Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete

Regeringens proposition 2009/10:155

Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete

Prop.

2009/10:155

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 18 mars 2010

Fredrik[REDACTED_EFTERNAMN]

Andreas[REDACTED_EFTERNAMN]

(Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen görs en samlad redovisning av de insatser som bidrar till att miljökvalitetsmålen nås och prioriterade områden för det fortsatta arbetet lyfts fram. En ny målstruktur för miljöarbetet föreslås. En för- ändrad bedömningsgrund för miljökvalitetsmålen föreslås som innebär att målen fortsatt är mycket ambitiösa – men inte formulerade på ett sätt som gör dem omöjliga att nå. Vid bedömningen av om målen nås tas hänsyn till att naturen har lång återhämtningstid. Miljökvalitetsmålen

Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Säker strålmiljö ändras. Miljömålssystemet kan bli effektivare genom att i tid och i orga-

nisation skilja uppföljning och utvärdering från uppgiften att utveckla strategier med nya etappmål, styrmedel och åtgärder. En parlamentarisk beredning tillsätts därför med uppgift att ge råd till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Naturvårdsverket får ett utökat ansvar för att samordna myndigheternas miljömålsuppföljning.

Aktörernas ansvar att bidra till miljökvalitetsmålen lyfts fram. I propo- sitionen poängteras också att ökad kunskap om ekosystemtjänster och deras värden är centrala i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och utgör en viktig grund i det fortsatta arbetet med att utveckla etappmål och stra- tegier inom miljömålssystemet.

1

Prop. 2009/10:155

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut.................................................................

6

2

Ärendet och dess beredning..............................................................

7

2.1

Miljömålsrådet ...................................................................

8

2.2

Utredningen om miljömålssystemet...................................

8

2.3

Övriga underlag till miljökvalitetsmålen............................

8

3

Mål för miljöpolitiken.....................................................................

11

3.1

Inriktning av miljöpolitiken .............................................

11

3.2

Målstruktur för miljöarbetet.............................................

17

3.3Ett generationsmål visar på inriktningen för

samhällsomställningen.....................................................

21

3.4Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska

miljön som miljöarbetet ska leda till................................

26

3.4.1

16 miljökvalitetsmål........................................

26

3.4.2Preciseringarna av miljökvalitetsmålen

ses över............................................................

28

3.4.3Förändrad bedömningsgrund för

miljökvalitetsmålen.........................................

28

3.5Etappmål anger steg på vägen till att nå

generationsmålet och miljökvalitetsmålen .......................

33

4

Miljömålssystemets organisation....................................................

36

4.1

Ett effektivare miljöarbete................................................

36

4.2

Miljömålsuppföljning.......................................................

37

4.2.1

Naturvårdsverket samordnar

miljömålsuppföljningen ..................................

37

4.2.2

Naturvårdsverket får utökat

samordningsansvar för

miljöinformationsförsörjning ..........................

41

4.2.3

Lantmäteriet samordnar geografisk

information......................................................

43

4.3Utveckling av strategier för att nå

miljökvalitetsmålen..........................................................

44

4.3.1

En parlamentarisk beredning tillsätts ..............

44

4.3.2

Politiskt avvägda strategier med etappmål......

46

4.4

Förstärkt analysarbete för effektivare åtgärder ................

48

4.4.1

Utvärdering av styrmedel och

myndigheternas miljöarbete ............................

48

4.4.2

Naturvårdsverket svarar för samordning

av tillämpning av samhällsekonomiska

analyser inom miljömålssystemet ...................

49

4.5

Konsekvenser av att revidera miljömålssystemets

organisation......................................................................

51

5

Uppgifter i miljömålssystemet........................................................

52

5.1

Nationella myndigheter i miljömålssystemet...................

52

2

5.1.1

Många olika ansvar i dagens

Prop. 2009/10:155

5.1.2

miljömålssystem.............................................

52

Ansvar i miljömålssystemet............................

54

5.1.3

Övriga myndigheters miljöansvar...................

57

5.2

Regionala miljömål och regionalt miljöarbete ................

58

5.3

Kommunerna och miljömålssystemet .............................

62

5.4

Näringslivets miljöarbete.................................................

64

5.5Miljöengagemang och ideella organisationers

miljöarbete.......................................................................

68

5.6

Miljö- och hållbarhetsfrågor i utbildning ........................

70

5.7

Forskning och innovation................................................

71

5.8

Miljöpolitik inom EU och internationellt ........................

71

5.9

Konsekvenser för miljömålssystemets aktörer ................

75

6 Ekosystemtjänster ..........................................................................

76

6.1Kunskapen om ekosystemtjänster och deras värden

är centrala i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen

och en hållbar utveckling.................................................

76

6.2

Ekosystemtjänsternas värden och behovet av

ekonomisk värdering .......................................................

78

6.3

Ekosystemtjänster och hållbart brukande........................

80

6.4

Internationellt samarbete om ekosystemtjänster..............

81

7

Begränsad klimatpåverkan.............................................................

82

7.1Precisering av miljökvalitetsmålet Begränsad

klimatpåverkan ................................................................

82

7.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Begränsad klimatpåverkan..............................................

83

7.3Etappmål till 2020 för miljökvalitetsmålet

Begränsad klimatpåverkan..............................................

85

7.4Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad

klimatpåverkan ................................................................

86

8
[REDACTED_EFTERNAMN] luft.........................................................................................

92

8.1

Precisering av miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft...................

92

8.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft94

8.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft och

Bara naturlig försurning .................................................

97

9 Bara naturlig försurning...............................................................

106

9.1

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning ändras....

106

9.2Precisering av miljökvalitetsmålet Bara naturlig

försurning......................................................................

106

9.3Förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Bara

naturlig försurning ........................................................

107

10 Giftfri miljö..................................................................................

111

10.1

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ändras ........................

111

10.2

Precisering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ............

112

10.3Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Giftfri

miljö...............................................................................

113

10.4

Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö .......

117

3

10.5

Konsekvenser.................................................................

123

11 Skyddande ozonskikt....................................................................

126

11.1Precisering av miljökvalitetsmålet Skyddande

ozonskikt.........................................................................

126

11.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Skyddande ozonskikt ......................................................

126

11.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Skyddande

ozonskikt.........................................................................

128

12 Säker strålmiljö.............................................................................

131

12.1

Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö ändras...................

131

12.2

Precisering av miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö.......

131

12.3Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Säker

strålmiljö........................................................................

132

12.4Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Säker

strålmiljö........................................................................

134

12.5

Konsekvenser.................................................................

138

13 Ingen övergödning........................................................................

140

13.1Precisering av miljökvalitetsmålet Ingen

övergödning ...................................................................

140

13.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Ingen

övergödning ...................................................................

142

13.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Ingen

övergödning ...................................................................

144

14 Levande sjöar och vattendrag .......................................................

148

14.1Precisering av miljökvalitetsmålet Levande sjöar

och vattendrag ...............................................................

148

14.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Levande

sjöar och vattendrag ......................................................

149

14.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar

och vattendrag ...............................................................

152

15 Grundvatten av god kvalitet..........................................................

157

15.1Precisering av miljökvalitetsmålet Grundvatten av

god kvalitet.....................................................................

157

15.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Grundvatten av god kvalitet...........................................

158

15.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Grundvatten

av god kvalitet ................................................................

160

16 Hav i balans samt levande kust och skärgård ...............................

165

16.1Precisering av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt

levande kust och skärgård..............................................

165

16.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Hav i

balans samt levande kust och skärgård..........................

166

16.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans

samt levande kust och skärgård .....................................

171

17 Myllrande våtmarker ....................................................................

173

17.1Precisering av miljökvalitetsmålet Myllrande

våtmarker .......................................................................

173

Prop. 2009/10:155

4

17.2

Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Prop. 2009/10:155

Myllrande våtmarker.....................................................

174

17.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Myllrande

våtmarker ......................................................................

177

18 Levande skogar ............................................................................

182

18.1

Precisering av miljökvalitetsmålet Levande skogar ......

182

18.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Levande

skogar............................................................................

183

18.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Levande

skogar............................................................................

186

19 Ett rikt odlingslandskap ...............................................................

193

19.1Precisering av miljökvalitetsmålet Ett rikt

odlingslandskap.............................................................

193

19.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt

odlingslandskap.............................................................

195

19.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt

odlingslandskap.............................................................

199

20 Storslagen fjällmiljö.....................................................................

203

20.1Precisering av miljökvalitetsmålet Storslagen

fjällmiljö ........................................................................

203

20.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Storslagen fjällmiljö ......................................................

204

20.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Storslagen

fjällmiljö ........................................................................

207

21 God bebyggd miljö.......................................................................

211

21.1Precisering av miljökvalitetsmålet God bebyggd

miljö...............................................................................

211

21.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet God

bebyggd miljö ................................................................

213

21.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd

miljö...............................................................................

219

22 Ett rikt växt- och djurliv...............................................................

230

22.1Precisering av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och

djurliv ............................................................................

230

22.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt

växt- och djurliv.............................................................

231

22.3

Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt-

och djurliv .....................................................................

235

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet den 18 mars 2010.......

246

5

Prop. 2009/10:155

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens förslag om

1.en ny målstruktur för miljöarbetet med ett utvecklat generations- mål (avsnitt 3.2 och 3.3),

2.att de av riksdagen tidigare beslutade strategierna för att nå miljökvalitetsmålen inte längre ska gälla utan ersättas med stra- tegier som regeringen beslutar (avsnitt 4.3.2),

3.att delmålet under miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan utgår och ersätts med ett etappmål av samma lydelse (avsnitt 7.3),

4.en ändring av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning (avsnitt 9.1),

5.en ändring av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (avsnitt 10.1),

6.en ändring av miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö (avsnitt 12.1).

6

Prop. 2009/10:155

2 Ärendet och dess beredning

Riksdagen fattade beslut i april 1999 om en ny målstruktur för det nationella miljöarbetet (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). I sitt betänkande anförde Miljö- och jordbruksutskottet att det är delmålen snarare än de allmänt formulerade miljökvalitetsmålen som kommer att utgöra underlag för miljöpolitiska åtgärder och priori- teringar inom olika samhällssektorer. Mot den bakgrunden borde det enligt utskottets mening ankomma på riksdagen att ta ställning till hur målsättningen för detta arbete skulle formuleras (bet. 1998/99:MJU6 s. 34). Med anledning av vad utskottet anfört begärde riksdagen att reger- ingen skulle återkomma till riksdagen med redovisning och förslag angående delmålen under vart och ett av de nya miljökvalitetsmålen.

I propositionen Kemikaliestrategi för Giftfri miljö föreslog regeringen fem delmål för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Förslagen antogs av riksdagen i juni 2001 (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269).

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier lade regeringen förslag om 62 delmål till samtliga miljökvalitetsmål utom Begränsad klimatpåverkan. Förslagen antogs av riksdagen i november 2001 (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) föreslog regeringen ett särskilt del- mål för klimatpolitiken som antogs av riksdagen i mars 2002.

I proposition Vissa inomhusmiljöfrågor föreslog regeringen att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö skulle kompletteras med ett delmål för inomhusmiljön. Riksdagen har i juni 2002 beslutat i enlig- het med förslaget (prop. 2001/02:128, bet. 2001/02:BoU14, rskr. 2001/ 02:291).

I proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp före- slog regeringen att två nya delmål skulle införas under miljökvali- tetsmålet God bebyggd miljö. Förslagen antogs av riksdagen i oktober 2003 (prop. 2002/03:117, bet. 2003/04:MJU4, rskr. 2003/04:13).

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) angav regeringen sin avsikt att senast 2005 återkomma till riksdagen med förslag på ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mång- fald. Regeringen skrev även att uppföljning och utvärdering av miljö- kvalitetsmålen med tillhörande delmål ska göras kontinuerligt.

I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48) gjordes en fördjupad utvärdering av systemet med miljökvalitetsmål och delmål. Regeringen föreslog att systemet skulle kompletteras med ett 16:e miljökvalitetsmål, Ett rikt växt- och djurliv. Till miljökvalitetsmålet föreslogs tre delmål. Därutöver föreslog regeringen fem nya delmål, att 17 delmål får en ändrad lydelse samt att 9 delmål utgår. Regeringen gjorde även bedöm- ningen att systemet fungerar effektivt men att det kan förbättras bl.a. genom att olika aktörers roller tydliggörs.

7

2.1

Miljömålsrådet

Prop. 2009/10:155

Miljömålsrådet som är en instans för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen inrättades den 1 januari 2002. Sedan 2002 lämnar Miljömålsrådet årligen en redovisning till regeringen beträffande utvecklingen av arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Den senaste rapporten Miljömålen i halvtid, deFacto 2009, överlämnades till regeringen i juni 2009.

Därutöver lämnar Miljömålsrådet underlag till regeringens fördjupade utvärdering av läget när det gäller infriandet av miljökvalitetsmålen. Den första utvärderingen, Miljömålen – allas vårt ansvar, överlämnades den 27 februari 2004. Genom 2006 års regleringsbrev för Naturvårdsverket uppdrogs till Miljömålsrådet att, senast den första april 2008, lämna underlag till den andra fördjupade utvärderingen. Enligt uppdraget skulle underlaget innehålla förslag till nya och reviderade delmål samt förslag till åtgärder för att målen ska kunna nås. Rådet inkom den 1 april 2008 med rapporten Miljömålen – nu är det bråttom! med tillhörande bilaga (dnr M2008/1443/Mk). Rapporten har remissbehandlats. En samman- ställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljödepartementet. Förslagen behandlas delvis i kapitel 4–22. Förslagen behandlades även i propo- sitionen En sammanhållen svensk havspolitik (2008/09:170, bet. 2008/ 09:MJU29, rskr, 2008/09:299). samt i propositionen En sammanhållen Klimat och energipolitik – klimat (2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300).

2.2Utredningen om miljömålssystemet

Regeringen beslutade den 17 juli 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Utredningen redovisade en delrapport i feb- ruari 2009. Uppdraget slutredovisades den 30 september 2009 (dnr M2009/848/Mk). Utredningen har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljödepartementet.

Utredningens förslag behandlas i avsnitt 3-5. Utredningen tog namnet Utredningen om miljömålssystemet. I denna proposition benämner vi ut- redningen Miljömålsutredningen.

2.3 Övriga underlag till miljökvalitetsmålen

Statens energimyndighet har i februari 2008 hemställt i rapporten Energi

som miljömål (dnr 2008/954/Mk) att energi bör vara ett övergripande

mål i miljömålssystemet. Förslaget behandlas i avsnitt 3.3.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i oktober 2006 lämnat

rapporten Miljökvalitetsmålen och GMO (dnr M2006/4253/Kk). Rappor-

ten har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns till-

gänglig i Miljödepartementet. Förslagen behandlas i avsnitt 3.4.2.

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har presenterat rapporten Tillväxt

och miljö i ett globalt perspektiv (MVB PM 2007:1, dnr M2007/1930/I).

Frågan behandlas i kapitel 3 och 5.

8

Statistiska centralbyrån har på regeringens uppdrag tagit fram ett system för redovisning av materialflödesstatistik (baserat på befintlig statistik i huvudsak för import, export, konsumtion och produktion) för att bedöma den samlade miljöpåverkan från vissa material. Uppdraget redovisades till regeringen i maj 2009 (dnr M2009/3373/Kk). Förslaget behandlas i avsnitt 4.2.2.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i samråd med berörda ak- törer kartlagt omfattningen av miljömålsarbetet i kommunerna. Uppdrag- et redovisades till regeringen den 1 december 2006 (dnr M2006/5434/ Hm). Frågorna behandlas i kapitel 5.

Skogsstyrelsen har på regeringens uppdrag i december 2007 redovisat ett förslag till utveckling och precisering av hållbart nyttjande av skog. Uppdraget redovisades genom meddelande 5:2007 (dnr Jo2007/ 3690/LB). Förslaget behandlas i kapitel 6.

Statens jordbruksverk har på regeringens uppdrag i december 2007 redovisat förslag till utveckling och precisering av begreppet hållbart nyttjande i enlighet med de svenska miljömålen. Uppdraget redovisades genom rapporten Hållbart nyttjande inom jordbruket (rapport 2007:23). Rapporten har remissbehandlats. Förslaget behandlas i kapitel 6.

Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald har på regeringens uppdrag i mars 2008 redovisat en analys av ekosystemtjänsternas koppling till miljökvalitetsmålen (dnr 2008/1212/Na) Förslaget behandlas i kapitel 6.

Vägverket har på regeringens uppdrag utrett möjliga åtgärder för att minska partikelemissionerna från slitage och uppvirvling från väg- trafiken. Uppdraget redovisades till regeringen i mars 2007 (dnr M2007/ 1511/Mk). Ärendet har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Näringsdepartementet (dnr N2007/3533/TE). Frågorna behandlas i av- snitt 8.2.

Statens energimyndighet har på regeringens uppdrag sammanställt kunskapen om effekter av vedeldning och analyserat förslag till åtgärder (dnr M2004/1229/Mk). Uppdraget redovisades i april 2004. Förslagen behandlas i avsnitt 8.3.

Statens jordbruksverk, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i augusti 2008 inkommit med ett förslag till handlingsplan för hållbart växtskydd för perioden 2010–2013 (dnr M2008/3238/Kk). Förslaget har remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet (dnr Jo2008/2278/ELT). Förslaget behandlas i avsnitt 10.4.

Strålsäkerhetsmyndigheten har på regeringens uppdrag i juni 2009 inlämnat rapporten Nationell plan för allt radioaktivt avfall. Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljödeparte- mentet (dnr M2009/2566/Mk). Förslagen behandlas i avsnitt 12.4.

Fiskeriverket har i samråd med Naturvårdsverket i uppdrag att i ett avgränsat kustområde genomföra försöksinsatser med skarpsillsutfisk- ning. Uppdraget delredovisades till regeringen i december 2009 (dnr Jo2009/3654/JFS). Frågorna behandlas i avsnitt 16.2.

Fiskeriverket har i samråd med Naturvårdsverket och länsstyrelserna haft i uppdrag att föreslå tre områden med permanent fiskeförbud i vardera Östersjön och Västerhavet. Uppdraget delredovisades till rege- ringen i december 2009 (dnr Jo2009/3717/JFS). Frågorna behandlas i av- snitt 16.2.

Prop. 2009/10:155

9

Skogsstyrelsen har på regeringens uppdrag i april 2008 lämnat en Prop. 2009/10:155 redovisning av skogsbrukets frivilliga avsättning av skogsmark såväl

kvantitativt som kvalitativt inom ramen för miljökvalitetsmålet Levande skogar. Uppdraget redovisades genom meddelande 3:2008 (dnr Jo2008/1505/LB). Förslaget behandlas i kapitel 18.

Skogsstyrelsen har på regeringens uppdrag i september 2009 redovisat förslag till en ny metod och nya definitioner i uppföljningen av frivilliga inom ramen för miljökvalitetsmålet Levande skogar. Uppdraget redo- visades genom meddelande 3:2009 (dnr Jo2009/2751/LB). Förslaget be- handlas i kapitel 18.

Länsstyrelserna i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län och Fjälldelegationen har på regeringens uppdrag i mars 2007 inkommit med redovisning av uppdraget att upprätta ett program för genomförande av åtgärder för att minska markskador på kalfjäll till följd av barmarkskörning (dnr M2007/1480/Na). Förslaget behandlas i avsnitt 20.3.

Boverket har på regeringens uppdrag i september 2007 inkommit med en rapport som redovisar Boverkets arbete med att ge stöd och vägledning till länsstyrelserna och kommunerna 2006 och 2007 i arbetet med planeringsdelmålet i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö (dnr M2007/4225/H). Frågorna behandlas i huvudsak i kapitel 21.

Boverket har i oktober 2007 inkommit till regeringen med underlags- rapporter avseende miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö för den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet 2007 (dnr M2007/4284/H). Frågorna behandlas i huvudsak i kapitel 21.

Boverket har på uppdrag av regeringen tagit fram en vägledning om planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan. Upp- draget redovisades till regeringen i december 2009 (dnr M2009/4471/H). Frågorna behandlas i huvudsak i kapitel 21.

Boverket har i december 2009 redovisat regeringsuppdrag beträffande byggnaders tekniska utformning m.m. – Så mår våra hus. Uppdraget avser att skapa ett underlag som medger att vissa befintliga delmål till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö kan följas upp och eventuellt ändras. Vidare ska underlaget ge möjlighet att formulera nya delmål (dnr M2009/3308/H). Rapporten har remissbehandlats. Frågorna behandlas i huvudsak i kapitel 21.

Boverket har på uppdrag av regeringen tagit fram en vägledning om planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan. Upp- draget redovisades till regeringen i december 2009 (dnr M2009/4471/H). Frågorna behandlas i huvudsak i kapitel 21.

10

Prop. 2009/10:155

3 Mål för miljöpolitiken

3.1Inriktning av miljöpolitiken

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Detta bör ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Det övergripande målet förutsätter en ambitiös miljö- politik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang.

Arbetet med att uppnå de av riksdagen antagna miljökvalitetsmålen utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. Det miljöarbete som genomförs av alla samhällets aktörer bidrar till att miljökvalitetsmålen nås. Utvecklingskraften och viljan att ta ansvar för miljön hos människor, organisationer och företag behöver tas tillvara. Vi har ett ansvar gent- emot kommande generationer att aktivt arbeta för att lösa miljöproblem och att få en uthållig användning av naturens resurser. De 16 miljö- kvalitetsmålen uttrycker den miljömässiga dimensionen av politiken för hållbar utveckling och konkretiserar även miljöbalkens mål om att främja en hållbar utveckling. Ambitionen är att Sverige ska vara ledande i arbetet med att nå en hållbar utveckling både vad gäller det vi gör här hemma och internationellt. Miljöbalkens mål om främjande av en hållbar utveckling har konkretiserats i miljökvalitetsmålen och ger vägledning vid tillämpning av balken.

Enligt proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) ska reger- ingen vart fjärde år lämna en samlad redovisning av arbetet med miljö- kvalitetsmålen till riksdagen. Denna proposition är den andra samlade redovisningen av arbetet med att nå de antagna miljökvalitetsmålen.

Ett effektivare miljömålssystem och ett mer fokuserat miljöarbete

Miljömålssystemets syfte är att ge ett strukturerat miljöarbete och en sys- tematisk uppföljning av miljöpolitiken. Den regelbundna uppföljningen av miljökvalitetsmålen och tillståndet i miljön ger grunden för ett strate- giskt åtgärdsarbete.

Miljömålssystemet har ett starkt stöd i samhället. Samstämmigheten är stor om att systemet ger en gemensam målbild för miljöarbetet. Miljö- kvalitetsmålen är väletablerade och har stor acceptans i det nationella, regionala och lokala miljöarbetet. Miljömålssystemet med det struktu- rerade arbetssättet har även fått stor uppmärksamhet utanför Sverige.

Det är nu tio år sedan miljömålssystemet infördes. Vi har gjort en över- syn för att finna möjliga effektiviseringar och förenklingar i systemet och få en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Vi presenterar nu ett moder- nare och effektivare miljömålssystem som bygger på de miljöpolitiska utmaningar som vi har framför oss för att inom en generation lösa de

stora miljöproblemen i Sverige och skapa en hållbar samhällsutveckling.

11

Vi anser att miljömålssystemet ger en bra uppföljning och redovisning Prop. 2009/10:155 av tillståndet i miljön. Systemet behöver däremot utvecklas till att ge tyd-

ligare vägledning om hur miljökvalitetsmålen mest effektivt ska nås. Vi avser därför att göra vissa förändringar i miljömålssystemet.

Vi bedömer att miljömålssystemet kan bli effektivare genom att i tid och organisation skilja på uppgifterna att regelbundet följa upp tillståndet i miljön och utvärdera möjligheterna att nå målen med redan beslutade insatser, från uppgiften att utveckla strategier med förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder. Vi avser därför att tillsätta en parlamentarisk beredning som på regeringens uppdrag ska ge råd till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås.

Bättre förutsättningar för delaktighet och politisk förankring

Miljömålssystemet ger samhällets alla aktörer stöd i miljöarbetet. Att riksdagen har beslutat om miljökvalitetsmålen ger kontinuitet och lång- siktighet i miljöarbetet. Samtidigt finns det önskemål om större möjlig- heter att delta i arbetet inom miljömålssystemet.

Genom den parlamentariska beredningen kommer vi att få politiskt för- ankrade förslag som har goda förutsättningar att genomföras. Bättre för- utsättningar ges för engagemang i arbetet med miljömålen även genom att strategierna tar utgångspunkt i politiska prioriteringar. De förändring- ar i miljömålssystemet som vi nu genomför förväntas sammantaget ge icke-statliga aktörer bättre möjlighet till delaktighet i miljömålssystemet och skapar bättre förutsättningar för engagemang.

Vikten av internationellt samarbete för att nå miljökvalitetsmålen

De miljöutmaningar vi står inför i dag är gränsöverskridande. Reger- ingens miljöpolitik grundar sig på internationellt samarbete och tar vara på möjligheterna till miljöförbättringar som internationella sammanhang ger. Det internationella samarbetet inom miljöpolitiken har utvecklats till att bli starkare och allt mer betydelsefullt för att lösa miljöutmaningarna. Den gemensamma miljölagstiftningen inom EU har stor betydelse för både Sveriges miljö och utvecklingen av den globala miljöpolitiken. Genom att regleringar och styrmedel utformas på EU-nivå blir miljö- effekten ofta större än genom beslut enbart i Sverige i de fall miljöfrågan är gränsöverskridande. Internationella miljöregler ger också likvärdiga konkurrensvillkor för företag som verkar på den globala marknaden. Det internationella miljöarbetet är avgörande för att den globala utvecklingen ska styras i en långsiktigt hållbar riktning. Det finns många gränsöver- skridande miljöproblem, men också en stark koppling till ojämna lev- nadsförhållanden och risken för konflikter.

Arbetet för att nå miljökvalitetsmålen förutsätter en ambitiös miljö- politik såväl i Sverige, som inom EU och i internationella sammanhang. Detta tydliggörs nu i det övergripande målet för miljöpolitiken, genera- tionsmålet. Vi tydliggör även att vårt arbetet med att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, inte ska innebära att vi flyttar miljöproblem till andra länder.

12

Sverige ska fortsätta att vara mycket aktivt och visa ledarskap på den Prop. 2009/10:155 europeiska och den globala arenan. EU ska användas som vår viktigaste

plattform för svensk miljöpolitik där ambitionen stegvis kommer att flyttas fram. Sverige ska även fortsatt prioritera arbetet med att bistå ut- vecklingsländerna både gällande gränsöverskridande och lokala miljö- problem, och därmed också bidra till fattigdomsbekämpning och ökad ut- veckling.

Fortsatt hög prioritet för havsmiljön, klimatet och den biologiska mångfalden

Sverige är i dag ett ledande land inom klimatpolitikens område och på- drivande i klimatfrågan. Sverige ska visa ledarskap både genom det vi gör här hemma, i arbetet inom EU och internationellt. Regeringen har därför flyttat fram positionerna och höjt ambitionen i klimatpolitiken. Som första industriland har regeringen presenterat en snabb väg ut ur fossilsamhället med kraftfulla minskningar av växthusgaser. Vi har redan fastslagit ett nytt delmål för växthusgaser som innebär att utsläppen för Sverige 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. En bred uppsättning åtgärder och styrmedel har presen- terats för vilka en kontrollstation har satts till 2015. Detta mål införlivas i den nya miljömålsstrukturen som ett etappmål.

Östersjön har beskrivits att stå inför randen till en ekologisk kollaps,

och miljösituationen är i dag ytterst kritisk. Även Västerhavet utsätts för

allvarliga ekologiska påfrestningar. Vi har redan presenterat åtgärder för

att hållbart nyttja havets resurser samt att bevara och restaurera ekosyste-

men (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299). Dessa

lägger grunden för det fortsatta arbetet. Vi avser även att presentera

ytterligare åtgärder i en kommande havsmiljöskrivelse.

Bevarande av den biologiska mångfalden är en hörnsten i regeringens

miljöpolitik. För att nå flera av miljökvalitetsmålen krävs en fortsatt

satsning på det breda arbetet med att skydda och hållbart nyttja den

biologiska mångfalden. Vi har redan redovisat åtgärder för att utveckla

arbetet med skydd av naturområden (prop. 2008/09:214, bet. 2009/10:

MJU9, rskr. 2009/10:28). Förslagen omfattar bl.a. att bättre involvera

markägare och andra lokala intressenter samt att stärka den lokala och

kommunala naturvården och arbetet med att sköta skyddade natur-

områden.

Kunskap om ekosystemtjänster

Den biologiska mångfalden är en förutsättning för allt liv på jorden och

utgör basen för de ekosystemtjänster som är nödvändiga för mänsklig-

hetens existens. Dessa ekosystemtjänster inkluderar t.ex. försörjningen

av livsmedel och rent vatten, omhändertagande av föroreningar, jordens

bördighet och buffringen av negativa effekter av klimatförändringarna.

Förutsättningarna för ekosystemen att producera nödvändiga tjänster

försämras i en allt snabbare takt. Det medför att ekosystemtjänsterna

försvagas eller upphör. Därför är det nödvändigt att vår ökade kunskap

13

om ekosystemtjänsterna och deras ekonomiska betydelse blir en central Prop. 2009/10:155 utgångspunkt i arbetet med att utforma insatser och verktyg för att nå miljökvalitetsmålen.

Med rätt pris blir tillväxten hållbar

Miljöpolitiska avvägningar måste vara en central del i de beslut som på- verkar utformningen av den framtida tillväxten och samhällsutveckling- en. Miljöutmaningarna ska användas som en ekonomisk hävstång för att skapa nya affärsmöjligheter. Vi arbetar för en sammanhållen hantering av miljömålen, klimatutmaningen och ekonomisk tillväxt- och närings- politik i syfte att skapa långsiktig välfärd, förbättrat miljötillstånd, nya jobb och innovationer.

För att skapa positiva effekter för såväl miljön som ekonomin måste marknadspriser av resurser, energi och utsläpp stödja en hållbar utveck- ling. Det förutsätter att ramverken för marknaden reglerar och stimulerar utbud och efterfrågan i denna riktning. Miljöproblem, effekter av klimat- förändringar och förlusten av biologisk mångfald innebär en kapital- förlust. Ekonomiska effekter av klimatförändringar har speglats av Stern- rapporten, medan beräkningar av ekonomiska värden av biologisk mång- fald och ekosystemtjänster tas fram i studien ”The Economics of Eco- systems and Biodiversity”.

Miljöskatter är i regel kostnadseffektiva, bidrar till att uppfylla prin- cipen om att förorenaren betalar och stärker drivkrafterna för teknisk utveckling och investeringar. Ekosystemtjänsternas ekonomiska värden behöver beräknas och därefter integreras i samhällsekonomin. Vi ska därför verka för att förbättra prissignaler genom att internalisera externa miljökostnader och öka användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Det gäller inte minst ekosystemtjänsternas värden. På så sätt skapas ekonomiska incitament för att investera i energi- och resurs- effektiviseringar och i andra miljöförbättrande åtgärder samt att välja produkter med mindre miljöpåverkan. Det skapas därmed incitament för en mer hållbar konsumtion och produktion.

Med ökade insikter och kunskaper, ekonomiska styrmedel, forskning, innovation och ny teknik finns förutsättningarna att styra samhället mot en hållbar utveckling. En kombination av tydliga regelverk och en tro på individens och företagens ansvar, vilja och möjligheter att på olika sätt värna miljön är utgångspunkten för en framgångsrik miljöpolitik. Miljö- politiska förslag och åtgärder som berör människors vardag kan få stor dynamisk effekt. Nya positiva förslag som är informativa och bidrar till ett ändrat beteende i vardagen kommer att behövas. En del miljöproblem kan inte åtgärdas på kort tid. Att genomföra stora förändringar kan vara nödvändigt av flera skäl men förutsätter genomgripande och allsidiga konsekvensanalyser. Vi lyfter nu fram behovet av att utvärdera och fortsätta utveckla styrmedel som används i miljöpolitiken samt att ut- veckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser för att få väl genomlysta förslag till åtgärder och styrmedel.

14

Miljökvalitetsmål med bevarad ambitionsnivå

Prop. 2009/10:155

Vi anser att miljökvalitetsmålen ska vara ambitiösa och utmanande –

men vi delar också utredningens uppfattning att målen inte bör vara

formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. Det kan leda

till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva

åtgärder. För att nå det miljötillstånd som miljökvalitetsmålen anger

krävs för flertalet mål längre tid än en generation, oavsett om kraftfulla

åtgärder vidtas, eftersom naturens återhämtningstid är lång.

Vi inför därför nu en något förändrad bedömningsgrund som innebär

en mer realistisk nivå för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Den

innebär att vid bedömningen av om målen nås tas hänsyn till att naturen

har lång återhämtningstid. I bedömningen ska det även framgå att vi

nationellt inte råder över alla de styrmedel och åtgärder som behöver

genomföras för att målet ska nås dvs. det behövs ett internationellt

arbete. Den förändrade bedömningsgrunden innebär att målen fortsatt är

mycket ambitiösa – men inte omöjliga att nå. Förändringen innebär ingen

skillnad i målnivån dvs. det är fortfarande det miljötillstånd som

miljökvalitetsmålen uttrycker som ska nås. Förändringen innebär inte

heller att behovet av kraftfulla åtgärder eller ansvaret för att imple-

mentera sådana åtgärder blir mindre.

Vår bedömning med den förändrade bedömningsgrunden är att det

fortfarande är mycket svårt att nå miljökvalitetsmålen Begränsad

klimatpåverkan, Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och

djurliv, även om ytterligare åtgärder sätts in. Ett mål, nämligen Skyd-

dande ozonskikt, är möjligt att nå med redan vidtagna eller planerade

åtgärder. För de övriga miljökvalitetsmålen är det möjligt att skapa för-

utsättningar för nå dessa miljökvalitetsmål inom en generation, om

ytterligare åtgärder vidtas. Vi bedömer även att 19 av delmålen redan är

uppnådda och att ytterligare ett 15-tal delmål kan nås under 2010 eller

kort därefter.

Samlad redovisning av insatser för att nå miljökvalitetsmålen

Denna proposition är en samlad redovisning av arbetet med att nå miljö-

kvalitetsmålen. De förslag som vi redan har lagt i tidigare propositioner

bidrar även de till miljökvalitetsmålen.

I propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för

hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145)

samt propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop.

2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257) behandlar frågor om

hur ett utvecklat transportsystem kan bidra till att uppfylla miljökvalitets-

målen.

I propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (prop.

2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227) föreslås nya reg-

ler om strandskydd och landsbygdsutveckling i strandnära lägen. För-

slagen gynnar miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och

skärgård och Ett rikt växt- och djurliv. Det föreslås även förtydliganden

av gällande regler om t.ex. strandskyddets syften och förutsättningarna

för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet. Dessa förslag gynnar

miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt

15

levande kust och skärgård, God bebyggd miljö samt Ett rikt växt- och djurliv.

I propositionen Prövning av vindkraft (prop. 2008/09:146 bet. 2008/09: MJU27, rskr. 2008/09:258) presenteras förslag om utbyggnad av vind- kraft som underlättar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan,[REDACTED_EFTERNAMN] luft och Bara naturlig försurning samt vissa del- mål under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300) behandlas miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. I propositionen aviserar vi åtgärder med syfte att begränsa de svenska utsläppen av växthusgaser. Ett flertal av dessa sänker även utsläppen av andra luftföroreningar och kan därför bidra till att miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft och Bara naturlig försurning nås.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi redovisas handlingsplaner för energieffektivisering och för förnybar energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/98:NU25, rskr. 2008/09:301). Åtgärderna innebär ökad energieffektivisering och mer förnybar energi och ger positiva miljöeffekter för bl.a. Begränsad klimatpåverkan.

I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) finns åtgärder för att hållbart nyttja havets resurser samt att bevara och restaurera ekosystemen. Den lägger grunden för det fortsatta arbetet gällande havsmiljöarbetet. Vi avser även att presentera ytterligare åtgärder i en kommande havsmiljöskrivelse.

I propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214, bet. 2009/10:MJU9, rskr. 2009/10:28) redovisar vi åtgärder för att ut- veckla arbetet med skydd av naturområden i syfte att bl.a. bidra till miljökvalitetsmålen. Propositionen innehåller även en strategi för arbetet med långsiktigt skydd av skogar.

I proposition Miljöbalkens försäkringar och avhjälpande av förorenade områden m.m. (prop. 2008/09:217, bet. 2009/10:MJU6, rskr. 209/10:26) finns åtgärder för att effektivisera arbetet med förorenade områden, bl.a. en tydligare ansvarsfördelning inom den statliga organisationen. Åtgär- derna som presenteras i propositionen bidrar till att nå miljökvali- tetsmålet Giftfri miljö.

I propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) före- slås att miljö- och klimataspekter ska beaktas vid planläggning samt att lagstiftningen ska stöd ge för en mer strategisk översiktsplan som beaktar relevanta nationella, regionala och mellankommunala mål, planer och program. Det ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med exempelvis regionala klimat- och energistrategier, länsplaner för transport- infrastruktur och miljökvalitetsmålen. Förslagen bidrar till att nå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och En god bebyggd miljö.

Prop. 2009/10:155

16

3.2

Målstruktur för miljöarbetet

Prop. 2009/10:155

Regeringens förslag: Miljöarbetet ska vara strukturerat med:

–ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsom- ställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökva- litetsmålen,

–miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till, och

–etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Miljökvalitetsmålen och generationsmålet fastställs av riksdagen.

Etappmålen fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda skäl, av riksdagen.

Miljömålsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att generationsmålet förs in i mål- strukturen mellan miljökvalitetsmålen och etappmålen med motivet att det är ett mål på medellång sikt i förhållande till miljökvalitetsmålens ofta längre tidsperspektiv.

Remissinstanserna

Reviderad målstruktur

Remissinstanserna är i huvudsak positiva till utredningens förslag till reviderad målstruktur med tre målnivåer som de anser leder till för- enklingar av miljömålssystemet. Bland annat Malmö kommun anser att med en mer renodlad miljömålsstruktur bör det vara lättare både för kommuner och för andra aktörer att arbeta aktivt med miljökvalitets- målen. Flertalet remissinstanser anser även att det är logiskt att genera- tionsmålet placeras mellan miljökvalitetsmålen och etappmålen, däri- bland alla länsstyrelser.

Flera remissinstanser, bl. a. Boverket, Statens jordbruksverk, Natur- vårdsverket, Sveriges geologiska undersökning (SGU), Statens energi- myndighet och Riksantikvarieämbetet framför att generationsmålet och dess strecksatser bör ligga överst i målstrukturen. Statens jordbruksverk anser att graden av precisering motiverar att generationsmålet, som är mer övergripande än miljökvalitetsmålen, bör placerades först. Därefter kommer ökad precisering i form av de 16 miljökvalitetsmålen som följs av ytterligare precisering i form av etappmål. SGU och Naturvårdsverket menar att utredningens motivering till placeringen med utgångspunkt i målens tidshorisonter inte håller eftersom den förändrade bedöm- ningsgrunden medför att miljökvalitetsmålen får samma tidshorisont som generationsmålet. Däremot ligger den miljökvalitet som miljökvali- tetsmålen ska leda till i många fall i praktiken längre fram i tiden.

Riksantikvarieämbetet menar att placeringen av generationsmålet under miljökvalitetsmålen riskerar att flytta fokus från den önskade sam- hällsomställningen till att omfatta miljöarbete uppdelat på respektive miljökvalitetsmål. Man menar att generationsmålet kan betraktas såväl

17

överordnat som genomförandeorienterat i förhållande till de 16 miljö- kvalitetsmålen.

Några instanser, bl.a. Ekonomistyrningsverket, Statens energimyndig- het, Svensk Energi, Svenska Bioenergiföreningen och Plast- Kemiföre- tagen anser trots föreslagna förenklingar att systemet fortfarande blir komplext och svårt att överblicka då miljömålssystemet fortfarande kommer att bestå av 16 miljökvalitetsmål, etappmål och indikatorer. De hade gärna sett ytterligare förenklingar.

Beslutsnivå för etappmålen

Remissinstansernas åsikter är blandade om regeringen eller riksdagen ska besluta om etappmål. Många av målmyndigheterna är positiva till för- slaget medan flera instanser är tveksamma och framför vikten av stabi- litet, kontinuitet och struktur för etappmålen och känner oro för att arbetet kan bli ryckigare och mer ostrukturerat om etappmålen inte be- slutas av riksdagen.

Naturvårdsverket, SGU, Socialstyrelsen och Skogsstyrelsen är positiva till förslaget att regeringen beslutar om etappmålen i första hand. Med regeringen som beslutande blir ledtiderna kortare och flexibiliteten högre. Avfall Sverige instämmer i att det bör vara en lämplig ordning att etappmål kan beslutas av regeringen medan riksdagen beslutar om lång- siktiga, strategiska frågor. SGU förutsätter att med denna förändring kommer de olika vägarna för att initiera och besluta om etappmål att förtydligas i ett tidigt skede när det nya miljömålssystemet sjösätts.

Svenska naturskyddsföreningen (SNF) anser att utredningens förslag att såväl regering (huvudansvar) som riksdag ska kunna fastställa etappmål utgör en bra avvägning. SNF menar ändå, liksom Statens jordbruksverk och Svensk Energi, att det finns både för- och nackdelar med att reger- ingen beslutar om etappmålen. SNF framför att nackdelarna är att statusen minskar och att det finns risk för sänkning av etappmålen om politisk vilja saknas i regeringen samtidigt som riksdagens insyn och möjligheter till påverkan minskar. Fördelar är att regeringen är operativ på ett helt annat sätt än riksdagen, vilket kan leda till att etappmål blir bättre genomförda, vilket är huvudsyftet med systemet. Statens jord- bruksverk menar att flexibiliteten behöver vägas mot risken att lång- siktigheten i miljöarbetet kan försämras. Linköpings universitet ser en risk med minskad transparens i miljömålssystemet om etappmål beslutas av regeringen, fördelen är å andra sidan en effektivisering av besluts- gången.

Även länsstyrelserna ser för- och nackdelar med förslaget och anser att det är bra att utredningen öppnar för möjligheten att riksdagen fastställer vissa etappmål. Länsstyrelserna anser dock att det är en fördel och en styrka om etappmålen fastställs av riksdagen eftersom etappmål kommer att vara viktiga på mycket lång sikt. Att delmålen är beslutade av riks- dagen i bred politisk förankring har underlättat arbetet med förankring och samråd med regionala självstyrelseorgan inför beslut om regionala miljömål. Länsstyrelserna i Kronobergs och Västra Götalands län anser att såväl miljökvalitetsmål som delmål/etappmål även fortsättningsvis bör beslutas av riksdagen. De anser att miljömålsarbetet har haft en sär-

Prop. 2009/10:155

18

skild tyngd genom att samtliga mål beslutats av riksdagen. Målen har Prop. 2009/10:155 inte tolkats som partipolitiska frågor eller särintressen, vilket de befarar

kan bli fallet om delmålen beslutas på regeringsnivå. De ser även, liksom Länsstyrelsen i Jönköpings län, en risk att miljömålssystemet blir mer oförutsägbart genom att regeringen kan besluta om nya mål oftare och med oregelbundenhet, vilket skulle ge kort tid för förankrings- och regio- naliseringsprocesserna.

Flera remissinstanser är negativa till att regeringen och inte riksdagen beslutar om etappmål. Boverket, Fiskeriverket, Läkemedelsverket, Statens institut för kommunikationsanalys och Växjö kommun motsätter sig att regeringen ska besluta om etappmål. De anser att risken är stor för bristande kontinuitet bland involverade aktörer. Boverket framför att det är viktigt att nya etappmål beslutas och presenteras i ett sammanhang. De anser att det är viktigt att systemet är förutsägbart och långsiktigt. Även

Svenska Botaniska Föreningen, Fastighetsägarna, Världsnaturfonden WWF, Centrum för biologisk mångfald och Gröna Bilister avstyrker utredningens förslag att regeringen skulle fastställa etappmålen.

Skälen för regeringens förslag

Generationsmålet saknas i nuvarande målstruktur

Den nuvarande målstrukturen för miljöarbetet har två målnivåer:

-miljökvalitetsmål som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot, och

-delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet ska vara uppnådd eller att förändringar ska vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen ska kunna uppnås inom en gen- eration.

Såväl miljökvalitetsmålen som delmålen fastställs av riksdagen. Bak- grunden redovisades i avsnitt 3.2 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 13 ff., bet. 2001/02: MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen ställde sig även bakom ett övergripande mål i samband med att de antog de 15 miljökvalitetsmålen i 1999 års riksdagsbeslut (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Detta mål har där- emot ingen tydlig plats i den nuvarande målstrukturen.

Generationsmålet bör vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället

Det övergripande målet, generationsmålet, bör ges en tydlig plats och

funktion i målstrukturen. Målet fastställer generationsperspektivet och

visar på inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske. Med

den utgångspunkten blir generationsmålet vägledande för miljöarbetet på

alla nivåer i samhället.

Vi anser att generationsmålet är överordnat miljökvalitetsmålen och att

det därför bör placeras överst i målhierarkin. Generationsmålet är mer

övergripande än miljökvalitetsmålen. Genom att generationsmålet över-

19

ordnas miljökvalitetsmålen i målstrukturen, tydliggörs det mål- och myn- Prop. 2009/10:155 dighetsövergripande samarbete som är nödvändigt för att miljökvali-

tetsmålen ska kunna nås på ett effektivt sätt.

Generationsmålet och miljökvalitetsmålen fastställs av riksdagen

Miljökvalitetsmålen fastställs i dag av riksdagen. Riksdagen bör även fortsättningsvis ta ställning till eventuella nya miljökvalitetsmål och besluta om förändringar som berör gällande miljökvalitetsmål. Att miljö- kvalitetsmålen är fastställda av riksdagen ger en tyngd och stabilitet åt systemet och skapar förutsättningar för långsiktig planering för sam- hällets aktörer. I målstrukturen anges att miljökvalitetsmål anger det till- stånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”leda till”. Vi tydliggör med detta att miljökvalitetsmålen är mål, dvs. de ska inte betraktas som visioner. Den tidigare formuleringen var att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”sikta mot”. For- muleringen "miljöarbete ska leda till" kan tolkas som en viss skärpning av målen.

Vi anser att även generationsmålet bör fastställas av riksdagen då det slår fast den övergripande inriktningen för miljöpolitiken och anger in- riktningen för den samhällsomställning som behöver ske.

Generationsmålet behandlas utförligare i avsnitt 3.3. Miljökvalitets- målen behandlas utförligare i avsnitt 3.4.

Etappmål fastställs av regeringen

Delmål ersätts av etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitets- målen och generationsmålet. Huvudinriktningen är att etappmålen be- slutas av regeringen. Genom att regeringen ges större utrymme att be- sluta om etappmål ökar flexibiliteten i miljömålssystemet. Eftersom del- målen i dag är bundna genom beslut i riksdagen har det blivit svårt att efter hand föra in nya delmål i systemet eller att ta bort sådana delmål som är uppnådda eller av andra skäl inte är relevanta. Vi föreslår dock att riksdagen bör fastställa etappmål av stor vikt eller komplexitet.

Flera remissinstanser har framfört oro för att systemet kommer att för- lora i kontinuitet och struktur om etappmålen inte beslutas av riksdagen. Vi bedömer ändå att fördelarna överväger då ledtiderna kan bli kortare och flexibiliteten öka vilket innebär att etappmålen enklare kan upp- dateras vid ändrade förutsättningar och vid nya vetenskapliga rön.

Inom andra politikområden, t.ex. inom transportpolitiken är huvud- inriktningen att etappmål beslutas av regeringen medan de övergripande målen för politikområdet beslutas av riksdagen. Förslaget innebär där- med att målstrukturen för miljöpolitiken stämmer bättre överens med övriga politikområden. Etappmålen behandlas utförligare i avsnitt 3.5 och de regionala målen i avsnitt 5.2.

20

3.3

Ett generationsmål visar på inriktningen för samhälls-

Prop. 2009/10:155

omställningen

Regeringens förslag: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att

till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö-

problemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och

hälsoproblem utanför Sveriges gränser (generationsmålet).

Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i

internationella sammanhang.

Regeringens bedömning: Generationsmålet innebär att förutsättning-

arna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en genera-

tion och att miljöpolitiken ska inriktas mot att:

– ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig,

och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är

säkrad,

– den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras,

främjas och nyttjas hållbart,

– människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam-

tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas,

– kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från

farliga ämnen,

– en god hushållning sker med naturresurserna,

– andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effek-

tiv med minimal påverkan på miljön, och

– konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö-

och hälsoproblem som möjligt.

Miljömålsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med

regeringens. Regeringens förslag innebär dock att generationsmålet pre-

ciseras genom strecksatserna, vilka får en annan ordning och delvis

annan lydelse.

Remissinstanserna

Generationsmålets funktion

I stort sett alla remissinstanser är positiva till att generationsmålet får en

tydligare funktion i miljömålssystemet och till innehållet i strecksatserna.

Flera instanser önskar tydligare strecksatser som inte innehåller vaga

formuleringar. Många instanser instämmer i de förtydliganden som SNF

föreslog i sitt särskilda yttrande till utredningen.

Många instanser, bl.a. Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM), Boverket,

Socialstyrelsen och Naturvårdsverket framför att om generationsmålet på

ett tydligt sätt ska fungera som ett inriktningsmål för miljöpolitiken är det

viktigt att dess funktion inom miljömålssystemet tydliggörs bl.a. i

samband med uppföljning och utvärdering. SSM föreslår en hänvisning

till generationsmålet i berörda myndigheters instruktioner. Boverket an-

ser att ansvariga myndigheter bör utses att samordna det arbete som ska

21

kopplas till generationsmålet och att åtgärder och etappmål bör kopplas till generationsmålet. Naturvårdsverket anser att det är otydligt om, och i så fall på vilket sätt, generationsmålets strecksatser ska styra utformning av t.ex. åtgärder eller etappmål. Socialstyrelsen anser att det bör åvila ansvariga myndigheter att lyfta fram och belysa konflikter mellan kraven i strecksatserna i uppföljningar och utvärderingar och att ett sådant krav bör formuleras. Verket för innovationssystem (Vinnova) anser att om målet verkligen är avsett att få effekt bör strukturer för uppföljning och åtgärder genomförs.

Generationsmålets strecksatser

SNF framför att det är ett klart förtydligande att peka ut betydelsen av ekosystemens funktion och kapacitet att långsiktigt generera eko- systemtjänster. Världsnaturfonden WWF anser att skrivningarna i streck- satsen tydligt bör uttrycka att målet är att ekosystemen i första hand har återhämtat sig och först i andra hand är på väg att återhämta sig.

Flera länsstyrelser bl.a. Länsstyrelserna i Hallands, Kalmars och

Stockholms län anser att utredningens förslag till formulering av streck- satsen om kulturmiljö är olycklig eftersom den endast fångar en del av kulturmiljöarbetet. Kulturmiljöarbetet handlar om att både bevara och bruka kulturarvet. För att säkerställa att kulturmiljön får en fortsatt be- tydelsefull roll inom miljömålssystemet anser de att det är viktigt att formuleringen förtydligas och att det vore lämpligare att lyfta ur kultur- miljöfrågorna till en egen punkt. Länsstyrelsen i Stockholms län framför att begreppet ”brukas varsamt” riskerar att ge upphov till osäkra tolkningar. Även Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att kulturmiljö bör särskiljas från biologisk mångfald och naturmiljö i beskrivningen av generationsmålet för att undvika missförstånd att kul- turmiljö enbart rör kopplingen till odlingslandskap och biologisk mång- fald. Kulturmiljö rör i stor grad också frågor inom andra miljökvali- tetsmål.

Centrum för biologisk mångfald och Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald saknar begreppet hållbart nyttjande i generationsmålet. De menar att begreppet ”brukas varsamt” är ny och odefinierad. De förordar att begreppet hållbart nyttjande används eftersom det används i kon- ventionen om biologisk mångfald liksom i övrigt internationellt arbete.

SNF med flera instanser är mycket positiva till att lägga till miljöns positiva inverkan på människors hälsa men önskar en tydligare for- mulering.

Svenska bioenergiföreningen anser att formuleringen ”andelen för- nybar energi ökar fortlöpande” bör ändras till ”energiförsörjningen är hållbar genom utnyttjande av förnybara energiresurser”.

Några remissinstanser, bl.a. Socialstyrelsen, Boverket, Riksantikvarie- ämbetet, SGU och Länsstyrelsen i Västerbottens län saknar en strecksats som innehåller hushållning med naturresurser. Boverket föreslår att målet kompletteras med följande strecksats "Mark, vatten och bebyggd miljö ska användas resurseffektivt och utifrån dess förutsättningar på lämpligt och ändamålsenligt sätt".

Prop. 2009/10:155

22

Det internationella perspektivet

Prop. 2009/10:155

Majoriteten av remissinstanserna välkomnar att det internationella per-

spektivet görs tydligare i generationsmålet och att konsumtionsperspek-

tivet och en global aspekt förs in. Statens jordbruksverk framför dock att

gränsöverskridande miljöpåverkan inte bör begränsas till effekter av

konsumtion i snäv bemärkelse och menar i stället att det är relevant att

även väga in effekter av politiska beslut.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) anser att det är helt nödvändigt att

lyfta fram konsumtionens ”fotavtryck” i andra länder liksom betydelsen

av att konsumenterna kan mer om vad som har stor eller liten miljö-

påverkan. Föreningen för Rättvisemärkt föreslår att innebörden av global

miljöpåverkan vidgas och även inkorporerar etiska aspekter av

konsumtion. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser att det kraftigt

ökade globala behovet av livsmedel motiverar att strecksatsen om

konsumtion förtydligas så att livsmedel får en egen plats och inte endast

ingår under beteckningen ”varor”. Även Livsmedelsverket ser en klar

internationell koppling vad gäller livsmedelsproduktionens och kon-

sumtionens miljöbelastning och anser att detta bör tydliggöras i det fort-

satta miljöarbetet.

Bland annat Konsumentverket och Vinnova ser en utmaning med

generationsmålets konkretisering. Vinnova stödjer synsättet att miljö-

påverkan bör minimeras, oavsett var i världen den uppstår men framför

att det också leder till flera följdfrågor. Om produktionen i andra länder

av det som konsumeras i Sverige ska inkluderas i de svenska miljömålen

borde det som produceras i Sverige och sedan exporteras räknas bort.

Vinnova föreslår att den parlamentariska beredningen bör ta ställning till

vad de svenska miljökvalitetsmålen egentligen ska omfatta. Om det inter-

nationella perspektivet på sikt inkluderas tydligare i miljömålssystemet

anser Vinnova att man bör överväga hur sådan export kan följas, stödjas

och utvecklas.

Sveriges Konsumenter anser att konsumentperspektivet har fått för litet

utrymme i utredningen. Några instanser, bl.a. Konsumentverket och LRF

anser att konsumtionsaspekten och det globala perspektivet bör inte-

greras i de övriga miljökvalitetsmålen där det är relevant.

De grundläggande värdena och övergripande miljömålsfrågorna

Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker att de övergripande miljö-

målsfrågorna och de grundläggande värdena utgår ur miljömålssystemet

som enskilda komponenter och i stället ingår i generationsmålet.

Boverket och Riksantikvarieämbetet avstyrker förslaget. De övergripande

miljömålsfrågorna kan enligt Boverkets mening tas bort endast om

samtliga övergripande frågor lyfts in i generationsmålets strecksatser och

att ansvar för dessa fördelas på berörda myndigheter.

Boverket framför att hushållningsaspekterna faller ur systemet med

utredningens förslag. Svenska kyrkan menar att det är olyckligt om de

grundläggande värdena lyfts ut som explicit beståndsdel i miljömåls-

systemet. De grundläggande värdena fyller en djupare och vidare funk-

tion än att enbart klargöra att kulturmiljö och hälsa ingår i miljöpolitiken.

23

Socialstyrelsen framför att som en följd av förslaget behöver ansvaret Prop. 2009/10:155 för de övergripande frågorna utvecklas inom det särskilda sektors-

ansvaret för miljöarbetet. Detta bör framgå tydligt i alla myndigheters in- struktioner.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Riksdagen ställde sig bakom ett övergripande mål, generationsmålet, i samband med att den antog 15 miljökvalitetsmål i 1999 års riksdags- beslut (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Till det övergripande målet angav regeringen genom fyra strecksatser vad som ansågs skulle uppnås inom en generation (prop. 1997/98:145, s. 31 ff.). Bakgrunden beskrivs i kapitel 3 i propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145).

Generationsmålet säkerställer att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet

Generationsmålet utvecklas och får en tydligare funktion i miljömåls- systemet. Det ska som ett inriktningsmål för miljöpolitiken ge vägled- ning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås.

Generationsmålets strecksatser är övergripande för alla miljökvalitets- mål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De ska därför ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål och åtgärder som föreslås för att nå målen. Strecksatserna kan också vara utgångspunkter när målöver- gripande etappmål och indikatorer tas fram.

Arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska inte ske på bekostnad av att vi exporterar miljö- och hälsoproblem till andra länder

Miljömålsutredningen föreslår att miljömålssystemet tillförs en global aspekt genom en strecksats om den svenska konsumtionens påverkan på miljön i andra länder. Även Miljömålsrådet ansåg att den globala aspekten och konsumtionens betydelse bör synliggöras i miljömåls- systemet, t.ex. som ett nytt grundläggande värde.

Vi instämmer i Miljömålsrådets och miljömålsutredningens syn att det svenska miljöarbetet behöver ta hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att Sverige inte exporterar miljöproblem. Detta bör göras tydligare än hittills i miljöpolitiken. Vi anser dock att gränsöverskridande miljöpåverkan inte bör begränsas till effekter av konsumtion i snäv bemärkelse och att det är relevant att även väga in effekter av politiska beslut. Vi föreslår därför att det i generationsmålet tydliggörs att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

24

Beslut inom EU och i internationella sammanhang påverkar utform-

Prop. 2009/10:155

ningen av den nationella miljöpolitiken och miljökvaliteten i Sverige

Flera av miljökvalitetsmålen är beroende av att miljöföroreningar och ut-

släpp minskar i andra länder. Möjligheterna att nå det miljötillstånd som

miljökvalitetsmålen anger påverkas därmed för flera mål till stor del av

omständigheter som inte direkt styrs av den nationella politiken.

Under de tio år som miljömålssystemet funnits har det internationella

arbetet intensifierats. Stora delar av den svenska lagstiftningen inom

miljöpolitiken utformas i dag genom samarbetet i EU. Dessutom sam-

ordnar EU-länderna oftast sina insatser i globala processer, t.ex. inom

klimatförhandlingarna. Vi anser dock att det finns en stor potential i en

än mer ambitiös europeisk och global miljöpolitik. Det behövs mer

långtgående överenskommelser och åtgärder som beslutas inom EU eller

i andra internationella sammanhang.

Arbetet för att nå miljökvalitetsmålen förutsätter en ambitiös miljö-

politik såväl i Sverige, som inom EU och i internationella sammanhang.

Detta tydliggörs nu i generationsmålet.

De grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna

omfattas av generationsmålet

När miljömålssystemet beskrivs anges ofta även fem grundläggande

värden och tre övergripande miljömålsfrågor som målnivåer inom

systemet. De grundläggande värdena är människors hälsa, den biologiska

mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska

värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt en god hus-

hållning med naturresurser. De övergripande miljömålsfrågorna är

hälsofrågor, kulturmiljön, samt fysisk planering och hushållning med

mark och vatten samt byggnader. Bakgrunden beskrivs i propositionen

Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet.

2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Behovet av de grundläggande värdena och de övergripande miljömåls-

frågorna har ifrågasatts då de bidrar till systemets komplexitet utan att

öka förståelsen för de aspekter som de täcker in. I miljömålsutredningens

förslag till reviderade strecksatser till generationsmålet inkluderas de

grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna. Vi

bedömer att dessa därför kan utgå som särskilda begrepp och målnivåer i

miljömålssystemet eftersom dessa aspekter nu fångas upp av det

reviderade generationsmålet.

Strecksatserna ger vägledning om de värden som ska skyddas och den

samhällsomställning som krävs

Strecksatsen ”ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att åter-

hämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster

är säkrad” tillgodoser innebörden av det grundläggande värdet om att

bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga. Ökad kunskap om

ekosystemtjänster och deras värden är centrala i arbetet med att nå

miljökvalitetsmålen och utgör en viktig grund i det fortsatta arbetet med

att utveckla etappmål och strategier inom miljömålssystemet.

25

Strecksatsen ”den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön Prop. 2009/10:155 bevaras, främjas och nyttjas hållbart” tillgodoser de grundläggande

värdena om att värna den biologiska mångfalden och natur- och kul- turmiljön. Strecksatsen tar även hand om den övergripande miljömåls- frågan om kulturmiljön.

Strecksatsen ”människors hälsa utsätts för minimal miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas” till- godoser det grundläggande värdet om att främja människors hälsa samt den övergripande miljömålsfrågan om hälsa.

Strecksatsen ”kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen” tillgodoser avsikterna med strategin om giftfria och resurssnåla kretslopp och anger inriktningen för den samhälls- omställning som behöver ske inom en generation.

Strecksatsen ”en god hushållning sker med naturresurserna” tillgodoser det grundläggande värdet om en god hushållning med naturresurserna samt avsikten med strategin om hushållning med mark, vatten och be- byggd miljö.

Strecksatsen ”andelen förnybar energi ökar och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön” tillgodoser delvis strategin om effektivare energianvändning och transporter och anger en inriktning för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation. Det ligger även i linje med det mål för energipolitiken som fastställdes i mars 2009 genom propositionen ”En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/98:NU25, rskr. 2008/09:301).

Strecksatsen ”konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt” innebär att miljöpåverkan från konsumtionen tydligare inkluderas i miljömålssystemet. Förändrade konsumtionsmönster har stor betydelse för möjligheterna att nå miljö- kvalitetsmålen. Flera remissinstanser har också lyft fram att konsum- tionsperspektivet bör synliggöras i miljömålssystemet.

3.4Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till

Riksdagen har fastställt 16 miljökvalitetsmål som anger vilket miljö- tillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. Bakgrunden redovi- sades i proposition Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). samt i proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48). De 16 miljö- kvalitetsmålen behandlas utförligare i kapitel 7–22.

3.4.116 miljökvalitetsmål

Regeringens bedömning: Miljömålssystemet bör även fortsättnings- vis omfatta 16 miljökvalitetsmål.

26

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer med reger- ingens.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har uttalat sig om miljökvalitetsmålen anser att det är bra att de sexton miljökvali- tetsmålen kvarstår eftersom de nu är inarbetade och förankrade i sam- hället.

Några insatser, framför att den nuvarande strukturen med 16 miljö- kvalitetsmål, bidrar till att systemet är komplicerat. Statens energi- myndighet och Livsmedelsverket anser att en avsevärd förenkling hade varit att minska antalet mål som i dagsläget överlappar varandra. De menar att det är stora skillnader mellan målen och att ett klargörande av målens relationer till varandra och eventuella prioriteringsordning hade varit önskvärt. Även Vägverket anser att det hade varit önskvärt om ut- redningen hade föreslagit ett system med färre miljökvalitetsmål, där de mål som är kritiska för miljötillståndet hade kunnat lyftas fram. Kom- munförbundet i Stockholms län framför att många av målen är natur- vårdsinriktade och att strukturen tenderar till att leda till en obalans gentemot de mål som tar upp storskaliga miljöproblem orsakade av vårt samhälles uppbyggnad och livsstil. Växjö kommun framför att det är pro- blematiskt att fokusera på och översätta alla relevanta miljökvalitetsmål till det lokala planet och har i stället valt att utgå från tre profilområden.

Flera instanser tar upp miljökvalitetsmålens preciseringar. Länsstyrel- serna i Dalarnas och Värmlands län menar att preciseringarna till miljö- kvalitetsmålen är viktiga för förståelsen och tydligheten kring vad målen innebär. De anser att preciseringarna ska vara en del av målstrukturen och fastställas av regeringen eller riksdagen. Även SLU framför att potentialen i att nyttja preciseringarna för att etablera en god grund för att bedöma om målet har nåtts, har förbisetts.

Skälen för regeringens bedömning

De 16 miljökvalitetsmålen ska kvarstå. De har en bred förankring i sam- hället och är antagna av en enig riksdag. De är heltäckande och synliggör de miljöproblem som måste lösas.

Några remissinstanser framför att nuvarande struktur med 16 miljö- kvalitetsmål bidrar till att systemet är komplicerat och att ett klargörande av målens relationer till varandra och eventuella prioriteringsordning hade varit önskvärt.

Miljömålsutredningen har utrett möjligheten att begränsa antalet miljö- kvalitetsmål men bedömer att fördelarna med att behålla de etablerade 16 miljökvalitetsmålen överväger de eventuella fördelar som ett mindre antal mål skulle kunna medföra. Vi delar den bedömningen. Miljö- målssystemets aktörer har lagt ned tid och resurser på att förankra de 16 miljökvalitetsmålen och att anpassa det egna arbetet till dem.

Vi föreslår däremot ändringar i formuleringarna av miljökvalitetsmålen

Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Säker strålmiljö. Detta be- handlas i avsnitten 9.1, 10.1 och 12.1.

Prop. 2009/10:155

27

3.4.2

Preciseringarna av miljökvalitetsmålen ses över

Prop. 2009/10:155

Preciseringarna till miljökvalitetsmålen utgör grunden till att tolka miljö- kvalitetsmålens innebörd. Preciseringarna är de huvudsakliga kriterier som används för att bedöma möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Miljömålsutredningen konstaterar att hälften av miljökvalitetsmålen an- ses ha väl fungerande preciseringar, medan den andra hälften inte anses ha preciseringar som gör det möjligt att tolka och följa upp målen. Framförallt är det målen för naturtyper som inte bedöms ha väl fungerande preciseringar. Det saknas bl.a. definitiva halter eller nivåer eller andra mått för att bedöma vilken kvalitet som ska vara uppnådd.

Vad som ska vara uppnått inom en generation är alltså svårt att avgöra för flera miljökvalitetsmål. Det är också svårt att formulera väl fun- gerande preciseringar för flera mål eftersom kunskapsunderlaget för vilken miljökvalitet som eftersträvas inte är tillräckligt.

Vi anser att miljökvalitetsmålens preciseringar är viktiga för förstå- elsen och tydligheten kring vad målen innebär. De har en central roll som stöd vid tolkning av miljökvalitetsmålens innebörd och som kriterier vid bedömning av om målen nås. Preciseringarna ska också ses som väg- ledande för miljöarbetet eftersom de konkretiserar miljökvalitetsmålen.

Vi gör i propositionen vissa justeringar av preciseringarna. Vi anser dock att det finns behov av att göra en systematisk översyn av samtliga preciseringar. Vi avser därför att ge Naturvårdsverket i uppdrag att, i samråd med myndigheter med ansvar inom miljömålssystemet, göra en samlad översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar.

3.4.3Förändrad bedömningsgrund för miljökvalitetsmålen

Regeringens bedömning: Det tillstånd i miljön som miljökvalitets- målen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation.

Det innebär att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en generation efter att systemet infördes. Generationsmålets streck- satser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med

regeringens. Utredningen föreslår att tidsperioden en generation fastställs

sträcka sig till 2025.

Remissinstanserna

Bedömningsgrund

Flertalet remissinstanser är positiva till att bedömningsgrunden ändras

enligt utredningens förslag, bl.a. alla länsstyrelser, förutom Länsstyrelsen

i Västra Götalands län, och majoriteten av de målansvariga myndig-

28

heterna, liksom Svenskt Näringsliv, branschorganisationerna samt SNF. De anser att förslaget bidrar till att göra systemet mer realistiskt och att det stämmer överens med miljömålssystemets ursprungliga intentioner. Statskontoret framför att om mål ska kunna fungera reellt styrande måste de vara realistiskt satta och möjliga att nå. ArtDatabanken och SGU framför också att den förändrade bedömningsgrunden är motiverad mot bakgrund av att det ofta tar lång tid för ekosystemen att återhämta sig efter det att åtgärderna är genomförda. SGU menar att förslaget medför en större säkerhet i bedömningarna i uppföljningen av miljömålen eftersom det i det närmaste är omöjligt att på kortare tid följa upp effekterna av en del åtgärder på ett tillfredställande sätt. Det gäller framför allt i miljöer där förändringar i systemen är mycket långsamma, t.ex. i mark- och grundvattensystemet och i skogsekosystemen.

Många instanser anser att innebörden av formuleringen ”förutsätt- ningarna för att nå denna kvalitet” behöver förtydligas och att kriterier för hur detta ska bedömas behöver utvecklas. Några instanser, bl.a.

Ekonomistyrningsverket och ArtDatabanken framför att det bör klargöras hur och vem som har ansvaret att bedöma när förutsättningarna är uppnådda. Eftersom målen kan anses vara nådda om förutsättningarna finns på plats, blir det av stor betydelse vilket underlag som kommer att användas för att dra en sådan slutsats.

Ett tiotal remissinstanser avstyrker eller ställer sig tveksamma till förslaget att ändra bedömningsgrunden. Argumenten är framför allt att formuleringen ”förutsättningarna för att nå denna kvalitet” kan vara svår att tolka och därmed öppna upp för otydliga tolkningar. Det kan även uppfattas som att ambitionsnivån sänks. Boverket avstyrker förslaget och anser att i de fall där miljökvalitetsmålens nuvarande formulering innebär en kvalitetsnivå som är omöjlig att nå, bör målen ändras och inte bedömningsgrunden. Centrum för biologisk mångfald menar att man i stället kan acceptera att det tar den tid det tar för att nå miljö- kvalitetsmålen, i de fall där det faktiskt är ekosystemens återhämtningstid som är den begränsande faktorn. Även Miljöförbundet Jordens Vänner är starkt kritiska till förslaget som de menar innebär en allvarlig ambitionssänkning. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald framför att om bedömningsgrunden för måluppfyllelse ändras finns en uppenbar risk att hela miljömålssystemet urholkas och försvagas, samt att en felaktig resursfördelning kan komma att följa, då fokus flyttas till annat än till miljötillstånd och direkta insatser för att förbättra dessa.

Tidsperioden en generation

Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker att tidsperioden för en generation flyttas från 2020 till 2025 (med 1999 som basår).

Ett tiotal instanser avstyrker förslaget och anser att det är olyckligt att byta målår. De ifrågasätter om en ändring av målår ger så stora positiva effekter att det överväger eventuella negativa effekter i form av en möjlig kritik som kan följa ett senare lagt målår. Ändringen kan tolkas som ett försök att vinna tid för att uppnå målen i stället för att intensifiera insatserna. Flera instanser, bl.a. Statens jordbruksverk, Länsstyrelsen i Värmlands län och Svenska Botaniska Föreningen anser att en ändring

Prop. 2009/10:155

29

av årtal till 2025 inte har någon större betydelse för möjligheterna att nå Prop. 2009/10:155 målen. Den ändrade bedömningsgrunden är viktigare.

Inte heller SNF och Miljöförbundet Jordens Vänner delar förslaget att skjuta upp slutåret för generationsmålet till 2025 utan föreslår att man står fast vid målåret 2020, som varit praxis i arbetet.

Skälen för regeringens bedömning

Enligt riksdagens beslut innebär den nuvarande bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen att det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker ska vara uppnådd inom en generation. Bakgrunden redovisades i avsnitt 3.2 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärds- strategier (prop. 2000/01:130 s. 13 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/ 02:36). Detta är också den tolkning som Miljömålsrådet använder när de bedömer om miljökvalitetsmålen kan nås. Miljömålsrådet har valt att använda 2020 som utgångspunkt för bedömningen om målen kan nås för alla miljökvalitetsmål utom för Begränsad klimatpåverkan.

När miljömålssystemet utvecklades var intentionen att förutsättningar- na för att miljökvalitetsmålen på sikt ska nås ska vara på plats inom en generation. Detta uttrycks i propositionen Svenska miljömål – Miljö- politik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145, s. 32) bl.a. i en av strecksatserna till generationsmålet genom formuleringen ”att eko- systemen ska vara på väg att återhämta sig”.

Hänsyn till naturens återhämtningstid

Nuvarande bedömningsgrund har medfört att miljökvalitetsmålen är svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå.

Vi anser att miljökvalitetsmålen ska vara ambitiösa och utmanande – men de bör inte vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. Det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte konstruktivt att miljömålsuppfölj- ningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvalitetsmålen trots att betydande resurser läggs ned på miljöarbetet och att tillståndet i mil- jön har förbättrats.

