Regeringens proposition 2005/06:184

Utvecklad utsläppshandel för minskad

Prop.

klimatpåverkan

2005/06:184

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Harpsund den 16 mars 2006 Göran[REDACTED_EFTERNAMN] Mona[REDACTED_EFTERNAMN] (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Förslagen i propositionen syftar till att genomföra de lagändringar som bedöms nödvändiga inför handelsperioden 20082012, som också är den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Handeln med utsläpps- rätter kommer under den perioden i betydande utsträckning att följa de regler som gäller under perioden 20052007. Regeringen föreslår dock vissa ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Änd- ringarna syftar till att förbättra reglerna utifrån erfarenheterna hittills av handelssystemet och till att uppnå full överensstämmelse med EU-lag- stiftningen inför den kommande handelsperioden. Genom förslagen genomförs också det s.k. länkdirektivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer). Förslagen innebär att det blir möjligt att delta i och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet. I propositionen redovisas även riktlinjerna för den nationella fördel- ningsplanen och tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 20082012. Omfattningen av handelssystemet och principerna för tilldelning av utsläppsrätter kommer i betydande utsträckning att vara desamma som under perioden 20052007.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2006. 1

Innehållsförteckning

Prop. 2005/06:184

1

Beslut

.................................................................................................

5

2

Lagförslag..........................................................................................

6

2.1

Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om

...................................................

handel med utsläppsrätter

6

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om

självdeklarationer och kontrolluppgifter...........................

19

3

Ärendet och dess beredning.............................................................

20

4

Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och EU:s handelssystem ..

21

4.1

Inledning ...........................................................................

21

4.2

Propositionens disposition ................................................

22

4.3

Introduktion till Kyotoprotokollets flexibla mekanismer

och EU:s handelssystem ...................................................

23

4.3.1

Klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och

Marrakechöverenskommelsen ........................

23

4.3.2

Terminologi åtagandet i Kyotoprotokollet

och kopplingen till handelssystemet...............

24

4.4

Erfarenheter av den inledande handeln med

utsläppsrätter .....................................................................

26

4.5

De projektbaserade mekanismerna ...................................

28

4.5.1

Ett exempel som beskriver de

projektbaserade mekanismerna .......................

28

4.5.2

Krav i Kyotoprotokollet,

Marrakechöverenskommelsen och

länkdirektivet ..................................................

30

4.5.3

Mekanismen för ren utveckling och

gemensamt genomförande ..............................

34

5

Den svenska klimat- och energipolitiken ........................................

38

5.1

Tidigare riksdagsbeslut om energi- och klimatpolitiska

riktlinjer

.............................................................................

38

5.2

Regeringens ..........................klimatpolitiska proposition

40

5.3

En sammanhållen .....................energi- och klimatpolitik

41

5.4

Sveriges och Östersjöländernas försöksverksamhet

avseende de projektbaserade mekanismerna ....................

43

6

Genomförande av länkdirektivet .....................................................

46

6.1

Ett bemyndigande om de projektbaserade

mekanismerna ...................................................................

46

6.2

Godkännande av deltagande i projektverksamhet ............

48

6.2.1

Ett nationellt godkännande av deltagande i

projektverksamhet...........................................

48

6.2.2

Allmänhetens insyn och deltagande ...............

50

6.2.3

Projektmyndighet............................................

53

6.2.4

Särskilda krav på vattenkraftsprojekt .............

53

6.2.5

Projekt som leder till minskade utsläpp från

anläggningar i handelssystemet ......................

55

6.3

Användning av utsläppsminskningsenheter och

certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet.........

57

2

6.3.1

Kvantitativ begränsning ..................................

57

Prop. 2005/06:184

6.3.2

Kolsänke - och kärnkraftsprojekt .....................

58

6.4

Registerregler för handel med kyotoenheter.....................

59

6.4.1

Registrering av kyotoenheter ..........................

59

6.4.2

Sparande av kyotoenheter ...............................

61

6.5

Kyotoenheternas rättsliga status .......................................

62

6.6

Kontrolluppgiftsskyldighet ...............................................

64

7

Övriga ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter..................

65

7.1

Tillstånd

............................................................................

65

7.1.1 .................

Bestämmelserna om tillståndsplikt

65

7.1.2

Möjligheten att undanta anläggningar från

..............................................

handelssystemet

66

7.1.3

Beslut om att ett tillstånd får tas i anspråk

......

trots att beslutet inte har vunnit laga kraft

67

7.1.4

Uppdelning av en anläggning på flera

.............................................................

enheter

67

7.1.5 ..............

Anmälan om ny verksamhetsutövare

68

7.1.6 .................

Återkallelse av tillstånd i vissa fall

69

7.1.7

Beslut om att utsläpp får ske tills vidare trots

....

att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts

70

7.2

Förfarandet .....................vid tilldelning av utsläppsrätter

71

7.3

Registrering ........................................av utmätning, m.m

72

7.4

Sparande ................................................av utsläppsrätter

75

7.5

Uppskattning av utsläppens storlek när en verifierad

rapport inte ges in, m.m. ...................................................

76

7.6

Överklagande till miljödomstolen i stället för till

allmän förvaltningsdomstol ..............................................

81

8

Handelssystemets omfattning under perioden 

20082012..............

83

9

Principer för tilldelning av utsläppsrätter för perioden

20082012 .......................................................................................

87

9.1

Antalet utsläppsrätter att fördela under perioden

20082012.........................................................................

87

9.2

Möjligheten att fördela utsläppsrätter mot betalning........

92

9.3

Metod för gratis tilldelning till befintliga anläggningar ...

94

9.4

Nya deltagare ..................................................................

100

9.5

Mängden utsläppsminskningsenheter och certifierade

utsläppsminskningar som får användas vid

redovisningen av utsläppsrätter .......................................

103

10

Svenska prioriteringar för handelssystemets utveckling efter

2012

...............................................................................................

106

11

Finansiering ...................................................................................

108

12

Konsekvenser ................................................................................

109

13

Författningskommentarer ..............................................................

113

13.1 ........

Ändringarna i lagen om handel med utsläppsrätter

113

13.2

Ändringarna i lagen om självdeklarationer och

kontrolluppgifter .............................................................

123

Bilaga 1 Länkdirektivet......................................................................

124

3

Bilaga 2 Sammanfattning av betänkandet Handla för bättre

Prop. 2005/06:184

klimat från införande till utförande (SOU 2005:10) ........

130

Bilaga 3 Sammanfattning av rapporten Handel med utsläppsrätter

 erfarenheter för införande av EU:s handelssystem...........

136

Bilaga 4 Sammanfattning av promemorian De projektbaserade

mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet

(Ds 2005:19)........................................................................

142

Bilaga 5 Sammanfattning av promemorian Vissa lagändringar

avseende handeln med utsläppsrätter ..................................

145

Bilaga 6

Sammanfattning av Statens energimyndighets rapporter

om riktmärken för tilldelning av utsläppsrätter...................

147

Bilaga 7

Förteckningar över remissinstanser.....................................

149

Bilaga 8

Lagrådsremissens lagförslag ...............................................

151

Bilaga 9

Lagrådets yttrande ...............................................................

165

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2006 .......

169

Rättsdatablad..........................................................................................

170

4

1

Beslut

Prop. 2005/06:184

Regeringen föreslår att riksdagen dels antar regeringens förslag till

1.

lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter,

2.

lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kon- trolluppgifter,

dels godkänner regeringens förslag till principer för fördelningen av utsläppsrätter för handelsperioden 20082012 (avsnitt 9.1). 5

2

Lagförslag

Prop. 2005/06:184

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1

Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter

Härigenom föreskrivs

1 

i fråga om lagen (2004:1199) om handel med ut- släppsrätter dels att 3 kap. 2 § och 9 kap. 3 § skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 3 kap. 1 § skall betecknas 3 kap. 2 §, dels att 1 kap. 1 och 2 §§, 2 kap. 1, 2, 5, 6, 9 och 10 §§, den nya 3 kap. 2 §, 3 kap. 3, 4 och 6 §§, 4 kap. 1, 2, 9, 12 och 1416 §§, 6 kap. 14 §§, 8 kap. 1 och 8 §§, 9 kap. 1 och 2 §§ samt rubriken till 4 kap. skall ha föl- jande lydelse, dels att rubriken närmast före nuvarande 3 kap. 1 § skall sättas närmast före den nya 3 kap. 2 §, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 1 kap. 3 §, 3 kap. 1 §, 5 kap. 2 a § och 8 kap. 5 a §, samt närmast före 3 kap. 1 § en ny rubrik av följande lydelse, dels att det i övergångsbestämmelserna till lagen skall införas en ny punkt, 4, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1

kap.

1 § Genom lagen regleras förutsätt- ningarna för handel med rätt att släppa ut koldioxid (utsläpps- rätter). Lagen innehåller bestäm- melser om tillstånd till utsläpp av koldioxid samt om tilldelning, registrering och redovisning av utsläppsrätter. Genom lagen regleras förutsätt- ningarna för handel med rätt att släppa ut koldioxid (utsläpps- rätter). Lagen innehåller bestäm- melser om tillstånd till utsläpp av koldioxid samt om tilldelning, registrering och redovisning av utsläppsrätter. Lagen innehåller även bestäm- melser om handel med andra till- godohavanden för utsläpp av växt- husgaser.

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett

system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring

av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087), ändrat ge-

nom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG (EUT L 338, 13.11.2004, s. 18,

Celex 32004L0101).

6

handelsperiod: treårsperioden år 

20052007

 och femårsperioder med start första gången år 2008,

Kyotoprotokollet

: Kyotoprotokol- let till Förenta nationernas ram- konvention om klimatförändringar, 

tilldelad utsläppsenhet

: en enhet utfärdad i enlighet med artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG av den 11 februari 2004 om en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och för genomförande av Kyoto-

protokollet

4

,

sänkkredit

: en enhet utfärdad i enlighet med artikel 3 i Kyoto- protokollet,

utsläppsminskningsenhet

: en enhet utfärdad till följd av en projekt- verksamhet som avser gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § I denna lag förstås med anläggning: en fast teknisk enhet där det bedrivs en eller flera verksam- heter som ger upphov till utsläpp som kräver tillstånd enligt denna lag, inklusive all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan

påverka utsläpp och föroreningar,

handelsdirektivet: Europaparla-

handelsdirektivet: Europaparla-

mentets och

rådets

direktiv

mentets

och

rådets

direktiv

2003/87/EG av

den

13 oktober

2003/87/EG av

den

13 oktober

2003 om ett system för handel

2003 om ett system för handel

med utsläppsrätter för växthusgaser

med utsläppsrätter för växthusgaser

inom gemenskapen och om ändring

inom gemenskapen och om ändring

av rådets direktiv 96/61/EG,

av rådets direktiv 96/61/EG 2 , ändrat

genom

Europaparlamentets och

rådets direktiv 2004/101/EG

3

,

utsläpp av koldioxid: frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning, verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggning- ens tekniska drift, handelsperiod: treårsperioden år 20052007 och femårsperioder med start första gången år 2008.

2

EUT L 275, 25.10.2003, s. 32 (Celex 32003L0087).

3

EUT L 338, 13.11.2004, s. 18 (Celex 32004L0101).

4

EUT L 49, 19.2.2004, s. 1 (Celex 32004D0280).

Prop. 2005/06:184 7

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

certifierad utsläppsminskning : en

enhet utfärdad till följd av en

projektverksamhet som avser meka-

nismen för ren utveckling enligt

artikel 12 i Kyotoprotokollet,

kyotoenhet : en tilldelad utsläpps-

enhet, sänkkredit,

utsläppsminsk-

ningsenhet eller certifierad utsläpps-

minskning,

registerförordningen : kommissio-

nens förordning (EG) nr 2216/2004

av den 21 december 2004, om ett

standardiserat och skyddat register-

system i enlighet med Europa-

parlamentets

och

rådets direktiv

2003/87/EG

och

Europaparla-

mentets och rådets beslut nr

280/2004/EG

5

.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.

förutsättningar för deltagande

i

projektverksamhet för att minska eller begränsa utsläppen av växt- husgaser enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling i Kyotoprotokollet,

2.

utfärdande av utsläppsminsk- ningsenheter, och

3.

användning av tillgodohavan- den från sådan projektverksamhet som avses i 1 när verksamhets- utövare redovisar utsläppsrätter.

Frågor om deltagande i projekt- verksamhet och utfärdande av utsläppsminskningsenheter prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projektmyndigheten).

2

kap.

1 § Utsläpp av koldioxid får inte ske utan tillstånd enligt denna lag, om utsläppet sker från

5 EUT L 386, 29.12.2004, s. 1 (Celex 32004R2216).

8

Regeringen får meddela föreskrifter om att anläggningar enligt 1 § första stycket inte omfattas av tillstånds- plikten på grund av att de under- skrider vissa kapacitetsgränser.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

1. förbränningsanläggning med

1. förbränningsanläggning,

en installerad tillförd effekt på mer

än 20 megawatt eller anläggning

som är ansluten till ett fjärrvärme-

nät med en total installerad till-

förd effekt över 20 megawatt,

2.

mineraloljeraffinaderi,

3.

koksverk,

4.

anläggning för produktion eller bearbetning av järnmetaller,

5.

anläggning för produktion av cementklinker eller kalk i roterugn eller andra typer av ugnar, produktion av glas samt tillverkning av keramiska produkter genom bränning, samt

6.

anläggning för tillverkning av papper, papp eller pappersmassa.

Anläggningar enligt första stycket

26 omfattas av tillståndsplikten om de överskrider kapacitets- gränserna enligt föreskrifter som meddelats enligt denna lag eller med stöd av 2 kap. lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid. Första stycket gäller inte anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling samt provning av nya produkter eller nya processer. Det gäller inte heller anläggning för hantering av farligt avfall eller hushållsavfall. 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att även anläggningar med lägre kapacitet än vad som följer av 1 § skall om- fattas av tillståndsplikten, om så- dana föreskrifter är förenliga med handelsdirektivet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om att produktionskapaciteten skall räknas samman när samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter inom samma sektor och inom samma anläggning eller på en och samma plats. Regeringen får i det enskilda fallet ge dispens från tillstånds- plikt enligt 1 §, om Europeiska kommissionen har medgett ett tillfälligt undantag enligt artikel 27 i handelsdirektivet. 9

Om flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på en anlägg- ning, får ett tillstånd avse en verk- samhetsutövares del av anlägg- ningen.

Tillståndsmyndigheten skall pröva om en förändring eller utvidgning av anläggningen eller verksam- heten gör det nödvändigt att förena tillståndet med ändrade eller nya villkor om övervakning och rappor- tering. Om myndigheten finner att ändrade eller nya villkor behövs och de förutsättningar som anges i 5 § är uppfyllda, skall myndig- heten lämna ett nytt tillstånd.

Om en ny verksamhetsutövare anmäls enligt 8 § andra stycket och de förutsättningar som anges i 5 § är uppfyllda, skall tillstånds- myndigheten lämna ett nytt till- stånd.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

5 § Tillstånd till utsläpp av koldioxid skall lämnas, om det för anläggningen finns erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning, samt om verksamhetsutövaren bedöms kunna övervaka och rapportera verksamhetens utsläpp av koldioxid på ett tillförlitligt sätt. Om det finns skäl till det, får tillståndsmyndigheten förordna att ett tillstånd till utsläpp av kol- dioxid får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. 6 § Ett tillstånd till utsläpp av koldioxid får omfatta en eller flera anlägg- ningar på samma plats om anläggningarna drivs av samma verksamhets- utövare. Ett tillstånd får avse en del av en anläggning. 9 § Tillståndsmyndigheten skall pröva om en förändring eller utvidgning av anläggningen eller verksam- heten eller om ett byte av verksam- hetsutövare gör det nödvändigt att förena tillståndet med ändrade eller nya villkor om övervakning och rapportering. Om myndigheten finner att ändrade eller nya villkor behövs och de förutsättningar som anges i 5 § är uppfyllda, skall myndigheten ersätta det tidigare tillståndet med ett nytt tillstånd. 10 § Tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd till utsläpp av koldioxid om

1.

ett villkor som tillståndet är förenat med inte har följts och av- vikelsen är av allvarlig art,

2.

en verksamhetsutövare i annat fall allvarligt åsidosätter vad som föreskrivs om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter,

10

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

3.

erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölag- stiftning saknas, eller om

4.

en ny verksamhetsutövare inte uppfyller de krav som följer av 5 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag.

3.

erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölag- stiftning saknas, eller

4.

tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd.

3 kap. 1 § Regeringen skall inför varje han- delsperiod i enlighet med principer som riksdagen fastställer och med beaktande av handelsdirektivet upprätta en nationell fördelnings- plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som avses bli förde- lade för perioden. Fördelnings- planen skall även innehålla upp- gifter om hur regeringen bedömer att utsläppsrätterna skall fördelas. Den av regeringen enligt 1 § upp- rättade fördelningsplanen skall offentliggöras och anmälas till kommissionen senast arton månader före handelsperiodens början. Regeringen skall senast tolv månader före handelsperiodens början, på grundval av den av Europeiska kommissionen grans- kade nationella fördelningsplanen, fastställa det sammanlagda antal Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter 1 § Den som avser att driva en till- ståndspliktig verksamhet under en handelsperiod får ansöka om till- delning av utsläppsrätter för den perioden. 2 § Regeringen skall inför varje han- delsperiod upprätta en nationell fördelningsplan med uppgifter om

1.

det sammanlagda antal ut- släppsrätter som avses bli fördela- de för perioden,

2.

hur utsläppsrätterna skall för- delas, och

3.

det högsta antal utsläpps- minskningsenheter och certifiera- de utsläppsminskningar som verk- samhetsutövare får överlämna vid redovisning av utsläppsrätter en- ligt 6 kap. 1 §.

3 § Regeringen skall offentliggöra fördelningsplanen och senast arton månader före handelsperiodens början anmäla den till Europeiska kommissionen. Efter att Europeiska kommissio- nen har granskat fördelningspla- nen skall regeringen senast tolv månader före handelsperiodens början fastställa 1. det sammanlagda antal ut- 11

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

utsläppsrätter som kommer att för- delas för perioden. släppsrätter som kommer att för- delas för perioden, och 2. det högsta antal utsläpps- minskningsenheter och certifiera- de utsläppsminskningar som verk- samhetsutövare får överlämna vid redovisning av utsläppsrätter en- ligt 6 kap. 1 §. 4 § Utsläpp av koldioxid som görs med stöd av tillstånd enligt denna lag skall täckas av sådana utsläppsrätter som avses i detta kapitel.

En verksamhetsutövare som har

En verksamhetsutövare som har

tillstånd till utsläpp enligt 2 kap.

tillstånd till utsläpp enligt 2 kap.

skall efter ansökan utan betalning

och som har ansökt om tilldelning

tilldelas överlåtbara utsläppsrätter

skall tilldelas överlåtbara utsläpps-

för den eller de anläggningar som

rätter för den eller de anläggningar

omfattas av tillståndet.

som omfattas av tillståndet.

En verksamhetsutövare som inte har tillstånd enligt 2 kap. kan få en tilldelning av utsläppsrätter som är beroende av att ett sådant tillstånd meddelas. Om verksamhetsutövaren har fler än en anläggning, skall tilldelning göras för var och en av anläggningarna. 6 § Regeringen skall meddela före- skrifter om tilldelning av utsläpps- rätter, grundade på den nationella fördelningsplan som avses i 3 kap. 3 § andra stycket. Regeringen skall i enlighet med principer som riksdagen godkänner och med beaktande av handels- direktivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter.

4 kap.

Registrering av utsläppsrätter

Registrering av utsläppsrätter

och kyotoenheter

1 §

Bestämmelser om kontoföring av

Bestämmelser om kontoföring av

utsläppsrätter i ett utsläppsrätts-

utsläppsrätter och kyotoenheter

i

register finns i Europeiska kom-

ett utsläppsrättsregister finns

i

missionens förordning 000/2004,

registerförordningen.

av den dd/mm/2004, om ett stan-

dardiserat och säkert system av

register i enlighet med handels-

direktivet.

Ett anläggningsregister skall upprättas över de verksamheter som

omfattas av tillståndsplikt enligt denna lag.

Utsläppsrättsregistret och anläggningsregistret skall föras av den

myndighet som regeringen bestämmer (kontoföringsmyndigheten).

12

2. om den registrering som an- sökan avser inte är förenlig med befintliga registreringar i Euro- peiska kommissionens centrala register eller det centrala registret för Förenta nationernas ramkon- vention om klimatförändringar.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

Lagen (1998:1479) om konto- föring av finansiella instrument skall inte tillämpas på kontoföring av utsläppsrätter. Lagen (1998:1479) om konto- föring av finansiella instrument skall inte tillämpas på kontoföring av utsläppsrätter och kyotoenheter. 2 § En utsläppsrätt är giltig enbart under den handelsperiod för vilken den är utfärdad. I artikel 61 i registerförord- ningen finns bestämmelser om sparande av utsläppsrätter utfär- dade för perioden 20082012 och påföljande handelsperioder. 9 § Kontoföringsmyndigheten skall avslå en ansökan om registrering 1. om den registrering som ansökan avser inte är förenlig med en befintlig registrering enligt 11 eller 12 §, 2. om den registrering som an- sökan avser inte godkänns därför att den inte är förenlig med befint- liga registreringar i Europeiska kommissionens centrala register. 12 § Underrättas kontoföringsmyndig- heten om att en utsläppsrätt har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalnings- säkring skall en anteckning om detta göras på det konto där ut- släppsrätten finns registrerad. Underrättas kontoföringsmyndig- heten om att en utsläppsrätt eller kyotoenhet har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring skall en anteckning om detta göras på det konto där utsläppsrätten eller kyotoenheten finns registrerad. 14 § En kontoinnehavare skall, med de begränsningar som framgår av registreringar på kontot, anses ha rätt att förfoga över de utsläpps- rätter som finns registrerade på innehavarens konto. En kontoinnehavare skall, med de begränsningar som framgår av registreringar på kontot, anses ha rätt att förfoga över de utsläpps- rätter och kyotoenheter som finns registrerade på innehavarens konto. 15 § Om inget annat följer av denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, tillämpas per- Om inget annat följer av denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, tillämpas per- 13

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

sonuppgiftslagen (1998:204) vid

sonuppgiftslagen

(1998:204)

vid

behandling av personuppgifter vid

behandling av personuppgifter vid

kontoföring av utsläppsrätter i ut-

kontoföring av

utsläppsrätter

och

släppsrättsregistret.

kyotoenheter i utsläppsrättsregistret.

Kontoföringsmyndigheten är personuppgiftsansvarig enligt person- uppgiftslagen för den behandling av personuppgifter som utförs i ut- släppsrättsregistret. 16 § I fråga om personuppgifter skall registret ha till ändamål att till- handahålla uppgifter för

1.

verksamhet som staten eller en kommun ansvarar för enligt lag eller annan författning och

a) som avser utsläppsrätter som registreras i utsläppsrättsregistret, b) som för att kunna fullgöras förutsätter tillgång till information om utsläppsrätter, eller c) som avser fullgörande av underrättelseskyldighet,

2.

omsättning av utsläppsrätter,

samt

3.

affärsverksamhet, kreditgivning eller annan allmän eller enskild verksamhet där information om ut- släppsrätter utgör underlag för prövningar eller beslut.

I fråga om personuppgifter skall utsläppsrättsregistret ha till ända- mål att tillhandahålla uppgifter för

1.

verksamhet som staten, ett landsting eller en kommun ansva- rar för enligt lag eller annan för- fattning och

a) som avser utsläppsrätter eller kyotoenheter som registreras i utsläppsrättsregistret, b) som för att kunna fullgöras förutsätter tillgång till information om utsläppsrätter eller kyoto- enheter, eller c) som avser fullgörande av underrättelseskyldighet,

2.

omsättning av utsläppsrätter eller kyotoenheter, samt

3.

affärsverksamhet, kreditgivning eller annan allmän eller enskild verksamhet där information om ut- släppsrätter eller kyotoenheter utgör underlag för prövningar eller beslut.

5 kap. 2 a § Om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport enligt 1 §, får tillsynsmyndigheten besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalender- året. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. 14

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

Beslutet får meddelas tidigast den

1 maj året efter det

kalenderår

som uppskattningen avser. Tillsynsmyndigheten skall innan den beslutar ge verksamhetsut- övaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut.

6

kap.

1 § En verksamhetsutövare skall för varje anläggning senast den 30 april till kontoföringsmyndigheten överlämna det antal utsläppsrätter som mot- svarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under närmast före- gående kalenderår. Om en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § inte har getts in innan ett beslut av tillsynsmyndigheten enligt 5 kap. 2 a § första stycket har vunnit laga kraft, skall antalet utsläppsrätter motsvara de sam- manlagda utsläppen enligt detta beslut. Utsläppsrätter som utfärdats av en behörig myndighet i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen får användas för att fullgöra en verksamhetsutövares skyldighet enligt första stycket. En utsläppsrätt skall annulleras

1.

när den överlämnats för att uppfylla skyldigheten i 1 § första stycket,

2.

när den inte längre är giltig på grund av att handelsperioden som den har utfärdats för löpt ut, eller

3.

när innehavaren av en utsläpps- rätt begär att den skall annulleras.

En utsläppsrätt får inte annulleras för att fullgöra skyldigheten enligt 1 § första stycket eller på inne- havarens egen begäran enligt 2 § första stycket 3, om utsläppsrätten har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalnings- säkring. 2 § Bestämmelser om annullering av utsläppsrätter och kyotoenheter finns i artiklarna 5862 i register- förordningen. 3 § En utsläppsrätt, utsläppsminsknings- enhet eller certifierad utsläppsminsk- ning får inte överlämnas för att fullgöra skyldigheten enligt 1 § första stycket, om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. En utsläppsrätt eller kyotoenhet får inte överlämnas för frivillig annullering enligt artikel 62 i 15

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

registerförordningen, om den har

utmätts, belagts med kvarstad eller

blivit föremål för betalnings-

säkring.

4 §

Kontoföringsmyndigheten skall se till att en verksamhetsutövare, som under ett visst år inte har uppfyllt sin skyldighet enligt 5 kap. 1 § att lämna en verifierad rapport beträf- fande sina utsläpp från föregående år inte kan överlåta utsläppsrätter från sitt konto så länge en verifi- erad rapport inte föreligger. Kontoföringsmyndigheten skall se till att en verksamhetsutövare, som under ett visst år inte har uppfyllt sin skyldighet enligt 5 kap. 1 § att lämna en verifierad rapport beträf- fande utsläppen under det föregå- ende året, inte kan överlåta ut- släppsrätter från sitt konto så länge det inte finns en verifierad rapport eller ett lagakraftvunnet beslut enligt 5 kap. 2 a § första stycket.

8

kap.

1 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1.

driver verksamhet som medför utsläpp av koldioxid utan att inneha erforderligt tillstånd enligt denna lag,

2.

lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. som skulle kunna föranleda att tillstånd meddelas på fel- aktiga grunder,

3.

lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en rapport enligt 5 kap. 1 §,

4.

underlåter att göra anmälan i de fall anmälningsskyldighet före- ligger enligt 2 kap. 8, eller

5.

lämnar oriktig eller uppenbart vilseledande uppgift i en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 4 § och därigenom skulle kunna föranleda att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas.

I ringa fall döms inte till ansvar.

4.

underlåter att göra anmälan i de fall anmälningsskyldighet före- ligger enligt 2 kap. 8 §, eller

5.

lämnar oriktig eller uppenbart vilseledande uppgift i en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 1 § och därigenom skulle kunna föranleda att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas.

I ringa fall döms inte till ansvar. 5 a § En verksamhetsutövare som inte senast den 31 mars har gett in en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en förseningsavgift på 20 000 kronor till staten. 16

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

8 § Frågor om uttagande av avgift en- ligt 6 § prövas av tillsynsmyndig- heten. Frågor om uttagande av avgift en- ligt 5 a eller 6 § prövas av tillsyns- myndigheten.

9

kap.

1 § Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd enligt 2 kap. får över- klagas hos miljödomstolen. I 23 kap. 1 § miljöbalken finns bestämmel- ser om överklagande av miljödom- stolens domar och beslut. Beslut om tilldelning av utsläpps- rätter enligt 3 kap., beslut enligt 4 kap. 4 §, begäran som förenats med vite enligt 7 kap. 2 §, föreläg- gande som förenats med vite enligt 7 kap. 3 §, samt beslut om offentlig- görande av verksamhetsutövares namn enligt 8 kap. 5 § eller om avgift enligt 8 kap. 6 § får överkla- gas hos allmän förvaltningsdom- stol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Följande beslut får överklagas hos miljödomstolen

beslut om tillstånd enligt 2 kap.,

beslut om tilldelning av utsläpps- rätter enligt 3 kap.,

beslut om korrigering av tilldel- ningsbeslut enligt 4 kap. 4 §,

beslut om avvisning enligt 4 kap. 7 eller 8 §,

beslut om rättelse enligt 4 kap. 19 § första stycket,

beslut om avgift enligt 4 kap. 20 §,

beslut om uppskattning av ut- släppens storlek enligt 5 kap. 2 a §,

begäran som förenats med vite enligt 7 kap. 2 §,

föreläggande som förenats med vite enligt 7 kap. 3 §,

beslut om offentliggörande av verksamhetsutövares namn enligt 8 kap. 5 §,

beslut om förseningsavgift enligt 8 kap. 5 a §, eller

beslut om avgift enligt 8 kap. 6 §.

2 § Bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut finns i 23 kap. 1 § miljöbalken. 17

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

3 § Kontoföringsmyndighetens beslut enligt 4 kap. 7, 8 eller 20 § får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 4. Tillstånd, villkor, dispenser, förelägganden och övriga beslut som har meddelats enligt lagen (2004:656) om utsläpp av koldi- oxid eller enligt föreskrifter med- delade med stöd av den lagen skall anses meddelade enligt motsva- rande bestämmelser i denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.

1.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

2.

Bestämmelsen i 2 kap. 2 § tredje stycket i dess lydelse före den 1 juli 2006 skall gälla i fråga om dispens från tillståndsplikten under handelsperioden 

20052007.

3.

Bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket i dess lydelse före den 1 juli 2006 skall tillämpas om en verksamhetsutövare senast den 30 juni 2006 ansöker om tillstånd enligt 2 kap. 4 § eller om en verksamhets- utövare senast den 31 december 2007 anmäler en förändring av en anläggning eller en ny verksamhetsutövare enligt 2 kap. 8 § och ett nytt tillstånd behövs för samma del av anläggningen som i ett gällande tillstånd.

4.

Bestämmelsen i 3 kap. 4 § i dess lydelse före den 1 juli 2006 gäller i fråga om tilldelning till en tillståndspliktig anläggning för handels- perioden 

20052007.

5.

Om en verifierad rapport som enligt 5 kap. 1 § skulle ha getts in senast den 31 mars 2006 ännu inte har getts in senast den 30 juni 2006 gäller bestämmelserna i 5 kap. 2 a § och 6 kap. 1 § andra stycket.

6.

Bestämmelserna i 8 kap. 5 a § tillämpas första gången för den rap- port som skall lämnas senast den 31 mars 2007.

7.

Äldre bestämmelser om överklagande och prövningstillstånd gäller för domar och beslut som har meddelats före den 1 juli 2006 eller som en allmän förvaltningsdomstol meddelar efter den 30 juni 2006.

18

I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet avyttrade ut- släppsrätter, utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläpps- minskningar.

I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet innehavda ut- släppsrätter, utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläpps- minskningar vid årets utgång.

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om

Prop. 2005/06:184

självdeklarationer och kontrolluppgifter

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 14 och 15 §§ samt rubriken närmast före 11 kap. 14 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontroll- uppgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

Utsläppsrätter

Utsläppsrätter, utsläppsminsk-

ningsenheter och certifierade

utsläppsminskningar

14 §

6

Kontrolluppgift skall lämnas

om Kontrolluppgift skall lämnas om

innehav av utsläppsrätter.

innehav av utsläppsrätter, utsläpps-

minskningsenheter och certifierade

utsläppsminskningar.

Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och dödsbon av Statens energimyndighet. I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet innehavda ut- släppsrätter vid årets utgång. 15 §

7

Kontrolluppgift skall lämnas om

Kontrolluppgift skall lämnas om

avyttring av utsläppsrätter.

avyttring av utsläppsrätter, utsläpps-

minskningsenheter och certifierade

utsläppsminskningar.

Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och dödsbon av Statens energimyndighet. I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet avyttrade ut- släppsrätter. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006 och tillämpas första gången vid 2007 års taxering.

6

Senaste lydelse 2004:1204.

7

Senaste lydelse 2005:1139.

19

3

Ärendet och dess beredning

Prop. 2005/06:184

Den 1 januari 2005 inleddes den första perioden av handel med utsläpps- rätter inom Europeiska unionen. Handeln med utsläppsrätter är en del i de internationella ansträngningarna att minska och begränsa utsläppen av växthusgaser i enlighet med åtaganden i Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar. De grundläggande reglerna om handelssystemet finns i det s.k. handelsdirektivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemen- skapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, EUT L 275, 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087). I det s.k. länkdirektivet tar EU ett ytterligare steg i att knyta det europeiska handelssystemet till Kyoto- protokollets regelverk och mekanismer (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthus- gaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer, EUT L 338, 13.11.2004, s. 18, Celex 32004L0101). Länkdirektivet återges i bilaga 1. Huvuddelen av handelsdirektivet har genomförts i svensk rätt med lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Till grund för genom- förandet har legat förslag från den parlamentariskt sammansatta delega- tion som haft i uppdrag att utarbeta förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (dir. 2001:56). Dele- gationen, som tog namnet FlexMex2-utredningen, har tidigare redovisat sina förslag i tre betänkanden (SOU 2003:60, 2003:120 och 2004:62). Förutsättningarna för deltagandet i handelssystemet beskrivs närmare i de tre propositioner som regeringen tidigare överlämnat till riksdagen (prop. 2003/04:31, 2003/04:132 och 2004/05:18).

FlexMex2-utredningen redovisade i januari 2005 sitt slutbetänkande Handla för bättre klimat från införande till utförande (SOU 2005:10, Regeringskansliets dnr M2005/1155/E). En sammanfattning av betänkan- det finns i bilaga 2. Den 31 mars 2005 redovisade Statens energimyndig- het rapporten Godkännande av JI- och CDM-projekt (Regeringskansliets dnr M2005/2410/E). Statens energimyndighet och Naturvårdsverket redo- visade i mars 2005 rapporten Handel med utsläppsrätter, erfarenheter för införande av EU:s handelssystem (Regeringskansliets dnr M2005/2419/E). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 3. Miljö- och samhälls- byggnadsdepartementet har behandlat frågan om ett svenskt genomföran- de av länkdirektivet i departementspromemorian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19, dnr M2005/3225/E). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. I Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet har också promemorian Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter (dnr M2005/3788/R) upprättats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 5. Statens energimyndighet redovisade i april och oktober 2005 två rapporter som rör användningen av s.k. riktmärken vid tilldelningen av utsläppsrätter (Riktmärken som bas för tilldelning av utsläppsrätter i energisektorn och Bränsleoberoende riktmärken i energisektorn, Regeringskansliets dnr M2005/2735/E). Sammanfattningar av rapporterna finns i bilaga 6. 20 Rapporterna och promemoriorna har remissbehandlats. Sammanställ- Prop. 2005/06:184 ningar av remissyttrandena över rapporterna och promemoriorna finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (se ovan angivna diarienummer). Förteckningar över remissinstanserna finns i bilaga 7. Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och Vänsterpartiet. Lagrådet Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Lagrådsremissens lagförslag återges i bilaga 8. Lagrådets yttrande återges i bilaga 9. Lagrådets synpunkter och de ändringar som har gjorts i förslagen med anledning av dessa behandlas i avsnitten 6.5, 6.6, 7.2.1, 7.3.2, 7.4.1 och författnings- kommentaren. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag och synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har också gjorts några mindre ändringar i lagtexten, huvudsakligen av redaktionell natur.

4

Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och EU:s handelssystem

4.1 Inledning

Klimatkonventionen, som öppnades för undertecknande i samband med

Rio-mötet 1992, utgör basen för internationellt samarbete på klimat-

området. Klimatkonventionens övergripande mål är att stabilisera halten

av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig

inverkan på klimatsystemet.

Det tredje partsmötet till klimatkonventionen i december 1997 resulte-

rade i Kyotoprotokollet, som innehåller bindande åtaganden om begräns-

ningar av utsläppen av växthusgaser för industriländerna. Tillsammans

åtar sig industriländerna att minska sina nettoutsläpp av de sex viktigaste

växthusgaserna med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren

20082012 jämfört med 1990 års nivå. Länderna kan uppfylla sina

åtaganden genom åtgärder inom det egna territoriet eller i samarbete med

andra länder. Detta samarbete regleras genom de s.k. flexibla mekanis-

merna. Kyotoprotokollets regler om dessa mekanismer har preciserats

genom en överenskommelse i Marrakech 2001.

EU:s medlemsstater har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen

med åtta procent. Den överenskomna bördefördelningen inom EU

innebär att Sverige måste begränsa sina utsläpp så att de inte ökar med

mer än fyra procent jämfört med 1990 års nivå.

Som en viktig del i EU:s program mot klimatförändringar har EU

etablerat ett system för handel med utsläppsrätter som ansluter till

Kyotoprotokollet. Den första handelsperioden 20052007 har inletts och

följs av den första åtagandeperioden 20082012 enligt Kyotoprotokollet.

Regelverket för handelssystemet finns i handelsdirektivet (Europaparla-

mentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett

system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemen-

skapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, EUT L 275,

25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087). För närvarande omfattar handels-

21

systemet kraft- och värmeverk med en installerad effekt över 20 mega- Prop. 2005/06:184 watt, oljeraffinaderier, anläggningar för produktion eller bearbetning av järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar för tillverkning av papper eller pappersmassa. För dem som driver sådana anläggningar är det obligatoriskt att delta i systemet för handel med utsläppsrätter. Huvuddelen av handelsdirektivet har genomförts i svensk rätt med lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. De tillstånds- och tilldelningsförfaranden som krävts inför den första handelsperioden har genomförts. Ett nationellt register, utsläppsrättsregistret, har upprättats och handeln med utsläppsrätter har påbörjats. Handelsdirektivet har ändrats genom länkdirektivet (Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoproto- kollets projektbaserade mekanismer, EUT L 338, 13.11.2004, s. 18, Celex 32004L0101). Avsikten med länkdirektivet är att knyta EU:s handel med utsläppsrätter till de delar av Kyotoprotokollet som rör de projektbaserade mekanismerna, dvs. gemensamt genomförande och meka- nismen för ren utveckling. Mekanismerna är i grunden ett sätt att få till stånd kostnadseffektiva utsläppsminskningar som en part kan använda sig av för att uppfylla sitt kvantifierade åtagande i Kyotoprotokollet. Genom länkdirektivet kan även verksamhetsutövare med anläggningar som omfattas av handelsdirektivet tillgodogöra sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna. Utsläppsminskningarna från ett projekt omvandlas till ett tillgodohavande som kan säljas och köpas på den marknad som handelssystemet utgör. Under vissa förutsättningar får sådana tillgodohavanden användas när verksamhetsutövare redovisar ut- släppsrätter enligt EU:s handelssystem. Länkdirektivet beskrivs närmare i avsnitt 4.5.2.

4.2

Propositionens disposition

I propositionen behandlas tre övergripande förändringar av lagstiftningen på området för handel med utsläppsrätter. Den ena delen avser de lag- ändringar som behövs för att bl.a. lagen om handel med utsläppsrätter så långt möjligt skall vara anpassad till handelsperioden 20082012. Den andra delen avser genomförandet av länkdirektivet i lagstiftningen, dvs. vilka lagbestämmelser som behövs för att de s.k. projektbaserade meka- nismerna skall kunna användas. I den tredje delen behandlas riktlinjerna för upprättandet av den nationella fördelningsplanen och tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 20082012.

I de inledande avsnitten beskrivs de internationella överenskommelser och den EU-lagstiftning som ligger till grund för handeln med utsläpps- rätter (avsnitt 4.34.5). Beskrivningen tar sikte på Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, hur dessa mekanismer förhåller sig till EU:s handelssystem och vilka förutsättningarna är för att parterna till Kyoto- protokollet skall få använda sig av de projektbaserade mekanismerna. I det följande avsnittet beskrivs den svenska energi- och klimat- politiken översiktligt (avsnitt 5). 22 I nästa avsnitt behandlas regeringens förslag till genomförande av Prop. 2005/06:184 länkdirektivet och de delar av Kyotoprotokollet och Marrakechöverens- kommelsen som är knutna till länkdirektivet (avsnitt 6). Förslagen inne- bär att det med vissa begränsningar blir möjligt för företag att delta i de projektbaserade mekanismerna. Förslagen rör lagen om handel med utsläppsrätter och viss skattelagstiftning. Därefter föreslås de övriga ändringar i lagen om handel med utsläpps- rätter som behövs för att regleringen så långt möjligt skall vara anpassad till handelsperioden 20082012 (avsnitt 7). I propositionen behandlas därefter riktlinjerna för upprättandet av den nationella fördelningsplanen och tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 20082012 (avsnitt 89). I nästa avsnitt behandlas kort vilka de svenska prioriteringarna bör vara för arbetet inom EU inför handels- perioden 20132017 (avsnitt 10). Slutligen redovisas regeringens bedömning i frågor om finansiering och konsekvenser samt författningskommentarerna (avsnitt 1113).

4.3

Introduktion till Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och EU:s handelssystem

4.3.1

Klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen

Frågan om klimatförändringar är global och kräver internationellt sam- arbete för att angripas verkningsfullt. FN:s klimatkonvention och Kyoto- protokollet är de centrala internationella överenskommelserna om be- gränsning av utsläppen av växthusgaser. I dag är 189 länder parter i klimatkonventionen. Konventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. En sådan nivå bör nås inom en tidsram som tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar livs- medelsproduktionen och som möjliggör ekonomisk utveckling att fort- sätta på ett hållbart sätt. I klimatkonventionen fastställs vidare flera centrala och övergripande principer för det internationella klimatarbetet. Till dessa hör försiktighetsprincipen och vikten av kostnadseffektivitet. Konventionen anger vissa åtaganden för parterna, bl.a. om att rapportera utsläpp av växthusgaser, att ta fram nationella program för åtgärder mot klimatförändringar och att underlätta spridning av teknik. Konventionen innehåller dock inga bindande åtaganden om utsläppsbegränsningar. Kyotoprotokollet, som trädde i kraft den 16 februari 2005, innehåller bindande åtaganden om utsläppsbegränsningar för de industrialiserade länderna. Industriländerna har tillsammans åtagit sig att minska sina nettoutsläpp av de sex viktigaste växthusgaserna med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren 20082012 jämfört med 1990 års nivå. Därmed har ett utsläppstak angetts för dessa länder. Länderna kan upp- fylla sina åtaganden att begränsa eller minska utsläppen genom åtgärder inom det egna territoriet eller i samarbete med andra länder. Detta sam- arbete regleras genom de flexibla mekanismerna. Kyotoprotokollet inne- 23 håller inga bindande åtaganden om utsläppsbegränsningar för utveck- lingsländerna. Genom tillträdet till Kyotoprotokollet har EU och dess medlemsstater åtagit sig att under perioden 20082012 minska sina utsläpp av växthus- gaser med i genomsnitt åtta procent jämfört med utsläppen 1990 (åtagan- det avser de 15 länder som var medlemmar i EG när Kyotoprotokollet ingicks 1997). Åtagandet har fördelats mellan medlemsstaterna på ett sätt som avses återspegla ländernas utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnader för att genomföra åtgärder. För Sveriges del innebär börde- fördelningen att utsläppen måste begränsas så att de högst ökar med fyra procent jämfört med 1990 års nivå (rådets beslut 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimat- förändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta, EGT L 130, 15.5.2002, s. 1, Celex 32002D0358). Viktiga komponenter i Kyotoprotokollet är de tre flexibla mekanismer- na gemensamt genomförande (artikel 6), mekanismen för ren utveckling (artikel 12) och utsläppshandel (artikel 17), som parterna kan använda sig av i syfte att uppfylla sina åtaganden. Kyotoprotokollets bestämmelser har preciserats och konkretiserats genom en överenskommelse i Marra- kech 2001. Kyotoprotokollets första partsmöte och klimatkonventionens elfte partsmöte hölls i Montreal i slutet av 2005. Vid detta möte antogs Marra- kechöverenskommelsen. Vid mötet beslutades att diskussioner skall in- ledas om hur en klimatregim efter perioden 20082012 kan utvecklas. Diskussionerna kommer att omfatta både parterna i Kyotoprotokollet och de parter i klimatkonventionen som inte har tillträtt Kyotoprotokollet. En allt större del av växthusgasutsläppen väntas ske i utvecklingsländerna. För att bygga en bro mellan industriländernas ansvar och behovet av om- fattande och effektiva utsläppsminskningar i utvecklingsländerna, kan mekanismer som utsläppshandel, mekanismen för ren utveckling och gemensamt genomförande komma att få en avgörande roll.

4.3.2

Terminologi åtagandet i Kyotoprotokollet och kopplingen till handelssystemet

Kyotoprotokollet anger kvantitativa åtaganden för de industriländer som är parter till protokollet. Ett internationellt system håller på att inrättas för mätning, rapportering och registrering av den mängd växthusgaser som dessa länder släpper ut och hur mycket de enligt protokollet får släppa ut under perioden 20082012. Det kvantitativa åtagandet kallas tilldelad mängd och anges i tilldelade utsläppsenheter (assigned amount units, AAU). På samma sätt som för EU:s utsläppsrätter motsvarar varje tilldelad utsläppsenhet utsläpp av ett ton koldioxidekvivalenter. Kyoto- protokollet omfattar växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexafluorid. Varje parts tilldelade utsläppsenheter kommer att registreras i ett nationellt register. Eftersom EU har valt att hantera EU:s och medlems- staternas åtaganden i Kyotoprotokollet gemensamt, kommer det även att finnas ett EU-register för de tilldelade utsläppsenheterna. Parterna är Prop. 2005/06:184 24 skyldiga att övervaka sina utsläpp av växthusgaser och årligen rapportera utsläppen till det internationella sekretariatet under klimatkonventionen samt överlämna motsvarande antal tilldelade utsläppsenheter. Europeiska kommissionen kommer att ansvara för att så sker när det gäller EU:s gemensamma åtagande. Om utsläppen inom ett land understiger det utsläppsutrymme som följer av den tilldelade mängden får parten ett överskott av tilldelade utsläppsenheter. Överskottet kan t.ex. sparas eller överlåtas till andra parter. Å andra sidan, om utsläppen överstiger utsläppsutrymmet måste parten genomföra motsvarande utsläppsminskningar i andra länder, alter- nativt förvärva tilldelade utsläppsenheter eller tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Härigenom kan den tilldelade mängden anpassas så att den motsvarar de faktiska utsläppen inom landet i fråga. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer reglerar hur en part genom internationellt samarbete kan tillgodoräkna sig utsläppsminskningar genomförda i andra länder. I protokollet finns tre flexibla mekanismer: Utsläppshandel, gemensamt genomförande (joint implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (clean development mechanism, CDM). Utsläppshandel enligt artikel 17 i Kyotoprotokollet reglerar överlåtel- ser av bl.a. tilldelade utsläppsenheter mellan parter med kvantitativa åtaganden, dvs. överlåtelser mellan stater (även om parter kan tillåta företag och organisationer att delta i handeln med dessa enheter). Parter med ett överskott av enheter kan sälja dessa till parter med ett underskott av enheter. Genom denna flexibla mekanism kan utsläppsminskande åtgärder genomföras där det är mest kostnadseffektivt. Gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling är de två projektbaserade mekanismerna. Gemensamt genomförande innebär att konkreta projekt för att minska utsläppen av växthusgaser genomförs i länder som har kvantitativa åtaganden. Enligt mekanismen för ren ut- veckling genomförs sådana projekt i länder som inte har kvantitativa åtaganden. Det finns flera slags tillgodohavanden som är ett resultat av utsläpps- minskande åtgärder. Gemensamt genomförande ger upphov till utsläpps- minskningsenheter (emission reduction units, ERU) medan mekanismen för ren utveckling ger upphov till certifierade utsläppsminskningar (certified emission reductions, CER). Utsläppsminskningar som är en följd av projekt som rör bindning av koldioxid i vegetation och mark (kolsänkor) ger upphov till temporära certifierade utsläppsminskningar eller långsiktiga certifierade utsläppsminskningar. En annan beteckning är sänkkrediter, som kan utfärdas till parter med ett kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Sänkkrediter tar hänsyn till att det sker ökade upptag av koldioxid i vegetation och mark. Sänk- krediter kan användas av en part för att uppfylla det kvantitativa åtagan- det i Kyotoprotokollet. Sänkkrediter skall skiljas från de utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som är resultatet av projekt som avser kolsänkor. Sänkkrediter är med andra ord inte ett resultat av de projektbaserade mekanismerna. I EU:s lagstiftning används ibland kyotoenhet som en gemensam beteckning för tilldelad utsläppsenhet, sänkkredit, utsläppsminsknings- enhet och certifierad utsläppsminskning. Prop. 2005/06:184 25 En part har rätt att överlämna alla former av kyotoenheter för att upp- Prop. 2005/06:184 fylla sitt åtagande. Även EU:s handelssystem bygger på kvantitativa åtaganden avseende utsläppen av växthusgaser. Handelssystemet omfattar inte alla utsläpp av växthusgaser inom EU utan endast utsläppen av koldioxid från särskilt angivna anläggningar, den handlande sektorn. I handelssystemet kallas enheterna utsläppsrätter (European Union Allowance, EUA). Inom handelssystemet handlar företag med varandra medan utsläpps- handel enligt artikel 17 i Kyotoprotokollet i första hand utgörs av handel mellan parter (länder). EU:s handelssystem är i grunden EU-rättsligt. Under perioden 2005 2007 finns det ingen direkt kvantifierad överensstämmelse mellan en europeisk utsläppsrätt och en tilldelad utsläppsenhet enligt Kyotosystemet. Från och med perioden 20082012 kommer de tilldelade utsläpps- enheterna att omvandlas till utsläppsrätter. När det är dags för länderna att redovisa hur de har uppfyllt sina kvantitativa åtaganden i Kyotoproto- kollet måste en motsatt omvandling äga rum, dvs. utsläppsrätterna omvandlas till tilldelade utsläppsenheter.

