Regeringens skrivelse

1993/94:127

 Skr.

Invandrar- och flyktingpolitiken

 1993/94:127

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 22 december 1993

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Birgit[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Kulturdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska invandrar-, invandrings- och flykting-

politiken och invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak

budgetåret 1992/93. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i

världen samt Sveriges roll i det internationella samarbetet.

 1

 Skr. 1993/94:127

Innehållsförteckning

Inledning 4

I Sverige och världen 5

 1. Migration i ett globalt perspektiv..... 5

 2. Vem är flykting?....................... 7

 3. Flyktingsituationen i världen.......... 8

 - Inledning.............................. 8

 - Asien och Oceanien..................... 9

 - Mellersta Östern....................... 10

 - Afrika................................. 10

 - Latinamerika........................... 11

 - Europa................................. 11

II Invandringen till Sverige , inklusive asylsökande12

 1. Inledning.............................. 12

 2. In- och utvandringen av utländska medborgare13

 3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa14

 4. Organiserad överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och

 anhöriga till dessa.................... 17

 5. Arbetskraftsinvandring................. 19

 6. Övrig invandring 20

IIIInvandrarpolitiken (integrationsfrågor) 20

 1. Inledning.............................. 20

 2. Åtgärder för att främja goda etniska relationer21

 3. Arbetsmarknaden........................ 24

 4. Skolfrågor............................. 25

 5. Svenskundervisning för invandrare (sfi) och annan

 svenskundervisning för vuxna........... 26

 6. Kulturfrågor........................... 27

 7. Invandrarbarn och -ungdomar............ 27

 8. Stöd till invandrarnas organisationer och trossamfund29

 9. Återvandring........................... 30

 10. Invandrarpolitisk forskning............ 31

IV Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning32

 1. Redovisning av praxis.................. 32

 2. Asylrätten inkl. frågan om tillfälligt skydd32

 3. Förvar................................. 34

 4. Visum.................................. 35

 5. Utvisning på grund av brott ........... 36

 6. Ny ansökan ............................ 36

 7. Människosmuggling 37

 2

 Skr. 1993/94:127

V Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 37

 1. Mottagandet av asylsökande under den tid

 asylansökan prövas 37

 2. Det kommunala flyktingmottagandet ..... 39

 - Omfattning............................. 39

 - Kommunernas introduktionsprogram....... 41

 - Statlig ersättning/kostnader........... 41

 - Särskilt stimulansbidrag............... 42

 - Översyn av ersättningssystemet......... 43

 - Uppföljning/utvärdering av det nya ersättningssystemet43

 - Konjunkturtillägg m.m.................. 44

 - Lån till hemutrustning för flyktingar.. 45

VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och

 Sveriges roll 46

 1. Inledning.............................. 46

 2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i flyktingfrågor47

 3. UNRWA.................................. 49

 4. IOM.................................... 49

 5. OECD................................... 50

 6. ESK.................................... 51

 7. Europarådet; Öst/Väst-migration........ 51

 8. Europaintegrationen.................... 52

 - EES-avtalet............................ 52

 - Avskaffandet av de inre EU-gränserna... 53

 - EG:s Unionsfördrag..................... 54

 - Schengenavtalet........................ 55

 9. Samarbete mellan staterna runt Östersjön 55

 10. Det nordiska samarbetet................ 55

 11. 16-landskonsultationerna 56

 12. De internationella frivilligorganisationerna57

VIIDe svenska frivilligorganisationernas roll 57

VIIIBilaga 58

 Förkortningar............................... 58

 3

 Skr. 1993/94:127

Skrivelse om invandrar- och flyktingpolitiken

Inledning

Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrar-, invandrings- och

flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen budgetåret

1992/93. En del uppgifter omfattar dock kalenderåret 1993. Avsikten är att

redovisningen skall kunna användas som underlag och bakgrundsmaterial i

anslutning till regeringens budgetproposition för budgetåret 1994/95.

 Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka ut-

länningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.

 Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att

underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integration i

det svenska samhället.

 Den svenska invandrarpolitiken kan sammanfattas i de tre invandrarpolitiska

målen jämlikhet, valfrihet och samverkan som antogs av riksdagen år 1975.

 År 1986 fattade riksdagen ett nytt beslut om den samlade invandrarpolitiken.

Då framhölls att de tre invandrarpolitiska målen skall tolkas så att de syftar

till lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för invandrare i förhållande

till den övriga befolkningen. Målen skall också leda till respekt för den

enskildes identitet och integritet, möjligheter att utveckla det egna

kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i Sverige gäller för

mänsklig samlevnad samt ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap mellan

människor av olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla det svenska

samhället och samhället bör markera sitt avståndstagande från alla uttryck för

etnisk intolerans.

 Den 14 januari 1993 beslöt regeringen att en parlamentarisk översyn av

invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken borde ske. Kommittén,

som har antagit arbetsnamnet Invandrar- och flyktingkommittén, skall arbeta över

hela området och kommer att lägga fram sina överväganden och förslag senast den

1 mars 1995. Redan under december i år lade kommittén fram en första rapport,

som innehåller en jämförande studie av invandringskontroll och flyktingpolitik i

ett antal med Sverige jämförbara länder i Europa.

 Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare i de

nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. Det s.k.

EES-avtalet mellan EG och sex av EFTA-länderna kommer, när det träder i kraft,

att ge alla EES-medborgare rätten att fritt flytta mellan de avtalsslutande

länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva.

EES-avtalet innebär dock inte, som den nordiska överenskommelsen, en passunion.

 Invandringen till Sverige har de senaste åren huvudsakligen bestått av

personer som sökt asyl här och av anhöriga till dem som redan bor här. Mot-

tagandet i Sverige av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska

flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

 -agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra

 till att internationella konflikter motverkas och löses och för att

 respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

 -ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som bedriver

 flyktingarbete utanför Sverige,

 -internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsför-

 delning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,

 -överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta

 personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,

 -mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning som i

 vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad 1951 års Genèvekonvention

 stadgar,

 -ett av staten finansierat, kommunalt mottagande för flyktingar och därmed

 jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att

 finna sig tillrätta i det svenska samhället,

 -särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare likvärdiga

 villkor och möjligheter till integration i Sverige,

 -stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i

 hemlandet eller annat land.

 Tidigare år har motsvarande regeringsskrivelser redovisat vissa

internationella jämförelser i en särskild bilaga. Genom att den nämnda

parlamentariska kommittén nyligen redovisat en särskild internationell

jämförande studie har redovisningen i denna skrivelse i år uteslutits.

I Sverige och världen

1. Migration i ett globalt perspektiv

Under det senaste decenniet växte migrationsströmmarna i världen orsakade av

politiskt förtryck och oroligheter, ekonomisk utarmning och naturkatastrofer.

Det finns om inget sker snabbt och radikalt som verkar i motsatt riktning

anledning att räkna med att denna utveckling fortsätter.

 I vårt närområde, Europa, har de senaste årens oroligheter och krig, främst

på Balkan skapat flera miljoner flyktingar. I de flesta fallen har oroligheterna

olika etniska förtecken. Inte sedan andra världskriget har vi i Europa haft en

situation med så stora grupper av människor på flykt, inom ett lands gränser

eller över gränserna till andra länder.

 Om vi får en varaktig fred på Balkan så att dess invånare som är på flykt

kan återvända och starta ett nytt liv, finns det ändock anledning att tro att

det även fortsättningsvis kommer att finnas stora grupper av migranter som vill

komma in i Västeuropa och också Sverige. Västeuropa har i sitt närmaste

grannskap, i öst och i syd, samhällen från vilka i en snar eller mer avlägsen

framtid kan komma stora skaror migranter.

 I öst har den omvälvande utvecklingen i Öst- och Centraleuropa och i f.d.

Sovjetunionen gjort att den framtida samhällsutvecklingen, och därmed

migrationen, är mycket svår att bedöma. Förutom politisk oro och instabilitet

med påföljande bristande framtidstro skapar dåliga utkomstmöjligheter och

otjänliga miljöförhållanden en situation som kan ge många människor en anledning

att vilja söka sin utkomst och ett bättre liv i något annat land.

 Den snabbaste befolkningstillväxten i världen sker syd om Europa, i Afrika.

Kombinationen underutvecklad ekonomi och snabb befolkningstillväxt skapar

problem. Afrika har redan nu stora svårigheter att skapa utkomstmöjligheter och

föda sin befolkning I länderna längs södra Medelhavets stränder bor i dag drygt

100 miljoner människor, om 30 år beräknas de vara dubbelt så många. Nästan

hälften av dem kommer att vara yngre än 25 år och efterfråga utbildning, arbete

och en dräglig framtid. Gamla koloniala och kulturella band gör att dessa länder

står Sydeuropa nära och kan inte hemländerna erbjuda en acceptabel tillvaro och

framtid riktas blickarna mot norr.

 De faktorer som talar för en stor framtida migration understryks av fram-

växten av allt bättre kommunikationer - det gäller såväl etermedia, vilka ger

potentiella migranter kunskap om levnadsvillkoren i andra länder, som de

transportmedel vilka kan föra dem dit. I detta avseende kan man säga att världen

har blivit allt mindre.

 Det råder en demografisk obalans mellan Europa och dess grannkontinenter i

syd och öst. Europa har en åldrande och antalsmässigt stagnerande befolkning,

Afrika och Asien har en ung och växande befolkning. Detta medför att många

länder i Europa för en inhemsk befolkningspolitik som syftar till att

födelsetalen skall öka, medan utrikespolitiken ofta verkar för en minskad

befolkningstillväxt.

 Det är uppenbart att lösningen på de grundläggande problem som driver

människor att utvandra - brist på framtidstro, ekonomiska, sociala och ekolo-

giska missförhållanden, misstro mot nya politiska makthavare, bestående brister

i rättssystemen i de nya demokratierna, förtryck av nationella minoriteter -

inte kan vara massmigration. Den internationella politiska insikten ökar om att

lösningen i stället ligger i intensifierat internationellt samarbete för att

påverka grundproblemen.

 Fortsatta stora skillnader i levnadsvillkor och politisk instabilitet i

världen kommer att skapa fortsatta behov och önskemål hos människor att söka sig

bort från sina hemländer. När flertalet europeiska länder för en politik där

invandring i princip bara tillåts av flyktingar eller personer med nära

personlig anknytning till landet, kommer många av dem som drivs till att flytta

till vår del av världen att åberopa flyktingskäl, även om de bakomliggande

orsakerna huvudsakligen är av annan art. Invandrings-, flykting- och

invandrarpolitiken måste sålunda utformas i en anda av internationalism och

humanitet, där länder hjälps åt för att skapa långsiktiga lösningar på

grundläggande obalanser bakom påtvingad migration och flykt. Därmed finns större

förutsättningar för att säkra internationellt rättsligt skydd för förföljda som

verkligen behöver det och för att främja framväxten av samhällen utan allvarliga

etniska motsättningar med lika villkor för alla oavsett ursprung.

 4

 Skr. 1993/94:127

2. Vem är flykting?

 I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella

instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och

immigrationspolitik.

 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.

Genèvekonventionen, kvarstår dock som den grundläggande och mest betydelsefulla

konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska

utlänningslagstiftning bygger på. Genèvekonventionen kompletterades år 1967 med

ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New

York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbin-

der sig att tillämpa Genèvekonventionen utan dess tidsbegränsing till den

1 januari 1951 eller dess geografiska begränsning till Europa.

 Genèvekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som

flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till land

där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte åtnjuter trygghet

mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse - samt innehåller

bestämmelser om att flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet

när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas

närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar.

 I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i

anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion,

nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning

befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan

inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition, som är

intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar mandatet, sammanfaller nära nog

helt med den citerade.

 Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar

sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse

på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyk-

tingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer,

misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid

enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp.

 1969 års OAU-konvention om särskilda aspekter på flyktingproblemen i Afrika

omfattar även personer som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk

dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av

eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas

lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda

land".

 För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från

sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld,

utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga

rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna

ordningen".

 Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första

asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i

vart fall temporärt , skall tas emot av första asylländerna och att tvångsre-

patriering, s.k. "refoulment", inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat

en vidare flyktingdefinition än Genèvekonventionens, men åtskilliga OECD-stater

har i sina interna lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som

i vissa avseenden är generösare än Genèvekonventionens.

 Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av ett antal reso-

lutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det egentliga

mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR bistått med

skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens

mandat formellt inte har utvidgats.

 Härtill kommer också ett 60-tal betydelsefulla "conclusions" som antagits av

UNHCR:s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar bl.a. om

kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa "conclusions" är

inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för UNHCR.

3. Flyktingsituationen i världen

Inledning

Det finns i världen i dag drygt 18 miljoner flyktingar som har tvingats lämna

sina hemländer, vilket är det största antalet någonsin. Till detta skall läggas

ca 2,5 miljoner palestiner som sedan lång tid tillbaka lever i flyktingläger.

Uppskattningsvis är ett lika stort antal människor på flykt inom sitt lands

gränser på grund av bl.a. inbördeskrig och svält, s.k. internflyktingar. Urba-

niseringen i tredje världen tar sig i många fall helt oorganiserade former och

de stora städerna växer explosionsartat. De flyktingsituationer som uppstått

under det senaste året har visat att det i de flesta fall är svårt att göra

någon åtskillnad, i traditionell bemärkelse, mellan flyktingar som korsar en

internationell gräns och de som stannar i sitt hemland. I många fall är de s.k.

internflyktingarna i lika stort behov av skydd och hjälp utifrån som konven-

tionsflyktingarna.

 I ett globalt perspektiv är flyktingarna ojämnt fördelade. Det gäller inte

enbart om man ser på befolkningsstorleken för de olika världsdelarna utan

framförallt om man ser till de ekonomiska möjligheterna att ta hand om och sörja

för en flyktingpopulation. Speciellt Afrika har en stor flyktingbörda. Av de

drygt 18 miljoner flyktingar som FN räknar med finns i världen i dag återfinns

28 % (knappt 6 miljoner) i Afrika, 23 % i Europa, 38 % i Asien och Oceanien, 5 %

i Nordamerika, samt 5 % i Latinamerika.

 Bland enskilda länder är det framförallt Iran och Pakistan som hyser stora

grupper flyktingar, men även flera små länder i Afrika har relativt många

flyktingar.

 Under det gångna året har internationella organisationer och enskilda länder

fortsatt arbetet för att ge flyktingar skydd och möjliggöra återvändande av

flyktingar där så är möjligt. UNHCR har genomfört en stor insats för att

underlätta för flyktingar från kriget vid Persiska viken att återvända till sina

hem. Det bör dock noteras att man på flera håll i världen har kunnat se en

positiv utveckling på flyktingproblemen och att människor kunnat återvända till

sina hemländer. Exempelvis återvände under 1992-1993 flera hundra tusen

kambodjaner efter sin asyl i Thailand. UNHCR:s kontor i Nicaragua har efter 14

års arbete slutfört sin uppgift och skall läggas ned vid slutet av året.

 Inbördeskriget i f.d. Jugoslavien har fortsatt och fyra miljoner människor

har tvingats lämna sina hem på flykt undan striderna.

Asien och Oceanien

Antalet flyktingar i Pakistan har sakta minskat under de senaste två åren

på grund av den frivilliga återvandringen av afghanska flyktingar till

Afghanistan. Under år 1992 återvände över en miljon afghaner från Pakistan.

Antalet registrerade flyktingar i Pakistan har därmed reducerats till ca

1 600 000 flyktingar.

 Under april 1993 slutfördes till stor del den i mars 1992 inledda repa-

trieringen av kambodjanska flyktingar i lägren nära den kambodjanska-thailändska

gränsen. Av ca 370 000 kambodjanska flyktingar hade då ca 360 000 återvänt.

Återvändandet har dock inte varit utan problem av såväl politisk som praktisk

natur bl.a. med att finna användbar jordbruksmark för försörjning.

 Efter den femte trepartsdiskussionen mellan Laos, Thailand och UNHCR i juli

1992 för att påskynda återvandringen från Thailand av laotiska flyktingar

återvände ca 3 000 flyktingar från Thailand och ca 1 600 från Kina. Vid ut-

gången av år 1992 fanns ca 41 000 laotiska flyktingar i Thailand och ca 2 000 i

Kina.

 I regionen har antalet nya vietnamesiska båtflyktingar minskat markant.

Under de sex första månaderna år 1993 har endast 58 båtflyktingar registrerats

vilket kan jämföras med över 71 000 för år 1989. Kvar i regionen fanns dock i

slutet av 1992 ca 90 000 vietnamesiska båtflyktingar. Arbetet med att bl.a.

främja frivillig återvandring för de många asylsökande som efter vederbörlig

prövning inte fått flyktingstatus fortsätter enligt den år 1989 antagna s.k.

Comrehensive Plan of Action (CPA). Under år 1992 återvände ca 17 000

vietnamesiska asylsökande frivilligt till Vietnam. Under de sex första månaderna

1993 återvände ca 6 800 personer. Totalt hade därmed sedan år 1989 ca 43 000

personer frivilligt återvänt till Vietnam.

 I början av år 1993 fanns över 240 00 flyktingar från Myanmar (Burma) i

Bangladesh. Flyktingströmmar från Myanmar har dock fortsatt komma till

Bangladesh. Mellan den 22 september 1992 och den 15 januari 1993 har ca 17 000

flyktingar återvänt till Myanmar genom bangladeshiska myndigheters försorg. Ca

72 000 flyktingar från Myanmar beräknas befinna sig i Thailand vid gränsen till

Myanmar.

 Efter en överenskommelse mellan Indien och Sri Lanka påbörjades under år

1992 ett program för återvandring av tamilska flyktingar från Tamil Nadu i

Indien till Sri Lanka. Under år 1992 återvände ca 29 000 flyktingar till Sri

Lanka. Ca 110 000 tamiler finns nu kvar i Indien.

Mellersta Östern

Flyktingsituationen i området präglas fortfarande av den stora flyktingvåg som

Gulfkriget 1991 gav upphov till. UNHCR har under åren 1992 och 1993 gjort stora

insatser för att möjliggöra återvandringen för dessa flyktingar. I mitten av

1992 slutförde man vinterrustningsprogrammet i norra Irak och UNHCR överlämnade

då det fortsatta arbetet till andra FN-organ. I slutet av 1992 hade över 90 % av

de irakier som flytt till Iran återvänt och av de som flytt till Turkiet hade

omkring 20 000 återvänt hem till Irak. Den frivilliga återvandringen till Irak

har fortsatt under år 1993. Även andra lösningar har funnits, bl.a. har nära

hälften av de ca 20 000 irakier som var bosatta i Kuwait erhållit permanent

uppehållstillstånd där. Av de 33 000 irakier som fått temporärt skydd i Saudi

Arabien har UNHCR funnit permanenta lösningar i olika "tredje länder", däribland

Sverige, för över 4 000 av dessa. Det har även skett ett visst frivilligt

återvändande och i april 1993 fanns omkring 28 000 irakiska flyktingar kvar i

flyktinglägret Rafha.

