Regeringens proposition

2000/01:42

Kommuner och landsting i internationell

samverkan

Prop.

2000/01:42

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 23 november 2000

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Britta[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas frågeställningar om den kommunala kompe-

tensen vid internationell samverkan. Därvid görs den bedömningen att

det inte behövs någon ytterligare kompetensutvidgande lagstiftning för

att kommunerna och landstingen skall kunna medverka i ett normalt vän-

orts- eller vänregionssamarbete. I propositionen konstateras emellertid

att arbetet med att se över frågor om den kommunala kompetensen vid

internationell samverkan bör fortsätta.

Det föreslås att bestämmelserna om kommunal tjänsteexport och

kommunalt internationellt bistånd sammanförs i en ny lag. Samtidigt

förenklas och förtydligas bestämmelserna. Genom den nya lagen

upphävs dels lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport, dels lagen

(1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell

katastrofhjälp och annat bistånd.

Kommuner och landsting skall själva få avgöra på vilket sätt tjänsteex-

porten lämpligast skall bedrivas. Nuvarande krav på regeringens medgi-

vande för s.k. direktexport av kommunala tjänster tas därför bort. I lagen

klargörs att kommunalförbund, kommunala företag och regionförbund

får bedriva tjänsteexport.

En förutsättning för kommunalt internationellt bistånd skall inte

längre vara att det inträffat en katastrof eller annan sådan nödsituation i

det mottagande landet. Kravet på att biståndet skall vara humanitärt tas

därför bort. Kravet på regeringens tillstånd för utvidgat bistånd till

länder som får statligt bistånd avskaffas och ersätts med en

anmälningsskyldighet. Kommuner och landsting skall få möjlighet att

lämna utvidgat bistånd också till länder som inte får svenskt statligt

bistånd. Regeringens tillstånd kommer dock att krävas för sådan

biståndsverksamhet. Det klargörs också att kommunalförbund,

kommunala företag och regionförbund får ägna sig åt

biståndsverksamhet.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2001.

Innehållsförteckning

Fel! Bokmärket är inte definierat.

2 Förslag till lag om kommunal tjänsteexport och kommunalt

internationellt bistånd 6

3 Ärendet och dess beredning 8

4 Kommunernas och landstingens internationella verksamhet 8

4.1 Internationellt samarbete 8

4.1.1 Det internationella samarbetet har ändrat

karaktär 8

4.1.2 Regionala samverkansprojekt 9

4.1.3 Nordiskt gränssamarbete 9

4.2 Decentraliserat samarbete och vänortssamarbete 10

4.2.1 Decentraliserat samarbete 10

4.2.2 Vänorts- och vänregionssamarbete 11

4.2.3 Fördjupat vänortssamarbete 12

4.3 Svenska kommuner och EU 12

5 Behovet av förändringar i lagstiftningen 13

5.1 Internationell verksamhet och kommunal kompetens 13

5.2 Det behövs en enklare lagstiftning bättre anpassad till

nuvarande förhållanden 15

5.3 Det finns behov av att fortsätta översynen 16

6 Kommunal tjänsteexport 17

6.1 En fortsatt tjänsteexportverksamhet 17

6.1.1 Nuvarande ordning 17

6.1.2 Förslag 17

6.2 Kommunala tjänster och varor 20

6.2.1 Nuvarande ordning 20

6.2.2 Förslag 21

6.3 Åt vem får tjänsterna tillhandahållas? 23

6.3.1 Nuvarande ordning 23

6.3.2 Bedömning 23

6.4 Affärsmässighet 24

6.4.1 Nuvarande ordning 24

6.4.2 Bedömning 24

6.5 Regeringens medgivande 26

6.5.1 Nuvarande ordning 26

6.5.2 Förslag 27

6.6 Att begränsa det kommunala risktagandet 29

6.6.1 Nuvarande ordning 29

6.6.2 Förslag 29

7 Kommunalt internationellt bistånd 31

7.1 En fortsatt internationell biståndsverksamhet 31

7.1.1 Nuvarande ordning 31

7.1.2 Förslag 31

7.2 Utrustning som inte längre behövs 32

7.2.1 Nuvarande ordning 32

7.2.2 Förslag 33

7.3 Bistånd till ett land som får statligt bistånd 34

7.3.1 Nuvarande ordning 34

7.3.2 Förslag 35

7.4 Regeringens tillstånd ersätts med en anmälnings-

skyldighet 37

7.4.1 Nuvarande ordning 37

7.4.2 Förslag 38

7.5 Tillstånd att lämna bistånd till länder som inte får

statligt bistånd 39

7.5.1 Nuvarande ordning 39

7.5.2 Förslag 40

7.6 Snabba biståndsinsatser i svåra situationer 41

7.6.1 Nuvarande ordning 41

7.6.2 Förslag 41

8 Vänorts- och vänregionssamarbetet 42

8.1.1 Nuvarande förhållanden 42

8.1.2 Bedömning 43

9 Lagteknisk lösning och kostnader 45

10 Författningskommentar 46

Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian 52

Bilaga 2 Promemorians lagförslag 56

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 58

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 23 november 2000 59

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd.

2 Förslag till lag om kommunal tjänsteexport

och kommunalt internationellt bistånd

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Kommuner och landsting får ägna sig åt verksamhet som anges i

denna lag oberoende av bestämmelserna i kommunallagen (1991:900).

Kommuner och landsting får också besluta att kommunala företag,

kommunalförbund eller regionförbund får ägna sig åt sådan verksamhet

på samma villkor.

Tjänsteexport

Tjänster

2 § En kommun får tillhandahålla sådan kunskap och erfarenhet som

finns i den kommunala verksamheten (kommunal tjänst) för export

(tjänsteexport).

Varor

3 § Som ett led i en tjänsteexport får kommunen i begränsad omfattning

exportera en vara när varan utgör ett nödvändigt komplement till eller

har ett naturligt samband med den tillhandahållna kommunala tjänsten.

Villkor

4 § Kommunal tjänsteexport skall ske på affärsmässiga grunder.

De produktrisker, kommersiella risker, politiska risker, finansiella

risker och valutarisker som tjänsteexporten kan innebära skall beaktas i

varje exportaffär och begränsas genom att säkerhet ställs eller genom

separata garantier eller försäkringar.

Bistånd

Formerna för biståndet

5 § En kommun får lämna bistånd i form av utrustning, rådgivning,

utbildning eller på annat sätt till ett land som får svenskt statligt bistånd.

Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att genomföra

utbildning och rådgivning.

6 § Bistånd till ett land som inte får svenskt statligt bistånd får lämnas

av en kommun i form av utrustning som kommunen inte längre behöver

för sin verksamhet.

Regeringen får ge tillstånd till att bistånd även i form av annan utrust-

ning än som avses i första stycket, rådgivning, utbildning eller på annat

sätt lämnas till ett land som inte får svenskt statligt bistånd. Bistånd i

form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att genomföra utbildning

och rådgivning.

7 § En kommun som lämnar bistånd i form av utrustning får i skälig om-

fattning använda medel för att transportera och ställa i ordning utrust-

ningen så att den kan tas i bruk.

8 § Bistånd enligt denna lag får också lämnas till en internationell hjälp-

organisation för att utgöra hjälp till ett land i en rådande eller framtida

nödsituation eller i en annan svår situation som är en följd av en nödsitu-

ation.

Villkor

9 § En kommun skall förvissa sig om att bistånd som den lämnar kom-

mer till avsedd användning. Detta gäller dock inte om biståndet avser

utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet.

10 § En kommun som lämnar bistånd till ett land som får svenskt

statligt bistånd skall anmäla åtgärden och omfattningen på biståndet till

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida). Anmälan skall

dock inte göras om biståndet avser utrustning som kommunen inte

längre behöver för sin verksamhet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

2. Genom lagen upphävs lagen (1986:753) om kommunal

tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting

att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

3. De upphävda lagarna skall fortfarande tillämpas på tjänsteexport

och bistånd där tillstånd har lämnats eller som annars inletts före

ikraftträdandet.

3 Ärendet och dess beredning

Kommunernas och landstingens möjligheter att engagera sig internatio-

nellt styrs av dels vad som kan följa av den allmänna kompetensen i

kommunallagen (1991:900), dels de speciallagar som finns för denna

verksamhet. För närvarande är två sådana lagar aktuella; lagen

(1986:753) om kommunal tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt

för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och

annat bistånd.

Bestämmelserna om tjänsteexport och internationellt bistånd speglar

det synsätt som rådde för mer än femton år sedan och har visat sig vara

svåra att tolka och tillämpa. Kommunernas internationella verksamhet

bedrivs i dag under delvis andra förutsättningar än när lagstiftningen togs

fram. Mot denna bakgrund har Justitiedepartementets kommunenhet gått

igenom gällande lagstiftning om kommunal tjänsteexport och om kata-

strofhjälp m.m. Genomgången har redovisats i departementspromemo-

rian Enklare regler för kommunal tjänsteexport och kommunalt

internationellt bistånd Internationell verksamhet och kommunal

kompetens (Ds 2000:11). En sammanfattning av promemorian finns i

bilaga 1. Promemorians lagförslag framgår av bilaga 2. Promemorian

har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 3. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i

Justitiedepartementet (dnr Ju2000/1536/K).

4 Kommunernas och landstingens

internationella verksamhet

4.1 Internationellt samarbete

4.1.1 Det internationella samarbetet har ändrat karaktär

Den kommunala internationella verksamheten bedrivs i dag under delvis

andra förutsättningar och betingelser än dem som gällde fram till 1990-

talets början då den nuvarande kommunallagen (1991:900) trädde i

kraft. En påtaglig och åtminstone delvis ny trend i Europa under 1990-

talet är att inte bara företag och nationalstater, utan också regioner och

kommuner i olika länder systematiskt har samarbetat med varandra. I dag

pågår ett relativt omfattande internationellt inriktat arbete i de svenska

kommunerna och landstingen om man jämför med hur det tidigare har

varit. De upprättar och utvecklar numera egna internationella kontakter

av olika slag. Inte minst har de senaste årens utveckling i länderna i

Central- och Östeuropa samt Baltikum påverkat inte bara Sverige som

nation utan även den kommunala nivån.

En annan viktig faktor är Sveriges medlemskap i Europeiska unionen

(EU). EU har liksom Europarådet kommit att inrikta sitt arbete mot att

stödja bl.a. de nya demokratierna i Europa i deras strävan att bli en del av

det europeiska samarbetet. Inom båda dessa organisationer har den

kommunala nivåns betydelse i samarbetet markerats bland annat genom

att kommunerna och landstingen har företrädare i Regionkommittén

inom EU respektive Kommunalkongressen (CLRAE) inom Europarådet.

Man skulle kunna säga att det s.k. decentraliserade samarbetet, se avsnitt

4.2.1, har tillfört den traditionella säkerhetspolitiken, EU-politiken och

biståndspolitiken ett nytt moment.

Flertalet kommuner och landsting har under senare delen av 1990-

talet antagit, eller håller på att utarbeta, strategier för sitt internationella

arbete. Dessa strategier är i praktiken oftast fokuserade på EU-frågor,

regi-onala utvecklingsfrågor eller uppbyggandet av en generell

internationell kompetens.

4.1.2 Regionala samverkansprojekt

I Sverige pågår en utveckling där lokala och nya regionalt baserade aktö-

rer samverkar för att etablera sig i internationella sammanhang, framför

allt inom ramen för EU-medlemskapet. I dag är nästan alla svenska

kommuner representerade i Bryssel genom något organ för

interregional samverkan till exempel regionkontoren för West Sweden,

Sydsam, East Sweden, North Sweden, Mälardalsrådet och

Stockholmsregionen. Syftet med verksamheten är att öka regionens

aktiviteter inom EU och verka för medlemmarnas intressen till exempel

deras möjligheter att söka och få bidrag från EU:s många stödprogram.

Dessa s.k. storregioner bedriver för det mesta också aktiviteter i

Sverige.

4.1.3 Nordiskt gränssamarbete

Enligt svensk rätt kan svenska myndigheter samarbeta över riksgränser i

all verksamhet som inte är att hänföra till myndighetsutövning i egentlig

mening. En förutsättning är emellertid att verksamheten inte styrs av

lagregler som kan anses innefatta hinder för att den utförs i ett

gränsöverskridande samarbete.

Kommunernas gränssamarbete sker i dag framför allt inom Norden.

Ett uttryck för detta är överenskommelsen mellan Danmark, Finland,

Norge och Sverige om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser

(prop. 1977/78:44, SÖ 1978:1). Överenskommelsen innebär att

länderna erkänner kommunernas rätt att samarbeta med kommuner i

annat fördragsslutande land om vården av sina angelägenheter, i den mån

hinder för sådant samarbete inte föreligger i det egna landets lagar eller

övriga bestämmelser.

Samarbetet sker vanligen i fasta former, huvudsakligen i kommittéer.

Samarbete kan också ske i stiftelser, ekonomiska föreningar eller aktie-

bolag. Det finns inte några rättsliga hinder för svenska myndigheter i en

gränsregion att genomföra riksgränsöverskridande samarbete i exempel-

vis ett bolag där kommuner på ömse sidor om gränsen är aktieägare.

Ett exempel på ett omfattande samarbete över riksgränsen mellan två

kommuner är samarbetet mellan Haparanda och finska Torneå. Inom

Justitiedepartementet undersöks för närvarande de rättsliga

förutsättningarna för kommuner och landsting att bilda gemensamma

offentligrättsliga organ över riksgränsen mot Finland.

4.2 Decentraliserat samarbete och vänortssamarbete

4.2.1 Decentraliserat samarbete

Östersjösamarbete samt samarbete i Central- och Östeuropa

För Sveriges del har samarbetet mellan länderna kring Östersjön ökat

markant inom olika sektorer och på olika samhällsnivåer. I samarbetet

ingår till exempel att främja säkerhet och demokrati, stimulera mark-

nadsekonomin, bekämpa kriminalitet och att värna om den gemensamma

miljön. Den lokala och regionala nivån har en betydande roll i det trans-

nationella samarbetet och utvecklingen av detta har varit intensiv i

Östersjöregionen.

När en svensk kommun eller ett svenskt landsting samverkar med en

motsvarande enhet i något av våra östliga eller sydöstliga grannländer

används ofta begreppet decentraliserat samarbete. Decentraliserat

samarbete kan också ske genom storregioner i vilka flera landsting och

kommuner i olika län samverkar. Även om det finns intressanta exempel

på samverkan med Rumänien, Bulgarien och Ungern (utan Sida-stöd)

och Ukraina (med Sida-stöd) är Polen, Estland, Lettland, Litauen och

Ryssland (i praktiken nordvästra Ryssland) de normala

samarbetsparterna. I en majoritet av kommuner och landsting pågår ett

sådant decentraliserat samarbete.

Decentraliserat samarbete kan ha formen av ett generellt vänortsavtal

eller avse samarbete inom en eller flera speciella sektorer. Samarbetet

är också förankrat i kommunens eller landstingets beslutande organ och

avser sakområden som faller inom den kommunala kompetensen och

ligger inom den normala verksamhetens ram (demokrati och administra-

tion, skola, hälso- och sjukvård, omvårdnad, lokal miljö, utveckling av

lokalt och regionalt förankrat näringsliv, kultur och fritid etc.) samt står

i en rimlig proportion till kommunens eller landstingets allmänna verk-

samhet. Samarbetets främsta syfte är att tillgodose den kommunala nyt-

tan genom ett utbyte av erfarenheter och prestationer. Utifrån ett omfat-

tande utbyte av detta slag har också i många fall en fördjupad samverkan

bl.a. i demokrati- och miljöprojekt vuxit fram.

Förutsättningarna för att genomföra samarbetsprojekt i Östersjöområ-

det och i Central- och Östeuropa är på väg att förändras. De

medfinansieringskällor som finns tillgängliga för kommuner och

landsting för internationellt samarbete ökar ständigt i antal och

omfattning. Detsamma gäller kommunernas och landstingens

engagemang genom vänorts- och vänregionskontakter inom EU och

övriga Europa.

Projekt som tidigare bl.a. finansierades med biståndsmedel, eller ur

de båda Östersjömiljarderna, kommer i framtiden, genom EU:s utvidg-

ningsprocess, i ökande grad att kunna finansieras också genom struktur-

politiken och EU:s fonder och program för Central- och Östeuropa samt

Baltikum (Phare, Tacis och Interreg IIIB).

Regeringen beslutade i maj i år att utreda samarbetet med Central-

och Östeuropa (dir. 2000:39). Arbetet skall utgöra underlag för beslut

om behov, inriktning och former för stödet till Central- och Östeuropa

efter 2001. Utredningen skall enligt direktiven redovisa resultatet av sitt

arbete senast den 30 november 2000.

Intresseorganisationer i Östersjöregionen

Det finns en stark politisk vilja att på lokal och regional nivå samverka i

Östersjöregionen, både kring strategiska frågor för hela

Östersjöregionen och i konkreta samverkansprojekt. Baltic Sea States

Subregional Conference (BSSSC), som samlar de regionala aktörerna

under Östersjörådet, har representanter för svenska kommuner och

landsting. Conference of Peripheral Maritime Regions (CPMR) och

dess Baltic Sea Comission (BSC) är en liknande samarbetsorganisation

där landstingen finns representerade. Union of the Baltic Cities (UBC)

är en organisation där bl.a. svenska kommuner ingår och som tillvaratar

städernas intressen i Östersjöregionen.