4.4

Erfarenheter av den inledande handeln med utsläppsrätter

Naturvårdsverket och Statens energimyndighet har i en rapport redovisat erfarenheterna av genomförandet av handelssystemet (Handel med ut- släppsrätter, erfarenheter för införande av EU:s handelssystem, Regeringskansliets dnr M2005/2419/E). Enligt rapporten har genom- förandet i stort sett gått bra med tanke på den mycket korta tid som stått till förfogande. En hel del av de problem som myndigheterna redovisat i rapporten är förknippade med införandet av ett helt nytt system. Dessa problem bör inte uppkomma under nästa handelsperiod. I rapporten redovisas flera förslag till förändringar av lagstiftningen som rör reglerna om tillstånd, tilldelning, övervakning och rapportering av utsläpp. Flera av dessa förslag behandlas i denna proposition. Enligt den nationella fördelningsplanen för perioden 20052007 för- delas till verksamhetsutövare utsläppsrätter som motsvarar utsläpp av cirka 23 miljoner ton koldioxid per år. Principerna för tilldelningen anges i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. En verksam- hetsutövare tilldelas efter ansökan utsläppsrätter utan betalning. Grunden för tilldelningen är de genomsnittliga utsläppen 19982001. Vissa år kan uteslutas vid beräkning av utsläppen om exceptionella händelser inträffat. El- och fjärrvärmesektorn tilldelas utsläppsrätter motsvarande 80 procent av de genomsnittliga utsläppen 19982001, medan industrin tilldelas 100 procent. För utsläpp som på kort sikt inte bedöms vara utbytbara, s.k. råvarurelaterade utsläpp, baseras tilldelningen dessutom på prognostise- rade utsläpp 20052007. För verksamheter som inte är med från början i handelssystemet (nya deltagare) avsätts en reserv av utsläppsrätter som motsvarar 0,8 miljoner ton koldioxid per år. Verksamhetsutövare inom el- och fjärrvärmesektorn tilldelas från denna reserv utsläppsrätter mot- svarande ett riktmärke för el respektive värme. För nya deltagare inom industrin tilldelas utsläppsrätter motsvarande utsläppen beräknade utifrån 26 bästa möjliga teknik inom respektive bransch. Nya kondenskraftanlägg- ningar respektive värmeverk får ingen tilldelning. Sveriges del av den totala tilldelningen inom EU är litet, cirka 1 procent. Däremot står Sverige för en klart större del av antalet anläggningar (cirka 5 procent), framför allt på grund av att små hetvattenpannor i fjärrvärme- nät omfattas av handelssystemet enligt den svenska lagstiftningen. Den handlande sektorn står för en jämförelsevis låg andel av landets utsläpp (cirka 30 procent) jämfört med andra länder (cirka 50 procent). I den handlande sektorn står industrin för en jämförelsevis hög andel av utsläppen (cirka 75 procent) medan energisektorn är den dominerande i flertalet andra länder. De nationella fördelningsplanerna för perioden 20052007

Enligt handelsdirektivet skulle de nationella fördelningsplanerna lämnas in till Europeiska kommissionen den 31 mars 2004 men endast några få länder klarade detta. Den 25 juni 2005 godkände kommissionen den sista fördelningsplanen. Flera fördelningsplaner godkändes med villkoret att vissa justeringar skulle göras och arbetet med detta pågår fortfarande i några länder. En summering av fördelningsplanerna visar att den totala tilldelningen inom handelssystemet för perioden 20052007 uppgår till cirka 2,2 miljarder ton koldioxid per år. Storbritannien, Polen och Tyskland står för cirka 45 procent av den totala tilldelningen. Sverige står för cirka 1 procent. Totalt omfattas cirka 11 500 anläggningar. Kommissionen har vid granskningen av fördelningsplanerna framför allt gripit in dels när den totala tilldelningen har bedömts äventyra landets uppfyllande av åtagandet i Kyotoprotokollet eller när den totala tilldelningen överstigit de prognostiserade utsläppen, dels när ett land velat ha möjlighet att justera tilldelningen efter att beslut om tilldelning fattats. Kommissionen begärde endast mindre tekniska ändringar av Sveriges fördelningsplan. Det är svårt att närmare bedöma hur stort underskott av utsläppsrätter som planerna totalt sett innebär. Det beror främst på att planerna inte har varit transparenta och att det är svårt att utifrån enbart planerna bedöma om utsläppsprognoserna är realistiska. Kommissionen har i många fall inhämtat kompletterande information från medlemsländerna och kontrollerat att tilldelningen inte överstiger utsläppsprognoserna. Granskningen har lett till krav på minskad tilldel- ning i 14 av 25 planer, motsvarande cirka 100 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter per år eller fyra procent av den totala tilldelningen. Många av de 15 gamla EU-länderna har en utsläppstrend som pekar på svårigheter att med enbart inhemska åtgärder klara åtagandet enligt EU:s bördefördelning. I fördelningsplanerna anges att detta delvis skall lösas genom utsläppsminskningar i andra länder enligt de projektbaserade mekanismerna. En summering av medlemsstaternas program för de projektbaserade mekanismerna ger en sammanlagd volym på cirka 110 miljoner ton per år under perioden 20082012. Merparten av de 10 nya EU-länderna har obetydliga svårigheter att uppfylla sina åtaganden. Medlemsstaternas tilldelningsprinciper är i stort sett likartade, trots att handelsdirektivet i stor utsträckning överlåter till staterna att besluta om dem. Tilldelningen baseras oftast på utsläppen kring sekelskiftet, med möjlighet att välja bort ett eller flera år med de lägsta utsläppen. Tilldel- ningen till energisektorn är ofta mer restriktiv än till den energiintensiva Prop. 2005/06:184 27 industrin. För nya deltagare tilldelar samtliga länder utsläppsrätter gratis Prop. 2005/06:184 ur en reserv. Reservens storlek varierar mellan 1 och 37 procent av den totala tilldelningen (cirka 3 procent i Sverige). Tilldelningsnivåerna för nya deltagare skiljer sig däremot mycket åt mellan medlemsstaterna. Få länder använder sig av möjligheten att sälja en del av utsläppsrätterna på marknaden. Undantagen är Danmark, Ungern, Irland och Litauen. Olika tolkningar av handelsdirektivet gör att det finns skillnader i fråga om vilka anläggningar som omfattas av handelssystemet. Endast Sverige, Finland, Litauen och Slovenien har utnyttjat möjligheten att införa ytterligare verksamheter i systemet. Nederländerna och Storbritannien har utnyttjat möjligheten att undanta verksamheter från systemet.

4.5

De projektbaserade mekanismerna

Enligt Kyotoprotokollet finns det två projektbaserade mekanismer, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Den huvudsakliga skillnaden är att projekt som avser gemensamt genom- förande genomförs i länder som har kvantitativa åtaganden avseende utsläppen av växthusgaser, medan projekt som avser mekanismen för ren utveckling genomförs i länder som inte har sådana åtaganden.

4.5.1

Ett exempel som beskriver de projektbaserade mekanismerna

I det här avsnittet beskrivs kortfattat hur mekanismen för ren utveckling fungerar och hur mekanismen förhåller sig till EU:s handelssystem. Beskrivningen görs i form av ett förenklat exempel. Ett konkret projekt genomförs i ett utvecklingsland I exemplet driver en svensk verksamhetsutövare ett kraftvärmeverk som omfattas av handelssystemet. Verksamhetsutövaren är skyldig att varje år redovisa det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen av koldioxid från anläggningen. Verksamhetsutövaren har inte av staten tilldelats så många utsläppsrätter som krävs vid redovisningen. I syfte att täcka bristen på utsläppsrätter planerar verksamhetsutövaren att genomföra ett projekt vid en elproduktionsanläggning i Indien, ett land som inte har ett kvantifierat åtagande i Kyotoprotokollet. Genom investeringen kommer utsläppen av koldioxid från den indiska anlägg- ningen att minska. Flera andra verksamhetsutövare har avtalat om att medverka vid finansieringen av projektet. Projektet genomgår en omfatt- ande internationell granskning under överinseende av det internationella organet Styrelsen för mekanismen för ren utveckling, som ackrediterar särskilda kontrollörer för granskningen. I den projektbeskrivning som ligger till grund för projektet förklaras hur projektet skall genomföras och vilka utsläppsminskningar som det beräknas leda till. Det redovisas även hur synpunkter från berörda har beaktats. Både Indien som värdland och Sverige som investerarland godkänner projektet. Indien bedömer bl.a. om projektet bidrar till en hållbar utveckling i landet. 28

Verksamhetsutövaren får tillgodogöra sig utsläppsminskningarna

Prop. 2005/06:184

Projektet genomförs vid anläggningen i Indien. Utsläppsminskningarna övervakas och rapporteras till ytterligare en kontrollör som skall bedöma hur stora utsläppsminskningar projektet har resulterat i. Kontrollören offentliggör och skickar en rapport om detta till Styrelsen för mekanis- men för ren utveckling, som på grundval av rapporten utfärdar ett slags bevis om utsläppsminskningarna som kallas certifierade utsläppsminsk- ningar. Vid bedömningen av utsläppsminskningarnas storlek räknar man bort utsläppsminskningar som hade åstadkommits även utan att projektet genomförts, exempelvis till följd av Indiens nationella miljölagstiftning. De certifierade utsläppsminskningarna överförs till verksamhetsut- övarens konto i EU:s registersystem för handel med utsläppsrätter. Verksamhetsutövaren får på detta sätt tillgodogöra sig utsläppsminsk- ningarna. De certifierade utsläppsminskningarna representerar ett värde på marknaden för utsläppsrätter. Tillgodohavandet får användas när verksamhetsutövaren redovisar utsläppsrätter i handelssystemet Verksamhetsutövaren kan sälja de certifierade utsläppsminskningarna. Men verksamhetsutövaren kan också välja att använda tillgodohavandet vid redovisningen av utsläppsrätter i handelssystemet. Det är detta för- hållande, att verksamhetsutövaren kan överlämna de certifierade ut- släppsminskningarna i stället för EU:s utsläppsrätter, som är den centrala delen i länkdirektivet. Genom att medverka i projektet vid energianlägg- ningen i Indien förbättras förutsättningarna för verksamhetsutövaren att uppfylla sina skyldigheter enligt EU:s handelssystem. Syftet med de projektbaserade mekanismerna Exemplet illustrerar vad mekanismen för ren utveckling syftar till. Projektet bidrar till en hållbar utveckling i det utvecklingsland som är värd för projektet, enligt den bedömning som värdlandet gjort i denna fråga. Detta är mekanismens första syfte enligt Kyotoprotokollet. I exemplet görs en investering i en elproduktionsanläggning, vilket leder till minskade utsläpp av växthusgaser. Projektet kan ha positiva miljö- effekter även i andra avseenden. Utvecklingslandet bidrar också till att uppnå det grundläggande målet i klimatkonventionen, att minska utsläp- pen av växthusgaser. Ett annat syfte med projektet är att verksamhets- utövaren genom att investera i kostnadseffektiva utsläppsminskningar kan förbättra förutsättningarna att uppfylla kravet på redovisning av utsläppsrätter i handelssystemet. Exemplet utgår från att det är en verksamhetsutövare som är projekt- innehavare. I själva verket är mekanismen för ren utveckling också tillgänglig för de parter, dvs. länder, som har ett kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Projekt kan alltså genomföras av stater i syfte att upp- fylla detta åtagande. Vid gemensamt genomförande, den andra projektbaserade mekanismen, utförs projekten i länder som har ett kvantitativt åtagande i Kyotoproto- kollet. Projekten kan exempelvis utföras i Ryssland eller de östeurope- iska länderna, som till följd av bristande energieffektivitet har en betydande potential att minska utsläppen av växthusgaser genom mindre 29 kostsamma åtgärder. Projekt för gemensamt genomförande möjliggör en tekniköverföring från investerarland till värdland och underlättar för investerarlandet att uppfylla sitt åtagande. Värdlandet får genom pro- jektet bidrag till investeringar i exempelvis förnybar energiproduktion eller energieffektivisering. När en verksamhetsutövare investerar i ett projekt för gemensamt genomförande kan syftet vara att förbättra förut- sättningarna att uppfylla kravet på redovisning av utsläppsrätter i handelssystemet. En verksamhetsutövare kan välja att, i stället för att investera från början i ett projekt, köpa utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläpps- minskningar när dessa finns till försäljning på marknaden. Avsikten med de projektbaserade mekanismerna är alltså att både värd- landet och investerarlandet skall vinna fördelar genom en projektverk- samhet. Värdlandet får ett bidrag till en hållbar utveckling och en moder- nisering av sina anläggningar som annars inte hade kommit till stånd, medan investerarlandet får tillgång till mindre kostsamma åtgärder som kan användas för att uppfylla det kvantitativa åtagandet.

4.5.2

Krav i Kyotoprotokollet, Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet

Krav i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen I Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen finns ett detaljerat regelverk för de projektbaserade mekanismerna. Där anges bl.a. följande förutsättningar för deltagande i mekanismerna.

1.

För att en part med ett åtagande om utsläppsbegränsningar skall få delta i de flexibla mekanismerna måste vissa behörighetskrav vara upp- fyllda.

2.

Deltagande i projektverksamheter är frivilligt.

3.

En internationell prövning krävs för projektverksamheter som avser mekanismen för ren utveckling och för utfärdande av de kyotoenheter som blir resultatet av dessa. Motsvarande regler om en internationell prövning finns för gemensamt genomförande. För gemensamt genom- förande finns det ett alternativt förfarande som innebär att projektet huvudsakligen prövas i det land som är värd för projektet.

4.

Värdlandets godkännande av ett projekt är obligatoriskt. I många fall kommer sannolikt att fordras även ett godkännande från investerar- landet. En behörig myndighet (projektmyndighet) och en reglerad pro- cess för nationella godkännanden måste inrättas för berörda parter.

5.

En part till Kyotoprotokollet kan tillåta företag och organisationer att delta i projektverksamhet och den internationella utsläppshandeln enligt Kyotoprotokollet (auktorisation).

Behörighetskrav för parter Enligt Marrakechöverenskommelsen måste en part med ett åtagande om utsläppsbegränsningar uppfylla vissa krav för att få använda sig av de tre flexibla mekanismerna. Behörighetskraven innebär att parten skall

1.

ha tillträtt Kyotoprotokollet,

2.

ha fastställt sin tilldelade mängd,

Prop. 2005/06:184 30 3. ha upprättat ett nationellt system för utsläppsinventering,

4.

ha upprättat ett nationellt register, och

5.

kunna årligen rapportera utsläppsinventeringen till det klimatsekre- tariat som inrättats enligt klimatkonventionen.

Partens behörighet avgörs av en särskild kommitté under klimatkon- ventionen utifrån den rapport som parten skall överlämna senast den 1 januari 2007. Kommittén skall ta ställning i behörighetsfrågan inom 16 månader efter överlämnandet av rapporten. EU kommer att ge in en gemensam rapport för medlemsstaterna till kommittén. Att utveckla projektverksamheter har visat sig ta lång tid. Reglerna gör det emellertid möjligt för parterna att påbörja deltagandet i de projekt- baserade mekanismerna redan innan de formellt uppfyller behörighets- kraven. De tillgodohavanden i form av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som härrör från sådana projektverksam- heter kan dock inte utfärdas och användas förrän den berörda parten är behörig och övriga relevanta bestämmelser är uppfyllda. Företagen kommer därför sannolikt inte att ha tillgång till och kunna använda certifierade utsläppsminskningar förrän tidigast 2007 och utsläppsminsk- ningsenheter tidigast 2008. I Marrakechöverenskommelsen finns ett beslut om en omedelbar start av mekanismen för ren utveckling. Av artikel 12 i Kyotoprotokollet framgår det att certifierade utsläppsminskningar som uppnåtts från 2000 till början av 2008 får utnyttjas för att bidra till att fullgöra åtagandena under perioden 20082012. Certifierade utsläppsminskningar får utfärdas redan före 2008 om vissa förutsättningar är uppfyllda. Verksamhets- utövare får inneha certifierade utsläppsminskningar från projekt som de har deltagit i, men de får inte överlåta dem till andra företag förrän parten har uppfyllt behörighetskraven. Genom länkdirektivet blir det möjligt för en verksamhetsutövare som har deltagit i ett projekt att använda certifierade utsläppsminskningar i EU:s handelssystem i samband med redovisningen av utsläppsrätter under perioden 20052007.

För gemensamt genomförande gäller att utsläppsminskningsenheter inte kan utfärdas och därmed inte heller användas före 2008. Det beror på att enheterna endast får avse utsläppsminskningar från och med första åtagandeperioden 20082012.

Frivilligt deltagande i projektbaserade mekanismer Gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling innebär att konkreta projekt utförs i syfte att minska och begränsa utsläppen av växthusgaser. Det kan även vara fråga om projekt som avser sänkor för växthusgaser, exempelvis nybeskogning och återbeskogning. I artikel 12 i Kyotoprotokollet anges uttryckligen att deltagandet i projekt som avser mekanismen för ren utveckling skall vara frivilligt. Detsamma gäller för gemensamt genomförande. Även de delar av EU:s handelssystem som rör de projektbaserade mekanismerna bygger på frivilligt deltagande. Det kommer inte att finnas några regler som kräver att medlemsstaterna utvecklar projektverksam- heter i viss omfattning. Frivilligt deltagande i projektverksamheter betyder självfallet inte att de som deltar i projekten fritt kan bestämma projektens innehåll och utformning. Det internationella regelverket är detaljerat och förutsätter en Prop. 2005/06:184 31 noggrann och omfattande granskning av ett planerat projekt samt kontroll Prop. 2005/06:184 av projektets genomförande. Internationell prövning Utvecklingen av projekt styrs huvudsakligen av det internationella regel- verket. Granskningen av projekt som avser mekanismen för ren utveck- ling sker till stor del hos internationella institutioner. Styrelsen för meka- nismen för ren utveckling (som ibland kallas CDM-styrelsen) har en central övervakningsfunktion vid planeringen och utförandet av konkreta projekt. Styrelsen ackrediterar kontrollörer som bedömer om det besluts- underlag som tagits fram för projekten motsvarar kraven i det internatio- nella regelverket och bevakar genomförandet av projekten. Även för gemensamt genomförande finns det internationella regler men dessa är ännu inte lika väl utvecklade som reglerna för mekanismen för ren utveckling. Eftersom projekt för gemensamt genomförande avser utsläppsminskningar i länder med bindande kvantitativa åtaganden har man bedömt att kraven på regelverket på projektnivå inte behöver vara lika omfattande. Värdländerna kan anses ha ett eget intresse av att kon- trollera att krediterade utsläppsminskningar på projektnivå inte över- skattas utan ryms inom ramen för nationella utsläppsbegränsningar. Det beror på att de utsläppsminskningsenheter som utfärdas till följd av ett projekt omvandlas från tilldelade utsläppsenheter. De utsläppsminsk- ningsenheter som projekten resulterar i får inte användas förrän under åtagandeperioden 20082012. Det finns två system för bedömning av projekt för gemensamt genomförande som kallas spår 1 och spår 2. För de länder som använder sig av spår 1 krävs ingen internationell prövning. Ansvaret för granskningen av projekten ligger framför allt på värdlandet och det är också värdlandet som utfärdar eventuella utsläppsminsknings- enheter. Flertalet länder med kvantifierade åtaganden i Kyotoprotokollet, eventuellt alla, kommer sannolikt efter hand att uppfylla de krav som ställs för att få använda sig av spår 1. Nationellt godkännande Ett nationellt godkännande av en projektverksamhet krävs alltid från värdlandet. Det gäller både gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. I många fall torde ett godkännande krävas även från investerarlandet. Det behövs ett regelverk för nationella godkännanden och en projektmyndighet som har ansvaret för att pröva ansökningar om godkännande. De internationella reglerna innehåller inga detaljerade krav på det nationella godkännandet av projektverksamheter. Den process som utarbetas för detta bör dock anpassas så att den fungerar tillsammans med den internationella processen för godkännande. Auktorisation En part till Kyotoprotokollet kan tillåta företag och organisationer att delta i projektverksamhet och den internationella handeln enligt Kyoto- protokollet (auktorisation), men parten behåller ansvaret för att skyldig- heterna enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet uppfylls. 32

Krav i länkdirektivet

Prop. 2005/06:184

En central del i länkdirektivet är reglerna om användning av utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar vid redovis- ningen av utsläppsrätter i EU:s handelssystem. Kvalitativa och kvantita- tiva begränsningar anges för användningen. Länkdirektivet innehåller också bestämmelser som anpassar handelssystemet till Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. Ett exempel på det är att det finns regler om godkännande av projektverksamheter, särskilt för projektverksam- heter som direkt eller indirekt påverkar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet. Länkdirektivet innehåller endast ett begränsat antal regler om de pro- jektbaserade mekanismerna. Den process som behövs för att utveckla projektverksamheter styrs huvudsakligen av reglerna i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen. Internationella avtal med deltagare från flera länder kommer att ligga till grund för projektverksamheterna. Internationella institutioner kommer att ha en central roll i den process som utvecklas för granskning och övervakning av projektverksamheter. Sammanfattning av kraven i länkdirektivet Kraven i länkdirektivet kan sammanfattas enligt följande.

1.

Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare använder utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar inom ramen för handelssystemet. Tillgodohavanden får användas upp till en viss procent- andel av fördelningen av utsläppsrätter. Den kvantitativa begränsningen bestäms av varje medlemsstat. Tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt eller kolsänkeprojekt får inte användas.

2.

Medlemsstaterna skall i fördelningsplanen ange det högsta antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får använda när de redovisar utsläppsrätter.

3.

Utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar får enligt huvudregeln inte utfärdas för projekt som medlemsstaterna är värdland för om projekten direkt eller indirekt minskar eller begränsar ut- släppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet. Undantags- regler gör det dock möjligt att utfärda sådana enheter om samma antal utsläppsrätter annulleras från verksamhetsutövarens konto respektive från det nationella utsläppsrättsregistret.

4.

Medlemsstater som godkänner stora vattenkraftsprojekt skall se till att relevanta internationella kriterier och riktlinjer, bl.a. riktlinjer för byggande av dammar i en rapport från Världskommissionen om dammar, respekteras vid utvecklingen av sådan projektverksamhet.

5.

Viss information som rör hanteringen av projektbaserade mekanis- mer skall vara tillgänglig för allmänheten enligt direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation.

6.

Medlemsstaternas rapportering enligt handelsdirektivet skall även avse användningen av utsläppsminskningsenheter och certifierade ut- släppsminskningar i handelssystemet.

33

4.5.3

Mekanismen för ren utveckling och gemensamt

Prop. 2005/06:184

genomförande

Mekanismen för ren utveckling Mekanismen för ren utveckling möjliggör för länder med kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet att genomföra utsläppsminskande projekt i länder utan kvantitativa åtaganden (utvecklingsländer) och tillgodoräkna sig utsläppsminskningarna för att uppfylla sina åtaganden. Även företag kan delta i projekt enligt mekanismen för ren utveckling som ett sätt att genomföra kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Mekanismen är under uppbyggnad. Projekt genomförs redan i dag men ännu har inga certifierade utsläppsminskningar utfärdats. Marrakechöverenskommelsen och rekommendationer från Styrelsen för mekanismen för ren utveckling ligger till grund för den process som projekten kommer att följa. I figur 1 finns en översiktlig beskrivning av projektcykeln för mekanismen för ren utveckling.

Moment

Ansvar

1

En projektbeskrivning utformas

Projektägaren

2

Projektbeskrivningen görs tillgäng-

Kontrollör

lig för allmänhetens synpunkter

3

Projektbeskrivningen valideras

Kontrollör

4

Projektet godkänns

av värdlandet

Värdland

och investerarlandet

Investerarland

5

Projektregistrering

begärs genom

Kontrollör

att valideringsrapport och skriftliga

godkännanden

överlämnas från

värdlandet och investerarlandet

6

Projektet registreras

Styrelsen för

mekanismen

för ren utveckling

7

Projektet genomförs

Projektägaren

8

Projektet övervakas

Projektägaren

9

Utsläppsminskningar verifieras

Kontrollör

10

Utsläppsminskningar certifieras och

Styrelsen för

mekanismen

utfärdas i registret för mekanismen

för ren utveckling

för ren utveckling

11

Certifierade

utsläppsminskningar

Styrelsen för

mekanismen

överförs till köpare i investerar-

för ren utveckling

landet

Figur 1 Projektcykeln för mekanismen för ren utveckling

Denna projektcykel är den vanligast förekommande, men i vissa fall kan momenten i projekten följa en annan ordning. För småskaliga projekt tillämpas i vissa avseenden ett förenklat förfarande i syfte bl.a. att gynna projekt i de minst utvecklade länderna. Processen är fortfarande under utveckling hos värdländer och investerarländer samt hos Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Styrelsen arbetar på instruktion och mandat av klimatkonventionens partskonferens. Närmare beskrivning av projektcykeln Steg 1: Projektägaren utformar projektet och utarbetar en projektbeskriv- ning (på engelska Project Design Document, PDD). Detta föregås ofta av 34 en enkel projektidé (på engelska Project Idea Note, PIN) som kan få stöd av värdlandet. Ett projekt enligt mekanismen för ren utveckling måste resultera i verkliga och mätbara fördelar för minskad klimatpåverkan. Utsläppsbegränsningarna skall vara additionella, dvs. utgöra tillskott till de utsläppsbegränsningar som ändå skulle ha skett utan projektet. För att fastställa additionalitet skall man definiera en referensbana som beskriver hur utsläppen skulle ha utvecklats utan projektet. I projektbeskrivningen ingår bl.a. att beskriva denna referensbana och redovisa en övervaknings- plan som anger hur utsläppsminskningarna skall övervakas. En analys av miljöeffekterna i linje med värdlandets krav skall också ingå i projekt- beskrivningen. Steg 2: En kontrollör, som skall vara ackrediterad av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling, skall göra projektbeskrivningen tillgäng- lig för allmänheten samt ta emot och beakta allmänhetens synpunkter. Allmänheten och berörda parter har möjlighet till insyn och deltagande även i flera av de steg som följer, men detta redovisas inte i detalj. Steg 3: Kontrollören validerar projektbeskrivningen. Syftet är att säker- ställa att projektet stämmer överens med regelverket för mekanismen för ren utveckling och att beräkningen av mängden utsläppsminskningar är genomförd på ett korrekt sätt. Steg 4: Projektet godkänns av värdlandet och investerarlandet. I vissa fall kan investerarlandet ge sitt godkännande efter registreringen hos Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Värdlandet skall även ta ställning till och uttryckligen bekräfta att projektet bidrar till hållbar utveckling i landet. Steg 5: Kontrollören begär att projektet skall registreras hos Styrelsen för mekanismen för ren utveckling genom att överlämna en validerings- rapport inklusive den validerade projektbeskrivningen tillsammans med det skriftliga godkännandet från värdlandet och i tillämpliga fall investerarlandet. Steg 6: Styrelsen för mekanismen för ren utveckling skall besluta om registrering av projektet på grundval av kontrollörens valideringsrapport. Därmed accepterar styrelsen formellt att det är ett projekt som avser mekanismen för ren utveckling. Ett värdland eller investerarland som har lämnat ett skriftligt godkännande i steg 5 har möjlighet att begära en särskild granskning av den validerade projektbeskrivningen i samband med att Styrelsen för mekanismen för ren utveckling behandlar projektet. Steg 7: Projektet genomförs. I praktiken kan projektets genomförande ske parallellt med stegen ovan. Steg 8: Under projektets gång skall projektägaren övervaka relevanta data som ligger till grund för beräkning av mängden utsläppsminskningar i enlighet med övervakningsplanen. Steg 9: När projektet börjar ge upphov till utsläppsminskningar skall dessa regelbundet verifieras (vanligtvis en gång om året). Syftet med verifieringen är att få en oberoende bekräftelse på att utsläppsminsk- ningarna från projektet verkligen har åstadkommits. Verifieringen utförs av en kontrollör som ackrediterats av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Verifieringen får inte utföras av samma kontrollör som tidigare validerade projektet. Verifieringen skall resultera i en rapport som skickas till Styrelsen för mekanismen för ren utveckling tillsammans Prop. 2005/06:184 35 med en begäran om utfärdande av motsvarande mängd certifierade utsläppsminskningar. Steg 10: De utsläppsminskningar som verifierats av kontrollören kan certifieras i form av certifierade utsläppsminskningar, vilka registreras i registret för mekanismen för ren utveckling. Ett värdland eller investerar- land som har lämnat ett skriftligt godkännande i steg 5 får begära en särskild granskning av den mängd certifierade utsläppsminskningar som föreslås bli utfärdade. Steg 11: Styrelsen för mekanismen för ren utveckling överför det antal certifierade utsläppsminskningar som motsvarar utsläppsminskningarna till investerarna eller köparna i investerarlandet. Avgifter En särskild avgift tas ut för projekt enligt mekanismen för ren utveckling för att täcka förvaltningskostnader. Avgiften beräknas som två procent av värdet på de certifierade utsläppsminskningarna från projekten. Avgiften skall delvis användas för att finansiera en fond för utvecklingsländernas kostnader för anpassning till ett förändrat klimat. Småskaliga projekt är befriade från denna avgift. Dessutom tar Styrelsen för mekanismen för ren utveckling ut en avgift för varje projekt som registreras för att täcka vissa administrativa kostnader. Gemensamt genomförande Gemensamt genomförande möjliggör för länder med kvantitativa åta- ganden i Kyotoprotokollet att genomföra utsläppsminskande projekt i andra länder med kvantitativa åtaganden och tillgodoräkna sig utsläpps- minskningarna för att klara sina åtaganden. Även företag kan delta i projekt enligt gemensamt genomförande som ett sätt att genomföra kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Regelverket för gemensamt genomförande är överenskommet mellan klimatkonventionens parter och beslutades formellt vid Kyotoproto- kollets första partsmöte i Montreal i slutet av 2005. Det finns två processer, spår 1 och spår 2, för att godkänna och verifiera projekt för gemensamt genomförande. Enligt spår 1 måste värdlandet visa att det uppfyller vissa krav som rör rapportering och register. Kraven innebär att parten skall ha fastställt sin tilldelade mängd och fått den godkänd, upprättat ett nationellt system för utsläppsinventering, upprättat ett nationellt register, lämnat in sin senaste utsläppsinventering, lämnat in kompletterande information om den tillde- lade mängden samt gjort relevanta justeringar av den om det skett trans- aktioner av tilldelade utsläppsenheter. Ett land som uppfyller behörig- hetskraven får följa spår 1 och utfärda och överlåta utsläppsminsknings- enheter i enlighet med nationella bestämmelser. Prövningen av projekten blir alltså i detta fall en nationell fråga för värdlandet. Proceduren för spår 1 kan därför komma att se olika ut i olika länder. Proceduren för spår 2 är avsedd för länder som ännu inte uppfyllt alla krav för spår 1. Spår 2 innebär strängare krav än spår 1 och påminner om processen för mekanismen för ren utveckling. Projekten och dess utsläppsminskningar måste granskas av en kontrollör som är ackrediterad av en särskild övervakningskommitté för gemensamt genomförande. Övervakningskommittén har rätt att pröva både kontrollörens validering Prop. 2005/06:184 36 av projektbeskrivningen och verifieringen av utsläppsminskningsenheter Prop. 2005/06:184 från projektet. Prövningen sker dock endast om värdlandet, investerar- landet eller ett tillräckligt antal medlemmar av övervakningskommittén begär detta. Om ingen prövning av verifieringen begärs inom 15 dagar efter det att verifieringsrapporten har gjorts tillgänglig för allmänheten, godkänns de verifierade utsläppsminskningarna och utsläppsminsknings- enheter kan överföras från värdlandet till köparen. Övervakningskommittén tillsattes på Kyotoprotokollets första parts- möte i Montreal i slutet av 2005. Projektcykeln Proceduren för att genomföra projekt för gemensamt genomförande enligt spår 1 kommer att bestämmas av värdlandet. Det går därför inte att säga något generellt om denna procedur. Frågan om hur processen bör utformas för svenskt vidkommande behandlas i avsnitt 6.2. Proceduren för att genomföra projekt enligt spår 2 är beslutad inom ramen för Marrakechöverenskommelsen och överensstämmer delvis med den som gäller för mekanismen för ren utveckling. I figur 2 finns en översiktlig beskrivning av projektcykeln för spår 2.

Moment

Ansvar

1

En projektbeskrivning utformas

Projektägaren

2

Projektet godkänns av värdlandet

Värdlandet

och investerarlandet

Investerarlandet

3

Projektbeskrivningen görs tillgäng-

Kontrollör

lig för allmänhetens synpunkter

4

Projektbeskrivningen valideras

Kontrollör

5

Valideringen anses slutgiltig

efter

Övervakningskommittén

45 dagar om ingen särskild gransk-

Värdlandet

ning har begärts

Investerarlandet

6

Projektet genomförs

Projektägaren

7

Projektet övervakas

Projektägaren

8

Utsläppsminskningar verifieras

Kontrollör

9

Verifieringen anses slutgiltig efter

Övervakningskommittén

15 dagar om ingen särskild gransk-

Värdlandet

ning har begärts

Investerarlandet

10

Utsläppsminskningsenheter

utfär-

Värdlandet

das och överförs till köpare i inve-

sterarlandet

Figur 2 Projektcykeln för spår 2 för gemensamt genomförande

Steg 1: Projektägaren utarbetar en projektbeskrivning. Detta steg kan föregås av att projektägaren utformar en projektidé som kan få stöd av värdlandet. I projektbeskrivningen ingår en utvärdering av projektets additionalitet, dvs. ett säkerställande av att projektet eller ifrågavarande förändringar eller åtgärder medför utsläppsminskningar som annars inte skulle ha ägt rum. Projektbeskrivningen skall för detta ändamål innehålla en referensbana, som beskriver hur utsläppen skulle ha utvecklats utan detta projekt. Projektbeskrivningen skall också ange en övervakningsplan för övervakning av utsläppsminskningarna och innehålla en analys av miljöeffekterna i linje med värdlandets krav. Steg 2: Projektet godkänns av värdlandet och investerarlandet. 37 Steg 3: En kontrollör, som skall vara ackrediterad av övervaknings- Prop. 2005/06:184 kommittén för gemensamt genomförande, gör projektbeskrivningen till- gänglig i 30 dagar för allmänhetens synpunkter genom klimatkonven- tionens sekretariat. Allmänheten har möjlighet till insyn även i flera av de steg som följer, men detta redovisas inte i detalj. Steg 4: Kontrollören validerar projektbeskrivningen. Syftet är att säker- ställa att projektet stämmer överens med det internationella regelverket och att mängden utsläppsminskningar är korrekt beräknad. Steg 5: Valideringen anses slutgiltig om varken värdlandet, investerar- landet eller övervakningskommittén har begärt en särskild granskning av projektet inom 45 dagar. Steg 6: Efter registrering genomförs projektet. Steg 7: Under projektets gång skall projektägaren övervaka de indata som ligger till grund för beräkningen av mängden utsläppsminskningar i enlighet med övervakningsplanen. Steg 8: När projektet börjar ge upphov till utsläppsminskningar skall dessa verifieras regelbundet. Syftet med verifieringen är att säkerställa att utsläppsminskningarna från projektet verkligen har skett. Verifieringen utförs av en kontrollör som ackrediterats av övervakningskommittén. Steg 9: De utsläppsminskningar som verifierats av kontrollören anses slutgiltiga om varken värdlandet, investerarlandet eller övervaknings- kommittén har begärt en särskild granskning inom 15 dagar efter det att verifieringen redovisats. Steg 10: Värdlandet utfärdar det antal utsläppsminskningsenheter som motsvarar den verifierade utsläppsminskningen och överför dessa till investerare eller köpare i investerarlandet. 5 Den svenska klimat- och energipolitiken

5.1

Tidigare riksdagsbeslut om energi- och klimatpolitiska riktlinjer

Den svenska oljeanvändningen och de därmed förknippade koldioxid- utsläppen kulminerade redan i början av 1970-talet. Utsläppen har därefter minskat med närmare hälften genom bl.a. flera energipolitiska insatser med gynnsamma klimatpolitiska effekter. Flertalet övriga indu- striländer har sedan 1970-talet uppvisat en stadigt ökande utsläppsnivå. Klimatfrågan kom tidigt upp på den politiska dagordningen i Sverige. Redan 1988 diskuterades frågan i riksdagen och sedan dess har program och åtgärder genomförts i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. I 1991 års riksdagsbeslut rörande energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373) och miljöpolitiken (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) markerade riksdagen det nära sambandet mellan energi- och klimatpolitiken genom att i båda besluten redovisa en klimatpolitisk strategi. I besluten poängterades att klimat- politiken bör utformas i ett internationellt perspektiv. 38 Ett mer omfattande program antogs av riksdagen 1993 när regeringens proposition om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. behandlades (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Det mål som lades fast var att utsläppen av koldioxid från fossila källor år 2000 skulle stabiliseras på 1990 års nivå och därefter minska, i överensstämmelse med Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar. I 2002 års klimatpolitiska beslut förtydligades denna inriktning genom riksdagens beslut att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 20082012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen 1990, utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). När det gäller det långsiktiga klimatmålet konstaterades i regeringens proposition att halten av växthusgaser i atmosfären bör plana ut på en nivå som understiger 550 ppm och att de svenska utsläppen till år 2050 bör minska till högst 4,5 ton koldioxidekvivalenter per person och år, för att därefter minska ytterligare. Det motsvarar en minskning med närmare hälften av den totala mängden utsläpp jämfört med 1990 års nivå. Riksdagen antog genom 1997 års energipolitiska beslut en strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn som särskilt betonade insat- ser i internationellt samarbete (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). I riktlinjerna för klimatpolitiken på energiområdet angavs att Sverige bör vidta kostnadseffektiva åtgärder såväl interna- tionellt som nationellt och att den svenska klimatstrategin skall utformas så att utsläppen av koldioxid i landet begränsas så långt som möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. Vidare angavs att framväxten av en internationell elmarknad nödvändiggör en samordning med andra länder av åtgärder mot utsläpp från elproduktion, att Sverige aktivt skall verka för reduktioner även från internationellt konkurrens- utsatt verksamhet, såsom energiintensiv industri samt att Sverige bör samverka med andra länder på det sätt klimatkonventionen anger genom s.k. gemensamt genomförande. Riksdagen godkände även en strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn som omfattade dels åtgärder i internationellt samarbete, dels etanolproduktion från skogsråvara. I 2002 års energipolitiska beslut angavs att de energipolitiska riktlinjerna enligt 1997 års beslut ligger fast (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). Riktlinjerna innebär bl.a. följande. Energipolitiken bör bidra till att det klimatpolitiska delmålet för perioden 20082012 uppnås och att en god grund läggs för att det lång- siktiga klimatmålet till år 2050 kan uppnås samt möjliggöra att detta kan ske parallellt med den fortsatta omställningen av energisystemet (jfr prop. 2001/02:55). En begränsning av utsläppen av växthusgaser inom energisektorn bör karaktäriseras av kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som inter- nationellt. De svenska insatserna bör utformas med hänsyn till industrins konkurrenskraft samt sysselsättning, välfärd och energiförsörjning. Det internationella perspektivet är centralt och samarbetet bör omfatta både gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. De flexi- bla mekanismerna kan minska åtgärdskostnaderna och därmed minimera effekterna på industrins konkurrenskraft samt sysselsättning, välfärd och Prop. 2005/06:184 39 energiförsörjning. Användningen av de flexibla mekanismerna är ett Prop. 2005/06:184 komplement till nationella utsläppsminskningar. Hösten 2004 enades socialdemokraterna, vänsterpartiet och center- partiet om en strategi för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften (regeringens proposition 2004/05:62 Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el- och naturgas, m.m.). Enligt strategin bör en sammanhållen klimat- och energipolitik utvecklas. Därför skall kommande arbete koordineras i syfte att möjliggöra samlade bedömningar av mål och åtgärder.

5.2

Regeringens klimatpolitiska proposition

I regeringens proposition 2005/2006:172 om klimatpolitiken föreslås att klimatmålet enligt 2002 års klimatpolitiska beslut ligger fast. Detta inne- bär att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 20082012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen 1990. Målet skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Utsläppen räknas som koldioxidekvivalenter och omfattar Kyotoprotokollets sex växthusgaser. I klimatpropositionen anges därutöver bl.a. följande. Regeringen gör bedömningen att utsläppen för Sverige 2020 bör vara 25 procent lägre än utsläppen 1990. Målet följs fortlöpande upp vid kontrollstationer minst vart femte år med början 2008. Regeringen anser också att miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan bör komplet- teras med ett temperaturmål om en maximal global genomsnittlig upp- värmning med två grader Celsius. Att uppnå målet kräver långsiktigt, omfattande och djupgående internationellt samarbete. Inför kontroll- stationen 2008 bör det närmare utredas hur samhällets olika sektorer bedöms kunna bidra till uppfyllandet av målen på lång och medellång sikt med sektorsvisa inriktningsmål för 2015. En sammanhållen klimat- och energipolitik bör utvecklas. Förutsätt- ningar bör skapas för att bryta Sveriges beroende av fossila bränslen för transporter och uppvärmning till 2020. Klimatinvesteringsprogrammet förstärks för perioden 20062008 och omfattar även ökade informationsinsatser. Programmet omfattar också satsningar på transportsektorn i syfte att begränsa utsläppen av växthus- gaser. I klimatpropositionen redogör regeringen för några viktiga utgångs- punkter för en framtida utformning av en internationell klimatregim. Utgångspunkten är att en internationell klimatregim efter 2012, dvs. efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, fortsatt bör baseras på klimat- konventionens grundläggande principer. Klimatförändringarna är en realitet och även med kraftfulla och omedelbara utsläppsbegränsande åtgärder kommer klimatet att förändras och påverka samhället på olika sätt. Regeringen redogör avslutningsvis för behovet att analysera samhällets sårbarhet för klimatförändringar. 40

5.3

En sammanhållen energi- och klimatpolitik

Prop. 2005/06:184

I klimatpropositionen redovisas regeringens bedömning av utvecklingen av en sammanhållen energi- och klimatpolitik (prop. 2005/2006:172, av- snitt 8.3). Där redovisas också utförligt skälen för denna bedömning. En sammanhållen energi- och klimatpolitik bör utgå från vårt ansvar för nuvarande och kommande generationer och deras möjligheter till ekono- misk, social och miljömässigt hållbar utveckling. Kostnadseffektivitet bör vara en viktig utgångspunkt eftersom det förbättrar förutsättningarna för en hög framtida välfärd. Viktiga utgångspunkter utgör 2002 års energipolitiska riktlinjer enligt regeringens proposition Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317), 2002 års klimatpolitiska riktlinjer enligt regeringens proposition Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) samt strategin för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften (prop. 2004/05:62). För den fortsatta omställningen av energisystemet krävs omfattande investeringar och omställningen kommer att ta tid. Förutsättningar bör skapas för att bryta Sveriges beroende av fossila bränslen till 2020. Förhoppningen är att det då finns alternativ till fossila bränslen för att exempelvis värma bostäder och driva fordon. Europeiska rådet har angett att utsläppen i industri- länderna bör minska med 1530 procent till 2020. Det av riksdagen antagna klimatpolitiska målet innebär att de svenska utsläppen till 2050 bör minska till högst 4,5 ton koldioxidekvivalenter per person och år, för att därefter minska ytterligare. Det motsvarar en minskning med närmare hälften av den totala mängden utsläpp jämfört med 1990 års nivå (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Det långsiktiga målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt sam- arbete och insatser i alla länder. För att främja sådana långsiktigt nödvän- diga investeringar som bidrar till kraftigt minskade utsläpp av växthus- gaser, samtidigt som en konkurrenskraftig energiförsörjning tryggas, behövs en långsiktig stabilitet i energi- och klimatpolitiken. Politiken kan bidra med regelverk och styrmedel som underlättar och främjar den övergång till mer hållbara energiproduktionsmetoder och ett mer hållbart energiutnyttjande som regeringen eftersträvar. I en samman- hållen energi- och klimatpolitik bör såväl energipolitikens som klimat- politikens regelverk inom alla områden utformas så att de i möjligaste mån ömsesidigt stödjer varandra. Möjligheter till synergier mellan åtgärder som vidtas i syfte att nå de energipolitiska respektive de klimat- politiska målen bör tillvaratas. EU:s handelssystem ger tillsammans med nationella styrmedel som energi- och koldioxidbeskattning samt elcertifi- kat en god grund för det fortsatta arbetet. Övergång till förnybara energikällor och ökad energieffektivisering kan utgöra centrala delar i en sammanhållen energi- och klimatpolitik. Nuvarande insatser för energieffektivisering och användning av förnybar energi bör fortlöpande följas upp och utvärderas. Med detta som grund bör regelverken och styrmedlen fortsatt utvecklas. Sverige är ledande inom EU när det gäller utveckling av hållbara energisystem baserade på biomassa. En kraftigt ökad användning av bioenergi bör avvägas mot ambitionen att öka materialåtervinningen inom avfallshanteringen, säkerställandet av skogsindustrins råvaruförsörjning och en långsiktigt 41 hållbar landsbygdsutveckling. En övergripande vision och en långsiktig strategi behövs för hur de möjligheter som biomassa och bioenergi innebär skulle kunna utnyttjas. I en sådan strategi är det väsentligt att belysa och värdera de olika fördelar som bioenergi kan erbjuda; bättre försörjningstrygghet, hållbar landsbygdsutveckling samt minskade utsläpp av växthusgaser. Användningen av den begränsade mängden biomassa bör ses i ett helhetsperspektiv syftande till effektivitet med avseende på kostnader, energiutnyttjande och ersättande av fossila bränslen. Det arbete som pågår inom EU med en bioenergiplan är en viktig del i utvecklandet av nationella planer. Forskning och utveckling är också en central del i en sammanhållen energi- och klimatpolitik. Utvecklingen av förnybara energikällor och en effektivare energianvändning behöver stimuleras ytterligare för att bidra till omställningen till ett långsiktigt uthålligt energisystem. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2006 (prop. 2005/06:1) att energiforskningen förstärks med 270 miljoner kronor per år under 2006 och 2007 samt med 370 miljoner kronor 2008. Den närmare utformningen av dessa insatser behandlas i en proposition om bl.a. energiforskningen (regeringens proposition 2005/06:127 Forsk- ning och ny teknik för framtidens energisystem). Behovet av internationell samverkan En effektiv klimatpolitik fordrar internationellt samarbete där också utvecklingsländerna deltar i större utsträckning. Enligt den internatio- nella energibyråns (IEA) nyligen publicerade referensscenario skulle när- mare nittio procent av den ökade energianvändningen tillgodoses genom ökad förbrukning av fossila bränslen främst i utvecklingsländerna. En sådan utveckling är inte förenlig med en hållbar utveckling. För att bryta denna trend krävs att effektivare energianvändning och en ökad tillförsel av konkurrenskraftig förnybar energi får internationell spridning. Teknik- utveckling måste ske i internationell samverkan. Både Sveriges och EU:s andel av de globala utsläppen av växthusgaser väntas minska väsentligt de närmaste årtiondena som en följd av dels kraftigt ökade utsläpp i utvecklingsländerna, dels insatser för att begränsa utsläppen inom EU och vissa andra industriländer. Över tiden kommer därför behovet av insatser i utvecklingsländer att öka. Utvecklingen mot en alltmer internationell elmarknad nödvändiggör att utsläppsminskande åtgärder från elproduktion samordnas inom Europa så långt detta är möjligt. Konkurrensutsatt verksamhet som energiintensiv industriell produktion och elproduktion bör ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land produktionen sker. Utsläppshandeln och de projektbaserade mekanismerna framstår som centrala element i en sammanhållen energi- och klimatpolitik. En utveckling av handelssystemet till att omfatta fler länder, gaser och sektorer kan främja en fortsatt anpassning i riktning mot ett hållbart energisystem. Industriländerna kommer i framtiden att behöva ta ökat ansvar även för åtgärder i utvecklingsländer. Omställningen av energi- systemet i såväl Sverige som EU kommer att ta lång tid. EU:s handels- system bidrar till att förenkla och effektivisera en sådan internationellt baserad omställning av energisystemet. Prop. 2005/06:184 42 Ett fortsatt statligt stöd till arbetet med de projektbaserade mekanis- Prop. 2005/06:184 merna behövs för att etablera säkra, trovärdiga och effektiva procedurer för mekanismerna. Dessa insatser, som bör karaktäriseras av ansvars- tagande, effektivitet och trovärdighet, möjliggör en spridning av effektiv teknik för förnybar energi och energieffektivitet och att Sverige till- mötesgår de förväntningar på investeringar som finns hos utvecklings- länderna och Ryssland. 5.4 Sveriges och Östersjöländernas försöksverksamhet avseende de projektbaserade mekanismerna

Statens energimyndighets arbete med de projektbaserade mekanismerna

För att bidra till utvecklingen av de projektbaserade mekanismerna bedri-

ver Statens energimyndighet inom ramen för riksdagens energipolitiska

beslut verksamhet med att utveckla, genomföra och utvärdera investe-

ringsprojekt som begränsar utsläpp av växthusgaser till atmosfären.

