisation att avgöra på vilket sätt

och i vilken utsträckning man kan och vill engagera sig. Att lokala

organisationer engagerar sig i flyktingmottagandet har en positiv effekt inte

bara för den enskilde flyktingen utan även för omgivningens attityder. Enskilda

människors engagemang är oftast grunden för att skapa en positiv opinion för

solidaritet med flyktingar. Flyktingen bör på detta sätt kunna erhålla sociala

nätverk och komma in i det svenska samhället snabbare och lättare än vad som

annars skulle vara möjligt.

 Ideella organisationer medverkar i dag på en mängd olika sätt i det kommunala

flyktingmottagandet. Det gäller såväl svenska organisationer som invandrar- och

flyktingorganisationer. Bland de vanligaste verksamheterna kan nämnas

 - kontakt- och fadderverksamhet,

 - studiecirklar,

 - studiebesök och utflykter,

 - rådgivning,

 - kaféverksamhet och hemgårdsaktiviteter,

 - hantverkskvällar.

 När det gäller svenskundervisning (sfi) är det flera kommuner som uppdrar åt

någon annan, ofta ett studieförbund, att svara för sfi inom kommunen.

 Det finns ingenting i nuvarande regelsystem som hindrar en kommun att överlåta

till organisationer att svara för större delar av flyktingmottagandet än för

närvarande. Myndighetsuppgifter, exempelvis att besluta om ekonomiskt bistånd,

kan dock inte läggas ut på en ideell organisation. Regeringen anser inte att

någon förändring bör ske i detta avseende. Att i likhet med vissa andra länder

överlåta hela ansvaret för en flykting till dess permanent arbete och bostad

ordnats genom att en organisation "adopterar flyktingen" är enligt regeringens

bedömning vare sig möjligt eller lämpligt.

 De ideella organisationerna kan dock svara för en stor del av flyktingmot-

tagandet. I vilken omfattning och på vilket sätt detta sker måste vara en sak

för den ansvariga kommunen och de lokala organisationerna att komma överens om.

Det kan ske både genom att de ideella organisationer genom överenskommelse med

en kommun svarar för avgränsad verksamhet för samtliga eller en större grupp

flyktingar i kommunen och genom att en organisation tar sig an enskilda eller en

mindre grupp flyktingar och i princip svarar för hela mottagandet för dem

förutom sådant som kräver myndighetsbeslut, t.ex. beviljande av ekonomiskt

bistånd. Det kan i det senare fallet i vissa avseenden bli samma närhet mellan

organisationen och den enskilda flyktingen som i de länder där organisationer

har hand om hela mottagandet.

 Det är enligt regeringens bedömning angeläget att nya initiativ stimuleras och

att erfarenheterna från verksamhet i organisationernas regi sprids.

 Genom riksdagens beslut med anledning av 1993 års budgetproposition har

särskilda resurser avsatts för att inleda ett samlat utvecklingsarbete i avsikt

att öka den ideella sektorns roll i samhällslivet (prop. 1992/93:100, bil. 14).

Regeringen har också slagit fast att ett samlat utvecklingsarbete om den ideella

sektorn skall inledas. För detta ändamål har regeringen tillkallat en beredning

vars inriktning bör vara att ge den ideella sektorn ökade möjligheter att ta

ansvar för olika verksamheter där det allmännyttiga intresset och människors

egna behov kan förenas. Flyktingmottagandet är naturligtvis en verksamhet som

bör uppmärksammas i detta sammanhang.

5.4 Statlig ersättning till kommunerna

Nivån på schablonersättningen

Schablonersättningen till kommuner för mottagande av flyktingar för år 1993 är

138 300 kr för vuxna och 84 800 kr för barn under 16 år. Beloppen justeras

årligen med hänsyn till bl.a. kostnadsutvecklingen. Som redovisades i

propositionen om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning

till kommunerna m.m. (1989/90:105, bet. 1989/90:SfU21, rskr. 1989/90:281) kan

nivån på schablonersättningen behöva höjas om socialbidragskostnaderna trots

aktiva kommunala åtgärder ökar på grund av externa faktorer.

 Svenska kommunförbundet och flera kommuner har under det senaste året framfört

att kommunerna genom utvecklingen på arbetsmarknaden fått kraftigt ökade

socialbidragskostnader för flyktingar och att schablonersättningen därför bör

utökas för att kommunen skall få den kostnadstäckning som avsågs när nuvarande

ersättningssystem infördes.

 Kulturdepartementet analyserar för närvarande, i samråd med Statens

invandrarverk och Svenska kommunförbundet, resultaten av pågående uppföljningar

av kommunernas kostnader för flyktingmottagandet under de senaste åren för att

kunna bedöma om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun överensstämmer med

utgångspunkterna för det nu gällande nya ersättningssystemet. Regeringen kommer

utifrån dessa bedömningar att ta ställning till om det finns behov av en

förstärkning av schablonersättningen. I den mån uppföljningen visar att

kommunerna på grund av arbetsmarknadssituationen inte får den täckning av

kostnaderna som varit avsedd kommer regeringen att lämna förslag om utökad

schablonersättning.

 Utgångspunkten kommer att vara att staten även fortsättningsvis skall ha det

fulla ekonomiska ansvaret för de kostnader schablonersättningen är avsedd att

täcka.

Tillfälligt stimulansbidrag

Regeringen fattade den 21 juni 1993 ett principbeslut att skyddsbehövande

bosnier som sökt asyl i Sverige skulle beviljas permanent uppehållstillstånd.

Som en konsekvens av detta beslut kommer stora krav att ställas på kommunerna

att öka sitt flyktingmottagande. Inriktningen bör vara att kommunerna skall åta

sig att ta emot ca 70 000 personer under år 1994. Regeringen har i propositionen

om överföring och mottagande av flyktingar från f.d. Jugoslavien, m.m.

(1993/94:51) föreslagit riksdagen att det införs ett tillfälligt stimulansbidrag

som syftar till att flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det

kommunala flyktingmotagandet snabbare skall kunna tas emot i en kommun.

Stimulansbidraget föreslås vara 25 000 kronor per mottagen flykting och kunna

ges till kommuner som träffar överenskommelser med Statens invandrarverk om ett

kraftigt utökat flyktingmottagande och till kommuner som redan nu har ett avtal

om att ta emot ett stort antal flyktingar men som ändå ökar detta.

Stimulansbidraget föreslås utformas och utbetalas så att det stimulerar

kommunerna till dels att snabbt träffa överenskommelser med Statens

invandrarverk om ett ökat mottagande, dels ta emot flyktingarna i så nära

anslutning som möjligt till att Invandrarverket fattar tillståndsbeslut.

Översyn av nuvarande ersättningsregler

En arbetsgrupp har sett över vissa regler i förordningen om statlig ersättning

för flyktingmottagande m.m. i syfte att skapa ökad kostnadseffektivitet och

större rättvisa mellan kommuner.

 Bakgrund till behovet av en översyn av ersättningsreglerna var bl.a. att

Riksdagens revisorer i förslag angående invandrarpolitikens inriktning och

resultat (1992/93 RR 2) tagit upp frågan om utbetalning av schablonersättning

till kommunerna för flyktingmottagande. Revisorerna anför att de finner det

olämpligt att full schablonersättning kan utbetalas redan efter sex månader.

Normalt har då introduktionsplanen för flyktingar inte hunnit genomföras och

kommunen har normalt inte heller gjort av med motsvarande belopp på intro-

duktionsinsatser. Om flyktingen flyttar vidare till en annan kommun efter drygt

sex månader innebär detta, enligt Riksdagens revisorer, en ekonomisk vinst för

den första kommunen. Revisorerna finner det angeläget att regeringen överväger

hur utbetalning av schablonersättningen till kommunerna bättre kan anpassas till

de krav som bör kunna ställas på resultatuppfyllelse och kostnadseffektivitet.

 Arbetsgruppen har redovisat sina överväganden och förslag i departe-

mentspromemorian Översyn av vissa regler i förordningen (1990:927) om statlig

ersättning för flyktingmottagande m.m. (Ds 1993:75). I arbetet med promemorian

har arbetsgruppen inhämtat synpunkter på förslagen från 18 kommuner.

 I promemorian föreslås bl.a. en förändring av utbetalningsreglerna och en

fördelning av schablonersättningen mellan kommuner som bättre avspeglar var i

tiden de faktiska kostnaderna ligger. En sådan förändring bör syfta till att

skapa en bättre kostnadseffektivitet och en ökad rättvisa mellan kommunerna.

 I promemorian föreslås vidare att hel schablonersättning i stället för halv

bör utbetalas för handikappade, sjuka och äldre flyktingar och att ersättning

för faktiska kostnader för ekonomisk hjälp m.m. till sådana flyktingar bör

lämnas först efter ett år i stället för som nu efter fyra månader.

 Arbetsgruppen föreslår också att Invandrarverket redan i samband med

överenskommelsen med kommunen om t.ex. mottagandet av vissa kostnadskrävande

grupper bör kunna meddela beslut om extra medel utöver schablonersättningen. De

medel som Invandrarverket förfogar över för ersättning av extraordinära

kostnader bör även kunna användas för att ersätta kommuner som träffar

överenskommelser med Invandrarverket om att ha en beredskap att ta emot

flyktingar. Verket bör även fortsättningsvis kunna ha möjlighet att ersätta

betydande merkostnader i efterhand för kostnadskrävande grupper.

 I promemorian föreslås slutligen att kravet på att kommuner skall upprätta en

introduktionsplan för flyktingars introduktion i det svenska samhället bör gälla

alla personer för vilka schablonersättning lämnas, dvs. även för flyktingar som

flyttar efter sex månader från det första mottagandet i en kommun.

 Arbetsgruppens förslag bereds nu inom regeringskansliet. Regeringen avser att

lämna förslag i budgetpropositionen om vissa regeländringar i syfte att skapa

ökad kostnadseffektivitet och större rättvisa mellan kommuner.

5.5 Statistik över introduktionsersättning till flyktingar och andra

utlänningar

 Regeringens förslag: Kommunerna skall lämna uppgifter om intro-

 duktionsersättning till Statistiska centralbyrån för angelägna statistiska

 ändamål.

 Skälen för regeringens förslag: Riksdagen beslutade år 1992 att införa en lag

(1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra

utlänningar. Lagen innebär att kommunerna fr.o.m. den 1 januari 1993 ges

möjlighet att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i

stället för socialbidrag till flyktingar och andra utlänningar som omfattas av

det kommunala flyktingmottagandet. För närvarande är det ca 60 av Sveriges

kommuner som utvecklar eller har utvecklat ett system med introduktions-

ersättning.

 I och med att kommunerna har fått möjlighet att bevilja introduktions-

ersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar kommer socialbidrags-

behovet för dessa grupper troligtvis att minska. Detta innebär att social-

bidragsstatistiken inte kommer att vara jämförbar över en längre tid och att

tillförlitlig statistik över kostnaderna för flyktingar kommer att saknas.

Socialstyrelsen har hemställt om att Statistiska centralbyrån (SCB) får i upp-

drag att samla in uppgifter om introduktionsersättning till flyktingar och vissa

andra utlänningar med samma uppgiftsinnehåll som den nuvarande person-

nummerbaserade socialbidragsstatistiken. Vidare har Socialstyrelsen hemställt om

att SCB dels får utvidga den nuvarande statistiken över kvartalsvis utbetalda

socialbidragsbelopp med uppgifter om den summa av det totalt utbetalda

bidragsbeloppet som betalas ut speciellt till flyktingar, dels att föra

kvartalsstatistik över introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra

utlänningar med uppgiftsinnehåll motsvarande den nuvarande statistiken över

kvartalsvis utbetalda socialbidragsbelopp.