Sveriges EU-medlemskap och det faktum att de baltiska staterna och

flera länder i Central- och Östeuropa ansökt om medlemskap skapar nya

förutsättningar för ett växande framtida samarbete på decentraliserad

nivå över de nationella gränserna.

4.2.2 Vänorts- och vänregionssamarbete

Kontakter mellan svenska kommuner och utländska vänorter har en lång

tradition. Vänortssamarbetet var ofta den enda formen för kommuner att

ha kontakter med andra länder. De sporadiska träffarna med vänorten var

ett uttryck för nordiskt samförstånd eller västeuropeisk förbrödring

efter andra världskriget och hade normalt inte någon direkt koppling till

kommunens vardagliga verksamhet. I dag ser det mycket annorlunda ut.

Efter hand utvecklades också samarbete på regional nivå med Sveriges

grannländer.

Efter förändringarna i Östeuropa för drygt tio år sedan har det lokala

och regionala samarbetet ändrat karaktär. Utöver kulturutbyten före-

kommer även olika former av projektsamarbete i exempelvis miljö-,

administrations-, utbildnings-, social- och turismfrågor. Försök att

stimulera till samarbete mellan företag i vänorterna respektive vänregio-

nerna förekommer också.

Svenska kommuner har för närvarande nästan 1 000 vänorter utom-

lands. De flesta vänorterna finns i Europa, i huvudsak i Norden. Över

200 kommuner har någon form av samarbete med partners i Sveriges

östliga och sydöstliga grannländer. Även i EU-länder har nya vänorter

tillkommit. Det är naturligt för många kommuner att utgå ifrån befintliga

vänortsrelationer när det gäller att etablera nya kontakter i Europa, såväl

inom som utom EU. Vänorterna håller på att utvecklas till viktiga

ingångar för svenska kommuner till andra kommuner i Europa.

I många landsting finns numera en insikt om den egna regionens om-

världsberoende och möjligheten att dra nytta av internationella

kontakter. Alla svenska landsting är sedan några år tillbaka involverade i

samarbete med Estland, Lettland, Litauen, Polen och nordvästra

Ryssland. Det finns en klar tendens till att man sökt samarbete med

geografiskt närliggande regioner och länder.

Samarbetet mellan svenska landsting och aktörer på andra sidan Öster-

sjön spänner över i stort sett alla de områden där landstingen är verk-

samma. Det handlar om regional utveckling, planering, trafik- och de-

mokratifrågor samt samarbete inom hälso- och sjukvårdsområdet. Bland

samverkansprojekten ligger tonvikten på det senare området.

4.2.3 Fördjupat vänortssamarbete

Det statliga stödet utgör en viktig del i de insatser som de svenska kom-

munerna gör för de utländska kommuner man samarbetar med. Sedan år

1990 disponerar Svenska Kommunförbundet enligt en

överenskommelse med Sida vissa medel för stöd till fördjupat

vänortssamarbete med Central- och Östeuropa samt Baltikum.

Det fördjupade vänortssamarbete som Sida stöder förutsätter att det

finns ett vänortsavtal. Svenska Kommunförbundet förvaltar systemet för

Sida:s räkning och utgör den svenska vänortskommunens motpart för

projektutformning, finansieringsbeslut och projektredovisning.

Finansieringen får avse främst kunskapsöverföring.

Under åren 1997, 1998 och 1999 var ramen för stödet cirka 21 miljo-

ner kronor respektive 29 miljoner kronor och 40 miljoner kronor.

Sedan år 1999 har stödet kompletterats med möjligheter också för

landsting att få bidrag till decentraliserat samarbete på regional nivå.

Utvärderingar visar att det kommunala vänortssamarbetet i flera fall

banat väg för näringslivskontakter. För att skapa synergieffekter i de in-

ternationella kontakterna samarbetar också flera landsting med andra

aktörer i den egna regionen.

4.3 Svenska kommuner och EU

Strukturfonder

En direkt konsekvens av EU-medlemskapet utgör Sveriges möjligheter

att få del av unionens ekonomiska medel för strukturpolitiskt utveck-

lingsarbete. För kommande programperiod åren 2000 2006 kommer

cirka 19 miljarder kronor att finnas tillgängliga från strukturfonderna

inom tre olika mål och fyra gemenskapsinitiativ i Sverige.

Kommunerna har i allmänhet varit mycket aktiva aktörer i föregående

programperiods utvecklingsprojekt och de har också varit en av de

största medfinansiärerna. Företrädare för kommuner och landsting har

haft ett stort inflytande över hur medlen fördelats.

Gemenskapsinitiativ

Strukturfondsmålen kompletteras under kommande programperiod av

fyra s.k. gemenskapsinitiativ som också finansieras av strukturfonderna.

Interreg är det största gemenskapsinitiativet och handlar om att utveckla

samarbete över nationsgränserna. Det övergripande målet är att se till att

nationella gränser inte utgör hinder för balanserad utveckling och inte-

gration i Europa. En stor del av initiativet avser gränsregionalt samar-

bete.

För tidigare programperiod har i vissa fall projektsamarbetet inom ra-

men för gemenskapsinitiativen utgjort basen i kommunernas internatio-

nella engagemang.

Övrigt transnationellt EU-samarbete

Sveriges medlemskap i EU har medfört möjligheter för svenska

kommuner att engagera sig också i en rad olika andra EU-program, som

är såväl nationellt som internationellt inriktade. Det är dock hittills ett

begränsat, men växande, antal kommuner som aktivt engagerat sig i

sådana program.

5 Behovet av förändringar i lagstiftningen

5.1 Internationell verksamhet och kommunal kompetens

Lokaliseringsprincipen begränsar det internationella engagemanget

Det bör inledningsvis framhållas att enligt den svenska grundlagen så

måste det i lag meddelas vilka befogenheter kommunerna har (8 kap. 5 §

regeringsformen). Verksamhet som inte svarar mot en sådan reglering

faller således utanför kommunernas kompetensområde.

Allt sedan 1860-talet när de första kommunalförfattningarna tillkom

har utgångspunkten varit att kommunal verksamhet skall bedrivas för

kommunmedlemmarna. Den kommunala lokaliseringsprincipen är ett

uttryck för detta och finns inskriven i kommunallagen. I 2 kap. 1 § sägs

att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter

av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller

landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas

enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Som huvudregel gäller således att en kommun inte får bedriva

verksamhet utanför vare sig kommungränsen eller nationsgränsen.

Utrikes- och biståndspolitik har traditionellt sett hört till det statliga

ansvarsområdet.

Lokaliseringsprincipen har med tiden modifierats i rättspraxis och

vissa undantag har också gjorts i speciallagstiftning. Kommuner och

landsting kan i vissa fall vara berättigade att involvera sig i verksamheter

som till och med sträcker sig utanför rikets gränser.

Ökat intresse för kommunal tjänsteexport

Under 1970-talet förekom det endast i ringa omfattning att kunnandet

inom kommuner och landsting utnyttjades för export till andra länder.

Den tjänsteexport som hade sina rötter i den kommunala sektorn skedde

nästan uteslutande genom att enskilda kommun- och landstingsanställda

tog tjänstledigt från sina befattningar för att arbeta i privata företags

exportprojekt. I början av 1980-talet uppstod ett ökat intresse från

kommuner och landsting för ett aktivare engagemang i tjänsteexporten.

Vid samma tidpunkt var de samhällsekonomiska problemen betydande.

En rad åtgärder krävdes för att komma tillrätta med de ekonomiska

balansproblemen. Regeringen konstaterade år 1982 i direktiven till

Utredningen om export av kommunalt kunnande, att utvecklingen av

handels- och bytesbalansen därvid var av stor betydelse och att alla

möjligheter skulle tas till vara för att öka den svenska exporten (dir.

1982:49). I detta sammanhang skulle såväl staten som kommuner och

landsting kunna spela en aktiv roll.

Regeringen pekade också på flera omständigheter som motiverade ett

aktivt deltagande från kommuners och landstings sida i en sådan verk-

samhet. I samband med en investering ville beställaren ofta köpa därmed

sammanhängande utrustning, service etc. Kunnandet om dessa frågor

fanns hos kommuner och landsting. Sålunda kunde kommuner och

landsting bidra med att exportera tjänster som en del av ett fullständigt

system. Kommuner och landsting kunde också spela en viktig roll i

marknadsföringen av olika system.

Bistånd till en omvärld i behov av hjälp

Grundprincipen är att staten ansvarar för den svenska utrikes- och bi-

ståndspolitiken. Det finns emellertid sedan lång tid tillbaka ett starkt

engagemang i kommuner och landsting när det gäller att bistå en

hjälpbehövande omvärld. Kommunerna och landstingen ansågs ha

speciella förutsättningar, särskilt i egenskap av sjukvårdshuvudmän, att

på vissa områden främja svenska hjälpinsatser i andra länder. Vidare

ansågs kommunal och landstingskommunal personal, bl.a. läkare,

sjuksköterskor, tekniker och servicepersonal, representera ett kunnande

som kunde komma till användning i internationell biståndsverksamhet

(jfr SOU 1974:86 och prop. 1975:84, s. 30 f.).

Från kommunalt håll visade det sig också finnas ett betydande intresse

att medverka i biståndsverksamhet och därigenom få ge uttryck för soli-

daritet med lidande människor i andra länder. Intresset medförde att

kommuner och landsting fattade beslut om att med pengar eller materiel

bistå andra länder i nöd. Ibland vann besluten laga kraft och verkställdes,

ibland överklagades besluten och upphävdes såsom ej kompetensenliga.

I flera rättsfall från år 1973 konstaterade Regeringsrätten att olika

landstings medverkan i internationell biståndsverksamhet ledde till

kompetensöverskridanden eftersom åtgärderna inte ansågs vara

landstingskommunala angelägenheter.

Den kommunala kompetensen utvidgas

Utvecklingen medförde ett behov av ny lagstiftning som utvidgade de

kommunala befogenheterna när det gäller engagemanget i den interna-

tionella verksamheten. Riksdagen fattade därför beslut år 1975 om att

anta lagen (1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun att

lämna internationell katastrofhjälp och år 1986 lagen (1986:753) om

kommunal tjänsteexport. Lagen (1975:494) ersattes senare av lagen

(1994:693) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att

lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

I promemorian Enklare regler för kommunal tjänsteexport och kom-

munalt internationellt bistånd Internationell verksamhet och

kommunal kompetens (Ds 2000:11) redovisas bakgrunden till den

nuvarande lagstiftningen.

5.2 Det behövs en enklare lagstiftning bättre anpassad till

nuvarande förhållanden

En förändrad kommunal internationell samverkan

Efterfrågan på kommunernas tjänster och kunnande har under det

senaste decenniet inte bara ökat utan också förändrat karaktär. I dag är

det inte i första hand katastrofhjälp som efterfrågas inte heller

tjänsteexport på traditionell affärsmässig basis. I stället är det många

gånger fråga om en önskan att utbyta kunskap, ofta inom ramen för ett

decentraliserat samarbete. Tendensen går från olika former av

stödåtgärder mot ett samarbete till ömsesidig nytta. De lokala och

regionala internationella kontaktnäten har vidgats väsentligt vilket på ett

värdefullt sätt bidrar till arbetet med att integrera Europa.

Ett uttalat stöd för kommunal internationell samverkan

Det finns i dag ett uttalat politiskt stöd för den internationella

verksamhet som kommuner och landsting bedriver och ett intresse att

stödja en fortsatt utveckling av detta engagemang.

I propositionen om Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och

Östeuropa samt Baltikum uttalade regeringen bl.a. att ett mycket viktigt

komplement till utvecklingssamarbetet på central nivå är samarbetet på

lokal och regional nivå (prop. 1997/98:70 s. 34 ff.). Samarbetet har stor

betydelse dels för att det betonar vikten av en fungerande lokal

demokrati och förvaltning, dels för att betydande stödinsatser riktas till

den lokala och regionala nivån. Regeringen underströk att det är

betydelsefullt att Sverige fortsatt utnyttjar den kunskap som finns

avseende kommunal och regional självstyrelse till att utveckla

samarbetet på regional och lokal nivå med våra östliga grannar.

Regeringen ansåg därför att vänorts- och vänregionssamarbetet,

inklusive samarbetet på länsstyrelsenivå, bör fördjupas och utökas.

I samband med Sveriges ordförandeskap i EU:s ministerråd 2001

kommer regeringen att stödja vänortssamarbete mellan svenska kommu-

ner och kommuner i andra medlemsländer och kandidatländer. Totalt har

20 miljoner kronor avsatts till projektet som benämns Vänort 2001.

Regeringen beslutade den 15 juni i år att fördela projektbidrag till 27

vänortspar för genomförande av projektet.

Ett svårtillämpat och omodernt regelverk

De regler som i dag finns om tjänsteexport och kommunalt

internationellt bistånd har visat sig vara svåra att tolka och tillämpa.

Reglerna speglar ett synsätt som var förhärskande på 1960- och 1970-

talen och i viss mån i början av 1980-talet. Från kommunalt håll har det

pekats på att oklarheter i lagstiftningen kring vad kommuner och

landsting kan tillåtas göra och behovet av ökade ekonomiska resurser

utgör problem och hinder för utvecklingen av deras Östersjösamarbete.

Lagstiftningen bör anpassas

Den utveckling som pågår när det gäller kommunsektorns

internationella engagemang torde fortsätta under överskådlig framtid

och kan också förväntas växa ytterligare i omfattning. Den lokala och

regionala nivån kommer att ha en viktig roll i Europasamarbetet, inte

minst i EU:s utvidgningsprocess. Svenska företag är framgångsrika i

branscher som har nära koppling till den offentliga sektorn, inte minst

inom områden som rör miljö och ekologisk hållbarhet. Det är också

viktigt att i anslutning till export av företagens varor och tjänster ta

tillvara det kommunala kunnandet och de kommunala erfarenheterna på

dessa områden. Av det sagda följer att det finns skäl att skapa ett enklare

och modernare regelverk som tar hänsyn till de förändringar som skett i

omvärlden. I propositionen föreslås en ny lag om kommunal

tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. I den nya lagen har

reglerna förenklats och vissa nya möjligheter öppnats för kommunal

internationell verksamhet. Regeringen avser att följa utvecklingen på

området och hur lagen kommer att efterlevas samt att i något lämpligt

sammanhang redovisa för riksdagen de slutsatser som kan dras.

5.3 Det finns behov av att fortsätta översynen

Övrigt internationellt engagemang

Utöver tjänsteexport, biståndsverksamhet samt vänorts- och vänregions-

samarbete är kommunerna och landstingen engagerade i flera olika

internationella sammanhang (se avsnitt 4). Under 1990-talet har

omfattningen av insatser och antalet nätverk och kontakter stadigt ökat.

Det blir nu allt vanligare att både kommuner och landsting deltar i vad

man kan kalla storregionala samarbeten där vänskapsband knyts mellan

regioner till exempel Mälardalsrådet och Euroregion Baltic. Dessutom

finns det stora förväntningar på kommunernas och landstingens

medverkan när det gäller till exempel genomförandet av Östersjömiljard

II, EU:s utvidgning och förverkligandet av den s.k. nordliga dimensionen

inom EU.

Arbetet med att se över kompetensfrågorna bör fortsätta

Kommunerna och landstingen har under senare tid spelat en allt större

roll i det internationella samarbetet. I dag finns former av internationell

verksamhet som de ägnar sig åt som i sig är både behjärtansvärda och till

gagn för den egna kommunen men som från kommunalrättsliga utgångs-

punkter kan ifrågasättas. Enligt regeringens mening finns det därför skäl

att fortsätta se över frågor om deras och de regionala självstyrelseorga-

nens kompetens i dessa sammanhang. Det handlar nu om att identifiera

och få en samlad bild av de kompetensproblem som kan finnas när

kommuner och landsting engagerar sig i internationellt arbete. Det kan

också finnas anledning att senare återkomma till riksdagen i frågan.

Regeringen anser också att det är väsentligt att en utvidgning av kommu-

nernas möjligheter att delta i internationellt arbete föregås av ett

noggrant övervägande av olika konsekvenser, ansvarsförhållanden och

finansieringsfrågor.

Regionala tillväxtavtal och EG:s strukturfonder

Från kommunalt håll pekas det ibland på att det finns behov av att skapa

en klarare bild av den kommunala kompetensen vid genomförandet av de

regionala tillväxtavtalen och vid deltagandet i olika projekt inom ramen

för EU:s strukturpolitik.

I anslutning till en fortsatt översyn av kompetensfrågorna vid kommu-

nernas och landstingens internationella engagemang bör man också

undersöka om det finns kompetensproblem i samband med det kommu-

nala deltagandet i tillväxtavtalen och strukturfondsverksamheten.

6 Kommunal tjänsteexport

6.1 En fortsatt tjänsteexportverksamhet

6.1.1 Nuvarande ordning

I 1 § lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport anges att kommuner

och landsting får tillhandahålla kommunala tjänster för export. Det

framgår inte av lagen att kommunala företag och kommunalförbund får

bedriva tjänsteexport.

Kommuner och landsting kan lämna över vården av en kommunal

angelägenhet till ett företag. Detta framgår av 3 kap. 16 § kommunalla-

gen (1991:900). En förutsättning är dock att det inte föreskrivits en sär-

skild ordning för handhavandet av angelägenheten. Av 3 kap. 20 § kom-

munallagen framgår att kommuner och landsting får bilda kommunalför-

bund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana

förbund. Enligt 3 kap. 22 § samma lag skall, när ett kommunalförbund

har hand om en angelägenhet som det finns bestämmelser om i en sär-

skild författning, dessa bestämmelser om kommuner eller landsting

gälla för förbundet.