Viktiga utgångspunkter för projekten är att de skall vara kostnads-

effektiva, ge upphov till utsläppsminskningar som annars inte skulle

komma till stånd och bidra till en hållbar utveckling.

Inom ramen för 1997 års energipolitiska beslut avsattes 350 miljoner

kronor för energipolitiskt motiverade internationella klimatpolitiska

insatser för perioden 19972004. Dessa medel används för multilateralt

samarbete enligt FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet, dvs.

gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.

Statens energimyndighet är huvudansvarig för dessa investeringar

genom programmet Swedish International Climate Investment Programme

(SICLIP). Programmet omfattar direktinvesteringar i de projektbaserade

mekanismerna. Medel går även till en investeringsfacilitet för regionalt

klimatsamarbete genom klimatprojekt i Östersjöregionen (se nedan).

För närvarande är Statens energimyndighet involverad i projekt i Syd-

amerika, Asien och Central- och Östeuropa. Huvudsyftet med SICLIP är

att bidra till utvecklingen av mekanismerna och att bygga upp kunskap

och erfarenhet av att utveckla och driva projekt hos både svenska myn-

digheter och värdländernas myndigheter. Projekten genomgår en omfat-

tande granskning och kontroll som beslutats av klimatkonventionens

parter. Vid granskningen inhämtas synpunkter från allmänheten. Verk-

samheten syftar till att vidta utsläppsminskande åtgärder och säkerställa

öppna och tillförlitliga procedurer för de projektbaserade mekanismerna.

Vidare skall verksamheten bidra till att mekanismerna karaktäriseras av

robusta, effektiva och pålitliga institutioner och processer. Härigenom

minskas de risker som ännu hindrar att mekanismerna används i en

omfattning som svarar mot värdländernas förväntningar.

Av de projekt enligt mekanismen för ren utveckling som Statens

energimyndighet arbetat med har köpeavtal ingåtts med projektägare för

tre projekt i Brasilien och ett projekt i Indien på biobränsleområdet. I

avtalen anges den preliminära mängd certifierade utsläppsminskningar

som förväntas överföras till myndigheten och priset per certifierad

utsläppsminskning. Den beräknade mängden certifierade utsläppsminsk-

ningar bestäms slutligt när projektet registreras hos det internationella

43

organet Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Statens energi- myndighet undersöker nu möjligheter till projekt i Kina som rör vindkraft. Vidare undersöker myndigheten möjligheter att genomföra projekt i de minst utvecklade länderna. Statens energimyndighet har ingått avtal för projekt enligt gemensamt genomförande i Rumänien och Estland. Projektet i Rumänien avser kraftvärme och projektet i Estland avser vindkraft. Diskussioner pågår även med Ryssland om ett projekt kring uppgradering av fjärrvärme. Andra aktuella länder är Ukraina och Bulgarien där det finns stora behov att förnya energisektorn och minska miljöpåverkan. De institutioner och procedurer som behövs för projekt enligt gemen- samt genomförande har ännu inte utvecklats färdigt. Det innebär risker för de aktörer som önskar engagera sig i detta skede. För att minska riskerna och för att etablera ett ramverk för projekten har regeringen för avsikt att ingå samförståndsavtal om klimatsamarbete genom gemensamt genomförande med prioriterade länder. Statens energimyndighet och tidigare NUTEK har även sedan 1993 genomfört 65 projekt i de baltiska länderna samt i Ryssland och Polen inom ramen för en pilotfas för gemensamt genomförande som beslutades vid den första partskonferen- sen i klimatkonventionen i Berlin 1995. De utsläppsminskningar som dessa projekt resulterar i kan emellertid inte tillgodoräknas inom ramen för åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Projekten har i första hand syftat till kunskapsuppbyggnad. Projekten inom denna pilotfas kallas AIJ (Activities Implemented Jointly). EU:s handelssystem och genomförandet av länkdirektivet ger starka drivkrafter för europeiska företag att engagera sig i utsläppsminskande åtgärder genom de projektbaserade mekanismerna. Det är viktigt att ansvariga myndigheter, främst Statens energimyndighet, arbetar aktivt för att förenkla för enskilda företag att genomföra utsläppsminskande projekt i andra länder på ett sådant sätt att dessa uppfyller det inter- nationella regelverket. Världsbankens fond Prototype Carbon Fund Världsbanken inrättade 1999 en pilotfond för att utveckla och vinna erfarenheter av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling (Prototype Carbon Fund, PCF). Flera stater deltog i fonden från början (Norge, Finland, Nederländerna, Japan, Kanada och Sverige) liksom flera stora företag, främst inom energibranschen. De medel som investeras i fonden används för att utveckla projekt utifrån vissa kriterier på geografisk spridning och tekniska metoder för att minska eller begränsa utsläpp av växthusgaser. Projektutvecklingen har gett ett värde- fullt underlag till förhandlingar och utveckling av regelverk för de projektbaserade mekanismerna. Sverige deltar i Världsbankens klimatfond med tio miljoner US-dollar. Syftet är att minska klimatpåverkan i såväl utvecklingsländer som industriländer genom projekt som avser gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Ett annat viktigt syfte är att åstadkomma kunskapsutveckling rörande de metodfrågor som aktualiseras i dessa sammanhang. Sverige strävar genom sin medverkan efter att projekten skall kännetecknas av hög kvalitet och miljömässig trovärdighet. Prop. 2005/06:184 44 Klimatfondens medel uppgår till 180 miljoner dollar. Fonden har utifrån 490 projektförslag valt ut ett trettiotal projekt med en samman- lagd beräknad utsläppsminskning på omkring 40 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter. Flertalet projekt avser åtgärder inom energiområdet och genomsnittskostnaden för utsläppsminskningar är ungefär 4 öre per kg koldioxidekvivalenter. Världsbanken har inrättat flera fonder som kompletterar Prototype Carbon Fund. Regeringen förbereder ett mindre deltagande i en fond som liknar Prototype Carbon Fund men som skall handhas av Europeiska utveck- lingsbanken (EBRD). Östersjösamarbetet Inom ramen för Östersjöländernas energisamarbete (Baltic Sea Region Energy Co-operation, BASREC) och samarbetet i Nordiska ministerrådet pågår ett arbete för att göra Östersjöområdet till ett försöksområde för de flexibla mekanismerna. De nordiska länderna har genom sitt bilaterala samarbete med övriga Östersjöländer genomfört en rad pilotprojekt med lyckat resultat. Bakgrunden är att kostnaderna för att minska utsläppen inom energisektorn i de icke-nordiska Östersjöländerna väsentligt under- stiger motsvarande kostnader inom Norden. Samarbetet syftar till att underlätta en omställning i riktning mot hållbara energisystem i regionen. Ett viktigt mål med detta arbete är att bygga upp en gemensam förstå- else och kompetens på området bl.a. genom att utarbeta en handbok för gemensamt genomförande. Försöksområdets betydelse förstärks av att det är en arena för kontakter och dialog med särskilt Ryssland. Trots kraftigt minskade utsläpp efter Sovjetunionens sammanbrott, återstår ett mycket omfattande arbete att genomföra både när det gäller energi- effektivisering och övergång till förnybar energi i Ryssland. Gemensamt genomförande kan bli ett effektivt instrument för denna omställning. Ett skäl för Rysslands beslut att ratificera Kyotoprotokollet var utsikterna att dra fördel av dess flexibla mekanismer för att modernisera den i stora delar ineffektiva och föråldrade energisektorn. Östersjöländerna ingick 2003 ett regionalt avtal om försöksverksam- heten för att underlätta samarbetet och genomförandet av konkreta projekt (Testing Ground Agreement). Syftet är att bygga upp kapacitet och kompetens kring användningen av de flexibla mekanismerna, skaffa erfarenhet av gemensamt genomförande och utveckla metoder för att säkra den miljömässiga integriteten i projekten. Avtalet syftar också till att övervinna administrativa och finansiella hinder, särskilt när det gäller små klimatprojekt, genomföra klimatprojekt på ett tidigt stadium och erbjuda krediter för utsläppsminskningar innan Kyotoprotokollets första åtagandeperiod startar 2008. Hittills har de fem nordiska länderna, de tre baltiska länderna, Tyskland och Polen tillträtt avtalet. Det finns förvänt- ningar om att också Ryssland skall tillträda avtalet. En investeringsfacilitet (Testing Ground Facility) för klimatprojekt i Östersjöområdet har etablerats med deltagande av de fem nordiska län- derna och Tyskland. Den fond som inrättats för investeringarna handhas av det nordiska miljöfinansieringsbolaget NEFCO. Det svenska bidraget uppgår till ungefär 40 miljoner kronor. Sverige deltar genom Statens Prop. 2005/06:184 45 energimyndighet. Sammanlagt förfogar fonden över 15 miljoner euro. Prop. 2005/06:184 NEFCO eftersträvar ytterligare tillskott till fondens investeringsmedel. Samarbetet är även öppet för andra länder. Genom samarbetet öppnas en potentiellt viktig kanal för överföring av miljö- och energieffektiv teknik till bl.a. den ryska marknaden, som kan bli mycket stor. 6 Genomförande av länkdirektivet

6.1

Ett bemyndigande om de projektbaserade mekanismerna

Regeringens förslag: Bestämmelser om de projektbaserade mekanis- merna införs i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om förutsättningar för deltagande i projekt- verksamhet enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling, om utfärdande av utsläppsminskningsenheter och om användning av tillgodohavanden från projektverksamhet enligt de båda mekanismerna när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. I pro- memorian har dock föreslagits att bemyndigandet även skall omfatta föreskrifter om avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet. Remissinstanserna: De remissinstanser som berört frågan har med något undantag tillstyrkt eller inte invänt mot förslaget. Miljöförbundet Jordens Vänner har anfört att Sverige kan välja att inte använda sig av de projektbaserade mekanismerna. Sveriges Advokatsamfund har anfört att det inte är möjligt att bedöma det föreslagna bemyndigandets förenlighet med regeringsformen utifrån underlaget i promemorian. Ekonomistyr- ningsverket har anfört att det bör framgå av lagen huruvida prövningen skall vara avgiftsbelagd. Skälen för regeringens förslag: Det saknas i dag lagstiftning om de projektbaserade mekanismerna. Genom Kyotoprotokollet, Marrakech- överenskommelsen och länkdirektivet aktualiseras behovet av nationella regler på det här området. Enligt Kyotoprotokollet och Marrakech- överenskommelsen skall det finnas en process och en behörig myndighet för godkännande av projektverksamheter. Syftet med länkdirektivet är att knyta EU:s handel med utsläppsrätter till Kyotoprotokollets regler om de projektbaserade mekanismerna. Verksamhetsutövare skall kunna delta i projekt och, i den utsträckning varje medlemsstat bestämmer, använda sig av de tillgodohavanden för utsläpp av växthusgaser som blir resultatet av projekten när de redovisar utsläppsrätter i handelssystemet. EU har lagtekniskt valt att genom länkdirektivet ändra i handelsdirekti- vet, som reglerar handeln med utsläppsrätter. Hanteringen av de projekt- baserade mekanismerna har ett i sak nära samband med handeln med utsläppsrätter. Handelsdirektivets regler har införts i lagen om handel 46 med utsläppsrätter. Genomförandet av länkdirektivet i svensk lagstiftning bör därför i huvudsak ske genom en ändring i lagen om handel med utsläppsrätter. Det behövs regler om förutsättningarna för deltagande i projektverk- samhet enligt de projektbaserade mekanismerna och om användning av tillgodohavanden från sådan projektverksamhet när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Regler behövs bl.a. om vilka krav som skall vara uppfyllda för att ett svenskt deltagande i en projektverksamhet skall godkännas. Bestämmelserna om detta, som bör utgå från regleringen i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen, kommer delvis att vara detaljerade och av teknisk natur. Europeiska kommissionen skall genomföra en översyn av handelssystemet som i ett senare skede kan resultera i förändringar av regelsystemet. Även den internationella utvecklingen, bl.a. i form av praxis från internationella organ, kan skapa behov av ändrade nationella regler. De detaljerade reglerna och det förväntade behovet av författnings- ändringar är skäl för att i betydande utsträckning bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de projektbaserade mekanismerna. Det ger också bättre förutsättning- ar att utarbeta en sammanhållen reglering för deltagande i projektverk- samheter. Bemyndigandet bör avse föreskrifter om förutsättningar för deltagande i projektverksamhet enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling, om utfärdande av utsläppsminskningsenheter och om användning av tillgodohavanden från projektverksamhet enligt mekanis- merna när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Bemyndigandet ger möjlighet att meddela de föreskrifter som behövs för ett svenskt del- tagande i projektverksamhet enligt den projektcykel för de båda mekanis- merna som beskrivs i avsnitt 4.5.3. Bemyndigandet avser sådana ämnen som får delegeras enligt bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. I departementspromemorian om de projektbaserade mekanismerna har föreslagits ett bemyndigande som även omfattar föreskrifter om avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkänn- ande av projektverksamhet (Ds 2005:19, s. 58). Frågan om avgifts- beläggning behandlas i avsnitt 11 om finansiering. Förslaget till genomförande av länkdirektivet innebär att lagen om handel med utsläppsrätter skall innehålla regler om både EU:s utsläpps- rätter och de tillgodohavanden enligt Kyotoprotokollet som gemensamt benämns kyotoenheter. Införandet av regler om kyotoenheter i lagen om handel med utsläppsrätter skulle kunna motivera att lagens rubrik ändras så att den återspeglar detta. De regler om de projektbaserade mekanis- merna som införs i lagen är dock till följd av länkdirektivet och register- förordningen en del av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Kyotoenheterna kommer, exempelvis i fråga om registrering, att hanteras inom ramen för handelssystemet. Lagens rubrik bör därför inte ändras. Prop. 2005/06:184 47

6.2

Godkännande av deltagande i projektverksamhet

Prop. 2005/06:184

6.2.1

Ett nationellt godkännande av deltagande i projektverksamhet

Regeringens bedömning: Utgångspunkten vid utformningen av före- skrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att ett godkännande bör krävas när Sverige är värdland och när Sverige är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. En annan utgångspunkt är att prövningen av ansökningar om god- kännande bör anpassas till den internationella processen för god- kännande av projektverksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som berört frågan har i huvud- sak tillstyrkt promemorians bedömning. Svensk Energi, Svensk Fjärr- värme och Svenska Gasföreningen har anfört att godkännande av projekt- verksamhet bör ske enligt överenskomna internationella krav utan att Sverige ställer särskilda krav på de projekt som svenska företag deltar i. Skälen för regeringens bedömning När krävs ett nationellt godkännande av deltagande i projektverksamhet? De grundläggande reglerna om de projektbaserade mekanismerna finns i Kyotoprotokollet. En av förutsättningarna för att få tillgodogöra sig utsläppsminskningar från en projektverksamhet som avser mekanismen för ren utveckling är att verksamheten bygger på ett frivilligt deltagande som godkänts av de berörda parterna (artikel 12). För gemensamt genom- förande anges att varje projekt skall vara godkänt av de berörda parterna (artikel 6). Regler om godkännande finns även i Marrakechöverenskom- melsen. Av betydelse för frågan om godkännande är också de regler och den internationella praxis som utvecklas av det internationella organet Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Länkdirektivet innehåller inga regler om i vilka situationer ett god- kännande behövs. Enligt de internationella reglerna krävs det ett godkännande för att delta i en projektverksamhet när Sverige är värdland. För Sveriges del gäller det endast för projekt som avser gemensamt genomförande efter- som Sverige inte kan vara värdland för projekt enligt mekanismen för ren utveckling. Enligt de internationella reglerna behövs det ett svenskt godkännande även när Sverige är det enda investerarlandet i en projekt- verksamhet i ett annat land. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att ett svenskt godkännande bör krävas när Sverige är värdland och när Sverige är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. En annan utgångspunkt är att ett svenskt godkännande bör krävas om det följer av de internationella regler och den praxis som utvecklas på området, främst genom Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. 48

Processen för ett nationellt godkännande

Prop. 2005/06:184

Kyotoprotokollet, Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet inne- håller regler om den process som behövs för att genomföra projektverk- samheter. Reglerna handlar i stort sett enbart om den internationella processen. Regelverket är än så länge mer utvecklat för mekanismen för ren utveckling än för gemensamt genomförande. Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen innehåller få reg- ler om den nationella processen för godkännande av deltagande i projekt- verksamhet. Staterna har därför en betydande frihet vid utformningen av de nationella reglerna. För mekanismen för ren utveckling är innebörden av kravet på godkännande att det krävs ett intyg på att den eller de som skall delta i en projektverksamhet gör det frivilligt. För det utvecklings- land som är värdland för ett projekt enligt mekanismen för ren utveckling innebär godkännandet också att projektet bedöms bidra till en hållbar utveckling. För gemensamt genomförande anges kort och gott att varje projekt skall godkännas av de berörda parterna. Statens energimyndighet har i en rapport föreslagit hur processen för godkännande bör se ut vid svenskt deltagande i de projektbaserade meka- nismerna (Godkännande av JI- och CDM-projekt, Regeringskansliets dnr M2005/2410/E). Myndigheten föreslår tre processer för godkännande av projektverksamhet när Sverige är investerarland och två processer för godkännande när Sverige är värdland för projekt som avser gemensamt genomförande. Kraven är enligt rapporten mer omfattande i värdlands- processen. I de flesta fall kommer dock deltagandet i projekt att bestå i investeringar i andra länder. Vid investeringar i projekt enligt mekanismen för ren utveckling behöver, enligt de internationella reglerna, några mer omfattande krav inte ställas på den nationella processen för godkännande. Det beror på att den grundläggande prövningen av en sådan verksamhet görs av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling och av värdlandet, som skall ta ställning till om projektet bidrar till en hållbar utveckling. Prövningen sker med insyn från allmänheten. En viktig roll har de internationella kontrollörer som skall granska den projektbeskrivning som tas fram och, i ett senare skede, verifiera att projektet har lett till faktiska utsläpps- minskningar. Investerarlandet behöver i sådana fall inte göra någon närmare bedömning av projektbeskrivningen och förutsättningarna för att utfärda certifierade utsläppsminskningar, även om det finns en sådan möjlighet. Det är också möjligt att begära en särskild granskning av projektbeskrivningen hos Styrelsen för mekanismen för ren utveckling, om projektbeskrivningen anses bristfällig. För eventuella projekt som avser gemensamt genomförande med Sverige som värdland behövs mer omfattande regler. För länder som väljer spår 1 (jfr avsnitt 4.5.3) behöver projektet inte granskas av den till denna mekanism knutna internationella övervakningskommittén. De kontrollörer som utses för sådana projekt har i stället en viktig roll, bl.a. vad gäller granskning av projektbeskrivningen. Det nationella godkänn- andet av ett projekt har här en annan tyngd än när projekt skall genom- föras i andra länder, eftersom det inte kommer att krävas ett internatio- nellt godkännande. Det är också värdlandet som i sådana fall utfärdar eventuella utsläppsminskningsenheter. 49 För att en projektverksamhet skall kunna genomföras i Sverige skall de Prop. 2005/06:184 krav som framgår av annan svensk lagstiftning vara uppfyllda. Prövningen enligt andra lagar skall ske på vanligt sätt hos behöriga myndigheter. Den myndighet som prövar en ansökan för ett projekt med Sverige som värd- land skall därför inte pröva om projektet uppfyller kraven i miljöbalken, plan- och bygglagen eller annan berörd lagstiftning. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter är sammanfattnings- vis att prövningen av ansökningar om godkännande bör anpassas till den internationella processen för godkännande av projektverksamhet. En annan utgångspunkt är att förfarandet vid projektverksamhet enligt gemensamt genomförande inom landet bör bygga på spår 1. Frågan om särskilda regler för godkännande av eventuella vattenkrafts- projekt enligt länkdirektivets krav behandlas i avsnitt 6.2.4. Utfärdande av tillgodohavanden För projekt enligt mekanismen för ren utveckling är det Styrelsen för mekanismen för ren utveckling som utfärdar certifierade utsläppsminsk- ningar, dvs. tillgodohavanden på grund av de utsläppsminskningar som ett projekt resulterar i. Vid projekt för gemensamt genomförande är det värdlandet som ut- färdar utsläppsminskningsenheter. För länder som väljer processen enligt spår 1 skall en behörig myndighet ha det övergripande ansvaret för pröv- ningen av godkännanden. I den uppgiften ingår att bedöma om kraven för att få utfärda utsläppsminskningsenheter är uppfyllda. Utsläpps- minskningsenheter får utfärdas först efter att utsläppsminskningarna har verifierats av en kontrollör och fastställts av den behöriga myndigheten. Utsläppsminskningsenheter bör utfärdas i det utsläppsrättsregister där de europeiska utsläppsrätterna i dag registreras och som Statens energi- myndighet ansvarar för. Myndigheten bör därför ansvara för utfärdandet av utsläppsminskningsenheter. Särskilda förutsättningar gäller för att utfärda utsläppsminsknings- enheter för projekt som direkt eller indirekt påverkar utsläppen från anläggningar i handelssystemet. Den frågan behandlas i avsnitt 6.2.5.

6.2.2

Allmänhetens insyn och deltagande

Regeringens bedömning: Kraven på allmänhetens insyn och delta- gande i processen för de projektbaserade mekanismerna uppfylls genom befintlig lagstiftning och de föreskrifter som bör antas för processen för ett nationellt godkännande av projektverksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Konsumentverket har anfört att det är bra att för- utsättningar skapas för att allmänheten skall kunna ha en god insyn och ges möjlighet att lämna synpunkter i samband med ett nationellt god- kännande av ett projekt. Enligt Konsumentverket är det likaså viktigt att allmänheten har god insyn även i senare delar av processen, exempelvis i samband med övervakning och verifiering, något som enligt utredningen sker för projekt som avser mekanismen för ren utveckling men inte för projekt som avser gemensamt genomförande. 50

Bakgrund

Prop. 2005/06:184

Reglerna i Marrakechöverenskommelsen I Marrakechöverenskommelsen finns detaljerade regler om allmänhetens insyn och deltagande i processen för de projektbaserade mekanismerna. Allmänheten skall ha möjlighet till insyn och deltagande i processen för ett nationellt godkännande av projekt enligt mekanismen för ren utveckling. Flera beslut och handlingar under den internationella pro- cessen skall göras tillgängliga för allmänheten. Det gäller projektbeskriv- ningen, de synpunkter på projektbeskrivningen som lämnas av bl.a. sak- ägare och organisationer, den ackrediterade kontrollörens validerings- rapport, projektdeltagarnas övervakningsrapport, den ackrediterade kon- trollörens verifieringsrapport och certifieringsrapport samt eventuella beslut av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling med anledning av en begäran om särskild granskning av någon av kontrollörernas beslut. Efter offentliggörandet av projektbeskrivningen skall kontrollören under 30 dagar ta emot synpunkter från bl.a. sakägare. Kontrollören skall när den beslutar om validering av projektet beakta eventuella synpunkter. För projekt enligt gemensamt genomförande anges följande. Sakägare i ett projekt definieras som allmänheten, inklusive enskilda, grupper eller samhällen som påverkas, eller som sannolikt kommer att påverkas, av projektet. Ett land som är värd för ett projekt skall göra viss information om projektet tillgänglig för allmänheten. Vissa skillnader finns i reglerna för gemensamt genomförande enligt spår 1 respektive spår 2. Processen för spår 1 bestäms i stor utsträckning av varje land, även när det gäller allmänhetens insyn och deltagande i processen för ett godkännande. Ett grundläggande krav är dock att allmänhetens kommentarer till ett projekt skall beaktas vid ett nationellt godkännande av projektet. För projekt enligt spår 2 anges, på ungefär samma sätt som för mekanismen för ren utveckling, att flera beslut och handlingar under den internationella processen skall göras tillgängliga för allmänheten. Det finns också regler om skyldighet för kontrollören att beakta eventuella synpunkter från bl.a. sakägare när kontrollören beslutar om validering av ett projekt. Länkdirektivets krav på tillgång till information Länkdirektivet gör ett tillägg till artikel 17 i handelsdirektivet som innehåller regler om allmänhetens tillgång till information om handeln med utsläppsrätter. Informationen skall göras tillgänglig för allmänheten i enlighet med det s.k. miljöinformationsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG, EUT L 41, 14.2.2003, s. 26, Celex 32003L0004). Tillägget i artikel 17 innebär att den information som skall göras till- gänglig för allmänheten även omfattar information om projektverksam- het i vilken en medlemsstat deltar eller tillåter privata eller offentliga företag att delta. Av bestämmelsen framgår inte hur omfattande den tillgängliga informationen om projektverksamhet skall vara. 51 Prop. 2005/06:184 Skälen för regeringens bedömning Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för projekt enligt mekanismen för ren utveckling är främst av intresse för det utvecklingsland som är värd för projektet. Detta tillgodoses i den inter- nationella processen. Det finns inga särskilda krav på allmänhetens insyn och deltagande då ett investerarland ger sitt nationella godkännande till deltagande i ett projekt. Den allmänhet som är intresserad av ett projekt kommer att ha insyn i den internationella processen genom att beslut och handlingar görs tillgängliga via klimatkonventionens hemsida. I länkdirektivet hänvisas till miljöinformationsdirektivet i fråga om allmänhetens tillgång till information. Genomförandet av miljöinforma- tionsdirektivet i svensk rätt har behandlats i regeringens proposition om Århuskonventionen, som har antagits av riksdagen (prop. 2004/05:65). De slutsatser och förslag som redovisats i propositionen är relevanta även för genomförandet av länkdirektivets bestämmelse. Information om projektverksamhet kommer att finnas hos den myndighet som ansvarar för processen för ett nationellt godkännande (projektmyndigheten). Infor- mationen kommer att vara tillgänglig för allmänheten enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. De handlingar som kommer att vara tillgängliga hos myndigheten enligt dessa regler är tillräckligt omfattande för att uppfylla länkdirektivets krav på tillgång till information. Enligt miljöinformationsdirektivet omfattar begreppet allmänheten en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer, dvs. även miljöorganisationer enligt vad som framgår av nationell lagstiftning. Med hänsyn till det anförda kommer allmänheten, inklusive miljö- organisationer, att ha tillgång till information om projekt som avser både gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. När det gäller allmänhetens möjlighet att delta i processen för godkän- nande av verksamhetsutövares eller andras deltagande i projektverksam- het, bör man skilja mellan det nationella godkännandet när Sverige är investerarland och godkännandet av en projektverksamhet när Sverige är värdland. I avsnitt 6.2.1 anförs att en utgångspunkt är att förfarandet vid projektverksamhet enligt gemensamt genomförande inom landet bör bygga på spår 1. Förfarandet bestäms då i stor utsträckning av värd- landet, även när det gäller allmänhetens insyn och deltagande i processen för ett godkännande. En utgångspunkt vid utformningen av föreskrifter är att kommentarer från allmänheten, inklusive miljöorganisationer, bör beaktas vid ett godkännande av en projektverksamhet för vilken Sverige är värdland. Sammanfattningsvis uppfylls kraven i Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet genom befintlig lagstiftning och genom de föreskrifter som bör antas för processen enligt de projektbaserade mekanismerna. 52

6.2.3

Projektmyndighet

Prop. 2005/06:184

Regeringens förslag: Frågor om deltagande i projektverksamhet och utfärdande av utsläppsminskningsenheter skall prövas av den myndig- het som regeringen bestämmer (projektmyndigheten). Regeringens bedömning: Det bör vid projektmyndigheten inrättas ett råd med representanter för Statens energimyndighet, Naturvårds- verket, Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) för beredning av frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget att regeringen skall bemyndigas att utse en projektmyndig- het. Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) har anfört att rådets uppgift behöver förtydligas eftersom det annars finns en risk att ett yttrande från rådet kan uppfattas så att det gäller ett projekt som helhet och inte enbart utifrån de aspekter som är relevanta för bedöm- ningen av projektet enligt reglerna för de projektbaserade mekanismerna. Det är enligt Sida viktigt eftersom Sida i många fall kan ha ett utveck- lingssamarbete med värdlandet för projektet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Kyotoprotokollet förutsätter att det finns behöriga myndigheter för de projektbaserade mekanismerna. Reglerna i protokollet hindrar inte att en och samma myndighet har de uppgifter som behövs för båda mekanismerna. Enligt länkdirektivet skall de båda myndighetsfunktionerna samordnas. Statens energimyndighet har redan i uppgift att som nationell expertmyndighet för de projektbaserade mekanismerna ansvara för att formellt godkänna klimatprojekt enligt vissa beslut under klimatkonventionen, jfr 2 § 12 förordningen (2004:1200) med instruktion för Statens energimyndighet. Det bör i lagen om handel med utsläppsrätter införas ett bemyndigande enligt vilket frågor om deltagande i projektverksamhet enligt de projekt- baserade mekanismerna och om utfärdande av utsläppsminsknings- enheter prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projekt- myndigheten). Regeringen avser att inrätta ett råd med representanter för Statens energimyndighet, Naturvårdsverket, Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) som bereder frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet och lämnar förslag till beslut. Rådets utlåtande bör vara rådgivande, dvs. inte bindande, för projektmyndigheten.

6.2.4

Särskilda krav på vattenkraftsprojekt

Regeringens bedömning: Utgångspunkten vid utformningen av före- skrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att särskilda krav bör ställas för godkännande av deltagande i vatten- kraftsprojekt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. 53 Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan har till- styrkt förslaget. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att Sverige inte bör acceptera vattenkraftsprojekt över 10 megawatt och att riktlinjer och rekommendationer från Världskommissionen för dammar bör respekteras i samtliga vattenkraftsprojekt. Skälen för regeringens bedömning: Länkdirektivet innehåller en bestämmelse om godkännande av vattenkraftsprojekt med en produktions- kapacitet som överstiger 20 megawatt (artikel 11b.6). Bestämmelsen är en inskränkning i förhållande till Kyotoprotokollet. Enligt bestämmelsen skall medlemsstaterna när de godkänner ett sådant vattenkraftsprojekt se till att relevanta internationella kriterier och riktlinjer, inklusive dem som finns i en rapport från Världskommissionen om dammar (Dammar och utveckling. Nya ramar för beslutsfattande, november 2000), respekteras vid utvecklingen av projektverksamheten. Syftet med länkdirektivets bestämmelse är att projektmyndigheten vid prövningen av deltagande i vattenkraftsprojekt skall vara särskilt upp- märksam på de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser som kan bli följden av sådana projekt. De internationella kriterier och rikt- linjer som åsyftas i bestämmelsen ger ledning för utvecklingen av projekt som kan ha konsekvenser för bl.a. miljön. De hänsyn som skall tas till miljön och befolkningen i ett område som berörs av ett vattenkrafts- projekt är relevanta även när ett svenskt deltagande i projekten aktua- liseras. De riktlinjer som kan vara relevanta tar inte bara upp miljöfrågor utan även frågor om exempelvis arbetsförhållanden och offentlighet. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om nationellt god- kännande är att särskilda krav bör ställas för godkännande av deltagande i vattenkraftsprojekt. Det får i det fortsatta lagstiftningsarbetet närmare övervägas om detta bör gälla för vattenkraftsprojekt med en produktions- kapacitet som överstiger 20 megawatt, som anges i länkdirektivet, eller om det därutöver bör gälla även för mindre vattenkraftsprojekt. Till de dokument som för närvarande bör uppmärksammas vid god- kännande av deltagande i vattenkraftsprojekt hör, förutom den i länk- direktivet särskilt nämnda rapporten från Världskommissionen om dammar, OECD:s riktlinjer för multinationella företag, som i ett avsnitt innehåller riktlinjer för företags miljöarbete, samt riktlinjer från Världs- banken som kan vara tillämpliga vid vattenkraftsutbyggnad. Att kriterierna och riktlinjerna skall respekteras bör innebära att verk- samhetsutövaren kan visa att projektet utformas så att riktlinjerna beaktas. Det bör finnas en tillfredsställande redovisning av detta i det underlag som ingår i ansökan om godkännande. Projektmyndigheten bör därmed ha möjlighet att förelägga sökanden om komplettering när under- laget bedöms bristfälligt. Innebörden av ordet respektera och karaktären på de internationella dokumenten, dvs. att det är fråga om riktlinjer, bör dock innebära att det inte är fråga om bindande rättsregler. Prop. 2005/06:184 54

6.2.5

Projekt som leder till minskade utsläpp från anläggningar i handelssystemet

Regeringens bedömning: Vid utformningen av föreskrifter om förut- sättningarna för att få utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som minskar eller begränsar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet, är utgångspunkterna följande. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminsknings- enheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anläggningens verksamhetsutövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfär- das om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella registret. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Länkdirektivet innehåller regler om hur projekt som leder till minskade eller begränsade utsläpp från anläggningar som omfattas av handelssystemet fortsatt skall kunna ligga till grund för utfärdande av utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminskningar. Reglerna om undvikande av s.k. dubbelt tillgodo- räknande är EU:s sätt att hantera de problem som skulle uppstå om projekt enligt de projektbaserade mekanismerna leder till att utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar utfärdas samtid- igt som det uppkommer ett överskott av utsläppsrätter som kan säljas på marknaden. Huvudregeln i länkdirektivet är att inga utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminskningar får utfärdas för projekt som direkt eller indirekt minskar eller begränsar utsläppen inom den handlande sektorn. Enligt ett par undantagsregler får dock utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläppsminskningar utfärdas om åtgärder vidtas för att undvika dubbelt tillgodoräknande. Åtgärderna består i att annullera samma antal utsläppsrätter som antalet utfärdade utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläppsminskningar (artikel 11b.2-4).

Inom EU är det endast Malta och Cypern som inte har kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet och som därför kan vara värdland för projekt enligt mekanismen för ren utveckling. Övriga 23 EU-länder kan enbart vara värdland för projekt enligt gemensamt genomförande. Eftersom Sverige inte kan vara värdland för projekt enligt mekanismen för ren utveckling behövs endast bestämmelser om dubbelt tillgodo- räknande vid gemensamt genomförande. En direkt begränsning av utsläppen från en anläggning som omfattas av handelssystemet innebär ett minskat behov av utsläppsrätter och kan leda till ett överskott av utsläppsrätter. Enligt länkdirektivet får utsläpps- minskningsenheter inte utfärdas för ett projekt vid en sådan anläggning eftersom det skulle innebära ett dubbelt tillgodoräknande av de utsläpps- minskningar som åstadkommits genom projektet. Utsläppsminsknings- enheter får dock utfärdas om anläggningens verksamhetsutövare annulle- rar samma antal utsläppsrätter. Ett projekt kan även indirekt minska eller begränsa utsläppen vid anläggningar inom den handlande sektorn. Projekten kan konkret utgöras Prop. 2005/06:184 55 av exempelvis förnybar energiproduktion i form av vindkraftverk eller energieffektiviseringsåtgärder som leder till minskade utsläpp vid fossil- baserad energiproduktion som omfattas av handelssystemet. Ökad el- produktion i en anläggning kan leda till minskad elproduktion i en annan anläggning under förutsättning att elkonsumtionen är konstant. Det anses vara dubbelt tillgodoräknande av utsläppsminskningar om utsläpps- minskningsenheter utfärdas för den förnybara elproduktionen, samtidigt som det uppkommer ett överskott av utsläppsrätter för den fossila elpro- duktion som trängs undan och minskar i omfattning. För att möjliggöra och bibehålla drivkrafter för projekt enligt gemen- samt genomförande i den icke-handlande sektorn har ett undantag införts i länkdirektivet. Utsläppsminskningsenheter får utfärdas för dessa projekt om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella utsläppsrätts- registret. Direktivets bestämmelse specificerar inte vilka utsläppsrätter som skall annulleras. Det är sannolikt mycket svårt att identifiera vilka utsläpp i den handlande sektorn som har påverkats. Det är då inte möjligt att identifiera vilka utsläppsrätter som har blivit ett överskott. Ett förslag till lösning som har presenterats i promemorian De projekt- baserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19) är att skapa en reserv i den nationella fördelningsplanen. För varje utsläppsminskningsenhet som utfärdas till ett projekt i den icke-handlande sektorn som indirekt påverkar utsläppen i den handlande sektorn skall enligt förslaget en utsläppsrätt annulleras i reserven. Reser- ven kan skapas antingen genom att proportionellt minska fördelningen till befintliga anläggningar eller som ett tillägg i fördelningsplanen. Även i de fall reserven skulle vara ett tillägg i den nationella fördelningsplanen kommer det samlade antalet tilldelade utsläppsenheter och utsläppsrätter i en medlemsstat att vara begränsat till åtagandet i Kyotoprotokollet. Vid utformningen av föreskrifter om förutsättningarna för att få utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt vid anläggningar som omfattas av handelssystemet, är utgångspunkterna följande. Det bör som huvudregel inte vara tillåtet att utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som direkt eller indirekt minskar eller begränsar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anläggningens verksamhets- utövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras i utsläppsrättsregistret. Det får i det fortsatta lagstiftningsarbe- tet övervägas om det, i syfte att möjliggöra annullering av utsläppsrätter i det senare fallet, bör införas en reserv i den nationella fördelningsplanen. Ett förbud att utfärda utsläppsminskningsenheter enligt vad som har angetts har ett samband med prövningen av ansökningar om godkännan- de av deltagande i projekt enligt gemensamt genomförande. Om inte reglerna om undvikande av dubbelt tillgodoräknande följs i ett projekt, kan det få till resultat att deltagandet i projektet inte godkänns. Det får dock antas att planeringen av projektet och innehållet i det underlag som ges in till projektmyndigheten normalt anpassas till de krav som följer av dessa regler. Prop. 2005/06:184 56

6.3

Användning av utsläppsminskningsenheter och

Prop. 2005/06:184

certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet

6.3.1

Kvantitativ begränsning

Regeringens förslag: Den nationella fördelningsplanen skall inför handelsperioden 20082012 och varje därpå följande handelsperiod innehålla uppgifter om det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläppsrätter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget att införa en bestämmelse om att fördelningsplanen skall innehålla uppgifter om användningen av tillgodohavanden från projekt- baserade mekanismer i handelssystemet. Remissinstanserna har däremot haft synpunkter på i vilken utsträckning sådana tillgodohavanden skall få användas i handelssystemet. Skälen för regeringens förslag: Regleringen i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen innebär att certifierade utsläppsminskningar kan användas för att fullgöra skyldigheter i handelssystemet redan under perioden 20052007 medan utsläppsminskningsenheter kan användas först under perioden 20082012.

Länkdirektivets huvudsyfte är att möjliggöra för verksamhetsutövare att använda tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna för att uppfylla sina åtaganden i handelssystemet. I direktivet anges vissa begränsningar för användningen av sådana tillgodohavanden. Det anges att medlemsstaterna får tillåta verksamhetsutövare att använda utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssyste- met upp till en viss procentandel av fördelningen av utsläppsrätter till varje anläggning (artikel 11a.1). Medlemsstaterna skall ange begräns- ningen i sina nationella fördelningsplaner från och med perioden 2008 2012. Ingen begränsning föreskrivs för perioden 20052007. Förutom den kvantitativa begränsningen anges också vissa kvalitativa begränsningar i fråga om tillgodohavandenas ursprung (artikel 11a.3). Regeringen skall enligt lagen om handel med utsläppsrätter upprätta en nationell fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som avses bli fördelade för en kommande handelsperiod. Det bör införas en ny bestämmelse om att fördelningsplanen inför handelsperioden 2008 2012 och varje därpå följande handelsperiod skall innehålla uppgifter om det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläppsrätter. Förslaget innebär att regeringen i ett sammanhang kan överväga hur många utsläppsrätter som får fördelas för en kommande handelsperiod och i vilken utsträckning verksamhetsutövare får använda tillgodohavan- den från projektbaserade mekanismer när de redovisar utsläppsrätter. Dessa frågor behandlas i avsnitt 9. 57

6.3.2

Kolsänke- och kärnkraftsprojekt

Prop. 2005/06:184

Regeringens bedömning: En utgångspunkt vid utformningen av före-

skrifter är att det inte bör vara tillåtet att använda tillgodohavanden

från projektverksamhet som avser upptag av koldioxid genom mark-

användning och skogsbruk i handelssystemet. En annan utgångspunkt

är att det till och med 2012 inte bör vara tillåtet för verksamhets-

utövare att i handelssystemet använda tillgodohavanden från kärn-

kraftsprojekt.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att

invända mot bedömningen i fråga om tillgodohavanden från kolsänke-

projekt och kärnkraftsprojekt. Skogsstyrelsen har anfört att det är klokt

att länkdirektivet inte tillåter kolsänkeprojekt och att denna begränsning

bör inkluderas i lagförslaget. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört

att Sverige bör klargöra att man inte kommer att godkänna några projekt

som bygger på kolsänkor. Greenpeace har anfört att all användning av

kolsänkor i handelssystemet måste stoppas från att kunna tillgodoräknas i

handelssystemet även i framtiden då nuvarande skrivning i länkdirektivet

öppnar för en omprövning av uteslutningen av sänkor redan 2006.

Endast en remissinstans har yttrat sig i frågan om användning av till-

godohavanden från kärnkraftsprojekt. Svenska Naturskyddsföreningen

har anfört att det bör klargöras att Sverige inte kommer att ge sitt

godkännande till projekt som rör kärnkraft.

Skälen för regeringens bedömning: Kolsänkor avser upptag och

utsläpp av växthusgaser i och från skog eller skogs- och jordbruksmark.

Enligt Kyotoprotokollet och beslut som antas i linje med protokollet

tillåts kolsänkeprojekt inom både gemensamt genomförande och

mekanismen för ren utveckling. Det innebär att länder och företag kan

genomföra kolsänkeprojekt och få tillgodohavanden från dessa projekt.

Tillgodohavanden kan sedan användas av parter för att uppfylla kraven i

Kyotoprotokollet.

Tillgodohavanden från kolsänkeprojekt enligt mekanismen för ren ut-

veckling kallas temporära certifierade utsläppsminskningar eller långsik-

tiga certifierade utsläppsminskningar. Tillgodohavanden från kolsänke-

projekt enligt gemensamt genomförande är utsläppsminskningsenheter

som är omvandlade från s.k. sänkkrediter.

EU har i länkdirektivet valt att tills vidare utesluta användningen av

tillgodohavanden från kolsänkeprojekt i handelssystemet. Det betyder att

verksamhetsutövare inte får använda dessa tillgodohavanden för att

uppfylla skyldigheten att redovisa det antal utsläppsrätter som motsvarar

utsläppen av koldioxid. Regleringen innebär dock inte att den myndighet

som ansvarar för godkännande av deltagande i projektverksamhet är

förhindrad att i och för sig godkänna genomförandet av kolsänkeprojekt.

Enligt länkdirektivet skall kommissionen i en kommande översyn av

handelssystemet se över möjligheterna att tillåta verksamhetsutövare att

från 2008 använda tillgodohavanden som genereras från kolsänkeprojekt.

Enligt Marrakechöverenskommelsen skall parterna avstå från att

använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar

som har sitt upphov i kärnkraftsanläggningar. I länkdirektivet finns en

bestämmelse som får anses innebära att utsläppsminskningsenheter och

58

certifierade utsläppsminskningar som har sitt upphov i kärnkraftsanlägg- Prop. 2005/06:184 ningar inte får användas i handelssystemet (artikel 11a.3). Förbudet mot användning av sådana enheter är i direktivet begränsat till perioderna 20052007 och 20082012.

I avsnitt 6.2.1 föreslås att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om användning av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Vid utform- ningen av föreskrifter är utgångspunkten att det, i enlighet med vad som anges i länkdirektivet, inte bör vara tillåtet att använda tillgodohavanden från projekt som avser upptag av koldioxid genom markanvändning och skogsbruk i handelssystemet. En annan utgångspunkt är att tillgodo- havanden från kärnkraftsprojekt inte bör få användas i handelssystemet till och med 2012. Det bör kontrolleras att inga tillgodohavanden från kolsänkeprojekt eller från kärnkraftsanläggningar används när verksam- hetsutövare redovisar utsläppsrätter.

6.4

Registerregler för handel med kyotoenheter

6.4.1

Registrering av kyotoenheter

Regeringens förslag: Handel med samtliga kyotoenheter, dvs. tilldela- de utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminskningsenheter och certi- fierade utsläppsminskningar, skall registreras i utsläppsrättsregistret. Registerreglerna i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter skall i flera avseenden gälla även för kyotoenheterna. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget. Bakgrund: Enligt registerförordningen skall det finnas ett nationellt register för hantering av kyotoenheter och utsläppsrätter (se kommissio- nens förordning (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparla- mentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG). Det nationella registret är enkelt uttryckt en elektronisk databas som bokför innehav och transaktioner av kyoto- enheter och utsläppsrätter. Statens och övriga aktörers tillgodohavanden registreras på konton som disponeras av respektive aktör. Det registersystem som behövs för det europeiska handelssystemet är redan på plats. De register som används för den europeiska handeln med utsläppsrätter skall enligt registerförordningen kunna tillämpas även när handeln enligt Kyotoprotokollet inleds 2008. Registerförordningen inne- håller bestämmelser som avser tillämpningen av länkdirektivet, dvs. vad som behövs för att de projektbaserade mekanismerna skall kunna ut- nyttjas i handelssystemet. Ett internationellt registersystem håller på att utvecklas för Kyoto- protokollet. Ett centralt register behövs för hantering av kyotoenheter enligt protokollet. 59 Prop. 2005/06:184 Skälen för regeringens förslag Registerreglerna i lagen om handel med utsläppsrätter omfattar i dag endast EU:s utsläppsrätter. Genom länkdirektivet införs utsläppsminsk- ningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet. Registerförordningen innebär att även de två övriga kyotoenheterna, till- delade utsläppsenheter och sänkkrediter, skall hanteras i registersystemet från och med Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 20082012.