För att nå den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen anger krävs för flertalet mål längre tid än en generation, oavsett om kraftfulla åtgärder vidtas, eftersom återhämtningstiden i naturen är lång. Vi föreslår därför att bedömningsgrunden ändras till att det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation. Detta innebär inte någon förändring av målnivån, dvs det är fortfarande det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker som ska nås. Förändringen innebär inte heller att behovet av kraftfulla åtgärder eller ansvaret för att implementera sådana åtgärder blir mindre. Förändringen syftar till att ta hänsyn till att naturen i flera fall har lång återhämtningstid, dvs. det tar längre tid än en generation innan insatta åtgärder ger effekt.

30

Tidsperioden en generation

Prop. 2009/10:155

Det nuvarande systemet med miljökvalitetsmål infördes efter förslag i

propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart samhälle

(prop. 1997/98:145). En utgångspunkt var det övergripande målet för

miljöpolitiken – att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle

där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. I den propositionen finns

inget tydligt svar på frågan vad begreppet en generation innebär. Som

skäl till sin bedömning angav den dåvarande regeringen tidsintervallet

”omkring 2020–2025” (s. 19–20). I propositionen Svenska miljömål – ett

gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, s. 14) konstaterar den då-

varande regeringen att dess strävan är att de stora miljöproblemen ska

vara lösta 25 år efter det att riksdagen fastställde systemet med miljö-

kvalitetsmål. Det är dock inte redovisat som regeringens bedömning.

Därmed har det saknats tydlig vägledning i vilket tidsperspektiv som

miljökvalitetsmålen ska ses.

Miljömålsrådet använder 2020 som utgångspunkt för sin bedömning av

möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Ett skäl är att rådet i samband

med arbetet med den fördjupade utvärderingen 2008 såg behov av ett

bestämt målår i samband med att nya och reviderade delmål togs fram.

I ett målstyrningssystem är mål vanligtvis tidsbestämda. Vi ser att det i

arbetet med uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen finns

behov av en definierad tidpunkt att bedöma måluppnåelsen mot. År 2020

har utvecklats till praxis i det arbetet och kan med fördel användas även

fortsättningsvis.

Bedömningar av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen bör göras

utifrån ett helhetsperspektiv

Bedömningarna om möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och genera-

tionsmålet ska ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom

miljöpolitiken. Hur bedömningen görs behöver utvecklas vidare så att

miljömålsuppföljningen sänder adekvata signaler.

Med den förändrade bedömningsgrunden tas hänsyn till att naturen har

lång återhämtningstid, vilket medför att miljökvalitetsmålen inte blir

omöjliga att nå. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen är till stora

delar också internationellt beroende, dvs. den nationella rådigheten är

liten. Betydande insatser krävs inom EU och internationellt för att nå

målen. Framförallt är de utsläppsrelaterade målen internationellt bero-

ende jämfört med målen för naturtyper där den nationella rådigheten är

relativt stor. När miljökvalitetsmålen följs upp behöver den nationella

rådigheten i förhållande till det internationella beroendet synliggöras.

Bedömningarna om miljökvalitetsmålen nås bör bygga på en värdering

av hur genomförda insatser inom miljöpolitiken i dess helhet påverkar

miljökvalitetsmålen. Ett mål bör bedömas som möjligt att uppnå om

analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås

eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade

och förväntas vara genomförda. Stora delar av den svenska lagstiftningen

inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. Globalt miljö-

samarbete samordnas ofta inom FN. Resultatet av sådant samarbete bör

31

således ingå i bedömningen, liksom hur internationella överenskom- Prop. 2009/10:155 melser följs.

Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen är dessutom beroende av var- andra och bör därför bedömas i ett sammanhang. Det innebär t.ex. att det i bedömningen av målen för naturtyper bör framgå hur de påverkas av t.ex. klimateffekterna. Detta förhållande är särskilt tydligt beträffande miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv som är beroende av utveck- lingen för flera miljökvalitetsmål, men framför allt av Begränsad klimat- påverkan.

Den förändrade bedömningsgrunden innebär inga större förändringar av metod för bedömning av måluppnåelse

I det nuvarande miljömålssystemet bedöms möjligheterna att nå miljö- kvalitetsmålen i två delar. Dels bedöms utvecklingen i miljötillståndet, dels görs en prognos över möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. I prognosen ingår en bedömning om tillräckliga åtgärder förväntas vidtas så att den önskade miljökvaliteten kan nås. I de riktlinjer som används för att bedöma om målen nås finns kriterier för hur bedöm- ningarna ska göras.

Förslaget till förändrad bedömningsgrund innebär ingen större skillnad i metodiken att bedöma miljökvalitetsmålen. Miljötillståndet, dvs. miljö- kvaliteten, ska även fortsättningsvis följas upp och bedömas. Miljö- kvalitetsmålens formuleringar med preciseringar blir fortsatt viktiga som kriterier att bedöma vilken miljökvalitet som ska vara uppnådd. Även en bedömning om förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen görs i det nuvarande systemet i samband med att man gör en prognos för om miljö- kvalitetsmålen kan nås.

Den avgörande skillnaden mellan den nuvarande bedömningen och den föreslagna förändringen är att det inte finns en uttalad tidpunkt för när själva miljökvaliteten ska vara uppnådd. Tiden gäller i stället när förut- sättningarna ska vara uppnådda, dvs. då ska tillräckliga åtgärder ha ge- nomförts eller beslutats för att miljökvalitetsmålet kvalitet ska bedömas kunna nås. De strecksatser som hör till generationsmålet bör ingå som kriterier vid bedömningen om förutsättningarna för att miljökvaliteten kommer att nås.

Med anledning av att vi inför en ny bedömningsgrund behöver bedöm- ningarna av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen anpassas till de nya förutsättningarna. I kapitel 7–21 behandlas alla miljökvalitetsmål. Vi använder där den nya bedömningsgrunden. Den behöver dock utvecklas vidare i den fortsatta miljömålsuppföljningen. I avsnitt 4.2.1 behandlas samverkansformerna för miljömålsuppföljningen.

32

3.5Etappmål anger steg på vägen till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen

Regeringens bedömning: För att underlätta möjligheterna att nå ge- nerationsmålet och miljökvalitetsmålen bör regeringen fastställa etappmål inom prioriterade områden.

Tidigare fastställda delmål bör upphöra att gälla när nya etappmål beslutas.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ser positivt på förslaget om att delmål ersätts av etappmål. Delade meningar råder dock om etappmålen ska vara kopplade till respektive miljökvalitetsmål eller om de också kan vara målövergripande och hur etappmål kan tillföras systemet. Flera instanser anser dock att det inte är tydligt i utredningen hur arbetet med att forma om delmålen till etappmål ska gå till och hur det kommer att falla ut rent praktiskt. Flera instanser befarar att systemet riskerar att bli osystematiskt.

Statskontoret anser att miljömålssystemet blir tydligare om delmålen ersätts av etappmål. Begreppet etappmål ger enligt Statskontorets mening en tydlig bild av att dessa mål ska vara just steg på vägen för att inom en generation skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitets- mål. Länsstyrelsen i Västernorrlands län framför att beslut om etappmål bör, som det framförs i utredningens förslag, kopplas till de styrmedel som antas inklusive uppdrag och medel för åtgärder. SNF anser att det oavsett typ av mål är viktigt att de utformas som ”steg på vägen” mot att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Det viktigaste i sammanhanget är att målen formuleras progressivt och på ett sätt som ger ordentlig dragkraft i miljöarbetet. Plast- Kemiföretagen (PK) och Svenskt Näringsliv menar att det behövs en fullständig översyn av själva delmålen. PK ser gärna att arbetet bedrivs förutsättningslöst och inte nödvändigtvis med ”de gamla delmålen” i tankarna och att man anger tydliga och avgränsande kriterier för hur etappmål ska vara formulerade.

Flera instanser, bl.a. Luleå kommun, Socialstyrelsen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Statens energimyndighet och Vinnova ser det som en fördel att etappmålen kan vara frikopplade från enskilda miljökvali- tetsmål och på så sätt ta hand om målövergripande problem. Social- styrelsen tycker också att det är positivt att ett etappmål kan baseras på generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. De menar dock att strukturen med etappmål behöver tydliggöras eftersom de anser att det behöver finnas en tydlig struktur att arbeta efter och följa upp. Även Länsstyrelsen i Jönköpings län menar att nya mål och strategier bör omfatta flera miljökvalitetsmål och föreslår att de nuvarande tre strategierna skulle kunna knyta tydligare an till miljökvalitetsmålen.

Flertalet länsstyrelser, Skogsstyrelsen och Boverket anser att etapp- målen bör vara kopplade till miljökvalitetsmålen och inte ha en egen struktur. Förslaget om vad etappmål ska kopplas till och hur de ska tas fram bör enligt Boverket inte införas utan en konsekvensbeskrivning. Boverket avstyrker även förslaget om etappmål till strecksatserna i

Prop. 2009/10:155

33

generationsmålet som de menar skulle innebära att mål av samma dig- nitet som miljökvalitetsmålen tillförs systemet ”bakvägen”. Länsstyrel- serna befarar att det finns risk att tappa synergieffekter om man väljer ett system där etappmålen beslutas löpande och oberoende av varandra och att arbete med målrevideringar tar kraft från åtgärdsarbetet. Länsstyrelsen i Örebro län framför att det är viktigt att ha en överblick över vilka etappmål som gäller. De anser att även om etappmål har effekt på flera miljökvalitetsmål kan de sannolikt inordnas under ett huvudsakligt miljö- kvalitetsmål eller delas upp i olika delar.

Statens Folkhälsoinstitut (FHI) anser att ett miljömålssystem där man kontinuerligt fyller på med nya etappmål har två negativa konsekvenser. Dels blir det svårt för kommuner, länsstyrelser, landsting och näringsliv att hålla reda på alla nya tillägg, dels kan det utmynna i en oöverskådlig mängd av etappmål där stort och smått blandas därför att ingen ser till helheten i hela systemet. FHI anser att det kan medföra att trovärdigheten för miljömålssystemet urholkas.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut framför att den flexibilitet som beskrivs för hur etappmål kan föras in i systemet är värdefull men innebär samtidigt en risk genom att antalet mål i systemet kan tendera att bli alltför många.

Förslaget att införliva mål som beslutats inom EU eller i andra interna- tionella överenskommelser ses av flertalet remissinstanser som positivt.

Skälen för regeringens bedömning

Riksdagen har fastställt sammanlagt 72 delmål till de 16 miljökvalitets- målen (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49). Fler- talet av de nu gällande delmålen har målår 2010. I Miljömålsrådets rapport Miljömålen – nu är det bråttom, föreslås dels revideringar av befintliga delmål, dels helt nya delmål, med målår 2015–2020.

Etappmål förtydligare fokus på samhällsomställning

Delmålen i miljömålssystemet togs i huvudsak fram när systemet utveck- lades och har därefter endast ändrats i begränsad utsträckning. Miljö- målsutredningen ifrågasatte om de nuvarande delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Eftersom delmålen inte är målövergripande utan kopplade till enskilda miljökvalitetsmål har de mest effektiva åtgärderna, som bidrar till att nå flera miljökvalitets- mål, inte utvecklats i tillräcklig omfattning.

Delmålen har dessutom inte alltid en uttalad funktion och har olika karaktär. Miljömålsutredningen pekar på att ca 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att uppnå miljökvalitetsmålet och är av karaktären etappmål. Delmålens olika karaktär och målgrupper gör att det inte går att generellt säga vem delmålen är till för och hur de kan användas eftersom de har olika syften.

Vi föreslår att delmålen ersätts av etappmål som ska vara steg på vägen för att inom en generation skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen ska i större utsträckning vara målöver-

Prop. 2009/10:155

34

gripande och mer inriktade på den samhällsomställning som behövs i ett Prop. 2009/10:155 generationsperspektiv. De kan även utgå från generationsmålets streck-

satser och ange att en viss omställning ska vara genomförd eller att en viss kvalitet ska vara uppnådd. När etappmål beslutas behöver det framgå av beslutet vilken myndighet som får ansvar för att följa upp etappmålet.

Systemet kommer även fortsättningsvis att ha en systematik i uppfölj- ningen, eftersom alla mål ska följas upp genom Naturvårdsverkets sam- ordningsansvar och presenteras på miljömålsportalen.

Etappmål utvecklas av en parlamentarisk beredning

I avsnitt 4.3.1 aviserar vi att en parlamentarisk beredning ska tillsättas med uppgift att på beställning av regeringen ta fram beslutsunderlag med förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. De etappmål som utvecklas i miljömålssystemet framöver kommer därmed att bli föremål för politisk diskussion och förankring. Genom att regeringen prioriterar områden och ger riktade beställningar till beredningen kom- mer etappmålen, och det följande åtgärdsarbetet, tydligare att fokusera på de områden där insatser bedöms vara mest angelägna.

De nu gällande delmålen bör upphöra att gälla när nya etappmål finns på plats. Vi föreslår dock att det delmål som finns under Begränsad klimatpåverkan för 2020 redan nu benämns etappmål (se vidare avsnitt 7.1).

Mål inom EU eller genom internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet

Etappmål kan även tillföras miljömålssystemet genom att mål som be- slutas inom EU eller genom internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet. Det gäller t.ex. mål eller normer för utsläpp av kväveoxider och partiklar som härrör från EU:s direktiv om nationella ut- släppstak för vissa luftföroreningar som är bindande för medlemslän- derna.

Direktiv från EU som innehåller bestämmelser om att ett visst resultat ska uppnås ska på lämpligt sätt införlivas i den nationella rättsordningen. Detta sker antingen genom riksdagsbeslut eller genom att regeringen be- slutar om att föra in bestämmelsen i förordningar eller föreskrifter. Genom att införliva mål som härrör från EU eller internationella överens- kommelser i miljömålssystemet ges målet en systematiserad uppföljning och ingår på ett naturligt sätt i miljöarbetet. Det innebär dock inte att de etappmål som tillförs miljömålssystemet blir rättsligt bindande.

Vår bedömning är att miljöarbetet blir än mer systematiserat genom att alla de olika mål och åtaganden som Sverige har att efterleva, oavsett om de är nationella eller beslutas inom EU eller internationella sammanhang, ingår i ett samlat system.

35

Prop. 2009/10:155

4 Miljömålssystemets organisation

4.1Ett effektivare miljöarbete

Uppföljning och utveckling av strategier skiljs åt

Miljömålssystemet ger en bra uppföljning och redovisning av tillståndet i miljön. Systemet behöver däremot utvecklas till att ge en tydligare vägledning i hur miljökvalitetsmålen mest effektivt ska kunna nås. Vi avser därför att göra vissa förändringar i miljömålssystemet. Miljömåls- systemet kan bli effektivare genom att i tid och i organisation skilja på uppgifterna att regelbundet följa upp tillståndet i miljön och att utvärdera möjligheterna att nå målen med redan beslutade insatser, från uppgiften att utveckla strategier.

Strategierna ska innehålla konsekvensanalyserade etappmål med styr- medel som syftar till att nå ett eller flera miljökvalitetsmål.

Miljömålsuppföljningen effektiviseras

Uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen ska visa hur miljötillståndet utvecklas. Den ska både visa framgångar och ge signaler om inom vilka områden det finns behov av fortsatta insatser. Uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen är en uppgift för myndigheterna. Naturvårdsverket får ett samlat ansvar för att samordna myndigheternas miljömålsuppföljning.

En parlamentarisk beredning utvecklar strategier med etappmål

Uppgiften att ta fram förslag till nya styrmedel och åtgärder har succes- sivt vuxit in i det myndighetsbaserade miljömålssystemet. Det har sam- mantaget utvecklats till en omfattande uppgift. För att få fram och hantera ett mer utvecklat beslutsunderlag med förslag till prioriteringar och styrmedel krävs ofta politiska avvägningar. Sådana prioriteringar ligger utanför myndigheternas mandat.

Vi avser därför att tillsätta en parlamentarisk beredning som på reger- ingens uppdrag ska ge råd till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Den bör i första hand hantera miljöproblem som är särskilt ange- lägna. Det kan t.ex. vara inom områden som karaktäriseras av konflikter mellan olika samhällsintressen som därigenom kräver svåra politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den parlamentariska beredningen ska i samverkan med myndigheter inom miljömålssystemet ta fram förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden i enlighet med regeringens direktiv till beredningen och myndigheterna.

36

Till de strategier som utvecklas ska det finnas en samhällsekonomiska Prop. 2009/10:155 konsekvensanalys där olika intressen blir belysta.

En oberoende utvärdering säkerställer effektiva åtgärder

Ett effektivt miljömålssystem behöver en oberoende utvärderingsfunk- tion. Sådana utvärderingar ska göras både av styrmedels kostnadseffek- tivitet och av myndigheters miljöarbete. Formerna för hur sådana ut- värderingar ska göras behöver utvecklas. Det finns även behov av att samordna och utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska konse- kvensanalyser i miljömålssystemet. Naturvårdsverket får ansvar för att svara för en sådan samordning. På så skapas förutsättningar både för en kvalitativt god uppföljning och utvärdering och ett effektivare åtgärds- arbete.

Bättre förutsättningar för delaktighet för icke-statliga aktörer

Miljökvalitetsmålen är ett stöd för aktörernas miljöarbete. De används av många icke-statliga aktörer i det egna miljöarbetet. Att riksdagen har be- slutat om miljökvalitetsmålen ger kontinuitet och långsiktighet i miljö- arbetet. Samtidigt framförs önskemål om större möjligheter att delta i arbetet inom miljömålssystemet.

Den nya arbetsfördelningen med uppföljning respektive utveckling av åtgärder uppdelat både i tid och i organisation ger bättre förutsättningar för att involvera icke-statliga aktörer. Bättre förutsättningar ges för enga- gemang i arbetet med miljökvalitetsmålen även genom att strategierna tar utgångspunkt i politiska prioriteringar.

De förändringar i miljömålssystemet som vi nu genomför förväntas sammantaget ge icke-statliga aktörer bättre möjligheter till delaktighet i miljömålssystemet.

4.2Miljömålsuppföljning

4.2.1Naturvårdsverket samordnar miljömålsuppföljningen

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket får samordningsansvar för miljömålsuppföljningen med tillhörande rapportering. Miljömåls- rådet avvecklas som ett råd inom Naturvårdsverket.

Naturvårdsverket redovisar årligen en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Minst en gång varje mandatperiod redovisar Naturvårdsverket en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverkets redovis- ningar görs i samråd med berörda myndigheter.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar utredningens för-

slag att Naturvårdsverket ges samordningsansvar för miljömålsuppfölj-

37

ningen. Några instanser förordar att Miljömålsrådet även fortsättningsvis Prop. 2009/10:155 samordnar miljömålsuppföljningen, bl.a. Fiskeriverket och Boverket.

Flera icke-statliga organisationer, bl.a. Gröna Bilister, Svenska Botaniska Föreningen och Världsnaturfonden WWF avstyrker eller är skeptiska till förslaget att Miljömålsrådet läggs ned och att uppgifterna övertas av Naturvårdsverket. De anser att Miljömålsrådet har bidragit till en mer enhetlig syn av myndigheternas arbete med miljöfrågor. WWF framför att det fortfarande kommer att vara angeläget för icke-statliga aktörer att delta i diskussioner kring uppföljning och det finns en risk för att det blir mycket resurskrävande att delta i två olika sorters processer. Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag som gäller den årliga uppföljningen och den fördjupade utvärderingen. Några instanser, bl.a. flera kommuner, anser att den årliga uppföljningen även fortsättningsvis bör vara skriftlig eftersom den används i den egna organisationen. Några instanser anser att man inte ska vänta till 2014 med nästa fördjupade utvärdering.

Skälen för regeringens bedömning

Uppföljning och utvärdering skiljs från uppgiften att utveckla strategier

Uppgifterna att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs åt i tid och i organisation från uppgiften att utveckla framåtriktade förslag. Ansvaret för uppföljning och utvärdering bör bli en tydligare myndig- hetsuppgift.

Miljömålsrådet inrättades 2002. Det har i uppgift att vara ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Rådet har ansvarat för att ta fram samlade bedömningar om möjlig- heterna att nå miljökvalitetsmålen. Rådet har också i uppgift att sam- ordna och göra en samlad bedömning avseende behov av nya styrmedel och åtgärder. Detta har sammantaget utvecklats till en omfattande uppgift. Vi anser att miljömålsuppföljningen fungerar förhållandevis bra. För att få fram ett mer utvecklat beslutsunderlag med förslag till priori- teringar och nya styrmedel krävs ofta politiska avvägningar. Sådana pri- oriteringar ligger utanför myndigheternas mandat.

Miljömålsrådet infördes som ett råd inom Naturvårdsverket med en tillhörande kanslifunktion. Den organisatoriska placeringen av Miljö- målsrådet har medfört en del oklarheter mellan Naturvårdsverket och Miljömålsrådet i fråga om ansvar och uppgifter.

Vi anser att det forum för samverkan mellan myndighetschefer som Miljömålsrådet utgjort har varit en tillgång för miljöarbetet och gett miljöfrågorna en större tyngd inom berörda myndigheter. Det har också varit värdefullt med företrädare för kommuner, näringsliv och ideella organisationer som har deltagit i rådets arbete. Vi avser därför att inrätta ett forum med myndighetschefer (inklusive en landshövding) som har till uppgift att ge råd till miljöministern (se vidare avsnitt 4.3.1). Därmed kan Miljömålsrådet upphöra som ett råd inom Naturvårdsverket. Uppgiften att ansvara för att samordna miljömålsuppföljningen övertas av Naturvårdsverket. Därutöver avser vi att inrätta en parlamentarisk bered-

38

ning som får i uppgift att ge råd till regeringen om hur arbetet med att nå Prop. 2009/10:155 miljökvalitetsmålen bör bedrivas (se vidare avsnitt 4.3.1).

Miljömålsuppföljning och rapportering görs i samråd

Naturvårdsverket ska som samordningsansvarig myndighet för miljö- målsuppföljningen redovisa en årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen och etappmålen till regeringen liksom en fördjupad utvärdering en gång per mandatperiod. Med rapporteringen som underlag ger regeringen information till riksdagen. Underlag för uppföljning och utvärdering ska precis som tidigare tas fram av myndigheterna med ansvar i miljö- målssystemet och av länsstyrelserna samt vid behov av andra organisa- tioner. Naturvårdsverket behöver samverka med och få underlag från de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet, liksom övriga myndigheter som har ansvar för officiell statistik inom miljöområdet och myndigheter som har näraliggande miljöstatistik. I de berörda myndigheternas instruktioner eller andra styrdokument ska det framgå att dessa ska bistå Naturvårdsverket med det underlag som verket behöver för miljömålsuppföljningen (se vidare avsnitt 5.1).

Det är fortsättningsvis viktigt att bedömningarna om målen nås görs

samordnat och med gemensamma kriterier. Naturvårdsverket får ansvar

för att utforma kriterier för att göra bedömningar om målen kan nås och

ge vägledning för hur bedömningen ska genomföras bl.a. mot den för-

ändrade bedömningsgrunden (se avsnitt 3.4.3). Naturvårdsverket bör

även inhämta och särskilt redovisa icke-statliga aktörers synpunkter.

Ansvariga myndigheter behöver vara överens om såväl kriterier för hur

bedömningen ska göras samt de underlag och prognoser som ligger till

grund för bedömningen om målen kan nås. Därför bör bedömningarna

göras i samråd mellan berörda myndigheter.

Naturvårdsverket bör som samordningsansvarig myndighet ansvara för

en myndighetsgemensam samverkansgrupp för miljömålsuppföljningen.

Myndigheter och organisationer som har information av betydelse för

miljömålsuppföljningen bör ingå och bistå Naturvårdsverket. Framför

allt behöver de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet samt

Statistiska centralbyrån, Lantmäteriet, Sveriges lantbruksuniversitet och

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och

Konjunkturinstitutet delta. I en sådan grupp bör även ingå representanter

för icke-statliga aktörer, t.ex. näringsliv, kommuner och ideella orga-

nisationer. Hur vi anser att bedömningarna framöver bör göras framgår

av avsnitt 3.3.3.

En årlig uppföljning presenteras på miljömålsportalen

Uppföljningen av miljökvalitetsmålen bör vara internetbaserad och visa

uppdaterade indikatorer och bedömningstexter av möjligheterna att nå

målen. Inriktningen bör vara att indikatorerna och informationen på

miljömålsportalen fortlöpande ska uppdateras och vara aktuella. Efter-

som uppföljningen används som ett underlag till regeringens budget-

arbete behöver en samlad bedömning vara uppdaterad och tillgänglig så

tidigt som möjligt på året.

39

Naturvårdsverket bör även fortsättningsvis ansvara för att hålla en Prop. 2009/10:155 myndighetsgemensam miljömålsportal där miljömålsuppföljningen pre-

senteras. Där ska även länsstyrelsernas bedömningar ingå. Vid behov kan olika sammanställningar tas fram som har utgångspunkt i miljömåls- uppföljningen.

En fördjupad utvärdering redovisas en gång per mandatperiod

En fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå målen i miljömåls- systemet bör även fortsättningsvis genomföras minst en gång per man- datperiod.

Benämningen fördjupad utvärdering har använts för miljömålsproposi-

tionerna. Miljömålsrådet har lämnat underlag till fördjupade utvärdering-

ar. Vi anser att det i fortsättningen är myndigheternas samlade rapport

som ska benämnas fördjupad utvärdering. Den ska vara ett underlag för

regeringens politik och prioriteringar och för en offentlig debatt. Reger-

ingen kan sedan ge uppdrag till den parlamentariska beredningen att i

samverkan med berörda myndigheter ta fram strategier med etappmål,

styrmedel och åtgärder inom de områden som den särskilt vill lyfta fram.

Regeringen kan givetvis som hittills även ge uppdrag till myndigheter

om att utveckla strategier när så bedöms lämpligt.

De fördjupade utvärderingarna är en del av miljömålsuppföljningen.

Naturvårdsverket får ansvar för att samordna och utarbeta en samlad

rapport i samråd med berörda myndigheter. Den bör innehålla en ”gap-

och problemanalys”, dvs. ge en samlad bedömning av hur miljötillståndet

utvecklas och en prognos över möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen

och generationsmålet. I analysen behöver synergimöjligheter och mål-

konflikter behandlas mellan miljökvalitetsmålen och mellan miljö-

kvalitetsmålen och andra samhällsmål. En värdering av inom vilka om-

råden det finns behov av ytterligare insatser behöver också ingå. Efter-

som möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen är beroende av inter-

nationella processer och den nationella rådigheten för flera mål är liten,

behöver de fördjupade utvärderingarna även behandla hur det inter-

nationella aspekterna ska beaktas.

Miljömålsutredningen föreslog att nästa fördjupade utvärdering skulle

presenteras våren 2014, dvs. i slutet av en mandatperiod. Vi anser att det

ligger för långt fram i tiden. Vi avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag,

att i samråd med berörda myndigheter, ta fram en fördjupad utvärdering

som ska överlämnas till regeringen 2012. Framöver anser vi att de

fördjupade utvärderingarna bör finnas tillgängliga i början av en mandat-

period.

Koordinering med internationell rapportering

Den rapportering som görs till Europeiska miljöbyrån, EEA, bör i högre

grad koordineras med de rapporteringar som görs inom miljömålssyste-

met. På så sätt kan den internationella rapporteringen utnyttjas mer i

miljömålsuppföljningen. Det kan också ge möjlighet till europeiska

jämförelser om miljötillståndets utveckling. Genom Naturvårdsverkets

utökade samordningsansvar för miljömålsuppföljningen kan en inte-

40

grering ske med den samordningsfunktion för den internationella rappor- Prop. 2009/10:155 teringen som också finns vid Naturvårdsverket.

4.2.2Naturvårdsverket får utökat samordningsansvar för miljöinformationsförsörjning

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket får ett utökat samord- ningsansvar för miljöinformationsförsörjning.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer med regering- ens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar utredningens be-

dömning att samordningen av miljödataförsörjningen för miljökvalitets-

målen bör ses i ett bredare sammanhang än miljöövervakning samt att

samordningen behöver ses över och stärkas. Däremot har instanserna

delade uppfattningar om vem som bör ha samordningsansvaret och vad

det bör innefatta. Flertalet instanser tillstyrker utredningens förslag att

Naturvårdsverket får överta Miljömålsrådets roll för miljömålsuppfölj-

ning samt få ett stärkt samordningsansvar för miljödataförsörjningen.

Naturvårdsverket ser positivt på förslaget, men ser oklarheter i finansi-

eringen. Några instanser, bl.a. Boverket, Hyresgästernas Riksförbund och

Skogsstyrelsen framför att ett alternativ är att ge Statistiska centralbyrån

(SCB) samordningsansvaret för miljödataförsörjningen. Skogsstyrelsen

motiverar det med att SCB har stor kompetens inom kvalitetssäkring av

statistik samt att gränsen mellan miljöstatistik och t.ex. klimat/energi-

statistik alltmer luckras upp och ibland behöver hanteras i ett sam-

manhang. Dessutom kan det finnas ett stort värde i att inordna miljödata

under regelverket för officiell statistik. SCB stödjer att Naturvårdsverket

samordnar dataförsörjningen i miljömålsuppföljningen men avstyrker att

den officiella statistiken, inklusive miljöräkenskaperna, den internatio-

nella rapporteringen och geografiska data bör ingå i detta ansvar. SCB

anser att miljöstatistiken i stort behöver ses över, men inte att ansvaret

bör flyttas till Naturvårdsverket.

Skälen för regeringens bedömning

Miljömålsuppföljningen behöver miljöinformation från många källor

Det finns behov av en starkare samordning av miljöinformationsförsörj-

ningen. Miljöövervakningen, dvs. undersökningar och mätningar som

syftar till att regelbundet följa tillståndet i utomhusmiljön, kan inte le-

verera all den miljöinformation som behövs för att följa upp målen i

miljömålssystemet. Därför behöver underlag hämtas från andra källor.

Denna information finns framför allt hos myndigheter med ansvar i

miljömålssystemet, i den officiella statistiken inklusive miljöräken-

skaperna, i internationell rapportering och inom forskningen.

Vi avser att stärka och utveckla Naturvårdsverkets samordningsansvar

för den samlade miljöinformationsförsörjningen, inklusive miljömåls-

uppföljningen. Naturvårdsverket har redan i dag ett samordningsansvar

41

genom att härbärgera Miljömålsrådet och genom att vara statistik- Prop. 2009/10:155 ansvarig myndighet för viss miljöinformation. Eftersom Miljömålsrådet

avvecklas övergår ansvaret för samordning av miljömålsuppföljningen till Naturvårdsverket. Därför anser vi att det även är motiverat att Naturvårdsverket får det samlade ansvaret för att samordna miljö- informationsförsörjningen.

I samordningsuppgiften ska ingå uppgifterna att koordinera och utveckla miljöinformationsförsörjningen och miljömålsuppföljningen. Ansvaret innebär dock inte att Naturvårdsverket ska överta andra myndigheters statistikansvar. Verket ska stödja miljömålssystemets ak- törer i arbetet med att utveckla informationsförsörjning och se till att miljöinformationsförsörjningen blir effektiv.

Bättre verktyg för kvalitetssäkrad och tillgänglig miljöinformation

Grunden för att bedöma om miljökvalitetsmålen nås är tillgång till kvalitetssäkrad information. Det pågår många initiativ och flera utred- ningar påtalar behovet av att samordna, kvalitetssäkra och tillgängliggöra miljöinformation, både nationellt och internationellt. Till exempel arbetar Kommissionen med ett system som avser att knyta ihop nuvarande datainsamling och alla informationsflöden som gäller miljöinformation inom EU, SEIS (Shared Environmental Information System).

När det gäller kvalitetssäkring av miljöinformation har frågan om att utöka Naturvårdsverkets föreskriftsrätt för miljöövervakning betonats av flera utredningar. En föreskriftsrätt för miljöövervakning innebär att ett regelverk för insamlingsmetodik för de uppgifter som samlas in inom miljöövervakningen upprättas. Det kan bidra till att den information som samlas in blir mer användbar, bl.a. för att göra jämförelser m.m. Hur för- eskriftsrätten för miljöövervakning skulle kunna utformas behöver analyseras vidare. Frågor om vilket eller vilka lagrum som en föreskrift kan knytas till, hur andra myndigheters informationsförsörjning och miljöövervakning kan komma att påverkas samt om föreskriftsrätten och om föreskriften kan vara generell för all miljöinformation behöver ut- redas. Även gränsdragningen till regelverket avseende Inspire-direktivet och Lantmäteriets ansvar som samordningsansvarig myndighet för geo- grafisk information bör beaktas (se avsnitt 4.2.3). Vi avser att ge Natur- vårdsverket i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter utreda hur en föreskriftsrätt för miljöövervakning kan utformas. I uppdraget bör även utredas vilken miljöinformation som kan ingå i regelverket för offi- ciell statistik.

En annan fråga som behöver uppmärksammas och lösas är balansen mellan statistiksekretess och behovet av tillgänglig miljöinformation. En samlad policy kan behöva utvecklas för hur statistiksekretessen för miljö- information ska hanteras, bl.a. för att få tillgång till underlag för miljö- målsuppföljningen. I Naturvårdsverkets samordningsuppgift för miljö- information och miljömålsuppföljning kan det ingå att utveckla en sådan policy.

42

Indikatorer är ett stöd för miljömålsuppföljningen

Prop. 2009/10:155

Indikatorer är stöd för miljömålsuppföljningen och kan ge en snabb och

översiktlig bild över miljöutvecklingen och möjligheterna att nå målen.

Ett ständigt arbete pågår med att ta fram och kvalitetssäkra information

som underlag till att utveckla indikatorer. Indikatorerna inom miljö-

målssystemet utvecklas ständigt i takt med att miljöinformationen blir

bättre. Miljömålssystemet är inriktat på att följa upp tillståndet i den

svenska miljön. Den förändrade bedömningsgrunden innebär att upp-

följningen av tillståndet i miljön behöver kompletteras med en uppfölj-

ning som även visar förutsättningarna för att målen ska nås inom en

generation, dvs. takten i samhällsomställningen.

Indikatorer som visar utvecklingen i samhällsomställning behöver ut-

vecklas. SCB har tagit fram ett förslag på ett set av indikatorer som finns

i befintliga indikatorsystem både nationella och internationella. Dessa

indikatorer kan delvis användas för att följa upp samhällsomställningen

och användas för internationella jämförelser (Miljöindikatorer för

omställning och rådighet över miljökvalitetsmålen, SCB 2009). Dessa

indikatorer kan utvecklas vidare inom miljömålsuppföljningen.

4.2.3

Lantmäteriet samordnar geografisk information

Geografisk information ger värdefull kunskap för arbetet inom miljö- målssystemet, både för uppföljning av miljötillståndet och när det gäller insatser för att nå målen, t.ex. som underlag till konsekvensanalyser. Det är därför angeläget att den geografiska informationen samordnas med och blir tillgänglig i arbetet med miljökvalitetsmålen. Bättre tillgång till geografisk information och ökad möjlighet att sambearbeta information från olika sektorer bidrar till att effektivisera genomförandet av miljöpolitiken inom flera områden.

Inspiredirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för geografisk miljöinformation i Europeiska gemenskapen) trädde i kraft den 15 maj 2007. Det övergripande syftet med Inspire är att underlätta tillgången till information för den europeiska miljöpolitiken. Sveriges genomförande av direktivet pågår, bl.a. genom att anpassa svenska författningar och regelverk. Med stöd av regelverket ges bättre tillgång till geografisk miljöinformation vilket i sin tur ger förbättrade möjligheter att beskriva tillståndet i miljön, följa förändringar och tillgängliggöra informationen. Bland annat reglerar direktivet hur information ska byggas upp på ett enhetligt sätt och göras tillgänglig via Internettjänster.

Ett tjugotal myndigheter väntas få ett informationsansvar enligt en ny lag och en ny förordning. Lantmäteriet väntas få ett övergripande sam- ordningsansvar. Bakgrunden kommer att beskrivas i en kommande lag- rådsremiss, Ett sammanhängande system för geografisk miljöinforma- tion. Informationsansvaret ställer krav på de berörda myndigheterna att elektroniskt tillhandahålla geografisk miljöinformation på ett standardiserat sätt. En stor del av den information som samlas in genom miljöövervakningen omfattas av direktivet. Det innebär att de principer

som gäller i enlighet med Inspires regelverk även ska vara vägledande

43

för Naturvårdsverket i dess samordningsroll för miljöinformations- Prop. 2009/10:155 försörjning.

Fjärranalys för överblick av miljöförändringar

Ytterligare ett initiativ på europeisk nivå som bidrar till att underlätta till- gången till relevant information för exempelvis miljöövervakning är det europeiska jordobservationsprogrammet om global övervakning för miljö och säkerhet, GMES (Global Monitoring for Environment and Security). Avsikten med GMES är att samla in, bearbeta och tillhandahålla aktuell information om miljön så att den kan presenteras i användaranpassade informationstjänster. Fjärranalys har, tillsammans med information från andra källor, stor potential inom miljö-, klimat- och säkerhetsarbetet för att samla in oberoende, jämförbar och kontinuerlig information om till- ståndet för jordens miljö. Rymdstyrelsen har tillsammans med bl.a. Lant- mäteriet och Naturvårdsverket fått i uppdrag att utreda förutsättningarna för och behov av samverkan inom fjärranalysområdet (dnr N2009/8142/ FIN). Uppdraget ska rapporteras under våren 2010.

4.3Utveckling av strategier för att nå miljökvalitetsmålen

4.3.1

En parlamentarisk beredning tillsätts

Regeringens bedömning: En parlamentarisk beredning får i uppgift

att ge råd till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Den

parlamentariska beredningen bör i samverkan med myndigheter inom

miljömålssystemet ta fram förslag till etappmål, styrmedel och åt-

gärder inom av regeringen prioriterade områden i enlighet med reger-

ingens direktiv till beredningen och myndigheterna.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med

regeringens. Miljömålsutredningen föreslog dock att Miljömålsrådets

ledamöter skulle bli en expertgrupp till den parlamentariska beredningen.

Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker

förslaget att inrätta en parlamentarisk beredning, däribland majoriteten av

mål- och sektorsansvariga myndigheter, alla länsstyrelser och flertalet

övriga instanser. De instämmer i att en parlamentarisk beredning sanno-

likt kommer att leda till en ökad dialog och politisk förankring som kan

ge möjlighet till samordning mellan olika politikområden. Flera remiss-

instanser ser möjligheter till dialog och ökat engagemang bl.a. genom att

representeras i beredningen och dess arbetsgrupper.

Några instanser är tveksamma till att en parlamentarisk beredning som

ersätter Miljömålsrådet. Miljöförbundet Jordens Vänner, Svenska Bota-

niska föreningen, Hyresgästernas Riksförbund och Statens energi-

myndighet anser att det inte är klarlagt att en parlamentarisk beredning

skulle skapa ytterligare politisk förankring än den som redan kan uppnås

genom den ordinarie arbetsgången. Naturskyddsföreningen anser att

fokus i förändringen bör ligga på att komplettera miljömålssystemet med

en beredning, snarare än att ersätta Miljömålsrådet med en sådan. Flera

44

instanser, bl.a. flera mål- och sektorsansvariga myndigheter, Gröna Prop. 2009/10:155

Bilister, Miljöförbundet Jordens Vänner, Centrum för biologisk mångfald och Svenska Botaniska föreningen föreslår att Miljömålsrådet finns kvar och att Rådet ska samverka med beredningen.

Skälen för regeringens bedömning

En effektiv miljöpolitik ställer krav på nya eller förändrade styrmedel och är avhängig val av styrmedel och åtgärder. Beslut om styrmedel innebär politiska avvägningar mellan olika miljökvalitetsmål och gent- emot andra samhällsintressen och kräver väl genomlysta och konse- kvensanalyserade beslutsunderlag där olika perspektiv beaktas. Dess- utom medför miljöpolitiken stora investeringar och satsningar från såväl statliga som icke-statliga aktörer. Därför behövs kontinuitet, lång- siktighet och en bred politisk samsyn.

En parlamentarisk beredningen ger råd till regeringen om hur miljömålen kan nås

Vi avser att tillsätta en parlamentarisk beredning med företrädare för riksdagspartierna som ger parlamentarisk bredd och förankring. Bered- ningen ska biträdas av experter och sakkunniga från myndigheter, Regeringskansliet och icke-statliga organisationer. Beredningens huvud- uppgift ska vara att ge råd till regeringen om hur arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen bör bedrivas.

Den parlamentariska beredningen ska i samverkan med myndigheter inom miljömålssystemet ta fram förslag till etappmål, styrmedel och åt- gärder inom av regeringen prioriterade områden i enlighet med reger- ingens direktiv till beredningen och myndigheterna. Beredningen kan vid behov tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser i vissa frågor. Sammansättningen i expertgrupperna bör utformas beroende av vilka problem som ska lösas och vilken kompetens som krävs. En bred representation bör eftersträvas. Experter kan komma från nationella och regionala myndigheter, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället.

Beredningen bör hantera miljöproblem som är särskilt angelägna för att stora värden står på spel. Det kan även röra sig om områden som karak- täriseras av konflikter med andra samhällsintressen som därigenom kräver svåra politiska avvägningar eller områden som är särskilt kom- plexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Det politiska mandatet blir på så sätt tydligt samtidigt som möjligheterna förbättras till avvägningar, både mellan olika miljökvalitetsmål och i förhållande till andra samhälls- intressen. Genom att konkreta uppdrag fördelas över tid ges större ut- rymme att ta fram mer genomarbetade förslag än i dagens system. Trans- parensen ökar och förutsättningarna för icke-statligt deltagande för- bättras. Det senaste vetenskapliga underlaget ska ligga till grund för be- redningens arbete.

En parlamentarisk beredning kan stimulera till debatt om miljöfrågor och om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som ofta krävs

för att nå miljökvalitetsmålen.

45

Beredningen öppnar för större delaktighet för icke-statliga aktörer

Prop. 2009/10:155

Beredningen bör utveckla en bred dialog med företrädare för myndig-

heter, den regionala och lokala nivån, näringsliv, ideella organisationer

och forskarsamhället. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel

och åtgärder utvecklas, kommer icke-statliga aktörer att bistå med sin

kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen.

Myndighetschefer ger råd till miljöministern

Miljömålsutredningen föreslog att Miljömålsrådets ledamöter skulle bli

rådgivande till den parlamentariska beredningen. Det forum för sam-

verkan mellan myndighetschefer som Miljömålsrådet utgjort har varit en

tillgång för miljöarbetet och gett miljöfrågorna större tyngd inom berörda

myndigheter. Även medverkan i rådet av företrädare för kommuner, när-

ingsliv och ideella organisationer har varit värdefull. Rådet inrättades

2002 med uppgift att vara ett organ för samråd och samverkan i arbetet

med att uppnå miljökvalitetsmålen. De berörda myndigheterna blir nu på

olika sätt involverade i utvecklingen av strategier. Därmed finns inte

behov av att dessa myndighetschefer ger råd till beredningen i särskild

ordning.

Vi anser emellertid att det även fortsättningsvis finns ett behov av ett

forum för samverkan mellan myndighetscheferna. Det gäller både i fråga

om de värderingar av möjligheterna att nå målen som görs i de underlag

som Naturvårdsverket lämnar till regeringen, men också för diskussion

om strategier som behöver utvecklas för att målen ska nås. Vi avser

därför att skapa ett forum med myndighetschefer där myndigheter som

har ansvar inom miljömålssystemet ingår, inklusive en landshövding som

representerar länsstyrelserna och den regionala nivån. Det blir råd-

givande till miljöministern.

4.3.2

Politiskt avvägda strategier med etappmål

Regeringens förslag: De nu gällande och av riksdagen fastställda

strategierna ersätts av strategier som beslutas av regeringen.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att de

fasta strategierna utgår till förmån för strategier som är mer flexibla.

Några sektorsmyndigheter framför att de fann lämpliga samverkans-

former inom åtgärdsstrategierna, t.ex. framför Livsmedelsverket att stra-

tegin om giftfria och resurssnåla kretslopp var ett forum för frågor kring

mat och miljö. Området livsmedel har svårt att hitta en plats i miljö-

målsorganisationen, eftersom inget miljökvalitetsmål direkt gäller livs-

medel, samtidigt som produktion av livsmedel påverkar möjligheterna att

nå flera miljökvalitetsmål. Även Banverket och Vägverket framför att de

uppfattade strategiarbetet som mycket givande, framför allt strategin om

effektiv energianvändning och transporter. Banverket menar att om de tre

fasta strategierna ersätts med strategier som tas fram med utgångspunkt i

46

politiska prioriteringar kan det innebära att långsiktigt arbete inom de Prop. 2009/10:155 olika strategiområdena går förlorat.

Skälen för regeringens förslag

Riksdagen har beslutat om tre strategier som ska vara vägledande i arbe- tet med att uppnå miljökvalitetsmålen och som har en målövergripande ansats. Strategierna behandlar effektivare energianvändning och trans- porter, giftfria och resurssnåla kretslopp samt hushållning med mark, vat- ten och bebyggd miljö. Bakgrunden redovisades i kapitel 21 i propo- sitionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01: 130 s. 196 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Dessa strategier utvecklades i kapitel 21 i propositionen Svenska miljömål – ett gemen- samt uppdrag (prop. 2004/05:150 s. 228 ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

Strategier och etappmål utvecklas med utgångspunkt i politiska prioriteringar

Arbetet inom de tre strategierna har förbättrat myndigheternas samarbete. Samtidigt har det visat sig vara svårt att prioritera, hantera målkonflikter, hitta synergier och uppnå ett tillräckligt djup i analyserna. Det beror bl.a. på att myndigheterna inte har i uppgift att göra politiska bedömningar.

Vi föreslår att den fasta indelningen i strategier som finns inom miljömålssystemet ersätts med en mer flexibel modell där regeringen beslutar om strategier inom prioriterade områden. Strategierna bör vara målövergripande och innehålla etappmål som är tydliga steg på vägen att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, samt styrmedel och åt- gärder för att nå etappmålen.

Den nationella miljöpolitiken är i många fall grundad på beslut inom EU eller inom andra internationella överenskommelser. Detta har bi- dragit till Sveriges möjligheter att påverka andra länders miljöarbete i positiv riktning och i förlängningen gynnat miljön i Sverige. Strategierna bör därför även ha ett internationellt perspektiv och omfatta underlag för internationella förhandlingar.

Vi avser att ge den parlamentariska beredningen i uppdrag att utveckla förslag till strategier inom av regeringen prioriterade områden. En sam- hällsekonomisk konsekvensanalys samt en analys av konsekvenserna för statsbudgetens inkomster och utgifter, samt förslag till finansiering, ska ingå i beslutsunderlaget.

Med anledning av att vi ersätter delmålen med etappmål i miljömåls- systemet, behöver förslag till dessa nya etappmål utvecklas. Vi avser där- för att ge den parlamentariska beredningen som första uppdrag att ta fram förslag till en första uppsättning etappmål.

47

4.4

Förstärkt analysarbete för effektivare åtgärder

Prop. 2009/10:155

4.4.1Utvärdering av styrmedel och myndigheternas miljöarbete

Regeringens bedömning: Insatserna för att nå miljökvalitetsmålen bör utvärderas så att kunskapen om hur miljökvalitetsmålen kan nås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt ökar.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår dock att uppdraget att granska styrmedels effektivitet och uppdraget att granska myndigheternas miljö- arbetet inte behöver genomföras av samma organisation eftersom olika kompetens krävs för de olika utvärderingarna.

Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna är positiva till att oberoende riktade utvärderingar av styrmedel och myndigheternas miljöarbete tillförs miljömålssystemet. De allra flesta stödjer eller har ingen åsikt om förslaget att ge Statskontoret denna uppgift. Många instanser ser dock ett behov av att Statskontorets resurser och kompetens, främst inom miljöekonomi, förstärks. Statskontoret framför att de i princip är berett att åta sig uppgiften, dock förutsatt att resurstillskott ges. Ett antal remissinstanser är avvaktande till förslaget eller ser andra lösningar att genomföra oberoende utvärderingar. Konjunkturinstitutet framför att Statskontoret har brist på miljöekonomisk kompetens och de finner det därför märkligt att uppdraget ges till en myndighet som saknar kompetens inom det området. Länsstyrelserna i Blekinge, Gävleborgs, Kronobergs, Norrbottens, Skåne, Uppsala och Örebro län framför att utvärderingar av styrmedel och hur systemet fungerar troligen även kan göras inom ramen för revisioner, ordinarie verksamhet, återrappor- teringar och utvärderingar. Strålsäkerhetsmyndigheten menar att det är bättre att utveckla den befintliga uppföljningen och utvärderingen än att införa ytterligare utvärderingar. Sjöfartsverket anser att det mest systematiska sättet att utvärdera myndigheternas miljöarbete är miljö- revision i samband med miljöledningssystemen. Sveriges lantbruks- universitet förordar att uppdraget läggs på ett eller flera lärosäten eller Riksrevisionen och att Statskontoret skulle kunna ansvara för den över- gripande samordningen. Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) föreslår att en myndighet, t.ex. Konjunkturinstitutet ges ett politikområdesövergripande ansvar för all samhällsekonomisk metod- utveckling för policyanalys.

Skälen för regeringens bedömning: Inom miljömålssystemet genom- förs en bred fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå målen. Det saknas dock en oberoende riktad och mer djupgående utvärdering av enskilda insatser. Det finns behov av att utvärdera ett urval styrmedel lik- som myndigheternas arbete inom miljömålssystemet.

Arbetet med samhällsekonomiska analyser och utvärderingar av på- gående och redan genomförda åtgärder behöver prioriteras och utvecklas. Vi anser att det är angeläget att styrmedel och åtgärder inom miljö-

området regelbundet granskas och utvärderas. Det blir då möjligt att

48

vidareutveckla styrmedel och åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen på Prop. 2009/10:155 ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Sådana utvärderingar bör inkludera

en analys av åtgärdernas effekter på samhällsekonomin i stort och genomföras med vetenskapliga metoder. För att säkerställa god kvalitet på analysen är det viktigt att det finns tillgång till relevanta data. Vi avser att återkomma med ett mer preciserat förslag kring formerna för denna utvärdering.

Vi ser även behov av oberoende utvärderingar av myndigheternas arbete inom miljömålssystemet. Utgångspunkten kan dels vara ett lärande och utvecklande syfte, dvs. hur myndigheterna samverkar med varandra i frågor som är målövergripande, dels visa på om myndig- heternas resurser används samhällsekonomiskt effektivt i miljö- målssystemet. Sådana utvärderingar kan vara underlag till de fördjupade utvärderingen och svara på vilka bakomliggande drivkrafter som på- verkar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Vi avser därför att ge Statskontoret i uppdrag att utvärdera myndigheternas arbete inom miljö- målssystemet. Statskontoret har ingen utpekad roll inom miljömåls- systemet och har därmed goda möjligheter att utföra en oberoende granskning av arbetet.

4.4.2Naturvårdsverket svarar för samordning av tillämpning av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket får i uppgift att samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att ut- veckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljö- målssystemet.

Miljömålsutredningens och Miljömålsrådets bedömning överens- stämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att Kon- junkturinstitutet ges uppgiften att samordna den myndighetsgemen- samma plattformen.

Remissinstanserna: De flesta instanser som har kommenterat för- slaget att ge Konjunkturinstitutet i uppdrag att tillhandahålla en myndig- hetsgemensam plattform för samhällsekonomiska konsekvensanalyser, är positiva till förslaget. Konjunkturinstitutet (KI) anser att det är beklagligt att utredningen inte tydligare specificerar vad som avses med uppdraget. Om uppdraget innebär metodutveckling, är KI en lämplig kandidat förutsatt att institutet får resursförstärkning. Om uppdraget i stället inne- bär ett mer generellt stöd för konsekvensanalys inom miljömålsarbetet anser de att Naturvårdsverket är en bättre lämpad kandidat. Statskontoret anser att förslaget ligger i linje med deras tidigare förslag om att KI bör ges en utökad och förstärkt roll på det miljöekonomiska området.

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad (Formas) ser ett behov av kvalitetssäkring av den föreslagna plattformen för samhällsekonomiska analyser vid KI och menar att flera av de identifierade utvecklingsområdena är mycket forskningsnära och bör utvecklas så att högsta vetenskapliga kvalitet säkerställs. Väg - och

transportforskningsinstitutet(VTI) hade önskat en tydligare beskrivning

49

av ansvarsfördelningen mellan Naturvårdsverkets föreslagna ansvar inom Prop. 2009/10:155 miljömålsuppföljningen och KI:s förslagna uppgift. VTI föreslår att en

myndighet (t.ex. KI) ges ett politikområdesövergripande ansvar för all samhällsekonomisk metodutveckling för policyanalys.

Skälen för regeringens bedömning

Samhällsekonomiska konsekvensanalyser

Samhällsekonomiska konsekvensanalyser är ett hjälpmedel för politiskt beslutsfattande, dvs. utgångspunkten är att belysa de olika avvägningar som måste göras genom politiska beslut. Konsekvensanalysen ska för- bättra kvaliteten på förslagen och öka transparensen i beslutsprocessen. Syftet med en konsekvensanalys är att få ett bra beslutsunderlag för att lösa ett problem på bästa sätt och få bättre regler för samhället som helhet. Konsekvensanalysen ska vara neutral och beskriva alla relevanta effekter och konsekvenser som ett beslut kommer att få. En konsekvens- analys bör omfatta såväl ekonomiska som miljömässiga och sociala aspekter.

Miljömålsrådets rapport, Miljömålen – allas vårt ansvar (2004) som ut- gjorde underlag till regeringens första fördjupade utvärdering av miljö- kvalitetsmålen (prop. 2004/05:150), visade att många åtgärdsförslag inom miljöpolitiken saknade konsekvensanalyser. I Miljömålsrådets rapport, Miljömålen – nu är det bråttom! (2008) beskrivs situationen som bättre. Konsekvensanalyserna är dock av varierande kvalitet.

Konsekvensutredningar vid myndigheters regelgivning regleras genom förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). Ett rådgivande organ, Regelrådet, har inrättats. Regelrådets uppgift är bl.a. att vara rådgivande till regeringen och myndigheter samt att granska kvaliteten på konsekvensutredningar vid regelgivning, vad gäller den administrativa kostnaden för företagen.

Konsekvensanalyser inom Europeiska kommissionen

På EU-nivå utreder Kommissionen samlat de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna av sina förslag. I Miljörådets slutsatser från oktober 2009 uppmanas medlemsstaterna att på ett balanserat sätt fullt ut utnyttja sådana konsekvensanalyser för att främja väl underbyggda och långsiktiga strategiska beslut. Inom Kommissionen granskas alla dess konsekvensanalyser av en särskild funktion, The Impact Assessment Board of the European Commission. För att garantera en kritisk och likvärdig granskning av alla politikområden består funktionen av ett antal personer från olika generaldirektorat med en biträdande generalsekreterare som ordförande. Samma funktion ger även ett initialt metodstöd och rekommendationer liksom vägledning om hur ambitiös en specifik konsekvensanalys bör vara. Kvalitetsäkrings- funktionen har lett till transparenta analyser och bättre förslag och har ibland inneburit att resultatet blivit andra förslag än de mer rutinmässiga lösningarna.

50

Naturvårdsverket samordnar utveckling av konsekvensanalyser

Prop. 2009/10:155

Tillämpningen av de samhällsekonomiska analyserna i miljöarbetet bör

fortsätta att utvecklas. Konsekvensanalyser kan användas än mer i miljö-

arbetet bl.a. för att precisera etappmål och analysera alternativa styr-

medel. För detta behövs metodutveckling för flera av stegen i en konse-

kvensanalys. Dessutom behövs en entydig användning av begrepp,

transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan

olika förslag. För att uppnå detta är en regelbundet uppdaterad omvärlds-

bevakning viktig som gemensamt kan utnyttjas av myndigheterna i deras

analysarbete. Det är viktigt att myndigheterna i miljömålssystemet har

kapacitet att genomföra samhällsekonomiska analyser.

Vi avser därför att ge Naturvårdsverket i uppgift att samordna en

myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att löpande

utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömåls-

systemet. Vi anser även att det är angeläget att ta till vara den kompetens

och de erfarenheter som näringslivet besitter när konsekvensanalyser

utvecklas och utarbetas.

4.5 Konsekvenser av att revidera miljömålssystemets organisation

Den organisatoriska förändringen av miljömålssystemet kommer sam- mantaget att effektivisera miljöarbetet. Genom att i tid och i organisation skilja på uppgiften att följa upp miljökvalitetsmålen i från uppgiften att utveckla strategier och etappmål ges mer utrymme för att genomföra uppgifterna. På så sätt ges större möjligheter till en kvalitetssäkrad uppföljning och utvärdering och till konsekvensanalyserade åtgärder.

Det till miljöministern rådgivande forumet med myndighetschefer bidrar till att bevara och utveckla den myndighetssamverkan som miljömålssystemet har bidragit till. Det reviderade miljömålssystemet öppnar även upp för ökad delaktighet för icke-statliga aktörer.

51

Prop. 2009/10:155

5Uppgifter i miljömålssystemet

5.1Nationella myndigheter i miljömålssystemet

5.1.1Många olika ansvar i dagens miljömålssystem

Integrering av miljöarbetet är centralt för att nå miljökvalitetsmålen

Integrering av miljöhänsyn i andra politikområden är sedan länge ett cen- tralt inslag i miljöpolitiken. Det innebär att målen för miljöpolitiken integreras i andra politikområden och att miljöfrågorna beaktas när en myndighet fullgör sin huvuduppgift. Miljöproblemen kan inte lösas av enbart miljöaktörerna eller genom myndighetsstyrningen. I stället måste miljöhänsyn aktivt integreras i verksamheten inom de områden i sam- hället som påverkar miljön. Detta skapar bättre förutsättningar för beslut som är hållbara i såväl ekonomiskt, socialt som miljömässigt perspektiv.

Inom EU finns principen om integrering av miljöhänsyn med i bl.a. fördragen och i det sjätte miljöhandlingsprogrammet. I Amsterdam- fördraget från 1997 stärktes principen om sektorsintegrering som ledde till miljöintegrering inom transport-, energi- och jordbrukssektorerna. Efter hand har arbetet utvecklats till att i dag omfatta nio områden under ansvariga ministerråd. Lissabonfördraget ändrar inte detta. Sverige pekas ofta ut som ett föregångsland när det gäller att utveckla och genomföra sektorsintegrering av miljöhänsyn.

Tre olika ansvar i miljömålssystemet

I miljömålssystemet finns tre olika ansvar för de nationella myndig- heterna. Det är ansvar för miljökvalitetsmål, ansvar för övergripande miljömålsfråga och särskilt ansvar för miljömålsfrågor. Miljömålsutred- ningen föreslår inga förändringar av de olika ansvaren. De föreslår dock att ansvaret kompletteras genom att det görs tydligt i myndigheternas instruktioner att myndigheterna också ska verka för att miljökvalitetsmål- en nås.

För de myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för miljö- målsarbetet föreslår utredningen att ansvarets benämning ändras till ”särskilt ansvar för miljöarbete”. Utredningen menar att allt miljöarbete är att betrakta som arbete för att uppnå miljökvalitetsmålen, dvs. det är inte uppenbart hur en eventuell gräns mellan de båda uppgifterna kan dras. Utredningen föreslår också att begreppet sektor ska definieras som en myndighets ordinarie verksamhetsområde som beskrivs av de styr- dokument som definierar myndighetens ansvar. Utredningen föreslår inte heller några förändringar av de myndigheter som f.n. har ansvar i miljö- målssystemet, med undantag för att Socialstyrelsen återigen föreslås få

52

ett särskilt sektorsansvar. Med anledning av förslaget att de övergripande Prop. 2009/10:155 miljömålsfrågorna ska utgå ur miljömålssystemet som begrepp (se av-

snitt 3.3) och att dessa aspekter integreras i det utvecklade genera- tionsmålet, bör även ansvar för det övergripande miljömålsfrågorna utgå. Miljömålsutredningen menar att ansvaret för dessa frågor delvis kan täckas av det särskilda sektorsansvaret för miljöarbetet, men att det behöver utvecklas.

Ansvar för miljökvalitetsmål

Huvudansvaret för miljökvalitetsmålen är utpekat för sju myndigheter i deras instruktioner. Naturvårdsverket ansvarar för tio miljökvalitetsmål. Därutöver har Boverket, Statens jordbruksverk, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning ansvar för var sitt mål. Bakgrunden beskrivs i kapitel 23 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 226, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). I propo- sitionen anges att ansvaret innebär att tillsammans med berörda sektorer svara för att ge en samlad redovisning av om målen nås, föreslå kom- pletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås. I uppgiften skulle även ingå att föreslå nya eller förändrade styrmedel och nya eller förändrade delmål baserade på såväl miljömässiga som samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Ansvaret infördes därefter i respektive myndighets instruktion, dock inte i sin helhet. I instruk- tionerna framgår att myndigheterna ansvarar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information rörande de enskilda miljökvalitetsmålen. Myndigheterna ska rapportera till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda med rådet om vilken rapportering som behövs. Denna betoning på uppföljning och rapportering har bidragit till att miljömålssystemet har fått alltför stort fokus på uppföljning, vilket har resulterat i att för lite resurser har lagts ned på att utforma åtgärder.

Myndigheter med ansvar för övergripande miljömålsfrågor

I samband med att regeringen utsåg myndigheter med ansvar för miljö- kvalitetsmål utsågs dessutom vissa myndigheter med ansvar för några övergripande miljömålsfrågor. Bakgrunden beskrivs i kapitel 23 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 226, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Boverket fick övergripande ansvar för fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Riksantikvarieämbetet fick ansvar för kultur- miljön och Socialstyrelsen fick ansvar för hälsofrågor. Dessa myndig- heters uppgift skulle vara att tillsammans med de miljömålsansvariga myndigheterna utveckla lämpliga indikatorer för dessa frågor och i övrigt verka för att målen nås på motsvarande sätt som de målansvariga myn- digheterna. Ansvaret är infört i dessa myndigheters instruktioner på sam- ma sätt som för de miljömålsansvariga myndigheterna.

53

Myndigheter med ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbete

Prop. 2009/10:155

Myndigheternas ansvar för ekologisk hållbar utveckling introducerades i

1995 i verksförordningen (SFS 1995:1322). Där fanns bl.a. ett krav på att

myndigheter skulle beakta de krav som ställs på verksamheten i fråga om

bl.a. en ekologisk hållbar utveckling Ett särskilt sektorsansvar för eko-

logisk hållbar utveckling preciserades 1998 för 24 utpekade myndigheter.

Ansvaret omformades 2004 till ett särskilt sektorsansvar för miljö-

målsarbetet. 18 myndigheter fick då detta ansvar och ansvaret knöts

närmare miljömålssystemet. Bakgrunden beskrivs i propositionerna

Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart samhälle (prop. 1997/98:

145) och Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:

150). I myndighetsförordningen (SFS 2007:515) som ersatte verks-

förordningen, har ansvaret för tvärgående frågor, bl.a. myndigheternas

ansvar för ekologisk hållbar utveckling eller miljöansvar, överförts till

andra relevanta styrdokument.

I det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet ingår uppgifterna

att genomföra åtgärder för att myndigheten och aktörerna inom sektorn

ska integrera miljöfrågorna i sin verksamhet, bidra till att uppnå

miljökvalitetsmålen samt att föra en dialog med de miljömålsansvariga

myndigheterna. Myndigheterna har också i uppgift att bidra till uppfölj-

ningen av miljökvalitetsmålen och rapportera om sitt arbete med särskilt

sektorsansvar för miljömålsarbetet till Miljömålsrådet vart fjärde år. An-

svaret är infört antingen i myndigheternas instruktioner eller i reglerings-

breven på olika sätt. De myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar

för miljömålsarbete i nuvarande system har inget emot att ha kvar an-

svaret. De anser att ansvaret har inneburit en ökad tydlighet i myndig-

heternas ansvar relativt andra myndigheter och organisationer samt

bidragit till ökad tyngd för miljöarbetet inom myndigheten. Däremot har

flera av myndigheterna problem med begreppet ”sektor”. Sektorn är inte

alltid tydligt avgränsad för myndigheterna. Vi anser att myndigheternas

ansvar i miljömålssystemet ska fortsätta att utvecklas och presenterar i

avsnitt 5.1.2 ett förslag till en mer verksamhetsanpassad myndighetsstyr-

ning som tydliggör myndigheternas fortsatta miljöansvar.

5.1.2

Ansvar i miljömålssystemet

Regeringens bedömning: De tre olika ansvar som de nationella myn-

digheterna inom miljömålssystemet hittills har haft, dvs. ansvar för

miljökvalitetsmål, ansvar för övergripande miljömålsfrågor samt särskilt

sektorsansvar för miljömålsarbete, samlas till ett ansvar. De myndigheter

som i dag har ansvar i miljömålssystemet får fortsättningsvis detta

ansvar. Därutöver ges tre nya myndigheter ansvar i miljömålssystemet,

Exportkreditnämnden, Kommerskollegium och Myndigheten för till-

växtpolitiska utvärderingar och analyser. Denna grupp med myndigheter

benämns ”myndigheter med ansvar i miljömålssystemet”.

Ansvaret innebär att myndigheten inom sitt verksamhetsområde ska

verka för att målen inom miljömålssystemet nås. Myndigheterna bör

samråda med och bistå Naturvårdsverket med de underlag som behövs

vid den samlade uppföljningen och utvärderingen av målen. Den parla-

54

mentariska beredningen bör i samverkan med myndigheter inom miljö- målssystemet ta fram förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden i enlighet med regeringens direktiv till beredningen och myndigheterna. De myndigheter som har ansvar för ett eller flera miljökvalitetsmål ansvarar även fortsättningsvis för sam- ordningen av uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet.

Omfattningen och avgränsningar av respektive myndighets ansvar pre- ciseras närmare i berörda myndigheternas relevanta styrdokument.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till att ansvaret in- om miljömålssystemet tydliggörs i myndigheternas instruktioner samt att ansvaret föreslås innefatta att verka för att nå miljömålen. Många in- stanser poängterar vikten av tydliga ansvarsförhållanden mellan myn- digheterna för ett effektivt miljömålssystem. Några instanser framför att utredningen inte tillräckligt väl har belyst ansvarsfördelningen samt vilka konsekvenser ett förändrat ansvar medför, framför allt resursmässigt.

Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker att de övergripande miljö- målsfrågorna utgår ur miljömålssystemet, som enskilda komponenter. Boverket och Riksantikvarieämbetet avstyrker förslaget. De övergripande miljömålsfrågorna kan enligt Boverkets mening endast utgå om samtliga övergripande miljömålsfrågor lyfts in som strecksatser i generationsmålet samt att ansvar för dessa fördelas på berörda myndigheter.

De myndigheter som har ansvar för ett miljökvalitetsmål anser att de även fortsättningsvis ska ha det ansvaret. Några instanser framför att ansvaret mellan myndigheterna bör kunna bli tydligare, t.ex. ansvaret för delmål under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Majoriteten av de myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbete i nuvarande system har inget emot att ha kvar ansvaret eller att benämningen ändras till ansvar för ”miljöarbete” i stället för ”miljömålsarbete”. Flertalet myndigheter med sektorsansvar, bl.a.

Statens jordbruksverk och Fiskeriverket, framför att sektorsansvaret har inneburit en ökad tydlighet i myndigheternas ansvar relativt andra myn- digheter och organisationer samt bidragit till ökad tyngd för miljöarbetet inom myndigheten.

Fiskeriverket och Statens energimyndighet är tveksamma till ändringen av benämningen till ”särskilt sektoransvar för miljö” om det leder till en precisering av sektorsansvaret innebörd. Sveriges geologiska under- sökning (SGU) framför att ett generellt och tydligt uppdrag att bistå andra myndigheter, för att miljömålen ska kunna nås, bör ingå i myndighetsinstruktionerna. Transportstyrelsen ser positivt på att det bör övervägas om både Transportstyrelsen och det nya Trafikverket bör få ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet eftersom båda myndigheterna ska verka för ett miljöanpassat transportsystem utifrån sina respektive uppdrag. SGU föreslår att de ges i uppdrag att ta ett sektorsansvar som innebär att verka pådrivande för en miljömässigt hållbar utveckling inom berg-, mineral- och stenindustrin.

Tillväxtverket anser att om de ska ta ett sektorsansvar bör det avvägas om det behöver konsekvensbeskrivas med avseende på resurser, särskilt ifråga om rapporteringen, t.ex. form av administrativ börda för företagen.

Prop. 2009/10:155

55

Några instanser anser att utöver de myndigheter som föreslås bör Prop. 2009/10:155 regeringen överväga att även ge ett sådant ansvar till ytterligare några

myndigheter. Kungliga Tekniska högskolan anser att Verket för innova- tionssystems ansvar för att koppla innovationssystemets utveckling till miljömålssystemet bör uppmärksammas så snart som möjligt.

Skälen för regeringens bedömning

Verksamhetsanpassad myndighetsstyrning

Tydliga ansvarsförhållanden mellan myndigheterna är avgörande för ett effektivt miljömålssystem. Vi anser att det finns skäl att se över vilket ansvar som ska finnas för de nationella myndigheterna i miljömåls- systemet. Som framgått finns det myndigheter med utpekade olika ansvar i systemet. Ansvaret mellan myndigheterna är i vissa fall överlappande det finns även områden där ingen har ett tydligt ansvar. För de myn- digheter som har ett sektorsansvar är begreppet ”sektor” svårt att applicera för den egna myndigheten. Vi avser därför att i fortsättningen inte tillämpa begreppet sektorsansvar i instruktioner och regleringsbrev och i stället utgå från myndigheternas ordinarie verksamhet, som definieras i instruktioner och andra styrdokument. Det blir då tydligare att myndigheterna ska agera inom befintligt mandat. Detta framgår bl.a. av budgetpropositionen för 2010. Vår inriktning är att ha en verk- samhetsanpassad myndighetsstyrning enligt förslagen i Styrutredningen (SOU 2007:75).

Begreppet miljömålsarbetet bör fortsättningsvis inte användas. Allt

miljöarbete är att betrakta som arbete för att uppnå miljökvalitetsmålen,

dvs. det är inte uppenbart hur en eventuell gräns mellan miljöarbete och

miljömålsarbete kan dras.

Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet

För att förenkla i miljömålssystemet avser vi att samla de olika ansvaren

i miljömålssystemet till ett samlat ansvar. De tre olika ansvar som de

nationella myndigheterna inom miljömålssystemet hittills har haft, dvs.

ansvar för miljökvalitetsmål, ansvar för övergripande miljömålsfrågor

samt särskilt sektorsansvar för miljömålsarbete, samlas till ett ansvar.

Denna grupp med myndigheter benämns ”myndigheter med ansvar i

miljömålssystemet”. De myndigheter som får ett ansvar i miljömåls-

systemet bör också ingå i det råd med myndighetschefer till miljö-

ministern som vi avser att inrätta (se avsnitt 4.2.1).

Följande myndigheter bör ha ansvar i miljömålssystemet: Boverket,

Statens energimyndighet, Exportkreditnämnden, Fiskeriverket, Försvars-

makten, Statens jordbruksverk, Kemikalieinspektionen, Konsument-

verket, Kommerskollegium, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Myn-

digheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riks-

antikvarieämbetet, Sida, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen,

Statens skolverk, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska under-

sökning, Tillväxtverket, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar

och analyser (Tillväxtanalys), Transportstyrelsen och Trafikverket. Av

56

dessa är Exportkreditnämnden, Kommerskollegium och Tillväxtanalys nya myndigheter att få ett ansvar i miljömålssystemet.

Med anledning av att de internationella perspektiven och den globala aspekten tydliggörs i miljömålssystemet ser vi behov av att föra in myndigheter som ansvarar för frågor om kreditgivning och global handel i miljömålssystemet. Vi avser därför att även ge Exportkreditnämnden och Kommerskollegium ett ansvar i miljömålssystemet.

När myndigheter ny- och ombildas bör det i varje enskilt fall avgöras om myndigheten ska ha ett ansvar i miljömålssystemet. I och med inrättandet av de två myndigheterna Tillväxtverket och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser 1 april 2009 (prop. 2007/ 08:78) och de förändringar det medförde i myndigheternas uppgifter bör även Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser ha ett ansvar i miljömålssystemet (Tillväxtanalys). Myndighetens ansvar om- fattar frågor avseende uppföljning och analys av näringslivets miljöarbete och hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen påverkar näringslivets utveckling.

Med anledning av utredningen om en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor (M 2009:01) kan det finnas anledning att flytta an- svaret för uppföljning och utvärdering av vissa vattenrelaterade miljö- kvalitetsmål, t.ex. Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård till den nya myndigheten.

Ansvarets innebörd

Myndigheter med ansvar inom miljömålssystemet ska inom sitt verk- samhetsområde verka för att målen inom miljömålssystemet nås.