 En stor grupp av de iranska flyktingar som kom till Irak redan åren 1979 och

1980 finns fortfarande kvar där. I slutet av 1992 fanns 20 400 flyktingar kvar i

flyktingläget Al Tash och denna grupp bestod till 70 % av kvinnor och barn.

 Det kan noteras att Iran är det land som i dag har den största flykting-

gruppen, nära fyra miljoner flyktingar fanns i Iran i slutet av år 1992.

 Den palestinska flyktingbefolkningen ökar och UNRWA har under sitt mandat nära

tre miljoner människor. Oavsett hur de pågående fredsförhandlingarna slutar, kan

det befaras att det stora flertalet av dessa flyktingar inte kommer att

återvända till ett eventuellt självstyrande Palestina på Västbanken utan det

kommer att bli nödvändigt att finna andra lösning för denna stora flyktinggrupp.

Afrika

Under år 1992 och i början av år 1993 var flyktingproblemen i Afrika fortsatt

mycket stora. UNHCR uppskattar att det finns nästan sex miljoner flyktingar på

den afrikanska kontinenten. Detta utgör så mycket som en tredjedel av världens

flyktingar. Den stora majoriteten finns i länder med betydande ekonomiska

problem och ofta i resp. lands fattigaste och minst utvecklade regioner.

 I Västafrika har under perioden antalet flyktingar ökat med ca 30 %.

Huvudorsaken till denna ökning är krisen i Togo - som lett till massflykt till

Benin och Ghana, stridigheterna i Liberia - som lett till att människor flytt

till grannländerna Guinea, Elfenbenskusten, Ghana och Nigeria och den upp-

trappade konflikten i Senegal - som tvingat 20 000 människor att fly till Gambia

och Guinea-Bisau.

 De allra största flyktingproblemen i Afrika finns på Afrikas horn. Behovet

av humanitär hjälp har fortsatt att öka under år 1992, särskilt i Somalia. FN:s

säkerhetsråd antog i mars 1992 en resolution innebärande dels en säkring av den

humanitära hjälpen, dels ett förslag till vapenvila. De första 500 FN-soldaterna

anlände till Mogadishu i augusti 1992. Efter successiva upptrappningar av

klanstriderna och dramatiska försämringar i det humanitära läget antog FN:s

säkerhetsråd den 3 december 1992 en resolution om militärt skydd av de

humanitära insatserna. Mot slutet av det första kvartalet 1993 hade såväl

dödligheten som sjukligheten minskat markant som en direkt följd av att

hjälpsändningarna började att nå fram. Trots att många somaliska flyktingar

börjat återvända från flyktinglägren finns hundratusentals kvar i lägren i

Kenya, Etiopien och Djibouti.

 I Centralafrika har repatrieringsprogrammet i Angola fortsatt trots upp-

trappningen av stridigheterna. UNHCR uppskattar att 112 000 flyktingar återvänt

fram till mars 1993. Vidare pågår nya stridigheter i Rwanda och Tchad.

 Slutet på den svåra torkan i Södra Afrika och undertecknandet av freds-

överenskommelsen i Mocambique i oktober 1992 innebar en start för fred,

stabilisering och utveckling i hela regionen. UNHCR förväntar en repatriering på

ca 1,2 miljoner i hela regionen.

Latinamerika

Flyktingsituationen i Centralamerika har genom regionala fredsinitiativ och den

s.k. CIREFCA-processen, som är en överenskommelse mellan Belize, Costa Rica,

Guatemala, Honduras, Mexico och Nicaragua, fortsatt att förbättras. Antalet

återvändande till Nicaragua och El Salvador har dock under år 1992 minskat från

ca 15 000 år 1991 till ca 2 300 år 1993 respektive ca 2 400 år 1991 till ca 217

år 1992. Återvandringen till Guatemala har också i stora delar uteblivit.

 Den frivilliga återvandringen till Chile har fortsatt att vara hög under år

1992. Den politiska situationen i Peru är fortfarande sådan att människor söker

sig ut ur landet.

Europa

Den flyktingpolitiska situationen i Europa har fortfarande helt dominerats av

situationen i f.d. Jugoslavien som har medfört att närmare fyra miljoner

människor har fått lämna sina hem. De flesta av dem finns kvar i närområdet,

främst i de olika delarna av det forna Jugoslavien, men ett stort antal har

också sökt sig till andra länder i Europa. I Bosnien-Hercegovina fanns (augusti

1993) närmare 1,3 miljoner flyktingar, varav flertalet internflyktingar samt

närmare 1,5 miljoner i övrigt krigsdrabbade i behov av FN-hjälp. I Kroatien är

antalet över 600 000, varav drygt hälften är internflyktingar och i Serbien

finns över 400 000 flyktingar. Bland de länder utanför f.d. Jugoslavien som har

fått ta emot ett stort antal asylsökande till följd av konflikten kan nämnas

Tyskland, där det finns mer än 200 000 asylsökande från det forna Jugoslavien,

Ungern med mer än 70 000 och Österrike med mer än 60 000 personer. Inströmningen

av asylsökande är fortfarande stor i många länder. Till Sverige har sedan år

1991 kommit drygt 100 000 asylsökande från f.d. Jugoslavien.

 Sverige är en av de största bidragsgivarna till FN:s insatser i f.d.

Jugoslavien. Totalt har Sverige bidragit med drygt 600 miljoner kronor sedan

konflikten utbröt. Två tredjedelar av hjälpen kanaliseras via FN (främst UNHCR)

för bl.a. förläggningsinsatser. Bidraget gäller även Rödakorsinsatser liksom

verksamhet genom svenska enskilda organisationer. Det finns svensk FN-trupp

placerad i Bosnien, liksom även i Makedonien. Katastrofbistånd kanaliseras även

för insatser genom FN-organ och Röda korset i Georgien, Azerbajdzjan,

Tadzjikistan och Armenien med anledning av de etniska konflikterna i dessa

länder.

 De stora befolkningsrörelser i f.d. Sovjetunionen har inte ägt rum i den

stora omfattning som befarades för något år sedan, även om antalet asylsökande i

det forna Sovjet ökat till följd av de olika konflikterna där. Ett stort antal

asylsökande från olika f.d. Sovjetrepubliker har sökt sig bl.a. till Ryssland.

Dessutom finns ett stort antal tredjelandsmedborgare i Ryssland, som i många

fall söker sig vidare till Västeuropa, bl.a. Sverige, för att söka asyl.

 I samband med de politiska omvälvningarna i Europa har många av de

europeiska länder från vilka människor har flytt tills nyligen nu blivit mot-

tagarländer för asylsökande.

II Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande

1. Inledning

Den totala registrerade invandringen till Sverige under budgetåret 1992/93 var

41 600 personer. Häri ingår alla folkbokförda invandrare, däremot inte

asylsökande vars ärende inte är avgjort. En knapp tredjedel av de registrerade

invandrarna, 29 %, var svenska eller nordiska medborgare. Resterande 71 % var

följaktligen medborgare i andra länder än i de nordiska länderna. Jämfört med

föregående budgetår har invandringen minskat med 19 %.

 Invandringen av utomnordiska medborgare är reglerad. De som har fått

permanent uppehållstillstånd i Sverige faller främst under kategorierna

flyktingar, personer med flyktingliknande eller humanitära skäl samt anhöriga

till här bosatta personer (anknytningar).

 Beträffande de s.k. anknytningsfallen gäller det dels återförening av tidi-

gare splittrade familjer, dels nybildning av familjer.

 Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste åren uppgått till

endast ett par hundra personer om året.

 Den registrerade utvandringen från Sverige var under budgetåret 28 300

personer, vilket är en ökning med 15 % jämfört med föregående budgetår. Fyra av

fem var svenska eller nordiska medborgare (81 %).

2. In- och utvandringen av utländska medborgare

Av uppställningen över in- och utvandringen av utländska medborgare framgår

förändringarna mellan olika kalenderår under senaste tioårsperioden.

 Under 90-talets första kalenderår har invandringen från de nordiska länderna

minskat. Detta gäller framförallt invandringen från Norge. Återvandringen från

Sverige till de nordiska länderna har under samma period minskat. Speciellt

markant har minskningen varit bland återvändande finländare. In- och

utvandringsutbytet med andra delar av världen har varit relativt stabilt.

 Under första halvåret 1993 har ca 17 200 utländska medborgare invandrat till

Sverige. Jämfört med samma period föregående år är detta en minskning med 20 %.

Minskningen har i relativa tal varit lika stor för invandringen från de nordiska

länderna som för övriga. Efter regeringens beslut i juni 1993, som väntas leda

till att ca 40 000 bosnier beviljas uppehållstillstånd och uppskattningsvis

mellan 20-30 000 anhöriga till dem uppehållstillstånd i Sverige kommer invand-

ringen att öka kraftigt. När de fått sina uppehållstillstånd kommer de i

statistiken att lämna kategorien "asylsökande" och i stället bli "invandrare".

Utvandringen av utländska medborgare har under första halvåret 1993 i jämförelse

med motsvarande period föregående år ökat med 15 % och uppgår till ca 6 900. En

del utflyttare kommer inte in i statistiken direkt, varför antalet utflyttare

förmodligen är större än vad som framgår av den preliminära statistiken.

Invandringen av utländska medborgare kalenderåren 1983-1993 (tusental)

År Invandring Utvandring Invandringsöverskott

 TotaltNor-Övriga TotaltNor-ÖvrigaTotaltNor- Övriga

 diska diska diska

1983 22,3 7,4 14,9 17,4 12,0 5,4 4,9 -4,6 9,5

1984 26,0 8,4 17,6 14,6 10,0 4,6 11,4 -1,6 13,0

1985 27,9 8,4 19,5 14,0 9,2 4,9 13,9 -0,8 14,7

1986 34,0 8,9 25,2 15,4 8,7 6,6 18,6 0,2 18,6

1987 37,1 8,9 28,1 11,6 8,1 3,5 25,5 0,8 24,7

1988 44,5 11,5 33,0 11,8 8,3 3,5 32,6 3,2 28,4

1989 58,8 18,9 40,0 13,1 9,7 3,4 45,7 9,2 36,5

1990 53,3 15,9 37,4 16,1 12,5 3,6 37,2 3,4 33,8

1991 43,9 7,8 36,1 15,0 11,6 3,4 28,9 -3,8 32,7

1992 39,5 8,0 31,5 13,1 11,7 1,4 19,7 -3,7 23,4

1993-0617,2 2,3 14,9 6,9 3,9 3,0 10,3 -1,6 11,9

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare.

Utvandring avser utländska medborgare som under respektive kalenderår

registrerats som utflyttade. År 1993 avser första halvåret.

 5

 Skr. 1993/94:127

3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa

Under budgetåret 1992/93 sökte ca 80 600 personer asyl, en ökning med 26 000

jämfört med föregående budgetår. Den stora ökningen är enbart att hänföra till

situationen i f.d. Jugoslavien. Drygt 80% av de asylsökande kom från området och

av dem kom cirka hälften från Bosnien-Hercegovina. Antalet asylsökande under de

fyra första månaderna av budgetåret 1993/94 var ca 4 800. Jämfört med

motsvarande månader föregående år utgör detta endast 12 %.

 Inströmningen av asylsökande ökade kraftigt 1992 och kulminerade under

månaderna juni - september 1992 då närmare 45 000 asylsökande kom. En majoritet

av de asylsökande kom från kosovoprovinsen i Serbien-Montenegro.

 I juni 1992 motsatte sig inte längre UNHCR att länder skickade tillbaka

personer som inte var skyddsbehövande till Kosovo. Tidigare hade flykting-

kommissarien vädjat om att dessa personer åtminstone skulle ges tillfälligt

skydd. Denna vädjan hade Sverige besvarat genom att ett s.k. verkställig-

hetsstopp infördes i slutet av år 1991 för bl.a. medborgare i

Serbien-Montenegro. UNHCR:s förändrade bedömning föranledde en hävning av

verkställighetstoppet och beslutsfattandet återupptogs i juli 1992 för dessa

medborgare.

 När regeringen, mot bakgrund av FN:s generalförsamlings beslut att

rest-Jugoslavien inte skulle få överta Jugoslaviens plats i världsorganisa-

tionen, i oktober 1992 införde viseringstvång för medborgare från

Serbien-Montenegro var den sammantagna effekten att inströmningen från Kosovo i

praktiken upphörde. Samtidigt som beslutet om visumtvång togs infördes

viseringsfrihet för medborgare från Bosnien-Hercegovina.

 I juni 1993 beslutade regeringen i ett av Invandrarverket överlämnat ärende

att bevilja en bosnisk familj permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Beroende på kriget i Bosnien-Hercegovina hade Invandrarverket sedan oktober 1991

avvaktat med beslut i dessa ärenden. Regeringens beslut är vägledande för praxis

och innebär med stor sannolikhet att de flesta bosnier som finns i Sverige

kommer att beviljas permanent uppehållstillstånd.

 Sverige är utan tvekan det land utanför närområdet som relativt sin

befolkningsstorlek fått ta emot flest flyktingar från Bosnien-Hercegovina. Många

av de senast anlända flyktingarna kom inte direkt från Bosnien. Flertalet kom

från flyktingförläggningar i Kroatien och hade således skydd och humanitär hjälp

från FN och frivilligorganisationer. Kommersiella bussbolag erbjöd mot betalning

transport till Sverige. Bl.a. mot den bakgrunden beslöt regeringen i juni 1993

att införa visering för medborgare från Bosnien-Hercegovina. Samtidigt meddelade

regeringen att man hade för avsikt att lägga förslag om en väsentligt ökad

flyktingkvot.

 Utvecklingen kan illustreras enligt följande diagram:

 Det ökande antalet asylsökande präglade i hög grad Invandrarverkets och

Utlänningsnämndens verksamhet under budgetåret 1992/93. Under perioden fattade

Invandrarverket beslut rörande ca 55 700 personer. Av dessa fick 75 % avslag,

13 % av ärendena avskrevs, ca 10 % fick tillstånd att stanna och en dryg procent

lämnades vidare till avgörande hos Utlänningsnämnden. Ett mindre antal, 45

ärenden, lämnades till regeringen för beslut. Vid budgetårets slut hade

Invandrarverket ca 66 400 ärenden kvar att fatta beslut i. Efter de första fyra

månaderna budgetåret 1993/94 hade de ännu ej avgjorda fallen minskat kraftigt

till ca 40 000.

 Utlänningsnämnden hade under budgetåret 1992/93 fått 26 400 ärenden och

under året fattade man beslut i 20 000 fall. Av dessa var 81 % avslag, 10 %

bifall och 9 % överlämnades till regeringen eller skrevs av. Vid slutet av

budgetåret hade nämnden 18 700 öppna ärenden. Enbart de fyra första månaderna

under budgetåret 1993/94 har Utlänningsnämnden fått 19 000 nya ärenden, vilket

gör att man vid utgången av oktober månad 1993 hade 27 000 ärenden som

fortfarande var öppna. Den höga procentandelen avslag beror på att den stora

grupp kosovoalbaner var klart dominerande under budgetåret.

 I det följande redovisas de största nationalitetsgrupperna som sökt asyl i

Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar eller därmed jämställda.

Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts till Sverige genom

flyktingkvoten. De kan dessutom avse beslut i fråga om asylansökningar som

lämnats in tidigare budgetår.

Nationalitet Budgetåret 1991/92 Budgetåret 1992/93

 Asylan- Uppehålls- Asylan- Uppehålls- sökningar

tillstånd sökningar tillståndEtiopien 225 1 169 143

132

Irak 2 618 3 436 3 655 3 354

Iran 781 2 731 641 1 079

Jugoslavien (f.d.)41 0001 014 65 882 1 326

Libanon 173 1 383 210 295

Rumänien 473 660 496 122

Somalia 1 763 2 099 2 367 751

Sovjetunionen(f.d.)772 431 678 134

Statslösa/

okänt mbskap 425 1 032 498 364

Syrien 241 1 028 281 137

Turkiet 322 686 416 175

Övriga 5 692 3 670 4 956 1 709

Totalt 54 485 19 339 80 223 9 446

 Under budgetåret 1992/93 beviljades sammanlagt 9 446 personer uppe-

hållstillstånd (konventionsflyktingar, de facto-flyktingar och krigsvägrare)

enligt 3 kap. 1 utlänningslagen (1989:529) samt enligt 2 kap 4 andra punkten

(humanitära skäl). Det är framförallt andelen asylsökande som fått

uppehållstillstånd av humanitära skäl som har minskat kraftigt. En bidragande

orsak till detta är att man tidigare låtit asylsökande som väntat länge på

beslut i Sverige få uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa

vistelsetidsregler har efter hand försvunnit och prövningen tar i första hand

sikte på skyddsbehovet. Samtidigt har stora ansträngningar gjorts för att minska

väntetiderna vid asylprövningen. En annan orsak är att det finns skillnader

mellan olika år både vad gäller vilka personer som söker asyl som förhållandena

i de länder man flytt från. Uppehållstillstånden under de senaste två budgetåren

fördelar sig enligt följande:

Skäl Bå 1991/92 Bå 1992/93

Konventionsflyktingar - Flyktingkvoten * 2 677 14 % 2 342 25 %

 - Övriga 1 068 5 % 364 4 %

Krigsvägrare 20 0 % 3 0 %

De facto-flyktingar 3 436 18 % 2 890 30 %

Humanitära skäl 12 247 63 % 3 847 41 %

Totalt 19 448 100 % 9 446 100 %

*Anm. Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvot-

flyktingarna som inte får flyktingstatus enligt Genèvekonventionen utan

accepteras av andra skäl.

 Härtill kommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,

vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas

av samma särskilda mottagande som flyktingar. Antalet sådana anhöriga som fick

uppehållstillstånd uppgick budgetåret 1991/92 till 7 122 personer och budgetåret

1992/93 till 7 512 personer.

 Med anhöriginvandring avses här bl.a. make/maka, samboende och barn under

20 år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppe-

hållstillstånd och som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra

nära anhöriga till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder och

i vissa fall föräldrapar). Under budgetåret 1992/93 fick 11 956 personer

uppehållstillstånd på dessa grunder.

 Den utomnordiska invandringen till Sverige under budgetåret 1990/91 och

1991/92 (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar

grunderna för uppehållstillstånden.

Skäl Bå 1991/92 Bå 1992/93

Flyktingar m.fl. 19 339 47,1 % 9 44631,5 %

Nära anhöriga(anknytningar)20 38049,7 % 19 46865,0 %

Varav

 - anknytning till flykting(7 122) (7 512)

 - övriga anknytningar(13 258) (11 956)

Arbetsmarknadsskäl 250 0,6 % 1890,6 %

Adoptivbarn 1 059 2,6 % 8902,9 %

Totalt 41 028 100,0 % 29 993100,0 %

4. Organiserad överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och anhöriga till

dessa

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar

inom ramen för en särskild flyktingkvot. Budgetåret 1992/93 uppgick kvoten till

ca 2 000 personer.