 Enligt 63 § socialtjänstlagen (1980:620) är socialnämnden skyldig att, enligt

vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna uppgifter till

Statistiska centralbyrån för angelägna statistiska ändamål. Regeringen har i

förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnden att lämna statistiska

uppgifter föreskrivet i bl.a. att uppgift skall lämnas om ekonomiskt bistånd

enligt 6 § socialtjänstlagen . Exakt vilka uppgifter som skall lämnas regleras

av föreskrifter som Statistiska centralbyrån enligt förordningen får utfärda.

Eftersom introduktionsersättning inte är en obligatorisk uppgift inom

socialtjänsten är den uppgiftsskyldighet som ålagts socialnämnderna enligt 63 §

socialtjänstlagen inte tillräcklig. Regeringen anser därför att det behövs en

ändring i lagen om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra

utlänningar för att tillgodose behovet av statistik. Det bör ankomma på rege-

ringen att närmare ange vilka uppgifter som skall lämnas.

6 Uppehållstillstånd vid tillfälligt behov av skydd

Som nämnts har Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen

lagt fram förslag till en lag om vistelsetillstånd m.m. för skyddssökande

utlänningar från konflikt- eller krisområden. Förslaget innebär i korthet att en

utlänning som rest in i Sverige från ett område där det råder väpnad konflikt

eller kris av synnerligen allvarlig art skall kunna beviljas ett tillfälligt

vistelsetillstånd här. Det skall ankomma på regeringen att avgöra när ett sådant

konflikt- eller kristillstånd skall anses ha inträtt eller upphört. En

asylansökan från en utlänning som beviljats vistelsetillstånd skall behandlas

först när vistelsetillståndet upphört att gälla. En utlänning med

vistelsetillstånd skall inte anses bosatt här i landet och skall i princip ha

samma förmåner och rättigheter som en asylsökande utlänning. När konflikt- eller

kristillståndet upphört skall rätten att vistas här i landet upphöra och en

utlänning som då inte frivilligt lämnar landet skall tvångsvis kunna avlägsnas

härifrån.

 Förslaget innebär vidare att fastigheter eller delar av fastigheter skall

kunna rekvireras för att tillgodose myndigheternas ofrånkomliga behov av utred-

nings- och inkvarteringslokaler för skyddssökande utlänningar.

 Förslaget har remissbehandlats. De flesta remissinstanserna har ställt sig

positiva till en särskild lagstiftning rörande tillfälliga vistelsetillstånd i

en massflyktssituation. Samtidigt har allvarlig kritik riktats mot en rad

enskildheter i förslaget. Det har bland annat ifrågasatts om det skulle stå i

överensstämmelse med våra internationella åtaganden att skjuta upp behandlingen

av asylansökningar med hänvisning till att vistelsetillstånd beviljats liksom

att tvångsvis återsända en utlänning sedan vistelsetillståndet upphört att gälla

och utan att ett särskilt avlägsnandebeslut fattats i det enskilda fallet. Flera

har påpekat att det är oklart i vilka situationer det är tänkt att den

föreslagna lagen skulle tillämpas och att skillnad måste göras mellan

situationer där människor flyr på grund av hungersnöd och liknande och

situationer där de flyr på grund av krig m.m. och eventuellt kan vara att bedöma

som konventionsflyktingar. Det måste vidare regleras under hur lång tid som

vistelsetillstånd skulle kunna beviljas. Framför allt från ideella

organisationernas sida har framhållits att det måste föreligga möjlighet till

familjeåterförening här i Sverige för den som beviljats vistelsetillstånd. Några

remissinstanser har ansett att frågan bör lämnas över till den parlamentariska

kommitté, som nyligen tillsatts för att se över invandrarpolitiken samt

invandrings- och flyktingpolitiken (dir. 1993:1). Kommittén (Ku 1993:01) arbetar

under namnet Invandrar- och flyktingkommittén.

 De flesta remissinstanser som yttrat sig över den del av förslaget som rör

rekvisition är kritiska. Bland annat har ifrågasatts om den föreslagna möjlig-

heten till rekvisition i fredstid står i överensstämmelse med våra interna-

tionella åtaganden. Det har också framförts att tvångsrekvisition kan leda till

negativa opinionsmässiga effekter som ytterst kommer att drabba de hjälpsökande.

 Efter det att utredningen fick sitt uppdrag (april 1992) har ett mycket stort

antal asylsökande kommit hit - tidvis har mellan 80 000 och 90 000 samtidigt

vistats på Invandrarverkets olika slussar och förläggningar. Detta har skett

inom ramen för den normala organisationen med sedvanlig upphandling av tjänster.

Det har således visat sig vara möjligt att ta emot och inkvartera ett mycket

stort antal asylsökande genom normal upphandling och förhyrning av lokaler.

 Hithörande frågor har vidare behandlats i betänkandet Massflykt till Sverige

av asyl- och hjälpsökande (SOU 1993:89), som den 1 oktober 1993 avgivits av Hot-

och riskutredningen (Fö 1993:03, dir. 1993:4). Ställningstagande till förslagen

i detta betänkande bör avvaktas. Med hänsyn härtill och till vad som framkommit

under remissbehandlingen bör förslaget såvitt avser möjligheterna till

rekvisition för närvarande inte leda till någon åtgärd.

 Vad gäller huvudfrågan - om en särskild lag om vistelsetillstånd skall införas

- finner regeringen i likhet med remissinstanserna att en skillnad måste göras

mellan olika situationer. Samma regler kan knappast gälla för stora grupper som

kommer under en kort tidsrymd på grund av t.ex. en naturkatastrof och i en

situation där människor under en relativt lång tidsrymd flyr undan

inbördesstrider. För den förstnämnda situationen passar den nuvarande

lagstiftningen dåligt medan den senare kategorin ganska väl täcks av det rådande

regelsystemet. En särskild lag om vistelsetillstånd bör därför inte införas utan

ytterligare beredning. En sådan beredning ligger inom uppdraget för den tidigare

nämnda parlamentariska kommittén. Enligt utredningsuppdraget skall kommittén

bl.a. göra en bedömning av behovet av mer omfattande användning av tillfälliga

skyddsanordningar.

 I dag beviljas regelmässigt permanent uppehållstillstånd för alla olika kate-

gorier av asyl- och hjälpsökande som bedöms ha behov av skydd här. I vissa

situationer kan det dock vara lämpligt och önskvärt att bevilja ett

tidsbegränsat i stället för ett permanent uppehållstillstånd. I undantagsfall

sker detta redan i dag. Detta kan i och för sig ske inom ramen för nu gällande

lagstiftning men skulle - om det utvidgas att gälla större grupper - rimma

dåligt med de uttalanden som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden (se t.ex.

prop. 1983/84:144 s. 86 f. och prop. 1988/89:86 s. 59). Eftersom dessa principer

följs i tillämpningen skulle det också medföra en förändring av praxis. Rege-

ringen återkommer i nästa avsnitt till fall där det kan vara lämpligt att

bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd även för större grupper. Begränsade

lagändringar skulle vidare böra göras för att underlätta möjligheterna för de

anhöriga inom kärnfamiljen att också få tillstånd.

 Med hänsyn till att endast begränsade ändringar behöver göras finns det enligt

regeringens mening inte anledning att på denna punkt avvakta resultatet av den

tidigare nämnda parlamentariska kommitténs arbete. Inom ramen för det förslag

som nu läggs fram torde en del av de situationer som avses täckas in med lagen

om vistelsetillstånd kunna tillgodoses.

6.1 Tidsbegränsade uppehållstillstånd

 Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna

 beviljas för en skyddssökande som kan bedömas ha ett tillfälligt behov av

 skydd här i landet. Arbetstillstånd bör beviljas för samma tid som

 uppehållstillståndet.

 Utredningens förslag: Utredningen föreslår att en utlänning som rest in i

Sverige från ett område där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen

allvarlig art skall kunna beviljas ett tillfälligt vistelsetillstånd. En asyl-

ansökan från en utlänning som beviljats vistelsetillstånd skall tas upp till

prövning när vistelsetillståndet upphör att gälla. Det skall ankomma på rege-

ringen att avgöra när ett sådant konflikt- eller kristillstånd inträtt att

vistelsetillstånd skall beviljas. Vistelsetillståndet skall gälla under den tid

som konflikt- eller kristillståndet enligt regeringens beslut består. Har

beslutet bestått i nio månader skall frågan om en förlängning underställas

riksdagens prövning.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker att tillfälliga

vistelsetillstånd skall kunna beviljas i de situationer som utredningen angett.

Samtidigt är flertalet remissinstanser mycket kritiska till att det skall vara

möjligt att skjuta upp behandlingen av en asylansökan och till att lagen inte

anger någon längsta tid under vilken vistelsetillstånd kan beviljas.

 Skälen för regeringens förslag: Av 2 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529)

framgår att uppehållstillstånd kan ges för viss tid, tidsbegränsat

uppehållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd.

Riktlinjerna för när tidsbegränsat resp. permanent uppehållstillstånd bör

meddelas drogs upp år 1984 (prop. 1983/84:144, bet. 1983/84:SfU30, rskr.

1983/84:410). Dessa riktlinjer är alltjämt gällande (prop. 1988/89:86, bet.

1988/89:SfU19, rskr. 1988/89:325). Huvudregeln är att permanent uppe-

hållstillstånd beviljas när tillstånd ges för bosättning i Sverige. Permanent

uppehållstillstånd beviljas således för utlänningar som får stanna i Sverige på

någon form av asylrelaterade skäl. Det gäller konventionsflyktingar (3 kap. 1 §

1 utlänningslagen), krigsvägrare (3 kap. 1 § 2 ), de factoflyktingar (3 kap. 1 §

3) och personer som får stanna av s.k. politisk-humanitära skäl (2 kap. 4 §

första stycket 2), dvs. tillstånd ges av humanitära skäl men dessa är i sin tur

relaterade till den politiska situationen i hemlandet. Detsamma gäller också när

någon beviljas tillstånd av allmänt humanitära skäl. Vidare ges permanent

uppehållstillstånd när tillstånd beviljas på grund av familjeanknytning - utom

vid s.k. uppskjuten invandringsprövning - eller annan anknytning eller inom

ramen för arbetskraftsinvandring. Med uppskjuten invandringsprövning avses att

flera tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas under en prövotid och att

förlängning varje gång är beroende av att anknytningen fortfarande består. Först

efter prövotidens utgång tas ställning till om permanent tillstånd skall

beviljas. Tidsbegränsade tillstånd i andra fall beviljas främst vid vistelse för

gäststudier eller besök eller tidsbegränsat arbete.

 Det är den myndighet som beviljar uppehållstillstånd - vanligen Invand-

rarverket - som avgör om tillstånd skall beviljas som tidsbegränsat eller per-

manent uppehållstillstånd, oberoende av på vilken grund tillstånd sökts.

 Från tid till annan har frågan aktualiserats om det inte skulle vara lämpligt

att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd även för personer som flytt undan

krig, inbördeskrig och andra allvarliga störningar i den allmänna ordningen.

Personer som flyr undan sådana konflikter och kriser har i regel själva för

avsikt att återvända till det land de lämnat så snart förhållandena där medger

det. Formerna för mottagandet, integrationsåtgärderna m.m. bör vara annorlunda

om man med relativt stor säkerhet kan anta att utlänningen kommer att återvända

inom en snar framtid. Senast har frågan varit aktuell i samband med att ett

mycket stort antal skyddssökande kommit hit från f.d. Jugoslavien. I flera

europeiska länder tillämpas för övrigt en ordning som innebär att personer som

flytt från f.d. Jugoslavien beviljas temporära uppehållstillstånd.