Myndigheterna ska samråda med och bistå Naturvårdsverket med de underlag som behövs vid den samlade uppföljningen och utvärderingen av målen. De myndigheter som har ansvar för ett eller flera miljö- kvalitetsmål ansvarar även fortsättningsvis för samordningen av uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet. Naturvårdsverket får det samlade samordningsansvaret för miljömålsuppföljningen vilket framgår av avsnitt 4.2.1.

Den parlamentariska beredningen ska i samverkan med myndigheter inom miljömålssystemet ta fram förslag till etappmål, styrmedel och åt- gärder inom av regeringen prioriterade områden i enlighet med reger- ingens direktiv till beredningen och myndigheterna.

Omfattningen och avgränsningar av respektive myndighets ansvar kommer närmare att preciseras i berörda myndigheternas relevanta styr- dokument.

5.1.3Övriga myndigheters miljöansvar

Utöver de myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet finns ytter- ligare ca 500 myndigheter. Även dessa myndigheter har förstås ansvar för miljöfrågor inom sin verksamhet. Enligt förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter är ett antal utpekade myndigheter (ca 200 stycken) skyldiga att ha ett miljöledningssystem. Där kan miljö- målen vara vägledande. I 1 kap. 2 § regeringsformen står att ”det all-

Prop. 2009/10:155

57

männa skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för Prop. 2009/10:155 nuvarande och kommande generationer”.

5.2Regionala miljömål och regionalt miljöarbete

Regeringens bedömning: Regionala miljömål beslutas av regionalt miljömålsansvariga myndigheter efter samråd med länets samverkans- organ eller motsvarande.

-Länsstyrelsen bör få ett tydligare ansvar att verka för att miljö- målen nås.

-Länsstyrelsernas nuvarande samarbete om miljömålsupp- följning utvidgas till att omfatta även samverkan kring åtgärder.

-Länsstyrelserna ska bidra till att föra in det regionala arbetet med miljökvalitetsmålen i det regionala tillväxtarbetet

Miljömålsutredningens bedömning: överensstämmer i huvudsak med regeringens. Miljömålsutredningen föreslog en förändring i förord- ningen om regionalt tillväxtarbete.

Remissinstanserna: De allra flesta instanser tillstyrker förslaget till att regionala miljömål ska beslutas efter samråd med länets regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Statens energimyndighet förordar dock att frågor som berör miljömålen på regional nivå, åtgärder för att nå målen samt mål- konflikter, ska hanteras av de regionala självstyrelse- och samverkans- organen så att miljöfrågorna på ett bättre sätt kopplas till bl.a. det regionala utvecklingsarbetet. Länsstyrelserna är positiva till förslaget att samråd ska ske med regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan när regionala miljömål beslutas. I praktiken sker detta redan i för- ankringsprocessen när dessa tas fram. Skogsstyrelsen anser det vara av stor betydelse att det utformas regionala mål och att dessa tas fram efter regionala förutsättningar. Man bör samtidigt vara medveten om värdet av enhetlighet för att möjliggöra uppföljning av mål på nationell nivå.

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser att länsstyrelser och kommuner endast bör utforma mål där miljömålen gäller regionala respektive lokala miljöfrågor. I övrigt bör nedbrytningen av målen till regional och lokal nivå företrädesvis göras på central nivå i samarbete med centrala och lokala/regionala myndigheter. I annat fall riskerar man att de samlade nationella målen inte nås, alternativt att det blir betydligt kostsammare än nödvändigt att nå målen. Världsnaturfonden WWF saknar en diskussion kring hur regionala mål kan och bör driva mot de nationella målen. De anser att det behövs en viss förutsägbarhet och regelbundenhet i systemet för att mål på olika nivåer ska driva åt samma håll.

Remissinstanserna, bl.a. alla länsstyrelser och Tillväxtverket är positiva till förslaget att det i förordningen om regionalt tillväxtarbete preciseras att miljökvalitetsmålen utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar tillväxt och att samordning ska ske med miljömålsarbetet. Tillväxtverket anser att det bör tydliggöras i förordningen att samordning bör efter- strävas mellan det regionala tillväxtarbetet och miljömålsarbetet. Det

regionala tillväxtarbetet har stor betydelse för hur miljötillståndet ut-

58

vecklas i länen, och omställningen till ett hållbart samhälle kan utgöra en Prop. 2009/10:155 drivkraft för regional tillväxt. Enligt den nationella strategin för regional

konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007-2013 innebär främjande av en hållbar regional tillväxt att prioritera lösningar som ger synergieffekter mellan de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimen- sionerna samtidigt som balanserade avvägningar mellan motstående in- tressen och konflikter mellan de tre dimensionerna måste göras.

Skälen för regeringens bedömning

Regional samverkan stärks genom politisk förankring

Regionala mål i miljömålssystemet beslutas i dag av länsstyrelserna, dock inte mål som rör miljökvalitetsmålet Levande skogar som Skogs- styrelsen beslutar om. Dessa regionalt miljömålsansvariga myndigheter- na är nyckelaktörer i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen genom sin uppgift att verka för att målen får genomslag i länen samt genom den egna verksamheten, t.ex. naturskydd, kulturmiljö och myndighetsut- övning enligt miljöbalken och andra lagar. Detta ständigt pågående arbete är centralt i det regionala arbetet för att nå miljömålen. Många icke-statliga aktörer i länen deltar i det regionala arbetet med miljömålen och ser det som ett stöd.

De regionala målen har ofta tagits fram i samverkan med aktörer i län-

en, t.ex. landsting, samverkansorgan, kommuner, näringsliv och ideella

organisationer. Denna breda samverkan bör fortsätta, då den ger förut-

sättningar för kunskapsutbyte och engagemang. Även den regionala

politiska förankringen bör stärkas. Därför anser vi att beslut om regionala

miljömål bör ske efter samråd med länets kommunala samverkansorgan

eller motsvarande organ. Genom samrådet skapas förutsättningar för

politisk förankring på såväl regional som lokal nivå. Länsstyrelserna bör

svara för den regionala samordningen av miljökvalitetsmålen inom länet.

Landstingen och de kommunala samverkansorgan har stor betydelse för

möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Landstingen kan t.ex. bidra

med kunskap om miljömedicin och hur människorna i regionen eller

länet påverkas av miljöfaktorer. Dessutom ansvar de för verksamheter

som har miljöpåverkan.

Regionalt erfarenhetsutbyte utvecklas

Det nuvarande samarbetet mellan länsstyrelserna och Skogsstyrelsen om

miljömålsuppföljning (RUS, Regionalt UppföljningsSystem) har utgjort

ett utmärkt forum för miljömålsuppföljningen. Detta forum bör utvidgas

till att även omfatta erfarenhetsutbyte kring åtgärder. Av bl.a. resursskäl

är det angeläget att koncentrera åtgärder och insatser till områden som är

särskilt angelägna från miljösynpunkt och där de ansvariga aktörerna ser

en potential i att utveckla sitt miljöarbete. Det finns exempel på län som

tillämpat ett sådant arbetssätt, vilket har uppskattats av företag och kom-

muner. Ett exempel är EnergiIntelligent Dalarna, som är en regional

energisamverkan där många aktörer i Dalarnas län samlas för att gemen-

samt minska energianvändningen och att öka andelen förnybar energi.

59

Programmet har sitt ursprung i Dalarnas miljömål för att nå mål inom Prop. 2009/10:155 områdena för energi och klimat. Ett annat exempel är Projektet Arena

Miljölänet Västernorrland. Det syftar till att driva fram hållbar utveckling av länet genom att kraftsamla, ena, stimulera, samordna, sprida erfaren- heter och lyfta fram goda exempel inom miljö- och energiområdet i syfte att främja miljödriven utveckling av länet och för att nå miljömålen.

Ett utvidgat RUS bör kunna vara länk till åtgärdsarbetet på nationell nivå. RUS kan även fortsättningsvis finansieras inom anslaget för miljöövervakning. Miljömålsrådet har årligen tilldelat länsstyrelserna 11,5 miljoner kronor från miljöövervakningsanslaget, att använda till utveckling och samordning av miljömålsuppföljningen. Genom att den årliga uppföljningsrapporten deFacto avvecklas frigörs ca 1,5 miljoner kronor från anslaget. Vi anser att dessa bör tillföras RUS för att utveckla formerna för erfarenhetsutbyte kring åtgärder.

Regionala mål bidrar till att nå de nationella miljökvalitetsmålen

Regionala mål bör även i fortsättningen formuleras efter behov och med hänsyn till regionala förutsättningar. Länsstyrelserna och Skogsstyrelsen har haft i särskilt uppdrag att regionalisera de nationella delmålen. Därför finns det regionaliserade mål i miljömålssystemet. Den ursprungliga tanken var att de regionaliserade målen sammantaget skulle summeras till miljökvalitetsmålet. Detta har visat sig vara mycket svårt att åstad- komma.

Ett målstyrningssystem bygger på förankrade och accepterade mål. Därför bör de regionala målen tas fram i en regional process. De natio- nella miljökvalitetsmålen med dess preciseringar ger vägledning i det arbetet. I det reviderade miljömålssystemet ges större fokus på miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet, till skillnad från dagens system som till stor del har fokus på delmålen.

Flertalet länsstyrelser framför i remissvaren att etappmålen bör vara kopplade till miljökvalitetsmålen och inte ha en egen struktur. De anser att även om etappmål har effekt på flera miljökvalitetsmål kan de sannolikt inordnas under ett huvudsakligt miljökvalitetsmål eller delas upp i olika delar. Den struktur som dagens system bygger på med miljö- kvalitetsmål och delmål med därtill regionaliserade delmål har inte varit optimal för att få fram effektiva åtgärder. Vi avser att ersätta delmålen med etappmål som ska ingå i strategier för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen (se avsnitt 3.5). Dessa bör också vara en utgångs- punkt även för det regionala miljöarbetet.

Farhågorna om att systemet tappar i struktur bl.a. genom att mål kan tillkomma i systemet vid olika tidpunkter och från olika håll, samt att ingen har överblick i systemet anser vi kan avhjälpas genom Naturvårds- verkets samordningsansvar för miljömålsuppföljningen. De får ansvar för att se till att de mål som finns i systemet följs upp och synliggörs på miljömålsportalen. Det gäller alla mål i systemet inklusive regionala miljömål.

60

Länsstyrelser får ett tydligare ansvar att verka för att miljökvalitetsmålen Prop. 2009/10:155 nås

Länsstyrelserna svarar för det regionala arbetet med att nå miljö- kvalitetsmålen. I det regionala arbetet ingår t.ex. att integrera målen i det regionala tillväxtarbetet och därmed att få en hållbar samhällsutveckling som leder till att miljökvalitetsmålen kan nås. Länsstyrelserna har också ett stort ansvar för att utöva tillsyn och ge tillstånd till olika verksamheter enligt miljöbalken. De ska också ge kommunerna tillsynsvägledning. Länens regionala miljömål, som utgår från de nationella miljökvali- tetsmålen, bör vara vägledande när tillsynsinsatser prioriteras. Vi anser att miljötillsynen bör genomföras så att den ger mest effektiv miljönytta.

För att nå målen behövs ofta insatser inom områden där länsstyrelserna har begränsat formellt inflytande. De främsta redskapen då är informa- tion och initiativ för att överföra kunskaper och erfarenheter som kan leda till åtgärder på frivillighetens grund. Länsstyrelserna ska enligt regleringsbrevet för 2009 utveckla regionala åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsmålen. Länsstyrelsernas ansvar för att bedriva åtgärder bör vara kontinuerligt. Såväl egna åtgärder som insatser för att stimulera andra regionala och lokala aktörers miljöarbete bör ingå. Det handlar i huvudsak om åtgärder som kan vara gynnsamma både för miljön och för kommuner och företag.

Regionala åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsmålen

De regionala målen och arbetet med åtgärdsstrategier och åtgärds- program är en del i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Länsstyrelserna har ansvar för att ta fram regionala åtgärdsprogram. Dessa bör tas fram i bred förankring bl.a. i samråd med kommunala sam- verkansorgan. Sådana program ger också ett tydligt och anpassat under- lag för länsstyrelsernas arbete med prövning och tillsyn enligt miljö- balken. Tillståndsprövningen och tillsynen enligt miljöbalken är viktiga beståndsdelar i länsstyrelsernas samlade arbete för att nå de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen. Som en del av länsstyrelsernas ansvar i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan fick samtliga länsstyrelser 2008 i uppdrag att utveckla regionala klimat- och energistrategier i samverkan med berörda aktörer i syfte att minska klimatförändringarna, främja energiomställningen, öka andelen förnybar energi samt främja energieffektivisering och effektivare transportsystem.

För 2009 utvecklades uppdraget till att konkretisera arbetet med klimat- och energistrategier genom att planera och genomföra insatser i samverkan med berörda aktörer. I arbetet ska även ingå markanvändning, infrastruktur och bebyggelse. I uppgiften ligger även ett ansvar för att stödja såväl kommunernas som näringslivets klimat- och energiarbete. Länsstyrelserna har en viktig roll i ett långsiktigt arbete för att samordna och driva på det regionala miljö- och klimatarbetet för den regionala samhällsomställning som erfordras, i det arbetet är samråd med bl.a. kommunala samverkansorgan av central vikt.

61

Hållbar regional tillväxt

Prop. 2009/10:155

Det regionala tillväxtarbetet har stor betydelse för hur miljötillståndet

utvecklas i länen. Omställningen till ett hållbart samhälle kan utgöra en

drivkraft för regional tillväxt. Enligt den nationella strategin för regional

konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 är det

dock inte en nationell uppgift att styra hur regionerna väljer att för-

verkliga visionen om en hållbar regional tillväxt. Det är den regionala

nivån som har kunskapen om vilka insatser och prioriteringar som är de

optimala för att vända ohållbara trender, förändra ohållbara strukturer

och underlätta för en hållbar tillväxt i respektive region. Att främja en

hållbar regional tillväxt innebär att prioritera lösningar som ger synergi-

effekter mellan de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna

samtidigt som balanserade avvägningar mellan motstående intressen och

konflikter mellan de tre dimensionerna måste göras.

Behandlingen av miljöaspekter kan ofta förbättras. Behovet av att

integrera miljöaspekterna i den regionala utvecklingen har tidigare tagits

upp i miljömålspropositioner och av Miljömålsrådet. Länsstyrelserna ska

bidra till att föra in det regionala arbetet med miljökvalitetsmålen i det

regionala tillväxtarbetet

5.3

Kommunerna och miljömålssystemet

Regeringens bedömning: Kommunerna har stort ansvar för att miljö-

kvalitetsmålen nås. Miljöaspekterna kan i större utsträckning vägas in

i politiska beslut. Kommunernas miljöarbete behöver i större ut-

sträckning synliggöras och tillvaratas i miljömålssystemet.

Miljömålsutredningens och Miljömålsrådets bedömning överens-

stämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommentarer kring kom-

munernas ansvar i miljömålssystemet. Växjö kommun framför att efter-

som det på flera ställen slås fast att kommunernas löpande miljöarbete är

en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålen bör det tydliggöras med

vilka medel detta ska ske.

Skälen för regeringens bedömning

Miljökvalitetsmålen är en del i kommunernas arbete med hållbar

utveckling

De nationella miljökvalitetsmålen och de regionala målen är en del av

kommunernas övergripande politik. Att även staten har ett helhets-

perspektiv i arbetet med hållbar utveckling är en förutsättning för kom-

munerna. Kommunerna önskar ännu mer samordning från statens sida.

Flera näraliggande politikområden med stor betydelse för miljökvali-

tetsmålen behöver hanteras samordnat, t.ex. energi- och transport-

politiken. Det är av stor vikt att staten ger vägledning hur målkonflikter

med andra politikområden ska hanteras. Även om miljökvalitetsmålen

anses vara ett bra verktyg i miljöarbetet eliminerar de inte de hinder som

62

miljöarbetet möter på i det lokala arbetet, nämligen bristande resurser Prop. 2009/10:155 och engagemang samt målkonflikter mellan miljökvalitetsmål och andra

politiska mål och intressen.

De förändringar som vi gör i miljömålssystemet kommer att underlätta och ge vägledning för kommunerna vid avvägningar mellan miljökvali- tetsmål och andra samhällsintressen. På så sätt anser vi att miljökvali- tetsmålen kan bli ett effektivare verktyg i arbetet med att nå en hållbar utveckling.

Kommunerna kan ta ett större ansvar för miljömålen

Det kommunala engagemanget och samverkan med företag, organisa- tioner och andra aktörer är väsentligt för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Kommunerna påverkar miljöarbetet genom politiska beslut inom en mängd områden. Målen används i översiktsplanering, till- synsplaner, avfallsplanering samt energiprogram och klimatstrategier. Andra exempel är Agenda 21, hållbarhetsplaner, folkhälsoprogram, miljöledning och trafikplanering. Kommunerna spelar också en viktig roll för att nå miljökvalitetsmålen genom sitt huvudmannaskap för en rad verksamheter såsom avfallshantering, energiförsörjning, kollektivtrafik, skolor, vård och omsorg där såväl byggande, drift, underhåll och offent- lig upphandling är viktiga komponenter.

Många kommuner ser de nationella och regionala miljömålen som en tillgång i det lokala miljöarbetet och har, på frivillig basis, anpassat målen till den lokala nivån. Eftersom kommunerna har många av de verktyg som behövs för att påverka miljöutvecklingen är det angeläget att miljöaspekterna väger tungt i kommunernas beslut. Kommunerna kan i stor omfattning väga in miljöaspekterna i politiska beslut, planering och tillsyn.

Samhällsplanering är ett viktigt verktyg för att nå miljökvalitetsmålen

En hållbar samhällsutveckling är av yttersta vikt för att nå miljökvali- tetsmålen. Genom verktyg som översiktsplanering, detaljplanering, om- rådesbestämmelser, miljökonsekvensbeskrivningar, bygglov och riv- ningslov kan kommunerna delvis styra den långsiktiga utvecklingen i den fysiska miljön. Verktygen är reglerade i plan- och bygglagen och har kopplingar till miljöbalken. Den fysiska planeringen ska utgå från ett hel- hetsperspektiv, dvs. den ska beakta miljömässiga, sociala och ekonomiska aspekter för samhällsutvecklingen.

I propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) föreslår vi förändringar om att lagstiftningen ska stöd ge för en mer strategisk översiktsplan som beaktar relevanta nationella, regionala och mellankommunala mål, planer och program. Det ska framgå hur kom- munen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med exempelvis regionala klimat- och energistrategier, länsplaner för transportinfrastruktur och miljökvalitetsmålen.

63

Tillsynen bidrar till att nå miljökvalitetsmålen

Prop. 2009/10:155

Miljöbalken och en väl fungerande tillsyn är en grundfaktor för framgång

i en mängd frågor som är angelägna för många av miljökvalitetsmålen.

Kommunerna ansvarar för stora delar av den tillsyn som föreskrivs med

stöd av miljöbalken. Miljömålsrådet anger att tillsynen, som den före-

skrivs i miljöbalken, är resurskrävande för kommunerna. Detta går ibland

ut över arbetet med att utarbeta miljömål och bedriva ett förebyggande

miljöarbete.

Miljökvalitetsmålen är inte juridiskt bindande. Tillsynen avser kontroll

av krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Miljö-

kvalitetsmålen kan utgöra grund för prioriteringar i tillsynsarbetet och

miljötillsynen bör genomföras så att den ger mest effektiv miljönytta.

5.4 Näringslivets miljöarbete

Regeringens bedömning: Miljöarbetet hos företag är avgörande för att nå miljökvalitetsmålen. Näringsliv och myndigheter bör i större ut- sträckning tillsammans skapa nätverk och forum för dialoger kring miljömålen. På så sätt kan miljöfrågorna drivas framåt. Näringslivets miljöarbete behöver i större utsträckning synliggöras och tillvaratas i miljömålssystemet.

Miljömålsutredningens och Miljömålsrådets bedömning överens- stämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flera näringslivsorganisationer påtalar att deras deltagande i miljömålssystemet är stort även om målen ofta inte passar att använda rakt av. Flertalet remissinstanser, bl.a. Svensk Handel,

Företagarna, Svensk Fjärrvärme, Plast- och Kemiföretagen, Svenskt Näringsliv, Teknikföretagen och ICA AB instämmer i Miljömålsrådets bedömning om behovet av nätverk och forum för dialoger. Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien föreslår att det skapas forum för dialog, information, lärande och idégenerering kring åtgärdsinriktat miljöarbete mellan myndigheter och näringsliv. Lantbrukarnas Riksförbund och LRF Skogsägarna påpekar att deras medlemmar är många och svårare att nå än större företag, vilket ställer särskilda krav på pedagogik m.m. Statskontoret efterlyser mekanismer som kan stimulera företag att integrera miljökvalitetsmålen i sina miljöledningssystem och instämmer även i att det finns lönsamhetsskäl för det. Man ifrågasätter om att nätverk och dialog är ett tillräckligt effektivt sätt att uppnå önskad effekt.

Verket för innovationssystem (Vinnova) anser att miljöpolitiken bör integreras tydligare i andra politikområden för att underlätta för näringslivet att bidra till målen. Verket för näringslivsutveckling (Nutek) och Avfall Sverige efterfrågar en större och långsiktig kommunikativ satsning med syfte att skapa kännedom om målen hos näringslivet.

Flertalet remissinstanser anser att miljömålsutredningens förslag till förändring med en parlamentarisk beredning och dess arbetsgrupper bör ge både större delaktighet och större transparens. Svenskt Näringsliv bedömer att förslag om att omhänderta näringslivets miljöengagemang

möjliggör bättre delaktighet från näringslivet även om utredningen inte

64

tydligt och uttömmande beskriver detta. Deras bedömning är att den Prop. 2009/10:155 föreslagna organisationen kan möjliggöra politiska prioriteringar och har

förhoppningar om att den också kan bidra till en förbättrad samverkan med näringslivet. Några instanser, bl.a. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), Världsnaturfonden WWF, Vinnova och Tillväxtverket anser att de förslag som lagts för att underlätta näringslivets och kommunernas deltagande i miljömålsarbetet inte är tillräckligt långtgående, utan enbart bidrar till marginella förbättringar. Vinnova framför att miljömåls- systemet i väsentligt högre grad skulle kunna bidra till omställning till en eko-effektiv ekonomi och stärka Sveriges internationella rykte som före- gångsland på miljöområdet, om dessa frågor togs på större allvar. De anser att det även behövs starkare incitament och riktade styrmedel för att åtgärder verkligen ska ske.

Skälen för regeringens bedömning

Näringslivet är en central aktör för alla miljökvalitetsmål

Näringslivet är en central aktör för nå alla miljökvalitetsmål, t.ex. genom att utveckla varor och tjänster där ny teknik kombineras med bättre miljöprestanda, arbeta med resurshushållning samt att vidta åtgärder för att minska föroreningar i alla produktionsled. Miljömålsutredningen konstaterade att miljökvalitetsmålen inte är en nödvändig förutsättning för ett framgångsrikt miljöarbete för företagens dagliga miljöarbete. För företagen är det viktigt att lagstiftning och miljömål inom EU och på global nivå är harmoniserade, eftersom företagen är konkurrensutsatta och ofta verkar i en internationell miljö.

Näringslivet kan påverka möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen inom många områden, t. ex. inom transportföretag och handeln, vid lokalisering av butiker, utbud av miljömässigt framställda varor och varutransporter till och från butiker. Byggföretag, fastighetsägare eller fastighetsförvaltare är centrala för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Deras verksamheter har stor betydelse för målen om inomhus- miljön, energianvändning i byggnader och lokaler, möjligheterna att sortera avfall samt hur byggnaders kulturhistoriska värden kan värnas. Producentansvaret, som bygger på att näringslivet tar ansvar för återvinning av bl.a. förpackningar, har stor betydelse för mål om avfall. För miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har verksamhetsutövare ett stort ansvar genom att undvika och begränsa kemiska risker i sin verksamhet och att beakta substitutionsprincipen, dvs. principen att om möjligt ersätta den använda kemiska produkten med en mindre farlig produkt eller med en som kan hanteras säkrare, alternativt med annan teknik. För att nå de miljökvalitetsmål som berör de areella näringarna är det av- görande hur dessa näringar tar vardaglig hänsyn till natur- och kultur- värden. Ett framgångsrikt naturvårdsarbete förutsätter god samverkan mellan alla berörda aktörer. De areella näringarna gör betydande frivilliga insatser för att nå miljökvalitetsmålen. Ett exempel är inom miljökvalitetsmålet Levande skogar där mer än hälften (500 000 hektar) av den areal skogsmark som ska skyddas ska ske på frivillig väg av

skogsbruket.

65

Systematiskt miljöarbete är lönsamt

Prop. 2009/10:155

Näringslivet bidrar med kunskap och initiativ som visar att systematiskt

miljöarbete är lönsamt – både för samhället och företagen. Ett exempel

på ett viktigt område är att ställa miljökrav på leverantörerna. Här kan

dialoger mellan näringsliv och offentliga aktörer bidra till att öka

kunskaperna och därmed användningen av miljökrav.

I en globaliserad värld krävs internationellt samarbete för att främja

konkurrens på lika villkor. Ramverken för marknaden och riktningen för

samhällsutvecklingen bör så långt som möjligt vara förutsägbara för

marknadens aktörer så att de styr mot effektiv användning av energi och

resurser, att förorenaren betalar och att innovation och investeringar i

miljöförbättrande teknik och åtgärder för en hållbar konsumtion och pro-

duktion stimuleras. Det medför en trygghet och ger goda förutsättningar

för företag avseende beslut om långsiktiga strategier, investeringar och

produktutveckling.

Målen i miljömålssystemet ger vägledning för miljöarbetets inriktning.

Näringslivet tillsammans med myndigheter skulle i större utsträckning

kunna skapa nätverk och forum för dialoger kring miljöarbetet. Närings-

livet kan även i större utsträckning lyfta fram den koppling som finns

mellan ”miljö och affärer” och bidra med kunskap och initiativ som visar

att systematiskt miljöarbete är lönsamt både för samhället och för

företagen. På det sättet kan ömsesidig förståelse uppnås och miljö-

frågorna kan drivas framåt.

Miljöteknik kan skapa synergier mellan minskad miljöpåverkan och

ekonomisk tillväxt inte bara inom miljötekniksektorn utan också genom

integrering i traditionella industrisektorer. Vi ser mycket positivt på att

främja utveckling av miljöteknik både för att uppnå miljövinster och

samtidigt främja tillväxt och öka konkurrenskraften samt som ett led i

en hållbar miljö-, klimat- och näringspolitik. Sveriges miljöteknikråd,

Swentec, har regeringens uppdrag att leverera ett förslag till strategi för

att stärka utveckling av svensk miljöteknik och miljöteknikbranschen i

framtiden, med fokus på ökad tillväxt och export. Swentec har redovisat

ett förslag till en svensk miljöteknikhandlingsplan och fortsätter att

utreda mer preciserade förslag som ska redovisas till regeringen i

december 2010. Uppdraget ligger i linje med vår övergripande mål-

sättning att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag i

Sverige och att samtidigt möta utmaningarna inom miljö- och klimat-

området.

Miljöledningssystem och standarder utvecklar företagens miljöarbete

Utöver lagstiftning påverkar även andra faktorer företagens miljöarbete.

Det rör sig om affärsmässiga överväganden och även t.ex. att bygga

varumärken, konsumenttryck från kunder och investerare samt

standarder som har utvecklats på internationell nivå. Exempel på sådana

standarder är Global Reporting Initiative, standard för livscykelanalys,

ISO 14000-serien och EU:s miljöstyrnings- och miljörevisionsordning

EMAS. Miljökvalitetsmålen inarbetas allt oftare i sådana standarder och

miljöledningssystem. Detta sker exempelvis när betydande direkta och

indirekta miljöaspekter identifieras eller när företagen sätter egna

66

miljömål. Standarden har därmed hjälpt många företag att komma till insikt om att miljöfrågorna måste hanteras i ett helhetsperspektiv.

En global standard för bedömning av eko-effektivitet är under ut- veckling inom Internationella standardiseringsorganisationen (ISO). Swedish Standards Institute (SIS) leder arbetet som ska beskriva för- hållandet mellan miljöprestanda och ekonomisk nytta. Standarden kan komma till användning t.ex. vid bedömning av miljöeffekter vid olika investeringar.

Flera sektorer arbetar även med sektorsvisa frivilliga certifierings- system. Inom skogsbruket i Sverige finns främst två system, FSC (Forest Stewardship Council) och PEFC (Programme for the Endorsement of Forest Certification) där markägare kan få sin verksamhet granskad i relation till såväl miljökriterier som sociala och ekonomiska kriterier av en tredje part.

Ett mer strategiskt arbete som gäller standarder behöver utvecklas som också kan komma att inverka på miljökvalitetsmålen. Vi avser att bidra i det arbetet.

Offentlig verksamhet och staten som verksamhetsutövare

Staten och den offentliga verksamheten har både en särskild möjlighet och ett särskilt ansvar att vara föredöme i miljöarbetet. Nya krav på statligt ägda företag att lämna hållbarhetsredovisningar enligt Global Reporting Initiatives (GRI) är ett viktigt steg framåt. Staten är den största företagsägaren i landet.

Även verksamheter som bedrivs med kommuner och landsting som huvudmän behöver utveckla sitt miljöarbete. Ett par sådana exempel redovisas under kapitlet om miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft. Den offentliga upphandlingen omfattar uppemot 500 miljarder kronor per år. Eftersom den är så omfattande har den stor betydelse för att driva på miljöutveck- lingen. Ett förslag till förändringar i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2007:1092) om upphandling inom om- rådena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) behandlas f.n. i riksdagen i lagrådsremissen Upphandling från statliga och kommunala företag (20091217). Förslagen innehåller bestämmelser om bl.a. miljö- hänsyn och sociala hänsyn i upphandlingen som innebär att upphand- lande myndigheter och enheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hän- syn i sina upphandlingar i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphandlingens art.

Kommissionen har uppmuntrat alla medlemsstater att utarbeta offent- ligt tillgängliga handlingsplaner för att göra sin offentliga upphandling grönare (meddelande till Europeiska rådet och Europaparlamentet den 18 juni 2003 Integrerad produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykel- perspektiv, KOM(2003) 302 slutlig). Handlingsplanerna ses över vart tredje år. Sveriges handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling har utvärderats under 2009. Rapporten från Naturvårdsverket med förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling (nr 6320) bereds f.n. i Regeringskansliet.

Inom EU har offentlig-privat samverkan diskuterats och rådet har betonat betydelsen av att den offentliga sektorn i högre grad samarbetar

Prop. 2009/10:155

67

med industrin, arbetsmarknadens parter och konsumentorganisationerna Prop. 2009/10:155 och att investeringar av den privata sektorn och företagsvänliga offentlig-

privata partnerskap stimuleras för att förbättra det kommersiella ut- nyttjandet av resultat från FoU och innovationer.

Näringslivet bidrar med underlag till miljömålsuppföljningen

Flera miljökvalitetsmål är till stor del beroende av uppgifter från kom- munerna för att kunna följas upp. Kommunernas rapportering bygger ofta på statistik från näringslivet. Det gäller t.ex. utsläpps- och belast- ningsdata för miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning.

Det finns stora skillnader i fråga om tillgången på statistik mellan olika områden och mellan olika branscher/sektorer i samhället. Inom några branscher i det svenska näringslivet tar man årligen fram statistik om olika miljöaspekter, t.ex. kommer en del av avfallsstatistiken från ren- hållningsbranschen. Uppföljningen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö görs till stor del med hjälp av information från produktregistret vid Kemikalieinspektionen, som företagen rapporterar till. För miljökvali- tetsmålet Levande skogar är underlag från kommuner och näringsliv nödvändiga, t.ex. för att följa upp storleken på de frivilliga avsätt- ningarna av skogsmark eller hänsynen till kulturmiljöer. Ett problem är att delar av näringslivet av kommersiella skäl inte alltid lämnar ut sina uppgifter vilket försvårar uppföljningen av målen. Ett annat problem är också att det är svårt att göra sammanställningar eftersom metoderna och kriterierna för uppföljning skiljer sig åt mellan företagen.

5.5Miljöengagemang och ideella organisationers miljöarbete

Regeringens bedömning: Miljöengagemanget och miljöarbetet hos ideella organisationer och bland medborgarna är viktigt för att nå miljökvalitetsmålen. Ideella organisationer kan göra stora insatser genom att kommunicera miljöfrågorna som en del i arbetet för en håll- bar samhällsutveckling. Ideella organisationers miljöarbete behöver i större utsträckning synliggöras och tillvaratas i miljömålssystemet.

Miljömålsutredningens och Miljömålsrådets bedömning överens- stämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat de ideella organisationernas roll och ansvar i miljömålssystemet delar Miljömålsutredningens och Miljömålsrådets bedömning. Konsument- verket ser ett behov av att analysera konsumentperspektivet djupare och efterlyser mer forskning som belyser konsumenternas förutsättningar att göra miljöanpassade val och vilka åtgärder som kan underlätta sådana. De instämmer även i skolans betydelse och menar att konsumentkunskap kan ha en roll att spela. Verket för näringslivsutveckling (Nutek) efter- lyser en större och långsiktig kommunikativ satsning med syfte att ge

större kännedom om målen hos konsumenter. Även Länsstyrelsen i

68

Jönköpings län och Smittskyddsinstitutet påtalar vikten av information. Prop. 2009/10:155 Malmö kommun saknar något om hur budskapet om miljömålen ska

kunna nå ut till gemene man på ett begripligt sätt. Hyresgästernas Riksförbund påtalar vikten av konsumenternas beteende och att de får ett ”kvitto” på att den egna medverkan faktiskt gör nytta. Miljöförbundet Jordens Vänner föreslår att beslutsprocesser och representation utvecklas så att de bättre speglar behov och erfarenheter hos kvinnor, barn, ungdomar, invandrare, funktionshindrade, kollektivtrafikresenärer m.fl.

Länsstyrelsen i Kronobergs län instämmer i förslagen. Svenska Kyrkan

välkomnar förslaget att kommunicera miljöfrågor med fler än miljö-

organisationer och ser gärna att kyrkor och samfund räknas in. Miljö-

förbundet Jordens Vänner föreslår att en större del av organisationslivet

engageras i miljömålen och att särskilda medel tillställs fritidsorganisa-

tioner, folkrörelser, studieförbund och folkhögskolor.

Skälen för regeringens bedömning

Miljön är allas ansvar

Det är självklart att alla har ett ansvar för miljön. Det är däremot inte

nödvändigt att alla behöver känna till alla miljökvalitetsmål, än mindre

hela miljömålssystemet. Olika aktörer och grupper i samhället, liksom

enskilda medborgare, behöver göra insatser för miljön. En förutsättning

är att aktörer och enskilda känner till vad som behöver göras och vilka

val i vardagen som har betydelse. Myndigheterna i miljömålssystemet

har i uppgift att informera om tillståndet i miljön till befolkningen.

Människor som vill och eftersträvar att göra aktiva val för en bättre

miljö bör därför ges möjligheter att göra sakligt välunderbyggda och

medvetna val. Samhället och politiken har ett stort ansvar att underlätta

detta. Till exempel kan bättre tillgång på information om produkters och

tjänsters miljöpåverkan möjliggöra ett ökat individuellt ansvar för att

miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Ett individuellt ansvar förutsätter

även att samhället underlättar för individerna att ta ansvaret genom att

skapa förutsättningar för att göra hållbara val genom bl a transport- och

energieffektiv infrastruktur som erbjuder tillgång till en god kollektiv-

trafik, förnybar och annan klimatsmart energi, smidiga källsorterings-

möjligheter, närhet till affärer, arbetsplatser och rekreationsområden etc.

Ideella organisationer bidrar till kunskap om miljö

Miljöorganisationer och andra ideella organisationer som studieförbund

och bostadsföreningar m.fl. kan göra stora insatser för att bidra till att nå

miljökvalitetsmålen. Ideella organisationer kan bidra med kunskap om

miljö och att driva på i miljöarbetet. Genom kontakter med myndigheter

på nationell, regional och lokal nivå liksom i internationella organisa-

tioner och nätverk påverkar de beslut både nationellt och inom EU och

överenskommelser i internationella sammanhang.

I Sverige produceras en mängd miljöinformation av ideella organisa-

tioner som kan användas i informationssyfte och för miljömålsupp-

följningen, t.ex. statistik kring biologisk mångfald som tas fram och för-

69

valtas av olika institut och organisationer, ofta på uppdrag av Naturvårds- Prop. 2009/10:155 verket och exempelvis fågelinventeringar som görs av medlemmar i

Sveriges Ornitologiska Förening. Artportalen.se är ett rapporterings- system som har blivit en viktig informationskanal för bl.a. ornitologer. Den information som tidigare spreds via telefonsvarare och utnyttjades av begränsade nätverk blir nu tillgänglig för fler och dessutom för forskning och uppföljning.

Ett annat exempel är inventeringar av florans sammansättning och dess förändring över tid. De ger oftast en god kunskap om landskapets värde och hur det påverkas av exempelvis ändrade skötselformer. Kunniga medlemmar i de botaniska föreningarna bidrar ideellt med den viktigaste informationen om florans utveckling genom att systematiskt genomföra omfattande inventeringar av floran i olika landskap. När resultaten jäm- förs med äldre inventeringar ger det en god bild av hur floran och därmed landskapet har utvecklats, i några fall ända tillbaka till 1800-talets mitt.

De ideella organisationerna är viktiga aktörer när det gäller att in- formera konsumenterna om miljöeffekter av deras beteenden. Svenska Naturskyddsföreningen bedriver projektet ”Handla miljövänligt”. Knutet till projektet är miljömärkning med ”Bra miljöval” som bedrivs i samarbete med handeln. Under 2009 genomförde 150 av föreningens lokala kretsar kampanjer under ”miljövänliga veckan”.

5.6

Miljö- och hållbarhetsfrågor i utbildning

Det är genom kommande generationer som nya livsstilar och beteende-

mönster kan skapas. Sverige har tagit flera avgörande steg i arbetet med

hållbar utveckling i utbildningen. Det offentliga utbildningssystemet på

alla nivåer inklusive vuxenutbildning och folkbildning har en be-

tydelsefull roll i att utrusta barn, ungdomar och vuxna med kunskap,

färdighet, förmåga och vilja att arbeta för en hållbar utveckling. I

läroplanen för det obligatoriska skolväsendet och i läroplanen för de

frivilliga skolformerna framhålls vikten av att skolorna i undervisningen

belyser hur samhällets funktioner och vårt sätt att leva och arbeta kan

anpassas för att skapa hållbar utveckling. Enligt riksdagens beslut med

anledning av propositionen Högre krav och kvalitet i den nya

gymnasieskolan (prop. 2009/10:199, bet. 2009/10:UbU3, rskr. 2009/

10:8) ska samtliga elever i gymnasieskolan studera naturvetenskap. Inom

detta område bör klimat-, energi- och miljöfrågor behandlas. I propo-

sitionen Bäst i klassen – en ny lärarutbildning (prop. 2009/10:89) betonar

vi vikten av miljö- och hållbarhetsfrågor.

I kap. 5 § högskolelagen (1992:1434) föreskrivs att universitet och

högskolor i sin verksamhet ska främja en hållbar utveckling som innebär

att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och

god miljö, ekonomisk och social välfärd och rättvisa. Detta innebär att

landets lärosäten inom ramen för sina uppgifter högre utbildning, forsk-

ning och samverkan med det omgivande samhället ska verka för att

hållbar utveckling blir en del av högskolans arbete. Studieförbund och

folkhögskolor kan genom att möta människors behov av kunskaper

medverka till en bestående attityd- och beteendeförändring och spela en

avgörande roll, både som initiativtagare och som aktiv samarbetspart.

70

Med fördel kan fortbildning eller kompetensutveckling ske genom sam- Prop. 2009/10:155 arbete mellan utbildningssektorn, arbetslivsorganisationer och samhället

för att öka färdigheterna när det gäller hållbarhetsstrategier liksom att ge insikt i forskningsrön och ny teknik.

5.7Forskning och innovation

Forskningen är en viktig grund för att hitta lösningar på miljöproblem och en viktig möjliggörare för att föra miljöarbetet framåt. Med hjälp av forskning kan kunskapsluckor identifieras som utgör hinder för att nå miljökvalitetsmålen. Resultaten av forskning är också av betydelse för att formulera målen, utvärdera miljöarbetet och utgöra underlag för att revidera målen och behöver i större utsträckning synliggöras och till- varatas i miljömålssystemet.

Naturvårdsverket har genom sitt anslag för miljöforskning ett särskilt ansvar för finansiering av forskning till stöd för miljökvalitetsmålen. Även Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Strålsäkerhetsmyndigheten, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra) och Verket för innovationssystem (Vinnova) m.fl. finansierar forskning som bidrar med underlag för arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen.

Genom beslut föranlett av propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) har forskningen för perioden 2008–2012 stärkts, bl.a. med 500 miljoner kronor för området miljö, energi och klimat. Denna förstärkning bidrar till att även forskningen till stöd för miljökvalitetsmålen har ökat. Detta förbättrar förutsättningarna för en grön tillväxt som inbegriper industriell förnyelse, innovation och kon- kurrenskraft.

5.8Miljöpolitik inom EU och internationellt

Regeringens bedömning: Flertalet miljökvalitetsmål förutsätter en ambitiös miljöpolitik inom EU och i internationella sammanhang. Detta tydliggörs i generationsmålet. Miljökvalitetsmålen och etapp- målen bör användas vid internationella förhandlingar. Strategier för internationella förhandlingar behöver utarbetas. I de strategier som tas fram för att nå miljökvalitetsmålen, framför allt där den nationella rådigheten är liten, bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt.

Frågan om global miljöpåverkan av svensk konsumtion studeras vidare med hänvisning till det arbete som pågår inom EU. Ett öppet handelssystem utgör kärnan i en globaliserad ekonomi och är nödvändig för dess återhämtning.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer med regering- ens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna välkomnar att det internationella perspektivet görs tydligare och att en global aspekt

förs in i miljömålssystemet. Miljöförbundet Jordens Vänner, Världs-

71

naturfonden WWF, Föreningen Rättvisemärkt, Sveriges lantbruks- Prop. 2009/10:155 universitet (SLU) och Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) ser med särskild

tillfredsställelse på förslaget att ta in svensk konsumtions miljöpåverkan även i andra länder i miljömålsarbetet. LRF anser att det är helt nöd- vändigt att lyfta fram konsumtionens ”fotavtryck” i andra länder liksom betydelsen av att konsumenterna kan mer om vad som har stor eller liten miljöpåverkan. Föreningen för Rättvisemärkt föreslår att innebörden av global miljöpåverkan också vidgas och även inkorporerar etiska aspekter av konsumtion. SLU och Livsmedelsverket anser att fokuseringen är särskilt motiverad och angelägen inför det kraftigt ökade globala behovet av livsmedel och dess miljöbelastning vid produktion och konsumtion.

Verket för innovationssystem (Vinnova) stödjer synsättet att miljö- påverkan bör minimeras, oavsett var i världen som den uppstår men framför att det också leder till flera följdfrågor. Om produktionen i andra länder av det som konsumeras i Sverige ska inkluderas i de svenska miljökvalitetsmålen, borde det som produceras i Sverige och sedan ex- porteras räknas bort. Om det internationella perspektivet på sikt inkluderas tydligare i miljömålssystemet anser Vinnova att man bör över- väga hur sådan export kan följas, stödjas och utvecklas. Sveriges Kon- sumenter anser att konsumentperspektivet har fått för litet utrymme i utredningen. Några instanser, bl.a. Konsumentverket och LRF, anser att konsumtionsaspekten och det globala perspektivet bör integreras i de övriga miljökvalitetsmålen där det är relevant.

Skälen för regeringens bedömning

Miljökvalitetsmålen måste ses i ett internationellt sammanhang

Eftersom miljöproblemen ofta är gränsöverskridande har vi inte möj- lighet att på egen hand se till att alla miljökvalitetsmål kan nås. Lös- ningarna kräver ofta åtgärder i samverkan mellan länder. Miljökvali- tetsmålen måste ses i ett internationellt sammanhang. För att nå flera av målen fordras därför samverkan internationellt.

Sverige, liksom andra länder, har ett ansvar för hur de egna

produktions- och konsumtionsmönstren, vid sidan av lagstiftningen och

internationella överenskommelser, påverkar miljötillståndet i andra län-

der för en rättvis fördelning av det globala miljöutrymmet. Vi har också

ett ansvar för att bidra till en bättre miljö för de allra fattigaste länderna.

Skydd och hållbart nyttjande av naturresurser liksom säkrandet av eko-

systemtjänsterna och omsorg om miljön är en viktig del av den svenska

politiken för att främja en globalt hållbar utveckling och är nära

sammankopplade med uppnåendet av de s.k. millenniemålen. Miljö och

säkerhet är ytterligare en viktig fråga för det internationella samarbetet

bl.a. i internationella konventioner och i internationella processer.

Behov av internationellt samarbete

Många av de nationella miljökvalitetsmålen förutsätter ett framgångsrikt

internationellt arbete och att Sverige bedriver en aktiv miljöpolitik i

Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Sverige driver

72

aktivt att EU ska ha en lagstiftning som innebär en hög ambitionsnivå i miljöfrågorna och en hög miljöskyddsnivå samt att EU aktivt deltar i det internationella miljöarbetet. Inom EU och WHO Europa pågår dessutom ett arbete för att närmare knyta ihop miljö- och hälsofrågor.

Under de tio år som miljömålssystemet har funnits har Sverige blivit allt mer inlemmat i EU och det internationella arbetet har intensifierats. Stora delar av den svenska lagstiftningen inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. Utrymmet för rent nationella åtgärder är därför begränsat. Det vi i dag kallar nationell miljöpolitik är i många fall grun- dat på beslut inom EU eller genom andra internationella sammanhang. Detta har bidragit till möjligheter för Sverige att påverka andra länders miljöarbete i positiv riktning och i förlängningen gynnat miljön i Sverige. Många svenska miljökvalitetsmål påverkas sålunda av vår omvärld. Samtidigt påverkar även aktiviteter i Sverige självklart miljön i Sverige men även utanför Sveriges gränser. Strategier för internationella förhandlingar behöver utarbetas och i de strategier som tas fram för att nå miljökvalitetsmålen bör det ingå strategier för miljöarbetet inom EU och internationellt.

Globalt miljösamarbete, t.ex. när det gäller klimat och biologisk mångfald och frågor om hållbar konsumtion och produktion, samordnas ofta inom EU. Våren 2010 ska ett tioårigt ramverk om konsumtion och produktion diskuteras vid ett möte i FN:s Kommission för hållbar ut- veckling (CSD). EU har bidragit med synpunkter till detta ramverk som har nära koppling till arbetet kring grön ekonomi och klimatförändringar.

Grön ekonomi i internationella sammanhang

Det pågår många initiativ i internationella sammanhang som har till syfte att åstadkomma mål och strategier bl.a. en grön ekonomi. Under Sveriges ordförandeskap i EU hösten 2009 har eko-effektiv ekonomi lyfts som ett samlat begrepp, med syfte att diskutera hur Europa kan öka konkurrenskraften och samtidigt möta dagens utmaningar och gemensamma målsättningar inom klimat- och energiområdena. Vid EU:s miljörådsmöte den 21 oktober 2009 och på Konkurrenskraftsrådet den 4 december samma år antogs rådsslutsatser på detta område. Vikten av att identifiera konkreta åtgärder och att ta fram riktlinjer så att detta begrepp genomsyrar den kommande strategin för tillväxt och jobb 2020 betonades. Även betydelsen av att förbättra kopplingarna mellan denna strategi och EU:s strategi för hållbar utveckling behandlades. Vid Europeiska Rådets möte den 10–11 december 2009 antogs slutsatser om inriktningen för en ny strategi för arbete och tillväxt i EU 2020. Då konstaterades att de fördelar som en grön ekonomi ger ska lyftas fram i den nya strategin.

OECD har antagit en deklaration för grön tillväxt (Declaration on green growth, adopted at the Council Meeting at Ministerial level on 25 June 2009). Vi avser att stödja det fortsatta arbetet med denna strategi.

Inom ramen för CSD, FN:s miljöprogram (UNEP) och igenomförandet av FN:s högnivåmöte för hållbar utveckling 2012 blir grön ekonomi ett centralt tema. Arbetet inkluderar bl.a. målsättningar om att miljömässig hållbarhet ska integreras bl.a. utvecklingsstrategier för utvecklingsländer.

Prop. 2009/10:155

73

Ett annat centralt tema är fattigdomsbekämpning. I förslaget om ett tio- Prop. 2009/10:155 årigt ramverk för hållbar konsumtion och produktion lyfts betydelsen av

ändrad konsumtion fram som en angelägenhet för att begränsa effekterna av ett förändrat klimat.

Sveriges miljöpåverkan utanför landets gränser

Ett öppet handelssystem utgör kärnan i en globaliserad ekonomi och är nödvändig för dess återhämtning. Sverige kan t.ex. indirekt påverka pro- duktionsförhållanden och produkters innehåll framför allt genom märk- ning. Vårt arbete för en fri och öppen handel bör samtidigt bidra till handel med miljöförbättrande tekniker och ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbart producerade varor och tjänster. Harmonisering av märkning och standarder eller skapandet av nya internationella sådana ut- gör en del av denna politik. Olika nationella miljömärkningssystem runt om i världen kan skapa handelshinder, framför allt för små- och medelstora företag och för företag i utvecklingsländer. I detta sam- manhang är det EU:s och Sveriges målsättning att WTO-förhandlingarna om att ta bort tullar och andra handelshinder för varor och tjänster, når ett så ambitiöst resultat som möjligt. Det är i sammanhanget viktigt att slå fast att det växande klimat- och miljöengagemanget inte får användas som anledning för att bibehålla eller införa nya handelshinder. Sverige initierade under 2008 ett handelspolitiskt projekt för att bl.a. hjälpa utvecklingsländer att påverka utformningen av internationella klimat- standarder. Projektet ska leda till att skapa förutsättningar för ökad handel med klimatanpassade varor, tjänster och teknik bl.a. med stöd av standardiseringar.

Andra möjligheter att påverka konsumtionen är genom upphandling och andra handelsavtal. Via internationellt miljöarbete kan den inter- nationella miljölagstiftningen förbättras och via organisationer kan dis- kussioner föras om konsumtionens omfattning och inriktning.

Inom EU pågår f.n. ett arbete med att synliggöra samt ta fram data och beräkningar av konsumtionens globala påverkan, t.ex. inom ramen för EU:s integrerade produktpolitik, EU:s handlingsplan för hållbar kon- sumtion och produktion och en hållbar industripolitik, Europeiska miljö- byråns arbete med en resursstrategi, forskningsprojektet EIPOT (En- vironmental Impact of Trade) och EU-projektet REAP (Resources and Energy Analysis Programme). Detta arbete bör följas noga som ut- gångspunkt för en diskussion om hur den globala miljöpåverkan av svensk konsumtion kan mätas i miljömålssystemet. I detta läge anser vi, i syfte att skaffa bättre underlag för behovet av åtgärder, att Naturvårds- verket i samråd med Konsumentverket och Statistiska centralbyrån ska följa och i relevanta fall delta i detta arbete.

74

5.9

Konsekvenser för miljömålssystemets aktörer

Prop. 2009/10:155

Konsekvenser för nationella myndigheter i miljömålssystemet

Den förändrade benämningen av myndigheternas ansvar i miljömåls- systemet kommer sammantaget inte att medföra någon större skillnad för de berörda myndigheterna, varken ekonomiskt eller organisatoriskt. Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ska, liksom i dag, bidra till miljömålsuppföljningen och medverka vid utveckling av strategier och etappmål.

Miljömålssystemets syfte är att ge ett strukturerat miljöarbete och en systematisk uppföljning av miljöpolitiken. Regeringens bedömning är att det inte är någon skillnad på miljöarbete och miljömålsarbete. De upp- gifter som ligger inom myndigheternas ordinarie verksamhet ska bidra till att nå miljökvalitetsmålen.

Ansvaret i miljömålssystemet omfattar således myndigheternas ordinarie verksamhet, vilken regleras genom myndighetens styrdoku- ment. Förslaget om en förändrad benämning av ansvaret kommer därför inte att medföra utökade uppgifter eller utgifter. Myndigheternas upp- gifter ska finansieras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten.

Konsekvenser för regionala myndigheter

Förslagen påverkar inte länsstyrelserna varken ekonomiskt eller orga- nisatoriskt. Vi tydliggör i propositionen att miljömålssystemets syfte är att ge ett strukturerat miljöarbete och en systematisk uppföljning av miljöpolitiken. Det innebär att vi inte gör skillnad på miljöarbete och miljömålsarbete. Därmed ska de uppgifter som ligger inom länsstyrel- sernas ordinarie verksamhet bidra till att nå miljökvalitetsmålen, dvs. de ska inom sitt ordinarie ansvar verka för att miljökvalitetsmålen nås. Länsstyrelserna har redan ansvar att följa upp och utvärdera de regionala miljömålen och bidra till den samlade miljömålsuppföljningen. De ska även regionalt anpassa de nationella målen med utgångspunkt i regionala förutsättningar.

I länsstyrelsernas ordinarie uppdrag ingår miljöarbete i många olika områden som samlat ska bidra till att nå miljökvalitetsmålen. I läns- styrelsernas uppdrag ingår även att stödja kommunerna i det lokala miljöarbetet. Vi tydliggör dessutom att länsstyrelserna ska samråda med regionala samverkansorgan vid beslut om regionala mål vilket i praktiken redan sker. Länsstyrelserna får även fortsättningsvis medel från miljö- övervakningsanslaget för den regionala samordningen både av miljö- målsuppföljning och för samordning av åtgärdsarbetet.

Konsekvenser för näringsliv och kommuner

Förslagen påverkar inte näringslivet och kommunerna direkt. De får stör- re möjligheter att delta i miljömålssystemet.

75

Prop. 2009/10:155

6 Ekosystemtjänster

6.1Kunskapen om ekosystemtjänster och deras värden är centrala i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen och en hållbar utveckling

Regeringens bedömning: Ökad kunskap om ekosystemtjänster och deras värden är centrala i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och utgör en viktig grund i det fortsatta arbetet med att utveckla etappmål och strategier inom miljömålssystemet.

Miljömålsutredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommenterat förslaget.

Svenska Naturskyddsföreningen framför att det innebär ett klart för-

tydligande att i miljömålssystemet peka ut betydelsen av ekosystemens

funktion och kapacitet att långsiktigt generera ekosystemtjänster. De

anser dessutom att det bör lyftas fram att fungerande ekosystem i de

flesta fall är en förutsättning för ekonomisk tillväxt och alltså inte kan

underordnas denna fråga.

Skälen för regeringens bedömning

Den biologiska mångfalden är en förutsättning för allt liv på jorden och

utgör basen för de ekosystemtjänster som är nödvändiga för mänsk-

lighetens existens. Dessa ekosystemtjänster omfattar försörjningen med

livsmedel och rent vatten, upprätthållandet av luftens syrehalt, jordens

bördighet och buffringen av negativa effekter av klimatförändringarna

m.m. Natur- och kulturmiljöer kan även utnyttjas till rekreation och

friluftsliv.

Förutsättningarna för ekosystemen att producera nödvändiga tjänster

försämras i en allt snabbare takt trots att miljöarbetet utvecklas och

insatserna ökar. Ett fortsatt överutnyttjande av naturresurser och för-

oreningar av miljön leder till att ekosystemtjänsterna försvagas eller upp-

hör. Detta hotar i sin tur ekonomiskt välstånd, mänskligt välbefinnande

och kan bli kostsamt för samhälle och näringar. Välfungerande eko-

system är dessutom en förutsättning för att den biologiska mångfalden

ska kunna bevaras. Ett väl fungerande ekosystem med bevarade funk-

tioner innebär en högre säkerhet i produktionen av nödvändiga eko-

systemtjänster. Ett ekosystem där många arter har försvunnit är käns-

ligare för t.ex. parasitangrepp och står väsentligt sämre emot effekterna

av klimatförändringarna.

Ökad kunskap om ekosystemtjänster och deras värden är centrala i

arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Vi tydliggör därför ekosystem-

tjänsternas betydelse inom miljömålssystemet i det utvecklade genera-

tionsmålet (avsnitt 3.3) och säkerställer att ekosystemtjänster beaktas i

76

det fortsatta arbetet med att utveckla etappmål och strategier inom Prop. 2009/10:155 miljömålssystemet. Försiktighetsprincipen och principen att förorenaren

betalar är andra viktiga principer för arbetet med miljökvalitetsmålen.

Vad är ekosystemtjänster?

Ekosystemtjänster är de nyttor som människor får från ekosystemen. Det är bl.a. livsmedelsförsörjning, ren luft och rent vatten, nedbrytning av miljögifter, skogsprodukter, rekreation, upplevelser m.m. Ekosystem- tjänsterna kan delas in i fyra olika huvudtyper:

-Producerande ekosystemtjänster: Livsmedel som kött, fisk, grönsaker och spannmål, träråvaror, kemikalier för läkemedel och bioteknik samt genetiska resurser m.m.

-Stödjande ekosystemtjänster: Biogeokemiska kretslopp som omsätt- ningen av näringsämnen, kol och syre samt primärproduktion och näringsvävens dynamik m.m.

-Reglerande ekosystemtjänster: Påverkan på klimat och luftkvalitet, reglering av översvämningar och upptag av koldioxid och närsalter av mänskligt ursprung.

-Kulturella ekosystemtjänster: Rekreation, turism, estetiska värden, andlig välfärd, kulturarv, möjligheter till utbildning och forskning, inspirationskälla för konst, litteratur, musik m.m.

Ett exempel på konsekvenserna av förlusten av en ekosystemtjänst är dikning av våtmarker, där förlusten av våtmarkernas vattenrenande funk- tioner bidragit till den övergödning som skadar havens ekosystem och därmed bl. a fiskenäringen.

Ekosystemtjänsternas koppling till miljökvalitetsmålen

Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald redovisade i mars 2008 en analys av ekosystemtjänsternas koppling till miljökvalitetsmålen (dnr M2008/1212/Na). I redovisningen framgår att för att nå målen

Begränsad klimatpåverkan,[REDACTED_EFTERNAMN] luft, Giftfri miljö och Grundvatten av god kvalitet är tjänster från ekosystem som skogar, våtmarker, odlings- landskap, sjöar, vattendrag och hav av stor betydelse. För målen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö samt Ett rikt växt- och djurliv är det tydligt att ett flertal ekosystemtjänster gynnas om uppsatta mål nås.

Kunskapen brister om värdet av ekosystemtjänster och hur de gynnas

genom arbetet med miljökvalitetsmålen. Bedömningar i analyser

inom TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity),

www.teebweb.org, visar dock att det ekonomiska värdet är högt.

Ekosystemtjänster och miljömålssystemets vidareutveckling

Ekosystemens strukturer, funktioner och livskraftiga artpopulationer

måste säkras för att deras förmåga att producera för människan livsnöd-

77

vändiga tjänster ska kunna upprätthållas. Ekosystemen måste också fun- Prop. 2009/10:155 gera vid sådana omvärldsförändringar som exempelvis klimatförändring-

arna förväntas medföra.

Vår uppfattning är därför att ambitionen att bevara, hållbart nyttja och vid behov restaurera ekosystem samt utveckla viktiga ekosystemtjänster bör vara centrala utgångspunkter i arbetet med att vidareutveckla miljö- målssystemet. Det är även en viktig utgångspunkt när myndigheter och andra aktörer värderar olika åtgärder som kan bidra till att målen nås.

6.2

Ekosystemtjänsternas värden och behovet av

ekonomisk värdering

Regeringens bedömning: Det krävs en större medvetenhet om värdet

av ekosystemtjänster och styrmedel kan behöva utvecklas för att

hantera ekosystemtjänsternas ekonomiska värden. Bevarande och re-

staurering av ekosystem liksom hållbart nyttjande av ekosystem-

tjänster bör stimuleras. Skydd och restaurering av ekosystem är nöd-

vändiga för att bevara och bygga upp naturens kapital som producerar

för samhället nödvändiga ekosystemtjänster samt för att motverka

klimatförändringarna och deras negativa konsekvenser. En strategi för

att synliggöra värdet av ekosystemtjänster bör därför utvecklas.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger-

ingens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat

frågorna pekar på ett behov av mer kunskap om ekosystemtjänster.

Vidare poängteras vikten av att utveckla metoder för att värdera eko-

systemtjänster. Sveriges lantbruksuniversitet saknar förslag om hur för-

utsättningar som behövs för att upprätthålla biologisk mångfald och

ekosystemtjänster oftare ska prägla besluten i avvägningen mot andra

samhälleliga intressen. Ekologiska lantbrukarna menar att standar-

diserade metoder för värdering av ekosystemtjänster skulle vara till stor

nytta för beslutsfattare på alla nivåer, såväl i privat som offentlig sektor.

Vilhelmina kommun pekar på att det till viss del saknas kunskap om

ekosystemtjänster i både vatten- och landmiljö. Kommunen menar vidare

att tillämpliga indikatorer bör utveckas.

Skälen för regeringens bedömning

Strategi för att synliggöra värdet av ekosystemtjänster

Genom att bättre definiera det ekonomiska värdet av ekosystemtjänsterna

och integrera dessa värden i samhällsekonomin, står människan bättre

rustad att hållbart nyttja ekosystemen och att öka deras kapacitet på lång

sikt.

Jordens naturliga kapital, dvs. ekosystemen, den biologiska mång-

falden och andra naturresurser, måste bevaras och vid behov återställas

för att möjliggöra ett hållbart nyttjande, där det är samhällsekonomiskt

motiverat samt för begränsning av och anpassning till klimatförändring-

78

arna. Ekosystemtjänster bör nyttjas på ett hållbart sätt för att bevara, Prop. 2009/10:155 stärka och i förekommande fall återställa den biologiska mångfalden.

Ekonomisk och social utveckling bör ske inom ramen för vidmakthållandet av välmående ekosystem, så att människan kan leva från avkastningen utan att tära på naturens kapital. Åtgärder för att mildra och anpassa sig till klimatförändringarna bör även bidra till bevarande och hållbart nyttjande av ekosystemen.

Vi strävar efter att integrera värdet av ekosystemtjänster i ekonomiska ställningstaganden och politiska avvägningar. En viktig utgångspunkt är att den som orsakar skador på miljön i högre grad ska betala för att återställa skadan eller betala kostnaden för miljöskadan. Ekosystem- tjänsterna ska utnyttjas för att utveckla en hållbar utveckling i vilket värdet av naturens kapital ska erkännas som en grund för ekonomin och välfärden. En hållbar ekonomi ska hålla sig inom planetens ekologiska ramar.

Vi avser därför att som ett första steg tillsätta en utredning med upp- drag att utveckla en strategi med verktyg för att synliggöra värdet av eko- systemtjänsterna, och deras relevans för olika sektorer och näringar. Strategin ska kopplas till insatser för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Många ekosystemtjänster saknar prissättning

Att ta fram, utvärdera och tillämpa metoder för monetär värdering av biologisk mångfald är prioriterat både i det internationella arbetet med konventionen om biologisk mångfald och i miljömålsarbetet. Så länge värdet av den biologiska mångfalden, inklusive ekosystemtjänster, är en ”extern effekt” som inte mäts i samhällsekonomiska termer, är risken stor att beslut och planering leder till lösningar som inte är optimala från samhällssynpunkt.

Ekosystemtjänsternas värden reflekteras bara delvis av marknads- priserna. Vissa av dem, som trävaror och livsmedel, handlas på mark- naden och är därför prissatta, även om dessa inte nödvändigtvis re- flekterar hela värdet. Många ekosystemtjänster saknar prissättning trots att de i grunden är förutsättningar för produktionen av varor, exempelvis pollinering av insekter, klimatreglering, vattenkvalitet och jordens mull- halt. Eftersom samhälle och näringsliv får dessa tjänster ”gratis” av naturen bortser de ofta från deras värden.

För att dra full nytta av ekosystemtjänsterna krävs en större medveten- het om deras ekonomiska värde. Ekosystemstjänsternas värden kan tyd- liggöras på flera sätt, bl.a. genom olika styrmedel, i överenskommelser, avtal och i lagstiftning så att ekosystemtjänsterna nyttjas på ett hållbart sätt som skapar ekonomisk, social och miljömässig välfärd. För att underlätta ekonomisk värdering av ekosystemtjänsterna i samband med samhällsplanering och policybeslut behövs systematiska metoder. De internationella processerna runt Millennium Ecosystem Assessment – World Resources Institute guide for decision makers, rådgivning till företag, m.m. är värdefulla underlag för monetär värdering av biologisk mångfald.

79

Värderingsstudier av ekosystemtjänster och biologisk mångfald

Prop. 2009/10:155

På uppdrag av miljöministrarna inom G8-länderna pågår arbete med en

global studie om de ekonomiska värdena av ekosystemtjänster och

biologisk mångfald (The Economics of Ecosystems and Biodiversity,

TEEB). TEEB-studiens preliminära bedömning av värdet av den årliga

förlusten av ekosystemtjänster uppgår till 50 miljarder euro. Om inga åt-

gärder vidtas för att förbättra situationen beräknas förlusten för enskilda

länder att uppgå till sju procent av BNP 2050 (www.teebweb.org).

TEEB-studien framhåller att ekosystemtjänsterna måste ges en mycket

tydligare plats i samhällsplaneringen, ges mer rättvisande värden samt att

nya marknadsbaserade system för att hantera ekosystemtjänsternas

värden behöver utvecklas. Vidare visar studien tydligt kopplingen mellan

fattigdom och förlusten av biologisk mångfald, i synnerhet ekosystemen

och deras tjänster. Dessutom visar studien vad ekosystemtjänster betyder

för att minska utsläppen av växthusgaser och på det ekonomiska värdet i

att investera i naturkapital för att minska utsläpp och anpassa samhället

till ett förändrat klimat. Bristen på marknadsvärden för ekosystem-

tjänsterna och den biologiska mångfalden får till följd att värdena på de

varor och tjänster de producerar härifrån blir undervärderade vilket i sin

tur leder till förlust av biologisk mångfald och välfärd.

Inom ramen för FN-projektet Millennium Ecosystem Assessments

värderades ett flertal ekosystem som antingen var intakta eller omvand-

lade. I samtliga analyserade fall var det samhällsekonomiska värdet stör-

re för det ursprungliga ekosystemet än för det omvandlade.

Naturvårdsverket har sammanställt kunskapen om Östersjöns och

Västerhavets ekosystemtjänster (NV rapport 5937 Vad kan havet ge oss?

Östersjöns och Västerhavets ekosystemtjänster). Av de 24 tjänster som

identifierats bedöms tio fungera väl medan sju är svårt hotade. I

Östersjöregionen beräknas människors betalningsvilja för att undgå

övergödningens effekter till 4 830 miljoner euro. Detta kan ses som ett

sätt att mäta värdet av ekosystemtjänsterna från ett hav som inte drabbats

av övergödning jämfört med dagens situation. I Konjunkturinstitutets

redovisning av regeringsuppdraget om monetär värdering av biologisk

mångfald tydliggjordes att vissa aspekter av den biologiska mångfalden

kan värderas monetärt i dagsläget medan det för andra aspekter ännu inte

är möjligt (dnr M2007/5504/Na). Institutet menar att man, trots identi-

fierade svårigheter, bör utföra värderingar där så är möjligt och samtidigt

ange vilka värden som inte har beaktats. Detta skulle skapa en större

efterfrågan på metoder att värdera hela den biologiska mångfalden.

6.3 Ekosystemtjänster och hållbart brukande

Eftersom markanvändningen är en av de aktiviteter som starkast påverkar

ekosystemen behöver alla sektorer och alla aktörer fortsätta att utveckla

hållbart brukande inom alla områden. Vi ska bruka ekosystemen utan att

de förbrukas och sträva efter att förorenaren i högre grad ska betala för

sin miljöpåverkan. De gröna näringarna bör bli än mer miljö- och

resurseffektiva samtidigt som beredskapen för att möta klimatförändring-

ar måste bli bättre. Detsamma gäller infrastrukturens utveckling och

80

andra aktiviteter som påverkar ekosystemens funktioner på medellång Prop. 2009/10:155 och lång sikt.

Det är värdefullt att myndigheter och andra aktörer samverkar. Verktyg och system av insatser genom samverkan med olika intressenter bör därför utvecklas, något som bl.a. beskrivs i propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214, bet. 2009/10:MJU9, rskr. 2009/10:28). Ökat engagemang hos markägare, brukare och andra aktörer är centralt för att utveckla en hållbar förvaltning av ekosystem och arter. Det är nödvändigt att fortsätta utvecklingen av arbetssätt som svarar mot behoven av lokal delaktighet och förankring. Sådana insatser kan exempelvis vara att ett värdefullt odlingslandskap har bibehållits genom betesdrift, bevarande av kulturelement i landskapet, att man avsatt ett gammalt skogsbestånd för fri utveckling eller att man har genomfört vattenvårdande insatser i vattendrag.

Utöver markägare, brukare och näringsliv är miljöorganisationer och andra ideella organisationer viktiga aktörer i utvecklingen av det hållbara brukandet. Kommunerna spelar också en viktig roll genom att utveckla lokala mål och åtgärdsprogram, genom åtgärder i sin egen verksamhet samt genom samhällsplaneringen.

För sektorerna jordbruk, skog och fiske har Statens jordbruksverk (rapport 2007:23), Skogsstyrelsen (dnr Jo2007/3690/LB) samt Fiskeri- verket (dnr Jo2007/3671/JFS) haft i uppdrag att efter samråd med Natur- vårdsverket utveckla och precisera begreppet hållbart nyttjande. Reger- ingen bedömer att resultatet av myndigheternas arbete kan utgöra ett underlag i det framtida arbetet med strategier och miljömål.

6.4

Internationellt samarbete om ekosystemtjänster

Många miljöproblem är gränsöverskridande. Arbetet med att säkra

ekosystemtjänsterna bör därför bedrivas på flera arenor med en kom-

bination av insatser nationellt, inom EU och globalt.

Sverige är pådrivande både inom EU och i internationella sammanhang

för att långsiktiga ambitiösa visioner och mål för bevarande och hållbart

nyttjande av den biologiska mångfalden ska antas. Dessa visioner och

mål bör inkludera sambanden mellan biologisk mångfald, ekosystem-

funktioner och ekosystemtjänster, klimatförändringar, ekonomiskt väl-

stånd och social välfärd. Särskilt viktigt är det att stärka bevarande och

hållbart nyttjande av ekosystem i de länder som p.g.a. en utsatt eko-

nomisk situation löper en stor risk att ekosystemen exploateras utan hän-

syn till deras förmåga att producera ekosystemtjänster. För att Sverige

ska stärka sitt bidrag till att nå FN:s millenniemål och en rättvis och

global utveckling, prioriterar Sverige arbetet med att stödja utveckling

och samarbete som leder till att säkra biologisk mångfald och ekosystem-

tjänster.

Förståelsen för hur konsumtions- och produktionsmönster påverkar

ekosystemtjänster globalt behöver förbättras och åtgärder vidtas för att

minska EU:s negativa påverkan på biologisk mångfald och ekosystem-

tjänster. Detta bör bl.a. ske genom effektiv och integrerad politik i

relevanta sektorer, bl.a. jordbruk, skogsbruk, fiske, energi, handel och

utvecklingssamarbete.

81

Prop. 2009/10:155

7

Begränsad klimatpåverkan

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Begränsad klimat-

påverkan att halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s

ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som inne-

bär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska

uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfal-

den bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för håll-

bar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder

ansvar för att det globala målet kan uppnås. Bakgrunden redovisades i

propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige

(prop. 1997/98:145 s. 162ff, bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt två delmål

om utsläpp av växthusgaser för perioden 2008–2012 (prop. 2001/02:55,

bet.

2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) och till 2020 (prop.

2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300).

7.1

Precisering av miljökvalitetsmålet Begränsad

klimatpåverkan

Riksdagen beslutade våren 2009 om ändrad precisering av

miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (prop. 2008/09:162, bet.

2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Preciseringen innebär ett tem-

peraturmål och ett koncentrationsmål enligt följande.

Temperaturmål: Den globala ökningen av medeltemperaturen be-

gränsas till högst 2 grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån.

Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot

detta mål.

Koncentrationsmål som härleds från temperaturmålet: Sveriges klimat-

politik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser

i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar

koldioxidekvivalenter (ppmv koldioxidekvivalenter).

Enligt riksdagens beslut är möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet

till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i

alla länder.