 Kvoten används för överföring, huvudsakligen i samverkan med UNHCR, av

flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt utsatt situation.

Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i ordets formella

bemärkelse. Den kan också användas för personer som är förföljda och befinner

sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.

 Under budgetåret 1992/93 användes en mindre del av kvoten till personer med

funktionsnedsättningar liksom krigsskadade flyktingar och tortyroffer.

 Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter

beslut av riksdagen. Det är Statens invandrarverk som har ansvaret för uttagning

och överföring av flyktingar till Sverige. Själva transporten till Sverige köper

nvandrarverket genom International Organization for Migration (IOM).

 Uttagningarna sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst utifrån

UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttagningar. I policyfrågor

samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för den nordiska

samrådsgruppen för flyktingfrågor (NSHF).

 För budgetåret 1993/94 föreslog regeringen att medel skulle anvisas för att

möjliggöra överföring av ca 1 800 flyktingar till Sverige. Vidare föreslogs att

de resurser som avsattes för överföring och mottagande av kvotflyktingar även

borde kunna disponeras på ett mer flexibelt sätt för att kunna möta andra

anspråk på snabba och effektiva insatser för flyktingar som kan uppkomma.

Riksdagen ställde sig bakom förslaget.

 Mot bakgrund av situationen i f.d. Jugoslavien beslutade regeringen den 1

juli 1993 att hela det av riksdagen beslutade utrymmet skulle användas för en

överföring till Sverige av ca 1 800 flyktingar och andra i behov av skydd från

f.d. Jugoslavien.

 Regeringen har därefter i en proposition (1993/94:51) Överföring och

mottagande av flyktingar från f.d. Jugoslavien föreslagit en överföring till

Sverige av upp till 6 000 skyddsbehövande personer under innevarande budgetår

utöver ovanstående kvot. Av dessa skall upp till 5 500 kunna föras hit från f.d.

Jugoslavien och ca 500 personer från andra områden i världen som i första hand

UNHCR bedömer behöva skydd i ett tredje land. Den 8 december 1993 fattade

riksdagen beslut i enlighet med regeringens förslag (bet. 1993/94:SfU6, rskr.

1993/94:76).

 Under budgetåret 1992/93 omfattade kvotuttagningen sammanlagt 1 986

personer.

 Antalet faktiskt överförda flyktingar varierar från år till år, eftersom

uttagningsbeslut inte alltid omedelbart kan följas av utresetillstånd från det

land där vederbörande vistas. Faktiskt överförda flyktingar uppgick till ca

2 800 personer under budgetåret 1992/93.

Flyktingkvotens sammansättning under budgetåret 1992/93

Ursprungsland Beviljade

 inresetillstånd

LATINAMERIKA

Colombia 26

El Salvador 14

Honduras 1

Guatemala 6

Peru 9

Summa 56

ASIEN

Irak 579

Iran 410

Vietnam 220

Kina 3

Afghanistan 11

Pakistan 1

Sri Lanka 1

Burma 1

Summa 1 226

AFRIKA

Etiopien 3

Somalia 18

Sudan 2

Somalia 17

Summa 24

EUROPA

F.d. Jugoslavien 681

Totalt 1 986

 6

 Skr. 1993/94:127

Anhöriga till kvotflyktingar

Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 20 år, räknas in i flyktingkvoten

om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen.

 För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket ge

ett behovsprövat bidrag för familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med

stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för

anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som här omfattas är maka/make och

ogifta barn under 20 år. Bidrag får även lämnas för andra anhöriga om synnerliga

skäl föreligger.

 När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för

kvotflyktingar, dvs. genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.

5. Arbetskraftsinvandring

I princip beviljas permanent uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av

rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom

Sverige. Budgetåret 1992/93 beviljades 189 sådana tillstånd (föregående budgetår

250). Det kan gälla t.ex. nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria

yrkesutövare och egna företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa

krav.

 Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för exempelvis montörer,

vikarierande läkare, artister och idrottsmän.

 Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbets-

marknadsverket och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering till

svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

 Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för kort-

variga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som är mer

generell. Länsarbetsnämnderna har att besluta om dessa tillstånd.

 Antalet utlänningar som under år 1992 har haft ett tillfälligt arbete i

Sverige var drygt 14 000 personer, varav ca 4 500 säsongsarbetare och ca 5 000

artister och musiker. För 1993 beräknas denna siffra öka. Det beror på att

antalet artister och musiker som fått tillfälliga tillstånd ökat, delvis

beroende på ett mer omfattande vänortsutbyte. Däremot har antalet

säsongsarbetare med tillfälliga arbetstillstånd minskat med ca 800 personer.

 Avtalet mellan EFTA-länderna och EG om ett europeiskt ekonomiskt

samarbetsområde (EES) trädde i kraft den 1 januari 1994. Det innebär att

medborgare från de andra EES-länderna äger tillträde till den svenska

arbetsmarknaden utan arbetstillstånd. Svenska medborgare får på samma sätt

tillträde till de andra EES-ländernas arbetsmarknad. Enligt EES-reglerna är det

anställningen som ger rätten till bosättning.

 7

 Skr. 1993/94:127

6. Övrig invandring

Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer som

tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av personer som

har svenskt påbrå. Vid prövning av ärenden för den som varit bosatt här tidigare

tas bl.a. hänsyn till den tidigare vistelsetiden i Sverige resp. utomlands.

Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras barn

beviljas regelmässigt tillstånd. Antalet adoptivbarn som invandrarverket har

beviljat uppehållstillstånd för budgetåret 1992/93 var 890 (föregående budgetår

1 059).

III Invandrarpolitiken (integrationsfrågor)

1. Inledning

Invandrarpolitiken innefattar de åtgärder som vidtas för att underlätta invand-

rares integration i det svenska samhället. Målen för den svenska invandrar-

politiken är jämlikhet, valfrihet och samverkan. Målen gäller såväl flyktingar

som andra invandrare.

 Långsiktig invandrarpolitik sammanfaller i stora delar med allmän väl-

färdspolitik. Den förstärks och kompletteras med de särskilda insatser som

riktas enbart mot invandrare för att ge dessa likvärdiga villkor.

 Invandrarpolitiken bygger på en ansvarsfördelning mellan de myndigheter och

andra ansvariga som har sakansvar för olika verksamhetsområden. En grundläggande

princip är, att varje myndighet inom sitt område har samma ansvar för invandrare

som för den övriga befolkningen. Myndigheterna har därutöver ett ansvar för att

särskilda åtgärder vidtas för invandrare när så behövs. Invandrarfrågorna är

till följd av detta aktuella inom en rad olika politikområden. Ansvaret för det

praktiska genomförandet ligger i betydande utsträckning på kommuner och

landsting. Statens invandrarverk har ett särskilt ansvar att bevaka åtgärder och

samordna de statliga myndigheternas arbete inom området.

 Under senare årtionden har invandringen till Sverige kraftigt förändrats,

både i fråga om antal och sammansättning. Under några få decennier har Sverige

utvecklats från ett samhälle med ett fåtal etniska grupper till ett samhälle med

över hundratalet språk och nationaliteter samt ett stort antal religioner. Detta

har ställt nya och annorlunda krav på mottagande och integration i det svenska

samhället.

 Möjligheterna att ta emot invandrare på ett bra sätt och att integrera dem

i det svenska samhället är beroende av samhällets ekonomiska förutsättningar,

särskilt vad gäller förhållandena på arbetsmarknaden.

 Sverige fick i september 1992 det prestigefyllda och ansedda tyska Carl

Bertelsmann-priset. Det framhölls i prismotiveringen, att den långsiktiga

svenska integrationspolitiken skulle kunna tjäna som en förebild för en framtida

europeisk invandrarpolitik.

 Redan vid den tidpunkten hade emellertid framkommit tecken som tydde på,

att invandrarpolitiken inte kunnat förhindra att stora grupper invandrare på

många samhällsområden befann sig i en sämre situation än övriga i vårt land. Det

gäller t.ex. förhållandena vad gäller utbildning, boende, arbetsmarknad,

sjukskrivningar och förtidspensioneringar. Vissa grupper av invandrare tycks

vara mer utsatta och oftare hamna i sämre läge än befolkningen i övrigt.

 Även om dessa skillnader i ett internationellt perspektiv inte är anmärk-

ningsvärda, är de ändå oroväckande, särskilt som de uppkommit under en lång

period av högkonjunktur. I synnerhet är invandrarnas svårigheter på

arbetsmarknaden oroande. Invandrargrupper som anlänt under 1980-talet har en

påfallande svag arbetsmarknadsanknytning.

 Olika uttryck för främlingsfientlighet förekommer i det svenska samhället,

bl.a. våldsdåd på invandrare och attentat riktade mot flyktingförläggningar.

 Mot bakgrund bl.a. av den ovan beskrivna situationen beslöt regeringen i

januari 1993, som tidigare nämnts, att göra en översyn av invandrarpolitiken. En

särskild parlamentarisk utredning har tillsatts (dir. 1993:1) med landshövdingen

i Östergötlands län, Rolf[REDACTED_EFTERNAMN], som ordförande. Utredningen skall därutöver

göra en översyn av invandrings- och flyktingpolitiken.

 Utredningen skall med utgångspunkt i en analys av den förda invandrar-

politiken överväga hur den framtida invandrarpolitiken skall utformas. Utred-

ningen skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor om invandrares situation på

arbetsmarknaden och om hur invandrares svenskkunskaper påverkar deras

förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt.

 En viktig utgångspunkt för kommittén skall vara de ökade möjligheter för

eget ansvarstagande som följer av regeringens politik för generellt ökad val-

frihet.

 Kommittén skall vidare analysera frågor med anknytning till vad som brukar

kallas det mångkulturella samhället. Det saknas en närmare precisering av vad

som menas med detta begrepp och dess konsekvenser för individ och samhälle.

Kommittén skall överväga hur kulturell och etnisk mångfald kan stödjas och

vilken roll och vilket ansvar staten, gruppen och individen bör ha i detta

arbete.

 En annan viktig fråga, som kommittén har att ta ställning till, är om

invandrarpolitiken bör omfatta samma vida grupp "invandrare" som i dag eller om

invandrarpolitiken bör begränsas till personer som i någon mening är nyanlända.

Härvidlag skall belysas vilka särskilda åtgärder som kan vara aktuella för den

sverigefinska gruppen.

 Kommittén skall lämna sitt slutbetänkande senast den 1 mars 1995.

2. Åtgärder för att främja goda etniska relationer

I det svenska samhället förekommer nu liksom tidigare uttryck för främlings-

fientlighet, rasism och antisemitism som är skrämmande, t.ex. attentat mot

invandrare och attacker mot flyktingförläggningar och lokaler där invandrare

samlas såsom kyrkor och moskéer. I den allmänna debatten uttrycks främ-

lingsfientliga åsikter oftare än tidigare. Den stora undersökning som refereras

nedan visar dock att främlingsfientligheten inte har ökat i Sverige. Det är ändå

mycket allvarligt att det finns främlingsfientlighet, rasism och antisemitism i

Sverige. Inte minst allvarligt är de många uttryck för våld och hot som

förekommit. Regeringen anser att kraftiga motåtgärder är nödvändiga.

 Under de båda budgetåren 1992/93 och 1993/94 har riksdagen på regeringens

förslag anvisat 10 miljoner kronor till regeringens disposition under vardera

åren för åtgärder mot främlingsfientlighet, rasism och antisemitism. Medlen

skulle huvudsakligen användas för att på längre sikt påverka normer, attityder

och förhållningssätt hos ungdomar.

 Regeringen har gett uppdrag åt Statens invandrarverk, Statens skolverk,

Statens ungdomsråd och Statens kulturråd att enligt vissa riktlinjer vidta sär-

skilda åtgärder för att motverka främlingsfientlighet och rasism. Under bud-

getåren 1992/93 och 1993/94 har de fyra myndigheterna erhållit sammanlagt 12

miljoner kronor för att utföra dessa uppdrag.

 De fyra myndigheterna samarbetar i fullföljandet av sina uppdrag och de har

gemensamt rapporterat om första årets verksamhet.

 Av rapporten framgår att Skolverket genom sin fältorganisation har tagit

initiativ till och fullföljt ett stort antal lokala projekt, av varierande

innehåll. Dessutom har Skolverket bedrivit fortbildning av lärare och annan

skolpersonal. Skolledare har särskilt uppmärksammats.

 Statens ungdomsråd samarbetar med 20 kommuner som är intresserade av att

bedriva verksamhet som syftar till att minska främlingsfientlighet och rasism.

Samarbetet består i dels särskilda projekt, dels seminarier och annan utbildning

till grupper som direkt eller indirekt möter dessa frågor.

 Statens kulturråd samlar och utvecklar kunskaper om kulturinsatser som en

metod i ett förändringsarbete. Samverkan sker med den kulturårtiondekommitté som

tillsatts med anledning av FN:s kulturårtionde bl.a. när det gäller

bidragsgivning. Under Riksteaterns teaterdagar i maj 1993 anordnade Kulturrådet

ett antal seminarier med företrädare för olika kulturområden som ett led i

arbetet med att samla kunskaper om vilka insatser på kulturens område som kan

vara verkningsfulla när det gäller att förändra attityder.

 Statens invandrarverk är sammankallande i den samrådsgrupp som de fyra

myndigheterna har tillsatt. Verket ger kunskaps- och metodstöd till myndigheter

m.fl. i form av seminarier och skriftligt material m.m. Verket har ett särskilt

ansvar att stödja invandrarorganisationernas arbete mot främlingsfientlighet. I

detta syfte har en särskild referensgrupp med ungdomar från olika

sammanslutningar bildats. Vidare bedriver verkets regionala organisation

försöksverksamheter på ett antal orter som bl.a. haft problem med främ-

lingsfientlighet. Verksamheterna har olika inriktningar för att få metodiska

erfarenheter.

 Statens invandrarverk arbetar även på annat sätt för att främja goda

etniska relationer. Organisationer kan liksom tidigare år få bidrag till projekt

med denna inriktning. En studie av etniska relationer i arbetslivet har gjorts

och resultatet har publicerats i rapporten Invandrare i svenskt arbetsliv.

 Pedagogiska institutionen vid Umeå universitet har fått särskilda medel för

att utvärdera de fyra myndigheternas uppdrag att vidta särskilda åtgärder mot

främlingsfientlighet och rasism.

 Barn- och ungdomsdelegationen har under budgetåren 1992/93 och 1993/94

tagit flera initiativ rörande insatser mot främlingsfientlighet bland ungdom.

 Enligt ett regeringsbeslut ställdes under år 1992 sammanlagt 5,2 miljoner

kronor ur Allmänna arvsfonden till förfogande för insatser mot främlings-

fientlighet bland ungdom. Merparten av dessa medel har fördelats till projekt,

främst bedrivna av ungdomsorganisationer. Forskare vid den sociologiska

institutionen vid Lunds universitet har fått särskilda medel för att utvärdera

dessa insatser. Även under år 1993 har medel ur Allmänna arvsfonden fördelats av

Barn- och ungdomsdelegationen till projekt för insatser mot främ-

lingsfientlighet.

 Under år 1992 framställdes även informationsmaterial till högstadiet, en

tidning till eleverna och en faktabok till lärarna. En uppsatstävling för elev-

erna på högstadiet anordnades också.

 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har fortsatt att arbeta för att

motverka främlingsfientlighet och rasism i skolorna. Ett filmpaket har erbjudits

samtliga grundskolor och gymnasier och en uppsatstävling har anordnats. DO har

vidare haft ett stort antal kontakter med myndigheter och stora organisationer

för att inspirera dem till ytterligare åtgärder mot diskriminering och

främlingsfientlighet.

 En riksrepresentativ undersökning om svenskars förhållningssätt till in-

vandring och invandrare och invandrarnas förhållningssätt till Sverige och

svenskarna har på regeringens uppdrag utförts vid Centrum för invandrings-

forskning vid Stockholms universitet av de båda forskarna Anders[REDACTED_EFTERNAMN] och

Charles[REDACTED_EFTERNAMN]. Statistiska centralbyrån har genomfört intervjuerna. På uppdrag

av Barn- och ungdomsdelegationen, genomfördes även en kompletterande

specialstudie av ungdomars förhållningssätt. I slutet av november 1993 lämnades

de två första rapporterna. Den mångtydiga toleransen. Förhållningssätt till

invandring och invandrare 1993 och Ungdomen om invandringen II. De visar att

jämfört med de tidigare liknande undersökningarna har inte

främlingsfientligheten ökat i landet. Däremot är personer i alla åldersgrupper

och samhällsklasser nu mera avvisande till den invandring av flyktingar som ägt

rum i Sverige.

 Stats- och regeringscheferna för medlemsländerna i Europarådet träffades på

ett toppmöte i Wien i oktober 1993. En viktig punkt på dagordningen var en

deklaration och en handlingsplan för bekämpande av rasism, främlingsfientlighet,

antisemitism och intolerans.

 En proposition (1993/94:101) Åtgärder mot rasistisk brottslighet och etnisk

diskriminering i arbetslivet lämnades till riksdagen i december 1993. Regeringen

har härvid föreslagit att det i brottsbalken införs en särskild

straffskärpningsgrund för sådana fall där ett motiv för brottet varit att kränka

en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras,

hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller liknande

omständighet.

 I propositionen föreslås också att särskilda regler införs om förbud mot

etnisk diskriminering i arbetslivet. Den nya lagstiftningen mot etnisk diskri-

minering i arbetslivet är uppbyggd kring två förbud mot otillbörlig sär-

behandling på etnisk grund. För att en otillbörlig särbehandling skall anses

föreligga måste det ha varit något annat är sakliga skillnader som motiverat

särbehandlingen. Det ena förbudet tar sikte på behandlingen av arbetssökande och

det andra på behandlingen av arbetstagare. Lagstiftningen är avsedd att gälla

för hela arbetsmarknaden. De nya bestämmelserna skall tillsammans med de

nuvarande reglerna i lagen ingå i en ny lag mot etnisk diskriminering.

 Den huvudsakliga sanktionen mot överträdelse av diskrimineringsförbuden

skall vara skadestånd. Den nya lagstiftningen innebär också att DO får rätt att

föra talan i diskrimineringstvister.

 Regeringen föreslår i budgetpropositionen att 32 miljoner kronor under

nästa budgetår avsätts för åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism.