6.1.2 Förslag

Regeringens förslag: Kommuner och landsting får även fortsätt-

ningsvis rätt att bedriva tjänsteexport. Det klargörs att också

kommunala företag, kommunalförbund och regionförbund har rätt att

bedriva kommunal tjänsteexport.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. Regionförbund omnämns dock inte i promemorians

förslag

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller är

positiva till förslaget. Stockholms kommun framhåller att tjänsteexport

skall kommuner endast undantagsvis engagera sig i. Företagarnas

Riksorganisation avstyrker att kommunala företag skall få ägna sig åt

tjänsteexport. Enheter som skall få ägna sig åt tjänsteexport bör vara

underkastade den fulla insyn som följer av reglerna om offentliga

handlingar och den rätt till domstolsprövning som följer av

bestämmelserna om laglighetsprövning anser riksorganisationen.

Regionförbundet i Kalmar län anser att det är skulle vara värdefullt

om det uttryckligen klargörs att den föreslagna lagen också omfattar

regionförbundet. Även Sydsam förutsätter att medgivandet även gäller

de nya självstyrelseorganen på regional nivå. Sveriges Industriförbund

anser att i den mån samma kompetens finns hos svenska företag bör

kommuner och landsting i princip avstå från export. Industriförbundet är

av den uppfattningen att kommunala företag där kommunen inte utövar

rättsligt bestämmande inflytande inte bör ges rätt att bedriva

tjänsteexport. Skälet till det är att det finns brister i insynen i dessa

företag.

Skälen för regeringens förslag

Internationella kontakter bidrar till att integrera Europa

Genom sina internationella kontakter bidrar kommuner och landsting på

ett värdefullt sätt till arbetet med att integrera Europa. Exporten av det

svenska förvaltningskunnandet liksom andra kontakter på lokal nivå för-

stärker de demokratiska strävandena i bl.a. Östersjöregionen och är av

säkerhetspolitisk betydelse. Genom att bidra till att lägga grunden för

den ekonomiska tillväxten i dessa länder kan också kommunernas och

landstingens arbete komma att ge positiva effekter på svenska

förhållanden.

Kommuner och landsting bör även fortsättningsvis få bedriva

tjänsteexport

Tjänsteexporten innebär att arbetskraft efterfrågas i Sverige. Själva del-

tagandet i sig innebär kompetensutveckling för de inblandade. Det finns

i dag ett politiskt intresse både lokalt och nationellt av att stödja en

fortsatt utveckling av kommunernas och landstingens internationella

engagemang. Även om den kommunala tjänsteexporten på traditionell

affärsmässig basis har minskat något i betydelse så bör kommuner och

landsting ges en fortsatt rätt att få bedriva tjänsteexport.

Kommunala företag och kommunalförbund bör också få bedriva

tjänsteexport

På senare tid har fråga uppkommit om vem som enligt lagen om kom-

munal tjänsteexport får tillhandahålla de kommunala tjänsterna för ex-

port. I några fall har kommunala företag på egen hand hos regeringen

ansökt om och erhållit tillstånd att bedriva tjänsteexport. Begreppen

kommuner och landsting har således ansetts omfatta även kommunala

företag utan att det framgår direkt av lagen. Likaså har det uppkommit

fråga om vad som gäller när ett kommunalförbund är inblandat i ett

tjänsteexportprojekt. Kommunal samverkan genom att kommuner ge-

mensamt äger företag eller bildar kommunalförbund förekommer i dag i

förhållandevis stor omfattning. Båda formerna av samverkan sker genom

självständiga juridiska personer.

Genom lagen om kommunal tjänsteexport görs tjänsteexporten till en

kommunal angelägenhet. Även om denna angelägenhet, med stöd av

kommunallagen, skulle kunna överlämnas till ett kommunalt företag

eller ett kommunalförbund har det legat i sakens natur att

tjänsteexporten varit en biprodukt av en annan verksamhet, till exempel

ett kunnande inom sjukvården. Det har därför ibland uppkommit

tveksamheter kring var gränserna går för den kommunala kompetensen i

dessa avseenden.

En utgångspunkt är att det från statsmaktens sida inte finns några

önskemål att förhindra kommunala företag och kommunalförbund att

bedriva tjänsteexport. De är alternativa sätt att organisera sådan

verksamhet som kompetensmässigt lika gärna skulle kunna handhas av

kommunerna eller landstingen själva. Det är därför angeläget att det

klargörs att även kommunala företag och kommunalförbund får bedriva

denna verksamhet. Det kan nämnas att Lokaldemokratikommittén i sitt

betänkande Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU

1993:77) föreslog att det i lagen om kommunal tjänsteexport skulle

anges att bl.a. ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16 18 §§

kommunallagen skulle få tillhandahålla kommunala tjänster för export.

Mot ett förslag om en sådan klargörande bestämmelse skulle kunna

hävdas att möjligheterna till insyn i kommunala företag där en kommun

eller ett landsting inte utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (jfr 1

kap. 9 § sekretesslagen) är starkt begränsade och att lagligheten av kom-

munala företags beslut inte kan prövas i domstol med stöd av

bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen. Det bör i sammanhanget

framhållas att dessa frågeställningar gäller allmänt för kommunala

företags verksamhet och de aktualiseras inte särskilt vid kommunal

tjänsteexport.

Regeringen beslutade den 25 november 1999 att tillsätta en parlamen-

tariskt sammansatt kommitté för att stärka den medborgerliga insynen

och deltagandet i den kommunala demokratin (dir. 1999:98).

Kommittén, som har antagit namnet Kommundemokratikommittén,

skall bl.a. föreslå åtgärder som kan stärka insynen i kommunalt delägda

företag. I direktiven anges att utgångspunkten skall vara att

medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala verksamheten inte

skall vara beroende av på vilket sätt kommuner och landsting väljer att

bedriva sitt arbete. Offentlighet och allmänhetens rätt till insyn skall

vara huvudregel i verksamhet som kommunen ansvarar för och som helt

eller delvis finansieras av offentliga medel. Kommittén skall redovisa

sina resultat senast den 31 maj 2001.

Det bör också i sammanhanget nämnas att gällande lagstiftning

medger viss insyn och kontroll av kommunala företags verksamhet.

Kommunstyrelsens s.k. uppsiktsplikt omfattar numera även de

kommunala företagens verksamhet (6 kap. 1 § kommunallagen). Detta

gäller oavsett om kommunen äger hela företaget eller är delägare i det.

Uppsiktsplikten gäller också sådana kommunalförbund som kommunen

eller landstinget är medlem i. Uppsiktsplikten har dock sina

begränsningar i företag med privata intressenter.

De regler om stärkt kommunal revision som trädde i kraft den 1

januari 2000 har också förbättrat kontrollen över kommunala företag

(prop. 1998/99:66, bet. 1998/99:KU30, rskr. 1998/99:210, SFS

1999:621). De nya reglerna innebär bl.a. ökade möjligheter till

informationsutbyte mellan revisorer och lekmannarevisorer i

kommunala företag och förtroendevalda revisorer i kommuner och

landsting i syfte att möjliggöra en samordnad kommunal revision i en

kommun eller ett landsting.

Ett förslag om att lagfästa kommunala företags och

kommunalförbunds rätt att bedriva tjänsteexport är i princip endast en

kodifiering av vad som i praktiken redan gäller. De brister som

fortfarande finns när det gäller möjligheterna till insyn i och kontroll av

kommunala företag bör inte hindra att sådana företag anförtros

möjligheten att bedriva tjänsteexport. Att man inte bör inskränka den rätt

som givits kommuner och landsting att fritt organisera sin verksamhet är

ett argument som i detta avgränsade sammanhang får anses väga tyngre.

Frågan om brister i insyn och kontroll av kommunala företag är av

generell karaktär och den bör därför lämpligen övervägas i ett annat

bredare sammanhang. Det bör därför i den nya lagen klargöras att

kommunala företag och kommunalförbund också får bedriva

tjänsteexport.

Även regionala självstyrelseorgan bör få bedriva tjänsteexport

Enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional

ansvarsfördelning skall i försökslänen regionala självstyrelseorgan

överta vissa statliga uppgifter. Med regionalt självstyrelseorgan avses i

Gotlands län Gotlands kommun, i Skåne län landstinget och i Västra

Götalands län landstinget. Genom 1986 års lag har kommuner och

landsting fått befogenhet att exportera kommunala tjänster. Man skulle

med andra ord kunna säga att eftersom självstyrelseorganet är

kommunen respektive landstinget så har det redan befogenhet att

exportera kommunala tjänster. Det nu aktuella förslaget ändrar inte detta

förhållande. Något förtydligande på den punkten behövs därför inte i den

nya lagen.

I Kalmar län är det regionförbundet som är regionalt självstyrelseor-

gan. Regionförbundet är bildat av kommuner och landsting i Kalmar län

som också kan överlämna vården av kommunala angelägenheter till för-

bundet. Det framgår av lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med

regionförbund i Kalmar och Skåne län. Eftersom regionförbundet är ett

eget självständigt organ krävs det ett uttryckligt stöd i lagen för att ge

det samma befogenhet som andra självstyrelseorgan redan har när det

gäller att bedriva tjänsteexport eller lämna internationellt bistånd.

Självstyrelseorganet i Kalmar län bör enligt regeringens mening ges en

motsvarande befogenhet. Regeringen föreslår därför att en sådan

bestämmelse införs i den nya lagen.

6.2 Kommunala tjänster och varor

6.2.1 Nuvarande ordning

Tjänster för export

Enligt 1986 års lag om kommunal tjänsteexport definieras kommunala

tjänster som sådana nyttigheter i form av kunskaper och erfarenheter

som finns i kommunernas och landstingens verksamhet. Genom att ange

att tjänsterna skall finnas i verksamheten ville man undvika att det

byggdes upp kommunal verksamhet som enbart eller till sin huvuddel var

inriktad på exportmarknaden. Tanken var nämligen att ta till vara det

specifika kunnandet och erfarenheterna i kommunerna och landstingen i

syfte att främja den svenska exporten. Man ville således inte skapa en

helt ny kommunal verksamhetsgren utan grunden för den kommunala

verksamheten skulle även fortsättningsvis vara kommunmedlemmarnas

behov (prop. 1985/86:154 s. 7).

Det är inom en rad olika verksamhetsområden som kommuner och

landsting kan exportera sina tjänster i form av erfarenheter och kun-

nande. Som exempel på sådana områden kan nämnas kollektivtrafik, ut-

bildning, vatten- och avloppsförsörjning, hamnverksamhet, brand- och

miljöskydd, samt energiförsörjning. För landstingens del är det främst

export inom sjukvårdsområdet som kan komma i fråga.

Varor för export

I förarbetena till lagen om kommunal tjänsteexport (prop. 1985/86:154

s. 12) anfördes att varuexport från en kommun eller ett landsting inte

kan förekomma med stöd av bestämmelserna i lagen, men att detta inte

hindrar att det till en export av kommunala tjänster knyts någon vara

eller annan materiell produkt som utgör ett nödvändigt komplement till

tjänsteexporten. Som exempel angavs mediciner eller

förbrukningsmaterial av något slag. Det betonades dock att

tjänsteexporten i ett sådant fall måste framstå som det helt väsentliga i

sammanhanget.

6.2.2 Förslag

Regeringens förslag: Med kommunal tjänst skall även i fortsätt-

ningen avses sådana kunskaper och erfarenheter som redan finns i den

kommunala verksamheten. Det klargörs dock att ett visst inslag av

varuexport är tillåtet när det utgör ett nödvändigt komplement till

eller har ett naturligt samband med den tillhandahållna tjänsten.

Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens

förslag. Enligt promemorians förslag skall dock en kommunal tjänst inte

behöva finnas tillgänglig när kommunen eller landstinget planerar att

börja exportera den. Därför föreslås att definitionen av vad som är en

kommunal tjänst ändras till att avse sådan kunskap och erfarenhet som

kan förekomma i kommunal verksamhet.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker

eller är uttalat positiva till promemorians förslag. Socialstyrelsen anför

att förslagen sannolikt kommer bidra till att mottagarlandets villkor kan

beaktas mer än för närvarande och att de medför ökade möjligheter att

ha en bred resursbas att hämta tjänsterna från. Det slopade kravet på att

en tjänst skall finnas tillgänglig när kommunerna skall exportera den

medför ökad flexibilitet, enligt Socialstyrelsen. Att göra det möjligt att

exportera varor och utrustning, om de har samband med och är en

förutsättning för exporten av tjänster är logiskt, anser Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen pekar också på vikten av att kommuner och landsting vid

export av utrustning informerar sig om och följer de internationella

riktlinjer som finns inom området.

Stockholms kommun anför att den kommunala tjänsteexporten bör be-

gränsas till att bistå med kunskaper och erfarenhet som i princip endast

finns inom den offentliga förvaltningen. Kommunen anser att lagförsla-

get skall inta en restriktivare hållning när det gäller tjänsteexportens

innehåll. När det gäller klargörandet att viss varuexport är tillåten menar

Norrtälje kommun att innebörden av uttrycket i begränsad omfattning

måste kunna tolkas olika både ur perspektivet vilken vara det är fråga om

och i förhållande till kommunens storlek.

Företagarnas riksorganisation anser att det är viktigt att hålla på

principen om ett tydligt medlemsintresse i det som kommunen åtar sig.

Kommunernas kompetens bör inte utökas inom områden som inte riktar

sig mot de egna medlemmarna. Det bör snarare införas regler som tydli-

gare markerar ramarna för kompetensen, inte minst för den kommunala

näringsverksamheten. Riksorganisationen anser också att en tjänst som

skall exporteras måste finnas tillgänglig och avstyrker därför förslaget

att slopa kravet på detta. Sveriges Industriförbund är negativ till den

föreslagna definitionen av begreppet kommunal tjänst. Vidare anser

förbundet att lagen inte bör tillåta att en verksamhet byggs upp för

export. Förbundet medger dock att den nuvarande lagtexten kanske är väl

trubbig och att ett alternativ kan vara att det av lagtexten framgår att den

tjänst som avses exporteras är ett utflöde av en verksamhet som helt

eller huvudsakligen är motiverad utifrån kommunens egna behov.

Skälen för regeringens förslag

Tjänsten måste falla inom den kommunala kompetensen

En förutsättning för att få tillhandahålla kommunala tjänster för export

enligt gällande lag är att tjänsterna redan finns i verksamheten. Lagen

avser på så sätt att förhindra att en verksamhet byggs upp enbart för

export.

I promemorian föreslås att med kommunal tjänst skall även avses så-

dana kunskaper och erfarenheter som kan förekomma i kommunal verk-

samhet och att tjänsten inte längre behöver finnas tillgänglig när kom-

munen eller landstinget planerar att börja exportera den. Enligt prome-

morian kan sådana planer uppkomma i samband med att en kommunal

verksamhet håller på att byggas upp. Det klargörs inte närmare vilka

åtgärder under planeringsskedet som åsyftas och som kräver en

regelförändring. För att en kommunal tjänst skall kunna exporteras

måste den finnas tillgänglig. Som regeringen uppfattar förslaget åsyftas

olika förberedande kommunala beslut som har beröring eller direkt

samband med tjänsteexporten. Promemorian redovisar emellertid inte i

vilken utsträckning det kan finnas behov av att förändra reglerna på det

föreslagna sättet. Inte heller analyserar promemorian om förslaget

skulle kunna medföra några negativa konsekvenser för den kommunala

verksamheten. Regeringen finner att det inte finns övertygande skäl att

genomföra promemorians förslag i den nu behandlade delen.

Visst inslag av varuexport är tillåtet

Det finns också ett behov av att tydliggöra i vilken omfattning som varor

kan ingå i kommunal tjänsteexport. Ett exempel är i vad mån som svensk

sjukvård kan exportera proteser. Utgångspunkten är fortfarande att kom-

munerna och landstingen inte skall ägna sig åt export av varor som en

självständig verksamhet. Det bör dock enligt regeringens mening klargö-

ras att ett visst inslag av varor är tillåtet i den mån varan utgör ett nöd-

vändigt komplement till eller har ett naturligt samband med den tillhan-

dahållna tjänsten. Detta har inte tidigare kommit till uttryck i lagstift-

ningen men har följt av den praxis som vuxit fram. Svensk sjukvård skall

till exempel kunna exportera proteser i den mån de hör ihop med export

av ortopediskt sjukvårdskunnande.

6.3 Åt vem får tjänsterna tillhandahållas?

6.3.1 Nuvarande ordning

I de fall då regeringens tillstånd inte krävs, får tjänster för export tillhan-

dahållas åt företag i Sverige eller åt staten. Detta är ett uttryck för den

s.k. avtalsmodellen (underleverantörsmodellen) där kommunen eller

landstinget uppträder som underleverantör till det exporterande

företaget. Fördelen med avtalsmodellen ansågs i förarbetena till lagen

om kommunal tjänsteexport vara att kommunerna och landstingen hos

exportören får tillgång till de kunskaper om de särskilda villkoren för

export som de själva saknar (prop. 1985/86:154 s. 8). För exportören

ansågs avtalsmodellen innebära främst den fördelen att han får tillgång

till den kommunala organisationens totala resurser och inte enbart till

den kunskap som en enskild tjänsteman besitter.

Om särskilda skäl finns kan regeringen medge att tjänsterna tillhanda-

hålls under andra förutsättningar än åt företag i Sverige eller åt staten.