 En förutsättning för att det skall vara lämpligt att bevilja ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd för skyddssökande måste vara att skyddsbehovet kan bedömas

komma att bestå endast under en begränsad tid. En person som vistas en längre

tid i Sverige kommer i många fall att få sådan anknytning hit att ett tvångsvis

återsändande kan komma att framstå som inhumant. Detta gäller i särskilt hög

grad familjer med barn i skolåldern. I ett principbeslut rörande ett par

asylsökande från Bosnien-Hercegovina konstaterade regeringen i juni 1993 att

någon snar lösning på denna konflikt inte var i sikte och sökandena beviljades

därför tillstånd för bosättning av humanitära skäl. Samma förhållande har rått

när det gäller åtskilliga andra konflikter och inbördeskrig under senare år;

någon snar lösning har inte varit i sikte. I sådana fall framstår knappast ett

tidsbegränsat tillstånd som någon lösning utan permanent tillstånd bör även i

fortsättningen ges i liknande fall.

 En ytterligare förutsättning för att en lösning med tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd skall vara lämplig är att det är fråga om en person som inte har

rätt till asyl enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 § utlänningslagen. För den som

har rätt till asyl torde skyddsbehovet regelmässigt inte vara av så kort varak-

tighet som förutsätts för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Den av utred-

ningen föreslagna ordningen, som skulle innebära att handläggningen av

ansökningar om flyktingförklaring och resedokument skulle vila tills vidare för

personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd, bör inte införas inom

ramen för de relativt begränsade ändringar som nu föreslås. En fullständig

prövning av utlänningens skäl för ansökan om uppehållstillstånd bör således

göras även i fortsättningen.

 Tidsbegränsade uppehållstillstånd bör främst användas då skyddssökande flyr

undan konflikter och kriser som kan bedömas ha en kortare varaktighet. Det kan

också vara fråga om en naturkatastrof eller en ekologisk katastrof. Att i sådana

situationer bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för ett

permanent tillstånd för den som inte har rätt till asyl skulle kunna innebära

flera fördelar. Mottagandet av personer med sådana tidsbegränsade tillstånd

skulle kunna utformas i överensstämmelse i huvudsak med vad som gäller

beträffande asylsökande och inte med vad som gäller för personer som beviljats

tillstånd för bosättning. Det skulle innebära att mer långtgående inte-

grationsinsatser inte skulle vidtas beträffande dem med tidsbegränsade till-

stånd. Sådana insatser måste te sig märkliga för den enskilde, som har för

avsikt att stanna här endast under en begränsad tid. Insatserna kan också bli

kostsamma för samhället. I stället skulle insatserna kunna inriktas på förbere-

delser för ett återvändande och till stöd på annat sätt där katastrofen

inträffat. Insatserna i Sverige skulle således i högre utsträckning kunna

inriktas på de särskilda behoven hos de enskilda individerna samtidigt som det

sannolikt skulle kunna ske till en lägre kostnad än i dag.

 Kan skyddsbehovet hos hjälpsökande som kommer till Sverige bedömas vara endast

under en begränsad tid, bör det således vara möjligt att meddela ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd i ställer för ett permanent tillstånd. Eftersom

det skall vara fråga om skyddsbehov under en begränsad tid, torde det ofta vara

lämpligt att meddela det första tillståndet för en tid av högst sex månader. Om

skyddsbehovet skulle kvarstå efter denna tid bör tillståndet kunna förlängas att

gälla under ytterligare högst sex månader. Förlängs tillståndet ytterligare

måste beaktas att den som får tillstånd att vistas här för längre sammanlagd tid

än ett år med nuvarande regelsystem kommer att bli folkbokförd i Sverige.

Folkbokföringen ligger till grund för en lång rad olika rättigheter, som inte

bör tillkomma den som endast vistas här tillfälligt. Det skulle i och för sig

vara möjligt att göra särskilda undantag när det gäller olika rättigheter för

personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det skulle emellertid

kräva relativt långtgående lagändringar som inte bör vidtas i detta sammanhang.

Resultatet av den parlamentariska kommitténs arbete bör avvaktas. En ny regel om

tidsbegränsade uppehållstillstånd bör tas in i utlänningslagen, lämpligen efter

2 kap. 4 §.

 Som regel torde det således komma att bli fråga om högst ett års vistelse här

i landet med tidsbegränsat uppehållstillstånd. Under denna tid kommer det inte

att bli fråga om några långtgående insatser för att integrera de skyddsbehövande

i det svenska samhället. De som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd bör

därför inte omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. De bör i stället

omfattas av den föreslagna lagen om mottagande av asylsökande m.fl., vilket

innebär att ansvaret för bistånd till dem som saknar egna medel kommer att ligga

på Invandrarverket.

 Huvudregeln enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen är att uppehållstillstånd skall

ha beviljats före utlänningens inresa i Sverige. Den som söker uppe-

hållstillstånd och har ett tillfälligt behov av skydd torde regelmässigt göra

det efter inresan i Sverige. Uppehållstillstånd bör då kunna beviljas med stöd

av undantagsregeln i 2 kap. 5 § andra stycket 3 utlänningslagen, som innebär att

uppehållstillstånd får beviljas efter inresan i Sverige om det föreligger sär-

skilda skäl härför.

 Den som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd bör ha rätt att arbeta.

Arbetstillstånd bör därför beviljas för samma tid som det tidsbegränsade

uppehållstillståndet. Någon författningsändring krävs inte för detta.

6.2 Familjeåterförening

 Regeringens förslag: Tidsbegränsat uppehållstillstånd skall även kunna

 beviljas för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till

 Sverige för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat

 uppehållstillstånd.

 Utredningens förslag innebär att någon rätt till familjeåterförening inte

skall föreligga.

 Remissinstanserna: Främst frivilligorganisationerna men även några myndigheter

anser att rätt till familjeåterförening bör föreligga.

 Skälen för regeringens förslag: När människor flyr undan krig, inbördeskrig

och andra konflikter eller katastrofer splittras ofta familjer. Många som kommit

hit känner stark oro för nära släktingar som finns kvar i krigs- eller

konfliktområdet. Det händer också att medlemmarna i en familj hamnar i olika

länder.

 Av 2 kap. 4 § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd får ges till en

utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. För att bosätt-

ning skall anses föreligga krävs att vederbörande är folkbokförd här. Att rätten

till familjeåterförening utformats på detta sätt beror på att det inte ansetts

rimligt att bevilja tillstånd för en person att komma till Sverige för att

kanske mycket kort tid därefter tvångsvis avlägsna honom härifrån om den här-

varande släktingen vägras tillstånd. Eftersom de som beviljas tidsbegränsade

uppehållstillstånd inte kommer att folkbokföras kommer med nuvarande regler

heller ingen rätt till familjeåterförening att föreligga.

 De motiv som gäller för att inte medge tillstånd till familjeåterförening

annat än för den som är bosatt här gäller i viss utsträckning också för den som

beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Förhållandena är emellertid inte

helt likartade. Den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har en

legal rätt att vistas i Sverige och denna rätt kan sträcka sig åtskilliga

månader framåt i tiden. Samtidigt hyser många som flytt undan krig och

oroligheter en särskilt stark och befogad oro för kvarvarande släktingar. En

viss möjlighet till familjeåterförening bör därför finnas. Med hänsyn till de

skäl som talar emot att medge familjeåterförening för den som inte är bosatt här

bör emellertid möjligheten inskränkas till att avse medlemmar av kärnfamiljen,

dvs. make/maka och minderåriga barn samt föräldrar med minderåriga barn här och

minderåriga barn med föräldrar här. Har majoriteten av medlemmarna i en familj

fått skydd i ett annat land, bör vidare någon ovillkorlig rätt till famil-

jeåterförening här i landet inte föreligga.

 Uppehållstillstånd för familjemedlemmar som får komma hit bör självfallet inte

beviljas för längre tid än tillståndet för den härvarande.

 En regel om rätt till familjeåterförening enligt nu angivna riktlinjer bör tas

in i 2 kap. utlänningslagen.

7 Ny ansökan efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning

7.1 Kriterierna för bifall

 Regeringens förslag: Kriterierna skärps för bifall till ny ansökan om

 uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller

 utvisning. En sådan ansökan får bifallas endast om utlänningen har rätt till

 asyl här eller om ett genomförande av verkställigheten skulle innebära fara

 för hans liv eller bestående men för hans psykiska eller fysiska hälsa.

 Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att ett nytt institut

"särskild prövning" skall ersätta den nuvarande möjligheten att ge in en ny

ansökan. Utredningens förslag rörande kriterierna för bifall vid särskild

prövning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Det råder stor enighet bland remissinstanserna om att det

föreligger behov av att reformera institutet ny ansökan. Remissopinionen är

däremot mycket splittrad när det gäller frågan om hur detta skall ske. De flesta

myndigheter anser att kriterierna för bifall till ny ansökan måste skärpas medan

frivilligorganisationerna i allmänhet anser att någon åtstramning inte bör ske.

Skälen för regeringens förslag:

Bakgrund

Tidigare gällde att den verkställande myndigheten (polismyndigheten) var skyldig

att lämna över ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut till Invandrarverket för ny

prövning om utlänningen på verkställighetsstadiet åberopade nya, tidigare inte

prövade politiska skäl. Invandrarverkets beslut i verkställighetsärenden där nya

politiska skäl åberopades kunde överklagas till regeringen. Om nya skäl av

humanitär art åberopades på verkställighetsstadiet gällde att den verkställande

myndigheten hade möjlighet men inte skyldighet att lämna över ärendet till

Invandrarverket. Invandrarverkets beslut i ett sådant ärende kunde inte

överklagas. Polismyndighetens skyldighet och rättighet att på

verkställighetsstadiet överlämna lagakraftvunna beslut om avvisning och

utvisning till Invandrarverket för ny prövning gällde även om ett verkställig-

hetsärende prövats tidigare. På så sätt kunde vissa ärenden komma att prövas ett

flertal gånger av högsta instans.

 Genom 1989 års utlänningslag infördes nu gällande bestämmelser. Samtidigt

upphävdes bestämmelserna om överlämnande av verkställighetsärenden. Gällande

regler innebär att en utlänning kan få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning

eller utvisning upphävt efter en ny ansökan om uppehållstillstånd till Statens

invandrarverk. Ansökan får bara bifallas om den grundar sig på omständigheter

som inte har prövats förut i ärendet om utlänningens avvisning eller utvisning

och om han har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av

humanitär art. Invandrarverkets beslut i ett sådant ärende kan inte överklagas.

 Som motiv för ändringen genom 1989 års lag anförde föredragande statsrådet i

prop. 1988/89:86 (s. 113 f.) bl.a. att den då gällande ordningen innebar i det

närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, vilket med

nödvändighet ledde till långa handläggningstider och därigenom skapade

rättsosäkerhet.

 Enligt statistik från Invandrarverket gavs första halvåret 1993 ca 5 000 nya

ansökningar in till verket. Antalet individer är dock något lägre än antalet

ansökningar eftersom det förekommer att en och samma individ ger in flera nya

ansökningar. Mindre än fem procent av de nya ansökningarna ledde till bifall.

Som en jämförelse kan nämnas att Utlänningsnämnden under den angivna

tidsperioden avslog överklaganden rörande drygt 10 000 personer. En mycket stor

andel av dem som fått avslag på sina ansökningar hos Utlänningsnämnden lämnar

således in nya ansökningar.