3. Arbetsmarknaden

Arbetsmarknadsläget för invandrare, särskilt för utomnordiska medborgare, har

under budgetåret 1992/93 ytterligare försämrats. Den relativa arbetslösheten som

under budgetåret 1991/92 var 13,5 % steg under 1992/93 till 22,6 % för denna

grupp. De utomeuropeiska medborgarna är svårast drabbade med en arbetslöshet som

närmar sig 35 %. De genomsnittliga inskrivningstiderna hos arbetsförmedlingen

för utomnordiska medborgare har ökat drastiskt, från 230 dagar i början av år

1990 till 448 dagar under första halvåret 1993.

 Enligt de riktlinjer riksdag och regering har gett för arbetsmarknadspoli-

tiken för budgetåret 1992/93 skall utsatta grupper prioriteras i Arbetsmark-

nadsverkets arbete. Till dessa hör flyktingar och invandrare. AMS har i en

särskild rappport i Redovisning av effekterna av arbetsmarknadspolitiska in-

satser för flyktingar/invandrare budgetåret 1992/93 (oktober 1993) redogjort

för verksamheten.

 Av rapporten framgår bl.a. att en förhållandevis mycket låg andel av de

utomnordiska arbetssökandena är berättigade till ersättning från KAS-systemet

eller från a-kassa (13 resp. 42 %). Närmare hälften av de utomnordiska sökandena

saknar således arbetslöshetsersättning mot endast 19 % för övriga sökande. Detta

begränsar deras inträde till Arbetslivsutveckling (ALU). Gruppens andel i denna

åtgärd är också låg, endast 3,7 %.

 Av alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder är arbetsmarknadsutbildning den

traditionellt vanligaste för den utomnordiska gruppen (19,3 %). En av orsakerna

är troligen att arbetsförmedlingen ensam kan besluta om åtgärden, medan andra

arbetsmarknadspolitiska åtgärder förutsätter bl.a. beslut av en arbetsgivare och

i många fall samtycke av en facklig organisation. Beredskapsarbete är härnäst

oftast förekommande (14,6 %). Under budgetåret 1992/93 fick 21 % utomnordiska

medborgare arbete efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. När även de

nordiska medborgarna medräknas stiger andelen till 28,5 %.

 I en överenskommelse mellan Statens invandrarverk och Arbetsmarknads-

styrelsen i augusti 1992 (reviderad i oktober 1993) förtydligades riktlinjerna

för samarbetet mellan de två verken i fråga om det samordnade flykting-

mottagandet. AMS har medverkat vid utvärderingen av det kommunala

flyktingmottagandet med en lägesrapport Uppföljning av AMV:s medverkan i det

samordnade flyktingmottagandet (maj 1993).

 En allmän invandrarpolitisk princip är att invandrares och flyktingars pro-

blem på arbetsmarknaden i huvudsak skall lösas inom ramen för de generella

åtgärderna. Särskilda insatser skall dock vid behov tillgripas som komplement

till den allmänna arbetsmarknadspolitiken.

 Regeringen föreslår i budgetpropositionen, bl.a. att Arbetsmarknadsverkets

insatser skall intensifieras när det gäller flyktingar och invandrare och att en

särskild form av praktik för arbetslösa invandrare - invandrarpraktik - införs.

 I direktiven till den nya parlamentariska kommittén med uppgift att utreda

arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (dir.

1993:132) tas bl.a. frågan om ansvarsfördelning och samspel mellan skilda

politikområden upp. Utredningen skall bl.a. analysera behovet av insatser för

invandrare och flyktingar för att öka denna grupps möjligheter att etablera sig

på arbetsmarknaden samt klarlägga ansvarsfördelningen mellan Invandrarverket,

kommunerna och Arbetsmarknadsverket. Det inbegriper ansvaret för

svenskundervisningen för invandrare. Utredningsuppdraget skall vara slutfört

före utgången av år 1995.

4. Skolfrågor

Den svenska grundskolan tar årligen emot ett betydande antal elever från ut-

landet. De kommer från olika skolsystem och har mycket varierande skolbakgrund.

Elever från krigs- eller katastrofområden har kanske bara sporadiskt kunnat

delta i skolarbetet.

 Barn som är bosatta i Sverige omfattas enligt skollagen (1985:1100) av

skolplikt. För barn som vistas i Sverige i avvaktan på beslut i ett ärende om

uppehållstillstånd eller under liknande omständigheter och som skulle ha vanlig

skolplikt, om de var bosatta i riket, gäller enligt grundskoleförordningen

(1988:655) följande. Barnen skall tas emot i grundskolan i den kommun där de

vistas, så snart skolgång är lämplig för dem med hänsyn till deras förhållanden.

Regeringen utfärdade i juni 1993 en särskild förord-

ning om undervisning av asylsökande barn (SKOLFS 1993:21) med föreskrifter om

undervisningens omfattning och om viss medverkan av Statens invandrarverk. I

regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 finns bestämmelser för hur kommunerna

skall ersättas för denna undervisning. Bestämmelserna tar sikte på asylsökande

barn som vistas i Invandrarverkets förläggningar.

 Regeringen har i propositionen (1993/94:94) Mottagandet av asylsökande m.m.

utvecklat förslagen att omfatta även barn som vistas i eget boende i kommunerna.

 Ungdomar över 16 år får tas emot i gymnasieskolan om de har erforderliga

förkunskaper och i övrigt är behöriga och om det finns plats på den sökta

utbildningen. Detta innebär att endast ett litet antal asylsökande ungdomar kan

få plats i gymnasieskolan. I propositionen om mottagandet av asylsökande m.m.

redovisar regeringen sin bedömning hur en verksamhet med undervisning i svenska

och andra ämnen skall kunna läggas upp för företrädesvis för ungdomar i åldern

16-18 år inom ramen för den organiserade verksamheten för asylsökande.

 Hemspråksundervisningen i grundskolan, liksom undervisningen i svenska som

andraspråk, genomgår vissa förändringar. Riksdagsbehandlingen av regeringens

förslag om nya läroplaner m.m. (prop. 1992/93:220) är nu avslutad (bet.

1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82). I propositionen betonas möjligheten att läsa

hemspråk i stället för B-språk eller inom tid för elevens val.

 Hemspråksundervisningen tas också upp i budgetpropositionen, där vissa

inskränkningar föreslås i kommunernas skyldighet att erbjuda hemspråks-

undervisning.

5. Svenskundervisning för invandrare (sfi) och annan svenskundervisning för

vuxna

Kunskaper i svenska är en väsentlig grund för den enskilde invandrarens

integrering i Sverige. Svenskundervisning för invandrare (sfi) är den äldsta och

fortfarande den viktigaste säråtgärden för vuxna flyktingar och andra

invandrare. Kravet på goda kunskaper i svenska accentueras ytterligare av

konkurrensen på dagens arbetsmarknad.

 Mot bakgrund av att både styrsystem och statsbidragssystem för skolväsendet

har förändrats har Skolverket på regeringens uppdrag utrett frågan om

förenklingar av gällande regelsystem för svenskundervisning för invandrare (sfi)

och svenska som andraspråk i gymnasieskolan och kommunala vuxenutbildningen.

 Skolverkets förslag har remissbehandlats och bereds nu inom Utbildnings-

departementet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag.

 I propositionen (1993/94:94) Mottagandet av asylsökande m.m. har regeringen

utvecklat skälen till att rätten till sfi skall upphöra för asylsökande som bor

i kommuner. Dessa skall i stället erbjudas undervisning genom Invandrarverkets

försorg.

 I kompletteringspropositionen (1992/93:150) föreslogs vissa insatser inom

vuxenutbildningen för arbetslösa. I detta sammanhang betonade regeringen bl.a.

att många invandrare har behov av förbättring av sina svenskkunskaper. Utfallet

av insatserna skall redovisas till Utbildningsdepartementet. Av de delrapporter

som förelåg under hösten framgår inte hur denna satsning har kommit invandrarna

till del. Enstaka uppgifter finns dock om stödundervisning i anslutning till

andra ämnen vid komvux-studier och särskild kursverksamhet för invandrare vid

folkhögskolan. Särskilt för folkhögskolan redovisas en efterfrågan som är större

än tillgången.

 Den stora utflyttningen till kommunerna av bosnier kommer att innebära

påfrestningar på kommunernas sfi-system. Detta bör i någon mån underlättas av de

insatser med intensifierad svenskundervisning som Invandrarverket genomfört i

förläggningssystemet och utflyttande bosnier beräknas ha fått betydande

svenskkunskaper redan under förläggningstiden. Väntetiderna för att få sfi

varierar mycket i olika kommuner. En viss lärarbrist kan förväntas under den

närmaste tiden.

6. Kulturfrågor

Det mångkulturella samhällets möjligheter och problem har även under den

aktuella perioden varit föremål för insatser inom ramen för FN:s kulturårtionde.

Arbetet har letts av en särskild kommitté knuten till Statens kulturråd med

representanter för olika myndigheter. Budgetåret 1992/93 var det sista av tre

budgetår då kommittén inom ramen för invandrarpolitiken förfogade över särskilda

medel som syftade till att främja goda etniska relationer i Sverige. Medlen har

använts av kommittén för bidrag till olika projekt på kulturområdet som haft

detta syfte. En utvärdering av bidragen kommer att redovisas av Kulturrådet i en

skrift under våren 1994.

 Som beskrivits i avsnittet Åtgärder för att främja goda etniska relationer

är kulturinsatser ett instrument i arbetet att motverka främlingsfientlighet och

rasism. Statens kulturråd är en av de fyra myndigheter som fått särskilda bidrag

för åtgärder för insatser mot främlingsfientlighet och rasism.

 Den utredning om kulturpolitikens inriktning som tillsattes under våren

1993 har också att enligt sina direktiv behandla frågan om kulturen i det

mångkulturella Sverige.

7. Invandrarbarn och -ungdomar

 Nästan hälften av de flyktingar som kommer till Sverige är barn och ung-

 domar under 18 år. En del av dem har svåra traumatiserande upplevelser

 bakom sig, som kan sätta djupa och långvariga spår hos dem.

 Sverige har ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter och har som

ett av de första länderna avlämnat en rapport om konventionens tillämpning.

Rapporten prövades i januari 1993 av en särskild av FN utsedd kommitté.

Kommittén var i allmänhet mycket uppskattande och noterade bl.a. med till-

fredsställelse dialogen mellan regeringen och frivilligorganisationerna vad

gäller konventionens tillämpning.

 Kommittén förklarade sig dock vara "bekymrad över praxis att ta utländska

barn i förvar enligt utlänningslagen". Man föreslog därför, att alternativ

skulle övervägas till förvarstagandena.

 I regeringens proposition (1993/94:94) Mottagande av asylsökande m.m.

föreslås att asylsökande barn i princip bör få tillgång till samma hälso- och

sjukvård som de barn som är bosatta i Sverige. Vid bedömningen av vilken vård

och behandling som skall ges bör dock bl.a. det förhållandet att det inte är

klart om barnet kommer att stanna i Sverige vägas in.

 Från flera håll har framförts farhågor om att omställnings- och förnyelse-

arbetet i Sveriges kommuner i alltför hög grad skall missgynna barn. Regeringen

har därför i september 1992 uppdragit åt Socialstyrelsen att följa hur kommuners

och landstings verksamheter för barn utvecklas. Bland de områden som skall

prioriteras nämns invandrar- och flyktingbarns situation inom barnomsorgen med

avseende på bl.a. på hemspråksstödets omfattning och inriktning. I en första

rapport Barnomsorg i förändring konstaterar Socialstyrelsen att andelen barn som

får hemspråksstöd i barnomsorgen minskar. Skillnaderna mellan kommunerna i detta

avseende är emellertid stora. Orsakerna härtill är flera, bl.a. att antalet barn

med invandrarbakgrund i vissa mindre kommuner är litet och att efterfrågan har

minskat. Huvudorsaken bedöms dock i de flesta fall vara de besparingskrav som

finns. Styrelsen konstaterar att en vidare granskning behöver göras för att det

skall kunna avgöras om besparingarna i högre grad läggs inom verksamheten för

invandrar- och flyktingbarn än för andra barn.

 Socialdepartementet har fördelat medel ur Allmänna arvsfonden för att ge

bl.a. frivilligorganisationerna möjlighet att inom barnomsorgen sprida kunskap

om invandrar- och flyktingbarns situation i Sverige. 5 miljoner kronor per år

under en treårsperiod står till förfogande för detta ändamål.

 Under senare år har allt flera barn och ungdomar kommit till Sverige utan

vårdnadshavare eller andra nära anhöriga. Socialtjänsten har ett yttersta ansvar

för att också dessa barn och ungdomar får det skydd och det stöd de behöver. I

vissa fall har kritik riktats mot formerna för och innehållet i det kommunala

mottagandet av dessa barn och ungdomar. Bl.a. har det visat sig att många

kommuner försummar att upprätta introduktionsplaner för dem.

 Mot denna bakgrund har regeringen i juli 1993 uppdragit åt Statens

invandrarverk och Socialstyrelsen att utvärdera det kommunala mottagandet av

barn och ungdomar med flyktingbakgrund som kommit hit utan vårdnadshavare och

som beviljats uppehållstillstånd samt att vid behov lämna förslag till

förbättringar. Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 1994.

 En annan kategori barn och ungdomar som lever under svåra förhållanden är

de "gömda barnen". I huvudsak torde det röra sig om barn, som tillsammans med

sina föräldrar håller sig undan en förestående verkställighet av ett

avvisningsbeslut.

 Socialförsäkringsutskottet har i betänkande (1992/93:SfU3) om förvar av

barn m.m. fastslagit att Socialstyrelsen skall få i uppdrag att i samråd med

berörda myndigheter försöka närmare utröna var dessa barn kan finnas och hur

deras situation är. Socialförsäkringsutskottets uppfattning i frågan gavs genom

riksdagens beslut den 9 december 1992 (rskr. 1992/93:68) regeringen tillkänna.

Med hänvisning härtill uppdrog regeringen i nyssnämnda uppdrag åt de båda

myndigheterna att dessutom närmare utreda förhållandena för de barn som hålls

gömda för att undgå verkställighet av avvisningsbeslut. Även uppdraget i denna

del skall redovisas senast den 1 april 1994.

 Familjehemsvården är den mest använda vårdformen för de barn och ungdomar

som är i behov av samhällets omhändertagande. Socialtjänsten har länge utsatts

för kritik för brister i familjehemsvården bl.a. när det gäller uppföljning av

barnen och stöd till familjehemmen. Regeringen har med anledning härav den 25

mars 1993 uppdragit åt Socialstyrelsen att utveckla och stärka

familjehemsvården. I uppdraget har särskilt angivits att socialstyrelsen skall

följa utvecklingen för invandrarbarn i familjehemsvården och bedöma om åtgärder

krävs för denna grupp barn, särskilt ifråga om möjligheten att bibehålla kontakt

med den egna kulturen.

 Socialstyrelsen har i april 1993 redovisat rapporten Socialtjänstens

insatser för finska barn i Sverige. En majoritet av de undersökta familjerna

visade sig ha missbrukarproblem men även psykiska problem och fattigdom förekom

ofta. Undersökningen visar på stora och oacceptabla brister inom socialtjänsten

både vad gäller utredning, dokumentation och behandling av sverigefinska barn.

Rapporten har sänts ut till bl.a. socialtjänsten, länsstyrelserna och olika

organisationer som underlag till diskussioner om hur förhållandena skall kunna

förbättras.

8. Stöd till invandrarnas organisationer och trossamfund

Invandrarverket fördelar s.k. organisationsstöd till invandrarnas riksorgani-

sationer enligt förordningen (1986:472) om statsbidrag till den centrala verk-

samheten vid invandrarnas riksorganisationer. Regeringen beslutar, efter förslag

i Invandrarverkets anslagsframställning, vilka organisationer som för

nästkommande bidragsår skall vara statsbidragsberättigade. Under bidragsåret

1993/94 har 24 riksorganisationer beviljats bidrag enligt förordningen, tre

riksorganisationer har fått bidrag i särskild ordning och två samarbetsorgan

bland invandrarnas riksorganisationer har också tilldelats statsbidrag. Nyare

och mindre riksorganisationer har stötts med projektbidrag genom beslut av

Invandrarverket.

 Invandrarverket har haft regeringens uppdrag att följa utvecklingen av

riksorganisationer som har sin nationella, etniska eller språkliga bakgrund i

f.d. Jugoslavien. Verket har redovisat förändringarna under år 1992 till rege-

ringen. Regeringen förlängde uppdraget i juni 1993.

 I betänkandet Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) redovisar Utredningen

om statens stöd till ideella organisationer förslag som även gäller stödet till

invandrarnas organisationer. Utredningen har remissbehandlats och bereds nu inom

Civildepartementet. Även i den invandrar- och flyktingpolitiska kommittén

behandlas frågor som rör organisationerna, t.ex. frågan om huruvida en tidsgräns

skall kunna bestämma hur länge människor som bosatt sig i Sverige och deras

ättlingar skall kunna betecknas som invandrare.

 Stöd till invandrarnas trossamfund utgår som tidigare från trettonde

huvudtiteln. Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund fördelar medlen.

Inom ramen för SIV:s bidragsgivning till avgränsade invandrarpolitiska projekt

stöds den sociala och kulturella verksamheten inom invandrarsamfunden.

9. Återvandring

Av de personer som invandrade till Sverige för drygt tjugo år sedan, dvs. när

invandringen främst bestod av arbetskraftsinvandring från Norden, har i dag

drygt hälften lämnat Sverige. Därefter har invandringsmönstret har förändrats

mot en allt mindre andel arbetskraftsinvandring och mot en allt större andel

utomeuropeiska flyktingar, har benägenheten att återvandra minskat. Av de som

invandrade till Sverige 1975 hade efter fem år 36 % utvandrat. Motsvarande

siffra för de som kom ett decennium senare var 23 %.

 Återvandringen skiljer sig kraftigt beroende på ursprungslandet. Av de som

invandrade år 1980 hade hälften av nordborna flyttat tillbaka efter fem år, av

grekerna var fjärde, av jugoslaverna var femte, medan motsvarande siffra för

iranier och polacker var endast drygt var tjugonde.

 Regeringen stödjer återvandring såväl genom ekonomiska bidrag som genom sin

integrationspolitik. Erfarenheten visar tydligt att den som utnyttjar de

möjligheter till integration som ges i invandringslandet därmed också ger sig

själv de bästa förutsättningarna att lyckas med en eventuell återflyttning.

 Invandrarverket har, enligt förordningen (1984:890) om bidrag till

flyktingars resor från Sverige för bosättning i annat land, möjlighet att under

vissa förutsättningar bevilja s.k. återresebidrag. Bidrag kan utgå med ett

belopp motsvarande kostnaden för resan samt ett mindre kontantbelopp. Trots att

i vart fall de politiska förutsättningarna har förändrats i många av de länder

varifrån flyktingar kommit till Sverige, har ett relativt begränsat antal

personer utnyttjat möjligheten att återvandra med återresebidrag. Det är inte

omöjligt att många flyktingar valt att återvända till sitt hemland i första hand

för att pröva sig fram innan man tar det definitiva beslutet om att återvandra.