Registerförordningen reglerar inte på ett uttömmande sätt register- föring av kyotoenheter. Registerreglerna i lagen om handel med utsläpps- rätter behöver anpassas till den kommande hanteringen av kyotoenheter- na, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläppsminskningar. Handel med kyotoenheter registreras i utsläppsrättsregistret Deltagandet i de projektbaserade mekanismerna kan resultera i ett till- godohavande i form av utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminskningar. Dessa enheter får användas när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter med den begränsning som anges i den nationella fördelningsplanen. För att öka flexibiliteten och kostnadseffektiviteten inom handelssystemet bör det även vara möjligt för fysiska och juridiska personer att köpa och sälja utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. Att tillåta handel med dessa enheter är också i linje med Kyotoprotokollets regler om de flexibla mekanismerna. De två andra kyotoenheterna, tilldelade utsläppsenheter och sänk- krediter, tilldelas länder med ett kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Ett land kan köpa och sälja dessa enheter, och även övriga typer av kyoto- enheter, från ett annat land i syfte att anpassa den tilldelade mängden så att den motsvarar de faktiska utsläppen av växthusgaser. Enligt artiklarna 16 och 20 i registerförordningen skall verksamhets- utövares konton och andra personliga konton kunna hantera kyotoenheter om detta har godkänts i nationell lagstiftning eller gemenskapslagstift- ning. I EU-lagstiftningen finns inget sådant godkännande. De tilldelade utsläppsenheternas och sänkkrediternas egenskaper är sådana att de kan bli föremål för handel inte bara mellan länder utan även mellan fysiska och juridiska personer. För närvarande är det inte möjligt att bedöma om de länder som förfogar över tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter kommer att överlåta dessa enheter till en marknad med privata aktörer. En marknad för handel med samtliga typer av kyotoenheter, som kan omfatta även stater och privata aktörer utanför EU, är dock möjlig enligt Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Enligt artiklarna 16 och 20 i registerförordningen får den nationella lagstiftningen i och för sig utformas så att den inte medger registrering av fysiska och juridiska personers innehav och överlåtelser av tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter. Om sådana enheter skulle komma ut på marknaden, kan dock en nationell begränsning i lagstiftningen i prakti- ken bli verkningslös. Svenska företag skulle kunna öppna konton i andra länder och på så sätt ändå delta i en eventuell handel med tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter. 60 Enligt regeringens bedömning finns det mot bakgrund av det anförda skäl att anpassa registerreglerna till en eventuell handel med tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter. En annan sak är att regeringen inte nu föreslår att tilldelade utsläppsenheter och eventuella sänkkrediter som staten förfogar över under nästa handelsperiod skall överlåtas till en marknad för privata aktörer, i den mån det skulle finnas utrymme för det med hänsyn till åtagandet i Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning. Det anförda innebär sammantaget att fysiska och juridiska personers handel med samtliga kyotoenheter, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänk- krediter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, bör registreras i utsläppsrättsregistret. En sådan handel bör alltså i princip vara tillåten. Fysiska och juridiska personers handel med kyotoenheter förutsätter dock att Sverige uppfyller vissa behörighetskrav i Kyotoproto- kollet och Marrakechöverenskommelsen. Frågan om behörighetskraven är uppfyllda kommer att avgöras av en särskild kommitté under klimatkonventionen. Ändringarna av registerreglerna Registerreglerna bör ändras i flera avseenden för att de skall vara anpassade till handel med kyotoenheter. Flera av bestämmelserna om registrering av utsläppsrätter i 4 kap. lagen om handel med utsläppsrätter bör göras tillämpliga på kyotoenheterna. Lagändringarna kan exempli- fieras med hanteringen av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna, dvs. utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar. Ändringarna innebär att det blir möjligt att öppna konton för fysiska och juridiska personer som vill handla med kyotoenheter, att avslå en ansökan om registrering som inte stämmer överens med EU:s centrala register och att rätta uppenbart felaktiga registreringar. En verk- samhetsutövare som vill delta i någon av de projektbaserade mekanis- merna kommer att kunna få ett tillgodohavande från ett projekt överfört till sitt konto i utsläppsrättsregistret. Fysiska och juridiska personer presumeras vidare ha rätt att förfoga över de utsläppsminskningsenheter, certifierade utsläppsminskningar och eventuella övriga kyotoenheter som finns registrerade på innehavarens konto. Lagändringarna rör också reglerna om behandling av personuppgifter. I avsnitt 7.3 behandlas frågan om de sakrättsliga verkningarna av att utsläppsrätter och kyotoenheter registreras i utsläppsrättsregistret.

6.4.2

Sparande av kyotoenheter

Regeringens bedömning: Det behöver för närvarande inte införas några bestämmelser om sparande av kyotoenheter. Promemorians bedömning stämmer endast delvis överens med rege- ringens. Enligt promemorians bedömning bör det införas föreskrifter om sparande av kyotoenheter. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemo- rians bedömning. Bakgrund: Det finns inga EU-bestämmelser om sparande av utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. I Kyotoproto- Prop. 2005/06:184 61 kollet anges att om utsläppen för en part med ett kvantitativt åtagande Prop. 2005/06:184 under en åtagandeperiod understiger partens tilldelade mängd, skall skill- naden på denna parts begäran läggas till partens tilldelade mängd under följande åtagandeperioder (artikel 3.13). Det framgår också att certifiera- de utsläppsminskningar som uppnåtts åren 20002007 får utnyttjas för att uppfylla parternas åtaganden under perioden 20082012 (artikel 12.10). Närmare bestämmelser om sparande mellan åtagandeperioder finns i Marrakechöverenskommelsen. En part får, men är inte skyldig, att spara tilldelade utsläppsenheter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som inte använts för att uppfylla partens åtagande under en period till den följande åtagandeperioden. De enheter som inte har sparats skall annulleras. Antalet utsläppsminskningsenheter och certi- fierade utsläppsminskningar som sparas till nästa period får för varje part i Kyotoprotokollet sammanlagt uppgå till vardera högst två och en halv procent av den tilldelade mängden. Däremot finns det ingen begränsning av hur många tilldelade utsläppsenheter som får sparas. Skälen för regeringens bedömning: Certifierade utsläppsminskningar som uppnåtts åren 20002007 får enligt Kyotoprotokollet användas för att uppfylla en parts åtagande under perioden 20082012. I EU-lagstift- ningen finns inga regler om sparande av certifierade utsläppsminskningar mellan handelsperioder. Enligt registerförordningen skall kyotoenheter annulleras om kontohavaren frivilligt begär det eller om kontohavaren har använt utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminsk- ningar vid redovisningen av utsläppsrätter. I övrigt innehåller register- förordningen inga regler om annullering av kyotoenheter som är registre- rade på en verksamhetsutövares konto eller annat personligt konto. De certifierade utsläppsminskningar som finns på ett sådant konto vid utgången av perioden 20052007 kommer på grund av det anförda att finnas kvar på kontot när nästa handelsperiod inleds. Regeringen bedö- mer att det för närvarande inte behöver införas några bestämmelser om sparande av kyotoenheter. Regeringen avser att överväga om det finns behov av att införa regler om sparande av kyotoenheter mellan perioden 20082012 och den därpå följande handelsperioden.

6.5

Kyotoenheternas rättsliga status

Regeringens bedömning: Kyotoenheter bör ses som finansiella instru- ment. Regeringens förslag: Lagen (1998:1479) om kontoföring av finan- siella instrument skall inte tillämpas på kontoföring av kyotoenheter. Promemorians bedömning och förslag: Promemorians förslag över- ensstämmer med regeringens. Någon närmare analys av frågan om kyoto- enheternas rättsliga status har dock inte redovisats i promemorian. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning och förslag: I 4 kap. 1 § fjärde stycket lagen om handel med utsläppsrätter anges att lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument inte skall tillämpas på konto- föring av utsläppsrätter. Lagrådet har anfört att det undantag som anges i fråga om kontoföring av utsläppsrätter rimligen bör gälla också kyoto- 62 enheter. Lagrådets synpunkt väcker frågan om kyotoenheternas rättsliga status. Utsläppsrätter skall enligt förarbetena till lagen om handel med ut- släppsrätter ses som finansiella instrument (prop. 2004/05:18 s. 3840). En utsläppsrätt innebär en rätt att frigöra ett ton koldioxid i atmosfären. Även innehavet av en kyotoenhet innebär en rätt att frigöra ett ton koldioxid i atmosfären. Det gäller oberoende av om det är fråga om en tilldelad utsläppsenhet, sänkkredit, utsläppsminskningsenhet eller certifi- erad utsläppsminskning. Tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter tilldelas länder med ett kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Ett land kan köpa och sälja dessa enheter, och även övriga typer av kyotoenheter, från ett annat land i syfte att anpassa den tilldelade mängden så att den motsvarar de faktiska utsläppen av växthusgaser. De tilldelade utsläppsenheternas och sänkkrediternas egenskaper är sådana att de kan bli föremål för fri om- sättning på värdepappersmarknaden som finansiell placering. Däremot är det för närvarande inte möjligt att bedöma om de länder som förfogar över tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter kommer att överlåta dessa enheter till en marknad med privata aktörer. Även de två övriga kyotoenheterna, dvs. utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, kan bli föremål för fri omsättning på värdepappersmarknaden som finansiell placering. Regeringen har i avsnitt 6.4.1 gjort bedömningen att det i syfte att öka flexibiliteten och kostnadseffektiviteten inom handelssystemet bör vara möjligt för fysiska och juridiska personer att köpa och sälja utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. De tilldelade utsläppsenheterna skiljer sig från EU:s utsläppsrätter i det avseendet att de inte är tidsbegränsade utan kan sparas till kommande handelsperioder. Övriga kyotoenheter är tidsbegränsade men de har i vart fall inte kortare livslängd än utsläppsrätterna. Med hänsyn till det anförda saknas det anledning att göra en annan bedömning av kyotoenheternas rättsliga status än vad som har gjorts i fråga om utsläppsrätterna. Att även kyotoenheter bör ses som finansiella instrument medför att en ganska omfattande offentligrättslig reglering av handeln blir tillämplig, bl.a. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet och insiderstrafflagen (2000:1086). Det medför också att sådan handel med instrumenten som inte sker genom direktkontakt mellan parterna i princip endast får hanteras av värde- pappersinstitut som har tillstånd av Finansinspektionen och står under inspektionens tillsyn. En omfattande reglering av kontoföring av kyotoenheter finns i registerförordningen. Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument bör därför, som Lagrådet har anfört, inte tillämpas på konto- föring av kyotoenheter. Prop. 2005/06:184 63 Prop. 2005/06:184

6.6

Kontrolluppgiftsskyldighet

Regeringens förslag: Kontrolluppgift skall lämnas om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar. För fysiska personer och dödsbon skall kontrolluppgift lämnas av Statens energimyndighet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians förslag till ändring i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Skatteverket har haft vissa tekniska synpunkter. Bakgrund: I en departementspromemoria har föreslagits en ändring i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter som innebär att kontrolluppgifter i fortsättningen skall lämnas i fråga om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminsk- ningar (Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter, dnr M2005/3788/R). De redovisningsmässiga konsekvenserna av införandet av regler om kyotoenheter behandlas kortfattat i departementspromemo- rian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19). Där hänvisas i redovisningsfrågorna till uttalanden i förarbetena till lagen om handel med utsläppsrätter (prop. 2004/05:18 s. 7578).

I propositionen Skatteregler för elcertifikat och utsläppsrätter (prop. 2004/05:33) behandlas vissa inkomstskatterättsliga frågor av- seende utsläppsrätter. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser skall kontrolluppgift lämnas om innehav och avyttring av utsläppsrätter. För fysiska personer och dödsbon skall kontrolluppgift lämnas av Statens energimyndighet. Genom de föreslagna reglerna om de projektbaserade mekanismerna kommer fysiska och juridiska personer att kunna inneha och handla med utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar. Dessa kyotoenheter kommer även att kunna användas i viss utsträckning när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter i EU:s handelssystem. Det bör av kontrollskäl införas en skyldighet för Statens energimyndighet att lämna kontrolluppgift om innehav och avyttring av dessa enheter, som kommer att registreras i det utsläppsrättsregister som förs av myndigheten. Lagrådet har anfört att det bör övervägas om inte kontrolluppgifter skall lämnas beträffande samtliga kyotoenheter, dvs. även tilldelade utsläpps- enheter och sänkkrediter. Tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter får, till skillnad mot utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, inte an- vändas när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter i EU:s handels- system. En handel med tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter enligt artikel 17 i Kyotoprotokollet är i första hand avsedd för länder med ett kvantitativt åtagande i protokollet. Det är för närvarande inte möjligt att bedöma om de länder som förfogar över dessa instrument kommer att överlåta dem till en marknad med privata aktörer. Med hänsyn till det anförda finns det enligt regeringens bedömning ännu inget behov av att 64 införa en skyldighet att för fysiska personer och dödsbon lämna kontroll- Prop. 2005/06:184 uppgift om innehav och avyttring av tilldelade utsläppsenheter och sänk- krediter. I regeringens proposition Inkomstskatteregler för vissa kyotoenheter behandlas vissa inkomstskattemässiga frågor som rör kyotoenheter (prop. 2005/06:153).

7

Övriga ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter

7.1

Tillstånd

7.1.1

Bestämmelserna om tillståndsplikt

Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om att anläggningar inte omfattas av tillståndsplikten enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter på grund av att de under- skrider vissa kapacitetsgränser. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. I pro- memorian har inte föreslagits att bemyndigandet i 2 kap. 2 § första stycket skall ändras. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som berört frågan har tillstyrkt förslaget. Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme har anfört att efter den föreslagna ändringen av 2 kap. 1 § anges inte kapacitets- gränsen för någon av verksamhetskategorierna i paragrafen. Det medför enligt remissinstanserna att hänvisningen i 2 § till anläggningar med lägre kapacitet än vad som följer av 1 § inte längre är relevant. Domstols- verket har anfört att verket i och för sig kan dela synpunkten att ändringen kan förefalla logisk ur en juridisk-teknisk synvinkel, men att det inte synes alltför ologiskt att redan i lagen ange ett visst förhållande som innebär en skärpning gentemot handelsdirektivet. Förslaget till lagändring synes enligt verket innebära att regleringen i 2 kap. 2 § första och andra styckena är överflödig eftersom det med den föreslagna skriv- ningen inte anges någon kapacitet över huvud taget, varför det således inte går att föreskriva om en lägre kapacitet. Verket har även anfört att det är olyckligt att definitionen av vad som är en förbränningsanläggning återfinns först i förordningen eftersom vid en rent språklig granskning av lagförslaget även villapannor skulle kunna omfattas av begreppet. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 24 i handelsdirektivet får medlemsstaten under vissa förutsättningar ensidigt införa ytterligare verksamheter eller gaser i handeln med utsläppsrätter (jfr Europaparla- mentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemen- skapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, EUT L 275, 65 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087). För perioden 20052007 har Sverige utnyttjat möjligheten att inkludera anläggningar där det bedrivs verksamhet av det slag som omfattas av handelsdirektivet men som har lägre kapacitet än vad som förutsätts för att obligatoriskt omfattas av handelssystemet. Det gäller små förbränningsanläggningar som är an- slutna till ett fjärrvärmenät med en total installerad tillförd effekt över 20 megawatt. Reglerna om detta finns i 2 kap. 1 § första stycket 1 lagen om handel med utsläppsrätter. Av den bestämmelsen framgår också att tillstånd krävs för en förbränningsanläggning med en installerad tillförd effekt på mer än 20 megawatt. Av de verksamhetskategorier som räknas upp i lagen är det endast för förbränningsanläggningar som det i lagen anges vilka kapacitetsgränser som är avgörande för tillståndspliktens omfattning. För övriga verksam- hetskategorier har kapacitetsgränserna angetts i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 1 § andra stycket lagen om handel med utsläppsrätter. Samtidigt har det i 2 kap. 2 § första stycket införts ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om att anläggningar med lägre kapacitet än vad som följer av 1 § skall omfattas av tillståndsplikten, om sådana föreskrifter är förenliga med handelsdirektivet. Det bemyndigandet har hittills inte ut- nyttjats av regeringen. Erfarenheterna av handelssystemet visar att det i medlemsstaterna finns olika uppfattningar om vilka förbränningsanläggningar som obliga- toriskt omfattas av handelssystemet. Eftersom det kan bli nödvändigt att göra vissa mindre ändringar av föreskrifterna bör regeringen även i fråga om förbränningsanläggningar bemyndigas att meddela föreskrifter om att anläggningar på grund av deras kapacitet inte omfattas av tillstånds- plikten. Bestämmelsen i 1 § första stycket bör i fortsättningen ange vilka typer av anläggningar som kräver tillstånd, utan att några kapacitetsgränser preciseras. Bemyndigandet i 2 § första stycket bör avse föreskrifter om att anläggningar enligt 1 § första stycket inte omfattas av tillståndsplikten på grund av att de underskrider vissa kapacitetsgränser.

7.1.2

Möjligheten att undanta anläggningar från handelssystemet

Regeringens förslag: Det skall inte vara möjligt att undanta anlägg- ningar från handelssystemet från och med handelsperioden 20082012.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 2 § tredje stycket lagen om handel med utsläppsrätter får regeringen i det enskilda fallet ge dispens från tillståndsplikt enligt 1 §, om Europeiska kommissionen har medgett ett tillfälligt undantag enligt artikel 27 i handelsdirektivet. Bestämmelsen har sin grund i den angivna artikeln i direktivet som ger medlemsstaten möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar från handelssystemet. Undantaget är begränsat till perioden 20052007. Där- efter finns det enligt direktivet ingen möjlighet att göra sådana undantag. Prop. 2005/06:184 66 På grund av det anförda bör bestämmelsen i 2 kap. 2 § tredje stycket Prop. 2005/06:184 lagen om handel med utsläppsrätter inte gälla från och med perioden

20082012. Bestämmelsen bör dock fortsätta att gälla övergångsvis under perioden 20052007 för de anläggningar som då omfattas av handelssystemet.

7.1.3

Beslut om att ett tillstånd får tas i anspråk trots att beslutet inte har vunnit laga kraft

Regeringens förslag: Tillståndsmyndigheten skall, om det finns skäl till det, kunna förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har i huvudsak tillstyrkt förslaget. Statens energimyndighet har anfört att det bör krävas särskilda skäl för att besluta att tillståndet får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Enligt Kammar- rätten i Sundsvall är behovet av sådana beslut inte klarlagt. Skälen för regeringens förslag: Det finns i lagen om handel med utsläppsrätter ingen bestämmelse enligt vilken tillståndsmyndigheten, dvs. länsstyrelsen, kan besluta att ett tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt lagen får tas i anspråk trots att beslutet inte har vunnit laga kraft. Enligt 2 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter får utsläpp av koldioxid inte ske från vissa typer av anläggningar utan tillstånd enligt lagen. Bestämmelsen torde i princip innebära att en verksamhet inte får bedrivas om det för en anläggning som omfattas av handelssystemet saknas tillstånd enligt lagen. De anläggningar som omfattas av handels- perioden 20052007 har redan ett tillstånd. Det kan emellertid behövas ändringar i reglerna om tillståndspliktens omfattning, bl.a. i fråga om förbränningsanläggningar, som gör att fler anläggningar omfattas av till- ståndsplikt. Verksamheten vid en anläggning kan också efterhand utökas eller i övrigt ändras så att det enligt 2 kap. 8 och 9 §§ kan behövas ett nytt tillstånd med nya villkor om övervakning och rapportering. Ett till- stånd kan även behövas för en ny verksamhet. Om den planerade föränd- ringen av verksamheten eller den nya verksamheten är nära förestående, kan det i samband med tillståndsprövningen uppkomma en situation där det är oklart i vilken utsträckning verksamheten får bedrivas. Det kan ha en stor ekonomisk betydelse för verksamhetsutövaren. Det bör därför införas en bestämmelse om att tillståndsmyndigheten får förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Bestämmelsen bör utformas på samma sätt som i 22 kap. 28 § första stycket miljöbalken.

7.1.4

Uppdelning av en anläggning på flera enheter

Regeringens förslag: Om flera verksamhetsutövare bedriver verk- samhet på en anläggning, får ett tillstånd till utsläpp av koldioxid avse en verksamhetsutövares del av anläggningen. 67 Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt förslaget. Enligt Statens energimyndighet har syftet med bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket inte varit att skapa möjlig- heter till ökad tilldelning genom att dela upp en anläggning i flera delar. Naturvårdsverket har föreslagit en annan formulering av bestämmelsen än i promemorian. Kammarrätten i Sundsvall har anfört att det kan finnas behov av en övergångsbestämmelse för de fall då det finns endast en verksamhetsutövare vid en anläggning och denne redan har fått tillstånd för en del av den anläggningen. Utan en övergångsbestämmelse kommer det enligt kammarrätten inte vara möjligt att få ett nytt tillstånd för en del av anläggningen, vilket kan behövas vid en sådan förändring av anlägg- ningen som skall anmälas och prövas enligt 2 kap. 8 och 9 §§. Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. 6 § lagen om handel med utsläppsrätter finns hjälpregler till principen att ett tillstånd skall avse en anläggning. I andra stycket anges att ett tillstånd får avse en del av en anläggning. Bestämmelsen tar enligt förarbetena sikte på fall där det finns flera ägare till delar av den tillståndspliktiga anläggningen eller verksamheten (prop. 2004/05:18 s. 89). Även om en anläggning drivs av endast en verksamhetsutövare har det enligt vad som framgår av praxis varit möjligt att dela upp en anläggning på flera enheter. En sådan uppdelning kan i vissa fall leda till att tilldel- ningen blir något högre än om tilldelning söks för en samlad anläggning med ett tillstånd. Avsikten med bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket är inte att skapa möjligheter till ökad tilldelning när det är endast en verksamhetsutövare som bedriver verksamhet på en tillståndspliktig anläggning. Bestämmel- sen bör därför i fortsättningen endast avse det fallet att det finns flera verksamhetsutövare som bedriver verksamhet på en anläggning. Om en anläggning drivs av endast en verksamhetsutövare kommer tillstånd därmed inte att kunna ges för endast en del av anläggningen. Som Kammarrätten i Sundsvall har framhållit finns det behov av en övergångsbestämmelse när 2 kap. 6 § andra stycket ändras. Det beror på att det finns bestämmelser om att en anmälan skall göras till tillstånds- myndigheten vid förändringar av en anläggning och vid byte av verksam- hetsutövare. En sådan anmälan kan leda till att myndigheten meddelar ett nytt tillstånd. Om den situationen uppkommer skulle det med den före- slagna lydelsen inte längre vara möjligt att ge tillstånd för en del av en anläggning när det finns endast en verksamhetsutövare vid anläggningen, trots att separata tillstånd tidigare har meddelats för två eller flera delar av anläggningen. Det bör införas en övergångsbestämmelse som gör att det angivna problemet inte behöver uppkomma inför handelsperioden 20082012.

7.1.5

Anmälan om ny verksamhetsutövare

Regeringens förslag: När en ny verksamhetsutövare anmäls skall till- ståndsmyndigheten, om vissa förutsättningar är uppfyllda, ge ett nytt tillstånd. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Prop. 2005/06:184 68 Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Läns- styrelsen i Örebro län har anfört att förslaget innebär att bestämmelsen inte kommer att harmoniera med motsvarande regler i miljöbalken men att förslaget ändå kan accepteras, särskilt som utfärdandet av ett nytt tillstånd inte medför någon stor arbetsinsats. Naturvårdsverket har anfört att den nya bestämmelsen bör kompletteras med ett krav på att de förutsättningar som anges i 2 kap. 5 § lagen om handel med utsläpps- rätter skall vara uppfyllda för att ett nytt tillstånd skall ges. Riksdagens ombudsmän (JO) har anfört att ordalydelsen i den föreslagna bestämmel- sen ger intrycket att en ny verksamhetsutövare har en absolut rätt till ett nytt tillstånd. Bestämmelsen bör enligt JO justeras eftersom detta inte tycks vara avsikten enligt vad som anförs i kommentaren. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 8 § lagen om handel med utsläppsrätter skall verksamhetsutövaren till tillståndsmyndigheten omedelbart anmäla planerad förändring av anläggningens eller verksam- hetens art eller funktion och utvidgning av anläggningen eller verksam- heten, om ändringen eller utvidgningen i mer än ringa omfattning kan påverka utsläppen av koldioxid. Om en ny verksamhetsutövare tar över driften av verksamheten skall den nya verksamhetsutövaren omgående anmäla detta till tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten skall enligt 2 kap. 9 § pröva om en förändring eller utvidgning av anläggningen eller verksamheten eller om ett byte av verksamhetsutövare gör det nödvän- digt att förena tillståndet med ändrade eller nya villkor om övervakning och rapportering. Om myndigheten finner att ändrade eller nya villkor behövs och de förutsättningar för att meddela tillstånd som anges i 5 § är uppfyllda, skall myndigheten ersätta det tidigare tillståndet med ett nytt tillstånd. Det kan ifrågasättas om bestämmelserna om prövning av en anmälan om en ny verksamhetsutövare stämmer överens med artikel 7 i handels- direktivet. Enligt denna skall den behöriga myndigheten, om en ny verksamhetsutövare tar över driften av en anläggning, förnya tillståndet och ange den nya verksamhetsutövarens namn och adress. Av artikel 6.2 punkten a) i direktivet framgår det också att ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser skall innehålla verksamhetsutövarens namn och adress. Bestämmelserna i 2 kap. 9 § lagen om handel med utsläppsrätter bör ändras så att det framgår att tillståndsmyndigheten, om den bedömer att de förutsättningar för att lämna tillstånd som anges i 2 kap. 5 § är upp- fyllda, skall ge ett nytt tillstånd.

7.1.6

Återkallelse av tillstånd i vissa fall

Regeringens förslag: Tillståndsmyndigheten skall kunna återkalla ett tillstånd till utsläpp av koldioxid om tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd. Promemorians förslag: I promemorian har inte föreslagits att det in- förs en ny grund för återkallelse av tillstånd i lagen. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 7.1.5 föreslås att bestämmel- serna om tillståndsmyndighetens hantering av en anmälan om ny verk- samhetsutövare ändras. Ändringarna i 2 kap. 9 § lagen om handel med utsläppsrätter innebär att tillståndsmyndigheten, om vissa förutsättningar Prop. 2005/06:184 69 är uppfyllda, skall ge ett nytt tillstånd när en ny verksamhetsutövare anmäls. I 2 kap. 10 § anges på vilka grunder ett tillstånd till utsläpp av kol- dioxid får återkallas. Enligt den fjärde punkten i paragrafen får ett till- stånd återkallas om en ny verksamhetsutövare inte uppfyller de krav som följer av 5 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. Till följd av de ändringar som föreslås i 2 kap. 9 § behövs den bestämmelsen inte längre. Däremot saknas det i 2 kap. 10 § en uttrycklig grund för tillståndsmyndigheten att återkalla ett tillstånd när tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd. Det kan uppkomma oklarheter i fråga om giltigheten av ett tillstånd som, enligt tillståndsmyndighetens beslut, har ersatts av ett nytt tillstånd. Det bör införas en bestämmelse om att ett tillstånd får återkallas om tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd.

7.1.7

Beslut om att utsläpp får ske tills vidare trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts

Regeringens förslag: Tillståndsmyndigheten skall inför handels- perioden 20082012 inte kunna besluta att utsläpp av koldioxid får ske tills vidare trots att en tillståndsfråga inte slutligt har avgjorts. Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets förslag överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast två remissinstanser har berört frågan. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har anfört att möjligheten att ge s.k. provisoriska tillstånd bör kvarstå eftersom det även inför kommande handelsperioder kommer att finnas ett sista datum för när verksamhets- utövaren måste ha ett tillstånd. Det kan enligt länsstyrelsen behövas ytterligare tid att genomföra utredningar innan tillståndsfrågan slutligt kan avgöras. Svenska Kalkföreningen har anfört att möjligheten att ge provisoriska tillstånd bör finnas kvar eftersom det är svårt att överblicka alla situationer som kan uppstå. Skälen för regeringens förslag: I övergångsbestämmelserna till lagen om handel med utsläppsrätter anges bl.a. att om en ansökan om tillstånd kommit in till tillståndsmyndigheten men ärendet inte avgjorts före den 1 januari 2005, får tillståndsmyndigheten besluta att utsläpp av koldioxid tills vidare får ske trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts. Bestämmelsen tillkom för att verksamhetsutövare övergångsvis inte skulle sakna tillstånd och därigenom vara förhindrade att utöva sin verksamhet efter den 1 januari 2005. Bestämmelsen var motiverad av den tidspress som rådde vid införandet av handelssystemet. Ett par remissinstanser har anfört att det även inför nästa handelsperiod bör finnas en möjlighet att besluta att utsläpp får ske tills vidare trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts. Inför nästa period kommer dock inte samma tidspress att råda. De allra flesta verksamhetsutövarna kom- mer att kunna åberopa de tillstånd som har meddelats tidigare. Om några få verksamhetsutövare skulle behöva nya tillstånd bör det inte vara något problem för tillståndsmyndigheterna att handlägga dessa så att tillstånd hinner meddelas innan beslutet om tilldelning fattas. Det kommer därför inte att finnas något behov av en övergångsbestämmelse av det här slaget inför handelsperioden 20082012.

Prop. 2005/06:184 70

7.2

Förfarandet vid tilldelning av utsläppsrätter

Prop. 2005/06:184

Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att i enlighet med prin- ciper som riksdagen godkänner och med beaktande av handelsdirek- tivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Den som avser att driva en tillståndspliktig verksamhet under en handelsperiod får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för den perioden. Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets förslag: Myndig- heterna har inte föreslagit en ändring av lagbestämmelserna om förfaran- det vid upprättande av den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter. De har dock föreslagit att det i föreskrifter anges ett tak för hur många utsläppsrätter som får fördelas för en kommande handels- period. Skälen för regeringens förslag: Förfarandet inför handelsperioden 20052007 utformades med hänsyn till den tidspress som rådde när handelssystemet infördes. Enligt de nuvarande reglerna skall en verksam- hetsutövare först ge in uppgifter om sin anläggning baserade på senast tillgängliga uppgifter. Verksamhetsutövaren skall sedan ansöka om till- delning av utsläppsrätter. Regeringen skall i nästa steg upprätta en natio- nell fördelningsplan och anmäla den till Europeiska kommissionen. Först därefter skall regeringen meddela föreskrifter om tilldelningen, som då skall grundas på den av kommissionen granskade fördelningsplanen. Lagbestämmelserna om förfarandet vid upprättande av den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter bör ändras i några avseenden inför kommande handelsperioder. En utgångspunkt vid tilldel- ningen bör vara att regeringen i ett tidigt skede meddelar föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. I föreskrifterna bör anges det högsta antal utsläppsrätter som sammantaget får fördelas för en kommande handels- period och när en ansökan om tilldelning senast skall ges in. Därefter bör verksamhetsutövarna ansöka om tilldelning av utsläppsrätter hos tillsyns- myndigheten. Regeringen bör i nästa steg upprätta fördelningsplanen och ge in den för granskning till Europeiska kommissionen. Först när kommi- ssionen har granskat fördelningsplanen bör tillsynsmyndigheten besluta om verksamhetsutövarnas tilldelning med tillämpning av de föreskrifter som regeringen har meddelat. De ändringar som föreslås innebär att processen stämmer bättre överens med reglerna i handelsdirektivet och att risken för att Sverige behöver korrigera fördelningsplanen efter över- lämnandet till kommissionen minimeras. Lagrådet har gjort bedömningen att det i lagrådsremissen föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter har fått en alltför obestämd och vid omfattning. Enligt Lagrådet bör bemyndigandet avgränsas genom att det knyts till de riktlinjer för fördelningen av utsläppsrätter som riksdagen avses fastställa och med en hänvisning till handelsdirektivet. Regeringen delar Lagrådets bedömning av hur bemyndigandet bör utformas. Regeringen bör bemyndigas att i enlighet med principer som riksdagen godkänner och med beaktande av handelsdirektivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Samtidigt föreslår regeringen i propositionen att riksdagen godkänner regeringens förslag till principer 71 för upprättandet av den nationella fördelningsplanen och fördelningen av Prop. 2005/06:184 utsläppsrätter för handelsperioden 20082012. Principerna för fördel- ningen av utsläppsrätter för perioden 20082012 behandlas i avsnitt 9. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifterna om tilldelningen är att en verksamhetsutövare som inte ger in sin ansökan i rätt tid inte har rätt till tilldelning. Det bör gälla även om det högsta antalet fördelade utsläppsrätter som har angetts i föreskrifterna inte förbrukas. En annan utgångspunkt är att det bör finnas regler som gör det möjligt att vid behov begränsa tilldelningen så att det angivna taket för fördelningen inte överskrids. Hur dessa regler bör utformas får övervägas i det fort- satta lagstiftningsarbetet. Det bör inte längre anges i lagen att en verksamhetsutövare skall till- delas utsläppsrätter utan betalning. Det är en fråga som i fortsättningen bör regleras genom regeringens föreskrifter om tilldelning av utsläpps- rätter. Denna ändring har sin grund i att det enligt handelsdirektivet finns en möjlighet att för handelsperioden 20082012 fördela högst tio procent av utsläppsrätterna genom försäljning till marknadsvärdet. Frågan om regeringen avser att utnyttja denna möjlighet behandlas i avsnitt 9.2.

7.3

Registrering av utmätning, m.m.

Regeringens förslag: Kyotoenheter skall inte vara undantagna från utmätning. Inskränkning i förfoganderätten över kyotoenheter genom konkurs, utmätning, kvarstad eller betalningssäkring skall registreras i utsläpps- rättsregistret. En utsläppsrätt, utsläppsminskningsenhet eller certifierad utsläpps- minskning får inte överlämnas för att fullgöra redovisningsskyldig- heten i handelssystemet, om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. En utsläppsrätt eller kyotoenhet får inte överlämnas för frivillig annullering enligt artikel 62 i registerförordningen, om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag I artiklarna 5862 i registerförordningen finns bestämmelser om annulle- ring av utsläppsrätter och kyotoenheter. Enligt dessa skall utsläppsrätter och kyotoenheter annulleras i vissa särskilt angivna fall, t.ex. när en verksamhetsutövare har överlämnat utsläppsrätter för att uppfylla skyldigheten att redovisa det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen under ett kalenderår eller när kontoinnehavaren har överlämnat en utsläppsrätt eller kyotoenhet för frivillig annullering. I regeringens proposition Handel med utsläppsrätter II anförs att ut- släppsrätter inte skall vara undantagna från utmätning (prop. 2004/05:18 s. 56). Enligt 4 kap. 11 och 12 §§ lagen om handel med utsläppsrätter skall inskränkning i förfoganderätten genom konkurs, utmätning, kvar- stad eller betalningssäkring registreras i utsläppsrättsregistret. I 6 kap. 3 § 72 anges vidare att en utsläppsrätt inte får annulleras för att fullgöra skyldig- heten enligt 1 § första stycket eller på innehavarens egen begäran enligt 2 § första stycket 3, om utsläppsrätten har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. Regeringen föreslår i avsnitt 6.4.1 att handel med kyotoenheter, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, skall registreras i utsläppsrättsregistret. Det finns enligt regeringens bedömning skäl att i fråga om kyotoenheter ansluta till den reglering som införts för utsläppsrätter i de frågor som berörts ovan. Kyotoenheter bör inte vara undantagna från utmätning. Inskränkning i förfoganderätten över kyotoenheter genom konkurs, utmätning, kvarstad eller betalningssäkring bör registreras i utsläpps- rättsregistret. Av 4 kap. 30 § femte stycket utsökningsbalken framgår det att utmät- ning av en utsläppsrätt eller en rättighet som är registrerad enligt lagen om handel med utsläppsrätter medför förmånsrätt genom registrering av utmätningen. Enligt 6 kap. 2 § femte stycket samma balk skall utmätning av en utsläppsrätt eller en rättighet som är registrerad enligt lagen om handel med utsläppsrätter säkerställas genom registrering av utmät- ningen. Enligt regeringens bedömning behövs ingen ändring av de nu redovi- sade bestämmelserna i utsökningsbalken. Att bestämmelserna även gäller för en rättighet som är registrerad enligt lagen om handel med utsläpps- rätter innebär att kyotoenheter kommer att omfattas av utsökningsbalkens reglering. Nationella reglers förenlighet med registerförordningen Lagrådet har med anledning av regeringens förslag till ändring av 6 kap. 3 § lagen om handel med utsläppsrätter väckt frågan vilket handlings- utrymme som finns att föreskriva nationella regler som inskränker tillämpningen av registerförordningens bindande och direkt tillämpliga bestämmelser. Lagrådet har också anfört att det är angeläget att en närmare analys av en registrerings sakrättsliga verkningar kommer till stånd. Enligt Lagrådet måste i detta sammanhang övervägas om lagens bestämmelser om verkningarna av att utsläppsrätter har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring är i överens- stämmelse med registerförordningens bestämmelser om registrering och annullering av utsläppsrätter. Om det inte vid den fortsatta beredningen kan konstateras att det faktiskt finns utrymme för sådana nationella regler måste enligt Lagrådets mening 6 kap. 3 § i dess helhet utgå. Det får avgöras från fall till fall om det finns förutsättningar för en nationell reglering när det finns bindande och direkt tillämpliga bestäm- melser i en EU-rättsakt. Lagrådet har väckt frågan med anledning av regeringens förslag att komplettera 6 kap. 3 § så att bestämmelsen även avser kyotoenheter som har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. Samtidigt har Lagrådet framhållit att även andra bestämmelser i lagen kan behöva undersökas. Bestämmelsen i 6 kap. 3 § behandlades i förarbetena till lagen om han- del med utsläppsrätter (prop. 2004/05:18 s. 5657). Regeringen anförde att inskränkningar i förfoganderätten till utsläppsrätter bör framgå av utsläppsrättsregistret. Regeringen föreslog därför att konkurs, utmätning, Prop. 2005/06:184 73 kvarstad och betalningssäkring skall registreras i utsläppsrättsregistret som ett skydd för rättighetshavare och tredje man som avser att förvärva utsläppsrätter. Regeringen anförde vidare att i fråga om annullering av utsläppsrätter gäller att förfoganderätten inskränks enligt sedvanliga bestämmelser utom för det fall utsläppsrätten inte längre är giltig därför att den tidsperiod för vilken den är utfärdad har gått till ända; i sådant fall upphör utsläppsrätten att vara giltig oavsett regler för sakrättsligt skydd. I förarbetena redovisades inga överväganden i frågan om de föreslagna sakrättsliga reglerna är i överensstämmelse med registerförordningens bestämmelser om registrering och annullering av utsläppsrätter. Registerförordningens bestämmelser om annullering av utsläppsrätter och kyotoenheter har huvudsakligen ett registertekniskt innehåll. De anger hur kontoföringsmyndigheten skall gå till väga när den annullerar utsläppsrätter och kyotoenheter som har överlämnats för annullering. Bestämmelserna styr emellertid inte vilka utsläppsrätter och kyotoenheter på ett verksamhetsutövarkonto eller annat personligt konto som skall överlämnas för annullering; det bestäms av kontohavaren. Register- förordningens bestämmelser om registrering och annullering av utsläpps- rätter kan inte anses styra eventuella bakomliggande sakrättsliga förhåll- anden. Samtidigt framgår det inte av registerförordningen om det finns utrymme att föreskriva nationella regler med ett sakrättsligt innehåll. Med hänsyn till att registerförordningens bestämmelser huvudsakligen har ett registertekniskt innehåll anser regeringen att det finns ett hand- lingsutrymme för nationella regler på det sakrättsliga området. De natio- nella regler som antas måste dock utformas så att de är förenliga med registerförordningen. Bestämmelsen i 6 kap. 3 §, som enligt sin ordalydelse reglerar vissa fall då en utsläppsrätt inte får annulleras, är otydlig i sin nuvarande utformning. Det framgår av förarbetena att avsikten är att reglera den inskränkning i kontohavarens förfoganderätt som följer av att en utsläppsrätt har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. Ett exempel på det är att kontohavaren inte får överlämna en utsläppsrätt för att fullgöra redovisningsskyldigheten i handelssystemet, om utsläppsrätten har utmätts. Bestämmelsen skulle även kunna förstås så att kontoföringsmyndigheten inte får annullera en utsläppsrätt som kontohavaren har överlämnat för att fullgöra sin redovisningsskyldighet. Som Lagrådet har framhållit torde bestämmelsen i så fall strida mot registerförordningen, som utan att något undantag medges reglerar hur kontoföringsmyndigheten skall gå till väga när den annullerar utsläppsrätter och kyotoenheter som har överlämnats för annullering. Det bör på ett tydligare sätt anges i 6 kap. 3 § vad inskränkningen i förfoganderätten innebär. En utsläppsrätt, utsläppsminskningsenhet eller certifierad utsläppsminskning bör inte få överlämnas för att fullgöra redovisningsskyldigheten i handelssystemet, om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. En utsläppsrätt eller kyotoenhet bör inte få överlämnas för frivillig annullering enligt artikel 62 i registerförordningen, om den har utmätts, belagts med kvar- stad eller blivit föremål för betalningssäkring. Med den föreslagna ändringen bedömer regeringen att 6 kap. 3 § är i överensstämmelse med registerförordningens regler om registrering och Prop. 2005/06:184 74 annullering av utsläppsrätter. Regeringen gör samma bedömning ifråga Prop. 2005/06:184 om de ovan berörda bestämmelserna i 4 kap. 11 och 12 §§. Ytterligare analys av en registrerings sakrättsliga verkningar Lagrådet har anfört att det är angeläget att en närmare analys av en registrerings sakrättsliga verkningar kommer till stånd, vilket också fram- hölls av Lagrådet i ett yttrande den 21 september 2004 med anledning av en tidigare lagrådsremiss om handeln med utsläppsrätter. I det yttrandet påpekade Lagrådet att lagen om handel med utsläppsrätter inte innehåller några föreskrifter som tar sikte på dubbelöverlåtelser eller överlåtelser som i annat fall gjorts av en obehörig person. I den proposition som följde på den lagrådsremissen anfördes att med den utformning som register- förordningen får saknas möjlighet att införa nationella regler för godtros- förvärv, såsom vid dubbelöverlåtelse, delvis på grund av att registersyste- met innebär registreringar om förvärv i annat land än där överlåtaren har utsläppsrätten noterad (prop. 2004/05:18 s. 60). Frågan om de sakrättsliga verkningarna av registreringar av utsläpps- rätter har berörts i en promemoria som upprättats i Miljö- och samhälls- byggnadsdepartementet (Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter s. 15, dnr M2005/3788/R). I promemorian anförs att en noggrann analys av de sakrättsliga verkningarna av registreringar av utsläppsrätter möjligen skulle visa att de internationella förhållandena inte utgör ett tillräckligt starkt skäl mot en nationell reglering. Samtidigt bedöms behovet av en reglering vara litet. Statens energimyndighet har i sitt remissvar också bedömt att behovet av lagstiftning för att öka tredjemansskyddet är ringa. Inte heller i Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets rapport om erfarenheterna hittills av handelssystemet redovisas något behov av ytterligare reglering på det sakrättsliga området (Handel med utsläppsrätter, erfarenheter för införande av EU:s handels- system, Regeringskansliets dnr M2005/2419/E). Mot bakgrund av de erfarenheter som redovisas i promemorian och rapporten, som båda har varit föremål för en bred remiss, bedömer regeringen att det för närvarande inte finns behov av ytterligare regler för att stärka tredjemansskyddet. Om den fortsatta handeln med utsläpps- rätter ändå skulle visa på ett sådant behov, får regeringen överväga åtgär- der för att analysera de sakrättsliga verkningarna av registreringar av utsläppsrätter och förutsättningarna för en eventuell komplettering av de nuvarande lagbestämmelserna.

7.4

Sparande av utsläppsrätter

Regeringens förslag: Lagen om handel med utsläppsrätter kompletteras upplysningsvis med en hänvisning till bestämmelserna i EU:s register- förordning, som innebär att utsläppsrätter som inte använts under en handelsperiod skall sparas till nästa period, med början från perioden 20082012 till perioden 20132017.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. 75 Skälen för regeringens förslag: En utsläppsrätt är enligt 4 kap. 2 § Prop. 2005/06:184 lagen om handel med utsläppsrätter giltig enbart under den handelsperiod för vilken den är utfärdad. En utsläppsrätt får med andra ord inte använ- das under en annan period än den för vilken den är utfärdad. Bestäm- melsen har sin grund i handelsdirektivet (artikel 13.1). Handelsdirektivet innehåller även regler om möjligheten att spara till- godohavanden mellan handelsperioder (artikel 13.2 och 13.3). Detta regleras även i artiklarna 60 och 61 i registerförordningen. För utsläpps- rätter som inte använts under perioden 20052007 får medlemsstaterna själva bestämma om ett sparande skall vara tillåtet. För svenskt vidkom- mande har bestämts att det inte skall vara tillåtet att spara utsläppsrätter från perioden 20052007 till nästa period (prop. 2004/05:18 s. 5456).

För kommande handelsperioder, dvs. med början från perioden 2008 2012, gäller enligt artikel 61 i registerförordningen att utsläppsrätter som inte använts under en period skall sparas till nästa handelsperiod. Register- förordningens bestämmelser innebär att de utsläppsrätter som skall sparas till nästa handelsperiod annulleras och ersätts av lika många nya utsläppsrätter (ersättande utsläppsrätter). Dessa överförs till samma konto som de tidigare utsläppsrätterna fanns på. De gamla utsläppsrätterna kommer inte att vara giltiga under den nya handelsperioden, utan enbart de nya ersättande utsläppsrätterna. Registerförordningens bestämmelser om sparande gäller för utsläppsrätter som finns på både verksam- hetsutövares konton och övriga personliga konton. Bestämmelsen i 4 kap. 2 § lagen om handel med utsläppsrätter, enligt vilken en utsläppsrätt är giltig enbart under den handelsperiod för vilken den är utfärdad, behövs även i fortsättningen. Bestämmelsen bör dock upplysningsvis kompletteras med en hänvisning till registerförordningens bestämmelser enligt vilka utsläppsrätter som inte använts under en handels- period skall sparas till nästa period, med början från perioden 20082012 till perioden 20132017.

7.5

Uppskattning av utsläppens storlek när en verifierad rapport inte ges in, m.m.