 Reformeringen av lagstiftningen år 1989 har uppenbarligen inte haft avsedd

effekt. Det förutsattes vid den nuvarande bestämmelsens tillkomst att antalet

ansökningar skulle bli mycket begränsat. Som framgått ges emellertid i stor

utsträckning en ny ansökan om uppehållstillstånd in då Utlänningsnämnden

avslagit överklagande över ett beslut om avvisning eller utvisning.

Invandrarverket har kommit att uppfattas som en slags "tredje" instans. Det är

en utveckling som varken var förutsedd eller avsedd. Att ny ansökan ges in i den

omfattning som sker i dag innebär att många utlänningar invaggas i en oftast

helt orealistisk förhoppning om att de kommer att få stanna här. Det kan medföra

att såväl verkställigheten som hemkomsten blir svårare än vad som hade varit

nödvändigt. Det kan heller inte bortses från det faktum att en del ansökningar

ges in enbart för att förhala verkställigheten. De många ansökningarna medför en

stor arbetsbelastning för Invandrarverket och bidrar därmed till längre

handläggningstider i alla ärenden. Det innebär i sin tur stora kostnader för

samhället.

Behovet av ny ansökan

Trots att det alldeles övervägande antalet nya ansökningar avslås måste det

enligt regeringens uppfattning finnas en möjlighet att få ett tidigare meddelat

lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphävt. En revolution eller

liknande kan inträffa i hemlandet som gör att den som tidigare inte haft

tillräckliga politiska skäl nu måste bedömas som flykting på grund av hän-

delseutvecklingen i hemlandet. Trovärdiga och avgörande skriftliga bevis kan

komma fram efter det att beslut meddelats. En person kan bli svårt sjuk så att

en längre resa skulle kunna innebära fara för hans liv. I dessa och liknande

situationer måste det alltjämt finnas möjlighet att få ett lagakraftvunnet

avlägsnandebeslut omprövat.

 Det skulle i och för sig kunna diskuteras om inte de vanliga resningsmöj-

ligheterna, som gäller alla förvaltningsärenden, skulle vara tillräckliga. Av 11

kap. 11 § regeringsformen framgår att det är Regeringsrätten som beslutar om

resning bl.a. i ärenden som avgjorts av en förvaltningsmyndighet som högsta

instans. För resning i förvaltningsärenden finns inte några kriterier angivna.

När det gäller brottmål finns däremot kriterier angivna i rättegångsbalken när

det gäller resning till förmån för den tilltalade. Resning får således enligt

58 kap. 2 § p. 4 rättegångsbalken bl.a. beviljas "om någon omständighet eller

något bevis, som inte tidigare har förebringats, åberopas och dess förebringande

sannolikt skulle ha lett till att den tilltalade frikänts eller till att brottet

hänförts under en mildare straffbestämmelse än den som tillämpats eller om det,

med hänsyn till vad som sålunda åberopas och i övrigt förekommer, finns

synnerliga skäl att på nytt pröva frågan om den tilltalade har förövat det

brott, för vilket han dömts".

 Även om det finns vissa likheter mellan institutet ny ansökan och resning får

parallellen inte drivas för långt. Det normala förfarandet i förvaltningsärenden

när nya omständigheter kommit fram är att sökanden genom att ge in en ny ansökan

söker få rättelse. Det normala är också att denna ansökan prövas av den instans

som fattat det första beslutet i ärendet. De nu aktuella ärendena skiljer sig

emellertid från de flesta andra förvaltningsärenden genom att de regelmässigt

innefattar två olika typer av beslut; dels ett avslag på en ansökan om

uppehållstillstånd, dels ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller

utvisning. De skiljer sig också från de flesta andra ärendetyper genom att vad

som framstår som ett rimligt och rättvist beslut i så stor utsträckning avgörs

av förhållanden, händelser och utveckling i andra länder.

 Självfallet bör en strävan vara att utlänningsärenden i så stor utsträckning

som möjligt kan handläggas och bedömas som andra förvaltningsärenden. Deras

speciella karaktär gör dock att särlösningar ibland måste sökas. Behovet att

kunna ändra ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut är ett exempel där en

särlösning framstår som lämpligast. Till skillnad från andra ärenden är det

nämligen mera sällan som behovet av rättelse eller senare ändring har sin grund

i en tidigare felaktig handläggning eller att nya bevis har tillkommit. I de

flesta fall är grunden för ändring i stället händelseutvecklingen i andra länder

eller humanitära skäl som hänger samman med sökandens hälsotillstånd. Dessa skäl

talar mot att man i utlänningsärenden helt skulle förlita sig till det reguljära

resningsförfarandet. Härtill kommer den tungt vägande praktiska och principiella

invändningen att, om något "reguljärt" förfarande inte finns, Regeringsrätten

sannolikt skulle komma att belastas med ett mycket stort antal ärenden där

rätten måste göra en materiell prövning. Domstolens roll som prejudikatinstans

med uppgift att lägga fast praxis i olika förvaltningsärenden skulle då hotas.

 Liksom i dag bör således möjlighet finnas att - vid sidan av resningsför-

farande - få en ändring till stånd av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut.

Denna möjlighet bör dock finnas endast i undantagsfall av den typ som nyss

angetts.

 Redan av nu gällande lagtext och av förarbeten till lagen framgår att ett

lagakraftvunnet avlägsnandebeslut endast i undantagsfall skall upphävas. Med

hänsyn till lagtextens utformning framstår det mycket stora antalet ansökningar

som något förvånande, särskilt som de flesta ansökningar avslås. En bidragande

orsak torde emellertid vara att den som har fått avslag på ett överklagande av

ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har allt att vinna och inget att förlora

på att lämna in en ny ansökan. Regeringen återkommer till frågan om vilken

betydelse reglerna när det gäller biträdesförordnanden i ärenden enligt

utlänningslagen kan ha i sammanhanget.

 Möjligheten att genom en ny ansökan få ett lagakraftvunnet avvisnings- eller

utvisningsbeslut upphävt bör således finnas kvar. Det är emellertid angeläget

att söka nedbringa antalet ansökningar.

 I uppdraget till utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslag-

stiftningen förutsattes också att någon form av särskild prövning skulle finnas

kvar men utredaren skulle undersöka vad som kunde göras för att institutet "ny

ansökan" skulle komma till användning i den omfattning som förutsattes när det

introducerades.

 Utredningen har - med resningsinstitutet som förebild - föreslagit att ett

nytt institut "särskild prövning" skall införas. Kammarrätten skall bifalla en

ansökan om särskild prövning om det åberopas en inte tidigare känd och prövad

omständighet och denna omständighet gör det övervägande sannolikt att

utlänningen är berättigad till asyl här eller om ett genomförande av avvisningen

eller utvisningen skulle innebära fara för utlänningens liv eller bestående men

för hans eller hennes fysiska eller psykiska hälsa. Om ansökan bifalles med stöd

av det första kriteriet skall den myndighet som sist beslutade i ärendet, dvs. i

allmänhet Utlänningsnämnden, ta upp och avgöra ärendet. I annat fall skall

kammarrätten själv pröva om uppehållstillstånd skall beviljas.

 Regeringen återkommer i nästa avsnitt till frågan vilken instans som lämpligen

bör pröva ärenden av nu angivet slag. Först bör emellertid ställning tas till

vilka kriterier som skall vara avgörande för att en ny ansökan skall prövas.

 Som utredningen påpekat är det svårt att i lag- och motivtext beskriva de

angivna situationerna utan att använda ord som "uppenbar" och "synnerligen". Och

det är inte så märkligt om den enskilde anser att det i just hans fall

föreligger "synnerliga" skäl. Man kan därför inte räkna med att enbart sådana

begränsningar i lag- och motivtext skall lösa problemet med det stora antalet

nya ansökningar.

 Trots de svårigheter som uppkommer bör kriterierna för när en ny ansökan bör

bifallas anges i lagen. I motsats till vad flera ideella organisationer anfört

bedömer regeringen att en skärpning av kraven ligger också i den enskilde

sökandens intresse. Ingen kan vara betjänt av ett system som innebär en prövning

av ett stort antal ansökningar där det inte föreligger några som helst

förutsättningar för bifall. Det innebär endast större omställningssvårigheter

för sökandena när avslaget ändå slutligen kommer.

 Regeringen bedömer att den ändring av lagtexten som utredningen föreslagit

tillgodoser de krav som kan ställas på ett förtydligande av kriterierna för

bifall. En ny ansökan bör således bifallas endast om utlänningen har rätt till

asyl här eller om ett genomförande av verkställigheten skulle innebära fara för

hans liv eller hälsa eller bestående men för hans psykiska eller fysiska hälsa.

Förslaget kommenteras närmare i specialmotiveringen.

7.2 Instans som skall pröva ny ansökan

 Regeringens förslag: Ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet

 beslut om avvisning eller utvisning skall prövas av Utlänningsnämnden i

 stället för av Statens invandrarverk.

 Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ärenden om särskild prövning

skall prövas av kammarrätt.

 Remissinstanserna: Flertalet myndigheter avstyrker bestämt att prövningen

skall flyttas över till kammarrätt. De flesta frivilligorganisationerna

tillstyrker däremot förslaget, främst därför att man tror att en prövning i

kammarrätt skulle vara en garanti för ett mera rättssäkert förfarande.

 Skälen för regeringens förslag: Utredningen framhåller att många utlänningar

inte är beredda att acceptera ett avslagsbeslut från Invandrarverket på en ny

ansökan och att detta hänger samman med att det är den myndighet som svarade för

grundbeslutet i ärendet som prövar en ny ansökan och därmed också överprövar den

högre instansens, Utlänningsnämndens, beslut. Prövningen bör därför enligt

utredningen flyttas över till en domstol. Den domstol som närmast bör komma i

fråga är enligt förslaget kammarrätt. Som motiv för att lägga prövningen hos

kammarrätt har utredningen ytterligare anfört att ny ansökan är en form av

extraordinärt rättsmedel som lämpligen och i principiell överensstämmelse med

resningsinstitutet bör prövas av en högre instans och med avsevärd fördel borde

kunna anförtros en förvaltningsdomstol. Utredning bedömer också att det

förhållandet att saken kommer att prövas av kammarrätt kommer att leda till att

antalet ansökningar kommer att gå ner.

 Från de myndigheter som yttrat sig har emellertid tungt vägande invändningar

förts fram mot en överflyttning till kammarrätt. De främsta invändningarna är

att en prövning i kammarrätt skulle stå i strid med strävandena att renodla

domstolarnas arbetsuppgifter, att en överflyttning till redan starkt

arbetstyngda kammarrätter skulle innebära risk för längre handläggningstider och

därmed ökade kostnader, att kammarrätterna skulle ha svårt att skaffa sig den

nödvändiga internationella överblicken och att det skulle medföra avsevärda

kostnader för kammarrätterna att bygga upp den länderkunskap som måste krävas.

Ingen tror att en överflyttning till kammarrätt i sig skulle minska antalet

ansökningar. Några tror tvärtom att det finns risk för att antalet ansökningar

skulle komma att öka. Bland annat Domstolsverket har påpekat att det är

nödvändigt att avvakta att ställning tas till förslagen i betänkandet Några

frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138) innan beslut fattas om en

överflyttning till kammarrätt. Förslagen i det nämnda betänkandet innebär bl.a.

att resning i förvaltningsärenden skall sökas hos kammarrätt i stället för hos

Regeringsrätten. En sådan ändring kräver emellertid grundlagsändring och kan

därför inte snabbt genomföras. Statskontoret anser att det bör övervägas om inte

prövningen av nya ansökningar skulle kunna anförtros Utlänningsnämnden.