Sålunda kan en kommun få dispens att bedriva tjänsteexport som kon-

traktspart direkt mot en utländsk köpare, den s.k. huvudleverantörsmo-

dellen.

6.3.2 Bedömning

Regeringens bedömning: De kommunala tjänsterna bör även i fort-

sättningen få tillhandahållas av kommuner och landsting som under-

leverantörer åt företag i Sverige eller åt staten och som huvud-

leverantörer direkt åt en offentlig eller privat köpare i utlandet.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be-

dömning.

Remissinstanserna: Få remissinstanser berör frågeställningen.

Stockholms Handelskammare anför att i den mån kommunala tjänster

kan få avsättning utomlands bör dessa förmedlas av från kommunen

fristående företag.

Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 6.1.2 betonas kommu-

nernas och landstingens roll i integrationen av Europa och de har

föreslagits få en fortsatt rätt att bedriva tjänsteexport. Det är enligt

regeringens mening inte aktuellt att göra några inskränkningar i den

rätten vilket bl.a. innebär att kommuner och landsting även

fortsättningsvis bör få tillhandahålla de kommunala tjänsterna som

underleverantörer åt företag i Sverige eller åt staten och som

huvudleverantörer direkt åt en offentlig eller privat köpare i utlandet.

Med gällande bestämmelser får direkt tjänsteexport endast bedrivas

efter dispens från regeringen. Den frågan behandlas närmare i avsnitt

6.5.2.

6.4 Affärsmässighet

6.4.1 Nuvarande ordning

Kommunernas och landstingens engagemang i kommunal tjänsteexport

skall ske på affärsmässiga grunder. Det innebär enligt förarbetena till

lagen om kommunal tjänsteexport att det kommunala engagemanget

skall vara affärsmässigt motiverat och att även prissättningen bör ske på

affärsmässiga grunder (prop. 1985/86:154 s. 11).

6.4.2 Bedömning

Regeringens bedömning: Kravet på att kommunal tjänsteexport

skall ske på affärsmässiga grunder bör finnas kvar.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be-

dömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte särskilt

om kravet på att verksamheten skall drivas affärsmässigt. De som uttalar

sig instämmer dock i bedömningen. Socialstyrelsen anför att förslaget

inte har någon lösning på hur olika tjänsteexportinsatser kan följas upp

och värderas. Det kommer enligt Socialstyrelsens mening att bli svårt

att kontrollera ambitionen att exporten skall ha en finansiering

annorledes än genom den kommunala budgeten och det blir ytterst en

fråga mellan de förtroendevalda och väljarna.

Ekonomistyrningsverket anser att det i lagen skall anges att det

ekonomiska målet för tjänsteexporten är full kostnadstäckning. Enligt

verket innebär det bl.a. att kommunen efter sedvanlig riskanalys gör ett

riskpålägg som bör vara tillräckligt stort för att dels täcka oförutsedda

kostnader som kan uppstå i samband med uppdraget i fråga, dels om

möjligt skapa en buffert så att eventuella framtida underskott kan täckas.

Sveriges Industriförbund anser att det är väsentligt att bristande

affärsmässighet kan prövas rättsligt och att detta aktualiserar frågor om

överprövning, tillsyn och effektiva sanktioner.

Skälen för regeringens bedömning

Affärsmässighet

Syftet med de nuvarande bestämmelserna om kommunal tjänsteexport är

att svenska exportörer skall kunna komplettera sina insatser med det sär-

skilda kunnande som finns hos kommuner och landsting. Det är inte

meningen att kommunerna och landstingen skall konkurrera med privata

företag på sådana områden där det redan finns ett kunnande inom när-

ingslivet.

Utredningen om export av kommunalt kunnande framhöll i sitt betän-

kande Kommunalt kunnande ett stöd för svensk export (SOU

1983:72) att en kommunal exportmedverkan inte får verka

konkurrenshämmande eller konkurrenssnedvridande. Detta kunde enligt

utredningen undvikas endast om kommunerna och landstingen baserar

sina exportinsatser på en affärsmässig prissättning. Kommuner och

landsting skall beräkna sina kostnader och därmed prissätta sina tjänster

enligt samma normer som privata företag tillämpar, dvs. enligt

affärsmässiga principer, ansåg utredningen.

Regeringen menade i likhet med utredningen att ett villkor för kom-

munal tjänsteexport bör vara att den sker på sedvanliga affärsmässiga

principer (prop. 1985/86:154 s. 11). Det ansågs väsentligt att

kommuner och landsting inte medverkar i export på andra villkor än dem

som gäller för näringslivet. Kravet på affärsmässighet vid prissättningen

av de kommunala tjänsterna ansågs också vara motiverat med tanke på

det risktagande som exportaffärer kan innebära.

I propositionen Kommunal uppdragsverksamhet avseende

kollektivtrafik, m.m. (prop. 1995/96:167, s. 32) förde regeringen ett

resonemang kring begreppet affärsmässig prissättning. Regeringen

hänvisade till att innebörden av att verksamheten skall bedrivas på

affärsmässig grund tidigare beskrivits i samband med propositionen

Handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162). I det sammanhanget

angavs att företaget skall tillämpa ett affärsmässigt beteende och en

korrekt prissättning och att viss vinstmarginal skall inräknas i priset, om

inte annat undantagsvis är motiverat. Vidare angavs att det villkor som

gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skulle vara

vägledande.

I propositionen om den kommunala uppdragsverksamheten påpekade

regeringen dock att det inte var möjligt att med någon större exakthet

ange vad som i olika branscher är att betrakta som affärsmässig prissätt-

ning. Kostnadsberäkningar och prissättning skall ske enligt samma nor-

mer som tillämpas av de privata företagen inom respektive bransch. I

priset skall som huvudregel inräknas en viss vinstmarginal om inte annat

är affärsmässigt motiverat. Det kan också bli aktuellt att ställa upp

avkastningskrav. Hur stor till exempel en vinstmarginal skall eller bör

vara eller vilken ersättning man skall ta ut för risktagandet är en

bedömning som måste göras för varje typ av verksamhet och med hänsyn

till den praxis som tillämpas i branschen. Det behöver inte alls strida

mot kravet på affärsmässighet att i speciella situationer inte räkna med

någon vinst eller enbart med en mycket liten vinst. Marknadssituationen

kan vid olika tillfällen vara sådan att utrymmet för att ta ut en vinst rent

faktiskt är litet eller i stort sett obefintligt. Regeringen anförde vidare i

propositionen att den inte hade för avsikt att i lag eller på annat sätt

ställa uttryckliga krav på kommuner och landsting om vilken

vinstmarginal som de bör ha eller vilka kostnader som ett riskpålägg bör

täcka. Regeringen noterade också att några sådana uttryckliga krav inte

heller finns för de privata aktörerna.

Kravet på affärsmässighet bör gälla även i fortsättningen

Kravet på affärsmässighet bör enligt regeringens bedömning finnas kvar.

Konkurrensen på marknaden får inte hämmas eller snedvridas. Det är

inte heller meningen att kommunala medel skall subventionera kommu-

nernas engagemang i andra länder.

Kommunal tjänsteexport måste, oavsett hur den bedrivs, vara affärs-

mässig. Vad som är affärsmässig prissättning får bedömas i enlighet

med vad som allmänt gäller i affärsdrivande verksamhet. Det innebär

som huvudregel bl.a. att full ersättning måste tas ut för sålda tjänster.

Det införs inga sanktioner mot bristande affärsmässighet

Sveriges Industriförbund anser att kommunala beslut skall kunna

underkastas en rättslig prövning av om kravet på affärsmässighet har

uppfyllts. Förbundet menar också att man bör överväga sanktioner mot

kommuner och landsting för det fall det föreligger en bristande

affärsmässighet. Promemorian föreslår inte några sådana bestämmelser.

Inte heller har någon annan remissinstans påpekat att det behövs sådana

ingripande regler som förbundet menar. Konkurrensverket har anfört

att utifrån verkets utgångspunkter föranleder förslagen inga särskilda

kommentarer.

I förarbetena till 1986 års lag noterades det att om de kommunala

exportinsatserna baserades på en affärsmässig prissättning krävde det i

sin tur att verksamheten organiseras på ett sådant sätt att uppföljning och

kontroll av den kan ske (prop. 1985/86:154, s. 10 f.). Några särskilda

bestämmelser om detta föreslogs emellertid inte.

Utgångspunkten har hittills varit att den kommunala revisionen och

den allmänna tillsyn som myndigheter med uppgift att övervaka att kon-

kurrensen inte snedvrids utövar får anses utgöra tillräckliga garantier för

att exportverksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Det har inte

heller framkommit att bristande affärsverksamhet vid kommunal tjänste-

export skulle vara ett stort problem. Regeringen anser därför att det för

närvarande inte finns skäl att överväga frågan ytterligare.

6.5 Regeringens medgivande

6.5.1 Nuvarande ordning

Om det finns särskilda skäl till det får regeringen för visst fall medge att

kommunerna och landstingen tillhandahåller tjänster åt andra än företag i

Sverige eller åt staten.

Skälen för regeringsprövning var bl.a. att verksamheten måste bedrivas

på ett sådant sätt att förtroendet för kommunerna och landstingen som

samhällsorgan inte rubbas. Därför ansågs det dels inte vara tillräckligt

med ett krav på särskilda skäl och dels inte möjligt att fullständigt ange

de fall när tjänsteexport fick ske (prop. 1985/86:154 s. 10).

6.5.2 Förslag

Regeringens förslag: Det nuvarande kravet på regeringens med-

givande för tjänsteexport enligt den s.k. huvudleverantörsmodellen

(direktexport) tas bort.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller ställer

sig positiva till förslaget. Företagarnas Riksorganisation och

Stockholms Handelskammare avstyrker förslaget och anser att kravet

på regeringens medgivande skall finnas kvar. Sveriges Industriförbund

anför att det är mycket väsentligt att generell rätt till tjänsteexport inte

medges. Tillstånd bör endast undantagsvis medges där det också skall

bedömas om det finns privata företag som kan agera huvudleverantör.

Skälen för regeringens förslag

Lokaldemokratikommittén ville avskaffa kravet på tillstånd för

direktexport

Redan år 1992 anförde regeringen i direktiven till Lokaldemokratikom-

mittén att en sida av kommunernas och landstingens internationella

verksamhet är överföringar av administrativt och tekniskt kunnande till

bl.a. de nya kommuner som byggs upp i Central- och Östeuropa.

Regeringen ansåg att de svenska kommunerna och landstingen bör kunna

spela en viktig roll i detta sammanhang. Vidare angav direktiven att det

med ett framtida integrerat Europa i sikte fanns skäl att överväga

lättnader i de restriktioner som fanns för exporten av kommunala

tjänster (dir. 1992:12).

Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt delbetänkande Kommunal

tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77) att kommuner,

landsting och kommunala företag skulle få tillhandahålla tjänster dels

som underleverantörer åt företag i Sverige eller åt staten och dels

genom direkt export till offentlig eller privat köpare i utlandet.

Förslaget innehöll inte något krav på tillstånd för denna verksamhet.

Kommittén ansåg att det inte torde medföra några risker att låta

kommunerna själva avgöra om de vill engagera sig i tjänsteexport på

egen hand. De kommuner som uppträtt på exportmarknaden hade varit

försiktiga och inte tagit några onödiga risker. Kommunerna och

landstingen hade i regel skaffat kompetent hjälp för avtalstecknande och

hade oftast försäkrat sig mot skadeståndskrav.

I propositionen 1993/94:189 bedömde regeringen att kravet på

medgivande för export av kommunala tjänster annat än som

underleverantör borde vara kvar. Som skäl anförde regeringen att

behovet verkade vara begränsat och att tjänsteexport på egen hand

innebar ett risktagande (s. 6).

Det decentraliserade samarbetet bör underlättas

Arbetet med den europeiska integrationen går allt snabbare. Europeiska

unionen kan inom en inte alltför avlägsen framtid förväntas få ett tiotal

nya medlemmar. Det decentraliserade samarbetet med Östeuropa

utvecklas allt mer. De lokala kontakterna med de framväxande

demokratierna kring Östersjön är också, som tidigare nämnts, viktiga

inslag i det säkerhetspolitiska arbetet och bidrar på olika sätt till att

lägga grunden för den ekonomiska tillväxten i dessa länder. Detta kan

komma att ge positiva effekter även på svenska förhållanden.

Det finns i dag från statens sida inga önskemål att förhindra en fortsatt

utveckling av det decentraliserade samarbetet. Tvärtom har det från

regeringens sida vid flera tillfällen uttalats att det är subnationella

aktörer som på vissa områden har de bästa förutsättningarna att utföra

insatser i samarbetsländerna som gagnar den svenska bistånds-, EU-

utvidgnings- och Östersjöpolitiken. Det statliga ekonomiska stödet

utgör en viktig beståndsdel i samband med de insatser som kommuner

och landsting gör för sina utländska motsvarigheter. Det framgår bl.a. av

det senaste beslutet om kommunal direktexport av tjänster som

regeringen fattade den 31 maj 2000. Beslutet innebär att Tibro kommun

genom Tibro Trätekniska Centrum får tillhandahålla vissa

utbildningsinsatser i Sydafrika. Från kostnaderna för projektet avräknas

merparten av det stöd till Sydafrika på 5 miljoner kronor som Sida står

för.

Man kan konstatera att kommunernas och landstingens uppgift att

överföra administrativt och tekniskt kunnande till bl.a. de nya kommuner

som byggs upp i Central- och Östeuropa har uppmuntrats allt mer av

statsmakterna. Det finns i dag i än större utsträckning än tidigare skäl att

underlätta denna verksamhet genom att genomföra vissa lättnader i

restriktionerna för exporten av kommunala tjänster.

Regeringens medgivande bör inte längre krävas

De skäl som tidigare har motiverat en regeringsprövning har i dag inte

samma aktualitet. Sedan lagen trädde i kraft år 1987 har regeringen

handlagt 16 ärenden om medgivanden. I samtliga fall har medgivande

lämnats. Det går emellertid inte att utesluta att verksamheten är mer om-

fattande än vad som återspeglas i antalet regeringsbeslut om

medgivande. Det är dock inte känt att den förorsakat några problem för

de inblandade kommunerna eller landstingen som är av den art att det

motiverar en dylik restriktion. Många kommuner och landsting har i dag

en större erfarenhet och en bättre kunskap om vad den internationella

verksamheten innebär. I och med detta har de bättre förutsättningar nu än

tidigare att göra korrekta bedömningar av bl.a. riskerna med

verksamheten. Det bör också framhållas att några liknande

regeringsmedgivanden inte behövs för utövandet av den övriga

kommunalekonomiska verksamheten.

Tiden är nu enligt regeringens mening mogen för att ge kommuner

och landsting förtroendet att själva avgöra på vilket sätt tjänsteexport

lämpligast skall bedrivas och hur riskerna skall minimeras. Det

nuvarande kravet på regeringens medgivande för tjänsteexport enligt den

s.k. huvudleverantörsmodellen bör därför tas bort.

När det gäller de särskilda frågeställningarna om insyn i och kontroll

av kommunala företag hänvisas till vad som anförts under avsnitt 6.1.2.

6.6 Att begränsa det kommunala risktagandet

6.6.1 Nuvarande ordning

Tjänsteexport innebär liksom annan exportverksamhet ett visst riskta-

gande. När regeringen prövar ett ärende om medgivande till kommunal

tjänsteexport bedöms så långt det är möjligt riskerna i samband med

projektet. Om regeringen sedan ger tillstånd till tjänsteexporten skall

också de villkor som behövs för att begränsa det kommunala

risktagandet anges.

Regeringen brukar låta Exportrådet och Exportkreditnämnden yttra sig

över riskbedömningen i ärendena. Det har emellertid ofta visat sig vara

svårt att bedöma riskerna med ett specifikt projekt på det underlag som

finns tillgängligt. Det har också varit svårt att bedöma om en kommun

som exportör av en tjänst kan förväntas fullfölja affären. På grund härav

har Exportkreditnämndens yttranden endast omfattat en generell riskbe-

dömning av det mottagande landet.

Av de beslut som regeringen har fattat om medgivande till kommunal

tjänsteexport framgår att angivna villkor vanligen är allmängiltiga och

kortfattade.

6.6.2 Förslag

Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse som klargör att

det kommunala risktagandet måste begränsas.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte särskilt

om förslaget. Några uttalar sig positivt om förslaget.

Exportkreditnämnden har synpunkter på förslagets utformning och

lämnar ett förslag till ny bestämmelse.

Malmö kommun anser att hela förslaget är en onödig detaljreglering.

Töreboda kommun, Södermanlands läns landsting, Skåne läns

landsting, Västra Götalands läns landsting, Landstingsförbundet,

Svenska Kommunförbundet, Regionförbundet i Kalmar län och

Sydsam anser att det är en onödig detaljreglering att föreskriva krav på

förskottsbetalning. Skövde kommun tvivlar på att det erfordras en

bestämmelse som begränsar risktagandet och hänvisar till reglerna i 8

kap. kommunallagen (1991:900). Sveriges Industriförbund anför att

begränsningen i risktagandet inte synes tillräckligt effektiv och

ifrågasätter hur rättslig prövning skall ske och vilka sanktioner som

finns.

