Regeringens proposition

1991/92:150

med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten

för budgetåret 1992/93, m.m.

(kompletteringsproposition)

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i

bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 15 april 1992 för de

åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandenas

hemställan.

På regeringens vägnar

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Anne[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det förslag till statsbudget för budgetåret 1992/93 som lades

fram i årets budgetproposition kompletteras med hänsyn till

senare inträffade förändringar rörande såväl inkomst- som

utgiftssidan av budgeten. I samband därmed redovisas en förnyad

beräkning av budgetutfallet för innevarande budgetår.

Beräkningarna visar att budgetunderskottet för budgetåret

1991/92 försämras med 19,9 miljarder kronor jämfört med vad som

beräknades i årets budgetproposition. Alltså förutses nu ett

underskott om 67,6 miljarder kronor.

 För budgetåret 1992/93 beräknades i budgetpropositionen ett

underskott på statsbudgeten om 70,8 miljarder kronor. De nya

beräkningarna visar ett underskott på 101,8 miljarder kronor.

 I propositionen redovisar regeringen i en reviderad finansplan

sin bedömning av hur den ekonomiska politiken bör utformas. Ett

antal åtgärder för att främja sysselsättningen föreslås. Inom

skatteområdet föreslår regeringen att den högsta nivån i

mervärdeskatten sänks från 25% till 22%. Vidare föreslås en

ändrad energibeskattning och en ny utformning av

schablonavdraget.

 Slutligen föreslås omfattande förändringar inom det kommunal-

ekonomiska området. Riktlinjer ges för den kommunala

skattesatsen och för de statliga transfereringarna. Ett lagfäst

kommunalt skattestopp föreslås för år 1993.

 Ett antal specialdestinerade statsbidrag bl.a. till skolan ochA

 Prop.

1991/92:125

barnomsorgen slopas. I stället föreslås att ett nytt generellt

statsbidragssystem för kommunerna införs fr.o.m. år 1993.

Skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten tas bort. En

reducerad skatteutjämningsavgift kvarstår övergångsvis för

landstingen under år 1993. Systemet för hur staten betalar ut

kommunalskattemedel till kommuner och landsting läggs om.

 Som särskilda bilagor till propositionen har fogats bl.a. en

reviderad nationalbudget för år 1992 med en prognos för den

svenska ekonomin åren 1992-1993 och en långsiktig

konsekvenskalkyl för budgetåren 1992/93-1996/97.

 Årets kompletteringsproposition består av två delar, var och

 en i ett band. Den första delen innehåller regeringens syn på

 den ekonomiska politiken och förslag till slutregleringen av

 statsbudgeten för nästa budgetår. Där redovisas förslag av

 finanspolitisk natur som hör samman med budgetförslaget.

 Den andra delen innehåller allmänna riktlinjer för den

 kommunala ekonomin under åren 1993 - 1995 och förslag till en

 omläggning av statsbidragssystemet för kommunerna.

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 april 1992

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden

B.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af
[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN], B.[REDACTED_EFTERNAMN], Kön-

berg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition med förslag till slutlig reglering av

statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m.

(kompletteringsproposition, del I)

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] anför:

 Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1991/92:100)

förelagt riksdagen ett förslag till statsbudget för budgetåret

1992/93. I de delar där förslaget innehöll endast beräknade

anslagsbelopp har regeringens förslag därefter redovisats i

särskilda propositioner.

 Enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 § riksdagsordningen skall

regeringen - förutom förslaget till statsbudget i

budgetpropositionen - avge ett särskilt förslag till slutlig

reglering av statsbudgeten för det kommande budgetåret i den

s.k. kompletteringspropositionen. Detta förslag bör nu lämnas

till riksdagen. I samband därmed bör regeringen redovisa sin

bedömning av den ekonomiska politiken i en reviderad finansplan.

Likaså bör en reviderad nationalbudget tillställas riksdagen. I

kompletteringspropositionen bör också tas med vissa frågor som

har klara samband med den ekonomiska politiken och

budgetpolitiken m.m. och som bör behand-las av riksdagen under

det innevarande riksmötet.

 I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 8) angavs att

den kommunalekonomiska kommittén (Fi 1990:04) nyligen hade

avlämnat sitt betänkande (SOU 1991:98) Kommunal ekonomi i

samhällsekonomisk balans. Betänkandet innehåller bl.a. förslag

om nytt generellt stats-bidragssystem för kommunerna. Jag och

övriga berörda statsråd åter-kommer senare denna dag till detta.

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] föredrar den reviderade finansplanen samt

redogör för statsbudgetens utgifter och beräknade inkomster

under nästa budgetår, m.m. Statsråden af[REDACTED_EFTERNAMN], B.[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

och[REDACTED_EFTERNAMN] föredrar de ifrågavarande förslagen inom utrikes-

, social-, kommunikations-, utbildnings-, jordbruks-,

arbetsmarknads-, kultur-, närings-, civil- samt miljö- och

naturresursdepartementens områden. Anförandena redovisas i

underprotokollet för resp. departement.

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] hemställer att regeringen i en gemensam

proposition förelägger riksdagen vad föredragandena har anfört

för de åtgärder och de ändamål som de hemställt om.

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och

beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad

föredragandena har anfört för de åtgärder och de ändamål som de

har hemställt om.

Regeringen beslutar vidare att de anföranden som redovisas i

underprotokollen skall bifogas propositionen enligt följande:

Reviderad finansplan Bilaga I:1

Utrikesdepartementet Bilaga I:2

Socialdepartementet Bilaga I:3

Kommunikationsdepartementet Bilaga I:4

Finansdepartementet Bilaga I:5

Utbildningsdepartementet Bilaga I:6

Jordbruksdepartementet Bilaga I:7

Arbetsmarknadsdepartementet Bilaga I:8

Kulturdepartementet Bilaga I:9

Näringsdepartementet Bilaga I:10

Civildepartementet Bilaga I:11

Miljö- och naturresursdepartementetBilaga I:12

Sammanfattning

Regeringen fullföljer den ekonomiska politik som framlades i den

ekonomisk-politiska propositionen hösten 1991 och i finansplanen

1992. Målet för den ekonomiska politiken är att Sverige skall

bli en ekonomiskt stark medlem i EG och att inflationen

varaktigt skall hållas låg.

1 Regeringens strategi för den ekonomiska politiken

1990-talet erbjuder stora möjligheter. En rad underliggande

förändringar i den ekonomiska utvecklingen tyder på att Sverige

denna gång kommer att lyckas återställa utvecklingskraften i

ekonomin. Förutsättningarna är goda att förvandla Sverige till

ett land med god tillväxt, låg inflation, en dynamisk

arbetsmarknad och lönsamma företag. Då kan också välfärden

tryggas och utvecklas och ytterligare utrymme skapas för

nödvändiga miljösatsningar.

 Sedan en tid har Sverige halkat efter utvecklingen i viktiga

konkurrentländer. Kombinationen av djupgående strukturella

problem och en misslyckad stabiliseringspolitik förde vid 1980-

talets slut in Sverige i den svåraste ekonomiska krisen sedan

andra världskriget med en negativ tillväxt, snabbt stigande

arbetslöshet, kraftigt sjunkande industriproduktion och

betydande problem på de finansiella marknaderna.

 Regeringens ekonomiska politik syftar till att bryta denna

nedgång och återskapa förutsättningarna för en uthållig tillväxt

i hela landet.

 Detta kräver målmedvetenhet, systematik och långsiktighet.

Svårigheterna kan bara övervinnas genom en långsiktig förändring

av strukturen i svensk ekonomi. Det finns inga snabba klipp i

den ekonomiska politiken. Den akuta krisen liksom den

strukturella obalansen kan bara hävas genom ett systematiskt

reformarbete som frigör enskilda människors kreativitet.

Politiken skall fullföljas med konsekvens och uthållighet.

 Internationaliseringen har varit och kommer för framtiden att

vara själva förutsättningen för det svenska välståndet. Kraven

på konkurrenskraft och beredskap för anpassning till

förändringar i omvärlden följer av att vi deltar i den

internationella arbetsfördelningen. Sedan 1870-talet har

tillväxten i allt väsentligt varit exportledd. Detta har varit

särskilt påtagligt under tiden efter det andra världskriget,

dvs. under det moderna samhällets och välfärdsstatens

uppbyggnad. Industraliseringen lyfte Sverige ur fattigdomen. På

liknande sätt vill vi delta i den integrationsprocess som nu

pågår i Europa för att nå möjligheter till ökad välfärd.

 Den fasta växelkursen är en avgörande och definitiv norm för

den ekonomiska politiken. Fixeringen av kronans kurs till ecun

är en avgörande del av regeringens ekonomiska strategi.

 Den fasta växelkursen ställer särskilda krav på långsiktighet

och konsekvens. Strukturpolitiken har därmed en avgörande roll.

Konjunkturpolitiken måste utformas så att den bidrar till - inte

motverkar - de strukturförändringar Sverige behöver. Nödvändiga

stabiliseringspolitiska åtgärder måste inordnas i den

långsiktiga strategin.

 Svensk ekonomi genomgår sedan en tid en smärtsam desinflations-

process. Det finns ingen anledning att tona ner de påfrestningar

detta innebär för enskilda människor, företag, finansiella

institutioner och offentlig sektor. Men Sverige måste genomgå

desinflationsprocessen för att den ekonomiska stagnationen skall

brytas och basen för den svenska välfärden stärkas. Denna

ekonomiska politik är därmed en offensiv investering i

framtiden.

 För att kunna utnyttja internationaliseringens möjligheter

måste svensk produktion vara konkurrenskraftig. Detta ställer

krav på den ekonomiska politiken. Även utan EES-avtal och EG-

medlemskap skulle internationaliseringen ställa krav, och

troligen betydligt hårdare sådana. Sverige måste delta i den

inre marknadens utveckling för att framgent vara en livskraftig

industrination.

 Svenska varor och tjänster måste kunna hävda sig i

internationell konkurrens. Kostnaderna kan inte öka snabbare än

produktiviteten utan att detta leder till inflation.

Inflationsbekämpning är den centrala uppgiften. För att värna

sysselsättning och välfärd krävs att inflationsbekämpningen

överordnas andra ambitioner och krav.

 Regeringens främsta uppgift är att hålla nere inflationen samt

att göra det möjligt för Sverige att med ekonomisk styrka bli

medlem i EG och i övrigt delta i den internationella ekonomiska

integrationen. Strategin har tre inslag:

* Ökade förutsättningar för varaktig ekonomisk tillväxt i hela

 Sverige genom strategiska skattesänkningar,

 infrastrukturinvesteringar, satsning på forskning och

 utbildning och andra åtgärder som främjar investeringar och

 sysselsättning.

* Sanering av de offentliga finanserna för att säkra en låg

 inflation och låg ränta, bereda utrymme för näringslivets

 investeringar och uppfylla EG:s konvergensregler.

* Skärpt konkurrenstryck och förändringstryck i den svenska

 ekonomin. Det innebär samtidigt en valfrihetsrevolution för

 medborgarna.

Genom denna strategi skapas goda förutsättningar för att vinna

kampen mot arbetslösheten och trygga en sådan ekonomisk

utveckling att hela Sverige kan växa.

 Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Bara

ekonomisk tillväxt gör det i längden möjligt att bedriva en

effektiv fördelningspolitik. En sådan motverkar också

kompensationstrycket i ekonomin.

 Det största hotet mot alla fördelningspolitiska ambitioner är

hög och långvarig arbetslöshet. Lika uppenbart är att en hög

inflation skapar ökade inkomst- och förmögenhetsklyftor.

Framgång i kampen mot strukturfelen i svensk ekonomi är därför

av avgörande fördelningspolitisk betydelse.

 Med utgångspunkt i att kampen mot arbetslösheten måste lyckas

blir strukturreformerna särskilt viktiga. Ytterst är det fråga

om att skapa expansionsutrymme för de konkurrensutsatta

sektorerna i svensk ekonomi. Det är bara genom en uppgång som

leds av den konkurrensutsatta sektorn som en långsiktig tillväxt

i hela landet kan säkras.

 Resursanvändningen i sektorer skyddade från utländsk konkurrens

måste hållas tillbaka till förmån för den konkurrensutsatta

delen av ekonomin.

 Lönebildningens effektivitet är avgörande för både

konkurrenskraften och utvecklingskraften. Löneökningarnas

storlek bestämmer företagens möjligheter att få framgång i

tävlan med konkurrenter i andra länder.

 Regeringen avser inte att bedriva inkomstpolitik. Dess uppgift

är inte att medverka i avtalsförhandlingarna utan att skapa goda

allmänna förutsättningar för dessa. Sådana förutsättningar finns

redan nu, i god tid före nästa avtalsrörelse. Skattereformen har

fullföljts och ligger fast. Regeringen föreslår en förlängning

av det kommunala skattestoppet. Inflationen har nedbringats till

en låg nivå.

 Regeringens ekonomiska politik syftar till att säkerställa en

ökande sysselsättning på den ordinarie arbetsmarknaden.

 En avgörande förutsättning för att inflationen skall kunna

hållas tillbaka när tillväxten ökar är att arbetsmarknaden

fungerar väl. Arbetslösheten får aldrig bli ett medel i den

ekonomiska politiken. Hela landet skall ha möjlighet att

utvecklas.

 Arbetslinjen i arbetsmarknadspolitiken ligger fast. Det krävs

därför aktiva insatser som lindrar och motverkar de negativa

effekterna av arbetslöshet. Det gäller särskilt ungdomar,

invandrare och arbetshandikappade. Insatser mot

långtidsarbetslöshet måste prioriteras. De

arbetsmarknadspolitiska insatserna måste ges en sådan utformning

att arbetskraften inte låses fast i åtgärder utan står till

arbetsmarknadens förfogande när efterfrågan ökar. Målmedvetna

insatser krävs för att stärka ekonomins möjlighet att fungera

väl för att förhindra att hög arbetslöshet permanentas.

 Finanspolitiken skall vara stram och baseras på neddragning av

de offentliga utgifterna.

 Skattepolitiken innebär ett successivt sänkt skattetryck.

Skattekvoten sänks redan 1993 till drygt 51 %.

 Omläggningen av de stora offentliga utgiftssystemen sker i

syfte att varaktigt minska utgifterna och göra det lönsamt att

arbeta, spara och driva företag.

 En systematisk reformering krävs av ekonomins spelregler för

att stärka konkurrensen och effektivisera marknaderna. Ett

etiskt förhållningssätt hos ekonomins aktörer bör främjas.

Hederlighet, rättssäkerhet och långsiktigt hållbara spelregler

har även ekonomiskt gynnsamma effekter.

 För att trygga välfärden och utveckla den måste vi använda

resurserna effektivare och genom valfrihet och konkurrens

försäkra oss om att produktionen sker på medborgarnas villkor.

 Den omvandlingsprocess som Sverige befinner sig mitt uppe i

handlar således också om att genomföra ett brett reformprogram.

Inget område undgår att påverkas av de närmaste årens stora

förändringar. Det blir följaktligen en mödosam process och det

kommer att ta tid innan Sverige har återvunnit sin ekonomiska

styrka. Men alternativet är inte lättare att bära med fortsatt

stagnation, hundratusentals människor utan arbete och

välfärdssystem som gradvis vittrar sönder.

 Hoten mot en framgångsrik anpassning utgörs i första hand av de

akuta krissymptomen: det växande budgetunderskottet,

arbetslösheten och oron i det finansiella systemet. Den

gemensamma orsaken till dessa symptom är realräntechocken i

övergången från hög inflation till låg inflation. Den nedgång

som följer av desinflationsprocessen kan inte överbryggas med en

generell expansiv politik. Däremot har vi goda möjligheter att

genom en effektiv inhemsk anpassning förkorta den period då vi

tvingas leva med höga räntor.

 Finans- och penningpolitisk disciplin är ett grundläggande

villkor för att pressa ned räntan. Lika betydelsefullt är att

kombinera den strama finans- och penningpolitiken med åtgärder

för att undanröja institutionella hinder och därmed motverka

uppkomsten av flaskhalsar och överhettningstendenser.

 Ett viktigt mål är att öka hushållens och företagens totala

sparande. Det ökar tillgången på riskkapital och medger en

fördelning av sparandet som befrämjar tillväxten.

 Regeringens insatser för att sanera de offentliga finanserna

och ta kontroll över de snabbast växande utgiftssystemen har

stor betydelse för att skapa förutsättningar för en låg ränta.

Som framgår av den reviderade nationalbudgeten är

utgiftsutvecklingen under kontroll. Budgetunderskottets

utveckling inger emellertid oro. Samtidigt motsvaras det lägre

sparandet i den offentliga sektorn av en ökning av det enskilda

sparandet.

 Redan syns tecken på att politiken ger resultat. Tilltron

återvänder till Sverige som företagarnation. Sverige börjar åter

bli ett konkurrenskraftigt produktionsland med en exportledd

tillväxt.

 Även internationellt inger utvecklingen förhoppningar om att

1990-talet skall bli ett årtionde med växande välstånd. Den

viktigaste enskilda faktorn är den ekonomiska och politiska

integrationen i vårt eget närområde. I Europa fullföljs EG:s

inre marknad. Förhoppningar finns att GATT-förhandlingarna leder

till positivt resultat. Betydelsen därav har ökat efter den

stora frigörelsen i Öst- och Centraleuropa. Svensk industri

skall vara väl rustad att tillgodose den nya efterfrågan som kan

förutses i integrationens och frigörelsens spår.

 Den svenska välfärden kräver en stark ekonomisk bas. Bara om

ekonomin kan få ny växtkraft kan denna bas tryggas, välfärden

stärkas och arbetslösheten pressas ned. Att avstå från att

angripa de grundläggande strukturfelen i svensk ekonomi för att

undvika kortsiktigt smärtsamma åtgärder vore att avstå från

möjligheterna att slå vakt om och utveckla den sociala

tryggheten i Sverige. Inget skulle vara allvarligare för de

svaga och utsatta grupperna i vårt samhälle än en fortsatt

ekonomisk nedgång.

 Omvänt kan en varaktig återhämtning med förnyad ekonomisk

tillväxt bl.a. skapa utrymme för sociala reformer som ger ett

mjukare och mer solidariskt samhälle och för långsiktigt

angelägna insatser i syfte att rädda miljön. Regeringens

ekonomisk-politiska strategi skall ses mot denna bakgrund.

2 Finanspolitikens inriktning

Målet för finanspolitiken är att varaktigt hålla nere

inflationen och avskaffa det strukturella underskottet i de

offentliga finanserna. Finanspolitiken och penningpolitiken

skall samverka för att hålla inflationen på en nivå som inte

överstiger våra viktigaste konkurrentländers.

 Finanspolitiken måste ha en långsiktig inriktning. De

kortsiktiga åtgärder som vidtas skall vara förenliga med de

långsiktiga målen. Konjunkturläget påverkar i vilken takt och i

vilken ordning olika ekonomiskpolitiska åtgärder genomförs.

 Normen för finanspolitiken är att den totala offentliga

sektorns sparande skall vara i balans över en konjunkturcykel.

Denna norm skall upprätthållas genom en stram utgiftspolitik. De

sänkningar av skadligt höga skatter som vidtas skall vara

finansierade.

 Uppfylls den finanspolitiska normen kommer Sverige också att

klara EG:s konvergensregler. Dessa gäller bl.a. räntan och

inflationen. Vidare får den offentliga sektorns underskott ej

överstiga 3 % av BNP. Att uppfylla EMU:s konvergenskrav bör

således betraktas som ett etappmål på väg mot att avskaffa det

strukturella underskottet i de offentliga finanserna.

 Det är dock förenat med betydande svårighet att bestämma

storleken på det strukturellt betingade underskottet. Först och

främst måste budgetsaldot rensas från rena cykliska effekter,

men bilden kompliceras ytterligare av desinflationsprocessen.

 Under en övergångsperiod försvagas de offentliga finanserna,

eftersom inkomsterna växer långsammare när inflationen sjunker.

Utgifterna däremot bestäms av den tidigare högre

inflationstakten och växer således snabbare än inkomsterna. För

statsbudgetens del blir dessa effekter betydande i första hand

på grund av den tvååriga eftersläpningen av utbetalningen av

kommunalskattemedel. Efter skattereformen med den minskade

progressiviteten i skatteskalorna stiger inte skatteintäkterna

automatiskt med inflationen. Indexeringen leder tvärtom till en

viss skattesänkning när realinkomsterna växer långsammare än

indexeringen förutsatte.

 Dessutom har hushållssparandet ökat kraftigt, delvis på grund

av skattereformen. Eftersom konsumtion är en av de viktigaste

skattebaserna leder ett ökat hushållssparande, och därmed

långsammare konsumtionsutveckling, på kort sikt till en

försvagning av skatteinkomsterna. På längre sikt innebär dock

ett ökat sparande att tillväxten och därmed skattebaserna växer

snabbare än vad de annars skulle ha gjort.

 Statens inkomster försvagas därmed både av strukturella och

konjunkturella skäl.

 För innevarande budgetår beräknas underskottet i statsbudgeten

nu till 67,6 miljarder kr., en försämring med 20 miljarder kr.

sedan beräkningen i finansplanen 1992. För budgetåret 1992/93

beräknas underskottet bli 101,8 miljarder kr. Detta innebär en

försämring på drygt 30 miljarder kr. sedan beräkningen i

januari. Försämringen som i första hand återfinns på

inkomstsidan är huvudsakligen av teknisk karaktär.

Tabell 2.1 Förändring sedan januari 1992 i beräkningen av

statsbudgetens

inkomster budgetåret 1992/93

Miljarder kronor

Förändrat utgångsläge -10

Avräkningsskatt slopas -12

Skatteutjämningsavgift slopas -5

Lägre löner och priser -12

Lägre real tillväxt -3

Övrigt 5

Totalt -37

Källa: Finansdepartementet.

 Försvagningen av inkomsterna uppgår till ca 37 miljarder kr.

Det finns en rad skäl till detta. För det första beror den på

att det faktiska utfallet av olika skatter för 1991 visat sig

vara sämre än vad som antogs i finansplanen. Denna basförändring

svarar för ca 10 miljarder kr.

 För det andra innebär det kommunalekonomiska förslaget att

slopandet av avräkningsskatten och skatteutjämningsavgifterna

fr.o.m. 1993 svarar för en minskning av inkomsterna på ca 17

miljarder kr. Fr.o.m. år 1993 sker en nettoberäkning av bidragen

till kommunsektorn och statens intäkter av avräkningsskatt och

skatteutjämningsavgifter faller bort. En liknande förändring

sker på utgiftssidan.

 En tredje orsak är den betydligt långsammare pris- och

löneutvecklingen vilken på kort sikt sänker statsinkomsterna med

ca 12 miljarder kr. För det fjärde väntas nu en något svagare

real utveckling av ekonomin än vad som antogs i januari,

huvudsakligen på grund av en dämpad internationell utveckling.

Detta svarar för ca 3 miljarder kr.

 Vidare påverkas inkomsterna av den snabba lönsamhetsökning i

näringslivet som väntas ske successivt, främst från 1993.

Eftersom vinster beskattas lägre än löneinkomster leder en ökad

vinstandel till att statens inkomster utvecklas svagt. Storleken

är svår att fastställa.

 Planerade skattesänkningar motsvaras av skattehöjningar,

besparingar och andra inkomstförstärkningar på statsbudgetens

inkomstsida.

 I den reviderade nationalbudgeten redovisas beräkningar över

hur stor del av förändringen i statens och

socialförsäkringssektorns finansiella sparande som beror på

konjunkturnedgången. Av tabell 2.2 framgår att den stora

försämringen i sparandet inträffade år 1991. Siffrornas

jämförbarhet med motsvarande beräkningar i den preliminära

nationalbudgeten påverkas både av att det faktiska utfallet för

1991 nu är känt och av viss metodutveckling sedan i januari i

år.

Tabell 2.2 Konjunkturens inverkan på statens och

socialförsäkringssektorns

finansiella sparande 1991-1993

 1991 1992 1993

Miljarder kronor

Total förändring -80,7 -53,3 -11,8

 därav konjunkturberoende -40,0 -32,0 -16,9

 konjunkturrensat -40,8 -21,0 5,0

Andel av BNP i procent

Total förändring -5,6 -3,7 -0,8

 därav konjunkturberoende -2,8 -2,2 -1,1

 konjunkturrensat -2,8 -1,5 0,3

Anm.: Den konjunkturrensade förändringen beror främst av

gällande regelsystem och direkta politiska beslut.

Källa: Finansdepartementet.

 Konjunkturnedgången svarade förra året för hälften av ökningen

av underskottet. Den försvagning som sker i år är totalt sett

betydligt mindre, och dessutom beror en större del, närmare två

tredjedelar, av konjunkturen. Vidtagna och aviserade åtgärder,

främst arbetsmarknadspolitiska insatser, innebär att

finanspolitiken är väsentligt stramare än under tidigare

konjunkturnedgångar.

 Analysen och jämförbarheten bakåt i tiden försvåras av de

omfattande förändringar som sker i samband med

desinflationsprocessen, liksom den mycket genomgripande

förändring som följer av skattereformen. Desinflationsprocessen

innebär i sig att statsfinanserna tillfälligt försämras genom

att inkomsterna försvagas först, medan utgifterna påverkas

senare. Den svaga konjunkturen medför vidare att dynamiska

effekter av skattereformen blir försenade. Det är därför svårt

att med säkerhet avgöra när, och i hur hög grad, den exportledda

tillväxt som nu väntas kommer att förstärka inkomstutvecklingen.

De beräkningar som redovisas i det följande visar emellertid att

även när inkomsterna ökar är fortsatt kraftfulla åtgärder

nödvändiga för att avskaffa det strukturella underskottet i de

offentliga finanserna.

 Det är särskilt angeläget att åtgärder sätts in tidigt för att

snabbt få till stånd en utveckling i rätt riktning. Regeringen

har därför i årets budgetproposition lagt fram förslag om

omfattande neddragningar av de offentliga utgifterna. Regeringen

har därutöver lagt fast en långsiktig utgiftsstrategi. Den

redovisas utförligt nedan (i kapitel 4). Ett fullföljande av

denna leder till att de offentliga utgifterna minskar med drygt

30 miljarder kr. under de närmaste åren.

 De åtgärder som aviseras i det följande får effekter redan

under 1993. Till sin huvuddel inträffar dessa emellertid under

1994 och 1995 samt åren därefter. Detta belyser den positiva

effekten av att reformera de stora och snabbast växande

utgiftssystemen. Automatiken medför att besparingarna växer över

tiden. Genom att besparingarna blir större de år

konjunkturuppgången väntas infalla får dessa strukturellt

motiverade åtgärder också en stabiliseringspolitiskt lämplig

utformning.

 Finanspolitiken hålls hela tiden stram, och stramheten ökar när

tillväxtprocessen tilltar. Genom denna inriktning bidrar

finanspolitiken till inflationsbekämpningen.

 Som framgår av tabellen 2.3 nedan innebär de aviserade

förslagen att de offentliga utgifterna för transfereringar sänks

1993, med undantag för pensioner och arbetsmarknadsersättningar.

De totala offentliga utgifterna är praktiskt taget oförändrade

realt sett.

 Underskottet i de offentliga finanserna motsvaras till ca tvåTabell

2.3

Transfereringar till hushållen 1991-1993

Procentuell volymförändring, 1985 års priser

 1991 1992 1993

Pensioner 3,0 4,7 2,0

Delpension -3,3 18,2 -1,9

Arbetsskadeförsäkring 4,9 6,5 0,4

Arbetslöshets-

försäkring m.m 78,3 62,0 19,4

Föräldraförsäkring 3,9 -0,7 0,1

Sjukförsäkring -16,4 -49,4 -5,6

Totalt 5,2 2,9 3,4

Totalt exkl. pensioner och

arbetslöshetsförsäkring 0,9 -9,6 -0,7

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

tredjedelar av offentliga investeringar. De statliga

myndigheternas investeringar ökar med 30 % i volym under 1992

och 1993. Samtidigt ökar affärsverkens investeringar med drygt

15 %. De totala offentliga investeringarna, dvs. inklusive

kommunernas investeringar, ökar med ca 10 %.

Den totala skattekvoten beräknas nästa år sjunka till drygt 51 %

av BNP från att 1990 ha varit drygt 56 %. Utgiftskvoten beräknas

till närmare 67 % av BNP.

3 Penningpolitiken

Penningpolitikens viktigaste uppgift är att upprätthålla

förtroendet för den fasta växelkursen. Med denna inriktning

skapas en grund för att uppnå ett stabilt penningvärde. Något

utrymme för att använda penningpolitiken för att styra den

inhemska efterfrågan finns inte. Finans- och strukturpolitiken

måste därför bära huvudansvaret för att skapa förutsättningar

för en icke-inflationistisk tillväxt.

 Den valutaoro som uppstod i Sverige i samband med den finska

devalveringen i slutet av förra året visade att förtroendet för

den fasta växelkursen inte kan tas för givet. De

penningpolitiska åtgärder som Riksbanken vidtog, med kraftigt

höjda räntor som följd, demonstrerade emellertid på ett tydligt

sätt att växelkursen kommer att försvaras med räntejusteringar

om så krävs. Förtroendet för växelkursen återställdes också

snabbt och under år 1992 har omfattande valutainflöden ägt rum.

 Räntenivån och räntemarginalen mot utlandet har under de

senaste månaderna kunnat tillåtas sjunka i flera etapper.

Räntemarginalen mot utlandet har närmat sig den storlek som

rådde före valutaoron. Marginalen är emellertid fortfarande

relativt stor. Det visar på behovet av en uthållig och

konsekvent politik för en sänkt inflation vilket är viktigt från

förtroendesynpunkt. Stramhet i budgetpolitiken och fortsatt

genomförande av strukturella reformer i ekonomin måste ha

oförändrat hög prioritet.

 Riksdagen preciserade i samband med sin behandling av 1992 års

finansplan tillämpningen av valutalånenormen, som innebär att

staten inte skall nettolåna i utländsk valuta, på så sätt att

förtida amorteringar av statens skuld i utländsk valuta inte bör

göras av andra skäl än vad som krävs för en aktiv

skuldförvaltning. Planenliga amorteringar bör dock göras i den

utsträckning de är motiverade av penning- och valutapolitiska

skäl. Det framgår vidare av finansutskottets skrivning, som låg

till grund för riksdagsbeslutet, att avsikten är att undvika

mycket kostsamma förtidsamorteringar. Det är viktigt att man vid

bedömningen härav tar hänsyn till statens totala kostnader, så

att även kostnaderna för en alltför stor valutareserv beaktas.

Detta innebär inte någon förändring av normens

förtroendeskapande roll när det gäller den fasta

växelkurspolitiken. Normen att staten inte skall nettolåna i

utländsk valuta ligger fast.

4 Den långsiktiga utgiftsstrategin

Under 1991 skedde en snabb försämring av de offentliga

finanserna som en följd både av konjunkturförsvagningen och av

att tillräckligt kraftfulla åtgärder inte tidigare vidtagits.

Regeringen uttalade hösten 1991 (prop. 1991/92:38) att en

långsiktig strategi för de offentliga utgifternas utveckling

skulle läggas fast. Därvid uttalades också att utgiftsutrymmen

och besparingskrav borde läggas fast för en treårsperiod i taget

och att detta borde vara en rullande process med årliga

avstämningar. Regeringen har i finansplanen januari 1992 åter

uttalat denna avsikt.

 Två viktiga underlag för ställningstagandet till den

långsiktiga utgiftsstrategin är den långsiktiga

konsekvenskalkylen (LK) och 1992 års långtidsutredning (LU 92).

4.1 Den långsiktiga konsekvenskalkylen (LK)

Syftet med den långsiktiga konsekvenskalkylen är att analysera

statsbudgetens och den offentliga sektorns finansiella

utveckling budgetåren 1992/93 - 1996/97. Beräkningarna görs i

princip utifrån förutsättningen att redan fattade beslut och

gjorda åtaganden ligger fast och att inga nya beslut eller

åtaganden görs under perioden. Beräkningarna är alltså inte en

prognos för den troliga, eller ett program för den önskvärda

inkomst- och utgiftsutvecklingen. Under förutsättning att beslut

fattas för att nå en önskvärd utveckling, kommer därför alltid

beräkningarna i den långsiktiga konsekvenskalkylen att avvika

från den faktiska utvecklingen.

 För 1992/93 beräknas statsbudgetens underskott uppgå till drygt

100 miljarder kr. eller 6,9 % av BNP. (Den sammantagna inkomst-

och utgiftsutvecklingen innebär att budgetsaldot försämras

ytterligare 1993/94). Därefter sker en viss förbättring bl.a.

som en följd av återhämtningen i ekonomin. Vid slutet av LK-

perioden, budgetåret 1996/97, beräknas underskottet ändå vara

nästan 100 miljarder kr., motsvarande 5,4 % av BNP.

 Även för hela den offentliga sektorn sker en försvagning av det

finansiella sparandet under 1992/93 (och 1993/94) åtföljt av en

viss förbättring under åren därefter. Inte under något av dessaTabell

4.1

Statsbudgetens saldo enligt LK-kalkylen

Miljarder kr, löpande priser

1991/92 1992/931993/941994/951995/961996/97

Inkomster 416,5 381,8362,7 396,8 422,8 440,9

Utgifter

(exkl. statsskuldräntor) 422,8414,6 401,5 411,7 431,9 437,9

Statsskuldräntor 61,3 69,0 80,0 89,0 94,0 101,0

Budgetsaldo -67,6-101,8-118,8-103,9-103,1-98,0

Andel av BNP, procent-4,7 -6,9 -7,8 -6,4 -6,0 -5,4

Källa: Finansdepartementet.

år skulle Sverige klara av att uppfylla de krav på det

finansiella sparandet som EG:s s.k. konvergenskrav innebär.

Diagram 4.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande

1992/93-1996/97 enligt

 LK-kalkylen och olikasparkrav

Procent av BNP

 I en känslighetsanalys redovisas den inkomst och utgifts-

utveckling som följer av en betydligt sämre internationell

utveckling än den i huvudscenariot. Den offentliga sektorns

sparande blir betydligt svagare.

 LK:n är en del av beslutsunderlaget för regeringen när det

gäller utformningen av en långsiktig utgiftsstrategi. Den

inkomst- och utgiftsutveckling som följer av redan fattade

beslut ställs mot olika alternativa långsiktiga krav på den

offentliga utgiftsutvecklingen. Beräkningarna visar att den

faktiska utgiftsnivån enligt LK-beräkningarna i båda exemplen

överstiger den önskvärda utgiftsnivån under hela perioden.

Tabell 4.2 Utgiftsminskningar vid olika krav på det offentliga

sparandet

Miljarder kronor, löpande priser

1992/93 1993/941994/951995/961996/97

Offentliga utgifter enligt LK988,31023,51052,91094,61141,6

Årligt sparkrav 1 12,0 12,0 12,0

(drygt 30 miljarder kr. på 3 år)

Årligt sparkrav 2

(för att uppnå EG:s konvergenskrav på

det offentliga sparandet till 1996/97) 9,4 9,4 9,4

 9,4

Källa: Finansdepartementet.

 Kalkylerna understryker behovet av såväl långsiktighet som

helhetssyn för en anpassning av de offentliga utgifterna.

Generella besparingar på marginalen räcker inte för att

tillräckligt begränsa utgifterna.

 Slutsatsen är att betydande förändringar i den offentliga

utgiftsstrukturen är nödvändiga. De krävs både för att ge

finansiellt utrymme för nya och prioriterade områden såsom

infrastruktur, utbildning, forskning, vård och omsorg, för att

finansiera angelägna skattesänkningar och för att eliminera det

strukturella underskottet i de offentliga finanserna. Det är

viktigt att peka på att en önskvärd reformering av ett utgifts-

system kanske får effekt först efter ett antal år. Det gör att

det är särskilt angeläget att tidigt fatta beslut om hur

utgifterna skall begränsas.

 Med en ny budgetberedning ökar förutsättningarna för att mer

sektorövergripande strukturanalyser genomförs. Den långsiktiga

utgiftsstrategin utgör basen för en ny budgetberedning i

regeringskansliet där prioriteringar som rör den offentliga

sektorn skall ske inom ramen för ett begränsat utgiftsutrymme.

Skall vissa verksamheter prioriteras samtidigt som det totala

utgiftsutrymmet begränsas krävs att fler strukturförändringar

initieras.

4.2 1992 års långtidsutredning (LU 92)

LU 92 redovisar i sitt betänkande (SOU 1992:19) de finansiella

konsekvenserna av sin prognoskalkyl för utvecklingen fram till

1997.

 Prognoskalkylen ger en bild av vad utredningen bedömt som den

mest sannolika utvecklingen under de närmaste åren. Enligt denna

kalkyl skulle BNP-tillväxten kunna öka, det privata

konsumtionsutrymmet växa och arbetslösheten sjunka,

huvudsakligen tack vare en stark utveckling av den

konkurrensutsatta sektorn.

 Utredningens övriga scenarier, särskilt det s.k. överhettnings-

alternativet, pekar emellertid på den centrala roll som

utvecklingen av den offentliga sektorns finanser spelar. En

obalanserad utveckling av de offentliga utgifterna kan bidra

till en inflatorisk utveckling av ekonomin, som på några års

sikt leder till stigande arbetslöshet och fallande lönsamhet och

investeringar. Inte minst i ett längre perspektiv skulle det få

allvarliga konsekvenser för den svenska ekonomins utveckling.

 Kalkylerna för utvecklingen fram till 1997 utgår från att

skatterna kommer att sänkas med ca 35 miljarder kr. i 1993 års

priser under perioden. Antagandet är baserat på att vissa

skattesatser måste sänkas med hänsyn till den internationella

integrationen och för att förbättra den svenska ekonomins

funktionssätt. Även om beskattningen kan omfördelas mellan olika

skattebaser överväger enligt LU behovet av sänkningar.

 Utredningen utgår i sina kalkyler från att den minskning av

skattekvoten som blir följden måste motsvaras av en större

neddragning på utgiftssidan. Dagens underskott i de offentliga

finanserna måste på sikt täckas. En viktig orsak till detta är

att pensionssystemet i allt väsentligt ligger inom den

offentliga sektorn. Det innebär att ett viktigt motiv för privat

sparande inte är för handen, samtidigt som en hög sparkvot

spelar en central roll för den ekonomiska utvecklingens

stabilitet. Med nuvarande pensionsordning är det därför enligt

utredningen nödvändigt att den offentliga sektorn lämnar ett

positivt bidrag till det samlade sparandet.

 För att balansera den antagna skattesänkningen har utredningen

förutsatt dels att de statliga transfereringarna minskar med

16,5 miljarder kr., dels att den kommunala konsumtionen förblir

oförändrad.

 Trots denna neddragning av utgifterna pekar

långtidsutredningens beräkningar på ett kvardröjande underskott

i de offentliga finanserna på närmare tio miljarder kr. 1997.

Ekonomin skulle då ha bakom sig flera år med god tillväxt.

 Långtidsutredningens beräkningar är självfallet osäkra.

Resultaten ger emellertid klara besked om de uppgifter som den

ekonomiska politiken står inför. De offentliga utgifternas

utveckling måste begränsas. Inför en kommande förstärkning av

konjunkturen är det också angeläget att uppmuntra ett ökat

hushållssparande så att tendenser till överhettning kan

motverkas.

 Regeringens översyn av transfereringssystemen spelar en viktig

roll i detta perspektiv. Det offentliga underskottet är

emellertid inte enbart en statlig angelägenhet.

Långtidsutredningens beräkningar och analyser pekar på

kommunernas centrala roll. Genom att rationalisera den kommunala

verksamheten, genom att öka konkurrensen och variationen i

utbudet av dessa tjänster och genom att bredda finansieringen

kan kommunerna tillgodose medborgarnas önskemål om väsentlig

vård och omsorg, utan att detta leder till överhettning.

Möjligheterna för kommunerna att lösa dessa uppgifter ökar genom

det nya systemet för statliga bidrag, som minskar förekomsten av

hämmande regleringar.

4.3 Regeringens långsiktiga utgiftsstrategi

I finansplanen i januari slog regeringen fast tre övergripande

mål för finanspolitiken:

* Underskott i de offentliga finanserna över en konjunkturcykel

 är inte acceptabla.

* Behovet av vissa strategiska skattesänkningar leder till krav

 på en mycket stram utgiftspolitik.

* Sverige bör driva en sådan ekonomisk politik att de s.k.

 konvergenskraven som ställts upp för medlemskap i den

 ekonomiska och monetära unionen inom EG uppfylls.

Sverige kommer att uppnå de väsentliga målen ifråga om

inflationstakt och därmed räntenivå. De i och för sig relativt

mekaniska beräkningar som LK- kalkylen utgör tyder dock på att

underskottet både i statens budget och i den totala offentliga

sektorn kommer att bli för stora om inte motåtgärder vidtas.

 LU 92 räknar med en förbättring i det offentliga sparandet

under prognosperioden. Detta förutsätter minskade utgifter. Men

trots detta skulle ett visst underskott i det totala offentliga

sparandet kvarstå vid perioden slut.

 LU:s kalkyl innebär att det strukturella underskottet i hela

den offentliga sektorn före besparingar kan sägas uppgå till

drygt 30 miljarder kr. Detta underskott försvinner ej som följd

av en konjunkturförbättring. Räknar man exklusive

statsskuldräntor blir LU:s bild gynnsammare. Utgångsläget 1991

för de offentliga finanserna är enligt nu föreliggande uppgifter

sämre än vad LU utgick från.

 Enligt LK-kalkylen uppnås ej balans i den offentliga sektorns

finansiella sparande trots en konjunkturförbättring över

perioden. Till en del beror detta på att fortsatta underskott

ökar ränteutgifterna. Räknat exklusive statsskuldräntor uppvisar

offentliga sektorns finansiella sparande ett visst överskott.

Statsskuldräntorna växer enligt LK-kalkylen med drygt 30

miljarder kr. För att under den senare delen av perioden kunna

nå ett offentligt sparandeunderskott som uppfyller det aktuella

konvergensvillkoret skulle underskottet behöva minska med totalt

sett närmare 40 miljarder kr.

 För att helt avlägsna underskottet i den offentliga sektorn

behöver ytterligare åtgärder vidtas.

 Regeringens långsiktiga mål är att avlägsna underskottet i de

offentliga finanserna. Ett steg på vägen är att snabbt nedbringa

underskottet i enlighet med EG:s konvergensregler. Regeringen

tar nu ställning till de närmaste tre åren. Åtgärder som leder

till effekter i storleksordningen drygt 30 miljarder kr. vidtas

under dessa år.

 Som tidigare redovisats är praktiskt taget alla de stora trans-

fereringssystemen föremål för översyner med en klar

förändringsinriktning. Översynerna skall ge underlag för de

beslut som krävs för att uppnå den önskvärda och nödvändiga

utgiftsminskningen.

 Den långsiktiga utgiftsstrategin innebär att beslut fattas

successivt under de närmaste åren som leder till minskade

utgifter om drygt 30 miljarder kr. Fortsatta utgiftsminskningar

är enligt kalkylerna nödvändiga under åren därefter.

 Följande åtgärder har tidigare aviserats:

* Inom sjukpenningförsäkringen införs två karensdagar 1993.

 Besparingseffekten har beräknats till 4,7 miljarder kr.

* De tidigare aviserade minskningarna av räntebidragen i bo-

 stadsbeståndet om 3,4 miljarder kr. för 1993 kommer att tas

 ut huvudsakligen genom upptrappning av den garanterade

 räntan.

* Begränsningen av kommunernas finansiella utrymme beskrivs i

 det följande. För år 1993 föreslås en indragning på 7,5

 miljarder kr.

 Beslut kommer således att fattas med följande inriktning:

* Inom arbetsskadeförsäkringen föreslås ett stramare

 arbetsskadebegrepp från den 1 januari 1993. Det innebär en

 utgiftsminskning på 200-300 milj. kr. I nästa steg är

 huvudalternativet att privatisera arbetsskadeförsäkringen.

 Därmed sänks både skatter och utgifter. På sikt blir

 besparingarna betydande.

* Pensionerna tillhör de transfereringar som växer snabbast,

 främst genom att antalet pensionärer med full ATP ökar. Den

 översyn av pensionssystemet som nu pågår syftar till

 långsiktiga förändringar. Förslag som innebär stora

 förbättringar för ekonomins funktionssätt och tillväxtförmåga

 kommer att presenteras under 1992.

* Förslag presenteras nu om minskade bostadssubventioner. I

 fråga om den kommande produktionen innebär förslaget om nytt

 finansieringssystem besparingar på 1-2 miljarder kr. under de

 närmaste åren jämfört med nuvarande system. Dessutom kommer

 resterande investeringsbidrag att avskaffas från den 1

 januari 1993. Det innebär minskade offentliga utgifter på ca

 1,5 miljarder kr.

* Den statliga konsumtionen har ökat något under senare år.

 Rationaliseringsarbetet inom den statliga sektorn måste

 därför intensifieras. Detta bör kunna innebära ytterligare

 besparingar.

* Ett stort antal andra strukturella förändringar kommer att

 genomföras för att frigöra offentliga medel för andra mer

 angelägna uppgifter. Det gäller t.ex. förändringar för att

 finansiera insatser för de sämst ställda pensionärerna samt

 insatser för människor med handikapp.

Regeringens långsiktiga utgiftsstrategi syftar till att de

offentliga utgifterna skall sjunka med drygt 30 miljarder kr.

under de närmaste åren. Tidigare vidtagna och ovan aviserade

åtgärder leder till en betydande minskning av det s.k.

ohälsotalet. Därigenom minskar de offentliga utgifterna,

arbetskraftsdeltagandet och tillväxten ökar. Härmed tas ett

viktigt ytterligare steg i den långsiktiga utgiftsstrategin.

5 Omvandlingen av socialförsäkringssystemen

Transfereringarna till hushållen representerar en så stor andel

av de totala offentliga utgifterna att det är otänkbart att

begränsa utgiftsutvecklingen utan att också begränsa

inkomstöverföringarnas tillväxt.

 Transfereringarna till hushållen har varit den snabbast växande

offentliga utgiftsposten under senare år, diagram 5.1.

Transfereringarna svarade för nästan hälften av den reala

utgiftsökningen under 1980-talet och utgör i dag drygt en

tredjedel av de totala offentliga utgifterna.

 Det reala värdet av hushållens inkomster i form av pensioner,

bidrag m.m. ökade med 36 % under 1980-talet. Drygt hälften av

denna ökning beror på att ATP-systemet mognar ut och att nya

pensionärer har högre pension. Men även utgifterna för sjuk- och

arbetsskadeersättning har ökat kraftigt, liksom

föräldraförsäkring och barnbidrag. Dessa tre områden svarar för

mer än 80 % av transfereringarnas tillväxt under 1980-talet.

Diagram 5.1 Totala offentliga transfereringar till hushållen (exkl.

arbetsmarknadstransfereringar) och BNP-utvecklingen 1981-1993

 Det är särskilt under den senare delen av decenniet som

transfereringarna vuxit kraftigt. Som framgår av nedanstående

tablå ökade transfereringar till hushållen med 54 % realt åren

1985-90 exklusive pensioner och arbetsmarknadsstöd. Samtidigt

ökade BNP med endast 12,9 %. Det är helt uppenbart att en sådan

utveckling måste brytas. På grund av den expansion som tilläts

under denna period handlar det inte bara om att stoppa ökningen

utan även om att ompröva utgiftssystemen.

 Ökning i transfereringsutgifter och BNP 1985-90 (Inklusive

sjukförsäkring, föräldraförsäkring, arbetsskadeförsäkring,

barnbidrag, bostadsbidrag, m.m. men exklusive pensioner och

arbetsmarknadsstöd)

 Proc. volymökning

 1985 1986 1987

1988

1989 1990

Transfereringar 9,8 6,3 8,8

14,6

4,4 1,4BNP2,22,22,82,32,40,4

 Regeringens politik skall stärka den svenska ekonomins

konkurrenskraft. Utrymme måste skapas för konkurrensutsatta

sektorer och inflationen hållas på en varaktigt låg nivå. Den

svenska ekonomin skall uppfylla de krav på låg inflation, låg

ränta och en låg offentlig skuldsättning som den internationella

utvecklingen ställer. Detta är inte förenligt med dagens höga

offentliga utgiftsandel.

 Dessutom måste offentliga resurser frigöras för satsningar inom

andra områden, t.ex. utbildning och infrastruktur liksom vård

och omsorg.

 Väl fungerande socialförsäkringssystem fyller en viktig uppgift

inom den generella välfärdspolitiken. Samtidigt är det uppenbart

att det finns brister i systemen. En ekonomisk politik som

syftar till att sanera de offentliga finanserna och förbättra

incitamenten för arbete, sparande och personligt ansvarstagande

måste noga pröva transfereringsutgifterna.

 De åtgärder som vidtas måste bedömas i ett fördelningspolitiskt

sammanhang. Uppoffringarna skall bäras gemensamt av dem som har

fasta jobb och är friska. Även i svåra tider måste svaga och

glömda grupper värnas. Ökade inslag av personlig ansvar i form

av ökad självrisk eller ökade egenavgifter stärker motiven för

både arbete och sparande.

 En stor del av socialförsäkringsavgifterna kan betraktas som

skatter därför att förmånerna inte motsvarar inbetalade

avgifter. Om avgifterna i större utsträckning kopplas till

förmåner innebär detta att skatteandelen minskar. En sådan

koppling stärker motiven att förvärvsarbeta och förbättrar

därmed ekonomins funktionssätt.

 Regeringen har initierat en omfattande genomgång och omprövning

av de stora och viktiga transfereringssystemen. Därmed är

transfereringsutgifter på 250 miljarder kr., beräknat på 1992

års nivå, föremål för prövning. De svarar för inte mindre än

75 % av de totala inkomstöverföringarna till hushållen.

Tabell 5.1. Några viktiga inkomstöverföringar till hushållen

1992Miljarder kr

 Föremål för

utredning,

 översyn

Pensioner:

 Folkpension (inkl KBT

 och delpension) 80,5 x 80,5ATP96,2

x96,2

Sjukförsäkring m.m. 47,0

 Sjukförsäkring 16,5 x 16,5

 Föräldraförsäkring 18,2 x

18,2Arbetsskadeförsäkring12,3 x12,3

Arbetslöshetsförsäkring, KASoch lönegaranti27,2 x 27,2

Barnbidrag 16,5

Studiebidrag, m.m. 8,3

Bostadsbidrag 6,4

Inkomstöverföringar totalt336,6 250,9

Offentliga utgifter totalt960,0

 Pensionsutbetalningarna har ökat kraftigt genom att antalet

pensionärer ökat och genom att allt fler numera får full ATP.

 Pensionssystemets uppgift är att omfördela individens inkomst

över tiden. I ATP-systemet är dock sambandet mellan inbetalade

avgifter och den pension som utbetalas till individen svagt och

tenderar att efterhand bli allt svagare. ATP-avgiften har därför

till mycket stor del karaktären av skatt.

 Pensionssystemet spelar en viktig roll i den samhällsekonomiska

utvecklingen och då särskilt vad gäller sparandets utveckling.

ATP-systemet har bidragit till att sparandet stagnerat samtidigt

som en allt större del har förts över i offentlig regi. En

långsiktig, stabil ökning av sparandet i den svenska ekonomin är

nödvändig, i allt väsentligt genom privat sparande. Ett viktigt

motiv för privat sparande skulle kunna vara sparande för

pensionering. Detta potentiellt kraftiga sparmotiv måste enligt

regeringens uppfattning bättre tas till vara om den nödvändiga

sparandeökningen skall komma till stånd.

 Även i framtiden skall pensionssystemet ge en grundtrygghet som

är oberoende av inkomst. I dag fyller folkpensionen denna

funktion. Genom närmandet till EG och den fria rörlighet som

följer därav kommer det att bli nödvändigt att ange en

kvalifikationstid för folkpensionen. Förslag om detta kommer att

läggas i år.

 Regeringen har tillsatt en parlamentarisk arbetsgrupp med

uppgift att mot bakgrund av pensionsberedningen och avgivna

remissvar utarbeta ett förslag till nytt pensionssystem. I

direktiven har regeringen angivit att beslut rörande

pensionssystemet skall vara långsiktiga och präglas av

stabilitet. Vidare skall förändringarna stimulera till arbete

och ökat långsiktigt sparande genom att sambandet stärks mellan

inbetalade avgifter och erhållna förmåner.

 Det är utomordentligt angeläget att förändringar i

pensionssystemet sker tidigt under 1990-talet så att full effekt

härav kan nås efter sekelskiftet då påfrestningarna på

pensionssystemet blir som störst. Regeringen eftersträvar

bredast möjliga förankring för en sådan reform.

 Utgifterna för sjukpenningförsäkringen har ökat mycket kraftigt

under 1980-talet. Bakom detta ligger dels en ökning av

sjukfrekvensen, det s.k. sjuktalet, dels förändringar av

reglerna, bl.a. införandet av timsjukpenning. Den kraftiga

ökningen av utgifterna på detta område ledde efter hand till

ökad insikt om att systemet behövde reformeras. Ersättningen

från försäkringskassan sänktes från den 1 mars 1991 från 90 % av

lönen till 65 % under de tre första sjukdagarna, därefter 80 %

till den nittionde sjukdagen. Från den 1 januari 1992 infördes

vidare sjuklön under de första 14 sjukdagarna.

 Sedan våren 1991 har frånvaron minskat. Det är dock ännu inte

möjligt att avgöra hur mycket som förklaras av

arbetsmarknadsläget. Med hänsyn till sjukpenningsystemets

betydelse både för de offentliga utgifterna och för att

produktionen skall fungera väl, måste det vara ställt utom allt

tvivel att sjukpenningsystemet skall fungera även i ett bättre

arbetsmarknadsläge. Regeringen lägger därför i höst fram den

tidigare aviserade propositionen om införande av två

karensdagar. En departementspromemoria skickas i slutet av maj

ut på remiss. Alternativet till karensdagar är en sänkt

ersättningsnivå under längre tid vilket är fördelningspolitiskt

sämre.

 Det är samtidigt angeläget att långtidsfrånvaron minskar. Till

en del kan detta ske genom minskad korttidsfrånvaro eftersom

denna är en inkörsport till långtidsfrånvaro, till en del genom

rehabilitering. På förslag från regeringen kommer under åren

1993-95 att bedrivas försöksverksamhet med finansiell samordning

mellan hälso- och sjukvård och socialförsäkring. Genom att

sammanföra resurser från dessa båda områden skapas incitament

för samordnade bedömningar och ett bättre utnyttjande av

resurserna. Syftet är förbättrad hälsa och minskad belastning på

samhällsekonomin.

 Utgifterna för arbetsskadeförsäkringen har också ökat mycket

starkt under 1980-talet. Det finns ingen anledning att tro att

orsaken till detta skulle vara en försämring av arbetsmiljön

under denna tid. Förklaringen torde i stället få sökas i det

sätt på vilket försäkringen fungerat, samt i ändrad praxis.

 Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppgift att

under 1992 lägga förslag om förändringar. Ett första betänkande

med förslag till stramare definition av begreppet arbetsskada

presenteras inom kort. Uppgiften är därefter att undersöka

möjligheterna att privatisera arbetsskadeförsäkringen.

Försäkringen skulle därvid göras obligatorisk för arbetsgivarna

men med möjlighet att välja försäkringsbolag. En jämförelse kan

här göras med trafikförsäkringen som är obligatorisk men där den

enskilde har möjlighet att välja bolag.

 Kan en sådan privatisering inte ske, skall utredaren undersöka

möjligheterna att differentiera arbetsskadeavgiften med hänsyn

till riskerna för arbetsskada. Arbetsgivarnas incitament att

förändra skadliga arbetsmiljöer ökar därmed.

 Arbetslöshetsförsäkringens utgifter ökade inte under 1980-

talet som de andra här redovisade utgiftssystemen. Detta

förklaras av den överhettning på arbetsmarknaden som rådde under

senare delen av 1980-talet. I den nu rådande lågkonjunkturen

stiger emellertid kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen

kraftigt. Trots detta står en fjärdedel av de arbetslösa utanför

både arbetslöshetsförsäkring och kontantstöd, KAS.

 En särskild utredare har tillkallats med uppgift att föreslå

utformning och finansiering av en obligatorisk

arbetslöshetsförsäkring. Det är särskilt angeläget att en

obligatorisk arbetslöshetsförsäkring får en sådan utformning och

finansiering att den stöder en ansvarsfull lönebildning. Ett led

i denna förändring är höjda egenavgifter. Redan inom den

nuvarande arbetslöshetsförsäkringen höjs egenavgiften 1992 och

1993.

 En viktig förklaring till den i internationell jämförelse låga

arbetslösheten i Sverige är med största sannolikhet dels den

korta ersättningstiden i arbetslöshetsförsäkringen, dels de krav

som ställs på den enskilde som mottar understöd. Möjlighet har

inte funnits att under lång tid stå utanför arbetsmarknaden och

leva på arbetslöshetsunderstöd. Hävdandet av denna s.k.

arbetslinje skiljer Sverige från många länder med hög

arbetslöshet. Reglerna för den obligatoriska försäkringen skall

utformas så att arbetslinjen vidmakthålls och understöds.

 Ersättningsnivå och ersättningstid måste avvägas så att

incitamenten att aktivt söka arbete på den öppna arbetsmarknaden

förstärks. Utredaren skall pröva möjligheten att komplettera ett

allmänt grundskydd med ett frivilligt påbyggnadssystem, som med

en tilläggsavgift ger bättre kompensation.

 Sammantaget ger de här redovisade översynerna underlag för om-

fattande förändringar av de aktuella transfereringssystemen,

deras funktionssätt och utgiftsutveckling. De förändringar som

nu pågår innebär att ökningen i transfereringar exklusive

arbetsmarknadsstöd bryts, se diagram 5.1.

6 Kommunernas omvandling

6.1 Kommunernas roll i samhällsekonomin

Kommuner och landsting svarar för viktiga välfärdsuppgifter där

vård, omsorg och utbildning dominerar. Den verksamhet de

bedriver eller finansierar har ofta en avgörande betydelse för

tryggheten i samhället.

 Under de senaste två decennierna har kommuner och landsting

expanderat mycket kraftigt. De har stått för en stor andel av

tillväxten i produktion och sysselsättning. Statliga och

kommunala monopol har samtidigt förhindrat privata initiativ att

växa fram. Bristen på konkurrens innebär i många fall att

tillgängliga resurser inte tas tillvara på ett för samhället

effektivt sätt. Privata företag har inte kunnat konkurrera på

lika villkor.

 I framtiden kommer situationen för kommunerna - i likhet med

övrig offentlig verksamhet - att vara en helt annan.

 De förslag om kommunernas ekonomi som läggs fram i del II av

denna proposition bygger på den kommunalekonomiska kommitténs

betänkande: Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans -

statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer

(SOU 1991:98). Jag ger i förslaget min syn på förhållandet

mellan stat och kommun och vad detta innebär för statens

styrning och uppföljning av den kommunala sektorn. Jag förslår

att ett nytt generellt statsbidragssystem införs för kommunerna

fr.o.m. år 1993 samt att förändringar samtidigt genomförs vad

gäller de i stort sett redan generaliserade bidragen till

landstingen. Vidare föreslår jag allmänna riktlinjer för

kommunernas ekonomi under åren 1993 till 1995.

6.2 Statsbidragssystemet läggs om

Förslaget innebär att en stor del av de nuvarande statsbidragen

till kommunerna avvecklas. I stället för ett tiotal olika

specialdestinerade bidrag införs ett generellt bidrag som år

1993 beräknas till ca 40 miljarder kr.

 Ett viktigt syfte med det nya statsbidraget är att skapa mer

likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna.

Bidraget är ett komplement till kommunernas skatteinkomster.

Skillnaderna i skatteuttag skall på sikt spegla skillnader i

service, avgifter och effektivitet. Det nya s.k.

utjämningsbidraget består huvudsakligen av två delar: ett bidrag

för utjämning av kommunernas skatteinkomster upp till en

generell garantinivå, samt ett tillägg eller avdrag på grund av

opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden. I avvaktan

på resultatet från den expertgrupp som skall utforma förslag

till hur sådana strukturella skillnader bäst beaktas genomförs

1993-94 en viss omfördelning baserad på den kommunalekonomiska

kommitténs förslag.

 Rundgången av pengar mellan stat och kommuner upphör genom att

skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten avskaffas.

Detta underlättar kommunernas överblick och planering och ger

samtidigt en tydligare gräns mellan kommunalt och statligt

ansvar. Övergångsvis kvarstår dock under 1993 en reducerad

skatteutjämningsavgift för landstingen.

 Systemet för hur staten betalar ut kommunalskattemedel till

kommunerna läggs om så att betalningarna sker det år skatten

avser och inte som nu två år senare. Detta förbättrar

kommunernas planering genom att inkomster och utgifter kommer

att budgeteras i samma prisläge.

6.3 Kommunalt självbestämmande och den enskildes

valfrihet

Ett viktigt syfte med det nya utjämningsbidraget är att öka

kommunernas handlingsfrihet genom att minska den statliga

regleringen.

 Med de gamla statsbidragen försvinner flertalet av de regler

som varit knutna till statsbidragsgivningen inom olika sektorer,

t.ex. barnomsorg. Kommunerna ges således ett ökat ansvar för sin

verksamhet. Deras handlingsfrihet ökar när det gäller

verksamheters utformning och prioriteringar mellan olika

verksamheter. Bättre möjligheter ges till lokal anpassning och

lokalt ansvar. Detta bör stimulera utveckling och nytänkande.

 Förutom styrning genom statsbidragen försvinner ett antal

statliga detaljbestämmelser som i dag begränsar kommunernas

handlingsutrymme och möjligheter att använda resurserna

effektivt. På skolans område har steg redan tagits i denna

riktning. Staten anger mål och riktlinjer. Styrningen sker inte

genom statsbidragssystemet utan via skollag och läroplan. Det

kommer att bli lättare för andra än kommunerna att driva olika

former av barnomsorg, utbildning etc.

 Samtidigt med att kommunernas handlingsfrihet ökar genom det

nya statsbidragssystemet måste den enskilde kommuninvånarens

ställning stärkas och individens valfrihet öka. För att

åstadkomma detta bör statsmakterna garantera den kommuninvånare

som är berättigad till barnomsorg, äldreomsorg eller har

skolpliktiga barn att få del av de resurser som kommunen

avsätter för barnomsorg, äldreomsorg eller skola. Den enskilde

kan sedan välja att låta dessa medel gå till den omsorgsform som

han/hon väljer. Genom en sådan omläggning ökar valmöjligheterna

och nya producenter av dessa tjänster stimuleras i en helt annan

omfattning än tidigare. Ett förslag om ökad valfrihet i skolan

har nyligen presenterats. Det är uppenbart att sådana system

måste bli olika för olika områden. Skola är obligatorisk medan

detta inte gäller för barnomsorg och äldreomsorg.

 Det förändringsarbete som nu måste bedrivas i kommuner och

landsting måste i hög grad bygga på att de anställdas kompetens

och initiativkraft bättre tas till vara. Bara när dessa resurser

frigörs kan effektiviseringar genomföras och verksamheten

bedrivas billigare med bibehållen eller höjd kvalitet. Ökade

inslag av konkurrens och en starkare betoning av politikernas

roll som beställare av tjänster spelar i detta sammanhang en

viktig roll. Reformer med denna inriktning kommer inte bara att

vara till fördel för ekonomi och välfärd utan också för stora

grupper av offentliganställda kvinnor som kan ges nya

möjligheter att utvecklas i sin yrkesroll.

 Landstingens viktigaste uppgift är hälso- och sjukvården. En

särskild kommitté skall granska sjukvårdens resursbehov fram

till år 2000 varvid den särskilt skall beakta effekterna av en

förbättrad folkhälsa och möjligheter till kostnadsminskningar

genom t.ex. nya organisationsformer, ökad konkurrens och höjd

produktivitet. Möjligheterna till kostnadsminskningar bör

bedömas i ljuset av det ökade resursbehov som blir följden av

ett ökat antal äldre och mot de otillfredsställda behov av

sjukvård, omvårdnad, omsorg och medicinsk rehabilitering som

otvivelaktigt finns.

 Kommittén skall vidare överväga den framtida finansieringen och

organisationen med utgångspunkt från tre modeller, en reformerad

landstingsmodell, en modell med primärvårdsstyrning samt en

modell som bygger på en obligatorisk sjukvårdsförsäkring.

Patientavgifternas roll skall också analyseras. Ökad valfrihet

för medborgarna genom husläkarsystem kan vara ett centralt

inslag i alla modeller.

 Dessa olika förslag möjliggör betydande produktivitetsökningar

i produktionen av viktiga sociala tjänster. Medborgarna får mer

valuta för skattepengarna.

6.4 Statens förändrade roll

Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga

verksamheten utvecklas på ett sätt som är förenligt med

samhällsekonomisk balans. Statsmakternas riktlinjer för den

kommunala ekonomin kommer i första hand att avse den totala

finansiella ramen. Det innebär att riktlinjer bör ges för den

kommunala skattesatsen och de statliga transfereringarna.

 Den kommunala sektorns samhällsekonomiska utrymme begränsas

- dels av att de för internationell konkurrens utsatta delarna

 av ekonomin skall ha tillgång till arbetskraft och andra

 resurser till konkurrenskraftiga löner och priser

- dels av kravet på långsiktig finansiell balans i den

 offentliga sektorn.

Storleken på statens transfereringar till kommunsektorn bedöms

samlat med utvecklingen av kommunernas skatteintäkter och

bestäms av den prioritering statsmakterna ger den kommunala

verksamheten i stort i förhållande till andra delar av den

offentliga sektorn. Staten kommer att ange de finansiella

ramarna för de skattefinansierade kommunala utgifterna. Hur

mycket resurser verksamheten sedan kräver beror av hur

kommunerna med sin större frihet kan organisera och finansiera

sin egen verksamhet. Av betydelse är också hur många

kommuninvånare som utnyttjar möjligheten till skolpeng etc. och

om ett bättre resursutnyttjande kan nås därigenom.

 Ett viktigt skäl för staten att ange mål för den kommunala

sektorns utveckling är att denna är skyddad från konkurrens.

Genom att en ökande del av de skattefinansierade tjänsterna

utförs av privata tjänsteproducenter kommer behovet för staten

av att ange resursutrymmet i ett nytt läge. När allt mer av

dessa tjänster kan produceras av privata företag blir det inte

längre meningsfullt att ange riktlinjer för den kommunala

konsumtionen på sätt som tidigare skett. Det väsentliga inslaget

av styrning som staten kommer att svara för sker genom den

finansiella ram som kommunalskattemedel och statsbidrag utgör.

 Den ökade frihet som det nya systemet ger i kombination med en

snäv finansiell ram gör det både möjligt och angeläget att

kommunerna prioriterar viktiga kärnområden. Det gäller dels

uppgifter som är av genuint kollektiv karaktär, dels

grundläggande uppgifter inom vård, omsorg och utbildning.

 Kommunerna kan i vissa fall finansiera sin verksamhet med

avgifter. Det är angeläget att det då finns en effektiv

konkurrens mellan olika producenter.

 En aktiv kapitalförvaltning är vidare ett viktigt sätt att

effektivisera kommunal verksamhet.

 De kommunalekonomiska besluten bör föregås av överläggningar

mellan företrädare för regeringen respektive för kommuner och

landsting. Överläggningar bör i princip ske dels inför

ställningstagande till den finansiella ramen för de kommunala

utgifterna, dels inför förslag till reformer, besparingar,

omprioriteringar eller andra förändringar som berör den

kommunala sektorn. Den s.k. finansieringsprincipen skall

tillämpas. Denna innebär att kommuner och landsting inte åläggs

nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera

dessa på annat sätt än genom höjda skatter. Om statsmakterna

fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan

bedrivas billigare minskas på motsvarande sätt de statliga

bidragen.

 Statsmakterna styr den kommunala sektorn genom att ange de

ekonomiska ramarna. Statsmakterna skall också styra genom att

följa upp de nationella målen för den kommunala verksamheten.

 Statsmakternas uppföljning och utvärdering bör följa

ansvarsfördelningen mellan statlig och kommunal sektor och avse

resultat av verksamheten. Resultatkraven behöver preciseras för

att göra en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering möjlig. I

den mån ansvarsfördelningen är oklar måste den göras tydlig.

6.5 Riktlinjer för kommunernas ekonomi åren 1993-1995

Riktlinjer bör ges för den kommunala skattesatsen och för de

statliga transfereringarna.

 I 1992 års finansplan aviserades att 5-10 miljarder kr. skulle

dras in från kommunerna. Vid utformningen av det nya

statsbidragssystemet har detta beaktats så att år 1993 dras 5,25

miljarder kr. in från kommunerna och 2,25 miljarder kr. från

landstingen.

 Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget, de gynnsamma

förutsättningarna som det nya statsbidragssystemet ger

kommunerna samt att eftersläpningen i utbetalningen av

kommunalskattemedel upphör, bör kommuner och landsting utgå från

att det nya statsbidraget kommer att utvecklas mycket

restriktivt under 1993-95.

 I syfte att begränsa det kommunala skatteuttaget bör det

kommunala skattestoppet förlängas. Regeringen föreslår i bilaga

till denna proposition ett lagfäst kommunalt skattestopp för

1993. Det kan dock finnas kommuner som kan hamna i en akut

ekonomisk situation. Om så skulle vara fallet får i sista hand

frågan hanteras i särskild ordning genom att regeringen föreslår

riksdagen en lagändring som ger utrymme för skattehöjningar. Jag

förutsätter att kommuner som genom det nya utjämningssystemet

får ökade statsbidrag använder dessa för att sänka utdebite-

ringen. Det är önskvärt att spännvidden i utdebitering mellan

skilda kommuner minskar.

7 Reformering av bostadsfinansieringen

De senaste årens utveckling har medfört väsentliga förändringar

i förutsättningarna för bostads- och fastighetsmarknaden.

Förändringarna kan sägas påminna om dem som skedde under 1970-

talet efter den första oljekrisen. De förändringar av pris- och

kostnadsrelationer som då ägde rum ledde till stora

strukturförändringar i branscher och näringsgrenar.

Varvsindustrin är ett av de mest kända exemplen där lönsam

produktion inte längre blev möjlig.

 Den kraftiga realränteuppgången innebär en liknande situation

för bostadssektorn. Med de höga realräntor som är realistiskt

att räkna med både på kort och medellång sikt råder en liknande

situation för bostadssektorn i den meningen att även om

produktionskostnaderna nu faller kan en nyproducerad lägenhet

inte hyras ut till hyror som både täcker kapital- och

driftskostnader och som konsumenterna är villiga att betala utan

subventioner. Subventionssystemet har lett till att

konsumenterna inte värderar lägenheterna till vad det kostar att

producera dem. Subventionerna har också medfört högre

produktionskostnader än vad som annars skulle ha blivit fallet.

 Nära hälften av den totala byggproduktionen är inriktad på

bostäder. Till väsentlig del sker denna produktion med stöd av

direkta statliga kapitalsubventioner. Sedan år 1975 har sålunda

praktiskt taget all ny- och ombyggnad av bostäder genomförts med

räntebidrag, som kraftigt sänker relativpriset på

bostadskonsumtion och avskärmar hushållen från effekterna av

ränteändringar. Statens åtagande är mycket omfattande. Kostnaden

för första årets subventioner enbart för det bostadsbyggande som

färdigställdes år 1990 kan uppskattas till nära 7 miljarder kr.

Åtagandena är också mycket långvariga. En stor del av de

bostäder som har byggts eller byggts om sedan systemet infördes

åtnjuter fortfarande räntebidrag. I statsbudgeten för budgetåret

1992/93 beräknas räntebidragsutgifterna till sammanlagt ca 29

miljarder kr. Därtill kommer ett skattebortfall på grund av

ränteavdrag på ca 14 miljarder kr. samt bostadsbidrag (inkl.

KBT) på ca 15 miljarder kr.

 För att sanera de offentliga finanserna måste bostadssektorns

belastning på statsbudgeten minska.

 De hittillsvarande bostadssubventionerna är inte heller

ändamålsenliga. De bryter motståndet mot kostnadsökningar i

produktionen och mot höga räntor och driver upp anspråken på

statsutgifter. De fördelningspolitiska effekterna är godtyckliga

och kännetecknas inte av rättvisa, vare sig mellan hushåll,

upplåtelseformer eller regioner.

 En omläggning av bostadsstödet skall nu genomföras så att

subventionerna minskar. Målet är att ägare av såväl egnahem som

flerbostadshus skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina

investeringar. Det bör leda till att bostädernas utformning,

storlek och standard i övrigt anpassas till vad enskilda hushåll

efterfrågar och är beredda att betala. Det kommer att leda till

ett effektivt motstånd mot fortsatta produktionskost-

nadsökningar och ökat intresse för att inflation och räntor

hålls nere. Därmed ges också förutsättningar att bryta den

kostnadsspiral inom byggandet som, genom byggsektorns stora

inverkan på samhällsekonomin, annars kan hota prisstabiliteten

när tillväxten tar fart.

 Förslag om en genomgripande förändring av statens stöd för

finansieringen av det bostadsbyggande som påbörjas efter detta

års utgång redovisas i det följande. Förslaget tar sikte på att

bostadssubventionerna skall avvecklas, med upprätthållande av

kostnadsneutraliteten mellan skilda upplåtelseformer, successivt

under 1990-talet. Efter tre år görs en avstämning av utfallet

inför den fortsatta avvecklingen. Förslaget beräknas medföra

besparingar med totalt ca 3,5 miljarder kr. fram till budgetåret

1996/97.

 Statsfinansiella besparingar måste ske även i beståndet av

bostäder. Såsom tidigare aviserats skall räntebidragen reduceras

med 3,4 mdr för år 1993.

8 Avregleringar och privatiseringar

Omvandlingen av den offentliga sektorn och sänkningen av de

skatter som har de mest skadliga effekterna är viktiga led i

regeringens arbete med att få fart på svensk ekonomi. Samtidigt

pågår ett kontinuerligt arbete med att avskaffa eller lindra

hämmande regleringar som hindrar ett fullt utnyttjande av våra

resurser och därmed bidrar till arbetslöshet.

 Vid genomförandet av nedan aviserade och kommande avregleringar

eller andra förändringar gäller generellt att de

regionalpolitiska konsekvenserna skall beaktas. Regeringen har

nyligen beslutat om direktiv till alla statliga utredningar och

utredare om att redovisa hur förslagen påverkar sysselsättningen

i olika delar av landet och vilka konsekvenser förslagen får för

servicen i olika delar av landet. Vidare skall redovisas hur

planerade förändringar av taxor, avgifter, skatter och bidrag

påverkar de ekonomiska förutsättningarna för kommuner,

näringsliv och privatpersoner i olika delar av landet.

Avregleringar inom näringspolitiken

Den nya näringspolitiken innebär att statens roll begränsas till

att ange de legala och institutionella spelreglerna för

företagens verksamhet samt att främja en teknisk utveckling och

skapa goda förutsättningar för nyföretagande. Det selektiva

bransch- och företagsstödet avvecklas på en rad områden.

 Offentliga regelsystem liksom statens engagemang i olika

verksamheter avvecklas antingen helt eller omprövas i grunden.

Det måste skapas förutsättningar för alternativ till den of-

fentliga sektorns verksamhet.

 Den lagstiftning som begränsar utländska investeringar i

näringsverksamhet i Sverige har upphävts. Tidigare bestämmelser

i lagstiftningen om utländska förvärv av fast egendom m.m., som

stadgat att kontrollsubjekt behöver tillstånd för att förvärva

vissa gruvrättigheter, har upphävts fr.o.m. år 1992. En

proposition om avreglering av elmarknaden har förelagts

riksdagen.

Privatisering av statligt ägda bolag

Riksdagen beslöt i december 1991 att bemyndiga regeringen att

sälja statens aktier i 35 helt eller delvis ägda statliga bolag.

I riksdagsbeslutet om nyteckning av aktier i Nordbanken fick

regeringen bemyndigande att sälja statens aktier i banken.

 Försäljningen av de 35 företagen bör ses som ett långsiktigt

program. Medan programmet pågår kan nya företag förutses

tillkomma som kvalificerar för privatisering.

 Försäljningen skall inledas snarast och successivt inriktas på

en volym av ca 10 miljarder kr. per år.

 Den första försäljningen avser SSAB. Ett antal försäljningar är

under förberedelse. Regeringen kommer i budgetpropositionen 1993

att redovisa försäljningsutfallet för år 1992.

 Arbetet med bolagisering av statlig verksamhet som en

förberedelse för privatisering har fortsatt. Vid årsskiftet

ombildades Statens vattenfallsverk till Vattenfall AB. Nä-

ringsministern har redovisat förslag beträffande överföring av

Domänverkets tillgångar till ett aktiebolag. Privatiseringen

sker i ett första skede genom att enskilda markägare får

förvärva skogs-och jordbruksmark och i ett andra skede genom

försäljning av aktier.

Avregleringar på arbetsmarknaden

Inom arbetsrättens område pågår en översyn av

medbestämmandelagen och den centrala arbetsrättslagstiftningen i

övrigt. Syftet är att åstadkomma enklare bestämmelser, ökade

möjligheter till information och inflytande för den enskilde

arbetstagaren, samt en förskjutning av informations- och

förhandlingskontakterna till det lokala planet. Särskild hänsyn

skall tas till mindre och medelstora företag. Vissa förslag

redovisas med förtur hösten 1992.

 Arbetsförmedlingsmonopolet avvecklas. Regeringen har efter

beslut av riksdagen sagt upp den ILO-konvention som förbjuder

privata arbetsförmedlingar.

 Regeringen har också föreslagit en ny lönegarantilag

innebärande bl.a. en striktare prövning och en begränsning av

garantins omfattning. Motivet är att motverka missbruk och

konkurrenssnedvridningar.

Avregleringar inom kommunikationssektorn

De affärsverk som verkar på den konkurrensutsatta marknaden

kommer att bolagiseras. I ett andra steg kommer det också att

vara aktuellt att privatisera dessa bolag genom utförsäljning av

delar eller av hela verksamheten.

 Den inrikes flygtrafiken kommer att avregleras under 1992.

Luftfartsverkets framtida struktur ses över med inriktning att

skilja infrastruktur och myndighetsuppgifter från

affärsverksamheten.

 På sjöfartsmarknaden kommer det nuvarande rederistödet att

avvecklas. Järnvägstrafiken skall successivt avregleras

genom att öka konkurrensen vid upphandling av olönsam trafik

samt på sikt släppa in fler operatörer på stomnätet. SJ skall

därvid bolagiseras för att få samma marknadsmässiga

förutsättningar som övriga användare av järnvägsnätet.

 Ambitionen är vidare att bolagisera både posten och televerket.

Brevmonopolet kommer att avskaffas och telemarknaden avregleras.

En förutsättning är att en fungerande konkurrens skall kunna

garanteras samtidigt som förutsättningar föreligger att

upprätthålla service i hela landet.

Avreglering inom jord- och skogsbruk

Omställningen, marknadsanpassningen och den interna

avregleringen av jordbruket har inneburit positiva effekter både

i fråga om produktionsanpassning och prisutveckling i

konsumentledet.

 En särskild omställningskommission har tillsatts för att följa

och stämma av det livsmedelspolitiska beslutet. Kommissionen

skall också följa arbetet med en ny gemensam jordbrukspolitik

inom EG och föreslå eventuella förändringar av den svenska

jordbrukspolitiken för att underlätta anpassningen till EG:s

regler och stödnivåer.

 En översyn av skogsvårdslagstiftningen pågår i avsikt att bl.a.

minska detaljregleringen på alla nivåer. Avskaffandet av

skogsvårdsavgiften den 1 juli 1992 samt därav finansierade

bidrag leder till ytterligare förenklingar för skogsbruket.

Avreglering av de finansiella marknaderna

Regeringen har nyligen beslutat om en proposition med förslag

till regeländringar för börshandeln (prop. 1991/92:113).

Nuvarande monopol för Stockholm Fondbörs att bedriva börshandel

med aktier och andra fondpapper föreslås bli upphävt och

Stockholms fondbörs ombildas till aktiebolag. Den nya

lagstiftningen innebär full frihet att etablera börsverksamhet,

både för inhemska och utländska aktörer. Det skall vara möjligt

att få statlig auktorisation för verksamheten, antingen som börs

eller som marknadsplats. Genom förslaget blir det vidare möjligt

för utländska värdepappersbolag att bli medlem i en svensk börs.

 Genom att konkurrensfrihet införs på börsområdet och genom att

omsättningsskatten har avskaffats skapas goda förutsättningar

för en utveckling som främjar den svenska värdepappersmarknadens

konkurrenskraft i den alltmer integrerade internationella

värdepappershandeln.

Avreglering av bostadsbyggandet

På regeringens initiativ har Boverket börjat en översyn av sina

nybyggnadsregler. Fr.o.m. den 1 januari 1993 avser Boverket att

ta bort alla detaljföreskrifter om bostäders utformning och ut-

rustning och ersätta dessa med föreskrifter enbart om vilka

funktioner en bostad skall kunna tillgodose.

 Ett år senare skall så långt det är möjligt övriga

detaljföreskrifter i nybyggnadsreglerna ersättas med funktions-

krav.

 Vid årsskiftet 1991/92 slopades det kommunala markvillkoret,

den kommunala bostadsanvisningsrätten, samt

produktionskostnadsprövningen. Samtidigt avvecklades även den

statligt reglerade bostadslånegivningen. Därmed upphörde den

särställning som Statens Bostadsfinansieringsbolag, SBAB, har

haft på kreditmarknaden. SBAB arbetar numera i konkurrens med

övriga bostadslåneinstitut. Bland övriga förändringar kan nämnas

slopandet av hembudskontrollen för de folkrörelsekooperativa

organisationerna samt förbättrade möjligheter för ombildning av

hyresrätt till bostadsrätt.

 Senare i vår kommer den särskilde utredaren om statens stöd

till bostadsfinansieringen att lägga fram ytterligare förslag

till förenklingar vad avser de administrativa regler som har

anknytning till produktionen, finansieringen och förvaltningen

av bostäder.

Avreglering av flyktingmottagande

Regeringen har för avsikt att tillåta asylsökande att

förvärvsarbeta. En departementspromemoria i denna fråga har

sänts ut på remiss. Beslut om rätt att arbeta beräknas kunna

fattas i maj och gälla från den 1 juli 1992.

 Regeringen har vidare beslutat att se över det nuvarande

systemet för mottagande av asylsökande och flyktingar. En

särskild utredare skall föreslå de regeländringar som behövs för

att motverka långa vistelser i flyktingförläggningar och för att

göra mottagandet mer humant och flexibelt samt mindre

kostnadskrävande.

 Utredningen skall bl.a. klarlägga hur de asylsökande i större

utsträckning än i dag själva bör kunna välja sitt boende och

ordna sina levnadsförhållanden i övrigt. Utredaren skall

undersöka hur frivilligorganisationer, privata entreprenörer och

kommuner kan få en ökad roll för att permanent driva

förläggningar och andra former av boende och verksamhet för

asylsökande liksom hur frivilligorganisationer skulle kunna ta

över en del av de uppgifter i flyktingmottagandet som i dag

sköts av kommunerna.

9 Skattepolitiken

För att uppnå en högre tillväxt och en bättre fungerande ekonomi

måste de samhällsekonomiskt mest skadliga skatterna sänkas så

att de i allt mindre utsträckning snedvrider företagens och

hushållens ekonomiska beteende. Arbetet inleddes med den stora

skatteomläggningen 1990-91 som medförde mindre skattekilar för

hushåll och företag. En rad beslut fattades under hösten 1991

för att avskaffa eller sänka skatter som direkt hämmat tillväxt

och investeringar i svenska företag. Det gäller bl.a. slopandet

av förmögenhetsskatten på arbetande kapital i småföretag,

omsättningsskatten på aktier, den allmänna löneavgiften och

skogsvårdsavgiften liksom besluten att sänka

kapitalinkomstskatten och arvs- och gåvoskatten samt att fr.o.m.

år 1994 helt avskaffa förmögenhetsskatten. Därtill förbättrades

hushållens ekonomi genom att mervärdesskatten på bl.a. livsmedel

och persontransporter sänktes till 18 %.

 En grupp tjänstemän inom finansdepartementet har i en nyligen

publicerad skrift redovisat sin syn på vilka anpassningar av det

svenska skattesystemet som är nödvändiga med hänsyn till den

fortgående internationaliseringen och i synnerhet med hänsyn

till ett framtida medlemskap i EG. Arbetsgruppen konstaterar att

de stora förändringar som genomförts i skattesystemet de senaste

åren innebär att de svenska skatterna är internationellt

konkurrenskraftiga vad gäller personlig inkomstskatt,

bolagsskatt, fastighetsskatt och kapitalskatter. De sänkningar

som blir aktuella gäller i huvudsak indirekta skatter. En

ytterligare sänkning av kapitalinkomstskatten kan enligt

arbetsgruppen bli aktuell senare, bl.a. för att undanröja

skatteundandragande genom oredovisat sparande i utlandet. En

sådan förändring är emellertid aktuell först då räntorna

etablerats på en lägre nivå. Under förutsättning att inflationen

hålls fortsatt låg bör dessa skatter möjliggöra en hög

investeringsnivå och tillväxt i Sverige.

 Utvecklingen under de senaste årtiondena har inneburit att

teknologi och kapital numera rör sig praktiskt taget helt fritt

över gränserna, och fordrar en ersättning som är minst lika hög

som på andra håll i världen. Detta gäller i allt högre grad

kvalificerad arbetskraft. Därigenom begränsas möjligheten för

beskattningen att ta i anspråk det utrymme som

produktivitetsutvecklingen skapar. Denna gräns för

skatteinkomsterna sätts antingen genom politiska beslut om

erforderlig anpassning av skattesatserna eller genom

individuella beslut som flyttar skattebaserna.

 Regeringen tar nu ytterligare steg i skattepolitiken med

huvudinriktning på sänkningar eller slopande av

samhällsekonomiskt skadliga skatter och internationell

anpassning av skattesystemet.

 Energiskatterna minskar de svenska företagens konkurrenskraft.

En väsentlig sänkning föreslås därför av industrins

energiskatter. Den kvarvarande beskattningen av industrin sker

inom ramen för miljörelaterad beskattning (koldioxidskatt och

svavelskatt).

 Av främst miljöpolitiska skäl upprätthålls den totala nivån på

beskattningen av energianvändningen genom ett ökat skatteuttag

för hushållen och den ej konkurrensutsatta delen av

näringslivet. Detta sker genom en höjning av koldioxidskatten.

Därmed understryks miljöskatternas roll inom

energibeskattningen. Detta ligger också i linje med strävanden

inom EG i riktning mot en mera miljörelaterad beskattning av

energisektorn. De sammantagna effekterna av de nu berörda

åtgärderna är statsfinansiellt neutrala.

 Inom denna ram skapas också ett utrymme för ytterligare

satsningar på förnybar energi och hushållning. Detta är, vid

sidan av höjningen av koldioxidskatten, viktiga inslag i den

samlade klimatstrategin. Miljöförbättrande och kostnadseffektiva

åtgärder i Östersjö-området, liksom svenskt deltagande i arbetet

med att förbättra kärnkraftssäkerheten i Östeuropa, möjliggörs

också.

 Åtgärder inom energibeskattningen leder till en ökad

skattebelastning på hushållen. Det ökade skatteuttaget är att se

mot bakgrund av de miljöpolitiska strävandena inom

energibeskattningen. Syftet är däremot inte att generellt öka

belastningen på hushållssektorn. En sänkning av den generella

mervärdesskatten - momsen - för hushållen bör därför företas.

Denna kompenserar fullt ut det höjda energiskatteuttaget.

 Momsuttagets nivå måste ses i perspektiv av det kommande EG-

medlemskap som regeringen siktar till. I rapporten från

tjänstemannagruppen i finansdepartementet pekas på de skillnader

som finns i indirekt beskattning mellan en rad EG-länder och

Sverige. När gränshindren successivt försvinner finns då risken

för en omfattande gräns- och postorderhandel. Denna skulle kunna

medföra att skattebaserna flyttade ut ur landet och det svenska

folkhushållet gick miste om såväl produktion och distribution

som skatteintäkter.

 Hur stora dessa risker är och när de inträffar är svårt att

bedöma. Det är dessutom viktigt att se risken för att

skattebaser i Sverige minskar som en följd av prisskillnader. De

svenska produktionskostnaderna är, trots den utjämning som

skett, fortfarande högre än konkurrentländernas. Fortsatt

inflationsbekämpning, skärpt konkurrens och effektiv arbetsför-

delning är i detta sammanhang också viktiga.

 Det är dock nödvändigt att också anpassa den allmänna

momssatsen i Sverige nedåt. Regeringen föreslår mot denna

bakgrund att den generella momssatsen redan nu sänks från 25

till 22 %.

 Ett visst utrymme för en sådan sänkning har redan reserverats i

förslaget till statsbudget. Finansieringen därutöver bör ske på

ett sådant sätt att det fördelningsmässiga utfallet sammantaget,

dvs. inklusive den föreslagna energiskatteomläggningen, blir

godtagbart. Regeringen föreslår att schablonavdraget i

inkomstslaget tjänst slopas och ersätts med regler som begränsar

avdragsrätten. Kostnader för resor mellan bostaden och arbetet

blir avdragsgilla till den del de överstiger 4 000 kr. Övriga

kostnader som nu täcks av schablonavdraget blir avdragsgilla

till den del de överstiger 1 000 kr.

 Jag kommer senare denna dag att närmare redovisa förslagen till

ändringarna inom skatteområdet. I samband med mina förslag till

nytt statsbidragssystem för kommunerna tar jag upp de

återverkningar som slopande av schablonavdraget under inkomst av

tjänst får för relationerna mellan staten och kommunerna.

Utgångspunkten är att kommunernas skatteintäkter inte skall

påverkas av omläggningen.

 Jag vill slutligen framhålla att regeringen till hösten avser

att föreslå förbättringar för mindre och medelstora företag i

syfte att jämställa olika ägarformer och eliminera

merbeskattningen av enskild näringsverksamhet. Förslagen är en

viktig del av regeringens politik för att förbättra villkoren

för små och medelstora företag. Förslag kommer även att läggas

som syftar till att underlätta riskkapitalförsörjningen till

dessa företag. Även arbetet med att generellt ytterligare

anpassa företagsbeskattningen till förhållanden i omvärlden

kommer att drivas vidare.

 Den nu redovisade sänkningen av skattetrycket har skett bl.a.

genom att samhällsekonomiskt klart skadliga skatter eliminerats

eller reducerats. Detta utgör en väsentlig del av regeringens

strategi för att uppnå hög och varaktig ekonomisk tillväxt.

Summan av de åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas

innebär att skattetrycket sänks från ca 56 % 1990 till drygt

51 % redan 1993.

 Det finns goda skäl att fortsätta detta arbete med

reformeringen av skattesystemet i syfte att göra Sverige mer

konkurrenskraftigt i fråga om investeringar och företagande, att

ytterligare stimulera hushållssparandet samt att reducera

samhällsekonomiskt skadliga skattekilar.

 De ytterligare skattesänkningar som kan bli aktuella måste

fullt ut finansieras. Det är nödvändigt inte minst med hänsyn

till att arbetet med att sanera statens finanser och minska det

strukturella budgetunderskottet måste ges hög prioritet. Det

krävs bl a för att ge trovärdighet åt den fortsatta

inflationsbekämpningen och för att klara de s.k. konvergenskrav

som ställs i samband med ett inträde i EG:s ekonomiska och

monetära union.

 Hur stort utrymmet i det längre perspektivet är för skatte-

sänkningar avgörs bl.a. av vilken produktivitetsutveckling som

är möjlig att uppnå i den statliga och kommunala

tjänsteproduktionen liksom av andra tänkbara

strukturförändringar i de offentliga utgifterna. Därvid måste en

avvägning alltid ske mot behovet av offentliga insatser på olika

områden.

 Som exempel kan nämnas att en betydande ytterligare sänkning av

skattekvoten skulle bli möjlig vid en omläggning av

pensionssystemet enligt de riktlinjer som jag tidigare

redovisat.

10 Arbetsmarknadspolitiska insatser

Den långsiktiga inriktningen av den ekonomiska politiken ligger

fast. Det finns ingen annan möjlighet att öka välfärden i

Sverige än genom en politik som leder till stärkt och bevarad

konkurrenskraft, varaktigt låg inflation och därmed lägre ränta.

En generell stimulanspolitik i avsikt att överbrygga den

internationella lågkonjunkturen skulle bara leda till högre

inflation och högre ränta och därmed förlorad konkurrenskraft,

förlorad produktion och sysselsättning.

 Inom ramen för denna långsiktiga inriktning kan, som jag

tidigare framhållit, fördelningen av olika åtgärder över tiden

påverkas av det faktiska ekonomiska läget. De åtgärder inom

skattepolitikens område som här redovisats har anpassats i tiden

för att snabbt ge erforderliga positiva effekter på företagens

konkurrenskraft och efterfrågans totala nivå. Likaså kommer de

omfattande åtgärder som föranleds av regeringens långsiktiga

utgiftsstrategi och som redovisats ovan att få sina största

effekter när konjunkturåterhämtningen har börjat och det blir

ännu viktigare att hålla tillbaka den efterfrågan som härrör

från offentlig sektor eller transfereringar.

 Samtidigt är det uppenbart att den försvagning av

arbetsmarknadsläget som fortsätter ytterligare en tid skulle ha

mycket negativa konsekvenser, både för den enskilde och för

ekonomin som helhet, om inte motåtgärder sätts in.

 De problem som skapas av hög arbetslöshet är betydande.

Enskilda människor kan få stora sociala problem och knäckt

självförtroende. Risk finns att missbruksproblem uppstår.

Kompetens går förlorad när den inte används och stimuleras.

 Särskilt allvarliga blir problemen för många ungdomar,

arbetshandikappade, invandrare och andra som har en svag

ställning på arbetsmarknaden. Erfarenheter från andra länder

visar att hela generationer av ungdomar kan riskera att aldrig

få fotfäste på arbetsmarknaden.

 Allvarliga problem följer med arbetslöshet som varar lång tid.

Därför är långtidsarbetslöshet alltid oacceptabel.

 En hög och permanent arbetslöshet skulle inte bara vara socialt

orättfärdig. Den skulle också försämra ekonomins funktionssätt

genom att ekonomin i uppgången snabbt slår i kapacitetstaket med

de risker för överhettning och inflation som detta medför.

 I många länder har detta sociala problem lindrats genom att

arbetslöshetsersättning betalas ut under mycket lång tid, ibland

ända till pensioneringen. I Sverige är inställningen annorlunda.

En aktiv arbetsmarknadspolitik prioriterar arbetslinjen framför

kontantstöd. Detta innebär samtidigt att krav ställs på den

enskilde individen. Denna politik skall fullföljas. Den är både

socialt och ekonomiskt riktig.

 Regeringen avsätter därför betydande resurser till bl.a.

tidigareläggning av investeringar i infrastruktur,

tidigareläggning av statliga byggnadsinvesteringar,

utbildningsinsatser och beredskapsarbeten. Åtgärderna beräknas

ge sysselsättningseffekter över hela landet.

 Åtgärderna har en sådan inriktning att de överensstämmer med

regeringens långsiktiga strategi. Ökade generella subventioner

till byggande eller offentlig sysselsättning kan därför inte

komma ifråga. Sådana insatser skulle riskera att medföra

inlåsning av arbetskraft i fel sektorer.

 De aktiva åtgärder som sätts in av sysselsättningsskäl har

därför följande inriktning. De skall vara möjliga att påbörja

och avsluta snabbt. De skall ha träffsäkerhet och vara

kostnadseffektiva. De skall stämma med den långsiktiga

tillväxtstrategin.

 Slutsatsen blir att utbildnings- och kompetenshöjande insatser

samt tidigareläggning av tillväxtbefrämjande investeringar

prioriteras. Åtgärderna syftar främst till att ge ungdomar

meningsfull verksamhet, att stärka särskilt svaga grupper på

arbetsmarknaden samt att motverka långtidsarbetslöshet och

utslagning från arbetsmarknaden. De har därmed också gynnsamma

regionalpolitiska effekter.

 För ungdomar har redan tidigare ett särskilt stöd föreslagits,

s.k. praktikplatser. Skulle de föreslagna platserna visa sig

otillräckliga har regeringen möjlighet att under hösten

återkomma med förslag till ytterligare praktikplatser via

finansfullmakten.

 Med hänsyn till de försämrade utsikterna på arbetsmarknaden

föreslås också ökade möjligheter till utbildning för ungdomar

genom att de som lämnar tvååriga gymnasielinjer bereds möjlighet

till ett tredje år. Därigenom kan minst 8 000 ungdomar ges bra

utbildning som ökar deras möjligheter till fasta jobb. Dessutom

inrättas inom högskolan ett s.k. basår som ger ungdomar

möjlighet att komplettera sin utbildning för bl.a. tekniska

studier. Ytterligare 520 högskoleplatser för språkutbildning

inrättas.

 Dessutom föreslås tidigareläggning av vissa byggnadsarbeten

bl.a. inom högskoleområdet, kulturområdet,

justitiedepartementets område samt handikappanpassning av

statliga lokaler.

 Ytterligare resurser avsätts nästa budgetår för i första hand

underhållsarbeten och mindre vägobjekt i regioner med hög

arbetslöshet.

 Ett visst tillskott föreslås för utökade ramar för främst

underhåll och renovering av samlingslokaler. Trossamfunden

tillförs medel för lokaler inom denna ram. AMS tillförs medel

för ytterligare beredskapsarbeten. Denna förstärkning skall i

första hand användas för upprustning av skolans fysiska miljö,

s.k. skogliga beredskapsarbeten och beredskapsarbeten inom

natur- och fornminnesområdet. Slutligen tillförs AMS ytterligare

resurser för flexibla lönebidrag för arbetshandikappade.

 Inom socialpolitiken lägger regeringen betydande vikt vid ett

förbättrat stöd för gamla människor och människor med handikapp.

Därför föreslås nu att byggande av s.k. gruppbostäder om möjligt

får tidigareläggas. Det stimulansbidrag för gruppbostäder som

riksdagen tidigare beslutat om för en treårsperiod bör således

kunna utnyttjas i förtid allt eftersom projekt blir färdiga för

igångsättning.

11 Den ekonomiska utvecklingen 1992-93

11.1 Den internationella ekonomin

Produktionen i OECD-länderna växte med endast knappt 1 % 1991.

Det var främst en fortsatt svag utveckling i den amerikanska och

brittiska ekonomin - tillsammans med en dämpning av aktiviteten

i Kontinentaleuropa och Japan - som förklarar den låga

tillväxten. I år och nästa år väntas en viss förstärkning av den

internationella ekonomin, och totalproduktionen (BNP) i OECD-

området beräknas växa med 2 % resp. 3 %. Det är främst i

Nordamerika som tillväxten tilltar. I Kontinentaleuropa och

Japan å andra sidan väntas expansionen bli mycket svag under

större delen av 1992, och det är först mot slutet av året som en

viss återhämtning kan förutses äga rum.

 Farhågor som tidigare fanns att den amerikanska ekonomin åter

skulle falla tillbaka i en lågkonjunktur har inte besannats.

Totalproduktionen har ökat sedan ungefär ett år. Återhämtningen

har dock varit mycket svag, bl.a. beroende på en försiktig

attityd hos hushåll och företag att öka efterfrågan. Den för den

amerikanska ekonomin så viktiga privata konsumtionen har under

de senaste månaderna visat klara tecken på att förstärkas. Det

faktum att räntorna fortsatt att falla sedan hösten 1991 - från

en redan låg nivå - gör att det nu exceptionellt låga ränteläget

sannolikt snart ger märkbara effekter på den inhemska

efterfrågan.

 Den japanska ekonomin kännetecknas av en snabb avmattning. En

kraftig försämring av lönsamheten i näringslivet tillsammans med

en försvagning av orderläget har lett till att de japanska

företagen planerar relativt omfattande neddragningar av

investeringarna i år. Tillsammans med en svag inkomstutveckling

för hushållen talar detta för en långsam efterfrågeutveckling

under större delen av 1992. Först mot slutet av året väntas

effekterna av genomförda penningpolitiska lättnader och finans-

politiska stimulansåtgärder resultera i en viss förstärkning av

den japanska ekonomin.

 I stora drag överensstämmer den senaste utvecklingen i Förenta

staterna och Japan med de bedömningar som gjordes i

finansplanen. I Västeuropa däremot har den ekonomiska tillväxten

dämpats betydligt mer än vad som förutsågs i början av året.

Utvecklingen reflekterar dels att den starka efterfrågan som

följde efter den tyska återföreningen avtagit, dels att den

penningpolitiska åtstramningen i Tyskland har lett till

ränteuppgång och historiskt sett höga realräntor i flertalet

västeuropeiska länder. Dessa två faktorer bidrar sannolikt till

en fortsatt dämpad ekonomisk utveckling i Västeuropa också in i

1993.

 I Tyskland mattades tillväxten starkt av under 1991, och

flertalet konjunkturindikatorer pekar på en fortsatt svag

utveckling fram till åtminstone sommaren i år. Under den senaste

tiden har pris- och kostnadstrycket tilltagit i den tyska

ekonomin, och de pågående löneförhandlingarna har ökat oron. Det

finns därför skäl att räkna med en stram penningpolitik ännu en

tid. Tidigast under senare delen av 1992 väntas en viss

återhämtning i den tyska ekonomin.

 Den successiva förstärkning av den internationella konjunkturen

som väntas under 1992 och 1993 kommer att förbättra

marknadsförutsättningarna för den svenska exporten. Efter att

förra året ha ökat endast marginellt, väntas marknadstillväxten

för svensk export uppgå till 4 respektive 7 % i år och nästa år.

 Ett viktigt osäkerhetsmoment i bedömningen är utvecklingen i

Tyskland. Den markanta avmattningen av aktivitetstillväxten kan

primärt tolkas som en återgång till en mer normal ekonomisk

utveckling, efter den chock som den tyska ekonomin utsattes för

till följd av återföreningen. Man kan emellertid inte utesluta

att den kraftiga dämpningen sedan förra året speglar en mer

traditionell konjunkturcykel, där ekonomin efter flera år med

mycket hög tillväxt går in i en regelrätt lågkonjunktur.

Oroväckande i sammanhanget är att det mönster av fallande

nominella och reala räntor som normalt föregår en vändning av

konjunkturen hittills uteblivit. Osäkerheten om den ekonomiska

utvecklingen i Tyskland och därmed också för övriga Europa, kan

betraktas som relativt stor ännu en tid.

EG:s konvergenskrav och Sverige

Förverkligandet av en ekonomisk och monetär union (EMU) i EG mot

slutet av 1990-talet kräver en likartad ekonomisk utveckling i

medlemsländerna i fråga om inflation, ränta och

budgetutveckling. Principen är att endast de länder som

uppfyller de s.k. konvergenskraven kan ingå i EMU. Sålunda får

inflationstakten och de långa räntorna inte vara mer än 1,5

respektive 2 procentenheter högre än i de tre länder som har

lägst inflationstakt. Den offentliga sektorns underskott och

skuldsättning får inte överstiga 3 respektive 60 % av BNP.

Vidare skall växelkursen under minst två år ha hållits stabil

inom de normala fluktuationsmarginalerna i EG:s valutasystem.

 För att Sverige som medlem i EG skall kunna delta i EMU måste

vår ekonomi sålunda utvecklas i linje med de mest stabila

ekonomierna i Europa. Endast på detta sätt skapas

förutsättningar för att Sverige fullt ut skall kunna

tillgodogöra sig vinsterna av den fördjupade integrationen med

Europa. Sverige uppfyller för närvarande flertalet av EG:s

konvergenskrav. Enligt de prognoser som nu föreligger skulle vi

även i fortsättningen göra detta ifråga om inflation och ränta,

men inte vad gäller den offentliga sektorns finanser. Stora

ansträngningar måste därför göras under kommande år för att

återta, behålla och befästa denna position. Bl.a är en fortsatt

restriktiv finanspolitik nödvändig för att vidmakthålla den nu

uppnådda låga inflationstakten liksom för att förbättra stats-

finanserna.

EES-avtalet

EES-avtalet innebär att EFTA-länderna blir delaktiga i den s.k.

inre marknaden i EG som träder i kraft den 1 januari 1993. På

den inre marknaden undanröjs i princip hindren för varor,

tjänster, kapital och personer. I avtalet ingår vidare gemensam

konkurrenspolitik samt samarbete på ett antal angränsande

områden såsom forskning, utbildning, miljövård och

konsumentskydd. Sverige får genom avtalet tillträde till en

europeisk marknad som omfattar 380 miljoner människor.

 Ett viktigt resultat av EES-avtalet är att en betydande

europeisk marknad för offentlig upphandling skapas. Värdet av

den offentliga upphandlingen av varor och tjänster inom EG har

uppskattats till ca 4 500 miljarder kr. årligen. Svenska

producenter kommer att kunna delta i konkurrensen på denna

marknad, samtidigt som de nya reglerna skapar möjlighet till

minskade kostnader för offentlig upphandling i Sverige.

 En annan viktig följd av EES-avtalet är införandet av

gemensamma konkurrensregler för gränsöverskridande handel. Den

anpassning av den svenska konkurrenslagstiftningen, som

samtidigt genomförs, innebär i kombination med minskade

gränshinder en väsentlig skärpning av konkurrensen i Sverige.

 Avtalet innebär vidare etableringsfrihet inom EES-området. Den

svenska lagstiftningen gällande utländska förvärv av företag och

fastigheter har i allt väsentligt redan liberaliserats vid

årsskiftet 1991/92 som ett led i regeringens strävan att främja

ökade utländska investeringar i Sverige.

 Genom EES-avtalet ges rätt att fritt söka arbete i samtliga

EFTA- och EG-länder. Detta är principiellt ett viktigt steg. All

erfarenhet inom EG av en fri arbetsmarknad visar dock att

arbetskraftens rörlighet i praktiken förblir begränsad.

11.2 Den svenska ekonomins utveckling

Aktiviteten i den svenska ekonomin fortsätter att mattas. Efter

ett fall i den samlade efterfrågan på varor och tjänster med

drygt 1 % förra året väntas en viss tillbakagång även i år.

Läget på arbetsmarknaden förvärras och kommer att vara fortsatt

mycket svagt även nästa år, även om en viss tillväxt i ekonomin

då bör vara möjlig att uppnå.

 Den svaga internationella konjunkturen är av stor betydelse.

Recessionen under fjolåret i de anglosaxiska länderna och raset

i den finska ekonomin gjorde att marknadstillväxten för svensk

export endast uppgick till ca « %. Svenska företag kunde heller

inte hålla sina marknadsandelar, delvis som en följd av det

sedan tidigare allt för högt uppdrivna kostnadsläget. Inte

heller i år kan exporten väntas ge någon större draghjälp åt

ekonomin. Visserligen förbättras konjunkturen i främst USA och

det dramatiska importfallet i Finland stoppas upp, men detta

motverkas till stor del av den försämring som nu kan registreras

för bl.a. Tyskland och Japan. Under 1993 däremot väntas exporten

ta fart.

 Att gå igenom en desinflationsprocess under en internationell

konjunkturavmattning innebär stora påfrestningar. Samtidigt är

det nödvändigt att den svenska ekonomin omvandlas på ett sådant

sätt att förutsättningar skapas för en långsiktigt uthållig

tillväxt.

 De obalanser som byggdes upp under andra hälften av 1980-talet

var mycket stora och gör att anpassningen nu blir smärtsam.

Priset på fastigheter och andra tillgångar drevs upp alltför

högt. Hushållens skuldsättning och lånefinansierade konsumtion

steg. Överhettningen gjorde att löne- och prisutvecklingen kom

helt i olag med omvärldens. Ett otidsenligt skatte-,

transfererings- och bidragssystem gjorde att incitamenten till

arbete och sparande var helt otillräckliga.

 Den omställningsfas som ekonomin nu genomgår innebär att en

normalisering håller på att komma till stånd inom en rad

områden. Det gäller bl.a. hushållens sparkvot, byggandet av

kommersiella fastigheter och bostäder, bankers och andra

instituts kreditgivning, värdering av vissa tillgångar etc.

 En hämsko för ekonomin i denna process är den mycket höga

realräntan, som ökar belastningen på hushåll och företag. I

huvudsak är den nominella räntan bestämd av omvärlden och

framför allt av den tyska penningpolitiken. Eftersom det tyska

ränteläget ligger högt, i efterdyningarna av återföreningen och

det inflationstryck som därvid uppstått, måste också de svenska

nominella räntorna anpassas till detta. Därtill kommer de höga

avkastningskraven på tillgångar i svenska kronor som beror på

att omvärlden ännu inte har insett att Sverige prioriterar låg

inflation samt den vidgade räntemarginal som följer av

störningarna i det finansiella systemet. Problemen kan endast

lindras av en konsekvent och trovärdig ekonomisk politik som gör

att räntemarginalen mot omvärlden kan hållas inom ett relativt

snävt intervall.

 Enligt den bedömning som görs i den reviderade nationalbudgeten

kommer BNP att sjunka med 0,4 % i år. Det är framför allt

fortsatt fallande investeringar inom byggsektorn som svarar för

denna negativa utveckling. Den privata och kommunala

konsumtionen samt lagren bidrar till att mildra nedgången.

Exporten planar ut efter fjolårets fall.

Produktivitetstillväxten tilltar inom näringslivet, och framför

allt då inom industrin. Därigenom stärks konkurrenskraften och

de långsiktiga tillväxtförutsättningarna. I den korta

perspektivet innebär det emellertid att efterfrågan på

arbetskraft avtar ytterligare och att arbetslösheten fortsätter

att öka.

Tabell 11:1 Försörjningsbalans

 Miljarder Procentuell volymförändring

 kr. 1991

 1990 1991 1992 1993

BNP1 431,6 0,4 -1,1 -0,4 0,8

Import 378,5 1,5 -6,9 -0,5 2,5

Tillgång 1 810,1 0,7 -2,7 -0,4 1,3

Privat konsumtion 779,4 -0,2 1,2 0,5 -0,5

Offentlig konsumtion 382,0 2,1 1,0 0,1-0,8

 Stat 109,1 3,4 -2,2 -0,2 -0,7

 Kommuner 272,9 1,6 2,3 0,2 -0,8

Bruttoinvesteringar 270,3 -0,9 -7,3 -9,0-1,5

Lagerinvesteringar1 -25,5 0,1 -2,1 0,6 0,9

Export 403,7 1,5 -2,7 1,0 4,5

Användning 1 810,1 0,7 -2,7 -0,4 1,3

Inhemsk användning 1 406,4 0,4 -2,7 -0,90,1

1 Förändring i procent av föregående års BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 Under år 1993 inleds en exportledd tillväxt. BNP ökar med

knappt 1 %. En bättre internationell konjunktur, i kombination

med förstärkt konkurrenskraft, väntas leda till en ganska god

exportutveckling. Därutöver ger sannolikt lagerinvesteringarna

ett positivt bidrag till tillväxten. Fallande privat och

offentlig konsumtion samt investeringar gör dock att uppgången i

BNP blir blygsam. Enligt den prognos som redovisas i den

reviderade nationalbudgeten skulle nedgången i byggverksamheten

stanna vid 10 %. Kapacitetsutnyttjandet i ekonomin avtar

ytterligare. Arbetslösheten väntas börja sjunka först mot slutet

av året.

 Prognosen över den svenska ekonomins utveckling är behäftad med

mycket stora osäkerheter, eftersom erfarenheter av hur en

desinflationsprocess går till i allt väsentligt saknas och i

alla händelser ligger mycket långt tillbaka i tiden. Hushållens

sparbeteende, reaktionerna i den finansiella sektorn och

byggsektorns anpassningsprocess är mycket svåra att förutse,

förutom de impulser som kommer från den internationella

ekonomin.

Tabell 11:2 Nyckeltal

 1990 1991 1992 1993

Inflation, KPI dec.-dec. % 10,7 8,0 2,0 2,2

Disponibel inkomst (%) 3,1 4,3 1,5 -0,8

Sparkvot (nivå, %) -1,2 1,9 2,9 2,6

Industriproduktion (%) -2,0 -5,3 -2,0 3,8

Relativ enhetsarbetskostnad (%)3,9 0,4 -4,6 -4,2

Arbetslöshet (nivå, %) 1,5 2,7 4,4 5,0

Handelsbalans (mdr. kr.)14,7 32,6 40,7 51,9

Bytesbalans (mdr. kr.)-38,1 -13,0 -6,7 3,2

Bytesbalans (% av BNP) -2,8 -0,9 -0,5 0,2

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet samt

finansdepartementet.

 Det förlopp som den svenska ekonomin genomgår innehåller också

flera positiva drag. Nedväxlingen av de nominella löneökningarna

går snabbt. Tillsammans med den produktivitetspotential som

håller på att frigöras i industrin leder detta till att

förutsättningarna för en utrikeshandelsledd tillväxt starkt

förbättras, när väl den internationella konjunkturen skjuter

fart. Inflationstakten har kommit ned på en nivå som ligger

lägre än i flertalet konkurrentländer.

 Positiv är också den starka förbättring som bytesbalansen

genomgått. Delvis förklaras utvecklingen av den svaga inhemska

efterfrågan som dämpat importen. Till en del beror dock den

gynnsamma handelsbalansen på en normalisering av

importinnehållet i ekonomin efter den högt uppdrivna nivå som

följde på överhettningen i slutet av 1980-talet.

 Den omstrukturering från skyddad till konkurrensutsatt sektor

som pågår, de förbättrade incitamenten för arbete och sparande

som införs och det allt lägre pris- och kostnadstryck som uppnås

kommer att tillsammans höja den svenska ekonomins

tillväxtförmåga och förstärka arbetsmarknaden. Ännu återstår

dock en betydande del av den anpassningsprocess som krävs för

att nå de långsiktiga målen.

11.3 Utvecklingen på de finansiella marknaderna och

fastighetsmarknaden

Problemen har vuxit för många företag som är verksamma inom de

finansiella marknaderna. Aktieägarna i finansiella företag och

företag med verksamhet på fastighetsmarknaden har sett värdet av

sina aktier falla kraftigt. Stora förmögenheter som skapats

genom spekulation under 1980-talet har raderats ut.

 Från att ha legat på ungefär 0,5 % av utlåningen under hela

1980-talet steg kreditförlusterna i banksystemet till drygt 1 %

1990 och till nästan 4 % 1991. Bankerna gick totalt sett med

förlust förra året.

 Utvecklingen skiljer sig åt mellan olika banker. De största

bankerna är stabila och har hittills endast haft mindre

kreditförluster, men det står fullt klart att det också finns

banker där kreditgivningen varit anmärkningsvärt riskfylld.

 Kreditförlusterna är till en del en följd av den nödvändiga

desinflationsprocess som den svenska ekonomin just nu går

igenom. Inflationen måste etableras på den låga nivå som den

fasta växelkursen kräver. Denna process har blivit särskilt

smärtsam till följd av att den nödvändiga avregleringen på

kreditmarknaden i mitten av 1980-talet inte redan då

kompletterades med den lika nödvändiga marginalskattereformen.

Därigenom lades, sammantaget med devalveringarna och expansionen

av de offentliga utgifterna, grunden för det drivhusklimat i

ekonomin som ledde till spekulation baserad på höga

inflationsförväntningar.

 Inflationsförväntningarna spelar särskilt stor roll på

fastighetsmarknaden. Där faller nu priserna kraftigt eftersom

direktavkastningen måste stiga när inflationen inte längre

automatiskt höjer hyror och värden. Det finansiella systemet är

också särskilt exponerat mot fastighetsrelaterade krediter.

Omkring 3/4 av de hittills gjorda kreditreserveringarna inom

banksystemet härrör från fastighetsfinansiering.

 De höga kreditförlusterna beror också på den realräntechock som

ekonomin nu upplever. Genom att nedgången av inflationstakten

inte motsvaras av en lika stor sänkning av marknadsräntorna har

realräntan kommit att stiga kraftigt. Samtidigt har bankerna

vidgat sina räntemarginaler de senaste åren, vilket innebär en

ytterligare höjning av den realränta som hushåll och företag

tvingas betala.

 Beträffande storleken på kreditförlusterna under de kommande

åren utgör, förutom den fortsatta utvecklingen på

fastighetsmarknaden, hushållens finansiella situation ett

särskilt osäkerhetsmoment liksom de många företagskonkurserna.

En fortsatt svag ekonomisk aktivitet i förening med en fortsatt

hög realränta och stigande arbetslöshet talar för att

kreditförlusterna kommer att vara fortsatt höga. Internationell

erfarenhet visar även att det tar flera år att övervinna

svårigheterna för banksystemet.

 De ökade kreditförlusterna har även medfört att bankerna intar

en mer återhållsam inställning till kreditgivning. Större krav

ställs på säkerheter och låntagarnas betalningsförmåga. Det kan

innebära att även sunda investeringsprojekt riskerar att inte

komma till stånd till följd av brist på finansiering.

 Sammantaget leder utvecklingen inom finanssektorn till att den

svenska ekonomin utsätts för en kraftig finansiell åtstramning.

 De allvarliga problemen har sin upprinnelse i tidigare

strukturella och stabiliseringspolitiska missgrepp. Den

prioritering av inflationsbekämpningen, som den tidigare

regeringen påbörjade, var riktig men skedde vid en alltför sen

tidpunkt.

 Regeringen står fast i sin avsikt att fullfölja

inflationsbekämpningen med en kombination av strukturåtgärder

och en stram finanspolitik baserad på besparingar i de

offentliga utgifterna. Den långsiktiga politik som regeringen

för medger inte generellt stimulerande åtgärder av överbrygg-

ningskaraktär.

 De allvarliga problem som finns på de finansiella marknaderna

och på fastighetsmarknaden bör lösas på marknadens egna villkor.

Regeringen följer noga utvecklingen och ägnar i sina beslut om

den ekonomiska politiken uppmärksamhet åt att de strukturellt

nödvändiga åtgärderna måste ges en sådan utformning att de

underlättar och lindrar den anpassning som nödvändigtvis måste

ske.

 Den situation som uppstått kräver åtgärder av alldeles speciell

karaktär. Det handlar om att i ett allvarligt läge beslutsamt

angripa problem som om de lämnades olösta skulle kunna hota vårt

lands ekonomiska återhämtning. Mot denna bakgrund förslår

regeringen att fastighetsskatten på kommersiella lokaler

avskaffas från den 1 januari 1993. Därigenom motverkas

värdefallet på fastigheter med kommersiella lokaler, vilket

bidrar till en ökad stabilitet i fastighetssektorn och inom

kreditsystemet. Därigenom säkras också en högre framtida

utlåningskapacitet genom att bankernas pantvärden i berörda

fastigheter påverkas i positiv riktning. Detta medför dessutom

en likabehandling inom skattesystemet eftersom industri- och

jordbruksfastigheter inte omfattas av denna skatt.

 Regeringen har också tidigare (prop. 1991/92:119) lagt förslag

om ändrade regler för avskattning av bankernas obeskattade

reserver. Det innebär att finansiella företag ges samma

möjligheter som andra företag att kvitta förluster mot det s.k.

uppskovsbeloppet under hela återföringsperioden.

 I samma proposition föreslogs ändrade skatteregler som

underlättar för utländska dotterbanksföretag att ombildas till

filialer.

 Utformningen av de framtida reglerna för statens stöd till

nyproduktion och ombyggnad av bostäder är avvägda så att de

boende och fastighetsägarna inte får sina grundläggande

ekonomiska förutsättningar rubbade samtidigt som statens

kostnader kan minska betydligt, särskilt på lång sikt.

 Regeringen fick i höstas omedelbart efter regeringsskiftet ta

ställning till problemen i det finansiella systemet. Det första

ärendet var frågan om aktieemissionen i Nordbanken. Eftersom

staten är huvudägare var besluten om kapitaltillskott naturliga.

Nästa ärende blev Första Sparbanken. För att säkra stabiliteten

i betalningssystemet i den situation som uppkommit blev ett

statligt deltagande i rekonstruktionsarbetet under förra hösten

nödvändigt. Utveckligen mot allt större kreditförluster

fortsatte i banksystemet som helhet under 1991 liksom i Första

Sparbanken. Regeringen har därför föreslagit riksdagen att

staten åter medverkar till en lösning av problemen i Första

Sparbanken (prop. 1991/92:168). En statlig medverkan har bedömts

vara nödvändig för att också nu trygga stabiliteten i

betalningssystemet.

12 Avslutning

Regeringens ekonomiska politik är på kort sikt en

räddningsaktion för välfärdssamhället. På lång sikt skapas

möjligheter för Sverige att åter bli en nation med hög och

bestående tillväxt. Redan syns vissa tecken på att insatserna

ger resultat. Tilltron till Sverige som företagarnation är på

väg att återvända.

 Produktiviteten ökar kraftigt och Sverige börjar åter bli ett

konkurrenskraftigt land. Inflationen har sänkts rejält och är nu

lägre än i de flesta länder.

 Till de ljusa inslagen i bilden hör också den internationella

integrationen. I Europa inleds genom tillkomsten av EG:s inre

marknad och EES-avtalet nästa år en liberalisering och

avreglering som är unik.

 I Öst- och Centraleuropa öppnas nya marknader som under 1990-

talet och därefter kan ge betydande bidrag till den ekonomiska

utvecklingen i vår del av världen. Sverige är väl rustat att

möta denna efterfrågan.

 Möjligheterna är således goda att vända utvecklingen, bryta den

ekonomiska stagnationen och återge svensk ekonomi dess

utvecklingskraft. En rad förändringar i omvärlden och här hemma

ger anledning till optimism för framtiden. Villkoret är att

Sverige klarar av att fullfölja den inre anpassningen och

fortsätta med den enda vägens politik.

 Häri ligger de närmaste årens viktigaste politiska utmaning.

Regeringen är fast besluten att lösa denna uppgift.

Statsbudgeten och särskilda frågor

1 Statsbudgeten budgetåren 1991/92 och 1992/93

1.1 Beräkningsförutsättningar

Vid beräkning av statsinkomsternas utveckling är de antaganden

som görs om inkomstutvecklingen i samhället av stor betydelse.

Riksrevisionsverket (RRV) har under hand lämnat en beräkning av

statsbudgetens inkomster. (Beräkningen i sin slutgiltiga

utformning avser RRV att publicera den 22 april 1992). En

sammanfattning av beräkningen bör fogas till protokollet i detta

ärende (bilaga II:1.3). De antaganden som RRV räknat med

redovisas i tabell 1. En del av de förslag som presenteras i

kompletteringspropositionen påverkar den ekonomiska utvecklingen

på ett sådant sätt att jag nu gjort en ny bedömning av denna.

Därför räknar jag med delvis andra antaganden än RRV. Dessa

antaganden redovisas också i tabell 1.

 I RRV:s beräkningar avseende budgetåren 1991/92 (statsbud-Tabell 1.

Antaganden om den ekonomiska utvecklingen

 Procentuell förändring från föregående år

 1991 1992 1993

 RRV Föredra- RRV Föredra- RRV

Föredra-

 ganden ganden

ganden

 Lönesumma 3,3 3,3 2,2 2,1 1,4

 1,0

 Konsumentpriser, årsgenomsnitt19,4 9,4 2,4 2,5 3,4

 2,2

 Privat konsumtion,

 löpande priser 11,5 11,5 3,8 3,6 3,3

 1,9

 1Innefattar effekt av skattereformen 1991, vilken höjer KPI med 3,7

procentenheter.

getens inkomster och utgifter) och 1992/93 (statsbudgetens

inkomster) har verket tagit hänsyn till beslut som riksdagen

fattat före den 20 mars 1992. RRV har även beaktat förslag från

regeringen före denna tidpunkt. Jag har därutöver beaktat även

de riksdagsbeslut som fattats under återstoden av mars samt de

förslag från regeringen som lagts fram under denna period. I

några fall har jag även beaktat förslag som lagts fram efter den

31 mars. Det får ankomma på riksdagens finansutskott att göra

justeringar för ytterligare förändringar som ej kunnat beaktas.

1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret

1991/92

RRV kommer den 22 april 1992 även att presentera en ny beräkning

av budgetutfallet för budgetåret 1991/92, budgetprognos nr 5.

Beräkningarna av inkomsterna för budgetåret 1991/92 redovisas

också i verkets inkomstberäkning.

Inkomster

I sin inkomstberäkning har RRV för budgetåret 1991/92 beräknat

inkomsterna till 416 512 milj.kr.

 RRV:s beräkningar föranleder inte någon erinran från min sida.

Utgifter

I statsbudgeten för innevarande år uppgår utgifterna till 470

108 milj. kr. Enligt underhandsinformation från RRV uppgår de

totala utgifterna till 484 711 milj. kr. Verket har i denna

underrättelse beaktat beslut om och förslag till anslag på

tilläggsbudget om sammanlagt 4 004 milj. kr. Utgifterna exkl.

statsskuldräntor prognosticeras till 423 611 milj. kr. för

budgetåret 1991/92.

 Enligt ovannämnda underhandsinformation från RRV beräknas

utgifterna för statsskuldräntorna till 61,1 miljarder kr. för

budgetåret 1991/92. Ny information från riksgäldskontoret ger

vid handen att dessa utgifter kan beräknas öka. Utgifterna för

statsskuldräntorna uppgår därför i min beräkning till 61,3

miljarder kronor. När det gäller den beräknade belastningen

under övriga anslag räknar jag ner anslagen Bostadsbidrag med

140 milj. kr. och Ålderspensioner med 108 milj. kr. med

anledning av förändrade antaganden om den ekonomiska utveck-

lingen. Vidare räknar jag ner anslaget Studiemedel med 359 milj.

kr. och anslaget Ersättning till kommuner för flyktingar med 336

milj. kr. med anledning av ny information. Av samma skäl räknar

jag upp anslaget Bidrag till kommunala bostadstillägg till

folkpension med 50 milj. kr. Efterlevandepensioner till vuxna

med 22 milj. kr., Barnpensioner med 10 milj. kr. samt Bidrag

till driften av det kommunala offentliga skolväsendet med 11

milj. kr. Ovannämnda förändringar kan jämföras med den

budgetprognos som RRV publicerar den 22 april 1992.

 Jag beräknar att anslagsbehållningarna på reservationsanslagTabell

2. Räntor

på statsskulden budgetåret 1990/91Miljarder kronor

 Beräkning till

Nuvarande

 grund för

 stats- beräkning

 budgeten

 Räntor på inhemska lån m.m. 51,7

 54,2

 Räntor på utländska lån 6,8

 6,3

 Valutaförluster, netto 0,5

 0,8

 Summa 59,0

 61,3

under innevarande budgetår kommer att öka med 5 907 milj. kr.

för att uppgå till 30 721 milj. kr. Någon utgift för

reservationsmedelsförbrukning kommer således inte att uppstå

under budgetåret 1991/92. Denna beräkning överenstämmer med

underhandsinformation från RRV.

 Jag beräknar 1,0 miljarder kronor för Beräknat tillkommande

utgiftsbehov, netto för innevarande år.

 Sammantaget räknar jag därmed med att utgifterna under

budgetåret 1991/92 kommer att uppgå till 484 061 milj. kr.

Beräkningarna sammanfattas i tabell 3.

1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret

1992/93

Inkomster

RRV beräknar statsbudgetens totala inkomster till 397 909 milj.

kr. för budgetåret 1992/93. I det följande redovisas de föränd-

ringar av inkomsterna i förhållande till RRV:s beräkningar som

jag funnit nödvändiga.Tabell 3. Statsbudgetens utgifter budgetåret

1991/92

 Milj.kr.

 Statsbudget RRV

Föredraganden

 Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor 402 608 428 518

427 668

 Statsskuldräntor 60 000 61 100

61

300Förändring i anslagsbehållningar-3 500-5 907-5 907

 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto 11 000 1 000

 1 000

 Summa 470 108 484 711

484 061

 Finansfullmaktsutnyttjande - 1 300

 1 300

 Till följd av ändrade antaganden om den ekonomiska utvecklingen

på grund av de förslag som jag själv och chefen för

arbetsmarknadsdepartementet senare i dag kommer att presentera

räknar jag upp inkomsttiteln Folkpensionsavgift med 60 milj.

kr., inkomsttiteln Barnomsorgsavgift med 10 milj. kr.,

inkomsttiteln Utbildningsavgift med 70 milj. kr. och

inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto med 10 milj. kr. Med

anledning av vad jag senare i dag kommer att föreslå och p.g.a.

nya antaganden om den ekonomiska utvecklingen räknar jag vidare

upp inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt med 3 170 milj.

kr. och inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto med 1 624

milj. kr. Jag räknar ner inkomsttiteln Mervärdeskatt med 4 050

milj. kr. av samma anledning. Jag räknar även ner inkomsttiteln

Juridiska personers inkomstskatt med 600 milj. kr., upp

inkomsttiteln Bensinskatt med 400 milj. kr., ner inkomsttiteln

Energiskatt med 480 milj. kr. och ner inkomsttiteln

Kilometerskatt med 210 milj. kr. med anledning av de förslag jag

kommer att presentera senare idag. De förslag som jag senare i

dag kommer att presentera föranleder också en nedräkning av

inkomsttiteln Avräkningsskatt med 12 557 milj. kr. och en

nedräkning av inkomsttiteln Skatteutjämningsavgift med 4 751

milj. kr. Jag räknar vidare upp inkomsttiteln Övriga inkomster

av statens verksamhet med 2 000 milj. kr. till följd av vad

chefen för arbetsmarknadsdepartementet senare i dag kommer att

presentera.

 På grund av att jag gör en delvis annorlunda bedömning än RRV

räknar jag ner inkomsttiteln Skatt på spritdrycker med 500 milj.

kr., inkomsttiteln Skatt på vin med 340 milj. kr. och Skatt på

malt- och läskedrycker med 96 milj. kr. Av samma anledning

räknar jag slutligen upp inkomsttiteln Uppdragsmyndigheter m.fl.

komplementkostnader med 140 milj. kr.

 Sammantaget innebär detta att jag räknar ner inkomsterna i

förhållande till RRV:s beräkningar med sammanlagt 16 100 milj.

kr. till 381 809 milj. kr. Förändringen i förhållande till RRV:s

beräkningar framgår av tabell 4.

Redovisning på statsbudgeten av offentligrättsliga avgifter

Regeringen har i prop. 1991/92:100, bil. 1, redovisat principer

för styrning av avgiftsfinansierad verksamhet. För

offentligrättsliga avgifter för reglerande verksamhet

redovisades grundprincipen att bruttoredovisning på

statsbudgeten bör tillämpas i normalfallet. Det ankommer på

riksdagen att ta ställning till omfattningen och inriktningen av

verksamheten. Verksamheten bör budgeteras på sedvanligt sätt och

tillföras medel över ramanslag. Avgifterna bör redovisas på

inkomsttitel på statsbudgeten. Riksdagen hade inga erinringar

mot de redovisade principerna (FiU20, rskr. 128).

 För att erhålla en enhetlig tillämpning bör en ny inkomsttitel

föras upp på statsbudgeten benämnd Övriga offentligrättsliga

avgifter. Inkomsttiteln expeditionsavgifter bör bibehållas men

ges beteckningen expeditions- och ansökningsavgifter.

Grundprincipen bör vara att avgifter från offentligrättslig

verksamhet bör tillföras någon av dessa två inkomsttitlar.Tabell 4.

Ändringar i

 RRVs beräkningar av statsbudgetens inkomster

 budgetåret 1992/93

 Milj. kr.

 Inkomsttitel/Inkomsthuvud/Inkomstgrupp RRVs

Förändring

 beräkning

enligt

före- drag-

 anden

 1111 Fysiska personers inkomstskatt -11 441

 +3

1701121Juridiska personers inkomstskatt24 448-600

 1211 Folkpensionsavgift 51 618

 +60

 1221 Sjukförsäkringsavgift,netto -1 525

 +1 624

 1231 Barnomsorgsavgift 14 469

+101241Utbildningsavgift1 950+70

 1251 Övriga socialavgifter, netto 3 835

 +10

 1411 Mervärdeskatt 118 500

 -4

0501421Bensinskatt18 100+400

 1425 Skatt på spritdrycker 6 600

 -500

 1426 Skatt på vin 3 500

 -340

 1427 Skatt på malt- och läskedrycker 2 855

-961428Energiskatt17 500-480

 1462 Kilometerskatt 3 235

 -210

 1511 Avräkningsskatt 20 343

 -12

5572543Skatteutjämningsavgift13510-4 751

 2811 Övriga inkomster av statens verksamhet 1 421

 +2 000

 5131 Uppdragsmyndigheter m.fl. komplement-

 kostnader 90

+140Summa inkomster397 909

 Summa förändringar enligt föredraganden

 -16 100

 Avslutningsvis vill jag redovisa förändringarna i indelningen

av statsbudgetens inkomstsida i förslaget till statsbudget för

budgetåret 1992/93 (tabell 6).

 Tabell 5. Förslag till förändringar i uppställningen av

statsbudgetens

inkomster för budgetåret 1992/93 In-

 komsttitel/Inkomsthuvudgrupp/Inkomstgrupp

Förslag

 1241 Utbildningsavgift

Namnändring

 2117 Domänverkets inlevererade överskott

Upphör

ej2511Expeditions- och ansökningsavgifterNamnändring

 2512 Tillsynsavgifter Ny

inkomsttitel

 2550 Avgifter från kärnkraftverk Ny

inkomsttitel2551Övriga offentligrättsliga avgifterNy inkomstti

 2711 Restavgifter och dröjsmålsavgifter

Namnändring

 5121 Avskrivningar på fastigheter

Upphör ej

Utgifter

I det slutliga förslaget till statsbudget för budgetåret 1992/93

uppgår utgifterna till 483 599 miljoner kronor.

 I årets budgetproposition upptogs utgifterna till 489 457 milj.

kr. Av detta belopp svarade utgiftsanslagen för 491 957 milj.

kr. och tillkommande utgiftsbehov samt minskning av

anslagsbehållningar sammantaget för -2 500 milj. kr.

 Sedan riksdagen förelades budgetpropositionen har dels ett

antal propositioner innebärande anslagsförändringar förelagts

riksdagen, dels har riksdagen beslutat om ett antal förslag i

budgetpropositionen. Om riksdagen bifaller förslagen i

propositionerna ökar de samlade utgiftsanslagen med ca 7 142

milj. kr. Detta belopp rymmer ett flertal utgiftsförändringar,

varav de största är att hänföra till arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Bland dessa åtgärder ingår 2 500 milj. kr. för

vägunderhåll och 500 milj. kr. för beredskapsarbeten. Vidare

ingår förslag om ökade utgifter för förläggningskostnader i

flyktingverksamheten om 1 357 milj. kr. Detta belopp inkluderar

även de anslagsförändringar i förhållande till

budgetpropositionen som beslutats av riksdagen. I samband med

min beräkning av anslagskonsekvenserna har jag upprättat en

specifikation över föreslagna och i förekommande fall beslutade

anslagsförändringar på statsbudgeten i förhållande till budget-

propositionen. Denna specifikation (bil. 1.5) täcker i princip

perioden t.o.m. mars 1992.

 Anslaget Räntor på statsskulden m.m. upptogs i budgetproposi-

tionen för budgetåret 1992/93 med ett till 70 000 milj. kr.

beräknat belopp. Belastningen på detta anslag är beroende av den

ackumulerade statsskulden under det budgetår för vilket anslaget

anvisas och av räntenivån inom och utom landet samt av

bokföringsmässiga valutadifferenser på grund av ändrade

växelkurser vid omsättning eller återbetalning av utlandslån. En

ny beräkning från riksgäldskontoret ger vid handen att utgifter

för räntor på statsskulden kommer att uppgå till 69 000 milj.

kr. Förslag till inkomst- och utgiftsstat för anslaget Räntor på

statsskulden m.m. framgår av bilaga I:1.4. Anslaget bör i

enlighet med förslaget föras upp på statsbudgeten för budgetåret

1992/93 med 69,0 miljarder kronor.

 Sammantaget innebär detta att statsbudgetens utgiftsanslag för

budgetåret 1992/93 uppgår till sammanlagt 499 099 milj. kr.

 I syfte att få en så långt möjligt rättvisande bild av helaTabell

6. Räntor

på statsskulden budgetåret 1992/93

 Miljarder kronor

 Nuvarande

 beräkning

 Räntor på inhemska lån m.m. 64,0

 Räntor på utländska lån

5,1Valutaförluster, netto-0,1

 Summa 69,0

belastningen på statsbudgeten beräknas, utöver utgiftsanslagen,

på statsbudgetens utgiftssida även medel för förändringar i

anslagsbehållningar och beräknat tillkommande utgiftsbehov,

netto.

 I budgetpropositionen beräknades förbrukningen av anslags-

behållningar på reservationsanslag komma att uppgå till 4 500

milj. kr. netto, budgetåret 1992/93. De propositioner

innebärande anslagsförändringar som därefter förelagts riksdagen

motiverar ingen ändring av den beräkning som gjordes i

budgetpropositionen. Därför räknar jag även nu med att

anslagsbehållningarna minskar med 4 500 milj. kr. under

budgetåret 1992/93.

 I syfte att förslaget till statsbudget så långt som möjligt

skall visa en realistisk budgetbelastning förs på budgetens

utgiftssida upp posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov,

netto. Vid beräkningen av denna post görs en uppskattning av

sådana utgifts- och inkomstförändringar som inte förts upp på

något annat ställe i budgeten.

 I budgetpropositionen beräknades denna post till -7 000 milj.

kr. Jag beräknar nu denna post till -20 000 milj. kr. Denna

förändring sammanhänger bl.a. med de förslag jag senare i dag

kommer att framföra i del II om kommunernas ekonomi.

 Tabell 7. Statsbudgetens utgifter budgetåret 1992/93

 Milj.kr.

 Nyberäkning

 Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor 430 099

 Statsskuldräntor 69

000Förändring av

anslagsbehållningar4 500

 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto -20 000

 Summa483 599

1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1991/92 och

1992/93

Med hänvisning till redovisningen i det föregående beräknas

utfallet av statsbudgetens inkomster och utgifter för in-

nevarande budgetår och i förslaget till statsbudget för

budgetåret 1992/93 enligt vad som framgår av tabellerna 8 och 9.

 Beräkningen av budgetutfallet för innevarande budgetår ger vid

handen att budgetunderskottet ökar med 19,9 miljarder kronor

jämfört med vad som beräknades i budgetpropositionen. Nu

förutses ett underskott om ca 67,6 miljarder kr.

 Statsinkomsterna för budgetåret 1992/93 uppskattas nu till

381,8 miljarder kronor. Detta innebär en minskning med 36,9

miljarder kronor jämfört med budgetpropositionen. Minskningen är

i huvudsak en följd av en försämring i konjunkturutvecklingen

jämfört med bedömningen i den preliminära nationalbudgeten för

åren 1991-1993 samt effekter - av teknisk karaktär - enligt

förslagen om den kommunala ekonomin.

 Utgifterna exkl. statsskuldräntor beräknades i budgetpropo-

sitionen till 419,5 miljarder kr. Nu beräknas dessa utgifter

till 414,6 miljarder kr. Att utgifterna minskar sammanhänger med

förslagen om den kommunala ekonomin. Sammanfattningsvis innebär

beräkningarna att budgetsaldot för budgetåret 1992/93 försämras

med 31,0 miljarder kronor jämfört med beräkningarna i budgetpro-

positionen till ett underskott om 101,8 miljarder kronor.

 Förändringarna av inkomsterna och utgifterna i förslaget till

statsbudget för budgetåret 1992/93 sedan budgetpropositionen har

jag även sammanställt i en specifikation som bör bifogas till

regeringsprotokollet i detta ärende. (Bil I:1.5).

 Tabell 8. Statsbudgetens saldo budgetåren 1990/91-1991/92

 Miljarder kronor

 1990/91 1991/92

 Utfall Budget- RRV

 Ny be-

 propo-

räkningsitionen

 Inkomster 403,5 433,5

416,5

416,5Utgifter exkl. statsskuldräntor377,0419,3423,6422,8

 Statsskuldräntor 61,0 61,9

61,1 61,3

 Saldo -34,5 -47,7

-68,2 -67,6

2 Underliggande budgetutvecklingTabell 9. Statsbudgetens saldo

budgetåren

1990/91-1992/93

 Miljarder kronor

 1992/93 Procentuell

förändring

 Budget- Ny be- Från utfall

Från ny be-

 propo- räkning 1990/91

tillräkning

1991/92sitionenny beräkningtill ny beräkning

 1991/92

1992/93

 Inkomster 418,7 381,8 3,2

 -8,3

 Utgifter exkl. statsskuldräntor 419,5 414,6 12,1

 -1,9

 Statsskuldräntor 70,0 69,0 0,5

 12,6

 Saldo -70,8 -101,8

Den underliggande utvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls

om det redovisade saldot korrigeras för effekter som är av

tillfällig art eller hänger samman med ändringar i redovis-

ningsprinciperna. Som bas används de förhållanden som skall

gälla för budgetåret 1992/93. Detta innebär att den

underliggande budgetutvecklingen i ett budgetförslag inte kan

jämföras med den i tidigare års budgetförslag.

 Det bör betonas att det ofta är en bedömningsfråga om en

enskild post skall betraktas som en reguljär inkomst/utgift

eller som en extraordinär effekt. Trots att avgränsningen i det

enskilda fallet inte är helt självklar anser jag det ändå

angeläget att redovisa en beräkning där de extraordinära

effekterna uteslutits, så att statsbudgetens underliggande

utveckling framgår.

 På inkomstsidan har följande effekter betraktats som extraor-

dinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot:

- vissa engångsvisa höjningar/sänkningar av skatter eller

 avgifter

- tillfälliga extra inleveranser från affärsverk till

 statsbudgeten

- inkomster från sjukförsäkringsfonden och delpensionsfonden

 På utgiftssidan har bl.a. följande effekter betraktats som

extraordinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot:

- valutaförluster/vinster som uppstår vid amortering av statens

 utlandslån

- engångsvisa besparingar

- kapitaltillskott till Nordbanken

 Tabell 10 visar statsbudgetens underliggande utveckling under

perioden 1990/91-1992/93.

3 Budgetunderskott och statsskuld Tabell 10. Underliggande

budgetsaldo för

budgetåren 1990/91-1992/93

 Miljarder kronor, löpande priser

 1990/911991/921992/93

 Underliggande budgetsaldo -29,3 -81,6

-132,3Som andel av BNP (%)-2,1-5,7-9,0

Statens budgetsaldo utgör den viktigaste förklaringen till

statsskuldens förändring och storlek.

 Statsskuldförändringen under en given tidsperiod är lika med

det totala, utifrån kommande lånebehov som staten har att

finansiera samt effekterna av de tillfälliga

bokföringstransaktioner av dispositiv karaktär som

riksgäldskontoret vidtar och som påverkar statsskuldens storlek.

 Riksgäldskontoret har till uppgift att låna för att finansiera

utgifter som beslutats av riksdagen och som inte täcks av

statsinkomster. Budgetunderskottet utgör den viktigaste

beståndsdelen i detta lånebehov (tabell 11). Det är emellertid

inte det redovisade budgetutfallet baserat på inkomst/ut-

giftsmässiga principer som är relevant i det här sammanhanget,

utan i stället dess kassamässiga motsvarighet som är utfallet på

statsverkets checkräkning i riksbanken. I tabellen är skillnaden

mellan redovisat budgetutfall och rörelserna på statsverkets

checkräkning angivet som kassamässiga korrigeringar. Dessa

korrigeringar kan i allmänhet endast göras i efterhand när

utfallen är kända. För prognoser antas att de kassamässiga

flödena är lika med budgetsaldot.

 Avskattningen av företagens reserver i samband med att det

re-Tabell 11.

Lånebehov och statsskuldMiljarder kronor

 1990/91 1991/92

 1992/93

Budgetunderskott 34,5 67,6

101,8

Kassamässiga korrigeringar -0,1 -

-Avskattning av företagens

reserver -1,0 -

 -

Avskrivning av Vattenfallsverks

statslån - -17,2

-Utlåning10,532,08,0

Arbetsmarknadsfondens underskott

9,8

Lånebehov 43,9 82,4

119,6

Skulddispositioner 0,3 -4,0

 0,1

Statsskuldförändring 44,2 78,4

119,7

Statsskuld vid utgången av resp. budgetår 626,7 705,1

824,8

formerade skattesystemet trädde i kraft år 1991 skedde

inledningsvis på ett sådant sätt att de inbetalade medlen inte

påverkade budgetsaldot utan enbart lånebehovet. Från och med

budgetåret 1991/92 sker dock inbetalningen på sådant sätt att

det ger effekter på statsbudgeten.

 I och med att statens vattenfallsverk ombildades till ett

aktiebolag omvandlades verkets statslån till ett lån i

riksgäldskontoret. Detta skedde genom att riksgäldskontoret

övertog Vattenfalls statslån på 17,2 miljarder kronor och

avskrev detta lån. Riksgäldskontoret lämnade samtidigt ett lån

på samma belopp till Vattenfall AB och Svenska kraftnät.

Transaktionerna netto påverkade varken budgetutfall eller

lånebehov.

 Riksgäldskontoret har, förutom denna speciella långivning, en

omfattande utlåning till affärsverk och myndigheter, bl.a. till

CSN för studielån. Riksgäldskontorets utlåning påverkar inte

budgeten men väl statens lånebehov.

 Statsskuldens förändring påverkas därutöver av transaktioner av

dispositiv karaktär som riksgäldskontoret gör. Dessa

transaktioner, eller skulddispositioner, är ofta betingade av

tidsförskjutningar mellan de kassamässiga betalningar

statsskulden ger upphov till och redovisningen av dessa. Som

exempel kan nämnas utbetalningar och regleringar av förskott

för inlösen av obligationer och premieobligationsvinster.

Valutaomvärderingar utgör en annan betydelsefull del av

skulddispositionerna. Valutaskulden värderas löpande till

aktuella valutakurser samtidigt som avräkningen mot

statsbudgeten enbart avser de realiserade valutadifferenserna.

Redovisningen av uppköpta obligationer sker däremot numera på

ett sätt som inte påverkar statsskuldens förändring. Prognosen

för skulddispositionerna innehåller enbart beräknade

realiseringar av valutadifferenser. Dessa utgör en del av

förändringarna på valutaomvärderingskontot. De övriga

skulddispositionerna prognostiseras inte.

Upplåningsbemyndigande

Liksom föregående år bör riksdagen utfärda bemyndigande för

regeringen enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning.

4 Statliga garanti- och pensionsåtaganden

4.1 Redovisning av statens garantiåtaganden

I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 1)

redovisades att statens ram för garantiåtaganden per den 1 juli

1991 uppgick till ca 169 miljarder kr, en ökning med ca 6

miljarder kr jämfört med den 1 juli 1990.

 Regeringen har efter den 1 juli 1991 lagt fram förslag till

riksdagen som berör omfattningen av den statliga ramen för

garantiåtaganden. Förslagen redovisas i tabell 13. Ramen för

statens samlade garantiåtaganden kommer därmed att den 1 juli

1992 uppgå till ca 177 miljarder kr en ökning med ca 8 miljarder

kr jämfört med den 1 juli 1991.

Tabell 12. Föreslagna förändringar för statliga garantiåtaganden som

redovisades

 i prop. 1991/92:100 bil.1

Milj. kr.

Proposition Garantins Nuvarande Föreslagen

Tidpunkt förändamålgarantiramgarantiramFörändringför

1991/92:55 Första 0 3 800+ 3

8001991-10-16Sparbanken

1991/92:100 Central- och800 1 600+

8001992-07-01bil.

4Östeuropa

1991/92:100 Lantbruks-3 917 3 905-

121992-07-01

bil. 10 krediter

1991/92:100 Svenska 75 175+

1001992-07-01

bil. 13 Kraftnät

1991/92:100 Trollhätte 0 20+

201992-07-01

bil. 13 Kanalverk

1991/92:125 Trafikleder 0 200+

2001992-03-26

bil. 4 Stockholm

1991/92:125 Skeppshypo-167 350+

1831992-03-26

bil. 10 tekskassan

1991/92:168 Sparbanken 0 3 500+3

5001992-04-01

 Första AB

 Därutöver har regeringen den 19 december 1991 höjt garantiramen

för Televerket med 5 miljarder kr från 14 miljarder kr till 19

miljarder kr fr.o.m. den 1 januari 1992.

 Riksdagen har beslutat om att lämna en garantiram för de lån

som upptas för förbindelsen över Öresund och de svenska

anslutningarna. Någon garantiram är dock ännu ej specificerad.

4.2 Statliga garantier för pensionsåtaganden i samband med

överföring av statlig verksamhet till annan associationsform

4.2.1 Bakgrund

De statliga pensionsavtalen, varav det senaste (PA91) godkänts

av riksdagens finansutskott den 28 mars 1991, innebär att staten

åtar sig att svara för en kompletteringspension utöver den

generella lagstadgade pensionsnivån och för hela den pensions-

kostnad som uppstår vid en lägre avtalad pensionsålder fram till

den lagstadgade pensionsåldern på 65 år. Detta avtal, tidigare

avtal samt i förekommande fall separata sidoavtal och

förordningar innebär att staten har ett betydande samlat

pensionsåtagande.

 Avtalet (PA91) innehåller även en individrelaterad premie-

bestämd förmån, kompletterande ålderspension, som närmast

motsvarar den privata sektorns ITP-K. Till denna skall staten

från den 1 jan 1991 fortlöpande avsätta medel i likhet med den

privata sektorn. De utgiftsmässiga konsekvenserna av denna del

av avtalet redovisas i prop. 1991/92:125 bil 5.

 Till skillnad från den privata sektorn - som normalt på annat

sätt i takt med att pensionskostnaden uppstår, löpande avsätter

och tryggar de medel som krävs för framtida pensionutbetalningar

- har staten inga medel avsatta för framtida

pensionsutbetalningar. För statens del redovisas istället de

faktiska pensionsutbetalningarna direkt över varje års

utgiftsbudget. Detta sker via ett system med lönekostnadspålägg

(LKP) som redovisas netto på statsbudgeten under inkomsttitel

5211 Statliga pensionsavgifter.

 Den statliga pensionavgiftens andel av LKP fastställs i

särskild ordning. För statliga myndigheter, SJ och icke statliga

arbetsgivare med statlig tjänstepension, fastställs en generell

avgift. Inkomsterna från avgifterna balanseras mot årets

pensionsutbetalningar vilket ger ett under- eller överskott som

redovisas på inkomsttiteln. Affärsverk exkl. SJ erlägger en

avgift som är relaterad till pensionsutbetalningarna för

verksamheten. I praktiken innebär systemet att myndigheternas

anslag och affärsverkens intäkter för det innevarande året

balanseras mot den historiska pensionskostnaden.

 Expansion av statlig verksamhet kan därigenom ske till en lägre

utgiftsnivå än vad som är fallet om en periodisering av

pensionsåtaganden tillämpas och den faktiska kostnaden

redovisas. Det nya pensionsavtalets krav på avsättningar för

framtida åtaganden samt det faktum att inga avsättningar gjorts

tidigare innebär att staten, för närvarande och för lång tid

framöver, samtidigt har utgifter både för historiska och

framtida åtaganden.

 Vissa affärsverk redovisar i bokslutet för år 1991 sina gjorda

pensionsåtaganden. Övriga myndigheter och affärsverk redovisar

inte de till verksamheten hänförliga pensionsåtagandena. Statens

samlade pensionsskuld på grund av åtaganden i avtal och

förordningar redovisas ej i något sammanhang.

4.2.2 Reglering av pensionsåtaganden i samband med

överföring av statlig verksamhet till annan associationsform

 Min bedömning: I samband med överlåtelse av statlig verksamhet

 skall avtal träffas mellan staten och motparten om att

 betalningsskyldigheten för de upparbetade pensionsåtagandena i

 verksamheten skall överföras till motparten. Avsikten är att

 teckna motsvarande avtal även om det enbart är delar av

 verksamheter som övergår till aktiebolagsform eller om

 verksamheten överförs till annan associationsform än

 aktiebolag.

 Skälen för min bedömning: Regeringens långsiktiga ekonomiska

politik syftar bl.a. till att begränsa den offentliga sektorns

storlek och det statliga ägandet av verksamhet med kommersiella

förutsättningar. Ett utryck för detta är de riktlinjer för den

statliga förmögenhetsförvaltningen som redovisats i prop.

1991/92:38 om den ekonomiska politikens inriktning. och i prop

1991/92:69 om utförsäljningen av statliga företag. Riktlinjerna

innebär bl.a. att statlig verksamhet som är konkurrensutsatt och

kommersiellt bärkraftig skall bolagiseras och privatiseras. Det

är av stor vikt att de i verksamheten uppsamlade

pensionsåtagandena följer med verksamheten i samband med

överlåtelsen.

 Överlåtelsen av pensionsåtagandena skall ske för att bl.a.

uppnå en rättvisande bild av kapitalstruktur och kostnader i

verksamheten och därmed en ökad jämförbarhet och konkurrens-

neutralitet med likartade verksamheter. Det är även viktigt att

en i framtiden minskad statlig förvaltning - bl.a till följd av

bolagiseringar - inte tvingas bära mer än sin del av kostnaderna

för pensionsåtaganden i staten vad avser förfluten tid.

 Sammantaget ger detta att statliga verksamheter som ombildas

till annan associationsform eller på annat sätt överlåts alltid

bör bära ansvaret för de pensionsåtaganden som har upparbetats i

verksamheten inom ramen för det statliga pensionssystemet.

 I princip innebär detta att de i verksamheten upparbetade

pensionsåtagandena nuvärdeberäknas och överförs till det

nybildade bolaget som en pensionsskuld. Övertagandet av

pensionsåtagandet bör regleras i avtal mellan bolaget och

staten. Betalningskyldigheten för statens pensionåtagande

övergår därmed till bolaget. Avtalet skall innebära att bolaget

åtar sig att betala de pensioner som härrör från den tid under

vilken verksamheten bedrevs i staten.

 I samband med bolagiseringen av statens vattenfallsverk har

staten och Vattenfall AB tecknat ett avtal med följande

innebörd:

Vattenfall AB övertar ansvaret för pensionsåtaganden vad gäller:

- i affärsverket anställda vid bolagiseringstillfället;

- i affärsverket tidigare anställda som var anställda i

 affärsverket vid sin pensionering;

- i affärsverket tidigare anställda som lämnat sin anställning

 före uppnådd pensionering och som före bolagiseringen inte

 har tagit statlig eller statligt reglerad anställning.

 Regeringens avser att teckna avtal med motsvarande innebörd i

samband med att statliga verksamheter övergår till aktie-

bolagsform. Utgångspunkten är att motsvarande avtal tecknas även

vid övergång till annan associationsform eller när delar av

statliga verksamheter överlåts.

 Det kan i vissa fall, främst i verksamheter med begränsad

omfattning, vara svårt att exakt beräkna den pensionsskuld som

härrör från verksamheten. I andra fall står den administrativa

merkostnaden för en beräkning inte i rimlig proportion till

skuldens storlek. I dessa särskilda fall bör det vara möjligt

att låta pensionsåtagandet ligga kvar i staten och att avtala

att staten antingen ges en rätt att löpande återkräva bolaget

för av staten gjorda pensionsutbetalningar - hänförliga till

verksamheten - upp till ett visst belopp eller att ersättning

till staten utgår i form av ett schablonberäknat engångsbelopp.

4.2.3 Den skattemässiga situationen vid övertagande av

statliga pensionsåtaganden

 Min bedömning: Den särskilda löneskatt på pensionskostnader

 som utlöses i samband med övertagande av statliga

 pensionsåtaganden bör alltid belasta den från staten avskilda

 verksamheten. Det faktiska ansvaret för skattens betalning

 skall regleras i avtalet mellan staten och motparten i samband

 med övertagandet av verksamheten och pensionsåtagandet.

 Skälen för min bedömning: En fråga som aktualiseras i samband

med att ett statligt verk övergår till att bli ett aktiebolag är

hur gjorda pensionsåtaganden kommer att behandlas skattemässigt

vid övergången.

 Allmänt sett kan konstateras att de statliga verkens historiska

pensionsåtaganden inte har skuldförts i bokföringen och inte

heller tryggats i rättslig mening. För aktiebolag är situationen

en annan. Hos dessa bokförs värdet av åtagandena i takt med att

de uppstår. För att pensionskostnader skall vara avdragsgilla

vid inkomstbeskattningen fordras bl.a. att pensionsåtagandet är

tryggat. Till frågan om skattemässig avdragsrätt är ytterligare

en del villkor kopplade. Särskild löneskatt utgår numera i

samband med avsättningen och tryggandet av pensionsåtagandet.

 Följande situation kan skisseras. Det statliga verket har ett

pensionsåtagande. Verksamheten skall övergå till ett bolag. Om

överförandet av pensionsåtagandet till bolaget sker utan att

någon särskild ersättning utgår kan detta överförande göras utan

vare sig inkomstskatte- eller löneskattekonsekvenser för verket.

Bolaget å sin sida bokför värdet av pensionsåtagandena som

skuld. Pensionsskulden ökar sålunda. Denna skuldökning sker utan

att någon motsvarande avräkningspost i avräkningsschemat

uppkommer vid beräkning av löneskatteunderlag, vilket alltså

föranleder att löneskatt utgår hos bolaget.

 Inkomstskattemässigt uppkommer följande situation. Vid det

tillfälle då bolaget betalar ut ett belopp till en f.d. anställd

på grund av det övertagna pensionsåtagandet kommer denna

utbetalning att betraktas som en utbetalning av pension med

avdragsrätt för bolaget. Samtidigt med utbetalningen sjunker

pensionsskulden med motsvarande belopp. Om denna skuld är avsatt

med avdragsrätt uppkommer därigenom ett disponibelt belopp som

återförs till beskattning hos bolaget. Detta beskattningsbara

belopp motsvaras då av det utbetalade beloppet och kvittas mot

det avdragsgilla utbetalade beloppet. Utbetalningen föranleder

därför inga inkomstskattemässiga konsekvenser hos bolaget. Hos

mottagaren av beloppet beskattas det som inkomst av tjänst.

 Ur löneskattesynvinkel utgör det utbetalade beloppet en

pluspost i avräkningsschemat men den motsvaras av minskningen av

pensionskontot. Sålunda utgår inte heller vid detta tillfälle

någon löneskatte.

 Om verket i stället överlåter pensionsskulden till bolaget och

bolaget betingar sig ett särskilt vederlag för övertagandet

kommer verket att vara betalningsskyldigt för löneskatt på

ersättningen, eftersom detta belopp kommer att tas upp som en

pluspost i avräkningsschemat, men inte motsvaras av någon minus-

post.

 Ersättningen skall tas upp som en intäkt hos bolaget. Normalt

bör dock bolaget kunna undvika omedelbara inkomstskatteeffekter

genom att trygga pensionsskulden och därmed få avdrag med

motsvarande belopp.

 I löneskatteschemat kommer den mottagna ersättningen hos

bolaget att bli en avräkningspost vid beräkning av löneskatte-

underlaget. Om bolaget inte har någon pluspost vid löneskatte-

beräkningen kommer det negativa beloppet att kunna föras över

som en avräkningspost till nästa år när löneskatteunderlaget

skall beräknas. Bolaget kommer dock normalt att ha en pluspost

på grund av att skuldkontot ökar med den övertagna

pensionsskulden.

 Vilket av ovanstående alternativ som blir aktuellt vid

överföringen av statens pensionåtagande avgörs av lösningen i

det enskilda fallet. Det finns dock skäl att slå fast att den

särskilda löneskatt som utlöses vid övertagandet är hänförlig

till den överlåtna verksamheten på samma sätt som gjorda

pensionsåtaganden. Skatten betalas av staten i takt med

pensionsutbetalningarna. Det faktum att den löpande

utbetalningen i stället nuvärdeberäknas och skuldförs bör inte

innebära att verksamheten till följd av vald metod för

övertagandet undgår en belastning motsvarande skatten. Det bör

därför i avtalet mellan staten och motparten alltid anges att

motparten skall bära det faktiska ansvaret för betalningen av

den särskilda löneskatten. Motsvarande princip bör gälla även

vid överlåtelse till annan associationsform.

4.2.4 Skyldighet att trygga övertagna pensionsåtaganden

 Skälen för min bedömning: Det finns idag ingen generellMin

bedömning: Från

 staten till annan associationsform

 överförda pensionsåtaganden bör alltid tryggas. Motparten bör

 i överlåtelseavtalet med staten förpliktigas att göra detta

 snarast möjligt efter övertagandet.

lagstadgad skyldighet att trygga gjorda pensionsåtaganden.

Tryggandet är dock oftast reglerat i olika former av avtal

mellan arbetsmarknadens parter. För de uppsamlade statliga

pensionsåtagandena sker inget tryggande och det finns idag inget

avtal som anger att ett tryggande måste ske. Vid en betalnings-

inställelse i ett bolag med ett från staten övertaget icke

tryggat statligt pensionsåtagande skulle detta med stor

sannolikhet medföra att åtagandet skulle återgå till staten med

åtföljande belastning på statsbudgeten.

 För verksamheter utanför offentlig sektor gäller att gjorda

pensionsåtaganden under året måste tryggas på visst sätt för att

vara avdragsgilla vid inkomstbeskattningen. Det skapas därigenom

ett klart incitament för ett tryggande av pensionsåtagandet

oavsett om det är angivet i avtal eller ej. För de

pensionåtaganden som övertas av de bolagiserade statliga

verksamheterna är grunderna för ett tryggande av åtagandena

däremot i viss mån oklar. Detta främst beroende på att denna typ

av överföring av statliga pensionsåtaganden ej har förekommit i

någon större omfattning tidigare. Det är av stor vikt att ingen

oklarhet på detta område uppstår eftersom det gäller stora

belopp som skall utbetalas över lång tid. Det bör därför alltid

ske ett tryggande i bolagen av dessa åtaganden.

 Jag anser därför att verksamheter som övertar statliga

pensionsåtaganden i samband med överlåtelseavtalet bör

förpliktigas att trygga de från staten övertagna åtagandena. I

de fall där överlåtelse redan skett bör staten verka för att ett

tryggande sker.

4.2.5 Statlig borgen för överlåtna pensionsåtaganden

 Mitt förslag: Riksdagen bör bemyndiga regeringen att uppdra åt

 riksgäldskontorets att inom ramen för dess ordinarie

 verksamhet med statliga garantier vid behov utfärda statlig

 borgen till de verksamheter som övertar statliga pensions-

 åtaganden.

 Skälen för mitt förslag: Överföringen av de statliga pensions-

åtagandena till annan associationsform medför att betydande

belopp blir aktuella för tryggande. Det finns idag begränsad

praktisk erfarenhet av tryggande av denna typ av stora

engångsbelopp för statens räkning.

 Vattenfall har i en skrivelse till regeringen 25 november 1991

i samband med genomförandet av bolagiseringen framfört önskemål

om att erhålla en statlig garanti för de övertagna

pensionsåtagandena.

 Jag bedömer att det kan föreligga ett behov av att underlätta

för de verksamheter som övertar statliga pensionsåtaganden att

trygga dessa. Statens ansvar för de överlåtna pensionsåtagandena

är även fortsättningsvis stort. Det är därigenom naturligt för

staten att underlätta ett tryggande. Tryggandet kan ske genom

att verksamheten erhåller en statlig borgen motsvarande de från

staten övertagna pensionsåtagandet. Denna borgen bör enbart

omfatta ett tryggande av den historiska delen av skulden, de nya

åtaganden som uppstår i verksamheten bör tryggas på sedvanligt

sätt.

 Det statliga borgensåtagandet skall vara belagt med en avgift

som motsvarar risken och kostnaderna i verksamheten. Avgiften

bör vara baserad på en marknadsmässig bedömning och även vara

konkurrensneutral i relation till de avgifter som konkurrerande

verksamheter erlägger. Den statliga garantin skall ses som ett

alternativ till de idag befintliga möjligheterna att trygga

pensionsåtaganden.

 Det bör uppdras åt riksgäldskontoret att utreda behovet och

utformningen av ett system med en statlig borgen för det

övertagna statliga pensionsåtagandena inom ramen för de statliga

garantisystemet. Borgensförbindelsen bör i övrigt vara baserad

på de riktlinjer som riksdagen lade fast i samband med

behandlingen av prop. 1990/91:29 om riksgäldskontorets verk-

samhet med statliga garantier (FiU4, rskr. 38).

 Riksdagen bör bemyndiga regeringen att inom ramen för

riksgäldskontorets ordinarie verksamhet med statliga garantier

vid behov utfärda statlig borgen till de verksamheter som

övertar statliga pensionsåtaganden.

4.3 Redovisning av statens samlade pensionsåtagande

 Min bedömning: Det är av stor vikt att statens upparbetade

 pensionåtagande för kompletteringspensioner kan redovisas i

 någon form. Riksrevisionverket (RRV) och statens löne- och

 pensionsverk (SPV) bör ges i uppdrag att utarbeta ett förslag

 till för hur en sådan redovisning kan utformas.

 Skälen för min bedömning: De statliga pensionsavtalen innebär

att staten har ett betydande samlat pensionsåtagande för

kompletterande pensioner. Statens metod att enbart redovisa de

löpande pensionsutbetalningarna innebär att statens samlade

pensionsåtagande samt de framtida pensionsutgifterna till följd

av redan gjorda åtaganden i princip är okända.

 De statliga pensionsutbetalningarna, som redovisas netto över

statsbudgetens inkomsttitel 5211, är för budgetåret 1992/93

beräknade till ca 22,5 miljarder kr och av dessa kan ca 7

miljarder kr hänföras till statliga kompletteringspensioner. Med

utgångspunkt i de statliga pensionsavtalen samt personal-

strukturen i den statliga sektorn är dessa pensioner en

betydande utgiftspost även på lång sikt. Detta samtidigt som

utrymmet för ökade statliga utgifter är mycket begränsat. För

att bl.a. skapa ett bättre underlag för en långsiktig strategi

för de statliga utgifterna samt klargöra förutsättningarna för

finansieringen av pensionsåtagandena bör statens samlade

pensionsskuld redovisas årligen samt de löpande utgifterna på

medellång sikt uppskattas med en ökad noggrannhet. Den

föregående regeringen redovisade sina bedömningar i denna fråga

i prop. 1988/89:150 bil. 12 och avsåg att tillsätta en utredning

i frågan. Någon sådan utredning har dock inte tillsatts.

 Det är även angeläget att - inom ramen för RRV:s arbete med att

utveckla och införa en ny redovisningsmodell för staten - de av

myndigheterna förvaltade tillgångar och skulder inkl.

pensionsåtaganden kan redovisas. Arbetet bör inriktas bl.a. på

att statens samlade pensionsåtagande skall kunna konsolideras

utifrån en redovisning av respektive myndighet. Regeringen

presenterade i prop. 1991/92:100 bil.1 principer för den

finansiella styrningen av statsförvaltningen där det bl.a. anges

att kostnader som förs upp gemensamt på statsbudgeten i stället

bör redovisas i anslutning till resp. verksamhet. En redovisning

av resp. myndighets pensionsåtaganden skall ses som en del i en

sådan redovisning.

 Regeringen avser därför att ge RRV och SPV i uppdrag att

utifrån tidigare nämnda riktlinjer utreda och lämna förslag till

hur en redovisning av statens åtaganden i form av

kompletteringspensioner inom statlig verksamhet kan utformas.

Detta bl.a. för att klargöra de krav på finansiering som dessa

pensionsåtaganden ställer på statsbudgeten. Uppdraget bör även

innefatta att lämna förslag till utformningen av

beräkningsmetoder som kan ligga till grund för redovisningen av

varje års pensionsskuld och för att kunna göra beräkningar med

ökad noggrannhet på medellång sikt.

5 Årsbokslut för staten budgetåret 1990/91

Riksrevisionsverket (RRV) har överlämnat en balansräkning som

ingår i den kommande rapporten Årsbokslut för staten budgetåret

1990/91. Detta årsbokslut omfattar de statliga myndigheterna

inkl. affärsverken och myndigheter under riksdagen. Riksbanken,

som tillhör den senare kategorin, ingår dock endast med grund-

fonden på 1,1 miljarder kronor i enlighet med särskilt riksdags-

beslut. I övrigt ligger riksbankens tillgångar helt vid sidan av

den statliga redovisningen.

5.1 Balansräkning med noter

Balansräkningen i årsbokslutet bygger på de tillgångar och

skulder som redovisas i ovannämnda myndigheters bokslut. I dessa

bokslut tas anläggningstillgångarna upp till anskaffningsvärden

minskade med avskrivningar. Kravet på myndigheterna att redovisa

materiella tillgångar har hitills varit begränsat. Endast

myndigheter vars verksamhet till övervägande del är finansierad

med avgifter (affärsverk och uppdragsmyndigheter) har varit

skyldiga att i sin balansräkning ta upp sådana tillgångar. Inom

myndigheterna nyttjas således tillgångar av betydande värde som

inte finns med i tillgångsredovisningen.

 Bokföringsförordningen fick en delvis ny lydelse fr.o.m. 1 juli

1991. Samma regler gäller numera för alla myndigheter. Enligt

dessa skall samtliga tillgångar redovisas i myndigheternas

balansräkningar. De nya reglerna träder i kraft successivt.

Eftersom några myndigheter tillämpat de nya reglerna redan

fr.o.m. budgetåret 1990/91, har värdet av materiella

anläggningstillgångar ökat redan i bokslutet för detta år.

 I årsbokslutet redovisas också tillgångarna upptagna till

beräknade nukostnader. Nukostnad definieras som en tillgångs

nyanskaffningsvärde minskat med avskrivningar grundade på detta

värde. I beloppen för nukostnad ingår såväl de bokförda till-

gångarnas nukostnad som värdet av vissa icke bokförda till-

gångar.

 För att få uppgift om värdet av icke bokförda tillgångar samt

nukostnad för bokförda tillgångar har RRV sänt ut förfrågningar

till ca 100 myndigheter. Det inkomna materialet har bearbetats

och sammanställts i kolumnen för nukostnad i balansräkningen.

Uppgifter från några större myndigheter saknas. Bl.a. har

underlag för beräkning av kapitalvärdet för tillgångar som

används inom försvaret - flygplan, fordon och annan krigs-

materiel - inte kunnat erhållas. Däremot redovisas ett beräknat

värde för försvarets byggnader och mark i nukostnadskolumnen i

balansräkningen. Värdet av museisamlingar, bibliotek m.m. ligger

också utanför redovisningen. Den största tillkommande posten

bland nukostnaderna är värdet av det statliga vägnätet, som här

beräknats och tagits in i balansräkningen.

 Statens nettoförmögenhet är lika med skillnaden mellan

tillgångarnas och skuldernas värde. Den negativa förmögenheten

består i stort sett av ackumulerade nettounderskott i

statsbudgeten. Nettoförmögenheten var positiv fram till slutet

av 1970-talet för att därefter bli negativ och snabbt fallande

fram till år 1986. Den fallande tendensen började då avta be-

roende på främst minskande budgetunderskott fram till 1990. Per

den 30 juni 1991 var den bokförda nettoförmögenheten -369,7

miljarder kronor. Balansräkningen återges i något förkortad form

i tabell 1.

Tabell 13. Balansräkning för staten, miljarder kronor

 Bokförda värden Beräknad nukostnad 1

 1991-06-30 1990-06-30 1991-06-30 1990-06-30

TILLGÅNGAR

Materiella tillgångar

o Lager och förråd 10,4 11,6 11,6

13,9

o Skepp, maskiner och inventarier2 65,3 34,7 130,9

66,7

o Byggnader och mark 71,5 92,5 199,5

231,1

o Statliga vägar 3 70,2 68,7

 147,2 138,8

412,2380,5

Finansiella tillgångar

o Aktier m.m. 4 55,2 44,5

55,2 44,5

o Skattefordringar5 23,4

16,912,510,3

o Övriga fordringar6 169,8 166,6

169,8 166,6

o Likvida tillgångar 59,7

41,159,741,1

 308,1 269,3

297,2

262,6

Summa tillgångar 455,3 408,1

709,4 643,1

SKULDER OCH KAPITAL

Statsskulden 7

o Lån i Sverige 525,4 478,7

525,4 478,7

o Lån utomlands 73,5

83,673,583,6

 598,9 562,3

598,9

562,3

Övriga skulder

o Kortfristiga skulder 91,9 90,4

91,9 90,4oLångfristiga skulder8 28,0 12,0

28,0 12,0

 119,9 102,4

119,9

 102,4

Donationskapital 4,0 3,8

 4,0

 3,8

Verkskapital

o Konsoliderade avsätt-

 ningar i affärsverken9 37,6

45,8120,5118,5

o Fonder m.m.10 64,6 45,2

64,6 45,2

 102,2 91,0

185,1

163,7

Statens nettoförmögenhet

o Vid budgetårets början -351,4 -355,0

-189,1 -

192,8oFörändringar under

 budgetåret: -18,3 3,6

 -

12,8 +3,6

- Därav verksamhetens netto-förändringar11 -43,4 +1,0

- Övriga kapitalför-

 ändringar +25,1 +2,6

Vid budgetårets slut -369,7 -351,4

 -198,5

-189,1

Summa skulder och kapital 455,3 408,1

709,4 643,1

1 Nukostnad definieras som en tillgångs nyanskaffningsvärde minskat

med

avskrivningar grundade på detta

 värde. I beloppen ingår även värdet av icke bokförda tillgångar.

2 Televerket har ändrat princip beträffande benämningarna av

balansposterna. En

 stor del av de poster som

 tidigare benämndes byggnader har flyttats till maskiner och

inventarier

fr.o.m. 1991.

3 Värdet på de statliga vägarna har beräknats med investeringarna i

vägnätet

under den senaste 40-årspe-

 rioden som underlag. Som investering har räknats utfallet på

anslagen för

byggande av statliga vägar. Till

 detta värde har lagts 10% av anslagen till drift av statliga

vägar.

Erfarenhetsmässigt bedöms nämligen en

 så stor andel av anslaget utgöra värdehöjande förbättringsarbeten.

De på

detta sätt beräknade investerin-gsbeloppen har omräknats

 loppet har sedan reducerats med avskrivningar (avskrivningstid 40

år).

Anskaffningsvärdet för vägarna

 minskat med avskrivningar uppgår till 31,9 miljarder kr.

4 Aktierna är upptagna till sina anskaffningsvärden.

5 Därav avser 19,7 miljarder kronofogdemyndigeternas skattemedel för

indrivning. Enligt RSV:s bedömning

 kommer ca 25% att krediteras p.g.a taxeringsändringar och ca 30%

att betalas.

6 Därav lånefodringar 120,6 miljarder kronor. Lånefordringarna har

tagits upp

till sina nominella belopp.

7 I de bokförda värdena, enligt riksgäldskontorets redovisning, har

skulder

inom staten räknats bort.

 Utlandslånen upptas till den kurs som gällde på balansdagen.

8 Förändringen mellan budgetåren kan bl a förklaras av ökningen av

affärsverkens avsättningar till

 pensioner.

9 Enligt de regler som tidigare gällde för flertalet affärsverk

skulle

återanskaffningen av anlägg-

 ningstillgångar finansieras med avskrivningsmedel. Avsättningar

som tidigare

gjorts i detta syfte

 kvarstår. När tillgångarna och skulderna omvärderas till nukostnad

måste även

 kapitalposternaomvärderas. När det gäller affärsver

 nettoförmögenhet och värdestegringen i övrigt fördelats

proportionellt mellan

 statskapital och

 konsoliderande avsättningar.

10 Förändringen mellan budgetåren kan förklaras dels av att

arbetslivsfonden

tagits med i balansräkningen

 med 11,6 miljarder kr, fr o m 90/91 dels av att

arbetsmarknadsfonden ökat med

 ca 7 miljarder kr.

11 Verksamhetens nettoförändring framkommer enligt följande (milj.

kr.).

 Statsbudgetens underskott - 34 500Finansiella transaktioner

avseende

utlåning m.m.- 9 286

 Investeringstransaktioner + 426

 Statsbudgetens nettounderskott- 43 360

6 Finansfullmakten

Riksdagen har för innevarande budgetår bemyndigat regeringen

att, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter

intill ett sammanlagt belopp om 2 500 milj. kr. (prop.

1990/91:150 bil. 1, FiU 30, rskr. 386).

 Finansfullmakten får användas för att tidigarelägga, utvidga

eller påskynda statliga investeringar som normalt finansieras

med anslag på statsbudgeten. Regeringen kan också använda den

för bidrag till kommunala projekt för investering och

sysselsättning. Bidragsprocenten får därvid fastställas med

hänsyn till ändamålet men inte överstiga 75 %. Vidare får

finansfullmakten användas för bidrag till näringslivet och

bostadssektorn. I dessa sammanhang får gällande bidragssatser

tillfälligt höjas till högst 75 %, och för att inom

bostadssektorn vidga vissa låneramar, t.ex. för tilläggslån till

ombyggnad av vissa bostadshus m.m. liksom ramen för bidrag till

samlingslokaler. Regeringen har vidare bemyndigats att utnyttja

fullmakten för ytterligare två ändamål, nämligen arbetsmarknads-

utbildning och för arbetsmarknadspolitiska insatser med

anledning av handelsblockaden mot Sydafrika.

 Genom beslut den 19 december 1991 utnyttjades finansfullmakten

med 1 300 milj.kr. för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

 Jag anser att inför budgetåret 1992/93 behövs en beredskap för

att kunna ta i anspråk finansfullmakten för ytterligare

sysselsättningsåtgärder såsom ungdomspraktik för 18-24 åringar.

För budgetåret 1992/93 förordar jag att en fullmakt begärs

intill ett sammanlagt belopp av 2 500 milj. kr.

7 Vissa riktlinjer för den statliga budgetprocessen

 Min bedömning: Grundregeln att regeringen bör styra de

 statliga verksamheterna i treåriga budgetperioder bör ligga

 fast. Emellertid bör en ökad flexibilitet införas i fråga om

 den administrativa indelningen i tre s.k. budgetcykler. I

 syfte att främja långsiktigheten för myndigheterna bör

 regeringen kunna medge att en viss verksamhet får fortsätta i

 enlighet med redan fastlagda riktlinjer i ytterligare ett år

 utöver slutåret i den pågående budgetperioden. Ett sådant

 beslut kan fattas vid ytterligare två tillfällen. Sedan skall

 regeringen begära in sådant underlag från vederbörande

 myndighet att en fördjupad prövning kan genomföras. Avsikten

 är att mitt förslag till modifiering av budgetprocessen bör

 tillämpas redan i vår.

Skälen för min bedömning: Den nya statliga budgetprocessen

bygger på resultatstyrning. Det väsentliga är att analysera och

värdera de resultat och effekter som verksamheterna givit upphov

till. Inriktningen i dag är att i princip samtliga statliga

verksamheter skall underkastas fördjupad prövning vart tredje

år. Av praktiskt administrativa skäl är de statliga

myndigheterna för närvarande indelade i tre s.k. budgetcykler

(prop.1987/88:150, bil. 1 och prop. 1988/89:100, bil. 15).

 I budgetförordningen (1989:400, ändrad 1991:1029) återfinns det

grundläggande regelverket för resultatstyrningen. I förordningen

återfinns de krav på redovisningar som regeringen ställer på

myndigheterna. Redovisningarna skall avrapporteras dels i en

s.k. fördjupad anslagsframställning, dels i en årsredovisning.

Regeringen kan också begära in speciella analyser i form av en

särskild rapport.

 Enligt budgetförordningen skall en fördjupad

anslagsframställning lämnas vart tredje år och innehålla bl. a

en resultatanalys som avser de senaste fem årens verksamhet.

Årsredovisningen skall lämnas varje år och innehålla dels

myndigheternas uppföljning av verksamheten i form av en

resultatredovisning, dels balans- och resultaträkning (årsbok-

slut), anslagsredovisning samt finansieringsanalys.

 Budgetförordningen reglerar också omfattningen av dessa

dokument. Budgetförordningen kan ses som en "bruttolista" med

grundkravet att i princip allt i en myndighets verksamhet skall

avrapporteras.

 I regeringens myndighetsspecifika direktiv och i

regleringsbreven görs emellertid ett urval och en precisering av

de krav som budgetförordningen ställer. Merparten av de

myndigheter som för närvarande ingår i budgetcykelsystemet har

erhållit sådana direktiv.

 Sammanfattningsvis är regelverket uppbyggt så att om inte

regeringen fattar något beslut med annan innebörd så skall varje

myndighet obligatoriskt vart tredje år lämna en fördjupad

anslagsframställning med en sammanfattande resultatanalys

avseende alla verksamheter som den ansvarar för.

 I finansplanen i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100,

bil. 1) markerade jag att resultatstyrningen är stommen i

budgetprocessen. Emellertid bör budgetprocessen ges mer flexibla

former, samtidigt som åtgärder vidtas som leder till en mer

konsekvent genomförd resultatstyrning.

 Den administrativa indelningen av myndigheterna i tre

budgetcykler försvårar en flexibel verksamhetsanpassad

resultatstyrning. Min uppfattning är att den administrativa

indelningen på ett mindre ändamålsenligt sätt tagit över de

verksamhetsmässiga övervägandena. Det bör vara statsmakternas

ställningstaganden till verksamheten som skall avgöra den

planeringsram som myndigheterna har att verka inom. Förändringar

måste därför vidtas så att de verksamhetsmässiga skälen blir

styrande på ett tydligare sätt. Dessa skall bestämma den

planeringshorisont inom vilken respektive myndighet har att

arbeta.

 Under våren 1992 skall de myndigheter som ingår i den första

budgetcykeln enligt regelverket inleda sin andra omgång i

budgetcykelsystemet. Myndigheterna skall erhålla myndig-

hetsspecifika direktiv med sikte på avrapportering i en

fördjupad anslagsframställning hösten 1993. Det är således

lämpligt att nu initiera vissa korrigeringar på grundval av

hittills vunna erfarenheter. För att uppnå en ökad flexibilitet

och verksamhetsanpassning föreslår jag följande utveckling av

budgetprocessen för, i ett första steg, tillämpning redan i vår.

 Den fastlagda principen för resultatstyrning baserad på

utvärdering och fördjupad prövning vart tredje år bör ligga

fast. Detta är grundregeln. De frågor som bör belysas inför

regeringens fördjupade prövning meddelas genom

myndighetsspecifika direktiv.

 För många myndigheter kan det emellertid finnas

verksamhetsmässiga skäl för regeringen att avvika från denna

grundregel. Om regeringen gör bedömningen att en viss verksamhet

på ett tillfredsställande sätt följer de riktlinjer som är

fastlagda och att inga nya sakförhållanden har tillkommit som

påverkar den bedömning som regeringen redovisade i 1991 års

budgetproposition, så bör det vara möjligt att redan under våren

1992 ge vederbörande myndighet beskedet att dess planering kan

utsträckas till att omfatta ytterligare ett år utöver slutåret i

löpande budgetperiod. Detta skulle innebära ett bibehållande av

ett treårsperspektiv samtidigt som de verksamhetsmässiga skälen

är styrande. Verksamheten skall alltså i dessa fall bedrivas med

oförändrad inriktning ytterligare ett år utöver angivet slutår i

den löpande budgetcykeln. Därmed förstärks långsiktigheten i

myndighetens arbete.

 Jag vill också påpeka att årsredovisningarna avseende det

första budgetåret för myndigheterna i budgetcykel 1 - budgetåret

1991/92 - inkommer till regeringen först under hösten 1992.

Årsredovisningen är ett viktigt underlag för regeringens

ställningstagande till om målen och resultatkraven för

vederbörande myndigheter bör förändras. Min uppfattning är att

för ett flertal verksamheter så bör innehållet i årsredo-

visningarna inväntas innan några principiella förslag till

förändringar initieras.

 Regeringens ställningstaganden vad gäller myndigheterna i

nuvarande budgetcykel 1 bör anmälas för riksdagen i 1993 års

budgetproposition. Regeringen har för avsikt att uppdra åt

Riksrevisionsverket att upprätta en förteckning över vilka

myndigheter som enligt regeringens beslut skall genomgå

fördjupad prövning och vilka myndigheter som på här angivet sätt

bör tillåtas fortsätta sin verksamhet enligt redan fastlagda

riktlinjer.

 Det bör vara möjligt att på motsvarande sätt besluta om

förlängning för sammanlagt i högst tre år. Men sedan skall

regeln vara att en fördjupad prövning bör äga rum för att se om

verksamheten når sina mål och om verksamheten utövas på ett

effektivt sätt. Detta innebär att varje verksamhet - oavsett

storlek - bör vara föremål för fördjupad prövning minst en gång

under en tidsrymd av sex år. För de myndigheter som ingår i

nuvarande budgetcykel 1 innebär detta att slutsatserna från en

fördjupad prövning av verksamheterna kommer att redovisas för

riksdagen senast i 1997 års budgetproposition - baserad på

myndighetsspecifika direktiv avgivna våren 1995.

 I en modifierad budgetprocess bör också årsredovisningen ges en

mer central ställning och betraktas som det naturliga

återrapporteringsdokumentet även för resultatanalysen. Enligt

min uppfattning bör det vara i årsredovisningen som efter

särskild begäran från regeringen - förutom den löpande

återrapportering som sker varje år i detta dokument under

avsnittet resultatredovisning - en fördjupad resultatanalys i

framtiden bör redovisas. Vid beställning av mer omfattande

effektanalyser av en myndighets verksamhet kan sådana med fördel

redovisas i en särskild rapport.

 Avsikten är att den modifierade tillämpning av

resultatstyrningen som jag nu har berört skall påbörjas redan i

vår. Mot den bakgrunden vill jag att regeringen ger riksdagen

möjlighet att ta del av vad jag anfört om utvecklingen av den

nya budgetprocessen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att

regeringen

dels föreslår riksdagen att

 1. godkänna de allmänna riktlinjer för den ekonomiska

 politiken som förordats i det föregående,

 2. godkänna de allmänna riktlinjer för budgetregleringen som

 förordats i det föregående,

 3. godkänna beräkningen av statsbudgetens inkomster för

 budgetåret 1992/93,

 4. godkänna beräkningen av förändringar i

 anslagsbehållningarna för budgetåret 1992/93,

 5. godkänna beräkningen av Beräknat tillkommnande

 utgiftsbehov, netto för budgetåret 1992/93,

 6. anta förslaget till inkomst- och utgiftsstat rörande

 Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1992/93,

 7. till Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1992/93

 anvisa ett förslagsanslag på 69 000 000 000 kr.,

 8. bemyndiga regeringen att ta upp lån enligt lagen

 (1988:1387) om statens upplåning,

 9. bemyndiga regeringen att för budgetåret 1992/93, om

 arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter i enlighet

 med vad som förordats intill ett sammanlagt belopp av

 2 500 000 000 kr.

 10. godkänna vad jag anfört om statlig borgen för överlåtna

 pensionsåtaganden (avsnitt 4.2.5)

dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag anfört om

 11. reglering av pensionsåtaganden i samband med överföring

 av statlig verksamhet till annan associationsform (avsnitt

 4.2.2),

 12. den skattemässiga situationen vid övertagande av statliga

 pensionsåtaganden (avsnitt 4.2.3),

 13. skyldighet att trygga övertagna pensionsåtaganden

 (avsnitt 4.2.4),

 14. redovisning av statens samlade pensionsåtagande (avsnitt

 4.3),

 15. årsbokslut för staten (avsnitt 5),

 16. utnyttjandet av finansfullmakten (avsnitt 6),

 17. vissa riktlinjer för den statliga budgetprocessen

 (avsnitt 7).

Innehåll

Reviderad finansplan

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1 Regeringens strategi för den ekonomiska

 politiken . . . . . . . . . . . . . . . . 1

2 Finanspolitikens inriktning . . . . . . . 5

3 Penningpolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . 8

4 Den långsiktiga utgiftsstrategin . . . . . . . . . . . . .

 9

 4.1 Den långsiktiga konsekvenskalkylen (LK) . . . . . . .

 9

 4.2 1992 års långtidsutredning (LU 92) . . . . . . . . . .

11

 4.3 Regeringens långsiktiga utgiftsstrategi . . . . . . .

13

5 Omvandlingen av socialförsäkringssystemen . . . . . . . . .

15

6 Kommunernas omvandling . . . . . . . . . 19

 6.1 Kommunernas roll i samhällsekonomin . . . . . . . . . .

19

 6.2 Statsbidragssystemet läggs om . . . . . . . . . . . . .

20

 6.3 Kommunalt självbestämmande och den enskildes

 valfrihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

 6.4 Statens förändrade roll . . . . . . . 22

 6.5 Riktlinjer för kommunernas ekonomi

 åren 1993-1995 . . . . . . . . . . . 23

7 Reformering av bostadsfinansieringen . . . . . . . . . . .

24

8 Avregleringar och privatiseringar . . . . . . . . . . . . .

25

9 Skattepolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

10 Arbetsmarknadspolitiska insatser . . . . . . . . . . . . .

31

11 Den ekonomiska utvecklingen 1992-93 . . . . . . . . . . . .

33

 11.1 Den internationella ekonomin . . . . . . . . . . . .

33

 11.2 Den svenska ekonomins utveckling . . . . . . . . . .

36

 11.3 Utvecklingen på de finansiella marknaderna

 och fastighetsmarknaden . . . . . . . 38

12 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Statsbudgeten och särskilda frågor

1 Statsbudgeten budgetåren 1991/92 och 1992/93 . . . . . . .

42

 1.1 Beräkningsförutsättningar . . . . . . . . . . 42

 1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under

 budgetåret 1991/92 . . . . . . . . . . . . . 42

 1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under

 budgetåret 1992/93 . . . . . . . . . . . . . 44

 1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1991/92

 och 1992/93 . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

2 Underliggande budgetutveckling . . . . . . . . . . . . . .

49

3 Budgetunderskott och statsskuld . . . . . . . . . . . . . .

50

4 Statliga garanti- och pensionsåtaganden . . . . . . . . . .

52

 4.1 Redovisning av statens garantiåtaganden . . . . . . . .

52

 4.2 Statliga garantier för pensionsåtaganden i samband

 med överföring av statlig verksamhet till annan

 associationsform . . . . . . . . . . . . . . 53

 4.2.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . 53

 4.2.2 Reglering av pensionsåtaganden i samband

 med överföring av statlig verksamhet till

 annan associationsform . . . . . . 54

 4.2.3 Den skattemässiga situationen vid övertagande

 av statliga pensionsåtaganden . . . . . . . 55

 4.2.4 Skyldighet att trygga övertagna

 pensionsåtaganden . . . . . . . . . 56

 4.2.5 Statlig borgen för överlåtna

 pensionsåtaganden . . . . . . . . . 57

 4.3 Redovisning av statens samlade pensionsåtagande 58

5 Årsbokslut för staten budgetåret 1990/91 . . . . . . . . .

59

 5.1 Balansräkning med noter . . . . . . . 59

6 Finansfullmakten . . . . . . . . . . . . . . . . 62

7 Vissa riktlinjer för den statliga budgetprocessen . . . . .

63

Hemställan . . . . . . . . . . . . . 66

Reviderad Nationalbudget

Förord

Den reviderade nationalbudget som härmed läggs fram, beskriver

den internationella och den svenska ekonomins utveckling t.o.m.

1993.

 Nationalbudgeten bygger på material från fackdepartement och

olika verk och institutioner. För bedömningen av den

internationella utvecklingen har material erhållits från bl.a.

OECD. Beskrivningen av den svenska ekonomin baseras främst på

underlag från statistiska centralbyrån och på den prognos för de

kommande åren som konjunkturinstitutet publicerade den 27 mars

1992. Vidare har en grupp bransch- resp. konjunkturexperter

hörts. Ansvaret för de redovisade bedömningarna åvilar dock helt

finansdepartementets ekonomiska avdelning.

 Ansvarig för den preliminära nationalbudgeten är

departementsrådet Anders Palmér. Kalkylerna avslutades den 15

april 1992.

1 Sammanfattning

Konjunkturläget är fortfarande svagt. Den samlade produktionen

av varor och tjänster faller på ett för svenska förhållanden

dramatiskt sätt. Efterfrågan är låg inom de allra flesta områden

och resurserna i ekonomin utnyttjas i allt mindre grad.

Hushållen har hittills mest känt av lågkonjunkturen genom den

stigande arbetslösheten, men gradvis kommer också

realinkomsterna att utvecklas allt sämre. Företagen har drabbats

genom att lönsamheten försämrats kraftigt. Antalet företagsned-

läggelser och konkurser har successivt ökat.

 Det finns en rad samverkande faktorer som gör att denna

recession blivit den svåraste under efterkrigstiden. Några

förklaringar står att söka i omvärlden. Flera för Sverige

viktiga länder har gått in i en svår lågkonjunktur såsom USA,

Storbritannien, Norge och framför allt Finland. För

betydelsefulla exportprodukter som massa, papper och bilar råder

det global överkapacitet med åtföljande mycket hårt

konkurrensläge och pressade priser.

 En annan viktig förklaring är det höga internationella

ränteläget. Återföreningen mellan de västra och östra delarna

har fört med sig överhettning och inflationstryck i den tyska

ekonomin, vilket drivit upp räntorna. Även om aktiviteten

dämpats i Tyskland kvarstår ändå oron för snabba löne- och

prisstegringar, vilket sannolikt gör att räntorna där ligger

kvar på en hög nivå ytterligare en tid. Eftersom ekonomierna är

starkt integrerade påverkas även andra länder i Europa av de

tyska räntorna. När konjunkturen viker och inflationstrycket

avtar i dessa länder stiger realräntorna till mycket höga

nivåer.

 För Sveriges del accentueras realränteuppgången av att pris-

och lönestegringstakten här faller mycket kraftigt.

Avdragsbegränsningarna i skattesystemet innebär dessutom att

realräntan efter skatt ökar ytterligare. Den höga realräntan

verkar avkylande på den inhemska ekonomiska aktiviteten.

Hushållen drabbas via höga räntor på lån till bostäder och andra

ändamål, samtidigt som de nominella lönerna stiger i allt

långsammare takt. Företagens finansieringskostnader förblir höga

medan lågkonjunkturen gör att möjligheterna att ta ut

prisökningar för produkterna på marknaden gradvis minskar.

Stigande realräntor tenderar också att sänka olika

tillgångsvärden, vilket bl.a. pressar fastighets- och

bostadsmarknaderna. Resultatet av allt detta blir att

konsumtionen, investeringarna och därmed tillväxten hämmas.

 Dessa tendenser förstärks av den oro som råder på de

finansiella marknaderna. Banker och institut har höjt sina

marginaler i syfte att förbättra sin intjänandeförmåga och

kompensera sig för de växande kreditförlusterna. Därigenom drivs

räntenivån upp, för de aktörer som inte har tillgång till

penning- och obligationsmarknaden, och aktiviteten i ekonomin

dämpas.

Diagram 1:1 Realräntan i Sverige 1980-1992Hypoteksränta minus

förändring i KPI

året efter

Anm.: Realränta definierad som räntenivån minus

inflationsförväntningarna som

antas vara lika med

nästkommande års inflation.Källor: Stadshypotek och statistiska

centralbyrån.

 Finanskrisen får också andra återhållande effekter på ekonomin.

Många projekt som under normala förhållanden skulle kunna drivas

vidare får nu inte finansiering. Hushållen blir mer osäkra om

framtiden. Aktörerna i ekonomin blir extra försiktiga i sitt

agerande, vilket förvärrar lågkonjunkturen.

 En stor del av förklaringen till den svenska recessionen står

att finna i den anpassning som ekonomin nu genomgår efter de

stora obalanser som byggdes upp under senare delen av 1980-

talet. Priset på fastigheter och andra tillgångar drevs upp till

nivåer som inte var långsiktigt hållbara. Hushållens

skuldsättning och lånefinansierade konsumtion ökade snabbare än

vad som var förenligt med en balanserad ekonomisk utveckling.

Överhettningen gjorde att löner och priser steg betydligt mer än

i omvärlden. Incitamenten för arbete och sparande visade sig

vara för svaga för att det skulle gå att undvika ett alltför

hårt tryck på resurserna.

 Den svenska ekonomin genomgår nu en omställningsfas. Till stor

del innebär det en återgång till mer långsiktigt normala

förhållanden. Det gäller exempelvis hushållens sparkvot,

byggandet av kommersiella fastigheter och bostäder, bankers och

andra instituts kreditgivning, värdering av vissa tillgångar

m.m. Under en sådan process är det sannolikt ofrånkomligt att en

överkorrigering sker på vissa områden innan ett långsiktigt

jämviktsläge uppnås. Därmed fördjupas lågkonjunkturen.

 Två skilda tendenser väntas dominera utvecklingen i den svenska

ekonomin under de närmaste åren. Den konkurrensutsatta sektorn

står av allt att döma inför en ganska markerad uppgång.

Marknadstillväxten tilltar, om än i långsammare takt än vad som

är normalt för detta skede i konjunkturcykeln. Kostnadsläget är

på väg att förbättras radikalt. Kombinationen av låga nominella

löneökningar och en mycket stark produktivitetstillväxt gör att

arbetskraftskostnaderna per producerad enhet - i förhållande

till konkurrentländerna i genomsnitt - faller med över 4% per år

både 1992 och 1993. Det förbättrade konkurrensläget gör att

marknadsandelsförlusterna gradvis kommer att klinga av. Det

finns också ett betydande utrymme att höja vinsterna, från den i

nuläget starkt nedpressade nivån. Detta förstärks av den

föreslagna sänkningen av energibeskattningen för industrin

fr.o.m. 1993.

 Den andra tendensen går däremot åt motsatt håll. Stora delar av

den s.k. skyddade sektorn kan väntas få en mycket svag

utveckling framöver. Bostadsbyggandet faller, hushållens

köpkraft försämras, finanssektorn skär ned verksamheter, stat

och kommun stramar åt.

Diagram 1:2 K- resp. S-sektorns utveckling i Sverige 1980-1993

Anm.: Indelning enligt EFO-modellen, men där S-sektorn också

inkluderar stat och

 kommun.

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

 Den skyddade sektorn utgör emellertid en betydligt större andel

av ekonomin än den konkurrensutsatta. Sammantaget blir därför

tillväxten i ekonomin mycket svag under prognosperioden. BNP

beräknas minska med 0,4% 1992 och stiga med 0,8% 1993. Det

förhållandet att lagerinvesteringarna väntas falla i allt

långsammare takt ger ett starkt positivt bidrag till tillväxten

bägge åren. Arbetslösheten stiger gradvis för att nå en topp

under andra halvåret 1993. Intensifierade

arbetsmarknadspolitiska insatser kommer dock att hålla nere

siffrorna över den öppna arbetslösheten. Löner och priser

fortsätter att öka mycket långsamt.

 De svenska historiska erfarenheterna av den typ av

desinflationsprocess som ekonomin nu går igenom är ytterst

begränsade. En anpassning ska ske från ett läge med stora

obalanser till ett läge med helt nya förutsättningar, mitt under

en internationell lågkonjunktur. De prognoser som nu görs måste

därför betraktas som ännu osäkrare än vanligt.

Internationella förutsättningar

Produktionstillväxten inom OECD-området blev endast knappt 1%

förra året. Återhämtningen försenades i USA och Storbritannien,

samtidigt som aktiviteten dämpades i Västeuropa och Japan. Flera

faktorer samverkade till den svaga utvecklingen. Investeringarna

mattades av kraftigt, särskilt inom byggsektorn. I främst de

anglosaxiska länderna har både hushåll och företag konsoliderat

sina finansiella positioner, efter att skuldsättningen stigit

snabbt under 1980-talet. Detta har också bidragit till att den

privata konsumtionen saktat av. I Tyskland har återföreningen

lett till överhettning och stigande räntor, vilket hämmar den

ekonomiska aktiviteten i Europa som helhet.

 En starkt bidragande orsak till fallet i den svenska exporten

under fjolåret var tillbakagången i Norden. Raset i Finland

saknar motstycke i finsk efterkrigshistoria. I Norge blev

tillväxten av fastlandsekonomin en besvikelse. Däremot hölls

aktivitetsnivån väl uppe i Danmark.

Tabell 1:1 Internationella förutsättningar

Årlig procentuell förändring

 1990 1991 1992 1993

BNP i OECD 2,5 0,8 2 3

Konsumentpriser i OECD4,9 4,3 3 3 1/2

(KPI årsgenomsnitt)

Råoljepris (dollar per fat) 23,6 20,0 18 20

Dollarkurs (i kr.) 5,93 6,05 5,99 6,02

Källor: OECD och finansdepartementet.

 Allt fler indikatorer tyder på att den amerikanska ekonomin nu

är inne i en mer märkbar återhämtningsfas. Den privata

konsumtionen förstärks samtidigt som industriproduktion,

husbyggande och sysselsättning visar tecken på att tillta. En

tillväxtstödjande faktor är att räntorna nu kommit ned på en låg

nivå. Därmed stimuleras konsumtionen av varaktiga varor och

investeringarna, inte minst inom bostadssektorn. De finansiella

obalanserna som finns i ekonomin håller emellertid emot

uppgången, som väntas bli relativt långsam. Inflationen kommer

sannolikt att vara väl under kontroll under prognosperioden.