 Regeringen anser av främst de skäl som kommit fram under remissbehandlingen

att någon överflyttning av prövningen av de aktuella ärendena till kammarrätt

inte bör ske för närvarande. En sådan överflyttning skulle stå i strid med

strävandena att renodla domstolarnas arbetsuppgifter, den skulle medföra ökade

kostnader och det är tveksamt vilka vinster som egentligen skulle kunna uppnås.

Vidare bör det pågående arbetet med anledning av Domstolsutredningens förslag i

betänkandet Domstolarna inför 2 000-talet (SOU 1991:106) vägas in i

sammanhanget. Förslaget innebär bl.a. att ärendena i normalfallet skall

anhängiggöras i länsrätt. En domstolsprövning skulle visserligen utgöra en

garanti för en rättssäker prövning av ärendena. Rättssäkerheten kan emellertid

tryggas även på andra sätt.

 En rättssäker handläggning bör ärendena kunna få hos såväl Invandrarverket som

Utlänningsnämnden. Hos båda myndigheterna finns hög juridisk kompetens.

 Invandrarverket anser att Utlänningsnämnden från rent principiella ut-

gångspunkter framstår som ett riktigare alternativ än verket. Invandrarverket

framhåller dock att praktiska och ekonomiska skäl talar för att prövningen

ligger kvar hos verket.

 Invandrarverket pekar i sitt yttrande bl.a. på att de personakter, som ofta

krävs för att ställning skall kunna tas till en ny ansökan, i regel finns hos

verket. Man framhåller också att nya ansökningar kan ha samband med verk-

ställighetsfrågor som handläggs av verket samt att verket redan har en funge-

rande jour- och beredskapsorganisation som kan besluta om inhibition m.m.

 Enligt regeringens bedömning kan som nämnts en rättssäker handläggning ske

såväl hos Invandrarverket som hos Utlänningsnämnden. Hos båda myndigheterna

finns den juridiska kunskap samt den länderkunskap och den erfarenhet som krävs.

De praktiska svårigheter som skulle kunna uppstå hos Utlänningsnämnden bör kunna

lösas, exempelvis genom att nämnden inte omedelbart återställer personakterna i

ärenden där nämnden avslagit överklaganden eller genom att akterna kopieras. En

jour- och beredskapsorganisation som motsvarar den som finns hos Invandrarverket

kan också ordnas hos Utlänningsnämnden. Handläggningen torde kunna ske hos båda

myndigheterna till samma kostnad. Som också utredningen framhållit talar starka

principiella skäl mot att en lägre instans, Invandrarverket, i realiteten skall

överpröva beslut som fattats av en högre instans, Utlänningsnämnden. Regeringen

anser därför att prövningen av ny ansökan bör anförtros Utlänningsnämnden.

 Av förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden framgår att

en ordförande ensam får avgöra ett ärende bl.a. om prövningen är av enkelt slag.

Likaså får frågor om inhibition avgöras av en ordförande ensam. I

överklagandeärenden som inte är av enkelt slag förutsätts att lekmannaledamöter

deltar i avgörandet.

 I ärenden rörande ny ansökan kan i åtskilliga fall utgången vara tämligen

självklar med hänsyn till den praxis som bildats. I en del fall kan ärendena

däremot vara ytterligt svårbedömda. Det rör sig emellertid i allmänhet om

ärenden som måste avgöras skyndsamt. Det torde därför ofta inte finnas tid att

avvakta ett sammanträde där lekmanna-ledamöter deltar utan det kommer att bli

nödvändigt att beslut fattas av en ordförande ensam. Instruktionen för

Utlänningsnämnden avses komma att ändras i enlighet härmed.

 Det nu anförda innebär emellertid inte att något lekmannainflytande inte bör

finnas i denna typ av ärenden. Det är självfallet av vikt att ärenden som rör ny

ansökan avgörs med lekmmanaledamöter enligt samma principer som gäller för andra

ärenden hos nämnden. När tiden så medger bör således ärenden av principiellt

intresse följa huvudregeln och avgöras med deltagande av lekmannaledamöter.

7.3 Rättshjälp

 Regeringens förslag: Möjligheterna till rättshjälp genom offentligt biträde

 i ärenden som rör ny ansökan inskränks. Rättshjälp skall kunna beviljas

 endast om Utlänningsnämnden efter en ny ansökan meddelat beslut om

 inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning.

 Utredningens förslag: Utredningens förslag innebär att rättshjälp skulle kunna

beviljas endast i de fall en ansökan om särskild prövning bifalls.

 Remissinstanserna: Nästan samtliga myndigheter som har yttrat sig tillstyrker

eller har ingen erinran mot de föreslagna inskränkningarna när det gäller

möjligheterna till rättshjälp. Advokatsamfundet och de flesta frivillig-

organisationer avstyrker helt de föreslagna inskränkningarna.

 Skälen för regeringens förslag: Tidigare gällde att ett biträdesförordnande

upphörde att gälla - förutom genom att utlänningen fick tillstånd att stanna här

- när ett avlägsnandebeslut vann laga kraft. I samband med att 1989 års

utlänningslag trädde i kraft ändrades reglerna om rättshjälp så att ett tidigare

meddelat förordnande om offentligt biträde i ett ärende rörande avvisning eller

utvisning numera gäller till dess utlänningen får tillstånd att stanna i Sverige

eller verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet sker. I prop.

1988/89:86 (s. 136) anförde föredragande statsrådet att i detta låg att det

tidigare förordnandet borde gälla även vid ingivande av en ny ansökan.

 Den omständigheten att ett förordnande om offentligt biträde gäller vid in-

givande av inte bara en ny ansökan utan för flera sådana har utan tvekan bi-

dragit till det stora antalet nya ansökningar. Nästan alla sökande som fått

avslag vill utnyttja varje möjlighet att få beslutet ändrat och det är då

naturligt att biträdet tillmötesgår sin klients begäran.

 Utredningens förslag om att rättshjälp skall beviljas endast i de fall en an-

sökan om särskild prövning bifallits skall ses mot bakgrund av utredningens

förslag att kammarrätt skulle medge prövning men att ansökan - i de fall den

grundades på politiska skäl - därefter skulle lämnas över till den myndighet som

sist fattat beslut i ärendet. I dag omfattar rätten till offentligt biträde i

ett ärende inte ansökan om resning (se R 1990:86).

 Det kan knappast komma i fråga att, med den konstruktion som valts, dvs. att

institutet ny ansökan i princip skall bestå i sin nuvarande form, ha en regel

som innebär att rättshjälp skall beviljas endast om ansökan bifalls. En sådan

ordning skulle i hög grad avvika från vad som principiellt gäller inom området

för rättshjälp i övrigt.

 Däremot kan det ifrågasättas om skälen för att låta den beviljade rättshjälpen

omfatta tiden fram till verkställigheten är tillräckliga.

 Det torde ytterst sällan finnas något behov av rättsligt biträde under tiden

mellan lagakraftvunnet beslut och verkställigheten - frånsett just fallet att

frågan om ny ansökan kommer upp.

 I andra förvaltningsärenden gäller att ett förordnande av offentligt biträde

gäller fram till dess att lagakraftvunnet beslut föreligger i ärendet. Frågan är

då om det, när det gäller utlänningsärenden, finns anledning att ha en prin-

cipiellt annorlunda reglering.

 Eftersom rättshjälp genom offentligt biträde inte kan förordnas i resnings-

ärenden talar detta i och för sig för att offentligt biträde inte heller skulle

kunna förordnas i ett ärende rörande ny ansökan - med hänsyn till den likhet

detta institut ändå har med resningsinstitutet. I ärenden rörande avvisning och

utvisning torde det emellertid förekomma i större utsträckning än i andra typer

av förvaltningsärenden att nya omständigheter kommer fram efter lagakraftvunnet

beslut, vilka medför att det tidigare beslutet bör ändras i extraordinär

ordning. Denna omständighet i förening med att sökanden i ärenden rörande ny

ansökan ofta torde ha svårt att själv utveckla sin talan, talar för att möjlig-

heterna till rättshjälp genom offentligt biträde inte helt bör skäras av i denna

typ av ärenden.

 Möjlighet till rättshjälp genom offentligt biträde bör dock inte föreligga i

samtliga ärenden rörande ny ansökan. För att undvika att som i dag rättshjälp

ges i ett stort antal ärenden där det redan från början står klart att några

utsikter till bifall egentligen inte föreligger, bör möjligheten inskränkas till

de fall där det framstår som angeläget. Regeringen anser att en lämplig

avvägning är att offentligt biträde får förordnas i de fall Utlänningsnämnden

meddelar beslut om inhibition av verkställigheten av det tidigare avvisnings-

eller utvisningsbeslutet. Ett sådant beslut innebär att ansökningen inte varit

grundlös utan åtminstone förtjänar närmare övervägande eller ytterligare ut-

redning.

8 Svenskt medborgarskap för barn vars föräldrar erhållit gemensam vårdnad

 Regeringens förslag: Ett utländskt barn vars far sedan tiden för barnets

 födelse är svensk medborgare skall efter anmälan kunna erhålla svenskt

 medborgarskap, om föräldrarna genom registrering hos skattemyndighet fått

 gemensam vårdnad om barnet.

 Statens invandrarverks framställning överensstämmer med regeringens förslag.

 Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 a § lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap kan ett utländskt barn, vars far sedan tiden för barnets födelse

är svensk medborgare, efter anmälan bli svensk medborgare om fadern ensam eller

tillsammans med modern har vårdnaden om barnet. Anmälan skall göras av fadern,

eller, vid gemensam vårdnad, av föräldrarna. Anmälan skall göras innan barnet

fyllt 18 år. Har barnet fyllt 15 år krävs barnets samtycke. Anmälan skall göras

hos Statens invandrarverk eller, om barnet är medborgare i Danmark, Finland,

Island eller Norge, hos länsstyrelsen i det län där barnet är folkbokfört.

 De nuvarande bestämmelserna i 2 a § trädde i kraft den 1 januari 1985 (SFS

1984:682). I lagrummet talas endast om "slutligt avgörande i svensk domstol" som

sättet för fadern att bli vårdnadshavare.

 Sedan den 1 mars 1991 kan ogifta föräldrar, oavsett medborgarskap, få gemensam

vårdnad om barn genom registrering hos (numera) skattemyndighet om de anmäler

sin önskan om detta till socialnämnden i samband med att socialnämnden godkänner

faderskapsbekräftelse ( 6 kap. 4 § andra stycket 1 föräldrabalken). Har

föräldrarna fått gemensam vårdnad genom registrering hos skattemyndighet kan

domstolen inte senare förordna om gemensam vårdnad eftersom sådan vårdnad redan

föreligger. Barnet kan då således inte bli svensk medborgare efter anmälan

enligt 2 a §.

 Regeringen bedömer att det, när det gäller möjligheterna att erhålla svenskt

medborgarskap efter anmälan, inte bör ha någon betydelse på vilket sätt den

svenske fadern till ett utländskt barn fått del i vårdnaden. Medborgarskapslagen

bör därför ändras i enlighet med de framställningar som gjorts. Ändringen bör

genomföras snarast.

9 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser

Den föreslagna lagstiftningen bör träda i kraft den 1 juli 1994. Ändringen i

lagen om svenskt medborgarskap bör dock träda i kraft redan den 1 maj 1994.

Övriga förslag som lämnas i propositionen bör i huvudsak också genomföras den 1

juli 1994. Dock bör Statens invandrarverk under en övergångsperiod ha ett

fortsatt ansvar för hälso- och sjukvård för förläggningsboende, s.k.

förläggningssjukvård. Inriktningen bör vara att en ny ordning med landstingen

som huvudmän för hälso- och sjukvård för asylsökande bör kunna träda i kraft den

1 januari 1996 eller senast den 1 januari 1997.