 Under budgetåret 1992/93 beviljades 455 personer återresebidrag av

Invandrarverket. Detta är en fördubbling sedan föregående budgetår. Ökningen

beror framförallt på att allt fler har återvandrat till Chile.

 All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att

lyckas. Under innevarande budgetår har Invandrarverket stött enskilda orga-

nisationer samt flyktingars och invandrares egna organisationer med ca 400 000

kronor för olika återvandringsprojekt.

 En av de tre frågor inom integrationsområdet, som Invandrarverket avser att

under de närmaste åren särskilt bevaka och uppmärksamma, är "utvecklingen av

insatserna för flyktingar som önska återvända till sina hemländer".

 Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till vissa asylsökande,

som frivilligt återvänder till sina hemländer. Under budgetåret 1992/93 hade

7 200 personer återvänt. De som återvänder med hjälp av det här bidraget

avspeglar hela gruppen asylsökande, dvs. personer från f.d. Jugoslavien

dominerar stort.

 Frågor om återvändande (repatriering) har blivit allt viktigare. Invandrar-

och flyktingkommittén överväger bl.a. hur en aktiv politik för frivillig

repatriering kan utformas. Inom regeringskansliet pågår arbete med frågan om

bosnierna och deras möjligheter att i en framtid kunna återvända hem igen.

10. Invandrarpolitisk forskning

 Forskning om internationell migration och etniska relationer, ofta kallad

 IMER, är ett mångvetenskapligt forskningsområde. Forskning bedrivs inom

 många såväl samhällsvetenskapliga som humanistiska ämnen, vilket kräver

 samordning och samarbete mellan både enskilda forskare och institutioner

 samt högskolor.

 Sedan Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) inrättades år 1990 har

forskningsområdet fått en välbehövlig förstärkning. Bl.a. har SFR gett stöd till

att knyta samman de centrumbildningar och forskningsmiljöer som uppstått vid ett

stort antal högskolor. Centrum för invandringsforskning (CEIFO) vid Stockholms

universitet svarar för uppbyggnaden av ett nationellt nätverk. Även lokala

nätverk har fått stöd av rådet.

 Av de tillämpningsområden där SFR ålagts att stödja forskning har

IMER-området haft den mest påtagliga tillväxten sett i relation till tiden före

rådets tillkomst. Under tiden 1985/86-1989/90 erhöll ett 30-tal projekt och två

tjänster sammanlagt 8 miljoner kronor, medan det under perioden 1990/91-1992/93

från SFR utgått 24,1 miljoner kronor till ett 50-tal projekt samt till tjänster,

programstöd och nätverk.

 För budgetåret 1993/94 har SFR stött IMER-forskning med 12,2 miljoner

kronor.

 Huvuddelen av SFR:s satsningar har gått till centrumbildningar för två-

språkighetsforskning, invandrarforskning och multietnisk forskning vid uni-

versiteten i Stockholm och Uppsala. Andra stora anslagsmottagare är institu-

tionerna för sociologi vid universiteten i Umeå, Göteborg och[REDACTED_EFTERNAMN]. Inom de

humanistiska fakulteterna dominerar forskningen vid institutioner för historia

och finska.

 Även andra finansiärer har visat intresse för området. Humanistisk-sam-

hällsvetenskapliga forskningsrådet, Riksbankens jubileumsfond, Skolverket och

Arbetsmiljöfonden har under de tre senaste åren stött IMER-forskning med

sammanlagt 18 miljoner kronor.

 Vid Statens institut för psykosocial miljömedicin (IPM) inrättades den 1

juli 1993 en särskild "enhet för invandrarmiljö och hälsa". Verksamheten om-

fattar forskning samt utbildning, dokumentation och information.

 I proposition (1992/93:170) Forskning för kunskap och framsteg framgår den

vikt regeringen fäster vid IMER-forskning. Där görs bedömningen att den

internationella migrationen och därmed sammanhängande problemkomplex kan komma

att utgöra mycket centrala faktorer i samhällsutvecklingen, såväl i Sverige som

i andra länder. Med hänsyn till det stora kunskapsbehovet måste forskningen på

området därför ges hög prioritet.

IV Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning

1. Redovisning av praxis

Statens invandrarverk påbörjade våren 1991 en publicering av praxisredovisning i

asylärenden. Denna publicering upphörde dock efter Utlänningsnämndens

inrättande. Utlänningsnämnden påbörjade i slutet av år 1992 utgivningen av en

praxissamling i vilken man kontinuerligt redovisar vägledande beslut som fattats

av nämnden. Utlänningsnämndens praxissamling bygger på ett

prenumerationsförfarande och kan av allmänheten beställas direkt hos nämnden.

 Den 24 juni 1993 tillsatte regeringen två särskilda utredare (dir. 1993:80)

för att i en rapport redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats sedan Utlän-

ningsnämnden övertog ansvaret för överprövningen i dessa ärenden. Utredarna

kommer att lämna sin rapport under mars månad 1994.

2. Asylrätten inkl. frågan om tillfälligt skydd

Enligt utlänningslagen (1989:529) 3 kap. 1 har flyktingar, krigsvägrare och

s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i Sverige. En flykting definieras i

utlänningslagen som en utlänning som befinner sig utanför det land som han är

medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund

av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund

av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av

sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. En flykting är även den

som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han

tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den som finns i 1951

års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k.

Genèvekonventionen och personer som faller in under bestämmelsen kallas därför i

dagligt tal för konventionsflyktingar.

 En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett en

krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i

Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring.

 En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting,

inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där

och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.

 Under senare år har endast en mindre del av de asylsökande som beviljats

uppehållstillstånd i Sverige fått stanna här med stöd av utlänningslagens

skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar. Av de 9 389 asylsökande som

beviljades uppehållstillstånd under år 1992 var andelen konventionsflyktingar

6,5 % eller 615 personer. Under samma tidsperiod beviljades 3 402 personer

uppehållstillstånd som kvotflyktingar. Under de tre första kvartalen år 1993 var

andelen konventionsflyktingar 3,5 % eller 479 personer.

 En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tillämpningen

av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 2), enligt vilken

uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör tillåtas

bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbestämmelse utan

om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att bevilja

uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl.

 Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som på

grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt att

stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte omfattas

av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas uppe-

hållstillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det skulle te

sig inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett pågående

krig. Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln under år

1992 uppgick till 6 323.

 Tillstånd får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga

skäl härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till

rikets säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får

tillstånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid

bedömning av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får - till

skillnad mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även

till Sveriges mottagningsresurser.

 I början av år 1992 tillsattes en särskild utredare för att se över vissa

delar av utlänningslagstiftningen (dir. 1992:51). Den 27 oktober 1992 redovisade

utredaren i en promemoria Förslag till legal reglering av massflyktssituationer.

Denna fråga har vidare behandlats i betänkandet Massflykt till Sverige av asyl-

och hjälpsökande (SOU 1993:89), som den 1 oktober 1993 avgivits av Hot- och

riskutredningen (Fö 1993:03, dir. 1993:4).

 Den 25 februari 1993 lämnade den särskilde utredaren ytterligare ett del-

betänkande Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24) innehållande:

 -frågan om riktlinjer och praxisbildning efter det att regeringen ersatts av

 Utlänningsnämnden som sista instans,

 -möjligheterna att ge in en ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraft-

 vunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut,

 -möjligheterna att överklaga beslut om avslag på ansökan om resedokument och

 flyktingförklaring.

 Regeringen har i proposition (1993/94:94) Mottagande av asylsökande m.m.

behandlat frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd. Sådana skall kunna

beviljas bl.a. om en utlänning rest in i Sverige från ett område där det råder

väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. I propositionen

föreslås även att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna beviljas för med-

lemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till Sverige för att förena

sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. Förslaget skall

ses som ett komplement till 2 kap. 2 utlänningslagen (1989:529) där det

framgår att uppehållstillstånd kan ges för viss tid, tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd.

Huvudregeln är att utlänningar som får stanna i Sverige på någon form av

asylrelaterade skäl beviljas permanent uppehållstillstånd. Därför har regeringen

funnit det nödvändigt att utforma särskilda bestämmelser för skyddsbehövande

från katastrofområden av ovan nämnda slag.

 Förslag i övriga delar av utredningsuppdraget som ännu inte har redovisats

är följande:

 -möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan,

 -utresefristen efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning,

 -vissa viseringsfrågor.

3. Förvar

I mars 1992 lämnade regeringen en proposition (1991/92:138) Principiellt förbud

mot förvarstagande av barn. Huvudprincipen i förslaget var att barn under 16 år

inte längre skulle få tas i förvar. Undantag skulle dock göras i ärenden som

gäller avvisning med omedelbar verkställighet. Förvar skulle då tillgripas

endast när det är angeläget att verkställigheten av avvisningsbeslutet kan ske

omgående. I sådana fall skulle barnet få tas i förvar som en sista utväg och

under högst 72 timmar. Barn skulle få tas i förvar endast tillsammans med

vårdnadshavare.

 Socialförsäkringsutskottet som inte stödde propositionens förslag lade i

sitt betänkande (bet. 1992/93:SfU3) fram ett eget förslag i fråga om barn i

förvar. Förslaget innebär att det även skall finnas möjlighet att ta barn i

förvar vid avvisningsbeslut som inte är förenat med beslut om omedelbar verk-

ställighet. I dessa fall skall förvar endast få tillgripas som en sista utväg.

Inför en verkställighet skall sålunda ett barn inte kunna tas i förvar förrän

man först prövat att ställa barnen under uppsikt. Beträffande förslaget i

propositionen att begränsa förvarstiden till 72 timmar ansåg utskottet att det

vid synnerliga skäl måste finnas en möjlighet att förlänga tiden med ytterligare

72 timmar. Utskottet ställde sig i princip bakom förslaget att barn endast får

tas i förvar tillsammans med vårdnadshavare men ansåg att i de fall barnet inte

har någon vårdnadshavare med sig i landet bör möjligheten finnas kvar att kunna

ta barnet i förvar.

 Riksdagen beslutade den 9 december 1992 i enlighet med utskottets förslag

(bet. 1992/93:SfU3, rskr. 1992/93:68).

 Totalt har under budgetåret 1992/93 fattats förvarsbeslut avseende ca 5 000

personer, varav majoriteten i samband med verkställighet av avlägsnandebeslut. I

drygt hälften av fallen var tiden för förvarstagandet kortare än tre dygn.

4. Visum

Den Tjeckiska och Slovakiska Federativa Republiken (Tjeckoslovakien) upphörde

den 31 december 1992. På grund härav erhöll den 7 januari 1993 de två nya

staterna Tjeckiska republiken och Slovakiska republiken motsvarande

viseringsfrihet som Tjeckiska och Slovakiska Federativa Republiken tidigare hade

haft.

 Den 21 juni 1993 beslutade regeringen införa viseringsskyldighet för

medborgare från Bosnien-Hercegovina. Regeringen hade under en längre tid kunnat

konstatera att de asylsökande från Bosnien-Hercegovina inte kom direkt från

Bosnien. I samband med beslutet klargjordes att Sverige genom en väsentligt

utökad flyktingkvot även fortsättningvis skall ta emot flyktingar från

Bosnien-Hercegovina men under mer ordnade former.

 Efter ändring (SFS 1993:443) i utlänningslagen kan regeringen numera

bemyndiga ett organ som är knutet till Sveriges exportråd att bevilja visering.

Exportrådets kontor i Taiwan har därefter erhållit sådant bemyndigande.

 Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en mängd olika av-

vägningar av såväl utrikespolitisk, handelspolitisk, turistpolitisk som invand-

rarpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontrollöverenskommelsen

strävar Sverige också efter nordisk harmonisering i dessa frågor.

 Då riktlinjerna för invandringspolitiken antogs år 1984 gjordes uttalanden

om en generös viseringspraxis, framförallt då det gällde släktbesök. När det

gäller anhöriga, och när omständigheterna är mycket ömmande, bör visering ges,

om det inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan än den

uppgivna. I mindre behjärtansvärda fall bör regeln vara att visering beviljas,

om det inte framstår som sannolikt att syftet är annat än det uppgivna.

Invandrarverkets styrelse har att leda utvecklingen av denna praxis.

 De riktlinjer för viseringar som Invandrarverkets styrelse beslutade om

åren 1987 och 1990 gäller alltjämt och avser bl.a. medborgare i Turkiet och

Bangladesh. Riktlinjerna innebär bl.a. att det är sökanden som skall göra

troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inte något annat.

Särskilda riktlinjer har dessutom angivits för bedömningen av viseringsansök-

ningar från iranska medborgare. I särskilt ömmande fall tillämpas dock en mer

liberal praxis. Regelmässigt beviljas visering t.ex. för att en person skall

kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära

anhörig som är svårt sjuk.

 I syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har

Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva

bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har bemyndigat 50

svenska utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar. Detta gäller

bl.a. utlandsmyndigheterna i Addis Abeba, Ankara, Belgrad, Damaskus, Kairo,

Moskva, Teheran och Zagreb.

 På grund av den förändrade politiska situationen i Sydafrika har den sär-

skilda viseringsförordningen för sydafrikanska medborgare (1991:836) upphört att

gälla den 13 september 1993.

 Frågan om viseringsbemyndiganden och viseringspraxis ses över av en

särskild utredare. Frågor om viseringsperiodens längd och de antal inresor ett

viseringsbeslut ger rätt till skall särskilt utredas.

5. Utvisning på grund av brott

Utvisningsutredningen överlämnade i juni 1993 ett delbetänkande Utvisning på

grund av brott (SOU 1993:54). Förslaget innebär bl.a. att det inte längre krävs

att brottets straffskala upptar mer än ett års fängelse. Det skall räcka med att

fängelse ingår i straffskalan.

 För utvisning skall det vidare - liksom enligt gällande rätt - krävas

antingen att risk för fortsatt brottslighet föreligger eller att brottet är

tämligen kvalificerat. Risken för återfall i brott skall inte behöva avse

likartad brottslighet utan kan avse brottslighet över huvud taget. När

utvisningen aktualiseras utan att det finns någon återfallsrisk bör enligt

utredningen kravet på brottets allvarliga karaktär sättas lägre än för

närvarande.

 Möjligheten att utvisa en kriminell utlänning skall enligt förslaget kunna

begränsas av utlänningens anknytning till Sverige. De tidsgränser i fråga om

vistelse här i landet, vilka ger utlänningen som bott här viss tid ett särskilt

skydd mot utvisning, tas bort. I stället skall det göras en individuell prövning

i varje enskilt fall.

 Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande i regerings-

kansliet.

6. Ny ansökan

Enligt nu gällande regler i utlänningslagen (1989:529) 2 kap. 5 tredje

stycket, kan en utlänning få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller

utvisning upphävt efter en ny ansökan om uppehållstillstånd till Statens

invandrarverk. Ansökan får bara bifallas om den grundar sig på omständigheter

som inte har prövats förut i ärendet om utlänningens avvisning eller utvisning

och om han har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av

humanitär art. Invandrarverkets beslut i ett sådant ärende kan inte överklagas.

 Enligt statistik från Invandrarverket gavs 8 457 "nya ansökningar" in till

verket under budgetåret 1992/93. Antalet avgjorda nya ansökningar var vid

utgången av budgetåret 1992/93 närmare 2 000 fler än vid föregående budgetårs

utgång. Ca 95 % avslogs under budgetåret 1992/93.

 Regeringen har i proposition (1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.,

som ännu inte behandlats av riksdagen) föreslagit att kriterierna för bifall

till en ny ansökan skall skärpas. Bakgrunden till förslaget är att bestämmelsen

kommit att användas på ett inte avsett sätt. Det förutsattes vid bestämmelsens

tillkomst att antalet ansökningar skulle bli mycket begränsat. Som framgått ges

emellertid i stor utsträckning en ny ansökan om uppehållstillstånd in då

Utlänningsnämnden avslagit överklagande över ett beslut om avvisning eller

utvisning. Invandrarverket har kommit att uppfattas som en slags "tredje"

instans. Enligt förslag i propositionen skall en sådan ansökan endast få

bifallas om utlänningen har rätt till asyl här eller om ett genomförande av

verkställigheten skulle innebära fara för hans liv eller ge bestående psykiska

eller fysiska men. Vidare föreslås att en ny ansökan om uppehållstillstånd efter

lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall prövas av

Utlänningsnämnden i stället för av Statens invandrarverk. Möjligheterna till

rättshjälp genom offentligt biträde i dessa ärenden inskränks. Rättshjälp skall

kunna beviljas endast om Utlänningsnämnden efter en ny ansökan meddelat beslut

om inhibition i ärendet.

7. Människosmuggling

I oktober 1993 lämnade regeringen en proposition (1993/94:52) Skärpta åtgärder

mot människosmuggling. Bakgrunden är att s.k. människosmuggling har varit ett

tilltagande problem under det senaste decenniet. Under vintern 1992/93 har

särskilt upprörande fall av människosmuggling förekommit. Asylsökande har

betalat stora summor till personer som åtagit sig att ordna transport till

Sverige och har sedan under farliga förhållanden förts in illegalt i Sverige.

 I propositionen föreslås en straffskärpning för den som i strid med utlän-

ningslagstiftningen hjälper någon att ta sig in i landet. Ändringarna innebär

att ett grovt brott med upp till två års fängelse i straffskalan införs. Vid be-

dömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen utförts mot

ersättning, avsett ett betydande antal personer eller utförts under hänsynslösa

former.

 Dessutom föreslås att medhjälp till planläggning eller organisation av

människosmuggling blir straffbart i samma utsträckning som själva smugglingen.

Enligt förslaget får också myndigheterna möjlighet att beslagta transportmedlen.

Samtidigt är det viktigt att notera att de asylsökande som kommer till Sverige

med hjälp av smugglare inte gjort sig skyldiga till något brott. De får sin

ansökan prövad som alla andra asylsökande. Den

8 december 1993 beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag

(bet. 1993/94:SfU7, rskr. 1993/94:77). Förändringarna i utlänningslagen

(1989:529) träder i kraft den 1 januari 1994.

V Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m.

1. Mottagande av asylsökande under den tid asylansökan prövas

Under budgetåret 1992/93 sökte, som tidigare redovisats, totalt 80 600 personer

asyl i Sverige, en ökning med 26 000 jämfört med föregående budgetår. Av de

asylsökande var 82 % från f.d. Jugoslavien, varav ungefär hälften kom från

Bosnien-Hercegovina. Den 21 juni 1993 upphävde regeringen visumfriheten för

medborgare i Bosnien-Hercegovina. Veckorna dessförinnan sökte i genomsnitt 1 600

personer asyl per vecka.

 Den utomordentligt stora inströmningen av asylsökande har självfallet

ställt mycket stora krav på Invandrarverkets resurser, kapacitet och flexibili-

tet. På Invandrarverkets 270 anläggningar fanns vid utgången av budgetåret ca

90 000 asylsökande och flyktingar. Dygnskostnaden var vid halvårsskiftet drygt

21 miljoner kronor.