Även i Storbritannien förutses en - om än måttlig -

konjunkturuppgång.

 Osäkerhet råder om utvecklingen av den tyska ekonomin. Ett

flertal konjunkturindikatorer fortsätter att peka nedåt. Någon

snar lättnad av den strama penningpolitiken är inte i sikte.

Vinstmarginalerna inom industrin är pressade. Hushållens

disponibla inkomster fortsätter emellertid att öka. Dessutom får

exporten gradvis draghjälp av den amerikanska ekonomin.

Sammantaget uppskattas BNP i västra Tyskland öka med ca 1% i år

och med ca 2 1/2% nästa år. Utvecklingen i Tyskland får en

kontraktiv inverkan på övriga Europa under främst 1992. I de

nordiska länderna är en återhämtning på väg, även om 1992 som

helhet blir ett svagt år.

Löner och konsumentpriser

Den nedväxling av lönestegringstakten som påbörjades under förra

året ser ut att förstärkas ytterligare. Arbetsmarknadsläget

försämras, infla-tionstakten dämpas, kapacitetsutnyttjandet

faller och vinsterna pressas. Aktiviteten är låg inom de flesta

sektorer i ekonomin.

 Parterna på arbetsmarknaden står nu inför

stabiliseringsavtalets kontrollstation. Man ska fastställa hur

stor del av löneglidningen 1991 som ska avräknas från de

avtalsmässiga löneökningarna 1992. De överenskommelser som

hittills träffats tyder på en avräkning helt i linje med

Rehnbergavtalet. Dessutom blev löneöverhänget från 1991 lägre än

väntat. Tillsammans med ett ytterligare försvagat

arbetsmarknadsläge pekar detta på att timlöneökningen för

ekonomin i genomsnitt kan bli så pass låg som 3,5%, både för

1992 och 1993.

Tabell 1:2 Löner och priser

Årlig procentuell förändring

 1990 1991 1992 1993

Timlön, kostnad 10,0 5,3 3,5 3,5

KPI dec.-dec. 10,7 8,0 2,0 2,2

NPI dec.-dec. 7,3 5,1 3,4 2,7

KPI årsgenomsnitt 10,4 9,4 2,5 2,2

NPI årsgenomsnitt 6,6 5,5 4,4 2,8

Anm.: KPI = Konsumentprisindex, NPI = Nettoprisindex.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 Inflationsförväntningarna verkar nu vara brutna i Sverige.

Ekonomin är nu inne i en desinflationsprocess, dvs. en period

med snabbt av-tagande prisökningar. Konsumentpriserna som under

loppet av 1991 steg med 8% beräknas i år öka med endast 2%. Av

skillnaden svarar skatte-reformen för 3,4 procentenheter och

sänkningen av mervärdeskatten för livsmedel, hotell och

restaurang samt inrikes resor för 1,3 procentenheter. Vidare

bidrar de allt långsammare löneökningarna och den för-bättrade

produktivitetstillväxten till att dämpa kostnadstrycket.

 Prisstegringarna väntas bli låga också under nästa år, 2,2%,

Den föreslagna sänkningen av mervärdeskatten reducerar prisnivån

med 1,2 procentenheter. Dessutom avskaffas en rad punktskatter.

I uppdragande riktning verkar emellertid den föreslagna

höjningen av energibeskattningen för hushållen och att den

tillfälliga sänkningen av fastighetsskatten för småhus

försvinner. Prisnivån stiger också sannolikt p.g.a. vidgade

vinstmarginaler och av att sänkta räntesubventioner höjer

boendekostnaderna. Den underliggande inflationstakten ( NPI ) -

då effekterna av förändringar i de indirekta skatterna och

subventionerna är borttagna - faller från 5,1% under 1991 till

3,4% under 1992 och vidare till 2,7% under 1993.

Försörjningsbalans

BNP föll enligt nationalräkenskaperna med 1,1% förra året, mätt

från användningssidan. Det största negativa bidraget, 2,1

procentenheter, kom från lagerinvesteringarna. Vidare minskade

de fasta investeringarna kraftigt, liksom exporten. Att

utvecklingen inte blev ännu sämre berodde dels på en ökning av

den privata konsumtionen, dels på en stark nedgång av importen.

Om man i stället mäter BNP från produktionssidan visar

statistiken på en tillbakagång med hela 1,7%. Skillnaden mellan

de bägge måtten gör det svårt att få en entydig bild av hur den

svenska ekonomin egentligen utvecklades under 1991. Under alla

omständigheter kan dock konstateras att lågkonjunkturen var

mycket djup.

 Ett positivt lagerbidrag och en svag uppgång för såväl den

privata konsumtionen som exporten gör att BNP väntas falla något

mindre i år, trots en accelererande nedgång för de fasta

investeringarna och en utplaning för importen. Under 1993 är det

export och lagerinvesteringar som står för mer än hela

tillväxten. Inom övriga delar av ekonomin förutses en fortsatt

dämpning av aktiviteten. Produktiviteten i ekonomin totalt

stiger mycket kraftigt både i år och nästa år, beroende på om-

fattande ansträngningar att rationalisera och effektivisera

verksamheter.

Diagram 1:3 BNP och produktivitet i Sverige 1981-1993Årlig

procentuell

förändring

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

 Hushållens realt disponibla inkomster steg 1991 med hela 4,3%,

trots att både reallönerna före skatt och sysselsättningen

minskade markant. Detta motverkades dock mer än väl av att

skattereformen medförde stora sänkningar av de direkta skatterna

och kraftigt höjda transfereringar. Dessutom förbättrades

hushållens köpkraft av att det tillfälliga sparandet upphörde.

Trots en uppgång i sparkvoten på över 3 procentenheter fanns det

utrymme för en ökning av den privata konsumtionen med drygt 1%.

 Även i år kommer hushållens realt disponibla inkomster att

stiga, om än i långsammare takt. En fortsatt uppgång i

sparkvoten ter sig sannolik bl.a. med tanke på den växande

arbetslösheten, de höga realräntorna och de begränsade

avdragsmöjligheterna för skuldräntor. Den privata konsumtionen

väntas därför endast stiga med 1/2%, trots att utbetalningarna

av 1990 års tillfälliga sparande ger ett fortsatt

köpkraftstillskott.

 Under 1993 förutses däremot hushållens realinkomster minska,

med drygt 1/2%, beroende på fallande real lönesumma och på att

transfereringarna utvecklas svagt, eftersom besparingsåtgärder

vidtas. Även om sparincitamenten förblir starka, väntas

hushållen ändå sträva efter att försöka hålla uppe sin standard.

Den privata konsumtionen beräknas i stort sett sjunka i takt med

inkomsterna och sparkvoten plana ut på en nivå strax under 3%.

 Den offentliga konsumtionen växte 1991 med 1%, delvis beroende

på att vissa arbetsmarknadspolitiska insatser registreras som

kommunal konsumtion. Däremot drog staten ned sin verksamhet. I

kommunerna pågår för närvarande en intensiv aktivitet för att

trimma verksamheter, vilket väntas leda till stagnerande

konsumtion i år och en minskning nästa år. För staten fortsätter

volymneddragningen, men bromsas upp genom satsningar på

underhåll av vägar m.m.

 Nedgången i investeringarna under fjolåret var koncentrerad

till näringslivet. Stora minustal noterades för finanssektorn

och fastighetsförvaltning, där den tidigare överhettningenTabell 1:3

Försörjningsbalans

 Miljarder Procentuell volymförändring

 kr. 1991

 1990 1991 1992 1993

BNP1 431,6 0,4 -1,1 -0,4 0,8

Import 378,5 1,5 -6,9 -0,5 2,5

Tillgång 1 810,1 0,7 -2,7 -0,4 1,3

Privat konsumtion 779,4 -0,2 1,2 0,5 -0,5

Offentlig konsumtion 382,0 2,1 1,0 0,1-0,8

 Stat 109,1 3,4 -2,2 -0,2 -0,7

 Kommuner 272,9 1,6 2,3 0,2 -0,8

Bruttoinvesteringar 270,3 -0,9 -7,3 -9,0-1,5

Lagerinvesteringar1 -25,5 0,1 -2,1 0,6 0,9

Export 403,7 1,5 -2,7 1,0 4,5

Användning 1 810,1 0,7 -2,7 -0,4 1,3

Inhemsk användning 1 406,4 0,4 -2,7 -0,90,1

1 Förändring i procent av föregående års BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

förbyttes i sin motsats. Även industriinvesteringarna föll

kraftigt beroende på lågt kapacitetsutnyttjande, dålig lönsamhet

och svag efterfrågan. Bostadsinvesteringarna hölls väl uppe,

främst beroende på de höga igångsättningarna i slutet av 1990.

 Fallet för investeringarna väntas tillta i år p.g.a. att

nybyggandet av bostäder sjunker dramatiskt. Dessutom fortsätter

raset för övrigt näringsliv. Även industriinvesteringarna går

tillbaka, om än långsammare än förra året. Utvecklingen för

affärsverken, de offentliga myndigheterna och

ombyggnadsverksamheten för bostäder motverkar i viss mån

investeringsnedgången. Under 1993 väntas genomgående ett mer

positivt förlopp i takt med den ökade aktiviteten i ekonomin.

Ett viktigt undantag utgörs dock av nybyggandet av bostäder som

väntas falla med över 30%. Detta leder till att de samlade

bruttoinvesteringarna avtar, uppskattningsvis med ca 1,5%.

 Lagren minskade mycket kraftigt under 1991, med närmare 21

miljarder kr. (i 1985 års priser). I denna siffra har emellertid

nationalräkenskaperna lagt in en korrektionspost på 3,5

miljarder kr. Denna post betraktas här som en allmän

nedjustering av användningssidan i ekonomin och inte som en

reell lageravveckling. Den starkaste lageravvecklingen

inträffade för industrins insatsvaror och varor i arbete samt

för partihandeln. Lagerstocken är nu, i ett historiskt

perspektiv, mycket liten efter den avveckling som också skett

under hela 1980-talet.

 Det höga realränteläget och desinflationsprocessen skapar

incitament för att hålla små lager. Samtidigt framstår lagren

redan nu som hårt trimmade. Sannolikt finns dock utrymme för

ytterligare neddragningar, särskilt då av industrins

färdigvarulager. Avvecklingen, totalt sett, kan väntas gå i allt

långsammare takt med tanke på den låga nivån i utgångsläget.

Därmed blir bidraget till BNP positivt både 1992 och 1993,

eftersom det är förändringen i lagerinvesteringarna som påverkar

BNP-tillväxten. Osäkerheten i bedömningen är emellertid mycket

stor.

 Den svenska exporten minskade med över 2 1/2% förra året,

beroende på den internationella lågkonjunkturen, oförmånlig

varusammansättning och fortsatta marknadsandelsförluster. En

förbättring av situationen är dock på väg. Marknadstillväxten

förstärks gradvis samtidigt som kostnadsläget blir gynnsammare,

eftersom lönerna stiger allt långsammare och

produktivitetsökningen tilltar. Mätt som årsgenomsnitt blir

exportuppgången blygsam i år, troligen ca 1%, medan en

volymtillväxt på ca 4 1/2% bör vara möjlig att uppnå 1993.

 Importen föll 1991 betydligt kraftigare än vad den slutliga

efterfrågan indikerar. Till en del förklaras detta av den

omfattande lageravvecklingen. Troligtvis skedde också en

normalisering av importandelen i ekonomin efter de höga nivåer

som uppnåddes under överhettningen i slutet av 1980-talet. I år

väntas fallet upphöra eftersom importtunga delar av ekonomin ser

ut att utvecklas bättre än i fjol. Dessutom antas merparten av

anpassningen av importandelen nu vara avklarad. Under 1993

kommer sannolikt efterfrågan på importvaror att börja öka.

 Sammantaget kan konstateras att det är det kraftiga fallet i

bruttoinvesteringarna som i år orsakar tillbakagången i svensk

ekonomi. Nästa år lämnar såväl investeringar som konsumtion

negativa bidrag till BNP. Detta motverkas dock mer än väl av

omslaget i lagerinvesteringarna och av nettoexporten. Den

inhemska användningen gick ned med över 2 1/2% 1991, minskar med

ca 1% i år för att stabiliseras på en låg nivå 1993.

Tabell 1:4 Bidrag till BNP-tillväxten

Procent av föregående års BNP

 1990 1991 1992 1993

Privat konsumtion -0,1 0,6 0,3 -0,3

Offentlig konsumtion 0,6 0,3 0,0 -0,2

Bruttoinvesteringar -0,2 -1,6 -1,8 -0,3

Lagerinvesteringar 0,1 -2,1 0,6 0,9

Nettoexport 0,0 1,7 0,5 0,7

BNP 0,4 -1,1 -0,4 0,8

Anm.: P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till

totalen.

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Bytesbalans

Det kraftiga importfallet medförde att överskottet i

handelsbalansen mer än fördubblades förra året. Eftersom

exporten väntas öka snabbare än importen under hela

prognosperioden förbättras handelsbalansen ytter-ligare. För

1993 beräknas överskottet uppgå till över 50 miljarder kr.

motsvarande nästan 3 1/2% av BNP.

 Den gynnsamma utvecklingen av handelsbalansen stärker

naturligtvis bytesbalansen. Dessutom stabiliseras underskottet i

tjänstebalansen, delvis beroende på att försämringen i

resevalutanettot är på väg att upphöra. Underskottet i

kapitalavkastningen väntas ligga kvar på en oförändrad nivå 1992

och 1993. Den räntebärande skulden till utlandet ökar allt

långsammare p.g.a. att de utgående svenska direktinvesteringarna

mattats betydligt, samtidigt som ett förnyat intresse för

utländska investeringar i Sverige börjat märkas. Sammantaget

innebär detta att bytesbalansen gradvis förstärks. Nästa år kan

det t.o.m. uppstå ett överskott.

Tabell 1:5 Nyckeltal

Årlig procentuell förändring

 1990 1991 1992 1993

Disponibel inkomst 3,1 4,3 1,5 -0,8

Sparkvot (nivå) -1,2 1,9 2,9 2,6

Industriproduktion -2,0 -5,3 -2,0 3,8

Relativ enhetsarbetskostnad 3,9 0,4 -4,6 -4,2

Arbetslöshet (nivå) 1,5 2,7 4,4 5,0

Handelsbalans (mdr. kr.)14,7 32,6 40,7 51,9

Bytesbalans (mdr. kr.)-38,1 -13,0 -6,7 3,2

Bytesbalans (% av BNP) -2,8 -0,9 -0,5 0,2

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

Arbetsmarknad

Avmattningen i ekonomin under 1991 medförde att antalet

sysselsatta sjönk kraftigt, med närmare 80 000 personer. Den

största nedgången inträffade för industrin. Samtidigt dämpades

också utbudet av arbetskraft, dels som en följd av ökad

arbetsmarknadsutbildning och dels därför att motivationen att

söka arbete för vissa grupper avtar i en lågkonjunktur. Den

öppna arbetslösheten kunde därmed begränsas till 2,7%, mätt som

årsgenomsnitt. I slutet av året låg siffran på knappt 3 1/2%.

 Den låga aktiviteten i ekonomin och det stora antalet varsel

tyder på en fortsatt vikande efterfrågan på arbetskraft.

Tendensen förstärks av att produktiviteten förbättras inom de

flesta sektorer. Sysselsättningen beräknas falla med drygt 150

000 personer i år och med drygt 70 000 personer nästa år. Hur

stort genomslaget blir på arbetslösheten beror på vad som händer

med utbudet. Sannolikt kommer detta att minska ytterligare

något, eftersom svårigheterna att ta sig ut på arbetsmarknaden

kommer att vara betydande. Denna effekt är dock inte tillräcklig

för att hindra arbetslösheten från att gradvis stiga under 1992

och en stor del av 1993. Årsgenomsnitten beräknas bli 4,4%

respektive 5,0%. Siffrorna hålls nere av de ytterligare

arbetsmarknadspolitiska insatser som föreslås.

Sparande

Bruttosparandet i ekonomin uppgick till drygt 16% av BNP 1991,

vilket är den lägsta andelen sedan början av 1980-talet. De

fasta investeringarnas andel av BNP minskade förra året, men låg

fortfarande på en relativt hög nivå. Kraftiga neddragningar av

lagren bidrog till att det reala sparandet sjönk till ca 17% av

BNP. Därmed minskade underskottet i det finansiella sparandet,

vilket för hela ekonomin är identiskt med bytesbalansens saldo.

För 1992 och 1993 förutses en fortsatt nedgång av det reala

sparandet i ekonomin. Då bruttosparandet vänder uppåt nästa år

uppkommer ett litet överskott i bytesbalansen.

Tabell 1:6 Sparande

Procent av BNP i löpande priser

 1990 1991 1992 1993

Bruttosparande 17,8 16,2 14,3 14,8

Realt sparande 20,6 17,1 14,8 14,6

 Fasta investeringar 20,7 18,9 16,0 15,1

 Lagerinvesteringar -0,1 -1,8 -1,2 -0,5

Finansiellt sparande -2,8 -0,9 -0,5 0,2

 Offentlig sektor 3,9 -1,5 -3,9 -4,9

 Hushåll-0,9 1,1 2,3 2,2

 Företag-5,9 -0,5 1,1 3,0

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 Fördelningen av det finansiella sparandet förändras radikalt

under perioden. Hushållens och framför allt företagens sparande

stiger medan den offentliga sektorns sparande sjunker. Under

perioden 1987-1990 hade den offentliga sektorn finansiella

överskott medan bytesbalansen visade underskott. Förra året

försämrades den offentliga sektorns finansiella sparande med

nära 75 miljarder kr., och visade ett underskott motsvarande

1,5% av BNP. Bytesbalansen stärks under prognosperioden trots

att underskottet i den offentliga sektorn stiger till nära 5%

som andel av BNP 1993. Den fortsatta försämringen av det

offentliga sparandet beror till övervägande delen på den svaga

ekonomiska aktiviteten under prognosperioden.

Kapitalmarknad

Stora valutautflöden ägde rum i slutet av 1991. Därefter har

flödena vänt och de svenska räntorna fallit. Nedgången är helt

hänförlig till inhemska faktorer. De europeiska räntorna, vilka

efter ecu-anknytningen är styrande för den svenska utvecklingen,

har i det närmaste legat oförändrade under de senaste månaderna.

Räntedifferensen har minskat betydligt, vilket återspeglar att

förtroendet för uthålligheten i den ekonomiska politiken

stärkts.

 Oron på kreditmarknaden har varit betydande. Institutens

samlade befarade och konstaterade kreditförluster uppgick till

ca 48 miljarder kronor i fjol. Av detta belastade 35 miljarder

bankerna, vilket var mer än 12 gånger så mycket som 1989.

Vidgade räntemarginaler bidrog till att förbättra bankernas

intjänandeförmåga och dämpa resultatförsämringen.

Kreditförlusterna väntas ligga på en hög nivå också under 1992

och 1993.

 De stora förlusterna medför att bankerna intar en mer försiktig

inställning till kreditgivning. Större krav ställs på säkerheter

och låntagarnas betalningsförmåga. Samtidigt har efterfrågan på

krediter minskat. Bostadsinstituten har emellertid ökat sin

nettoutlåning. Sammantaget håller dock kreditexpansionen på att

dämpas kraftigt, vilket till viss del både kan ses som ett

resultat av och en orsak till avmattningen i ekonomin. Problemen

på kreditmarknaden kan väntas få en negativ inverkan på

ekonomins utveckling under prognosperioden.

2 Internationell utveckling

2.1 Sammanfattande översikt

BNP-tillväxten inom OECD-området förra året uppgick till endast

knappt 1%. En fortsatt svag utveckling i den amerikanska och

brittiska ekonomin, samtidigt som aktiviteten i Västeuropa och

Japan dämpades, bidrog till en svagare ekonomisk tillväxt andra

halvåret 1991 än tidigare förutsett. I år och nästa år väntas en

viss förstärkning av den ekonomiska aktiviteten ske, och

totalproduktionen i OECD-området beräknas öka med 2% respektive

3%. Inledningsvis är det främst i Nordamerika och i viss mån i

Storbritannien som tillväxten tilltar. I Kontinentaleuropa och

Japan bedöms avmattningen hålla i sig under större delen av

innevarande år, och först mot slutet av året kan en viss

återhämtning förutses.

Tabell 2:1 Bruttonationalproduktens utveckling i vissa OECD-

länder

Årlig procentuell förändring

 Andel av 1990 1991 19921993

 OECD-

 områdets

 totala

 BNP i %1

De sju stora länderna

Förenta staterna 37,0 1,0-0,7 2 3 1/2

Japan 15,4 5,6 4,5 2 3

Tyskland 10,1 4,5 3,2 1 2 1/2

Frankrike 8,4 2,8 1,1 1 1/22 1/2

Storbritannien 7,1 0,8-2,5 1 2 1/2

Italien 5,9 2,0 1,0 2 2 1/2

Canada 3,6 0,5-1,1 3 4

Norden

Danmark 0,9 2,1 2,0 2 2 1/2

Finland 0,7 0,4-6,2 -1 3

Norge 0,8 1,8 1,6 2 3

Sverige 1,6 0,4-1,1 - 1/21

Norden2 4,0 1,5-0,5 1 3

OECD-Europa 44,0 2,8 1,0 1 1/22 1/2

OECD-totalt 2,5 0,8 2 3

1 1987 års BNP.

2 Exklusive Sverige.

Källor: OECD och finansdepartementet.

 Den svaga ekonomiska aktiviteten i OECD-området 1991 kan främst

förklaras av en kraftig nedgång i investeringsaktiviteten, och

då särskilt inom byggnadssektorn. I de länder som har genomgått

en regelrätt lågkonjunktur, t.ex. USA, Kanada och

Storbritannien, har även den privata konsumtionen saktat av

beroende på en dämpad sysselsättningsutveckling och låga reala

inkomstökningar. Även ett mycket pessimistiskt stämningsläge

bland hushåll och företag har haft en dämpande inverkan på

efterfrågan. Ytterligare en förklaring till den svaga

utvecklingen i USA och Storbritannien är att både hushåll och

företag konsoliderade sin

finansiella position, efter att skuldsättningen stigit snabbt

under 1980-talet.

 I stora drag överensstämmer den senaste utvecklingen i USA och

Japan med de bedömningar som gjordes i den preliminära

nationalbudgeten. I Västeuropa däremot har den ekonomiska

tillväxten dämpats betydligt mer än vad som förutsågs i slutet

av förra året. De två främsta orsakerna till avmattningen är

dels att den starka efterfrågeökning som följde efter den tyska

återföreningen har avtagit, dels att den penningpolitiska

åtstramningen i Tyskland har lett till historiskt sett höga

realräntor i flertalet västeuropeiska länder.

 Pris- och kostnadsutvecklingen i flertalet OECD-länder - med

undantag för Tyskland - avtog under loppet av förra året. År

1991 steg konsumentpriserna med 4,3% mätt med årsgenomsnitt,

jämfört med 4,9% 1990. Hela OECD-området har gynnats av fallande

råvarupriser på viktiga insatsvaror samt även sjunkande

oljepriser.

Tabell 2:2 Statens budgetutveckling i vissa OECD-länder

Procent av BNP

 Budget- 1990 1991 1992

 period

USA1 1/10-30/9-4,0 -4,8 -6,6

Japan 1/4-31/3 -1,7 -1,5 -1,5

Tyskland, statligt Kalenderår-2,0 -1,9-1,6

(statligt+återföreningsfonder) -2,7 -3,4 -2,9

Frankrike Kalenderår-1,4-1,9 -1,3

Storbritannien2 1/4-31/3 -0,5 -3,5 -5,5

Nederländerna Kalenderår-5,3-4,3 -4,1

Schweiz Kalenderår0,3 -0,6 0,0

Sverige 1/7-30/6 -2,5 -4,7 -6,9

Genomsnitt ovanstående länder -2,5 -3,3 -4,2

1 Exkl. kostnader för inlåningsförsäkringen och överskottet i

socialförsäkringen.

2 Statens upplåningsbehov exkl. privatiseringsintäkter.

Källor: OECD samt respektive lands finansdepartement.

 Den avtagande pris- och kostnadsökningstakten i flertalet

länder under loppet av förra året bidrog till att utrymmet för

en mer efterfrågestödjande ekonomisk politik ökade. I USA och

Japan utnyttjades detta genom fortsatta lättnader av

penningpolitiken mot slutet av 1991 samt för Japans del även i

början av 1992. I USA sänktes diskontot i december till 3,5%,

vilket är den lägsta nivån sedan mitten av 1960-talet. I

Tyskland å andra sidan stramades penningpolitiken åt ytterligare

mot slutet av året - trots tydliga tecken på avmattning i

ekonomin - som en följd av en allt för snabb

penningmängdstillväxt, en försvagning av valutan gentemot

dollarn samt - och kanske viktigast - tendenser till allt för

höga löneökningar. De västeuropeiska länder som har sin valuta

nära knutna till D-marken, främst via växelkursmekanismen inom

EMS, tvingades följa med i denna ränteuppgång, trots svagare

ekonomisk aktivitet. Finanspolitiken har inte i någon större

utsträckning använts i syfte att påskynda konjunkturvändningen i

OECD-området. Budgetunderskotten har, som framgår av tabell 2:2,

visserligen ökat i flertalet OECD-länder, men det är främst en

följd av att den låga ekonomiska aktiviteten resulterat i lägre

skatteinkomster och högre utgifter för den stigande

arbetslösheten.

 Den förväntade förbättringen av den internationella

konjunkturen i år baseras främst på att den amerikanska ekonomin

kommer att visa en mer märkbar återhämtning. Allt fler tecken

tyder på detta. Den för amerikansk ekonomi så viktiga privata

konsumtionen har sålunda förstärkts under de senaste månaderna.

Även industriproduktionen och sysselsättningen visade i början

av 1992 tecken på att tillta. En ökande sysselsättning

tillsammans med en måttlig prisökningstakt och relativt god

löneutveckling talar för en gynnsam ökning av hushållens reala

disponibla inkomster. Även om hushållen i USA kan förväntas

fortsätta minska sin skuldsättning och därmed öka sitt sparande

bedöms utrymmet för en ökad privat konsumtion vara relativt

stort. Senare bedöms den tilltagande privata konsumtionen

tillsammans med det låga ränteläget bidra till en återhämtning

av investeringarna.

 Den japanska ekonomin kännetecknas av en snabb avmattning. En

kraftig försämring av lönsamheten i näringslivet tillsammans med

en försämring av orderläget har lett till att de japanska

företagen planerar relativt omfattande neddragningar av

investeringarna i år. Tillsammans med en måttlig

inkomstutveckling för hushållen talar detta för en svag efter-

frågeutveckling under större delen av 1992. Först mot slutet av

året förväntas effekterna av de penningpolitiska lättnader som

skett sedan sommaren 1991 tillsammans med effekter av det

finanspolitiska stimulanspaket som lades fram i slutet av mars

1992 resultera i en förstärkning av den japanska ekonomin.

 I Tyskland har den starka efterfrågeökning som följde efter

återföreningen avtagit samtidigt som de efterfrågedämpande

effekterna av den penningpolitiska åtstramningen har blivit

tydliga. En återhämtning av produktionstillväxten väntas andra

halvåret i år. Hushållens realinkomster ökar fortfarande snabbt

och till sommaren försvinner den tillfälliga höj-ningen av

inkomstskatten, vilket ytterligare stärker hushållens köpkraft.

Det finns därför utrymme för en återhämtning av privat

konsumtion. Vidare bedöms tysk industri kunna öka sin export i

takt med att den inhemska aktiviteten fortsätter att avta

samtidigt som efterfrågan i främst USA ökar.

 Pris- och kostnadsutvecklingen väntas bli gynnsam i OECD-

området under prognosperioden. I USA och Storbritannien talar

produktivitetsförbättringar och avtagande löneökningar för en

dämpad kostnadsutveckling. I USA finns det dock en viss risk att

den markanta lättnad av penningpolitiken som genomförts de

senaste åren leder till att ett inflationstryck uppstår i ett

senare skede av konjunkturuppgången. Den svaga kreditgivningen

antas inte bero på att räntan fortfarande skulle uppfattas som

för hög, utan snarare på att dels osäkerheten kring stabiliteten

i konjunkturåterhämtningen har dämpat kreditefterfrågan, dels

att bankerna - tyngda av tidigare kreditförluster - till viss

del har nekat även kreditvärdiga företag och hushåll nya lån

bl.a. för att kunna leva upp till de nya, strängare

kapitaltäckningsreglerna. I takt med att den ekonomiska

tillväxten tilltar under året är det sannolikt att förtroendet

hos investerare och konsumenter stärks. Tillsammans med den låga

räntenivån kan detta leda till en snabb ökning av

kreditefterfrågan. I Västeuropa förväntas en dämpad pris- och

kostnadsutveckling under prognosperioden. Dels bidrar det höga

ränteläget till en svagare återhämtning av

produktionstillväxten. Dels antas den ekonomiska politiken i EG-

länderna prioritera uppfyllandet av de s.k. konvergens-

kriterierna, som anges i Maastricht-avtalet inför upprättandet

av en ekonomisk och monetär union, gällande bl.a.

prisstabilitet. Dessutom förutses relativt stabila priser på

råvaror och olja under prognosperioden.

 Det största osäkerhetsmomentet i bedömningen av den

internationella ekonomin hänför sig till utvecklingen i

TysklandTabell 2:3

Konsumentprisernas utveckling i vissa OECD-länder

Årlig procentuell förändring

 1990 1991 1992 1993

De sju stora länderna

Förenta staterna 5,4 4,2 3 3 1/2

Japan 3,1 3,3 2 2

Tyskland 2,7 3,5 4 3 1/2

Frankrike 3,4 3,2 3 3

Storbritannien 9,5 5,8 4 3 1/2

Italien 6,1 6,5 5 1/2 5

Canada 4,8 5,6 3 3 1/2

Norden

Danmark 2,7 2,4 2 1/2 3

Finland 6,1 4,2 4 4

Norge 4,1 3,4 3 3

Sverige 10,4 9,4 2 1/2 2

Norden1 4,2 3,3 3 3 1/2

OECD-Europa 5,1 4,6 4 3 1/2

OECD-totalt 4,9 4,3 3 3 1/2

1 Exklusive Sverige.

Anm.: Aggregaten är sammanvägda med hänsyn till storleken av

respektive lands BNP.

Källor: OECD och finansdepartementet.

och Japan. En vanlig tolkning av nedgången i totalproduktionen i

Tyskland andra halvåret 1991 är att den tyska ekonomin befinner

sig i en konsolideringsfas och att det i första hand handlar om

en nedväxling från en mycket hög aktivitetsnivå till en mer

stabil tillväxttakt; att det inte rör sig om en normal konjunk-

turnedgång. Det finns dock en risk att effekterna av den

penningpolitiska åtstramning, som fortsatte under senare delen

av 1991, underskattas och att den ekonomiska aktiviteten

fortsätter att avmattas. Ett orosmoment är att tidigare

konjunkturuppgångar i Tyskland föregåtts av en markant sänkning

av korta räntan. Givet den fortsatt snabba prisökningstakten och

tendenser till höga löneökningar, kan det inte uteslutas att

penningpolitiken blir stramare än förväntat under

prognosperioden. Detta skulle kunna tala för att den ekonomiska

tillväxten fortsätter att utvecklas svagt i Tyskland i år och

nästa år.

 I Japan har aktiekurserna hittills i år gått ned med ca 20% och

totalt sedan 1990 har aktiekurserna fallit med närmare 60%.

Detta - tillsammans med fallande fastighetspriser - kan genom

negativa förmögenhetseffekter resultera i större neddragningar

av den privata konsumtionen än förutsett. Vidare kan det

försvåra för de japanska bankerna att uppfylla de nya

kapitaltäckningskrav som ställs. Detta kan i sin tur leda till

en mer återhållsam kreditgivning med negativa återverkningar för

företagens investeringsvillkor.

2.2 Länderöversikter

Förenta staterna

I USA föll totalproduktionen med 0,7% förra året - mätt med

årsgenomsnitt. Fr.o.m. andra kvartalet 1991 har dock BNP ökat,

med resultatet att totalproduktionen under loppet av året steg

med ca 1/4%. Det faktum att ekonomin således växte under större

delen av förra året överensstämmer inte med den bild som ofta

ges av att den amerikanska ekonomin fortfarande befinner sig i

en recession. En förklaring till detta kan vara besvikelse över

att återhämtningen varit oväntat svag, samtidigt som ekonomin

mot slutet av förra året såg ut att åter falla tillbaka i en

lågkonjunktur.

 Denna förnyade avmattning ser dock nu ut att gå mot sitt slut.

Efter ett svagt första kvartal i år pekar en rad

konjunkturindikatorer, som t.ex. detaljhandels- och

bilförsäljningen, bostadsbyggandet, samt industrins inköps-

planer på att den amerikanska ekonomin bör komma att ta fart

fr.o.m. andra kvartalet. Den främsta anledningen är att de

räntesänkningar som genomförts de senaste åren nu börjar få

effekt. Detta märks bl.a. i att penningmängden mot slutet av

förra året började öka i snabbare takt. Diskontot sänktes senast

i december 1991 till 3,5 procent, vilket är den lägsta nivån

sedan 1964. Bostadsräntan har fallit till de lägsta nivåerna

sedan 1970-talet, vilket under senare delen av 1991 bidrog till

en kraftig återhämtning av bostadsbyggandet. Ytterligare en

effekt av de räntesänkningar som genomförts är att företagens

räntekostnader, justerat för skatt och inflation, i början av

1992 var negativa.

 I motsats till penningpolitiken har inte finanspolitiken

bidragit till att stimulera den inhemska efterfrågan. Den låga

ekonomiska aktiviteten tillsammans med kostnaderna för

banksektorn är de främsta orsakerna till att det federala

budgetunderskottet innevarande budgetår väntas stiga till

rekordnivån 400 miljarder dollar (drygt 5% av BNP). Utrymmet för

en expansiv finanspolitik är således mycket begränsat, vilket

bl.a. kom till uttryck i det budgetförslag som administrationen

presenterade i början av i år. De åtgärder som skall verka på

kort sikt är bl.a. minskat preliminärskatteuttag, större

skatteavdrag för barnfamiljer, skattelättnad vid bostads-köp för

förstagångsköpare samt tillfälliga skatteavdrag för

investeringar. Totalt innebär förslagen ett tillskott till

totalefterfrågan i år på ca 30 miljarder dollar, motsvarande

ungefär 0,5 procent av BNP. Sannolikt kommer dock effekten bli

betydligt mindre, då en stor del av köpkraftstillskottet till

hushållen väntas leda till ökat sparande i stället för till ökad

konsumtion. Från och med nästa budgetår beräknas underskottet i

budgeten kunna reduceras till ca 350 miljarder dollar.

 Inflationen dämpades successivt under loppet av förra året.

Delvis berodde detta på att produktivitetsökningar i kombination

med en svag löneutveckling resulterade i en markant nedväxling

av företagens kostnadsökningar.

 Den viktigaste faktorn för en tilltagande tillväxt står att

finna i den privata konsumtionen, som motsvarar ca 70 procent av

BNP. Lönerna beräknas visserligen dämpas något i år, till följd

av en fortsatt - om än avtagande - ökning av arbetslösheten.

Detta motverkas dock mer än väl av en stigande sysselsättning

och avtagande inflationstakt, vilket samman-taget bedöms leda

till en god real inkomstutveckling. Den privata konsumtionen

ökar dock något mindre än inkomsten eftersom hushållen förväntas

fortsätta konsolidera sin finansiella position, dvs. minska sin

skuldsättning och därmed öka sitt sparande. Investeringar - både

i bostäder och i maskiner och anläggningar - beräknas också

tillta, dels p.g.a. de mycket låga räntorna och dels p.g.a. en

förväntad vinstökning i näringslivet till följd av nedväxlingen

av kostnadsökningarna.

 Även nettoexporten kommer sannolikt bidra till tillväxten - om

än svagt. Ungefär 1/3 av USA:s export är riktad till marknader

som förväntas få en svag tillväxt i år (Japan samt Europa).

Resterande export är riktad till expansiva områden som Canada,

Sydostasien och Mexico. Vid rådande dollarkurs är amerikanska

företag mycket konkurrenskraftiga, vilket tillsammans med den

förväntade låga kostnadsökningen i tillverkningsindustrin

sannolikt leder till att USA vinner marknadsandelar både 1992

och 1993.

 Sammantaget talar en rad fundamentala faktorer, vilket de i för

sig gjort under en längre period, för en mer märkbar

återhämtning av den amerikanska ekonomin relativt snart.

Anledningen till att man kan förvänta sig att ekonomin denna

gång verkligen skjuter fart som väntat är att räntorna sedan

hösten 1991 fortsatt att falla - från en redan låg nivå. De

ligger nu så exceptionellt lågt att det bedöms som högst

osannolikt att de inte relativt snart ger märkbara effekter på

den inhemska efterfrågan. Utvecklingen i ekonomin under den

senaste tiden ligger också mycket väl i linje med det mönster

som föregått tidigare konjunkturvändningar i USA. Återhämtningen

väntas ske på bred front, med positiva bidrag från såväl den

inhemska efterfrågan som nettoexporten. Översatt i siffror

innebär detta en BNP-tillväxt i år på ca 2% och en tillväxt på

ca 3 1/2% 1993. Konsumentpriserna beräknas under samma period

öka med mellan 3% och 3 1/2% per år.

Japan

BNP-tillväxten i Japan uppgick förra året till 4,5%. Från och

med andra kvartalet mattades dock aktiviteten av markant, och

sista kvartalet 1991 stagnerade totalproduktionen. Effekter av

en relativt lång period av ekonomisk-politisk stramhet samt

restriktiv kreditgivning från bankerna resulterade i en

avmattning av de privata investeringarna, främst

bostadsinvesteringar som föll under loppet av året. I linje med

konjunkturnedgången har också pris- och kostnadstrycket avtagit.

Överskottet i handels- och bytesbalansen steg kraftigt förra

året. Importen mattades av markant p.g.a. den svaga inhemska

efterfrågan samtidigt som exporten till främst Sydostasien och

EG-området ökade.

 Penningpolitiken har mot denna bakgrund lättats successivt

sedan mitten av 1991, vilket resulterat i fallande räntor.

Senast i april i år sänktes diskontot ytterligare till 3 3/4%,

att jämföra med 6% för ett år sedan. Genomförandet av

finanspolitiska åtgärder för att få fart på ekonomin har dock

försvårats p.g.a. en instabil politisk situation. I mars i år

antogs dock administrationens budget, vilken innehåller

förhållandevis stora satsningar på offentliga investeringar.

Samma månad presenterade regeringen också ett stimulanspaket,

innehållande bl.a. en tidigareläggning av offentliga

investeringar samt förbättrade kreditmöjligheter för små- och

medelstora företag.

 Utvecklingen mot slutet av förra året med bl.a. fallande

industriproduktion, investeringar samt privat konsumtion

samtidigt som lagren ökade förstärker bilden av en kraftig

avmattning i den japanska ekonomin. Den lageruppbyggnad som

skett talar tillsammans med en försämring av orderläget för en

fortsatt svag ekonomisk utveckling under våren. Det försämrade

orderläget har också tillsammans med ett kraftigt vinstfall i

näringslivet resulterat i ett mycket pessimistiskt stämningsläge

i industrin, vilket bidragit till att företagen i år planerar

att minska investeringarna. Den försämrade lönsamheten inom

industrin är också den främsta anledningen till raset på den

japanska aktiemarknaden. Denna utveckling kommer att försvåra

för bankerna att uppfylla de nya och strängare

kapitaltäckningsreglerna. Detta kan leda till en fortsatt

restriktiv kreditgivning och därmed verka återhållande på

investeringarna. Det försämrade vinstläget i industrin i

kombination med en lägre sysselsättningstillväxt talar vidare

för en svag inkomstutveckling, vilket väntas resultera i att

också den privata konsumtionen, som står för ca 60 procent av

BNP, kommer att utvecklas svagt.

 Sammantaget innebär detta att BNP-tillväxten i år beräknas

dämpas till endast drygt 2%, vilket är den lägsta ökningen sedan

1974. Först mot slutet av 1992 kan effekterna av de

penningpolitiska lättnader som genomförts tillsammans med de

finanspolitiska stimulansåtgärderna resultera i en återhämtning

av den inhemska efterfrågan, med en tilltagande totalproduktion

som resultat. Inflationen väntas ligga i intervallet 2%-2 1/2%

under prognosperioden.

Västeuropa

Den ekonomiska tillväxten i Västeuropa dämpades under senare

delen av fjolåret. Delvis är detta en följd av att den starka

efterfrågeökning som följde efter den tyska återföreningen har

avtagit och att återhämtningen i USA och Storbritannien har

fördröjts. Vidare har den penningpolitiska åtstramningen i

Tyskland lett till historiskt sett höga realräntor i flertalet

västeuropeiska länder. Det höga realränteläget väntas kvarstå

och verka dämpande på den ekonomiska utvecklingen i Västeuropa

under prognosperioden. Den ekonomiska politiken i EG-länderna

antas vara inriktad på att uppfylla de s.k. konvergenskriterier,

som anges i Maastricht-avtalet. För merparten av EG:s

medlemsländer innebär det att finanspolitiken kommer att

inriktas på att minska budgetunderskotten. Sammantaget antas den

ekonomiska politiken få en kontraktiv effekt på ekonomin i Väst-

europa under de kommande åren.

 I västra Tyskland minskade totalproduktionen andra halvåret

1991. Detta innebär att BNP ökade med endast knappt 1% under

loppet av 1991 och med ca 3 1/2% i genomsnitt. Avmattningen

beror främst på att den starka efterfrågeökning som följde efter

återföreningen klingade av samt att den penningpolitiska

åtstramningen som fortsatte under fjolåret började få effekt.

Efterfrågan dämpades också av de skattehöjningar som infördes

somaren 1991.

 Flertalet konjunkturindikatorer pekar på en fortsatt dämpad

utveckling under åtminstone första hälften av 1992.

Orderingången i tillverkningsindustrin samt

detaljhandelsförsäljningen har minskat under vintern.

Kapacitetsutnyttjandet, som föll fjärde kvartalet i fjol, är

emellertid fortfarande högt och den ekonomiska avmattningen hade

i mars ännu inte lett till någon stigande arbetslöshet i västra

Tyskland. Kreditgivningen till företagssektorn ökar fortfarande

snabbt, vilket återspeglas i en snabb ökning av penningmängden.

Utvecklingen beror dock huvudsakligen på en ökad

kreditefterfrågan i östra Tyskland.

 Finanspolitiken förväntas under prognosperioden vara inriktad

på att reducera budgetunderskottet, som 1991 uppgick till ca 110

miljarder D-mark (4 1/2% av BNP). Underskottet beräknas

emellertid stiga under 1992 till följd av konjunkturavmattningen

och att transfereringarna till östra Tyskland fortsätter att

öka. Dessa uppgick 1991 till ca 140 miljarder D-mark. Bundesbank

antas inte lätta på penningpolitiken förrän övertygande signaler

finns på att pris- och kostnadstrycket har avtagit. Av central

betydelse i detta sammanhang är att den pågående avtalsrörelsen

inte leder till löneökningar som står i konflikt med Bundesbanks

mål att på sikt få ned inflationen till ca 2%.

 Under loppet av 1991 steg enhetsarbetskostnaderna i hela

ekonomin med ca 7 1/2%, vilket i kombination med dämpad

efterfrågan har lett till sjunkande vinstmarginaler i tysk

industri. I februari 1992 slöts avtal för stålarbetarna som

innebär en löneökning om 6,4% 1992. Förutom att höga avtal kan

väntas leda till att penningpolitiken blir fortsatt stram,

bedöms avtal överstigande 6% i rådande konjunkturläge leda till

en fortsatt försvagning av tysk industris konkurrenskraft och

fortsatt sjunkande vinstmarginaler.

 De privata investeringarna fortsätter sannolikt att dämpas 1992

till följd av det höga ränteläget, förväntningar om fortsatt

pressade vinstmarginaler och - åtminstone under större delen av

året - svag inhemsk och utländsk efterfrågan.

 Som en följd av höga löneökningar samt - om än svagt - stigande

sysselsättning uppskattas hushållens disponibelinkomster

fortsätta att öka

snabbt. Dessutom försvinner till sommaren den ettåriga

inkomstskattehöjningen, vilket ytterligare stärker köpkraften.

 Ett osäkerhetsmoment i bedömningen av den ekonomiska

utvecklingen utgör det faktum att tidigare konjunkturuppgångar i

Tyskland föregåtts av att den korta räntan sänkts. Detta har

ännu inte skett. Den fortsatt strama penningpolitiken kan leda

till att den ekonomiska avmattningen håller i sig under större

delen av prognosperioden. Sammantaget uppskattas BNP i västra

Tyskland öka med ca 1% 1992 och med 2 1/2% 1993.

Konsumentpriserna beräknas stiga med ca 4% i år och ca 3 1/2%

nästa år.

 I östra Tyskland, som svarar för ca 7% av Tysklands samlade

totalproduktion, har nu återhämtningsprocessen inletts. Det är

särskilt inom bygg- och tjänstesektorerna som produktionen ökar,

medan läget inom tillverkningssektorn är mer avvaktande.

Totalproduktionen i östra Tyskland förväntas öka med ca 10% 1992

efter att ha minskat med ca 30% 1991.

 I Storbritannien sjönk totalproduktionen fjärde kvartalet i

fjol, vilket innebär att BNP - exklusive oljeproduktionen - har

fallit sex på varandra följande kvartal. Det är huvudsakligen

det höga realränteläget och den svaga utvecklingen av hushållens

inkomster som fortsätter att dämpa den inhemska efterfrågan.

Under senare delen av 1991 minskade hushållens reala disponibla

inkomster, främst som en följd av fallande sysselsättning.

Dessutom fortsatte hushållen att konsolidera sin finansiella

position, vilket ytterligare bidrog till fallet i privat

konsumtion.

 En betydande del av osäkerheten kring den brittiska

konjunkturen hänför sig till bedömningen av utvecklingen av den

privata konsumtionen och sparkvoten. Fallet i sysselsättning

väntas upphöra under första halvåret i år samtidigt som lönerna

fortfarande stiger snabbare än priserna, vilket sammantaget

förväntas leda till en ökning av hushållens reala disponibla

inkomster med ca 1% 1992. Den kraftiga förbättring av

hushållssektorns finansiella ställning samt den stabilisering av

arbetslösheten som skett talar för att sparkvoten kommer att

stabiliseras första halvåret i år. Den privata konsumtionen kan

därför väntas öka i takt med hushållens reala disponibla

inkomster. Ett orosmoment är dock bostadspriserna. I fjol föll

de med ca 4% och preliminär statistik tyder på att fallet har

fortsatt under inledningen av 1992. Fortsatt fallande förmögen-

hetsvärden kan leda till att sparkvoten stiger ytterligare och

att konsumtionsutvecklingen blir svagare.

 Privata investeringar antas även fortsättningsvis dämpas av

höga realräntor, lågt kapacitetsutnyttjande och pressade

vinstmarginaler. Bygginvesteringarna hålls dessutom tillbaka av

det stora antalet osålda fastigheter.

 Det penningpolitiska handlingsutrymmet begränsas av deltagandet

i ERM och av det faktum av pundet under en längre tid legat i

botten av växelkursbandet. Den nyligen omvalda konservativa

regeringen väntas ge fortsatt prioritet åt att reducera

budgetunderskottet, som i inkomstbudgeten bedöms stiga till ca 4

1 /2% av BNP.

 Störst positivt bidrag till tillväxten i år beräknas komma från

lagerinvesteringarna. Under fjolårets senare del skedde kraftiga

neddragningar och även om nivåerna förväntas fortsätta att

sjunka under åtminstone första halvåret 1992, bedöms

lagerinvesteringarna ändå ge ett positivt bidrag till BNP. Under

senare delen av 1992 samt 1993 förväntas även ett ökat bidrag

komma från privat konsumtion. Sammantaget beräknas BNP öka med

ca 1% i genomsnitt 1992 och 2 1/2% 1993. Den svaga ekonomiska

utvecklingen har lett till en markant dämpning av pris- och

kostnadsutvecklingen. Detaljhandelspriserna förväntas stiga med

ca 3 1/2-4% per år under prognosperioden.

 I Frankrike noterades nolltillväxt fjärde kvartalet i fjol,

vilket innebär att totalproduktionen steg med ca 1 1/4% i

genomsnitt 1991. Andra halvåret föll de privata investeringarna

samtidigt som den privata konsumtionen dämpades markant.

Nettoexporten gav däremot ett kraftigt bidrag till den

ekonomiska tillväxten. Svag orderingång i januari och februari

pekar på en fortsatt dämpad aktivitet under innevarande års

första del. Hushållens reala disponibla inkomster väntas

fortsätta att utvecklas svagt under prognosperioden som en följd

av främst den mycket svaga sysselsättningsutvecklingen.

Uppskattningar pekar på att fransk ekonomi kräver tillväxt på 2-

2 1/2% för att generera ökad sysselsättning. Privat konsumtion

antas öka i takt med disponibelinkomsten, d.v.s. 1 1/2-2% i

årstakt under prognosperioden.

 Den ekonomiska politiken i Frankrike har sedan slutet av 1980-

talet varit framgångsrik i att upprätthålla prisstabilitet.

Sedan 1987 har konsumentpriserna stigit med i genomsnitt 3% per

år och i början av 1992 var 12-månadersökningen 1 1/2

procentenhet lägre än den tyska. Trots ökat förtroende för den

ekonomiska politiken, är de franska räntorna fortfarande högre

än de tyska. De höga realräntorna väntas, tillsammans med den

svaga inkomstutvecklingen i hushållsektorn, dämpa den inhemska

efterfrågan under prognosperioden. Den ekonomiska tillväxten

antas öka långsamt från och med andra kvartalet i år och

totalproduktionen beräknas växa med ca 1 1/2% 1992 och ca 2 1/2%

1993. Inflationen antas ligga relativt stabilt på knappt 3% per

år under prognosperioden.

Norden

Totalproduktionen i Norden föll förra året. Orsaken till det är

främst recessionen i Finland. Förra året föll BNP med drygt 6%,

och än så länge finns inga tecken på en positiv ekonomisk

tillväxt under den närmaste tiden. Först när den internationella

konjunkturen tar fart under senare delen av 1992 kan en vändning

för den finska ekonomin ske. I Danmark och Norge förutses den

ekonomiska tillväxten utvecklas relativt gynnsamt.

 I Danmark ökade totalproduktionen med knappt 2% 1991.

Drivkraften var främst nettoexporten och bytesbalansen uppvisade

ett oväntat stort överskott. Produktiviteten förbättrades och

tillsammans med låga löneökningar och en relativt svag inhemsk

efterfrågan har detta bidragit till att inflationstakten nu är

den lägsta inom hela OECD-området. Arbetslösheten uppgick till

10,5% i årsgenomsnitt i fjol, trots återhämtningen i ekonomin.

 Under hösten 1991 har en del förändringar på skatteområdet ägt

rum. I november beslutade den danska regeringen att höja momsen

från 22% till 25%. Effekten av momshöjningen bedöms dock som

skatteneutral, då den endast ersätter den s.k. löneskatten som

infördes 1987. Vid årsskiftet 1991/92 sänktes företagsskatten

från 38% till 34% samtidigt som en ny vinstskatt infördes. De

nedsatta punktskatterna på gränshandelskänsliga varor har i

stort sett finansierats genom höjningar på andra områden. Vidare

har regeringen lagt fram ett förslag om en ny skattereform, som

bl.a. syftar till lägre marginalskatter och mervärdesskatt.

 Konjunkturindikatorer för den senaste tiden visar att

expansionen håller i sig. Industriproduktionen,

detaljhandelsförsäljningen och orderingången fortsatte att öka

mot slutet av 1991. Samtidigt har konsument- och

producentpriserna samt lönekostnaderna ökat långsamt under den

senaste tiden. Dansk industri är således väl rustad för att möta

konkurrensen när väl den internationella uppgången kommer,

varför nettoexporten förväntas fortsätta bidra till

produktionstillväxten. Den privata konsumtionen förutses

stimuleras av högre disponibel inkomst och lägre räntor. Den

höga arbetslösheten verkar dock återhållande på den privata

konsumtionen. Sammantaget väntas BNP öka med ca 2% 1992 och 2

1/2% 1993. Inflationen beräknas vara fortsatt låg i Danmark, på

grund av en fortsatt gynnsam produktivitetsutveckling. 1993 ökar

inflationen emellertid något i takt med att

kapacitetsutnyttjandet stiger.

 Den finska ekonomin befinner sig i en nedgång som saknar

motstycke i landets efterkrighistoria. BNP minskade med drygt 6%

1991. Den dramatiska utvecklingen beror dels på en svag

efterfrågan på vissa av Finlands viktigaste exportmarknader i

väst och - kanske framför allt - sammanbrottet i den finska

östhandeln. Utvecklingen reflekterar också inhemska orsaker, som

t.ex. företagens och hushållens skuldbörda, höga räntor och en

snabbt stigande arbetslöshet. Avsaknaden av efterfrågetryck i

ekonomin har bidragit till en dämpning av prisökningstakten. I

början av 1992 uppgick inflationen till ca 3%, räknat över tolv

månader.

 Konjunkturindikatorer för de senaste månaderna visar inga

tecken på att den finska ekonomin kommer att expandera under den

närmaste tiden. Industriproduktionen har fortsatt att falla

samtidigt som arbetslösheten har stigit ytterligare. Den

stigande arbetslösheten och hushållens strävan att konsolidera

sin finansiella situation har resulterat i minskad privat

konsumtion. Enligt Finlands Banks senaste investeringsenkät,

kommer företagens investeringar att fortsätta minska under 1992.

 I början av april i år uppstod en ny förtroendekris för den

finska marken, vilket resulterade i stora valutaflöden och

kraftigt stigande räntor. Mot denna bakgrund presenterade

regeringen ett åtgärdspaket, som innebär besparingar uppgående

till ca 10 miljarder FIM per budgetår under perioden 1993-1995.

 Ekonomin behöver draghjälp från utlandet för att få fart igen.

Den förbättring av konkurrenskraften som devalveringen i

november 1991 har medfört tillsammans med det låga pris- och

kostnadstrycket talar för en förbättring av den finska ekonomin

när väl den internationella konjunkturen tar fart under loppet

av i år. Den finska skogsindustrin väntar sig t.ex. en

femprocentig ökning av exportvolymerna under 1992. Den inhemska

efterfrågan beräknas dock fortsätta att falla. Sjunkande

disponibla inkomster, hög skuldsättning i hushålls- och

företagssektorn, lågt kapacitetsutnyttjande i industrin samt

fortsatt höga räntor medför att både privat konsumtion och

investeringar kommer att gå tillbaka ytterligare under 1992.

Sammantaget väntas den finska totalproduktionen minska med ca 1%

1992 och växa med ca 3% 1993. Mot bakgrund av de nyligen

aviserade åtstramningsåtgärderna samt risken för ett bestående

högt ränteläge kan emellertid inte uteslutas att

produktionsutvecklingen blir svagare.

 Inflationen beräknas öka med ca 4% både 1992 och 1993. Det

löneavtal som ingicks efter devalveringen, och som är i kraft

till oktober 1993, innebär att inga lönehöjningar betalas ut

under denna tid. Den höga arbetslösheten bidrar till att hålla

tillbaka löneökningarna.

 I Norge blev den ekonomiska tillväxten 1991 betydligt lägre än

tidigare beräknat. Trots att den disponibla inkomsten ökade med

ca 4% 1991, har hushållen fortsatt att konsolidera sin

finansiella position. Anledningen till detta är försämrade

avdragsmöjligheter för ränteutgifter i och med skattereformen

1991/92 samt fallet i bostadspriserna i slutet av 1980-talet som

försämrat hushållens nettoförmögenhet. Vidare minskade

investeringarna i fastlands-Norge betydligt i fjol. Drivkraften

bakom BNP-tillväxten om ca 1,5% 1991 var nästan helt oljesektorn

och ökad offentlig konsumtion.

 En ljuspunkt är emellertid att Norge lyckats genomföra en

nedväxling av inflationen. Lönerna steg förhållandevis måttligt

under 1991 och Norge har nu tre år i rad haft lägre löneökningar

än konkurrentländerna.

 Under prognosperioden väntas finanspolitiken vara fortsatt

expansiv, då den norska regeringen försöker att stimulera den

inhemska ekonomin med ökade offentliga utgifter. Den norska

räntan bestäms i huvudsak av de europeiska räntorna. Eftersom

den tyska penningpolitiken beräknas vara fortsatt stram under

större delen av 1992, kommer sannolikt den norska räntenivån att

vara oförändrat hög.

 Mot bakgrund av detta beräknas den ekonomiska tillväxten att

uppgå till ca 2% 1992 och knappt 3% 1993. Skattereformen

tillsammans med en expansiv finanspolitik väntas förbättra

hushållens köpkraft. En stärkt konkurrenskraft bör ge norska

företag en god möjlighet att öka sin export under

prognosperioden. Inflationen väntas vara fortsatt låg.

3 Utrikeshandel

Den internationella lågkonjunkturen under förra året var

särskilt djup på några av Sveriges viktigaste exportmarknader.

Efterfrågan på insats- och investeringsvaror, som väger tungt i

svensk export, var särskilt svag. Detta, tillsammans med att

tidigare års ogynnsamma pris- och kostnadsutveckling resulterat

i en försämring av konkurrenskraften, bidrog till att den

svenska varuexporten minskade med drygt 2 % 1991. Industrins

konkurrenskraft förbättras emellertid betydligt både i år och

1993 enligt prognoserna, vilket tillsammans med en högre

marknadstillväxt leder till ökad export. Den svaga inhemska

efterfrågan har medfört att importen minskat kraftigt.

Handelsbalansen har därmed förbättrats avsevärt. Lågkonjunkturen

har också påverkat övriga poster i bytesbalansen vilket lett

till en snabb förbättring. Redan nästa år väntas bytesbalansen

visa överskott.

3.1 Export

Marknadstillväxt och marknadsandelar

Importen av bearbetade varor till Sveriges största marknader

inom OECD-området steg med endast 0,7% 1991. Ett kraftigt fall i

importen av dessa varor till Finland med 18% och till

Storbritannien med 8% bidrog starkt till att marknadstillväxten

blev så svag.

 Efterfrågan drogs ned framför allt på investeringsvaror. Svensk

export av dessa varor, främst maskiner, minskade också betydligt

förra året. Hela 17% av den totala varuexporten 1991 utgjordes

av maskiner. Vad gäller övriga bearbetade varor minskade

särskilt personbilsexporten, som har en exportandel på drygt 5%.

 Den svenska exportens starka inriktning mot varor som växte

särskilt långsamt på de viktigaste utlandsmarknaderna kan

förklara en stor del av de fortsatta andelsförlusterna.

Andelarna på marknaden för bearbetade varor i 14 OECD-länder

minskade med hela 6% 1991 mot 4% 1990. Förlusterna på världs-

marknaden totalt för bearbetade varor var däremot något lägre

1991 än 1990.

 Den tidigare ökningen i Sveriges exportpris relativt marknadens

importpris, som pågått sedan 1984, bröts 1990, då relativpriset

minskade. De tidigare relativprisökningarna får emellertid

negativ effekt på marknadsandelarna under en följd av år, men

dessa effekter avtar nu successivt. För 1993 beräknas de så gott

som ha upphört.

 Exportindustrin gynnades delvis av en effektiv depreciering av

den svenska kronan mot konkurrentländernas valutor under de två

senaste åren. Industrin pressade också sina priser och

vinstmarginaler för att försvara sina positioner på

världsmarknaden. Exportpriset för bearbetade varor steg med ca

2% både 1990 och 1991. I år beräknas exportpriset minska med

drygt 1%. Företagen tycks vara tvingade att sänka priserna för

att motverka marknadsandelsförlusterna. Kraftiga prissänkningar

i början av året talar för detta. I januari föll exportpriset

för bearbetade varor med ca 1% från december och låg 2% lägre än

i januari 1991. Även importpriserna sjönk, men inte lika

kraftigt. Prissänkningen var överraskande eftersom januari

normalt är den månad då de kraftigaste höjningarna under året

görs. Brottet i säsongmönstret kan också tyda på att företagen

nu har ett visst utrymme för att sänka priserna. Industrins

vinstmarginal beräknas öka såväl i år som 1993 trots fortsatt

dämpade producentpriser.

 Exportpriserna beräknas pressas ytterligare under prognos-

perioden. Relativpriset för bearbetade varor minskar därmed både

i år och 1993. En låg kostnadsökning inom industrin ger möjlig-

het till en återhållsam prisutveckling. Industrins vinstmarginal

väntas ändå stiga något under perioden eftersom produktiviteten

ökar starkt. Trots detta beräknas industrin fortsätta att tappa

marknadsandelar i OECD-området, men i avtagande takt.

Tabell 3:1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser,

marknadsandelar och export av bearbetade varor

Procentuell förändring

 1989 1990 1991 1992 1993

Exportmarknadstillväxt

14 OECD-länder 6,2 4,8 0,7 3,8 6,6

Totalt 6,9 5,3 1,3 4,2 7,0

Priser

14 OECD-länders

importriser, SEK 3,9 2,7 2,0 0,8 3,0

Svenska exportpriser 6,1 2,0 2,1 -1,2 2,0

Relativpris 2,1 -0,7 0,1 -2,0 -1,0

Marknadsandelar, volym

14 OECD-länder -5,2 -4,0 -6,0 -4,0 -1,5

Totalt -4,9 -4,4 -4,1 -3,0 -1,1

Exportvolym

14 OECD-länder 0,7 0,6 -5,3 -0,4 5,0

Totalt 1,7 0,6 -2,9 1,1 5,9

Anm.: Exportmarknadstillväxt avser en sammanvägning av

importökningen av bearbetade varor i olika länder. Som vikter

har använts ländernas andelar som mottagare av svensk export av

bearbetade varor. OECD-ländernas importpriser vägs samman på

motsvarande sätt.

Källor: OECD, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

 De kraftiga andelsförlusterna i OECD-området ger uttryck för

den ogynnsamma varusammansättningen för svensk export de senaste

åren. Under 1991 och prognosperioden 1992-1993 är det övriga

faktorer än relativpriset som förklarar den största delen av

förlusterna. Investeringarna i avsättningsländerna väntas bli

fortsatt svaga. En annan förklaring kan vara att framför allt de

stora svenska multinationella företagen ökar sin export från

dotterbolag i utlandet medan deras export från Sverige får

minskad betydelse. En studie av Sveriges 15 största

industriföretag 1, som 1989 svarade för 20% av svensk

export, visar att deras försäljning från Sverige till externa

kunder ökat långsammare än deras utlandsproduktion under 1980-

talets senare hälft. Dessutom har exporten från Sverige till

dotterbolag utomlands (internexport) ökat betydligt långsammare

än utlandsproduktionen. Detta kan delvis tillskrivas att

dotterbolagen blivit mindre beroende av leveranser från

moderbolagen. En orsak till denna utveckling kan vara att

förvärvade bolag i utlandet behåller tidigare leverantörer av

insatsvaror. De svenska underleverantörerna får därmed svårare

att hävda sig i konkurrensen. Detta talar också för att

 1 Svenska storkoncerners

 internationalisering - en uppdatering

 för perioden 1985-1989, Katarina

[REDACTED_EFTERNAMN], SAFIR-projektet, utrednings-

 rapport 91-1, Industriförbundet 1991.

kopplingen mellan utlandsproduktionen och de svenska

koncerndelarna avtar, vilket missgynnar exporten från Sverige.

 Marknaden för bearbetade varor i OECD bedöms öka med knappt 4%

1992 och med omkring 6 1/2% 1993, vilket kan sägas vara en

relativt svag återhämtning. Under högkonjunkturen 1984-1986

växte marknaden i genomsnitt med drygt 10% per år.

Diagram 3:1 Marknadsandel och relativpris för Sveriges export av

bearbetade

varor till 14 OECD-länderKällor: Konjunkturinstitutet o

 Osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen i framför allt

Tyskland (se kapitel 2) gör att det finns en risk för att

marknadstillväxten kan bli betydligt lägre än prognosticerat. I

prognosen förutsätts en BNP-ökning för Tyskland med ca 1% 1992.

Om Tyskland istället får nolltillväxt i år medför det en

dämpning av landets och även en rad övriga OECD-länders import.

Sammantaget skulle det innebära en neddragning av marknadstill-

växten för 14 OECD-länder med 1,3 procentenheter, till 2,5% för

1992. Konsekvenserna för Sverige skulle bli avsevärda. Varu-

exporten, varuimporten och BNP-tillväxten skulle i år bli 0,9,

0,5 resp. 0,2 procentenheter lägre. Kalkylen förutsätter

oförändrade marknadsandelar.

Svensk varuexport

Sveriges totala varuexport minskade med drygt 2% i volym 1991. I

år beräknas varuexporten öka med omkring 1% och med drygt 4 1/5%

1993. Förutom en ökad marknadstillväxt, beror uppgången på

stärkt konkurrenskraft. Den ogynnsamma produktinriktningen avtar

dessutom, då efterfrågan på viktiga exportvaror för Sverige

gradvis återhämtar sig. Den måttliga uppgången i efterfrågan i

omvärlden bidrar emellertid till att exporten av bearbetade

varor bedöms ta fart först mot slutet av perioden och öka med

omkring 1% i år och med nära 6% nästa år.

 Verkstadsindustrins export minskade kraftigt 1991, med drygt 5%

i volym. I år beräknas efterfrågan successivt förbättras och

exportvolymen för dessa varor öka med 1%. Nästa år beräknas den

ta fart i samband med den snabbare marknadstillväxten och

förbättrade konkurrenskraften, och öka med 6 1/2%.

 För basindustrin beräknas exportvolymen i år öka något snabbare

än för verkstadsindustrin. Från en volymökning med 1% förra

året, beräknas exporten stiga med knappt 2% i år och med drygt

3% 1993.

Tabell 3:2 Export av varor

 Mdr Volymutveckling Prisutveckling

 kr. procent per år procent per år

 1991 1991 1992 1993 1991 1992 1993

Bearbetade varor 281,5 -2,9 1,1 5,9 2,1 -1,2 2,0

Fartyg 2,4 -29,3 52,0-21,7 6,5 5,4 7,0

Petroleumprodukter 9,8 4,4 6,0 2,0 2,7-17,0 7,8

Övriga råvaror 39,1 0,1 -2,8 0,8-10,6 1,3 10,1

Summa varor 332,8 -2,3 1,2 4,7 0,2 -1,3 3,2

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

3.2 Import

År 1991 minskade varuimporten med 7 1/2% i volym jämfört med

1990. Nedgången omfattade i stort sett samtliga varukategorier,

särskilt investerings- och insatsvaror, byggvaror, energivaror

och personbilar. Undantag utgör importen av konsumtionsvaror,

som steg med 1% i värde, vilket förklaras av en uppgång för

importen av dagligvaror.

 Importen av bearbetade varor föll 1991 betydligt kraftigare än

vad den slutliga efterfrågan indikerar. Detta hänger delvis

samman med att den kraftiga lageravveckling som gjordes under

året höll tillbaka importen. Denna förklaring är dock inte

tillräcklig. Inte heller den importvägda efterfrågan, med

lagerförändringen inkluderad, tydde på att importfallet skulle

bli så stort. En förklaring kan då vara att importandelen under

överhettningsåren steg till mycket höga nivåer genom de

kapacitetsrestriktioner som förelåg för den inhemska

produktionen. När dessa begränsningar sedan bortföll i

nedgångsfasen återgick importandelen till mer normala nivåer. I

ett sådant skede kan importen falla snabbare än den importvägda

efterfrågan. Under 1992 och 1993 väntas lageromslaget bli

positivt och bidra till en vändning uppåt i importen. Den

importvägda efterfrågan tyder emellertid på en svagare uppgång

än för exporten.

 I år beräknas varuimporten minska med knappt 1% i volym för att

nästa år öka med knappt 2 1/2%. Uppgången förklaras till största

delen av en gynnsammare utveckling för exportindustrin, som

väntas öka sin efterfrågan av bl.a. importerade insatsvaror,

medan övrig inhemsk efterfrågan blir fortsatt svag. Nedgången i

privat konsumtion och bruttoinvesteringar 1993 verkar

neddragande på importen, som sannolikt faller för vissa

varugrupper. De minskade byggnadsinvesteringarna bör t.ex. leda

till en fortsatt nedgång i importen av byggvaror.

 En uppdelning på branscher för 1991 visar importminskningar av

varor från basindustri med nära 7% och av bearbetade varor med

9,5%. Importen av varor från basindustrin väntas i år öka med ca

6% medan den för bearbetade varor minskar med 1,8%. Nästa år tar

importen av bearbetade varor fart i samband med stigande

efterfrågan.

 Importpriset för bearbetade varor steg svagt 1991. Medan

importpriserna på papper och papp resp. järn- och stålvaror

minskade, steg importpriset för verkstadsprodukter med 1/2%. I

år beräknas importpriset för bearbetade varor däremot sjunka med

1/2%. Liksom Sveriges exportpriser för bearbetade varor föll

importpriserna i januari, vilket bryter mot det tidigare

säsongmönstret, som visar på relativt kraftiga höjningar i

januari.

Tabell 3:3 Import av varor

 Mdr Volymutveckling Prisutveckling

 kr. procent per år procent per år

 1991 1991 1992 1993 1991 1992 1993

Bearbetade varor 232,6 -9,5 -1,8 1,6 0,6 -0,5 1,8

Fartyg 5,0 33,2 -35,7 63,7 -1,9 1,1 2,6

Råolja 14,6 -4,4 9,2 1,7-10,0-11,0 11,6

Petroleumprodukter 10,5 0,5 -1,0 2,5 -4,0-17,5 7,5

Övriga råvaror 36,1 -5,6 0,2 2,5 4,5 1,7 5,3

Summa varor 298,8 -7,5 -0,9 2,4 -0,2 -2,0 2,9

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

3.3 Bytesbalans

Överskottet i handelsbalansen mer än fördubblades förra året,

till 32,6 miljarder kr. Förbättringen förklaras främst av den

kraftiga minskningen i importvolymen av framför allt

investerings- och insatsvaror.

 Sveriges bytesbalans visade 1991 ett underskott på 13 miljarder

kr., en förbättring med 25 miljarder kr. jämfört med föregående

år. Medan överskottet i handelsbalansen växte försämrades inte

övriga stora delposter i bytesbalansen som tidigare.

Underskottet i avkastningsnettot var så gott som oförändrat,

resevalutanettot försämrades med 1,5 miljarder kr. medan nettot

för övriga tjänster steg med drygt 5 miljarder kr. Tjänste- och

transfereringsbalansen totalt visade ett underskott på 45,6

miljarder kr. 1991 mot 52,8 miljarder kr. 1990.

Diagram 3:2 Handelsbalans för några användningsområden

Källa: Statistiska centralbyrån.

 Underskottet i kapitalavkastningen väntas ligga kvar på ungefär

samma nivå under hela prognosperioden, omkring 24 miljarder kr.,

vilket främst förklaras av utvecklingen i räntenettot. Det

försämrades med endast 1,5 miljarder kr. 1991, att jämföra med

drygt 14 miljarder kr. 1990. Underskottet beräknas fortsätta att

stiga i ungefär samma långsamma takt under de närmaste åren. Den

räntebärande skulden till utlandet ökar inte lika mycket som

tidigare, främst p.g.a. att de svenska direktinvesteringarna

utomlands mattats betydligt. Den internationella räntenivån

väntas dessutom sjunka något vilket motverkar en starkare

uppgång i ränteutbetalningarna. Förbättringen i räntenettot

motverkas emellertid i viss mån av att den kortfristiga

upplåningen förra året tenderade att ersättas av lån med längre

löptider, lån som vanligtvis medför halvårsvisa eller helårsvisa

räntebetalningar. Denna typ av lån som togs under 1991 genererar

följaktligen räntebetalningar först i år.

 Nettotillgångarna i utländska portföljaktier väntas fortsätta

växa under prognosperioden, men tillväxten bedöms bli relativt

svag. Den betydliga stockuppbyggnaden i utländska aktier som

skett efter valutaavregleringen har hittills inte visat sig i

någon motsvarande markant uppgång i inflödet av aktieutdel-

ningar från utlandet. En förklaring kan vara att en stor del av

utdelningarna återinvesteras i utlandet.

 Under 1991 gav de svenska direktinvesteringarna inkl.

återinvesterade vinstmedel ett nettoutflöde på drygt 16

miljarder kr., vilket kan jämföras med nära 70 miljarder kr.

föregående år. Förutom en markant nedgång i utgående svenska

direktinvesteringar jämfört med tidigare år gjorde svenska

företag stora desinvesteringar utomlands, dvs. utländska

dotterbolag eller produktionsenheter avyttrades och företagen

omstrukturerades. De utländska direktinvesteringarna i Sverige

ökade dessutom markant, från ca 14 miljarder kr. 1990 till ca 42

miljarder kr. 1991. Till detta bidrog Tetrapaks köp av AlfaLaval

starkt. Nettoutflödet av direktinvesteringar krympte

följaktligen kraftigt förra året.

Diagram 3:3 Sveriges bytesbalans, rullande tolvmånaderstalKälla:

Riksbanken.

 De lägre svenska direktinvesteringarna utomlands kan förklaras

av flera faktorer. Portföljanpassningen efter

valutaavregleringen 1989 har trappats av. Dessutom bidrar den

kraftigt försämrade lönsamheten i framför allt industrin i

Sverige, den internationella konjunkturnedgången, fallande

priser på fastigheter, förändringen i den ekonomiska politiken

och företagsklimatet i Sverige till dämpningen i

utlandsinvesteringarna.

 En betydligt lugnare investeringsfas inleddes globalt sett

förra året. En fortsatt god utveckling för utländska direktin-

vesteringar i Sverige kan ändå väntas de närmaste åren. För

detta talar bl.a. att det blivit lättare för utländska företag

att köpa svenska företag sedan den nya förvärvslagstiftningen

trädde i kraft 1 januari 1992. Den förutsedda förstärkningen av

näringslivets konkurrenskraft, genom lägre lönekostnadsökningar

och högre produktivitetstillväxt, borde vidare medföra en

förbättring av näringslivsklimatet och därmed stimulera

utländska investeringar i Sverige. Företagsbeskattningen i

Sverige bedöms också vara förmånlig jämfört med en rad övriga

OECD-länder.

 Underskottet i resevalutanettot ökade med endast 1,5 miljarder

kr. 1991 mot 3,4 miljarder kr. 1990. Utlandsresandet föll

kraftigt i början av året i samband med kriget vid Persiska

viken. Resevalutautgifterna minskade med 2% 1991 räknat i volym.

Antalet charterresenärer från Sverige till utlandet föll totalt

med 10% 1991 jämfört med 1990. Affärsresandet ser också ut att

ha blivit mer återhållsamt. Kostnaderna för utlandsresande i

arbetet med övernattning minskade med 8%, eller med 1,8

miljarder kr. i fasta priser 1991 jämfört med 1990, enligt

statistik från Sveriges Turistråd. Framför allt har en

neddragning skett i antalet studieresor utomlands.

 Resevalutainkomsterna har minskat mycket kraftigt, vilket hör

samman med lågkonjunkturen, men också med tidigare

relativprishöjningar på svenska turisttjänster. Antalet

utländska gästnätter i hotell e.d. minskade med 15% förra

året. Under prognosperioden förbättras emellertid

relativpriserna då Sveriges inflationstakt kommit ned på en låg

nivå internationellt sett. Momssänkningen från 25% till 18% på

bl.a. hotell, restaurang och inrikes transporter från den 1

januari 1992 bedöms också bidra till en förbättring i

resevalutainkomsterna. I år beräknas underskottet i resevaluta-

nettot försämras med en miljard kr. och ligga kvar på ungefär

samma nivå nästa år.

 Underskottet i nettot för övriga tjänster minskade markantTabell

3:4

Bytesbalans

Miljarder kr.

 1989 1990 1991 1992 1993

Bearbetade varor 26,1 28,4 48,9 54,1 68,7

Råolja och petroleumprodukter-14,8 -18,8-15,4-14,2 -16,1

Övriga råvaror 5,9 7,1 3,0 1,7 3,0

Fartyg -1,3 -0,6 -2,6 0,6 -2,2

Korrigeringspost -1,3 -1,3 -1,4 -1,4 -1,4

Handelsbalans 14,7 14,7 32,6 40,7 51,9

Sjöfartsnetto 9,0 9,5 10,3 10,9 11,0

Övriga transporter 2,4 1,7 2,4 2,4 2,7

Resevaluta -15,6-19,0-20,5-21,5 -21,7

Övriga tjänster -4,8 -7,0 -1,6 -1,7 -2,1

Tjänstebalans -9,1-14,8 -9,3 -9,9 -10,2

Varu- och tjänstenetto 5,6 -0,1 23,2 30,841,8

Andel av BNP 0,5 -0,0 1,6 2,1 2,8

Avkastning på kapital -14,4-24,5-24,1 -24,3-24,5

 därav

 räntenetto -27,9-42,2-43,7-45,3 -47,1

 återinvesterade

 vinstmedel 11,3 11,9 13,5 14,0 14,6

 utdelningar 2,1 5,8 6,1 7,0 8,0

Övriga transfereringar-13,2-13,5-12,2 -13,3-14,1

Transfereringar totalt-27,6-38,0-36,3 -37,6-38,6

Bytesbalans -22,0-38,1-13,0 -6,7 3,2

Andel av BNP -1,8 -2,8 -0,9 -0,5 0,2

Anm.: P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till

totalen.

Källor: Riksbanken, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

förra året, med drygt 5 miljarder kr. jämfört med 1990. Importen

av provisions- och försäljningstjänster samt entreprenader föll

kraftigt i samband med den svaga inhemska efterfrågan. Med den

något gynnsammare konjunkturen under prognosperioden ökar

sannolikt åter utgifterna, men underskottet i övriga tjänster

väntas endast uppgå till omkring 2 miljarder kr. både i år och

nästa år.

 Överskottet i handelsbalansen förutses öka till närmare 52

miljarder kr. 1993. Förutom återhämtningen i varuexporten väntas

en fortsatt relativt svag inhemsk efterfrågan bidra till allt

högre överskott. Därmed beräknas bytesbalansen för första året

sedan 1986 visa ett överskott 1993, på drygt 3 miljarder kr.,

vilket motsvarar 0,2% av BNP.

4 Industri

Den ekonomiska återhämtningen i omvärlden sker något senare än

tidigare beräknats, vilket i hög grad drabbar industrin.

Lageravvecklingen fortsätter i år och industriproduktionen, som

enligt nationalräkenskaperna minskade med drygt 5% 1991, väntas

börja ta fart först under andra halvåret i år. Lönsamheten i

industrin nådde en bottennivå förra året och beräknas nu

förbättras successivt i samband med relativt låga lönekost-

nadsökningar och stärkt produktivitet.

4.1 Produktion och konkurrenskraft

Industrins orderingång från exportmarknaden tycks ha nått en

bottennivå i slutet av 1991, medan orderingången från

hemmamarknaden fortsatte att falla. Enligt konjunkturinstitutets

konjunkturbarometer var industrins exportorderingång oförändrad

första kvartalet i år och under andra kvartalet väntas en

uppgång.

 Industriföretagen räknar med ökad produktion redan andra

kvartalet, men hela 43% av industriföretagen bedömde i mars sina

färdigvarulager som för stora. Under första halvåret 1991 skedde

en ofrivillig uppbyggnad av färdigvarulagren och först under

fjärde kvartalet drogs lagren ned, enligt SCB:s statistik.

Enligt konjunkturbarometern växte färdigvarulagren första

kvartalet i år och företagen planerar fortfarande för

neddragningar. Först under andra halvåret i år beräknas därför

tillväxten i produktionen komma igång.

Diagram 4:1 Industriproduktion 1974-1991

Källa: Statistiska centralbyrån.

 Industriproduktionen minskade med 19% från den senaste

toppnivån i januari 1989 till december 1991, enligt industri-

statistiken. Nedgången har varit snabbare än under de närmast

föregående lågkonjunkturerna i mitten på 1970-talet och början

av 1980-talet. Från toppnivån i juni 1974 till bottennivån i

juni 1978 föll industriproduktionen med 16%. Under motsvarande

nedgångsfas i början av 1980-talet minskade industriproduk-

tionen med 9%.

 År 1991 minskade industriproduktionen med ca 8 % enligt

industristatistiken, men med drygt 5% enligt nationalräken-

skaperna. Skillnaden förklaras av att nationalräkenskaperna

stämmer av produktionen mot efterfrågesidan, som för 1991 visar

på en mindre kraftig nedgång än vad industristatistiken

indikerar. I nationalräkenskaperna justerades därför

industriproduktionen upp för att bättre stämma överens med

användningssidan.

 Nedgången i industriproduktionen var förra året kraftigast för

verkstadsindustrin, som 1991 svarade för 44% av förädlings-

värdet i hela tillverkningsindustrin. Produktionen inom

branschen minskade med ca 6 1/2% 1991, enligt

nationalräkenskaperna. För basindustrin begränsades nedgången

till 1 1/2%. Medan produktionen steg med drygt 5% för elektro-

industrin var fallet kraftigt, mellan 9% och 10%, för maskin-,

metallvaru- och transportmedelsindustrin.

 Prognoserna över industriproduktionen utgår här från

nationalräkenskaperna. Industriproduktionen förutses minska med

2% i år och öka med drygt 3 1/2% 1993.

 Industrins kapacitetsutnyttjande minskade med ca 8 procent-

enheter från toppnivån i början av 1989 till fjärde kvartalet

1991, då nyttjandegraden uppgick till 82%. Under den tidigare

nedgångsfasen från början av 1979 till bottennivån 1982 minskade

kapacitetsutnyttjandet med ca 7 procentenheter. Den senasteTabell 4:1

Industriproduktion

Procentuell volymförändring

 1989 1990 1991 1992 1993

Basindustri 0,2 -1,2 -1,5 -0,4 2,9

Verkstadsindustri

 exkl. varv 3,4 -2,3 -6,4 -3,3 5,9

Övrig industri 0,3 -1,9 -5,6 -1,1 1,8

Industrin totalt 1,7 -2,0 -5,3 -2,0 3,8

Anm.: Basindustri omfattar gruvor, sågverk, massaindustri,

pappersindustri samt järn-, stål- och metallverk.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

nedgången ser alltså inte avvikande ut, men den sker från en

något högre nivå. Industrins kapacitetsutnyttjande fjärde

kvartalet 1991 låg knappt 3 procentenheter över bottennivån

1982. Skillnaden mellan det möjliga kapacitetsutnyttjandet med

befintlig arbetsstyrka i industrin och det faktiska

kapacitetsutnyttjandet ökade markant under 1991. Detta innebar

att industrin, med befintlig arbetsstyrka, skulle ha kunnat

producera ca 12% mer fjärde kvartalet. Det svaga efterfrågeläget

förklarar emellertid nedgången i kapacitetsutnyttjandet. Det

kraftiga fallet talar för att industrin behållit ledig kapacitet

snarare än lagt ned kapacitet. Konjunkturinstitutet har gjort en

uppskattning av industrins kapitalstock och visar att den

fortsätter att öka i volym, men i lägre takt. Kapitalkvoten,

dvs. kapitalstockens andel av förädlingsvärdet, ligger kvar på

en hög nivå. Det talar också mot att någon omfattande utslagning

av kapacitet skett. Statistiken är emellertid osäker och bygger

delvis på ett antagande om realkapitalets medellivslängd. Risken

finns därför att utslagning av kapacitet underskattas under

vissa perioder.

 Fallet i kapacitetsutnyttjandet i verkstadsindustrin från

början av 1989 har varit kraftigare jämfört med nedgången under

1980-1982. Då sjönk det med 7 procentenheter, medan det minskade

med nära 12 procentenheter från första kvartalet 1989 t.o.m.

fjärde kvartalet 1991. Den kraftiga nedgången tyder på att

verkstadsindustrin till stor del valt att behålla ledig

kapacitet för att utnyttja vid kommande konjunkturuppgång.

Diagram 4:2 Kapacitetsutnyttjandet i verkstadsindustrin (exkl.

varv)Källa:

Statistiska centralbyrån.

 Medan sysselsättningen inom industrin beräknas fortsätta att

kraftigt minska ökar produktiviteten markant, med drygt 5% såväl

i år som 1993. En omfattande strukturomvandling sker nu inom

stora delar av industrin, med målet att höja

produktivitetstillväxten. Inom flera stora verkstadsföretag

koncentreras produktionen till färre enheter, produktionen blir

mer specialiserad, teknikutvecklingen möjliggör en längre driven

mekanisering av tillverkningen, personalen omorganiseras och får

ökad kompetens, ledtiderna kortas ned m.m.

 Återhämtningen i industrin kommer att underlättas av att

konkurrenskraften stärks. Under 1991 steg industrins

lönekostnader (timlön inkl. sociala avgifter) med ca 7% jämfört

med drygt 10 1/2% året innan. Produktiviteten ökade ungefär

lika mycket båda åren, med knappt 1%. Arbetskostnaderna per

producerad enhet ökade följaktligen med nära 10% 1990 och med ca

6% förra året. Motsvarande uppgång i konkurrentländerna 1991

uppgick till knappt 4 1/2%. Kronans effektiva depreciering med

drygt 1% förra året medförde att enhetsarbetskostnaderna räknat

i gemensam valuta ökade marginellt snabbare än i

konkurrentländerna.

 De låga lönekostnadsökningarna i år och nästa år, som beräknas

uppgå till drygt 3% per år, och produktivitetsökningarna på

drygt 5% per år, bidrar till en kraftig förstärkning av

industrins konkurrenskraft. Medan industrins

enhetsarbetskostnader minskar med omkring 2% i år och nästa år

stiger den i konkurrentländerna. Den tyska industrin, den

största konkurrenten till svensk industri, tappar konkurrens-

kraft i förhållande till Sverige, i och med ökade

arbetskostnader per producerad enhet med 4,8% i år och med 3%

nästa år.

 Den relativa arbetskostnaden per producerad enhet förutses

minska med sammanlagt ca 8 1/2% för svensk industri under 1992-

1993. Förutom att lönekostnaderna ökar långsammare i Sverige

jämfört med konkurrentländerna beräknas produktiviteten stiga ca

6 1/2% snabbare för svensk industri under perioden.

Tabell 4:2 Nyckeltal för industrin

Procentuell förändring

 1989 1990 1991 1992 1993

Lönekostnad per timme 10,8 10,6 7,1 3,2 3,5

Produktivitet 3,2 0,8 0,9 5,4 5,3

Enhetsarbetskostnad, (ULC) 7,4 9,7 6,1 -2,1 -1,7

Produktivitet, 11 OECD-länder3,5 2,6 1,4 1,9 2,2

11 OECD-länders ULC 1,7 3,8 4,4 2,9 2,4

11 OECD-länders ULC, SEK1,2 5,6 5,7 2,6 2,6

Relativ ULC, SEK 6,1 3,9 0,4 -4,6 -4,2

Källor: Konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

 Det råder fortfarande oklarhet om den rätta nivån för

industrins relativa arbetskostnader per producerad enhet.

Industristatistiken ger en gynnsammare bild än nationalräken-

skaperna över utvecklingen i industrins enhetsarbetskostnader

under 1980-talet. SCB utreder hur skillnaderna kan

förklaras 2 och har bl.a. redan konstaterat att sanningen

bör ligga någonstans mellan industristatistikens och

nationalräkenskapernas resultat. Det finns bl.a. risk för

inkonsistens i nationalräkenskaperna genom att olika källor

används för täljare och nämnare i produktivitetsmåttet.

Industristatistiken har däremot överskattat

produktivitetsutvecklingen och underskattat industrins totala

kostnader. SCB kommer till sommaren presentera en "ny"

industristatistik, med en avgränsning av industriverksamheten

som ska stämma bättre överens med nationalräkenskaperna.

Nationalräkenskaperna kommer också att justeras med avseende på

industrins förädlingsvärde och resultatet kommer att presenteras

i slutet av året.

4.2 Lönsamhet

Under andra halvåret 1989 började industriföretagens vinster

falla. De senaste två åren krympte industrins vinstmarginal

2 Industrins konkurrenskraft och produktivitet i fokus -

en utvärdering av statistiken, Margareta[REDACTED_EFTERNAMN], SCB 1992.

(beräknad som bruttoöverskott 3 dividerat med

bruttoproduktionsvärde) kraftigt, med sammanlagt 1,5

procentenheter. Under den förra lågkonjunkturen i början av

1980-talet minskade den med knappt en procentenhet. Industri-

företagens resultat efter finansnetto föll med 46% 1991, ett

kraftigt fall historiskt sett.

Diagram 4:3 Industrins bruttovinst som andel av kapitalstockenAnm.:

Diagrammet

avser industrin exkl. varv och petroleumraffinaderie

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 Lönsamheten i småföretagen inom hela näringslivet minskade

också fr.o.m. hösten 1989, vilket småföretagarbarometern 4

visar. Lönsamheten för småföretagen väntas nå en bottennivå

första halvåret 1992. Den kraftiga försämringen de senaste åren

sammanföll med ökningen i antalet företagskonkurser och

bankernas kreditförluster. En åtstramning av kreditmarknaden har

skett, vilket i första hand tycks drabba småföretag, som fått

svårare att få lån till nyinvesteringar beviljade till följd av

en allt hårdare kreditprövning.

 Förra året skedde en nedväxling i industrins lönekostnader per

producerad enhet. Dessutom steg insatskostnaderna betydligt

långsammare än tidigare. Vinstmarginalerna minskade ändå

eftersom produktpriserna steg ännu långsammare än de rörliga

kostnaderna. Minskad efterfrågan, överkapacitet i vissa

branscher, ökad konkurrens, marknadsandelsförluster, fallande

priser på bl.a. metaller, bidrog till små prisökningar.

Industrins vinstandel, dvs. driftsöverskottet brutto som andel

av förädlingsvärdet, beräknas ha nått en botten 1991, i nivå med

1982-års vinstandel. Bottennivån vid den förra lågkonjunkturen

nåddes emellertid 1981 och låg 5 procentenheter lägre än 1982-

års nivå.

 I år väntas industrins vinstmarginal öka med 0,8

procentenheter. Till detta bidrar nedgången i lönekostnaderna

per producerad enhet, som minskar med ca 2%. Dessutom stiger

knappast insatsvarukostnaderna. Priserna på petroleumprodukter

minskar kraftigt från föregående år medan övriga

insatsvarupriser stiger svagt. Industrins produktpriser bedöms

ligga kvar på en i det närmaste oförändrad nivå. Trots det

stiger alltså vinstmarginalerna.

 Nästa år stiger insatsvarukostnaderna snabbare, men

borttagandet av den allmänna energiskatten för industrin

motverkar uppgången i förbrukningskostnaderna. Förslaget innebär

en sänkning av industrins energiskatt med ca 3,4 miljarder kr.,

vilket gynnar främst den mest energitunga industrin, dvs.

basindustrin. Detta bidrar starkt till en förbättring i

industrins vinstmarginal, som stiger med hela 1,4 procenten-

heter 1993. Till förbättringen bidrar dessutom en ytterligare

minskning i lönekostnaden per producerad enhet, med 1,5%.

Producentpriserna stiger, men är ändå pressade jämfört med

utländska konkurrentpriser.

3 Bruttoöverskottet är ett nationalräkenskapsbegrepp, som

uttrycker hur mycket som återstår av förädlingsvärdet när

lönekostnaderna räknats bort. I företagsekonomiska termer

motsvaras bruttoöverskottet närmast av rörelseresultat exkl.

lagerprisvinster, före kalkylmässiga avskrivningar. 4 Undersökningen omfattar företag med upp till 19

anställda inom den affärsdrivande sektorn i näringslivet.

Företagarnas Riksorganisation och Föreningsbanken svarar för

undersökningen.

 Utvecklingen av industrins lönsamhet under 1980-talet harTabell 4:3

Industrins rörliga kostnader, produktpriser,

marginaler per producerad enhet samt bruttoöverskottsandel

Procentuell förändring

 1989 1990 1991 1992 1993

Per producerad enhet

(procentuell förändring):

Förbrukningskostnad 7,6 2,8 1,5 0,2 2,6

Lönekostnad1 7,3 8,4 5,9 -2,1 -1,5

 Lönekostnad per timme10,4 9,2 7,3 3,2 3,5

 Produktivitet 2,9 0,7 1,3 5,4 5,1

Summa rörlig kostnad 7,6 4,4 2,9 -0,51,4

Produktpris 7,4 3,6 1,9 0,3 3,0

Marginal, procentenheter-0,1-0,8 -0,70,8 1,4

Bruttoöverskottsandel2 29,8 27,5 25,3 27,330,9

1 Lönekostnad per timme avser löner inkl. kollektiva avgifter.

Produktivitet avser bruttoproduktion i fasta priser per arbetad

timme.

2 Som andel av förädlingsvärdet till faktorpris.

Anm.: Uppgifterna avser industri exkl. petroleumraffinaderier

och varv.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

avsevärt skiljt sig åt mellan olika branscher. För producenter

av bearbetade varor visar perioden efter devalveringarna i

början av 1980-talet fram t.o.m.

1986 en god lönsamhetsutveckling. Basindustrin följde med i den

kraftiga uppgången från 1982, men fick problem 1985-1986, då

vinsterna föll. Under perioden 1987-1989 steg basindustrins

vinster igen, men övrig industri drabbades av en försämring.

Basindustrins vinstandel började falla först 1990.

 Rörelseresultatet efter finansnetto i svensk skogsindustri föll

med nära 70% förra året. Nedgången var också kraftig för den

amerikanska och finska skogsindustrin. Positiva effekter av den

finska devalveringen i november förra året märks inte i

resultatet för 1991, men bör komma i år. Den finska

skogsindustrin har i viss mån vunnit marknadsandelar efter

devalveringen.

 Skogsindustrin har fortsatta problem med överkapacitet för både

massa och papper, och konkurrensen är hård. Medan efterfrågan

från omvärlden på massa och papper haft en tendens att öka,

bidrog överkapaciteten till att exportpriserna på massa sjönk

1991 med 22,5%. Vinstmarginalerna minskade därmed mycket

kraftigt. Priset på pappersmassa bedöms vara på väg uppåt, men

från en låg nivå. Exportpriset för massa beräknas för helåret

1992 falla med 2% jämfört med föregående år. Exportpriset på

papper och papp kan väntas minska med över 5% i år från en

uppgång förra året med knappt 1%.

 För järn-, stål- och metallverk föll exportpriserna också under

1991. Efterfrågan minskade, både från hemma- och export-

marknaden. Den globala investeringsnedgången slog hårt mot

branschen. För börsbolagen inom metallindustrin föll resultatet

efter finansnetto med drygt 65% förra året.

Konjunkturuppgången på viktiga marknader väntas dessutom gå

långsamt, men dock bidra till en successiv resultatförbättring

för branschen.

 Basindustrins rörliga kostnader per producerad enhet beräknas

falla med drygt 1% i år. De pressade priserna medför emellertid

en nedgång i vinstmarginalen även i år, med 1/2 procentenhet.

Först nästa år väntas marginalerna förbättras, delvis till följd

av en markant uppgång i försäljningspriserna. Dessutom bidrar

slopandet av den allmänna energiskatten för industrin starkt

till att dämpa uppgången i basindustrins förbrukningskostnader

1993. De beräknas stiga med 2,6% medan lönekostnaden per

producerad enhet minskar med knappt 1%. De rörliga kostnaderna

totalt ökar med knappt 2% medan produktpriserna stiger med ca 6

1/2%. Vinstmarginalen stiger då med ca 4 1/2 procentenheter.

Bruttoöverskottet som andel av förädlingsvärdet ökar till knappt

38%. Den senaste toppnivån 1989 låg vinstandelen på nära 43%.

 Den svaga efterfrågeutvecklingen för bilar och

investeringsvaror har slagit hårt mot verkstadsindustrins

export. Transportmedelsindustrins vinster föll kraftigt förra

året, vilket främst förklaras av den negativa utvecklingen för

personbilsförsäljningen, särskilt på de stora marknaderna USA,

Storbritannien och Sverige. Enligt Sveriges Verkstadsindustriers

prognos för den totala verkstadsindustrin minskade avkastningen

på totalt kapital 5 med tre procentenheter 1991 från

föregående år, till 3,1% 1991. Rörelsemarginalen 6 blev

negativ, -1,3%.

 Trots den stora nedgången för verkstadsindustrin finns nu vissa

positiva tecken. Exportorderingången till branschen som helhet

tycks vara på väg uppåt, men tillväxten i år väntas bli svag.

Lönekostnaderna per producerad enhet minskar med drygt 2% i år

till följd av en markant uppgång i produktivitetstillväxten. De

totala rörliga kostnaderna väntas minska i år med knappt 1/2%,

vilket ger visst utrymme för en uppgång i vinstmarginalerna,

trots att produktpriset i det närmaste förblir oförändrat. Nästa

år beräknas marginalen växa snabbare, trots fortsatt pressade

produktpriser. Produktivitetsökningen förblir stark och

lönekostnaden per producerad enhet minskar med ca 3 1/2%.

Uppgången i förbrukningskostnaderna motverkas något av slopandet

av energiskatten för industrin, men i betydligt mindre grad

jämfört med effekten för basindustrin.

5 Resultat efter finansnetto plus räntekostnader som

andel av totalt kapital. 6 Resultat före finansnetto som andel av omsättningen.

5 Näringslivets tjänster

Den del av tjänstesektorn som riktas mot framför allt industri-

och byggföretag märkte av en minskad efterfrågan 1991. Fortsatt

fallande industriproduktion i år försvagar efterfrågan på dessa

tjänster ytterligare, men under loppet av 1993 väntas en

förbättring. För de tjänster som riktas mot hushållen är

utvecklingen den motsatta. Produktionen av hushållstjänster

fortsätter att stiga i år, men beräknas däremot gå tillbaka när

den privata konsumtionen minskar 1993.

 Under de senaste decennierna har tjänstesektorn passerat

industrin i fråga om antalet sysselsatta och produktion, se

diagram 5:1. År 1991 arbetade ungefär 2/3 av de sysselsatta inom

tjänstesektorn och ca 1/3 inom den varuproducerande sektorn.

Framväxten av ett "tjänstesamhälle" är en internationell

företeelse och andelen sysselsatta inom tjänstesektorn uppgick

till 65% i genomsnitt inom OECD 1990.

Diagram 5:1 Produktion och sysselsättning i näringslivet

Produktionen i näringslivets olika delar i

Sysselsatta i näringslivet i förhållande till totala antalet

förhållande till

BNP

sysselsatta

Anm.: Till industrin har SNI 2-5 räknats, till tjänster SNI 6-9.

Källa: Statistiska centralbyrån.

 Tjänsterna kan delas in beroende på var produktionen sker. En

tjänst klassificeras som offentlig om den produceras inom en

offentlig myndighet. De övriga tjänsterna produceras inom

näringslivet för försäljning på marknaden och utgör det som

vanligen kallas för den privata tjänstesektorn. Det innebär att

även statliga och kommunala bolag samt affärsdrivande verk

räknas till den privata tjänstesektorn. År 1991 svarande den för

35% av totalt antal sysselsatta och 39% av produktionen i

Sverige.

 Den privata tjänstesektorn består i sin tur av en mängd ytterst

heterogena branscher. Om branscherna indelas efter hur

tjänsterna används utgör knappt hälften, 48% 1990, insats i

annan produktion i Sverige, s.k. företagstjänster. De övriga

tjänsterna går till slutlig förbrukning, till allra största del

privat konsumtion (36%). Efterfrågan på företagstjänster följer

närmast industri- och byggkonjunkturen, medan

hushållstjänsternas utveckling främst kopplas till privat

konsumtion. Därmed skiljer sig konjunkturkänsligheten mellan de

olika tjänstebranscherna väsentligen åt.

 Framväxten av tjänstesektorn förklaras delvis av att

produktionsmetoderna blivit alltmer kunskapsintensiva, vilket

ställer större krav på kvalificerade tjänster. Dessutom sker

s.k. sektorövergångar, vilket innebär att verksamheter

omklassificeras från t.ex. industri till tjänstesektor p.g.a.

att den huvudsakliga verksamheten förändras eller att delar av

företag bolagiseras. Detta fenomen förklarar framför allt

ökningen av uppdragsverksamhet under 1980-talet.

 Tjänsternas andel av utrikeshandeln, exkl. finansiella

tjänster, har vuxit från 15 till 20% under de två senaste

decennierna. När kreditmarknaderna avreglerades har utbytet av

finansiella tjänster mellan länder stigit markant. Betalningen

för dessa sker emellertid främst genom räntemarginaler och

registreras därmed inte i statistiken. EES-avtalet och ett

framtida EG-medlemsskap medför att branscher som hittills varit

skyddade nu utsätts för utländsk konkurrens. Tjänstehandeln

förutses därför växa länder emellan.

 Med utgångspunkt från svensk näringsgrensindelning (SNI) kan

följande indelning av den privata tjänstesektorn göras efter

tjänsternas användningsområden:

Distributionstjänster

Distributionstjänster består av parti- och detaljhandel

tillsammans med restaurang- och hotellverksamhet. Dessa är

huvudsakligen hushållstjänster, men partihandeln riktas mot

såväl hushåll som företag. Detaljhandeln redovisade en ökad

försäljningsvolym 1991, men prisutvecklingen var svag, vilket

innebar krympande vinstmarginaler. Sårbarheten ökade därmed och

konkurserna inom sällanköpsvaruhandeln steg med drygt 60%.

Utvecklingen inom partihandeln var splittrad. Den del som

levererar till detaljhandeln klarade sig bättre än den som

riktas mot annan produktion. Inom partihandeln minskade såväl

försäljningsvolymen som antalet anställda under 1991. Orderläget

var svagt och försäljningspriserna i stort sett oförändrade. Mer

än 60% av partihandelsföretagen uppgav i konjunkturinstitutets

tjänstebarometer (sista kvartalet 1991) att lönsamheten var

dålig, vilket också resulterade i en uppgång av antalet

konkurser med 56%. Bruttoöverskottsandelen inom hela varu-

handeln minskade från 9,8% 1990 till 8,2% i fjol och totalt 11

700 personer varslades under 1991.

Kommunikationstjänster

Person- och godstransporter samt post- och telekommunikation

utgör tillsammans kommunikationstjänster. Tjänsterna riktas till

både företag och hushåll. Åkeriernas transportvolym gick

tillbaka under 1991 och prissänkningar var vanligare än prishöj-

ningar enligt tjänstebarometern. Samfärdseltjänsterna redovisade

också en volymminskning förra året, medan post- och teletjänster

steg. Sektorn är idag starkt reglerad, men kommer att utsättas

för ökad konkurrens i och med EES-avtalet. Hårdare miljökrav,

liksom en ökad kostnadsmedvetenhet inom näringslivet, som bl.a.

påverkar företagens lagerhållningsbeteende, väntas medföra

struk-turförändringar inom transportsektorn.

Finansiella tjänster

Finansiella tjänster består av bank- och försäkringsverksamhet

och inriktas mot såväl företag som hushåll. Den snabba

utvecklingen på de finansiella marknaderna medförde att

grändragningen mellan bank- och försäkringsverksamhet luckrades

upp. Fr.o.m. den 1 augusti i fjol blev det tillåtet för banker

och försäkringsbolag att äga varandra. Produktionen ökade 1991

med 7 resp. 4% inom bank- och försäkringsverksamhet.

Bruttoöverskottsandelen, som för finansiella företag avspeglar

räntenettot minus förvaltningskostnader, steg något under 1991.

Andra halvan av 1980-talet kännetecknades av en generös och

expansiv kredit-givning. Lågkonjunkturen och betydande prisfall

på kommersiella fastig-heter medförde att kreditinstituten under

förra året drabbades av kraftigt ökade kreditförluster. Tack

vare den goda intjänandeförmågan begränsades dock det negativa

resulatet till ca 10 miljarder kr i det svenska banksystemet.

Både bank- och försäkringsbranschen karaktäriserades av starka

koncentrationstendenser för att genom stordriftsfördelar hantera

den försämrade lönsamheten.

Fastighetsförvaltning

Tjänsteinnehållet inom branschen fastighetsförvaltning utgör en

ytterst liten del av kostnaderna. De motsvaras i stället främst

av kapitalkostnader samt kostnader för reparationer, underhåll

och energi. Antalet sysselsatta inom branschen är därför mycket

litet. Produktionen är på kort sikt inte konjunkturberoende utan

utvecklas i den takt den befintliga bostadsstocken slits och

underhålls. Prisfallet på kommersiella fastigheter under den

senaste tiden samt förändringar av bostadssubventioner och ett

lägre bostadsbyggande framöver m.m. torde på sikt leda till en

svag utveckling.

Uppdragsverksamhet

Uppdragsverksamhet är den del av tjänstesektorn som vuxit

snabbast under de två gångna decennierna. Uppdragsverksamhet är

i sig en ytterst heterogen bransch och återfinns inom områden

som t.ex. ADB, teknik, reklam, informations- och skrivbyråer.

Minsta gemensamma nämnare är att det handlar om

konsultverksamhet som nästan uteslutande inriktar sig mot

företag. De skilda delsektorerna påverkas ytterst olika av den

rådande lågkonjunkturen. Värst drabbade enligt tjänstebarometern

är byggkonsulter där omsättningen liksom orderingången föll

märkbart, medan motpolen utgörs av juridisk uppdragsverksamhet

där efterfrågan var fortsatt stark hela 1991. Totalt sett inom

uppdragsverksamhet ökade antalet arbetade timmar medan bristen

på arbetskraft med branschspecifik kompetens upphörde helt. Den

samlade produktionsvolymen började också falla under loppet av

1991.

Övriga privata tjänster

I övriga privata tjänster inkluderas renhållning, undervisning,

rekreation m.m. som riktas mot såväl företag som hushåll.

Produktionsvolymen sjönk något under 1991, samtidigt som antalet

arbetade timmar steg med 1%. I den mån offentliga tjänster

privatiseras kommer undervisningssektorn liksom hälso- och

sjukvård att öka kraftigt.

 Produktiviteten ökade med 0,9% i genomsnitt i tjänstesektorn

under perioden 1980-1990 och steg med 1,0% i fjol. Den har dock

fluktuerat kraftigt och på ett ibland svårförklarligt sätt. Det

är problematiskt att avgöra hur stor del av en värdemässig

förändring som utgör ersättning för ökad kvalitet och som därmed

skall betraktas som en volymökning. Det ligger ofta i tjänstens

karaktär att kvaliteten inte är kvantifierbar samtidigt som den

är ett mycket viktigt konkurrensmedel. I produk-

tivitetsdelegationens betänkande angavs att svårigheter att mäta

kvalitetsförändringar sannolikt lett till att

produktivitetsökningen underskattats i delar av tjänstesektorn.

 När skattereformen genomfördes breddades basen för

mervärdeskatt. Detta påverkade de tjänstesektorer som tidigare

varit befriade eller hade reducerad skattesats och som vänder

sig till hushåll. Enligt den utredning som dåvarande Statens

Industriverk (SIND) gjorde i samband med skatte-reformen leder

den höjda mervärdeskattesatsen till en nedgång i turismen

(hotell- och restaurangbranschen, vissa transportbranscher,

nöjesfält m.m.) med 11% på lång sikt. Efter den partiella

mervärdeskattesänkningen fr.o.m. 1992 begränsas nedgången i

turism enligt SIND till ca 5%. Sänkningen omfattar livsmedel,

hotell- och restaurangtjänster samt persontransporter.

Diagram 5:2 Konjunkturläget i olika tjänstebranscherAnm.: Bilden

visar ett

nulägesomdöme av antalet företag som anger att konjunktu

som anser att det försämrats, under första kvartalet 1992.

Källa: Konjunkturinstitutet.Utsikter för 1992 - 1993

Konjunkturinstitutet publicerar sedan två år en

konjunkturbarometer för tjänstesektorn motsvarande den som görs

för industrin. Tjänstebarometern omfattar detalj- och

partihandeln, åkerier och uppdragsverksamhet. Barometern för

första kvartalet 1992 visar på ett splittrat konjunkturläge, se

diagram 5:2. Detaljhandeln tror på en fortsatt ökad

försäljningsvolym, men ett minskat antal anställda det kommande

halvåret. Såväl partihandeln som åkerierna väntar sig

neddragningar av försäljningsvolym och antalet anställda. Inom

uppdragsverksamhet finns vissa sektorer vars förväntningar är

positiva, men det stora flertalet tror på minskad fakturering

och sysselsättning.

 Fortsatt fallande industriproduktion i år förstärker de

indikationer som framkommer ur tjänstebarometern om en negativ

utveckling av produktionen av företagstjänsterna, men en

förbättring väntas under 1993 när industriproduktionen vänder

uppåt. En fortsatt positiv utveckling av den privata

konsumtionen i år bidrar till en ökning av hushållstjänsternas

produktion som kompenserar nedgången av företagstjänsterna.

Däremot förutses en försvagning 1993 när den privata

konsumtionen väntas gå tillbaka. Rationaliseringar förväntas

leda till en minskad sysselsättning i år främst inom

företagstjänsterna, men också inom hushållstjänsterna beräknas

sysselsättningen gå tillbaka något. Sammantaget beräknas

produktionen stiga med 0,9% i år och med 1,8% 1993, samtidigt

som sysselsättningen faller med knappt 2% i år och ytterligare

ca 1% 1993. Prognoserna över produktion och sysselsättning

innebär att produktiviteten inom tjänstesektorn beräknas öka med

2 1/2 till 3% per år under prognosperioden.

6 Arbetsmarknad

Efter en avtagande överhettning under loppet av 1990, med

stigande arbetslöshet mot slutet av året, fortsatte

arbetsmarknadsläget att försämras i ett snabbt tempo under 1991.

Arbetslösheten steg med ca en procent-enhet från början av året

till närmare 3,5% mot slutet av 1991. Syssel-sättningsnedgången

var markant. Antalet minskade med närmare 80 000 personer i

genomsnitt under året. Nedgången var betydligt kraftigare under

senare delen av året. Ökningen av arbetslösheten dämpades av ett

allt starkare fall i arbetskraftsutbudet.

 Den fortsatt höga nivån på antalet varsel samt den svaga

efterfrågan på arbetskraft som råder indikerar en fortsatt

stigande arbetslöshet från den höga nivån på 4,1% som uppnåddes

under början av 1992. Årsgenom-snittet 1992 beräknas stiga till

4,4%. Sysselsättningen förutses falla med närmare 3,5% eller ca

150 000 personer. Också 1993 beräknas sysselsättningen fortsätta

att sjunka, om än i en avtagande takt, och arbetslösheten stiger

till ett årsgenomsnitt på ca 5%. Den öppna arbetslösheten hålls

tillbaka av de ytterligare åtgärder som föreslås sättas in.

Orsakerna till det pressade arbetsmarknadsläget är en svag

utveckling av produktionen med en minskning med 0,5% 1992 och

endast 1% ökning nästa år. Dessutom tillkommer effekten av en

ovanligt kraftig produktivitetstillväxt med uppemot 3% per år.

Det normala mönstret har varit att produktiviteten stiger i en

konjunkturuppgång i samband med att produktionen åter tar fart.

I år sjunker istället produktionen samtidigt som en ännu

starkare nedgång av sysselsättningen orsakar produktivitetsför-

bättringen.

Diagram 6:1 Antal varsel om uppsägningar per kvartal

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen.

6.1 Sysselsättning

Nedgången i sysselsättningen, som inleddes i början av 1991

fortsatte under året i en accelererande takt. I genomsnitt under

1991 sjönk sysselsättningen med närmare 80 000 personer eller

1,7%. Antalet arbetade timmar föll med 2%, vilket innebar att

medelarbetstiden reducerades något. Att medelarbetstiden avtog

trots minskad sjukfrånvaro sammanhänger med att antalet

lagstadgade semesterdagar utökades med två dagar för stor del av

de sysselsatta.

 Till sysselsättningsnedgången, som fortsatte i snabbt tempo i

början av 1992, bidrog främst industrin, men minskningar

noterades inom samtliga branscher. Nedgången inom den

konkurrensutsatta delen i ekonomin har pågått sedan början av

1990. Inom de privata och offentliga konkurrensskyddade

sektorerna noterades en stagnation eller tillbakagång först

under andra hälften av 1991.

 Den långsiktiga trenden mot minskad sysselsättning inom jord-

och skogsbruket förutses fortsätta. Under 1991 sjönk antalet med

6 000 personer. I år och nästa år beräknas antalet gå ned

ungefär lika mycket. Inom jordbruket är omställningen mer av

strukturell art genom den jordbrukspolitiska reformen och

närmandet till EG medan omställningen är mer konjunkturell inom

skogsbruket.

 Inom industrin fortsätter den starka neddragningen av

sysselsättningen. Förra året sjönk antalet med över 60 000

personer. I år beräknas nedgången bli ännu större, 70 000

personer. Den starkt avtagande syssel-sättningen, i timmar

räknat 7%, samtidigt som produktionen faller med endast ca 2%

innebär en produktivitetsuppgång på hela 5,5%. Nästa år beräknas

produktivitetsutvecklingen bli lika stark, till följd av attTabell

6:1

Arbetsmarknad

Tusental personer (i åldrarna 16-64 år)

 Nivå Förändring från föregående år

 1991 1991 1992 1993

Sysselsättning

Jord- och skogsbruk143 -6 -5 -4

Industri 939 -62 -70 -15

Byggnadsverksamhet 312 -1 -38 -25

Privata tjänster 1624 -14 -25 -7

Kommunal verksamhet1200 1 -9 -13

Statlig verksamhet 208 5 -4 -8

Totalt 4430 -77 -151 -72

Arbetskraft, totalt4552 -25 -77 -48

Arbetslösa 122 53 74 24

% av arbetskraften 2,7 2,7 4,4 5,0

Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och finansdepartementet.

produktionen växer med ca 4% samtidigt som sysselsättningen

fortsätter att falla med ytterligare 1,5%. Trots att in-

dustriproduktionen vänder uppåt relativt kraftigt förutses

således produktivitetsökningen bli densamma som i år. Detta

förklaras av att de stora sysselsättningsneddragningar som

gjorts minskar potentialen för snabba produktivitetsökningar när

efterfrågan åter tar fart. Det innebär att arbetskraftsreserven

som tidigare i motsvarande konjunkturfaser genererat en snabb

produktivitetstillväxt i produktionsökningsfaser nu är mindre.

 Byggnadsverksamheten ligger sent i konjunkturcykeln och syssel-

sättningen började minska först mot slutet av 1991. Under 1992

och 1993 förutses en stark neddragning av antalet sysselsatta,

med ca 40 000 resp. 25 000 personer. Förutom effekten av

konjunkturnedgången samt oron på de finansiella marknaderna

finns strukturella orsaker till nedgången. Det innebär en

anpassning till högre relativkostnader för boendet samt en lägre

subventionering av byggandet. Den starka produk-

tivitetstillväxt, år 1992 närmare 7%, som blir följden av den

omfattande sysselsättningsneddragningen kan till viss del

förklaras av effektivitetsförbättringar i samband med

avvecklandet av subventioner och regleringar.

 Inom den privata tjänstesektorn avtog sysselsättningen alltmer

under loppet av 1991. I genomsnitt under året föll

sysselsättningen med 14 000 personer. Det var varuhandeln som

svarade för hela nedgången. Produk-tionen inom tjänstesektorn

var relativt oförändrad. I år väntas däremot produktionen stiga

med närmare 1%, till följd av den positiva utvecklingen av den

privata konsumtionen, medan antalet sysselsatta faller med 1,5%,

eller med 25 000 personer. År 1993 beräknas sysselsättnings-

nedgången bromsas upp samtidigt som produktionen stiger med

närmare 2% till följd av vändningen uppåt i

industriproduktionen.

 En stagnation av sysselsättningen inträffade under loppet av

1991 inom den kommunala sektorn. Under 1992 förutses en

minskning med ca 10 000 personer och 1993 ett ytterligare fall

med 13 000 personer. Överföringen av antalet personer i

beredskapsarbete och inskolnings-platser till de föreslagna s.k.

ungdomspraktikplatserna innebär en neddragning i sig. Detta

beror på att de som berörs av de förstnämnda typen av åtgärder

räknas som sysselsatta, företrädelsevis inom kommunerna, medan

deltagande i ungdomspraktik definieras som studerande och därmed

inte ingår i arbetskraften.

 Sysselsättningen inom staten började falla under loppet av

1991. Genomsnittet för året steg ändå enligt

arbetskraftsundersökningen (AKU) med 5 000 personer jämfört med

1990. Det beror dock på statistiska mätfel. Enligt SCB:s

årsstatistik för den statliga sysselsättningen var antalet

istället ungefär oförändrat jämfört med 1990. Neddragningen av

den statliga administrationen gör att antalet förutsätts minska

både 1992 och 1993 med sammanlagt 12 000 personer.

 Sammanfattningsvis fortsätter den snabba nedgången av den

totala sysselsättningen under 1992. Kostnadskrisen inom

industrin under senare delen av 1980-talet medförde att

sysselsättningen där började anpassas nedåt redan 1989. Därefter

har trycket på effektiviseringar stigit som följd av de krav som

ställs i samband med den allt starkare internationella

integrationen samt p.g.a. den desinflationsprocess som ekonomin

genomgår bl.a till följd av att devalveringsvägen är stängd.

Denna anpassningsprocess, som förstärkts av konjunkturnedgången,

beräknas fortsätta under prognosperioden. Under 1993 drar

minskningen inom byggsektorn ned sysselsättningsutvecklingen

medan fallet bromsas i industrin samt i den privata

tjänstesektorn, där produktionsökningar förutses.

Tabell 6:2 Produktion och sysselsättning i timmar

Årlig procentuell förändring

 1987 1988 1989 1990199119921993

Näringslivet

 Produktion 3,1 2,7 2,6 0,5-1,9-0,7 1,6

 Sysselsättning 1,7 3,5 1,1 0,5-3,6-4,5-1,8

 Produktivitet 1,4-0,8 1,5-0,1 1,7 4,0 3,5

 Industri

 Produktion 2,5 2,3 1,7-2,0-5,3-2,0 3,8

 Sysselsättning 1,7 0,5-0,6-2,7-6,2-7,0-1,4

 Produktivitet 0,8 1,9 2,3 0,8 0,9 5,4 5,3

 Byggnadsverksamhet

 Produktion 3,9 0,7 5,7 0,2-2,3-4,0-4,5

 Sysselsättning 1,5 0,9 3,6 2,0-2,3-10,0-7,5

 Produktivitet 2,3-0,2 2,0-1,8 0,0 6,7 3,2

 Privata tjänster

 Produktion 5,0 3,8 2,6 2,2-0,3 0,9 1,8

 Sysselsättning 2,8 3,1 3,0 1,4-1,3-1,9-0,8

 Produktivitet 2,1 0,7-0,4 0,8 1,0 2,8 2,6

Offentliga tjänster

 Produktion 0,8 0,7 2,1 1,3 0,8 0,0-0,9

Totalt

 Produktion 2,6 2,3 2,4 0,7-1,3-0,5 1,0

 Sysselsättning 1,1 2,7 1,5 0,7-2,2-3,2-1,6

 Produktivitet 1,5-0,4 0,9 0,1 1,0 2,8 2,7

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 För produktiviteten innebär detta förlopp att en kraftig

uppgång sker 1992 till följd av den starka

sysselsättningsnedgången, trots att produktionen faller.

Produktiviteten stiger med 2,8%. Det föreligger dock stora

tolkningsproblem av sambandet mellan produktions-, efterfråge-

och sysselsättningsutvecklingen i statistiken för 1991. Det får

återverkningar också under prognosperioden. År 1993 sker en lika

stark produktivitetsförbättring. Större delen av den

strukturella anpassningsprocessen bör då ha genomförts,

åtminstone inom industrin. Dessutom börjar sannolikt företagen

se en ljusning i ekonomin och benägenheten att ytterligare dra

ned på personal kan därmed komma att avta.

 Medelarbetstidens utveckling är ytterligare en faktor som

påverkar sysselsättningen. Under 1991 sjönk medelarbetstiden

trots att sjukfrån-varon minskade. Det är en följd främst av att

antalet semesterdagar utökades bland vissa grupper. År 1992 och

1993 beräknas medelarbetstiden stiga svagt, trots att det också

finns ett antal faktorer som verkar i motsatt riktning. Det

gäller t.ex. ett ökat antal permitteringar med korttidsvecka och

en högre andel deltidsarbetande. I uppdragande riktning verkar

däremot den minskande frånvaron, främst sjukfrånvaron som

historiskt tenderat att ha ett motkonjunkturellt förlopp. Ett

antal förändringar i sjukförsäkringssystemet förstärker denna

tendens. Det gäller t.ex. arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen

som infördes fr.o.m. 1 januari 1992, de ökade satsningarna på

rehabilitering samt det aviserade införandet av två karensdagar

1993.

6.2 Utbud av arbetskraft

I samband med att efterfrågan på arbetskraft blev allt starkare

mot slutet av 1980-talet steg också antalet personer i

arbetskraften i snabb takt. Under loppet av 1990 avtog

ökningstakten och under 1991 inleddes en nedgång som gradvis

accelererade. I genomsnitt föll antalet under året med 25 000

personer. Befolkningen ökade med ca 27 000 personer i genomsnitt

under 1991 enligt AKU. Ett lägre arbetskraftsdeltagande svarade

därmed för hela minskningen av antalet i arbetskraften. Bakom

nedgången av arbetskraftsdeltagandet ligger ett starkt fall i de

yngre åldersgrupperna. Bland de äldre i åldern 55-64 år

fortsatte däremot deltagandet att stiga något, främst bland

kvinnorna. Det totala arbetskraftsutbudet minskade av flera

skäl. Antalet personer i arbetsmarknadsutbildning steg samtidigt

som antalet platser i det reguljära utbildningsväsendet

utökades. Under 1991 ökade antalet studerande, som ej deltog i

arbetskraften, med drygt 40 000 personer enligt AKU. Därav

skulle, enligt AMS statistik, uppgången i antalet i

arbetsmarknadsutbildning utgöra ca hälften. Motivationen att

aktivt söka arbete minskas också i takt med att

arbetsmarknadsläget försämras. Utvecklingen av antalet s.k.

latent arbetssökande, dvs. personer som kan och vill arbeta men

inte aktivt sökt arbete och därmed inte inräknas i

arbetskraften, bekräftar denna utveckling. En stor del av dessa

är ungdomar. Noteras kan att också studerande som egentligen

vill arbeta kan klassas som latent arbetssökande. Under 1991

uppgick antalet latent arbetssökande till ca

65 000 personer, att jämföra med ca 40 000 personer 1990.

 Det fortsatt försämrade arbetsmarknadsläget som förutses under

prognosperioden medför att utbudet av arbetskraft sannolikt

fortsätter att minska. Nedgången beräknas bli starkast 1992 då

effekten av ökade arbetsmarknadspolitiska åtgärder är som

störst. Utbudet väntas falla med nästan 80 000 personer 1992. År

1993 förutses ytterligare en minskning med närmare 50 000

personer. Utbudet minskar trots att befolkningen beräknas

fortsätta stiga med ca 20 000 per år. Det är således arbets-

kraftsdeltagandet som svarar för tillbakagången. Mest markant

väntas nedgången bland ungdomar bli. Till det medverkar den

fortsatta utvecklingen mot att alltfler studerar, främst genom

arbetsmarknadspolitiska insatser som praktikplatser. Den höga

nivån på det totala arbetskraftsdeltagandet som uppnåddes underTabell

6:3

Relativa arbetskraftstal för olika åldersgrupper

Årsmedeltal 1991 och förändring i procentenheter

 Nivå Förändring från föregående år

 1991 1988 1989 1990199119921993

16-19 år, män 42,3 0,6 2,5-0,4-5,4

 kvinnor47,11,12,0-0,8-3,4

20-24 år, män 82,8 2,3 0,7-0,2-2,0

 kvinnor77,50,91,2-1,4-3,1

25-54 år, män 94,6 0,0 0,3 0,0-0,5

 kvinnor90,50,40,1 0,3-0,8

55-64 år, män 75,5 0,0-0,2 0,7 0,0

 kvinnor66,90,6-0,62,0 0,6

Totalt 83,9 0,6 0,5 0,3-0,9-1,8-1,1

Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och finansdepartementet.

överhettningsåren fram till 1990 berodde sannolikt på att

grupper som tidigare haft svårt att ta sig in på arbetsmarknaden

i högre utsträckning kunde etablera sig där. Ytterligare en

orsak till att arbetskraftsdeltagandet sjunker, vilket det inte

gjort i tidigare konjunkturnedgångar, är att kvinnornas

förvärvsfrekvens alltmer närmat sig männens varför bidraget från

den trend-mässiga uppgången för kvinnorna avtagit.

 För personer i åldern 65-74 år gör SCB en specialundersökning

det sista kvartalet varje år, eftersom denna grupp inte täcks av

de ordinarie månatliga arbetskraftsundersökningarna. Efter en

svacka 1990 steg arbetskraftsdeltagandet oväntat 1991 trots det

försämrade arbetsmarknadsläget. Andelen som deltar i

arbetskraften i åldersgruppen uppgick till 9,6%, mot 8,5% ett år

tidigare. Det var männen som svarade för uppgången, medan

deltagandet bland kvinnorna var oförändrat. Arbetskraftstalet

bland männen uppgick till närmare 15%, mot drygt 12% för ett år

sedan. Bland kvinnorna deltog endast 5% av befolkningen i

arbetskraften. Det totala antalet sysselsatta i denna

åldersgrupp uppgick till 80 000 personer, vilket är 10 000 fler

än året innan. En stor andel av de sysselsatta, 60%, utgörs av

egna företagare eller medhjälpande familjemedlem. Denna grupp

svarade också för större delen av ökningen. Under

prognosperioden förutses arbetskraftsdeltagandet i denna grupp

vara oförändrat.

6.3 Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Arbetslösheten började stiga under loppet av 1990 från, p.g.a.

överhettningen, en mycket låg nivå på drygt 1% av arbetskraften.

Ökningen fortsatte under 1991. Under det första halvåret uppgick

arbetslösheten till drygt 2% och under det andra till drygt 3%.

Genomsnittet för helåret blev 2,7% motsvarande ca 120 000

personer. Det var ca 50 000 fler än året innan, då

arbetslösheten uppgick till 1,5%. Nedgången i utbudet, ökade

arbetsmarknadspolitiska insatser samt en minskad medelarbetstid

bromsade uppgången i den öppna arbetslösheten.

 En större utjämning av fördelningen av arbetslösheten mellan

olika grupper och regioner tycks ha skett under innevarande

lågkonjunktur i förhållande till början av 1980-talet. Trots

detta drabbas de som har ett svagt fäste på arbetsmarknaden

hårdast även vid denna konjunkturnedgång. Det gäller t.ex.

ungdomar och utländska medborgare. I åldern 16-19 år uppgick

arbetslösheten 1991 till närmare 7% och bland 20-24-åringarna

till närmare 6%. Relativt sett har 20-24-åringarna drabbatsTabell 6:4

 Relativ

arbetslöshet i olika åldrar

Procentandel av arbetskraften i respektive åldersgrupp

 1983 1984 1985 1986 19871988198919901991

16-19 år 9,2 4,34,1 3,63,6 3,1 3,14,5 6,7

20-24 år 4,7 5,55,3 5,14,4 3,4 2,93,0 5,8

25-54 år 2,2 2,01,8 1,71,4 1,2 1,01,1 2,1

55-64 år 2,4 2,82,5 2,11,9 1,6 1,21,4 2,0

Totalt 2,9 2,62,4 2,21,9 1,6 1,41,5 2,7

Anm.: Siffrorna för åren 1983-1986 har reviderats med hänsyn

till omläggningen av mätmetod i AKU.

Källa: Statistiska centralbyrån.

hårdare än i förra lågkonjunkturen. Åldersgruppen 55-64 år har

däremot klarat sig bättre. Bland utländska medborgare uppgick

arbetslösheten till 6,6% 1991. Det innebär ett relativt sett

avsevärt sämre arbetsmarknadsläge än i förra lågkonjunkturen.

 Arbetslösheten bland männen är nu betydligt högre än bland

kvinnor. Situationen var den motsatta i föregående

lågkonjunktur. Ytterligare en grupp med försämrat relativt

arbetsmarknadsläge är tjänstemännen som i allt högre grad har

berörts av de strukturella förändringarna i näringslivet.

Neddragningarna i den offentliga verksamheten väntas bidra till

ett fortsatt besvärligt arbetsmarknadsläge för denna

yrkeskategori.

 Trots ökningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har en

markant uppgång av antalet långtidsarbetslösa (arbetslösa längre

tid än 6 månader) skett det senaste året. I andra länder har

långtidsarbetslösheten varit en av faktorerna som lett till

"hysteresis", dvs. en permanent högre arbetslöshet. En risk är

då att överhettningstendenser kan uppstå vid en relativt måttlig

uppgång av produktionen. Antalet långtidsarbetslösa i Sverige

började stiga i slutet av 1990. Uppgången fortsatte under 1991

och antalet uppgick till i genomsnitt ca 20 000 personer. Mot

slutet av året och början av 1992 hade antalet stigit till ca 35

000 personer. Av dessa hade ca 1/4 varit arbetslösa längre tid

än ett år. Medeltiden i arbetslöshet har på ett år stigit med ca

3 veckor till 18 veckor.

 Som årsgenomsnitt uppgick antalet långtidsarbetslösa som mest

under föregående lågkonjunktur till ca 40 000 personer. Det

motsvarade närmare 30% av det totala antalet arbetslösa. Samma

andel i början av detta år var ca 20%. Eftersom andelen

historiskt stiger med lång eftersläpning är det sannolikt att

den kommer att fortsätta att stiga också under denna

prognosperiod. T.ex. har antalet arbetslösa som varit arbetslösa

i 3-6 månader ökat markant. Jämfört med slutet av 1990 hade

antalet vid slutet av 1991 fördubblats till ca 35 000 personer.

En motsvarande andel långtidsarbetslösa som under föregående

lågkonjunktur innebär ett genomsnitt på ca 70 000

långtidsarbetslösa 1993.

 Lågkonjunkturen inverkar också på arbetstiderna som tenderar

att förkortas inom vissa delar av arbetsmarknaden. Antalet

personer som skulle vilja arbeta mer började stiga redan under

1990. Uppgången fortsatte 1991 då 250 000 personer skulle ha

velat arbeta mer än de gjorde om de inte hade hindrats av

arbetsmarknadsskäl. Enligt AMS statistik över antalet

deltidsarbetslösa består majoriteten av dessa av kvinnor. En

stor del av de deltidsarbetslösa finns inom hälso- och

sjukvården.

 Den vikande sysselsättningen gör att arbetslösheten bedöms

fortsätta att stiga under 1992 för att under loppet av 1993

säsongrensat plana ut.

Arbetslöshetsuppgången bromsas av att utbudet faller.

Arbetslösheten beräknas uppgå till i genomsnitt 4,4% 1992 och

till 5,0% 1993. Det innebär en uppgång med ca 75 000 personer

till ca 195 000 arbetslösa 1992. År 1993 förutses antalet stiga

till 220 000 personer. Det innebär en nästan dubbelt så hög

andel öppet arbetslösa plus andelen i konjunkturberoende

åtgärder 1993 jämfört med den som uppnåddes under föregående

lågkonjunktur. Då uppgick andelen som högst till ca 5,5% av

arbetskraften. Det kan jämföras med de 9% som förutses för 1993.

Diagram 6:2 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende

arbetsmarknadspolitiska åtgärderKällor: Statistiska centralbyrån, a

 Det finns ett antal risker i ovanstående bedömning. Svårfångade

faktorer som desinflationsprocessen samt strukturella

förändringar som ekonomin för närvarande genomgår inverkar,

förutom konjunkturen, på förloppet. Historiska samband är därmed

mer otillförlitliga än tidigare. Svårigheterna är stora när det

gäller att bedöma arbetsgivarnas beteende och därmed

produktivitetsutvecklingen. Dessutom tillkommer problemen med

statistiken vad gäller den bristande samstämmigheten mellan

produktions- och användningssida. Arbetslöshetsprognosen faller

ut utifrån en kalkyl med många och osäkra poster.

 De senaste åren har arbetsmarknadspolitiken i ökad utsträckning

inriktats på att underlätta anpassningen på arbetsmarknaden. Det

innebär en prioritering av utbildnings- och

rehabiliteringsinsatser samt en förstärkning av

platsförmedlingen. Antalet personer som deltog i syssel-

sättningsskapande åtgärder drogs successivt ned från toppåret

1984 till 1990. Under samma period var antalet deltagande i

arbetsmarknadsutbildning relativt oförändrat. Under 1991 steg

antalet personer i arbetsmarknadsutbildning mycket starkt medan

antalet personer i sysselsättningsskapande åtgärder ökade i

betydligt mindre omfattning. I prognosen beräknas antalet

personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder stiga till ca 4% av

arbetskraften, motsvarande ca 180 000 personer, under första

halvåret 1993. För resterande del av året görs ett be-

räkningstekniskt antagande om oförändrad volym. Den föreslagna

s.k. ungdomspraktiken som införs i halvårsskiftet 1992 beräknas

innebära ett nettotillskott av antalet i åtgärder med ca 40 000

personer. Antalet som förutses delta i ungdomspraktiken uppgår

till ca 60 000 personer, varav 20 000 överförs från särskilda

inskolningsplatser och beredskapsarbete.

7 Löner och konsumentpriserTabell 6:5 Antal personer i

arbetsmarknadspolitiska

 åtgärder

Tusental, genomsnitt per år

 1984 1985 1986 1987 1988198919901991

Sysselsättnings-

skapande åtgärder93 67 53 41 31 19 15 29

- beredskapsarbete 41 24 19 17 14 10 8

 11

- ungdomslag1/

 särskild inskol-

 ningsplats31 31 24 18 10 5 3 10

- avtalad inskol-

 ningsplats 1 2 1 2 3

- rekryteringsstöd21 12 10 6 5 3 2 5

Arbetsmarknads-

utbildning (AMU) 37 33 34 36 40 38 37 57

Utbildningsvikariat 1

Företagsutbildning22 3 4 3 3 4 6 6

Åtgärder för arbets-

handikappade3 68 72 79 82 84 86 88 86

Totalt200175 170 162 158 147 146 179

Andel av arbets-

kraften43,12,4 2,1 1,8 1,7 1,4 1,3 2,0

1 Ungdomslagen avskaffandes den 1 juli 1989 och ersattes med

särskilda inskol ningsplatser.

2 Utbildning vid permitteringshot, flaskhalsutbildning m.m.

3 Samhall, lönebidrag, arbetsmarknadsinstitutet och offentligt

skyddat arbete.

4 Samtliga åtgärder exkl. arbetshandikappade.

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen.

Aktivitetsdämpningen i den svenska ekonomin har fört med sig en

bety-dande nedväxling av löneökningstakten. Lönerna är

historiskt sett mycket känsliga för förändringar i

arbetsmarknadsläget, men vid de arbetslöshetsnivåer som nu

förutses är känsligheten mer osäker. Prognosen för såväl 1992

som 1993 innebär att lönerna stiger med ca 3,5%. Detta medför

att de svenska lönerna stiger långsammare än i våra viktigaste

konkurrentländer.

 Prisökningstakten har avtagit mycket snabbt och är för

närvarande ca 2,6%, från att så sent som vid årsskiftet ha legat

kring 8%. Inflationsförväntningarna har radikalt dämpats och nu

stabiliserats kring 2%. Detta ligger väl i linje med prognosen

för såväl i år som för 1993. Konsumentprisutvecklingen hålls

tillbaka, både 1992 och 1993, av omfattande förändringar i den

indirekta beskattningen. Prognosen för i år och nästa år innebär

att konsumentpriserna stiger blygsamt, med 2 respektive drygt

2%. Den underliggande prisökningstakten avtar från drygt 5% 1991

till knappt 3% 1993. Detta innebär att de svenska

konsumentpriserna stiger långsammare än i nästan samtliga

viktiga konkurrentländer.

7.1 Löner

Den genomsnittliga löneökningstakten dämpades från 10% 1990 till

drygt 5% 1991. Den allt kraftigare avmattningen av den svenska

ekonomin under 1991, i kombination med en sämre

lönsamhetsutveckling och ett stärkt förtroende för den fasta

växelkurspolitiken, medförde en radikal omsvängning av beteendet

hos såväl företag som löntagare. Företagen kom till insikt att

höjda kostnader vare sig skulle ackommoderas genom ingrepp från

statsmakten eller kunde övervältras i form av höjda priser med

hänsyn till positionen på världsmarknaden. Detta skapade ett

starkt omvandlingstryck inom hela näringslivet. Hushållen å sin

sida konfronterades med snabbt stigande varsel,

företagsutslagningar och höjd arbetslöshet. Tillsammans medförde

detta en kraftig dämpning av inflationsförväntningarna och en

snabb lönenedväxling till de lägsta löneökningstalen sedan 1960-

talet.

 De senaste årens forskning kring den svenska lönebildningen

tyder på att lönerna är mycket känsliga för förändringar i

arbetsmarknadsläget. Andra viktiga förklaringsfaktorer är

vinster, prisförväntningar och produktivitet. Problemet är

emellertid att det inte med säkerhet går att fastställa hur

lönebildningen fungerar vid de höga arbetslöshetsnivåer som nu

förutses. Detta av den enkla anledningen att Sverige inte under

efter-krigstiden upplevt en så hög arbetslöshet.

Tabell 7:1 Timlöner och arbetskraftskostnader

Årlig procentuell förändring

 Samtliga löntagare Industriarbetare

 Avtal Löne-Timför- Avtal Löne- Timför- Sociala

Arbets-

 glid-tjänst glid- tjänst kost-

 krafts-

 ning ning nader kostnader

1980 7,8 1,7 9,5 6,1 3,2 9,3 0,8 10,2

1981 6,3 2,8 9,1 5,9 4,2 10,1 0,5 10,7

1982 4,6 1,7 6,3 4,1 3,5 7,6 0,2 7,8

1983 4,6 1,9 6,5 3,8 2,9 6,7 2,4 9,3

1984 5,6 2,3 7,9 6,2 4,1 10,3 -0,1 10,2

1985 4,1 3,4 7,5 3,8 3,7 7,5 0,2 7,7

1986 6,0 2,6 8,6 3,9 3,5 7,4 0,0 7,4

1987 3,5 2,9 6,4 6,4 0,6 7,0

1988 4,2 2,3 6,5 3,4 5,0 8,4 0,0 8,4

1989 6,3 3,7 10,0 4,5 5,6 10,1 0,6 10,8

1990 6,1 3,9 10,0 2,8 6,7 9,5 1,0 10,6

1991 2,8 2,5 5,3 2,3 3,1 5,4 1,6 7,1

1992 2,5 1,0 3,5 3,5 -0,3 3,2

1993 3,5 3,5 3,5

Anm.: Uppgifterna för samtliga löntagare baseras på

lönesummestatistik. Uppgifterna för industriarbetare grundas på

förtjänststatistik. Förtjänststatistiken har i förekommande fall

kompletterats med engångsbelopp, som ej ingår i SCB:s statistik.

Avtalskonstruktionen för industriarbetare 1987 omöjliggör en

meningsfull uppdelning på avtal och löneglidning.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

Diagram 7:1 Industriarbetarlön, utfall och skattningarÅrlig

procentuell

förändring

Anm.: Industriarbetarlön exkl. arbetstidsförkortningar.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 I diagram 7:1 illustreras dilemmat. Bilden visar tre olika

framskrivningar av industriarbetarlönen. Framskrivningarna är

gjorda med hjälp av tre olika ekonometriska skattningar. Det

enda som skiljer ekvationerna åt är den matematiska

specificeringen av arbetslöshetsnivån. Ingen av estimeringarna

är den andra överlägsen vid utvärdering utifrån historiska data,

utan ger näst intill identiska resultat. När arbetslösheten når

upp till nivåer på 3% eller däröver upphör följsamheten och

istället erhålles tre tämligen olika resultat. Ett gemensamt

mönster finns dock i den bemärkelsen att alla tre skattningarna

ger för svenska förhållanden historiskt sett mycket låga tal.

 I bedömningen för innevarande år måste hänsyn också tas till

gällande avtalssituation. Parterna står i dagsläget inför

stabiliseringsavtalets kontrollstation som har till uppgift att

fastställa hur stor del av löneglidningen 1991 som skall

avräknas från de avtalsmässiga löneökningarna 1992. Hittills har

bl.a. den offentliga sektorn och Verkstadsindustrierna-

metallarbetarna avslutat detta arbete. I dessa fall har en

avräkning skett i enlighet med Rehnbergavtalets anda. Detta

tillsammans med att överhänget från 1991 blev något mindre än

vad som förutsågs i den preliminära nationalbudgeten motiverar

en nedjustering av löneprognosen från 4,5 till 3,5% för 1992.

Den allmänna löneavgiften slopades vid årsskiftet vilket medför

att den totala timkostnaden sjunker ytterligare 0,3

procentenheter, till 3,2%.

 Nästan samtliga, för lönebildningen 1993, viktiga

förklaringsvariabler fortsätter att sträva åt ett och samma

håll. Estimeringarna resulterar därför i lägre löneökningar

under 1993 än under 1992.

 I början av nästa år löper de nuvarande avtalen på

arbetsmarknaden ut. Det kommer att finnas grupper med

kompensationskrav för låga nomi-nella löneökningar 1991-1992.

Detta i kombination med oenighet hos parterna vad gäller den

framtida institutionella ramen för lönebildningen kan medföra en

situation som inte bara styrs av det ekonomiska läget utan också

av organisationspolitiska förhållanden. Det mycket svaga

arbetsmarknadsläget bedöms dock dominera lönebildningen.

Sammantaget förutses löneökningarna 1993 uppgå till i genom-

snitt 3,5%.

 Riskfördelningen bedöms inte vara symmetrisk kring prognosen,

utan sannolikheten förutses vara större för högre löneökningar

1992 och för lägre under 1993.

 Inom OECD-området steg lönerna med knappt 6% 1991 och öknings-

takten väntas avta under såväl 1992 som 1993. I Tyskland,

Sveriges viktigaste konkurrent på världmarknaden, steg lönerna

med drygt 6% 1991. Även här förutses löneökningarna avta, se

diagram 7:2. För första gången sedan 1982 steg den svenska

timförtjänsten långsammare än konkurrenternas.

Diagram 7:2 Nominell timlön inom industrinÅrlig procentuell

förändring,

nationell valuta

Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som

konkurrent

till Sverige på

världsmarknaden.Källor: Statistiska centralbyrån,

konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 Den fasta växelkurspolitiken medför att kostnadsanpassningen

till en större del faller på lönebildningen. Återgången kan

komma att ta tid eftersom nominallönerna i Sverige inte anpassas

nedåt. Samtidigt är våra konkurrenters löneökningar relativt

måttliga. En kraftig produktivitetstillväxt medför emellertid

att den relativa enhetsarbetskraftskostnaden faller såväl 1992

som 1993. Relativpriserna förutses dock inte sjunka i samma

utsträckning, vilket speglar de svenska företagens behov att

förbättra lönsamheten, se vidare kapitel 4.

7.2 Konsumentpriser

Under loppet av 1991 ökade konsumentprisindex (KPI) med 8%. Den

underliggande inflationen i konsumentledet (nettoprisindex, NPI,

som är KPI rensat från indirekta skatter och subventioner) steg

under 1991 med lite drygt 5%. I mars i år hade inflationen mätt

som KPI i årstakt gått ned till 2,6% och NPI till 4,5%.

 Hushållens prisförväntningar de kommande 12 månaderna, som föll

kraftigt under 1991, tycks ha stabiliserats kring 2%-nivån, se

diagram 7:3. Detta ligger väl i linje med bedömningen nedan.

Inflationsförväntningar spelar en central roll i

samhällsekonomin. På basis av dessa fattas en rad beslut i såväl

företag som hushåll, t.ex. vad gäller lönsamhetskalkyler,

lagerhållning, inköpsmönster, konsumtionens fördelning i tiden.

Detta i sin tur påverkar investeringsbeteendet hos ekonomins

aktörer. Förväntningarna påverkar också nominallönernas

utveckling och därmed kostnadstrycket i ekonomin.

Diagram 7:3 Hushållens prisförväntningar de kommande 12

månadernaAnm.: Den

heldragna kurvan representerar endast de hushåll som i s

inflationstakt mellan 0-15%.

Källor: Statistiska centralbyrån och konjunkturinstitutet.

 Inflationsförväntningarna är numera brutna och Sverige befinner

sig i en desinflationsprocess, dvs. en period med avtagande

prisökningar. Desinflationsprocessen ger upphov till en rad

olika effekter i samhällsekonomin. Realräntorna stiger

åtminstone till en början till en hög nivå, se diagram 1:1,

vilket skärper avkastningskraven på reala tillgångar. Omfattande

prisfall på t.ex. kommersiella fastigheter har medfört snabbt

växande kreditförluster. Detta har resulterat i en ytterligare

åtstramning av kreditmarknaden. Lägre priser på t.ex.

fastigheter har också medfört att kostnadsgapet mellan

nyproduktion och att köpa en befintlig lokal krympt. Tillsammans

leder detta till att investeringsaktiviteten hämmas och att

omfattande rationaliseringar görs inom företagssektorn, vilket i

sin tur resulterar i lägre produktion och högre arbetslöshet.

 Konsumentprisprognosen för i år och nästa år återfinns i tabell

7:2. Arbetskraftskostnaden per producerad enhet (ULC) utgör den

enskilt viktigaste förklaringsfaktorn tillsammans med

bedömningen av vinstmarginalerna inom framför allt handeln. Låga

löneökningar tillsammans med sänkta arbetsgivaravgifter (1992)

och god produktivitetsutveckling bidrar till att

enhetsarbetskostnadens ökningstakt kraftigt reduceras. Det

faktum att vinstmarginalerna, så som de kommer till uttryck här,

har fallit alltsedan 1986 i kombination med svaga

kostnadsökningar och en fortsatt växande privat konsumtion

motiverar en viss återhämtning av marginalerna i år. Tendensen

förväntas hålla i sig även 1993, om än i en betydligt mindre

omfattning.

 Vid årsskiftet reducerades mervärdeskattesatsen för livsmedel,

hotell och restaurang samt för inrikes resor. Vidare reducerades

investeringsbidraget för bl.a. nybyggnation av bostäder.

Sammantaget sänkte detta KPI med drygt 1%, men påverkade inte

NPI. Nästa år avskaffas en rad punktskatter, på bl.a.

läskedrycker, konfektyr, kemisk-tekniska preparat, kasettband

och videoapparater. Samtidigt föreslås energibeskattningen av

bl.a. hushåll att öka. Vidare upphör den tillfälliga sänkningen

av fastighetsskatten för småhus och investeringsbidraget slopas.

Slutligen sänks mervärdeskattesatsen från 25 till 22% för de

nyttigheter som idag belastas med 25% mervärdeskatt. Sammantaget

innebär detta att bidraget från indirekta skatter reducerar

KPI:s ökningstakt 1993 med 1,1 procentenheter. NPI påverkas

inte. Fastighetsskatten för andra fastigheter än bostäder slopas

fr.o.m. 1993. Detta påverkar konsumentpriserna indirekt, via

lägre kostnader för företagen, och väntas 1993 reducera såväl

KPI som NPI med ca 0,1%. Som en konsekvens av reducerade

subventioner och ökad självfinansiering förväntas en fortsatt

relativt stark prisstegring inom området "diverse taxor", se

tabellens anm. Även inom boendet stiger kostnaderna snabbare än

de genomsnittliga konsumentpriserna, vilket delvis förklaras av

sänkta räntesubventioner. Prishöjningarna för egnahemsboende är

lägre än för boende i flerfamiljshus. Detta sammanhänger med att

reducerad avdragsrätt för kapitalkostnader inte påverkar KPI.

Allmännyttans fastigheter schablontaxeras emellertid och för att

bibehålla neutralitet mellan boendeformerna minskas

räntebidragen till flerfamiljshus (vilket påverkar KPI) när

kapitalskatten och därmed avdragsrätten för villaägare sänks.

 Vid internationella jämförelser av inflationstakten användsTabell

7:2

Konsumentpriser

Årlig procentuell förändring

 1991 1992 1993

KPI dec.-dec. 8,0 2,0 2,2

Nettoprisindex 5,1 3,4 2,7

Importpriser, totalt -0,7 0,2 2,7

 Oljeprodukter -26,0 -16,3 7,3

 Övrigt 1,2 1,2 2,5

Bostäder, totalt 9,2 4,9 5,8

 Flerfamiljshus 11,0 6,4 8,5

 Egnahem 7,3 3,2 2,8

Indirekta skatter, bidrag i procentenheter 3,4 -1,3

 -1,1

Diverse taxor 7,8 8,0 6,0

Konkurrensutsatt svensk produktion 5,3 2,0 2,0

Arbetskraftskostnad i näringslivet 7,4 2,0 1,3

Vinstmarginal, bidrag i procentenheter -0,5 0,6

 0,2

KPI årsgenomsnitt 9,4 2,5 2,2

Nettoprisindex 5,5 4,4 2,8

OECD4,33,3 3,4

Implicitprisindex 10,2 3,1 2,5

Basbelopp 32 200 33 70034 400

Anm.: Diverse taxor består av läkemedel, läkarvård,

tandläkararvode, lotteri m.m., TV-licens, post och tele samt

resor och transporter. Nettoprisindex är KPI exkl. indirekta

skatter och subventioner.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet, statens

pris- och konkurrens-verk samt finansdepartementet.

ofta konsumentprisindex eller deflatorn för privat konsumtion

(IPI). Ingetdera speglar det samlade inflationstrycket i en

ekonomi. Dessutom föreligger icke obetydliga skillnader mellan

ländernas sätt att beräkna KPI, vilket givetvis försämrar

jämförbarheten. Inflationstakten enligt konsumentprisindex är

emellertid ett av de konvergensvillkor som kommer att ställas

inom EMU. Inom kort beräknas harmoniseringsarbetet av KPI att

inledas. Prognosen för 1992 och 1993 medför att de svenska

konsumentpriserna stiger långsammare än i nästan samtliga

viktiga konkurrentländer.

Diagram 7:4 Konsumentpriser Årlig procentuell förändring

Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som

konkurrent

till Sverige på

världsmarknaden.Källor: Statistiska centralbyrån,

konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 En implicit prisindex för privat konsumtion (IPI) framkommer ur

nationalräkenskapernas redovisning av den privata konsumtionen.

Vikterna i IPI speglar den aktuella konsumtionssammansättningen,

till skillnad från KPI som baseras på föregående års värden.

Under såväl 1990 som 1991 resulterade skattereformen i

omfattande relativprisförskjutningar i konsumentledet. Både i år

och nästa år ändras den indirekta beskattningen. Detta

tillsammans med förskjutningar i konsumtionssammansättningen och

differensen mellan prisutvecklingen för lägenhets-och

egnahemsboende förklarar till största delen skillnaden mellan

KPI och IPI.

8 Hushållens ekonomi och privat konsumtion

De senaste två åren ökade hushållens realt disponibla inkomster

med sammanlagt 7,5% medan den privata konsumtionen steg med

knappt 1%. Hushållens sparkvot förbättrades därmed med inte

mindre än 6,5 procentenheter mellan 1989 och 1991. Även 1992

beräknas en positiv inkomstutveckling för hushållssektorn trots

sjunkande sysselsättning och stigande arbetslöshet.

Inkomstökningen räcker till att både höja konsumtionen och

sparandet i år. Nästa år beräknas både inkomsterna och

konsumtionen minska och sparkvoten sjunker något, se tabell 8:1.

Tabell 8:1 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion

och sparande

 Miljarder kr. Procentuell

förändring

 1990 19911992 1993 19901991 1992 1993

Löpande priser

Löner 599,0 619,0632,1638,712,9 3,3 2,11,0

Företagarinkomster 62,162,3 62,2 64,3 8,1 0,3-0,13,3

Räntor och utdelningar, netto-31,1-31,1-30,7-32,0

Inkomstöverföringar från

offentlig sektor 277,1319,1336,6355,610,8 15,15,55,6

Övriga inkomster, netto88,8110,2118,5122,7-1,3 24,17,53,6

Direkta skatter, avgifter m.m. 305,2285,0287,1 303,74,6-6,6

 0,7 5,8

Disponibel inkomst 690,7794,4831,6845,713,0 15,04,71,7

Privat konsumtion 699,0779,4807,8823,69,4 11,53,62,0

1985 års priser

Disponibel inkomst 504,8526,7534,7530,63,1 4,31,5-0,8

Privat konsumtion 510,9516,8519,4516,8-0,2 1,20,5-0,5

Sparkvot, nivå i % -1,2 1,9 2,9 2,6

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

8.1 Hushållens inkomster

Förra året steg de realt disponibla inkomsterna med nära 4,5%

samtidigt som den reala lönesumman före skatt minskade med ca

5,5%. Bakom den kraftiga inkomstökningen ligger i huvudsak

skattereformen. Sänkningen av inkomstskatten beräknas ge ett

bidrag med ca 6,5 procentenheter till hushållens reala

inkomstökning 1991. Även transfereringarna från den offentliga

sektorn hade en expansiv inverkan. I skattereformen ingick

höjningar av barn- och bostadsbidragen samt pensionstillskotten.

Även för 1992 medför skattesänkningar och transfereringsökningar

en relativt god inkomstutveckling för hushållen. Nedväxlingen av

inflationen är en starkt bidragande orsak till att de realt

disponibla inkomsterna kan öka med 1,5% i år trots att

sysselsättningen faller med ca 3%.

 Sysselsättningen minskar även 1993, vilket leder till en

fortsatt nedgång av den reala lönesumman. Därtill kommer en

ytterligare minskning av löneinkomsterna (inkl. sjuklön) genom

det föreslagna införandet av karensdagar vid sjukdom. Effekterna

på inkomstutvecklingen av inflationsnedväxlingen avtar. De realt

disponibla inkomsterna beräknas minska med 0,8%. Nedgången

begränsas av att barnbidragen höjs.

 Att hushållen inte får en sämre inkomstutveckling de närmaste

åren, trots att arbetsmarknaden försvagas kraftigt under hela

perioden, beror på att bortfallet av löneinkomster till stor del

kompenseras genom bidrag till personer i

arbetsmarknadsutbildning och till arbetslösa, se tabell 8:2.

Tabell 8:2 Hushållens inkomster

 Miljarder kr. Procentuell utveckling

Procentuellt bidrag till

 Löpande priser 1985 års priser

realinkomstutvecklingen

 1991 1991 199219931991 19921993

Lönesumma exkl. sjuklön 619,0 -5,6-2,1 -0,2-4,9-1,7 -0,2

därav timlön -4,0 0,8 1,3-3,5 0,6 1,0

 sysselsättning -1,8-2,9 -1,5-1,4-2,3-1,2

Inkomstöverföringar inkl. sjuklön319,1 5,2 6,4 1,7 2,12, 6

 0,7

Pensioner från offentlig sektor173,4 3,0 4,8 1,9 0,7 1,10,4

Sjukförsäkring m.m. inkl. sjuklön61,0 -7,6-6,7-11,2- 0 , 7

 -0,5 -0,8

Arbetslöshetsbidrag m.m. 21,8 78,362,0 19,4 1,3 1,7 0,9

Övriga transfereringar 62,9 11,0 4,1 2,5 0,8 0,3 0,2

Övriga inkomster, netto 141,4 3,5-0,2 -0,4 0,6 0,0 -0,1

Direkta skatter 285,0 -14,7-1,7 3,5 6,6 0,6-1,3

Disponibel inkomst 794,4 4,3 1,5 -0,8 4,3 1,5-0,8

Tillfälligt sparande 2,8 1,2 0,3-0,7

Inkomster inkl. tillfälligt sparande797,2 5,6 1,8 -

1,4 5,6 1,8-1,4

Anm.: Lönesumma, inkomstöverföringar och skatter är deflaterade

med konsumentprisindex (KPI). Disponibel inkomst och tillfälligt

sparande är deflaterade med implicit prisindex för privat

konsumtion (IPI). Skillnaden mellan KPI och IPI påverkar posten

"övriga inkomster, netto".

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 Det tillfälliga sparandet drog ned hushållens köpkraft 1989 och

1990. Vid redovisningen av disponibel inkomst i

nationalräkenskaperna görs inget avdrag för det tillfälliga

sparandet. Ej heller tillskrivs hushållssektorn inkomster när

sparandet återbetalas. Det tillfälliga sparandet under 1989 och

1990 ingår som en del av hushållens totala sparande och i den

utsträckning som återbetalningarna av sparandet konsumeras

registreras det som ett minskat hushållssparande. Förra året

steg hushållens köpkraft utöver de disponibla inkomsterna med

drygt 1 procentenhet, dels genom att det tillfälliga sparandet

upphörde och dels genom att 1989 års sparande återbetalades i

maj 1991. I februari 1992 återbetalades 1990 års tillfälliga

sparande, vilket bidrar till att öka hushållens köpkraft med

knappt 1/2 procentenhet i år. Nästa år minskar köpkraften totalt

med ca 1 1/2% beroende på att jämförelsenivån 1992 innefattar

återbetalning av det tillfälliga sparandet.

 Som framgår av tabell 8:2 beräknas den reala timlönen före

skatt stiga med 0,8% i år och med 1,3% nästa år. Den reala

lönesumman minskar dock till följd av sjunkande sysselsättning.

Den fr.o.m. 1992 införda arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen

innebär att arbetsgivaren övertar betalningarna för

sjukersättningen under de första 14 dagarna av en

sjukdomsperiod. Denna ersättning registreras i tabell 8:1 som

lön, vilket drar upp lönesumman i år med ca 11,5 miljarder kr.

Införande av karensdagar 1993 beräknas dra ned lönesumman (inkl.

sjuklön) med ca 6 miljarder kr.

 Inkomstöverföringarna från den offentliga sektorn ökar realt

med ca 3% i år. Om konsekvenserna av arbetsgivarperioden i

sjukförsäkringen exkluderas (arbetsgivaren betalar sjuklön),

stiger dock inkomstöverföringarna realt med nära 6,5%. Nästa år

beräknas inkomstöverföringarna öka realt med ca 3,5%.

Utbetalningarna av bidrag till personer i

arbetsmarknadsutbildning och till arbetslösa stiger kraftigt,

särskilt i år men också nästa år, till följd av det gradvis

försämrade arbetsmarknadsläget. Barnbidragen höjs med 1020 kr.

per barn och år 1993, se tabell 8:3.

Tabell 8:3 Inkomstöverföringar från offentlig sektor till

hushåll

 Miljarder kr. Procentuell

förändring

 Löpande priser 1985 års priser

 1990 1991 1992 1993 1991 1992 1993

Pensioner 153,8 173,4186,2 193,9 3,0 4,8 1,9

Folkpension inkl. KBT

och delpension 68,9 76,5 80,5 81,6 1,4 2,7-0,7

Allmän tilläggspension77,4 87,9 96,2 102,1 3,7 6,8 3,9

Tjänstepensioner 7,5 9,1 9,6 10,2 10,0 3,1 4,3

Sjukförsäkring m.m. 60,4 61,0 47,0 47,2 -7,6 -24,8 -1,8

Sjukförsäkring 34,8 31,8 16,5 15,9-16,4 -49,4-5,6

Föräldraförsäkring 15,7 17,9 18,2 18,6 3,9 -0,7 0,1

Arbetsskadeförsäkring 9,8 11,3 12,3 12,6 4,9 6,5 0,4

Arbetslöshetsbidrag m.m. 11,2 21,8 36,2 44,2 78,3 62,0

 19,4

AMU-bidrag 3,6 6,2 9,0 12,3 56,5 42,734,0

Arbetslöshetsförsäkring,

KAS och lönegaranti 7,6 15,6 27,2 31,8 88,6 69,6 14,6

Övriga transfereringar51,8 62,9 67,1 70,3 11,0 4,1 2,5

Barnbidrag 12,3 16,4 16,5 18,7 21,8 -1,610,5

Studiebidrag m.m. 7,3 8,4 8,3 8,5 5,9 -3,7 0,3

Bostadsbidrag 3,7 6,0 6,4 6,8 46,5 3,6 4,9

Socialbidrag m.m. 6,8 8,1 9,5 10,2 8,2 14,9 4,6

Övrigt 21,6 24,0 26,4 26,1 1,4 7,2-3,1

Summa inkomstöverföringar 277,1319,1 336,6355,6 5,2 2,93,4

Anm.: Deflatering är gjord med konsumentprisindex.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och

finansdepartementet.

 Över hälften av inkomstöverföringarna utgörs av pensioner inkl.

bostadstillägg. Pensionerna räknas upp med basbeloppet och

stiger dessutom genom att nya pensionärer med höga ATP-poäng

kommer in i systemet. Basbeloppet uppgår till 33 700 kr. i år

och beräknas för 1993 till 34 400 kr. Nedväxlingen av

inflationen medför att basbeloppet ökar realt med drygt 2% i år.

Nästa år blir basbeloppet realt oförändrat men volymökningen i

pensionssystemen leder dock till en fortsatt tillväxt av de

totala pensionsutbetalningarna 1993.

 Ersättningsnivån i sjukförsäkringen sänktes från den 1 mars

1991 från 90% till 65% de tre första dagarna av en sjukperiod

och till 80% mellan 4 till 90 dagar. Ersättningsnivån för vård

av sjukt barn sänktes till 80% de första 14 dagarna per

kalenderår. För 1992 medför den ovan nämnda arbetsgivarperioden

i sjukförsäkringen sänkta utbetalningar från försäkringen med ca

11,5 miljarder kr. Dessa regeländringar och det försämrade läget

på arbetsmarknaden väntas medföra en en minskning av

sjukfrånvaron de närmaste åren.

 Skattereformen 1990-1991 innebar en genomgripande förändring av

skattesystemet. Skatten på arbetsinkomster har sänkts kraftigt.

Alla kapitalinkomster sammanförs till ett inkomstslag och

beskattas med en enhetlig statlig skatt om 30%. Skattesänkningen

finansieras delvis inom inkomstskattesystemet genom

basbreddningar och skärpning av kapitalbeskattningen. I

skattereformen ligger en årlig justering av skatteskalan.

Grundavdraget höjs i takt med basbeloppets ökning och

skiktgränsen för statsskatten räknas upp med ökningen av

konsumentprisindex föregående år (mellan oktober och oktober)

plus 2 procentenheter. Det innebär för 1992 att grundavdraget

höjts med ca 4,5% och skiktgränsen med ca 9,5%. Arbetsinkomster

som uppgår till högst ca 200 000 kr. slipper i stort sett

statlig skatt. Genom att skatteskalan räknas upp med den

historiska inflationen uppkommer en real skattesänkning när

löneökningarna och inflationen avtar. Med den förväntande

utvecklingen av löner och priser i år blir det en real

skattesänkning 1992 på ca 4 miljarder kr. Med real sänkning

avses skattebortfallet vid en jämförelse med vad

skatteintäkterna kan beräknas till om skatteskalan för i år

istället justerats med 1992 års prisutveckling. När inflationen

stabiliseras 1993 medför justeringen av skatteskalan endast en

mindre nedgång av det reala skatteutaget.

 För 1992 har beslutats om vissa lindringar av

kapitalbeskattningen och för 1993 sänks skattesatsen för

kapitalinkomster till 25%. Skattereduktionen för

fackföreningsavgifter slopas fr.o.m. 1992. År 1993 avskaffas

schablonavdraget under inkomst av tjänst vid taxeringen. Endast

resekostnader över 4 000 kr. och övriga kostnader över 1 000 kr.

berättigar till avdrag. Detta beräknas medföra en skattehöjning

på ca 7 miljarder kr. Egenavgiften till arbetslöshetskassan

fördubblades 1992 och kommer att tredubblas fr.o.m. januari

1993.

8.2 Hushållens sparande och privat konsumtion

Efter kreditmarknadens avreglering hösten 1985 steg den privata

konsumtionen kraftigt under en följd av år. Även inkomsterna

ökade, men inte alls i samma takt och hushållen drog ned sitt

sparande. Konsumtionsboomen kulminerade 1988. Då hade sparkvoten

gått ned med 7 procentenheter sedan 1985 och hushållens skulder

som andel av disponibel inkomst hade ökat från 103% 1985 till

135% 1988. Därefter dämpades konsumtionstillväxten och 1990

registrerades t.o.m. en svag tillbakagång till följd av ett

kraftigt fall i bilinköpen. Sparandet förbättra

des avsevärt, men var fortfarande negativt 1990, dvs.

konsumtionsnivån fortsatte att överstiga inkomstnivån.

Diagram 8:1 Privat konsumtion

Anm.: Diagrammet visar konsumtionsförloppet per kvartal.Källa:

Statistiska

centralbyrån.

 Under 1991 ökade konsumtionen successivt efter en mycket svag

inledning, se diagram 8:1. Mellan årsgenomsnitten 1990 och 1991

blev uppgången 1,2%. Inköpen av nya bilar sjönk för tredje året

i rad, medan förändrade regler i skattereformen rörande

leasingbil ledde till en uppgång av överföringar av begagnade

bilar från företag till hushållssektorn. Utlandsresandet föll

kraftigt under det första kvartalet till följd av oroligheterna

kring Persiska viken, men en återhämtning kom senare under året.

Efterfrågan på tjänster exkl. bostäder minskade med 3%, vilket

kan förklaras av den relativprisökning som skattereformen

medförde. Det var en ökad försäljning inom detaljhandeln samt en

större förbrukning av bensin och energi som höll uppe den totala

privata konsumtionen.

 Under 1990 och 1991 steg sparkvoten med över 3 procentenheter

per år till ca 2%. Hela sparkvotsförsämringen mellan 1985 och

bottenåret 1988 är därmed återhämtad. Det tillfälliga sparandet

räknas in i hushållens sparkvot, vilket kan sägas överskatta

hushållens egentliga egna sparande med drygt 1 procentenhet

1991.

 Den dramatiska utveckling som sparkvoten uppvisat sedan 1980-

talets mitt framgår av diagram 8:2. Den kraftiga nedgången som

följde efter kreditmarknadsavregleringen 1985 kan förklaras av

förmånliga avdragsregler i skattesystemet, relativt låga

realräntor och optimistiska framtidsförväntningar. Hushållens

tillgångar, såsom fastigheter och aktier, steg i värde och

utgjorde ett växande belåningsunderlag som delvis kunde ersätta

ett eget sparande. De senaste årens förbättring i sparandet kan

ses som en "normalisering" efter en överanpassning till en

avreglerad kreditmarknad. Detta förstärks av skattereformens

effekter, ett försämrat konjunkturläge med stigande arbetslöshet

samt oron på de finansiella marknaderna. De stora

kreditförlusterna i banksystemet under senare år har fört med

sig en mer restriktiv kreditpolitik och större räntemarginaler.

Den snabba nedväxlingen i inflationstakten har medfört en

markant höjning av realräntan.

Diagram 8:2 Hushållens sparkvot

Anm.: Den finansiella sparkvoten är beräknad exkl.

kapitaltransfereringar 1987

och 1989.Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska ce

 En internationell jämförelse av sparkvotsutvecklingen visar att

de stora svängningarna inte är en unik svensk företeelse, utan

de har också observerats i bl.a. våra nordiska grannländer med

en viss tidsförskjutning. En ökad "skuldbörda" hos hushållen

under andra hälften av 1980-talet är också ett återkommande

mönster, vilket framgår av diagram 8:3. När sparkvoten började

gå upp i Sverige 1989 sjönk skuldernas andel av inkomsterna.

Hushållens önskade skuldstock bör minska eftersom hushållens

räntekänslighet ökat genom skattereformens effekter. Sänkningen

av kapitalskatten från 30% till 25% fr.o.m. 1993 begränsar

ytterligare ränteavdragens värde. Högre realräntor förstärker

incitamentet att dra ned skuldsättningen ytterligare.

Diagram 8:3 Hushållens skuldsättningAnm.: Nivåskillnaderna mellan

länderna

illustrerar dels skillnader i statistiska definitioner,

i bostadsfinansieringssystem. Uppgifter för USA finns endast t.o.m.

tredje

kvartalet 1991.

Källor: OECD, konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån samt

respektive

lands finansdepartement.

Diagram 8:4 Hushållens förväntningar

Anm.: Diagrammet visar skillnaden mellan andelen hushåll som tror på

en

förbättring av den egna resp.

Sveriges ekonomi och andelen som tror på en försämring de närmaste 12

månaderna,

 säsongrensat.Källor: Konjunkturinstitutet, statisti

 Den minskade aktiviteten i Sverige har fått ett visst genomslag

på hushållens förväntningar enligt den senaste undersökningen

över hushållens inköpsplaner (jan. 1992). Av diagram 8:4 framgår

att det är fler hushåll som tror på en försämring än en

förbättring av den egna ekonomin de närmaste 12 månaderna.

Pessimismen är, enligt traditionella mönster, större för hela

landets ekonomiska utveckling. Det är dock en betydligt

positivare bild jämfört med förväntningarna under lågkonjunk-

turen vid 1980-talets början. Detta avspeglar troligen att de

gynnsamma faktorer som skattereformen medfört ännu överväger

över de negativa effekter som följer av det försämrade

konjunkturläget.

 Förmögenhetseffekterna är idag de omvända mot de som rådde vid

1980-talets slut. Börskurserna är fortfarande (april 1992) 29%

lägre än senaste "all time high" 1989. Bostadspriserna steg

kraftigt under 1991 års första kvartal, men har sedan stagnerat

och visat tecken på en tillbakagång mot årets slut. Det finns en

oro för att Sverige skall följa det mönster Danmark och Norge

tidigare gått i genom med fallande bostadspriser.

Belåningsunderlaget krymper, vilket medför att hushållen måste

öka sitt eget sparande för att nettoförmögenheten inte skall

minska. Samtidigt stiger arbetslösheten till för Sverige

ovanligt höga nivåer. Hushållen använder därför sannolikt

huvuddelen av inkomstökningen i år till att förbättra sparandet.

Återbetalningen av det tillfälliga sparandet med 5,6 miljarder

kr. håller uppe konsumtionen under årets första kvartal, men

tillväxten bedöms därefter mattas av. Relativpriserna ändrades

vid årets början till följd av den partiella mervärdeskattesänk-

ningen och förväntas leda till en viss förändring i

konsumtionssammansättningen. Den nu föreslagna generella

sänkningen av mervärdeskatten väntas medföra att en del inköp av

kapitalvaror senareläggs till nästa år. Sammantaget beräknas den

privata konsumtionen öka med 0,5% i år.

 Ett svagt arbetsmarknadsläge, hög realränta, sänkt kapitalskatt

och ett fortsatt behov av konsolidering håller tillbaka

hushållens vilja att öka konsumtionen på bekostnad av sparandet

1993. Under 1980-talets början drog hushållen ned sparandet när

inkomsterna föll för att på så sätt upprätthålla sin

konsumtionsstandard. Sparincitamenten förväntas nu vara så

starka att den beräknade nedgången av disponibelinkomsten också

resulterar i en minskning av konsumtionen, med 0,5%, vilket

innebär en marginell försämring av sparandet.

9 Investeringar

Investeringarna kulminerade under senare delen av 1989 efter den

starka expansionen under andra hälften av 1980-talet. Under 1990

vände utveck-lingen och investeringarna minskade med knappt 1%,

efter att ha stigit med närmare 30% sedan 1985. Under 1991

accelererade nedgången och blev hela 7,3%. Orsaken var avtagande

ekonomisk aktivitet, sjunkande kapacitetsutnyttjande, högre

ränteläge samt en stramare kreditgivning i takt med de allt

större kreditförlusterna inom bank- och finanssektorn.

 Nedgången 1991 var koncentrerad till näringslivet. Bostadsin-

vesteringarna hölls uppe av den starka igångsättningen av

nyproduktion under 1990 samtidigt som det skedde en vändning

uppåt i ombyggnadsinvesteringarna. En mycket stark

investeringsexpansion noterades inom kommunerna. Det är dock

troligen en förskjutning från 1990 p.g.a. att mervärdeskatten

blev avdragsgill 1991.

 Under prognosperioden förutses en fortsatt tillbakagång.

Desinflationsprocessen dämpar investeringsaktiviteten genom

bl.a. högre avkastningskrav på fastigheter till följd av

stigande realränta och fallande fastighetspriser. Nedgången i de

totala investeringarna beräknas till 9% resp. 1,5% 1992 och

1993. Näringslivets neddragande verkan avtar medan fallet i

bostadsinvesteringarna istället blir allt starkare.

Tabell 9:1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren

 Miljarder Årlig procentuell volymförändring

 kr. 1991

 Löpande 1990 1991 1992 1993

 priser

Näringsliv 148,1 -1,7 -14,5-10,8 4,2

Offentliga myndigheter33,5 -3,2 11,8 6,4 3,0

Bostäder 88,7 3,0 4,1-13,6 -19,4

Totalt270,3 -0,9 -7,3 -9,0 -1,5

 därav maskiner 103,3 -2,0 -12,3-10,7 4,7

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

 År 1992 bromsas nedgången inom näringslivet upp något. Fallet i

industriinvesteringarna avtar samtidigt som affärsverkens

investeringar stiger bl.a. till följd av

infrastruktursatsningarna. Dessa bidrar också till uppgången av

de statliga investeringarna. Trots markant stigande

ombyggnadsvolym faller de totala bostadsinvesteringarna genom

ned-gången i nybyggandet.

 År 1993 drar nyproduktionen av bostäder ned den totala

investeringsutvecklingen. En motverkande faktor är näringslivets

investeringar. Orsaken är industriinvesteringarnas expansion, en

vändning uppåt i övrigt näringsliv samt en fortsatt ökning inom

statliga affärsverk.

 Trots en tillväxt inom anläggnings- och ombyggnadssektorerna

under prognosperioden faller de totala byggnadsinvesteringana

med ca 7,5% i år och över 6,5% 1993. Inräknas också reparation-

sverksamheten, som

expanderar bl.a. till följd av de nu föreslagna satsningarna på

underhåll av vägar, mildras nedgången till 4% per år.

9.1 Näringslivets investeringar

Efter att ha stigit oavbrutet sedan 1982 vände utvecklingen av

näringslivets investeringar under 1990 då volymen reducerades

med över 1,5%. Under 1991 skedde sedan ett markant fall med

14,5%. Nedgången berörde samtliga branscher. Minskningar med

över 20% noterades inom finans- och fastighetsförvaltning samt

byggnadsindustri. Också inom varuhandel m.m. samt industri föll

investeringarna med mer än 15%.

Diagram 9:1 Näringslivets investeringarMiljarder kr., 1985 års

priser

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

 Inom industrin noterades en investeringsminskning 1990 för

första gången sedan 1982. År 1991 föll volymen med hela 16,4%.

Dålig lönsamhet, lägre kapacitetsutnyttjande och produktion,

räntehöjningar samt en kontinuerligt försämrad konkurrenskraft

sedan mitten av 1980-talet medverkade till ett betydligt mer

dämpat investeringsklimat. Före hösten 1990 inverkade sannolikt

också osäkerheten om Sveriges framtida relationer till EG. Innan

1991 torde också osäkerheterna om industrins energiförsörjning

ha haft betydelse. Basindustrin svarade för den starkaste

nedgången 1991. Även inom transportmedelsindustrin var fallet

stort. Inom kemisk- och livsmedelsindustri noterades däremot

svaga ökningstal. År 1992 beräknas nedgången inom industrin

dämpas till 8%. Fallet inom basindustrin fortsätter, dock i

något avtagande takt. Nedgången inom verkstadsindustrin bromsas

genom att maskin- och transportmedelsindustrin planerar för

något ökande investeringar. Trots fall tre år i rad, med en

sammanlagd minskning med en tredjedel av volymen, överstiger

nivån på de totala industriinvesteringarna med god marginal den

nivå som rådde under föregående lågkonjunktur. Nivån är ungefär

densamma som under 1986. Under 1980-talet har utvecklingen

enligt produktivitetsdelegationen gått mot allt fler sysselsatta

i förhållande till investeringsvolymen. Efter devalveringarna i

början av 1980-talet var inte trycket på att effektivisera

verksamheten genom ökade kapitalinvesteringar tillräckligt

starkt. Med tanke på bl.a. det låga kapacitetsutnyttjandet

förutses investeringarna stiga relativt blygsamt 1993, med 4%,

då industriproduktionen åter beräknas öka och vinsterna stiger.

Den föreslagna sänkningen av energiskatten medverkar här i

positiv riktning.

Tabell 9:2 Bruttoinvesteringar i näringslivet

 Miljarder Årlig procentuell

volymförändring

 kr. 1991

 Löpande 1990 1991 1992 1993

 priser

Industri 43,2 -4,0 -16,4 -8,0 4,0

 Basindustri 8,3 -7,5 -36,5-23,0 5,0

 Verkstadsindustri 17,6 -2,1 -14,4 -7,0 5,5

 Övrig industri 17,3 -3,5 -4,4 -1,9 2,1

Statliga affärsverk 19,7 5,9 -1,7 7,1 8,1

Övrigt näringsliv 85,2 -2,0 -16,3 -17,03,0

Totalt 148,1 -1,7 -14,5-10,8 4,2

 därav byggnader 53,8 -1,0 -12,5 -7,9 2,0

 maskiner 94,3 -1,8 -15,4-12,4 5,2

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

 Investeringar i övrigt näringsliv (exkl. affärsverken) föll i

samma omfattning som i industrin, dvs. med drygt 16% 1991.

Vanligtvis är utvecklingen av investeringarna jämnare inom

övrigt näringsliv än inom industrin till följd av att att denna

sektor i mindre utsträckning är utsatt för utländsk konkurrens.

Fastighetskrisens inverkan gör dock att investeringsfallet

beräknas bli mycket stort också 1992. Det strama kreditläget och

högre realräntor, vilket höjer avkastningskraven på fastigheter,

medverkar starkt till denna utveckling. Till detta kommer att

nedgången i ekonomin dämpat efterfrågan på lokaler och att

utbudet är stort efter byggboomen i slutet på 1980-talet. De

områden som utvecklas gynnsamt relativt sett är de som är minst

konjunkturkänsliga, t.ex. varuhandel.

 Näringslivets totala investeringar (inkl. statliga affärsverk)

beräknas sammanfattningsvis fortsätta att falla 1992, med ca

11%. Därefter förutses en svag uppgång, med 4%, till följd av en

återhämtning av industriinvesteringarna och en vändning uppåt

också inom övrigt näringsliv. Till det senare bidrar de nu

föreslagna åtgärderna som sänkt moms och borttagande av

fastighetsskatten. Näringslivets investeringar, sett som andel

av BNP, förutses därmed uppgå till drygt 11%. Nivån kommer då

att vara ungefär densamma som den som rådde innan den starka

uppgången under andra hälften av 1980-talet.

Diagram 9:2 Näringslivets investeringarProcent av BNP

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

9.2 Offentliga investeringar

År 1991 svarade de kommunala investeringarna för uppgången av de

offentliga investeringarna. Den markanta ökningen inom

kommunerna var troligen en följd av att investeringarna

förskjöts från 1990 till 1991 p.g.a. att mervärdesskatten blev

avdragsgill 1991.

 Under prognosperioden förutses istället de statliga

myndigheterna och affärsverken svara för en fortsatt expansion

av de offentliga investeringarna. Summan av de

tidigareläggningar av infrastruktursatsningar som beslutades

under 1991 och hittills i år innebär ökade investeringar inom

främst banverket och vägverket.

Tabell 9:3 Offentliga investeringar

 Miljarder Årlig procentuell

volymförändring

 kr. 1991

 Löpande 1990 1991 1992 1993

 priser

Statliga myndigheter 9,8 9,9 -0,1 19,0 9,0

Statliga affärsverk 19,7 5,9 -1,7 7,1 8,1

Staten29,4 7,2 -1,2 11,0 8,4

Kommunala myndigheter23,8 -8,7 17,9 1,0 0,0

Kommunala affärsverk 4,2 -6,3 -8,2 9,0 0,1

Kommunerna 27,9 -8,3 13,4 2,1 0,0

Totalt57,3 -0,2 5,1 6,8 4,6

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

9.3 Bostadsinvesteringar

Nybyggandet av bostäder har legat på en mycket hög nivå de

senaste åren. Inte sedan det s.k. miljonprogammets dagar har

volymen varit av samma omfattning. Mellan 1986 och 1990 mer än

fördubblades nybyggandet. Ombyggnaderna av bostäder minskades

under samma period till följd av de restriktioner som infördes

för att dämpa överhettningen. Den höga igångsättningen av nya

lägenheter 1990 resulterade i ökad investeringsvolym även 1991,

med ca 4%. Dessutom steg ombyggnaderna av bostäder till följd av

att regeringen i stor utsträckning använde sig av möjligheten

att av arbetsmarknadsskäl medge lägre garanterade räntor, dvs.

ett högre räntebidrag, för enskilda projekt.

Diagram 9:3 Bostadsinvesteringar

Miljarder kr., 1985 års priser

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

 Nybyggandet av bostäder uppnådde en mycket hög nivå 1990 då

närmare 70 000 lägenheter påbörjades. Uppgången var särskilt

stark under andra halvåret. Bostadsproduktionen hindrades då

inte längre av brist på arbetskraft i och med den nedgång som

skedde inom övriga sektorer. Under 1991 började påbörjandet av

antalet lägenheter falla. I genomsnitt under året minskade

antalet med 18%, eller med 12 000 till 57 000 lägenheter, varav

större delen av nedgången ligger på andra halvåret. Tecken på

sjunkande bostadsefterfrågan noterades hösten 1991. I september

uppgick antalet outhyrda lägenheter i allmännyttiga bostads-

företag till 11 000 lägenheter jämfört med 4 000 året innan. I

förhållande till antalet lägenheter i beståndet var andelen

outhyrda lägenheter högre i de senare årgångarna. Antalsmässigt

dominerade dock årgångarna 1940-1975. Låg efterfrågan på

bostäder noterades framförallt utanför storstadsområdena.

Kommuner med mindre än 70 000 invånare redovisade den största

andelen lediga lägenheter.

 Ett fortsatt fall i nybyggandet förutses under prognosperioden.

Nedgången är en följd av såväl strukturella faktorer, som av det

svaga konjunkturläget. De höga nivåerna på byggandet mot slutet

av 1980-talet var en effekt av överhettningen i den totala

ekonomin samtidigt som det var en politisk prioritering att

gynna nyproduktionen av bostäder. Höjda relativpriser på

byggande och boende verkar fortsatt dämpande på efterfrågan de

kommande åren. Det beror bl.a. på breddningen av

mervärdeskatten, minskade subventioner, minskningen av

ränteavdragens värde samt borttagandet av investeringsbidraget.

Detta tvingar fram ett mer effektivt användande av beståndet och

därmed en minskad efterfrågan på nyinvesteringar. I kontraktiv

riktning verkar också det stramare kreditläget och den fallande

sysselsättningen. Investeringsvolymen för nybyggandet av

bostäder beräknas sjunka med runt 30% per år 1992 och 1993.

Antalet påbörjade lägenheter beräknas falla till närmare 40 000

1992. Det är samma antal som 1987. Nedgången väntas sedan

fortsätta till ca 25 000 lägenheter 1993. Det är en något lägre

nivå än bottennivån i mitten av 1980-talet.

Tabell 9:4 Bostadsinvesteringar

 Miljarder Årlig procentuell

volymförändring

 kr. 1991

 Löpande 1990 1991 1992 1993

 priser

Nybyggnad 66,3 11,6 5,2-29,0 -33,0

 Flerbostadshus 37,9 16,9 9,4 -21,0-32,0

 Småhus 28,5 5,7 0,0-39,8 -34,8

Ombyggnad 22,4 -13,0 1,6 25,0 0,0

 Flerbostadshus 15,8 -13,8 -11,9 38,2 0,3

 Småhus 6,5 -9,5 62,0 -7,3 -1,1

Totalt88,7 3,0 4,1 -13,6 -19,4

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

 Ombyggnadsinvesteringarna inom bostadsbyggandet steg starkt

under första hälften av 1980-talet till följd av subventionerna

inom ROT-sektorn (reparation, om- och tillbyggnad) och uppnådde

därmed en historiskt mycket hög nivå. För att motverka den

tilltagande överhettningen på byggmarknaden infördes regleringar

mot ombyggnadsverksamheten. Mellan 1987 och 1990 föll också

volymen med hela 35%. Under 1991 inträffade emellertid ånyo en

uppgång. Låneansökningarna steg mot slutet av året till följd av

att den garanterade räntan för enskilda projekt sänktes av

arbetsmarknadsskäl, till 3,4% mot tidigare 5,25%. Strax innan

årsskiftet skedde en mycket stark uppgång av ansökningar till

följd av att mindre förmånliga regler infördes 1 januari 1992.

De nya reglerna innebar att den lägre räntenivån på 3,4%

permanentades, samtidigt tillkom dock en inskränkning av vad som

berättigade till räntesubventioner. Detta bidrar starkt till den

expansion på 25% i investeringsvolym som förutses 1992. Denna

uppgång är dock en försiktig tolkning av utvecklingen enligt

ansökningarna. Det finns sannolikt en större del projekt som

inte kommer igång jämfört med vad som är historiskt brukligt,

beroende bl.a. på att byggherrarna inte hunnit lika långt i

planeringen som vanligt till följd av brådskan att skicka in

ansökningarna. Dessutom finns inte någon tidsgräns för när

projekten måste sättas igång.

 Sammanfattningsvis faller de totala bostadsinvesteringarna med

närmare ca 13,5% i år. År 1993 sker en ytterligare nedgång med

över 19%. Bakom minskningen döljer det sig en omfördelning från

ny- till ombygg-nad av bostäder. Själva anpassningen inom

stocken till förändrade relativpriser innebär att det uppstår

ett behov av ombyggnader i beståndet.

 Samtidigt som avvecklingen av subventionerna gradvis gör både

byggande och boende dyrare så finns faktorer som verkar i

motsatt riktning. En närmare koppling mellan produk-

tionskostnader och kundens egen betalningsförmåga verkar

nedpressande på priserna. Eftersom subventionerna sannolikt

skapat ett rationaliseringsutrymme inom branschen bör en

dämpning av kostnadsutvecklingen också vara möjlig. Kostnaderna

för nyproduktion kan då stiga långsammare än KPI, i motsats till

vad som varit fallet under 1980-talet. Under 1991 har priserna

också utvecklats i en sådan riktning.

9.4 Byggnadsverksamhet

Byggnadsinvesteringarna sjönk trendmässigt under 1970-talet och

inledningen av 1980-talet. Fallet orsakades dels av

kontinuerligt avtagande nyproduktion av bostäder efter den topp

som nåddes runt 1970 till följd av det s.k. miljonprogrammet.

Även industriinvesteringarna sjönk markant under perioden. En

vändning i utvecklingen av de totala byggnadsinvesteringarna

skedde i mitten av 1980-talet då en stark expansion inleddes.

Uppgången började 1986. Byggnadsinvesteringarna i näringslivet

började då stiga samtidigt som efterfrågan på bostäder ökade.

Stigande fastighetspriser och låga realräntor ledde till

spekulationer och överefterfrågan inom denna sektor. Den omfat-

tande kreditexpansionen underblåste prisökningarna. I takt med

en alltmer besvärande överhettning tillgreps successivt mer

omfattande regleringar för att dämpa byggandet. Avsikten var

dels att dämpa det allmänna efterfrågetrycket inom byggsektorn,

dels att skapa utrymme för nyproduktion av bostäder. Förutom

begränsningarna för ombyggnader av bostäder infördes bl.a. ramar

för s.k. övrigt byggande (allt byggande utom bostadsbyggande)

samt den s.k. investeringsskatten. Samtliga dessa regleringar

avvecklades under 1990 och 1991. Aktiviteten inom

byggverksamheten började visa tecken på avmattning under 1990

och nedgången fortsatte under 1991.

 Arbetslösheten inom byggnadsarbetarnas kassa steg mycket starkt

under loppet av 1991 och början av 1992. I mars i år uppgick

andelen till 18%. Högst arbetslöshet noterades inom den grupp

där de flesta saknar yrkesutbildning där nivåer på över 30%

uppnåddes. Sysselsättningen inom branchen (SNI 5) har dock inte

fallit längre än till den nivå som rådde under slutet av 1988.

Hittills har nedgången inom industrin varit av större omfattning

än inom byggsektorn. Inom industrin har sysselsättningen fallit

med ca 14%, mot 11,5% i byggnadsverksamheten. Bygg-sektorn

ligger dock sent i konjunkturfasen och sysselsättningsned-

dragningarna beräknas fortsätta i snabb takt. Enligt konjunktur-

institutets byggbarometer planeras nedskärningar på personal-

sidan av knappt två tredjedelar av företagen under

sommarhalvåret i år.

Diagram 9:4 Byggnadsinvesteringar per sektor 1970 - 1993Miljarder

kr., 1985 års

 priser.

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

 Byggnadsinvesteringarna stagnerade 1990 med en ökning med

endast 0,4% i genomsnitt. Ett fall inleddes under andra halvåret

och nedgången fortsatte under 1991, med 2,5%. Det var

näringslivets investeringar som svarade för hela nedgången medan

myndigheternas investeringar och bostadsbyggandet fortsatte att

stiga.

Tabell 9:5 Byggnadsverksamhet

 Miljarder Årlig procentuell volymförändring

 kr. 1991

 Löpande 1990 1991 1992 1993

 priser

Byggnadsinvesteringar166,2 0,4 -2,5 -7,6-6,7

 därav näringslivet53,8 -1,0 -12,5 -7,9 2,0

 myndigheter 23,7 -2,5 5,8 8,7 4,1

 bostäder 88,7 3,0 4,1-13,6 -19,4

Reparationer och

underhåll 68,8 1,8 0,9 4,0 2,0

Totalt 235,0 0,8 -1,5 -4,1 -3,9

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

 Under prognosperioden förutses nedgången av

byggnadsinvesteringarna fortsätta, med runt 7% per år 1992 och

1993. Det är främst bostadsinvesteringarna som faller medan

nedgången i näringslivet bromsas och vänder uppåt mot slutet av

perioden. Minskningen av den totala bygg-verksamheten, dvs.

byggnadsinvesteringar inkl. också reparationer och underhåll av

byggnader och anläggningar, dämpas av en ökning av underhålls-

och reparationssektorn. De nu aviserade satsningarna på

vägunderhåll medverkar till denna expansion. Nedgången av den

totala byggverksamheten stannar då på ca 4% per år under

prognosperioden. Utvecklingen mot ett mer effektivt utnyttjande

av fastighetsbeståndet torde dessutom medföra ett ökat behov av

reparationsverksamhet. Sammantaget finns således några faktorer

inom byggnadsverksamheten som dämpar fallet såsom anläggnings-,

ombyggnads- och underhållssektorerna.

9.5 Lagerinvesteringar

Lagerminskningarna i den svenska ekonomin var under 1991 mycket

stora. Totalt sett minskades lagren med närmare 21 miljarder kr.

(1985 års priser). Det negativa bidraget till BNP-tillväxten

blev därmed hela 2,1 procentenheter. Inte sedan 1970-talet har

lagerförändringar haft en så kraftig inverkan på tillväxten i

ekonomin. I detta helårsutfall har dock nationalräkenskaperna

lagt in en neddragande korrektionspost på 3,5 miljarder kr., som

ett led i svårigheterna med avstämningen mellan användnings- och

produktionssidan av ekonomin. Denna post har i analysen

betraktats som en allmän korrektion av användningssidan och inte

som en reell lageravveckling. Som en konsekvens av detta har en

korrektionspost av motsvarande storlek lagts in även under

prognosåren.

Tabell 9:6 Lagervolymförändringar

Miljarder kr., 1985 års priser

 1981- 1990 1991 1992 1993

 1990

Jord- och skogsbruk 0,2 0,1 -0,7 -0,2 0,0

Industri -31,1 1,1 -11,0 -7,5 -2,5

El- och vattenverk -4,5 0,1 -0,6 -0,1 0,0

Partihandel -20,4 -3,0 -4,1 -2,5 -0,4

Detaljhandel 1,0 0,6 -1,1 -1,2 -0,8

Totalt -54,9 -1,0 -17,5-11,8 -3,7

Korrektionspost -3,5 -3,5 -3,5

Totalt inkl. korrektionspost -21,0 -15,3

 -7,2

BNP-bidrag 0,2 -2,1 0,6 0,9

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

 Under 1980-talet skedde en strukturell utveckling mot minskande

lagerkvoter. Totalt sett minskade lagren med närmare 55

miljarder kr. (1985 års priser). För industrins del innebar

detta att lagerkvoten, dvs. kvoten mellan lager och produktion,

i det närmaste halverades under denna period. När

industrikonjunkturen vände neråt under 1989 avstannade denna

utveckling. Sålunda ökade färdigvarulagren med närmare 5

miljarder kr. från 1989 t.o.m. första halvåret 1991. Denna

lageruppbyggnad var emellertid blygsam vid en jämförelse med

motsvarande fas i tidigare konjunkturnedgångar. Produktionen

anpassades snabbare till den svagare efterfrågan än vad som

tidigare varit fallet.

Diagram 9:5 BNP-utveckling och lagerbidragKällor:

Konjunkturinstitutet,

statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Diagram 9:6 Lagerinvesteringar

Anm.: Lagerinvesteringar exkl. SCB:s korrektionspost.Källor:

Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

 De analyser av lagerutvecklingen som gjordes i den preliminära

nationalbudgeten 1992 och i konjunkturinsitutets rapporter under

1991 utgick, mot bakgrund av detta, från att lagren var tämligen

väl trimmade. Potentialen för stora lagerneddragningar under

perioden 1991-1993 bedömdes därför vara begränsad.

Nationalräkenskapernas preliminära utfall för 1991 reser frågan

huruvida denna slutsats var riktig. En möjlig tolkning av

statistiken är att lagerneddragningar visserligen kom snabbare

och gjordes under en mer begränsad tid, men att

lageravvecklingen nu i det närmaste är avslutad. Därmed skulle

lagrens positiva bidrag till tillväxten i år och nästa år kunna

bli dramatiskt stort.

 En annan tolkning är att desinflationsprocessen och det höga

realränteläget driver fram en betydligt kraftigare

lageravveckling än väntat. Detta kan i så fall ta sig uttryck

genom olika mekanismer. En hög realränta innebär en allmän press

på alla typer av kapitalkostnader. Förväntningar om framtida

prisökningar är mycket låga. För en stor del av de varugrupper

som finns i lager är t.o.m. risken för prissänkningar uppenbar.

Ett moment av prisspekulation har i tidigare konjunktur-

uppgångar spelat en stor roll för lagerbeteendet. Detta har

tagit sig uttryck i att man köpt in stora kvantiteter medan

priserna varit låga och sedan, genom lagerhållning, väntat in

prisökningar. Denna typ av spekulation torde nu inte vara

aktuell utan i viss mån ha vänts till sin motsats. För

lagerhållningen, speciellt i handelsledet, kan också

åtstramningen på kreditmarknaden spela en roll genom kraftigt

ökande svårigheter att lånefinansiera lager.

Diagram 9:7 Lagerstocken i förhållande till varuproduktionenAnm.:

Lagerstock

exkl. SCB:s korrektionspost enligt ovan.

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

 Prognosen för 1992 och 1993 innebär i hög grad en avvägning

mellan dessa båda synsätt. Tämligen kraftiga lageravvecklingar

förutses för innevarande år men trots detta ger lagren ett

betydande positivt bidrag till BNP-tillväxten. Industrins

avveckling av färdigvarulagren, som inleddes andra halvåret

1991, väntas fortsätta i tilltagande takt. De kraftiga

minskningarna av lagren i handelsledet innebar länge att

industrin hade stora problem att avveckla sina färdigvarulager.

Även lagren av insats-varor och varor i arbete fortsätter att

minska något, främst till följd av att industriproduktionen som

årsmedeltal sjunker 1992. Även handelslagren väntas i år

fortsätta att avta, dock i långsammare takt än 1991. Totalt sett

väntas lagerminskningar uppgå till 12 miljarder kr. i 1985 års

priser (exkluderat för NR:s korrektionspost enligt ovan). Trots

denna kraftiga neddragning ger lagerposten alltså ett positivt

bidrag till BNP-tillväxten på 0,6 procentenheter.

 1993 väntas lagerneddragningarna bli betydligt mindre

omfattande. En viss justering nedåt av industrins

färdigvarulager återstår även detta år, medan lagren av

insatsvaror och varor i arbete väntas vara oförändrade. Detta

innebär dock fortsatt fallande lagerkvoter eftersom industri-

produktionen 1993 ökar för första gången sedan 1989. Bidraget

till BNP-tillväxten blir detta år 0,9 procentenheter då

lageravvecklingen stannar vid ca 4 miljarder kr. (7 om man

inkluderar korrektionsposten).

 Det är viktigt att notera att de bidrag till tillväxten som

diskuteras gäller bruttosiffror, dvs. utan hänsyn taget till

importinnehållet i lagerförändringarna. Den direkta påverkan på

produktionen av en lagerförändring är alltså inte lika stor som

bidragstalen indikerar. Sambandet mellan lagerrörelserna och

importens utveckling är egentligen mycket starkt. Det kraftiga

importraset 1991 berodde således i hög utsträckning på

motsvarande lageravveckling. För 1992 och 1993 påverkas

tillväxttalen för importen på omvänt sätt uppåt av de positiva

lageromslagen.

10 Offentlig sektor

Den offentliga sektorns finansiella sparande visade 1991 ett

underskott motsvarande 1,5% av BNP, efter fyra år av överskott.

Jämfört med 1990 försämrades sparandet med 74 miljarder kr.

Nedgången i sparandet fortsätter 1992 och 1993, men i lägre

takt. Det är statens finanser som försämras medan kommunernas

ekonomi förbättras. Kalkyler av konjunkturnedgångens effekter på

statens finanser visar att även rensat för effekterna av

tillbakagången i ekonomin föll sparandet 1991. Hälften av

försämringen kan förklaras av den vikande konjunkturen och

hälften av effekterna av regelsystem och annan finanspolitik.

Nedgången för statens sparande motsvaras av en förbättring för

hushåll och kommuner. Bakom den fortsatta försämringen av

statens finanser ligger i huvudsak den svaga ekonomiska

utvecklingen och 1992 även nedväxlingen av inflationstakten.

10.1 Konsoliderad offentlig sektor

Under första hälften av 1970-talet hade den offentlig sektorn

ett finansiellt sparandeöverskott motsvarande 3-5% av BNP. Den

svaga ekonomiska utvecklingen i slutet av decenniet och under de

första åren av 1980-talet medförde en kraftig försämring av den

offentliga sektorns finanser. Det finansiella sparandet sjönk

till motsvarande ca minus 7% av BNP 1982. Sparandet

förbättrades sedan under den långa högkonjunkturen och 1990

visade den offentliga sektorns finansiella sparande ett

överskott motsvarande ca 4% av BNP, se diagram 10:1.

Diagram 10:1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 1970-1991

Andel av BNPKällor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet

och

finansdepartementet.

 Bakom förstärkningen av den offentliga sektorns finanser låg,

förutom den goda konjunkturen, de mot slutet av 1980-talet

tilltagande löne- och prisökningarna. Detta tillsammans med de

icke inflationsskyddade skatteskalorna bidrog till att driva upp

skattekvoten (skatterna och socialavgifternas andel av BNP).

Sammantaget steg skattekvoten från 50% 1985 till drygt 56% 1990.

 Tillbakagången i ekonomin i kombination med skattereformen med-

förde att skattekvoten sjönk 1991 med nära 3,5 procentenheter

till ca 53%. För 1992 och 1993 beräknas skattekvoten gå ned till

ca 51,5%, se tabell 10:1.

 Skattekvoten beror dels på hur skatteunderlagen utvecklas i

förhållande till BNP, dels på förändringar i skatteuttagen. Även

betalningsrutiner och redovisningsprinciper påverkar

skattekvoten. Mervärdeskatten på den kommunala sektorns inköp av

varor och tjänster lyfts av fr.o.m. 1 januari och på den

statliga sektorns inköp fr.o.m. 1 juli 1991. Dessa avlyft bidrar

till en minskning av skattekvoten med ca 1/2 procentenhet 1991

och ytterligare ca 1/4 procentenhet 1992, efter beaktande av att

även nominella BNP reduceras till följd av avlyften.

 En del större skatteändringar har genomförts 1992 och föreslås

för 1993:

- Skatten på vissa kapitalinkomster har sänkts i år och den

 generella skattesatsen på kapitalinkomster sänks 1993 till

 25%.

- Skattereduktionen för fackföreningsavgifter har slopats

fr.o.m. 1992.