Skälen för regeringens förslag

Risktagandet bör begränsas

Med regeringens förslag (avsnitt 6.5.2) kommer det inte längre att göras

någon utomstående prövning av det tekniska och ekonomiska risktagan-

det. Det innebär självfallet inte att det är acceptabelt att en kommun

eller ett landsting tar vilka risker som helst. Utgångspunkten måste

enligt regeringens mening alltid vara ett lågt kommunalt risktagande i

samband med tjänsteexport. Det stämmer också väl överens med att

kommunal verksamhet skall utövas på ett ändamålsenligt och från

ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, vilket följer av

kommunallagens bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha

en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet (8 kap. 1 §

kommunallagen).

För att minska riskerna vid kommunal tjänsteexport bör det i lag läg-

gas fast vilka krav som bör ställas på ett kommunalt deltagande i denna

verksamhet. Exportkreditnämnden har kritiserat promemorians förslag

för att på denna punkt vara oklart och missvisande och har lämnat ett

förslag till utformning av bestämmelsen. Regeringen delar Exportkredit-

nämndens uppfattning och har utformat sitt förslag i huvudsak på det sätt

nämnden föreslagit. Bestämmelsens nya lydelse innebär att kommuner

och landsting i varje enskilt fall får avgöra i vilken lämplig omfattning

som risktagandet skall begränsas.

Laglighetsprövning i vissa fall av beslut om tjänsteexport

Om en kommun i alltför liten utsträckning vidtagit åtgärder för att be-

gränsa riskerna så torde inte det kommunala beslutet kunna upphävas

efter laglighetsprövning enbart på den grunden. Detta beror på att lämp-

ligheten av ett beslut inte kan prövas i en sådan process. Givetvis kan

beslutet komma att upphävas om det till exempel inte har tillkommit i

laga ordning eller omfattas av någon annan grund för laglighetsprövning.

Regeringen har enligt nuvarande lagstiftning möjlighet att i ett beslut

om medgivande till tjänsteexport ange de villkor som behövs för att be-

gränsa det kommunala risktagandet. Det finns i dag inte någon möjlighet

att rättsligt pröva kommunala beslut som bryter mot angivna villkor. Det

nu aktuella förslaget innebär härvid ingen förändring. Regeringen anser

att det för närvarande inte finns några starka skäl som talar för att frågan

om rättslig prövning och möjligheter till sanktioner behöver övervägas

ytterligare.

Frågan om insyn i och kontroll av kommunala företag har behandlats

ovan under avsnitt 6.1.2.

7 Kommunalt internationellt bistånd

7.1 En fortsatt internationell biståndsverksamhet

7.1.1 Nuvarande ordning

Kommuner och landsting har rätt att lämna humanitärt bistånd till ett

annat land. Det framgår av 1 § lagen (1994:693) om rätt för kommuner

och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

Rätten att lämna internationell katastrofhjälp har kommuner och lands-

ting haft sedan mitten av 1970-talet.

7.1.2 Förslag

Regeringens förslag: Kommuner och landsting ges en fortsatt rätt

att ägna sig åt biståndsverksamhet. Det klargörs att också

kommunalförbund, kommunala företag och regionförbund skall få

ägna sig åt sådan verksamhet.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker

eller är uttalat positiva till förslagen. Riksrevisionsverket pekar på att

uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i utrikes- och

biståndspolitik är en viktig principiell fråga där verket förväntat sig en

något grundligare problemanalys och tydligare beskrivning av de nya

förutsättningar som motiverar en förändring av tidigare

ställningstaganden. Stockholms kommun framhåller att kommuner

endast undantagsvis skall engagera sig i biståndsverksamhet.

Företagarnas Riksorganisation avstyrker att kommunala företag

skall få ägna sig åt biståndsverksamhet. Regionförbundet i Kalmar län

anser att det skulle vara värdefullt om det uttryckligen klargörs att den

föreslagna lagen också omfattar regionförbundet. Sveriges

Industriförbund anför att en vägledande princip måste vara att det är

staten och inte kommuner och landsting som skall utforma

biståndspolitiken och finansiera det svenska biståndet. Att ge bistånd kan

aldrig vara en primär kommunal angelägenhet varför en sådan

verksamhet endast bör komma ifråga i enstaka undantagsfall.

Skälen för regeringens förslag

Kommuner och landsting bör även fortsättningsvis få ägna sig åt

biståndsverksamhet

En viktig utgångspunkt bör enligt regeringens mening även i fortsätt-

ningen vara att det är den svenska staten som ansvarar för den svenska

utrikes- och biståndspolitiken. Det har emellertid hos många kommuner

under lång tid funnits en stark vilja, särskilt i samband med inträffade

katastrofer, att genom medverkan i biståndsverksamhet ge uttryck för

solidaritet med befolkningen i drabbade länder och områden. I

anslutning till kommuners och landstings ökade internationella

engagemang i början av 1990-talet aktualiserades frågan om direkta

hjälpinsatser till länder i Central- och Östeuropa. De efterfrågade

stödåtgärderna har efter hand förändrat karaktär mot ett samarbete till

ömsesidig nytta.

Det förekommer i dag ett omfattande vänortssamarbete på den lokala

och regionala nivån mellan Sverige, Baltikum och Polen. Det finns fort-

farande ett behov av olika stödinsatser i området från svenska kommuner

och landsting. Dessutom kan förändringar i omvärlden ske snabbt och

nödsituationer uppstå, vilket inte minst visat sig på Balkan under senare

år. I särskilda situationer, där samarbete med centrala myndigheter av till

exempel politiska skäl är begränsat, kan insatser på lokal och ibland även

regional nivå vara motiverade inte minst för att förhindra att det berörda

samhället i sin helhet blir isolerat. Sådana former av decentraliserat

samarbete innehåller ofta ett starkt inslag av biståndsverksamhet.

Regeringen anser att det finns starka skäl för att kommuner och

landsting även i fortsättningen bör ges rätt att ägna sig åt

biståndsverksamhet.

Kommunala företag, kommunalförbund och regionala

självstyrelseorgan bör också få ägna sig åt biståndsverksamhet

Även om kommunala företag normalt inte ägnar sig åt biståndsverksam-

het finns det inte heller skäl att förhindra kommunala företag att ge

internationellt bistånd. Samma bedömning gäller också för

kommunalförbund. De kommunala företagen och kommunalförbunden

är, som regeringen tidigare framhållit i avsnitt 6.1.2, alternativa sätt att

organisera den kommunala verksamheten. Verksamhetsformen bör i de

aktuella avseendena inte styra den kommunala kompetensen. Det kan

dock med gällande lagstiftning, på samma sätt som gäller för

tjänsteexporten, uppkomma tveksamheter om var gränserna går kring

den kommunala kompetensen. Regeringen anser därför att det är

angeläget att klargöra att kommunala företag och kommunalförbund får

lämna sådant bistånd. När det gäller de särskilda frågeställningarna om

insyn i och kontroll av kommunala företag hänvisas till vad som anförts i

avsnitt 6.1.2.

På samma sätt som gäller för kommunal tjänsteexport bör bestämmel-

serna om internationellt bistånd även avse regionförbund. Regeringen

hänvisar till vad som anförts i den frågan i avsnitt 6.1.2.

7.2 Utrustning som inte längre behövs

7.2.1 Nuvarande ordning

Enligt gällande bestämmelser får kommuner och landsting lämna kata-

strofhjälp eller annat humanitärt bistånd i form av utrustning som de kan

avvara till ett annat land där det inträffar en katastrof eller på något annat

sätt uppstår en nödsituation. Det har ingen betydelse om landet där nöd-

situationen inträffat får svenskt statligt bistånd eller inte.

7.2.2 Förslag

Regeringens förslag: Utrustning som inte längre behövs för den

kommunala verksamheten får även i fortsättningen lämnas som

bistånd både till länder som får svenskt statligt bistånd och till länder

som inte får sådant bistånd.

Att det inträffat en katastrof eller annan nödsituation i det mot-

tagande landet skall inte längre utgöra en förutsättning för att få lämna

bistånd. Inte heller behöver biståndet längre definieras som humani-

tärt.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. Enligt promemorians förslag skall kommuner och

landsting anmäla till Sida när de lämnar bistånd i form av utrustning som

inte längre behövs till länder som får svenskt statligt bistånd.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller är

uttalat positiva till förslaget. Företagarnas Riksorganisation anser att

ett krav på bistånd bör vara att en katastrof eller liknande nöd föreligger.

Skälen för regeringens förslag

Utrustning som kan avvaras

Kommuner och landsting har sedan mitten på 1970-talet haft en utvidgad

befogenhet att utan särskilt tillstånd bistå katastrofdrabbade länder med

utrustning som inte behövs för den kommunala verksamheten. Att

utrustningen kan avvaras betyder inte att den saknar bruks- eller mark-

nadsvärde.

Uttrycket utrustning som de kan avvara härrör från lagen

(1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun att lämna

internationell katastrofhjälp. För att en kommun eller ett landsting skall

få bistå ett katastrofdrabbat land med utrustning krävs att det, exempelvis

på grund av den tekniska utvecklingen, framstår som motiverat att ny

utrustning anskaffas för den egna verksamheten eller att utrustningen

inte längre behövs i denna verksamhet (jfr prop. 1975:84 s. 34). Det är

inte tillåtet för kommunerna att köpa utrustning i syfte att den skulle

användas för biståndsinsatser. Ett jämförbart fall anses vara att en

kommun skänker utrustning till ett katastrofdrabbat land och därigenom

tvingas att anskaffa annan likvärdig utrustning. Kommunerna och

landstingen ges en tämligen stor frihet att själva avgöra om de kunde

avstå från en viss utrustning. Överföring av sådan utrustning ofta i

kombination med materiel som insamlats av icke-statliga

organisationer, (NGO) har under det gångna decenniet spelat en

betydande roll som en del i det decentraliserade samarbetet.

Det har vid översynen av bestämmelserna och vid remissbehandlingen

av promemorian inte framkommit några skäl för att begränsa möjlighe-

terna för kommuner och landsting att delta i internationell biståndsverk-

samhet och därmed ge uttryck för solidaritet med andra människor som

behöver hjälp. Kommuner och landsting bör därför även i fortsättningen

ges rätt att lämna humanitärt bistånd i form av utrustning som inte längre

behövs i den kommunala verksamheten till länder där det uppstår en nöd-

situation.

I dagens samhälle leder den tekniska utvecklingen till att teknisk ut-

rustning snabbt blir omodern utan att den för den skull är förbrukad eller

obrukbar. Behoven följer teknikutvecklingen och i många fall byts den

omoderna utrustningen ut. När det till exempel gäller användningen av

persondatorer är detta förhållande påtagligt. När sådan utrustning inte

längre behövs i den kommunala verksamheten är det enligt regeringens

mening rimligt att den bör kunna få skänkas bort. Denna möjlighet bör

finnas även om biståndet inte alltid är att betrakta som humanitärt.

Det finns också behov av att ge kommuner och landsting möjlighet att

få lämna bistånd som inte är att karaktärisera som humanitärt, i form av

utrustning som inte behövs, till länder som inte nödvändigtvis befinner

sig i en nödsituation. Kanske vill kommunen rikta sitt stöd till en vänort.

Ett krav på att en nödsituation skall föreligga och att biståndet skall vara

humanitärt skulle då ofta hindra ett sådant stöd.

Kommuner och landsting bör själva få avgöra vem som skall få

utrustningen

Det bör enligt regeringens mening ankomma på kommuner och

landsting att själva avgöra vem som skall få den utrustning som de inte

längre behöver för sin verksamhet. Det bör inte heller spela någon roll

om det mottagande landet får svenskt statligt bistånd eller inte. Kravet

på att det i mottagarlandet skall ha inträffat en katastrof eller annan

nödsituation bör därför tas bort. I konsekvens med det bör biståndet inte

heller karaktäriseras som katastrofhjälp eller annat humanitärt bistånd.

Eftersom det rör sig om utrustning som torde ha ett relativt lågt värde

innebär inte den föreslagna kompetensutvidgningen att det kommunala

biståndet riskerar att komma i konflikt med den officiella svenska utri-

kes- och biståndspolitiken. Det finns därför inte skäl att införa något

krav på regeringstillstånd eller någon anmälningsskyldighet för

biståndsverksamheten.

7.3 Bistånd till ett land som får statligt bistånd

7.3.1 Nuvarande ordning

Genom nu gällande bestämmelser har kommuner och landsting rätt att

lämna bistånd i form av annan utrustning (än sådan de kan avvara), råd-

givning, utbildning eller på annat sätt till länder som får svenskt statligt

bistånd. En förutsättning är dock att det där inträffat en katastrof eller

annan nödsituation. Det har också ansetts kompetensenligt att delta i

återuppbyggnadsarbetet efter en sådan nödsituation.

Med uttrycket svenskt statligt bistånd avses bistånd som kanaliseras

direkt från staten eller någon statlig myndighet. Att frivilliga eller kyrk-

liga hjälporganisationer verkar i landet med hjälp av statliga bidrag är

inte tillräckligt. Uttrycket annan utrustning avser både ny och begag-

nad utrustning. Ett direkt penningbistånd får inte lämnas.

När kommuner eller landsting lämnar bistånd i form av annan utrust-

ning (än sådan de kan avvara), rådgivning, utbildning eller på annat sätt,

till länder som får svenskt statligt bistånd, skall de förvissa sig om att bi-

ståndet kommer till avsedd användning.

7.3.2 Förslag

Regeringens förslag: Till länder som får svenskt statligt bistånd

får kommunalt bistånd också ges i form av annan utrustning än sådan

som inte längre behövs för den kommunala verksamheten, rådgivning,

utbildning eller på annat sätt. Att det inträffat en katastrof eller annan

nödsituation i det mottagande landet skall inte längre vara en

förutsättning för biståndet. Den som lämnar utvidgat bistånd skall

förvissa sig om att det kommer till avsedd användning.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. Enligt promemorians lagförslag skall kravet på att

kommuner och landsting skall förvissa sig om att biståndet kommer till

avsedd användning även gälla utrustning som inte behövs.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller är

positiva till förslagen. Socialstyrelsen framhåller att inriktningen på

utvecklingshjälp sannolikt får en förebyggande effekt vilket styrelsen

menar är positivt. Konkurrensverket anför att den förändrade karaktären

på biståndet torde innebära att hjälpen blir mera långsiktig, vilket bör ge

både mera tid för och ett större behov av fastare planering och styrning,

liksom av en följande utvärdering. Verket understryker att kommunerna

från effektivitetssynpunkt bör utnyttja möjligheten att i konkurrens

upphandla varor och tjänster som ingår i biståndsprojektet. Östersunds

kommun vill att regeringen överväger en möjlighet för kommuner att få

ge smärre penningbelopp som bistånd till exempel inom ramen för ett

vänortssamarbete.

Företagarnas Riksorganisation anser att ett krav på bistånd bör vara

att en katastrof eller liknande nöd föreligger. Det långsiktiga utveck-

lingsbiståndet kräver såväl specialkunnande som samordning och är där-

för en självklar uppgift för staten menar riksorganisationen. Vidare

anför riksorganisationen att det inte bör vara tillåtet att köpa in

utrustning för bistånd eller att ge penningbistånd. Stockholms

Handelskammare avstyrker förslaget och anför att förslaget är ett

försök att i efterhand upphöja en lagstridig praxis till lag. Mot bakgrund

av den brist på respekt för lagtextens innebörd som kommunerna givit

exempel på förefaller begreppet utvecklingshjälp vara alltför vitt och

odefinierat för att tillåtas hanteras av kommunerna menar

handelskammaren. Enligt Sveriges Industriförbund talar omsorgen om

obligatoriskt uttaxerade medel och risken för suboptimeringar i

biståndspolitiken för att nuvarande regler inte bör liberaliseras.

Möjligen kan det enligt förbundet övervägas att utvecklingsbistånd till

annat land som får statligt bistånd får ges efter tillstånd.

Skälen för regeringens förslag

Det kommunala biståndet har ändrat karaktär

Grundprincipen om att det är staten som skall ansvara för den svenska

offentliga utrikes- och biståndspolitiken är i lika hög grad gällande i dag

som tidigare. Det är mot denna bakgrund som förändringar i regleringen

av den kommunala biståndsverksamheten skall övervägas.

De kommunala insatserna i framför allt våra östliga grannländer har

med tiden förändrat karaktär från att vara katastrofhjälp till att bli

utvecklingshjälp. Insatserna görs numera ofta inom ramen för ett

decentraliserat samarbete. En förutsättning för att få lämna bistånd i dag

är emellertid att det uppstått någon form av nödsituation i det

mottagande landet eller att det är fråga om ett återuppbyggnadsarbete

efter en sådan nödsituation. När det gäller de framväxande

demokratierna i vårt närområde finns det skäl att tro att dessa grunder

för bistånd allt mer sällan kommer att föreligga. Trots det kan man

konstatera att det finns ett behov av ett fortsatt lokalt stöd i olika former

till dessa länder. Staten har också på olika sätt visat sitt stöd för

kommunernas och landstingens insatser i området.

Bestämmelserna för den kommunala biståndsverksamheten bör enligt

regeringens mening anpassas till de förändringar som skett. Kravet på att

det inträffat en katastrof eller annan nödsituation i det mottagande landet

bör därför tas bort. Det finns dock inte skäl att på annat sätt förändra

formerna för biståndet. Huvudregeln för kommunal biståndsverksamhet

som avser annat än utrustning som inte behövs i den kommunala verk-

samheten, skall alltså även i fortsättning vara att den lämnas till ett land

som får svenskt statligt bistånd.