 En utgångspunkt i regeringens förslag om ett reformerat mottagande av

asylsökande har varit att förslagen skall leda till minskade kostnader för mot-

tagandet. En del av förslagen bedöms medföra besparingar redan under budgetåret

1994/95 medan andra förslag beräknas leda till ett minskat anslagsbehov först på

något längre sikt.

 Förslaget att underlätta eget boende för asylsökande som själva kan ordna en

bostad förväntas leda till en betydande kostnadsminskning eftersom den

bostadsersättning som föreslås för den som själv ordnar sitt boende är

väsentligt lägre än boendekostnaden på förläggning. Hur stor kostnadsminskningen

blir bestäms av hur många som själva kommer att kunna ordna bostad. Utredningen

om mottagandet av asylsökande och flyktingar uppskattar att tio procent av de

asylsökande själva kommer att kunna ordna bostad hos släktingar eller vänner.

Med nuvarande nivå på antalet asylsökande skulle den årliga besparingen då bli

45-50 miljoner kronor. En sänkning av nivån på dagersättningen till asylsökande

flerbarnsfamiljer beräknas innebära en kostnadsminskning i storleksordningen

10-15 miljoner kronor.

 Förslaget om att driften av alla förläggningar skall vara öppen för entre-

prenad och att Invandrarverket aktivt bör arbeta för att skapa en marknad bör på

sikt också kunna leda till minskade kostnader. Detsamma gäller förslaget om att

i ökad omfattning engagera de asylsökande i skötseln av förläggningarna.

Storleken på dessa kostnadsminskningar kan för närvarande inte uppskattas.

 Regeringens förslag om att införa en egenavgift som asylsökande skall betala

vid läkar- och tandläkarbesök samt för receptförskriven medicin och besök hos

sjuksköterska innebär minskade statliga kostnader för den vård som ges. En

egenavgift förväntas också dämpa efterfrågan på vård jämfört med idag när vård

och medicin i praktiken varit kostnadsfria för den enskilde.

 Den överflyttning av institutet från Invandrarverket till Utlänningsnämnden

som har föreslagits beräknas bli kostnadsneutral. Förslaget om inskränkning av

rättshjälp bedöms leda till kostnadsminskningar på anslaget Rättshjälpskostnader

under andra huvudtiteln.

10 Specialmotivering

10.1 Förslaget till lag om mottagande av asylsökande m.fl.

Allmänna bestämmelser

1 § I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till ut-

länningar som

 1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 1 § utlännings-

lagen (1989:529) (asylsökande),

 2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i

2 kap. 4 a § utlänningslagen, eller

 3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts

rätt att vistas här medan ansökan prövas.

 Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § social-

tjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär.

 Paragrafens första stycke motsvarar delvis 1 § lagen (1988:153) om bistånd åt

asylsökande m.fl. (LBA). Personkretsen som avses i punkten 3 är densamma som den

som avses i 3 § LBA. Ett tillägg har gjorts så att det framgår att lagen gäller

inte bara en utlänning som har rätt att vistas här under den tid en ansökan om

uppehållstillstånd prövas utan också den som beviljats ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd med hänsyn till förhållandena i det land han kommer från samt

nära anhörig till en sådan person. Vidare framgår att den nya lagen innehåller

bestämmelser även om sysselsättning för asylsökande m.fl.

 Andra stycket har ingen motsvarighet i LBA. Normalt bör den som omfattas av

lagen inte kunna anses vara berättigad till bistånd till sin försörjning enligt

6 § socialtjänstlagen. Behovet av bistånd får regelmässigt enligt nämnda

paragraf anses vara tryggat "på annat sätt".

 Under remissbehandlingen har emellertid förts fram att även den som har rätt

till bistånd enligt LBA i vissa fall bör vara berättigad till bistånd enligt

socialtjänstlagen. Det skulle bl.a. kunna innebära att förslaget i 10 § om att

dagersättning får sättas ned för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i

utbildning, arbete eller organiserad verksamhet skulle bli illusoriskt om veder-

börande i ett sådant fall skulle kunna bli berättigad till kompletterande

bistånd enligt socialtjänstlagen. Någon klar rättspraxis synes inte finnas när

det gäller möjligheten till bistånd enligt socialtjänstlagen för den som har

rätt till bistånd enligt LBA.

 Det är inte möjligt att med säkerhet förutse hur rätten till bistånd enligt

socialtjänstlagen för asylsökande m.fl. kommer att bedömas i rättstillämpningen.

Det bör därför av lagen framgå att rätt till bistånd till försörjning enligt

socialtjänstlagen inte föreligger för den som har rätt till bistånd enligt lagen

om mottagande av asylsökande m.fl.

 Det bistånd enligt socialtjänstlagen som här avses är endast bistånd enligt

6 § som utfyllnad till vad en asylsökande kan erhålla enligt lagen om mottagande

av asylsökande m.fl. Andra former av bistånd enligt socialtjänstlagen bör

självfallet gälla även för asylsökande m.fl.

2 § Statens invandrarverk skall ha huvudansvaret för mottagandet av utlänningar

som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och för detta ändamål driva för-

läggningar. Invandrarverket får uppdra åt andra att driva förläggningar.

 Paragrafen har ingen motsvarighet i LBA. Här anges att Invandrarverket har

huvudansvaret för mottagande av asylsökande och av utlänningar som meddelats

tidsbegränsat uppehållstillstånd med hänsyn till situationen i hemlandet samt

deras nära anhöriga. För dessa grupper skall Invandrarverket driva

förläggningar. Det sägs också uttryckligen att Invandrarverket får uppdra åt

annan att driva förläggningar.

 Invandrarverket driver i dag ett stort antal förläggningar och uppdrar också i

viss utsträckning åt andra att göra det. Det sker emellertid utan uttryckligt

stöd av lag. Det framgår dock av förordningen (1988:429) med instruktion för

Statens invandrarverk att verket har till uppgift att driva förläggningar.

 Mottagandet av asylsökande i förläggningar är den mest betydelsefulla formen

för bistånd åt asylsökande m.fl. Det bör därför framgå av denna lag att

Invandrarverket skall driva förläggningar.

3 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall av Invandrarverket

erbjudas plats på en förläggning. En utlänning som inte önskar utnyttja en

erbjuden plats skall ändå registreras vid en förläggning. Invandrarverket svarar

sedan för att bistånd lämnas enligt bestämmelserna i denna lag.

 För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 skall biståndet lämnas av

socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas.

 Paragrafen har ingen motsvarighet i LBA. Av första stycket framgår att alla

asylsökande och utlänningar som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd med hänsyn

till situationen i hemlandet samt deras nära anhöriga skall erbjudas plats på en

förläggning och att Invandrarverket ansvarar för att så sker. Även den som inte

önskar vistas på en förläggning måste registreras vid en förläggning för att

bistånd enligt denna lag skall utgå.

 Bestämmelserna om mottagande och registrering vid förläggningar gäller inte

utlänningar som avses i 1 § första stycket 3. Det rör sig här i princip ute-

slutande om nära anhöriga till här bosatta personer som inte söker asyl. De bör

liksom hittills i normalfallet bo hos sina släktingar och socialnämnden i

kommunen bör svara för att bistånd lämnas. Deta framgår av andra stycket som på

förslag av lagrådet tagits in i denna paragraf. Inte heller bör någon ändring

ske när det gäller rätten för kommunerna att få ersättning för sådant bistånd.

Sysselsättning

4 § Invandrarverket skall i lämplig omfattning ge dem som avses i 1 § första

stycket 1 och 2 sysselsättning genom att de får tillfälle att delta i

undervisning i svenska språket, i skötseln av förläggningar och i annan

verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull.

 Som framgått av den allmänna motiveringen i avsnitt 4.7.2 är det väsentligt

att alla asylsökande kan beredas en meningsfull sysselsättning under väntetiden

genom deltagande i utbildning och i det gemensamma arbetet på en förläggning

eller genom någon annan form av organiserad verksamhet. I paragrafen anges

skyldigheten för Invandrarverket att på angivet sätt bereda sysselsättning för

asylsökande och personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med

stöd av 4 a § UtlL.

 Sysselsättning skall beredas i "lämplig omfattning". Därmed avses att den

sysselsättning som erbjuds måste anpassas dels till den enskildes personliga

förutsättningar, dels till de praktiska möjligheter som föreligger att ordna

sysselsättning. Det torde exempelvis vara svårt att under den allra första tiden

efter ankomsten ge en asylsökande möjlighet att delta i någon mer organiserad

sysselsättning. Den tiden fylls ändå i stor utsträckning av information,

hälsoundersökningar och utredningar. För en asylsökande som själv ordnat bostad

på en mindre ort kan det likaså vara svårt för Invandrarverket att ordna någon

form av sysselsättning.

 Det är Invandrarverket som har ansvaret för att asylsökande bereds syssel-

sättning. Inget hindrar dock att Invandrarverket träffar avtal om att någon

annan skall svara för sysselsättningen. Har Invandrarverket uppdragit åt någon

annan att driva en förläggning torde exempelvis regelmässigt ingå i

entreprenadavtalet att entreprenören skall svara för sysselsättningen.

5 § Utlänningar som deltar i verksamhet som avses i 4 § skall inte anses som

arbetstagare.

 De skall dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1-9 §§, 3

kap. 1-4 och 7-13 §§, 4 kap. 1-4 och 8-10 §§, 5 kap. 1-3 §§ samt

7-9 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160).

 Därvid skall vad i arbetsmiljölagen sägs om arbetsgivare gälla den som svarar

för den verksamhet i vilken utlänningen deltar.

 I paragrafens första stycke slås fast att en utlänning som deltar i verksamhet

som avses i 4 § inte är att anse som arbetstagare i arbetsrättslig mening. Detta

är nödvändigt för att undanröja eventuell osäkerhet om rättstillämpningen.

 Att de utlänningar som avses inte kommer att omfattas av lagen om an-

ställningsskydd, semesterlagen, ledighetslagarna och lagen om medbestämmande i

arbetslivet ligger helt i linje med de grundläggande tankegångarna bakom

förslaget. Dessa lagar är inte avpassade till den speciella situation som

asylsökande och andra som avses i lagen befinner sig i. Särskilt viktigt är att

dessa utlänningar inte träffas av den rättsverkan som gällande kollektivavtal i

allmänhet har även för oorganiserad arbetskraft och som ofta skulle förhindra en

lägre ersättning än enligt avtalen.

 Genom att inte anse dem som omfattas av lagen som arbetstagare blir det

nödvändigt att i särskild ordning lösa behovet av en tillfredsställande

arbetsmiljö för dem. Arbetsmiljölagens bestämmelser om främst arbetsmiljöns

beskaffenhet bör sålunda gälla även för asylsökande som arbetar. Däremot är det

inte nödvändigt att arbetsmiljölagens bestämmelser exempelvis om vad som skall

iakttas när två eller flera driver verksamhet utan anställda eller om vissa

riskfyllda arbeten görs tillämpliga. I ett andra stycke till paragrafen finns en

uppräkning av vilka lagrum i arbetsmiljölagen som är tillämpliga.

 I tydlighetens intresse har i tredje stycket tillfogats en föreskrift hämtad

från arbetsmiljölagen om vem som skall betraktas som arbetsgivare.

6 § Om utlänningar skall delta i verksamhet som avses i 4 § och som drivs av

någon annan än Invandrarverket skall skriftligt avtal om villkoren för

verksamheten träffas mellan verket och den som driver verksamheten. In-

vandrarverket får uppdra åt andra att träffa sådana avtal.