- Schablonavdraget under inkomst av tjänst föreslås nu

 avskaffas fr.o.m. 1993 och endast resekostnader över 4 000

 kr. och övriga utgifter över 1 000 kr. blir avdragsgilla. Tabell

10:1

Skattekvoten

Procentandel av BNP

 1990 1991 1992 1993

Direkta skatter 23,7 20,0 20,6 21,5

 Hushåll 21,7 19,1 18,9 19,3

 Företag 2,1 0,9 1,6 2,2

Indirekta skatter

exkl. arbetsgivaravg. 15,1 15,8 15,0 13,6

 Mervärdeskatt 8,3 8,9 8,5 7,4

 Övrigt 6,8 6,9 6,5 6,2

Arbetsgivaravgifter 17,3 17,1 16,0 16,4

 Socialförsäkringsavgifter14,7 15,1 14,2 14,6

 Övriga arbetsgivaravgifter2,6 2,0 1,8 1,7

Skatter och avgifter 56,2 52,9 51,6 51,5

Källor: Konjunkturinstitutet, riksrevisionsverket, statistiska

centralbyrån och finansdepartementet.

- Mervärdeskattesatsen på livsmedel, inrikes resor samt på

 restaurang och hotell sänktes 1 januari 1992 från 25% till

 18%. Nu föreslås att den generella skattesatsen sänks från

 25% till 22% fr.o.m. den 1 januari 1993.

 Mervärdeskatteintäkterna som andel av BNP skulle

 därmed vara tillbaks på nivån före 1990, då det första steget

i skatte reformen genomfördes.

- Uttaget av arbetsgivaravgifter sänktes 1 januari 1992 med ca

 2,5 procentenheter, som andel av avgiftsunderlaget. Därav är

 2,3 procentenheter en kompensation för arbetsgivarnas kostnad

 för den i år införda arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen.

 För 1993 har aviserats om införande av karensdagar vid

 sjukdom. För att arbets-givarens besparingar till följd av

 detta skall tillfalla staten har i föreliggande beräkningar

 uttaget av arbetsgivaravgifter räknats upp med ca 1

 procentenhet.

- Punktskatterna på en rad olika varor slopas fr.o.m. 1993.

- Den förändring av energibeskattningen som nu föreslås fr.o.m.

 1993 medför att skatten på energianvändningen inom industrin

 sänks medan övriga sektorer får höjd skatt. Omläggningen

 beräknas vara i stort sett neutral för de totala

 skatteinkomsterna.

- Fastighetsskatten för s.k. kommersiella lokaler föreslås

 slopas fr.o.m. 1993.

- Förslag om ökad preliminärbeskattning av biinkomster samt

 omläggning av uppbörden av preliminär B-skatt för hushåll och

 företag snabbar upp skatteinbetalningarna fr.o.m. 1993. När

 regelförändringarna genomförs erhålls en engångseffekt, som

 för 1993 beräknas öka skatteinkomsterna med ca 10 miljarder

 kr.

 De offentliga utgifterna steg realt med drygt 3,5% 1991. Som

andel av BNP var utgifterna 1991 ca 64%. Transfereringarna till

hushåll ökade i samband med skattereformen men också genom det

försvagade läget på arbetsmarknaden. Även transfereringarna till

näringlivet ökade kraftigt förra året, vilket avspeglar ökade

räntesubventioner till bostäder, investeringsbidrag till

bostadsbyggande och omställningsstöd till jordbruket, se tabell

10:2.

 För 1992 och 1993 dämpas ökningen i transfereringarna.Den i år

införda arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen minskar deTabell 10:2

Real

förändring av den offentliga sektorns

inkomster och utgifter

 Miljarder Procentuell förändring

 kr. 1991 1985 års priser

 1991 1992 1993

Inkomster 897,1 -7,4 -1,8 -0,5

Utgifter 918,3 3,7 1,9 0,4

Transfereringar till hushåll 319,1 5,2 2,9 3,4

 därav pensioner 173,4 3,0 4,8 1,9

 sjukförsäkring m.m. 61,0 -7,6-24,8 -1,8

 arbetslöshetsbidrag m.m. 21,8 78,3 62,0

 19,4

 övrigt 62,9 11,0 4,1 2,5

Övriga transfereringar (subv.)94,9 6,5 2,7 -6,0

Räntor 85,9 4,2 3,3 -0,4

Konsumtion382,0 1,0 0,1 -0,8

Investeringar 36,4 11,8 6,4 3,0

Anm.: Inkomsterna och transfereringarna är deflaterade med

konsumentprisindex.

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och

finansdepartementet.

offentliga utgifterna (och inkomsterna) 1992 med ca 10 miljarder

kr. Investeringsbidraget till bostadsbyggandet sänktes i

november 1991 från 9,3% till 3,1% av byggnadskostnaderna och

slopas helt 1993. Tidseftersläpning och övergångsregler gör att

besparingseffekten begränsas under prognosperioden.

Subventioneringen av läkemedel och tandvård minskas från 1 juli

i år. Räntebidragen till bostäder reduceras. Besparingar och

nedskärningar inom den statliga och kommunala verksamheten drar

ned den offentliga konsumtionen. Det motverkas dock i viss

utsträckning av att en del av kostnaderna för

arbetsmarknadspolitiken registreras som offentlig konsumtion.

Ersättning till arbetslösa och satsningar på

infrastrukturinvesteringar bidrar också till att de totala

utgifterna beräknas öka realt med nära 2% i år och med knappt

0,5% nästa år.

 År 1991 försämrades den offentliga sektorns finansiella

sparande med 74 miljarder kr. och visade ett underskott på ca 21

miljarder kr. Den återhållsamma utvecklingen av de offentliga

utgifterna räcker inte till att förhindra en fortsatt nedgång av

det finansiella sparandet de närmaste två åren. Inkomsterna ökar

nämligen mycket svagt och realt sett (i förhållande till

konsumentprisindex) är det en minskning på ca 2,5% under

prognosperioden. Underskottet i det finansiella sparandet

beräknas till ca 57 miljarder kr. i år och till ca 73 miljarder

kr. 1993. Underskottet motsvarar då nära 5% av BNP , se tabell

10:3.

10.2 Statens inkl. socialförsäkringssektorns finanser Tabell 10:3

Den

offentliga sektorns inkomster och utgifter

Löpande priser

 Miljarder kr. Procentuell

förändring

 19901991 1992 1993 19901991 1992 1993

Inkomster 885,5897,1903,3918,710,1 1,30,71,7

Skatter559,8541,6 540,5547,3 8,1 -3,3-0,2 1,3

Socialförsäkringsavgifter198,7216,3205,6217,5 12,98,8-4,95,8

Övriga inkomster 126,9139,2157,2153,814,6 9,712,9-2,1

Utgifter832,6 918,3960,0992,0 13,210,3 4,53,3

Transfereringar till hushåll277,1319,1336,6355,610,815,15,55,6

Övriga transfereringar81,494,997,9 92,813,6 16,65,2-4,0

Ränteutgifter 75,3 85,9 91,0 92,613,8 14,15,91,8

Konsumtion 366,5382,0393,0404,415,5 4,22,92,9

Investeringar1 32,3 36,4 39,4 43,4 6,6 12,88,410,1

Finansiellt sparande52,9-21,2-56,7-73,3

Procent av BNP

Skatter och avgifter56,2 52,9 51,6 51,5

Utgifter61,7 64,2 66,4 66,8

Finansiellt sparande 3,9 -1,5 -3,9 -4,9

1 I investeringar ingår investeringar i personalbostäder,

lagerinvesteringar samt nettot av köp och försäljning av

fastigheter och mark.

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån,

riksrevisionsverket och finansdepartementet.

Staten inkl. socialförsäkringarna omfattar, förutom den statliga

sektorn, även allmänna sjukförsäkringen,

arbetslöshetsförsäkringen samt allmänna tillägspensioneringen

(AP-fonden). Sektorn är en konsolidering av

nationalräkenskapssektorerna staten och

socialförsäkringssektorn, där transaktionerna mellan sektorerna

eliminerats.

 Bakom försämringen av den offentliga sektorns finanser 1991

ligger en ännu kraftigare nedgång för statens finansiella

sparande. Det minskade med nästan 78 miljarder kr. och gick

därmed från ett överskott på ca 15 miljarder kr. 1990 till ett

underskott på ca 63 miljarder kr. 1991. Statens finansiella

sparande fortsätter att sjunka de närmaste två åren, men i lägre

takt än 1991. För 1993 beräknas underskottet i statens

finansiella sparande till ca 119 miljarder kr.

 AP-fondens överskott beräknas krympa från ca 43,5 miljarder kr.

1991 till 34,5 miljarder kr. 1993, se tabell 10:4.

 Det statliga sparandet (liksom budgetsaldot) måste bedömas mot

bakgrund av det totala sparandet och kapacitetsutnytttjandet i

ekonomin. Under andra hälften av 1980-talet förbättrades statens

finanser starkt medan inflationen tilltog och bytesbalansen

försämrades. Åren 1987 - 1990 hade staten ett positivt

finansiellt sparande medan hushållens och kommunernas sparande

var negativt. År 1991 minskade underskottet i bytesbalansen till

motsvarande ca 1% av BNP. Löneökningstakten halverades och den

underliggande inflationen (nettoprisindex) sjönk.

Hushållssparandet blev positivt och kommunernas finansiella

sparandet var i stort sett i balans.

 Arbetslösheten ökade snabbt under loppet av 1991. Den

genomsnittliga arbetslösheten var dock inte större än 2,7%,Tabell

10:4 Statens

och socialförsäkringssektorns inkomster och

utgifter

Löpande priser. Exkl. statliga affärsverk och aktiebolag

 Miljarder kr. Procentuell

förändring

 1990 1991 1992 1993 1991 1992 1993

Inkomster 649,5 629,1593,9 602,7 -3,1 -5,6 1,5

Skatter exkl.

arbetsgivaravgifter 319,7 280,2244,2 251,9-12,3 -12,8 3,1

Arbetsgivaravgifter 234,0 245,1231,7 243,4 4,8 -5,5 5,0

Övriga inkomster 95,9 103,7117,9 107,4 8,1 13,7-9,0

Utgifter 588,2 648,5666,6 687,3 10,2 2,8 3,1

Transfereringar till hushåll251,6288,2303,6323,0 14,55,36,4

Bidrag till kommuner182,1 80,9 72,1 68,3 -1,4 -10,8 -5,4

Övriga transfereringar67,6 79,8 84,5 80,2 18,0 5,9 -5,1

Ränteutgifter 68,2 76,5 81,4 84,7 12,2 6,4 4,1

Konsumtion 104,9 109,1109,5 113,3 4,0 0,4 3,4

Investeringar 13,8 14,0 15,5 17,8 1,5 10,714,7

Finansiellt sparande 61,3 -19,4-72,7 -84,6

därav

 staten 14,9 -62,8-109,9-119,1

 AP-fonden 46,4 43,4 37,1 34,5

1 I bidrag till kommuner är avräkningsskatten bortdragen.

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån,

riksrevisionsverket och finansdepartementet.

vilket talar för att arbetsmarknaden var i bättre balans 1991 än

under den tidigare överhettningen. BNP minskade dock med drygt

1% mellan 1990 och 1991 och kapacitetsutnyttjandet inom

industrin var det lägsta sedan 1983.

 Ovanstående diskussion pekar på att ekonomin var i bättre

balans 1991 än under slutet av 1980-talet och 1990.

Produktionsnivån hade dock kunnat varit högre, om tillräcklig

efterfrågan förelegat. Gapet mellan det faktiska och möjliga

kapacitetsutnyttjandet med befintlig arbetsstyrka inom industrin

var i genomsnitt 9 procentenheter 1991, vilket var en ökning med

3 procentenheter jämfört med 1990. En högre produktion hade

kommit till uttryck i höjd produktivitet. Med en högre BNP-nivå

1991 hade statens finanser varit bättre, allt annat lika.

Finanspolitiken

För att studera finanspolitiken är det primärt statens och

socialförsäkringssektorns finanser som är av intresse. Det är

dessa sektorer som direkt kontrolleras av regering och riksdag.

Till finanspolitiken räknas de medel som har en direkt effekt på

statens (inkl. socialförsäkringarna) inkomster och utgifter.

 Statens (inkl. socialförsäkringarna) inkomster och utgifter

påverkas av regelsystemen för t.ex. skatter och pensioner,

konjunkturläget och av under den aktuella perioden vidtagna

politiska åtgärder. Regelsystemen och de politiska åtgärderna

skulle kunna sägas utgöra finanspolitiken. För att kunna avgöra

om finanspolitiken är expansiv eller kontraktiv (inriktning)

måste konjunkturens inverkan på statens inkomster och utgifter

isoleras. Finanspolitiken verkar genom förändringar av inkomster

och utgifter. En indikator på finanspolitikens inriktning

(fiscal impulse) erhålls genom att beräkna förändringen av det

konjunkturrensade finansiella sparandet för staten (inkl.

socialförsäkringarna). Nivån på sparandet har ingen betydelse i

detta sammanhang.

 Beräkningarna av konjunkturens inverkan på statens (inkl.

socialförsäkringarna) inkomster och utgifter bygger på en metod

som utarbetats inom OECD. Metoden är dock modifierad och

anpassad till svenska förhållanden. Kalkylen visar hur statens

(inkl. socialförsäkringarna) finansiella sparande påverkas när

den reala BNP-tillväxten avviker från 2% (BNP-gapet), vilket i

stort sett motsvarar trenden under 1980-talet. Vidare bygger

kalkylen på att arbetslöshet och arbetsmarknadspoltiska åtgärder

ligger kvar på föregående års nivå. Metoden bygger inte på något

fast basår utan beräkningarna utgår från föregående års nivå på

BNP, arbetslöshet, skatter och utgifter.

 Det korrigerade finansiella sparandet beräknas enligt följande:

Huvuddelen av skatteinkomsterna justeras proportionellt mot BNP-

gapet, vilket torde vara rättvisande med det nya skattesystemet.

Löneanknutna transfereringar, som sjukersättning, justeras på

samma sätt. Ersättningar till arbetslösa och till personer i

åtgärder räknas upp med timlöneutvecklingen från föregående års

nivå. Övriga kostnader för arbetsmarknadspolitiken, dvs.

utbildningskostnader, statsbidrag till beredskapsarbete m.m.

antas ligga kvar på föregående års nivå. Till skillnad från

OECD:s beräkningar justeras ej det finansiella sparandet för

förändringar i inflationstakt och realränta.

Tabell 10:5 BNP-förändringens inverkan på staten och

socialförsäkringssektorns finansiella sparande

Miljarder kronor

 1990 1991 1992 1993

Finansiellt sparande 61,3 -19,4 -72,7 -84,6

förändring -80,7 -53,3 -11,8

därav

BNP-beroende -40,0 -32,0 -16,9

 Inkomster -29,4 -16,3 -10,4

 Utgifter 10,6 15,8 6,5

BNP-korrigerat -40,8 -21,2 5,0

därav

 kommunalskatter1 -13,5 -27,2

 kapitalinkomster, netto -1,8 8,3 -12,7

 övrigt -25,5 -2,3 17,7

Andel av BNP i procent

Finansiellt sparande 4,5 -1,4 -5,0 -5,7

förändring2 -5,6 -3,7 -0,8

därav

BNP-beroende -2,8 -2,2 -1,1

BNP-korrigerat -2,8 -1,5 0,3

1 Effekt av systemet för utbetalningar av kommunalskattemedel.

2 Beräknat på aktuellt års BNP-nivå.

Källa: Finansdepartementet.

 Beräkningarna visar att för 1991 hade skatteinkomsterna blivit

ca 29 miljarder kr. större om BNP ökat med 2% i stället för att

minska med 1,1%. Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken och

bidrag till arbetslösa hade blivit ca 11 miljarder kr. lägre om

arbetslösheten legat kvar på 1990 års nivå. Då BNP-tillväxten

även för åren 1992 och 1993 ligger under 2% och arbetslösheten

stiger ger konjunkturen ett negativt bidrag till statens (inkl.

socialförsäkringarna) finansiella sparande även de närmaste två

åren, se tabell 10:5.

 Det BNP-korrigerade finansiella sparandet (dvs. det som styrs

av regelsystem och annan finanspolitik) minskar 1991 med ca 41

miljarder kr. och 1992 med ca 19 miljarder kr. År 1993 ökar det

justerade sparandet med 5 miljarder kr. Denna utveckling beror

till en del på politiska beslut men också på automatiken i vissa

regelsystem, en automatik som på kort sikt är oberoende av den

reala BNP-tillväxten.

 Som tidigare nämnts beaktas ej konjunkturens inverkan på löner

och priser. Nedväxlingen av löneökningstakten (till 5,5% 1991

från 10% 1989 och 1990) får, främst genom den tvååriga

eftesläpningen och avräkningsförfarandet vid utbetalningarna av

kommunala skattemedel, en kraftigt negativ effekt på statens

sparande 1991 och 1992. Skatteutbetalningarna till kommunerna

stiger kraftigt 1991 och 1992 till följd av löneökningarna två

år tidigare medan de totala skatteinkomsterna ökar svagare.

Medan de totala skatteinkomsterna konjunkturjusterat stiger med

drygt 3,5% 1991 och med endast 0,5% 1992 så ökar utbetalningarna

av kommunalskatt (efter avdrag för avräkningskatt) med ca 10,5%

1991 och ca 12,5% 1992. Om kommunalskatteutbetalningarna ökat i

samma takt som de justerade totala skatteinkomsterna samma år

hade statens sparande blivit ca 14 miljarder kr. bättre 1991 och

ca 27 miljarder kr. bättre 1992. Å andra sidan hade nivån på

statens sparande 1990 varit lägre om

kommunalskatteutbetalningarna följt de totala skatteinkomsterna

de år då inflationen tilltog.

 Pensionsutbetalningarna beror också, genom kopplingen till bas-

beloppet, på den historiska inflationen. I samband med

skattereformens båda steg 1990 och 1991 avräknades den del av

prisuppgången, som var en följd av reformen. Basbeloppet steg

dock med ca 3% mer än timlönen 1991. Om basbeloppet ökat som

timlönen hade pensionsutbetalningarna efter skatt blivit ca 3

miljarder kr. lägre 1991.

 I det nya skattesystemet ingår en årlig justering av

skatteskalan. Genom att skatteskalan räknas upp med den

historiska inflationen uppkommer ett realt skattebortfall när

löneökningarna och inflationen avtar. För 1992 beräknas

skattebortfallet till ca 4 miljarder kr. jämfört med om skatte-

skalan i stället hade justerats med prisutvecklingen under 1992.

 Att den fortsatt kraftiga ökningen av

kommunalskatteutbetalningarna 1992 inte får större genomslag på

det BNP-korrigerade finansiella sparandet beror på att det

motverkas av en rad andra faktorer. Företagens

skatteinbetalningar ökar relativt starkt, mest beroende på att

vissa skattehöjningar i skattereformen börjar komma in till

staten först i år. Inleverenser från statliga affärsverk ökar

tillfälligt. En tidigare beslutad indragning från kommunerna

bidrar också till att stärka statens finanser i år.

 År 1993 införs ett nytt system för utbetalning av kommunalskatt

samt ett nytt mer generellt statsbidragssystem till kommunerna.

De totala utbetalningarna (skatter och bidrag) till kommunerna

beräknas hamna på i stort sett samma nivå som 1992. Statens

kapitalinkomster, netto, minskar efter den tillfälliga ökningen

1992. Tidigareläggning av uppbörden av preliminärskatt (se

avsnitt 10.1) förstärker statens sparande med ca 10 miljarder

kr. 1993. Detta bidrar till att sparandet (exkl.

kapitalinkomster, netto) beräknas öka med ca 18 miljarder kr.

efter korrigering för den svaga BNP-tillväxten.

 Ovanstående diskussion, om bl.a. samspelet mellan regelsystemen

för kommunalskatter, pensioner och den ekonomiska utvecklingen i

stort, visar på svårigheterna att renodla

konjunkturutvecklingens resp. finanspolitikens roll för de

offentliga finanserna. De beräkningar som redovisas i tabell

10:5 bör därför tolkas med försiktighet.

10.3 Kommunernas finanser

Den kommunala sektorn består av kommuner och landsting samt

kyrko-kommuner och kommunalförbund. Nedan används ordet kommuner

som en beteckning för hela sektorn. Mellan 1985 och 1991 hade

sektorn ett negativt finansiellt sparande. Det ackumulerade

underskottet uppgick till 34,5 miljarder kr. Inkomsterna täckte

de löpande utgifterna medan en del av investeringarna

finansierades med upplåning, försäljning av tillgångar eller

neddragning av rörelsekapitalet.

 År 1991 förbättrades sektorns finanser även om det finansiella

sparandet fortfarande var något negativt. Inkomsterna ökade

starkt medan utgifterna bl.a. drogs ned av att kommunerna

fr.o.m. förra året fick lyfta av mervärdesskatten på sina inköp.

 Under 1992 och 1993 väntas en tillfällig men kraftig

förbättring av den kommunala ekonomin. Det finansiella sparandet

beräknas uppgå till 16,0 miljarder kr. i år och till 11,3

miljarder kr. år 1993, under förutsättning att

verksamhetsvolymen inte ökar.

 Den förbättrade finansiella situationen i år är huvudsakligen

en följd av den tvååriga eftersläpningen och

avräkningsförfarandet vid utbetalningen från staten av

kommunalskattemedel. Skatteinkomsterna stiger kraftigt till

följd av de höga löneökningarna två år tidigare. Samtidigt leder

dämpningen av löneökningarna och inflationen till att de

kommunala utgifterna inte växer i samma snabba takt.

 Bidrag från staten och socialförsäkringssektorn stod för ca 25%

av kommunernas inkomster 1991. Statsbidragen bestod av allmänna

och specialdestinerade bidrag. Skatteutjämningsbidraget uppgick

till 10,5 miljarder kr. netto och de specialdestinerade bidragen

till 60,8 miljarder kr. 1991.

 Till följd av den tillfälliga höjningen av kommunernas avgifter

till staten för skatteutjämningsbidragen, minskar de allmänna

statsbidragen med 3 miljarder kr. i år. De specialdestinerade

bidragen ökar dock med ca 6,2 miljarder kr. Den kraftiga

höjningen beror bl.a. på bidrag i samband med äldrereformen och

vårdgarantin samt bidrag till upprustning av skolor, för

sysselsättningsskapande åtgärder och ersättningar för mottagande

av flyktingar.

 För att neutralisera skattereformens effekter på den kommunala

ekonomin har fr.o.m. 1991 dels bidraget till kommunerna avseende

garantibeskattningen avskaffats, dels en särskild skatt införts

(avräkningsskatt). Skatten baseras på kommunernas skatteunderlag

och beräknas uppgå till 6,5 miljarder kr. 1991 och till 15,6

miljarder kr. 1992. I tabellen har statsbidragen minskats med

dessa belopp.

 Från och med 1993 införs nya regler för hur staten betalar ut

de kommunala skattemedlen till kommuner och landsting. Det nya

systemet utformas så att kommunens resp. landstingets

skatteinkomster för ett visst budgetår betalas ut på grundval av

skatteunderlaget två år tidigare uppräknat med en faktor, som

motsvarar den beräknade ökningen av skatteunderlaget de två

efterföljande åren. Avsikten är att harmonisera (skatte-)

intäkternas ökning med tillväxttakten i utgifterna för

budgetåret, genom att ta hänsyn till den aktuella nominella

utvecklingen. Övergångsåret 1993 sker dock en reducering av

slutavräkningen avseende 1991 med ca 60%, i syfte att uppnå ett

budgetmässigt neutralt utfall av förändringarna för kalenderåret

1993.

 År 1993 införs också ett nytt system för statsbidragen till

kommunerna. En stor del av de specialdestinerade statsbidragen

avvecklas och ersätts av ett system efter mer generella

principer. Avsikten med ett nytt stats-bidragssystem är att ge

kommunerna ökad handlingsfrihet vad gäller verksamhetens

utformning och prioritering mellan olika områden. Nivån på de

allmänna statsbidragen har anpassats till ett samtidigt slopande

av skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten. De allmänna

statsbidragen till kommuner och landsting uppgår till ca 48

miljarder kr. för år 1993. Utanför de allmänna statsbidragen

ligger fortfarande en post för specialdestinerade statsbidrag på

drygt 12 miljarder kr. 1993, täckande bl.a. ersättningar för

utförda tjänster åt staten (t.ex. flyktingmottagande) samt

stimulansbidrag till investeringar m.m.

Tabell 10:6 Kommunernas inkomster och utgifter

Löpande priser. Exkl. kommunala aktiebolag och stiftelser

 Miljarder kr. Procentuell

utveckling

 19901991 1992 1993 19901991 1992 1993

Inkomster 328,4361,5398,5396,911,6 10,110,3-0,4

Skatter204,9232,5 270,1269,5 13,1 13,516,2 -0,2

Bidrag från staten och

socialförsäkringssektorn82,180,972,168,39,9 -1,4-10,8-5,4

Övriga inkomster 41,4 48,0 56,3 59,2 7,7 16,017,15,2

Utgifter336,8 363,3382,5385,7 12,7 7,8 5,30,8

Transfereringar till hushåll25,530,933,032,5 11,020,97,0-1,5

Övriga transfereringar31,337,142,0 36,311,3 18,613,3-13,5

Konsumtion 261,6272,9283,5291,115,1 4,33,92,7

Investeringar 18,5 22,4 24,0 25,6-9,5 21,36,97,1

Finansiellt sparande-8,5 -1,8 16,0 11,3

Anm.: I investeringar m.m. ingår förutom kommunala myndigheters

investeringar även kommunala affärsverks investeringar,

investeringar i personalbostäder samt nettot av köp och

försäljning av fastigheter och mark.

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån,

riksrevisionsverket och finansdepartementet.

 De kommunala utgifterna består till 3/4 av konsumtion. Förra

året steg konsumtionen 2,3 % i volym. Konsumtionen drogs upp av

att inköpen av varor och tjänster ökade relativt starkt.

Sysselsättningen i kommunerna stagnerade, trots en viss uppgång

av sysselsättningsskapande åtgärder i kommunal regi. År 1992 och

1993 väntas den underliggande sysselsättningen minska i

kommunerna. Detta understöds av redan aviserade varsel om

uppsägningar och av enkäter bland kommunerna. Kommunernas

förbättrade ekonomi 1992 och 1993 väntas därför inte i sig leda

till någon expansion av verksamheten. Förbättringen av

kommunernas finanser är nämligen tillfällig och regeringen har

deklarerat att det inte finns något samhällsekonomiskt utrymme

för kommunal expansion. Den av regeringen aviserade satsningen

på ungdomspraktikplatser drar också ned antalet deltagare i

sysselsättningsskapande åtgärder i kommunal regi.

 Mot denna bakgrund beräknas den totala konsumtionsvolymen vara

i stort sett oförändrad år 1992 och minska med 0.8 % år 1993.

11 Kapitalmarknad

Kreditmarknaden kännetecknades under 1991 av stora

kreditförluster samtidigt som utlåningsexpansionen dämpades

betydligt.

 Minskade inflationsförväntningar och ett återställt förtroende

för växelkurspolitiken resulterade i lägre räntor under

inledningen av 1992. Utvecklingen i Sverige skiljde sig därmed

från utvecklingen i vår omvärld där räntorna, sammantaget sett,

låg på en oförändrad nivå.

11.1 Internationell ränte- och valutautveckling

Under inledningen av 1992 har den internationella

ränteutvecklingen varit något splittrad. Efter en längre tids

nedgång vände de amerikanska räntorna svagt uppåt under det

första kvartalet i år. I Japan har räntorna fallit, medan de i

Västeuropa hålls uppe av den strama penningpolitiken i Tyskland.

 Under 1991 förde den amerikanska centralbanken, Federal

Reserve, en expansiv penningpolitik och under perioden december

1990 till december 1991 sänktes diskontot vid sex tillfällen med

sammanlagt 3,5 procentenheter till 3,5%. Den senaste sänkningen

ägde rum i december och uppgick till en procentenhet. Den

amerikanska penningpolitikens inriktning skall ses mot bakgrund

av den låga tillväxten i ekonomin under 1990 och 1991. Den

expansiva penningpolitiken har möjliggjorts av att

inflationstakten successivt avtagit, vilket bidrog till att även

obligationsräntorna föll i slutet av 1991. Trots lägre räntor

har hushållen och företagen länge valt att inta en försiktig

hållning till konsumtion och investeringar och istället

eftersträvat att minska skuldsättningen. Stora kreditförluster

för bl.a. bankerna har resulterat i höjda marginaler mellan in-

och utlåningsräntorna varför låntagarna inte i full utsträckning

har fått ta del av de sänkta officiella räntorna. Utmärkande för

de senaste årens ränteutveckling är att medan de korta räntorna

fallit med ca 3,5 procentenheter sedan slutet av 1989 så har den

trettioåriga statsobligationsräntan pendlat mellan 7,5% och 9%.

Detta har begränsat den förda penningpolitikens effekt på

ekonomin, och är sannolikt en förklaring till att

konjunkturåterhämtningen har dragit ut på tiden.

 Under det första kvartalet 1992 observerades vissa tecken på en

konjunkturåterhämtning. Nedgången av marknadsräntorna bröts och

förbyttes i en mindre uppgång. Mot bakgrund av den långsamma

återhämtningen i ekonomin valde Federal Reserve att lätta på

penningpolitiken ytterligare i början av april, vilket även fick

till följd att marknadsräntorna föll. Räntorna bedöms ligga kvar

på en relativt låg nivå under större delen av 1992.

 Den ekonomiska aktiviteten i Japan fortsatte att dämpas under

det första kvartalet. År 1991 avslutades med en diskontosänkning

med en halv procentenhet och i början av april sänktes diskontot

med ytterligare 3/4 procentenhet till 3,75%. Den lättnad av

penningpolitiken som har skett det senaste året har varit

avhängig dels lågkonjunkturen och dels de

växande problemen för de finansiella instituten. Fallande

börskurser och fastighetsvärden ökar bankernas kreditförluster

och har i allt större utsträckning upplevts som ett hot mot den

ekonomiska tillväxten. Utsikterna till en kraftig förstärkning

av konjunkturen bedöms vara små och penningpolitiken förväntas

därför ha en expansiv inriktning även under resten av året.

Diagram 11:1 6-månaders euromarknadsräntor 1990-1992

Anm.: Veckogenomsnitt. Sista observation avser 9 april 1992.Källa:

Finansdepartementet.

 Den västeuropeiska ränteutvecklingen tyngdes under 1991 av

stramheten i den tyska penningpolitiken. Den tyska

återföreningen skapade överhettning i ekonomin med bl.a.

stigande konsumentpriser som följd, samtidigt som underskotten i

den offentliga sektorn ökade till 105-110 miljarder D-mark.

Trots tecken på avmattning i ekonomin valde Bundesbank så sent

som i december att höja de administrativa räntorna. Den

åtstramning av penningpolitiken som skedde skall ses i ljuset av

ett fortsatt inflationstryck, snabb penningmängdsexpansion samt

tendenser till höga löneökningar. Åtstramningen påverkade

emellertid främst de kortaste penningmarknadsräntorna.

 Signalerna om en uppgång i den amerikanska ekonomin och

förväntningar om stigande räntor har sedan årsskiftet ökat

intresset för dollarplaceringar. Fram till början av april steg

dollarkursen med närmare 10% gentemot såväl D-marken som yenen.

I Japan har de fallande räntorna och tveksamhet till placeringar

i aktier och fastigheter medfört att kapital i första hand sökt

sig till Förenta staterna. Skillnaden i räntor mellan Japan och

Förenta staterna har minskat från ca en procentenhet vid

årsskiftet till 0,5 procentenheter i början av april.

Räntedifferensen mellan Tyskland och Förenta staterna ligger

kvar på ca 5 procentenheter och dollarkursens uppgång är i

första hand ett uttryck för förväntningar om att denna marginal

skall minska.

 Intresset hos de internationella investerarna koncentreras till

utvecklingen för räntor och växelkurser i Förenta staterna,

Japan och Tyskland. Utvecklingen i Västeuropa styrs i första

hand av Tyskland. Den nära kopplingen mellan de internationella

kapitalmarknaderna medför emellertid att även utvecklingen i

Förenta staterna och Japan kan påverka övriga europeiska

räntemarknader. Flertalet andra västeuropeiska länder har till

skillnad från Tyskland haft en svag ekonomisk utveckling under

de senaste åren. EG:s valutasamarbete, EMS, sätter klara

restriktioner på de ingående ländernas penningpolitiska

autonomi. Utrymmet för en avvikande räntepolitik är litet.

Minskade inflationsförväntningar i bl.a. Frankrike och

Storbritannien har emellertid skapat ett visst utrymme för lägre

räntor i dessa länder. Räntorna i Europa närmade sig därför

varandra ytterligare något under 1991.

Diagram 11:2 10-åriga obligationsräntor 1991-1992Anm.: Veckovisa

observationer.

 Sista observationen avser 8 april 1992.

Källor: Financial Times och finansdepartementet.

 Den tyska ekonomin går nu in i ett lugnare skede. Under normala

omständigheter skulle detta kunna möjliggöra en penningpolitisk

lättnad i Tyskland, vilket övriga Västeuropa skulle kunna dra

fördel av. God köpkraft, bl.a. till följd av höga löneökningar

och borttagandet av tillfälliga skattehöjningar, håller dock

prisökningarna på en hög nivå samtidigt som den offentliga

sektorns underskott förblir betydande under de närmaste åren.

Detta begränsar Bundesbanks manöverutrymme och räntorna kommer

därför sannolikt att ligga kvar på en hög nivå under större

delen av året, och först mot slutet av 1992 synes det finnas

möjligheter till en räntenedgång. Nedgången mot slutet av året

bedöms bli begränsad och främst beröra de korta räntorna. För

övriga Västeuropa blir konklusionen att räntorna i huvudsak

kommer att ligga kvar på en förhållandevis hög nivå. Utrymmet

för en avvikande räntepolitik begränsas av respektive valutas

ställning inom växelkursmekanismen, ERM, där t.ex. både pundet

och den franska francen tillhör de svagaste valutorna.

 Bedömningen av den framtida ränteutvecklingen rymmer många

osäkerheter. En sådan är styrkan i den konjunkturuppgång som

inletts i Förenta staterna. En annan är huruvida utvecklingen i

Tyskland kan normaliseras och därigenom avlasta penningpolitiken

och skapa lägre räntor i övriga Europa.

 Sammanfattningsvis är bedömningen att de amerikanska och

japanska räntorna fortsätter att ligga på en låg nivå under

1992. Den svaga utvecklingen för den japanska ekonomin möjliggör

en fortsatt expansiv inriktning av penningpolitiken medan den

amerikanska penningpolitiken kan antas stramas åt mot slutet av

året och under 1993. Först mot slutet av 1992, när den

ekonomiska avmattningen möjliggör en nedgång av de tyska

räntorna, torde det finnas förutsättningar för lägre räntor i

Västeuropa. Nedgången av de europeiska räntorna bedöms dock bli

förhållandevis liten. Sammantaget bedöms den negativa

amerikanska räntedifferensen minska under prognosperioden vilket

talar för att dollarn kommer att apprecieras ytterligare.

 Under år 1991 steg aktiekurserna på de fyra största börserna,

Tokyo, New York, London och Frankfurt med i genomsnitt 11%.

Kursutvecklingen varierade dock mellan börserna. Investerarna

reagerade mycket positivt på de amerikanska och japanska

räntesänkningarna i slutet av december. Detta ansågs öka

möjligheterna till en återhämtning i världsekonomin som kan

generera högre företagsvinster. Intresset för aktier har på

flertalet håll varit stort även under inledningen av 1992, inte

minst i Frankfurt där index steg med 10% fram till och med

början av april. D-markens försvagning gentemot dollarn är en

förklaring till uppgången.

 Fram till år 1989 var intresset för japanska aktier omfattande.

Hög tillväxt i ekonomin i kombination med låga räntor lockade

många hushåll och företag att för lånade pengar köpa aktier och

fastigheter. Kurserna på Tokyobörsen steg kraftigt, närmare

bestämt med 300 % under perioden 1986 till och med 1989, och

värderingen ställde mycket höga förväntningar på företagens

vinstutveckling. Stigande räntor och ett högre inhemskt

kostnadstryck resulterade i en kraftig försämring av företagens

lönsamhet förra året. Detta i kombination med den politiska oro

som utmärkt Japan det senaste halvåret ledde till betydande

kursfall. För de högt skuldsatta hushållen och företagen blev

det angeläget att sälja tillgångar för att minska skuldbördan

vilket har pressat aktiekurserna ytterligare. Under 1992 har

aktiekurserna fallit med 20% fram till början av april och sedan

årsskiftet 1989/90 har aktiekurserna mer än halverats.

11.2 Räntor och valutaflöden i Sverige

1991 blev ett händelserikt år på den svenska ränte- och

valutamarknaden. Avtagande inflationsförväntningar och ett ökat

förtroende för den fasta växelkursen i samband med ecu-

anknytningen medförde att räntorna föll under större delen av

året. Efter ecu-anknytningen i maj föll räntedifferensen

successivt från ca 4 procentenheter till mellan 0,5 och 1

procentenhet under hösten. Mot slutet av året tvingades

emellertid riksbanken strama åt penningpolitiken i syfte att

skingra den ökade osäkerhet som präglade valutamarknaden efter

den finska devalveringen i november. I samband med den finska

devalveringen var den låga räntedifferensen inte tillräcklig för

att upprätthålla balans i valutaflödena. Utflödena från Sverige

uppstod i första hand genom att utländska investerare gick ur

sina positioner i kronor. Många investerare hade till följd av

den finska devalveringen gjort stora förluster på sina

placeringar i finska mark och var inte benägna att beakta

skillnaderna mellan Sveriges och Finlands ekonomiska läge och

ekonomisk-politiska inriktning. Valutautflödet var betydande

under hösten och uppgick till ca 52 miljarder kr. under perioden

juli t.o.m. första veckan av december. Under de tre sista

rapportveckorna i november och under den första veckan i

december redovisades ett utflöde på sammantaget 31,1 miljarder

kr. Det totala utflödet var avsevärt mycket större. Statistiken

över terminsmarknaden i utländsk valuta, vilken redovisas med

tre månaders eftersläpning, visar nämligen att riksbanken under

denna period valde att minska sin terminsposition i utländsk

valuta med 18,5 miljarder kr.

Diagram 11:3 Valutaflöden och räntedifferens mot utlandet 1990-1992

Anm.: Valutaflödena avser rapportveckor (4 rapportveckor per månad).

Sista

observationen avser 1-7 april

1992. Källor: Riksbanken och finansdepartementet.

 För att stävja utflödet och försvara kronans kurs höjde

riksbanken räntorna kraftigt. Den 25 november höjde riksbanken

marginalräntan från 10,5 till 11,5 procent. Utflödena fortsatte

och situationen bedömdes så allvarlig att marginalräntan den 5

december höjdes till 17,5%. Chockhöjningen fick avsedd effekt.

Räntedifferensen vidgades till som högst 4,3 procentenheter mot

ecun och 5,2 procentenheter mot D-marken, mätt på

statsskuldväxlar respektive euromarknadsräntor med sex månaders

löptid. Vid dessa höga räntenivåer var köpintresset betydande.

Valutaflödet vände och sedan dess och fram till och med första

veckan av april har valutainflödet uppgått till ca 46 miljarder

kr., varav merparten uppstod under december och januari. Ett

mått på det stora intresset för placeringar i svenska kronor var

att under perioden december till februari nettoköpte utländska

investerare räntebärande kronpapper för 32 miljarder kr. Det

ökade förtroendet för den fasta växelkurspolitiken understryks

av att kronan successivt apprecierats med 0,7 procentenheter

sedan början av december och noterades i början av april nära

sitt riktvärde, 7,40 kr. per ecu.

Diagram 11:4 Ränteutvecklingen 1990-1992

Anm.: 6 månaders statsskuldväxlar och 5 åriga statsobligationer.

Veckogenomsnitt. Sista observationen avser 9april 1992.

Källa: Finansdepartementet.

 Riksbankens agerande vid valutaoron lugnade således marknaden.

I samma riktning verkade regeringens budgetproposition som

presenterades i början av januari, vilken av investerarna

bedömdes som tillräckligt stram. Det återställda förtroendet

beträffande Sveriges intentioner att behålla en fast växelkurs

möjliggjorde för riksbanken att successivt sänka marginalräntan

till 11% i början av april. Valutaoron i Finland i början av

april smittade delvis av sig till Sverige med bl.a.

valutautflöden och stigande räntor som följd. För att

demonstrera riksbankens beslutsamhet att försvara kronans

växelkurs höjdes marginalräntan den 6 april från 11% till 13%.

Den breda uppslutningen kring Finlands Banks politik att hålla

växelkursen fast medförde att marknadsräntorna såväl i Finland

som i Sverige snabbt föll tillbaka. Riksbanken kunde redan efter

ett par dagar sänka marginalräntan med en procentenhet till 12%.

 Sammantaget sett lägre marginalräntor i kombination med allt

lägre inflationsförväntningar har ökat intresset för

räntebärande placeringar. Räntan på sex-månaders

statsskuldväxlar har fallit med drygt 3 procentenheter sedan den

5 december och fram till början av april, varav drygt 1 procent-

enhet under innevarande år. Räntan på femåriga statsobliga-

tioner har fallit med ca 1 procentenhet varav ca 0,5

procentenheter i år.

 Nedgången av de svenska räntorna är helt hänförlig till

inhemska faktorer. De europeiska räntorna, vilka efter ecu-

anknytningen är styrande för den svenska ränteutvecklingen, har

i det närmaste legat oförändrade under de senaste månaderna.

Räntedifferensen har därigenom minskat betydligt och uppgick i

början av april till 1,6 procentenheter gentemot ecun och 2,1

procentenheter gentemot D-marken. Det kan vara värt att notera

att ränteskillnaden har minskat mer gentemot D-marksplaceringar

än mot ecuplaceringar.

 Ett annat tecken på det ökade intresset för räntebärande

värdepapper är att omsättningen av statspapper stigit betydligt

under det senaste året. Under tolvmånadersperioden april 1991

till och med mars 1992 uppgick den genomsnittliga

dagsomsättningen till 36 miljarder kr. jämfört med 18 miljarder

kr. tolvmånadersperioden innan. Statens ökade budgetunderskott

medförde att riksgäldskontorets emissioner av obligationer ökade

från 20,7 miljarder kr. år 1990 till 81,2 miljarder kr. i fjol

varvid den utestående stocken av statsobligationer ökade med 36

miljarder kr. till 269 miljarder kr.

 Ecu-anknytningen har inneburit att kronans rörelser mot den

amerikanska dollarn har ökat jämfört med tidigare medan

rörelserna gentemot de europeiska valutorna numera är mycket

små. Sedan årsskiftet och fram till och med början av april

försvagades kronan med 7% gentemot dollarn till ca 5,90 kr. per

dollar.

 Kapitalflödena under 1991 ändrade karaktär jämfört med

tidigare år. Under några år har underskott i bytesbalansen,

direktinvesteringar samt handeln med aktier genererat betydande

utflöden. Dessa begränsades under 1991 till 32,5 miljarder kr.

jämfört med 126,3 miljarder kr. år 1990. De främsta

förklaringarna till det minskade nettoutflödet är dels

lågkonjunkturen som bl.a. reducerade importen och minskade det

finan-siella utrymmet för de svenska företagen att köpa företag,

fastigheter och aktier i utlandet, dels att utlandets förtroende

för den ekonomiska politiken stärktes efter ecu-anknytningen och

Sveriges ansökan om medlemskap i EG. Utlandets ökade intresse

för placeringar i svenska tillgångar märktes främst i handeln

med räntebärande kronpapper. Under helåret 1991 köpte utländska

investerare sådana papper för 58 miljarder kr. Utlandets

nettoplaceringar i andra tillgångar ökade också betydligt och

sammantaget genomfördes direktinvesteringar och köp av svenska

aktier för 52 miljarder kr. år 1991 jämfört med 15 miljarder kr.

år 1990.

Det sammanlagda underskottet i handeln med aktier kunde

därigenom begränsas till 3 miljarder kr. jämfört med 19

miljarder kr. år 1990.

Tabell 11:1 Betalningsbalansen

Miljarder kr.

 1989 1990 1991

Bytesbalans -21,7 -37,9 -13,2

Direkta investeringar

 i utlandet -62,8 -83,8 -57,2

 i Sverige 9,9 14,1 40,9

Handel med aktier

 Svenska aktier -1,9 1,2 11,2

 Utländska aktier-27,9 -19,8 -14,2

Lån/obl. m.m. i kronor38,4 69,4 53,6

Lån/obl. m.m. i utl. valuta 123,3 116,8 -4,0

Övrigt inkl. restpost-35,4 -2,5 -1,8

Kapitalbalans exkl. staten 43,5 95,4 28,5

Valutaflöde 21,8 57,5 15,3

Statens lån i utl. valuta -13,5 -13,4 -18,0

Valutares. transförändringar 8,3 44,1 -2,6

Källa: Riksbanken.

 Den under större delen av året relativt låga räntemarginalen

minskade intresset hos svenska aktörer för lån i utländsk

valuta. Dessa amorterades med 4 miljarder kr. jämfört med en

ökning på 117 miljarder kr. år 1990. Sammantaget genererade

kapitalbalansen under år 1991 ett inflöde på 28,5 miljarder kr.

vilket mer än väl uppvägde underskottet i bytesbalansen på 13

miljarder kr. Statens upplåning i utländsk valuta minskade med

18 miljarder kr. Vid årsskiftet uppgick valutareserven till

knappt 100 miljarder kr. Fram t.o.m. den första veckan av april

hade den ökat till drygt 113 miljarder kr.

 Den svenska räntenivån under de närmaste åren bestäms i

huvudsak av den utländska utvecklingen. Efter ecu-anknytningen

är det särskilt de europeiska räntorna som direkt påverkar den

svenska ränteutvecklingen. Detta innebär dock inte att

ränterörelser i Förenta staterna och Japan saknar betydelse.

Ränteutvecklingen i dessa länder påverkar Sverige indirekt,

främst via den tyska marknaden.

 Underskott i bytesbalansen och svenska aktörers omplacering i

förmögenhetsportföljerna mot större andel tillgångar i utländska

valuta, som satte fart i samband med avregleringen 1989, har

genererat betydande utflöden under en följd av år. För att

åstadkomma balanserade flöden har en viss räntemarginal mot

utlandet, i syfte att intressera utländska och svenska

investerare för köp av räntebärande kronpapper, varit nödvändig.

Under de senaste åren har den svenska ekonomin kännetecknats av

en svag utveckling och vid några tillfällen, bl.a. i samband med

den finska devalveringen, har en ökad osäkerhet om möjligheterna

att upprätthålla den fasta växelkursen tvingat riksbanken att

chockhöja räntorna för att säkerställa förtroendet för kronan.

Riksbankens agerande i kombination med regeringens fasta

antiinflationspolitik har stärkt förtroendet för

växelkurspolitiken, vilket visar sig i minskad räntedifferens

och en starkare krona. Genom att hålla fast vid den förda

politiken skapas möjligheter för ett fortsatt starkt förtroende.

11.3 Läget på kreditmarknaden

Lågkonjunkturen och fortsatta prisfall på kommersiella

fastigheter medförde att kreditförlusterna ökade kraftigt för

kreditinstituten under 1991.

 Ökade avkastningskrav, sjunkande hyror och stigande vakansgrad

ledde till en betydande prisnedgång för kommersiella fastigheter

under 1991. Lågkonjunkturen och skattereformen har inneburit att

intresset för köp av fastigheter och lokaler minskat betydligt.

Priserna för kommersiella fastigheter med bästa läge i centrala

Stockholm har fallit med uppskattningsvis 40 - 55% sedan våren

1990. Bidragande orsaker till fjolårets nedgång var överutbud

efter flera års mycket omfattande fastighetsinvesteringar,

bristen på riskvilligt kapital, höga realräntor och kärvare

kreditvillkor. Vakansgraden som historiskt sett varit mycket låg

i Sverige steg betydligt, från ca 2% till mellan 7% och 8 %.

Efterfrågan på alla typer av lokaler är låg och hyresgästernas

kostnadsmedvetenhet har ökat väsentligt.

 Kreditinstitutens samlade befarade och konstaterade

kreditförluster uppgick till ca 48 miljarder kr. i fjol. Av

detta belastade ca 35 miljarder kr. bankerna, vilket kan

jämföras med 2,8 och 10,8 miljarder kr. åren 1989 respektive

1990. Av bankernas kreditförluster härstammade ca 15% från

finansbolagen och ca 7% från hushållen. Uppskattningsvis ca 3/4

av kreditförlusterna var relaterade till fastighetsfinansiering.

De stora kreditförlusterna medförde att bankerna, sammantaget

sett, redovisade förlust med uppskattningsvis 8 miljarder kr. i

fjol jämfört med en vinst på närmare 12 miljarder kr. år 1990.

Förutom en mer varierande ränte-sättning, medförande bl.a.

vidgade räntemarginaler, är bankernas verk-samhet för närvarande

föremål för omfattande kostnadsbesparingar. Åtgärderna

förbättrade bankernas intjäningsförmåga under 1991, vilket

bidrog till att dämpa resultatförsämringen. Under perioden 1982-

1989 uppgick kreditförlusterna till ca 0,5% av utlåningen, för

att under 1990 och 1991 stiga till 1,2% respektive 3,9%. Det bör

dock poängteras att utvecklingen avseende kreditförluster och

vinster skiljer sig kraftigt åt mellan olika banker.

 Den snabba ökningen av bankernas kreditförluster är inte unik

för Sverige utan i stor utsträckning en internationell

företeelse. Utvecklingen har varit särskilt bekymmersam i de

anglosaxiska länderna, Japan samt i Norden. Ett gemensamt drag

är att kreditförlusterna uppkommit genom prisfall på fastigheter

i kombination med en konjunkturavmattning. I såväl Norge som

Finland har staten tvingats till omfattande kapitalinjektioner

för att säkerställa bankernas kapitalbas.

 Även bostadsinstitutens kreditförluster steg under 1991. De

ökade dock från en mycket låg nivå och uppgick till ca 2

miljarder kr. eller 0,21% av utlåningen jämfört med 225 miljoner

kr., 0,03% av utlåningen, år 1990. Bostadsinstituten har mött de

ökade kreditförlusterna genom att höja marginalerna.

Rörelseresultatet kunde därmed i det närmaste hållas oförändrat

under 1991. Detta har emellertid inte förhindrat att farhågor

över ökade kreditförluster medfört att investerare visat viss

tveksamhet till placeringar i bostadsobligationer varvid

bostadsinstitutens finansieringskostnader stigit.

Räntedifferensen mellan bostads- och statsobligationer

(Stadshypotekets caisse-obligation) har vidgats från ca 0,5

procentenheter vid årsskiftet 1989/90 till som högst 1,4

procentenheter i februari 1992. I början av april hade

differensen minskat till ca 1,2 procentenheter. För att stärka

kapitalbasen och därigenom förebygga effekterna av stigande

kreditförluster har instituten också valt att höja marginalerna

med ca en procentenhet sedan årsskiftet 1989/90. Medan räntan på

statsobligationer fallit med drygt 3 procentenheter sedan

årsskiftet 1989/90 så har den femåriga fasta utlåningsräntan

till bostadsinstitutens kunder sjunkit med endast 1,25

procentenheter fram till början av april.

 De ökade kreditförlusterna har medfört att bankerna intar en

mer återhållsam inställning till kreditgivning. Större krav

ställs på säkerheter och låntagarnas betalningsförmåga.

Samtidigt har efterfrågan på krediter minskat. Lågkonjunkturen

ökar osäkerheten hos företag och hushåll samtidigt som

skattereformen har minskat ränteavdragens värde. Dessutom har

realräntorna stigit markant. Redan för ett par år sedan minskade

hushållen sin kreditefterfrågan och under det senaste året har

företagen följt efter. För banker och finansbolag har

utlåningsökningen helt avstannat och det är nu t.o.m. fråga om

en minskning av utlåningsstocken.

Diagram 11:5 Utlåning till allmänheten 1986-1992Källa: Riksbanken.

 Bostadsinstitutens nettoutlåning har under de senaste åren

fortsatt att expandera i hög takt och har legat nära 20%. Först

på sista tiden har den sjunkit till drygt 15%. En förklaring

till att bostadsinstituten har vunnit marknadsandelar från

banker och finansbolag är att utlåningen till beståndet av

fastigheter ökat betydligt under de senaste åren. Stigande

priser på bostadsmarknaden ledde till en ökad rebelåning.

Dessutom har bostadsinstituten sedan några år fått möjlighet att

lämna krediter till rörliga räntor, vilket ökat deras

konkurrenskraft. Under de senaste åren har det ökade

bostadsbyggandet bidragit till utlåningsexpansionen. Sammantaget

har kreditexpansionen dämpats från mellan 20-30% i ökningstakt

till ca 5% i ökningstakt under den senaste tolvmånadersperioden

fram till och med februari.

 Det svaga konjunkturläget i Sverige, hushållens osäkerhet över

arbetsmarknadsläget, försämrade ränteavdrag från 1993 i

kombination med relativt sett höga utlåningsräntor talar för att

kreditefterfrågan kan komma att falla ytterligare.

Kreditinstitutens intjänandeförmåga har under de senaste åren

förbättrats tack vare bl.a. de vidgade räntemarginalerna. En

minskad utlåning och ett ökat inslag av ränteeftergifter leder

sannolikt till att förbättringen i intjänandeförmågan avstannar.

Samtidigt kommer kreditförlusterna att ligga kvar på en hög

nivå. En låg total efterfrågan i ekonomin innebär sannolikt att

företagens finansiella ställning försvagas ytterligare samtidigt

som fortsatta prisfall på fastighetsmarknaden inte kan

uteslutas. Ett slopande av fastighetsskatten på s.k.

kommersiella lokaler, vilket nu föreslås av regeringen, torde

emellertid utgöra en dämpande faktor och kan därmed bidra till

att mildra kreditförlusterna i den fastighetsrelaterade

utlåningen.

 Beträffande storleken på kreditförlusterna under de kommande

åren utgör hushållens finansiella situation ett särskilt

osäkerhetsmoment. En fortsatt svag ekonomisk aktivitet och

stigande arbetslöshet talar för att kreditförlusterna på

utlåningen till hushållen kommer att öka, även om den negativa

utvecklingen i år motverkas av en fortsatt positiv inkomst-

utveckling. Inte minst ett kraftigt prisfall på bostadsmarknaden

skulle utsätta hushållen för påfrestningar. Det står klart att

efterfrågan på boendeyta kommer att minska. Bostadsytan har

drivits upp av omfattande subventioner. Under de senaste åren

har boendet blivit förhållandevis dyrare. Den relativt många

andra länder återhållsamma prisutvecklingen på bostäder under

1980-talet kan dock utgöra en dämpande faktor i samband med en

försvagning av bostadspriserna.

 Sammanfattningsvis är bedömningen att kreditförlusterna kommer

att fortsätta ligga på en hög nivå under år 1992 och sannolikt

kommer somliga institut även under de närmaste åren att redovisa

negativa resultat. Efter internationella överenskommelser kommer

kreditinstituten från och med årsskiftet 1992/93 att åsättas ett

kapitaltäckningskrav på 8%. För bankkoncernerna som helhet är

den nuvarande kapitalsituationen i stort sett tillfredställande.

För vissa institut medförde emellertid förlusterna under 1991

att kapitalbasen behövde förstärkas. Emissionerna i Nordbanken

och Östgöta Enskilda Bank samt de aviserade emissionerna i GOTA,

Sparbanksgruppen och Föreningsbanken liksom de statliga

insatserna i fallet Första Sparbanken skall ses mot denna

bakgrund. Även under de kommande åren behöver sannolikt vissa

kreditinstitut förbättra sin kapitalbas med externt kapital.

Regeringen har nyligen föreslagit att avskattningen av bankernas

obeskattade reserver får senareläggas för de banker som

redovisar ett negativt resultat. Reserver behöver därmed inte

upplösas förrän vinst åter redovisas. Ändringen bidrar till att

mildra effekterna av ett negativt resultat på kapitalbasen.

11.4 Utvecklingen på aktiemarknaden

Under år 1991 steg aktiekurserna på Stockholms fondbörs med i

genomsnitt 5,6%. Kursutvecklingen styrdes i första hand av

skiftande omdömen om konjunkturutsikterna. Under det andra

halvåret föll kurserna eftersom allt fler signaler tydde på att

konjunkturåterhämtningen försenats samtidigt som företagens

delårsrapporter indikerade kraftigt fallande vinster för 1991.

Börsbolagens vinster föll preliminärt med ca 50% under 1991.

Räntesänkningarna i Förenta staterna och Japan i slutet av

december påverkade de internationella börserna positivt vilket

även fick återverkningar på Stockholmsbörsen. Köpintresset

förstärktes under det första kvartalet i år efter att ekonomisk

statistik i Förenta staterna visade att en återhämtning i

ekonomin är på väg.

 Den ökade optimismen i utlandet, de fallande räntorna och högre

utdelningar än väntat medförde att aktiekurserna på

Stockholmsbörsen fram t.o.m. början av april steg med i

genomsnitt 6%. Den sänkta kapitalbeskattningen för aktier, från

30% till 25%, har sannolikt också bidragit till det ökade

intresset. Trots de fallande vinsterna valde börsbolagen, i

genomsnitt, att hålla utdelningarna i stort sett oförändrade.

Utdelningspolicyn har under de senaste åren fått en ökad

betydelse för de svenska företagen. Tidigare har den svenska

direktavkastningen, inte minst av skatteskäl, legat på en

förhållandevis låg nivå. I takt med den ökade

internationaliseringen av kapitalmarknaderna anpassas den

svenska utdelningsnivån till omvärldens. Den minskade

dubbelbeskattningen av aktieutdelningar till följd av

skattereformen har påskyndat anpassningen. De oförändrade

utdelningarna kan även ses som en signal om att företagen räknar

med att nuvarande låga vinstnivå endast är tillfällig och att

vinsterna snart stiger igen.

 Köpintresset har koncentrerats till de större bolagen, främst

inom exportindustrin. Förväntningarna är att det i första hand

är dessa företag som kommer att gynnas av

konjunkturåterhämtningen. Index för de sexton mest omsatta

bolagen steg med 12% från årsskiftet och fram till början av

april. Intresset har vidare varit störst för de mer cykliska

branscherna, såsom verkstad och skog. Index för

verkstadsindustrin och skogsindustrin steg med 22% respektive

13%. Den sämsta utvecklingen återfinns inom sektorerna bank och

finans samt fastigheter och bygg. Index för dessa branscher föll

med 23% respektive 20%. Sammantaget har kursutvecklingen i

Stockholm varit något bättre än på flertalet andra börser. Det

skall dock ses mot bakgrund av att Stockholmsbörsen såväl 1990

som 1991 visade en förhållandevis svag utveckling.

Diagram 11:6 Börsutvecklingen 1990-1992

Anm.: Veckogenomsnitt. Sista observationen avser 9 april.

Källa: Finansdepartementet.

 Utlandets intresse för svenska aktier ökade under 1991. Ecu-

anknytningen och ansökan om medlemskap i EG minskade osäkerheten

för investeringar i svenska aktier. En annan viktig förklaring

är att alltfler börsbolag aviserade omstämpling av bolagets

bundna aktier till fria. Därmed ökar tillgängligheten samtidigt

som de svenska börsbolagen får en ökad tyngd i internationella

portföljindex. Sammantaget under 1991 nettoköpte utländska

investerare svenska aktier för motsvarande 11,2 miljarder kr.,

vilket kan jämföras med nettoköp för 1,2 miljarder kr. år 1990.

Intresset har fokuserats till några större bolag såsom Astra,
[REDACTED_EFTERNAMN], Volvo och Electrolux.

 Intresset för aktier har således ökat. Detta märks också på

omsättningen. Under det första kvartalet i år uppgick

omsättningen till 46,5 miljarder kr. jämfört med 34,1 miljarder

kr. för motsvarande period i fjol, dvs. en ökning med 36%. En

viktig förklaring till omsättningsökningen är att

omsättningsskatten på aktier slopades den 1 december i fjol.

Därmed sänktes transaktionskostnaderna väsentligt.

Innehåll

1 Sammanfattning 2

2 Internationell utveckling 13

 2.1 Sammanfattande översikt 13

 2.2 Länderöversikter 17

3 Utrikeshandel 25

 3.1 Export 25

 3.2 Import 28

 3.3 Bytesbalans 29

4 Industri 34

 4.1 Produktion och konkurrenskraft34

 4.2 Lönsamhet 38

5 Näringslivets tjänster 42

6 Arbetsmarknad 47

 6.1 Sysselsättning 47

 6.2 Utbud av arbetskraft 51

 6.3 Arbetslöshet och

arbetsmarknadspolitiska åtgärder 52

7 Löner och konsumentpriser 56

 7.1 Löner 56

 7.2 Konsumentpriser 59

8 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 63

 8.1 Hushållens inkomster 63

 8.2 Hushållens sparande och privat

konsumtion 66

9 Investeringar 71

 9.1 Näringslivets investeringar 72

 9.2 Offentliga investeringar 74

 9.3 Bostadsinvesteringar 75

 9.4 Byggnadsverksamhet 77

 9.5 Lagerinvesteringar 79

10 Offentlig sektor 83

 10.1 Konsoliderad offentlig sektor 83

 10.2 Statens inkl.

socialförsäkringssektorns finanser 87

 10.3 Kommunernas finanser 90

11 Kapitalmarknad 93

 11.1 Internationell ränte- och

valutautveckling 93

 11.2 Räntor och valutaflöden i

Sverige 97

 11.3 Läget på kreditmarknaden 101

 11.4 Utvecklingen på aktiemarknaden104

Tabeller

1:1 Internationella förutsättningar5

1:2 Löner och priser 6

1:3 Försörjningsbalans 8

1:4 Bidrag till BNP-tillväxten 10

1:5 Nyckeltal 10

1:6 Sparande 11

2:1 Bruttonationalproduktens

utveckling i vissa OECD-länder 13

2:2 Statens budgetutveckling i

vissa OECD-länder 14

2:3 Konsumentprisernas utveckling i

vissa OECD-länder 16

3:1 Exportmarknadstillväxt,

relativa priser, marknadsandelar

 och export av bearbetade varor26

3:2 Export av varor 28

3:3 Import av varor 29

3:4 Bytesbalans 32

4:1 Industriproduktion 35

4:2 Nyckeltal för industrin 37

4:3 Industrins rörliga kostnader,

produktpriser, marginaler per

 producerad enhet samt

bruttoöverskottsandel 39

6:1 Arbetsmarknad 48

6:2 Produktion och sysselsättning i

timmar 50

6:3 Relativa arbetskraftstal för

olika åldersgrupper 51

6:4 Relativ arbetslöshet i olika

åldrar 52

6:5 Antal personer i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder 55

7:1 Timlöner och

arbetskraftskostnader 57

7:2 Konsumentpriser 61

8:1 Hushållssektorns disponibla

inkomster, konsumtion och

 sparande 63

8:2 Hushållens inkomster 64

8:3 Inkomstöverföringar från

offentlig sektor till hushåll 65

9:1 Bruttoinvesteringar efter

näringsgren 71

9:2 Bruttoinvesteringar i

näringslivet 73

9:3 Offentliga investeringar 74

9:4 Bostadsinvesteringar 76

9:5 Byggnadsverksamhet 78

9:6 Lagervolymförändringar 79

10:1 Skattekvoten 84

10:2 Real förändring av den

offentliga sektorns inkomster

 och utgifter 85

10:3 Den offentliga sektorns

inkomster och utgifter 86

10:4 Statens och

socialförsäkringssektorns inkomster

 och utgifter 87

10:5 BNP-förändringens inverkan på

staten och socialför-

 säkringssektorns finansiella

sparande 89

10:6 Kommunernas inkomster och

utgifter 92

11:1 Betalningsbalansen 100

Diagram

1:1 Realräntan i Sverige 1980-

1992 3

1:2 K- resp. S-sektorns utveckling

1980-1993 4

1:3 BNP och produktivitet i Sverige

1981-1993 7

3:1 Marknadsandel och relativpris

för Sveriges export av

 bearbetade varor till 14 OECD-

länder 27

3:2 Handelsbalans för några

användningsområden 30

3:3 Sveriges bytesbalans, rullande

tolvmånaderstal 31

4:1 Industriproduktion 1974-1991 34

4:2 Kapacitetsutnyttjandet i

verkstadsindustrin (exkl. varv) 36

4:3 Industrins bruttovinst som

andel av kapitalstocken 38

5:1 Produktion och sysselsättning i

näringslivet 42

5:2 Konjunkturläget i olika

tjänstebranscher 45

6:1 Antal varsel om uppsägningar

per kvartal 47

6:2 Öppet arbetslösa samt personer

i konjunkturberoende

 arbetsmarknadspolitiska

åtgärder 54

7:1 Industriarbetarlön utfall och

skattningar 57

7:2 Nominell timlön inom industrin59

7:3 Hushållens prisförväntningar de

kommande 12 månaderna 60

7:4 Konsumentpriser 62

8:1 Privat konsumtion 67

8:2 Hushållens sparkvot 68

8:3 Hushållens skuldsättning 69

8:4 Hushållens förväntningar 69

9:1 Näringslivets investeringar 72

9:2 Näringslivets investeringar 74

9:3 Bostadsinvesteringar 75

9:4 Byggnadsinvesteringar per

sektor 1970-1993 78

9:5 BNP-utveckling och lagerbidrag80

9:6 Lagerinvesteringar 80

9:7 Lagerstocken i förhållande till

varuproduktionen 81

10:1 Den offentliga sektorns

finansiella sparande 1970-1991 83

11:1 6 månaders euromarknadsräntor

1990-1992 94

11:2 10-åriga obligationsräntor

1991-1992 95

11:3 Valutaflöden och räntedifferens

mot utlandet 1990-1992 97

11:4 Ränteutvecklingen 1990-1992 98

11:5 Utlåning till allmänheten 1986-

1992 102

11:6 Börsutvecklingen 1990-1992 105

Långsiktig konsekvenskalkyl för

perioden 1992/93 - 1996/97

Förord

Den långsiktiga konsekvenskalkylen (LK) för perioden 1992/93 -

1996/97 som här presenteras består av två delar, dels en

huvudtext dels en appendixdel.

 I huvudtexten redovisas en samlad konsekvensbeskrivning av

redan fattade beslut och gjorda åtaganden för den offentliga

sektorns inkomster och utgifter. I appendixdelen redovisas

utgiftsutvecklingen på mot-svarande sätt för respektive

fackdepartement.

 LK:ns inriktning varierar år från år i syfte att belysa och

analysera aktuella frågeställningar för att LK:n på bästa sätt

skall kunna tjäna som underlag inför beslut som rör den

offentliga sektorns utveckling.

 Framställningen bygger på material från fackdepartement, olika

verk och institutioner. Finansdepartementets ekonomiska

avdelning svarar för de bedömningar av den ekonomiska

utvecklingen som ligger till grund för LK-beräkningarna. LK:n

har utarbetats inom finansdepartementets budgetavdelning.

Stockholm i april 1992

Inga-Britt Ahlenius

Budgetchef

Innehåll:

Långsiktig konsekvenskalkyl för perioden

1992/93 - 1996/97

1 Sammanfattning och slutsatser 1

 1.1 Inledning . . . . . . . . 1

 1.2 Beräkningsresultat . . . 2

 1.3 Slutsatser . . . . . . . 5

2 Samhällsekonomisk bakgrund . 8

 2.1 De internationella förutsättningarna . . . . . . . . . .

9

 2.2 Utgångsläget och utvecklingen 1992 - 1993 . . . . . . .

9

 2.3 Utvecklingen 1994 - 1997 . .

10

3 Beräkningsmetod . . . . . . . 11

 3.1 Inkomster . . . . . . . . 12

 3.2 Utgifter . . . . . . . . 12

 3.3 Den samhällsekonomiska bakgrunden . . . . . . . . . . . .

13

4 Utgiftsstrategi och ny budgetberedning . . . . . . . . . . .

14

 4.1 En långsiktig utgiftsstrategi 14

 4.2 En ny budgetberedning . . 15

 4.3 Rambudgetering . . . . . 16

5 Statsbudgetens inkomster . . 17

 5.1 Utvecklingen 1986/87 - 1990/91 . . . . . . . . . . . . .

18

 5.2 Utvecklingen 1992/93 - 1996/97 . . . . . . . . . . . . .

19

 5.2.1 Fysiska personers inkomstskatt . . . . . . . . . . .

19

 5.2.2 Juridiska personers inkomstskatt . . . . . . . . . .

20

 5.2.3 Lagstadgade socialavgifter . . . . . . . . . . . . .

20

 5.2.4 Skatt på egendom . . 22

 5.2.5 Mervärdeskatt . . . . 22

 5.2.6 Övriga indirekta skatter 22

 5.2.7 Avräkningsskatt . . . 22

 5.2.8 Övriga inkomster . . 23

6 Statsbudgetens utgifter . . . 24

 6.1 Utveckling för budgetåren 1986/87 - 1996/97 . . . . . . .

24

 6.2 Utgiftstyrande faktorer . 27

 6.3 Utgifterna fördelade på realekonomiska kategorier . . . .

28

 6.3.1 Konsumtion . . . . . 29

 6.3.2 Investeringar . . . . 29

 6.3.3 Transfereringar . . . 30

7 Statsbudgetens saldo . . . . 32

8 Den offentliga sektorn . . . 33

 8.1 Staten och socialförsäkringssektorn . . . . . . . . . . .

33

 8.1.1 Inkomster . . . . . . 33

 8.1.2 Utgifter . . . . . . 35

 8.1.3 Statens finansiella sparande . . . . . . . . . . . .

36

 8.1.4 AP-fondens finansiella sparande . . . . . . . . . . .

37

 8.2 Den kommunala sektorn . . 37

 8.2.1 Den kommunala sektorns utgifter . . . . . . . . . .

38

 8.2.2 Den kommunala sektorns skatteinkomster . . . . . . .

39

 8.2.3 Statsbidragen till den kommunala sektorn . . . . . .

40

 8.2.4 Det samhällsekonomiska utrymmet

 för kommunal verksamhet . . 41

 8.2.5 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter

 1992 - 1997 . . . . . . . . 42

 8.2.6 Den kommunala sektorns finansiella sparande

 1992 - 1997 . . . . . . . . 44

 8.3 Den konsoliderade offentliga sektorn . . . . . . . . . .

45

9 Konsekvenser av en långsiktig utgiftsstrategi . . . . . . . .

47

 9.1 Beräkningsexempel . . . . 47

 9.2 Samhällsekonomiska effekter .

48

 9.3 Krav på strukturella förändringar . . . . . . . . . . . .

49

 9.3.1 Pågående förändringsarbete . . . . . . . . . . . . .

50

 9.3.2 Ändamålsområden . . . 54

 9.3.3 Slutsatser . . . . . 55

10 Känslighetsberäkning . . . 55

 10.1 Känslighetsanalys . . . 55

 10.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande . . . . . .

55

Appendix

Departementens verksamhetsområden

Långsiktig konsekvenskalkyl för

perioden 1992/93-1996/97

1 Sammanfattning och slutsatser

1.1 Inledning

De första årens långtidsbudgetar i början av 1960-talet hade

karaktären av beskrivning av hur regeringen förutsåg att

budgeten skulle utvecklas. Därav benämningen långtidsbudget.

Denna modell övergavs sedermera till förmån för den modell som

idag används där beräkningarna avser konsekvenserna av redan

fattade beslut och gjorda åtaganden. Benämningen långtidsbudget

ändras dock inte när beräkningsmodellen ändrades. Det bör göras

nu. Långsiktig konsekvenskalkyl (LK) är en mer adekvat benämning

på detta dokument och används därför i fortsättningen.

 Syftet med den långsiktiga konsekvenskalkylen är att analysera

statsbudgetens och offentliga sektorns finansiella utveckling

för budgetåren 1992/93 - 1996/97. Beräkningarna visar vilka

konsekvenser statsmakternas redan fattade beslut och gjorda

åtaganden får för utvecklingen av inkomster och utgifter i

offentliga sektorn. Beräkningarna är alltså inte en prognos för

den troliga utvecklingen. Inte heller utgör den något program

för den önskvärda utvecklingen. I den utsträckning beslut fattas

som förändrar denna utveckling kommer beräkningarna i den

långsiktiga konsekvenskalkylen således alltid att avvika från

det faktiska utfallet.

 Regeringen har i olika sammanhang, senast i 1992 års

finansplan, slagit fast att det behövs en samlad och långsiktig

utgiftsstrategi (LUS) för att få till stånd en begränsning av de

offentliga utgifterna och en effek-tivisering av förvaltningen.

 Enligt den reviderade finansplanen måste politiken inriktas på

att, utöver en låg inflationstakt, undvika underskott i de

offentliga finanserna över en konjukturcykel, möta behovet av

vissa strategiska skattesänkningar genom en mycket stram

utgiftspolitik samt uppfylla de s.k. konvergenskraven inom EG:s

ekonomiska och monetära union.

 I årets LK analyseras mot denna bakgrund bl.a. vilka krav som

kan komma att ställas på den offentliga utgiftsutvecklingen. Den

inkomst- och utgiftsutveckling som följer av redan fattade

beslut ställs mot olika alternativa långsiktiga krav på den

offentliga utgiftsutvecklingen. Därefter diskuteras

konsekvenserna - dels för den reala ekonomin dels för de

offentliga utgiftsåtagandena - av en successiv sänkning av

skatternas och utgifternas andel av BNP.

 Beräkningarna är gjorda utifrån antaganden om en ekonomisk

utveckling enligt följande: Den internationella ekonomin

utvecklas gynnsamt vilket ger dragkraft åt en inhemsk

återhämtning under LK-perioden. BNP-tillväxten stiger från -

0,4% 1992 till 2,5% per år under perioden 1994-97.

Arbetslösheten sjunker långsamt, från en topp på 5,0% 1993 ner

till 3,5% 1997. Löne- och prisutvecklingstakten ligger på

historiskt sett låga nivåer. Den privata konsumtionen ökar med

drygt 2% per år under tidsperioden 1994-1997.

 Som en känslighetsberäkning redovisas effekterna av att den

ekono-

miska tillväxten antas bli lägre till följd av en förlängd

internationell konjunktursvacka. Den lägre tillväxttakten

innebär bl.a. en väsentligt högre arbetslöshet än i

huvudscenariet. Den finansiella utvecklingen i offentlig sektor

blir i detta scenarie väsentligt svagare än i huvudscenariet.

1.2 Beräkningsresultat

 Statsbudgetens inkomster (kapitel 5) ökar under LK-perioden med

ca 67 miljarder kronor, eller i genomsnitt 3,6% per år i löpande

priser. Detta är mer än en halvering av ökningstakten jämfört

med perioden 1986/87 - 1990/91 då den uppgick till 7,2% per år.

Den låga ökningstakten förklaras dels av låga pris- och löne-

ökningar, dels av att vissa engångsinkomster som uppstår under

1992/93 bortfaller under resten av LK-perioden, dels av att

avräkningsskatten och skatteutjämningsavgiften upphör fr.o.m. år

1993 enligt regeringens förslag om kommunernas ekonomi som läggs

fram i kompletteringspropositionen. Det innebär samtidigt att

inkomstutvecklingen under periodens senare del, 1993/94 -

1996/97, är snabbare och uppgår till i genomsnitt 6,5% per år.

Statsbudgetens samlade inkomster, dvs skatter och övriga

inkomster, i förhållande till BNP faller från 30,4% 1992/93 till

28,2% 1996/97. Statsbudgetens skatteinkomster beräknade som

andel av BNP, skattekvoten, beräknas under LK-perioden öka från

26,0% till 26,7%

 Statsbudgetens utgifter (kapitel 6) som andel av BNP, utgifts-

kvoten, minskar under LK-perioden, från 32,6% 1992/93 till 28,0%

1996/97.

 Den relativt långsamma utvecklingen av statsbudgetens utgifter

beror bl.a. på antaganden om relativt långsam pris- och

löneökningstakt under perioden. Statsbudgetens utgifter exkl.

statsskuldräntor ökar med i genomsnitt 1,9% under tidsperioden

1993/94-1996/97. Mellan budgetåren 1992/93 och 1993/94 beräknas

utgifterna minska med ca 15 miljarder kronor, vilket till stor

del förklaras av regeringens förslag till omläggning av det

kommunala bidragssystemet. Enligt förslaget slopas både

avräknings- och skatteutjämningsavgift. Detta inkomstbortfall

kompenseras genom minskade statsbidrag till kommunerna. I LK-

kalkylen har det generella statsbidraget till kommunerna

beräknats vara nominellt oförändrat. Den långsamma utvecklingen

av statsbudgetens utgifter beror vidare på att utgifterna för

räntebidrag minskar kraftigt till följd av antaganden om

minskande bostadsbyggande och sjunkande räntenivåer under

perioden. Med anledning av att statsbidragen till kommunerna

minskar mellan budgetåren 1992/93 och 1993/94, så ökar

utgifterna exklusive statsskuldräntor endast med 1,6% i

genomsnitt per år under LK-perioden. Utgifterna för ränta på

statsskulden ökar med i genomsnitt 10,0% per år under LK-

perioden.

 För 1992/93 beräknas statsbudgetens underskott (kapitel 7)

uppgå till -101,8 miljarder kronor eller till 6,9% av BNP. Detta

är en försämring med drygt 2,2 procentenheter jämfört med

1991/92.

 Den sammantagna inkomst- och utgiftsutvecklingen innebär att

statsbudgetens saldo nominellt sett förbättras under LK-

perioden. Detta innebär en förbättring även mätt som andel av

BNP. Underskottet är för slutåret dock betydande, trots en

gynnsam ekonomisk utveckling.

Diagram 1.1 Statsbudgetens saldo 1992/93 - 1996/97Miljarder kronor,

löpande

priser

 För den offentliga sektorn (kapitel 8) minskar inkomsterna i

förhållande till BNP under hela LK-perioden. Skattekvoten i

offentlig sektor sjunker från 51,5% till 49,5%. BNP ökar under

samma tidsperiod med 5,6% i genomsnitt per år.

 De offentliga utgifternas andel av BNP sjunker under perioden

från 67,4% till 62,7%. På grund av de stora budgetunderskotten

ökar utgifterna för statsskuldräntor med i genomsnitt 10,0% per

år under perioden. Utvecklingen innebär sammantaget att det

finansiella sparandet i den offentliga sektorn förbättras något,

från -5,7% av BNP 1992/93 till

-5,1% av BNP 1996/97. Huvuddelen av underskottet utgörs under

hela perioden främst av de stora underskotten i statsbudgeten.

Statsbudgetens utveckling svarar dock för den förbättring som

sker i den samlade offentliga sektorns finansiella sparande. Det

finansiella sparande i kommuner och i AP-fonden försämras under

hela LK-perioden.

Diagram 1.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1992/93 - 1996/97

Procentandel av BNP

 Det finansiella sparandet i den kommunala sektorn försämras med

ca 25 miljarder kronor under LK-perioden. De goda resultaten

under inledningen av perioden förklaras av den nedväxling i

löne- och prisökningstakten som sker under 1992 i kombination

med det nuvarande systemet för utbetalning av kommunalskatten

från staten till kommunalsektorn. För kommunernas del innebär

detta en långsam utgiftsutveckling samtidigt som

skatteinkomsterna stiger i takt med den historiska inflationen

vilket resulterar i ett tillfälligt förbättrat sparande i den

kommunala sektorn åren 1991 och 1992. Fr.o.m. år 1993 föreslås

ett nytt statsbidragssystem för kommuner och landsting träda i

kraft. Samtidigt ändras även systemet för utbetalning av

kommunalskatt. Den kommunala sektorns inkomster ökar långsammare

än BNP till följd av att statsbidragen till kommuner och

landsting sjunker realt med närmare 25% under perioden samtidigt

som deras skatteinkomster stiger långsamt. Också utgifterna ökar

långsammare än BNP under perioden, men snabbare än inkomsterna.

Under 1994-97 uppvisar kommunsektorn ett negativt finansiellt

sparande på drygt 11 miljarder kronor per år.

 I AP-fonden ökar utgifterna snabbare än inkomsterna framför

allt beroende på att lönesumman utvecklas i långsammare takt än

ATP-pensionsutbetaningarna. Som följd av detta försämras AP-

fondens finansiella sparande från 36,5 miljarder kronor i

löpande priser 1992/93 till 29,5 miljarder kronor 1996/97.

 LK:n är ett av beslutsunderlagen för regeringen inför ett

beslut om utformningen av en långsiktig utgiftsstrategi.

Beräkningarna i den långsiktiga konsekvenskalkylen visar bl.a.

hur stor del av samhällets resurser som kommer att tas i anspråk

av den offentliga sektorn om inga nya utgiftsbeslut fattas. Den

utgiftsutveckling som följer i offentlig sektor av redan fattade

beslut och gjorda åtaganden ställs i LK:n mot den som följer av

att olika restriktioner fastställs för den offentliga utgifts-

utvecklingen (kaptiel 9). Avsikten är att redovisa vilket totalt

utgiftsutrymme den offentlig verksamheten får vid olika restrik-

tioner för utgiftsutvecklingen.

 Beräkningarna visar att det utgiftsutrymme som tas i anspråk

för offentliga åtaganden enligt LK-beräkningarna i båda exemplen

överstiger den önskvärda utgiftsnivån under hela LK-perioden.

Med givna restriktioner för utgiftsutvecklingen krävs åtgärder

som minskar de offentliga utgifterna med som lägst ca 36

miljarder kronor under LK-perioden.

 I en känslighetsanalys (kapitel 10) redovisas den inkomst- och

utgiftsutveckling som följer av en betydligt sämre

internationell utveckling än den i huvudscenariet. Tillväxten

blir lägre, vilket bl.a. får till följd att arbetslösheten

stiger under hela perioden. Därigenom blir inflationen lägre.

Offentliga sektorns sparande blir betydligt svagare utifrån

dessa förutsättningar. De större underskotten i staten leder

dessutom till ökad upplåning vilket medför ännu högre utgifter

för statsskuldräntor än i huvudscenariet. Vid givna

restriktioner för utgiftsutvecklingen medför denna utveckling

att kraftfullare åtgärder än i huvudscenariet måste vidtas för

att minska de offentliga utgifterna.

1.3 Slutsatser

Beräkningarna i årets långsiktiga konsekvenskalkyl visar att det

finansiella sparandet i offentlig sektor under hela LK-perioden

uppvisar historiskt sett stora underskott. En viss förbättring

sker dock under perioden, från -5,7% av BNP 1992/93 av BNP

till -5,1% av BNP

1996/97. I slutåret är underskottet dock fortfarande betydande

trots att en gynnsam internationell utveckling under perioden

skapat goda förutsättningar för en återhämtning för den svenska

ekonomin.

 Den ekonomiska tillväxten är av central betydelse för den

offentliga sektorns finansiering eftersom tillväxt genererar

ökade reala resurser. En stor del av de offentliga utgifterna

räknas upp med prisutvecklingen men påverkas inte direkt av

realinkomsterna. Det innebär att framförallt ekonomisk tillväxt

ger utrymme för att exempelvis sänka den offentliga

utgiftskvoten med bibehållen ambitionsnivå i de offentliga

verksamheterna och transfereringarna. Ekonomisk tillväxt och låg

inflation möjliggör även att det finansiella sparandet i den

offentliga sektorn kan öka utan att skattetrycket behöver höjas.

Genom anpassningsförmåga till den internationella ekonomin och

genom inhemska politiska beslut som förbättrar och

effektiviserar marknadsstrukturer, ägandeformer, invest-

eringsbenägenhet, utbildning, forskning, infrastruktur m.m. kan

tillväxten påverkas positivt.

 För budgetåret 1992/93 beräknas underskottet i offentlig sektor

totalt till ca 84 miljarder kronor. Detta underskott kvarstår i

stort sett oförändrat över hela LK-perioden. Att det totala

sparandet är negativt är framför allt en konsekvens av det stora

statliga budgetunderskottet. Den förbättring som sker av detta

neutraliserar det försämrade sparandet i den kommunala sektorn

och AP-fonden.

 LK-beräkningarna visar att den offentliga sektorn kommer att ha

betydande finansiella underskott under hela LK-perioden. Skall

resurser kunna prioriteras till nya åtaganden krävs omprövningar

av gällande utgiftsåtaganden för att inte det offentliga

sparandet ytterligare skall försämras.

 Om skattetrycket skall sänkas eller nya satsningar och reformer

genomföras, krävs motsvarande neddragningar av nuvarande

offentliga utgifter. Generella besparingar på marginalen räcker

inte för att tillräckligt begränsa utgifterna. I stället måste

strukturella ingrepp i utgiftssystemen genomföras. En anpassning

av de offentliga utgifterna måste ske långsiktigt och utifrån en

samhällsekonomisk helhetssyn. Utgifternas effektivitet måste

granskas från fördelningssynpunkt men också utifrån deras

eventuella negativa inverkan på arbete, sparande och tillväxt. I

detta perspektiv är beslut som rör transfereringarna av särskilt

stor betydelse eftersom dessa sammantaget utgör ca två tredje-

delar av de offentliga utgifterna.

 Skall det totala utgiftsutrymmet definieras i enlighet med

något av exemplen i kapitel 9 visar LK- kalkylen att detta

förutsätter att besparingar genomförs. Besparingarna behöver som

lägst uppgå till ca 36 miljarder kronor.

 Årets långtidsutredning, LU 92, pekar på att skattebasernas

rörlighet ökar i och med EES-avtalet, oavsett Sveriges EG-

anknytning. LU:s scenarier utgår från att skatterna sammanlagt

sänks med 35 miljarder kronor 1997. För att inte den

samhällsekonomiska balansen skall äventyras måste utgifterna

sänkas ännu mer. Sammantaget kan detta komma att innebära krav

på betydande besparingar. LU 92 pekar också på att det största

kravet för det offentliga utgiftsåtagandet i ett längre

perspektiv följer av demografiska förändringar. Detta förklaras

av att de framtida pensionärerna efter sekelskiftet dels blir

fler, dels kommer att ha högre pensionskrav till följd av att de

har fler intjänandeår och därmed högre ATP. Den demografiska

utvecklingen ställer dessutom stora krav på ökade resurser för

bl.a. vård och omsorg. LU 92 visar också att med den till-

växttakt som är att förutse och de krav på ökad konkurrens-

förmåga och bättre balans i offentliga sektorn som den ökade

internationella integrationen innebär, så måste utgiftsut-

vecklingen i offentliga sektorn brytas och utgiftsnedskärningar

genomföras.

 LK-beräkningarna visar att de offentliga utgiftsåtagandena

under hela perioden är kraftigt underfinansierade. Därtill

kommer att resurser behöver frigöras för satsning på olika

områden för att främja tillväxten.

 Slutsatsen blir att betydande förändringar i den offentliga

utgiftsstrukturen är nödvändiga om behovet av tillväxtfrämjande

investeringar skall kunna tillgodoses parallellt med att

sparandet skall kunna höjas utan att skatternas andel av BNP

höjs. En önskvärd reformering av ett utgiftssystem får ofta

effekt först efter ett antal år. Det gör det särskilt angeläget

att tidigt fatta beslut om hur utgiftsbegränsningarna skall ske.

Skall inkomst- och utgiftsutvecklingen förändras finns det i

stort sett två vägar att gå: att minska automatiken eller att

genomföra strukturella förändringar. Skall utgiftsutvecklingen

radikalt påverkas skulle en minskning av automatiken vara

alltför kortsiktig och dessutom en otillräcklig åtgärd. I

stället krävs att strukturella förändringar i utgiftssystemen

genomförs och att ett konstant förändringstryck upprätthålls

också för att styra över utgifterna till prioriterade, ofta nya,

områden. I årets LK redovisas några

exempel på hur arbetet med att styra utgifterna genomförs.

Regeringen har initierat ett antal strukturprojekt/ översyner/-

utredningar. Vissa av de redovisade strukturprojekten kan

förutses innebära att utgiftstrycket ökar ytterligare inom

områden som utbildning, vård och omsorg. För att åstadkomma

dessa ompriorite-ringar inom ramen för oförändrade resurser

visar LK-beräkningarna att den omfördelning av resurser som sker

under perioden är otillräcklig. Skall vissa verksamheter

prioriteras samtidigt som det totala utgiftsutrymmet begränsas

krävs det att arbetet med att åstadkomma strukturförändringar

förs vidare på nya områden i syfte att begränsa utgiftsut-

vecklingen. Inriktningen av dessa bör dels röra marknadens

funktionssätt i syfte att påverka tillväxten positivt, dels

inriktas på att förändra utgiftsautomatiken i de automatiskt

verkande regelsystemen.

2 Samhällsekonomisk bakgrund

Den offentliga sektorns finansiella utveckling bestäms dels av

beslut om förändringar i de offentliga systemen, dels av den

samhällsekonomiska utvecklingen. För LK-beräkningarna måste

därför en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen under

kalkylperioden göras.

 Det finns en rad kopplingar mellan samhällsekonomin och de

offentliga utgifterna och inkomsterna. En svag

sysselsättningsutveckling ger upphov till ökade offentliga

utgifter via t.ex. arbetsmarknadsåtgärder och arbets-

löshetsersättningar. Inflationen ger den offentliga sektorn

ökade nominella inkomster men slår samtidigt igenom på

utgiftssidan genom prisuppräkning av transfereringar etc.

Skatteinkomsterna bestäms ytterst av den ekonomiska tillväxten.

Lönesumman som är produkten av sysselsättningen och lönenivån

är, jämte den privata konsumtionen, den viktigaste skattebasen.

 Ekonomisk tillväxt ger den offentliga sektorn ökade reala

inkomster. De offentliga utgifterna räknas till stor del upp med

prisutvecklingen, men påverkas inte direkt av realinkomsterna.

Det innebär att ekonomisk tillväxt ger utrymme för att antingen

öka den offentliga verksamheten eller att med bibehållen

ambitionsnivå sänka den offentliga utgiftskvoten.

Den ekonomiska tillväxten är alltså av central betydelse för den

offentliga sektorns utveckling.

 Tillväxten påverkas i sin tur av den ekonomiska politiken. För

en liten öppen ekonomi som Sverige är BNP-utvecklingen på kort

sikt i hög grad beroende av utvecklingen på våra exportmarknader

och den svenska industrins relativa kostnadsläge. På lång sikt

är emellertid produktivitetsutvecklingen och arbetskraftsutbudet

de avgörande faktorerna bakom tillväxten. Produktivitetens

utveckling bestäms av ett komplext samspel mellan storleken på

kapitalstocken, utbildningsnivån och den tekniska utvecklingen.

Även institutionella faktorer av typen marknadsstrukturer,

ägandeformer m.m. spelar en stor roll. Den ekonomiska politiken

påverkar dessa faktorer. Offentliga utgifter inom utbildning och

infrastruktur är viktiga, eftersom de kan bidra till ökad

tillväxt.

Skattepolitiken kan påverka investeringsbenägenheten, arbetsut-

budet och forsknings- och utvecklingsarbete.

 I detta avsnitt ges en kortfattad beskrivning av den bedömning

av den samhällsekonomiska utvecklingen som ligger till grund för

beräkningarna i årets LK. Bedömningen överensstämmer med den som

görs i den reviderade nationalbudgeten för åren 1992-1993.

I känslighetsanalysen i kapitel 10 undersöks effekterna av en

sämre ekonomisk utveckling efter 1992. Detta scenario baseras på

antagandet om en förlängd internationell konjunktursvacka.

 Det bör särskilt framhållas att inget av scenarierna tar

särskild hänsyn till positiva effekter av den internationella

integrationen på svensk ekonomi. Produktiviteten i näringslivet

ökar på ett sätt som är representativt för de senaste femton

åren. Det finns dock goda argument för att produktivitets-

utvecklingen under 1990-talet kan bli gynsammare. EES-avtalet

och den fortsatta internationella integrationen kan redan i det

aktuella tidsperspektivet innebära möjligheter till

effektivisering av ekonomin och därmed en högre

produktivitetstillväxt. På grund av den stora osäkerheten om när

och i vilken omfattning dessa effekter kan tänkas uppträda har

de emellertid inte beaktats i denna kalkyl.

2.1 De internationella förutsättningarna

Den ekonomiska utvecklingen i omvärlden bedöms bli gynnsam under

kalkylperioden. Konjunkturen i OECD-området nådde sin botten i

mitten av 1991. I flertalet industriländer väntas tillväxten

tillta under loppet av 1992 och 1993. Den internationella

återhämtningen blir dock sammantaget betydligt svagare än under

tidigare uppgångsfaser. För hela OECD-området bedöms

tillväxttakten stiga från knappt 1% 1991 till ca 2% 1992 och 3%

1993.

 En viktig osäkerhetsfaktor i bedömningen är styrkan i den

amerikanska konjunkturuppgången. Ytterligare osäkerhet är

förknippad med den tyska och den japanska utvecklingen.

 Den goda utvecklingen i omvärlden förutses fortsätta under

resten av kalkylperioden. BNP-tillväxten i OECD-området beräknas

ligga omkring 3% årligen under perioden 1994-97.

 För svensk del innebär detta att utvecklingen på våra

exportmarknader förväntas bli tämligen god under kalkylperioden

med tillväxttal på närmare 7% per år för bearbetade exportvaror

efter 1992. Detta kan jämföras med högkonjunkturen 1984-86 då

exportmarknaderna i genomsnitt växte med 10% per år och med

bottenåret 1991 då exportmarknadstillväxten var endast drygt

0,5%.

2.2 Utgångsläget och utvecklingen 1992-93

Den svenska ekonomin utvecklas för närvarande mycket svagt.

Efterfrågan viker inom de flesta sektorer och produktionen

faller. Trots omfattande arbetsmarknadspolitiska insatser ökar

arbetslösheten och ligger för närvarande på 4% (AKU februari

1992).

 Den ekonomiska tillbakagången orsakas av en kombination av

konjunkturella och strukturella faktorer. Avmattningen i

omvärlden har stor betydelse. Till övervägande del förklaras

dock tillbakagången av inhemska faktorer. Överhettningen i

svensk ekonomi under 80-talets sista år drev upp lönekostnaderna

på ett sätt som var oförenligt med produktivitetsutvecklingen.

Följden blev att konkurrenskraften urholkades och svenska

företag började tappa marknadsandelar på världsmarknaden

samtidigt som vinstmarginalerna krympte.

 Efter att BNP enligt nationalräkenskaperna sjönk med 1,1% 1991

beräknas nedgången stanna på 0,4% under 1992. Under 1993

förutses förbättrad internationell draghjälp och en viss

återhämtning av den inhemska efterfrågan leda till en uppgång i

BNP på drygt 0,8%. Ökningen av arbetslösheten väntas dock

fortsätta under 1992 och 1993 till en för svenska förhållanden

mycket hög nivå.

 Avmattningen i den svenska ekonomin medför en markant

nedväxling av lönestegringstakten. Så gott som samtliga

lönepåverkande faktorer verkar i samma riktning. Arbetslösheten

stiger, inflationstakten avtar, vinsterna pressas ned och

kapacitetsutnyttjandet faller. Lönedämpningen i kombination med

en svag efterfrågan och ledig produktionskapacitet medför att

konsumentpriserna stiger mycket långsamt. Inflationen väntas nå

en botten på 2,1% under 1993.

 De svenska räntorna föll förhållandevis kraftigt under större

delen av 1991. I november tvingades Riksbanken emellertid strama

åt penningpolitiken sedan stora valutaflöden uppkommit. Under

1992 och 1993 förväntas räntenivån fortsätta att sjunka något.

 Hushållens reala disponibla inkomster väntas öka med 1,7% 1992

för att sedan minska med ca 0,8% 1993. Förbättringen under 1992

beror till en del på den kraftiga nedväxlingen av inflationen

jämfört med 1991. Eftersom många transfereringar räknas upp med

föregående års inflation innebär minskningen av inflationen att

realvärdet av transfereringarna ökar. Den privata konsumtionen

ökar realt med 0,5% 1992 för att sedan falla tillbaka med 0,5%

1993.

2.3 Utvecklingen 1994-97

De positiva dragen i utvecklingen förstärks efter 1993. En årlig

exporttillväxt kring 6% ger näring åt den inhemska

återhämtningen. BNP-tillväxten stiger från 0,8% 1993 till drygt

ca 2,5% per år under perioden 1994-97. Investeringarna växer med

ca 4% per år som en följd av förbättrad lönsamhet i industrin

och bidrar därmed till återhämtningen.

Tabell 2.1 Nyckeltal för den ekonomiska utvecklingen 1991-97

Procentuell förändring

från föregående år

1991199219931994

1995 1996 1997

BNP, volym -1,1-0,4

 0,8

2,6 2,6 2,32,3

Export, volym -2,71,0

 4,57,06,05,75,7

Timlön5,3 3,53,5

 4,0

4,5 5,0 5,0

Utbetald lönesumma 3,32,1

 1,05,15,66,46,4

KPI (årsgenomsnitt) 9,42,5

 2,2

3,5 3,6

3,83,8Arbetslöshet,

nivå2,74,4 5,0

4,8 4,4 4,03,5

Källa: Finansdepartementet

 Arbetslösheten sjunker långsamt från en topp på 5,0% 1993 ner

till 3,5% 1997. En ökad efterfrågan på arbetskraft gör att

lönerna stiger något snabbare efter 1993, men p.g.a. det

fortsatt kärva arbetsmarknadsläget ligger ökningstakten

fortfarande på en historiskt låg nivå. Tack vare de låga

nominella löneökningarna och en god produktivitetsutveckling

begränsas inflationen till 3-4% per år och reallönerna kan öka

något. De låga nominella löneökningarna i kombination med den

goda produktivitetstillväxten innebär också att

konkurrenskraften för svensk exportindustri förbättras och

förlorade marknadsandelar börjar återtas.

 Räntenivån fortsätter att sjunka något under perioden. Detta

innebär en viss nedgång i realräntorna eftersom inflationen

förväntas bli i stort sett oförändrad under perioden.

 Den privata konsumtionen ökar realt med ca 2% per år 1994-97.

Tillsammans med en real ökning av lönesumman på knappt 4% under

perioden 1994-1997 innebär detta att de viktigaste skattebaserna

ökar realt under perioden.

3 Beräkningsmetod

I det följande redovisas de beräkningsmässiga förutsättningarna

för LK-beräkningarna.

3.1 Inkomster

Inkomstberäkningarna baseras på riksrevisionsverkets (RRV)

beräkningar med utgångspunkt i den ekonomiska utveckling som

redovisats i tabellerna 2.1 och 10.1.

 Den inkomstnivå vid vilken skyldighet föreligger för fysiska

personer att betala statlig inkomstskatt skrivs upp med

utvecklingen av konsumentprisindex plus två procentenheter.

 Beräkningarna av inkomstskatter för juridiska personer baseras

på antaganden om bruttodriftsöverskott i näringslivet exkl. egna

hem.

 Den kommunala utdebiteringen, dvs. kommunalskatten, antas vara

oförändrad under LK-perioden.

3.2 Utgifter

Utgångspunkten är att beräkna utgifter till följd av redan

fattade beslut och gjorda åtaganden. En konsekvens av

beräkningsmetoden är att många anslag antas ha realt oförändrad

nivå under perioden.

 Transfereringarna antas komma att utvecklas i enlighet med

beräkningar av volymförändringar. För dessa anslag har den

demografiska utvecklingen stor betydelse, t.ex. antalet födda

barn och antalet pensionärer.

De anslag som styrs av den s.k. forskningsramen ligger kvar på

oförändrad nivå under LK-perioden trots att inga beslut ännu

fattats för tiden efter 1992/93. Utgifter för investeringar har

behandlats på likartat sätt.

 Vissa inkomst- och utgiftsförändringar redovisas som

tillkommande utgiftsbehov, netto. Bland dessa kan nämnas i

princip beslutande infrastrukturinvesteringar om totalt tio

miljarder kronor under LK-perioden. Vidare har beräkningsmäs-

sigt antagits en uppjustering av barnbidraget. Detta syftar till

att ge en så rättvisande bild av statsbudgetens utveckling som

möjligt.

 Antalet sjukdagar (inom sjukförsäkringssystemet) antas under

LK-perioden ligga kvar på 1993 års nivå.

 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder antas ligga kvar på 1992/93

års nivå under LK-perioden.

 Minskningen av anslagsbehållningarna antas schablonmässigt

uppgå till 1,5 miljarder kronor per år.

För LK-perioden är beräkningar i fasta priser gjorda i 1992/93

års prisnivå. För den historiska perioden avser fasta priser

1985 års priser.

 Beräkningen av statsskuldräntor för budgetåret 1992/93 grundas

på gällande räntenivåer vid beräkningstillfället. För perioden

därefter baseras ränteberäkningarna på antagen räntenivå. I

beräkningarna antas nettoupplåningen i utlandet vara oförändrad.

 Uppräkningen av utgifterna från fasta till löpande priser har

gjorts enligt de antaganden om pris- och löneutvecklingen som

redovisas i tabellerna 2.1 och 10.1.

3.3 Den samhällsekonomiska bakgrunden

I den prognos för den samhällsekonomiska utvecklingen som ligger

till grund för LK-beräkningarna ingår också en bedömning av den

offentliga sektorns utveckling. Detta är nödvändigt för att

kunna ta fram prognoser för BNP, inflation, löneutveckling etc.

När detta underlag sedan används i LK:n kan en annan bild av den

offentliga sektorns utgifts-, inkomst- och sparandeutveckling än

den ursprungliga framkomma. Detta innebär att de förutsättningar

som låg till grund för den ursprungliga prognosen förändras.

Följaktligen skulle LK:ns resultat behöva användas för att ta

fram en ny samhällsekonomisk prognos, vilken i sin tur ligger

till grund för en ny LK osv. En sådan iterativ process har inte

kunnat genomföras till sitt slut men en preliminär LK-beräkning

ligger dock till grund för den samhällsekonomiska bild som

används som utgångspunkt för denna LK.

4 Utgiftsstrategi och ny budgetberedning

Den ekonomiska tillväxten blir enligt tillgängliga prognoser

betydligt lägre framöver än den var t ex under 1960-talet, då

den offentliga sektorns system för social trygghet och omsorg

huvudsakligen började byggas upp. Generellt kan sägas att ju

lägre tillväxttakten är, desto större del av de samlade

resurserna kommer de offentliga utgifterna att ta i anspråk

givet ambitionsnivåer och systemens konstruktion. Den offentliga

sektorn kan således inte tillåtas växa i samma takt framöver som

den gjort under tidigare decennier, särskilt inte om dess andel

i ekonomin inte skall öka.

 Bland de offentliga utgiftssystemen finns idag ett stort antal

som är behäftade med strukturella problem. Konstruktionen medför

att de uppsatta målen inte nås. Parallellt uppstår icke

önskvärda konsekvenser i ekonomin vad gäller utveckling av t.ex.

arbetskraftsutbud och sparande. Som exempel kan systemen för

pensioner, stöd till bostadsfinansiering och arbetsskade-

försäkring nämnas. Skattereformens syfte var framför allt att

eliminera sådana, icke önskvärda effekter.

 Att bringa kontroll över de offentliga utgifternas utveckling

och sänka utgiftstrycket i ekonomin kräver såväl långsiktighet

som helhetssyn. Skall dessutom skattetrycket sänkas eller nya

satsningar och reformer genomföras krävs motsvarande neddrag-

ningar av nuvarande utgifter. Generella besparingar på

marginalen räcker inte för att tillräckligt begränsa utgifterna.

Strukturella ingrepp i utgiftssystemen måste genomföras.

4.1 En långsiktig utgiftsstrategi

Mot bakgrund av ovanstående har regering och riksdag beslutat om

en långsiktig strategi för de offentliga utgifterna.

 Enligt den reviderade finansplanen måste politiken inriktas på

att, utöver en låg inflationstakt, undvika underskott i de

offentliga finanserna över en konjukturcykel, möta behovet av

vissa strategiska skattesänkningar genom en mycket stram

utgiftspolitik samt uppfylla de s.k. konvergenskraven inom EG:s

ekonomiska och monetära union. Utifrån dessa långsiktiga mål har

en strategi för de offentliga utgifterna lagts fast. Strategin

omfattar följande tre steg:

1 Att bedöma den långsiktiga utgiftsutvecklingen.

2 Att fastställa det totala utgiftsutrymmet och fördela det

 dels över tiden, dels enligt politiska prioriteringar.

3 Att göra avstämningar varje år för att bestämma utgifts-

 utrymmet för en ny treårsperiod.

 Det totala utgiftsutrymmet måste fastställas mot bakgrund av

vad som krävs för att uppnå eftersträvad ekonomisk utveckling på

längre sikt.

 Syftet med en långsiktig utgiftsstrategi är att det nu, när de

offentliga utgifterna inte längre kan tillåtas öka som vid upp-

byggnad och expansion, är angeläget att tydliggöra de

samhällsekonomiska restriktionerna och att ange vilket det

långsiktiga, politiskt definierade, målet är.

 En utgångspunkt för besluten enligt strategin är bl.a. beräk-

ningarna i den långsiktiga konsekvenskalkylen. Dessa visar hur

stor del av samhällets resurser som kommer att tas i anspråk av

den offentliga sektorn om inga nya beslut fattas. Denna

utveckling ställs sedan mot vad som kan tillåtas om det

långsiktiga målet för de offentliga utgifternas utveckling skall

kunna nås. Mot bakgrund härav beslutas om ett utrymme för

offentliga utgifter. Det innebär att budgeteringen av de

offentliga utgifterna i första hand tar sin utgångspunkt i

prognoser av den ekonomiska utvecklingen och bedömningar av

vilken storlek den offentliga sektorn bör få ha. Den additiva

process där myndigheternas behov av ytterligare resurser

summeras som utgångspunkt för budgeteringen överges därmed.

 I samband med att det totala utgiftsutrymmet fastställs bör det

också klargöras vilka områden som skall ges hög respektive lägre

prioritet inom det utrymme som bedöms finnas tillgängligt i

ekonomin för den offentliga sektorn. Likaså måste en bedömning

göras av vilka år nödvändiga strukturella förändringar får

effekt, vilket avgör fördelningen av utgiftsutrymmet över tiden.

 Även för prioriteringarna mellan olika områden utgör

beräkningarna i den långsiktiga konsekvenskalkylen en

utgångspunkt. Utgiftsutvecklingen i enlighet med redan fattade

beslut redovisas i såväl realekonomiska termer som i ändamåls-

områden.

4.2 En ny budgetberedning

För att främja långsiktighet i beslutsfattandet och ge bättre

förutsättningar att uppfylla de budgetpolitiska målsättningarna

genomförs i enlighet härmed vissa förändringar i regeringens

interna budgetberedning.

 Den långsiktiga utgiftsstrategin utgör basen för en ny

budgetberedning. I enlighet med denna fastställs det totala

utgiftsutrymmet för den offentliga sektorn samtidigt som

prioriteringar görs inom detta utrymme.

 Avsikten är vidare att analyser av verksamheter och granskning

av måluppfyllelse och resultat skall få allt större utrymme i

budgetberedningen inom regeringen och dess kansli.

 Den nya budgetberedningen kan ses som tre faser vilka alla

avslutas med att specifika beslut fattas av regeringen. Faserna

speglar en successivt ökad grad av detaljeringsnivå i

budgeteringen.

 Den första fasen motsvarar i stort sett de tre steg som

innefattas i den långsiktiga utgiftsstrategin. Utifrån en

bedömning av den ekonomiska utvecklingen och den långsiktiga

konsekvenskalkylen tar regeringen ställning till utgiftsnivån

för kommande år. Regeringen tar samtidigt ställning till hur

olika ändamål skall prioriteras samt till en fördelning av ut-

giftsutrymmet mellan staten, AP-fonden och kommunerna.

 Den andra fasen i budgetberedningen innebär ytterligare

konkretisering och operationalisering av beslutet om det totala

utgiftsutrymmet. I denna fas arbetas en departementsvis

fördelning fram för statsbudgeten i konsekvens med regeringens

tidigare prioriteringar. Utgångspunkten är de långsiktiga

konsekvenskalkyler som görs för varje departement.

 I den sista fasen arbetas de enskilda anslagen fram för att

presenteras i budgetpropositionens tabellverk.

4.3 Rambudgetering

För att operationalisera de krav den långsiktiga

utgiftsstrategin och en ny budgetberedning ställer krävs en fast

administrativ process. Rambudgetering är ett lämpligt

arbetsinstrument i detta syfte. En ram anger vilket utrymme som

finns att budgetera inom. Applicerad på den nya

budgetberedningen innebär fastställandet av det totala

utgiftsutrymmet för den offentliga sektorn och de prioriteringar

som görs i samband med detta, att även utrymmet för stats-

budgetens sammanlagda utgifter anges. Utifrån regeringens beslut

om hur olika ändamålsområden skall prioriteras görs en

departementsvis fördelning av utgiftsutrymmet. Denna fördelning

innebär att departementsramar slås fast. Inom sin departements-

ram har sedan respektive minister att fördela utgifterna på

anslag i enlighet med de riktlinjer som tidigare beslutats.

Kopplingen mellan verksamhetsansvar och finansiellt ansvar blir

på detta sätt tydligare. Rambudgetering innebär inte att de

faktiska utgifterna inte får översiga budgeterat belopp. Med

andra ord gäller inte en "cash limit" beträffande utfallet.

Rambudgetering är en metod att budgetera utifrån helhetssyn och

långsiktighet.

5 Statsbudgetens inkomster

Statsbudgetens inkomster indelas i skatter, inkomster av statens

verksamhet, inkomster av försåld egendom, återbetalning av lån

samt kalkylmässiga inkomster. Skatteinkomsterna utgörs av

fysiska och juridiska personers inkomstskatter, lagstadgade

socialavgifter, skatt på egendom samt skatt på varor och

tjänster. Budgetåret 1992/93 beräknas skatterna utgöra ca 85 %

av statsbudgetens inkomster.

 På kort sikt leder hög nominell pris- och löneökningstakt till

snabbt stigande inkomster, även om den reala tillväxten är låg.

Om löneökningstakten, utan motsvarande ökning av

produktiviteten, varaktigt ligger på en högre nivå än i våra

konkurrentländer, leder detta till försämrad konkurrenskraft. På

sikt leder en sådan utveckling till försämrad tillväxt och

påverkar därmed inkomstutvecklingen negativt.

 På lång sikt är det utvecklingen av produktivitet och

sysselsättning som avgör den ekonomiska tillväxten och därmed

utvecklingen av inkomsterna.

Diagram 5.1 Statsbudgetens inkomster 1992/93

Tabell 5.1 Statsbudgetens inkomster

Miljarder kronor, löpande priser

 Genomsnittlig procentuell förändring

 per år

 1992/93

1992/93-1996/97

1986/87-1990/91

Fysiska personers skatt -8,3

 9,1

Juridiska personers skatt 28,4-1,6

 -4,3Socialavgifter, brutto

Skatt på egendom 26,0-2,0

 16,4

Mervärdeskatt 114,43,3

 14,3Övriga indirekta skatt

Avräkningsskatt 7,8 -

 -

Övriga inkomster 61,1-11,0

 0,6

Summa inkomster 445,73,6

 7,2

som andel av BNP1 30,4

Nyckeltal:Lönesumma 621,85,2

 9,7

Privat konsumtion 815,35,4

 9,2

BNP1 466,05,6 9,1

1Andelen var 37,0% 1986/87 och beräknas för 1996/97 till 28,2%.

Källor: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet

5.1 Utveckling 1986/87 - 1990/91

Under de senaste fem åren har statsbudgetens bruttoinkomster

ökat med 117 miljarder kronor. Detta motsvarar en genomsnittlig

ökningstakt på 7,2% per år i löpande priser. Inkomsterna som

andel av BNP minskade under samma period med ca 3

procentenheter, från 37% till 34%. Statsbudgetens

skatteinkomster mätt som andel av BNP ökade från 32,0% till

32,7% under perioden 1986/87 till 1989/90, för att falla till

30,6% budgetåret 1990/91. Att skatteinkomsterna, mätt som andel

av BNP, föll budgetåret 1990/91 förklaras främst av att

inkomsterna av fysiska personers inkomstskatt minskade år 1991

till följd av skattereformen. Denna sänkning finansierades

huvudsakligen av breddad skattebas för mervärdeskatten redan år

1990. Ytterligare en viktig förklaring till minskande

skatteinkomster 1990/91 är det försämrade konjunkturläget.

 Den inkomstgrupp som ökat snabbast under den senaste

femårsperioden är egendomsskatterna. Ökningen uppgick i

genomsnitt till 16% per år. Den kraftiga ökningen förklaras

främst av att inkomsterna av fastighetsskatt överförts från

kommunerna till staten fr. o. m. år 1987 samt av att såväl

stämpelskatten som omsättningsskatten på värdepapper höjts under

perioden. Inkomsterna från mervärdeskatten ökade med 14% per år

i genomsnitt. Detta förklaras, förutom av en snabb nominell

ökning av den privata konsumtionen, av den breddning av

mervärdeskattebasen som var en del av skattereformen och den

tillfälliga höjningen av mervärdeskatten. Mer än hälften av

statsbudgetens totala inkomstökning under den senaste

femårsperioden utgjordes av mervärdeskatt.

5.2. Utveckling 1992/93-1996/97

Statsbudgetens bruttoinkomster beräknas under LK-perioden öka

med ca 67 miljarder kronor eller i genomsnitt 3,6% per år.

Budgetåret 1993/94 minskar inkomsterna med ca 21 miljarder

kronor, främst till följd av att skatteutjämningsavgift och

avräkningsskatt slopas samt att engångsinkomster om ca 13

miljarder kronor för budgetåret 1992/93 bortfaller. Under

perioden 1993/94 - 1996/97 ökar inkomsterna med i genomsnitt

6,5% per år. Fysiska personers inkomstskatt beräknas öka med ca

50 miljarder kronor, vilket motsvarar tre fjärdedelar av den

totala ökningen. Inkomster av lagstadgade socialavgifter svarar

för 25 miljarder kronor eller nära två femtedelar av

inkomstökningen. Inkomsterna av mervärdeskatt beräknas öka med

ca 16 miljarder kronor, vilket motsvarar nästan en fjärdedel av

den totala inkomstökningen. Inkomsterna av övriga indirekta

skatter beräknas öka med ca 11 miljarder. Inkomster av statens

verksamhet samt återbetalning av lån beräknas minska med ca 18

miljarder kronor. Juridiska personers inkomstskatt och övriga

inkomster beräknas minska med tillsammans ca 16 miljarder

kronor. Statsbudgetens skatteinkomster, brutto, beräknas öka med

ca 90 miljarder kronor eller i genomsnitt 6,4% per år under LK-

perioden. BNP ökar under samma period med i genomsnitt 5,6% per

år. Därmed beräknas statsbudgetens skattekvot öka med 0,7

procentenheter.

5.2.1 Fysiska personers inkomstskatt

Inkomsterna av fysiska personers inkomstskatt är främst bero-

ende av nominell löneutveckling.

 Inkomstgränsen över vilken statlig skatt utgår är reallöne-

skyddad med 2%. En lägre reallönetillväxt än 2% bidrar till en

sänkning av skattekvoten genom att färre personer träffas av den

högre skattesatsen ovanför inkomstgränsen. Vid högre

reallöneökning ökar det reala skatteuttaget. Under LK-perioden

överstiger den årliga reallöneökningen inte 2% något år.

 Fysiska personers inkomstskatt består av två delar, statlig och

kommunal skatt. Dessa uppbärs tillsammans, nettot av uppbörd och

kommunalskatteutbetalningar redovisas över statsbudgeten.

Utbetalning av kommunalskatt till kommunerna sker i två steg.

Ett givet år utbetalas ett förskott till kommunerna, som baseras

på den beskattningsbara inkomsten två år tidigare. Två år efter

förskottutbetalningen slutregleras kommunalskatten. Detta

innebär att statsbudgetens redovisning av fysiska personers

inkomstskatt avser ett nettobelopp av bl.a. uppbörd av statlig

och kommunal skatt samt förskottsutbetalning och slutreglering

av kommunal skatt. Nettobeloppet på statsbudgeten blir därmed

också beroende av nominell löneutveckling två till fyra år

tidigare.

 Budgetåret 1992/93 beräknas nettoinkomsten av fysiska personers

inkomstskatt bli negativ och uppgå till -8,3 miljarder kronor.

Att nettobeloppet beräknas bli negativt beror på att

bruttouppbörden ökar relativt långsamt till följd av den

måttliga löneökningstakten, samtidigt som utbetalningarna av

kommunalskatt ökar kraftigt till följd av den högre

löneökningstakten två år tidigare. Budgetåret 1996/97 beräknas

nettobeloppet till 41,3 miljarder kronor. Ökningen är en effekt

av en genomsnittlig årlig ökning på ca 4,8% för bruttouppbörden

och ca 1,2% för kommunalskatteutbetalningarna. Nettoinkomsterna

ökar snabbare i början av perioden och stagnerar senare,

framförallt pga att kommunalskatteutbetalningarna ökar slutåret

som en följd av utbetalningssystemet för dessa. I det förslag om

kommunernas ekonomi som läggs fram i bilaga II till

kompletteringspropositionen, föreslås ett nytt system för

utbetalning av kommunalskatt. Med givna

beräkningsförutsättningar medför det nya systemet att ut-

betalningarna av kommunalskattemedel blir 13 miljarder kronor

högre budgetåret 1996/97.

5.2.2 Juridiska personers inkomstskatt

Inkomsterna av juridiska personers inkomstskatt beror främst på

vinsten efter bokslutsdispositioner i näringslivet. I LK-

beräkningarna baseras utvecklingen av inkomsterna från juridiska

personers inkomstskatt på antaganden om utvecklingen av

bruttodriftsöverskottet i näringslivet (exkl. egna hem). Därmed

är dessa inkomster i hög grad beroende av den ekonomiska

utvecklingen. Under inkomstgruppen juridiska personers

inkomstskatt redovisas även effekter av upplösning av företagens

reserver, s.k. avskattning, och beskattning av

tjänstegrupplivförsäkringar. Avskattningen beräknas till 3,5

miljarder kronor för 1991 och till knappt 6 miljarder kronor per

år under åren 1992 - 1994.

 Budgetåret 1992/93 beräknas juridiska personers inkomstskatt

uppgå till ca 28 miljarder kronor och utgöra ca 6% av

statsbudgetens inkomster. Inkomsterna av juridiska personers

inkomstskatt beräknas under LK-perioden minska med ca 1,8

miljarder kronor eller i genomsnitt 1,6% per år. Minskningen

förklaras främst av att avskattningen av företagens reserver

upphör 1995.

5.2.3 Lagstadgade socialavgifter

Tabell 5.2 Inkomster av lagstadgade socialavgifterMiljarder kronor,

löpande

priser

 Genomsnittlig procentuell förändring

 per år1992/93

1992/93-1996/97

1986/87-1990/91

Socialavgifter, brutto 144,74,1

 11,4

Sjukförsäkringsutgifter1 51,32,6

 13,1

Arbetsskadeförsäkrings-

utgifter 12,65,0

 32,3

Socialavgifter, netto 80,84,9

 7,0

1I detta belopp ingår föräldraförsäkring och administrationskostnader

Källor: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet

Anm.: I socialavifter brutto ingår överföring från delpensionsfonden

(7 miljarder kronor 1992/93) och årliga överföringar från

arbetslivsfonden

(3,7 - 4,1 miljarder kronor under LK-perioden)

Tabell 5.3 Lagstadgade socialavgifter

Procent av avgiftsunderlag Avgiftsuttag

antaget1992 1993-1996

Avgifter vilka helt redovisas på statsbudgeten

Folkpensionavgift

7,457,45Barnomsorgsavgift2,202,20

Utbildningsavgift1 0,310,35

Särskild löneskatt2 21,8521,85

Avgifter vilka nettoredovisas på statsbudgeten

Sjukförsäkringsavgift 7,807,80

Arbetsskadeförsäkringsavgift3 0,901,58

Avgifter vilka ej redovisas på statsbudgeten

ATP-avgift 13,0013,00

Delpensionsavgift4 0,50

-Arbetsmarknadsavgift52,162,16

Lönegarantiavgift 0,200,20

Arbetarskyddsavgift 0,350,17Avgift

för sjöfolks

 pensionering61,201,20

Summa34,83 34,83

1Vuxenutbildningsavgift uppgår till 0,31% fr.o.m. 1 juli 1992. 1 juli

1993

t.o.m. 30 juni 1994 är avgiften 0,35%. Fr.o.m. 1 juli 1994 höjs

avgiftentill

0,39%.

2Särskild löneskatt utgår på passiv näringsverksamhet, för lön och

aktiv

näringsverksamhet efter 65 års ålder samt för arbetsgivares

pensionspremier.Ingår inte i "summan".

3Arbetsskadeförsäkringsavgift uppgår till 0,9% t.o.m. 30 juni 1992.

1,4%

1 juli 1992 t.o.m. 31 december 1992. 1,58% fr.o.m. 1 januari 1993.

4Delpensionsavgift uppgår till 0,50% t.o.m. 30 juni 1992. Slopas

fr.o.m.1 juli

1992.

5Arbetsmarknadsavgift uppgår till 2,12% fr.o.m. 1 juli 1992. 1 juli

1993

t.o.m. 30 juli 1994 är avgiften 2,08%. Fr.o.m. 1 juli 1994 sänks

avgiftentill

2,04%

6Avgift för sjöfolks pensionering betalas endast av arbetsgivare som

sysselsätter sjömansskattepliktig personal. Ingår inte i "summa".

Källor: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet

 De lagstadgade socialavgifterna följer, vid oförändrat

avgiftsuttag, lönesummans utveckling. Denna beror på timlön och

sysselsättningsgraden i ekonomin. Socialavgiftsinkomsterna styrs

således i mycket hög grad av den nominella och reala tillväxten

i ekonomin. Det totala avgiftsuttaget framgår av tabell 5.3. En

knapp tredjedel av avgiftsinkomsterna redovisas på

statsbudgeten. Resten redovisas direkt till fonder utanför

statsbudgeten. Den största av dessa är AP-fonden.

Sjukförsäkrings- och arbetsskadeavgifterna redovisas netto på

statsbudgetens inkomstsida, dvs med avdrag för de utgifter som

de avses finansiera. Detta betyder att underskott kan uppstå på

respektive inkomsttitel om utgifterna överstiger

avgiftsinkomsterna.

 Statsbudgetens inkomster av lagstadgade socialavgifter beräknas

uppgå till ca 145 miljarder kronor brutto budgetåret 1992/93. De

utgör därmed en tredjedel av statsbudgetens inkomster. I

beloppet ingår en engångsöverföring från delpensionsfonden på

sju miljarder kronor som skall förstärka finansieringen av

arbetsskadefonden och folkpensionssystemet samt en överföring

från arbetsmarknadsfonden om knappt fyra miljarder kronor,

avsedd att bidra till finansieringen av utbildningsbidragen inom

arbetsmarknadsutbildningen.

 Under LK-perioden beräknas inkomsterna av lagstadgade

socialavgifter, brutto, öka med ca 25 miljarder kronor eller i

genomsnitt 4,1% per år. Lönesumman antas under samma period öka

med i genomsnitt 5,2% per år. Att avgiftsinkomsterna ökar

långsammare än lönesumman beror på att engångsinkomsten från

delpensionsfonden försvinner efter 1992/93.

5.2.4 Skatt på egendom

Skatt på egendom utgörs av skatt på fast egendom, förmö-

genhetsskatt, arvs- och gåvoskatt samt stämpelskatt. Under

budgetåret 1992/93 beräknas dessa skatter inbringa 26 miljarder

kronor. Under LK-perioden beräknas inkomsterna av dessa skatter

minska med ca 2,0 miljarder kronor eller i genomsnitt 2,0% per

år. Minskningen förklaras av att förmögenhetsskatten slopas

under perioden.

5.2.5 Mervärdeskatt

Inkomsterna av mervärdeskatt styrs främst av den privata

konsumtionens utveckling samt investeringarnas utveckling i

löpande priser. Därmed är de i hög grad beroende av den

ekonomiska utvecklingen.

 Mervärdeskatt utgår med 25% på konsumtionen av de flesta varor

och tjänster. Regeringen föreslår i kompletteringspropositionen

att skattesatsen ska sänkas till 22% 1 januari 1993. För

livsmedel, inrikes transporter samt hotell och restaurang-

tjänster utgår fr. o. m. år 1992 en reducerad mervärdeskatt på

18%.

 Budgetåret 1992/93 beräknas inkomsterna av mervärdeskatt uppgå

till 114,4 miljarder kronor. Under LK-perioden beräknas

inkomsterna av mervärdeskatt öka med 15,7 miljarder kronor eller

3,3% per år. Den privata konsumtionen antas under samma period

öka med i genomsnitt 5,4% per år. Att inkomsterna av

mervärdeskatt ökar långsammare än den privata konsumtionen

förklaras av förslaget om sänkt skattesats fr.o.m. 1 januari

1993.

5.2.6 Övriga indirekta skatter

Flertalet av de övriga indirekta skatterna utgår med fasta

belopp för viss volym eller per enhet. Detta innebär att den

reala beskattningen minskar vid prisökningar. Under LK-perioden

beräknas inkomsterna av övriga indirekta skatter öka med ca 11,2

miljarder kronor eller i genomsnitt 3,7% per år.

5.2.7 Avräkningsskatt

Avräkningsskatten, som uttas sedan 1990/91, tillkom som ett led

i skattereformen för att neutralisera effekten för kommunerna

av breddade skattebaser och för kommunernas avdrag för

mervärdeskatt. Skatten upphör fr.o.m. 1 januari 1993 som en

följd av regeringens förslag om ett nytt system för statsbidrag

till kommuner och landsting. För budgetåret 1992/93 beräknas

inkomsterna (avseende år 1992) till ca 7,8 miljarder kronor.

5.2.8 Övriga inkomster

Övriga inkomster består av inkomster från statens verksamhet

(bl. a. rörelseöverskott, ränteinkomster, inkomster av statens

aktier och offentligrättsliga avgifter), inkomster av försåld

egendom och återbetalning av lån m. m. Dessa inkomster utgör

tillsammans ca 58 miljarder kronor eller knappt 15% av

statsbudgetens inkomster. Under LK-perioden beräknas dessa

inkomster minska med ca 23 miljarder kronor eller i genomsnitt

11,1% per år. Minskningen beror på att skattutjämningsavgiften

för kommunerna tas bort år 1993 och att vissa engångsinkomster

1992/93 bortfaller, liksom ränteinkomster och amortering

avseende statslån för affärsverk som bolagiseras.

6 Statsbudgetens utgifter

Under budgetåret 1992/93 beräknas statsbudgetens utgifter uppgå

till 547,5 miljarder kronor. Av dessa utgifter redovisas 85 % av

utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkringen samt de totala

utgifterna för arbetsskadeförsäkringen på statsbudgetens

inkomstsida. Sammanlagt uppgår dessa utgifter till 63,9

miljarder kronor. I det följande avses statsbudgetens

bruttoutgifter, dvs inklusive utgifter som redovisas på inkomst-

sidan, såvida inte annat anges.

6.1 Utgiftsutveckling för budgetåren 1986/87 - 1996/97

Statsbudgetens utgifter inkl. statsskuldräntor minskade med ca

0,6% per år i fasta priser under perioden 1986/87-1990/91. Detta

speglar de fallande ränteutgifterna som under samma tidsperiod

minskade realt med i genomsnitt 7,9% per år. De minskade

ränteutgifterna beror på successivt förbättrade statsfinanser

under tidsperioden ifråga med undantag för budgetåret 1990/91 då

budgetunderskottet uppgick till 34,5 miljarder kronor.

Statsbudgetens utgifter exkl. statsskuldräntor ökade däremot

realt under perioden 1986/87 - 1990/91 med i genomsnitt ca 0,9%

per år. Den reala BNP-tillväxten var samtidigt i genomsnitt 1,5%

per år. Statsbudgetens utgifter som andel av BNP, utgiftskvoten,

minskade därmed från 38,5% 1986/87 till 37,0% 1990/91.

 De utgifter som har ökat mest är utgifter för räntebidrag,

bidrag till kommuner för flyktingar, försvar, internationellt

utvecklingsarbete, sjukförsäkring samt utgifter för

arbetsskador. Vidare har utgifterna

ökat för skatteutjämningssystemet. Detta system finansieras dels

genom skatteutjämningsavgifter, dels genom bidrag från staten. I

regeringens förslag till förändrat kommunalt bidragssystem

förslås att skatteutjämningsavgiften avskaffas.

Diagram 6.1 Statsbudgetens utgifter, brutto, inkl. resp. exkl.

statsskuldräntor

 1986/87 - 1990/91 Miljarder kronor, fasta priser

 Att utgifterna totalt sett inte ökat mer förklaras av att ut-

giftsminskningar skett inom vissa områden. Vissa affärsverks

investeringsanslag har lyfts ut från statsbudgeten. Minskade

utgifter för sysselsättningsskapande åtgärder har kunnat ske

till följd av positiv konjunkturutveckling samtidigt som

företagsstöden dragits ner. Slutligen har utgifterna för

statsskuldräntor minskat. Vid utgången av budgetåret 1990/91

uppgick statsskulden till 627 miljarder kronor.

 Även under LK-perioden, dvs. 1992/93 - 1996/97, beräknas stats-

budgetens utgifter exkl. statsskuldräntor minska - med i genom-

snitt 1,9% per år i fasta priser, vilket innebär att

utgiftsnivån sjunker med drygt 36 miljarder kronor 1996/97

jämfört med 1992/93. En väsentlig förklaring till att utgifterna

minskar totalt sett sammanhänger med det förslag som presenteras

i del II i kompletteringspropositionen. Som ett led i

omläggningen avskaffas både skatteutjämningsavgift och

avräkningsskatt vilket medför minskade inkomster för staten. För

att neutralisera denna effekt minskas de totala statsbidragen

till kommunerna. I 1992 års budgetproposition beräknades

avräkningsskatt och skattutjämningsavgift till sammanslagt 33,2

miljarder kronor för budgetåret 1992/93.

 En viktig förklaring till utgiftsminskningen är att

bostadssubventionerna minskar kraftigt under LK-perioden.

Räntebidrag och investeringsbidrag minskar med sammanlagt 15,8

miljarder kronor i fasta priser under LK-perioden. Denna nedgång

beror framförallt på beräkningsförutsättningarna. Således antas

en kraftig minskning i lägenhetsbyggandet. Vidare förutsätts en

sjunkande räntenivå. Beräkningarna utgår från att

investeringsbidraget avskaffas fr.o.m. 1 januari 1993.

 Ytterligare förklaringar till utgiftsnedgången är att

programmet med omställningsåtgärder inom jordbruket och

östeuropaprogrammet faller bort under perioden. Pensionsut-

betalningarna för folkpension och förtidspensioner minskar realt

som en följd av stigande pensionspoäng för nybeviljade ATP-

pensioner. En motsvarande merbelastning sker alltså på

utgifterna i AP-fonden.

Diagram 6.2 Statsbudgetens utgifter, brutto, inkl. resp exkl.

statsskuldräntor

1992/93 - 1996/97Miljarder kronor, fasta priser

 Utgifterna växer å andra sidan till följd av att

utlandsbiståndet ökar i takt med utvecklingen av BNI. Inom

socialdepartementets område ökar utgifterna för barnbidrag

beroene på ökat antal bidragstagare under LK-perioden. Inom

utbildningsdepartementets område ökar utgifterna till följd av

ökat antal högskoleplatser.

 På grund av de fortsatt stora underskotten i statsbudgeten

under LK-perioden ökar statsskulden varje år och därmed även

utgifterna för statsskuldräntor. Dessa beräknas öka från 69

miljarder kronor budgetåret 1992/93 till 101 miljarder kronor

1996/97, vilket motsvarar en årlig genomsnittlig ökning med

10,0%. Som jämförelse kan nämnas att utvecklingen av BNP under

samma tidsperiod uppgår till 5,6%. Det allmänna ränteläget antas

sjunka under LK-perioden vilket innebär att utgifterna för

statsskuldräntorna skulle ha varit ännu högre om nuvarande

räntenivå skulle gälla under LK-perioden.

Tabell 6.1 Utgifter för statsskuldräntor m.m.

Miljarder kronor, löpande priser

 1992/93 1993/94

1994/95

1995/961996/97

Totalt69,0 80,089,0

 94,0

101,0 Räntor på lån i svenska kronor 64,075,2

 84,789,897,4

Räntor på lån i utländsk valuta 5,14,0

 3,7

3,6 3,6Valutakursdifferenser -0,10,8

 0,6

0,6 0,0

Källa: Riksgäldskontoret

 I löpande priser beräknas statsbudgetens totala utgifter öka

med i genomsnitt 2,8% per år.

 En konsekvens av att utgifterna ökar långsammare än BNP är att

statsbudgetens utgiftskvot minskar. Under budgetåret 1992/93

beräknas utgifternas andel av BNP uppgå till 37,3% och minska

till 33,5% 1996/97. Orsaken till den förhållandevis långsamma

utgiftsutvecklingen är antaganden om en relativt långsam pris-

och löneökningstakt under perioden. Detta medför att även index-

bundna transfereringar som pensioner, sjukförsäkring och

arbetsskador ökar relativt långsamt.

6.2 Utgiftstyrande faktorer

Närmare 60% av utgifterna på statsbudgeten, vilket 1992/93

motsvarar 320 miljarder kronor, styrs av automatiskt verkande

regelsystem. Dessa utgifter ökar automatiskt i takt med t.ex.

inflation, räntenivå eller volym, om inga nya politiska beslut

fattas. Exempel på stora utgifter, vilka styrs av sådan

automatik, är sjukförsäkring, folkpensioner och räntebidrag till

bostäder. Sammantaget kan ovan nämnda utgifter sägas vara

föremål för beslutad automatik.

 Därtill kommer knappt 17% eller 93 miljarder kronor för

verksamheter som i efterhand kompenseras enligt praxis för

historisk prisutveckling. Till denna kategori hänförs främst

utgifter för den statliga förvaltningen.

Utgifter för räntor på statsskulden svarar för drygt 12% och

beräknas uppgå till 69 miljarder kronor. Dessa utgifter styrs av

den historiska utvecklingen av statsbudgetens saldo, vilket

avspeglas i statsskulden, samt av räntenivån. Drygt 70 miljarder

kronor eller drygt 13% av statsbudgetens utgifter bestäms av

separata beslut. De två största utgiftsposterna i denna kategori

är allmänna barnbidrag och utgifter för arbetsmarknadspolitiska

åtgärder.

Diagram 6.3 Utgiftsstyrande faktorer

 Sammanfattningsvis kan sägas att endast en liten del av

utgifterna styrs genom separata beslut, medan merparten endast

kan påverkas genom ändringar i befintliga regelsystem. Huvud-

delen av utgifterna bestäms av pris- och löneutvecklingen. Detta

innebär att en ekonomisk utveckling med hög BNP-tillväxt och

måttliga pris- och löneökningar ger en långsam ökning av

statsutgifterna och fallande statlig utgiftskvot.

6.3 Utgifterna fördelade på realekonomiska kategorier

I följande avsnitt görs en uppdelning av utgifterna i

realekonomiska kategorier innebärande att utgifterna indelas i

konsumtion, investeringar, transfereringar och finansiella

transaktioner. Denna uppdelning stämmer i stort sett överens med

det internationella nationalräkenskapssystemet SNA (System of

National Accounts).

Tabell 6.2 Realekonomisk fördelning av statsbudgetens

utgifterMiljarder kronor,

 fasta priser (fp), och löpande priser (lp)

 1992/93

Genomsnittlig

procentuell

 förändring per år

1986/871992/93-1996/971990/91

 lp fp fp

Konsumtion 126,93,0

 -1,3

2,6Investeringar 14,3-1,2

 -4,7

-8,9

Transfereringar, brutto 366,20,5

 -3,71,3

 till hushåll 176,72,7

 -0,6

0,4

 till kommunerna 111,4-7,1

 -10,43,0

 till utlandet 15,14,5

 1,3

8,1 till företag m.m. 63,0-5,9

 -9,1

4,1

Finansiella transaktioner 1,1-7,7

 -7,7

-27,3

Statsskuldräntor 69,010,0

 6,3

-7,9

Summa utgifter1 577,51,2

 -2,4

-0,6

varav transfereringar från

inkomstsidan 60,22,9

 -0,57,9

1Inklusive tillkommande utgiftsbehov

Källor: Finansdepartementet, Riksrevisionsverket och

Riksgäldskontoret

6.3.1 Konsumtion

Utgifterna för statlig konsumtion beräknas 1992/93 utgöra en

femtedel av statsbudgetens utgifter. Dessa består av löner och

andra utgifter för framför allt statlig förvaltning, försvaret

och högskolan. Under perioden 1986/87 - 1990/91 ökade den

statliga konsumtionen med i medeltal 2,6% per år realt. De

konsumtionsutgifter som ökat mest avser drift av vägar och

järnvägar, arbetsmarknadsutbildning samt utgifter för

förläggningskostnader för flyktingar.

 Under perioden 1992/93 - 1996/97 beräknas de statliga

konsumtionsutgifterna i fasta priser minska med i genomsnitt

1,3% per år. Utgiftsminskningen beror bl.a. på minskade

kostnader för flyktingförläggningar p.g.a antagen minskning av

antalet asylsökande.

6.3.2 Investeringar

Investeringsutgifterna beräknas 1992/93 utgöra drygt 2,5% av

statsbudgetens utgifter. De investeringar som finansieras över

statsbudgeten består främst i vägar och järnvägar.

Investeringarna inom affärsverken uppgår till omkring 15

miljarder kronor. Dessa finansieras inte över statsbudgeten utan

genom upplåning bl.a. i Riksgäldskontoret.

 Utgifter för byggnader och anläggningar samt materielinköp för

civila ändamål betraktas som investeringar. Endast de av statens

egna inves-teringar som finansieras över statsbudgeten redovisas

i denna kategori. Investeringar som finansieras över statsbudg-

eten och som går till andra sektorer i ekonomin redovisas som

transfereringar till respektive sektor.

 Investeringarna minskade under perioden 1986/87 - 1990/91 i

fasta priser med i genomsnitt 8,9% per år. Att investeringarna

minskat förklaras av främst två finansieringstekniska

förändringar. Statens vattenfallsverks investeringsanslag lyftes

av från statsbudgeten 1988/89. Vidare avvecklades byggnads-

styrelsens investeringsanslag fr.o.m budgetåret 1990/91. De

sistnämnda investeringarna finansieras numera genom lån i

Riksgäldskontoret.

6.3.3 Transfereringar

De sammanlagda transfereringarna beräknas 1992/93 motsvara

knappt två tredjedelar av statsbudgetens utgifter. Trans-

fereringarna går främst till hushåll, kommuner, företag och som

bistånd till utlandet.

 Under budgetåren 1986/87 - 1990/91 minskade utgifterna för

företagsstöd och arbetsmarknadspolitiska åtgärder samtidigt som

transfereringarna till hushåll ökade kraftigt. De hushållstran-

sfereringar som ökat mest är utgifter för sjukförsäkring och

studiemedel. Räntebidrag till bostäder, vilka klassificeras som

transfereringar till företag, ökade också relativt kraftigt.

 Hushållstransfereringar svarar för knappt hälften av statsbudg-

etens transfereringsutgifter. De största

hushållstransfereringarna på statsbudgeten är folkpensioner,

sjuk- och föräldraförsäkring, allmänna barnbidrag,

arbetsskadeersättningar och studiestöd. Hushållstrans-

fereringarna minskar något i fasta priser under LK-perioden,

främst på grund av minskade utgifter för folkpensioner. Denna

minskning beror till viss del på ökade intjänandepoäng i ATP-

systemet vilket i sin tur ökar utgifterna inom ATP-systemet

utanför statsbudgeten.

 Hushållstransfereringar redovisas även på statsbudgetens in-

komstsida. Dessa gäller sjuk- och föräldraförsäkringen (85%

redovisas på inkomstsidan) samt utgifterna för ar-

betsskadeförsäkringen. Utgifterna för sjuk- och ar-

betsskadeförsäkringen beräknas öka med i genomsnitt 2,7% per år

under LK-perioden i löpande priser. Sedan 1990 har sjukfrån-

varon minskat, vilket till en del kan antas bero på lägre

ersättningsnivåer i sjukförsäkringen men också reflekterar ett

försämrat arbetsmarknadsläge.

Tabell 6.3 Transfereringar till hushåll

Miljarder kronor, fasta priser (fp), och löpande priser (lp)

 1992/93

Genomsnittlig

procentuell

 förändring per år 1986/87

 1992/93-1996/97 1990/91

 lp fp fp

Summa transfereringar

till hushåll 176,72,7

 -0,6

0,4

varav:

Folkpensioner 68,52,2

 -0,91,1

Sjukförsäkringar 22,41,5

 -1,8

1,1

Föräldraförsäkringar 18,24,1

 0,613,4

Arbetsskadeförsäkringar 12,65,0

 1,5

21,8

Källor: Finansdepartementet, Riksrevisionsverket och

Riksgäldskontoret

 Transfereringar till kommuner, minskar under LK-perioden realt

med ca 10,4% per år. De minskade reala utgifterna sammanhänger

med regeringens förslag till förändrat kommunalt bidragssystem.

Enligt förslaget minskas statsbidragen bl.a. som en följd av

avveckling av avräkningsskatt och skatteutjämningsavgift.

 Transfereringar till utlandet består huvudsakligen av anslag

till utvecklingsbistånd. Utgifterna för biståndet uppgår

till 1% av BNI. Under den kommande femårsperioden beräknas

transfereringarna till utlandet att öka med i genomsnitt 1,3%

per år.

 Transfereringar till företag m.m. förväntas minska kraftigt i

fasta priser. Den främsta orsaken är att de tillfälliga

utgifterna för omställningsåtgärder inom jordbruket försvinner

under perioden. Antagandet om minskat bostadsbyggande medför

vidare kraftigt minskade utgifter för ränte- och

investeringsbidrag vilka klassificeras som transfereringar till

företag.

7 Budgetsaldot

Utvecklingen av statsbudgetens saldo budgetåren 1986/87 -

1996/97 framgår av tabell 7.1. Under budgetåren 1986/87 -

1988/89 skedde en successiv förbättring av saldot. Detta

förklaras framförallt av en snabb inkomstökning 1988/89. Till

följd av saldoförbättringen minskade även utgifterna för

statsskuldräntor.

 Under perioden 1989/90 till 1992/93 sker en mycket kraftig

försämring av budgetsaldot, därefter sker en viss återhämtning.

1996/97 är underskottet fortfarande betydande.

Tabell 7.1 Budgetsaldo 1986/87 - 1996/97

Miljarder kronor, löpande priser

Budgetår Inkomster

Utgifter Stats-

Budget- Saldo som

 exkl. skuld-

saldo andel av

 stads- räntor

BNP

 skuld-

 räntor

Utfall

1986/87 320,1271,5 63,8

-15,2-1,6%

1987/88 332,6283,3 53,4

- 4,1-0,4%

1988/89 367,7296,4 53,2

18,11,6%

1989/90 401,5334,4 63,7

3,40,3%

1990/91 403,5377,0 61,0

-34,5-2,5%

Nuvarande beräkning

1991/92 416,5422,8 61,3

- 67,6-4,7%

1992/93 381,8414,6

69,0-101,8-6,9%

1993/94 362,7401,5 80,0

-118,8-7,8%

1994/95 396,8411,6 89,0

-103,8-6,4%

1995/96 422,8431,8 94,0

-103,0-6,0%

1996/97 440,9437,9 101,0

- 98,0-5,4%

Källa: Finansdepartementet

8 Den offentliga sektorn

Den offentliga sektorn omfattar staten, socialförsäkringssektorn

samt kommunsektorn (kommuner, landsting, kyrkokommuner och

kommunalförbund). De samlade offentliga utgifterna beräknas

1992/93 uppgå till ca 67% av BNP. Av detta belopp svarar staten

för hälften, den kommunala sektorn för ca 40%. Resterande 10%

utgörs av utgifter för ATP-systemet.

 Regeringens och riksdagens beslutsfattande är inte avgränsat

enbart till statsbudgeten. Gränserna mellan delsektorerna är

inte för alltid givna - både finansierings- och

verksamhetsansvar har över tiden ändrats. Som exempel kan nämnas

förstatligandet av den kommunala polisen under 1960-talet och

den överflyttning av arbetsgivaransvaret för lärare från staten

till kommunerna som skedde 1991. Skatter och avgifter flyttas

också mellan delsektorerna. Detta gäller t.ex. avvecklingen av

den kommunala företagsbeskattningen och fastighetsbeskattningen.

Ytterligare exempel utgör växlingen av inkomster av

arbetsgivaravgifter med två procentenheter från statsbudgeten

till AP-fonden fr.o.m. den 1 januari 1990.

 LK-beräkningarna avser i första hand statsbudgeten. LK-

kalkylerna skall emellertid ligga till grund för regeringens

långsiktiga utgiftsstrategi för hela den offentliga sektorn.

Detta nödvändiggör en sammanställning och konsolidering av

offentlig sektor, vilket ger en heltäckande bild av de

offentliga finanserna och den offentliga sektorns resursanspråk.

8.1 Staten och socialförsäkringssektorn

 Statsbudgetens inkomster och utgifter har redan redovisats i

avsnitten 5 och 6. I detta avsnitt redovisas utvecklingen av

inkomster och utgifter för statsbudgeten samt AP-fonden,

arbetsmarknadsfonden, delpensionsfonden, arbetarskyddsfonden,

lönegarantifonden och arbetslivsfonden.

8.1.1 Inkomster

De inkomster som inte redovisas på statsbudgeten består främst

av arbetsgivaravgifter samt AP-fondens ränteinkomster.

Arbetsgivaravgifternas utveckling styrs, vid oförändrat

avgiftsuttag, av lönesummans utveckling. Lönesumman beror av

timlön och sysselsättning i ekonomin. Utvecklingen av inkomster

från arbetsgivaravgifter är således i hög grad beroende av den

nominella och reala tillväxten i ekonomin. Ränteinkomsterna

bestäms främst av räntenivån samt fondstorleken.

Tabell 8.1 Statens och socialförsäkringssektorns inkomster

Miljarder kronor, löpande priser

 Genomsnittlig procentuell förändringper år

 1992/93

1992/93-1996/97

1986/87-1990/91

Statsbudgetens inkomster 381,83,7

 6,0

Nettoredovisade inkomster1 63,93,1

 15,0ATP-avgifter85,45,417,

Övriga avgiftsinkomster 16,76,8

 23,2

AP-fondens ränteinkomster 50,9- 0,1

 7,3

Övrigt1,6 -13,1181,7

Summa totalt 600,33,6

 8,9

Som andel av BNP2 41,1%

1Avser inkomster som nettoredovisas mot sjuk- och

arbetsskadeförsäkringsutgifter

2Andelen var 41,6% 1986/87 och beräknas för 1996/97 till 38,1%

Källor: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet

 Under perioden 1986/87 -1990/91 ökade statens och

socialförsäkringssektorns inkomster totalt med ca 184 miljarder

kronor eller i genomsnitt 8,9% per år. BNP ökade under samma

period med i genomsnitt 9,1% per år. Statsinkomsternas andel av

BNP minskade därmed från 46,1% till 45,7%. Trots en minskning av

de samlade inkomsterna, ökade sektorns skatter och avgifter med

ca 164 miljarder kronor vilket bidrog till en höjning av skatte-

kvoten med 0,7 procentenheter. Ca 67 miljarder kronor av

inkomstökningen avser inkomster utanför statsbudgeten. Tre

fjärdedelar av denna ökning har skett i ATP-systemet, bl.a. till

följd av en höjning av ATP-avgiften med två procentenheter 1

januari 1990.

 Under LK-perioden beräknas statsbudgetens inkomster,

bruttoredovisat, öka med i genomsnitt 3,6% per år.

 Av statens inkomster utanför statsbudgeten beräknas

arbetsgivaravgifterna öka med i genomsnitt 6,9% per år.

Lönesumman antas öka med i genomsnitt 5,4% per år under samma

period. Att inkomsterna av arbetsgivaravgifter beräknas öka

snabbare förklaras av att arbetsgivare får göra avdrag för

kostnader för utbildningsvikariat under budgetåret 1992/93.

Denna avdragsmöjlighet antas upphöra fr.o.m. 1993/94.

 AP-fondens ränteinkomster beräknas ligga kvar på i stort sett

samma nominella nivå 1996/97 som 1992/93.

 Arbetslöshetsförsäkringen finansieras i huvudsak genom arbets-

marknadsavgiften, vilken för närvarande uppgår till 2,16% av

lönesumman. Avgiften skall sänkas med 0,04 procentenheter per år

under perioden 1992/93 - 1994/95. En motsvarande höjning sker av

vuxenutbildningsavgiften. Därutöver betalar medlemmar i a-

kassan en s.k. egenavgift som för närvarande utgör ca 5% av

arbetslöshetsförsäkringens inkomster. Egenavgiften kommer att

höjas och beräknas utgöra ca 30% av inkomsterna fr.o.m. år 1993.

 Delpensionsfondens behållning uppgick vid utgången av år 1991

till ca 12 miljarder kronor. Delpensionsfonden har finansierats

med en delpensionsavgift som för närvarande uppgår till 0,5% av

lönesumman. 1 juli 1992 avvecklas delpensionsavgiften och växlas

mot en lika stor höjning av avgiften för

arbetsskadeförsäkringen. Fr.o.m. 1 juni 1992 upphör också

möjligheten att ansöka om delpension. Under 1992/93 skall 7

miljarder kronor av delpensionsfondens behållning överföras till

statsbudgeten för att förstärka arbetsskadeförsäkringen och

folkpensionssystemet. Delpensionsfondens inkomster under LK-

perioden består av ränteinkomster på det återstående

fondkapitalet.

 Statens och socialförsäkringssektorns inkomster beräknas under

LK-perioden öka med ca 92 miljarder kronor eller i genomsnitt

3,6% per år. Mätt som andel av BNP innebär detta en minskning

med 3,0 procentenheter från 41,1% till 38,1%. Staten och

socialförsäkringssektorn bidrar samtidigt till en sänkning av

skattekvoten med 0,6 procentenheter.

8.1.2 Utgifter

Utgifterna i staten och socialförsäkringssektorn redovisas i

tabell 8.2.

Tabell 8.2 Statens och socialförsäkringssektorns utgifter

Miljarder kronor, löpande priser

 1992/93

Genomsnittlig

procentuell förändring per år1986/87

 1992/93-1996/97

1990/91lpfpfp

Stadsbudgeten utgifter 483,62,7

 -0,8

-0,6

Utgifter på inkomstsidan1 63,93,1

 -0,47,1

Allmän tilläggspension 99,85,9

 2,4

5,1Arbetslöshetsförsäkring2 29,0-0,8

 -4,1

 -

Delpension 2,0-44,7

 -46,515,5

Övriga utgifter3 6,41,9

 -1,6

 -

Summa totalt 684,73,0

 -0,5

 -

Som andel av BNP4 46,7 -

 --

1Innefattar 85% av utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkring och

100% av

utgifterna

för arbetsskadeförsäkring2Historiska uppgifter för

arbetslöshetsförsäkringens

utgifter är inte jämförbara med

dagens system

3Innefattar utgifter för lönegaranti, arbetslivsfonden och

arbetarskyddsfondensutgifter

4Andelen beräknas till 42,4% för budgetåret 1996/97

Källor: Finansdepartementet, Riksförsäkringsverket,

Riksrevisionsverket

 I tabellen redovisas statsbudgetens totala utgifter som summan

av "statsbudgetens utgifter" och "utgifter på inkomstsidan" samt

utgifterna för ATP-pensionsutbetalningar, arbetslös-

hetsförsäkring, delpension samt en övrig post.

 Statsbudgetens utgiftsutveckling har beskrivits i kapitel 6. I

detta avsnitt beskrivs utvecklingen av övriga poster.

 Av tabellen framgår att de samlade statliga utgifterna ökar med

i genomsnitt 3,0% per år under LK-perioden. I fasta priser

minskar utgifterna med ca 0,5% per år i genomsnitt ,vilket är en

återspegling av statsbudgetens utveckling. Inom ATP-systemet

ökar pensionsut-

betalningarna. ATP-pensionsutbetalningarna ökar i genomsnitt med

5,9% per år under LK-perioden. Ökningen överstiger den antagna

inflationstakten beroende på att antalet ATP-pensionärer ökar

samt att den genomsnittliga pensionspoängen stiger. Denna

utveckling fortgår även efter LK-perioden.

 Utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen minskar både i löpande

och i fasta priser, till följd av den minskade arbetslösheten

under LK-perioden som i sin tur är en konsekvens av det

förbättrade konjukturläget under den kommande femårsperioden. I

LK-beräkningarna når arbetslösheten sin kulmen 1993 och uppgår

då till 5,0% och sjunker sedan successivt till 3,5% år 1997.

Utgifterna minskar med ca 0,8% per år i genomsnitt.

 Utgifterna för delpension minskar kraftigt under LK-perioden

vilket beror på den successiva avvecklingen av delpensionssys-

temet. Enligt regeringens förslag upphör möjligheten att ansöka

om delpension fr.o.m. 1 juni 1992. Delpensionsutgifterna minskar

därför kraftigt under LK-perioden.

 I tabell 8.3 finns folkpension, ATP och delpension samman-

ställda.

Tabell 8.3 Statens och socialförsäkringssektorns pensionsutgifter

Miljarder kronor, fasta priser (fp) och löpande priser (lp)

 1992/93

Genomsnittlig

procentuell förändring per år1986/87

 1992/93-1996/97 1990/91

 lp fp fp

Folkpension1 68,42,2

 -0,9

1,1

Allmän tilläggspension 99,85,9

 2,4

5,1Delpension 2,0-44,7

 -46,5

15,5

Summa totalt 170,24,2

 0,7

2,8Som andel av BNP2 11,6 -

 -

 -

1Ålderspension, förtidspension och efterlevandepension2Andelen

beräknas för

1996/97 till 11,0%

Källor: Finansdepartementet, Riksförsäkringsverket och

Riksrevisionsverket

 Av tabellen framgår att de samlade pensionsutgifterna ökar med

4,2% per år i genomsnitt. Utgifterna för folkpension ökar med

2,2% per år. Denna relativt långsamma ökning är en återspegling

av utvecklingen i ATP-systemet där utgifterna ökar betydligt

snabbare.

8.1.3 Statens finansiella sparande

Statens 1 finansiella sparande består i huvudsak av

budgetsaldot, korrigerat för vissa inkomster och utgifter som

inte påverkar det finansiella sparandet, samt

arbetsmarknadsfondens finansiella netto.

 Budgetåret 1992/93 beräknas det finansiella sparandet i staten

uppgå till ca -135 miljarder kronor eller -9,2% av BNP. Av det

totala sparandeunderskottet svarar arbetsmarknadsfonden för 16

miljarder kronor. Eftersom delpensionsavgiften avskaffas den 1

juli 1992, samtidigt som arbetsskadeavgiften höjs i motsvarande

mån, upphör inkomster av delpensionsavgifter under 1992/93.

Samtidigt är delpensionsutgifterna fortfarande betydande. Detta

tillsammans med överföringen från delpensionsfonden till

statsbudgeten gör att ett sparandeunderskott om ca 9 miljarder

kronor uppstår i delpensionsfonden. Till följd av det stora

antalet konkurser i lågkonjunkturens spår uppvisar löne-

garantifonden ett sparandeunderskott om 2 miljarder kronor.

Resterande del förklaras av budgetunderskottet.

 Under LK-perioden förbättras sparandet med 24 miljarder kronor,

för att slutåret vara ett underskott om 111 miljarder kronor

eller 6,1% av BNP. Statens budgetsaldo förbättras med ca 4

miljarder kronor. Som följd av minskande arbetslöshet beräknas

sparandet i arbetsmarknadsfonden förbättras med ca 8 miljarder

och uppgå till ca -8 miljarder kronor. 1996/97 beräknas även ett

sparandeunderskott på ca 2 miljarder kronor i arbetslivsfonden.

Delpensionsfondens sparande är i balans, vilket innebär en

förbättring med ca 9 miljarder kronor jämfört med budgetåret

1992/93. Resterande del av statens sparandeunderskott förklaras

av budgetsaldot.

8.1.4 AP-fondens finansiella sparande

Den svaga reallöneutvecklingen under slutet av 1980-talet

innebar att pensionsutbetalningarna ökade snabbare än de

inbetalda ATP-avgifterna. En följd av detta var att

ränteinkomsterna togs i anspråk för de löpande

pensionsutgifterna. För att förstärka ATP-systemet höjdes ATP-

avgiften med två procentenheter till 13,0% den 1 januari 1990.

Pensionsutbetalningarna ökar fortfarande i snabbare takt än

avgiftsinkomsterna och de årliga pensionsutbetalningarna är

större än avgiftsinkomsterna.

 Under hela LK-perioden fortsätter pensionsutbetalningarna att

öka snabbare än avgiftsinkomsterna. Denna utveckling väntas

bestå fram till sekelskiftet, bl.a. till följd av att de

 1Som staten räknas här stat och socialförsäkringssektor exkl.

AP-

 fonden

pensionärer som successivt inträder i systemet har högre ATP-

poäng än de som utträder. På sikt innebär denna utveckling, med

allt långsammare tillväxt av fondkapitalet, att ATP-systemet

riskerar ett inkomstunderskott som kan bli större och mer

långvarigt än vad AP-fonden kan klara.

8.2. Den kommunala sektorn

Den kommunala sektorn omfattar kommuner, landsting,

kyrkokommuner samt kommunalförbund. Av sektorns totala utgifter

svarar kommunerna för knappt två tredjedelar och landstingen för

drygt en tredjedel. I tabell 8.4 redovisas den kommunala

sektorns inkomster och utgifter 1991.

Tabell 8.4 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter

1991 2

Miljarder kronor

Inkomster 361 Utgifter

 363

Skatter 232

Konsumtion

 273

Transfereringar 81 Löner

 220

 Allmänna statsbidrag 11

Försäljning

 -22 Specialdestinerade st

 Bidrag från socialförsäkringen 15

Investeringar

 22

 Avräkningsskatt -6

Bruttoinv.

 28Räntor6 Nettoköp av

Övriga inkomster 42

fastigheter

 -6

 Transfereringar 68

Transfereringar

 till hushåll 31

 Övriga transfereringar 37

 Finansiellt sparande -2

Källor: Finansdepartementet och Konjukturinstitutet

 Liksom för övriga delar av den offentliga sektorn påverkas den

kommunala sektorns utgifter och inkomster av den samhälls-

ekonomiska utvecklingen. Dessa samband beskrivs mer utförligt i

det följande.

8.2.1. Den kommunala sektorns utgifter

Den kommunala sektorns totala utgifter motsvarar ungefär 25% av

BNP (1991). Den övervägande delen av utgifterna avser kommunal

konsumtion, framförallt inom utbildning, vård och omsorg. Av

tabell 8.5 framgår hur utgifterna fördelar sig på olika typer av

verksamheter.

Tabell 8.5 Den kommunala sektorns utgifter fördelad på olika

verksamhetsområden

1990 3Procent

2Uppgifterna bygger på nationalräkenskaperna. Det innebär att

 utgifterna

 och inkomsterna i affärsdrivande kommunal verksamhet inte

ingår i

 omslutningen. Däremot ingår driftöverskott från och

subventioner till

 affärsdrivande verksamhet. I nationalräkenskaperna

avräknas även

 försäljning och avgifter t.ex. inom barnomsorg från

utgifterna. Somen

 följd av detta är såväl utgifter som inkomster enligt

nationalräken-

 skaperna

 lägre än de kommuner och landsting redovisar i sina

räkenskaper.

 3 Uppgifterna inkluderar affärsdrivande

 verksamhet. Däremot ingår inte

 verksamhet som bedrivs av kommunägda

 bolag.

Hälso- och sjukvård 27Social

verksamhet19

Utbildning 16

Energi, vatten och avfall

6Administration6

Kommunikationer 5

Fritid och kultur 5

Övrigt16

Källa: Kommunernas finanser 1990, SCB

 Den kommunala konsumtionsvolymen, dvs den reala konsumtionen,

påverkas bl.a. av demografiska faktorer. Konsumtionens värde i

löpande priser påverkas av den reala konsumtionstillväxten samt

av pris- och löneutvecklingen. Huvuddelen av utgifterna (ca 75%)

för konsumtion består av löner, vilka normalt ökar i snabbare

takt än priserna. Utgifterna för den kommunala konsumtionen

tenderar därför att växa snabbare än nominell BNP även om den

reala tillväxten är densamma för båda aggregaten.

 Transfereringarna omfattar bl.a. bostadsbidrag, kommunalt

bostadstillägg (KBT), socialbidrag m.m. till hushållen och

subventioner till företagen samt ränteutgifter. De påverkas

delvis av den samhällsekonomiska utvecklingen, bl.a. genom att

en sämre inkomstutveckling för hushållen medför en ökning i

antalet bidragssökanden vid givna bidragsnormer.

8.2.2. Den kommunala sektorns skatteinkomster

Kommunalskatten är den kommunala sektorns största inkomstkälla.

Den svarar för drygt hälften av kommunernas och knappt tre

fjärdedelar av landstingens inkomster. Underlaget för

kommunalskatten utgörs till ca 75% av den samlade lönesumman och

transfereringar knutna till denna (t.ex. sjukpenning).

Resterande del utgörs i huvudsak av pensioner. Den kommunala

sektorns inkomster är således nära knutna till hur löner och

sysselsättning utvecklas.

 Staten står för uppbörden av all skatt inklusive

kommunalskatten. Utbetalningen av skatteinkomster till den

kommunala sektorn sker i dag med två års eftersläpning. Genom

systemet med förskott och slutavräkning påverkas utbetalningarna

även av skatteunderlaget fyra år bakåt i tiden 4. Denna

eftersläpning i utbetalning av skatteinkomsterna har stor

betydelse för den kommunala sektorns finansiella sparande på

kort sikt. Detta illustreras särskilt av situationen 1991 och

1992. När löne- och prisökningstakten dämpas under 1991 och 1992

begränsas ökningen av utgifterna för löner och inköp.

Skatteintäkternas ökning bestäms emellertid av den jämförelsevis

kraftiga ökningen av lönesumman som skedde under 1989 och 1990.

Detta bidrar till en kraftig tillfällig förbättring av den

kommunala sektorns finanser under 1991 och 1992.

Nytt system för utbetalning av kommunalskatt

Regeringen föreslår i bilaga II till kompletteringspropositionen

 4 Utbetalningen under 1992 bestäms som

 summan av två komponenter.

 Den första är 1992 års förskott, vilket

 baseras på skatteunderlaget 1990.

 Den andra är slutskatten för 1990 minus

 det förskott som utbetalades 1990.

 Detta förskott i sin tur baserade sig på

 skatteunderlaget 1988. Därför

 påverkas utbetalningen i år av

 underlaget fyra år bakåt i tiden.

att ett nytt system för utbetalning av kommunernas och

landstingens skatteinkomster skall införas den 1 januari 1993. I

det nya systemet skall utbetalningen av förskott baseras på en

prognos över skatteunderlaget det år utbetalningen avser

istället för på skatteunderlaget två år bakåt i tiden. Dessutom

föreslås systemet med slutavräkning på kommunnivå försvinna. Om-

läggningen innebär i princip att kommunernas och landstingens

inkomster i framtiden kommer att räknas i samma penningvärde som

deras utgifter. Därmed försvinner problemet med kraftiga

förändringar i det finansiella sparandet vid en nedväxling av

pris- och löneökningstakten.

8.2.3. Statsbidragen till den kommunala sektorn

 Transfereringar från stat och socialförsäkring till den

kommunala sektorn uppgick 1991 till 81 miljarder kr och svarade

därmed för 22% av sektorns inkomster. Det bör understrykas att

även dessa finansieras med skatter. Sammantaget uppgick därmed

skatternas andel av den kommunala sektorns inkomster till 87%.

Transfereringarna indelas i allmänna respektive special-

destinerade statsbidrag samt ersättning från socialför-

säkringssektorn.

 De allmänna statsbidragen utgörs framförallt av

skatteutjämningsbidraget vars syfte är att utjämna skillnader

mellan kommuner, dels i fråga om skattekraft, dels vad gäller

kostnader som beror på strukturella faktorer såsom befolknings-

sammansättning. Nettobidraget från staten var ca 11 miljarder

kronor 1991.

Huvuddelen av statsbidragen är s.k. specialdestinerade bidrag.

Dessa uppgick till 61 miljarder kronor 1991. De största bidragen

avser skolan (29 miljarder kronor) och barnomsorgen (13

miljarder kronor). Det nuvarande regelsystemet för de

specialdestinerade statsbidragen är utformat så att en del (ca

60%) av bidragen är indexerade, dvs påverkas av prisutveck-

lingen, medan resterande del inte är det.

Det bidrag som sjukvårdshuvudmännen får från socialförsäkringen

inom ramen för den s.k. Dagmaröverenskommelsen uppgick 1991 till

15 miljarder kronor.

 I syfte att neutralisera skattereformens effekter på den

kommunala sektorns ekonomi har kommunerna från och med 1991

betalat en avräkningsskatt baserad på deras skatteunderlag.

Nytt statsbidragssystem

Det finns idag ett 60-tal olika statsbidrag, varav huvuddelen är

specialdestinerade bidrag till kommunal konsumtion. Regeringen

har i förslag om kommunernas ekonomi som läggs fram i bilaga II

till kompletteringspropositionen föreslagit att ett 20-tal av de

specialdestinerade statsbidragen avvecklas tillsammans med

skatteutjämningsystemet och avräkningsskatten. Sammantaget

svarar dessa för ca 65% av nettobidragen till den kommunala

sektorn (1991). Ett nytt statsbidragssystem föreslås införas

fr.o.m 1993. Det nya systemet ges en utformning som innebär att

regeringen i princip fastställer en generell bidragsram med

utgångspunkt i vad som bedöms vara förenligt med det samhälls-

ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Det innebär att i

stort sett all automatik i statsbidragen försvinner.

 De principiella utgångspunkterna för det nya systemet är att

kommuner och landsting ges det fulla ansvaret för sin verksamhet

samt ansvaret för att prioritera mellan olika

verksamhetsområden. Den statliga styrningen skall ske med andra

medel än bidragsregler.

8.2.4 Det samhällsekonomiska utrymmet för kommunal

verksamhet

Medan statens och socialförsäkringssektorns utgifter till

största delen utgörs av transfereringar, ställer huvuddelen av

de kommunala utgifterna direkt anspråk på ekonomins reala

resurser, framförallt arbetskraften. De kommunala verksamheterna

påverkar direkt både ekonomins utbudssida och dess

efterfrågesida. Drygt 80% av den kommunala sektorns utgifter

avser konsumtion och investeringar, vilket innebär att ca 21% av

bruttonationalprodukten används i den kommunala sektorn (1991).

Den kommunala produktionen utgör ca 16% av BNP (1991).

Skillnaden mellan konsumtion och produktion utgörs av två

komponenter. Den ena är värdet av de varor och tjänster som den

kommunala sektorn köper in direkt. Dessa ingår i den kommunal

konsumtion men inte i den kommunala produktionen. Den andra är

sådana kommunala verksamheter som finansieras med avgifter från

de som utnyttjar tjänsterna. Dessa ingår i den kommunala

produktionen men räknas som privat konsumtion på an-

vändningssidan.

 Men kommunernas betydelse för den samhällsekonomiska

utvecklingen är större än vad som framgår enbart av uppgifterna

om dess andel i ekonomin. Under de två senaste decennierna har

kommunsektorn expanderat mycket kraftigt. Under perioden 1970-

1990 ökade antalet sysselsatta i den kommunala sektorn med nära

600 000 personer, medan den totala sysselsättningsökningen

uppgick till knappt 640 000 personer. Bristen på konkurrens i de

sektorer kommunerna ansvarar för har i många fall inneburit att

resurserna inte utnyttjats effektivt.

 Under de närmaste decennierna måste den kommunala sektorn i

likhet med övrig offentlig sektor ställa om från expanderande

till stagnerande verksamhetsvolym. Den kommunala sektorns

samhällsekonomiska utrymme begränsas av:

 - kravet att de för internationell konkurrens utsatta delarna

av svensk ekonomi skall ha tillgång till arbetskraft och andra

resurser till internationellt konkurrenskraftiga priser;

 - kravet på en begränsning av den offentliga sektorns

skattekvot samtidigt som en långsiktig finansiell balans

upprätthålls i den offentliga sektorn. Kravet på den samlade

skattekvotens utveckling måste även innefatta en restriktion på

den kommunala sektorns ianspråktagande av skattemedel,

definierat som summan av kommunalskatter och statsbidrag till

kommunsektorn. Utveckling av statsbidrag och kommunalskatter i

relation till BNP under 1970- och 1980-talen framgår av tabell

8.6.

Tabell 8.6 Den kommunala sektorns skatteinkomster och statsbidrag

1970-1991

procent av BNP

År 1970 1975

1981 1985 1989

1990 1991

Kommunalskatt + statsbidrag 15,817,6

 23,4

21,720,9 21,421,9

Källa: Finansdepartementet

 I kompletteringspropositionen föreslås också att statsmakterna

anger riktlinjer för omfattningen på den skattefinansierade

verksamheten i den kommunala sektorn. Det innebär att riktlinjer

anges för den kommunala skattesatsen och statsbidragen.

8.2.5 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter 1992-97

Den kommunala konsumtionen antas förbli realt, dvs volymmässigt

oförändrad under hela LK-perioden, utom vad gäller 1993 då en

real minskning med 0,8% förutses. Detta innebär en fortsättning

av den trend mot minskande konsumtionsökningar som inleddes

under 1980-talet. Under första hälften av 1980-talet ökade den

kommunala konsumtionen realt med mer än 2,5% per år i

genomsnitt. Sedan 1985 har ökningen uppgått till i genomsnitt

1,5% per år. Antagandet om oförändrad konsumtionsvolym skiljer

sig från kommun- och landstingsförbundens s.k. baskalkyler, där

en genomsnittlig ökning av konsumtionsvolymen på nästan 2% per

år förutses under 1992-97. Syftet med baskalkylerna är att

beskriva den förändring av den kommunala konsumtionen som följer

när gjorda åtaganden infrias och befolkningens storlek och

ålderssammansättning förändras. Det bör dock framhållas att

baskalkylerna inte beaktar möjligheterna till en ökad

avgiftsfinansiering eller en effektivisering av den kommunala

verksamheten, vilket skulle möjliggöra ökad kommunal service

också vid oförändrad kommunal konsumtionsvolym. 5

Givet antagandet om oförändrad konsumtionvolym bestäms den

nominella konsumtionsökningen under kalkylperioden av ett

kommunalt prisindex som utvecklas i takt med ett vägt genomsnitt

av löne- och prisökningstakten.

 För den kommunala sektorns investeringar antas en volymökning

på 1% per år 1993-1997, medan kostnaden per enhet antas följa

löneutvecklingen. Detta ska jämföras med utvecklingen under 80-

talet då investeringarna uppvisade en mycket svag utveckling med

nominella minskningar vissa år. I början av 80-talet utgjorde

investeringar i fastigheter och maskiner mer än 10% av den

kommunala sektorns utgifter. Motsvarande siffra 1991 var ca 6%.

Den kommunala sektorns utgifter för transfereringar till hushåll

och företag utvecklades under 1980-talet i takt med övriga

kommunala utgifter. Under LK-perioden antas dessa

transfereringar växa i takt med prisutvecklingen, utom vad

gäller bostadsbidrag och KBT. I beräkningarna har antagits att

ansvaret för dessa bidrag kommer att överföras från kommunerna

till staten fr.o.m. 1993. Överföringen har dock inte antagits

påverka kommunernas finansiella sparande.

 I beräkningarna av den kommunala sektorns skatteinkomster har

det antagits att den genomsnittliga kommunala skattesatsen

ligger oförändrad på 31,04 kronor per skattekrona under hela

kalkylperioden. Hänsyn har tagits till effekterna av det nya

system för utbetalning av kommunernas och landstingens

skatteinkomster som föreslås i den kommunalekonomiska

propositionen.

 I beräkningarna har hänsyn också tagits till effekterna av det

nya statsbidragssystem som föreslås träda i kraft från och med 1

januari 1993. Det statliga utjämningsbidraget till kommunerna

har antagits ligga på nominellt oförändrad nivå under hela

perioden 1993-97. Detsamma gäller skatteutjämningsbidraget till

landstingen. Båda dessa belopp inkluderar effekten av en

indragning. Den förra regeringen beslutade om en tillfällig

höjning av skatteutjämningsavgiften 1992 i syfte att

neutralisera en del av den förbättring i den kommunala sektorns

finanser som uppstår p.g.a. ovan nämnda eftersläpning i

utbetalningen av skatteinkomsterna. Regeringens förslag om den

kommunala ekonomin innefattar också en ny indragning från

kommunsektorn. I kalkylen har antagits en indragning på 7,5

 5En ökad avgiftsfinansiering innebär en minskning av kommunal

 konsumtion, vilken motsvaras av en lika stor ökning av den

privata

 konsumtionen.

miljarder 1993, i förhållande till den nivå som det gamla

statsbidragssystemet skulle ha gett och en indragning 1994-97 på

samma nivå men uppräknat med den årliga procentuella ökningen av

skatteunderlaget. Med de antaganden gjorts minskar transfe-

reringarna från stat och socialförsäkring realt med nästan 30%

under kalkylperioden.

 Summan av kommunalskatter och statsbidrag till kommuner i för-

hållande till BNP sjunker från en topp på 23,6% 1992 till 20%

1997. Detta innebär att den ökning som noterades under 90-talets

första år nu bryts. Nedgången förklaras till mer än hälften av

de effekter den nuvarande eftersläpningen i utbetalningen av

kommunalskatten får vid en nedväxling av löne- och

prisökningstakten. Under 1991 och 1992 innebär denna ned-

växlingen att nominell BNP ökar långsammare än tidigare. Den

kommunala sektorns skatteintäkter ökar däremot fortfarande i

takt med den historiska löneutvecklingen. Därför ökar

kommunernas skatteintäkter i förhållande till BNP under 1991 och

1992. Om anpassningen av den kommunala sektorns skatteintäkter

skett omedelbart skulle summan av skatteinkomster och

statsbidrag i förhållande till BNP varit lägre 1991 och 1992 och

minskningen därmed mindre under kalkylperioden. Samtidigt sker

en real urholkning av statsbidragen under perioden vilken svarar

för en betydande del av minskningen.

 Transfereringarna från stat och socialförsäkring har minskat i

betydelse under 1980-talet. I början av 1980-talet utgjorde de

30% av inkomsterna, jämfört med 23% 1991. Med de bedömningar som

görs i den långsiktiga konsekvenskalkylen kommer denna

utveckling att fortsätta. År 1997 utgör nettotransfereringarna

14% av den kommunala sektorns totala inkomster.

 De kommunala utgifternas andel av BNP sjunker också från en

topp på 26,4% 1992 till 24,2% 1997. Under 1970-talet ökade de

kommunala utgifterna snabbare än BNP. De kommunala utgifternas

andel av BNP steg från 22% 1970 till 28% 1980. Under 1980-talet

begränsades den kommunala utgiftsexpansionen och andelen

reducerades till 25% 1991, trots att volymtillväxten för den

kommunala konsumtionen översteg den reala BNP-tillväxten. En

viktig förklaring till att detta är att det relativa priset för

den kommunala konsumtionen reducerades. Under LK-perioden

förutses alltså en fortsatt minskning av de kommunala ut-

gifternas andel av BNP. Förklaringen ligger i antagandet om

oförändrad konsumtionsvolym, medan relativpriset för kommunal

konsumtion ökar till följd av att lönerna ökar snabbare än den

allmänna prisutvecklingen under perioden. Utvecklingen av den

kommunala sektorns inkomster och utgifter illustreras i tabell

8.7

Tabell 8.7 Den kommunala sektorns utgifter och inkomster i procent

förhållande

till BNP 1991-1997

År 1991 1992

1993 1994 1995

1996 1997

Kommunalskatt + statsbidrag 21,923,6

 22,6

20,720,4

20,220,1Utgifter25,426,4

 25,7

25,324,9 24,624,2

Källa: Finansdepartementet

8.2.6 Den kommunala sektorns finansiella sparande 1992-97

Efter att ha uppvisat ett underskott på mellan 5-8 miljarder

kronor per år mellan 1985 och 1990 förbättrades den kommunala

sektorns finansiella sparande kraftigt under 1991. Med

ovanstående antaganden förstärks denna positiva effekt under

1992 då ett finansiellt överskott på ca 16 miljarder uppstår. De

positiva resultaten är emellertid tillfälliga och förklaras till

största delen av den nedväxling av pris- och löneökningstakten

som äger rum under 1991 i kombination med det nuvarande systemet

för utbetalning av den kommunala sektorns skatteinkomster. Den

underliggande finansiella utvecklingen är mer bekymmersam. Under

1993 försämras det finansiella sparandet något, men är

fortfarande positivt. Under resten av kalkylperioden uppvisar

kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande på 10-13

miljarder. Det är framförallt under 1994 som det sker en kraftig

försämring. Till stor del förklaras försämringen av skatte-

inkomsternas dåliga utveckling. År 1994 minskar skat-

teinkomsterna jämfört med föregående år. I tabell 8.8 redovisas

den kommunala sektorns finansiella sparande 1992-97 enligt LK:n.

Tabell 8.8 Den kommunala sektorns finansiella sparande Miljarder

kronor i

löpande priser

År 1992 1993

1994 1995 1996

1997

Finansiellt sparande 16,011,3

 -11,2

-12,9-12,3 -10,2

Källa: Finansdepartementet

 Försämringen i finansiellt sparande motsvaras inte av en ökad

uppbyggnad av den kommunala sektorns reala tillgångar. Netto-

investeringarna ökar något under perioden men inte lika snabbt

som det finansiella sparandet försämras. Fortfarande är dock

investeringarna större än det finansiella sparandeunderskottet

år 1997, dvs bruttosparandet är positivt.

 Som redan framgått är kommunsektorns finansiella sparande

enligt LK:n endast tillfälligt bra under 1992-93 medan siffrorna

för 1994-97 är en återgång till den underliggande finansiella

utvecklingen. Denna präglas av avsevärda underskott, trots att

den kommunala konsumtionen antas förbli realt oförändrad under

perioden.

 Givet att det kommunala skatteuttaget inte kan höjas och att de

statliga transfereringarna inte kan förväntas öka måste

slutsatsen bli att den kommunala sektorn står inför ett krav på

betydande anpassning av sin verksamhet.

8.3 Den konsoliderade offentliga sektorn

Budgetåret 1992/93 beräknas den offentliga sektorns sammantagna

inkomster uppgå till ca 904 miljarder kronor eller 61,7% av BNP.

Utgifterna beräknas uppgå till ca 988 miljarder kronor eller

67,4% av BNP. Den offentliga sektorn har därmed ett underskott i

finansiellt sparande, som uppgår till 84 miljarder kronor eller

5,7% av BNP.

 Under LK-perioden försämras det finansiella sparandet

budgetåret 1993/94, då underskottet uppgår till ca 106 miljarder

kronor eller 7,0% av BNP. Därefter sker en succesiv förbättring,

men sparandeunderskottet är vid LK-periodens slut fortfarande

betydande.

Tabell 8.9 Den konsoliderade offentliga sektorns inkomster och

utgifter.

Andel av BNP

92/9393/94 94/9595/96

 96/97

Transfereringar till

hushåll 23,5%23,7%

 22,7%22,2%21,6%

Konsumtion, investering 31,0%30,4%

 29,9%

29,5%28,9%Övriga utgifter 13,0%12,9%

 12,6%

12,3%12,2%

Summa utgifter 67,4%67,1%

 65,2%

63,9%62,7%

Skatter och avgifter 51,5%50,8%

 50,0%49,6%49,5%

Övriga inkomster 6,7%6,0%

 5,8%

5,6%5,4%

Räntor (AP-fonden) 3,5%3,3%

 3,0%2,9%2,7%

Summa inkomster 61,7%60,1%

 58,8%

58,0%57,6%

Finansiellt sparande -5,7%-7,0%

 -6,4%

-5,9%-5,1%

Källa: Finansdepartementet

 Skattekvoten beräknas under LK-perioden falla med två

procentenheter. Bruttouppbörden av fysiska personers

inkomstskatt ökar under LK-perioden i genomsnitt med 4,8% per

år. BNP antas under samma period öka med i genomsnitt 5,6% per

år. Detta medför att utvecklingen av fysiska personers

inkomstskatt och kommunalskatteuppbörd tillsammans bidrar till

en minskning av skattekvoten med 0,6 procentenheter. Bland

övriga faktorer som bidrar till att skattekvoten faller kan

nämnas slopandet av förmögenhetsskatten, sänkningen av den

högsta skattesatsen för mervärdeskatt från 25% till 22% och en

låg ökningstakt av inkomster från juridiska personers inkomst-

skatt, bl.a. på grund av att avskattningen av företagens

reserver upphör år 1995.

 Regeringen har uttalat som målsättning att sänka de skatter som

verkar tillväxthämmande. Huvuddelen av skattkvotssänkningen

förklaras dock av andra faktorer.

 Den offentliga sektorns inkomster exkl. skatter beräknas under

LK-perioden ligga kvar på en oförändrad nominell nivå. Mätt som

andel av BNP innebär detta en minskning med två procentenheter.

Utvecklingen av AP-fondens ränteinkomster förklarar 0,8

procentenheter av denna minskning. Fr.o.m. budgetåret 1993/94

bortfaller vissa engångsinkomster på statsbudgeten, samtidigt

upphör återbetalning och ränteinbetalning till statslån från de

affärsverk som bolagiseras. Detta bidrar till en sänkning av

inkomstkvoten med ca 0,6 procentenheter. Vidare bidrar

utvecklingen av kommunernas inkomster exkl. skatter och

statsbidrag till en sänkning med 0,3 procentenheter.

 Utgiftskvoten beräknas under LK-perioden falla med 4,7

procentenheter. Därav svarar den offentliga konsumtionen för en

minskning om ca 1,8 procentenheter. De offentliga

investeringarnas andel av BNP faller med ca 0,3 procentenheter

över perioden. Detta innebär att den offentliga sektorn ian-

språktar en mindre andel av de reala resurserna i samhället

1996/97 än 1992/93. Transfereringar till hushåll minskar som

andel av BNP med 1,9 procentenheter. Övriga utgifter minskar som

andel av BNP med 0,8 procentenheter.

9 Konsekvenser av en långsiktig utgiftsstrategi

Som framgår av avsnitt 4 har regeringen beslutat att arbeta

utifrån en långsiktig strategi för de offentliga utgifterna.

Nedan redovisas två beräkningsexempel i syfte att visa hur den

offentliga sektorns totala utgiftsutrymme påverkas vid olika

restriktioner för den offentliga utgifts-utvecklingen. Trots en

relativt god ekonomisk tillväxt under perioden beräknas

utgiftsutrymmet för den offentliga sektorn i båda dessa exempel

understiga den som följer av redan fattade beslut och gjorda

åtaganden.

9.1 Beräkningsexempel

Det första beräkningsexemplet bygger på regeringens bedömning i

1992 års reviderade finansplan om behovet av minskade offentliga

utgifter. Denna bedömning innebär att det tillgängliga

utgiftsutrymmet under tidsperioden 1993/94 - 1995/96 minskar

realt med drygt 30 miljarder kronor. Det tillgängliga utgiftsut-

rymmet budgetåret 1995/96 enligt detta alternativ, understiger

den beräknade utgiftsnivån enligt LK-kalylen med 36 miljarder

kronor i löpande priser. Den årliga ökningen av besparings-

kravet har med utgångspunkt från detta fördelats med lika belopp

under budgetåren 1993/94 - 1995/96 och uppgår därmed till 12

miljarder kronor. Beräkningen visas i tabell 9.1.

Tabell 9.1 LUS-beräkningar, exempel 1

Miljarder kronor

 92/93 93/94

94/95 95/96 Totalt

Utgiftsnivå enligt LK 988,31023,5

 1052,9

1094,6

Utgiftsutrymme enligt LUS 988,31011,5

 1028,9

1058,6 Sparkrav respektive år 12,0

 24,0

36,036,0

Sparkrav jämfört medföregående år 12,0

 12,0

12,036,0

Källa: Finansdepartementet

 I detta exempel uppgår underskottet i offentlig sektor

budgetåret 1995/96 fortfarande till ca 65,2 miljarder kronor

eller 3,8% av BNP.

 Ett andra exempel bygger på att EG:s konvergenskrav avseende

det offentliga sparandet skall vara uppfyllt budgetåret 1996/97.

Detta betyder att sparandeunderskottet i offentlig sektor inte

får vara större än 3% av BNP.

Tabell 9.2 LUS-beräkningar, exempel 2

Miljarder kronor

 92/93 93/94

94/95 95/96 96/97

Totalt

Utgiftsnivå enligt LK 988,31023,5

 1052,9

1094,61141,6

Utgiftsutrymme enligt LUS 988,31014,1

 1034,1

1066,41104,0 Sparkrav

respektive

år9,4 18,8

28,237,6 37,6

Sparkrav jämfört medföregående år 9,4

 9,4

9,4 9,4 37,6

Källa: Finansdepartementet

 Detta exempel ger ett utgiftsutrymme som medför krav på

utgiftsminskningar om sammanlagt 37,6 miljarder kronor. I

exemplet har dessa fördelats så att kravet på utgiftsminskningar

ökar med 9,4 miljarder kronor per år. Om utgifterna utvecklas i

enlighet med detta exempel kvarstår ett underskott i offentlig

sektor om 54,6 miljarder kronor eller 3,0% av BNP slutåret.

9.2 Samhällsekonomiska effekter

Offentliga underskott av den storleksordning som redovisas under

LK-perioden skulle ha negativ inverkan på räntor, prisutveckling

och därmed konkurrensförmågan och de långsiktiga

tillväxtförutsättningarna.

 Besparingar i de offentliga utgiftsåtagandena i syfte att

förbättra det offentliga finansiella sparandet får återverkni-

ngar på samhällsekonomin, dvs på produktion, sysselsättning

inflation, bytesbalans, räntor m.m.

 De positiva effekterna av att besparingar genomförs blir

tydliga i ekonomin framför allt i ett längre perspektiv. Även om

enskilda positiva effekter är svåra att kvantifiera är följande

aspekter dock av stor betydelse.

 En besparing i de offentliga utgifterna kan genomföras på olika

sätt. Vilka effekter som uppstår i produktion och sysselsättning

beror bl.a. på var inom de offentliga utgifterna, som

besparingarna genomförs. En första distinktion måste göras

mellan offentlig konsumtion och offentliga transfereringar. Det

är också viktigt att skilja på effekter på kort och lång sikt.

 Underskotten i de offentliga finanserna kan skapa ett tryck

uppåt på räntorna. Den offentliga sektorns upplåningsbehov

orsakar påfrestningar på kreditmarknaden och ett högre inhemskt

ränteläge. Detta innebär att investeringar trängs undan, vilket

i sin tur leder till långsammare tillväxt. Utgiftsnedskärningar

skapar förutsättningar för låg inflation och ett internationellt

konkurrenskraftigt ränteläge och därmed bättre tillväxt-

möjligheter. Utbyggnaden av den konkurrensutsatta sektorn hämmas

av en alltför stor offentlig sektor. Den konkurrensutsatta

sektorns behov av reala resurser måste tillgodoses när den

internationella efterfrågan växer. Sådant utrymme skapas för den

konkurrensutsatta sektorn framförallt genom besparingar i den

offentliga sektorn. Avgörande för möjligheten till låg

arbetslöshet är ekonomins anpassningsförmåga.

 På längre sikt är det rimligt att anta att expansionen av den

konkurrensutsatta sektorn leder till en högre total tillväxt

p.g.a. en snabbare produktivitetstillväxt i denna sektor jämfört

med offentlig sektor. Återigen är det viktigt att skilja på

effekterna av en minskning i den offentliga konsumtionen å ena

sidan och en minskning av de offentliga transfereringarna å

andra sidan. En nedskärning i offentlig konsumtion skapar ett

större utrymme för expansion av den konkurrensutsatta sektorn än

motsvarande nedskärning av transfereringarna. En minskning av

den offentliga konsumtionen har i allmänhet en större effekt på

efterfrågan och därmed på produktion och sysselsättning, än

motsvarande neddragning av hushållstransfereringarna. I ett

kortsiktigt perspektiv kan såväl sysselsättningen som produktion

minska till följd av en utgiftsminskning. Sysselsättningen kan

på kort sikt beräknas minska i ungefär samma storleksordning som

BNP, dvs en procentenhet lägre BNP motsvarar i runda tal en

ökning av arbetslösheten med en procentenhet. Den kortsiktiga

negativa effekten på sysselsättningen blir mindre om utgifts-

nedskärningen görs i transfereringarna. Därmed blir också

besparingens nettoeffekt på statsbudgeten större i detta fall.

9.3 Krav på strukturella förändringar

Av LK-beräkningarna framgår att offentliga sektorns finansiella

sparande under hela LK-perioden visar betydande underskott. Om

resurser skall kunna omfördelas för åtgärder för att främja den

allmänekonomiska tillväxten samtidigt som den offentliga

utgiftsutvecklingen begränsas betyder detta att det finns behov

av att, genom explicita beslut, styra utgifter till dessa

prioriterade områden och att minska dem på andra.

 I 1992 års reviderade finansplan lägger regeringen fast

strategin för den ekonomiska politiken:

* Öka den ekonomiska tillväxten genom strategiska

 skattesänkningar, infrastrukturinvesteringar, satsning på

 forskning- och utbildning och andra åtgärder som stimulerar

 till investering och sysselsättning i Sverige.

* Sanera de offentliga finanserna för att säkra en låg

 inflation och låg ränta, bereda utrymme på kapitalmarknaden

 för investeringar och uppfylla EG:s konvergensregler.

* Skärpa konkurrenstryck och förändringstryck inom hela den

 svenska ekonomin. Det innebär samtidigt en

 valfrihetsrevolution för medborgarna.

 I bilaga 10 till LU 92 sägs bl.a. att den begränsade

tillväxttakt som är att vänta och de krav som den

internationella integrationen ställer, gör att utvecklingen av

de offentliga utgifterna inte kan fortsätta enligt nu gällande

beslut och gjorda åtaganden. Om målet för finanspolitiken

dessutom är att sänka skattetrycket och minska de offentliga

utgifterna som andel av BNP, krävs omfattande åtgärder.

 Enligt samma bilaga finns det två vägar att gå för att ändra

utgiftsutvecklingen: minska automatiken eller att genomföra

strukturella förändringar i de automatiskt löpande systemen. Det

är särskilt angeläget att genomlysa och förändra de

utgiftssystem vars måluppfyllelse är låg. I det sammanhanget bör

även automatikens inverkan genomlysas. För flera system gäller

dessutom att de till sin konstruktion negativt påverkar sparande

och arbetskraftsutbud och därmed inte bidrar till den allmän-

ekonomiska tillväxten.

9.3.1 Pågående förändringsarbete

Regeringen visar i den reviderade finansplanen att viktiga steg

i en omläggning av den ekonomiska politiken redan tagits genom

en omfattande genomgång och omprövning av olika system, t.ex.

omvandling av socialförsäkringssystem, kommunernas omvandling,

reformering av stödet till bostadsfinansieringen samt

avregleringar och privatiseringar. Några exempel på dessa

redovisas nedan.

1. Infrastruktur och avreglering på kommunikationsområdet

På kommunikationsområdet pågår ett arbete för att åstadkomma

efffektivare utnyttjande av befintliga resurser.

 Regeringens inriktning att öka utbyggnaden av infrastrukturen,

särskilt vad gäller vägar och järnvägar, uppnås dels genom den

pågående nivåhöjningen av tillgängliga investeringsmedel och

dels genom ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser.

Denna effektivisering kommer bl.a. att ske genom förbättrad

upphandling och som följd av en reformerad

investeringsplanering.

 Åtgärder för ett effektivare resursutnyttjande på

kommunikationsområdet gäller också avskaffandet av

konkurrensbegränsningar genom avreglering och avmonopolisering.

En stor del av pågående översyner syftar därför till

effektivisering genom ökad konkurrens och fungerande marknader.

Det gäller bl.a. luftfarten, sjöfarten, fordonskontrollen samt

posten och teleområdet.

2. Fria universitet och högskolor

Enligt en departementspromemoria (Fria universitet och

högskolor, Ds 1992:1) skall styrningen av högskoleområdet ändras

från nuvarande detaljstyrning och detaljreglering till en mera

mål- och resultatorienterad styrning med uppföljning och

utvärdering för att säkra kvaliteten i verksamheten.

Nedanstående principer presenteras i promemorian:

- genom öppen konkurrens nås högre kvalitet

- det skall finnas ett starkt samband mellan

 utbildningsuppdrag, studenttillströmning och

 resurstilldelning

- statsmakternas dimensionering uttrycks i mer övergripande

 termer

 Utgångspunkten är en garanterad bastilldelning av medel till

högskolorna som knyts till utbildningsuppdraget. Studenternas

val av högskola och utbildningsprogram bör därutöver påverka

resurstilldelningen.

3. Livsmedelspolitisk reform

Riksdagen beslutade våren 1990 om en ny livsmedelspolitik (prop.

1989/90:146, JoU25, rskr. 327). Den livsmedelspolitiska reformen

fullföljs nu i enlighet med detta beslut. Detta innebär en

successiv avreglering av jordbruket med en övergång till ett mer

marknadsinriktat system. En viktig utgångspunkt i

riksdagsbeslutet är att samma villkor ska gälla för jordbruket

som för andra näringar.

 I den nya livsmedelspolitiken lyfts konsumentperspektivet fram.

Konsumenternas krav på tillgång till ett varierat utbud av

livsmedel av god kvalitet och till rimliga priser bör

tillgodoses.

4. Utförsäljning av statligt ägda företag

Riksdagen beslöt i december 1991 att bemyndiga regeringen att

sälja statens aktier i 35 helt eller delvis ägda statliga bolag

(prop. 1991/92:69). Försäljningen av de 35

företagen bör ses som ett långsiktigt program. Medan programmet

pågår kan nya företag förutses tillkomma som kvalificerade för

privatisering.

 Försäljningen skall inledas snarast och successivt inriktas på

en volym av ca 10 miljarder kronor per år. Intäkterna kommer att

minska behovet av upplåning och sänka ränteutgifterna och därmed

långsiktigt förstärka statsbudgeten.

 Den första försäljningen kommer att genomföras under 1992. Ett

antal försäljningar är under förberedelse. Regeringen kommer i

budgetpropositionen 1993 att redovisa försäljningsutfallet för

år 1992.

5. Pensioner

Påfrestningarna på pensionssystemen väntas framöver bli stora.

Detta förklaras av att de framtida pensionärerna efter

sekelskiftet dels blir fler, dels kommer att ha högre

pensionskrav till följd av att de har fler intjänandeår och

därmed högre ATP.

 Det nuvarande systemet är behäftat med ett antal allvarliga

systemfel. Det är starkt beroende av en real tillväxt i ekonomin

och av hög produktivitet. Systemet ger vidare låga incitament

för ett ökat hushållssparande. Ett ökat hushållssparande är en

viktig förutsättning för ökade investeringar och därmed högre

tillväxt i ekonomin. Kopplingen mellan avgifter och förmåner är

svag vilket är negativt för arbetskraftsutbudet. I perspektivet

av begränsad ekonomisk tillväxt framöver och demografiska för-

skjutningar, där den förvärvsarbetande befolkningens relativa

andel sjunker, kommer pensionssystemet att utsättas för stora

påfrestningar.

 Regeringen har därför tillsatt en arbetsgrupp som har i uppdrag

att lämna förslag till ett nytt pensionssystem utifrån följande

utgångspunkter:

- hur skapa bättre stabilitet i systemet?

- hur öka det totala sparandet i samhället?

- hur skapa ett större samband mellan avgifter och förmåner?

6. Stödet till bostadsfinansieringen

Statens kostnader för bostadsstödet har ökat snabbt under senare

år till följd av ökade byggkostnader i förening med ett högt

ränteläge och ett kraftigt ökat bostadsbyggande. Framför allt

byggkostnaderna har kraftigt ökat bl.a. till följd av den höga

subventioneringen.

 Regeringen har mot bakgrund av ovanstående tillsatt en utredare

i syfte att presentera ett nytt system för det framtida

bostadsstödet. I komplet-teringspropositionen presenterar

regeringen ett förslag som bl.a. innebär en successiv minskning

av bostadssubventionerna.

7. Sjukförsäkring

Från och med den 1 januari 1992 gäller nya regler inom sjukför-

säkringen. En sjuklöneperiod på 14 dagar införs och

arbetsgivaren åläggs ett rehabiliteringsansvar för de anställda.

Dessutom har aviserats att två karensdagar skall införas fr.o.m.

1 januari 1993.

8. Arbetsskadeförsäkring

Arbetsskadeförsäkringen finansieras av en socialavgift samt via

avkastningen från arbetsskadefonden. Det ackumulerade

underskottet per den 31 december 1991 uppgick till drygt 20

miljarder kronor.

 I tilläggsdirektiv till utredningen för översyn av vissa frågor

inom arbetsskadeförsäkringen har regeringen begärt en

genomgripande översyn av hela arbetsskadeförsäkringen

(1991:109). Utredningen skall se över grunderna för vad som

skall betraktas som arbetsskada. Ett delbetänkande skall

avlämnas 30 april 1992 i denna delfråga. Vid översynen skall

även möjligheten prövas att införa en för arbetsgivare

obligatorisk arbetsskadeförsäkring som tecknas i privat

försäkringsbolag. Även förutsättningarna för ett avgiftsuttag

som differentieras med hänsyn till skaderisken skall övervägas.

Slutbetänkande skall redovisas senast 31 december 1992.

9. Kommunalekonomisk proposition

Regeringen föreslår i en kommunalekonomisk proposition att ett

20-tal av de specialdestinerade statsbidragen avvecklas

tillsammans med skatteutjämningssystemet och avräkningsskatten.

Sammantaget svarar dessa för ca 65% av nettobidragen till den

kommunala sektorn (1991). Ett nytt statsbidragsystem föreslås

genomföras fr.o.m. år 1993. Det nya s.k. statliga

utjämningsbidraget för kommunerna föreslås få en utformning som

innebär att regeringen i princip fastställer en generell

bidragsram med utgångspunkt i vad som bedöms vara förenligt med

det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Det

innebär att i stort sett all automatik i statsbidragen

försvinner.

10. Ramar för förvaltningskostnader

I budgetpropositionen 1992 föreslår regeringen att ett nytt

system för budgetering av myndigheternas ramanslag m.m. skall

införas fr.o.m. budgetåret 1993/94. Syftet med förändringen är

bl.a. att öka myndigheternas inflytande på lönebildningen,

förändra styrningen av myndigheterna mot en minskad

detaljreglering samt ge myndigheterna klara ekonomiska ramar för

verksamheten. Det nya systemet innebär att myndigheternas

ramanslag skall vara beräknade med beaktande av samtliga

resursslag och prisökningar. Inom anslaget skall ett utrymme

beräknas för lönekostnader, övriga förvaltningskostnader samt

lokalkost-nader. Anslagsnivån blir därmed ett uttryck för det

likviditetsutrymme som myndigheterna har tillgång till under det

löpande budgetåret. Merutgifter eller överskridanden för

löneökningar kommer därmed inte, som i dagens system, att medges

under budgetåret. För att täcka denna typ av merkostnader under

verksamhetsåret kan myndigheterna istället utnyttja den

möjlighet till anslagssparande och anslagskredit som ramansla-

get medger. En särskild utredare har tillkallats med uppgift att

föreslå hur systemet i detalj skall utformas.

11. Mottagande av asylsökande och flyktingar

En utredning har tillsatts under våren 1992 med uppgift att se

över det nuvarande systemet för mottagande av asylsökande och

flyktingar. Syftet är att motverka långa vistelser i

flyktingförläggningar och att göra mottagandet mer flexibelt och

mindre kostnadskrävande.

12. Sjukvårdens finansiering och organisation

De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 1990

till 116 miljarder kr. Dessa påverkas till stor del av

befolkningsutvecklingen. Under hela 1980-talet har personer i

åldern 75 år och däröver ökat sin andel av hälso- och

sjukvårdens kostnader. Under 1990-talet kommer antalet personer

över 75 år att fortsätta öka.

 Den kommunalekonomiska kommittén framhåller att nya resurskrav

inom den samlade kommunala sektorn under 1990-talet måste mötas

genom effektiviseringar. Produktivitetsdelegationen har upp-

märksammat den svaga produktivitetsutvecklingen inom hälso- och

sjukvården.

 Regeringen har därför tillsatt en kommitté som skall se över

hälso- och sjukvårdens resursbehov, modeller för finansiering,

organisation m.m.

13. Arbetslöshetsförsäkring

En utredning har tillsatts för att föreslå utformning och

finansiering av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Syftet

är bl.a. att alla på arbetsmarknaden skall tillhöra

försäkringen, att avgiften till försäkringen skall kopplas till

lönebildningen och att de totala kostnaderna skall hållas

oförändrade.