Inköp av utrustning för bistånd

Kommuner och landsting fick genom 1994 års lag befogenhet att köpa

in utrustning, ny eller begagnad, för biståndsändamål. Detta motiverades

med att behoven av material på andra sidan Östersjön var mycket stora.

Även om situationen förändrats till det bättre i det nämnda området

under de drygt sex år som gått sedan 1994 års lag trädde i kraft så finns

det inte, enligt regeringens mening, skäl att i dag begränsa de

kommunala befogenheterna i detta avseende. Det bör således även i

fortsättningen vara tillåtet för kommunerna att anskaffa utrustning i

syfte att ge den i bistånd till ett annat land.

Bistånd i form av ekonomiskt stöd

Regeringen har tidigare avvisat ett förslag om att rent penningbistånd

skall få förekomma med argumentet att detta är en uppgift som ankom-

mer på staten. Risken bedömdes också som relativt stor att ett sådant

bistånd kan hamna i fel händer (prop. 1993/94:189 s. 10). Det finns inte

heller skäl att nu ändra detta ställningstagande. Undantaget som finns när

det gäller ekonomiskt stöd för att genomföra utbildning och rådgivning

bör emellertid få vara kvar. Vidare bör, precis som i dag, kommunala

medel få användas för att transportera och ställa i ordning utrustning

som lämnas som bistånd, så att den kan tas i bruk. Några ändringar i

dessa avseenden föreslås således inte.

Att biståndet kommer till avsedd användning

Det finns också enligt regeringens mening skäl för att ha kvar nu gäl-

lande krav på att en kommun skall förvissa sig om att bistånd i form av

annan utrustning (än sådan den kan avvara), rådgivning, utbildning eller på

annat sätt, kommer till avsedd användning. En viktig utgångspunkt för all

kommunal verksamhet är nämligen att kommunmedlemmarna skall

kunna känna sig säkra på att deras skattemedel inte används på ett sätt

som inte är avsett. I promemorian föreslås att kravet på att en kommun

skall förvissa sig om att biståndet kommer till avsedd användning också

skall avse utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verk-

samhet. Promemorian föreslår emellertid inte något motsvarande krav

när biståndet lämnas till länder som inte får svenskt statligt bistånd.

Regeringen anser inte att det är nödvändigt att utvidga kravet i enlighet

med promemorians förslag.

Avgränsningen mot kommunal tjänsteexport

När det gäller kommunal tjänsteexport så finns ett lagstadgat krav på

affärsmässighet för att garantera att konkurrensen gentemot det privata

näringslivet inte snedvrids (jfr avsnitt 6.4). Med nu gällande bestämmel-

ser om kommunalt internationellt bistånd upprätthålls i någon mån

avgränsningen mot kommersiell tjänsteexport genom att biståndet

endast får lämnas till länder där en nödsituation råder. Med det aktuella

förslaget skulle man kunna hävda att gränsen mellan verksamheterna

kommer suddas ut. En annan utgångspunkt när man talar om kommunal

biståndsverksamhet får emellertid anses vara att den inte förutsätter

några motprestationer från mottagarlandet. Avsikten måste enligt

regeringens mening vara att olika kommunala utvecklingsinsatser i

utlandet inte skall konkurrera med näringslivets exportverksamhet.

Tvärtom är ett av det viktigaste skälen för dessa insatser just att de nu

eller senare skall gynna näringsklimatet mellan länderna.

7.4 Regeringens tillstånd ersätts med en

anmälningsskyldighet

7.4.1 Nuvarande ordning

Det krävs enligt gällande bestämmelser regeringens tillstånd för att

kommuner och landsting skall få lämna bistånd i form av annan utrust-

ning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till länder som får svenskt

statligt bistånd. Kravet på tillstånd från regeringen infördes för att säker-

ställa en samordning av det statliga biståndet med de kommunala

biståndsinsatserna.

7.4.2 Förslag

Regeringens förslag: Kravet på regeringens tillstånd för kommunalt

bistånd till länder som får svenskt statligt bistånd avskaffas och

ersätts med en skyldighet att till Sida anmäla den aktuella åtgärden

och omfattningen av det bistånd som lämnas.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller är

uttalat positiva till förslaget. Enligt Konkurrensverkets uppfattning är

en samordning av olika biståndsinsatser mycket viktig från

effektivitetssynpunkt. Den föreslagna anmälningsskyldigheten skulle

därför kunna kompletteras med information tillbaka till anmälarna.

Hallstahammars kommun anser att anmälningsskyldigheten bör kunna

ersättas med en rekommendation om samråd mellan berörda

myndigheter. Företagarnas Riksorganisation anför att bistånd till

länder som uppbär statligt bistånd bör förutsätta tillstånd av regeringen.

Stockholms Handelskammare avstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Regeringens tillstånd tillkom för att säkerställa samordningen

I Lokaldemokratikommitténs betänkande Kommunal tjänsteexport och

internationellt bistånd (SOU 1993:77) behandlades frågan om en utvidg-

ning av kommuners och landstings möjlighet att lämna internationell

katastrofhjälp, humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd (s. 79 ff.).

Kommittén slog fast att det är regering och riksdag som bär ansvaret för

Sveriges internationella förbindelser och som därför måste bestämma

biståndsverksamhetens inriktning och omfattning. Kommittén ansåg

också att detta inte behöver komma i konflikt med en utvidgning av lagen

som möjliggör för kommuner och landsting att tillhandahålla bistånd till

offentlig verksamhet i mottagarlandet. En förutsättning ansågs dock vara

att det utökade kommunala biståndet endast riktar sig till länder som är

föremål för statligt bistånd. Kommittén framhöll att det är viktigt att

biståndet samordnas mellan olika givare för att få ut mesta möjliga ef-

fekt. Frågan om regeringen skulle ge tillstånd till sådan biståndsverk-

samhet behandlades inte.

I propositionen Kommunal biståndsverksamhet ansåg regeringen att

den utvidgade rätten att lämna bistånd skulle gälla bl.a. under förutsätt-

ning att regeringen lämnade tillstånd till det (prop. 1993/94:189).

Regeringsprövningen skulle införas för att säkerställa en samordning av

det statliga biståndet med de kommunala biståndsinsatserna.

Samordningsförfarandet har inte fungerat

Sedan lagen trädde i kraft den 1 juli 1994 har regeringen handlagt endast

sex tillståndsärenden. Av dessa sex ärenden har fem haft samma sökande

och i huvudsak gällt samma fråga. I samtliga fall har tillstånd givits. Med

hänsyn till det ringa antalet tillståndsärenden som aktualiserats har

förfarandet i praktiken inte fyllt någon samordnande funktion. Det skulle

också kunna tyda på att det inte finns något egentligt behov av en kom-

petensutvidgande reglering på området. Detta är enligt regeringens me-

ning en alltför långtgående slutsats. En stor del av kommunernas

biståndsverksamhet sker i dag inom ramen för medel som Sida förfogar

över. Insatserna är att karaktärisera som utvecklingsinsatser snarare än

som katastrofbistånd. Det har under hand framkommit att eftersom

staten beviljar ekonomiska medel för insatserna ifrågasätter kommuner

och landsting inte alltid om insatserna är förenliga med den kommunala

kompetensen.

Ett anmälningsförfarande räcker för att samordna biståndet

Frågan är då om det är nödvändigt att ha ett tillståndsförfarande som det

nu gällande. Även om biståndet utvidgas något med det nu aktuella för-

slaget finns det enligt regeringens uppfattning knappast skäl att tro att

samordningen inte skulle fungera på frivillig väg. Tillståndsförfarandet

bör därför avskaffas. Det är dock lämpligt att införa en skyldighet att till

staten anmäla en sådan kommunal biståndsverksamhet. Regeringen anser

inte att en rekommendation om samråd som Hallstahammars kommun

föreslagit är en tillräcklig åtgärd. En anmälningsskyldighet bör omfatta

alla former av bistånd som lämnas till ett land som får svenskt statligt

bistånd med undantag för utrustning som inte längre behövs för den

kommunala verksamheten (se avsnitt 7.2.2). Anmälningarna kommer att

ge staten en fortlöpande kunskap om den kommunala biståndsverksam-

heten och kommer att tjäna som ett bra underlag för

samordningsarbetet. Denna kunskap kan också få betydelse när

omfattningen på det statliga biståndet skall fastställas.

Konkurrensverkets förslag om information tillbaka till anmälarna synes

enligt regeringens mening vara ändamålsenligt. Det finns dock inte

anledning att i lag reglera en sådan ordning utan den bör kunna få en

lösning genom diskussioner mellan Regeringskansliet, Sida och

företrädare för kommuner och landsting.

7.5 Tillstånd att lämna bistånd till länder som inte får statligt

bistånd

7.5.1 Nuvarande ordning

Det finns enligt gällande lagstiftning inte någon möjlighet för

kommuner och landsting att lämna bistånd till ett land som inte får

svenskt statligt bistånd på annat sätt än i form av utrustning som de kan

avvara. Begränsningen motiverades med att det härmed inte uppstår

några risker för konflikter med Sveriges officiella utrikes- och

biståndspolitik (prop. 1993/94:189, s. 10).

7.5.2 Förslag

Regeringens förslag: Det införs en möjlighet att lämna kommunalt

bistånd också i form av annan utrustning än sådan som inte längre

behövs för den kommunala verksamheten, rådgivning, utbildning eller

på annat sätt också till länder som inte får svenskt statligt bistånd.

För sådan biståndsverksamhet skall dock regeringens tillstånd krävas.

Den som lämnar utvidgat bistånd skall förvissa sig om att det kommer

till avsedd användning.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. Promemorian föreslår också en möjlighet för

regeringen att kunna delegera rätten att ge tillstånd till

biståndsverksamheten till en myndighet.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker

eller är positiva till förslaget. Sida föreslår att frågan om tillstånd att

lämna bistånd till ett land som inte får statligt svenskt bistånd prövas av

regeringen eller Utrikesdepartementet och inte av till exempel Sida. En

sådan prövning är nämligen mest relevant i förhållande till

utrikespolitiken och i krislägen. Vidare anför styrelsen att Sida oftast

har ingen eller begränsad kunskap om länder som inte får statligt svenskt

bistånd.

Staffanstorps kommun anser att det är bra med en möjlighet till

utökat bistånd men vill inte att den föreslagna tillståndsgivningen införs.

Gotlands kommun förordar att det föreslagna tillståndet skall medföra

att en kommuns beslut om insatser enligt tillståndet inte skall kunna bli

föremål för laglighetsprövning. Hallstahammars kommun anser att det

inte är nödvändigt att utvidga biståndet till länder som inte får statligt

bistånd. Stockholms Handelskammare avstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Det bör finnas en möjlighet att ge utvidgat bistånd också till länder

som inte får statligt bistånd

Som tidigare har framhållits flera gånger är det staten som ansvarar för

den svenska utrikes- och biståndspolitiken. Denna princip skall fortfa-

rande gälla. Det kan emellertid finnas fall där en kommun eller ett lands-

ting vill lämna bistånd till ett land som inte är föremål för svensk statlig

biståndspolitik. Det kan till exempel avse bistånd i mindre omfattning

till en skola i en vänort i Afrika. Det bör enligt regeringens mening i ett

modernt regelverk också kunna finnas en sådan möjlighet. En möjlighet

för kommuner och landsting att lämna bistånd i form av annan utrustning

än sådan som de inte längre behöver, rådgivning, utbildning eller på annat

sätt också till länder som inte får svenskt statligt bistånd bör därför infö-

ras.

Med utrustning avses även här både ny och begagnad sådan. I konse-

kvens med vad som gäller för bistånd till länder som får svenskt statligt

bistånd bör ekonomiskt stöd få lämnas endast för att genomföra utbild-

ning och rådgivning. På samma sätt bör kommunala medel få användas

för att transportera och ställa i ordning utrustning som lämnas som

bistånd, så att den kan tas i bruk. Kravet på att kommunen eller

landstinget skall förvissa sig om att biståndet kommer till avsedd

användning bör också enligt regeringens mening gälla när biståndet går

till länder som inte får svenskt statligt bistånd.

För det utvidgade biståndet bör tillstånd krävas

För att det kommunala biståndet i de här aktuella fallen inte skall komma

i konflikt med svensk utrikes- och biståndspolitik bör tillstånd krävas

för verksamheten. Regeringen delar Sida:s uppfattning att

prövningsrätten inte bör kunna delegeras utan att den bör göras av

regeringen. En sådan prövning avser i första hand biståndsåtgärdens

förhållande till den svenska utrikes- och biståndspolitiken. En ansökan

om tillstånd bör dock även kunna avslås med hänvisning till att den

kommunala kompetensen sannolikt överskrids. Regeringens tillstånd

innebär emellertid inte att åtgärderna godkänns som kompetensenliga.

Denna fråga skall liksom tidigare endast kunna avgöras av domstol.

7.6 Snabba biståndsinsatser i svåra situationer

7.6.1 Nuvarande ordning

Enligt gällande bestämmelser skall katastrofhjälp eller annat humanitärt

bistånd i form av utrustning som kan avvaras lämnas direkt till ett land

där det inträffat en katastrof eller på något annat sätt uppstått en nödsitu-

ation. Utrustningen får också skickas genom en internationell hjälporga-

nisation. Sådan utrustning får också lämnas till en internationell hjälpor-

ganisation för att användas om en nödsituation senare skulle inträffa.

Bistånd i form av annan utrustning, rådgivning, utbildning eller på

annat sätt, som får ges till ett land som får svenskt statligt bistånd, skall i

en nödsituation också skickas direkt till det andra landet eller genom en

internationell hjälporganisation. Det gäller även när biståndet ges i form

av ekonomiskt stöd för att genomföra utbildning och rådgivning. Sådant

bistånd kan emellertid inte lämnas till en hjälporganisation för att använ-

das vid ett senare tillfälle.

7.6.2 Förslag

Regeringens förslag: Bistånd till ett land där det uppstått en

nödsituation eller en svår situation till följd av en nödsituation får

lämnas genom en internationell hjälporganisation. Alla former av

bistånd skall också få lämnas till en sådan organisation för att

användas vid ett senare tillfälle.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller är

positiva till förslagen. Länsrätten i Blekinge län anser att förslaget

behöver förtydligas huruvida det ger rätt att lämna ekonomiskt stöd till

en internationell hjälporganisation. Socialstyrelsen framhåller att

förslaget bidrar till mer flexibla lösningar. Stockholms

Handelskammare avstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Ett land som har drabbats av en

katastrof eller en annan nödsituation har alltid behov av snabba

hjälpinsatser. Det är därför angeläget att sådant bistånd kan ges direkt till

det behövande landet eller lämnas genom en etablerad internationell

hjälporganisation.

Det ligger naturligtvis även i kommunernas intresse att biståndet i

nödsituationer skall nå fram så fort som möjligt. Det förefaller därför

enligt regeringens mening onödigt att, som nu är fallet, uppställa krav på

hur biståndet skall lämnas. Gällande krav innebär också en begränsning

av möjligheterna att agera. En svensk kommun torde med nuvarande

regler inte kunna delta i en gemensam biståndsinsats med till exempel

andra nordiska kommuner där en av de andra kommunerna tar på sig

ansvaret för att samordna och förmedla biståndet till mottagarlandet.

Om kravet tas bort blir detta möjligt.

Enligt regeringens mening bör den nya lagen innehålla en

bestämmelse som endast klargör att det är förenligt med den

kommunala kompetensen att kommuner och landsting lämnar alla

tillåtna former av bistånd till en internationell organisation när en

nödsituation uppstått i ett land. Eftersom det har stor betydelse att

hjälpen når mottagarlandet snabbt bör kommuner och landsting, redan

innan en nödsituation inträffat, kunna få skänka både utrustning som kan

avvaras och annat bistånd till en internationell hjälporganisation.

Regeringen anser att det i en ny modern lagstiftning också bör finnas

möjlighet att lämna bistånd till en internationell hjälporganisation även i

andra svåra situationer än rena nödsituationer. Var gränsen går för vad

som skall anses vara en svår situation får avgöras i det enskilda fallet.

8 Vänorts- och vänregionssamarbetet

8.1.1 Nuvarande förhållanden

Det finns inte någon särskild lagreglering av den kommunala kompeten-

sen vid samarbete mellan vänorter eller vänregioner. Om samarbetet är

kompetensenligt får bedömas mot bakgrund av kommunallagens be-

stämmelser om den kommunala kompetensen och den särskilda lagstift-

ning som finns för kommunal tjänsteexport och internationell bistånds-

verksamhet.

8.1.2 Bedömning

Regeringens bedömning: Vänorts- och vänregionssamarbete kan

innefatta tjänsteexport och internationellt bistånd men också annat

samarbete eller utbyte med en utländsk kommun, utländsk region,

eller motsvarande samfällighet. Ett sådant annat samarbete eller

utbyte som sker inom ramen för ett normalt vänorts- och vänregions-

samarbete tillgodoser vanligtvis ett allmänt till kommunen eller

landstinget knutet intresse. Någon kompetensutvidgande bestämmelse

för denna verksamhet behövs därför inte.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be-

dömning.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Västmanlands län, Karlskrona

kommun, Norrköpings kommun, Örebro kommun, Östersunds

kommun, Nyköpings kommun, Skövde kommun, Töreboda kommun,

Östergötlands läns landsting, Skåne läns landsting,

Landstingsförbundet, Regionförbundet i Kalmar län, Svenska

Kommunförbundet och Sydsam instämmer på olika sätt i bedömningen

att vänorts- och vänregionssamarbetet inte kräver någon särskild

reglering.