Regeringen ansåg i propositionen (2008/09:162) En sammanhållen

klimat- och energipolitik – Klimat att miljökvalitetsmålet, liksom tidi-

gare, ska utgå från behovet av att begränsa klimatförändringarna och

deras effekter som det uttrycks i FN:s klimatkonvention. Miljökvalitets-

målet uppnår detta krav men preciseringen av dess innebörd behövde

ändras och konkretiseras med vad som avses med att påverkan på klimat-

systemet inte blir farlig. Miljökvalitetsmålet har därför kompletterats

med ett temperaturmål ur vilket ett koncentrationsmål kan härledas. Det

övergripande temperaturmålet är att ökningen av den globala medel-

temperaturen begränsas till högst två grader Celsius jämfört med den

förindustriella nivån och att Sverige ska ta sin del av det globala ansvaret

för att ökningen inte blir större.

82

7.2

Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Prop. 2009/10:155

Begränsad klimatpåverkan

Regeringens bedömning: Det är mycket svårt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan. Miljökvalitetsmålet är ett globalt mål och kan endast nås genom gemensamma ansträngningar i alla länder. Sverige tar sin del av detta globala ansvar genom en framsynt klimatpolitik som betonar kostnadseffektivitet och med tydliga nationella etappmål, genom satsningar på åtgärder för utsläppsbegränsningar och anpassning i utvecklingsländer och genom att vara pådrivande i de internationella klimatförhandlingarna.

Skälen för regeringens bedömning: Den globala utsläppsutveck- lingen är ogynnsam och kraftiga globala utsläppsminskningar av växt- husgaser krävs för att målet ska nås. Målet har tolkats som att den glo- bala temperaturökningen borde begränsas till högst två grader över för- industriell nivå. För att nå målet behöver koncentrationen av växthus- gaser på lång sikt sannolikt stabiliseras på en nivå motsvarande högst 400 ppm koldioxidekvivalenter (jmf. prop. 2008/09:162). Det kräver att de globala utsläppen av växthusgaser når sin kulmen före 2020, att de minst halveras till 2050 jämfört med 1990 och är nära noll vid slutet av seklet. Sverige och övriga industriländer måste ta ledningen och bör till- sammans minska utsläppen med upp emot 40 procent till 2020 och med 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990 genom nationella och inter- nationella åtgärder. Detta är emellertid inte tillräckligt. Utsläppen måste därutöver även begränsas i utvecklingsländerna och framför allt i de snabbt växande ekonomierna. Till 2020 bör utsläppen för utvecklings- länderna som grupp avvika med minst 15–30 procent från s.k. Business as Usual-utvecklingen.

Enligt Miljömålsrådets rapport de Facto 2009 (dnr M2009/2480/Mk)

uppskattas världens

årliga utsläpp av växthusgaser till motsvarande

40 miljarder ton

koldioxidekvivalenter. Utsläppen ökade med

25 procent 1990–2005, framför allt efter 2000. Till detta kommer effekten av förändrad markanvändning, i huvudsak avverkning av skogar i tropikerna. Den uppskattas motsvara ungefär en femtedel av övriga totala utsläpp. Osäkerheterna kring utsläppens storlek är väsentliga men man uppskattar att utsläppen minskat under de senaste åren.

Europeiska kommissionen bedömer att de globala utsläppen av växt- husgaser ökar med ca 60 procent mellan 1990 och 2020. Bedömningen baseras på de senaste årens utsläppstrend. Effekterna av lågkonjunkturen har vägts in. Bedömningen utgår från antagandet att ingen global överenskommelse om gemensamma utsläppsreduktioner träffas.

Orsaken till att utsläppen av växthusgaser ökar globalt är främst enligt Miljömålsrådets rapport att användning av fossila bränslen för produk- tion av el och värme, för transporter och inom industrin ökar. De senaste 35 åren har utsläppen från el- och värmeproduktion ökat med 145 procent och från transporter med 120 procent. Utsläppen ökar främst i utvecklingsländer med stark ekonomisk tillväxt och denna trend

bedöms komma att förstärkas de närmaste decennierna.

83

För att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ska kunna nås Prop. 2009/10:155 behöver insatser vidtas i alla länder. Ett nytt ambitiöst och vittomfattande

klimatavtal behöver ta vid efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löpt ut, dvs. efter 2012. Utgångspunkten för ett sådant avtal bör vara att ökningen av den globala medeltemperaturen är mindre än 2 grader C jämfört med den förindustriella nivån (Copenhagen Accord den 18 december 2009). Sverige tar sin del av detta ansvar genom att sätta tydliga nationella mål och genomföra utsläppsreducerande åtgärder genom satsningar på åtgärder för utsläppsbegränsningar och anpassning i utvecklingsländer och genom att vara pådrivande i det internationella kli- matarbetet (se prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09: 300 och prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr 2008/09:301).

Sveriges delmål för perioden 2008–2012

Delmålet innebär att de svenska utsläppen av växthusgaser, som ett medelvärde för perioden 2008–2012, ska vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och FN:s klimat- panels, IPCC:s, definitioner. Målet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer och baseras på de faktiska utsläppen inom Sverige för såväl verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter som sådana som inte omfattas av systemet.

Sveriges nationella mål är mer långtgående än vårt bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet (via EU:s interna bördefördelning). Åtagandet innebär förenklat uttryckt att våra nettoutsläpp fram till perioden 2008– 2012 får öka med högst 4 procent jämfört med år 1990 sedan för- ändringar i den s.k. tilldelade mängden beaktats. I det åtagandet inräknas flexibla mekanismer och upptag i kolsänkor. De växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet är koldioxid, dikväveoxid, metan, fluor- kolväten, fluorkarboner och svavelhexafluorid.

Utvecklingen och prognosen för utsläppen av växthusgaser i Sverige innebär att delmålet kommer att kunna nås med god marginal. Under perioden 1990–2008 har de årliga utsläppen successivt minskat även om de varierar något år från år. Utsläppen 2008 var 11,7 procent lägre än 1990.

Sveriges mål för 2020

Vårt mål innebär att utsläppen för Sverige 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser 2020 ska vara ca 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå. Minskningen sker genom utsläppsreduktioner i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM, dvs. genom projekt i utvecklingsländer som minskar utsläppen av växt- husgaser.

84

Det nationella målet nås med en kombination av inhemska åtgärder, Prop. 2009/10:155 gröna internationella investeringar och användning av flexibla mekanis-

mer enligt Kyotoprotokollet eller mekanismer som liknar dessa i en framtida klimatregim efter 2012. Upptag och utsläpp till och från skogs- bruk och annan markanvändning ingår f.n. inte i det nationella målet för 2020.

Vision för 2050

Sveriges utsläpp till år 2050 formuleras utifrån tvågradersmålet och ambitionen att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på 400 ppmv koldioxidekvivalenter. Visionen är att Sverige 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Genom denna inrikt- ning bidrar Sverige på ett ambitiöst sätt till de globala utsläppsreduktio- ner som behövs på lång sikt (prop. 2008/09:162, avsnitt 4.5).

7.3Etappmål till 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Regeringens förslag: Det nuvarande delmålet till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ersätts av ett etappmål till 2020 med sam- ma lydelse:

Utsläppen för Sverige bör för år 2020 vara 40 procent lägre än ut- släppen år 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser år 2020 ska vara ca 20 miljoner ton koldioxidekviva- lenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå. Minskningen sker genom utsläppsreduktioner i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM.

Det nationella målet ska ge ett starkt bidrag till en global och över- gripande klimatöverenskommelse. För de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bestäms ambitionen för minskningen av utsläppen gemensamt på EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler.

Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvänd- ning bör för närvarande inte inkluderas i det nationella målet för år 2020. När resultatet från förhandlingarna om en framtida internationell klimatregim föreligger bör frågan prövas på nytt.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har till miljökvalitetsmålet

Begränsad klimatpåverkan fastställt ett delmål till 2020. Bakgrunden

redovisades i kapitel 4 i propositionen En sammanhållen klimat- och

energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr.

2008/09:300).

Vi föreslår i denna proposition (i avsnitt 3.2) att delmålen till miljö-

kvalitetsmålen ska ersättas av etappmål som beslutas av regeringen. Om

det för ett visst etappmål finns särskilda skäl, bör riksdagen fastställa

etappmålet. Vi anser att klimatfrågans vikt och komplexitet motiverar att

85

etappmål för Begränsad klimatpåverkan även fortsättningsvis fastställs Prop. 2009/10:155 av riksdagen. Det delmål för 2020 som fastställdes av riksdagen 2009 ska

gälla med oförändrad innebörd. Därför kan det redan nu införlivas i den nya miljömålsstrukturen som ett etappmål.

7.4Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Regeringens bedömning: Utsläppen av växthusgaser är en global ut- maning som kräver ett globalt svar. För att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan krävs att de globala utsläppen vänder nedåt senast 2020 och minskar med minst 50 procent till 2050. Insatser behövs i alla länder och industriländerna måste ta ledningen.

Det s.k. tvågradersmålet utgör utgångspunkten för de åtgärder som behöver vidtas globalt. Köpenhamnsöverenskommelsen är ett första steg som måste följas av ett nytt internationellt rättsligt bindande avtal som snarast kan ta vid efter att Kyotoprotokollets första åtagande- period löpt ut 2012.

Sverige tar sin del av detta globala ansvar bl.a. genom utvecklade ekonomiska styrmedel såsom skärpta koldioxidskatter, skärpta ut- släppskrav för fordon och främjande av miljöfordon och alternativa drivmedel i syfte att inleda arbetet med att bryta transportsektorns fos- silberoende och klimatpåverkan samt satsning på förnybar energi och energieffektivisering och genom att fortsatt ha en elproduktion med låga utsläpp av koldioxid. Utöver detta är Sverige pådrivande i de internationella klimatförhandlingarna.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Miljömålsrådet redovisar huvudsakligen åtgärdsförslagen samlat i strategin för effektivare energianvändning och transporter. Regeringen har valt att behandla åtgärdsförslagen i relevanta proposi- tioner och under respektive miljökvalitetsmål.

Remissinstanserna: Synpunkterna på Miljömålsrådets förslag till en strategi för effektivare energianvändning och transporter redovisas under avsnitt 8.3.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

För att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan krävs insatser i alla länder. Ett internationellt avtal för att begränsa de globala utsläppen av växthusgaser behövs också efter att Kyotoprotokollets första åtagan- deperiod löper ut 2012. Grunden för ett nytt avtal kan sägas ha formule- rats i den s.k. Köpenhamnsöverenskommelsen (Copenhagen Accord) av den 18 december 2009. Här poängteras bl.a. att ökningen av den globala medeltemperaturen ska vara mindre än 2 grader C jämfört med den för- industriella nivån.

86

På det internationella planet bör Sverige fortsätta att arbeta för ett brett, ambitiöst och långsiktigt vittomfattande klimatsamarbete med utgångs- punkt i Köpenhamnsöverenskommelsen och det förhandlingsarbete som skett sedan mandaten för förhandlingarna fastställdes vid partsmötet på[REDACTED_EFTERNAMN] 2007. Målet bör vara att så snart som möjligt, helst vid partsmötet i Mexico hösten 2010, få till stånd ett heltäckande och rättsligt bindande internationellt avtal efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Sve- rige och EU bör fortsätta att agera föregångare och, genom ambitiösa mål som nås med effektiva styrmedel, kunna visa att det är möjligt att förena ekonomisk tillväxt och minskade utsläpp.

Grundläggande för genomförandet av politiken är generella ekonomis- ka styrmedel som koldioxidskatt, internationell utsläppshandel och certi- fikat för förnybar elproduktion. De ekonomiska styrmedlen bör utvecklas stegvis och undantag bör begränsas i möjligaste mån. Hänsyn tas till s.k. koldioxidläckage och industrins konkurrenskraft. Styrmedlen komplette- ras med insatser för teknikutveckling och information. I propositionerna En sammanhållen klimat- och energipolitik redovisas tre handlingsplaner för klimat- och energiomställningen. Handlingsplanen för en fossilobero- ende fordonsflotta redovisas i den klimatpolitiska propositionen (prop. 2008/09:162) och handlingsplanerna för energieffektivisering och förny- bar energi redovisas i den energipolitiska propositionen (prop. 2008/09:163).

Kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion under överskådlig tid. Med ett ökande fokus på klimatförändringarna uppfyller kärnkraften ett av de viktigaste kraven som ställs på dagens energikällor, nämligen att den endast innebär låga utsläpp av växthusgaser.

Det internationella klimatarbetet

För att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan krävs insatser i alla länder. Ett nytt internationellt avtal för att begränsa de globala ut- släppen av växthusgaser behövs efter att Kyotoprotokollets första åta- gandeperiod löper ut 2012. Grunden för ett nytt avtal kan sägas ha for- mulerats i Köpenhamnsöverenskommelsen av den 18 december 2009. De flesta länder med stora utsläpp har ställt sig bakom överenskommelsen men den har ej formellt godkänts av alla klimatkonventionens parter. I överenskommelsen poängteras bl.a. att ökningen av den globala medel- temperaturen bör begränsas till högst 2 grader C jämfört med den förin- dustriella nivån. De utvecklade länderna åtar sig att bidra med 30 miljar- der dollar till utvecklingsländernas arbete för utsläppsbegränsning och anpassning under perioden 2010–2012 och beloppet 100 miljarder dollar per år i stöd från 2020 nämns. De åtaganden parterna (främst utvecklade länder) gör för utsläppsbegränsningar till 2020 respektive utvecklings- ländernas insatser listas i en bilaga till överenskommelsen. Flera länders åtaganden är liksom EU:s åtagande förenade med villkor om de samlade insatserna och om andra länders ansträngningar m.m. Åtagandena om utsläppsbegränsning från de utvecklade länderna och insatserna i utvecklingsländer kommer knappast att vara tillräckliga för att två- gradersmålet ska kunna nås. Mål saknas för den globala utsläppsutveck-

Prop. 2009/10:155

87

lingen på längre sikt. I överenskommelsen saknas också närmare pre- ciseringar om hur utsläppen ska mätas och beräknas, vilka regler som ska gälla för användande av flexibla mekanismer och upptag i kolsänkor samt regler för vad som händer om parterna inte når sina åtaganden.

De åtgärder som nu genomförs på EU-nivå lägger en god grund för att nå klimatkonventionens grundläggande mål att undvika farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. Emellertid måste i stort sett alla länder höja sin ambitionsnivå. EU är redo att öka sin ambitionsnivå till minst 30 procent utsläppsreduktion till 2020 jämfört med 1990 inom ramen för ett ambitiöst internationellt klimatavtal. Det kan bli aktuellt att ompröva villkoren för att EU ska åta sig att minska utsläppen med 30 procent. Flexibla mekanismer bör kunna utgöra en betydelsefull del av ansträng- ningarna för att minska utsläppen.

Prioriterat för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är att fortsätta arbeta för ett brett, ambitiöst och långsiktigt globalt klimat- samarbete. Inledningsvis bör insatserna riktas in på att bygga vidare på Köpenhamnsöverenskommelsen och de förhandlingstexter som tagits fram sedan partsmötet på[REDACTED_EFTERNAMN] i syfte att få till stånd ett heltäckande och internationellt avtal efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Beredskap måste också skapas för att successivt höja ambitionsnivån i de insatser som görs internationellt. EU bör även fortsättningsvis ta led- ningen och arbeta för detta i kontakter med andra parter. EU:s interna arbetsformer kan därför behöva ses över. Arbetet med att förhandla fram ett nytt klimatavtal har hittills visat sig vara förknippat med stora svårig- heter och präglas av motsättningar mellan länder och ländergrupper vilka har olika syn på var insatserna ska göras, hur de ska utformas och hur stora insatser som krävs. Fokus behöver därför vara på att öka samsynen och bygga upp förtroendet mellan länder och ländergrupper.

Det internationella klimatsamarbetet bör också breddas så att fler poli- tikområden engageras och i ökad utsträckning beaktar den klimatpåver- kan olika beslut kan innebära. Inom biståndspolitiken har redan betydel- sefulla steg tagits i denna riktning i Sverige. Klimat är ett av tre fokus- områden inom utmaningen kring klimatförändringar och miljöpåverkan i Sveriges politik för global utveckling. Anpassning till klimatförändring- arna är ett prioriterat område i det svenska utvecklingssamarbetet. Den Internationella kommissionen om klimatförändring och utvecklingsarbete har varit betydelsefull för att föra upp frågan på den internationella dag- ordningen. Insatser för att öka det civila samhällets engagemang i frågan i olika delar av världen bör också göras. Intensifierade insatser bör också göras inom andra med klimatfrågan nära förknippade politikområden såsom energi-, handels- samt jord- och skogsbrukspolitiken. Sverige och EU bör fortsätta att agera föregångare och genom ambitiösa mål som kan nås med effektiva styrmedel visa att det är möjligt att förena ekonomisk tillväxt och minskade utsläpp.

EU:s klimatpolitik

Utgångspunkten för EU:s klimatpolitik är målet om att den globala tem- peraturökningen ska begränsas till högst 2 grader Celsius jämfört med förindustriell nivå. Beslutet om att genomföra EU:s energi- och klimat-

Prop. 2009/10:155

88

paket innebär att unionen och dess 27 medlemsstater tagit en stor del av det gemensamma men differentierade globala ansvaret att minska kli- matpåverkan till en konkret och handlingsinriktad nivå.

Energi- och klimatpaketet innebär bl.a. att tydliga mål har antagits för förnybar energi och för klimat. Klimatmålet innebär att EU ska minska sina växthusgasutsläpp med 30 procent till 2020 jämfört med 1990 inom ramen för ett ambitiöst internationellt klimatavtal. Eftersom Köpen- hamnsöverenskommelsen inte utgör ett sådant avtal har EU ännu inte tagit steget att skala upp till 30 procent. Europeiska rådet fastställde i mars och oktober 2009 kriterier som ska vara vägledande för ett beslut om ett 30 procents mål. Vi arbetar för att EU ska utarbeta en plan för denna uppskalning och för hur den ska fördelas mellan EU:s medlems- länder. Behovet av snabba utsläppsminskningar globalt för att nå tvågra- dersmålet bör vägas in och ett beslut bör fattas i ljuset av utvecklingen inom de internationella förhandlingarna.

Målet för förnybar energi innebär att EU:s andel av förnybar energi ska öka från 8,5 procent 2005 till 20 procent 2020. På liknande sätt som klimatmålet är fördelat mellan medlemsstaterna är också målet om för- nybar energi fördelat mellan medlemsstaterna. Det finns också ett krav på att medlemsstaterna ska nå målet 10 procent förnybar energi i trans- porter. Detta mål är lika för samtliga medlemsstater.

Det viktigaste instrumentet i EU:s klimatpolitik är systemet för handel med utsläppsrätter (Emission Trading Scheme) som innebär en över tiden allt kraftigare kvantitativ begränsning av utsläpp från anläggningar inom energi- och vissa industrisektorer, vilkas utsläpp svarar mot nästan hälften av unionens totala utsläpp. Från och med 2012 inkluderas flyget i handelssystemet. Auktionering av utsläppsrätter är huvudregeln för till- delning efter 2012.

Sveriges klimatpolitik

Sverige har valt att föra en ambitiös klimatpolitik som innebär att natio- nella utsläppsbegränsande åtgärder kombineras med ett internationellt engagemang och en satsning på att utveckla Kyotoprotokollets alla delar. En del i denna politik är miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan vari det slås fast en långsiktig ambition att begränsa utsläppen samt en utvecklingsbana genom de nationella delmålen om att minska utsläppen med fyra procent till perioden 2008–2012 och med 40 procent i den s.k. icke-handlande sektorn till 2020 jämfört med 1990.

Fortsatta begränsningar av utsläppen i Sverige kommer att krävas i alla samhällssektorer. En betydande potential att minska utsläppen finns i transport- och bostadssektorerna.

Utsläppen från transportsektorn har fram till 2007 uppvisat en ökande trend. Den ökade inblandningen av etanol i bensin och miljöbilspremien har dämpat denna effekt liksom nedgången i ekonomin. Vi har i proposi- tionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/ 09:162) presenterat en handlingsplan för omställningen till en fordons- flotta oberoende av fossila bränslen. År 2030 bör Sverige ha en for- donsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Betydande insatser krävs såväl nationellt som internationellt. Energieffektiviteten hos fordon

Prop. 2009/10:155

89

och farkoster behöver öka, fossila bränslen behöver ersättas med förny- bara drivmedel och energibärare, de olika transportslagen bör utnyttjas och samordnas effektivare samt kollektivresandet stimuleras. Det måste också vara attraktivt för resenärer och transportköpare att i större ut- sträckning välja klimateffektiva alternativ.

Utsläppen från bebyggelsen har, till skillnad från transportsektorn, minskat betydligt. Denna positiva trend bör förstärkas, bl.a. genom en satsning på energieffektivisering i bebyggelsen. Användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas till 2020. På energiom- rådet är ambitionen att minst 50 procent av all energi ska vara förnybar samtidigt som energianvändningen ska bli 20 procent effektivare till 2020.

Utvecklade ekonomiska styrmedel som höjd koldioxidskatt, en ökad koldioxidrelatering av fordonskatterna, skattebefrielse från fordonsskatt för personbilar med bättre miljöegenskaper, höjda drivmedelsskatter för fossila bränslen, minskad nedsättning av koldioxidskatten för industrin och jord-, skogs- och vattenbruk bedöms kunna leda till minskningar med ungefär 2 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Investeringsstödet till spridning av ny energiteknik som biogas och solceller som presenterades i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1) beräknas tillsammans med investeringsstödet för biogas i jordbruket inom ramen för lands- bygdsprogrammet 2007–2013 ge ett bidrag till utsläppsminskningen på nära 0,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Dessa ingår i paketet med utvecklade ekonomiska styrmedel som aviserades i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162). Skattefrågorna beslutades av riksdagen efter förslag i propositionen Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 20l0 (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122).

Lagstiftningen på EU-nivå med bindande koldioxidkrav för personbilar som successivt införs fr.o.m. 2012 tillsammans med krav på ökad andel förnybar energi i transporter samt kommande krav på lätta nyttofor- don bedöms kunna bidra med utsläppsminskningar i storleksordningen 2 miljoner ton koldioxidekvivalenter fram till 2020.

Övriga nationella åtgärder som beskrivs i klimatpropositionen beräknas sammantaget minska utsläppen med minst 0,3 miljoner ton.

Den resterande tredjedelen av reduktionen till 2020 beräknas göras i form av investeringar och i flexibla mekanismer såsom CDM.

Sammantaget med de utsläppsminskningar som redan uppnåtts innebär detta en åtgärdsplan som motsvarar de ca 20 miljoner ton som krävs för att uppnå en minskning av utsläppen med 40 procent till 2020.

EU:s klimat- och energipaket utgör en central del av de svenska insat- serna för att begränsa utsläppen även i den s.k. icke-handlade sektorn.

I avsnitt 8.3 redovisas vissa åtgärder som behövs för att uppnå miljö- kvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft och Bara naturlig försurning. Då ett par av dessa luftföroreningar även är viktiga växthusgaser kompletterar de för- slagen insatserna inom klimatpolitiken.

Prop. 2009/10:155

90

Konsekvenser

Prop. 2009/10:155

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finansie-

ras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten. Konsekvenserna i

övrigt av ovan nämnda insatser har behandlats i propositionerna En

sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat och Energi (prop.

2008/09:162 och prop. 2008/09:163).

91

Prop. 2009/10:155

8[REDACTED_EFTERNAMN] luft

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft att luften är så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. Bakgrunden redovisades i kapitel 7 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 38 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt sex delmål om halterna av svaveldioxid, kvävedioxid, marknära ozon, partiklar och flyktiga organiska ämnen samt om utsläpp av flyktiga organiska ämnen (prop. 2004/05:150 s. 36 ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

8.1Precisering av miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft innebär att halterna av luftföroreningar inte överskrider lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Riktvärdena sätts med hänsyn till personer med överkänslighet och astma. Riktvärdena är att halten av:

–bensen inte överstiger 1 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde,

–bens(a)pyren inte överstiger 0,0001 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde,

–butadien inte överstiger 0,2 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde,

–formaldehyd inte överstiger 10 mikrogram per kubikmeter luft be- räknat som ett timmedelvärde,

–partiklar (PM10) inte överstiger 15 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde och 30 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett dygnsmedelvärde,

–sot inte överstiger 10 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde,

–marknära ozon inte överstiger 70 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett åttatimmarsmedelvärde, 80 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett timmedelvärde och 10 000 mikrogram per kubikmeter luft under en timme beräknat som ett AOT40-värde under perioden från och med april till och med september,

–kvävedioxid inte överstiger 20 mikrogram per kubikmeter luft be- räknat som ett årsmedelvärde och 60 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett timmedelvärde (98-percentil), och

–svaveldioxid inte överstiger 5 mikrogram per kubikmeter luft be- räknat som ett årsmedelvärde.

92

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens.

Prop. 2009/10:155

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Jönköpings län ser ett behov av

ett målvärde för skador på material. Länsstyrelsen i Värmlands län be-

dömer att förslagen till riktvärden för vilka halter som inte bör överskri-

das är relevanta med tanke på ramdirektivet för utomhusluft och möjlig-

gör skydd för människors hälsa och miljön. Nätverket[REDACTED_EFTERNAMN] luft anser att

Miljömålsrådets förslag att ta bort tidsmålet för miljökvalitetsmålet är

oacceptabelt ur hälsosynpunkt.

Gävle kommun anser att hälsoproblem med små partiklar bör utredas

ytterligare och även hur korttidsexponeringar påverkar känsliga grupper.

Svenska Naturskyddsföreningen och Världsnaturfonden WWF delar inte

Miljömålsrådets syn att underlaget är otillräckligt för att kunna föreslå en

precisering för PM2.5. WHO:s senaste riktlinjer bör kunna användas.

Astma- och Allergiförbundet beskriver frågan om hälsoproblem med

partiklar i utomhusluft och påtalar att problem för känsliga personer finns

även vid halter under miljökvalitetsnormen för partiklar (PM10). Normen

för PM10 bör i stort sett halveras, vilket kräver att problemet med väg-

damm tas på större allvar.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av

miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft framgår av propositionen Svenska miljömål

–delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 38). Kunskapsutvecklingen inom området motiverar enligt Miljömålsrådet

endast begränsade förändringar av bedömningen av målets innebörd. Vi delar den uppfattningen. En förändring gäller svaveldioxid där delmålet är uppnått och halterna i luften i Sverige nu är lägre än en lågrisknivå som inte bör överskridas (se delmål 1 om svaveldioxid). Lågrisknivån bör införas som en del av preciseringen.

Även för kvävedioxid är det möjligt att ange en lågrisknivå. Även känsliga personers hälsa skyddas om timmedelvärdet inte överstiger 60 mikrogram per kubikmeter luft. Material och kulturmiljön skyddas om årsmedelvärdet inte överstiger 20 mikrogram per kubikmeter luft. Dessa nivåer bör underskridas i hela landet för att[REDACTED_EFTERNAMN] luft ska kunna anses vara nått. Samma nivåer anges i delmål 2 om halten av kväveoxi- der men kravet där är något lindrigare då det anges att värdena ska underskridas ”i huvudsak”.

I propositionen angavs även en lågrisknivå för eten. Naturvårdsverket har dock konstaterat att underlaget för att ange en lågrisknivå för eten är svagt. Däremot har Institutet för miljömedicin bedömt att i den aktuella gruppen av kolväten utgör 1,3-butadien den största cancerrisken för be- folkningen. Ämnet är en färglös gas som används vid tillverkning av syn- tetiskt gummi och plast. Den bildas även vid förbränning. De största käl- lorna för allmänheten är rökning och vägtrafiken. Den föreslagna lågrisk- nivån är 0,2–1,0 mikrogram per kubikmeter luft.

I övrigt kvarstår den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålets innebörd. Det gäller bl.a. partiklar där dagens kunskap dock tyder på att det inte finns någon lågrisknivå.

93

8.2

Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft Prop. 2009/10:155

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft om omfattande åtgärder vidtas. Det krävs framför allt insatser mot utsläppen av partiklar och på ett internationellt plan mot utsläppen av kväveoxider.

Delmålen om halten av svaveldioxid och om utsläpp av flyktiga organiska ämnen är uppnådda. Däremot krävs ytterligare åtgärder för att nå delmålen om halterna av kvävedioxid, marknära ozon, partiklar och bens(a)pyren.

Miljömålsrådets bedömning: Regeringen gör en något mer positiv bedömning än Miljömålsrådet med anledning av att ett par beslut om viktiga åtgärder har fattats sedan rådets rapport presenterades samt att bedömningsgrunden har ändrats.

Remissinstanserna: Vägverket stödjer Miljömålsrådets bedömning och menar att ett internationellt gemensamt agerande är nödvändigt för att ändra trenden. Länsstyrelsen i Kronobergs län framför att målen bör kunna nås i deras län, utom på ett fåtal särskilt utsatta gatuavsnitt. Sveri- ges meteorologiska och hydrologiska institut konstaterar att Miljömåls- rådets analys överensstämmer med deras i frågor om marknära ozon, partiklar, bens(a)pyren, bensen och sot. Statens folkhälsoinstitut bedömer att miljökvalitetsmålet är svårt att nå till 2020. Länsstyrelsen i Västra Götalands län saknar en kvantitativ bedömning av hur stora utsläpps- minskningar som ytterligare krävs för att miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft ska kunna nås. Svenska Naturskyddsföreningen, Världsnaturfonden WWF och Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund anser att Natur- vårdsverket bör få i uppdrag att ta fram en bedömning av hur stora ned- falls- och haltminskningar som krävs och koppla dessa till en bedömning av behovet av utsläppsminskningar såväl i Sverige som internationellt.

Skälen för regeringens bedömning

Det är möjligt att inom en generation från det att målet antogs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft om omfattande åtgärder vidtas. Luftkvaliteten förbättrades avsevärt mellan 1980 och 2000. Därefter har halterna av flera luftföroreningar inte sänkts i någon påtaglig utsträckning. Baserat på prognoser fram till 2020 i EU:s tematiska strategi för luftföroreningar samt nationella prognoser för luftföroreningar bedömer vi att det blir svårt att nå bl.a. lågrisknivåerna för bens(a)pyren och ozon till 2025 (se föregående avsnitt). I Sverige beräknas luftföroreningar 2020 därför fortfarande avkorta livslängden med i genomsnitt två månader. Det är även osäkert om partikelhalterna kan minska till oskadliga nivåer. Vissa åtgärder som förbättrar luftkvaliteten kommer dock att sänka halterna ytterligare under åren därefter (se avsnitt 8.3).

Svårigheterna att nå miljökvalitetsmålet beror till stor del på att det tar tid för åtgärder att få genomslag samt att utsläppen fortfarande ökar i delar av vår omvärld (se delmål 3 om halten av marknära ozon).

94

Socialstyrelsen framhåller i sin Miljöhälsorapport 2009 att det tar år- Prop. 2009/10:155 tionden innan de fulla effekterna av insatserna för att förbättra luftkvali-

teten märks. Orsaken är att vissa sjukdomar som knyts till luftförorening- ar märks först efter en mycket lång tidsperiod. Det gäller t.ex. cancer och hjärt-kärlsjukdomar.

Delmål 1 om halten av svaveldioxid

Delmålet innebär att halten av svaveldioxid inte överstiger 5 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde i alla Sveriges kom- muner. Delmålet och därmed även lågrisknivån uppnåddes omkring 2005 tack vare sänkta svavelhalter i bränslen och minskad fossil- bränsleanvändning i energiproduktionen. Jämfört med 1980-talets början har halterna i höjd med hustaken i Stockholm nu minskat med nästan 90 procent.

Det viktigaste kvarvarande problemet är sjöfartens utsläpp av svavel- dioxid. De skärpta krav på svavelhalter i marina bränslen som den inter- nationella sjöfartsorganisationen IMO antog i oktober 2008 torde med- föra att bakgrundhalterna samt halterna i hamnstäder minskar ytterligare från och med 2012 (se avsnitt 8.3).

Delmål 2 om halten av kvävedioxid

Delmålet innebär att halterna av kvävedioxid år 2010 i huvudsak under- skrider 60 mikrogram per kubikmeter luft som timmedelvärde och 20 mikrogram per kubikmeter luft som årsmedelvärde. Timmedelvärdet överskrids högst 175 timmar per år.

Delmålet nås i många tätorter men i ett par större och medelstora städer har halterna av kvävedioxid under senare år varit oförändrade eller t.o.m. ökat. Det gäller främst starkt trafikpåverkade miljöer. För att sänka hal- terna i dessa områden krävs bl.a. lokalt arbete, t.ex. inom ramen för åt- gärdsprogrammen för luftkvalitet. Insatser inom EU, konventionen för långväga gränsöverskridande luftföroreningar, CLRTAP, och IMO bidrar genom att minska de utsläpp som påverkar bakgrundhalterna av kväve- oxider (se avsnitt 8.3).

Kväveoxider släpps ut både som kvävedioxid och den mindre hälsopå- verkande formen kvävemonoxid. Hur stor andel som släpps ut som kvä- vedioxid beror bl.a. på vilken reningsteknik som används och på trafik- flödet. Dessutom gynnar höga bakgrundshalter av ozon omvandlingen av kvävemonoxid till kvävedioxid. De ökande bakgrundshalterna av ozon (se nedan) bidrar till att det är svårt att klara miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i vissa städer.

Delmål 3 om halten av marknära ozon

Delmålet innebär att halten av marknära ozon inte överskrider 120 mikrogram per kubikmeter luft som åtta timmars medelvärde år 2010.

95

Ozon är skadligt för såväl människors hälsa, växtligheten samt bygg- nader, kulturskatter m.m. Det är dessutom en mycket viktig växthusgas av betydelse för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

Bedömningen är att det blir mycket svårt att nå delmålet inom utsatt tid. Överskridandena sker oftast sommartid då ozon bildas genom reak- tioner mellan kväveoxider och flyktiga organiska ämnen som sker i ljus och gynnas av hög temperatur. Till skillnad från flera andra luftföro- reningar är halterna oftast högre på landsbygden än i tätorter eftersom ozon bryts ned när det reagerar med kvävemonoxid i färska bilavgaser.

Halterna av marknära ozon uppvisar två olika trender. Antalet episoder med mycket höga halter av ozon har minskat i de nordiska länderna. Exempelvis minskar det maximala åttatimmarsmedelvärdet något i lands- bygdsmiljö liksom antalet dagar när det överskrider 120 mikrogram per kubikmeter. Utvecklingen är inte entydig utan varierar lokalt. Minsk- ningen gäller bl.a. sydvästra Sverige, som är landets mest utsatta del.

Den andra trenden är att bakgrundshalterna av ozon ökar. Det beror på att utsläppen av utgångsämnena ökar i Asien. Dessutom ökar utsläppen av kväveoxider från sjöfarten. En del av föroreningarna och det bildade ozonet hinner transporteras till Europa med luftströmmarna innan de bryts ned. Därmed krävs internationellt samarbete för att delmålet ska kunna nås. Det bör ske bl.a. inom ramen för förhandlingarna om EU:s takdirektiv samt inom CLRTAP. IMO:s beslut om skärpta utsläppskrav är viktigt men får genomslag först efter det att delmålet ska vara uppnått (se avsnitt 8.3).

Delmål 4 om utsläpp av flyktiga organiska ämnen

Delmålet innebär att de svenska utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) har minskat till 241 000 ton år 2010.

Kolväten påverkar miljö och hälsa på olika sätt beroende på vilket ämne eller vilken kolvätegrupp det är. Vissa är cancerframkallande eller utgör betydande hälsorisker av andra orsaker. Andra är aktiva i bild- ningen av marknära ozon. Till dessa hör metan och eten. Metan är kemiskt stabil och främst en växthusgas. Utsläppen av metan behand- lades därför i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162).

Utsläppen av flyktiga organiska ämnen utom metan (NMVOC) mins- kar i Sverige och i övriga Europa och inget tyder på att den trenden kommer att brytas. Delmålet har i sin nuvarande lydelse redan uppnåtts. Enligt nya beräkningar är utsläppen sedan ett antal år tillbaka betyd- ligt lägre än vad som anges i delmålet. År 2007 bedömdes de uppgå till 177 000 ton.

Delmål 5 om halterna av partiklar

Delmålet innebär att halterna av partiklar, PM10, år 2010 underskrider dygnsmedelvärdet 35 mikrogram per kubikmeter luft och årsmedelvärdet 20 mikrogram per kubikmeter luft. Dygnsmedelvärdet överskrids högst 37 dygn per år. För partiklar, PM2.5, underskrids år 2010 dygns- medelvärdet 20 mikrogram per kubikmeter luft och årsmedelvärdet

Prop. 2009/10:155

96

12 mikrogram per kubikmeter luft. Dygnsmedelvärdet överskrids högst Prop. 2009/10:155 37 dygn per år.

Jämfört med regeringens förslag i propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49) beslöt riksdagen att tidpunkten när målet avsågs vara upp- nått skulle tidigareläggas från år 2015 till år 2010.

Det blir mycket svårt att nå delmålet till 2010 och det finns inte någon entydig trend att halterna minskar. I belastade tätortsmiljöer är slitaget vid barmarkskörning med dubbdäck den viktigaste förklaringen till att halterna av PM10 är höga. Även från bromsar, däck och vägsand bildas slitagepartiklar men detta bidrag är inte lika stort. För att halterna ska minska krävs framför allt minskad barmarkskörning med dubbdäck. Regeringen ändrade i oktober 2009 Trafikförordningen (1998:1276) så att kommunerna kan förbjuda användningen av dubbdäck på vissa gator. Stockholms kommun har redan infört förbud på delar av Södermalm och ytterligare ett antal kommuner avser att fatta liknande beslut.

De viktigaste källorna till PM2,5 i tätortsmiljöer med höga halter är tra- fikavgaser och vedeldning. För att halterna ska minska krävs bl.a. åt- gärder mot utsläppen från dieseldrivna bilar och arbetsmaskiner samt att utsläppen från äldre vedpannor åtgärdas.

Delmål 6 om halten av bens(a)pyren

Delmålet innebär att årsmedelvärdet för halten av bens(a)pyren i huvud- sak underskrider 0,3 nanogram per kubikmeter luft år 2015.

Vedeldning är i dag den största källan till utsläpp av bens(a)pyren i Sverige. Vissa utsläpp sker även från trafiken. Tidigare skedde betydande utsläpp i samband med råframställning av aluminium men de har minskat sedan processtekniken ändrades. Vissa utsläpp sker från koksverk men dessa är i dag av mindre betydelse.

Delmålet nås i de flesta tätorter. Halterna är vanligtvis högst vintertid. De högsta årsmedelvärdena, ca 0,1 nanogram per kubikmeter, har upp- mätts i södra Sverige vilket i stor utsträckning beror på utsläpp i andra länder. Däremot är bidraget från lokal uppvärmning minst i södra Sve- rige.

På platser med inlandsklimat och utbredd vedeldning överskrids del- målets nivå 0,3 nanogram per kubikmeter som årsmedelvärde. Delmålet kan vara möjligt att nå om åtgärder vidtas mot höga utsläpp från små- skalig vedeldning (se avsnitt 8.3).

8.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft och

Bara naturlig försurning

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft och Bara naturlig försurning krävs framför allt ytterligare åtgärder mot utsläppen av kväveoxider och ozonbildande kolväten samt lokala insatser mot partiklar och hälsofarliga kolväten. Vidare är de beslutade insatserna för att begränsa sjöfartens utsläpp av svaveldioxid viktiga.

Dessa prioriteringar bör ligga till grund för Sveriges arbete med EU:s

97

takdirektiv, med Konventionen om långväga gränsöverskridande luft-

Prop. 2009/10:155

föroreningar och för arbetet inom den internationella sjöfartsorganisa-

tionen IMO.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med

regeringens. Miljömålsrådet redovisar huvudsakligen åtgärdsförslagen

samlat i strategin för effektivare energianvändning och transporter.

Regeringen har valt att behandla åtgärdsförslagen i relevanta propo-

sitioner och under respektive miljökvalitetsmål.

Remissinstanserna: Synpunkterna på förslagen i strategin för

effektivare energianvändning och transporter är omfattande. Det finns ett

brett stöd för det områdesövergripande angreppssättet i förslaget.

Exempelvis framhåller Linköpings och Växjö kommuner förslaget som

ett gott exempel på ett samordnat helhetsperspektiv. Vidare stödjer fler-

talet av de remissinstanser som kommenterar dem förslagen som medför

energieffektivisering och samordning av transporter. Konjunkturinstitutet

påpekar att det inte är säkert att styrmedel som leder till en effektivare

energianvändning är kostnadseffektiva. Institutet betonar även vikten av

att specificera vad enskilda styrmedel främst är avsedda att styra emot.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

För att nå miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft och Bara naturlig försurning

krävs framför allt ytterligare åtgärder mot utsläppen av kväveoxider och

ozonbildande kolväten samt lokala insatser mot partiklar och hälsofarliga

kolväten. Det är centralt att EU enas om ett nytt takdirektiv som innebär

att samtliga medlemsländer får åtaganden som innebär att de måste

minska sina utsläpp. De beslutade insatserna för att begränsa sjöfartens

utsläpp kommer att medföra att nedfallet av svavelföreningar minskar

kraftigt.

Det finns en nära koppling mellan insatserna för att minska utsläppen

av klimatpåverkande gaser och luftföroreningar som påverkar hälsan och

växtligheten och bidrar till försurning och övergödning. Utsläppen sker

från samma källor, åtgärderna ger oftast positiva synergieffekter och

vissa luftföroreningar är viktiga växthusgaser. Det gäller t.ex. ozon och

kväveoxider. Det är därför en fördel om åtgärdsarbetet när det gäller

miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan,[REDACTED_EFTERNAMN] luft och Bara

naturlig försurning samordnas i lämpliga delar. Även de miljökvalitets-

mål som har anknytning till övergödning berörs av åtgärder som minskar

utsläppen av kväveoxider.

Effektivare energianvändning och transporter

I Miljömålsrådets rapport Miljömålen – nu är det bråttom (dnr

M2008/1443/Mk) ingick ett förslag om en åtgärdsstrategi för effektivare

energianvändning och transporter med åtgärder som bidrar till att nå

miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft och Bara naturlig försurning. Naturvårds-

verket har därefter redovisat hur förslagen har följts upp (dnr M2009/

98

3158/Mk). I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Prop. 2009/10:155 Klimat (prop. 2008/09:162) har vi behandlat de förslag som även har

betydande effekt på växthusgasutsläppen. Av övriga förslag har ett flertal åtgärder genomförts helt eller delvis. Det gäller bl.a.:

-Åtgärder mot partikelbildning som beror på användning av dubbdäck.

-En frivillig miljömärkning av byggnader kopplad till energi- deklarationen har tagits fram genom Boverkets Bygga-bo dialog (se

God bebyggd miljö, avsnitt 21.3).

-Åtgärder för att öka efterlevnaden av hastighetsgränser.

-Åtgärder för att stimulera användningen av biodrivmedel inom trans- portsektorn.

Däremot har de förslag om långsiktigt verkande åtgärder som energi- effektivisering genom ett transporteffektivt samhälle som ingick i strate- gin endast genomförts till en mindre del.

Effekter av åtgärder avsedda att begränsa utsläppen av växthusgaser

I den ovan nämnda propositionen aviserade vi åtgärder med syfte att be- gränsa de svenska utsläppen av växthusgaser. Ett flertal av dessa sänker även utsläppen av andra luftföroreningar och kan därför bidra till att miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft och Bara naturlig försurning nås. Det gäller bl.a.:

-En höjning av koldioxidskatten för utsläppen utanför den handlande sektorn.

-En höjning av energiskatten på diesel i två steg med sammanlagt 40 öre per liter.

-Omstruktureringen av beskattningen av lätta dieselfordon.

-Inriktningen att den svenska fordonsflottan år 2030 ska vara obero- ende av fossila bränslen.

-En satsning på förnybara drivmedel och energieffektivare fordons- tekniker, elhybridbilar och elbilar.

-Sverige bör agera för att den internationella sjöfarten inkluderas i ett system för utsläppshandel och för att dess utsläpp av kväveoxider minskar.

-Förenklad tillståndsgivning för vindkraft.

Luftvårdsarbete internationellt och inom EU

Endast åtta procent av de sura svavelföreningar som faller ned i Sverige

kommer från svenska källor. Förhållandet är likartat för flera andra luft-

föroreningar. För att nå miljökvalitetsmålen[REDACTED_EFTERNAMN] luft och Bara naturlig

försurning krävs därför internationell samverkan då Sverige är beroende

av att utsläppen av svavel- och kväveoxider, kolväten och partiklar mins-

kar i andra länder. I det fallet har olika insatser inom EU visat sig vara

avgörande. Sverige bör även i fortsättningen delta aktivt i arbetet med att

utveckla EU:s olika direktiv som har till syfte att minska utsläppen av

luftföroreningar.

Den internationella klimatprocessen har betydande konsekvenser för

utvecklingen inom luftvårdsområdet och vice versa. Särskilt problemen

99

kring ozonbildning och utsläppen av partiklar berör båda områdena. Ozonbildning behandlas i avsnitt 8.2, delmål 4 om halten av marknära ozon. Situationen är mer komplex då det gäller partiklar. Aerosoler, som räknas in i kategorin PM2.5, har en avkylande effekt medan sot, i prakti- ken PM10, är en viktig förklaring till polarisarnas avsmältning.

Kommissionen har skjutit upp presentationen av förslaget till ett nytt direktiv med nationella utsläppstak för luftföroreningar. Det är angeläget att ett nytt takdirektiv antas eftersom det innebär att samtliga medlems- länder får nya åtaganden att minska sina utsläpp. Eftersom känsligheten hos ekosystemen varierar kraftigt mellan olika delar av Europa bör kra- ven om utsläppsminskningar fördelas så att skadorna minimeras på ett kostnadseffektivt sätt. Det synsättet är viktigt för Sverige eftersom delar av vårt land har känsliga ekosystem som påverkas starkt av utsläpp i andra länder.

För flera föroreningar har långdistanstransporten långsiktigt ökat och bidragit till att halterna i omgivningsluften i Sverige minskar långsam- mare än vad utsläppen gör i Sverige och våra grannländer. Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar, CLRTAP, komplet- terar insatserna inom EU. Konventionen omfattar förutom EU länder i östra Europa samt USA och Canada. Det är en viktig arena för samarbete med exempelvis Ryssland, Vitryssland och Ukraina, vars utsläpp på- verkar Sverige.

Under konventionen finns det s.k. Göteborgsprotokollet vari det anges utsläppstak som för EU-15 i stort överensstämmer med de som framgår av det nuvarande takdirektivet (2001/81/EG). Protokollet är viktigt efter- som det innebär att de länder som inte omfattas av takdirektivet involve- ras aktivt i det europeiska luftvårdsarbetet. För närvarande förbereds ett beslut om ett nytt protokoll som är avsett att ersätta Göteborgsprotokol- let.

Inom EU pågår förhandlingar om förslaget om att ändra IPPC-direkti- vet (2008/1/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Förslaget innebär bl.a. att utsläppskraven för stora förbrän- ningsanläggningar och anläggningar för avfallsförbränning skärps efter 2016.

EU:s utveckling av skärpta avgaskrav innebär att utsläppskraven för nya lätta bilar, nya lätta lastbilar och bussar och för motorer till nya tunga fordon skärps 2011, 2012 respektive 2013. Utsläppskraven för motorer till större dieseldrivna arbetsmaskiner skärps beroende på motoreffekt fram till och med 2014.

Minskade utsläpp från sjöfarten

Den internationella sjöfartsorganisation, IMO, enades vid sitt möte i oktober 2008 om följande:

-Den 1 juli 2010 skärps kravet för Östersjön, Nordsjön och Engelska Kanalen från 1,5 viktprocent svavel i marint bränsle till 1,0 vikt- procent. Den 1 januari 2015 sänks halten till 0,1 viktprocent.

-Den 1 januari 2012 skärps det globala kravet från 4,5 till 3 vikt- procent svavel. År 2020 skärps det till 0,5 viktprocent. Om det visar

Prop. 2009/10:155

100

sig att det råder brist på s.k. destillatbränslen (en analys görs 2018) kan denna tidsgräns skjutas fram till senast 2025.

-Den 1 januari 2011 ska utsläppen av kväveoxider från nybyggda fartyg globalt vara 2,5 gram per kilowattimme lägre än i dag. Det motsvarar en reduktion med ca 30 procent.

-Den 1 januari 2016 ska utsläppen av kväveoxider i Östersjön och Nordsjön från nya fartyg vara 80 procent lägre än i dag under för- utsättning att IMO beslutar att båda dessa områden ska omfattas av särskilt stränga krav på utsläppen av kväveoxider, s.k. NECA- områden.

Fartyg byggda under 1990-talet och senare uppgraderas successivt. IMO:s beslut betyder sammantaget att nedfallet av försurande svavel-

föreningar från sjöfarten kommer att minska markant i och med att kra- ven skärps. När det gäller kväveoxider tar det tid innan kravskärpningen leder till påtagliga minskningar av nedfallet eftersom genomslaget är fullständigt först när befintliga fartyg fasats ut. Utan det beslutet skulle sjöfartens utsläpp av svaveldioxid i europeiska vatten inom några år överstiga utsläppen från källor på land inom EU. Omkring 2020 skulle även sjöfartens utsläpp av kväveoxider överstiga de från källor på land. För närvarande arbetar vi med att genomföra de senaste bestämmelserna samt IMO:s nya bestämmelser.

I maj 2007 redovisade Sjöfartsverket tillsammans med Statens energi- myndighet, Naturvårdsverket och Statens institut för kommunikations- analys (SIKA) ett regeringsuppdrag (dnr N2007/4548/TR) om hur ett handelssystem med utsläppsrätter för kväve- och svaveloxider skulle kunna utformas så att sjöfarten ingår. Myndigheterna tar inte ställning till om handel med utsläppsrätter bör införas eller till hur ett handelssystem i så fall bör se ut. Däremot konstateras att det är tekniskt möjligt att utfor- ma. Rapporten har remissbehandlats.

Fartyg som ligger i hamn producerar vanligen sin el med dieseldrivna generatorer. I 12 § förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle föreskrivs att från 1 januari 2010 ska fartyg som planerar att ligga i hamn mer än två timmar inte använda ett bränsle som innehåller mer än 0,1 procent svavel. Utsläppen från dem försämrar dock luftkvaliteten i hamnstäderna varför fartygen i stället bör anslutas till det allmänna elnätet. Detta sker dock inte i någon större utsträckning av kostnadsskäl, el som levereras till fartyg i hamn är beskattad till skillnad från fartygsbränsle. I lagrådsremissen Bättre skattemässiga förutsättningar för biogas samt landansluten el till fartyg i hamn (Fi2010/992) som lämnades till Lagrådet den 19 februari 2010 föreslås att energiskatten på elektrisk kraft som levereras till fartyg som ligger i hamn sätts ned från dagens generella nivå till 0,5 öre per kWh. Skattenedsättningen förutsätter att Rådet på förslag av Kommissionen beslutar om undantag från energiskattedirektivets regler.

Ett nytt ramdirektiv för luftkvalitet

Det nya luftkvalitetsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa)

Prop. 2009/10:155

101

ska ersätta det nu gällande ramdirektivet för luftkvalitet (rådets direktiv Prop. 2009/10:155 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande

av luftkvaliteten) samt rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxider och kväveoxider, partiklar och bly i luften, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/69/EG av den 16 november 2000 om gränsvärden för bensen och kolmonoxid i luften, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/3/EG av den 12 februari 2002 om ozon i luften och rådets beslut 97/101/EG av den 27 januari 1997 om inrättande av ett ömsesidigt utbyte om informa- tion och uppgifter från nätverk och enskilda stationer som mäter luft- föroreningar i medlemsstaterna. Det finns därmed gemensamma regler om de högsta tillåtna halterna av svaveldioxid, kväveoxider (särskilt kvävedioxid), partiklar, bly, bensen, kolmonoxid och ozon. Regelverket för partiklar, som tidigare endast gällde större partiklar, PM10, har nu kompletterats med bestämmelser om små partiklar, PM2,5. I direktivet finns även gemensamma bestämmelser om hur halterna av luft- föroreningar ska övervakas, om när åtgärdsprogram för luftkvaliteten ska upprättas och vid vilka nivåer allmänheten ska informeras.

Naturvårdsverket redovisade i oktober 2008 sitt förslag om hur det nya direktivet bör genomföras i svensk rätt (dnr M2008/3939/Mk). Det innebär bl.a. att en miljökvalitetsnorm för små partiklar, PM2.5, införs och att de s.k. utvärderingströsklarna för större partiklar, PM10, ändras så att kraven på när kommunerna ska mäta minskar. I verkets förslag ingår även en revision av verkets tidigare förslag om hur övervakning av luft- kvaliteten kan effektiviseras (dnr M2004/185/Mk och M2005/1863/Mk). Förslaget har remissbehandlats och bereds f.n. i Regeringskansliet. Ramdirektivet ska vara genomfört den 11 juni 2010.

Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram

Regeringen får enligt 5 kap. miljöbalken (1998:808) meddela miljökvali- tetsnormer för vissa geografiska områden eller för hela landet. Syftet ska vara att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att av- hjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. För luftkvaliteten har miljökvalitetsnormer fastlagts i förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Normer finns för sammanlagt elva olika ämnen. Regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer ska upprätta ett förslag till åtgärdsprogram om det behövs för att en miljökvalitetsnorm ska kunna uppfyllas. Vi avser att inom kort lämna förslag om lagstiftningen om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram till riksdagen.

För att förbättra uppföljningen av de insatser som sker med anledning av åtgärdsprogrammen fick de berörda länsstyrelserna i sina reglerings- brev för 2009 ett krav om återrapportering i denna fråga.

Miljödriven näringsutveckling minskar utsläppen av luftföroreningar

Näringslivet genomför på egen hand omställningar som både är eko- nomiskt lönsamma och leder till minskad miljöpåverkan. Det är projekt

102

som initieras av verksamhetsutövarna själva eller med medverkan av myndigheter. Exempel på sådana projekt är:

- Göteborgs hamn har utvecklat ett system med tågpendlar som tre- dubblat järnvägstransporterna till och från hamnen mellan 2001 och 2009. Omläggningen har varit lönsam företagsekonomiskt och har minskat utsläppen av koldioxid från transporterna till hamnen med 48 000 ton. För kväveoxider och kolväten är minskningen 420 respektive 9,4 ton.

-Vägverket samordnar projektet Klimatneutrala godstransporter. I pro- jektet deltar i dag 14 olika parter, från stora transportköpare och trans- portföretag till forskningsinstitutioner. Parterna har gemensamma mål om effektivare transporter och fordon, effektiv bränsleproduktion och utökad användning av förnybara drivmedel. Deltagarna har gjort åta- ganden som innebär att de sammanlagt kommer att utnyttja energi effektivare och minska utsläppen av bl.a. luftföroreningar.

-Taxi Stockholm har på tre år mer än halverat utsläppen av koldioxid genom att introducera alternativa bränslen. Företaget använder dess- utom endast odubbade vinterdäck. Flera andra taxibolag genomför liknande åtgärder.

I andra fall utvecklar företag effektiv teknik för att möta exempelvis de krav som ställs i samband med tillståndsprocesserna. SSAB i Borlänge har utvecklat och infört ny förbränningsteknik i en gasolugn som innebär att de har kunnat reducera sina utsläpp av kväveoxider till en låg kostnad och som i jämförelse med andra reningsmetoder är smidigare om kapa- citeten ökar.

Kommunala initiativ

Kommunerna är viktiga aktörer i arbetet med att förbättra luftförore- ningssituationen lokalt. Utöver att de genomför åtgärder enligt åtgärds- programmen för luftkvalitet m.m. har ett flertal kommuner och landsting frivilligt genomfört åtgärder som förbättrar luftkvaliteten och minskar utsläppen. Det gäller t.ex. förbättrad kollektivtrafik och resepolicier som leder till att de anställda i högre grad använder cykel, kollektivtrafik och bilpooler i stället för egen bil i tjänsten. Det förekommer även att kom- muner försöker stimulera att de anställda cyklar eller reser kollektivt till och från arbetsplatsen. Kommunerna är även viktiga beställare av transport- och entreprenadtjänster. Ett par kommuner har anslutit sig till Vägverkets gemensamma upphandlingskrav för sådana.

Göteborgs kommun har provat ett flertal åtgärder för att minska ut- släppen från den lokala trafiken. Ett hundratal invånare erhöll ett årskort till kollektivtrafiken eller ett medlemskap i en bilpool i utbyte mot att de skrotade sin bil. Kommunen har även sett över sin parkeringspolicy med syfte att motivera till resor med andra färdmedel än bil. Vidare genomför kommunen rådgivning för att få företag och privatpersoner att lägga om sina resvanor. Den 28 januari 2010 tog Göteborgs kommunfullmäktige ett principbeslut om att införa trängselskatt i Göteborg. I en framställan (Fi2010/611), som inkom till Finansdepartementet den 1 februari 2010, föreslår Göteborgs kommun och Vägverket och att trängselskatt ska

Prop. 2009/10:155

103

införas i Göteborg från den 1 januari 2013. Syftet med en trängselskatt är Prop. 2009/10:155 att förbättra både framkomligheten och miljön i Göteborg. I promemoria

från Finansdepartementet den 3 mars 2010 föreslås att trängselskatt ska införas i Göteborgs kommun i enlighet med inkommen framställan. In- täkterna från trängselskatt ska delfinansiera vissa infrastruktursatsningar i Västsverige.

Kristianstads kommun har inom ramen för en långsiktig satsning på

biogas byggt ut ett system för produktion och distribution av biogas. En

viktig tanke har varit att utnyttja de lokala förutsättningarna. Förutom att

avloppsslam och avfall rötas och utnyttjas har ett nedlagt sockerbruk

byggts om så att jordbrukets restprodukter kan utnyttjas. Cirka 250 bilar

drivs med biogas liksom hela stadstrafiken. Biogasen används tillsam-

mans med flis för att producera fjärrvärme.

Växjö kommun satte 1996 upp ett mål om att bli en fossilbränslefri

kommun. För att nå målet arbetar kommunen för att öka användningen

av energi från förnybara energikällor, att effektivisera energianvändning-

en och att ställa om till ett fossilbränslefritt transportsystem.

Lokala problem med småskalig vedeldning

Småskalig uppvärmning med ved bidrar framför allt till lokalt höga hal-

ter av kolväten, däribland bens(a)pyren. Även frekvent trivseleldning och

grillning påverkar luftmiljön negativt. Miljömålsrådet lämnade två för-

slag till åtgärder. Det ena gällde ett bidrag till förbättring av befintliga

anläggningar och det andra att ett miljöklassystem skulle utvecklas.

Statens energimyndighet redovisade 2004 ett uppdrag om utsläppen

från småskalig vedeldning (dnr M2004/1229/Mk). En slutsats var att

generella krav på befintliga anläggningar som ökar kostnaderna för an-

vändarna kan öka eluppvärmningen och oljeanvändningen. De största

problemen kan dessutom knytas till enskilda äldre pannor utan ackumu-

latortank eller till felaktig eldning (t.ex. med dåligt torkad ved). Sådana

pannor kan ha utsläpp som är mångdubbelt större än de från nya pannor

och befintliga pannor som eldas korrekt. Det är därför mest intressant att

åtgärda enskilda problem. Kommunerna kan enligt 40 § förordningen

(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ta fram föreskrif-

ter om tillfälligt förbud mot småskalig eldning med vissa fasta bränslen

inom särskilt angivna områden samt om skötsel och tillsyn av eldnings-

anordning för vissa fasta bränslen. Statens energimyndighet har genom

sitt regleringsbrev för 2010 fått i uppdrag att bedöma behovet och konse-

kvenserna av att ge kommunerna utökade möjligheter att inskrida mot

enskilda anläggningar med höga utsläpp.

Konsekvenser

De statsfinansiella effekterna av ovan nämnda insatser ska finansieras

inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten. Konsekvenserna av de

klimatrelaterade åtgärder som nämnts i detta avsnitt har behandlats i

proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik –

Klimat. Intäktsbortfallet knutet till skattenedsättningen för landansluten

el för fartyg i hamnar redovisas i lagrådsremissen Bättre skattemässiga

104

förutsättningar för biogas samt landansluten el till fartyg i hamn (dnr Fi2010/992) som lämnades till Lagrådet den 19 februari 2010.

Sjöfartsverket fick i uppdrag i slutet av 2008 att efter hörande av en expertgrupp utvärdera vilka konsekvenser IMO:s nya regler om kraven av svavelhalten i marint bränsle kommer att innebära för svenskt näringsliv. Uppdraget redovisades i maj 2009. Om antagandena om kost- naderna för att införa de nya reglerna är korrekta beräknar Sjöfartsverket att bränslekostnaderna ökar med mellan 50 och 55 procent. Beräkningar- na i Sjöfartsverkets rapport indikerar att en överföring av sjötransporter till landtransporter sannolikt kommer att ske. Rapporten har remiss- behandlats (dnr N2009/4814/TR). Regeringen avvaktar Kommissionens konsekvensanalyser i frågan.

Insatserna som nämns i detta avsnitt kommer att minska kostnaderna för hälsoeffekter och skador på ekosystemen.

Prop. 2009/10:155

105

Prop. 2009/10:155

9 Bara naturlig försurning

Enligt riksdagens beslut innebär Bara naturlig försurning att de för- surande effekterna av nedfall och markanvändning underskrider gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ökar inte heller korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader (prop. 2000/01:130 s. 48 ff.).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt fyra delmål om minskad försurning av sjöar och rinnande vatten, minskad försurning av skogsmarken, minskade utsläpp av svaveldioxid och minskade utsläpp av kväveoxider (prop. 2004/05:150 s. 44ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

9.1Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning ändras

Regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning omformuleras och föreslås få följande lydelse:

De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska under- skrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosionshastigheten i markförlagda tek- niska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och häll- ristningar.

Miljömålsrådets förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Örebro län tillstyrkte Miljömåls- rådets förslag.

Skälen för regeringens förslag: Förslaget till ändrad lydelse innebär att formuleringen om luftföroreningarnas påverkan i form av korrosion på tekniskt material, kulturföremål och byggnader som är ovan jord tas bort. Motivet är att dessa effekter redan täcks av miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft (se avsnitt 8, inledningen). Med den föreslagna ändringen omfattar miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning enbart skador som beror på nedfallet av luftföroreningar. Eftersom insatserna för att nå de båda miljökvalitetsmålen är desamma (se avsnitt 8.3) får förändringen inga konsekvenser för åtgärdsarbetet.

9.2Precisering av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försur- ning innebär i ett generationsperspektiv att depositionen av försurande ämnen inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten. Onaturlig försurning av marken begränsas så att den naturgivna pro- duktionsförmågan, arkeologiska föremål och den biologiska mångfal-

106

den bevaras. Markanvändningens bidrag till försurning av mark och

Prop. 2009/10:155

vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens för-

surningskänslighet.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens vad

gäller innebörden. Rådet föreslog även att miljökvalitetsmålets formule-

ring bör ändras.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat frågor-

na.

Skälen för regeringens bedömning: Miljömålsrådet anser att det inte

är motiverat att på någon avgörande punkt ändra bedömningen av inne-

börden av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. Den enda för-

ändringen är att onaturlig försurning av marken bör ”begränsas” i stället

för att i enlighet med nuvarande tolkning ”motverkas”. Motivet är att

arbetet för att nå miljökvalitetsmålet främst är inriktat på att begränsa ut-

släppen för att minska nedfallet. Kalkning och askåterföring motverkar

bara de uppkomna skadorna men löser inte problemen med utsläppen.

9.3Förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning om ytterligare åtgärder vidtas.

Delmålen om försurning av sjöar och vattendrag, och av skogsmarken samt utsläpp av svaveldioxid har uppnåtts. Delmålet om utsläpp av kväveoxider kommer eventuellt att nås under 2010 eller inom en kort tid därefter.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger-

ingens. Regeringen gör dock en något mer positiv bedömning mot bak-

grund av att den internationella sjöfartsorganisationen, IMO, i oktober

2008 beslutade om skärpta miljökrav för fartyg och fartygsbränslen.

Även den nya bedömningsgrunden motiverar en mer positiv syn på möj-

ligheterna att nå målet. Beträffande delmålet om utsläppen av kväveoxi-

der har Naturvårdsverkets nya beräkningar visat att Sverige troligen når

delmålet kring 2010 eller strax därefter.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Svenska

Naturskyddsföreningen, Världsnaturfonden WWF och Sveriges

Sportfiske- och Fiskevårdsförbund saknar en kvantitativ bedömning av

hur stora utsläppsminskningar som ytterligare krävs för att miljökvali-

tetsmålet ska kunna nås.

Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund drar slutsatsen att naturen

kommer att uppvisa ett antropogent försurat tillstånd långt efter att det

försurande nedfallet sjunkit under den kritiska belastningsgränsen. För att

nå miljökvalitetsmålet behövs ytterligare utsläppsbegränsande åtgärder

utöver vad som beslutats samt en utökad kalkningsverksamhet i vatten-

områden som ännu inte åtgärdats. Sveriges lantbruksuniversitet stödjer

bedömningen av uppföljningen av miljökvalitetsmålet men påpekar att

107

det beräknade överskridandet av kritisk belastning för sjöar även inklude- rar skogsbrukets försurningspåverkan.

Skälen för regeringens bedömning

Försurning uppmärksammades redan under 1960-talet som ett betydande miljöproblem. Det stod snabbt klart att åtgärder är framgångsrika endast om de vidtas i ett stort antal länder. Sverige har därför prioriterat insatser inom EU och Konventionen om långväga gränsöverskridande luft- föroreningar, CLRTAP.

År 2003 bidrog utländska källor med 92 procent av nedfallet av sura svavelföreningar i Sverige. För sura kväveföreningar var andelen 91 pro- cent och för ammoniak 74 procent. Det största bidraget till nedfall i Sverige kommer från länder som Polen, Tyskland och Storbritannien och från den internationella sjöfarten. Svenska utsläpp påverkar i sin tur andra länder.

Mellan 1990 och 2003 minskade nedfallet av försurande kväve- och svavelföreningar på öppna fält med 29 respektive 57 procent. År 2020 beräknas enligt Miljömålsrådet nedfallet av försurande ämnen dock fort- farande överstiga den kritiska belastningen för sjöar på tolv procent av arealen. Den beräkningen skedde dock innan IMO tog beslut om skärpta miljökrav, se avsnitt 8.3.

Bara naturlig försurning är ett av de miljökvalitetsmål där skillnaden mellan att minska påverkan till en långsiktigt hållbar nivå och att nå det tillstånd som eftersträvas är som störst. Även om nedfallet av försurande ämnen begränsas tar markens återhämtning årtionden eftersom vittringen som motverkar markförsurningen är en långsam process. Försurade sjöar och vattendrag återhämtar sig kemiskt sett relativt snabbt om nedfallet minskar eller motverkas med kalkning men det kan ta lång tid innan arter som utrotats lokalt återkoloniserar tidigare försurade områden.

Vi bedömer att det är möjligt att inom en generation från det att målet antogs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning om ytterligare åtgärder vidtas. Inom en generation från det att målet antogs torde ett antal åtgärder som begränsar utsläppen av försu- rande svavel- och kväveoxider få genomslag eller att ha beslutats. De redovisas i avsnitt 8.3. Den enskilt viktigaste åtgärden som har antagits under senare år är IMO:s beslut om sänkt svavelhalt i marina bränslen och skärpta kväveoxidkrav för fartyg. Utan det beslutet skulle sjöfartens utsläpp av svaveldioxid i europeiska vatten inom några år överstiga utsläppen inom EU. Omkring 2020 skulle även sjöfartens utsläpp av kväveoxider överstiga de från källor på land.

Av stor betydelse är även de skärpta utsläppskrav för stora förbrän- ningsanläggningar som EU förväntas anta som en del av revisionen av det s.k. IPPC-direktivet. Vidare skärps gränsvärdena för utsläpp av kvä- veoxider från lätta och tunga fordon samt arbetsmaskiner.

Orsaken till att det tar lång tid att nå förutsättningarna är bl. a. att IMO:s krav för utsläppen av kväveoxider från nya fartyg endast får genomslag på lång sikt beroende på att de befintliga fartygen med väsentligt högre utsläpp endast fasas ut mycket långsamt. Vidare ökar utsläppen i vissa länder som påverkar nedfallet i Sverige. Det gäller bl.a.

Prop. 2009/10:155

108

sådana länder som inte omfattas av luftvårdsarbetet inom EU eller Prop. 2009/10:155 CLRTAP. Skogsbrukets försurningspåverkan är en annan osäkerhets-

faktor.

Delmål 1 om försurning av sjöar och vattendrag

Delmålet innebär att år 2010 är högst 5 procent av antalet sjöar och högst 15 procent av sträckan rinnande vatten drabbade av försurning som or- sakats av människan. Delmålet gäller sjöar som inte kalkas och är större än fyra hektar samt vattendrag.

Delmålet har en tydlig koppling till insatserna för att nå miljökvalitets- målet Levande sjöar och vattendrag eftersom försurade sjöar är artfattiga och den biologiska produktionen går ned.

Delmålet är uppnått. Det minskade nedfallet har tillsammans med kalk- ning medfört att endast tre procent av sjöar större än fyra hektar var för- surade 2005. Av de rinnande vattnen var cirka fem procent försurade. I båda fallen förbättras situationen troligen under kommande år som en följd av bl.a. de åtgärder som redovisas i avsnitt 8.3. Särskilt viktiga är IMO:s krav som innebär att utsläppen av svavel- och kväveoxider kom- mer att minska.

Utvecklingen betyder att behovet av kalkning av vattendrag på sikt kommer att minska. Frågor om kalkning utvecklas i avsnitt 14.3.

Delmål 2 om försurning av skogsmarken

Delmålet innebär att år 2010 ska trenden mot ökad försurning av skogs- marken vara bruten i områden som försurats av människan och en åter- hämtning ska ha påbörjats.

Delmålet är uppnått. Trenden mot ökad försurning är bruten och åter- hämtningen har börjat i områden som är försurade av människan. Ande- len skogsmark med hög eller mycket hög försurningsgrad minskar, sär- skilt i sydvästra Sverige. I nästan hela landet utom de nordligaste delarna och i delar av nordvästra Götaland minskar mineraljordens surhet. I nordvästra Götaland är den naturliga buffertkapaciteten mestadels god. Norrland har inte varit utsatt för någon omfattande försurning och där- med förväntas inte heller någon förändring när nedfallet av försurande ämnen minskar.

För att återhämtningen ska fortsätta i önskad takt bör nedfallet av sura föroreningar fortsatt minska. Liksom för delmål 1 om försurning av sjöar och vattendrag behöver utsläppen av svavel- och kväveoxider fortsätta att minska i de områden som påverkar nedfallet i Sverige.

På sikt kan ett ökat uttag av avverkningsrester inom skogsbruket för- sämra möjligheten till återhämtning. I det sammanhanget är åtgärder som askåterföring en möjlig åtgärd.

Delmål 3 om utsläpp av svaveldioxid

Delmålet innebär att utsläppen av svaveldioxid till luft ska ha minskat till 50 000 ton.

109

Delmålet är uppnått sedan länge. År 2008 släpptes knappt 30 000 ton Prop. 2009/10:155 svaveldioxid ut vilket är en minskning med två tredjedelar sedan 1990.

Utsläppen är ett resultat av långsiktigt och målmedvetet arbete som bl.a. inneburit att lågsvavliga bränslen och effektiv teknik för avsvavling av rökgaser har introducerats.

Delmål 4 om utsläpp av kväveoxider

Delmålet innebär att utsläppen av kväveoxider har minskat till högst 148 000 ton senast år 2010. Delmålet är identiskt med Sveriges åtagande för kväveoxider enligt EU:s takdirektiv (2001/81/EG).

Naturvårdsverkets senaste beräkning visar att Sverige är mycket nära att nå delmålet eller till och med når det under 2010 efter att det tidigare har sett svårt ut. Det är flera olika åtgärder som bidrar till detta. Förutom att utsläppen från vägtrafiken och arbetsmaskiner minskar långsiktigt ledde den höjning av kväveoxidavgiften för energiproducerande anlägg- ningar som genomfördes den 1 januari 2008 till att utsläppen sänktes med ytterligare cirka 3 000 ton.

Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning

Insatserna för att nå miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning redo- görs för under avsnitt 8.3.