Regeringens förslag: Om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport, får tillsynsmyndigheten besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Beslutet får meddelas tidigast den 1 maj året efter det kalenderår som uppskattningen avser. Myn- digheten skall innan den beslutar ge verksamhetsutövaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut. En verksamhetsutövare som inte i rätt tid har gett in en verifierad rapport skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en avgift på 20 000 kronor till staten. Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets förslag överens- stämmer i stort med regeringens. Grunderna för tillsynsmyndighetens beslut om utsläppens storlek har utformats på ett annat sätt. 76 Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan har till- styrkt att det bör finnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att upp- skatta hur stora utsläppen av koldioxid har varit när en verksamhets- utövare inte ger in en verifierad rapport. Naturvårdsverket har invänt mot de grunder som angetts i promemorians förslag. Enligt verket bör tanken inte vara att tillsynsmyndigheten skall göra en noggrann uppskattning av anläggningens verkliga utsläpp. Verket har också framhållit att det finns en risk att verksamhetsutövaren förlitar sig på verkets möjlighet att uppskatta utsläppens storlek i stället för att på egen hand få rapporten verifierad. Det bör därför enligt verket undersökas om den uppskattade utsläppssiffran bör förenas med någon form av avgift i syfte att undvika att bestämmelsen missbrukas. Statens energimyndighet har med hänvis- ning till bestämmelsen om skönstaxering i 4 kap. 3 § taxeringslagen (1990:324) föreslagit en annan formulering av bestämmelsen. Enligt myndigheten är det viktigt att såväl lagen som eventuella föreskrifter ut- formas på ett sådant sätt att det inte är mer fördelaktigt för en verksam- hetsutövare att få sina utsläpp skönsmässigt uppskattade än att komma in med en verifierad rapport. Enligt Sveriges Advokatsamfund är det viktigt att tillsynsmyndigheten inte fattar beslut utan att först ha förelagt verk- samhetsutövaren att ge in de uppgifter som behövs. Kammarrätten i Sundsvall har framhållit att bestämmelsen om spärr av konto i 6 kap. 4 § lagen om handel med utsläppsrätter behöver ändras om förslaget genom- förs. Göteborgs universitet har anfört att det bör framgå uttryckligen av lagtexten att myndighetens beslut om storlekens utsläpp inte påverkar skyldigheten att lämna in en verifierad rapport och att det bör förtydligas vad som gäller om en för sent inlämnad verifierad rapport utvisar en annan mängd utsläpp än myndighetens beslut. Skälen för regeringens förslag En verksamhetsutövare skall övervaka sina utsläpp av koldioxid och varje år ge in en verifierad rapport om utsläppen till tillsynsmyndigheten. Rapporten är utgångspunkten för hur många utsläppsrätter verksamhets- utövaren skall överlämna. En verksamhetsutövare som inte har överläm- nat tillräckligt många utsläppsrätter skall till staten betala en avgift i förhållande till underskottet av antalet överlämnade utsläppsrätter. Det skulle kunna inträffa att en verksamhetsutövare inte ger in någon verifierad rapport. Enligt gällande lagstiftning finns det i ett sådant fall ingen möjlighet att på något annat sätt bestämma hur stora utsläppen av koldioxid har varit under året. Det får till följd att centrala delar av handelssystemet inte kan fungera som det är tänkt. Eftersom de samman- lagda utsläppen av koldioxid inte är kända är det oklart hur många utsläppsrätter som skall överlämnas för det föregående kalenderåret. Brister uppkommer i registerföringen och i rapporteringen till Europeiska kommissionens centrala register. Det är inte heller möjligt att besluta om avgift för redovisning av ett otillräckligt antal utsläppsrätter, eftersom ett sådant beslut förutsätter att man har kännedom om hur många utsläpps- rätter som skall överlämnas. För att undvika dessa problem bör det finnas en möjlighet för tillsyns- myndigheten att uppskatta utsläppens storlek när en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport. Statens energimyndighet och Natur- vårdsverket har föreslagit att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att fast- Prop. 2005/06:184 77 ställa en skälig utsläppssiffra när en viss tid har gått efter det att den verifierade rapporten skulle ha varit myndigheten till handa. Ett liknande förslag har presenterats i departementspromemorian Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter. Några remissinstanser har påtalat att det skulle kunna vara fördelaktigt för en verksamhetsutövare att inte ge in en verifierad rapport och i stället förlita sig på tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek. Verksamhetsutövaren skulle kunna undgå kostnaderna för verifieringen. Det finns ingen sanktion i lagen om handel med utsläppsrätter för det fallet att en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport om utsläppen. Riksdagens ombudsmän (JO) har anfört att det bör övervägas om det inte skall införas en ansvarsbestämmelse i dessa fall. JO har fram- hållit att enligt 8 kap. 1 § tredje punkten kan den som lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter i en rapport dömas till böter eller fängelse. Enligt JO borde även den som över huvud taget inte ger in någon rapport kunna dömas till ansvar. Liknande synpunkter har lämnats av Natur- vårdsverket och Statens energimyndighet. Med hänsyn till den verifierade rapportens betydelse för handels- systemets funktion bör det införas en sanktion för överträdelse av kravet att ge in en rapport senast den 31 mars varje år. Vid utformningen av den nya sanktionen bör beaktas att det finns ett i sak nära samband mellan kravet att lämna in en verifierad rapport och kravet att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen under ett kalenderår. Över- trädelser av dessa krav är i regel enkla att fastställa. Naturvårdsverket utövar i dag tillsynen över efterlevnaden av kraven på rapportering och överlämnande av ett tillräckligt antal utsläppsrätter. För överträdelse av kravet att överlämna ett tillräckligt antal utsläppsrätter har införts bestämmelser om skyldighet att betala en avgift till staten. En sådan avgift är enklare att administrera än en sanktion av det slag som regleras i straffbestämmelserna i 8 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter. Den nya sanktionen bör också vara enkel att administrera. Mot bakgrund av det anförda bör en verksamhetsutövare som inte i rätt tid har gett in en verifierad rapport betala en förseningsavgift till staten. Avgiften bör, med utgångspunkt från vad en förhållandevis enkel verifi- ering beräknas kosta, uppgå till 20 000 kronor. Avgiften bör inte betalas om det är uppenbart oskäligt. Utöver den föreslagna avgiftsskyldigheten finns även andra faktorer som bör motverka att verksamhetsutövare förlitar sig på tillsynsmyndig- hetens uppskattning av utsläppens storlek. Om en verksamhetsutövare inte ger in en rapport i rätt tid skall kontoföringsmyndigheten se till att denne inte kan överlåta utsläppsrätter från sitt konto. Verksamhetsutöva- ren kommer att sväva i ovisshet om utsläppens storlek och hur många utsläppsrätter som skall överlämnas till dess ett beslut av tillsynsmyndig- heten om utsläppens storlek har vunnit laga kraft. Först då blir det möj- ligt för verksamhetsutövaren att överlåta utsläppsrätter från kontot. Dessutom får ett tillstånd enligt lagen om handel med utsläppsrätter återkallas om antingen ett villkor som tillståndet är förenat med inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art, eller om en verksamhetsutövare i annat fall allvarligt åsidosätter vad som föreskrivs om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter (prop. 2004/05:18 s. 90). Prop. 2005/06:184 78 Om det skulle visa sig att ett stort antal verksamhetsutövare trots den föreslagna avgiftsskyldigheten inte ger in en rapport utan i stället förlitar sig på tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek, får rege- ringen överväga nödvändiga förändringar av regelsystemet. Bestämmelsernas utformning Remissinstanserna har haft delvis olika syn på hur bestämmelserna om tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek bör utformas. Statens energimyndighet har med hänvisning till bestämmelsen om skönstaxering i 4 kap. 3 § taxeringslagen (1990:324) föreslagit att tillsyns- myndigheten, om en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport, får fastställa utsläppen enligt vad som framstår som skäligt med hänsyn till vad som har kommit fram i ärendet. En jämförelse kan också göras med 19 § lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion, som hänvisar till bestämmelserna om skönsbeskattning i 11 kap. 19 § andra stycket skattebetalningslagen (1997:483). Enligt Lagrådet bör en skälighetsuppskattning inte få användas som ett straff eller påtryckningsmedel för att verksamhetsutövaren brustit i sin rapporteringsskyldighet. Syftet med uppskattningen bör således inte få vara annat än att försöka uppnå det från materiell synpunkt riktigast möjliga resultatet. Lagrådet har därför förordat att beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Regeringen delar Lagrådets synpunkt att skälighetsuppskattningen inte får användas för att straffa den verksamhetsutövare som inte har kommit in med en verifierad rapport. En annan sak är att regeringen har föreslagit att en förseningsavgift skall betalas vid överträdelse av kravet att ge in en rapport senast den 31 mars varje år. Men i de fall som tillsynsmyndig- heten beslutar hur stora utsläppen skall anses ha varit under ett kalender- år, bör syftet vara att inom ramen för en skälighetsuppskattning nå det från materiell synpunkt riktigast möjliga resultatet. Det bör inte vara något problem för tillsynsmyndigheten, dvs. Naturvårdsverket, att ta fram tillräckligt med uppgifter om de förhållanden som främst har bety- delse för utsläppen, vilket huvudsakligen bör vara verksamhetens art och omfattning samt typ och mängd av bränsle eller material. Naturvårds- verket har en bred kunskap om både de principer som ligger till grund för tilldelningen av utsläppsrätter och de regler som styr övervakningen av utsläppen. Verket har också erfarenhet av de anläggningar som omfattas av handeln med utsläppsrätter. En verksamhetsutövare som är missnöjd med tillsynsmyndighetens beslut bör kunna överklaga beslutet i domstol. Sammanfattningsvis bör bestämmelserna utformas enligt vad Lagrådet har föreslagit. Om en verifierad rapport inte har getts in, bör tillsyns- myndigheten få besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet bör grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Om en verifierad rapport inte har getts in bör tillsynsmyndigheten först förelägga verksamhetsutövaren, med stöd av 7 kap. 3 § lagen om handel med utsläppsrätter, att ge in en verifierad rapport. För att tillsynsmyndig- hetens uppskattning av utsläppens storlek skall bli tillförlitlig bör verk- samhetsutövaren även uppmanas att ge in de uppgifter om utsläppen som Prop. 2005/06:184 79 behövs för att myndigheten skall kunna besluta i frågan. Om en verifierad rapport fortfarande inte har kommit in bör myndigheten ta fram ett förslag till beslut och där ange en siffra för utsläppen, som verksamhetsutövaren får möjlighet att yttra sig över. Överlämnande av utsläppsrätter och skyldighet att betala avgift när för få utsläppsrätter har överlämnats Det skulle kunna inträffa att en verifierad rapport ges in till tillsynsmyn- digheten efter att myndigheten har beslutat om utsläppens storlek enligt de föreslagna bestämmelserna. Om en verifierad rapport ges in innan ett beslut om utsläppens storlek har vunnit laga kraft, bör det antal utsläppsrätter som skall överlämnas motsvara de sammanlagda utsläppen enligt rapporten. Om däremot tillsynsmyndighetens beslut har vunnit laga kraft, bör beslutet vara styrande för hur många utsläppsrätter som skall överlämnas. Enligt 6 kap. 1 § första stycket lagen om handel med utsläppsrätter är en verksamhetsutövare skyldig att överlämna utsläppsrätter trots att en verifierad rapport inte har getts in i tid. Utsläppsrättsregistret är utformat så att en verksamhetsutövare kan överlämna utsläppsrätter innan utsläppen av koldioxid är verifierade. En verksamhetsutövare skulle i en sådan situation kunna överlämna fler utsläppsrätter än vad som krävs enligt tillsynsmyndighetens beslut om utsläppens storlek, som kan meddelas först i ett senare skede. Kontoföringsmyndigheten torde av register- tekniska skäl inte kunna föra tillbaka de överlämnade utsläppsrätterna till verksamhetsutövarens konto när utsläppen av koldioxid har fastställts. Verksamhetsutövaren kommer dock att kunna tillgodoräkna sig över- skottet av antalet överlämnade utsläppsrätter vid redovisningen av utsläppsrätter för nästa kalenderår. Verksamhetsutövaren kommer då alltså att vara skyldig att överlämna något färre utsläppsrätter än vad som motsvarar utsläppen av koldioxid under detta kalenderår. Ett sådant tillgodoräknande torde dock, enligt det nuvarande registersystemet, inte vara möjligt om en verksamhetsutövare vid den sista redovisningen under en handelsperiod överlämnar ett för stort antal utsläppsrätter, vilket inträffar första gången våren 2008. Det får dock antas att företagen då har skaffat sig sådana rutiner för övervakning, rapportering och överläm- nande av utsläppsrätter att det nu beskrivna problemet kan undvikas utom i mycket speciella fall. En avgift skall enligt gällande bestämmelser betalas när en verksam- hetsutövare inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter. Om ut- släppen av koldioxid ännu inte har verifierats kan en verksamhetsutövare undvika avgiftsskyldigheten genom att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen av koldioxid enligt verksamhetsutövarens egen preliminära bedömning. Om det i ett senare skede skulle visa sig att utsläppen har varit något större, skall verksamhetsutövaren betala en av- gift i förhållande till underskottet av antalet överlämnade utsläppsrätter. Spärr av konto när en verifierad rapport inte har getts in Kontoföringsmyndigheten skall enligt 6 kap. 4 § lagen om handel med utsläppsrätter se till att en verksamhetsutövare som inte har gett in en verifierad rapport inte kan överlåta utsläppsrätter från sitt konto så länge rapporten inte föreligger. Bestämmelsen bör följdändras med anledning Prop. 2005/06:184 80 av förslaget om att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i ett Prop. 2005/06:184 sådant fall uppskatta utsläppens storlek. Spärren på verksamhetsutöva- rens konto bör i fortsättningen finnas kvar så länge det inte finns en verifierad rapport eller ett lagakraftvunnet beslut av tillsynsmyndigheten om utsläppens storlek.

7.6

Överklagande till miljödomstolen i stället för till allmän förvaltningsdomstol

Regeringens förslag: Allmän förvaltningsdomstol skall inte längre pröva vissa överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter. Samtliga överklaganden skall i stället prövas av miljödomstolen och, i sista hand, Miljööverdomstolen. Äldre bestämmelser om överklagande och prövningstillstånd gäller för domar och beslut som har meddelats före den 1 juli 2006 eller som en allmän förvaltningsdomstol meddelar efter den 30 juni 2006. Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets förslag överens- stämmer i stort med regeringens. Myndigheterna har dock inte föreslagit att kontoföringsmyndighetens överklagbara beslut skall överklagas hos miljödomstolen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), flera miljödomstolar och flera länsstyrelser, har tillstyrkt förslaget. Stockholms tingsrätt (miljödomstolen) har tillstyrkt ändringen i sak men påpekat att miljödomstolen kanske inte klarar av att inom rimlig tid avgöra dessa mål utan en betydande resursförstärkning. Domstolsverket har anfört att det finns skäl att överväga om överpröv- ningen bör koncentreras till miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har anfört att det är olyckligt att samma frågeställning kan komma att prövas av olika rättsinstanser beroende på om den behandlas i ett tillstånds- eller tilldelningsbeslut. Riksdagens ombudsmän (JO) har anfört att det är angeläget att man överväger förslaget om att såväl Naturvårdsverkets som länsstyrelsernas beslut skall överklagas till miljödomstolarna. Statskontoret har instämt i de principiella argumenten men inte kunnat bedöma om den nuvarande instansordningen verkligen skapar problem i praktiken eller om en förändring skulle skapa andra problem. Skälen för regeringens förslag: I 9 kap. 14 §§ lagen om handel med utsläppsrätter anges vilka beslut som får överklagas. Vissa beslut över- klagas hos miljödomstolen, medan andra beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I förarbetena anfördes att den föreslagna instans- ordningen bygger på tanken att länsstyrelsernas tillståndsbeslut kan föra med sig miljöbedömningar, medan Naturvårdsverkets tilldelningsbeslut utgör allmänna förvaltningsärenden. Det anfördes samtidigt att förslagen avser instansordningen vid igångsättningen av handelssystemet och att fortsatta överväganden i lagstiftningsarbetet kring handelssystemet kan leda till att en annan utformning av instansordningen är lämpligare (prop. 2003/04:132 s. 33). Enligt Statens energimyndighet och Naturvårdsverket finns det flera argument för att samla överprövningarna av beslut om tillstånd, tilldel- ning och tillsyn hos miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. Remiss- 81 instanserna är positiva till en sådan förändring av instansordningen. Prop. 2005/06:184 Kammarrätten i Sundsvall har dock efterfrågat ytterligare analyser av konsekvenserna av att flytta överklagade mål från förvaltningsdomstol till miljödomstol. Det finns flera skäl för att låta miljödomstolarna pröva överklaganden av Naturvårdsverkets tilldelnings- och tillsynsbeslut. Miljödomstolarnas erfarenheter av miljörättsliga och tekniska bedömningar gör dem lämp- liga för överprövning av inte enbart tillståndsfrågor utan även tilldel- nings- och tillsynsfrågor. Miljödomstolarna har också erfarenhet av de anläggningar som omfattas av handelssystemet. Flera frågor som aktuali- seras i prövningarna har kopplingar till prövningar som görs inom ramen för miljöbalken. De frågor som prövas i tillståndsärenden hänger också delvis samman med frågor som prövas i tilldelnings- och tillsynsärenden. Genom att samla prövningarna hos miljödomstolarna skapas bättre förutsättningar för en sammanhållen praxis i närliggande frågor. För det talar även det förhållandet att endast få beslut enligt lagen om handel med utsläppsrätter hittills har överklagats till domstol. Av de nuvarande bestämmelserna i 9 kap. framgår det vilka beslut av länsstyrelserna (1 §), Naturvårdsverket (2 §) respektive Statens energi- myndighet (3 §) som får överklagas. Förslaget i rapporten omfattar en- bart Naturvårdsverkets beslut. Det finns dock skäl att även flytta över- prövningen av Statens energimyndighets beslut till miljödomstolen. De beslut som får överklagas enligt 3 § är förhållandevis okomplicerade i sak. Miljödomstolen prövar redan enligt gällande lagstiftning liknande frågor. Genom att låta miljödomstolen överpröva även Statens energi- myndighets beslut uppnås den fördelen att samtliga överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter prövas av miljödomstolen. Sammanfattningsvis bör överprövningen av både Naturvårdsverkets och Statens energimyndighets beslut i fortsättningen handhas av miljö- domstolen. Följande bör gälla övergångsvis i fråga om överklagande av de beslut som flyttas över till miljödomstol. Om Naturvårdsverket eller Statens energimyndighet har fattat ett beslut före lagens ikraftträdande bör beslutet överklagas enligt de äldre bestämmelserna hos allmän förvalt- ningsdomstol. Om beslutet däremot fattas efter lagens ikraftträdande bör beslutet överklagas hos miljödomstolen. I de senare fallen kommer över- klagande i sista hand att kunna ske hos Miljööverdomstolen (jfr 9 kap. 1 § andra meningen lagen om handel med utsläppsrätter som hänvisar till miljöbalkens bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut). Äldre bestämmelser bör gälla i fråga om överklagande när en allmän förvaltningsdomstol meddelar en dom eller ett beslut efter lagens ikraft- trädande. Det innebär att sådana avgöranden kommer att kunna över- klagas hos kammarrätten och, i sista hand, Regeringsrätten. 82

8

Handelssystemets omfattning under perioden Prop. 2005/06:184

20082012

Regeringens bedömning: Det svenska handelssystemet bör under perioden 20082012 omfatta de anläggningar som omfattas av syste- met under perioden 20052007 samt ytterligare vissa förbrännings- anläggningar inom industrin. Handelssystemet bör inte utvidgas till att omfatta någon annan växthusgas än koldioxid. De administrativa kostnaderna bör särskilt för små anläggningar begränsas så långt det är möjligt.

FlexMex2-utredningens bedömning överensstämmer i stort med rege- ringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet, 26 remissinstanser, har tillstyrkt FlexMex2-utredningens bedömning att Sverige inte ensidigt bör införa transportsektorn i handelssystemet till perioden 20082012. Statskontoret har anfört att frågan om att ensidigt införa transportsektorn i systemet inte bör avfärdas slutligt redan nu. Konjunkturinstitutet har anfört att beräkningar tyder på att kostnaden för transportsektorn och samhällsekonomin som helhet blir lägre vid ett ensidigt införande jämfört med att vänta till dess att alla EU-länderna beslutar om att införa transportsektorn i handelssystemet. En övervägande majoritet, 22 remissinstanser, har tillstyrkt FlexMex2- utredningens bedömning att Sverige inte ensidigt bör införa ytterligare växthusgaser i handelssystemet till perioden 20082012. Ingen remiss- instans har förespråkat ett ensidigt svenskt införande av ytterligare gaser till perioden 20082012.

Svensk Energi har anfört att det under perioden 20082012 bör vara frivilligt för verksamhetsutövarna att inkludera anläggningar som är mindre än 20 megawatt och anslutna till ett fjärrvärmenät, eftersom lite tyder på att koldioxidskatten kommer att tas bort för de anläggningar som omfattas av handeln med utsläppsrätter. Statskontoret har anfört att det är svårt att på kort tid göra en förändring av EU:s regelverk för att undanta små anläggningar men att detta inte är ett rimligt skäl för att avstå från att försöka. Enligt Svenskt Näringsliv och Volvo bör man arbeta för att undanta mindre anläggningar från handelssystemet. Skälen för regeringens bedömning Generellt sett är det för handelssystemets effektivitet positivt om handeln kan utvidgas till att omfatta fler länder, sektorer och växthusgaser. Varje sådan utvidgning innebär att systemets kostnadseffektivitet ökar och att det för en given resursinsats blir möjligt att uppfylla mer långtgående åtaganden. Andra sektorer och växthusgaser Inför perioden 20082012 får en medlemsstat ensidigt inkludera ytterli- gare växthusgaser och anläggningar i handelssystemet. FlexMex2-utred- ningen har bedömt att denna möjlighet inte bör utnyttjas för andra gaser än koldioxid och inte heller för transportsektorn eller övriga sektorer som bidrar till utsläppen av koldioxid (den s.k. övrigsektorn). 83 Regeringen delar bedömningen att fler sektorer för närvarande inte bör Prop. 2005/06:184 införas i handelssystemet. Tiden är alltför knapp för att genomföra en sådan förändring inför handelsperioden 20082012. Det behövs ytterliga- re analyser av konsekvenserna av att införa fler sektorer i handelssyste- met. För transportsektorns del är det också oklart om den nuvarande utformningen av handelsdirektivet medger en s.k. uppströmsansats, dvs. att kravet på redovisning av utsläppsrätter läggs på den som importerar eller distribuerar bränslet, vilket skulle behövas för att inkludera hela transportsektorn. Regeringen delar också FlexMex2-utredningens bedömning att fler växthusgaser för närvarande inte bör införas i handelssystemet. Med hän- syn till att handel med utsläppsrätter är förenad med stora ekonomiska värden måste höga krav ställas på en korrekt rapportering av utsläppen. I dag är beräkningar av och statistik över utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid ofta förknippade med stor osäkerhet. Europeiska kommissionen skall senast den 30 juni 2006 sammanställa en rapport om erfarenheterna av handelssystemet. Kommissionen kan i rapporten komma att föreslå en ändring av handelsdirektivet så att det omfattar ytterligare sektorer och växthusgaser, bl.a. den kemiska indu- strin, aluminiumindustrin och transportsektorn, i syfte att öka systemets ekonomiska effektivitet. De förändringar som kan bli aktuella avser i första hand perioden 20132017. I avsnitt 10 redovisas regeringens bedömning av vilka prioriteringar som bör göras inför denna period. Anläggningar som bör omfattas av handelssystemet perioden 20082012

Vid årsskiftet 2005/2006 hade 712 anläggningar i Sverige tillstånd att släppa ut koldioxid. Naturvårdsverket har i en rapport bedömt att ytter- ligare ett tiotal anläggningar kan komma att omfattas av handelssystemet under perioden 20052007 (Anmälan angående Naturvårdsverkets beslut om tilldelning av utsläppsrätter för första handelsperioden 20052007, Regeringskansliets dnr M2005/6614/E). I följande tabell redovisas hur anläggningarna i handelssystemet fördelar sig mellan olika verksamhets- kategorier.

Förbränningsanläggningar

611

- varav el- och fjärrvärme

507

- varav i industrin

104

Mineraloljeraffinaderier

5

Järn och stålindustri

18

- varav rostning och sintring av järnmalm

3

- varav tillverkning av järn och stål

15

Mineralindustri

20

- varav tillverkning av cementklinker

3

- varav tillverkning bränd kalk

8

- varav tillverkning av glas och glasull

4

- varav tillverkning av keramiska produkter

5

Massa- och papperstillverkning

58

Summa

712

Figur 3 Anläggningar med tillstånd till utsläpp av koldioxid per den 31 december 2005

Erfarenheterna av genomförandet av handelsdirektivet har visat att det

finns skillnader mellan medlemsstaterna med avseende på vilka förbrän-

84

ningsanläggningar som omfattas av handelssystemet. Skillnaderna gäller förbränningsprocesser där den genom förbränning genererade värmen används direkt i en tillverkningsprocess. Sådana processer finns inom bl.a. den kemiska industrin, järn- och stålindustrin, verkstadsindustrin, livsmedelsindustrin och träindustrin. I Sverige, liksom i merparten av de övriga medlemsländerna, är dessa industriella förbränningsprocesser inte inkluderade i systemet. För att undvika en snedvridning av konkurrensen inom EU är det önskvärt att harmonisera reglerna om vilka förbränningsprocesser som ingår i handelssystemet. Europeiska kommissionen har i sin vägledning för upprättandet av de nationella fördelningsplanerna för perioden 2008 2012, KOM(2005)703, redovisat hur kommissionen avser att bedöma planerna med avseende på bl.a. vilka förbränningsanläggningar som om- fattas av handelssystemet. Kommissionen framhåller att medlemsstaterna utöver förbränningsprocesser förknippade med produktion av el, ånga, hetvatten och varmvatten (undantaget förbränning av hushållsavfall och farligt avfall) bör inkludera förbränningsprocesser förknippade med krackrar, kimrökstillverkning, fackling, ugnar (inklusive stenullstillverk- ning) och integrerade stålverk (inklusive valsverk, återvärmare, glödg- ningsugnar och betningsanläggningar). Vägledningen är inte rättsligt bindande, men kommissionen avser att vidta alla erforderliga åtgärder för att undvika betydande avsteg från sin tolkning. Mot bakgrund av kommissionens vägledning bedömer regeringen att ytterligare vissa förbränningsanläggningar i industrin, med en enskild eller sammanlagd installerad tillförd effekt överstigande 20 megawatt, bör inkluderas i handelssystemet från och med perioden 20082012. Naturvårdsverket har i en rapport bedömt vilka anläggningar och utsläpp som skulle beröras om Sverige skulle tillämpa en bredare tolkning av begreppet förbränningsprocess (Konsekvenser av en breddad definition av begreppet förbränningsanläggning inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, Regeringskansliets dnr M2005/4705/E). Mot bakgrund av denna undersökning bedömer regeringen att en utvidgning av handels- systemet till att omfatta fler förbränningsanläggningar inom industrin torde beröra cirka 35 anläggningar. Av dessa ingår 23 anläggningar redan i handelssystemet eftersom de producerar el, ånga, hetvatten eller varmvatten som ger upphov till koldioxidutsläpp. De samlade utsläppen som skulle tillkomma jämfört med dagens situation bedöms uppgå till cirka 12 miljoner ton koldioxid per år. De största tillkommande utsläppsvolymerna finns i järn- och stålindustrin, övrig metallindustri samt kemiindustrin. De flesta tillkommande verksamheterna och anlägg- ningarna återfinns inom järn- och stålindustrin. Även ytterligare verk- samheter och utsläpp i livsmedelsindustrin, stenullstillverkning, fordons- industrin och trävaruindustrin skulle omfattas med en bredare tolkning av begreppet förbränningsanläggning. Regeringen avser att meddela före- skrifter om innebörden av begreppet förbränningsanläggning under andra handelsperioden 20082012.

I princip bör fler anläggningar och utsläppskällor i systemet möjlig- göra en effektivare styrning mot lägre utsläpp av växthusgaser inom EU. En viktig fråga även vid en harmoniserad tillämpning inom EU är konkurrenssituationen gentemot företag utanför EU. Vissa av de anlägg- ningar som tillkommer vid en bred tolkning av begreppet förbrännings- Prop. 2005/06:184 85 anläggning kan antas konkurrera på en global marknad. Detta förhållande Prop. 2005/06:184 gäller även en del av de industrianläggningar som redan ingår i handelssystemet. Anläggningar med små utsläpp Inom EU diskuteras även frågan om en regel bör införas i handels- direktivet så att små anläggningar inte behöver delta i handelssystemet. Skälet är den höga administrativa kostnaden för företagen i förhållande till nyttan av att ha dem med i systemet. Sverige har för perioden 20052007 valt att ensidigt införa drygt 260 små hetvattenpannor med en kapacitet understigande 20 megawatt som är anslutna till fjärrvärmenät med en totalt installerad effekt över 20 megawatt. Det huvudsakliga syftet har varit att ha samma styrning inom ett och samma fjärrvärmenät och att undvika gränsdragningsproblem och incitament att anpassa pannstorleken efter regelverket. Naturvårdsverket har i en rapport uppskattat att de administrativa kostnaderna för dessa anläggningar i snitt kan uppgå till cirka 25 000 kronor per år och anlägg- ning (Möjligheter att minska den administrativa bördan för små företag som omfattas av systemet om handel med utsläppsrätter, Regerings- kansliets dnr M2005/4704/E). Enligt regeringens bedömning kvarstår skälen för att låta de ifråga- varande anläggningarna omfattas av handelssystemet. Vissa av de administrativa kostnaderna är av engångskaraktär. Det gäller kostnaderna för ansökan om tillstånd att släppa ut koldioxid, för att öppna konto i utsläppsrättsregistret och för att etablera rutiner för att mäta, övervaka och rapportera utsläpp. De kostnader som återstår och som är av återkommande karaktär kan till övervägande del hänföras till övervakning, rapportering och verifi- ering av utsläppsrapporten. För små anläggningar kan kostnaderna vara förhållandevis stora. Det är angeläget att i största möjliga utsträckning minska dessa kostnader. Vissa regler har redan förenklats, men det vore önskvärt att minska de administrativa kostnaderna ytterligare. Företrä- dare för regeringen och Naturvårdsverket, som ansvarar för dessa frågor, deltar därför aktivt i den nu pågående översynen av EU:s regler för över- vakning och rapportering. Ett område som särskilt bör uppmärksammas är de administrativa kostnaderna för biobränsleeldade anläggningar som enligt handelsdirektivet måste rapportera sin förbrukning av biobränslen. 86

9

Principer för tilldelning av utsläppsrätter för Prop. 2005/06:184

perioden 20082012

9.1

Antalet utsläppsrätter att fördela under perioden 

20082012

Regeringens förslag: För handelsperioden 20082012 skall utsläpps- rätter fördelas i enlighet med de principer som redovisas i avsnitten 9.19.4.

Regeringens bedömning: Tilldelningen av utsläppsrätter bör under perioden 20082012 vara mindre än de beräknade utsläppen i den handlande sektorn under den perioden. Tilldelningen skall stämma överens med handelsdirektivets kriterier för nationella fördelnings- planer och bör beakta det nationella klimatmålet. I föreskrifterna om tilldelning av utsläppsrätter bör anges ett högsta antal utsläppsrätter som får fördelas för perioden 20082012.

Skälen för regeringens förslag och bedömning I avsnitt 7.2 föreslås att regeringen bemyndigas att i enlighet med prin- ciper som riksdagen godkänner och med beaktande av handelsdirektivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Bemyndigandet har utformats enligt vad Lagrådet har föreslagit. För handelsperioden 2008 2012 bör utsläppsrätter fördelas i enlighet med de principer som redo- visas i avsnitten 9.19.4.

Enligt handelsdirektivet skall Europeiska kommissionen granska den nationella fördelningsplanen och dess uppgifter om den sammanlagda mängden fördelade utsläppsrätter. Kommissionen kan avslå planen om den inte uppfyller kriterierna i bilaga 3 till direktivet (jfr prop. 2003/04:31 s. 1923). Den sammanlagda mängden fördelade utsläppsrätter skall enligt direktivets kriterier bl.a. stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt EU:s bördefördelning och åtagandet i Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till utsläppen i den icke-handlande sektorn samt nationell energipolitik. Tilldelningen bör även stämma överens med den nationella klimatstrategin. Det samman- lagda antalet utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av direktivets kriterier. Vidare skall den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av EU:s bördefördelning. För Sveriges del innebär åtagandet i Kyotoprotokollet och EU:s börde- fördelning att utsläppen av växthusgaser inte får överstiga antalet tillde- lade utsläppsenheter (s.k. assigned amount units), som uppgår till 104 procent av 1990 års utsläppsnivå. I Kyotoprotokollet tilldelas varje part med ett kvantitativt åtagande ett utsläppsutrymme (tilldelad mängd). Parterna kan, om de så önskar, överlåta delar av detta utsläppsutrymme sinsemellan. En part vars utsläpp är lägre än den tilldelade mängden kan överlåta motsvarande utrymme till en annan part vars tilldelade mängd då ökar. Parterna kan alltså genom överlåtelser av tilldelade utsläpps- 87 enheter förändra den tilldelade mängden. Den tilldelade mängden stäms sedan av mot de faktiska utsläppen inom landet. Parter med kvantitativa åtaganden kan även använda Kyotoprotokollets flexibla mekanismer för att uppfylla åtagandet. Enligt Europeiska kommissionens vägledning för de nationella fördelningsplanerna, KOM(2003)830, bör kriterierna i bilaga 3 till handelsdirektivet tolkas som att den totala tilldelningen i en medlemsstat skall stå i relation till nationella åtgärder utanför den hand- lande sektorn samt nationellt utnyttjande av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer för uppfyllandet av EU:s bördefördelning. Den totala tilldel- ningen bör dock enligt vägledningen vara förenlig med redan existe- rande, allmänt tillgängliga och objektiva bedömningar av faktiska och beräknade framtida utsläpp. Beräknade utsläpp Som en del i underlaget till 2004 års klimatpolitiska kontrollstation (Sveriges klimatstrategi Kontrollstation 2004, Regeringskansliets dnr M2004/2193/Mk) har Statens energimyndighet och Naturvårdsverket gemensamt redovisat projektioner för utsläpp av växthusgaser i Sverige 2010. Sedan underlaget till kontrollstation 2004 presenterades har vissa grundförutsättningar för prognoserna ändrats. En förändring är att den makroekonomiska utvecklingen sett annorlunda ut de senaste åren, främst genom att den ekonomiska tillväxten varit högre inom den energi- intensiva industrin och verkstadsindustrin än vad man tidigare utgått från. Vidare har den senaste tidens utveckling på den internationella oljemarknaden föranlett nya antaganden om oljepriser och bedömningar av framtida bränsleanvändning och därmed utsläpp av koldioxid. Dess- utom gjordes den ursprungliga projektionen innan det fanns en klar bild av handelssystemets omfattning i Sverige. Till det kommer att utsläpps- statistiken, som ligger till grund för prognosens basår (1990 och 2000), har uppdaterats inför 2006 års utsläppsinventering som ligger till grund för fastställande av Sveriges tilldelade mängd enligt Kyotoprotokollet. Statens energimyndighet och Naturvårdsverket redovisade i december 2005 en uppdatering av 2004 års prognos för utsläppen av växthusgaser 2010 (Uppdatering av 2004 års prognos för utsläpp av växthusgaser 2010, Regeringskansliets dnr M2005/6606/E). Uppdateringen tar främst sikte på den handlande sektorn, dvs. de verksamheter i Sverige som omfattas av handelssystemet under perioden 20052007. Myndigheterna har inte utarbetat en helt ny projektion utan i stället gjort känslighets- analyser av den justerade kontrollstationsprognosen. Enligt den känslighetsanalys som myndigheterna anser bäst speglar en tänkbar utveckling till 2010 med förutsättningar om hög ekonomisk tillväxt och höga oljepriser bedöms de samlade utsläppen av växthus- gaser i Sverige 2010 bli 71,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket är något lägre än de 71,8 miljoner ton som kontrollstationsberäkningarna indikerade. Att den uppdaterade bedömningen ger en relativt liten föränd- ring beror främst på att de ändrade antagandena påverkar prognosen i motsatta riktningar (utsläppsökande respektive utsläppsminskande). På sektorsnivå bedöms utsläppen från el- och värmeproduktion bli lägre i den uppdaterade prognosen medan utsläppen från järn- och stålindustrin inklusive pelletsverk ökar. Sammantaget bedöms utsläppen 2010 uppgå Prop. 2005/06:184 88 till 46,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter i den icke-handlande sektorn och 24,8 miljoner ton koldioxid i den handlande sektorn. I Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets uppdaterade projek- tion av koldioxidutsläppen 2010 i den handlande sektorn har viss hänsyn tagits till vad som kommit fram i Naturvårdsverkets studie om nya deltagare i handelssystemet, dvs. nya och utbyggda anläggningar, under perioden 20082012 (Kartläggning av nya deltagare för perioden 2008 2012, Regeringskansliets dnr M2006/1171/E). Myndigheterna har i pro- jektionen beaktat de uppskattade utsläppen från planerade nya anlägg- ningar och utbyggnad av produktionskapacitet där miljöprövningen pågår eller nyligen har avslutats. Regeringen har kännedom om omfattande investeringsplaner inom bl.a. raffinaderi- och mineralindustrin som bedöms ge upphov till koldioxidutsläpp om högst 1,0 miljon ton per år under perioden 20082012. Dessa utsläpp bör läggas till myndigheternas uppdaterade utsläppsprojektion. De samlade beräknade utsläppen i den handlande sektorn 2010 skulle då kunna uppgå till närmare 26 miljoner ton koldioxid. Regeringen bedömer att handelssystemet bör utvidgas till att omfatta ytterligare några förbränningsanläggningar under perioden 20082012 (jfr avsnitt 8). En sådan förändring har inte kunnat beaktas i Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets uppdaterade utsläppsprojektion. Utsläppen i den handlande sektorn bedöms därför bli större än vad som framgår av den uppdaterade projektionen, samtidigt som utsläppen i den icke-handlande sektorn bedöms bli mindre. Utifrån Naturvårdsverkets analys av vilka anläggningar som skulle beröras av en vidgad definition av begreppet förbränningsanläggning (Konsekvenser av en breddad definition av begreppet förbränningsanläggning inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, Regeringskansliets dnr M2005/4681/E) samt dataunderlag för Sveriges fördelningsplan för perioden 20052007, har en preliminär uppskattning gjorts av tillkommande utsläpp i den hand- lande sektorn. Enligt denna bör ungefär 1,3 miljoner ton koldioxid läggas till utsläppen i den handlande sektorn historiskt sett vid en utvidgning av den handlande sektorn med fler industriella förbränningsprocesser. Enligt preliminära uppskattningar från Statens energimyndighet och Natur- vårdsverket skulle en utvidgad omfattning av den handlande sektorn medföra en ökning av prognosen för 2010 med ungefär 1,5 miljoner ton koldioxid. De samlade utsläppen i den handlande sektorn 2010 skulle enligt dessa framtidsbedömningar uppgå till ungefär 27 miljoner ton koldioxid. Utsläppen i den icke-handlande sektorn 2010 har av myndig- heterna uppskattats till knappt 45 miljoner ton koldioxidekvivalenter. I figur 4 sammanfattas historiska och projicerade utsläpp i de handlande och icke-handlande sektorerna samt genomsnittliga utsläppsnivåer 2008 2012 enligt åtagandet i Kyotoprotokollet och enligt det nationella klimat- målet. Det går inte att mer precist bedöma hur stora utsläppen i den handlande sektorn blir 2010 utan ytterligare analys. Det bör tilläggas att projektioner med nödvändighet är osäkra. Resultaten påverkas av modellerna som används, ingångsdata och olika antaganden. Prop. 2005/06:184 89 Prop. 2005/06:184

År

Handlande

Icke-handlande

Totalt Sverige

sektorn

sektorn

Utsläpp 1990

72,4

Utsläpp 2000

21,2

47,2

68,4

Projektion 2010

27,1

44,8

71,9

Kyotoåtagande

75,3

20082012

Nationellt klimatmål

69,5

20082012

Figur 4 Utsläpp av växthusgaser i de handlande och icke-handlande sektorerna, Sveriges

åtagande i Kyotoprotokollet och det nationella klimatmålet (miljoner ton koldioxidekviva-

lenter per år)

Bedömning av tak för tilldelning av utsläppsrätter

I Europeiska kommissionens första vägledning för fördelningsplanerna,

KOM(2003)830, anges bl.a. att den totala mängden utsläppsrätter som

fördelas för en period skall stämma överens med bedömningen av fakti-

ska och planerade framsteg mot uppfyllandet av EU:s bördefördelning.

Sverige har genom åtagandet i Kyotoprotokollet och EU:s bördefördel-

ning en tilldelad mängd på 75,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år

som ett medelvärde för perioden 20082012. Genom tillgodoräknande av

koldioxidupptag i växtlighet om 2,12 miljoner ton koldioxidekvivalenter

per år och tillgodohavanden från statliga investeringar i projektbaserade

mekanismer om ungefär 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år blir

utsläppsutrymmet drygt 78 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år

under perioden 20082012. En del av Sveriges tilldelade mängd delas ut

i form av utsläppsrätter till företagen i det europeiska handelssystemet.

Om utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn utvecklas i

enlighet med prognos återstår ett utrymme på upp till 3233 miljoner ton

koldioxidekvivalenter per år för den handlande sektorn utan att åtagandet

i Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning äventyras.

I kommissionens meddelande om riktlinjerna för fördelningsplanerna

för handelsperioden 20082012, KOM(2005)703, anges att handels-

systemets potential bör utnyttjas bättre för att åtagandena i Kyotoproto-

kollet skall kunna nås kostnadseffektivt. Kommissionen anger att taket

för handelsperioden 20052007 är en referenspunkt för fastställandet av

den sammanlagda mängden fördelade utsläppsrätter för perioden 2008

2012, både på EU-nivå och på medlemsstatsnivå. Enligt kommissionen

gör kriterium 1 i bilaga 3 till handelsdirektivet, som rör medlemsstaternas

skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt Kyotoprotokollet, att en del

medlemsstater måste sänka taket jämfört med perioden 20052007.

Andra stater måste behålla taket för perioden 20052007 för att fördel-

ningsplanen, enligt kriterium 3 i bilaga 3 till handelsdirektivet, skall

stämma överens med potentialen för minskade utsläpp. Den genomsnitt-

liga tilldelningen på EU-nivå bör därför enligt kommissionen vara lägre

under perioden 20082012 än under perioden 20052007. Kommissio-

nens övergripande vägledning är dock att en kombination av ekonomisk

och teknisk potential att minska utsläppen i den handlande sektorn sätter

en övre gräns för tilldelningen. Vid granskningen av fördelningsplanerna

kommer kommissionen i samarbete med medlemsstaterna att göra be-

dömningar av senare tids utveckling av faktiska och beräknade utsläpp,

90

från 1990 till och med perioden 20082012. Enligt kommissionens väg- ledning från 2003 kommer kommissionen att anse att en fördelningsplans överensstämmelse med de bedömningar som gjorts i fråga om de faktiska och beräknade utsläppen är säkerställd, om det totala antalet fördelade utsläppsrätter inte är större än vad som skulle vara nödvändigt om man beaktar de bedömningar som gjorts i fråga om de faktiska och beräknade utsläppen. I Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets beräkning av utsläppen 2010 har hänsyn tagits till den ekonomiska utvecklingen och de tekniska och ekonomiska förutsättningarna att minska utsläppen. Sammantaget innebär detta att ovan nämnda utsläppsprojektion om cirka 27 miljoner ton koldioxid per år skulle kunna godkännas av kommis- sionen som en övre gräns för tilldelningen till den handlande sektorn. Statens energimyndighet och Naturvårdsverket har i rapporten Sveriges Klimatstrategi Kontrollstation 2004 bedömt att en något lägre tilldel- ning än de prognostiserade utsläppen för den handlande sektorn under en handelsperiod är samhällsekonomiskt motiverad. Regeringens bedömning beträffande det sammanlagda antalet utsläpps- rätter att fördela utgår från handelsdirektivets kriterier och kommissio- nens vägledning för utformningen av de nationella fördelningsplanerna. Regeringen tar även hänsyn till den begränsade potentialen att ytterligare begränsa utsläppen av koldioxid inom den handlande sektorn utöver vad som redan beaktats i de senaste beräkningarna av Statens energimyndig- het och Naturvårdsverket (Möjligheter att reducera koldioxidutsläpp En bedömning av el- och värmeproduktionssektorn, Bedömning av möjlig- heten att minska utsläppen av fossil koldioxid från de industrisektorer som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter, Regeringskansliets dnr M2005/6605/E). Regeringen bedömer mot bakgrund av det anförda och med beaktande av det nationella klimatmålet att tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 20082012 bör vara mindre än de beräknade utsläppen från den handlande sektorn under perioden. Det bör vara möjligt att vid behov begränsa tilldelningen så att den sammantaget inte överskrider det högsta antalet utsläppsrätter som får fördelas enligt föreskrifterna (jfr avsnitten 7.2 och 9.3). Det nationella klimatmålet skall klaras Med hänsyn till dels oklarheten i fråga om vilka ytterligare förbränn- ingsanläggningar som bör omfattas av handelssystemet, dels prognosers inneboende osäkerheter avser regeringen att analysera frågan om 2010 års utsläpp ytterligare innan regeringen slutligt bestämmer det högsta antalet utsläppsrätter som får fördelas under perioden 20082012. Som framgår av Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets redovisade utsläppsprognoser från december 2005 finns en risk att det nationella klimatmålet (minus 4 procent till 20082012) inte helt kommer att nås. Regeringen är fast besluten att målet skall nås. Regeringen lägger sam- tidigt med denna proposition fram ett antal andra propositioner som innehåller förslag på åtgärder inom olika sektorer för att minska utsläp- pen. Det gäller bl.a. transportsektorn och bebyggelsesektorn. Regeringen avser att ge i uppdrag till Statens energimyndighet att snarast göra en aktuell utsläppsprognos för 2010 som inkluderar de av regeringen före- slagna åtgärderna. När det gäller den handlande sektorn skall tilldel- Prop. 2005/06:184 91 ningen av utsläppsrätter stå i samklang med det nationella klimatmålet. Prop. 2005/06:184 Inriktningen är att tilldelningen inte skall överskrida tilldelningen under perioden 20052007, dock med hänsyn tagen till systemets vidgade omfattning. Industrins konkurrenskraft skall värnas. Energisektorn bör ges en mer restriktiv tilldelning, dock bör konkurrenssituationen för torven särskilt beaktas. Såvida regeringen, i den nationella fördelnings- plan som skall lämnas till Europeiska kommissionen senast den 30 juni 2006, beslutar att öka tilldelningens storlek skall regeringen återkomma till riksdagen med nya åtgärder i budgetpropositionen. Dessa nya åtgär- der skall motsvara den ökade tilldelningens storlek.

9.2

Möjligheten att fördela utsläppsrätter mot betalning

Regeringens bedömning: Utsläppsrätter bör fördelas gratis till både befintliga anläggningar och nya deltagare under perioden 20082012.

FlexMex2-utredningens bedömning: Enligt FlexMex2-utredningen bör regeringen verka för att handelsdirektivet ändras så att det blir obli- gatoriskt att under perioden 20082012 fördela tio procent av utsläpps- rätterna genom försäljning på marknaden. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt utredningens bedömning. Svenskt Näringsliv, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme och Svenska gasföreningen har anfört att Sverige inte bör använda möjligheten att sälja högst tio procent av utsläppsrätterna. Statens energimyndighet har understrukit vikten av att regeringen verkar för att det blir obligatoriskt att i viss utsträckning till- dela utsläppsrätter mot betalning. Naturvårdsverket har anfört att oavsett om det är möjligt att ändra handelsdirektivet inför nästa handelsperiod, bör Sverige använda möjligheten att sälja högst tio procent av utsläpps- rätterna till marknadsvärdet. Ett tiotal remissinstanser har tillstyrkt utred- ningens bedömning men anfört att en större del av utsläppsrätterna bör säljas på marknaden. Cementa AB, LKAB, SKGS, Jernkontoret, Svenska Kalkföreningen och SSAB har avstyrkt utredningens bedömning på grund av att en försäljning av utsläppsrätter är konkurrenssnedvridande och riskerar att slå ut energiintensiv industri. Skälen för regeringens bedömning: Enligt handelsdirektivet skall för perioden 20082012 minst nittio procent av utsläppsrätterna fördelas gratis. Medlemsstaterna får alltså fördela högst tio procent av utsläpps- rätterna genom försäljning till marknadsvärdet. Regeringen har tidigare bedömt att en utgångspunkt för perioden 20082012 bör vara att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja möjlig- heter till auktionering. Enligt vad regeringen då anförde skulle de prak- tiska möjligheterna att använda auktionering för en del av den totalt för- delade mängden utsläppsrätter analyseras vidare (prop. 2004/05:18 s. 79, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43).