Skälen för regeringens bedömning

Vänortssamarbete förekommer i de flesta kommunerna

Samarbete mellan svenska kommuner och utländska vänorter har före-

kommit under mycket lång tid. Ungefär 200 av Sveriges 289 kommuner

har någon form av vänortsrelation med kommuner eller regioner i våra

östliga grannländer. I många fall har en enskild kommun flera vänorter.

Samarbetet sker mer eller mindre formaliserat. Inledande kontakter

uttrycks ofta i en avsiktsförklaring ( letter of intent ) som senare följs

upp av fullmäktigebeslut och eventuellt vänortsavtal. I andra fall påbörjas

ett visst samarbete inom en definierad sektor eller inom ett specifikt

projekt, som sedan kan komma att följas av tydliga samarbetsformer.

Vänortssamarbetet omfattar många skilda områden

Förutom tjänsteexport och internationellt bistånd har det lokala vänorts-

samarbetet traditionellt innefattat olika typer av erfarenhetsutbyten på

till exempel politikernivå och inom den kommunala förvaltningen.

Vänorterna har också delat varandras erfarenheter inom olika

sakområden till exempel det sociala verksamhetsområdet

(ungdomsfrågor och äldrefrågor) räddningstjänst, bostadsplanering,

utbildning, miljö, m.fl. områden. Det traditionella vänortsutbytet har

också inneburit samverkan på turism- och rekreationsområdena samt

inom kulturminnesvården. Kulturutbyten har skett i olika former. Skolor

och musikskolor har besökt varandra. Man har verkat för att upprätta och

bibehålla kontakter på föreningsnivå. Temakonferenser och utställningar

har anordnats tillsammans och för varandras räkning. Personal inom de

båda vänorternas förvaltningar har utbytestjänstgjort hos varandra.

De kommunala initiativen har följts av att olika organisationer till

exempel Rotary- och Lionsklubbar, hembygdsföreningar, scouter,

idrottsföreningar m.fl. har stöttat och vidareutvecklat samarbetet mellan

vänorterna. Denna verksamhet har fått ett mera omfattande och fördjupat

innehåll då det gällt samarbete med våra grannländer öster och sydöst

om Östersjön. Nya samverkansområden har under årens lopp tillkommit.

Det förekommer också samverkansformer där landsting, länsstyrelser,

länskommunförbund och kommuner samverkar i olika konstellationer.

Den allmänna kommunala kompetensen

Lagligheten av vänorts- och vänregionssamarbetet skall bedömas mot

bakgrund av kommunallagens bestämmelser om kommuners och lands-

tings allmänna befogenheter. Sålunda skall de angelägenheter som de

själva har hand tillgodose ett till kommunens eller landstingets område

eller deras medlemmar knutet allmänt intresse. Det finns inte någon

omfattande praxis som klargör var gränserna går för den kommunala

kompetensen på det här aktuella området.

I rättsfallet RÅ81 2:81 hade en kommun beslutat att göra en resa till

en finsk vänort. Länsstyrelsen ansåg att det kommunala beslutet inte var

olagligt och anförde: Nordiskt vänortsutbyte innefattande bl.a. ömsesi-

diga besök och som sker inom rimliga ekonomiska ramar får anses falla

inom den kommunala kompetensen. Regeringsrätten ändrade inte läns-

styrelsens beslut.

I rättsfallet RÅ 1994 ref. 23 hade en västsvensk kommun beslutat att

delta i en västsvensk EG-representation i Bryssel. Kammarrätten ansåg

att beslutet att delta och att anslå medel för det var kompetensenligt.

Kammarrätten konstaterade att den aktuella verksamheten, som så gott

som helt synes inriktad på att främja näringslivet i Västsverige, inte all-

mänt sett kunde sägas vara en exklusiv angelägenhet för staten. Kammar-

rätten noterade också att praxis tillerkänt kommunerna befogenheter så-

vitt gäller åtgärder av allmänt näringslivsfrämjande slag och engagemang

i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring. Regerings-

rätten fastställde kammarrättens dom.

Vänortssamarbetet har en klar kommunal karaktär

Inom ramen för vänortssamarbetet har det förekommit en mängd olika

utbyten mellan vänorterna. Från svenska utgångspunkter får det antas att

utbyten av den art som här beskrivits många gånger har gett kommuner-

nas förtroendevalda och tjänstemän nya erfarenheter av kommunala för-

valtningsangelägenheter. Förutom detta och annan form av kompetensut-

veckling har utbytena också på andra sätt varit till ömsesidig nytta för

den kommunala verksamheten. De ömsesidiga insatserna har dock inte

alltid sammanfallit i tiden. Samarbetet har haft en klar kommunal karak-

tär, dvs. de områden och åtgärder som det omfattat skulle sannolikt

ansetts ha varit kommunala angelägenheter inom en svensk kommuns

geografiska område. Även utanför en kommuns geografiska område får

åtgärderna anses ha varit av allmänt intresse med anknytning till kom-

munmedlemmarna. Ett samarbete som uppvisar dessa kriterier kan

karaktäriseras som normalt vänorts- eller vänregionssamarbete.

Det behövs inte någon kompetensutvidgande bestämmelse

Det mesta tyder enligt regeringens mening på att ett sådant normalt vän-

ortssamarbete relativt sett inte innefattat särskilt stora ekonomiska åta-

ganden i de kommunala budgetarna. Det är därför troligt att en domstol

vid en prövning skulle ha funnit att ett normalt vänortssamarbete är att

anse som kompetensenligt.

Det kan dock inte uteslutas att det inom vänortssamarbetet har före-

kommit kommunala beslut där en domstol skulle ha funnit att vissa åt-

gärder inte varit förenliga med den kommunala kompetensen. I ett sådant

fall skulle domstolen ha undanröjt det kommunala beslutet. Denna ord-

ning dvs. att åtgärderna även fortsättningsvis får bedömas mot bakgrund

av den allmänna kompetensen, bör också gälla för framtiden.

Vad som har sagts om kommunernas vänortssamarbete torde i huvud-

sak också gälla för landstingens vänregionssamarbete.

Mot bakgrund av de redovisade slutsatserna och då det inte framkom-

mit något konkret behov av att i detta sammanhang utvidga kommunernas

eller landstingens befogenheter anser regeringen att det inte bör införas

någon kompetensutvidgande bestämmelse för åtgärder inom ramen för

ett normalt vänorts- och vänregionssamarbete.

9 Lagteknisk lösning och kostnader

Två lagar blir en

En ny lag föreslås i promemorian. I den föreslagna lagen inarbetas de nu

gällande bestämmelserna i lagen (1986:753) om kommunal

tjänsteexport, och i lagen (1994:693) om rätt för kommuner och

landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Den

nya lagen innehåller vissa nya bestämmelser varav några i

kompetensutvidgande riktning. Vissa redaktionella ändringar föreslås

också.

Ikraftträdande

Den nya lagen innebär att reglerna för kommunal tjänsteexport och

kommunalt internationellt bistånd blir enklare och att större möjligheter

ges för att utöva denna verksamhet. Kommuner och landsting behöver

inte vidta några särskilda förberedelser inför lagens ikraftträdande.

Lagen bör därför kunna träda i kraft den 1 juli 2001.

Ekonomiska konsekvenser

Den föreslagna lagen avser att underlätta för kommuner och landsting att

bedriva tjänsteexport och lämna internationellt bistånd. Förslagen inne-

bär att lagstiftningen görs mer lättillgänglig och att reglerna förenklas.

Detta bör underlätta administrationen av verksamheten och kan genom

det komma att innebära vissa minskade kostnader för kommuner och

landsting.

De nu gällande kraven på regeringens medgivande för s.k. direkt

tjänsteexport och för att lämna utvidgat bistånd till länder som får

svenskt statligt bistånd avskaffas. Med hänsyn till de få medgivanden

som hittills meddelats medför denna förändring endast en marginell

kostnadsbesparing för staten, kommunerna och landstingen. Förslaget

innebär att det ekonomiska risktagandet vid direkt tjänsteexport inte

längre kommer att prövas av regeringen. I stället införs en bestämmelse

om att risktagandet i all kommunal tjänsteexport måste begränsas.

Det medför en ny kostnad för staten att införa en möjlighet för kom-

muner och landsting att lämna utvidgat bistånd även till länder som inte

får svenskt statligt bistånd. Ett villkor för att få lämna bistånd på detta

sätt blir nämligen att regeringen ger tillstånd till det. Det är i dagsläget

omöjligt att närmare bedöma storleken på kostnaden. Ingenting i dag

talar emellertid för att möjligheten kommer att utnyttjas i någon större

omfattning. Tillståndsbesluten bedöms inte heller behöva föregås av

någon omfattande utredning. Mycket talar för att kostnaderna endast bör

bli marginella.

De nya förslagen innebär inte några nya åligganden för kommuner

eller landsting och medför därför inte i sig några ökade kostnader. Varje

kommun eller landsting får själv bestämma om man skall bedriva tjäns-

teexport eller lämna internationellt bistånd. Kommunal tjänsteexport

skall även i fortsättningen ske på affärsmässiga grunder vilket bl.a. inne-

bär att kostnaderna måste tas ut i exportverksamheten.

10 Författningskommentar

Förslaget till lag om kommunal tjänsteexport och kommunalt

internationellt bistånd

1 § Kommuner och landsting får ägna sig åt verksamhet som anges i

denna lag oberoende av bestämmelserna i kommunallagen

(1991:900). Kommuner och landsting får också besluta att

kommunala företag, kommunalförbund eller regionförbund får ägna

sig åt sådan verksamhet på samma villkor.

Frågeställningarna behandlas i avsnitten 6.1.2 och 7.1.2.

Bestämmelsen är ny och klargör vilka juridiska personer som lagen

omfattar. Den fastställer vad som i praktiken redan gäller. Med kommu-

nala företag och kommunalförbund avses sådana företag och förbund

som anges i 3 kap. kommunallagen. Med regionförbund avses sådant

förbund som för närvarande bildas med stöd av lagen (1996:1415) om

försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län och Skåne län. För

närvarande är Regionförbundet i Kalmar län det enda existerande region-

förbundet.

Genom lagen utvidgas kommunernas befogenheter utöver vad som

följer av kommunallagen (1991:900). Bestämmelsen innebär också att

kommunallagens bestämmelser inte hindrar verksamhet som bedrivs

med stöd av lagen om kommunal tjänsteexport och kommunalt

internationellt bistånd. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen, som

ger uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen, är ett exempel på en

sådan bestämmelse som annars skulle ha kommit i konflikt med

bestämmelserna i den föreslagna lagen.

Kommuner och landsting får enligt kommunallagen och med stöd av

lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar

län och Skåne län, fatta beslut om att lämna över vården av kommunala

angelägenheter till kommunala företag, kommunalförbund eller region-

förbund. Med stöd av bestämmelsen i den nya lagen får kommuner och

landsting även besluta att ge kommunala företag, kommunalförbund och

regionförbund rätt att bedriva tjänsteexport och ge internationellt

bistånd. Ett sådant beslut fattas av fullmäktige och kan endast avse

tjänster inom ramen för sådana kommunala angelägenheter som

samtidigt överlämnas eller som tidigare överlämnats till företaget eller

förbundet.

Tjänsteexport

Tjänster

2 § En kommun får tillhandahålla sådan kunskap och erfarenhet som

finns i den kommunala verksamheten (kommunal tjänst) för export

(tjänsteexport).

Förslaget behandlas i avsnitten 6.2.2 och 6.3.2.

Bestämmelsen, som ger kommunerna den grundläggande rätten att

exportera kommunala tjänster, ersätter bestämmelsen i 1 och 2 §§ första

stycket lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport. Kommunala

tjänster skall även i fortsättningen avse sådana kunskaper och erfarenhe-

ter som redan finns i verksamheten. En utgångspunkt är att tjänsterna

skall vara av kommunal karaktär och som sådana kompetensenliga. Be-

stämmelsen anger ingen begränsning för hur de kommunala tjänsterna

får tillhandahållas. Kommuner och landsting kan därför tillhandahålla

dem både som underleverantör åt företag i Sverige eller åt staten

(avtalsmodellen) och som huvudleverantör direkt åt en offentlig eller

privat köpare i utlandet (huvudleverantörsmodellen).

En förutsättning för kommunal tjänsteexport skall liksom tidigare vara

att kommunen eller landstinget redan bedriver den verksamhet där tjäns-

terna som skall exporteras finns. Tjänsteexporten måste med andra ord

vara ett utflöde av en verksamhet som helt eller huvudsakligen är

motiverad utifrån kommun- eller landstingsmedlemmarnas behov. Det

skall alltså inte heller i fortsättningen vara tillåtet att bygga upp en

kommunal verksamhet som enbart eller till sin huvuddel är inriktad på

export.

Varor

3 § Som ett led i en tjänsteexport får kommunen i begränsad

omfattning exportera en vara när varan utgör ett nödvändigt

komplement till eller har ett naturligt samband med den tillhanda-

hållna kommunala tjänsten.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.2.

Bestämmelsen har ingen motsvarighet i gällande lagstiftning. Bestäm-

melsen avser att klargöra vad som i praktiken redan gäller (jfr prop.

1985/86:154, s. 12).

Villkor

4 § Kommunal tjänsteexport skall ske på affärsmässiga grunder.

De produktrisker, kommersiella risker, politiska risker, finansiella

risker och valutarisker som tjänsteexporten kan innebära skall beaktas

i varje exportaffär och begränsas genom att säkerhet ställs eller

genom separata garantier eller försäkringar.

Frågeställningarna behandlas i avsnitten 6.4.2. och 6.6.2.

Bestämmelsen anger de villkor som lagen ställer på kommunal

tjänsteexport.

Första stycket motsvarar 2 § andra stycket i 1986 års lag om kommu-

nal tjänsteexport.

Andra stycket har tillkommit på grund av att regeringens tillstånds-

prövning avskaffas genom den nya lagen. Möjligheten för regeringen att

föreskriva villkor för tjänsteexporten upphör därmed. Enligt bestäm-

melsen måste kommunerna begränsa riskerna för tjänsteexportverk-

samheten. En viktig utgångspunkt är att det kommunala risktagandet i

samband med tjänsteexport alltid skall vara lågt. Riskerna bör begränsas

i lämplig omfattning med hänsyn till förutsättningarna i det enskilda

fallet.

Risker i utlandsaffärer kan klassificeras i fem olika risktyper.

Bestämmelsen anger de olika risktyperna. Det är nödvändigt för aktörer

som uppträder på den internationella marknaden att skaffa sig kunskaper

om de viktigaste risktyperna. Det krävs betydande kunskaper för att göra

korrekta riskbedömningar. Det krävs också kunskaper om vilka risker

som kan begränsas. Enligt Exportkreditnämnden begränsas riskerna bäst

genom konkreta avtalsvillkor med motparten, dvs. den utländske köpa-

ren. Ett exempel på att sådant villkor kan vara att säkerhet ställs av mot-

parten eller en bank för att säkra motpartens prestation. Utanför tjänste-

exportavtalet kan risker begränsas genom garantier och försäkringar.

Bistånd

Formerna för biståndet

5 § En kommun får lämna bistånd i form av utrustning, rådgivning,

utbildning eller på annat sätt till ett land som får svenskt statligt

bistånd. Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att

genomföra utbildning och rådgivning.

Förslagen behandlas i avsnitten 7.2.2 och 7.3.2.

Bestämmelsen reglerar kommunalt bistånd till länder som får statligt

bistånd. Bestämmelsen ersätter delvis 1 § första och andra stycket samt

2 § första och andra stycket lagen (1994:693) om rätt för kommuner

och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

Kravet på att det skall föreligga en nödsituation och att biståndet skall

vara humanitärt har tagits bort.

Med utrustning avses både utrustning som kommunen inte längre

behöver för sin verksamhet och annan utrustning (ny eller begagnad).

Uttrycket till ett land avser inte endast statsmakten i det andra landet

utan även till exempel en utländsk kommun.

Precis som enligt den gamla lagen får kontant stöd ges för att täcka

inte bara kostnader för utbildning eller rådgivning utan även andra

kostnader som har ett samband därmed till exempel för resor och

uppehälle.

6 § Bistånd till ett land som inte får svenskt statligt bistånd får

lämnas av en kommun i form av utrustning som kommunen inte längre

behöver för sin verksamhet.

Regeringen får ge tillstånd till att bistånd även i form av annan

utrustning än som avses i första stycket, rådgivning, utbildning eller

på annat sätt lämnas till ett land som inte får svenskt statligt bistånd.

Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att

genomföra utbildning och rådgivning.

Förslagen behandlas i avsnitten 7.2.2. och 7.5.2.

Bestämmelsen reglerar kommunalt bistånd till länder som inte får

statligt bistånd. Första stycket ersätter delvis 1 § första och andra

stycket i 1994 års lag. Kravet på att det skall ha uppstått en nödsituation

och att biståndet skall vara humanitärt har tagits bort. Uttrycket

 utrustning som de kan avvara i 1994 års lag har bytts ut mot

 utrustning som kommunen inte längre behöver för sin verksamhet . På

så sätt klargörs det på ett tydligare sätt vad som avses eftersom det

beskriver att utrustningen faktiskt finns hos kommunen och har använts i

den kommunala verksamheten. Huvudregeln bör alltså även i

fortsättningen vara att det inte skall vara tillåtet att köpa in utrustning för

biståndsinsatser till länder som inte får svenskt statligt bistånd.