 Här föreskrivs att skriftligt avtal om villkor för deltagande i verksamhet som

drivs av någon annan än Invandrarverket skall träffas mellan verket och den som

driver verksamheten. Verket får överlåta till någon annan, exempelvis någon som

driver en förläggning på entreprenad, att förhandla och träffa avtal.

 Ett avtal om deltagande i verksamhet som avses har karaktären av en

affärsuppgörelse och kan därmed få skiftande innehåll. Vissa grundläggande krav

måste dock ställas. Ett ovillkorligt krav måste vara att den som tillhandahåller

arbete förbinder sig att inte betala någon lön eller annan ersättning för

arbetet direkt till den som utför det. Den föreslagna ordningen bygger på för-

utsättningen att ersättning skall utgå i form av dagersättning enligt 8 §. Det

är då nödvändigt att någon betalning vid sidan om inte förekommer.

 Bestämmelser om vad Invandrarverket skall beakta då avtalen träffas bör

lämpligen meddelas i en särskild förordning.

 Vad avtalen skall innehålla bör inte läggas fast i någon författning. Det

synes dock naturligt att avtalen innehåller kortfattade beskrivningar av arbets-

uppgifterna, tiden för deras utförande och hur många som kan få sysselsättning.

Vidare bör framgå att deltagande inte får hindra behövlig utredning i ett

asylärende eller försena verkställigheten av ett avlägsnandebeslut eller bo-

sättning i kommun. Normalt förutsätts svenskundervisning varvas med arbete.

Generellt bör avtalen vila på förutsättningen av nära kontakter mellan

arbetsledning och förläggningspersonal för att man gemensamt skall kunna lösa

problem som kan komma upp. Den som tillhandahåller arbete bör vidare normalt

betala ersättning till Invandrarverket för det arbete han får utfört. I vissa

fall kan det dock framstå som rimligt att någon ersättning inte utgår,

exempelvis vid fornminnesvård eller liknande som kräver betydande insatser av

arbetsledning. Det bör dock inte förekomma att Invandrarverket betalar er-

sättning till den som tillhandahåller sysselsättning.

7 § Strider en överenskommelse mellan den som tillhandahåller sysselsättning

och en utlänning mot ett avtal enligt 6 § är överenskommelsen ogiltig.

 I denna paragraf föreskrivs att en överenskommelse mellan en utlänning och den

som tillhandahåller arbete är ogiltig om den strider mot ett avtal som träffats

mellan Invandrarverket och den som tillhandahåller arbetet. Bestämmelsen torde

ha sin största praktiska betydelse när det gäller att hindra att en

överenskommelse träffas om lön eller annan ekonomisk ersättning för arbetet vid

sidan av dagersättningen.

Rätt till bistånd

8 § Bistånd enligt 13-19 §§ lämnas till utlänningar som avses i 1 § första

stycket 1 och 2 under förutsättning att de är registrerade vid en förläggning.

 Utlänningar som vistas på förläggning har rätt till bistånd även efter det att

de har beviljats permanent uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat

utnyttja en anvisad plats i en kommun.

 Paragrafens första stycke motsvarar i huvudsak 2 § första stycket LBA. Genom

hänvisning till 1 § första stycket 2 framgår att rätt till bistånd föreligger

även för den som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med hänsyn till

förhållandena i det land han kommer från samt nära anhörig till en sådan person.

 Innebörden av det förslag om mottagande av asylsökande m.fl. som nu läggs fram

är att den enskilde själv skall ha frihet att avgöra om han under väntetiden

vill vistas på en förläggning eller bo på egen hand. Bestämmelserna i 2 § första

stycket 2-4 LBA har därför inte fått någon motsvarighet i den nya lagen.

 Paragrafens andra stycke motsvarar delvis 3 a § LBA. Vissa redaktionella

ändringar har gjorts eftersom det nya förslaget innebär att alla asylsökande

kommer att ha rätt till bistånd oberoende av om de vistas på en förläggning

eller bor på egen hand. Vidare har den ändringen gjorts att rätt till bistånd

för den som beviljats permanent uppehållstillstånd och som inte anvisats eller

kunnat utnyttja anvisad kommunplats skall gälla endast för den som vistas på

förläggning. Det skulle för dem som vistas på förläggning framstå som märkligt

om helt olika regler för bistånd skulle gälla före och efter det att tillstånd

beviljats. För asylsökande med eget boende föreligger däremot inte samma skäl

att inte låta dem omfattas av socialtjänstlagen efter det att permanent

tillstånd beviljats.

 Tredje stycket i 2 § LBA har inte fått någon motsvarighet i den nya lagen. Det

var föranlett av att före den 1 juli 1989, när nu gällande utlänningslag trädde

i kraft, barn under 16 år var undantagna från skyldigheten att ha uppe-

hållstillstånd om de hade vårdnadshavare här. De behövde således inte ge in

någon ansökan om uppehållstillstånd. Numera gäller att alla asylsökande, oavsett

ålder, måste ge in en egen ansökan. Detta gäller barn till asylsökande som föds

i Sverige.

9 § Bistånd enligt 17-19 §§ lämnas till utlänningar som avses i 1 § första

stycket 3. Bistånd lämnas dock inte, om ansökan om uppehållstillstånd avser

endast en förlängning av ett tidigare tillstånd på i övrigt oförändrade villkor.

 Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 § LBA. I likhet med i 8 § har det särskilda

stadgandet i 3 § LBA om barn under 16 år inte fått någon motsvarighet i den nya

lagen.

10 § För den som fyllt 18 år och som utan giltigt skäl vägrar att delta i verk-

samhet som avses i 4 § eller som genom att hålla sig undan försvårar utredningen

i ärendet om uppehållstillstånd kan dagersättning enligt 17 § sättas ned, dock

inte till den del den är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning.

 Bestämmelsen, som har utformats i enlighet med vad Lagrådet föreslagit, har

behandlats närmare i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.8.3. Paragrafen har

ingen motsvarighet i LBA. Här föreskrivs att dagersättningen får sättas ned för

den som fyllt 18 år och som utan giltigt skäl avvisar att delta i någon form av

organiserad verksamhet. Detsamma gäller den som genom att hålla sig undan

försvårar utredningen i asylärendet.

 Dagersättningen torde i normalfallet böra sättas ned med det belopp som utgår

till den som inte har egen mathållning.

 Giltigt skäl att inte delta kan exempelvis vara hög ålder eller sjukdom.

 Rätten till dagersättning skall givetvis inte påverkas om organiserad verk-

samhet inte kan erbjudas. Ett erbjudande måste också vara realistiskt med hänsyn

tagen till vederbörandes färdigheter, kunskaper och förmåga.

 Indragning av dagersättning torde i praktiken komma att ske endast om

asylsökanden mer systematiskt undandrar sig deltagande i sysselsättning eller

håller sig undan så att utredningen försvåras. Att dra in dagersättning för den

som vid något enstaka tillfälle inte deltar i organiserad verksamhet skulle

innebära svåra avvägningar och ett administrativt merarbete.

 Invandrarverkets beslut kan enligt 22 § överklagas till länsrätt.

11 § Rätten till bistånd upphör

 1. när uppehållstillstånd ges utom i fall som avses i 1 § första stycket 2

samt 8 § andra stycket,

 2. när en ansökan om uppehållstillstånd har avslagits och ett beslut om

avvisning eller utvisning skall verkställas, eller

 3. när utlänningen lämnar landet.

 I fall som avses i första stycket 2 kvarstår dock rätten till bistånd för den

tid som skäligen behövs för verkställigheten av beslutet om avvisning eller

utvisning. Har Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition med anledning av

en ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 § tredje stycket

utlänningslagen (1989:529), räknas tiden från det Utlänningsnämnden meddelat

slutligt beslut i ärendet.

 I andra stycket har ett tillägg gjorts. LBA trädde i kraft den 1 maj 1988,

dvs. drygt ett år tidigare än den nuvarande utlänningslagen (1989:529), som

trädde i kraft den 1 juli 1989. I LBA har därför inte reglerats om en s.k. ny

ansökan (ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 § tredje stycket ut-

länningslagen) bör inverka på rätten till bistånd. Det framstår som rimligt att

anse utlänningen som asylsökande även under den tid en ny ansökan om

uppehållstillstånd prövas. Detta bör dock inte gälla om ansökan är helt ogrun-

dad. Rätten till bistånd bör därför inskränkas till de fall där Utlänningsnämn-

den funnit skäl att inställa verkställigheten av ett lagakraftvunnet avvisnings-

eller utvisningsbeslut. Om Utlänningsnämndens slutliga beslut innebär avslag på

ansökan bör, som Lagrådet påpekat, bistånd utgå även under den tid som skäligen

behövs för verkställigheten av det beslutet.

12 § Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning

inte kan verkställas har inte rätt till bistånd.

 Paragrafen motsvarar 6 § LBA.

Förmåner

13 § Bistånd enligt denna lag lämnas i form av logi, bostadsersättning,

dagersättning och särskilt bidrag.

 Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 § LBA. Eftersom en utlänning numera i vissa

fall skall betala för bostad om han har inkomster eller egna tillgångar bör

uttrycket "logi" användas i stället för "kostnadsfri bostad". Ett tillägg har

vidare gjorts så att det framgår att bostadsersättning kan utgå till den som

själv har ordnat bostad. Benämningen "dagbidrag" har ändrats till "dager-

sättning".

14 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte själva

ordnar bostad har rätt till logi på en förläggning.

 Paragrafen motsvarar delvis 8 § LBA. Av bestämmelserna i 3 § följer att rätt

till logi endast föreligger för utlänning som registrerats vid en förläggning.

Sådant logi skall tillhandahållas kostnadsfritt såvida inte utlänningen enligt

bestämmelserna i 15 § skall erlägga skäligt belopp som ersättning.

 Bestämmelsen innebär också att en utlänning som på egen hand ordnat bostad och

som inte kan eller vill bo kvar där har rätt till logi på en förläggning. Denna

rätt kan dock inte göras gällande vid en viss förläggning. Det måste ankomma på

Invandrarverket att anvisa en lämplig förläggning.

15 § Den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan inkomst eller

egna tillgångar och som har logi på en förläggning skall betala ett skäligt

belopp som ersättning till Invandrarverket. När kost ingår i inkvarteringen på

en förläggning skall skälig ersättning betalas även för detta.

 Paragrafen motsvarar i huvudsak 8 a § LBA. I dag gäller att den som har

inkomst av förvärvsarbete skall betala skälig ersättning till Invandrarverket

som ersättning för logi och i förekommande fall för kost. Ett tillägg har gjorts

som innebär att även den som har annan inkomst eller som har egna tillgångar kan

åläggas att betala för logi och kost.

16 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som på egen hand

ordnar bostad har rätt till bidrag till bostadskostnad (bostadsersättning).

Sådant bidrag får sättas ned helt eller delvis för den som har inkomst av för-

värvsarbete eller annan inkomst eller egna tillgångar.

 Paragrafen har ingen motsvarighet i LBA. Av bestämmelsen framgår att en

utlänning som på egen hand ordnat bostad har rätt till särskilt bidrag till

bostadskostnaden. Analogt med vad som gäller enligt 15 § får bidraget reduceras

helt eller delvis för den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan

inkomst eller egna tillgångar. Storleken på det särskilda bidraget avses bli

reglerad i förordningsform. Bidraget har benämnts bostadsersättning för att

någon förväxling inte skall ske med de olika former av bostadsstöd som kan utgå

till den som är bosatt i landet.

17 § En utlänning som omfattas av denna lag och som saknar egna medel har rätt

till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning).