FlexMex2-utredningen har analyserat möjligheten att fördela utsläpps- rätter mot betalning inom ramen för EU:s handelssystem. Utredningen har vid en samlad bedömning av effektivitetsaspekter och fördelnings- mässiga effekter funnit att det finns starka skäl att utnyttja det utrymme för fördelning mot betalning som handelsdirektivet ger för perioden 92

20082012. Enligt utredningen påverkas inte producenternas marginal- kostnader och därmed inte priset av om utsläppsrätterna säljs på mark- naden eller om de fördelas gratis, eftersom utsläppsrätterna värderas till alternativkostnaden. Skillnaden består i att företagen vid gratis tilldelning gynnas av en förmögenhetsöverföring, jämfört med alternativet att betala för utsläppsrätterna. Utredningen har bedömt att det mest effektiva sättet att fördela utsläppsrätter är via auktion eller någon annan form av försälj- ning av utsläppsrätterna på marknaden. Det är dock viktigt att den svenska konkurrensutsatta industrin får samma förutsättningar som dess europeiska konkurrenter. Enligt utredningen är det därför viktigt att före- tagen inom EU vid tilldelningen av utsläppsrätter får samma förutsätt- ningar för att driva sin verksamhet. Sverige bör inte, enligt utredningens bedömning, ensidigt införa auktion eller på annat sätt sälja tio procent av utsläppsrätterna på marknaden. Sverige bör däremot aktivt verka för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att under perioden 20082012 auktionera eller på annat sätt sälja tio procent av utsläppsrätterna på marknaden. Under perioden 20052007 får medlemsstaterna fördela högst fem procent av utsläppsrätterna mot betalning. Ett fåtal länder Danmark, Ungern, Irland och Litauen har utnyttjat den möjligheten. Det finns betydande fördelar med att fördela utsläppsrätter mot betal- ning. Fördelning mot betalning stämmer överens med principen att för- orenaren betalar. Dessutom är kännedom om möjligheten till utsläpps- minskningar och därmed kännedom om det faktiska behovet av utsläpps- rätter störst hos dem som driver anläggningar. Fördelning mot betalning innebär vidare att verksamhetsutövare som tidigt vidtagit åtgärder för att minska utsläppen från anläggningarna inte missgynnas. Vid försäljning av utsläppsrätter köper verksamhetsutövarna det utsläppsutrymme de behöver. Vid gratis tilldelning finns i stället drivkrafter att överskatta behovet av utsläppsutrymme. Försäljning av utsläppsrätter har förutsätt- ningar att öka samhällsekonomins effektivitet och därmed landets konkurrensförutsättningar, beroende på hur intäkterna används. Alla företag behandlas lika om utsläppsrätter fördelas mot betalning. Gratis tilldelning kan skapa vissa ineffektiviteter i samhällsekonomin jämfört med försäljning, till följd av att företag som får utsläppsrätter gratis får en bättre finansiell situation och ökar sin soliditet. Företag som fått gratis tilldelning kan få bättre förutsättningar för självfinansiering och för att erbjuda säkerhet för lån och därmed fördelaktigare lånevillkor. De företag som får en kapitalförsörjning av detta slag har bättre möjlig- heter att göra investeringar, vilket kan förbättra deras konkurrensförmåga på bekostnad av andra företag som inte haft samma gynnsamma utfall vid tilldelningen av utsläppsrätter. Om de företag som får en extra kapitalförsörjning genom tilldelning av utsläppsrätter är mindre effektiva än andra företag som inte fått sin kapitalförsörjning subventionerad så riskerar effektiviteten i hela samhällsekonomin att försämras. Regeringen anser, i likhet med FlexMex2-utredningen, att det är viktigt att företagen i de olika medlemsländerna ges så likartade förutsättningar som möjligt att driva sin verksamhet. Kommissionen bedömer att det inte är möjligt att nu ändra handelsdirektivet så att försäljning av utsläpps- rätter motsvarande tio procent av tilldelningen blir obligatorisk redan under perioden 20082012. Det faktum att endast en viss del av utsläpps- Prop. 2005/06:184 93 rätterna får fördelas genom försäljning gör att de fördelar som beskrivs Prop. 2005/06:184 ovan inte kan tillvaratas fullt ut, dvs. effektivitetsvinsterna begränsas. Beräkningar gjorda i en nyligen utgiven rapport visar att välfärds- vinsterna av att byta från gratis tilldelning till försäljning av tio procent av utsläppsrätterna är försumbara (Klimatmål, utsläppshandel och svensk ekonomi, SNS Förlag, 2005). Att samtidigt använda två olika fördel- ningssystem innebär vidare att de administrativa kostnaderna ökar, vilket riskerar att radera ut hela vinsten med en försäljning. Enligt en analys av PricewaterhouseCoopers AB kommer de administrativa kostnaderna för att genomföra en auktion eller försäljning av utsläppsrätter på marknaden att variera väsentligt beroende på hur försäljningen utformas (Översiktlig analys av olika metoder för svenska staten att auktionera eller sälja ut- släppsrätter, Regeringskansliets dnr M2005/4597/E). De statliga utgifter- na skulle enligt PricewaterhouseCoopers AB kunna uppgå till 1,27,5 miljoner kronor per år beroende på om auktionering eller direktförsälj- ning väljs. Till det kommer administrativa kostnader hos företagen. Regeringen anser i likhet med FlexMex2-utredningen att försäljning av utsläppsrätter principiellt har flera fördelar framför gratis tilldelning, men bedömer med hänsyn till det anförda att Sverige inte ensidigt bör använda möjligheten att sälja högst tio procent av utsläppsrätterna mot betalning under perioden 20082012. Sverige bör verka för att handels- direktivet ändras efterhand så att fördelning mot betalning på sikt blir möjlig för samtliga utsläppsrätter som tilldelas inom handelssystemet och att fördelning mot betalning blir obligatorisk för alla medlemsstater.

9.3

Metod för gratis tilldelning till befintliga

anläggningar

Regeringens bedömning: Tilldelningen av utsläppsrätter till befint-

liga anläggningar för malmbaserad stålproduktion bör för perioden

20082012 baseras på europeiska riktmärken kombinerat med en ned-

skalningsfaktor.

För övriga sektorer och verksamheter bör utsläppsrätter för perioden

20082012 i huvudsak fördelas enligt samma principer som för perio-

den 20052007. Tilldelningen till befintliga anläggningar bör baseras

på ett genomsnitt av de historiska utsläppen 19982001. Hänsyn bör

tas till exceptionella händelser under denna period. För råvaru-

relaterade koldioxidutsläpp bör därtill utsläppsrätter fördelas med

utgångspunkt i prognoser på företags- och makronivå för produktions-

ökningen från perioden 19982001 till perioden 20082012. En

beräknad ökning av utsläppen till 20082012 på grund av annan

gemenskapsrättslig lagstiftning bör även i fortsättningen beaktas vid

tilldelning av utsläppsrätter. Tilldelningen till befintliga anläggningar i

el- och fjärrvärmesektorn bör vara mer restriktiv än tilldelningen till

befintliga anläggningar i övriga sektorer och vid behov justeras nedåt

så att den nivå som anger den sammanlagda tilldelningen av

utsläppsrätter i Sverige under perioden 20082012 inte överskrids.

Med undantag för malmbaserad stålproduktion är riktmärken inte

lämpliga att införa som princip för tilldelning i någon sektor eller för

någon produkt under perioden 20082012.

94

FlexMex2-utredningens bedömning: Enligt FlexMex2-utredningen är tilldelning enligt riktmärken fördelaktig från fördelningspolitisk syn- punkt, dock bara om riktmärken används för produkter som är ensartade och jämförbara. Sverige bör inte utveckla ett eget frivilligt system baserat på internationella riktmärken. Utredningen har inte behandlat frågan om riktmärken för energisektorn. Remissinstanserna om FlexMex2-utredningens bedömning: Fler- talet remissinstanser har tillstyrkt utredningens bedömning att en rikt- märkesbaserad tilldelning har stora fördelar. Kungliga ingenjörsveten- skapsakademin har dock anfört att en tilldelning baserad på historiska data är en enkel och säker metod även om den inte är optimal. Cementa AB och Svenska Kalkföreningen har anfört att de är tveksamma till en riktmärkesbaserad tilldelning eftersom det bl.a. skulle krävas många olika riktmärken för cement respektive kalk. Miljöförbundet Jordens Vänner har anfört att frågorna bör utredas vidare. Flertalet remissinstanser har också tillstyrkt utredningens bedömning att Sverige bör verka för en obligatorisk och harmoniserad tillämpning av riktmärken inom EU och inte ensidigt införa ett system baserat på internationella riktmärken. Enligt SSAB och Svenskt Näringsliv kan dock Sverige gå före och införa riktmärken i utvalda industrisektorer redan inför perioden 20082012.

Statens energimyndighets utredning om riktmärken i energi- sektorn: Statens energimyndighet har förordat ett bränsleoberoende rikt- märkessystem som omfattar både biobränsle- och fossilbränslebaserade anläggningar för el- och fjärrvärmeproduktion där såväl befintliga anläggningar som nya deltagare får gratis tilldelning av utsläppsrätter. Myndigheten har vidare anfört att befintliga förbränningsanläggningar inom industrin inte bör omfattas av riktmärkessystemet under perioden 20082012.

Remissinstanserna om Statens energimyndighets utredning om riktmärken i energisektorn: Majoriteten av remissinstanserna har i princip tillstyrkt att riktmärken används som fördelningsmetod, bl.a. inom energisektorn. Ekonomistyrningsverket, Konjunkturinstitutet, Natur- vårdsverket, Skogsstyrelsen och Svenska Naturskyddsföreningen har tillstyrkt en bränsleoberoende riktmärkesansats. Sveriges Advokatsamfund och Svenska Petroleuminstitutet har avstyrkt att riktmärken används som fördelningsmetod. Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme och Svenska Gasföreningen har anfört att de svenska tilldelningsprinciperna inför perioden 20082012 måste vara ett steg på vägen mot ett harmoniserat EU-gemensamt system från 2013 och framåt. De har därför avstyrkt Statens energimyndighets förslag att införa bränsleoberoende riktmärken för elproduktionsanläggningar eftersom de inte tror det är möjligt att harmonisera ett sådant system inom EU. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare konsta- terat att en fördelning av utsläppsrätter baserad på riktmärken har betydande principiella fördelar jämfört med en fördelning som baseras på enskilda anläggningars historiska utsläpp. Att använda riktmärken som fördelningsmetod innebär att produktionen för en anläggning multiplice- ras med ett riktmärke i form av genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för en grupp anläggningar som producerar ensartade och jämför- bara produkter. Alla anläggningar inom gruppen tilldelas utsläppsrätter i Prop. 2005/06:184 95 relation till riktmärket. En riktmärkesbaserad metod tar hänsyn till energieffektiv teknik och till möjligheterna att minska utsläppen. Meto- den beaktar särskilt tidigare vidtagna åtgärder för att minska utsläppen. Effektiva anläggningar som har lägre utsläpp per producerad enhet än genomsnittet premieras jämfört med anläggningar som har högre utsläpp per producerad enhet än genomsnittet. Metoden ger även möjlighet att bättre ta hänsyn till tillväxt i koldioxideffektiva industrier som omfattas av handelssystemet. Det är dock viktigt att konstatera att de totala koldioxidutsläppen från de anläggningar som omfattas av handelssyste- met bestäms av den totala tillgången på utsläppsrätter inom EU och det därav beroende priset på utsläppsrätter, och inte av tilldelningsmetoden i sig. Tilldelningsmetoden i sig kommer heller inte att vara styrande för utsläppen från den enskilda anläggningen. Dessa styrs snarare av priset på utsläppsrätter i relation till den egna kostnaden att minska utsläppen. Regeringen angav i propositionen Handel med utsläppsrätter II att utgångspunkten bör vara att tillämpa riktmärken för hela kollektivet av anläggningar som producerar el och värme i energisektorn, inklusive de biobränsleeldade anläggningarna (prop. 2004/05:18 s. 79). Utformningen skulle dock fortsatt analyseras bl.a. med avseende på enkelhet, miljö- styrning, relationen till andra styrmedel samt förenlighet med direktivets kriterier och EU:s statsstödsregler. Regeringen angav vidare att i de fall riktmärken inte kan eller är lämpliga att användas kan tilldelning baserad på historiska utsläpp även fortsättningsvis vara aktuell. I så fall skulle de faktiska utsläppen åren 20052007 inte vara fördelningsgrundande. Regeringen anser i likhet med Statens energimyndighet att ett rikt- märkessystem för energisektorn är enkelt, att det inte nämnvärt påverkar miljöstyrningen i någon riktning och att det sannolikt är förenligt med EU:s statsstödsregler och handelsdirektivets kriterier för de nationella fördelningsplanerna. När det gäller relationen till andra styrmedel bedö- mer dock regeringen att en tilldelning till nya och befintliga biobränsle- eldade kraftvärmeanläggningar kan inverka negativt på elcertifikat- systemet genom att biobränslebaserad elproduktion inom elcertifikat- systemet får en gratis tilldelning av utsläppsrätter. En gratis tilldelning av utsläppsrätter till nya anläggningar innebär ett direkt investeringsstöd. Statens energimyndighet har i en rapport visat att för ett nytt biobränsleeldat kraftvärmeverk motsvarar en gratis tilldelning av utsläppsrätter ett investeringsstöd på upp till 20 procent av den totala investeringskostnaden och att detta kan ha en betydelse för investerings- beteendet framför allt beträffande mindre biobränslebaserade kraftvärme- anläggningar (Bränsleoberoende riktmärken i energisektorn, Regerings- kansliets dnr M2005/2735/E). Myndigheten bedömer dock att flera andra faktorer, bl.a. kalkylräntor och priserna på bränslen, utsläppsrätter och elcertifikat, har större betydelse än tilldelningen för vilka investeringar som kommer till stånd inom ramen för elcertifikatsystemet. Regeringen instämmer i huvudsak i denna bedömning men en gratis tilldelning innebär oavsett andra faktorer en ökad lönsamhet för investeringar i ny biobränslebaserad kraftvärmeproduktion inom elcertifikatsystemet till nackdel för konkurrerande förnybara energislag. För befintliga elproduktionsanläggningar bedöms tilldelningen ha en betydligt mindre påverkan på företagens kalkyler än den har för nya anläggningar. Det beror på att utgångspunkten vid driftsbeslut är de Prop. 2005/06:184 96 rörliga produktionskostnaderna som i ingen eller begränsad utsträckning är beroende av om utsläppsrätter tilldelats gratis eller inte. Oavsett tilldelningens direkta påverkan på företagens ekonomiska kalkyler bör även den signal som tilldelningen sänder beaktas. Signalen i sig kan få en effekt på drifts- eller investeringsbeslut som inte går att fånga upp i ekonomiska kalkyler. Det kan exempelvis framstå som orätt- vist att endast den del av den förnybara elproduktionen som omfattas av handelssystemet gynnas genom en gratis tilldelning av utsläppsrätter. Enligt handelsdirektivet är det dock inte möjligt att tilldela gratis utsläppsrätter till anläggningar som inte omfattas av handelssystemet (t.ex. vattenkraft, kärnkraft och vindkraft). Sammanfattningsvis bedöms biobränsleeldade kraftvärmeanläggningar redan i dag ha en rimlig lönsamhet och en god konkurrenskraft gentemot andra produktionsslag utan att omfattas av ett riktmärkessystem. Det investeringsstöd som tilldelningen till nya anläggningar innebär skulle ytterligare öka lönsamheten för investeringar i nya biobränsleeldade anläggningar. Vindkraften är en relativt ny teknik som har högre kostnader än konventionell teknik. Den outnyttjade tekniska potentialen är dock stor, vilket gör att det är angeläget att skapa goda ramvillkor för vindkraften. Om aktörernas benägenhet att investera i andra förnybara elproduktionsslag skulle förskjutas på grund av ett riktmärkessystem, skulle regeringens ambitioner att ha jämlika spelregler för olika kraftslag inom ramen för elcertifikatsystemet inte nås. Den negativa påverkan på elcertifikatsystemets syfte som en gratis tilldelning till nya biobränsle- eldade anläggningar kan ha leder till slutsatsen att det inte är lämpligt att införa det föreslagna riktmärkessystemet för befintliga eller nya bio- bränsleeldade anläggningar för elproduktion. Det är rimligt att befintliga och nya biobränsleeldade anläggningar behandlas på ett likartat sätt. Regeringen bedömer vidare att befintliga biobränsleeldade anlägg- ningar för fjärrvärmeproduktion inte bör tilldelas gratis utsläppsrätter. Eftersom biobränslebaserad värmeproduktion inte ger upphov till utsläpp av fossil koldioxid har dessa anläggningar inte något behov att redovisa utsläppsrätter. Tilldelning av utsläppsrätter till biobränslebaserad värme- produktion skulle enbart verka som en förmögenhetsöverföring utan någon miljöstyrande effekt. Biobränslebaserad värmeproduktion är redan i dagsläget lönsam och inte i behov av ytterligare ekonomiskt stöd. En alternativ riktmärkesansats jämfört med den som Statens energi- myndighet föreslagit är att endast låta anläggningar som använder fossila bränslen få gratis tilldelning. Det skulle innebära en omfördelning av utsläppsrätterna mellan anläggningarna jämfört med dagens tilldel- ningssystem, som baseras på historiska utsläpp. Om de bränsleoberoende riktmärken för el- och värmeproduktion som Statens energimyndighet föreslagit används, skulle effektiva anläggningar och anläggningar i vilka åtgärder tidigare vidtagits gynnas i förhållande till mindre effektiva anläggningar med höga utsläpp av fossil koldioxid per producerad enhet. Vid en jämförelse med fördelning enligt de principer som gäller för perioden 20052007, givet samma mängd utsläppsrätter att fördela, skulle en tillämpning av riktmärken särskilt gynna befintliga naturgas- eldade anläggningar, medan framför allt befintliga torveldade anlägg- ningar skulle få en relativt sett lägre tilldelning. Regeringen delar Statens Prop. 2005/06:184 97 energimyndighets bedömning att fördelarna med en sådan ansats jämfört med dagens metod är begränsade. Förändringar av tilldelningsprinciper bör också ske mot bakgrund av hur handeln med utsläppsrätter kan komma att utvecklas efter 2012. Under 2006 påbörjas diskussionerna inom EU om översynen av handels- direktivet inför handelsperioden 20132017. Europeiska kommissionen skall senast den 30 juni 2006 presentera en rapport och bl.a. beakta ytterligare harmonisering av tilldelningsmetoder inklusive fördelning mot betalning. Särskilt för energisektorn bör en hög grad av försäljning på marknaden kunna bli aktuell eftersom sektorn till skillnad från stora delar av den elintensiva industrin inte är utsatt för konkurrens från länder utanför EU och företagen bör ha bättre förutsättningar att hantera ökade kostnader. Utvecklingen på elmarknaden sedan årsskiftet tyder på att elproducenterna, som förutsett, delvis övervältrar priset på utsläppsrätter på elpriset. Om inte fördelning mot betalning blir aktuell för energisektorn för perioden 20132017 är någon form av harmoniserad tilldelning baserad på riktmärken tänkbar, åtminstone för elproduktionsanläggningar. Ett sådant riktmärkessystem kan utformas på olika sätt och en av många frågor är om en uppdelning skall göras på olika bränslen och tekniker. En fullständig harmonisering förutsätter givetvis att medlemsländerna är överens om utformningen. En minskad differentiering för en krets av grannländer kan eftersträvas på grundval av frivilliga överenskommelser. Mot bakgrund av det anförda bör stora förändringar av tilldelnings- principerna för el- och fjärrvärmeanläggningar inte genomföras nu utan avvakta en mer långsiktig metod för tilldelning. För övriga sektorer och verksamheter bedömer regeringen att rikt- märken bör tillämpas endast i begränsad omfattning för perioden 2008 2012. Ett skäl är svårigheten att hitta jämförbara produkter. En annan svårighet som kvarstår är tillgången på tillräckligt tillförlitliga data för att beräkna riktmärket. För industrisektorerna är den relevanta jämförelse- basen anläggningar i andra länder. Med hänsyn till dessa faktorer bedömer regeringen, i likhet med FlexMex2-utredningen, att riktmärken i första hand kan vara möjliga att konstruera för delar av järn- och stål- industrin samt raffinaderiindustrin. Det är i detta perspektiv önskvärt att samtliga anläggningar inom EU omfattas av en riktmärkesansats. Rege- ringen bedömer dock att möjligheten att för handelsperioden 20082012 införa riktmärken som tilldelningsprincip för någon sektor inom hela EU är begränsad. Som ett alternativ till en EU-gemensam tillämpning av rikt- märken har SKGS (ett samarbetsorgan för branschföreningarna Skogs- industrierna, Plast 

I samband med överlämnandet av förslaget till länkdirektiv redovisade

Europeiska kommissionen konsekvenserna av att EU:s handelssystem

109

länkas samman med de projektbaserade mekanismerna enligt Kyoto- protokollet. Kommissionens bedömningar utgick från starkt förenklade modellberäkningar. I rapporten analyserades flera scenarier med olika tillgång till tillgodo- havanden från de projektbaserade mekanismerna. Den totala åtgärds- kostnaden för verksamhetsutövare i handelssystemet beräknades minska från 2,9 till 2,2 miljarder euro per år om en sammanlänkning genomförs utan en kvantitativ begränsning för den handlande sektorn. Med ett importtak på sex respektive tre procent beräknades den totala åtgärds- kostnaden bli 2,4 respektive 2,8 miljarder euro. Importtaket definierades här som andelen importerade utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar av den totala mängden utsläppsrätter i systemet. Enligt den slutliga versionen av länkdirektivet är det varje medlems- stats uppgift att fastställa den kvantitativa begränsningen för anlägg- ningar i det egna landet. Det medför att företag i olika medlemsstater kan komma att ha olika utrymme för användning av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Detta kan leda till konkurrenssnedvrid- ningar om anskaffningsvärdet av sådana tillgodohavanden är lägre än priset på utsläppsrätter. Oavsett i vilket land tillgodohavandena har fått användas, kommer dock alla företag inom handelssystemet att kunna ta del av ett lägre pris på utsläppsrätterna. Användningen av mindre kost- samma tillgodohavanden i handelssystemet medför en prisutjämning och allmän prissänkning av utsläppsrätter på hela den europeiska marknaden. Den prisdämpande effekten kan även motverka den elprishöjningseffekt som handeln med utsläppsrätter medför och som påverkar även elkonsu- menter utanför den handlande sektorn. Konsekvenser för små och medelstora företag Förslaget bedöms inte medföra några negativa konsekvenser för små och medelstora företag. Genom tillgång till de projektbaserade mekanismerna får företag som omfattas av handelssystemet en möjlighet att tillgodo- räkna sig kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Företagen bedöms även kunna minska kostnaderna genom den allmänna sänkning av priset på utsläppsrätter som följer av tillgången till mindre kostsamma utsläpps- minskningar. Även här kan effekten på elpriserna dämpas genom en sänkning av priset på utsläppsrätterna. Statsfinansiella konsekvenser De statsfinansiella konsekvenserna av genomförandet av länkdirektivet är relaterade till ökad administration och ökade kostnader hos Statens energimyndighet, som är både kontoföringsmyndighet och projektmyn- dighet. Som kontoföringsmyndighet får Statens energimyndighet ökad admini- stration genom att utsläppsrättsregistret förbereds för att hantera kyoto- enheter och genom att det behövs kontroller av hur tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna används i handelssystemet. Konto- föringsmyndigheten bedöms få något ökade kostnader för att anpassa det nationella registret till att även avse kyotoenheter. Den uppgiften ingår dock i det uppdrag som myndigheten redan har att tillhandahålla ett nationellt register i enlighet med registerförordningen. Prop. 2005/06:184 110 Som projektmyndighet får Statens energimyndighet ökad administra- Prop. 2005/06:184 tion genom arbetet med godkännande av deltagande i projekt som avser gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Om det inrättas ett råd bestående av företrädare för även andra myndigheter för att ge stöd till projektmyndigheten kommer även dessa myndigheter att få ökade administrativa uppgifter. Projektmyndigheten bedöms få ökade kostnader för arbetet med att godkänna projekt. Genom riksdagens beslut om budgetpropositionen för 2006 tillförs Statens energimyndighet 1,4 miljoner kronor per år för uppgiften att vara projektmyndighet. Sammantaget ryms de ökade kostnaderna för Statens energimyndighet inom de av regeringen i budgetpropositionen för ändamålet föreslagna ramarna. De kostnader som uppkommer för de myndigheter som kan komma att ingå i ett råd med uppgift att ge stöd till projektmyndigheten ryms inom befintliga anslagsramar. Förslaget om övriga lagändringar inför handelsperioden 20082012

För en generell beskrivning av konsekvenserna av systemet för handel med utsläppsrätter hänvisas till regeringens proposition Handel med ut- släppsrätter II (prop. 2004/05:18). Beskrivningen här rör endast konsek- venserna av förslagen i denna proposition. Regeringens förslag utifrån erfarenheterna hittills av handelssystemet har i huvudsak baserats på en rapport från berörda myndigheter. Förslagen till lagändringar bedöms generellt leda till att systemet förbättras för både myndigheter och före- tag. Endast följande förslag bedöms få några nämnvärda konsekvenser. Förslaget om ändrat förfarande för upprättande av den nationella för- delningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter bör jämfört med förfa- randet inför perioden 20052007 minska den administrativa bördan för såväl företag som berörda myndigheter. Genom att ansökningarna om tilldelning av utsläppsrätter genomförs innan den nationella fördelnings- planen lämnas in till kommissionen behövs ingen ytterligare information samlas in från företagen. Dessutom minskar risken för att korrigeringar behöver göras i efterhand när planen redan är inlämnad. Detta bör i någon mån minska osäkerheten för företagen. Förslaget om tillsynsmyndighetens möjlighet att uppskatta utsläppens storlek när en verifierad rapport inte har getts in bedöms leda till att systemets effektivitet ökar, eftersom det annars finns en risk att centrala delar av systemet inte kan fungera som det är tänkt. För företagen inne- bär detta inga förändringar av kraven på övervakning och rapportering av utsläppen, men det tydliggörs vilka konsekvenserna blir om reglerna i dessa delar inte följs. Förslaget kan innebära ökade arbetsuppgifter för Naturvårdsverket som är tillsynsmyndighet. Naturvårdsverkets kostnader kan komma att öka om verksamhetsutövarna utnyttjar möjligheten att låta tillsynsmyndigheten uppskatta utsläppen av koldioxid från en anläggning då en verifierad rapport inte har getts in. Förslaget att en avgift skall betalas när en rapport inte har getts in i rätt tid är dock avsett att avskräcka från att utnyttja denna möjlighet. De eventuella ökade kostnaderna ryms inom de av regeringen i budgetpropositionen för ändamålet angivna ramarna. 111

Miljödomstolarna

Prop. 2005/06:184

Förslaget att låta miljödomstolarna pröva alla överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter innebär att framför allt Stockholms tings- rätt (miljödomstolen) och Miljööverdomstolen får något fler mål att be- handla. De avgöranden av Naturvårdsverket som hittills har överklagats till förvaltningsdomstol kommer i fortsättningen att överklagas till miljö- domstolen. Enligt de föreslagna övergångsbestämmelserna kommer de allmänna förvaltningsdomstolarna fortsätta att handlägga de mål som redan har kommit in till dessa domstolar. Domstolsverkets statistik visar att för- hållandevis få avgöranden av Naturvårdsverket hittills har överklagats till förvaltningsdomstol. Det rör sig om cirka 20 beslut sedan lagstiftningen om utsläppsrätter trädde i kraft. Det kan antas att ungefär lika många beslut kommer att överklagas inför den handelsperiod som börjar 2008. Dessa beslut, som framför allt rör tilldelningen av utsläppsrätter, kommer huvudsakligen att fattas under hösten 2006. Under de följande åren bör endast ett fåtal ytterligare beslut av Naturvårdsverket komma att över- klagas hos miljödomstolen. En överflyttning av målen beräknas sammantaget inte få någon be- tydande påverkan på Stockholms tingsrätt (miljödomstolen) och Miljö- överdomstolen. Dessa domstolars uppgift att pröva de överflyttade målen skall därför rymmas inom befintliga anslagsramar. Handelssystemets omfattning under perioden 20082012

Europeiska kommissionen framhåller i sin vägledning för upprättandet av fördelningsplanerna för perioden 20082012, KOM(2005)703, att medlemsstaterna utöver förbränningsprocesser förknippade med pro- duktion av el, ånga, hetvatten och varmvatten (undantaget förbränning av hushållsavfall och farligt avfall) bör inkludera förbränningsprocesser förknippade med krackrar, kimrökstillverkning, fackling, ugnar (inklu- sive stenullstillverkning) och integrerade stålverk (inklusive valsverk, återvärmare, glödgningsugnar och betningsanläggningar) i handelssyste- met. Om en breddad tolkning av begreppet förbränningsanläggning skulle tillämpas är bedömningen att ytterligare tolv anläggningar skulle omfattas av handelssystemet. Vidare skulle cirka 23 anläggningar som redan i dag ingår i handelssystemet beröras genom att fler förbrännings- processer skulle omfattas. Tillämpning av en breddad tolkning av begreppet förbrännings- anläggning kan komma att få statsfinansiella effekter, då dessa anlägg- ningar i dagsläget omfattas av koldioxidskatt. Regeringen avser att återkomma till frågan om de statsfinansiella effekterna innan bestämmel- serna om tillståndspliktens omfattning träder i kraft. Principer för tilldelning av utsläppsrätter för perioden 20082012

De principer som regeringen föreslår för tilldelning av utsläppsrätter för perioden 20082012 stämmer i huvudsak överens med de principer som gäller för perioden 20052007. Regeringens bedömningar av konsekven- serna i denna del är därför i stort sett desamma som inför perioden 2005 2007. 112 Regeringen gör dock en delvis annan bedömning i fråga om tilldel- Prop. 2005/06:184 ningen till nya och utbyggda anläggningar inom el- och fjärrvärme- sektorn där tilldelningsnivån bör harmoniseras med nivån i angränsande länder. Genom en sådan harmonisering torde förutsättningarna för att investera i ny kraftvärmeproduktion förbättras jämfört med dagens situation. Värdet av de utsläppsrätter som tilldelas en anläggning kan komma att uppgå till 20 procent av den totala investeringskostnaden beroende på typ av anläggning, vilket kan ha betydelse för investerings- beteendet. Regeringen gör en annan bedömning även i fråga om tilldelningen till befintliga anläggningar för malmbaserad stålproduktion. Tilldelningen bör för dessa baseras på europeiska riktmärken tillsammans med en ned- skalningsfaktor. Syftet är att nationellt pröva en metod som kan komma att tillämpas på EU-nivå under handelsperioder efter 2012. Genom nedskalning säkerställs att tilldelningen inte blir större än om den nu gällande metoden för tilldelning skulle användas. Konsekvenserna av en sådan tilldelning bör därför inte skilja sig jämfört med perioden 2005 2007. Regeringen gör i propositionen bedömningen att det totala antalet för- delade utsläppsrätter bör bestämmas på förhand, innan företagen ansöker om tilldelning av utsläppsrätter. Först när alla företag har ansökt om tilldelning och detta har jämförts med det på förhand bestämda totala antalet fördelade utsläppsrätter, kommer tilldelningen till varje anlägg- ning att beslutas. Det innebär att nedskalning av tilldelningen till enskilda anläggningar kan behöva göras för att inte överskrida nivån för den totala tilldelningen. Nedskalningen bör i sådant fall enligt regeringens bedöm- ning göras för anläggningar i el- och fjärrvärmesektorn. Detta förfarande innebär att det i nuläget är oklart hur stor tilldelningen till el- och fjärr- värmesektorn kommer att bli. Förfarandet kommer dock troligen att leda till en lägre tilldelning till el- och fjärrvärmesektorn än under perioden 20052007. Regeringen bedömer dock att eventuella ökade kostnader för inköp av utsläppsrätter inte kommer att få några större effekter på priset på el och värme och därmed inte för el- och värmekunderna. 13 Författningskommentarer 13.1 Ändringarna i lagen om handel med utsläppsrätter

1 kap. 1 §

Av det nya andra stycket framgår det att lagen innehåller bestämmelser

inte bara om handel med utsläppsrätter utan även om handel med andra

tillgodohavanden för utsläpp av växthusgaser. Med andra tillgodohavan-

den avses de instrument som gemensamt benämns kyotoenheter. Vilka

dessa kyotoenheter är framgår av flera nya definitioner som införs i 2 §.

Förändringen innebär att lagen inte bara handlar om utsläpp av kol-

dioxid utan även utsläpp av de övriga fem växthusgaser som omfattas av

Kyotoprotokollet (metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten

113

och svavelhexafluorid). De tillstånds- och tilldelningsprocesser som gäller för EU:s handel med utsläppsrätter utgår dock även tills vidare enbart från utsläppen av koldioxid. 1 kap. 2 § Genom ändringen införs fler definitioner i lagen. Begreppet kyotoenhet är hämtat från artikel 2 i registerförordningen och innebär en uppräkning av fyra instrument som har sitt ursprung i Kyotoprotokollets regler för att begränsa och minska utsläppen av växthusgaser. En certifierad utsläppsminskning kan vara en tillfällig certifierad utsläppsminskning eller långsiktig certifierad utsläppsminskning som under vissa förutsättningar utfärdas för verksamhet i ett nybeskognings- eller återbeskogningsprojekt inom mekanismen för ren utveckling enligt Kyotoprotokollet. Det är med andra ord projekt som syftar till att öka upptaget av koldioxid i vegetation och mark (kolsänkor). Enheten sänkkredit skall skiljas från de utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som är resultatet av projekt som avser kolsänkor. Sänkkrediterna har sin grund i artikel 3 i Kyotoprotokollet och kan utfärdas för en part i Kyotoprotokollet med hänsyn till att det sker ökade upptag av koldioxid i vegetation och mark. 1 kap. 3 § Paragrafen är ny. I första stycket finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter som avser de projektbaserade mekanismerna, dvs. gemen- samt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Enligt första punkten får föreskrifter meddelas om förutsättningar för deltagande i projektverksamhet för att minska eller begränsa utsläppen av växthusgaser enligt de båda projektbaserade mekanismerna. Föreskrifter får meddelas i fråga om både vilka som får delta i projektverksamhet och vilka processuella och materiella krav som skall vara uppfyllda för att en projektverksamhet skall godkännas. Föreskrifter får enligt andra punkten meddelas om utfärdande av utsläppsminskningsenheter. Det kommer inte att behövas några föreskrif- ter om utfärdande av certifierade utsläppsminskningar eftersom det inte är en uppgift för en svensk myndighet. Enligt andra stycket skall regeringen utse en projektmyndighet för prövning av frågor om deltagande i projektverksamhet och utfärdande av utsläppsminskningsenheter. Projektmyndigheten kommer att ansvara för prövningen av de olika frågor som uppkommer med anledning av en ansökan om godkännande, från projektdeltagarens inledande kontakter med myndigheten till godkännandet av deltagandet i en projektverksam- het. Vid gemensamt genomförande av en projektverksamhet inom landet kommer myndigheten att ansvara för en relativt omfattande nationell process. I uppgiften ingår att fastställa vilka utsläppsminskningar projek- tet har lett till och att utfärda utsläppsminskningsenheter. 2 kap. 1 § Ändringen i första stycket innebär att kapacitetsgränserna för vilka förbränningsanläggningar som omfattas av tillståndsplikten inte längre anges i lagen. Bestämmelser om kapacitetsgränserna kan på motsvarande Prop. 2005/06:184 114 sätt som för övriga typer av anläggningar föras in i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter med stöd av det nya bemyn- digandet i 2 § första stycket. Det bemyndigandet ersätter alltså bemyndi- gandet i andra stycket. 2 kap. 2 § Enligt det nya bemyndigandet i första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att anläggningar enligt 1 § första stycket inte omfattas av tillståndsplikten på grund av att de underskrider vissa kapacitetsgränser. Bestämmelsen i tredje stycket upphävs till följd av artikel 27 i handels- direktivet. Upphävandet innebär, tillsammans med andra punkten i över- gångsbestämmelserna, att det inte skall vara möjligt att undanta anlägg- ningar från handelssystemet från och med handelsperioden 20082012.

2 kap. 5 § Bestämmelsen i andra stycket är ny. Tillståndsmyndigheten får med hän- syn till omständigheterna i det enskilda fallet bedöma om det finns skäl att förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Tillståndsmyndigheten bör i regel kunna meddela ett s.k. verkställighetsförordnande med hänsyn till den betydelse som driften av en verksamhet normalt har från bl.a. ekonomiska utgångspunkter. 2 kap. 6 § Genom ändringen i andra stycket får tillstånd meddelas för en del av en anläggning endast om flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på anläggningen. Om en anläggning drivs av endast en verksamhetsutövare får motsatsvis ett tillstånd inte avse en del av anläggningen. Inte heller när flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på en anläggning är det möjligt för någon av dessa att få tillstånd för en del av sin del av anläggningen. Hur bestämmelsen i andra stycket skall tillämpas övergångsvis regleras i punkten 3 i övergångsbestämmelserna, som kommenteras nedan. 2 kap. 9 § Genom ändringen i första stycket första meningen och den nya bestäm- melsen i andra stycket framgår det att ett nytt tillstånd skall lämnas när en ny verksamhetsutövare anmäls till tillståndsmyndigheten, om de förut- sättningar som anges i 5 § är uppfyllda. Genom att ett nytt tillstånd läm- nas blir det tydligt att det är den nya verksamhetsutövaren som ansvarar för övervakning, rapportering och överlämnande av utsläppsrätter i enlig- het med de villkor som anges i tillståndet. Det nya andra stycket skiljer sig från bestämmelsen i första stycket första meningen genom att det inte anges att tillståndsmyndigheten skall pröva om det är nödvändigt att förena tillståndet med ändrade eller nya villkor om övervakning och rapportering. Tillståndsmyndigheten skall alltså inte göra någon omprövning av villkoren i det gällande tillståndet. Någon omprövning av villkoren är inte motiverad i sak när anmälan enbart avser att en ny verksamhetsutövare tar över driften av en verksam- het. De tidigare villkoren skall alltså föras in oförändrade i det nya till- Prop. 2005/06:184 115 ståndet. Att ett nytt tillstånd skall lämnas när en ny verksamhetsutövare anmäls bör därför i regel vara en enkel åtgärd för tillståndsmyndigheten. 2 kap. 10 § Ändringen i fjärde punkten innebär att tillståndsmyndigheten får åter- kalla ett tillstånd om tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd. Så kan vara fallet när ett nytt tillstånd lämnas efter att en verksamhetsutövare som redan har ett tillstånd har ansökt om ett nytt tillstånd enligt 4 § eller när ett nytt tillstånd lämnas efter en anmälan om förändring av en anläggning eller anmälan av en ny verksamhetsutövare enligt 9 §. Enligt 4 kap. 3 § tredje stycket andra meningen får utsläppsrätter inte utfärdas om ett tillstånd till utsläpp av koldioxid har återkallats enligt 2 kap. 10 §. Bestämmelsen om förbud mot utfärdande av utsläppsrätter är tillämplig när en tillståndspliktig anläggning på grund av en återkallelse kommer att sakna ett gällande tillstånd, men inte vid återkallelse enligt 2 kap. 10 § fjärde punkten då tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd. Utsläppsrätter skall i en sådan situation utfärdas även under den åter- stående delen av en handelsperiod. 3 kap. 1 § De tidigare bestämmelserna i paragrafen har förts in i 2 § samtidigt som det har förts in en bestämmelse om att den som avser att driva en till- ståndspliktig verksamhet under en handelsperiod får ansöka om tilldel- ning av utsläppsrätter för den perioden (att en ansökan om tilldelning skall göras har tidigare framgått av 4 § andra stycket). Verksamhets- utövarnas ansökningar kommer alltså att inleda den process som leder fram till fastställandet av den nationella fördelningsplanen. Ansökan om tilldelning skall göras i enlighet med de föreskrifter som regeringen meddelar. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifterna är att ansökan som tidigare skall göras hos tillsynsmyndigheten, dvs. Naturvårdsverket. En annan utgångspunkt är att det skall anges en sista dag för ansökan om tilldelning inför handelsperioden 20082012.