14. Handikapputredningen

Utgångspunkten för regeringens handikappolitik är att människor

med funktionshinder skall få möjlighet till ett liv på samma

villkor som övriga medborgare. Ekonomisk trygghet, inflytande

över den egna situationen och ett samhälle som utformas med

hänsyn tagen till människor med funktionshinder är viktiga mål.

 Under hösten 1992 avser regeringen att lägga fram ett förslag

till ökat stöd för personer med handikapp grundat på förslaget

från handikapputredningen (SoU 1991:46).

9.3.2 Ändamålsområden

För att underlätta en prioriteringsdiskussion kan statsbudgetens

utgifter redovisas på olika sätt. Ett sådant sätt kan vara att

dela in budgetens utgifter i olika ändamål. En sådan

ändamålsindelning finns enligt internationellt vedertagna

principer. Nedan redovisas en annan som bättre bör kunna tjäna

som underlag för ställningstagande till fördelningen av

statsutgifterna:

- försvar

- utbildning och forskning

- stöd till barnfamiljer

- pensioner

- åldringsvård och handikappomsorg

- bostadsförsörjning

- näring

- infrastruktur

- åtgärder inom arbetsmarknadsområdet

- statsskuldräntor

- övrigt

 Om resultatet av de ovan redovisade förändringsprojekten blir

tillräckliga för att uppfylla kraven i en långsiktig

utgiftsstrategi är svårt att uppskatta. Däremot är det möjligt

att att få en uppfattning om fördelningen av beslutade resurser,

och dess konsekvenser under femårsperioden, i LK:n genom att

dessa fördelas enligt ändamålsområdena ovan (se tabell 9.4).

Tabell 9.4 Ändamålsindelning av statsbudgetens utgifter

Fasta priser, miljarder kronor

Ändamål 92/93

93/94 94/95 95/96

96/97 Genomsnittlig

Procentuell

förändring per år

Försvar 39,938,9

 39,1

39,339,5 -0,3

Utbildning och forskning 51,232,4

 32,5

33,233,4 -10,1Stöd till

barnfamiljer45,146,2 46,2

46,446,8 0,9

Pensioner, åldrings- ochhandikappomsorg 92,786,1

 85,0

83,882,6 -2,8

Bostadsförsörjning 37,834,6

 28,1

24,622,3

-12,4Näring11,46,15,4

 4,9

6,3-13,8

Infrastruktur 22,119,4

 19,419,517,4-5,8

Åtgärder inom arbetsmarknadsområdet 24,824,7

 24,7

24,524,5

-0,3Statsskuldräntor69,077,8 83,6

85,288,1 6,3

Övrigt183,5 169,9165,9

 164,1

163,5-2,8

Källa: Finansdepartementet

9.3.3 Slutsatser

Flera av de hittills initierade strukturprojekten finns inom de

områden som enligt regeringens uttalade strategi är viktiga att

analysera och göra förändringar i. En direkt uttalad överens-

stämmelse kan emellertid inte utläsas mellan de formulerade

prioriteringarna, de strukturprojekt som är under genomförande

och de resurser, med åtföljande konsekvenser under perioden,

statsmakternas hittills nuvarande beslut innebär (tabell 9.4).

Att prioriterade områden, utifrån tillväxtmålet, som t.ex.

högskola och forskning (exkl. skolan vilket delvis påverkas av

minskade sektorsbidrag till kommunerna) får ett realt tillskott.

Andra mindre prioriterade områden får däremot minskade tillskott

under LK-perioden vilket delvis framgår av tabellen. Vissa

områden borde, utifrån igångsatta projekt med syfte att minska

utgifterna, få minskade resurser under LK-perioden. I vissa fall

får dessa reformer en besparingseffekt på statsbudgeten först om

några år. Detta kan exemplifieras med bostadssektorn. Detta

understryker behovet av att beslut om strukturförändringar

fattas tidigt. Vissa av de redovisade strukturprojekten kan

förutses innebära att utgiftsstrycket ökar ytterligare inom

områden såsom utbildning, vård och omsorg samt infrastruktur.

För att åstadkomma dessa omprioriteringar inom ramen för

oförändrade resurser är ytterligare utgiftsminskningar

nödvändiga för att bl.a. främja tillväxten och upprätthålla den

svenska konkurrenskraften i samband med den internationella

integrationen.

 Om det skall vara möjligt att styra de begränsade offentliga

utgifterna till prioriterade områden är det nödvändigt att

upprätthålla ett konstant förändringstryck inom den offentliga

sektorns samtliga områden. Detta måste ske främst via

kontinuerliga analyser och strukturförändringar inom ramen för

en långsiktig utgiftsstrategi.

10 Känslighetsanalys

I syfte att analysera den samhällsekonomiska utvecklingens

betydelse för den offentliga sektorns finansiella utveckling har

kalkyler gjorts med utgångspunkt i en sämre internationell

ekonomisk utveckling.

10.1 Den samhällsekonomiska utvecklingen

Utvecklingen för svensk ekonomi beror till en del på den

ekonomiska utvecklingen i vår omvärld. I huvudscenariet sker en

gradvis återhämtning under perioden, vilket bidrar till en god

svensk utveckling genom förbättrade exportmöjligheter.

Osäkerheten kring den internationella konjunkturens utveckling

är dock betydande i synnerhet vad gäller viktiga länder som USA,

Tyskland och Japan.

 I det alternativa scenariet antas den internationella

utvecklingen under perioden 1993-97 bli betydligt sämre än i

huvudscenariet. BNP-tillväxten i OECD-området stannar på 1,5%

per år och marknadstillväxten för svensk export begränsas till

3% per år.

 Till skillnad från huvudscenariet bygger detta scenarie inte på

en bedömning av en trolig utveckling. Det ska istället betraktas

som underlag för en känslighetsanalys av hur statsfinanserna

påverkas av ett alternativt samhällsekonominskt scenarie.

Tabell 10.1 Nyckeltal för den samhällsekonomiska utvecklingen i

känslighetsanalysen

Procentuell förändring

från föregående år

1991199219931994

1995 1996 1997

BNP, volym -1,1-0,4

 0,5

1,5 1,5 1,21,2

Export, volym -2,71,0

 3,04,03,03,03,0

Timlön5,3 3,53,0

 3,0

3,0 3,0 3,0

Utbetald lönesumma 3,32,1

 0,33,23,33,43,4

KPI (årsgenomsnitt) 9,42,5

 1,9

2,5 2,0

2,02,0Arbetslöshet,

nivå2,74,4 5,3

5,7 6,0 6,36,5

Källa: Finansdepartementet

 Som en följd av den sämre internationella utvecklingen blir

BNP-tillväxten en dryg procentenhet lägre per år än i

huvudscenariet under 1994-97. Arbetslösheten fortsätter att

stiga under hela perioden, vilket bidrar till att hålla tillbaka

löneökningarna ännu mer än i huvudscenariet. Därigenom blir

också inflationen lägre.

 Den privata konsumtionen växer långsammare, såväl nominellt som

realt än i huvudscenariet. Detsamma gäller för den totala

lönesumman. Ur den offentliga sektorns synvinkel innebär detta

att de viktigaste skattebaserna utvecklas svagare än i huvudsc-

enariet.

10.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande

Utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande

blir betydligt svagare i denna kalkyl och ställer högre krav på

åtgärder jämfört med huvudscenariet vid en given målsättning för

den offentliga sektorns finansiella utveckling. Som jämförelse

kan nämnas att den offentliga sektorns sparandeunderskott enligt

denna beräkning uppgår till 141 miljarder kronor vid slutåret

1996/97. Detta kan jämföras med underskottet enligt

huvudscenariet som uppgår till 92 miljarder kronor vid samma

tidpunkt. Anledningen till att utvecklingen enligt denna

beräkning är sämre jämfört med huvudscenariet förklaras främst

av en svagare tillväxt-och inkomstutveckling i kombination med

en högre arbetslöshet. Inkomsterna ökar i långsammare

takt beroende på högre arbetslöshet och långsammare pris- och

löneutveckling. Den högre arbetslösheten leder dessutom till

ökade utgifter för arbetslöshetsunderstöd. Vissa indexbundna

transfereringar ökar i långsammare takt till följd av den

långsammare prisutvecklingen. Det ökade finansieringsbehovet kan

även komma att påverka kapitalmarknaderna och därmed bidra till

en till ränteuppgång. Denna sistnämnda (eventuella) effekt har

inte beaktats i kalkylen.

 Det finansiella sparandet i den kommunala sektorn utvecklas

något sämre än i huvudscenariet. År 1997 beräknas underskottet

vara ca 3 miljarder kronor större i löpande priser än i

huvudscenariet. Skillnaden förklaras framförallt av att skat-

teinkomsterna utvecklas bättre i huvudscenariet p.g.a. den

bättre tillväxten och sysselsättningsutvecklingen. I övrigt är

likheten mellan scenarierna stor. I båda fallen sker en kraftig

förbättring 1992 jämfört med föregående år och en kraftig

försämring 1994.

APPENDIX

Departementens verksamhetsområden

I följande appendix ges en beskrivning av den reala utvecklingen

inom de olika departementens verksamhetsområden.

Tabell 1. Utgiftsutvecklingen, miljoner kronor

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-**

96/97 90/91

 1. Justitiedepartementet 17 849156

 259

 98 22 0,7 -

 2. Utrikesdepartementet 17 535-573

 470-614328-0,65,2

 3. Försvarsdepartementet 37 745254

 207

210 213 0,62,9

 4. Socialdepartementet* 131 043-20 401

 -1 451-1 209-649-4,90,9

 5. Kommunikationsdepartementet* 18 810-2 646

 -9

 20 -40 -3,8-0,1 6.

Finansdepartementet*88 1852 544 -9 078

-5 025-3 773 -4,7 -

 7. Utbildningsdepartementet* 50 911-18 779

 151

721 219 -10,1 - 8.

Jordbruksdepartementet7 731-2 435 -601

-291-253 -14,4-2,5

 9. Arbetsmarknadsdepartementet 38 890-226

 -200-246-125-0,5-

10. Kulturdepartementet 12 014-1 505

 -887

 30 28 -5,3 -

11. Näringsdepartementet 4 293-67

 2-104-321-3,0-

12. Civildepartementet 2 235-121

 -18

-18 -18 -2,0 -13.

Miljö- och

natur-

 resursdepartementet 2 080-278

 -1

-25 -35 -4,4 -

14. Övrigt 54 27826 345

 12 60912 918-42818,1-

Summa utgifter

i 1992/93 års prisnivå 483 599-17 732

 1 453

6 465-4 832 -0,8 -

Källor: Riksrevisionsverket, Finansdepartementet och respektive

departement.

* Fr.o.m. kalenderåret 1993 ingår vissa statsbidrag till kommunerna i

det nya

generella statsbidragssystemet.

** P.g.a förändringar i regeringskansliets organisation fr.o.m.

budgetåret

1991/92 har historiska siffror förvissa huvudtitlar enbar

II. Justitiedepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 17 849156

 259

 98 22 0,7 -

därav:

Polisväsendet 10 254126

 147

 88 0 0,93,0Domstols-

och

åklagarväsendet2 996-41 -31

 -2 0 -0,6*0,1

Kriminalvård 3 312 59

 1110200,73.0

Källor: Riksrevisionsverket och Justitiedepartementet

* Minussiffrorna på domstols- och åklagarsidan beror på vissa

tidsbegränsade

åtgärder på D 2 anslaget underbudgetåren 1992/93 och 1

Utgiftsstyrande faktorer

Resursförbrukningen inom området styrs till största delen av

mål- och ärendeutvecklingen samt löneutvecklingen. Huvuddelen av

verksamheten inom Justitiedepartementets område styrs av

faktorer som direkt eller indirekt regleras genom lagstiftning.

Brottsutvecklingen, anmälda brott, mängden mål och dess

svårighetsgrad samt, inom kriminalvården, antalet utdömda

frihetsstraff och strafftidens längd, är exempel på sådana

faktorer inom brottmålsområdet. Antalet brott mot brottsbalken

som kommit till polisens kännedom har under åren 1986-1990 ökat

med i genomsnitt 2,9 % per år medan anmälda brott mot annan

lagstiftning har ökat med i genomsnitt 1,3 % per år för

motsvarande period.

 Myndigheterna inom rättsväsendet går nu successivt över till

den nya budgetprocessen där mål- och resultatstyrning sätts i

förgrunden. Med anledning därav pågår arbete med att utveckla

metoder för att tillämpa principerna om mål- och

resultatstyrning på rättsväsendets myndigheter. Ett led i

arbetet är att räkna fram kostnaden för tjänster producerade

inom de olika myndigheterna.

 Rikspolisstyrelsen har i anslagsframställningen för budgetåret

1992/93-1994/95 beräknat kostnaden för den vanligaste

patrulleringsformen för övervakning - bilpatrull. Kostnaden för

att ha en polisbil med två polismän bemannad dygnet runt kan

beräknas till 4,5 milj. kr. per år.

 Domstolsverket har i sin treårsrapport för 1992/93 - 1994/95

redovisat vad det kan antas kosta att handlägga skilda typer av

mål vid olika slag av domstolar. Siffrorna i det följande avser

domstolsväsendets egna kostnader (inkl. administration), däremot

inte kostnaderna för t.ex. parter, vittnen och offentliga

försvarare. Enligt siffrorna - som givetvis måste anges med en

rad reservationer - kostar exempelvis ett brottmål i en

tingsrätt, genomsnittligt 6.000 kr och ett tvistemål i tingsrätt

ca 7.000 kr.

Analys av verksamheten

Polisväsendet

För polisens dels styrs resursförbrukningen i första hand av

brottsutvecklingen och av de mål som regering och riksdag anger

för polisverksamheten. I årets budgetproposition har angivits

att målen för polisens verksamhet skall vara att minska

brottsligheten och öka människornas trygghet i samhället.

 Av det föregående har framgått att den långsiktiga trenden när

det gäller brottsutvecklingen är stigande. Den internationella

integrationen kommer att innebära att Sverige i ökad

utsträckning blir exponerad för brottslighet med internationell

anknytning.

 Regeringen har i årets budgetproposition satt som mål att

polisbristen skall vara avhjälpt senast år 1995. I den

långsiktiga konsekvenskalkylen har beräknats ett successivt

tillskott av medel för polismanslöner i takt med att antalet

utbildade polismän ökar t.o.m. år 1995.

 I övrigt måste behövliga reformer på polisens område

finansieras inom befintliga ramar genom omprioriteringar,

rationaliseringar och effektiviseringar. Möjligheterna härvidlag

kommer att öka genom att polisorganisationen fr.o.m. den 1 juli

1992 läggs om till en enhetlig regional ledningsorganisation och

ett nytt budgetsystem (se prop. 1991/92:52, JuU19, rskr. 124 och

prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 68 ff).

Domstolsväsendet, åklagarväsendet m.m.

Resursförbrukningen inom domstols- och åklagarsektorerna är som

nämnts i mycket hög grad beroende av tillflödet av mål och

ärenden. Den allmänna tendensen under den senaste tioårsperioden

har varit att antalet inkommande mål och ärenden har ökat, om än

i varierande grad mellan olika domstolsinstanser och olika delar

av landet.

 Vid bedömningen av utvecklingen bör särskild uppmärksamhet

ägnas åt vissa viktiga, övergripande strukturprojekt som pågår.

Dessa berör både domstolsväsendet och åklagarväsendet och avser

såväl frågan vilka uppgifter som skall hanteras inom respektive

sektor som frågan hur verksamheten skall vara organiserad för

att bedrivas så rationellt som möjligt. För domstolsväsendets

del har reformarbetet bedrivits i domstolsutredningen (Ju

1989:06), vars betänkande nu är föremål för remissbehandling.

Vidare pågår för närvarande inom justitiedepartementet en

översyn som tar sikte på domstolsväsendets framtida organisation

och administration. När det gäller åklagarväsendet bedrivs

reformarbetet i huvudsak inom ramen för åklagarutredningen -90

(Ju 1990:04), vars slutbetänkande väntas kring halvårsskiftet

1992.

 I fråga om brottmålen, som genererar i princip hela

verksamheten vid åklagarmyndigheterna och en viktig del av

verksamheten vid de allmänna domstolarna, finns inga tydliga

tecken på någon generell förändring av den långsiktiga ökningen

av antalet brott. När det gäller bl.a. narkotikabrott och

rattfylleribrott har lagändringar aviserats som kan tänkas leda

till ökad arbetsbelastning för såväl åklagare som domstolar. Det

bör också betonas att åklagarutredningens arbete kan få positiva

effekter för arbetsbelastningen inom brottmålsområdet.

Utredningen har bl.a. till uppgift att överväga hur man i högre

grad skall uppnå att brottmål handläggs i så enkla och

ändamålsenliga former som möjligt. Utredningens uppdrag

innefattar bl.a. en översyn av reglerna om åtalsunderlåtelse och

förundersökningsbegränsning samt reglerna för strafföreläggande

och ordningsbot. Vidare gör utredningen en allmän genomgång av

möjligheterna till avkriminalisering eller s.k. depenalisering,

vilket innebär att straffet ersätts med en annan sanktionsform.

 För de allmänna domstolarnas del är - vid sidan av brottmålen -

tvistemålshanteringen en huvuduppgift. Det finns mycket lite som

tyder på att tillströmningen av tvistemål inom ramen för

nuvarande lagstiftning kommer att förändras i någon nämnvärd

utsträckning. Samtidigt bör påpekas att måltillströmningen är i

hög grad beroende av kommande förändringar i den materiella

lagstiftningen. I sammanhanget bör även beaktas strävandena att

integrera Sverige i Europasamarbetet. Detta resulterar sannolikt

i att de svenska domstolarna tillförs fler mål av delvis nya

typer och med delvis nya handläggningsformer.

 När det gäller tingsrätternas uppgifter i övrigt har

domstolsutredningen i sitt tidigare nämnda betänkande föreslagit

att ett flertal s.k. sidofunktioner - t.ex. ärenden angående

bouppteckning och arvsskatt samt förmynderskap - överförs till

andra myndigheter. Detta bortfall av uppgifter skulle emellertid

åtminstone delvis uppvägas av ett annat förslag av utredningen,

nämligen att tingsrätterna skulle överta övervakningsnämndernas

uppgifter. Ett genomförande av dessa förslag kan få effekter

tidigast från den 1 juli 1994.

 I fråga om de allmänna förvaltningsdomstolarna kan flera

faktorer väntas inverka på måltillströmningen framöver. Det är

sannolikt att antalet skattemål som kommer in till länsrätterna

kommer att minska till följd av det nya taxeringsförfarandet med

obligatorisk omprövning, men det är för tidigt att nu bedöma

vilka effekterna blir på sikt. Genomförs domstolsutredningens

förslag, kommer länsrätternas befattning med körkortsmål att

minska radikalt till följd av att beslutsbefogenheterna överförs

till länsstyrelserna. Ett stort antal s.k. övriga mål kommer med

domstolsutredningens förslag att överklagas från

förvaltningsmyndighet till länsrätt som domstol i första instans

i stället för som idag till kammarrätt.

 Som nyss nämndes pågår för såväl domstolsväsendet som åklagar-

väsendets del överväganden rörande organisationen och

administrationen. Det gäller bl.a. hur den lokala organisationen

inom respektive område skall vara utformad och vilka

administrativa uppgifter som skall handläggas centralt,

regionalt eller lokalt. Det är sannolikt att eventuella

förändringar kan börja genomföras under år 1994.

 För justitiekanslerns, datainspektionens och de allmänna

advokatbyråernas del pågår utredningar som på några års sikt kan

få betydelse för inriktningen av och organisationen av dessa

myndigheters verksamhet.

Rättshjälp

Statlig rättshjälp ges i fyra former: allmän rättshjälp,

rättshjälp åt misstänkt i brottmål, offentligt biträde och

rådgivning. Sedan rättshjälpslagens ikraftträdande år 1972 har

det allmännas utgifter för rättshjälpen successivt ökat

kraftigt. Ett flertal lagstiftningsåtgärder i syfte att bryta

kostnadsutvecklingen har vidtagits under årens lopp, men någon

avgörande effekt har dessa inte haft.

 Det nu sagda understryks i en rapport angående rättshjälpens

effektivitet som riksrevisionsverket (RRV F 1992:6) nyligen

avlämnat efter en på regeringens uppdrag genomförd analys. RRV

förordar flera åtgärder för att uppnå ett effektivare och

billigare rättshjälpssystem.

 I 1992 år budgetproposition konstateras att

rättshjälpskostnaderna nu stigit till en nivå som i rådande

samhällsekonomiska situation inte ter sig försvarlig. Därför

aviseras åtgärder för att bryta kostnadsutvecklingen i tre

hänseenden. I ett av dessa hänseenden - sänkning av den högsta

inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp - har regeringen

lämnat förslag till lagändringar till riksdagen (prop.

1991/92:157). I övrigt övervägs nu de aviserade åtgärderna inom

justitiedepartementet mot bakgrund av RRV:s rapport.

Brottsskadeersättningar

Utgifterna för de ersättningar för skador på grund av brott som

betalas ut av brottsskadenämnden beräknas öka med omkring 2

milj. kr. per år under perioden, till följd av det ökande

antalet personskadeärenden.

Kriminalvården

Åren 1987 och 1988 ökade beläggningen vid

kriminalvårdsanstalterna med sammanlagt 13% och vid häktena med

sammanlagt 25%. Därefter har beläggningsnivån vid anstalter och

häkten varit i stort sett oförändrad. Beläggningen på de slutna

riksanstalterna har dock under de senaste åren varit hög.

Antalet långtidsdömda ökar dessutom stadigt. Av de intagna den 1

mars åren 1988-1991 var 406, 420, 470 resp. 528 dömda till

fängelse fem år eller mer.

 Sedan budgetåret 1985/86 har kostnaderna för kriminalvårdens

transportverksamhet mer än fördubblats. En stor del av kost-

nadsökningen avser transporter som sker med stöd av

utlänningslagen (1989:529). Kostnaderna uppgick under budgetåret

1990/91 till 223 milj. kr. och beräknas för 1991/92 till omkring

250 milj. kr.. Kostnaderna kan antas fortsätta att öka med ca 20

milj. kr. per år under perioden 1993/94-1996/97.

 Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag gjort en översyn

av kriminalvårdens transportorganisation. RRV redovisar i sin

rapport (Fu 1991:10) ett antal förslag till åtgärder för att

uppnå en högre kostnadseffektivitet i transportorganisationen

samt ett bättre utnyttjande av kriminalvårdens samlade resurser.

Transportorganisations ledning och organisation skall behandlas

i 1993 års budgetproposition.

III. Utrikesdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 17 535-573

 470

-614328 -0,65,2

därav:

Internationellt utvecklings-

samarbete 13 606-156

 [REDACTED_PERSONNUMMER],86,5

Källor: Riksrevisionsverket och Utrikesdepartementet

Utgiftsstyrande faktorer. Verksamhetens kostnader och

anslagsutveckling

Inom utrikesdepartementets verksamhetsområde utgör

internationellt utvecklingssamarbete den största enskilda

posten. Biståndsramen skall enligt riksdagsbeslut uppgå till 1 %

av BNI. Detta innebär att om tillväxten ökar med 0,1% sker en

motsvarande ökning av biståndsramen och belastningen på

statsbudgeten, d.v.s. ca 15 milj. kr. BNI:s utveckling är därmed

den viktigaste utgiftsstyrande faktorn inom utrikesdepartemen-

tets område. I enlighet med regeringsförklaringen skall de

asylkostnader som för närvarande täcks av biståndsmedel

successivt lyftas ut ur enprocentsramen. Konsekvensen av detta

blir en successiv ökning av biståndsanslaget över

planeringsperioden som inte avspeglas i ovanstående tabell.

 Karaktärisktiskt för många av anslagen som faller inom

utrikesdepartementets ansvarsområde är att deras storlek beror

på faktorer och beslut över vilka Sverige har ett begränsat

inflytande. Av detta följer att det ofta inte heller är möjligt

att mer precist förutsäga utvecklingen av anslagen. Detta gäller

inte minst anslagen för deltagande i internationella organisa-

tioner. Sålunda har Sverige, genom sitt beslut att vara medlem i

FN, ESK, OECD, Europarådet m.fl. organisationer, åtagit sig att

bidra till dessa organisationers budget enligt fastställda

fördelningsnycklar. Utvecklingen av olika internationella

organisationers budgetar blir därmed ytterligare en viktig

utgiftsstyrande faktor inom utrikesdepartementets område.

Analys av verksamheten

Utrikespolitik

Den Europeiska Gemenskapens (EG) toppmöte i Maastricht i

december 1991 innebar ett viktigt steg mot förverkligandet av en

europeisk union. Sverige strävar efter att snarast möjligt bli

medlem av EG och det ter sig sannolikt att

medlemskapsförhandlingarna kan inledas kring årsskiftet 1992/93,

med sikte på medlemskap 1 januari 1995. Vid ett medlemskap

kommer ett svenskt bidrag till Gemenskapens budget att

uttaxeras. Såväl de kommande medlemskapsförhandlingarna som ett

framtida medlemskap kommer att ställa större krav på

utrikesförvaltningen. Ett medlemskap ställer även krav på den

inhemska ekonomin.

 Genom att den politiska utvecklingen i världen inte längre

domineras av motsättningarna mellan två rivaliserande maktblock

har nya förutsättningar skapats för Förenta nationerna (FN) att

värna om internationell fred och säkerhet. FN förblir en

hörnsten i svensk utrikespolitik. Sverige verkar, tillsammans

med bl.a. de övriga nordiska länderna, för att stärka FN:s

konfliktförebyggande förmåga. FN:s utvidgade mandat, inte minst

på det fredsskapande och fredsbevarande området, kommer att

ställa krav på en utökad budget och därmed större bidrag från de

enskilda medlemsstaternas sida. Detta beror på att varje

medlemsstat är folkrättsligt förpliktad att betala sin andel av

FN:s budget. Sverige kandiderar till en plats i FN:s

säkerhetsråd under perioden 1993-1994. Ett medlemskap i

säkerhetsrådet skulle ytterligare understryka Sveriges aktiva

roll i FN. De fredsbevarande operationerna

i FN:s regi kommer med stor sannolikhet att öka i antal och

omfattning under de närmaste åren.

 Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) söker

effektivisera och bygga ut sina mekanismer på olika områden.

Samtidigt har organisationen kraftigt utvidgats, genom att bl.a.

de nya självständiga staterna i det forna Sovjetunionen

beviljats inträde. Sverige verkar aktivt för att ytterligare

stärka ESK:s mekanismer. Sverige har också föreslagit

inrättandet av ett särskilt stödprogram för de nya

deltagarländerna. Sverige kommer vidare att stå värd för ESK:s

tredje ministerrådsmöte i december 1992 och övertar i samband

därmed ordförandeskapet i ESK för en period av 6-10 månader.

Såväl ordförandeskapet som initiativet till ett stödprogram

kommer att ställa krav på särskilda insatser från

utrikesförvaltningens sida.

 Europarådet har blivit en viktig mötesplats för länderna i

Västeuropa och de nya demokratierna i Östeuropa. Rådet kan

förväntas ytterligare utöka sin redan mångskiftande verksamhet i

bl.a. Central- och Östeuropa, i syfte att främja de demokratiska

principerna och respekten för de mänskliga rättigheterna.

Europarådet ställs, i likhet med EKS, inför krav på ytterligare

resurser, i takt med att dess arbetsuppgifter utökas och

medlemskapskretsen utvidgas med resurssvaga stater från central-

 och östeuropa.

 Efter det kalla krigets slut bedrivs också det internationella

nedrustningsarbetet i en ny atmosfär. Verklig nedrustning har

inletts på områden där utsikterna till framgång endast för några

år sedan tedde sig mycket små. Det är i denna förändrade miljö,

med bl.a. ökade krav på kunskaper och analyser, som den svenska

nedrustningspolitiken skall verka under de kommande åren.

 Det är ett svenskt säkerhetspolitiskt intresse att värna om

folkrättens regler om respekt för statens suveränitet och

territoriella integritet. Främjandet av de mänskliga

rättigheterna är ett annat grundläggande element i vår

utrikespolitik. Frågor om mänskliga rättigheter har fått en ökad

uppmärksamhet både nationellt och internationellt. Sverige måste

också uppfylla de åtaganden som görs från svensk sida genom att

vi ansluter oss till de internationella överenskommelserna på

området. En omfattande rapporteringsskyldighet skall fullgöras

till internationella organ. Andra för Sverige viktiga

folkrättsliga frågor är havsrätten med tillhörande

avgränsningsfrågor, miljörätten och rymdrätten.

 Handläggningen av utlänningsärenden tar oförändrat i anspråk

stora resurser vid utlandsmyndigheterna. Detta kommer särskilt

till uttryck i en kraftig ökning av ärenden som rör

uppehållstillstånd på grund av anknytning. Viseringsverksamheten

ställer liksom tidigare år krav på stora arbetsinsatser från

utlandsmyndigheternas sida. Så är t.ex. alltjämt fallet på olika

håll i Östeuropa. Förhållandet är likartat vid utlands-

myndigheterna i flera utomeuropeiska flyktinggenererande

regioner. Fortlöpande samråd sker med statens invandrarverk i

syfte att genom utökad delegering och andra åtgärder

effektivisera ärendehanteringen.

Handelspolitik och västeuropaintegrationen

Som högt industrialiserat land med relativt liten hemmamarknad

är Sverige för sitt välstånd beroende av ett omfattande och

fritt handelsutbyte med omvärlden. Därför är det ett centralt

mål för vår handelspolitik att bidra till att bevara och

vidareutveckla en ordning för världshandeln som bygger på

frihandelns principer.

 Sverige deltar aktivt i den världsomspännande s.k. Urugay-

rundan inom GATT. Rundan, vars syfte är att minska

handelshindren, stärka reglerna för internationell handel samt

att utsträcka dem till nya områden, skulle ha avslutats i

december 1990. Emellertid kunde då ingen enighet uppnås i

centrala förhandlingsfrågor. Förhandlingsarbetet har fortsatt

under år 1991.

 Avtalet mellan EFTA-länderna och EG om ett europeiskt

ekonomiskt samarbetsområde (EES) framförhandlades i februari

1992. Ett omfattande lagstiftningsarbete kommer att krävas inför

avtalets ikraftträdande. Arbetet med att implementera ett

framtida EES-avtal kommer också att kräva omfattande insatser.

 En svensk ansökan om medlemskap i EG inlämnades den 1 juli

1991. Det förberedande arbetet inför medlemskapsförhandlingarna

inleddes våren 1992 genom arbetet med EG-kommissionens rapport

om Sverige som väntas föreligga under sommaren 1992.

 Förändringarna i Central- och Östeuropa skapar nya

förutsättningar för ett utökat ekonomiskt samarbete mellan

Sverige och dessa länder. Undanröjandet av handelshinder har en

viktig roll att spela för att främja en positiv utveckling.

Sverige har aktivt bidragit till att få till stånd

frihandelsavtal mellan EFTA och respektive Polen,

Tjeckoslovakien och Ungern. Ett sådant avtal underteknades med

Tjeckoslovakien den 20 mars 1992. Frihandelsavtal mellan Sverige

och de tre baltiska staterna har också undertecknats under mars

månad.

 Det är väsentligt att ytterligare söka utveckla handeln också

med länder utanför Europa. Detta gäller inte minst Nordamerika,

Japan och de övriga snabbt växande ekonomierna i Stilla

havsområdet.

Samarbetet med Central- och Östeuropa

Samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa syftar till att

stödja dessa länder att bygga demokratiska institutioner och att

utveckla marknadsekonomiska strukturer. För de baltiska staterna

är syftet också att bistå dem att befästa sin nationella

suveränitet. Samtidigt finns betydande svenska utrikes- och

säkerhetspolitiska, näringspolitiska och kommersiella intressen

att tillgodose.

 Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit en kraftig

ökning av stödet till länderna i Central- och Östeuropa. Tre

miljarder kronor över tre år föreslås satsas på samarbetet med

dessa länder. Sveriges närområde med tonvikt på de baltiska

staterna kommer att prioriteras i det bilaterala samarbetet. Med

övriga länder i regionen kommer samarbetet till största delen

att kanaliseras via multilaterala kanaler. Kunskapsöverföring på

i stort sett alla områden kommer att vara den främsta stödformen

i vårt bilaterala samarbete.

 Sverige deltar aktivt i det multilaterala samarbetet till stöd

för länderna i Central- och Östeuropa. Här kan främst nämnas den

s.k. G24-gruppen, OECD, Europarådet, Internationella

valutafonden (IMF), Världsbanken (IBRD) och den nya europeiska

återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (EBRD).

Internationellt utvecklingssamarbete

I enlighet med riksdagens beslut uppgår biståndsramen till 1 %

av BNI. För budgetåret 1992/93 fördelas ramen enligt regeringens

förslag med 24 % till bidrag till internationella

biståndsprogram, 53 % till utvecklingssamarbete genom SIDA samt

15 % till andra biståndsprogram bl.a. u-krediter,

forskningsstöd, stöd till ekonomiska reformprogram,

skuldlättnadsåtgärder och projektbistånd till vissa länder. För

administration av biståndet beräknas 2,6 % av totalramen.

 De senaste årens världspolitiska förändringar, de stora

skillnaderna i u-ländernas utveckling under loppet av 1980-

talet och det växande ömsesidiga beroendet mellan u- och i-

länder har ställt det internationella samarbetet inför ofta

svåra nya utmaningar.

 Angelägna uppgifter är nu att återupprätta tillväxten i svårt

krisdrabbade länder och att få till stånd en mer öppen, stabil

och gynnsam internationell ekonomisk omgivning. Som en

betydelsefull hjälp till självhjälp prioriteras sådana åtgärder

som stimulerar den marknadskonomiska tillväxten, demokrati och

skydd av mänskliga rättigheter. Det krävs också intensifierade

insatser i syfte att finna lösningar till den fortsatta

skuldkrisen i en stor del av främst Afrika och Latinamerika.

 Miljöfrågorna har fått ökad internationell uppmärksamhet. I u-

länderna är de stora miljöhoten ofta direkt

fattigdomsorienterade. Markförstöring, skogsskövling,

vattenbrist samt en alltför hög befolkningstillväxt och

urbanisering påverkar utvecklingen i en stor del av den tredje

världen. Även på detta område krävs samlade insatser inom

utvecklingssamarbetet.

 Bistånd genom enskilda organisationer, kyrkor och missioner

utgör ett viktigt komplement till det multilaterala biståndet

och stat-till-stat biståndet och bör få ett allt större ansvar

för det svenska biståndet. Detta bistånd har ofta en stor

folklig förankring och är till sin natur både obyråkratiskt och

effektivt.

 Om Sverige i dag vore medlem i EG skulle det på biståndssidan

innebära att Sverige skulle bidra med omkring 1 miljard kronor

till EGs olika biståndsprogram.

 Grovt räknat skulle hälften utgöras av utbetalningar till

European Development Fund, genom vilken biståndet under Lomé-

konventionen finansieras. Dessa bidrag skulle enligt nuvarande

ordning betalas ut över den svenska statsbudgeten och därmed

från biståndsanslaget.

 EGs övriga bistånd finansieras över EGs ordinarie budget, till

vilken respektive medlemsland bidrar med en fastställd andel av

mervärdesskatten. Den del av detta bidrag som avser u-

landsbistånd förutses bli finansierad inom enprocentsramen för

biståndet.

IV. Försvarsdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 37 745254

 207

210 213 0,62,9

därav:

Militär utgiftsram 34 605265

 207

210 213 0,62,2Civila

sektorer1

8330 0

 0 0 00,9

Övrigt1 307 -11 0

 00-0,2-*

Källor: Riksrevisionsverket och Försvarsdepartementet

* P.g.a. anslagsförändringar har relevanta historiska siffror inte

kunnat tas

fram.

Utgiftsstyrande faktorer

Utgifterna styrs av femåriga försvarsbeslut. Regeringen föreslår

i prop 1991/92:102 att totalförsvarets militära del tilldelas

173 330 milj. kr. för perioden 1992/93 - 1996/97 (1992/93 års

prisläge). Försvarsbeslutsperiodens årliga militära planerings-

ramar blir då 34 666 milj. kr., vilket är en höjning med 900

milj. kr. För försvarsbeslutsperioden 1992/93 - 1996/97 bedöms

de årliga planeringsramarna för totalförsvarets civila del bli 2

079,8 milj. kr. (1992/93 års prisläge).

 De realtillskott till det militära försvarets utgiftsram som

här föreslås ger uttryck för en dubbel strävan från regeringens

sida att dels tillhandahålla förutsättningar för en satsning på

kvalitetsutveckling, personellt och materiellt, dels dämpa

omfattningen av de strukturförändringar som följer av

förändringarna i övrigt.

 Såsom en metod primärt ämnad att säkerställa en fortsatt

kvalitetsutveckling på det högteknologiska området och gardera

för förväntad kostnadsökning inom försvarsmaterielområdet

föreslås den ekonomiska ramen årligen räknas upp med ett belopp

motsvarande 1,5 % av materielanskaffningskostnaderna.

Priskompensationssystemet kommer att förändras för att med

största möjliga precision ta hänsyn till prisutvecklingen på

olika typer av varor och tjänster som försvaret utnyttjar.

Analys av verksamheten

I proposition 1991/92:102 lämnar regeringen förslag avseende

totalförsvarets utveckling under perioden 1992-1997 och en

planeringsinriktning för utvecklingen under den därpå följande

femårsperioden.

 I propositionen redovisas regeringens säkerhetspolitiska över-

väganden. Utifrån detta anges mål och uppgifter för de militära

och civila delarna av totalförsvaret.

 Stora förändringar föreslås inom försvarsmakten, i syfte att

uppnå en till de säkerhets- och försvarspolitiska målen an-

passad balans mellan uppgifter och resurser och mellan kvalitet

och kvantitet. Under de ekonomiska förutsättningar som anges

innebär detta förslag förändringar såväl i krigs- och

grundorganisationen som i ledningsorganisationen och beträffande

värnpliktssystemets utformning.

 Utgående från angivna uppgifter redovisas regeringens förslag

till krigsorganisation omfattande bl.a. 16 brigader inom armén

och på sikt 16 divisioner inom flygvapnet efter JAS-systemets

införande. Konsekvensen av dessa krigsorganisationsförändringar

är att ett mindre antal värnpliktiga än hela årskullen behöver

ges grundutbildning, vilket i sin tur minskar behovet av

utbildningsetablissemang. I propositionen föreslås att tre

regementen och en flygflottilj avvecklas, samtidigt som ett

antal förband berörs av förändringen genom bl.a. samlokalisering

mellan och inom garnisonsorter.

 Planeringsinriktningen innebär en omfattande förändringsprocess

i olika steg. Sålunda förutses föreslagna förändringar i

försvarets ledningssystem på central nivå vara genomförda och

träda i kraft per den 1 juli 1994 och på regional nivå redan den

1 juli 1993. Den 1 juli 1994 avses förändringarna i

försvarsmaktens grundorganisation vara genomförda. 1995 föreslås

som inriktning för ställningstagande rörande ytterligare reduce-

ringar inom flygvapnets grundorganisation, utgående från det

underlag som då förväntas föreligga beträffande möjlig

lokalisering av s.k. storflottiljer. Under de kommande åren

skall vidare den personalavveckling genomföras som utgör en

besparingsförutsättning för planeringen i övrigt. Övertalig

militär och civil personal (ca 15%) inom försvarsmakten kommer

att behöva avvecklas snarast möjligt. Avvecklingen skall

genomföras inom ramen för det statliga trygghetssystemet och med

de åtgärder i övrigt som parterna finner lämpliga.

 Planeringssituationen i och med 1992 års försvarsbeslut

förutsätter ett aktivt åtagande från statsmakternas sida att med

hjälp av nya och flexibla instrument för finansiell styrning

utöva en kontinuerlig uppföljning och kontroll över planeringens

genomförande. Med införande av genomförandeprisbudgetsystem,

ramanslag och kapitaltjänstkostnader skapas möjligheter till en

mer flexibel hantering av ev. uppkommande likviditetsproblem,

m.m. under genomförandeprocessen.

 Regeringen konstaterar i propositionen att det inför nästa

totalförsvarsbeslut kommer att bli aktuellt att överväga

huruvida den säkerhetspolitiska utvecklingen medger att

ytterligare besparingar kan ske genom minskningar utöver vad som

här föreslås i försvarsmaktens krigs- och grundorganisation,

eller om tvärtom omvärldsutvecklingen nödvändiggör på nytt ökade

satsningar.

V. Socialdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

96/97

Totala statliga utgifter 298 762-19 745

 7612 4113 537-1,0

inkl. socialförsäkring

därav:Allmän tillägspension* 99 5913 649

 3 170

2 8302 690

3,0Folkpensioner exkl.

 förtidspension 55 527-282

 -424

-436-467 -0,7Kommunalt

bostadstillägg1 655-75 -75

-70 -70 -4,7

 Delpension* 2 050-627

 -465-493-293-46,2

 Förtidspension 13 920 20

 -142

-314-324 -1,4

 Sjukförsäkring# 37 875-3 367

 -5641 2701 391-0,8

 Arbetsskade försäkring* 13 660439

 366

449 521 3,1Ekonomiskt

stöd till

barn-

 familjer inkl. föräldra-

 försäkring# 43 3911 279

 -238

-167-80

0,5Socialförsäkrings-

 administration# 5 397-255

 -168

-30 0 -2,2Bidrag till

barnomsorg11 206-11 189 0

 0 0 -80,3

 Hälso- och sjukvård 3 570-1 661

 -510

 0 0 -20,9Äldre- och

handikappomsorg

 och närståendevård# 9 460-7 676

 -189

-248 5 -38,5Socialt

behandlingsarbete,

 alkohol- och narkotikapolitk 1 016 0

 0

 0 0 0,0

 Övrigt 462 0

 0000,0

Not:* finansiering utanför statsbudgeten. Arbetsskadeförsäkringen

även de facto

 på inkomstsidan.

 # finansiering såväl på statsbudgetens utgifts- som

inkomstsida.Om ingen

markering finns sker finansiering helt på statsbudgete

Källor: Riksrevisionsverket och Socialdepartementet

Kommentar: Den stora förändringen av de totala statliga utgifterna

inom det

sociala området beror tillstörsta delen på de förslag rö

proposition. Berörda områden i tabellen ovan är sjukförsäkring,

bidrag till

barnomsorg, hälso- och sjukvård

samt äldre-och handikappomsorg.

Reformering och omprövning av socialförsäkringssystemet

En omfattande reformering och omprövning av det stora social-

försäkringssystemen har påbörjats och komer att fortsätta under

LK-perioden.

 Sammantagna kommer resultaten av dessa insatser att få effekter

på socialförsäkringsutgifterna utöver vad som redovisas i den

sammanfattande tabellen.

 Fr.o.m. den 1 januari 1992 har en sjuklöneperiod på 14 dagar

införts. Under denna period erhåller arbetstagaren vid sjukdom

ersättning i form av sjuklön. Samtidigt börjar nya regler vad

gäller rehabilitering att gälla. Ett ytterligare led i

förändringen av sjukförsäkringen är införande av två karensdagar

år 1993.

 I tilläggsdirektiv till utredningen för översyn av vissa frågor

inom arbetsskadeförsäkringen har regeringen begärt en

genomgripande översyn av hela arbetsskadeförsäkringen.

Utredningen kommer under våren 1992 att lämna förslag till nya

grunder för vad som ska betraktas som arbetsskada. Vid denna

översyn skall vidare prövas möjligheten att införa en

obligatorisk arbetsskadeförsäkring som tecknas i privata

försäkringsbolag. Delpensionsförsäkringen föreslås upphöra 1

juli 1992. En del av behållningen i delpensionsfonden föreslås

användas för att finansiera underskottet i

arbetsskadeförsäkringen och förstärka finansieringen av

folkpensionsförsäkringen.

Utgiftstyrande faktorer

Befolkningsutvecklingen utgör den mest betydande

utgiftspåverkande faktorn tillsammans med konstruktionen för de

regelverk som styr utfallet av olika förmåner inom det sociala

området.

 Även utvecklingen på arbetsmarknaden påverkar utgifterna inom

den sociala sektorn, såväl i kommunerna som för staten.

 De flesta utgifterna inom socialförsäkringsområdet är knutna

till basbeloppet och därmed till pris- och löneutvecklingen i

samhället. En höjning av basbeloppet med 100 kronor motsvarar en

ökning av socialförsäkringens utgifter med ca 540 miljoner

kronor.

 Vad gäller befolkningsutvecklingen är det främst antalet små

barn samt antalet ålderspensionärer totalt sett resp. antalet

äldre äldre som ger stort utslag på statens utgifter.

 En höjning med 100 kronor av barnbidrag/flerbarntillägg,

förlängt barnbidrag och studiebidrag ökar statens utgifter med

omkring 112 milj.kr.

 Det totala antalet personer som är 65 år och äldre blir

visserligen i stort sett oförändrat under hela 1990-talet, men

eftersom de äldsta ålderspensionärerna, 80 år och äldre, stadigt

blir fler så ökar ändå behovet av vård och omsorg för de äldre

totalt sett. De äldsta pensionärerna svarar för en mycket stor

del av vårdkonsumtionen jämfört med de yngre pensionärerna.

 De utgiftsstyrande faktorerna kommenteras utförligare under

varje rubrik på följande sidor.

Analys av verksamheten och dess kostnader

Hälso- och sjukvård

De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick enligt

nationalräkenskaperna, under år 1989 till drygt 99 miljarder kr.

Detta motsvarar ca 8,5 % av BNP. Genom bidrag från den allmänna

sjukförsäkringen och skatteutjämningsbidrag m.m. bidrar staten

med ca en fjärdedel av dessa kostnader.

 Utgiftsökningarna inom hälso- och sjukvården kan till stor del

hänföras till befolkningsutvecklingen. Beräkningar inom

socialdepartementet visar bl.a. att något mer än hälften av de

ökade driftkostnaderna för hälso- och sjukvården under

1980-talet, uttryckt i fasta priser, kan hänföras till

befolkningsförändringar (10,3 % av totalt 19,2 %).

 Personer i åldern 75 år och däröver ökade under denna tid sin

andel av hälso- och sjukvårdens totala driftkostnader med 26,6

%, medan barn i åldrarna 0 - 14 år minskade sin andel med 5,8 %.

Bland övriga åldersgrupper var det en blygsam ökning med mellan

0,8 - 3,8 %.

 Den kommunalekonomiska kommittén framhåller att nya resurskrav

inom den samlade kommunala sektorn under 1990-talet måste mötas

genom effektiviseringar och anpassningar av verksamheten. Ett

flertal utredningar visar på betydande möjligheter till

besparingar och bättre resursutnyttjande.

Produktivitetsdelegationen har t.ex. i sitt huvudbetänkande

uppmärksammat den svaga produktivitetsutvecklingen inom hälso-

och sjukvården.

 Mot bl.a. denna bakgrund har regeringen under våren 1992

tillkallat en kommitté med uppdrag att se över och ge förslag

till hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation,

kommittén skall överväga hälso- och sjukvårdens resursbehov och

olika modeller för finansiering och organisation med hänsyn

bl.a. till deras kostnadseffektivitet, till förutsättningarna

för kostnadskontroll, till vårdens tillgänglighet och kvalitet,

till möjligheten till demokratiskt inflytande samt till

möjligheten av förnyelse och utveckling med utgångspunkt i allas

rätt till en god hälso- och sjukvård och valfrihet för

patienterna.

 I samband med förhandlingarna om ersättning från

sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen för år 1992 -

Dagmaröverenskommelsen - slöts en överenskommelse mellan staten

och Landstingsförbundet om inriktningen för det fortsatta

förändrings- och utvecklingsarbetet inom hälso- och sjukvården.

Enligt överenskommelsen skall utvecklingsarbetet, som har ett

flerårsperspektiv, ha som mål att säkra ett effektivt utnytt-

jande av tillgängliga ekonomiska och personella resurser, att

kontinuerligt förbättra hälso- och sjukvården och att öka

patienternas möjligheter att fritt välja vårdgivare. Syftet med

utredningsarbetet är att skapa bättre styrning av verksamheten

och underlätta resultatuppföljningen. I arbetet ingår bl.a. att

utveckla former för att mäta och värdera vårdens kvalitet.

 Den offentliga sektorn kommer i framtiden att präglas av en än

större flexibilitet i fråga om verksamhetsformer och arbetssätt.

Styrning, ledning och organisation kommer att successivt ses

över och revideras. Insatser som bidrar till en bättre hälsa och

ett mer aktivt liv för den enskilde samtidigt som belastningen

på samhällsekonomin minskar bör därför prioriteras. Regeringen

har under våren 1992 i enlighet härmed lagts fram ett förslag

för riksdagen om en lokal försöksverksamhet med finansiell

samordning mellan socialförsäkringen och hälso- och sjukvården.

 Det är angeläget att öka kontinuiteten och närheten i

kontakterna mellan läkare och patient. Regeringen avser att i en

proposition under år 1992 lägga fram förslag om åtgärder som

skall underlätta och stimulera inrättandet av husläkare. Ett

husläkarsystem innefattar också en fri etableringsrätt för den

som uppfyller kraven som ställs på husläkare i syfte att ökar

valfriheten för både patienter och läkare. Vidare har nyligen en

särskild utredare tillsatts med uppgift att göra en översyn av

läkarvårdstaxan.

 Skillnaderna i hälsoläge mellan olika sociala grupper är

fortfarande stora och tycks i vissa fall öka. För att utjämna

skillnaderna och vidmakthålla den generellt sett mycket positiva

hälsoutvecklingen i Sverige skall de förebyggande och

hälsofrämjande insatserna vidareutvecklas. Inrättandet av ett

folkhälsoinstitut i enlighet med riksdagens beslut (prop.

1990/91:175, SoU23, rskr. 376) är ett viktigt led i detta

arbete.

 Regeringen har också tillsatt en parlamentarisk utredning om

prioriteringar inom hälso- och sjukvården med uppdrag att bl.a.

överväga hälso- och sjukvårdens uppgift i det moderna

välfärdssamhället och lämna förslag om vilka etiska priciper som

bör ligga till grund för prioriteringarna inom hälso- och

sjukvården.

 Det intensiva förändringsarbete som pågår inom hälso- och

sjukvården och som bl.a. innebär att nya organisations- och

styrformer prövas kan förväntas fortsätta och accentueras.

Utmärkande för arbetet är bl.a. att patienternas valfrihet skall

öka, ansvaret för såväl verksamhetens utformning som ekonomi

decentraliseras, beställar- resp. producentrollerna renodlas

samt effektiva informations- och uppföljningssystem utformas.

Försäkring vid sjukdom, arbetsskada, handikapp och i samband med

rehabilitering

Sjukförsäkringen innebär ett skydd mot inkomstbortfall när den

försäkrades arbetsförmåga är helt eller delvis nedsatt på grund

av sjukdom. Fr.o.m. den 1 januari 1992 har en arbetstagare rätt

till sjuklön från sin arbetsgivare under de första 14 dagarna

vid varje sjukfall. Sjuklönen skall utgöra 75 % av

inkomstbortfallet under de tre första dagarna och 90 % av

inkomstbortfallet för de återstående dagarna i sjuklöneperioden.

Därefter utges sjukpenning från försäkringskassan.

Sjukförsäkringen ger även rätt till ersättning i samband med

läkarvård och annan sjukvårdande behandling, läkemedelsinköp,

tandvård, sjukhusvård samt sjukresor.

Sjukpenning inkl. frivillig sjukförsäkring

Sjukfrånvarons utveckling i termer av sjuktal, antal ersatta

sjukdagar och sjukperiodens längd är de viktigaste

utgiftsstyrande faktorerna. Även löneutvecklingen spelar roll

eftersom den påverkar den sjukpenninggrundande inkomsten. Om

sjukfrånvaron ökar med 10% ökar utgifterna med ca 10% varav ca

1/3 finansieras av arbetsgivarna genom sjuklön och 2/3 av

socialförsäkringssektorn. De korta sjukfallen är betydligt fler

än långtidssjukskrivningarna. Eftersom de korta sjukfallen

summerar till betydligt färre antal dagar utgör deras andel av

de totala sjukpenningkostnaderna endast en mindre del.

 Vid en utvärdering av sjuklönereformen kommer särskild

uppmärksamhet att riktas mot eventuella förändringar av

korttidsfrånvaron.

 En annan faktor som påverkar sjukpenningutgifterna är

förändringar på arbetsmarknaden och då främst

arbetslöshetsnivån. Vid hög arbetslöshet tenderar sjukpenningut-

gifterna att minska för de korta sjukfallen och öka för de långa

sjukfallen. Fr.o.m 1992 har en förändring av reglerna gjorts för

att motverka att sjukskrivningar överstiger ett år. Om

nedsättningen av arbetsförmågan fortfarande består efter ett år

skall individen i stället beviljas sjukbidrag/förtidspension.

 Sjuklönen finansieras av arbetsgivarna. För att övergången till

sjuklön skall vara kostnadsneutral sänktes

sjukförsäkringsavgiften med 2.3 procentenheter till 7,8% fr.o.m.

1 jan 1992.

Karensdagar m.m.

Ett arbete pågår f.n. med att ta fram ett förslag om införande

av karensdagar i sjukförsäkringen.

 Det är viktigt att utforma ett högriskskydd i ett system med

karensdagar bl.a. så att inte den sänkta kompensationen drabbar

personer som av medicinska skäl har hög sjukfrånvaro. En översyn

av omfattningen av den sjukpenninggrundande inkomsten pågår

också. Denna väntas leda till en renodling av vad som är att

betrakta som sjukpenninggrundande inkomst. Vidare behandlas

frågan om hur länge en fastställd sjukpenninggrundande inkomst

skall gälla.

Rehabilitering

Inom rehabiliteringsområdet finns sedan 1 januari 1982 främst

tre utgiftsslag: rehabiliteringsersättning, medel för köp av

yrkesinriktade rehabiliteringstjänster och ersättning för

medicinsk rehabilitering. Beräkningarna hittills beträffande

utgifterna är preliminära. 1992 års utfall kommer att ge

förbättrat underlag för att bedöma resursinsatserna på längre

sikt.

 Utgifterna för rehabilitering är också beroende av i vilken

utsträckning arbetsgivarna kommer att ta ett ekonomiskt ansvar

för de anställda vad gäller kostnader för olika åtgärder under

rehabiliteringen. En annan utgiftsstyrande faktor för

rehabiliteringspenningen är tillgången på särskilda resurser och

då inte enbart medicinska och arbetslivsinriktade åtgärder som

kommun, landsting och stat producerar utan även privata och

kooperativa alternativ.

 Även om det tar några år innan effekterna av satsningen på

rehabilitering kan avläsas är det viktigt att följa upp

verksamheten för att se att rehabiliteringsarbetet bedrivs på

ett effektivt sätt. De nya reglerna för rehabilitering innebär

tidigare och bättre samordnade insatser vilket förväntas leda

till bättre resultat av rehabiliteringen. Det gäller också att

bedöma effekten av riksdagens beslut att förlänga

samordningstiden fr.o.m 1 januari 1992 från 90 till 180 dagar

vad gäller arbetsskadeförsäkringen.

 Arbetsgivarnas ökade ansvar för rehabilitering innebär även ett

ökat ekonomiskt ansvar. Netto förväntas dock de ökade utgifterna

för arbetsgivaren understiga den produktionsvinst som följer av

en minskad sjukfrånvaro.

 Regeringen har nyligen i en proposition (1991/92:105)

föreslagit riksdagen att lokala försök med finansiell samordning

mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård ska inledas.

Vidare kommer under hösten 1992 regeringen att lägga förslag

rörande den framtida utformningen av de grundläggande reglerna

för vad som skall betraktas som arbetsskada.

Läkemedelsförmåner

Utgiftsutvecklingen för läkemedelsförmånerna har varit

otillfredställande under flera år trots att vissa åtgärder

vidtagits för att motverka kostnadsutvecklingen. I syfte att

påverka kostnadsutvecklingen har bl.a. läkemedelsavgiften höjts

betydligt under senare år. Utgiftsökningen beror på ett flertal

faktorer, bl.a. prisutvecklingen på läkemedel och volym-och

pristillväxt på kostnadsfria läkemedel och förbrukningsartiklar.

Mot denna bakgrund utgår utgiftsberäkningarna för budgetperioden

från en extra prisökning med 5 % per år.

 Regeringen har lämnat förslag om att genomföra större

förändringar i förmånssystemet för läkemedel under budgetåret

1992/93. En gynnsammare prisutveckling och en minskad

försäljningsvolym av de läkemedel som omfattas av

förmånssystemet kan förväntas och därmed beräknas

utgiftsutvecklingen under budgetperioden att dämpas.

 Fr.o.m. den 1 juli ändras avgiftssystemet för prisnedsatta

läkemedel genom att en avgift tas ut för varje läkemedel som

köps vid ett och samma inköpstillfälle. Regeringen har också

aviserat ett införande av ett system med ett särskilt

rabattgrundande pris för de läkemedel där likvärdiga

synonympreparat finns fr.o.m. år 1993. Regeringen kommer under

våren 1992 att förelägga riksdagen ett förslag om utformning av

ett sådant system.

Tandvård

Även inom tandvårdsområdet har försäkringsutgifterna ökat mer än

vad som beräknats med hänsyn till de årliga justeringarna av

tandvårdstaxans nivå och den allt bättre tandhälsan för större

delen av befolkningen. Taxans nivå fastställs av regeringen

efter förslag från riksförsäkringsverket varvid hänsyn tas till

bl.a. löne- och prisutvecklingen.

 Utgiftsutvecklingen påverkas - bortsett från ändringar i

taxenivån - av patienttillströmningen och antalet tandläkare som

är verksamma inom tandvårdsförsäkringens ram. En annan viktig

orsak till utgiftsutvecklingen är det prestationsinriktade

ersättningsystemet. Utformningen av detta system stimulerar till

en hög vårdproduktion och styr dessutom mot en hög ambitionsnivå

vad gäller reparativa och rehabiliterande tandvårdsbehandlingar.

Detta skall ses mot bakgrund av att tandvårdslagen lägger

särskild vikt vid de förebyggande insatserna. Mot denna bakgrund

har beräkningarna i den långsiktiga konsekvenskalkylen utgått

från en volymtillväxt med 1 % per år.

 För att motverka utgiftsutvecklingen har ett flertal åtgärder

vidtagits av regeringen och riksförsäkringsverket under de

senaste åren. Regeringen har dessutom i 1992 års budget

proposition (1991/92:100 bil. 6.) aviserat vissa ändringar i

ersättningsnivåerna i tandvårdstaxan fr.o.m. den 1 juli 1992 för

att på årsbasis minska försäkringsutgifterna med ca 580 milj.

kr. De förändringar som härmed avses är dels en sänkning av

ersättningsnivån i kostnadsintervallet 0 - 2 999 kr. från 40%

till 30%, dels en sänkning av försäkringens ersättning för ädla

metaller som ingår i tandtekniskt arbete till hälften.

Arbetsskadeförsäkringen

Arbetsskadeförsäkringens utgifter styrs, förutom av pris- och

löneutvecklingen, av antalet personer som skadas, den ersättning

dessa beviljas samt utvecklingen av rättspraxis.

 Antalet arbetsskadeärenden ökade under i stort sett hela 1980-

talet. Under åren 1985 - 1988 ökade antalet ärenden för prövning

hos försäkringskassorna från drygt 64 000 till närmare 118 000.

Antalet inkommande ärenden för prövning har därefter avstannat.

År 1990 skedde t.o.m. en minskning med 4 % jämfört med året

innan. Den stadigt ökande ärendemängden har medfört

administrativa belastningar för försäkringskassorna, som trots

betydande resurstillskott inte har kunnat avverka ärendena i den

takt de kommit in. Vid utgången av år 1990 uppgick

ärendebalansen till drygt 113 000 ärenden.

 Arbetsskadefondens inkomster var år 1991 2 990 milj.kr. och

utgifterna 11 295 milj.kr. Den 31 december 1991 var det

ackumulerade underskottet i fonden drygt 20 000 milj.kr.

 Arbetsskadeförsäkringen skall finansieras av en socialavgift

och avkastningen på arbetsskadefonden. Arbetsskadeavgiften

höjdes år 1988 från 0,6 till 0,9 % av avgiftsunderlaget. Mot

bakgrund av att arbetsskadeavgiften är otillräcklig för att

finansiera arbetsskadeförsäkringens utgifter har regeringen i

proposition om avskaffande av delpensionsförsäkringen (prop

1991/92:149) föreslagit att delpensionsavgiften på 0,5 % skall

upphöra och att motsvarande höjning skall ske av arbetsskadeav-

giften. Vidare föreslås att en del av delpensionens behållning

används för att finansiera det underskott i arbetsskadeförsäk-

ringen för budgetåret 1992/93 som kvarstår efter

avgiftshöjningen. Slutligen har regeringen i 1992 års

budgetproposition (prop 1991/92:100 bil 11) föreslagit att en

sänkning av arbetarskyddsavgiften med 0.18 procentenheter

utnyttjas för att höja arbetsskadeavgiften.

 Den s.k. samordningstiden i arbetsskadeförsäkringen har

förlängts från 90 till 180 dagar fr.o.m. den 1 januari 1992.

Denna åtgärd utgör ett första steg att komma till rätta med

problemen med arbetsskadeförsäkringen. Ytterligare åtgärder

kommer att vidtas när utredningen för översyn av vissa frågor

inom arbetsskadeförsäkringen (Dir. 1991:109) är klar med sitt

arbete. Den ena delen av arbetet, som rör avgränsningen mellan

arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador, skall vara

slutförd senast den 30 april 1992. Nya regler beräknas kunna

träda i kraft den 1 januari 1993. Den återstående delen - med

bl.a. en prövning av förutsättningarna för en obligatorisk

arbetsskadeförsäkring som tecknas i privata försäkringsbolag -

skall vara klar senast vid utgången av år 1992.

Pensionsförmåner

Utgifterna för pensionssystemet kommer de närmaste åren i första

hand att öka på grund av att de som blir pensionärer har allt

högre ATP-poäng. På längre sikt kommer även det totala antalet

pensionärer att öka. När de stora 40-talskullarna pensioneras

efter år 2005 kommer påfrestningarna på pensionssystemen att bli

stora.

 Hur stora påfrestningarna på pensionssystemet blir har till

största delen att göra med den reala tillväxten i ekonomin.

Kombinationen ett stort antal pensionärer och låg real tillväxt

innebär stora påfrestningar på pensionssystemet.

 Den beräknade utvecklingen av ATP-utgifterna från år 1992 till

år 2025 och summan av de allmänna pensionerna budgetåren

1992/93--1996/97 framgår av nedanstående figurer.

 För närvarande pågår en diskussion om pensionssystemets

samhällsekonomiska effekter.

 Det totala sparandet i Sverige är för lågt. Ökad tillväxt

förutsätter ökade investeringar. För att garantera

investeringskapital måste det inhemska sparandet öka för att

undvika alltför stora underskott, och därmed dyra ränte-

betalningar gentemot utlandet. En varaktigt högre tillväxttakt

kräver på sikt en investeringsandel av BNP som ligger på ungefär

samma nivå som 1989. Dagens pensionsystem har minskat hushållens

motiv för pensionssparande. Det är bl.a i ljuset av detta som

reformarbetet av pensionssystemet måste ses.

 En parlamentariskt tillsatt arbetsgrupp har fått i uppdrag att

lämna förslag till ett nytt pensionssystem. Arbetet koncentreras

kring tre huvudfrågor:

- Hur skall man åstadkomma bättre stabilitet i systemet?

- Hur skall man öka sparandet i samhället?

- Hur bör ett system med ett större samband mellan avgifter och

 förmåner se ut?

 Viktiga kommande riksdags-/regeringsbeslut är bl.a

- Delpensionsförsäkringen föreslås avskaffas fr.o.m. den 1 juni

 1992 (prop. 1991/92:149).

- Den parlamentariska kommitté som arbetar med ett reformerat

 pensionssystem har arbetet inriktat mot en proposition med

 förslag att nya regler träder i kraft den 1 januari år 1993.

- En översyn av KBT-reglerna pågår. Nya regler avses träda i

 kraft den 1 juli år 1993.

- Åtgärder för de sämst ställda pensionärerna utreds.

- Merkostnadsutredningen behandlar frågor som bl.a innebär en

 ytterligare lägre nivå för handikappersättningen.

- Vårdbidragen föreslås förbättrade fr.o.m 1 juli 1992

 (prop. 1991/92:106).

- Fler nivåer för det särskilda pensionstillägget för långvarig

 vård av sjukt eller handikappat barn införs (prop.

 1991/92:106).

- Kvalifikationsreglerna inom folkpensioneringen förändras bl.a

 för att möjliggöra en anpassning till den nya situation som

 EEs-avtalet innebär.

Ekonomiskt stöd till barnfamiljer, samt barnomsorg

Statens del av familjepolitiken omfattar dels det ekonomiska

stödet till barnfamiljerna i form av barnbidrag med

flerbarnstillägg, bostadsbidrag, bidragsförskott, vårdbidrag,

barnpensioner och föräldraförsäkring, dels statsbidragen för

barnomsorg samt bidrag till invandrar- och flyktingbarn i

förskolan. De totala utgifterna beräknas för budgetåret 1992/93

till ca 55 miljarder kronor. Genom förslaget rörande den

kommunala ekonomin, vilket behandlades på annat håll i

föreliggande proposition, avskaffades 1993 de specialdestinerade

statsbidragen för barnomsorg samt invandrar- och flyktingbarn i

förskolan. Medlen inordnas istället i det nya generella

statsbidraget.

Barnbidrag

Utgiftsstyrande faktorer för de allmänna barnbidragen är det

totala antalet barn, antalet barn i varje familj samt

barnbidragets storlek. Vid ingången av år 1991 fanns det totalt

ca 1 655 000 barn under 16 år. Antalet beräknas öka den närmaste

femårsperioden med ca 110 000.

 Bidragen fastställs av statsmakterna genom särskilda beslut. I

anslutning till förslaget om ett nytt skattesystem föreslogs en

kraftig höjning av barnbidraget. Höjningen genomförs i två steg.

Den 1 januari 1991 höjdes barnbidraget med 2 280 kr. till 9 000

kr och den 1 januari 1993 höjs det med ytterligare 1 020 kr.

till 10 020 kr. per barn och år. Om någon uppbär barnbidrag för

tre eller flera barn lämnas också flerbarnstillägg. Studerande

som uppbär studiehjälp inräknas vid beräkningen av

flerbarnstillägg.

Bostadsbidrag

Bostadsbidrag lämnas till barnfamiljer, ungdomar och studerande

samt till vissa andra hushåll utan barn. Bidragsgivningen sköts

av kommunerna som både beslutar och betalar ut bidrag.

Kostnaderna för bostadsbidrag delas mellan stat och kommun.

Staten lämnar årligen ett bidrag motsvarande 50% av kommunernas

kostnader. Statsbidraget utbetalas kalenderårsvis i efterskott.

Kostnaderna för bostadsbidrag påverkas framförallt av inkomst-

och bostadskostnadsutvecklingen.

 Kommunalekonomiska kommittén har i sitt betänkande (SOU

1991:98) föreslagit att bostadsbidragen helt finansieras av

staten. En översyn av bostadsbidragssystemet kommer att göras

inom regeringskansliet i anslutning till det beredningsarbete

som pågår när det gäller ett nytt ensamförälderstöd.

Bidragsförskott

Barn vars föräldrar lever åtskilda kan få bidragsförskott.

Bidraget utgörs av 40 % av basbeloppet per år. Kostnaderna för

bidraget beror främst på det totala antalet barn som lever

åtskilda från någon eller båda föräldrarna samt

underhållsbidragets nivå. Under perioden beräknas antalet barn

med bidragsförskott öka med ca 2 000 per år bl a beroende på att

det totala antalet barn ökar.

 Underhållsbidragskommittén pekar i sitt betänkande (SOU 1990:8)

Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn på flera

problem med nuvarande bidragsförskottssystem.

 Nuvarande system ger en sammanblandning mellan underhållsbidrag

och bidragsförskott som ger icke önskvärda effekter. Om

underhållsbidraget understiger garantinivån saknar

vårdnadshavaren intresse att medverka till att underhållsbid-

raget höjs. Olika manipulationer för att hålla underhålls-

bidraget nere kan förekomma i syfte att maximera samhällsstödet.

Detta leder till att nuvarande system delvis är okontrollerbart

ur kostnadssynpunkt.

 En arbetsgrupp har tillsatts inom regeringskansliet med uppgift

att med utgångspunkt i underhållsbidragskommitténs betänkande

arbeta fram förslag till ett system för stöd till särlevande

föräldrars barn.

Barnomsorg

Statsbidrag lämnas idag till kommunerna för driften av olika

former av barnomsorg. Statsbidragsberättigade är kommunala

daghem, fritidshem, familjedaghem, föräldrakooperativ, personal-

kooperativ samt daghem med särskild pedagogik. Fr.o.m. den 1

januari 1992 lämnas statsbidrag även till privata daghem och

fritidshem. År 1985 fattade riksdagen ett principbeslut att alla

barn över ett och ett halvt år skall beredas plats i en

organiserad förskoleverksamhet.

 Fr.o.m. 1993 föreslås detta statsbidrag ingå i det generella

statsbidraget till kommunerna.

Föräldraförsäkring

Genom föräldraförsäkringen ges föräldrar rätt till ledighet och

ersättning för vård av barn. Utgifterna för försäkringen är

huvudsakligen beroende av antalet födda barn, basbeloppets

storlek respektive löneutvecklingen. Trots att födelsetalet

beräknas ha nått sin kulmen under år 1990 beräknas antalet

ersatta dagar med föräldrapenning och havandeskapspenning inte

minska före år 1992.

 Föräldraförsäkringen ger en ekonomisk ersättning för det

inkomstbortfall som ledighet för vård av barn för med sig.

Försäkringen ger båda föräldrarna möjlighet att förena

föräldraskap och yrkesliv.

 Föräldraförsäkringen är en integrerad del av sjukförsäkrings-

systemet. Detta gäller såväl finansieringen som administrationen

av försäkringen. Kostnaderna för förmånerna finansieras således

till 15 % genom statsbidrag på utgiftsanslag och till 85 % genom

socialavgifter från arbetsgivare och egenföretagare på

inkomsttitel.

Vårdbidrag för handikappade barn och barnpension

De viktigaste utgiftsstyrande faktorerna för såväl vårdbidrag

som barnpension är antalet barn som är berättigade till

förmånerna och basbeloppets utveckling. Vidare har för

barnpensionens del de nya reglerna för efterlevandepension från

den 1 januari 1990 medfört att en del barn över 18 år, som

tidigare inte hade rätt till barnpension, har fått rätt till

förmånen.

 Konstruktionen av vårdbidraget med en omvårdnadsdel och en

merkostnadsdel som inte är pensionsgrundande men skattefri, har

medfört att föräldrar vars barn har stort behov av omvårdnad och

höga merkostnader missgynnas ur pensionssynpunkt. Regeringen har

därför beslutat om en proposition (prop 1991/92:106) till

riksdagen med förslag till förbättringar på dennna punkt. De

ändrade reglerna medför att större delen av vårdbidraget görs

pensionsgrundande samtidigt som vårdbidragsnivån höjs.

Socialförsäkringsadministrationen

För socialförsäkringsadministrationen utgör lönekostnaderna den

största utgiftsposten. Det betyder att såväl löneavtal (pris)

som verksamhetsförändringar med personella effekter (volym) har

stor betydelse.

 Även organisatoriska förändringar kommer att påverka

administrationen, t.ex. de i budgetpropositionen angivna

rekommendationerna om ökad flexibilitet vad gäller antalet

lokalkontor i storstadsområdena.

 För försäkringskassorna är tillströmningen av individuella

ärenden avgörande för deras arbetsbelastning. Antal ärenden

(t.ex. pensioner och föräldraförsäkring) styrs i hög grad av

demografiska faktorer. Även arbetsmarknadsläget påverkar

tillströmningen av vissa ärenden (t.ex KAS och

utbildningsbidrag). Den nya inriktningen på rehabilitering

innebär att resursdimensioneringen delvis styrs bort från

ärendehandläggning och mot ett övergripande mål att sänka

ohälsotalet.

 RFVs uppgift är att överföra riksdagsbeslut till praktisk

handling ute på försäkringskassorna. I arbetet ingår dessutom

att utforma föreskrifter och allmänna råd till försäkrings-

kassorna, information till allmänheten samt att utarbeta nya

rutiner för utbetalningar från ADB-systemet. RFV har också till

uppgift att bedriva utvecklingsarbete samt att följa upp och

utvärdera verksamheten både vad gäller försäkringen i sig och

dess administration.

Äldre- och handikappomsorg

Behovet av äldreomsorg beräknas öka under långtidsperioden. Den

främsta orsaken är att antalet personer i gruppen 80 år och

äldre, som har ett genomsnittligt stort omsorgsbehov, kommer att

öka. Även antalet ensamboende äldre beräknas öka.

 Genom den så kallade Ädelreformen har kommunerna fr.o.m. den 1

januari 1992 ålagts ett samlat ansvar för långvarig service och

vård till äldre och handikappade (prop. 1990/91:14, SoU9, rskr.

97). Reformen innebär bl.a. att kommunerna fått en skyldighet

att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad,

bostäder med särskild service samt dagverksamheter. Vidare har

kommunerna övertagit ansvaret för sjukhemsvården dels genom att

ca 500 enheter för långtidssjukvård med sammanlagt omkring 31

000 platser har förts över från landstingen till kommunerna och

dels genom ett kommunalt betalningsansvar för ytterligare ca 3

400 vårdplatser för vilka landstingen har ett fortsatt

verksamhetsansvar. Ett kommunalt betalningsansvar har också

införts för medicinskt färdigbehandlade patienter inom somatisk

korttidssjukvård och geriatrisk vård. Kommunerna har därutöver

fått en skyldighet att bedriva sjukvård i de särskilda

boendeformerna samt en befogenhet att erbjuda hemsjukvård i

ordinärt boende.

 Den ekonomiska regleringen av äldrereformen innebär att totalt

20,3 miljarder kr. har förts över från landstingen till

kommunerna (prop. 1990/91:150, bil. 1:3, SoU25, rskr. 384).

Regleringsinstrumenten har bestått av en kombination av

skatteväxling, förändringar i statsbidrags-och

skatteutjämningssystemen samt ett system för kostnadsutjämning

mellan kommunerna.

 Riksdagen har i anslutning till behandlingen av frågan om den

ekonomiska regleringen fattat beslut om ett utökat statligt stöd

inom äldreomsorgsområdet uppgående till totalt 5,5 miljarder kr

under en femårsperiod. Av medlen skall 2 miljarder kr utges som

stimulansbidrag till gruppboende för åldersdementa, psykiskt

utvecklingsstörda, psykiskt sjuka och fysiskt handikappade. För

utbyggnad och ombyggnad av institutioner avsätts 1 miljard kr så

att alla som önskar det skall få bo i ett eget rum. Kommunerna

kompenseras under en treårsperiod med ett statsbidrag om 1,5

miljarder kr för att täcka viss del av kostnaden för medicinskt

färdigbehandlade inom den somatiska korttidssjukvården och den

geriatriska vården.

 Ett särskilt statligt stöd till utbildningsinsatser och

information har under 1991 utbetalats med 500 milj. kr.

Landstingen och de landstingsfria kommunerna tillförs ett

särskilt statsbidrag på 500 milj. kr under år 1992 med syfte att

bl.a. förkorta kötiderna inom den somatiska korttidssjukvården.

 Som en följd av Ädelreformen infördes ett nytt behovsrelaterat

statsbidrag till kommunerna - Bidrag till service och vård -.

Från och med 1993 föreslås att detta statsbidrag skall inordnas

i ett nytt generellt statsbidrag.

 Statsbidrag till färdtjänst utges, med vissa

begränsningsregler, med 35 % av kommunernas bruttodriftskost-

nader. Även detta bidrag föreslås inordnas i det generella

statsbidraget.

 Det arbete som bedrivs i 1989 års handikapputredning (S

1988:03) är av stor betydelse för utformningen av den framtida

handikappolitiken. Handikapputredningen avlämnade i juni 1991

sitt huvudbetänkande (SOU 1991:46) Handikapp - Välfärd -

Rättvisa. I betänkandet föreslås bl.a. införande av en ny

lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade.

 Regeringen avser att under hösten 1992 avlämna en proposition

på grundval av förslagen från handikapputredningen.

Socialt behandlingsarbete, alkohol- och narkotika politik

I socialtjänstlagen ges förutsättningarna för samhällets

socialtjänst.

Kommunerna, och i vissa avseenden landstingen, har ansvaret för

socialtjänstens genomförande. Kraven på socialtjänsten visar en

tendens att

öka i ekonomiska kärva tider.

 En parlamentariskt sammansatt kommitté, socialtjänstkommittén (S

1991:07),

har till uppdrag att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen

(1980:620).

Kommitténs arbete ska vara avslutat under år 1993.

 För att garantera vården av de mest utsatta ungdomarna, har

riksdagen

beslutat att vissa institutioner inom ungdomsvården skall övergå till

statligt huvudmannaskap.

 Socialtjänstens organisation på kommunal nivå genomför för

närvarande stora

förändringar, samtidigt som de privata alternativen ökar. Ett arbete

pågår

för att utveckla och förändra de sociala enheternas tillstånds- och

tillsynsarbete.

 Under senare år har stora insatser gjorts i kampen mot narkotikan.

Trots

framgångar kvarstår betydande problem. Socialstyrelsen har därför

fått i

uppdrag att, utifrån en analys av de hittills gjorda satsningarna,

utforma

ett program för den offensiva narkomanvården.

 Sverige för en restriktivt hållen alkoholpolitik vars grunddrag

slogs fast

av riksdagen år 1977. Överkonsumtion och missbruk av alkohol för med

sig

betydande samhällsekonomiska kostnader och stort lidande för den

enskilde.

Regeringen har därför tillkallat en parlamentarisk kommission med

uppgift att

formulera en alkoholpolitisk strategi.

 Statens folkhälsoinstitut, som inrättas den 1 juli 1992, kommer att

ha

alkohol- och drogpreventivt arbete som sitt mest omfattande

verksamhets-

område.

Effekten av den internationella integrationen

EES-avtalet innebär att EG:s regler om prissättning av läkemedel

kommer att träda i kraft även för Sveriges vidkommande. Dessa

regler innebär att det nuvarande systemet med priskontroll på

läkemedel måste avskaffas.

 Inkom tandvårdsområdet är konsekvenserna av ett EES-avtal för

närvarande svåra att överblicka på. En fri rörlighet av

tandläkare inom Europa och en fri anslutning till

försäkringssystemet kan på sikt medföra utgiftsökningar men

bedöms inte medföra några stora sådana effekter under

planeringsperioden. Vidare kan nämnas att ett EG-direktiv, som

innefattar kontroll av dentala material och tandtekniska

arbeten, kommer att innebära att tandtekniska arbeten fritt får

säljas över nationsgränserna. Det är ännu för tidigt att bedöma

om detta kan leda till att sådana arbeten med samma kvalitet kan

köpas billigare utanför Sverige.

 Inom pensionssystemet föreslås vissa förändringar för att

underlätta anpassningen. Det gäller såväl införande av en

intjänandetid för rätt till folkpension som förändringar

angående det kommunala bostadstillägget. En särskild utredare

har nyligen överlämnat ett betänkande rörande förändringen av

kvalifikationerna vad gäller folkpensionsförmåner (SOU 1992:26).

Utredningsförslag med denna innebörd förväntas under våren. EES-

avtalet kommer vidare att få konsekvenser för såväl enskildas

rätt till sjukvård inom EES-området som formerna för olika

länders kostnadsansvar för sjukvårdsförmåner som utges i samband

med tillfällig vistelse utomlands, m.fl. situationer.

VI. Kommunikationsdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 18 810-2 646

 -9

 20 -40 -3,8*-0,1

därav:

Vägar12 296 -2 503-49

 0

-50-5,8 0,8Järnvägar4

76385

 40

 20 10 0,81,5

Sjö- och luftfart 598-225

 000-11,1-9,6

Källor: Riksrevisionsverket och Kommunikationsdepartementet

* Fr.o.m. kalenderåret 1993 ingår vissa statsbidrag till kommunerna i

det nya

generella statsbidragssystemet.

Utgiftsstyrande faktorer

Utgifterna består till ungefär en tredjedel av vardera konsum-

tion, investeringar och övriga utgifter. Konsumtionsutgifterna

avser huvudsakligen drift av statliga vägar.

Investeringsutgifterna avser främst väg- och järnvägs-

investeringar.

 Regeringens förslag i november 1991, som riksdagen godkänt

(prop. 1991/92:25, TU5, rskr. 88), innebär att 1 500 milj.kr.

redan avsatts för sysselsättnings- och produktivitetsfrämjande

åtgärder som gäller investeringar i bl.a. vägar och järnvägar.

För att förbättra utbytet av anvisade medel har regeringen

föreslagit att banverket och vägverket tillåts disponera

konstaterade besparingar till följd av kostnadseffektiv

upphandling av vissa investeringsprojekt, för underhållsinsatser

på vägar och järnvägar.

 Sedan 1991 finns ett särskilt infrastrukturanslag för större

projekt som gäller vägar, järnvägar och kollektivtrafikanlägg-

ningar. Den totala planeringsramen uppgår till 20 miljarder

kronor.

 De objekt som hittills kommit till utförande ligger bl.a. längs

europavägarna E 3, E 4, E 6 och E 18 respektive inom stom-

järnvägsnätet. Objekten kommer till stor del att startas under

1992.

 Av anslaget är 5,5 miljarder reserverade för de s.k.

storstaduppgörelserna. Förhandlingar pågår i syfte att nå

slutliga överenskommelser. De frågor som är föremål för dessa

förhandlingar är för Stockholmsregionen bl.a. frågan om Öster-

och Västerleden och frågan om avgifter på biltrafiken. I

Göteborg är bl.a. dragningen av väg E 6 förbi Göteborg föremål

för diskussioner.

Analys av verksamheten

Regeringens omläggning av den ekonomiska politiken innebär bl.a.

en ny syn på enskilt ägande, enskilt företagande och sparande

samt en skärpt konkurrenspolitik. På kommunikationsområdet

innebär detta avreglering samt att vissa verksamheter kommer att

bolagiseras. I regeringens proposition (1991/92:38) om

inriktningen av den ekonomiska politiken aviseras vissa förslag

i riktning mot en ökad marknadsanpassning och konkurrens. Det

gäller telemarknaden, televerkets bolagisering, sjöfarten,

luftfartsverkets struktur och inrikesflygets avreglering. I 1992

års budgetproposition aviseras också en avrelgering av postens

verksamhet, bolagisering av postverket och ökad konkurrens på

järnväg.

 Under år 1991 fattades beslut om att bidra till investeringar i

flera stora väg- och järnvägsprojekt. Bland dem kan nämnas

utbyggnaden av järnvägssystemet i Mälardalen och byggandet av en

tunnel genom Hallandsåsen samt delar av vägarna E3, E4 och E6.

 Riksdagen angav våren 1991 inriktningen av trafikverkens

planering (prop. 1990/91:87, TU24, rskr. 286). Utgångspunkten

för regeringens förslag i budgetpropositionen (1991/92:100) är

vidare riksdagens trafikpolitiska beslut år 1988, de av

riksdagen fastlagda riktlinjerna för 1990-talets miljöpolitik

och den miljöpolitiska strategi som läggs fram i 1992 års

budgetproposition. Som grund för beslut om investeringar i vägar

och järnvägar bör i första hand ligga den analys som den

statliga produktivitetsdelegationen nyligen presenterat. Även

miljömålen och strävan efter regional balans måste beaktas.

 Det eftersatta underhållet av infrastrukturen är en fråga som

kräver omedelbara åtgärder.

 De sammanlagda behoven av medel till investeringar och

underhåll i infrastrukturen är omfattande och överstiger betyd-

ligt nuvarande anslagsnivåer. Finansieringen av ökade

investeringar i infrastrukturen kan i begränsad omfattning ske

genom införande av vägavgifter och olika former av

samfinansiering. Som ett led i regeringens tillväxtpolitik är

det därför nödvändigt att öka utgifterna för

infrastruktursatsningar.

 Det är också nödvändigt att vidta åtgärder som effektiviserar

utnyttjandet av befintliga resurser inom kommunikationssektorn.

Avskaffandet av konkurrensbegränsningar genom avreglering och

avmonopolisering är därför angelägen.

 Arbetet med att skapa en avreglerad luftfartsmarknad med

konkurrens kommer att påskyndas. En ytterligare avreglering bör

kunna ske under år 1992. Arbetet med att anpassa

myndighetsstrukturen till de förändrade konkurrensförhållandena

inom flygsektorn skall fortsätta med inriktning på ett samlat

förslag senast i nästa års budgetproposition.

 Den kommande avregleringen och bolagiseringen främst på post-,

tele-och luftfartsområdena kan medföra vissa kostnader för att

säkerställa bl.a. statens sociala och regionalpolitiska

åtaganden. Bakgrunden till detta är att finansieringen av dessa

åtaganden hittills har skett inom ramen för bl.a. postens och

televerkets totala verksamhet. Vid en avreglering minskar

sannolikt denna finansieringsmöjlighet vilket kan innebära att

nya lösningar måste sökas.

VII. Finansdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 88 1952 544

 -9 078

-5 025-3 773 -4,7 -

därav:

Skatteadministrationen 5 085-163

 -115

-115 0

-2,015,2Riksgäldskontoret

och kostnader

för statsskuldens förvaltning 627-50

 -11

108 -48 -0,4 -*Bidrag

och

ersättningar till

kommunerna 40 4486 592

 -2 504

-1 581-1 571 0,6**0,8

Tullverket 1 174-37

 -20

-16 -28 -2,2-3,6

Räntebidrag för bostadsbyggande 29 310-1 759

 -3 578-3 195-2 056-10,64,3

Investeringsbidrag för

bostadsbyggande 6 600-2 287

 -2 779-89-42-32,1-

Källor: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet

* Redovisades under riksdagen och dess myndigheter under denna

tidsperiod.

** Fr.o.m. kalenderåret 1993 ingår vissa statsbidrag till kommunerna

i det nya

generellastatsbidragssystemet.

Utgiftsstyrande faktorer

Utgifterna inom finansdepartementets område domineras av

transferingar till bostadsbyggandet och kommunerna. Statens

utgifter för räntebidrag och investeringsbidrag påverkas främst

av räntenivåer, ny och ombyggandets omfattning samt

produktionskostnadernas omfattning och utveckling. Utgifterna

består huvudsakligen av transfereringar till ägare av fler-

bostadshus och småhus. Transfereringar till kommunerna utgår i

form av skatteutjämningsbidrag. Bidragets utveckling påverkas av

skattesatsändringar och utvecklingen av skatteunderlaget totalt

sett. Konsumtionsutgifterna utgörs bl.a. av löneutgifter för

framförallt skatteförvalting och tullväsendet. Dessa utgifter

styrs främst av löne- och prisutvecklingen.

 Utgiftsutvecklingen på anslaget täckning av merkostnader för

löner och pensioner m.m. styrs av de kollektivavtal om löner och

andra anställningsvillkor som träffas mellan parterna på den

statliga arbetsmarknaden. Avtal har träffats för tiden den 1

januari 1991 - den 31 mars 1993. För tiden därefter saknas

kollektivavtal. Lönesumman för statligt reglerade tjänster exkl.

lönekostnaderna vid de statliga affärsverken uppgår till ca 50

miljarder kronor inkl. sociala avgifter. Varje procents

löneökning motsvarar således utgifter om drygt 500 milj. kr.

Analys av verksamheten

Skatteförvaltningen och exekutionsväsendet

Inom den nya organisation för skatteförvaltningen som trädde i

kraft den 1 januari 1991, med en gemensam skattemyndighet i

varje län, har vid flertalet myndigheter en ny inre organisation

genomförts den 1 janauri 1992. Syftet med omorganisationen är

bl.a. att verksamheten skall decentraliseras och bedrivas mera

integrerat än tidigare för olika skatter och avgifter. Detta

förutsätter en omfördelning av resurser och kompetens som inte

kan genomföras fullt ut under de första åren av alla

myndigheter. Arbetsformerna kommer i stället att förändras

successivt under den närmaste tiden.

 Den 1 janauri 1992 tog kronofogdemyndigheterna över

handläggningen av mål om betalningsföreläggande och handräckning

från tingsrätterna. I årets budgetproposition har

arbetet med omställning och minskning av den statliga

administrationen inom RSVs verksamhetsområde behandlats. Ett

långsiktigt sparmål har för detta verksamhetsområde satts upp

för perioden t.o.m. budgetåret 1995/96. Budgetförslaget för

budgetåret 1992/93 innebär att vissa besparingar tas hem utöver

vad som följer av det generella besparingskravet. En fördjupad

prövning av verksamheten skall ske inför perioden 1993/94-

1995/96 och det är därför för tidigt att nu uttala sig om vilka

krav på besparingar som totalt sett bör ställas för perioden i

dess helhet.

 Den årliga resultatredovisning som RSV avgav i september 1991

ger en uppfattning om hur styckkostnaden för viktigare slag av

prestationer har utvecklats från 1989 till 1990. Som exempel kan

följande nämnas. I taxeringsverksamheten är kostnaden per

granskad deklaration 186 kr. Inom uppbördsverksamheten uppgår

samma kostnad, räknat per skattsedel, till 119 kr. Kostnaden per

hanterad deklaration inom mervärdesskatteområdet uppgår till ca

120 kr.

 Vad gäller kronofogdemyndigheterna redovisar RSV för år 1990 en

kostnad på ca 18 kr. för varje 100-lapp som levererats in till

borgenären. Uppgiften avser genomsnittlig kostnad för enskilda

och allmänna mål. Betalningar som under målets handläggning görs

direkt till borgenären ingår inte i beräkningen.

Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning

Huvuddelen av kostnaderna för statens skuld är räntekostnader.

Dessa redovisas på anslaget Räntor på statsskulden, m.m. under

sextonde huvudtiteln. Övriga kostnader för statskulden redovisas

under anslagen Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader och

Riksgäldskontoret: Kostnader för upplåning och låneförvaltning.

Vid analys av de totala kostnaderna för statsskulden bör dessa

kostnadskomponenter betraktas i ett sammanhang.

 Belastningen av riksgäldskontorets största anslag, Kostnader

för upplåning och låneförvaltning, är mycket svår att förutsäga,

då den totala upplåningsvolymen påverkas direkt av utfallet på

statsbudgeten. Belastningen bör också, enligt ovan, ses

tillsammans med belastningen på anslaget Räntor på statsskulden

m.m. Den trendmässiga belastningen av anslaget bör dock vara ej

ökad belastning. Detta motiveras av att andelen

hushållsupplåning verkar minska till fördel för andelen

penning-och obligationsupplåning som ökar. Hushållsupplåningen

innefattar högre provisionskostnader än penning- och

obligationsupplåningen. Riksgäldskontoret arbetar dessutom med

att effektivisera hanteringen av hushållupplåningen vilket bör

leda till en minskad belastning av anslaget.

Tullverket

Tullverksamheten är inne i ett omfattande förnyelse- och

förändringsarbete. En central uppgift härvid är att genomföra

datoriseringen av import-, transit- och exportrutinerna enligt

planerna. I budgetpropositionen 1991 uppställdes ett

besparingskrav på totalt 300 milj. kr. under en femårsperiod för

tulldatasystemets finansiering. För den långsiktiga konsek-

venskalkylperioden redovisas de förväntade besparingarna hos

tullverket för att finansiera tulldatasystemet.

Bostadsväsendet

Statens utgifter inom bostadsväsendet domineras av räntebidrag

för ny-och ombyggnad av bostadshus. Vid ny- och ombyggnad täcker

räntebidragen skillnaden mellan den s.k. garanterade räntan och

en beräknad räntekostnad efter ny- eller ombyggnad. Fr.o.m. den

1 januari 1992 lämnas räntebidrag i princip oberoende av den

faktiska finansieringen. Under perioden faller statens kostnader

för räntebidraget vilket är en effekt av ett sjunkande

bostadsbyggande men främst av sjunkande räntenivåer.

 Räntebidrag lämnas även till vissa underhålls-, reparations-

och energiåtgärder.

 Statligt stöd lämnas även till vissa ränte- och amorteringsfria

tilläggslån för vissa reparations-, och ombyggnadsåtgärder i

hyres- och bostadsrättshus.

 Riksdagen beslutade den 17 december 1991 om bostadsbyggandets

finansiering år 1992 (prop. 1991/92:56, BoU9, rskr. 75).

Beslutet innebär i förhållande till tidigare gällande regler

bl.a. att de särskilda garanterade räntorna vid ombyggnad slopas

och att enhetliga regler införs för beräkning av den

bidragsgrundande räntekostnaden.

 Statens kostnader för räntebidragen har under senare år

undergått en dramatisk utveckling vilket redovisar i

nedanstående tabell. Denna utgiftsökning förklaras av höga

räntenivåer men också av den kraftiga ökningen av

bostadsbyggnadet och byggkostnadsutvecklingen under senare år.

Utgift för räntebidrag 1987/88 - 1991/92

Miljoner kronor löpande priser

 87/88 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 88/89 89/90

90/91 91/92 87/88-

91/92

Räntebidrag 13 2691 948

 5 2982 3496 53622,0%

Kommentar: Beloppet för 1991/92 har beräknatsKällor:

Riksrevisionsverket och

Finansdepartementet

 Regeringen tillkallade därför en utredare som nyligen lagt fram

ett förslag om ett nytt system för stödet till bostadsfinansie-

ringen efter 1992. Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] kommer senare denna dag

att redovisa ett förslag som innebär en successiv minskning av

räntebidragen.

 Statligt investeringsbidrag lämnas fr.o.m. den 1 januari 1991

för ny-och ombyggnad av permanenta bostäder. Bidraget har till

syfte att kompensera bostadsbyggandet för de ökade kostnader som

följer av att mervärdesskatten för byggnads- och

anläggningsarbeten sedan den 1 januari 1991 tas ut utan

reduktion. Som en följd av det förslag om sänkning av

mervärdesskatten som senare denna dag presenteras föreslås att

investeringsbidraget slopas från och med 1 januari 1993.

 De statliga ränte- och investeringsbidragen administreras av

boverket och länsbostadsnämnderna. Redan fattade beslut innebär

minskade arbetsuppgifter hos länsbostadsnämnderna och att en

anpassning av organisationens storlek kommer att ske under tiden

fram till den 31 december 1993.

 I samband med utredningen av ett nytt förenklat finansie-

ringssystem kommer boverkets och länsbostadsnämndernas roll i

sammanhanget att ytterligare övervägas.

 De nya regler som gäller fr.o.m. den 1 januari 1992 innebär att

Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, får lämna

fullständiga finansieringslån i full konkurrens med övriga

låneinstitut.

Allmänna bidrag till den kommunala sektorn

Anslagen omfattar skatteutjämningsbidrag till kommuner och

landsting och bidrag till kommuner med anledning av avskaffandet

av den kommunala företagsbeskattningen.

 Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna de stora

skillnader som finns mellan enskilda kommuner resp. landsting i

fråga om skattekraft och kostnader för bedrivande av kommunal

verksamhet.

 Skatteutjämningsavgifterna i nuvarande system har gått mot en

allt högre progressivitet, dvs. allt mer pengar har tagits från

kommuner med högt skatteunderlag för att finansiera bidragen

till kommuner med lågt skatteunderlag. Systemet i sin helhet

omfattar ordinarie skatteutjämnings-bidrag, extra

skatteutjämningsbidrag, allmän skatteutjämninsavgift samt

särskild skatteutjämningsavgift. Det ordinare

skatteutjämningsbidraget utgör ett ekonomiskt stöd till kommuner

och landsting utan förbehåll beträffande användning och utan

koppling till viss verksamhet. Genom detta bidrag garanteras

kommunerna och landstigen ett viss skatteunderlag, dvs. antal

skattekronor i förhållande till riksgenomsnittet. Därutöver

finns möjligheter att få extra skatteutjämningsbidrag på vissa

särskilda grunder.

 Skatteutjämningsbidragets utveckling påverkas, förutom av

skattesatsändringar, dels av utvecklingen av det egna

skatteunderlaget i enskilda kommuner och landsting, dels av hur

skatteunderlaget totalt sett förändras. Under senare år har

kommunerna och landstingen själva fått finansiera

bidragsökningarna genom att betala skatteutjämningsavgifer till

staten.

 Kommunalekonomiska kommittén anser att det är angeläget att i

samband med införandet av ett nytt statsbidragssystem minska

transfereringarna mellan den statliga och kommunala nivån.

Skatteutjämningsbidrag, skatteutjämningsavgift samt bidrag till

kommuner och landsting med anledning av avskaffandet av den

kommunala företagsbeskattningen utgör en del av denna rundgång

av pengar och bör därför avskaffas så att utjämningen av

skattekraft mellan kommunerna fortsättningsvis enbart sker genom

att statliga medel tillförs kommunerna. Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

presenterar senare denna dag ett kommunalekonomiskt förslag med

anledning av kommunalekonomiska kommitténs betänkande, Kommunal

ekonomi i sammhällsekonomisk balans - statsbidrag för ökat

handlingsutrymme och nya samarbetsreformer SOU 1991:98.

Utgifter som helt eller delvis redovisas utanför statsbudgeten

Statlig lokalförsörjning

Investeringar inom byggnadsstyrelsens lokalhållningsområde

redovisas i form av en rullande treårsplan. Planen omfattar

medel för både byggnadsarbeten och fastighetsförvärv.

Investeringarna inom hela byggnadsstyrelsens

lokalhållningsområde för budgetåren 1992/93-1994/95 beräknas

till 2,05 miljarder kronor per år. Byggnadsstyrelsen finansierar

investeringarna genom upptagande av lån i riksgäldskontoret till

marknadsmässiga villkor.

Effekter av den internationella integrationen

Det fortsatta integrationsarbetet har bedömts få effekter på det

svenska skattesystemet bl.a. vad gäller vägtrafikbeskattningen.

Någon mera väsentlig inverkan på arbetet inom

skatteförvaltningen får förändringarna i första hand om de

innebär att någon skatt eller avgift helt avskaffas eller att

någon ny tillkommer.

 Allmänt sett måste man utgå från att internationella frågor i

beskattningen kommer att bli mera vanliga än f.n., liksom

indrivningsärenden med utländsk anknytning. Skattemyndigheternas

kontrollverksamhet kan också komma att påverkas av ändrade

regler för utlandsbetalningar m.m. Även myndigheternas interna

administration kommer att påverkas av bl.a. ändringar i

upphandlingsbestämmelserna.

 Att nu dra några slutsatser om totala effekter av integra-

tionsarbetet för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet,

exempelvis vad gäller utvecklingen av

administrationskostnaderna, är knappast möjligt. Det kan nämnas

att regeringen i de särskilda direktiven för den fördjupade

anslagsframställning som RSV skall avge hösten 1992 har

uppdragit åt verket att belysa hithörande frågor.

 Ett viktigt led i införandet av EG:s s.k. inre marknad är att

några tullformaliteter eller tullkontroller vid ett

gränsöverskridande mellan två EG-länder i princip inte längre

skall förekomma. Den fortsatta västeuropeiska

integrationsprocessen och ett framtida svenskt medlemskap i EG

kommer därför att medföra stora förändringar för

tullverksamheten framöver.

 I en skrivelse den 4 december 1991 till regeringen har

generaltullstyrelsen dels redovisat en sammanfattning av

pågående utrednings- och analysarbete om tullen och EG, dels

fört fram vissa grundläggande synpunkter på hur tulluppgifterna

bör hanteras i framtiden.

VIII. Utbildningsdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 50 911-18 779*

 151

721 219 -10,1 -

därav:

Det offentliga skolväsendet 23 700-19 883

 0

 0 0

-36,73,0Grundläggande

högskoleutbildning m.m. 340235

 312

260 137

2,7-7,3Forskning7 043137

 136

136 4 1,46,5

Studiestöd 8 874-31

 [REDACTED_PERSONNUMMER],6-3,6

Källor: Riksrevisionsverket och Utbildningsdepartementet

* Fr.o.m. kalenderåret 1993 ingår vissa statsbidrag till kommunerna i

det nya

generella statsbidragssystemet.

Utgiftsstyrande faktorer

Större delen av utgifterna styrs främst av löne- och

prisutvecklingen. Sektorsbidraget till skolverksamheten beräknas

för budgetåret 1992/93 utifrån ett särskilt skolindex. I övrigt

är det elevutvecklingen som i huvudsak styr sektorsbidragets

utveckling.

Skolväsendet

Analys av verksamheten

Under de senaste åren har en betydande decentralisering skett

inom skolväsendet. Syftet har varit att göra skolan mer mål- och

resultatorienterad.

 Sektorsbidraget, ett finansiellt stöd för driften av

skolverksamheten

 Ett nytt statsbidragssystem för skolområdet infördes fr.o.m.

den 1 juli 1991. Sektorsbidraget utgör ett generellt finansiellt

stöd till driften av det kommunala offentliga skolväsendet, dvs.

grundskola, gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning.

Beräkning av statsbidraget görs enligt olika beräkningsmodeller

för resp. skolform. I beräkningsmodellerna används strukturella

kriterier som bygger på offentlig statistik. Bidraget räknas upp

varje budgetår med ett skolindex. Sektorsbidraget täcker ca 50 %

av kommunernas kostnader för ifrågavarande skolverksamhet.

 Kommunerna, som sedan den 1 januari 1991 har det fulla

arbetsgivaransvaret för skolledare och lärare, har frihet att

själva besluta om sin skolorganisation och använda resurserna på

bästa sätt för att nå upp till de nationella mål som satts upp

för skolverksamheten. Dessa fastställs av regering och riksdag,

bl.a. genom skollag och läroplaner. Enligt skollagen skall

kommunen anta en skolplan, av vilken bl.a. skall framgå de

åtgärder som kommunen avser vidta för att uppnå de nationella

målen.

 Kostnaderna för skolverksamheten påverkas av elevutvecklingen.

För grundskolan visar prognoserna för elevutvecklingen under

1990-talet på en ökning av elevantalet.

Diagram 1 Barn i grundskolan uppdelat på skolstadium 1990-1997

 Riksdagen har beslutat att skolstarten skall göras mer flexibel

fr.o.m. läsåret 1991/92 på så sätt att vårdnadshavaren får

avgöra om barnet skall börja skolan det år barnet fyller sex år

eller påföljande år. En övergångstid om sex år tillämpas, under

vilken kommunerna kan bestämma i vilken takt sexåringar skall

tas in i skolan. Denna möjlighet utnyttjades endast av 2 % av

samtliga sexåringar för innevarande budgetår. Antalet sexåringar

som börjar skolan kommer att påverka statsbidraget fr.o.m.

budgetåret 1992/93. Under den kommande femårsperioden har

uppskattats att en utökning av sexåringarna i skolan kommer att

ske med 10 % varje år.

 Målsättningen för gymnasieskolan är att alla ungdomar under 20

år skall genomgår en treårig gymnasieutbildning. Kommunen är

skyldig att erbjuda varje 16-19-åring plats i antingen sin egen

eller någon annan kommuns gymnasieskola. En reformering av

gymnasieskolan i denna riktning inleds fr.o.m. läsåret 1992/93

och skall vara fullt genomförd läsåret 1995/96 (prop.

1990/91:85, UbU 16, rskr. 356).

 För gymnasieskolans del beräknas bidraget per elev utifrån

antalet ungdomar i åldern 16-19 år i kommunen. Under 1990-talet

sker en nedgång i detta antal. Förändringen av populationen samt

förhållandet mellan antalet 16-åringar och antalet i den totala

populationen framgår av nedanstående diagram.

Diagram 2 Andelen 16-åringar i förhållande till målpopulationen

ungdomar i

åldern 16-19 år

 Läroplanskommitten (Dir.1991:117) har till uppgift att ut-

arbeta mål- och riktlinjer för grundskolan, gymnasieskolan och

kommunal vuxenutbildning samt förslag till tim- och kursplaner

för grundskolan. Utgångspunkten skall vara att målen formuleras

så att resultatet av undervisningen kan värderas i förhållande

till målen, såväl på riks- som kommunnivå och i de enskilda

skolorna.

 Riksdagen har beslutat om lika behandling av kommunala skolor

och fristående skolor godkända för vanlig skolplikt. Fr.o.m.

budgetåret 1992/93 har därför bidraget till dessa skolor

inräknats i sektorsbidraget, varefter kommunen får fördela

bidraget till alla skolor inom kommunen.

Bidrag till driften av fristående skolor på gymnasial nivå

beräknas under ett särskilt anslag och för budgetåret 1992/93

har ca 190 milj.kr. beräknats för dessa skolor.

Skolverkets resultatuppföljning.

 Ett viktigt steg för att förbättra möjligheten till uppföljning

på skolområdet är det system för resultatorienterad uppföljning

på nationell nivå som skolverket har i uppdrag att utforma.

Uppföljningssystemet skall ge den information som behövs för att

ansvariga skall kunna

- få en adekvat bild av verksamhetens organisation,

 resursförbrukning och resultat,

- påverka verksamheten genom de styrmedel som står till buds på

 den aktuella ansvarsnivån,

- följa och bedöma om verksamheten utvecklas i riktning mot de

 uppställda målen.

 Uppföljningssystemet skall påbörjas senast budgetåret 1992/93.

Den internationella integrationen.

 Såvitt nu kan överblickas påverkas inte skolområdet av vare sig

EES-avtalet eller Sveriges eventuella medlemsskap i EG.

Verksamhetens kostnader och anslagsutveckling

 Sektorsbidraget täcker ca 50 % av kommunens kostnader för skol-

verksamhet. Uttryckt som bidrag per elev motsvarar detta i

genomsnitt ca 22 000 kr./elev i grundskolan. Kostnaden per elev

i specialskolorna är betydligt högre men har beräknats utifrån

andra förutsättningar, eftersom staten svarar för praktiskt

taget samtliga kostnader där.

 Under LK-perioden påverkas anslaget till skolan av de förslag

som kommer att föreläggas riksdagen med anledning av kommunal-

ekonomiska kommitténs betänkande (SOU 1991:98). Enligt

kommitténs förslag skall följande bidrag inordnas i det nya

statsbidragssystemet:

- sektorbidraget

- bidraget till driften av särskolor

- bidraget till driften av särvux

- bidraget till undervisning av invandrare i svenska språket.

 I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 9, s. 46)

har föreslagits att den av riksdagen beslutade statliga

finansieringen av kostnaderna för gymnasieskolans reformering

inte genomförs under budgetåret 1992/93. Den statliga

finansieringen av reformen beräknas dock genomföras fr.o.m.

budgetåret 1993/94.

Folkbildning

Fr.o.m. budgetåret 1991/92 infördes ett nytt system för

statsbidrag till folkhögskolor och studieförbund. Grundtanken i

det nya systemet är att övergå från regelstyrning till

målstyrning. Statsbidraget ges till ett folkbildningsråd som ett

samlat finansiellt stöd till folkbildningen. Det ankommer på

folkbildningsrådet att fördela statsbidraget till studieförbund

och folkhögskolor med hänsyn till de av regering och riksdag

fastställda målen för folkbildningen.

 Statsbidraget anvisas under ett anslag som inte får överskridas

utan godkännande av riksdagen.

Studiestöd

Studiehjälp

Utgifterna för studiehjälp har för budgetåret 1992/93 beräknats

till ca 2,3 miljarder kr. Utgiften är till största delen

beroende av antalet studerande på gymnasial nivå. I början av

långtidsperioden beräknas antalet elever i gymnasieskolan minska

något. Under senare delen beräknas antalet

studiehjälpsberättigade elever däremot öka främst som en följd

av att de yrkesförberedande utbildningarna i gymnasieskolan

förlängts till tre år. Totalt under långtidsperioden beräknas en

utgiftsökning på drygt 200 milj. kr.

Studiemedel

Studiemedelsanslagets storlek beror i huvudsak av antalet

studiemedelstagare, basbeloppets storlek, upplåningsräntan i

Riksgäldskontoret samt löneutvecklingen i samhället.

 Studiemedlen består av bidrag och lån. Utgifterna för bidrag

beräknas öka med drygt 450 milj. kr. under långtidsperioden på

grund av att antalet nybörjarplatser i högskolan utökas.

 Utgifterna för lån är beroende av följande förhållanden. Den

del av Centrala studiestödsnämndens ränteutgifter till

Riksgäldskontoret som inte täcks genom återbetalning av lån

regleras genom ett bidrag över statsbudgeten. Den totala

skuldstocken ökar kontinuerligt under hela långtidsperioden

eftersom endast relativt få låntagare i det nya studie-

medelssystemet, som infördes den 1 januari 1989, har påbörjat

återbetalning i full omfattning. Detta medför en kraftig ökning

av ränteutgifterna. Efter hand som fler låntagare övergår till

förvärvsarbete ökar också återbetalningarna. I slutet av

perioden uppskattas den årliga återbetalningen vara ca 1,2

miljarder kr.

 Även räntenivån är av stor betydelse för anslagsbelastningen.

En procents förändring av Riksgäldskontorets utlåningsränta

innebär vid slutet av perioden en ökning resp. minskning med ca

380 milj. kr.

 I förra årets kompletteringsproposition framhölls att de

långsiktiga beräkningarna av studiemedelsanslagets utveckling

var osäkra, eftersom främst storleken på den årliga

återbetalningen var svår att förutse. Motsvarande gäller även

nu.

Vuxenstudiestöd

Vuxenstudiestöden finansieras genom utbildningsavgiften som

under 1992/93 utgör 0,31 % av underlaget för

arbetsgivaravgifter. Av avgiften avser 0,27 %

vuxenstudiestödsändamål. Anslaget för vuxenstudiestöd uppgår

under 1992/93 till 1,3 miljarder kr. Genom avgiften finansieras

också timersättning vid vissa vuxenutbildningar och ett visst

bidrag till folkbildningen. Inkomsterna från utbildningsavgiften

är beroende av löneutvecklingen i samhället.

Högskola och forskning

Strukturella förändringar

I promemorian "Fria universitet och högskolor" (DS 1992:1) har

presenterats en reformstrategi för universiteten och

högskolorna.

 Remissbehandling av promemorian pågår och är en viktig del av

underlaget för de politiska beslut som senare under år 1992

skall fattas av regering och riksdag i dessa frågor.

Grundläggande högskoleutbildning

Högskolans grundutbildning bedrivs dels vid statliga universitet

och högskolor, dels vid kommunala och landstingskommunala

vårdhögskolor.

 De faktorer som styr anslagen till högskolans grundutbildningar

är den totala dimensioneringen uttryckt i antalet

nybörjarplatser (planeringsramar), utbildningarnas längd samt

kostnad per student. I anslagen ingår kostnader för

administration, bibliotek samt övriga kringkostnader för

högskoleenheterna. Staten ger ett bidrag till kommuner och

landsting för vårdhögskolornas utbildningar som motsvarar 25-30

% av de totala kostnaderna för dessa utbildningar.

 Den ökning av antalet årsstudieplatser som skett i högskolan

under de senaste åren kan till stor del hänföras till

grundskollärarreformen, som innebar en förlängning av

lärarutbildningen och till införandet av ingenjörsutbildningen i

högskolan.

 De beslut om ökningar av högskolans dimensionering som

riksdagen tog beslut om under våren 1991 och hösten 1991

(tilläggsbudget I) samt regeringens förslag till ökningar för

budgetåret 1992/93 innebär en sammanlagd ökning med 17 500

årsstudieplatser fram t. o. m. 1996/97. I den proposition om

lärarutbildning (prop. 1991/92:75) som regeringen nyligen lagt

fram föreslås ytterligare 1 450 nybörjarplatser, vilket under

femårsperioden innebär en ökning av antalet årsstudieplatser med

5 400.

 I 1992 års budgetproposition meddelade utbildningsministern att

han avser att återkomma i den kommande treårsbudgeten med en

utökning av högskolan med ytterligare 8 000 nybörjarplatser.

Därmed har målet om 18 000 nybörjarplatser under femårsperioden

1991/92-1995/96 uppnåtts.

 Kostnaden för denna ökning av högskolans grundutbildning är

beräknad till 1 280 milj. kr. under perioden 1993/94 - 1996/97.

Av detta belopp är 118 milj. kr. kostnader för ökningar som

riksdagen beslutat om på eget initiativ.

 Enligt tidigare beslut av riksdagen kommer högskolornas anslag

för grundläggande utbildning fr.o.m. budgetåret 1993/94 att

anvisas högskolevis och övergå till treårigt ramanslag.

 Bidragen till den kommunala delen av högskolan kommer enligt

förslag i 1992 års budgetproposition att förändras under

budgetåret 1992/93. Förslaget innebär att bidraget per utnyttjad

årsstudieplats blir detsamma för samtliga utbildningar.

Forskning och forskarutbildning

Anslagen till forskning och forskarutbildning m.m. inom

Utbildningsdepartementets verksamhetsområde uppgår innevarande

budgetår till drygt 7 miljarder kr. Fakultetsanslagen utgör

härav ca 4 miljarder kr. medan forskningsrådens anslag

sammanlagt är drygt 1 miljard kr. Ytterligare en omfattande post

i forskningsbudgeten utgörs av de ersättningar för kostnader i

samband med klinisk utbildning och forskning som utgår till

vissa landstingskommuner/kommuner enligt avtal om samarbete om

läkarutbildning och forskning m.m., nära 1,4 miljarder kr.

 Riksdagen beslutade våren 1990 om inriktningen av forsknings-

politiken. Beslutet omfattar treårsperioden 1990/91 -1992/93 .

 Regeringen har i regeringsdeklarationen klart markerat att

förstärkta insatser skall göras inom forskningen och

forskarutbildning. Nästa forskningsproposition planeras till

våren 1993. Denna proposition skall avse perioden 1993/94 -

1995/96. Berörda myndigheter utarbetar nu underlag för

propositionen. Förberedelserna för propositionen kommer bl.a.

också att omfatta överläggningar med regeringens

forskningsberedskap.

Den internationella integrationen

Internationell samverkan är en förutsättning för en kvalitativt

högstående forskning. Det internationella samarbetet har ökat

väsentligt i omfattning under den senaste tioårsperioden och

även områden som tidigare var mer "nationella" såsom viss

humanistisk och samhällsvetenskaplig forskning, bedrivs i dag i

ett nära samarbete med forskare i andra länder.

 Det institutionella samarbetet, t.ex. i gemensamma forsknings-

anläggningar, omfattar i första hand Europa. EES-avtalet kommer

att ytterligare öka detta samarbete. EES-avtalet innebär att

Sverige deltar fullt ut i hela EG:s forskningsprogram. Antalet

och andelen forskningsprojekt i samarbete med enskilda

forskargrupper i EG-länder kommer att öka väsentligt under 1990-

talet. Den höga kvaliteten på svensk forskning gör att Sverige

kommer att få en väsentlig "återbetalning" från EG i form av

omfattande projektdeltagande i ramprogrammet.

 Sveriges samarbete med grannländer i öst kommer att öka

betydligt. Detta kommer att ske både genom bilateralt samarbete

mellan enskilda universitet och högskolor och deras

motsvarigheter i Baltikum och Ryssland och genom större

internationella samarbetsprogram.

IX. Jordbruksdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 7 731-2 435

 -601

-291-253 -14,4-2,5

därav:

Jordbruk och trädgårdsnäring 3 987-1 684

 -417

-223-35

-20,2-2,2Livsmedel602-2

 0

 0 0 0,0-5,5

Utbildning och forskning 1 228-25

 -2200-0,9-2,1

Biobränslen 874-639

 -5

 -5-205 -61,1 -

Källor: Riksrevisionsverket och Jordbruksdepartementet

Utgiftsstyrande faktorer

Utgifterna består till över hälften av transfereringar, främst

stöd till jordbruksföretag i samband med reformeringen av

jordbrukspolitiken. Konsumtionsutgifterna avser

förvaltningskostnader, av vilka lantbruksuniversitetets

kostnader utgör en stor del. Faktorer som är styrande för

utgifternas utveckling är framför allt löne- och

prisutvecklingen.

Analys av verksamheten

Den framtida jordbruks- och livsmedelspolitiken

Huvudfrågorna för jordbruksdepartementet under de kommande åren

är arbetet med en reformering av den svenska jordbruks- och

livsmedelspolitiken samt anpassning av politiken till medlemskap

i EG och resultatet av ett eventuellt GATT-avtal.

 Även om jordbruket i princip hållits utanför EES-avtalet mellan

EG och EFTA-länderna kommer det bilaterala jordbruksavtalet

mellan Sverige och EG inom EES ram att medföra ökade

exportmöjligheter och ökad konkurrens för svenskt jordbruk och

livsmedelsindustri och därmed påbörjad anpassning till EG-

förhållanden.

 Riksdagen beslutade våren 1990 om en ny livsmedelspolitik

(prop. 1989/90:146, JoU25, rskr. 327). Den livsmedelspolitiska

reformen fullföljs nu i enlighet med detta beslut. Det innebär

att omställningen av jordbruket genomförs med siktet inställt

mot en bättre balans mellan produktion och efterfrågan inom

landet samtidigt med en satsning på alternativ till dagens

livsmedelsproduktion. Konsumenternas krav på tillgång till ett

varierat utbud av livsmedel av god kvalitet till rimliga priser

skall även tillgodoses.

 För att omställningen skall ske under socialt acceptabla former

beslutade riksdagen om en rad övergångsåtgärder.

 Det livsmedelspolitiska beslutet innebär bl.a. att jordbruket

ges tillfälle att under en femårig övergångsperiod anpassa och

ställa om produktionen till nya villkor. Ett viktigt inslag är

omställningsstödet vilket syftar till att underlätta varaktig

omställning av åkermark till annan produktion än

livsmedelsproduktion. Stödet lämnas i form av villkorslån.

 Huvudvillkoret är att marken är varaktigt omställd när den

femåriga övergångsperioden löper ut.

 Andra övergångsåtgärder som finns är att lämna ett direkt

inkomststöd, anläggningsstöd vid plantering av lövskog och

anläggning av energiskog eller våtmarker, stöd till utslaktning

av mjölkkor och stöd till skuldsatta jordbrukare. Vidare finns

ett temporärt exportfinansieringsstöd för kött samt särskilda

medel för rådgivning och utbildning av lantbrukare. Sammanlagt

beräknas kostnaderna för dessa övergångsåtgärder samt de nya

permanenta åtgärder som beslutats, däribland en utbyggd

livsmedelsberedskap, uppgå till 13,6 miljarder kronor för

perioden 1991/92 -- 1994/95. Huvuddelen av dessa kostnader

uppstår under periodens inledning.

 Arbetet de närmaste åren inriktas på att följa upp reformen så

att den bidrar till att nå de olika målsättningarna för den nya

politiken. Det är därför av största vikt att följa

prisutvecklingen inom jordbruks- och livsmedsektorn liksom

utvecklingen av jordbruket, produktionens regionala fördelning,

struktur i övrigt liksom utvecklingen av komplement och

alternativ till traditionell produktion samt lönsamheten inom

sektorn. Omställningens betydelse för livsmedelsförsörjnings-

förmågan måste följas. Uppföljningen gäller också omställningens

omfattning och påverkan på marknaden. En avgörande faktor för

möjligheterna att nå de uppställda målen är i vilken utst-

räckning den nya politiken leder till en dämpad utveckling av

produktionskostnader och konsumentpriser inom livsmedelssektorn.

 Utvecklingen under år 1991 medförde att balans uppnåddes inom

animalieproduktionen. Även omställningen inom

vegetabilieproduktionen var framgångsrik.

Konsumentprisutvecklingen för jordbruksprodukter var väsentligt

lägre än den genomsnittliga konsumentprisutvecklingen i

samhället.

 Riksdagens beslut om en ny livsmedelspolitik innebar bl.a. att

den interna marknadsregleringen avskaffades med början den

1 juli 1991. Därmed avvecklades även de interna avgifterna som

finansierade regleringen.

 Skyddet av svenskt jordbruk och livsmedelsindustri består nu i

huvudsak av ett gränsskydd. Sedan den 1 juli 1991 förs alla

inflytande införselavgifter vid import av jordbruksprodukter

till statsbudgeten. Som en följd av bl.a. Sveriges ansökan om

medlemskap i EG tillsattes i januari 1992 en kommission med

uppdrag att förbereda en avstämning av jordbrukets omställning.

I sitt arbete skall kommissionen beakta effekter och faktorer

som inte var kända eller förutsedda vid tidpunkten för det

livsmedelspolitiska beslutet. Utgångspunkten för arbetet skall

vara att Sverige vid inträdet i EG skall ha en stark och

konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri.

Effekter av den internationella integrationen

Till skillnad mot flertalet andra näringsgrenar hålls jordbruket

och fisket i stort sett utanför den integrationsprocess som blir

följden av EES-avtalet. Jordbruket och fisket blir därför några

av de stora frågorna i samband med Sveriges förestående

medlemskapsförhandlingar. EG-medlemskapet kommer att medföra

stora förändringar med bl.a. anpassning av de svenska reglerna

till EG:s regelverk och deltagande i EG:s omfattande

finansieringssystem. Den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP)

kommer sannolikt att vara avsevärt förändrad år 1995, då Sverige

tidigast kan vara EG-medlem. Förändringen är en följd både av de

interna reformsträvandena och den internationella utvecklingen

(GATT-Uruguayrundan). Trots en utveckling mot avsevärt ökad

användning av direktstöd kommer marknadsinterventioner och

exportsubventioner med stor sannolikhet även fortsättningsvis

vara viktiga instrument i en reformerat CAP.

GATT

GATT:s Uruguayrunda har på jordbruksområdet som mål att leda

till ett avtal om successiv och sänkning av stödet till

jordbruket. Genom sänkta exportstöd och gränsskydd är avsikten

att få en stabilare och mer livskraftig världsmarknad för

jordbrukets råvaror. Genom att begränsa de handelssnedvridande

stöden medges en övergång till direkta stöd som med större

precision kan riktas mot viktiga mål t.ex. miljöbehov, regionala

och sociala behov.

 Ett förslag till ett totalpaket för hela Uruguayrundan

presenterades i december 1991. Avsikten är att förhandlingarna

skall avslutas under våren. I totalpaketet ingår sänkning av

internstöd till jordbruket med 20 %. Gränsskydd och exportstöd

skall dras ned med 36 %. Detta skall göras under perioden 1993 -

- 1999. Mindre produktionspåverkande stödformer undantas från

neddragning.

Miljöfrågor inom jordbruket

Miljömålet är en viktig faktor i det livsmedelspolitiska

beslutet. Ett öppet och levande kulturlandskap skall bevaras och

jordbruket skall användas som en resurs i miljöarbetet.

Jordbruket skall producera livsmedel av hög kvalitet och andra

miljövänliga råvaror.

 Den nya livsmedelspolitiken förutsätter ett omfattande ansvar

för att värna om de odlings- och kulturlandskap som bedöms som

värdefulla från kultur- eller naturvårdssynpunkt. Ett särskilt

anslag för att bevara vissa från natur- och

kulturmiljövårdssynpunkt värdefulla odlingslandskap har därför

anvisats. För perioden 1990/91 -- 1992/93 beslutade riksdagen

att totalt 550 miljoner kronor skulle anvisas, varav 250

miljoner kronor avser budgetåret 1992/93. Det nya

landskapsvårdsstödet skall således användas till att säkerställa

nationellt intressanta natur- eller kulturmiljövärden i land-

skapet. Regeringen har vidare givit naturvårdsverket i uppdrag

att i samråd med berörda myndigheter fortlöpande utvärdera

miljöeffekterna av den nya livsmedelspolitiken. Riksdagen

anvisade våren 1991 (prop. 1990/91:90, JoU30, rskr. 338) 58,1

miljoner kronor för att förstärka miljöhänsynen i jordbruket med

siktet inställt på att bevara vår biologiska mångfald och

utnyttja de positiva bidrag som näringen kan lämna i detta

hänseende.

 I prop. 1991/92:100 bil.10 har föreslagits att 33 miljoner

kronor anvisas till sådana miljöförbättrande åtgärder som

minskar växtnäringsläckaget i jordbruket och som ger säkrare och

minskad användning av kemiska bekämpningsmedel.

Skogsbruk

Den parlamentariskt sammansatta skogspolitiska kommittén skall

utvärdera politikens mål och medel samt föreslå de förändringar

som bl.a. utvärderingen kan föranleda. Kommittén skall lämna

sina förslag senast den 1 september 1992. Skogsnäringens

betydelse för landets ekonomi är fortfarande stor trots den

lågkonjuktur som råder och att konkurrensen på utlandsmarknaden

har ökat. Denna betydelse är en viktig utgångspunkt för

kommitténs arbete. Andra viktiga frågor för kommittén är skogens

roll i den framtida energiförsörjningen samt luftföroreningarnas

påverkan och hänsynen till miljön.

 I syfte att höja kunskapsnivån i naturvård och ekologi och

informera om ett mera naturanpassat skogsbruk har

skogsvårdsorganisationen tillsammans med studieförbunden

bedrivit en riksomfattande kampanj, Rikare[REDACTED_EFTERNAMN].

Fiske

Förutsättningarna för den svenska fiskenäringen har förändrats

väsentligt de senaste åren framför allt genom en ökad

internationalisering. Haven har indelats i nationella fiske-

zoner vilket innebär att tyngdpunkten i det svenska havsfisket

har förskjutits från Västerhavet till Östersjön. Inom EFTA har

träffats en överenskommelse om en liberaliserad handel med fisk

och fiskprodukter. Mellan EFTA och EG har en överenskommelse

träffats om tillskapandet av ett europeiskt ekonomiskt

samarbetsområde, EES. Förhandlingar pågår även inom GATT. Vidare

har stora förändringar skett i fiskbestånd och marknad vilket

innebär stora påfrestningar både för yrkesfisket och den svenska

fiskberedningsindustrin. Ett exempel är det vikande beståndet av

torsk i Östersjön. Ett annat är det ökade beroendet av att

avsätta sill på marknaden samtidigt som efterfrågan generellt

sett är svag.

 I konsekvens med de internationella överenskommelserna

avvecklas prisregleringsavgiften, som i dag helt finansierar

prisregleringen, och alla generella pristillägg inom

prisregleringen på fisk i och med utgången av budgetåret

1992/93.

 Fisket utgör ett viktigt inslag vid de kommande förhandlingarna

om ett medlemskap i EG och förberedelserna inför dessa. Mot

denna bakgrund

har regeringen i årets budgetproposition tillfört fiskeriverket

5,9 miljoner kronor genom omprioriteringar för bl.a.

kompetensförstärkning, informationsinsatser och investeringar i

dataprogram.

Forskning

Utvärderingen av Sveriges lantbruksuniversitet är redovisad i

betänkandet (SOU 1991:101) Landskap Näring Kunskap. Det skall

efter remissbehandling utgöra ett underlag för 1993 års

forskningspolitiska proposition.

 Efter förslag i forskningspropositionen 1990 anvisades ökade

resurser för skogs- och jordbrukets forskningsråd för perioden

1991/92 --1993/94.

Verksamhetens kostnader och anslagsutveckling

Under perioden 1992/93 -- 1996/97 beräknas transfereringarna

till jordbruks- och skogsägare minska främst till följd av det

livsmedelspolitiska beslutet inkl. företags- och branchstöd, med

ca 2,7 miljarder kronor från ca 4,2 miljarder kronor till ca 1,5

miljarder kronor.

 I prop. 1991/92:60 om skattepolitik för tillväxt ges

näringspolitiken ett nytt innehåll. Där redovisas ett antal

besparingar bl.a. på företags- och branschstöd. För

jordbruksdepartementets verksamhetsområde innebär det t.ex. att

bidragen till jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering

och bidraget till fiskeorganisationerna avvecklas och att

bidraget till fiskevård halveras.

 Skogsvårdsavgiften avskaffas den 1 juli 1992. Härigenom kommer

de olika bidrag och verksamheter som finansieras med avgiften

att successivt avvecklas till den 1 juli 1994. Fr.o.m.

budgetåret 1992/93 upphör möjligheten att lämna bidrag till

skogsfröplantager, skogsvägar och skogsbrukarnas

trygghetsförsäkring som ett led i besparingsarbetet. I samma

syfte minskas anslaget till översiktliga skogsinventeringar.

 Enligt prop. 1990/91:150 om omställning och minskning av den

statliga administrationen redovisar departementet ett

besparingsåtagande på 115 miljoner kronor under perioden 1991/92

-- 1993/94. Under den aktuella perioden har bl.a. effekter av

förenklingen av jordförvärvslagen (1979:230) lett till

administrativa besparingar på statsbudgeten.

X. Arbetsmarknadsdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 38 890-226

 -200

-246-125 -0,5 -

därav:

Arbetsmarknad m.m. 23 137-99

 -3

 0 0

-0,1-6,7Arbetslivsfrågor13

037-132 -104

-126-125 -1,01,0

Regional utveckling 2 638 6

 -94-1200-2,07,9

Källor: Riksrevisionsverket och Arbetsmarknadsdepartementet

Utgiftsstyrande faktorer

Utgiftsutvecklingen inom arbetsmarknadsdepartementets område

styrs till stor del av pris- och löneutvecklingen. Statens

utgifter är också starkt beroende av utvecklingen på

arbetsmarknaden. De utgiftsstyrande faktorerna kommenteras

utförligare under varje rubrik på följande sidor.

Arbetsmarknad m.m.

Arbetsmarknad m.m. omfattar huvudparten av den verksamhet som

bedrivs vid arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), länsarbetsnämnderna

och arbetsförmedlingen exkl. arbetsmarknadsinstituten. Övriga

myndigheter som ingår i området är AMU-gruppen, arbetsdomstolen,

statens förlikningsmannaexpedition och statens nämnd för

arbetstagares uppfinningar.

Analys av verksamheten

Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna styrs i

huvudsak av utvecklingen på arbetsmarknaden. Även den allmänna

löneutvecklingen påverkar dock kostnaderna för åtgärderna.

 Följande faktorer har bedömts som viktiga för den

arbetsmarknadspolitiska verksamhetens effektivitet:

 1. Åtgärdssystemets sammansättning; I olika sammanhang har

framhållits att de efterfrågepåverkande åtgärdernas regelverk

förhindrar ett mer resultatorienterat och flexibelt arbetssätt.

AMS har föreslagit att de nuvarande efterfrågepåverkande

åtgärderna slås samman till två s.k. anställningsstöd. Ett

förenklat åtgärdssystem skulle medföra administrativa

rationaliseringsvinster inom arbetsmarknadsverket (AMV). Att

systemet blir mer flexibelt, dvs. kan anpassas till den

arbetssökandes behov, bör dessutom resultera i en ökad

effektivitet och sänkta åtgärdskostnader. Regeringen har givit

riksrevisionsverket (RRV) i uppdrag att ge förslag till

förbättringar och förenklingar av dessa åtgärder.

 Med syfte att förenkla åtgärdssystemet och minska åtgärds-

kostnaderna har förslag till förändringar av ungdomsåtgärderna

redovisats i särproposition (prop. 1991/92:124) under våren.

 2. Åtgärdsvolymens omfattning; I takt med ökad volym avtar

åtgärdernas gränsavkastning. Det är dock oklart var gränsen går

över vilken AMV med bibehållen effektivitet inte kan sysselsätta

fler arbetslösa.

 3. AMV:s resultatuppföljning; AMS anser att

resultatuppföljningen inom AMV måste förbättras avsevärt. Enligt

RRV är AMV:s ADBrutiner för de olika åtgärderna svårhanterliga,

vilket medför att uppföljningar av resultat- och

resursförbrukningen försvåras. RRV framhåller dock att

regelverket för det nuvarande åtgärdssystemet utgör ett problem

för en effektiv användning av teknikstödet och för införandet av

nya tekniklösningar.

 Ett viktigt steg, för att förbättra möjligheterna till

uppföljning, har dock tagits genom att AMS, under de senaste

budgetåren, successivt integrerar de två datasystemen SEKIN

(ekonomisk information) och UVAS (verksamhetsstatistik) i

verksamheten.

 Den internationella integrationen, vare sig det gäller

EES-avtalet eller ett eventuellt EG-medlemskap, bedöms inte

påverka arbetsmarknadspolitikens nuvarande utformning och

inriktning.

 Den kommunala sektorns utgiftssida påverkas negativt när

arbetssökande placeras i exempelvis ett kommunalt

beredskapsarbete, eftersom kommunen svarar för en andel av

åtgärdens lönekostnad. Å andra sidan påverkas den kommunala

sektorns inkomstsida positivt av ökade skatteintäkter, det

arbete som personerna i åtgärderna utför samt genom att

socialbidragskostnaderna minskar. Om resultatet för kommunerna

blir positivt eller negativt beror på "värdet" av det arbete som

utförs av personen i beredskapsarbete.

 Nästa budgetår anslås totalt ca 19 607 milj.kr. till

konjunkturberoende åtgärder. Dessa resurser beräknas motsvara

mellan 135 000 och 140 000 personer i åtgärd per månad. Av

medlen beräknas 70 % användas till arbetsmarknadsutbildning,

vilket motsvarar 75 000 personer i utbildning per månad. Antalet

sysselsatta i beredskapsarbete, med rekryteringsstöd och på

inskolningsplats beräknas uppgå till 35 000 personer per månad.

 De utombudgetära utgifterna under arbetsmarknad m.m. represen-

teras av statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen och

permitteringslöneersättningen samt kostnaderna för KAS, vissa

utbildningsbidrag och utbildningsvikariaten. Dessa stöd

finansieras till större delen med arbetsgivaravgifter men också

genom en medlemsavgift, s.k. egenavgift vars andel ökar under

perioden via den s.k. arbetsmarknadsfonden. Den snabbt stigande

arbetslösheten samt finansiering av vissa arbetsmarknads-

politiska åtgärder och utbildningsvikariaten har medfört att

arbetsmarknadsfonden, trots en sexdubbling av egenavgiften,

riskerar att tömmas inom en snar framtid.

 Här bör även nämnas sambandet mellan satsningar på aktiva

åtgärder och belastningen på arbetsmarknadsfonden.

Arbetslivsfrågor

Arbetslivsområdet omfattar bl.a. arbetsmiljöfrågor,

arbetslivsforskning, arbetslivsfondernas verksamhet samt vissa

arbetsmarknadspolitiska insatser för arbetshandikappade som

yrkesinriktad rehabilitering och vägledning, lönebidrag m.m. och

Samhallgruppens verksamhet för arbetshandikappade.

Analys av verksamheten

Arbetarskyddsverket finansieras fr.o.m. 1992/93 helt av

arbetarskyddsavgiften i stället som för närvarande bara till en

viss del. Medel anvisas över statsbudgeten samtidigt som

motsvarande belopp förs från arbetarskyddsavgiften till statens

inkomster.

 Utgifterna för arbetarskyddsverket styrs i huvudsak av

statsmakternas beslut om medel till verksamheten. Därvid har

statsmakterna bl.a. att ta hänsyn till vad som åligger verket

enligt arbetsmiljölagen

(1977:1160) i fråga om tillsyn av arbetsmiljön, utfärdande av

tillämpningsföreskrifter m.m. samt förvaltningsuppgifter i

övrigt. Ökade krav i arbetsmiljölagstiftningen från den 1 juli

1991 har bl.a. föranlett en utökning av antalet tjänster vid

yrkesinspektionen från samma tidpunkt. Vidare påverkas

kostnaderna av att verket fått utökade arbetsuppgifter inför ett

EES-avtal.

 Effektiviteten i verksamheten behöver utvecklas ytterligare.

Myndighetsrollen behöver förstärkas och kraven på dokumentation

av åtgärderna i tillsynsarbetet upprätthållas. Verksamheten bör

i högre grad inriktas mot de mest belastade arbetsmiljöerna.

System och metoder för utvärdering av verksamheten behöver

utvecklas.

 Arbetsmiljöinstitutet föreslås fr.o.m. budgetåret 1992/93 få

hela sin basfinansiering över statsbudgeten. Ca 70 milj. kr. av

intäkterna av arbetarskyddsavgiften omfördelas från arbetsmiljö-

fonden till statsbudgetens inkomster.

 Utgifterna för verksamheten kommer att styras av statsmakternas

beslut om medel i och med att medlen helt anvisas över

statsbudgeten.

 Effektiviteten i verksamheten bör stärkas genom ett

tvärvetenskapligt arbetssätt, starkare inriktning på problem i

arbetsmiljön som ger upphov till långa sjukskrivningar och

förtidspensioneringar och en sådan spridning av

forskningsresultaten att dessa kan leda till konkreta åtgärder

för bättre arbetsmiljöer.

 Utvärdering av institutets forskning görs bl.a. av från

institutet fristående sakkunniga och avser såväl forskningens

kvalitet och produktivitet som dess relevans för riskerna i

arbetsmiljön. En utvärdering gjordes år 1985 och ytterligare en

förbereds f.n..

 Fr.o.m. budgetåret 1991/92 betalas olika former av

lönesubventioner vid anställning av arbetshandikappade från

reservationsanslaget Särskilda åtgärder för arbetshandikappade.

Genom att det tidigare förslagsanslaget ersatts med ett

högstbestämt anslag ökar statsmakternas kontroll av utgiftsut-

vecklingen.

 Utgifterna under reservationsanslaget, totalt 6,2 miljarder

1992/93, domineras av lönesubventioner. Utgifterna påverkas av

arbetsmarknadsläget, särskilt möjligheterna att placera sökande

med arbetshandikapp, och av det allmänna löneläget.

 I syfte att öka effektiviteten i verksamheten har fr.o.m.

budgetåret 1991/92 regelsystemet för lönebidrag förändrats. I

stället för bestämda bidragsnivåer för olika kategorier

arbetsgivare skall bidraget vara flexibelt och bestämmas av den

arbetshandikappade personens behov och förutsättningar. Ett

system med flexibla bidrag kan väntas öka omsättningen på

platser bl.a. till följd av att beslut om bidrag föreslås gälla

för en begränsad tid och omprövas regelbundet. Ett syfte med

förändringen är vidare att den genomsnittliga kostnaden för

lönebidragen skall bli lägre, vilket ger en större sysselsätt-

ningseffekt av anvisade medel. AMS har ålagts som ett

resultatkrav att fler skall få arbete med hjälp av lönebidrag.

Det rådande svåra arbetsmarknadsläget kan dock väntas försvåra

möjligheterna att uppnå mer påtagliga ökningar av antalet

personer som bereds arbete inom ramen för anvisade medel till

lönebidrag.

 Den yrkesinriktade rehabiliteringen, Ami-verksamheten, har som

resultatkrav att antalet arbetshandikappade som lämnar Ami och

arbetsförmedling och placeras i arbete eller utbildning inte får

minska jämfört med innevarande budgetår. Verksamheten vid

arbetsmarknadsinstituten ses f.n. över av riksrevisionsverket.

 Utgifterna för Ami-verksamheten styrs - förutom av den allmänna

löneutvecklingen - av statsmakternas beslut om medel.

Reservationerna på anslaget har fortlöpande ökat, vilket bl.a.

sammanhänger med svårigheter att ersätta personalavgångar som

skett till den avgiftsfinansierade verksamhet som Ami och

arbetsförmedlingen också bedriver.

 Väntetiderna före inskrivning vid Ami ökade budgetåret 1990/91

jämfört med föregående budgetår. Det försämrade

arbetsmarknadsläget medför ökat behov av Ami:s väglednings- och

rehabiliteringsinsatser.

 Medel till utbildningsbidrag till inskrivna sökande vid Ami

anvisas under ett särskilt anslag för att underlätta att

bidraget vid yrkesinriktad rehabilitering särskiljs från

utbildningsbidrag i övrigt. Därigenom kan den sammantagna

kostnaden för Ami-verksamheten bättre överblickas och relateras

till resultaten.

 Förslag om Samhalls verksamhet har nyligen förelagts riksdagen

i propositionen (1991/92:91) om ombildning av Samhall till

aktiebolag, m.m..

 Utgiftsutvecklingen har hittills styrts dels av statsmakternas

beslut om maximal sysselsättningsvolym, dels av resultaten i

företagsgruppens affärsverksamhet, dels också av

löneutvecklingen för de arbetshandikappade arbetstagarna. De

förändringar som avses gälla fr.o.m. budgetåret 1992/93 innebär

att medlen till Samhall anvisas på ett reservationsanslag i

stället för som f.n. på ett förslagsanslag. Medlen skall heller

inte anvisas med en viss procent av lönekostnaden för de

arbetshandikappade utan med ett fast krontalsbelopp. Därigenom

ökar statsmakternas kontrollmöjligheter över utgifterna.

 Ett krav som ställs på Samhall är att de nya bolagen under en

femårsperiod skall minska behovet av statligt bidrag, så att

bidraget (exkl. kostnader för Samhalls fastigheter) högst svarar

mot lönekostnaden för de de arbetshandikappade anställda. Den

sammantagna besparingen under femårsperioden kan skattas till ca

500 milj. kr.

 Under rådande lågkonjunktur påverkas Samhallgruppens intäkter

av affärsverksamheten negativt. Ökad internationell konkurrens

bl.a. avseende legotillverkning påverkar också Samhalls bidrag

till kostnaderna för verksamheten. Dock finns en betydande

potential till effektivitetsförbättringar dels genom ett ökat

inslag av tjänsteproduktion, dels genom en effektivare

organisation av verksamheten.

Den internationella integrationen

Arbetarskyddsverket påverkas i hög grad av det pågående

internationella integrationsarbetet, främst EES-avtalet, medan

övriga myndigheter och verksamheter inte påverkas i nämnvärd

utsträckning. Ett omfattande arbete pågår således inom

arbetarskyddsverket med anpassning av svenska

arbetsmiljöföreskrifter till de EG-regler som omfattas av EES-

avtalet. Förslag till ändringar av framför allt

föreskriftsbemyndigandena i arbetsmiljölagen har lämnats (Ds

1991/72) vilka skall ge förutsättningar för EES-anpassningen

genom arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter.

 Styrelsen deltar även i ett omfattande standardiseringsarbete

inom de europeiska standardiseringsorganen CEN och CENELEC.

Standardiseringsarbetet blir allt viktigare i den strävan till

harmonisering av tekniska regler som utgör en viktig del i det

europeiska integrationsarbetet.

Utombudgetära frågor inom arbetslivsområdet

Verksamheter på arbetslivsområdet som regleras utanför

statsbudgeten är arbetsmiljöfonden och arbetslivscentrum, som

handhar forskningsfrågor inom arbetslivsområdet. Sedan maj 1990

finns en arbetslivsfond med uppgift att fördela medel från den

fond med samma namn som avses i 2 § lagen (1989:484) om

arbetsmiljöavgift. Fonden består av dels en central arbetslivs-

fond dels en regional arbetslivsfond i varje län.

 En betydande del av verksamheten på arbetslivsområdet

finansieras genom arbetarskyddsavgiften, som f.n. utgör 0,35 %

av avgiftsunderlaget enligt lagen (1981:691) om socialavgifter.

Medlen har hittills använts för bidrag - via statsbudgeten -

till arbetarskyddsverkets och arbetsmiljöinstitutets verksamhet

samt för att finansiera samhällets bidrag till

företagshälsovården. Den återstående delen går till arbets-

miljöfonden.

 Det generella statsbidraget till företagshälsovården skall

avvecklas den 1 januari 1993. Därigenom kan

arbetarskyddsavgiften sänkas med 0,18 procentenheter. Detta

utrymme föreslås bli utnyttjat för en motsvarande höjning av

arbetsskadeavgiften.

Regionalpolitik

Regionalpolitikens mål är att ge människor tillgång till arbete,

service och god miljö oavsett var de bor i landet. Politiken

skall främja en rättvis fördelning av ekonomiska resurser mellan

olika delar av landet och bidra till en rationell produktion och

en god ekonomisk tillväxt i hela landet.

 Statsbudgetens utgifter för direkta regionalpolitiska åtgärder

består bl. a. av stöd i samband med investeringar, åtgärder för

företags- och teknikutveckling samt glesbygdsinsatser. Det

regionalpolitiska stödet till företag syftar främst till att

skapa varaktiga sysselsättningstillfällen i regioner med

undersysselsättning och arbetslöshet. Ökad vikt har på senare år

lagts vid åtgärder för att allmänt förbättra näringslivsmiljön i

dessa regioner vad gäller utbildning, kommunikationer, teknisk

kompetens m.m.. Dessa löpande regionalpolitiska åtgärder har i

vissa fall kompletterats med särskilda insatser i regioner med

omfattande strukturförändringar inom näringslivet.

 Den regionala utvecklingen påverkas av åtgärder inom så gott

som alla politikområden.

XI. Kulturdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 12 014-1 505

 -887

 30 28 -5,3 -

därav:

Kultur och massmedia 3 914-82

 -1

 -1 0

-0,57,8Invandring8 012-1

424 -886

 31 28 -7,926,0

Källor: Riksrevisionsverket och Kulturdepartementet

Utgiftsstyrande faktorer

Ett stort antal anslag inom kulturdepartementets område avser

förvaltningskostnader och dessa styrs främst av löne- och

prisutvecklingen. I övrigt består utgifterna bl.a. av

produktionsstöd, konstnärsstöd och annat verksamhetsstöd på

kultur- och medieområdet samt, på invandringsområdet, av

försörjningsstöd till asylsökande och statsbidrag till kommu-

nerna för mottagande av flyktingar. Dessa utgifter styrs främst

av antalet asylsökande, asylprövningstiden samt beviljat antal

uppehållstillstånd.

Analys av verksamheten

Kultur- och mediefrågor

Inom kulturverksamheten anslås medel till centrala och regionala

myndigheter och institutioner, organisationer och föreningar

m.fl. inom områden teater, dans, musik, bibliotek, bildkonst,

konsthantverk, arkiv, museer och utställningar samt till

konstnärsstöd och samekulturen. De totala statsutgifterna för

budgetåret 1992/93 beräknas uppgå till 2,9 miljarder kr.

Kulturinstitutionerna finansierar en del av sin verksamhet genom

inkomster från entréavgifter m.m. Dock tillhör de svenska

institutionsteatrarna de kraftigast subventionerade i Europa och

biljettintäkterna utgör mindre än 10 procent av

biljettintäkterna.

 Den fördjupade prövningen av kulturverksamheten sker inför

budgetåret 1993/94.

 Ett översynsprojekt om styrfrågor, strukturer, ansvarsfördel-

ning m.m. inom den statliga kulturpolitiken kommer att

genomföras.

 Inom medieområdet handläggs frågor om radio och TV, film och

video, dagspress, kulturtidskrifter, fonogram, litteratur,

bokhandel och europeiskt mediesamarbete samt vissa stödinsatser

till funktionshindrade. De statliga utgifterna föreslås uppgå

till 877 milj.kr. för budgetåret 1992/93.

 Under våren 1992 har riksdagen förelagts en proposition om

Sveriges Radio under åren 1993 - 1998. Propositionen innehåller

förslag om Sveriges Radio-företagens uppdrag, ekonomiska

förutsättningar, ägarförhållanden, företagsform och organisation

under en ny sexårig avtalsperiod samt nytt huvudmannaskap för

rundradionätet.

 Regeringen avser senare i år förelägga riksdagen en proposition

om den statliga filmpolitiken. I propositionen, som bygger på

ett betänkande av utredningen om översyn av filmstödet,

framläggs förslag om utformningen av den statliga filmpolitiken

efter utgången av år 1992, då det nuvarande film- och

vieoavtalet upphör att gälla. Resultatet av de pågående

förhandlingarna med olika intressenter inom film- och

videobranschen m.m. kommer att redovisas.

 Vidare planerar regeringen att till hösten lägga fram en

proposition om lokala reklamfinansierade ljudradiosändningar.

Propositionen bygger på en departementspromemoria som

presenterades tidigare i vår och kommer att innehålla förslag

till regler och villkor för sådana sändningar.

 När det gäller stöd till litteratur, fonogram, dagspress och

tidskrifter, samt åtgärder inom massmedieområdet för

funktionshindrade avses förslag till treårsbudget läggas fram i

budgetpropositionen år 1993 för perioden 1993/94 - 1995/96.

Invandring m.m.

De huvudsakliga verksamhetsområdena är migrationspolitisk

bevakning, tillståndsprövning avseende invandring och

medborgarskap, överföring och mottagande av flyktingar,

fördelning av statsbidrag till kommunerna för mottagande av

flyktingar och åtgärder för invandrares långsiktiga integration

i det svenska samhället.

 Kostnadsutvecklingen styrs främst av möjligheterna att i

internationell samverkan påverka migrationsrörelserna, antalet

asylsökande, regelsystemets tillämpning (andelen beviljade

tillstånd), den tid de asylsökande måste tillbringa i

förläggningar i avvaktan på beslut om uppehållstillstånd samt de

normer enligt vilka staten ersätter kommunerna när dessa tar

emot flyktingar.

 Antalet asylsökande ökade successivt under senare delen av

1980-talet för att kulminera budgetåret 1989/90 med 38 700

personer. Under budgetåret 1991/92 sjönk antalet till ca 20 800

asylsökande för att under innevarande budgetår åter öka. Såvitt

nu kan bedömas kommer de asylsökande att uppgå till 30 000

personer. Det finns ingen grund för att vänta en ytterligare

tillströmning av asylsökande under de närmaste åren.

 Som det nu är, tar asylprövningen orimligt lång tid och de

nästan regelmässiga överklaganden som görs förlänger

vistelsetiderna i förläggning med åtskilliga månader. Under

utredningstiden har de asylsökande hittills inte haft rätt att

försörja sig genom förvärvsarbete. Detta har tvingat in dem i

passivitet. Samhällets kostnader för deras försörjning under

förläggningsvistelsen är mycket stora.

 Den avveckling av förläggningsplatserna under budgetåren

1991/92 och 1992/93 som i budgetpropositionen bedömdes möjlig,

kommer inte att kunna genomföras. Antalet platser i

förläggningssystemet uppgick till 30 500 i januari 1991.

Därefter sjönk beläggningen successivt och ett antal

förläggningar kunde avvecklas. Utvecklingen vände emellertid

under hösten och i januari 1992 var beläggningen åter uppe i mer

än 30 300 platser. Till största delen beror detta på en kraftig

uppgång av antalet asylsökande från Jugoslavien. Förläggnings-

verksamheten innevarande budgetår beräknas härmed kosta nästan

1,4 miljarder kr. utöver anvisat anslag. Förläggningskostnaderna

budgetåret 1992/93 kan komma att överstiga budgetpropositionens

beräkningar med 1 357 milj. kr.

 Under våren 1992 kommer regeringen att påbörja en översyn av

det nuvarande systemet för mottagande av asylsökande och

flyktingar. Syftet är att kunna förkorta vistelsetiden i

flyktingförläggningar och i övrigt göra mottagandet mer

flexibelt.

 Som ett led i de åsyftande förändringarna överväger för

närvarande en särskild utredare under vilka förutsättningar och

på vilka villkor asylsökande bör få arbeta medan de väntar på

beslut om uppehållstillstånd. Utredarens arbete skall vara

slutfört senast den 30 juni 1992. Frågan om möjligheten att få

arbetstillstånd på den reguljära arbetsmarknaden för den som

själv kan ordna ett arbete har snabbehandlats inom

kulturdepartementet och nyligen redovisats i en promemoria.

 En redan beslutad förändring som syftar till snabbare

avgöranden i asylärenden är att utredningsansvaret i första

instans förs över från polisorganisationen till invandrarverket

den 1 juli 1992. En särskild överprövningsinstans, utlännings-

nämnden, inrättades dessutom den 1 januari 1992 för att ta över

huvudparten av de överklaganden som tidigare prövats av

regeringen.

 Sedan den 1 januari 1991 får kommunerna en schabloniserad

ersättning för varje mottagen flykting. Härigenom stimuleras

kommunerna att vidta åtgärder för att göra flyktingarna

självförsörjande. T.o.m. budgetåret 1992/93 betalas övergångsvis

statsbidrag ut till kommunerna för sådana flyktingar som tagits

emot inom ramen för det tidigare ersättningssystemet.

 De långa handläggningstiderna gör att färre personer med

uppehållstillstånd än vad som beräknats f.n. kan flytta ut i

kommunerna. Därmed minskar omfattningen av de statsbidrag som

avser ersättning till kommunerna för deras kostnader för

flyktingmottagandet. De minskade statsbidragen beräknas sänka

statens kostnader med 0,8 miljarder kr. under innevarande

budgetår. Utflyttningen till kommunerna nästa budgetår är

svårbedömbar, dels i fråga om omfattning, dels vad gäller

tidpunkterna. Någon reviderad bedömning av anslagsbehovet för

kommunersättningar i förhållande till budgetpropositionens

beräkningar görs därför inte.

Jämställdhetsfrågor

Arbetet för att förverkliga målet i den femåriga handlingsplan

för jämställdhet som antogs av riksdagen under våren 1988 (prop.

1987/88:105, AU 17, rskr. 364) fortsätter även under budgetåret

1992/93. I propositionen om en ny jämställdhetslag, m.m. (prop.

1990/91:113, AU 17, rskr. 288) föreslogs vissa årgärder för att

förstärka och bredda handlingsplanen. En samlad bedömning av

resultaten av det pågående arbetet kommer att göras under

budgetåret 1993/94.

 Effekterna av den nya jämställdhetslag som trädde i kraft den 1

januari 1992 såvitt avser jämställdhetsombudsmannens arbete kan

närmare iakttas först efter ytterligare något år. Myndigheten

omfattas fr.o.m. budgetåret 1993/94 av systemet med treårig

budgetering, inför vilket en fördjupad prövning av

jämställdhetsombudsmannens medelsbehov kommer att ske.

Effekter av den internationella integrationen

EES-avtalet innebär bl.a. att systemet för kontroll av utförsel

ur landet av kulturföremål måste ses över och utvecklas. Denna

och andra kulturpolitiska aspekter på europaintegrationen skall

studeras i särskild ordning.

Verksamhetens kostnader och anslagsutvecklingen

Invandrarverket är dimensionerat för en inströmning av ca 30 000

asylsökande. Denna basorganisation beräknas kosta 444 milj. kr..

 Förläggningsboendet kostar i genomsnitt 309 kr. per dygn.

Försörjningen av en asylsökande, som efter en utredningstid av

tre månader får uppehållstillstånd, kostar därmed staten nästan

28 000 kr. En asylsökande som får avslag på sin ansökan och

därefter överklagar till utlänningsnämnden kan komma att vistas

på förläggningen i ytterligare ett antal månader. En total

vistelsetid om sex månader kostar 56 000 kr. och ett års

förläggningsboende 113 000 kr.

 Det schabloniserade statsbidraget till kommunerna för att de

tar emot flyktingar och vissa andra utlänningar ligger på 135

000 kr. för en vuxen person och på 83 100 kr. för barn under 16

år.

XII. Näringsdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

 förändring per år

 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 4 293-67

 2

-104-321 -3,0 -

därav:

Forskning ochutveckling 2 280-25

 2

 -3 0 -0,1 -

Teknologisk infrastruktur 423-28

 000-0,2

Energi 760 3 0

 0

-320-12,7 -

Källor: Riksrevisionsverket och Näringsdepartementet

Utgiftsstyrande faktorer

De utgiftsdrivande faktorerna inom näringsdepartementet är

främst pris- och löneutvecklingen men utgifterna styrs också

till stor del via politiska beslut.

Departementets kärnverksamheter de kommande åren är att

- genomföra privatisering av statliga företag

- medverka till ökad konkurrens och avreglering

- medverka till en gynnsam utveckling för småföretagen, särskilt

 nyföretagandet

- ge stöd till forskning och utveckling i och för näringslivet

- medverka till en tryggad energiförsörjning till inter-

 nationellt konkurrenskraftiga priser bl a genom effektivare

 energimarknader.

 I Näringsdepartementets bilaga till budgetförslaget för

budgetåret 1992/93 markeras en kraftig förändring av tidigare

verksamhet på centrala områden. Det gäller det statliga ägandet

och småföretagspolitiken. Det överordnade syftet med föränd-

ringarna inom dessa två områden är att öka produktiviteten och

tillväxten genom att stärka de dynamiska krafterna i

marknadsekonomin. Arbetet med att genomföra privatisering av

statliga företag har nu påbörjats inom departementet. Inrikt-

ningen mot avreglering och ökad konkurrens förstärks också genom

att departementet tillförts ansvaret för konkurrensfrågorna. På

detta område kommer en särskild proposition att föreläggas

riksdagen hösten 1992.

 Departementets verksamhetsområden skiljer sig väsentligt åt när

det gäller graden av anslagsfinansiering och anslagens storlek.

Mest anslagsberoende är stödet till forskning och utveckling.

Näringslivet medfinansierar delar av denna verksamhet - t.ex.

den kollektiva forskningen - samtidigt som ett visst återflöde

av medel sker från stödet till produktutveckling. Den kollektiva

forskningens framtida organisation och

inriktning kommer att behandlas i den forskningspolitiska

propositionen våren 1993. Näringslivets finansiella medverkan är

ett sätt att säkerställa den industrirelevans som är väsentlig

från teknikpolitisk utgångspunkt. I den forskningspolitiska pro-

positionen kommer frågan om industrirelevans att behandlas

utförligt.

 Minst anslagsberoende är verksamhetsområdet förvaltning och

privatisering av statligt ägda bolag. Målet för denna verksam-

het är att tillföra statskassan omkring 10 miljarder kr. per år

under den kommande femårsperioden.

 Den avveckling av bransch- och företagsstöd som föreslås i

budgetpropositionen kommer att påverka näringsdepartementets

utgifter för den kommande femårsperioden.

 Utvecklingen av utgifterna inom departementets ansvarsområde

stämmer väl överens med den långsiktiga utgiftsstrategi som har

redovisats i finansplanen. Transfereringarna, dvs bransch- och

företagsstöd, minskar under den kommande femårsperioden. De an-

slagsmässigt dominerande utgifterna för forskning och utveckling

representerar ett område som är prioriterat.

Verksamhetsanalys för delområden

Privatisering av statligt ägda företag

I prop. 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda företag

skall 34 statligt ägda företag säljas. Regeringen har riksdagens

bemyndigande att genomföra privatiseringsarbetet. Ägaransvaret

för de olika statliga företagen är fördelat mellan ett antal

departement som också har ansvaret för att genomföra privatise-

ringar inom sina resp. områden.

 Näringsdepartementet är huvudman för såväl det största antalet

berörda företag som de största kommersiella företagen.

Näringsministern har ett speciellt koordineringsansvar för

regeringens privatiseringsprogram.

 Målsättningen är att försäljningen skall inledas snarast

fr.o.m. våren 1992 och successivt inriktas på en volym av ca 10

miljarder kr. per år.

Marknads- och konkurrensfrågor

Konkurrenspolitiken omfattar åtgärder för ökad konkurrens genom

skärpt lagstiftning, avreglering och förenklad normgivning.

 Verksamhetsområdet omprövas fn. Under långtidsbudgetperioden

beräknas en ny förstärkt konkurrenslag träda i kraft. Detta ökar

kraven på att ur rättslig synpunkt bevaka konkurrensen på

marknaden och innebär delvis nya uppgifter för

konkurrensmyndigheterna. Samtidigt kommer en ökad vikt att

läggas vid arbetet med att främja konkurrens i den offentliga

sektorn samt att ompröva och avveckla sådana offentliga regle-

ringar som hindrar en effektiv konkurrens.

 Som en följd av omprövningen av verksamhetsområdet

effektiviseras myndighetsstrukturen genom att uppgifter från

statens pris- och konkurrenverk och näringsfrihetsombudsmannen

förs samman i en ny central konkurrensmyndighet fr.o.m. den 1

juli 1992. Samtidigt effektiviseras länsstyrelsernas arbete med

konkurrensfrågor. Marknadsdomstolens roll ses vidare över.

Tillväxtbefrämjande företagsutveckling

En övergripande uppgift för Näringsdepartementet är att

analysera och följa upp hur olika strukturella eller

systemdefinierade förutsättningar påverkar företagens

produktivitet och tillväxt. En av de viktigaste strukturella

förutsättningarna utgörs av den legala ramen, bl.a. reglerna om

olika företagsformer, konkurrenslagstiftningen, arbetsrätten och

miljölagstiftningen. En annan viktig förutsättning är

beskattningens utformning och skattetryckets storlek.

 Det är regeringens målsättning att med den legala ramen skapa

förutsättningar för ett effektivt fungerande näringsliv. I

huvudsak skall regleringar bara accepteras om de leder till

effektivisering av marknaderna. Statligt ägande och branschstöd

skall avvecklas.

 De små och medelstora företagen utgör en viktig källa till

förnyelse av ekonomin. Den särskilda uppmärksamhet som måste

ägnas de små och medelstora företagen framöver bör innefatta en

strategi för att skapa bättre allmänna förutsättningar för dessa

företag. I småföretagspropositionen aviserades en översyn av

arbetsrätten med särskild uppmärksamhet på småföretagens

situation samt förslag om regelförenkling. Dessa frågor utreds

eller bereds fn.

 Det är viktigt att förbättra förutsättningarna för

riskkapitalförsörjning för småföretagen. Målsättningen är att

successivt bygga upp en effektiv riskkapitalmarknad för

småföretag utan statlig inblandning.

 Statsmakterna har beslutat att inrätta sex regionala risk-

kapitalbolag som initialt kommer att disponera 125 milj.kr.

vardera. De har till uppgift att genom främst tillskott av

ägarkapital höja soliditeten och därmed främja utvecklingen i

små och medelstora företag.

 Andra statliga eller halvstatliga riskfinansiärer är Norr-

landsfonden och de regionala utvecklingsfonderna.

Finansieringskapaciteten i utvecklingsfonderna bör inriktas på

nyetableringarna som är den kategori som har svårast att erhålla

finansiering på marknaden. Näringsdepartementet har nyligen

remitterat ett förslag om etableringslån som skall finansieras

av utvecklingsfonderna. Förslag om avveckling av de nuvarande

formerna för riskkapitaltillförsel har aviserats.

 Småföretagsfondens verksamhet kommer att avvecklas och förvalt-

ningen av medlen överlåtas till Företagskapital AB, som ägs

gemensamt av staten och affärsbankerna. En strävan är att få med

privata ägare i såväl de regionala riskkapitalbolagen som i

Företagskapital.

 Industrifonden är en statlig stiftelse, vars uppgift är att med

finansiella insatser på hög risknivå stödja utveckling av nya

produkter, processer och system för industriell produktion. Stöd

lämnas främst till små och medelstora företag. Även Närings- coh

teknikutvecklingsverket (NUTEK) disponerar vissa resurser för

finansiering av utvecklingsprojekt med hög teknisk risk i

småföretag. Dessa verksamheter kommer att utredas under våren

1992.

Teknisk forskning och utveckling

Ett viktigt område inom regeringens näringspolitik utgörs av

industrirelevant teknisk FoU. Teknisk FoU är av grundläggande

betydelse för ökad produktivitet, förnyelse och tillväxt i

industrin.

 Sverige deltar i EGs ramprogram för industriell teknisk FoU. EG

finansierar som regel halva kostnaden för projekten och den

andra halvan finansieras nationellt.

 Av grundläggande betydelse för att forskningens kvalitet och

relevans skall kunna tryggas är att den utvärderas och att vunna

erfarenheter tas till vara. NUTEK och Teknikvetenskapliga

forskningsrådet (TFR) kommer bl.a. att lämna fördjupade analyser

den 10 maj och Statens råd för byggnadsforskning (BFR) den 1

september 1992 i enlighet med givna direktiv. NUTEK kommer bl.a.

att redovisa resultatanalyser beträffande satsningar på stöd

till samverkan högskola-industri, stöd till högskolor, kollektiv

forskning samt demonstrationsinsatser på energiområdet.

 En särskild grupp för utvärdering av FoU på energiområdet

kommer att komplettera sektorsorganens redovisningar och

analyser av energiforskningens roll och inriktning. En

delredovisning skall göras den 1 september 1992.

 Inför den forskningspolitiska propositionen kommer även

utredningar om informationsteknologin, kollektiv forskning och

kunskapsförsörjningen inom skogsindustrin att behandlas.

 Den största delen av satsningarna på rymdverksamhet görs inom

europeiskt samarbete genom deltagande i European Space Agency

(ESA). ESAs samarbetsprogram omfattar grundforskning, praktiska

tillämpningar och utveckling av rymdtransportsystem. Vid ett

ministermöte i Madrid i slutet av år 1992 skall beslut fattas

bl.a. om budget och finansiering av verksamheten för de närmaste

åren.

Energimarknad

Väsentliga inslag i energipolitiken är att, med beaktande av

grundläggande miljökrav, främja utvecklingen av energimarknader

som präglas av ökad konkurrens och effektivitet.

 Andra viktiga uppgifter inom energiområdet är uppfyllandet av

Sveriges åtaganden inom det internationella energisamarbetet,

bl.a. oljeberedskap inom IEA, och den harmoniseringsprocess som

krävs inför ett medlemsskap i EG.

 Energi- och miljöskatternas nivåer och strukturer kommer att

behöva ses över av flera skäl. Bl.a. bör en anpassning ske till

en utveckling på dessa områden som pågår inom EG. Detta berör

även skattenedsättningssystemet för den energiintensiva

industrin.

 Den mest framträdande arbetsuppgiften inom energiområdet de

närmaste åren är avregleringen av elförsörjningssystemet i syfte

att skapa en elmarknad med konkurrens. Ett viktigt steg har

redan tagits med bolagiseringen av Vattenfall och avskiljandet

av storkraftnätet med utlandsförbindelserna. En översyn av bl.a.

ellagen blir nödvändig.

 En nära anpassning till EGs kommande regler måste ske inom

elmarknaden. Inom EG finns i dag stora skillnader mellan

ländernas elmarknader. Föreslagna förändringar inom EG har mött

motstånd och takten i förändringsarbetet är svår att förutse.

Målen ökad öppenhet och konkurrens, är dock klara. Det finns

fördelar för Sverige att i dessa avseenden ligga "före" EG i

utvecklingen. Det fortsatta utredningsarbetet kommer att

sträcka sig in i nästa budgetår.

Teknologisk infrastruktur

Målet bör vara att begränsa den statliga verksamheten till de

områden där endast staten kan ta det nödvändiga ansvaret och att

anpassa förhållandena och regelsystemen i Sverige till de som

råder inom EG.

 Med hänsyn till den europeiska utvecklingen inom området

provning och certifiering med öppna system och ökad konkurrens

mellan kompetenta organ har en särskild utredare utsetts för att

överväga en begränsning av statens engagemang inom provnings-

och mätteknik samt anslutande verksamheter bl.a. inom Statens

provningsanstalt. I prop. 1991/92:69 om privatisering av

statligt ägda företag m.m. föreslås bl.a. att riksprovplatserna

AB Svensk Anläggningsprovning och SEMKO privatiseras.

 Verksamheten vid riksprovplatserna är i princip avgiftsfinans-

ierad, liksom tillsyns-, kontroll- och patentverksamheten.

 Avregleringen av byggsektorn skall genomföras. Beträffande

ansvarsfrågorna är det viktigt att dra en klarare gräns mellan

samhällets och enskildas ansvar för de färdiga byggnadernas

egenskaper och att skärpa producenternas ansvar för sådana fel

och brister i byggnaderna som kan hänföras till

produktionsstadiet. Ansvarsfrågorna har vidare ett nära samband

med problemen kring s.k. sjuka hus och inomhusmiljön.

Byggnormerna skall endast ange nödvändiga funktioner. Inslagen i

detaljreglering i övrigt avvecklas.

Utombudgetära utgifter/åtaganden

Systemen avseende exportfinansiering, varv och industrigarantier

som Näringsdepartementet ansvarar för är under avveckling eller

utfasning.

 Det är inte möjligt att ännu ange vilket värde de statsägda

företagen representerar, men ett rimligt antagande är att

företagen under

Näringsdepartementet exkl. Vattenfall och Domänverket uppgår

till ca 28-30 miljarder kr. före försäljningskostnader.

Vattenfall har värderats till 50-100 miljarder kr. och

Domänverket är mot bakgrund av den nedåtgående trenden på

skogspriserna mycket svårt att värdera. För båda företagen

kommer utförsäljningen att ta lång tid. Några större intäkter

torde inte inflyta förrän under budgetåret 1992/93.

Den internationella integrationens betydelse för

departementets verksamhet

Den internationella integrationen har stor betydelse för

departementets verksamhet på två sätt. Det första är att

näringslivets internationalisering och därmed sammanhängande

sammanflätning av olika länders ekonomier starkt påverkar

förutsättningarna för FoU-stöd, företagsutveckling,

energimarknadernas funktionssätt m.m. Det andra är att den

politiska integrationen genom EES-avtal och EG-anslutning på-

verkar utgifter och regelverk.

Forskning och utveckling

Ett motiv för ett ökat internationellt samarbete är att

forskningen i vissa fall är så kostnadskrävande att få länder

ensamma kan ta det ekonomiska ansvaret. Genom internationellt

samarbete kan vidare en arbetsfördelning uppnås och kvaliteten

på forskningen utvecklas.

 Internationellt samarbete krävs också för att kunna förutse

viktiga framtida teknikområden för svensk industri och inrikta

FoU-verksamheten på dessa områden, så att forskningsresultaten

kan omsättas i konkurrenskraftiga produkter. Företagen sköter i

hög grad själva de internationella kontakter som krävs för deras

verksamhet. Ibland kommer dock krav på agerande från statens

sida. Exempel är sådana fall av mellanstatligt samarbete där

industrin har stort intresse för att medverka (ESA, Eureka, EGs

FoU-program).

 EES-avtalet ger direkta effekter på departementets verksamhet,

budgetmässigt och arbetsmässigt. För FoU-området blir de direkta

kostnaderna, i form av avgifter till EG, i storleksordningen 500

milj.kr. årligen när fullt deltagande uppnåtts.

 EES-avtalet betyder också nya beslutsstrukturer på Europa-

planet, vilka kräver samordning både på departements- och

myndighetsnivå. EES-avtalet ger tillträde till EGs ramprogram

för forskning och utveckling. De enskilda programmen är i hög

grad industriellt inriktade.

Marknads- och konkurrensfrågor

Verksamheten påverkas i stor utsträckning av den västeuropeiska

integrationen. En ökad frihandel leder till ett närmande mellan

konkurrens- och handelspolitiken. Konkurrensmyndigheterna får

vidare uppgifter inom ramen för det internationella

konkurrensrättsliga regelsystemet.

Företagsutveckling

För de små och medelstora företagen innebär ett EG-medlemskap

att tillträdet till en stor marknad underlättas. Detta kommer

att totalt sett ha en positiv effekt på tillväxten och

produktiviteten. Ett naturligt led i denna förändring är också

att konkurrensen och omvandlingstrycket i Sverige kommer att öka

bl.a. genom att europeiska företag börjar bearbeta den svenska

marknaden mer intensivt.

Teknologisk infrastruktur

EGs direktiv som utformats enligt den sk nya metoden för

harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning avseende varor

innehåller endast allmänt hållna krav för vad produkterna skall

uppfylla i säkerhetshänseende. Tekniska specifikationer utformas

genom europeiska harmonierade standarder utarbetade av de

europeiska standardiseringsorganen. För svensk

standardiseringsverksamhet innebär detta att europeiska

standarder måste prioriteras. Företagen har ett självklart

intresse av att medverka för att se till att standarderna

utformas så att deras varor och tjänster accepteras på

marknaden. Myndigheterna måste också medverka för att bevaka att

standarderna utformas i enlighet med kraven på säkerhet med av-

seende på liv, hälsa, egendom och miljö. Resurser som tidigare

avsatts till arbete med föreskrifter bör omprioriteras till

standardiseringsarbete.

 Övergången från nationella regelverk till europeiska direktiv

och standarder kommer att innebära styrning av en större

regelmassa. Vinsten är att denna gäller överallt inom den inre

marknaden.

Energimarknad

Genom EES-avtalet accepterar EFTA-länderna EGs lagstiftning för

handel och konkurrens. Avtalet innehåller ett stort antal

direktiv och regleringar. De viktigaste för

elförsörjningsområdet är transiteringsdirektivet och innehållet

i direktivet om pristransparens.

 I ett utkast till direktiv om en gemensam lagstiftning för den

interna elmarknaden som behandlades vid ett energirådsmöte i

oktober 1991 föreslogs ett regelsystem för att möjliggöra tredje

parts tillträde till de elektriska näten (Third Party Access,

TPA). Den inre marknaden med TPA skall vara genomförd i december

1996.

 Den omstrukturering av den svenska elmarknaden som inletts med

bolagiseringen av Vattenfall och inrättandet av Svenska Kraftnät

för driften av storkraftnätet ligger väl i linje med

utvecklingen i EG.

 Arbetet inom EG på att utforma en gemensam skattepolitik berör

punktskatter och miljöskatter på bl.a. energi. Samtidigt arbetar

man också med att utforma andra medel för att begränsa utsläppen

av klimatpåverkande ämnen, främst koldioxid.

XIII. Civildepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 2 235-121

 -18

-18 -18 -2,0 -

därav:

Länsstyrelserna 1 700 -4

 0

 0 0 0-17,3

Källor: Riksrevisionsverket och Civildepartementet

Utgiftsstyrande faktorer

Flertalet anslag som civildepartementet svarar för på

statsbudgetens utgiftssida avser förvaltningskostnader för

myndigheterna. Pris- och löneutvecklingen är således en faktor

av avgörande betydelse för kostnadsutvecklingen inom depar-

tementets område. De avtal som träffas mellan parterna på den

statliga arbetsmarknaden har särskild betydelse i sammanhanget.

Länsstyrelserna

Länsstyrelsernas verksamhet berör de flesta departement.

Civildepartementet svarar för att samordna, följa upp och

utvärdera verksamheten medan övriga fackdepartement svarar för

"beställarfunktionen" när det gäller verksamheten inom

länsstyrelserna.

Påverkan av den internationella integrationen

Genom den stora bredden i länsstyrelseverksamheten kan den

internationella integrationen förväntas påverka länsstyrelserna

på många olika sätt. En informell arbetsgrupp mellan

civildepartementet och utrikesdepartementet håller för när-

varande på med att kartlägga och undersöka dessa frågor.

Viktigare riksdags- och regeringsbeslut som påverkar

länsstyrelseverksamheten under LK-perioden

För närvarande pågår ett trettiotal utredningar som i större

eller mindre grad berör verksamhet inom länsstyrelserna. De

viktigaste är Regionutredningen (C 1991:09) och

Västsverigeutredningen (C 1991:08). Som framgår av årets

budgetproposition (bil. 14, s. 9) kommer dessa utredningar att

efter sommaren 1992 avlösas av en parlamentarisk beredning för

det fortsatta arbetet med såväl den regionala verksamhetens

uppbyggnad som landets indelning i län. Resultatet av detta och

annat utredningsarbete kan inte nu bedömas i verksamhetsmässiga

termer.

Svenska kyrkan och andra trossamfund

Utvecklingen av statsbidragen till de fria trossamfunden bör

prövas i samband med en allmän översyn av statsbidragen till

folkrörelserna. Anslaget påverkas inte av några automatiskt

verkande faktorer.

 På det kyrkliga området aktualiseras frågan om relationerna

mellan staten och svenska kyrkan genom att ERK-utredningen

nyligen avgett sitt slutbetänkande.

Folkrörelser och kooperationen

En översyn av statens bidragsgivning till folkrörelserna skall

övervägas efter det att Lotteriutredningen (C 1991:01) lämnat

sitt betänkande i september 1992. Detta kommer att handla om en

total översyn vad gäller bidrag, avgifter och skatter som gäller

föreningslivet.

 Stödet till allmänna samlingslokaler skall ses över i syfte att

åstadkomma att stödet i framtiden skall vara effektivare.

 Stödet till Kvinnoorganisationernas centrala verksamhet kommer

att utvärderas.

Konsumentpolitik

En översyn görs på det konsumentpolitiska området. Den kommer

att omfatta inriktningen av verksamheten, omfattningen av det

statliga åtagandet samt den organisatoriska strukturen.

Ungdomsfrågor

Statens ungdomsråd är föremål för en översyn inom ramen för en

utredning (c 1991:06) om statens insatser inom barn- och

ungdomsrådet. Förslagen skall presenteras före utgången av april

1992.

 En översyn av målen för samhällets stöd till barn- och

ungdomsorganisationerna aviserades i årets budgetproposition.

Sedan tidigare pågår ett arbete med att utarbeta ett mer målr-

elaterat system för stödet. En samordning av dessa åtgärder

kommer nu att ske.

 Sverige får genom ett EES-avtal möjlighet att bli medlem i

ungdomsutbytesprogrammet Youth for Europe fr.o.m. den 1 januari

1993. I budgetpropositionen för budgetåret 1992/93 återfinns

medel för detta första halvåret (3 mkr).

XIV. Miljö- och naturresursdepartementet

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 2 080-278

 -1

-25 -35 -4,4 -

därav:

Miljövård 1 292-281

 0

 0 -30 -6,011,2

Strålskydd, kärnsäkerhet m.m. 215 0

 -300-0,3-

Fastighetsdata och lantmäteri 499 3

 2

-25 -5 -1,30,8

Källor: Riksrevisionsverket och Miljö- och naturresursdepartementet

Utgiftsstyrande faktorer

Huvuddelen av utgifterna på denna huvudtitel avser konsumtion,

som i sin tur till största delen består av löner. De största

övriga utgifterna är investeringar i mark för naturvård, bidrag

till länsstyrelser och kommuner för kalkning av försurade sjöar

samt bidrag för landskapsvårdande åtgärder. Åtgärder för

sanering och återställning av miljöskadade områden hör också

hit.

 En del av de statliga utgifterna inom miljö- och naturresurs-

departementets verksamhetsområde är avgiftsfinansierade och

redovisas inte i tabellen ovan.

Analys av verksamheten

Miljöpolitikens mål och inriktning

Riksdagen har våren 1991 lagt fast mål och riktlinjer för

miljöpolitiken (prop. 1990/91:90, JoU30, rskr. 338). I

regeringsförklaringen anges att alla har rätt att få leva i en

god miljö. Den ekonomiska och tekniska utvecklingen skapar goda

möjligheter för omställningen till mindre resurskrävande och

miljöbelastande produktions-, energi- och transportsystem.

Miljöpolitiken måste utgå från vad naturen långsiktigt tål.

Försiktighetsprincipen måste därvid tillämpas.

 Regeringen har i budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100

bil:15) redovisat sin miljöpolitiska strategi. En av regeringens

viktigaste uppgifter är att verka för en långsiktig och hållbar

utveckling till ett samhälle med frisk luft och rent vatten,

levande sjöar, skogar och ett varierat odlingslandskap.

Därigenom säkerställs en hälsosam miljö, livskraftiga ekosystem

och biologisk mångfald.

 Det är nödvändigt att sambanden mellan ekonomi och ekologi görs

tydliga. Om naturens gränser överskrids förstörs på sikt

livsvillkoren för människor, djur och växter. Genom att sätta

pris på miljön blir kostnader som miljöskador orsakar synliga;

kostnader som annars kan döljas och upptäckas först långt

senare. Endast så kan stora framtida miljöskulder

undvikas. Omvänt ger miljöförbättringar en välfärdsökning, som

dock kan vara svår att kvantifiera.

 Det är viktigt att den ekonomiska politiken präglas av en

totalsyn på människan och miljön. Förvaltning och utveckling av

miljö, naturresurser, kunnande, mänsklig arbetskraft och

materiella resurser måste ske så att en långsiktig utveckling av

välfärden kan åstadkommas.

 Erfarenheten visar att det successivt uppdagas skador på miljön

som måste rättas till och motverkas för framtiden. Även genom

förbättrade mätmetoder och genom "importerade" miljöstörningar

uppstår krav på nya kostnadskrävande insatser. Ett nytt samlat

miljöövervakningssystem byggs för närvarande upp.

 Den fysiska planeringens tre huvuduppgifter är att säkerställa

en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenresurser, att

främja en långsiktigt förnuftig lokalisering av bebyggelse,

anläggningar och infrastruktur samt utveckla en rik och levande

stadsmiljö samt att ta hänsyn till naturens kretslopp i

samhällsplaneringen.

Effekter av den internationella integrationen

Sverige skall spela en pådrivande roll i det europeiska

miljöarbetet. I förhandlingarna med EG skall Sverige utgå från

att den högsta tillämpade ambitionsnivån skall gälla på

miljöområdet. Denna princip skall vara vägledande även för

övriga internationella förhandlingar. Kraven bör ställas så att

åtgärder kan vidtas på ett kostnadseffektivt och rättvist sätt.

 Sverige skall aktivt medverka till att utveckla miljösamarbetet

i Europa och ge stöd för att rena Östersjön. Under de kommande

åren fordras stora insatser för att förbättra miljösituationen i

Öst- och Centraleuropa. Sådana insatser kan också komma att få

stor positiv effekt på svenska miljösystem, exempelvis

försurningen.

 Detta kommer att ställa ökade krav på såväl departementet som

dess myndigheter.

 Ett svenskt deltagande i EG:s miljöarbete medför att

naturvårdsverket och kemikalieinspektionen ytterligare får

prioritera detta arbete. På sikt kan delar av myndigheternas

uppgifter eventuellt övertas av EG:s gemensamma organ.

 Även inom kärnsäkerhets- och strålskyddsområdet kan ett

kommande EG-medlemskap innebära en mera omfattande

administration.

 Ett medlemskap i Euroatom kommer vidare sannolikt att innebära

ökade kostnader för safeguardkontroll av klyvbart material.

Andra internationella samverkansbehov har aktualiserats - t.ex.

bistånd till f.d. Sovjetländer för att förbättra kärnsäkerhet

och strålskydd i dessa länder - som finansieras med särskilda

statliga medel.

 De allvarligaste miljöhoten är av global och gränsöverskridande

natur. Dessa problem kan bemästras endast genom ett konsekvent

agerande nationellt och genom internationellt samarbete.

 FN-konferensen om miljö och utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro

1992 är ett betydelsefullt led i arbetet för konkreta och

samstämda åtgärder för att skapa en hållbar utveckling.

Konferensen väntas bl.a. leda till konventioner om skydd av

klimatet och bevarande av den biologiska mångfalden. Den väntas

också komma att innebära bl.a. krav på att rättvist fördela

kostnaderna för nödvändiga miljöinsatser i utvecklingsländerna.

 Ett nytt svavelprotokoll planeras undertecknas år 1993.

Huvuddelen av utsläppsminskningarna måste vidtas i Central- och

Östeuropa. Dessa länder är också de som har sämst

förutsättningar att finansiera utsläppsminskande åtgärder. Dessa

problem bör behandlas inom ramen för stödet till Central- och

Östeuropa.

 Sedan hösten 1990 pågår ett arbete med att ta fram ett åtgärds-

program för att återställa Östersjön i ekologisk balans. Arbetet

har initierats av statsministrarna i deltagande länder genom

Ronnebydeklarationen. Samtliga länder runt Östersjön deltar samt

Norge och Tjeckoslovakien. Fyra utvecklingsbanker och EG deltar

också i arbetet. I april 1992 väntas miljöministrarna

underteckna en deklaration. Programmet kommer att innehålla ett

100-tal s.k. hot spots som består av de mest förorenande

källorna i regionen med en total kostnad på över 100 miljarder

kronor. Enligt statsministrarnas beslut skall programmets

huvudelement vara påbörjade under år 1993.

 Esbo-konventionen med krav på miljökonsekvensbeskrivningar till

projekt som kan ge upphov till gränsöverskridande miljöpåverkan

kommer att öka kraven på såväl myndigheterna som företagen.

Verksamhetens kostnader och anslagsutveckling

Den internationella utvecklingen och samarbetsmöjligheterna

kommer som nämnts att påverka kostnaderna för miljöarbetet.

Ekonomiska styrmedel

Effektiva ekonomiska styrmedel är i många fall

samhällsekonomiskt ett mer effektivt sätt än t.ex. regleringar

för att uppnå önskvärda miljöeffekter. Sverige bör därför även i

internationella fora verka för ökad användning och samordning av

ekonomiska styrmedel.

Effektivare miljöarbete

Decentralisering av arbetet inom miljömyndigheterna har inletts

och fortsätter. En omfördelning av miljöarbetet mellan å ena

sidan miljömyndigheterna, å andra sidan sektorsmyndigheter såsom

jordbruksverket, trafikverken m.fl. pågår också. Det innebär

emellertid inte att kostnaderna försvinner. Antingen uppstår de

hos andra centrala myndigheter, hos regionala eller lokala

myndigheter eller måste de klaras av kommunerna på lokal nivå.

 Miljölagstiftningen skall samordnas i en miljöbalk samt skärpas

till förmån för miljöintressena. Tillsyn och kontroll enligt en

blivande miljöbalk kan komma att ställa successivt större

anspråk på personella

resurser. Å andra sidan beräknas betydande administrativa

vinster kunna uppnås.

 De miljömål som riksdagen beslutar skall överföras till

sektorsmål och åtgärdsprogram av sektorsmyndigheterna för olika

samhällssektorer. De nationella målen bryts ner för olika

geografiska områden. Härigenom ökar möjligheterna att prioritera

och genomföra de åtgärder som behövs för att förbättra miljön.

 Miljökonsekvensbeskrivningar ingår som ett naturligt element i

planerings- och beslutssystemet. Alla viktigare beslut skall

föregås av en miljökonsekvensbeskrivning. Härigenom minskas

risken för kostsamma korrigeringar i efterhand av miljöskäl.

 Miljöforskningsutredningen kommer i juni 1992 att redovisa sina

förslag till prioritering av insatserna vad gäller forskning

inom miljöområdet. Enligt direktiven skall de förslag som

redovisas rymmas inom ramen för oförändrade resurser i

förhållande till vad som föreslagits i årets budgetproposition.

 Statens stöd till Stiftelsen Stockholms internationella

miljöinstitut uppgår till 25 milj.kr. per år under perioden

1988/89 - 1992/93.

 Det treåriga programmet för avfallsforskning löper t.o.m. nästa

budgetår. Frågan om en fortsättning tas upp i den

forskningspolitiska propositionen.

 Riksdagen har i samband med beslut om den nya

livsmedelspolitiken fattat beslut om stöd till landskapsvårdande

åtgärder under en treårsperiod som löper ut med budgetåret

1992/93. Statens naturvårdsverk har regeringens uppdrag att

bl.a. utvärdera behovet av resurser för det fortsatta arbetet.

En särskild omställningskommission har tillkallats med uppgift

att göra en samlad utvärdering av livsmedelspolitiken.

 För stöd till åtgärder för sanering och återställning av

miljöskadade områden har riksdagen beslutat om ett femårigt

program som löper ut med budgetåret 1995/96. Programmet ska

utvärderas mot slutet av femårsperioden.

 Försurningen av mark och vatten är fortfarande ett av våra

allvarligaste miljöproblem. Nedfallet av försurande ämnen kommer

till nästan 90 % från utlandet. Det innebär att möjligheten för

Sverige att vidta direkta åtgärder vid källan är begränsade. Det

är därför nödvändigt att fortsätta kalkningsverksamheten.

Regeringen har i budgetpropositionen 1992 beslutat om en

planeringsram som innebär oförändrade resurser för kalkning

under de närmaste två åren.

 Frågan om begränsning av bullerstörningarna utreds för

närvarande av dels utredningen om åtgärder mot buller i fjäll

och skärgårdar, dels utredningen om en samlad aktionsplan mot

buller. En prioriterad uppgift för utredningen är att presentera

utförliga kostnadsberäkningar.

 Reglerna om miljöskadeförsäkring ses för närvarande över av en

särskild utredare. I utredarens uppdrag ingår att närmare

studera frågan om vem som i praktiken skall finansiera och

bekosta en sanering när ett företag i konkurs eller som inte

längre bedriver verksamhet har lämnat kvar miljöfarliga

kemikalier och andra miljöfarliga rester inom anläggningen.

Strålskydd, kärnsäkerhet m.m.

Fr.o.m. nästa budgetår föreslås en rationalisering inom

tillsynen på kärnavfallsområdet. Förslaget innebär att statens

kärnbränslenämnd slås samman med statens kärnkraftinspektion.

Lantmäteri, fastighetsdata m.m.

För fastighetsdataverksamheten och lantmäteriet väntas behovet

av resurser minska till följd av att fastighetsdatareformen

avslutas år 1995.

XV. Övrigt

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

 92/93 Förändring

till

Genomsnittlig procentuell

förändring per år 93/94 94/95

95/96 96/97 92/93-

96/97

Totala utgifter 54 27825 103

 13 30712 435-70817,8

därav:

Riksdagen m.m. 777 0

 0

 0 0 0

Räntor på statsskulden m.m. 69 0008 800

 5 800

1 6002 900

6,3Tillkommandeutgiftsbehov m.m.-15 49916 303 7 507

10 835-3 608 -

Källor: Finansdepartementet och Riksgäldskontoret

I detta avsnitt redovisas verksamhets- och utgiftsområden i

statsbudgeten som ej ingår i den departementsvisa redovisningen.

Dessa områden är kungliga hov- och slottsstaterna, riksdagen och

dess myndigheter, räntor på statsskulden m.m. samt beräknat

tillkommande utgitftsbehov m.m.

 Det sist nämnda utgiftsområdet uppdelas budgetåret 1992/93 dels

i ett nettoberäknat tillkommande utgiftsbehov med -20,0

miljarder kronor, dels en minskning av anslagsbehållningarna med

4,5 miljarder kronor samt oförutsedda utgifter om 1 milj.kr.

 Syftet med att beräkna tillkommande utgiftsbehov i förslaget

till statsbudget för 1992/93 är att visa en så realistisk

budgetbelastning som möjligt. Vid beräkningen har en

uppskattning gjorts av sådana utgifts- och inkomstförändringar

som inte förs upp på något annat ställe i budgeten.

 Utgifterna för räntor på statsskulden beräknas till 69,0

miljarder kronor budgetåret 1992/93 och beräknas öka till 88,1

miljarder kronor 1996/97 i 1992/93 års prisnivå. De ökade

ränteutgifterna beror på ökad upplåning som följer av de

beräknade budgetunderskotten.

 1

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 april 1992

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

___________

Anmälan till proposition med förslag till slutlig

reglering av förslaget till statsbudget för budgetåret

1992/93, m.m., såvitt avser finansdepartementets

verksamhetsområde

1 Skattefrågor

1.1 Allmänna synpunkter

Sedan regeringen tillträdde i höstas har en rad åtgärder

vidtagits för att ge den svenska ekonomin ny växtkraft och

trygga en stark ekonomisk bas. Därigenom skapas förutsättningar

att långsiktigt slå vakt om välfärd, social trygghet och en god

miljö. Vägledande för de åtgärder som vidtagits på skatteområdet

sedan regeringsskiftet har för det första varit strävan att

slopa eller i vart fall sänka uttaget av sådana skatter som

hämmar tillväxten och fördjupar de ekonomiska problemen. Vidare

har målet varit att anpassa skatteuttag och struktur till vad

som följer av ambitionen att fullt ut utnyttja de möjligheter

ett svenskt EG-medlemskap kommer att medföra. Ett tredje mål för

skattepolitiken har varit att åstadkomma en successiv sänkning

av det samlade skatteuttaget. De nu nämnda målen för

skattepolitiken befästs genom de förslag som jag i det följande

lägger fram.

 Det är angeläget att skydda och förbättra miljön. Genom

utformningen av förslagen till reformerad energibeskattning

hävdas de energi- och miljöpolitiska målen. Miljöprofilen

förbättras genom ökad tonvikt på koldioxidskatten. Samtidigt är

en sänkning av energiskatten för de konkurrensutsatta delarna av

näringslivet sannolikt den enskilt viktigaste åtgärden vi kan

vidta för att stärka industrins konkurrenskraft. De

samhällsekonomiska skadeverkningarna av en internationellt

avvikande energibeskattning är uppenbara.

 Hela frågan om skattesystemets utformning i samband med den

europeiska integrationen har under den senaste tiden kommit i

centrum. Den behandlas bl.a. i långtidsutredningen och i en

rapport utarbetad av finansdepartementets skatteavdelning;

Sverige Europa och skatterna. En gemensam slutsats är att vissa

indirekta skatter bör sänkas. I fråga om mervärdeskatten

rekommenderas en sänkning av den generella skattesatsen i syfte

att undvika gränshandel och därigenom förlust av skattebas. Det

bör emellertid också framhållas att sådan gränshandel ger upphov

till samhällsekonomiska förluster och inte enbart ett bortfall

av skatteintäkter för staten.

 En betydande sänkning av uttaget av mervärdeskatt bör därför

enligt min mening göras redan innan ett medlemskap i EG. Genom

omläggningen av energibeskattningen ökar skattebelastningen på

hushållen. Denna effekt är energi- och miljöpolitiskt motiverad.

Däremot bör inte det samlade skatteuttaget för hushållen öka.

Höjningen av skatteuttaget balanseras av en sänkning av

mervärdeskatten med ca 0,5 procentenheter. En ytterligare

 2

sänkning av mervärdeskatten är emellertid motiverad av EG-

anpassningsskäl. Denna bör i huvudsak finansieras inom ramen för

skattesystemet genom en breddning av basen för uttag av

inkomstskatt.

 Jag föreslår i det följande att den generella

mervärdeskattesatsen sänks från 25 till 22 %. Samtidigt görs en

omläggning av det s.k. schablonavdraget under inkomst av tjänst.

Avdraget ersätts med ett system där avdrag inte medges förrän de

avdragsgilla kostnaderna överstiger vissa bottenbelopp.

 Slutligen kommer jag också att ta upp frågan om fastighetsskatt

på kommersiella lokaler.

 De åtgärder som jag nu föreslår innebär att den politik

regeringen lagt fast fullföljs. Samhällsekonomiskt skadliga

skatter slopas och skattesystemet anpassas till förhållandena i

omvärlden. Det samlade skatteuttaget sänks.

1.2 Energibeskattningen

1.2.1 Ärendet och dess beredning

Den 21 juni 1990 tillkallade chefen för finansdepartementet en

särskild utredningsman (professor Lennart Hjalmarsson) för att

se över frågan om skattenedsättning för den energiintensiva

industrin och växthusnäringen. Enligt direktiven borde utredaren

bedöma om det för att ge industrin rimliga internationella

konkurrensförutsättningar fanns ett fortsatt behov av de

nuvarande nedsättningsreglerna. För det fall bestämmelserna om

nedsättning skulle vara kvar borde de utformas så att

energihushållning stimuleras och utsläppen av miljöskadliga

ämnen minskas.

 Utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning för

industrin och växthusnäringen m.m. (ÖS-91) redovisade i november

1991 i betänkandet Konkurrensneutral energibeskattning (SOU

1991:90) resultatet av sitt arbete. Utredningen föreslår nya

regler för beskattningen av den energi som används i industrin

och växthusnäringen. Utredningens sammanfattning och lagförslag

bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I:5.1 resp.

bilaga I:5.2 Betänkandet har remissbehandlats. En

sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom

finansdepartementet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet

(dnr 4314/91).

 En interdepartemental arbetsgrupp har på uppdrag av

näringsdepartementet, miljö- och naturresursdepartementet samt

finansdepartementet kompletterat utredningens förslag med en

miljökonsekvensbeskrivning. Närings- och

teknikutvecklingsverkets (NUTEK) remissyttrande över betänkandet

Konkurrensneutral energibeskattning har härvid utgjort ett

viktigt underlag. Yttrandet innehåller beräkningar av produk-

tionstillväxten, energianvändningen samt utsläppen av koldioxid,

svavel och kväveoxider från industrin under antagande av olika

skattemodeller, däribland utredarens förslag.

 Jag kommer i det följande att ta upp utredningens förslag till

nya skatteregler för industrin (SNI 2 och 3) och

växthusnäringen. Omläggningen av beskattningen bör enligt min

mening finansieras inom energibeskattningens ram. Härigenom

kommer även andra delar av energibeskattningen att beröras.

Energibeskattningen kommer genom mina förslag att tekniskt bli

mer komplicerad vilket nödvändiggör en teknisk översyn. Jag

avser därför att föreslå regeringen att en särskild utredare

tillkallas med uppgift att göra en huvudsakligen lagteknisk

översyn av energibeskattningen. Förutom den tekniska översynen

bör utredningsuppdraget också omfatta vissa materiella frågor

 3

såsom avgränsningen av det skattepliktiga området för framför

allt oljeprodukter.

 Den 12 december 1991 tillkallades en särskild utredare med

uppgift att lämna förslag till den tekniska anpassningen av

bl.a. energiskatterna som behövs vid ett svenskt medlemskap i EG

(Fi 1991:09). Ett nära samarbete bör etableras mellan dessa båda

utredningar. Förslagen från den särskilda energiskatteutredaren

bör vara så utformade att de kan tillämpas i ett EG-perspektiv.

 Effekterna av den ändring av kraftvärmens energibeskattning som

genomfördes som ett resultat av trepartiöverenskommelsen om

energipolitiken våren 1991 har ifrågasatts. En särskild

arbetsgrupp bör därför tillsättas för att belysa följderna av

ändringen och om så erfordras föreslå åtgärder som undanröjer

eventuella negativa effekter. Arbetsgruppen bör även belysa

biobränslenas möjligheter att i större utsträckning bli

konkurrenskraftiga inom kraftvärmeområdet.

 Den skillnad i beskattningen av energi mellan industri och

övriga förbrukare, som jag kommer att föreslå i det följande,

kommer att leda till ett administrativt merarbete för

riksskatteverket. Jag kommer därför att i särskild ordning se

till att riksskatteverket tillförs de resurser som behövs för

att det nya i energiskattesystemet skall kunna administreras på

ett acceptabelt sätt.

1.2.2 Nuvarande energibeskattning

Enligt lagen (1957:262) om allmän energiskatt (EL, ändrad senast

1991:1823) skall energiskatt betalas för kolbränslen, fotogen,

motorbrännoljor och eldningsoljor samt andra oljeprodukter med

undantag för smörjoljor och smörjfetter som inte används för

energialstring, naturgas och gasol. Energiskatt tas inte ut för

biobränslen eller torv.

 Koldioxidskatt betalas enligt lagen (1990:582) om

koldioxidskatt (ändrad senast 1991:1822) för bensin och för alla

de bränslen som är belagda med allmän energiskatt.

Koldioxidskatt tas också ut på flygbränsle enligt lagen

(1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik (ändrad senast

1990:586).

 I tabellen nedan redovisas den nuvarande energi- och

koldioxidskatten för bränslen.

Bränsle Enhet

Energi- CO2-

Totalt

 skatt

skatt skatt

 kr.

kr. kr. öre/kWh

Olja Miljöklass

1 m3 90

720810 8,9

" " 2 m3290

7201010 10,6

" " 3 m3540

7201260 12,0

Kol ton

230 620850

11,4

 4

Naturgas

1000m3 175

535710 6,6

Gasol

ton 105 750 855

 6,7

 Koldioxidskatten på bensin är 58 öre per liter. För

inrikesflyget motsvarar koldioxidskatten 79 öre per kg förbrukat

flygbränsle.

 På de skattebelopp som anges ovan tillkommer mervärdeskatt som

beräknas på energipriset inklusive punktskatter.

 Allmän energiskatt på elektrisk kraft är utformad så att den

som distribuerar kraften är skattskyldig. Skatten tas ut med 2,2

öre per kWh vid förbrukning i vissa glesbygdskommuner i de

nordliga delarna av Sverige och med 7,2 öre per kWh för

förbrukning i övriga landet. Vid förbrukning i industriell

verksamhet är skattesatsen 5 öre per kWh. Därutöver beskattas

elkraft genom lagen (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft

(SEL, ändrad senast 1984:997) och genom lagen (1983:1104) om

särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk (LAE,

ändrad senast 1986:503). Enligt SEL tas skatt ut för elektrisk

kraft som produceras i ett vattenkraftverk med en installerad

generatoreffekt av minst 1500 kW. Skatten är 2 öre per kWh om

kraften har producerats i ett kraftverk som har tagits i drift

före år 1973. Skatten sätts ned med 1 öre per kWh om kraften har

producerats i ett kraftverk som har tagits i drift under åren

1973-1977 och med 2 öre per kWh om kraften har producerats i ett

kraftverk som tagits i bruk därefter. För elektrisk kraft som

framställs i ett kärnkraftverk tas skatt ut med 0,2 öre per kWh.

 Energiskattesystemet karaktäriseras av en rad avdrags- och

undantagsbestämmelser. Vid beräkning av energi- och

koldioxidskatt medges avdrag för bränsle som använts för

produktion av elkraft, medan elkraften beskattas hos användaren.

Avdrag får också göras för bränslen som använts för produktion

av andra skattepliktiga bränslen. Genom dessa regler undviks

dubbelbeskattning. Avdrag medges även för bränslen som

förbrukats eller sålts för förbrukning för annat ändamål än

energialstring och för kolbränslen som förbrukats i

metallurgiska processer. Härutöver finns bestämmelser om avdrag

för skatt på bränsle som exporterats eller använts för bl.a.

bandrift och fartygsdrift. Liknande avdragsbestämmelser

tillämpas vid beräkning av skatt på elektrisk kraft. Avdrag får

även göras för energiskatt på bränsle som använts för

värmeproduktion i kraftvärmeverk.