110

Prop. 2009/10:155

10 Giftfri miljö

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Giftfri miljö att miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Bakgrunden redovisades i kapitel 4 i propositionen Kemi- kaliestrategi för giftfri miljö (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt nio delmål om kunskap om egenskaper hos kemiska ämnen, information om farliga ämnen i varor, utfasning av farliga ämnen, riskminskning vid hantering av kemiska ämnen, riktvärden för miljökvalitet, efterbehandling av för- orenade områden (två delmål), dioxiner i livsmedel samt exponering av kadmium via föda och arbete (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36, prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01: 269 och prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

10.1 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ändras

Regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska ha följande lydelse:

Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mång- falden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Hal- terna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.

Miljömålsutredningens förslag överensstämmer med regeringens för-

slag.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna anser att den fö-

reslagna ändrade lydelsen innebär att miljökvalitetsmålet blir tydligare

och mer realistiskt utan att ambitionsnivån sänks. Några remissinstanser

anser att de två meningarna som rör halter av ämnen i miljön bör förtyd-

ligas. Försvarets materielverk, Sveriges lantbruksuniversitet och Avfall

Sverige menar att formuleringarna att halter ska vara nära noll eller nära

bakgrundsnivåerna är för oprecisa och kan uppfattas på olika sätt.

Försvarets materielverk menar också att bakgrundsnivåer av naturligt

förekommande ämnen inte entydigt kan fastställas då de kan variera

kraftigt beroende på berggrundens sammansättning. Vinnova anser att

halter ska gälla både enskilda ämnen och sammantaget. Kemikalie-

inspektionen föreslår att eftersom miljökvalitetsmålet föreslås få en ny

lydelse bör nya preciseringar utvecklas. Statens jordbruksverk och

Lantbrukarnas Riksförbund anser att näringsämnen inte ska omfattas av

begreppet halter eftersom deras effekter hanteras inom andra miljö-

kvalitetsmål. Svenskt Näringsliv menar att lydelsen av miljökvalitets-

målet bör formuleras på ett tydligare och från ett riskperspektiv mer rele-

vant sätt.

111

Skälen för regeringens förslag: Kemikalieproduktionen i världen har Prop. 2009/10:155 ökat kraftigt och väntas fortsätta öka. Ämnen sprids när kemikalier och

varor produceras, används, återvinns, förbränns eller deponeras. Med varuhandel, energiproduktion och förbränning sprids kemikalier och metaller över nationsgränserna. Föroreningar till följd av gamla utsläpp kommer att finnas i miljön under lång tid. Att miljön ska vara fri från ämnen som skapats i eller utvunnits av samhället är därför näst intill omöjligt att uppnå oavsett hur många åtgärder som vidtas och hur stora ekonomiska resurser som tilldelas för att uppnå målet. Grunden i arbetet för Giftfri miljö är att förebygga skador på miljön och människors hälsa av kemiska ämnen och metaller.

Miljökvalitetsmålet blir genom den ändrade lydelsen mer trovärdigt och möjligt att uppnå, men med en bibehållen hög ambitionsnivå för kemikaliepolitiken. Regeringen anser att det finns behov av att närmare precisera innebörden av miljökvalitetsmålet bl.a. vad gäller halter av naturfrämmande och naturligt förekommande ämnen.

10.2Precisering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att:

-Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor.

-Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.

-All fisk i Sveriges hav och sjöar är tjänlig som människoföda med avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen.

Preciseringarna av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör ses över i sin helhet.

Miljömålsrådets bedömning: Miljömålsrådets förslag om ändringar av preciseringarna som rör sammanlagd exponering för särskilt farliga ämnen och att all fisk i Sveriges hav och sjöar ska vara tjänlig som män- niskoföda, bör ingå i en översyn av innebörden av miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker Miljö- målsrådets förslag. Svenskt Växtskydd och Lantbrukarnas Riksförbund anser att exponering via föda inte är relevant för ett svenskt miljökvali- tetsmål, eftersom den största delen av livsmedlen på den svenska mark- naden är importerade.

Skälen för regeringens bedömning: Mot bakgrund av att miljökvali- tetsmålet föreslås få en ändrad lydelse bedömer regeringen att precise- ringarna av miljökvalitetsmålet bör ses över i sin helhet. Det finns behov av att tydliggöra lydelsen av miljökvalitetsmålet och att vid behov om- formulera kvarvarande preciseringar samt utveckla nya preciseringar. Det handlar bl.a. om att tydliggöra innebörden av att halter av naturfräm- mande ämnen är nära noll och vad som menas med bakgrundsnivåer, eftersom bakgrundsnivåer skiljer sig mellan olika platser i landet och kan

skifta efter årstider och vid t.ex. jord- eller skogsbruk. Miljömålsrådet har

112

föreslagit ändringar i de två preciseringar som rör den sammanlagda Prop. 2009/10:155 exponeringen för särskilt farliga ämnen och att all fisk i Sveriges hav och

sjöar är tjänlig som människoföda. Förslagen i Miljömålsrådets för- djupade utvärdering och remissinstansernas synpunkter till utvärderingen samt till miljömålsutredningens förslag bör ingå i underlaget till över- synen av innebörden av miljökvalitetsmålet. Halter av naturfrämmande och naturligt förekommande ämnen ingår i den föreslagna lydelsen av miljökvalitetsmålet (avsnitt 10.1) och de två preciseringarna som rör halter av ämnen bör därför utgå. Till dess att en översyn har gjorts av innebörden av Giftfri miljö bör kvarvarande preciseringar kvarstå.

10.3Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö

Regeringens bedömning: Det är mycket svårt att inom en generation skapa förutsättningar att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i sin hel- het. Utvecklingen av regelverken för kemikalier, internationellt och inom EU, samt det nationella arbetet med att sanera förorenade om- råden förbättrar förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö.

Delmålet om riktvärden för miljökvalitet har uppnåtts och delmålet om dioxiner i livsmedel kan uppnås. Delmålet 6 om efterbehandling av förorenade områden kommer troligen inte att uppnås. Övriga del- mål är mycket svåra att uppnå inom utsatt tid.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens bedömning.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser delar Miljömålsrådets be- dömning om utvecklingen av delmålen och möjligheten att uppnå miljö- kvalitetsmålet. Några remissinstanser, bl.a. Plast- och Kemiföretagen, anser det orimligt med en så negativ bild som uppföljningen visar.

Skälen för regeringens bedömning

Internationella avtal, nya rättsakter inom EU och nationella beslut inne- bär att tillförseln av många farliga ämnen till miljön och människors exponering för dessa ämnen minskar. Reach (EG-förordning 1907/2006) innebär bl.a. att industrin ska ta fram kunskap om kemikalier och att särskilt farliga ämnen begränsas eller förbjuds.

Trots de framsteg som görs blir det mycket svårt att inom en generation från det att målet antogs, skapa förutsättningar att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i sin helhet. Kunskapen om hur kemikalier påverkar män- niskors hälsa och miljön är ofullständig. Nanoteknik är ett område som utvecklas snabbt samtidigt som kunskap om riskerna med tekniken saknas. Samverkan mellan olika kemikalier, s.k. kombinations- eller cocktaileffekter, är inte tillräckligt utredda. Farliga ämnen rör sig genom långväga transporter via vatten och luft eller via produkter och varor. Långlivade och bioackumulerande ämnen från gamla utsläpp som dioxi-

113

ner, kvicksilver och bromerade flamskyddsmedel kommer att finnas kvar Prop. 2009/10:155 i förhöjda halter i mark och vattendrag under lång tid framöver.

Däremot kan vi genom åtgärder förhindra nya utsläpp av farliga ämnen och förebygga risker för människors hälsa och miljön. För att skapa för- utsättningar att uppnå Giftfri miljö bör vi skilja nya utsläpp från gamla som redan finns i miljön. Det bör bidra till att företag, kommuner, hus- håll m.fl. kan känna ökat ansvar och engagemang för miljökvalitetsmålet och få en positiv återkoppling på genomförda åtgärder. Möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet påverkas också av utvecklingen inom andra miljökvalitetsmål. Klimatförändringar som innebär högre medeltempe- raturer kan betyda att jord- och skogsbruket behöver använda mer växt- skyddsmedel p.g.a. gynnsammare förutsättningar för ogräs och skade- görare. Mer nederbörd kan öka utlakningen av farliga ämnen från mark till vattendragen.

Delmål 1 om kunskap om egenskaper hos kemiska ämnen

Delmålet innebär att senast år 2010 ska det finnas uppgifter om egen- skaperna hos alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden. För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som efter inledande översiktliga tester bedöms som särskilt farliga ska uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga tidigare än 2010. Samma krav på uppgifter ska då gälla för såväl nya som exi- sterande ämnen. Senast år 2020 ska det även finnas uppgifter om egen- skaperna hos de mest betydande oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnena.

Den globala kemikaliestrategin Strategic Approach to International Chemicals Management (SAICM), som antogs 2006 inom ramen för FN:s miljöprogram, UNEP, innehåller mål och förslag på åtgärder, bl.a. om att ta fram kunskap om ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper. För kemikalier som tillverkas och används i större volymer innebär Reach att betydligt bättre kunskapsunderlag tas fram jämfört med tidi- gare. För några oavsiktligt bildade ämnen och vissa ämnesgrupper, som dioxiner och PCB, finns det kunskap som ligger över delmålets krav.

Kunskapen är dock fortfarande bristfällig för många kemiska ämnen, vilket innebär att det är mycket svårt att uppnå delmålet. Det finns bl.a. behov av kunskapskrav för lågvolymämnen.

Delmål 2 om information om farliga ämnen i varor

Delmålet innebär att senast år 2010 ska varor vara försedda med hälso- och miljöinformation om de farliga ämnen som ingår.

Möjligheterna och förutsättningarna att nå delmålet skiljer sig avsevärt mellan kemiska produkter och övriga varor. Redan i dag finns krav på säkerhetsdatablad och märkning som informationsbärare för kemiska produkter. Reach och EU:s nya klassificerings- och märkningsförordning (1272/2008/EG), som genomför FN:s globalt harmoniserade system för klassificering och märkning av kemikalier (GHS), innebär tillsammans att delmålet till stor del är uppnått för kemiska produkter. Det gäller även

114

för kosmetiska produkter där det finns krav på fullständig innehålls- Prop. 2009/10:155 beskrivning.

Vad gäller informationssystem för varor ser situationen annorlunda ut. Reach innebär i princip en möjlighet för konsumenter att på begäran få information om eventuell förekomst av särskilt farliga ämnen i varor, men det är osäkert hur reglerna kommer att fungera i praktiken. Även om vissa branscher, som byggbranschen, har frivilliga informationssystem, saknas i dag etablerade system för flertalet varugrupper där det skulle vara relevant, vilket innebär att det är mycket svårt att uppnå delmålet i sin helhet.

Delmål 3 om utfasning av farliga ämnen

Delmålet innebär att nyproducerade varor så långt det är möjligt ska vara fria från nya organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande, nya ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fort- plantningsstörande samt kvicksilver så snart som möjligt, dock senast år 2007, övriga cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplant- ningsstörande ämnen, samt sådana ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande, senast år 2010 om varorna är avsedda att an- vändas på sådant sätt att de kommer ut i kretsloppet, övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande, samt kadmium och bly senast år 2010. Dessa ämnen ska inte heller användas i produktionspro- cesser om inte företag kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada. Redan befintliga varor som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver, kadmium samt bly, ska hanteras på ett så- dant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Spridningen via luft och vat- ten till Sverige av ämnen som omfattas av delmålet ska minska fortlö- pande. Delmålet omfattar ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet omfattar även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive dem som bildas oavsiktligt.

Med Reach införs ett system med tillståndsprövning för särskilt farliga kemiska ämnen, vilket kommer att motivera företag att ersätta dessa äm- nen med mindre farliga. Förordningen om utsläppande av växtskydds- medel (1107/2009/EG) innebär att de farligaste ämnena i växtskydds- medel förbjuds och att substitutionsprincipen kan tillämpas. Ett flertal produktdirektiv reglerar förekomst av farliga ämnen i bl.a. elektronik, fordon och leksaker. Parterna till Stockholmskonventionen om lång- livade organiska föroreningar beslutade våren 2009 att lägga till ytter- ligare nio ämnen till konventionen. Sverige genomförde under samma år ett nationellt totalförbud för kvicksilver, med vissa undantag.

De åtgärder som vidtagits innebär en minskad användning av flera far- liga ämnen. Mätningar visar att halterna av PCB, DDT-rester och di- oxiner i bröstmjölk minskar (källa Livsmedelsverket). Farliga ämnen används fortfarande i nyproducerade varor, vilket innebär att delmålet är mycket svårt att uppnå. Tillståndsprövningen inom Reach behöver stär- kas och påskyndas genom att fler ämnen tas upp på kandidatlistan och blir föremål för prövning.

115

Delmål 4 om riskminskning vid hantering av kemiska ämnen

Prop. 2009/10:155

Delmålet innebär att hälso- och miljöriskerna vid framställning och an-

vändning av kemiska ämnen ska minska fortlöpande fram till 2010 enligt

indikationer och nyckeltal som ska fastställas av berörda myndigheter.

Under samma tid ska förekomst och användning av kemiska ämnen som

försvårar återvinning av material minska. Delmålet avser ämnen som inte

omfattas av delmål 3.

Reach och EU:s klassificerings- och märkningsförordning (1272/2008/

EG) innebär att information om kemiska ämnen ska lämnas vidare från

leverantör till kunder. Det innebär en kunskapshöjning i stora delar i

samhället. Miljö- och hälsoriskerna som beror på användningen av

växtskyddsmedel i Sverige har minskat och antalet hälsofarliga produkter

som når konsumenterna ökar inte längre, medan de icke hälsofarliga

ökar.

Möjligheten att nå delmålet är starkt kopplat till kunskap om kemiska

ämnen och information om farliga ämnen i varor och därmed beroende

av möjligheten att uppnå delmålen 1 och 2.

Delmål 5 om riktvärden för miljökvalitet

Delmålet innebär att för minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte om-

fattas av delmål 3 om utfasning av farliga ämnen, ska det senast år 2010

finnas riktvärden fastlagda av berörda myndigheter. Delmålet är uppnått.

Delmål 6 och 7 om efterbehandling av förorenade områden

Delmål 6 innebär att samtliga förorenade områden som innebär akuta ris-

ker vid direktexponering och sådana förorenade områden som i dag, eller

inom en nära framtid, hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla

naturområden ska vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av

år 2010. Delmål 7 innebär att under 2005–2010 ska åtgärder ha genom-

förts vid så stor andel av de prioriterade förorenade områdena att miljö-

problemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år 2050.

Vid utgången av 2008 uppgick antalet förorenade områden som inne-

bär akuta risker till 30 stycken. Vid samtliga områden pågick utredningar

eller utfördes temporära eller slutgiltiga åtgärder. Det finns uppskatt-

ningsvis 1 400 prioriterade områden i landet som kan utgöra mycket

stora risker för människors hälsa eller miljön. Hittills har omkring 200 av

dessa åtgärdats. Sanering och efterbehandling är ett relativt nytt och tvär-

sektoriellt område. Både kunskapsuppbyggnad och utveckling av orga-

nisationen och en marknad för tjänster inom marksanering har tagit tid.

Delmål 6 kan inte uppnås eftersom samtliga akuta objekt inte kommer

att kunna åtgärdas på utsatt tid. Däremot kan delmål 7 uppnås inom utsatt

tid under förutsättning att saneringstakten ökar.

116

Delmål 8 om dioxiner i livsmedel

Prop. 2009/10:155

Delmålet innebär att år 2010 ska tydliga åtgärdsprogram som medför en

kontinuerlig minskning av halterna av för människan skadliga dioxiner i

livsmedel ha etablerats.

Sverige har sedan tidigare vidtagit åtgärder som inneburit minskade ut-

släpp av dioxiner från industrier och förbränningsanläggningar. Natur-

vårdsverket har visat att tillförsel av dioxiner till Östersjön främst sker

via atmosfären (Rapport 5912, 2008). Arbetet med att identifiera källorna

till utsläpp av dioxiner fortgår. Livsmedelsverket har skärpt sina kostråd

för intag av fet fisk från Östersjön för kvinnor i barnafödande ålder och

för barn. Uppföljning av intag av dioxiner via livsmedel pågår kontinu-

erligt.

För att uppnå delmålet behövs ytterligare kunskap om källor till ut-

släpp av dioxiner så att lämpliga åtgärder kan vidtas.

Delmål 9 om exponering av kadmium via föda och arbete

Delmålet innebär att år 2015 ska exponeringen av kadmium till befolk-

ningen via föda och arbete vara på en sådan nivå att den är säker ur ett

långsiktigt folkhälsoperspektiv.

Åtgärder inom svenskt lantbruk har minskat tillförseln av kadmium till

åkermark. Nedfallet av kadmium från andra länder förväntas fortsatt

minska till följd av överenskommelser inom FN:s konvention om lång-

väga gränsöverskridande luftföroreningar, CLRTAP. Den europeiska

livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA) har nyligen beslutat om ett

skärpt tolerabelt intag av kadmium och bedömer att halterna i livsmedel

måste minska. Nuvarande intag av kadmium via föda i Sverige och inom

EU är nära eller över det tolerabla intaget. Kadmiumhalter i arbetsmiljön

ligger under uppsatta gränsvärden. Det finns behov av att ytterligare

minska tillförsel av kadmium till åkermark i syfte att minska halterna i

livsmedel. Ytterligare kunskap behövs också eftersom det råder

osäkerhet om vad som är en säker exponeringsnivå.

10.4

Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö

krävs ett stort antal insatser under lång tid. Nya regler bör främst be-

slutas internationellt och inom EU. En av hörnstenarna i arbetet för att

nå miljökvalitetsmålet är att få mer kunskap om kemikalier och deras

egenskaper. En annan är att genom substitution och ny teknik minska

användning och spridning av farliga ämnen. Ett ambitiöst genomfö-

rande av Reach inom hela EU är en förutsättning för att nå miljökva-

litetsmålet. Livscykelperspektiv på varor är nödvändigt för att minska

spridningen av farliga ämnen och minska resursförbrukningen i sam-

hället. Arbetet med sanering av förorenade områden bör effektiviseras.

Miljömålsrådets bedömning: Regeringen instämmer i Miljömåls-

rådets bedömning att ett stort antal åtgärder behöver vidtas för att Giftfri

miljö ska kunna nås. Regeringen bedömer därutöver att regelutveckling-

117

en i större utsträckning

bör ske internationellt och inom EU. Miljö- Prop. 2009/10:155

målsrådet redovisar huvudsakligen åtgärdsförslagen samlat i strategin för

giftfria och resurssnåla

kretslopp. Regeringen har valt att behandla

åtgärdsförslagen i relevanta propositioner och under respektive miljökva-

litetsmål.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser lyfter fram att utvecklingen

av regler bör utgå från Reach. Svenska Naturskyddsföreningen menar att

Reach måste skärpas. Jernkontoret anser att fokus bör ligga på att under-

lätta tillämpningen av Reach och att förenkla den nationella lagstift-

ningen. Andra förslag som lyfts fram är att stärka forskningen, att infor-

mation från myndigheter om miljöfarliga kemikalier i olika varor bör ut-

vecklas och att substitutionsprincipen tillämpas aktivt. Plast- och Kemi-

företagen lyfter fram behovet av att konsekvensanalysera åtgärdsförslag.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

För att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö krävs framför allt åtgärder på

internationell nivå och inom EU. Vi anser att Sverige bör vara en ledande

aktör på den internationella arenan. Genomförande och utveckling av

Reach är en av de stora utmaningarna framöver. Företagen har i och med

den nya kemikalielagstiftningen ansvar för att ta fram kunskap om kemi-

kalier och att användare får information om kemiska ämnen. Vidare bör

företagen vara pådrivande för att ytterligare förbättra den egna kemi-

kaliekontrollen och ersätta farliga ämnen med mindre farliga (substitu-

tion) eller alternativa tekniker. Fortsatta insatser krävs i det internatio-

nella arbetet för att minska tillförseln av dioxiner och kvicksilver till

miljön. Vi kommer särskilt att arbeta för att förhindra spridning av farli-

ga ämnen genom varor. Varor bör ses i ett livscykelperspektiv, från val

av råvaror och kemikalier till hantering av det avfall som uppstår. Utfas-

ning av farliga ämnen bidrar till möjligheten att öka återanvändning och

återvinning och därmed sparas råvaror och energi, samtidigt som sprid-

ning av farliga ämnen förhindras. Takten i saneringen av förorenade

områden bör öka genom att organisationen för sanering effektiviseras.

Samhällets kemikaliehantering bör ses i ett hållbarhetsperspektiv och en-

gagera alla aktörer i samhället.

Det internationella arbetet

Insatser på internationell nivå handlar inte bara om att förebygga och be-

gränsa spridningen av farliga ämnen utan också om att skapa bättre kemi-

kaliehantering i utvecklingsländer. Ökad produktion och användning av

kemikalier i länder med bristande regelverk och tillsyn utgör en särskild

utmaning i det internationella arbetet. Vi avser att fortsatt arbeta aktivt

inom SAICM, Stockholmskonventionen, Baselkonventionen (transport

av farligt avfall), Rotterdamkonventionen (farliga kemikalier och be-

kämpningsmedel i internationell handel), Montrealprotokollet (ozon-

nedbrytande ämnen) och i förhandlingarna om en ny global kvicksilver-

konvention. Därutöver regleras långväga transporter av tungmetaller re-

118

gionalt i CLRTAP. En viktig del i det internationella arbetet är att förmå Prop. 2009/10:155 samtliga länder att delta. Kemikalieinspektionen och Sida har centrala

roller genom att de lämnar bistånd och stöd till utvecklingsländerna. Det är särskilt betydelsefullt att fokusera på genomförande och tillämpning av överenskomna åtgärder. Vi avser att verka för att arbetet med kemika- lier inom FN:s Kommission för hållbar utveckling (CSD) sker i nära anknytning till SAICM så att de två processerna ömsesidigt stödjer var- andra. Vi avser också att verka för att stärka samverkan mellan de inter- nationella konventionerna om kemikalier och avfall, vilket på sikt skulle kunna resultera i en ramverkskonvention på området.

Reach

Reach trädde i kraft i juni 2007 men bestämmelserna börjar gälla stegvis. Vid slutet av 2010 ska företag lämna in stora mängder information om kemiska ämnen till den nya Europeiska kemikaliesäkerhetsmyndigheten (ECHA). Samtliga medlemsstater i EU arbetar f.n. med att nationellt genomföra de nya bestämmelserna. I Sverige har det inrättats ett Reach- råd och en Reach-upplysning vid Kemikalieinspektionen för att stödja företagen att uppfylla kraven i Reach. Tillsyn är en grundläggande myn- dighetsuppgift som ska leda till en långsiktig förbättring av företagens kemikaliehantering. En tydlig ansvarsfördelning är en förutsättning för att den nationella tillsynen ska kunna bidra till att nå Giftfri miljö och för att intentionerna med Reach ska få genomslag. Vi avser att lämna en proposition till riksdagen om hur tillsynsansvaret ska tydliggöras. En effektiv tillsyn kräver också samarbete mellan EU:s medlemsstater. Sverige bör inom Forum för tillsynsfrågor vid ECHA och i det nordiska samarbetet verka för att tillsynssamarbetet stärks.

Sverige verkar för att de farligaste ämnena ska omfattas av krav på till-

stånd och att farliga ämnen förbjuds eller begränsas inom EU. Det arbetet

sker inom ECHA. Kemikalieinspektionen är den myndighet i Sverige

som ansvarar för att ta fram underlag och dossierer för de ämnen som

Sverige prioriterar. Eftersom ECHA är en ny myndighet pågår arbete

med att utforma dess organisation och funktion och Sverige bör vara

aktivt i det arbetet. Vi anser att samtliga medlemsstater bör bidra till det

gemensamma arbetet med ämnesutvärderingar, granskning av registre-

ringsunderlag, kandidatlistan, m.m. Även om Reach är ett unikt och i ett

internationellt perspektiv långtgående regelverk kan det utvecklas och

förbättras. Vi avser därför att verka för att Reach kompletteras för att i

högre utsträckning bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Kunskap om kemikalier

Reach innebär goda förutsättningar för ökad kunskap om kemikaliers

egenskaper, men det saknas bl.a. kunskapskrav för ämnen som tillverkas

i små volymer (1–10 ton). Vi avser att verka för att regelverket kom-

pletteras med kunskapskrav även för dessa ämnen. Vidare avser vi att

vara pådrivande för att krav på kunskap om hälso- och miljöeffekter av

nanotekniska ämnen och teknologier tas om hand av EU-lagstiftningen.

Sverige är även pådrivande för att EU-lagstiftningen ska anpassas så att

119

den tar bättre hänsyn till kemikaliers kombinationseffekter och att kunskapen om sådana effekter ökar. Läkemedel är ett område där det finns behov av ytterligare kunskap om kemiska ämnen. Verksamma äm- nen i läkemedel kan ha en hormonell effekt och innebära miljöpåverkan även i mycket låga koncentrationer. EU:s läkemedelslagstiftning bör där- för kompletteras med krav på testning av verksamma ämnens miljöfarlig- het.

Regeringen och de berörda myndigheterna, bl.a. Kemikalieinspektionen och Vinnova, kommer att arbeta vidare utifrån en nationell strategi för nanoteknik som kopplar ihop utvecklingen av tekniken med uppbyggnad av kunskap om hälso- och miljörisker för att uppnå en säker användning. Vinnova redovisade i december 2009 ett regeringsuppdrag om en sådan strategi (dnr N2009/10093/FIN). Kommissionen och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) finansierar forskning kring miljö- och hälsorisker med nanoteknik.

Substitution av farliga ämnen

Substitutionsprincipen är grundläggande i svensk kemikaliepolitik. Även på detta område har Reach en stor betydelse eftersom krav på tillstånd för de farligaste ämnena kommer att stimulera företagen att ersätta (substituera) dessa ämnen. Systemet med tillstånd innebär att all annan användning än den som fått särskilt tillstånd blir förbjuden. Ämnen som kan vara aktuella för tillståndsgivning tas upp på en s.k. kandidatlista. Vi avser att verka för att ytterligare farliga ämnen tas upp på kandidatlistan och blir föremål för tillståndsprövning. Kemikalieinspektionen har redo- visat ett regeringsuppdrag om ämnen som kan vara lämpliga för Sverige att driva inom Reach, bl.a. i arbetet med kandidatlistan (dnr M2009/ 1868/Kk).

Tillämpningen av substitutionsprincipen är också betydelsefull då det gäller lagstiftning som rör bekämpningsmedel. I den kommande biocid- förordningen (KOM (2009(267)) verkar Sverige för att de föreslagna ute- slutningskriterierna för de farligaste ämnena och substitutionsreglerna blir tillräckligt kraftfulla och tillämpbara.

Den kommande översynen av EU:s kvicksilverstrategi är viktig och vi avser att vid behov ta initiativ till ytterligare åtgärder. Sverige verkar för att ytterligare farliga ämnen förbjuds i den pågående omarbetningen av direktivet om begränsning av farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (RoHS-direktivet, 2002/95/EG). Mer kunskap behöver tas fram om exponering för kadmium från olika källor och ytterligare åt- gärder bör vidtas för att minska kadmiumhalterna i livsmedel. Vi har i regleringsbrevet för 2010 gett Kemikalieinspektionen i uppdrag att, efter samråd med Livsmedelsverket, Statens jordbruksverk och Naturvårds- verket, genomföra en bedömning av riskerna för människors hälsa och miljö beträffande kadmium. I uppdraget ingår att uppmärksamma ett ev- entuellt behov av ett lägre nationellt gränsvärde för kadmium i handels- gödsel.

Sverige är pådrivande inom SAICM för att produktion och användning av farliga ämnen ska minska. Inom Stockholmskonventionen sker insat- ser för att förbjuda användningen av de farligaste organiska ämnena.

Prop. 2009/10:155

120

Sverige är pådrivande för att förhandlingarna om en ny global kvick- silverkonvention kan slutföras till 2013 och att den ska innehålla ambi- tiösa åtaganden inom kvicksilvrets hela livscykel. Instrumentet bör också få en öppning för reglering av andra ämnen som ger upphov till globala problem, om det skulle anses motiverat i framtiden. Vi förbereder det första förhandlingsmötet som kommer att äga rum i Stockholm under 2010.

Handlingsprogrammet för hållbar användning av växtskyddsmedel (SJV rapport 2008:14) ska ligga till grund för Statens jordbruksverk, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket i det fortsatta arbetet med att minska riskerna med växtskyddsmedel. Förslaget till handlings- program lämnades till regeringen i slutet av augusti 2008 (dnr M2008/3238/Kk). Förslaget har remissbehandlats (dnr Jo2008/2278/ ELT). Direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel (2009/128/EG) genomförs f.n. i svensk lagstiftning. Som en följd av regeringens proposition En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) pågår flera in- satser för att minska användningen av farliga ämnen. Bland annat infördes ett ekonomiskt stöd till båtbottentvättar i syfte att undvika användning av farliga ämnen i båtbottenfärger. Vi anser att användningen av farliga ämnen och riskerna med användningen kontinuerligt måste följas och att alternativ bör tas fram. Företagen har ett stort ansvar för detta arbete. Kemikalieinspektionen stödjer företagens arbete med substitution främst genom att tillhandahålla det databaserade verktyget Prioriteringsguiden, PRIO.

Varor

Varor står för en betydande del av spridningen av farliga ämnen. Infor- mation om farliga ämnen är nödvändig för att framför allt företag i leve- rantörskedjan och konsumenter ska kunna undvika risker. Den behövs även för att vid återvinning kunna avskilja farliga ämnen från kretsloppet och förbättra återvinningen. Då blir det möjligt att använda mer återvun- net material i nya varor vilket bidrar till att resursförbrukningen minskar. Ett livscykelperspektiv på varor är därför nödvändigt att tillämpa för att uppnå inte bara Giftfri miljö utan även andra miljökvalitetsmål som God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan. Genom Reach ställs krav på att leverantörer av varor ska informera yrkesmässiga användare om innehållet av särskilt farliga ämnen som ingår i varan i halter över 0,1 procent. Konsumenter har även rätt att begära denna information. Vi avser att verka för att informationskravet även ska gälla andra farliga ämnen som ingår i varor. Det är också viktigt att haltgränsen 0,1 procent tolkas så att tillräckligt skydd för människors hälsa uppnås. En effektiv reglering av farliga ämnen i varor kräver en helhetssyn vilket innebär att Reach samspelar med de olika produktdirektiven och produktsäkerhets- direktivet. Vidare behöver hänsyn tas till varors miljöpåverkan i hela livscykeln då ny eller reviderad produktlagstiftning förhandlas inom EU eller internationellt.

Sverige och de övriga EU-länderna bör arbeta internationellt för att öka medvetenheten om miljö- och hälsorisker med kemikalier och om be-

Prop. 2009/10:155

121

hovet av information om farliga ämnen i varor, särskilt gentemot de Prop. 2009/10:155 länder som är betydande exportörer av varor till EU. Ett projekt har på-

börjats, lett av FN:s miljöprogram UNEP, som ska samla in och granska data om befintliga informationssystem samt analysera olika aktörers behov av information. Inom projektet ska det tas fram rekommendationer för framtida arbete som kan beslutas vid SAICM:s partsmöte, ICCM, 2012. Inom ramen för Marrakechprocessen och utvecklingen av det 10- åriga ramverket av program för hållbar konsumtion och produktion pågår en rad aktiviteter i olika länder och regioner för att minska påverkan från produkter.

Kretslopp och kemikalier

Om resursåtgången minskar i samhället bidrar det till att uppnå ett flertal miljökvalitetsmål. Återvinning av material minskar energianvändningen och den negativa påverkan på naturvärden och biologisk mångfald. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö syftar till att fasa ut farliga ämnen och därmed stärks kretsloppen, uppkomsten av farligt avfall förebyggs och avfallets farlighet minskar. Detta är viktiga delar i EU:s ramdirektiv om avfall (2008/98). Vi anser att kretsloppen fortsatt ska stärkas och att återvinning och återanvändning av material bör ses ur både ett kemi- kalieperspektiv och ett resurshushållningsperspektiv. Reach och produkt- lagstiftningen måste därför fungera på ett effektivt sätt tillsammans med avfallslagstiftningen. Producentansvar är ett exempel på koppling mellan produktion av varor och hanteringen när dessa blir avfall, vilket skapar ekonomiska incitament att producera varor som inte innehåller farliga ämnen. Omhändertagandet av avfall är också viktigt för att minska sprid- ningen av farliga ämnen till miljön. Exempelvis har utsläppen av dioxi- ner från svenska förbränningsanläggningar minskat till följd av bl.a. bättre sortering av avfallet samt bättre rökgasrening och förbrännings- teknik. Det är nödvändigt att det finns lättillgängliga insamlingssystem och att produkter som innehåller farliga ämnen tas om hand. Behovet av lättillgängliga och funktionella insamlingssystem hanteras under miljö- kvalitetsmålet God bebyggd miljö (se avsnitt 21.3). När avfallet används för att producera biogas behöver det vara väl sorterat så att rötresterna inte innehåller farliga ämnen som riskerar att spridas när näringsämnen återförs till produktiv mark. Det gäller också återföring av fosforföre- ningar från slam. Naturvårdsverkets förslag om återföring av fosfor från slam bereds f.n. inom Regeringskansliet (dnr M2009/4218/Kk).

Förorenade områden

Alla områden som utgör mycket stora risker för hälsa eller miljö bör

åtgärdas så långt det är möjligt och om det är samhällsekonomiskt moti-

verat med början i de områden som inom en kort tidsrymd kan leda till

stor oåterkallelig skada. Därför bör dessa områden så långt det är möjligt

ges förtur inom både privat och statligt finansierad verksamhet.

Ofta går det inte att efterbehandla så att bakgrundshalterna nås. När

mark saneras är därför den förväntade markanvändningen viktig. Kraven

bör vara höga för t.ex. framtida vattentäkter, bostadsområden och grön-

122

områden. Om marken ska användas till t.ex. industriområden, affärs- Prop. 2009/10:155 områden och större vägar är det inte alltid motiverat med lika höga krav

vid efterbehandlingen. Exponeringen och utsläppen från föroreningar som blir kvar får dock inte medföra någon risk för människors hälsa eller för miljön. Efterbehandling av förorenade områden är ofta både resurs- och tidskrävande. Vi har i propositionen Miljöbalkens försäkringar och avhjälpande av förorenade områden m.m. (prop. 2008/09:217, bet. 2009/10:MJU6, rskr. 2009/10:26) redovisat åtgärder som syftar till att effektivisera arbetet med förorenade områden, bl.a. en tydligare ansvars- fördelning inom den statliga organisationen.

Hållbar kemikaliehantering

Kemikalier hanteras i stor omfattning i hela samhället. Det är därför nöd- vändigt att alla aktörer tar sitt ansvar och vidtar lämpliga och långsiktiga åtgärder så att samhällets kemikaliehantering blir långsiktigt hållbar. Det innebär bl.a. att effektivt nyttja i huvudsak förnybara råvaror, minska avfallsmängderna och undvika farliga ämnen i tillverkning och använd- ning av kemiska produkter. I det ingår att minska behovet av den i dag dominerande petroleumbaserade råvaran inom kemikalieindustrin. På det sättet kan kemikaliesektorn bidra till att även uppnå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Näringslivet har en viktig roll i att gå före och ersätta farliga ämnen i större utsträckning än vad lagstiftningen kräver och att sprida information om farliga ämnen i varor. Information är nödvändigt för att konsumenter ska kunna göra medvetna val. Miljö- teknik som medverkar till att Giftfri miljö kan nås kan innebära konkur- rensfördelar på marknaden. Stat, landsting och kommuner har möjlighet att genom offentlig upphandling driva på utfasningen av farliga ämnen. Miljöstyrningsrådet utvecklar kriterier för miljöanpassad upphandling som innehåller krav relaterade till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Det finns bl.a. krav på att batterier, medicinsk utrustning, möbler och textilier inte ska innehålla vissa farliga ämnen, t.ex. bromerade flamskyddsmedel. Vi anser att kriterier för att fasa ut farliga ämnen som kan användas vid offentlig upphandling bör fortsatt utvecklas och kunskapen om kriterier- na spridas både till upphandlade enheter och till företag som är pådri- vande för att fasa ut farliga ämnen. Det är också viktigt med det regionala arbete som pågår inom WHO Europa och inom EU för att knyta ihop miljö- och hälsofrågor. Läkemedelsverket har i redovisning av ett regeringsuppdrag lämnat förslag på hur miljöpåverkan från produktion och användning av läkemedel kan minska (dnr M2009/4816/Kk). Läkemedelsverkets förslag bereds f.n. inom Regeringskansliet.

10.5 Konsekvenser

Ändrad lydelse av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö

Den ändrade lydelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att

målet blir mer trovärdigt och möjligt att uppnå, men med en bibehållen

123

hög ambitionsnivå för kemikaliepolitiken. Genom ett trovärdigt mål ska- Prop. 2009/10:155 pas förutsättningar för att de olika aktörerna kan känna ett ökat ansvar

och engagemang för miljökvalitetsmålet.

Nyttan

Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att använd- ning, utsläpp och spridningen av farliga ämnen minskar och att förorena- de områden saneras. Därmed kan negativa effekter på människors hälsa och miljön förebyggas. Insatserna har positiva effekter på ekosystem- tjänster som produceras i skogar, våtmarker, sjöar, vattendrag, odlings- system och hav. Ett exempel på en ekosystemtjänst som stärks av en håll- bar kemikaliehantering är fisket. Fet fisk från östersjöområdet innehåller ofta förhöjda halter av PCB och dioxiner, vilket gör att kostrestriktioner tagits fram för vissa grupper i befolkningen. Sådan fisk kan inte avsättas på den övriga europeiska marknaden. Minskade halter av farliga ämnen har inte bara en positiv effekt på fisk och fisket utan även för toppkonsumenter i näringskedjan som rovfåglar, vilka är särskilt sårbara. Ur ett ekosystemperspektiv har rovfåglarna en reglerande roll för en lång rad av populationer samt för människan ett högt upplevelsevärde. In- satserna för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö påverkar möjligheten att nå flera andra miljökvalitetsmål, som Begränsad klimatpåverkan, God bebyggd miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Erfarenheterna pekar på att det är kostnadseffektivt att lägga resurser på att hos tillverkare och importörer (uppströms) uppnå och upprätthålla en god kemikaliekontroll, dvs. god kunskap och korrekt hantering av kemi- kalierna jämfört med att vidta reningsåtgärder nedströms. Genom detta kan mångdubbelt högre kostnader undvikas när kemikalierna används (nedströms). Ett icke hållbart kemikalieanvändande kan innebära kost- nader i form av exempelvis nedsatt inlärnings- eller fortplantnings- förmåga i befolkningen, försämrad folkhälsa och ökat behov av sjukvård, ökade kostnader för sanering av förorenade områden, hantering av farligt avfall samt förlust av biologisk mångfald.

Offentligfinansiella konsekvenser

Den största offentligfinansiella kostnaden är sanering av förorenade om- råden där Miljömålsrådet bedömer att det kommer att krävas cirka 600 miljoner kronor årligen vardera från privata finansiärer och staten för att till 2050 ha sanerat de värst förorenade områdena i Sverige. När det gäller det förebyggande kemikaliearbetet motsvaras de offentligfinansi- ella kostnaderna framför allt av det arbete som bedrivs av Kemikalie- inspektionen eftersom de föreslagna insatserna huvudsakligen rör arbetet med att påverka och genomföra kemikalielagstiftningen internationellt

124

och inom EU där Kemikalieinspektionen spelar en avgörande roll som Prop. 2009/10:155 Sveriges expertmyndighet inom kemikalieområdet.

Konsekvenser för näringslivet

För näringslivet måste resurser tas i anspråk för att anpassa sig till den kemikalielagstiftning som krävs för att uppnå miljökvalitetsmålet. För Reach gäller det bl.a. att ta fram det kunskapsunderlag som behövs för att registrera ett ämne och att sprida denna information till nedströmsanvän- dare. Företag som tillverkar varor behöver lägga resurser på att fasa ut farliga ämnen och ersätta dem med mindre farliga. Företag som köper in varor måste se till att de får information om innehållet av farliga ämnen för att kunna sprida den vidare till t.ex. konsumenter. Konkurrensnack- delar för svenskt näringsliv och handelshinder kan undvikas genom att kemikalieregler främst beslutas internationellt och inom EU.

Konsekvenser för hushållen

Om kunskapen om kemikaliers hälso- och miljöeffekter ökar kan farliga ämnen i varor ersättas vilket minskar hushållens exponering för dessa. Med förbättrad varuinformation kan konsumenter välja varor medvetet.

125

Prop. 2009/10:155

11 Skyddande ozonskikt

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt att ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning. Bakgrunden till riksdagens beslut redovisades i kapitel 10 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 65 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt ett delmål om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen (prop. 2004/05:150 s. 76 ff., bet. 2005/06: MJU3, rskr. 2005/06:49).

11.1Precisering av miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt innebär att Sverige ska verka för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer samt att användningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är av- vecklad inom loppet av en generation.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommenterat förslaget.

Länsstyrelserna i Kronobergs, Västra Götalands och Örebro län samt

Malmö kommun tillstyrker Miljömålsrådets förslag och instämmer i de bedömningar som görs.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt framgår av propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, s. 65). Miljökvalitetsmålet innebär att den mänskliga inverkan på ozon- skiktet ska vara liten i förhållande till de naturliga processerna. Det inne- bär vidare att Sverige ska verka för att halterna av ozonnedbrytande äm- nen i atmosfären ska återgå till naturliga förhållanden. För definitionen av ”naturliga förhållanden” används 1980 års förhållanden som referens, vilket också tillämpas i internationella sammanhang.

Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålets innebörd bör kvar- stå.

11.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Skyddande ozonskikt

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt med redan vidtagna och planerade åtgärder. Vid tolkningen av utvecklingen för miljökvali-

tetsmålet bör samma definition som används vid utvärderingen av

126

Montrealprotokollet tillämpas. Målet anses vara uppnått när vänd- punkten nåtts och det sker en tillväxt av ozonskiktet.

Delmålet om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen uppnås.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De sex remissinstanser som har lämnat synpunk-

ter, Statens fastighetsverk, Länsstyrelserna i Uppsala, Värmlands och Örebro län, Stockholms kommun samt Sveriges meteorologiska och hyd- rologiska institut (SMHI) har inga invändningar eller tillstyrker försla- gen. SMHI delar Miljömålsrådets bedömning med ett tillägg. Länsstyrelsen i Värmlands län föreslår att innebörden av miljökvali- tetsmålet ska motsvara Montrealprotokollets steg 3, som är full återhämt- ning av ozonskiktet.

Skälen för regeringens bedömning

Halterna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären har minskat som en följd av ett framgångsrikt arbete inom Montrealprotokollet. Samtliga FN- nationer har nu ratificerat protokollet. Problem kvarstår dock med vissa ämnen, exempelvis lösningsmedlet koltetraklorid (CTC). Tjockleken hos det skyddande ozonskiktet har varit relativt konstant sedan 2002, vilket tyder på att den tidigare uttunningen har börjat avta. Den positiva utvecklingen understryks av att halterna av ozonnedbrytande ämnen i den övre atmosfären samtidigt har minskat. En vändpunkt för ozonuttunning- en bör enligt prognoserna kunna observeras omkring 2020. Detta innebär att miniminivån för ozonskiktets tjocklek då kommer att ha passerats och att skiktet därefter kan väntas börja återhämta sig. En fullständig åter- hämtning av ozonskiktet kan uppnås först efter 2050.

Vid tolkningen av utvecklingen för miljökvalitetsmålet bör samma de- finition tillämpas som vid utvärderingen av Montrealprotokollet. Där definieras följande tre återhämtningssteg för ozonskiktet:

Steg 1 – nedbrytningshastigheten har avtagit och halterna av ozonned- brytande ämnen minskar.

Steg 2 – början på tillväxten av ozonskiktet (vändpunkten). Ökningen ska enbart bero på att halten av ozonnedbrytande ämnen har minskat.

Steg 3 – full återhämtning av ozonskiktet.

För att miljökvalitetsmålet ska tolkas som uppnått måste steg 2 i åter- hämtningen ha passerats. En förutsättning för att nå dit är att arbetet under Montrealprotokollet fortsätter att vara framgångsrikt. Därmed är bedömningen att det är möjligt att nå miljökvalitetsmålet inom en gene- ration efter det att målet antogs.

Delmål 1 om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen

Delmålet innebär att utsläpp av ozonnedbrytande ämnen till största delen ska ha upphört år 2010. Delmålet bedöms uppnås. De svenska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen har minskat avsevärt sedan 1980-talet. Den svenska avvecklingen av klorfluorkarboner (CFC) och andra ozonnedbrytande ämnen är till största delen redan genomförd. Ozonnedbrytande ämnen i produkter och utrustning som tas ur bruk

Prop. 2009/10:155

127

klassas som farligt avfall och omfattas av avfallsförordningen. De bör Prop. 2009/10:155 därför inte leda till några ytterligare utsläpp till atmosfären. Ozonned-

brytande ämnen finns emellertid kvar bl.a. i isoleringsmaterial, kyl- anläggningar, värmepumpar och halonbaserade brandsläckare, vilket be- tyder att det fortfarande finns en risk för läckage.

11.3

Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Skyddande

ozonskikt

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Skyddande

ozonskikt krävs framför allt att arbetet inom Montrealprotokollet om

ozonnedbrytande ämnen är fortsatt framgångsrikt. Vidare är de natio-

nella åtgärderna för utfasning av HCFC viktiga.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med

regeringens. Miljömålsrådet redovisar huvudsakligen åtgärdsförslagen

samlat i strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Regeringen har

valt att behandla åtgärdsförslagen i relevanta propositioner och under res-

pektive miljökvalitetsmål.

Remissinstanserna: Remissinstanserna stödjer generellt förslagen.

Malmö kommun menar att det är viktigt att utvecklingen även fortsätt-

ningsvis följs upp och bevakas så att förändringar i nuvarande trend upp-

märksammas. Uppbyggnad av kunskap om säker användning av köld-

medier i tillväxtländer ser kommunen som angeläget.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

Det är viktigt att Sverige agerar globalt för att åtgärder vidtas för att

förhindra omfattande utsläpp som skadar ozonskiktet och bidrar till växt-

huseffekten. Trots den framgång som Montrealprotokollet haft återstår

fortfarande flera utmaningar som att fasa ut metylbromid även i de delar

som ännu inte är reglerade under Montrealprotokollet. Andra utmaningar

handlar om att fasa ut klorfluorkolväten (HCFC), säkerställa att alterna-

tiven till ozonnedbrytande ämnen är säkra, miljömässigt hållbara och

minimerar påverkan på klimatet, samt att hantera upplagrade ozonned-

brytande ämnen. I detta arbete bör synergier med det klimatrelaterade

arbetet särskilt eftersträvas. Nationellt är åtgärder för att fasa ut HCFC

viktiga.

Montrealprotokollet

Arbetet inom Montrealprotokollet måste vara fortsatt framgångsrikt för

att miljökvalitetsmålet ska kunna uppnås. En stor andel av användningen

och produktionen av de ozonnedbrytande ämnena har fasats ut i industri-

länderna och är på god väg att fasas ut i utvecklingsländerna. Ytterligare

åtgärder är dock nödvändiga för att fortsatt fasa ut de återstående ozon-

nedbrytande ämnena till skydd för ozonskiktet, människans hälsa och

128

miljön. Det är t.ex. viktigt att utvecklingsländerna får stöd för att fasa ut klorfluorkolväten (HCFC), att åtgärder vidtas för att hantera upplagrade ozonnedbrytande ämnen samt att utsläpp av koltetraklorid (CTC) kart- läggs och ytterligare minskar.

År 2007 beslutades om en snabbare utfasning av HCFC som innebär att industriländerna ska ha fasat ut HCFC till 2020 och utvecklingslän- derna till 2030. Det är mycket viktigt att HCFC fasas ut, i likhet med andra ozonnedbrytande ämnen. Vid utfasningen av HCFC är det särskilt viktigt att beakta att alternativen till HCFC är säkra, miljömässigt håll- bara och minimerar påverkan på klimatet. För att undvika att utfasningen av ozonnedbrytande ämnen leder till att kraftfulla växthusgaser fasas in som alternativ, och i sin tur leder till en förvärrad klimatsituation, är det särskilt angeläget att säkerställa synergier med det klimatrelaterade arbetet. Det kan göras genom att undvika fluorkolväten (HFC) med hög uppvärmningspotential som alternativ till HCFC. Eftersom både HCFC och flera andra ozonnedbrytande ämnen samt HFC är växthusgaser får insatser för att begränsa dessa ämnen även positiv effekt för miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

I samband med att produktionen och konsumtionen av ozonnedbrytan- de ämnen till stor del har fasats ut har upplagrade ozonnedbrytande äm- nen börjat uppmärksammas alltmer. Diskussioner i frågan pågår under Montrealprotokollet även om någon reglering ännu inte finns i proto- kollet. Det finns avsevärda mängder upplagrade i kyl- och frysutrustning, brandsläckningsutrustning och isoleringsmaterial i byggnader. Mäng- derna uppskattades 2002 till 3,8 miljoner ton ozonnedbrytande potential (motsvarar 55 gånger konsumtionen för 2007) eller omräknat till 20 miljarder ton koldioxidekvivalenter. Det kan jämföras med att det under Kyotoprotokollet finns ett mål om globalt minskade utsläpp med fem miljarder ton koldioxidekvivalenter (se avsnitt 7).

EU

Även inom EU är arbetet med att fasa ut ozonnedbrytande ämnen viktigt. Den omarbetade ozonförordningen trädde i kraft den 1 januari 2010. För- ordningen innebär bl.a. en något snabbare utfasning av HCFC i jäm- förelse med det beslut som fattades under Montrealprotokollet 2007 (Beslut XIX/6) och förbud för metylbromid vid transport och karantän- sättning från mars 2010. EU går alltså före i dessa frågor och kan därige- nom sätta tryck i de internationella förhandlingarna.

Nationellt

När det gäller insatser i Sverige är en av de få kvarstående åtgärderna som kan vidtas för att fasa ut ozonnedbrytande ämnen ett användnings- förbud för HCFC i befintlig utrustning. Av den anledningen har rege- ringen beslutat om ett nationellt användningsförbud av HCFC i Sverige fr.o.m. den 1 januari 2015. Förbudet omfattar kyl-, luftkonditionerings- samt värmepumpsutrustning med en köldmediemängd med mer än 3 kg köldmedium för yrkesmässigt bruk. Äldre köldmedia som kylskåp och frysar innehåller freoner. När de skrotas sker det i två steg. Först sugs

Prop. 2009/10:155

129

köldmediet ut ur kylkretsen med hjälp av vakuum. I steg två sönderdelas Prop. 2009/10:155 kylmöbeln i en sluten process för att kunna tillvarata freonet i

isoleringen. Freonet sugs ut via undertryck till en tank där det sedan förbränns i hög temperatur alternativt omvandlas till saltvatten.

Det svenska förbudet för HCFC bygger på samma modell som det svenska förbudet för klorfluorkarboner (CFC). Sverige har valt att begränsa användningen och utsläppen av CFC från kyl-, luftkonditio- nerings- samt värmepumpsutrustning i tre steg där första steget har varit att förbjuda nyinstallation. Nästa steg i processen har varit att förbjuda påfyllnad och som ett sista steg, som avslutades 2000, förbjuda användningen av CFC i befintliga anläggningar (med undantag för enhetsaggregat med fyllnadsmängd om högst 900 gram). För HCFC trädde ett nyinstallationsförbud i kraft 1998 och 2002 kom ett förbud för påfyllnad. Beslutet om användningsförbud i befintlig utrustning innebär att det tredje steget har tagits nationellt även för HCFC.

Begränsningen av HCFC så långt det är möjligt genom nationell lag- stiftning minskar påverkan på ozonskiktet samtidigt som det bidrar till att mildra de pågående klimatförändringarna. Sverige har genom de tidigare beslutade installations- och påfyllningsförbuden för HCFC kunnat be- gränsa användningen av HCFC. Användningsförbudet är en tydlig mar- kering till användarna att HCFC ska avvecklas helt och hållet och när avvecklingen ska äga rum.

Med användningsförbudet, och med beaktande av föreslagna undantag, beräknas HCFC kunna minska med ytterligare ca 80 ton, vilket mot- svarar ca 142 400 ton koldioxidekvivalenter antaget att den mängd som motsvarar kvarvarande installerade mängder vid användningsförbudets ikraftträdande skulle släppas ut. Beroende på vilket alternativ som väljs i stället för HCFC, kan storleken på växthusgasutsläppen variera.

Användningsförbudet kommer även att underlätta tillsynen eftersom det är svårt att kontrollera att det beslutade påfyllningsförbudet följs. En illegal handel med HCFC kan därmed motverkas eftersom risken för en anläggningsägare att bli upptäckt efter en olaglig påfyllning av HCFC är större med ett användningsförbud. Incitamentet kommer att öka för anläggningsägare att byta ut en gammal anläggning i stället för att fylla på olagligen, vilket också är positivt eftersom en gammal anläggning läcker mer än en ny.

Konsekvenser

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finansi- eras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten.

Förbudet för HCFC i befintlig kyl-, luftkonditionerings- samt värme- pumpsutrustning för yrkesmässigt bruk 2015 förväntas, med några få undantag, inte innebära några extra kostnader för företagen. Med hänsyn till det ekonomiska läget och i syfte att underlätta för småföretagare får företagen en omställningstid för att konvertera eller byta ut gammal utrustning fram till den 1 januari 2015. Vid denna tidpunkt har de flesta anläggningar med en fyllnadsmängd över 3 kg tjänat ut sin livslängd. Det är endast företag i fjärrvärmebranschen som bedöms kunna beröras.

130

Prop. 2009/10:155

12 Säker strålmiljö

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö att människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skad- liga effekter av strålning i den yttre miljön. Bakgrunden redovisades i kapitel 10 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrate- gier (prop. 2000/01:130 s. 81 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt tre delmål om utsläpp av radioaktiva ämnen, minskad förekomst av hudcancer samt kontroll över riskerna med elektromagnetiska fält, EMF (prop. 2004/05:150 s. 81 ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

12.1Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö ändras

Regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö omformu- leras och föreslås få följande lydelse:

Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning.

Miljömålsrådets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig ser positivt på

Miljömålsrådets förslag.

Skälen för regeringens förslag: Med sin nuvarande lydelse omfattar miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö endast skydd mot strålning i den yttre miljön. Många verksamheter kan leda till att människor utsätts för strålning, trots att strålningen i sig inte har någon betydelse för verksam- heten utan snarare är en oavsiktlig konsekvens av den. Med den före- slagna ändringen tas begränsningen till den yttre miljön bort. Dessutom är målet otydligt när det gäller skyddet för andra organismer än män- niskor. Strålsäkerhetsarbetet måste ses som en helhet och omfatta alla miljöer där någon kan utsättas för strålning och samtliga typer av strålning som kan leda till skadliga effekter.

Radonfrågor behandlas fortfarande under miljökvalitetsmålet God be- byggd miljö (delmål 7 om inomhusmiljön). Patientstrålskyddet bör fort- farande hållas utanför miljömålsarbetet. Det omfattas av såväl Euratoms strålskyddsdirektiv (96/29/Euratom) som strålskyddslagen (1998:220).

12.2Precisering av miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö inne- bär att:

- i såväl arbets- och inomhusmiljön som den yttre miljön ska indi- videns exponering för skadlig strålning begränsas så långt det är rimligt möjligt,

131

- den högsta sammanlagda effektiva stråldosen som individer ur all-

Prop. 2009/10:155

mänheten får utsättas för från verksamheter med strålning över-

stiger inte 1 mSv per person och år,

-effekter av joniserande strålning på växter och djur har bedömts i enlighet med vetenskapligt grundade metoder och har om så är nödvändigt begränsats,

-allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar eller i annan verksamhet med joniserande strålning förebyggs och om ett tillbud eller haveri ändå skulle inträffa begränsas konsekvenserna,

-de skadliga effekterna av UV-strålning förebyggs, samt

-riskerna med och exponeringen för elektromagnetiska fält, EMF, kartläggs, och nödvändiga åtgärder vidtas i takt med att risker identifieras.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig ser positivt på Miljömålsrådets förslag. Statens strålskyddsinstitut och Länsstyrelsen i Örebro län tillstyrker förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö framgår av propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 72).

I enlighet med regeringens förslag om att miljökvalitetsmålet ska täcka samtliga miljöer där människor vistas bör det även av preciseringarna framgå att såväl arbets- som inomhusmiljöer omfattas. Även precise- ringen om effekter av joniserande strålning på växter och djur är i linje med förslaget till ny lydelse. Tidigare har det varit oklart om andra orga- nismer än människor omfattas av miljökvalitetsmålet.

Beträffande preciseringen om UV-strålning bör den ändras så att insat- serna framför allt inriktas mot att öka medvetenheten om effekterna av denna strålning.

Detsamma gäller preciseringen om elektromagnetiska fält som bör ändras så att eventuella risker med EMF ska kunna begränsas.

12.3 Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö om ytterligare åtgärder vidtas. Det krävs framför allt insatser för att omhänderta allt radioaktivt avfall samt åtgärder för att bryta trenden med ökande fall av hudcancer.

Delmålet om kontroll över riskerna med elektromagnetiska fält är uppnått. Delmålet om minskade utsläpp av radioaktiva ämnen bör kunna nås. Däremot kommer delmålet om minskad förekomst av hudcancer inte att nås.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger-

ingens.

132

Remissinstanserna: Åtta remissinstanser har lämnat synpunkter. Alla instämmer i huvudsak i Miljömålsrådets bedömningar. Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande anser att det är märk- ligt att effekter efter Tjernobylolyckan inte nämns. Post- och telestyrel- sen vill att det ska framgå att strålning från 3G och trådlöst bredband inte utgör något miljö- eller hälsoproblem.

Skälen för regeringens bedömning

Vi bedömer att det är möjligt att inom generation från det att målet antogs, skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Säker strål- miljö om ytterligare åtgärder vidtas. På vissa områden finns det brister i kunskaperna om påverkan och risker, t.ex. då det gäller strålskyddet för växt- och djurlivet, och på en del områden pågår fortfarande utveck- lingsarbete, t.ex. när det gäller frågan om hur det radioaktiva avfallet ska slutförvaras.

Delmål 1 om minskade utsläpp av radioaktiva ämnen

Delmålet innebär att halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter år 2010 ska vara så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska understiga 0,01 mSv per person och år från varje enskild verksamhet.

Utvecklingen är positiv och delmålet bör kunna nås. De största källor- na till konstgjorda radioaktiva ämnen i svenska livsmedel är fortfarande de atmosfäriska provsprängningarna av kärnvapen som skedde fram till 1970-talet samt Tjernobylolyckan 1986. Åren efter olyckan uppmättes höga halter av radioaktivt cesium i bl.a. ren- och älgkött. Halterna mins- kar kontinuerligt men numera ganska långsamt.

Stråldoserna till allmänheten från enskilda verksamheter bedöms vara försumbara. Även säkerhetsnivån vid kärnteknisk verksamhet som bedrivs i Sveriges närhet bedöms ha ökat under det senaste decenniet. En rad viktiga frågor återstår innan hanteringen av allt radioaktivt avfall kan anses vara långsiktigt löst. Två producentansvarsförordningar (2005:209, 2007:193) har beslutats vilka kommer att skapa bättre förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet. Fokus bör nu läggas på att utveckla metoder och system för att omhänderta alla typer av radioaktivt avfall som kommer från icke kärnteknisk verksamhet.

Delmål 2 om minskad förekomst av hudcancer

Delmålet innebär att antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultra- violett strålning år 2020 inte är fler än år 2000.

Delmålet bedöms som mycket svårt att nå då antalet hudcancerfall fort- sätter att öka. Svårigheterna ligger främst i att det tar tid att förändra atti- tyder och beteenden. Strålsäkerhetsmyndighetens, SSM, enkätundersök- ning visar att människor har god kunskap om UV-strålning och dess sam- band med hudcancer men kunskapen leder inte automatiskt till ett för- ändrat beteende. Det tar även tid för beteendeförändringar att slå igenom

Prop. 2009/10:155

133

i form av färre hudcancerfall då skadorna uppträder först efter mycket Prop. 2009/10:155 lång tid.

Under de senaste åren har anslagen för informations-, utrednings- och forskningsinsatser på området utökats. Därmed har möjligheten att be- gränsa antalet framtida hudcancerfall förbättrats.

Delmål 3 om kontroll över riskerna med elektromagnetiska fält

Delmålet innebär att riskerna med elektromagnetiska fält ska kartläggas kontinuerligt och att nödvändiga åtgärder vidtas i takt med att eventuella risker identifieras. Delmålet bedöms vara uppnått.

SSM kartlägger kontinuerligt riskerna med elektromagnetiska fält, EMF, framför allt genom sitt vetenskapliga råd för EMF. Rådet rapporterar årligen om kunskapsläget. SSM vidtar nödvändiga åtgärder om nya riskområden identifieras. Rådet lämnade i december 2009 sin årliga rapport (SSM 2009:36) där de konstaterar att det inte finns hållbart vetenskapligt stöd för att elkänslighet orsakas av radiofrekventa fält. Rapporten visar också att hittills publicerade studier inte tyder på en ökad cancerrisk för den som använt mobiltelefon kortare tid än tio år. SSM har sedan länge rekommenderat försiktighet inom två tillämpningsområden av elektromagnetiska fält: dels användning av mobiltelefon, dels magnet- fält från kraftledningar och elektriska installationer. I dessa fall ger forskningsresultaten anledning att tillämpa försiktighetsprincipen.

Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS, har uppdraget att bevaka forskning om elkänslighet. Inom ramen för detta uppdrag ska rådet vartannat år, i samråd med de forskningsaktörer, myndigheter och andra som FAS anser är lämpliga, dokumentera och informera om kun- skapsläget.

Sverige har som ambition att ligga i framkant när det gäller elektronisk kommunikation och eftersom nya tillämpningar för trådlös kommunika- tion utvecklas i snabb takt är det angeläget att ansvariga myndigheter fortsatt följer frågan. Nya tillämpningar kan antingen öka exponeringen för EMF genom att antalet tillämpningar ökar eller minska exponeringen genom att tekniken blir bättre.

12.4Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Säker strål- miljö krävs ytterligare åtgärder för att ta hand om allt radioaktivt av- fall, säkerställa att utsläppen från kärnkraftverken även fortsättnings- vis är låga samt att minska de skadliga verkningarna av UV-strålning. För att de skadliga verkningarna av UV-strålning ska minskas krävs att allmänhetens kunskaper om sambandet mellan UV-strålning och hudcancer leder till reella beteendeförändringar.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger-

ingens. Miljömålsrådet redovisar huvudsakligen åtgärdsförslagen samlat

i strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Regeringen har valt att

behandla åtgärdsförslagen och under respektive miljökvalitetsmål.

134

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig instämmer i Prop. 2009/10:155 huvudsak i Miljömålsrådets bedömningar.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

För att skapa förutsättningar för att miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö ska kunna nås krävs framför allt att förslagen i den nationella avfalls- planen för allt radioaktivt avfall genomförs. De skadliga effekterna av UV-strålning bör minska även i fortsättningen. Det gäller särskilt för barn.

En viktig del av insatserna för att förebygga radiologiska olyckor, och spridning av kärnvapenkunskap, sker inom EU och andra internationella fora samt inom ramen för det bilaterala grannlandssamarbetet med Ryssland.

Ändrad myndighetsstruktur inom strålsäkerhetsområdet

Strålsäkerhetsmyndigheten, SSM, tog den 1 juli 2008 över ansvar och uppgifter från Statens strålskyddsinstitut, SSI, och Statens kärnkraft- inspektion, SKI. Samtidigt upphörde SSI och SKI. En avsikt med den förändrade myndighetsstrukturen var att strålsäkerhetsarbetet skulle sam- ordnas bättre.

Hantering av radioaktivt avfall

Arbetet med att ta hand om allt radioaktivt avfall är avgörande för att nå målet. Problemet berör stora delar av samhället där vi har olösta histo- riska problem såväl som kommande utmaningar.

SSM har på uppdrag av regeringen tagit fram en strategi för omhänder- tagandet av allt radioaktivt avfall i Sverige. Uppdraget redovisades den 30 juni 2009 och har remitterats till berörda myndigheter och organisa- tioner (dnr M2009/2566/Mk). En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet. Strategin innehåller en systematisk genomgång av de avfallstyper som finns i Sverige och förslag på hur man bör gå vidare för att ta om hand de olika avfallstyperna. Fokus bör enligt strategin nu ligga på att utveckla metoder och system för att ta om hand alla typer av radioaktivt avfall som kommer från icke kärnteknisk verksamhet. Vi anser att arbetet med strategin bör fortsätta i enlighet med det som SSM redovisar och vi avser också att ge SSM i uppdrag att vart tredje år uppdatera strategin.

SSM disponerar sedan 2006 en anslagspost under Naturvårdsverkets anslag 1:4 för sanering och återställning av förorenade områden. Den an- vänds bl.a. för att trygga omhändertagandet av visst historiskt radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. SSM finansierar således redan slutförvaringen av sådant radioaktivt avfall vars innehavare saknas, eller vars innehavare har bedömts inte behöva bekosta omhändertagandet. De insamlingskampanjer som SSM föreslår i planen kräver en omfördelning

135

inom anslaget. Vi avser därför att återkomma om finansiering av dessa Prop. 2009/10:155 insamlingskampanjer.

Då det gäller utsläpp från driften av verksamheter är utvecklingen av det riskförebyggande arbetet tillfredsställande.

Regeringen beslutade 2005 och 2007 om två producentansvarsförord- ningar (2005:209, 2007:193) för bl.a. produkter som innehåller radio- aktiva ämnen. För att stärka arbetet med att förhindra att radioaktivt material kommer ut i samhället avser vi att ge SSM i uppdrag att till- sammans med berörda aktörer göra en översyn av dessa båda förord- ningar.

Insatser har gjorts för att begränsa utsläppen av radioaktiva ämnen från verksamheter, t.ex. genom nya föreskrifter. En sammanställning av data från Miljöövervakningen (SSI rapport 2007:02) har gett en bättre bild av tillståndet i strålmiljön.

För att minska risken för att strålsäkerhetsproblem uppstår p.g.a. okun- skap kring ett slutförvar av radioaktivt avfall, bör samhället ha informa- tion tillgänglig om det slutliga förvarets plats, utformning och innehåll. Ett långsiktigt informationsbevarande om slutförvar för radioaktivt avfall utgör ingen garanti för förvarets säkerhet under en lång tidsrymd. Det kan dock utgöra ett värdefullt bidrag till säkerheten vid förvarsplatsen och vara en viktig utgångspunkt för framtida samhälleliga överväganden om förvaret.

Ultraviolett strålning

I det förebyggande arbetet är barn och vuxna i barns närhet prioriterade målgrupper. Barns utomhusmiljöer bör utformas så att det finns skuggiga delar. Detta gäller särskilt lekplatser och skolgårdar. Kommunerna och huvudmän för fristående skolor är viktiga aktörer eftersom de är ansvariga för skolmiljön.

SSM:s årliga enkätundersökning visar att människor har god kunskap om sambandet mellan UV-strålning och hudcancer. Kunskapen leder dock inte automatiskt till förändrat beteende. Under de senaste åren har anslagen för informations-, utrednings- och forskningsinsatser på områ- det därför utökats. Därmed har möjligheten att begränsa antalet framtida hudcancerfall förbättrats.

SSM avser att även fortsättningsvis verka för att kunskap rörande UV- strålning inklusive risker och sätt att skydda ökar i relevanta delar av be- folkningen. Vi delar SSM:s uppfattning om behovet av detta förebyggan- de arbete.

Ett särskilt problem är den UV-strålning som människor utsätts för i solarier. Eftersom exponering från solarier respektive naturlig UV- bestrålning ger samma typ av skador bör dessa behandlas i ett sam- manhang. SSM har bl.a. skrivit till Sveriges kommuner och uppmanat dem att inte ha solarier i sina egna anläggningar. Detta har gett resultat och vi anser att arbetet med att minska de skadliga effekterna av UV- strålning även fortsättningsvis bör vara baserat på frivillighet och saklig information.

136

En ändrad kärnkraftspolitik

Prop. 2009/10:155

En förutsättning för att uppnå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö är att

säkerheten vid de svenska kärnkraftverken även fortsättningsvis håller en

hög nivå. I linje med internationella överenskommelser är det verksam-

hetsutövaren som ansvarar för säkerheten. SSM ansvarar för den statliga

tillsynen.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi

(prop. 2008/09:163) aviserade vi bl.a. förändringar inom energipolitiken.

Ändringarna är bl.a. avsedda att bidra till insatserna för att nå miljökva-

litetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

I propositionen Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte

(prop. 2009/10:172) föreslår vi att kärnkraftslagstiftningen ändras så att

den ger förutsättningar för kontrollerade generationsskiften i den svenska

kärnkraften. Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling ska av-

skaffas och förbudet mot att bevilja nya tillstånd i lagen (1984:3) om

kärnteknisk verksamhet ska tas bort. Tillstånd ska kunna ges till att er-

sätta de tio reaktorer som finns i drift i dag. De nya reaktorerna får endast

byggas på någon av de platser där dagens reaktorer i drift är lokaliserade

och ett tak på maximalt tio reaktorer införs. I propositionen Kärnkraft-

en – ökat skadeståndsansvar (prop. 2009/10:173) föreslår vi vidare att

atomansvarslagstiftningen anpassas till den uppdaterade Pariskonven-

tionen och dess tilläggsprotokoll. Det innebär att reaktorägarna i ökad

omfattning får ta ansvar för kärnkraftens risker. Frågan om det

obegränsade skadeståndsansvaret har utretts i samband med utredningen

om en ny kärnkraftslagstiftning (SOU 2009:88).

Elektromagnetiska fält

SSM är central tillsynsmyndighet och ansvarar för skyddet av allmän-

heten mot skadliga effekter av elektromagnetiska fält. SSM stödjer även

tillsynen. Arbetsmiljöverket ansvarar för skydd av arbetstagare mot skad-

liga effekter av elektromagnetiska fält.

Elkänslighet är enligt SSM:s bedömning ett medicinskt samhällspro-

blem men inte ett strålskyddsproblem. Det är viktigt att orsakerna till

elkänslighet kartläggs och att de som drabbas får stöd och vård. Ytter-

ligare kunskap om orsakerna bakom elkänslighet kan vara till stor hjälp

för hur frågorna ska hanteras. Det är viktigt att medel även i fortsätt-

ningen avsätts för forskning kring elkänslighet och dess orsaker.

Direktivet om skydd för arbetstagare som exponeras för elektromagne-

tiska fält (2004/40/EG) innehåller krav på att arbetsgivare ska bedöma

vilka elektromagnetiska fält som arbetstagare exponeras för i sitt arbete.

Hos de arbetsgivare som omfattas av direktivet bedöms ofta kompeten-

sen för att mäta och räkna på gräns- och insatsvärden vara ringa och låg

beträffande exponeringsberäkningar. Det behövs därför omfattande infor-

mation och utbildning av såväl arbetsgivare som arbetstagare. Ikraft-

trädandet av direktivet har skjutits upp till den 30 april 2012. På EU-nivå

pågår arbetet med att ta fram ett nytt direktiv om EMF eftersom man såg

problem med gränsvärdena och hur de mäts/beräknas redan innan direk-

tivet trädde i kraft. En första konsultation av arbetsmarknadens parter har

137

skett och Kommissionen siktar på att ha ett färdigt direktivförslag till Prop. 2009/10:155 april 2010.

EU och internationellt arbete

För att nå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö krävs ett omfattande inter- nationellt samarbete. En olycka eller incident i ett kärnkraftverk eller annan kärnteknisk verksamhet i vårt närområde skulle starkt kunna påverka möjligheterna att nå målet.

EU antog i juni 2009 ett nytt direktiv på kärnsäkerhetsområdet som sätter upp ett ramverk för grundläggande säkerhetskrav inom EU. Detta förbättrar förutsättningarna för att miljökvalitetsmålet kan nås. Ett direk- tiv med grundläggande bestämmelser på strålskyddsområdet finns sedan ett antal år och arbete pågår inom EU med att revidera detta direktiv. Ett förslag förväntas komma från Kommissionen under 2010 och förväntas utöver tidigare omfattning nu även behandla radon i bostäder och arbetsmiljö samt naturligt förekommande radioaktiva ämnen. Det finns även ett direktiv om begränsningar vid import av livsmedel från tredje land till följd av Tjernobylolyckan. Direktivets giltighetstid förlängdes med tio år under 2009.

Sverige bedriver sedan flera år tillbaka ett omfattande grannlandssam- arbete med Ryssland på strålsäkerhetsområdet. Samarbetet omfattar områdena reaktorsäkerhet, strålskydd, avfallshantering, beredskap och icke-spridning med fokus på nordvästra Ryssland. Säkerhetsnivån i Sve- riges närområde bedöms ha ökat under det senaste decenniet.