3 kap. 2 § Den bestämmelse som tidigare fanns i paragrafen har upphört att gälla. Den nya bestämmelsen motsvarar i huvudsak de bestämmelser som tidigare fanns i 1 §. Ett tillägg görs dock om att regeringen inför varje handelsperiod i den nationella fördelningsplanen skall ange det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläpps- rätter. Uppgiften i fördelningsplanen om det högsta antal utsläppsminsk- ningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhets- utövare får överlämna i stället för utsläppsrätter avser användningen av båda enheterna sammantaget. Begränsningen av användningen behöver inte fördelas med ett visst antal på utsläppsminskningsenheter och ett visst antal på certifierade utsläppsminskningar. I länkdirektivet anges att medlemsstaten i den nationella fördelnings- planen för en handelsperiod skall offentliggöra upp till vilken procent- andel av fördelningen till varje anläggning verksamhetsutövarna tillåts Prop. 2005/06:184 116 att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminsk- ningar i handelssystemet (artikel 30.3). Det finns två principiellt olika sätt att ange denna begränsning, vilket också framgår av kommissionens meddelande om riktlinjer för fördelningsplanen för handelsperioden 20082012, KOM(2005)703. Enligt det ena sättet anges begränsningen i form av en procentandel av fördelningen till varje anläggning. I och med att man beslutar om fördelningen till en viss anläggning klargörs också hur många utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminsk- ningar verksamhetsutövaren får använda vid redovisningen av utsläpps- rätter. Om den kvantitativa begränsningen utformas på detta sätt är användningen bunden på anläggningsnivå. Enligt det andra sättet anges begränsningen i form av ett sammanlagt antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som samtliga verksamhetsutövare får använda vid redovisningen av utsläppsrätter. En sådan utformning av reglerna innebär en större flexibilitet för verksamhetsutövarna. Samtidigt uppkommer det frågor om hur man skall reglera den situationen att verksamhetsutövarnas behov av att använda enheterna sammantaget är större än vad som tillåts. För verksamhetsutövaren innebär alltså en sådan reglering en större osäkerhet. I avsnitt 9.5 redovisas hur regeringen avser att hantera frågan om utformningen av den kvantitativa begräns- ningen i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 3 kap. 3 § Enligt tillägget i andra stycket skall antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som får användas anges inte bara i den fördelningsplan som regeringen skall ge in till Europeiska kommis- sionen senast arton månader före nästa handelsperiods början, utan även när regeringen efter kommissionens granskning fastställer det samman- lagda antal utsläppsrätter som kommer att fördelas för perioden. I övrigt justeras paragrafen språkligt. 3 kap. 4 § Enligt andra stycket i dess nya lydelse skall en verksamhetsutövare som har tillstånd till utsläpp enligt 2 kap. och som har ansökt om tilldelning enligt 1 § tilldelas överlåtbara utsläppsrätter för den eller de anläggningar som omfattas av tillståndet. Bestämmelsen har i jämförelse med den tidigare lydelsen ändrats i sak endast på det sättet att det inte längre anges att en verksamhetsutövare skall tilldelas utsläppsrätter utan betalning. Enligt artikel 10 i handelsdirektivet är det möjligt att från och med handelsperioden 20082012 fördela högst tio procent av utsläppsrätterna genom försäljning till marknadsvärdet. Den frågan kommer i fortsätt- ningen att behandlas i de föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter som regeringen meddelar. 3 kap. 6 § Enligt bemyndigandet, som har utformats enligt vad Lagrådet har före- slagit, skall regeringen meddela föreskrifter om tilldelning av utsläpps- rätter i enlighet med principer som riksdagen godkänner och med beakt- ande av handelsdirektivet. Ändringen av bemyndigandet innebär att före- skrifterna inte längre skall vara grundade på den av Europeiska kom- Prop. 2005/06:184 117 missionen godkända nationella fördelningsplanen. Ändringen beror på att Prop. 2005/06:184 processen vid tilldelning av utsläppsrätter har ändrats så att den stämmer bättre överens med handelsdirektivet, se avsnitt 7.2.1. Föreskrifter får meddelas både om förfarandet vid tilldelning av utsläppsrätter och om förutsättningarna i sak för att en anläggning skall tilldelas utsläppsrätter. 4 kap. 1 § Ändringen i första stycket innebär att lagen om handel med utsläppsrätter anpassas till registerförordningen som gäller även registrering av kyoto- enheter (jfr kommissionens förordning (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG). Det nationella registret kommer även i fortsättningen att kallas utsläppsrättsregistret, trots att det omfattar både utsläppsrätter och kyotoenheter. Ändringen i fjärde stycket innebär att lagen (1998:1479) om konto- föring av finansiella instrument inte skall tillämpas på kontoföring av kyotoenheter. En omfattande reglering av kontoföringen finns i register- förordningen (jfr avsnitt 6.5). 4 kap. 2 § Bestämmelsen i andra stycket är ny. Med sparande av utsläppsrätter avses den process för annullering och ersättning av utsläppsrätter som regleras i artikel 61 i registerförordningen. Bestämmelserna i register- förordningen innebär att utsläppsrätter som inte använts under en handelsperiod skall sparas till nästa handelsperiod. Den registertekniska proceduren för detta beskrivs i avsnitt 7.4. 4 kap. 9 § Ändringen i andra punkten är en följd av att registersystemet för handeln med utsläppsrätter kommer att kopplas ihop med det registersystem som behövs när den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet påbörjas. Bestämmelsen har därutöver ändrats redaktionellt. 4 kap. 12 § Ändringen är en följd av att det nationella registret kommer att omfatta även kyotoenheterna. 4 kap. 14 § Ändringen är en följd av att det nationella registret kommer att omfatta även kyotoenheterna. 4 kap. 15 § Ändringen är en följd av att det nationella registret kommer att omfatta även kyotoenheterna. 118 4 kap. 16 § Ändringen är i huvudsak en följd av att det nationella registret kommer att omfatta även kyotoenheterna. Genom tillägget i första punkten tydliggörs det att denna del av bestämmelsen även avser verksamhet som ett landsting ansvarar för. Paragrafen har därutöver ändrats redaktionellt. 5 kap. 2 a § Paragrafen är ny. Regleringen i första stycket innebär att tillsynsmyndigheten, om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport, får besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Beslutet får fattas tidigast den 1 maj året efter det kalenderår som uppskattningen avser. Tillsyns- myndigheten bör först förelägga verksamhetsutövaren med stöd av 7 kap. 3 § att ge in en verifierad rapport. Lagrådets synpunkter behandlas i av- snitt 7.5. Enligt andra stycket skall tillsynsmyndigheten innan den beslutar om utsläppens storlek ge verksamhetsutövaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut. Det är viktigt att myndigheten dessförinnan genom kontakter med bl.a. verksamhetsutövaren hämtar in det underlag som behövs för att kunna uppskatta utsläppens storlek. Det gäller särskilt det underlag som finns om verksamhetsutövarens övervakning av utsläppen, inklusive de mät- eller beräkningsmetoder som har använts. Om en ut- släppsrapport har upprättats men inte blivit verifierad bör uppgifterna i rapporten vara en viktig utgångspunkt för tillsynsmyndighetens beslut. Även uppgifter i de tidigare tillstånds- och tilldelningsärendena kan vara viktiga att ha tillgång till då beslutet fattas. 6 kap. 1 § Bestämmelsen i andra stycket är ny och anger att om en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § inte har getts in innan ett beslut av tillsynsmyn- digheten enligt 5 kap. 2 a § första stycket har vunnit laga kraft, skall antalet utsläppsrätter som skall överlämnas motsvara de sammanlagda utsläppen enligt detta beslut. Om däremot en verksamhetsutövare ger in en veri- fierad rapport efter att tillsynsmyndigheten beslutat i fråga om utsläppens storlek men innan beslutet har vunnit laga kraft, skall antalet utsläpps- rätter motsvara de sammanlagda utsläppen enligt rapporten. Om tillsyns- myndighetens beslut har vunnit laga kraft kommer beslutet även att få betydelse för en eventuell skyldighet för verksamhetsutövaren att betala en avgift enligt 8 kap. 6 § när för få utsläppsrätter har överlämnats. 6 kap. 2 § Bestämmelsen, som har utformats enligt vad Lagrådet har föreslagit, innehåller upplysningsvis en hänvisning till bestämmelserna om annulle- ring av utsläppsrätter och kyotoenheter i artiklarna 5862 i register- förordningen, som är direkt tillämpliga. I paragrafen angavs tidigare att Prop. 2005/06:184 119 utsläppsrätter skall annulleras i tre särskilt angivna fall. Bestämmelser om detta finns i artiklarna 12 och 13 i handelsdirektivet. Att utsläpps- rätter skall annulleras i de tre angivna fallen framgår emellertid också, som Lagrådet har framhållit, av registerförordningens bestämmelser. Genom ändringen i bestämmelsen undanröjs dubbelregleringen av när utsläppsrätter skall annulleras. Detta innebär ingen ändring i sak. I bestämmelsen hänvisas även till registerförordningens bestämmelser om annullering av kyotoenheter. Dessa finns i artiklarna 58, 59 och 62. Enligt dessa bestämmelser skall kyotoenheter annulleras under vissa förutsättningar. Så är fallet bl.a. när kyotoenheter har använts för att upp- fylla skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen under närmast föregående kalenderår. Till skillnad mot vad som gäller i fråga om utsläppsrätter anges inte i registerförordningen att exempelvis en utsläppsminskningsenhet eller en certifierad utsläppsminskning skall annulleras när den inte längre är giltig på grund av att handelsperioden som den har utfärdats för löpt ut. Giltigheten av kyotoenheterna styrs av reglerna i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen. Frågor om giltighet och sparande av kyotoenheter aktualiseras först när nästa handelsperiod löper ut, dvs. tidigast vid utgången av 2012. 6 kap. 3 § Ändringen av paragrafen behandlas i avsnitt 7.3. 6 kap. 4 § Den nya hänvisningen till ett lagakraftvunnet beslut enligt 5 kap. 2 a § första stycket är en följdändring av förslaget att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att, om verksamhetsutövaren inte har gett in en verifierad rapport, besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under ett år. Enligt 4 kap. 14 § skall en kontoinnehavare, med de begränsningar som framgår av registreringar på kontot, anses ha rätt att förfoga över de utsläppsrätter som finns registrerade på innehavarens konto. Ändringen av 6 kap. 4 § innebär med hänsyn till den rättsverkan som följer av registreringar på ett konto att kontoföringsmyndigheten skall, när ett beslut av tillsynsmyndigheten om utsläppens storlek enligt 5 kap. 2 a § vinner laga kraft, häva den spärr mot överlåtelser som har lagts på ett konto på grund av att en verifierad rapport inte har getts in i rätt tid. I övrigt justeras paragrafen språkligt. 8 kap. 1 § I första stycket fjärde punkten har endast lagts till ett paragraftecken. Den redaktionella ändringen i femte punkten är en följd av ändringen i 3 kap. 1 §. 8 kap. 5 a § Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att en verksamhetsutövare som inte senast den 31 mars har gett in en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en avgift på 20 000 kronor till staten. Prop. 2005/06:184 120 Befrielse från avgiftsskyldigheten bör komma i fråga endast i undan- tagsfall. Bedömningen av vad som är uppenbart oskäligt bör göras med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. En utgångspunkt är att verksamhetsutövaren i god tid måste planera för upprättandet och verifieringen av utsläppsrapporten. En annan utgångspunkt är att verk- samhetsutövaren skall övervaka sina utsläpp av koldioxid på det sätt som framgår av lagstiftningen och tillståndsvillkoren. Det skulle dock, särskilt i ett inledande skede, kunna uppstå en brist på ackrediterade kontrollörer. Om detta gör det i praktiken omöjligt att få en rapport verifierad senast den 31 mars, kan det vara uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Det skulle i speciella fall kunna inträffa ett allvarligt fel i anläggningen som påtag- ligt försvårar arbetet med att upprätta utsläppsrapporten. Om det skulle leda till att rapporteringen försenas betydligt, kan det också vara uppen- bart oskäligt att ta ut avgiften. Det är inte möjligt att jämka avgiften. Avgiftsskyldigheterna i 5 a § och 6 § avser överträdelser av två olika skyldigheter i lagen om handel med utsläppsrätter. En verksamhets- utövare kan alltså bli avgiftsskyldig enligt båda paragraferna. 8 kap. 8 § Ändringen av paragrafen innebär att det är tillsynsmyndigheten, dvs. Naturvårdsverket, som beslutar om den nya avgift enligt 5 a § som skall tas ut när en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport senast den 31 mars. 9 kap. 1 § I paragrafen finns en uppräkning av vilka beslut enligt lagen som får överklagas hos miljödomstolen. Delar av bestämmelserna i 2 och 3 §§ införs i paragrafen. Hänvisningen till miljöbalkens bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut införs samtidigt i 2 §. Ändringen innebär att beslut som enligt 2 och 3 §§ fått överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fortsättningen får överklagas hos miljödom- stolen. Den ändrade instansordningen avser både överklagbara beslut om tilldelning och tillsyn, som fattas av Naturvårdsverket, och överklagbara beslut om kontoföring, som fattas av Statens energimyndighet. I den upphävda 3 § angavs att kontoföringsmyndighetens beslut enligt 4 kap. 7, 8 eller 20 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. En jämförelse med författningskommentaren (prop. 2004/05:18 s. 107) visar att den upphävda paragrafen har haft ett delvis felaktigt innehåll. Enligt författningskommentaren reglerar paragrafen hur kontoföringsmyndig- hetens beslut om avvisning eller rättelse överklagas. I den upphävda 3 § fanns emellertid 4 kap. 19 §, som reglerar frågor om rättelse, inte med. Det gjorde däremot 4 kap. 20 §, som anger att kontoföringsmyndigheten har rätt att ta ut avgifter för upprättande och förande av konto i utsläpps- rättsregistret. Bestämmelsen om överklagande bör i fortsättningen avse både beslut om rättelse enligt 4 kap. 19 § och beslut om avgift enligt 4 kap. 20 §. Ändringen av paragrafen innebär också att det blir möjligt att överkla- ga tillsynsmyndighetens beslut om utsläppens storlek enligt 5 kap. 2 a § Prop. 2005/06:184 121 första stycket och om förseningsavgift enligt 8 kap. 5 a § när en verifi- erad rapport inte har getts in i rätt tid. 9 kap. 2 § Den del av paragrafen som anger vilka beslut om tilldelning och tillsyn som får överklagas införs i 1 §. Hänvisningen till miljöbalkens bestäm- melser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut avser samtliga överklagbara beslut som räknas upp i 1 §. Av hänvisningen till 23 kap. 1 § miljöbalken framgår att miljödomstolens avgörande får överklagas hos Miljööverdomstolen och att prövningstillstånd då krävs. Miljööverdomstolen kommer att vara sista instans. 9 kap. 3 § Paragrafen upphävs. Den del av paragrafen som anger vilka beslut av kontoföringsmyndigheten som får överklagas införs i 1 §. Den nya övergångsbestämmelsen, punkt 4, till lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter Den nya övergångsbestämmelsen behövs med hänsyn till bl.a. bestäm- melsen i 2 kap. 1 § första stycket enligt vilken utsläpp av koldioxid inte får ske utan tillstånd enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläpps- rätter, om utsläppet sker från vissa typer av anläggningar. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Punkt 3 Enligt övergångsbestämmelsen skall 2 kap. 6 § andra stycket i dess lydel- se före den 1 juli 2006 tillämpas om en verksamhetsutövare senast den 30 juni 2006 ansöker om tillstånd enligt 2 kap. 4 § eller om en verksam- hetsutövare senast den 31 december 2007 anmäler en förändring av en anläggning eller en ny verksamhetsutövare enligt 2 kap. 8 § och ett nytt tillstånd behövs för samma del av anläggningen som i ett gällande till- stånd. Bestämmelsen har tillkommit efter synpunkter från Kammarrätten i Sundsvall. Syftet är huvudsakligen att under en övergångsperiod und- vika problem som annars skulle kunna uppkomma vid anmälningar om förändringar av en anläggning enligt 2 kap. 8 § i de fall som det finns endast en verksamhetsutövare vid en anläggning och denne har fått tillstånd till en del av anläggningen. Förändringar vid en anläggning skall anmälas till tillståndsmyndigheten. Myndighetens prövning av en anmä- lan kan leda till att ett nytt tillstånd skall lämnas enligt 2 kap. 9 § första stycket. Ett nytt tillstånd skall i regel lämnas efter en anmälan om ny verksamhetsutövare enligt den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 9 § andra stycket. Enligt den nya lydelsen av 2 kap. 6 § andra stycket får ett tillstånd inte längre avse en del av en anläggning om anläggningen drivs av endast en verksamhetsutövare. Verksamhetsutövaren skulle då tvingas att ansöka om ett nytt tillstånd för hela anläggningen. Genom övergångs- bestämmelsen kan under en övergångsperiod ett nytt tillstånd lämnas för en del av anläggningen även om anläggningen drivs av endast en verk- samhetsutövare. Prop. 2005/06:184 122 Av den del av bestämmelsen som avser ansökningar om tillstånd enligt Prop. 2005/06:184 2 kap. 4 § framgår motsatsvis att vid en ansökan om tillstånd som ges in efter den 30 juni 2006 skall 2 kap. 6 § andra stycket i dess nya lydelse tillämpas. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket reglerar inte giltigheten av redan meddelade tillstånd, som alltså fortsätter att gälla till dess att det av någon anledning behöver meddelas ett nytt tillstånd. Punkt 5 Övergångsbestämmelsen innebär att tillsynsmyndigheten får tillämpa de nya bestämmelserna om uppskattning av utsläppens storlek om en verifi- erad rapport som enligt 5 kap. 1 § skulle ha getts in senast den 31 mars 2006 ännu inte har getts in senast den 30 juni 2006. I ett sådant fall gäller även den nya bestämmelsen i 6 kap. 1 § andra stycket. Om tillsyns- myndigheten har beslutat om utsläppens storlek och beslutet har vunnit laga kraft, skall antalet utsläppsrätter som skall redovisas motsvara de sammanlagda utsläppen enligt beslutet. Att bestämmelserna gäller redan i anslutning till det första rapporteringstillfället har den fördelen för berörda verksamhetsutövare att det kan bli möjligt för kontoförings- myndigheten att häva den spärr som skall läggas på verksamhets- utövarens konto enligt 6 kap. 4 § om en verifierad rapport inte har getts in senast den 31 mars 2006. Punkt 6 Av övergångsbestämmelsen framgår det att den nya förseningsavgiften enligt 8 kap. 5 a § inte skall tas ut om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport senast den 31 mars 2006, dvs. efter det första rapporteringstillfället. Det är alltså först efter det andra rapporterings- tillfället som en avgift skall tas ut vid försenad rapportering.

13.2

Ändringarna i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter

11 kap. 14 och 15 §§ Ändringarna innebär att Statens energimyndighet skall lämna kontroll- uppgift för fysiska personer och dödsbon om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. De kyotoenheter som benämns tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter omfattas inte av denna skyldighet. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.6. 123

Länkdirektivet

Prop. 2005/06:184

Bilaga 1

124 Prop. 2005/06:184 Bilaga 1 125 Prop. 2005/06:184 Bilaga 1 126 Prop. 2005/06:184 Bilaga 1 127 Prop. 2005/06:184 Bilaga 1 128 Prop. 2005/06:184 Bilaga 1 129 Sammanfattning av betänkandet Handla för bättre klimat från införande till utförande (SOU 2005:10) Bakgrund Den 1 januari 2005 infördes ett system för handel med utsläppsrätter inom EU. Utgångspunkten för detta är ett direktiv (handelsdirektivet) som formellt antogs i oktober 2003. Handelssystemet är ett klimat- politiskt instrument som syftar till att på ett kostnadseffektivt och sam- hällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Systemet för handel med utsläppsrätter är en hörnsten i EU:s strävan att nå unionens åtagande under Kyotoprotokollet. Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen högst får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläpps- rätter. En sådan rätt definieras under perioden 20052007 som rätten att släppa ut ett ton koldioxid. Rätten att faktiskt släppa ut koldioxid till- kommer endast de anläggningar som fått ett särskilt tillstånd. Däremot kan vem som helst, såväl juridiska som fysiska personer, köpa och sälja utsläppsrätter. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. De anläggningar som omfattas av handelssystemet skall sedan vid en viss angiven tidpunkt överlämna utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag som har höga kostnader för att minska sina utsläpp kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska sina utsläpp. Det europeiska handelssystemet omfattar olika tidsperioder. Under den första perioden 20052007 ingår endast utsläpp av koldioxid i handels- systemet. Vidare omfattar systemet under den första perioden endast anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värme- produktion. Totalt inom EU omfattas cirka 12 000 anläggningar av systemet. I Sverige omfattas drygt 700 anläggningar.

FlexMex2-utredningens arbete, som inleddes våren 2002, har främst handlat om att analysera konsekvenser av handelsdirektivet och föreslå principer och regler för dess genomförande i Sverige. Delegationen har tidigare redovisat tre delbetänkanden. Med detta slutbetänkande avslutar delegationen sitt treåriga arbete. Slutbetänkandet har två huvudsakliga syften. Det ena är att samman- fatta arbetet med att genomföra handelsdirektivet och beskriva handels- systemets innehåll på ett överskådligt sätt. Det andra är att göra utblickar mot handelssystemets kommande perioder tiden efter 2007 och att diskutera eventuella behov av förändringar i systemets styrande förut- sättningar. De frågor som tas upp är om det finns skäl att efter 2007: inkludera andra sektorer i handelssystemet (i första hand med fokus på transportsektorn), inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet, Prop. 2005/06:184 Bilaga 2 130 utnyttja möjligheten att fördela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning, samt använda riktmärken vid fördelningen av utsläppsrätter. Beskrivningarna av arbetet med att genomföra handelsdirektivet (som återfinns i kapitel 1) och av handelssystemets innehåll (kapitel 2) är båda av sammanfattande karaktär. Det finns inte skäl att här ge en ytterligare kondenserad version av dessa kapitels innehåll. Återstoden av denna sammanfattning ägnas i stället åt att sammanfatta delegationens bedömningar avseende eventuella behov av förändringar i systemets styrande förutsättningar för tiden efter 2007. Därtill samman- fattas iakttagelser och slutsatser från en första uppföljning av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för systemet för handel med utsläppsrätter. Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av transportsektorn i handelssystemet Delegationen anser att regeringen skall verka för att transportsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Delegationen anser att detta skall ske genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater. Med hänsyn till de förutsättningar som ges av handelsdirektivet torde en harmoniserad lösning kunna vara på plats tidigast från 2013. Delega- tionen anser inte att Sverige innan dess bör ansöka om att ensidigt få ta med sin transportsektor i EU:s handelssystem. Delegationen anser heller inte att Sverige bör utveckla ett eget inhemskt system för handel med utsläppsrätter inom transportsektorn. Enligt delegationens bedömning kan handel med utsläppsrätter således inte bli aktuellt för transportsektorn förrän på relativt lång sikt. Trans- portsektorns koldioxidutsläpp är dock av betydande omfattning (t.ex. står inhemska transporter för närmare två tredjedelar av de svenska kol- dioxidutsläpp som inte från start kommer att omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter) och dessutom i ökande. Mot denna bakgrund behöver en rad andra åtgärder vidtas för att minska utsläppen från denna sektor. Ett stort antal sådana åtgärder har genomförts, är under genom- förande eller har föreslagits under senare år. Delegationen anser att därtill bör utredas möjligheten att motverka sektorns ökade utsläpp med hjälp av det nu ikraftträdande Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet Kyotoprotokollet omfattar totalt sex växthusgaser. Utöver koldioxid vilken som framgått är den enda som ingår i EU:s handelssystem under perioden 20052007 handlar det om metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexafluorid. Handel med utsläppsrätter är förenad med stora ekonomiska värden. De rapporterade utsläpp som ligger till grund för handeln måste därför vara korrekt redovisade och förknippade med liten osäkerhet. De beräk- nade utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är i dag i allmänhet förknippade med stor osäkerhet. Innan dessa osäkerheter minskats avse- värt anser delegationen att det inte generellt sett kan bli aktuellt att inkludera de fem övriga växthusgaserna i handelssystemet. Prop. 2005/06:184 Bilaga 2 131 Det finns dock några avgränsade användningsområden för de fem övriga växthusgaserna inom vilka utsläppen kan rapporteras med godtag- bar säkerhet. Aluminiumsektorn, som släpper ut både koldioxid och perfluorkarboner, vore värdefull att ta med i handelssystemet eftersom aluminiumprodukter inom vissa användningsområden är substitut för bl.a. stålprodukter. Stålsektorn omfattas av handelssystemet. För att skapa konkurrensneutralitet mellan bl.a. dessa produktgrupper föreslår delegationen att regeringen skall verka för att aluminiumsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter och att i tillägg till utsläpp av koldioxid även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumproduktion skall omfattas av systemet. Enligt delegationen bör Sverige inte ansöka om att ensidigt få ta med ytterligare gaser i handelssystemet. Det bör ankomma på kommissionen att i samband med den rapport som framläggs senast den 30 juni 2006 bedöma lämpligheten av att ytterligare gaser tas med i handelssystemet. Även om övriga växthusgaser generellt sett inte kan tas med i handels- systemet anser delegationen att de på olika sätt bör regleras utanför handelssystemet. Delegationen understryker vikten av att på EU-nivå vidta sådana åt- gärder som syftar till att ytterligare minska osäkerheten i mätningar av utsläppen. Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning Enligt handelsdirektivet skall medlemsstaterna tilldela minst 95 procent av utsläppsrätterna gratis under treårsperioden 20052007. För den första åtagandeperioden 20082012 skall minst 90 procent tilldelas gratis. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att 10 procent av utsläpps- rätterna under åtagandeperioden 20082012 skall avyttras på marknaden. Hur staten skall avyttra dessa utsläppsrätter tar delegationen inte ställ- ning till. Sättet att avyttra utsläppsrätterna, dvs. genom försäljning direkt på andrahandsmarknaden eller genom auktionering samt exakt vilken auktionsform som skall användas (om auktion väljs som avyttringssätt), får avgöras i samband med att frågan om ett obligatoriskt harmoniserat fördelningssätt prövas inom EU. Delegationen förordar att intäkterna från avyttringen skall användas för att reducera konkurrenssnedvridande skatter. Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att använda riktmärken vid tilldelningen av utsläppsrätter För åren 20052007 har Sverige valt att tilldela samtliga utsläppsrätter gratis till berörda anläggningar. Gratis tilldelning kan ske på många olika sätt. För åren 20052007 baseras den för svensk del på historiska aktiviteter. Ett alternativ kan vara att använda någon form av riktmärke, dvs. ett jämförelsemått som är gemensamt för en grupp aktörer (t.ex. deras genomsnittliga utsläpp per producerad enhet) som grund för till- delningen. Enligt delegationen är en riktmärkesmodell, liksom alla former av gratistilldelning, främst ett fördelningspolitiskt instrument. Värdet av det Prop. 2005/06:184 Bilaga 2 132 på förhand bestämda antalet utsläppsrätter tillfaller företagen. Frågan är hur detta kapitaltillskott skall fördelas mellan företagen. Användning av riktmärke som fördelningsgrund är en av många möjligheter. Enligt delegationen måste vissa förutsättningar vara uppfyllda för att en riktmärkesmetod skall vara möjlig och lämplig att använda för att fördela utsläppsrätter i handelssystemet:

1.

De produkter som skall ligga till grund för jämförelsen mellan anläggningarna som omfattas av systemet måste vara ensartade och jämförbara.

2.

Riktmärket måste uppfattas som en rättvis fördelningsgrund för att tilldela utsläppsrätter gratis. Detta innebär att riktmärket måste vara:

a. ett adekvat riktmärke. I vårt fall förefaller det rimligt att riktmärket skall säga något om utsläpp av växthusgaser på ett sätt som skapar jämförbarhet. Dele- gationen har diskuterat genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för berörda anläggningar. I det fall ett genomsnittligt värde på utsläppen används som riktmärke bör det finnas ett tillräckligt antal anläggningar som skall ligga till grund för beräkningen av riktmärket för att riktmärket skall vara meningsfullt. b. ett riktmärke som vid jämförelseutfallet ger ekonomiska fördelningseffekter som är acceptabla både för politiska beslutsfattare och för de företag som deltar i handelssystemet. Detta kräver enligt delegationen att samtliga de vinnare och förlorare som uppstår vid en sådan fördelning måste finnas inom den grupp av anläggningar som omfattas av jämförelsen emot riktmärket. Utgångspunkten för delegationens bedömning är den positiva grund- syn på riktmärken (engelska benchmarks) som regering och riksdag redovisade i samband med behandlingen av propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43). Delegationen anser att det ur fördelningspolitisk synpunkt är fördel- aktigt att ha ett system där kompensation i form av gratis tilldelade utsläppsrätter ges till anläggningar som vid en viss tidpunkt har mindre utsläpp av växthusgaser än det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet för berörda anläggningar inom en viss sektor. Riktmärken kan skapa underlag för en sådan fördelning. Delegationen vill betona att det oavsett tilldelningsmetod alltid är priset på utsläppsrätter som skall vara styrande för de åtgärder som enskilda anläggningar vidtar för att påverka utsläppen. Delegationen vill samtidigt peka på de problem som införandet av en riktmärkesmetod innebär. Ett problem är att riktmärkesmodeller oavsett om de baseras på nationella eller internationella data endast kan använ- das för produkter som är ensartade och jämförbara. Enligt delegationen bör riktmärken baserade på internationella data endast användas om de obligatoriskt tillämpas för att jämföra anläggningar som producerar samma produkttyper i alla EU-länder. Ett särskilt problem för interna- tionella riktmärken blir därför att få politisk acceptans bland medlems- änderna för att i ett sådant europeiskt fördelningssystem vinnarna kan finnas i ett annat land än det egna att jämföra med dagens nationella fördelningssystem där de vinnare och förlorare som uppstår till följd av ett lands fördelning helt finns inom det egna landet. Delegationen anser inte att Sverige bör utveckla ett eget frivilligt inhemskt system baserat på internationella riktmärken. Generellt bör strävan vara att de fördelnings- system som kommer att användas skall harmoniseras till att omfatta hela EU. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att EU inför en obliga- torisk metod för fördelning av utsläppsrätter baserad på internationella Prop. 2005/06:184 Bilaga 2 133 riktmärken i för ändamålet passande sektorer med väl definierade jämför- bara produkter. Enligt delegationen kan fördelningen av utsläppsrätter till fjärrvärme- anläggningar i Sverige baseras på ett nationellt riktmärkessystem. I regle- ringsbrevet för budgetåret 2005 har Energimyndigheten fått i uppdrag att till senast den 15 april 2005 bedöma den praktiska genomförbarheten av att kunna använda riktmärken som bas för tilldelningen inom energi- sektorn. Vidare skall myndigheten till senast den 31 oktober 2005 kon- struera riktmärken för el- och värmeproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter såväl för befintliga som för nya deltagare. Delegationens bedömning avseende rutiner, arbetsformer och organisation Flera myndigheter har tilldelats arbetsuppgifter i arbetet med handels- systemet för svensk del. Det handlar framför allt om Naturvårdsverket, som bl.a. har givits ansvar för beslut om tilldelning av utsläppsrätter, Statens energimyndighet, som bl.a. har givits ansvar för att upprätta och administrera det nationella register som skall hålla ordning i systemet så att inga felaktigheter uppkommer i samband med utfärdande, överlåt- else eller vid annullering av utsläppsrätter, samt länsstyrelserna, som bl.a. har givits ansvar för att bevilja tillstånd att släppa ut koldioxid. Beträffande arbetet med att tilldela utsläppsrätter bör dock sägas att Naturvårdsverket och Energimyndigheten i praktiken kom överens om att samarbeta med att bereda tilldelningsansökningarna. Ett råd (Rådet för tilldelning av utsläppsrätter) har också inrättats under Naturvårds- verket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Verket för näringslivsutveckling (NUTEK). Rådet skall bereda före- tagens ansökningar om fördelning av utsläppsrätter och lämna förslag till beslut till Naturvårdsverket. Rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna tycks på det hela taget ha fungerat väl med hänsyn till de förutsättningar som har funnits. I stort sett alla problem och svårigheter, som har framkommit i en uppföljning som delegationen har initierat, beror åtminstone delvis på den extrema tidspress som har präglat arbetet. Med hänsyn till att den myndighetsorganisation som hittills har utnytt- jats i stort sett har klarat uppgiften så effektivt och bra som förutsättning- arna har medgett anser delegationen som huvudalternativ att nuvarande myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör gälla även framöver. Mot bakgrund av den uppföljning som gjorts har delegationen således omprövat det i sitt första delbetänkande gjorda ställningstagandet att en särskild myndighet borde bildas för flera av de myndighetsuppgifter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. En viss reservation bör dock göras för att tilldelnings- och tillstånds- processen ännu pågår och inte säkert kan utvärderas samt för det fall att det regelverk eller de andra förutsättningar som gällt inför perioden 20052007 skulle komma att väsentligt förändras inför kommande perioder. Om sådana förändringar sker kan det finnas skäl att på nytt pröva frågan om organisationen. Delegationen vill betona vikten av att systematiskt samla in erfaren- heter från arbetet med systemet för handel med utsläppsrätter. Beträffan- Prop. 2005/06:184 Bilaga 2 134 de tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör en utgångspunkt därvid vara förvaltningsdomstolarnas beslut i ärenden som överklagas samt de i och för sig fåtaliga ärenden som myndigheterna varit oeniga om i Rådet för tilldelning av utsläppsrätter. Den av utredningen initierade uppföljningen av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna pekar också på att regelverket för systemet med handel med utsläpps- rätter har fungerat minst lika bra som kunde förväntas med tanke på att det forcerades fram. Mot bakgrund av uppföljningen vill delegationen dock peka på ett behov av ändring i regelverket, nämligen att den installerade effekten som kriterium för att en förbränningsanläggning inom energisektorn skall ingå i systemet borde kompletteras med en nedre gräns för energiproduktionen under ett normalt år. Delegationen anser att regeringen bör pröva förutsättningarna för att ändra handels- direktivet på den här punkten. Prop. 2005/06:184 Bilaga 2 135 Sammanfattning av rapporten Handel med utsläppsrätter erfarenheter för införande av EU:s handelssystem Prop. 2005/06:184 Bilaga 3 Inledningsvis vill Naturvårdsverket och Energimyndigheten erinra om att handelssystemet internationellt ses som ett betydelsefullt instrument för att EU:s åtagande enligt Kyotoprotokollet skall kunna uppfyllas. Handelsdirektivet kunde, genom en politisk samsyn hos medlems- staterna, beslutas av Rådet och Europaparlamentet efter mycket korta och intensiva förhandlingar. Handelsdirektivet ger utrymme för medlems- staten att utforma sitt nationella regelverk. Kommissionen har startat en process som har för avsikt att förtydliga vissa delar av kommissionens riktlinjer alternativt ändringar av handelsdirektivet. Tidspressen har präglat den svenska uppbyggnaden av systemet för handel med utsläppsrätter. Det beror på att handelsdirektivet och det nationella regelverket trädde i kraft sent, men också på att en oklar arbetsfördelning mellan regeringskansliet och myndigheterna fördröjde arbetet. Genom att handelssystemet nu går in i en förvaltande fas finns det möjlighet att arbeta fram en mer ändamålsenlig arbetsfördelning och det vore värdefullt om regeringskansliet påbörjade en sådan process. Naturvårdsverket och Energimyndigheten är beredda att delta i den fortsatta dialogen. Tilldelningsreglerna har en stor betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft. Med tanke på det förestående arbetet med att revidera regelverket är det angeläget att en långsiktig strategi utvecklas för vilka frågor Sverige bör driva internationellt. Det vore önskvärt om ett sådant arbete kunde ske under medverkan av myndigheter och företrädare för den handlande sektorn. Uppdraget Naturvårdsverket och Energimyndigheten har i sina regleringsbrev fått i uppdrag att, efter samråd med NUTEK och länsstyrelserna, redovisa sina erfarenheter av genomförandet av EU:s handelsdirektiv. I uppdraget har ingått att beskriva de ingående arbetsuppgifterna, vilka dokument som har tagits fram, erfarenheter av lagtillämpning samt genomförande av informationsstrategin. I uppdraget har ingått att redovisa erfarenheter av EU:s riktlinjer om övervakning och kontroll samt registerförordningen. Myndigheterna har också haft till uppgift att vid behov lämna förslag till förbättringar av systemet både avseende det svenska genomförandet av direktivet och i syfte att ge underlag för svenska ståndpunkter vid kommande översyn av direktivet. Lagstiftningen Införandet av handelssystemet har präglats av en mycket stor tidspress och begränsad tillgång på klara riktlinjer för arbetet. Insatser fick påbörjas långt innan erforderlig lagstiftning fanns på plats vilket har försvårat såväl myndigheternas eget arbete som det vägledningsarbete som skulle utföras gentemot länsstyrelser och verksamhetsutövare. 136 När det gäller den grundläggande EU-lagstiftningen (handelsdirektivet) kan man konstatera att det finns behov av vissa förtydliganden och förändringar. Det gäller t.ex. den otydliga definitionen av en förbrännings- anläggning, som har resulterat i ett stort antal olika definitioner bland medlemsstaterna. Vidare kan man överväga huruvida anläggningar som används i mycket begränsad utsträckning och som därigenom har mycket låga årliga utsläpp skall ingå i systemet (t.ex. sjukhusens reservkraft- anläggningar). I dylika fall skulle en gräns för lägsta utsläpp kunna vara befogad. Samtidigt kommer det att bli svårt att åstadkomma sådana förändringar i så god tid att de inte skapar praktiska problem när nästa handelsperiod skall genomföras. Förändringar som kräver gemensamma beslut av Europaparlamentet och Rådet kommer knappast att hinna be- slutas innan nästa fördelningsplan skall lämnas in. Men även föränd- ringar som kan beslutas genom den s.k. kommittologin kommer att vara kända mycket sent. Man måste således noga väga nyttan av sådana förändringar mot olägenheten av att återigen hamna i en orimlig tidspress i lagstiftningsarbetet samt tillstånds- och tilldelningsprocesserna. När det gäller kommissionens riktlinjer för övervakning och rappor- tering råder inte samma tidspress vilket gör att förändringar torde vara möjliga för t.ex. hur övervakningssystemen skall utformas för bio- bränsleeldade anläggningar. Beträffande den nationella lagstiftningen kan konstateras att det har uppstått en hel del tolkningsproblem. I lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid fanns vissa tveksamma skrivningar som till stor del kvarstår i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Vi föreslår därför vissa kompletteringar och förtydliganden. Begreppet verksamhetsutövare i 1 kap. 2 § är väldigt brett definierat och har skapat problem i praktiken. Vi inser att det är svårt att på ett entydigt sätt ytterligare precisera vem som skall räknas som verksam- hetsutövare men det skulle underlätta om det tydligt framgår att en an- läggning kan ha endast en verksamhetsutövare. Av 2 kap. 6 § framgår det att ett tillstånd kan avse en del av en anlägg- ning. Tolkningsproblem har uppstått när det gäller möjligheten att dela upp en anläggning i de fall dessa har en och samma ägare och befinner sig på samma område. Genom tilldelningsreglernas utformning har en verksamhetsutövare kunnat tjäna på att dela upp en anläggning och det framgår inte klart av lagstiftningen om detta är tillåtet eller inte. Detta bör förtydligas. Ett alternativ är att tillse att tilldelningsreglerna utformas så att det inte finns något incitament för en verksamhetsutövare att dela upp anläggningen. I lagstiftningen regleras inte vad som händer utsläppsmässigt om en verksamhetsutövare inte inkommer med en verifierad utsläppsrapport. I det läget finns det ingen utsläppssiffra att räkna av några utsläppsrätter mot. Naturvårdsverket borde i egenskap av tillsynsmyndighet få möjlig- het att fastställa en rimlig utsläppssiffra för verksamhetsutövaren. Ordningen med möjlighet för länsstyrelsen att utfärda interimistiska tillstånd var en nödvändighet i det pressade tidsschemat. Detta har dock skapat svårigheter och bör inte gälla i fortsättningen eller åtminstone starkt begränsas. När det gäller överklagningsinstanser är det olyckligt att dessa är olika i tillstånds- respektive tilldelningsärenden. Möjligheten bör övervägas att Prop. 2005/06:184 Bilaga 3 137 låta miljödomstolarna hantera samtliga överklaganden samt att ge Natur- vårdsverket, i egenskap av tillsynsmyndighet, möjligheten att överklaga tillståndsbeslut som fattas av länsstyrelsen. Övergångsbestämmelsen i lagen om handel med utsläppsrätter bör byggas ut för att säkerställa att tillstånd meddelade med stöd av den upp- hävda lagen om utsläpp av koldioxid fortfarande gäller. I förordningen (2004:657) om utsläpp av koldioxid fanns också formu- leringar som gett upphov till tolkningssvårigheter. Många av dessa kvar- står i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Följande förslag till ändringar i förordningen bör därför övervägas. Definitionen av ny deltagare var anpassad till det faktum att det inte gick att använda handelsdirektivets definition eftersom inga anläggningar hade tillstånd till utsläpp av koldioxid då den svenska fördelningsplanen lämnades till kommissionen. Detta är inte längre för handen och därför bör handelsdirektivets definition användas i fortsättningen. Definitionen av förbränningsanläggning i 14 § bör skrivas om. Genom den omformulering som vi föreslår kan de tolkningssvårigheter som uppkommit beträffande anläggning för förbränning av farligt avfall och hushållsavfall undanröjas. Begreppet exceptionell händelse har skapat tolkningsproblem, vilket resulterat i flera överklaganden. Det är önskvärt att utforma tilldelnings- regler som är oberoende av behovet av extra tilldelning p.g.a. excep- tionell händelse. Om detta inte är möjligt bör begreppet preciseras. Definitionen av råvarurelaterade utsläpp i 9 § har gett upphov till tolkningsproblem och vi föreslår att första stycket i den paragrafen utgår, under förutsättning att syftet inte varit att utvidga definitionen av råvarurelaterade utsläpp. Möjligheten att i praktiken kontrollera att en ny deltagare (industri- anläggning) verkligen använt sig av bästa möjliga teknik (BMT) har varit begränsad. Vi anser dock att bestämmelsen i 30 § bör bibehållas för att myndigheterna skall kunna ingripa i fall där man uppenbarligen inte använt sig av BMT. Tillstånd för utsläpp av koldioxid Länsstyrelsernas arbete med att meddela nödvändiga tillstånd har mot bakgrund av det pressade tidsläget gått bra. Med tanke på antalet till- ståndsmyndigheter fanns det en risk för stora skillnader i tolkningen av lagstiftningen. Det faktum att endast ett fåtal ärenden överklagats tyder dock på att så inte varit fallet. Trots detta föreslås vissa förändringar. Tidspressen resulterade i att beslut om tilldelning för anläggningarna fattades innan anläggningarna fått beslut om tillstånd att släppa ut kol- dioxid. Några tilldelningsansökningar fick göras om på grund av att läns- styrelsens tillståndsbeslut beskrivit anläggningen på ett annat sätt än vad som förutsatts i tilldelningsansökan. En omvänd tågordning är önskvärd, vilket bör vara möjligt eftersom de flesta anläggningarna nu har tillstånd att släppa ut koldioxid. Man kan därför överväga om den möjlighet som i dag finns att villkora tilldelningen bör tas bort. Om utsläppsrättsregistret skall få den centrala roll som det bör ha i tillståndsprocessen måste såväl användarvänligheten som tillgängligheten förbättras. Arbete med att åstadkomma detta pågår inom Energimyndig- heten. Prop. 2005/06:184 Bilaga 3 138 Även om tillståndsverksamheten kommer att bli begränsad framöver är det nödvändigt att alla länsstyrelser har en beredskap och kunskap för att hantera anmälningar om förändringar eller ansökningar om tillstånd för nya deltagare. Det är viktigt att länsstyrelserna tilldelas resurser för att hålla denna grundberedskap. Detta bör tillses genom den ordinarie budgetprocessen och inte genom särskilda bidrag. Större vikt behöver läggas på den pedagogiska utformningen av ansökningsblanketter för att underlätta för verksamhetsutövare och hand- läggare. Detta har Naturvårdsverket redan påbörjat. Tilldelning av utsläppsrätter Arbetet med att besluta om tilldelning av utsläppsrätter var det arbets- moment som var mest tidspressat eftersom de anläggningar som fanns med i fördelningsplanen enligt handelsdirektivet skulle få beslut om tilldelning senast den 30 september 2004. De huvudsakliga insatserna gjordes av Naturvårdsverket och Energimyndigheten som delade på beredningen av ansökningarna. Trots tidspressen gick arbetet överlag friktionsfritt. Samarbetet mellan myndigheterna, framför allt på handläggarnivå, gick mycket bra. Genom den dubbla beredningen och behandlingen i RUT blev handläggningen kvalitativt bättre än den annars skulle ha varit och det fungerade också som en intern kvalitetskontroll. Naturvårdsverket och Energimyndigheten ser därför ingen anledning till några större förändringar av tilldelningsprocessen. Nära förknippat med själva tilldelningsprocessen är tolkningen och tillämpningen av tilldelningsprinciperna. Bemyndigandet i lagen om handel med utsläppsrätter gäller i detta avseende endast för regeringen, vilket innebär att principerna i stort borde vara fria från tolkningar från myndigheternas sida. Detta har också i huvudsak varit fallet men inte desto mindre har det under tilldelningsarbetet funnits anledning att reflektera över vissa av de principer som tillämpats. Naturvårdsverket och Energimyndigheten vill här betona att det inom den tid som stått till förfogande för detta uppdrag inte har varit möjligt att utarbeta ett samlat förslag till fördelningsprinciper. I stället lyfter vi fram vissa nu gällande principer och för en diskussion kring möjliga och ibland starkt önskvärda förändringar. I de nuvarande reglerna finns egentligen inget tak för hur många utsläppsrätter som får delas ut. Inledningsvis sattes ett sådant tak på en särskild reservpott för nya deltagare men genom lagen om handel med utsläppsrätter har denna strikta tolkning tagits bort. Det är önskvärt att det i fortsättningen fastställs ett tak för de samlade utsläppen med tillhörande nedskalningsregler. Det kan finnas behov av att undersöka möjligheten att ange sådana tak och nedskalningsregler branschvis. Härigenom skulle flera lagtolkningssvårigheter kunna undvikas, men det kan finnas andra principiella skäl som talar emot. Ett tak är dessutom nödvändigt om man skall fastställa ett nationellt klimatmål baserat på totalt tilldelade utsläppsrätter inom den handlande sektorn, vilket både Naturvårdsverket och Energimyndigheten föreslagit i det s.k. kontroll- stationsuppdraget. Tilldelningen har som bas använt sig av utsläpp åren 19982001, de s.k. tilldelningsgrundande åren. Denna fyraårsperiod användes för att Prop. 2005/06:184 Bilaga 3 139 utjämna variationer mellan olika år beroende på konjunktur- och Prop. 2005/06:184 vädervariationer. Dessutom ansågs 2001 vara det senaste år då det Bilaga 3 funnits tillförlitliga data. Vid kommande tilldelning kommer befintliga anläggningar att ha utsläppsdata (eller produktionsdata) t.o.m. 2005. Ett alternativ skulle kunna vara att låta verksamhetsutövarna välja ett antal år från denna serie av data. Verksamhetsutövarna kommer sannolikt att ange relativt höga anspråk på tilldelning, men samtidigt kan man till största delen undvika att blanda in begreppet exceptionella händelser. Med ovannämnda förslag om tak och nedskalningsregler kommer en för hög tilldelning att kunna undvikas. Ett annat alternativ skulle kunna vara att, åtminstone inom energi- sektorn, i ökad utsträckning använda sig av riktmärken som grund för tilldelningen. Båda alternativen måste ytterligare studeras och Energimyndigheten har också fått i uppdrag av regeringen att utreda möjligheterna att använda riktmärken som bas för tilldelningen av utsläppsrätter till nya och befintliga deltagare i energisektorn inför perioden 20082012.

Definiering av och tilldelning till nya deltagare är komplicerat enligt den nuvarande lagstiftningen. Genom den förändring av nya deltagare som vi föreslår kan många av dessa svårigheter undvikas. Det behövs dock ytterligare detaljstudier för att undvika stora orättvisor. Prognoser för råvarurelaterade utsläpp har skapat tolkningsproblem. Ett problem med nuvarande tilldelning är att det inte finns något incitament till att förändra produktionsmetoder för att minska utsläppen. Man bör se över om sådana utsläpp i alla lägen skall ges full tilldelning. Råvarurelaterade utsläpp får tilldelning endast om det inte rör sig om förbränningsanläggningar. Genom den valda definitionen av förbrännings- anläggning kan det ifrågasättas om inte vissa utsläpp från sådana anläggningar bör betraktas som råvarurelaterade. Nuvarande tilldelningsregler är beroende av vem som är verksamhets- utövare. Vi föreslår att det i stället är för vilket ändamål energiproduk- tionen görs som skall vara avgörande för tilldelningen. Reglerna för energibeskattningen bör kunna utgöra grund för tilldelningsprinciperna. Användning av riktmärken i stället för historiska utsläpp som grund för tilldelningen skulle innebära en förbättring. Detta är inte möjligt för industrins vidkommande redan inför nästa handelsperiod, medan det däremot redan används inom kraft- och värmesektorn för nya anlägg- ningar. Detta borde kunna utvidgas till även befintliga anläggningar. Detta, inklusive frågan om att kunna tilldela utsläppsrätter även för nya biobränslebaserade förbränningsanläggningar utreds av Energimyndig- heten och därför har vi inte i denna rapport vidareutvecklat detta. Register för handel med utsläppsrätter Arbetet med att konstruera ett register för handel med utsläppsrätter har präglats av samma pressade tidsschema som det övriga arbetet med att införa handelssystemet. Lagstiftningsprocessen inom EU tog allt för lång tid, vilket medförde svårigheter att bygga upp de processer som ska styra arbetet med registret. 140 Övervakning, rapportering och verifiering De praktiska erfarenheterna av övervakning, rapportering och verifiering är begränsade. Arbetet har inriktats på att anknyta reglerna till hur andra medlemsländer gör för att därigenom kunna öka kretsen av tillgängliga ackrediterade kontrollörer. En direktkontakt med berörda har också resulterat i ett system som möjliggör för verksamhetsutövare att utnyttja kompetensen hos de auktoriserade ekonomiska revisorerna. De observationer som hittills gjorts är förknippade med innehållet i kommissionens riktlinjer om övervakning och rapportering. Enligt nuvarande lagstiftning skall en kontrollör vara ackrediterad enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Detta begränsar möjlig- heten att på ett smidigt sätt använda sig av kontrollörer som ackrediterats i ett annat land mot samma regelverk som används i Sverige. Lagen bör därför ändras för att öppna för användande av sådana kontrollörer. Informationsinsatser och samarbete Informationsverksamheten under det gångna året har följt den informa- tionsstrategi som myndigheterna lämnade till regeringen i februari 2004. Centrala punkter har varit hemsidan www.utslappshandel.se, utskick till verksamhetsutövarna, nätverk av berörda branschorganisationer samt deltagande i ett stort antal konferenser. Intrycket är att informationen i huvudsak nått ut även om förbättringar kan ske. Med utgångspunkt från nämnda strategi har en ny strategi utarbetats för 2005 som i huvudsak baseras på samma huvudelement men med en något utökad inriktning på allmänheten. Till denna informationsverksamhet kommer de särskilda utbildnings- och samrådsinsatser som löpande riktats till länsstyrelserna med inledning redan i mars 2004.

EU-arbetet

Det löpande EU-arbetet har i huvudsak varit koncentrerat till deltagande i Climate Change Committee och i kommissionens arbetsgrupp för handelsfrågor (WG3). För att effektivisera detta arbete och öka möjlig- heterna till inflytande på utvecklingen bör det utarbetas en långsiktig svensk strategi. Prop. 2005/06:184 Bilaga 3 141 Sammanfattning av promemorian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19) Prop. 2005/06:184 Bilaga 4 I promemorian behandlas frågan om införande av regler om de två projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet, dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Reglerna kommer att komplettera det regelverk som gäller för handeln med utsläppsrätter sedan den 1 januari 2005. De projektbaserade mekanismerna regleras till övervägande del i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen, som är kopplade till FN:s klimatkonvention. Genom EU:s länkdirektiv kopplas systemet för handel med utsläppsrätter till de internationella reglerna om projekt- baserade mekanismer. Förslagen i promemorian syftar till att genomföra länkdirektivet och delar av Kyotoprotokollet och Marrakechöverens- kommelsen i svensk lagstiftning. Genom de projektbaserade mekanismerna skapas möjligheter för de parter till Kyotoprotokollet som har ett kvantitativt åtagande att genom- föra kostnadseffektiva utsläppsminskningar i andra länder och tillgodo- räkna sig dessa när åtagandet skall uppfyllas. Länkdirektivet innebär att även verksamhetsutövare får använda sig av sådana utsläppsminskningar för att uppfylla sina skyldigheter enligt EU:s system för handel med utsläppsrätter. Ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter I promemorian föreslås att bestämmelser om de projektbaserade mekanismerna i huvudsak införs i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Det föreslås att det i lagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de projektbaserade mekanismerna. Föreskrifter får enligt förslaget meddelas om

projektverksamhet för att minska eller begränsa utsläppen av växt- husgaser enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling i Kyotoprotokollet,

användning av tillgodohavanden från sådan projektverksamhet vid verksamhetsutövares redovisning av utsläppsrätter, och

avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet.

Därutöver föreslås följande ändringar i lagen om handel med utsläpps- rätter.

I lagen införs definitioner av de mest centrala begreppen på området för projektbaserade mekanismer, bl.a. definitioner av de olika kyoto- enheterna.

Den nationella fördelningsplanen skall inför varje handelsperiod innehålla uppgifter om den maximala mängd utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar (tillgodohavanden från projekt enligt de projektbaserade mekanismerna) som en verksamhetsutövare får överlämna vid redovisning av utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 §.

142

 De registerregler som gäller för utsläppsrätter skall i flera avseenden

Prop. 2005/06:184

gälla även för kyotoenheterna.

Bilaga 4

Utsläppsrätter skall kunna sparas mellan handelsperioder, med början från perioden 

20082012. Utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar skall också kunna sparas, men det sammanlagda antalet sparade enheter får för vardera slaget uppgå till högst två och en halv procent av den tilldelade mängden för Sverige.

Frågor om godkännande av projektverksamhet skall prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projektmyndigheten).

Övriga överväganden Utöver dessa lagändringar diskuteras det nationella regelverket för de projektbaserade mekanismerna i vissa andra avseenden. Godkännande av projektverksamheter Följande överväganden redovisas i fråga om systemet för godkännande av projektverksamheter.

I föreskrifter regleras när det krävs ett nationellt godkännande av projektverksamhet och vilka förutsättningarna är för prövningen av ansökningar om godkännande. Enligt föreskrifterna skall det alltid krävas ett godkännande av en projektverksamhet när Sverige är värdland och när Sverige är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land.

Bestämmelserna om prövningen av ansökningar om godkännande anpassas till den internationella processen för godkännande av projekt- verksamhet. De krav som ställs i samband med godkännande av projekt- verksamhet när Sverige är investerarland bör vara mindre långtgående än när Sverige är värdland.

Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för de projektbaserade mekanismerna uppfylls genom befintlig lagstiftning och genom de föreskrifter som kommer att antas för processen för de projektbaserade mekanismerna. Enligt föreskrifterna skall allmänheten ha möjlighet att lämna synpunkter på ett projekt i samband med ett nationellt godkännande av projektet.

I enlighet med vad länkdirektivet anger bör särskilda krav ställas för godkännande av stora vattenkraftprojekt.

Enligt länkdirektivet får utsläppsminskningsenheter endast under vissa förutsättningar utfärdas för projekt som leder till minskade eller begränsade utsläpp av växthusgaser från anläggningar som omfattas av handelssystemet. Regler behövs för två olika situationer. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning får utsläppsminsknings- enheter utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anlägg- ningens verksamhetsutövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning får utsläppsminskningsenheter utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella registret.

Användning av tillgodohavanden från projektverksamheter i EU:s handelssystem Följande överväganden redovisas i fråga om användningen av utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. 143

 I föreskrifter regleras möjligheten för verksamhetsutövare att över-

Prop. 2005/06:184

lämna utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar

Bilaga 4

i stället för utsläppsrätter för att fullgöra sina skyldigheter i handels-

systemet. Vissa kvantitativa och kvalitativa begränsningar anges för

användningen av sådana tillgodohavanden. I föreskrifterna anges också

att certifierade utsläppsminskningar får användas för att fullgöra skyldig-

heter i handelssystemet redan under perioden 20052007 medan ut-

släppsminskningsenheter får användas först under perioden 20082012.

En indikativ bedömning för närvarande är att de företag som deltar i handelssystemet bör tillåtas att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar upp till en nivå som motsvarar cirka 

1020 procent av total tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2008 2012. En volymbegränsning av denna storleksordning bedöms vara förenlig med bestämmelser om s.k. supplementaritet i Kyotoprotokollet och tillgodoser samtidigt förväntningar på projekt hos utvecklingsländer respektive länder med ekonomier i omvandling. Beslut om den kvantita- tiva begränsningen i andra medlemsstater och deras totala planerade användning av de projektbaserade mekanismerna bör beaktas vid fast- ställandet av nivån i Sverige. Bedömningen ovan skall ses som utfallet av ett räkneexempel och det slutliga förslaget till begränsning tillsammans med den sammanlagda tilldelningen av utsläppsrätter kommer att anges i den nationella fördelningsplan som överlämnas till kommissionen senast den 30 juni 2006.