 Antalet personer som söker asyl i Sverige har under senare år varierat

kraftigt beroende på händelser i världen. Det har fört med sig att förläggningar

har tagits i bruk med kort varsel för att sedan snabbt avvecklas. Behovet av

förläggningsplatser minskar för närvarande påtagligt, bl.a. på grund av

regeringens vägledande beslut i juni 1993 att huvudparten av de skyddsbehövande

bosnier som befinner sig i Sverige kommer att få uppehållstillstånd. Samtidigt

är inströmningen av nya asylsökande låg.

 Nuvarande ordning för mottagandet av asylsökande innebär att så gott som

alla asylsökande först tas emot på en utredningssluss där asylutredningen

genomförs. Därefter vistas de asylsökande som inte har nära släktingar i landet

som regel på en förläggning där de vistas i avvaktan på beslut i asylärendet. De

som beviljas uppehållstillstånd skall så snart som möjligt därefter erbjudas

bostad i en kommun.

 På förläggningar bor de asylsökande vanligen i möblerade lägenheter och har

eget hushåll. Familjer bor i regel tillsammans familjevis medan ensamstående

placeras flera tillsammans i en lägenhet. Normalt bor minst två personer i ett

rum, inklusive vardagsrum. För att klara av att inkvartera det stora antalet

asylsökande som kommit till Sverige på senare tid har Invandrarverket även

tvingats att använda sig av hotellboende, f.d. institutioner, militärkaserner

och liknande.

 Bostaden är kostnadsfri för den asylsökande och dagbidrag utgår i mån av

behov för att täcka asylsökandens behov av medel för sin dagliga livsföring. När

inkvartering sker i rum utan möjlighet till självhushåll ingår fri mat i

vistelsen. Dagbidraget utgår då med lägre belopp.

 Under förläggningsvistelsen erbjuds vuxna asylsökande svenskundervisning

eller annan organiserad verksamhet enligt Invandrarverkets riktlinjer. Barn i

skolåldern går i skolan. Särskilda aktiviteter anordnas också för barn.

Asylsökande har rätt till akut sjukvård och tandvård samt förlossningsvård.

Vården är, med undantag för tandvården kostnadsfri för den enskilde. På

förläggningar finns som regel särskilt anordnad sjukvård, förläggningssjukvård.

 Riksrevisionsverket (RRV) har på regeringens uppdrag genomfört en

granskning av Invandrarverkets upphandling av förläggningskapacitet för

asylsökande. RRV har i sin rapport (F 1993:5) gjort den sammanfattade be-

dömningen att det fortfarande finns betydande utrymme för Invandrarverket att

förbättra kostnadseffektiviteten. Bl.a. föreslår verket att anbudsförfarande

används konsekvent för upphandling av nya förläggningar med detta syfte. RRV har

också förordat att förläggningar med helpensionsboende så långt som möjligt

ersätts med boende i självhushåll i vanliga lägenheter vilket överensstämmer med

Invandrarverkets ambitioner.

 Kostnaderna för förläggningsverksamheten var under budgetåret 1992/93 drygt

6,5 miljarder kronor. Invandrarverket har under budgetåret lyckats pressa

kostnaderna för förläggningsverksamheten. Den genomsnittliga kostnaden per

flyktingdygn var under budgetåret 221 kronor jämfört med 279 kronor budgetåret

1991/92.

 Ett bra och effektivt mottagningssystem där de asylsökande själva får ta

ansvar kan bidra till en snabbare framtida integration i det svenska samhället

och för dem som inte får stanna kan det underlätta ett återvändande.

 Den utredning som gjort en översyn av mottagandet av asylsökande och

flyktingar (dir. 1992:25) överlämnade sitt betänkande Mottagandet av asylsökande

och flyktingar (SOU 1992:133) i december 1992. Utredningen har till en del

behandlat frågor som tagits upp även av utredningen om arbete för asylsökande i

betänkandet Meningsfull vistelse på asylförläggning (SOU 1992:69).

 Regeringen föreslår i sin proposition (1993/94:94) om mottagande av asyl-

sökande m.m. bl.a. ett antal regeländringar och andra åtgärder - grundade på det

här redovisade utredningsarbetet - som skall göra mottagandet av asylsökande och

flyktingar mer flexibelt och mindre kostnadskrävande. Statens invandrarverk

föreslås även i fortsättningen vara huvudman för mottagandet av asylsökande men

driften av alla förläggningar skall vara öppen för entreprenad. Därigenom ges

bl.a. ideella organisationer möjlighet att spela en roll i mottagandet. I

propositionen föreslås vidare att bestämmelser om sysselsättning för och bistånd

till asylsökande m.fl. samlas i en ny lag om mottagandet av asylsökande m.fl.

samt att en asylsökande skall ha samma rätt till dagersättning oavsett om han

vistas på en förläggning eller om han på egen hand ordnar bostad. Den som ordnar

en bostad på egen hand skall få ett bidrag till bostadskostnaden. Vidare

föreslås att asylsökande som vistas på förläggning skall delta i det gemensamma

arbetet där och att de skall delta i undervisning i svenska och annan

organiserad verksamhet som erbjuds. För den som utan giltigt skäl inte deltar

skall dagersättningen kunna sättas ned. En mindre sänkning av dagersättningen

föreslås också. I propositionen lämnas även vissa förslag i fråga om hälso- och

sjukvård för asylsökande. Bl.a. föreslås att asylsökande till skillnad mot i dag

skall betala en egenavgift vid besök hos läkare och tandläkare och att ansvaret

för att ge asylsökande sjukvård på sikt i sin helhet bör överföras till

landstingen.

 Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.

2. Det kommunala flyktingmottagandet

Omfattning

Det nuvarande systemet för flyktingmottagande infördes den 1 januari 1985. Det

innebär att Invandrarverket skall träffa överenskommelser med kommunerna om att

de förbinder sig att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar.

 I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala mot-

tagandet sedan år 1985.

 År Avtalade Faktiskt Antal

 kommun- mottagna kommuner

 platser

 1985 8 737 14 232 137

 1986 12 400 14 832 197

 1987 14 372 18 614 245

 1988 16 934 17 889 265

 1989 18 297 21 173 276

 1990 22 808 22 237 278

 1991 22 [REDACTED_TELEFONNUMMER]

 1992 21 817 18 472 271

 1993-10 16 415 12 400 262

 Under de första åren omfattade en stor del av det kommunala mottagandet även

asylsökande, vars ansökningar om uppehållstillstånd fortfarande behandlades.

Riktlinjerna för mottagandet har emellertid ändrats genom riksdagens beslut och

fr.o.m. maj 1988 skall normalt endast personer med uppehållstillstånd tas emot i

kommunerna. Fr.o.m. år 1991 då ersättningsreglerna ändrades, ingår endast

personer som beviljats uppehållstillstånd i de redovisade siffrorna. Kommunernas

flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl, också personer

som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar.

 Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner medverkar

så att inte bara de största och traditionella mottagarkommunerna får bära

ansvaret. Många flyktingar har dessutom upptäckt att det finns fördelar med att

bo i en liten eller medelstor kommun och att behovet av service, tillgång på

utbildning och arbete inte bara finns i storstadsområdena. Under budgetåret

1992/93 medverkade sammanlagt 246 kommuner i flyktingmottagandet.

 Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret 1992

uppgick till ca 18 500 personer. Härav har ca 10 100 tagits emot från

förläggning. Drygt 2 600 var kvotflyktingar där de flesta kom direkt till

kommunen. Ca 5 700 var anknytningar till flyktingar och andra personer som ej

vistades på förläggning när de beviljades tillstånd. Totalt fanns

överenskommelser med kommunerna om att ta emot ca 22 000 flyktingar.

Regeringens principbeslut i juni 1993 avseende asylsökande från Bosnien

-Hercegovina innebär att flertalet bosnier kommer att få tillstånd för bosätt-

ning i Sverige. Som en konsekvens av regeringens beslut bedöms det sammanlagda

behovet av kommunplatser under budgetåren 1993/94 och 1994/95 vara drygt 100 000

platser. I detta platsbehov ingår även kommunplatser för kvotflyktingar och

anhöriga till flyktingar.

 8

 Skr. 1993/94:127

Kommunernas introduktionsprogram

I propositionen (1989/90:105) Samordnat flyktingmottagande och nytt system för

ersättning till kommunerna m.m. redovisades ett program för att underlätta för

flyktingar att snabbare få en förankring i svenskt arbets- och samhällsliv.

Samtidigt infördes ett nytt system för statlig ersättning för

flyktingmottagandet. Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet var att

stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna snabbare

skall kunna bli självförsörjande.

 Kommunerna förutsätts från och med den 1 januari 1991 göra upp individuella

planer för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall

alltid göras i samråd med flyktingen själv och i samverkan med den lokala

arbetsförmedlingen.

 En viktig del av introduktionen är svenskundervisningen. Av stor betydelse

för flyktingens introduktion är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet

samt arbetsmarknadspolitiska insatser.

 I programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas särskilt

att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika myndigheter i

arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de fackliga organisa-

tionerna, arbetsgivarna och frivilligorganisationerna får en mer aktiv roll än

hittills. Av de uppföljningar som gjorts av det nya ersättningssystemet kan

konstateras att samarbetet mellan de olika myndigheter och organisationer som är

involverade i det lokala flyktingmottagandet har blivit bättre och intensivare

sedan det nya ersättningssystemet trädde i kraft.

 Under den första tiden i kommunen för flyktingar som regel sin försörjning

tillgodosedd genom socialbidrag.

 Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts

möjlighet att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i

stället för socialbidrag till flyktingar och vissa andra utlänningar som

omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Ett villkor för att

introduktionsersättning skall kunna beviljas är att flyktingen följer den

introduktionsplan som upprättats av kommunen efter samråd med den enskilde

flyktingen. Av Invandrarverkets uppföljning framkommer att 14 kommuner i augusti

1993 hade börjat använda sig av den nya introduktionsersättningen. I ytterligare

ett 50-tal kommuner pågår diskussioner om att införa en sådan ersättning.

Statlig ersättning/kostnader

Kommunerna får statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa andra

utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m.

 Kommunerna får en schabloniserad ersättning för varje mottagen flykting och

annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Vid sidan härav lämnas

också viss annan ersättning. Den statliga ersättningen består av följande delar:

 -grundersättning,

 -schablonersättning,

 -ersättning för vissa särskilda kostnader,

 -ersättning för extraordinära kostnader,

 -ersättning för kostnader för asylsökande och

 -ersättning för sjukvårdskostnader m.m.

 Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överenskommelse

med Invandrarverket om mottagande av flyktingar och är oberoende av hur många

flyktingar kommunen tar emot. Beloppet motsvarar schablonersättningen för tre

vuxna flyktingar.

 Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för ekonomiskt

bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som tidigare lämnades

till komunerna för flyktingmottagandet. Den skall även inkludera kommunernas

kostnader för lagstadgad svenskundervisning för vuxna som omfattas av

flyktingmottagandet. För år 1994 är schablonersättningen 144 200 kronor för

flyktingar som fyllt 16 år och 88 400 kronor för barn under 16 år. Beloppen

skall justeras årligen med hänsyn till bl.a. kostnadsutvecklingen.

 Särskilda regler - vilka är avsedda att ge en rättvis ersättning åt såväl

den första inflyttningskommunen som den nya - finns för flyktingar som flyttar

under introduktionsperioden.

 För vissa handikappade och äldre flyktingar kan ersättning beviljas för

ekonomiskt bistånd, social hemhjälp och färdtjänst.

 För ensamma flyktingbarn under 18 år beviljas ersättning för faktiska

kostnader för bistånd som ges med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller

lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättningen avser

främst placering i familjehem eller grupphem.

 Ersättning av extraordinära kostnader kan efter prövning i varje enskilt

fall lämnas till kommuner som har vissa typer av extraordinära kostnader för

flyktingmottagandet. Den totala ramen för ersättning av extraordinära kostnader

under budgetåret 1993/94 är 100 miljoner kronor.

 Ersättning för kommunala kostnader för asylsökande skall lämnas för

kommunernas kostnader för bistånd enligt lagen (1988:153) om bistånd åt

asylsökande m.fl. samt för vissa kostnader för vård av barn och transporter.

 Ersättning till sjukvårdshuvudmannen lämnas för bl.a. akut- och förloss-

ningsvård som har givits till utlänningar som sökt uppehållstillstånd för

bosättning i Sverige och som inte är folkbokförda i riket. För vissa handi-

kappade flyktingar ersätts även varaktig vård. Vidare lämnas ersättning för

hälsoundersökningar av asylsökande och flyktingar.

 Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret 1992/93

till ca 3,5 miljarder kronor.

Särskilt stimulansbidrag

Regeringen har i proposition (1993/94:51) Överföring och mottagande av

flyktingar från f.d. Jugoslavien m.m. föreslagit riksdagen att ett särskilt sti-

mulansbidrag på 25 000 kr per mottagen flykting utöver nuvarande schablon-

ersättning betalas ut till kommuner som under det närmaste året kraftigt utökar

sitt flyktingmottagande och till kommuner som redan nu har överenskommelse om

ett stort flyktingmottagande men som ändå ökar detta. Bakgrunden

till förslaget är det stora behovet av kommunplatser för bosnier. Riksdagen har

den 8 december 1993 godkänt förslaget (bet. 1993/94:SfU6, rskr. 1993/94:76).

Översyn av ersättningssystemet

En arbetsgrupp har under år 1993 gjort en översyn av reglerna för den statliga

ersättningen till kommunerna för flyktingmottagandet i syfte att skapa ökad

kostnadseffektivitet och större rättvisa mellan kommuner. Arbetsgruppens

överväganden och förslag har redovisats i departementspromemorian Översyn av

vissa regler i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m. (Ds 1993:75). I promemorian föreslås bl.a. en förändring

av utbetalningsreglerna och en fördelning av schablonersättningen mellan

kommuner som bättre avspeglar var i tiden kostnaderna ligger. En sådan

förändring bör syfta till att skapa en bättre kostnadseffektivitet och en ökad

rättvisa mellan kommunerna. I promemorian föreslås vidare vissa förändringar vad

avser utbetalningen av ersättning för handikappade, sjuka och äldre, grunderna

för ersättning av extraordinära kostnader. Vidare föreslås att en intro-

duktionsplan alltid skall finnas under introduktionsperioden för den enskilde

flyktingens introduktion i det svenska samhället.

 Förslag om vissa regeländringar med anledning av arbetsgruppens förslag

lämnas i budgetpropositionen.

Uppföljning/ utvärdering av det nya ersättningssystemet

Svenska kommunförbundet har i två rapporter till regeringen i oktober 1993

redovisat dels kostnaderna till och med den 30 juni 1993 för de flyktingar som

togs emot i en kommun under år 1991, dels de verksamhetsmässiga konsekvenserna

av det nya statsbidragssystemet till kommunerna för flyktingmottagandet.

 Kostnaderna för flyktingmottagandet mäts som särkostnader, dvs. kostnader

som direkt förorsakas kommunen och som kommunen annars inte skulle ha om man

inte tog emot flyktingar. Särkostnaderna har mätts i tolv kommuner av varierande

storlek och med geografisk spridning i landet.

 Av den ekonomiska rapporten framgår bl.a. att bidragsutnyttjandegraden för

mottagna flyktingar under år 1991 i genomsnitt är ca 91 % t.o.m. första halvåret

1993. Den genomsnittliga bruttosärkostnaden per flykting uppgår under samma

period till ca 104 000 kr. Av bruttosärkostnaden beräknas mottagning,

introduktion, administration och lokaler till ca 25 %, socialt bistånd till 55 %

och sfi till 15 %. Sammanfattningsvis kan, med utgångspunkt från den ekonomiska

rapporten, konstateras att schablonersättningen normalt inte är förbrukad efter

2 år, att variationerna i bidragsutnyttjande och socialbidragsberoende är stora

mellan olika kommuner och att schablonen räcker längre i kommuner med stor

utflyttning än i kommuner med stor s.k. sekundärinflyttning. Det underlag som

hittills presenterats är dock delvis så bristfälligt att det inte går att dra

några exakta slutsatser. En viktig strävan

är därför att kommande uppföljningar resulterar i ett kvalitativt bättre

beslutsunderlag.

 Av den andra rapporten, som avser de verksamhetsmässiga konsekvenserna,

framkommer dels att huvudmannaskapet för flyktingmottagandet långsamt håller på

att förskjutas från socialförvaltningen till andra förvaltningar, dels att

samarbetet med stor tydlighet har förbättrats mellan olika myndigheter som

medverkar i flyktingmottagandet.

 Statens invandrarverk har i en rapport till regeringen i november 1993

redovisat verkets uppföljning av flyktingmottagandet under år 1992. Av rapporten

framkommer bl.a. att omkring 12 % av de kommunmottagna utlänningarna har flyttat

under de två år som i genomsnitt har gått efter det första mottagandet i en

kommun. Hälften av flyttningarna har skett inom sex månader från den första

bosättningen och i regel från norr till söder och från mindre orter till i

synnerhet de tre storstäderna. Verket har vidare funnit att det finns vissa

brister vad beträffar introduktionsplanernas kvalitet, vilket kan innebära en

försenad introduktion med ökade kostnader för stat och kommun som följd.

 Arbetsmarknadsverket har i en uppföljningsrapport i maj 1993 lämnat en

första lägesrapport beträffande i vilken mån, på vilket sätt och till vilka

kostnader de arbetsmarknadspolitska åtgärder som vidtas för kommunmottagna

flyktingar bidrar till att underlätta deras väg till självförsörjning och fast

förankring i arbetslivet. Av rapporten framkommer bl.a. att det lokala sam-

arbetet tydligt har ökat och att åtgärder för flyktingar efter avslutad svensk-

undervisning i rådande lågkonjunktur i huvudsak handlar om fortsatta studier.

Från arbetsförmedlare har framkommit synpunkter på vikten av att en praktikform

kan bli tillgänglig för gruppen. Såväl flyktingar som invandrare skulle därmed

kunna ha större förutsättningar att få en reguljär anställning.

Konjunkturtillägg m.m.

På basis av de gjorda uppföljningarna föreslår regeringen, efter överläggningar

med Svenska kommunförbundet, i budgetpropositionen att ett särskilt

konjunkturtillägg skall utbetalas för flyktingar mottagna under år 1991 för att

ersätta den uppskattade genomsnittliga kommunala merkostnaden för socialbidrag.

Konjunkturtillägget föreslås vara 35 000 kronor för vuxna och 5 000 kronor för

barn under 16 år. Konjunkturtillägget bör utbetalas i juli 1994 till den kommun

i vilken utlänningen då är bosatt. En förutsättning bör vara att kommunen även

under år 1994 tar emot flyktingar enligt överenskommelse med Invandrarverket.