Uttrycket till ett land har förklarats ovan i kommentaren till 5 §.

Genom andra stycket införs en ny möjlighet att ge annat kommunalt

bistånd än i form av utrustning som inte längre behövs till ett land som

inte får statligt bistånd. Visst kontant stöd kan också komma i fråga (se

kommentaren till 5 §). Eftersom bistånd som avses i andra stycket kan

komma i konflikt med den svenska utrikes- och biståndspolitiken krävs

regeringens tillstånd. Tillståndet innebär inte att åtgärderna godkänns

som kompetensenliga. Denna fråga skall liksom tidigare endast kunna

avgöras av domstol. Den nya möjligheten att lämna bistånd är endast

tänkt att avse bistånd i mindre omfattning.

7 § En kommun som lämnar bistånd i form av utrustning får i skälig

omfattning använda medel för att transportera och ställa i ordning

utrustningen så att den kan tas i bruk.

Förslaget behandlas i avsnitt 7.3.2 och 7.5.2.

Bestämmelsen motsvarar i sak vad som gäller enligt 4 § i 1994 års

lag. När bistånd lämnas i form av utrustning får kommunen även i

fortsättningen i skälig omfattning använda medel för att transportera,

ställa i ordning och ta i bruk utrustningen. Uttrycket medel inkluderar

också ekonomiskt stöd för angivna ändamål. Bestämmelsen tillåter

alltså att kommuner och landsting bistår andra länder med den rådgivning

och utbildning som kan behövas för att den överlämnade utrustningen

skall kunna tas i bruk och användas. Bestämmelsen gäller all utrustning

som får ges med stöd av 5 § eller 6 §.

8 § Bistånd enligt denna lag får också lämnas till en internationell

hjälporganisation för att utgöra hjälp till ett land i en rådande eller

framtida nödsituation eller i en annan svår situation som är en följd av

en nödsituation.

Förslaget behandlas i avsnitt 7.6.2.

Bestämmelsen har delvis sin motsvarighet i 1 § tredje stycket och 2 §

tredje stycket i 1994 års lag. En skillnad är att regleringen nu har gjorts

konsekvent och skall tillämpas på samma sätt oavsett i vilken form bi-

ståndet lämnas. Det klargörs också att den är tillämplig inte bara vid en

nödsituation utan också när en svår situation som är en följd av en nöd-

situation föreligger. Det kan till exempel avse återuppbyggnadsarbetet

efter en sådan nödsituation. Genom bestämmelsen blir det under dessa

förhållanden tillåtet att lämna alla former av bistånd som lagen medger

till en internationell hjälporganisation. Det inkluderar också sådant eko-

nomiskt stöd som avses i 5 § och 6 § andra stycket. Bestämmelsen

tillåter också att biståndet ges till en sådan organisation för att användas

vid en framtida nödsituation eller svår situation.

Villkor

9 § En kommun skall förvissa sig om att bistånd som den lämnar

kommer till avsedd användning. Detta gäller dock inte om biståndet

avser utrustning som kommunen inte längre behöver för sin

verksamhet.

Förslaget behandlas i avsnitten 7.3.2 och 7.5.2.

Bestämmelsen, som motsvarar 3 § i 1994 års lag, avser att minska ris-

kerna för att skattemedel används på ett olämpligt sätt. Den nya lydelsen

omfattar också den utvidgade möjligheten att ge bistånd till länder som

inte får svenskt statligt bistånd. Kommunen eller landstinget kan

uppfylla kravet i bestämmelsen genom att till exempel som villkor för

att lämna biståndet ställa krav på mottagaren att redovisa hur det har

använts.

10 § En kommun som lämnar bistånd till ett land som får svenskt

statligt bistånd skall anmäla åtgärden och omfattningen på biståndet

till Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida).

Anmälan skall dock inte göras om biståndet avser utrustning som

kommunen inte längre behöver för sin verksamhet.

Förslaget behandlas i avsnitt 7.4.2.

Bestämmelsen är ny och ersätter tidigare krav på regeringens tillstånd

för att lämna annat bistånd än sådan utrustning som kommunen kan

avvara. I stället för att ansöka om tillstånd skall kommunen nu anmäla

vilket bistånd som ges och omfattningen av detsamma till Sida. Syftet

med bestämmelsen är att staten fortlöpande skall få kunskap om den

kommunala biståndsverksamheten och ett bra underlag för samordnings-

arbetet.

Anmälningsskyldigheten omfattar dock inte bistånd i form av utrust-

ning som inte behövs för den kommunala verksamheten. Inte heller om-

fattar anmälningsskyldigheten bistånd som lämnas till länder som inte

får svenskt statligt bistånd. I de senare fallen föreligger en skyldighet att

söka tillstånd enligt 6 § andra stycket. Genom förfarandena får staten

den information som behövs om den verksamheten.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

2. Genom lagen upphävs lagen (1986:753) om kommunal tjänste-

export och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att

lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

3. De upphävda lagarna skall fortfarande tillämpas på tjänsteexport

och bistånd där tillstånd har lämnats eller som annars inletts före

ikraftträdandet.

För tjänsteexport och bistånd som påbörjas före ikraftträdandet gäller

de äldre lagarna. Detsamma gäller för verksamhet som påbörjas efter

ikraftträdandet men för vilken medgivande (tillstånd) getts med stöd av

de gamla lagarna.

Sammanfattning av promemorian

Kommunal tjänsteexport

Gällande regler

Regler om kommunal tjänsteexport finns i lagen (1986:753) om

kommunal tjänsteexport. Kommuner och landsting får enligt lagen

tillhandahålla tjänster (kunskaper och erfarenheter) som finns i deras

verksamhet för export. Ett villkor är dock att verksamheten är

affärsmässig. Vanligtvis tillhandahålls tjänsterna åt företag i Sverige

eller åt staten (avtalsmodellen). Om särskilda skäl finns kan regeringen

medge direktexport (huvudleverantörsmodellen). Regeringen skall då

ange villkor för att begränsa det kommunala risktagandet.

Förslag

Nyheter

1. Definitionen av begreppet kommunal tjänst ändras varvid det tyd-

liggörs att de tjänster som kan bli föremål för kommunal tjänsteexport

är sådana som generellt sett är av kommunal karaktär och som sådana

kompetensenliga. Tjänsten behöver inte finnas tillgänglig när kommunen

planerar att börja exportera den. Gällande lagstiftning avser kunskap och

erfarenhet som finns i den kommunala verksamheten. Förslaget avser

kunskap och erfarenhet som kan förekomma i kommunal verksamhet .

2. Kravet på regeringens medgivande för direktexport tas bort. Enligt

nuvarande lagstiftning får regeringen om det finns särskilda skäl --- för

visst fall medge tillstånd till att en tjänst får tillhandahållas åt andra än

företag i Sverige eller staten. Endast 15 ansökningar har kommit in.

Samtliga har fått medgivanden.

Redaktionella ändringar m.m.

3. Det klargörs att kommunalförbund och kommunala företag kan be-

driva tjänsteexport. I nuvarande lag anges endast kommuner och

 landsting . Begreppen har dock ansetts omfatta kommunala bolag.

4. Det klargörs att visst inslag av varuexport är tillåtet när det utgör ett

nödvändigt komplement till eller har ett naturligt samband med den till-

handahållna tjänsten. Detta framgår inte av nu gällande lag.

5. Det införs en bestämmelse om att det kommunala risktagandet måste

begränsas. Enligt nuvarande regler skall regeringen i beslut om medgi-

vande till tjänsteexport ange de villkor som behövs för att begränsa det

kommunala risktagandet.

Kommunalt internationellt bistånd

Gällande regler

Regler om kommunalt internationellt bistånd finns i lagen (1994:693)

om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell

katastrofhjälp och annat bistånd. Kommuner och landsting får enligt

lagen lämna katastrofhjälp eller annat humanitärt bistånd i form av

utrustning som de kan avvara till ett land där en katastrof eller annan

nödsituation inträffat. Möjligheten att lämna bistånd har också ansetts

omfatta återuppbyggnadsskedet efter en nödsituation. Utrustningen

lämnas direkt till det andra landet eller genom en internationell

hjälporganisation eller till en sådan organisation för senare bruk.

Om landet där nödsituationen inträffat får svenskt statligt bistånd får

bistånd ges också i form av annan utrustning (än som kan avvaras), råd-

givning, utbildning eller på annat sätt om regeringen ger tillstånd till det.

Utrustningen kan vara nyinköpt eller begagnad. Ekonomiskt stöd kan

bara ges för att genomföra utbildning och rådgivning. Biståndet lämnas

direkt till det andra landet eller till en hjälporganisation (dock ej för

senare bruk). Kommuner och landsting måste förvissa sig om att

biståndet kommer till avsedd användning.

Medel får i skälig omfattning anvisas för att transportera och ställa i

ordning utrustning som ges i bistånd. Personal som behövs för att

utrustningen skall kunna tas i bruk får också ersättas.

Förslag

Nyheter

6. En förutsättning för bistånd kommer inte längre att vara att det inträf-

fat en katastrof eller annan nödsituation i det mottagande landet. Bistån-

det har i praktiken redan ändrat karaktär från att vara katastrofhjälp till att

bli utvecklingshjälp.

7. Kravet på regeringens tillstånd för bistånd (i form av annat än utrust-

ning som kan avvaras) till länder som får svenskt statligt bistånd avskaf-

fas och ersätts med en anmälningsskyldighet. Kravet på tillstånd

infördes för samordning med statliga biståndet. Endast sex ansökningar

har kommit in. Fem av dessa har haft samma sökande och har i huvudsak

gällt samma fråga. Samtliga har fått tillstånd.

8. Bistånd i form av utrustning som kommunerna inte längre behöver

(i gällande lag uttryckt som de kan avvara ) i verksamheten behöver inte

längre definieras som humanitärt. Förslaget är en konsekvens av för-

slaget att ta bort kravet på katastrof eller nödsituation.

9. Det införs en möjlighet för kommuner och landsting att lämna

bistånd i form av annan utrustning (än sådan som de inte längre behöver),

rådgivning, utbildning eller på annat sätt också till länder som inte får

svenskt statligt bistånd. Det krävs dock att regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer ger tillstånd för sådan biståndsverksam-

het.

10. Bistånd får lämnas genom en internationell hjälporganisation eller

till en sådan organisation för senare bruk (skall också gälla annan utrust-

ning än som kan avvaras) även för en svår situation till följd av en

nödsituation. I dag gäller detta bara vid en nödsituation.

Redaktionella ändringar m.m.

11. Det klargörs att också kommunalförbund och kommunala företag

skall få ägna sig åt biståndsverksamhet. Enligt nuvarande lag får endast

kommuner och landsting det.

Vänorts- och vänregionssamarbetet

Nuvarande ordning

Det finns inte någon särskild lagreglering av den kommunala kompeten-

sen vid vänorts- och vänregionssamarbete. Kompetensenligheten får

bedömas mot bakgrund av kommunallagens bestämmelser och den sär-

skilda lagstiftning som finns om tjänsteexport och internationellt

bistånd. Det finns inte heller någon omfattande praxis som klargör var

gränserna går för den kommunala kompetensen vid kommuners och

landstings internationella engagemang.

Bedömning

Åtgärder inom ramen för ett normalt vänorts- och vänregionssamarbete

torde i huvudsak fylla kraven på att utbytet tillgodoser ett allmänt till

kommunen eller landstinget knutet intresse. På grund härav och då det

inte framkommit något konkret behov av att utvidga befogenheterna i

detta sammanhang bör någon kompetensutvidgande lagstiftning inte

införas.

Övrigt internationellt engagemang och EG:s strukturfonder

Bedömning

Det finns ett behov av ytterligare kunskaper om kommunernas och

landstingens roller och de insatser och åtgärder som de gör i det s.k.

storregionala arbetet och i samband med olika EG-projekt. I vissa

sammanhang är rollerna för närvarande oklara. Så är till exempel fallet

när det gäller strukturfondsarbetet och EU-arbetet med den s.k. nordliga

dimensionen. Arbetet med att se över de kommunala kompetensfrågorna

bör därför fortsätta i någon lämplig form.

Lagteknisk lösning

Förslag

En ny lag om kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt

bistånd införs. Genom den nya lagen upphävs dels lagen (1986:753) om

kommunal tjänsteexport, dels lagen (1994:693) om rätt för kommuner

och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2001.

Promemorians lagförslag

Förslag till lag om kommunal tjänsteexport och kommunalt

internationellt bistånd

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Utöver vad som följer av kommunallagen (1991:900) får

kommuner ägna sig åt sådan verksamhet som anges i denna lag.

2 § Vad som i denna lag föreskrivs för kommuner gäller också för

lands-ting och sådana kommunala företag och kommunalförbund som

anges i 3 kap. kommunallagen (1991:900).

Tjänsteexport

Tjänster

3 § En kommun får tillhandahålla sådan kunskap och erfarenhet som kan

förekomma i kommunal verksamhet (kommunal tjänst) för export

(tjänsteexport).

Varor

4 § Som ett led i en tjänsteexport får en kommun i begränsad

omfattning exportera en vara när varan utgör ett nödvändigt komplement

till eller har ett naturligt samband med den tillhandahållna kommunala

tjänsten.

Villkor

5 § Kommunal tjänsteexport skall ske på affärsmässiga grunder.

De tekniska och ekonomiska risker som tjänsteexporten kan innebära

skall begränsas genom sedvanliga avtal, säkerheter, försäkringar eller

garantier. Om det inte finns särskilda skäl för annat skall kommunen

kräva förskottsbetalning för sina tjänster.

Bistånd

Formerna för biståndet

6 § En kommun får lämna bistånd i form av utrustning, rådgivning, ut-

bildning eller på annat sätt till ett land som får svenskt statligt bistånd.

Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att genomföra

utbildning och rådgivning.

7 § Bistånd till ett land som inte får svenskt statligt bistånd får lämnas

av en kommun i form av utrustning som kommunen inte längre behöver

för sin verksamhet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får ge

tillstånd till att bistånd även i form av annan utrustning än som avses i

första stycket, rådgivning, utbildning eller på annat sätt lämnas till ett

land som inte får svenskt statligt bistånd. Bistånd i form av ekonomiskt

stöd får lämnas endast för att genomföra utbildning och rådgivning.

8 § En kommun som lämnar bistånd i form av utrustning får i skälig om-

fattning använda medel för att transportera, ställa i ordning och ta i bruk

utrustningen.

9 § Bistånd får också lämnas till en internationell hjälporganisation för

att utgöra hjälp till ett land i en rådande eller framtida nödsituation eller

annan svår situation som är en följd av en nödsituation.

Villkor

10 § När en kommun lämnar bistånd med stöd av 6 § och 7 § andra

stycket skall den förvissa sig om att biståndet kommer till avsedd

användning.

11 § En kommun som lämnar bistånd med stöd av 6 § skall snarast an-

mäla åtgärden och omfattningen av biståndet till Styrelsen för

internationellt utvecklingssamarbete (Sida).

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

2. Genom lagen upphävs lagen (1986:753) om kommunal

tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting

att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

3. De upphävda lagarna skall fortfarande tillämpas på tjänsteexport

och bistånd som tillstånd har lämnats för eller som annars inletts före

ikraftträdandet.

Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss av promemorian Enklare regler för kommunal

tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd (Ds 2000:11) har

svar kommit in från: Kammarrätten i Sundsvall, Länsrätten i Göteborgs

län, Länsrätten i Blekinge län, Statskontoret, Styrelsen för

internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Svenska Institutet,

Exportkreditnämnden, Statens räddningsverk, Socialstyrelsen,

Ekonomistyrningsverket, Länsstyrelsen i Östergötlands län,

Länsstyrelsen i Västmanlands län, Konkurrensverket, Göteborgs

kommun, Malmö kommun, Stockholms kommun, Kungälvs kommun,

Staffanstorps kommun, Borås kommun, Eskilstuna kommun, Karlskrona

kommun, Karlstads kommun, Lunds kommun, Norrköpings kommun,

Umeå kommun, Västerås kommun, Örebro kommun, Östersunds

kommun, Falkenbergs kommun, Nyköpings kommun, Skövde kommun,

Uddevalla kommun, Karlskoga kommun, Gotlands kommun, Töreboda

kommun, Lycksele kommun, Hallstahammars kommun, Marks kommun,

Norrtälje kommun, Vingåkers kommun, Södermanlands läns landsting,

Östergötlands läns landsting, Skåne läns landsting, Västra Götalands läns

landsting, Örebro läns landsting, Norrbottens läns landsting, ALMI

Företagspartner AB, Företagarnas Riksorganisation, Hälso- och

sjukvårdens östeuropakommitté, Landstingsförbundet, Regionförbundet

i Kalmar län, Stockholms Handelskammare, Svenska Kommun-

förbundet, Sveriges Industriförbund, Sydsam.

Riksrevisionsverket, Österåkers kommun, Nybro kommun, Värnamo

kommun, Ockelbo kommun, Rättviks kommun och Strömstads kommun

har svarat att de avstår från att yttra sig.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 november 2000

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Britta[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 2000/01:42 Kommuner och landsting i

internationell samverkan.

Prop. 2000/01:42

4

1

Prop. 2000/01:42

Prop. 2000/01:42

Bilaga 1

Prop. 2000/01:42

Bilaga 1

Prop. 2000/01:42

Bilaga 2

Prop. 2000/01:42

Bilaga 2

Prop. 2000/01:42

Bilaga 3

Prop. 2000/01:42