12.5Konsekvenser

Nyttan av insatserna

Det breddade miljökvalitetsmålet kommer att leda till mer fullständiga miljökonsekvensbeskrivningar och därigenom ett säkrare besluts- underlag. I kombination med insatser för att omhänderta och slutförvara historiskt radioaktivt avfall minskar risken för att radioaktivitet sprids, exempelvis på kommunala deponier. De negativa effekterna av UV- strålning är inte bara en miljöfråga utan också en hälsofråga. De insatser som görs för att minska de negativa konsekvenserna av UV-strålning bidrar alltså också till en bättre folkhälsa.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Förslaget om breddat miljökvalitetsmål leder till vissa kostnadsökningar för dem som bedriver verksamhet med strålning. Insatserna bedöms dock vara kostnadseffektiva.

138

Offentligfinansiella konsekvenser

Prop. 2009/10:155

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finansie-

ras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten. För att SSM ska

kunna bedriva en effektiv och ändamålsenlig tillsyn har myndighetens

förvaltningsanslag i enlighet med regeringens förslag i 2008 och 2009 års

budgetpropositioner (prop. 2007/08:1 och 2008/09:1) förstärkts med

sammanlagt 30 miljoner kronor under åren 2008–2011. Förstärkningen

riktar sig mot myndighetens tillsyn av de svenska kärnkraftverken samt

mot användningen av radiologisk diagnostik inom hälso- och sjukvård.

139

Prop. 2009/10:155

13 Ingen övergödning

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Ingen övergödning att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Bak- grunden redovisades i kapitel 12 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s.79ff., bet. 2001/02: MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt fyra delmål om utsläpp av kväve- och fosforföreningar till vatten samt ammoniak och kväve- oxider till luft (prop. 2004/05:150 s. 95ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

13.1Precisering av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att:

-nedfallet av luftburna kväveföreningar inte överskrider den kritiska belastningen gällande övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige,

-grundvatten inte bidrar till ökad övergödning av ytvatten,

-sjöar och vattendrag när det gäller närsaltshalter uppfyller kraven på God status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten,

-näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning,

-svenska kustvatten uppfyller när det gäller närsaltshalter kraven på God status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten,

-skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen och att högst 5 procent av skogs-

marken har en upplagring av kväveföreningar som överskrider 5 kg kväve per hektar och år, och

-jordbruksmark har ett balanserat näringstillstånd som bidrar till att bevara en gynnsam ekologisk status i mark, odlingslandskapets biotoper och den omgivande miljön.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens.

Remissinstanserna: Umeå universitet är tveksamt till att ordet ”eko- logisk” stryks i preciseringarna om näringshalter i sjöar och vattendrag och kusten då de anser att avsikten med vattendirektivet är att klassificera ekologisk status i olika vatten. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser att det bra att preciseringen ändras till att överensstämma med ramdirek-

tivet.

140

Länsstyrelserna i Örebro och Norrbottens län avstyrker att precise- ringen om näringsförhållandena i kust och hav ändras till att gälla tillför- sel, vilket de ser som en sänkt ambitionsnivå och ett avsteg från att målen ska spegla miljökvalitet. SLU stödjer förslaget, som de menar ger en tydlig distinktion mellan tillförsel från land och effekter i havet.

Länsstyrelsen i Hallands län anser att förslaget till precisering om kvä- veföreningar i skogsmark är olämpligt och bör utgå eller omformuleras så att även kväveutlakningen, som de menar är ett större problem än upplagringen, tas med. SLU anser att förslaget är acceptabelt om det går att följa upp, men saknar återkoppling till delmål och åtgärder.

Länsstyrelsen i Jönköpings län saknar en beskrivning av vad som me- nas med ”gynnsam ekologisk status” i preciseringen om jordbruksmark.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning framgår av propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, s. 79–80). Regeringen ändrade i propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, s. 90–92) några av precisering- arna.

Ett par preciseringar bör ändras för att bli mer konkreta och uppfölj- ningsbara. Preciseringen om näringsämnens inverkan på hälsa och bio- logisk mångfald bör utgå då den inte bidrar till att precisera målet ytter- ligare utan ligger mycket nära miljökvalitetsmålets formulering.

I preciseringarna om God status i sjöar och vattendrag samt kustvatten stryks ordet ”ekologisk” då begreppet ekologisk status i ramdirektiv för vatten innefattar fler kvalitetsfaktorer än enbart näringsämnen. I precise- ringen om sjöar och vattendrag tas även haltgränsen för sjöar i odlings- landskapet bort. God status enligt ramdirektivet för vatten innebär att tillståndet endast i mindre omfattning kan avvika från de naturliga förhållandena. Varje sjö och vattendrag bedöms enligt ramdirektivet för vatten individuellt efter dess naturliga förhållanden.

Preciseringen om näringstillståndet i jordbruksmark omformuleras. Den nuvarande preciseringen ger en bild av att det finns en naturlig art- sammansättning som eftersträvas. Jordbruksmark är en av människan skapad miljö. Preciseringen innebär att växtnäringshalten i marken ska vara sådan att den ger förutsättningar för biologisk mångfald i jordbruk- mark, odlingslandskapets biotoper och den omgivande miljön. Tillförseln av näringsämnen till jordbruksmark ska vara i nära balans med bortför- seln. Om förlusterna till omgivande mark, vatten och luft är låga minime- ras skadliga effekter på biologisk mångfald och på människors hälsa samtidigt som en allsidig användning av vatten möjliggörs.

En ny precisering definieras för upplagringstakten av kväveföreningar i skogsmark. Den nya preciseringen föreslås lyda att ”Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansätt- ningen och att högst 5 procent av skogsmarken har en upplagring av kväveföreningar som överskrider 5 kg kväve per hektar och år”. Om upp- lagringstakten p.g.a. nedfallet, som är den huvudsakliga orsaken till upplagringen, kommer att reduceras till nära naturliga nivåer skapas förutsättningar att nå ett naturligt näringstillstånd på sikt. Den natur- liga upplagringen uppskattas enligt Naturvårdsverket motsvara ca 1–2 kg kväve per hektar och år, medan dagens upplagring motsvarar mellan 1 och 12 kg kväve per hektar och år.

Prop. 2009/10:155

141

I övrigt kvarstår de tidigare preciseringarna av miljökvalitetsmålets Prop. 2009/10:155 innebörd.

13.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning om ytterligare åtgärder vidtas.

Delmålet om ammoniak är uppnått. Ytterligare åtgärder krävs för att nå delmålen om utsläpp av fosfor- och kväveföreningar till vatten samt delmålet om utsläpp av kväveoxider till luft.

Miljömålsrådets bedömning skiljer sig något från regeringens som gör en något mer positiv bedömning. Anledningen är att beslut om vik- tiga åtgärder har fattats sedan rådets rapport presenterades och att be- dömningsgrunden har ändrats.

För delmålen överensstämmer Miljömålsrådets bedömning i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Umeå universitet och Svenska Naturskyddsföre- ningen (SNF) instämmer i Miljömålsrådets bedömning. SNF ser utsläp- pen från jordbruket som avgörande och menar att det här saknas ett sys- temperspektiv. Länsstyrelsen i Jönköpings län påtalar klimatförändring- arnas betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet. Plast- och Kemiföretagen påpekar att miljökvalitetsmålet omöjligen kan nås med nationella åtgärder.

Remissinstanserna har inte kommenterat Miljömålsrådets uppföljning av delmålen.

Länsstyrelserna i Skåne, Blekinge, Kronobergs, Södermanlands, Got- lands, Uppsala, Gävleborgs och Norrbottens län menar att Miljömåls- utredningens förslag till ändrad bedömningsgrund skulle kunna ge upp- hov till en situation där miljökvalitetsmålet anses vara uppnått trots att God ekologisk status enligt ramdirektivet för vatten inte är uppnådd. Enligt EG-direktivet får ett område inte klassas som god status innan kriterierna är uppfyllda, det räcker alltså inte att det finns förutsättningar för att nå god status. Här kan en konflikt mellan bedömningar i vatten- direktivsarbetet och miljömålsarbetet uppstå med åtföljande trovärdig- hetsproblem.

Skälen för regeringens bedömning

Vi bedömer att det är möjligt att inom generation från det att målet an- togs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Ingen över- gödning om ytterligare åtgärder vidtas. Under en lång tidsrymd kommer det dock att finnas förhöjda närsalthalter framför allt i havet. Orsaken är den långa återhämtningstiden och de storskaliga naturliga processerna som påverkar näringstillståndet i miljön samt att större delen av belast- ningen kommer från andra länder.

142

Utsläppen till både luft och vatten minskar tydligt i såväl Sverige som i Prop. 2009/10:155 stora delar av Europa. Miljötillståndet, främst i havsmiljön och särskilt i

egentliga Östersjön, är dock fortsatt allvarlig. Algblomningarna i egent- liga Östersjön 2006 var de kraftigaste på tio år och 2008 var utbred- ningen av helt syrefria bottnar den största som noterats sedan 1960. Det finns dock tecken på lokala förbättringar exempelvis i Stockholms inner- och mellanskärgård, där såväl syrgassituationen som bottenfaunan ut- vecklats positivt. Vattenmyndigheterna har under 2008 inventerat när- ingstillståndet i Sveriges kustvatten. Det visar att kustområdena i egent- liga Östersjön och Västerhavet till övervägande del har måttlig status, medan Bottniska viken bedöms ha övervägande god eller hög status. Målet är att samtliga kustvatten ska uppnå minst god status, vilket inne- bär att vattenkvaliteten och naturligt förekommande växter och djur inte är tydligt påverkade av övergödning.

För sjöar och vattendrag har förhållandena ur ett långsiktigt perspektiv förbättrats väsentligt men problemen med övergödning kvarstår regionalt och lokalt. Miljöövervakningen 2007 visar att litet över hälften av sjö- arna i sydligaste Sverige har för hög halt av fosforföreningar huvudsakli- gen orsakade av närsaltläckage från samhällen eller jordbruk. I många fall har utsläppen till sjöarna åtgärdats men bristen på restaurerande åt- gärder bidrar till att dessa vatten fortfarande är övergödda. För resten av landets sjöar och vattendrag är tillståndet betydligt bättre. Miljömålsrådet rapporterar om minskade halter av näringsämnen i jordbruksdominerade vattendrag i södra Sverige och om prognoser som pekar på fortsatta minskningar. Vidare rapporterar rådet om nya studier som visar att kli- matförändringarna kan leda till såväl ökad som minskad övergödning.

Vi bedömer att flera viktiga processer kommer att bidra till att belast- ningen fortsätter att minska, däribland nya åtaganden inom ramen för EU:s luftvårdsstrategi, samt genomförandet av Helcoms aktionsplan för Östersjön, ramdirektivet för vatten och EG:s marina direktiv.

Delmål 1 om utsläpp av fosforföreningar

Delmålet innebär att till år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kust- vatten ha minskat med minst 20 procent från 1995 års nivå. De största minskningarna ska ske i de känsligaste områdena.

Inte ens med ytterligare åtgärder bedöms det troligt att delmålet nås till 2010. Åtgärder aviserade i propositionen En sammanhållen svensk havs- politik (prop. 2008/09:170) samt åtgärder som vi avser att presentera i en havsmiljöskrivelse under våren 2010 förväntas få genomslag inom de närmaste åren och bör bidra till att delmålet nås efter 2010.

De mänskliga utsläppen av fosforföreningar till vatten beräknas ha minskat med ca 270 ton mellan 1995 och 2006, vilket motsvarar ca elva procent. Den positiva trenden att utsläppen av fosforföreningar minskar har dock till viss del planat ut de senaste åren. Orsaken är att den tidigare kraftiga minskningen av utsläppen från reningsverk och enskilda avlopp har avtagit under senare år.

143

Delmål 2 om utsläpp av kväveföreningar Prop. 2009/10:155

Delmålet innebär att senast år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväveföreningar från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 procent från 1995 års nivå.

Utsläppen av kväveföreningar minskar och delmålet bedöms inte som möjligt att nå till 2010. Åtgärder aviserade i propositionen En samman- hållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170) samt åtgärder som vi avser att presentera i en havsmiljöskrivelse under våren 2010 förväntas få ge- nomslag inom de närmaste åren och bör ytterligare bidra till att delmålet nås efter 2010.

De mänskliga utsläppen av kväveföreningar till haven söder om Ålands hav (egentliga Östersjön, Öresund, Kattegatt och Skagerrak) beräknas ha minskat med cirka 12 800 ton kväve mellan 1995 och 2006, vilket mot- svarar cirka 22 procent. Mest har kvävebelastningen från jordbruksmark och kommunala avloppsreningsverk minskat. En rad insatser inom ramen för det dåvarande miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006 har här spelat en betydande roll. De flesta avloppsreningsverken i södra Sverige har förbättrat sin kväverening och uppfyller nu utsläppskraven. Dessutom tillståndsprövas nu flera av de avloppsreningsverk som helt saknar kväverening, något som väntas ge resultat inom de närmaste åren.

Delmål 3 om utsläpp av ammoniak

Delmålet innebär att senast år 2010 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 procent från 1995 års nivå.

Delmålet nåddes redan 2005 och trenden med minskande utsläpp fort- sätter att peka åt rätt håll.

Utsläppen av ammoniak till luft i Sverige beräknas för 2007 till ca 50 400 ton. Jämfört med 2005 är det en minskning med ca fyra procent och jämfört med beräkningarna för 1995 en minskning med drygt 19 procent. Jordbrukssektorn, som svarar för nästan 88 procent av den totala ammoniakavgången, har sedan 1995 minskat utsläppen med 22 procent.

Delmål 4 om utsläpp av kväveoxider

Delmålet innebär att senast år 2010 ska utsläppen i Sverige av kväveoxi- der till luft ha minskat till 148 000 ton.

Utsläpp av kväveoxider behandlas tillsammans med motsvarande del- mål under miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning.

13.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Ingen över- gödning krävs ytterligare åtgärder inom samtliga verksamheter som orsakar övergödning. Ett samordnat genomförande av de åtgärds-

program som krävs inom ramen för vattenförvaltningen, genom-

144

förandet av marina direktivet samt Helcoms aktionsplan för Östersjön

Prop. 2009/10:155

är avgörande för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger-

ingens. Miljömålsrådet redovisar åtgärdsförslagen i de tre åtgärdsstrate-

gierna. Regeringen har valt att behandla åtgärdsförslagen i relevanta pro-

positioner och under respektive miljökvalitetsmål.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Kronobergs län instämmer i stort

i rådets bedömningar och tillstyrker förslagen. Världsnaturfonden

(WWF) stödjer förslagen, men anser att det för att nå målet krävs bättre

nationell samordning, kraftfullare agerande internationellt och storskaliga

restaureringar av hydrologin. Länsstyrelsen i Värmlands län anser att

kopplingarna till vattendirektivet är för svaga. Linköpings universitet

efterlyser bättre samordning med andra miljökvalitetsmål och att forsk-

ningsinsatser bör tas tillvara. Umeå universitet betonar vikten av att öka

kunskapen om interaktionerna mellan olika miljöförändringar och hur de

påverkar havet, t.ex. övergödning och klimatförändringar. Sveriges lant-

bruksuniversitet påtalar kunskapsluckor och framför att odling av prote-

infoder troligen kommer att öka i Sverige, vilket kan påverka övergöd-

ningen. Svenska Naturskyddsföreningen menar att växtodling och djur-

antal bör begränsas i känsliga regioner. Länsstyrelsen i Örebro län före-

slår bl.a. krav på kväverening i större reningsverk även i inlandet. Lant-

brukarnas Riksförbund och LRF Skogsägarna föreslår odling av extensiv

vall eller fleråriga bioenergigrödor i kustnära områden. Länsstyrelsen i

Örebro län föreslår att stödet för att minska kväveläckaget i jordbruks-

mark utökas till att omfatta all mark inom nitratkänsliga områden. Stödet

för anläggande av skyddszoner bör utökas till att gälla i hela landet.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

För att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning krävs ytterligare åt-

gärder inom samtliga sektorer. Ett samordnat genomförande av de åt-

gärdsprogram som krävs inom ramen för genomförandet av ramdirek-

tivet för vatten och marina direktivet samt Helcoms aktionsplan för

Östersjön är avgörande för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås.

Övergödningen är ett av största miljöproblemen i Sverige och Öster-

sjön är särskilt påverkad. Regeringen prioriterar havsmiljön och åtgärder

mot övergödningen. Landsbygdsprogrammet 2007–2013 inrymmer en

rad insatser för att förbättra vattenkvaliteten och minska växtnärings-

förlusterna från jordbruksmark. Från och med 2010 motsvarar dessa över

800 miljoner kronor per år. Dessutom har vi avsatt över 1,3 miljarder

kronor under perioden 2007–2012 i ett särskilt havsmiljöanslag i stats-

budgeten till insatser för förbättring, bevarande och skydd av havsmiljön.

Via havsmiljöanslaget har åtgärder för att minska övergödningen vid-

tagits som exempelvis syresättning av havsbottnar, reduktion av skarpsill

och etablering av våtmarker.

Insatser för att minska utsläppen av kväveoxider till luft och nedfallet

av kväveföreningar behandlas under avsnitt 8.3.

145

Regeringens havspolitik minskar övergödningen

Prop. 2009/10:155

I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170,

bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) presenterade vi en rad viktiga

insatser mot utsläpp av fosfor- och kväveföreningar till vatten. I propo-

sitionen presenterades ROT-avdragets möjligheter för att underlätta åt-

gärdande av enskilda avlopp, en rad initiativ när det gäller utsläpp av

toalettavfall från fartyg och båtar, skärpta regler för spridning av stall-

gödsel, utvidgning av förbudet för fosfater i tvättmedel till att även gälla

maskindiskmedel och ytterligare insatser inklusive förstärkningar av

befintliga insatser inom landsbygdsprogrammet 2007–2013. Samtidigt

infördes ett statligt bidrag till lokala vattenvårdssatsningar, ”LOVA”.

Bidraget ska användas till kostnadseffektiva åtgärder för att minska ut-

släppen av fosfor- och kväveföreningar till Östersjön och Västerhavet.

Vi bedömer dock att fler åtgärder är nödvändiga för att minska över-

gödningen och redovisar därför vad som gjorts under 2009 men vi avser

också att presentera ytterligare insatser i en skrivelse om havsmiljö.

Genom de åtgärdsprogram som vattendelegationerna fastställt och

kommer att fördjupa förväntas att övergödningsproblemen i våra sjöar

och vattendrag åtgärdas. Merparten av åtgärderna i vattenförvaltningens

åtgärdsprogram förväntas minska belastningen på såväl sjöar och vatten-

drag som kust och hav. I vissa fall kan en kraftigt belastad sjö behöva

åtgärdas för att minska dess läckage nedströms till kusten och den över-

gödning som den orsakar där.

Nya styrmedel

För att klara Sveriges mål och åtaganden krävs styrmedel som behandlar

många källor av fosfor- och kväveföreningar och styr mot de åtgärder

som är kostnadseffektiva. Vi har därför gett Naturvårdsverket i uppdrag

att utveckla ett avgifts- och handelssystem för utsläpp av fosfor- och

kväveföreningar. Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2010. Ett

avgifts- och handelssystem för kväve- och fosforföreningar bedöms

kunna bli ett viktigt samordnande styrmedel för att nå Sveriges mål och

åtaganden på ett kostnadseffektivt sätt. Genom att ett sådant system kan

kompensatoriska åtgärder och utvecklingen av nya kostnadseffektiva

åtgärder kunna stimuleras.

Ett sektorsövergripande system kommer att ta lång tid att genomföra i

sin helhet. Vi anser därför att det kan vara lämpligt att parallellt också

pröva ett avgränsat avgifts- och handelssystem som pilotprojekt till

geografiska områden eller begränsade till en viss bransch. Vi avser därför

att tillsätta en särskild utredning för att ge förslag på genomförande.

Helcoms aktionsplan för Östersjön

Miljöministrarna i länderna kring Östersjön och Kommissionen beslutade

den 15 november 2007 om ett gemensamt åtgärdsprogram för att nå god

miljöstatus år 2021 i egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt (Baltic

Sea Action Plan).

146

Planen består av fyra huvudsegment. Huvudsegmenten behandlar över- Prop. 2009/10:155 gödning, farliga ämnen, biologisk mångfald, inklusive fiske, och mari-

tima frågor (sjöfart, olyckor, räddningstjänst m.m.). Enligt planen accep- terar länderna beskrivningen av miljösituationen i Östersjön, Öresund och Kattegatt, liksom ett antal formulerade miljömål. Vad gäller över- gödningen har man kommit överens om en provisorisk fördelning av hur mycket utsläppen ska minskas till de olika bassängerna från respektive land, den s.k. bördefördelningen.

Medlemsländerna ska enligt aktionsplanen ta fram nationella åtgärds- planer till 2010. I Sveriges plan för genomförandet kommer vi att redo- visa åtgärder, styrmedel och vidare arbete för nå vårt åtagande till 2016. Inom övergödningsavsnittet ska de flesta av åtgärderna vara genomförda 2016. Till miljöministermötet 2013 ska det göras en samlad första ut- värdering av åtgärdernas effekter.

Vi anser att genomförandet av Helcoms aktionsplan är särskilt priorite- rat och avser därför att behandla det svenska genomförandet av aktions- planen i en kommande skrivelse om havsmiljö. I skrivelsen avser vi att redovisa åtgärder som nu införts och som kommer att införas för att nå Sveriges åtagande inom ramen för aktionsplanen. Vi avser att lämna en första nationell genomförandeplan till Helcom vid miljöministermötet i Moskva i maj 2010. I Sveriges plan för genomförande avser vi att redo- visa åtgärder, styrmedel och vidare arbete för nå vårt åtagande till 2016.

I Helcoms aktionsplan för Östersjön ingår en preliminär bedömning av hur stora närsaltsutsläpp Östersjön tål samt en första preliminär överens- kommelse om en fördelning mellan länderna av nödvändiga utsläpps- minskningar. Det pågår ett arbete med att se över den preliminära fördel- ningen. I arbetet ingår bl.a. att beakta den tillförsel som sker via nedfall från luften. Då det kontinuerligt kommer att ske förbättringar av bl.a. dataunderlaget är avsikten att fortlöpande uppdatera beräkningarna, vil- ket i sin tur kan komma att innebära fortlöpande justeringar av de totala närsaltsutsläppen och fördelningen av nödvändiga utsläppsminskningar mellan länderna.

Konsekvenser

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finan- sieras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten. Vi har valt att redo- visa insatser för att minska övergödningen och därigenom nå miljökvali- tetsmålet i en skrivelse om havsmiljö som vi avser att presentera under våren 2010. De samhällsekonomiska konsekvenserna av åtgärderna kom- mer även de att redovisas i den skrivelsen.

Oberoende av vilka ytterligare åtgärder som genomförs för att minska övergödningen erhålls en miljönytta till följd av att kväve- och fosfor- belastningen minskar. Detta innebär en positiv utveckling som ger en för- bättrad havsmiljö, framför allt i kustområdena, i form av minskad alg- blomning, ökad syretillgång och ökat siktdjup. Därtill minskar övergöd- ningsproblemen i sjöar, vattendrag, skogsmark och grundvatten.

147

Prop. 2009/10:155

14 Levande sjöar och vattendrag

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag att sjöar och vattendrag används och nyttjas på ett ekologiskt hållbart sätt och deras variationsrika livsmiljöer bevaras. Naturlig pro- duktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden och landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion bevaras samtidigt som förut- sättningarna för friluftsliv värnas. Bakgrunden redovisas i kapitel 13 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 90 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt fyra delmål om åtgärdsprogram för natur- och kulturmiljöer samt skyddsvärda vat- tendrag, vattenförsörjningsplaner och utsättning av djur och växter (prop. 2004/05:150 s. 104 ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49).

14.1Precisering av miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag innebär att:

-belastningen av näringsämnen och föroreningar inte får minska förutsättningarna för biologisk mångfald,

-främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota biologisk mångfald inte introduceras,

-sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kul- turupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas och utvecklas hänsynsfullt och långsiktigt,

-fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd,

-anläggningar med stort kulturhistoriskt värde som använder vattnet som resurs kan fortsätta att brukas,

-i dagens oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag är naturliga vattenflöden och vattennivåer bibehållna och i vattendrag som påverkas av reglering är vattenflöden så långt möjligt anpassade med hänsyn till biologisk mångfald,

-gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta eller hänsynskrävande arter samt för naturligt före- kommande biotoper med bevarandevärden,

-hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras,

-sjöar och vattendrag har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG), och

-biologisk mångfald bevaras och återskapas i sjöar och vatten- drag.

148

Prop. 2009/10:155

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens be- dömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat frågor- na.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag framgår av propo- sitionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01: 130 s. 91 ff.). Inga förändringar föreslås av preciseringarna av miljö- kvalitetsmålets innebörd.

14.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag om ytterligare åtgärder vidtas.

Delmålen om skydd av natur- och kulturvärden, om åtgärds- program för skyddsvärda vattendrag liksom om vattenförsörjnings- planer bedöms vara mycket svåra att uppnå inom utsatt tid. Delmålet om utsättning av djur och växter är i allt väsentligt uppnått. Delmålet om hotade arter är uppnått.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens bedömning.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Värmlands län anser inte, till skillnad mot bedömningen över uppföljningen, att förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet har förbättrats. Vetenskapliga rådet för bio- logisk mångfald delar bedömningen över uppföljningen av miljökvali- tetsmålet. ArtDatabanken, SLU håller i stort sett med om bedömningar och slutsatser i uppföljningen av miljökvalitetsmålet.

Skälen för regeringens bedömning

Det är möjligt att inom en generation, från det att målet antogs, skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vatten- drag om ytterligare åtgärder vidtas. Arbetet med målet har kommit igång tillfredsställande under de senaste åren, men takten i arbetet måste ökas och satsningarna förstärkas. Detta kommer att underlättas genom den nya vattenförvaltningen enligt ramdirektivet för vatten. En stor utmaning ligger i att ytterligare begränsa de totala utsläppen av närsalter från i första hand jordbrukssektorn och avlopps- och dagvattenhantering så att övergödningen av våra vatten minskar. Förändringar i de areella näring- arna kan leda till ökade såväl som minskade växtnäringsförluster. Att be- gränsa förlusterna av växtnäringsämnen till vatten är väsentligt. Ett annat betydande återstående problem rör behovet av att förbättra de ekologiska förhållandena i reglerade vatten. Vid produktionsförändringar inom vattenkraftproduktionen med ökad påverkan på vattenmiljön, ska mot-

149

verkande eller kompenserande åtgärder vidtas för att kunna uppnå miljö- Prop. 2009/10:155 kvalitetsmålet och internationella åtaganden.

Skyddet av dricksvattentäkter är angeläget.

Delmål 1 om åtgärdsprogram för natur- och kulturmiljöer

Delmålet innebär att ett åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer i behov av skydd skulle ha varit klart år 2005 och minst hälften av dessa miljöer ska vara skyddade år 2010. Dessutom skulle minst 15 fiskefria områden ha skapats i varje vattendistrikt.

Det är inte möjligt att nå delmålet 2010, men förutsättningarna för det fortsatta arbetet har förbättrats genom ökade resurser. Skydd behövs fort- farande för cirka 180 naturmiljöer och 60 kulturmiljöer. Ytterligare åt- gärder behövs för skydd av natur- och kulturmiljöer och för skydd i form av fiskefria områden. Naturvårdsverket, Fiskeriverket och Riksanti- kvarieämbetet antog 2006 en nationell strategi för skydd av sjöar och vattendrag som motsvarar delmålets krav på åtgärdsprogram. Databasen Värdefulla vatten togs fram inom strategin. Den innehåller information om värdefulla vattenmiljöer och ska utvecklas vidare. Under 2008 har 19 nya naturreservat bildats. Fem nya kulturreservat med koppling till sjöar och vattendrag har bildats och Skogsstyrelsen har bildat 20 biotop- skyddsområden som bevarar limniska naturvärden. Numera kan läns- styrelserna även skydda vattenmiljöer genom att skapa biotopskydds- områden. Som vägledning i detta arbete tar Naturvårdsverket fram en handbok.

Delmål 2 om åtgärdsprogram för skyddsvärda vattendrag

Delmålet innebär att åtgärdsprogram för restaurering av skyddsvärda och potentiellt värdefulla vattendrag skulle ha varit klara till år 2005 och att minst 25 procent av dessa vattendrag ska ha restaurerats senast år 2010.

Det är inte möjligt att nå delmålet inom utsatt tid. Miljömålsrådet anger att omkring 700 vattendrag bedöms ha behov av restaurering. Natur- vården i sjöar och vattendrag är eftersatt och endast två procent av natur- reservaten har naturvärden i sötvattensmiljöer. Vattenmyndigheterna har i sina förslag till åtgärdsprogram definierat olika typer av åtgärdsbehov, vilka kommer att ligga till grund för kommande restaurering. Behov av åtgärder kan också finnas för mindre vatten. Arbetet har påskyndats av de ökade resurser som länsstyrelserna fått och av det stöd som den natio- nella strategin, handboken och databasen ger.

Trots att vägledning numera finns är ett av de stora hindren för snabba- re framsteg de tids- och resurskrävande omprövningar av vattendomar som är nödvändiga.

Delmål 3 om vattenförsörjningsplaner

Delmålet innebär att vattenförsörjningsplaner med skyddsområden och skyddsbestämmelser ska ha upprättats senast år 2009 för alla allmänna och större enskilda ytvattentäkter.

150

Målet har inte nåtts inom den utsatta tidsramen. Arbetet pågår men i Prop. 2009/10:155 alltför långsam takt. Riksrevisionen har pekat på flera hinder för att nå

delmålet, bl.a. kostnaderna för att ta fram vattenskyddsområden, ersätt- ningsfrågorna och brist på krav att inrätta vattenskyddsområden. Data- basen Vattentäktsarkivet DGV är under uppbyggnad av Sveriges geo- logiska undersökning, SGU, och innehåller uppgifter som landets kom- muner registrerar. Den ger ännu inte en komplett bild, men data indikerar att det under 2008 endast var framtaget vattenskyddsområden för cirka 40 procent av de kommunala täkterna. Vattenmyndigheterna tar fram förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattentäkter vilket bl.a. om- fattar krav på att inrätta vattenskyddsområden senast 2012 i linje med vad som anges i ramdirektivet för vatten (2000/60/EG). Miljömålsrådet bedömde att detta påskyndar arbetet men att det inte är tillräckligt för att delmålet ska kunna nås.

Delmål 4 om utsättning av djur och växter

Delmålet innebär att senast år 2005 ska utsättning av djur och växter som lever i vatten ske på sådant sätt att biologisk mångfald inte påverkas negativt. Delmålet gäller också för miljökvalitetsmålet Hav i balans och levande kust och skärgård.

Delmålet bedöms i stora drag vara uppnått. Samtidigt konstaterar dock rådet att problem återstår med bl.a. illegala och oavsiktliga utsättningar. Utsättning av djur i vatten kan innebära spridning av arten ifråga och också spridning av sjukdomar och parasiter (t.ex. kräftpest). Fiskeri- verkets strategi för utsättning och spridning av fisk har inneburit framsteg i arbetet med att begränsa de negativa effekterna, men en revi- dering av strategin kan behövas för att delmålet ska kunna uppnås. Antalet registrerade fiskutsättningar har varierat mellan 2500 och 2900 per år under 1995–2002. Flest antal utsättningar sker med inhemsk öring men den största mängden utsatt fisk sker genom kompensationsutsätt- ningar av lax i utbyggda älvar. Av främmande arter dominerar regnbåge. Ett fåtal andra främmande fiskarter kan sättas ut i vatten där utsättning tidigare skett, men dessa utsättningar sker i mycket begränsad omfatt- ning.

Delmål 5 om hotade arter

Delmålet innebär att åtgärdsprogram ska finnas senast år 2005 och ha in- letts för hotade arter och fiskstammar.

Delmålet är uppnått. Utbredningen av flera hotade arter har vidgats och enskilda bestånd (”stammar”) har stärkts. Arbete pågår med att åter- skapa bestånd som utrotats under 1900-talet både vad gäller fiskar och blötdjur. I flera fall har de ursprungliga åtgärdsplanerna kunnats utveck- las ytterligare. För bestånden av bl.a. röding i främst södra och mellersta Sverige, har minskningen troligen samband med klimatförändringen som missgynnar arter som trivs i kallt vatten. Det återstående beståndet av röding i Vättern har därför ett särskilt värde, varför fisket har begränsats. Ett antal bestånd av lax i främst mindre älvar är fortfarande hotade. I

151

fjällområdet är många bestånd av laxfiskar skadade av vattenregleringar Prop. 2009/10:155 och brist på vandringsvägar.

Betydande satsningar har även gjorts för att bevara ett antal mussel- arter, varav flera är hotade. Situationen förbättras bara långsamt främst beroende på arternas långa generationstid. Både för musslor, andra rygg- radslösa djur och flera hotade fiskarter krävs åtgärder i reglerade vatten. Antalet uttrar ökar kontinuerligt i större delen av landet och utbredningen närmar sig den ursprungliga. Detta är mycket glädjande och aktualiserar behovet av åtgärder för att minska riskerna för att uttrar dödas i trafiken och av fisket.

I proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/ 05:150) fastslås att det fortsatta arbetet med att genomföra och utveckla åtgärdsprogram bör ske under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djur- liv.

14.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag

Regeringens bedömning: För att på ett effektivt sätt uppnå miljö- kvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och andra vatten- relaterade miljökvalitetsmål förutsätts att genomförandet av relevanta handlingsplaner och åtgärdsprogram så långt som möjligt samordnas och integreras. Den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor kommer att få en viktig roll i detta arbete.

Prioriterade frågor är att begränsa närsaltläckaget, restaurera ska- dade habitat inklusive försurade områden och skydda känsliga om- råden.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Miljömålsrådet redovisar åtgärdsförslagen i strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Regeringen har valt att behandla åtgärdsförslagen i relevanta propositioner och under respektive miljökvalitetsmål.

Remissinstanserna: Lantbrukarnas Riksförbund och LRF Skogs- ägarna stödjer, när det gäller ytvatten, förslaget att vattenförsörjnings- planer ska tas fram kommunalt och regionalt och att dessa bör omfatta all vattenanvändning och även hur effekter av översvämningar och brädd- ning ska minskas. Länsstyrelsen i Jönköpings län påpekar att främmande arter fortfarande är ett problem i småvatten. Länsstyrelsen i Västra Göta- lands län menar att åtgärderna bör kompletteras med riktlinjer för vem som är ansvarig att åtgärda arter som blir ett problem. Länsstyrelserna i Jönköpings, Västra Götalands, Värmlands och Örebro län ser ett behov av att öka takten i omprövning av vattendomar och lämnar olika förslag för detta. Länsstyrelsen i Västerbottens län instämmer i att länsstyrel- serna och kulturmiljövården måste tilldelas mer resurser i arbetet. Natur- historiska riksmuseet anser att bestämmelserna för vattenverksamhet bör jämföras med annan miljöfarlig verksamhet och omprövas med samma regelbundenhet. Svensk Energi menar att förslagen om ändringar i miljö-

balken för gamla tillstånd för vattenverksamhet kan leda till att vatten-

152

kraftens produktion och reglerförmåga minskar. De anser att Miljöpro- Prop. 2009/10:155 cessutredningens förslag måste inväntas och efterfrågar även alternativa

åtgärder till omprövning. Miljöproblem när småskalig vattenkraft an- läggs bör bedömas i varje enskild prövning och inte genom att utesluta dessa kraftverk från elcertifikatsystemet. Länsstyrelsen i Värmlands län och Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund stödjer Naturvårdsver- kets förslag att vattenkraften ska undantas från elcertifikatsystemet.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

Det är viktigt att genom samordning åstadkomma ett effektivt åtgärds- arbete. Den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor kommer att få en viktig roll i detta arbete. Centrala utgångspunkter för myndighetens arbete är ramdirektivet för vatten och ramdirektivet om en marin strategi. Direktivens genomförande kommer att få allt större inflytande på havs- och vattenarbetet under de kommande åren. Arbetet medför behov av ytterligare åtgärder.

Dagens vattendomar återspeglar inte alltid ett optimalt miljö- och

energitänkande och behöver omprövas. Flödesmängderna förväntas öka,

bl.a. beroende av klimatförändringarna, vilket möjliggör en ökad

kraftproduktion. Därför finns behov av att samordna omprövningen av

vattendomar så att både miljöns och kraftproduktionens behov kan

tillgodoses. Denna fråga avser vi att behandlas i den planerade skrivelsen

om havsmiljö. Vidare bör skadade, fysiska miljöer restaureras och

naturliga ekosystem och organismsamhällen återskapas och viktiga

kulturmiljövärden bevaras.

Ytvatten i Vattenförvaltningen

Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag är mycket nära kopp-

lat till ramdirektivet för vatten (Europaparlamentets och rådets direktiv

2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för

gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område). Ramdirektivet för

vatten omfattar inlandsvatten, dvs. sjöar, vattendrag och grundvatten

samt kustvatten och vatten i övergångszon (ytvatten i närheten av flod-

utlopp vid kusten. Huvudprincipen är att i dessa vatten upprätthålla eller

uppnå God vattenstatus till 2015.

När ramdirektivet för vatten införlivandes i svensk lagstiftning delades

landet in i fem vattendistrikt med en länsstyrelse i varje vattendistrikt

som ansvarig myndighet (vattenmyndighet). Vattenmyndigheterna ska

enligt ramdirektivet för vatten ta fram åtgärdsprogram som innehåller

åtgärder i syfte att upprätthålla eller uppnå god ekologisk status i vatten.

I december 2009 fattade vattendelegationerna vid de fem vatten-

myndigheterna beslut om åtgärdsprogram. Eftersom kunskapsunderlaget

ännu utvecklas är dessa f.n. av generell karaktär.

Vattnet rör sig från källan ned mot havet. Det innebär att åtgärder som

vidtas i sjöar och vattendrag i de flesta fall kommer att få direkt eller

indirekt effekt på havet. Därmed finns det vinster att göra i form av

153

synergier och kostnadseffektivitet om arbetet med vattenmiljön även Prop. 2009/10:155 samordnas med åtgärder för havsmiljön. I detta arbete kommer den nya

myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor att få en viktig roll.

Skadade miljöer

Att restaurera skadade, fysiska miljöer och återskapa naturliga ekosystem och djur- och växtsamhällen är en prioriterad uppgift. Vattenavledning, dammar, vägar och vattenkraftverk innebär i dag betydande ingrepp i miljön. Vattenförvaltningens åtgärdsprogram för naturliga och kraftigt modifierade vatten visar på de åtgärder som måste vidtas. Behovet av att återskapa naturliga bestånd av djur och växter är stort och preciserat genom bl.a. miljökvalitetsmålen, Ramdirektivet för vatten, Marina direktivet, EU:s ålförordning (Rådets förordning (EG) nr 1100/2007 av den 18 september 2007) och Baltic Sea Action Plan (BSAP). Kommissionen arbetar f.n. med att ta fram förslag till fleråriga planer för olika fiskarter bl.a. för lax i Östersjön Även riksdagen har påtalat behovet av vandringsvägar för fisk (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299).

Bestånden av självreproducerande lax är fortfarande svaga i vissa

skogsälvar och bestånden av havsöring är svaga i många vatten från

Norrbotten ner till Skåne. I vissa älvar finns en konkurrens mellan öring,

lax och andra fiskarter, som kan behöva hanteras för att uppsatta mål för

alla arter ska kunna nås.

En av utgångspunkterna för detta restaureringsarbete är att det så långt

som möjligt inte sker på bekostnad av befintliga kulturhistoriska värden.

Ambitionen att återskapa naturliga ekosystem och organismsamhällen

måste förenas med att kulturmiljön hanteras varsamt och hållbart. Detta

förutsätter mer kunskap om de kulturhistoriska värdena och ett utvecklat

samarbete mellan natur- och kulturintressen vid bevarandearbetet i vat-

tenmiljöer. Utifrån grundprincipen för ramdirektivet för vatten ska allt

handhavande ske utifrån ett vattensystemperspektiv. Såväl produktionen

som bevarande- och restaureringsarbetet bör därför ske med målet att

optimera resultatet med hänsyn till vattensystemet som helhet. I dessa

avseenden behövs en anpassning av dagens omprövningssystem inriktat

på enskilda vattendomar till ett mer övergripande arbetssätt där större

hänsyn tas till dagens miljökrav.

Områdesskydd

Skyddet av den fysiska miljön i sötvatten har inte nått upp till de utsatta

målen, varför detta arbete bör fortsätta. Beroende på mål och

förutsättningar ska relevant lagstiftning användas. En förutsättning för att

dessa mål ska kunna nås är mer kunskap om de värden som finns i

vattenmiljöerna, såväl natur som kulturvärden. Naturvårdsverket har med

hjälp av länsstyrelserna tagit fram en förteckning över särskilt skydds-

värda områden. Denna förteckning bör efter eventuella kompletteringar

kunna utgöra en viktig bas för att skapa nationella nätverk av skyddade

områden av olika karaktärer. Arbetet med att nå uppsatta mål om fiske-

fria områden i sötvatten bör slutföras för att därigenom skapa vatten-

154

ekosystem särskilt värdefulla genom sin avsaknad av direkt mänsklig på- Prop. 2009/10:155 verkan. Dessa vatten bör vara typiska för respektive avrinningsområden

och bör därför kunna identifieras med nuvarande kunskap och skyddas genom ex. inköp eller arrende av fiskerätten. Om möjligt bör befintliga skyddade områden eller mark ägd av staten användas. Vi bedömer att detta arbete kan behöva fortsätta fram till 2015.

Cirka hälften av Sveriges befolkning inklusive Stockholm, Göteborg och Malmö får sitt dricksvatten från ytvattentäkter. Skyddet av existe- rande och tänkbara framtida vattentäkter är viktigt bl.a. med hänsyn till den stigande havsytan med intrång i sötvatten som följd.

Länsstyrelserna och andra myndigheter spelar en avgörande roll för att uppnå miljökvalitetsmålen för vatten och regeringens resursförstärkning av vattenförvaltningen i Sverige har påskyndat arbetet.

Utsättning av främmande organismer

Spridning av djur och växter kan innebära en risk för att dessa och medföljande sjukdomar och parasiter sprider sig till nya vatten. En följd kan bli ekologiska och i vissa fall genetiska störningar. Spridningen av smörbultar i Östersjön och signalkräfta i sötvatten som kan bära på kräftpest utgör storskaliga exempel på ekologiska problem. Utsättning av vissa främmande arter, t.ex. regnbåge, har obetydlig inverkan på in- hemska fiskbestånd. Vissa främmande laxfiskar kan genom hybridisering skapa genetiska förändringar med ekologiska konsekvenser.

Fiskeriverkets strategi och föreskrifter för utsättning och spridning av fisk är i dag styrande för denna verksamhet och den har lett till minskad utsättning av främmande arter i öppna vattensystem. Som Miljömålsrådet påpekar kvarstår samtidigt problem med bl.a. illegala och oavsiktliga utsättningar. Vi avser därför att ge Fiskeriverket i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket se över strategin för utsättning och spridning av fisk och föreslå förbättringar för att bl.a. ytterligare minska de ekologiska och genetiska riskerna. Utsättning bör baseras på ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen liksom på de krav som ställs av EU:s olika direktiv för vatten. Härvid bör också prövas om informationsinsatser, tillsyn och kontroll kan förbättras. Åtgärder för att begränsa förekomsten av redan utsatta men för vattensystemet främmande arter och bestånd, bör under- sökas i de fall detta är befogat.

Kalkning av sjöar och vattendrag

Försurningen av sjöar och vattendrag beror ytterst på försurat atmosfä- riskt nedfall och på försurande effekter av skogsbruket. Sjöar och vatten- drag drabbas genom att försurat markvatten når ytvattnet. Utsläpp av för- surande ämnen till luften minskar kontinuerligt och ytterligare förbätt- ringar kan förväntas. Skogsbrukets försurande inverkan kommer därför att successivt få ett allt större, relativt inflytande på sjöar och vattendrag, vilket gör att återhämtningen av ytvatten inte sker i samma takt som den minskande depositionen och fördröjs även av biologiska och kemiska mark- och vattenprocesser.

155

Kalkning av sjöar och vattendrag behöver därför fortsätta tills även vattensystemen återhämtat sig utifrån de krav som ställs av bl.a. vatten- direktivet och av miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Inom stora områden kommer dock behovet av kalkning att successivt minska och till slut helt upphöra.

I framförallt sydvästra Sverige är det försurande nedfallet störst och mark och vatten mest skadade. Här kommer det att finnas behov av kalk- ning under en lång tidsrymd. För dessa områden är det särskilt viktigt att undersöka om den nuvarande, kontinuerligt bedrivna kalkningen av yt- vatten långsiktigt är den bästa lösningen eller om exempelvis kalkning på mark kan vara ett alternativ. Vi avser därför att ge Naturvårdsverket i uppdrag att efter samråd med berörda länsstyrelser och vattenmyndig- heter ta fram en plan för en långsiktig anpassning av kalkningsverksam- heten utifrån miljöns återhämtning som ett svar på det minskande ned- fallet.

Konsekvenser

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finansi- eras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten. Vi har valt att även redovisa insatser för att nå miljökvalitetsmålet i en skrivelse om havs- miljö som vi avser att presentera under 2010. De samhällsekonomiska konsekvenserna av åtgärderna kommer även de att redovisas i den skri- velsen.

Insatser som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålet kommer även att finnas i åtgärdsprogram enligt vattenförvaltningsförordningen (förord- ning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön). Någon nationell sammanfattning av dessa kostnader finns dock inte f.n.

Prop. 2009/10:155

156

Prop. 2009/10:155

15 Grundvatten av god kvalitet

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet att grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörj- ning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Bakgrunden redovisades i kapitel 14 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 102ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt tre delmål om grundvatten, grundvattennivåer samt dricksvattenkvaliteten (prop. 2004/05:150 s. 116ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

15.1

Precisering av miljökvalitetsmålet Grundvatten av

god kvalitet

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god

kvalitet innebär att:

- grundvattnets kvalitet inte påverkas negativt av mänskliga

aktiviteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av

föroreningar m.m.,

- det utläckande grundvattnets kvalitet är sådant att det bidrar till en

god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag,

- förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grund-

vattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras,

- naturgrus endast nyttjas när ersättningsmaterial inte kan komma i

fråga med hänsyn till användningsområdet och det inte är tekniskt

möjligt eller ekonomiskt rimligt att använda ett annat material,

- naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen

och för natur- och kulturlandskapet bevaras, och

- grundvattnet har så låga halter av föroreningar orsakade av mänsk-

lig verksamhet att dess kvalitet uppfyller kraven för god dricks-

vattenkvalitet enligt gällande svenska normer för dricksvatten och

kraven på God grundvattenstatus enligt EG:s ramdirektiv för

vatten (2000/60/EG).

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger-

ingens. Miljöaspekter som rör naturgrus bör enligt regeringens bedöm-

ning hanteras under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet med

tanke på den nära kopplingen mellan naturgrusavlagringar och grund-

vattenförekomster. Hittills har dessa frågor hanterats som delmål under

God bebyggd miljö.

Remissinstanserna: Länsstyrelserna i Uppsala, Kronobergs och

Örebro län, Linköpings universitet och Malmö kommun tillstyrker i

huvudsak Miljömålsrådets bedömningar. Några av dem framför särskilda

synpunkter. Malmö kommun efterfrågar belysning av grundvattensitua-

tionen i större städer och dricksvattenproduktion som sker genom in-

filtration av ytvatten.

157

Därutöver framförs ytterligare synpunkter utifrån andra aspekter, bl.a. Prop. 2009/10:155 Länsstyrelsen i Värmlands län som anser att struktur och helhet skulle

förbättras om mål för dricksvatten under Levande sjöar och vattendrag flyttades till Grundvatten av god kvalitet som omformuleras till ett mål för grundvatten och dricksvatten.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet framgår av propo- sitionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01: 130, s. 102 ff.).

Uttaget av naturgrus är starkt kopplat till miljökvalitetsmålet Grund- vatten av god kvalitet. Genom minskad användning av naturgrus bevaras grusformationer av vikt för vattenförsörjningen. Därför anser vi att preci- seringarna om naturgrus som tidigare låg under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö bättre hör samman med miljökvalitetsmålet om grund- vatten och är därför överfört.

I övrigt kvarstår de tidigare preciseringarna av miljökvalitetsmålets innebörd.

15.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Grundvatten av god kvalitet

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet om ytterligare åtgärder vidtas.

Inget av delmålen om skydd av grundvattenförande geologiska formationer, om grundvattennivåer och om rent dricksvatten är möjligt att uppnå inom angiven tidsram.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens.

Remissinstanserna: De instanser som har svarat delar i huvudsak be- dömningen beträffande uppföljningen av delmål om skydd av grund- vattenförande geologiska formationer. Ingen remissinstans har kommen- terat uppföljning av delmål om grundvattennivåer och om rent dricks- vatten.

Skälen för regeringens bedömning

Det är möjligt att inom en generation från det att målet antogs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet om ytterligare åtgärder vidtas. Det går inte att se någon tydlig utveck- lingsinriktning för tillståndet i miljön. Belastningen på grundvattnet minskar dock, på grund av bl.a. en mer avpassad användning av vägsalt, större försiktighet i användningen av växtskyddsmedel, bättre avpassad gödsling och betydligt minskad försurningsbelastning. Kunskapsluckorna om föroreningar i grundvatten är fortfarande stora, men kommer att minska bl.a. genom vattenmyndigheternas arbete och genom att vatten- förvaltningen resursförstärkts. Tillkomsten av vattenmyndigheterna och

genomförandet av ramdirektivet för vatten har ökat både länsstyrelsernas

158

och kommunernas insatser och engagemang för grundvattenfrågor. Inom

Prop. 2009/10:155

berörda sektorer pågår arbete som bidrar till ett grundvatten av god kvali-

tet.

Trögheterna i mark- och grundvattensystemen gör att det tar lång tid

innan förbättringarna kommer att ha slagit igenom överallt i grundvatten-

miljön.

Delmål 1 om skydd av grundvattenförande geologiska formationer

Delmålet innebär att senast år 2010 ska grundvattenförande geologiska

formationer av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning ha ett

långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar bildandet och använd-

ningen av vattnet.

Delmålet är inte möjligt att nå inom tidsramen. Takten med att inrätta

skyddsområden för kommunala och andra större grundvattentäkter, lik-

som för grundvattenförekomster som kan vara av betydelse för framtida

vattenförsörjning, är fortfarande låg.

Skyddsområden avgränsas numera i större utsträckning på hydro-

logiska och hydrogeologiska grunder i stället för som tidigare schablon-

mässiga, och ger därför ett mer relevant och säkrare skydd. Emellertid

upptar befintliga skyddsområden ännu en liten yta i förhållande till ytan

av de betydande grundvattenförekomster som enligt EU:s ramdirektiv för

vatten ska skyddas.

Delmål 2 om grundvattennivåer

Delmålet innebär att senast år 2010 ska användningen av mark och vatten

inte medföra sådana ändringar av grundvattennivåer som ger negativa

konsekvenser för vattenförsörjningen, markstabiliteten eller djur- och

växtliv i angränsande ekosystem.

Vi bedömer att delmålet inte kan nås inom tidsramen. Bristerna finns

när det gäller att peka ut markområden som är känsliga för förändringar i

grundvattennivå och flöde. De känsliga områdena förs i liten utsträck-

ning in i översiktsplaner och detaljplaner. Dessutom utnyttjas inte möj-

ligheterna att enligt Plan- och bygglagen (1987:10) eller miljöbalken

(1998:808) införa restriktioner för inrättandet av nya vattentäkter.

Därutöver saknas regionala vattenförsörjningsplaner för större delen av

Sverige.

Underlag saknas även för att bedöma i vilken utsträckning växt- och

djurliv påverkas av förändrade grundvattennivåer eller flöden. Inom ram-

en för den svenska vattenförvaltningen utvecklas dock en metod för att

peka ut grundvattenberoende ekosystem. Dessa och andra områden som

är känsliga för förändringar i grundvattennivå och grundvattenflöde bör

föras in i översiktsplaner och detaljplaner.

Delmål 3 om rent dricksvatten

Delmålet innebär att alla vattenförekomster som används för uttag av

vatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än

10 m3 per dygn i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer per år ska

159

senast år 2010 uppfylla gällande svenska normer för dricksvatten av god Prop. 2009/10:155 kvalitet.

Delmålet kan inte nås inom tidsramen. Många vattenförekomster kom- mer även efter 2010 att uppvisa kvalitetsbrister. Effekterna på grund- vatten av åtgärder för att minska miljöpåverkan från jordbruk och andra verksamheter är till stor del okända eftersom inte tillräckligt med data finns för att avgöra trenden för att nå målet. Då omsättningen i mark- och grundvattensystemen är långsam påverkas vattenkvaliteten fortfarande av bl.a. växtskyddsmedelsrester från preparat som är förbjudna sedan länge.

Möjligheten att nå delmålet är också beroende av åtgärder inom andra miljökvalitetsmål, bl.a. Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Ingen övergödning.

Även om arbetet med att förstärka skyddet genom att inrätta och upp- datera vattenskyddsområden kring befintliga vattentäkter och reserv- vattentäkter har tagit fart, saknar många kommunala grundvattentäkter fortfarande ett tillfredsställande skydd. Detta gäller särskilt de mindre vattentäkterna.

15.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Grund- vatten av god kvalitet krävs framför allt att samhällsplaneringen i större utsträckning väger in grundvattenaspekterna. Kommunerna är nyckelaktörer både när det gäller att nyttja och övervaka grund- vattnet. Som ansvariga för planering av markanvändningen har de en central roll när det gäller att förebygga negativ påverkan på grund- vattnet. Centralt är att kommunala grundvattentäkter inklusive grund- vattenförekomster som kan vara viktiga för framtida vattenförsörj- ning har ett fungerande skydd. Den nya vattenförvaltningen har stor betydelse för utvecklingen av åtgärder på området.

Därutöver får inga fortsatta eller nya tillstånd ges till uttag av naturgrus i avlagringar som är betydelsefulla för dricksvattenförsörj- ningen i enlighet med de förändringar som gjorts i 9 kap. 6 b § miljö- balken.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger-

ingens. Miljömålsrådet redovisar åtgärdsförslagen i strategin för hus-

hållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Regeringen har valt att be-

handla åtgärdsförslagen under respektive miljökvalitetsmål. Därutöver

föreslår Rådet att regionala vattenförsörjningsplaner ska tas fram,

regeringen gör här delvis en annan bedömning.

Remissinstanserna: De instanser som kommenterar förslagen tillstyr-

ker i huvudsak Miljömålsrådets bedömningar och förslag. Sveriges Berg-

materialindustri ser behov av bättre materialförsörjningsplanering och

menar att skatten på naturgrus bör tas bort i och med den nya inrikt-

ningen då den fördyrar byggandet utan att ha någon styrande effekt.

Vidare föreslår de flera åtgärder för att förbättra planeringen av material-

hushållning. Länsstyrelsen i Örebro län föreslår att skatten på naturgrus

160

höjs och efterlyser även en satsning på naturvårdsinriktad restaurering av Prop. 2009/10:155 grustäkter.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

De mest centrala insatserna för att uppnå miljökvalitetsmålet utgörs av åtgärdsarbetet inom vattenförvaltningen tillsammans med en samhälls- planering som noga väger in grundvattenaspekterna utifrån en förbättrad kunskap om grundvattensituationen. Ett förbättrat skydd av viktiga grundvattenförekomster, bl.a. genom att inrätta vattenskyddsområden, är även viktigt. Därutöver bör uttag av naturgrusavlagringar ske med stor restriktivitet.

Grundvatten i Vattenförvaltningen

Ett nyckelverktyg för att nå miljökvalitetsmålet är det nya EG-direktivet

om grundvatten (2006/118/EG). I direktivet anges bl.a. hur kvalitets-

kraven för grundvatten ska fastställas och bedömas och när man behöver

vidta åtgärder. Det innehåller bindande miljökvalitetsnormer för nitrat

och bekämpningsmedel. Därutöver ska normer, s.k. tröskelvärden och

utgångspunkt för att vända trend, fastställas för andra förorenande ämnen

om så behövs för att god kemisk grundvattenstatus ska uppnås.

Sveriges geologiska undersökning (SGU) har utökat sin författnings-

samling med nya föreskrifter om grundvatten för att genomföra ovan-

nämnda direktiv. De berör åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för

grundvatten och reglerar hur status ska bedömas. I föreskrifterna framgår

även hur miljökvalitetsnormer i grundvatten ska fastställas. Regeringen

har också genomfört förändringar, i förordningar som rör grundvatten.

Arbetet inom vattenförvaltningen (se även avsnitt 14.3) ska bl.a. leda

till bättre underlag för de vattenförekomster där underlaget är bristfälligt

eller där det finns risk att god status inte nås. SGU bistår vatten-

myndigheterna i detta arbete, bl.a. med information och underlag. En

fortsatt utveckling av Vattentäktsarkivet (DGV) är en viktig länk i stödet

till vattenmyndigheterna. Inom vattenförvaltningen har åtgärdsprogram

tagits fram som berör de större grundvattenförekomsterna och väntas bi-

dra till att miljökvalitetsmålet kan uppnås. Miljöprocessutredningen har i

sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och Miljökonsekvens-

beskrivningar (SOU 2009:45) föreslagit ändringar i miljöbalken som i

framtiden kan ge grundvattenförekomster status som riksintresse för

vattenförsörjningen. Frågan bereds nu inom Regeringskansliet.

I Sverige används årligen ca femhundra miljoner kubikmeter grund-

vatten och artificiellt grundvatten med ett sammanlagt värde om närmare

4 miljarder kronor. Tack vare den goda tillgången på grundvatten av god

kvalitet är reningskostnaderna låga vid en europeisk jämförelse. Detta

understryker det samhällsekonomiska värdet av skyddsåtgärder för

grundvatten. Vid värderingen av nyttan av skyddsåtgärder behöver man

beakta värdet på de ekosystemtjänster som grundvattnet i fråga tillhanda-

håller. Dricksvattenproduktion är enbart en av flera av dessa tjänster.

161

Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna bör i det fortsatta arbetet enligt Prop. 2009/10:155 förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön,

tillsammans med kommunerna, beräkna värdet av dessa ekosystem- tjänster och hur det påverkas av föroreningar m.m. Därigenom kan man i framtiden grovt fastställa det samhällsekonomiska värdet av specifika skyddsåtgärder. På detta sätt kan sedan bedömningar göras om nyttan av skyddsåtgärder kan försvara kostnaden. Generellt handlar nyttan med grundvattenskydd om att förebygga skadekostnader. Därför handlar det snarare om skadebegränsning, riskminimering och lägre kostnader än om direkta ekonomiska vinster.

Samhällsplanering

För att uppnå miljökvalitetsmålet är det centralt att samhällsplaneringen i större utsträckning väger in grundvattenaspekterna. Vi delar Miljömåls- rådets uppfattning om vattenförsörjningsplanernas betydelse. De kom- munala vattenförsörjningsplanerna eller respektive underlag i översikts- planer utgör underlag för regionala planer. Dessa kan i sin tur utgöra underlag för vattenförvaltningens åtgärdsprogram. Det är viktigt att Bo- verket följer upp att vattenförsörjningsplanerna blir en del av översikts- planeringen. Länsstyrelsen i Västra Götalands län har publicerat en rap- port och en checklista som underlättar för kommuner att ta fram en vat- tenförsörjningsplan.

Kommunerna är nyckelaktörer när det gäller att nyttja och övervaka

grundvattnet. Som ansvariga för planering av markanvändningen har de

en strategisk roll när det gäller att förebygga negativ påverkan på grund-

vattnet. Grundvattenfrågorna glöms dock oftast bort i den kommunala

fysiska planeringen och för en undanskymd tillvaro i de flesta översikts-

planer. Länsstyrelserna behöver därför i större omfattning föra en dialog

med kommunerna när det gäller dessa frågor med syftet att gemensamt

utveckla arbetet.

Vi anser därutöver att det finns anledning att analysera i vilken mån det

finns behov av att förbättra utformningen av regelsystemet för vatten-

och energibrunnar. Reglerna i miljöbalken (SFS 1998:808) och i PBL

(SFS 1992:1769) är i dag svåröverskådliga och delvis överlappande.

Övervakning av grundvattnet

Övervakningen av grundvattnet behöver förbättras. Tillgången till data är

en nyckel för miljömålsuppföljningen och åtgärdsplaneringen. Bedöm-

ningen baseras bl.a. på SGU:s redovisning av ett tidigare regerings-

uppdrag (dnr N2006/1726/FIN), Förslag till förbättring av kunskapsför-

sörjningen avseende grundvattenkvalitet. SGU har tidigare lyft fram be-

tydelsen av att lagreglera kontrollen av råvatten vid allmänna vattentäkter

i syfte att säkerställa data av för övervakningen godtagbar kvalitet. Nu

ställs även krav från EU på att kvaliteten hos de laboratorier som anlitas

inom vattenförvaltningens övervakningsprogram (2009/90/EG) kontrol-

leras. Vattenmyndigheterna har i sitt åtgärdsprogram angett att Livs-

medelsverket, i samarbete med SGU, tar fram föreskrifter och/eller andra

styrmedel för övervakning av råvatten för alla dricksvattentäkter i vatten-

162

förekomster där det samlade uttaget är större än 10 kubikmeter per dygn

Prop. 2009/10:155

eller försörjer fler än 50 personer. Mot den bakgrunden anser vi att för-

utsättningarna för och konsekvenserna av ett system med obligatorisk

kommunal råvattenkontroll behöver övervägas ytterligare och bör därför

utredas.

Vattenskyddsområden

Ett väl utvecklat skydd för vattentäkter är viktigt. Kommunala grund-

vattentäkter bör normalt ha ett fungerande vattenskyddsområde med

föreskrifter. Detta gäller även grundvattenförekomster som kan vara

viktiga för framtida vattenförsörjning. För att skyddet ska fungera måste

grundvattenförekomsterna uppmärksammas i samhällsplaneringen och

vid prövning av nya miljöfarliga verksamheter. Genom ändringar i

förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899)

under 2008 har prövningen av vissa miljöfarliga verksamheter utökats.

Det innebär att även risken för direkt och indirekt spridning av

föroreningar till grundvatten ska ingå.

Naturvårdsverkets handbok för vattenskyddsområden (Handbok

2003:6) uppdateras f.n. i syfte att i flera avseenden förbättra stödet till

kommunernas arbete med att avgränsa vattenskyddsområden och fast-

ställa föreskrifter för dessa.

Beredskap vid olyckor

Vattenskyddsområden ger ett bra skydd mot föroreningar från stationära

verksamheter och markanvändning. Skyddet fungerar dock sämre när det

gäller akuta föroreningsutsläpp. Erfarenheter från inträffade olyckor visar

att saneringskostnaderna kan bli mycket höga. Vattenskyddet bör därför

kompletteras med beredskapsplaner. Om en olycka inträffar som kan

påverka vattentäkten finns det enligt Vattentäktsarkivet (DGV) en

beredskapsplan att följa för cirka 40 procent av landets

grundvattentäkter.

Vi anser att berörda aktörer behöver vägledning för att hantera olyckor

eller brand i anslutning till viktiga grundvattenförekomster eller inom

vattenskyddsområden. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

kommer därför att få i uppdrag att efter samråd med SGU utreda ansvar,

risker och åtgärder vid sanering och efter olycka med avseende på

påverkan av grundvattnet.

Enskild vattenförsörjning

Socialstyrelsen i samarbete med SGU genomförde 2007 ett nationellt till-

synsprojekt om dricksvatten från enskilda vattentäkter. Sammanställ-

ningen visar att dricksvattenkvaliteten i många enskilda vattentäkter var

dålig och pekar på ett behov av fortsatta åtgärder.

Miljömålsrådet och SGU har föreslagit att ett nytt delmål om enskild

vattenförsörjning införs.

Vi anser att användningen av grundvatten för enskild vattenförsörjning

ska ha god kvalitet och inte vara begränsad av föroreningar orsakad av

163

mänsklig verksamhet. Nya bergborrade brunnar bör uppfylla angivna Prop. 2009/10:155 krav i SGU:s vägledning för energi- och brunnsborrning. Rekommenda-

tionerna om dricksvattenkvalitet och undersökning i Socialstyrelsens all- männa råd om försiktighetsmått bör tillämpas bättre.

Det finns även behov av ett bättre kunskapsunderlag rörande naturligt förkommande skadliga ämnen i grundvattnet. Underlaget behövs som ett stöd i den kommunala vattenplaneringen samt som en grund för rådgiv- ning till personer med enskilda vattentäkter.

Uttag av naturgrus

Reglerna för täkter har ändrats i miljöbalken så att naturgrustäkter som kräver tillstånd eller anmälan inte får komma till stånd om det med hän- syn till användningsområdet är tekniskt och ekonomiskt rimligt att an- vända ett annat material eller om naturgrusförekomsten är betydelsefull för nuvarande eller framtida vattenförsörjning eller om den utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö. Dessa regler omfattar nu även större husbehovstäkter. Vidare har ett användarforum med representanter från SGU, byggbranschen och länsstyrelserna bildats vilket är i linje med vad som framförts av remissinstanserna. Syftet är att upprätta en förteckning över de användningsområden där gällande normer anger att naturgrus måste användas. Forumet ska även ge förslag till förändringar i regler och föreskrifter för byggindustrierna. Syftet är att krossat berg får fler användningsområden så att behovet av naturgrus kan minskas. Det är viktigt att ersättningsmaterial i så stor utsträckning som möjligt används och att utvecklingen av nya användningsområden för ersättningsmaterial fortsätter. För att minska naturgrusanvändningen är det viktigt med en ökad vägledning från Naturvårdsverket om hur tillsynen ska ske utifrån miljöbalkens regler om hushållning med råvaror och energi. Detta bör ske i samarbete med SGU. Vägledningen bör även gälla hur material kan återanvändas och återvinnas, framför allt inom bygg-, fastighets- och anläggningssektorn.

Konsekvenser

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finansieras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten. Arbetet med planering, övervakning och skydd kopplat till grundvatten belastar fram- för allt kommunerna. Samtidigt är grundvatten av god kvalitet av vitalt intresse för dessa.

Nyttan med åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet och dess delmål är starkt kopplade till de ekosystemtjänster som grundvattnet är källa till, t.ex. dricksvatten och skydd mot saltvatteninträngning. Fallstudier pekar på att kostnader och nytta med grundvattenskyddande åtgärder i hög grad beror på de lokala ekonomiska och fysiska förutsättningarna och kan således inte generaliseras.

164

Prop. 2009/10:155

16 Hav i balans samt levande kust och skärgård

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård att Västerhavet och Östersjön ska ha en lång- siktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Bakgrunden redovisades i kapitel 15 i propositio- nen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130

s.112 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt sju delmål

om skydd av marina miljöer och kust- och skärgårdsområden, strategi för kulturarv och odlingslandskap, åtgärdsprogram för hotade marina arter, minskning av bifångster, anpassning av uttaget av fisk, begränsning av buller och andra störningar från båttrafik samt minskning av utsläpp av olja och kemikalier från fartyg (prop. 2004/05:150 s. 124 ff., bet. 2005/ 06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

16.1Precisering av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att:

-hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att lång- siktigt livskraftiga populationer säkras,

-gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för ho- tade, sällsynta och hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med bevarandevärde,

-kust- och skärgårdslandskapets naturskönhet, naturvärden, kulturmiljövärden, friluftsvärden, biologiska mångfald och variation bibehålls genom ett varsamt brukande,

-fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skär- gårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produk- tionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljö och friluftsvärden,

-låg bullernivå eftersträvas,

-kust- och skärgårdslandskapets byggnader och bebyggelsemil- jöer med särskilda värden värnas och utvecklas,

-samtliga kustvatten har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning samt kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG), och

165

- främmande arter och genetiskt modifierade organismer som

Prop. 2009/10:155

kan hota biologisk mångfald inte introduceras.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer huvudsakligen med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Fiskeriverket, Vetenskapliga rådet för biologisk

mångfald och Världsnaturfonden WWF tillstyrker samtliga förslagna

förändringar i preciseringarna av miljökvalitetsmålets innebörd. Sveriges

Sportfiske- och Fiskevårdsförbund tillstyrker dem som rör friluftsvärden

och anser därtill att det är centralt att ange tidpunkt för måluppfyllelse

och föreslår senast 2030. Även Stockholms kommun anser att det är

positivt att friluftsvärden framhålls.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av

miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård framgår

av propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop.

2000/01:130, s. 113 ff.) samt av propositionen Svenska miljömål – ett

gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, s. 127-128).

Preciseringen av miljökvalitetsmålet justeras på två punkter så att

värdena för friluftslivet lyfts fram. Centrala aspekter för friluftslivet

sammanfaller i hög grad med natur- och kulturmiljövårdens intressen.

Viktigt för friluftslivet är bl.a. tillgängligheten, variation i landskapet, en

tilltalande landskapsbild och intresseväckande natur- och kulturföre-

teelser (vegetationstyper, växt- och djurarter, geologiska formationer,

odlingshistoriska miljöer, kulturlämningar).

Preciseringen kompletteras vidare med att främmande arter och

genetiskt modifierade organismer som kan hota biologisk mångfald inte

introduceras. Motsvarande precisering finns sedan tidigare för

miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag.

I övrigt kvarstår den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålets

innebörd.

16.2 Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård om ytterligare kraftfulla åtgärder vidtas. Miljökvalitetsmålet är beroende av att åtgärder även vidtas under andra miljökvalitetsmål, i första hand miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Delmålet om strategi för kulturarv och odlingslandskap är uppnått. Delmålen om begränsning av buller och andra störningar från båttrafik och minskning av utsläpp av olja och kemikalier från fartyg är möjliga att nå. Delmålet om anpassning av uttaget av fisk har inte nåtts. Del- målen om skydd av marina miljöer och kust- och skärgårdsområden, minskning av bifångster samt om åtgärdsprogram för hotade arter är inte heller möjliga att nå.

166

Miljömålsrådets bedömning skiljer sig något från regeringens som gör en något mer positiv bedömning. Anledningen är att beslut om åtgärder har fattats sedan rådets rapport presenterades och att bedöm- ningsgrunden har ändrats. För delmålen överensstämmer miljömålsrådets bedömning i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterat upp- följningen av miljökvalitetsmålet delar Miljömålsrådets bedömning, däri- bland Umeå universitet, Fiskeriverket, Sveriges meteorologiska och hyd- rologiska institut, Svenska Naturskyddsföreningen och ArtDatabanken.

Länsstyrelsen i Stockholms län, Sveriges lantbruksuniversitet och Art- Databanken delar inte Miljömålsrådets bedömning att nuvarande delmål om skydd av marina miljöer och natur- och kulturområden kan nås till 2010, bl.a. då kunskap saknas om vad som är skyddsvärt.

Länsstyrelserna i Stockholms och Västra Götalands län samt Världs- naturfonden WWF menar att det är svårt att dra någon slutsats av uppfölj- ningen av delmålet om begränsning av buller och andra störningar från båttrafik, bl.a. då länsstyrelsernas undersökning omfattar en begränsad yta.

Statens räddningsverk instämde i bedömningen att delmålet om mins- kade utsläpp av olja och kemikalier från fartyg kan nås till 2010 medan länsstyrelserna i Stockholms och Västra Götalands län är tveksamma. Även Världsnaturfonden WWF anser att mer åtgärder bör genomföras så att delmålet nås.

Skälen för regeringens bedömning

Det är möjligt att inom en generation från det att målet antogs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, om ytterligare kraftfulla åtgärder vidtas. En för- utsättning för att nå miljökvalitetsmålet är att åtgärder även vidtas under andra miljökvalitetsmål, i första hand Ingen övergödning och Giftfri miljö. Åtgärder behöver även vidtas under miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, God bebyggd miljö, Levande skogar, Myllrande våt- marker, Levande sjöar och vattendrag och Bara naturlig försurning.

De marina ekosystemens återhämtningsförmåga är tillsammans med omfattningen på åtgärder i ett internationellt sammanhang avgörande för att målet kan nås. Förutom åtgärder mot belastningen av fosforföreningar från land kan åtgärder för att minska den interna belastningen av fos- forföreningar från syrefria bottnar ha en stor potential att minska över- gödningen i Östersjön. Naturvårdsverket utreder f.n. möjliga åtgärder för detta.