 Undantagna från skatteplikt är bl.a. inhemska fasta bränslen

och inhemskt framställd metan. Detsamma gäller elektrisk kraft

som framställs i mindre kraftverk, t.ex. minikraftverk och

vindkraftverk, eller kraft som levereras utan avgift med viss

låg effekt.

 För uttag av energiskatter inom industrin och växthusnäringen

gäller dessutom speciella nedsättningsbestämmelser. Dessa regler

har införts för att mildra skattebelastningen på energi för de

mest energiintensiva industriföretagen och för växthusnäringen.

Enligt lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt och

koldioxidskatt (NEL, ändrad senast 1990:584) kan dessa skatter

sättas ned. Regeringens möjlighet att med stöd av NEL begränsa

skatterna på energi utnyttjas årligen av drygt 100 företag.

Under år 1992 har regeringen på ansökan nedsatt energi- och

koldioxidskatten vid industriell tillverkning till 1,2 % av de

 5

tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik. Hela

energi- och koldioxidskatten på kolbränslen, gasol och naturgas

är nedsättningsgrundande liksom energiskatten på elektrisk

kraft. För oljebränslen, miljöklass 3, gäller att endast 473 kr.

av den sammanlagda skatten på 1260 kr. per m3 får räknas med i

nedsättningsunderlaget. Detta innebär att 787 kr. per m3 olja

utöver det nedsatta skattebeloppet betalas av det aktuella

företaget. Nedsättningen är av betydelse för främst pappers- och

massaindustrin, järn- och stålindustrin, cementindustrin, kalk-

och tegelindustrin, kemiindustrin och gruvnäringen. För

budgetåret 1990/91 uppgick värdet av skattenedsättningen till

cirka 900 miljoner kr.

 Vid beräkning av energi- och koldioxidskatt för

växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling begränsas

skatten till 15 % av de generella skattesatserna. Värdet av

nedsättningen uppskattas till cirka 90 miljoner kr. för

budgetåret 1990/91.

1.2.3 Energibeskattningen i andra länder

Frågan om industrins energibeskattning i andra länder, främst

inom EG, är central då det gäller utformningen av svenska

skattebestämmelser på ett konkurrensneutralt sätt gentemot

utlandet. Följande huvuddrag kan urskiljas från den kartläggning

som gjorts av ÖS-91 om de nuvarande bestämmelserna för

energibeskattning inom länderna i västra Europa, Nordamerika och

Japan:

- Energivarorna är oftast belagda med mervärdeskatt.

- Industrins användning av elenergi beskattas endast

 undantagsvis. Detsamma gäller växthusnäringen.

- I flertalet länder förekommer punktskatter (acciser) på

 eldningsoljor vid sidan om mervärdeskatten. Endast Danmark och

 Italien har högre punktskatt på olja än Sverige. I Danmark

 gäller dock att industrin och flertalet andra

 mervärdeskattskyldiga har avdragsrätt inom mervärde-

 skattesystemet också för acciser. Därmed betalar större delen

 av det danska näringslivet inte några punktskatter på energi

 alls.

- Samtliga länder i Västeuropa har höga acciser på bensin. I

 Nordamerika är drivmedelsbeskattningen låg.

- Miljörelaterade skatter och avgifter för bränslen är mindre

 vanliga. Införandet av sådana diskuteras dock i flera länder

 liksom inom EG.

1.2.4 Harmonisering av energibeskattningen inom EG

Inom EG pågår ett omfattande arbete med att samordna de

indirekta skatterna, däribland energiskatterna, inför

genomförandet av den inre marknaden. Tanken är att ett

definitivt system för punktskatter skall träda i kraft år 1993.

En viktig utgångspunkt vid utformningen av en gemensam

energiskattepolitik är ett dokument från EG-kommissionen hösten

1991 om en klimatstrategi för att nå målet att stabilisera den

inre marknadens totala utsläpp av koldioxid år 2000 vid 1990 års

nivå och öka energieffektiviteten. Strategin omfattar bl.a. en

kombinerad energi-och koldioxidskatt på fossila bränslen och

elproduktion för hela den inre marknaden. Något formellt beslut

om en gemensam energi- och koldioxidskatt har ännu inte fattats.

För närvarande diskuteras införande år 1993 av en skatt på

energivaror motsvarande 3 USD per fat råolja. Skatten skall

 6

därefter successivt höjas till 10 USD per fat år 2000. Förnybara

energikällor skulle enligt diskussionen undantas från skatt

liksom energivaror som används som råvaror av industrin. Vidare

diskuteras olika särlösningar för den energiintensiva industrin.

1.2.5 Mina överväganden

Allmänt

Energibeskattningen har tidigare främst haft ett fiskalt syfte.

Under slutet av 70-talet och under 80-talet genomfördes

åtskilliga skattehöjningar som motiverades av bl.a.

energihushållningsskäl och strävandena att ersätta olja med

andra energislag. Genom införandet år 1991 av en koldioxidskatt

och en svavelskatt har även miljöpolitiska skäl beaktats i

större utsträckning.

 All energianvändning beskattas i stort sett på samma sätt

oavsett vem som använder den. En något lägre skatt gäller dock

för industrins elförbrukning.

 För att lindra energibeskattningen gäller, som framgått av det

tidigare anförda, en särskild nedsättning av energi- och

koldioxidskatt för den mest energikrävande industrin. Även den

yrkesmässsiga växthusnäringen omfattas av reducerade

energiskattesatser.

 Skillnaden i skattebelastning på energiområdet mellan Sverige

och andra länder, främst inom EG, är för närvarande mycket stor.

De svenska energiskatterna har genom de successiva höjningarna

kommit att få allt större inverkan på produktionskostnaderna och

på företagens relativa konkurrenssituation på såväl export- som

hemmamarknaderna även om energiskattebelastningen till viss del

mildras genom bl.a. nedsättningsbestämmelserna. Våra

skatteregler måste i allt högre utsträckning utformas med hänsyn

till internationella förhållanden. Vid ett svenskt EG-medlemskap

krävs även en formell anpassning av beskattningsreglerna på

bl.a. energiområdet. Vår nuvarande energibeskattning är utformad

så att energi beskattas vid import och skatteavdrag medges vid

export. Inom EG krävs att punktskatterna utformas på ett sådant

sätt att gränskontroll inte behövs. Det är f.n. oklart hur

energi- och koldioxidbeskattningen inom EG kommer att utformas.

De diskussioner som hitintills förts visar emellertid entydigt

att en kommande gemensam beskattning av energi inom EG kommer

att ligga på en betydligt lägre nivå än våra nuvarande skatter.

Med ett internationellt perspektiv är det från miljösynpunkt en

nackdel med en hög svensk energibeskattning för industrin.

Flyttar industrin utomlands minskar visserligen utsläppen i

Sverige, men eftersom andra länder har mer fossilbaserad

energiförsörjning och oftast lägre reningskrav kan utsläppen av

koldioxid och andra miljöförstörande ämnen komma att öka globalt

sett.

 Det nuvarande nedsättningssystemet kan kritiseras för bristande

styrning mot lägre energianvändning och miljövänligare bränslen.

Reglerna innebär att energibeskattningen får mycket begränsade

styreffekter för den energiintensiva industrin samtidigt som

denna industri vid en internationell jämförelse belastas med ett

mycket högt energiskatteuttag. Genom att det nuvarande

nedsättningssystemet är uppbyggt så att regeringen fattar beslut

beträffande varje enskilt företag och att företaget anses kunna

välja ut vilka produkter som skall omfattas av beslutet är

nedsättningen förknippad med administrativa problem. Den

individuella prövningen riskerar också att leda till

handelspolitiska komplikationer.

 7

 Utredningen om industrins och växthusnäringens

energibeskattning har särskilt pekat på att det utifrån teorin

för optimal beskattning generellt sett är ineffektivt att

beskatta insatsvaror, som skall användas i produktionen av andra

varor. Detta gäller exempelvis energi. Energibeskattningen måste

därför, enligt utredningen, motiveras på annat sätt, såsom med

miljöpolitiska målsättningar och som incitament för ener-

gihushållning. Skatter som incitament till energihushållning

inom industrisektorn leder, enligt utredningen, till en

samhällsekonomisk kostnad i termer av alltför låg kapital-,

råvaru- och arbetsproduktivitet. Utredningens slutsats är att

den samhällsekonomiska effektivitetsaspekten bör ges stor tyngd

vid en reformering av energibeskattningen.

 Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen i huvudsak att

gällande nedsättningsregler för industri och växthusnäring tas

bort. I stället föreslås ett system med särskilda energi- och

koldioxidskatter för industrin (SNI 2 och 3) och

växthusnäringen. De särskilda energi- och koldioxidskatterna

anpassas till EG:s punktbeskattning och framtida energi- och

miljöbeskattning. Förslaget innebär således att skattesatserna

differentieras mellan industrin och växthusnäringen å ena sidan

och övriga energiförbrukare å andra sidan. Mot bakgrund av bl.a.

EG-kommissionens förslag föreslår utredningen en reformerad

bränslebeskattning motsvarande initialt 3 USD per fat olja.

Skattenivån förutsätts sedan anpassas till utvecklingen inom EG.

En EG-harmonisering anses stabilisera förväntningarna ifråga om

den framtida energipolitiken, bromsa utflyttningen och gynnsamt

påverka företagens incitament att investera i Sverige. De av

utredningen föreslagna skattesatserna för industri och

växthusnäring återges i tabellen nedan.

Energiskatter för industrin och växthusnäringen enligt förslag

från ÖS-91

Bränsle Enhet

Energi- CO2-

Totalt

 skatt skatt

skatt

 kr. kr.

kr. öre/kWh

Olja m365 65

1301

Kol ton 45 55

1001

Naturgas 1000m3

6545 110 1

Gasol ton

7565 140 1

El kWh 0 0

 0 0

 För att undvika konkurrenssnedvridningar i värmeproduktionen

föreslår utredningen en nedsättning av skatten på ingående

bränsle i fjärrvärmeproduktionen beräknad utifrån dels den värme

som levereras till industri och växthusnäring, dels de

skattesatser som ska gälla för industri och växthusnäring.

 Utredningen föreslår att sänkningen av industrins energiskatter

 8

om totalt ca 4 miljarder kr. finansieras genom höjda

energiskatter på el och olja för andra förbrukare. Detta skulle

enligt utredningen innebära en höjning av elskatten med cirka

4,5 öre per kWh och oljeskatten med 300 kr. per m3. Genom att

också höja bensinskatten skulle skattehöjningen på olja och el

kunna minskas.

 Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt att industrin ges

rimligare konkurrensvillkor genom en sänkt energibeskattning.

Dessa tillstyrker att nedsättningsreglerna tas bort och ersätts

av ett system med särskilda lägre energi- och koldioxidskatter

för industrin och växthusnäringen. De flesta remissinstanserna

anser att det nya systemet bör harmoniseras med EG:s

energibeskattning. De som avvisar förslaget anför som motiv att

de sänkta skatterna på fossila bränslen för industrin och

växthusnäringen gör att skälen för energieffektivisering och

byte till förnybara energislag minskar. Även naturgasens

konkurrenskraft försämras. Oklarheten om hur EG:s

energibeskattning kommer att utformas talar enligt några

remissinstanser för att Sverige bör behålla nuvarande

skattesystem ytterligare någon tid. Flera remissinstanser vill

att miljöstyrande skatter skall få ökad betydelse och påpekar

att konsekvensbedömningar av förslaget saknas. Oavsett

inställningen till utredningens huvudförslag har många

remissinstanser framfört invändningar mot finansieringen.

Förslaget i denna del kritiseras bl.a. för att det leder till en

ökad skattebelastning för hushållen och därmed ökade

boendekostnader. Flera instanser anser att finansieringsbehovet

bör beräknas med hänsyn till de dynamiska effekterna som sänkta

produktionskostnader för industrin kan ge upphov till.

 Sammanfattningsvis kan konstateras att den nuvarande

energibeskattningen har påverkat den svenska industrins

internationella konkurrenskraft negativt. En anpassning av

energiskatterna mot de nivåer som tillämpas inom våra

konkurrentländer, främst inom EG och i Nordamerika, är därför

ett viktigt inslag i regeringens politik för att förstärka

industrins utvecklingsmöjligheter och för den ekonomiska

tillväxten. En anpassning bör ske på ett sådant sätt att de

miljöpolitiska målen för energisektorn inte äventyras.

 Jag delar därför utredningens och majoriteten av

remissinstansernas uppfattning att en ytterligare sänkning av

industrins energibeskattning är nödvändig och att denna sänkning

bör göras så snart som möjligt.

 En rimlig avvägning mellan samhällsekonomiska och

miljöpolitiska önskemål är att sänkningen av energibeskattningen

för industrin begränsas i förhållande till vad utredaren

föreslagit och att reformen, som jag tidigare framhållit, helt

finansieras inom energibeskattningens ram. Den ökade

energianvändningen inom industrin som kan väntas bli en följd av

skattesänkningen kan balanseras med den höjda skatten för övriga

förbrukare. Genom att skatten på fossila bränslen höjs inom

övrigsektorn förstärks biobränslenas konkurrenskraft inom en

stor del av värmemarknaden. Med mitt förslag finns det goda skäl

att anta att biobränslenas introduktion på marknaden påskyndas

och att användningen av biobränslen ökar.

 Mot bakgrund av de synpunkter som framkommit vid bl.a.

remissbehandlingen är mitt förslag till ny energibeskattning för

industrin och växthusnäringen uppbyggt på ett annat sätt än det

som föreslagits av utredaren. Jag har därför i fortsättningen

valt att relatera mitt förslag enbart till gällande ordning.

 I stort innebär mitt förslag att den allmänna energiskatten

helt slopas för industrin och växthusnäringen och att

koldioxidskatten blir kvar men på en väsentligt lägre nivå.

 9

Denna bör fastställas på en sådan nivå att en förbättrad

internationell konkurrenskraft kan uppnås samtidigt som

nedsättningsreglerna efter viss övergångstid helt bör kunna

slopas. Nivån bör också relateras till den nivå som för

närvarande diskuteras inom EG. Jag avser att i det följande

närmare i detalj beskriva mitt förslag.

 10

Industrins och växthusnäringens energibeskattning

 Mitt förslag: Nedsättning av allmän energiskatt och

 koldioxidskatt för den energiintensiva industrin och

 växthusnäringen i nuvarande form avskaffas. I stället föreslås

 att den allmänna energiskatten på bränslen och elektrisk kraft

 helt slopas för industrin (SNI 2 och 3) och växthusnäringen

 samt att koldioxidskatten bestäms till en fjärdedel av den

 allmänna nivån.

 Fjärrvärmeleveranser till industrin (SNI 2 och 3) och

 växthusnäringen omfattas av den skattebelastning som gäller

 för industrin och växthusnäringen.

 Skälen för mitt förslag: Nuvarande bestämmelser om nedsättning

har, som framhållits tidigare, tillkommit för att lindra

beskattningen för de mest energiintensiva företagen och för

växthusnäringen. Effektivitetsförlusterna på grund av att energi

beskattas som insatsvara skulle annars bli för stora. Systemet

är såvitt gäller industrin administrativt mycket krångligt och

svårtillämpat. Utformningen leder till osäkerhet om

skattevillkoren och till att konkurrensförhållandena mellan

företag och mellan branscher snedvrids. Den bestämmelse som i

praktiken har använts för industrins skattenedsättning, 2 §

andra stycket NEL, innebär att regeringen, efter ansökan, fattar

beslut för varje enskilt företag. Genom denna särbehandling av

enskilda företag riskerar regeln att komma i konflikt med såväl

GATT:s som EG:s regler om otillåtna statliga stödåtgärder.

Vidare gäller att med nuvarande nedsättningsregler har energi-

och koldioxidskatterna, med undantag för den icke avdragsgilla

delen av skatten på oljebränslen, inte haft någon miljöstyrande

effekt för de energiintensiva företagen så fort energiskat-

tebelastningen överstigit den andel av försäljningsvärdet som

regeringen för varje år bestämt skall utgöra den maximala

energiskattebelastningen. För år 1992 gäller gränsvärdet 1,2 %.

Slopas bestämmelserna kommer den energiintensiva industrins

energiförbrukning i likhet med annan energiförbrukning att på

marginalen drabbas av skatt. Incitamenten till

energieffektivisering och begränsning av koldioxidutsläpp

förstärks. Mot denna bakgrund anser jag i likhet med utredningen

det nödvändigt att nedsättningsreglerna tas bort och att

industrins skattenedsättning åstadkoms på annat sätt.

 Av energihushållnings- och miljöskäl bör inte hela

energibeskattningen slopas för industrin. Även i några EG-

länder liksom inom EG pågår diskussioner om en viss men låg

energibeskattning för industrin. Jag anser det rimligt att den

kvarvarande beskattningen av energi för industrin enbart tas ut

i form av miljöskatt. Den allmänna energiskatten som främst har

fiskalt intresse kan därför helt avskaffas för industrin.

 Koldioxidskatten har som huvudsakligt syfte att begränsa

utsläppen av koldioxid. Det är därför rimligt att också

industrin betalar denna skatt. Den nuvarande koldioxidskatten är

dock väsentligt högre än de energiskatter som tillämpas för

industrin i andra länder. När det gäller beskattningen av

industrin måste därför en avvägning göras mellan kravet på

miljöstyrning och önskemålet om likvärdiga

konkurrensförhållanden mellan svensk och utländsk industri. Den

skattenivå som för år 1993 har diskuterats för en samlad energi-

 och koldioxidskatt inom EG är 3 USD per fat olja. Den

diskuterade ambitionen är att skatten därefter successivt skall

höjas till 10 USD per fat olja. Min uppfattning är att vi inte

 11

nu bör gå ner till denna nivå utan stanna på en nivå som

motsvarar en beskattning på ca 5 USD per fat. Det motsvarar

ungefär 8 öre per kg koldioxidutsläpp. På något längre sikt bör

ambitionen vara att nära ansluta till det framtida uttaget inom

EG. Jag kommer i det följande att föreslå att koldioxidskatten

höjs från 25 öre till 32 öre per kg utsläppt koldioxid.

Industrin skulle därigenom betala en fjärdedel av

koldioxidskattens generella nivå.

 Genom att slopa den allmänna energiskatten och sänka

koldioxidskatten skapas bättre förutsättningar för företagen att

verka på de villkor som gäller internationellt.

 I likhet med utredningen har jag funnit det rimligt att de nya

reglerna för industrins energibeskattning också skall gälla för

den yrkesmässiga växthusodlingen som i dag i likhet med den

energiintensiva industrin har speciella nedsättningsregler.

 Lagtekniskt föreslog utredningen ett system med differentierade

energiskattesatser för industrin och växthusnäringen å ena sidan

och övriga förbrukare å andra sidan. För att använda rätt

skattesats skulle enligt utredningens förslag energileverantören

hålla reda på om köparen skulle använda energin till industriell

verksamhet, växthusuppvärmning eller för annat ändamål. Den

modellen tillämpas för närvarande beträffande elenergi och

fungerar där på ett tillfredsställande sätt. Skilda skattesatser

kan emellertid vara svåra att använda för icke ledningsbunden

energi och därmed ge sådana leverantörer stora problem. Med

väsentliga skillnader i skattesatser skulle också risken för

skatteundandragande vara stor. För att undvika dessa problem

föreslår jag i stället att den nuvarande enhetliga skatten för

bränslen bibehålls. Den lägre beskattningen för industrin och

växthusnäringen åstadkoms i stället genom att en möjlighet till

skatteavdrag införs för bränsleförbrukning inom industrin och

växthusnäringen för de som bedriver sådan verksamhet och som är

registrerade hos riksskatteverket som förbrukare och därmed

skatt- och redovisningsskyldiga för energi- och koldioxidskatt.

De som inte är registrerade får ansöka hos Riksskatteverket om

särskild utbetalning av skillnaden mellan betald skatt och den

lägre skatten som skall gälla för industrin och växthusnäringen.

För att minska antalet ansökningar avser jag senare föreslå

regeringen att förordningen (1964:351) om allmän energiskatt och

förordningen (1990:708) om koldioxidskatt ändras på sådant sätt

att förbrukare av bränsle kan registreras för allmän energiskatt

och koldioxidskatt vid en lägre årsförbrukning än vad som gäller

för närvarande.

 För att undvika konkurrenssnedvridningar i värmeproduktionen

bör också regler införas som innebär att det inte har någon

betydelse ur skattesynpunkt om ett företag själv producerar den

energi som används vid tillverkningsprocessen eller om företaget

köper energin från ett fjärrvärmeverk. Fjärrvärmeleveranserna

till industriell verksamhet och för växthusuppvärmning vid

yrkesmässig växthusodling bör därför omfattas av den lägre

skattebelastningen som gäller för denna sektor. Fjärrvärme-

producenter får själva ansöka hos riksskatteverket om

återbetalning av skatten på den energin som åtgått för att

producera den fjärrvärme som levererats till industrin eller

växthusnäringen.

Höjd koldioxidskatt m.m.

 Skälen för mitt förslag: Riksdagen har tidigare ställt sig

bakom den s.k. klimatstrategin (prop. 1990/91:90, JoU30, rskr.

 12

338). I denna framhålls att målet är att kraftigt minskaMitt förslag:

Energiskatteomläggningen finansieras helt inom

 energisektorn. Koldioxidskatten höjs från 25 till 32 öre per

 kg utsläppt koldioxid. Koldioxidskatten på inrikes flygtrafik

 höjs i motsvarande mån. Den höjda beskattningen av dieselolja

 kompenseras med en sänkning av kilometerskatten för den tunga

 trafiken. Den allmänna energiskatten på elektrisk kraft höjs

 med 1,3 öre per kWh för andra förbrukare än industrin och

 växthusnäringen.

klimatpåverkan genom att bl.a. begränsa utsläppen av koldioxid.

Jag vill därför framhålla betydelsen av att inom ramen för

ändrad energibeskattning för industrin skärpa åtgärderna mot

koldioxidutsläpp inom övriga samhällssektorer. Utgångspunkten

för reformen är därför som jag framhållit tidigare att den

totala beskattningen av energi skall vara oförändrad. För att

uppnå så gynnsamma miljöeffekter som möjligt är det viktigt att

skatteomläggningen för industrin finansieras genom en höjning av

energiskatterna för andra användare av energi. Sänkningen av

energibeskattningen för industrin kan leda till en ökad

energianvändning för denna sektor med åtföljande risker för

miljöolägenheter. För att motverka dessa risker och för att få

en dämpning av energiförbrukningen i andra sektorer bör den

generella miljöskatten på energi, nämligen koldioxidskatten,

höjas. En lämplig höjning är från 25 till 32 öre per kg utsläppt

koldioxid.

 Den nu förordade höjningen av koldioxidskatten innebär att

skatten kommer att tas ut med belopp som framgår av följande

tabell.

 13

Förslaget till förändrad koldioxidskatt

Bränsle Enhet

Dagens Generell

För industri

 nivå kr. nivå kr.

och växthusnäring kr.

Olja m3720

920 230

Kol ton 620

800 200

Naturgas 1000m3

535 680 170

Gasol ton

750 960 240

Bensin liter

0,58 0,74

0,74

Motorgasol liter

0,40 0,48

0,48

 Koldioxidskatten på inrikes flygtrafik bör höjas i motsvarande

mån. Koldioxidutsläppen vid förbränning av flygbränsle kan

beräknas till 2 500 kg per m3 bränsle. En skatt på 32 öre per kg

koldioxid motsvarar 800 kr. per m3 bränsle, eller 80 öre per

liter. Eftersom flygbränslets densitet är ca 0,8 kg per liter

motsvarar detta 1 kr. per kg. Koldioxidskatten på inrikesflyget

bör därför öka från 79 öre per kg förbrukat flygbränsle till 1

kr. per kg.

 Den generellt höjda koldioxidskatten medför att även skatten på

dieselolja höjs. Härigenom skulle den sammanlagda skatten höjas

för den tunga trafiken. En sådan höjning skulle innebära en stor

nackdel ur konkurrenssynpunkt för Sverige. Den höjda

koldioxidskatten bör därför motsvaras av en sänkt kilometerskatt

för de tunga fordonen. Det kan tilläggas att en särskild

utredare har till uppgift att föreslå en ny form av beskattning

av dieseldrivna fordon som är anpassad efter vad som kommer att

gälla inom EG. Utredningsresultatet skall enligt direktiven

redovisas i maj 1992.

 Härutöver bör reformen finansieras genom en generell höjning av

den allmänna energiskatten på elektrisk kraft för andra

förbrukare än industrin och växthusnäringen. Genom att både

skatten på el och skatten på framför allt olja höjs undviks

alltför stora förändringar av relativpriserna för olja och el.

Skatten på elektrisk kraft för andra förbrukare än industri och

växthusnäringen bör höjas med 1,3 öre per kWh. I samband med

energiskatteomläggningen avsätts 500 miljoner kr. för

ytterligare satsningar på förnybar energi och hushållning. Detta

är, vid sidan av höjningen av koldioxidskatten, viktiga inslag i

klimatstrategin. Vidare lämnas utrymme för kostnadseffektiva

miljöåtgärder i Östersjöområdet. Insatser för att förbättra

kärnkraftssäkerheten i Östersjöområdet skall också delvis kunna

finansieras ur den angivna ramen.

 14

Övriga förslag

 Mitt förslag: Skattefriheten för inhemska fasta bränslen

 slopas. Den skattefrihet som nu gäller för inhemskt framställd

 metan ändras till att avse metan som framställs genom

 biologiska processer. Avdrag för skatt på kolbränslen som

 förbrukas i metallurgiska processer slopas.

 Skälen för mitt förslag: De bestämmelser om undantag från

skatteplikt som finns i 2 § första stycket EL beträffande

inhemska fasta bränslen och i 2 a § a) EL beträffande inhemskt

framställd metan torde, såsom också framhållits av utredaren,

inte vara förenliga med våra handelspolitiska förpliktelser och

bör därför avskaffas. Skattefriheten för inhemska fasta bränslen

saknar betydelse eftersom det i praktiken endast avser brunkol

som knappast kan anses brytningsvärt. Metan som framställs genom

biologiska processer, t.ex. biogas från soptippar, bör dock inte

beskattas. Skattefriheten för denna typ av metan bör gälla

oberoende av om den framställs inom landet eller utomlands.

 Enligt 24 § första stycket f) EL gäller att avdrag får göras

för skatt på bränsle som använts för annat ändamål än

energialstring. Enligt andra stycket gäller härutöver att

skatteavdrag får göras för kolbränslen som förbrukats eller

försålts för förbrukning i metallurgiska processer. Avdraget har

betydelse för järn- och stålindustrin och infördes med

motiveringen att skatt på kol och koks som används i en

metallurgisk process saknar styreffekt eftersom kolet inte kan

ersättas. Mot bakgrund av att huvuddelen av kolet ändå är

avdragsgillt eftersom det inte används som bränsle och då

särbehandling av viss industri kan leda till handelspolitiska

komplikationer anser jag i likhet med utredaren att bestämmelsen

bör utgå.

Övergångsbestämmelser

 Mitt förslag: Industrin (SNI 2 och 3) får under åren 1993 och

 1994 nedsättning av den del av koldioxidskatten som överstiger

 2 % av företagets försäljningsvärde för de produkter som

 tillverkas. Den yrkesmässiga växthusodlingen behåller under

 övergångsperioden nuvarande skattenedsättning.

 Skälen för mitt förslag: Trots att skatten för industrin

generellt sänks kraftigt finns det enstaka företag, som kommer

att få en ökad skattebelastning med mitt nu presenterade

förslag. Det är mot denna bakgrund rimligt att dessa företag

övergångsvis, under åren 1993 och 1994, får en särskild rätt

till nedsättning av koldioxidskatten. Denna rätt bör dock endast

gälla om företagets totala koldioxidskattebelastning överstiger

2 % av företagets försäljningsvärde för samtliga de produkter

som tillverkas. Härigenom får berörda företag möjlighet att

under en något längre tidsrymd anpassa produktionen till de nya

villkoren på energibeskattningens område. För växthusnäringen

föreslår jag att den nuvarande begränsningen av energi- och

koldioxidskatten till 15 % av de generella skattesatserna för

bränslen och el fortsätter att gälla även under åren 1993 och

1994. Detta innebär således att växthusnäringen inte omfattas av

de nya bestämmelserna under en övergångsperiod.

 15

1.2.6 Ikraftträdande

De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft den 1 januari

1993.

1.2.7 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom

finansdepartementet upprättats förslag till

 1. lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt,

 2. lag om ändring i lagen (1990:582) om koldioxidskatt,

 3. lag om dels ändring i lagen (1974:992) om nedsättning av

allmän energiskatt och koldioxidskatt, dels upphävande av samma

lag,

 4. lag om ändring i lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes

flygtrafik,

 5. lag om ändring i lagen (1991:609) om ändring i

vägtrafikskattelagen (1988:327),

 6. lag om ändring i lagen (1991:610) om ändring i lagen

(1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon.

 Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga

I:5.3.

 Lagförslagen är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande

skulle sakna betydelse. Yttrande från lagrådet behöver därför

inte inhämtas.

1.2.8 Författningskommentar

Lagen om allmän energiskatt

2 §

Anledningen till att första stycket upphävs har kommenterats i

den allmänna motiveringen (avsnitt 1.2.5).

 Ändringen i andra stycket föranleds av att punkten c) av

misstag fått en felaktig ordalydelse vid en tidigare ändring av

bestämmelsen genom att ordet "och" bytts ut mot ordet "eller".

Den elektriska kraft som skall vara undantagen från skatt är

självfallet endast den som både framställs och förbrukas ombord

på fartyg eller annat transportmedel. Det tidigare misstaget

föreslås nu bli åtgärdat.

2 a §

Ändringen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt

1.2.5).

14 §

I paragrafen har den allmänna energiskatten på elektrisk kraft

slopats för den förbrukning som sker i industriell verksamhet

eller för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling. I

den officiella statistiken används en näringsgrensindelning

benämnd standard för svensk näringsgrensindelning (SNI). Enligt

denna omfattas industrisektorn av grupperna 2, brytning av

mineraliska produkter, 3, tillverkning, och 4, el-, gas-, värme-

 och vattenförsörjning. Avsikten är emellertid att begreppet

industriell verksamhet numera endast skall avse SNI 2 och 3. Den

statistiska indelningen kan användas som en allmän vägledning

till vad som avses med begreppet. Det är endast den förbrukning

som äger rum i tillverkningsprocessen som omfattas av 0-

skattesatsen. Till tillverkningsprocessen bör också räknas

hjälpverksamhet såsom belysning, uppvärmning och ventilation.

Motsvarande bör gälla för växthusuppvärmning vid yrkesmässig

växthusodling. Övrig förbrukning inom industrin, t.ex. för

uppvärmning av bostäder, beskattas enligt den skattesats som

 16

gäller för förbrukning i den kommun som industrin är belägen i.

 För elektrisk kraft som förbrukas för el-, gas-, värme- eller

vattenförsörjning, SNI 4, i andra kommuner än de som anges i

bilaga 2 till lagen är skattesatsen 6,3 öre per kWh.

 För den elkraftsförbrukning som äger rum i de kommuner som

anges i bilaga 2 till lagen och som inte avser förbrukning i

industriell verksamhet eller för växthusuppvärmning vid

yrkesmässig växthusodling tillämpas skattesatsen 3,5 öre per

kWh. Även förbrukning för el-, gas-, värme- eller

vattenförsörjning i de kommuner som avses i bilaga 2 omfattas

således av denna skattesats.

 Övrig elkraftsförbrukning belastas med skattesatsen 8,5 öre per

kWh.

24 §

Det slopade avdraget för skatt på kolbränslen i metallurgiska

processer har behandlats i avsnitt 1.2.5.

 Paragrafens tredje stycke är föranlett av att

bränsleförbrukningen inom industriell verksamhet och yrkesmässig

växthusodling inte skall belastas med skatt. Har avdrag redan

medgetts enligt första stycket kan ytterligare avdrag inte

medges enligt detta stycke. Vid industriell verksamhet är det

skatt på bränsle som förbrukas i tillverkningsprocessen som är

avdragsgill. Det innebär bl.a. att skatten på bränsle för drift

av motorfordon eller för uppvärmning av bostäder inte omfattas

av avdragsbestämmelsen.

25 §

Ändringen i paragrafens första stycke d) beror på att det

inom el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning, SNI 4,

fortfarande tas ut skatt på elektrisk kraft, i motsats till vad

som gäller för industriell verksamhet. Den som är registrerad

för allmän energiskatt har därför rätt till avdrag för skatt på

den elkraft som producerats i en kraftvärmeanläggning och som

förbrukats för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning i den

egna verksamheten.

28 §

Paragrafens första stycke har införts för att skatt inte skall

belasta den som inte är registrerad för allmän energiskatt men

som ändå bedriver industriell verksamhet eller yrkesmässig

växthusodling. Denne kan erhålla kompensation för den skatt som

belastat bränslet. Vid industriell verksamhet är det skatten på

bränsle som förbrukas i tillverkningsprocessen som avses.

 Syftet med paragrafens andra stycke är att den som producerar

fjärrvärme som levereras till industriell verksamhet eller för

växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling inte skall

belastas med skatt för denna del. Är producenten registrerad för

allmän energiskatt och koldioxidskatt erhålls återbetalning av

den skatt som belastat bränslet eller elkraften. Har avdrag för

skatt på elkraft eller bränsle redan medgetts med stöd av 24 §

kan självklart inte återbetalning erhållas. Är producenten inte

registrerad erhålls i stället kompensation.

 Det är skattebelastningen på den fördelning mellan olika

bränslen som fjärrvärmeverket använder sig av som också bör

användas när skattebelastningen på leveranser till industrin och

växthusnäringen räknas ut. Används både beskattade och

obeskattade bränslen är det fördelningen under hela

redovisningsperioden mellan bränsleslagen som gäller för den

fjärrvärme som levereras till industrin och växthusnäringen för

samma redovisningsperiod. Det är således inte möjligt att

bestämma att fjärrvärmen till industrin producerats uteslutande

 17

med t.ex. fossila bränslen när det under redovisningsperioden

använts både fossila bränslen och annan energi.

29 §

I andra stycket har en beloppsgräns på 5 000 kr. per

kalenderkvartal tagits in i lagen i fråga om när återbetalning

eller kompensation kan ske. Det är det sammanlagda beloppet för

energi- och koldioxidskatt som skall överstiga 5 000 kr. för ett

kalenderkvartal för att återbetalning eller kompensation skall

kunna komma i fråga.

Lagen om koldioxidskatt

2 §

Den allmänna höjningen av skatten till 32 öre per kg

koldioxidutsläpp medför att skatten på bensin höjs från 58 öre

till 74 öre per liter.

3 §

Som en följd av ändringarna i lagen om allmän energiskatt ändras

första stycket på så sätt att hänvisningen till 2 § första

stycket bortfaller medan hänvisningarna till 28-31 §§

tillkommer.

 Tillägget i paragrafens andra stycke är föranlett av att

bränsleförbrukningen inom industriell verksamhet och yrkesmässig

växthusodling inte skall belastas med mer skatt än en fjärdedel

av den allmänna nivån. Vid industriell verksamhet är det skatt

på bränsle som förbrukas i tillverkningsprocessen som är

avdragsgill eller som återbetalas eller kompenseras. Detta

innebär bl.a. att skatten på bränsle för drift av motorfordon

eller för uppvärmning av bostäder inte omfattas av

avdragsbestämmelsen.

5 §

Ansökan om återbetalning eller kompensation kan numera även

göras enligt 3 §.

 Beloppsgränsen i andra stycket har höjts till 5 000 kr. Det är

det sammanlagda beloppet för koldioxid- och energiskatt som

skall överstiga 5 000 kr. för ett kalenderkvartal för att

återbetalning eller kompensation skall kunna komma i fråga.

Lagen om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxidskatt

Lagen upphör att gälla vid utgången av år 1994. Bestämmelserna i

5 § angående möjligheten att rätta ett felaktigt belopp gäller

dock till utgången av år 1999.

2 §

Under åren 1993 och 1994 gäller övergångsvis att

Riksskatteverket på ansökan får medge att skatten på sådant

bränsle som anges i bilagan till lagen om koldioxidskatt och som

förbrukas vid industriell tillverkning begränsas till två

procent av de tillverkade produkternas försäljningsvärde.

Avsikten med begränsningsregeln är att skattebelastningen skall

relateras till försäljningsvärdet för företagets samtliga

produkter. Det blir således inte möjligt att enbart välja ut

någon enstaka produkt och begränsa ansökningen till denna

produkt.

 Möjligheten för regeringen att för visst företag medge

skattenedsättning när särskilda skäl föreligger slopas.

 18

1.3 Mervärdeskatt

 Mitt förslag: Den generella mervärdeskatten sänks från 25 till

 22 % fr.o.m. den 1 januari 1993. Den lägre mervärdeskatten för

 vissa varor och tjänster bibehålls på 18 %.

 Skälen för mitt förslag: Genom lagen (1990:575) om tillfällig

höjning av mervärdeskatten höjdes mervärdeskatten den 1 juli

1990 från 19 till 20 % (prop. 1989/90:150 (bil. 4), FiU40, rskr.

358). Detta innebar en höjning av skatten på priset före skatt

från 23,46 till 25 %.

 I samband med reformeringen av mervärdeskatten ändrades

tekniken för att i lagen ange skattesatsen. I stället för att

som tidigare beräknas utifrån vederlaget inklusive mervärdeskatt

beräknas mervärdeskatten numera på vederlaget exklusive

mervärdeskatt. Denna ordning tillämpas fr.o.m. den 1 januari

1992 (prop. 1989/90:111, SkU31, rskr. 357, SFS 1990:576). Den 1

januari 1992 sänktes mervärdeskatten till 18 % på vissa varor

och tjänster. Den lägre mervärdeskatten omfattar bl.a.

livsmedel, persontransporter och hotell- och restaurangtjänster.

På övriga varor och tjänster utgår skatten med 25 %.

 Som framhållits tidigare bör mervärdeskatten sänkas från 25

till 22 %. Den lägre mervärdeskatten för vissa varor och

tjänster bör även fortsättningsvis utgå med 18 %.

 Den föreslagna sänkningen av mervärdeskatten bör träda i kraft

den 1 januari 1993.

 Förslaget föranleder ändringar i 13 och 17 §§ lagen om

mervärdeskatt.

Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom

finansdepartementet upprättats förslag till

 lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt.

 Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga

I:5.4.

 Förslaget är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle

sakna betydelse. Yttrande från lagrådet behöver därför inte

inhämtas över lagförslaget.

1.4 Slopat schablonavdrag från intäkt av tjänst

 Mitt förslag: Schablonavdraget i inkomstslaget tjänst slopas

 och ersätts med regler om begränsad avdragsrätt. Kostnader för

 resor mellan bostaden och arbetet blir avdragsgilla till den

 del de överstiger 4 000 kr. Övriga kostnader som nu täcks av

 schablonavdraget blir avdragsgilla till den del de överstiger

 1 000 kr.

 Begränsningen av avdragsrätten för resor mellan bostad och

 arbetsplats skall gälla även för enskilda näringsidkare.

 De nya reglerna skall gälla från och med 1994 års taxering.

Skälen för mitt förslag

Nuvarande regler

I 20 § kommunalskattelagen (1928:370), KL, finns en för alla

 19

förvärvskällor gällande regel om att kostnad för inkomstens

förvärvande är avdragsgill.

 I 33 § KL regleras avdragsrätten för inkomstslaget tjänst och i

1 mom. anges, i enlighet med de principer som slås fast i 20 §,

att avdrag medges för alla utgifter som är att anse som

kostnader för fullgörande av tjänsten. Vidare ges en

exemplifiering av avdragsgilla kostnader. I 2 mom. samma

paragraf regleras rätten till schablonavdrag.

Schablonavdraget har till syfte att underlätta taxeringsarbetet.

Tanken har varit att det förenklade deklarationsförfarandet

skall kunna användas av majoriteten av löntagare. För att

möjliggöra detta fordrades att avdrag inte yrkades under

inkomstslaget tjänst.

 Schablonavdraget är utformat så att skattskyldiga som redovisar

inkomst av tjänst, med vissa undantag, presumeras ha kostnader

för inkomstens förvärvande om 4 000 kr., dock högst 10 % av

tjänsteinkomsten.

 Den schablonmässigt uppskattade kostnaden får alltså utnyttjas

som ett schablonavdrag vid beräkning av skatteunderlaget. Om den

skattskyldiges kostnader överstiger schablonbeloppet har han

avdragsrätt för denna verkliga kostnad vid beräkning av

skatteunderlaget.

 Schablonavdraget omfattar emellertid inte alla kostnader som är

avdragsgilla i inkomstslaget tjänst.

Följande kostnader omfattas inte och är alltså avdragsgilla

utöver schablonavdraget:

- kostnader avseende hobbyverksamhet,

- ökade levnadskostnader vid tjänsteresa,

- resekostnader i tjänsten,

- kostnader för dubbel bosättning,

- vissa hemresekostnader samt

- egenavgifter.

 I punkt 23 femte stycket av anvisningarna till 23 § KL anges

att reglerna under inkomst av tjänst om avdrag för resor till

och från arbetet också gäller för inkomst av näringsverksamhet.

Mina överväganden

I det föregående (avsnitt 1.1) har jag angett skälen för en

allmän sänkning av mervärdeskatten och också förklarat att denna

bör finansieras genom att schablonavdraget under inkomst av

tjänst slopas och ersätts med regler om begränsad avdragsrätt

för vissa kostnader.

 Det finns emellertid enligt min mening anledning att här

ytterligare utveckla skälen för denna förändring.

 Schablonavdraget medför ett betydande skattebortfall och har,

som jag tidigare påpekat, främst till syfte att möjliggöra

användandet av förenklad självdeklaration för stora grupper

skattskyldiga.

 Med hänsyn till bl.a. ökade kostnader för resor mellan bostad

och arbete har det varit nödvändigt att höja schablonavdraget

från ursprungligen 1 000 kr. till 4 000 kr. Det finns dessutom

behov av ytterligare höjning av schablonavdraget redan nästa år

om inte fler skattskyldiga skall bli tvungna att avge allmän

självdeklaration i stället för den förenklade.

 En höjning av schablonavdraget med 1 000 kr. medför minskade

skatteinkomster med ca 1,2 miljarder kr. Skattesänkningar på

tjänsteinkomster genom höjt schablonavdrag måste enligt min

bedömning anses ha klart lägre prioritet än sådana

 20

skattesänkningar som är nödvändiga med hänsyn till EG-

anpassning och för att främja tillväxten i samhället. Jag anser

det därför uteslutet att höja schablonavdraget ytterligare. På

grund härav kommer schablonavdraget inte längre att kunna

uppfylla sitt ursprungliga syfte. Med hänsyn härtill och det

tidigare nämnda finansieringsbehovet bör schablonavdraget

avskaffas.

 Om inga andra åtgärder vidtas samtidigt skulle ett avskaffande

av schablonavdraget ge en viss ökning av skatteintäkterna. På

grund av att stora grupper skattskyldiga som hittills bara fått

schablonavdrag skulle kunna yrka avdrag för verkliga kostnader

med belopp som ligger i närheten av schablonavdragets storlek

kan budgetförstärkningen dock antas bli förhållandevis begränsad

och i vart fall inte alls räcka till för att finansiera den

föreslagna mervärdeskattesänkningen. Dessutom skulle det uppstå

administrativa problem om ett stort antal skattskyldiga skulle

yrka avdrag för kostnader i sina deklarationer.

 Enligt min mening bör i stället schablonavdraget ersättas med

en regel om begränsad avdragsrätt för kostnader i inkomstslaget

tjänst. Härigenom kan den erforderliga budgeteffekten erhållas.

Vidare uppnås samma effekt som schablonavdraget syftade till,

nämligen att möjliggöra användandet av förenklad

självdeklaration för stora grupper skattskyldiga, utan att det

leder till inkomstbortfall för stat och kommun.

 Beträffande den närmare utformningen av avdragsbegränsningen är

enligt min mening i första hand två alternativ tänkbara. Det ena

alternativet är att kostnader motsvarande de som nu täcks av

schablonavdraget blir avdragsgilla till den del de överstiger

ett visst belopp. Det andra är att en uppdelning görs i två

kategorier av avdragsbegränsningar, nämligen en

avdragsbegränsning för resor mellan bostad och arbete och en

annan begränsning för övriga kostnader som täcks av schablonen.

 Jag förordar det senare alternativet av följande skäl.

 Resor mellan bostad och arbetsplats har i skattesammanhang

ansetts ha karaktär av privat levnadskostnad. Kostnaden

föranleds ju av den skattskyldiges val av bostadsläge. Bl.a. med

hänsyn till att det för många skattskyldiga rör sig om en

avsevärd kostnad som har visst samband med inkomstens

förvärvande medges trots detta avdrag för arbetsresor under

vissa förutsättningar. Mot bakgrund av att sådana kostnader

skattemässigt kan betraktas som privata levnadskostnader är det

emellertid enligt min mening från principiell synpunkt

försvarbart att införa en begränsning av avdragsrätten. Med

hänsyn till att detta torde vara den vanligast förekommande

kostnaden i inkomstslaget tjänst uppnås dessutom stora

förenklingsvinster om en avdragsbegränsning görs för dessa

kostnader.

 Övriga kostnader som nu täcks av schablonavdraget avser i

huvudsak kostnader som har ett direkt samband med förvärvandet

av inkomsten i fråga. Enligt min mening skulle det framstå som

oskäligt att inte i allt väsentligt medge avdrag för sådana

kostnader som exempelvis för arbetsredskap, arbetsbiträde och

dagbarnvårdares kostnader för mat till dagbarnen. En

förhållandevis låg beloppsgräns för dessa kostnader är dock

enligt min mening acceptabel av främst förenklingsskäl.

 Vid bestämmande av gränsen för avdragsrätten bör, förutom

statsfinansiella skäl, beaktas den fördel ur förenklingssynpunkt

det innebär att inte väsentligt färre skattskyldiga än som nu är

fallet kan använda den förenklade självdeklarationen. Mot

bakgrund härav är det enligt min bedömning lämpligt att

kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats är avdrags-

gilla endast till den del de överstiger 4 000 kr. Motsvarande

 21

bör även gälla för sådana resor vid beräkning av inkomst i

inkomstslaget näringsverksamhet.

 För den som har inkomster både av tjänst och näringsverksamhet

bör i första hand en minskning ske av avdraget i inkomstslaget

tjänst.

 Beträffande övriga kostnader som nu omfattas av

schablonavdraget anser jag en gräns på 1 000 kr. skälig. Denna

avdragsbegränsning bör, till skillnad från avdragsbegränsningen

för resor mellan bostad och arbetsplats, inte gälla för

inkomstslaget näringsverksamhet. Några förenklingsskäl eller

administrativa skäl kan nämligen enligt min mening inte anföras

för en sådan avdragsbegränsning i inkomstslaget näringsverk-

samhet, bl.a. med hänsyn till att den som bedriver

näringsverksamhet ändå inte kan deklarera förenklat.

 Det kan också framhållas att den som tidigare haft kostnader

för resor mellan bostad och arbete överstigande

schablonavdraget, t.ex. på grund av lång färdväg, inte drabbas

hårdare av denna åtgärd än den som tidigare inte haft några

sådana kostnader men ändå fått fullt schablonavdrag. Båda

kategorierna får en höjning av den taxerade inkomsten med 4 000

kr. vid i övrigt oförändrade förhållanden.

 Jag vill i detta sammanhang även påminna om det pågående

arbetet i utredningen (Fi 1992:01) om förenkling och översyn av

vissa regler i inkomstslaget tjänst. I utredningsuppdraget ingår

bl.a. att lämna förslag till den framtida utformningen av

kostnadsavdraget för resor mellan bostad och arbetsplats. En ny

utformning av detta avdrag grundad på utredningens förslag kan

dock knappast bli aktuell förrän tidigast vid 1995 års taxering.

 Enligt min mening finns det inte skäl att begränsa

avdragsrätten för de kostnader som för närvarande inte ingår i

schablonavdraget. Detta skulle t.ex. beträffande ökade

levnadskostnader vid tjänsteresa leda till avsevärda

administrativa komplikationer för både anställda och ar-

betsgivare.

 En ändring av avdragsreglerna enligt mitt förslag kan beräknas

medföra en budgetförstärkning på ca 7 miljarder kr. De ökade

skatteinkomsterna tillfaller uppskattningsvis till ca 85 %

kommunerna. En korrigering bör emellertid ske så att statens

inkomster förstärks med hela beloppet.

 Den föreslagna konstruktionen med slopat schablonavdrag i

kombination med begränsad avdragsrätt medför generellt sett en

ökning av den taxerade inkomsten som i sin tur, förutom ett ökat

skatteunderlag, bl.a. ökar underlaget för beräkning av

grundavdrag m.m. Här kan framhållas att det generellt gäller att

skattehöjningen blir lägre i de inkomstskikt som ligger under

skiktgränsen för statlig inkomstskatt.

 Mitt förslag föranleder ändringar i punkt 23 femte stycket av

anvisningarna till 23 §, 33 § 1 och 2 mom. KL och i 2 kap. 10 §

lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter samt

i 4 § 1 mom. uppbördslagen (1953:272). Vidare föranleder mitt

förslag att 12 § sistnämnda lag slopas.

 De nya reglerna föreslås gälla fr.o.m. 1994 års taxering.

Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom finansdepartementet

upprättats förslag till

 1. lag om ändring i kommunalskattelagen

(1928:370),

 2. lag om ändring i lagen (1990:325) om

självdeklaration och kontrolluppgifter,

 22

 3. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272).

 Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga

I:5.5.

 Förslagen är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle

sakna betydelse. Yttrande från lagrådet behöver därför inte

inhämtas över lagförslagen.

Författningskommentar

Kommunalskattelagen

Genom ändringen i 33 § 1 mom. erinras om att avdragsrätten för

kostnader är inskränkt genom de nya bestämmelserna i 2 mom.

 Ändringen i 2 mom. medför att schablonregeln för kostnadsavdrag

ersätts med en regel som innebär att kostnader för resor till

och från arbetet blir avdragsgilla till den del de överstiger 4

000 kr. samt att kostnader i övrigt som nu täcks av schablonen

blir avdragsgilla till den del de överstiger 1 000 kr.

 Vidare har i punkt 23 femte stycket av anvisningarna till 23 §

tillagts att om den skattskyldige också yrkar avdrag för

kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats i

inkomstslaget näringsverksamhet skall begränsningen avse de

sammanlagda kostnaderna och i första hand medföra en minskning

av avdraget i inkomstslaget tjänst. Detta innebär alltså att

avdrag medges med de sammanlagda resekostnaderna reducerat med 4

000 kr. och att avdraget i praktiken i första hand hänförs till

inkomstslaget näringsverksamhet och endast i den utsträckning

det överstiger kostnaden för resor i detta inkomstslag hänförs

till inkomstslaget tjänst.

Lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter

Ändringen i 2 kap. 10 § är en följd av att vid redovisning av

inkomst av tjänst får den förenklade självdeklarationen endast

användas om avdrag inte yrkas för kostnader som är förenade med

tjänsten.

 23

Uppbördslagen

Ändringen i 4 § 1 mom. innebär att skattetabellerna i

fortsättningen skall grundas på att inget avdrag för kostnader

görs från inkomst av tjänst. Momentet föreslås ändrat också i

prop. 1991/92:112.

 Att 12 § slopas är en direkt följd av att schablonavdraget har

tagits bort. Paragrafen föreslås ändrad i prop. 1991/92:112.

1.5 Slopad fastighetsskatt på lokalhyreshus

 Mitt förslag: Fastighetsskatten för hyreshusenhet som

huvudsakligen bestårav

lokaler slopas från och med den 1 januari 1993.

Skälen för mitt förslag

Bakgrunden till fastighetsskatten

Fastighetsskatten infördes genom lagen (1984:1052) om statlig

fastighetsskatt och tillämpas sedan 1986 års taxering.

Fastighetsskatten ersatte hyreshusavgiften. Denna avgift

omfattade sådana flerbostadshus och vissa hus med affärs-

och/eller kontorslokaler som inte var statligt belånade och

således inte ingick i räntebidragssystemet.

 Motivet till hyreshusavgiften var att hindra att uppräkningen

av de garanterade räntorna för de fastigheter som omfattades av

räntebidragen och den därpå följande höjningen av hyresnivån

skulle leda till en omfördelning av förmögenhetsförhållandena

till förmån för fastighetsägare vars hus inte erhöll statliga

räntebidrag. Som en följd av det s.k. bruksvärdesystemet ökade

nämligen hyresnivån även i dessa hus. Motivet till att

hyreshusavgiften utvidgades och ersattes av fastighetsskatten

var att denna skatt i kombination med räntebidragssystemet för

ny- och ombyggnad bäst ansågs svara mot kravet på ett rättvist

och solidariskt omfördelningssystem inom bostadssektorn.

 Genom 1991 års skattereform har fastighetsskatten grundligt

förändrats. Den har för småhusen ersatt schablonintäkten och är

för dessa numera den enda löpande fastighetsbeskattningen. Valet

av skattesatsen 1,5 % har ansetts stå i överensstämmelse med

kraven på en likformig kapitalbeskattning. För hyreshusen har

fastighetsskatten gjorts mer likformig och enhetlig.

 Fastighetsskatten omfattar småhusenheter, hyreshusenheter samt

bo- stadshus med tomtmark på lantbruksenhet. Det övriga fas-

tighetsbeståndet beläggs således inte med fastighetsskatt, dvs.

varken andra delar av lantbruksenheter eller industrienheter.

Skatten beräknas med respektive taxeringsvärde som underlag.

Hyreshusenhet beskattas sålunda med 2,5 % av enhetens

taxeringsvärde. För byggnader som huvudsakligen innehåller

bostäder är fastighetsskatten på visst sätt nedsatt dels över-

gångsvis för befintligt byggnadsbestånd, dels enligt permanenta

regler för nyproduktionen.

 Enligt lagen (1990:1460) om tillfällig höjning av statlig

fastighetsskatt skall procentsatsen för beräkningen av

fastighetskatten avseende hyreshusenhet som huvudsakligen består

av lokaler vid 1992 och 1993 års taxeringar uppgå till 3,5. Den

tillfälliga höjningen av fastighetsskatten på kommersiella

fastigheter motiverades främst med den överhettning som tidigare

förekom inom den privata tjänstesektorn.

 24

Utvecklingen på fastighetsmarknaden

Under 1980-talet kännetecknades marknaden för kommersiella

fastigheter av kraftigt stigande priser. Devalveringarna i

början på 1980-talet i kombination med en allmän internationell

högkonjunktur skapade en långvarig överhettning i den svenska

ekonomin. Den höga aktiviteten medförde bl.a. att bristen på

lokaler blev stor varvid hyror och fastighetsvärden steg

kraftigt. Uppgången i fastighetspriserna understöddes av att

avregleringen av kreditmarknaden genomfördes flera år innan

avvecklingen av valutaregleringen och skattereformen. Från

mitten av 1980-talet, när kreditmarknaden avreglerades, och fram

till och med år 1989 kännetecknades kreditinstitutens utlåning

av en generös kreditprövning. Högkonjunkturen medförde att

bedömningen av den framtida prisutvecklingen var optimistisk

samtidigt som skattesystemet innehöll gynnsamma

avdragsmöjligheter. Fastighetsaffärer baserades på fortsatt

stigande priser.

 Under år 1990 bröts dock prisuppgången. Lågkonjunkturen har

medfört att efterfrågan på kommersiella lokaler minskat med

hyressänkningar och fler lediga lokaler som följd. Vakansgraden,

som under 1980-talet låg på ca 2 %, har under de senaste åren

stigit till ca 8 %. Skattereformen har vidare medfört att

fastighetsägande relativt sett blivit dyrare genom bl.a.

minskade avdrag för räntekostnader och en breddad bas för mer-

värdeskatten. Vidare har nedgången i inflationstakten medfört

att inflationsförväntningarna minskat. Eftersom den nominella

räntan inte sjunkit i motsvarande utsträckning har detta lett

till mycket höga realräntor, vilket även påverkar

avkastningskravet på fastighetsmarknaden. I Stockholm har

direktavkastningskravet för fastigheter med bästa läge under de

senaste åren stigit från ca 4% till ca 7%. Ett ökat

förräntningskrav innebär att priserna måste justeras nedåt.

Prisnedgången har varit störst i storstadsregionerna Stockholm

och Göteborg och uppgår inom vissa områden till mellan 40 och

55 %. Prisfallet har i landet som helhet varit mindre, men ändå

betydande. I genomsnitt är direktavkastningskraven betydligt

högre utanför storstadsregionerna. En permanent låg infla-

tionstakt ger vid handen att fastighetens direktavkastning i

framtiden får en ökad betydelse för marknadens värdering av

fastigheter.

 Minskade hyresintäkter och lägre utnyttjandegrad har skapat

betydande problem för många fastighetsägare. För ägare med högt

belånade fastigheter har inte hyresintäkterna räckt till för att

betala räntor och än mindre för amorteringar, och det har inte

varit möjligt att öka belåningen på fastigheten. Det har också

blivit betydligt svårare att övervältra fastighetsskatten på

hyresgästerna. Detta har skapat likviditetsproblem och i

åtskilliga fall tvångsförsäljningar. Antalet konkurser inom fas-

tighetsbranschen har ökat väsentligt.

 Prisfallet på fastighetsmarknaden har medfört att i första hand

finansbolag och banker drabbats hårt. En stor del av

kreditgivningen är relaterad till kommersiella fastigheter och

kreditförlusterna härrörande från denna sektor har varit

betydande. Sammantaget värderas bankernas kreditförluster till

ca 35 miljarder kr. under år 1991 och rörelseresultatet var för

flertalet banker negativt.

 Situationen inom banksektorn har lett till vidgade

räntemarginaler, vilket påverkar såväl låntagare som insättare

negativt. Utrymmet för nya krediter begränsas också, vilket kan

komma att försvåra främst mindre och medelstora företags

kapitalförsörjning.

 25

Mina överväganden

Fastighetsskatten är utformad som en objektskatt beräknad på

fastighetens taxeringsvärde. Ett motiv för att ta ut

fastighetskatt har varit att denna ersätter en

inkomstbeskattning av det i fastigheten nedlagda kapitalet.

Fastighetsskatten för privatbostäder i form av småhus kan

således ses som en skatt på implicit avkastning på eget kapital,

motsvarande den tidigare schablonintäkten. När det gäller

hyreshus är emellertid intäkten redan föremål för beskattning,

nämligen inkomstbeskattningen av fastighetens resultat.

 För bostadshyreshusen har fastighetsskatten utformats så att

den mildras för vissa årgångar. Den anknyter därmed till viss

del till de ursprungliga intentionerna för fastighetsskatten,

nämligen att utjämna bostadsutgifterna. Nedsättningen av

fastighetsskatten gäller dock enbart bostadshyreshusen, inte

lokalhyreshusen, vars ägare inte heller får räntebidrag. Det

finns för lokalhyreshusen ingen sådan koppling till räntebi-

dragssystemet att det motiverar uttag av fastighetsskatt.

 Enligt min mening måste således fastighetsskatten på

lokalhyreshus anses som en ren objektskatt. Det vore därför

riktigare att skattemässigt behandla lokalhyreshusen på samma

sätt som industrifastigheterna, dvs. att också undanta

lokalhyreshusen från uttag av fastighetsskatt. Om man av fiskala

skäl vill ta ut en objektskatt på fastigheter borde den i

princip vara generell och enhetlig för fastigheter utanför

bostadssektorn.

 Regeringen har tidigare inte velat prioritera en sänkning av

fastighetsskatten på lokalhyreshus framför vissa andra angelägna

skattesänkningar. Utvecklingen på fastighetsmarknaden under den

allra senaste tiden medför emellertid att jag nu anser att det

finns anledning att göra en annan bedömning. Mina överväganden

grundas därvid på den tidigare bakgrundsbeskrivningen.

 Den situation som nu uppstått kräver åtgärder av alldeles

speciell karaktär. Det handlar om att i ett allvarligt läge

beslutsamt angripa problem som om de lämnades olösta skulle

kunna hota vårt lands ekonomiska återhämtning. Mot denna

bakgrund föreslår jag att fastighetsskatten på kommersiella

lokaler avskaffas från och med den 1 januari 1993. Därigenom

motverkas värdefallet på fastigheter med kommersiella lokaler,

vilket bidrar till en ökad stabilitet i fastighetssektorn och

inom kreditsystemet. Därigenom säkras också en högre framtida

utlåningskapacitet genom att bankernas pantvärden i berörda

fastigheter påverkas i positiv riktning. Förändringen medför

dessutom en likabehandling inom skattesystemet eftersom

exempelvis industri- och jordbruksfastigheter inte omfattas av

fastighetsskatten.

 Statsfinansiellt skulle ett slopande av fastighetsskatten

brutto ge ett skattebortfall på 3,0 miljarder kr.

Nettoskattebortfallet skulle, om man endast tar hänsyn till ökad

inkomstskatt, uppgå till cirka 2,1 miljarder kr. Ur

statsfinansiell synvinkel kan ett avskaffande av

fastighetsskatten på kommersiella fastigheter även ses ur ett

bredare perspektiv. Det

minskar risken för att staten skall tvingas gripa in för att

skydda

stabiliteten i det finansiella systemet och därigenom åta sig

kostnadskrävande engagemang.

 Beträffande gränsdragningen mellan de hyreshus som skall vara

befriade från fastighetsskatt och övriga kategorier av hyreshus

 26

vill jag framhålla följande.

 Den tillfälligt höjda fastighetsskatten gäller för

"hyreshusenhet som huvudsakligen består av lokaler" (se prop.

1990/91:56, SFS 1990:1460). RSV har i denna fråga (Dt 1991:12)

lämnat rekommendationer som anger att hyreshusenhet som

huvudsakligen består av lokaler är sådan enhet där minst 75 % av

taxeringsenhetens totala taxeringsvärde avser lokalvärde-

ringsenheter.

 Denna gränsdragning har kritiserats med utgångspunkt från att

hyreshus med huvudsakligen lokaler i sin helhet beskattas med

fastighetsskattesatsen, 3,5 %, dvs. även på de delar av

taxeringsvärdet som avser bostäder. Detta innebär att bostäder

och lokaler med i övrigt lika egenskaper beskattas olika

beroende på om de ligger i en byggnad med huvudsakligen lokaler

eller i en byggnad med huvudsakligen bostäder.

 RSV har i en promemoria till finansdepartementet, avlämnad i

december 1991, föreslagit att skatteuttaget för hyreshus skall

beräknas separat för bostäder och lokaler baserad på

värderingsenheterna bostäder resp. lokaler. Även

fastighetsskatteutredningen tar i sitt betänkande, SOU 1992:11,

upp denna fråga.

 Jag kan på det hela taget instämma i den kritik som riktats mot

den nuvarande gränsdragningen. Jag är emellertid inte beredd att

i förevarande sammanhang föreslå någon ändring härvidlag.

 Frågan kommer efter avslutad remissbehandlig att beredas inom

finansdepartementet. Därefter avser jag att återkomma till

riksdagen med förslag i gränsdragningsfrågan i sådan tid att

erforderliga ändringar kan gälla från och med år 1993.

 27

Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom finansdepartementet

upprättats förslag till lag om ändring i

lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt.

 Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga

I:5.6.

 Förslaget är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle

sakna betydelse. Yttrande från lagrådet har därför inte inhämtas

över lagförslaget.

1.6 Ekonomiska effekter

I detta avsnitt redovisas budgeteffekterna av mina förslag för

den konsoliderade offentliga sektorn, dvs. för staten,

kommunerna och socialförsäkringssektorn av de föreslagna

förändringarna. Beräkningarna avser budgeteffekter av de nu

föreslagna förändringarna fr.o.m. år 1993 jämfört med ett läge

med oförändrade regler. I beräkningarna har hänsyn tagits till

att förändringar av en viss skatt i många fall påverkar under-

laget för andra skatter.

 Genom mina förslag sänks energiskatterna för industrin med 3,39

miljarder kr., vilket innebär eliminering av en betydande

konkurrensnackdel för svensk industri jämfört med vad som gäller

i omvärlden. Denna strukturellt viktiga skattelättnad genomförs

vid ett konjunkturmässigt lämpligt tillfälle. Av energi- och

miljöpolitiska skäl finansieras sänkningen av industrins

energiskatter i sin helhet genom en höjning av övriga sektorers

energi- och miljöskatter. Höjningarna utformas så att det även

skapas ett budgetmässigt utrymme på sammanlagt 0,50 miljarder

kr. för angelänga miljösatsningar avseende ökat stöd för

förnybar energi, åtgärder för ökad kärnkraftssäkerhet i

Östeuropa samt miljösatsningar i Östersjön. Finansieringen

påverkas också bl.a. av att sänkta energiskatter för industrin

påverkar underlaget för andra skatter. De föreslagna

förändringarna inom energiskattens ram i form av sänkta

skattesatser för industri och växthusnäring, slopade

nedsättningregler, höjd koldioxidskatt för övriga förbrukare,

sänkt kilometerskatt m.m. beräknas sammantaget öka

skatteintäkterna med 0,61 miljarder kr. I detta nettobelopp

ingår bl.a. en ökning av bensinskatten med 0,95 miljarder kr.

och en sänkning av kilometerskatten som medför en

budgetförsvagning med 0,25 miljarder kr.

 Sänkningen av den generella mervärdeskattesatsen från 25 till

22 % medför ett bruttoskattebortfall på 11,6 miljarder kr.

Nettoeffekten fr.o.m. år 1994 blir dock mindre eftersom

sänkningen av mervärdeskatten medför lägre konsumentpriser och

därmed ett lägre basbelopp än vad som skulle blivit fallet vid

oförändrad mervärdeskatt. Därmed reduceras de offentliga

utgifterna för pensioner och andra basbeloppsbestämda

transfereringar. Ett lägre basbelopp medför också ett lägre

grundavdrag fr.o.m. år 1994 eftersom även grundavdraget bestäms

av basbeloppet. Nettobudgeteffeken av den sänkta mervärdeskatten

beräknas därför uppgå till 9,3 miljarder kr. fr.o.m. år 1994.

 De föreslagna förändringarna under inkomst av tjänst innebär

att schablonavdraget slopas samtidigt som kostnader för resor

till och från arbetet blir avdragsgilla endast till den del

kostnaderna överstiger 4 000 kr. Övriga kostnader som nu ingår i

schablonavdraget föreslås bli avdragsgilla till den del

kostnaderna överstiger 1 000 kr. Dessa förändringar beräknas

sammantaget ge en intäktsökning på 7,0 miljarder kr.

 Den sammanlagda nettoeffekten av de här redovisade förslagen är

 28

en beräknad varaktig budgeteffekt på cirka -2,2 miljarder kr.,

vilket således fördelas mellan en nettoeffekt av

energiskatteomläggningen på +0,6 miljarder kr., sänkt moms på -

9,3 miljarder kr., slopat schablonavdrag på +7,0 miljarder kr.

samt utgifter för angelägna miljösatsningar med en budgeteffekt

på -0,5 miljarder kr. Utrymme för dessa skattesänkningar finns

reserverat i det budgetförslag som lades fram i januari. Skat-

tesänkningarna är inriktade på företagssektorn, vilket

framkommer genom att nettobudgetbortfallet på 1,7 miljarder kr.

fördelas mellan 1,3 miljarder kr. för åtgärder som är inriktade

på företagen och 0,4 miljarder för åtgärder som är inriktade på

hushållen. Denna inriktning överensstämmer med regeringens

prioritering att i första hand sänka samhällsekonomiskt skadliga

skatter som motverkar tillväxt och fördjupar de ekonomiska

problemen. Efter hand som anpassning sker med hänsyn till

industrins sänkta energiskatter kommer även dessa

skattesänkningar hushållen till del bl.a. genom förbättrade sys-

selsättningsmöjligheter och genom att företagen får en något

högre lönebetalningsförmåga än vad de skulle ha haft i annat

fall.

 Vad det gäller fördelningen medför den sänkta mervärdeskatten

liksom de ändrade energiskatterna långsiktiga

fördelningseffekter som i stort sett är proportionella mot

hushållens disponibla inkomster. Slopadet av schablonavdraget

ökar den taxerade förvärvsinkomsten med normalt 4 000 kr, vilket

resulterar i en skattehöjning på 1 240 kr. för pesoner med 31 %

marginalskatt medan höginkomsttagare med 51 % marginalskatt får

en skattehöjning med 2 040 kr. Sammantaget ger ändringarna av de

indirekta skatterna och slopadet av schablonavdraget

förhållandevis små och likartade effekter på den reala

disponibla inkomsterna när hushållen indelas i grupper på olika

sätt.

 Skatternas snedvridande effekter belyses i stor utsträckning av

den s.k. totala marginaleffekten för beskattade arbetsinkomster,

dvs. den andel av en proportionell ökning av arbetsinkomsterna

som sammantaget tillfaller den offentliga sektorn i form av

ökade skatter och minskade bidrag. Sänkningen av mervärdeskatten

reducerar den totala marginaleffekten för beskattade

arbetsinkomster medan slopandet av schablonavdraget höjer

skattekilen genom att en något större andel av de skattskyldige

får betala 20 % statlig inkomstskatt för extra arbetsinkomster.

Nettoeffekten av nu föreslagna skatteändringar är att den totala

marginaleffekten för beskattat arbete beräknas bli 60,0 % i

stället för 60,6 % år 1993. Detta innebär en fortsatt sänkning

jämfört med den beräknade nivån på 61,4 % år 1992, 63,0 % år

1991 och 72,9 % år 1989. Skatternas snedvridande effekter

reduceras därmed successivt inom ett samhällsekonomiskt mycket

centralt område.

 Att slopa fastighetsskatten för hyreshusenheter som

huvudsakligen består av lokaler beräknas ge en nettobudgeteffekt

på -2,1 miljarder kr. när hänsyn tas till därav följande ökade

underlag för andra skatter. Budgeteffekten kan bli lägre och kan

möjligen t.o.m. innebära att budgeten förstärks om man även

beaktar att den slopade fastighetsskatten för lokalhyreshus kan

reducera statens direkta och indirekta kostnader p.g.a.

kreditförluster för banker och andra finansiella institut. Lägre

hyreskostnader kan också ge lägre konsumentpriser.

1.7 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att

 29

regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen till

 1. lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt,

 2. lag om ändring i lagen (1990:582) om koldioxidskatt,

 3. lag om dels ändring i lagen (1974:992) om nedsättning av

 allmän energiskatt och koldioxidskatt, dels upphävande av samma

 lag,

 4. lag om ändring i lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes

 flygtrafik,

 5. lag om ändring i lagen (1991:609) om ändring i

 vägtrafikskattelagen (1988:327),

 6. lag om ändring i lagen (1991:610) om ändring i lagen

 (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon,

 7. lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt,

 8. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),

 9. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och

 kontrolluppgifter,

 10. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272),

 11. lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig

 fastighetsskatt.

 31

2 Statens stöd för bostadsfinansieringen

2.1 Inledning

Bostadsbyggandet sker i Sverige genom enskildas investeringar.

Byggherrar är aktiebolag, stiftelser, ekonomiska föreningar,

andra juridiska personer eller enskilda fysiska personer.

 Statens och kommunernas uppgift är sedan länge att ge

förutsättningar för den bostadsproduktion som behövs.

 Kommunerna har ansvaret för den nödvändiga fysiska planeringen

och därmed också för bygglovgivningen. Som ägare till

bostadsaktiebolag eller huvudmän för bostadsstiftelser står

kommunerna vidare indirekt bakom 20-25 % av den årliga

nyproduktionen av bostäder.

 Staten har sedan 1940-talet tagit på sig uppgiften att se till

att det - inom de ramar som sätts av kraven på en balanserad

samhällsekonomi - finns en fungerande kreditförsörjning för

bostadsbyggandet. Staten har också med olika medel sökt minska

kapitalkostnadernas genomslag i de boendes utgifter under tiden

närmast efter investeringen.

 Staten och kommunerna lämnar vidare olika former av riktat stöd

till ekonomiskt svaga eller på annat sätt utsatta hushåll för

deras boende.

 Grunddragen i det finansieringssystem som gäller vid ny- och

ombyggnad av bostäder beslutades av riksdagen år 1974. Vissa

betydelsefulla förändringar av systemets struktur beslutades av

riksdagen under år 1991, i avvaktan på en mer genomgripande och

långsiktig förändring av grunderna för statens stöd för

bostadsfinansieringen.

 Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade statsrådet
[REDACTED_EFTERNAMN] den 12 december 1991 en särskild utredare (Georg

Danell) för att skyndsamt arbeta fram förslag om statens stöd

för bostadsfinansieringen för tiden efter år 1992. Utredaren

redovisade den 18 mars 1992 delbetänkandet (SOU 1992:24)

Avreglerad bostadsmarknad.

 Betänkandet har remissbehandlats.

 En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över

betänkandet bör fogas som bilaga I:5.7 till protokollet i detta

ärende. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats

och finns tillgänglig i finansdepartementet, dnr 1767/92.

 Jag tar nu upp frågor om finansieringen av den framtida bo-

stadsproduktionen samt om statens stöd för denna. I anslutning

härtill tar jag också upp den i 1992 års budgetproposition (bil.

8 s. 109) aviserade frågan om utgiftsbegränsningar i fråga om

räntebidragen för år 1993 samt finansieringen av den av

riksdagen beslutade (prop. 1991/92:100 bil. 13, BoU14, rskr.

155) vidgningen av ramen för bidrag till fonden för avhjälpande

av fukt- och mögelskador i småhus, m.m. Jag tar dessutom upp

frågan om en avveckling av det statliga investeringsbidraget för

ny-och ombyggnad av bostäder i anslutning till den i det

föregående föreslagna sänkningen av mervärdeskatten.

 32

2.2 Gällande ordning

2.2.1 Kreditförsörjningen

Sedan den 1 januari 1992 sker all kreditförsörjning vid ny- och

ombyggnad av bostäder i konkurrens mellan kreditinstituten på

den allmänna lånemarknaden. Den statligt reglerade

bostadslångivningen har avskaffats och den särställning som

Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB tidigare intagit på

kreditmarknaden har upphört.

 Den tidigare bostadslångivningen grundades på ett låneunderlag

som i princip motsvarade den faktiska produktionskostnaden för

bostäder. I fråga om s.k låntagarbyggda egnahem beräknades dock

låneunderlaget enligt en metod som byggde på ett antal

kostnadsschabloner som fastställdes av boverket. Bostadslån

lämnades normalt med 25-30 % av låneunderlaget. För lånet skulle

säkerhet lämnas i form av panträtt i fastigheten eller

tomträtten högst inom 95-100 % av ett pantvärde eller i form av

kommunal borgen som för egen skuld. Pantvärdet skulle motsvara

låneunderlaget, i förekommande fall med tillägg för värdet av

vissa tillkommande nyttigheter såsom lokaler och mark samt

sådana byggnader m.m. som ingick i eller hörde till fastigheten

redan innan projektet påbörjades, allt i den mån dessa

nyttigheter inte redan ingick i låneunderlaget.

 Fr.o.m. år 1992 svarar kreditinstituten för finansieringen även

i de delar som tidigare täcktes med statligt reglerade

bostadslån. Staten erbjuder dock instituten kreditgarantier för

de lån eller lånedelar som ligger i samma riskläge som de

tidigare bostadslånen. Garantiunderlag och pantvärde bestäms

därvid på i huvudsak samma sätt som tidigare för bostadslån.

Kreditgarantin är avgiftsbelagd och kreditgivaren bestämmer

själv i vilken omfattning han vill utnyttja möjligheten att få

kreditgaranti.

 På samma sätt som gällde i fråga om bostadslån kan

kreditgaranti under vissa förutsättningar lämnas även för

lånedelar under 70 % av pantvärdet - s.k. fördjupning.

 Kreditgarantier för egnahem och sådana småhus som upplåts med

bostadsrätt förutsätter att kommunen genom borgen har åtagit sig

att före staten svara för förluster intill 40 % av det

garanterade beloppet. Härigenom har en självständig lämplighets-

eller kreditriskprövning av objektet från statens sida kunnat

undvaras.

 Kreditgarantin har formen av s.k. fyllnadsborgen. Det innebär

att långivaren även skall ha säkerhet i form av pantbrev för lån

i det säkerhetsläge som garantin omfattar och att pantsäkerheten

tas i anspråk i första hand om låntagaren inte kan fullgöra sina

åtaganden gentemot långivaren. Kreditgarantin svarar således

bara för den del av långivarens fordran som står kvar sedan

panten har realiserats. Kreditgarantigivaren/staten kan medge

att realisationen sker genom underhandsförsäljning, om det kan

antas begränsa statens åtagande i förhållande till vad som

skulle följa av en exekutiv försäljning.

 Frågor om kreditgaranti handläggs av den nyinrättade statens

bostadskreditnämnd. Bestämmelser om kreditgaranti finns i

förordningen (1991:1924) om statlig kreditgaranti för bostäder.

 Den långivare som önskar förvärva statlig garanti för viss del

av den kredit som lämnas för ny- eller ombyggnad av ett

bostadshus kan göra detta genom ett enkelt avropsförfarande,

grundat på ett generellt ramavtal mellan kreditgivaren och

nämnden. Kreditgaranti kan lämnas för en tid av högst 25 år.

Sedan den 15 april 1992 får bostadskreditnämnden godta som

långivare - förutom kreditaktiebolag och stads- och landshy-

poteksinstitutionerna - bankinstitut, finansbolag och

 33

försäkringsinstitut som står under finansinspektionens tillsyn.

 Långivaren svarar för prövningen av att låntagaren kan antas ha

förutsättningar att fullgöra de ekonomiska förpliktelser som

följer av låneförbindelsen eller att det ställs ytterligare

säkerhet till skydd för långivarnas fordran.

 Om en ersättning betalas ut till långivaren övertar staten

långivarens fordringar på låntagaren i motsvarande del. Sådana

regressfordringar kan efterges av nämnden, om låntagaren inte

kan betala och nämnden bedömer att det kommer att vara fallet

även framdeles.

 Den årliga avgiften för kreditgarantin uppgår för närvarande

till 0,5 % av det garanterade beloppet. Kostnadseffekten för

långivaren har dock bedömts bli väsentligt lägre, dels eftersom

risken minskar, dels eftersom statligt garanterade krediter inte

kräver någon kapitaltäckning.

2.2.2 Räntestödet

Vid ny- och ombyggnad av bostäder lämnas statligt stöd till

räntekostnaderna i form av räntebidrag.

 Räntebidragen är i dag så konstruerade att de - utöver att

minska kapitalkostnaderna i nyproducerade eller ombyggda

bostäder - skall skärma av bostäder med bidrag från genomslag av

ränteändringar på kreditmarknaden, utjämna kapitalkostnaderna

mellan bostäder av olika ålder (paritet) samt utjämna skillnader

i fråga om beskattningens effekter för bostäder med olika

upplåtelseformer (neutralitet).

 Avskärmningen från marknadsräntornas genomslag åstadkoms genom

att räntebidrag lämnas för i princip hela den beräknade

räntekostnaden över en s.k. garanterad ränta. Kapitalkostnaderna

skall utjämnas genom att den garanterade räntan höjs stegvis i

takt med husets ökande ålder. Skillnaderna i beskattningen

utjämnas genom att den garanterade räntan - och den årliga

höjningen av denna - är olika för låntagare med skilda

skatterättsliga förhållanden.

 Tidigare genomförda undersökningar visar att dessa avsedda

effekter numera uppnås endast delvis och med bristande precision

(DsBo 1989:39 Studier av bostadssektorn 1989, m.fl.).

 Fr.o.m. år 1992 lämnas räntebidrag i princip oberoende av den

faktiska belåningen bl.a. för att främja sparandet inom

bostadssektorn. Räntebidrag lämnas således även om investeringen

är finansierad med eget kapital. Räntebidrag lämnas för en

beräknad räntekostnad som svarar mot skillnaden mellan den

garanterade räntan och en subventionsränta. Subventionsräntan är

den räntesats som vid tidpunkten för färdigställandet - eller

den dag inom tre månader från färdigställandet som låntagaren

väljer - tillämpas på den allmänna kreditmarknaden vid köp av

bostadsobligationer med en återstående löptid av fem år. Den

subventionsränta som fastställts för lånet gäller under fem år,

dvs. fram till den tidpunkt då villkoren på ett antaget lån med

fem års räntebindningstid omsätts.

 Subventionsräntan kan beskrivas som en upplåningsränta. Den

ränta en låntagare får betala beror av långivarens faktiska

upplåningskostnader och den räntemarginal denne betingar sig. De

nuvarande beräkningsgrunderna för räntebidragen syftar till att

upprätthålla en reell räntekonkurrens mellan kreditinstituten

och undvika snedvridande effekter av statliga subventioner.

Därmed säkras en totalt sett effektiv kreditförsörjning.

 Räntebidrag lämnas endast för bostäder. Underlaget beräknas på

i huvudsak samma sätt som underlaget för kreditgaranti.

Underlaget begränsas på olika sätt. För småhus lämnas sålunda

 34

inte räntebidrag för kostnader som överstiger den beräknade

kostnaden för ett hus på 120 m2. I fråga om hyres- och

bostadsrättshus lämnas fullt räntebidrag endast för kostnader

som ligger inom 110 % av en schablonberäknad kostnad för samma

hus.

 För samtliga ägarkategorier och upplåtelseformer gäller fr.o.m.

år 1992 att fullt räntebidrag lämnas för 95 % av det så

beräknade bidragsunderlaget.

 För överskjutande kapitalkostnader får en egnahemsägare

skattelindring genom ränteavdrag alternativt, om investeringen i

denna del finansieras med eget kapital, utebliven beskattning av

avkastningen. Av neutralitetsskäl lämnas därför till ägare av

hyres- och bostadsrättshus ett reducerat räntebidrag,

motsvarande värdet av egnahemsägarens ränteavdrag, för den del

av kreditgarantiunderlaget för bostäder som överstiger 95 % av

underlaget för fullt räntebidrag.

 Den garanterade räntan är under första året för egnahem 4,9 %

och för hyres- och bostadsrättshus 3,4 %, vilket motsvarar

nettoräntan efter skatt för egnahem vid en kapitalskattesats om

30 %. Den garanterade räntan för egnahem höjs därefter årligen

med 0,5 procentenheter och för hyres- och bostadsrättshus med

0,25 procentenheter. Den garanterade räntan har emellertid vid

flera tillfällen av främst statsfinansiella skäl justerats för

olika årgångar inom beståndet genom extra upptrappningar. Senast

detta skedde var den 1 januari 1992.

 Reducerat räntebidrag lämnas för hyres- och bostadsrättshus med

30 % av den del av den beräknade räntekostnaden för vilken fullt

räntebidrag inte lämnas.

 Den sammanlagda effekten av att fullt räntebidrag inte lämnas

för hela räntebidragsunderlaget och av att långivaren ofta

betingar sig en räntemarginal som överstiger vad som följer av

subventionsräntan blir att den faktiska ränteutgiften för

bostadskrediter är inte oväsentligt högre än vad som framgår av

den gällande garanterade räntesatsen.

 Räntebidrag är fr.o.m. år 1992 skattepliktig inkomst hos

mottagaren. Samtidigt medges avdrag för hela ränteutgiften,

inkl. den del som täcks av räntebidrag.

 De nu redovisade principerna för räntebidragets beräkning

gäller i huvudsak också i fråga om räntebidrag för bostadshus

som har uppförts eller byggts om med statligt stöd före år 1992.

Reducerat räntebidrag lämnas dock endast i fråga om hus från år

1985 eller senare. Räntebidrag enligt de nu redovisade

principerna kan för närvarande förekomma i fråga om hyres- och

bostadsrättshus som byggts eller byggts om år 1968 eller senare

och egnahem som byggts eller byggts om år 1975 eller senare.

 Utöver räntebidrag för ny- och ombyggnad lämnas för närvarande

också räntebidrag för vissa s.k. förvärvslån till egnahemsägare

samt för vissa underhålls- och reparationsåtgärder i hyres- och

bostadsrättshus. Räntebidrag för förvärvslån är konstruerade på

i huvudsak samma sätt som räntebidrag för ny- och ombyggnad av

egnahem. Räntebidrag för underhåll m.m. är ett

skattekompenserande bidrag konstruerat på i huvudsak samma sätt

som det reducerade räntebidraget för ny- och ombyggnad.

2.2.3 Statens kostnader för räntestödet

Med det givna regelsystemet för statens räntestöd för bostäder

påverkas kostnaderna för räntebidragen av tre skilda faktorer:

produktionsvolymen, produktionskostnaderna och räntenivån.

 Bostadsproduktionen har ökat mycket kraftigt sedan mitten av

1980-talet. År 1985 påbörjades ca 27 500 lägenheter, fem år

 35

senare hade antalet ökat till över 67 000 lägenheter. I fråga om

ombyggnad avtog däremot aktiviteten under samma period - antalet

påbörjade lägenheter sjönk från ca 27 000 till ca 20 000

lägenheter.

 Anbudspriserna steg kraftigt i löpande priser under femårspe-

rioden. För flerbostadshus ökade anbudspriserna för bostäder med

samma kvaliteter årligen med i genomsnitt 12,3 %. För s.k.

gruppbyggda småhus var motsvarande årliga ökning 12,6 %. Det kan

ställas mot att den genomsnittliga årliga ökningen av

konsumentprisindex för samma period var 6,2 %. Den uppgivna

produktionskostnaden för en lägenhet med preliminärt beslut om

statligt bostadslån steg samtidigt med i genomsnitt 11,4 % per

år i flerbostadshus och med 12,2 % i fråga om gruppbyggda

småhus.

 Marknadsräntan - uttryckt som säljräntor för

bostadsobligationer med fem års återstående löptid - har

varierat kraftigt sedan mitten av 1980-talet, vilket framgår av

följande diagram.

 36

Diagram Säljräntor för bostadsobligationer med fem års löptid

 På grund av regelverkets utformning ger även en tillfälligt hög

räntenivå långvariga effekter beträffande statens kostnader för

räntebidrag för de lån som binds eller omsätts vid den

tidpunkten. Effekten kvarstår i princip under en period av fem

år fram till nästa omsättning av lånen.

 I sammanhanget kan nämnas att även räntemarginalen - dvs.

skillnaden mellan den nu redovisade upplåningsräntan och den

ränta långivaren begär vid återutlåningen - har ökat. Denna

kostnadsökning bärs helt av låntagaren.

 Statens utgifter för räntebidrag m.m. har av de orsaker som jag

nu beskrivit ökat mycket kraftigt sedan mitten av 1980-talet,

trots de besparingar som har genomförts vid skilda tillfällen.

Det framgår av följande sammanställning.

Budgetår Räntebidrag m.m. enligt

stats-

 budgeten

 (miljarder kr., löpande priser)

1985/86 (utfall)

11,0

1986/87 (utfall)

14,5

1987/88 (utfall)

13,3

1988/89 (utfall)

15,2

1989/90 (utfall)

20,5

1990/91 (utfall)

23,1

1991/92 (prognos)

28,9

1992/93 (enligt budgetförslaget)

29,3

 37

2.3 Utredarens förslag

2.3.1 Huvuddragen i omläggningen av det statliga stödet

Den utgångspunkt som anges i direktiven är att belastningen på

statsbudgeten från bostadssektorn måste minska. I uppdraget

ingår att pröva olika möjligheter att lägga kostnaderna helt

utanför statsbudgeten.

 Den grundläggande frågan gäller att fördela kapitalkostnaderna

över tiden på sådant sätt att de inledande årens utgifter hålls

på en rimlig nivå. I direktiven framhålls särskilt att behovet

av statligt stöd kan minskas om ett ökat sparande byggs upp av

fastighetens ägare eller de boende. Endast i den omfattning som

andra åtgärder inte är tillräckliga bör ett fortsatt generellt

statligt räntestöd komma i fråga.

 Utredaren konstaterar att problemet i grunden är ett

likviditetsproblem. Räntebidragen enligt nuvarande system har

emellertid inte bara löst likviditetsproblemet, utan även sänkt

kostnaderna och därmed förbättrat lönsamheten i

bostadsinvesteringar. Det har gett tidigare led tillfälle att

genom högre priser ta del av det ökade lönsamhetsutrymmet. En

avveckling av det statliga stödet förutsätter att man accepterar

att lönsamhet i fastighetsinvesteringar i högre grad skall

byggas på fastighetens värde än på statliga bidrag. Statligt

stöd till det framtida bostadsbyggandet bör utgå från att det är

likviditetsproblemet som skall lösas. Man bör därför eftersträva

en ordning som på sikt kan leda till en bättre fungerande

kreditmarknad med låneformer som löser detta problem på ett

godtagbart sätt.

 Utredaren har studerat olika förslag med detta syfte. Ett av

dem bygger på att staten även i framtiden ger bidrag för ny- och

ombyggnad av bostäder. Enligt detta förslag skall bidragen

emellertid finansieras genom en specialdestinerad

bostadsfinansieringsskatt, som delvis ersätter nuvarande

fastighetsskatt. Skatten tas ut av de fastigheter som inte har

rätt till räntebidrag. I övrigt innebär förslaget följande.

 På grundval av ett schablonmässigt bestämt bidragsunderlag

lämnas räntebidrag dels som en skattekompenserande

bassubvention, dels som en toppsubvention för en beräknad

räntekostnad. Bidragsunderlaget förutsätts årligen minskas på

visst sätt, så att bassubventionen upphör efter 30 år och

toppsubventionen efter 15 år. Bostadsfinansieringsskatt betalas

fr.o.m. år 16. Skattesatsen bestäms så att intäkterna

finansierar toppsubventionen.

 Utredaren konstaterar att en sådan ordning inte innebär att de

statliga räntesubventionerna avvecklas och att kostnaderna torde

bli åtminstone lika höga som med nuvarande system. Vidare bör en

konstruktion med specialdestinerade skatter undvikas av

principiella skäl. Förslaget om en schablonmässig bestämning av

bidragsunderlaget bör dock tas tillvara.

 Utredaren har vidare övervägt möjligheten att snabbt avveckla

räntesubventionerna genom att avsevärt begränsa bidragen och i

stället omfördela ränteutgifterna över tiden med hjälp av lån.

 Med nuvarande höga realränta och förhållandevis låga inflation

torde problemen med statens höga kostnader för räntebidragen

enligt utredarens uppfattning knappast kunna lösas genom

omfördelning på kreditmarknadens normala villkor. Det skulle

leda till betydande merkostnader för låntagaren under en följd

av år. Eftersom en sådan omfördelning skulle ställa krav på

omfattande statliga kreditgarantier riskerar dessutom staten

betydande kostnader genom de kreditförluster som kan uppkomma.

Det utesluter emellertid inte en omfördelning i mer begränsad

omfattning, vilken i vissa situationer kan medföra fördelar för

 38

låntagarna.

 Mot denna bakgrund konstaterar utredaren att möjligheterna att

åstadkomma en omedelbar avveckling av stödet för det framtida

bostadsbyggandet är begränsade, såvida man inte är beredd att

acceptera dramatiska effekter både för dem som efterfrågar

bostäder och för den del av näringslivet som är verksam inom

sektorn. Utredaren finner därför att en ordning med fortsatta

statliga bidrag - om än i minskande omfattning - för

bostadsbyggandet är ofrånkomlig även efter år 1992.

 Huvuddragen i utredarens förslag kan sammanfattas i följande

punkter.

- En avveckling av räntebidragen inleds fr.o.m. år 1993.

- Takten för avvecklingen bör nu läggas fast för de första tre

åren. Därefter bör en avstämning göras.

- Under avvecklingsskedet bör räntebidrag lämnas för de inledande

årens kapitalutgifter. De statliga kreditgarantierna bör

behållas.

- Reglerna för bidragen bör förenklas kraftigt.

- I syfte att pressa ned produktionskostnaderna bör stödet inte

längre följa kostnadsutvecklingen.

- Den som investerar i bostäder bör förutsättas bidra i större

utsträckning med eget kapital.

- Boendeutgifterna bör i högre grad än i dag påverkas av

förändringar i ränteläget.

2.3.2 Stödet för nyproduktion av bostäder

Avreglering och minskad detaljstyrning

Utredaren föreslår att dagens detaljerade regelverk kring

räntebidragen avskaffas. Underlaget för räntebidrag bör i

fortsättningen beräknas efter en enkel schablonmetod, relaterad

enbart till den yta som används för bostadsändamål. Det bör

vidare förutsättas att den som genomför en bostadsinvestering är

beredd att bidra med en kapitalinsats på i normalfallet

åtminstone ca 10 % av produktionskostnaden och att bidrag inte

skall lämnas i den delen. Schablonen föreslås med hänsyn härtill

uppgå till dels ett lägenhetsbelopp om 455 000 kr., beräknat

efter 13 000 kr. /m2 bruksarea ovan mark för bostadsändamål upp

till 35 m2, dels ett belopp för tillkommande yta om 7 000 kr./m2

upp till högst 120 m2.

 Bidragsunderlaget - som således är frikopplat från produk-

tionskostnaden - föreslås uppgå till samma belopp oavsett om det

är fråga om småhus eller flerbostadshus. Inte heller bör läget i

landet eller på orten leda till skilda bidragsunderlag.

 Endast två av de förutsättningar som gäller i dag föreslås stå

kvar för rätten till räntebidrag. Det skall vara fråga om en

permanentbostad och villkoren i plan- och bygglagen för en sådan

bostad skall vara uppfyllda. Det senare prövas av kommunen vid

bygglovprövningen.

 39

Räntebidrag under avveckling

Utredaren föreslår att räntebidrag skall lämnas - inte som i dag

för räntekostnader över en viss nivå - utan med en viss andel av

den beräknade räntekostnaden för ett kapital som motsvarar

räntebidragsunderlaget. Räntekostnaden bör beräknas på samma

sätt som i dag, dvs. med ledning av den s.k. subventionsräntan.

Subventionsräntan bestäms med utgångspunkt i den räntesats som

vid tidpunkten för färdigställandet tillämpas på den allmänna

kreditmarknaden vid köp av bostadsobligationer med en

återstående löptid av fem år. Den subventionsränta som därmed

kommer att gälla för projektet tillämpas under en tid av fem år,

varefter subventionsräntan för nästa femårsperiod bestäms på

samma sätt.

 Räntebidraget för det första året av bidragstiden för de hyres-

och bostadsrättsbostäder som byggs med stöd av de nya

bestämmelserna bör enligt utredaren lämnas med 55 % av den på så

vis beräknade räntekostnaden. För egnahem bör bidraget reduceras

motsvarande värdet av den avdragsrätt om 25 % som föreligger vid

beskattningen. Bidragsandelen för egnahem blir därmed 40 %.

 Bidragsandelen för det första året av bidragstiden bör

successivt sänkas för varje följande produktionsårgång. I fråga

om hyres- och bostadsrättshus bör bidraget sänkas med fem

procentenheter för varje följande årgång, dock inte lägre än

till 25 %, vilket motsvarar värdet av den avdragsrätt som alltid

står kvar för ägare av egnahem.

 En motsvarande sänkning bör göras av räntebidragen för

tillkommande årgångar av egnahem.

 För varje år av bidragstiden efter det första bör

bidragsandelen minskas med fyra procentenheter för hyres- och

bostadsrättshus och med däremot svarande tal för egnahem.

 Med denna avvecklingstakt kan räntesubventioner utöver

skattekompenserande bidrag vara avvecklade för bostäder som

byggs från år 1999. För de bostäder som byggts dessförinnan

kommer bidrag i begränsad omfattning att lämnas under

ytterligare något år.

 Med hänsyn till den osäkerhet om framtiden som är ofrånkomlig

bör man nu i första hand lägga fast en avveckling för den

närmaste treårsperioden. Inför den fortsatta avvecklingen bör en

avstämning göras, vars resultat får avgöra om avvecklingsplanen

skall ändras i någon del.

Statliga kreditgarantier

Utredaren föreslår att en statlig kreditgaranti motsvarande 30 %

av bidragsunderlaget skall erbjudas kreditgivaren för krediter

för investeringen. Detta bör gälla lika för alla typer av hus

och alla ägarkategorier.

 Säkerheten för kreditgarantin bör ligga i direkt anslutning

till de lån som ett kreditinstitut ger utan andra säkerheter än

panträtt i fastigheten. För att begränsa statens risktagande bör

dock säkerheten för kreditgarantin ligga inom det säkerhetsläge

i fastigheten som motsvaras av 100 % av bidragsunderlaget. Även

det bör gälla lika för alla.

 Kreditgarantin bör gälla under 25 år.

 Kravet på kommunal borgen som förutsättning för kreditgaranti

bör tas bort.

 Den statliga kreditgarantin bör lämnas på sådana grunder och

med så avvägda avgifter att statsbudgeten inte belastas av

kostnader eller eventuella kreditförluster.

 40

2.3.3 Ombyggnadsstödet

Utredaren framhåller att prövningen av vad som skall ingå i bi-

dragsunderlaget för stöd vid ombyggnad m.m. enligt dagens regler

förutsätter ett stort antal skilda bedömningar från

lånemyndigheternas sida. Det gör det svårt att under planeringen

förutse myndigheternas beslut. Behovet av förenklingar vid

bestämningen av bidragsunderlaget är därför stort. Samtidigt är

det svårt att finna enkla schabloner utan prövningsförfarande

som inte, i frånvaron av kontroll, leder till att stöd lämnas

till åtgärder som inte är bidragsberättigade.

 Vid en övergång till konventionell beskattning av de kommunala

bostadsföretagen kommer rätten till omedelbara skatteavdrag för

underhålls- och reparationsåtgärder att gälla alla hyreshus.

Enligt direktiven skall vidare särskilt utredas om en möjlighet

bör öppnas att göra skattefria avsättningar för framtida sådana

åtgärder.

 Mycket talar mot denna bakgrund för att stödet vid ombyggnad

och underhåll bör ses över. Frågan om mer långtgående

förenklingar av detta stöd kräver emellertid ytterligare

överväganden.

 Från årsskiftet 1992 infördes inte oväsentliga begränsningar av

vilka åtgärder som kan få stöd. De nya reglerna bör enligt

utredaren från år 1993 kompletteras så att det framgår att en

förutsättning för bidrag är att nyinvesteringarna medför en

väsentlig förbättring av husets tekniska eller funktionella

kvalitet eller av boendemiljön. Bidrag bör dock inte lämnas för

åtgärder som medför att bostäderna får en standard som

överstiger normal standard i nyproducerade bostäder.

 Enligt utredaren bör vidare följande gälla.

- Bidragsunderlaget bör bestämmas till 90 % av den faktiska

kostnaden för de bidragsberättigade åtgärderna.

- Bidragsunderlaget bör inte få överstiga 80 % av det

schablonmässigt bestämda bidragsunderlaget för motsvarande

nybyggnad.

- I bidragsunderlaget bör inräknas endast kostnader som

överstiger 50 000 kr. per projekt. Denna begränsning bör dock

inte gälla ombyggnadsåtgärder som avser att åstadkomma ökad

tillgänglighet för handikappade.

 I övrigt föreslår utredaren inga avvikelser i förhållande till

vad som har föreslagits i fråga om det statliga stödet vid

nybyggnad av bostäder.

 41

2.3.4 Omfördelningslån

Utredaren framhåller att lån för omfördelning av ränteutgifter

över tiden är acceptabla endast om det höga ränteläget beror på

en hög inflation. Möjligheterna att sänka de inledande årens

ränteutgifter är däremot begränsade när ränteläget bestäms av en

hög real ränta, såvida man inte är beredd att acceptera fortsatt

stigande reala utgifter under många år.

 Det nuvarande realränteläget tillåter inte att staten baserar

en avveckling av räntebidragen på en ökad omfördelning genom

lån. Det kan ändå finnas skäl att staten ger låntagarna en viss

möjlighet att omfördela ränteutgifter under de inledande åren.

Det kan ske genom en utvidgad kreditgaranti för sådana lån. Om

den möjliga kreditgarantin för omfördelningslån begränsas till

sammanlagt 10 % av bidragsunderlaget - vilket svarar mot den

förutsatta ursprungliga egna insatsen - kommer den garanterade

låneskulden inte att växa utöver en rimlig produktionskostnad

för huset.

 Detta omfördelningsutrymme bör endast få tas i anspråk

successivt och med högst en femtedel årligen. Säkerheten för

kreditgarantin för omfördelningslånet bör ligga i direkt

anslutning till säkerheten för kreditgarantin för

investeringslånet.

2.4 Ett reformerat bostadsstöd

2.4.1 Utgångspunkter för reformen

De allmänna utgångspunkterna för den reformering av

bostadsstödet som jag föreslår i det följande har angetts av

regeringen i direktiven för den utredning som jag just har

redovisat.

 Regeringens ekonomiska politik är inriktad på att bryta den

ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny period

av tillväxt, företagande och utveckling i hela landet. För det

måste den ekonomiska politiken ges en långsiktig inriktning. En

grundläggande förutsättning för en sund utveckling som ger

tillväxt och full sysselsättning är en varaktigt låg inflation.

Ekonomins växtkraft är vidare beroende av successivt sänkta

skatter och fortsatta avregleringar. Kravet på stabilitet

förutsätter i sin tur att skattesänkningar åtföljs av varaktigt

minskade anspråk på statsutgifter.

 Det nu sagda får stor betydelse för bostadspolitiken. De

hittillsvarande regelsystemen har motverkat sparande och

avskärmat aktörerna på bygg- och bostadsmarknaderna från

effekterna av den ekonomiska politik som faktiskt förts. Det har

försenat nödvändiga strukturförändringar och lett till att

kostnaderna för staten och medborgarna har accelererat på ett

närmast okontrollerbart sätt.

 En av de mest betydelsefulla faktorerna bakom de nuvarande

svårigheterna inom bostadsfinansieringen är det höga ränteläget.

Ansträngningarna har hittills riktats in på att genom kostsamma

och instabila stödsystem hindra marknadsräntornas genomslag i

boendekostnaderna. De omfattande subventionerna har samtidigt

dolt de kraftiga prisökningarna i byggproduktionen.

 Ett fortsatt generellt räntestöd måste utformas på ett sådant

sätt att låntagarna själva i ökande omfattning träffas av

positiva och negativa effekter av förändringar av kostnaderna

för det kapital som finansierar bostadsinvesteringen. Den

anpassning till förändrade förhållanden som är nödvändig när

priset på kapital ändras måste göras inom hela samhället.

Bostadskonsumtionen kan inte avskärmas från sådana förändringar.

 42

Redan sektorns storlek - bostadssektorn svarar för nära hälften

av den totala byggproduktionen - gör detta uppenbart. Bördan kan

inte vältras över på staten och ytterst på andra delar av

samhället utan allvarliga skadeverkningar för dessa.

 Den omläggning av bostadsstödet som nu är nödvändig måste utgå

från att bostadssektorn inordnas under de förutsättningar som

gäller för den allmänna ekonomiska politiken. Bostadspolitiken

skall alltså medverka till att inflationen bekämpas, sparandet

främjas och statens utgifter minskas. Det skall ske på ett sätt

som ger alla möjlighet till en god bostad till ett rimligt pris,

med ökad valfrihet och stärkt inflytande över sitt eget boende.

2.4.2 Huvuddragen i ett reformerat stödsystem

 Min bedömning: Räntebidragen för ny- och ombyggnad av

 bostadshus bör avvecklas successivt. Det skall ske med

 hänsynstagande till de skatteregler som gäller för egnahem.

 För projekt som påbörjas efter år 1992 lämnas räntebidrag för

 en stegvis minskande andel av räntekostnaderna. För varje

 tillkommande årgång påbörjas bidragsgivningen på en lägre

 utgångsnivå än för föregående årgång.

 Bidragssystemet förenklas och underlaget för räntebidrag

 bestäms helt efter schabloner.

 Statliga kreditgarantier behålls för en del av finansie-

 ringen. Kreditgarantier kan även lämnas för viss omfördelning

 av ränteutgifterna.

 Ingen omläggning görs nu i fråga om räntebidragen för hus som

 har byggts eller byggts om med stöd av nuvarande bestämmelser.

 Efter år 1995 görs en avstämning inför det fortsatta

 genomförandet av avvecklingen.

 Utredarens förslag: Överensstämmer i princip med min bedömning.

 Remissinstanserna: Förslaget om ändrade finansieringsregler har

fått ett blandat mottagande bland remissinstanserna.

Huvudtankarna att bidragsunderlaget skall bestämmas

schablonmässigt och att räntebidraget skall bestämmas som en

andel av en beräknad räntekostnad liksom förslaget att

avvecklingen av räntebidrag för åren 1993-1995 läggs fast får i

princip stöd hos majoriteten av remissinstanserna. Även

förslaget till uppläggning av kreditgarantin har i huvudsak

mottagits positivt. Jag redovisar här en kort sammanfattning av

remissinstansernas synpunkter.

 Kreditinstitut och banker är i huvudsak positiva till

förslagen. Svenska Bankföreningen instämmer i stor utsträckning

i gjorda bedömningar och förslag. Föreningen framhåller vikten

av att finansieringsreglerna är långsiktigt bestämda. SBAB

finner för sin del att förslaget utgör ett starkt incitament

till kostnadsminskningar och låg räntenivå.

 Bland investerarna på obligationsmarknaden ställer sig

Försäkringsförbundet positivt till utredningsförslagets

inriktning liksom till att en avreglering sker även på

bostadsmarknaden. Allmänna Pensionsfonden konstaterar att om

effekten blir en kraftig minskning av bostadsbyggandet och

därmed en kraftigt minskad emissionsvolym av bostadsobligationer

kommer fondens placeringspolitik att påverkas.

 Bland producentorganisationerna är reaktionerna mer avvaktande.

Sveriges Trähusfabrikers Riksförbund framhåller särskilt att

 43

räntesubventionerna får minskas endast i den takt som skatter,

avgifter och räntor sjunker samt att det är angeläget att de

boendes ekonomiska förutsättningar inte förändras. Förbundet har

också vissa invändningar mot metoden för beräkning av

räntebidragsunderlaget liksom beträffande bidragsnivån och

avtrappningen av bidraget m.m. Byggentreprenörerna framhåller

att de sedan länge stödjer strävandena att avreglera bo-

stadsmarknaden och att avveckla de generella räntebidragen. De

betonar dock vikten av att avregleringen sker under ordnade

former. Byggentreprenörerna konstaterar att den föreslagna

metoden för beräkning av bidragsunderlaget är föredömligt enkel,

vilket också gäller metoden för avveckling. Man tillstyrker

schablonbeloppens nivå och att kraven på egen insats ökar, men

föreslår en väsentlig höjning av bidragsnivån liksom en

långsammare avtrappning av räntebidragen under de inledande

åren. Byggentreprenörerna föreslår också att det nuvarande

stödet till ombyggnad tills vidare behålls på oförändrad nivå.

Utredarens förslag beträffande kreditgarantins omfattning bör

ses över ytterligare.

 Byggherreorganisationerna intar sinsemellan skilda

ståndpunkter. Sveriges Fastighetsägareförbund konstaterar att

förslagen överensstämmer med förbundets principiella syn på

bostadsstödet och avregleringen på bostadsmarknaden. Förbundet

anser att betänkandet kan läggas till grund för beslut om ett

nytt system för statens stöd till bostadsbyggandet. Såväl HSB:s

Riksförbund som Riksbyggen avstyrker genomförandet av utredarens

förslag. SABO anser att utredarens förslag kan bilda underlag

för ett propositionsarbete först efter en omfattande fördjupning

och breddning och en ny remissomgång. Sveriges

Bostadsrättsföreningars Centralorganisation tillstyrker i

princip förslagen men vill att nuvarande villkor behålls hela år

1993.

 Även bland konsumentorganisationerna är remissutfallet delat.

Hyresgästernas Riksförbund liksom Riksförbundet Vi i Småhus

avstyrker förslaget, som man anser inte kan läggas till grund

för ett riksdagsbeslut. Villaägarnas Riksförbund anser att både

avreglering och minskning av räntebidragen i huvudsak kan

genomföras enligt förslaget, men bara under förutsättning att

fastighetsskatten successivt minskas för att på sikt avskaffas.

Förbundet redovisar ett antal förslag till förändringar av

förslaget av främst teknisk karaktär.

 Remissutfallet bland de statliga myndigheter som yttrat sig i

ärendet kan sägas vara i huvudsak positivt. Riksbanken

tillstyrker huvuddragen i utredarens förslag.

Riksrevisionsverket delar den principiella uppfattningen att

räntestödet bör avregleras. Statens bostadskreditnämnd, som

begränsat sitt yttrande till utformningen av garantin, har inget

att erinra mot huvuddragen i utredarens förslag i dessa delar.

Boverket instämmer i stort sett i utredarens beskrivning av

räntelägets och produktionskostnadernas betydelse för

räntesubventionernas utveckling. Verket anser också att

förslaget att införa ett subventionssystem som är mera

kostnadskänsligt är riktigt. Det finns dock risk för att den

förenklade schablonmetoden, så länge bidragsandelen fortfarande

är förhållandevis hög, kommer att missgynna projekt med en

svårare konstruktion och en speciell utformning och utrustning.

Projekt med en enkel utformning och en låg utrustningsstandard

kan komma att överkompenseras. Statens institut för

byggnadsforskning anför att de i princip inte avvisar förslaget

att minska bostadssubventionerna och förenkla långivningen men

riktar -från ett annat makroekonomiskt perspektiv än det

utredaren anlagt - kritik mot utredarens analyser. Flera av

 44

myndigheterna framför på samma sätt erinringar i skilda

detaljfrågor.

 Av de fackliga organisationerna har endast TCO inkommit med

synpunkter på utredarens förslag. TCO anser att förslaget inte

bör bli föremål för ställningstaganden nu. Förslagen är av så

genomgripande karaktär och får sådana fördelningspolitiska

effekter att det enligt TCO behövs ett bredare underlag och

ytterligare överväganden innan man tar ställning.

 De kommunala remissinstanserna instämmer i behovet av en

reformering. Svenska kommunförbundet delar i princip utredarens

grundsyn att bostadssektorn inte skall vara avskärmad från den

ekonomiska politik som förs och från de ekonomiska förhållanden

som gäller i samhället i övrigt. Förbundet påpekar att utredaren

inte berört de föreslagna förändringarnas effekter på kommunerna

och utgår från att bl.a. dessa frågor tas upp i det fortsatta

utredningsarbetet. Förbundet anser vidare att det är tveksamt om

det utökade stöd som föreslås för särskilda boendeformer är

tillräckligt. Landstingsförbundet tillstyrker den allmänna

inriktningen att reglerna för statens stöd för bostadsfinan-

sieringen ändras så att de statliga transfereringsutgifterna

efter hand kan minska.

 Övriga remissinstanser är försiktigt positiva. Målaremästarnas

Riksförening tillstyrker att subventionerna minskas men har

vissa synpunkter på bidragsunderlaget för ombyggnad.

Skattebetalarnas Förening anser att förslaget ger en för liten

besparing och att en snabbare upptrappningstakt bör väljas.

Länsbostadsdirektörernas Förening noterar med tillfredsställelse

att hanteringen av det statliga stödet förenklas. Genomförandet

av förslagen kan dock enligt föreningen vålla vissa problem.

Föreningen Kommunala Förmedlingsorgan delar principiellt

utredarens uppfattning om behovet av avreglering av

bostadsmarknaden och hur den bör genomföras. Föreningen anser

dock att ett alternativ är att behålla nuvarande system och att

endast genomföra de föreslagna administrativa förenklingarna.

 Skälen för min bedömning: Jag har i det föregående (avsnitt

2.4.1) redovisat de allmänna utgångspunkterna för en reformering

av bostadsstödet. Av dem följer att en genomgripande omläggning

av bostadsstödet är nödvändig. Boendet kan lika litet som annan

konsumtion fortlöpande stödjas med generella subventioner.

 Som också flera remissinstanser har framhållit måste

avvecklingen ske i ordnade former och i en sådan takt att inte

omställningen leder till sådana sociala effekter, förluster inom

produktionen eller störningar på kreditmarknaden som framstår

som oacceptabla.

 Utredarens förslag om en successiv avveckling av räntestödet

för den kommande bostadsproduktionen är enligt min mening väl

avvägt med hänsyn till dessa faktorer. Det ger både hushållen

och producenterna tillfälle att anpassa sig till förändringarna

i takt med att samhällsekonomin förbättras, inflationen

bekämpas, skattetrycket minskar och produktiviteten utvecklas.

Förslaget har också fått ett övervägande positivt mottagande av

ett stort antal av remissinstanserna.

 En väsentlig förutsättning för att dessa förändringar i de

omgivande betingelserna skall realiseras är att målet för

omläggningen nu läggs fast. Som jag har utvecklat i det

föregående är bostadssektorn så stor att den i sig påverkar

förutsättningarna för de ekonomisk-politiska reformer inkl.

skattesänkningar som på nytt skall ge landet tillväxt och

utveckling och därmed trygga och stärka medborgarnas

betalningsförmåga och välfärd.

 Många faktorer inverkar på möjligheterna att fullfölja den

omläggning av den svenska ekonomin som nu har inletts. Vi är

 45

beroende av en positiv utveckling i fråga om både inhemska och

utländska förhållanden. Jag vill här framhålla ränteläget såsom

en av faktorer över vilken vi själva råder i endast begränsad

utsträckning och som har särskild betydelse just för

bostadssektorn.

 Det är därför nödvändigt att, sedan reformen varit i kraft en

tid, göra en avstämning inför den fortsatta avvecklingen av

bostadssubventionerna. Jag delar uppfattningen att detta

lämpligen bör göras efter år 1995. En sådan avstämning är

nödvändig för att vid behov kunna ta hänsyn till utfallet. Jag

vill i detta sammanhang också framhålla att regeringen kan komma

att överväga ytterligare insatser i fråga om bostadsbidragen, om

det skulle visa sig nödvändigt.

 Jag kommer i det följande att närmare gå in på detaljerna i

omläggningen. Jag konstaterar emellertid redan här att det finns

ett stort stöd även för enskildheterna i utredarens förslag. En

reform bör bygga på att

- räntebidragen avvecklas successivt för sådana ny- och

ombyggnader av bostadshus som påbörjas efter utgången av år

1992,

- kraftfulla förenklingar genomförs i stödreglerna,

- en enkel schablonmetod används för att beräkna ett stöd som är

lika för alla, oberoende av hur bostaden ser ut, vem som äger

den, hur den upplåts och var i landet den ligger,

- statliga kreditgarantier behålls för viss del av det lån som

finansierar investeringen och att

- möjligheter öppnas för en viss omfördelning av

ränteutgifterna.

 I likhet med utredaren finner jag det inte möjligt att nu

besluta om förändringar av subventionerna för redan byggda

bostäder, utöver vad som följer av mina förslag i det följande.

2.4.3 Räntebidrag för nybyggnad

 Utredarens förslag: Förslaget skiljer sig från mitt förslag i

fråga om dels bidragsandelen, dels schablonbeloppet för ytor

över 35 m2.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker att

bidragsunderlaget bestäms av enkla schablonbelopp, liksom att

räntebidrag lämnas för en andel av den beräknade räntekostnaden.

Några är tveksamma till att schablonbeloppen inte anpassas till

regionala kostnadsskillnader eller till kostnadsutvecklingen.

Ett par remissinstanser förordar att större bostadsytor skall få

räknas in i bidragsunderlaget. Flera remissinstanser framhåller

risken för att komplicerade eller speciellt utformade och därmed

dyra projekt blir svåra att genomföra. Några remissinstanser har

anfört kritik mot bidragsnivån och den takt varmed räntebidragen

föreslås minska.

 Skälen för mitt förslag: I det nu gällande subventionssystemet

bestäms bidragsunderlaget för hyres- och bostadsrättshus i

huvudsak av den faktiska produktionskostnaden för projektet.

Underlaget för fullt räntebidrag begränsas emellertid till vad

som ryms inom en schablonberäknad kostnad för projektet med

tillägg för skäliga kostnader för vissa nyttigheter och tjänster

som inte omfattas av schablonerna. För återstoden av den

faktiska produktionskostnaden lämnas ett reducerat räntebidrag,

som motsvarar värdet av ränteavdrag vid beskattning.

 I fråga om egnahem lämnas räntebidrag uteslutande på grundval

av en på så vis i huvudsak schablonberäknad produktionskostnad.

Räntebidrag för egnahem och andra småhus lämnas inte för en

 46

högre räntekostnad än vad som kan beräknas med utgångspunkt iMitt

förslag:

Räntebidrag lämnas med en andel av en beräknad

 räntekostnad för den del av investeringen som svarar mot ett

 fastställt bidragsunderlag.

 Bidragsunderlaget bestäms av schablonbelopp som knyter an

 till bostadsutrymmenas storlek. Två schablonbelopp används,

 ett på 13 000 kr./m2 - definierat som bruksarea för

 bostadsändamål ovan mark (BRA) - upp t.o.m. 35 m2 per lägenhet

 och ett på 6 000 kr./m2 för återstående yta inom 120 m2 per

 lägenhet. I fråga om specialbostäder för dem som behöver

 tillsyn eller vård kan vissa avsteg göras.

 Bidrag lämnas på grundval av den beräknade räntekostnaden för

 ett kapital som motsvarar bidragsunderlaget. Räntesatsen - den

 s.k. subventionsräntan - bestäms med ledning av marknadsräntan

 för bostadsobligationer med en återstående löptid av fem år.

 För hyres- och bostadsrättshus som påbörjas under år 1993

 lämnas räntebidrag med 57 % av den så beräknade räntekostnaden

 under första året efter färdigställandet. För varje

 tillkommande årgång sänks bidragsandelen för första året med

 fem procentenheter. För varje följande år av bidragstiden

 efter det första bidragsåret sänks bidragsandelen med fyra

 procentenheter, fram till den tidpunkt då andelen har sjunkit

 till 25 %.

 För egnahem som påbörjas under år 1993 lämnas räntebidrag med

 42 2/3 % av den beräknade räntekostnaden under första året

 efter färdigställandet. För varje tillkommande årgång sänks

 bidragsandelen för första året med 6 2/3 procentenheter. För

 varje följande år av bidragstiden sänks bidragsandelen med 5

 1/3 procentenhet.

 I den del bidragsunderlaget för ett bostadsrättshus

 överstiger föreningens faktiska lån beräknas räntebidraget som

 för egnahem.

bidragsunderlaget för ett hus på 120 m2 i ett plan utan källare

och med förrådsutrymmen på 10 m2.

 Metoden bygger på ett förhållandevis stort antal schabloner som

skall fånga upp de normala kostnaderna för olika utföranden av

skilda detaljer i byggnaden. Det innebär att bidragsunderlaget -

och därmed subventionens storlek - påverkas av bl.a. vilka

material som väljs, hur fasader och planlösning utformas och med

vilken utrustning byggnaden förses. Särskilda tillägg kan vidare

göras bl.a. för åtgärder som begränsar kostnaderna för drift och

underhåll eller medför en högre standard på lägenheterna samt

för särskilt kostnadskrävande utformning av huset eller den

yttre miljön.

 Denna ordning medför att omfattningen av statens subventioner i

stor utsträckning påverkas av den byggande själv.

 Som utredaren påpekar kräver dagens system särskilda

bedömningar av vad som i det enskilda fallet skall ingå i

bidragsunderlaget, från uppmätningar till skälighetsbe-

dömningar. Denna ordning förlänger ofta byggprocessen, eftersom

resultatet av de skilda bedömningar som skall göras kan vara

avgörande för om projektet kan utföras på avsett sätt eller om

det måste modifieras. I ett högt ränteläge har det stor inverkan

på byggkostnaderna.

 Sammantaget medför dagens system att både reglerna och utfallen

av dem är svåra att förstå för dem för vilka stödet är avsett.

 Enligt min mening bör det bidragsunderlag som bestämmer

storleken av en generell subvention till boendet snarare vara

ett uttryck för vad som bör grunda ett skäligt bidrag till

boendet än spegla de faktiska produktionskostnaderna för den

 47

standard som ger ett optimalt utbyte av statens stöd.

Bostadsbyggandets inriktning kommer då i högre grad att

bestämmas av de bostadssökande hushållens önskemål än av

bidragsreglernas utformning. Om subventionerna helt frikopplas

från de faktiska produktionskostnaderna kommer byggherren

nämligen att få naturliga incitament att utforma bostaden på det

sätt som möter de boendes önskemål. Dessutom kommer den som

bygger att eftersträva bästa möjliga avvägning mellan

investering och framtida driftkostnader.

 Från vissa remissinstanser har anförts att schabloner som inte

täcker de fulla priserna för dyrare men beständigare eller

mindre underhållskrävande byggprodukter skulle diskriminera

sådana produkter i förhållande till andra. Jag delar inte den

uppfattningen. När subventionen inte beror av hur huset utförts

kan byggherren förväntas väga det fulla priset för två

alternativa produkter mot värdet av de tillkommande fördelar som

kan finnas i den dyrare av dem. Om subventionen skulle vara

högre för den dyrare produkten finns inte längre någon garanti

för att denna produkt faktiskt har ett mervärde som minst svarar

mot prisskillnaden.

 Det jag nu har sagt har enligt min mening relevans också när

det gäller kostnader för att anskaffa och exploatera mark för

bebyggelsen. Det generella bidragsunderlaget bör täcka en skälig

kostnad för sådana ändamål. Om ytterligare subventioner skulle

lämnas för särskilt höga exploateringskostnader eller för mark

med särskilt gott läge skulle sådana subventioner i det enskilda

fallet enbart bidra till att hålla markpriset eller andra

åtaganden för exploateringen uppe på en högre nivå än vad

byggherren skulle vara beredd att ta på sig om subventionen inte

lämnades. Det är inte till fördel för vare sig fastighetsägarna

eller de boende.

 Jag delar således utredarens uppfattning att bidragsunderlaget

bör beräknas med ledning av några få, enkla schablonbelopp. Ett

sådant beräkningssätt leder till en önskvärd press nedåt på

produktionskostnaderna. Investeringar i fastigheter kommer att

göras med ett långsiktigare synsätt. En subvention, som på detta

sätt är frikopplad inte bara från den faktiska finansieringen

utan också från den faktiska produktionskostnaden, kommer att

fungera som ett driftbidrag under ett kortare inledande skede,

där vinsten av varje åtgärd som görs för att förbättra

totalekonomin i projektet i sin helhet kommer att tillföras

fastighetsägarna och de boende. Inte minst härigenom kommer

kostnadspressen att bli effektiv.

 Jag förordar mot denna bakgrund att bidragsunderlaget utformas

som ett belopp som är helt oberoende av hur huset utformas, med

vilka material det byggs, med vilken utrustning det förses, var

det är beläget och på vilket sätt det upplåts. Det enda som bör

tillmätas betydelse är vilken bostadsyta som tillförs

bostadsmarknaden för de boendes behov.

 Förslaget om en i huvudsak schablonberäknad produktionskostnad

medför att vissa delar av den detaljstyrning av byggandet som

tidigare ansetts väsentlig bortfaller. Vad gäller t.ex.

bostadsmiljöfrågorna kommer dessa att beaktas vid den översyn av

byggnormer som för närvarande sker och som avser bl.a.

säkerhets- och hälsoaspekter.

 En utgångspunkt för översynen av statens stöd till

bostadsbyggandet är att en större andel av produktionskostnaden

än vad som gäller i dag bör finansieras med eget kapital. Som

jag har redovisat i det föregående bygger dagens

subventionsregler på i vissa fall mycket låga kapitalinsatser.

Det är olämpligt av flera skäl. Den höga grad av extern

finansiering som nödvändiggörs av en låg kapitalinsats exponerar

 48

fastighetsägare och boende för mycket kraftiga genomslag av

räntehöjningar, särskilt i den del man tvingas finansiera

investeringen med lån mot rörlig ränta. Ökade egna insatser ger

vidare ett kraftfullt bidrag till strävandena att hålla de

initiala utgifterna nere. Kravet på direktavkastning av eget

kapital som investeras i realtillgångar kan hållas väsentligt

under utlåningsräntorna på kreditmarknaden. Slutligen är det ett

rimligt krav, inte minst i fråga om ägare av hyreshus, att den

som beslutar att genomföra en fastighetsinvestering är beredd

att själv sätta in ett inte oansenligt riskkapital i projektet.

 Jag vill i sammanhanget erinra om att i utredarens fortsatta

uppdrag ingår att överväga hur ett ökat bosparande kan utnyttjas

för att möta behovet av ökat eget kapital i boendet.

 Utredaren har utgått från att schablonerna bör sättas så att

den egna insatsen vid ett väl genomfört projekt skall kunna

hållas kring 10 % av investeringen. Man bör därvid förutsätta

att det utrymme för rationaliseringar och andra

kostnadsminskande åtgärder som finns i byggandets alla led skall

tas tillvara. Schablonerna bör därför bestämmas så att de

tillsammans med det förutsatta egna kapitalet ligger i underkant

av de produktionskostnader som man i dag har att räkna med.

 Utredaren har föreslagit att bidragsunderlaget beräknas efter

13 000 kr./m2 upp till 35 m2 och därefter 7 000 kr./m2 upp till

högst 120 m2 per bostadslägenhet. I fråga om vissa

specialbostäder för dem som behöver tillsyn eller vård bör det

högre beloppet kunna tillämpas för en större yta än 35 m2.

 Jag finner utredarens förslag i huvudsak väl avvägda. Med

hänsyn till vad som har framkommit bl.a. i samband med

remissbehandlingen i frågan om marginalkostnaden för

tillkommande ytor i bostäder anser jag dock att schablonen för

ytor utöver 35 m2 lämpligen bör bestämmas till 6 000 kr./m2. I

likhet med utredaren finner jag att det högre belopp som avser

bostadens grundläggande funktioner bör kunna tillämpas för något

större ytor än för övriga bostäder när det gäller särskilda

bostäder för dem som behöver tillsyn eller vård.

 Bidragsunderlaget bör i likhet med vad som nu gäller relateras

till den yta - bruksarea (BRA) - ovan mark som används för

bostadsändamål, inkl. sådana uppvärmda utrymmen i form av

lägenhetsförråd, trapphus och andra gemensamma utrymmen som

disponeras av de boende.

 Det bör ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen

bestämmer att ge de närmare föreskrifter som behövs för att bi-

dragsunderlaget skall kunna bestämmas på ett entydigt och enkelt

sätt i enlighet med de riktlinjer som jag nu har förordat.

 I likhet med utredaren anser jag också att schablonbeloppen bör

ligga fast och således inte automatiskt följa prisutvecklingen.

Därmed förstärks det grundläggande kravet på att arbetet nu

riktas in på rationaliseringar och andra kostnadsminskande

åtgärder i alla utvecklingsled inom byggsektorn. Den långvariga

och från konsumentsynpunkt negativa prisutveckling som det

hittillsvarande systemet har medverkat till måste brytas. Jag är

alltså inte beredd att tillmötesgå de krav som har förts fram om

en metod för en mer kostnadsanpassad beräkning av bi-

dragsunderlaget för det fortsatta räntebidragsstödet. Jag utgår

från att frågor om omprövning av bidragsunderlaget över huvud

taget inte skall behöva vara aktuella före avstämnings-

tillfället. Regeringen kommer senare att ges tillfälle att ta

ställning till formerna för omprövningen.

 Jag övergår så till frågan om bidragets storlek.

 Jag har i det föregående redovisat att räntebidrag i dag lämnas

för 95 % av räntekostnaden mellan en garanterad ränta och den

marknadsrelaterade subventionsräntan. I två avseenden slår

 49

variationer i marknadsräntorna igenom också för

bidragsmottagaren. Det ena är att den - positiva eller negativa

- räntemarginal som kan föreligga mellan subventionsräntan och

den utlåningsränta som den aktuella långivaren betingar sig helt

återfaller på bidragsmottagaren. Det andra är att underlaget för

fullt räntebidrag vanligtvis inte täcker hela det finan-

sieringsbehov som föreligger för projektet. I övrigt är

bidragsmottagaren helt skyddad mot varje förändring av

marknadsräntorna, förutsatt att mottagaren - vilket vanligen är

fallet - väljer att binda räntan på lånen för samma femårsperiod

som gäller i fråga om räntebidraget.

 Som har angetts i de direktiv som regeringen har lämnat för

utredningsarbetet måste räntekänsligheten hos låntagarna ökas i

förhållande till vad som gäller inom det nuvarande systemet.

Utredaren framhåller samtidigt att fastighetsägarna måste ha

rimliga möjligheter att bedöma sina utgifter på någon sikt. Han

föreslår därför att räntebidraget lämnas som en viss andel av

den beräknade räntekostnaden för investeringen. Fastighetsägaren

kommer därigenom att påverkas av det allmänna ränteläge som

råder vid den tidpunkt då han genomför investeringen, även om

han inte träffas av det fulla priset på kapitalet. Intresset av

att kunna överblicka åtminstone de närmaste årens utgifter talar

för att det även i fortsättningen är lämpligt att binda lånen

för viss tid. Sådana överenskommelser underlättas om den

subventionsränta som används för att beräkna räntebidraget läggs

fast för fem år i taget på samma sätt som i dag. Även de övriga

grunder som nu gäller för fastställandet av subventionsräntan

bör behållas.

 Om subventionsandelen fortlöpande minskas för varje år av

bidragstiden kommer fastighetens ägare att successivt bära en

allt större andel av den verkliga räntekostnaden för

investeringen.

 Utredaren föreslår mot denna bakgrund att räntebidraget för

nybyggnad under det första året av bidragstiden lämnas med 55 %

den beräknade räntekostnaden för ett kapital som motsvarar det

fastställda bidragsunderlaget i ärendet. Bidragsandelen för

projektet bör därefter minskas med fyra procentenheter för varje

följande år av bidragstiden. Detta gäller i fråga om hyres- och

bostadsrättshus. Utredaren föreslår för egnahem

räntebidragsandelar som är avvägda i förhållande till dessa tal.

 Som framgått har flera remissinstanser kritiserat de föreslagna

reglerna med hänvisning till bl.a. att de skulle försvåra ett

nödvändigt bostadsbyggande. Man har därför krävt bl.a. en högre

subventionsnivå. Utredarens förslag får emellertid samtidigt

stöd av ett stort antal remissinstanser.

 Med hänsyn till de överordnade problem som jag har redovisat i

det föregående och som nu måste lösas, finner jag för egen del

utredarens förslag i huvudsak väl avvägt. Jag har emellertid i

det föregående förordat att bidragsunderlaget begränsas något i

förhållande till vad utredaren har förutsatt. Det följer av mitt

förslag att schablonen för tillkommande ytor över 35 m2 bestäms

till 6 000 kr./m2. Ett syfte härmed är att ytterligare förstärka

kravet på rationalisering och effektivitet i bostadsbyggandet.

För att detta inte samtidigt skall leda till påtagligt ökade

ränteutgifter också för det byggande som redan uppfyller sådana

krav, förordar jag att räntebidrag vid nybyggnad av hyres- och

bostadsrättshus under det första året av bidragstiden lämnas med

57 % av den beräknade räntekostnaden för ett kapital som

motsvarar det fastställda bidragsunderlaget. Bidragsandelen bör

därefter, som utredaren har föreslagit, minskas med fyra

procentenheter för varje följande år av bidragstiden.

 För egnahem kan ägaren tillgodogöra sig effekten av

 50

skatteavdrag för utgiftsräntor. Vid en kapitalskattesats om 25 %

medför det i allmänhet en skatteminskning motsvarande 25 % av

det som återstår av ränteutgiften sedan räntebidraget räknats

av. För att neutrala förhållanden skall råda mellan

upplåtelseformerna bör därför bidragsandelen för egnahem under

det första året vara 42 2/3 % och den årliga minskningen uppgå

till fem och en tredjedels procentenhet. Av samma skäl bör den

årliga sänkningen av bidragsandelen för hyres- och

bostadsrättshus upphöra när bidragsandelen har sjunkit till

25 %. Den vidare frågan huruvida ett sådant s.k.

skattekompenserande stöd för hyres- och bostadsrättshus senare

kan avlösas genom åtgärder direkt inom skattesystemet kommer att

behandlas av utredaren inom det fortsatta utredningsarbetet.

 De nu föreslagna reglerna bör tillämpas i fråga om hus som

påbörjas under år 1993. Bidragstiden bör räknas från tidpunkten

för färdigställandet. För hus som påbörjas under år 1992 skall

enligt riksdagens beslut (prop. 1991/92:56, BoU9, rskr. 75) nu

gällande regler tillämpas. Med påbörjande avses här påbörjandet

av de egentliga byggnadsarbetena.

 I syfte att inleda en avveckling av de generella

bostadssubventionerna bör vidare, som utredaren har föreslagit,

bidragsandelen för första året av bidragstiden sänkas med fem

procentenheter för varje följande årgång av hyres- och

bostadsrättshus. Det innebär att bidragsandelen blir 52 % för

hus som påbörjas under år 1994, 47 % för hus som påbörjas under

år 1995 osv. I fråga om egnahem bör bidragsandelen på

motsvarande sätt sänkas med sex och två tredjedels

procentenheter för varje tillkommande årgång. Även här bör den

årliga sänkningen av bidragsandelen för hyres- och

bostadsrättshus upphöra när bidragsandelen har gått ned till

25 %.

 Räntebidrag bör som framgått normalt lämnas oberoende av den

faktiska finansieringen av projektet. Vid nuvarande skatteregler

för bostadsrätter måste emellertid i fråga om bostadsrättshus

ett samband hållas kvar mellan räntebidrag och faktiska lån även

i det nu föreslagna räntebidragssystemet. Den högre

subventionsgrad som föreslås för hyres- och bostadsrättshus bör

således bara gälla i den del bidragsunderlaget svarar mot de

investeringslån som föreningen faktiskt har. Om räntebi-

dragsunderlaget överstiger föreningens faktiska lån bör

räntebidrag för den återstående delen av underlaget lämnas efter

samma grunder som gäller i fråga om egnahem. Skälet är att

medlemmarna i föreningen redan åtnjuter den skattelättnad som

följer av kapitalbeskattningens regler för den del av

investeringen som de själva svarar för.

 Jag vill erinra om att frågan om bostadsrätternas framtida

beskattning för närvarande övervägs inom regeringskansliet på

grundval av förslag i betänkandet (SOU 1992:8)

Fastighetstaxering m.m. - Bostadsrätter. Beredningen kan leda

till att riksdagen föreläggs förslag om att bo-

stadsrättsföreningars ränteutgifter alltid skall ge en

skattelättnad på 25 % på det sätt som föreslås i betänkandet.

Jag har inhämtat att statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] avser att i så fall

samtidigt föreslå att räntebidrag för bostadsrätter skall lämnas

på samma nivå som för egnahem samt oberoende av faktisk

finansiering.

2.4.4 Räntebidrag för ombyggnad m.m.

 Utredarens förslag: Utredarens förslag om hur bidraget skall

 51

beräknas överensstämmer med mitt förslag. Utredarens förslag omMitt

förslag:

Räntebidrag för ombyggnad lämnas enligt samma

 grunder som för nybyggnad, med följande undantag:

 - Bidragsunderlaget får uppgå till 90 % av den faktiska

 kostnaden för ombyggnadsåtgärderna till den del den överstiger

 50 000 kr. per projekt och kostnaden är skälig.

 - Bidragsunderlaget får inte överstiga 80 % av

 bidragsunderlaget för nybyggnad, minskat med värdet av

 byggnaden före ombyggnad.

 Med ombyggnad avses nyinvesteringar varigenom husets

 kvaliteter avsevärt förbättras i fråga om sådana grundläggande

 funktioner som krävs för att huset skall fungera

 tillfredsställande för bostadsändamål.

 Med nyinvesteringar jämställs åtgärder som syftar till att

 vidmakthålla eller förbättra husets huvudsakliga

 försörjningssystem för el, uppvärmning, VA, ventilation eller

 kommunikationer.

för vilka ändamål som ombyggnadsstöd skall lämnas har i huvudsak

samma utgångspunkter.

 Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har särskilt

berört stödet för ombyggnad och visat tveksamhet inför vilka

effekter förslaget kan få. Några anser att de föreslagna

reglerna kan komma att kraftigt minska ombyggnadsverksamheten.

Andra anser att stödet för ombyggnad kan minskas ytterligare.

 Skälen för mitt förslag: De regler som gäller för att bestämma

underlaget för statens stöd vid ombyggnad är uppbyggda på i

huvudsak samma sätt som reglerna för nybyggnad. Inslaget av

olika bedömningar är dock än större. Resultatet är därmed än

svårare att förutse vid planeringen av arbetena. Behovet av

förenklingar vid bestämningen av bidragsunderlaget vid ombyggnad

framstår därmed som lika stort som vid nybyggnad.

 Förutsättningarna för ombyggnader är emellertid sådana att det

är mycket svårt att generalisera. En ombyggnad kan avse allt

från en total sanering till en komplettering med en hiss i en i

övrigt väl fungerande byggnad. Det är uppenbart att de enkla

kvadratmeterschabloner som föreslås för nybyggnad inte utan

vidare kan tillämpas vid ombyggnad. Utredaren - som avser att

behandla vissa ytterligare frågor med anknytning till

ombyggnadsfinansieringen i sitt fortsatta arbete med bl.a. skat-

tefrågorna - konstaterar att ombyggnadsfrågorna kräver

ytterligare överväganden.

 I avvaktan på de ytterligare utredningar som kan behövas bör

inför år 1993 sådana ändringar genomföras som innebär att

stödreglerna anpassas till vad jag tidigare har föreslagit i

fråga om nybyggnad. Jag förordar därför följande.

 Bidragsunderlaget bör tills vidare bestämmas på grundval av den

faktiska kostnaden för åtgärderna, i den mån denna kostnad är

skälig. Mina förslag i det föregående i fråga om schabloner för

beräkning av bidragsunderlaget för nybyggnad utgår från att

insatsen av eget kapital bör vara väsentligt högre än i dag.

Krav på eget kapital bör självfallet ställas även vid ombyggnad.

Det bör komma till uttryck på så sätt att endast 90 % av den

faktiska kostnaden får läggas till grund för bidragsunderlaget.

 Den yttersta ramen för det bidragsunderlag som kan fastställas

för ombyggnad går i dag vid det underlag som enligt gällande

schablonmetod skulle ha beräknats för en motsvarande nybyggnad.

Det bör gälla även med den nya, starkt förenklade

schablonberäkningen. I nybyggnadsschablonerna ingår emellertid

även kostnader för mark. Bidragsunderlaget vid ombyggnad bör

därför inte få överstiga 80 % av schablonbeloppet för nybyggnad,

 52

vilket grovt får anses utgöra byggnadsdelen av

nybyggnadsschablonen.

 Det hus som byggs om har även ett byggnadsvärde som beror av

byggnadens skick och standard före ombyggnaden. Även detta värde

bör beaktas vid bestämmandet av underlaget för

ombyggnadssubventionen. Det bör ske på så sätt att den ram som

ger den maximala omfattningen av bidragsunderlaget för

ombyggnaden minskas med ett belopp som motsvarar detta värde.

Normalt bör utgångspunkten för en sådan värdering kunna tas i

det taxeringsvärde för byggnaden som hänför sig till bostäder.

 Av främst administrativa förenklingsskäl bör dessutom den

begränsningen föras in att ombyggnadsstöd lämnas endast till den

del den bidragsgrundande kostnaden för projektet överstiger 50

000 kr. Beloppet bör räknas av när bidragsunderlaget fastställs.

Som utredaren har föreslagit bör begränsningen inte gälla

ombyggnadsåtgärder som avser bostadsanpassning för handikappade.

 På basen av det bidragsunderlag som på detta sätt har

fastställts för ombyggnaden bör räntebidrag lämnas efter samma

grunder som föreslagits i fråga om nybyggnad, såväl vad gäller

bidragsandel första året efter färdigställandet och under

efterföljande bidragsår som i fråga om beräkningen av

räntekostnaden.

 Jag delar utredningsmannens uppfattning att begränsningen av

bidragsunderlaget vid ombyggnad till 80 % av schablonbeloppet

för nybyggnad bör gälla även vid ombyggnader som avser

kulturhistoriskt värdefulla bostadshus. Som utredningsmannen

framhåller bör generella bostadssubventioner i form av

räntebidrag så långt som möjligt ges på villkor som är oberoende

av den faktiska kostnaden. Frågan om finansieringen av

kulturhistoriskt motiverade merkostnader bör bli föremål för

ytterligare överväganden. Chefen för kulturdepartementet avser

att i annat sammanhang återkomma till regeringen i denna fråga.

 Jag övergår så till vilka åtgärder som ombyggnadsstödet bör

omfatta.

 Stöd i form av räntebidrag lämnas i dag för ombyggnadsåtgärder

som innebär nyinvesteringar samt till underhållsåtgärder med

30-årig varaktighet och som inte utgör förtida underhåll. I

fråga om hyres- och bostadsrättshus lämnas dessutom räntestöd

motsvarande värdet av ränteavdrag för sådana reparations- och

underhållsåtgärder som inte avser den enskilda lägenheten.

 Ombyggnadsstödet har begränsats i väsentliga avseenden i och

med ingången av år 1992. Till ombyggnad hänfördes enligt

tidigare gällande bestämmelser bl.a. åtgärder som medförde en

väsentlig förbättring av husets tekniska eller funktionella

kvalitet eller av boendemiljön. Fr.o.m. år 1992 har tillförts

den bestämningen att ombyggnadsstöd lämnas bara för åtgärder som

innebär nyinvesteringar. Därmed avskaffades möjligheten att få

ombyggnadsstöd även för samtidigt utfört underhåll. Om-

byggnadsvillkoren gjordes i princip likvärdiga med villkoren för

nybyggnad. Avsikten var att ge neutralitet mellan

nybyggnadsvillkor och ombyggnadsvillkor i de delar ny- och

ombyggnad är jämförbara. På samma sätt skall villkoren för stöd

till reparationer och underhåll vara opåverkade av om arbetena

utförs för sig eller i samband med mer omfattande åtgärder. Med

ombyggnad jämställs dock fortfarande underhållsåtgärder med en

varaktighet på minst 30 år.

 När nu nybyggnadsstödet frikopplas från kostnaden för de olika

åtgärder som faktiskt genomförs och i stället bestäms till

avgränsade belopp, bör bestämningen av till vilka åtgärder

ombyggnadsstöd lämnas delvis ändras. Det ger samtidigt tillfälle

att röja undan vissa oklarheter som rått om räckvidden av det

nuvarande ombyggnadsstödet.

 53

 De schabloner som föreslagits i det föregående för bestämningen

av bidragsunderlaget för nybyggnad är beräknade mot bakgrund av

de normala kostnaderna för att producera bostäder med den

standard som i dag är bruklig. Bestämmelserna hindrar sedan inte

längre den byggande att själv tillföra bostaden de ytterligare

kvaliteter i fråga om utrymme, utrustning eller annat som han

finner önskvärda.

 Dessa utgångspunkter måste gälla även för ombyggnadsstödet. Det

betyder att inte varje nyinvestering som görs i ett befintligt

hus bör kunna subventioneras, men väl de nyinvesteringar som i

väsentlig mån förbättrar sådana grundläggande funktioner som

krävs för att huset skall fungera tillfredsställande som bostad.

Med grundläggande funktioner bör avses de som normalt finns i en

nybyggd bostad och där kan förutsättas rymmas inom vad som stöds

med nybyggnadsstödet. Ombyggnadsstöd bör inte lämnas för att

tillföra ytterligare kvaliteter över denna nivå eller för att

dubblera eller ersätta funktioner som redan finns.

 I bestämningen nyinvestering ligger vidare att det inte får

vara fråga om underhåll eller reparationer. Vissa genomgripande

åtgärder av underhållskaraktär bör dock alltjämt ges samma stöd

som ny- och ombyggnad och därför jämställas med nyinvesteringar.

Den nuvarande avgränsningen till underhållsåtgärder med en

varaktighet av minst 30 år är dock mindre lämplig. Förutom att

den har visat sig vara oklar, medför den att underhållet av

olika material eller konstruktioner med samma funktion ges

kraftigt olika subventionsvillkor. Därmed griper stödreglerna in

i prisbildningen på samma olyckliga sätt som jag har utvecklat i

det föregående när det gäller dagens metod för beräkning av

schablonkostnader. Avgränsningen bör därför göras sådan att den

entydigt anger för vilka funktioner underhållet jämställs med

nyinvesteringar.

 Med nyinvesteringar bör sålunda jämställas åtgärder som syftar

till att vidmakthålla eller förbättra husets huvudsakliga

försörjningssystem för el, uppvärmning, VA, ventilation och

transporter eller andra kommunikationer. Att de jämställs med

nyinvesteringar medför att det även i dessa fall skall handla om

sådana grundläggande funktioner som är nödvändiga för att huset

skall fungera tillfredsställande för bostadsändamål. Med

begreppet huvudsakliga försörjningssystem avses att stödet inte

avser underhåll eller utbyte av sådana apparater och reglerdon

m.m. som är anknutna till systemen, exempelvis köksfläktar,

värmeväxlare, värmepannor, termostatventiler eller tappkranar.

 Underhåll som med denna definition inte längre omfattas av om-

byggnadsstöd kommer - om övriga förutsättningar är uppfyllda - i

stället att falla in under tillämpningsområdet för förordningen

(1983:974) om statligt räntestöd vid förbättring av bostadshus.

 54

2.4.5 Statliga kreditgarantier

 Mitt förslag: Statliga kreditgarantier erbjuds även

 fortsättningsvis för viss del av den slutliga finansieringen

 vid ny- och ombyggnad av bostäder. Garantibeloppet får utgöra

 högst 30 % av bidragsunderlaget för huset.

 Kreditgarantin ges formen av fyllnadsborgen. För garantins

 giltighet krävs att kreditgivaren har säkerhet för det

 garanterade lånet i form av panträtt i fastigheten eller

 tomträtten inom 100 % av pantvärdet. Som pantvärde används

 bidragsunderlaget med vissa tillägg. Tilläggen får avse värdet

 av vissa lokaler samt värdet av de nyttigheter som ingick i

 eller hörde till fastigheten innan projektet påbörjades, om

 värdet av lokalerna eller nyttigheterna inte ingår i

 bidragsunderlaget.

 Säkerheten för det garanterade lånet skall i

 förmånsrättshänseende alltid ligga närmast efter säkerheten

 för den kredit som långivaren lämnar mot säkerhet endast av

 panträtt i fastigheten.

 Kommunalt förlustansvar krävs inte för garantins giltighet.

 För lån eller lånedel som har bättre förmånsrätt än den

 garanterade lånedelen får inte ha lämnats annan säkerhet än

 panträtt i fastigheten. I fråga om avgift för och

 administration av garantin samt eftergift av statens

 regressfordringar som en följd av att garantin infrias skall

 nuvarande regler fortsätta att gälla.

 Kreditgaranti erbjuds även för omfördelningslån, dock högst

 med ett belopp som motsvarar 10 % av bidragsunderlaget.

 Regeringen bemyndigas att besluta om ytterligare former för

 statlig kreditgaranti för bostäder inom ramen för ett i

 huvudsak oförändrat statligt risktagande i förhållande till

 vad som gäller för kreditgarantier enligt huvudreglerna.

 Utredarens förslag: Utredarens förslag om kreditgarantins

omfattning överensstämmer med mitt. Utredaren har inte behandlat

frågor om pantvärdetillägg.

 Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som berört

frågan godtar i huvudsak utredarens förslag vad gäller

kreditgarantins konstruktion. Flera av dem - bl.a. boverket och

statens bostadskreditnämnd - har påtalat behovet av

pantvärdetillägg för sådana nyttigheter som inte ingår i

bidragsunderlaget.

 Skälen för mitt förslag: Sedan den 1 januari 1992 finansieras -

som framgått tidigare - bostadsbyggandet i sin helhet på den

öppna kreditmarknaden. Härigenom har det bl.a. blivit möjligt

för fastighetsägaren att ordna en sammanhållen finansiering

genom avtal med endast en kreditgivare. Denna ordning bör

tillämpas även framdeles.

 Fastighetskreditgivningen i Sverige har av tradition skett i

första hand genom särskilda bostadslåneinstitut. Genom sina

bolagsordningar eller motsvarande har instituten i fråga om

långivning mot pantsäkerhet i allmänhet varit begränsade till

lån mot säkerhet inom 85 % av en fastighets värde. I den

tidigare statliga reglerade bostadslångivningen förutsattes

instituten svara för lån inom 70 % av ett fastställt låneunder-

lag, medan staten - senare Statens

Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB - svarade för det

återstående kreditbehovet inom låneunderlaget upp till den gräns

om 95-100 % som gällde i ärendet. För krediter med sämre

säkerhet än SBAB:s lån var låntagaren hänvisad till den övriga

 55

kreditmarknaden.

 En förutsättning för att bostadslåneinstituten skulle kunna ta

över den tidigare statligt reglerade långivningen var att

instituten kunde få statliga kreditgarantier för långivningen i

de högre risklägen som därigenom blev aktuella. Sådana

kreditgarantier måste kunna erbjudas även i fortsättningen för

att kreditförsörjningen för bostadsbyggandet skall fungera på

ett tillfredsställande sätt. Även om det reella kravet på

egeninsats från fastighetsägarnas sida ökas i enlighet med vad

jag har förordat i det föregående, kommer krediter under en

relativt lång tid att behöva lämnas i högre risklägen än de där

instituten kan gå in enbart mot pant i fastigheten. En

fungerande konkurrens på bostadskreditmarknaden understöds av

att andra kreditgivare än de traditionella bo-

stadslåneinstituten erbjuds kreditgarantier för samma ändamål.

En sådan breddning av den krets av kreditinstitut som är

berättigade till statlig kreditgaranti har nyligen beslutats av

regeringen.

 Statliga kreditgarantier bör således erbjudas för viss del av

den slutliga finansieringen vid ny- och ombyggnad av bostäder

med stöd av räntebidrag. Underlaget för kreditgarantin bör

motsvara räntebidragsunderlaget för huset. Kreditgaranti bör

lämnas högst för ett belopp som motsvarar 30 % av

bidragsunderlaget.

 Kreditgarantin bör, liksom i dag, ha formen av en

fyllnadsborgen. Det innebär att det för att kreditgarantin skall

gälla bör krävas att långivaren också har säkerhet i form av

panträtt för det garanterade lånet. Som utredaren har föreslagit

bör det i fråga om säkerheten krävas att den ligger inom högst

100 % av fastighetens pantvärde.

 Vad sedan gäller frågan hur pantvärdet skall bestämmas, vill

jag med hänsyn till de framförda remissynpunkterna föreslå

följande. Pantvärdet bör motsvara bidragsunderlaget med tillägg

för värdet av sådana lokaler som är avsedda att användas av de

boende i huset eller området, vissa kommersiella lokaler samt

värdet av de nyttigheter som ingick i eller hörde till

fastigheten innan projektet påbörjades, om värdet av lokalerna

eller nyttigheterna inte ingår i bidragsunderlaget. Har en

bostads värde före ombyggnaden begränsat det möjliga

bidragsunderlaget, bör tillägg göras även med det beloppet.

Vidare bör, för att de nya bestämmelserna inte i praktiken skall

få retroaktiv verkan, tillägg övergångsvis fortfarande få göras

för markvärde som beror på särskilt gott bostadsläge. På sikt

bör dock detta tillägg avvecklas vid nybyggnad, eftersom

kreditgarantiordningen annars skulle motverka den prispressande

effekt som eftersträvas med mina övriga förslag. Det bör ankomma

på regeringen att besluta om takten i en sådan avveckling. För

sammanhangets skull vill jag dock anmäla att såvitt jag nu kan

bedöma bör avvecklingen kunna slutföras före utgången av år

1995.

 Som jag har redovisat i det föregående har i fråga om flertalet

småhus krav ställts på kommunalt förlustansvar för viss del av

den förlust som kan uppkomma för staten om låntagaren inte

fullgör sina förpliktelser enligt låneavtalet. Det har inneburit

att staten och långivarna oftast inte har gjort någon

kreditriskprövning av det enskilda objektet. Jag anser i likhet

med utredaren att en ordning med kommunalt förlustansvar för

sådana hus inte behövs för att kunna hantera kreditgarantier i

fortsättningen. Jag vill erinra om att kreditgarantin vid

nybyggnad varken till beloppet eller i fråga om säkerhetens läge

kommer att knyta an till den faktiska produktionskostnaden. I

mitt förslag ingår vidare att säkerheten för det garanterade

 56

lånet skall ligga närmast efter säkerheten för det lån eller den

lånedel som lämnas utan annan säkerhet än panträtt i fas-

tigheten. Sammantaget begränsas härigenom statens förlustrisk

jämfört med nuvarande ordning i sådan utsträckning att det

enligt min mening inte längre finns skäl att behålla kravet på

kommunal borgen.

 Kreditgarantierna knyter med den föreslagna ordningen således

an till den marknadsmässiga värdering som långivaren lägger till

grund för sitt erbjudande om krediter utan annan säkerhet än

panträtt i fastigheten. Det finns därför inte längre något behov

av att fördjupa kreditgarantin. Om kreditgivaren inte är beredd

att lämna underliggande kredit upp till 70 % av pantvärdet, kan

det med den nya ordningen uppkomma ett behov av ytterligare

toppfinansiering. Om detta inträffar finns det i princip två

vägar för låntagaren att gå.

 Den ena är att han går in med en högre egen insats.

 Den andra är att han i denna del erbjuder kreditgivaren

ytterligare säkerhet, exempelvis i form av panträtt i annan

fastighet, borgen eller bankgaranti. Jag vill erinra om att mitt

förslag innebär att kommunerna i fråga om den fortsatta

bostadsproduktionen befrias från det förlustansvar som i dag är

obligatoriskt och som medför att kommunen i fråga om egnahem och

småhus som upplåts med bostadsrätt före staten får bära 40 % av

förlusten på statligt garanterade lån. Kommunens möjlighet att

ställa borgen för det byggande den finner önskvärt står

emellertid kvar.

 I fråga om avgift för och administration av garantin samt

eftergift av statens regressfordringar som en följd av att

garantin infrias bör nuvarande regler fortsätta att gälla. Jag

har inhämtat att statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] avser att föreslå

regeringen att även övriga nu gällande bestämmelser i huvudsak

skall tillämpas framdeles.

 Utredaren föreslår att kreditgaranti skall erbjudas även för

omfördelningslån högst intill ett belopp som motsvarar 10 % av

bidragsunderlaget. Inom denna ram föreslås den årliga ökningen

av kreditgarantin få uppgå högst till ett belopp som svarar mot

2 % av bidragsunderlaget. För egen del ställer jag mig tvekande

till att omfördelning skall kunna göras med så förhållandevis

stora belopp - för ett egnahem upp mot 20 000 kr. om året -

under ett så kort inledande skede som det i så fall skulle bli

fråga om. Risken är stor att hushållen förleds att ta på sig bo-

stadskostnader som de, när efter några år omfördelningsutrymmet

är helt utnyttjat, inte längre klarar av. Jag förordar i stället

att utrymmet för kreditgaranti vidgas årligen under de första

tio åren med ett belopp som motsvarar 1 % av bidragsunderlaget

och att det därigenom tillgängliga utrymmet får utnyttjas när

som helst under de 25 år som kreditgaranti lämnas.

 I fråga om pantsäkerhet m.m. som villkor för kreditgaranti för

omfördelningslån bör gälla samma som i fråga om kredigarantin i

övrigt. Säkerheten bör ligga i omedelbar anslutning till

säkerheten för de ny- eller ombyggnadslån som omfattas av

kreditgaranti.

 Statens åtaganden genom kreditgarantisystemet är ett

affärsmässigt åtagande. Det har dock särdraget att andra aktörer

än staten för närvarande inte har förutsättningar att ta de

risker som följer av svårigheterna att kortsiktigt balansera

avgifter och kostnader. Bl.a. mot denna bakgrund är det

väsentligt att även garantiprodukterna kan utformas i ett

marknadsorienterat perspektiv. Enligt min mening är det önskvärt

att det förutom kreditgarantier enligt den ordning jag tidigare

har förordat kan erbjudas alternativa garantiordningar för att

tillgodose skillnader i preferenser mellan kreditinstituten i

 57

fråga om riskprofil m.m. Det ligger i sakens natur att

inriktningen på alternativa garantiordningar kan behöva

förändras över tiden och att det bör finnas en betydande

flexibilitet att genomföra nödvändiga anpassningar. Jag förordar

därför att regeringen bemyndigas att besluta om ytterligare

former för statlig kreditgaranti för bostäder inom ramen för ett

i huvudsak oförändrat statligt risktagande i förhållande till

vad som gäller för kreditgarantier enligt huvudreglerna. Det

innebär bl.a. att kraven på kreditprövning bör vara desamma. Om

regeringen får ett sådant bemyndigande avser enligt vad jag har

inhämtat statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] att - sedan frågan beretts vidare -

återkomma till regeringen med förslag om en alternativ

garantiordning som i huvudsak innebär att en utökad

kreditgaranti för ny- och ombyggnadslån kombineras med en

självriskandel för långivaren. Möjligheterna att erbjuda en på

detta sätt utökad kreditgaranti ökar om sådana kreditgarantier

inte förenas med kreditgarantier för omfördelningslån. En sådan

alternativ ordning kan underlätta finansieringen på orter med

mer osäker värdeutveckling för fastigheter.

2.4.6 Administrativa konsekvenser av förslagen

Riksdagens beslut om grunderna för bostadsbyggandets

finansiering under år 1992 innebär att länsbostadsnämndernas

arbetsuppgifter nu successivt minskar. Det gäller bl.a.

nämndernas befattning med utbetalningar av bostadslån för ny-

och ombyggnad av bostäder som i huvudsak kan förväntas upphöra

under år 1992. Övrig låneförvaltning avseende sådana lån och

vissa andra lån kommer successivt att föras över till Statens

Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB. Denna överföring skall

vara genomförd senast den 1 juli 1993. Regeringen har lämnat

boverket riktlinjer för hur organisationen successivt skall

anpassas till de minskande arbetsuppgifterna. Riktlinjerna

innebär att organisationen i princip halveras fram till utgången

av år 1993. Minskningen medför enligt min bedömning att

flertalet länsbostadsnämnder blir så små att det inte kommer att

vara rationellt att utforma dem som självständiga myndigheter.

 Mina förslag om statens stöd för bostadsfinansieringen för

tiden efter den 1 januari 1993 innebär att

bostadsadministrationen kan minskas ytterligare. Speciellt

gäller detta hanteringen av nybyggnadsärenden, där

bidragsunderlaget kommer att beräknas enligt en kraftigt

förenklad schablonmetod.

 Eftersom bidragsadministrationen innebär myndighetsutövning och

då de statliga subventionerna i form av räntebidrag kommer att

uppgå till betydande belopp även under det avvecklingsskede som

nu bör inledas, bedömer jag att uppgifterna även i

fortsättningen bör handläggas av en statlig myndighet. Den

återstående bidragsadministrationen motiverar enligt min

uppfattning emellertid inte att man bibehåller en regional

myndighet i varje län. I den mån de fortsatta övervägandena

visar att hanteringen av bidragsansökningar m.m. kräver lokala

kontakter bör andra alternativ studeras. Nära till hands ligger

då att sådana kontakter sköts genom ett fåtal regionkontor inom

boverket.

 Som redovisats i årets budgetproposition pågår för närvarande

överväganden beträffande boverkets framtida arbetsuppgifter och

dimensionering. Det kan vara lämpligt att i det sammanhanget

närmare studera en lösning med regionkontor inom boverket.

Enligt vad jag har inhämtat avser statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] att

återkomma till regeringen i frågan.

 58

 59

2.5 Höjd garanterad ränta, m.m. år 1993 för hus med

räntebidrag enligt äldre bestämmelser

 Mitt förslag: Följande åtgärder vidtas för att uppnå de

 begränsningar av statens utgifter för räntebidrag om

 sammanlagt 3,4 miljarder kr. per helår som förutskickats i

 1992 års budgetproposition.

 Den garanterade räntan höjs den 1 januari 1993 för

 dels hyres- och bostadsrättshus med räntebidrag enligt äldre

 bestämmelser för nybyggnad, ombyggnad eller energibesparande

 åtgärder, om bidraget avser projekt som färdigställts under

 åren 1978-1992,

 dels egnahem med sådana räntebidrag, om bidraget avser projekt

 som färdigställts under åren 1980-1989,

 dels egnahem med räntebidrag för förvärvslån och för

 förköpslån, om huset har förvärvats under år 1989 eller

 tidigare.

 Vidare ändras den 1 januari 1993 reglerna för räntebidrag

 enligt äldre bestämmelser

 dels så att bidrag inte lämnas för tid efter utgången av år

 1992, om bidraget avser projekt som färdigställts före år 1978

 eller, i fråga om egnahem, före år 1980,

 dels så att den årliga upptrappningen av den garanterade

 räntesatsen höjs i fråga om räntebidrag för hyres- och

 bostadsrättshus,

 dels så att rätten till bidrag enligt äldre bestämmelser i

 övrigt upphör, om den garanterade räntan vid utgången av år

 1992 överstiger den bidragsgrundande räntekostnaden eller, om

 så inte är fallet då, när den första gången därefter gör det.

 Därutöver sänks räntebidrag enligt förordningen (1983:974) om

 statligt räntestöd för förbättring av bostadshus såvitt avser

 bidrag för tid efter utgången av år 1992 och höjs den

 garanterade räntesatsen för första året av bidragstiden för

 räntebidrag enligt förordningen (1991:1933) om statligt

 räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder såvitt avser

 projekt som färdigställts efter år 1992.

 Räntebidrag enligt äldre bestämmelser betalas fr.o.m. år 1993

 ut till husägaren. Systemet med nettoavisering slopas.

 Skälen för mitt förslag: Regeringen har vid beräkningen av

räntebidragsanslaget för budgetåret 1992/93 (prop. 1991/92:100

bil. 8 s. 108) förutsatt bl.a. att kapitalkostnaderna för

statligt subventionerade hyres-och bostadsrättshus skall höjas

som en följd av ändrade regler för kapitalbeskattning fr.o.m.

den 1 januari 1993 (prop. 1991/92:60, SkU10, rskr. 97). De

ändrade kapitalbeskattningsreglerna medför att lånekostnaderna

för en egnahemsägare netto efter skatt kommer att öka från 70

till 75 %. Regeringen beräknade att en motsvarande höjning av

kapitalkostnaderna i hyres- och bostadsrättshus förutsätter 700

milj.kr. i minskade räntebidrag för ny- och ombyggnad för

budgetåret 1992/93 och 80 milj.kr. i minskade räntebidrag för

underhåll och reparation av bostäder. Regeringens beräkning av

räntebidragsanslaget för budgetåret 1992/93 förutsätter dessutom

utgiftsbegränsande åtgärder med ytterligare 1 000 milj.kr.

budgetåret 1992/93.

 Sammantaget innebär detta utgiftsminskningar på drygt 1,7

miljarder kr. för budgetåret 1992/93 och 3,4 miljarder kr. för

helår.

 Vidare har riksdagen beslutat (prop. 1991/92:100 bil. 13,

BoU14, rskr. 155) att vidga ramen för bidrag från fonden för

 60

avhjälpande av fukt-och mögelskador i småhus, m.m. med

ytterligare 50 milj.kr. Samtidigt beslutade riksdagen att

vidgningen skall finansieras genom en besparing på det under

sjunde huvudtiteln uppförda räntebidragsanslaget. Riksdagen

uttalade också att regeringen i lämpligt sammanhang borde lägga

fram förslag hur besparingen skall läggas ut.

 Från räntebidragsanslaget betalas för närvarande bl.a.

räntebidrag enligt nybyggnadslåneförordningen för bostäder,

ombyggnadslåneförordningen för bostäder, bostadsfinan-

sieringsförordningen, bostadslånekungörelsen (1967:552) och

förordningen (1989:858) om ersättningslån för bostadsändamål. I

fråga om hyres- och bostadsrättshus omfattar denna

bidragsgivning ny- och ombyggnader som färdigställts åren

1968-1991 och i fråga om egnahem ny- och ombyggnader som

färdigställts åren 1975-1991. Vidare betalas från anslaget bl.a.

räntebidrag enligt förordningen (1989:573) om ändrade villkor

för vissa lån som beviljats för anordnande av studentbostäder,

förordningen (1986:82) om ränta och amortering m.m. i fråga om

vissa statliga tilläggslån till kulturhistoriskt värdefull

bebyggelse, förordningen (1977:332) om statligt stöd till

energibesparande åtgärder i bostadshus m.m. samt förordningen

(1991:1933) om statligt räntebidrag för ny- och ombyggnad av

bostäder. Räntebidrag enligt alla nu

nämnda författningar lämnas med ett årligt belopp som motsvarar

skillnaden mellan å ena sidan en beräknad marknadsränta för

bostadslån och underliggande kredit inom låneunderlaget för

bostäder och å andra sidan en garanterad ränta beräknad på den

ursprungliga låneskulden för nämnda lån. Den garanterade

räntesatsen är för närvarande 3,4 % för hyres- och

bostadsrättshus och 4,9 % för egnahem. Räntesatsen höjs årligen

under bidragstiden med för närvarande 0,25 respektive 0,5

procentenheter. I fråga om hyres- och bostadsrättsprojekt som

färdigställts år 1985 och senare lämnas även räntebidrag för

kostnader för ränta på lån som överstiger 110 % av ett

schablonmässigt beräknat låneunderlag för bostäder.

Räntebidraget i denna del lämnas med 30 % av den beräknade

räntekostnaden för sådana lån (s.k. reducerat räntebidrag). Med

anledning av det som regeringen har förutsatt vid sin beräkning

av räntebidragsanslaget för budgetåret 1992/93 bör följande

åtgärder vidtas såvitt avser räntebidrag enligt nämnda

författningar.

 Kostnadsökningen med anledning av den ändrade

kapitalbeskattningen, liksom den ytterligare besparing som har

förutsatts skall göras, bör i fråga om hyres- och

bostadsrättshus åstadkommas genom en extra höjning av den

garanterade räntesatsen den 1 januari 1993 såvitt avser projekt

som färdigställts något av åren 1978-1992. Höjningen med

anledning av den ytterligare besparingen bör i dessa fall göras

så att den tillsammans med höjningen på grund av ändrad

kapitalbeskattning medför lika stora kostnadsökningar för

berörda årgångar. I fråga om egnahem bör en motsvarande extra

höjning av den garanterade räntesatsen göras. Med hänsyn till

kostnadsökningen på grund av de ändrade kapitalbe-

skattningsreglerna bör extrahöjningen i fråga om egnahem

begränsas till projekt som färdigställts något av åren

1980-1989.

 De procenttal för höjningen som svarar mot vad jag nu har

anfört framgår av följande sammanställning.

År för projektets Extra höjning av den

 61

garanterade

färdigställande räntesatsen, procentenheter

 Hyresrätt/ Egnahem

 Bostadsrätt

1978 2,70

1979 2,10

1980 1,70

1,60

1981 1,35

1,25

1982 1,20

1,10

1983 1,05

0,90

1984 0,90

0,60

1985 0,60

0,30

1986 0,55

0,25

1987 0,55

0,25

1988 0,50

0,20

1989 0,40

0,10

1990 0,35

1991 0,30

1992 0,25

 Finansieringen av den av riksdagen beslutade vidgningen av

ramen för bidrag från fonden för fukt- och mögelskador i småhus

har beaktats på så sätt att den garanterade räntesatsen för

egnahem som färdigställts något av åren 1980-1983 har ökats med

0,10 procentenheter utöver vad som följer den förutsatta

besparingen på 1 miljard kr. Vid bestämmandet av procenttalet

har hänsyn tagits till att den besparing som följer av en sådan

upptrappning inträffar ett år tidigare än utgiften på grund av

ramvidgningen. Att besparingen föreslås göras på årgångarna

1980-1983 sammanhänger med att senare byggda hus i stor

utsträckning belastas med kostnader för det sedan år 1984 i

lånesammanhang obligatoriska konsumentskyddet för bl.a. egnahem

- ett skydd som bl.a. träder i stället för det stöd som fonden

lämnar.

 Vidare bör det i det föregående nämnda reducerade räntebidraget

för hyres- och bostadsrättshus minskas från 30 till 25 % av den

beräknade räntekostnaden. Ändringen bör även här ske den 1

januari 1993 och avse räntebidrag för tid efter utgången av år

1992.

 I fråga om hus som är färdigställda eller ombyggda tidigare än

år 1978 eller, i fråga om egnahem, tidigare än år 1980, bör

räntebidrag inte lämnas för räntekostnader som avser tid efter

utgången av år 1992. Efter årsskiftet 1992/93 bör således endast

räntebidrag som avser räntekostnader fram till utgången av år

1992 få betalas ut i dessa fall.

 I fråga om räntebidrag för tilläggslån för ombyggnad av

 62

kulturhistoriskt värdefulla bostadshus och för uppförande av

studentbostäder gäller att som färdigställandeår räknas det år

då ränte- och amorteringsfriheten upphörde. Detta bör gälla även

för den nu föreslagna ändringen.

 Från räntebidragsanslaget betalas vidare räntebidrag enligt

förordningen (1987:258) om stöd till flerbarnsfamiljer för köp

av egnahem och förordningen (1984:614) om lån för förvärv av

vissa fastigheter som förköpts enligt förköpslagen (1967:868).

Räntebidrag enligt dessa förordningar lämnas efter i huvudsak

samma grunder som räntebidrag för nybyggnad av egnahem.

Skillnaden begränsar sig huvudsakligen till bestämmandet av

låneunderlaget och till att den garanterade räntesatsen för det

första året av bidragstiden är något högre än för räntebidrag

för nybyggnad. Den höjning av de garanterade räntesatserna som

jag har föreslagit i fråga om räntebidrag för egnahem bör därför

även göras i fråga om dessa räntebidrag. Den garanterade

räntesatsen för räntebidrag enligt nu nämnda bestämmelser bör

således höjas den 1 januari 1993 i de fall och med det antal

procentenheter som anges i följande sammanställning. I fråga om

räntebidrag för förköpslån har riksdagen nyligen beslutat (prop.

1991/92:100 bil. 100, BoU16, rskr. 203) bl.a. att den tidigare

beslutade avvecklingen av utelöpande räntebidrag under en

treårsperiod inte skall genomföras.

År då huset Extra höjning av den

garanterade

förvärvades räntesatsen, procentenheter

1984 0,60

1985 0,30

1986 0,25

1987 0,25

1988 0,20

1989 0,10

 Som framgått av det föregående höjs den garanterade räntesatsen

i fråga om räntebidrag enligt de tidigare nämnda författningarna

årligen under lånetiden. Upptrappningen har tidigare varit 0,25

procentenheter för hyres- och bostadsrättshus och 0,50

procentenheter för egnahem. Även under år 1992 är den normala

upptrappningen 0,25 respektive 0,50 procentenheter för hus

färdigställda år 1991 eller tidigare. För hus för vilka

bostadslån har betalats ut före år 1991 har dessutom gjorts en

extra höjning av den garanterade räntesatsen den 1 januari 1991

med 0,30 procentenheter för hyres- och bostadsrättshus och 0,25

procentenheter för egnahem. Som följd av de tidigare nämnda

ändringarna av reglerna för kapitalbeskattningen den 1 januari

1993 har regeringen vid beräkningen av medelsbehovet för

räntebidrag budgetåret 1992/93 förutsatt att upptrappningen av

den garanterade räntesatsen för hyres- och bostadsrättshus höjs

fr.o.m. år 1993 så att procenttalet motsvarar 75 % av

procenttalet för upptrappning av den garanterade räntesatsen för

egnahem. Det mot detta svarande procenttalet är 0,375. Detta

procenttal bör tillämpas första gången för det bidragsår som

börjar under år 1993. För egnahem bör fortfarande gälla 0,50

procentenheter.

 Av samma skäl bör även den garanterade räntesatsen för det

första året av bidragstiden ändras i fråga om räntebidrag enligt

förordningen (1991:1933) om statligt räntebidrag för ny- och

 63

ombyggnad av bostäder såvitt avser hyres- och

bostadsrättsprojekt som färdigställts efter utgången av år 1992.

För sådana projekt bör räntesatsen motsvara 75 % av den

garanterade räntesats för första året av bidragstiden som nu

gäller för egnahem. Den garanterade räntesatsen för hyres- och

bostadsrättshus bör alltså bestämmas till avrundat 3,7 % för det

första året av bidragstiden, såvitt avser räntebidrag enligt nu

nämnda förordning för projekt som färdigställs år 1993 eller

senare. Vad jag har förordat i fråga om den reguljära

upptrappningen fr.o.m. år 1993 bör gälla även för räntebidrag

enligt 1992 års regler.

 Storleken på hyres- eller avgiftshöjningar som blir en följd av

de föreslagna ändringarna kommer att variera beroende på

bostadens storlek och fastighetsägarens möjligheter att

omfördela kapitalkostnadsökningar i sitt fastighetsbestånd.

Utgångspunkten för kommande hyres- och avgiftsändringar är att

kapitalsubventionen för ett hus med räntebidrag för nybyggnad

som färdigställs under något av åren 1978-1992 kan beräknas

minska med i genomsnitt 70 kr./m2 under loppet av år 1993. Då är

inräknad även minskningen på grund av den reguljära höjningen av

den garanterade räntesatsen.

 Räntebidrag enligt hittills nämnda bestämmelser lämnas, som

framgått, för tid under vilken den beräknade räntekostnaden

överstiger den garanterade räntan. Som redovisats i det

föregående beräknas räntekostnaden med utgångspunkt från

marknadsräntorna för bostadsobligationer med en återstående

löptid av fem år. Systemet i denna del innebär att ett

räntebidrag som har upphört till följd av höjd garanterad ränta

kan i ett senare skede återkomma till följd av att

marknadsräntorna höjts. Jag har i det föregående redovisat

förslag till en rad åtgärder för att åstadkomma de besparingar

som förutsattes i budgetpropositionen 1992. För att dessa

besparingar skall få bestående effekt bör reglerna för de

räntebidrag som nu avses ändras också på så vis att rätten till

bidrag upphör definitivt när den garanterade räntan första

gången överstiger den bidragsgrundande räntekostnaden. Denna

begränsning av bidragsgivningen bör gälla från årsskiftet

1992/93 och omfatta bidrag för tid efter årsskiftet. Det innebär

bl.a. att har det angivna förhållandet inträtt före årsskiftet,

så upphör rätten till bidrag vid utgången av år 1992, om

förhållandet fortfarande råder vid den tidpunkten. I annat fall

upphör rätten när den garanterade räntan första gången efter

utgången av år 1992 överstiger den bidragsgrundande

räntekostnaden.

 Från räntebidragsanslaget betalas också räntebidrag enligt

förordningen

 (1983:974) om statligt stöd till förbättring av bostadshus.

Räntebidrag enligt dessa bestämmelser lämnas med ett belopp som

motsvarar 30 % av en beräknad räntekostnad för

bidragsberättigade underhålls-, reparations- och

energisparåtgärder som utförs i fråga om hyres- och bo-

stadsrättshus. Som framgått har regeringen förutsatt att de

ändrade kapitalbeskattningsreglerna skall föranleda att

kapitalkostnaderna ökas även i dessa fall. Det bör ske genom att

bidragsandelen i systemet sänks till 25 %. Ändringen bör gälla i

fråga om räntebidrag som avser tid efter utgången av år 1992 -

således också i fråga om bidrag som beviljats enligt äldre

regler.

 Utbetalning av räntebidrag enligt äldre regler sker, med

undantag för räntebidrag enligt förordningen (1983:974) om

statligt stöd till förbättring av bostadshus och förordningen

(1991:1933) om statligt räntebidrag för ny- och ombyggnad av

 64

bostäder, normalt genom s.k. nettoavisering. Det innebär att

räntebidraget betalas ut till långivaren i anslutning till

tidpunkten då denne aviserar låntagaren ränta och amortering. I

gengäld har långivaren åtagit sig att enbart avisera låntagaren

den del av räntekostnaden som inte täcks av det utbetalade

bidraget. Ordningen med nettoavisering av räntebidrag har visat

sig administrativt komplicerad och därför dyrbar. Den

bidragsutbetalande myndigheten måste i varje ärende hålla reda

på vilket lån som svarar mot vilken del av bidraget och vilka

aviseringstidpunkter som gäller för varje lån. Detta sker

visserligen i stor utsträckning med hjälp av datateknik men

kräver återkommande kontrollkörningar mot långivarnas

låneregister, vilket har medfört stigande datakostnader för

staten. I fråga om räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder

under år 1992 har nettoaviseringssystemet övergetts. Bidragen

enligt denna förordning avses betalas ut till ägaren av det hus

som räntebidraget avser. En motsvarande ordning bör av

förenklingsskäl nu införas även för räntebidrag enligt äldre

bestämmelser. Systemet med nettoavisering bör upphöra vid

utgången av år 1992. I fortsättningen bör alla räntebidrag

betalas ut till husägaren. Räntebidrag enligt äldre bestämmelser

bör därvid i fortsättningen betalas vid samma tidpunkt som

gäller under år 1992. På så sätt undviks likviditetsproblem för

låntagaren på grund av omläggningen i betalningsrutinerna,

liksom negativa statsfinansiella effekter.

2.6 Förslagens ekonomiska effekter

2.6.1 Exempel på effekter för boendeutgifterna

I följande tabeller redovisas de beräknade effekterna av de

föreslagna förändringarna av det statliga stödet för två

bostäder som byggs år 1993. Den ena av dessa är en lägenhet i

flerbostadshus om 77 m2 BRA och den andra ett småhus om 120 m2

BRA.

 Produktionskostnaden är beräknad med utgångspunkt i boverkets

uppgifter om produktionskostnaden för bostäder som fått

preliminärt beslut om bostadslån under år 1991.

Kostnadsutvecklingen antas vara sådan att produktionskostnaderna

för det byggande som påbörjas under år 1993 ligger i nivå med

värdet för nedre kvartilen i det materialet. Beräkningen har

därför grundats på en produktionskostnad av 10 200 kr./m2 BRA för

lägenheten i flerbostadshuset och 8 950 kr./m2 BRA för småhuset.

I fråga om det byggande som påbörjas under år 1995 antas, till

följd av det föreslagna systemets dämpande inverkan på

kostnaderna i bostadsbyggandet, byggkostnaderna i fasta priser

ha fallit med ca 6 % till resp. 9 600 och 8 400 kr./m2 BRA.

 Marknadsräntan antas i exemplen uppgå till 11 % för de bostäder

som påbörjas år 1993 och till 10 % för de bostäder som påbörjas

år 1995. Subventionsräntan antas ligga en procentenhet lägre.

 Den egna kapitalinsatsen förutsätts vara finansierad på sådant

sätt att den inte föranleder ränteutgifter.

 Vid jämförelsen med nuvarande system förutsätts att fullt

räntebidrag beräknas efter en garanterad ränta om 3,7 %, att

produktionskostnaden motsvarar drygt 120 % av den

schablonberäknade kostnaden samt att reducerat räntebidrag

lämnas med 25 %.

 Beräkningarna är gjorda i fasta priser.

Tabell 2.6.1 Kapitalutgifter för en lägenhet i flerbostadshus

 65

 Nuvarande Förslaget

 system

Byggår 1993

1993 1995

Produktionskostnad (kr./m2 BRA)10 200

10 200 9 600

Egen kapitalinsats 5 %

10 % 10 %

Marknadsränta 11 %

11 % 10 %

Bidragsandel

57 % 47 %

Månatlig kapitalutgift per lägenhet:

Bruttoränteutgift 6 840

6 480 5 545

Räntebidrag 3 791

3 358 2 345

Egen ränteutgift 3 049

3 122 3 200

Maximalt möjlig omfördelning 0

589 554

Återstående egen ränteutgift 3 049

2 533 2 646

Tabell 2.6.2 Kapitalutgifter för en lägenhet i småhus

 Nuvarande Förslaget

 system

Byggår 1993

1993 1995

Produktionskostnad (kr./m2 BRA)8 950

8 950 8 400

Egen kapitalinsats 5 %

10 % 10 %

Marknadsränta 11 %

11 % 10 %

Bidragsandel

42 2/3 % 29 1/3 %

Månatlig kapitalutgift per lägenhet:

Bruttoränteutgift 9 345

8 860 7 560

Räntebidrag 4 090

3 431 1 998

Skatteminskning 1 314

1 357 1 390

Egen ränteutgift 3 942

4 072 4 171

Maximalt möjlig omfördelning 0

804 757

Återstående egen ränteutgift 3 942

3 268 3 415

 66

 I följande sammanställning (tabell 2.6.3) belyses den inverkan

ränteläget har på den sammanlagda förändringen av

ränteutgifterna till följd av mina förslag. Beräkningarna är

gjorda för samma lägenhet i flerbostadshus som i det föregående

exemplet. Antagandena är således desamma.

 Sammanställningen visar hur mycket den egna ränteutgiften - med

och utan omfördelning - ändras i förhållande till vad som skulle

ha gällt dels vid fortsatt tillämpning av 1992 års regler i

oförändrat skick, dels vid tillämpning av 1992 års regler sedan

den garanterade räntan anpassats till den ändrade

kapitalskattesatsen. Förändringstalen avser ränteutgifterna

första året efter färdigställandet för ett hus som byggs år

1993.

Tabell 2.6.3 Den egna ränteutgiftens förändring (%) vid skilda

ränteantaganden till följd av förslagets regler, jämfört med

nuvarande regelsystem med och utan justering för ändrad

kapitalskattesats

 före efter

före efter

före efter

 just. just.

just. just.

just. just.

Marknadsränta 12 %

11 % 10 %

Egen ränteutgift

- utan omfördelning 17 9 10

 2 2 -5

- med omfördelning -3-10 -11

-17-19 -24

2.6.2 Förslagens statsfinansiella effekter

Den underliggande förändringen av statens kostnader för de

första fem nyproduktionsårgångarna genom den föreslagna reformen

framgår av följande sammanställning. Där visas de ekonomiska

konsekvenserna av att statens åtaganden - som de anges genom de

nu föreslagna reglerna - fullföljs under ett till fem bidragsår

för de produktionsårgångar som successivt påbörjas under de fem

första åren efter reformen. Talen redovisas dels för varje

årgång, dels summerade för varje fullt bidragsår. Det bör

observeras att utgifterna för det första, andra, tredje etc.

bidragsåret för en produktionsårgång inte faller ut vid samma

kalendertidpunkt för skilda hus, eftersom de hus som påbörjas

under ett och samma produktionsår i praktiken färdigställs vid

högst varierande tidpunkter.

 Förändringen anges i miljoner kr. i förhållande till vad som

skulle följa om nuvarande subventionssystem behölls utan andra

förändringar än vad som följer av den ändrade

 67

kapitalskattesatsen. Beräkningarna är gjorda i 1991 års priser

med antagandet om en fast subventionsränta på 10,7 % och en

årlig nyproduktion av 35 000 lägenheter, varav 8 000 i egnahem.

 68

Tabell 2.6.4 Underliggande förändring av statens åtaganden

tilll följd av förslagets regler (milj.kr.)

Produktions Bidragsår

 årgång

 1 2 3 4

 5

1993 -680 -670

-665-660 -650

1994 -835

-830-820 -815

1995

-990-985 -980

1996

 -1 150 -1 145

1997

 -1 305

Totalt för

fem årgångar -680 -1 505

-2 485-3 615 -4 895

Förändring -31 % -35 %

-40 %-45 % -51 %

 Den underliggande förändringen till följd av de föreslagna

reglerna är således redan från början mycket kraftig. Allt efter

som nya årgångar påbörjas efter de regler som gäller i det nya

systemet förstärks effekten. Att även den procentuella föränd-

ringen ökar efter hand beror på att nya årgångar går in på en

allt lägre nivå.

 Jag går därefter över till statsbudgeteffekterna under de

första åren efter omläggningen.

 Räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder lämnas för den

produktion som faktiskt kommer till stånd och med utgångspunkt

från den subventionsränta som gäller vid olika tidpunkter. Det

totala medelsbehovet över anslaget för räntebidrag sett över

tiden blir därför beroende bl.a. på omfattningen av kommande års

bostadsproduktion och den framtida ränteutvecklingen. Även

utvecklingen av produktionskostnaderna får betydelse i

sammanhanget.

 De statsfinansiella effekterna av mina förslag kan därför

bäst belysas genom att redovisa hur det anslagsbehov som kan

beräknas med utgångspunkt i nuvarande regler påverkas av olika

förändringar till följd av mina förslag vid en given

produktionsvolym. Boverket har bedömt att bostadsbyggnadsbehovet

uppgår till i genomsnitt 35 000 nya lägenheter per år under

1990-talet. Mina beräkningar grundas därför på en årlig

nyproduktion på 35 000 lägenheter, varav 8 000 lägenheter i

egnahem. I fråga om ombyggnad har jag antagit 32 000 lägenheter

per år, varav 8 000 i egnahem.

 I fråga om ränteutvecklingen bygger beräkningarna på ett

antagande om sjunkande räntenivåer enligt regeringens

långsiktiga konsekvenskalkyl.

 69

Tabell 2.6.5 Statsfinansiella effekter av räntebidragen för ny-

 och ombyggnad

av bostäder budgetåren 1992/93-1996/97 (milj.kr.)

Budgetår Nuvarande

Extra upp- Ändrat ränte-

Sjunkande Beräknat

 regler trappning

stöd enl. räntenivåer

anslags-

 Fast ränta 1993

mitt förslag behov

 10,7 %

efter änd-

ring m.m.

1992/93 30 800-1 680 0

-39029 730

1993/94 33 220-3 440 -110

-1 02028 650

1994/95 31 640-3 640 -450

-1 61025 910

1995/96 31 590-3 910 -1 150

-2 84023 690

1996/97 32 140-4 330 -2 190

-3 73021 890

 Till följd av de långa räntebindningstiderna kommer effekterna

av de ränteändringar som förutses i den långsiktiga

konsekvensanalysen att till sina huvuddelar falla ut först efter

den redovisade perioden. Som exempel på betydelsen av en låg

marknadsränta kan dock nämnas att statens beräknade utgifter för

räntebidrag för budgetåret 1996/97 enligt tabellen nära nog

halveras, om man som utgångspunkt för beräkningen antar en

marknadsränta på 7 % för hela den redovisade perioden.

2.7 Avveckling av investeringsbidrag för ny- och ombyggnadav bostäder

 Mitt förslag: Det statliga investeringsbidraget för ny- och

 ombyggnad av bostäder avvecklas den 1 januari 1993 som en

 följd av förslaget i det föregående att sänka den generella

 mervärdeskatten.

 Bidragsgivningen enligt tidigare beslutade bestämmelser

 fullföljs men anpassas till sänkningen av mervärdeskatten.

 Skälen för mitt förslag: Statligt investeringsbidrag för ny-

och ombyggnad av bostäder infördes den 1 januari 1991 (prop.

1990/91:34, BoU4, rskr. 92). Syftet var att kompensera

bostadsbyggandet för ökade kostnader till följd av att de

tidigare särskilda reduceringsreglerna för beräkning av

mervärdeskatt för byggnads- och anläggningsarbeten slopades.

 Ursprungligen lämnades investeringsbidrag med 9,7 % av en

schablonmässigt beräknad kostnad för sådana byggnads- och

anläggningsarbeten som är mervärdeskattepliktiga. Bidragsandelen

har därefter sänkts två gånger. Den sänktes dels den 1 juli 1991

till 9,3 % (prop. 1990/91:150, FiU30, rskr. 386), dels den 1

 70

januari 1992 till 3,1 % (prop. 1991/92:38, FiU10, rskr. 108).

Sänkningen gjordes i båda fallen av statsfinansiella skäl och

avser i princip projekt för vilka ansökan om bidrag görs efter

angivna ändringstidpunkter.

 Närmare bestämmelser om investeringsbidrag finns i förordningen

(1991:1923) om statligt investeringsbidrag för ny- och ombyggnad

av bostäder och i förordningen (1990:1369) med samma rubrik.

 Regeringen har tidigare denna dag beslutat att föreslå

riksdagen att sänka den generella mervärdeskatten från 25 till

22 % fr.o.m. den 1 januari 1993. Jag anser att

investeringsbidraget bör avvecklas som en följd av en sådan

sänkning av mervärdeskatten. Investeringsbidrag bör således inte

lämnas för nya projekt efter utgången av år 1992. Med nya

projekt avser jag ny- och ombyggnader som påbörjas efter år

1992.

 För nya projekt innebär mitt förslag en fördyring med ca 0,7 %

[0,031 - (1 - 122/125)]. En sådan fördyring bör kunna betraktas

som helt marginell i sammanhanget, särskilt om man beaktar att

både hanteringskostnader och likviditetspåfrestningar minskar

för byggherren genom att reduktionen av mervärdeskatten kommer

direkt i stället för genom ett särskilt sökt bidrag som betalas

ut först sedan projektet är avslutat.

 Bidragsgivningen enligt tidigare beslutade bestämmelser bör

fullföljas såvitt gäller projekt som påbörjats före utgången av

år 1992. Som följd av den föreslagna sänkningen av

mervärdeskatten bör dock bidrag för sådana i projektet ingående

byggnads- och anläggningsarbeten som debiteras den lägre

mervärdeskatten minskas i motsvarande mån. Minskningen bör

således göras med ett belopp som motsvarar 2,4 % av den mot

sådana arbeten svarande andelen av bidragsunderlaget för

investeringsbidrag.

 Det bör ankomma på regeringen att besluta om de närmare be-

stämmelser som behövs för avvecklingen.

 Statens utgifter för investeringsbidrag för budgetåret 1992/93

har i 1992 års budgetproposition (bil. 8, s. 110) beräknats till

6 600 milj.kr. Den tidigare beslutade sänkningen av

bidragsandelen till 3,1 % beräknades samtidigt innebära en ut-

giftsbegränsning på ca 4 400 milj.kr. räknat för helår. Den

skulle dock endast få marginell effekt för budgetåret 1992/93.

 När i tiden den ytterligare utgiftsbegränsning inträffar som

följer av en avveckling enligt mitt förslag beror av i vilken

utsträckning pågående projekt kommer att debiteras mervärdeskatt

enligt den högre eller lägre procentsatsen. Det är därför svårt

att göra någon mera exakt beräkning av förslagets effekter för

medelsbehovet under budgetåret 1992/93. Överslagsvis beräknar

jag att medelsbehovet för budgetåret 1992/93 minskar med 500

milj.kr. Med hänsyn till osäkerheten i beräkningarna anser jag

dock att ingen ändring nu bör göras i fråga om anlaget för

investeringsbidrag nämnda budgetår.

2.8 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att godkänna

vad jag har förordat i fråga om

 1. räntebidrag för nybyggnad av bostäder (avsnitt 2.4.3),

 2. räntebidrag för ombyggnad m.m. av bostäder (avsnitt 2.4.4),

 3. statliga kreditgarantier för ny- och ombyggnad av bostäder

 (avsnitt 2.4.5),

 4. höjd garanterad ränta m.m. år 1993 för hus med räntebidrag

 enligt äldre bestämmelser (avsnitt 2.5),

 5. avveckling av investeringsbidrag för ny- och ombyggnad av

 71

 bostäder (avsnitt 2.7).

 73

3 Skatteförvaltningen och exekutionsväsendet

Föredragandens överväganden

ADB-verksamheten vid Riksskatteverket

I årets budgetproposition har regeringen föreslagit att de

uppgifter som handhas av riksskatteverkets (RSV) tekniska

avdelning fr.o.m. den 1 juli 1992 skall föras till en särskild

resultatenhet med ett anslag som i statsbudgeten formellt tas

upp till 1 000 kr. De medel som för dessa uppgifter hittills

anvisats på anslaget Riksskatteverket, i huvudsak under

anslagsposten ADB-verksamhet, skall fördelas mellan verkets egna

sakenheter samt mellan skattemyndigheterna och

kronofogdemyndigheterna (prop. 1991/92:100 bil. 8 s. 29).

Kostnaderna för ADB-stödet skall i fortsättningen betalas av

användarmyndigheterna från resp. anslag för

förvaltningskostnader.

 RSV har nu redovisat en beräkning av de anslagsmässiga konsek-

venserna av den ändrade formen för finansiering av ADB-stödet.

Beräkningen har gjorts i tre steg. I det första steget har de

medel som kan anses belöpa på ADB-verksamheten identifierats.

Därefter har dessa medel fördelats mellan denna verksamhets

olika system och produktområden. Slutligen har medlen inom resp.

system eller produktområde fördelats mellan RSV:s,

skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas anslagsposter

för förvaltningskostnader.

 I korthet innebär RSV:s förslag till fördelning att under

anslaget till RSV anslagsposten Förvaltningskostnader skall tas

upp till 286 203 000 kr. (en minskning med 7 102 000 kr.) och

anslagsposten Utbildning och information till 41 377 000 kr. (en

minskning med 1 440 000 kr.) medan anslagsposten ADB-verksamhet

(594 159 000 kr.) tas bort, samt att anslaget till

Skattemyndigheterna, anslagsposten Förvaltningskostnader skall

tas upp till 3 633 097 000 kr. (en ökning med 497 450 000 kr.)

och anslaget till Kronofogdemyndigheterna, anslagsposten

Förvaltningskostnader till 875 801 000 kr. (en ökning med

105 251 000 kr.). Totalt sett innebär dessa tekniska

omdisponeringar ingen förändring av resurstilldelningen.

 Jag anser att RSV:s förslag till fördelning av anslagsmedlen

bör följas.

 Som regeringen anfört i årets budgetproposition bör ADB-

tjänsterna tillhandahållas av en särskild resultatenhet, skild

från RSV:s sakenheter, vars kostnader helt täcks av avgifter som

tas ut av uppdragsgivarna (prop. 1991/92:100 bil. 8 s. 29). För

verksamheten bör en särskild anslagspost föras upp under

anslaget till riksskatteverket, till ett formellt belopp på

1 000 kr.

 Hittillsvarande teknik för myndigheternas kapitalförsörjning är

inte anpassad till att ta hänsyn till eventuell

avgiftsfinansierad verksamhets behov. I budgetpropositionen har

nya regler aviserats som skall tillgodose utvecklingsbehoven på

detta område (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 55). Med anledning

härav vill jag framhålla att frågan om vilken lösning som bör

väljas för framtiden vad gäller kapitalförsörjning m.m. för

RSV:s ADB-service kommer att behandlas vid den fördjupade

prövningen inför perioden 1993/94-1995/96 med utgångspunkt i de

förhållanden som råder inom RSV:s verksamhetsområde.

Taxesättningen inom exekutionsväsendet

Den 21 mars 1991 uppdrog regeringen åt riksrevisionsverket (RRV)

att, i samarbete med RSV, göra en översyn av taxesättningen inom

 74

exekutionsväsendets område.

 RRV har redovisat uppdraget i två etapper. I en första rapport

lämnades förslag till avgifter i mål om betalningsföreläggande

och handräckning. Dessa avgifter har därefter reglerats i

förordningen (1991:1583) om avgifter i mål om

betalningsföreläggande och handräckning.

 RRV har nyligen i en slutrapport redovisat den andra delen av

uppdraget och lämnat förslag till ändrad avgiftssättning i

utsökningsmål m.m. hos kronofogdemyndigheterna. Förslaget

innebär sammanfattningsvis följande.

 Grundavgiften i mål med begränsad tillgångsundersökning höjs

från 350 kr. till 500 kr. och grundavgiften i mål med

fullständig tillgångsundersökning, mål om avhysning och mål om

återtagande av gods som köpts på avbetalning m.fl. typer av mål

från 750 kr. till 1 000 kr. Mål som avser uttagande av

underhållsbidrag föreslås vara avgiftsbefriade även i

fortsättningen och sökanden i mål rörande anspråk på grund av

brott föreslås även i fortsättningen vara befriad från ansvar

för avgiftsbelopp som inte kan tas ut hos gäldenären.

 Vidare föreslås beträffande försäljningsavgift

- att en avgift motsvarande 1 % av egendomens värde skall tas ut

redan när denna förtecknas och värderas, samt

- att försäljningsavgiften i fall där försäljning äger rum och

blir bestående skall motsvara 3 % av köpeskillingen i fråga om

såväl fast som lös egendom och att högsta avgiftsbeloppet för

försäljningen skall vara ett basbelopp enligt lagen (1962:381)

om allmän försäkring.

 I dag är avgiften vid försäljning av fast egendom 1 % av

köpeskillingen, dock lägst 200 kr. och högst 4 000 kr. Vid

försäljning av lös egendom är det högsta beloppet i dag 2 000

kr.

 RRV:s förslag innefattar också viss ändring vad gäller särskild

avgift.

 I RRV:s förslag är avgifterna beräknade utifrån principen om

full kostnadstäckning, varvid kostnaden för handläggning av de

avgiftsbefriade målen om uttagande av underhållsbidrag har

undantagits.

 RRV:s rapport remissbehandlas för närvarande, och jag avser att

senare återkomma till regeringen med ett förslag till nya av-

giftsbestämmelser. Redan nu vill jag dock säga att jag räknar

med att RRV:s förslag i allt väsentligt skall kunna följas. Som

regeringen anfört i den nyligen till riksdagen överlämnade

propositionen om nytt avgiftssystem vid försenade

skatteinbetalningar (prop. 1991/92:93 s. 100), finns det dock

knappast skäl att behålla avgiftsfriheten vid verkställighet för

underhållsbidrag. Däremot anser jag att sökanden vid sådan

verkställighet bör vara befriad från ansvar för avgiftsbelopp

som inte kan tas ut hos den underhållsskyldige. I sammanhanget

kan nämnas att, som RRV också berör i sin rapport,

verkställighet enligt lagen (1962:512) om indrivning i Sverige

av underhållsbidrag, fastställda i Danmark, Finland, Island

eller Norge skall försiggå utan avgift för den berättigade.

Lokala skattekontor i Strömsund och Sveg

Regeringen beslutade den 29 augusti 1991 att det inom

skattemyndigheten i Jämtlands län skall inrättas två nya

skattekontor, ett i Strömsund och ett i Sveg. Vidare uppdrog

regeringen åt RSV att utarbeta en plan för genomförandet av

lokaliseringen.

 RSV har nu redovisat uppdraget. Enligt verket kan en lämplig

 75

tidpunkt att påbörja verksamheten vid de nya kontoren vara den 1

oktober 1992. Utlokaliseringen från Östersund medför enligt RSVs

beräkningar en permanent merkostnad på ca 2,8 milj.kr. per år.

Merkostnaden för budgetåret 1992/93 uppgår inkl. engångsutgifter

till ca 5,7 milj.kr.

 Jag gör bedömningen att merkostnaderna för utlokaliseringen

till viss del bör kunna rymmas inom befintliga medelsramar. För

budgetåret 1992/93 bör dock en tillfällig resursförstärkning

medges med

4 milj.kr. Medlen bör anvisas på anslaget till

Skattemyndigheterna. I vad mån utlokaliseringen påverkar

resursbehovet i ett längre perspektiv är en fråga som bör kunna

tas upp i den kommande fördjupade prövningen av verksamheten

inför perioden 1993/94-1995/96.

Kontoinsättning av överskjutande skatt

Genom ett förslag i 1991 års kompletteringsproposition inhämtade

den dåvarande regeringen riksdagens godkännande till att vidta

de åtgärder som krävs för att möjliggöra direktinsättning på

postgirokonto eller bankgirokonto av överskjutande skatt för de

mottagare som önskar kontoinsättning (prop. 1990/91:150 bil 1:1

s. 76 f).

 På regeringens uppdrag har RSV redovisat ett förslag till

rutiner för kontoinsättning, som enligt verket kan tas i drift i

tid för debiteringen av slutlig skatt enligt 1992 års taxering.

RSV har vidare anfört att det är önskvärt att rutinerna kan

användas även för andra återbetalningar av skatt än den

överskjutande skatten.

 Härefter har regeringen genom beslut den 9 april 1992 gett RSV

i uppdrag att, i samråd med RRV, vidta de åtgärder som krävs för

att utbetalning av överskjutande skatt och omräknad slutlig

skatt samt förtida återbetalning av för mycket inbetald

preliminär skatt skall kunna ske direkt till postgirokonto eller

bankkonto för den som önskar kontoinsättning. De nya rutinerna

skall tillämpas första gången vid utbetalning av överskjutande

skatt och omräknad slutlig skatt enligt 1992 års taxering och

vid förtida återbetalning av för mycket inbetald preliminär

skatt avseende inkomståret 1992.

 Enligt RSV:s beräkningar medför genomförandet av förfarandet

med kontoinsättning engångsutgifter inom skatteförvaltningen på

sammanlagt 5,5 milj.kr., varav 4,5 milj.kr. för information till

allmänheten och 1 milj.kr. för system- och programutveckling. Av

informationskostnaderna är huvuddelen portokostnad.