 Regeringen har vidare lämnat förslag att för utlänningar i åldern 55-60 år

som tas emot under fjärde kvartalet 1993 och under år 1994 lämnas, av

konjunkturskäl, samma ersättning för faktiska socialbidragskostnader som för

utlänningar över 60 år. Detta innebär inte någon generell sänkning av

åldersgränsen utan frågan får prövas på nytt nästa år för personer som tas emot

efter år 1994.

Lån till hemutrustning för flyktingar

Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrsutning. Tidigare

erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning i en

kommun.

 Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lånen kan beviljas till

flyktingar m.fl. som fyllt 18 år, som tas emot i en kommun från förläggning

eller som i övrigt omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs i

procent av gällande basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Beloppet för

ett enpersonshushåll är högst 20 400 kr och för en familj med två barn 33 100

kr. Från beviljat belopp avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kr

i samband med utbetalningen. Detta gäller för lån som beviljats efter den 1 juli

1993. Lånen är amorteringsfria under de första två åren efter utbetalningen. Den

räntefrihet som tidigare gällt de första två åren slopades den 1 juli 1993.

Ränta utgår med en räntesats som fastställs för varje år av regeringen.

 Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt från lånens storlek.

Låntagare med låga inkomster kan få anstånd med återbetalning eller nedsättning

av det belopp som skall betalas. Vid långvarig oförmåga att betala tillbaka

lånet skall detta kunna avskrivas.

 Med de relativt förmånliga villkor som gäller för lån till hemutrustning bör

det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag till möbler och annat

bohag.

 Återbetalning av lån beviljade år 1991 började i januari 1993. Under

perioden januari-juni 1993 hade inbetalats ca 4 miljoner kronor inkl. ränta och

aviseringsavgifter. Dessutom har sedan tidigare i förtid inbetalats ca

1,3 miljoner kronor.

 Ca 2 300 personer har hittills beviljats anstånd med återbetalning av lånen

och hittills har femton beslut om avskrivning fattats under år 1993.

 9

 Skr. 1993/94:127

VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och Sveriges

roll

1. Inledning

Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varaktiga

lösningar av både de problem som orsakar folkomflyttningar och av de kon-

sekvenser som följer därav.

 Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor, med avseende på såväl

åtgärder för dem som tvingats på flykt (UNHCR, UNRWA) som insatser för att komma

åt grundorsaker till flykt.

 Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i medlems-

länderna, arbetskraftsfrågorna etc. som bestämmer inriktningen av det migra-

tionspolitiska arbetet.

 Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för mellanstatlig dialog kring

integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också under en följd av

år arbetat med asylrättsliga spörsmål.

 Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska aspekter.

Som part i EES-avtalet har Sverige markerat sitt intresse av att delta i och

bidra till det arbete som EG bedriver i syfte att avveckla eller förenkla

gränskontrollen för personer.

 Sverige har under åren 1992 och 1993 i flera fora verkat för att Europas

länder ska dela på ansvaret i den massflyktsituation som uppstått till följd av

kriget i f.d. Jugoslavien. Vid Europarådets möte för migrationsministrar i Athen

i november 1993 presenterades på svenskt intiativ ett resolutionsförslag från

sex länder (förutom Sverige; Danmark, Norge, Tyskland, Schweiz och Österrike)

med innebörden att rådets medlemsländer förbinder sig att ta större ansvar för

de människor som flyr det forna Jugoslavien. På grund av motstånd från några

länder kunde resolutionen inte antas på Aten-mötet utan förslaget överlämnades

till Europarådets Wiengrupp för en snabb och vidare bearbetning.

 Även inom ESK har ett aktivt arbete bedrivits. Under år 1993, då Sverige satt

som ordförande, har regeringen verkat för att placera frågan om migra-

tionspolitiskt samarbete på ESK:s dagordning. Vid ESK:s ministermöte i Rom i

november 1993 beslutades, efter ett svenskt intiativ, att frågan om massflykt

ska tas upp på dagordningen i fortsättningen.

 Sverige var en av intiativtagarna till den s.k. Jugoslavienkonferensen som

hölls under UNHCR:s ledning i juli 1992 och som ledde till uppföljningsmöten

rörande de humanitära insatserna i f.d. Jugoslavien.

 Efter Sveriges ansökan om medlemskap har en dialog med EG kommit att

utvecklas tillsammans med övriga kandidatländer. Detta har inneburit en närmare

kontakt med det migrationspolitiska arbetet inom EG. I samband med att

medlemskapsförhandlingarna inleddes inom migrationsområdet i november, förelades

Sverige de rättsakter som inom EG gäller inom området. En analys av dessa har

visat att Sverige inte kommer att ställas inför krav på mer genomgripande

förändringar av den politik som fastlagts och tillämpas av vårt land.

 Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har även

under den nu aktuella perioden varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är

utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är det

faktum att tre nordiska länder parallellt söker inträde i EG ett förhållande

som, trots att förhandlingarna sker helt självständigt, naturligtvis ger anled-

ning till samråd. Den nordiska passfriheten är en gemensam dimension inför ett

eventuellt inträde i EG.

 Sverige har vidare aktivt verkat för att göra biståndet till flyktingar mer

effektivt. FN-organens administrativa struktur och kapacitet, främst UNHCR och

FN:s program för livsmedelsbistånd, ses över i syfte att göra dem effektivare.

En ökad samordning och effektivisering inom FN-systemet behövs.

Sveriges finansiella bidrag till de internationella flyktingprogrammen är be-

tydande. Sverige är bland de fem största bidragsgivaren till UNHCR och till

UNRWA. De svenska bidragen till FN:s livsmedelsprogram (WFP) för flyktingar är

bland de största och mest flexibla.

 Under åren 1992 och 1993 har Sverige, bl.a. via SIDA:s katastrofmedel, gjort

stora insatser till förmån för flyktingar i olika regioner, ofta i nära sam-

arbete med enskilda organisationer.

 Vidare utgår svenskt ekonomiskt stöd till internationella organisationer som

Internationella Rödakorskommittén och Rödakorsföreningars förbund, där många av

insatserna görs till förmån för flyktingar.

 Dessutom utgår bidrag till flyktinginsatser som genomförs av eller i sam-

arbete med svenska enskilda organisationer.

 En del av de svenska bidragen till flyktingprogram och för internflyktingar

under kalenderåret 1992 fördelar sig enligt följande:

 (mkr)

UNHCR 730

UNRWA 143

WFP 399

2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i flyktingfrågor

 FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) inrättades 1950 utifrån

 behovet att lösa de europeiska flyktingarnas problem efter

 andra världskriget. UNHCR:s grundläggande mandat, att ge

 rättsligt skydd åt personer som på grund av välgrundan

 fruktan för förföljelse flytt sitt hemland, finns nedlagt

 i 1951 års flyktingkonvention och 1967 års

 tilläggsprotokoll. Genom utvecklingen efter

 undertecknandet av flyktingkonventionen, finns i dag

 huvuddelen av världens flyktingar i tredje världen vilket

 gjort att inslaget av materiellt bistånd har ökat

 kraftigt.

 UNHCR:s mandat kan förlängas vart femte år av Förenta Nationernas

generalförsamling. Verksamheten är huvudsakligen finansierad genom frivilliga

bidrag från givarländerna. De fyra största är USA, EG, Japan och Sverige. UNHCR

leds av en styrelse (exekutiv kommitté) som fastlägger organisationens

övergripande målsättning och behandlar flyktingkommissariens förslag till

budget. Huvudkontoret ligger i Genève och verksamheten karakteriseras bl.a. av

ett nära samarbete med enskilda organisationer, såväl internationella som

nationella.

 Världens flyktingsituation har förändrats kraftigt under tiden efter UNHCR:s

grundande. De flesta flyktingrörelser sker i dag mellan länder i tredje världen.

Antalet flyktingar uppskattas till drygt 18 miljoner och minst lika många

internflyktingar. En orsak till denna utveckling är det ökade antalet s.k.

komplexa katastrofer. Dessutom är flera av de största flyktingproblemen

fortfarande olösta (Afghanistan, Afrikas Horn, Södra Afrika).

 UNHCR strävar efter att finna varaktiga lösningar på flyktingproblemen och

brukar ange tre möjligheter:

 -frivillig repatriering,

 -integration i första asylland,

 -omplacering i tredje land.

 UNHCR har fokuserat sina ansträngningar på att hjälpa flyktingar att åter-

vända till sina hemländer och frivillig repatriering har allt tydligare kommit

att framstå som den enda möjliga lösningen på flertalet av världens flykting-

problem. Endast i undantagsfall och då det kan motiveras utifrån den enskildes

säkerhetssituation, eller då det gäller fysiskt eller psykiskt handikappade, har

omplacering till tredje land blivit aktuell. Under det senaste året har flyk-

tingar återvänt till bl.a. Afghanistan, Etiopien, Sydafrika, Guatemala och

Kambodja.

 Under flyktingkommissarie Sadako Ogatas ledning är det tydligt att UNHCR ser

på sin skyddsroll i ett bredare perspektiv och söker nya lösningar på den allt

med komplicerade flyktingproblematiken. De senaste årens ökade flyktingproblem

har ställt stora krav på UNHCR, vilket inneburit en dryg fördubbling av

budgeten. Sverige och de nordiska länderna har varit mycket aktiva i styrelsen

och medverkat till att stärka UNHCR.

Katastrofinsatser och samarbete

Förebyggande insatser, ökad katastrofberedskap, behovet av varaktiga lösningar

och samarbete med andra organisationer är områden av särskild betydelse för

UNHCR. Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att se till de

bakomliggande orsakerna till flyktingproblematiken, bl.a. respekten för de

mänskliga rättigheterna i flyktingarnas ursprungsländer. UNHCR:s förmåga att

spela en mer direkt roll i svåra krigs- och katastrofsituationer har satts på

prov under året. Detta gäller framför allt i f.d. Jugoslavien där UNHCR är s.k.

"lead-agency" inom FN-familjen och har huvudansvaret för världsorganisationens

arbete. Under åren 1992 och 1993 har insatsen i f.d. Jugoslavien varit UNHCR:s

utan jämförelse största åtagande, vilket har inneburit ett vidgande av mandatet

till arbetsuppgifter som ligger utanför organisationens traditionella

arbetsområde.

 I takt med att allt fler ansvarsområden läggs på UNHCR framstår behovet av

samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen, som allt mer

tydligt. Detta samarbete gäller såväl inom katastrofområdet som för att möta

problematiken kring internflyktingar, integration av återvändande flyktingar

samt för att angripa grundorsakerna till flykt.

 Inom FN-familjen kan nämnas FN:s livsmedelsprogram (WFP) som övertagit hela

ansvaret för livsmedelsbistånd till flyktingar, FN:s utvecklingsprogram (UNDP),

FN:s barnfond (UNICEF) samt det nyligen inrättade Department for Humanitarian

Affairs (DHA).

 Under 1992/93 initierade UNHCR en samarbetsprocess med enskilda

organisationer vid namn PARINAC (Partnership in Action). De enskilda

organisationernas förmåga att agera snabbt och flexibelt samt deras erfarenhet

av arbete på bynivå ses som viktiga resurser för att möta den allt mer komplexa

flyktingproblematiken.

3. UNRWA

FN:s organ för bistånd åt Palestinaflyktingar (UNRWA) kom till år 1949 för att

bistå de palestinska flyktingar som blivit hemlösa på grund av det

arabisk-israeliska kriget år 1948. UNRWA:s högkvarter skall egentligen ligga i

Beirut, men administrationen är sedan ett antal år, på grund av säkerhetsläget i

Libanon, lokaliserad till Wien. UNRWA har fältkontor i sitt verksamhetsområde,

vilket omfattar Jordanien, Libanon, Syrien, Västbanken och Gaza.

 UNRWA har kommit att spela en viktig roll vad gäller insatser inom ut-

bildning, hälsovård och social service bland palestinska flyktingar. Till skill-

nad från UNHCR har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingarnas

rättsliga skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i länderna.

 Under åren har nya flyktingar tillkommit, framför allt efter kriget år 1967

då Israel ockuperade Västbanken, Gaza och Golanhöjderna. De höga födelsetalen

har därtill gjort att denna flyktinggrupp, som år 1948 uppgick till en halv

miljon, i dag är mer än fem gånger så stor. I dag är ca 2,7 miljoner palestinier

registrerade hos UNRWA varav cirka en tredjedel befinner sig i flyktingläger.

Jordanien har det största antalet palestinska flyktingar, cirka en miljon.

Övriga finns i Libanon, Syrien, på Västbanken och i Gazaområdet.

 Avtalet den 13 september 1993 mellan Israel och PLO skapade över en dag en

ny situation på Västbanken och i Gaza som också får konsekvenser för UNRWA och

dess arbete. UNRWA utgör i dag "civil administration" inom centrala sektorer,

främst utbildning och hälsovård. I ljuset av den nya utvecklingen kan denna

verksamhet nu integreras i en sammanhållen palestinsk administration.

4. IOM

International Organization for Migration (IOM), med säte i Genève grundades år

1951. Dess verksamhet består av rådgivning till regeringar i migrationsfrågor,

utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring samt transport av

flyktingar och migranter. Transportverksamheten har varit särskilt omfattande

och har ofta skett i samarbete med UNHCR.

 Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens

olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett praktiskt inriktat

samarbete med IOM avseende transport till Sverige av kvotflyktingar, m.fl. och

från Sverige av återvandrare.

 Under de senaste åren har IOM spelat en mer aktiv roll än tidigare, främst som

en följd av utvecklingen i f.d. Sovjetunionen och i Central- och Östeuropa. IOM

har under år 1993 öppnat ett nytt regionkontor i Helsingfors för att bättre möta

behoven i Ryssland och Baltikum.

 Regeringen har under år 1993 beslutat om avsevärda bidrag till IOM:s

verksamhet. En miljon kronor har givits till program som ytterst syftar till

återvändande av särskilt stora antal studenter som sedan Sovjetunionens fall

blivit strandsatta i Moskva-området. Samma belopp har givits till en informa-

tionscentral som byggs upp i Budapest i syfte att bättre kunna överblicka

orsaker till och omfattning av migrationsströmmarna inom och ut ifrån Öst- och

Centraleuropa.

5. OECD

Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den s.k.

Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s råd. Sverige

har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att analysera

sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i OECD-länderna. Ett

arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de senaste årens

förändrade migration har och kan förväntas få för berörda arbetsmarknader och

för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländer. Under senare år har

gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten om behov av samordning

mellan invandringsländerna för att på sikt påverka bakgrundsorsakerna till

utvandring.

 Inom OECD:s ram pågår sedan flera år ett viktigt arbete med att i en årlig

rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrationsdata från

medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Rapporten har i dag en ställning som

ett av de viktigaste referensverken inom området. Arbetet sker i en grupp, som

består av både forskare och representanter för ländernas regeringar. I gruppen

ingår även några länder utanför OECD-kretsen, nämligen, Bulgarien, Rumänien,

Polen, Tjeckoslovakien och Ungern.

 Våren 1993 arrangerade OECD en stor internationell migrationskonferens i

Madrid under rubriken "Migration och internationellt samarbete: utmaningar för

OECD-länder". Konferensen behandlade i huvudsak två temata. I det första

diskuterades orsakerna bakom ökande migration riktad mot Västeuropa. Här såg man

främst de ökande demografiska och ekonomiska skillnaderna mellan Europa och dess

grannar i syd, samt förändringarna i Östeuropa, som dominerande orsaker. Det

andra temat handlade om internationellt samarbete och vilken handels-, bistånds-

och utvecklingspolitik som bör föras för att skapa nya arbetstillfällen i

emigrationsländerna och därmed underlätta för fler personer att stanna i sina

hemländer.

6. ESK

Sverige har under perioden december 1992 till november 1993 varit ordförande i

ESK, den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen. ESK har under året

hållit ett seminarium om migrationsfrågor och ett annat om tolerans. Den svenska

regeringen ser ESK som ett genom sin breda medlemsbas värdefullt forum för

behandling av migrationsfrågor. Dessutom är det en värdefull mekanism för att

utöva kollektivt politiskt tryck på medlemsregeringarna att fredligt lösa

etniska och andra konflikter.

7. Europarådet; Öst/Väst-migration

CDMG

 Europarådets migrationskommitté (CDMG) arbetar huvudsakligen med frågor

 rörande flyktingars och invandrares integration i invandringsländerna.

 I de flesta länder i Europa upplever i dag flyktingar och invandrare svårig-

heter i sin integration. Över hela Europa finns vidare uttryck för ökad rasism

och främlingsfientlighet. I denna situation är det allt viktigare att länderna i

ökad utsträckning tar del av varandras erfarenheter på dessa områden. CDMG:s

arbete är inriktat på ett sådant utbyte.

 I ett antal konferenser under det senaste året har CDMG studerat och ana-

lyserat bl.a. hur man i projekt och andra aktiviteter i medlemsländerna har be-

handlat frågor rörande etniska relationer i polisutbildningen, invandrare på

arbetsmarknaden, rasism och främlingsfientlighet samt arbetsgivares och

fackföreningars roll för att motverka etnisk diskriminering på arbetsmarknaden.

 Bland CDMG:s övriga arbete kan nämnas jämförande projekt om åter-

vandringsfrågor och om "short-term migration".

 I november 1993 arrangerade CDMG den femte europeiska migrationsmi-

nisterkonferensen. Ett stort antal ministrar diskuterade under två dagar bl.a.

"Ways of moderating migration flows" och "Racism, xenophobia and intolerance".

På svenskt initiativ diskuterades också ett förslag till delat ansvar bland

Europas länder för en ökad beredskap för att kunna klara ytterligare utmaningar

som en följd av händelseutvecklingen i f.d. Jugoslavien.

CAHAR

Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor (CAHAR) möts regelbundet

två gånger per år. En av de viktigaste uppgifterna för kommittén är att ge

deltagarna möjlighet att utbyta erfarenheter och informera varandra om för-

ändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Under år 1993

har man i kommittén bl.a. utarbetat ett förslag till "guidelines" för hur mot-

tagandet av asylsökanden vid flygplatser bör ske. Detta har skett på begäran av

Europarådets ministerkommitté, som nu har att ta ställning till vilken rättslig

status detta dokument skall få.

Wienprocessen

I januari 1991 hölls en ministerkonferens i Europarådets regi (immigrations-

ministrarna) i Wien om migration från Öst- och Centraleuropa. Ministrar från

såväl väst som öst deltog. Konferensen antog en deklaration med rekommendationer

som uttryckte såväl mottagande västländers som öststaternas intressen.

 För uppföljning av konferensen tillsattes en grupp av "Senior Officials"

från alla deltagande länder, den s.k. Wiengruppen. Denna är administrativt

knuten till Europarådet.