Trots stora insatser är miljötillståndet i Östersjön och Västerhavet fort- satt dåligt. I Östersjön har hela det pelagiska ekosystemet (dvs. ekosys- temet i den fria vattenmassan) bytt jämviktsläge till ett mycket närings- rikt stadium dominerat av skarpsill och blågrönalger sommartid. I Väs- terhavet och Östersjön har många kustområden blivit kraftigt påverkade av övergödning med algblomning och syrebrist som följd. Dessa grund- läggande förändringar har gjort att också många enskilda arter och växt- och djursamhällen har skadats. I Östersjöns ytterskärgårdar är för- yngringen av flera dominerande fiskarter kraftigt reducerad. En orsak kan vara alltför stora bestånd av skarpsill. Det finns en fortsatt

Prop. 2009/10:155

167

överkapacitet i den svenska fiskeflottan, vilket kräver ytterligare åtgärder. Bifångster inom fisket utgör trots vidtagna åtgärder ett fortsatt problem, framför allt i Västerhavet.

Det finns även en utveckling i positiv riktning. Toppredatorer som sä- lar, havsörn och utter ökar kontinuerligt och återtar successivt tidigare utbredningsområden. Vissa fiskbestånd, t.ex. torsken i östra Östersjön och flera stora bestånd av lax, visar tecken på återhämtning. Arbetet med att inrätta marina naturreservat, och att införa begränsningar av fisket i specifika områden, t.ex. i delar av södra Kattegatt, har intensifierats och de illegala utsläppen av olja i Östersjön blir allt färre.

En levande kust och skärgård har sina särskilda förutsättningar såsom tydligt begränsade markresurser och avsaknad av fast landförbindelse. Det innebär bl.a. att jordbruk i skärgårdsområden kan ha sämre för- utsättningar att upprätthålla ett varsamt brukande, vilket i sin tur riskerar att leda till igenväxning av odlingslandskapet, att kulturvärden i den byggda miljön förfaller och att unika upplevelse-, kultur- och naturvär- den förloras. Vissa områden avfolkas. I många områden finns det dock goda förutsättningar för utveckling och hållbar tillväxt. Områdenas sär- skilda natur- och kulturmiljöer ger möjligheter till bl.a. ett attraktivt bo- ende, rekreation, friluftsliv och en utvecklad turism. Det är därför viktigt att det ökande trycket från bebyggelse och annan verksamhet inkluderar tillräckliga hänsyn till natur- och kulturmiljön så att utvecklingen sker hållbart.

EU-samarbetet och det internationella samarbetet har avgörande bety- delse för att hav i balans ska kunna bli verklighet. Många åtgärder vidtas på nationell såväl som på internationell nivå för att komma till rätta med havens miljöproblem. I propositionen En sammanhållen svensk havspo- litik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) pre- senterade regeringen en rad konkreta insatser som bidrar till att flera av de miljökvalitetsmål som har bäring på havsmiljön kan nås.

Delmål 1 om skydd av marina miljöer och kust- och skärgårdsområden

Delmålet innebär att minst 50 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ska ha ett långsiktigt skydd senast år 2010. Senast år 2005 skulle ytterligare fem, och senast år 2010 ska därutöver ytterligare fjorton marina områden vara skyddade som naturreservat och tillsammans ut- göra ett representativt nätverk av marina naturtyper. Ett område med permanent fiskeförbud skulle ha inrättats till 2006, för utvärdering till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) ska inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Väster- havet för utvärdering till 2015.

Arbetet med skydd av marina miljöer har gått framåt och det finns goda förutsättningar att nå målet om antalet marina naturreservat. Målet om antalet utsjöområden med fiskeförbud kommer dock inte att nås under 2010.

Det finns nu 21 marina naturreservat i Sverige, varav sex nya besluta- des under 2008. Inga kulturreservat som omfattar kust har bildats under 2008. Vi beslutade 2008 att föreslå ytterligare sex utsjöbankar till Natura

Prop. 2009/10:155

168

2000-nätverket.

I september

2009

invigdes Kosterhavets nationalpark,

Prop. 2009/10:155

Sveriges första

nationalpark

med

marint fokus. Totalt har nu drygt

6 procent av territorialhavet och 3,5 procent av den ekonomiska zonen ett områdesskydd. Under 2008 ingicks för första gången ett internationellt avtal mellan Sverige och Danmark om ett stort fiskefritt område i Katte- gatt. I ett regeringsuppdrag har Fiskeriverket i samråd med Naturvårds- verket identifierat och presenterat förslag på sex nya fiskefria områden till 2010. Utöver området i Kattegatt har tre fiskefria kustområden skapats. Två planerade utsjöområden med fiskeförbud kommer inte att hinna inrättas under 2010 då detta kräver förhandlingar och överens- kommelser med andra stater. Fiskeriverket fortsätter att, inom ramen för sitt uppdrag, arbeta för att dessa områden ska inrättas. Samtliga områden ska utvärderas 2015. För att förbättra kunskapen om skyddsvärda marina miljöer och hur de ska förvaltas genomför länsstyrelserna inventeringar och karteringar med stöd av Naturvårdsverket och Fiskeriverket.

Delmål 2 om strategi för kulturarv och odlingslandskap

Enligt delmålet skulle det senast år 2005 finnas en strategi för hur kus- tens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas. Delmålet har uppnåtts genom att Riksantikvarieämbetet redo- visade rapporten den 3 januari 2006.

Delmål 3 om åtgärdsprogram för hotade marina arter

Enligt delmålet skulle det senast år 2005 finnas och ha inletts åtgärds- program för de hotade marina arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder. Delmålet har ej uppnåtts och ytterligare åtgärder krävs för att målet ska nås.

I proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/

05:150) fastslås att det fortsatta arbetet med att ta fram och genomföra

åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med delmål 2 om minskad

andel hotade arter under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.

Delmål 4 om minskning av bifångster

Delmålet innebär att de årliga bifångsterna av marina däggdjur ska

understiga 1 procent av respektive bestånd senast år 2010. Bifångsterna

av sjöfåglar och icke-målarter ska inte ha mer än försumbara negativa

effekter på populationerna eller ekosystemet.

Delmålet bedöms inte vara möjligt att nå i tid. Uppskattningarna är

osäkra både av antalet djur i bifångster och vad gäller beståndens storlek.

Bifångsterna av främst sälar och skarvar är förhållandevis stora, men

eftersom bestånden av dessa arter också är stora (omkring 40 000 respek-

tive 200 000 individer) utgör detta inget hot mot arternas fortlevnad. Där-

emot utgör dessa bifångster ett etiskt problem och försvårar även fisket.

Bifångster av tumlare sker i störst utsträckning i Västerhavet och till viss

del även i södra Östersjön. De rapporterade svenska bifångsterna är

omkring 100 per år i Västerhavet och enstaka djur vissa år i Östersjön.

Under 2006 startades inom EU ett observatörsprogram för bifångster av

169

tumlare i Östersjön på större fiskebåtar som trålar eller fiskar med nät. Prop. 2009/10:155 Under 225 fiskedagar åren 2006–2008 registrerades ingen fångst av tum-

lare.

En studie av bifångster av fåglar och däggdjur i fritidsfisket visade 2008 att bifångsterna är ungefär lika stora som för yrkesfisket, uppskatt- ningsvis under 10 000 fåglar och ett antal hundra sälar per år.

Delmålet är relevant även för miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag, se kapitel 14.

Delmål 5 om anpassning av uttaget av fisk

Delmålet innebär att uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, senast år 2008 inte är större än att det möjliggör en storlek och samman- sättning av fiskbestånden som ger förutsättningar för att ekosystemets grundläggande sammansättning och funktion bibehålls. Bestånden ska ha återuppbyggts till nivåer betydligt över biologiskt säkra gränser.

Delmålet uppnåddes inte till 2008. Fisket är generellt sett fortfarande alltför omfattande.

Betydande åtgärder har vidtagits för att reducera såväl fiskeansträng- ningen som fiskeflottans kapacitet. Bland annat har ett antal större trålare skrotats med hjälp av medel från den Europeiska fiskerifonden och i det pelagiska fisket (fiske efter sill, skarpsill, makrill och tobis) har över- förbara individuella kvoter som gäller i 10 år införts. Åtgärder har även vidtagits för att minska bifångsterna i fisket genom selektiva redskap, realtidsstängningar och andra fiskeregleringar.

Torskbeståndet i östra Östersjön visar tecken på återhämtning, bl.a. till följd av krafttag mot det orapporterade fiske som ägt rum. Stora rovfiskar är viktiga för att reglera hela Östersjöns ekosystem, däribland skarpsill. I ett regeringsuppdrag till Fiskeriverket undersöks om minskade bestånd av gädda, abborre och sik har direkt samband med ökade bestånd av skarpsill vad gäller konkurrens om födan. Vidare undersöks den even- tuella kopplingen mellan ökade bestånd av skarpsill och övergödningen av Östersjön. Läget för flera arter av torskfiskar och plattfiskar i Kattegatt och Skagerrak är fortfarande kritiskt enligt det internationella havsforskningsrådet ICES. Mot den bakgrunden har bl.a. EU:s fleråriga förvaltningsplan för torsk i området reviderats och Sverige och Danmark har infört ett fiskeförbud i södra Kattegatt. Flera lokala bestånd av torsk har dock redan utrotats på Västkusten och högst två återstår. Bristen på torsk har sannolikt bidragit till att förändra ekosystemet genom ökad mängd skaldjur. Amerikansk hummer har påträffats längs kusten, vilket inger farhågor för genetisk påverkan och spridning av främmande sjukdomar och parasiter.

Östersjöns bestånd av lax ökar till följd av bl.a. det förbud EU har in- fört mot drivgarnsfiske och nationella åtgärder i lek- och uppväxtområ- den. Europeiska kommissionen arbetar med ett förslag till flerårig plan för lax i Östersjön.

Delmålet är relevant även för miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag, se kapitel 14.

170

Delmål 6 om begränsning av buller och andra störningar från båttrafik

Prop. 2009/10:155

Delmålet innebär att buller och andra störningar från båttrafik ska vara

försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kust-

områden senast år 2010.

Delmålet är möjligt att nå under perioden. Länsstyrelserna i Stock-

holms, Västra Götalands och Blekinge län har tillsammans bildat sju hän-

synsområden, varav fyra i befintliga naturreservat. Dessutom finns ett

mindre hänsynsområde i Kosterhavets nationalpark. Ytterligare fyra

områden planeras att bildas 2010 i Östergötlands och Södermanlands län.

Övriga län har antingen bedömt att det f.n. inte finns behov av sådana

områden eller att de vill avvakta en utvärdering av det hittills gjorda

arbetet.

Avsaknad av störande buller höjer ett områdes rekreationsvärde. Hän-

synsområdena innebär inga ytterligare föreskrifter, utan bygger på att

människor som vistas i områdena visar extra hänsyn på flera olika sätt

och håller en låg bullernivå.

Delmål 7 om minskning av utsläpp av olja och kemikalier från fartyg

Delmålet innebär att utsläpp av olja och kemikalier från fartyg minimeras

och är försumbara senast år 2010 genom att lagstiftningen skärps och

övervakningen ökar.

Delmålet bör kunna nås inom tidsramen. Antalet oljeutsläpp har mins-

kat inom svenskt ansvarsområde de senaste åren. Detta indikerar att

Kustbevakningens flygövervakning, de riktade operationerna med flyg

och fartyg, samt den internationella samarbetet fortsätter att ge resultat.

En rad åtgärder har också vidtagits för att inom Helcom-området minska

antalet operationella utsläpp. En effekt av att Östersjön har klassats som

ett särskilt känsligt havsområde av den internationella sjöfartsorganisa-

tionen IMO tycks vara att antalet fartyg som inte följer rekommenda-

tionen att undvika Hoburgs bank och Norra Midsjöbanken minskade

under andra halvåret 2006.

Omfattningen av utsläpp av kemikalier är mycket liten. Riskerna för

utsläpp i framtiden bör därför också bedömas som små.

Däremot har risken för olyckor ökat p.g.a. den ökande trafiken med

oljetankfartyg. Ett antal riskreducerande åtgärder har redan införts och

fler kommer att genomföras.

16.3 Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård krävs fortsatta insatser för att skydda marina miljöer och kust- och skärgårdsområden samt ytterligare åt- gärder inom fisket för att anpassa uttaget av fisk och minska bi- fångsterna. Vidare är åtgärder för att uppnå åtaganden i det inter- nationella samarbetet, t.ex. åtgärder i Helcoms aktionsplan för Öster- sjön, och genomförandet av EG:s marina direktiv, av stor betydelse.

171

Fortsatt EU-samarbete och internationellt samarbete är en grund- läggande förutsättning för att målet ska kunna nås, liksom insatser under flera andra miljökvalitetsmål, framför allt Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. Miljömålsrådet redovisar åtgärdsförslagen i strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Regeringen har valt att behandla åtgärdsförslagen i relevanta propositioner och avser att återkomma med en skrivelse om havsmiljö under våren 2010.

Remissinstanserna: Svenska Naturskyddsföreningen föreslår att re- striktioner för vattenskotrar och fritidsbåtar införs för hänsynsområden.

Skälen för regeringens bedömning: I propositionen En sammanhål- len svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) behandlar regeringen insatser som bidrar till att miljökva- litetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård kan nås. För att nå miljökvalitetsmålet krävs fortsatta insatser för att skydda marina miljöer och kust- och skärgårdsområden samt ytterligare åtgärder inom fisket för att anpassa uttaget av fisk och minska bifångsterna. Vidare är åtgärder för att uppnå gjorda åtaganden internationellt, t.ex. åtgärder i Helsingforskommissionens aktionsplan för Östersjön (Helcom Baltic Sea Action Plan, 2007), och genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ram- direktiv om en marin strategi) av stor betydelse. Fortsatt EU-samarbete och internationellt samarbete är avgörande för att målet ska kunna nås, liksom insatser för att flera andra miljökvalitetsmål ska kunna nås, fram- för allt Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Vi avser att återkomma till riksdagen med en separat redogörelse av in- satser som krävs för att målet ska kunna nås i en skrivelse om havsmiljö under våren 2010.

Konsekvenser

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finansie- ras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten. Vi har valt att redovisa ytterligare insatser för att nå miljökvalitetsmålet i en skrivelse om havsmiljö som vi avser att presentera under 2010. De samhällseko- nomiska konsekvenserna kommer även de att redovisas i den skrivelsen.

Prop. 2009/10:155

172

Prop. 2009/10:155

17 Myllrande våtmarker

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Myllrande våtmar- ker att våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i land- skapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. Bakgrunden redovisas i kapitel 16 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 125 ff., bet. 2001/02: MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt fem delmål om en nationell strategi för skydd och skötsel, om skydd av våtmarker i myrskyddsplanen, om skogsbilvägar, om våtmarker i odlingslandskapet samt om åtgärdsprogram för hotade arter (prop. 2004/05:150 s. 143ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

17.1Precisering av miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker innebär att:

-i hela landet finns våtmarker av varierande slag, med bevarad biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska värden,

-viktiga ekosystemtjänster hos våtmarker som kollagring, vat- tenrening, vattenhushållning, biologisk produktion samt möjligheter till anpassning till ett förändrat klimat vidmakt- hålls,

-hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras,

-främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota eller utarma den biologiska mångfalden introduceras inte,

-torvbrytning sker inte på platser med höga natur- eller kultur- värden eller på ett sådant sätt så att det leder till stora negativa effekter på den biologiska mångfalden,

-våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering och värdefulla våtmarkers värden upprätthålls eller restaureras, och

-våtmarkernas värde för friluftsliv värnas.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Skillnaden är att regeringen föreslår en ny precisering om viktiga eko- systemtjänster för våtmarker. Vidare föreslås ett tillägg i preciseringen om skydd mot exploatering.

Remissinstanserna har inte kommenterat frågorna.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker framgår av propositionen

173

Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 Prop. 2009/10:155 s. 125 ff. samt Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/

05:150 s. 144).

Vi föreslår en ny precisering om att viktiga ekosystemtjänster hos våtmarker som kollagring, vattenrening, vattenhushållning, biologisk produktion samt möjligheter till anpassning till ett förändrat klimat vid- makthålls. Skälet är våtmarkernas betydelse för biologisk mångfald och deras förmåga att minska halter av näringsämnen i vattnet, utjämna vattenflöden och dessutom innehåller särskilt myrarna stora lager av bundet kol. Dikas våtmarker kan torv och andra organiska jordar brytas ned, vilket ökar avgången av växthusgaser. Det är därför av stor vikt att olika typer av våtmarker bevaras eller restaureras över hela landet så att viktiga ekosystemtjänster bevaras eller stärks. Dessa tjänster har be- tydelse för en rad andra miljökvalitetsmål.

Vi föreslår ett tillägg i den tidigare preciseringen att våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter och annan exploatering. Anledningen är att över 80 procent av landets våtmarker i varierande grad sedan tidigare är påverkade av mänskliga ingrepp vilket kan minska deras värden för natur- och kulturmiljö, inklusive deras funktioner och ekosystemtjänster. Med tillägget markeras betydelsen av att restaurera våtmarker för att förstärka och återfå värden och funktioner.

I övrigt kvarstår de tidigare preciseringarna av miljökvalitetsmålets innebörd.

17.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Myllrande våtmarker

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker om ytterligare åtgärder vidtas.

Delmålen om en nationell strategi för skydd och skötsel samt åt- gärdsprogram för hotade arter är uppnådda. Delmålen om skydd av våtmarker i myrskyddsplanen, om skogsbilvägar och våtmarker samt om våtmarker i odlingslandskapet kommer inte att nås under 2010.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Vetenskapliga rådet och Stockholms kommun an- ser att det finns relativt goda möjligheter att miljökvalitetsmålet uppnås.

Skälen för regeringens bedömning

Det är möjligt att inom en generation från det att målet antogs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker om ytterligare åtgärder vidtas. Under de senaste århundradena har stora arealer våtmarker dikats ut och sjöar sänkts för att skapa åkermark, rationellare drift eller för att öka skogsproduktion i syfte att täcka den växande befolkningens behov. Även vattenregleringar, torvtäkter och infrastrukturutveckling har påverkat våtmarkerna. Uppemot en fjärdedel

av den ursprungliga våtmarksarealen bedöms ha försvunnit genom dessa

174

åtgärder. Andelen varierar dock kraftigt regionalt. I Norrbottens inland Prop. 2009/10:155 finns huvuddelen av de torvbildande våtmarkerna, myrarna, kvar medan jordbruksdominerade områden som delar av Skåne har ytmässigt förlorat

mer än 90 procent av de ursprungliga våtmarkerna. Även en stor del av kvarvarande våtmarker har genom mänsklig aktiviteter påverkats hydro- logiskt eller på annat sätt så att deras ursprungliga funktioner försämrats och deras möjligheter att producera ekosystemtjänster därmed har minskat. Cirka 80 procent av de svenska våtmarkerna som finns kvar i dag, är påverkade av dikningar eller andra ingrepp. Detta har helt eller delvis reducerat deras funktioner och processer och därmed påverkat situationen för den biologiska mångfalden.

I Sverige har det skett en förändring i synen på våtmarkerna under de senaste årtiondena. Ökade kunskaper om våtmarkernas funktioner och värden har medfört förändringar av de olika bestämmelser och styrmedel som reglerar skyddet och nyttjandet av våtmarker, vilket lett till förstärkt bevarande av våtmarkerna. Natura 2000, strandskyddsbestämmelser, arbete med skydd av våtmarker, tydligare uttalat sektorsansvar, minskade bidrag till dikning m.m. har medfört att exploateringen av våtmarker har minskat. Om denna trend fortsätter och åtgärderna inom ramen för miljö- kvalitetsmålet genomförs med hjälp av de anslag som finns till förfogan- de, finns goda förutsättningar att nå miljökvalitetsmålet inom en genera- tion från att målet antogs.

Enskilda markägare, brukare och ideella föreningar har i många fall ta- git initiativ till anläggning och restaurering av våtmarker. Det har bi- dragit till möjligheterna att nå målet och ökat förståelsen för våtmarker- nas betydelse. Dessutom har den hänsyn som tas till våtmarkerna inom skogs- och jordbruket utvecklats. Exempel på hänsyn som bör tas vid åtgärder i anslutning till våtmarker är att undvika körning eller mark- beredning i eller i anslutning till våtmarkerna, att lämna lämpliga skydds- eller kantzoner i jord- och skogsbruket samt undvika dikesrensning där inte detta är av stor betydelse för näringens utövande.

Naturvårdsverket tog under 2005 fram en nationell strategi för Myll- rande våtmarker och under 2006 reviderades myrskyddsplanen från 1994. Ett gott underlag finns således för det fortsatta arbetet. Återska- pandet av våtmarker i odlingslandskapet går emellertid långsamt och det krävs ytterligare åtgärder samt ett förändrat arbetssätt är nödvändigt för att nå målet. Ytterligare åtgärder krävs även i arbetet med skydd av my- rar i myrskyddsplanen.

Delmål 1 om en nationell strategi för skydd och skötsel

Delmålet innebär att en nationell strategi för skydd och skötsel av våt- marker och sumpskogar skulle tas fram senast till år 2005.

Delmålet uppnåddes 2005. Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbrukverk och Riksantikvarieämbetet utarbetade då en nationell stra- tegi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar. Denna strategi utgör nu ett viktigt underlag för det fortsatta våtmarksarbetet.

175

Delmål 2 om skydd av våtmarker i myrskyddsplanen

Prop. 2009/10:155

Delmålet innebär att samtliga våtmarksområden i Myrskyddsplan för

Sverige ska ha ett långsiktigt skydd senast år 2010.

Delmålet är inte möjligt att nå inom utsatt tid med nuvarande takt i

genomförandet. Naturvårdsverket fastställde Myrskyddsplan för Sverige

1994 och därmed skapades en grund för ett systematiskt skydd av en

naturtyp som Sverige har internationellt sett viktiga förekomster av.

Fram till januari 2009 hade 267 myrområden i planen skyddats. Det finns

dock ingen möjlighet att skydda samtliga resterande 247 områden till

2010. Naturvårdsverket och länsstyrelserna reviderade myrskyddsplanen

2006. Den kompletterades med hänsyn till behovet av områden som

pekats ut som Natura 2000- och Ramsarområden och med områden med

kända förekomster av höga kulturhistoriska värden. Dessutom komplet-

terades planen med nationellt värdefulla våtmarksområden från främst

Norrbottens län eftersom dessa inte ingick i den ursprungliga planen.

Planens revidering resulterade i att ett mindre antal myrar utgick och

drygt 100 lades till. Den reviderade myrskyddsplanen från 2006 omfattar

381 objekt med en totalareal av ca 378 0000 hektar som är i behov av

långsiktigt skydd.

Arbetet med att skydda våtmarker går dock fortare i dag än vid den

förra fördjupade utvärderingen 2005 och förbättrade rutiner för arbetet

har utvecklats varför målet bör vara möjligt att uppnå inom några år om

ytterligare åtgärder vidtas.

Delmål 3 om skogsbilvägar

Delmålet innebär att det senast år 2006 inte skulle byggas skogsbilvägar

över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller på annat sätt

byggas så att dessa våtmarker påverkas negativt.

Delmålet har hittills inte uppnåtts. Skogbilvägar byggs fortfarande över

våtmarker med höga natur- eller kulturvärden. Det är dock svårt att få en

helhetsbild av hur väl delmålet uppnås då det saknas underlag från flera

län. En ökad samverkan mellan markägare när det gäller skogsbilvägar

skulle både kunna optimera vägnätet samt minska antalet nya skogsvägar

och därmed minska riskerna för skador på våtmarker. Anläggningstakten

av nya skogsbilvägar är i princip konstant. Under 2000-talet har det

anlagts ca 1 700 km väg per år.

Ett förändrat klimat kan medföra sämre möjligheter att anlägga vinter-

vägar över t.ex. våtmarker, varför ytterligare skogsbilvägar kan bli aktu-

ella och därmed ytterligare risk för negativ påverkan på våtmarker.

Delmål 4 om våtmarker i odlingslandskapet

Delmålet innebär att det i odlingslandskapet ska anläggas eller återställas

minst 12 000 hektar våtmarker och småvatten fram till år 2010.

Det är inte möjligt att nå delmålet inom utsatt tid. Arealen anlagda eller

återställda våtmarker beräknas kunna uppgå till 8 500 hektar 2010.

Ett omfattande arbete med anläggning av våtmarker och småvatten i

odlingslandskapet har bedrivits de senaste decennierna, bl.a. med hjälp

176

av tidigare såväl som nuvarande landsbygdsprogram. I flera fall har goda Prop. 2009/10:155 samarbetsformer utvecklats för våtmarksarbetet mellan markägare, bru-

kare, kommuner och ideella organisationer. I några fall har dock arbetet med att restaurera och återskapa våtmarker haft brister. Bristande koordi- nering och otillräckliga instrument för att engagera markägare och brukare har inneburit att våtmarker har anlagts i en för låg takt för att delmålet ska kunna nås. Det har inte heller skapats en nödvändig mång- fald av våtmarkstyper. I odlingslandskapet finns tiotusentals markavvatt- ningsföretag på marker som tidigare ofta varit våtmarker. Vissa av dessa företag har i dag inte samma betydelse som de hade vid bildandet bl.a. på grund av marksänkning. Att återskapa våtmarker med relativt enkla tek- niska medel kan ibland vara möjligt i sådana områden. Emellertid är ändringar i markavvattningsföretag ofta juridiskt komplicerade.

När det gäller våtmarksfåglar visar genomförda analyser att det finns ett behov av att återställa 30–40 slättsjövåtmarker, ett stort antal små- vatten samt en restaurering av ca 32 000 hektar fuktmarker. En restau- rering och återskapande av strandängar och översilningsmarker kan vara positivt för att minska kvävebelastningen men också för att skapa miljöer för många hotade arter. Samtidigt kan sådana marker genom att buffra vid vattenflödesförändringar i ett förändrat klimat minska risken för negativa effekter på infrastruktur och produktionsmarker. Andra viktiga men undanträngda naturtyper som kan behöva restaureras och skötas är bl.a. sumpskogar, rikkärr och kalkfuktängar samt andra våtmarksmiljöer.

Delmål 5 om åtgärdsprogram för hotade arter

Delmålet innebär är att åtgärdsprogram senast år 2005 skulle ha funnits och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Delmålet uppnåddes 2005 bl.a. genom Naturvårdsverkets och länssty- relsernas satsning på åtgärdsprogram. Det finns nu åtgärdsprogram för omkring 20 våtmarksanknutna arter och en biotop, rikkärr. Ytterligare åtgärdsprogram kommer att tas fram. Över 200 arter som är knutna till myrar och stränder under hela eller delar av sin livscykel bedöms vara hotade.

I proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/ 05:150) fastslås att det fortsatta arbetet med att ta fram och genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med delmål 2 om minskad andel hotade arter under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.

17.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker krävs ytterligare insatser för att genomföra myrskydds- planen samt att denna kompletteras med skyddsåtgärder även för andra våtmarker än myrar. Arbetet med att restaurera och återskapa våtmarker bör intensifieras genom bl.a. förstärkt information och rådgivning till markägare och brukare för genomförandefasen och

förbättrad samordning mellan markägare. Det krävs också restrik-

177

tivitet med tillstånd och dispenser för verksamheter som riskerar att

Prop. 2009/10:155

påverka våtmarker samt förbättrad generell hänsyn till våtmarker inom

de areella näringarna. Skadorna på våtmarker från skogsbilvägar be-

höver minskas.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med

regeringens. Miljömålsrådet redovisar åtgärdsförslagen huvudsakligen i

strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Reger-

ingen har valt att behandla åtgärdsförslag under respektive miljökvali-

tetsmål.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Västra Götalands län ser en risk

för mer dikesrensningar och markavvattning genom ökande regnmängder

och ser behov av restriktioner. Länsstyrelsen i Värmlands län saknar åt-

gärder för hänsyn till våtmarker och bedömer att en verkningsfull åtgärd

är att införa tillståndsplikt för skogsbilvägar. Naturhistoriska riksmuseet

instämmer i att såväl skogs- som jordbrukets hänsyn till vatten behöver

förbättras. Skogsindustrierna, Lantbrukarnas Riksförbund och LRF

Skogsägarna avvisar förslaget om en generell samrådsplikt för skogsbil-

vägar men är öppna för regionala överläggningar om anpassade samråds-

former. De två senare är positiva till att skogsbruksplanen även behandlar

hänsyn till vatten och våtmarker och instämmer i att det finns behov av

rådgivning och information om våtmarker.

När det gäller förslaget i hushållningsstrategin att anlägga och restau-

rera våtmarker i odlingslandskapet med hjälp av planeringsunderlag och

uppsökande verksamhet och att lägga om åkermark till sjönära betesvall

instämmer Länsstyrelsen i Värmlands län i förslaget. Länsstyrelsen i

Västra Götalands län instämmer i Naturvårdsverkets förslag att använda

våtmarker för att hindra översvämningar. Länsstyrelsen i Jönköpings län

ser det som värdefullt om länsstyrelserna kan erbjuda projekteringsstöd

för våtmarker. Länsstyrelsen i Örebro län anser att det är angeläget men

svårgenomförbart att inom Landsbygdsprogrammet restaurera och åter-

skapa stora våtmarker och sjöar. Det bör i stället drivas inom områdes-

skyddet. Sveriges lantbruksuniversitet och ArtDatabanken vid SLU ser

förslaget att lägga om strandnära åker till betesvall som en utmärkt och

kostnadseffektiv åtgärd som kan öka acceptansen för varierande vatten-

nivåer inom översvämningsområdet kring vattendrag och våtmarker.

Länsstyrelsen i Jönköpings län menar att våtmarkernas funktion som

näringsfällor från skogen bör belysas mer.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

Ytterligare åtgärder krävs i arbetet med att genomföra myrskyddsplanen.

Dessutom är det nödvändigt att arbetet innefattar den reviderade planen

från 2006 och att genomförandet fortsätter även efter 2010.

Arbetet med att restaurera och återskapa våtmarker bör intensifieras

genom förstärkt information och rådgivning till markägare och brukare.

Insatser inom landsbygdsprogrammet ger en möjlighet att finansiera

restaurering och återskapande av våtmarker. Det är viktigt att samord-

178

ningen mellan markägare utvecklas så att större och mer funktionella våtmarker kan anläggas. Stark restriktivitet med tillstånd och dispenser för verksamheter som kan orsaka negativ påverkan på våtmarkerna är central. Dessutom krävs utvecklad generell hänsyn till våtmarker inom de areella näringarna. Skadorna på våtmarker från skogsbilvägar behöver minskas.

För att nå nationella mål för biologisk mångfald och bevarandet av våtmarkernas ekosystemtjänster behöver arbetet med att återskapa och restaurera våtmarker fortsätta även efter 2010.

Återskapa och restaurera våtmarker

Det är angeläget att ytterligare insatser vidtas för att återskapa och restau- rera våtmarker ur flera aspekter. De aspekter som bör beaktas är för- mågan att minska tillförseln av närsalter till Östersjön och utsläppen av växthusgaser, att gynna den biologiska mångfalden och ekosystemtjäns- ter samt förmågan att utjämna vattenflöden. Vidare bör ett landskaps- ekologisk perspektiv beaktas liksom möjligheten att återskapa eller res- taurera våtmarker för en större mångfald.

Sverige har inom Helcoms aktionsplan för Östersjön åtagit sig att minska utsläppen av närsalter (se även avsnitt 13.3). En av de viktiga metoderna för att nå det uppsatta målet är att öka arealen anlagda eller restaurerade våtmarker i södra och mellersta Sverige.

Till 2006 har 6 146 hektar våtmarker anlagts eller restaurerats, dvs. en takt av ca 900 hektar per år. Delmålet bedöms inte kunna nås och därmed erhålls inte den önskvärda reningseffekten med avseende på kväveföre- ningar och andra övergödande ämnen. För att nå en reningseffekt mot- svarande 2 000 ton kväve krävs att arealen våtmarker som anläggs och restaureras ökar särskilt i södra och mellersta Sverige. Med förbättrade metoder för projektering, anläggning och restaurering samtidigt som anläggnings- och restaureringstakten ökar till minst 1 100 hektar per år bör denna reningseffekt kunna nås. Detta förutsätter dock förstärkt tek- nisk/ekologisk rådgivning och projektstöd till markägare och brukare.

I vissa fall kan det vara lämpligt att få till stånd större våtmarker för att gynna den biologiska mångfalden och förbättra dess effekt såsom växt- näringsfälla. Vid en restaurering och anläggning av större våtmarker är det än mer av vikt att ta hänsyn till landskapets omgivande natur- och kulturmiljö. Ett helhetstänkande kräver även att hänsyn tas till större delar av ett avrinningsområde än det som begränsas av odlingslandska- pet. Mot den bakgrunden är det viktigt att det finns förutsättningar för att vidta åtgärder även i angränsande skogslandskap och liknande.

I Landsbygdsprogrammet finns medel för att återskapa och restaurera våtmarker i odlingslandskapet. Från och med 2010 har förstärkningar gjorts i programmet som bör främja anläggningen och restaureringen av våtmarker. Därutöver har regeringen under 2009 utfärdat den s.k. LOVA-förordningen (förordning 2009:381 om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt). Enligt förordningen kan bidrag ges till att planera och genomföra kostnadseffektiva åtgärder som bidrar till minskade mängder av fosfor- eller kväveföreningar i Östersjön eller Västerhavet. Dessutom har regeringen 2007 och 2008 beslutat om extra medel till

Prop. 2009/10:155

179

länsstyrelserna. Avsikten är att förstärka länsstyrelsernas möjligheter att Prop. 2009/10:155 ta fram planeringsunderlag för våtmarksarbetet och genom uppsökande

verksamhet skapa intresse hos markägare. Insatserna har höjt takten i arbetet med återskapande och restaurering av våtmarker.

Restaurering av dikade myrar kan i vissa fall hejda omvandlingen av det i torven upplagrade kolet till koldioxid. Restaurering av våtmarker kan också förbättra deras möjlighet att utjämna vattenflöden vilket bidrar till anpassningen till ett förändrat klimat. Därför prioriterar vi arbetet att skydda, vårda, restaurera och återskapa våtmarker högt. Detta arbete behöver ske långsiktigt utifrån ett helhetsperspektiv så att hänsyn tas till våtmarkernas olika värden och funktioner.

Förstärkt våtmarksskydd

Våtmarker med särskilda natur- och kulturmiljövärden ska bevaras lång- siktigt och för detta krävs riktade insatser för skydd och skötsel. Sverige har ett internationellt ansvar för att bevara våtmarker, bl.a. genom Ram- sarkonventionen, konventionen för biologisk mångfald, art- och habitat- direktivet samt fågeldirektivet. Det löpande arbetet med det långsiktiga skyddet och skötselåtgärderna för dessa internationellt sett värdefulla våtmarker behöver fortsätta och tydligare integreras med genomförandet av myrskyddsplanen. Natura 2000-nätverket och myrskyddsplanen utgör grunden för att ett representativt urval av de mest värdefulla våtmar- kerna, som representerar olika våtmarkstyper runt om i landet som ska bevaras på lång sikt. Vi anser att det är viktigt att den reviderade myrskyddsplanen som innebär att ca 350 objekt med en sammanlagd yta av drygt 350 000 hektar ska skyddas långsiktigt senast 2015, genomförs. Det är också viktigt att restaurera skyddade våtmarker som har skador, t.ex. genom igenläggning av diken i myrar.

Spår som visar hur våtmarkernas naturresurser genom tiderna nyttjats av människan är av kulturhistoriskt värde. Det kan röra sig om spår efter våtmarksslåtter, odlingsrösen, fornlämningar, fossila odlingslandskap och rester efter bebyggelse. Det behövs ett förbättrat kunskapsunderlag för att uppmärksamma dessa kulturvärden och för att kunna bevara dem på bästa sätt.

Begränsa skador i värdefulla våtmarker

Våtmarkerna påverkas fortfarande av dikningar och dikesrensningar, körskador och anläggning av vägar m.m. som i vissa fall riskerar att be- gränsa våtmarkernas funktioner och minska deras natur- och kulturmiljö- värden. Berörda parter har ett ansvar för att skador på våtmarker från markavattning, torvtäkt, vägbygge och terrängkörning begränsas genom att åtgärder inom ramen för nyttande av mark och vatten utförs med tillräcklig hänsyn. Med en god planering inför åtgärd kan skador i många fall undvikas. Inom skogsbruket är skogsplanering ett viktigt instrument som underlättar sådan planering. Skador bör så långt som möjligt undvikas och där skador uppstått bör, där så är möjligt, dessa repareras genom exempelvis igenläggning av diken och körspår.

180

Konsekvenser

Genomförandet av insatserna för att nå miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker bedöms bidra till att biologisk mångfald bevaras med livskraf- tiga artpopulationer och ekosystem. Som en följd av detta bedöms även viktiga ekosystemtjänster som kollagring, vattenrening, vattenhushåll- ning, biologisk produktion samt möjligheter till anpassning till ett för- ändrat klimat vidmakthållas eller återfås. Insatserna innebär också att våtmarkernas värden för friluftsliv och deras kulturhistoriska värden värnas.

De statsfinansiella konsekvenserna av insatserna finansieras inom befintliga anslagsramar på stadsbudgeten respektive EU:s budget.

För skogsbruket är det i många situationer inte omfattningen av hänsyn som brister utan utformningen av den. Det medför att en effektivare och ytterligare utvecklad hänsyn till våtmarker vid skogsbruksåtgärder inte behöver innebära några merkostnader. Vissa merkostnader uppstår dock i relation till situationer där hänsynens omfattning har brister. För infra- strukturprojekt kan en utvecklad hänsyn till våtmarkerna medföra vissa ökade kostnader vid exempelvis vägdragningar. Strävan att minska nega- tiva effekter på våtmarker från skogbilvägar kan innebära att byggandet effektiviseras så att färre vägar byggs, vilket kan innebära lägre kost- nader.

För jordbruket innebär en anläggning av våtmarker att mark tas ur produktion. Genom landsbygdsprogrammet är det möjligt att erhålla er- sättning för sådana kostnader som är direkt förknippade med projekte- ring, anläggning, restaurering och skötsel av våtmarker.

Prop. 2009/10:155

181

Prop. 2009/10:155

18 Levande skogar

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Levande skogar att skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljö- värden och sociala värden värnas. Bakgrunden redovisades i kapitel 17 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 137 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt följande fyra delmål om långsiktigt skydd av skogsmark, förstärkt biologisk mångfald, skydd av kulturmiljövärden samt åtgärdsprogram för hotade arter (prop. 2004/05: 150 s. 152 ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

18.1Precisering av miljökvalitetsmålet Levande skogar

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Levande skogar innebär bl.a. att:

-skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras,

-skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätt- hålls,

-naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker,

-skogarnas naturliga hydrologi värnas,

-brändernas påverkan på skogarna bibehålls,

-skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att värdena bevaras och förstärks,

-skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i träd- slagssammansättning värnas,

-kulturminnen och kulturmiljöer värnas,

-skogens betydelse för upplevelser och friluftsliv tas till vara,

-hotade arter och naturtyper skyddas,

-inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga beting- elser och i livskraftiga bestånd,

-hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga popula- tioner säkras, och

-främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte introduceras.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Norrbottens län föreslår en ny precisering av miljökvalitetsmålets innebörd om rennäringens krav på betesmarker: ”Områden som uppfyller rennäringens krav på betesmarker finns tillgängliga i tillräcklig utsträckning inom renbetesområdet”. Världsnaturfonden WWF ser positivt på målets ambitionsnivå men kon- staterar att det med största sannolikhet inte kommer att nås bl.a. beroende på att delmålen inte täcker in alla relevanta preciseringar av miljö-

182

kvalitetsmålets innebörd. Lantbrukarnas Riksförbund och LRF Skogs- Prop. 2009/10:155 ägarna ser skogens bindning av koldioxid som viktigt, saknar betoning

på bred samverkan och vänder sig mot synen att biologisk mångfald uppfattas som något givet och absolut.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet Levande skogar framgår av propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 137 ff.) samt av propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150 s. 152).

Vi konstaterar att det finns en bred acceptans för nuvarande pre- ciseringar. Därför föreslås ingen förändring av dessa.

18.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar om ytter- ligare omfattande åtgärder vidtas. Det gäller både att hindra att skogar med höga naturvärden avverkas men också att se till att skogsbruket bedrivs så att både den biologiska mångfalden och skogens kulturläm- ningar säkerställs.

Delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark kan nås genom de ytterligare åtgärder som redovisas i propositionen. Delmålet om åt- gärdsprogram för hotade arter är uppnått. Delmålet om förstärkt bio- logisk mångfald bedöms kunna uppnås. Delmålet om skydd för kultur- miljövärden bedöms inte kunna nås.

Miljömålsrådets bedömning skiljer sig något från regeringens som gör en något mer positiv bedömning. Anledningen är att beslut om åtgärder har fattats sedan rådets rapport och att bedömningsgrunden har ändrats. Regeringen gör till skillnad från Miljömålsrådet bedömningen att delmål om långsiktigt skydd av skogsmark kommer uppnås genom att förutsättningarna finns på plats vid utgången av 2010. Miljömålsrådet bedömde att det inte var möjligt att nå delmålet till 2010. Vad gäller övriga delmål överensstämmer Miljömålsrådets bedömning i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: ArtDatabanken vid Sveriges lantbruksuniversitet och Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald stödjer Miljömålsrådets bedömning att det inte är förenligt med miljökvalitetsmålet att skogar med mycket höga naturvärden alltjämt avverkas och att det krävs kraftiga och omedelbara åtgärder för att utarmningen ska kunna stoppas. Länsstyrelsen i Örebro län bedömer att särskilt resurserna för biotop- skydd och naturvårdsavtal har varit alldeles för små. Linköpings kommun menar att minskade statliga anslag för naturskydd och den nya skogspoli- tiken, där produktion eftersträvas i ännu högre grad än tidigare, bidrar till att målet inte kan nås inom utsatt tid. Skogsindustrierna anser att det behövs en utförlig analys av varför målet inte nås. Vidare ska målår för befintliga delmål flyttas fram och en omfattande utvärdering av målen

göras innan nya mål övervägs. Svenska Naturskyddsföreningen anser att

183

anslaget för biologisk mångfald behöver höjas så att det vetenskapligt be- dömda behovet av skyddad skogsmark kan nås till 2020. Världs- naturfonden WWF konstaterar att målet med största sannolikhet inte kommer att nås vilket delvis beror på att skogliga processer tar längre tid än en generation men även på att takten i arbetet med att skydda skog är för låg. WWF anser vidare att de avgörande stegen måste tas för att till 2020 uppnå miljökvalitetsmålet.

Skälen för regeringens bedömning

Det är möjligt att inom en generation från det att målet antogs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar om omfattande ytterligare åtgärder vidtas. Vi gör en något mer positiv bedömning än Miljömålsrådet eftersom regeringen tagit initiativ till nya åtgärder sedan rådets rapport presenterades. Det krävs emellertid ytterligare omfattande åtgärder för att målets miljötillstånd ska vara uppnått.

Skogliga processer pågår ofta under en längre tidsperiod än en generation. Ambitionerna att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar på- verkas därmed av att det tar lång tid för skogsekosystemen att återhämta sig, även om relevanta åtgärder har vidtagits. Möjligheten att nå målen förutsätter därför långsiktiga åtgärder och det är därmed av största vikt att den långsiktiga ambitionen behålls på en hög nivå. Skogarnas bio- logiska mångfald är till viss del fortsatt utsatt för utarmning. Skogar med höga naturvärden avverkas alltjämt och bristande naturvårdshänsyn vid skogsavverkning förekommer och påverkar måluppnåelsen negativt.

Vi ser ändå positivt på möjligheten att nå föutsättningarna för att uppnå målet inom en generation. I propositionen Hållbart skydd av natur- områden (prop. 2008/09:214, bet. 2009/10:MJU9, rskr. 2009/10:28) be- handlades en rad åtgärder som ökar takten i skyddet av skogar.

I propositionen En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108) presenterades ett antal åtgärder med koppling till miljökvalitetsmålet Levande Skogar. Det rörde bl.a. ökad användning av naturvårdsavtal, behovet av utvecklad miljöhänsyn och förbättrad uppföljning av frivilliga avsättningar.

Delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark

Det nuvarande delmålet innebär att ytterligare 900 000 hektar skyddsvärd skogsmark ska undantas från skogsproduktion till år 2010 jämfört med den skyddsnivå som uppnåtts t.o.m. 1998 (prop. 2004/05:150 s. 137ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49). Delmålet gäller långsiktigt skyd- dad produktiv skogsmark nedanför gränsen för fjällnära skog. Statens ansvar för skydd är 400 000 hektar, varav 320 000 hektar bör utgöras av naturreservat, 30 000 hektar av biotopskyddsområden och 50 000 hektar av naturvårdsavtal. Delmålet förutsätter därutöver att skogsbolag och en- skilda markägare frivilligt bevarar minst 500 000 hektar skyddsvärd skogsmark.

Mellan 1999 och 2009 har knappt 260 000 hektar produktiv skogsmark nedanför gränsen för fjällnära skog säkerställts som naturreservat, bio-

Prop. 2009/10:155

184

topskyddsområde eller naturvårdsavtal. Det innebär att den del av del- Prop. 2009/10:155 målet som innebär en förstärkning av det formella skyddet har uppnåtts

till 64 procent och att det vid utgången av 2009 återstod att skydda drygt 140 000 hektar av målet 400 000 hektar. I propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214, avsnitt 7.1 Levande skogar) redovisas regeringens strategi för att nå delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark. Bland annat föreslås att utpekade skyddsvärda skogar på statens mark bevaras långsiktigt.

Vi föreslår nu ytterligare åtgärder som innebär att den del av målet som

avser formellt skydd, 400 000 hektar skog, slutligen kan nås. Åtgärderna

redovisas i avsnitt 18.3 nedan.

De frivilliga avsättningarna ska enligt delmålet omfatta skydd av

ytterligare 500 000 hektar skogsmark mellan 1999 och 2010. Eftersom de

frivilliga avsättningarna redan omfattade ca 230 000 hektar 1998 innebär

målet att totalt 730 000 hektar ska vara frivilligt skyddad 2010.

Det är förhållandevis svårt att med säkerhet följa upp omfattningen och

kvaliteten av de frivilliga avsättningarna eftersom dessa inte finns sam-

lade i något register hos myndigheterna. Enligt Skogsstyrelsens redo-

visning 2008 var den totala arealen frivilliga avsättningar på produktiv

skogsmark ca 970 000 hektar. För vissa områden råder dock oklarheter i

fråga om områdenas naturvärdemässiga kvalitet och långsiktigheten i

skyddet. Skogsstyrelsen bedömde 2008 att målet troligen var nått även

om hänsyn togs till kvaliteten på de avsatta områdena. Några senare

uppgifter om de frivilliga avsättningarna finns inte tillgängliga, men

Skogsstyrelsens uppföljningsarbete pågår.

Delmål 2 om förstärkt biologisk mångfald

Det nuvarande delmålet innebär att mängden död ved, arealen äldre

lövrik skog och gammal skog ska bevaras och förstärkas till år 2010

jämfört med situationen 1998. Detta ska ske genom att mängden hård

död ved ska öka med minst 40 procent i hela landet och med avsevärt

mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad. Vidare

ska arealen äldre lövrik skog öka med minst 10 procent, arealen gammal

skog öka med minst 5 procent och arealen mark föryngrad med lövskog

ska öka.

Utvecklingen för död ved, grova träd och äldre lövrik skog går åt rätt

håll. Med nuvarande ökningstakt kommer nivån för mängden hård död

ved, äldre lövrik skog och gammal skog att nås. Det är oklart om ök-

ningen av mängden död ved är större i områden där den biologiska

mångfalden är särskilt hotad. I vilken grad kvaliteten motsvarar det bio-

logiska behovet är också oklart.

Delmål 3 om skydd för kulturmiljövärden

Det nuvarande delmålet innebär att skogsmarken ska brukas på sådant

sätt att fornlämningar inte skadas och så att skador på övriga kända

värdefulla kulturlämningar är försumbara senast år 2010.

Delmålet kommer inte att kunna nås. Heltäckande inventeringar av

fornlämningarnas förekomst saknas och skadeinventeringar visar att

185

skogsbruket skadar kulturmiljövärden i stor omfattning. Framför allt or- Prop. 2009/10:155 sakar markberedningen stora skador.

Skogsstyrelsen har redovisat skadeinventering av fornlämningar som visar att ca 40 procent av objekten har skadats på områden som är för- yngringsavverkade men inte markberedda. I områden där markberedning ägt rum har nära 65 procent av objekten och över 80 procent av de skyddsområden som hör till fornlämningarna skadats.

Även för skogens övriga kulturlämningar är skadenivån hög och Skogsstyrelsen bedömer att den också har förvärrats jämfört med tidigare år. Under senare år har andelen avverkad areal med obetydlig hänsyn till värdefulla kulturmiljöer ökat från 7 till 16 procent och full hänsyn tas enbart i 61 procent av fallen. Inventeringsmetoderna skiljer sig åt för forn- och kulturlämningar och statistiken kan därför inte jämföras.

Under 2008 har Skogsstyrelsen fastställt en strategi för kulturmiljö- vård. Viktiga åtgärder i strategin är fortsatt inventering, ökad och tyd- ligare information samt rådgivning och utbildning riktat till skogsbruket. Andra åtgärder är förbättrad tillsyn, skydd och skötsel genom tillämpning av naturvårdsavtal och biotopskydd, kompetenshöjning inom Skogs- styrelsen samt metod- och teknikutveckling. Andra viktiga delar i strate- gin är ökat samarbete internt inom myndigheten samt externt samarbete och samordning med andra berörda myndigheter som Riksantikvarie- ämbetet och länsstyrelserna. Även vikten av internationellt samarbete be- tonas i strategin.

Delmål 4 om åtgärdsprogram för hotade arter

Enligt delmålet skulle åtgärdsprogram finnas senast år 2005 och ha in- letts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Delmålet uppnåddes 2005 genom att det tagits fram sammanlagt 23 åtgärdsprogram med åtgärder för 52 hotade arter. I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) fastslås att det fortsatta arbetet med att ta fram och genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med delmål 2 om minskad andel hotade arter under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.

18.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar krävs ytterligare åtgärder. Det behövs fortsatta insatser för det långsiktiga skyddet av skogsmark. Delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark kan nås med de åtgärder som nu redovisas. Det krävs fortsatt insatser för att värna skogens kulturmiljövärden. Därutöver behövs fortsatt arbete för att bevara och utveckla skogens biologiska mångfald samt förstärkt hänsyn till vattenmiljöer.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. Miljömålsrådet redovisar åtgärdsförslagen huvudsakligen i strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Reger-

186

ingen har valt att behandla åtgärdsförslagen i relevanta propositioner och under respektive miljökvalitetsmål.

Remissinstanserna: Det finns ett brett stöd för det områdesöver- gripande angreppssättet som finns i Miljömålsrådets förslag. Stats- kontoret och Länsstyrelsen i Värmlands län tillstyrker förslaget om för- bättrad samordning mellan Skogsstyrelsen och länsstyrelserna. Stats- kontoret framhåller att processen för tillskapande av naturreservat och biotopskyddsområde kan förbättras. Länsstyrelserna i Stockholms, Värm- lands och Örebro län menar att begreppet frivilligt bevarande borde er- sättas med eget bevarande.

Flera remissinstanser pekar på behov av ny kunskap och anpassade skogsbruksmetoder samt ändringar i regelverken. Umeå universitet menar att skogsbruksmetoderna behöver ändras och att en del av arealen brukas genom kontinuitetsskogsbruk. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) efterlyser ett system för nationell uppföljning av biologisk mång- fald som ger kunskap om hur tillståndet för skogens arter utvecklas samt effekter av olika typer av åtgärder. Svenska Naturskyddsföreningen föreslår återskapande av naturvärden i skogen i stor skala och skötsel av befintliga värden i skyddade områden där så behövs. ArtDatabanken vid SLU efterlyser ändringar i skogsvårdslagen. Länsstyrelsen i Västra Göta- lands län befarar att en ansenlig del av de träd som sparas av natur- vårdsskäl vid skogsavverkning försvinner efter själva avverkningen. Svenska Botaniska Föreningen efterlyser för växt- och djurarter mer åtgärder i ett landskapsperspektiv och ser behov av väsentligt större hänsyn i jord- och skogsbruket. Länsstyrelsen i Jönköpings län menar att våtmarkernas funktion som näringsfällor från skogen bör belysas mer.

Naturhistoriska riksmuseet och Länsstyrelsen i Norrbottens län saknar åtgärder för kulturinriktade aspekter av biologisk mångfald. Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien anser att utvärderingen tar för lite fasta på de positiva trenderna, t.ex. att volymen död ved och arealen gammal skog ökar kraftigt.

Skogsindustrierna kritiserar Skogsstyrelsens precisering av begreppet ”hållbart nyttjande” av skog och ifrågasätter att denna ligger till grund för strategin. De hänvisar till Statskontorets förslag att statens skogar används i högre grad som ersättningsmark vid reservatsbildning hos privata och juridiska personer. De menar även att arbetsformer som respekterar äganderätten och stimulerar engagemanget hos privata skogs- ägare är en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålen. Lantbrukarnas Riksförbund och LRF Skogsägarna föreslår ett antal åtgärder som tar hänsyn till markägarnas rätt, bl.a. för frivilliga avsättningar. Man föreslår bl.a. att ett ”palettsystem” utarbetas, som innebär att brukaren har möjlighet att välja mellan 10 och 20 olika mål och att ersättningar lämnas för de kostnader eller minskade intäkter som åtgärderna för att nå målen medför. Skogsindustrierna efterlyser fördjupad analys som utöver det statsfinansiella perspektivet också bedömer företagsekonomiska och regionalpolitiska effekter. De kostnadsanalyser som gjorts understiger enligt deras bedömning de verkliga kostnaderna.

Prop. 2009/10:155

187

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2009/10:155

Prioriterade områden

Bevarande av skogar med höga naturvärden är av fortsatt hög prioritet. Det krävs ytterligare insatser, främst när det gäller det formella skyddet, där avsättningar av skogar med höga naturvärden måste fortsätta för att målet ska nås. Nya arbetssätt för att öka delaktighet och för att nå målen ska prövas. De frivilliga avsättningarna är fortsatt avgörande för att nå målet om Levande skogar.

Skogsbrukets miljöhänsyn är också av stor betydelse för förstärkt bio- logisk mångfald. Åtgärder för att utveckla ett hållbart brukande av skogen är nödvändiga och Skogsstyrelsens förslag till precisering av håll- bart brukande av skog bör utgöra en vägledning i arbetet. Ytterligare in- satser för att utveckla och förbättra miljöhänsynen inom skogsbruket bör prioriteras, inte minst när det gäller hänsyn till vattenmiljöerna. Likaså bör värnandet av skogens kulturmiljövärden lyftas fram och insatser göras för att förbättra såväl kunskapsläget som utförandet av hänsyn vid skogliga åtgärder.

Den parlamentariska beredningen får i uppgift att ta fram besluts- underlag för ett nytt etappmål för långsiktigt skydd av skogsmark i syfte att bidra till uppfyllelse av miljökvalitetsmålet Levande skogar. Förslaget ska innehålla en konsekvensanalys som bl.a. redovisar samhällseko- nomiska konsekvenser.

Regeringens strategi för långsiktigt skydd av skogsmark – ökad takt

I propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214, avsnitt 7.1 Levande skogar, bet. 2009/10:MJU9, rskr. 2009/10:28) anges att skyddet av skogar med höga naturvärden i syfte att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar är av fortsatt hög prioritet samt att stora ansträngningar fortsatt bör göras av såväl staten som skogsägarna för att skyddsvärda skogar inte avverkas utan bevaras antingen som frivilliga avsättningar eller genom formellt skydd. I propositionen redo- visas också regeringens strategi för att nå delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark.

Strategin slår bl.a. fast att ökad samverkan med och delaktighet av markägarna är av stor vikt. I det fortsatta arbetet med att skydda skogar med höga naturvärden är det viktigt att ta tillvara markägarens kunskap, engagemang och intresse för naturvårdsarbetet. Naturvårdsverket, Skogs- styrelsen och länsstyrelserna har inlett ett arbete med att på försök i fem områden i landet arbeta enligt Kometprogrammet. Programmet innebär bl.a. ökade möjligheter till initiativ från markägare i naturvårdsarbetet.

Många markägare har skyddsvärda nyckelbiotoper på sina fastigheter. Dessa skyddsvärda skogar kan i vissa fall bevaras genom markägarnas frivilliga insatser, medan det i andra fall är skäligt att markägaren får ersättning från staten för den begränsning i brukandet som krävs för att skydda naturvärdena. Det senare gäller inte minst när en stor del av en fastighet berörs.

188

Som nämnts ovan återstår det nu att skydda drygt 140 000 hektar skogsmark av de 400 000 hektar som avses formellt skyddas inom delmålet om långsiktigt skydd av skog. Naturvårdsverket och länsstyrel- serna har i enlighet med ett regeringsuppdrag pekat ut skyddsvärda skogar på mark som förvaltas av bl.a. Sveaskog, Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket. I prop. 2008/09:214 redovisade vi åtgärder för ett skydd av värdefulla områden som förvaltas av Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket. Därmed bedöms att ytterligare ca 50 000 hektar värdefulla skogar nedanför gränsen för fjällnära skog kan skyddas under 2010. Detta bidrar ytterligare till att nå delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark.

För vissa av de utpekade områdena som ägs av Sveaskog träffades en överenskommelse 2008 om inrättande av naturreservat. Denna överens- kommelse har ökat möjligheterna att nå delmålet och länsstyrelserna genomför nu ett stort arbete med att bilda naturreservat på dessa om- råden.

De stora skogsbolagen och Svenska kyrkan äger sammantaget omkring en fjärdedel av Sveriges skogsmarksareal. På dessa stora skogsägares mark finns betydande skyddsvärda skogsarealer. Vi bedömer att överens- kommelser om markbyten med dessa stora skogsägare är den enda praktiska möjligheten att i rimlig tid nå resterande del av delmålet om formellt skydd av skogar. Vi föreslår därför i prop. 2009/10:169 För- ändrat uppdrag för Sveaskog AB (publ) att ersättningsmark avskiljs från Sveaskog i en sådan storleksordning att den återstående delen av del- målet avseende formellt skydd kan nås. Det rör sig om mark inne- hållande upp till 100 000 hektar produktiv skogsmark som ska användas som ersättningsmark.

De skyddsvärda områdena är identifierade. Naturvårdsverket och be- rörda länsstyrelser bör få i uppdrag att påbörja arbetet med de föreslagna naturreservatsbildningarna i syfte att delmålet ska nås. Vi är medvetna om att arbetet är omfattande och inte kan slutföras under innevarande år. En plan för genomförandet bör emellertid kunna tas fram och arbetet kunna inledas.

Fördelningen mellan skyddsformerna naturreservat, biotopskydds- områden och naturvårdsavtal kan komma att ändras i förhållande till vad regeringen tidigare uttalat (prop. 2004/05:150 s. 152 ff., bet. 2005/06: MJU3, rskr. 2005/06:49), bl.a. med hänsyn till de nya alternativ som står till buds genom den pågående utvecklingen av arbetet med områdes- skydd och naturvårdsavtal. Vi bedömer att den nuvarande fördelningen mellan skyddsformerna ska ses som en vägledning snarare än ett exakt mål eftersom fördelningen i sig saknar betydelse för det övergripande syftet med delmålet, dvs. att åstadkomma ett varaktigt skydd för de i del- målet angivna arealerna.

De frivilliga avsättningarna är fortsatt avgörande för att säkerställa det långsiktiga skyddet av skog eftersom delmålet är ett gemensamt ansvar för staten och skogsnäringen. Skogsstyrelsen har 2009 redovisat en utvecklad metod för att långsiktigt följa upp och utvärdera de frivilliga avsättningarna när det gäller omfattning, kvalitet och långsiktighet. Den nya metoden är mer transparent och kontrollerbar än tidigare. Denna metod kommer att användas vid fortsatt rapportering om måluppnåelse. Skogsstyrelsen föreslår i rapporten följande definition på skyddsvärd

Prop. 2009/10:155

189

skog i frivilliga avsättningar: ”En frivillig avsättning är skyddsvärd om den har sådana natur-, kultur- eller sociala värden att den bör priori- teras i arbetet med att uppnå de miljökvalitetsmål som beslutats av riks- dagen”. Vi bedömer att detta är en lämplig definition men poängterar att tillämpningen av den kan förändras över tiden beroende på exempelvis nya vetenskapliga rön.

Skogsstyrelsen har i sin redovisning även pekat på att begreppet ”skyddsvärd” kan behöva tas under övervägande, Även övriga, men inte skyddsvärda, frivilliga avsättningar, kan innehålla viktiga och bevarande- värda miljövärden. När Skogsstyrelsen redovisar de frivilliga avsätt- ningarna kommer dessa att delas in två grupper: frivilliga avsättningar som räknas in i miljömålet samt övriga frivilliga avsättningar.

Fortsatt arbete för att bevara och utveckla skogens biologiska mångfald

För att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar i ett generationsperspektiv krävs ett fortsatt integrerat angreppssätt där hela skogssektorn involveras, samt ytterligare åtgärder och insatser även inom ramen för andra miljökvalitetsmål.

De frågor som rör det tidigare delmålet om åtgärdsprogram för hotade arter behandlas inom ramen för miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.

De stora insatser som gjorts och görs för att långsiktigt bevara särskilt skyddsvärda områden har varit framgångsrika och är mycket viktiga. Skyddade områden berör emellertid endast en mindre del av den totala produktiva skogsmarksarealen nedanför den fjällnära gränsen. Skogsbruk bedrivs på den övervägande delen av den produktiva skogsmarksarealen. Avgörande för bevarandet av den biologiska mångfalden och skogens övriga allmänna värden är att skogsbruket bedrivs på ett långsiktigt hållbart sätt på hela denna areal.

Skogsvårdslagens två jämställda mål för produktion respektive miljö är centrala för det svenska skogsbruket. Skogsvårdslagen tillsammans med sektorsansvaret innebär att åtgärder som krävs för att bevara skogs- landskapets natur- och kulturmiljövärden är ett gemensamt ansvar för myndigheterna och skogsbruket. För skogsbrukets del innebär detta i praktiken att hänsyn till natur- och kulturmiljövärden ska tas vid varje avverkningstillfälle i enlighet med skogsvårdslagen. Skogsstyrelsens uppföljningar av den miljöhänsyn som tas visar dock på vissa brister.

Med anledning av detta fastställde Skogsstyrelsen 2008 en strategi för miljöhänsyn vid skogliga åtgärder. Strategin innehåller bl.a. riktlinjer för bättre struktur och effektivare arbetssätt, kompetenshöjning av fältperso- nal, utökad rådgivning, information samt tydliggörande av vilken om- fattning av hänsyn som krävs enligt skogsvårdslagen. Målgrupperna har huvudsakligen varit skogliga tjänstemän och entreprenörer och till viss del markägare. Enskild rådgivning i samband med avverkningsanmälan har markägare och tjänstemän som målgrupp. De större skogliga aktörer- na har bjudits in för att diskutera myndighetens inventeringsmetod Poly- tax och uttolkningen av miljöhänsyn enligt 30 § skogsvårdslagen. Utöver detta pågår ett arbete med kompetenshöjning inom ramen för lands- bygdsprogrammet. Sammantaget bedöms dessa åtgärder på ett positivt

Prop. 2009/10:155

190

sätt kunna leda till en utvecklad, ytterligare förbättrad och effektiv miljö- hänsyn som tillsammans med andra åtgärder förstärker och bevarar biologisk mångfald i skogslandskapet.

Insatser inom vattenförvaltningen behandlas utförligare under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Vi bedömer att kun- skapsutvecklingen motiverar att man lyfter fram vattnet i skogsland- skapet då det finns en tydlig koppling mellan skogsekosystemens och vattenekosystemens funktioner. Skogsbruket måste ytterligare förstärka hänsynen till vattenmiljöer. Skogbruksåtgärder ska genomföras på ett sätt så att sjöarnas och vattendragens ekologiska status inte försämras. Att vid skogsavverkning bevara funktionella kantzoner längs sjöar, myrar och vattendrag har positiva effekter på vattenmiljön för såväl vattenkvaliteten som den biologiska mångfalden i vattnet och i själva kantzonen. Skogs- landskapets sjöar och vattendrag har också stor betydelse för sociala värden. I propositionen En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/ 08:108, bet. 2007/08:MJU18, rskr. 2007/08:244) har vi som nämnts ovan behandlat ett antal åtgärder som har effekt på biologisk mångfald i skogslandskapet. Ett flertal åtgärder har genomförts helt eller delvis. Det gäller exempelvis ett uppdrag till Skogsstyrelsen om att göra en konsekvensanalys av hur genomförandet av vattendirektivet kan komma att påverka skogsbruket samt hur skogsbruket kan bidra till detta. Uppdraget ska redovisas till regeringen i mars 2010.

Stärkta insatser till skydd för skogens kulturmiljövärden

Det krävs särskilda insatser för att minska antalet skador på forn- lämningar och kulturlämningar i samband med skogsbruksåtgärder. Skogsstyrelsens strategi för kulturmiljövård är därför ett viktigt instru- ment.

För att minskat antalet skador på fornlämningar och kulturlämningar i samband med skogsbruksåtgärder är det viktigt att det finns en bra kartbild som redovisar de inventerade objekten. Det krävs vidare fortsatta inventeringar. Vi ser positivt på ett förstärkt samarbete mellan Skogs- styrelsen, Riksantikvarieämbetet (RAÄ) och länsstyrelserna för att inom skogsbruket förbättra hänsynstagandet till skogslandskapets kulturmiljö- värden.

Skogsstyrelsen har under 2009 tillsammans med Statens jordbruksverk, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet tagit fram en samlad väg- ledning för de styrmedel som finns för att värna natur- och kulturmiljöer i skogs- och odlingslandskapet. Fortsatta insatser för att skydda skogens kulturmiljövärden är bl.a. att, RAÄ, Skogsstyrelsen och länsstyrelserna arbetar fram ett gemensamt och enkelt arbetssätt inklusive ärendehand- läggning av dessa frågor. Detta kommer att stärka tillsynen av forn- och kulturlämningar i skogen, men även leda till att rådgivningen till mark- ägare och andra berörda inom skogsektorn kan bli av högre kvalitet. Fortfarande är bristen på kunskap om forn- och kulturlämningar i skogen ett avgörande hinder för att nå delmålet. Denna brist innefattar såväl kunskapen om kända forn- och kulturlämningar hos markägare och entreprenörer, som kännedom om oupptäckta lämningar. Därför är det viktigt att berörda aktörer i samarbete verkar för att göra befintlig

Prop. 2009/10:155

191

kunskap känd och tillgänglig för framförallt markägare och entre- Prop. 2009/10:155 prenörer, Det är även viktigt att ta fram ny kunskap. Det finns goda

förutsättningar att göra känd kunskap tillgänglig genom bl.a. digitala tjänster. Arbetet att ta fram ny kunskap om lämningarna i skogen kan effektiviseras genom nya metoder och ny teknik, t.ex. tekniska lösningar för lägesbunden information eller olika former av skanning av avverk- ningsmogna skogsarealer.

Alla insatser bör ske i samverkan och genom delat ansvar mellan myn- digheter, markägare, entreprenörer och skogsbruket.

Konsekvenser

Insatserna för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar innebär att biologisk mångfald tryggas och ekosystemtjänster säkerställs. Skogens värden för rekreation och friluftsliv främjas och kulturvärden tryggas. Om miljökvalitetsmålet inte kan nås i tid bedöms det vara svårt att åter- skapa förutsättningarna för att nå målet längre fram. Markanvändningen bedöms ha påverkat skogarna så att restaurering eller återskapande av nödvändiga naturmiljöer blir svår eller omöjlig samtidigt som en irreversibel förlust av arter kan ha skett.

För staten innebär insatserna främst ett fortsatt arbete med bevarande av värdefulla skogar samt med myndigheternas insatser i syfte att för- bättra bl.a. miljöhänsyn och hänsyn till kulturmiljöer i skogen. De stats- finansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finansieras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten.

För skogsnäringen är flera av åtgärderna hänsynsåtgärder som vidtas i skogsbrukets verksamhet, både inom ramen för Skogsvårdslagens bestämmelser, men också som egeninitierade åtgärder inom de frivilliga certifieringssystemen. Kostnaderna för dessa åtgärder bärs inom skogs- näringen.

Insatserna bedöms innebära att den långsiktigt möjliga avverknings- nivån kan minskar något om inte ytterligare åtgärder för ökad produktion vidtas. Samtidigt förväntas skogsproduktionen totalt öka beroende på klimatförändringarna de närmaste decennierna, och kan också påverkas av produktionshöjande åtgärder i skogsbruket. När det gäller klimat- påverkan väntas åtgärderna minska tillgången till skogsråvara för bio- bränsleförsörjning, men samtidigt innebär åtgärderna att kol binds i gamla skogar som inte avverkas och skogsekosystemens motståndskraft ökar.

Konsekvenserna av förslaget att frånskilja ersättningsmark från Svea- skog beskrivs närmare i prop. 2009/10:169 Förändrat uppdrag för Svea- skog AB (publ).

192

Prop. 2009/10:155

19 Ett rikt odlingslandskap

Enligt riksdagens beslut innebär Ett rikt odlingslandskap att odlingsland- skapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livs- medelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Bakgrunden redovisades i kapitel 18 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrate- gier (prop. 2000/01:130 s. 148 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt sex delmål om ängs- och betesmarker, småbiotoper, kulturbärande landskapsele- ment, växt- och husdjursgenetiska resurser, åtgärdsprogram för hotade arter och kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader (prop. 2004/05: 150 s. 165 ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

19.1Precisering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap innebär att:

-åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra mark- struktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att eko- systemens funktioner och människors hälsa inte hotas,

-odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljö- effekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas,

-jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produk- tionsförmåga upprätthålls,

-odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer,

-biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras så att de kulturhistoriska sammanhangen förblir tydliga,

-odlingslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer värnas och utvecklas,

-hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och be- varas,

-odlingslandskapet utgör en miljö där de vilda växt- och djur- arterna har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda,

-bevara och hållbart bruka den genetiska variationen hos do- mesticerade djur och växter och att kulturväxter bevaras så långt möjligt på sina historiska platser,

-främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte introduceras, och

-odlingslandskapet erbjuder rika möjligheter till naturupplevel- ser och friluftsliv.

193

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens som föreslår att även preciseringen om att den genetiska variationen hos domesticiserade djur och växter bevaras, ändras.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till de nya preciseringar som föreslås för miljökvalitetsmålet. Några remissinstanser vill utöka preciseringen av miljökvalitetsmålet så att hållbar produktion blir tydligare. Flera remissinstanser pekar med oro på en ökande exploa- tering av jordbruksmark. Man föreslår tydligare bevarandeaspekter i pre- ciseringarna och att uppföljningen av denna trend bör följas upp tyd- ligare. Några av dessa remissinstanser efterfrågar möjligheter att be- gränsa en fortsatt exploatering av jordbruksmarken.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap framgår av propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130

s.148 ff.).

Preciseringen om biologiska och kulturhistoriska värden i odlingsland-

skapet förtydligas genom tillägget ”…så att de kulturhistoriska samman- hangen förblir tydliga”. Därigenom understryks vikten av en helhetssyn på landskapet och dess historia som också bidrar till att stärka landskapet som källa till upplevelser och kunskap om historiska sammanhang.

Vi föreslår att preciseringen om odlingslandskapets byggnader och be- byggelsemiljöer omformuleras till att de ska ”värnas och utvecklas” och ersätter den tidigare formuleringen ”med särskilda värden” så att det tyd- ligare framgår att det är helheten vad gäller odlingslandskapets bygg- nader och bebyggelsemiljöer som avses dvs. den odlade marken till- sammans med landsbygdens bebyggelse som helhet.

Landsbygdens bebyggelse tillför odlingslandskapet mervärden och bidrar till en attraktiv miljö och kan därmed utgöra en stimulans för utveckling av landsbygden på lokal och regional nivå. Detta innebär att bebyggelsemiljön utgör ett viktigt inslag i odlingslandskapet. Det innebär främst att upprätthålla en helhetssyn på landskapet där vissa miljöer har stora värden som bör bevaras medan andra miljöer kan utvecklas för att anpassas till nya förutsättningar.