 För egen del gör jag inte någon annan bedömning än RSV vad

gäller genomförandekostnaderna. Även om de kontoförande

instituten kan förutsättas lämna information till sina kunder

finner jag det nödvändigt att också skatteförvaltningen

informerar om det nya förfarandet. Skatteförvaltningen bör för

budgetåret 1992/93 få ett tillfälligt resurstillskott för att

täcka informations- och andra genomförandekostnader. Av beloppet

bör 4,5 milj.kr. anvisas på anslaget till riksskatteverket och 1

milj.kr. på anslaget till skattemyndigheterna. Totalt sett

räknar jag med att systemet med kontoinsättning redan under det

första året skall leda till en besparing för staten, främst

genom minskad kostnad för hantering av återbetalningskort.

 En ordning där återbetalning sker genom kontoinsättning fordrar

att uppgifter om kontot och fullmakten för bank eller postgiro

att ta emot skatteåterbetalningen registreras i det centrala

skatteregistret. En bestämmelse härom bör införas i

skatteregisterlagen (1980:343).

 76

Vissa reformer på uppbörds- och indrivningsområdet

Som redan nämnts har regeringen lagt fram ett förslag till nytt

avgiftssystem vid försenade skatteinbetalningar. Vidare har ett

förslag nyligen lagts fram till nya regler om skatteavdrag och

betalning av socialavgifter. Det senare förslaget går bl.a. ut

på att det skall införas en ny typ av skattsedel, F-skattesedel,

som skall skapa klarhet i fråga om skyldigheten för den som

betalar ut ersättning för utfört arbete att göra skatteavdrag

och betala arbetsgivaravgifter. Det innebär också att avdrag för

preliminär A-skatt i fortsättningen skall göras inte bara på

ersättning för arbete från den som är huvudarbetsgivare utan

även på biinkomster (prop. 1991/92:112).

 Förslagen leder om de genomförs till en inte obetydlig

förstärkning av statsbudgeten. Det nya avgiftssystemet vid

försenade skatteinbetalningar ger dels en totalt sett bättre

räntekompensation för staten än dagens system, dels

avgiftstäckning för en betydande del av kostnaden för

kronofogdemyndigheternas indrivning av skatt m.m. och därmed

till en minskad nettoutgift för staten. För budgetåret 1992/93

kan minskningen av nettoutgiften på anslaget till kronofogdemyn-

digheterna grovt uppskattas till ca 175 milj.kr. Förslaget om

preliminärskatteavdrag på biinkomster leder till att betydande

skattebelopp flyter in tidigare än vad som är fallet i dag, när

de betalas efter inkomstårets utgång genom fyllnadsinbetalning

eller som kvarstående skatt.

 För genomförandet av förslagen krävs emellertid

förberedelsearbete, främst vad gäller system- och

programutveckling. En mängd datorprogram berörs av

förändringarna. Vidare krävs bl.a. information till allmänheten

och viss utbildning för de anställda inom skatteförvaltningen

och exekutionsväsendet. RSV har beräknat kostnaderna, som till

alla delar är av engångsnatur, till 40 milj.kr. för det nya

avgiftssystemet och 20 milj.kr. för de nya reglerna om

skatteavdrag och betalning av socialavgifter.

 RSV:s beräkning har som utgångspunkt bl.a. att

förberedelsearbetet på ADB-området till övervägande del måste

utföras av konsulter. Med tanke på den mängd förändringar som

måste göras under en begränsad tid på grund av de nu nämnda och

andra reformer är jag beredd att ansluta mig till den

bedömningen. Jag anser dock att det inom RSV:s verksam-

hetsområde bör finnas sådana möjligheter till omprioritering att

kostnaderna till viss del kan rymmas inom befintliga

medelsramar.

 För egen del bedömer jag behovet av tillfälligt medelstillskott

för de nu nämnda reformerna till sammanlagt 50 milj.kr. Av

beloppet bör 13 milj.kr. anvisas på anslaget till

riksskatteverket, 30 milj.kr. på anslaget till

skattemyndigheterna och 7 milj.kr. på anslaget till

kronofogdemyndigheterna.

Beskattningsavdelningens organisatoriska ställning

RSV har i rapporten (RSV Rapport 1992:2) Riksskatteverkets roll

och arbetsuppgifter bl.a. behandlat beskattningsavdelningens

organisatoriska ställning. Avdelningen, som handhar RSV:s

uppgifter på punktskatteområdet, är sedan den 1 juli 1988

lokaliserad till Ludvika. I rapporten diskuteras två alternativ

- dels att avdelningen får bilda en fristående myndighet, dels

att arbetsuppgifterna på punktskatteområdet förs över till

 77

skattemyndigheten i Kopparbergs län.

 För egen del anser jag att övervägande skäl talar för den

senare lösningen. Det främsta skälet till att jag anser att

avdelningen inte längre bör vara en del av RSV är att jag finner

det mindre lämpligt att centralmyndigheten svarar för operativa

arbetsuppgifter av den omfattning som det här är fråga om. Genom

att avdelningen blir en del av skattemyndigheten i det län dit

verksamheten är lokaliserad uppnår man också bl.a. bättre

möjligheter till flexibel användning av tillgängliga personella

och andra resurser och bättre förutsättningar för spridning av

kompetens på punktskatteområdet. Jag vill dock understryka att

tanken inte är att bana väg för en ändrad lokalisering av

verksamheten. Frågor om punktskatter skall även i fortsättningen

handläggas i Ludvika.

 En förändring av beskattningsavdelningens organisatoriska

ställning kräver ändringar i lagstiftningen på

punktskatteområdet. Det finns anledning att i det här

sammanhanget noga överväga vilken roll RSV i fortsättningen

skall ha inom detta område. Av det skälet är det såvitt jag kan

se inte möjligt att genomföra ändringen med verkan fr.o.m. den 1

juli 1992. Med hänsyn till budgetregleringen är det mest

lämpligt att den sker vid ett halvårsskifte. Jag föreslår därför

att beskattningsavdelningen förs över till skattemyndigheten i

Kopparbergs län den 1 juli 1993.

 78

Upprättat lagförslag

I enlighet med det anförda har inom finansdepartementet

upprättats ett förslag till lag om ändring i skatteregisterlagen

(1980:343).

 Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga

I:5.8.

 Förslaget är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle

sakna betydelse. Något yttrande från lagrådet har därför inte

inhämtats över förslaget. Datainspektionen har i avgivet

yttrande över förslaget inte haft något att erinra mot den

föreslagna ändringen.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

dels att anta förslag till

 1. lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343),

dels att bereda riksdagen tillfälle att

 2. ta del av vad jag har anfört om de anslagsmässiga

 konsekvenserna av att införa en grundavgift i allmänna mål hos

 kronofogdemyndigheterna,

dels att

 3. med ändring av riksdagens beslut (prop. 1991/92:100, bil. 8,

 SkU16, rskr. 139) till Riksskatteverket för budgetåret 1992/93

 anvisa ett förslagsanslag på 404 338 000 kr.,

 4. med ändring av riksdagens beslut (prop. 1991/92:100, bil. 8,

 SkU16, rskr 139) till Skattemyndigheterna för budgetåret

 1992/93 anvisa ett förslagsanslag på 4 047 228 000 kr.,

 5. med ändring av riksdagens beslut (prop. 1991/92:100, bil. 8,

 LU21, rskr. 165) till Kronofogdemyndigheterna för budgetåret

 1992/93 anvisa ett förslagsanslag på 550 272 000 kr.

4 C. Statlig lokalförsörjning och fastighets-

förvaltning

Investeringar m.m.

Regeringen har i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100,

bil. 8) redovisat en treårsplan för investeringar för

treårsperioden 1992/93 till 1994/95 om 1 700 milj.kr. per år i

prisläget den 1 januari 1991.

 Regeringen har därefter i prop. 1991/92:102 om totalförsvarets

utveckling till och med budgetåret 1996/97 samt anslag för

budgetåret 1992/93 förslagit att myndigheter utanför

försvarsmakten och de s.k. gemensamma myndigheterna inom

försvarsmakten inom försvarsdepartementets verksamhetsområde

skall lokalförsörjas enligt samma regler som gäller för övriga

statsförvaltningen. Med anledning därav har inte några anslag

för anskaffning av anläggningar för gemensamma myndigheter,

anläggningar för räddningsskolorna m.m. samt anskaffning av

anläggningar för försvarets forskningsanstalt föreslagits

riksdagen. Investeringarna för dessa ändamål uppgår budgetåret

1992/93 till 136 852 000 kr. och avses fr.o.m. budgetåret

1992/93 redovisas under sjunde huvudtiteln, avsnittet

Investeringar m.m.

 Jag anser att det av sysselsättningsskäl är angeläget att

tidigarelägga byggnadsinvesteringar utöver vad som tidigare har

redovisats. Jag beräknar att treårsplanen för investeringar kan

utökas med en investeringsvolym om ca 1 000 milj.kr. Jag

beräknar därvid särskilt medel för byggnadsinvesteringar inom

 79

högskoleområdet, kulturområdet, justitiedepartementets område

samt för handikappanpassning av statliga lokaler. Jag föreslår

att regeringen till följd av det besvärliga sysselsättningsläget

ges ett bemyndigande att inom en total kostnadsram om 1 000

milj.kr. igångsätta byggnadsprojekt löpande under budgetåret

1992/93 oavsett beloppsgräns. Regeringen kommer successivt att

följa upp utvecklingen och tidigarelägga byggnadsprojekt som

både kan påbörjas tidigt och ge hög sysselsättningseffekt. Jag

har för avsikt att återkomma till riksdagen och redovisa hur

detta bemyndigande använts.

 För den kommande treårsperioden bör treårsplanen kompletteras

med ett projekt understigande 50 milj.kr. Inom

näringsdepartementets område räknar jag med en ombyggnad och

upprustning av närings- och teknikutvecklingsverkets lokaler i

Stockholm. Omfattande anpassning av lokalerna erfordras för att

tillgodose den nya myndighetens behov. Årskostnadsökningen för

projektet ryms inom de medel som myndigheten disponerar.

 Med anledning av detta beräknar jag nu investeringsbehovet för

treårsperioden 1992/93 till 1994/95 till ca 6 600 milj.kr.

Investeringar milj.kr. i prisläge 1991-01-01

Treårsplan 1992/931993/941994/95

Pågående/beslutade 1 535

1 269 848

investeringar

Nya investeringar m.m. 665

931 1 352

Summa investeringar 2 200 2

2002 200

 I 1992 års budgetproposition angavs planeringsnivån till 1 700

milj.kr. i prisläget den 1 januari 1991. Den nya treårsplanen

uppgår till 2 200 milj.kr. per år. Medelsbehovet för nästa

budgetår beräknar jag nu till 2 500 000 000 kr. i aktuellt

genomförandeprisläge. Ramen för upplåningen bör sättas högre än

det i dagsläget beräknade medelsbehovet, eftersom det

erfarenhetsmässigt kan inträffa förändringar i de olika

byggnadsprojekten. Jag förordar därför nu att byggnadsstyrelsens

ram för upplåning under budgetåret 1992/93 fastställs till

3 000 000 000 kr.

 80

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

 1. godkänna den utökade treårsplanen för Investeringar m.m. i

 enlighet med vad jag förordat,

 2. bemyndiga regeringen att besluta om tidigareläggning av

 byggnadsprojekt i enlighet med vad jag förordat,

 3. bemyndiga regeringen att besluta om att byggnadsstyrelsen

 får ta upp lån i riksgäldskontoret för Investeringar m.m. i

 enlighet med vad jag förordat.

5 C 3. Täckning av merkostnader för lokal-

kostnader m.m.

Regeringen har i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100,

bil. 8) föreslagit att 60 000 000 kr. anvisas under anslaget för

budgetåret 1992/93.

 I det föregående redogjorde jag för att byggnads- och

anläggningsinvesteringar för myndigheter utanför försvarsmakten

och de s.k. gemensamma myndigheterna inom försvarsmakten inom

försvarsdepartementets område skall redovisas under sjunde

huvudtiteln, avsnittet Investeringar m.m. (se prop. 1991/92:102,

s. 118-119).

 Under budgetåret 1992/93 finns det inte underlag för att

budgetera kapitalkostnader för dessa investeringar hos

respektive lokalbrukande myndighet. Kostnaderna för detta

ändamål bör övergångsvis belasta under budgetåret 1992/93

förslagsanslaget för täckning av merkostnader för lokalkostnader

m.m. Jag beräknar att kostnaderna uppgår till ca 10 milj.kr.

 Från och med budgetåret 1993/94 skall hyreskostnaderna belasta

respektive myndighets anslag för förvaltningskostnader.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

 att under sjunde huvudtitelns förslagsanslag Täckning av

 merkostnader för lokalkostnader m.m. anvisa 10 000 000 kr.

 utöver vad som föreslagits i prop. 1991/92:100 bil 8.

6 F 7. Täckning av merkostnader för löner och

pensioner m.m.

Regeringen har i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100,

bil. 8) föreslagit att 1 200 000 000 kr. anvisas under anslaget

för budgetåret 1992/93.

 Merkostnader för löner som faller på anslag inom det militära

försvaret har tidigare inte belastat detta anslag för täckning

av merkostnader för löner och pensioner m.m. utan täckts via

fjärde huvudtitelns anslag för prisregleringar.

 Regeringen har i prop. 1991/92:102 om Totalförsvarets

utveckling till och med budgetåret 1996/97 samt anslag för

budgetåret 1992/93 budgeterat den militära utgiftsramen i s.k.

genomförandeprisläge för budgetåret 1992/93. Därmed finns det

inte längre något behov av ett anslag för prisregleringar under

den fjärde huvudtiteln. Med ändring av vad regeringen föreslagit

i prop. 1991/92:100 skall från och med budgetåret 1992/93

merkostnader för löner som faller på anslag inom det militära

försvaret belasta det under sjunde huvudtiteln uppförda

förslagsanslaget för täckning av merkostnader för löner och

pensioner m.m. Som en följd bör det under anslaget anslås

 81

ytterligare 300 milj.kr. för det nya ändamålet.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

 att under sjunde huvudtitelns förslagsanslag Täckning av

 merkostnader för löner och pensioner m.m. anvisa 300 000 000

 kr. utöver vad som föreslagits i prop. 1991/92:100 bil 8.

7 Övriga frågor

7.1 Personalkonsekvenser vid strukturförändringar

De strukturförändringar som för närvarande genomförs inom

statsförvaltningen kommer att leda till övertalighet. Det som är

det mest avgörande för om människor kan finna och behålla

arbeten är hur väl den ekonomiska politiken i stort lyckas. Det

centrala är att tillväxten i den svenska ekonomin kan

återvinnas. Det kommer emellertid att ta tid innan omläggningen

av den ekonomiska politiken ger resultat. När den svenska

ekonomin har återfått sin styrka och tillväxt får detta effekt

även på efterfrågan av arbetskraft. Detta gagnar inte bara de

statligt anställda som hotas av övertalighet utan också alla

andra löntagare.

Det statliga trygghetssystemet

För de statligt anställda gäller ett trygghetssystem i samband

med övertalighet som anses vara det mest utbyggda

trygghetssystemet på arbetsmarknaden. Betydande resurser har

avsatts för att övertalighet skall kunna lösas i de enskilda

fallen. Hur många av de övertaliga som verkligen blir arbetslösa

beror - förutom på utvecklingen av den svenska ekonomin - bl.a.

på hur väl detta system fungerar. Målet för det statliga

trygghetssystemet är att så långt som möjligt undvika att någon

statsanställd skall behöva bli arbetslös till följd av

arbetsbrist. Trygghetsavtalet är mycket flexibelt och medger

stor individuell anpassning.

 Det statliga trygghetsavtalet innebär bl.a. att uppsagda

arbetstagare har en dubblerad uppsägningstid i förhållande till

lagen om anställningsskydd (LAS) eller kollektivavtal - alltså i

många fall upp till ett helt år. Vissa arbetstagare har

möjlighet att avgå med pension i förtid. Parterna på den

statliga arbetsmarknaden har också avsatt medel till en

partsgemensam trygghetsstiftelse som bl.a. har till uppgift att

hjälpa uppsagda med personligt stöd. Syftet är att skapa

förutsättningar för ett nytt arbete genom att t.ex. ge bidrag

till utbildningsinsatser eller för att starta ett eget företag.

Om arbetstagaren trots olika insatser blir arbetslös efter

uppsägningstidens utgång kompletterar stiftelsen de åtgärder som

finns enligt arbetslöshetsförsäkringen genom att bl.a. betala

ersättning utöver arbetslöshetskassans. Ersättningen utgör ett

belopp som tillsammans med ersättningen från arbetslöshetskassan

motsvarar 85 procent av den tidigare månadslönen.

 Kostnaderna för den dubbla uppsägningstiden och

pensionskostnaderna betalas över statsbudgeten. Jag är inte

beredd att föreslå några ytterligare finansiella insatser över

statsbudgeten för de statsanställda. Trygghetsavtalet - och

därigenom omfattningen av trygghetssystemet - disponeras av de

centrala parterna. Det ankommer därför på dem att bedöma om

ytterligare resurser anses nödvändiga, t.ex. genom att parterna

 82

i kommande avtalsrörelse träffar avtal om avsättning av

ytterligare medel till trygghetsstiftelsen.

Bedömning av personalkonsekvenserna

Inom regeringskansliet har bedömningar gjorts av

personalkonsekvenserna av de strukturförändringar som pågår inom

statsförvaltningen. Strukturförändringarna är en följd av bl.a.

det program för minskning av den statliga administrationen som

presenterades i kompletteringspropositionen 1991 och som

riksdagen tidigare har beslutat om. De åtgärder av strukturell

art som redovisades i programmet har nu börjat genomföras på

myndigheterna. Efter den treårsperiod som programmet omfattar

beräknas en årlig nettobesparing på statsbudgeten ha uppnåtts om

ca 2 miljarder kronor. I bedömningarna ligger också

konsekvenserna av bl.a. riksdagens beslut till följd av

tillväxtpropositionen (prop. 1990/91:87), förslagen i

budgetpropositionen 1992 och förslagen i den försvarspolitiska

propositionen (prop. 1991/92:102).

 Bedömningarna som avser våren 1992 och de närmaste tre

budgetåren är dock mycket grova. Alltför många osäkra faktorer

finns för att mera exakta uppgifter nu skall kunna redovisas.

Bl.a. pågår utredningar inom flera områden där

personalkonsekvenserna inte är möjliga att förutse. Enligt vad

jag har inhämtat från trygghetsstiftelsen var 9 505 personer

registrerade där som uppsagda den 28 februari 1992. Antalet

arbetslösa med avgångsersättning uppgick samtidigt till ca 100

personer.

 Staten hade ca 380 000 anställda den 1 september 1991. Under

åren 1992-1994 beräknas överslagsmässigt ca 19 000

statsanställda komma att avgå med ålderspension. Detta antal kan

komma att öka bl.a. till följd av att arbetstagare kan avgå

tidigare med pension eller pensionsersättning motsvarande

pension enligt övergångsbestämmelser i pensionsavtalet och

bestämmelser i trygghetsavtalet.

 Enligt de bedömningar som redovisas i det följande riskerar

mellan 24 000 och 25 000 personer att bli övertaliga under våren

1992 och de tre närmaste budgetåren. Hur många av dem som

verkligen blir arbetslösa går för närvarande inte att närmare

bedöma. Ansvaret för att genomföra strukturförändringar vilar på

myndigheterna och ledningarna för myndigheterna. Enligt det

statliga trygghetssystemet har arbetsgivaren ett betydande

ansvar. Det förutsätts att arbetsgivaren arbetar effektivt med

trygghetsåtgärderna och därvid använder trygghetssystemets

möjligheter och resurser så att arbetslöshet så långt som

möjligt undviks.

 Inom justitiedepartementets område genomfördes inom

kriminalvården en ny regional organisation den 1 januari 1991

med ett minskat antal regioner och en reducering av antalet

anställda på kriminalvårdsstyrelsen från 348 till 230 personer.

Enligt kompletteringspropositionen 1991 skall ytterligare

rationaliseringar på 10 milj.kr. göras under budgetåren

1991/92-1993/94. Därmed riskerar ytterligare 35-40 anställda på

kriminalvårdsstyrelsen att bli uppsagda.

 Kriminalvårdsverket skall också enligt 1991 års

budgetproposition spara totalt omkring 150 milj.kr. budgetåren

1991/92 - 1995/96, varav 28,3 milj.kr. budgetåret 1992/93. Detta

innebär en indragning av omkring 600 tjänster. Två tredjedelar

av de medel som frigörs genom rationaliseringen får användas för

effektivitetsfrämjande åtgärder inom kriminalvården.

 Domstolsutredningen, med uppgift att överväga domstolarnas

 83

uppgifter och arbetssätt har redovisat sitt betänkande

(SOU 1991:106). Utredningens förslag får betydande personalkon-

sekvenser. Frågor om domstolsväsendets organisation övervägs

inom departementet liksom specialdomstolarnas roll i framtiden.

 Inom polisväsendet pågår en relativt omfattande översyn av

uppgifter och organisation. Bl.a. införs en ny regional

ledningsorganisation från den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:52,

JuU9, rskr. 124). Redan den 1 april 1992 överförs ansvaret för

säkerhetskontroll på flygplats från polisen till luftfartsverket

(prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 71). I samband därmed sker en

övergång till avgiftsfinansiering av kontrollverksamheten.

 Totalt har beräknats att ca 110 milj.kr. kan sparas genom olika

former av rationaliseringar inom ramen för den nämnda

organisationsöversynen inom polisen (prop. 1990/91:150

bil. II:12 s. 112). Besparingarna tas ut successivt under en

treårsperiod (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 74).

Personalkonsekvenserna går för närvarande inte att bedöma. Risk

för övertalighet kan emellertid komma att uppstå.

 Inom utrikesförvaltningen kommer uppsägningar till följd av

nedläggningar vid utlandsmyndigheterna främst att gälla

lokalanställda. För övrig personal anställd av UD beräknas

övertalighetsproblemen kunna lösas genom naturlig avgång.

Nedskärningarna inom svenska institutet beräknas inte heller

leda till övertalighet.

 Enligt budgetpropositionen skall kommerskollegium renodlas som

handelspolitisk myndighet. Bl.a. skall möjligheterna att föra

över kommerskollegiums näringsrättsliga verksamhet till andra

myndigheter undersökas. Innan pågående översynsarbeten är

slutförda är det inte möjligt att bedöma personalkonsekvenserna.

En eventuell risk för uppsägningar uppstår tidigast budgetåret

1993/94.

 Inom området för det internationella utvecklingssamarbetet

bildades den nya myndigheten för näringslivsutveckling,

SWEDECORP, den 1 juli 1991 genom samordning av verksamheterna

vid SWEDFUND, IMPOD och delar av SIDA:s industribyrå. Sju

tjänstemän sades upp i samband med bildandet och dessa ingår

under uppsägningstiden i en särskild avvecklingsorganisation. En

översyn har nyligen inletts av SWEDECORP:s och Swedfund

International AB:s associationsformer.

 Inom det internationella utvecklingssamarbetet behövs också

personalförstärkningar.

 Verksamheten inom beredningen för internationellt

tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) har under senare år ökat

kraftigt och blivit allt mer diversifierad. Inte minst gäller

detta insatserna i Central- och Östeuropa. För att klara detta

föreslås i årets budgetproposition (s. 207) att BITS får medel

(motsvarande ca fyra tjänster) för att förstärka sin

organisation.

 Inom försvarsdepartementets område föreslås i den

försvarspolitiska propositionen (prop. 1991/92:102) att

krigsorganisationen skall minskas. Konsekvenserna av en minskad

krigsorganisation innebär att färre värnpliktiga än nu behöver

grundutbildas. Detta leder till att en rad fredsförband kan

läggas ned och att försvaret i fredstid behöver färre anställda.

Personalstyrkan behöver minskas med drygt 1 500 yrkesofficerare

och över 4 500 civilanställda före år 1995.

 Följande bedömningar görs inom socialdepartementets område.

 I budgetpropositionen 1992 redovisas läget i det treåriga

administrativa besparingsprogrammet. En samlad besparingseffekt

på 420 milj.kr. beräknas under treårsperioden. Åtgärderna

motsvarar en personalminskning på bortåt 2 000 personer.

 Budgetåret 1992/93 intensifieras förnyelsearbetet inom

 84

socialförsäkringsadministrationen. Den budgetmässiga besparingen

beräknas till 200 milj.kr. och nästan lika mycket för 1993/94.

Departementet bedömer att en stor del av minskningen kan ske

genom naturlig avgång, men det är också ofrånkomligt med

uppsägningar. När och i vilken omfattning är svårt att ange.

Respektive myndighet har ansvar för att det sker i den takt som

behövs.

 Försäkringskassornas anslag minskas med 200 milj.kr. för

budgetåret 1992/93, vilket motsvarar ca 900 personer. Kassornas

bedömningar pekar mot att antalet uppsägningar dock blir lägre

till följd av en viss s.k. naturlig avgång.

 Enligt tidigare beräkningar skall riksförsäkringsverkets anslag

minskas med 22 milj.kr. för perioden 1991/92 - 1993/94,

motsvarande 80-90 årsarbeten. Andra beräkningar tyder på 120. I

budgetpropositionen 1992 preciseras sparmål för budgetåret

1992/93 till 4,8 milj.kr. och för 1993/94 till 7,9 milj.kr.

 Socialstyrelsen har varit och är föremål för omfattande

förändring i organisation och uppgifter. I

kompletteringspropositionen angavs en besparing av 22 milj.kr.

under perioden 1991/92 - 1993/94. Knappt ett hundratal har

hittills blivit uppsagda. Förändringarna innebär bl.a.

decentralisering, och att uppgifter övertas av ett

Folkhälsoinstitut, som inrättats den 1 juli 1992 med ca 60

anställda (prop. 1991/92:25).

 Statens bakteriologiska laboratorium (SBL) hade ca 430

anställda i november 1991. SBL har i februari 1992 överlämnat

rapporten Bolagisering av vaccinproduktion och försäljning, vari

bl.a. föreslås att SBL:s vaccinproduktion blir utskild från

övrig verksamhet och överförd till ett separat aktiebolag den 1

januari 1993 med ca 90 anställda. Utredningen (S 1991:15) om ett

nationellt smittskyddsinstitut har den 23 mars 1992 överlämnat

betänkandet (SOU 1992:29) Smittskyddsinstitutet - ny

organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. I

betänkandet föreslås bl.a. att ett nationellt

smittskyddsinstitut som skall vara samlokaliserat med karolinska

institutet (KI) skall inrättas den 1 januari 1993.

Smittskyddsinstitutets personal beräknas till 179 tjänster varav

18 vid KI med placering vid smittskyddsinstitutet. Ärendet

prövas inom regeringskansliet.

 Rättsmedicinalverket (RMV) inrättades den 1 juli 1991 för de

verksamheter som statens rättsläkarstationer och statens

rättskemiska laboratorium dittills svarat för (prop. 1990/91:93,

SoU16, rskr. 328). Socialstyrelsens uppgift som chefsmyndighet

för dessa enheter upphörde därvid. Vidare tog RMV den 1 oktober

1991 över ansvaret för den rättspsykiatriska un-

dersökningsverksamheten från socialstyrelsen. De

rättspsykiatriska stationerna och klinikerna blev då avdelningar

inom RMV (prop. 1990/91:120, SoU13, rskr. 329). Sammanlagt

berördes ca 500 personer av dessa förändringar. Genomförandet

beräknas spara ca 20 milj.kr. under treårsperioden t.o.m. den 30

juni 1994. De rättspsykiatriska stationerna i Umeå och Linköping

upphörde som statliga enheter fr.o.m. den 1 januari 1992.

Personalen är fr.o.m. denna tidpunkt anställd hos landstinget.

Enligt regeringens beslut den 31 oktober 1991 uppdrogs åt RMV

att avveckla den rättsspsykiatriska avdelningen i[REDACTED_EFTERNAMN] före

utgången av mars månad 1992. Avdelningen har också lagts ned

enligt beslutet och ca 60 personer har sagts upp, varav ca 30

har fått annat arbete.

 Inom kommunikationsdepartementets område har regeringen

aviserat strukturförändringar av bl.a. verksamheter som berör

olika myndigheter. Regeringen kommer senare att återkomma med

närmare förslag om dessa förändringar. Inom vägverket pågår en

 85

omorganisation enligt riktlinjerna i tidigare riksdagsbeslut.

Vidare pågår omorganisationer och rationaliseringar inom posten,

televerket och statens järnvägar (SJ), som dessa affärsverk

själva beslutar om. Det pågår också vissa rationaliseringar inom

andra verk inom kommunikationsdepartementets område.

 Sammantaget är det för närvarande svårt att bedöma

personalkonsekvenserna av pågående och aviserade förändringar

inom kommunikationsdepartementets område under den kommande

treårsperioden. En översiktlig bedömning som verken själva

genomfört, visar dock att neddragningar av antalet

sysselsättningstillfällen kan vara i storleksordningen 12-13 000

under treårsperioden. Denna bedömning omfattar främst posten,

televerket, SJ, luftfartsverket, banverket,

trafiksäkerhetsverket (TSV) och vägverket. Huvuddelen av

neddragningarna har dock aviserats av de stora affärsverken.

Ambitionen från verkens sida är dock att i första hand klara

neddragningarna genom naturlig avgång, utbildningsinsatser m.m.

Omfattningen av övertaligheten under treårsperioden är alltså

för närvarande svårbedömbar inom kommunikationsdepartementets

område.

 Följande bedömningar har gjorts inom finansdepartementets

område.

 Det har tidigare beräknats att administrationskostnaderna inom

riksskatteverkets verksamhetsområde kan minskas med ca

70 milj.kr. under budgetåren 1991/92 - 1993/94. I årets

budgetproposition föreslås att grovt räknat hälften av

besparingarna tas budgetåret 1992/93. Det uttalas vidare att

resterande belopp beräknas kunna sparas budgetåret 1993/94.

Besparingarna motsvarar ca 140 årsarbetskrafter.

 Av budgetpropositionen framgår vidare att tullverket skall

uppfylla det tidigare fastställda besparingskravet på

300 milj.kr. under en femårsperiod för tulldatasystemets

finansiering. Det innebär anslagsminskningar på regional och

lokal nivå inom tullverket med 19,2 milj.kr. för budgetåret

1992/93 och 24,5 milj.kr. för budgetåret 1993/94. Anslags-

minskningarna motsvarar totalt ca 160 årsarbetskrafter under de

nämnda budgetåren. Härutöver tillkommer ytterligare

personalbesparingar på central nivå om 100 årsarbetskrafter

under femårsperioden.

 Länsbostadsnämndernas låneförvaltning avvecklas under en

övergångsperiod fram till den 1 juli 1993. Avvecklingen berör

230 helårstjänster. Ca 60 personer kommer att sägas upp per den

30 juni 1993 och ca 170 per den 31 december 1993.

 Det finns inget underlag för att bedöma eventuella

personalkonsekvenser till följd av den beslutade ombildningen av

byggnadsstyrelsen. Det utredningsförslag som finns om viss

minskning av administrativa funktioner vid finansinspektionen

bedöms inte leda till uppsägningar. Statens institut för

personalutveckling (SIPU) läggs ned den 1 juli 1992. SIPU har ca

140 anställda.

 Den statliga arbetsgivarfunktionen utreds liksom stödet till de

statliga myndigheterna. Berörda myndigheter är bl.a. statens

arbetsgivarverk, statskontoret, delar av kammarkollegiet och

statens löne- och pensionsverk. Förslag beträffande den statliga

arbetsgivarorganisationens omfattning, organisation, styrning

och finansiering beräknas kunna föreläggas höstriksdagen 1992

och förslag beträffande stöd till myndigheterna i 1993 års

budgetproposition. Omfattningen av förändringarna och deras

eventuella konsekvenser är inte möjliga att bedöma för

närvarande.

 Statens statistikproduktion utreds för närvarande. Vilka

konsekvenser utredningen leder till kan inte bedömas. En

 86

besparing på ca 40 milj.kr. skall enligt tidigare riksdagsbeslut

göras tidigast budgetåret 1993/94. En risk för uppsägning

bedöms till följd härav uppstå för högst 80 arbetstagare.

 Strukturförändringarna inom utbildningsdepartementets område

gäller främst universtitets- och högskoleämbetet (UHÄ) som

kommer att läggas ned den 1 juli 1992. Samtidigt inrättas

emellertid en ny servicemyndighet för högskolan och en

överklagandenämnd. En särskild organisationskommitté har bl.a.

till uppgift att anställa personal i de nya myndigheterna. Detta

är en av anledningarna till att det inte går att bedöma hur

många på UHÄ som kommer att bli uppsagda.

 De olika strukturförändringar som pågår inom

jordbruksdepartementets verksamhetsområde har betydande

personalkonsekvenser.

 Riksdagens beslut om en ny livsmedelspolitik (prop.

1989/90:146, JoU25, rskr. 325) innebar en avreglering av de

interna marknadsregleringarna på livsmedelsområdet. I samband

med avvecklingen av regleringen och omställningen av jordbruket

tog det nya jordbruksverket över vissa uppgifter från de s.k.

regleringsföreningarna. Efter omställningsperioden bortfaller

flera arbetsuppgifter vid jordbruksverket. I takt med att

arbetsuppgifterna försvinner måste personalstyrkan minskas.

Totalt berörs ca 30 personer som har anställts för dessa

upgpifter. Personalminskningen sker först efter budgetåret

1993/94.

 I budgetpropositionen 1992 räknas anslaget till Sveriges lant-

bruksuniversitet (SLU) ned med 30 milj.kr. Det ankommer på SLU

att själv besluta om hur besparingarna skall göras. Preliminära

bedömningar vid SLU tyder på att ca 70-100 personer omfattas av

personalminskningarna under budgetåren 1992/93 och 1993/94.

 Skogsvårdsavgiften avskaffas den 1 juli 1992. Härigenom kommer

de olika bidrag och verksamheter som finansieras med avgiften

att successivt avvecklas till den 1 juli 1994. Fr.o.m.

budgetåret 1992/93 upphör möjligheterna att lämna bidrag till

skogsfröplantager, skogsvägar och skogsbrukarnas

trygghetsförsäkring och anslaget till den översiktliga

skogsinventeringen reduceras. Åtgärderna beräknas leda till

stora personalminskningar i skogsvårdsorganisationen. Totalt

beräknas personalminskningen omfatta ca 530 personer under de

kommande tre budgetåren. Till ovanstående neddragningar

tillkommer personalminskningar till följd av att den senaste

fastighetstaxeringen slutförs. Dessa uppskattas till ca 120

personer under budgetåret 1992/93.

 Personalkonsekvenserna till följd av att

jordförvärvslagstiftningen ändras redovisas under

civildepartementet.

 Inom arbetsmarknadsdepartementets område kommer enligt budget-

propositionen 1992 strukturella förändringar och administrativa

rationaliseringar att genomföras på arbetsmarknadsstyrelsen och

på länsarbetsnämnderna. Besparingarna på personalsidan uppgår

till 18 årsarbetare budgetåret 1991/92, 36 för 1992/93 och 74

för 1993/94, dvs. totalt 128. Uppsägningar kan bli aktuella.

 Besparingskraven på arbetsmarknadsinstituten och på arbetar-

skyddsverket bedöms inte leda till uppsägningar.

 Besparingarna på arbetslivscentrum innebär att organisationen

minskar från 90 till 35 tjänster. Uppsägningar kommer att ske.

 En översyn kommer att initieras av bl.a. kultursektorns myn-

dighetsstruktur inom kulturdepartementets område.

 Det treåriga sparprogrammet enligt 1991 års

kompletteringsproposition innebär för kulturmyndigheterna en

minskning av administrationskostnaderna med 2 milj.kr. för nästa

budgetår och 7 milj.kr. för budgetåret 1993/94. Enligt uppgift

 87

från myndigheterna beräknas personalminskningarna på grund av

dessa besparingar uppgå till fem personer budgetåret 1992/93 och

till 14 personer budgetåret 1993/94.

 Vid ingången av budgetåret 1991/92 fanns ca 3 100 personer

anställda hos statens invandrarverk (SIV). Närmare 70 % av dessa

arbetade inom förläggningsorganisationen.

 De avgörande faktorerna för SIV:s personalbehov är antalet

asylsökande utlänningar och den tid dessa måste vistas på

förläggning.

 För närvarande har SIV den största beläggningen i

förläggningarna någonsin. En avveckling till en form av

normalläge bedöms inte kunna vara genomförd förrän till

budgetåret 1994/95. Som en följd härav ökar SIV under våren 1992

antalet anställda i förläggningsorganisationen med uppemot 400

personer. Kan en tvåårig avtrappning av förläggningskapaciteten

därefter genomföras, skulle det kunna innebära en personalminsk-

ning med 700 personer för vart och ett av budgetåren 1992/93 och

1993/94.

 En utredning har tillsatts för att se över det nuvarande

systemet för mottagande av asylsökande och flyktingar. Utredaren

(dir. 1992:25) skall bl.a. föreslå förändringar för att skapa

ökad flexibilitet och större valfrihet vad gäller asylsökandes

boende. Därvid skall också undersökas hur frivil-

ligorganisationer, privata entreprenörer och kommuner kan få en

ökad roll för att permanent driva förläggningar och andra former

av boende och verksamhet för asylsökande. Detta utredningsarbete

kan på sikt leda till personalminskningar inom SIV.

 När SIV övertar utredningsansvaret i asylärenden från polisen

den 1 juli 1992 behöver organisationen utökas.

 Utlänningsnämnden beräknas till budgetåret 1993/94 ha arbetat

av de ärendebalanser man övertog från regeringen när

myndigheten inrättades den 1 januari 1992. Därigenom skulle man

kunna reducera personalen med ca 40 anställda.

 Inom näringsdepartementets område sker bl.a. följande

förändringar.

 Den pågående omställningen av näringspolitiken innebär att

politiken inriktas på att skapa generellt goda förutsättningar

för företagsamheten i Sverige samt att branschinriktade

statliga insatser upphör och statligt företagsägande avvecklas.

Privatisering, avreglering, konkurrensbefrämjande åtgärder, stöd

till forskning och utveckling för näringslivet,

internationalisering är nya nyckelbegrepp i näringspolitiken.

Verksamhetsområden som berörs är bl.a. mineralprospektering,

verkstadsteknik, teko, trävarubranschen. Organisatoriskt

påverkas myndigheter med ansvar på dessa områden, myndigheter

med ansvar för konkurrensövervakningen samt affärsverk och bolag

med statligt ägande som berörs av privatiseringsprogrammet.

 Nämnden för statens gruvegendom, NSG, kommer under våren 1992

att få i uppdrag att avveckla sin verksamhet per den 30 juni

1993. NSG har 13 anställda, vilka samtliga kommer att sägas upp

till detta datum.

 Statens industriverk, styrelsen för teknisk utveckling och

statens energiverk avvecklades och närings- och

teknikutvecklingsverket, NUTEK, inrättades den 1 juli 1991.

Totalt minskas personalresursen från ca 670 till ca 430

årsarbetskrafter. Anpassningen av personalresursen på grund av

denna omorganisation beräknas fortsätta under budgetåret

1992/93. I årets budgetproposition aviserades en minskning av

NUTEKs lönemedel med 3 milj.kr. NUTEK beräknar att ca 33

tjänster berörs utöver tidigare reduktion. Detta är en

konsekvens av att bl.a. selektivt bransch- och företagsstöd som

administreras av NUTEK föreslås minska i omfattning.

 88

 På konkurrensområdet föreslås näringsfrihetsombudsmannen med

34 tjänster och statens pris- och konkurrensverk med 151

tjänster upphöra. I stället bildas en ny konkurrensmyndighet med

ca 125 tjänster den 1 juli 1992. En organisationskommitté

arbetar för närvarande med personalresursfrågorna. Ca 60

anställda kommer i detta sammanhang att sägas upp under våren

1992.

 Verkstadstekniska delegationens verksamhet skall enligt förslag

i prop. 1991/92:38 om inriktningen av den ekonomiska politiken

avslutas från och med budgetåret 1992/93, vilket är ett år

tidigare än den ursprungliga planen. Delegationen har fyra

tjänster.

 På näringsdepartementets område har en proposition

(1991/92:134) om riktlinjer för överföringen av verksamheten vid

domänverket till aktiebolagsform nyligen avlämnats till

riksdagen. Anställningsvillkoren kan förändras för personal som

är anställd i myndigheter, affärsverk och bolag som är helt

eller delvis statligt ägda och som omfattas av privatise-

ringsprogrammet. Däremot innebär inte bolagsbildning eller

privatisering i sig att personalens storlek påverkas.

 Inom civildepartementets område sker förändringar inom bl.a.

följande områden.

 I budgetpropositionen 1992 föreslås besparingar på sammanlagt

62 milj.kr. för budgetåret 1992/93 inom länsstyrelseområdet.

 Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) med 17 anställda

läggs ned den 1 juli 1992.

 När den nuvarande priskontorsverksamheten upphör beräknas 10

personer bli övertaliga.

 Av de ca 35 personer på länsstyrelserna som riskerar att bli

övertaliga inom polisens regionala ledningsorganisation beräknas

huvuddelen få fortsatt anställning inom polisorganisationen. Ad-

ministrativa besparingar under budgetåret 1992/93 bedöms leda

till en övertalighet på ca 50 personer.

 För budgetåret 1992/93 föreslås besparingar om 20 milj.kr. till

följd av den förändrade jordförvärvslagstiftningen. Förändringen

innebär att ett avsevärt mindre antal jordförvärvsärenden kommer

att behöva prövas av länsstyrelserna. Personalkonsekvenserna vid

de enskilda länsstyrelserna är inte kända. Besparingen beräknas

dock motsvara kostnaderna för ca 40 tjänster.

 I kompletteringspropositionen 1991 föreslogs besparingar på

ytterligare ca 22 milj.kr. för budgetåret 1993/94 på

länsstyrelseområdet. Detta kan schablonmässigt beräknas innebära

personalminskningar på sammanlagt 50-75 personer. När

registreringen av handelsbolag m.m. successivt upphör vid

länsstyrelserna under budgetåren 1993/94 - 1994/95 (prop.

1991/92:51) beräknas detta leda till risk för övertalighet för

25 personer per budgetår.

 Konsumentverket ses över bl.a. vad gäller uppgifter och myn-

dighetsstruktur. Denna översyn får troligen inte

personalkonsekvenser förrän under budgetåret 1994/95.

Minskningen kan idag inte preciseras. Allmänna

reklamationsnämnden ses över samtidigt som konsumentverket.

 Inom miljö- och naturresursdepartementets verksamhetsområde är

personalminskningarna begränsade.

 Nedläggningen av kärnbränslenämnden (prop. 1991/92:99) innebär

en eventuell uppsägning av enstaka personer.

 Besparingar om 10 milj.kr. på statens naturvårdsverk beräknas

kunna klaras bl.a. genom indragning av projektmedel och naturlig

avgång. Uppsägningar är därför i nuläget inte aktuella.

Miljölagstiftningen är föremål för översyn. Effekter av

resultatet av utredningens förslag kan inte förväntas förrän

efter år 1995.

 89

 Fastighetsdatareformen skall vara genomförd år 1995. De extra

resurser som har avsatts för genomförandet av reformen avvecklas

successivt enligt följande. För närvarande arbetar ca 40

personer inom lantmäteriverket i Gävle med

fastighetsdatareformen. Personalminskningar kommer att

genomföras successivt under perioden 1993/94 - 1996/97. Vissa av

de anställda kan komma att bli uppsagda. Vid centralnämnden för

fastighetsdata berörs 36 personer som arbetar med reformen.

7.2 Den särskilda vinstskatten och investeringsskatten på

byggnadsarbeten

I samband med att riksdagen behandlade prop. 1988/89:132 om

särskild vinstskatt, m.m. gav riksdagen regeringen till känna

vad skatteutskottet anfört med anledning av en motion om viss

användning av intäkterna av vinstskatten (1988/89:SkU33, rskr.

304). Skatteutskottet hade anfört att det kunde finnas skäl till

att någon del av de medel som den särskilda vinstskatten

inbringade skulle användas för utbildning av kortutbildade

vuxna. I vilken omfattning och hur detta skulle ske borde dock

prövas i samband med nästkommande års budget.

 Investeringsskatten på oprioriterade byggnadsarbeten infördes

våren 1989 och upphörde vid utgången av juni år 1991. Riksdagen

uttalade att det borde övervägas om inte intäkterna från skatten

senare kunde återföras till de regioner som berördes av skatten

och att det borde ankomma på regeringen att återkomma till

riksdagen i frågan (1988/89:FiU36, rskr. 329 och 1989/90:SkU27,

rskr. 207).

 Vid riksdagsbehandlingen av investeringsskatten under våren

1991 togs frågan om att "återföra" skatten upp på nytt bl.a. i

en motion (1990/91:Sk434). Motionen avslogs med hänvisning till

det åtgärdsprogram som tagits fram för Storstockholmsområdet

(1990/91:FiU30, rskr. 386).

 Både vinstskatten och investeringsskatten var utformade som

allmänna skatter. Intäkterna av skatterna flyter in bland

övriga allmänna skatteintäkter. Det innebär att det vid den

ordinarie budgetregleringen prövas till vilka syften som medlen

skall användas.

 Riksdagsskrivelserna 1988/89:304, 1988/89:329 och 1989/90:207

får härmed anses slutbehandlade.

7.3 Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att

regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har

anfört om

 1. personalkonsekvenser vid strukturförändringar, (avsnitt

 7.1),

 2. den särskilda vinstskatten och investeringsskatten på

 byggnadsarbeten, (avsnitt 7.2).

Utredningens sammanfattning av betänkandet

Konkurrensneutral energibeskattning

Bakgrund och direktiv

I juni 1990 beslöt regeringen att en särskild utredare skulle få

i uppdrag att se över frågan om energibeskattningen av industrin

och växthusnäringen, speciellt nedsättningsreglerna. Bakgrunden

till uppdraget var framförallt strävan att etablera rimliga

konkurrensvillkor för svensk industri, samt att nuvarande

nedsättningsregler riskerar att komma i konflikt med Sveriges

handelspolitiska åtaganden i gällande frihandelsavtal liksom i

framtida avtal med EG. De senaste årens omfattande förändringar

i den svenska energibeskattningen motiverar också en översyn.

 I enlighet med direktiven ska utredningen pröva om, det med

hänsyn till framför allt industrins internationella

konkurrensförutsättningar, kan anses motiverat att ha kvar någon

form av nedsättningsregler. Förslagen bör utformas mot

konkurrensneutralitet och icke-diskriminering och vara förenliga

med våra handelspolitiska förpliktelser och de regelsystem som

gäller inom GATT, EFTA och EG. Vidare bör förslagen utformas så

att de stimulerar till energihushållning och minskade utsläpp av

miljöskadliga ämnen och så att reglerna blir administrativt mer

lätthanterliga.

 Sedan utredningen påbörjade sitt arbete har dock

förutsättningarna kraftigt förändrats. Sverige har ansökt om

medlemskap i EG, samtidigt som EG-diskussionen bidragit till

ökad förståelse för att även vissa för konkurrenskraften

centrala skatter måste anpassas till nivån i konkurrent-

länderna, om inte den ekonomiska aktiviteten ska förskjutas från

Sverige till andra länder. Vidare har en trepartiuppgörelse

träffats om den framtida energipolitiken, vilken bl a innebär

att kärnkraftsavvecklingen skjutits på framtiden. Den långsamma

ekonomiska tillväxten och produktivitetsfrågorna har allt mer

hamnat i fokus för det politiska intresset liksom kostnadskrisen

i industrin.

Förslag

Huvudförslaget från utredningen är att

* Gällande nedsättningsregler för industrin och växthusnäringen

 tas bort.

* Ett system med särskilda energi- och koldioxidskatter införs

 för industri (SNI 2 och 3) och växthusnäring.

* Energi- och koldioxidskatterna för industri och växthusnäring

 anpassas till EG:s punktbeskattning och framtida energi- och

 miljöbeskattning.

 Vidare föreslås att energivaror som utgör råvaror i processer

ej heller fortsättningsvis beskattas.

 Utredningen föreslår också, för att undvika snedvridningar i

värmeproduktionen, en nedsättning av skatten på ingående bränsle

i fjärrvärmeproduktionen beräknad utifrån dels den värme som

levereras till industri och växthusnäring, dels de skattesatser

som ska gälla för industri och växthusnäring. Skatten på

bränslen för drift av motorfordon berörs inte av utredningens

förslag.

 Reformen innebär att skattesatserna differentieras mellan

växthusnäring och industri å ena sidan och övriga

energiförbrukare å den andra. Som alternativ har utredningen

undersökt förutsättningarna för att göra vissa delar av

energiskatterna avlyftbara (analogt med ingående mervärdeskatt)

inom ramen för mervärdeskattesystemet enligt den modell som

tillämpas i Danmark.

 Utredningen pekar även på möjligheterna att inordna hela

jordbrukssektorn (SNI 1) i området för särskild energi- och

koldioxidbeskattning.

 Utredningen föreslår vidare att lämpligaste teknik för att

skilja mellan eldningsolja och dieselolja (färgning eller annan

märkning) utreds i särskild ordning.

 Reformen medför ett skattebortfall på ca 4 miljarder kronor

brutto som, om det finansieras inom energiområdet, lämpligen

finansieras genom en likformig höjning av den allmänna skatten

på elenergi och (i första hand) eldningsolja som förbrukas

utanför industri och växthusnäring. Detta skulle innebära ca 4,5

öre/kWh i elskattehöjning respektive 300 kr/m3 i

oljeskattehöjning. En sådan finansiering skulle inte medföra

förändrade relativpriser mellan el och olja och alltså inte leda

till några större snedvridningar.

Energibeskattningens karaktär och syfte

Sverige har, vid en internationell jämförelse, en exceptionellt

hög beskattning av energivaror. Traditionellt har

energibeskattningen främst haft ett fiskalt syfte. De framförda

motiven kan ha skiftat, men höjningar av energiskatterna har

nästan alltid genomförts i samband med behov av

statsbudgetförstärkningar, samtidigt som allokeringseffekterna i

form av snedvridningar av industristrukturen motverkats genom

nedsättningsregler för de mest energikostnadskänsliga företagen.

Den på våra komparativa fördelar uppbyggda svenska

exportindustrin är mycket energiintensiv och konkurrerar på

marknader med hög priskänslighet, varför de samhällsekonomiska

kostnaderna för en generell energibeskattning av industrin är

höga. Den tunga industrin är också lokaliserad till regioner med

ensidig näringsstruktur och relativt hög arbetslöshet, vilket

ytterligare accentuerar dess sårbarhet.

 De energi- och miljöpolitiska motiven för en särskild

beskattning av energi har emellertid successivt ökat i styrka.

När mervärdebeskattningen utökades till att omfatta även

energivaror bibehölls i stor utsträckning punktbeskattningen av

energi, i form av s.k. allmänna energiskatter, visserligen av

fiskala skäl, men därefter infördes miljörelaterade pålagor 1991

i form av koldioxidskatt och svavelskatt. Vidare finns en lag om

införande av avgifter på utsläpp av kväveoxider från och med

1992.

 Den nuvarande svenska koldioxidskatten, som i sin tillämpning

jämställs med den allmänna energiskatten, är i huvudsak att

betrakta som en fiskal skatt. I samband med införandet av

koldioxidskatten 1991 halverades de tidigare allmänna

energiskattesatserna på olika bränslen. Trots detta innebar den

beslutade skatten på koldioxid, 25 öre/kg koldioxid, en ökning

av skattebelastningen för alla importerade bränslen. Särskilt

ökade skattebelastningen för kol, gasol och naturgas.

Avdrags- och nedsättningsbestämmelser

Eftersom energimarknaderna är svåra att avgränsa från andra

råvarumarknader, och olika delmarknader är starkt inbördes

beroende, med stora substitutionsmöjligheter mellan olika

energivaror och mellan energi och andra råvaror, är det inte

överraskande att stora bieffekter uppstår och ökar i styrka allt

eftersom energibeskattningen skärps. De mycket höga

punktskatterna på energi i Sverige har reducerats via ett antal

olika bestämmelser, för att förhindra att svenska producenter i

alltför hög grad skulle missgynnas i jämförelse med sina

utländska konkurrenter. Dessa nedsättningsregler har mildrat

energiskattebelastningen för de mest energiintensiva företagen.

 För att motverka olika icke avsedda eller icke önskvärda

effekter har således olika regler införts. Till detta har också

kommit de skiftande och delvis oklara avvägningarna mellan

miljö-, energi- och budgetpolitik. Sammantaget finns ett

komplext och svåröverskådligt system av undantags- och

modifieringsregler som komplement till den allt högre generella

beskattningen. Enligt huvudreglerna rörande nedsättning och

avdrag för industri och växthusnäring gäller följande:

* Avdrag får göras för energivaror som förbrukats eller sålts

 för förbrukning för annat ändamål än energialstring.

* Vid beräkning av nedsättning av energiskatt för industriell

 tillverkning begränsas energi- och koldioxidskatten, efter

 ansökan hos regeringen, för närvarande till 1,7 % av de

 tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik. En

 stor del av skatten på olja ingår dock ej i

 nedsättningsunderlaget.

* Vid beräkning av nedsättning av energiskatt för uppvärmning

 inom växthusnäringen begränsas energiskatten till 15 % av den

 nominella skattenivån.

 Nedsättningen av energibeskattningen till 1,7 % av omsättningen

kan tolkas som att de företag som faller under

nedsättningsreglerna egentligen ej betalar en energiskatt utan

en extra bolagsskatt baserad på en viss andel av

energiförbrukningen. Energiskatten får karaktären av en extra

fiskal beskattning av dessa företag som enbart bidrar till att

öka kostnaderna och reducera rörelseöverskotten, dvs

energiskatten leder inte direkt till snedvridningar i

teknologival utan "endast" till att företagen dräneras på

rörelsekapital på grund av att de har en hög energikostnad.

Eftersom detta leder till lägre expansionstakt inom den

energitunga basindustrin kommer dock "teknologivalet" för

industrin som helhet att bli mindre energiintensivt än vad det

skulle blivit utan den extra skattebelastningen på de

energiintensiva företagen.

 Energikostnadernas andel av saluvärdet för industrin uppgick i

genomsnitt till 2,8 % 1989. Motsvarande siffra för andel av

förädlingsvärdet var 6,4 %.

 I ett antal branscher utgör emellertid energikostnaderna en

betydligt större andel. Andelen är störst i gruvor och

mineralbrott, där ca 9 % av förädlingsvärdet utgörs av kostnader

för energi, och i massa- och pappersindustrin, där motsvarande

siffra uppgår till ca 8 %. I delbranscher och på vissa

arbetsställen förekommer ännu högre siffror.

 För budgetåret 1990/91 beräknades skattenedsättningen uppgå

till ca 900 miljoner kronor. Industrins faktiska

energiskatteinbetalningar, dvs när hänsyn tagits till

nedsättning, avdragsmöjligheter samt undantag från skatteplikt,

uppgick till ca 6 miljarder kr. budgetåret 1990/91.

 Den yrkesmässiga växthusodlingen är också en mycket

energikrävande och energiintensiv verksamhet. Energikostnaden

utgör i allmänhet mellan 15 och 25 % av den totala

produktionskostnaden i företag med året-runt-produktion. Den

genomsnittliga energiskattebelastningen, efter nedsättning med

85 %, är 2,4 %. Värdet av nedsättningen av energiskatt vid

yrkesmässig växthusodling uppskattas till ca 90 milj.

Energibeskattningen i andra länder

Frågan om energibeskattningens utformning i andra länder,

särskilt när det gäller beskattningen av näringslivet, är

central för frågeställningarna i denna utredning. Av särskild

vikt är utvecklingen inom EG. Följande huvuddrag kan urskiljas

när det gäller energibeskattning i andra länder:

* I regel är energivarorna belagda med mervärdeskatt.

* Industrins användning av elenergi beskattas endast

 undantagsvis. Detsamma gäller växthusnäringen.

* I flertalet länder förekommer - vid sidan av mervärdeskatten

 - acciser (punktskatter) på eldningsoljor. Endast Danmark

 och Italien har högre punktskatt på olja än Sverige. I

 Danmark gäller emellertid att näringslivet har avdragsrätt

 inom mervärdeskattesystemet även för acciserna. I andra

 länder ligger acciserna på mycket lägre nivåer än i Sverige.

* Samtliga länder i Västeuropa har höga acciser på bensin. I

 Nordamerika är drivmedelsbeskattningen låg.

* Miljörelaterade pålagor för olika bränslen förekommer endast

 undantagsvis, även om införandet av sådana diskuteras inom

 flera länder liksom inom EG.

Är energiskatter lämpliga?

En väsentlig slutsats från teorin för optimal beskattning är att

det i allmänhet (med undantag för beskattning av lägesräntor) är

ineffektivt att beskatta insatsfaktorer som används i

produktionen av andra varor. Sådana skatter innebär att

användaren av en beskattad insatsvara betalar ett pris som är

skilt från det pris som producenten erhåller, vilket leder till

en ineffektiv allokering av produktiva resurser. Neutraliteten i

utrikeshandeln upphävs, och beskattningen utgör ett försök att

beskatta utländska konsumenter. Dessa är ofta priskänsliga och

kan därför förväntas övervältra skatterna på högskattelandets

konsumenter. Denna övervältring tar sig uttryck i, en av

skattesystemet betingad, omlokalisering av investeringar och

andra produktiva resurser från högskatteländer till

lågskatteländer, samt internt inom landet en omfördelning av

resurser från mera produktiva till mindre produktiva sektorer.

Det betyder - förenklat uttryckt - att den totala kaka som

produceras i högskatteekonomin, blir mindre än vad den annars

skulle ha blivit.

 Konsumtionsskatter har också effektivitetskostnader, men dessa

är i allmänhet betydligt lägre eftersom konsumenternas rörlighet

och därmed valmöjlighet i allmänhet är mera begränsad än

företagens.

 Beskattningen av arbetskraft som insatsfaktor skiljer sig

härvidlag från övriga insatsfaktorer, eftersom en skatt på

arbetskraft i stor utsträckning övervältras på lönerna, varför

de totala lönekostnaderna knappast påverkas på lång sikt av en

arbetskraftsbeskattning. Vid given tillgång på arbetskraft i en

ekonomi kommer konkurrensen om denna att på lång sikt resultera

i ett jämviktspris inklusive löneskatter. Detta utesluter inte

att höjda löneskatter på kort sikt har en kostnadshöjande

verkan, eller att en sänkning av löneskatter kan utnyttjas för

att påverka kostnadsläget i en ekonomi.

 Effekterna av en sänkning av energibeskattningen är dock av

annan karaktär med klart positiva effekter på ekonomins

utbudssida på såväl kort som lång sikt. En sänkning av

energibeskattningen har därför karaktären av en utbudspolitisk

åtgärd för att såväl bromsa en förväntad utflyttning av svensk

industri som att stimulera till ökade investeringar i Sverige.

Sannolikheten för att skattesänkningen övervältras i högre löner

är låg. Däremot indikerar modellberäkningar, som utredningen

refererar, att vedpriserna kan förväntas öka något, men

samtidigt kan detta förväntas leda till ett högre utbud av

vedråvara till en expanderande skogsindustri.

 Ur samhällsekonomisk synvinkel gäller således att beskattning

av energi som insatsvara i industrin utgör en relativt dyr

skatteform, speciellt jämfört med en generell

konsumtionsbeskattning men också jämfört med en beskattning av

energi i konsumentledet. En särskild beskattning av energi som

insatsfaktor i produktionen måste därför motiveras på annat

sätt. I direktiven anges dels miljöpolitiska målsättningar, dels

incitamenten för energihushållning.

Miljörelaterade skatter

Kopplingen mellan energianvändning och miljöeffekter är ofta

stark, och i motsats till beskattning av bränslen och el finns

det principiella argument för att utnyttja skatter för att

påverka utsläppen av miljöskadliga ämnen i samband med

energikonsumtion. Avgifterna på svavel och kväveutsläpp är

därför naturliga inslag i en effektiv miljöpolitik.

 Den i Sverige införda koldioxidskatten har dock en annan

karaktär. För det första handlar det om ett äkta globalt (och i

tiden osäkert) miljöproblem, nämligen växthuseffekten, som

endast kan lösas genom en bred internationell samverkan och som

ytterst marginellt påverkas av en ensidig svensk beskattning.

Till en del kan koldioxidutsläpp reduceras genom övergång till

andra energislag, dock saknas idag lönsamma teknologier för

separation och lagring av koldioxid. En ensidig svensk

beskattning är endast styrande i så motto att utsläppen från

svenska källor minskar (till följd av utflyttning av

industrier). De globala utsläppen reduceras emellertid inte. I

den bemärkelsen är skatten att betrakta som fiskal, något som

även understryks av nuvarande tillämpning av

nedsättningsreglerna.

Effektiv hushållning med energi

Enligt direktiven ska utredningen utforma sina förslag så att de

också stimulerar till energihushållning. Jag tolkar direktiven

på så sätt att med energihushållning avses en samhällsekonomiskt

optimal avvägning mellan användningen av energi och andra

produktionsfaktorer inom industrin och växthusnäringen. Ur

samhällsekonomisk synvinkel är nämligen distinktionen mellan

energihushållning och energisparande viktig. En effektiv

resurshushållning definieras då som den avvägning mellan

användningen av samtliga resurser som ger högst utbyte i termer

av total faktorproduktivitet och potentiell välfärd. En effektiv

energihushållning är således avhängigt användningen av andra

resurser, dvs den optimala energianvändningen är en funktion av

den relativa knappheten på samtliga produktionsfaktorer, energi,

arbete, kapital och råvaror. En överdriven resursinsats för att

åstadkomma energisparande är dålig resurshushållning. Det frågan

egentligen gäller är närmast om företag är mindre rationella i

sin energianvändning än i sin kapital-, råvaru-, eller

arbetskraftsanvändning.

 Den statliga produktivitetsdelegationen (SOU 1991:82) har

framförallt koncentrerat sitt intresse på hur effektivt

företagen utnyttjar arbetskraft och kapital. Det visar sig, som

man kanske kunde förvänta sig, att företagen inte utnyttjar sin

arbetskraft och sitt kapital fullständigt rationellt. Andra

analyser visar att företagen också skulle kunna rationalisera

användningen av råvaror inom många områden. Det saknas dock

därvid belägg för att hävda att företagen skulle vara mindre

rationella i sin energianvändning än i sin användning av andra

produktionsfaktorer. Vidare finns det lite som talar för att

Sveriges problem, med den långsamma utvecklingen av

arbetsproduktiviteten och den låga kapital- och

råvaruproduktiviteten, skulle kunna lösas genom ökade skatter

för att få mera sparstimulerande priser på arbetskraft, kapital

och råvaror. Min slutsats är därför att skatter som incitament

till energihushållning inom industrisektorn snarast leder till

en samhällsekonomisk kostnad i termer av alltför låg kapital-

råvaru- och arbetsproduktivitet.

 När emissionerna av svavel- och kvävedioxider redan beskattas

är det egentligen endast koldioxiden som skulle kunna motivera

en speciell beskattning av fossila bränslen. Konsekvenserna av

att låta en extrem svensk koldioxidbeskattning verkligen få en

styreffekt på det svenska näringslivet skulle bli en kraftig

utslagning av den bränsleintensiva industrin med en

omlokalisering av produktionen till andra länder med en ofta

lägre energiproduktivitet i denna typ av produktion. Globalt

skulle koldioxidutsläppen sannolikt öka (om än marginellt), och

eftersom koldioxidproblemet är globalt framstår därför en sådan

politik inte endast som mycket dyrbar för landet, utan dessutom

som motverkande sitt eget syfte. En effektiv politik för

begränsning av koldioxidutsläpp kräver en bred internationell

uppslutning.

Energibeskattningens effekter på svensk ekonomi

Sverige är ett litet land som för sin välfärd är synnerligen

beroende av sin utrikeshandel. De energiintensiva och

exportberoende förädlingskedjorna, som baseras på malmen och

skogen, är starkt känsliga för energibeskattningen. Efterfrågan

på dess produkter är i allmänhet mycket priskänslig. Svenska

exportörer dominerar sällan marknaderna som prisledare, utan får

oftast agera som pristagare på marknader med hård konkurrens.

 Om den utländska efterfrågan på ett lands exportvaror är mycket

prisokänslig både på kort och lång sikt blir snedvridningarna av

en råvaru- eller energiskatt små. Omvänt kan det uttryckas som

så att det föreligger betydande förutsättningar att beskatta

konsumenterna i andra länder.

 Om å andra sidan priskänsligheten är hög i utlandet på ett

lands exportvaror är förhållandet det omvända. En råvaruskatt

innebär här att landet genom en ofördelaktig skattepolitik

(råvaru- eller energibeskattning) försämrar sina komparativa

fördelar och avhänder sig potentiella marknadsandelar på

exportmarknaderna. Empiriskt är också detta fall det mest

relevanta; det är sällan som ett litet land med framgång lyckas

beskatta andra länder, särskilt inte under någon längre tid.

Skatterna kommer därför att i sista ändan få betalas av de

inhemska konsumenterna via ett lägre utrymme för

reallöneökningar.

 Dessa teoretiska resonemang får också ett starkt stöd i

empiriska analyser av energibeskattningens effekter på svensk

industri. Resultaten av s.k. allmänna jämviktsanalyser indikerar

att ett avskaffande av punktskatterna på energi skulle resultera

i en produktionsökning i industrin, framförallt inom

basindustrin, med ca 20 miljarder kr. i 1991 års prisnivå

motsvarande en sysselsättningsökning, med regionalt gynnsam

fördelning, i industrin på ca 10 000 anställda.

 Utöver kvantitativt beräkningsbara effekter tillkommer också

effekter av beskattningen, som inte lika direkt låter sig

uppskattas i siffror, men som ändå kan representera betydande

effektivitetsförluster. Osäkerheten om framtida energipolitik

och energiskatter torde ha varit en nog så väsentlig faktor i

beslutsöverväganden rörande investeringslokalisering under

senare år som faktiska nivåer på dessa storheter.

 Dagens nedsättningsregler på energiskatteområdet bidrar

givetvis till att mildra effektivitetsförlusterna av

energibeskattningen. Samtidigt skapar emellertid systemet av

diskretionära särbestämmelser i sig osäkerhet om framtida

kostnadsnivåer och konkurrensvillkor. I tillägg till marknads-

riskerna ska också politikriskerna beaktas. Förväntade

variationer i de senare torde ofta vara av större betydelse för

den framtida lönsamheten av en investering än förväntade

variationer i framtida faktorpriser exklusive skatter och andra

politikingripanden. Det är knappast överraskande om

lokaliseringsvalet vid investeringar starkt påverkas av såväl

nivån på energibeskattningen som stabiliteten i spelreglerna

inom energiområdet.

 Genom den successiva höjningen av de svenska energiskatterna

har dessa kommit att få en allt större betydelse för

produktionskostnaderna och företagens relativa

konkurrenssituation på exportmarknader och i konkurrensen med

importen. Utöver effekterna för de energitunga branscherna visar

det sig speciellt, att de senast beslutade energiskatte-

höjningarna lett till att många "nya" företag, t ex inom

livsmedelsindustrin och verkstadsindustrin, fått en kraftigt

ökad energiskattebelastning. Utredningen har varit i kontakt med

ett antal företag, vilka har uteslutit nyinvesteringar i Sverige

och överväger, för att överleva, utflyttning av produktionen

till länder med lägre energibeskattning.

 En faktor som, i viss mån, motverkat alltför tydliga

utflyttningstendenser har varit den tidigare relativt låga

allmänna elprisnivån. De senaste våtårens tillfälligt goda

tillgång på avkopplingsbara elleveranser till mycket låga, och

tidigare skattefria, priser har verkat i samma riktning. Å andra

sidan gynnas elenergin till den elintensiva industrin

prismässigt i många konkurrentländer, medan detta inte sker på

samma sätt i Sverige. Dessa förhållanden är emellertid oftast

reglerade i konfidentiella kontrakt och framgår inte av ytliga

jämförelser av officiella eltariffer. Konkurrenssituationen för

många företag i Sverige med elintensiv produktion framstår

därför, så vitt man kan bedöma, som ofördelaktig jämfört med

andra konkurrentländer (Nordamerika, Norge, Tyskland, Frankrike

m m). Den allmänna svenska prisnivån för elenergi torde, om

kärnkraften bibehålls, dock i stort sett kunna komma att bestå

tills en mera omfattande integrering kommer till stånd mellan de

skandinaviska och kontinentala elmarknaderna. Långsiktiga

principer för energibeskattningen bör dock baseras på

förutsättningen om en framtida utjämning av elpriserna i Europa.

Handelspolitiken och nedsättningsreglerna

En av de främsta orsakerna till att en översyn av

nedsättningsreglerna inom energibeskattningen ansetts som starkt

angelägen är just de problem dessa nedsättningsregler lett till

i handelspolitiken - problem som successivt accentuerats

speciellt för svensk stålindustri.

 Som avtalspart har Sverige bl a åtagit sig att följa vissa

riktlinjer vad gäller utnyttjandet av subventioner och andra

statliga stödåtgärder. GATT ställer upp relativt vida ramar för

ett stort antal länder i världen, medan EFTA-avtalet liksom

frihandelsavtalen med EG innehåller förhållandevis långtgående

regler för ett begränsat antal länder i Europa. Genom att

Sverige sannolikt kommer att bli fullvärdig medlem i den

europeiska gemenskapen underställs Sverige därtill direkt EG:s

interna bestämmelser. Framförallt syftar regelsystemen till att

förhindra att subventioner och andra stödåtgärder används, på

ett sådant sätt att förutsättningarna för internationell handel

snedvrids och hämmas. Därtill skärps nu regelsystemen eller

dessas tillämpningar i syfte att begränsa konkurrens-

snedvridande statsstöd.

 Det som är av särskilt intresse för denna utredning är just

reglerna för nedsättning av den energiintensiva industrins

energibeskattning, vilka kan uppfattas som subventioner via

avvikelser från en generell skattenorm.

 En subvention föreligger i allmänhet då viss verksamhet

åtnjuter en skattenedsättning i förhållande till vad som gäller

generellt (tax concession). Undantag från generella skatter är

att betrakta som subventioner och därmed otillåtna och

oförenliga med våra handelspolitiska förpliktelser.

 Analysen i utredningen visar att de nuvarande svenska

nedsättningsreglerna, såvitt man nu kan bedöma, kommer att falla

inom definitionen av otillåtna stödåtgärder såväl vad gäller

GATT som EG. Enligt utredningens uppfattning kan man således

inte längre bibehålla nuvarande system för nedsättning av

energiskatter. Dessa nedsättningsregler har också alltmer kommit

att uppmärksammas i viktiga konkurrentländer, och inom vissa

branscher är oron djup för vad ett bibehållande av nuvarande

nedsättningsregler skulle kunna komma att innebära i form av

handelspolitiska motåtgärder från andra länders sida.

 När nu energibeskattningen måste reformeras är det angeläget

att ett nytt skattesystem är förenligt såväl med GATT-reglerna

som med utvecklingen inom EG. Detta gäller i första hand

industrin (SNI 2 och 3), men kan på sikt också gälla jordbruket

inkl växthusnäringen (SNI 1). Även om växthusnäringen ännu inte

erfarit några handelspolitiska problem med nuvarande

nedsättningsregler kan sådana mycket väl uppstå i framtiden.

Harmoniseringen av energibeskattningen inom EG

Ett huvudkrav på ett nytt energiskattesystem är att det ansluter

till utvecklingen inom EG. Inom EG bedrivs f n ett omfattande

arbete med att samordna de indirekta skattesystemen och,

åtminstone delar av, miljöpolitiken. Arbetet vad gäller den

indirekta beskattningen, som hittills resulterat i

direktivförslag från kommissionen samt vissa principbeslut men

hittills utan bindande direktiv, omfattar såväl skattesystemens

utformning, vad gäller skattebaser och system för uppbörd,

kontroll m m, som förslag på miniminivåer för mervärdeskatten

liksom för vissa skattebelagda varugrupper.

 För hela det indirekta skatteområdet, dvs mervärdeskatt,

punktskatter och vägtrafikskatt, finns nu direktivförslag från

kommissionen och en kompromissuppgörelse mellan

finansministrarna om harmonisering av de indirekta skatterna (24

juni 1991). För punktskatterna föreslås inte någon

övergångsperiod (som för mervärdeskatten), utan tanken är att

ett definitivt system ska träda i kraft 1993.

 När det gäller det aktuella arbetet inom EG på harmoniseringen

av punktskatterna enades ministerrådet i juni 1991 om att överge

idén om skatteintervall för diesel och eldningsoljor och

istället låta kommissionen under hösten utarbeta direktiv som

enbart innehåller minimiskattesatser för alla

mineraloljeprodukter. För bensin finns även de sedan tidigare

föreslagna målskattesatserna, som länderna på sikt bör sträva

efter att anpassa sig till. En minimiskattenivå för tung

eldningsolja på ca 100 kronor per m3 kommer därvid att etableras.

 En viktig fråga är hur olika miljöskatter ska kunna tillämpas

inom ramen för den gemensamma marknaden. Här föreligger nu ett

första förslag, som har lämnats till ministerrådet, om åtgärder

mot klimatpåverkan, som kommissionen enades om i september 1991.

 Även om motsättningarna inom EG är stora synes en viss

konsensus föreligga om en kombinerad energi- och CO2-beskattning

med en skattenivå på 3 USD per fat olja (motsvarande ca 130 kr.

per m3) att införas 1993. Enligt förslagstexten ska skatten sedan

höjas successivt till nivån 10 USD (ca 420 kr.) som slutmål år

2000. Energiskattedelen anges till högst 50 %. Eftersom det

endast föreligger ett första principförslag är osäkerheten stor,

och förslaget är på många punkter oklart exempelvis vad gäller

behandlingen av den energiintensiva industrin. EG-kommissionens

principförslag om energi- och CO2-skatter tar nämligen upp

möjligheten till skydd för vissa konkurrensutsatta energi-

intensiva branscher, samt skattebefrielse för förnybara

energikällor och för bränslen som används som råvaror, utan att

i detalj gå in på hur sådana avsteg ska konstrueras.

Kommissionen har av miljöministrarna fått i uppdrag att utarbeta

ett mer utförligt förslag om en kombinerad energi- och

koldioxidskatt till ministerrådet före 1991 års utgång.

Utredningens överväganden

Enligt min uppfattning måste energiskattepolitiken ses som en

del av den långsiktiga tillväxtpolitiken, och reformeringen av

denna bör således inte leda till att ytterligare förvärra

Sveriges långsiktiga produktivitetsproblem. Detta innebär att

samhällsekonomiska effektivitetsaspekter bör ges stor tyngd vid

en reformering av energibeskattningen. Denna tillhör enligt

utredningens uppfattning de för samhällsekonomin mest skadliga

skatterna.

 Att klara konkurrensen om investeringarnas lokalisering i en

framtida integrerad världsekonomi med stor rörlighet för

realkapital, teknologi och management kommer att vara av

avgörande betydelse för den långsiktiga

produktivitetsutvecklingen och därmed löne- och

standardutvecklingen för ett enskilt land eller - i ett framtida

gränslöst Europa - enskilda regioner. Denna konkurrens utgör en

stark begränsning på enskilda länders möjligheter att beskatta

näringslivet. Möjligheterna till "skatteflykt" genom

omlokalisering av realkapital ökar successivt. Tillkomsten av

nya "NIC-länder" i Östeuropa skärper ytterligare konkurrensen om

realkapitalet - och försämrar Sveriges konkurrensläge också när

det gäller arbetsintensiv produktion. Arbetskraften är i hög

grad regionalt bunden och är den som får bära bördan av en

misslyckad konkurrens- eller skattepolitik, medan realkapitalet

söker sig till de områden där avkastningen efter skatt är högst.

Enligt min uppfattning har den svenska energibeskattningen nått

en sådan nivå att den, i kombination med en mobilitetshöjande

strukturomvandling på ägarsidan, kan förväntas leda till gradvis

utflyttning från Sverige av såväl delar av den tunga industrin

som kostnadskänsliga företag inom andra branscher. En ökad

internationalisering och utländskt ägande i företagen leder till

ökad information om relativa produktivitets- och

kostnadsskillnader och underlättar omlokaliseringar av

produktion mellan länder.

Energiskattemodeller

Vilka tänkbara modeller kan då övervägas när det gäller den

framtida energibeskattningen? Det är främst fyra modeller som a

priori framstår som aktuella:

1) Att behålla nuvarande

 skattesatser men avskaffa

 nedsättningsreglerna.

2) "Växthusmodellen" med generell

 nedsättning med viss

 procentsats för vissa

 branscher.

3) Att avskaffa nuvarande

 energibeskattning för industri

 och växthusnäring.

4) EG-harmonisering med låga

 bränsleskatter och ingen

 elskatt.

 Ett isolerat avskaffande av nedsättningsreglerna i

energibeskattningen framstår enligt utredningens uppfattning som

orimligt medhänsyn till de sannolikt mycket höga kostnaderna för

samhällsekonomin som en sådan åtgärd skulle leda till i form av

utslagning och omlokalisering till andra länder av tung svensk

industri. Energisparandet i Sverige skulle visserligen

stimuleras men på bekostnad av en god hushållning såväl med

energi som andra resurser. Globalt skulle koldioxidutsläppen

sannolikt öka - om än marginellt. De inhemska

snedvridningseffekterna skulle ytterligare förstärkas, och

strävandena att förbättra produktivitetsutvecklingen i den

svenska ekonomin motverkas. Detta alternativ kan därför avföras

från fortsatta överväganden.

 "Växthusmodellen" uppfyller kraven på administrativ enkelhet,

men den har flera nackdelar. Ur samhällsekonomisk

effektivitetssynpunkt har den en hög grad av godtycke över sig.

Vidare är en modell med differentierad nedsättning mellan olika

branscher inom industrin inte förenlig med våra handelspolitiska

förpliktelser. Eftersom växthusmodellen så tydligt anknyter till

dagens system, och eftersom det är enkelt att förändra

procentnivåer, skulle den knappast bidra till att stabilisera

förväntningsbildningen. Den skulle i hög grad representera en

fortsättning på den diskretionära energiskattepolitik som

kännetecknat Sverige under de senaste decennierna. Industri- och

handelspolitiskt har detta förslag uppenbara nackdelar. Enligt

min uppfattning bör därför även detta förslag avföras från

diskussionen.

 Det tredje alternativet med ett fullständigt avskaffande av

beskattningen av energi (dock utan att detta berör svavelskatten

eller kväveoxidavgiften) som insatsfaktor i industrin och

växthusnäringen, framstår däremot ur samhällsekonomisk synvinkel

som mycket attraktivt med klart positiva effekter på

tillväxttakten i den svenska ekonomin. Administrativt skulle det

innebära en stor förenkling. Statsfinansiellt innebär det ett

bortfall av energi- och koldioxidskatt på drygt 5 miljarder

kronor. (Netto blir dock bortfallet för statskassan mindre när

man beaktar effekterna på andra skattebaser samt dynamiska

effekter.)

 Modellen med fullständig nedsättning är dock inte helt förenlig

med EG:s krav på minimiskattesatser och heller inte förenlig med

EG:s aviserade särskilda energi- och koldioxidbeskattning. Det

skall dock noteras att en fullständig nedsättning skulle

innebära en anpassning såväl till dagens danska förhållanden som

till skatteförhållandena i vissa andra konkurrentländer.

EG-harmonisering

En EG-harmonisering framstår, av givna orsaker, också som ett

mycket attraktivt alternativ. Huvudproblemet med detta

alternativ är att dess exakta innebörd ännu är oklar. Med hänsyn

till att stor oklarhet råder om när denna osäkerhet kommer att

upplösas (enligt vissa bedömare kan det dröja mellan 1 och 2

år), och med beaktande av det angelägna i en skyndsam

reformering av energibeskattningen utifrån bl a handelspoli-

tiska motiv, anser jag det i denna modell rimligt att föreslå

alternativet med en reformerad bränslebeskattning motsvarande,

initialt, 3 USD per fat olja, dvs 1993-nivån i EG-förslaget i

avvaktan på utvecklingen inom EG. Jag förutsätter att

skattenivån sedan anpassas till utvecklingen inom EG.

 De utifrån EG-förslaget beräknade skattenivåerna anges i tabell

8.1. Jag har här utgått från att alla fossila bränslen, dvs

eldningsoljor, kol, naturgas och gasol, belastas med skatt.

Statsfinansiellt innebär förslaget ett skattebortfall på totalt

ca 4 miljarder kr. brutto.

 Fossilbaserad elproduktion kan komma att beskattas i framtiden,

men formerna för detta, bl a med hänsyn till kravet på öppnare

elmarknader, är idag mycket oklara. Detsamma gäller för den

diskuterade beskattningen av kärnkraft och vattenkraft. I

avvaktan på att utvecklingen inom EG klarnar föreslår jag därför

ingen speciell skatt på el. Detta är också konsistent med

förhållandena i de flesta konkurrentländer såväl inom som utom

EG.

 För att undgå snedvridningar inom industrin bör motsvarande

skattenivå tillämpas på bränsleinsatsen i fjärrvärmen för den

fjärrvärme som levereras till industrier och växthus.

 I EG-förslaget lämnas utrymme för att vissa undantag kan komma

i fråga. Det torde bl a gälla att energi som råvara inom

industrin skulle undantas från beskattning, vilket jag här utgår

ifrån. Konsekvenserna för t ex den petrokemiska industrin och

stålindustrin skulle eljest bli orimliga.

 Under förutsättning att energi- och koldioxidbeskattningen

verkligen införs inom EG, och att den (vilket inte är

självklart) tillämpas på växthusnäring och industri, är det

utredningens uppfattning att denna modell leder till rimliga

internationella konkurrensvillkor för den svenska industrin och

växthusnäringen - även om det kvarstår en viss snedvridning

visavi andra handelspartners.

 Eftersom växthusnäringen utgör en del av jordbrukssektorn är

denna sektor mindre problematisk ur handelssynpunkt, och en

skattebefrielse av växthusnäringen torde i varje fall inte, inom

de närmaste åren, leda till några problem när det gäller

GATT-reglerna. Däremot kan problem komma att uppstå i samband

med ett EG-medlemskap. Enligt utredningens uppfattning finns det

starka skäl att överväga att inkludera hela sektorn jordbruk m m

(SNI 1) i en nyenergiskattemodell. Jordbrukets avreglering och

sänkta gränsskydd utgör ett motiv för att inkludera hela

jordbrukssektorn, även om nedsättningen framförallt har

betydelse för växthusnäringen. Gränsdragningsproblemen mellan

jordbruks- och livsmedelssektorn kan också förväntas öka i

samband med jordbrukets fortsatta avreglering och

avmonopoliseringen av livsmedelsindustrin. Denna kan förväntas

resultera i mera småskalig livsmedelsproduktion i direkt

kombination med jordbruksdrift med ökade gränsdragningsproblem

mellan jordbruk och industriell verksamhet. Dessa

gränsdragningsproblem kan t ex gälla klassificeringen av

gårdstorkar, gårdsslakterier, gårdsmejerier och gårdssågverk och

kanske också intensiv kött- eller äggproduktion. Med en kraftig

skillnad i energibeskattningen för jordbruk och

livsmedelsindustri ökar incitamenten att få verksamhet

klassificerad som industriell tillverkning.

 Utredningen har också övervägt möjligheterna att inkludera el-

och värmeproduktionssektorn (SNI 4) i modellen, men avstått

härifrån. Även om en översyn av beskattningen för denna sektor

kan synas mycket angelägen, finns det starka skäl att avvakta

utvecklingen mot en avreglerad energimarknad inom EG, samt vad

som händer beträffande EG-kommissionens skatteförslag,

ytterligare någon tid.

 Snedvridningseffekterna i andra delar av näringslivet torde

vara av relativt begränsad omfattning, varför jag avstår från

att förorda någon förändring härvidlag, bl a med hänsyn till de

statsfinansiella konsekvenserna. Med undantag för

transportsektorn, som knappast berörs av förslaget, är de

aktiviteter det här gäller relativt hårt nationellt bundna,

varför effektivitetsförlusterna inte torde skilja sig så mycket

från de som uppstår i hushållssektorn.

 En EG-harmonisering skulle med stor sannolikhet bidra till en

påtaglig stabilisering av förväntningsbildningen ifråga om den

framtida energiskattepolitiken, bromsa utflyttningen och

gynnsamt påverka företagens incitament att investera i Sverige.

Stabiliteten i spelreglerna torde härvidlag vara av större

betydelse än mindre variationer i skattenivåerna. Det är

försäkringar om att den framtida energiskatteutvecklingen kommer

att följa utvecklingen inom EG som bidrar till att stabilisera

förväntningarna och påverka industriklimatet. Jag ser en sådan

stabilisering av förväntningsbildningen som mycket angelägen

efter de senaste decenniernas kortsiktiga svängningar och

frekventa politikomläggningar, vilka lett till många

investeringsmisslyckanden såväl inom energiproduktionssektorn

som inom övriga delar av näringslivet. Medan kostnaderna för

sådana felinvesteringar inom energiproduktionssektorn i många

fall kunnat övervältras på konsumenterna genom högre

energipriser gäller inte detta inom konkurrensutsatta sektorer.

 Enligt min uppfattning bör valet av modell baseras på de

långsiktiga konsekvenserna av respektive alternativ och

speciellt alternativens effekter på förväntningsbildningen. Med

det senare avser jag framförallt alternativens grad av robusthet

med avseende på tillfälliga svängningar i energi- och

miljöpolitiken.

 En reformerad energibeskattning kommer också att kunna bidra

till att mildra den dagsaktuella kostnadskrisen inom svensk

industri. Jämfört med en sänkning av arbetsgivaravgifterna, har

en sänkning av energiskatterna inte endast kortsiktigt gynnsamma

effekter utan därtill mycket påtagligt långsiktiga sådana, medan

det senare inte på samma sätt är fallet med sänkta

arbetsgivaravgifter.

 Med avseende på såväl långsiktiga som kortsiktiga effekter

framstår EG-modellen som mycket attraktiv. Denna utgör alltså

mitt huvudförslag.

Administrativa aspekter

Den av mig förordade modellen innebär att punktskatter på

bränslen kommer att vara kvar och därmed också de

skatteadministrativa problem som är förknippade med redovisning,

uppbörd och kontroll. Det existerar för Sveriges vidkommande två

tänkbara administrativa modeller, dels särskilda

energiskattesatser, dels direkt eller indirekt återföring av

energiskatterna.

 Den första av dessa båda modeller innebär helt enkelt att

skattesatserna för industri och växthusnäring särskiljs från

skattesatserna för övriga sektorer så att något kompletterande

system för nedsättning inte krävs. Den andra modellen innebär

att skatten avräknas inom ramen för ett förfaringssätt som är

generellt i sin tillämpning, t ex av den typ som tillämpas i

Danmark.

 Ett system baserat på att olika skattesatser tas ut för

energileveranser till olika kundkategorier har den fördelen att

skattebördan direkt drabbar rätt skattesubjekt, utan att några

skattemedel måste avräknas eller återföras via den statliga

skatteadministrationen. Detta system förutsätter dock att

leveranserna till industri och växthusnäringen å ena sidan och

övriga konsumenter å andra sidan kan särskiljas med en

tillräckligt hög grad av precision. När det gäller elenergi

fungerar redan idag uppbörden så att skatten differentieras av

elleverantören beroende på verksamhetsområde. Ett motsvarande

förfaringssätt vad gäller naturgas är också tänkbart, medan

olika alternativ för skatteuppbörden på andra bränslen

diskuteras i kapitel 8.

 När det gäller indirekt återföring har utredningen funnit det

intressant att undersöka det system som tillämpas i Danmark, och

som innebär att energiskattenedsättningen görs inom ramen för

mervärdeskattesystemet. Den allmänna uppfattningen om detta

system i Danmark tycks vara att det hittills fungerat väl.

Utredningen har studerat den danska nedsättningsmodellen i

relation till de krav som ställs på skattesystemet vad gäller

systemets omfattning och rätten till nedsättning av de generella

skattesatserna. Vidare har utredningen inhämtat RSV:s synpunkter

på hur ett system efter dansk förebild skulle fungera i Sverige.

Därvid har vissa skillnader påtalats, som övergångsvis skulle

försvåra, men inte omöjliggöra, en tillämpning i Sverige. För

det första hanteras punktskatterna på energi resp

mervärdeskatten av två olika myndigheter i Sverige, till

skillnad från av en gemensam i Danmark. För det andra skulle ett

system i Sverige avgränsas till att enbart gälla växthusnäring

och industri, till skillnad mot i Danmark där (i stort sett)

hela näringslivet är berättigat till nedsättning. För det tredje

skulle avdragsrätten begränsas till att endast gälla den del av

energiskatten som överstiger "den konkurrensneutrala nivån" och

inte vara fullständig som i Danmark. RSV:s uppfattning om dessa

faktorer är att de utgör klara invändningar mot ett snabbt

införande av ett avräkningssystem av dansk modell i Sverige,

medan däremot inga väsentliga hinder finns för ett snabbt

genomförande av en beskattningsmodell baserad på ett system med

särskilda energiskatter. Till detta måste läggas den stora

osäkerhet som finns om huruvida "momsmodellen" är förenlig med

EG:s regelsystem framöver. Jag vill därför förorda att ett

system med särskilda energiskatter för industriell verksamhet

samt växthusnäring införs baserat på nuvarande organisering av

skatteadministrationen.

Statsfinansiella konsekvenser

För staten innebär förslagets genomförande ett direkt bortfall

av skatteintäkter som beräknas till ca 4 miljarder kronor. När

det gäller de totala effekterna på statsbudgeten är problemen

att beräkna dessa effekter stora. Kortsiktigt finns en osäkerhet

som ligger i att bedöma hur stor del av de sänkta

energiskatterna som återförs till statskassan i en annan form,

som skatt på lön, vinst eller konsumtion. Det beror på hur de

"frigjorda" medlen kommer att utnyttjas ute på företagen. Med

gällande vinstskatt etc skulle man överslagsmässigt kunna anta

att ca 30 % återkommer till statskassan i en eller annan form.

Till detta ska läggas s.k. dynamiska effekter som här ej

beaktas. I diskussionen nedan utgår jag emellertid i mina

finansieringsförslag från ett behov, kortsiktigt, motsvarande ca

4 miljarder kronor.

 Utredningen har studerat vilka förändringar inom

energiskattesystemet som skulle kunna vara aktuella i syfte att

finansiera förslaget. Här vill jag peka på tre möjliga

finansieringskällor:

i) höjning av elskatten för

 bostäder, service, m m

ii) höjning av skatten på eldningsolja för bostäder, service, m m

iii) höjning av bensinskatten

 I tabell 1 redovisas överslagsmässigt vilka effekterna är för

statskassan av att höja dessa skatter.

Tabell 1 Ökade statsinkomster till följd av förändringar i

energiskattesatser

för bostäder, service m m samtför bensin

Energislag Höjning av

skattesats

Effekter för statskassan

El 1 öre/kWh 700 miljoner

kronor

Eo 1-5 100 kr/m3 350-400

miljoner kronor

Bensin 1 öre/l 55-60

miljoner kronor

 Enligt min uppfattning har samtliga dessa skatter små

snedvridande effekter på resurshushållningen. Regionalpolitiska

och fördelningspolitiska skäl kan dock tala emot höjningar av

bensinskatten. För likformiga höjningar av el- och oljeskatt

torde fördelningseffekterna vara små.

 Som diskuteras i avsnitt 4.2 har man inom EG för avsikt att

arbeta för höjda bensinskatter genom att målskattesatser

angivits som referenspunkter. Ett införande av bensinskatter

motsvarande EG:s målskattenivåer skulle generera skatteintäkter

i storleksordningen 2 miljarder (beroende på vilken anpassning

som skulle uppstå när det gäller val av bensintyp och total

bensinförbrukning) och alltså till stor del kunna finansiera

utredningens förslag. Enligt min uppfattning bör dock en

eventuell förändring av bensinskattens nivå ske i samband med

en, sannolikt nödvändig, översyn av hela

drivmedelsbeskattningen.

 Som huvudalternativ till finansiering föreslår jag därför en

likformig höjning av skatten på el och olja. El och olja

konkurrerar inom värmeförsörjningen, och korspriskänsligheten

mellan el och olja är relativt hög. Det finns enligt min

uppfattning mycket starka skäl att inte nu förändra

konkurrensförhållandet mellan el och olja, speciellt som

energiomvandlingssektorn (SNI 4) lämnats utanför utredningens

överväganden. En eventuell relativprisförskjutning bör därför

anstå till en översyn av beskattningen för denna sektor

genomförs, vilket lämpligen bör ske när utvecklingen inom EG

klarnat. Dessutom skulle en förskjutning i relativpriset mellan

el och olja återigen förändra lönsamheten för ett stort antal

investeringar i uppvärmningssystem i hushåll och service m m.

 Konkret skulle detta innebära en höjning av elskatten med ca

4,5 öre per kWh och oljeskatten med 300 kr. per m3.

 Slutligen vill jag påpeka att en finansiering utanför

energiskattesystemet, liksom besparingar, givetvis, skulle kunna

utgöra ett fjärde alternativ.

Utredningens förslag

Sammanfattningsvis föreslår jag att ett system med särskilda

energi- och koldioxidskatter för industri (SNI 2 och 3) och

växthusnäring ersätter gällande nedsättningsregler. Jag föreslår

vidare att de särskilda energi- och koldioxidskatterna anpassas

till kommande förhållanden inom EG.

 EG:s särskilda energi- och koldioxidbeskattning är emellertid

ännu inte specificerad vad avser skattesatser eller skattebaser.

En fullständig anknytning till dessa nivåer kan därför inte ske

innan dessa skattesatser och skattebaser är fastlagda. Mot

bakgrund av dagens europeiska skattenivåer, EG-kommissionens

förslag, förestående förhandlingar om svenskt EG-medlemskap och

kravet att åstadkomma rimliga konkurrens-villkor och

tillväxtförutsättningar för svensk industri föreslår jag att

skatterna inledningsvis sätts till de skattesatser som anges i

tabell 2. Skatt på fordonsbränslen berörs inte av utredningens

förslag.

Tabell 2 Utredningens förslag till energiskattesatser för industri

och

växthusnäring (kronor)

Bränsleslag Enhet

Energiskatt

Koldioxidskatt

Total skatt

Eldningsolja 1-5 m365

 65

130

Kolton45 55100

Naturgas 1000 m3

 65

 45 110

Gasol ton 75 65

 140

El kWh0 0 0

 Utredningens förslag innebär förändringar i de nuvarande

reglerna för avdrag, undantag och nedsättning som har sin

tillämpning på industriell verksamhet och växthusodling. Dessa

förändringar framgår av bilagda författningsförslag.

Utredningens lagförslag i betänkandet

Konkurrensneutral energibeskattning

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt

 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1957:262) om allmän

energiskatt 1

 dels att nuvarande 10 § skall betecknas 9 §,

 dels att den nya 9 § samt 2, 2 a, 6, 7, 10, 11, 12, 14, 24, 25

och 26 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 § 2

 Skatt utgår icke för inhemska

fasta bränslen.

 Skatt utgår inte heller för Skatt utgår inte för

elektrisk kraft, som elektrisk kraft, som

 a) framställs inom landet av producent, som förfogar över en

installerad generatoreffekt av mindre än 100 kilowatt och som

inte yrkesmässigt distribuerar elektrisk kraft,

 b) till lägre effekt än 50 kilowatt utan avgift levereras av

producent eller distributör till någon, som inte står i

intressegemenskap med producenten eller distributören,

 c) framställs eller förbrukas på fartyg eller annat

transportmedel,

 d) nyttiggörs inom rörelse för produktion eller distribution av

elektrisk kraft eller bortgår till följd av förluster vid

överföring, transformering eller omformning hos producent eller

distributör, eller

 e) framställs i ett reservkraftsaggregat.

 2 a § 3

 Skatt utgår inte för Skatt utgår inte för

 a) inhemskt framställd metan a) metan, som framställs

 genom biologiska processer,

 b) naturgas, som bortgår till följd av förluster vid transport

eller omformning hos producent eller distributör,

 c) stadsgas, bensin eller gasol som används för framställning

av stadsgas,

 d) flygfotogen,

 e) jetbensin,

 f) flygbensin och sådana produkter som är skattepliktiga enligt

lagen (1961:372) om bensinskatt,

 g) oljeprodukter som tillhandahålls i särskild förpackning om

högst fem liter.

 6 § 4

 Skattskyldig är

 1Lagen omtryckt 1984:994. Senaste lydelse av lagens rubrik

1975:272.

 2Senaste lydelse 1991:837.

 3Senaste lydelse 1990:1085.

 4Senaste lydelse 1990:1085.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1. den som inom landet producerar skattepliktigt bränsle eller

förbrukar sådant bränsle för framställning av därmed likvärdig

vara,

 2. den som har registrerats 2. den som har registrerats

enligt 7 § andra stycket som enligt 7 § andra eller tredje

återförsäljare eller förbrukare stycket som återförsäljare

av skattepliktigt bränsle, eller förbrukare av

 skattepliktigt bränsle,

 3. den som för annat ändamål än som avses i 24 § återförsäljer

eller förbrukar bränsle, som förvärvats utan skatt eller med

nedsatt skatt mot försäkran enligt 26 §,

 4. den som förvärvat gasol 4. den som förvärvat ett

för annan användning än för skattepliktigt bränsle för

drift av motorfordon men som annan användning än för drift

använder gasolen för drift av av motorfordon men som använder

motorfordon, detta bränsle för drift av

 motorfordon,

 5. den som förbrukar flygfotogen för annat ändamål än drift av

flygplan.

 Den för vars räkning skattepliktig naturgas införs till landet

anses som producent.

 7 § 5

 Den som är skattskyldig enligt 6 § första stycket 1 skall vara

registrerad hos riksskatteverket.

 Den som i verksamhet som i huvudsak medför skattskyldighet

enligt lagen (1968:430) om mervärdeskatt i större omfattning

återförsäljer eller förbrukar skattepliktigt bränsle eller

håller sådant bränsle i lager kan registreras hos

riksskatteverket som återförsäljare eller förbrukare av sådant

bränsle.

 Den som inom landet förbrukar

 skattepliktigt bränsle för

 produktion av värme och som

 levererar värme för förbrukning

 i industriell verksamhet eller

 för växthusuppvärmning vid

 yrkesmässig växthusodling kan,

 oavsett omfattningen av sin

 förbrukning, vara registrerad

 hos riksskatteverket som

 förbrukare av skattepliktigt

 bränsle.

 Den som har registrerats som skattskyldig återförsäljare eller

förbrukare enligt denna lag, lagen (1990:582) om koldioxidskatt

eller lagen (1990:587) om svavelskatt, skall anses registrerad

på motsvarande sätt enligt de två andra lagarna i den mån

förutsättningar att bevilja sådan registrering föreligger.

 Den som har varit registrerad enligt andra stycket och som

därefter avregistrerats får åter medges registrering enligt

andra stycket tidigast ett år efter avregistreringen.

 9 § 6

 Skatten tas ut med i bilaga 1 Skatten tas ut med i bilaga 1

 angivet belopp för vikt- eller

 volymenhet om inte annat följer

 av 10 §. I fall som avses i 8 §

 första stycket 3 tas dock

 skatten ut med ett belopp som

 motsvarar skillnaden mellan

 5Senaste lydelse 1991:170.

 6Senaste lydelse av förutvarande 10 § 1991:675.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

angivet belopp för vikt- och skatt på bränsle som används

volymenhet. I fall som avses i för drift av motorfordon och

8 § första stycket 3 tas dock annan förbrukning.

skatten ut med ett belopp som

motsvarar skillnaden mellan

skatt på gasol som används för

drift av motorfordon och annan

gasol.

 För oljor får volymen räknas om till 50è C när

skattskyldigheten inträder.

 Till miljöklass 1 hör oljor som har ett kokintervall (destilla-

tionsintervall) av olika bredd mellan 180 och 285è C vid 95

procent destillat, en densitet mellan 800 och 820 kilogram per

kubikmeter vid 15è C och som innehåller högst 0,001 viktprocent

svavel och högst 5 volymprocent aromatiska kolväten. Sådana

oljor får inte innehålla klart mätbara polycykliska aromatiska

kolväten och måttet på den naturliga tändvilligheten

(cetanindex) får inte understiga 50.

 Till miljöklass 2 hör till miljöklass 1 inte hänförliga oljor

som har ett kokintervall (destillationsintervall) av olika bredd

mellan 180 och 295è C vid 95 procent destillat, en densitet

mellan 800 och 820 kilogram per kubikmeter vid 15è C och som

innehåller högst 0,005 viktprocent svavel och högst 20

volymprocent aromatiska kolväten. Halten polycykliska aromatiska

kolväten får inte överstiga 0,1 volymprocent och måttet på den

naturliga tändvilligheten (cetanindex) får inte understiga 47.

 Till miljöklass 3 hör övriga oljor.

 10 §

 På bränsle som förbrukas i

 industriell verksamhet och för

 växthusuppvärmning vid yrkes-

 mässig växthusodling och som

 inte används för drift av

 motorfordon tas skatt ut med

 45 kr per ton kolbränsle,

 65 kr per m3 oljeprodukter,

 65 kr per 1000 m3 naturgas

 samt

 75 kr per ton gasol.

 5Senaste lydelse 1991:170.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 11 § 7

 Skattskyldig är Skattskyldig är

 1. den som inom landet yrkes- 1. den som inom landet yrkes-

mässigt distribuerar eller mässigt distribuerar eller

förbrukar av honom producerad förbrukar av honom producerad

skattepliktig elektrisk kraft skattepliktig elektrisk kraft

eller yrkesmässigt distribuerar eller yrkesmässigt distribuerar

av annan producerad dylik av annan producerad dylik

kraft, och kraft,

 2. den som för annat ändamål 2. den som för annat ändamål

än som avses i 25 § än som avses i 25 §

återförsäljer eller förbrukar återförsäljer eller förbrukar

elektrisk kraft, som för- elektrisk kraft, som för-

värvats utan skatt eller med värvats utan skatt eller med

nedsatt skatt mot försäkran nedsatt skatt mot försäkran

enligt 26 §. enligt 26 § och

 3. den som har registrerats

 enligt fjärde stycket.

 Vid tillämpningen av denna lag skall den för vars räkning

elektrisk kraft överförs till landet och den som utan att betala

avgift tar emot elektrisk kraft för vilken skatt skall betalas,

anses ha producerat kraften.

 Den som är skattskyldig enligt första stycket 1 skall vara

registrerad hos riksskatteverket som producent eller distributör

av elektrisk kraft.

 Den som inom landet förbrukar

 skattepliktig elektrisk kraft

 för produktion av värme för

 förbrukning i industriell

 verksamhet och för

 växthusuppvärmning vid yrkes-

 mässig växthusodling kan vara

 registrerad hos

 riksskatteverket som förbrukare

 av elektrisk kraft.

 12 § 8

 Skattskyldighet inträder

 1. för den som är skattskyldig enligt 11 § första stycket 1, då

den elektriska kraften distribueras till förbrukare, som inte är

registrerad enligt 11 § (skattepliktig distribution) eller då

den skattskyldige använder kraften i den egna rörelsen

(skattepliktig egenförbrukning),

 2. för den som är 2. för den som är

skattskyldig enligt 11 § första skattskyldig enligt 11 § första

stycket 2, då elektrisk kraft stycket 2, då elektrisk kraft

levereras till köpare eller tas levereras till köpare eller tas

i anspråk för annat ändamål än i anspråk för annat ändamål än

försäljning. försäljning och

 3. för den som är

 skattskyldig enligt 11 § första

 stycket 3, då elektrisk kraft

 förbrukas i den egna rörelsen.

 6Senaste lydelse av förutvarande 10 § 1991:675.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 14 § 9

 Skatten utgår med 2,2 öre per Skatten tas ut per

kilowattimme för elektrisk kilowattimme med

kraft som förbrukas i kommuner

som anges i bilaga 2 till denna a) 0 öre för elektrisk kraft

lag och med 7,2 öre per som förbrukas i industriell

kilowattimme i övriga fall. I verksamhet och för

fråga om sådan kraft som växthusuppvärmning vid

förbrukas i industriell verk- yrkesmässig växthusodling,

samhet utgår dock skatten med 5

öre per kilowattimme. b) 2,2 öre för annan elektrisk

 kraft än som avses under a) och

 som förbrukas i kommuner som

 anges i bilaga 2 till denna

 lag,

 c) 5 öre för elektrisk kraft

 som förbrukas för el-, gas-,

 värme- och vattenförsörjning i

 andra kommuner än de som anges

 i bilaga 2 till denna lag,

 d) 7,2 öre för elektrisk kraft

 som förbrukas i övriga fall.

 24 § 10

 I deklaration som avser bränslen får avdrag göras för skatt på

bränsle som

 a) i beskattat skick förvärvats för återförsäljning eller

förbrukning i egen rörelse,

 b) återtagits i samband med återgång av köp,

 c) förbrukats av eller försålts till kommunikationsföretag för

bandrift eller därmed likartat ändamål,

 d) förbrukats eller försålts för förbrukning i luftfartyg eller

i fartyg, när luftfartyget eller fartyget inte används för

fritidsändamål eller annat privat ändamål,

 e) av den skattskyldige eller för hans räkning utförts ur riket

eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att

förbrukas där,

 f) förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål

än energialstring,

 g) förbrukats för framställning av bensin eller i bilaga 1

angivet bränsle eller för produktion av annan skattepliktig

elektrisk kraft än sådan som avses i 25 § första stycket d),

 h) förbrukats för produktion av värme vid samtidig produktion

av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en

kraftvärmeanläggning,

 i) försålts med förlust för i) försålts med förlust för

den skattskyldige, i den mån den skattskyldige, i den mån

förlusten hänför sig till förlusten hänför sig till

bristande betalning från bristande betalning från

 köpare,

 j) förbrukats för produktion

 av värme som levererats för

 förbrukning i industriell

 verksamhet och för

 7Senaste lydelse 1984:154.

 8Senaste lydelse 1984:154. 9Senaste lydelse 1989:1028.

 10Senaste lydelse 1991:837.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

köpare. växthusuppvärmning vid yrkes-

 mässig växthusodling till den

 del skatten motsvarar

 skillnaden mellan den i bilaga

 1 angivna skattesatsen och den

 i 10 § angivna skattesatsen för

 ett och samma bränsle i den mån

 avdrag inte har gjorts enligt

 h).

 Avdrag får, i den mån avdrag

inte har gjorts enligt första

stycket f), även göras för

kolbränslen som förbrukats

eller försålts för förbrukning

i metallurgiska processer, vari

även skall anses ingå den gas-

och värmeproduktion som sker

till följd av sådana processer.

 Avdrag enligt första stycket i) får göras med belopp som svarar

mot så stor del av skatten som förlusten visas utgöra av varans

försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter

betalning skall redovisning åter lämnas för skatten på det

bränsle som betalningen avser.

 25 § 11

 I deklaration som avser elektrisk kraft får avdrag göras för

skatt på elektrisk kraft, som

 a) förbrukats av eller levererats till kommunikationsföretag

för bandrift eller därmed likartat ändamål eller överförts till

annat land,

 b) förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål

än energialstring eller för användning i omedelbart samband med

sådan förbrukning eller vid framställning av bensin eller i

bilaga 1 angivet skattepliktigt bränsle,

 c) försålts med förlust för den redovisningsskyldige, i den mån

förlusten hänför sig till bristande betalning från förbrukare

eller icke registrerad distributör av elektrisk kraft,

 d) producerats i en d) producerats i en

kraftvärmeanläggning och kraftvärmeanläggning och

förbrukats i egen industriell förbrukats för el-, gas-,

verksamhet. värme- och vattenförsörjning i

 den egna verksamheten.

 Avdrag får göras för skatt på

 elektrisk kraft som förbrukats

 för produktion av värme som

 levererats för förbrukning i

 industriell verksamhet och för

 växthusuppvärmning vid

 yrkesmässig växthusodling i den

 mån avdrag inte har gjorts

 enligt första stycket d).

 Avdrag enligt första stycket c) får göras med belopp som svarar

mot så stor del av skatten som förlusten visas utgöra av den

elektriska kraftens försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts

och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas

för skatten på den kraft som betalningen avser.

 7Senaste lydelse 1984:154.

 8Senaste lydelse 1984:154. 9Senaste lydelse 1989:1028.

 10Senaste lydelse 1991:837.

 11Senaste lydelse 1991:837.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 Avdrag får även göras för skatt på bensin eller i bilaga 1

angivet bränsle, som förbrukats vid produktion av skattepliktig

elektrisk kraft i den mån avdrag inte gjorts enligt första

stycket d) eller 24 § första stycket g) denna lag eller enligt

7 § 1 mom. första stycket f) lagen (1961:372) om bensinskatt.

 Avdrag får även göras för skatt på bensin eller i bilaga 1

angivet bränsle, som förbrukats vid produktion av sådan värme

som avses i 7 § 1 mom. första stycket h) lagen (1961:372) om

bensinskatt eller 24 § första stycket h) av den som inte kan

medges registrering som skattskyldig förbrukare av bensin eller

i bilaga 1 angivet bränsle.

 26 § 12

 Annan än den som är Annan än den som är

registrerad får köpa in bränsle registrerad får köpa in bränsle

eller elektrisk kraft utan eller elektrisk kraft utan

skatt mot avgivande av en skatt eller med nedsatt skatt

försäkran till leverantören att mot avgivande av en försäkran

bränslet eller kraften skall till leverantören att bränslet

användas för ett sådant ändamål eller kraften skall användas

som avses i 24 § första stycket för ett sådant ändamål som

c), d) eller f) eller andra avses i 24 § första stycket c),

stycket eller 25 § första d), f) eller 25 § första

stycket a) eller b). stycket a) eller b). Detsamma

 gäller den som köper bränsle

 för förbrukning i industriell

 verksamhet och för växthusupp-

 värmning vid yrkesmässig

 växthusodling.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

 12Senaste lydelse 1990:583.

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1990:582) om koldioxidskatt;

 Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen (1990:582) om kol-

dioxidskatt skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 §

 Koldioxidskatt tas ut för Koldioxidskatt tas ut för

bränslen som avses i 1 § första bränslen som avses i 1 § första

stycket med i bilagan angivet stycket med i bilagan angivet

belopp för vikt- eller belopp för vikt- eller

volymenhet. För varuslag som är volymenhet, om inte annat föl-

skattepliktiga enligt 1 § andra jer av andra stycket. För varu-

stycket tas skatt ut med 58 öre slag som är skattepliktiga

per liter. enligt 1 § andra stycket tas

 skatt ut med 58 öre per liter.

 På bränsle som förbrukas i

 industriell verksamhet och för

 växthusuppvärmning vid

 yrkesmässig växthusodling och

 som inte används för drift av

 motorfordon tas skatt ut med

 55 kr. per ton kolbränsle,

 65 kr. per m3 oljeprodukter,

 45 kr. per 1000 m3 naturgas

 samt

 65 kr. per ton gasol.

 3 § 1

 I fråga om bränslen som avses I fråga om bränslen som avses

i 1 § första stycket tillämpas i 1 § första stycket tillämpas

2 § första stycket, 2 a, 6-8 2 a, 6-8 §§, 9 § andra stycket,

§§, 10 § andra stycket, 24 § 24 § utom första stycket h),

utom första stycket h), 25 § och j, 25 § fjärde stycket, 26,

tredje stycket, 26, 27, 32 och 27, 32 och 33 §§ lagen

33 §§ lagen (1957:262) om (1957:262) om allmän ener-

allmän energiskatt. giskatt.

 I deklaration får avdrag

 göras för skatt på bränsle som

 förbrukats för produktion av

 värme som levererats för

 förbrukning i industriell verk-

 samhet och för växthusupp-

 värmning vid yrkesmässig

 växthusodling till den del

 skatten motsvarar skillnaden

 mellan den i bilagan angivna

 skattesatsen och den i 2 §

 andra stycket angivna skatte-

 satsen för ett och samma

 bränsle.

 I fråga om varuslag som är skattepliktiga enligt 1 § andra

stycket tillämpas lagen (1961:372) om bensinskatt utom 1 §, 2 §

första och andra styckena och 7 § 1 mom. första stycket h).

 1Senaste lydelse 1991:838.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bestämmelserna om bensin i nämnda lag gäller de varuslag som är

skattepliktiga enligt 1 § andra stycket denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

3 Förslag till

Lag om upphävande av lagen (1974:992) om nedsättning av allmän

energiskatt och koldioxidskatt

 Härigenom förskrivs att lagen (1974:992) om nedsättning av

allmän energiskatt och koldioxidskatt 1 skall upphöra att

gälla vid utgången av juni 1992.

 Lagen tillämpas fortfarande i fråga om förhållanden som hänför

sig till tiden före den 1 juli 1992.

 1Lagen omtryckt 1984:996.

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1957:262) om allmän

energiskatt 1

 dels att 2, 2 a, 14, 24 och 25 §§ skall ha följande lydelse,

 dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 28-31 §§,

av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 § 2

 Skatt utgår icke för inhemska

fasta bränslen.

 Skatt utgår inte heller för Skatt utgår inte för

elektrisk kraft, som elektrisk kraft, som

 a) framställs inom landet av producent, som förfogar över en

installerad generatoreffekt av mindre än 100 kilowatt eller

såvitt avser vindkraftproduktion mindre än 500 kilowatt och som

inte yrkesmässigt distribuerar elektrisk kraft,

 b) till lägre effekt än 50 kilowatt utan avgift levereras av

producent eller distributör till någon, som inte står i

intressegemenskap med producenten eller distributören,

 c) framställs eller förbrukas c) framställs och förbrukas

på fartyg eller annat på fartyg eller annat

transportmedel, transportmedel,

 d) nyttiggörs inom rörelse för produktion eller distribution av

elektrisk kraft eller bortgår till följd av förluster vid

överföring, transformering eller omformning hos producent eller

distributör, eller

 e) framställs i ett reservkraftsaggregat.

 2 a § 3

 Skatt utgår inte för

 a) inhemskt framställd metan, a) metan, som framställs

 genom biologiska processer,

 b) naturgas, som bortgår till följd av förluster vid transport

eller omformning hos producent eller distributör,

 c) stadsgas, bensin eller gasol som används för framställning

av stadsgas,

 d) flygfotogen,

 e) jetbensin,

 f) flygbensin och sådana produkter som är skattepliktiga enligt

lagen (1961:372) om bensinskatt,

 g) oljeprodukter som tillhandahålls i särskild förpackning om

högst fem liter.

 14 § 4

 1Lagen omtryckt 1984:994.

 Senaste lydelse av lagens rubrik

 1975:272.

 2Senaste lydelse 1991:1823.

 3Senaste lydelse 1990:1085.

 4Senaste lydelse 1989:1028.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 Skatten utgår med 2,2 öre per Skatten tas ut per kilo-

kilowattimme för elektrisk wattimme med

kraft som förbrukas i kommuner a) 0 öre för elektrisk kraft

som anges i bilaga 2 till denna som förbrukas i industriell

lag och med 7,2 öre per verksamhet i till-

kilowattimme i övriga fall. I verkningsprocessen eller för

fråga om sådan kraft som växthusuppvärmning vid yrkes-

förbrukas i industriell verk- mässig växthusodling,

samhet utgår dock skatten med 5 b) 3,5 öre för annan elek-

öre per kilowattimme. trisk kraft än som avses under

 a) och som förbrukas i kommuner

 som anges i bilaga 2 till denna

 lag,

 c) 6,3 öre för elektrisk

 kraft som förbrukas för el-,

 gas-, värme- eller vattenför-

 sörjning i andra kommuner än de

 som anges i bilaga 2 till denna

 lag,

 d) 8,5 öre för elektrisk

 kraft som förbrukas i övriga

 fall.

 24 § 5

 I deklaration som avser bränslen får avdrag göras för skatt på

bränsle som

 a) i beskattat skick förvärvats för återförsäljning eller

förbrukning i egen rörelse,

 b) återtagits i samband med återgång av köp,

 c) förbrukats av eller försålts till kommunikationsföretag för

bandrift eller därmed likartat ändamål,

 d) förbrukats eller försålts för förbrukning i luftfartyg eller

i fartyg, när luftfartyget eller fartyget inte används för

fritidsändamål eller annat privat ändamål,

 e) av den skattskyldige eller för hans räkning utförts ur riket

eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att

förbrukas där,

 f) förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål

än energialstring,

 g) förbrukats för framställning av bensin eller i bilaga 1

angivet bränsle eller för produktion av annan skattepliktig

elektrisk kraft än sådan som avses i 25 § första stycket d),

 h) förbrukats för produktion av värme vid samtidig produktion

av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en

kraftvärmeanläggning,

 i) försålts med förlust för den skattskyldige, i den mån

förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare.

 Avdrag får, i den mån avdrag

inte har gjorts enligt första

stycket f), även göras för

kolbränslen som förbrukats

eller försålts för förbrukning

i metallurgiska processer, vari

även skall anses ingå den gas-

och värmeproduktion som sker

 5Senaste lydelse 1991:837.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

till följd av sådana processer.

 Avdrag enligt första stycket i) får göras med belopp som svarar

mot så stor del av skatten som förlusten visas utgöra av varans

försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter

betalning skall redovisning åter lämnas för skatten på det

bränsle som betalningen avser.

 Avdrag får, i den mån avdrag

 inte har gjorts enligt första

 stycket, även göras för skatt

 på bränsle som förbrukats vid

 tillverkningsprocessen i

 industriell verksamhet eller

 för växthusuppvärmning vid

 yrkesmässig växthusodling.

 25 § 6

 I deklaration som avser elektrisk kraft får avdrag göras för

skatt på elektrisk kraft, som

 a) förbrukats av eller levererats till kommunikationsföretag

för bandrift eller därmed likartat ändamål eller överförts till

annat land,

 b) förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål

än energialstring eller för användning i omedelbart samband med

sådan förbrukning eller vid framställning av bensin eller i

bilaga 1 angivet skattepliktigt bränsle,

 c) försålts med förlust för den redovisningsskyldige, i den mån

förlusten hänför sig till bristande betalning från förbrukare

eller icke registrerad distributör av elektrisk kraft,

 d) producerats i en kraft- d) producerats i en kraft-

värmeanläggning och förbrukats värmeanläggning och förbrukats

i egen industriell verksamhet. för el-, gas-, värme- eller

 vattenförsörjning i den egna

 verksamheten.

 Avdrag enligt första stycket c) får göras med belopp som svarar

mot så stor del av skatten som förlusten visas utgöra av den

elektriska kraftens försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts

och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas

för skatten på den kraft som betalningen avser.

 Avdrag får även göras för skatt på bensin eller i bilaga 1

angivet bränsle, som förbrukats vid produktion av skattepliktig

elektrisk kraft i den mån avdrag inte gjorts enligt första

stycket d) eller 24 § första stycket g) denna lag eller enligt

7 § 1 mom. första stycket f) lagen (1961:372) om bensinskatt.

 Avdrag får även göras för skatt på bensin eller i bilaga 1

angivet bränsle som förbrukats vid produktion av sådan värme som

avses i 7 § 1 mom. första stycket h) lagen (1961:372) om

bensinskatt eller 24 § första stycket h) av den som inte kan

medges registrering som skattskyldig förbrukare av bensin eller

i bilaga 1 angivet bränsle.

 28 §

 Har den som inte är skatt-

 skyldig förbrukat bränsle vid

 tillverkningsprocessen i

 industriell verksamhet eller

 för växthusuppvärmning vid

 5Senaste lydelse 1991:837.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 yrkesmässig växthusodling

 medger riksskatteverket efter

 ansökan av denne kompensation

 för den skatt som belastat

 bränslet.

 Har skatt tagits ut för

 bränsle eller elektrisk kraft

 som förbrukats för produktion

 av sådan fjärrvärme som

 levererats för

 tillverkningsprocessen i indu-

 striell verksamhet eller för

 växthusuppvärmning vid yrkes-

 mässig växthusodling medger

 riksskatteverket efter ansökan

 av den som producerat

 fjärrvärmen återbetalning av

 eller kompensation för den

 skatt som belastat bränslet

 eller den elektriska kraften.

 29 §

 Ansökan om återbetalning eller

 kompensation enligt 28 § görs

 skriftligen hos riks-

 skatteverket. Den skall omfatta

 en period om ett kalen-

 derkvartal och ges in till

 riksskatteverket inom ett år

 efter kvartalets utgång.

 Återbetalning eller kom-

 pensation medges inte för

 belopp som understiger 5 000

 kronor av det sammanlagda

 beloppet för skatt enligt denna

 lag och lagen (1990:582) om

 koldioxidskatt för ett

 kalenderkvartal.

 30 §

 Har återbetalning eller kompen-

 sation för allmän energiskatt

 skett med för högt belopp på

 grund av oriktig uppgift, som

 sökanden lämnat, eller på grund

 av felräkning, misskrivning

 eller annat uppenbart

 förbiseende, är mottagaren

 skyldig att till staten

 återbetala vad han oriktigt

 erhållit. Beslut härom meddelas

 av riksskatteverket. Åtgärd för

 att ta ut ett oriktigt erhållet

 återbetalnings- eller

 kompensationsbelopp får inte

 vidtas senare än fem år efter

 utgången av det kalenderår

 under vilket beloppet

 6Senaste lydelse 1991:837.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 erhållits.

 31 §

 Beslut enligt 28 - 30 §§

 överklagas hos kammarrätten.

 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

 2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande i fråga om

förhållanden som hänför sig till tid före ikraftträdandet.

 3. Bestämmelserna i 14 § avseende de nya skattesatserna för

elektrisk kraft tillämpas för energiförbrukningen efter utgången

av år 1992. Om mätaravläsning görs under tiden den 28 december

1992 - den 7 januari 1993 gäller de nya skattesatserna för tiden

efter mätaravläsningen. Görs inte mätaravläsning eller görs den

i endast begränsad omfattning, tillämpas de nya skattesatserna

för energiförbrukningen från och med den 1 januari 1993, varvid

skatten beräknas efter skälig grund. Som mätaravläsning godtas

även avläsning som enligt tillämpade rutiner görs av

förbrukaren.

 4. Bestämmelserna i 14 och 24 §§ i sina nya lydelser samt

bestämmelserna i 28-31 §§ tillämpas dock, såvitt avser

växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling, först från och

med den 1 januari 1995.

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1990:582) om koldioxidskatt

 Härigenom föreskrivs att 2, 3 och 5 §§ lagen (1990:582) om

koldioxidskatt samt bilagan till lagen skall ha föjande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 §

 Koldioxidskatt tas ut för Koldioxidskatt tas ut för

bränslen som avses i 1 § första bränslen som avses i 1 § första

stycket med i bilagan angivet stycket med i bilagan angivet

belopp för vikt- eller belopp för vikt- eller

volymenhet. För varuslag som är volymenhet. För varuslag som är

skattepliktiga enligt 1 § andra skattepliktiga enligt 1 § andra

stycket tas skatt ut med 58 öre stycket tas skatt ut med 74 öre

per liter. per liter.

 3 § 1

 I fråga om bränslen som avses I fråga om bränslen som avses

i 1 § första stycket tillämpas i 1 § första stycket tillämpas

2 § första stycket, 2 a, 6 - 2 a §, 6 - 8 §§, 10 § andra

8 §§, 10 § andra stycket, 24 § stycket, 24 § utom första

utom första stycket h), 25 § stycket h), 25 § tredje stycket

tredje stycket, 26, 27, 32 och och 26-33 §§ lagen (1957:262)

33 §§ lagen (1957:262) om om allmän energiskatt.

allmän energiskatt.

 Avdrag, återbetalning och

 kompensation enligt 24 § tred-

 je stycket eller 28 § lagen om

 allmän energiskatt medges dock

 beträffande koldioxidskatt

 endast med tre fjärdedelar av

 skatten på de bränslen som

 avses i 1 § första stycket.

 I fråga om varuslag som är skattepliktiga enligt 1 § andra

stycket tillämpas lagen (1961:372) om bensinskatt utom 1 §, 2 §

första och andra styckena och 7 § 1 mom. första stycket h).

Bestämmelserna om bensin i nämnda lag gäller de varuslag som är

skattepliktiga enligt 1 § andra stycket denna lag.

 5 §

 Ansökan om återbetalning Ansökan om återbetalning

eller kompensation enligt 4 § eller kompensation enligt 3 och

görs skriftligen hos 4 §§ görs skriftligen hos

riksskatteverket. Den skall riksskatteverket. Den skall

omfatta en period om ett omfatta en period om ett

kalenderkvartal och ges in till kalenderkvartal och ges in till

riksskatteverket inom ett år riksskatteverket inom ett år

efter kvartalets utgång. efter kvartalets utgång.

 Återbetalning eller kom- Återbetalning eller kom-

pensation medges inte för pensation medges inte för

belopp som understiger 1 000 belopp som understiger 5 000

 kronor av det sammanlagda

 beloppet för skatt enligt denna

 lag och lagen (1957:262) om

 allmän energiskatt för ett ka-

 1Senaste lydelse 1991:838.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

kronor för ett kalenderkvartal. lenderkvartal.

Bilaga 2 till lagen (1990:582) om koldioxidskatt

Nuvarande lydelse

Tulltaxenr Bränsle

Skattesats

enligt tull-

taxelagen

(1987:1068)

ur 27.01,

ur 27.02

eller

ur 27.04 Kolbränslen

620 kr. per ton

ur 27.10

eller

ur 38.14 Fotogen, motorbränn-

 oljor och eldningsoljor

 samt andra oljeproduk-

 ter, med undantag för

 smörjoljor och smörj-

 fetter som inte an-

 vänds för energi-

 alstring 720 kr. per m3

ur 27.11 Naturgas

535 kr. per 1000 m3

ur 27.11

eller

ur 38.23 Gasol som används för

 a) drift av motorfordon 40 öre per liter

 b) annat ändamål än

 drift av motorfordon 750 kr. per ton

 1Senaste lydelse 1991:838.

Föreslagen lydelse

Tulltaxenr Bränsle

Skattesats

enligt tull-

taxelagen

(1987:1068)

ur 27.01,

ur 27.02

eller

ur 27.04 Kolbränslen

800 kr. per ton

ur 27.10

eller

ur 38.14 Fotogen, motorbränn-

 oljor och eldningsoljor

 samt andra oljeproduk-

 ter, med undantag för

 smörjoljor och smörj-

 fetter som inte an-

 vänds för energi-

 alstring 920 kr. per m3

ur 27.11 Naturgas

680 kr. per 1000 m3

ur 27.11

eller

ur 38.23 Gasol som används för

 a) drift av motorfordon 48 öre per liter

 b) annat ändamål än

 drift av motorfordon 960 kr. per ton

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

De nya bestämmelserna i 3 och 5 §§ tillämpas dock, såvitt avser

växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling, först från och

med den 1 januari 1995.

 2Senaste lydelse 1990:1086.

3 Förslag till

Lag om dels ändring i lagen (1974:992) om nedsättning av allmän

energiskatt och koldioxidskatt, dels upphävande av samma lag

 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:992) om nedsättning

av allmän energiskatt och koldioxidskatt 1

 dels att 2 a och 3 §§ skall upphöra att gälla,

 dels att 2 och 5 §§ skall ha följande lydelse,

 dels att lagen skall upphöra att gälla vid utgången av år 1994.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 § 2

 Skatt enligt lagen (1957:262) Riksskatteverket får på

om allmän energiskatt på ansökan medge att skatt enligt

elektrisk kraft och bränsle som lagen (1990:582) om

förbrukas vid industriell koldioxidskatt tas ut på sådant

tillverkning och skatt enligt bränsle som avses i 1 § första

lagen (1990:582) om kol- stycket nämnda lag och som

dioxidskatt på sådant bränsle förbrukas vid industriell till-

som avses i 1 § första stycket verkning med sådant belopp att

nämnda lag som förbrukas vid skatten för den som bedriver

industriell tillverkning, tas den industriella tillverkningen

ut med sådant belopp att den inte överstiger två procent av

sammanlagda skatten inte de tillverkade produkternas

överstiger tre procent av de försäljningsvärde fritt fabrik.

tillverkade produkternas

försäljningsvärde fritt fabrik.

 Föreligger särskilda skäl kan

regeringen för visst företag

medge nedsättning utöver vad

som anges i första stycket.

 5 § 3

 Har, på grund av oriktig Har, på grund av oriktig

uppgift från sökanden eller på uppgift från sökanden eller på

grund av felräkning, grund av felräkning,

misskrivning eller annat misskrivning eller annat

uppenbart förbiseende, ett uppenbart förbiseende, ett

felaktigt belopp fastställts felaktigt belopp fastställts

med tillämpning av 2 eller 3 § med tillämpning av 2 § eller av

eller av beslut som har beslut som har meddelats med

meddelats med stöd av dessa stöd av dessa bestämmelser, är

bestämmelser, är sökanden sökanden skyldig att till

skyldig att till statsverket staten inbetala vad han på

inbetala vad han på detta sätt detta sätt oriktigt har

oriktigt har erhållit. erhållit.

 1Lagen omtryckt 1984:996.

 Senaste lydelse av lagens rubrik

 1990:584

 2 a § 1986:506

 3 § 1975:273.

 2Senaste lydelse 1990:584.

 3Senaste lydelse 1988:528.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 En åtgärd i syfte att ta ut ett oriktigt erhållet belopp får

inte vidtas senare än fem år efter utgången av det kalenderår

under vilket beloppet har fastställts.

 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

 2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande i fråga om

förhållanden som hänför sig till tid före ikraftträdandet.

 3. Fastän lagen upphör vid utgången av år 1994 skall den

tillämpas efter denna tid i fråga om förhållanden som hänför sig

till tiden före den 1 januari 1995.

 4. Bestämmelserna i 5 § skall dock gälla till utgången av år

1999.

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes

flygtrafik

 Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1988:1567) om miljöskatt på

inrikes flygtrafik skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 6 § 1

Miljöskatten skall beräknas i första hand med ledning av

luftfartsverkets uppgifter om bränsleförbrukning och utsläpp av

kolväten och kväveoxider från den aktuella flygplanstypen under

en genomsnittligt beräknad flygsträcka.

 Skatten skall tas ut för Skatten skall tas ut för

varje flygning med 79 öre per varje flygning med 1 krona per

kilogram förbrukat flygbränsle kilogram förbrukat flygbränsle

och med 12 kronor per kilogram och med 12 kronor per kilogram

utsläppta kolväten och utsläppta kolväten och

kväveoxider. kväveoxider.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

 1Senaste lydelse 1990:586.

5 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1991:609) om ändring i vägtrafik-

skattelagen (1988:327)

 Härigenom föreskrivs att bilaga 2 till vägtrafikskattelagen

(1988:327) i bilagans lydelse enligt lagen (1991:609) om ändring

i nämnda lag skall ha följande lydelse.

Bilaga 2 till vägtrafikskattelagen (1988:327)

Nuvarande lydelse

Kilometerskatt

Fordonsslag

Skattevikt,Skatt, öre

för 10 kilometer

 grund-

tilläggsbelopp

förbeloppvarje helt hundratal

 kilogram

över den

 lägsta

vikten i klassen

1 Personbil 0-900

 165

 0

 901-18318

2 Buss

 med två 0-1 600

 170

 0

 hjulaxlar 1 601-

 1711,40

 med tre eller 0-1 600

 170

 0

 flera hjulaxlar 1 601-

 1710,90

3 Lastbil3.1med anordning

 för

påhängsvagn

 med två

 0-1 6002400

 hjulaxlar

 1 601-

243 2,60

 med tre

eller

 0-

1 600240 0flera

hjulaxlar

 1 601-

242 2,00

 3.2 annan lastbil

 med två

 0-

1 600170 0hjulaxlar

 1 601-

172 2,10

 med tre

 0-

1 600170 0hjulaxlar

 1 601-

171 1,40

 med fyra

 0-

1 600170 0

 eller flera

 1 601-1711,10

 hjulaxlar

4 Släpvagnar med skatte-

 vikt över 3 000 kilo-

 gram, som dras av ettkilometerskatteplik-

 tigt fordon, om det är

 fråga om4.1styraxel för på-

 hängsvagn

 med en

hjulaxel

 3 001-1004,30

 med två

ellerflera

hjulaxlar 3 001-

100 2,30

 4.2 annan släpvagn

 med en

hjulaxel

 3 001-1002,00

 med två

 3 001-11 0001000,70

 hjulaxlar

 11 001-

156 2,90

 med tre

 3 001-20 0001000,80

 hjulaxlar

 20 001-

236 3,40

 med fyra

 3 001-20 0001000,50

 eller flera

 20 001-

185 1,80

 hjulaxlar

Föreslagen lydelse

Kilometerskatt

Fordonsslag Skattevikt,

Skatt, öre för 10 kilometer

 kilogram

 grund-

tilläggsbelopp för

 belopp varje helt

hundratal

 kilogram

över den

 lägsta

vikten i

klassen

1 Personbil 0-

 900

165 0

 901-

 183

 18

2 Bussmed två 0-

 1 600

170 0

 hjulaxlar 1 601-1710,90

 med tre eller 0-

 1 6001700

 flera hjulaxlar 1 601-

171 0,50

3 Lastbil3.1med anordning

 för

påhängsvagn

 med två

 0-1 600 2400

 hjulaxlar

1 601- 2421,90

 med tre

eller

 0-1 600 240

 0

 flera

hjulaxlar1

601-241

1,40

 3.2 annan lastbil

 med två0-1

600170

 0

 hjulaxlar

1 601- 1711,50

 med tre

 0-1 600 170

 0

 hjulaxlar1

601-171

 1,00

 med fyra

 0-1 600 1700

 eller flera

1 601- 171

0,80 hjulaxlar

4 Släpvagnar med skatte-

 vikt över 3 000 kilo-

 gram, som dras av ettkilometerskatteplik-

 tigt fordon, om det är

 fråga om

 4.1 styraxel för på-

 hängsvagnmed

en

hjulaxel

3 001- 100

 3,30

 med två

ellerflera

hjulaxlar

3 001- 100

 1,80

 4.2 annan släpvagn

 med en

hjulaxel3

001-100

 1,40

 med två

3 001-11 000 100

 0,50 hjulaxlar

11 001- 140

 2,30

 med tre3

001-20 000100

 0,70

 hjulaxlar

20 001- 2192,60

 med fyra3

001-20 000100

 0,40

 eller flera

20 001- 1681,30

 hjulaxlar

6 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1991:610) om ändring i lagen

(1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon

 Härigenom föreskrivs att bilaga 2 till lagen (1988:328) om

vägtrafikskatt

på utländska fordon i bilagans lydelse enligt lagen (1991:610) om

ändring i

nämnda lag skall ha följande lydelse.

Bilaga 2 till lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon

Nuvarande lydelse

Kilometerskatt

Fordonsslag Totalvikt,

Skatt, kronor för

 kilogram

10 kilometer

1. Dieseldrivna lastbilar1.1med anordning 6 001-

 10 000

3,60

 för

påhängs-10 001-15

0004,90

 vagn

15 001- 6,30

 1.2 Övriga 6 001-

 10 000

2,20

 10 001-

15 000 3,60

 15 001-

4,50

2. Dieseldrivna bussar 6 001-

 10 0001,80

 10 001-

15 000 2,90

 15 001-

3,60

3. Släpvagnar kopplade

 till eller avsedda

 att kopplas tilldieseldrivna last-

 bilar eller diesel-

 drivna bussar3.1Styraxel för på- 6 001-

3,25

 hängsvagn

 3.2 Övriga 10 001-

 15 0002,00

 15 001-

20 000 3,25

 20 001-

4,00

Föreslagen lydelse

Kilometerskatt

Fordonsslag Totalvikt,

Skatt, kronor för

 kilogram

10 kilometer

1. Dieseldrivna lastbilar

 1.1 med anordning 6 001-

 10 0003,00

 för påhängs-

10 001-15 000 4,00vagn

15 001- 5,20

 1.2 Övriga 6 001-

 10 000

1,80

 10 001-15 0003,00

 15 001-

3,70

2. Dieseldrivna bussar 6 001-

 10 000

1,50

 10 001-

15 000 2,40

 15 001-3,00

3. Släpvagnar koppladetill eller avsedda

 att kopplas till

 dieseldrivna last-bilar eller diesel-

 drivna bussar

 3.1 Styraxel för på- 6 001-

2,70 hängsvagn

 3.2 Övriga 10 001-

 15 000

1,60

 15 001-20 0002,70

 20 001-

3,30

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt

 Härigenom föreskrivs att 13 och 17 §§ lagen (1968:430) om

mervärdeskatt 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 13 § 2

 Skatten utgår med 25 procent Skatten utgår med 22 procent

av beskattningsvärdet. Skatten av beskattningsvärdet. Skatten

utgår dock med 18 procent av utgår dock med 18 procent av

beskattningsvärdet för beskattningsvärdet för

 1) serveringstjänster,

 2) rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet samt

upplåtelse av campingplats och motsvarande i campingverksamhet,

 3) personbefordran utom sådan befordran där resemomentet är av

underordnad betydelse,

 4) transport i skidliftar samt

 5) omsättning och import av sådana livsmedel och

livsmedelstillsatser som avses i 1 § livsmedelslagen (1971:511)

med undantag för

 a. vatten från vattenverk,

 b. spritdrycker, vin och starköl som tillhandahålls av det

detaljhandelsbolag som avses i 15 § andra stycket lagen

(1977:293) om handel med drycker samt

 c. tobaksvaror.

 17 § 3

 Skattskyldig får med de begränsningar som anges i 18 och 60 §§

vid redovisning av skatt göra avdrag för ingående skatt som

hänför sig till förvärv eller import för verksamhet som medför

skattskyldighet.

 I fråga om rätt att göra avdrag för ingående skatt i statlig

och kommunal verksamhet gäller dock bestämmelserna i 18 a §.

 Rätt till avdrag föreligger för den redovisningsperiod då

förvärvet eller importen enligt god redovisningssed borde ha

bokförts om inte annat följer av fjärde eller femte stycket. Har

medgivande enligt 5 a § andra stycket erhållits får avdrag för

andra förvärv än sådana som avses i fjärde eller femte stycket

göras först vid beskattningsårets utgång eller när betalning

dessförinnan har erlagts. Avdrag för ingående skatt som hänför

sig till förskotts- eller a conto-likvid får göras under den

redovisningsperiod då betalning har erlagts eller, i fråga om

byggnads- eller anläggningsentreprenad, när faktura med uppgift

om skattens belopp har mottagits. Har skattskyldig försatts i

konkurs inträder avdragsrätt senast vid konkursutbrottet i fråga

 1Lagen omtryckt 1990:576.

 Senaste lydelse av lagens rubrik

 1974:885.

 2Senaste lydelse 1991:1755.

 3Senaste lydelse 1991:1755.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

om ingående skatt, som hänför sig till förvärv, import eller

förskotts- eller a conto-likvid före konkursutbrottet.

 Har vara förvärvats genom kreditköp med förbehåll från säljaren

om återtaganderätt enligt lagen (1978:599) om avbetalningsköp

mellan näringsidkare m.fl. får avdrag för den ingående skatten,

oavsett principerna för den skattskyldiges bokföring, göras för

den redovisningsperiod under vilken faktura eller motsvarande

handling har mottagits.

 Vid förvärv av avverkningsrätt till skog får avdrag för

ingående skatt göras endast för vad som har betalats under

redovisningsperioden. Rätten till avdrag för ingående

mervärdeskatt som tas ut vid införsel till landet inträder

tidigast när en av tullverket utfärdad tullräkning har mottagits

av den skattskyldige. Har skattskyldig övertagit annan

skattskyldigs verksamhet eller del därav äger han rätt till

avdrag för ingående skatt som hänför sig till den tidigare

ägarens förvärv för verksamheten, i den mån denne skulle haft

rätt till avdrag om skatten hade betalats av honom.

Delägare i samfällighet för vattenreglering, väghållning eller

liknande ändamål får avdraga ingående skatt som hänför sig till

samfällighetens förvärv med vad som belöper på hans andel i

samfälligheten. Vad som nu har sagts gäller endast i den mån i

samfälligheten deltagande fastighet används i verksamhet som

medför skattskyldighet.

 Äger ett svenskt aktiebolag, en svensk ekonomisk förening eller

en svensk ömsesidig skadeförsäkringsanstalt (moderföretag) mer

än nio tiondelar av aktierna i ett eller flera svenska

aktiebolag (helägda dotterbolag) och tillhandahåller ett av

företagen något annat av företagen en tjänst som inte är

skattepliktig får det andra företaget göra avdrag för den skatt

som belöper på det förstnämnda företagets förvärv eller införsel

för tillhandahållande av tjänsten, i den mån avdragsrätt hade

förelegat om förvärvet eller införseln hade gjorts av det

skattskyldiga företaget. Vad nu har sagts gäller även aktiebolag

vars aktier till mer än nio tiondelar ägs av ett eller flera

helägda dotterbolag.

 Förvärvar skattskyldig mot Förvärvar skattskyldig mot

vederlag skattepliktig vara vederlag skattepliktig vara

inom landet från den som inte inom landet från den som inte

är skattskyldig för omsättning är skattskyldig för omsättning

av varan, skall som ingående av varan, skall som ingående

mervärdeskatt för den mervärdeskatt för den

skattskyldige anses 20 procent skattskyldige anses 18 procent

av vederlaget. Om förvärvet av vederlaget. Om förvärvet

avser sådan vara för vilken avser sådan vara för vilken

skatt utgår med 18 procent av skatt utgår med 18 procent av

beskattningsvärdet enligt 13 § beskattningsvärdet enligt 13 §

andra meningen, skall som andra meningen, skall som

ingående mervärdeskatt dock ingående mervärdeskatt dock

anses 15,25 procent av anses 15,25 procent av

vederlaget. Vad nu sagts gäller vederlaget. Vad nu sagts gäller

även den som är skattskyldig även den som är skattskyldig

för förmedling som avses i för förmedling som avses i

punkt 3 första stycket av punkt 3 första stycket av

anvisningarna till 2 §. anvisningarna till 2 §.

 Redovisar skattskyldig olika verksamheter var för sig får

överskjutande ingående skatt i en verksamhet kvittas mot

utgående skatt i annan verksamhet.

 Om återbetalning av överskjutande ingående skatt som ej kunnat

kvittas föreskrivs i 49 §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1 Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

 Härigenom föreskrivs att 33 § 1 och 2 mom. samt punkt 23 av

anvisningarna till 23 § kommunalskattelagen (1928:370) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 33 §

 1 m o m.1 Från intäkt av 1 m o m. Med den begränsning

tjänst får avdrag göras för som följer av 2 mom. får från

samtliga utgifter, vilka är att intäkt av tjänst avdrag göras

anse som kostnader för fullgör- för samtliga utgifter, vilka är

ande av tjänsten, såvitt inte att anse som kostnader för

för samma kostnader anvisats fullgörande av tjänsten, såvitt

särskilt anslag, som, på sätt i inte för samma kostnader

32 § 3 mom. är sagt, ej skall anvisats särskilt anslag, som,

tas upp såsom intäkt. på sätt i 32 § 3 mom. är sagt,

 ej skall tas upp såsom intäkt.

 Avdrag får i enlighet härmed ske för, bland annat:

 avgifter som den skattskyldige i samband med tjänsten erlagt

för egen eller efterlevandes pensionering annorledes än genom

försäkring;

 hyra eller annan kostnad för tjänste- eller arbetslokal, för

vilken den skattskyldige haft att själv vidkännas utgift;

 kostnad för arbetsbiträde, som den skattskyldige använt för

tjänsts utförande och som han själv avlönat;

 förlust å medel, för vilka den skattskyldige varit på grund av

sin tjänst redovisningsskyldig;

 ökad levnadskostnad vid resa i tjänsten utom den vanliga

verksamhetsorten som varit förenad med övernattning;

 färdkostnad vid resa i tjänsten;

 kostnad för facklitteratur, instrument och dylikt, som varit

nödigt för tjänstens fullgörande.

 I fråga om en inkomstgivande självständigt bedriven verksamhet

som ej skall hänföras till näringsverksamhet gäller följande.

Avdrag får göras för utgifter som är att anse som kostnader för

intäktens förvärvande om de betalats under beskattningsåret.

Avdrag får också ske för sådana kostnader om de betalats under

året före beskattningsåret i den mån de överstiger det årets

intäkter. Avdrag får inte ske med större belopp än som motsvarar

beskattningsårets intäkt av verksamheten. Underskott av en

verksamhet får inte dras av mot överskott i en annan verksamhet.

 Ränta på skuld som den skattskyldige ådragit sig för sin

utbildning eller annars i och för tjänsten hänförs till inkomst

av kapital enligt lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt.

 2 m o m.2 Skattskyldig, som 2 m o m. Avdrag för

haft intäkt av tjänst i form av kostnader som avses i punkt 4

kon- av anvisning-

1Senaste lydelse 1991:585.

2Senaste lydelse 1991:1866.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

tant lön eller sådan annan arna får göras endast till den

ersättning, som enligt 11 kap. del kostnaderna överstiger

2 § lagen (1962:381) om allmän 4 000 kronor och för övriga

försäkring skall anses som kostnader till den del

inkomst av anställning, dock kostnaderna överstiger 1 000

inte intäkt av verksamhet som kronor. Vad nu sagts gäller

avses i 1 mom. tredje stycket, dock inte i fråga om kostnader

skall utöver kostnader som som avses i 1 mom. tredje

avses i 1 mom. tredje stycket, stycket, punkterna 3-3 c och 7

punkterna 3-3 c och 7 av anvis- av anvisningarna samt

ningarna och färdkostnad för färdkostnad för resa i

resa i tjänsten anses ha haft tjänsten.

utgifter till ett belopp av

minst 4 000 kronor. Avdraget

får dock inte överstiga tio

procent av denna intäkt

avrundat till närmast högre

hundratal kronor, och ej heller

ensamt eller tillsammans med

färdkostnad för resa i tjänsten

samt kostnader som avses i

nyssnämnda anvisningspunkter

överstiga intäkten.

 Anvisningar

 till 23 §

 23.3 Avdrag får göras för fastighetsskatt och särskild

löneskatt på pensionskostnader och speciella för

näringsverksamheten utgående skatter och avgifter till det

allmänna. Däremot får svenska allmänna skatter inte dras av (se

20 §).

 Premie för grupplivförsäkring, som tecknats av fysisk person i

hans egenskap av utövare av viss näringsverksamhet, utgör

avdragsgill omkostnad i näringsverksamheten. Om den ersättning,

som kan komma att utfalla på grund av försäkringen, utgår efter

väsentligt förmånligare grunder än vad som gäller enligt

grupplivförsäkring för befattningshavare i statens tjänst, skall

dock endast den del av premien som kan anses motsvara förmåner

enligt grupplivförsäkring för nämnda befattnings- havare räknas

som omkostnad i näringsverksamheten.

 Avdrag medges för kostnader för egen hälsovård i den mån förmån

av fri sådan vård för anställd är skattefri enligt 32 § 3 b mom.

första stycket.

 Bestämmelserna i punkt 6 av anvisningarna till 33 § om avdrag

för avgift till erkänd arbetslöshetskassa gäller också

beträffande inkomst av näringsverksamhet.

 Bestämmelserna i punkt 4 av Bestämmelserna i punkt 4 av

anvisningarna till 33 § om anvisningarna till 33 § om

avdrag för kostnader för resor avdrag för kostnader för resor

till och från till och från

3Senaste lydelse 1991:1832.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

arbetsplatsen gäller också arbetsplatsen och i 33 § 2 mom.

beträffande inkomst av om begränsning i rätten till

näringsverksamhet. avdrag för sådana kostnader

 gäller också beträffande

 inkomst av näringsverksamhet.

 Om den skattskyldige har

 kostnader för sådana resor

 både i inkomstslaget tjänst och

 i inkomstslaget näringsverk-

 samhet skall begränsningen avse

 de sammanlagda kostnaderna och

 i första hand medföra en

 minskning av avdraget i

 inkomstslaget tjänst.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993 och tillämpas

första gången vid 1994 års taxering.

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och

kontrolluppgifter

 Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § lagen (1990:325) om

självdek-laration och kontrolluppgifter skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 kap.

 10 §1

 Fysisk person får, om inte annat följer av 11 §, lämna

förenklad självdeklaration om vad som skall redovisas i fråga

intäkter och avdrag avser endast

 1. inkomst av tjänst och 1. inkomst av tjänst och

annat avdrag än som avses i 33 avdrag inte yrkas för kostnader

§ 2 mom. kommunalskattelagen för fullgörande av tjänsten,

(1928:370) inte yrkas för

kostnader för fullgörande av

tjänsten,

 2. inkomst av kapital samt avdrag för kostnader yrkas endast

för ränta och tomträttsavgäld och intäkten utgörs av

 a) ränta eller a) ränta,

 b) utdelning på svenska aktier och andelar i svenska

värdepappersfonder eller ekonomiska föreningar,

 c) intäkt vid försäljning av teckningsrätt eller delbevis som

grundas på aktieinnehav i svenskt bolag,

 d) statligt räntebidrag för bostadsändamål,

 3. allmänt avdrag för pensionsförsäkring.

 Denna lag träder ikraft den 1 januari 1993 och tillämpas första

gången vid 1994 års taxering.

1Senaste lydelse 1991:1834.

3 Förslag till

Lag om ändring i uppbördslagen (1953:272)

 Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördslagen (1953:272)1

 dels att 12 § skall upphöra att gälla,

 dels att 4 § 1 mom. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 4 §

 1 mom. För inkomst av tjänst som hänför sig till bestämd

tidsperiod och uppbärs vid regelbundet återkommande tillfällen

eller till arbets-

anställning som är avsedd att vara kortare tid än en vecka skall

preliminär A-skatt utgå med belopp, som anges i skattetabeller,

om inte skattemyndighet har bestämt annat. Skattetabellerna

skall ange den preliminära skatt som belöper på olika

inkomstbelopp, beräknade för månad eller den kortare tid som

anges i tabellerna. Regeringen eller myndighet som regeringen

bestämmer fastställer för varje inkomstår sådana tabeller.

 Tabellerna skall grundas på följande förutsättningar, nämligen

 att inkomsten är oförändrad under inkomståret,

 att den skattskyldige endast kommer att taxeras för den inkomst

som anges i tabellen,

 att den skattskyldige inte skall erlägga annan skatt eller

avgift som avses i denna lag än statlig inkomstskatt och

kommunal inkomstskatt,

 a t t den skattskyldige vid a t t den skattskyldige vid

taxering för inkomsten inte taxering för inkomsten inte

erhåller andra avdrag än erhåller annat avdrag än

grundavdrag samt avdrag som grundavdrag.

avses i 33 § 2 mom.

kommunalskattelagen (1928:370)

med ett belopp av 4 000 kronor,

dock högst tio procent av in-

komsten.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992 och tillämpas första

gången i fråga om preliminär skatt för 1993.

1Lagen omtryckt 1991:97.Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:771.

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt

 Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1984:1052) om statlig

fastighetsskatt skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1 §1

 Till fastighetsskatt Till fastighetsskatt

skattepliktiga fastigheter är skattepliktiga fastigheter är

sådana som vid sådana som vid

fastighetstaxeringen betecknas fastighetstaxeringen betecknas

som småhusenhet, hyreshusenhet som småhusenhet, hyreshusenhet

eller lantbruksenhet om på eller lantbruksenhet om på

lantbruksenheten finns vad som lantbruksenheten finns vad som

vid fastighetstaxeringen vid fastighetstaxeringen

betecknas som småhus, hyreshus, betecknas som småhus, hyreshus,

tomtmark för småhus eller tomtmark för småhus eller

tomtmark för hyreshus. Från tomtmark för hyreshus. Från

skatteplikt undantas fastighet skatteplikt undantas hyresh-

som året före taxeringsåret usenhet som huvudsakligen

inte varit skattepliktig enligt består av lokaler samt

fastighetstaxeringslagen fastighet som året före taxe-

(1979:1152). ringsåret inte varit skat-

 tepliktig enligt fastig-

 hetstaxeringslagen (1979:1152).

 Utöver vad som sägs i första stycket är sådan privabostad, som

avses i 5 § kommunalskattelagen (1928:370) och som är belägen i

utlandet, skattepliktig till fastighetsskatt.

____________

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993 och tillämpas

första gången vid 1994 års taxering. För sådan hyreshusenhet som

huvudsakligen består av lokaler och för vars förvärvskälla

beskattningsåret har börjat före ikraftträdandet skall skatt vid

1994 års taxering påföras enligt äldre bestämmelser med så stor

del som svarar mot förhållandet mellan den del av

beskattningsåret som infaller före ikraftträdandet och hela

beskattningsåret.

1Senaste lydelse 1990:652.

Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över

delbetänkandet (SOU 1992:24) Avreglerad Bostadsmarknad

Efter remiss har yttrande över förslagen i betänkandet (SOU

1992:24) Avreglerad bostadsmarknad avgivits av Riksbanken,

Riksgäldskontoret, Riksrevisionsverket, Boverket, Statens

Bostadskreditnämnd (BKN), Statens institut för byggnadsforskning

(SIB), Riksantikvarieämbetet, Allmänna pensionsfonden, Första,

Andra och Tredje fondstyrelserna, Byggentreprenörerna, HSB:s

Riksförbund, Hyresgästernas Riksförbund, Riksbyggen,

Riksförbundet Vi i småhus, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag

(SABO), Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation

(SBC), Sveriges Fastighetsägareförbund, Sveriges Trähusfabrikers

Riksförbund (STR), Villaägarnas Riksförbund, Svenska Kom-

munförbundet, Landstingsförbundet, Tjänstemännens Centralor-

ganisation (TCO), Svenska Bankföreningen, Handelsbanken Hypotek

AB, Nordbanken Hypotek AB, Nordbanken Kredit AB,

Sparbanksgruppen AB, AB Spintab, StadshypoteksKassan, Statens

Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, Svensk Fastighetskredit

AB, Svenska Livförsäkringsföreningars Riksförbund och Sveriges

Försäkringsförbund.

 Svenska bankföreningen, Handelsbanken Hypotek AB, Nordbanken

Hypotek AB, Nordbanken Kredit AB och Svensk Fastighetskredit AB

har avgivit ett gemensamt yttrande (i det följande kallat

Bankföreningen). Detsamma har Sparbanksgruppen AB och AB Spintab

(i det följande kallat Sparbankerna).

 Genom remiss har också Landsorganisationen i Sverige (LO) och

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) beretts

tillfälle att yttra sig. LO har förklarat att man avser att

behandla remissen men att det inte finns möjlighet att översända

remissvaret inom utsatt tid. SACO har förklarat att man avstår

från att besvara ärendet.

 Inom remisstiden har vidare yttande över betänkandet inkommit

från Målaremästarnas Riksförening, Skattebetalarnas Förening,

Föreningen Kommunala Förmedlingsorgan, Länsbostadsdirektörernas

Förening, Mur och Puts Information AB och Mats Olstedt,

styrelseledamot i Villaägarna i Stockholms Stad.

 Riksgäldskontoret och Bostadskreditnämnden har yttrat sig

endast såvitt gäller statliga kreditgarantier.

 Boverket har koncentrerat sitt remissarbete på att analysera

förslagets eventuella styreffekter samt dess konsekvenser för

boendeutgifter och statsfinanser.

 SBAB har begränsat sitt yttrande till effekterna av förslagen

på fastighetsmarknaden och kreditmarknaden.

Förslag till

Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)

 Härigenom föreskrivs att 7 § skatteregisterlagen

(1980:343) 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 7 § 2

 För fysisk och juridisk person får, utöver de uppgifter som

anges i 5 och 6 §§, det centrala skatteregistret innehålla

följande uppgifter.

 1. Sådana uppgifter om

ägarförhållandena i fåmansföretag, företag som enligt 3 § 12

mom. nionde stycket lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt

skall behandlas som fåmansföretag, fåmansägt handelsbolag och

dotterföretag som avses i 2 kap. 16 § lagen (1990:325) om

självdeklaration och kontrolluppgifter.

 2. Uppgifter angående avslutad

revision, verkställt taxerings- eller mervärdeskattebesök eller

annat sammanträffande enligt 3 kap. 7 § taxeringslagen

(1990:324) eller 26 a § lagen (1968:430) om mervärdeskatt. För

varje sådan åtgärd får anges tid, art, beskattningsperiod,

skatteslag, myndighets beslut om beloppsmässiga ändringar av

skatt eller underlag för skatt med anledning av åtgärden samt

uppgift huruvida bokföringsskyldighet har fullgjorts.

 3. Uppgift om registrering av

skyldighet att betala skatt, uppgifter som behövs för att

bestämma skatt eller avgift enligt uppbördslagen (1953:272),

lagen om mervärdeskatt, lagen (1984:668) om uppbörd av

socialavgifter från arbetsgivare, lagen (1990:659) om särskild

löneskatt på vissa förvärvsinkomster, lagen (1991:586) om

särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, lagen (1990:912) om

nedsättning av socialavgifter och lagen (1951:763) om beräkning

av statlig inkomstskatt på ackumulerad inkomst samt uppgifter om

redovisning, inbetalning och återbetalning av sådana skatter

eller avgifter.

 4. Uppgift om maskinellt

framställt förslag till beslut om beskattning.

 5. Uppgift om beslut om anstånd

med avgivande av deklaration och med betalning av skatt, dock ej

skälen för besluten, samt uppgift om att laga förfall föreligger

för underlåtenhet att fullgöra deklarationsskyldighet.

 6. Administrativa och tekniska

uppgifter som behövs för beskattningen.

 7. Uppgifter som skall lämnas i

allmän självdeklaration enligt 2 kap. 13 § första stycket

punkterna 2-4 och andra stycket lagen om självdeklaration och

kontrolluppgifter samt uppgifter som skall lämnas i förenklad

självdeklaration.

 8. Uppgift om beslut om

beskattning, dock ej skälen för beslutet, uppgift om utmätning

enligt 68 § 6 mom. uppbördslagen samt uppgift om anledning till

att överskjutande skatt inte helt betalas ut med återbe-

 1Lagen omtryckt 1983:143.

 2Senaste lydelse 1991:1920.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

talningskort.

 9. Uppgift om att fordran mot

personen registrerats hos kronofogdemyndighet, uppgift om

indrivningsresultat, uppgift om beslut om ackord, likvidation

eller konkurs samt uppgift om betalningsinställelse.

 10. Uppgift om antal anställda och

de anställdas personnummer.

 11. Uppgift om telefonnummer,

särskild adress för skattsedelsförsändelse samt namn, adress och

telefonnummer för ombud.

 12. Uppgift från kontrolluppgift

som enligt 3 kap. lagen om självdeklaration och kontroll-

uppgifter skall lämnas utan föreläggande samt från sådan

särskild uppgift som avses i 3 § lagen (1959:551) om beräkning

av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän

försäkring.

 13. Uppgift om beteckning,

köpeskilling, taxeringsvärde, delvärde, beskattningsnatur, typ

av fång och tidpunkt för fånget för fastighet som ägs eller

innehas av personen, andelens storlek om fastigheten har flera

ägare och övriga uppgifter som behövs för beräkning av statlig

fastighetsskatt samt uppgift som behövs för värdering av bostad

på fastighet.

 14. Uppgift om tid och art för

planerad eller pågående revision samt beskattningsperiod och

skatteslag som denna avser samt uppgift om tid för planerat

taxerings- eller mervärdeskattebesök eller annat sammanträffande

enligt 3 kap. 7 § taxeringslagen eller 26 a § lagen om

mervärdeskatt.

 15.Uppgift om postgiro- och 15. Uppgift om postgiro- och

bankgironummer, om personen är bankgironummer, om personen är

näringsidkare. näringsidkare samt, om fullmakt

 lämnats för bank eller postgiro

 att ta emot skatteåterbetalning

 på ett konto, datum för

 fullmakten samt kontots nummer

 och typ.

 16. Uppgift om antal perioder om

trettio dagar för vilka den skattskyldige uppburit inkomst som

beskattas enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt.

 17. Uppgift om omsättning i

näringsverksamhet.

 18. Uppgifter angående resultat av

bruttovinstberäkning, annan beräkning av relationstal eller

liknande, skönsmässig beräkning och belopp som under

beskattningsåret stått till förfogande för levnadskostnader.

 19. Uppgift från centrala

bilregistret om innehav av fordon samt om fordonets

registreringsnummer, märke, typ, och årsmodell.

 20. Uppgift för beräkning av

skattereduktion för fackföreningsavgift.

 21. Uppgift om bosättningsland och

tidpunkt för byte av bosättningsland.

 22. Uppgifter om antal årsanställda

i en koncern i fall som avses i 2 kap. 16 § sista stycket lagen

om självdeklaration och kontrolluppgifter, totalt respektive i

Sverige, koncernomsättning och koncernbalansomslutning för

koncernmoderföretag.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

Innehållsförteckning

1

Skattefrågor.........................................................

.. 1

 1.1 Allmänna

synpunkter............................................... 1

 1.2

Energibeskattningen.............................................. 2

 1.3

Mervärdeskatt.................................................... 18

 1.4 Slopat schablonavdrag från

 intäkt av

 tjänst ..................... 19

 1.5 Slopad fastighetsskatt på

lokalhyreshus......................... 24

 1.6 Ekonomiska

effekter.............................................. 28

 1.7

Hemställan........................................................ 30

2 Statens stöd för

bostadsfinansieringen............................... 31

 2.1

Inledning........................................................ 31

 2.2 Gällande

ordning................................................. 32

 2.3 Utredarens

förslag............................................... 37

 2.4 Ett reformerat

bostadsstöd...................................... 41

 2.5 Höjd garanterad ränta, m.m. år

 1993 för hus

 med räntebidrag enligt äldre

bestämmelser........................... 61

 2.6 Förslagens ekonomiska

effekter.................................. 66

 2.7 Avveckling av

 investeringsbidrag för ny- och

 ombyggnad av

bostäder................................................ 70

 2.8

Hemställan....................................................... 71

3 Skatteförvaltningen och

exekutionsväsendet......................... 73

4 C. Statlig lokalförsörjning och

fastighetsförvaltning............... 78

5 C 3. Täckning av merkostnader för lokalkostnader m.m.............

80

6 F 7. Täckning av merkostnader för löner och pensioner m.m..... 80

7 Övriga

frågor......................................................... 81

 7.1 Personalkonsekvenser vid

strukturförändringar................. 81

 7.2 Den särskilda vinstskatten och

 investeringsskatten

 på

byggnadsarbeten....................................................

90

 7.3

Hemställan....................................................... 91

Bilaga I:5.1 Utredningens sammanfattning av

 betänkandet

 Konkurrensneutral

energibeskattning..................... 92

Bilaga I:5.2 Utredningens lagförslag i

 betänkandet

 Konkurrensneutral

energibeskattning.................... 109

Bilaga I:5.3 1 Förslag till lag om ändring

 i lagen

 (1957:262) om allmän

energiskatt....................... 119

 2 Förslag till lag om

 ändring i lagen

 (1990:582) om

koldioxidskatt.......................... 124

 3 Förslag till lag om dels

 ändring i lagen

 (1974:992) om nedsättning av

allmän energi-

 skatt och koldioxidskatt,

dels upphävande

 av samma

lag............................................ 127

 4 Förslag till lag om

 ändring i lagen (1988:1567)

 om miljöskatt på inrikes

flygtrafik..................... 129

 5 Förslag till lag om

 ändring i lagen (1991:609)

 om ändring i

vägtrafikskattelagen (1988:327)......... 130

 6 Förslag till lag om

 ändring i lagen (1991:610)

 om ändring i lagen (1988:328)

om vägtrafikskatt

 på utländska

fordon.................................... 132

Bilaga I:5.4 Förslag till lag om ändring i

 lagen (1968:430) om

mervärdeskatt............................................ 134

Bilaga I:5.5 1 Förslag till lag om ändring

 i kommunal-

 skattelagen

(1928:370).................................. 137

 2 Förslag till lag om

 ändring i lagen (1990:325)

 om självdeklaration och

kontrolluppgifter............. 140

 3 Förslag till lag om

 ändring i uppbörds-

 lagen

(1953:272)........................................ 141

Bilaga I:5.6 Förslag till lag om ändring i

 lagen (1984:1052)

 om statlig

fastighetsskatt............................... 142

Bilaga I:5.7 Förteckning över

 remissinstanser som har

 yttrat sig över

delbetänkandet (SOU 1992:24)

 Avreglerad

Bostadsmarknad............................. 143

Bilaga I:5.8 Förslag till lag om ändring i

 skatte-

 registerlagen

(1980:343)................................ 144

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 april 1992

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B.

Wes-terberg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af
[REDACTED_EFTERNAMN], Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

Föredragande: statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], B.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Förslag till riksdagen om den kommunala

ekonomin (kompletteringsproposition, del II)

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] anför:

De förslag som läggs fram i del II av

kompletteringspropositionen bygger på den kommunalekonomiska

kommitténs betänkande: Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk

balans - statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya

samarbetsformer (SOU 1991:98).

 Förslagen utgår från två grundläggande förhållanden. Det första

är att kravet på samhällsekonomisk balans är överordnat alla

andra krav och måste styra bedömningarna av det framtida

ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Det andra är att

rollfördelningen mellan staten respektive kommunerna och

landstingen vad gäller uppgifter och ekonomi måste vara tydlig.

Statens förändrade roll

Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga

verksamheten i vid mening utvecklas på ett sätt som är förenligt

med samhällsekonomisk balans. Statsmakternas riktlinjer för den

kommunala ekonomin bör ange omfattningen av den

skattefinansierade verksamheten oavsett om denna produceras av

kommunen eller privata tjänsteproducenter. Det innebär att

riktlinjer främst bör ges för den totala finansiella ramen och

därmed för den kommunala skattesatsen och de statliga trans-

fereringarna. Riktlinjerna bör revideras årligen med hänsyn till

förändringar i det samhällsekonomiska läget.

 De kommunalekonomiska besluten bör föregås av överläggningar

mellan företrädare för regeringen respektive för kommuner och

landsting. Överläggningar bör ske, dels inför ställningstagande

till den finansiella ramen för de kommunala utgifterna, dels

inför förslag till reformer, besparingar, omprioriteringar eller

andra förändringar som berör den kommunala sektorn. Den s.k.

finansieringsprincipen skall tillämpas, men inte lagfästas.

Principen innebär att kommuner och landsting inte åläggs nya

uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera

dessa på annat sätt än genom höjda skatter. Om statsmakterna

fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan

bedrivas billigare minskas på motsvarande sätt de statliga

bidragen.

 Statsmakterna styr den kommunala sektorn genom att ange de

ekonomiska ramarna. Statsmakterna skall också styra genom att

följa upp de nationella målen för den kommunala verksamheten.

 Statsmakternas uppföljning och utvärdering bör följa ansvars-

fördelningen mellan statlig och kommunal sektor och avse

resultaten av verksamheten. Resultatkraven behöver preciseras

för att göra en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering

möjlig. I den mån ansvarsfördelningen är oklar måste den göras

tydlig.

Ett nytt system för utbetalning av kommunalskattemedel

Systemet för hur staten betalar ut kommunalskattemedel till

kommuner läggs om så att utbetalningarna sker det år skatten

avser och inte, som i dagens system, två år senare. Detta

förbättrar kommunernas planering genom att inkomster och

utgifter kommer att budgeteras i samma pris-och löneläge.

Förändringen genomförs fr.o.m. år 1993.

 Det nya systemet för statens utbetalning av kommunalskattemedel

bör grundas på det senast kända skatteunderlaget i kommunen

respektive landstinget. Skatteunderlaget räknas upp med en

faktor som motsvarar den beräknade ökningen av skatteunderlaget

de två efterföljande åren. Den prognostiserade utvecklingen

följs upp och när taxeringsutfallet är känt görs en

slutreglering.

Ett nytt generellt statsbidrag för kommunerna

Ett viktigt syfte med det nya statsbidraget är att skapa mer

likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna.

Bidraget är ett komplement till kommunernas skatteinkomster och

utgår oberoende av vilken verksamhet som kommunen bedriver.

Skillnaderna i skatteuttag skall på sikt spegla skillnader i

service, avgifter och effektivitet.

 Tolv av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen, bl.a.

bidragen till skola och barnomsorg samt

skatteutjämningsbidraget, extra skatteutjämningsbidraget och

bidrag med anledning av avskaffandet av den kommunala

företagsbeskattningen, avskaffas och ersätts av ett nytt

generellt statsbidrag för kommunerna.

 Det särskilda systemet för mellankommunal kostnadsutjämning,

som infördes den 1 oktober 1991 med anledning av äldrereformen,

bör upphöra vid samma tidpunkt som ett nytt statsbidragssystem

träder i kraft.

 Skatteutjämningavgifterna och avräkningsskatten avskaffas

fr.o.m. år 1993. Rundgången av pengar mellan stat och kommuner

upphör således.

 De bidrag som avvecklas uppgår till 69,5 miljarder kr. år 1993.

Efter avdrag för slopade skatteutjämningsavgifter, slopad

avräkningsskatt etc. uppgår det nya statsbidraget till 39,7

miljarder kr. år 1993.

 Det nya s.k. utjämningsbidraget består av tre delar:

- ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster upp

 till en generell garantinivå, uttryckt som andel av en

 uppräknad medelskattekraft,

- tillägg till respektive avdrag från bidraget på grund av

 opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden samt

- tillägg för befolkningsminskning

 Övergångsregler införs åren 1993 och 1994 för att begränsa

omfördelningseffekterna av det nya utjämningsbidraget. Reglerna

innebär att bidraget avseende år 1993 för varje kommun inte får

öka eller minska med mer än 1,5% av kommunens beräknade

sammantagna inkomster av skatt och bidrag i jämförelse med det

gamla bidragssystemet.

 En expertgrupp tillsätts inom kort för att vidareutveckla

systemet med avseende på utjämning av strukturkostnader. Gruppen

skall lägga fram ett förslag i sådan tid att förändringen kan

träda i kraft den 1 januari 1995.

 Den inomregionala skatteutjämningen i Stockholms län bibehålls

under åren 1993 och 1994. Det fortsatta behovet av detta system

prövas i samband med att ställning tas till en reviderad

strukturutjämning inför år 1995.

Förändringar för landstingen

Sex specialdestinerade bidrag avvecklas, liksom

skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten. År 1993

återbetalas den tillfälliga indragning från landstingen som görs

år 1992. Effekten av dessa förändringar kvittas mot utgiftsramen

för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen.

 Under år 1993 kvarstår dock en reducerad

skatteutjämningsavgift. För att skatteutjämningsavgiften skall

kunna tas bort fr.o.m. år 1994 måste nuvarande system för

ersättningar till sjukvårdshuvudmännen göras om. Erforderliga

förändringar måste kunna träda i kraft senast den 1 januari

1994.

 Smärre förändringar görs i skatteutjämningsbidraget med hänsyn

till de kopplingar som finns till det nya generella

utjämningsbidraget till kommunerna.

Riktlinjer för kommunernas ekonomi åren 1993 till 1995

Riktlinjer bör ges för den kommunala skattesatsen och för de

statliga transfereringarna.

 I syfte att begränsa det kommunala skatteuttaget bör det

kommunala skattestoppet förlängas. Ett lagfäst kommunalt

skattestopp föreslås för år 1993. Det kan dock finnas kommuner

som kan hamna i en akut ekonomisk situation. Om så skulle vara

fallet får i sista hand frågan hanteras i särskild ordning genom

att regeringen föreslår riksdagen en lagändring som ger utrymme

för skattehöjningar. Jag förutsätter att kommuner som genom det

nya utjämningssystemet får ökade statsbidrag använder dessa för

att sänka kommunalskatten. Det är önskvärt att spännvidden i

skattesats mellan skilda kommuner minskar.

 Statsbidragen bör av samhällsekonomiska skäl minskas med sam-

manlagt 7,5 miljarder kr. fr.o.m. år 1993. Vid utformningen av

det nya statsbidragssystemet har detta beaktats så att år 1993

dras 5,2 miljarder kr. in från kommunerna och 2,3 miljarder kr.

från landstingen.

 Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget anser jag att det

inte finns utrymmet för att utlova någon uppräkning av

statsbidragen fr.o.m. år 1994. Jag avser att i höst återkomma

med en bedömning på bl.a. denna punkt, i samband med att jag

redovisar mitt förslag till inriktning av den ekonomiska

politiken på medellång sikt. Kommuner och landsting kan dock

utgå från att det nya statsbidraget kommer att utvecklas mycket

restriktivt under åren 1993-1995.

1 Inledning

Den 19 april 1990 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för

finansdepartementet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], att tillkalla en

parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att dels utforma

ett nytt system för statens bidrag till kommuner och landsting,

dels se över den kommunala sektorns övriga finansieringskällor

(dir. 1990:20). Kommittén antog namnet Kommunalekonomiska

kommittén (Fi 1990:04).

 Genom beslut den 8 augusti 1991 fick kommittén genom

tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda de finansiella

förutsättningarna för att, förutom de nuvarande statsbidragen

till drift och underhåll av statskommunvägar, även överföra

statsbidragen till drift och underhåll av enskilda vägar till

ett nytt system för de statliga bidragen till kommunerna (dir.

1991:72).

 Kommittén avlämnade i december 1991 betänkandet (SOU 1991:98)

Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans - statsbidrag för

ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. Kommitténs

sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 7.

 Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss-

instanserna har lagts som bilaga 8. En sammanställning av

remissvaren har gjorts inom finansdepartementet och finns

tillgänglig i ärendet (dnr 5035/91).

2 Allmänna utgångspunkter

2.1 Den kommunala sektorn omdanas

Kommuner och landsting har en central roll för välfärden. De

svarar för viktiga välfärdsuppgifter där vård, omsorg och

utbildning dominerar. Kommuner och landsting har en stor

betydelse som arbetsgivare och tjänsteproducenter. Genom sin

stora omfattning både ekonomiskt och personellt spelar därför

den kommunala sektorn en viktig samhällsekonomisk roll.

 År 1990 arbetade 27% av det totala antalet sysselsatta i riket

i den kommunala sektorn. Landstingen och kommuner hade nästan

1,3 miljoner sysselsatta av vilka ca 79% var kvinnor. Den

offentliga konsumtionen domineras av den kommunala som därav

svarar för drygt 70%. Kommunsektorn svarar för en stor del av

det totala skattetrycket. Tillsammans med statsbidragen utgör

finansieringen av den kommunala verksamheten 22 procentenheter

av en total skattekvot på 53% av BNP år 1991.

 Under de senaste två decennierna har kommuner och landsting ex-

panderat mycket kraftigt. Under 1980-talet svarade enbart

barnomsorgen för 40% av den totala kommunala expansionen.

Kommuner och landsting har därmed stått för en stor andel av

tillväxten i produktion och sysselsättning. Kommunala monopol

har förhindrat privata initiativ inom de sektorer som kommunerna

svarar för. Bristen på konkurrens innebär att tillgängliga

resurser i många fall inte tas tillvara på ett för samhället

effektivt sätt.

 Under de närmaste decennierna kommer situationen för kommunerna

- i likhet med övrig offentlig verksamhet - att vara en annan.

Den kommunala verksamheten måste ställas om från expansion till

konsolidering. För att göra detta möjligt samtidigt som

medborgarnas önskemål om service tillgodoses måste bl.a.

konkurrensen inom det kommunala ansvarsområdet öka. Privata

initiativ måste främjas. Hinder mot konkurrens måste undanröjas.

Arbetet med att ta bort effektivitetshindrande regler måste

målmedvetet bedrivas vidare.

 Det är samtidigt av stor vikt att stärka den enskilde

kommuninvånarens ställning och öka den enskildes valfrihet.

Regeringen förbereder förslag som möjliggör för kommuninvånare

som är berättigad till t.ex. barnomsorg eller äldreomsorg att få

del av de resurser som kommunen avsätter för dessa verksamheter.

Den enskilde bör själv få välja omsorgsform. Regeringen har

redan lagt ett dylikt förslag beträffande val av skola. Genom

sådana vidgade valmöjligheter främjas efterfrågan på nya och

alternativa omsorgs- och skolformer och skapas stimulans och

möjligheter för nya producenter. Det är uppenbart att

valmöjligheterna måste formuleras olika för olika områden.

Förslag i sådana avseenden kommer att läggas successivt.

 Detta är den allmänna bakgrunden till de förslag som jag lägger

fram i det följande.

2.2 Utgångspunkter för mina förslag

Mina förslag utgår från två grundläggande förhållanden.

 Det första är att kravet på samhällsekonomisk balans är

överordnat alla andra krav och därför måste styra bedömningar av

det framtida ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Utan

en sund samhällsekonomi kommer kommunernas och landstingens

möjligheter att ta sitt ansvar för vård, omsorg, utbildning etc.

att undermineras, till förfång för välfärden och den

samhälleliga utvecklingen på sikt.

 Det andra är att rollfördelningen mellan staten respektive

kommunerna och landstingen vad gäller uppgifter och ekonomi

måste vara tydlig. Det ankommer på statsmakterna att föra en

sådan politik gentemot den kommunala sektorn att kraven på

verksamheten står i rimlig proportion till de restriktioner som

den ekonomiska utvecklingen sätter. Kommuner och landsting måste

också ges förutsättningar att förändra och effek-tivisera sin

verksamhet.

 Utifrån detta betraktelsesätt har följande riktlinjer varit

vägledande för mina förslag.

- Statsmakterna skall ge tydligare ekonomiska ramar och så

 långsiktiga och stabila förutsättningar som den

 samhällsekonomiska situationen medger.

- De ekonomiska relationerna mellan statlig och kommunal sektor

 skall bli tydligare och enklare att överblicka.

- Den statliga regleringen av den kommunala verksamheten skall

 minska. De krav som statsmakterna ställer på kommunsektorn

 skall i princip regleras genom lagstiftning.

- Det kommunala självbestämmandet stärks genom att kommuner och

 landsting ges ökad handlingsfrihet.

- Reglerna utformas så att den enskilde kommuninvånarens

 valfrihet ökar.

- Ökad konkurrens i den kommunala sektorn stimuleras och under-

 lättas.

- Statsmakternas mål, liksom uppföljning och utvärdering av

 resultatet av den kommunala verksamheten skall utvecklas och

 göras tydligare.

 Mot denna bakgrund föreslår jag bl.a. en genomgripande

förändring av statsbidragen till kommunerna. Stor samstämmighet

råder bland remiss-instanserna om angelägenheten av att snarast

genomföra de tilltänkta systemförändringarna.

 Innan jag går in på mina överväganden och förslag vill jag

särskilt uppmärksamma några angränsande frågor som är centrala

för utveck-lingen inom den kommunala sektorn. Dessa gäller

konkurrens, jämställdhet mellan kvinnor och män samt

avreglering. Frågan om jämställdhet skall ses i perspektivet av

att strukturer nu förändras inom en samhällssektor som är starkt

kvinnodominerad.

2.3 Ökad konkurrens

Den ökade konkurrensen inom offentlig sektor är en nyckelfaktor

för att bryta köer och undanröja andra brister. Kostnads-

effektivitet, serviceförmåga och förnyelse bör vara målen för

den ökade konkurrensen.

 Det är framförallt genom att stimulera nya och fler externa

entreprenader inom den kommunala sektorn som konkurrensen kan

öka. I många kommuner och landsting sker också omfattande

organisatoriska förändringar som skall stimulera en intern

konkurrens mellan olika resultatenheter, så kallad intraprenad.

 Min uppfattning är att det pågår ett omfattande arbete med att

få igång nya entreprenader samt intraprenader och därmed ökad

konkurrens. Detta sker i samarbete med såväl den egna personalen

som externa kooperativa föreningar och näringslivets

organisationer.

 Jag anser det vara av stor vikt att denna utveckling mot ökad

konkurrens påskyndas och underlättas. Konkurrenskommittén har i

sitt betänk-ande (SOU 1991:104) Konkurrensen inom den kommunala

sektorn lämnat förslag som syftar till att öka inslaget av

konkurrens i den kommunala verksamheten. Betänkandet bereds för

närvarande i regeringskansliet.

 Konkurrenspolitiken är ett viktigt inslag i

stabiliseringspolitiken samt en förutsättning för god

resurshållning, ekonomisk tillväxt och utveckling av den

internationella konkurrenskraften. Det är därför väsentligt att

även kommunernas och landstingens verksamhet utsätts för

konkurrens. Ett starkt ökat inslag av privata entreprenader inom

den kommunala sektorn kommer också att innebära en kraftfull

stimulans åt det lokala näringslivet.

 Jag ser det som väsentligt att det lokala näringslivet får

betydligt fler möjligheter att utföra uppdrag på områden där

kommunerna driver verksamhet i egen regi.

 Det faktum att det idag helt saknas privat konkurrens till

många kommunala verksamheter visar hur allvarlig situationen är.

Det visar också på vikten av att de satsningar som kommuner och

landsting gör stimuleras och underlättas. Detta har varit en

viktig utgångspunkt för mitt arbete med att reformera det

kommunalekonomiska stödet.

 Konkurrenskommittén har föreslagit åtgärder som syftar till att

öka möjligheterna för kommuner och landsting att lägga ut

verksamheter på entreprenad. Enligt kommittén är rättsläget i

dag på många områden oklart vad det gäller möjligheterna att

lägga ut kommunal verksamhet på entreprenad. Rättsläget i denna

fråga bör klarläggas snarast.

 Regeringen avser att återkomma till riksdagen med de förslag

som krävs för att underlätta upphandling av kommunala tjänster i

konkurrens. Frågan om konkurrens i kommunal

verksamhet accentueras också av Sveriges närmande till Europa, i

första hand genom EES-avtalet, som i detta hänseende innebär att

vi tar över EG:s regelverk på området. Detta regelverk bedöms

öka konkurrensen i varje fall för de större upphandlingarna.

Även för mindre upphandlingar bör möjligheter till konkurrens

utnyttjas i minst lika stor utsträckning.

 Jag vill också peka på de incitament till att effektivisera den

kommunala verksamheten som följer av att möjligheterna att göra

kostnadsjämförelser mellan olika kommuner förbättras. Svenska

kommun-förbundet och Landstingsförbundet arbetar för närvarande

på att förbättra redovisningen av nyckeltal samt på att utarbeta

underlag för kostnadsjämförelser mellan olika kommuner

respektive landsting.

 Konkurrenskommittén har även lämnat andra förslag som syftar

till att genom ökad konkurrens effektivisera den kommunala

verksamheten. Ett sådant förslag berör sotningsmonopolet.

Kommittén har föreslagit att försöksverksamhet med

anbudskonkurrens vid upphandling av sotningstjänster inleds.

 Regeringen avser att senare i år redovisa sina

ställningstaganden med anledning av konkurrenskommitténs

förslag.

2.4 Utvecklingen i ett kvinnoperspektiv

Sverige har, både i ett historiskt och ett internationellt

perspektiv, kommit förhållandevis långt när det gäller

jämställdhet mellan kvinnor och män. Ett viktigt mål för

jämställdhetspolitiken är i det närmaste uppfyllt; nästan lika

många kvinnor som män har ett eget förvärvsarbete och därmed

också möjlighet till en egen försörjning.

 Kvinnors ökade förvärvsfrekvens har sammanfallit med den

kraftiga utbyggnaden av den kommunala sektorn. Vård, barnomsorg,

äldreomsorg och utbildning är traditionellt kvinnodominerade

delar av arbetsmarknaden.

 Svenska kvinnors höga förvärvsfrekvens utgör, tillsammans med

tillgång till bra barnomsorg till ett rimligt pris och

möjligheter att vara hemma när barnen är små, en styrka i svensk

ekonomi. Kvinnors höga förvärvsfrekvens är också en viktig

konkurrensfördel, inte minst i ett internationellt perspektiv.

 Det är emellertid långt kvar innan jämställdhet mellan kvinnor

och män har uppnåtts, både inom privat och offentlig sektor.

Fortfarande är kvinnors och mäns villkor på arbetsmarknaden

mycket olika.

 Kvinnor har t.ex. fortfarande generellt sett lägre lön än män.

Forskningen visar att den könsuppdelade arbetsmarknaden och

kvinnors deltidsarbete kan vara faktorer som har betydelse i

detta sammanhang. Det finns emellertid också löneskillnader som

inte kan förklaras av att en majoritet kvinnor arbetar inom den

offentliga sektorn, av kvinnors deltidsarbete eller skillnader i

utbildningsbakgrund m.m. Därtill kommer oroande uppgifter om att

löneskillnaderna mellan kvinnor och män nu ökar. Dessa frågor

studeras närmare av löneskillnadsutredningen (C 1991:05).

Utredningen skall redovisa analys och förslag före utgången av

år 1992.

 De arbeten som kvinnor idag har i den sociala tjänstesektorn är

ofta fysiskt och psykiskt mycket krävande samtidigt som arbetets

konstruktion ofta inte ger möjlighet till eget inflytande och

ansvar. Frågor om lön, arbetsmiljö och andra arbetsvillkor är

här särskilt viktiga. En av de mest angelägna uppgifterna för

jämställdhetsarbetet framöver är att på olika sätt uppvärdera

det arbete som kvinnor utför, både inom offentlig sektor och i

övrigt.

 Kvinnors erfarenheter, både som arbetstagare och som

konsumenter av tjänster, måste på ett bättre sätt än hittills

tas tillvara i arbetslivet. Det gäller i synnerhet inom den

verksamhet som bedrivs i den sociala tjänstesektorn. Kvinnor

måste få ökade möjligheter att ta eget ansvar och få ge sitt

bidrag till hur det arbete som de själva utför skall bedrivas

och organiseras. En sådan utveckling underlättas när

strukturerna förändras och konkurrensen ökar i kommuner och

landsting.

 De förslag som regeringen hittills lagt fram om ökad valfrihet

i barnomsorgen samt om kommunala bidrag (s.k. skolpeng) till

fristående skolor ökar, tillsammans med den avreglering som i

övrigt pågår inom denna sektor, möjligheterna för den enskilde

att välja alternativa driftsformer. En utveckling mot ett ökat

inslag av privata alternativ inom den sociala tjänstesektorn

skapar också, enligt min mening, ökade möjligheter att

förbättra kvinnors villkor på arbetsmarknaden. I stället för att

som tidigare vara hänvisade till en eller två dominerande

arbetsgivare kan de nu välja mellan fler. De nya

verksamhetsformerna kan väntas innebära mindre och mer flexibla

organisationer, vilket underlättar för de anställda t.ex. att

påverka sitt arbetsinnehåll och sina arbetstider.

 De kvinnor som arbetar inom denna sektor får på detta sätt

också en vidgad arbetsmarknad och möjlighet till bättre

arbetsvillkor i vid mening. Till detta kommer att kvinnor får en

reell möjlighet att själva driva verksamhet inom t.ex.

barnomsorgen. Med fler kvinnliga egenföretagare stärks kvinnors

inflytande på arbetsmarknaden och deras kompetens och erfarenhet

tas tillvara på ett bättre sätt. För att stödja dem som vill ta

möjligheten att starta eget har socialdepartementet nyligen i

samarbete med socialstyrelsen gett ut tipsbroschyren Tankar och

idéer om privata dag- och fritidshem.

 Jag kommer i det följande att föreslå ett nytt

statsbidragssystem för kommunerna som bl.a. innebär att de stora

specialdestinerade statsbidragen slopas. En avsikt med denna

omläggning är att öka kommunernas och de enskilda människornas

ansvar och frihet. Jag utgår från att kommunerna stödjer privata

initiativ och att både kommuner och landsting riktar ökad

uppmärksamhet mot arbetsvillkoren för de anställda kvinnorna

samt uppmuntrar och stödjer de kvinnor som vill starta eget

t.ex. för att driva entreprenader. Det är nödvändigt att

utvecklingen på detta område uppmärksamt följs.

2.5 Fortsatt avreglering

En fortsatt avreglering av den kommunala verksamheten är

nödvändig för att kommunerna och landstingen skall kunna anpassa

sin verksamhet till rådande ekonomiska förhållanden och lokala

förutsättningar. Erfaren-heterna från frikommunförsöket visar

att det finns tveksamheter och missuppfattningar om vilka regler

som faktiskt gäller. Av de förslag frikommunerna förde fram till

regeringen kunde en inte obetydlig andel genomföras utan

förändringar i lagar eller andra författningar.

 Ett flertal centrala statliga myndigheter har genom lag getts

möjlighet att utfärda föreskrifter som riktar sig till den

kommunala nivån. Från kommunalt håll har på senare tid viss

kritik riktats mot föreskriftsrätten. Det har bland annat

hävdats att myndigheternas föreskrifter i alltför hög

utsträckning är utformade med hänsyn till den nämndorganisation

som tidigare fanns i alla kommuner. Även de förändringar som nu

föreslås i fråga om statsbidragens utformning torde påverka

utformningen av myndigheternas föreskrifter.

 Det är angeläget att den avreglering som riksdag och regering

genomfört även avspeglas i myndigheternas föreskrifter.

Myndigheterna bör se över den regelgivning som riktar sig till

kommunerna och landstingen. Myndigheterna bör dels gå igenom

vilka föreskrifter som måste finnas kvar, dels ompröva dessa så

att de både till form och innehåll anpassas till de förändringar

som skett i fråga om nämndorganisation och statsbidragssystem.

 Begränsningsförordningen (1987:1347) innebär att statliga

myndigheter skall utreda kostnadsmässiga och andra konsekvenser

av de regler som man avser att utfärda. Syftet är att begränsa

beståndet av sådana regler som medför ökade kostnader för

staten, kommuner, näringsliv, organisationer och enskilda.

Riksrevisionsverket (RRV) har i rapporten (Dnr 1988:508)

Regelekonomi - begränsningsförordningen i praktiken redovisat

erfarenheterna av förordningens tillämpning. RRV anser att

situationen inte är helt tillfredsställande vad det gäller de

utredningar som myndigheterna är skyldiga att göra för att

belysa konsekvenserna av en ny föreskrift. Mot bakgrund av

dagens ekonomiska förhållanden är det rimligt att ha en hög

ambitionsnivå när det gäller konsekvensutredningar. De brister

som fortfarande finns är otillfredsställande. Inom civildepar-

tementet kommer ett arbete att initieras som syftar till att se

över begränsningsförordningen i syfte att pröva möjligheterna

till en bättre efterlevnad av förordningen.

 Det finns anledning att i detta sammanhang också peka på

betydelsen av ett fortsatt regelreformeringsarbete när det

gäller regler som är beslutade av kommuner och landsting. Jag

anser det vara av stor vikt att kommuner och landsting aktivt

inventerar de regelsystem som man själv förfogar över i syfte

att finna möjligheter att avreglera verksamhet.

 Ett underlag för ett sådant arbete är t.ex. promemorian (Ds

1991:32) Regelreformering, som publicerats av

civildepartementet.

3 Förhållandet medborgare - kommun - stat

3.1 Den kommunalekonomiska kommittén

Kommitténs uppdrag berör i hög grad förhållandet mellan

medborgare, stat och kommun. Kommittén har därför ägnat ett

kapitel åt denna fråga. Den kommunala självstyrelsen utgör en

självskriven utgångspunkt för analysen. Kommittén redovisar två

olika synsätt vad gäller den kommunala funktionen och den

kommunala verksamheten. Det ena synsättet innebär att man anser

att den offentliga makten utgår från staten och att därmed

kommunala beslut sker med utnyttjande av en delegering av denna

makt till kommunerna. Det andra synsättet är att kommunernas

befogenhet att fatta egna beslut för sin verksamhet m.m. utgör

grunden för det folkstyre som slås fast i regeringsformen. Med

det synsättet utövas inte den kommunala makten på grund av

delegation från statens sida.

 Dessa två synsätt är varandras motsatser. När kommittén

analyserar hur den statliga och kommunala makten faktiskt utövas

konstaterar man att de svenska förhållandena innebär en

kompromiss, en pragmatisk tillämpning av båda synsätten. Man

konstaterar att den kommunala självstyrelsen är en del av den

offentliga makten och att avvägningen mellan stat och kommun

varierar över olika tider.

 Kommittén slår fast att den kommunala självstyrelsen inte är

total utan begränsad. Jag delar kommitténs uppfattning. Det är

emellertid inte möjligt att dra en skarp gräns för den kommunala

självstyrelsens omfattning. Omfattningen måste enligt min mening

avvägas med utgångspunkt i de uppgifter som åvilar staten ensam,

men som ändå har kommunala återverkningar.

 Kommittén har angett tre olika uppgifter som ankommer på staten

ensam. Jag delar kommitténs uppfattning. De tre uppgifterna är

följande.

1 Offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela

 riket, t.ex. utrikespolitik, infrastrukturuppbyggnad,

 rättsordningen och skolans innehåll.

2 Fördelningspolitik. Denna uppgift avser vad jag tidigare

 nämnde, nämligen önskemålet om att servicenivån inte varierar

 alltför mycket mellan kommunerna.

3 Överordnat ansvar för samhällsekonomin och

 stabiliseringspolitiken. Denna uppgift innebär att staten

 måste ha möjlighet att med bindande verkan kunna fastställa

 finansiella ramar, inte endast för den statliga sektorn utan

 också för den kommunala sektorn. Staten har sålunda ett

 övergripande ansvar för den offentliga sektorns utveckling.

3.2 Den kommunala självstyrelsen

Med utgångspunkt i kommitténs analys kan man konstatera att det

inte är möjligt att dra någon skarp gräns för vad den kommunala

självstyrelsen närmare bestämt innebär. Kommittén har anfört att

utrymmet för självstyrelsen har ökat genom att den statliga

detaljregleringen har minskat. Kommittén menar vidare att

förhållandet stat - kommun inte kännetecknas av principiellt

olikartade intressen utan av ett gemensamt ansvar för

medborgarnas bästa genom samarbete i olika former.

 För egen del vill jag anföra följande. Jag delar kommitténs

uppfattning att utrymmet för den kommunala självstyrelsen ökat i

samma takt som den statliga detaljstyrningen minskat. Emellertid

har staten otvetydigt det övergripande ansvaret för

samhällsekonomin och har att se till att resurserna används på

ett för hela ekonomin rationellt sätt. För att denna uppgift

skall kunna utövas på ett praktiskt genomförbart sätt är det

nödvändigt att det finns ett utrymme för normgivning gentemot

kommunerna utan att självstyrelsen kränks. Sådan normgivning

gentemot kommunerna skall ske genom lag (RF 8:5).

 Det är emellertid inte möjligt att exakt bestämma var gränsen

går för vad som kan vara en tillåten normgivning i detta

hänseende. Hur den kommunala handlingsfriheten påverkas är också

en fråga om sammanvägning av flera olika åtgärder, där effekten

av ett åtgärdspaket sammantaget kan innebära att bedömningen

skulle bli annorlunda än om varje åtgärd bedömdes för sig. Av

regeringsformen kan inte någon exakt vägledning hämtas. Tvärtom

anges i förarbetena att bedömningen av arbets- och

befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste "i ganska

vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen"

(prop. 1973:90 s. 90). Att sådana sammanvägningar måste göras

visas också av den debatt som ibland blossar upp. Den senaste

gällde den särskilda frågan om möjligheten att införa det

tvååriga skattestoppet.

3.3 Sammanfattande synpunkter

För egen del vill jag anföra att man kan betrakta samspelet

mellan stat och kommun från den enskilde medborgarens synpunkt.

Med den utgångspunkten är det självklart att den dagliga

tillvaron påverkas av såväl statliga som kommunala beslut. Det

är enligt min mening inte rimligt att se de två sektorerna som

helt åtskilda från varandra. Staten har - och måste ha - det

övergripande ansvaret för hur resurserna fördelas inom riket men

har också ett motsvarande ansvar för att den service som erbjuds

medborgarna inte varierar alltför mycket mellan kommuner i

riket. Kommittén betonar de positiva värden en kommunal

självstyrelse vill främja. Grundvalen är de riktlinjer för

relationerna medborgare -kommun - stat som kommer till uttryck i

subsidiaritetsprincipen. Från demokratisk synpunkt är det

viktigt att medborgarna styr sig själva och svarar för

administrationen på den lokala nivån vilket stimulerar

samhällelig pluralism. Då beslut fattas och samhälleliga

uppgifter löses på lägsta effektiva nivå, dvs. av dem eller nära

dem vilka besluten berör, tillvaratas också viktiga

effektivitetsvärden.

 Jag delar kommitténs uppfattning om utvecklingen av den

kommunala självstyrelsen och att en fortsatt avreglering är

nödvändig. Stora krav kommer att ställas på omdaning och

effektivisering av den kommunala verksamheten på grund av att de

resurser som inom överskådlig kan ställas till förfogande är

begänsade. Jag delar också uppfattningen att riksdagen och

regeringen på grund av sitt övergripande ansvar för den

ekonomiska utvecklingen skall kunna vidta åtgärder som påverkar

kommunernas och landstingens verksamhet och också deras

möjligheter att finansiera verksamheten. Det är synnerligen

angeläget att ekonomiska ramar fastställs och att det därmed

klart anges vilket utrymme som finns. Det åvilar därmed riksdag

och regering ett mycket stort ansvar att dessa ramar fastställs

och utformas med urskillning och varsamhet.

4 Kommunernas anpassning till den

samhällsekonomiska utvecklingen

Den kommunala sektorn spelar en viktig samhällsekonomisk roll.

Kommuner och landsting är stora arbetsgivare och

tjänsteproducenter. En femtedel av den totala

bruttonationalprodukten används till konsumtion och

investeringar i den kommunala sektorn.

Tabell 4.1 Kommunernas ekonomiska betydelse år 1990 - några

nyckeltal

- Kommunal sysselsättning 27% av totalt

antal

sysselsatta

- Kommunal konsumtion 19% av BNP

- Kommunala investeringar 2% "

- Kommunal produktion 16% "

- Kommunala utgifter 39% av totala

offentliga

 utgifter

- Kommunal konsumtion 71% av total

offentlig

konsumtion

Källa: Statistiska centralbyrån

 Under de två senaste decennierna har den kommunala verksamheten

expanderat mycket kraftigt. Kommuner och landsting har därmed

stått för en mycket stor andel av tillväxten i produktion och

sysselsättning. Kommunernas verksamhet är mycket

arbetskraftsintensiv. Under 1980-talet svarade kommunerna för

över hälften av den totala sysselsättningsökningen trots att den

kommunala konsumtionen växte något långsammare än BNP.

 Den kommunala sektorn svarar för en stor del av det totala

skattetrycket i ekonomin. Kommunernas intäkter från

kommunalskatt motsvarar 16% av BNP. Tillsammans med

statsbidragen, som finansieras med statliga skatteintäkter,

svarade finansieringen av den kommunala verksamheten 1991 för 22

procentenheter av en total skattekvot på ca 53% av BNP. Kom-

munala monopol har förhindrat privata initiativ att växa fram

inom de sektorer kommunerna ansvarar för. Bristen på konkurrens

har i många fall inneburit att tillgängliga resurser inte tagits

till vara på ett effektivt sätt.

 Under de närmaste decennierna kommer situationen för

kommunerna, i likhet med övrig offentlig verksamhet, att vara en

annan. Den offentliga verksamheten måste ställas om från

expansion till en stagnerande verksamhetsvolym. De skattemedel

som står till kommunernas förfogande kommer inte att kunna växa

i samma takt som efterfrågan på den typ av verksamhet som

kommunerna ansvarar för. Organisation och finansieringsformer

inom dessa verksamhetsområden kommer att genomgå betydande

förändringar.

4.1 Kravet på statsmakterna

 Min bedömning: Staten har ett övergripande ansvar för att den

 offentliga verksamheten i vid mening utvecklas på ett sätt som

 är förenligt med samhällsekonomisk balans. Statsmakternas

 riktlinjer för den kommunala ekonomin bör ange omfattningen av

 den skattefinansierade verksamheten i den kommunala sektorn.

 Det innebär att riktlinjer främst bör ges för den totala

 finansiella ramen genom riktlinjer för den kommunala

 skattesatsen och de statliga transfereringarna.

 Statsmakterna bör redovisa vilken utveckling av den kommunala

 ekonomin som bedöms förenlig med samhällsekonomisk balans.

 Riktlinjerna bör översiktligt omfatta en treårsperiod och bör

 revideras årligen med hänsyn till förändringar i det samhälls-

 ekonomiska läget. Vid revideringen fastställs riktlinjer för

 en ny treårsperiod, så att dessa löpande avser tre år framåt.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort sett med min

bedömning. Kommittén anser emellertid att riktlinjerna bör

justeras endast vid större förändringar av de samhällsekonomiska

förutsättningarna.

 Remissinstanserna: Många remissinstanser anser att det är

viktigt att kommunerna ges stabila och långsiktiga

planeringsförutsättningar. De tillstyrker att riktlinjerna

omfattar en treårsperiod. Riksgäldskontoret anser dock att

riktlinjer om utdebitering och statsbidrag som endast avser en

treårsperiod inte ger tillräckligt stabila och långsiktiga

planeringsförutsättningar. Riksgäldskontoret anser att staten

årligen bör ta ställning till det år som följer efter den ett år

tidigare behandlade treårsperioden och därigenom fastlägga

förutsättningarna för en ny treårsperiod.

 Skälen för min bedömning: Kommuner och landsting ställs inför

stora krav på förändring och anpassning av verksamheten på 1990-

talet. Omfattande strukturella förändringar kommer att behövas.