 Vid Wiengruppens senaste möte i juli 1993 diskuterades hur Europas länder

rimligen borde förhålla sig mot bakgrunden av risk för ytterligare mass-

flyktssituationer av det slag som kriget i f.d. Jugoslavien kommer att orsaka.

Wiengruppens arbete inför framtiden har därigenom under år 1993 kommit att

inriktas på frågor om mer solidariska mottagningserbjudanden och behoven av

rättsligt skydd som massflykt kommit att aktalisera. Sverige har i gruppen

drivit tanken på att dessa frågor på sikt bör bli ett ansvar ESK.

8. Europaintegrationen

EES-avtalet

När EES-avtalet träder i kraft blir EG:s regelverk vad gäller den fria rör-

ligheten för personer gällande rätt även i Sverige. Att avtalet omfattar denna

frihet är en betydelsefull nyhet i EFTA-länders relationer till EU. EES-avtalet

innebär att EES-medborgare får rätt att fritt flytta mellan de avtalsslutande

länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva,

enligt ett för hela EES gemensamt regelsystem. En gemensam arbetsmarknad skapas

och medborgare i EU- och avtalsslutande EFTA-länder får rätt att utan krav på

arbetstillstånd ta arbete var som helst inom hela EES-området. Reglerna innebär

förbud mot diskriminering på grund av nationalitet när det gäller

sysselsättning, lön, arbetsvillkor liksom sociala och skattemässiga förmåner

m.m. Den fria rörligheten omfattar också familjemedlemmar.

 Regeringens proposition (1991/92:170) om EES antogs den 18 november 1992.

Sedan det franska parlamentet som sista EES-land ratificerat avtalet har det

trätt i kraft den 1 januari 1994.

 10

 Skr. 1993/94:127

Avskaffandet av de inre EU-gränserna

Målet för EG:s arbete med att etablera den inre marknaden är att avskaffa de

inre gränserna så att i princip alla hinder avskaffas för fri rörlighet av

varor, tjänster, kapital och personer.

 Avskaffandet av de inre gränskontrollerna inom EU aktualiserar behovet av

att stärka de yttre gränskontrollerna och att samarbeta på immigrationsområdet

och brottsbekämpningens område för att upprätthålla en hög säkeretsnivå. Syftet

med arbetet med dessa "kompensatoriska åtgärder" är att motverka att

avskaffandet av EU:s inre gränser skall få en negativ verkan i form av ökad

terrorism, illegal invandring, narkotikasmuggling och annan gränsöverskridande

brottslighet. Dessa alternativ till gränskontroller kan t.ex. vara att

EU-länderna uppträder på ett gemensamt sätt gentemot medborgare från

icke-EG-länder (kontroll vid EU:s yttre gräns) eller former för samverkan mellan

medlemsstaternas administrationer samt uppbyggnad av datanät och databanker.

 Målet att avveckla personkontrollerna vid de inre EU-gränserna har sin grund

i Romfördraget. Det har hitintills varit EU:s medlemsländer som

har kompetens i fråga om lagstiftning, dvs. immigrations- och gränskon-

trollfrågor i fråga om personer som ligger utanför EG-rätten. I och med

Maastrichtördragets ikraftträdande den 1 november 1993 fördes detta mellan-

tatliga samarbete in under den s.k. "tredje pelaren" i det reviderade Rom-

fördraget. Ett omfattande arbete har bedrivits på mellanstatlig nivå inom EU

vilket bl.a. lett fram till två konventionstexter. Den första behandlar vilket

EU-land som är ansvarigt för att handlägga en asylansökan, den s.k. Dublin-

konventionen, och den andra EU:s yttre gränskontroller. Dublinkonventionen har

hittills ratificerats av endast sex länder men beräknas kunna träda i kraft

under år 1994. Yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte undertecknad på

grund av en tvist mellan Storbritannien och Spanien om Gibraltar. En tredje

konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS) är under utarbetande. EIS

skall komplettera de två tidigare konventionerna och möjliggöra det

informationsutbyte mellan länder som förutses i dessa. EU:s immigrations-

ministrar har färdigställt ett förslag till parallellkonvention till

Dublinkonventionen. Parallellkonventionen, som i stort sett har samma innehåll

som Dublinkonventionen, har till syfte att utsträcka Dublinkonventionen till

tredje land. I juni 1992 bestämdes att tillträde skulle erbjudas i första hand

EFTA-kretsen. Texten lämnades över informellt till Sverige i juni 1992 men för-

handlingar om tillträde kan inte starta innan alla EU:s medlemmar ratificerat

Dublinkonventionen. Sverige har uttryckt sitt intresse för förhandlingar med EG.

 EG-rättens fria rörlighet för personer är dock inte utan undantag.

Medlemsstaterna får behålla lagar som föreskriver särskild behandling av

utlänningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och

allmän hälsa. Restriktionerna kan inte användas som stöd för generella

administrativa åtgärder som medför ytterligare gränsformaliteter vid den inre

gränsen utöver bevis på medborgarskap.

 Frågor om begränsningar i inreserätten och om avlägsnande behandlas i

direktivet 64/221/EEG. I artikel 3 stadgas att åtgärder vidtagna med hänsyn till

allmän ordning och säkerhet uteslutande skall grunda sig på den berörda

personens eget uppförande. Tidigare domar för brott skall t.ex. inte i sig vara

tillräcklig grund för att neka inresa.

 Avlägsnande på allmänpreventiv grund är förbjudet. Det får inte tjäna

värdlandets ekonomiska intressen. Narkotikabrott har befunnits vara en legitim

grund för avlägsnande. Utöver den störning av samhällsordningen som varje

lagöverträdelse innebär skall brottet utgöra ett reellt och allvarligt hot mot

ett grundläggande samhällsintresse. Åtgärder för att skydda sådana intressen får

visserligen vara formellt diskriminerande, på så vis att de gäller enbart

utlänningar, men dessa skall behandlas rättvist efter samma grunder som landets

egna medborgare. Beslut om avlägsnande måste vara motiverade och kunna

överklagas.

 Gränskontrollfrågor regleras inte i EES-avtalet och Sverige är således inte

delaktigt i det arbetet.

 I mars 1992 tillsatte regeringen en interdepartemental arbetsgrupp med

uppgift att utreda frågor rörande gränskontroller inför förhandlingarna om

svenskt medlemskap i EU. Arbetsgruppens slutrapport lades fram i november 1993.

EG:s Unionsfördrag

Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht i december 1991 skrev man för första gången

in immigrations- och flyktingpolitiska frågor i Romfördraget. Viseringsfrågorna

fördes sålunda in under EG:s kompetens i Artikel 100c av den reviderade

Romfördraget. Samtidigt som grunden lades för fortsatt mellanstatligt arbete,

under den s.k. "tredje pelaren" i Maastrichtfördraget, vad gäller asylfrågor,

invandringspolitik och visst polisiärt samarbete. Detta innebär att det

mellanstatliga arbete i vilket man bl.a. arbetat fram de två ovan nämnda

konventionerna förs in i den "tredje pelaren" tillsammans med bl.a. polisiära

frågor och säkerhetsfrågor. Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november

1993.

 Unionsfördragets "tredje pelare" har en något annan ram än de frågor som

strikt faller under Romfördraget i det att både EG-kommissionen och med-

lemsstaterna har initiativrätt. En nyhet för det mellanstatliga arbetet som

EU-länderna tidigare ägnat sig åt på detta område är att det nu finns en

möjlighet att, om man så önskar, föreskriva i konventionerna att EG-domstolen

har rätt att tolka och slita tvister vad gäller tillämpningen. Dessutom skall

Europaparlamentet regelbundet informeras och konsulteras i dessa frågor.

 Förutom de delar som fördes in i Romfördraget antog EG:s statschefer också

en rapport från immigrationsministrarna om att starta förberedelser för en

harmoniserad invandrings- och asylpolitik och ett arbetsprogram lades fram.

 En gång under varje EU-ordförandeskap hålls möte angående immigrationsfrågor

på ministernivå. Vid dessa möten har Sverige status som s.k. "likasinnat land"

tillsammans med övriga tre kandidatländer, Finland, Norge och Österrike, vilket

innebär att den svenska ministern inbjuds till ett informationsmöte som hålls

efter det att EU:s ministrar avslutat sina överläggningar. En redogörelse för

beslut och dylikt ges av EU:s trojka, dvs. nuvarande, förutvarande och blivande

ordförande i EU, och synpunkter förs fram från svensk sida.

Schengenavtalet

Parallellt med EU:s arbete slöt Frankrike, Tyskland och Beneluxländerna det s.k.

Schengenavtalet år 1985 om avskaffandet av dessa staters inre gränser. Avtalet

är ett fullföljande av EU:s ursprungsstaters önskan att ytterligare fördjupa

samarbetet vad gäller avvecklandet av de inre gränserna som dittills förlupit

relativt långsamt. Schengen har varit, och är fortfarande, en motor eller ett

slags "laboratorium" för EU-arbetet på detta område.

 Avtalet har i dag undertecknats av Frankrike, Tyskland, Belgien, Neder-

länderna, Luxemburg, Italien, Spanien och Portugal och nu senast av den nionde

medlemmen Grekland. I juni 1990 undertecknades Schengenavtalets

tillämpningskonvention som med sina 142 paragrafer lägger grunden för det

praktiska genomförandet av avvecklingen av de inre gränserna. Såvitt nu kan

bedömas träder tillämpningskonventionen i kraft tidigast den 1 februari 1994.

 Schengenavtalets tillämpningskonvention innehåller bestämmelser om

avskaffandet av alla personkontroller vid de inre gränserna. Dessa kompletteras

av en lång rad s.k. kompensatoriska åtgärder och många av dessa är desamma eller

liknande dem man kommit fram till i EU-arbetet.

9. Samarbete mellan staterna runt Östersjön

Kulturdepartementet och Invandrarverket har ett samarbete med migrations-

myndigheterna i de baltiska länderna, främst med den estniska migrations-

myndigheten för utbildning och utbyte av information. Kulturdepartementet skall

bl.a. inom ramen för det svenska suveränitetsstödet bistå den estniska

migrationsmyndigheten med utbildning om gränskontroll, viseringar och liknande

frågor.

 Kulturdepartementet inbjöd under år 1993 på statssekreterarnivå till ett

samarbete i migrationsfrågor mellan länderna runt Östersjön samt med

representanter för UNHCR och IOM. Samarbetet har därefter fortsatt i två

arbetsgrupper under svensk, resp. finsk ledning. Arbetet, som främst kommit att

röra asylprövningsfrågor, flyktingmottagning samt gränskontrollfrågor kommer att

fortsätta under år 1994.

10.Det nordiska samarbetet

De nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor (NSHF) har under år

1993 inriktat sin verksamhet mot en mer policyinriktad funktion än tidigare.

Ordförandeskapet och sekreteriatsfunktionen har under år 1993 handhafts av

Sverige. Under år 1993 har sammanlagt fyra möten hållits. Vid mötena har bl.a.

avsatts tid för diskussion med FN:s Flyktingkommissaries representant för Norden

och Baltikum samt en representant för IOM. Till ett möte har också koordinatorn

för 16-landskonsultationerna varit inbjuden.

 Beroende på situationen i vår omvärld har samrådsgruppen under verk-

samhetsåret förutom närområdet bl.a. särskilt diskuterat situationen i f.d.

Jugoslavien. I syfte att stödja utvecklingen i Baltikum och Ryssland har, inom

ramen för samrådsgruppens verksamhetsområde och mandat, en fortsatt samordning

avseende nordiska länders insatser skett.

 Det nordiska utlänningsutskottet har regelbundna samrådsmöten med före-

trädare för de nordiska utlänningsmyndigheterna, senast i oktober 1993. Ut-

skottet ansvarar bl.a. för övervakningen av hur den nordiska passkontroll-

överenskommelsen tillämpas. I mötena deltar även representanter för berörda

departement.

 I den s.k. nordiska migrationsgruppen, som organisatoriskt hör till nordiska

ministerrådet, behandlas frågor om samarbete mellan de nordiska länderna om

integration av flyktingar och invandrare. Gruppen tar på detta område initiativ

till och driver ett antal olika gemensamma projekt för erfarenhetsutbyte och

metodutveckling.

 Under år 1993 har migrationsgruppen slutfört projekt om bl.a. erfarenheter

av opinionbildning rörande flyktingar och invandrare, mottagandet av

traumatiserade flyktingar samt om hur arbetsplatsen kan fungera som mötesplats

mellan invandrare och värdbefolkning. Bland pågående verksamheter kan nämnas

projekt rörande kriscentra för invandrarkvinnor samt om invandrare som

företagare ("ethnic business").

 I september 1993 arrangerade gruppen det nionde nordiska migrations-

forskarseminariet, där olika aspekter på det mångkulturella samhället diskute-

rades.

 Vid sidan härav förekommer omfattande kontakter mellan Invandrarverket och

motsvarande myndigheter i Danmark, Finland och Norge.

11.16-landskonsultationerna

Under år 1993 har de s.k. 16-landskonsultationerna fått delvis förändrade

arbetsförutsättningar genom att samarbetsavtalet med UNHCR och IOM förnyats.

Konsultationerna, som numera benämns IGC, "Intergovernmental Consultations", har

antagit ett arbetsprogram för år 1994. Arbetets mer långsiktiga och analytiska

karaktär har betonats, sålunda är t.ex. frågan om sambandet mellan de deltagande

ländernas bistånds- och migrationspolitik ett viktigt arbetsområde.

 Mötena i konsultationerna tjänar främst som forum för gemensamma

probleminriktade diskussioner. Framkommer därvid behov av mer konkret operativt

arbete övertar ett eller några enskilda länder ansvaret för det samarbetsprojekt

som man finner lämpligt.

 11

 Skr. 1993/94:127

12.De internationella frivilligorganisationerna

Ett stort antal internationella frivilligorganisationer är aktiva inom såväl

flyktingbiståndet som det asylrättsliga området.

 En sammanslutning av europeiska frivilliga organisationer (ECRE) har

tidigare presenterat ett flyktingpolitiskt program för Europa, vilket har disku-

terats inom ramen för det nordiska och det europeiska samarbetet samt inom

UNHCR.

 International Council of Voluntary Agencies (ICVA) är en sammanslutning av

frivilliga organisationer med säte i Genève.

 Av de internationella frivilliga organisationer som mottar svenskt stöd kan

framför allt Internationella rödakorskommittén (ICRC) nämnas. ICRC är formellt

en schweizisk organisation och arbetar efter principerna i Genèvekonventionerna

(den grupp av avtal som gäller behandlingen av sjuka, sårade, krigsfångar och

civilpersoner under krig). ICRC:s arbete omfattar skydd och bistånd till

krigsfångar och civila internerade, internflyktingar, efterforskning av saknade

personer, förmedling av familjemeddelanden samt informationsspridning om

Genèvekonventionerna och numera också materiellt bistånd till nödlidande.

Sverige bidrar årligen med ett bidrag till ICRC:s reguljära budget samt till

katastrofinsatser. Under år 1992 uppgick det svenska bidraget till ICRC till 186

miljoner kronor.

VII De svenska frivilligorganisationernas roll

Flera svenska frivilligorganisationer är aktiva inom invandrar-, flykting- och

biståndspolitiken. På central nivå samlas de största organisationerna i ett

flyktingpolitiskt råd, som är knutet till Kulturdepartementet och leds av stats-

rådet. I rådet ingår ledamöter från Amnesty Internationals svenska sektion,

Sveriges Advokatsamfund, Rädda barnen, Svenska flyktingrådet, Svenska kyrkans

församlingsnämnd, Svenska röda korset och Sveriges frikyrkoråd. Dessutom ingår

representanter från berörda myndigheter, riksdagspartierna, Riksförbundet för

personal vid invandrarbyråer och flyktingmottagningar (RIB) och UNHCR.

 Under budgetåret 1992/93 har flyktingpolitiska rådet haft fem sammanträden.

Rådet fungerar som ett samrådsorgan i olika flyktingpolitiska frågor.

 En viktig roll spelar invandrarnas och flyktingarnas egna organisationer.

Det gäller både de organisationer som representerar arbetskraftsinvandrarna och

de med många flyktingar bland sina medlemmar. Dessa organisationer gör

värdefulla insatser inom flyktingmottagandet och i vissa fall för att underlätta

återvändande till hemlandet.

 Kulturministern har ett invandrarråd till sitt förfogande för samråd i in-

vandrarpolitiska frågor. Invandrarrådet har haft två sammanträden under året. I

invandrarrådet ingår företrädare för i princip de riksorganisationer som får

statligt stöd. Aktuella frågor inom invandrarpolitiken har diskuterats under

årets sammanträden, där bl.a. Europaministern informerat om EES och EG.

 Kulturministern har även årliga återkommande kontakter med företrädare för

invandrarnas trossamfund. Ett möte hölls i december 1993.

 Frivilligorganisationerna spelar också en viktig roll i det internationella

flyktingbiståndet. Genom insamlade medel och SIDA-anslag medverkar de i många av

de internationella flyktingprogrammen.

VIII Bilaga

Förkortningar

CAHARAd hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral Asylum,

Refugees and Stateless Persons/Europarådets ad hoc-kommitté för asylrätt och

flyktingfrågor

CDMGSteering Committee on Migration/Europarådets styrkommitté för

migrationsfrågor

CEIFOCentrum för invandringsforskning

CPAComprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för lösning av

Indokinaflyktingarnas situation

DHADepartment for Humanitarian Affairs/Avdelning inom FN för humanitära frågor

DOOmbudsmannen mot etnisk diskriminering

EESEuropeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt samarbete

mellan EG och EFTA)

EGDen europeiska gemenskapen

ECREEuropean Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska konsultationen om

flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av frivilliga

organisationer i Europa)

EFTAEuropean Free Trade Association/Europeiska frihandelssammanslutningen

ESKDen europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen

ICRCInternational Committee of the Red Cross/Internationella rödakorskommittén

ICVAInternational Council of Voluntary Agencies/Internationella rådet för

frivilliga organisationer

IOMInternational Organization for Migration/ Internationella migra-

tionsorganisationen

NSHFNordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor

OAUOrganization of African Unity/Organisationen för afrikansk enhet

OECDOrganization for Economic Co-operation and Development/ Organisationen för

ekonomiskt samarbete och utveckling

RRVRiksrevisionsverket

sfiSvenskundervisning för invandrare

SFRSocialvetenskapliga forskningsrådet

SIDAStyrelsen för internationell utveckling

SIVStatens invandrarverk

UNDPUnited Nations Development Programme/FN:s utvecklingsprogram

UNHCRUnited Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flyktingkommissarie

UNICEF FN:s barnfond

UNRWAUnited Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near

East/FNs hjälporganisation för Palestinaflyktingar

WFPWorld Food Programme/Internationella livsmedelsprogrammet

 12

 Skr. 1993/94:127

Kulturdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 december 1993

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B.[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 1993/94:127 Invandrar- och flyktingpolitiken.

 13