I föreskrifter regleras att det inte är tillåtet att i handelssystemet använda tillgodohavanden från projekt som avser upptag av koldioxid genom markanvändning och skogsbruk.

I föreskrifter regleras att det till och med år 2012 inte är tillåtet att i handelssystemet använda tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt.

Övrigt Det får närmare övervägas i vilken utsträckning projektmyndigheten skall få ta ut avgifter för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet. 144 Sammanfattning av promemorian Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter I promemorian behandlas några frågor som rör lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Vissa lagändringar föreslås som syftar till att lagstiftningen i dessa delar skall fungera på ett tillfredsställande sätt inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 20082012.

Ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter I promemorian redovisas följande förslag till ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter.

Bestämmelsen i 2 kap. 1 §, som inkluderar små förbränningsanlägg- ningar i handelssystemet, bör tas bort. En motsvarande bestämmelse kan

i

stället med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 2 § införas i förordningen om handel med utsläppsrätter.

Det bör i enlighet med vad handelsdirektivet anger inte vara möjligt att undanta anläggningar från handelssystemet från och med perioden 

2008-2012.

Det bör införas en bestämmelse enligt vilken länsstyrelsen får för- ordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft.

Enligt 2 kap. 6 § andra stycket får ett tillstånd avse en del av en anläggning. Bestämmelsen bör i fortsättningen endast avse det fallet att det finns flera verksamhetsutövare vid en anläggning.

Ett nytt tillstånd bör i enlighet med vad handelsdirektivet anger meddelas när en ny verksamhetsutövare anmäls till tillståndsmyndig- heten. Det bör i regel vara en enkel åtgärd för tillståndsmyndigheten.

En verksamhetsutövare som inte har tillstånd enligt 2 kap. kan enligt 3 kap. 4 § tredje stycket få en tilldelning av utsläppsrätter som är beroende av att ett sådant tillstånd meddelas senare. Detta bör inför handelsperioden 

2008-2012 inte vara möjligt för de anläggningar som omfattats av handeln under perioden 2005-2007. Skulle anläggningar som i dag inte omfattas av handelssystemet inkluderas i systemet från och med perioden 2008-2012, får det övervägas om bestämmelsen skall fortsätta att gälla för de nya anläggningarna.

Bestämmelsen i 4 kap. 9 § 2 bör justeras så att kontoföringsmyndig- heten även skall avslå en ansökan om registrering, om registreringen inte godkänns därför att den inte är förenlig med registreringar i klimat- konventionens centrala register.

Det kan inträffa att en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport om utsläppen av koldioxid, exempelvis om den kontrollör som skall verifiera utsläppen finner att underlaget i rapporten är alltför bristfälligt för en verifiering. Det bör i en sådan situation vara möjligt för tillsynsmyndigheten att bestämma hur stora utsläppen skall anses ha varit under det gångna året. Tillsynsmyndigheten bör i ett sådant fall ta fram ett förslag till beslut och där ange en siffra för utsläppen, som verksam- hetsutövaren får möjlighet att yttra sig över. Tillsynsmyndighetens beslut om hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit bör kunna överklagas.

Prop. 2005/06:184 Bilaga 5 145 Kontoföringsmyndighetens beslut att avslå en ansökan om registre- ring enligt 4 kap. 9 § bör kunna överklagas. Ändringar i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter I promemorian redovisas även förslag till ett par ändringar i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter. En mindre ändring föreslås av bestämmelsen enligt vilken Statens energimyndighet skall lämna kontrolluppgift om avyttring av utsläppsrätter. Sådan uppgift skall lämnas i fråga om både antalet avyttrade utsläppsrätter och försäljnings- priset. I syfte att nå överensstämmelse med EU:s registerförordning bör uppgiftsskyldigheten i fortsättningen inte avse försäljningspriset. Den andra ändringen som föreslås i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter innebär att kontrolluppgifter om innehav och avyttring i fortsättningen även skall lämnas i fråga om utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. Detta är två enheter som i likhet med utsläppsrätter representerar tillgodohavanden för utsläpp av växthus- gaser. Förslaget är en följd av att innehav och avyttring av dessa enheter, i likhet med vad som gäller för utsläppsrätter, bör beskattas. Sakrättsliga verkningar Slutligen diskuteras i promemorian frågan om det bör införas regler om de sakrättsliga verkningarna av registreringar och pantsättning av utsläppsrätter. Detta föreslås emellertid inte, bl.a. med hänsyn till att behovet av en sådan reglering förefaller vara litet. Prop. 2005/06:184 Bilaga 5 146 Sammanfattning av Statens energimyndighets rapporter om riktmärken för tilldelning av utsläppsrätter Riktmärken som bas för tilldelningen av utsläppsrätter i energisektorn Övergripande

En nationell riktmärkesprincip för tilldelning av utsläppsrätter i energisektorn bör utarbetas i avvaktan på en harmoniserad tilldelnings- princip inom EU. Utgångspunkten är att sådana tilldelningsprinciper skall vara enkla och förutsägbara samt bidra till att systemet för handel med utsläppsrätter blir ett trovärdigt långsiktigt instrument.

Riktmärken har i begränsad omfattning tillämpats i fördelningsplaner för perioden 

20052007, i första hand med avseende på nya deltagare.

En bränsleoberoende riktmärkesprincip förordas. Skälen är bl.a. att en bränsleberoende ansats skulle innebära större problem vid klassifice- ring av anläggningar och att ett nationellt bränsleberoende riktmärkes- system inte skulle skilja sig tillräckligt mycket från det nuvarande ut- släppsbaserade systemet. En bränsleoberoende riktmärkesprincip bedöms preliminärt vara förenlig med direktivets kriterier för tilldelning av utsläppsrätter.

Storleken på riktmärket för el som skall användas för nya deltagare bör bestämmas så att det leder till en harmonisering mellan de nord- europeiska länderna.

Ett riktmärkessystem kan utformas utan att i förhand veta vad den sammanlagda tilldelningen till energisektorn blir. Eventuella skalfaktorer kan tillämpas i efterhand oberoende av storleken på de riktmärken som beräknas utifrån nationella data.

Utformningen av riktmärken

Det finns i befintlig statistik förutsättningar att beräkna nationella bränsleoberoende riktmärken för el och värme.

Basen för riktmärkena för de befintliga anläggningarna bör vara produktion under senast möjliga aktivitetsår. Separata riktmärken bör tas fram för el och värme.

För nya deltagare kan det finnas anledning att överväga riktmärken med en kapacitetsbaserad fördelningsgrund.

Det finns skäl att i det fortsatta arbetet analysera i vilken utsträckning industripannor bör omfattas av riktmärkesprincipen.

Det finns skäl att i det fortsatta arbetet analysera hur befintliga kondensanläggningar skall behandlas inom ett system med riktmärken.

Bränsleoberoende riktmärken i energisektorn Ett bränsleoberoende riktmärkessystem förordas. Ett sådant system har förutsättningar att vara långsiktigt trovärdigt (i frånvaro av en Prop. 2005/06:184 Bilaga 6 147

obligatorisk auktion). Det utgör också ett enkelt, transparent och förut-

Prop. 2005/06:184

sägbart system.

Bilaga 6

De beräknade riktmärkena uppgår till 118 ton koldioxid per giga- wattimme för värme och 337 ton koldioxid per gigawattimme för el. Det är högre än nuvarande riktmärken som används till nya deltagare och beror framför allt på att senare beräkningsgrundande år 

(20002003) har använts. Andra skillnader är att industripannor inte ingår och att fler anläggningar täcks in i denna riktmärkesberäkning.

Givet samma totala tilldelning till befintliga anläggningar som under nuvarande period innebär de framräknade riktmärkena att befintliga fossilbaserade anläggningar får betydligt mindre utsläppsrätter samtidigt som gratis utsläppsrätter delas ut till biobränslebaserad produktion.

Tilldelningen till nya deltagare bör harmonisera med hur angräns- ande länder kommer att behandla nya deltagare under perioden 2008 2012. I konsekvensanalysen används skalfaktorn 1,0 vid beskrivningen av hur mycket som tilldelas nya deltagare.

Det finns skäl att skala ned tilldelningen till befintliga anläggningar, i första hand för att den sammanlagda tilldelningen inte skall bli större än under perioden 

20052007.

Den bränsleoberoende riktmärkesprincipen bedöms inte påverka vilka bränslen som kommer att användas vid befintliga anläggningar. Det är i stället marknadspriset på utsläppsrätterna och anläggningens egen marginalkostnadskurva för utsläppsminskningar som avgör det.

Tilldelningen bedöms ha en viss påverkan på nya investeringar men andra faktorer, såsom bränslepriser, elpris, utsläppsrättspris, elcertifikat- pris, lokala investeringsförutsättningar samt marknadens avkastningskrav bedöms ha större betydelse.

En förändring till ett bränsleoberoende riktmärkessystem bedöms inte påverka investeringarna inom ramen för elcertifikatsystemet i någon större omfattning.

Tilldelningens främsta betydelse för företagen är att det innebär ett kapitaltillskott till verksamheten. Val av tilldelningsprincip är därför framför allt en fråga om hur en given förmögenhet fördelas mellan olika anläggningstyper.

För staten innebär valet av tilldelningsprincip en signal till mark- naden. Genom nuvarande tilldelningsprincip signaleras att anläggningar som använder fossila bränslen behöver kompenseras för ökade kostnader. Med ett bränsleoberoende riktmärkessystem signaleras att även tidiga åtgärder bör belönas.

148 Förteckningar över remissinstanser Prop. 2005/06:184 Bilaga 7

FlexMex2-utredningens betänkande Handla för bättre klimat från införande till utförande (SOU 2005:10) Riksdagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen, Svea hovrätt (Miljööver- domstolen), Stockholms tingsrätt (miljödomstolen), Växjö tingsrätt (miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (miljödomstolen), Östersunds tingsrätt (miljödomstolen), Umeå tingsrätt (miljödomstolen), Kammar- rätten i Sundsvall, Länsrätten i Norrbottens län, Justitiekanslern, Dom- stolsverket, Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Kommerskolle- gium, Tullverket, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Skatte- verket, Konjunkturinstitutet, Statskontoret, Statistiska centralbyrån, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länssty- relsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Vetenskapsrådet, Stockholms universitet, Kungliga tek- niska högskolan i Stockholm, Uppsala universitet, Linköpings universi- tet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Umeå universitet, Luleå tekniska universitet, Handelshögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola, Konsumentverket, Sveriges lantbruksuniversitet (Uppsala), Naturvårdsverket, Stiftelsen för institutet för vatten- och luftvårdsforsk- ning, Stockholm Environment Institute, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Boverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och sam- hällsbyggande, Banverket, Vägverket, Statens väg- och transportforsk- ningsinstitut, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statens institut för kommu- nikationsanalys, Konkurrensverket, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Affärsverket svenska kraftnät, Statens energimyndighet, Verket för näringslivsutveckling, Verket för innovationssystem, Institutet för tillväxtpolitiska studier, Jernkontoret, Kungliga Vetenskapsakade- mien (Beijerinstitutet för ekologisk ekonomi), Kungliga ingenjörsveten- skapsakademin, Svenska Naturskyddsföreningen, Sveriges advokatsam- fund, Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté, Svenskt Näringsliv, Lantbrukarnas Riksförbund, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme AB, Svenska Petroleum Institutet, Tjänstemännens Central- organisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisa- tionen i Sverige, Näringslivets regelnämnd, Bil Sweden, Cementa AB, Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning, Fältbiologerna, Föreningen Auktoriserade Revisorer, Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter, Företagarförbundet, Företagarnas Riksorganisa- tion, Greenpeace, Handelns utredningsinstitut, HSB Riksförbund, Hyres- gästernas Riksförbund, Industrins utredningsinstitut, Internationella för- surningssekretariatet, Luossavaara-Kirunavaara AB, Miljöbalkskom- mittén, Miljöförbundet Jordens Vänner, Pilkington Floatgas AB, Plast- och Kemiföretagen, Skandinaviska Raffinaderier AB Scanraff, Skogen och Kemin Gruvorna och Stålet, Skogsindustrierna, Skogsägarnas Riks- förbund, SSAB, Svensk Elbrukarförening, Svenska Bioenergiföreningen, Svenska Gasföreningen, Svenska Gjuteriföreningen, Svenska Kalkföre- 149 ningen, Svenska Kolinstitutet, Svenska Solenergiföreningen, Svenska Torvproducentföreningen, Svenska Trädbränsleföreningen, Svenska Åkeriförbundet, Svenskt Aluminium, Sveriges Energiföreningars Riks- organisation, Sveriges Försäkringsförbund, Vindkraftsleverantörerna i Sverige, Sågverkens Riksförbund, Teknikföretagen, Transportindustri- förbundet, Trä- och möbelindustriförbundet, Villaägarnas Riksförbund, Vindkraftens Investerare och Projektörer, Volvo AB, VPC AB, Världs- naturfonden. Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets rapport Handel med utsläppsrätter, erfarenheter för införande av EU:s handelssystem Samma remissinstanser som för SOU 2005:10 med tillägg av Sveriges lantbruksuniversitet (Umeå) och Sveriges Kommuner och Landsting. Departementspromemorian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19) Samma remissinstanser som för SOU 2005:10 med tillägg av Sveriges lantbruksuniversitet (Umeå), Sveriges Kommuner och Landsting samt Kungliga skogs- och lantbruksakademien. Promemorian Vissa lagändringar avseende handel med utsläppsrätter Samma remissinstanser som för SOU 2005:10 utom Pilkington Floatgas AB och Miljöbalkskommittén, med tillägg av Sveriges lantbruks- universitet (Umeå) och Sveriges Kommuner och Landsting. Statens energimyndighets rapporter om riktmärken för tilldelning av utsläppsrätter Samma remissinstanser som för SOU 2005:10 med tillägg av Sveriges lantbruksuniversitet (Umeå) och Sveriges Kommuner och Landsting. Prop. 2005/06:184 Bilaga 7 150 Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter Härigenom föreskrivs

1 

i fråga om lagen (2004:1199) om handel med ut- släppsrätter dels att 3 kap. 2 § skall upphöra att gälla, dels att punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 3 kap. 1 § skall betecknas 3 kap. 2 §, dels att 1 kap. 1 och 2 §§, 2 kap. 1, 2, 5, 6, 9 och 10 §§, den nya 3 kap. 2 §, 3 kap. 3, 4 och 6 §§, 4 kap. 13, 9, 12 och 1416 §§, 6 kap. 14 §§, 8 kap. 1 och 8 §§, 9 kap. 13 §§ samt rubriken till 4 kap. skall ha föl- jande lydelse, dels att rubriken närmast före nuvarande 3 kap. 1 § skall sättas närmast före den nya 3 kap. 2 §, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 1 kap. 3 §, 3 kap. 1 §, 5 kap. 2 a § och 8 kap. 5 a §, samt närmast före 3 kap. 1 § en ny rubrik av följande lydelse, dels att det i övergångsbestämmelserna till lagen skall införas en ny punkt, 4, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1

kap.

1 § Prop. 2005/06:184 Bilaga 8 Genom lagen regleras förutsätt- ningarna för handel med rätt att släppa ut koldioxid (utsläpps- rätter). Lagen innehåller bestäm- melser om tillstånd till utsläpp av koldioxid samt om tilldelning, registrering och redovisning av utsläppsrätter. Genom lagen regleras förutsätt- ningarna för handel med rätt att släppa ut koldioxid (utsläpps- rätter). Lagen innehåller bestäm- melser om tillstånd till utsläpp av koldioxid, om tilldelning, registre- ring och redovisning av utsläpps- rätter samt om registrering och an- vändning av andra tillgodohavan- den för utsläpp av växthusgaser.

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med

utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv

96/61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087), ändrat genom Europa-

parlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG (EUT L 338, 13.11.2004, s. 18, Celex

32004L0101).

151

handelsperiod: treårsperioden år 

20052007

 och femårsperioder med start första gången år 2008,

Kyotoprotokollet

: Kyotoprotokol- let till Förenta nationernas ram- konvention om klimatförändringar, 

tilldelad utsläppsenhet

: en enhet utfärdad i enlighet med artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG av den 11 februari 2004 om en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och för genomförande av Kyoto-

protokollet

4

,

sänkkredit

: en enhet utfärdad i enlighet med artikel 3 i Kyoto- protokollet,

utsläppsminskningsenhet

: en enhet utfärdad till följd av en projekt- verksamhet som avser gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § I denna lag förstås med anläggning: en fast teknisk enhet där det bedrivs en eller flera verksam- heter som ger upphov till utsläpp som kräver tillstånd enligt denna lag, inklusive all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan

påverka utsläpp och föroreningar,

handelsdirektivet: Europaparla-

handelsdirektivet: Europaparla-

mentets och

rådets

direktiv

mentets

och

rådets

direktiv

2003/87/EG av

den

13 oktober

2003/87/EG av

den

13 oktober

2003 om ett system för handel

2003 om ett system för handel

med utsläppsrätter för växthusgaser

med utsläppsrätter för växthusgaser

inom gemenskapen och om ändring

inom gemenskapen och om ändring

av rådets direktiv 96/61/EG,

av rådets direktiv 96/61/EG 2 , ändrat

genom

Europaparlamentets och

rådets direktiv 2004/101/EG

3

,

utsläpp av koldioxid: frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning, verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggning- ens tekniska drift, handelsperiod: treårsperioden år 20052007 och femårsperioder med start första gången år 2008.

2

EUT L 275, 25.10.2003, s. 32 (Celex 32003L0087).

3

EUT L 338, 13.11.2004, s. 18 (Celex 32004L0101).

4

EUT L 49, 19.2.2004, s. 1 (Celex 32004D0280).

Prop. 2005/06:184 Bilaga 8 152

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

certifierad utsläppsminskning : en

enhet utfärdad till följd av en

projektverksamhet som avser meka-

nismen för ren utveckling enligt

artikel 12 i Kyotoprotokollet,

kyotoenhet : en tilldelad utsläpps-

enhet, sänkkredit,

utsläppsminsk-

ningsenhet eller certifierad utsläpps-

minskning,

registerförordningen : kommissio-

nens förordning (EG) nr 2216/2004

av den 21 december 2004, om ett

standardiserat och skyddat register-

system i enlighet med Europa-

parlamentets

och

rådets direktiv

2003/87/EG

och

Europaparla-

mentets och rådets beslut nr

280/2004/EG

5

.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. förutsättningar för deltagande i projektverksamhet för att minska eller begränsa utsläppen av växt- husgaser enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling i Kyotoprotokollet, 2. utfärdande av utsläppsminsk- ningsenheter, och 3. användning av tillgodohavan- den från sådan projektverksamhet när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Frågor om deltagande i projekt- verksamhet enligt första stycket 1 prövas av den myndighet som rege- ringen bestämmer (projektmyndig- heten). 2 kap. 1 § Utsläpp av koldioxid får inte ske utan tillstånd enligt denna lag, om utsläppet sker från

5 EUT L 386, 29.12.2004, s. 1 (Celex 32004R2216). Prop. 2005/06:184 Bilaga 8 153

Regeringen får meddela föreskrifter om att anläggningar enligt 1 § första stycket inte omfattas av tillstånds- plikten på grund av att de under- skrider vissa kapacitetsgränser.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1. förbränningsanläggning med

1. förbränningsanläggning,

en installerad tillförd effekt på mer

än 20 megawatt eller anläggning

som är ansluten till ett fjärrvärme-

nät med en total installerad till-

förd effekt över 20 megawatt,

2.

mineraloljeraffinaderi,

3.

koksverk,

4.

anläggning för produktion eller bearbetning av järnmetaller,

5.

anläggning för produktion av cementklinker eller kalk i roterugn eller andra typer av ugnar, produktion av glas samt tillverkning av keramiska produkter genom bränning, samt

6.

anläggning för tillverkning av papper, papp eller pappersmassa.

Anläggningar enligt första stycket

26 omfattas av tillståndsplikten om de överskrider kapacitets- gränserna enligt föreskrifter som meddelats enligt denna lag eller med stöd av 2 kap. lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid. Första stycket gäller inte anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling samt provning av nya produkter eller nya processer. Det gäller inte heller anläggning för hantering av farligt avfall eller hushållsavfall. 2 § Prop. 2005/06:184 Bilaga 8 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att även anläggningar med lägre kapacitet än vad som följer av 1 § skall om- fattas av tillståndsplikten, om så- dana föreskrifter är förenliga med handelsdirektivet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om att produktionskapaciteten skall räknas samman när samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter inom samma sektor och inom samma anläggning eller på en och samma plats. Regeringen får i det enskilda fallet ge dispens från tillstånds- plikt enligt 1 §, om Europeiska kommissionen har medgett ett tillfälligt undantag enligt artikel 27 i handelsdirektivet. 154

Om flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på en anlägg- ning, får ett tillstånd avse en verk- samhetsutövares del av anlägg- ningen.

Tillståndsmyndigheten skall pröva om en förändring eller utvidgning av anläggningen eller verksam- heten gör det nödvändigt att förena tillståndet med ändrade eller nya villkor om övervakning och rap- portering. Om myndigheten finner att ändrade eller nya villkor be- hövs och de förutsättningar som anges i 5 § är uppfyllda, skall myndigheten lämna ett nytt till- stånd.

Om en ny verksamhetsutövare anmäls enligt 8 § andra stycket och de förutsättningar som anges i 5 § är uppfyllda, skall tillstånds- myndigheten lämna ett nytt till- stånd.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

Bilaga 8

5 §

Tillstånd till utsläpp av koldioxid skall lämnas, om det för anläggningen finns erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning, samt om verksamhetsutövaren bedöms kunna övervaka och rapportera verksamhetens utsläpp av koldioxid på ett tillförlitligt sätt. Om det finns skäl till det, får tillståndsmyndigheten förordna att ett tillstånd till utsläpp av kol- dioxid får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. 6 § Ett tillstånd till utsläpp av koldioxid får omfatta en eller flera anlägg- ningar på samma plats om anläggningarna drivs av samma verksamhets- utövare. Ett tillstånd får avse en del av en anläggning. 9 § Tillståndsmyndigheten skall pröva om en förändring eller utvidgning av anläggningen eller verksam- heten eller om ett byte av verksam- hetsutövare gör det nödvändigt att förena tillståndet med ändrade eller nya villkor om övervakning och rapportering. Om myndigheten finner att ändrade eller nya villkor behövs och de förutsättningar som anges i 5 § är uppfyllda, skall myndigheten ersätta det tidigare tillståndet med ett nytt tillstånd. 155

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

Bilaga 8

10 §

Tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd till utsläpp av koldioxid om

1.

ett villkor som tillståndet är förenat med inte har följts och av- vikelsen är av allvarlig art,

2.

en verksamhetsutövare i annat fall allvarligt åsidosätter vad som föreskrivs om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter,

3.

erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölag- stiftning saknas, eller om

4.

en ny verksamhetsutövare inte uppfyller de krav som följer av 5 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag.

3.

erforderliga tillstånd enligt miljöbalken eller äldre miljölag- stiftning saknas, eller

4.

ett nytt tillstånd ersätter det tillstånd som återkallas.

3 kap. 1 § Regeringen skall inför varje han- delsperiod i enlighet med principer som riksdagen fastställer och med beaktande av handelsdirektivet upprätta en nationell fördelnings- plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som avses bli förde- lade för perioden. Fördelnings- planen skall även innehålla upp- gifter om hur regeringen bedömer att utsläppsrätterna skall fördelas. Den av regeringen enligt 1 § upp- rättade fördelningsplanen skall offentliggöras och anmälas till Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter 1 § Den som avser att driva en till- ståndspliktig verksamhet under en handelsperiod får ansöka om till- delning av utsläppsrätter för den perioden. 2 § Regeringen skall inför varje han- delsperiod upprätta en nationell fördelningsplan med uppgifter om

1.

det sammanlagda antal ut- släppsrätter som avses bli fördela- de för perioden,

2.

hur utsläppsrätterna skall för- delas, och

3.

det högsta antal utsläppsminsk- ningsenheter och certifierade ut- släppsminskningar som verksam- hetsutövare får överlämna vid redo-

visning av utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 §. 3 § Regeringen skall offentliggöra fördelningsplanen och senast arton månader före handelsperiodens 156 Nuvarande lydelse kommissionen senast arton månader före handelsperiodens början. Regeringen skall senast tolv månader före handelsperiodens början, på grundval av den av Europeiska kommissionen grans- kade nationella fördelningsplanen, fastställa det sammanlagda antal utsläppsrätter som kommer att för- delas för perioden. Föreslagen lydelse början anmäla den till Europeiska kommissionen. Efter att Europeiska kommissio- nen har granskat fördelningspla- nen skall regeringen senast tolv månader före handelsperiodens början fastställa

1.

det sammanlagda antal ut- släppsrätter som kommer att för- delas för perioden, och

2.

det högsta antal utsläpps- minskningsenheter och certi- fierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisning av utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 §.

4 § Utsläpp av koldioxid som görs med stöd av tillstånd enligt denna lag skall täckas av sådana utsläppsrätter som avses i detta kapitel.

En verksamhetsutövare som har

En verksamhetsutövare som har

tillstånd till utsläpp enligt 2 kap.

tillstånd till utsläpp enligt 2 kap.

skall efter ansökan utan betalning

och som har ansökt om tilldelning

tilldelas överlåtbara utsläppsrätter

skall tilldelas överlåtbara utsläpps-

för den eller de anläggningar som

rätter för den eller de anläggningar

omfattas av tillståndet.

som omfattas av tillståndet.

En verksamhetsutövare som inte har tillstånd enligt 2 kap. kan få en tilldelning av utsläppsrätter som är beroende av att ett sådant tillstånd meddelas. Om verksamhetsutövaren har fler än en anläggning, skall tilldelning göras för var och en av anläggningarna.

6 §

Regeringen skall meddela före-

Regeringen skall meddela före-

skrifter om tilldelning av utsläpps-

skrifter om tilldelning av utsläpps-

rätter, grundade på den nationella

rätter.

fördelningsplan som avses i 3 kap.

3 § andra stycket.

4 kap.

Registrering av utsläppsrätter

Registrering av utsläppsrätter

och kyotoenheter

1 §

Prop. 2005/06:184 Bilaga 8 Bestämmelser om kontoföring av utsläppsrätter i ett utsläppsrätts- register finns i Europeiska kom- Bestämmelser om kontoföring av utsläppsrätter och kyotoenheter i ett utsläppsrättsregister finns i 157

2. om den registrering som an- sökan avser inte godkänns därför att den inte är förenlig med befint- liga registreringar i Europeiska kommissionens centrala register eller det centrala registret för För- enta nationernas ramkonvention om klimatförändringar.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

missionens förordning 000/2004,

registerförordningen.

av den dd/mm/2004, om ett stan- dardiserat och säkert system av register i enlighet med handels- direktivet. Ett anläggningsregister skall upprättas över de verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt denna lag. Utsläppsrättsregistret och anläggningsregistret skall föras av den myndighet som regeringen bestämmer (kontoföringsmyndigheten). Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument skall inte tillämpas på kontoföring av utsläppsrätter. 2 § Prop. 2005/06:184 Bilaga 8 En utsläppsrätt är giltig enbart under den handelsperiod för vilken den är utfärdad. I artikel 61 i registerförord- ningen finns bestämmelser om sparande av utsläppsrätter utfär- dade för perioden 20082012 och påföljande handelsperioder. 3 § Utsläppsrätter som tilldelats för befintliga anläggningar skall utfärdas med lika antal för vart och ett av de år som handelsperioden omfattar. Utsläppsrätter skall utfärdas till nya deltagare i handelssystemet den 28 februari varje år med start kalenderåret efter det år som anläggningen

tagits i drift.

Utsläppsrätter skall utfärdas för

Utsläppsrätter skall utfärdas för

varje år i handelsperioden. Utsläpps-

varje år i handelsperioden. Utsläpps-

rätter får dock inte utfärdas om

rätter får dock inte utfärdas om

tillstånd till utsläpp av koldioxid

tillstånd till utsläpp av koldioxid

återlämnats eller återkallats enligt

återlämnats eller återkallats enligt

2 kap. 10 §.

2 kap. 10 § 1, 2 eller 3.

9 § Kontoföringsmyndigheten skall avslå en ansökan om registrering 1. om den registrering som ansökan avser inte är förenlig med en befintlig registrering enligt 11 eller 12 §, 2. om den registrering som an- sökan avser inte godkänns därför att den inte är förenlig med befint- liga registreringar i Europeiska kommissionens centrala register. 158

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

Bilaga 8

12 §

Underrättas kontoföringsmyndig- heten om att en utsläppsrätt har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalnings- säkring skall en anteckning om detta göras på det konto där ut- släppsrätten finns registrerad. Underrättas kontoföringsmyndig- heten om att en utsläppsrätt eller kyotoenhet har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring skall en anteckning om detta göras på det konto där utsläppsrätten eller kyotoenheten finns registrerad. 14 § En kontoinnehavare skall, med de begränsningar som framgår av registreringar på kontot, anses ha rätt att förfoga över de utsläpps- rätter som finns registrerade på innehavarens konto. En kontoinnehavare skall, med de begränsningar som framgår av registreringar på kontot, anses ha rätt att förfoga över de utsläpps- rätter och kyotoenheter som finns registrerade på innehavarens konto.

15 §

Om inget annat följer av denna lag

Om inget annat följer av denna lag

eller föreskrifter

som meddelats

eller föreskrifter

som meddelats

med stöd av lagen, tillämpas per-

med stöd av lagen, tillämpas per-

sonuppgiftslagen

(1998:204) vid

sonuppgiftslagen

(1998:204)

vid

behandling av personuppgifter vid

behandling av personuppgifter vid

kontoföring av utsläppsrätter i ut-

kontoföring av utsläppsrätter

och

släppsrättsregistret.

kyotoenheter i utsläppsrättsregistret.

Kontoföringsmyndigheten är personuppgiftsansvarig enligt person- uppgiftslagen för den behandling av personuppgifter som utförs i ut- släppsrättsregistret. 16 § I fråga om personuppgifter skall registret ha till ändamål att till- handahålla uppgifter för

1.

verksamhet som staten eller en kommun ansvarar för enligt lag eller annan författning och

a) som avser utsläppsrätter som registreras i utsläppsrättsregistret, b) som för att kunna fullgöras förutsätter tillgång till information om utsläppsrätter, eller c) som avser fullgörande av underrättelseskyldighet,

2.

omsättning av utsläppsrätter,

samt

3.

affärsverksamhet, kreditgivning

I fråga om personuppgifter skall registret ha till ändamål att till- handahålla uppgifter för

1.

verksamhet som staten eller en kommun ansvarar för enligt lag eller annan författning och

a) som avser utsläppsrätter eller kyotoenheter som registreras i utsläppsrättsregistret, b) som för att kunna fullgöras förutsätter tillgång till information om utsläppsrätter eller kyoto- enheter, eller c) som avser fullgörande av underrättelseskyldighet,

2.

omsättning av utsläppsrätter

159 Nuvarande lydelse eller annan allmän eller enskild verksamhet där information om ut- släppsrätter utgör underlag för prövningar eller beslut. Föreslagen lydelse eller kyotoenheter, samt 3. affärsverksamhet, kreditgivning eller annan allmän eller enskild verksamhet där information om ut- släppsrätter eller kyotoenheter utgör underlag för prövningar eller beslut. 5 kap. 2 a § Om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport enligt 1 §, får tillsynsmyndigheten besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalender- året. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt. Beslutet får meddelas tidigast den 1 maj året efter det kalenderår som uppskattningen avser. Tillsynsmyndigheten skall innan den beslutar ge verksamhetsut- övaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut.

6

kap.

1 § Prop. 2005/06:184 Bilaga 8 En verksamhetsutövare skall för varje anläggning senast den 30 april till kontoföringsmyndigheten överlämna det antal utsläppsrätter som mot- svarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under närmast före- gående kalenderår. Om en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § inte har getts in innan ett beslut av tillsynsmyndigheten enligt 5 kap. 2 a § första stycket har vunnit laga kraft, skall antalet utsläppsrätter motsvara de sam- manlagda utsläppen enligt detta beslut. Utsläppsrätter som utfärdats av en behörig myndighet i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen får användas för att fullgöra en verksamhetsutövares skyldighet enligt första stycket. 160

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

Bilaga 8

2 §

En utsläppsrätt skall annulleras

1.

när den överlämnats för att uppfylla skyldigheten i 1 § första stycket,

2.

när den inte längre är giltig på grund av att handelsperioden som den har utfärdats för löpt ut, eller

3.

när innehavaren av en utsläppsrätt begär att den skall annulleras.

Bestämmelser om annullering av kyotoenheter finns i artiklarna 58, 59 och 62 i registerförordningen. 3 § En utsläppsrätt får inte annulleras för att fullgöra skyldigheten enligt 1 § första stycket eller på inne- havarens egen begäran enligt 2 § första stycket 3, om utsläppsrätten har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalnings- säkring. En utsläppsrätt får inte annulleras för att fullgöra skyldigheten enligt 1 § första stycket eller på inne- havarens egen begäran enligt 2 § första stycket 3, om utsläppsrätten har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalnings- säkring. Motsvarande gäller vid annullering av en kyotoenhet en- ligt registerförordningen. 4 § Kontoföringsmyndigheten skall se till att en verksamhetsutövare, som under ett visst år inte har uppfyllt sin skyldighet enligt 5 kap. 1 § att lämna en verifierad rapport beträf- fande sina utsläpp från föregående år inte kan överlåta utsläppsrätter från sitt konto så länge en verifi- erad rapport inte föreligger. Kontoföringsmyndigheten skall se till att en verksamhetsutövare, som under ett visst år inte har uppfyllt sin skyldighet enligt 5 kap. 1 § att lämna en verifierad rapport beträf- fande utsläppen under det föregå- ende året inte kan överlåta utsläpps- rätter från sitt konto så länge det inte finns en verifierad rapport eller ett lagakraftvunnet beslut enligt 5 kap. 2 a § första stycket. 8 kap. 1 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1.

driver verksamhet som medför utsläpp av koldioxid utan att inneha erforderligt tillstånd enligt denna lag,

2.

lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. som skulle kunna föranleda att tillstånd meddelas på fel- aktiga grunder,

3.

lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en rapport enligt 5 kap. 1 §,

161 Nuvarande lydelse

4.

underlåter att göra anmälan i de fall anmälningsskyldighet före- ligger enligt 2 kap. 8, eller

5.

lämnar oriktig eller uppenbart vilseledande uppgift i en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter en- ligt 3 kap. 4 § och därigenom skulle kunna föranleda att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas.

I ringa fall döms inte till ansvar. Föreslagen lydelse

4.

underlåter att göra anmälan i de fall anmälningsskyldighet före- ligger enligt 2 kap. 8 §, eller

5.

lämnar oriktig eller uppenbart vilseledande uppgift i en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 1 § och därigenom skulle kunna föranleda att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas.

5 a § En verksamhetsutövare som inte senast den 31 mars har gett in en verifierad rapport enligt 5 kap. 1 § skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en avgift på 20 000 kronor till staten.

8 §

Frågor om uttagande av avgift en-

Frågor om uttagande av avgift en-

ligt 6 § prövas av tillsynsmyndig-

ligt 5 a eller 6 § prövas av tillsyns-

heten.

myndigheten.

9 kap. 1 § Prop. 2005/06:184 Bilaga 8 Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd enligt 2 kap. får över- klagas hos miljödomstolen. I 23 kap. 1 § miljöbalken finns bestämmel- ser om överklagande av miljödom- stolens domar och beslut. Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd enligt 2 kap. får över- klagas hos miljödomstolen. Be- stämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut finns i 23 kap. 1 § miljöbalken. 2 § Beslut om tilldelning av utsläpps- rätter enligt 3 kap., beslut enligt 4 kap. 4 §, begäran som förenats med vite enligt 7 kap. 2 §, före- läggande som förenats med vite enligt 7 kap. 3 §, samt beslut om offentliggörande av verksamhets- utövares namn enligt 8 kap. 5 § eller om avgift enligt 8 kap. 6 § får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om tilldelning av utsläpps-

rätter

enligt 3 kap., beslut

enligt

4 kap. 4 §, beslut enligt 5 kap. 2 a §,

begäran som förenats med vite en-

ligt 7 kap.

2 §, föreläggande

som

förenats med vite enligt 7 kap. 3 §,

beslut

om

offentliggörande

av

verksamhetsutövares namn

enligt

8 kap.

5 §

samt beslut om

avgift

enligt 8 kap. 5 a eller 6 §, får över-

klagas hos miljödomstolen. Bestäm-

melser om överklagande av miljö-

domstolens domar och beslut finns

i 23 kap. 1 § miljöbalken.

162

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184

Bilaga 8

3 §

Kontoföringsmyndighetens beslut enligt 4 kap. 7, 8 eller 20 § får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Kontoföringsmyndighetens beslut enligt 4 kap. 7, 8 eller 20 § får överklagas hos miljödomstolen. Bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut finns i 23 kap. 1 § miljöbalken. 4. Tillstånd, villkor, dispenser, förelägganden och övriga beslut som har meddelats enligt lagen (2004:656) om utsläpp av kol- dioxid eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av den lagen skall anses meddelade enligt mot- svarande bestämmelser i denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.

1.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2006.

2.

Bestämmelsen i 2 kap. 2 § tredje stycket i dess lydelse före den 1 juni 2006 skall gälla i fråga om dispens från tillståndsplikten under handelsperioden 

20052007.

3.

Bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket i dess tidigare lydelse skall tillämpas om en verksamhetsutövare senast den 31 maj 2006 ansöker om tillstånd enligt 2 kap. 4 § eller om en verksamhetsutövare senast den 31 december 2007 anmäler en förändring av en anläggning enligt 2 kap. 8 § och ett nytt tillstånd behövs för samma del av anläggningen som i ett tidigare tillstånd.

4.

Bestämmelsen i 3 kap. 4 § i dess tidigare lydelse gäller i fråga om tilldelning till en tillståndspliktig anläggning för handelsperioden 2005 2007.

5.

Bestämmelserna i 5 kap. 2 a § och 6 kap. 1 § andra stycket tillämpas första gången för den rapport som skall lämnas senast den 31 mars 2006. Bestämmelserna i 8 kap. 5 a § tillämpas första gången för den rapport som skall lämnas senast den 31 mars 2007.

6.

Äldre bestämmelser om överklagande och prövningstillstånd gäller för domar och beslut som har meddelats före den 1 juni 2006 eller som en allmän förvaltningsdomstol meddelar efter den 31 maj 2006.

163

I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet avyttrade ut- släppsrätter, utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläpps- minskningar.

I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet innehavda ut- släppsrätter, utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläpps- minskningar vid årets utgång.

Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter Härigenom föreskrivs att 11 kap. 14 och 15 §§ samt rubriken närmast före 11 kap. 14 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontroll- uppgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 2005/06:184 Bilaga 8

11 kap.

Utsläppsrätter

Utsläppsrätter, utsläppsminsk-

ningsenheter och certifierade

utsläppsminskningar

14 §

6

Kontrolluppgift skall lämnas

om Kontrolluppgift skall lämnas om

innehav av utsläppsrätter.

innehav av utsläppsrätter, utsläpps-

minskningsenheter och certifierade

utsläppsminskningar.

Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och dödsbon av Statens energimyndighet. I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet innehavda ut- släppsrätter vid årets utgång. 15 §

7

Kontrolluppgift skall lämnas om

Kontrolluppgift skall lämnas om

avyttring av utsläppsrätter.

avyttring av utsläppsrätter, utsläpps-

minskningsenheter och certifiera-

de utsläppsminskningar.

Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och dödsbon av Statens energimyndighet. I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet avyttrade ut- släppsrätter. Denna lag träder i kraft den 1 juni 2006 och tillämpas första gången vid 2007 års taxering.

6

Senaste lydelse 2004:1204.

7

Senaste lydelse 2005:1139.

164

Lagrådets yttrande

Prop. 2005/06:184

Bilaga 9

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2006-02-08

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt-Åke[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet

Stefan Ersson och justitierådet Lars Dahllöf.

Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan

Enligt en lagrådsremiss den 19 januari 2006 (Miljö- och samhälls-

byggnadsdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets

yttrande över förslag till

1.

lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter,

2.

lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Anders Lillienau. Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås ett antal ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter. Förslagen tar sikte på handelsperioden 20082012 och innefattar bl.a. reglering av ett system för handel med utsläppsrätter i enlighet med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. Förslaget till lag om ändring i lagen om handel med utsläppsrätter 3 kap. 6 § Av den föreslagna paragrafen framgår att regeringen skall meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Lagrådet gör den bedömningen att det föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter fått en alltför obestämd och vid omfattning (jfr även Lagrådets yttrande den 21 september 2004 över bl.a. förslag till lag om handel med utsläppsrätter s. 9 f.). Enligt vad som upplysts vid föredragningen inför Lagrådet är avsikten att riksdagen avses lägga fast riktlinjer för tilldelning av utsläppsrätter. Det föreslagna bemyndigandet bör därför enligt Lagrådets mening av- gränsas genom att det knyts till dessa riktlinjer och med hänvisning till handelsdirektivet (jfr 3 kap. 1 § i gällande lag). Lagrådet föreslår mot denna bakgrund att 3 kap. 6 § ges följande lydelse: Regeringen skall i enlighet med principer som riksdagen fastställer och med beaktande av handelsdirektivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. 165 4 kap. 1 § I 4 kap., som enligt förslaget innehåller föreskrifter om registrering av utsläppsrätter och kyotoenheter, föreskrivs i den nu gällande lydelsen (4 kap. 1 § fjärde stycket) att lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument inte skall tillämpas på kontoföring av utsläpps- rätter. Den lagen, som avser konventionella finansiella instrument, har inte ansetts böra gälla utsläppsrätter som registreras i ett särskilt kontosystem (prop. 2004/05:18 s. 40). I det nu aktuella lagförslaget föreslås ingen ändring i paragrafens fjärde stycke. Enligt Lagrådets mening bör det angivna undantaget för utsläppsrätter rimligen gälla också kyotoenheter. 5 kap. 2 a § I den nya paragrafen ges tillsynsmyndigheten befogenhet att, om en verksamhetsutövare inte gett in en verifierad rapport om verksamhetens utsläpp av koldioxid, besluta hur stora utsläppen skall anses ha varit, grundat på en uppskattning av vad som framstår som skäligt. Om en verifierad rapport inte getts in till tillsynsmyndigheten innan beslutet vunnit laga kraft, skall beslutet ligga till grund för beräkningen av det antal utsläppsrätter som verksamhetsutövaren skall överlämna till kontoföringsmyndigheten (6 kap. 1 §). Det synes viktigt att slå fast att en sådan skälighetsuppskattning inte får användas som ett straff eller påtryckningsmedel för att verksamhets- utövaren brustit i sin rapporteringsskyldighet. Syftet med uppskattningen bör således inte få vara annat än att försöka uppnå det från materiell synpunkt riktigast möjliga resultatet. En annan sak är att en avgift enligt 8 kap. 5 a § kan komma att påföras om inte rapporteringsskyldigheten fullgjorts. Lagrådet förordar därför att beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till vad som i ärendet framkommit om verksamhetens art och omfattning (jfr departement- chefens uttalande i prop. 1955:160 s. 102 när bestämmelser om sköns- taxering för inkomstskatteändamål infördes). Paragrafens första stycke bör således utformas enligt följande: Om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport enligt 1 §, får tillsynsmyndigheten besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Beslutet får meddelas tidigast den 1 maj året efter det kalenderår som uppskattningen avser. 6 kap. 2 § Enligt paragrafen i dess nuvarande lydelse skall utsläppsrätter annulleras i tre särskilt angivna fall. I ett andra stycke, som nu föreslås bli infört, anges att bestämmelserna om annullering av kyotoenheter finns i artiklar- na 58, 59 och 62 i registerförordningen. (Beträffande denna förordning, som till alla delar är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater, se 1 kap. 2 § i den föreslagna lydelsen av lagen.) Prop. 2005/06:184 Bilaga 9 166 Att utsläppsrätter skall annulleras i de i paragrafen angivna fallen framgår emellertid också av artiklarna 5862 i registerförordningen. Enligt Lagrådets mening motsvarar således paragrafens första stycke be- stämmelser som finns i registerförordningen. För att undanröja den upp- komna dubbelregleringen förordar Lagrådet att paragrafen ges följande utformning: Bestämmelser om annullering av utsläppsrätter och kyotoenheter finns i artiklarna 5862 i registerförordningen. 6 kap. 3 § I paragrafen anges att en utsläppsrätt inte får annulleras för att fullgöra skyldigheten enligt 1 § första stycket eller på innehavarens begäran enligt 2 § första stycket 3, om utsläppsrätten har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. I den föreslagna lydelsen anges att motsvarande gäller vid annullering av en kyotoenhet enligt register- förordningen. Såsom tidigare konstaterats innehåller artiklarna 5862 i register- förordningen bestämmelser om annullering av såväl utsläppsrätter som kyotoenheter. Lagrådet kan inte finna att registerförordningen innehåller bestämmelser som medger att undantag kan göras från tillämpningen av förordningens bestämmelser om annullering i de fall utsläppsrätter eller kyotoenheter har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. I registerförordningen föreskrivs (art. 58) således t.ex. att det antal utsläppsrätter som skall annulleras skall vara lika med det sammanlagda antal utsläppsrätter som noterats som överlämnade. Bestämmelsen i förevarande paragraf som anger att en sådan enligt 1 § första stycket överlämnad utsläppsrätt inte får annulleras om den utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring synes således stå i strid med den angivna bestämmelsen i registerförordningen. Frågan är vilket handlingsutrymme som finns att föreskriva nationella regler som inskränker tillämpningen av registerförordningens bindande och direkt tillämpliga bestämmelser. Lagrådet påpekade i sitt yttrande den 21 september 2004, när förslaget (lagrådsremiss den 9 september 2004) till den nu i kraft varande lagen behandlades, att denna, till skillnad mot lagen (1998:1479) om konto- föring av finansiella instrument och lagen (2003:113) om elcertifikat, inte innehåller några föreskrifter som tar sikte på dubbelöverlåtelser eller överlåtelser som i annat fall gjorts av en obehörig person. Såsom Lag- rådet anförde i yttrandet är det angeläget att en närmare analys av en registrerings sakrättsliga verkningar kommer till stånd. I detta samman- hang måste också övervägas om lagens bestämmelser om verkningarna av att utsläppsrätter har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring är i överensstämmelse med registerförordningens bestämmelser om registrering och annullering av utsläppsrätter. Om det inte vid den fortsatta beredningen kan konstateras att det faktiskt finns utrymme för sådana nationella regler måste enligt Lagrådets mening paragrafen i dess helhet utgå. Vidare måste i så fall undersökas i vad mån andra i lagen ingående bestämmelser också måste utgå, se t.ex. 4 kap. 9 § 1. Prop. 2005/06:184 Bilaga 9 167 Förslaget till lag om ändring i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter 11 kap. 14 och 15 §§ Enligt nuvarande lydelse skall kontrolluppgifter lämnas om innehav och avyttring av utsläppsrätter. I lagrådsremissen föreslås att kontrollupp- gifter skall lämnas också om innehav och avyttring av utsläppsminsk- ningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. Vid föredragningen inför Lagrådet har upplysts att avsikten är att såväl verksamhetsutövare som andra skall kunna inneha och handla med samtliga kyotoenheter. Med anledning härav synes skäl föreligga att överväga om inte kontrolluppgifter skall lämnas beträffande samtliga sådana enheter. Prop. 2005/06:184 Bilaga 9 168

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2006 Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], statsråden Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Y.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Nykvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], M.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Orback,[REDACTED_EFTERNAMN]. Föredragande:[REDACTED_EFTERNAMN] Regeringen beslutar proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan. Prop. 2005/06:184 169

Rättsdatablad

Prop. 2005/06:184

Författningsrubrik

Bestämmelser som

Celexnummer för

inför, ändrar, upp-

bakomliggande EG-

häver eller upprepar

regler

ett normgivnings-

bemyndigande

Lag om ändring i lagen

1 kap. 3 §

32003L0087

om handel med

2 kap. 2 §

32004L0101

utsläppsrätter

3 kap. 2, 6 §§

4 kap. 1 §

170