För att inom ramen för samhällsekonomisk balans göra det möjligt

att möta medborgarnas behov av bl.a. viktiga sociala tjänster

krävs betydande produktivitetsförbättringar. Om utrymme skall

skapas för nya reformer eller skattesänkningar kan det också bli

nödvändigt att minska eller avveckla verksamheter som nu

skattefinansieras.

 Statsmakternas agerande gentemot kommuner och landsting bör

vara sådant att det bidrar till att sektorn kan ha en rimlig

planeringshorisont som ligger långt fram. På det sättet

underlättas strukturella förändringar och undviks förhastade

kortsiktiga lösningar. En utveckling av system med skolpeng,

barnomsorgspeng etc. kommer att innebära att kommuninvånarna får

rätt att använda en del av de finansiella resurser som består av

kommunalskattemedel och statsbidrag. Dessa medel kommer att

användas för skola, barnomsorg etc., men inte nödvändigtvis i

verksamhet som kommunerna bedriver. Redan av detta skäl påverkas

kommunernas planeringsförutsättningar.

 Riksdag och regering bör så långt möjligt med hänsyn till de

krav som den ekonomiska utvecklingen i landet eller i vår

omvärld ställer, ge kommunerna och landstingen de erforderliga

planeringsförutsättningarna i samband med att riksdagen tar

ställning till regeringens ekonomiska politik på medellång sikt.

Dessa riktlinjer bör grundas på den långtidsutredning som

publiceras vart tredje år. De planeringsförutsättningar som kan

komma ifråga är vilket finansiellt utrymme som genom kommunal-

skatt och statsbidrag kommer att vara tillgängligt.

 Jag bedömer det emellertid inte möjligt för riksdag och

regering att nu lägga fast dessa förutsättningar för en så lång

tid som tre år. De samhällsekonomiska förutsättningarna och

bedömningen av den framtida utvecklingen kan i väsentliga

avseenden förändras under denna jämförelsevis långa period.

 De riktlinjer som riksdagen formulerar på medellång sikt bör

därför revideras årligen i samband med att riksdagen tar

ställning till regeringens ekonomiska politik för de närmaste

åren. I kompletteringspropositionerna ingår numera beräkningar

av den offentliga sektorns finansiella utveckling i ett

femårsperspektiv. Dessa revideras årligen och rullas då ett år

framåt. Det är min bedömning att dessa kalkyler kan ligga till

grund för de riktlinjer statsmakterna årligen bör ge kommuner

och landsting.

4.2 Det samhällsekonomiska utrymmet för kommunerna

 Min bedömning: Det är i grunden kommunernas beskattningsrätt

 som motiverar en avgränsning av den kommunala sektorns

 samhällsekonomiska utrymme. Detta utrymme begränsas

 dels av att de för internationell konkurrens utsatta

 delarna av ekonomin skall ha tillgång till arbetskraft och

 andra resurser till konkurrenskraftiga löner och priser

 dels av kravet på långsiktig finansiell balans i den

 offentliga sektorn.

 Över en längre tidsperiod bör den kommunala sektorn som

 helhet uppvisa en finansiell balans i de delar av verksamheten

 som inte är affärsdrivande.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort sett med min

bedömning.

 Remissinstanserna: Svenska kommunförbundet och

Landstingsförbundet menar att den kommunala verksamheten måste

få högre prioritet än vad kommittén förordat inom ramen för ett

begränsat totalt skatteutrymme. De pekar vidare på att den

finansiella restriktion som en reducerad kommunal skattekvot

innebär kommer att medföra att den reala verksamhetsvolymen

måste skäras ned och att någon restriktion därför inte kommer

att behövas. Landstingsförbundet menar att kommitténs analys

inte tagit hänsyn till kommunernas betydelse för den samhälls-

ekonomiska utvecklingen. Förbundet anser att en alltför kraftig

begränsning av verksamheten i kommuner och landsting får en

skadlig effekt på samhällsekonomin. Riksgäldskontoret anser att

kommunernas finansiella sparandeunderskott bör begränsas till

viss procent av skatteunderlaget.

 Skälen för min bedömning: I 1992 års finansplan har jag angett

att den ekonomiska politikens huvuduppgifter är att öka

tillväxt- och utvecklingskraften i ekonomin och att lägga

grunden för en god konkurrenskraft och en varaktigt låg

inflationstakt.

 Denna inriktning av den ekonomiska politiken förutsätter att

- de skyddade sektorerna hålls tillbaka så att det finns ett

 tillräckligt resursutrymme för de konkurrensutsatta delarna

 av ekonomin att växa

- en rad skattesatser sänks och att politiken får en inriktning

 som möjliggör en reduktion av skattetrycket

- en stram finanspolitik baserad på en restriktiv prövning av

 offentliga utgifter och målet att skapa finansiell balans i

 den offentliga sektorn under en konjunkturcykel.

 Kommuner och landsting finansierar en betydande del av

produktionen i den skyddade sektorn. Finansieringen av den

kommunala sektorns verksamhet tar i anspråk nära hälften av den

offentliga sektorns skatteinkomster. Utvecklingen av den

kommunala sektorn spelar därför en viktig roll i den ekonomiska

politiken.

 Avvägningen av hur resursutrymmet fördelas mellan de för inter-

nationell konkurrens utsatta delarna av ekonomin och de icke-

konkurrensutsatta sektorerna är en fråga som berör inte enbart

kommunerna. Skälen för att strama åt eller stimulera den

inhemska efterfrågan från hushåll och företag gör sig gällande

även gentemot kommunal verksamhet. En alltför snabb expansion av

de skyddade sektorerna riskerar att tränga undan de konkurrens-

utsatta delarna, som inte har samma möjlighet att vältra över en

kostnadsökning på konsumenterna. Det var i hög grad detta som

skedde under de sista åren på 1980-talet och som bidragit till

de problem svensk ekonomi nu brottas med.

 Det är konsumenternas värderingar som skall styra resursfördel-

ningen mellan olika sektorer i ekonomin. Skattefinansiering

innebär emellertid att den direkta kopplingen mellan

konsumenternas värdering av en tjänst och kostnaden för att

producera den är bruten. Det finns därför anledning att särskilt

uppmärksamma utvecklingen av den skattefinansierade

konsumtionen.

 Det ökande internationella beroendet och den närmare

anknytningen till den europeiska marknaden kommer att öka

skattebasernas rörlighet. Om Sverige har markant högre

skattesatser än omvärlden kan lättrörliga skattebaser eroderas

genom utflyttning, gränshandel m.m. Skatteintäkterna blir lägre.

Det innebär även beskattningens samhällsekonomiska kostnad blir

högre än i nuläget.

 En rad skatter har redan sänkts. Regeringen avser att föreslå

ytterligare strategiska skattesänkningar. Kommunernas del av de

sammanlagda skatteinkomsterna utgörs dels av kommunalskatten,

dels av statsbidragen till kommunerna, eftersom dessa i sin tur

finansieras av skattemedel. Summan av dessa båda delar av

kommunernas intäkter motsvarade förra året ca 22% av BNP, vilket

kan jämföras med att skatteinkomsterna för hela den offentliga

sektorn motsvarade 53% av BNP.

 Jag bedömer att det inte kommer att finnas förutsättningar att

sanera de offentliga finanserna enbart genom en reduktion av

statens konsumtion eller statens transfereringar till hushåll

och företag. Detta innebär att statsbidragen till kommunerna

måste utvecklas mycket restriktivt samtidigt som kommunal-

skatterna inte kan tillåtas öka.

 En restriktion på kommunernas intäkter måste kombineras med ett

krav på kommunernas sparande. Enligt min mening bör detta

sparkrav formuleras så att kommunsektorn över en längre

tidsperiod skall uppvisa en finansiell balans vad avser de delar

av verksamheten som inte är affärsdrivande. Med restriktionen på

kommunernas möjligheter att höja skatten kommer kreditmarknadens

bedömning rimligen att i huvudsak kunna svara för den

erforderliga begränsningen av kommunernas upplåning.

 Finansiell balans innebär att kommunsektorns löpande intäkter

även täcker investeringsutgifterna. En enskild kommun måste

självfallet ha möjligheten att lånefinansiera en investering för

att på det sättet periodisera utgiften. Likaså är en

lånefinansiering motiverad för investeringar som ger kommunen

avkastning som överstiger räntekostnaden för upplåningen. I det

avseendet är det ingen skillnad mellan en kommun och ett

företag.

 Det som däremot skiljer kommuner från företag är att kommunala

investeringar ofta inte ger någon direkt avkastning samtidigt

som kommunerna har beskattningsrätten som yttersta säkerhet vid

upplåning. Den restriktion som framgent måste ställas på

skattefinansiering innebär att beskattningsrätten inte längre

kan ha denna funktion. Finansiell balans bör därför eftersträvas

för kommunsektorn som helhet. Konsekvensen därav blir att enbart

investeringar som ger kommunen avkastning kan lånefinansieras

utan att ränteutgifter tränger undan andra kommunala utgifter.

Avkastning kan vara direkt knuten till investeringen eller

indirekt ge kommunen ökade intäkter via ett större

skatteunderlag. Till de delar kommunerna har en rent affärs-

drivande verksamhet kan däremot finansiella underskott vara

motiverade.

4.3 Riktlinjer för finansiering av den kommunala

verksamheten

Under det senaste decenniet har kommunalskattens andel av kom-

munernas intäkter ökat medan statsbidragens betydelse minskat.

Sammantaget svarar skatter och statsbidrag för drygt 80% av kom-

munernas finansiering. (se tabell 4.2). Avgiftsfinansieringen av

kommunalt producerade tjänster utgör, frånsett tekniska

tjänster, en relativt liten del av kommunernas produktion.

Avgiftsfinansierad verksamhet, som räknas till den privata

konsumtionen, har under de senaste åren ökat snabbare än den

kommunala konsumtionen. Under de senaste åren har kommunernas

intäkter från försäljning av mark och fastigheter utgjort en

icke obetydlig inkomstkälla.

Tabell 4.2 Den kommunala sektorns inkomster år 1991

Procent av totala inkomster

Kommunalskatt

62%Statsbidrag20%

Avgifter 6%

Försäljning av

mark och fastigheter 2%Övriga

inkomster10%

Källor: Statistiska centralbyrån och konjunkturinstitutet

4.3.1 Omfattningen av statsbidragen till kommunerna

 Min bedömning: Storleken på statens transfereringar till

 kommuner och landsting bör bestämmas av hur statsmakterna

 prioriterar den verksamhet som finansieras med kommunalskatt

 och statsbidrag till kommunerna i förhållande till annan

 skattefinansierad verksamhet, oavsett om denna produceras av

 kommuner eller privata tjänsteproducenter. Vidare måste

 statsbidragen anpassas så att denna verksamhet utvecklas i

 överensstämmelse med en balanserad samhällsekonomi. I

 konsekvens med vad jag anfört om kommunernas sam-hälls-

 ekonomiska utrymme bedömer jag att statsbidragens betydelse

 för kommunernas finansiering kommer att minska i framtiden.

 Utvecklingen av statsbidragen måste dock bedömas samlat med

 kommunernas skatteintäkter.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort sett med min.

 Remissinstanserna: Svenska kommunförbundet och

Landstingsförbundet anser, i konsekvens med sin bedömning av det

samhällsekonomiska utrymmet för kommunerna, att statsbidragens

betydelse för kommunernas finansiering inte kan tillåtas att

ytterligare reduceras.

 Skälen för min bedömning: Kommittén föreslår betydande föränd-

ringar av statsbidragssystemet till kommunerna. En ambition har

varit att åstadkomma ett statsbidragsystem som så långt som

möjligt utjämnar de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna

och som ger största möjliga handlingsutrymme för kommuner och

landsting att själva utforma sin verksamhet. Jag återkommer till

hur ett sådant system skall utformas (avsnitt 6).

 Ett generellt statsbidragssystem ger nya möjligheter att

fastställa det samhällsekonomiska utrymmet för kommunerna. Om de

statliga bidragen inte utgör ersättning för en viss prestation

bortfaller också ett skäl för att räkna upp bidragen med hänsyn

till kostnadsutvecklingen inom något visst område.

 Prioriteringen gäller således inte längre enskilda

verksamhetsområden, utan skattefinansieringen i stort.

Statsbidragens storlek blir då beroende av prioriteringen av den

skattefinansierade verksamhet som kommunerna ansvarar för i

förhållande till andra samhällssektorer. Staten har ansvaret för

att detta sker i överensstämmelse med en balanserad samhälls-

ekonomi.

 Jag har tidigare redovisat de restriktioner som måste läggas på

den kommunala utdebiteringen och det finansiella sparandet. Det

innebär att det är via statsbidragen som statsmakterna kan

påverka utvecklingen av den skattefinansierade kommunala

verksamheten. Med en oförändrad genomsnittlig kommunal

skattesats medför kravet på ett sänkt kommunalt skattetryck att

statsbidragen uttryckta i oförändrat penningvärde måste

utvecklas långsammare än de samlade inkomsterna i ekonomin. En

ytterligare restriktion, som jag senare skall redovisa, är de

betydande finansiella obalanser som uppstår på den statliga

sidan de närmaste åren.

4.3.2 Avgiftsfinansiering

 Min bedömning: Kommunerna bör beakta möjligheterna till

 avgiftsfinansiering av sin verksamhet. Det gäller i synnerhet

 för verksamheter som medborgarna inte är skyldiga att

 utnyttja. Däremot bör avgift kunna tas ut för eventuell

 påbyggd service även inom den obligatoriska verksamheten.

 Vidare bör det finnas en faktisk eller potentiell konkurrens

 mellan olika producenter som alla bör ges samma subven-

 tionsgrad. Vid utformningen av hur avgifter tas ut måste även

 göras en bedömning av de fördelningsmässiga effekterna.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort sett med min.

Kommittén tar dock inte ställning till vilka områden som kan

avgiftsfinansieras eller till olika principer för

avgiftssättning.

 Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm anser att såvitt

gäller den basservice, som kommunerna bör lämna, vill

kammarrätten mana till varsamhet med avgiftsfinansiering. Höjda

avgifter kan drabba resurssvaga kommunmedlemmar hårt och medföra

höjda kostnader för socialhjälp. Bl.a. socialstyrelsen och några

landsting anser att ett högkostnadsskydd bör byggas in i ett

utökat avgiftssystem. Landstingen anför att avgifter som

inkomstkälla har på landstingssidan hittills spelat en

underordnad roll. Såväl Svenska kommunförbundet som Landstings-

förbundet instämmer i att avgiftsfinansiering kan vara ett sätt

att effektivisera resursanvändningen genom en bättre styrning av

konsumtionen. Däremot menar förbunden att avgifter inte kan ge

några större finansiella tillskott utan att innebära stora

negativa fördelningsmässiga konsekvenser.

 Skälen för min bedömning: En begränsning av den kommunala

verksamhetens bidrag till skattetrycket aktualiserar avgifternas

roll som finansieringskälla för den kommunala verksamheten. Ett

sätt att begränsa de finansiella obalanserna kan vara ökad

avgiftsfinansiering. Det kan innebära möjligheter att förbättra

kommunernas finanser genom att generera ökade intäkter och genom

att dämpa eller styra efterfrågan på tjänster.

 Avgiftsfinansiering används i dag i varierande omfattning som

en finansieringskälla. Olika principer och verksamheter är

föremål för utredning. Avgiftsutredningen (SOU 1991:110) har

nyligen lagt sitt slutbetänkande och beredning pågår inom

regeringskansliet. Utredningsarbete bedrivs dessutom om bl.a.

avgifternas roll inom hälso- och sjukvården samt äldreomsorgen.

Om avgifter skall få en ökad roll som finansieringskälla måste

dock avgifter som egentligen är skatter undvikas. Det bör också

finnas faktisk eller potentiell konkurrens mellan olika

producenter och subventionsgraden bör vara densamma. Det är

emellertid inte möjligt att utveckla generella principer för

avgiftssättning. Olika principer kan tillämpas på olika områden.

 Även om det inte går att utveckla generella principer för

avgiftssättning är det min bedömning att avgifter fyller en

viktig funktion som effektivitetshöjande styrinstrument.

Avgifter ger en mer korrekt signal om den faktiska

resursuppoffringen och ger därför information om hur högt

konsumenterna värderar olika tjänster. De kan därmed vara en

hjälp för t.ex. kommunerna att prioritera mellan olika

verksamheter. Avgifter kan också utnyttjas aktivt för att styra

efterfrågan mellan olika lösningar för att tillgodose samma

behov.

 Ökade avgifter får dock inte innebära att vissa individer av

ekonomiska skäl i praktiken utestängs från kommunal service

eller annan service som i huvudsak finansieras med offentliga

medel. Kommittén pekar emellertid här på möjligheten att bygga

in olika former av högkostnadsskydd i avgiftssystemen.

4.3.3 Kapitalförvaltning

 Min bedömning: En aktiv kapitalförvaltning är ett viktigt sätt

 att effektivisera kommunal verksamhet. Enligt kommunallagen

 (1991:900) skall kommuner och landsting ha en god ekonomisk

 hushållning och förvalta sina medel på ett sådant sätt att

 krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan

 tillgodoses. Enligt min mening bör detta normalt innebära att

 försäljningsvederlag eller försäkringsersättning för en

 anläggningstillgång används för investeringar i andra

 anläggningstillgångar eller för att amortera långfristiga

 skulder.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer med min.

 Remissinstanserna: Remissinstanserna har i princip inget att

erinra.

 Skälen för min bedömning: Kommuner och landsting har stora

kapitaltillgångar. Kommunsektorns anläggningstillgångar beräknas

av statistiska centralbyrån år 1990 ha uppgått till ett värde av

277 miljarder kronor. Frånsett de senaste åren har kommunsektorn

haft en finansiell balans, dvs. investeringarna har finansierats

med löpande intäkter. Det egna kapitalet motsvarar drygt 60% av

de totala tillgångarna. På senare tid har försäljning av

tillgångar blivit en betydande inkomstkälla. Under 1990 gav

nettoförsäljningen av mark och fastigheter kommunerna inkomster

på ca 8,9 miljarder kronor.

 Genom kravet på en god avkastning på det egna kapitalet skapas

förutsättningar för en effektiv kapitalförvaltning. Det kan

bl.a. innebära att lokalytan utnyttjas effektivare. Det kan även

innebära försäljning av fastigheter och andra tillgångar.

Löpande utgifter bör emellertid finansieras med löpande

inkomster. Inkomster från försäljning bör användas för att

finansiera investeringar eller amortera av skulder. Vikten av

att inte finansiera löpande utgifter med inkomster från

försäljning förstärks av att kommunerna har stora

pensionsåtaganden för sina anställda som i framtiden kommer att

öka belastningen på kommunernas utgifter. Pensionsåtagandena

beräknas enligt kommittén motsvara 18% av kommunernas totala

tillgångar.

4.3.4 Kommunernas skatteuttag

Den övervägande finansieringskällan för den kommunala

verksamheten är beskattningen. I den delen innebär kommitténs

förslag att man bör sträva efter frivilliga överenskommelser om

skattesatsen. Staten har dock ett övergripande ansvar för den

nationella ekonomin där den kommunala sektorn ingår.

 Regeringens förhoppning är att det nya utjämningssystemet på

sikt skall medverka till en minskad spännvidd mellan kommuner

med likartad ambitionsnivå men med stora skillnader i

utdebitering. Det innebär att kommuner med hög skatt bör sänka

sin utdebitering. Jag återkommer till frågan om skattestopp för

år 1993 i samband med att jag tar upp kommunalekonomiska frågor

på finansdepartementets område. Jag tar då också upp frågan om

hanteringen av kommuner och landsting som kan hamna i en akut

ekonomisk situation.

4.4 Modell för anpassning

4.4.1 Överläggningar

 Min bedömning: De kommunalekonomiska besluten bör föregås av

 överläggningar mellan företrädare för regeringen och för

 kommuner och landsting.

 Kommittens förslag: Överensstämmer i stort sett med min

bedömning.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt

förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser

bl.a. Göteborgs kommun anför dock att detta förslag måste

utredas på grund av att det finns flera oklarheter om t.ex

vilken konstitutionell status överläggningarna skall ha och hur

skall kommunföreträdarna utses.

 Skälen för min bedömning: Den kommunala sektorn ansvarar för

verksamheter som omfattar ca 25 % av BNP, ca 40 % av de totala

offentliga utgifterna och ca 70 % av den offentliga

konsumtionen. Sektorns utgifter för utbildning utgör så mycket

som ca 80 % av de offentliga utgifterna för utbildning. När det

gäller hälso- och sjukvård utgör sektorns andel 99 %, exkl.

transfereringar. Sektorns bruttoutgifter finansieras till ca 55

% med kommunalskatt medan statsbidragen svarar för ca 20 %.

Eftersom skattefinansieringen av den verksamhet som i dag

bedrivs av kommunerna på sikt bör minska är det angeläget att

riksdagsbeslut som innebär nya åtaganden för kommuner och

landsting också finansieras med andra medel än höjda skatter.

 Jag anser i likhet med kommittén att det är angeläget att

kommuner och landsting i god tid får klart för sig vilka

förutsättningar som gäller för de närmaste åren. Förslag till

reformer, regeländringar etc. som riksdagen har att ta ställning

till måste grundas på väl underbyggda ekonomiska konsekven-

sanalyser. Eftersom kommuner och landsting i så hög grad berörs

av besluten bör deras företrädare beredas större möjligheter att

bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslag som regeringen

har för avsikt att presentera för riksdagen.

 Överläggningarna bör ske i två olika sammanhang.

* Inför regeringens förslag till riksdagen om hur den kommunala

 verksamheten i stort skall anpassas till det samhällseko-

 nomiska utrymmet.

* Inför regeringens förslag till nya reformer, besparingar,

 omprioriteringar eller andra konkretiserade förändringar inom

 sektorn.

 Formerna överensstämmer i stort med hur det i praktiken har

fungerat under senare år även om överläggningarna inte har varit

formaliserade. Avsikten med överläggningarna är att regering och

riksdag skall få ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Det bör

således inte ställas något krav på att parterna skall komma

överens.

 Överläggningarna bör enbart omfatta de områden där kommuner och

landsting har ett särskilt ansvar, dvs. inte frågor där de kan

likställas med t.ex. övriga arbetsgivare.

 Det är enligt min mening inte nödvändigt att i regeringens

kommande propositioner dokumentera de synpunkter

kommmunföreträdarna har framfört i överläggningarna. I de fall

överläggningarna resulterar i en överenskommelse är det

emellertid naturligt att överenskommelsen dokumenteras i någon

form. Jag är klar över att dessa överläggningar inte kan

resultera i överenskommelser som är bindande i någon avtals-

rättslig mening. De berörda bör emellertid verka för att

överenskommelserna efterlevs.

 Några remissinstanser bl.a. Göteborgs kommun har haft

synpunkter på hur kommunernas företrädare skall utses. Av

praktiska skäl kan företrädare för regeringen inte överlägga med

varje enskild kommun. Det får ankomma på kommunerna och

landstingen själva att utse sina företrädare vid

överläggningarna.

4.4.2 Finansieringsprincipen

 Min bedömning: Kommuner och landsting bör inte åläggas nya

 uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera

 dessa med annat än höjda skatter. Om statsmakterna fattar

 beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas

 billigare bör statsmakterna på motsvarande sätt minska de

 statliga bidragen.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort sett med min

bedömning. Remissinstanserna:

Remissinstanserna instämmer i princip.

 Skälen för min bedömning: Inom ramen för det samhällsekonomiska

utrymmet som fastställs för den kommunala sektorn finns det

stora möjligheter för kommuner och landsting att besluta om

förändringar och omprioriteringar i verksamheten.

 Om däremot statsmakterna vill ge kommuner och landsting nya

uppgifter, avveckla uppgifter eller ändra ambitionsnivåer eller

regler för befintliga åtaganden bör finansieringsprincipen

tillämpas. Det innebär att statsmakterna bör anvisa hur

kostnadskrävande förändringar skall finansieras. Det kan ske

genom minskade krav inom obligatoriska eller reglerade områden

eller genom ökade statsbidrag.

 Finansieringsprincipen innebär också att statsbidragen bör

minska om kommunerna i framtiden fråntas skyldigheter eller om

de till följd av regeländringar får möjlighet att bedriva en

effektivare verksamhet.

 En stor del av den verksamhet som bedrivs inom den kommunala

sektorn regleras i dag genom författningar och föreskrifter som

ger kommunerna stor frihet att själva utforma sin verksamhet.

Genom att införa ett nytt statsbidragssystem och stimulera

konkurrens inom den kommunala sektorn etc. avregleras nu

verksamheten ytterligare. I fram-tiden blir det därför

kommunerna och landstingen som kommer att prioritera de verksam-

heter som är mest angelägna, med ledning av de bestämmelser samt

mål och riktlinjer som riksdag och regering utfärdar.

Finansieringsprincipen lagfästs ej

 Min bedömning: Finansieringsprincipen behöver inte lagfästas.

 Kommitténs förslag: Finansieringsprincipen skall lagfästas.

 Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har

tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Flera

kommuner påpekar att det är viktigt att principen lagfästs.

Några remissinstanser bl.a. kammarrätten i Stockholm och

statskontoret avstyrker att principen lagfästs.

 Skälen för min bedömning: Kommittén har pekat på uttalanden

från riksdagen och regeringen om att kommuner och landsting inte

skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet

att finansiera dessa med andra medel än höjda skatter. Utvidgade

åligganden som medför utgiftsökningar för kommunsektorn bör,

menar kommittén, finansieras genom att staten antingen ökar

statsbidragen eller genom att staten fattar beslut som möjliggör

besparingar. Enligt kommitténs bedömning är denna

finansieringsprincip av central betydelse för att åstadkomma

stabila och långsiktiga planeringsförutsättningar för

kommunsektorn. Med tanke på vikten av att finansieringsprincipen

tillämpas på ett konsekvent sätt finner kommittén att principen

skall lagfästas.

 För min del ansluter jag mig i allt väsentligt till kommitténs

uppfattning om finansieringsprincipen. Jag anser emellertid att

det saknas skäl att i lag uttryckligen lägga fast denna princip.

Kommittén pekar också på det ovanliga i en sådan lagstiftning,

bl.a. att endast lagstiftaren själv skulle vara adressat. Som

kammarrätten i Stockholm också framhållit är ämnet inte heller

lämpat för lagstiftning. Enligt min mening är det i stället

fråga om att inom ramen för regeringsformen på ett ansvarsfullt

sätt förvalta den fördelning av ansvar för uppgifterna som

gäller mellan stat och kommun. Jag har tidigare i avsnittet om

förhållandet medborgare - stat -kommun angett vad jag anser vara

statens främsta ansvarsområden och jag har där hänvisat till

regeringsformens föreskrifter i denna fråga. Regeringsformens

regler om den kommunala självstyrelsen innebär att det åvilar

riksdag och regering ett mycket stort ansvar för att de

ekonomiska ramarna för den kommunala verksamheten fastställs och

utformas med urskillning och varsamhet.

Tillämpning

I likhet med kommittén anser jag att finansieringsprincipen

endast bör tillämpas för bindande statliga beslut. Ny prövning

eller omprövning bör inte göras efter det att beslutet har trätt

i kraft. Det innebär att principen den inte bör tillämpas retro-

aktivt. Om en uppenbar felbedömning uppmärksammas eller prejudi-

cerande beslut ändrar förutsättningarna för den ekonomiska

regleringen kan det dock vara rimligt att ta upp frågan till

förnyad prövning i samband med överläggningarna om det samhälls-

ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn.

 Finansieringsprincipen måste tillämpas så att ett effektivt

resursut-nyttjande stimuleras. Det innebär att det många gånger

kan vara rimligare att beräkna effekterna utifrån en

marginalkostnad i stället för en genomsnittskostnad.

 När finansieringsprincipen tillämpas skall det generella

statsbidraget ökas eller minskas på samma sätt som när bidraget

anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Fördeln-

ing av ökade/minskade statsbidrag per kommun respektive

landsting sker därigenom enligt de fördelningskriterier som

kommer till uttryck i det nya regelsystemet.

 I de fall regel- eller verksamhetsförändringarna berör verksam-

heter som är att betrakta som t.ex. tjänsteköp (exempelvis

läkarutbildning) kan det vara mer naturligt att reglera det

specialdestinerade bidrag som finns kvar för detta specifika

ändamål.

4.5 Den kommunala ekonomin åren 1993-1997

 Min bedömning: Jag har tidigare idag redogjort för min

 bedömning av den offentliga sektorns finansiella utveckling

 under förutsättning att inga åtgärder vidtas. Det framgick

 därvid att den offentliga sektorns inkomster kommer att

 utvecklas betydligt svagare än den utgiftsökning som följer

 med automatik. Trots en förhållandevis god tillväxt under åren

 1993-1997 beräknas den konsoliderade offentliga sektorn

 uppvisa ett finansiellt underskott på 92 miljarder kr.

 budgetåret 1996/97. Detta underskott belastar i första hand

 den statliga sektorn.

 Min slutsats av dessa beräkningar är att det kommer att

 krävas en mycket stram prövning av både statens och den

 kommunala sektorns utgifter. Enligt min bedömning måste en

 prövning inkludera statens nettobidrag till kommunsektorn.

 Kommitténs bedömning: Kommittén baserade sina slutsatser på den

prognos som gjordes i samband med regeringens proposition om

inriktningen av den ekonomiska politiken (prop. 1991/92:38) som

lades fram i oktober 1991. Enligt den bedömning som görs i den

reviderade nationalbudgeten kommer den makroekonomiska

utvecklingen att i flera avseenden bli sämre än vad som

förutsågs i oktober.

 Skälen för min bedömning: Jag baserar min bedömning på finans-

departementets långsiktiga konsekvenskalkyl (LK) för perioden

1992-97 och på 1992 års långtidsutredning. LK:n visar de

finansiella konsekvenserna för den offentliga sektorn av

existerande regelsystem och redan fattade beslut, inklusive de

som läggs i denna proposition, givet en prognos över den

samhällsekonomiska utvecklingen. Årets LK bygger på antagandet

om en gradvis återhämtning av den inhemska konjunkturen från och

med år 1993. Bedömningen överensstämmer med den som görs i den

reviderade nationalbudgeten för perioden 1992-93.

Tabell 4.3 Den offentliga sektorns finansiella sparande 1992/93 -

1996/97

miljarder kr, löpande priser

 1992/931993/94

1994/95 1995/96

1996/97

Staten-134,4 -139,2-122,3

 -118,2-110,5

AP-fonden 36,532,9

 30,7

29,629,5

Kommunala sektorn1 13,70

 -12 -12,6-11,2

Offentliga sektorn -84,2-106,3

 -103,6

-101,2-92,2Andel av BNP -5,7%-7,0%

-6,4%-5,9% -5,1%

1 Avser kommuner, landsting, kyrkokommuner och kommunalförbund.

Kyrkokommuner

och kommunalförbund beräknas

uppvisa ett positivt finansiellt sparande på 1-2 miljarder per år

under

perioden.

Källa: Finansdepartementet.

 Trots förhållandevis goda samhällsekonomiska förutsättningarna

fr.o.m. år 1993 uppstår betydande underskott i den offentliga

sektorn under hela LK-perioden. Budgetåret 1996/97 uppgår

underskottet i den samlade offentliga sektorn till 92 miljarder

kr. Tabell 4.3 visar det finansiella sparandets utvecklingen i

den offentliga sektorns olika delar under perioden.

 För den kommunala sektorns del baseras kalkylen på antagandet

om oförändrad konsumtionsvolym under LK-perioden, utom vad

gäller år 1993 då en minskning på 0,8% förutses. Även den kom-

munala sektorns transfereringar till hushåll och företag antas

förbli realt oförändrade under perioden, utom vad gäller

bostadsbidrag och KBT. I beräkningarna har antagits att ansvaret

för dessa bidrag kommer att överföras från kommunerna till

staten fr.o.m. år 1993. Överföringen har dock inte antagits

påverka kommunernas finansiella sparande.

 Antagandet om oförändrad konsumtionsvolym skiljer sig från de

s.k. baskalkyler som kommunförbunden gjort till årets

långtidsutredning. Enligt långtidsutredningen bedömer förbunden

att det behövs en genomsnittlig ökning av konsumtionsvolymen med

nästan 2% per år under 1992-97 för att möta den ökning i

efterfrågan på kommunal verksamhet som följer när gjorda

åtaganden infrias och befolkningens storlek och ålders-

sammansättning förändras. Det bör dock betonas att baskalkylerna

inte beaktar möjligheten att möta en ökande efterfrågan på

kommunal service med effektivisering av verksamheten, utom vad

gäller den kommunala skolan där kommunförbundet räknat med en

viss produktivitetsökning.

 Antagandet om oförändrad konsumtionsvolym kan alltså sägas

innebära ett krav på effektivisering i den kommunala sektorn

motsvarande knappt 2% av konsumtionen per år i förhållande till

förbundens baskalkyler. Det bedöms att en ökning av den

kommunala konsumtionsvolymen på drygt 0,5% kan motiveras med

rent demografiska förändringar. Resterande del av den

volymökning som förbunden förutser förklaras i huvudsak av höjda

ambitionsnivåer och medicinsk-teknisk utveckling.

 I LK-beräkningarna har hänsyn tagits till effekterna av det nya

statsbidragssystem som föreslås införas fr.o.m 1 januari 1993.

Det statliga utjämningbidraget till kommunerna har

beräkningsmässigt antagits ligga på nominellt oförändrad nivå

under hela LK-perioden. Detsamma gäller skatteutjämningsbidraget

till landstingen. Dessa belopp innefattar en indragning från den

kommunala sektorn till staten på 7,5 miljarder fr.o.m. 1993.

 I beräkningarna av den kommunala sektorns skatteinkomster har

antagits att den genomsnittliga kommunala skattesatsen ligger

oförändrad på 31,04 procent under hela LK-perioden. Hänsyn har

tagits till effekterna av det nya system för utbetalning av

kommunernas och landstingens skatteinkomster som enligt min

bedömning bör införas fr.o.m. 1 januari 1993.

 Efter att ha uppvisat ett underskott på mellan 5-8 miljarder

kronor per år mellan år 1985 och år 1990 förbättrades den

kommunala sektorns finansiella sparande kraftigt under år 1991.

Med ovanstående antaganden förstärks denna positiva effekt under

år 1992 då ett finansiellt överskott på drygt 16 miljarder

uppstår. De positiva resultaten är emellertid tillfälliga och

förklaras till största delen av den nedväxling av pris- och

löneökningstakten som ägde rum under år 1991 i kombination med

det nuvarande systemet för utbetalning av den kommunala sektorns

skatteinkomster. Den underliggande finansiella utvecklingen är

bekymmersam. Under år 1993 försämras det finansiella sparandet

något, men är fortfarande positivt. Under resten av kalkyl-

perioden uppvisar kommunsektorn ett negativt finansiellt

sparande kring 10 miljarder kronor per år. Eftersom kyrko-

kommunerna uppvisar ett positivt sparande i storleksordningen 2

miljarder per år under samma period är alltså siffrorna för

kommuner och landsting i motsvarande grad sämre. Det är

framförallt år 1994 som det sker en kraftig försämring. Till

stor del förklaras försämringen av skatteinkomsternas

utveckling. I tabell 4.4 redovisas den kommunala sektorns

finansiella sparande 1991-97 enligt LK:n.

Tabell 4.4 Den kommunala sektorns finansiella sparande

1991-1997Miljarder

kronor, löpande priser

År 1991 1992

1993 1994 199519961997

Finansiellt sparande

-1,81611,3-11,2

-12,9 -12,3 -10,2

Källa: Finansdepartementet

 Summan av kommunalskatter och statsbidrag till kommunsektorn

räknat som andel av BNP sjunker från en topp på 23,6% 1992 till

20% år 1997. Detta innebär att den ökning som noterades under

90-talets första år nu bryts. Nedgången är i huvudsak en

återgång till de förhållanden som rådde under slutet av 80-

talet. Den förklaras till mer än hälften av de effekter som den

nuvarande eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskatten får

när löne- och prisökningstakten minskar. År 1991 och 1992 ökar

skatteinkomsterna mycket kraftigt jämfört med föregående år till

följd av eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskatten.

Mellan åren 1993 och 1994 minskar däremot skatteinkomsterna

nominellt.

 Minskningen av statsbidragen svarar för resterande del av

minskningen i kvoten mellan kommunalskatter plus statsbidrag och

BNP. Transfereringarna från staten och socialförsäkringssektorn

minskar realt med nästan 30% under LK-perioden. Detta innebär en

fortsättning av den minskning av statsbidragens andel i den kom-

munala sektorns inkomster som inleddes under 1980-talet. År 1997

utgör transfereringarna från staten och socialförsäkringssekt-

orn 14% av den kommunala sektorns totala inkomster jämfört med

18% 1992 och 30% i början av 80-talet.

Tabell 4.5 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter 1991-1997

Procent av BNP

År 1991

1992 1993 1994

1995 1996 1997

Kommunalskatt 16,2

18,7 18,0 16,7

16,8 16,9

16,9Kom.skatt +

statsbidrag21,9

23,6 22,6 20,7

20,4 20,2

20,1Utgifter25,4

26,4 25,7 25,3

24,9 24,6 24,2

Utgifter - Övr. ink.

22,022,521,821,4

21,1 20,9 20,7

Källa: Finansdepartementet

 Kalkylerna visar också att de kommunala utgifternas andel av

BNP sjunker från en topp på 26,4% år 1992 till 24,2% år 1997.

Samtidigt minskar den kommunala konsumtionens andel av BNP från

19,6% år 1992 till 18,3% år 1997.

 Trots en konjunkturvändning år 1993 kvarstår ett betydande

finansiellt sparandeunderskott i den offentliga sektorn under

hela LK-perioden.

 Resultaten från LK:n tyder på att de totala offentliga

utgifterna måste utsättas för en mycket stram prövning under

perioden. Denna prövning måste innefatta statens nettobidrag

till den kommunala sektorn, vilket inte kan förväntas öka under

perioden. En anpassning av statsbidragen till den kommunala

sektorn innebär emellertid endast en förskjutning av

underskottet mellan staten och kommunsektorn, om inte de

kommunala utgifterna samtidigt begränsas. För att eliminera de

underskott som uppstår i LK-beräkningarna krävs en minskning av

de kommunala utgifterna. Det kommer att ställas stora krav på

förändring av verksamheten i kommuner och landsting så att de

utgifter som finansieras med skatter och statsbidrag minskas.

Förändringskraven kan delas upp i tre delar:

 För det första krävs åtgärder för att komma tillrätta med de

underliggande underskotten i kommunsektorn. Dessa underskott

beräknas enligt LK:n uppgå till i storleksordningen 10 miljarder

kr per år 1994-97. Detta motsvarar ca 2,5 % av de beräknade

totala utgifterna 1993 eller ca 3 % av de utgifter som

finansieras med skatt eller statsbidrag. Enligt Svenska kommun-

förbundet och Landstingsförbundet är dessa underliggande

underskott väsentligt större.

 För det andra krävs åtgärder för att möta den ökning i

efterfrågan på kommunal service som följer av att befolkningens

storlek och ålderssammansättning förändras under perioden.

Befolkningsförändringar bedöms kräva en ökning av den kommunala

konsumtionsvolymen på i genomsnitt ca 0,5 % per år. Det

motsvarar utgifter på drygt 1,5 miljarder kr per år.

 För det tredje krävs åtgärder för att ta tillvara den

medicinsk-tekniska utvecklingen och för att fullfölja de

åtaganden om verksamhetsökningar som har gjorts. Enligt

förbundens bedömning kräver den medicinsk-tekniska utvecklingen

och fullföljandet av gjorda åtaganden en årlig ökning av

konsumtionsvolymen på knappt 1,5 %, utöver vad som krävs för

befolkningsförändringar.

 I den mån kommuner och landsting vill genomföra nya reformer

krävs ytterligare minskningar i utgifterna för den nuvarande

verksamheten för att finansiera dessa reformer.

 En känslighetsanalys visar bl.a. att 1 procents minskning av

den kommunala sektorns skattefinansierade utgifter betyder ca

3,2 miljarder kronor med utgångspunkt i 1991 års siffror. Det

motsvarar för kommunerna exempelvis

- En minskning av konsumtionsutgifterna med

1,2 %

- En minskning av lönekostnaderna med

1,5 %

- En minskning av transfereringarna till hushållen med

10 %

- En minskning av investeringarna med

15 %

- En ökning av avgiftsinkomsterna med

15 %

4.6 Riktlinjer för de närmaste åren

 Mitt förslag: Statsbidragen till kommuner och landsting

 minskas med sammanlagt 7,5 miljarder kronor fr.o.m. år 1993.

 Kommittén: Kommittén har inte preciserat det samhällsekonomiska

utrymmet för kommunerna år 1993 och därmed inte heller angivit

hur stora bidragen till kommuner och landsting bör vara år 1993.

 Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det är

olyckligt att kommunalekonomiska kommitténs förslag kopplas ihop

med förslag till besparingar i kommunsektorn. De påpekar att de

positiva effekterna av ett nytt statsbidragssystem kommer att

förtas när en indragning av pengar samtidigt sker från

kommunsektorn.

 Skälen till mitt förslag: Av min tidigare redovisning framgår

att den svenska ekonomin nu genomgår en omställningsperiod

vilken är nödvändig för att skapa förutsättningar för en

långsiktigt uthållig tillväxt.

 Den reviderade nationalbudgeten visar för bugdetår 1992/93 ett

underskott i den konsoliderade offentliga sektorn på ca 84

miljarder kronor medan den kommunala sektorn år 1993 visar ett

överskott på ca 14 miljarder kronor.

 Den kommunala sektorn har, sett som en enhet, således goda

ekonomiska förhållanden under innevarande år och år 1993.

Förhållandena kan dock variera kraftigt mellan enskilda kommuner

och landsting. År 1994 försämras emellertid situationen

kraftigt. Med de beräkningsförutsättningar som ligger till grund

för bl.a. den långsiktiga konsekvenskalkylen försämras det

finansiella sparandet med över 20 miljarder kr. mellan åren 1993

och 1994. Hela försämringen kan i princip förklaras med att

slutavräkningen för kommunalskattemedel då halveras. Dagens

system för att betala ut kommunalskatt innebär stora olägenheter

i en ekonomi som går över från hög årlig löne- och

prisutveckling till en låg inflation. Jag ser därför en omlägg-

ning av systemet för att betala ut kommunalskattemedel som en

viktig förutsättning för att ge kommuner och landsting goda

planeringsförutsättningar.

 Jag har prövat de krav som har framförts från respektive

förbund vad gäller bl.a. justering av avräkningsskatten,

regleringen av skolstatsbidragen, den s.k. Ädel- reformen inom

äldreområdet och kompensationen för förändringarna inom sjukför-

säkringen. Avräkningsskattens nivå har minskats på grund av

tidigare beslut om ändrade regler för bl.a. beskattning av

pensionärer. Denna inkomstminskning för staten behöver kommuner

och landsting inte finansiera genom minskade stats-bidrag. Det

finns inget samhällsekonomiskt utrymme för att i någon del

tillmötes-gå kraven på ytterligare resurser till den kommunala

sektorn.

 Statsbidragen bör av samhällsekonomiska skäl till och med

minskas med sammanlagt 7,5 miljarder kronor år 1993, jämfört med

vad dagens regelsystem skulle ge för utfall. Indragningen bör

fördelas med 70 % på kommunerna och 30 % på landstingen

(inklusive de landstingsfria kommunerna). Detta har beaktats i

de statsbidrag som jag uppfört under finansdepartementets

huvudtitel (bilaga II:4).

 Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget anser jag att det

inte finns utrymme för att utlova någon uppräkning av

statsbidragen fr.o.m. år 1994. Jag avser att i höst återkomma

med en bedömning på bl.a. denna punkt, i samband med att jag

redovisar mitt förslag till inriktning av den ekonomiska

politiken på medellång sikt. Kommuner och landsting kan dock

utgå från att det nya statsbidraget kommer att utvecklas mycket

restriktivt under åren 1993-1995.

 Som en ytterligare åtgärd kommer jag senare (bilaga II:4) att

föreslå att skattestoppet förlängs till att omfatta även år

1993. Det bör leda till att kommuner och landsting anstränger

sig ytterligare för att åstadkomma den nödvändiga omställningen

inom den offentliga sektorn.

 Min sammanfattande bedömning är att det för år 1993 finns ett

finansiellt utrymme för kommunerna att bibehålla en oförändrad

real nivå på de totala utgifterna jämfört med år 1992. För

landstingen finns det till och med utrymme för en viss ökning av

utgifterna. Med hänsyn till de väntade finansiella underskotten

från år 1994 bör emellertid kommunsektorn redan år 1993 utnyttja

alla tillfällen till effektiviseringar i syfte att kunna erbjuda

en oförändrad eller bättre verksamhet till en lägre kostnad. De

nya statsbidragsreglerna, avregleringen, omfattande utnyttjande

av anbudskonkurrens m.m. erbjuder möjligheter till ökad

produktivitet. Med hänsyn till svårigheten att genomföra

strukturella förändringar som resulterar i omedelbara

utgiftsminskningar kan också övergångsvis vissa tillgångar

säljas för att finansiera investeringar. Jag räknar med att det

på några års sikt blir både nödvändigt och möjligt med betydande

produktivitetsförbättringar för att minska de skattefinansierade

utgifterna. I några fall finns möjligheter för kommuner och

landsting att i stället för att avveckla verksamheter delvis

ersätta skattefinansieringen med avgiftsfinansiering.

 I det perspektivet ser jag sparkravet på den kommunala sektorn

som helhet som rimligt. Min bedömning grundas på de tidigare

redovisade behoven av att öka verksamhetsvolymen med hänsyn till

befolkningsförändringar. Om kommuner och landsting har för

avsikt att öka ambitionsnivån på vissa områden jämfört med i dag

krävs omprioriteringar och/eller ytterligare

produktivitetsökningar.

5 Kommunernas och landstingens skatteinkomster

5.1 Beräkning av kommunalskatt i dag

Kommunernas och landstingens skatteinkomster är beroende av två

faktorer, dels den kommunala skattesatsen, dels det kommunala

skatteunderlaget. Utgångspunkten är att det är kommunen och

landstinget som själv bestämmer skattesatsen. För åren 1991 och

1992 har emellertid kommunerna inte haft möjlighet att höja

skattesatsen på grund av lagen (1990:608) om tillfällig

begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt.

 Det är statsmakterna som avgör vilken typ av inkomster som

skall ingå i det kommunala skatteunderlaget. Fr.o.m. inkomst-

och beskattningsåret 1991 (dvs. kommunernas och landstingens

budgetår 1993) beräknas kommunalskatt enbart på inkomst av

tjänst och näringsverksamhet. Dessförinnan låg också inkomst av

kapital och fastigheter och, ännu tidigare, inkomster från

juridiska personer till grund för den kommunala beskattningen.

 Statsmakternas ändringar i skattereglerna och i regler avseende

bl.a. pensionssystemet och sjukförsäkringen påverkar kommunernas

skatteinkomster lika väl som förändringar i arbetskraften eller

i den kommunala skattesatsen.

 Kommunernas och landstingens skatteinkomster baserar sig i dag

huvudsakligen på de inkomster som invånarna i kommunen har

intjänat och beskattats för två år tidigare. När den slutliga

taxeringen är klar görs en slutavräkning. Med dagens regelsystem

som grund beräknas alltså skatteinkomsterna för år 1993 så här:

I. Förskott för år 1993:

 Antal skattekronor 1 år 1991 (enligt 1992 års taxering

 uppräknat med hänsyn till befolkningsökning) x fastställd

 skattesats för år 1993.

II. Slutavräkning för år 1991:

 a. Slutlig skatt för år 1991

 Antal skattekronor år 1991

 (enligt 1992 års taxering) x

 skatte-

 satsen år 1991

 b. Avräknat förskott år 1991

 Antal skattekronor år 1989

 (enligt 1990 års taxering

 uppräknat

 med hänsyn till

 befolkningsökning) x

 skattesatsen för år 1991

 Punkt I och II utgör tillsammans kommunens fordran på staten

vid ingången av år 1993.

 Systemet för statens utbetalning av kommunalskattemedel bör

ändras så att den tvååriga eftersläpningen upphör utan att

nuvarande uppbördssystem ändras. Inte heller utbetalningen av

skatt till kyrkliga kommuner bör förändras.

 1 Med skattekronor avses summan av den

 till kommunal inkomstskatt

 beskattningsbara inkomsten för samtliga

 skattskyldiga inom kommunen, landstinget

 eller riket dividerat med 100.

5.2 Ett nytt system för utbetalning av kommunalskattemedel

 Min bedömning: Kommunernas och landstingens skatteinkomster

 bör beräknas i samma års löne- och prisnivå som utgifterna.

 Det innebär att dagens system för att betala ut kommunalskatt

 bör ändras.

 Statens utbetalning av kommunalskattemedel bör grundas på det

 senast kända skatteunderlaget i kommunen respektive

 landstinget. Skatteunderlaget uppräknas sedan med en faktor

 som motsvarar den beräknade ökningen av skatteunderlaget i

 riket de två efterföljande åren. Den prognostiserade

 utvecklingen följs upp och när taxeringsutfallet är känt görs

 en slutreglering.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med vad jag anget,

men kommittén har föreslagit att utbetalningen grundas på de

beskattningsbara inkomsterna ett år före budgetåret, uppräknat

med en faktor som motsvarar skatteunderlagets ökning i riket

under själva budgetåret.

 Remissinstanserna: Remissinstanserna anser att det är angeläget

att ändra utbetalningssystemet för kommunalskatt. Flera

remissinstanser har haft synpunkter på hur ett nytt system bör

utformas.

 Skälen för min bedömning: Dagens system för att betala ut

kommunalskattemedel har betydande brister som gör sig gällande

både för den kommunala sektorn och för staten, vilket

illustreras särskilt tydligt åren 1992 och 1993. Kommunernas

skatteinkomster ökar mycket kraftigt dessa år till följd av de

höga löneavtal som träffades år 1990 och av skattereformen som

genomfördes under åren 1990 och 1991. De stora utbetalningarna

belastar statsbudgeten samtidigt som inkomster i form av

preliminärskatteinbetalningarna ökar i långsammare takt än

tidigare till följd av att löne- och prisökningstakten har

dämpats och att konjunkturläget har försämrats. Även

skatteinkomsterna från fysiska personers statliga inkomstskatt

minskar till följd av skattereformen.

 Dagens system försvårar kommunernas och landstingens ekono-

miska planering. Det beror på att skatteinkomsternas utveckling

i hög grad bestäms av den allmänna löne- och prisutvecklingen

två år tidigare. Utgifterna påverkas däremot omedelbart av

aktuella förändringar av löner och priser. Eftersom utgifter och

inkomster inte ligger i fas så blir kommunernas beslutsunderlag

missvisande. År när utgifterna ökar väsentligt snabbare än

inkomsterna kan kommunerna tvingas till långsiktigt mindre

ändamålsenliga åtgärder, t.ex. en mer omfattande utförsäljning

av tillgångar eller kraftigare upplåning. År när kommunernas

inkomster ökar snabbare än utgifterna kan den tillfälliga

inkomstförstärkningen leda till att kommunerna tar på sig

ytterligare åtaganden som kan vara svåra att finansiera på sikt.

 Från kommunalt håll hävdas också att ett stort problem med

dagens system för utbetalning av kommunalskattemedel är att

kommunernas och landstingens resultat inte blir rättvisande.

Skatteinkomsterna beräknas nämligen inte i samma års prisnivå

som utgifterna. Jag har erfarit att flera kommuner och landsting

periodiserar eller överväger att periodisera sina skatte-

inkomster i syfte att åstadkomma en förbättring därvidlag. I

formell mening har kommunerna inte något stöd för att

fordringsföra det slutavräkningsbelopp som i dagens system

betalas ut när taxeringen för det aktuella inkomståret är

avslutat. Staten skuldför inte heller beloppet.

 En konsekvens av dagens system blir emellertid att kommunala

nyckeltal såsom t.ex. "resultat efter skatteintäkter och

finansnetto" och "soliditet" får ofullständiga värden. Det

gäller framför allt när löne- och prisutvecklingen varierar

mycket mellan olika år eller när t.ex. beskattningsreglerna

ändras.

 Slutavräkningsförfarandet förstärker problemen. De slutliga

regleringen av kommunalskatten sker med två års eftersläpning

och att skillnaden mellan vad som har betalats ut och vad som

borde ha betalats ut regleras efter två år. Stora skillnader kan

därför uppstå mellan skatteinkomsternas utveckling och

skatteunderlagets utveckling. Förändringar i skatteunderlaget

slår inte bara igenom med två års eftersläpning, utan också med

dubbel effekt två år efter genomförd reform. Detta leder till

att regeländringar påverkar kommunerna, landstingen och staten

på ett svåröverskådligt sätt. En förändring av beskattningen av

löntagare och näringsidkare påverkar statens skatteutbetalningar

och kommunsektorns skatteinkomster med en långsiktigt riktig

effekt först efter fem år, vilket bl.a. illustreras i

promemorian (Ds 1991:59). Utbetalning av kommunalskattemedel -

alternativa system.

 Min slutsats är att utbetalningssystemet för kommunalskatt

måste ändras. Det är emellertid inte möjligt att redan i dag

ange hur det nya systemet bör se ut i detalj. Jag kommer däremot

att i höst lägga fram erforderliga förslag till

författningsändringar, så att ett nytt system skall kunna

tillämpas från den 1 januari 1993. Jag skall dock redan nu ange

hur ett förändrat system bör se ut.

Krav på det nya utbetalningssystemet

Det nya systemet för utbetalning av kommunalskattemedel bör

utformas så att kommunens respektive landstingets

skatteinkomster för ett visst kalenderår betalas ut på grundval

av skatteunderlaget i kommunen två år tidigare, uppräknat med en

faktor som motsvarar skatteunderlagets beräknade ökning i riket

de två efterföljande åren.

 Det innebär att statsbudgetens inkomsttitel fysiska personers

inkomstskatt, netto inte bör påverkas av uppbörd och utbetalning

av kommunalskattemedel. En svårighet är att finna en

uppräkningsfaktor som ger ett utfall som så nära som möjligt

stämmer överens med det faktiska utfall, som blir känt först två

år senare.

 Jag har övervägt olika metoder ett åstadkomma ett system som

uppfyller följande krav:

* De skatteinkomster som skall utbetalas till kommuner och

 landsting för ett visst budgetåret grundas på ett

 skatteunderlag som så nära som möjligt överensstämmer med de

 inkomster, som skall beskattas i kommunen respektive

 landstinget det aktuella året.

* Kommuner och landsting skall ha goda

 planeringsförutsättningar för att i förväg kunna bedöma hur

 stora skatteinkomsterna kommer att bli det aktuella

 budgetåret.

* Statsmakterna skall ha goda planeringsförutsättningar och

 möjlighet att ange de ekonomiska ramar inom vilka kommuner

 och landsting skall handha sina uppgifter.

* Skatteunderlaget i den enskilda kommunen och

 medelskattekraften, dvs. den genomsnittligt beskattningsbara

 inkomsten per invånare i riket, skall påverka kommunens

 bidrag från det utjämningssystem för kommunerna som jag

 senare i dag kommer att föreslå.

 För att sist nämnda krav skall kunna uppfyllas måste

kommunalskatten beräknas på det skatteunderlag som är känt vid

ingången av kommunens budgetår (år 0), dvs. beskattningsåret två

år före budgetåret (år -2). Denna bas bör räknas upp med en

faktor utifrån en prognos över skatteunderlagets utveckling de

efterföljande två åren och ligga till grund för statens

utbetalning av kommunalskattemedel år 0.

5.2.1 Den nya metoden att beräkna kommunalskatten

 Min bedömning: Beräkningarna för utbetalning av skatt till

 kommuner och landstingens görs i december året före (år -1)

 kommunens budgetår (år 0).

 Utbetalningarna skall grundas på skatteunderlaget i kommunen

 två år tidigare (år -2) uppräknat med en faktor som motsvarar

 den förväntade ökningen av skatteunderlaget i riket fram till

 och med år 0. De två prognosåren blir alltså år -1 och år 0.

 De i statsbudgeten beräknade beskattningsbara förvärvsinkom-

 sterna för fysiska personer bör ligga till grund för prognosen

 och därmed utbetalningen under kommunens budgetår (år 0).

 Mellanskillnaden mellan utfall och utbetalning bör regleras så

 att kommunalskattemedel inte tillgodoräknas statsbudgeten.

 Kommitténs förslag: Innebär att beräkningen av kommunalskatt

för det aktuella budgetåret (år 0) grundas på skatteunderlaget

två år tidigare uppräknat med en faktor som så nära som möjligt

ansluter till det kommunala skatteunderlagets utveckling fram

till och med budgetåret (år 0). Kommittén avsåg emellertid att

den slutliga utbetalningen av kommunalskatt skulle grundas på

kommunens skatteunderlag året före budgetåret (år -1) uppräknat

med en faktor som motsvarar den beräknade ökningen av

skatteunderlaget i riket under budgetåret (år 0).

 Kommittén har anfört att flera uppräkningsfaktorer kan

övervägas men förordat nettoprisindex, eventuellt uppräknat med

en volymkomponent.

 Remissinstanserna: De flesta har inte haft något att erinra

emot kommitténs förslag. Några av remissinstanserna bl.a.

konjunkturinstitutet och Svenska kommunförbundet anser det vara

nödvändigt att ett avräkningsförfarande på kommunnivå behålls.

 Av de remissinstanser som har kommenterat uppräkningsfaktorn

anser de flesta att nettoprisindex inte på ett bra sätt

återspeglar skatteunderlagets utveckling. De alternativ som har

framförts är lönesumman och preliminärskatten. Några

remissinstanser anser att preliminärskatten borde kunna gå

direkt till kommunen.

 Skälen för min bedömning: Genom att fastställa det uppräknade

skatteunderlaget för riket och per kommun i december året före

budgetåret får kommunerna goda förutsättningar att beräkna sina

skatteinkomster för det aktuella året (år 0). Det är också på

denna grund som det nya statsbidraget skall beräknas.

 Riksrevisionsverket publicerar två gånger per år en beräkning

av statsbudgetens inkomster. Denna prognos omfattar också de

beskattningsbara förvärvsinkomster som beräknas ligga till grund

för kommande utbetalningar av kommunalskatt. Det vore därför

lämpligt att låta riksrevisionsverkets prognos ligga till grund

för den preliminära utbetalningen av kommunalskatt. De

korrigeringar som eventuellt kan bli nödvändiga till följd

ändrade skatteregler etc. och som inte beaktats av RRV,

redovisas normalt i budgetpropositionen. Korrigeringar bör

diskuteras i de årliga överläggningarna mellan företrädare för

regeringen och kommuner respektive landsting.

 Skatteunderlagets uppräkningsfaktor utgör därmed en

sammanvägning av flera olika komponenter. Kommittén föreslår att

nettoprisindex används som uppräkningsfaktor. Nackdelen med att

använda enbart t.ex. nettoprisindex eller lönesumman som

uppräkningsfaktor är att dessa inte innehåller alla komponenter

som påverkar kommunernas skatteunderlag. Jag tänker t.ex. på

utvecklingen av pensioner eller eventuella ändringar inom

skattelagstiftningen.

 Det finns därför inte heller skäl att överväga om utvecklingen

av preliminärskatteinbetalningarna hade utgjort ett bättre

underlag för att räkna upp skatteunderlaget. Att tillföra

kommunerna preliminärskatt direkt, så som vissa remissinstanser

har förordat, går inte att förena med det uppbördsystem vi har

idag.

 Några remissinstanser har framfört sin oro över att kommunerna

inte kommer att få de skatteinkomster som de anser sig ha rätt

till, om systemet med slutreglering slopas. Det är min ambition

att åstadkomma ett system som innebär att kommunerna och

landstingen får inkomster som baseras på det faktiska taxerings-

utfallet. Utgångspunkten bör vara att inga kommunalskattemedel

vid budgeteringstillfället skall tillgodoräknas statsbudgeten.

Uppräkningsfaktorn bör därför motsvara mellanskillnaden mellan

skatteunderlaget enligt det senaste taxeringsutfallet och det i

statsbudgeten beräknade skatteunderlaget för det aktuella

kalenderåret.

 I figuren illustreras dagens system och ett nytt system för

utbetalning av kommunalskattemedel. I exemplet antas

skatteunderlaget uppgå till 634 miljarder kronor avseende år

1989 och 767 miljarder kronor år 1991. Uppräkningsfaktorn mellan

åren 1989 och 1991 är 1,04 (1,03 x 1,01) och skattesatsen 30

procent.

5.2.2 Processen

 Min bedömning: Vid utgången av kommunens budgetår (år 0) görs

 en första avstämning av prognosen. När taxeringen är klar (i

 december år +1) görs en andra avstämning.

 Om det beräknade skatteunderlaget för det första prognosåret

 (år -1) understiger det faktiska taxeringsutfallet bör

 kommunerna och landstingen erhålla kompensation motsvarande

 mellanskillnaden mellan prognos och utfall för detta

 prognosår. Hänsyn skall då också tas till den reviderade

 prognosen för det andra prognosåret (år 0). Vid det andra

 avstämmningstillfället sker en slutlig reglering. Om prognosen

 däremot har överskattat skatteunderlagets utveckling betalar

 kommuner och landsting tillbaka mellanskillnaden. Mellan-

 skillnaden regleras genom en 13:e och 14:e utbetalning/-

 återbetalning.

 Kommitténs bedömning: Det går inte att ändra

utbetalningsförfarandet så att kommunerna under innevarande år

får exakt de skatteinkomster som kommuninvånarnas

beskattningsbara inkomster berättigar kommunen till.

 Skälen för min bedömning: Möjligheterna att göra en

skatteunderlagsprognos som är hållbar över en så lång period som

två till tre år är mycket begränsade. Förändringar i

arbetskraften, nya löneavtal och beskattningsregler kan leda

till stora avvikelser mellan prognos och utfall. Det är därför

nödvändigt att den prognos som ligger till grund för

utbetalningen följs upp kontinuerligt och att en slutavräkning

kommer till stånd när utfallet är känt.

Avstämning 1 (i december år 0)

Det kommunala skatteunderlagets utveckling bör följas upp kon-

tinuerligt, såväl under det aktuella budgetåret som i efterhand

när utfallet blir känt. Senast vid slutet av kommunernas

budgetår (år 0) skall en avstämning göras mellan den tidigare

prognosen och det beräknade utfallet. Det i december kända

taxeringsutfallet för det första prognosåret (år-1) bör ligga

till grund för avstämningen.

 Om taxeringsutfallet för det första prognosåret (år -1) blir

högre än den prognos (för år -1) som har legat till grund för

utbetalningen under kommunens budgetår (år 0) bör kommunerna ha

rätt att få kompensation för mellanskillnaden redan under det

aktuella budgetåret, förutsatt att inte avvikelsen motverkas av

en revidering av prognosen för det andra prognosåret (år 0).

Mellanskillnaden mellan den nya prognosen för det totala

skatteunderlaget budgetår (år 0) och det skatteunderlag som har

legat till grund för de faktiskt, månadsvis utbetalade kommunal-

skattemedel under året (år 0) bör då ligga till grund för en

kompletterande 13:e utbetalning till kommunerna. Utbetalningen

bör om möjligt göras i december månad eller senast i början på

januari, så att kommunerna kan beakta denna utbetalning i sitt

bokslut för år 0.

 Om taxeringsutfallet för det första prognosåret blir lägre än

beräknat görs enbart en reglering om avvikelsen är så stor att

taxeringsutfallet avseende år 0 också förväntas ge lägre

skatteinkomster än vad som har utbetalats.

Avstämning 2 (i december år +1)

I december året efter budgetåret görs en slutlig avstämning

mellan det faktiska taxeringsutfallet och den prognos som legat

till grund för statens utbetalning av kommunalskattemedel.

Mellanskillnaden mellan prognosen och utfallet bör tillgodo-

räknas kommunerna respektive landstingen genom en 14:e

utbetalning av kommunalskattemedel avseende år 0. Om de

kommunalskattemedel som har betalats ut i enlighet med prognosen

visar sig vara högre än det faktiska utfallet skall kommunerna

betala tillbaka mellanskillnaden.

 Mellanskillnaden mellan prognos och utfall kan fördelas mellan

kommuner respektive landsting på olika sätt. Det alternativ som

ligger närmast till hands är att reglera mellanskillnaden på

samma sätt som i dag genom en slutreglering i förhållande till

taxeringsutfallet för varje enskild kommun och varje enskilt

landsting. Ett annat alternativ kan vara att reglera

mellanskillnaden så att kommunernas och landstingens bidrag från

skatteutjämningssystemen beaktas.

 Det nya statsbidragssystemet för kommunerna innebär att alla

kommuner garanteras en viss procent av den genomsnittliga

beskattningsbara inkomsten per innevånare i riket (garantinivån

uttrycks som ett procenttal i förhållande till medelskatte-

kraften). Det nya bidragets storlek per kommun bestäms sedan av

tre faktorer; garantinivån, kommunens eget skatteunderlag och

den beskattningsbara inkomsten per invånare i riket.

Garantinivån kan emellertid inte fastställas förrän det slutliga

skatteunderlaget i riket är fastställt. Detta är ett annat

viktigt skäl till att också skatteunderlaget för att beräkna

kommunalskatten måste fastställas före budgetårets ingång. Jag

kommer senare (avsnitt 6.3.2) att mer ingående beskriva inkomst-

utjämningens syfte och hur det nya statsbidraget beräknas.

Utfallet av systemomläggningen

Sammanfattningsvis bör utbetalningen av kommunalskattemedel

grundas på det senast kända taxeringsutfallet, uppräknat med en

faktor som skall motsvara den i statsbudgeten beräknade ökningen

av skatteunderlaget, fram till och med det aktuella budgetåret.

Samtidigt införs två avstämningstillfällen, en slutreglering och

en budgeteringsprincip som innebär att kommunalskattemedel

beräkningsmässigt inte påverkar statsbudgeten.

 Det nya systemet för utbetalning av kommunalskattemedel skulle

innebära små skillnader jämfört med dagens system, om de

beskattningsbara inkomsterna ökade i samma jämna takt år efter

år. Så är emellertid inte fallet. Variationer med någon

procentenhet uppåt och nedåt leder till stora avvikelser när man

jämför det nya systemet med dagens system. De

beräkningsförutsättningar som har legat till grund för den

långsiktiga konsekvenskalkylen visar att statens utbetalningar

ökar med 8 - 15 miljarder kr. i löpande priser under åren 1993

och 1997.

Tabell. 5.1 Utveckling av kommunernas och landstingens

skatteunderlag och skatteinkomster enligt preliminära

beräkningar som legat till grund för den långsiktiga

konsekvenskalkylen i kompletteringspropositionen (prop.

1991/92:150)

Belopp i miljarder kr.

 1991199219931994199519961997

Skatteunderlag1 765,0787,4802,7843,8892,9953,11017,4

Årlig förändring 2,9%1,9%5,1%5,8%6,7%6,8%

Skatter dagens system

- förskott 214,5231,8238,6243,2255,7270,6

- slutavräkning 44,140,120,9 8,113,623,7

Summa skatt 258,6271,9259,5251,3269,3294,3

Skatter nytt system 239,9252,2266,9284,9304,1

Tillkommer vid fast slutavr. 40,120,9 --

 -

Differens

exkl. slutavräkning -32,0-7,315,615,69,9

inkl. slutavräkning 8,113,615,615,69,9

1 Beskattningsbar inkomst vid kommunal taxering, exklusive

gemensamma distrikt.

 Trots detta är jag beredd att föreslå denna systemomläggning.

Min bedömning är att såväl statsmakterna som kommuner och

landsting får väsentligt bättre planeringsförutsättningar när

omläggningen är genomförd. De stora avvikelserna mellan det nya

systemet och dagens system är i första hand en effekt av att

skatteunderlaget utvecklas olika snabbt olika år. Vid en jämn

utvecklingstakt på exempelvis 5 procent per år skulle skillnaden

mellan det nya systemet och dagens system bli väsentligt lägre.

 Om det nya utbetalningssystemet leder till att kommunerna med

automatik får större inkomster än vad det samhällsekonomiska

utrymmet tillåter finns det andra instrument för att senare

reglera detta. Det kan t.ex. ske genom att ändra storleken på

statsbidraget eller genom att ändra definitionen på det

kommunala skatteunderlaget.

5.3 Ikraftträdande

 Min bedömning: Det nya utbetalningssystemet för kommunalskatt

 bör införas den 1 januari 1993. De slutavräkningar som avser

 inkomståren 1991 och 1992, och som enligt dagens regelsystem

 skall utbetalas åren 1993 och 1994, skall i första hand

 avräknas mot de ökade kommunalskatteutbetalningar som följer

 av att utbetalningssystemet läggs om samt mot att

 avräkningsskatten helt slopas redan år 1993. Från

 slutavräkningen skall också den periodiseringseffekt som

 uppkommer till följd av omläggningen av statsbidragssystemet

 räknas av.

 Kommitténs förslag: Kommittén har inte lämnat något förslag på

denna punkt, men konstaterar att om ett nytt utbetalningssystem

skall införas år 1993 och om slutavräkningen avseende åren 1991

och 1992 dessutom skall betalas ut i enlighet med gällande

bestämmelser, så uppkommer en väsentlig belastning på

statsbudgeten.

 Remissinstanserna: De remissinstanser som har tagit upp denna

fråga anser att om ett nytt utbetalningssystem skall införas år

1993 skall dock först slutavräkningen avseende år 1991 och 1992

utbetalas enligt gällande bestämmelser. Flera remissinstanser

bl.a. statskontoret påpekar att omläggningseffekterna inte är

tillräckligt belysta och att det därför saknas underlag för

bedömning av hur och när en omläggning bör ske.

 Skälen för min bedömning: Det är inte rimligt att belastningen

på statsbudgeten ökar till följd av att systemet för utbetalning

av kommunalskattemedel läggs om. I förhållandet mellan staten

och den kommunala sektorn bör omläggningen ge ett för båda

parter budgetmässigt neutralt utfall. Detta kan endast

åstadkommas om slutavräkningen de aktuella åren inte betalas ut

till sitt fulla belopp. Jag vill i sammanhanget nämna att

kommunerna inte på gällande lagstiftning kan grunda någon rätt

till visst framtida avräkningsbelopp.

 Storleken på slutavräkningen uppgår till ca 40 miljarder kr.

med nu gällande beräkningsförutsättningar som grund. Detta

belopp bör minskas motsvarande nivåhöjningen i det nya systemet.

Slutavräkningen skall också minskas med ett belopp som motsvarar

effekten av att avräkningsskatten helt slopas år 1993 och att en

periodiseringseffekt uppkommer till följd av omläggningen av

statsbidragssystemet. Det belopp som då återstår att betala ut

motsvarar ca 40% av den beräknade slutavräkningen för år 1993.

Med nu gällande beräkningsförutsättningar kommer ingen

slutavräkning att utbetalas för år 1994.

5.4 Neutralisering av förslag om slopat schablonavdrag

m.m.

 Min bedömning: Förslagen att införa karensdagar och slopa

 schablonavdragen leder sammantaget till att kommunernas

 skatteunderlag ökar. Denna inkomstökning för kommuner och

 landsting bör neutraliseras genom en minskning av kommunernas

 skatteunderlag alternativt en motsvarande minskning av stats-

 bidragen.

 Skälen till min bedömning: Jag har tidigare i dag föreslagit

att schablonavdraget i inkomstslaget tjänst slopas och ersätts

med regler om begränsad avdragsrätt. Denna förändring innebär

att den kommunala sektorns skatteunderlag ökar, vilket i sin tur

leder till att kommuner, landsting och kyrkliga kommuner får

ökade skatteinkomster på sammanlagt drygt 6 miljarder kr. per

år.

 Statsrådet Bo[REDACTED_EFTERNAMN] kommer senare att föreslå att två karens-

dagar införs i sjukförsäkringen. Denna förändring innebär att

den kommunala sektorns skatteinkomster minskar.

 Nettoeffekten av dessa åtgärder bör regleras mellan staten och

kommunerna. De metoder som står till buds är att minska stats-

bidragen eller att reducera kommunernas och landstingens

skatteunderlag. Men om det nya statsbidraget

till kommunerna minskas genom att den generella nivån minskas,

kommer fler kommuner att hamna utanför det nya statsbidrags-

systemet, och därmed inte heller omfattas av statliga åtgärder.

För landstingens del måste skatteutjämningsavgifterna höjas för

att inte den s.k. Dagmarersättningen skall bli för låg år 1993.

 Jag anser därför att det alternativ som ligger närmast till

hands är att reducera kommunernas skatteunderlag genom en

(procentuell) nedräkning. För att åstadkomma ett budgetmässigt

neutralt förhållande mellan staten och den kommunala sektorn bör

skatteunderlaget minskas med ca 2 %. Jag avser att återkomma

till riksdagen med förslag på denna punkt i samband med höstens

kommunalekonomiska proposition.

 Jag kommer i det sammanhanget även att överväga om nedräknings-

faktorn bör vara högre för de kommuner som inte omfattas av det

nya statsbidragssystemet. Skälet till detta är att även dessa

kommuner bör omfattas av de övergångsregler som begränsar

effekterna av omläggningen till ett nytt statsbidragssystem.

Dessa kommuner omfattas inte heller av den indragning på 7,5

miljarder kr. som jag föreslår fr.o.m. år 1993.

6 Ett nytt statsbidragssystem för kommunerna

Den kommunala verksamheten måste bättre anpassas till såväl med-

borgarnas behov och önskemål som till de samhällsekonomiska

ramarna. Det kommunala självstyret måste utvecklas. Starka skäl

talar för att ett generellt statsbidragssystem bättre befrämjar

det lokala självbestämmandet och anpassningen av den kommunala

verksamheten än vad de specialdestinerade bidragen gör.

6.1 Principiella utgångspunkter

Det kommunala ansvaret

 Mitt förslag: Kommunerna ges ett ökat ansvar för sin verksam-

 het. Detta sker genom att kommunerna ges större hand-

 lingsfrihet när det gäller verksamhetens utformning samt

 prioriteringen mellan olika verksamhetsområden. Den kommunala

 verksamheten kan därmed bedrivas på ett effektivare sätt.

 En stor del av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen

 till olika kommunala verksamheter avvecklas och ersätts av ett

 generellt bidrag till kommuner.

 Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer med mitt.

 Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks av en stor

majoritet av remissinstanserna. Det avstyrks dock av flera

kommuner bl.a. i Stockholms län. Några kommuner anser att

ytterligare analyser och utredningar krävs innan ett nytt

statsbidragssystem kan införas. Dessa analyser skulle främst

gälla effekterna för olika delverksamheter av det nya systemet.

 Några kommuner anser att statsbidragen för utbildning,

barnomsorg respektive äldreomsorg i princip bör fördelas utifrån

antalet skolpliktiga, barn respektive äldre i kommunerna.

Statsbidrag för sådan service där behoven varierar mellan

kommunerna bör även fortsättningsvis vara prestationsrelaterade.

SAF och Sveriges Industriförbund anser att kommitténs förslag

har stora tekniska brister. Organisationerna föreslår att staten

ger bidragen direkt till medborgarna i form av rättigheter till

i första hand utbildning och barnomsorg.

 Skälen för mitt förslag: Syftena med statens nuvarande

bidragsgivning kan i huvudsak sägas vara att ge ett finansiellt

stöd, att utjämna skillnader i skattekraft och kostnader mellan

kommuner respektive landsting och att stimulera utbyggnad och

tillhandahållande av viss service.

 Statsbidrag till kommuner och landsting utgår i två olika

former. De specialdestinerade bidragen ges för både drift- och

investeringsändamål och syftar till att finansiera service på

bestämda områden. Skatteutjämningsbidragen utgör ett allmänt

finansiellt stöd med syfte att jämna ut skillnader i skattesats.

 Systemet med specialdestinerade statsbidrag har antagits bidra

till att jämna ut servicenivåer mellan kommuner och att

säkerställa en grundläggande trygghet och rättvisa för

medborgarna. Detta har varit viktigt under den tid som den

kommunala verksamheten byggts ut. Systemet har dock skapat en

viss stelhet i den kommunala verksamheten. Detta kan försvåra

den omställning från expansion till konsolidering som är

nödvändig.

 Under 1980-talet har flera studier av effekterna av

specialdestinerade statsbidrag genomförts. Studierna har

omfattat både svenska och internationella förhållanden. De

slutsatser som kan dras av de olika studierna sammanfaller ofta

på viktiga punkter. Studierna har bl.a. visat att

specialdestinerade statsbidrag troligtvis inte främjar en

effektiv resursfördelning. Bidragen kan enligt studierna hindra

kommuner och landsting från att förutsättningslöst genomföra

nödvändiga omprövningar och omprioriteringar efter vad de egna

behoven eller de lokala förhållandena kräver. Specialdestinerade

statsbidrag har också visat sig kunna förhindra samordning och

flexibilitet på lokal nivå. Administrationen av statsbidragen

medför dessutom kostnader för både stat, kommuner och landsting.

 Statsbidragen kan emellertid också sägas utgöra en typ av

garanti från staten till medborgarna för en viss standard i

olika verksamheter och är därmed även ett uttryck för en

samhällelig prioritering. Detta är kanske särskilt tydligt för

sådan verksamhet som är angelägen från allmän samhällssynpunkt

men där strikt kommunalekonomiska överväganden kan innebära en

direkt risk för samhällsekonomiskt felaktiga prioriteringar. Det

viktigaste exemplet är barnomsorgen, för vilken kommunerna idag

bär en stor kostnad men endast får en mindre del av intäkterna.

Ur statens synvinkel är barnomsorgen strategisk, både för dess

betydelse för barnens utveckling och för att den är en viktig

förutsättning för föräldrarnas - hitintills inte minst mödrarnas

- förvärvsarbete och inkomster. En viktig utgångspunkt för ett

generellt system är därför att kommunerna, vid utformning och

dimensionering av verksamheten, gör både resurs- och

effektivitetsmässiga överväganden och samtidigt lägger vikt vid

just den bredare samhällsnytta som bl.a. barnomsorgen leder

till.

 Erfarenhet från länder som gått över till ett generellt

statsbidragssystem tyder på att en sådan omläggning inte har

inneburit några stora förändringar för verksamheten. Det kan

bero på att styreffekterna av specialdestinerade bidrag har

överskattats, och att den verksamhet som bidraget en gång skulle

stimulera efterhand har blivit en naturlig del av kommunernas

och landstingens verksamhet. Av betydelse är självfallet också

de kommunalt förtroendevaldas intresse och förmåga att

tillgodose medborgarnas krav och intressen.

 Analysen av de framtida samhällsekonomiska förutsättningarna

för den kommunala verksamheten visar att de resurser som står

till kommunernas förfogande inte kommer att kunna växa i takt

med efterfrågan på den verksamhet som kommunerna svarar för.

Stora krav kommer att ställas på anpassning och omdaning av

verksamheten. Det är därför av stor vikt att kommuner och

landsting får en ökad handlingsfrihet och därmed större

möjligheter att rationalisera och effektivisera sin verksamhet.

Att ersätta nuvarande specialdestinerade statsbidrag med ett

generellt system innebär ett förändrat synsätt när det gäller

statsmakternas styrning av kommunerna. Genom att ett antal

specialdestinerade bidrag slopas försvinner även de bestämmelser

som varit knutna till bidragen. Också kopplingen mellan

prestationer och finansiellt stöd kommer att försvinna. Detta

innebär att kommunerna får ett ökat ansvar när det gäller att

prioritera mellan olika verksamheter samtidigt som statens

ansvar för att lägga fast det samhällsekonomiska utrymmet för

kommunerna blir tydligare.

 Syftet med det nya statsbidragssystemet är därför att ge

kommunerna möjlighet att inom ramen för den kommunala själv-

styrelsen bestämma om utformningen och prioriteringen av de

verksamheter som man har ansvaret för. Bidragssystemet skall

således öka det lokala ansvaret för verksamheten, vilket också

kan bidra till ett ökat medborgerligt engagemang. Därigenom

skapas bättre förutsättningar för en nödvändig utveckling och

förnyelse i kommunerna och för en effektivisering och samordning

mellan olika verksamheter.

 De krav och önskemål som staten vill ställa på verksamheten bör

i första hand uttryckas i lagstiftning eller genom andra

ställningstaganden från statsmakternas sida, exempelvis i

samband med uppföljning och utvärdering av kommunernas och

landstingens verksamhet. Jag kommer senare att närmare redogöra

för min syn på hur statens styrning av verksamheten genom

bidragsregler istället skall ersättas av en övergripande mål-

och resultatorienterad styrning och uppföljning.

Likvärdiga ekonomiska förutsättningar

 Min bedömning: Ett viktigt syfte med att införa ett nytt

 statsbidragssystem är att skapa mer likvärdiga ekonomiska

 förutsättningar mellan kommunerna. Bidraget bör därför utgöra

 ett komplement till kommunernas skatteinkomster och inte göras

 beroende av vilken verksamhet kommunen bedriver. Skillnader i

 skattesats bör på sikt spegla skillnader i service, avgifter

 och effektivitet.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort sett med min.

Kommittén har givit högst prioritet åt målet om likvärdiga

ekonomiska förutsättningar.

 Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i bedömningen.

 Skälen för min bedömning: Den roll som kommunerna med tiden har

fått innebär att alla kommuner, oavsett storlek, struktur osv.,

har en omfattande kärna av grundläggande service som torde vara

relativt lika för alla. Alla kommuner bör därför garanteras

vissa grundläggande ekonomiska förutsättningar för att klara den

verksamhet som medborgarna i kommunen bör kunna kräva. Detta

motiverar en utjämning av skillnaderna i ekonomiska

förutsättningar.

 Ett uttryck för de stora skillnaderna mellan kommunerna är

skillnaderna i skattesats. Kommuner med låg egen skattekraft har

ofta en högre skattesats än kommuner med hög egen skattekraft.

Det finns inget som talar för att kommuner med högre skattesats

generellt också skulle ha en högre servicenivå. Kommuner med

höga tillskott av skattekraft har emellertid trots detta ofta en

hög skatt. Till en del har konstruktionen av det tidigare

skatteutjämningssystemet bidragit till detta. På sikt är det

önskvärt att skillnaderna i skattesatser minskar. Ett nytt

bidragssystem bör leda till en sådan utveckling.

 Nuvarande statsbidrag utgör sammantaget en blandning av

inkomst-och strukturkostnadsutjämning, kompensation för olika

behov samt prestationsbaserade bidrag för stimulans av vissa

verksamheter. Den beloppsmässigt största delen av statsbidragen,

dvs. bidragen till skatteutjämning och skolväsendet, är främst

inriktade på inkomst- och strukturutjämning.

 Kommuner med hög skattekraft synes i större utsträckning ha

fått del av prestationsrelaterade bidrag med stimulansinslag.

Detta kan förklaras av att dessa kommuner har större behov av

t.ex. barnomsorg, och samtidigt en struktur som innebär att man

i första hand valt att organisera barnomsorgen i former som

relativt sett haft en hög subventionsgrad. Det kan också vara så

att dessa kommuner faktiskt har haft bättre ekonomiska

möjligheter att satsa på bidragsberättigade verksamheter än

kommuner med sämre skattekraft och därför har kunnat

tillgodogöra sig en relativt sett större del av bidragen.

 Jag kommer i det följande att föreslå att statens

bruttotransfereringar till kommunerna skall minska. Detta sker

genom att avräkningsskatten och skatteutjämningsavgifterna tas

bort. Med en minskad volym på de statliga transfereringarna och

med ett ökat kommunalt ansvar för utformning och prioritering av

verksamheten, bör statsbidragens huvudsyfte vara att jämna ut

inkomster mellan kommunerna.

 Med det föreslagna utjämningssystemet försvinner sambandet

mellan bidrag och faktiskt bedriven verksamhet. Detta kan

innebära att verksamheter som idag uppbär en stor andel

specialdestinerade statsbidrag kan komma att bli föremål för en

mer ingående effektivitetsgranskning än tidigare, och i vissa

fall också överväganden om ökad avgiftsfinansiering. Detta

ligger i linje med statsbidragsreformen. Det kan också bidra

till att öka medborgarnas intresse för att ta reda på vad man

får ut av sina skattepengar. Avgifter kan därmed bli ett viktigt

styrinstrument för att höja effektiviteten i verksamheten. Det

kan emellertid också finnas risker, t.ex. för att avgifter blir

ett instrument som utestänger hushåll med svag ekonomi från att

ta del av vissa kommunala tjänster. Det är inte meningen att

ökade avgifter skall leda till att vissa grupper av ekonomiska

skäl får svårt att ta del av sådan service som endast delvis

finansieras med offentliga medel.

 Det nya statsbidragssystem som jag kommer att föreslå innebär

att kommunerna i högre utsträckning får disponera över sina egna

inkomster och bestämma hur de skall användas. Det innebär också

att flertalet kommuner med hög egen skattekraft kommer att få

lägre bidrag totalt sett.

 Enligt min mening har kommuner med hög egen skattekraft trots

allt bättre förutsättningar att klara en anpassning av sin

verksamhet. Visserligen har dessa kommuner ofta stora behov och

medborgarna har höga krav på service, men de har också en större

bas i utgångsläget både verksamhetsmässigt och ekonomiskt

(skatteintäkter, avgiftspotential etc.).

 Det har uttryckts vissa farhågor för att det nya

statsbidragssystemet kan komma att få direkt negativa effekter

för vissa verksamheter som idag uppbär specialdestinerade bidrag

och där vinsten eller nyttan framför allt står att finna i det

samhällsekonomiska och inte i det kommunalekonomiska

perspektivet. Några viktiga exempel på sådana verksamheter är

barnomsorgen och gymnasieskolan.

 Med det föreslagna statsbidragssystemet kommer t.ex. kommunens

"vinst" av att lägga ner en barnomsorgsplats att på marginalen

kunna överstiga kostnaden i form av skattebortfall (förutsatt

att föräldern slutar arbeta), eftersom detta bortfall till stor

del kompenseras av det nya systemet. Detta gäller särskilt den

dyrare omsorgen för de yngre barnen. Denna effekt finns redan i

dagens system, men är där svagare. Å andra sidan får många

kommuner i det nya systemet totalt sett ett bättre ekonomiskt

utgångsläge, vilket ger förutsättningar för en mer likvärdig

standard inom barnomsorgen. Dessutom ges kommunerna frihet att

välja de verksamhetsformer för barnomsorg som bäst passar de

lokala förutsättningarna. Detta är emellertid inte tillräckligt.

Jag delar chefen för socialdepartementets mening att

förändringen bör föranleda en utvidgad lagreglering av

barnomsorgsområdet.

 I det förslag till omfördelning för strukturella skillnader som

jag senare presenterar, finns för närvarande ingen särskild

faktor som beaktar behovet av barnomsorg utöver antalet barn i

kommunen. I den vidareutveckling som skall göras av

strukturutjämningen bör dock denna fråga särskilt uppmärksammas.

 Utgångspunkten för mitt förslag om ett nytt statsbidragssystem

är att kommunerna skall få likvärdiga ekonomiska

förutsättningar. Förändringen är också ett led i att stärka den

kommunala självstyrelsen. Det medborgerliga inflytandet i de

enskilda kommunerna innebär att angelägna verksamheter inte

rustas ned på ett oacceptabelt sätt. Det pågår också en

utveckling mot större mångfald i verksamhetsformerna, bl.a.

genom att kommunerna ändrar sina styrsystem (resultatenheter

etc.) och att enskilda tar initiativ till att bedriva verksamhet

inom traditionellt kommunala områden. Detta leder bl.a. till att

konkurrensen successivt ökar, vilket förbättrar möjligheterna

att möta angelägna behov.

 Mot bakgrund av vad jag nu sagt är det av stor vikt att

utvecklingen inom olika verksamheter följs upp. Jag återkommer

till detta i avsnitt 8.

6.2 Bidrag och avgifter som avvecklas fr.o.m. år 1993

6.2.1 Rundgången av medel mellan stat och kommuner upphör

 Mitt förslag: Såväl den allmänna som den särskilda

 skatteutjämningsavgiften samt avräkningsskatten avskaffas

 fr.o.m. år 1993.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.

 Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker att nuvarande

överföringar av medel från kommunal till statlig nivå skall

upphöra.

 Kommitténs förslag om att skatteutjämningsavgifterna och

avräkningsskatten skall slopas tillstyrks eller lämnas utan

erinran av flertalet remissinstanser. Många remissinstanser

påpekar dock att storleken på den avräkningsskatt som skall

kvittas bort måste bestämmas utifrån nya beräkningar av

skattereformens långsiktiga effekter. Många remissinstanser

anser att staten har överskattat skattereformens positiva

effekter för kommunerna.

 Skälen för mitt förslag: Av de nuvarande skatteutjämnings-

bidragen till kommunerna finansieras närmare hälften med den

allmänna skatteutjämningsavgiften, som betalas av samtliga

kommuner i relation till eget skatteunderlag. Särskild skatte-

utjämningsavgift betalas av kommuner med särskilt hög

skattekraft. Sedan år 1991 betalar kommunerna också en

avräkningsskatt på sitt totala skatteunderlag, i syfte att

neutralisera effekterna av skattereformen. De specialdestinerade

bidragen fördelas enligt andra kriterier, främst behov och

prestationer. Den nuvarande rundgången av bidrag och avgifter

har bl.a. skapat oklarhet för kommunerna om de ekonomiska

villkoren. Dagens system har också blivit svåröverskådligt och

kan därmed sägas försvåra prioriteringarna mellan olika

verksamheter.

 Enligt min mening bör överföringar av medel från kommunerna

till staten i princip inte förekomma. Skatteutjämningsavgifterna

och avräkningsskatten bör därför avskaffas fr.o.m. år 1993 i

samband med att ett nytt statsbidragssystem träder i kraft.

Genom att resurser överförs i endast en riktning skapas en

tydligare gräns mellan kommunalt och statligt ansvar för den

kommunala ekonomin. Det blir också tydligare hur stora de

statliga transfereringarna är och att de utgör ett allmänt

finansiellt stöd. Kommunernas överblick och planering

underlättas, vilket också innebär en administrativ förenkling.

 Jag återkommer med lagförslag i samband med att jag tar upp

frågan om kommunal ekonomi såvitt avser finansdepartementets

område.

6.2.2 Statsbidrag som avvecklas

Principer för vilka bidrag som avvecklas

 Mitt förslag: Statliga bidrag som utgår till verksamhet för

 vilken kommuner är ansvariga samordnas i ett generellt system

 för de statliga bidragen. Undantag görs för

 - ersättningar för utförd tjänst

 åt staten

 - investeringsbidrag,

 tidsbegränsade stimulansbidrag o.d.

 - arbetsmarknadspolitiska bidrag

 - bostadspolitiska bidrag

 - bidrag som utgår till andra

 bidragsmottagare på samma

 villkor som till kommuner

 - bidrag till förnyelse och

 utvecklingsverksamhet

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med mitt.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt

förslaget till principer eller lämnar det utan erinran.

Statskontoret anser dock att bidrag som kan utgå till annan

bidragsmottagare på samma villkor som till kommuner skall ingå

om bidragen avser verksamhet som kommunen svarar för. Vidare bör

bidrag till utvecklingsarbete inordnas.

 Skälen för mitt förslag: Huvudprincipen vid prövningen av vilka

specialdestinerade statsbidrag som skall läggas samman i de

generella systemen har varit att statsbidrag till sådan

verksamhet, för vilken staten redan överlåtit

verksamhetsansvaret till kommunen bör ingå. Förslaget som jag nu

presenterar innebär därför ingen förändring av ansvars-

fördelningen mellan den statliga och kommunala nivån.

 Många av bidragen är för närvarande föremål för omprövning. Jag

anser inte detta vara ett skäl för att lämna sådana bidrag

utanför mitt förslag. Dessa har därför i regel prövats utifrån

gällande regler. Undantagen utgörs av kommunala bostadstillägg

till folkpension, bostadsbidrag, bidrag till missbrukarvård och

ungdomsvård och bidrag inom kulturområdet.

 Vissa statliga bidrag är att betrakta som ersättningar till

kommunerna för tjänst som dessa utfört åt staten. Staten har

således ansvaret för verksamheten. Detta gäller till exempel när

staten ger ersättning till vissa landsting enligt det s.k. LUA-

avtalet och när ersättning utgår till kommuner enligt

förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m. Vad som är statligt bidrag till kommunal

verksamhet respektive ersättning för utförd tjänst kan vara

svårt att avgöra i de fall som ansvarsfördelningen mellan stat

och kommun inte klart framgår av lagstiftning, avtal eller på

annat sätt. Det är angeläget att ansvarsförhållandena

förtydligas. Sådana klarlägganden kan leda till att ytterligare

bidrag senare kan läggas in i det generella systemet.

 Tillfälliga investeringsbidrag och tidsbegränsade

stimulansbidrag bör inte ingå i det generella systemet. Denna

typ av bidrag finns inom försvaret, äldreomsorgen samt hälso-

och sjukvården. Jag anser dock att strävan framdeles bör vara

att undvika stimulansbidrag. Om det är frågan om permanenta

insatser där kommunerna berörs över en längre period, bör

stimulans- och investeringsbidrag införas i ett generellt

system.

 En annan typ av specialdestinerade statsbidrag är bidraget som

utgår till kommunen i dess egenskap av arbetsgivare. Ett sådant

exempel är de arbetsmarknadspolitiska bidragen. Arbetsmarknads-

politik är primärt ett statligt ansvar. Bostadspolitiska bidrag

såsom bostadsbidrag och kommunalt bostadstillägg (KBT) bör inte

heller ingå i ett generellt statsbidragssystem. Dessa avses till

sin helhet bli en statlig angelägenhet. Statliga bidrag som

utgår till kommuner och landsting på samma villkor som till

andra bidragsmottagare bör också hållas utanför det generella

systemet.

 I 1990 års proposition om forskning (prop. 1989/90:90, FiU28,

rskr.329) uttalade den dåvarande regeringen att kommuner och

landsting har ansvar för huvuddelen av den offentliga sektorns

verksamheter. Detta talar också för att de har ansvar för det

utvecklingsarbete som syftar till att förbättra den egna

verksamheten. Jag delar i princip denna bedömning Det bör

således inte vara statens ansvar att bevilja medel till projekt,

som syftar till att utveckla och förnya verksamhet för vars

utformning den kommunala sektorn ansvarar. Staten bör av samma

skäl inte heller bidra till kostnader för utbildningsinsatser

för kommunalt anställd personal. I likhet med flera

remissinstanser anser jag att en särskild genomgång bör göras av

hur de medel som för närvarande anslagits till förnyelse- och

utvecklingsarbete kan ställas till den kommunala sektorns

förfogande för sådan verksamhet. I den mån staten vill använda

utvecklingsarbete eller personalutbildning som styrmedel måste

emellertid möjligheterna därtill fortfarande stå öppna.

 Samma principer för vilka bidrag som avvecklas bör tillämpas

inom såväl kommunernas som landstingens område.

Specialdestinerade statsbidrag som slopas

 Mitt förslag: Tolv av de nuvarande specialdestinerade statsbi-

 dragen samt skatteutjämningsbidraget, extra skatte-

 utjämningsbidraget och bidrag med anledning av avskaffandet av

 den kommunala företagsbeskattningen avskaffas.

 Det särskilda systemet för mellankommunal kostnadsutjämning,

 som infördes den 1 oktober 1991 med anledning av äldrereformen

 bör upphöra vid samma tidpunkt som ett nytt statsbidragssystem

 träder i kraft.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har i princip

tillstyrkt förslaget om vilka bidrag som skall ingå i det nya

statsbidragssystemet. Bl.a. överstyrelsen för civilberedskap och

räddningsverket avstyrker dock att statsbidrag till beredskaps-

planläggning skall inordnas. Räddningsverket, boverket, statens

geotekniska institut och flera kommuner avstyrker att den del av

det extra skatteutjämningssystemet som avser bidrag mot

jordskred och andra naturolyckor skall inordnas. Ekerö kommun

avstyrker att bidraget till kommunal barnomsorg skall inordnas.

Några kommuner, Svenska kommunförbundet m.fl. avstyrker att

statsbidragen för insatser mot AIDS och drift och underhåll av

statskommunvägar skall ingå. De Handikappades Riksförbund och

Pensionärenas Riksorganisation (PRO) avstyrker att bidragen till

social hemhjälp, ålderdomshem m.m. inordnas. Boverket,

Handikappförbundens Centralkommitté (HCK), PRO m.fl. avstyrker

att bidraget till färdtjänst skall inordnas. Boverket, HCK m.fl.

avstyrker vidare att bostadsanpassningsbidraget, bidraget till

att återställa handikappanpassade lägenheter och återanvändning

av lyftanordningar skall inordnas i det nya systemet. HCK

avstyrker att sektorsbidraget till skolan och bidraget till

särskolan skall inordnas. Statens kulturråd,

riksantivarieämbetet, flera länsbibliotek och många kommuner

m.fl. avstyrker att bidragen till kulturinstitutionerna skall

ingå i det nya systemet. Talboks- och punktskriftsbiblioteket

avstyrker att bidraget till länsbiblioteksverksamheten skall

inordnas. Socialstyrelsen föreslår att statsbidrag som utgår

till organisationer inom missbrukarvården samt ersättning för

läkemedel bör utredas med inriktning mot ett kommunalt eller

regionalt övertagande. Vägverket föreslår att bl.a. att

statsbidragen till investeringar i cykelleder och

kollektivtrafikanläggningar inordnas. Statskontoret föreslår att

flera bidrag bör ingå i det nya systemet, framförallt inom

skolans område. Några landsting anser att bidrag till utbildning

som bedrivs av landstingen bör ges direkt till landstingen och

inte gå via kommunerna. En majoritet av remissinstanserna

föreslår att staten skall ta över ansvaret för kommunala

bostadstillägg och bostadsbidrag.

 Flera kommuner bl.a Åtvidaberg, Hultsfred, Karlskrona och

Perstorp avstyrker att den mellankommunala kostnadsutjämningen

skall upphöra i och med införandet av det nya statsbidraget.

 Skälen för mitt förslag: Med de ovan redovisade principerna som

utgångspunkt har jag tillsammans med övriga berörda statsråd

prövat vilka statsbidrag som bör avvecklas. De bidrag som bör

ingå i det generella systemet framgår närmare av tabell 6.2.2.

 Frågorna om vilka statsbidrag som skall inordnas i det nya

statsbidragssystemet från och med år 1993 föredras av det

statsråd som har ansvar för respektive statsbidrag. Förslagen

redovisas i underprotokoll för berörda departement. Jag kommer

emellertid att kort sammanfatta vad förslagen innebär.

 Bidragen till landstingen behandlas delvis också i avsnitt 7.

Försvarsdepartementets område

Kommittén har föreslagit att statsbidraget till

beredskapsplanläggning bör ingå i det generella

statsbidragssystemet för kommunerna.

 I allt väsentligt bör den inriktning som kommittén föreslagit

för statens bidragsgivning till kommunerna också tillämpas på

försvarsdepartementets område. En avreglering bör genomföras i

syfte att förbättra kommunernas möjlighet att själv utforma sin

verksamhet inom det civila försvaret enligt de förutsättningar

som finns lokalt i varje kommun.

 Med anledning av att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

i dag är oklar vad gäller bidragen inom försvarsdepartementets

område och i avvaktan på det reformarbete som pågår inom total-

försvarets civila del avser regeringen att senare återkomma till

riksdagen med förslag om vilka bidrag som skall avvecklas och

lyftas in i det generella statsbidragssystemet för kommunerna

samt tidpunkten för genomförandet. Införandet av det nuvarande

statsbidraget till beredskapsplanläggning bör därför anstå.

Socialdepartementets område

Kommittén föreslår att statliga bidrag som utgår till

verksamheter för vilka kommuner och landsting är ansvariga skall

avvecklas och motsvarande medel inordnas i det generella

systemet för de statliga bidragen. Bidrag inom

socialdepartementets verksamhetsområde som omfattas av denna

princip är bidrag till kommunal barnomsorg, invandrar- och

flyktingbarn i förskolan, missbrukarvård och ungdomsvård,

beredskapsplanläggning, insatser mot AIDS (den del som avserTabell

6.2.2

Statsbidrag som skall avvecklas fr.o.m. 1 januari

år 1993

BidragMottagare Beräknat belopp Medel upptagna på anslag

för 1992/93

 budget- som avser

 propositionen

 1992 1993

Kommunal barnomsorg Kommuner13 690 11 166 2 524

Invandrar och flykting- Kommuner40 40 0

barn i förskola

BeredskapsanläggningLandsting 69 66 3

Bidrag till service Kommuner7 979 6 381 1 595

och vård

Färdtjänst, service-Kommuner 797 1 552 0

linjer m.m. Landsting 245 0

Viss omsorg om psyk-Landsting 46 46 0

iskt utvecklingsstörda

Bostadsanpassningsbidrag Kommuner264 264 0

Bidrag till drift och Kommuner836 0 836

underhåll av kommunvägar

Byggande av läns- Kommuner1 037 915 122

trafikanläggningar

Skatteutjämningsbidrag Kommuner23 100115 21817 882

 Landsting 0

Extra skatte- Kommuner 230 1 251 168

utjämningsbidrag Landsting 37

Avskaffande av den Kommuner 879 439 440

kommunala företags-

beskattningen

Driften av det kommunala Kommuner32 01721 45210 565

offentliga skolväsendet;

sektorsbidraget

Undervisning av invand- Kommuner279 139 140

rare i svenska språket

Driften av särskolor m.m. Landsting1 000 775 225

Driften av särvux Landsting 54 35 19

1 Gemensamt för Kommuner och Landsting.

bidrag till vissa kommuner), bidrag till social hemhjälp,

ålderdomshem m.m., färdtjänst och servicelinjer m.m., viss

omsorg av psykiskt utvecklingsstörda m.m., bostadsanpassning,

återställande av handikappanpassade lägenheter och

återanvändning av lyftanordningar. Jag kommenterar enbart de

bidrag som föranleder särskilda överväganden.

 Kommittén har föreslagit att det extra bidraget vad gäller

insatser mot AIDS skall ingå i det generella systemet. Med tanke

på att bidraget har avsetts att utgå endast under en

övergångstid bör det inte läggas in i det generella systemet.

 Den mellankommunala kostnadsutjämningen med anledning av äldre-

reformen utgörs i princip av ett särskilt utjämningssystem inom

varje län. Utjämning mellan kommuner bör vara en statlig uppgift

och ske i ett sammanhang. Det är därför angeläget att i samband

med införandet av ett nytt statsbidragssystem också avveckla den

mellankommunala kostnadsutjämningen.

 När det gäller bidrag till missbrukarvård och ungdomsvård har

riksdagen (prop. 1990/91:96, SoU14, rskr.267) konstaterat att

det krävs en samordning på riksnivå av vårdresurserna för

missbrukare och vissa ungdomar. Socialutskottet uttalade att

staten är mer lämpad som huvudman för tvångsvården i de

särskilda ungdomshemmen och att en huvudmannaskapsförändring

snarast bör ske och vara genomförd under år 1992. I betänkandet

(SOU 1992:18) Tvångsvård i socialtjänsten - ansvar och innehåll,

har förslag lagts fram om en sådan förändring av huvud-

mannaskapet. Betänkandet har remitterats. En proposition

planeras att läggas till riksdagen i höst. I avvaktan på ett

slutligt ställningstagande till utredningens förslag bör hela

statsbidraget till missbrukarvården hållas utanför det generella

systemet.

 Statsbidraget till kommunal barnomsorg skall inordnas i det

generella statsbidragssystemet för kommuner. Det är nödvändigt

att säkerställa ett tillräckligt stöd för enskilda alternativ.

Det är också viktigt att skapa förutsättningar för att

efterfrågan på barnomsorg utanför hemmet skall tillgodoses.

Detta innebär ett behov av en utvidgad lagreglering av

kommunernas ansvar på detta område.

 Chefen för socialdepartementet avser att under hösten 1992

återkomma till regeringen med förslag om en utvidgad

lagreglering av barnomsorgsområdet med de syften som ovan

angetts och ett förslag om vårdnadsbidrag.

 Utredningen med uppdrag att se över systemet med kommunala

bostadstillägg till folkpension, KBT-utredningen (dir.1991:25),

har bl. a. haft till uppgift att analysera lämpligheten av att

staten helt eller delvis tar över ansvaret för bostadsstödet.

Förutsättningen för ett statligt huvudmannaskap är att ett

budgetmässigt neutralt förhållande mellan stat och kommun kan

uppnås. Innebörden av detta är att statens eventuella

merkostnader skall kunna finansieras genom att minska andra

bidrag som utgår till kommunerna. En allvarlig kritik mot det

nuvarande KBT-systemet gäller att förmånsnivåerna varierar

avsevärt mellan olika kommuner. En huvuduppgift för utredningen

är därför dels att analysera och förklara skillnader i

förmånsnivåer mellan kommuner, dels att utarbeta ett enhetligare

system för bidragen.

 Under januari 1992 tillsattes en utredning om bostadsbidragens

administration (dir. 1992:5). Utredningens uppdrag syftar dels

till att förbereda en överföring av bostadsbidragens administra-

tion från kommunerna till försäkringskassorna, dels att föreslå

vissa regeländringar inom bostadsbidragssystemet. I detta

sammanhang skall utredningen överväga en anpassning av

regelverket så att ett rikstäckande system för bostadsbidragen

kan byggas upp. I uppdraget ingår också att överväga en

samordning mellan bostadsbidrag och ensamförälderstöd.

 Chefen för socialdepartementet och statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] avser att

under hösten 1992 återkomma till regeringen med förslag till

proposition för bostadsbidrag respektive KBT innebärande bl.a.

att staten övertar hela ansvaret för de båda systemen. Förslaget

skall vara budgetmässigt neutralt mellan stat och kommuner.

Kommunikationsdepartementets område

Kommittén föreslår att bidrag till drift och underhåll av

statskommunvägar skall ingå i det generella systemet för

statsbidrag till kommunerna.

Staten svarar för de allmänna vägarna och vägverket har hand om

väghållningen för statens räkning. Staten har hela det

ekonomiska ansvaret för nationella gemensamma riksvägar och för

merparten av de regionala vägarna. För delar av det lokala

vägnätet i större tätorter, statskommunvägar m.m., har stat och

kommun ett gemensamt ekonomiskt ansvar. Statsbidrag utgår till

kommunerna för byggande, drift och underhåll av de vägar och

gator för vilka kommunen är väghållare. Med anledning av

riksdagens beslut (prop. 1990/91:87, TU26, rskr.236) om en

renodling av väghållaransvaret, bör arbetet med en klarare

ansvarsfördelning mellan stat och kommun fortsätta. En

samordning av hanteringen av de ekonomiska medlen tillsammans

med den praktiska planeringen av vägnätet innebär en

effektivisering av verksamheten. Ett första steg i en sådan

effektivisering är att lyfta in fler bidrag till det generella

statsbidragssystemet.

 Beträffande riksfärdtjänsten har riksdagen tidigare ställt sig

bakom uttalanden om att denna kommunaliseras. Om ansvaret

överförs till kommunerna är det också naturligt att medel för

detta ändamål överförs till det generella systemet för kommuner.

Frågan om det framtida ansvaret för riksfärdtjänsten bereds för

närvarande i regeringskansliet.

 Med hänvisning till vad chefen för kommunikationsdepartementet

senare kommer att anföra bör, utöver kommitténs förslag, även

statsbidraget vad gäller byggande av länstrafikanläggningar i

den del som avser byggande av cykelleder samt delar av bidraget

till kollektivtrafikinvesteringar avvecklas och överföras till

det generella systemet för statsbidrag till kommunerna.

Finansdepartementets område

Kommittén har föreslagit att både skatteutjämningsbidraget, det

extra skatteutjämningsbidraget och bidrag med anledning av

avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen skall ingå i

det generella statsbidragssystemet.

 Mitt förslag innebär att det nya kommunala utjämningsbidraget

ersätter bl.a. dagens skatteutjämningsbidrag för kommunerna.

Samtidigt avskaffas skatteutjämningsavgifterna och

avräkningsskatten. Jag föreslår också att det extra

skatteutjämningsbidraget samt bidraget med anledning av av-

skaffandet av den kommunala företagsbeskattningen avvecklas.

 Kommittén har föreslagit att hela det extra

skatteutjämningsbidraget skall avvecklas. Flera remissinstanser

har avvisat kommitténs förslag att inordna den del av det extra

skatteutjämningsbidraget som avser bidrag till förebyggande

åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor. Jag delar

uppfattningen att denna del av bidraget bör kvarstå som ett

specialdestinerat statsbidrag.

Utbildningsdepartementets område

Kommittén har föreslagit att sektorsbidrag till driften av det

kommunala offentliga skolväsendet, bidrag till driften av

särskolor m.m., bidrag till driften av särvux samt bidrag till

undervisning av invandrare i svenska språket skall avvecklas och

medel inordnas i det generella statsbidragssystemet.

 Det beloppsmässigt största statsbidraget inom

utbildningsdepartementets område utgörs av sektorsbidraget till

driften av skolväsendet. Genom detta statsbidrag får kommunerna

ett finansiellt stöd till driften av det kommunala offentliga

skolväsendet, som omfattar grundskolan, gymnasieskolan och den

kommunala utbildningen för vuxna. Från och med budgetåret

1992/93 kommer även statsbidraget till flertalet fristående

skolor på grundskolenivå att räknas in i sektorsbidraget.

 Regeringen har i en proposition om ändrat huvudmannaskap för

särskolan och särvux m.m. (prop. 1991/92:94) bl.a. föreslagit

att ansvaret för särskolan och särvux förs över från landsting

till kommuner. Överföringen kan ske successivt, men skall vara

avslutad senast den

1 januari 1996. Redan nu kan ett landsting överlåta ansvaret för

särskola och särvux till en kommun. Jag kommenterar detta

ytterligare under motsvarande avsnitt för landstingen.

 När det gäller statsbidragen inom utbildningsdepartementets

område bör sektorsbidraget till driften av det kommunala

offentliga skolväsendet, bidrag till undervisning av invandrare

i svenska språket, bidrag till driften av särskolor m.m.

avvecklas och ingå i det generella systemet.

 Med anledning av att bidraget till driften av det kommunala

offentliga skolväsendet avvecklas kommer bestämmelser att föras

in i skollagen som innebär att om en kommun grovt eller under en

längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller

enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får

regeringen meddela de föreskrifter, eller på kommunens

bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa

bristen.

Kulturdepartementets område

Kommittén har föreslagit att följande bidrag inom

kulturdepartementets område skall ingå i det nya statsbidrags

systemet för kommunerna nämligen bidragen till regional

musikverksamhet, regionala och lokala teater-, dans- och musik-

institutioner, regionala museer, regional biblioteksverksamhet

och folkbibliotek.

 Inom kulturområdet finns ett antal specialdestinerade

statsbidrag vars gemensamma syfte i första hand är att bidra

till att ett regionalt nät av kulturinstitutioner byggs upp.

Flertalet regionala teatrar, orkestrar och museer drivs i form

av aktiebolag, stiftelser eller föreningar. Landsting, kommuner

och även andra delar ofta på huvudmannaskapet. Den regionala

biblioteksverksamheten är kommunal.

 I avvaktan på den översyn och utvärdering av formerna för det

statliga stödet till kulturen som kommer att genomföras bör det

nuvarande systemet inte förändras.

6.2.3 Nytt totalt bidrag för kommunerna

Nedan sammanfattas de ekonomiska effekterna av de redovisade

förslagen om avveckling av specialdestinerade bidrag samt

avskaffande av skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt.

Beloppen avser verksamhet som bedrivs under kalenderåret 1993.

 Statsbidrag som läggs

Statsbidrag som avvecklas:

- Barnomsorg 13 961-Hemspråk40

- Social service 6 484

- Färdtjänst

552-Bostadsanpassning260

- Statskommunvägar 836

- Del av byggande av länstrafikanl. 112

- Skolväsendet 30

270-Svenskundervisning214

- Skatteutjämn.bidrag 15 646

- Extra skatteutj-bidrag1 167-Komp. för

beskattn jur

 personer879

SUMMA69 421

Kvittningar:

- Allmän skatteutjämningsavgift -7 464

- Särskild skatteutjämningsavgift

-663-Avräkningsskatt2-9 267

- Kostnader för bostadsbidrag3 -2 285

- Kostnader för kom. bostadstillägg4 -4 860SUMMA-24 539

NETTOBIDRAG 44 892

- Del av samhällsek, motivera besparing -5 183

NYTT TOTALT NETTOBIDRAG 1993 39 699

1 Exkl. jordskred

2 Långsiktig nivå 1,09 kr/skr enligt kommitténs förslag

3 Kommunernas beräknade statsbidragsberättigade nettokostnader

4 Kommunernas beräknade statsbidragsberättigade nettokostnader

6.3 Förslag till nytt generellt statsbidragssystem för

kommunerna

6.3.1 Statligt utjämningsbidrag

 Mitt förslag: Ett nytt generellt statsbidrag införs. Bidraget

 kallas statligt utjämningsbidrag till kommuner.

 Det statliga utjämningsbidraget består av tre delar:

 - ett bidrag för utjämning av

 kommunernas skatteinkomster

 upp till en generell

 garantinivå, uttryckt som

 andel av en uppräknad medel-

 skattekraft,

 - tillägg till respektive avdrag

 från bidraget på grund av

 opåverkbara skillnader i

 strukturella förhållanden samt

 - t i l l ä g g f ö r

 befolkningsminskning.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.

 Remissinstanserna: Instämmer i stort sett i grundprinciperna om

ett generellt statsbidrag.

 Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare redovisat de

viktigaste skälen för att införa ett generellt statsbidrag som

främst syftar till att jämna ut de ekonomiska skillnaderna

mellan kommunerna.

 Med den minskade bidragsvolym, som mina förslag om att avskaffa

skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten innebär, och

ambitionen att styrningen med bidrag skall minska, är det

naturligt att staten i första hand svarar för att jämna ut de

ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna. Dessa kan skilja

sig ganska avsevärt mellan kommuner, både vad gäller inkomster

och utgifter.

 Det system som jag nu föreslår uppfyller i huvudsak de krav som

ställdes upp i direktiven för kommunalekonomiska kommittén.

Dessa krav var att systemet skall bygga på generella principer

och opåverkbara faktorer. Systemet skall syfta till att skapa

likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna att själva

kunna styra utformningen av och ambitionsnivån för sin

verksamhet. Detta bör bl.a. innebära en ökad flexibilitet i

verksamheten och därmed också ett större utrymme för förnyelse

och utveckling. Systemet bör på sikt leda till att skillnaderna

i kommunernas skatteuttag minskar.

 Kommitténs förslag innebär att en total samhällsekonomisk ram

för den kommunala sektorn bestäms. Med denna som utgångspunkt

fastställs den totala statsbidragsvolymen. Detta innebär att en

regelbunden prövning av den generella garantinivån måste göras

utifrån de totala resurser som staten kan ställa till förfogande

för kommunernas verksamhet. Det nya systemet uppfyller således

kraven på flexibilitet när det gäller den totala bidragsvolymen.

Genom att garantera kommunerna en lägsta nivå på skattekraften

dvs. den beskattningsbara inkomsten per invånare, skapas

likvärdiga förutsättningar mellan dem i ekonomiskt hänseende. Om

en sådan garanti fixeras vid en fast nivå skulle det innebära en

automatik i bidragssystemet vilken inte ligger i linje med att

statsmakterna skall göra en total samhällsekonomisk avvägning

mellan olika sektorer. I likhet med kommittén anser jag att det

är den totala bidragsramen som skall fastställas och därmed

styra garantins nivå.

6.3.2 Utjämning av inkomster

 Mitt förslag: Inkomstutjämningen innebär att kommunen får ett

 bidrag, s.k. grundbelopp, som beräknas utifrån ett tillskott

 av skatteunderlag för varje kommun och en enhetlig skattesats

 för kommunerna inom varje län. Tillskottet av skatteunderlag

 bestäms dels utifrån en generell garantinivå uttryckt i

 procent av en uppräknad medelskattekraft för bidragsåret, dels

 utifrån kommunens uppräknade skatteunderlag för samma år.

 De länsvisa enhetliga skattesatser som skall tillämpas skall

 motsvara 95% av 16 kronor plus tillägg för den skatteväxling

 som skett till följd av äldrereformen och andra förändringar

 av huvudmannaskap mellan kommuner och landsting.

 Skattesatserna skall kunna justeras vid sådana huvudmanna-

 skapsförändringar.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt,

bortsett från vissa punkter när det gäller utjämningens tekniska

utformning. Kommitténs förslag innehåller, till skillnad från

mitt, inte någon länsvis differentiering av den enhetliga

skattesats som skall tillämpas.

 Remissinstanserna: Remissutfallet är till stora delar

övervägande positivt. Flera kommuner i Stockholms län, Göteborgs

och Bohus län och Malmöhus län anser dock att inkomstutjämningen

är för långtgående.

 Många kommuner kritiserar minskningen av tillskottet med 5

procent, med motiveringen att den strider mot utjämningstanken

och att många kommuner inte anser sig kunna påverka sitt

skatteunderlag särskilt mycket. Kommunerna menar att det redan

finns tillräckliga incitament, som inte primärt har med

bidragssystemet att göra, för att öka det egna skatteunderlaget.

 En del kommuner avstyrker att bidraget beräknas utifrån en

enhetlig utdebitering. De menar att bidraget bör påverkas av de

i vissa fall stora skillnader i den verksamhet som överförts

genom äldrereformen och som också ledde till att olika

skattesatser växlades.

Skälen för mitt förslag:

Övergång från prestationsbidrag till inkomstutjämning

Liksom kommittén bedömer jag att den största och viktigaste

skillnaden mellan kommunerna i fråga om ekonomiska

förutsättningar är skillnaden i inkomster. Det primära syftet

med ett nytt bidragssystem bör därför vara att jämna ut de stora

inkomstskillnaderna. En bidragsfördelning efter kommunens

ekonomiska bärkraft är enligt min bedömning den enklaste och

mest objektiva metoden att bygga statsbidragssystemet på. Det

finns emellertid också relativt stora skillnader i kostnader

mellan kommunerna. Jag återkommer till detta senare.

 Mitt förslag om ett system med inkomstutjämning innebär att

bidraget skall relateras till kommunens egen skattebas i stället

för till den verksamhet som kommunen bedriver. Enligt min mening

är detta den mest grundläggande förändringen när det gäller

statsbidragen.

 Mitt förslag till inkomstutjämning innebär i princip att alla

kommuner kan få en inkomst per invånare från skatt eller

statsbidrag, vilken motsvarar en viss procent av den

beskattningsbara inkomsten per invånare i riket multiplicerad

med en länsvis enhetlig skattesats.

 Jag är medveten om de omställningsproblem som övergången till

ett inkomstutjämningssystem kan komma att medföra. Detta gäller

särskilt för kommuner som i hög utsträckning följt

statsmakternas intentioner och byggt ut sådana verksamheter som

de specialdestinerade bidragen riktas till. För många kommuner

kommer dock inte övergången att innebära någon stor skillnad,

eftersom det nya systemet innehåller en betydligt högre

inkomstgaranti än nuvarande skatteutjämningssystem. En del

kommuner har både hög skattekraft (egen eller garanterad)

och/eller höga specialdestinerade bidrag. Dessa kommuner kan

sägas ha gynnats av dagens system, och kommer i vissa fall att

få vidkännas stora bidragsminskningar. Jag föreslår senare

särskilda övergångsregler för att mildra effekterna av

omläggningen till ett nytt system.

 Jag vill inledningsvis förklara några av de begrepp jag kommer

att använda i den fortsatta redogörelsen.

 Kommunens skatteunderlag utgörs av summan av de till kommunal

inkomstskatt beskattningsbara inkomsterna och uttrycks i

skattekronor, vilket innebär att beskattningsbara inkomsterna

divideras med 100. Med skattekraft avses skatteunderlaget per

invånare.

 Med uppräknat skatteunderlag avses kommunens skatteunderlag två

år före bidragsåret multiplicerat med en uppräkningsfaktor.

Detta skatteunderlag överensstämmer med det som kommer att ligga

till grund för statens preliminära utbetalning av

kommunalskattemedel det aktuella året.

 Med uppräknad medelskattekraft avses det beräknade totala

skatteunderlaget i riket vid ingången av bidragsåret (motsvarar

skatteunderlaget två år före bidragsåret multiplicerat med en

uppräkningsfaktor) fördelat per invånare i riket den 1 oktober

året före bidragsåret.

 Den generella garantinivån är en fastställd procentandel av den

uppräknade medelskattekraften. När den generella garantinivån

multipliceras med den uppräknade medelskattekraften och antalet

invånare i kommunen den 1 oktober året före bidragsåret, erhålls

kommunens garantiskatteunderlag.

 Med tillskott av skatteunderlag avses det antal skattekronor

varmed kommunens beräknade skatteunderlag understiger

garantiskatteunderlaget. Om kommunens beräknade skatteunderlag

understiger garantiskatteunderlaget, beräknas ett grundbelopp

som motsvarar tillskottet av skatteunderlag multiplicerat med en

enhetlig skattesats för kommunerna inom respektive län.

Garantinivån i inkomstutjämningen uttrycks som procenttal i

förhållande till den uppräknade medelskattekraften i riket och

fastställs för ett år i taget.

Den enskilda kommunens grundbelopp beräknas på följande sätt:

(Generell garantinivå i % / 100) x uppräknad medelskattekraft x

x antal invånare i kommunen) - kommunens eget uppräknade

skatteunderlag) x länsvis enhetlig skattesats

Exempel: Den generella garantinivån uppgår till 127,26% och den

uppräknade medelskattekraften till 926,79 skattekronor (skr).

Kommun A har 22 464 invånare och ett eget uppräknat

skatteunderlag om 21 882 400 skr, dvs. en skattekraft om 974 skr

per invånare. Den enhetliga länsvisa skattesatsen som tillämpas

för kommun A är 18,38 kr.

Kommunens grundbelopp blir: ((127,26/100) x 926,79 x 22 464 -

21 882 400) x 18,38 = 84 775 544

Begreppet medelskattekraft

Liksom kommittén har jag utgått ifrån begreppet medelskattekraft

i det nya bidragssystemet. Fördelarna med detta begrepp är dels

att det innebär att alla kommuners inkomster sätts i relation

till den genomsnittliga tillväxten av skatteinkomster i riket,

dels att de samlade inkomsterna relateras till antalet invånare,

som har stor betydelse för kommunens kostnader. För beräkning av

det nya utjämningsbidraget används begreppet uppräknad

medelskattekraft.

 Ordet medelskattekraft kan emellertid vara svårt för många att

förstå. SCB och RRV har föreslagit att detta begrepp utmönstras

och ersätts av begreppet genomsnittlig, för kommunal taxering,

beskattningsbar inkomst per invånare i riket. Begreppet

skattekraft ersätts av genomsnittlig beskattningsbar inkomst i

kommunen. Jag kommer i ett senare sammanhang att återkomma med

förslag till följdändringar i övrig lagstiftning.

Uppräknat skatteunderlag

Som tidigare framgått anser jag att systemet med utbetalning av

kommunalskatt bör ändras på så sätt att utbetalningarna baseras

på ett mer aktuellt skatteunderlag än vad som är fallet idag.

Eftersom inkomstutjämningens syfte är att ge kommunerna

likvärdiga ekonomiska förutsättningar bör grundbeloppet beräknas

utifrån samma skatteunderlag som kommunernas egna

skatteinkomster. Av samma skäl föreslår jag att den uppräknade

medelskattekraften skall beräknas utifrån ett så aktuellt

befolkningsunderlag som möjligt. Den mest aktuella uppgiften vid

beräkningstillfället är befolkningen i kommunen den 1 oktober

året före bidragsåret. Detta innebär att kommunernas inkomster

från skatt och statsbidrag sammantaget så långt möjligt svarar

mot det antal invånare som bor i kommunen vid ingången av

budgetåret.

Reduktionsfaktor

Kommunerna får enligt förslaget ett tillskott av skatteunderlag

som motsvarar skillnaden mellan det garanterade och det egna

skatteunderlaget. Kommittén föreslår att detta tillskott skall

minskas med 5%, i syfte att markera att det skall vara mer

lönsamt med egna skatteinkomster än med bidrag. Kommittén

föreslår vidare att bidraget skall fastställas utifrån en

enhetlig skattesats om 18,30 kronor.

 Ett stort antal remissinstanser har haft kritiska synpunkter på

förslaget om att minska tillskottet, bl.a. eftersom man inte

tror på incitamentseffekten. Man anser att de flesta kommuner

har små eller obetydliga möjligheter att på kort sikt påverka

sitt skatteunderlag. Jag kan delvis instämma i dessa synpunkter.

Det finns därutöver tekniska skäl till att inte minska till-

skottet. En minskning med 5% tillsammans med den enhetliga

skattesatsen på 18,30 kr. ger samma resultat som en enhetlig

skattesats på 17,38 kr. utan minskning av tillskottet.

 Frågan om att minska tillskottet av skatteunderlag eller den

enhetliga skattesatsen måste emellertid också ses i perspektivet

av modellens hållbarhet över tiden. En avvägning måste göras

mellan storleken på garantinivån respektive på den enhetliga

skattesatsen. Ju lägre kompensationsnivå systemet ger, dvs. ju

lägre enhetlig skattesats, desto högre kan garantinivån sättas

med samma bidragsram, varmed fler kommuner kan omfattas av

systemet. Om statsbidragen skall ses som ett samhällsekonomiskt

regleringsinstrument är det önskvärt att så många kommuner som

möjligt omfattas. Detta talar för högsta möjliga garantinivå. Om

målet är en långtgående utjämning så skall i stället kompensa-

tionsnivån sättas så högt som möjligt. Detta ger en lägre

garantinivå. Kommitténs förslag om en minskning av tillskottet

till 95% och en enhetlig skattesats om 18,30 kronor skulle 1991

givit en garantinivå på ca 138% av medelskattekraften. Två

kommuner skulle hamnat utanför systemet. Med de förutsättningar

som gäller för år 1993 kommer garantinivån att bli betydligt

lägre, särskilt om minskningen av tillskottet till 95% tas bort.

Ett större antal kommuner kommer då att falla ur systemet. Den

utveckling av statsbidragen som kan förutses för de närmaste fem

åren innebär att garaninivån kan komma att sjunka ytterligare

och fler kommuner hamna utanför. Detta talar för att modellen

kan behöva anpassas på så sätt att en sänkt bidragsnivå också

kan komma att tas ut i form av en sänkning av den enhetliga

skattesats som skall tillämpas och inte i form av en minskad

garantinivå. Genom att hålla garantinivån intakt kan fler

kommuner omfattas av utjämningsbidraget.

 Mot bakgrund av detta föreslår jag att de enhetliga

skattesatser som skall tillämpas i statsbidragssystemet

fastställs på en nivå som innebär en minskning med 5%.

Länsvisa enhetliga skattesatser

Jag delar kommitténs mening att en enhetlig skattesats bör ligga

till grund för kommunens bidrag. Därigenom kan en kommun inte

påverka bidragets storlek genom egna åtgärder. Bidraget blir

relativt sett mer rättvist mellan kommuner.

 Vissa remissinstanser har farhågor för att kommuner där

kommunalskatten är lägre än den enhetliga skattesats som ligger

till grund för utjämningsbidraget, skulle kunna eftersträva en

minskning av sitt eget skatteunderlag eftersom det är mera

"lönsamt" att få tillskott. Denna risk finns naturligtvis. Jag

delar dock kommitténs uppfattning att risken måste bedömas som

liten.

 Kommittén föreslår en enhetlig skattesats på 18,30 kr., vilket

motsvarar det tidigare utdebiteringstaket i

skatteutjämningssystemet plus genomsnittet av de

skatteväxlingssatser som blev en följd av äldrereformen. För

närvarande tillämpas länsvisa differentierade tak.

 Tanken med en enhetlig skattesats i bidragssystemet har inte

ifrågasatts av remissinstanserna. Däremot har många kommuner

haft synpunkter på nivån. Skatteväxlingssatserna till följd av

äldrereformen varierar mellan 1,80 och 3,20 kr i olika län.

Variationerna har flera orsaker dels att verksamhetens

fördelning mellan kommuner och landsting historiskt sett har

varit olika i olika län, dels att omfattningen på den övertagna

verksamheten i samband med reformen varierar och dels att den

ekonomiska regleringen har påverkats av förhållandet mellan

nuvarande inkomster och skatteutjämning. Ett viktigt led i den

ekonomiska regleringen av äldrereformen är också den

mellankommunala omfördelningen, som föreslås avskaffas.

 Mot denna bakgrund kan jag i vissa delar instämma i kritiken

mot att den enhetliga skattesatsen skulle sättas lika för alla

kommuner. Jag föreslår därför att den enhetliga skattesatsen

differentieras mellan länen med hänsyn till den faktiska

skatteväxlingssatsen som följde av äldre-reformen samt

skatteväxlingar som ägt rum under åren 1991 och 1992 med

anledning av andra huvudmannaskapsförändringar. Jag återkommer

senare till frågan om kommande huvudmannaskapsförändringar.

Detta förslag innebär en större samstämmighet mellan

utjämningssystemen för kommuner respektive landsting jämfört med

kommitténs förslag.

 Regeringen avser att i förordning fastställa de länsvisa

enhetliga skattesatser som skall tillämpas för beräkning av det

statliga utjämningsbidraget till kommunerna. Den länsvisa

enhetliga skattesatsen kommer till följd av mitt förslag att

variera mellan 16,91 och 18,72 kr. I figuren illustreras

skillnaderna mellan de länsvis enhetliga skattesatserna och de

egna skattesatserna för tre olika kommuner.

Skatteväxling vid huvudmannaskapsförändringar

Kommuner i flera län har påpekat att utjämningssystemet bör ta

hänsyn till skatteväxlingar för ändrat huvudmannaskap även på

andra områden än äldreomsorgen. I Hallands län ägde en sådan

skatteväxling rum redan år 1991, vilket kommittén tagit hänsyn

till i sina bidragsberäkningar genom att tillämpa en högre

skattesats för de berörda kommunerna.

 Min utgångspunkt när det gäller skatteväxlingar är att

utjämningssystemet måste klara sådana förändringar av

huvudmannaskap som är till gagn för verksamheten. Detta får dock

inte innebära en oskälig överkompensation för berörda kommuner

eller en ökad kostnad för staten. För att underlätta

huvudmannaskapsförändringar bör en justering kunna göras av den

länsvisa enhetliga skattesats som tillämpas i utjämningssystemet

för kommunerna. En samordning bör därvid ske mellan

utjämningssystemen för kommuner respektive landsting så att ett

ekonomiskt utrymme flyttas från det ena systemet till det andra.

 Innebörden av detta är följande. Om verksamhet skall flyttas

över från landstinget till kommunerna i ett län, får dessa

inbördes avtala om den ekonomiska regleringen i form av

skatteväxling och övriga åtgärder. Den överenskomna

skatteväxlingssatsen får sedan slå igenom i sin helhet i båda

utjämningssystemen. Det ekonomiska utrymme som därvid frigörs i

landstingssystemet flyttas över till kommunsystemet. De berörda

kommunerna kompenseras genom den höjda skattesatsen. Detta kan

innebära att det ekonomiska utfallet för de berörda kommunerna

kan komma att överstiga den summa som flyttats över från

landstingssystemet, eftersom de garanterade skatteunderlagen i

kommunsystemet är större än i landstingssystemet. Detta får

finansieras inom systemets ram. Det innebär att övriga kommuner

totalt sett kan få ett något lägre bidrag till följd av

skatteväxling i ett län. Jag bedömer dock att dessa effekter är

mycket marginella och att enkelheten i lösningen överväger

nackdelarna. En prövning bör dock kunna göras av justeringen av

skattesatsen i kommunsystemet så att den inte får uppenbart

oskäliga konsekvenser. En förutsättning bör t.ex. vara att det

är fråga om en uppgifts- och ansvarsöverföring i verklig mening.

 Enligt vad jag tidigare föreslagit bör de länsvisa enhetliga

skattesatser som skall tillämpas i det kommunala

utjämningssystemet fr.o.m. år 1993 sättas med hänsyn även till

skatteväxlingar som skett vid huvudmannaskapsförändringar utöver

de som sedan år 1991 skett till följd av äldrereformen. Jag

föreslår också att framtida skatteväxlingar vid förändrad

ansvarsfördelning mellan kommuner och landsting i ett län bör

föranleda en justering av den enhetliga skattesatsen i

utjämningssystemet för kommuner.

6.3.3 Utjämning av strukturella skillnader

 Kommitténs förslag: I huvudsak i överensstämmelse med mitt.

 Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna är

mycket kritiska mot metoden samt urvalet av faktorer och deras

genomslag vid beräkningen av tillägg och avdrag. Flera

remissinstanser anser att strukturindex bör kompletteras med

flera faktorer, t.ex. sådana som mäter arbetslöshet, barnomsorg,

näringslivsstruktur, storstadsproblem samt en särskild ö-faktor.

 Remissinstanserna är särskilt kritiska till metoden för

beräkning av strukturkostnader, och vilka faktorer som därvid

bör ingå. Flera remissinstanser anser att beräkningsmodellen är

behäftad med allvarliga brister och därför inte bör ligga till

grund för beslut i sin nuvarande utformning. Många framhåller

vikten av att den modell som slutligen föreslås verkligen är

allmänt accepterad. Mitt förslag: De strukturella förhållandena i

kommunen

skall

 kunna ge tillägg till eller avdrag från grundbeloppet i

 inkomstutjämningen.

 Kommunens kostnadspåverkande strukturella förhållanden vägs

 in i bidragssystemet med utgångspunkt i ett för varje kommun

 fastställt strukturkostnadsindex och kommunernas totala

 nettokostnader per invånare.

 Kommunens strukturkostnadsindex beräknas för åren 1993 och

 1994 med hänsyn till kommunens

 * åldersstruktur

 * social struktur

 * glesbygds/tätortsgrad

 * klimat.

 En majoritet av remissinstanserna anser att klimatfaktorns

stora genomslagskraft får orimliga effekter. De anser att

kostnader som hänger samman med geografiskt läge och klimat

visserligen måste beaktas i det nya utjämningssystemet, men att

en sådan faktor måste ges mindre vikt och dessutom utformas så

att den inte förorsakar de nu konstaterade tröskeleffekter som

finns i kommitténs förslag.

 Glesbygdsfaktorn bör enligt flera kommuner omdefinieras när det

gäller tätortsstorlek.

 Åldersfaktorn bör enligt många remissinstanser ges en ökad

vikt. Eventuellt bör man överväga att utforma åldersfaktorn

skild från strukturindex, dvs. efter samma principer som i

dagens skatteutjämningssystem.

 De sociala faktorerna skall enligt kommittén spegla avvikande

kostnader på grund av den sociala strukturen. Remissinstanserna

anser att det är väsentligt att kostnader som hänger samman med

variationer i den sociala strukturen beaktas. Det bör enligt

remissinstanserna noga prövas om de valda faktorerna (andelen

barn till ensamstående och andelen förtidspensionärer) verkligen

speglar skillnaderna i sociala kostnader på ett rimligt sätt. En

del remissinstanser anser att de sociala faktorer som kommittén

valt inte tillräckligt beaktar kostnaderna för storstädernas

sociala struktur.

 Många remissinstanser anför att behovet av kommunal verksamhet

kan påverkas av olika strukturella skillnader mellan kommuner.

Som exempel nämns kommuner med en hög andel barn till

förvärvsarbetande föräldrar, vilka kan förväntas ha höga

kostnader för barnomsorg. Remissinstanserna anser att det är

rimligt att betrakta sådana kostnader som strukturella och att

de därför bör beaktas i systemet.

 Många remissinstanser anser det vara anmärkningsvärt att

kommittén inte övervägt om kostnadsläget på orten, t.ex. vad

avser hyres- och lönenivåer, bör beaktas i systemet.

 Kommittén har föreslagit spärregler för beräknade strukturindex

genom att lägga in en minimi- respektive maximigräns. Flera

remissinstanser anser att dessa begränsningar är främmande

inslag i bidragssystemet.

 Många remissinstanser anser att samtliga kommuner, även de som

ligger utanför inkomstutjämningen, skall få avdrag på grund av

strukturella skillnader.

Skälen för mitt förslag:

Kostnadsskillnader mellan kommuner

Skillnaderna i kostnader mellan kommunerna kan vara stora för en

och samma verksamhet. Delvis beror dessa kostnadsskillnader på

att kommunerna har valt olika nivå på sin service. Enligt min

mening kan kostnadsskillnader i viss utsträckning också tjäna

som utgångspunkt när det gäller att bedöma

effektiviseringspotentialen i den kommunala verksamheten.

 En inte obetydlig del av kostnadsskillnaderna kan dock

sannolikt hänföras till skillnader i fråga om behov och

strukturella förhållanden, dvs. sådana som den enskilda kommunen

knappast kan påverka. Jag anser, i likhet med kommittén, att

dessa strukturellt betingade skillnader i kostnader bör jämnas

ut inom ramen för det statliga utjämningssystemet.

Kostnadsutjämning genom omfördelning

Liksom kommittén anser jag att de strukturella skillnaderna bör

jämnas ut genom att resurser fördelas om från kommuner med en

gynnsam struktur till kommuner med en ogynnsam struktur.

Alternativet skulle t.ex. kunna vara ett särskilt bidrag från

staten till i strukturhänseende missgynnade kommuner. Att såsom

kommittén föreslagit göra utjämningen i form av en omfördelning

mellan kommuner bör enligt min uppfattning innebära att det

kommunala ansvaret blir större. Valet av vilka faktorer som har

betydelse är mycket grannlaga, eftersom ingen kommun vinner utan

att någon annan förlorar.

 En bärande tanke bakom omläggningen av statsbidragssystemet är

att kommunerna i högre grad skall förfoga över sina

skatteinkomster. Som jag tidigare anfört innebär detta bl.a. att

rundgången av pengar mellan stat och kommun skall undvikas genom

att de överföringar av medel som nu sker från kommuner till stat

skall upphöra. En kostnadsutjämning som sker genom omfördelning

mellan kommunerna skulle naturligtvis i princip kunna omfatta

samtliga kommuner, dvs. även de som har en egen skattekraft över

garantinivån och således ligger utanför inkomstutjämningen. Mot

bakgrund av vad jag här har sagt är min uppfattning emellertid

att dessa kommuner inte skall omfattas av omfördelningen,

oberoende av om de har en gynnsam struktur eller inte.

Grunder och metod för omfördelningen

Jag anser liksom kommittén att skillnader som skall vägas in i

omfördelningssystemet bör grundas på objektiva förhållanden som

kommunen inte kan påverka. De bör inte heller ha någon

anknytning till den verksamhet som kommunen väljer att bedriva.

 Det finns en rad omständigheter som i det enskilda fallet kan

ha betydelse för kommunens kostnadsläge. Kommittén har

eftersträvat att finna ett inte alltför stort antal faktorer,

som är opåverkbara, stabila, mätbara, rimliga och acceptabla att

använda i ett omfördelningssystem. Kommittén har använt en

statistisk metod, multipel regressionsanalys, för att mäta

sambanden mellan ett antal faktorer och kommunernas kostnader.

Utifrån dessa samband skapas sedan ett index för beräkning av

tillägg och avdrag i omfördelningssystemet.

 Jag föreslår i likhet med kommittén att åldersstruktur och

social struktur, vilka har betydelse för behovet av den del av

den kommunala verksamheten som är åldersberoende, skall ingå i

systemet. Andra strukturella faktorer av betydelse är enligt

kommittén befolkningsgleshet och klimat, vilka påverkar

styckkostnaderna i samtliga kommunala verksamheter. Jag

föreslår, liksom kommittén, att även dessa bör tas in i

systemet. Jag återkommer dock till frågan om klimatfaktorn och

dess betydelse.

 Det kostnadsbegrepp som kommittén har arbetat med, och som bör

användas, är nettokostnaderna. Dessa är bruttokostnader minus

avgiftsintäkter. På så sätt rensar man bort de skillnader som

finns mellan kommunerna när det gäller interndebiteringar, val

av regi för olika verksamheter etc. Från nettokostnaderna skall

också tas bort kostnader för sådana verksamheter som

fortsättningsvis skall finansieras med specialdestinerade

statsbidrag. Det gäller framför allt bostadsbidrag, KBT,

flyktingverksamhet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

 Nettokostnaderna påverkas också av kommunernas avgiftssättning.

Enligt kommittén finns det inga indikationer på att avgifterna

skulle variera på ett systematiskt sätt som påverkar utfallet i

systemet. Det kan dock finnas anledning att studera denna fråga

inom ramen för den expertgrupp som jag avser att tillsätta.

Kommitténs förslag till teknisk konstruktion

Innebörden i kommitténs förslag till omfördelningssystem är

följande. Kommunens grundbelopp i inkomstutjämningen justeras

med ett tillägg eller avdrag utifrån strukturella förhållanden.

Det belopp som utgör tillägget eller avdraget skall motsvara

skillnaden mellan kommunens beräknade totala kostnad vid normala

(riksgenomsnittliga) strukturella förhållanden, och den

beräknade totala kostnaden utifrån kommunens faktiska

strukturella förhållanden så som de definierats i modellen. De

strukturfaktorer som legat till grund för beräkningen är:

- åldersstruktur (åldersvägt index utifrån olika åldersgruppers

 andel av kostnaderna samt antal individer i olika ålders-

 grupper i respektive kommun)

- social struktur (summan av befolkningsandelen barn till

 ensamstående och befolkningsandelen förtidspensionärer)

- befolkningsgleshet (kvadratkilometer per invånare

 multiplicerat med andel invånare utanför tätort med mer än

 500 invånare)

- klimat (uppvärmningsindex som bl.a. bygger på begreppet

 graddagar)

 Genom s.k. multipel regressionsanalys beräknas sambandet mellan

dessa faktorer (oberoende, förklarande variabler) och

nettokostnaden per kommun (beroende variabel). Faktorerna

förklarar 75% av variationerna i nettokostnader. Analysen

resulterar i parametervärden för varje faktor. Utifrån dessa

parametervärden, kommunens värden på respektive faktor samt

kommunens befolkning kan varje kommuns totala strukturkostnad

sedan beräknas.

 När det gäller faktorernas inbördes betydelse har klimatfaktorn

den absolut största vikten följd av åldersstruktur och social

struktur. Den faktor som skall uttrycka befolkningsgleshet har

relativt liten betydelse i modellen.

Problem och nödvändiga justeringar

Kommittén pekar själv på ett antal problem med den valda

modellen och de faktorer som används. Sålunda konstateras bl.a.

att den underliggande redovisningen är behäftad med viss

osäkerhet. Det har t.ex. inte varit möjligt att rensa bort

kostnadsskillnader till följd av olika servicenivå och

effektivitet. Vidare framhåller kommittén att de samband som

framkommer i modellen inte nödvändigtvis är direkta

orsakssamband, utan snarare samvariationer mellan kostnaderna

och faktorer som uppfyller kraven på objektivitet och

opåverkbarhet. Kommittén pekar dock på det faktum att flera

tidigare utredningar rörande utjämningssystem har, med olika

mätmetoder, kommit fram till att de föreslagna faktorerna har

stor betydelse för kostnaderna. Den största förändringen som

ligger i kommitténs förslag jämfört med tidigare utredningar är

den objektiva metod som används för att fastställa respektive

faktors ekonomiska betydelse.

 Kommittén anser sammantaget att den föreslagna metoden, trots

de nackdelar och problem som finns, har sådana väsentliga

fördelar att den bör kunna tillämpas i ett system för utjämning

av strukturella skillnader. Ett vidare utvecklingsarbete är dock

enligt kommittén nödvändigt. Det gäller bl.a. valet av faktorer,

problemet med hur man kan hantera skillnader i servicenivå och

effektivitet och frågan om hur redovisningen kan förbättras.

 Från remissinstansernas sida har, som tidigare redovisats,

framkommit en mycket omfattande kritik mot förslaget till

strukturindex.

 Den stora skillnaden i genomslag för de valda faktorerna som

blir resultatet vid regressionsanalysen har kritiserats

kraftigt. De flesta remissinstanser accepterar inte att

klimatfaktorn är den faktor som spelar störst roll för

kostnadsvariationerna. De menar att det inte är rimligt att

denna faktor påverkar kostnaderna i så stor utsträckning som

modellen indikerar med hänsyn till den ganska begränsade del av

kostnaderna som kan anses vara klimatrelaterad. Dessutom är

variabeln i sig osäker eftersom den bygger på ett tveksamt

underlag och är intervallindelad, vilket kan ge stora

tröskeleffekter mellan närliggande kommuner med i övrigt ungefär

samma förutsättningar.

 Därutöver har många remissinstanser ifrågasatt det riktiga i

att åldersstrukturen förklarar en förhållandevis liten del av

kostnadsvariationerna. De anser att detta inte synes rimligt på

grund av att en stor del av kostnaderna avser åldersrelaterade

verksamheter. De har också haft synpunkter på kommitténs val av

faktorer för att uttrycka social struktur. Sambandet mellan

dessa faktorer och kostnaderna för de sociala verksamheterna

ifrågasätts. Dessutom pekar många remissinstanser på att frågan

om barnomsorgs- och storstadskostnader inte har penetrerats

tillräckligt i kommitténs förslag.

 Andra remissinstanser har tagit upp problemen kring de

geografiska förhållandena. Det gleshetsbegrepp som kommittén har

använt tar t.ex. inte hänsyn till att det kan innebära stora

kostnader för en kommun att ha ett stort antal små tätorter.

Vidare har framhållits att kommitténs förslag saknar hänsyn till

de speciella förhållanden som gäller t.ex. för ö- och

skärgårdskommuner.

 För egen del kan jag delvis instämma i den framförda kritiken

mot förslaget. Jag fäster mig särskilt vid den kritik som gäller

valet av faktorer, hanteringen av service- och

effektivitetsskillnader, redovisningens kvalitet, klimatfaktorns

vikt samt avrundningar och spärrar. Det finns dessutom delar i

utredningens förslag som behöver analyseras och utvecklas

ytterligare, t.ex. konstruktionen av åldersfaktorn och möjlig-

heter att fånga in förhållanden som speglar behovet av

barnomsorg. Jag är medveten om att vissa försök har gjorts att

finna samband mellan kommunernas totala kostnader och enkla mått

på barnomsorgsbehov. Det finns emellertid ett antal problem i

sammanhanget, bl.a. att finna bra faktorer för att mäta de

aktuella behoven. Problemet att finna bra fördelningsfaktorer

gäller generellt för hela systemet.

 Jag anser att en reformering av statsbidragssystemet är mycket

angelägen. Systemet bör därför läggas om nu, trots den delvis

hårda kritiken som framförts. En omfördelning för att jämna ut

skillnader i strukturella förhållanden är ett viktigt inslag i

inkomstutjämningen för att verkligen skapa de ekonomiskt

likvärdiga förutsättningar som är målet för hela omläggningen.

 Kommitténs förslag till strukturindex som grund för en

omfördelning har enligt min mening trots allt vissa företräden.

Det bör därför kunna ligga till grund för ett nytt system. Vissa

modifieringar av kommitténs förslag bör emellertid göras. Jag

föreslår att en sådan modifierad modell för strukturindex gäller

under två år, nämligen åren 1993 och 1994. Därefter räknar jag

med att det skall finnas ett nytt, mer genomarbetat system för

strukturutjämning, vilket kan gälla fr.o.m år 1995. För åren

1993 och 1994 kommer jag också att föreslå vissa övergångsregler

för att begränsa omfördelningseffekterna av det nya

bidragssystemet.

 Jag är, som framgått tidigare, medveten om de problem som

remissinstanserna pekar på. I det system som jag nu föreslår har

följande justeringar av strukturindex gjorts i förhållande till

kommitténs förslag.

 Klimatfaktorns vikt i strukturindex har justerats ner på så

sätt att en restriktion lagts på vilket värde denna variabels

parameter tillåts anta i regressionsanalysen. Parametervärdet

blir 13 207 vid regressionen, medan restriktionen innebär att

parametern antar värdet 10 000.

 Kommittén föreslår att strukturindex skall avrundas till jämna

intervall om två enheter, för att i viss mån reducera den

skenbara precisionen i siffrorna men ändå ge möjlighet för

förändringar i åldersfaktorn att slå igenom mellan olika år.

Denna intervallindelning har visat sig ge till synes

slumpmässiga effekter. Avrundningen görs istället till tiondels

procentenheter.

 Kommittén föreslår vidare att en minimi- respektive maximigräns

skall tillämpas för indextalen på så sätt att ingen kommun

skulle få lägre index än 92 och ingen skulle få högre än 128.

Även dessa spärrar har visat sig kunna ge orättvisa effekter. De

bör därför inte införas.

6.3.4 Tillägg för befolkningsminskning

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrkerMitt

förslag: Kommuner

 som haft en befolkningsminskning på mer

 än två procent under den senaste femårsperioden ges ett

 tillägg för denna minskning. Tillägget uppgår till 40% av den

 uppräknade medelskattekraften per invånare för den del av

 befolkningsminskningen som överstiger dessa två procent,

 multiplicerat med samma enhetliga skattesats som gäller för

 beräkning av grundbeloppet.

förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser

anser att det också bör finnas ett särskilt tillägg vid kraftig

befolkningsökning, eftersom behovet av kommunal service då ökar

snabbare än tillväxten av skatteinkomster.

 Skälen för mitt förslag: När befolkningen i en kommun snabbt

minskar, behöver kommunen viss tid för att anpassa verksamheten

och kostnaderna till de nya förhållandena. Ett system med

inkomstutjämning löser inte detta problem. Under en

övergångsperiod finns därför behov av att lindra effekterna av

att invånare flyttar ut från kommunen.

 Tillägg för befolkningsminskning finns redan i dagens skatte-

utjämningssystem, där kompensation utgår om befolkningen minskat

med mer än fem procent under en tioårsperiod. Jag föreslår nu

att kompensation skall utgå om befolkningen minskar med mer än

två procent under en femårsperiod. Den föreslagna sänkningen av

tiden för beräkning av befolkningsminskningen motiveras av att

det just är snabba befolkningsminskningar som ställer störst

krav på anpassning.

 Kompensationens storlek bör inte knytas till kostnaderna som

vissa remissinstanser föreslagit utan liksom hittills knytas

till den upprättade medelskattekraften, dvs. till inkomsterna,

eftersom det i första hand är dessa som förändras när

befolkningen minskar.

 Jag kan inte se några skäl till att införa ett särskilt tillägg

till kommuner med snabb befolkningsökning. En snabb ökning av

befolkningen sker främst i expansiva kommuner, där den

ekonomiska potentialen i allmänhet kan förväntas vara stor.

Problemet för dessa kommuner är i första hand att utgifterna för

en utbyggd kommunal service initialt ökar snabbare än de

inkomster som ett växande befolknings- och skatteunderlag ger.

Mina förslag om ett ändrat utbetalningssystem för kommunalskatt

respektive om ett nytt statsbidragssystem innebär att kommunerna

får sina inkomster betydligt snabbare än idag.

 Jag återkommer med lagförslag rörande nytt utjämningsbidrag

till kommunerna i samband med att jag tar upp frågan om kommunal

ekonomi såvitt avser finansdepartementets område.

6.3.5 Inomregional utjämning

 Min bedömning: Det statliga utjämningssystemet bör ges en

 sådan utformning att det inte finns behov av särskilda

 regionala utjämningssystem. Den inomregionala

 skatteutjämningen i Stockholms län bibehålls under åren 1993

 och 1994. Det fortsatta behovet av detta system prövas i

 samband med ställningstagandet till en reviderad

 strukturutjämning inför år 1995. Den expertgrupp som skall

 utreda frågan om strukturutjämning inom statsbidragets ram bör

 bl.a. också ägna uppmärksamhet åt frågan om hur detta system

 kan utformas för att tillgodose även de behov som den

 inomregionala utjämningen tillgodoser idag.

 Kommittén: Kommittén föreslår att den inomregionala

skatteutjämningen skall upphöra redan år 1993.

 Remissinstanserna: En del remissinstanser bl.a. Stockholms läns

landsting och Landstingsförbundet anser att den inomregionala

skatteutjämningen i Stockholms län skall finnas kvar och att

flera län bör ges samma möjlighet. Bl.a. Botkyrka kommun anför

att om utjämningen tas bort måste berörda kommuner kompenseras

för de faktorer som ingår i utjämningen.

 Skälen för min bedömning: Utjämningen av inkomster och struk-

turella förhållanden bör vara en statlig uppgift. Jag anser

därför att landstingen i princip inte bör ha rätt att ta ut

skatt för att sedan fördela om pengar mellan kommuner.

 En omfördelning av pengar mellan kommuner bör dock kunna ske i

de fall omfördelningen bygger på ett avtal mellan berörda

kommuner i syfte att t.ex. underlätta

huvudmannaskapsförändringar.

 Det inomregionala skatteutjämningssystemet i Stockholms län

innebär att landstinget ger bidrag till vissa kommuner i ett

system för omfördelning där särskild hänsyn tas till den

gemensamma arbets- och bostadsmarknad som finns inom länet. För

vissa kommuner har omfördelningen en ganska stor ekonomisk

betydelse. Jag delar i princip kommitténs uppfattning att de

behov som en sådan omfördelning tillgodoser, i princip bör

tillhandahållas inom ramen för ett statligt utjämningssystem.

När detta är fullt genomfört bör det således inte längre finnas

behov av ett inomregionalt system. Jag är dock inte beredd att

nu föreslå att det inomregionala systemet i Stockholms län

avvecklas, utan detta bör bibehållas under åren 1993 och 1994.

Resultatet av arbetet i den föreslagna expertgruppen kan därmed

avvaktas. I detta arbete kommer bl.a. frågan om strukturfaktorer

som grund för omfördelning att tas upp. Gruppen skall lägga

förslag som kan utgöra grund för ställningstagande till ett

reviderat strukturutjämningssystem fr.o.m. år 1995.

6.3.6 Expertgrupp för översyn av strukturutjämningen

 Min bedömning: En mer ingående analys bör göras för att

 utveckla grunder och metoder för utjämning av strukturella

 skillnader inom ramen för det nya statsbidragssystemet. En ex-

 pertgrupp tillsätts för att vidareutveckla systemet för struk-

 turutjämning.

 Kommittén: Kommittén förordar ett fortsatt utvecklingsarbete

när det gäller underlaget för strukturkostnadsutjämningen.

 Remissinstanserna: Många remissinstanser har pekat på behovet

av att närmare studera och utveckla grunderna och metoden för

att mäta och jämna ut strukturella skillnader.

 Skälen för min bedömning: En omfattande kritik har framkommit

mot det av kommittén föreslagna strukturindexet. Den korta

beredningstiden har inte medgivit några omfattande förändringar

av kommitténs förslag. Jag avser därför att inom kort tillsätta

en expertgrupp för vidareutveckling av strukturutjämningen i

statsbidragssystemet. Expertgruppen bör kunna lägga fram

förslag i sådan tid att ändringarna i systemet kan träda i kraft

den 1 januari 1995.

 Expertgruppen får i uppgift att utreda vilken modell för

strukturkostnadsutjämning som bör användas och vilka

strukturella faktorer som bör beaktas en sådan modell. Den

modell som expertgruppen föreslår skall i likhet med den modell

som jag föreslår bygga på att staten inte finansiellt medverkar

i kostnadsutjämningen. Gruppen bör också utreda och föreslå

andra förändringar som gruppen bedömer bör göras med hänsyn till

de förändringar i modellen för strukturkostnadsutjämning som

gruppen föreslår.

6.4 Effekter för kommunerna av ett nytt statsbidragssystem

6.4.1 Referensalternativet för kommunerna

 Mitt förslag: Till grund för den beräknade fördelningen av

 1993 års nettobidrag, mot vilken utfallet av det nya

 bidragssystemet skall jämföras, skall fördelningen av 1992 års

 nettobidrag ligga, sedan hänsyn tagits till indragningen på

 5,2 miljarder kronor (det s.k. referensalternativet).

Skälen för mitt förslag:

Beräkningsförutsättningar på riksnivå

I avsnitt 6.2.3 har jag redovisat de sammantagna ekonomiska

konsekvenserna av att avveckla ett antal specialdestinerade

statsbidrag och skatteutjämningsbidragen samt att kvitta bort

skatteutjämningsavgifterna, avräkningsskatten, den

mellankommunala omfördelningen till följd av äldrereformen och

kommunernas beräknade kostnader för bostadsbidrag och KBT. Det

sålunda framräknade bidraget för år 1993, som skall utgöra ramen

för det nya utjämningsbidraget, uppgår till 44,9 miljarder

kronor. Från detta belopp skall först dras den av

samhällsekonomiska skäl motiverade besparingen om totalt 5,2

miljarder kronor. Den totala bidragsramen uppgår därmed till

39,7 miljarder kronor för år 1993. En närmare redovisning

framgår av tabell 6.4.1.

Konstruktion av ett referensalternativ per kommun

I det följande redogör jag för hur referensalternativet per

kommun är framtaget. Med referensalternativ avser jag det bidrag

mot vilket utfallet av det nya systemet skall jämföras.

Referensalternativet skall således motsvara det bidrag som

kommunen skulle fått enligt nuvarande bidragsregler, minskat med

de kvittningar som föreslås när det gäller skatteut-

jämningsavgifter m.m.. Jag vill i detta sammanhang påpeka att

det referensalternativ som används här inte är direkt jämför-

bart med det referensalternativ (utgångsläge 4) som kommittén

presenterade i sina beräkningar. Referensalternativet som

presenteras i det följande bygger helt på faktiskt eller

prognostiserat utfall av nuvarande bidrags- och avgiftssystem

för år 1992, vilket inte var fallet i kommitténs alternativ.

 Som utgångspunkt för de kommunvisa beräkningarna av såväl

statsbidrag som avgifter och andra kvittningar har jag använt

1992 års nivå och fördelning och inte beräknade bidrag för år

1993. Det viktigaste skälet till detta är att 1992 års värden

redan nu är kända eller kan prognostiseras med relativt stor

säkerhet. Redan under hösten 1992 kommer dessutom ett betydligt

bättre underlag att finnas tillgängligt, varvid de nu använda

värdena kan följas upp och korrigeras inför de slutliga beräk-

ningarna av bidraget för år 1993.

 Hur de specialdestinerade bidrag som ingår i

referensalternativet har beräknats per kommun redovisas närmare

i bilaga 9 "Beräkningsförutsättningar för det nya

utjämningsbidraget samt tabeller med kommunredovisningar".

 Summan av beräknade statsbidrag och avgifter m.m. för år 1993,

enligt gällande regler, bildar nivån för det totala

statsbidraget år 1993. Detta har redovisats i avsnitt 6.2.3. För

att skapa ett referensalternativ fördelat per kommun används

1992 års fördelning av bidrag och avgifter m.m.. I tabell 6.4.1

redovisas i stora drag dels underlaget för den totala

bidragsnivån, dels underlaget för referensalternativet.

Tabell 6.4.1 Sammanfattning av underlaget för att bestämma dels

bidragsramen för

 år 1993, delsreferensalternativet för år 1992 milj.

 Underlag för Underlag för

 nivå (1993) fördelning

(1992)

Bidrag som avvecklas: 69 42165 965

- Skola 30 27028 574

- Skatteutjämning 15 64614

660-Barnomsorg13

96113 368

- Äldreomsorg 6 4846 368

- Övriga bidrag 3 0602 995

Kvittningar: 24 53922 978

- Bostadsbidrag 2 2852 300-KBT4

8605 070

- Skatteutjämninsavg. 8 1277 032

- Avräkningsskatt 1,09 kr/skr 9 2678 575Summa

nettobidrag44 88242 987

Bidragsminskning1 -5 183-3 288

Summa bidrag totalt 39 69939 699

1 Samhällsekonomiskt motiverad indragning. Indragningen för år 1993

uppgår till

5,2 miljarder kr. Omräknad

till år 1992 skulle den uppgåt till 4,8 miljarder kr. Här redovisas

endast 3,3

miljarder kr. för år 1992

eftersom beloppet skall ge samma totalram som år 1993.

 Summan av referensalternativen för samtliga kommuner uppgår

enligt mina här redovisade beräkningar till 39,7 miljarder

kronor. Referensalternativet kan därmed sägas uttrycka hur stora

nettoinkomster som kommunerna år 1992 skulle ha fått i form av

sådana statliga bidrag (efter avdrag för avgifter m.m.) som

fr.o.m. år 1993 skall inordnas i ett generellt statsbidrags-

system, korrigerat med en del av den bidragsminskning som av

samhällsekonomiska skäl genomförs år 1993.

 Utslaget per invånare varierar referensalternativet för

kommunerna mellan 1 267 kr och 19 492 kr. Två kommuner, Danderyd

och Lidingö, får ett negativt bidrag på grund av att kvitt-

ningarna för skatteutjämningsavgifter m.m. är högre än bidragen.

Det innebär att dessa kommuner vinner betydligt mer på de

genomförda kvittningarna än de förlorar på uteblivna

statsbidrag. De omfattas inte heller av indragningen. Det

beräknade negativa bidraget uppgår för Danderyds del till totalt

ca 120 milj kr, och för Lidingö till ca 25 milj kr. Jag åter-

kommer till denna fråga under avsnittet om övergångsregler.

 I tabell 1 bilaga 9 redovisas referensalternativet per kommun i

kronor per invånare; totalt och uppdelat i olika delkomponenter.

6.4.2 Utfall av det nya statsbidragssystemet

 Min bedömning: Med en total ram för utjämningsbidraget om 39,7

 miljarder kronor och med nuvarande skatteunderlagsprognoser

 som grund beräknas garantinivån uppgå till 127,26 %.

 Skälen för min bedömning: I bilaga 9 redovisas också vilka

förutsättningar som ligger till grund för beräkningen av det

preliminära utfallet per kommun av det nya bidragssystemet.

Dessutom redovisas utfallet i bidragssystemets olika delar, samt

det totala utfallet jämfört med referensalternativet. Beräkning-

arna bygger f.n. på prognoser när det gäller skatteunderlaget.

 Det bör även här noteras att det redovisade utfallet för

kommunerna inte är helt jämförbart med kommitténs beräknade

utfall. Detta beror dels på skillnader i beräkningen av

utgångsläget, dels på skillnader i den föreslagna modellen och

dels på skillnader i skatteunderlagets nivå och garantinivån.

 I tabell 2 i bilaga 9 redovisas utjämningsbidraget i dess

samtliga komponenter för varje kommun. Av tabellen framgår antal

invånare, skattekraft i procent av uppräknad medelskattekraft,

enhetlig länsvis skattesats, strukturindex samt totalt

utjämningsbidrag per invånare, totalt och uppdelat i

komponenterna inkomstutjämning, strukturtillägg/avdrag för de

olika strukturfaktorerna och tillägg för befolkningsminskning.

Utfall av inkomstutjämningen

Av den totala bidragsramen om 39,7 miljarder kr. fördelas 39,3

miljarder kr. ut genom inkomstutjämningen. Den garanterade

beskattningsbara inkomsten per invånare blir således, som

tidigare angivits, 127,26% av den genomsnittliga, vilken uppgår

till 92 649 kr. Med nu föreliggande underlag motsvarar detta en

garanterad beskattningsbar inkomst om 117 905 kronor per

invånare.

 Variationen mellan kommunerna när det gäller egen skattekraft

uttryckt som procent av den uppräknade medelskattekraften ligger

mellan 69% och 166%. Spridningen framgår av följande

sammanställning.

Antal kommuner i olika skattekraftsintervall, % av uppräknad

medelskattekraft:

- 35 kommuner har en skattekraft under 80%

- 103 kommuner har mellan 80 och 89%

- 89 kommuner har mellan 90 och 99 %

- 35 kommuner har mellan 100 och 109%

- 24 kommuner har 110% eller högre, varav 3 ligger över

 garantinivån på 127,26%

 Variationen i egna skatteinkomster ligger mellan ca 11 600 och

ca 21 700 kronor per invånare. Medelvärdet är ca 17 000 kronor

per invånare. Variationen beror både på skillnader i kommunernas

skatteunderlag per invånare och på skillnader i skattesats.

 Grundbeloppet i inkomstutjämningen varierar mellan 0 och ca

9 400 kronor per invånare. Medelvärdet är 4 531 kronor per

invånare. En kommun som har ca 100% i egen skattekraft och en

genomsnittlig länsvis enhetlig utdebitering på 18,30 får ett

grundbelopp i inkomstutjämningen om ca 4 500 kronor per

invånare.

 Med nu gällande antaganden som grund kommer alla kommuner efter

inkomstutjämning att uppnå en sammantagen skatteinkomst på minst

16 625 kronor per invånare (skatteinkomster samt inkomst-

utjämning exklusive tillägg/avdrag för struktur) och maximalt 24

501 kronor per invånare. Spännvidden mellan lägsta och högsta

skatteinkomst per invånare kan därmed sägas ha minskat från ca

10 100 kronor till 7 900 kronor. Den genomsnittliga totala

inkomsten av skatt och grundbelopp uppgår till ca 21 600 kronor

per invånare. I diagrammet nedan redovisas några kommuners

inkomster från skatter och inkomstutjämningsbidrag i kronor per

invånare.

Utfall av strukturutjämningen

Enligt tabell 2 i bilaga 9 varierar strukturkostnadsindex med

nuvarande beräkningsförutsättningar mellan kommunerna från 88,2

till 150,3. Avrundning till 1 decimal har tillämpats. En kommun

som exempelvis har indextalet 103,4 förväntas ha 3,4% högre

kostnader på grund av sin struktur än genomsnittskommunen. Det

högsta strukturtillägget är ca 12 300 kr/inv och det högsta

strukturavdraget är ca 2 900 kr/inv. 140 kommuner har tillägg

eller avdrag som överstiger 1 000 kronor per invånare.

 Det tillägg eller avdrag som varje faktor ger beräknas utifrån

kommunens värde på faktorn, riksgenomsnittsvärdet på faktorn och

befolkningsmängden i kommunen. Av tabellen framgår det maximala

tillägg eller avdrag i kr/inv (1993 års prisnivå) någon kommun

har för respektive faktor.

ÅlderSocial GleshetKlimat

Max tillägg 8712182 6723

5155

Max avdrag -738-1531 -94

-1104

Skillnad 16093713 6818

6259

 Störst skillnader i tillägg och avdrag ger gleshetsfaktorn där

skillnaden mellan de kommuner som har lägst respektive den som

har högst värde på faktorn är 6 818 kronor. per invånare. Lägst

skillnad mellan kommunerna ger åldersfaktorn.

 Samtliga kommuners tillägg respektive avdrag för de fyra

faktorerna i kronor per invånare framgår av tabell 2 i bilaga 9.

 Totalt beräknas tilläggen till 4 658 milj.kr. och fördelas på

126 kommuner. Avdragen utgör tillsammans 4 634 milj.kr. och

fördelas på 156 kommuner. Skillnaden på 24 milj.kr. beror på att

indextalet har avrundats till en decimal. Fyra kommuner erhåller

varken avdrag eller tillägg. Sju kommuner som skulle fått avdrag

erhåller inget grundbelopp eller erhåller ett så lågt grund-

belopp att avdraget inte kan tas ut. De omfattas därför inte av

strukturkostnadsutjämningen. De avdrag som på detta sätt inte

kan tas ut uppgår till 260 milj.kr. Totalt tar struktur-

utjämningen därför i anspråk 284 milj.kr. (24 + 260) av den

totala bidragsramen om 39,7 miljarder kronor.

 När det gäller utfallet av strukturutjämningen kan bl.a.

följande konstateras.

 Bland de kommuner som finns i mellan- och södra Sverige är det

en stor del som får avdrag i strukturutjämningen, medan

kommunerna norrut i hög grad får tillägg i systemet. Detta beror

i stor utsträckning på klimatfaktorn.

 Sett till olika typer av kommuner kan man konstatera att

förortskommuner nästan genomgående får avdrag i systemet, vilket

bl.a. beror på att de har en mer gynnsam åldersstruktur och

social struktur än genomsnittet. Särskilt den sociala faktorn

har stor betydelse. För förortskommunerna i södra Sverige

betyder även klimatfaktorn mycket. Av glesbygdskommunerna får en

mycket stor andel tillägg i systemet. Detta beror dels på att en

stor del av dessa kommuner ligger i de klimatmässigt mindre

gynnade delarna av landet och dels på att många av dem har ett

högt värde på gleshetsvariabeln.

Utfall av tilläggen för befolkningsminskning

Reglerna för kompensation för befolkningsminskning innebär att

de kommuner, vars befolkning mellan åren 1987 och 1992 har

minskat med mer än 2% får kompensation med 40% av den uppräknade

medelskattekraften för den del av befolkningsminskningen som

överstiger de två procentenheterna. För år 1993 medför reglerna

att 45 kommuner får tillägg. Dessa varierar mellan 2 och 400

kronor per invånare.

 Huvuddelen av de kommuner som får tillägg för befolkningsminsk-

ning ligger i norra Sverige. Många av dessa har en hög

skattesats.

 Totalt uppgår tilläggen för befolkningsminskning till 76

milj.kr.

Totalt utfall av det nya systemet jämfört med

referensalternativet

Jag gör i detta avsnitt en kortfattad genomgång av det totala

utfallet av det nya systemet jämfört med referensalternativet.

Redovisningen i det följande utgår främst från tabell 3 i bilaga

9.

 Det bidrag som fördelas uppgår till 39,7 milj.kr., varav 39,3

avser inkomstutjämning, 0,3 miljarder kr. strukturutjämning och

0,1 miljarder kr. befolkningsminskning.

 Skillnaden mellan det nya bidraget och referensalternativet har

relaterats dels till antal invånare, dels till respektive

kommuns totala beräknade inkomster (summan av skatt och

referensalternativ). Skillnaderna redovisas sedan i procent av

inkomsterna. Jag redovisar här de effekter som det nya systemet

skulle få när det slagit igenom fullt ut. Jag anser emellertid

att det är nödvändigt att införa regler, som innebär att

effekterna av det nya systemet övergångsvis begränsas.

 Vid ett fullt genomslag av det nya bidragssystemet skulle ett

stort antal kommuner få vidkännas stora förändringar av sina

statsbidrag. I följande tabell redovisas antalet kommuner efter

förändringarnas storlek mätt i procent av inkomsterna i

respektive kommun.

Tabell 6.4.2 Antal kommuner fördelade efter storleken på

bidragsförändringarna

uttryckt i procent avinkomsterna

Minskning > 10

 %

av ink76-10 "25

 2- 6 "54

 1- 2 "21

 0- 1

"281Ökning0-1"

 17

 1- 2 "25

 2- 6 "696-10"30

 > 10 "10

1 Inkl. Danderyd och Lidingö som i princip har 0 % förändring.

 Skillnaderna mellan nytt bidrag och referensalternativ varierar

mellan ca +3 500 kronor och -5 100 kronor per invånare. Det är

172 kommuner som kommer i intervallet +-1 000 kronor per

invånare. För dessa kommuner motsvarar alltså inkomstminskningen

eller -ökningen ca 5 % av inkomsterna.

 Variationen i bidrag per invånare är ungefär lika stor som i

nuvarande system. Nu varierar bidraget mellan 0 och ca 19 400

kronor per invånare. I det nya systemet varierar bidraget mellan

0 och ca 20 500 kronor per invånare. Profilen blir dock

annorlunda i det nya systemet.

 Sju kommuner beräknas inte komma att omfattas av systemet.

Kommunerna är Danderyd, Järfälla, Lidingö, Sollentuna, Täby,

Lomma och Vellinge. Tre av dessa har en skattekraft som ligger

över garantinivån. För de övriga är strukturavdraget större än

grundbeloppet, varmed bidraget totalt sett blir noll.

 Många av de kommuner som får bidragsökningar har en låg egen

skattekraft, medan det bland dem som får lägre bidrag återfinns

en stor andel av kommunerna med högst skattekraft i landet.

 När det gäller den egna utdebiteringen kan konstateras att

många av de kommuner som får bidragsökningar i det nya systemet

har en hög utdebitering. Bland dem som får minskningar finns en

hel del lågskattekommuner.

6.4.3 Övergångsregler för åren 1993 och 1994

 Mitt förslag: Ingen kommun skall år 1993 till följd av det

 nya statsbidragssystemet vinna eller förlora bidrag

 överstigande 1,5% av kommunens beräknade sammantagna inkomster

 av skatt och bidrag enligt referensalternativet.

 För år 1994 får skillnaden mellan bidraget för år 1994 och

 utbetalade utjämningsbidrag år 1993 uppgå till högst 3% av

 sum-man av skatteinkomsterna år 1994 och utbetalat utjämnings-

 bidrag år 1993.

 Min bedömning: Specialdestinerade statsbidrag som avser

 verksamheter som bedrivits år 1992 och som enligt det

 nuvarande systemet skall slutregleras under år 1993 bör slut-

 regleras enligt de gamla reglerna. Ett belopp motsvarande

 slutregleringen kvittas mot kommunens återstående

 slutavräkning av kommunalskattemedel avseende år 1991.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort med mitt. Kommittén

föreslår dock att den årliga ökningen eller minskningen av

bidraget högst får uppgå till ett belopp motsvarande 2 % av

kommunens bruttokostnader, och att övergångstiden bör sträcka

sig över tre år.

 Remissinstanserna: Många kommuner och Svenska kommunförbundet

delar kommitténs bedömning att övergångstiden bör vara relativ

kort. Flera kommuner anser dock att övergångstiden bör förlängas

till fem år. En del kommuner anser att införandet bör skjutas

upp till år 1994. Några kommuner anser att övergångsreglerna bör

kombineras med en mellankommunal utjämning som det första året

helt uppväger förslagets omfördelningseffekter. Bl.a. Svenska

kommunförbundet påpekar att speciella regler måste gälla för

kommuner som får mycket stora bidragsförändringar.

 Skälen för mitt förslag och min bedömning: När det gäller

effekterna för enskilda kommuner av det nya bidragssystem som

träder i kraft år 1993 vill jag särskilt ta upp två frågor. Den

ena gäller hur stort genomslag det nya systemet skall få redan

år 1993 utan att omställningsproblemen blir alltför stora. Den

andra gäller de periodiseringseffekter som uppstår vid

övergången till det nya systemet.

Maximering av bidragsförändringen i det nya systemet

Jag har tidigare idag föreslagit att ett helt nytt

statsbidragssystem för kommunerna träder i kraft den 1 januari

1993. Jag har vidare redovisat det beräknade ekonomiska utfallet

för kommunerna vid fullt genomslag av det nya systemet. Utfallet

innebär kraftiga bidragsförändringar för många kommuner. Dessa

förändringar kan inte rimligen tillåtas slå igenom från ett år

till ett annat eftersom de ekonomiska effekterna då skulle bli

mycket dramatiska. Jag vill därutöver peka på att ytterligare

förändringar i bidragssystemet kan komma att genomföras år 1995

bl.a. till följd av arbetet i den expertgrupp som jag tidigare

anmält. Sammantaget talar detta för att bidragsförändringarna

för åren 1993 och 1994 måste begränsas.

 Kommittén bedömer i sitt betänkande att en bidragsförändring

som motsvarar 2% av de totala bruttokostnaderna i den enskilda

kommunen är rimlig i ett ettårsperspektiv. Jag delar i huvudsak

kommitténs bedömning, men vill göra vissa modifieringar. Jag

väljer att relatera bidragsförändringen till kommunernas

sammanlagda inkomster i form av skatt och bidrag i stället för

till de totala bruttokostnaderna som kommittén använt. Det

främsta skälet till detta är de skillnader i kommunernas

redovisning som påverkar räkenskapsunderlagen, vilka ligger till

grund för kostnadsuppgifterna. De sammanlagda inkomsterna är ett

mer neutralt mått. Eftersom basen till vilken jag relaterar

bidragsförändringarna är lägre än i kommitténs förslag, bör

maxgränsen för bidragsförändringen från det ena året till det

andra i princip kunna sättas snarare på 3% än 2%. Under åren

1993 och 1994 kommer stora krav att ställas på kommunerna i

olika avseenden. Den maximala bidragsförändringen bör begränsas

i förhållande till kommitténs förslag. Jag bedömer att för år

1993 är en bidragsförändring om maximalt 1,5 % av inkomsterna

mer rimlig.

 För år 1993 föreslår jag en övergångsregel som innebär att

ingen kommun till följd av det nya bidragssystemet skall vinna

eller förlora bidrag motsvarande mer än 1,5% av summan av skatt

och referensalternativ. Det motsvarar i genomsnitt ca 300 kr.

per invånare. Som redovisats i tabell 6.4.2 beräknas endast 43

kommuner få förändringar som ligger inom detta intervall. Övriga

243 kommuner kommer således att omfattas av övergångsregeln. För

år 1994 föreslår jag en motsvarande övergångsregel. Den innebär

att bidragsförändringen mellan åren 1993 och 1994 maximalt får

uppgå till 3% av summan av de totala skatteinkomsterna för år

1994 och utfallet av utjämningsbidraget för år 1993.

De två kommuner som vinner betydligt mer på de genomförda kvitt-

ningarna m.m. än de förlorar på uteblivna statsbidrag, dvs de

redovisar ett negativt referensalternativ för år 1992, bör i

princip omfattas av samma övergångsregler som gäller för de

kommuner som berörs av det nya utjämningssystemet. Eftersom

skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt slopas år 1993

måste övergången till det nya systemet regleras i särskild

ordning för dessa kommuner. Exempelvis bör övervägas att

reducera kommunernas skatteunderlag eller den slutreglering av

kommunalskattemedel som avser år 1991.

 I tabell 3 i bilaga 9 redovisas per kommun dels vilket utfall

det nya utjämningsbidraget ger, dels vilket det faktiska

utfallet blir för år 1993 till följd av den ovan nämnda

övergångsregeln.

 Utifrån tabellen kan konstateras att den maximala differensen

uppåt eller nedåt för samtliga kommuner efter

övergångsregeln varierar mellan + 500 och - 525 kronor per

invånare. Många får en förändring på omkring 300 kr per

invånare.

 Den föreslagna övergångsregeln innebär att kostnaden för

systemet ökar med ca 300 milj kr för år 1993.

Periodiseringseffekter

I nuvarande bidragssystem finns både sådana bidrag som betalas

ut under löpande verksamhetsår (t.ex. skatteutjämningsbidragen)

och sådana som betalas ut helt eller delvis i efterskott (t.ex.

bidraget till barnomsorg). Det nya systemet bygger på principen

att kommunerna skall få bidraget löpande under det aktuella

verksamhetsåret, dvs. det år som de bidragsgrundande faktorerna

avser.

 De förändringar i statsbidragssystemet som jag föreslår kommer

för kalenderåret 1993 att få periodiseringseffekter. Dessa

innebär bl.a. att det under år 1993 kommer att ske en

slutreglering av tidigare specialdestinerade statsbidrag

avseende år 1992.

 Enligt min uppfattning bör alla bidrag avseende verksamhet som

bedrivs under år 1992 slutregleras enligt de gamla reglerna även

om det sker först under år 1993. Det innebär att kommunerna

under år 1993 kommer att kunna få bidrag både från det nya

systemet och från det gamla i form av slutregleringar av

tidigare specialdestinerade bidrag. Detta leder till en

tillfälligt kraftigt ökad bidragsvolym. En sådan är av

samhällsekonomiska skäl inte rimlig. Jag avser därför att senare

lägga ett förslag som innebär att de slutregleringar av

statsbidrag avseende år 1992, som görs under år 1993, helt eller

delvis kvittas mot den slutavräkning som görs år 1993 avseende

kommunalskatt för år 1991. Denna slutavräkning kommer också att

minskas till följd av det nya utbetalningssystemet för

kommunalskattemedel samt ändringen av schablonavdragen (avsnitt

5.3 resp. 5.4). Vad jag nu sagt innebär för de enskilda

kommunerna i princip att slutregleringen av kommunalskatte-

utbetalningarna avseende år 1991 kan minskas med ett belopp som

motsvaras av slutregleringen av statsbidragen avseende år 1992.

Något underlag för att beräkna effekter finns emellertid inte

ännu.

7 Förändringar i statsbidragen till landstingen

7.1 Principiella utgångspunkter

 Min bedömning: Vissa förändringar bör göras av statsbidrags-

 systemet för landstingen. Några specialdestinerade

 statsbidrag, skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten

 bör avvecklas.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer principiellt med min.

 Remissinstanserna: Några principiella invändningar mot

kommitténs förslag i dessa delar har inte framförts.

 Skälen för min bedömning: Den nuvarande statliga

bidragsgivningen till landstingen innebär inte samma

detaljstyrning som bidragsgivningen till kommunerna. De största

bidragen - vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. och

skatteutjämningsbidragen - är redan i stort att betrakta som

generella bidrag. Fördelningen som görs i dessa bidragssystem

har inte ifrågasatts i någon större utsträckning.

 Nyligen har en utredning (dir. 1992:30) tillsatts som skall se

över hälso-och sjukvårdens framtida organisation och

finansiering samt bedöma resursbehoven fram till år 2000.

Utredningsuppdraget skall vara slutfört under våren 1994.

 Mot denna bakgrund begränsar jag mina förslag avseende bidrags-

systemet till landstingen till sådana förändringar som krävs för

att skapa en ström av pengar enbart från staten till

landstingen.

 Ett antal specialdestinerade statsbidrag bör dock redan nu

kunna avvecklas och ersättas med en generell bidragsgivning.

Vidare bör skatte-utjämningsavgiften och avräkningsskatten

avvecklas även för landstingen. Av skäl som jag återkommer till

bör dock skatteutjämningsavgiften för landstingen finnas kvar

även under år 1993.

7.2 Förändringar i bidragssystemet fr.o.m. år 1993

Rundgången av medel mellan stat och landsting upphör

 Mitt förslag: Avräkningsskatten avskaffas fr.o.m. år 1993 och

 skatteutjämningsavgiften avskaffas fr.o.m. år 1994. För år

 1993 föreslås att skatteutjämningsavgiften för landstingen

 sänks till 0,40 kr. per skattekrona.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt men kommittén har

föreslagit att även skatteutjämningsavgiften slopas år 1993.

Vidare föreslår kommittén att kvittning av avräkningsskatten och

skatteutjämningsavgiften skall göras mot den allmänna

sjukvårdsersättningen.

 Remissinstanserna: Alla remissinstanser tillstyrker principen

om att rundgången av tranfereringar mellan statlig och kommunal

sektor slopas. Ett antal landsting och Landstingsförbundet anser

att nivån på den avräkningsskatt som kvittas är för hög.

 Skälen för mitt förslag: Av samma skäl som jag anförde för

kommunerna skall nuvarande överföringar av medel från

landstingen till staten upphöra. Nivån på statsbidragsramen

skall minskas i motsvarande mån.

 Kommittén föreslår att den allmänna sjukvårdsersättningen skall

minskas med det belopp som motsvarar de ekonomiska

nettokonsekvenserna av att specialdestinerade statsbidrag slopas

och av att skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatter tas

bort. Vidare föreslår kommittén att den årliga automatiska

ökningen av kostnaderna för skatteutjämningsbidragen, som följer

av att de beskattningsbara inkomsterna ökar, bör finansieras

genom att antingen den allmänna sjukvårdsersättningen eller

nivån på grundgarantierna i skatteutjämningssystemet minskas.

Jag instämmer i princip i kommitténs förslag.

 Om de kvittningar som kommittén föreslår och dessutom den av

mig tidigare av samhällsekonomiska skäl föreslagna

bidragsminskningen görs genom att beloppet för vissa

ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. minskas, skulle det

återstående beloppet att fördela med dessa bidrag uppgå till ca

2 700 milj.kr.

 Som chefen för socialdepartementet anför uppstår emellertid

problem om kvittning görs på detta sätt. Det belopp som vissa

sjukvårdshuvudmän blir berättigade till skulle understiga de

ersättningar som under föregående år lämnats till privata

vårdgivare inom huvudmannens område och som enligt nuvarande

regler dras av från ersättningen till sjukvårdshuvudmannen. Jag

har därför - trots mitt principiella instämmande i kommitténs

förslag - prövat att göra en del av kvittningen genom att sänka

grundgarantierna i skatteutjämningssystemet. Jag har emellertid

funnit att skatteutjämningsbidragen skulle behöva minska i sådan

omfattning att ogynnsamma omfördelningseffekter skulle uppstå

mellan sjukvårdshuvudmännen. Bl.a. skulle ytterligare landsting,

utöver de tre som i dag inte får några skatteutjämningsbidrag,

falla ur systemet. Systemets inkomstutjämnande syfte skulle

därmed undergrävas. Detta är enligt min mening inte acceptabelt.

Mot denna bakgrund föreslår jag som en temporär lösning att

skatteutjämningsavgiften får finnas kvar under år 1993. Jag är

medveten om den olägenhet som detta medför beträffande målsätt-

ningen att slopa transfereringarna från landstingen till staten.

För att minska denna olägenhet föreslår jag emellertid att den

tillfälliga indragning från landstingen som riksdagen har

beslutat om för år 1992 (prop. 1990/91:100 bil. 9, FiU 29, rskr.

248) återbetalas redan under nästa år genom att

skatteutjämningsavgiften för år 1993 minskas motsvarande 1 500

milj.kr.

 För att skatteutjämningsavgiften skall kunna tas bort fr.o.m.

år 1994 måste nuvarande system för ersättningar till

sjukvårdshuvudmännen göras om. Erforderliga förändringar måste

kunna träda i kraft senast den 1 januari 1994.

 Vid beräkning av skatteutjämningsavgiftens storlek har alltså

min utgångspunkt varit att statens nettokostnad för vissa

ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. och

skatteutjämningsbidragen skall vara nominellt oförändrad jämfört

med år 1992. Jag har därvid också tagit hänsyn till att

specialdestinerade statsbidrag och avräkningsskatten avvecklas.

Vidare ingår också den föreslagna bidragsminskningen på 2 250

milj.kr. från landstingen i beräkningarna.

Specialdestinerade statsbidrag avvecklas

 Mitt förslag: Sex specialdestinerade statsbidrag avvecklas.

 Motsvarande belopp förs över till utgiftsramen för vissa

 ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kom-

mittén föreslår att även bidragen till regionala och lokala

teater-, dans-och musikinstitutioner, regionala museer, regional

musikverksamhet samt regional biblioteksverksamhet läggs in i

ett generellt bidrag. Vidare föreslår kommittén att bidrag till

insatser mot AIDS delvis läggs in.

 Remissinstanserna: Stockholms läns landsting och Svenska

kommunförbundet anser att bidraget till insatser mot AIDS skall

behållas. Flera remissinstanser bl.a. statens kulturråd,

flertalet landsting, Landstingsförbundet och Svenska

kommunförbundet avstyrker eller har synpunkter på att

statsbidragen till de regionala kulturinstitutionerna läggs in i

ett generellt bidrag. Bl.a. kulturrådet anför att dessa bidrag

inte ges till alla kommuner och landsting. Bidragen ges dessutom

ofta till fristående kulturinstitutioner.

 Skälen för mitt förslag: Syftet med att avveckla

specialdestinerade bidrag är att genom minskad statlig reglering

bidra dels till att landstingen får bättre förutsättningar att

effektivisera och planera sin verksamhet, dels till att

landstingens ansvar för ekonomi och verksamhet blir tydligare.

 Vid bedömningen av vilka bidrag som kan slopas har i huvudsak

samma principer tillämpats som för kommunerna.

 Specialdestinerade bidrag föreslås avvecklas inom följande

verksamhetsområden:

- beredskapsplanläggning

- färdtjänst

- omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

- särskola

- särvux

- kollektiv landsbygdstrafik (extra skatteutjämningsbidrag).

 Av de skäl som anfördes beträffande bidragen till kommunerna

bör inte bidraget till insatser mot AIDS läggas in i ett

generellt bidrag.

 Chefen för kulturdepartementet anser att bidragen till

kulturverksamheten inte bör förändras i avvaktan på den översyn

och utvärdering av formerna för det statliga stödet till

kulturen som kommer att genomföras. Jag delar denna uppfatt-

ning.

 I övriga delar av förslaget hänvisas till vad övriga statsråd

anför inom sina respektive ansvarsområden och till vad jag

tidigare framförde om bidragen till landstingen i anslutning

till ställningstagande angående de specialdestinerade bidragen

till kommunerna.

 Det sammantagna beloppet för de bidrag som föreslås avvecklas

beräknas till 1 308 milj.kr. i 1993 års nivå. Detta belopp förs

över till utgiftsramen för vissa ersättningar till

sjukvårdshuvudmännen m.m.

 Regeringen har föreslagit riksdagen (prop. 1991/92:94) att

ansvaret för särskolan och särvux förs över från landsting till

kommuner. Överföringen kan ske successivt, men skall vara

avslutad senast den 1 januari 1996. Vidare har 1989 års

handikapputredning i sitt huvudbetänkande (SOU 1991:46)

föreslagit att ansvaret för omsorgerna om psykiskt

utvecklingsstörda i huvudsak skall föras över till kommunerna.

Regeringen avser att under hösten 1992 avge proposition på

grundval av detta betänkande. I vissa län har redan överföring

av särskolan och/eller omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda

genomförts eller planeras att genomföras under de närmaste åren.

 För dessa verksamheter utgår vissa statsbidrag, som nu föreslås

ingå i den generella bidragsgivningen. Bidragen kommer alltså i

fortsättningen inte att vara identifierbara. Någon successiv

överföring av bidragen från landstingens bidragsram till

kommunernas är alltså inte möjlig. Av detta skäl anser jag att

bidragen nu i sin helhet bör föras till landstingens bidragsram.

De landsting och kommuner som redan gjort eller har för avsikt

att göra huvudmannaskapsförändringar har möjlighet att komma

överens om eventuella bidrag från landstingen till kommunerna

utöver vad en skatteväxling ger.

Skatteutjämningssystemet anpassas

 Mitt förslag: Nuvarande skatteutjämningsbidrag för landstingen

 behålls. De ändras dock på så sätt att en renodlad

 landstingskommunal åldersfaktor tillämpas för de

 landstingsfria kommunerna. Vidare skall liksom för kommunerna

 ett tillägg för befolkningsminskning göras om folkmängden

 under den senaste femårsperioden har minskat med över två

 procent av folkmängden vid femårsperiodens början.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.

 Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas

utan erinran av flertalet remissinstanser. Svenska

kommunförbundet anser att en lösning bör åstadkommas som innebär

att de landstingsfria kommunerna behöver ingå endast i

kommunernas bidragssystem.

 Skälen för mitt förslag: Det nuvarande skatteutjämningssystemet

är principiellt lika för kommuner och landsting. Systemet

omfattar allmänna och extra skatteutjämningsbidrag samt allmänna

och för kommunerna även särskilda skatteutjämningsavgifter.

 Bruttobeloppet för skatteutjämnningsbidragen till landstingen

uppgår år 1992 till 7 094 milj.kr. Skatteutjämningsavgifterna är

4 328 milj.kr., sedan reducering gjorts för den under år 1992

tillfälliga höjningen på 0,25 kr. per skattekrona. För år 1993

beräknar jag skatteutjämningsbidragen till 7 921 milj.kr. inkl.

bidragen till de landstingsfria kommunerna. Med utgångspunkt i

mitt förslag om ändrad nivå för skatteutjämningsavgifterna

beräknar jag dessa avgifter för samma år till 2 792 milj.kr.

 Som jag tidigare har redogjort för slopas

skatteutjämningssystemet helt och hållet för kommunerna. För

landstingen behålls de allmänna skatte-utjämningsbidragen med i

princip oförändrade regler. För de landstingsfria

sjukvårdshuvudmännen - Gotland, Malmö och Göteborg - innebär

förslaget dock vissa ändringar. Innan jag går in på dessa skall

jag kortfattat beskriva efter vilka regler de allmänna

skatteutjämningsbidragen till landstingen fördelas.

 Riksdagen har för varje landsting fastställt en grundgaranti

som anges i procent av medelskattekraften. Grundgarantierna

varierar mellan 100 och 141 % och kompletteras med en

åldersfaktor som tar hänsyn till hur åldersberoende verksamheter

påverkas av åldersstrukturen. Beroende på det enskilda

landstingets åldersstruktur beräknas årligen tillägg eller

avdrag, som också uttrycks i procent av medelskattekraften.

Dessutom kan landsting som har haft en stor befolkningsminskning

få tillägg för detta. Genom att summera grundgarantin och

tilläggen/avdragen får man fram landstingets garanterade

skattekraft eller, uttryckt i skattekronor, landstingets

garanterade skatteunderlag. Om det garanterade skatteunderlaget

överstiger det egna skatteunderlaget får landstinget

mellanskillnaden som ett tillskott av skattekronor. Vid

beräkning av skatteutjämningsbidragets storlek multipliceras

sedan detta tillskott med landstingets skattesats, såvida denna

inte överstiger det s.k. taket, dvs. en för varje län fastställd

högsta skattesats. Taket var ursprungligen 13,50 kr. per

skattekrona för alla landsting. På grund av skatteväxlingar,

t.ex. för äldrereformen, tillämpas numera efter särskilda

regeringsbeslut länsvisa tak. De nu för varje landsting gällande

taken har fastställts av regeringen med stöd av 6 § andra

stycket lagen (1988:491) om skatteutjämningsbidrag.

 Jag anser att regeringen även i fortsättningen bör få ändra den

högsta skattesats, som får tillämpas vid beräkning av

skatteutjämningsbidrag till landstingen. Detta bör ske om ett

landsting och kommunerna inom landstingsområdet kommer överens

om en ändrad fördelning av uppgifter och landstings- respektive

kommunalskatt.

 För de landstingsfria kommunerna beräknas åldersfaktorn genom

en sammanvägning av indextalen för de åldersberoende

primärkommunala respektive landstingskommunala verksamheterna.

Som en följd av att det nu blir helt olika utjämningssystem för

kommuner och landsting bör bidragen till de landstingsfria

kommunerna från de olika systemen räknas var för sig. Därför

kommer en renodlad landstingskommunal åldersfaktor i

fortsättningen att tillämpas för dessa kommuner.

 Som en konsekvens av att åldersfaktorn bara skall omfatta

landstingsverksamhet, måste ett nytt utdebiteringstak

fastställas för beräkning av det landstingskommunala

skatteutjämningsbidraget till de landstingsfria kommunerna. Jag

föreslår att detta tak fastställs till 11,20 kr. per

skattekrona. Beloppet har räknats fram med utgångspunkt i det

ursprungliga taket om 13,50 kr. per skattekrona för landstingen.

En minskning har sedan gjorts med ett belopp som motsvarar det

sammanvägda genomsnittet (2,30 kr. per skattekrona) av den

skatteväxling som genomfördes i samband med att ansvaret för

äldreomsorgen fördes över till kommunerna.

 Som jag tidigare har redovisat beträffande förslaget om

statliga utjämningsbidrag till kommunerna kommer vid

fastställandet av den länsvisa enhetliga skattesats, som skall

användas vid beräkning av bidragen, en femprocentig nedjustering

att göras. Nuvarande tak för de landstingsfria kommunerna är

29,50 kr. per skattekrona. I och med att "landstingstaket" för

dessa kommuner fastställs till 11,20 kr. per skattekrona skulle

alltså resterande belopp, 18,30 kr. per skattekrona, avse den

primärkommunala delen. Även detta belopp bör minskas med 5 % och

blir då avrundat 17,40 kr. per skattekrona. Summan av detta

belopp och "landstingstaket" blir 28,60 kr. per skattekrona. Om

en landstingsfri kommuns verkliga skattesats understiger 28,60

kr. per skattekrona skall skatteutjämningsbidraget beräknas på

en reducerad skattesats på så sätt att taket 11,20 kr. per

skattekrona minskas med 39 % av skillnaden mellan 28,60 kr. per

skattekrona och den landstingsfria kommunens verkliga

utdebitering. Procentsatsen har räknats fram genom nämnda

schablonmässiga antagande om den landstingskommunala andelen av

det sammanlagda taket (11,20/28,60 = 39 %).

 Förutsatt att mina förslag godtas i denna del, avser regeringen

att i enlighet med vad jag nu har sagt förordna om de högsta

skattesatser som skall tillämpas för landstingen och de

landstingsfria kommunerna vid beräkning av

skatteutjämningsbidrag.

 Ett tillägg för befolkningsminskning bör enligt samma regler

som föreslås för kommunerna även fortsättningsvis kunna ges till

landsting vars folkmängd har minskat väsentligt. Samma skäl som

jag anförde för kommunerna gäller för landstingen. Tillägget

motsvarar 40 % av medelskattekraften för varje person som

befolkningsminskningen under den senaste femårsperioden

överstigit två procent av folkmängden vid femårsperiodens

början. I nuvarande skatteutjämningssystem ges motsvarande

tillägg till den del befolkningen minskat med över fem procent

under den senaste tioårsperioden.

7.3 Bedömning av utfall

De förändringar jag i denna del har föreslagit för landstingen

och de landstingsfria kommunerna innebär att nu gällande system

i princip bibehålls under år 1993. Jag ser därför inte något

behov av att på grund av dessa förslag införa speciella

övergångsregler av det slag som föreslås med anledning av det

nya statsbidragssystemet för kommunerna.

8 Målstyrning, uppföljning och utvärdering

8.1 Nationella mål

 Min bedömning: De åtaganden som statsmakterna anser att kom-

 munerna har gentemot sina innevånare bör läggas fast i lag,

 eller regleras med stöd av lag.

 De mål och krav på den kommunala verksamheten som fastställs

 av statsmakterna bör innebära en tydlig ansvarsfördelning

 mellan statlig och kommunal nivå. Den service som erbjuds

 medborgarna bör inte variera alltför mycket mellan regionerna

 i riket.

 Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort sett med mitt.

Kommittén anser emellertid inte att de mål som finns i dagens

lagstiftning och som kommer att kvarstå oförändrade är så oklart

uttryckta att det hindrar att ett generellt statsbidragssystem

kan införas.

 Remissinstanserna: De remissinstanser som tar upp denna fråga

anser att ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna måste

vara tydlig och att de statliga kraven på den kommunala sektorn

måste regleras genom lagstiftning. Flera remissinstanser bl.a.

många kommuner och Svenska kommunförbundet betonar dock vikten

av att inte ersätta den ekonomiska styrningen via

specialdestinerade statsbidrag med mer detaljreglering av

verksamheten i ny speciallagstiftning.

 Skälen för min bedömning: Jag delar den uppfattning som har

framförts av många remissinstanser att dagens styrning via

statsbidrag inte bör ersättas av annan detaljreglering av

verksamheten.

 Som jag tidigare har nämnt anser jag att det ligger i statens

ansvar för fördelningspolitiken att garantera en viss

servicenivå till alla invånare oavsett var i landet de är

bosatta. Grundtanken med det statsbidragssystem som jag har

presenterat är att ge kommunerna likvärdiga förut-sättningar att

bedriva sin verksamhet. De områden som i dag regleras genom

statsbidragen blir i många delar oreglerade. Jag anser att det

inom framför allt dessa områden är viktigt att statsmakterna nu

preciserar kommunernas uppgifter.

 Det kan därför bli nödvändigt att komplettera dagens

lagstiftning så att det inte skall råda någon oklarhet om

kommunernas grundläggande skyldigheter att bl.a. erbjuda sina

invånare valmöjlighet i skolan, barnomsorgen etc.

Målstyrning

 Min bedömning: Övergripande nationella mål syftar till en

 allmän riktningsgivning för den kommunala verksamheten. Inom

 ramen för dessa bör mer specifika mål formuleras som är

 möjliga att konkret följa upp och utvärdera. Dessa mål kan

 avse såväl kvantitativa som kvalitativa förhållanden.

 Kommitténs bedömning: Det är tveksamt om statens mål för den

kommunala verksamheten kan bli tillräckligt konkreta för att

uppföljning och utvärdering av måluppfyllelsen skall vara

möjlig. Vissa element i målstyrningen bör emellertid utgöra

kärnan också i statens styrning av den kommunala verksamheten.

Styrningen bör bli mer resultatinriktad och allt mindre inriktad

på detaljer, resursinsatser och processer.

 Remissinstanserna: Flera remissinstanser delar kommitténs

bedömning att styrningen av kommunerna bör bli mer

resultatinriktad. Några remissinstanser anser att

formuleringarna av mål och resultatkrav bör göras av regering

och riksdag och inte på myndighetsnivå. Den styrning som anses

böra ske bör grundas på politiskt fattade beslut.

 Skälen för min bedömning: Jag delar kommitténs uppfattning att

dagens inriktningsmål är för allmänna och att det krävs en

precisering av de resultatkrav som staten ställer på

verksamheten. Kommittén pekar på det arbete som har inletts inom

skolan och barnomsorgen i syfte att se över mål och riktlinjer

för respektive verksamhet. Även om det kan vara svårt att

formulera uppföljningsbara mål så bör en strävan vara att

åstadkomma sådana. Det är viktigt att målen formuleras av

regering och riksdag så att styrningen av den kommunala verksam-

heten grundas på politiskt fattade beslut.

8.2 Uppföljning och utvärdering

 Min bedömning: Statsmakternas uppföljning och utvärdering bör

 i huvudsak omfatta det ansvar statsmakterna har lagt på

 kommuner och landsting.