 Paragrafen motsvarar i huvudsak 9 § LBA. Det tidigare uttrycket "dagbidrag"

har ersatts med "dagersättning" för att markera att det i princip är fråga om en

form av bistånd som kräver en motprestation från sökandens sida, nämligen

deltagande i sysselsättning som avses i 4 §. Eftersom den nya lagen innebär att

någon rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen inte skall föreligga för den

som omfattas av denna lag, bör också vad som sägs i 9 § LBA om "skälig

levnadsnivå" utgå. Detta uttryck innebär en direkt koppling till

socialtjänstlagens uttryck.

18 § Föreligger annat angeläget behov har utlänningen rätt till särskilt

bistånd för det (särskilt bidrag).

 Paragrafen motsvarar i huvudsak 10 § första stycket LBA. Det har dock inte

ansetts nödvändigt att i lagtexten närmare ange i vilka fall särskilt bidrag kan

utgå. Som framgår av 19 § avses dessa frågor bli reglerade genom förordning.

 En närmare reglering i förordningsform avses komma att ge uttryck för att en

restriktiv tillämpning av bestämmelsen om rätt till särskilt bidrag är avsedd.

Endast när behovet framstår som mycket starkt bör således bidrag utgå. För den

som vistats här lång tid och som beviljats permanent uppehållstillstånd men

avvaktar plats i en kommun torde dock behoven regelmässigt få anses vara större

än för andra som vistas på en förläggning.

19 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer grunder

för beräkning av de belopp som avses i 15-18 §§ samt meddelar närmare

föreskrifter om i vilka fall särskilt bidrag får beviljas.

 Paragrafen motsvarar i huvudsak 11 § LBA. Ett förtydligande har gjorts så att

det framgår att en närmare reglering genom förordning även bör avse i vilka fall

särskilt bidrag skall beviljas.

Rätt att föra talan

20 § Den som har fyllt 16 år har rätt att själv föra sin talan i mål eller

ärenden enligt denna lag.

 Paragrafen motsvarar 13 § LBA. Bakgrunden till bestämmelsen är att god man

inte skall behöva förordnas för att den som fyllt 16 år och vistas här utan

vårdnadshavare skall kunna överklaga ett beslut om bistånd.

Delgivning

21 § I mål eller ärenden enligt denna lag får delgivning inte ske med till-

lämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428). I mål vid förvalt-

ningsdomstol får dock delgivning ske enligt 15 § första stycket samma lag, om

utlänningen har lämnat landet.

 Paragrafen motsvarar 14 § LBA.

Överklagande av beslut

22 § Invandrarverkets eller socialnämndens beslut enligt denna lag får

överklagas hos länsrätten.

 Invandrarverkets beslut får överklagas hos länsrätten i det län där utlän-

ningen vistades när beslutet fattades.

 Beslut enligt denna lag får överklagas endast av den enskilde.

 Beslut i fråga om bistånd enligt denna lag gäller omedelbart.

 Paragrafen motsvarar i huvudsak 15 § LBA. Av andra stycket framgår att

Invandrarverkets beslut får överklagas till länsrätten i det län där utlänningen

vistades när beslutet fattades. Ändringen i förhållande till ordningen enligt

LBA föranleds av att det enligt den nya lagen är Invandrarverket som beslutar om

bistånd åt alla utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2.

Statlig ersättning

23 § En kommun som har lämnat bistånd enligt denna lag har rätt till ersättning

från staten för biståndet.

 Paragrafen motsvarar 12 § LBA.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994, då lagen (1988:153) om bistånd åt

asylsökande m.fl. skall upphöra att gälla. I fråga om beslut som har meddelats

före den 1 juli 1994 skall dock den upphävda lagen gälla.

 Ärenden där beslut fattats enligt LBA före den 1 juli 1994 bör handläggas

enligt den lagen. I övrigt kan den nya lagen tillämpas omedelbart samtidigt som

LBA upphör att gälla.

10.2 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

2 kap.

4 a §

Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen avsnitten 6.1

och 6.2.

 I första stycket anges att tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges när en ut-

länning söker tillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 2 eller 3 kap.

 I andra stycket meddelas bestämmelser om att uppehållstillstånd får ges till

nära anhöriga inom kärnfamiljen till den som beviljats ett tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd enligt första stycket. Till skillnad från vad som gäller

beträffande andra anhöriga har möjligheten till familjeåterförening begränsats

till vissa angivna nära släktskapsförhållanden inom kärnfamiljen. Vårdnadshavare

bör i detta sammanhang kunna jämställas med föräldrar.

 Självfallet bör nuvarande praxis för familjeåterförening i fråga om medlemmar

av kärnfamiljen till en utlänning som är bosatt här tillämpas även när det

gäller anhöriga till utlänningar som beviljats tidsbegränsade uppehållstill-

stånd. Nuvarande praxis innebär bl.a. att tillstånd inte beviljas på grundval av

släktskap föräldrar - barn såvida barnen inte är ogifta. Någon ovillkorlig rätt

att komma hit föreligger heller inte för föräldrar till ett ensamt barn som fått

tillstånd här. En bedömning av samtliga omständigheter i ärendet görs i sådana

fall.

5 §

I tredje stycket har ändring gjorts i avsikt att söka närmare ange i vilka

situationer en ny ansökan om uppehållstillstånd får beviljas i de fall

utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett lagakraftvunnet beslut.

Innebörden är - liksom tidigare - att ansökan i ett sådant fall skall beviljas

endast i undantagsfall. Av styckets inledning framgår att det måste vara fråga

om nya omständigheter som inte har prövats tidigare. Har omständigheterna

förelegat redan tidigare men åberopats först i samband med den nya ansökningen

torde i regel anledning saknas att sätta tilltro till uppgifterna.

 I första punkten som avser politiska skäl sägs att ansökan får beviljas endast

om utlänningen är berättigad till asyl här. Det räcker således inte med att

utlänningen eventuellt enligt rådande praxis skulle ha beviljats tillstånd av

politisk-humanitära skäl om skälen åberopats tidigare, innan lagakraftvunnet

avlägsnandebeslut förelegat. För att bedömningen skall kunna göras att ut-

länningen har rätt till asyl måste i regel också den utredning som eventuellt

åberopas finnas tillgänglig i det nya ärendet. En planerad verkställighet bör

således i regel inte skjutas upp därför att sökanden vill ha anstånd för att

kunna få fram och ge in ytterligare material såvida inte nya omständigheter

kommit fram som inte var för handen när ärendet prövades tidigare. Inhibition

bör således som hittills inte meddelas om det inte är sannolikt att uppe-

hållstillstånd kommer att meddelas.

 Enligt andra punkten får ansökan också bifallas om ett genomförande av

verkställigheten skulle innebära fara för utlänningens liv eller bestående men

för hans psykiska eller fysiska hälsa. Här avses inte fara för liv på grund av

de politiska förhållandena i det land dit verkställighet skall ske utan fara för

liv i medicinsk mening. För att bestämmelsen skall vara tillämplig krävs vidare

att det är själva det förhållandet att verkställighet sker som innebär fara för

livet eller risk för bestående men. Bristande vårdresurser i hemlandet, eller i

det land dit verkställighet skall ske, för en viss sjukdom medför inte i sig att

bestämmelsen är tillämplig.

 Även här krävs att det är fråga om nya omständigheter som inte prövats

tidigare. Det behöver dock inte att vara fråga om en ny sjukdom. En sjukdom kan

under ärendets handläggning ha förvärrats så att vad som tidigare inte utgjorde

hinder mot verkställighet senare gör det.

8 §

Ändringen är en följdändring med anledning av att en ny paragraf, 7 kap. 17 §,

införs.

7 kap.

17 §

Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 7.1.

 I första stycket anges att det är Utlänningsnämnden som skall pröva en ansökan

om uppehållstillstånd som ges in efter det att lagakraftvunnet beslut om

avvisning eller utvisning föreligger. Det är också till Utlänningsnämnden som en

sådan ansökan skall ges in.

 I andra stycket anges bl.a. att i ansökan skall uppges de förhållanden som

ansökan grundas på och i tredje stycket att handlingar som åberopas skall bi-

fogas. Institutet ny ansökan är avsett att utgöra en garanti för att ett avlägs-

nandebeslut inte verkställs om tidigare inte kända eller prövade nya omstän-

digheter kommer fram. Det torde som tidigare framhållits i regel inte föreligga

skäl att efter lagakraftvunnet beslut ge sökanden ytterligare tid att komma in

med nytt material som borde ha kunnat åberopas tidigare. En ny ansökan som inte

innehåller fullständiga uppgifter torde därför i regel komma att avslås och

anledning saknas då också regelmässigt att ställa in verkställigheten.

8 kap.

10 §

I första stycket anges att det är Utlänningsnämnden i stället för Statens

invandrarverk som skall besluta om inhibition eftersom ansökan skall ges in till

Utlänningsnämnden (se 7 kap. 17 §).

 En följdändring har gjorts i tredje stycket.

10.3 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

3 §

En hänvisning har här gjorts till lagen (1994:000) om mottagande av asylsökande

m.fl. Av den lagen framgår att den som omfattas av lagen inte har rätt till

förmåner av motsvarande karaktär enligt 6 § socialtjänstlagen.

10.4 Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)

41 §

Genom ändring i första stycket punkt 7 införs rätt till rättshjälp genom offent-

ligt biträde även i ärende rörande anmälningsplikt enligt lagen (1991:572) om

särskild utlänningskontroll. Ändringen är en följd av att ett förordnande om

rättshjälp föreslås upphöra att gälla när lagakraftvunnet beslut föreligger i

ett ärende om avvisning eller utvisning. Till skillnad mot vad som gäller vid

avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen kan behov av offentligt biträde

föreligga även efter det att lagakraftvunnet beslut om utvisning enligt lagen om

särskild utlänningskontroll föreligger. Det gäller för det fall att beslutet

inte verkställts och utlänningen ålagts anmälningsplikt. Det är emellertid inte

rimligt att som i dag ett förordnande om offentligt biträde skall kunna kvarstå

latent under flera år. Offentligt biträde bör därför vid behov förordnas i

ärendet om anmälningsplikt.

 Vidare införs i första stycket en ny punkt 8, som innebär att rättshjälp genom

offentligt biträde i vissa fall får beviljas i ärende angående ny ansökan. Även

denna ändring är en konsekvens av den ändring som föreslås i fråga om 43 § och

som innebär att ett tidigare meddelat biträdesförordnande upphör att gälla när

lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger. Det innebär att

ny ansökan till skillnad mot i dag kommer att betraktas som ett nytt ärende och

att en ny ansökan om rättshjälp måste ges in. Eftersom det föreslås att ny

ansökan skall ges in till Utlänningsnämnden blir det också Utlänningsnämnden som

enligt 43 § andra stycket kommer att få ta ställning till en ansökan om

rättshjälp samt förordna biträde.

 Förslaget i denna del innebär att rätt till rättshjälp skall föreligga endast

om Utlänningsnämnden meddelar beslut om inhibition i ärendet om avvis-

ning eller utvisning. En följd härav torde bli att Utlänningsnämnden i regel

kommer att besluta samtidigt om inhibition skall meddelas och rättshjälp be-

viljas.

43 §

Ändringen innebär att femte stycket utgår. I likhet med vad som gäller i alla

andra typer av ärenden kommer därmed ett förordnande om offentligt biträde i

ärenden rörande avvisning och utvisning att upphöra att gälla när lagakraft-

vunnet beslut föreligger i ärendet.

10.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar

Förslaget har kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.

10.6 Förslaget till ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap

Förslaget har kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 8.