 Den statliga uppföljningen bör avse resultaten av verksam-

 heten och inte metoderna att uppnå resultaten.

 Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort med min.

 Remissinstanserna: Flera remissinstanser påpekar att den

nationella uppföljningen och utvärderingen av kommunernas

verksamhet måste begränsas till nationellt relevanta områden och

endast inriktas på resul-taten av den kommunala verksamheten. En

del remissinstanser anser att kraven på uppföljning inte får

innebära stora administrativa kostnader eller styrning av

organisationerna.

 Flera remissinstanser anser att förslaget om målstyrning,

uppföljning och utvärdering bör vidareutvecklas och fördjupas.

 Skälen för min bedömning: Liksom kommittén anser jag att det är

nödvändigt att begränsa kommunernas uppgiftsskyldigheter till

vad som är rimligt med utgångspunkt från statsmakternas behov.

Eftersom många verksamheter har den karaktären att de inte kan

utvärderas enbart genom resultatmått kan det bli nödvändigt att

belysa måluppfyllelsen och resultat genom att också följa upp

metoder och processer. Den information som statsmakterna samlar

in bör dock i allt väsentligt vara sådan som kommu

nerna och landstingen själva har intresse av för sin egen

uppföljning och utvärdering av verksamheten.

 Jag instämmer i vad flera remissinstanser har framfört att

kommitténs förslag om målstyrning, uppföljning och utvärdering

bör vidareutvecklas och fördjupas. Inom regeringskansliet pågår

utvecklingsarbete i dessa frågor. Det befinner sig på olika

stadier inom olika verksamhetsområden. Arbetet kommer att

intensifieras och få följande inriktning.

Sektorsvis och övergripande uppföljning och utvärdering

 Skälen för min bedömning: Ansvaret för den sektorsvisa up-

pföljningen och utvärderingen ligger naturligt på berörda

statliga myndigheter i samarbete med huvudmännen. Det ankommer

på regeringen att finna formerna för en återkommande

avrapportering till riksdagen. Berörda statsråd kommer senare

(bilaga II: 2 och 5) att närmare redovisa inriktningen på den

sektorsvisa uppföljningen och utvärderingen.

 I dag finns ingen sektorövergripande uppföljning där

måluppfyllelse, prioriteringar, resursförbrukning,

produktivitet, effektivitet etc. redovisas samlat för riksdagen.

Visserligen redovisar Svenska kommunförbundet, Landstingsförb-Min

bedömning:

Statsmakterna bör följa upp och utvärdera verk-

 samheten inom olika sektorer såsom hälso- och sjukvård, äldre-

 omsorg, barnomsorg, skola, etc.

 Statsmakterna behöver ett underlag för att bedöma graden av

 måluppfyllelse för den samlade verksamheten i kommunen, liksom

 att skillnaderna i de obligatoriska delarna inte varierar

 alltför mycket över landet.

 De viktigare uppgifterna från den sektorsvisa uppföljningen

 och utvärderingen bör också sammanfattas och ingå som en del i

 den övergripande uppföljningen.

undet, RRV, SCB m.fl. uppgifter av denna karaktär men målgruppen

är sällan regering och riksdag.

 Regeringen bör med jämna mellanrum ge riksdagen en samlad

genomlysning av den verksamhet som finansieras av kommuner och

landsting.

Ett sådant material behövs inför statsmakternas prioriteringar

av hur resurserna skall fördelas mellan olika samhällssektorer,

t.ex. som ett ingångsvärde för att bestämma en långsiktig

utgiftsstrategi.

 Ett sådant material bör innehålla uppföljning av såväl

ekonomiska mål som, verksamhetsmål och verksamhetsutveckling.

 Vad gäller uppföljningen av de ekonomiska målen bör den bl.a.

omfatta kommunallagens krav på en god ekonomisk hushållning,

riks-dagens krav på anpassning av den kommunala verksamheten

till de samhällsekonomiska förutsättningarna, och hur

produktiviteten inom sektorn utvecklas. En annan viktig uppgift

för den ekonomiska uppföljningen blir att bedöma om kommuner och

landsting genom det nya statsbidragssystemet verkligen får

likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva en likvärdig

verksamhet. Vid uppföljningen bör det bl.a. framkomma om

skillnader i kommunernas och landstingens servicenivå,

avgiftspolitik och effektivitet också återspeglas i de kommunala

skattesatserna.

 En sammanställning av hur de övergripande målen liksom delmålen

inom olika verksamheter uppfylls är ett viktigt komplement till

den ekonomiska uppföljningen. Detsamma gäller uppgifter om

verksamheternas utveckling. Av denna bör bl.a. framgå hur olika

verksamhetsområden har utvecklats i förhållande till andra (har

de prioriterade verksamheterna också fått ökade resurser). Den

övergripande informationen bör kompletteras med uppgifter som

belyser verksamhetens kvantitetsutveckling (t.ex. antal

barnomsorgsplatser i privat respektive offentlig regi),

effektivitet (t.ex. medelvårdtid per färdigbehandlad per

patient), kvalitetsförändringar (t.ex. personaltäthet) eller

mått som indikerar produktivitetsutveckling (kostnad per

utskriven patient). I vissa fall är enhetskostnader (t.ex.

kostnad per skolelev) värdefull information när bättre mått

saknas. Dessa uppgifter bör hämtas från den sektorsvisa

uppföljningen och utvärderingen.

 En rent siffermässig uppföljning och utvärdering är inte

tillfyllest för att ge uttömmande svar på frågor om

måluppfyllelse och effektivitet i kommunernas verksamhet. Den

sektorsvisa uppföljningen och utvärderingen måste också

innehålla en kvalitativt inriktad del. Denna del av

uppföljnings- och utvärderingssystemet kan ges formen av en

särskild uppföljnings- och utvärderingsinsats som riktas till

ett slumpmässigt, representativt urval av kommuner.

 En annan metod kan vara att följa upp beslutade förändringar.

Ett exempel på detta är regeringens beslut att inrätta en

särskild delegation för att pröva behovet av korrigeringar i

förhållande till den ekonomiska regleringen till följd av

äldrereformen.

Krav på den kommunala redovisningen

En proposition om förenklad statistikreglering (1991/92:118) har

nyligen lämnats till riksdagen. I denna föreslås en ny lag om

den officiella statistiken, som bl.a. reglerar kommunernas

uppgiftsskyldighet.

 För att förbättra den statliga uppföljningen och utvärderingen

bör statsmakterna definiera vilka uppgifter som skall

redovisas. Om jämförelser mellan olika kommuner och olika

landsting skall bli meningsfulla måste uppgifterna bygga på en

gemensam grund. Regeringen bör bl.a. att i anslutning till

behandlingen av konkurrenskommitténs betänkande (SOU 1991:104)

överväga om särskilda krav bör ställas på den kommunala

redovisningen.

Sanktioner

Genom uppföljning och utvärdering skall brister uppmärksammas.

Jag utgår ifrån att kommuner och landsting inom ramen för sitt

ansvar åtgärdar eventuella brister och försummelser.

Statsmakternas sanktionsmöjligheter är mycket begränsade. Jag

har övervägt metoden att hålla inne eller minska de nya

statsbidragen till kommuner och landsting. Min bedömning är att

detta inte är någon konstruktiv metod för att komma tillrätta

med problemen.

 Jag delar emellertid den bedömning som chefen för utbildnings-

departementet gör (bilaga II:5), vad gäller sanktioner inom

skolområdet. Eftersom statsmakterna har det yttersta ansvaret

för skolväsendet finns det skäl att inom detta område ge

regeringen rätt att vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna.

Detta bör ske med stöd av skollagen.

9 Ekonomiska effekter m.m.

9.1 Summering av förslag med ekonomiska effekter

Jag summerar avslutningsvis de förslag som får mer betydande

ekonomiska effekter för kommuner och landsting.

 Tolv av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen till

kommunerna slopas. Dessa skulle med oförändrade regler haft en

omfattning på ca 70 miljarder kr. år 1993. Även

skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten avskaffas.

Därmed upphör rundgången av pengar mellan stat och kommuner.

 I stället införs ett statligt utjämningsbidrag som för år 1993

beräknas till ca 40 miljarder kr. Vid beräkningen av bidragets

storlek har jag reserverat medel inför aviserade förslag om

förstatligande av ansvaret för bostadsbidrag och KBT.

 Sex av statsbidragen till landstingen avvecklas. Motsvarande

belopp förs över till bidragsramen för vissa ersättningar till

sjukvårdshuvudmännen. Avräkningsskatten slopas och

skatteutjämningsavgiften reduceras år 1993. År 1994 bör

skatteutjämningsavgiften helt slopas.

 Statsbidragen anpassas till de samhällsekonomiska förutsätt-

ningarna och minskas med sammanlagt 7,5 miljarder kronor från år

1993, jämfört med det utfall som dagens regelsystem skulle ge.

Vid utformningen av det nya statsbidragssystemet har detta

beaktats så att det nya bidraget till kommunerna minskas med 5,2

miljarder kronor och för landstingens del med 2,3 miljarder

kronor.

 Systemet för hur staten betalar ut kommunalskattemedel till

kommunerna läggs om så att betalningarna sker det år skatten

avser och inte som nu två år senare. Därmed kan kommunerna och

landsting budgetera inkomster och utgifter i samma pris- och

löneläge.

 Det lagfästa skattestoppet förlängs till att omfatta även år

1993.

 Utgångspunkten är att förslagen i jämförelse med oförändrade

regler sammantaget skall ge ett budgetmässigt neutralt utfall i

förhållandet mellan staten och den kommunala sektorn som helhet

år 1993.

 Det nya utjämningsbidraget till kommunerna och för landstingens

del skatteutjämningsbidraget och vissa ersättningar till

sjukvårdshuvudmännen skall uppgå till samma belopp som summan av

för år 1992 beräknade specialdestinerade bidrag minus

kvittningar. Vidare beaktas den förändring i nivån på

utbetalningarna av kommunalskattemedel som de nya reglerna leder

till.

 De ej nivåpåverkande kvittningarna, dvs. den högre

avräkningsskatten för åren 1993 och 1994 och de periodiserings-

effekter som uppstår när det nya statsbidragssystemet för kommu-

nerna införs, bör avräknas från den slutreglering av

kommunalskattemedel avseende år 1991 som enligt dagens regel-

system skulle betalas ut år 1993.

 Den indragning som gjordes år 1992 genom att skatteutjämnings-

avgiften tillfälligt höjdes, återbetalas nu till kommunsektorn.

Dessa medel skall bl.a. finansiera vissa effekter av de

spärregler som föreslås vid statsbidragsomläggningen för

kommunerna. De skall vidare disponeras för att reglera vissa

effekter av skattereformen för de mest utsatta kommunerna. För

landstingen slutligen utnyttjas medlen för att sänka

skatteutjämningsavgiften år 1993.

 I tabellerna framgår hur förslaget förhåller sig till dagens

system.

9.2 Propositionen hösten 1992Jämförelse av utfall för kommuner mellan

dagens

system och

föreslagna regler (milj. kr.)

 Dagens system Förslag

Summa bidrag som avvecklas 69 421

varav

- skolstatsbidrag30 270

- skatteutjämningsbidr15 646

- barnomsorgsbidrag13 961

- hemtjänst 6 484

- övriga bidrag 3 060

Summa kvittningar -24 539

- KBT+bostadsbidr- 7 145

- Skatteutjämn,avg- 8 127

- Avräkningsskatt 1,09 skr.- 9 267

Bidragsminskning - 5 183

Summa bidrag 39 699 39 699

Kommunalskatt

- förskott 150 421 155 556

- slutavräkning1 25 863 25 863

Summa 176 284181 418

Avräknas från slutavräkning:

- uppräknad nivå kommunalskatt

 -5 134

- avräkningsskatt 1993 0,65 kr./skr.- 5 820

 -5 820

- periodiseringseffekt statsbidrag x

 x

Summa skatt och bidrag 210 163 210 163

1 före avdrag för periodiseringseffekter

Jämförelse av utfall för landsting mellan dagens system och

föreslagna regler (milj.kr.)

 Dagens system Förslag

Statsbidragssystemet

Skatteutjämningsbidrag 7 396 7 921

Specialdestinerade statsbidrag 1 308

Vissa ers. till sjukvårdshuvudmännen m.m.13 692 6 995

Avräkningsskatt 0,62 kr./skr. -5 195

Skatteutjämningsavgift -4 327 -2 792

Regleringsposter:

Indragning 1993 -2 250

Återbetalning av indragning 1992 1 500

Summa12 124 12 124

Kommunalskatt

- förskott 81 415 84 360

- slutavräkning 14 221 14 221

Avräknas från slutavräkningen:

- uppräknad nivå kommunalskatt -2 945

- avräkningsskatt 1993 0,42 kr./skr.-3 227-3 227

Summa92 409 92 409

Det har under den korta tid som förflutit sedan kommittén

presenterade sitt betänkande inte varit möjligt att redovisa ett

i alla detaljer fullständigt förslag. Till viss del beror det på

att erforderligt beräkningsunderlag ännu inte finns

tillgängligt. Det beror också på att de förslag som kommittén

har presenterat är så komplexa att ytterligare utredning är

nödvändig. Jag bedömer emellertid att det är mycket angeläget

att kommuner och landsting redan nu får en så klar vägledning

som möjligt om vilka förutsättningar som kommer att gälla för år

1993.

 De frågor som behöver övervägas ytterligare och där jag avser

återkomma till regeringen med förslag senare i år är bl.a.

följande. Vad gäller förslag på andra områden hänvisas till

respektive departementschefs underprotokoll.

- Med anledning av att systemet för utbetalning av

 kommunalskattemedel läggs om behöver bl.a. följande lagar

 ändras; Lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan

 menighets utdebitering av skatt m.m. (1965:269 ändrad senast

 1991:1152), kommunalskattelagen (1928:370 ändrad senast

 1991:1044), kommunallagen (1991:900), taxeringslagen

 (1990:324 ändard senast 1991:695) och uppbördslagen (1953:272

 ändrad senast 1991:697).

- Konsekvenserna för kommuner och landsting av förslaget att

 slopa schablonavdraget och det aviserade förslaget om att

 införa två karensdagar måste också regleras i höst. Det finns

 då skäl att överväga om statsbidraget skall minskas

 ytterligare eller om kommunernas och landstingens skat-

 teunderlag skall reduceras till följd av förändringarna.

- En ny beräkning bör göras av hur det nya utjämningsbidraget

 för kommunerna år 1993 skall fördelas mellan olika kommuner.

 Nivån på den garanterade skattekraften kan preciseras när ett

 preliminärt taxeringsutfall för beskattningsåret 1991 finns

 tillgängligt. Det är emellertid inte möjligt att slutligt

 fastställa procenttalet för garantinivån förrän vid

 årsskiftet 1992/93. I höst kommer det också att finnas en

 bättre kunskap om hur 1992 års specialdestinerade statsbidrag

 beräknas fördelas per kommun. För vissa bidrag kommer det

 inte att vara möjligt att ange det faktiska utfallet per

 kommun förrän i början av år 1993.

 Det finns emellertid inte

 utrymme för att ändra storleken på det nya bidraget för år

 1993, om inte en nivåjustering motsvaras av att ett annat

 bidrag minskas med motsvarande belopp.

- Metoden för att bestämma slutavräkningens storlek (avseende

 kommunalskattemedel år 1991) måste slutligt läggas fast. Jag

 utgår ifrån att slutavräkningen skall reduceras med ett

 belopp som på riksnivå motsvarar skillnaden mellan förskottet

 och den beräknade skatten i det nya systemet. Från

 slutavräkningen skall också dras en del av avräkningsskatten.

 Detta avdrag bör på riksnivå motsvara 0,65 kr. per

 skattekrona för kommunerna och 0,42 kr. per skattekrona för

 landstingen. Slutavräkningen skall också minskas till följd

 av periodiseringseffekter m.m. som uppkommer till följd av

 omläggningen av statsbidragssystemet. De kvittningar som jag

 avser föreslå bör emellertid inte leda till att någon kommun

 får en negativ slutavräkning år 1993.

 Med hänsyn till kvittningarna

 och de förväntade periodiseringseffekterna är min preliminära

 bedömning den att det inte kommer att betalas ut någon

 slutavräkning alls under första halvåret 1993.

10 Ikraftträdande

Av de skäl jag anfört i det tidigare är det angeläget att det

generella statsbidragssystemet träder i kraft så snart som

möjligt. Det närmaste årsskiftet, dvs. 1992/93 är därför den

lämpligaste startpunkten för förändringarna.

 Förslagen kommer att följas upp inte endast av den expertgrupp

jag nämnde utan även inom regeringskansliet. Som jag tidigare

nämnt avser jag att återkomma till regeringen i höst med bl.a.

ett förslag om nytt system för utbetalning av

kommunalskattemedel.

11 Hemställan

Med hänvisning till vad jag anfört hemställer jag att regeringen

föreslår riksdagen att godkänna

 1. att statsbidragen till kommuner och landsting minskas med

7,5 miljarder kronor fr.o.m. år 1993 (avsnitt 4.6),

 2. inriktningen av ett nytt system för utbetalning av

kommunalskattemedel och ikraftträdandet av detta (avsnitt 5.2

och 5.3),

 3. riktlinjerna för en finansiell neutralisering av förslag

om minskat schablonavdrag m.m. (avsnitt 5.4),

 4. principerna för ett nytt statsbidragssystem (avsnitt 6.1),

 5. förslagen till avveckling av angivna statsbidrag och

avgifter i fråga om kommuner (avsnitt 6.2.1 och 6.2.2),

 6. förslagen till ett nytt generellt statsbidragssystem för

kommuner (avsnitt 6.3.1 - 6.3.4),

 7. principerna för fördelning av statsbidrag år 1993 och för

övergångsregler för åren 1993 och 1994 (avsnitt 6.4.1 och

6.4.3),

 8. förslagen till avveckling av angivna statsbidrag och

avgifter i fråga om landsting (avsnitt 7.2),

 Jag hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen

tillfälle att ta del av vad jag i övrigt anfört om

 9. kommunernas anpassning till den samhällsekonomiska utveck-

lingen (avsnitt 4),

 10.inomregional skatteutjämning och översyn av

strukturutjämningen (avsnitt 6.3.5 och 6.3.6) samt

 11. målstyrning, uppföljning och utvärdering (avsnitt 8).

 Statsråden föredrar de riktlinjer och förslag om kommunal

ekonomi, som hör till vederbörandes ansvarsområde. Anförandena

redovisas i underprotokollet för respektive departement.

 Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] hemställer att regeringen i propositionen med

förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret

1992/93, m.m. (kompletteringspropositionen) även förelägger

riksdagen vad hon och de övriga föredragandena nu har anfört för

de åtgärder och de ändamål som de har hemställt om.

 Förslagen bör behandlas under innevarande riksmöte.

12 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och

beslutar att i kompletteringspropositionen förelägga riksdagen

vad föredragandena anfört för de åtgärder och ändamål som de har

hemställt om.

 Regeringen beslutar vidare att de anföranden som redovisas i

underprotokollen skall bifogas propositionen enligt följande.

Försvarsdepartementet Bilaga II:1

Socialdepartementet Bilaga II:2

Kommunikationsdepartementet Bilaga II:3

Finansdepartementet Bilaga II:4

Utbildningsdepartementet Bilaga II:5

Kulturdepartementet Bilaga II:6

Försvarsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 april 1992

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition med förslag till slutlig

reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93

m.m. såvitt avser kommunal ekonomi

1 Bakgrund

I 1987 års försvarsbeslut fastställdes principerna för

finansiering av beredskapsförberedelserna inom totalförsvarets

civila del. Den som skall upprätthålla en verksamhet under

kriser och i krig skall själv svara för de administrativa

kostnaderna, dvs. kostnaderna för planerings-, utbildnings- och

övningsverksamhet. Beredskapsinvesteringarna svarar staten för

med avdrag för vad som kan anses motsvara fredsnyttan av

investeringarna. För drift- och underhållskostnaderna gäller att

finansieringsansvaret skall avgöras från fall till fall. Även

här skall dock fredsnyttan ha betydelse för

kostnadsfördelningen.

 Tillämpningen av dessa principer berör i stor utsträckning

kommunernas och landstingens uppgifter inom den civila delen av

totalförsvaret.

 Enligt försvarsbeslutet och med avvikelse från nämnda principer

svarar tills vidare staten för vissa administrativa kostnader

som kommunerna och landstingen har.

 På förvarsdepartementets område ger staten bidrag till

kommunerna för följande ändamål.

 Bidrag utgår till kommunerna för beredskapsplanläggning, dvs.

för upprättande och revidering av planer för civilförsvarsverk-

samheten och för den kommunala beredskapen.

 Överstyrelsen för civilberedskap (ÖCB) bidrar vidare årligen

med medel för inriktning och stöd av det civila försvarets

utbildnings- och övningsaktiviteter. Enligt regleringsbrevet för

budgetåret 1991/92 skall utbildning och övning av

förtroendevalda och tjänstemän i kommuner och landsting ägnas

särskild uppmärksamhet.

 Statens räddningsverk betalar ersättning till kommuner som

inrättar och utrustar ledningscentraler för

civilförsvarsverksamheten. I vissa fall krävs bemyndigande av

regeringen för att utbetalning skall kunna göras. Kommunerna har

vidare rätt till ersättning från staten för inrättande och

utrustning av skyddsrum (s.k. bristtäckning) och för besiktning

av skyddsrum.

 Härutöver disponerar ÖCB även medel för bidrag till

investeringar i reservanordningar för kommunalteknisk

försörjning.

 Staten bidrar genom statens räddningsverk till investeringar i

kommunala övningsfält. Syftet med bidraget är att möjliggöra att

den fort-löpande övningen av civilförsvarets undsättnings-

organisation kan genom-föras lokalt.

 För närvarande bereds en ny lagreglering av totalförsvarets

civila del inom regeringskansliet. Civilförsvarslagutredningen

har överlämnat sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila

försvaret med förslag om att civilförsvarslagen och ett antal

andra lagar inom den civila delen av totalförsvaret skall

ersättas av en ny lag om civilt försvar, som bl.a. skall

innehålla bestämmelser om kommunernas uppgifter och skyldigheter

på detta område samt om den ersättning som kommunerna skall vara

berättigade till.

2 Förslag

Min bedömning: I allt väsentligt bör den inriktning som

kommunalekonomiska kommittén föreslagit för statens

bidragsgivning till kommunerna också tillämpas på

försvarsdepartementets område. En avreglering bör genomföras i

syfte att förbättra kommunernas möj-ligheter att själva utforma

sin verksamhet inom den civila delen av totalförsvaret enligt de

förutsättningar som finns lokalt i varje kommun. Genomförandet

bör dock anstå tillsvidare.

 Kommunalekonomiska kommittén har föreslagit att det

specialdestinerade statsbidraget till kommunernas

beredskapsplanläggning liksom det extra skatteutjämningsbidraget

inklusive den del som avser bidrag till förebyggande åtgärder

mot jordskred och andra naturolyckor skall avvecklas och lyftas

in i det generella statsbidragssystemet. Enligt min uppfattning

bör de statsbidrag inom försvarsdepartementets område som avser

kommunernas fortlöpande beredskapsverksamhet och som inte avser

engångsåtgärder omfattas. I detta sammanhang bör emellertid det

reformarbete som nu pågår inom totalförsvarets civila del

beaktas. Regeringen har i propositionen 1991/92:102

Totalförsvarets utveckling till och med budgetåret 1996/97

föreslagit att bl.a. materielhanteringen och

personalförsörjningen inom befolkningsskyddet och räddningstjän-

sten förs över från staten till kommunerna. Förslaget syftar

till ett samlat ansvar hos kommunerna för genomförandet på lokal

nivå av hela verksamheten. Överföringen skall föregås av

överläggningar med kommunerna om den statliga ersättningen för

uppgifterna och om tidpunkten för överföringen. Inriktningen är

att reformen skall genomföras successivt under åren 1994 - 1996.

I propositionen anförs att genomförandet bör samordnas med

införandet av ett nytt system för statens bidragsgivning till

kommunerna avseende deras uppgifter inom totalförsvarets civila

del. Utgångspunkten bör vara att kommunerna ges full kostnads-

täckning för de nya uppgifterna.

 Mot denna bakgrund bör regeringen vid ett senare tillfälle

föreslå riksdagen när de specialdestinerade statsbidragen inom

försvarsdepartementets område bör avvecklas. I detta sammanhang

bör regeringen även föreslå hur statsmakternas uppföljning och

utvärdering av kommunernas verksamhet inom den civila delen av

totalförsvaret bör utformas. Även inordnandet av statsbidraget

för kommunernas beredskapsplanläggning bör anstå till denna

tidpunkt.

 Chefen för finansdepartementet kommer senare idag att redogöra

för det extra skatteutjämningsbidraget inklusive den del som

avser bidrag till förebyggande åtgärder mot jordskred och andra

naturolyckor under finansdepartementets bilaga.

3 Hemställan

Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta

del av vad jag anfört beträffande de specialdestinerade

statsbidragen inom försvarsdepartementets område.

Socialdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 april 1992

Föredragande: statsrådet B.[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition med förslag till slutlig

reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93,

m.m. såvitt avser den kommunala ekonomin inom

socialdepartementets område

1 Bakgrund

Den kommunalekonomiska kommittén har föreslagit att vissa

specialdestinerade statsbidrag, som utgår till verksamheter för

vilka kommuner och landsting är ansvariga, skall inordnas i ett

generellt system för de statliga bidragen. De bidrag inom

socialdepartementets verksamhetsområde som berörs av förslaget

är bidrag till service och vård, färdtjänst och servicelinjer

m.m., specialpedagogiska insatser för vissa förskolebarn, bos-

tadsanpassning, återställande av handikappanpassade lägenheter,

återanvändning av lyftanordningar, barnomsorg (exkl. bidrag till

utvecklingsverksamhet o.d.), invandrar- och flyktingbarn i

förskolan, missbrukarvård och ungdomsvård (kommunbidragsdelen),

beredskapsplanläggning samt insatser mot aids (det extra

bidraget till vissa kommuner och landsting). Vidare har

kommittén gjort bedömningen att de kommunala bostadstilläggen

och bostadsbidragen skall bli statliga angelägenheter. Kommittén

har också föreslagit vissa förändringar i systemet för de

statliga bidragen till landstingen. Den allmänna sjuk-

vårdsersättningen föreslås reduceras med det belopp som

motsvarar de ekonomiska konsekvenserna av

skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt tas bort. Till den

allmänna sjukvårdsersättningen skall föras medel motsvarande de

specialdestinerade bidrag som avvecklas. I det följande beskrivs

berörda bidrag med avseende på syfte, konstruktion m.m.

2 Förslag

 Mitt förslag: Flertalet av berörda specialdestinerade

 statsbidrag inom socialdepartementets område bör avvecklas och

 lyftas in i det generella statsbidragssystemet. Det extra

 bidraget för insatser mot aids bör dock hållas utanför. Vidare

 bör, i avvaktan på fortsatt beredning inom regeringen,

 statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård lämnas helt

 utanför systemet. Bostadsbidragen liksom kommunala

 bostadstillägg till folkpension (KBT) och det särskilda

 bostadstillägget (SKBT) till pensionärer med låga inkomster

 och

 höga bostadskostnader bör på sikt bli statliga angelägenheter.

 För vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen på fastställs

 en utgiftsram på 6 995 milj.kr. för år 1993. Jag har i berörda

 delar samrått med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN].

 Skälen för mitt förslag: Jag delar kommitténs uppfattning att

kommuner och landsting bör ges bättre förutsättningar att

rationalisera och effektivisera sin verksamhet. Ett generellt

statsbidrag kan bedömas ge huvudmännen ökade möjligheter att

utforma och prioritera verksamheten efter resurser och lokala

förutsättningar. Avskaffandet av de specialdestinerade

statsbidragen innebär generellt en omfattande avreglering. Jag

bedömer att det på vissa områden kan föreligga en risk att de

ekonomiska incitamenten att bedriva en verksamhet försvagas.

Bl.a. av det skälet avser jag att senare återkomma med förslag

till sådan reglering som är motiverad med hänsyn till statens

övergripande ansvar för att uppställda nationella mål kan

uppnås. Jag återkommer till dessa frågor i det följ-ande.

2.1 Bidrag till barnomsorg

Statsbidraget till barnomsorg är ett av de största

specialdestinerade statsbidragen. Bidraget har till syfte att

stödja och stimulera utbyggnad av barnomsorg i form av öppen

förskola, deltidsgrupp, daghem, kommunala familjedaghem,

fritidshem och öppen fritidshemsverksamhet. Statsbidrag lämnas

även till andra än kommuner som driver daghem och fritidshem.

Statsbidrag lämnas enligt förordningen (1987:860) om stats-

bidrag till kommunerna för barnomsorg (ändrad senast 1992:113).

 Bidraget infördes ursprungligen för att stimulera kommunerna

att bygga ut barnomsorgen för barn vars föräldrar

förvärvsarbetar eller studerar. Efterhand har emellertid

bidraget kommit att bli ett direkt stöd till kommunerna.

 En viss styrning av den kommunala verksamheten har skett genom

statsbidragsbestämmelserna. Viktigast är kravet på öppethållande

för att bidrag skall utgå för daghem och fritidshem. Inom

statsbidragets ram är vissa medel "öronmärkta" för insatser för

barn med behov av särskilt stöd och för fortbildning av

barnomsorgspersonalen. Även om kommunerna formellt haft

beslutanderätten beträffande användningen och fördelningen av

dessa har bidragens utformning haft en viss styreffekt. Vidare

har statsbidragen till daghem/fritidshem respektive familjedag-

hem haft olika utformning. Bidragen till daghem och fritidshem

har varit högre vilket sannolikt kan ha haft betydelse för

kommunernas val av omsorgsform.

 Statsbidrag har i princip endast lämnats för etablerade

barnomsorgsformer, som definierats på visst sätt. Olika lokala

lösningar har därför inte kunnat erhålla statsbidrag. Sannolikt

har detta förhållande motverkat en effektivisering av

verksamheten. Samtidigt bör dock understrykas att

statsbidragsreglerna även utgjort en viss garanti för

verksamhetens kvalitet.

 Kommittén har föreslagit att statsbidraget till barnomsorg

skall inordnas i det generella bidragssystemet. Det finns starka

principiella skäl för detta.

 Därmed uppkommer emellertid enligt min mening ett behov av en

utvidgad lagreglering av kommunernas ansvar på detta område. En

lagreglering är nödvändig för att säkerställa ett tillräckligt

stöd för enskilda alternativ. En sådan är också viktig för att

skapa förutsättningar för att efterfråga att barnomsorg utanför

hemmet skall tillgodoses.

 Regeringen har redan tidigare aviserat att ett vårdnadsbidrag

kommer att börja genomföras under mandatperioden.

 Jag avser att under hösten 1992 återkomma till regeringen med

förslag om såväl en utvidgad lagreglering av barnomsorgsområdet

med de syften som ovan angetts, som ett förslag om

vårdnadsbidrag.

 Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att

statsbidraget till barnomsorgen upphör per den 1 januari 1993.

2.2 Bidrag till invandrar- och flyktingbarn i förskolan

Bidraget är avsett att främja hemspråksträning och andra

insatser för invandrar- och flyktingbarn. Medlen fördelas av

socialstyrelsen efter ansökan från kommunen och beräknas på

grundval av antalet inskrivna invandrar- och flyktingbarn i

barnomsorgen för respektive kommun.

 Bidraget lämnas endast för barn som är inskrivna i förskolan.

Ett borttagande av detta bidrag gör det möjligt för kommunerna

att finna andra och effektivare verksamhetsformer för att bl.a.

organisera en bra hemspråksträning för invandrar- och

flyktingbarn. Jag förordar således att bidraget avvecklas och

lyfts in i det nya statsbidraget.

 Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att

statsbidraget till invandrar- och flyktingbarn i förskolan

upphör per den 1 januari 1993.

2.3 Bidrag till service och vård

Statsbidraget till social hemhjälp, ålderdomshem m.m. inrättades

år 1964 och har stimulerat uppbyggnaden av den öppna äldre- och

handikappomsorgen framförallt under 1960- och 1970-talen. Som en

följd av äldrereformen har statsbidraget fått en ny konstruktion

som innebär att bidrag till kommunerna för service och vård

fr.o.m. kalenderåret 1992 utbetalas i förhållande till antalet

äldre i olika åldersklasser, andelen ensamboende i de högre

åldrarna, kommunens glesbygdsgrad och antalet

förtidspensionärer.

 Riksdagen beslutade i juni 1991 om den ekonomiska regleringen

till följd av äldrereformen (prop. 1990/91:150, SoU25, rskr.

384). I samband med den ekonomiska regleringen överfördes en

viss del av den allmänna sjukvårdsersättningen från

sjukvårdshuvudmännen till kommunerna. Detta innebär att

statsbidraget till service och vård i det närmaste fördubblades.

 Den ekonomiska regleringen av äldrereformen genomförs med hjälp

av fyra regleringsinstrument; den tidigare nämnda förändringen

av statsbidraget till kommunerna, skatteväxling, förändring av

skatteutjämningssystemet samt ett system för mellankommunal

kostnadsutjämning. Målet för den samlade ekonomiska regleringen

är att kommunerna för år 1992 skall ges täckning för de

tillkommande kostnader som äldrereformen för med sig. Enbart en

förändring av systemen för statsbidrag och skatteutjämning samt

skatteväxling mellan huvudmännen är inte tillräcklig för att

uppnå målet att kommunerna skall få kostnadstäckning första året

efter äldrereformens ikraftträdande. En förändring mot en

behovsbaserad resursfördelning bedömdes också kunna innebära

vissa omställningsproblem för kommunerna. Systemet med en

mellankommunal kostnadsutjämning skall för år 1992 bidra till

att ge kommunerna täckning för tillkommande kostnader till följd

av äldrereformen vilka inte täcks genom övriga

regleringsinstrument. År 1992 omfördelas netto ca 1 400 milj.kr.

Under en femårsperiod skall systemet ge kommunerna möjlighet att

gradvis anpassa sig till en behovsbaserad fördelning av det

statliga stödet.

 Kommittén har enligt direktiven haft i uppdrag att pröva

möjligheterna att inarbeta eller avlösa systemet med

mellankommunal kostnadsutjämning i ett nytt generellt

bidragssystem. Kommittén har funnit att det inte finns anledning

att särskilt reglera omfördelningseffekter inom en mindre del av

den kommunala verksamheten. Jag anser i likhet med kommittén att

den särskilda mellankommunala kostnadsutjämningen skall upphöra

i samband med att det nya statsbidragssystemet träder i kraft.

Jag avser att senare återkomma med erforderligt lagförslag i

ärendet.

 Den 28 november 1991 beslutade regeringen att inrätta en

särskild delegation för att pröva behovet av korrigeringar i

förhållande till den ekonomiska regleringen till följd av

äldrereformen. Enligt beslutet är utgångspunkten för

delegationens arbete att korrigeringar endast skall komma i

fråga i de fall det skett uppenbara tekniska fel eller

beräkningsfel i anslutning till den ekonomiska regleringen.

Delegationens bedömningar och förslag skall redovisas för

regeringen senast den 1 juni 1992.

 Riksdagen har i samband med äldrereformen beslutat om

tillfälliga särskilda statliga stimulansbidrag om totalt 5,5

miljarder kr. Dessa särskilda medel skall bl.a. användas för att

stimulera utbyggnaden av gruppbostäder, till ombyggnad av

sjukhem m.m. Dessa tidsbegränsade statsbidrag avses inte ingå i

det nya generella statsbidraget. Bidragen bör därmed utges

enligt de principer som riksdagen tidigare har beslutat om.

Medel kommer även fortsättningsvis att anvisas under femte

huvudtiteln.

 Jag delar kommitténs uppfattning att statsbidraget till service

och vård kan inordnas i det generella statsbidragssystemet.

 Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att

statsbidraget till service och vård upphör per den 1 januari

1993.

2.4 Bidrag till färdtjänst, servicelinjer m.m.

Ett särskilt statsbidrag till färdtjänst infördes år 1975 för

att stimulera uppbyggnaden av kommunal färdtjänst. Sedan år 1980

finns färdtjänst i samtliga kommuner i landet. Bidraget utgår

till kommuner och landsting med i princip 35 % av

bruttodriftskostnaderna för färdtjänst och särskilt anpassad

kollektivtrafik.

 Kommunens ansvar för färdtjänst framgår av socialtjänstlagen

(1980:620), SoL. Enligt 10 § SoL bör socialnämnden genom hjälp i

hemmet, färdtjänst eller annan service underlätta för den

enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Av 19 § SoL

framgår att socialnämnden skall verka för att äldre människor

får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och

meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Enligt 21 § SoL

skall socialnämnden verka för att människor som av fysiska,

psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin

livsföring, får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och

att leva som andra. När det gäller färdtjänst och andra former

av särskilt anpassad kollektivtrafik är det viktigt att se de-

ssa verksamheter som komplement till den ordinarie kollek-

tivtrafiken.

 Jag delar kommitténs uppfattning att ifrågavarande bidrag kan

inordnas i det generella statsbidragssystemet. Denna avreglering

ligger i linje med att den som har kostnadsansvaret för en

verksamhet också fattar beslut om inriktningen och omfattningen.

 Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att bi-

draget till färdtjänst, servicelinjer m.m. upphör per den 1

januari 1993.

2.5 Bostadsanpassningsbidrag m.m.

Bidrag till verksamhet med syfte att anpassa boendet för

personer med funktionshinder har funnits i olika former sedan

1950-talet.

 Bostadsanpassningsbidrag utges enligt förordningen (1987:1050)

om statskommunalt bostadsanpassningsbidrag. Bidrag lämnas för

sådana anpassningsåtgärder i och i anslutning till en

bostadslägenhet som behövs för att den skall vara ändamålsenlig

som bostad för den handikappade. Bidrag lämnas normalt med ett

belopp som motsvarar den godkända kostnaden för åtgärden.

 Kommunerna sköter bidragsgivningen och betalar ut bidragen. I

vissa fall skall dock länsbostadsnämnden pröva dessa ärenden.

Staten lämnar bidrag med 40 % av kommunernas kostnader för

bostadsanpassningsbidrag. Statsbidraget betalas ut

kalenderårsvis i efterskott.

 Under ifrågavarande anslag utges också bidrag för att

återställa handikappanpassade bostäder i flerbostadshus och i

småhus som upplåts med hyresrätt. Detta regleras i förordningen

(1985:489) om statsbidrag för att återställa handikappanpassade

bostäder m.m. Bidrag lämnas med ett belopp som motsvarar skälig

kostnad för åtgärden. Staten lämnar bidrag med 50 % av den

godkända kostnaden under förutsättning att kommunen lämnar ett

kommunalt bidrag med 50 % samt att kostnaden överstiger 5 000

kr.

 Från anslaget bestrids också bidrag till kommuner för kostnader

i samband med omhändertagande och förvaltning av vissa

lyftanordningar m.m. för handikappade. Sådant bidrag beviljas

enligt ett regeringsbeslut den 29 januari 1987, då regeringen

uppdrog åt boverket att bedriva verksamhet i fråga om

återanvändning av lyftanordningar m.m. Kommunerna redovisar

uppkomna kostnader till länsbostadsnämnden som beslutar om

utbetalning av medel för verksamheten.

 År 1985 infördes ett bidrag för utveckling av samordnad

boendeservice enligt förordningen (1985:779) om statsbidrag till

visst utvecklingsarbete i fråga om boendeservice. Syftet var att

under en femårsperiod stödja utvecklingen av nya former för

samverkan av sådan boendeservice som förbättrar möjligheterna

för äldre handikappade och långvarigt sjuka att bo i vanliga

bostäder. Bidragsformen stod öppen för nya projekt t.o.m.

budgetåret 1989/90. Dessa medel avses inte ingå i det generella

statsbidragssystemet.

 Ett viktigt mål för äldre- och handikappomsorgen är att äldre

människor och människor med funktionshinder skall ges

möjligheter till ett självständigt boende med god

tillgänglighet. Verksamheten med bostadsanpassning har härvid en

viktig funktion att fylla. Väl genomtänkta

bostadsanpassningsåtgärder är en väsentlig förutsättning för att

många äldre och funktionshindrade skall kunna leva ett

självständigt liv utanför institutionerna.

 I och med att statsbidraget till bostadsanpassning upphör

kommer också förordningen om statskommunalt

bostadsanpassningsbidrag att upphöra. Därmed kommer verksamheten

med bostadsanpassning att helt och hållet vara en oreglerad

verksamhet. Med hänsyn till vad jag tidigare sagt om

bostadsanpassningens viktiga roll inom äldre- och handikapp-

omsorgen, anser jag inte att detta är godtagbart. Enligt min

mening bör därför kommunerna genom en särskild reglering ges en

skyldighet att svara för bostadsanpassning. Inriktningen för en

sådan reglering bör vara att bostadsanpassningsbidrag skall

utges för sådana åtgärder i och i anslutning till en

funktionshindrad persons bostad som behövs för att den skall

vara ändamålsenlig som bostad för personen i fråga. En ut-

gångspunkt för regleringen bör vara att den inte skall leda till

totalt sett höjda kostnader för bostadsanpassning.

 Jag avser att senare återkomma med förslag till regeringen om

att förelägga riksdagen en proposition i ämnet. Enligt min

uppfattning bör en reglering inom detta område träda i kraft

samtidigt som ett nytt generellt statsbidrag införs.

 Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att

statsbidragen till bostadsanpassning m.m. upphör per den 1

januari 1993. Medlen för utveckling av samordnad boendeservice

kommer även fortsättningsvis att anvisas under femte

huvudtiteln.

2.6 Statsbidrag till specialpedagogiska insatser för vissa

förskolebarn

Psykiskt utvecklingsstörda och barndomspsykotiska barn har

enligt lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt

utvecklingsstörda m. fl. rätt till rådgivning och personligt

stöd av olika specialister. Den 1 januari 1990 ändrades

konstruktionen för ifrågavarande statsbidrag så att landstingen

tilldelas bidrag i förhållande till det antal barn som får del

av specialpedagogiska insatser. Dessa insatser kan ges av olika

yrkeskategorier och personkretsen beräknas uppgå till 2 200

barn. Bidraget regleras i förordningen (1989:791) om stats-

bidrag till specialpedagogiska insatser för vissa förskolebarn.

En viss del av anslaget avser medel till socialstyrelsen för

uppföljning och utvärdering av omsorgsverksamheten.

 Bidraget utbetalas till landstingen i förhållande till det

antal barn som får del av specialpedagogiska insatser. Bidraget

utgår till verksamhet för vilken landsting eller kommuner är

ansvariga. Jag delar kommitténs uppfattning att det särskilda

statsbidraget till specialpedagogiska insatser bör ingå i ett

generellt statsbidragssystem.

 Särskilda insatser iform av rådgivning och personligt stöd för

psykiskt utvecklingsstörda och barndomspsykotiska barn utgör en

viktig förutsättning för integrering av dessa barn i förskolan.

Detta gör att jag fäster särskild vikt vid att sådana insatser

utformas och utvecklas med hänsyn till dessa barns speciella

behov. Jag anser det därför angeläget att samhällets stöd till

dessa barn blir föremål för uppföljning i särskild ordning.

 Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att

statsbidraget till kostnader för viss omsorg om psykiskt

utvecklingsstörda m.fl. upphör per den 1 januari 1993.

2.7 Bidrag för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen

m.m.

Jag delar finansministerns bedömning att det är angeläget att

ytterligare förenkla den statliga bidragsgivningen till

landstingen och att i största möjliga utsträckning minska

detaljstyrningen.

 Kommittén föreslår att den allmänna sjukvårdsersättningen skall

minskas med det belopp som motsvarar de ekonomiska

konsekvenserna av att skatteutjämningsavgifter och

avräkningsskatter avvecklas. Till bidraget skall föras medel

motsvarande de specialdestinerade bidrag som avvecklas. Vidare

föreslår kommittén att den årliga automatiska ökning av

kostnaderna för skatteutjämningsbidragen som följer av att de

beskattningsbara inkomsterna ökar, bör finansieras antingen

genom att den allmänna sjukvårdsersättningen eller att nivån på

grundgarantierna i skatteutjämningssystemet minskas.

 Finansministern har tidigare föreslagit att de ekonomiska

konsekvenserna av såväl avvecklingen av avräkningsskatten och

skatteutjämningsavgifterna som den automatiska ökningen av

skatteutjämningsbidragen år 1993 bör finansieras av utgiftsramen

för ersättningar till sjukvårdshuvudmännen. Den minskning av

landstingens ekonomiska utrymme som motiveras av det

samhällsekonomiska läget bör likaså göras genom att utgiftsramen

för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. minskas.

Bakgrunden till detta har finansministern tidigare redovisat och

jag delar bedömningen i dessa avseenden.

 Ett genomförande fullt ut av kommitténs förslag i förening med

att den samhällsekonomiskt motiverade indragningen görs mot

utgiftsramen för ersättningar till sjukvårdshuvudmännen skulle -

med utgångspunkt i ett nominellt oförändrat belopp om

13 692 milj.kr. år 1993 - innebära att ramen skulle uppgå till

2 703 milj.kr.

 En utgiftsram på en sådan nivå leder emellertid till att de

belopp som vissa sjukvårdshuvudmän blir berättigade till skulle

understiga de ersättningar som under föregående år lämnats till

privata vårdgivare inom huvudmannens område och som enligt

nuvarande regler dras av från ersättningen till

sjukvårdshuvudmannen. I samråd med finansministern gör jag

därför den bedömningen att skatteutjämningsavgiften bör

bibehållas ytterligare ett år.

 Finansministern har tidigare föreslagit att

skatteutjämningsavgiften år 1993 sänks till 0,40 kr. per

skattekrona, vilket innebär att avgifterna samma år beräknas

uppgå till 2 792 milj.kr. Genom att landstingen på detta sätt

även under år 1993 bidrar till finansieringen av skatteutjäm-

ningsbidragen kan ett motsvarande resursutrymme frigöras och

tillföras utgiftsramen för vissa ersättningar till

sjukvårdshuvudmännen, m.m. Vidare föreslår finansministern att

den tillfälliga indragning från landstingen som riksdagen

beslutat om för år 1992 (prop. 1990/91:100, bil. 9, FiU29, rskr.

248) återförs till landstingen redan under nästa år, vilket

innebär en förstärkning av utgiftsramen med 1 500 milj.kr.

 Den sammanlagda utgiftsramen för vissa ersättningar till

sjukvårdshuvudmännen föreslås därmed uppgå till 6 995 milj.kr.

för år 1993.

 För att kunna avveckla skatteutjämningsavgiften fr.o.m. år 1994

och därmed skapa den åsyftade strömmen av pengar enbart från

staten till landstingen skall en översyn göras av systemet för

ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. med syfte att finna

en ny utformning av systemet. I denna översyn bör sambanden

mellan den allmänna sjukförsäkringen och hälso- och sjukvården

särskilt belysas.

 Under år 1992 uppgår beloppet för vissa ersättningar till

sjukvårdshuvudmännen m.m. till 13 692 milj.kr. exkl. vissa

engångskostnader. Av beloppet utgörs 11 706,5 milj.kr. av en

allmän sjukvårdsersättning, 1 396 milj.kr. (exkl.

engångskostnader) av sjukreseersättning och 485 milj.kr. av

särskild ersättning för rehabiliterings- och behandlings-

insatser. Resterande 104,5 milj.kr. är fördelade på särskild

ersättning för psykoterapeutisk verksamhet, för rikssjukvård för

HIV-smittade, för informationsförsörjning och produktkontroll,

till centrum för epidemiologi och social analys, för vissa

patientöverföringar och för handledning av kiropraktorer samt

ersättning till Handikappinstitutet.

 Utgiftsramen för år 1993 bör omfatta bl.a. dessa ändamål.

 Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] avser att snarast inleda överläggningar med

företrädare för sjukvårdshuvudmännen om fördelningen av

utgiftsramen. Regeringen avser att senare redovisa resultatet av

överläggningarna för riksdagen. Vidare avser statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

att i särskilda överläggningar med företrädare för

sjukvårdshuvudmännen ta upp bl.a. frågan om ett överförande av

sjukhusvårdsavdraget för pensionärer till sjukvårdshuvudmännen.

 Vad jag nu har anfört innebär för budgetåret 1992/93 en

minskning av anslaget Bidrag till sjukförsäkringen med 267

milj.kr. och anslaget Bidrag till allmän sjukvård m.m. med 975

milj.kr.

 Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] har tidigare föreslagit att anslaget Bidrag

till sjukförsäkringen för budgetåret 1992/93 ökas med 260

milj.kr. med hänsyn till utvecklingen av sjukpenningutgifterna.

Den sammantagna effekten av detta och av vad jag nyss har anfört

innebär en minskning av ifrågavarande anslag med 7 milj.kr. för

budgetåret 1992/93.

2.8 Beredskapsplanläggning

Medlen utgör ersättning bl.a. för planläggning vad avser hälso-

och sjukvård i krig. Det åligger sjukvårdshuvudmännen att redan

under fred bl.a. göra en sådan planläggning. Ansvaret för

tillsyn och uppföljning av bl.a. planläggningen av hälso- och

sjukvården i krig ligger på socialstyrelsen och

civilbefälhavarna.

 Jag delar kommunalekonomiska kommitténs uppfattning att det

specialdestinerade statsbidrag, som utgör ersättning till

sjukvårdshuvudmännen för planläggning under fred vad avser

hälso- och sjukvård i krig bör avvecklas och lyftas in i det

generella statsbidragssystemet.

 Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att

bidraget till beredskapsplanläggning upphör per den 1 januari

1993.

2.9 Statsbidrag till ungdomsvård och missbrukarvård

Statsbidrag utgår till missbrukarvård och ungdomsvård i enlighet

med en överenskommelse om statsbidragssystem för åren 1990-1992

som träffats mellan staten och de båda kommunförbunden.

Statsbidraget är fördelat på kommunbidrag, platsbidrag,

utvecklingsbidrag och anordningsbidrag.

 Riksdagen fattade våren 1991 (prop. 1990/91:96, SoU14, rskr.

267) ett principbeslut om att de särskilda ungdomshemmen skall

föras över till statligt huvudmannaskap. Socialutskottet

uttalade bl.a. att staten är mer lämpad som huvudman för

tvångsvården i de särskilda ungdomshemmen och att en

huvudmannaskapsförändring bör ske snarast och vara genomförd

under år 1992. Regeringen borde utan dröjsmål utreda och

förbereda erforderliga åtgärder. Frågan om det framtida stödet

till missbrukarvården skulle också övervägas i sammanhanget.

 En särskild utredare har i februari 1992 lämnat ett betänkande

(SOU 1992:18) Tvångsvård i socialtjänsten - ansvar och innehåll.

I betänkandet föreslås att det statliga huvudmannaskapet skall

omfatta såväl de särskilda ungdomshemmen som missbrukarvårdens

tvångsvårdsinstitutioner. Två huvudalternativ beskrivs som båda

utgår från att staten har det yttersta ansvaret för

institutionsvården inom området. Alternativen innebär antingen

en helstatlig organisation eller en statlig organisation med

entreprenad. Utredningen föreslår att en ny statlig myndighet

byggs upp för ledningen av verksamheten, oavsett vilket

alternativ som väljs för driften.

 Utredningen föreslår vidare att den ekonomiska fördelningen

mellan stat och kommun bibehålls efter vissa justeringar. Detta

innebär bl.a. att det nuvarande statsbidragssystemet i princip

bör bibehållas.

 Utredningens betänkande har remitterats och en proposition

planeras att läggas till riksdagen hösten 1992.

 Kommunalekonomiska kommittén har föreslagit att medel

motsvarande den del av statsbidraget som utges i form av

kommunbidrag bör tillföras det generella statsbidragssystemet

för kommunerna.

 Jag bedömer att ett ställningstagande till kommunalekonomiska

kommitténs förslag i denna del bör anstå till dess regeringen

tar ställning till institutionsutredningens förslag under hösten

1992.

2.10 Insatser mot aids

Enligt kommitténs förslag bör det extra bidraget för insatser

mot aids, vilket avses att betalas ut till vissa landsting och

kommuner som stöd till förebyggande insatser mot spridningen av

HIV/aids, avvecklas och lyftas in i det generella

statsbidragssystemet.

 Flera remissinstanser bl.a. Svenska kommunförbundet och AIDS-

delegationen har avvisat kommitténs förslag på denna punkt.

AIDS-delegationen har framhållit att ifrågavarande medel på 120

milj.kr. årligen används för preventiva insatser i Stockholm,

Malmö och Göteborg men också i andra kommuner och landsting. Det

är enligt delegationen angeläget att få en klar gräns, så att

medlen inte går till ordinarie verksamhet. HIV-smittan är

fortfarande ett hot, och det behövs styrmedel på nationell nivå

för att initiera och trygga ett långsiktigt och därmed effektivt

HIV-preventivt arbete. Mot denna bakgrund understryker

AIDS-delegationen vikten av att det preventiva arbetet i

storstadsområdena även i fortsättningen får del av det statliga

aids-anslaget och att detta inte omvandlas till ett generellt

statsbidrag.

 Med hänsyn till vad remissinstanserna anfört och till att

statsbidraget har avsetts att utgå endast under en övergångstid

och således är av tillfällig karaktär anser jag att det extra

bidraget inte bör inordnas i det generella statsbidragssystemet.

2.11 Bostadsbidrag

Bidragen är inkomstprövade och avsedda att ge även ekonomiskt

svaga hushåll möjligheter att hålla sig med goda och rymliga

bostäder.

 Bostadsbidrag till barnfamiljer består dels av ett fast belopp,

dels av ett belopp som beror av bostadskostnadens storlek och

antal barn.

 Bostadsbidrag till hushåll utan barn består av ett belopp som

beror av bostadskostnadens storlek.

 Bostadsbidragsgivningen sköts av kommunerna som både beslutar

om och betalar ut bidrag. Kostnaderna för bostadsbidrag delas

mellan stat och kommun. Statens bidrag motsvarar 50 % av de

totala kostnaderna. Kommittén har föreslagit att en

översyn görs av förutsättningarna för att överföra

bostadsbidragen till statligt huvudmannaskap.

 Jag finner det naturligt att staten, i samband med de

förändringar som nu görs beträffande de specialdestinerade

statsbidragen, övertar det fulla kostnadsansvaret för

bostadsbidragen. En förutsättning för ett statligt

huvudmannaskap är att ett budgetmässigt neutralt förhållande

mellan stat och kommun skall uppnås.

 Inom socialdepartementet pågår en översyn av bidragens

regelverk med utgångspunkt i ett statligt övertagande av

bostadsbidragen. Vidare har en särskild utredare fått i uppdrag

att förbereda en överföring av bostadsbidragens administration

från kommunerna till försäkringskassorna. Detta arbete skall

vara färdigt senast den 15 september 1992. På grundval härav

avser jag att föreslå regeringen att hösten 1992 förelägga

riksdagen en proposition i ärendet.

2.12 Kommunala bostadstillägg till folkpension

Kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) är

inkomstprövade, och reglerna för denna prövning är fastställda i

lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg

till folkpension. KBT upp till en viss miniminivå är

obligatoriska för kommunerna. För utbetalda bidrag upp till

denna nivå utgår statsbidrag med 25 % av kommunens kostnad. KBT

administreras och utbetalas av försäkringskassorna.

 Sedan år 1991 utbetalas också ett särskilt kommunalt

bostadstillägg (SKBT) till pensionärer med låga inkomster och

höga bostadskostnader. SKBT administreras på samma sätt som KBT.

Statsbidraget till SKBT utgör 40 % av kommunens kostnader.

 Jag finner det naturligt att staten övertar det fulla kostnads-

ansvaret för KBT och SKBT. Förutsättningen för ett statligt

huvudmannaskap är att ett budgetmässigt neutralt förhållande

mellan stat och kommun uppnås. En särskild utredning med

uppgift att se över systemet med KBT har nyligen avlämnat sitt

betänkande (SOU 1992:21) Bostadsstöd till pensionärer. I

betänkandet föreslår utredningen bl.a. att KBT görs om till ett

statligt bostadsstöd. Syftet med en sådan överföring av

huvudmannaskapet för KBT är i första hand att åstadkomma

enhetligare regler över landet. Utredningen har vidare lämnat

förslag till förenklade regler vad beträffar inkomstprövning

m.m. Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehandling.

 Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] avser att senare återkomma till regeringen

med förslag vad avser det framtida bostadsstödet och

finansieringen av detta.

3 Uppföljning och utvärdering

I och med att ett flertal av de specialdestinerade statsbidragen

till kommunerna och landstingen slås samman till generella

bidrag bortfaller också till bidragen knutna bestämmelser

avseende skyldigheten för kommuner och landsting att

tillhandahålla det underlag som behövs för myndighetens

granskning av att bidragsvillkoren uppfylls. Kommittén föreslår

att införandet av ett generellt statsbidragssystem förenas med

ett system för statens uppföljning och utvärdering av den

kommunala verksamheten. Kommittén framhåller vidare att statens

uppföljning och utvärdering bör begränsas till sin omfattning

och följa ansvarsfördelningen mellan statlig och kommunal

sektor. Den bör avse resultaten av verksamheten och inte

metoderna för att uppnå dessa.

 Frågan om uppföljning och utvärdering av den kommunala verksam-

heten har behandlats av flera pågående eller slutförda

utredningar av vilka några specifikt avser socialdepartementets

område medan andra gäller den kommunala verksamheten i sin

helhet. Utredningen om informationsstrukturen inom hälso- och

sjukvården föreslår i sitt betänkande (SOU 1991:18) att staten

och sjukvårdshuvudmännen gemensamt tar fram mått och mätmetoder

för såväl resurser och prestationer som effekter. Ett förslag

till informationsstruktur för socialtjänsten har tagits fram av

socialstyrelsen och prövats i praktisk försöksverksamhet. Andra

utredningar med anknytning till uppföljning och utvärdering inom

det sociala området är konkurrenskommittén (SOU 1991:104) samt

utredningen om den statliga statistikens styrning, finansiering

och samordning (dir. 1990:68).

 Jag delar kommunalekonomiska kommitténs uppfattning att det

behövs bättre system för statens uppföljning och utvärdering av

den kommunala verksamheten alldeles oavsett valet av

statsbidragssystem. Mot bakgrund av det omfattande arbete som

för närvarande pågår kring dessa frågor är jag idag inte beredd

att mer konkret beskriva utformningen av detta inom

socialdepartementets område. Vissa principer bör dock redan nu

fastläggas. Sålunda bör kommunerna ges skyldighet att lämna

vissa uppgifter av betydelse för statens uppföljning och

utvärdering inom det sociala området. Dessa uppgifter skall vara

av sådan karaktär att de inte innebär någon reglering av

innehållet i kommunernas verksamhet. Uppgifterna skall vara

starkt begränsade till sin omfattning. De skall utgå från väl

bestämda begrepp och definitioner och vara beräknade efter

enhetliga mellan staten och kommunerna överenskomna redovis-

ningsprinciper.

 De nationella målen inom det sociala området uttrycks bl.a. i

socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. De mål som där

anges har emellertid inte den karaktären att de lämpar sig för

en uppföljning, som är begränsad till sifferuppgifter avseende

kostnader och prestationer inom olika verksamheter. Den

redovisning av nyckeltal som jag nämnt kan därför endast utgöra

en del av det statliga systemet för uppföljning och utvärdering.

Detta måste kompletteras med en mer djupgående, kvalitativt

inriktad uppföljning, som kan ge mer uttömmande svar på frågor

om effektivitet och måluppfyllelse i kommunernas verksamhet. En

uppföljning som fyller dessa krav är inte möjlig att utforma

inom ramen för ett rutinmässigt, för alla kommuner gällande

uppgiftslämnande. I stället bör denna del av uppföljnings- och

utvärderingssystemet bygga på att ett slumpmässigt,

representativt urval av kommunerna årligen blir föremål för en

särskild uppföljnings- och utvärderingsinsats. Ansvaret för

denna bör lämpligen åvila de statliga tillsynsmyndigheterna. Jag

avser att vid senare tillfälle återkomma och mer konkret

utveckla dessa frågor.

 Som exempel på inriktning och utformning av en sådant uppfölj-

ningsarbete kan nämnas den utvärdering av äldrereformen som för

närvarande pågår i socialstyrelsens regi.

 Äldrereformen innebär en omfattande överföring av

verksamhetsansvar och omfördelning av ekonomiska resurser från

landstingen till kommunerna. Det har av riksdagen ansetts vara

av stor vikt att äldrereformen noga följs upp och utvärderas vad

avser innehåll, kvalitet och kostnader. Regeringen beslutade

under hösten 1991 att ge socialstyrelsen i uppdrag att följa upp

och utvärdera äldrereformen i sin helhet och gav samtidigt ett

särskilt uppdrag att följa upp och beskriva utvecklingen

avseende särskilda boendeformer för äldre och handikappade. Båda

dessa uppdrag skall pågå under kommande femårsperiod och enligt

direktiven skall bl.a. följande frågor i anslutning till

reformen följas upp: kostnadsutveckling, kostnadsfördelning

mellan olika parter, frågor om kvalitet och säkerhet i relation

till kommunernas ansvar för viss hälso- och sjukvård,

samarbetsformer och organisation, hjälpmedelsverksamhet, utnyt-

tjande av stimulansbidragen, utformning av särskilda boen-

deformer och förändring av boendemiljön inom långtidssjukvården,

behovssituationen när det gäller särskilda boendeformer m.m.

Denna omfattande uppföljnings- och utvärderingsinsats har

initierats primärt genom äldrereformen men ger samtidigt

möjligheter till en fortlöpande uppföljning av situationen inom

äldre- och handikappomsorgen.

 Ett annat exempel är det sk. DAGMAR 50-projektet. Detta projekt

tillkom som ett resultat av 1990 års överläggningar mellan

staten och landstingsförbundet och innebar att en gemensam

kraftsamling skulle göras för att öka tillgängligheten och

kapaciteten i hälso- och sjukvården. En sammanfattande rapport

har nyligen publicerats som redovisar projektet och dess

resultat med avseende på bl.a. kapacitets- och

produktivitetseffekter samt hur tillgängligheten inom de sex

studerade specialiteterna har utvecklats. I rapporten lämnas

också förslag om hur arbetet bör bedrivas i framtiden.

 Den uppföljning och utvärdering av nationella mål för

barnomsorgen som kan bli aktuell har ett visst samband med den

av mig tidigare aktualiserade lagstiftningsfrågan. Jag

återkommer därför till dessa frågor i ett senare sammanhang.

4 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att

regeringen

 dels föreslår riksdagen att

 1. godkänna att statsbidraget

 till barnomsorg slopas per den 1 januari 1993,

 2. godkänna att statsbidraget

 till invandrar- och flyktingbarn i förskolan slopas per den 1

 januari 1993,

 3. godkänna att statsbidraget

 till service och vård slopas per den 1 januari 1993,

 4. godkänna att statsbidraget

 till färdtjänst, servicelinjer m.m. slopas per den 1 januari

 1993,

 5. godkänna att statsbidraget

 till bostadsanpassning m.m. slopas per den 1 januari 1993,

 6. godkänna att statsbidraget

 till specialpedagogiska insatser för vissa förskolebarn

 slopas per den 1 januari 1993,

 7. godkänna att det statsbidrag

 som utgör ersättning till sjukvårdshuvudmännen för

 planläggning under fred vad avser hälso- och sjukvård i krig

 slopas per den 1 januari 1993,

 dels föreslår riksdagen att

 8. till Bidrag till barnomsorg

 för budgetåret 1992/93 anvisa ett belopp som är 2 524 000 000

 kr. lägre än vad som föreslagits i prop. 1991/92:100, bil.6,

 9. till Bidrag till service och

 vård för budgetåret 1992/93 anvisa ett belopp som är 1 595

 200 000 kr. lägre än vad som föreslagits i prop. 1991/92:100,

 bil. 6,

 10. till Driftskostnader för

 beredskapslagring m.m. för budgetåret 1992/93 anvisa ett

 belopp som är 3 500 000 kr. lägre än vad som föreslagits i

 prop. 1991/92:102, kapitel 5.

 11. till Bidrag till

 sjukförsäkringen för budgetåret 1992/93 anvisa ett belopp som

 är 7 000 000 kr. lägre än vad som föreslagits i prop.

 1991/92:100, bil. 6,

 12. till Bidrag till allmän

 sjukvård m.m. för budgetåret 1992/93 anvisa ett belopp som är

 975 000 000 kr. lägre än vad som föreslagits i prop.

 1991/92:100, bil. 6.

Kommunikationsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 april 1992

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition med förslag till slutlig

reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93,

m.m. såvitt avser kommunal ekonomi

1 Vägväsende m.m.

1.1 Bakgrund

Staten är i dag väghållare för de flesta allmänna vägarna.

Vägverket ansvarar för väghållningen för statens räkning. Kommu-

nerna är väghållare för vissa allmänna vägar till vilka lämnas

statsbidrag. Statsbidrag utgår dels till kommuner för byggande,

drift och underhåll av de vägar och gator för vilka kommunerna

är väghållare. Statsbidrag lämnas även till vissa enskilda

väghållare för drift och byggande av enskilda vägar.

 På grundval av regeringens proposition Näringspolitik för

tillväxt (prop. 1990/91:87, TU26, rskr. 326) har beslutats om en

förändrad planeringsprocess för väginvesteringar. Denna innebär

att planeringsprocessen skall utgå från ett helhetsperspektiv

och att ett nationellt vägnät som är av särskild betydelse för

landets ekonomiska tillväxt och välfärdsutveckling bör få en

särställning vid det framtida arbetet med planeringen. På den

lokala nivån består de statliga insatserna av bidrag till drift,

underhåll och byggande av statskommunvägar, bidrag till byggande

av cykelleder, bidrag till byggande av kollektivtrafikinvester-

ingar samt bidrag till drift och byggande av enskilda vägar.

Eftersom planeringen och prioriteringen av olika åtgärder på det

vägnät som här avses är av utpräglad lokal karaktär bör också

hanteringen av de ekonomiska medlen ske på denna nivå. Enligt

riksdagsbeslut skall därför det politiska och ekonomiska an-

svaret för statskommunvägar och enskilda vägar överföras på

kommunerna så snart detta är praktiskt genomförbart. Regeringen

aviserade i propositionen också att den kommunalekonomiska

kommittén skulle få i uppdrag att utarbeta förslag till hur

överföringen skulle kunna gå till.

1.1.1 Kommunalekonomiska kommittén

Inom vägområdet har kommittén behandlat anslagen till Byggande

av länstrafikanläggningar, Bidrag till drift och underhåll av

statskommunvägar samt anslaget till Bidrag till drift och byg-

gande av enskilda vägar.

 Från anslaget Byggande av länstrafikanläggningar betalas

vägverkets kostnader för byggande av länsvägar och banverkets

kostnader för investeringar i länsjärnvägar. Vidare lämnas från

anslaget bidrag till byggande av sådana statskommunvägar som

inte är riksvägar, till väg- och gatuanläggningar samt till

spåranläggningar för kollektiv persontrafik och till cykelle-

der. Från anslaget lämnas även bidrag till kollektivtrafikåt-

gärder som främjar miljö, energieffektivitet och samordning.

Bidragsgivningen regleras genom förordningen (1988:1017) om

statsbidrag till vissa vägar och kollektivtrafikanläggningar

m.m., förordningen (1991:1224) om statsbidrag till vissa inve-

steringar som rör kollektiv persontrafik samt förordningen

(1979:627) om statsbidrag för cykelleder.

 Av detta anslag har den del av det i prop. 1991/92:100, bil 7

föreslagna anslaget Byggande av länstrafikanläggningar som med

dagens system skulle utgå i form av bidrag till kommunerna

beräknats till följande:

- Bidrag till byggande av statskommunvägar, 83 milj.kr.

- Bidrag till byggande av cykelleder, 20 milj.kr.

- Bidrag till kollektivtrafikinvesteringar, 140 milj.kr.

 Från anslaget Bidrag till drift och underhåll av statskommun-

vägar lämnas driftbidrag till statskommunvägar samt väg- och

gatuanläggningar för kollektiv persontrafik m.m. Medlen dis-

poneras av vägverket och bidragsgivningen regleras genom förord-

ningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa vägar och kollek-

tivtrafikanläggningar m.m. Ersättning lämnas till delar av

kommunernas totala utgifter för statskommunala vägar. Bidrag

lämnas även till trafikhuvudmän för drift av kollektivtrafik-

anläggningar.

 Från anslaget Bidrag till drift och byggande av enskilda vägar

betalas bidrag till drift och byggande av bidragsberättigade

enskilda vägar. Bidragsgivningen regleras genom förordningen

(1979:788) om statsbidrag till enskild väghållning.

 Kommunalekonomiska kommittén föreslår i sitt betänkande att

bidraget för byggande av länstrafikanläggningar inte bör ingå i

det generella statsbidragssystemet med anledning av att det är

ett investeringsbidrag.

 Vad gäller statsbidraget till drift och underhåll av stats-

kommunvägar föreslår kommittén däremot att detta bidrag bör ingå

i det generella statsbidragssystemet.

 Beträffande bidraget till drift och byggande av enskilda vägar

tar inte kommittén ställning till om bidraget bör ingå i det

generella statsbidragssystemet. I betänkandet redovisas dock de

ekonomiska effekterna av att inordna bidraget till de enskilda

vägarna i det generella statsbidraget.

 Kommunförbundet har i sitt remissvar motsatt sig att dagens

specialdestinerade statsbidrag till kommunal väghållning inord-

nas i ett generellt bidrag till kommunerna. Förbundet menar att

inriktningen för denna typ av kommunalteknisk verksamhet måste

vara att finansieringen sker med avgifter från brukarna. Till

dess ett nytt finansieringssystem införs bör nuvarande stats-

bidrag till statskommunal och enskild väghållning behållas som

specialdestinerade bidrag.

 Vägverket biträder i sitt remissvar förslaget om att inordna

anslaget till drift och underhåll av statskommunvägar i det

generella bidraget. Till skillnad mot kommittén anser dock

vägverket att även investeringsbidragen bör kunna inordnas i det

generella bidraget. Verket ser inget hinder mot att investering-

ar i vägar hanteras på samma sätt som andra större investeringar

i kommuner och landsting. Beträffande bidrag till drift och

byggande av enskilda vägar menar vägverket att detta även fort-

sättningsvis bör vara specialdestinerat och administreras av

verket. Verket framhåller bl.a. att ca 85 procent av detta

vägnät ägs och sköts av enskilda, varför en överföring av bi-

dragshanteringen skulle innebära en ny verksamhet för kommuner-

na. Vidare framhåller vägverket att kom-munernas engagemang be-

träffande rådgivning till enskilda väghållare är mycket begrän-

sat. Vägverket utför idag ett betydande arbete med rådgivning

till enskilda väghållare.

1.1.2 Uppdrag till vägverket

Vägverket har på regeringens uppdrag utrett de praktiska och

juridiska förutsättningarna för och effekterna av att ansvaret

för de statskommunala och enskilda vägarna överförs till kommu-

nerna.

 Av vägverkets redovisning av uppdraget framgår att verket inte

ser några hinder när det gäller att överföra de nuvarande stat-

liga bidragen för drift och underhåll samt byggande av stats-

kommunala vägar, kollektivtrafikåtgärder samt byggande av cykel-

leder till ett generellt bidragssystem. Inte heller överföringen

av ansvaret för de enskilda vägarna till kommunerna möter enligt

vägverket några administrativa hinder. Vägverket anser dock att

krav på samordning av statliga och kommunala intressen bör

kopplas till överföringen av bidragen. Tidpunkten för en över-

föring bör enligt verket med tanke på planeringsperioderna

förläggas till den 1 januari 1994.

1.2 Förslag

 Skälen för mitt förslag: Det blir i framtiden än viktigare attMitt

förslag: De

 särskilda statsbidragen till drift och under-

 håll av statskommunvägar och byggande av länstrafikanlägg-

 ningar vad gäller del av bidrag till byggande av statskommun-

 vägar, bidrag till bygg-ande av cykelleder samt delar av

 bidraget till kollektivtrafikinvesteringar som går till kommu-

 nerna upphör per den 1 januari 1993 och inordnas i det gene-

 rella systemet.

investeringarna i vägnätet bygger på en helhetssyn. Det är då

viktigt att ansvaret för väghållningen är lämpligt avgränsat.

Staten bör ansvara för det övergripande vägnätet som är av

nationell och regional betydelse. Det övriga vägnätet bör i

framtiden i större utsträckning än i dag vara en kommunal an-

gelägenhet. Det är därför av stor vikt att den renodling av

det politiska och ekonomiska ansvar som riksdagen (prop. 1990/9-

1:87, TU26, rskr. 326) har uttalat sig för genomförs.

 Till fullföljande av riksdagsbeslutet bör arbetet med en

klarare ansvarsfördelning mellan stat och kommun fortsätta.

 Jag instämmer i kommitténs uppfattning att det specialdestine-

rade bidraget till statskommunvägar bör avvecklas.

 Väghållning omfattar både investerings- och driftverksamhet. I

syfte att ge kommunerna större handlingsfrihet bör kommunerna

ansvara för både drift och investeringar och själva prioritera

mellan dessa insatser. Detta bör innebära betydande effektivise-

ringsvinster. Jag delar således inte kommitténs uppfattning att

investeringsbidrag till den kommunala väghållningen skall kvar-

stå som specialdestinerade statsbidrag. Investeringar i vägar

bör hanteras på samma sätt som andra större investeringar i

kommuner och landsting. Om staten genom vägverket och länssty-

relserna även i fortsättningen är inblandade i planeringspro-

cessen behåller staten sin påverkan på den kommunala väghåll-

ningen. Den eftersträvade effekten att kommunerna själva tar

ansvar för denna kommer då att utebli.

 Enligt kommitténs förslag bör huvudregeln vara att alla stats-

bidrag som går till verksamhet för vilken landsting eller kommun

är ansvarig inordnas i det generella statsbidragssystemet.

Beträffande bidrag till den enskilda väghållningen fann kommit-

tén ingen anledning att ta ställning i sak. Enligt beslut av

riksdagen våren 1991 (prop. 1990/91:87, TU26, rskr. 326) skall

det ekonomiska och politiska ansvaret för hela det lokala vägnä-

tet överföras till kommunerna. Då kommittén inte lagt något

förslag beträffande den enskilda väghållningen avser jag att i

annat sammanhang ta initiativ till att genomföra riksdagens

beslut.

 Från anslaget Byggande av länstrafikanläggningar lämnas i dag

bidrag till kommuner för pågående projekt som inte är färdig-

byggda före den 1 januari 1993. Detta gäller byggandet av stats-

kommunvägar och kollektivtrafikinvesteringar. Prioriterings-

grunden är den 10-åriga plan för investeringar som upprättas av

banverket, vägverket och länsstyrelserna. Dessutom har kommuner

genom förskottering av medel tidigarelagt projekt. Bidragsdelen

för dessa projekt betalas normalt ut till kommunerna under de år

objekten finns upptagna i planen. Det är angeläget att dessa

delar i anslaget i framtiden inordnas i det nya statsbidragssys-

temet. Emellertid måste pågående och förskotterade projekt kunna

erhålla bidrag, vilket innebär att anslaget kommer att behöva

utnyttjas även under några år framöver för dessa syften. I de

tre storstadsregionerna har överenskommelser gjorts om insatser

i väg-, järnvägs- och kollektivtrafiksatsningar. Hänsyn har även

tagits till storstadsöverenskommelserna genom att medel har

reserverats för de åtaganden som staten har gjort gentemot

kommunerna.

 Jag har beräknat det fortsatta medelsbehovet för dessa ändamål

till 131 milj.kr. för verksamhetsåret 1993. För de därpå följan-

de åren fram till och med år 1997 beräknas anslagsbehovet till

sammanlagt 333 milj.kr. Verksamhetsåret 1997 är således det

sista året för vilket anslag kommer att behöva anvisas för dessa

ändamål.

 Vägverket har inte möjlighet att lämna bidrag till kommuner som

inte är väghållare. Den del av bidraget till drift och underhåll

av statskommunvägar som bl.a. bekostar drift av kollektivtrafi-

kanläggningar i sådana kommuner, lämnas därför i dag till tra-

fikhuvudmännen. Enligt min mening bör även denna del inordnas i

det generella bidraget till kommunerna.

 Som tidigare nämnts erhåller även kommunerna bidrag från

anslaget till Byggande av riksvägar. Detta gäller byggande av

statskommunvägar som är riksvägar. Denna bidragsvolym är av

begränsad omfattning. På grund härav och då staten successivt

kommer att ta över väghållaransvaret för dessa vägar, bör denna

bidragsdel inte överföras till det generella bidragssystemet.

Kollektivtrafikinvesteringar som är av huvudsaklig regional

karaktär, bör kvarstå som ett specialdestinerat statsbidrag till

trafikhuvudmännen. Bidraget bör ingå i anslaget till byggande av

länsstrafikanläggningar.

 Beträffande riksfärdtjänsten har riksdagen tidigare ställt sig

bakom uttalandenna att riksfärdtjänsten bör kommunaliseras. Om

ansvaret överförs till kommunerna, är det också naturligt att

medel för detta ändamål överförs till det generella statsbi-

dragssystemet. Frågan om det framtida ansvaret för riksfärdtjän-

sten bereds för närvarande i regeringskansliet.

 Jag föreslår sammanfattningsvis att bidragen till drift och

underhåll av statskommunvägar och till byggande av länstrafikan-

läggningar vad gäller del av byggande av statskommunvägar,

bidraget till byggande av cykelleder samt delar av bidraget till

kollektivtrafikinvesteringar som går till kommunerna upphör

fr.o.m. den 1 januari 1993. Bidrag bör i stället utgå under

sjunde huvudtiteln (finansdepartementet).

 Jag har vidare för avsikt att senare återkomma till regeringen

med förslag om de förordningsändringar som är nödvändiga med

anledning av mitt förslag.

2 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag

 dels att

 1. regeringen återkallar för-

 slaget i prop. 1991/92:100 bil.7 om anslag för budgetåret

 1992/93 till Bidrag till drift och underhåll av statskommun-

 vägar,

 dels att regeringen föreslår att

 1. godkänna att statsbidragen

 Bidrag till drift och underhåll av statskommunvägar och

 Byggande av länstrafikanläggningar vad gäller del av bidrag

 till byggande av statskommunvägar, bidrag till byggande av

 cykelleder samt delar av bidraget till kollektivtrafik-

 investeringar upphör per den 1 januari 1993,

 2. till anslaget Byggande av

 länstrafikanläggningar för budgetåret 1992/93 anvisa belopp

 som är 112 milj.kr. lägre än vad som föreslagits i prop

 1991/92:100, bil.8.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 april 1992

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition med förslag till slutlig

reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93,

m.m., såvitt avser kommunal ekonomi

1 Bakgrund

Kommittén föreslår att specialdestinerade statsbidrag som utgår

till verksamheter för vilka kommuner och landsting är ansvariga

skall avvecklas och lyftas in i ett generellt statsbidragssys-

tem. Bidrag inom finansdepartementets verksamhetsområde som

omfattas av denna princip är det ordinarie skatteutjämnings-

bidraget, det extra skatteutjämningsbidraget och bidrag till

kommunerna med anledning av avskaffandet av den kommunala före-

tagsbeskattningen. Dessutom föreslår kommittén att den allmänna

och den särskilda skatteutjämningsavgiften samt avräknings-

skatten slopas.

1.1 Ordinarie skatteutjämningsbidrag

Bestämmelser om skatteutjämningsbidrag finns i lagen (1988:491)

om skatteutjämningsbidrag och förordningen (1988:494) om skat-

teutjäm-ningsbidrag. Skatteutjämningsbidrag garanteras kommuner

och landsting vars egen skattekraft är lägre än den de anses

behöva för att kunna ge medborgarna likvärdig kommunal service

oavsett bostadsort.

1.2 Extra skatteutjämningsbidrag

Som ett komplement till ordinarie skatteutjämningsbidrag får

regeringen bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Extra skatteu-

tjämningsbidrag bevil-jas, efter ansökan, kommuner och landsting

som av olika skäl har kommit i ekonomiska svårigheter. Extra

skatteutjämningsbidrag lämnas också för att trygga kollektivtra-

fik i glesbygd samt efter särskild ansökan till kommuner som

vidtar förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyck-

or.

1.3 Allmän skatteutjämningsavgift

Bestämmelser om allmän skatteutjämningsavgift finns i lagen

(1987:560) om skatteutjämningsavgift. Sedan år 1990 beräknas

skatteutjämningsavgiften enbart på det egna skatteunderlaget.

1.4 Särskild skatteutjämningsavgift

Bestämmelser om särskild skatteutjämningsavgift finns i lagen

(1987:561) om särskild skatteutjämningsavgift. Avgiften tas ut

på den del av det egna skatteunderlaget som överstiger 100 % av

medelskattekraften, dock inte för den del som understiger det

för kommunen garanterade skatte-underlaget enligt lagen (1988:4-

91) om skatteutjämningsbidrag. Riksdagen har hösten 1991 be-

slutat (prop. 1991/92:38, FiU10, rskr.108) att ändra avgiften i

syfte att ingen kommun vid en ökning av skatteunderlaget behöver

betala mer i skatteutjämningsavgift än vad skatteinkomsterna

ökar.

1.5 Bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den

kommunala företagsbeskattningen

Från anslaget betalas bidrag till kommunerna som kompensation

för det intäktsbortfall som blivit en följd av att den kommunala

beskattningen av juridiska personer upphört.

2 Förslag

2.1 Skatteutjämningsbidrag, avräkningsskatt m.m.

 Mitt förslag: Skatteutjämningsbidrag till kommunerna och

 bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den

 kommunala företagsbeskattningen skall upphöra per den 1 janua-

 ri 1993. Dock skall den del av det extra skat-

 teutjämningsbidraget till kommunerna som avser vissa före-

 byggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor kvarstå

 som ett specialdestinerat bidrag. Avräkningsskatten avskaffas

 för både landsting och kommuner fr.o.m. år 1993. Skatteutjäm-

 ningsavgif-terna avskaffas för kommunerna fr.o.m. år 1993 och

 för landstingen fr.o.m. år 1994. För år 1993 sänks skatteu-

 tjämningsavgiften för landstingen till 0,40 kr. per skattekro-

 na (kr/skr).

 Skälen för mitt förslag: Kommuner och landsting för idag på

olika sätt över ett ansenligt belopp till staten. Det sker

framförallt genom den allmänna och särskilda skatteutjämningsav-

giften samt genom avräkningsskatten. En utgångspunkt med ett

nytt statsbidragssystem till kommunerna har varit att åstadkomma

en ström av transfereringar enbart från staten till kommunerna.

Nuvarande överföringar av medel från kommunal till statlig nivå

skall upphöra och den totala ramen för de statliga bidragen

minska i motsvarande mån. Skatteutjämningsavgifterna, avräk-

ningsskatten och bidraget till kommunerna med anledning av

avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen bör därför

slopas.

 Avräkningsskatten tillkom som ett led i skattereformen för att

neutralisera effekterna för kommunerna för breddade skattebaser

och kommunernas avdrag för mervärdeskatt. Syftet är att på detta

sätt uppnå ett budgetmässigt neutralt utfall i förhållandet

mellan stat och kommunsektorn. Avräkningsskatten som beräknas på

kommuners respektive landstings totala skatteunderlag har fast-

ställts fram till och med kalenderåret 1995.

 Kommittén har i sitt förslag utgått från att avräkningsskatten

justeras med hänsyn till beslutade ändringar av pensionärernas

särskilda grundavdrag och de nya reglerna för änkepension. När

dessa regler har beaktats uppgår avräkningsskattens långsiktiga

nivå till 1.09 kr/skr för kommuner, 0,62 kr/skr för landsting

och 1,71 kr/skr för landstingsfria kommuner.

 På grund av den tvååriga eftersläpningen och slutavräknings-

förfarandet vid utbetalning av kommunalskatt är avräkningsskat-

ten högre åren 1993 och 1994 än 1995. Den fastställda avräk-

ningsskatten kan således delas upp i följande tre delar:

 Som chefen för socialdepartementet anfört uppstår vissa problem

om de kvittningar mot den allmänna sjukförsäkringen som kommit-

tén föreslår helt skall genomföras under år 1993, samtidigt som

den av samhällsekonomiska skäl föreslagna indragningen görs

motsvarande utgifterna. Det belopp som vissa sjukvårdshuvudmän

blir berättigade till skulle understiga de ersättningar

somKommunernas

avräkningsskatt

Skattenivå 1993 1994 1995

Långsiktig nivå 1,09 1,09 1,09

Förhöjd nivå 0,65 0,50 0,06

Regeländringar 0.03 0,03 0,37

S:a fastställd nivå 1,77 1,62 1,52

under föregående år lämnats till privata vårdgivare inom sjuk-

vårdshuvudmannens område och som enligt motsva-rande regler dras

av från ersättningen till sjukvårdshuvudmannen. Mot denna bak-

grund föreslår jag som en temporär lösning att skatteut-jäm-

ningsavgiften för landstingen får finnas kvar under år 1993 för

att sedan avskaffas år 1994. För år 1993 sänks skatteutjämnings-

avgiften till 0,40 kr. per skattekrona.

 Flera remissinstanser, bl.a. statens räddningsverk, några

länsstyrelser och ett antal kommuner, har avstyrkt att den del

av det extra skatte-utjämningsbidraget som avser bidrag till de

kommuner som vidtar förebyggande åtgärder mot jordskred och

andra naturolyckor, skall ingå i det generella statsbidragssys-

temet. Jag delar uppfattningen att bidraget har haft stor be-

tydelse för genomförandet av säkerhetshöjande åtgärder i kommu-

nerna och att erfarenheterna av verksamheten är goda. Med an-

ledning av detta bör bidraget fortsättningsvis vara ett special-

destinerat statsbidrag. Bidraget skall dock även fortsättnings-

vis utgå efter de grunder som hittills tillämpats, dvs. med

utgångspunkt i vad som anförts i 1986 års kompletteringspro-

position (prop. 1985/86:150, FöU11 och FiU29, rskr. 345 och

361).

 Jag vill vidare nämna de anslag och anslagsförändringar jag

föreslår på sjunde huvudtiteln har beräknats med beaktande av

förslag avseende anslagsförändringar på andra huvudtitlar.

2.2 Bidrag med anledning av införandet av ett nytt

statsbidragssystem

 Mitt förslag: Den indragning som gjordes från kommuner och

 landsting år 1992 i form av en tillfällig höjning av skatteu-

 tjämningsavgiften återbetalas till den kommunala sektorn under

 åren 1993 och 1994.

 Till landstingen återbetalas 1,5 miljarder kr. genom att

 skatteutjämningsavgiften för år 1993 sänks med motsvarande

 belopp.

 Återstående medel bör i första hand betalas ut till kommuner-

 na i syfte att, dels underlätta övergången från dagens stats-

 bidragssystem till ett nytt system, dels övergångsvis reglera

 vissa effekter av skattereformen. Regeringen skall besluta om

 utbetalningen. För ändamålet avsätts budgetåret 1992/93 950

 milj.kr.

 Kommitténs förslag: Kommittén anser att om stöd tillfälligt bör

ges till ett antal kommuner, bör detta kunna finansieras med de

ca 3 miljarder kronor, som enligt riksdagens beslut avsatts för

att underlätta införandet av ett generellt statsbidrag. Eventu-

ellt återstående medel bör enligt kommitténs mening återbetalas

till kommuner och landsting i förhållande till hur de har be-

talats in.

 Kommitténs förslag till inkomstutjämningssystem innebär i

princip att skattereformen blir neutral på kommunnivå för de

kommuner som ingår i systemet, när detta får slå igenom fullt

ut. Kommittén har dock inte särskilt behandlat frågan om hur

skattereformens effekter skall behandlas under den föreslagna

övergångsperioden.

 Remissinstanserna: Få remissinstanser har tagit upp frågan om

återbetalning. Några anser att återbetalningsbeloppet skall

tillföras det nya generella bidraget. Några anser att det bör

återbetalas på samma sätt som det har betalats in.

 Vissa kommuner också tagit upp frågan om neutralisering av

skattereformen på kommunnivå. Stockholms, Göteborgs och Malmö

kommuner m.fl. anför att de analyser som redovisas av kommittén

inte är acceptabla.

 Skälen för mitt förslag: I syfte att minska den tillfälliga

likviditetsförbättringen i kommuner och landsting år 1992 höjdes

den allmänna skatteutjämningsavgiften tillfälligt med 25 öre per

skattekrona (prop. 1990/91:100 bil. 9, FiU29, rskr. 248, SFS

1991:1035). Indragningen motiverades med att den kraftiga för-

bättringen i sektorns finansiella sparande inte bör leda till

att kommuner och landsting underlåter att vidta strukturella

förändringar som innebär att utgifterna långsiktigt anpassas

till de löpande inkomsterna.

 Riksdagen delade uppfattningen (prop. 1990/91:100, bil. 9, FiU

29, rskr. 248) att de indragna medlen bör återföras till kommu-

nerna för att underlätta skiftet av statligt transfererings-

system till den kommunala sektorn.

 Den extra avgiften på 25 öre per skattekrona innebär att

kommuner och landsting tillsammans betalar in ca 3,4 miljarder

kr., varav kommunerna 1,8 miljarder kr. och landstingen 1,6

miljarder kr..

 Jag föreslår nu att dessa medel återbetalas till kommuner och

landsting. Av beloppet föreslås 1,5 miljarder kr. återbetalas

till landstingen genom att skatteutjämningsavgiften för år 1993

minskas med motsvarande belopp (avsnitt 7). Det återstående

beloppet på 1,9 miljarder kr. bör i första hand återbetalas till

kommunerna i syfte dels att underlätta övergången från dagens

statsbidragssystem till ett nytt system, dels att övergångsvis

neutralisera vissa effekter av skattereformen. För ändamålet bör

ett nytt anslag benämnt Bidrag med anledning av införandet av

ett nytt statsbidragssystem föras upp under den sjunde huvudti-

teln. För budgetåret 1992/93 bör anvisas 950 milj. kr.

 Jag har tidigare (avsnitt 6.4.3) redovisat de övergångsregler

som bör gälla med anledning av att det nya statsbidraget införs.

De spärregler som jag föreslår innebär att ingen kommun skall

vinna eller förlora mer än 1,5 % av sina totala inkomster av

skatt och bidrag i det nya systemet. Spärregeln beräknas preli-

minärt innebära en merbelastning på ca 300 milj. kr. för år

1993.

 Den spärregel som införs för att begränsa omfördelningseffek-

terna av det nya generella utjämningsbidraget avser endast

förändringar i statsbidragen. Ingen särskild hänsyn har således

tagits till om skattereformen och avräkningsskatten är neutral

på kommunnivå.

 Den inkomstutjämning som genomförs i den nya statsbidragsmodel-

len innebär emellertid att kommuner som får ett sämre utfall av

skattereformen jämfört med genomsnittskommunen kompenseras genom

ett högre statsbidrag, när systemet är fullt utbyggt. Inkomst-

utjämningen kommer inte att slå igenom under de närmaste åren

för de kommuner som omfattas av spärreglerna. Jag bedömer det

därför nödvändigt att med ett kompletterande bidrag övergångsvis

reglera effekterna av skattereformen för de mest utsatta kommu-

nerna.

2.3 Kommunalt skattestopp år 1993

 Mitt förslag: Den begränsning av rätten för landsting, kommu-

 ner, församlingar och kyrkliga samfälligheter att höja skat-

 teuttaget som gällt för åren 1991 och 1992 skall gälla även

 för år 1993. Begränsningen innebär att utdebiteringen under år

 1993 inte får vara högre än den utdebitering som fastställts

 för år 1990, med de ändringar av 1990 års skattesats som

 vidtagits på grund av skatteväxlingar enligt lagen (1990:608)

 om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt.

 Skälen för mitt förslag: Den kommunala sektorn är inne i en

mycket intensiv och genomgripande omdaning. Jag bedömer att det

inte kommer att finnas förutsättningar att sanera de offentliga

finanserna enbart genom en reduktion av statens konsumtion eller

statens transfereringar till hushåll och företag. Detta innebär

att statsbidragen till kommunerna måste utvecklas mycket re-

striktivt samtidigt som kommunalskatterna inte kan tillåtas öka.

Enligt min mening vilar ett mycket stort ansvar på statsmakterna

vad gäller kravet att fastställa stabila finansiella ramar. Det

är synnerligen angeläget att ramarna fastställs och att det

därmed klart anges vilket utrymme som finns. Statsmakterna har

ansvaret för att dessa ramar utformas med urskillning och var-

samhet. Grunden för dessa ramar skulle kunna ryckas undan genom

höjningar av den kommunala utdebi-teringen.

 Det samhällsekonomiska läget är sådant att det inom överskådlig

tid inte kommer att finnas utrymme för en ökning av den skatte-

finansierade verksamheten. Särskilt den närmaste tiden är det

mycket angeläget att ansträngningarna att åstadkomma den nödvän-

diga omställningen inom den offentliga verksamheten, inte minst

på det kommunala området, ger resultat. Enligt min mening bör

därför den begränsning av kommuners, landstings, församlingars

och kyrkliga samfälligheters möjlighet att höja skatteuttaget

som gällt för åren 1991 och 1992 förlängas till att avse ytter-

ligare ett år.

 Det kan finnas kommuner, landsting, församlingar och kyrkliga

samfälligheter som kan hamna i en akut ekonomisk situation. Om

så skulle vara fallet får i sista hand frågan hanteras i sär-

skild ordning genom att regeringen föreslår riksdagen en lagän-

dring som ger utrymme för skattehöjning.

Lagrådet

Den 9 april 1992 beslutade regeringen att inhämta lagrådets

yttrande över ett förslag till lag om begränsning av kommuners

rätt att ta ut skatt för år 1993. Det till lagrådet remitterade

lagförslaget är likalydande med det jag föreslår.

 Lagförslaget har inte föranlett någon erinran från lagrådets

sida.

 Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende

som bilaga II:4.1.

3 Uppföljning

Det är angeläget att en uppföljning av det nya bidragssystemet

görs vad avser bl.a. dess målstyrnings- och ekonomiska effekter.

I den delen hänvisar jag till vad jag anfört tidigare denna dag.

4 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom finansdepartemen-

tet upprättats förslag till

 1. lag om statligt utjämningsbidrag till kommuner,

 2. lag om skatteutjämningsbidrag till landsting,

 3. lag om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för år

1993,

 4. lag om ändring i lagen (1987:560) om skatteutjämningsavgift,

 5. lag om upphävande av lagen (1987:561) om särskild skatteut-

 jämningsavgift,

 6. lag om upphävande av lagen

(1990:609) om avräkningsskatt.

Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga

II:4.2

5 Specialmotivering

5.1 Lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner

1 §

Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse om att kommu-

ner kan ha rätt till statligt utjämningsbidrag för inkomst- och

kostnadsutjämning och som finansiellt stöd till sin verksamhet.

2 §

Paragrafen innehåller definitioner av vissa termer som används i

lagen, uppräkningsfaktor, uppräknat skatteunderlag, uppräknad

medelskattekraft, garantiskatteunderlag och tillskott av skat-

teunderlag. Enbart en term, bidragsår, har överförts oförändrad

från 2 § lagen om skatteutjämningsbidrag.

 Med uppräkningsfaktor menas den faktor med vilken det egna

skatteunderlaget (definierad som i lagen om skatteutjämnings-

bidrag) skall multipliceras vid fastställandet av dess beräknade

värde för bidragsåret. Uppräknat skatteunderlag är det uppskat-

tade värde man får genom att multiplicera med uppräkningsfak-

torn. Genom att sätta det totala uppräknade skatteunderlaget i

förhållande till rikets befolkning den 1 oktober året före

bidragsåret erhålls den uppräknade medelskattekraften.

 Uttrycket garantiskatteunderlag avser skatteunderlag, dvs. det

antal skattekronor, som motsvarar den uppräknade medelskattek-

raften, multiplicerad med antalet folkbokförda den 1 oktober

före bidragsåret för varje enskild kommun och med en ytterligare

procentsats.

 Med tillskott av skatteunderlag menas det antal skattekronor

varmed det uppräknade skatteunderlaget understiger garantiskat-

teunderlaget. Tillskottet av skatteunderlaget har i första hand

betydelse för hur grundbeloppet beräknas och inte för hur det

slutliga bidraget bestäms.

3 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om beräkning av grundbelopp.

Grundbeloppet beräknas i princip på samma sätt som skatteutjäm-

ningsbidraget hittills har beräknats, såvitt avser kommuner. En

skillnad är att grundbeloppet inte motsvarar det slutliga bidra-

get för varje enskild kommun. Med grundbeloppet som utgångspunkt

görs tillägg eller avdrag enligt 4 §. Grundbeloppet motsvarar

tillskottet av skatteunderlag, dvs. skillnaden mellan

garantiskatteunderlaget och det uppräknade skatteunderlaget om

det är lägre, multiplicerat med den skattesats som regeringen

årligen bestämmer.

 För kommun som har ett uppräknat eget skatteunderlag översti-

gande garantiskatteunderlaget kan något grundbelopp inte fast-

ställas.

 Jag vill i detta sammanhang påpeka att det inte är fråga om att

regeringen fastställer en skattesats som skall ligga till grund

för taxering eller debitering. Den skattesats som avses i be-

stämmelsen är i princip endast en faktor att använda vid de

beräkningar som skall göras för fastställande av bidrag enligt

denna lag.

4 §

Paragrafen innehåller en bestämmelse om att tillägg till eller

avdrag från grundbeloppet kan göras med anledning av vissa

faktorers påverkan på kommuners kostnader. De faktorer som skall

beaktas är ådersstruktur, social struktur, klimat och befolk-

ningstäthet. Det som skall kompenseras är således varje kommuns

mer- eller mindrekostnad på grund av dessa strukturella fakto-

rer. Liksom idag skall också befolkningsminskning i vissa fall

föranleda tillägg. Som jag tidigare anförde (avsnitt 6.3.4)

skall tillägget uppgå till 40 procent av den uppräknade medel-

skattekraften per invånare, multiplicerad med tillämplig skatte-

sats enligt 7 §.

 Kommuner som inte har erhållit något grundbelopp kan inte

heller få något tillägg eller avdrag enligt denna bestämmelse.

 Hur dessa bestämmelser skall tillämpas och beräkningar göras

har jag kommenterat tidigare i dag. Jag vill erinra om det

tidigare nämnda uppdraget till den särskilda expertgruppen.

5 §

Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om att det

statliga utjämningsbidraget motsvarar grundbelopp med tillägg

eller avdrag enligt 4 §.

6 §

Paragrafen motsvarar 8 § i den nuvarande lagen om skatteutjäm-

ningsbidrag i vad den avser kommunerna.

7 §

De närmare bestämmelserna om vilken uppräkningsfaktor som skall

användas vid fastställandet av och uppräknat skatteunderlag bör

överlåtas till regeringen, eller den myndighet regeringen be-

stämmer, att förordna om. Motsvarande bemyndigande skall gälla

också för bestämmande av den skattesats som skall användas vid

beräkningar enligt lagen och för angivande hur tillägg till

eller avdrag från grundbeloppet skall beräknas.

 Av andra stycket framgår att regeringen skall förordna om

skattesatsen och därvid ta hänsyn till överenskommelser om

ändrad uppgiftsfördelning med åtföljande skatteväxling mellan

kommun och landsting inom ett landstingsområde. Som jag anförde

tidigare (avsnitt 6) skall regeringen även utföra en fempro-

centsreduktion av den skattesats man kan beräkna enligt detta

stycke. Vad som återstår efter den reduktionen utgör skattesat-

sen.

8 §

Paragrafens första stycke motsvarar 9 § andra stycket i den

nuvarande lagen om skatteutjämningsbidrag med den skillnaden att

den uppgift som avses här är uppgiften om det uppskattade stat-

liga utjämningsbidraget.

9 §

Paragrafens första stycke motsvarar i princip 10 § i den nuva-

rande lagen om skatteutjämningsbidrag. I stället för att fast-

ställa medelskattekraften skall statistiska centralbyrån dock

fastställa den uppräknade medelskattekraften för bidragsåret.

 Paragrafens andra stycke motsvarar 9 § första stycket i den

nuvarande lagen om skatteutjämningsbidrag med den skillnaden att

skattemyndigheten i stället för att fastställa tillskott av

skatteunderlag skall fastställa det statliga utjämningsbidraget.

Det innebär att skattemyndigheten med hjälp av reglerna i 3 §,

uppräknad medelskattekraft, uppräkningsfaktor, tillägg och

avdrag enligt 4 § och kommunernas eget skatteunderlag m.m. skall

fastställa varje kommuns statliga utjämningsbidrag.

10 §

Det statliga utjämningsbidraget fastställs som ett nominellt

belopp i motsats till det nuvarande skatteutjämningsbidraget som

skattemyndigheten fastställer i form av ett tillskott av skatte-

underlag. Av praktiska skäl bör dock det statliga utjämnings-

bidraget betalas ut i samband med och på samma sätt som gäller

för utbetalning av kommunalskattemedel.

 Utbetalningssystemet för kommunalskatt kan dock förutses bli

föremål för ändringsförslag enligt de riktlinjer jag nämnde

tidigare. I ett sådant fall bör övervägas om en ändring bör

göras i denna paragraf.

11 §

Paragrafen motsvarar 12 § i den nuvarande lagen om skatteutjäm-

ningsbidrag.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Den nya lagen träder i kraft den 1 juli 1992. Vidare upphävs den

nuvarande lagen om skatteutjämningsbidrag. I fråga om bidragså-

ret 1992 och tidigare skall den upphävda lagen fortfarande

tillämpas.

5.2 Lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting

1 §

Paragrafen motsvarar 1 § lagen om skatteutjämningsbidrag i vad

den avser landstingen.

2 §

Paragrafen, som saknar motsvarighet i lagen om skat-

teutjämningbidrag, ansluter till motsvarande bestämmelse i lagen

om skatteutjämningsbidrag till kommuner. Paragrafen innebär

bl.a. att samma bidragsregler gäller för de kommuner som inte

ingår i landsting som för landstingen.

3-4 §§

Paragraferna motsvarar 2 och 3 §§ samt, vad gäller de lands-

tingsfria kommunerna, 4 § i den nuvarande lagen om skatteutjäm-

ningsbidrag.

5 §

Paragrafen motsvarar 5 § lagen om skatteutjämningsbidrag i vad

den avser landstingen. De landstingsfria kommunerna får härmed

en renodlad landstingskommunal åldersfaktor i stället för en

sammanvägd, som hittills. Beträffande befolkningsminskningen har

dock tidsperioden sänkts till 5 år och procentsatsen till 2 %.

6 §

Första stycket innehåller grunden för bidraget till landsting.

Andra stycket motsvarar 7 § andra stycket i förslaget till lag

om utjämningsbidrag till kommuner.

7-10 §§

Paragraferna överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestäm-

melser i lagen om skatteutjämningsbidrag till kommuner.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1992 och til-

lämpas första gången i fråga om bidragsåret 1993.

5.3 Förslaget till lag om begränsning av kommuners rätt att ta

ut skatt för år 1993

1 §

I paragrafen anges att begränsningen i rätten att höja skatten

skall gälla såväl borgerliga som kyrkliga kommuner. Begräns-

ningen medför att utdebiteringen för respektive menighet inte

får vara högre under år 1993 än vad som gällt för år 1990.

Vidare har lagts till att det skall vara fråga om 1990 års

skattesats, justerad på grund av skatteväxling enligt 2 eller 3

§ lagen (1990:608) om tillfällig begränsning av kommuners rätt

att ta ut skatt (i dess lydelse enligt SFS 1990:1462).

I andra stycket anges att ett beslut om en högre skattesats än

den som avses i första stycket inte får någon verkan. Det skall

i alla fall vara

den - justerade - skattesatsen för år 1990 som skall tillämpas

vid uppbörd av skatten.

2 §

I denna paragraf anges reglerna för skatteväxling. Paragrafen

motsvarar i stort sett den bestämmelse som gäller i den tidigare

begränsningslagen. I första stycket förutsätts att det har skett

en omfördelning av uppgifter mellan kommun och landsting. Om

kommunens utdebiteringsbehov har minskat på grund härav skall

kommunen också sänka sin utdebitering i motsvarande mån. Inne-

börden av andra meningen är att uppbörd av skatt kommer att

göras med tillämpning av regeln i första meningen, oavsett om

den faktiskt har tillämpats i det enskilda fallet eller ej.

I andra stycket anges den motsatta situationen, dvs. här ges

rätt till den menighet som övertagit uppgifter att höja sin

skattesats. Den restriktion som ges är att den sammanlagda

skattesatsen för kommunen och lands-tinget inte får vara högre

än den var före förändringen.

3 §

I denna paragraf finns motsvarande bestämmelse för kyrkliga

enheter som gäller för kommun och landsting enligt 2 §. Vidare

regleras det speciella förhållandet att en kyrklig samfällighet

bildas, ändras eller upplöses. En motsvarande bestämmelse in-

fördes i den tidigare begränsningslagen genom SFS 1990:1462. Av

prop. 1990/91:56, s. 13-15, framgår hur den skulle tillämpas i

det sammanhanget. Motsvarande tillämpning skall ske i det nu

aktuella sammanhanget.

4 §

I paragrafen anges att det skall ankomma på regeringen eller den

myndighet regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter

om hur stor sänkning av utdebiteringen som skall göras för den

kommun som lämnat ifrån sig uppgifter resp. hur stor höjning av

utdebiteringen som får göras av den som åtagit sig ytterligare

uppgifter. Sådana föreskrifter får betraktas som verkställig-

hetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § rege-ringsformen, eftersom

villkoren för skatteväxling i allt väsentligt angetts i lagtex-

ten.

5.4 Förslaget till lag om ändring av

lagen (1987:560) om skatteutjämningsavgift

Lagen skall fortfarande gälla under 1993, men endast för lands-

ting. I lagtexten har därför den text som avser kommuner tagits

bort.

5.5 Förslaget till lag om upphävande av lagen

(1987:561) om särskild skatteutjämningsavgift

Förslaget innebär att lagen (1987:561) om särskild skatteutjäm-

ningsavgift skall upphöra att gälla vid utgången av juni 1992,

men dock alltjämt tillämpas i fråga om särskild skatteutjäm-

ningsavgift för år 1992 och tidigare år.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att

regeringen

 dels föreslår riksdagen att anta förslagen till

 1. lag om statligt utjämnings-

bidrag till kommuner,

 2. lag om skatteutjämnings-

bidrag till landsting,

 3. lag om begränsning av kommu-

ners rätt att ta ut skatt för år 1993,

 4. lag om ändring i lagen

(1987:560) om skatteutjämningsavgift,

 5. lag om upphävande av lagen

(1987:561) om särskild skatteut- jämningsavgift,

 6. lag om upphävande av lagen

(1990:609) om avräkningsskatt,

 dels föreslår riksdagen att

 7. godkänna att bidraget med

anledning av avskaffandet av den kommunala företagsbeskatt-

ningen upphör,

 8. godkänna vad jag anfört om

neutralisering av skattereformen på

kommunnivå,

 9. bemyndiga regeringen att

utge bidrag med anledning av införandet av ett nytt stats-

 bidragssystem i enlighet med

 vad jag förordat,

 10. under sjunde huvudtitelns anslag Skatteutjämningsbidrag

till kommunerna m.m. för budgetå-

ret 1992/93 anvisa ett belopp som är

11 970 000 000 kronor lägre än vad som föreslagits i prop.

1991/92:100, bil 8.,

 11. under sjunde huvudtitelns anslag Bidrag med anledning av

 avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen för

budget-

 året 1992/93 anvisa ett belopp som är 440 172 000 kronor

lägre än vad som föreslagits i prop.

1991/92:100, bil 8.,

 12. till Statligt utjämnings-

 bidrag till kommuner för bud-

 getåret

 1992/93 under sjunde huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag på

 19 844 500 000 kronor,

 13. till Bidrag till förebyg-

gande åtgärder mot naturolyckor för b-

 u-

 d-

 g-

 e-

 t-

 å-

 r-

 e-

 t-

 1-

 9-

 9-

 2-

 /-

 9-

 3-

 u-

 n-

 d-

 e-

 r-

 s-

 j-

 u-

 n-

 d-

 e-

 h-

 u-

 v-

 u-

 d-

 t-

 i-

 t-

 e-

 l-

 n-

 a-

 n-

 v-

 i-

 s-

 a-

 e-

 t-

 t-

 f-

 ö-

 r-

 s-

 l-

 a-

 g-

 s-

 a-

 n-

 s-

 l-

 a-

 g-

 p-

 å-

 2-

 5-

 0-

 0-

 0-

 0-

 0-

 0-

 k-

 r-

 o-

 n-

 o-

 r-

 ,-

 14. till Skatteutjämningsbidrag

till landstingen för budgetåret 1992/93 på sjunde huvudtiteln

anvisa ett förslagsanslag på 3 960 500 000 kronor,

 15. till Bidrag med anledning

av införandet av ett nytt statsbidrags

system, m.m. för budgetåret 1992/93 anvisa ett förslagsanslag på

 950 000 000 kronor.

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1992-04-13

Närvarande: justitierådet Bengt Rydin, regeringsrådet Stig von

Bahr, justitierådet Inger[REDACTED_EFTERNAMN].

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 9 april 1992 har

regeringen på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta

lagrådets yttrande över förslag till lag om begränsning av

kommuners rätt att ta ut skatt för år 1993.

 Förslaget har inför lagrådet föredragits av kanslirådet Eskil

Nord.

 Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:

 Det remitterade förslaget utgörs av en ny lag. Bortsett från

att den föreslagna lagen tar sikte på år 1993 har den i det

närmaste samma lydelse som den nu gällande lagen (1990:608) om

tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt. Det i

remissen åsyftade resultatet hade därför i och för sig kunnat

uppnås genom att 1990 års lag med vissa jämkningar förlängts att

gälla även för år 1993.

 Det nu framlagda lagförslaget har inte varit föremål för

sedvanligt remissförfarande. Detta förhållande har inte kommen-

terats i lagrådsremissen. 1990 års lag föregicks emellertid av

en omfattande remissbehand-ling. Med hänsyn bland annat härtill

finner lagrådet att föreskrifterna i 7 kap. 2 § regeringsformen

inte utgör något hinder mot förslagets genomförande.

 I 1990 års lagstiftningsärende underkastades frågan om in-

skränkning i den kommunala beskattningsrätten en närmare gransk-

ning utifrån regeringsformens bestämmelser om kommunal självsty-

relse. Med hän-visning till vad som förekommit i det ärendet

finner sig lagrådet från konstitutionell synpunkt kunna godta

den nu föreslagna förlängningen med ett år.

 Lagförslaget föranleder inte heller i övrigt någon erinran från

lagrådets sida.

Författningsförslag

1 Förslag till

Lag om statligt utjämningsbidrag till kommuner

 Härigenom föreskrivs följande.

1 § En kommun kan för inkomst- och kostnadsutjämning och som

finansiellt stöd till kommunens verksamhet få statligt utjäm-

ningsbidrag enligt denna lag.

2 § I denna lag förstås med

 bidragsår det år under vilket bidraget utbetalas,

 uppräkningsfaktor den faktor som används för att fastställa

uppräknat skatteunderlag för bidragsåret och som årligen fast-

ställs enligt 7 §,

 uppräknat skatteunderlag antalet skattekronor enligt skattemyn-

dighetens beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om

taxering till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret för en

kommun multiplicerat med uppräkningsfaktorn,

 uppräknad medelskattekraft antalet skattekronor enligt skatte-

myndighetens beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen om taxering

till kommunal inkomstskatt för riket per folkbokförd invånare

den 1 oktober året före bidragsåret multiplicerat med uppräk-

ningsfaktorn,

 garantiskatteunderlag det antal skattekronor som motsvarar den

uppräknade medelskattekraften multiplicerat med antalet folk-

bokförda kommuninvånare den 1 oktober året före bidragsåret och

med ett procenttal, som årligen fastställs av regeringen, eller

den myndighet regeringen bestämmer.

 tillskott av skatteunderlag det antal skattekronor varmed det

uppräknade skatteunderlaget understiger garantiskatteunderlaget.

3 § För kommun vars uppräknade skatteunderlag understiger garan-

tiskatteunderlaget beräknas ett grundbelopp. Grundbeloppet

motsvarar tillskottet av skatteunderlag multiplicerat med den

skattesats som årligen fastställs enligt 7 §.

4 § Med utgångspunkt i grundbeloppet skall tillägg eller avdrag

göras för följande faktorer av betydelse för kommunens kost-

nader,

 1. åldersstruktur,

 2. social struktur,

 3. klimat,

 4. befolkningstäthet.

 För kommun vars folkmängd under den senaste femårsperioden har

minskat skall tillägg göras för den befolkningsminskning som

överstiger två procent av folkmängden vid femårsperiodens bör-

jan. Tillägget uppgår till 40 procent av medelskattekraften per

invånare, multiplicerad med tillämplig skattesats enligt 7 §.

5 § En kommun skall få statligt utjämningsbidrag med ett belopp

motsvarande grundbeloppet med tillägg eller avdrag enligt 4 §.

6 § Ändras rikets indelning i kommuner beräknas tillskott av

skatteunderlag på grundval av den indelning som gäller vid

bidragsårets ingång.

7 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, med-

delar närmare bestämmelser om uppräkningsfaktorn enligt 2 § och

om beräkningen av tillägg och avdrag enligt 4 §.

 Regeringen skall förordna om den skattesats som skall tillämpas

enligt 3 §. När regeringen fastställer skattesatsen skall hänsyn

tas till överenskommelser mellan respektive landsting och kommu-

ner inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifter-

na inom området jämte åtföljande förändrad fördelning av den

sammanlagda landstings- och kommunalskatten.

8 § Skattemyndigheten skall senast den 10 september året före

bidragsåret lämna uppgift till kommunen om uppskattat statligt

utjämningsbidrag.

9 § Statistiska centralbyrån fastställer den uppräknade medel-

skattekraften senast den 31 december året före bidragsåret.

 Skattemyndigheten fastställer statligt utjämningsbidrag samt

lämnar senast den 25 januari bidragsåret uppgift till kommunen

om bidragets storlek.

10 § Det statliga utjämningsbidraget skall under bidragsåret

betalas ut i samband med och på samma sätt som gäller för utbe-

talningen av kommunalskattemedel.

11 § En kommun får överklaga Statistiska centralbyråns eller

skattemyndighetens beslut enligt denna lag hos regeringen.

 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992 och tillämpas

första gången i fråga om bidragsåret 1993.

 2. Genom lagen upphävs lagen (1988:491) om skatteutjämnings-

bidrag. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande i fråga om

skatteutjämningsbidrag för år 1992 och tidigare år.

 3. Om det i lag eller annan författning hänvisas till före-

skrifter som har ersatts genom föreskrifter i denna lag, til-

lämpas i stället de nya föreskrifterna.

2 Förslag till

Lag om skatteutjämningsbidrag till landsting

 Härigenom föreskrivs följande.

1 § Ett landsting kan få skatteutjämningsbidrag enligt denna

lag.

2 § Med landsting enligt denna lag avses också kommuner som inte

ingår i landsting.

3 § I lagen förstås med

 bidragsår det år under vilket bidraget utbetalas,

 eget skatteunderlag antalet skattekronor enligt skattemyndig-

hetens beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om

taxering till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret för

ett landsting,

 egen skattekraft eget skatteunderlag per folkbokförd invånare i

landstinget vid ingången av året före bidragsåret,

 medelskattekraft antalet skattekronor enligt skattemyndighetens

beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen om taxering till kommu-

nal inkomstskatt året före bidragsåret för riket per folkbokförd

invånare vid ingången av året före bidragsåret,

 garanterad skattekraft grundgarantin enligt 4 § med tillägg

eller avdrag enligt 5 §,

 garanterat skatteunderlag det antal skattekronor som motsvarar

den garanterade skattekraften,

 tillskott av skatteunderlag det antal skattekronor varmed det

egna skatteunderlaget understiger det garanterade skatteunderla-

get.

4 § För landstingen gäller som grundgaranti följande skattekraft

i procent av medelskattekraften.

Landsting Grund-

(motsvarande) garanti

Norrbottens läns landsting 141

Västernorrlands läns landsting 129

Jämtlands läns landsting 125

Gotlands kommun 117

Västernorrlands läns landsting 115

Värmlands, Kopparbergs och

Gävleborgs läns landsting 107

Blekinge läns landsting 105

Kalmar, Örebro och Västmanlands

läns landsting 103

Övriga landsting 100

5 § Med utgångspunkt i grundgarantin enligt 4 § beräknas årligen

varje landstings garanterade skattekraft. Denna utgörs av grund-

garantin med tillägg eller avdrag för åldersstrukturens inverkan

på landstingets kostnader för sjukvård.

 För landsting vars folkmängd under den senaste femårsperioden

har minskat skall tillägg göras för den befolkningsminskning som

överstiger två procent av folkmängden vid femårsperiodens bör-

jan.

6 § Ett landsting skall få skatteutjämningsbidrag om det egna

skatteunderlaget understiger det garanterade skatteunderlaget.

Bidraget motsvarar tillskottet av skatteunderlag multiplicerat

med den för landstinget fastställda skattesatsen för bidragsåret

i den mån denna inte överstiger det antal kronor per skattekro-

na, varom särskilt förordnas enligt andra stycket.

 Regeringen skall förordna om de högsta skattesatser som skall

tillämpas enligt första stycket. När regeringen fastställer

skattesatserna skall hänsyn tas till överenskommelser mellan

respektive landsting och kommuner inom landstingsområdet om en

ändrad fördelning av uppgifterna inom området jämte åtföljande

förändrad fördelning av den sammanlagda landstings- och kommu-

nalskatten.

7 § Ändras rikets indelning i landsting beräknas tillskott av

skatteunderlag på grundval av den indelning som gäller vid

bidragsårets ingång.

8 § Skattemyndigheten skall senast den 10 september året före

bidragsåret lämna uppgift till landstinget om uppskattat till-

skott av skatteunderlag.

9 § Statistiska centralbyrån fastställer medelskattekraften

senast den 31 december året före bidragsåret.

 Skattemyndigheten fastställer tillskott av skatteunderlag samt

lämnar senast den 25 januari bidragsåret uppgift till lands-

tinget om tillskottets storlek.

10 § Skatteutjämningsbidraget till landsting skall under bidrag-

såret betalas ut i samband med och på samma sätt som gäller för

utbetalningen av kommunalskattemedel.

11 § Ett landsting får överklaga Statistiska centralbyråns eller

skattemyndighetens beslut enligt denna lag hos regeringen.

 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992 och tillämpas

första gången i fråga om bidragsåret 1993.

 2. Om det i lag eller annan författning hänvisas till före-

skrifter som har ersatts genom föreskrifter i denna lag, til-

lämpas i stället de nya föreskrifterna.

3 Förslag till

Lag om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för år 1993

 Härigenom föreskrivs följande.

1 § Vid fastställande av skattesatsen för skatt till landsting,

kommun, församling eller kyrklig samfällighet får skattesatsen

för år 1993 inte bestämmas högre än den skattesats som för år

1990 har gällt för respektive landsting, kommun, församling

eller kyrklig samfällighet, i förekommande fall justerad enligt

2 eller 3 § lagen (1990:608) om tillfällig begränsning av kommu-

ners rätt att ta ut skatt.

 Beslutar landsting, kommun, församling eller samfällighet om en

högre skattesats än som angetts i första stycket skall den

skattesats som gällde för år 1990, i förekommande fall justerad

enligt första stycket, användas vid tillämpningen av uppbördsla-

gen (1953:272), lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om

kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. och

lagen (1988:491) om skatteutjämningsbidrag.

 Den i första stycket angivna högsta skattesatsen gäller även om

landsting, kommun, församling eller kyrklig samfällighet bildas.

Skattesatsen får i sådant fall inte bestämmas högre än vad som

gällde vid den tidigare indelningen.

2 § Har uppgifter omfördelats mellan landsting och kommunerna

inom landstinget, skall den kommun vars utdebiteringsbehov

minskat på grund av omfördelningen sänka sin skattesats så att

uttaget av skatt minskar med ett belopp som motsvarar det min-

skade behovet. Företas inte en sådan sänkning skall vid

tillämpningen av de i 1 § andra stycket angivna lagarna användas

en skattesats som motsvarar den som skulle ha gällt om bestäm-

melsen i första meningen följts.

 Landsting eller kommun får då omfördelning som avses i föregå-

ende stycke har skett fastställa en högre skattesats än den som

angetts i 1 § i den mån höjningen av utdebiteringen avser att

täcka ökade kostnader som uppkommit vid omfördelningen. Den

sammanlagda utdebiteringen av skatt till landstinget och kommu-

nen får i sådant fall dock inte bli högre än den sammanlagda

utdebiteringen av skatt till landstinget och kommunen som gällt

för år 1990.

3 § Har uppgifter omfördelats mellan kyrklig samfällighet och

församling eller mellan kyrkliga samfälligheter antingen genom

omorganisation eller då kyrklig samfällighet bildats, ändrats

eller upplösts skall den församling eller samfällighet vars

utdebiteringsbehov minskat på grund av omfördelningen sänka sin

skattesats så att uttaget av skatt minskar med ett belopp som

motsvarar det minskade behovet. Företas inte en sådan sänkning

skall vid tillämpningen av de i 1 § andra stycket angivna lagar-

na användas en skattesats som motsvarar den som skulle ha gällt

om bestämmelsen i första meningen följts.

 Samfällighet eller församling får då omfördelning som avses i

första stycket har skett fastställa en högre skattesats än den

som anges i 1 § i den mån höjningen av utdebiteringen avser att

täcka ökade kostnader på grund av omfördelningen. Den sammanlag-

da utdebiteringen av skatt för berörda samfälligheter och för-

samlingar får därvid inte överstiga det med utgångspunkt i det

egna skatteunderlaget vägda genomsnittet av de skattesatser som

gällde för samfälligheterna och församlingarna för år 1990. Med

eget skatteunderlag avses antalet skattekronor för beräkning av

förskott på kommunalskatt för år 1990 enligt taxeringsnämndens

beslut år 1989.

4 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar

närmare föreskrifter om storleken av den sänkning av utdebite-

ringen som skall företas respektive den största höjningen av

utdebiteringen som får företas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1987:560) om

skatteutjämningsavgift

 Härigenom föreskrivs att 1, 3, 6, 7 - 9 §§ lagen (1987:560) om

skatteutjämningsavgift skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1 §

Landstingskommun och kommun Landsting skall erlägga avgift

skall erlägga avgift (skatte- (skatteutjämningsavgift) enligt

utjämningsavgift) enligt denna denna lag.

lag.

 3 §1

Avgiften utgör för landstings- Avgiften utgör för landsting 40

kommun 92 öre per skattekrona. öre per skattekrona.

 6 §

Ändras rikets indelning i Ändras rikets indelning i lan-

lands-tingskommuner eller kom- dsting eller kommuner, beräk-

muner, beräknas skatteutjäm- nas skatte-utjämningsavgift på

ningsavgift på grundval av den grundval av den indelning som

indelning som gäller vid gäller vid ingången av året.

ingången av året.

 7 §2

Skattemyndigheten fastställer Skattemyndigheten fastställer

skatteutjämningsavgift och skatteutjämningsavgift och

till-ställer senast den 25 ja- till-ställer senast den 25 ja-

nuari landstingskommun och kom- nuari landsting uppgift om av-

mun uppgift om avgiftens be- giftens belopp för året.

lopp för året.

 Till ledning för lands- Skattemyndigheten skall se-

tingskom-muns och kommuns bud- nast den 10 september lämna la-

getarbete skall skattemyndighe- ndsting uppgift om uppskattad

ten senast den 10 september skatte-utjämningsavgift för

lämna landstings-kommun och nästa år.

kommun uppgift om uppskattad

skatteutjämningsavgift för näs-

ta år.

1 Senaste lydelse 1991:1035.

2 Senaste lydelse 1990:397.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 8 §

Skatteutjämningsavgiften skall Skatteutjämningsavgiften skall

betalas med en tolftedel varje betalas med en tolftedel varje

månad under året genom avräk- månad under året genom

ning med lika belopp vid varje avräkning med lika belopp vid

utbetalning av landstingsskatt varje utbetalning av

och kommunalskatt enligt 4 § landstingsskatt enligt 4 § la-

lagen (1965:269) med särskilda gen (1965:269) med särskilda

bestämmelser om kommuns och an- bestämmelser om kommuns och an-

nan menighets utdebitering av nan menighets utdebitering av

skatt, m.m. Är avgiften inte skatt, m. m. Är avgiften inte

uträknad vid avräkningstillfäl- uträknad vid avräkningstillfäl-

lena i månaderna januari och lena i månaderna januari och

februari, får avräkning ske med februari, får avräkning ske med

ett uppskattat belopp. Om nå- ett uppskattat belopp. Om nå-

got av de belopp som avräknas i got av de belopp som avräknas i

månaderna januari och februari månaderna januari och februari

inte motsvarar en tolftedel av inte motsvarar en tolftedel av

landstingskommunens eller kom- landstingets avgift, skall den

munens avgift, skall den jämk- jämkning som föranleds av detta

ning som föranleds av detta ske ske i fråga om det belopp som

i fråga om det belopp som av- avräknas i mars månad.

räknas i mars månad.

 9 §3

Skattemyndighetens beslut en- Skattemyndighetens beslut en-

ligt denna lag får överklagas ligt denna lag får överklagas

hos regeringen genom besvär. hos regeringen.

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992 och tillämpas första

gången i fråga om utjämningsavgift för landsting för år 1993.

3 Senaste lydelse 1990:397.

5 Förslag till

Lag om upphävande av lagen (1987:561) om särskild

skatteutjämningsavgift

 Härigenom föreskrivs att lagen (1987:561) om särskild skatteu-

tjämningsavgift skall upphöra att gälla vid utgången av juni

1992. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande i fråga om

särskild skatteut-jämningsavgift för år 1992 och tidigare år.

6 Förslag till

Lag om upphävande av lagen (1990:609) om

avräkningsskatt

 Härigenom föreskrivs att lagen (1990:609) om avräkningsskatt

skall upphöra att gälla vid utgången av år 1992. Den upphävda

lagen gäller dock fortfarande i fråga om avräkningsskatt för år

1992 och tidigare år.

Utbildningsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet den 15 april 1992

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition med förslag till slutlig

reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93,

m.m. såvitt avser kommunal ekonomi.

1 Bakgrund

Kommunalekonomiska kommittén har föreslagit att följande anslag

eller delar av anslag skall ingå i det nya statsbidragssystemet:

- Bidrag till driften av det kommunala offentliga skolväsendet

 (sektorsbidraget)

- Bidrag till driften av särskolor m.m.

- Bidrag till driften av särvux

- Bidrag till undervisning av invandrare i svenska språket.

1.1 Bidrag till driften av det kommunala offentliga skolväsen-

det

Sektorsbidraget utgör ett generellt finansiellt stöd till drif-

ten av det kommunala offentliga skolväsendet, dvs. grundskolan,

gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Det infördes

den 1 juli 1991.

 Fr.o.m. budgetåret 1992/93 har i sektorsbidraget även inräknats

inackorderingstillägg, som för närvarande betalas som en del av

den statliga studiehjälpen i enlighet med bestämmelserna i

studiestödslagen (1973:349).

 Vidare har i sektorsbidraget för budgetåret 1992/93 beräknats

medel för fristående skolor på grundskolenivå. I propositionen

om valfrihet och fristående skolor (prop. 1991/92:95) har för-

eslagits att godkända fristående skolor för elever som har

vanlig skolplikt skall tilldelas medel för verksamheten av den

kommun där respektive skola är belägen med belopp som motsvarar

kommunens genomsnittskostnad per elev i den egna grundskolan.

Kommunen skall dock kunna dra av högst 15 % av denna kostnad.

 Regeringen bör återkomma i höst med en proposition som rör

fristående skolor på gymnasial nivå och olika typer av mellan-

former av fristående skolor.

 Under anslaget beräknas även medel för särskilt verksamhetsstöd

till vissa gymnasiala utbildningar och vissa vuxenutbildningar,

bidrag för gymnasiala utbildningar planerade att överföras till

annan utbildningsform, kostnader för vissa gymnasieutbildningar

m.m. av internationell karaktär samt för lönekostnadspålägg.

1.2 Bidrag till driften av särskolor

Nuvarande statsbidragssystem infördes budgetåret 1986/87. Stats-

bidraget baseras på antalet elever och beräknas som grundresurs,

kompletteringsresurs samt tilläggsresurs för hemspråksundervis-

ning och för svenska som andraspråk. För en elev som får sär-

skild undervisning i stället för undervisning vid särskola

beräknas särskilda lärarresurser. Bidrag utgår även för lokal

skolutveckling och tilläggspensionsavgifter.

 Under anslaget beräknas även medel för bidrag till Örebro

landsting för yrkesundervisning för hörselskadade psykiskt

utvecklingsstörda enligt särskilt avtal, för försöksverksamhet

med databaserad undervisning, för konferenser m.m. samt för

lönekostnadspålägg.

 Regeringen har i en proposition om ändrat huvudmannaskap för

särskolan och särvux m.m. (prop. 1991/92:94) bl.a. föreslagit

att ansvaret för särskolan och särvux förs över från landsting

till kommuner. Överföringen kan ske successivt, men skall vara

avslutad senast den 1 januari 1996.

 Redan nu kan ett landsting enligt 6 kap. 5 § och 12 kap. 3 §

skollagen överlåta ansvaret för särskolan och särvux till en

kommun.

1.3 Bidrag till driften av särvux

Nuvarande schabloniserade statsbidragssystem för särvux trädde

ikraft den 1 juli 1991.

1.4 Bidrag till undervisning av invandrare i svenska språket

Fr.o.m. den 1 juli 1991 beräknas statsbidraget till kommunerna

för undervisning av invandrare i svenska språket (sfi) i form av

ett visst belopp per deltagare. Kommunen kan anordna utbild-

ningen själv eller lägga ut den på andra anordnare.

2 Förslag

2.1 Bidrag till driften av det kommunala offentliga skolväsen-

det m.m.

 Skälen för mitt förslag: Sektorsbidraget, som infördes den 1Mitt

förslag:

Sektorsbidraget till kommunerna för det offent-

 liga skolväsendet och bidraget till undervisning av invandrare

 i svenska språket lyfts in i det generella statsbidragssyste-

 met för kommunerna.

juli 1991, utgör ett generellt finansiellt stöd som inte skall

styra verksamheten. Den detaljerade statliga styrningen på

skolans område har därmed upphört.

 Enligt riksdagens beslut med anledning av propositionen Växa

med kunskaper (prop. 1990/91:85, UbU16, rskr. 356) skall gym-

nasieskolans reformering inledas fr.o.m. läsåret 1992/93 och

vara fullt genomförd läsåret 1995/96.

 Eftersom sektorsbidraget till skolväsendet redan är schab-

loniserat finner jag det naturligt att det ingår i det gemensam-

ma bidraget till kommunerna.

 Svenska kommunförbundet har i en skrivelse till regeringen den

13 december 1991 påtalat att sektorsbidraget för skolan, enligt

förbundets mening, inte har uppnått den nivå som de statliga

utfästelserna innebär. Skrivelsen har remitterats till skolver-

ket som i ett yttrande den 19 februari 1992 har avstyrkt bifall

till förbundets framställning. Kommunförbundet har därefter

inkommit med ytterligare en skrivelse i ärendet. Några kommuner

har också skrivit till regeringen i denna fråga.

 Svenska kommunförbundets anspråk på staten är att sektors-

bidraget fr.o.m. den 1 juli 1992 höjs med ytterligare 1,4 mi-

ljarder kr. Förbundets yrkande grundas på att staten enligt

förbundets mening har beräknat kostnadskompensationen för lågt

när det gäller prisutvecklingsgarantin i läraravtalet fr.o.m.

oktober 1990 och för sänkningen av lärarnas undervisningsskyl-

dighet samt att staten har överskattat kommunernas minskade

kostnader till följd av lärarnas övergång från statligt till

kommunalt reglerade avtal. Därutöver yrkar kommunförbundet att

staten betalar ut 2,3 miljarder kr. retroaktivt till kommunerna

för kostnader under budgetåren 1990/91 och 1991/92. Det nya

samlade bidraget till kommunerna som införs den 1 januari 1993

beräknas i huvudsak utifrån två principer; dels en bedömning av

det samhällsekonomiska utrymmet för hela den offentliga sektorn,

dels - inom den ramen - en bedömning av de kommunala behoven i

relation till hela den offentliga sektorns.

 Jag gör för min del den bedömningen att det, när det gäller

beräkningar av kostnadskonsekvenser i stora och komplexa struk-

turfrågor i samhället, knappast är möjligt att med fullkomlig

säkerhet göra en exakt kostnadsbestämning, som ur alla synvink-

lar är helt invändningsfri. Jag konstaterar att staten och

kommunförbundet i detta fall har gjort olika bedömningar av

kostnadskonsekvenserna. Bidrag till vissa utbildningar

bör inte ingå i det nya kommunbidraget. Skälet är dessa utbild-

ningars karaktär, t.ex. att de är mer eller mindre rikstäckande.

Detta gäller Katrineholms tekniska skola, Sundsgården i Ekerö

kommun (jfr. prop. 1991/92:95), tre lanthushållsskolor (jfr.

prop. 1991/92:157) samt utbildningen i dans i Stockholm m.m.

 Vidare bör särskilt verksamhetsstöd till vissa gymnasiala

utbildningar och vuxenutbildningar, gymnasiala utbildningar

planerade att överföras till annan utbildningsform, kostnader

för vissa gymnasieutbildningar m.m. av internationell karaktär

samt tills vidare lönekostnadspålägg även fortsättningsvis

beräknas under ett särskilt anslag.

 Kommunerna ansvarar för fortbildning av all personal inom

skolan. Inom regeringskansliet pågår en översyn av fortbild-

ningen för lärare. Jag avser återkomma i denna fråga när be-

redningens arbete slutförts.

 Jag finner det även naturligt att låta det bidrag som utgår

till svenskundervisning för sådana invandrare som inte omfattas

av den kommunala flyktingmottagningen ingå i det generella

bidraget till kommunerna.

2.2 Bidrag till driften av särskolor och särvux

 Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare redovisat har rege-Mitt

förslag:

Bidragen till landstingen för driften av särsko-

 lan och särvux lyfts in i det generella statsbidragssystemet

 för landstingen, med undantag för Dammsdalsskolan i Vingåker

 m.fl. och för särskolans anslag för lönekostnadspålägg m.m.

ringen i propositionen om ändrat huvudmannaskap för särskolan

och särvux (prop. 1991/92:94) föreslagit att ansvaret för sär-

skolan och särvux successivt förs över från landsting till

kommuner. Överföringen skall vara avslutad senast den 1 januari

1996. Redan nu har flera kommuner tagit över ansvaret för sär-

skolan och särvux. Inom flera landsting pågår förberedelser för

att föra över huvudmannaskapet till kommunerna.

 I och med att särskolan förs in under kommunernas ansvar-

sområde ökar möjligheterna till en samlad planering av under-

visningen för alla kommunens barn och ungdomar. Detta kan gälla

t.ex. läsårets förläggning, lokaler och utrustning.

 I avvaktan på riksdagens ställningstagande till det framtida

huvudmannaskapet och med hänsyn till nuvarande ansvarsförhållan-

den har kommittén föreslagit att statsbidraget till särskolan

och särvux räknas in i bidragssystemet för landstingen. Riks-

dagen har ännu inte fattat sina beslut med anledning av pro-

positionen om ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux.

 Bidragen bör nu i sin helhet föras till landstingens bidrags-

ram. Bidragen kommer i fortsättningen inte att vara identifier-

bara. Någon successiv överföring av bidragen från landstingens

bidragsram till kommunernas är alltså inte möjlig.

 De landsting och kommuner som redan gjort eller har för avsikt

att göra huvudmannaskapsförändringar har möjlighet att komma

överens om eventuella bidrag från landstingen till kommunerna

utöver vad en skatteväxling ger.

 För bidrag till fristående särskolor föreslås ingen förändring

utan bidraget bör tills vidare utbetalas direkt till huvudmännen

för skolorna.

 I nyssnämnda proposition har föreslagits att huvudmannaskapet

för Dammsdalsskolan i Vingåker, Salbohedskolan i Sala och den

yrkesutbildning för hörselskadade psykiskt utvecklingsstörda

elever som anord-nas i Örebro regleras särskilt samt att ett

särskilt verksamhetsstöd utgår till huvudmännen för dessa sko-

lor.

 De särskilda medel som beräknas under särskolans anslag för

lönekostnadspålägg, datautbildning och konferenser m.m. bör även

i fortsättningen beräknas under ett särskilt anslag på statsbud-

geten.

2.3 Sanktioner i skollagen

 Skälen för mitt förslag: Regleringen i skollagen bygger iMitt

förslag: I

skollagen (1985:1100) förs in en bestämmelse

 av innebörd att, om en kommun grovt eller under längre tid

 åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller enligt

 föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, regeringen

 får meddela de föreskrifter eller, på kommunens bekostnad,

 vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. Statens

 kostnader för sådana åtgärder bör få kvittas mot belopp som

 staten annars skulle ha betalat ut till kommunen.

väsentliga delar på principen om målstyrning. Statsmakterna

anger sålunda vad kommunerna som skolhuvudmän skall nå för

resultat, men överlåter i huvudsak åt kommunerna att välja vägar

att nå de föreskrivna målen. Genom uppföljning och utvärdering

skall brister uppmärksammas. Jag utgår från att brister och

försummelser kommer att avhjälpas som en följd av detta arbete.

Med det yttersta ansvar för skolväsendet som statsmakterna har

torde det dock finnas ett behov av mer konkreta korrektionsåt-

gärder om huvudmannen trots allt inte vidtar någon rättelse.

Inte minst kan sådana möjligheter fylla en funktion som ett

yttersta skydd för de svagaste grupperna. Att enbart hålla inne

statsbidrag är i detta sammanhang inte någon konstruktiv metod.

Det väsentliga är att få försummelsen avhjälpt. För den sakens

skull bör regeringen tilläggas rätt att, i fall då en kommun

grovt eller under längre tid har åsidosatt sina skyldigheter

enligt skollagen eller med stöd av den meddelade föreskrifter,

vidta åtgärder för att avhjälpa bristen. Vidare bör gälla att

åtgärderna kan genomföras på kommunens bekostnad.

 Vilka åtgärder som kan bli aktuella kan inte nu anges med

exakthet. De måste kunna avpassas efter den konkreta situatio-

nen. Jag kan som en möjlighet förutse detaljerade föreskrifter

för kommunen om dess skolverksamhet. I något fall kan också

tänkas att regeringen genomför en praktisk åtgärd, t.ex. fort-

bildning av lärare, på kommunens bekostnad. Ett ytterligare skäl

att inte detaljreglera korrektionsåtgärderna är att jag förutser

att sådana åtgärder inte skall behöva tillgripas annat än i rena

undantagsfall.

 Som nyss nämnts skall korrektionsåtgärder kunna vidtas på

kommunernas bekostnad. Det vore orimligt om en kommun genom

grovt åsidosättande av sina lagliga skyldigheter i slutändan

skulle kunna vältra över kostnaden på staten. Om kostnaden för

en åtgärd har förskotterats av staten bör staten vidare för

enkelhets skull ha rätt att kvitta sin fordran på kommunen mot

sådana medel som staten annars skulle betala ut till kommunen.

 De förslag jag här har lagt fram fordrar lagstiftning. Enligt

min mening bör reglerna om regeringens rätt att ingripa, om

kostnadsansvaret och om kvittningsrätten tas in i 15 kap. skol-

lagen (1985:1100).

 Jag vill här bara tillägga att då jag talat om rätt för rege-

ringen att vidta åtgärder har jag utgått från att regeringen

skall kunna uppdra åt en myndighet under regeringen att rent

praktiskt genomföra sådana åtgärder. Detta bör rimligen ligga i

en föreskrift om att regeringen får vidta åtgärder för att

avhjälpa bristen.

3 Uppföljning och utvärdering inom skolväsendet

Det nya sektorsbidraget för skolan, som infördes den 1 juli

1991, innebär att den regelstyrning som tidigare hade präglat

skolsektorn upphörde. I det nya mål- och resultatorienterade

styrsystemet, som då infördes, blev uppföljning och utvärdering

strategiska uppgifter. En övergång till ett generellt stats-

bidrag till kommunerna av det slag som föreslås i föreliggande

proposition förändrar inte karaktären av dessa uppgifter. Det

finns således inte någon anledning att, med hänsyn till ett

generellt statsbidragssystem till kommunerna, göra några prin-

cipiella förändringar av statens uppföljning och utvärdering av

skolan.

 Övergången från ett sektorsbidrag till ett generellt kommun-

bidrag kräver inte heller någon förändring av de nationella

styrinstrumenten. I likhet med vad som gäller för närvarande

kommer således även i fortsättningen de viktigaste nationella

styrinstrumenten att bestå av bestämmelser i skollagen samt de

nationella läroplanerna.

 Samtidigt som avreglering och decentralisering naturligtvis i

viss mån försvårar långsiktiga bedömningar på den nationella

nivån är det uppenbart att behovet av sådana ökar kraftigt.

Detta gäller inte minst för verksamheten inom skolsektorn, där

besluten av regering och riksdag till sin karaktär vanligen är

långsiktiga. Underlaget för regeringens ställningstagande måste

hålla hög kvalitet för att det skall vara möjligt att bedöma om

målen uppfylls. I detta sammanhang har statens skolverk en

nyckelroll, inte bara genom det uppföljningssystem som jag i det

följande kommer att lämna en redogörelse för, utan även på grund

av sin allmänna uppgift att följa utvecklingen i den svenska

skolan.

 I enlighet med vad jag har framhållit i avsnittet om sanktioner

i skollagen har staten också ett viktigt ansvar att värna om och

följa de svagaste elevernas rätt till en god och likvärdig

utbildning. Som stöd i det arbetet har staten de utvärderande

och stödjande myndigheterna på skolans område, skollagens be-

stämmelser och ytterst sanktionsrätten.

3.1 Uppföljning

Jag delar kommitténs uppfattning att den sektorsvisa uppfölj-

ningen bör utformas efter varje sektors särart.

 När det gäller skolverksamheten får tillämpningen av dessa

principer en särskild prägel. Verksamheten i den svenska skolan

styrs av de nationella mål som har beslutats av regering och

riksdag. Bland dessa mål utgör kravet på nationell likvärdighet

ett av de främsta. Detta gäller inte enbart resultatet av under-

visningen, utan även formerna för undervisningen skall i någon

mening vara likvärdiga. Frågor om klass-torlek och utbildningens

tillgänglighet utgör exempel på uppgifter som kan behöva vägas

in när graden av måluppfyllelse diskuteras.

 Det är också angeläget att det statliga uppföljningssystemet

även innefattar olika mått på kostnadseffektiviteten inom sko-

lan. Detta är betydelsefullt för att jämförelser skall kunna

göras både inom landet och internationellt. I sammanhanget bör

även beaktas det förhållandet att större delen av den svenska

skolan är obligatorisk och inte i samma utsträckning som andra

kommunala verksamheter beroende av kommunala beslut. Den kommu-

nala självstyrelsen på skolans område är således mindre än vad

som gäller för övrig kommunal verksamhet. Jag anser att det mot

denna bakgrund är självklart att den statliga uppföljningen av

skolverksamheten även beaktar vissa förhållanden beträffande

undervisningens organisation.

 Regeringen har i beslut den 12 september 1991 uppdragit åt

statens skolverk att med promemorian (Ds 1991:43) Ett resultato-

rienterat uppföljningssystem för skolan som grund utforma ett

uppföljningssystem. Uppdraget skall fullgöras efter samråd med

Svenska kommunförbundet. I det nya uppföljningssystemet ges

skolverket ett beställaransvar, statistiska centralbyrån ett

producentansvar och kommunerna ett ansvar för att ta fram de

begärda uppgifterna. Huvudtanken med det nya uppföljningssyste-

met är att det skall utgöra ett verksamt medel i styrsystemet.

Genom uppföljningssystemet skall såväl kommunerna som staten ges

ett så gott beslutsunderlag som möjligt. Uppföljningssystemet

bör därför så långt möjligt utformas med den utgångspunkten att

statsmakterna kan använda samma måttstock som kommunerna internt

mäter verksamheten med. En annan självklar utgångspunkt bör vara

att skolverket skall begränsa antalet uppgifter som begärs in.

3.2 Ingen uppföljning av sektorsbidraget

 Skälen för min bedömning: Riksdagen beslutade (1990/91:UbU4,Min

bedömning:

Beslutet att tillkalla en särskild kommitté för

 uppföljning av sektorsbidraget upphävs.

rskr. 76) att ge regeringen tillkänna att en parlamentarisk

kommitté skulle anförtros uppgiften att följa konsekvenserna av

det nya sektorsbidraget för skola och vuxenutbildning m.m. som

infördes den 1 juli 1991. På förslag av min företrädare, stats-

rådet[REDACTED_EFTERNAMN], utfärdade regeringen den 12 september 1991 direk-

tiv för en sådan kommittés arbete. Avsikten var att kommittén

skulle vara verksam i minst tre år. Några ledamöter har emeller-

tid inte tillkallats och mot bakgrund av de förändringar som

regeringen föreslår i föreliggande proposition anser jag att det

knappast är meningsfullt att så sker. Insatserna bör i stället

koncentreras på att följa upp effekterna av det nya statsbi-

dragssystemet. Jag föreslår således att det bemyndigandet som

finns för mig att tillkalla en särskild parlamentarisk kommitté

för uppföljning av sektorsbidraget upphävs och att riksdagen

meddelas detta förhållande.

4 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag anfört har inom utbildningsdepartementet

upprättats förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100).

 Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga

II:x.x.

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

 dels att

 1. antaga förslaget till lag om

 ändring i skollagen (1985:1100),

 dels att

 2. godkänna vad jag har för-

 eslagit om att sektorsbidraget till det kommunala offentliga

 skolväsendet samt statsbidragen till särskolan, särvux och

 undervisning av invandrare i svenska språket slopas per den 1

 januari 1993 i enlighet med vad som tidigare redovisats,

 dels att

 3. med ändring av riksdagens

 beslut (1991/92:UbU10, rskr. 190) till Bidrag till driften av

 det kommunala offentliga skolväsendet för budgetåret 1992/93

 under åttonde huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag på 21 451

 906 000 kr.,

 4. med ändring av riksdagens

 beslut (1991/92:UbU11, rskr. 193) till Bidrag till driften av

 särskolor m.m. för budgetåret 1992/93 under åttonde huvudti-

 teln anvisa ett förslagsanslag på 774 978 000 kr.,

 5. med ändring av riksdagens

 beslut (1991/92:UbU11, rskr. 193) till Bidrag till driften av

 särvux för budgetåret 1992/93 under åttonde huvudtiteln

 anvisa ett förslagsanslag på 34 703 000 kr. samt

 6. med ändring av riksdagens

 beslut (1991/92:UbU11, rskr. 193) till Bidrag till under-

 visning av invandrare i svenska språket under åttonde huvud-

 titeln anvisa ett förslagsanslag på 138 652 000 kr.,

 dels

 7. bereder riksdagen tillfälle

 att ta del av vad jag anfört om förekomsten av en särskild

 parlamentarisk kommitté för uppföljning av sektorsbidraget.

Propositionens lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i skollagen (1985:1100)

 Härigenom föreskrivs att det i skollagen (1985:1100) 1

skall införas en ny paragraf, 15 kap. 15 §, av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 15 kap.

 15 §

 Har en kommun grovt eller

 under längre tid åsidosatt

 sina skyldigheter enligt

 denna lag eller enligt före-

 skrifter som har meddelats

 med stöd av lagen, får rege-

 ringen meddela de föreskrif-

 ter för kommunen eller, på

 kommunens bekostnad, vidta de

 åtgärder som behövs för att

 avhjälpa bristen.

 Har staten haft kostnader för

 en åtgärd som vidtagits med

 stöd av första stycket, får

 denna kostnad kvittas mot

 belopp som staten eljest

 skulle ha betalt ut till

 kommunen.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

 1 Lagen omtryckt 1991:1111.

Kulturdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 april 1992.

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition med förslag till slutlig

reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93,

m.m. såvitt avser kommunal ekonomi

1 Bakgrund

Kommunalekonomiska kommittén föreslår att följande bidrag på

kultur-området skall ingå i det generella systemet, nämligen

bidragen till regional musikverksamhet, regionala och lokala

teater-, dans- och musikinstitutioner, regionala museer,

regional biblioteksverksamhet och folkbibliotek.

2 Överväganden

 Min bedömning: Statsbidragen till den regionala

 kulturverksamheten bör inte inordnas i det generella

 statsbidragssystemet.

 Skälen för min bedömning: En viktig del i den statliga

kulturpolitiken har sedan början av 1970-talet varit att

medverka till att det på regional nivå byggs upp ett nät av

professionellt drivna teater-, musik-, biblioteks- och

museiinstitutioner. I första hand landsting, men också kommuner

och en del hembygdsförbund, är huvudmän för dessa institutioner.

De regionala kulturinstitutionerna är oftast organiserade som

stiftelser men några drivs även som aktiebolag eller inom ramen

för den kommunala förvaltningen.

 Den statliga kulturpolitiken syftar till att stimulera och

stödja huvudmännens egna satsningar på sina kulturinstitutioner.

Statens stöd till dessa institutioner utgår huvudsakligen i form

av s.k. grundbelopp. Ett grundbelopp motsvarar i princip en

genomsnittslön vid institutionen. Statsbidrag utgår normalt med

55 % av grundbeloppet.

 Statligt stöd utgår för närvarande till länsmuseer eller

motsvarande museer och länsbibliotek i samtliga län samt till 23

lokala och regionala teatrar. Vidare erhåller 12

symfoni/kammarorkestrar statsbidrag. Den år 1988 nyorganiserade

regionala musikverksamheten finns i samtliga län och får bidrag

enligt ett system som bygger på förhandlingar mellan staten och

Landstingsförbundet.

 Kommunalekonomiska kommittén har föreslagit att statsbidragen

till den regionala kulturverksamheten skall ingå i det generella

systemet. I avvaktan på den översyn och utvärdering av formerna

för det statliga stödet till kulturen som kommer genomföras bör

det nuvarande systemet inte förändras.

 Med hänvisning till detta skäl föreslår jag att statsbidragen

till den regionala kulturverksamheten behålls i deras nuvarande

form.

3 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att

regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har

anfört om statsbidrag till den regionala kulturverksamheten

Sammanfattning av utredningens betänkande

(SOU 1991:98)

Inledning

Kommunalekonomiska kommittén har haft mycket omfattande direktiv

för utredningsarbetet i förhållande till den tid som stått till

buds. Kommittén har därför koncentrerat arbetet på tre frågor.

Dels att se över hur finansieringen av den kommunala

verksamheten kan utvecklas under 1990-talet med hänsyn till

kravet på samhällsekonomisk balans, dels att utarbeta nya system

för de statliga bidragen till landsting och kommuner och dels

att se över de ekonomiska relationerna mellan statlig och

kommunal sektor. Kommittén har därvid varit tvungen att lämna en

del frågor för ytterligare utredning och analys, t.ex. den

administrativa hanteringen och vissa beräkningar av

övergångseffekterna. De grundläggande motiven och

förutsättningarna för kommitténs förslag är dock väl analyserade

och övervägda.

 Kommittén har under utredningsarbetet utgått från två

grundläggande förhållanden.

 För det första är kravet på samhällsekonomisk balans överordnat

andra krav och måste således styra bedömningen av det framtida

ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Utan en sund

samhällsekonomi kommer kommuners och landstings möjligheter att

bedriva sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt att

gradvis undermineras, till förfång för välfärden och den

samhälleliga utvecklingen på sikt.

 Som framgår av betänkandet kommer kommuner och landsting härvid

att ställas inför stora krav på förändring och anpassning av

verksamheten till de ekonomiska förutsättningarna. Under 1980-

talet har kommunsektorn delvis löst finansieringsproblemen genom

att höja utdebiteringen och genom att ta lån och realisera

kapital. Under 1990-talet måste finansieringen i första hand ske

genom effektivisering och anpassning av verksamheten.

 För det andra vill kommittén framhålla att staten måste anpassa

sitt agerande till denna situation. Kommuner och landsting måste

få bästa möjliga förutsättningar för att effektivisera och

förändra verksamheten. Framförallt måste staten föra en

konsekvent politik gentemot den kommunala sektorn, där kraven på

verksamheten står i proportion till de krav som ställs på

ekonomin. De viktigaste punkterna är här följande.

 Staten måste minska sin reglering av den kommunala verksamheten

och låta kommuner och landsting inom ramen för lagstiftningen

fritt utforma och prioritera sin verksamhet. Ansvarsfördelningen

mellan den statliga och lokala politiska nivån måste vara

tydlig. De krav som staten vill ställa på kommunsektorn bör i

princip regleras genom lagstiftning.

 Staten måste ge långsiktiga och stabila besked till den

kommunala sektorn om de ekonomiska förutsättningar som kommer

att gälla. I detta ligger även att de ekonomiska relationerna

mellan statlig och kommunal sektor måste bli tydligare och

enklare att överblicka.

 Staten måste ta sitt ansvar för prioriteringen mellan

verksamheter inom den offentliga sektorn genom att inte ålägga

kommuner och landsting nya uppgifter utan att dessa kan

finansieras.

 Kommittén har vid utformningen av sina överväganden och förslag

vägletts av ovanstående synsätt.

 Utgångspunkt för kommitténs förslag till statsbidragssystem har

varit att minimera de penningströmmar som går mellan statlig och

kommunal sektor på så sätt att en nettoström av pengar från stat

till kommun införs, i första hand genom att

skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt slopas. En annan

utgångspunkt har varit att åstadkomma ett statsbidragssystem,

som så långt möjligt utjämnar de ekonomiska skillnaderna mellan

kommunerna och som ger största möjliga handlingsutrymme för

kommuner och landsting att själva utforma sin verksamhet.

 I kort sammanfattning innebär kommitténs förslag

- att regering och riksdag skall fatta långsiktiga och stabila

 beslut om vilken utveckling av den kommunala ekonomin som är

 förenlig med samhällsekonomisk balans

- att en lag införs, som innebär att kommuner och landsting

 inte skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får

 möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter

- att 24 specialdestinerade statsbidrag, som idag går till

 verksamheter för vilka kommunerna och/eller landstingen är

 ansvariga, slopas

- att nuvarande skatteutjämningsbidrag till kommunerna slopas

- att ett statligt utjämningsbidrag till kommuner införs, som

 syftar till att så långt möjligt ge kommunerna likvärdiga

 ekonomiska förutsättningar

- att de allmänna och särskilda skatteutjämningsavgifterna

slopas

- att avräkningsskatten, som reglerar effekterna av

 skattereformen, slopas

- att ansvaret för de kommunala bostadstilläggen (KBT) samt

 bostadsbidragen förs över till staten

- att den mellankommunala kostnadsutjämningen med anledning av

 äldrereformen upphör

- att det inomregionala skatteutjämningssystemet i Stockholms

 län upphör

- att nuvarande bidragssystem för landstingen i sin

 grundstruktur är oförändrat med undantag av ovan nämnda

 förändringar

- att ett nytt system för utbetalning av kommunalskatten

 införs, som innebär att kommunalskatten utbetalas utan

 eftersläpning.

Kap.2 Förhållandet medborgare-stat-kommun

Det finns två olika synsätt vad gäller kommuners och landstings

funktion och verksamhet. Enligt det ena utgår all offentlig makt

från staten och i den utsträckning kommuner och landsting fattar

beslut är det enligt en av staten delegerad beslutanderätt. Det

andra synsättet innebär att kommunerna betraktas som grunden för

folkstyret. Sverige har valt en kompromiss av dessa båda

synsätt. Avvägningen mellan statligt och kommunalt måste ske

fortlöpande och under ständig anpassning till nya förhållanden

och bedömningar.

 Sedan lång tid har det funnits en strävan att minska den

statliga detaljstyrningen. Samtidigt har regering och riksdag

funnit det påkallat att vidta åtgärder för att dämpa den

kommunala konsumtionsutvecklingen.

 En fortsatt avreglering av den kommunala verksamheten är

nödvändig för att kommuner och landsting skall kunna förnya och

effektivisera den kommunala verksamheten.

 Den kommunala sektorn har dock en sådan omfattning och

betydelse

för utvecklingen av samhällsekonomin att staten vid behov måste

kunna vidta åtgärder som påverkar kommunernas och landstingens

finansiering av sin verksamhet, framförallt genom att fastställa

finansiella ramar. Staten måste också följa upp hur den

kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till av riksdag

och regering uppsatta mål.

 Statens ansvar för samhällsekonomin och verksamheten i stort

inom kommunsektorn måste kombineras med största respekt för den

kommunala självstyrelsen. Av det följer att regering och riksdag

bör använda sig av sådana stabiliseringspolitiska åtgärder som

begränsar den kommunala självstyrelsen så lite som möjligt.

Kap.3 Kommunernas och landstingens verksamhet och ekonomi

under 1980-talet

Kommunernas och landstingens finanser kännetecknas av att både

intäkter och utgifter ökat realt under 1980-talet.

Skatteunderlaget har vuxit betydligt, vilket i kombination med

en ökning av utdebiteringen inneburit att kommunsektorns

skatteintäkter ökat. De ökade skatteintäkterna har möjliggjort

en ökning av konsumtionen trots att statsbidragen varit realt

oförändrade under 1980-talet. Eftersom konsumtionen stadigt ökat

har statsbidragen dock minskat som andel av finansieringen. En

allt mindre del av utgifterna används till nettoinvesteringar,

vilket främst beror på att nettoförsäljningen av mark och

fastigheter har ökat i omfattning. Denna försäljning har

bidragit till att det finansiella sparandet förbättrats under de

senaste åren.

 Landstingens och kommunernas finanser har utvecklats på

likartat sätt. Några skillnader finns dock. Intäkter och

utgifter har ökat snabbare i landstingen än i kommunerna.

Skatteintäkterna har ökat mer i landstingen därför att

utdebiteringen höjts kraftigare. Landstingen har heller inte

nettoförsålt mark och fastigheter i samma utsträckning. I

gengäld har landstingens finansiella sparande utvecklats sämre

under de senaste åren.

Kap.4 De samhällsekonomiska förutsättningarna för verksamheten

i kommuner och landsting på 1990-talet

En av kommitténs uppgifter är att utreda hur kommuners och

landstings verksamhet och ekonomi kan anpassas till de

samhällsekonomiska förutsättningarna.

 Kommittén har när de gäller de reala restriktionerna gjort

bedömningen att de konkurrensutsatta delarna av den svenska

ekonomin måste förstärkas, för att det skall vara möjligt att

förena balans i utrikesbetalningarna med en ekonomisk tillväxt

som är lika hög som i övriga industriländer. För att den

konkurrensutsatta sektorn skall kunna växa måste tillväxten i

övriga delar av ekonomin begränsas. Den kommunala sektorn spelar

i detta sammanhang en central roll, bl.a. därför att den

sysselsätter en stor del av arbetskraften.

 När det gäller de finansiella restriktionerna anser kommittén

att det dels krävs åtgärder för att förstärka hushållens

sparande, dels krävs en betydande återhållsamhet med offentliga

utgifter. Det senare är nödvändigt för att förstärka det

offentliga sparandet i en situation där skattetrycket bör

sänkas. Tillväxten av de skattefinansierade delarna av den

kommunala verksamheten måste bromsas. Ökad avgiftsfinansiering

kan vara en möjlighet för kommunsektorn att bedriva en mer

omfattande verksamhet än vad sparkrav och minskande skattekvot

kommer att medge.

 Baskalkyler, som gjorts av Svenska kommunförbundet respektive

Landstingsförbundet, visar på ett ökande behov av den service

som kommunsektorn idag erbjuder. Produktivitetsförbättringar och

effektiviseringar av den kommunala verksamheten måste därför

ske. Det kan även bli nödvändigt för kommuner och landsting att

välja bort viss service eller att införa respektive höja

avgifter för vissa verksamheter.

Kap.5 Kommunal utveckling i samhällsekonomisk balans

Kommittén konstaterar att det samhällsekonomiska utrymmet för

den offentliga sektorn begränsas både av reala och finansiella

faktorer. Den offentliga sektorn, inklusive den kommunala, måste

begränsas så att den konkurrensutsatta sektorn får tillgång till

arbetskraft och andra resurser.

 Staten bör ange riktlinjer för den samlade kommunala

utdebiteringen. Storleken på statens transfereringar till

kommuner och landsting bör bestämmas med hänsyn till dels det

samhällsekonomiska utrymmet, dels vilken prioritering den

kommunala verksamheten bör ges i förhållande till andra delar av

den offentliga sektorn.

 Enligt kommittén är det emellertid inte tillräckligt att staten

fastlägger mål för den kommunala ekonomin. Statens måste också

bidra till att kommuner och landsting får reella möjligheter att

anpassa sin verksamhet till de ekonomiska ramarna. Kommittén

anser att tre faktorer därvid är av grundläggande betydelse.

 För det första måste kommuner och landsting få långsiktiga och

stabila planeringsförutsättningar. Kommittén föreslår därför att

regering och riksdag i början av varje mandatperiod fattar

beslut om vilken utveckling av den kommunala ekonomin, som är

förenlig med en samhällsekonomi i balans. Besluten skall

innehålla riktlinjer för den kommunala utdebiteringen och för de

statliga transfereringarna till kommunsektorn.

 För det andra skall staten inte ålägga kommuner och landsting

nya uppgifter utan att samtidigt anvisa

finansieringsmöjligheter. Kommittén föreslår att denna princip

uttrycks i en särskild lag.

 För det tredje måste kommuner och landsting få större frihet

att själva utforma sin verksamhet. Införandet av ett generellt

statsbidragssystem är här betydelsefullt.

Kap.8 Specialdestinerade statsbidrag

Kommittén konstaterar, bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna av

nuvarande statsbidragssystem, att ett generellt bidragssystem

förstärker den kommunala självstyrelsen samt förbättrar

kommunernas och landstingens möjligheter att bedriva

verksamheten på ett effektivt sätt.

 Kommittén anser att alla specialdestinerade statsbidrag, som

går till sådan verksamhet för vilken kommuner eller landsting är

ansvariga, bör slopas och i stället inordnas i ett generellt och

behovsrelaterat system.

 Kommittén föreslår med utgångspunkt i denna princip att 24 av

nuvarande ca 65 specialdestinerade bidrag slopas, däribland

bidrag inom socialtjänsten, skolväsendet och kulturområdet.

Sammanlagt motsvarar detta tillsammans med nuvarande

skatteutjämningsbidrag ca 75 % av de statliga bruttobidragen

till den kommunala sektorn.

 Kommittén föreslår också att ansvaret för de kommunala

bostadstilläggen (KBT) och bostadsbidragen överförs till staten.

Kap.9 Målstyrning, uppföljning och utvärdering av den kommunala

verksamheten

Kommittén konstaterar att kommitténs förslag angående de

specialdestinerade statsbidragen inte innebär någon förändring

av rådande ansvarsfördelning mellan statlig och kommunal nivå

eller att nuvarande mål för verksamheten förändras. Eventuella

behov av förändringar i lagstiftningen med anledning av att

vissa specialdestinerade statsbidrag försvinner bör bedömas av

statsmakterna i andra sammanhang. Enligt kommitténs uppfattning

är det därvid viktigt att ansvarsfördelningen mellan den

statliga och den lokala politiska nivån är tydlig, både av

demokratiska skäl och av effektivitetsskäl.

 Ett generellt bidragssystem bör förenas med ett system för

statens uppföljning och utvärdering av den kommunala

verksamheten. Uppföljningen och utvärderingen bör i princip

inriktas på hela det kommunala verksamhetsområdet och således

inte specifikt på de verksamheter som idag är

statsbidragsberättigade. Den statliga uppföljningen bör avse

resultaten av verksamheten och inte metoderna för att uppnå

resultaten. För detta kan en precisering av de resultatkrav som

ställs på verksamheten krävas.

 Kommittén avvisar s.k. sektorsbidrag till olika delar av den

kommunala verksamheten. Kommittén anser också att

stimulandsbidrag bör undvikas.

Kap.l0 Allmänna överväganden kring ett nytt statsbidragssystem

för kommunerna

Kommittén konstaterar att omläggningen till ett

statsbidragssystem, som bygger på generella kriterier och

objektiva faktorer för att mäta behov och struktur, kommer att

innebära omfördelningar mellan kommunerna. Detta förklaras

främst av att de specialdestinerade bidragen, som utgör ca 90 %

av de totala bidragen, fördelas efter faktiskt bedriven verksam-

het och inte efter behov. Fördelningen av nuvarande

skatteutjämningsbidrag går inte heller att översätta i

objektiva, mätbara faktorer.

 Enligt kommitténs bedömning kommer en minskad spännvidd i de

kommunala skattesatserna att möjliggöras på sikt genom att

kommunerna får mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar att

bedriva verksamheten.

 Kommittén anser att statsbidragssystemet bör ta hänsyn till

regionala förhållanden i den mån de innebär opåverkbara

kostnader för att bedriva kommunal verksamhet. Regionala

förhållanden som inte påverkar kommunens kostnader bör däremot

inte påverka fördelningen av bidrag.

 De ekonomiska effekterna av vissa andra reformer, med stor

betydelse för kommunernas ekonomi, bör bedömas sammantaget med

effekterna av det nya statsbidragssystemet. Det gäller

skattereformen, äldrereformen samt det nya sektorsbidraget till

skolväsendet. Kommittén har gjort en beräkning av

skattereformens långsiktiga effekter för enskilda kommuner och

landsting. Kommittén föreslår också att den mellankommunala

kostnadsutjämningen med anledning av äldrereformen upphör i

samband med att ett nytt statsbidragssystem införs.

 Kommittén föreslår att nuvarande överföringar av medel från

kommunal till statlig nivå skall upphöra och att den totala

ramen för de statliga bidragen minskas i motsvarande mån. Detta

kommer att underlätta kommunsektorns möjligheter att överblicka

och planera sin verksamhet och ekonomi. Det kommer också att bli

lättare för kommuninvånarna att urskilja det lokala politiska

ansvaret för hur de kommunala skattemedlen används. Kommittén

föreslår att alla skatteutjämningsavgifter slopas samt att

avräkningsskatten upphör och att en nettoström av pengar från

stat till kommun därmed åstadkoms.

 Kommittén anser att utjämning mellan kommuner bör vara en

statlig uppgift och föreslår därför att den inomregionala

skatteutjämningen i Stockholms län avvecklas.

Kap.ll Allmänna överväganden kring statsbidragen till

landstingen

I syfte att underlätta framtida huvudmannaskapsförändringar och

skatteväxlingar har kommittén prövat möjligheterna att införa en

statsbidragsmodell där landstingets grundgarantier, eller

motsvarande, är den sammanlagda effekten av grundgarantierna för

kommunerna i länet. Detta har emellertid inte varit möjligt utan

kraftiga omfördelningseffekter.

 Den största delen av bidragsgivningen till landstingen är idag

redan behovsrelaterad genom den allmänna sjukvårdsersättningen.

Den nuvarande fördelningen mellan landstingen av de statliga

bidragen har heller inte ifrågasatts i någon större omfattning.

Kommittén har mot bakgrund härav ansett att det inte finns

tillräckliga skäl för att föreslå ett nytt statsbidragssystem,

som ger så pass kraftiga omfördelningar.

 Kommittén har därför valt att föreslå ett antal mer begränsade

förändringar av statsbidragsgivningen till landstingen.

Kommittén föreslår således att tretton specialdestinerade

statsbidrag slopas och att skatteutjämningsavgifter samt

avräkningsskatt tas bort.

Kap.12 Skattereformens effekter för kommuner och landsting

Kommittén har gjort beräkningar av skattereformens effekter för

enskilda kommuner och landsting. Kommittén har däremot inte

ansett sig ha tillräckligt underlag för att göra en bedömning av

effekten på totalnivån och har därför i beräkningarna utgått

från den av riksdagen fastställda nivån. Vissa tekniska

justeringar av nivån har dock gjorts, som sammantaget innebär

att nivån minskar med sex miljarder kr., från ca 24 till ca 18

miljarder kr., jämfört med den tidigare fastställda nivån.

 Beräkningarna visar att avräkningsskatten i stort sett är ett

neutralt regleringsinstrument för de flesta kommuner och

landsting. För tio kommuner blir dock avräkningsskatten upp till

50 öre för hög och för 42 kommuner upp till 50 öre för låg samt

för 13 kommuner mer än 50 för låg. För landstingen är

avräkningsskatten som mest 12 öre för hög respektive 32 öre för

låg.

Kap.13 Statligt utjämningsbidrag till kommuner

Kommittén föreslår, efter att ha övervägt och prövat flera

alternativa modeller, ett nytt statsbidragssystem för kommunerna

vid namn statligt utjämningsbidrag till kommuner.

 Det statliga utjämningsbidraget till kommunerna består av tre

delar.

- Utjämning av skatteinkomster upp till en för alla kommuner

 gemensam generell inkomstgaranti.

- Utjämning av skillnader i strukturella förhållanden genom

 tillägg respektive avdrag.

- Tillägg för befolkningsminskning.

 Utjämningsbidraget bygger i stor utsträckning på utjämning av

kommunernas skatteinkomster. Kommittén anser att detta bäst

bidrar till att jämna ut de ekonomiska förutsättningarna mellan

kommunerna. Kommitténs förslag innebär också vissa incitament i

inkomstutjämningen i syfte att stimulera kommunerna att öka sitt

eget skatteunderlag och att göra bidraget oberoende av

kommunernas utdebitering.

 Utjämningen av skillnader i behov sker genom ett för varje

kommun fastställt indextal. Som grund för indextalen ligger

resultatet av omfattande regressionsanalyser av samband mellan

kommunernas kostnader för verksamheten och ett stort antal

förklaringsfaktorer. Indextalet anger hur mycket över eller

under genomsnittskostnaden per invånare för den kommunala

verksamheten som respektive kommun bör ligga.

 Indextalen beräknas utifrån faktorerna klimat, åldersstruktur,

glesbygdsgrad och social struktur, dvs. andelen

förtidspensionärer och andelen barn med ensamstående föräldrar.

 Tillägg för befolkningsminskning utgår vid en minskning på mer

än 2 % under den senaste femårsperioden.

 Utfallet av det nya utjämmningsbidraget bedöms sammantaget med

utfallet av att KBT och bostadsbidrag lyfts bort från

kommunerna, av att den mellankommunala kostnadsutjämningen med

anledning av äldrereformen upphör samt av att avräkningsskatten

slopas. De långsiktiga effekterna av skattereformen för enskilda

kommuner beaktas även.

 Utfallet visar inga tydliga mönster i effekterna för olika

kommuntyper. Nedanstående tabell visar förändringar i bidraget

till enskilda kommuner dels mätt i procent av respektive kommuns

totala bruttokostnader för verksamheten, dels mätt i kronor per

skattekrona.

Tabell 13.2 Bidragsförändringar uttryckt i % av kommunens kostnader

samt i

kronor per skattekrona.Beräkningarna avser statsbidragen

bostadsbidrag och avräkningsskatt.

Förändring i % av totala kostnader Antal

kommuner

Bidragsminskn motsvarande mer än 10 %

 3 - " - 6 -10 %

 15

 - " - 2 - 6 %62

 _ " _ 0 - 2 %

 51

Bidragsökning motsvarande 0 - 2 %

 54 - " - 2 - 6 %

 68

 - " - 6 -10 %22

 - " - mer än 10 %

 5

Förändringar i kronor per skattekrona

Bidragsminskn motsvarande mer än 2 kr/skkr

 8 - " - 1 - 2 "

 31

 - " - 0,5 - 1 "

 43 - " - 0 - 0,5 "

 50

Bidragsökning motsvarande 0 - 0,5 "

 50 - " - 0,5 - 1 "

 40

 - " - 1 - 2 "

 45 - " - mer än 2

"

 16

 Kommittén föreslår särskilda övergångsregler för införandet av

det nya systemet. Övergångsreglerna innebär att ingen kommun i

normalfallet skall få en minskning respektive ökning av bidraget

som motsvarar mer än högst 2 % av kommunens kostnader vid

införandeåret. Övergångstiden bör sträcka sig över högst tre år.

 De 18 kommuner som får minskningar som motsvarar mer än 6 % av

kommunens kostnader bör analyseras och respektive kommuns

speciella behov och förhållanden läggas till grund för

eventuella särskilda åtgärder.

 För de 27 kommuner som får en ökning av bidraget som motsvarar

mer än 6 % av kommunens kostnader, skall övergångstiden

förlängas. Kommunen skall dock kunna få hälften av det

överskjutande beloppet redan fr.o.m. införandeåret om kommunen

samtidigt sänker sin utdebitering med ett belopp som minst

motsvarar hela det överskjutande beloppet.

 Kommittén anser att de föreslagna övergångsreglerna bör

medverka till att den totala nivån på den kommunala

utdebiteringen inte ökar i samband med införandet av ett nytt

system. Kommittén vill också framhålla att av de 131 kommuner

som får minskade bidrag får 80 % en minskning som understiger 5

%, mätt som andel av kommunens kostnader. En minskning i den

storleksordningen bör till stora delar kunna täckas av de

rationaliseringsvinster som kan göras vid införandet av ett

generellt system.

Kap.14 Förändringar i statsbidragen till landstingen

Kommittén föreslår att den allmänna sjukvårdsersättningen

reduceras med det belopp som motsvarar de ekonomiska effekterna

av att tretton specialdestinerade statsbidrag slopas och av att

skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt tas bort.

 Sammantaget innebär detta en reduktion av den allmänna

sjukvårdsersättningen med ca 50 %. Reduktionen föreslås göras

proportionellt, så att den nuvarande fördelningen mellan

huvudmännen inte ändras.

 De ekonomiska effekterna av förslaget blir för landstingen

endast marginella. För de tre landstingsfria kommunerna är

effekterna något större. Om effekterna både för landstingsdelen

och kommundelen av de landstingsfria kommunernas verksamhet

läggs ihop får Gotland en minskning av bidragen motsvarande 6,5

% av de totala kostnaderna för hela kommunens verksamhet och

Göteborg en minskning motsvarande 2,5 %. Malmö får däremot en

ökning motsvarande 2,3 % av kostnaderna.

Kap.15 Nytt system för utbetalning av kommunalskatt

Dagens system för utbetalning av kommunalskatt förorsakar stora

problem. Det leder till att kommunernas och landstingens

inkomster och utgifter inte redovisas i sammma löne- och

prisnivå och att förändringar i beskattningsbara inkomster

påverkar kommuner, landsting och stat på ett svåröverskådligt

sätt. En särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet har med

anledning härav utarbetat en promemoria (Ds 1991:59) Utbetalning

av kommunalskatt - alternativa system. Promemorian har

överlämnats till kommunalekonomiska kommittén.

 Kommittén föreslår att en förändring av nuvarande system för

utbetalning av kommunalskatt genomförs i samband med att

förändringarna av statsbidragssystemen införs. Det nya

utbetalningssystemet innebär att kommuninvånarnas kommunalskatt

så snabbt som möjligt kommer kommuner och landsting till godo.

Systemet utformas så att kommunens respektive landstingets

skatteinkomster för budgetår noll utbetalas på grundval av de

beskattningsbara inkomsterna i kommunen respektive landstinget

två år innan, uppräknade med en faktor som motsvarar

skatteunderlagets ökning i riket det aktuella året. Det av

kommittén föreslagna systemet är en kombination av de två

huvudmodeller som redovisas i ovan nämnda promemoria.

 Kommittén har inte haft möjlighet att kostnadsberäkna det

föreslagna systemet eller att analysera de ekonomiska effekterna

på kommunnivå. I promemorian finns dock vissa beräkningar

redovisade. De ekonomiska effekterna bör regleras i samband med

införandet av de nya statsbidragssystemen.

Kap.16 Vissa direktiv för kommitténs arbete

Kommittén har i likhet med andra kommittéer och särskilda

utredare fått i uppdrag att dels beakta EG-aspekterna, dels

följa vissa riktlinjer avseende de offentliga utgifterna.

 EG:s medlemsländers finansiella bidrag till den nivå, som

motsvarar den kommunala och landstingskommunala nivån, ligger

utanför kommissionens arbetsuppgifter. Finansieringen av den

kommunala verksamheten betraktas som en nationell angelägenhet,

som bestäms av respektive medlemsland. Kommittén drar bl.a. av

detta slutsatsen att det idag inte finns några regler som direkt

skulle kunna påverka utformningen av det svenska

statsbidragssystemet eller kommuners och landstings rätt till

inkomstbeskattning och avgiftsfinansiering.

 Kommittén konstaterar också att kommitténs förslag på många

sätt ligger väl i linje med regeringens riktlinjer för de

offentliga utgifterna. Förslagen innebär avsevärda förenklingar,

minskad detaljstyrning och minskade administrativa kostnader

samt bättre styrning av nivån på de offentliga utgifterna.

Förteckning över remissinstanser som avgett

yttrande över (SOU 1991:98) Kommunal ekonomi

i samhällsekonomisk balans- statsbidrag för ökat

handlingsutrymme och nya samarbetsformer

Remissinstanser m.m.

Efter remiss har yttranden över KEK:s betänkande avgetts av

kammarrätten i Stockholm, försvarets sjukvårdsstyrelse,

överstyrelsen för civil beredskap, statens räddningsverk,

riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, banverket, vägverket,

riksgäldskontoret, statskontoret, statistiska centralbyrån,

riksrevisionsverket, riks-skatteverket, konjunkturinstitutet,

boverket, statens skolverk, statens institut för handikappfrågor

i skolan, universitetet i Stockholm, universitetet i Göteborg,

universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN], arbetsmarknadsstyrelsen, statens

kulturråd, närings- och teknikutvecklingsverket, länsstyrelserna

i Malmöhus, Jämtlands, Älvsborgs och Örebros län, kyrkofondens

styrelse;

följande kommuner, nämligen i

Stockholms län: Botkyrka, Danderyd, Ekerö, Haninge, Huddinge,

Järfälla, Lidingö, Nacka, Norrtälje, Nynäshamn, Salem, Sigtuna,

Sollentuna, Solna, Stockholm, Sundbyberg, Södertälje, Tyresö,

Täby, Upplands-Bro, Upplands-Väsby, Vallentuna, Vaxholm, Värmdö

och Österåker,

Uppsala län: Enköping, Håbo, Tierp, Uppsala, Älvkarleby och Öst-

hammar,

Södermanlands län: Eskilstuna, Flen, Gnesta, Katrineholm,

Nyköping, Oxelösund, Strängnäs Trosa och Vingåker,

Östergötlands län: Boxholm, Finspång, Kinda, Linköping, Mjölby,

Motala, Norrköping, Söderköping, Vadstena, Valdemarsvik,

Åtvidaberg och Ödeshög,

Jönköpings län: Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Jönköping,

Nässjö, Sävsjö, Tranås, Vaggeryd, Vetlanda och Värnamo,

Kronobergs län: Alvesta, Lessebo,[REDACTED_EFTERNAMN], Markaryd, Tingsryd,

Uppvidinge, Växjö och Älmhult,

Kalmar län: Borgholm, Emmaboda, Hultsfred, Högsby, Kalmar,

Mönsterås, Mörbylånga, Nybro, Oskarshamn, Torsås, Vimmerby och

Västervik,

Gotlands län: Gotland,

Blekinge län: Karlshamn, Karlskrona, Olofström, Ronneby och

Sölvesborg,

Kristianstads län: Bromölla, Båstad, Hässleholm, Klippan,

Kristianstad, Osby, Perstorp, Tomelilla, Åstorp, Ängelholm och

Östra Göinge,

Malmöhus län: Bjuv, Eslöv, Helsingborg, Hörby, Höör, Kävlinge,

Landskrona, Lomma,[REDACTED_EFTERNAMN], Malmö, Sjöbo, Skurup, Staffanstorp,

Svalöv, Svedala, Vellinge och Ystad,

Hallands län: Falkenberg, Halmstad, Hylte, Kungsbacka, Laholm

och Varberg,

Göteborgs och Bohus län: Göteborg, Härryda, Kungälv, Lysekil,

Munkedal, Mölndal, Orust, Partille, Sotenäs, Stenungsund,

Strömstad, Tanum, Tjörn, Uddevalla och Öckerö,

Älvsborgs län: Ale, Alingsås,[REDACTED_EFTERNAMN], Borås, Dals-Ed,

Färgelanda, Herrljunga, Lerum, Lilla Edet, Mark, Mellerud,

Svenljunga, Tranemo, Trollhättan, Ulricehamn, Vårgårda,

Vänersborg och Åmål,

Skaraborgs län: Essunga, Falköping, Grästorp, Gullspång, Götene,

Habo, Hjo, Karlsborg, Lidköping, Mariestad, Mullsjö, Skara,

Skövde, Tibro, Töreboda och Vara,

Värmlands län: Arvika, Eda, Filipstad, Forshaga, Grums, Hagfors,

Hammarö, Karlstad, Kils, Kristinehamn, Munkfors, Storfors,

Sunne, Säffle, Torsby och Årjäng,

Örebro län: Askersund, Degerfors, Hallsberg, Hällefors,

Karlskoga, Kumla, Laxå, Lindesberg, Ljusnarsberg och Örebro,

Västmanlands län: Arboga, Heby, Kungsör, Köping,Norberg, Sala,

Skinnskatteberg och Västerås,

Kopparbergs län: Avesta, Borlänge, Falu, Hedemora, Leksand,

Ludvika, Malung,[REDACTED_EFTERNAMN], Orsa, Rättvik, Smedjebacken, Säter,

Vansbro och Älvdalen,

Gävleborgs län: Bollnäs, Gävle,[REDACTED_EFTERNAMN], Hudiksvall,[REDACTED_EFTERNAMN],

Nordanstig, Ockelbo, Ovanåker, Sandviken och Söderhamn,

Västernorrlands län: Härnösand, Kramfors, Sollefteå, Sundsvall,

Timrå, Ånge och Örnsköldsvik,

Jämtlands län:[REDACTED_EFTERNAMN], Bräcke, Härjedalen, Krokom, Ragunda,

Strömsund och Östersund,

Västerbottens län: Bjurholm, Dorotea, Lycksele, Malå,

Nordmaling, Norsjö, Robertsfors, Skellefteå, Sorsele, Storuman,

Umeå, Vilhelmina, Vindeln, Vännäs och Åsele,

Norrbottens län: Arjeplog, Arvidsjaur, Boden, Gällivare,

Haparanda, Jokkmokk, Kalix, Kiruna, Luleå, Pajala, Piteå,

Älvsbyn, Överkalix och Övertorneå;

samtliga landsting utom Kopparbergs läns landsting;

Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska kommunförbundet,

Landstingsförbundet, Svenska kyrkans församlings- och

pastoratförbund, Sveriges industriförbund (SIF), Tjänstemännens

centralorganisation (TCO), Sveriges akademikers

centralorganisation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO)

och Svenska arbetsgivareföreningen (SAF).

På eget initiativ har följande instanser avgivit yttrande: AIDS-

delegationen, Barnmiljörådet, Bergslaget, Blekinge länsmuseum,

Dalarnas Kommunförbund, Dalarnas museum, De Handikappades

Riksförbund, Folkens Museum m.fl., Föreningen Kommunala

Förmedlingsorgan, Föreningen Sveriges Kulturchefer, Göteborgs

Konserthus AB, Handikappförbundens Centralkommitté,

Handikapputredningen, Jämtlands läns bibliotek, Jämtlands läns

museum, KLYS, Kommunalförbundet Göteborg, Kommunförbundet

Göteborgs och Bohus län, Kommunförbundet Jämtlands län,

Kommunförbundet Jönköpings län, Kommunförbundet Kristianstads

län, Kommunförbundet Malmöhus, Kommunförbundet Skaraborg,

Kommunförbundet Stockholms län, Kommunförbundet Värmland,

Kommunförbundet Västernorrland, Kommunförbundet Örebro län,

Kristianstads Länsbibliotek, Länsbiblioteket Halland,

Länsmuseernas Samarbetsråd, Länsmuseet i Göteborgs och Bohus

län, länsstyrelsen Östergötlands län, Länsteatern i Örebro,

Lärarnas Riksförbund såväl

eget skatteunderlag som tillskott av skatteunderlag från det

nuvarande skatteutjämningssystemet.

 Referensalternativet per kommun redovisas i tabell 1. Tabellen

innehåller kommunernas värden i kronor per invånare på totala

specialdestinerade statsbidrag och skatteutjämningsbidrag samt

kvittningar av mellankommunala utjämningen p.g.a. äldrereformen,

av KBT och bostadsbidrag, av skatteutjämningsavgifter, av

avräkningsskatt och av indragningen.

Förutsättningar för beräkning av det nya statsbidraget

Den totala bidragsram som ligger till grund för denna beräkning

uppgår som tidigare sagts till 39,7 mdr kr. Med de modifieringar

av bidragsmodellen i förhållande till kommitténs förslag som jag

tidigare beskrivit innebär denna ram att den generella

garantinivån uppgår till 127,26% av den uppräknade medelskatte-

kraften.

 De kommunvisa beräkningarna av utfallet av det nya

bidragssystemet grundar sig på ett av RRV prognostiserat

skatteunderlag för 1993 som fördelats mellan kommunerna utifrån

kommunalekonomiska kommitténs utvärdering av skattereformens

effekter för kommunerna.

 Bidragsberäkningarna baseras på ett prognostiserat

befolkningsunderlag per 1 januari 1993. De slutliga

beräkningarna för 1993 kommer att grundas på den verkliga

befolkningen i varje kommun den 1 oktober 1992.

 Med det redovisade skatteunderlaget och den angivna

befolkningen blir den uppräknade medelskattekraften för år 1993

i riket 926,49 skattekronor (skr) per invånare, vilket motsvarar

en beskattningsbar inkomst om 92 649 kronor per invånare. Den

generella garantin om 127,26% innebär att alla kommuner

garanteras ett skatteunderlag om 1 179,05 skr per invånare,

eller en beskattningsbar inkomst per invånare om 117 905 kr.

 Kommunernas verkliga skattesatser för 1992 varierar mellan

13,20 kr och 21,70 kr, exklusive de landstingsfria kommunerna.

Vid beräkningen av bidraget tillämpas länsvisa enhetliga

skattesatser som motsvarar 95% av 16 kr plus skatteväxlingen

till följd av äldrereformen i samtliga län, samt ytterligare

växlingar för andra huvudmannaskapsförändringar i fyra län. De

tillämpade länsvisa skattesatserna varierar mellan 16,91

(Stockholms län) och 18,72 (Göteborgs och Bohus län).

 Nya strukturindex har tagits fram, vilka bygger på

åldersstrukturen i 1992 års befolkning och på uppdaterade värden

på de sociala faktorerna. I modellberäkningen har en restriktion

på 10 000 kr lagts på klimatfaktorn (se särskilt avsnitt om

strukturutjämning nedan). Den genomsnittliga folkmängdsvägda

nettokostnaden som ligger till grund för beräkning av tillägg

och avdrag har här räknats upp från 1990 till 1993 med hjälp av

nettoprisindex (prognos för åren 1992 och 1993), och uppgår för

1993 till 24 638,20 kr per invånare.

 I tabell 2 redovisas utjämningsbidraget per kommun i dess

samtliga komponenter. Av tabellen framgår för varje kommun antal

invånare, skattekraft i procent av den uppräknade

medelskattekraften enhetlig länsvis skattesats, strukturindex

samt totalt utjämningsbidrag per invånare uppdelat i

komponenterna inkomstutjämning, strukturtillägg/avdrag totalt

och per delfaktor och slutligen tillägg för

befolkningsminskning.

Utfall av inkomstutjämningen

Av den totala bidragsramen om 39,7 mdr kr fördelas 39,3 mdr kr

ut genom inkomstutjämningen. Med den givna bidragsramen och med

de fastställda enhetliga, länsvisa skattesatserna uppgår

garantinivån till 127,26% av den uppräknade medelskattekraften.

 Grundbeloppet i inkomstutjämningen, vilket utgörs av skillnaden

mellan eget och garanterat skatteunderlag multiplicerat med den

enhetliga skattesatsen, varierar mellan 0 och 9 ca 9 400 kr per

invånare. Medelvärdet uppgår till 4 531 kr per invånare.

Utfall av strukturutjämningen

Jag beskriver i detta avsnitt metoden för och utfallet av

utjämningen p.g.a. skillnader i kommunernas strukturella

förhållanden. Beskrivningen är förhållandevis detaljerad, men

det är enligt min mening viktigt att klart redovisa hur

beräkningarna har gjorts.

 Genom multipel regressionsanalys har sambandet mellan ett antal

strukturfaktorer (oberoende variabler) och kommunernas

nettokostnader (beroende variabel) beräknats. Den modell som

erhålls genom regressionsanalysen används för att beräkna

kommunens strukturkostnadsindex. Detta sker genom att de värden

på parametrarna som regressionsanalysen resulterar i utgör

strukturfaktorernas vikter i indexet. Den förväntade kostnad

modellen ger kan tolkas som kommunens strukturkostnad. Indexet

ligger till grund för beräkning av tillägget eller avdraget.

Tillägg till eller avdrag från grundbeloppet görs för de

kommuner som erhåller grundbelopp i inkomstutjämningssystemet.

Kommunens

förväntade kostnad = konstant

 + kommunens åldersfaktor x parameter

 + kommunens socialfaktor x parameter

 + kommunens gleshetsfaktor x parameter

 + kommunens klimatfaktor x parameter

 Kommunens förväntade kostnad

Strukturindex = 100 x ----------------------------------------

-----

 Riksgenomsnittskostnaden

Tillägg/avdrag = (Strukturkostnadsindex / 100 x

 Riksgenomsnittskostnaden) -

 Riksgenomsnittskostnaden

 Strukturkostnadsindex varierar mellan 88,2 och 150,3.

Avrundning till en decimal har tillämpats.

 De fyra strukturfaktorer som används som oberoende variabler i

regressionsanalysen är åldersstruktur, social struktur,

befolkningsgleshet och klimat. Vid regressionsanalysen har de

senast tillgängliga värdena på dessa faktorer använts.

 Det åldersindex som använts i modellen bygger på räkenskapsdata

för 1990 och på 1992 års befolkningsdata. Befolkningen har

delats in i 12 åldersgrupper. Genomsnittskostnaden i riket för

varje åldersgrupp har tagits fram och de verksamheter som inte

är åldersrelaterade har fördelats lika per invånare. Kostnaden

för åldersgruppen 19-64 år har använts som referenskostnad och

kostnadsvikten för respektive åldersgrupp har beräknats som

kvoten mellan kostnaden för åldersgruppen och referenskostnaden.

Åldersindex har skapats genom att den enligt ovan konstruerade

kostnadsvikten för varje åldersgrupp multiplicerats med

befolkningsandelen för varje åldergrupp i kommunen. Produkterna

för varje åldersgrupp har summerats. Summan har därefter

dividerats med riksgenomsnittet och multiplicerats med 100. De

åldersgrupper och kostnadsvikter som legat till grund för

beräkningarna är :

Åldersgrupp Kostnadsvikt

 0 1,16

1- 6 6,11

7- 9 9,71

10-12 7,56

13-15 7,19

16-18 6,23

19-64 1,00

65-74 2,33

75-79 4,71

80-84 9,04

85-89 14,74

90-w 20,90

 Den faktor som mäter social struktur har definierats som summan

av befolkningsandelen barn till ensamstående föräldrar och

befolkningsandelen förtidspensionärer.

 Gleshetsfaktorn har definierats som kvadratkilometer per

invånare multiplicerat med befolkningsandelen boende utanför

tätort med minst 500 invånare.

 Mot bakgrund av vad som tidigare anförts om klimatfaktorn har

faktorns parametervärde justerats ned genom en restriktion. Vid

regressionsanalys utan restriktion antar denna faktors parameter

värdet 13207. Restriktionen innebär att klimatfaktorns parameter

antar värdet 10000 i regressionsanalysen medan de övriga

parametrarna tillåts variera.

 Högsta, lägsta och genomsnittliga värden (folkmängdsvägt

genomsnitt) på varje faktor är följande:

HögstaLägsta Medelvärde

Åldersindex 115,2287,10 100,00

Social struktur 11,033,79 6,77

Gleshet 127,740,0 1,77

Klimat 1,450,90 1,00

De parametrar modellskattningen resulterar i är :

Konstant 3518,85

Åldersindex 50,28

Social struktur 450,25

Gleshet 46,90

Klimat 10000,00

Konstanten är den del av strukturkostnaden som är lika för alla

kommuner.

Strukturkostnaden vid folkmängdsvägda genomsnittliga

faktorvärden uppdelade på de olika delarna i 1990 års prisläge:

Konstant 3518,85

Åldersindex 5028,65

Social struktur 3050,16

Gleshet 82,87

Klimat 9969,91

 ---------------

Summa 21 650,44

Faktorernas kostnadsandelar, vid genomsnittliga faktorvärden

(folkmängdsvägda genomsnitt):

Utan restriktionRestriktion=10000

Åldersindex 24,2% 27,7%

Social struktur 11,2% 16,8%

Gleshet 0,3% 0,5%

Klimat 64,3% 55,0%

 Eftersom de värden på kommunernas nettokostnader som används i

modellen bygger på uppgifter ur bokslutet för 1990, måste

tillägget eller avdraget räknas om till 1993 års prisnivå. Detta

sker enligt förändringen i nettoprisindex. Den folkmängdsvägda

riksgenomsnittliga förväntade kostnaden enligt modellen blir

efter uppräkning 24 638,20 kr per invånare. När räkenskapsdata

för 1991 finns tillgängligt kommer dessa uppgifter att ligga

till grund för en uppdatering av tillägget eller avdraget.

 Det bidrag varje faktor ger tillägget eller avdraget kan

beräknas utifrån kommunens värde på faktorn, riksgenomsnittligt

värde på faktorn och kommunens folkmängd. Av tabellen framgår

det maximala tillägg eller avdrag i kr per invånare (1993 års

prisläge) som någon kommun har för respektive faktor.

ÅlderSocial GleshetKlimat

Max tillägg 8712182 6723

5155

Max avdrag -738-1531 -94

-1104

Skillnad 16093713 6818

6259

 Störst skillnader i tillägg och avdrag ges gleshetsfaktorn där

skillnaden mellan lägsta respektive högsta värdet är 6 818 kr

per invånare. Lägst skillnad mellan kommunerna ger

åldersfaktorn.

Samtliga kommuners tillägg respektive avdrag för de fyra

faktorerna framgår av tabell 2.

 Den kommun som får högst strukturtillägg får 12 300 kr per

invånare, medan den kommun som har högsta strukturavdraget får

avstå 2 900 kr per invånare. 140 kommuner har tillägg eller

avdrag som överstiger 1000 kr per invånare.

 Totalt beräknas tilläggen till 4 658 miljoner kr. och fördelas

på 126 kommuner. Avdragen utgör tillsammans 4 634 milj.kr. och

fördelas på 156 kommuner. Skillnaden på 24 milj.kr. beror på att

indextalet har avrundats till en decimal. Fyra kommuner erhåller

varken avdrag eller tillägg. Sju kommuner som skulle fått avdrag

erhåller inget grundbelopp eller erhåller ett så lågt grund-

belopp att avdraget inte kan tas ut. De omfattas därför inte av

strukturkostnadsutjämningen. De avdrag som på detta sätt inte

kan tas ut uppgår till 2 260 milj.kr. Totalt tar struktur-

utjämningen därför i anspråk 284 milj.kr. (24 + 260) av den

totala bidragsramen om 39,7 miljarder kr.

Utfall av tilläggen för befolkningsminskning

Reglerna för kompensation för befolkningsminskning innebär att

de kommuner, vars befolkning mellan 1987 och 1992 har minskat

med mer än 2% får kompensation med 40% av medelskattekraften för

de bortfallna invånare som överstiger de två procentenheterna.

För 1993 medför reglerna att 45 kommuner får tillägg. Dessa

varierar mellan 2 och 400 kronor per invånare.

 Totalt uppgår tilläggen för befolkningsminskning till 76 milj

kr.

Innehåll

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 15 april 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 1

1 Inledning . . . . . . . . . .

 4

2 Allmänna utgångspunkter . . .

 5

 2.1 Den kommunala sektorn omdanas . . . . . . . . . . . .

 5

 2.2 Utgångspunkter för mina förslag . . . . . . . . . . .

 6

 2.3 Ökad konkurrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 7

 2.4 Utvecklingen i ett kvinnoperspektiv . . . . . . . . .

 8

 2.5 Fortsatt avreglering . . . .

 9

3 Förhållandet medborgare -

kommun - stat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

 3.1 Den kommunalekonomiska

kommittén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

 3.2 Den kommunala självstyrelsen

11

 3.3 Sammanfattande synpunkter . .

12

4 Kommunernas anpassning till den

samhällsekonomiska

 utvecklingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

 4.1 Kravet på statsmakterna . . .

15

 4.2 Det samhällsekonomiska utrymmet

för kommunerna . . . . . . . . 16

 4.3 Riktlinjer för finansiering av

den kommunala

 verksamheten . . . . . . .

18

 4.3.1 Omfattningen av

statsbidragen till

 kommunerna . . . . . . . .

19

 4.3.2 Avgiftsfinansiering

20

 4.3.3 Kapitalförvaltning .

21

 4.3.4 Kommunernas

skatteuttag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

 4.4 Modell för anpassning . . .

22

 4.4.1 Överläggningar . .

22

 4.4.2 Finansieringsprincipen

24

 4.5 Den kommunala ekonomin åren

1993-1997 . . . . . . . . . . . 26

 4.6 Riktlinjer för de närmaste

åren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

5 Kommunernas och landstingens

skatteinkomster . . . . . . . . . 32

 5.1 Beräkning av kommunalskatt i

dag . . . . . . . . . . . . . . . 32

 5.2 Ett nytt system för utbetalning

av kommunalskattemedel 33

 5.2.1 Den nya metoden att

beräkna kommunalskatten . . . . 35

 5.2.2 Processen . . . . .

37

 5.3 Ikraftträdande . . . . . . .

40

 5.4 Neutralisering av förslag om

slopat schablonavdrag . . . . . 41

6 Ett nytt statsbidragssystem för

kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

 6.1 Principiella utgångspunkter .

43

 6.2 Bidrag och avgifter som

avvecklas fr.o.m. år 1993 . . . 48

 6.2.1 Rundgången av medel

mellan stat och kommuner

upphör . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

 6.2.2 Statsbidrag som

avvecklas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

 6.2.3 Nytt totalt bidrag

för kommunerna . . . . . . . . . 56

 6.3 Förslag till nytt generellt

statsbidragssystem för kommunera57

 6.3.1 Statligt

 utjämningsbidrag . . . . .

57

 6.3.2 Utjämning av inkomster

59

 6.3.3 Utjämning av

strukturella skillnader . . . . . 65

 6.3.4 Tillägg för

befolkningsminskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

 6.3.5 Inomregional utjämning

72

 6.3.6 Expertgrupp för

översyn av strukturutjämningen 73

 6.4 Effekter för kommunerna av ett

nytt statsbidragssystem 74

 6.4.1 Referensalternativet

för kommunerna . . . . . . . . . 74

 6.4.2 Utfall av det nya

statsbidragssystemet . . . . . . 76

 6.4.3 Övergångsregler för

åren 1993 och 1994 . . . . . . . 81

7 Förändringar i statsbidragen

till landstingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

 7.1 Principiella utgångspunkter .

84

 7.2 Förändringar i bidragssystemet

fr.o.m. år 1993 . . . . . . . . . 84

 7.3 Bedömning av utfall . . . .

89

8 Målstyrning, uppföljning och utvärdering . . . . . . . . .

90

 8.1 Nationella mål . . . . . . .

90

 8.2 Uppföljning och utvärdering .

91

9 Ekonomiska effekter m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

 9.1 Summering av förslag med ekonomiska effekter . . . .

95

 9.2 Propositionen hösten 1992 . . . . . . . . . . . . . .

97

10 Ikraftträdande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

11 Hemställan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

100

12 Beslut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

101

Bilaga II:1 Försvarsdepartementets område . . . . . . . . . . .

102

Bilaga II:2 Socialdepartementets område . . . . . . . . . . . .

105

Bilaga II:3 Kommunikationsdepartementets område . . . . . . .

119

Bilaga II:4 Finansdepartementets område . . . . . . . . . . . .

124

Bilaga II:5 Utbildningsdepartementets område . . . . . . . . .

148

Bilaga II:6 Kulturdepartementets område . . . . . . . . . . . .

157

Bilaga II:7 Sammanfattning över kommunalekonomiska

 kommitténs betänkande .

 159

Bilaga II:8 Förteckning över remissinstanserna . . . . . . . .

169

Bilaga II:9 Beräkningsförutsättningar för det nya

 utjämningsbidraget samt

tabeller med

 kommunredovisningar . .

172