Preciseringen om livsmiljöer och spridningsvägar för odlingslandska- pets vilda växt- och djurarter förtydligas genom formuleringen ”Odlings- landskapet utgör en miljö där de vilda växt- och djurarterna har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda”. Den ändrade formule- ringen om de vilda växt- och djurarternas spridningsvägar preciserar vad landskapet ska omfatta för att detta ska kunna uppnås. Ett tillägg om vikten av att hållbart bruka den genetiska variationen görs till pre- ciseringen om bevarande av genetiska resurser. Detta är viktigt t. ex. i relation till de genetiska resursernas användning för möjligheterna att bevara och restaurera vissa typer av landskap och inför aktuella och framtida miljöutmaningar.

En ny precisering om odlingslandskapets betydelse för naturupplevel- ser och friluftsliv införs med syftet att lyfta fram dessa värden hos odlingslandskapet. Preciseringen betonar regeringens syn att ett rikt odlingslandskapet är positivt för landsbygdens attraktionskraft.

Flera av preciseringarna av miljökvalitetsmålet innebär att odlingsland- skapets ekosystemtjänster lyfts fram. Jordbruksmarkens långsiktiga pro-

Prop. 2009/10:155

194

duktionsförmåga som svarar för livsmedelsförsörjning är ett exempel på Prop. 2009/10:155 en viktig ekosystemtjänst. Andra exempel är biologiska värden, små-

biotoper och vattenmiljöer. Vattenmiljöerna i odlingslandskapet minskar tillförseln av växtnäring till sjöar och vattendrag och bidrar till en mins- kad övergödning av havet. Odlingslandskapets betydelse för naturupp- levelser och friluftsliv understryker en annan betydelsefull ekosystem- tjänst.

I övrigt kvarstår den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålets innebörd.

19.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap om ytterligare åtgärder vidtas. Detta förutsätter fortsatta, ambitiösa och riktade åtgärder för bevarandet av odlingslandskapets natur- och kulturvärden.

Delmålen om skötsel av ängs- och betesmarker och om växt- och husdjursgenetiska resurser bedöms kunna nås. Delmålen om småbiotoper och skötsel av kulturbärande landskapselement bedöms inte kunna nås under 2010. Delmålen om åtgärdsprogram för hotade arter samt värdefulla ekonomibyggnader i odlingslandskapet är uppnådda.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser framför kritiska synpunkter

med innebörden att utformningen av miljökvalitetsmålet i första hand ses

kvantitativt och att man därmed inte fångar upp de kvalitativa aspekterna

av utvecklingen av odlingslandskapets biologiska mångfald. Centrum för

uthålligt lantbruk vid Sveriges lantbruksuniversitet och Länsstyrelsen i

Norrbottens län menar att anslutningen till landsbygdsprogrammet är en

dålig indikation på hur målet nås. Liknande synpunkter förs fram av

andra remissinstanser som efterfrågar bättre uppföljningssystem med in-

dikatorer för att status och trender för den biologiska mångfalden ska

kunna skattas.

Skälen för regeringens bedömning

Det är möjligt att inom en generation från det att målet antogs skapa

förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap om

ytterligare åtgärder vidtas. Om odlingslandskapets natur- och kultur-

värden ska bestå måste marken brukas på ett sätt som inte motverkar en

utveckling att målet kan nås. Markägare, arrendatorer och andra

markförvaltare är med sina kunskaper och sin kompetens viktiga aktörer

för att miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap ska kunna nås. Aktiva

jordbruksföretag är därför en förutsättning för en fortsatt positiv ut-

veckling av odlingslandskapets värden. En sådan utveckling både förut-

195

sätter och lägger grunden för att landsbygden utgör en attraktiv miljö att leva i.

Utvecklingen inom jordbrukssektorn är tudelad. Trenden med allt större jordbruksenheter med en mer specialiserad produktion förväntas fortsätta, vilket riskerar att leda till att variationsrikedomen av livsmiljöer minskar. Samtidigt ökar andelen företag med en diversifierad verk- samhet. I dessa företag är livsmedelsproduktionen ofta mer extensiv än i de specialiserade jordbruksföretagen. Inte minst i tätortsnära områden finns dessutom många hobbyföretag som nyttjar jordbruksmark exempel- vis för hästhållning. Antalet betesdjur i odlingslandskapet förväntas minska. En sådan utveckling riskerar att leda till ett mindre varierat land- skap, vilket i sin tur också innebär en lägre variationsgrad av livsmiljöer för de arter som är knutna till odlingslandskapet. Åtgärder som ökar variationsrikedomen i odlingslandskapet är nödvändiga för att miljö- kvalitetsmålet ska kunna nås.

I det nationella Landsbygdsprogrammet 2007-2013 prioriterar reger- ingen åtgärder som stärker odlingslandskapets natur- och kulturvärden. Många lantbrukare har ingått avtal och utfört miljötjänster mot ersättning inom ramen för programmet. I flera avseenden är arbetet med miljöåt- gärder framgångsrikt och utgör grunden för den positiva utveckling för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap som kan ses i dag. Om förut- sättningarna för miljökvalitetsmålet ska kunna nås inom en generation efter det antagits behöver åtgärder i odlingslandskapet fortsätta.

En viktig åtgärd är att hävden och restaureringen av ängs- och betes- markerna fortsätter. Hävden av dessa marker har genom historien varit kopplad till de betande husdjuren. Grundförutsättningen för att denna hävd ska kunna fortgå är därför att det finns aktivt jordbruk och betande djur. Denna strävan mot ökad effektivitet inom djurhållningen har samtidigt ökat behovet av tillgång till energi- och proteinrikt foder. Detta har lett till att ängs- och betesmarkerna fått minskad ekonomisk betydelse för jordbruksföretagen. Även trenden att antalet nötkreatur minskar påverkar förutsättningarna att hävda ängs- och betsmarkerna eftersom färre mular kan utföra landskapsvården.

Åtgärder som stimulerar fortsatt hävd och skötsel av småbiotoper och kulturelement är en förutsättning för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås.

Vi bedömer att åkermarkens tillstånd och dess långsiktiga produktions- förmåga är tillfredsställande och att den återkommande uppföljningen bör fortgå. Dock tas jordbruksmark alltjämt i anspråk för exploatering för tätortsbebyggelse och infrastruktur nära de större städerna, i första hand i jordbruksdominerande områden.

Vi konstaterar att det finns betydande regionala skillnader i andelen jordbruksmark som tas i anspråk för bebyggelse och infrastruktur. Det är därför viktigt att fortsatt följa hur jordbruksarealen förändras både på nationell och regional nivå. Exploatering av jordbruksmark har behand- lats i Miljöprocessutredningens slutbetänkande Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) där det bl.a. föreslås en utvärdering av tillämpningen av nuvarande bestämmelser tillsammans med en utvärdering av behovet av ändrade regler. Frågan bereds nu inom Regeringskansliet.

Prop. 2009/10:155

196

Utvecklingen inom jordbruket har lett till att vissa ekonomibyggnader Prop. 2009/10:155 saknar användning i dag och därför på sikt riskerar att förfalla eller rivas.

Odlingslandskapets bebyggda miljöer har stor betydelse för landskaps- bildens helhetsintryck och åtgärder som stimulerar till bevarande av dessa miljöer ska motverka en negativ utveckling.

Bevarandet av jordbrukets genetiska resurser omfattas av internatio- nella åtaganden men kan även ses som en del av regeringens arbete med klimatanpassning. Ett förändrat klimat ändrar förutsättningarna för både växtodling och husdjursproduktion. Det är viktigt att ta vara på mång- falden i växtsorter och husdjursraser. Unika egenskaper i sorter och raser som kanske fallit ur bruk kan utgöra en viktig resursbas för ett föräd- lingsarbete som anpassats till klimatförändringarna och därmed skapar förutsättningar för den långsiktiga livsmedelsförsörjningen. Även för- ändringar som ökar skador p.g.a. sjukdomar och skadegörare innebär krav på anpassning. Bevarandet av traditionella växtsorter och husdjurs- raser har även kulturhistorisk betydelse. De åtgärder som har genomförts som en del av insatserna för att nå Ett rikt odlingslandskap har förbättrat kunskapen om och tillgängligheten till de genetiska resurserna men ytterligare insatser krävs för att preciseringen om genetiska resurser ska kunna nås.

Delmål 1 om skötsel av ängs- och betesmarker

Delmålet innebär att senast år 2010 ska samtliga ängs- och betesmarker bevaras och skötas på ett sätt som bevarar deras värden. Arealen hävdad ängsmark ska utökas med minst 5 000 hektar och arealen av de mest hotade typerna betesmark ska utökas med minst 13 000 hektar.

Målet är möjligt att nå inom tidsramen med pågående insatser. Det rå- der en viss osäkerhet om hur stor den totala arealen av ängs- och betes- marker är. Arealen med ängs- och betesmarker för vilka det utgår miljö- ersättningar inom ramen för Landsbygdsprogrammet 2007-2013 är något lägre än under föregående programperiod. Skälen för den minskade anslutningsgraden är inte känd. Det finns också en mindre areal med ängs- och betesmarker som brukas men för vilka brukaren av olika skäl valt att inte ansluta sig till miljöersättningarna i landsbygdsprogrammet.

Delmål 2 om småbiotoper

Delmålet innebär att mängden småbiotoper ska bevaras i minst den om- fattning som fanns år 2000 och senast år 2005 skulle det finnas en stra- tegi för hur mängden småbiotoper ska kunna öka.

Målet är möjligt att nå. Prognosen för när delmålet kan nås är dock förknippad med osäkerhetsfaktorer. Data som funnits tillgängliga för skötseln av småbiotoperna omfattar de objekt för vilka enskilda lantbru- kare erhållit miljöersättningar inom Landsbygdsprogrammet. Det har varit svårt att bedöma vilka objekt som tillkommit respektive försvunnit ur ersättningssystemet. Statens jordbruksverks strategi för fler småbioto- per i odlingslandskapet är en grund för det fortsatta arbetet med småbio- toper.

197

Eftersom småbiotoperna i odlingslandskapet erbjuder viktiga livsmil- Prop. 2009/10:155 jöer för många växt- och djurarter är det viktigt med ytterligare åtgärder

som syftar till att bevara sådana biotoper. Till exempel bidrar småvatten och bäckar i jordbrukslandskapet till en variation i landskapet och är vik- tiga för biologisk mångfald samt för minskad övergödning av haven.

Delmål 3 om skötsel av kulturbärande landskapselement

Delmålet innebär att senast år 2010 ska mängden kulturbärande land- skapselement som vårdas öka med 70 procent i hela landet.

Delmålet är inte möjligt att nå till 2010.

De kulturbärande elementen är spår från tidigare markanvändning och utgör dessutom viktiga livsmiljöer för många växt- och djurarter. Därför är det viktigt med ytterligare åtgärder som bidrar till att bevara dessa. Åtgärderna rör två typer av landskapselement. Linjeformade landskaps- element är t.ex. öppna dräneringsdiken, fägator och ägogränser. Punkt- formade landskapselement är bl.a. fornminnen, odlingsrösen, åkerholmar och konstruktioner med anknytning till jordbruket. Båda typerna av kul- turbärande element kan utgöra odlingshinder.

Graden av åtagande som enskilda lantbrukare gör varierar beroende på

typen av landskapselement och mellan olika regioner i landet. Samman-

taget för hela landet har anslutningsgraden för punktformade landskaps-

element varit lägre än för linjeformade landskapselement. I samband med

att programperioden för landsbygdsprogrammet inleddes 2007 ändrades

reglerna för miljöersättningar för kulturbärande landskapselement med

syftet att öka anslutningsgraden. Det är svårt att bedöma hur anslutningen

till åtgärden skulle ha utvecklats utan dessa ändringar. Den pågående

utvärderingen efter halva programperioden kommer att belysa huruvida

det finns ytterligare förändringar av regelverket som kan vidtas för att

stärka skötseln av odlingslandskapets kulturbärande landskapselement.

Delmål 4 om växt- och husdjursgenetiska resurser

Delmålet innebär att senast år 2010 ska det nationella programmet för

växtgenetiska resurser vara utbyggt och att det ska finnas ett tillräckligt

antal individer för att långsiktigt säkerställa bevarandet av inhemska hus-

djursraser i Sverige. Vi bedömer att delmålet kan nås.

Ett omfattande arbete med att inventera, samla in och dokumentera

odlad mångfald har gjorts inom ramen för Programmet för Odlad Mång-

fald (POM). Insamlat frömaterial bevaras vid Nordiskt Genresurscenter

(NordGen) och arbete har genomförts med att ta fram former för beva-

randet av vegetativt material.

En handlingsplan för en långsiktigt hållbar förvaltning av husdjurs-

genetiska resurser har tagits fram. Denna kommer att utgöra grund för

det fortsatta arbetet med att säkerställa bevarandet av de

husdjursgenetiska resurserna. Inom ramen för landsbygdsprogrammet

utgår ersättning till djurhållare av svenska lantraser som finns upptagna

på EU:s lista över utrotningshotade raser. Landsbygdsprogrammet

erbjuder även möjligheter för föreningar att söka medel för åtgärder som

stärker bevarandet av svenska husdjursraser.

198

Delmål 5 om åtgärdsprogram för hotade arter

Prop. 2009/10:155

Enligt delmålet skulle senast år 2006 åtgärdsprogram finnas och ha in-

letts för de hotade vilda växt- och djurarter som har behov av riktade åt-

gärder.

Delmålet är uppnått i och med att 68 åtgärdsprogram har tagits fram

och riktade åtgärder inletts med insatser för mer än 150 arter i odlings-

landskapet.

I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop.

2004/05:150) fastslås att det fortsatta arbetet med att ta fram och genom-

föra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med delmål 2 om mins-

kad andel hotade arter under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djur-

liv.

Delmål 6 om värdefulla ekonomibyggnader

Enligt delmålet skulle senast år 2005 ett program finnas för hur lant-

brukets kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader kan tas tillvara.

Delmålet är uppnått i och med att ett program har tagits fram och

arbetet med att bevara de kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader-

na sker i enlighet med programförslaget.

Utvecklingen inom jordbruket har lett till att vissa ekonomibyggnader

saknar användning i dag och därför på sikt riskerar att förfalla eller rivas.

Många av dessa utgör dock en viktig del av odlingslandskapets hel-

hetsintryck. En mångfald i bebyggelsemiljön har betydelse för män-

niskors upplevelse av landskapet och utgör en viktig del av landsbygdens

attraktionskraft.

19.3 Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap behövs ytterligare insatser som bevarar odlingsland- skapets natur- och kulturmiljövärden. I det nationella Landsbygdspro- grammet 2007-2013 prioriterar regeringen åtgärder som stärker odlingslandskapets natur- och kulturvärden. För att nå målet behövs fortsatta, ambitiösa och riktade åtgärder som syftar till att vidmakt- hålla och öka variationsrikedomen av livsmiljöer i odlingslandskapet där hela landskapsbilden beaktas. Kvalitativ uppföljning av genom- förda åtgärder är nödvändig för att säkra natur- och kulturmiljö- värdena långsiktigt.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Miljömålsrådet redovisar åtgärdsförslagen huvudsakligen i strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Reger- ingen har valt att behandla åtgärdsförslag under respektive miljökvali- tetsmål.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar Miljömålsrådets bedömning att ytterligare insatser behövs för att miljökvalitetsmålet ska

199

nås. Centrum för uthålligt lantbruk vid Sveriges lantbruksuniversitet Prop. 2009/10:155 pekar på att kunskapsförmedling mot lantbrukarna är viktigt. ArtData-

banken vid Sveriges lantbruksuniversitet pekar på möjligheterna att sam- ordna miljömålsuppföljningen med den biogeografiska uppföljning som f.n. planeras för arter och naturtyper i EU:s habitatdirektiv. Länsstyrelsen i Värmlands län menar att ekologisk produktion bidrar till biologisk mångfald i jordbrukslandskapet. Synpunkten delas av Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald som i tillägg utvecklar detta genom att understryka att ekologisk produktion innebär hållbar användning av vatten, näringsämnen och energi. ArtDatabanken vid Sveriges lantbruks- universitet och Länsstyrelsen i Västra Götalands län efterfrågar en redo- görelse för de förändringar som den nya betesmarksdefinitionen innebär för möjligheterna att nå målet.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

Fortsatt bevarande och restaurering av ängs- och betesmarkerna är prio- riterat. Åtgärder som stimulerar hävd av betes- och slåttermarker är där- för fortsatt viktiga. Alternativa metoder som kompletterar bete och ängs- slåtter ska utvecklas och användas för att stärka hävden av dessa marker. Bevarande och skötsel av kulturelement, värdefulla träd, obrukade ytor, vägkanter, kantzoner, våtmarker, småvatten, husbehovstäkter och by- tomter är viktiga åtgärder för att upprätthålla en variationsrikedom av livsmiljöer. Åtgärder som syftar till att skapa nya småbiotoper är också av stor betydelse. Det är viktigt att följa upp det nationella programmet för odlad mångfald (POM). Beträffande husdjursgenetiska resurser är ett hållbart bruk och bevarande viktigt och formerna för detta ska utvecklas. Insatser som leder till att odlingslandskapets byggnader och bebyggelse- miljöer värnas och utvecklas är fortsatt viktiga.

Stärkta natur- och kulturmiljöer

Odlingslandskapet är ett resultat av den historiska markanvändningen

och den verksamhet som bedrivs i dag. Kulturspåren antyder att mark-

användningen i stora delar av landet tidigare varit mer varierad än vad

som oftast är fallet i det moderna jordbruket. Strukturomvandlingen inom

jordbrukssektorn har lett till större brukningsenheter, en ökad speciali-

sering av produktionen och nya brukningsmetoder. Dessa förändringar

har lett till en minskad variation av livsmiljöer i odlingslandskapet vilket

missgynnat många arter som är knutna dit. Det är viktigt att slå fast att ett

aktivt jordbruk och betande djur i landskapet är en förutsättning för att

miljökvalitetsmålet ska nås och åtgärder bör genomföras som syftar till

att bevara eller stärka odlingslandskapets natur- och kulturvärden.

Ett ökat fokus bör ligga på att säkerställa spridningsvägarna för den

biologiska mångfalden i odlingslandskapet på ett sätt som gör att land-

skapets kulturhistoriska sammanhang förblir tydligt. Baserat på de regio-

nala landskapsstrategier som tagits fram av länsstyrelserna och annan

kunskap ska lantbrukarna kunna få rådgivning hur olika typer av miljö-

200

och kulturåtgärder ska kombineras och genomföras så att ett landskaps- övergripande helhetsperspektiv kan fås där spridningsvägarna för den biologiska mångfalden säkerställs. Det är dock viktigt med flexibilitet så att unika platsspecifika värden inte förloras genom ett alltför likriktat genomförande av åtgärderna. För att en likriktning ska kunna undvikas är det viktigt att väga in landskapets kulturhistoriska sammanhang i bedöm- ningen av hur åtgärderna ska genomföras. Samtidigt måste en sådan flexibilitet kombineras med ett kontinuerligt arbete för att förenkla regel- verk och dess tillämpning så att den administrativa bördan lättas för de företag som ska genomföra åtgärderna i praktiken. Detta är en förutsätt- ning för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås.

En rad åtgärder med syftet att vända den negativa utvecklingstrenden för arter i odlingslandskapet har tagits fram och omfattningen av dessa har varit tillfredställande. Det är svårt att följa de kvalitativa förändring- arna och bedöma hur åtgärderna ger resultat i form av att negativa utvecklingstrender har vänts för enskilda arter. I det fortsatta arbetet måste de gjorda insatserna följas upp och utvärderas för att säkra natur- och kulturmiljövärdena långsiktigt. Statens jordbruksverk kommer därför att få i uppdrag att efter samråd med Naturvårdsverket utvärdera hur befintliga övervaknings- och uppföljningssystem ger möjligheter att ut- värdera effektiviteten i genomförda miljöåtgärder i odlingslandskapet samt att föreslå eventuella förbättringar.

Det är fortsatt viktigt att stimulera utvecklingen av betesförmedlingar som gör det möjligt att effektivt flytta runt betande djur mellan marker som ägs av olika brukare. Likaså bör Statens jordbruksverk utreda om alternativa metoder kan utvecklas för att sköta ängs- och betesmarker. Alternativa användningsområden för det skördade växtmaterialet i t.ex. biogasanläggningar bör utvärderas ekonomiskt.

Certifierad ekologisk produktion ska stimuleras som ett sätt att öka variationsrikedomen av livsmiljöer i odlingslandskapet. Insatser som leder till att landsbygdens bebyggelse uppmärksammas bidrar till en attraktiv livsmiljö och stimulans för regional utveckling.

Växt- och husdjursgenetiska resurser

Det nationella Programmet för Odlad Mångfald (POM) är ett viktigt instrument i arbetet med att bevara den odlade mångfalden. Inventering- en av det odlade materialet förväntas avslutas under 2010 och ett säkert bevarande och nyttjande är nästa steg. Vidare är den nya nationella handlingsplanen för husdjursgenetiska resurser en viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet med de husdjursgenetiska resurserna. Samarbete med Nordiskt Genresurscenter (NordGen) är en viktig förutsättning för att uppnå dessa syften.

En viktig del i arbetet med att bevara växt- och husdjursgenetiska resurser sker genom frivilliga insatser från allmänheten. Enskilda hobby- odlare och trädgårdsföreningar gör en stor insats för att bevara och sprida gamla sorter av prydnads- och nyttoväxter. Ett par mindre fröfirmor har ett omfattande utbud av äldre sorter av bl.a. grönsaker. På motsvarande sätt görs viktiga insatser från enskilda och lantrasföreningar för att bevara hotade svenska lantraser.

Prop. 2009/10:155

201

Gränsöverskridande samverkan

Prop. 2009/10:155

Utvecklingen av markanvändningen i hela EU har betydelse för den bio-

logiska mångfalden i Sverige. Statusen för flera av de fågel- och insekts-

arter som flyttar över nationsgränserna inom Europa eller vidare till

andra länder och kontinenter är beroende av hur markanvändningen ut-

vecklas nationellt och regionalt. Kunskapen om de enskilda faktorer som

påverkar flyttande arter i en negativ riktning är inte alltid kända. Därför

är det viktigt att utforma åtgärder som inverkar gynnsamt på den enskilda

artens utveckling under de perioder som den vistas i ett visst område.

Samverkan mellan medlemsstaterna inom EU och internationellt är där-

för en förutsättning för att nå framgång.

Träd och buskar i betesmarkerna

Från och med 2009 tillämpas nya definitioner för stödberättigande inom

gårdsstödet i den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare. De nya

kriterierna gäller betesmarker och slåtterängar och reglerar bl.a. i vilken

omfattning träd och impediment får förekomma på en betes- eller slåt-

termark för att den ska berättiga till gårdsstöd. De nya stödkriterierna

inom gårdsstödet påverkar möjligheterna att upprätthålla hävden av vissa

marker. Under 2009 har vi därför genomfört ändringar av landsbygds-

programmet för att höja ersättningsnivån i miljöersättningarna för de

mest värdefulla betesmarkerna och slåtterängarna i syfte att säkerställa

fortsatt hävd av dessa marker.

En uppföljning av konsekvenserna av den nya definitionen och föränd-

ringarna i miljöersättningarna är nödvändig för att se i vad mån detta

påverkat möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet. Vi har därför uppdragit

åt Statens jordbruksverk att följa utvecklingen för träd-, busk- och impe-

dimentsrika betesmarker och slåtterängar som inte uppfyller gårdsstödets

stödkriterier. Uppdraget omfattar också att analysera konsekvenserna av

eventuella anpassningsåtgärder som lantbrukare har vidtagit för att möta

de nya kriterierna.

Konsekvenser

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finan-

sieras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten.

De insatser som görs för att stärka odlingslandskapets natur- och kul-

turvärden utgår till största delen som miljöersättningar inom landsbygds-

programmet. Den förstärkning av programmet som under 2010 gjorts

genom en överföring av de s.k. modulerade medlen från direktstöden till

budgeten för landsbygdsutveckling möjliggör förstärkta insatser inom

särskilt utpekade utmaningar som är viktiga för odlingslandskapets vär-

den. Det gäller bl.a. klimat, förbättringar av vattenhushållningen och

skyddet av biologisk mångfald.

Produktionen av miljötjänster och kollektiva nyttigheter är en kom-

pletterande inkomstkälla för många lantbruksföretag vilket ytterligare

stärker förutsättningarna att på lång sikt nå framgång i bevarandearbetet.

202

Prop. 2009/10:155

20 Storslagen fjällmiljö

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö att fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Bakgrunden redovisades i kapitel 19 i propositio- nen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 159 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt fyra delmål om skador på mark och vegetation, buller, natur- och kulturvärden och åtgärdsprogram för hotade arter (prop. 2004/05:150 s. 173 ff., bet. 2005/ 06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

20.1Precisering av miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö innebär bl.a. att:

-fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vid- sträckta sammanhängande områden bibehålls,

-fjällens biologiska mångfald bevaras och utvecklas,

-främmande arter och stammar och genetiskt modifierade orga- nismer som kan hota den biologiska mångfalden inte intro- duceras,

-kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas,

-rennäring, turism, jakt och fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mång- fald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv,

-låg bullernivå eftersträvas,

-hotade arter och arter som drabbats av stark tillbakagång har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga ut- bredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras,

-lokala bestånd av fisk och andra vattenlevande arter i fjällens sjöar och vattendrag bibehålls,

-arealen områden med stora upplevelsevärden eller höga natur- och kulturmiljövärden som är fria från buller och andra störningar ökar, och

-fjällekosystemen nyttjas på ett långsiktigt hållbart sätt.

203

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens.

Prop. 2009/10:155

Remissinstanserna: Umeå universitet ställer sig positivt till den nya

preciseringen av miljökvalitetsmålets innebörd om hållbart nyttjande av

fjällekosystemet men menar att en operativ definition av vad detta inne-

bär krävs. De är också positiva till att preciseringen om förslitning av

fjällvegetation utgår då den var svårtolkad och vilade på osäker veten-

skaplig grund. Flera andra remissinstanser stöder förändringarna beträf-

fande preciseringarna.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av

miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö framgår av propositionen

Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130

s. 159 ff. och av propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt upp-

drag (prop. 2004/05:150 s. 173 ff.). Eftersom frågan om förslitningen av

fjällvegetationen och lavtäckets utbredning är lokal och inte gäller för

fjällen som helhet kan preciseringen utgå. Nyttjande av fjällekosystemet

på ett långsiktigt hållbart sätt förs in som en ny precisering. I övrigt kvar-

står den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålets innebörd.

20.2

Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet

Storslagen fjällmiljö

Regeringens bedömning: Det är möjligt att inom en generation skapa

förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö om

ytterligare åtgärder vidtas.

Delmålen om skador på mark och vegetation och om natur- och

kulturvärden kommer inte att nås inom angiven tidsram, medan

delmålet om buller kan nås inom några år.

Delmålet om åtgärdsprogram för hotade arter är uppnått.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att ut-

vecklingen inte är så positiv som Miljömålsrådet beskriver, bl.a. då bul-

lerstörningar och markslitage fortfarande är omfattande. Länsstyrelsen i

Norrbottens län lyfter fram betydelsen av kunskap om bl.a. klimatför-

ändringars påverkan. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald anser

att biologisk mångfald inte får en allsidig belysning i utvärderingen och

har en slagsida mot renbete som en förutsättning för kalfjällets fortbe-

stånd. Östersunds kommun saknar belysning av turism. Sveriges Ornito-

logiska Förening kommenterar faktorer som påverkar möjligheterna att

nå målet och menar att mineralprospektering inte borde ske i skyddad

natur. Härjedalens Markägarförening menar att utmaningen är att inte-

grera natur- och kulturvård och hållbart nyttjande. Vidare vill de att

fjälljordbruk ska nämnas i målet. Sveriges lantbruksuniversitet och Art-

Databanken vid SLU delar i stort bedömningen över uppföljning av

nuvarande delmål, men gör faktapåpekanden och önskar även få belyst

att terrängkörning kan påverka djurlivet.

ArtDatabanken vid SLU menar att biologisk mångfald och ekosystem-

tjänster ofta kommer till korta mot kortsiktiga ekonomiska intressen och

ser särskilt det växande trycket på fjällen som oroväckande. Sveriges

204

lantbruksuniversitet och ArtDatabanken vid SLU delar i stort bedöm- Prop. 2009/10:155 ningen av uppföljning av nuvarande delmål om natur- och kulturvärden.

De påpekar att fisktomma sjöar är viktiga och inte ingår i något mål.

Skälen för regeringens bedömning

Det är möjligt att inom en generation från det att målet antogs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö om ytterligare åtgärder vidtas. Det förutsätter att berörda sektorer och samhället som helhet vid nyttjandet av fjällvärlden visar den hänsyn som följer av delmålen. Kunskaperna om åtgärder mot negativa effekter på fjällmiljön av ett förändrat klimat behöver dock utvecklas.

De regionala miljö- och hushållningsprogram som gemensamt upprät- tats av länsstyrelserna i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norr- bottens län (fjällänen) började tillämpas under 2006. Syftet är att för- bättra förutsättningarna för en hållbar utveckling i fjällmiljön. Av sär- skild betydelse är den föreslagna modellen för samverkan kring fjäll- frågor, fjällanpassad resurs- och utvecklingsplanering samt fortsatt kun- skapsuppbyggnad.

Det finns ett stort behov av ny och fördjupad kunskap om fjällens vegetation och kulturmiljöer, bl.a. om de samiska kulturmiljöerna och de kulturmiljöer som anknyter till det fjällnära jordbruket. Mer kunskap be- hövs även om förekomsten av buller och markskador. Länsstyrelsernas program och samebyarnas miljöplaner utgör tillsammans väsentliga hjälpmedel för en långsiktigt hållbar markanvändning i fjällen. För att ett betespräglat landskap ska bibehållas krävs renskötsel som bedrivs och utvecklas på ett sätt som är hållbart för miljön och samtidigt säkerställer att den samiska kulturen fortlever. Det fjällnära jordbruket bidrar till positiva värden som bl.a. bevarande av biologisk mångfald och en levan- de landsbygd.

Vattnen i fjällen utgör en särpräglad och viktig biotop. I motsats till förhållandena på land är vattenmiljöerna i stor utsträckning skadade genom ingrepp för vattenkraftproduktion. Detta gäller framförallt större älvar och sjöar, där den naturliga miljön är nästan helt utslagen. Åtgärder måste vidtas för att i möjligaste mån minska skadorna och för att bevara och vid behov restaurera icke utbyggda vatten.

Fjällens vattenmiljöer behandlas under detta miljökvalitetsmål, men delmålen under Levande sjöar och vattendrag är viktiga även för Stor- slagen fjällmiljö. Fjällens skogar behandlas närmare under miljökvali- tetsmålet Levande skogar.

Delmål 1 om skador på mark och vegetation

Delmålet innebär att skador på mark och vegetation ska vara försumbara senast år 2010. Delmålet kommer inte att nås inom tidsramen.

Terrängkörning och annan för mark och vegetation skadlig verksamhet leds inte i tillräcklig omfattning bort från känsliga områden där den ska- dar marken och vegetationen. Även skador på mark och vegetation vid kraftreglering bör uppmärksammas.

205

Delmål 2 om buller

Prop. 2009/10:155

Delmålet innebär att buller från motordrivna fordon i terräng och från

luftfartyg ska minska och uppfylla kravet att minst 60 procent av terräng-

skotrarna i trafik senast år 2015 ska uppfylla högt ställda bullerkrav

(lägre än 73 dBA). Vidare ska buller från luftfartyg senast år 2010 vara

försumbart både inom regleringsområde klass A enligt terrängkörnings-

förordningen (1978:594) och inom minst 90 procent av nationalparks-

arealen.

En övervägande del av de snöskotrar som säljs i dag antas uppfylla

dessa bullerkrav. Utvecklingen går åt rätt håll och delmålet torde kunna

nås senast 2015 under förutsättning att gränsvärden för buller för nya

terrängskotrar införs i EG-direktivet 2000/14/EC i enlighet med Natur-

vårdsverkets förslag till Kommissionen 2005. Det totala antalet skotrar

som kör i fjällen har ökat kraftigt. En ökad belastning på naturen i fjällen

har även uppkommit genom den tilltagande terrängkörningen. Maskiner-

na har blivit starkare och mer avancerade och når nu områden som inte

kunnat nås med äldre modeller av terrängfordon. Fjällsäkerhetsrådet har

pekat på risken för laviner längs med fjällsluttningar som kan nås av

dessa kraftfulla maskiner.

För uppföljningen av delmålet krävs att trafikregistret innehåller

uppgifter om bullernivå för respektive fordonstyp. Det saknas emellertid

bestämmelser på EU-nivå om att bullernivån ska anges vid typgodkän-

nande eller registrering. Det finns inga krav att en tillverkare ska ta fram

uppgifter om buller för terrängskotrar, m.a.o. det finns inga bullerupp-

gifter att föra in i trafikregistret.

Länsstyrelsen i Dalarna fick genom Naturvårdsverket i uppdrag att ta

fram en metod för att mäta faktiskt buller i fjällområdet. Mätningarna

gjordes kring påsken 2009 på fyra platser i Dalfjällen. Erfarenheterna av

projektet och räkning av skotrar med ledtrafikmätare visar att det kan

finnas anledning att se över bullermålet för att de bättre ska svara upp

mot de tidsmässiga och geografiska skillnader som föreligger i ljudmiljö

i fjällområdet.

Luftfartsstyrelsen utredde under 2007 flygverksamheten i fjällens

nationalparker och regleringsområden klass A. Den störande flygverk-

samheten i de naturskyddade områdena består nästan uteslutande av heli-

kopterflyg.

Sammantaget är buller från flygverksamheten försumbar i de aktuella

områdena, bortsett från i vissa delar av nationalparkerna och Tjuolta-

dalen.

Delmål 3 om natur- och kulturvärden

Delmålet innebär att senast år 2010 ska merparten av områden med re-

presentativa höga natur- och kulturvärden i fjällområdet ha ett långsiktigt

skydd som vid behov omfattar skötsel och restaurering.

Delmålet kommer inte att nås inom tidsramen.

Vi har i propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop.

2008/09:214, bet. 2009/10:MJU9, rskr. 2009/10:28) redogjort för del-

målet och vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå målet. Där framgår

att delmålet inte kan nås inom tidsramen främst p.g.a. brister när det

206

gäller skyddet av kulturmiljövärdena. Det regionala miljömålsarbetet av- Prop. 2009/10:155 seende det samiska kulturarvet och förbättringar i kunskapen om fjällens

kulturmiljöer avgör om delmålet ska kunna nås.

Delmål 4 om åtgärdsprogram för hotade arter

Enligt delmålet skulle senast år 2005 åtgärdsprogram finnas och ha in- letts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder. Delmålet upp- nåddes vid målåret 2005.

I proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/ 05:150) fastslås att det fortsatta arbetet med att ta fram och genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med delmål 2 om minskad andel hotade arter under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.

20.3

Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Storslagen

fjällmiljö

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Storslagen

fjällmiljö krävs ytterligare åtgärder för att begränsa markslitaget och

bullerstörningar från terrängkörning.

Miljömålsrådets bedömning stämmer delvis överens med regering-

ens. Miljömålsrådet redovisar åtgärdsförslagen huvudsakligen i strategin

för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Regeringen har valt

att behandla åtgärdsförslagen i relevanta propositioner och under res-

pektive miljökvalitetsmål.

Remissinstanserna: När det gäller förslaget i hushållningsstrategin om

fortsatt skötsel av miljöer i fjällen med höga natur-, kultur- och frilufts-

värden stödjer ArtDatabanken vid SLU förslaget att länsstyrelsernas

resurser förstärks. De noterar att Storslagen fjällmiljö är det miljökvali-

tetsmål där direkta kostnader för staten är näst lägst av alla. Det är viktigt

med riktade åtgärder, t.ex. fjällrävsprojektet där utvecklingen är positiv.

Natura 2000 är ett viktigt verktyg för att bevara naturen i fjällen. ArtDa-

tabanken vid SLU upprepar och vidareutvecklar ett förslag om att för-

valtningsplaner bör tas fram på prov inom några intresserade samebyar i

syfte att få en bättre förvaltning av samebyarnas nyttjande av fjällen som

betesmiljö.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

För att nå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö krävs att åtgärder vid-

tas när det gäller terrängkörning både på barmark och på snö. Körningen

på snö behöver kanaliseras till leder och terrängkörningsplaner om bar-

markskörning införas i terrängkörningsförordningen. Enligt länsstyrelsen

i Norrbottens läns redovisning av uppdrag 44 i regleringsbrevet för 2005

avseende länsstyrelserna bör terrängkörningsplanerna innehålla bl.a. upp-

gifter om transportleder som läggs in på karta, högsta antalet fordon som

207

verksamheten behöver, under vilken tidsperiod fordonen används och om Prop. 2009/10:155 miljöbränsle används. För att kunna styra bort snöskotrar från känsliga

miljöer förutsätts att de befintliga lederna underhålls och nya leder an- läggs där de behövs för att skydda områden med känsliga och höga naturvärden eller områden som är av särskild betydelse för renskötseln.

Arbetet med att uppnå miljömålet innebär att både nyttjande och skydd av fjällmiljöerna måste vara långsiktigt hållbart. Områdena som berörs är ofta stora och berör flera intressenter och markanvändnings- frågor. Samverkan mellan naturvård och andra berörda är nödvändigt om överenskommelser ska kunna träffas som accepteras av alla och därmed säkerställer en långsiktigt hållbar förvaltning.

Terrängkörning och flyg i fjällen

Det är inte enbart barmarksskörning som orsakar skador i fjällen utan dessa beror även på ökat exploateringstryck, turism, friluftsliv, fiske och jakt. Sådana verksamheter bör styras bort från känsliga natur- och kultur- miljöer. Vidare bör kunskap, övervakning och tillsyn utvecklas för ända- målet.

Omfattningen av jakt och fiske bör dimensioneras utifrån de lokala för- hållandena. Vi avser att återkomma i frågan om lokal samverkan och dialog om förvaltning av olika resurser i fjällvärlden. I detta kommer t.ex. metoder som används i den s.k. Laponiaprocessen och Tåssåsen- modellen att vara en del.

Nyttan av att genomföra terrängkörningsplanerna är att markslitage p.g.a. barmarkskörning begränsas och bullerexponering av körningen i större utsträckning än i dag koncentreras till vissa stråk. Ett antal same- byar har på eget initiativ upprättat terrängkörningsplaner och fått bidrag via Naturvårdsverket till markförstärkningsåtgärder. Enligt Länsstyrelsen i Västerbottens län kommer arbetet att vara en viktig del för möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö. Antalet sålda terräng- skotrar med låg bullernivå fortsätter att öka och utgör i dag ungefär hälf- ten av antalet sålda fordon, vilket på sikt bidrar till att minska det störande bullret. Den ökande snöskoterturismen i fjällen kan dock leda till att bullret och störningar ökar i stället. Vi anser att gränsvärden för buller för nya terrängskotrar bör föras in i EG-direktivet 2000/14/EC med bullerkrav för arbetsmaskiner. I denna process måste hänsyn tas till rennäringens behov av lätta arbetsmaskiner.

För framkomligheten i fjällvärlden är det ofrånkomligt med viss flyg- verksamhet även om detta innebär en viss störning i skyddade områden. Det är en fördel om bullret kan koncentreras geografiskt. Det är dock nödvändigt att följa upp utvecklingen av flygverksamheten i fjällen och att vid behov vidta åtgärder.

Sjöar och vattendrag i fjällen

Vad gäller vattenfrågor är miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vatten- drag tillämpligt i relevanta delar. Därutöver utgör vattnen i fjällen en sär- skild tillgång genom sin speciella karaktär och sitt speciella organism-

208

samhälle, t.ex. har fiskfria sjöar en djursammansättning som är särskilt värdefull.

Trots sina särskilda kvaliteter är vattnen i fjällområdet reglerade för vattenkraftproduktion i betydligt större omfattning än i landet i övrigt. De flesta stora sjöar utgör numera magasin där vattenståndet varierar med flera tiotals meter. Långa älvsträckor är reglerade på ett sätt som omöjlig- gör förekomsten av naturliga djur- och växtsamhällen. Vattendelega- tionernas åtgärdsprogram kommer att bli vägledande för det fortsatta arbetet med att återskapa naturliga förhållanden så långt detta är möjligt.

Utsättningen av fisk och kräftdjur har historiskt varit av betydande om- fattning och påverkat den ursprungliga artförekomsten. En sammanställ- ning av kända utsättningar bör göras av Naturvårdsverket i samråd med Fiskeriverket och efter samråd med berörda länsstyrelser och vattenmyn- digheter. I uppdraget bör även ingå att ta fram en plan för att så långt som möjligt säkra förekomsten av hotade bestånd i oreglerade vatten. I reglerade vatten bör förnyade ansträngningar göras att finna mer effektiva sätt att kompensera uppkomna skador. Ett förändrat klimat kan komma att missgynna fjällens naturliga bestånd av laxfiskar medan naturliga eller utsatta bestånd av mer värmetoleranta arter troligtvis kommer att gynnas. En plan för det långsiktiga arbetet med att bevara fjällens naturliga fisksamhällen så långt detta är möjligt bör tas fram av Naturvårdsverket i samråd med Fiskeriverket och efter samråd med berörda länsstyrelser och vattenmyndigheter.

Den stora andelen reglerade vatten i fjällområdet gör att vatten opåver- kade av regleringar har ett mycket stort värde för biologisk mångfald, fiske och friluftsliv. För att det ska bli möjligt att återskapa ett naturligt djur- och växtliv bör vandringsvägar skapas i största möjliga utsträckning förbi icke naturliga vandringshinder, variationerna i vattenstånd bör gö- ras mer naturliga och minimivattenföringar ökas. Utsättning av fisk i fjällområdet ska ske i enlighet med Fiskeriverkets strategi för utsättning och spridning av fisk.

Regleringen av vatten medför skador på mark och vegetation – såväl över som under normalvattenstånd. Dessa skador ska minimeras i anslut- ning till den översyn av regleringsförhållandena som initieras genom ramdirektivet för vatten.

Samtidigt som vattenkraften utgör en negativ påverkan på områdets naturvärden är den en viktig, förnybar energikälla med små miljöeffekter i övrigt. Därför bör den befintliga vattenkraften utnyttjas effektivare där det är möjligt samtidigt som kraftfulla miljöåtgärder vidtas. National- älvarna och övriga i miljöbalken angivna älvsträckor ska fortsatt skyddas från utbyggnad. En anpassning av vattenkraften till ökad nederbörd behöver ske både från produktions- och säkerhetssynpunkt. Denna för- ändring måste ske med hänsyn till vattensystemen i stort så att det totala nyttjandet optimeras samtidigt som betydande åtgärder vidtas för att återskapa mer naturliga förhållanden i vattensystem som helhet.

Natur och kulturvärden

Samarbetet mellan naturvården och kulturmiljövården både i nuvarande och kommande nationalparker och reservat behöver utökas. Även sam-

Prop. 2009/10:155

209

arbetet mellan turism och kulturmiljöarbetet bör uppmuntras. De levande Prop. 2009/10:155 kulturer som av lång tradition finns i fjällvärlden, i form av t.ex. samisk

kultur och fäbodkultur ska ha en fortsatt självklar roll i arbetet med att skydda och vårda kulturvärdena, och olika typer av samarbete med kul- turbärarna ska uppmuntras. För kulturmiljöarbetet gäller också att kun- skapen om kulturvärdena i fjällområdet behöver byggas upp för att de ska kunna skyddas och vårdas genom olika insatser.

Skogsstyrelsen ser inget behov av åtgärder för att restaurera skogen ovan gränsen för fjällnära skog. Inventeringen av kulturmiljövärden har, huvudsakligen p.g.a. bristande resurser, inte skett i den omfattning som krävs inom tidsramen för det nu gällande delmålet om natur- och kultur- värden. Resurser krävs för att öka kunskaperna i de befintliga naturreser- vaten och nationalparkerna för att i framtiden kunna avsätta områden med långsiktigt skydd. Mycket arbete krävs för att nå målet, inte minst för att skydda det samiska kulturarvet.

Vattnet i fjällen utgör en betydande del av områdets natur- och kultur- värden. Dessa värden måste skyddas och utvecklas.

För att skydda värdefulla kulturmiljöer behöver kulturreservat inrättas. Kunskapsuppbyggnaden om viktiga kulturmiljöer, både i och utanför skyddade miljöer samt satsningar på restaurering och skötsel av kultur- historiska värden behöver ökas.

Konsekvenser

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finan- sieras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten.

Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö bidrar till att den biologiska mångfalden och ekosystemtjänster i fjällen tryggas. Verksamheter i fjällen, så som friluftsliv, fiske och rennäring, bedrivs på ett sätt som främjar hållbar utveckling och kulturmiljövärden bevaras.

210

Prop. 2009/10:155

21 God bebyggd miljö

Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö att städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälso- sam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Bakgrunden redovisades i kapitel 20 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 171 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Riksdagen har till miljökvalitetsmålet fastställt sammanlagt sju delmål om planeringsunderlag, kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, buller, naturgrus, avfall, energieffektivisering i bebyggelsen samt inomhusmiljö (prop. 2004:05:150 s. 184 ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2001/02:49, prop. 2001/02:128, bet. 2001/02:BoU14, rskr. 2001/02:291 och prop. 2005/06:

145 s. 20 ff., bet. 2005/06:BoU9, rskr. 2005/06:365).

21.1Precisering av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innebär att:

-den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas,

-det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av bygg- nader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med sär- skilda värden värnas och utvecklas,

-en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas både vid nyloka- lisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid an- vändning, förvaltning och omvandling av befintlig bebyggelse sam- tidigt som byggnader utformas hållbart,

-städer och tätorter planeras utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor,

-infrastruktur för energisystem, transporter, avfallshantering m.m. integreras i stadsplaneringen och utformas för att minska resurs- och energianvändning samt klimatpåverkan,

-natur- och grönområden med närhet till bebyggelse och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses,

-transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga intrång i stads- eller kulturmiljön begränsas och så att de inte utgör hälso- och säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för

miljön,

211

-miljöanpassade kollektivtrafiksystem är tillgängliga och av god kva- litet samt att förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda,

-människor inte utsätts för skadliga luftföroreningar, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker,

-användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att på sikt minska och främst förnybara energikällor används och

-den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar samtidigt som avfallshanteringen är effektiv för samhället och enkel för kon- sumenterna och avfall och restprodukter sorteras så att de kan be- handlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan bebyggelsen och dess omgivning.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: Stockholms kommun menar att ökad sektorsinte- grering för att införliva sociala och miljömässiga aspekter i den strate- giska fysiska planeringen är en viktig grund för en hållbar samhällsut- veckling. Statens folkhälsoinstitut, Länsstyrelserna i Kronobergs och

Örebro län är positiva till förslaget att revidera den tredje preciseringen av miljökvalitetsmålet om att byggnader ska projekteras och utföras på ett miljöanpassat sätt.

Flera remissinstanser stödjer förslaget om en effektiv avfallshantering. Avfall Sverige stödjer inriktningen men anser att förslaget är vagt. De menar att meningen bör omformuleras eftersom effektivitet och enkelhet aldrig får stå i strid med miljörisker. Den bör inkludera samtliga avfalls- innehavare.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö framgår av propositionerna Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, s. 174) och Svenska miljömål – ett gemensamt ansvar (prop. 2004/05: 150, s.181).

Preciseringen om en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur bör kom- pletteras med att byggnader ska utformas hållbart. Med hållbart avses här bl.a. att de ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Den avser såväl nya som befintliga byggnader och täcker in både projektering, utförande och förvaltning och är därmed även i linje med Miljömålsrådets bedömning.

En ny precisering om en hållbar planering av städer och tätorter till- kommer samt en om integrerad infrastruktur som innebär minskad resurs- och energianvändning samt klimatpåverkan. Dessa båda preci- seringar är viktiga delar för att få en helhetssyn i arbetet med att uppnå hållbara städer. I preciseringen av miljöfaktorer som kan orsaka ohälsa, ersätts bullerstörningar med ljudnivåer som är ett mer neutralt begrepp. Det är i vissa fall svårt att vetenskapligt fastställa vilka ljudnivåer, radon- halter respektive luftföroreningshalter som innebär en risk för skada. Innebörden av preciseringen är att skador orsakade av nämnda faktorer så långt som möjligt bör undvikas. En vetenskapligt baserad riskbedömning bör utgöra grunden för att fastställa vad som är en skadlig

Prop. 2009/10:155

212

nivå. Riskbedömningen kan komma att ändras över tiden beroende på Prop. 2009/10:155 nya vetenskapliga rön.

Preciseringen om boende- och fritidsmiljön tas bort då frågorna täcks av andra preciseringar under detta mål och under miljökvalitetsmålet[REDACTED_EFTERNAMN] luft. Även preciseringen om biologisk mångfald tas bort då den omfattas av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Preciseringen om mark- och vattenföroreningar tas också bort då den omfattas av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Preciseringar om naturgrus bör hanteras under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet eftersom de har nära koppling till natur- grusavlagringar och grundvattenförekomster. Fortsatta insatser angående naturgrus hanteras fortsättningsvis under miljökvalitetsmålet

Grundvatten av god kvalitet.

Preciseringen om att öka andelen förnybar energi tas bort då den delvis överlappar det som anges i preciseringen om användning av energi. Dessutom har riksdagen efter förslag i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi fastställt ett nationellt mål att andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den totala energi- användningen (prop. 2008/09:163, s.38, 2008/98:NU25, rskr. 2008/ 09:301).

De två preciseringarna om avfall slås samman till en precisering. Denna kompletteras för att belysa att det är viktigt att hanteringen är effektiv för samhället samtidigt som insamlingssystemen är utformade och lokaliserade på ett sådant sätt att det blir enkelt för konsumenterna att delta. Formuleringen var ett förslag från Miljömålsrådet om tillägg till delmålet om avfall. Vår bedömning är att de miljömässiga aspekterna ingår i begreppet effektivt och att konsumenter kan innefatta alla avfalls- innehavare som är konsumenter av avfallstjänster.

I övrigt kvarstår den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålets innebörd.

21.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Regeringens bedömning: Det är mycket svårt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Även med insatser på flera områden bedöms förutsättningar för att nå målet vara oförändrade.

Delmålet om buller är inte möjligt att nå. Delmålen om planerings- underlag, kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, naturgrus och god inomhusmiljö blir mycket svåra att nå i tid. Det behövs åtgärder på alla nivåer om utvecklingen ska kunna ändras. Delmålet om energi bedöms vara möjliga att nå genom fortsatt kraftfulla insatser. Delmålet om avfall har i vissa delar uppnåtts, medan det i andra delar bedöms som mycket svårt att nå även om ytterligare åtgärder sätts in.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: För flera av delmålen framförs att de är svåra att

följa upp. Det gäller t.ex. för trafikbuller där Vägverket ser att det finns

213

kunskapsluckor och Länsstyrelsen i Uppsala län framför att det saknas kunskap regionalt och lokalt om trafikbullerstörda. Flera remissinstanser har även kommenterat förslag till ändrade delmål.

Skälen för regeringens bedömning

Det är mycket svårt att inom en generation skapa förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Även med insatser på flera områden bedöms förutsättningarna för att nå målet vara små. Ett stort antal åtgärder krävs för att målet ska nås. En hållbar stadsutveckling kräver bred samverkan av många aktörer på lokal nivå, kunskaps- och erfarenhetsutbyte och en samhällsplanering som är sektorsövergripande. Även byggnaderna bör vara hållbara med en god inomhusmiljö och minimal påverkan på den yttre miljön. Fortsatta insatser för att med- vetandegöra och öka kunskapen hos byggherrar, beställare och fastig- hetsägare samt hos konsulter, entreprenörer och förvaltare är nödvändiga. Dessutom bedöms målet bli svårt att nå om utvecklingen avseende av- fallsmängderna fortsätter p.g.a. en ständigt ökad konsumtion.

Delmål 1 om planeringsunderlag

Delmålet innebär att fysisk planering och samhällsbyggande senast år 2010 ska grundas på program och strategier för:

-hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsätt- ningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras,

-hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och ut- vecklas,

-hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas, och

-hur energianvändningen ska effektiviseras, hur förnybara energi- resurser ska tas till vara och hur utbyggnaden av produktions- anläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft ska främjas.

Delmålet är mycket svårt att nå i tid. En utvecklad, sektorsövergripande och väl integrerad samhälls- och stadsplanering som bygger på ett gedi- get kunskapsunderlag är grundläggande för en hållbar utveckling av städer och tätorter. Många kommuner saknar fortfarande program och strategier för de frågor som delmålet omfattar. Särskilt de minsta kom- munerna, men även vissa länsstyrelser, saknar relevanta underlag och arbetsmetoder, delvis beroende på resursbrist.

Flera åtgärder har dock bidragit till en förbättrad situation. Det gäller exempelvis det bidrag till planeringsunderlag för vindkraft som kom- munerna kan söka. Mer än 170 kommuner arbetar med att ta fram sådana underlag. Bidrag till lokala investeringsprogram, klimatinvesterings- program samt lokala naturvårdssatsningar har gynnat arbetet med vissa program och strategier.

För att förbättra tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen har länsstyrelserna från och med 2009 fått ett ökat anslag på 30 miljoner kro-

Prop. 2009/10:155

214

nor för ökade insatser för tillsyn över tillämpningen av plan- och bygg- Prop. 2009/10:155 lagen, PBL (1987:10). Medlen ska användas för stöd till kommunerna

och plan- och byggväsendets aktörer samt sammanställning av plane- ringsunderlag för översiktsplanering. Medel har också tillförts länsstyrel- serna och Boverket för arbete med vägledande material om landsbygds- utvecklingsområden i strandnära lägen samt till länsstyrelsernas arbete med översyn av det utvidgade strandskyddet. Vidare har Boverket gett ut en vägledning, Bostadsnära natur, som syftar till att inspirera och ge stöd till kommunerna. Statens energimyndighet ger stödjande insatser inom ramen för programmet Uthållig kommun. I samverkansprojektet Den Goda Staden samverkar Boverket, Vägverket, Banverket och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) med ett antal kommuner för att främja en god livsmiljö och goda kommunikationer för en god ekonomisk ut- veckling. Även SKL:s konferens- och utbildningsverksamhet kring över- siktsplaneringen samt webbtjänsten Planeringsportalen stärker plane- ringskompetensen.

Delmål 2 om kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Delmålet innebär att bebyggelsens kulturhistoriska värden senast år 2010 ska vara identifierade och ha en långsiktigt hållbar förvaltning.

Delmålet blir mycket svårt att nå. Förutsättningarna har dock förbätt-

rats i och med inrättandet av den nya anslagsposten för kunskapsunderlag

under anslaget 7:2 Bidrag till kulturmiljövård. Ett hinder är att kommu-

nerna ofta saknar kulturmiljökompetens, vilket leder till att kulturhisto-

riska värden inte beaktas i tillräcklig omfattning i den fysiska plane-

ringen. Den nya anslagsposten ska bl.a. användas för att ta fram kultur-

miljöunderlag till stöd för kulturmiljöarbetet i län och kommuner. Att

kulturvärdena ofta inte identifieras som en del i det miljöarbete som sker

på lokal, regional och nationell nivå är också ett hinder.

Delmål 3 om buller

Delmålet innebär att antalet människor som utsätts för trafikbuller som

överstiger de av riksdagen fastställda riktvärdena för buller i bostäder ska

minska med 5 procent till år 2010 jämfört med år 1998.

Delmålet är inte möjligt att nå. Exponeringen för vägtrafikbuller, som

är den dominerande källan till trafikbuller, har ökat sedan 1999 i takt

med att vägtrafiken och urbaniseringen har ökat. Bullret från fordon och

vägbeläggningar har inte minskat.

Trafikverken bedriver ett kontinuerligt arbete med att åtgärda buller

från den befintliga infrastrukturen som de förvaltar och ger dessutom

särskilda bidrag för att åtgärda buller till kommunerna. Under perioden

1998–2005 har ca 150 000 av de mest bullerutsatta individerna fått

bullerdämpande åtgärder utförda till en kostnad av ca 1,8 miljarder

kronor. Kommunerna har vidtagit åtgärder för omkring 70 000 personer

längs kommunala gator till en kostnad av ca 0,7 miljarder kronor,

finansierade av kommuner, statliga bidrag och fastighetsägare.

Boverket har på regeringens uppdrag kartlagt bullersituationen för bo-

ende i småhus och flerbostadshus. Vi anser att delmålet bör ses över och

215

att ett större fokus läggs på hälsoeffekter och antalet människor som är Prop. 2009/10:155 störda av buller från olika slags källor. Boverket fick hösten 2006 ett

regeringsuppdrag med bl.a. denna innebörd avseende frågor om buller i inomhusmiljön. I Boverkets undersökning, som redovisades i september 2009, har bullersituationen kartlagts i bebyggelsen genom besiktningar och med enkäter till boende i småhus och flerbostadshus. Resultatet av enkäterna visar att i flerbostadshus besväras upp till 25 procent av de boende av enskilda bullerkällor i och utanför bostadshusen. Det som stör mest från inomhuskällor är i nämnd ordning röster, musik, stegljud samt buller från hissar och fläktar. Det som stör mest är dock buller från vägtrafik och det är också den viktigaste störningskällan för de som bor i småhus. I rapporten bedöms ca 1,4 miljoner boende i flerbostadshus vara utsatta för buller, varav ca 56 000 boende störs mycket och ca 280 000 störs ibland.

Enligt Socialstyrelsens Miljöhälsorapport 2009, bor ca 1,2 miljoner personer i en bostad med fönster mot en större väg, järnväg eller industri och ca 810 000 personer uppger att de besväras av trafikbuller varje vecka. Från 1999 till 2007 är trenden att ytterligare 220 000 personer besväras av vägtrafikbuller samtidigt som den totala andelen av befolk- ningen som störs av väg-, spår- eller flygtrafikbuller har ökat från 12 till 14 procent. I det svenska arbetet med EU:s direktiv om omgivningsbuller har bullersituationen från alla trafikslag m.m. kartlagts i de tre största kommunerna.

Delmål 4 om naturgrus

Delmålet innebär att uttaget av naturgrus ska uppgå till högst 12 miljoner ton per år senast år 2010.

Delmålet blir mycket svårt att nå i tid. Trots att andelen naturgrus i ballastanvändningen minskar har det totala uttaget av ballast ökat och naturgrusanvändningen ligger kvar på 20 miljoner ton per år. Miljöbal- ken har ändrats så att naturgrustäkter som kräver tillstånd eller anmälan inte får anläggas om det med hänsyn till användningsområdet är tekniskt och ekonomiskt rimligt att använda ett annat material. De får inte heller anläggas om naturgrusförekomsten är betydelsefull för den nuvarande eller framtida vattenförsörjningen eller om den utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö. Dessa regler omfattar nu även större husbehovstäkter. Förändringarna har ännu inte fått fullt genomslag när det gäller att minska naturgrusuttaget.

Delmål 5 om avfall

Delmålet innebär att den totala mängden genererat avfall inte ska öka och att den resurs som avfall utgör ska tas till vara i så hög grad som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Sär- skilt gäller att:

-Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall ska minska med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå.

-Senast år 2010 ska minst 50 procent av hushållsavfallet återvinnas

genom materialåtervinning, inklusive biologisk behandling.

216

-Senast år 2010 ska minst 35 procent av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk be- handling. Målet avser källsorterat matavfall till såväl hemkom- postering som central behandling.

-Senast år 2010 ska matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som förekommer utan att vara blandat med annat avfall och är av en sådan kvalitet att det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling.

-Senast år 2015 ska minst 60 procent av fosforföreningarna i av- lopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återfö- ras till åkermark.

Delmålet har i vissa delar uppnåtts, medan det i andra delar bedöms som mycket svårt att nå även om ytterligare åtgärder sätts in. Mängden avfall som deponeras har minskat och materialåtervinningen av hushållsavfall har ökat i linje med delmålet. Under år 2007 deponerades endast fyra procent av den totala mängden hushållsavfall, medan 47 procent behand- lades genom förbränning och 49 procent återvanns genom materialåter- vinning inklusive biologisk behandling.

När det gäller punkten att matavfall från livsmedelsindustrin ska åter- vinnas bedöms den kunna nås då matavfall bl.a. används som djurfoder. Däremot blir det svårt att uppnå punkten om återvinning av matavfall från hushåll och andra källor.

Punkten om återföring av fosforföreningar blir svår att nå även om återföringen har ökat den senaste tiden. Det blir troligen svårast att stoppa ökningen av den totala mängden avfall. Den har under perioden 1994 till 2007 ökat med 35 procent. Enligt en undersökning från Avfall Sverige har dock vissa av hushållens avfallsströmmar (hushållssoporna, kärl- och säckavfallet och grovavfallet) minskat kraftigt under 2008 till följd av den pågående lågkonjunkturen, vilket visar att sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljöpåverkan inte har brutits. Sammanfattnings- vis innebär detta att det krävs ytterligare åtgärder för att delmålet ska kunna nås.

Delmål 6 om energieffektivisering av bebyggelsen

Delmålet innebär att den totala energianvändningen per uppvärmd area- enhet i bostäder och lokaler ska minska. Minskningen bör vara 20 procent till år 2020 och 50 procent till år 2050 i förhållande till användningen 1995. Till år 2020 ska beroendet av fossila bränslen för energianvändningen i bebyggelsesektorn vara brutet, samtidigt som an- delen förnybar energi ökar kontinuerligt.

Delmålet är möjligt att nå med fortsatta åtgärder. Utvecklingen går åt rätt håll eftersom uppvärmningen blir mer energieffektiv, andelen för- nybar energi ökar och andelen fossila bränslen minskar. De generella ekonomiska styrmedlen, som koldioxidskatt, har tillsammans med sti- gande energipriser varit starkt bidragande till denna utveckling. Styr- medlen kompletteras med teknikutveckling, information och andra insat- ser. Utifrån propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik –

Prop. 2009/10:155

217

Energi (prop. 2008/09:163, 2008/98:NU25, rskr. 2008/09:301) fastställde Prop. 2009/10:155 riksdagen ett mål om 50 procent förnybar energi och ett mål om 20 pro-

cent energieffektivare energianvändning mellan 2008 och 2020. Dessa båda mål omfattar energianvändning inom alla sektorer. I propositionen redovisas en långsiktig prioritering att användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas till 2020.

Delmål 7 om inomhusmiljön

Delmålet innebär att år 2020 ska byggnader och deras egenskaper inte påverka hälsan negativt. Därför ska det säkerställas att:

– samtliga byggnader där människor vistas ofta eller under längre tid senast år 2015 har en dokumenterat fungerande ventilation,

– radonhalten i alla skolor och förskolor år 2010 är lägre än 200 Bq per kubikmeter luft, och att

– radonhalten i alla bostäder år 2020 är lägre än 200 Bq per kubik-

meter luft.

Delmålet bedöms i vissa avseenden bli mycket svårt att nå.

Boverket har haft regeringens uppdrag att följa upp delmålet samt att

belysa andra inomhusmiljöfrågor. Boverket har redovisat uppdraget i

rapporten ”Så mår våra hus” (dnr M2009/3308/H). Av redovisningen

framgår att ventilationen har förbättrats i byggnader sedan den

obligatoriska ventilationskontrollen, OVK, infördes 1992 som omfattar

praktiskt taget alla byggnader förutom processindustrin och befintliga

småhus. I flerbostadshus har 60 procent godkänd ventilation enligt OVK.

Motsvarande uppgifter för vårdbyggnader är 70 procent. I skolor och för-

skolor har endast 40 procent godkänd ventilation men i de som är byggda

efter 1980 är ventilationen generellt god. Endast en tredjedel av lokaler

för kultur, bad och sport har godkänd ventilation.

Boverket bedömer att radonhalten i skolor och förskolor är lägre än

200 Bq/kubikmeter luft 2010, dvs. delmålet för inomhusmiljö i denna del

kan uppnås. Verket bedömer att med nuvarande saneringstakt på

6 700 lägenheter per år kommer målet för flerbostadshus att nås 2020,

medan saneringstakten i småhus är alltför låg. Med en saneringstakt på

ca 5 600 småhus per år bedöms det 2020 finnas ca 180 000 småhus som

har behov av radonsanering.

Sedan 1988 har staten lämnat bidrag till åtgärder för att komma till

rätta med radonproblem i egnahem. Drygt 30 miljoner kronor har år-

ligen fördelats de senaste åren. Från 1994 till 2009 har sammanlagt

240 miljoner kronor utbetalats i radonbidrag till ca 20 000 egnahem.

Boverket har vid utförda besiktningar konstaterat att drygt 20 procent

av byggnaderna har mögel, mögellukt eller hög fuktnivå och det gäller

främst i byggnader som uppförts före 1976. Mögel på vinden förekom-

mer i det äldre byggnadsbeståndet och främst i dem med självdragsven-

tilation. Sammanlagt drygt 20 procent av byggnaderna noteras ha mögel,

mögellukt eller hög fuktnivå. Boverket redovisar en ökning av mögel på

vindar och i krypgrunder under de senaste 20 åren. Fuktskador i skolor

och förskolor anges bero på bristande underhåll. Boverket redovisar

vidare att ca 13 000 byggnader har en fuktkänslig ytterväggskonstruk-

218

tion, som utförts som en putsad odränerad träregelvägg och som byggts Prop. 2009/10:155 under de senaste tio åren. Boverket bedömer att ca 45 procent av upp-

täckta fuktskador kan påverka inomhusmiljön. Av en enkätundersökning till främst boende är det vanligare med upplevda hälsobesvär i bostäder med fukt- och mögelskador än i bostäder utan problem.

21.3Insatser för att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö krävs ytterligare åtgärder. En samhällsplanering på lokal nivå behöver vara sektorsövergripande och samverka med den regionala och nationella nivån. Stadsbyggandet bör utformas energi- och resurs- effektivt genom att tillvarata möjligheter att integrera system för trans- porter, energi, avfall samt vatten och avlopp. Förtätning av städer är positivt utifrån bl.a. klimatsynpunkt och tillgänglighet men kan påverka buller och luftkvalitet negativt. Vid förtätning bör tillgången till tätortsnära natur värnas. Goda exempel på hållbar stadsutveckling kan bidra till måluppnåelse. Förbättrad kunskap och mer resurser behövs för att bevara kulturmiljövärden i bebyggelsen. Byggnader bör utformas och underhållas för att uppnå en effektiv energi-, material- och naturresursanvändning med beaktande av en god inomhusmiljö. Mängden avfall och dess farlighet behöver minska samtidigt som avfallshanteringen är effektiv för samhället och enkel för konsu- menterna.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Miljömålsrådet föreslog revidering av delmålen. För att nå delmålen föreslog rådet ett antal åtgärder. Dessa redovisas huvudsakligen samlat i strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö i rådets underlag. Regeringens bedömning avviker från rådets bl.a. med avseende på delmålen med anledning av de förändringar i miljömålssystemet som redogörs för i kapitel 3 till 4. Dessutom har åtgärder även behandlats i

andra propositioner.

Remissinstanserna: Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bedö- mer att de viktigaste åtgärderna i Miljömålsrådets förslag till strategier omfattar generella ekonomiska styrmedel och ökade investeringar i infra- struktur. SKL anser att mindre kommuner måste få stöd för att komma igång med sitt lokala energi- och klimatarbete. Länsstyrelserna i Västra Götalands, Örebro och Dalarnas län föreslår att länsstyrelserna ges fort- satta uppdrag och långsiktiga resurser för att koordinera genomförandet av klimat- och energiomställningen. SKL menar att stöd till klimatarbetet kan ges genom kompetensstöd, att sprida metoder och erfarenheter samt att erbjuda samarbetsprojekt och arenor. SKL understryker att buller- åtgärder i första hand ska utföras nära källan.

Många remissinstanser efterlyser ett långsiktigt förhållningssätt som innebär att samhällsplaneringen blir ett viktigt instrument för att lång- siktigt styra mot en hållbar utveckling med bl.a. minskade avgasutsläpp.

SKL ser ett behov av att stärka översiktplaneringens roll i samhällsplane-

219

ringen. Stockholms kommun invänder mot förslag som stärker översikts-

Prop. 2009/10:155

planeringens funktion och länsstyrelsens roll eftersom det kan innebära

inskränkningar i kommunens samlade ansvar.

SKL stödjer en satsning på att förebygga uppkomsten av avfall och att

arbetet kopplas till övriga åtgärder inom bl.a. avfallsområdet. Avfall

Sverige framhåller att det är viktigt att se avfallshanteringen i ett helhets-

perspektiv.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade frågor

Satsningen på Hållbara städer med syftet att stimulera utveckling av

attraktiva stadsmiljöer med minskad klimat- och miljöpåverkan är natio-

nella och internationella förebilder för hållbart stadsbyggande och tilläm-

pad miljöteknik.

En medveten samhällsplanering spelar en viktig roll i klimat- och mil-

jöarbetet då det ger mindre klimatpåverkande utsläpp genom ett mer

transportsnålt och energieffektivt samhällsbyggande. Det är viktigt att

integrera fysisk planering av mark- och vattenområden med utformning-

en av en energi- och resurseffektiv infrastruktur. Det bör utvecklas för-

nyade former för samverkan mellan kommunen och andra aktörer på

lokal nivå där länsstyrelsens och andra myndigheters roll är att ge väg-

ledning.

En satsning på hållbara städer

En hållbar utveckling av städer och tätorter bidrar till att motverka

klimatförändringen och andra miljöhot och samtidigt uppnå en hållbar

tillväxt och goda livsvillkor. Energieffektivisering och utfasning av fos-

sila bränslen, hållbara transport- och avfallssystem samt en förbättrad

samordning och sektorsövergripande planering är viktiga komponenter i

det arbetet. Det finns en stor potential i och ett behov av kunskaps- och

erfarenhetsutbyte mellan städer och regioner kring hur det går att åstad-

komma en hållbar stads- och tätortsutveckling. De stora utmaningarna

gäller hållbar omvandling och utveckling av befintliga urbana strukturer.

Mot denna bakgrund genomför vi flera olika satsningar i Sverige och

internationellt.

Delegationen för hållbara städer har under perioden 2009–2010 ett

brett uppdrag att främja hållbar stadsutveckling. Delegationen hanterar

också det ekonomiska stödet till hållbar stadsutveckling som uppgår till

340 miljoner kronor under perioden. Syftet med stödet är att bidra till nya

och framstående exempel på klimateffektiv stadsutveckling som kan fort-

sätta att lägga grunden till nationell och internationell samverkan och

export.

För det långsiktiga arbetet spelar forskning och kunskapsutveckling en

grundläggande roll. Delegationens arbete har visat på att det har fram-

kommit ett behov av utökad forskning kring integrerad stadsutveckling.

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad (For-

220

mas) med flera andra forskningsfinansiärer avser att genomföra sam- ordnade utlysningar om forskningsmedel för integrerad stadsutveckling. Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Mistra, har nyligen beviljat me- del till en svensk centrumbildning för forskning om hållbar stadsutveck- ling, Urban Futures. Chalmers Tekniska Högskola har fått uppdraget att i samverkan med kommuner och lokalt näringsliv samt internationella partners skapa detta centrum.

Regeringen har tillsammans med Exportrådet tagit fram ett informa- tionsmaterial om svensk kompetens och svenska erfarenheter kring håll- bar urban utveckling med kopplingar till miljöteknikbranschen under be- greppet SymbioCity. Bilaterala samarbeten kring miljöteknik, förnybar energi och hållbar stadsutveckling genomförs med Kina och andra län- der. Hållbar stadsutveckling är angett som ett av tre fokusområden inom utmaningen kring klimatförändringar och miljöpåverkan i Sveriges poli- tik för global utveckling. Sverige samarbetar genom Sida bl.a. med FN- organet UN-Habitat kring hållbar stadsutveckling. De internationella aktiviteterna innebär en möjlighet att föra ut svenska erfarenheter och prioriteringar men också en återföring av kunskap till Sverige.

En sektorsövergripande samhällsplanering på lokal nivå

Det är angeläget att samhällsplaneringen även i fortsättningen är sek- torsövergripande och att samverkansformer mellan lokal, regional och nationell nivå utvecklas. Förutsättningarna påverkas i hög grad av aktörer på den lokala nivån. Kommunerna ansvarar för översiktsplanering, övrig fysisk planering, energiplanering och avfallsplanering och har därigenom stora möjligheter att påverka. De bör samverka med kommuninvånare, det lokala näringslivet och andra berörda aktörer på lokal och regional nivå. Länsstyrelserna har utifrån sin sektorsövergripande och samord- nande roll till uppgift att stödja kommunerna med underlag för deras miljömålsarbete och verka för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. De mellankommunala och regionala sam- banden får allt större betydelse för goda ekologiska och samhällstekniska lösningar varför länsstyrelsernas arbete med vägledningar och plane- ringsunderlag är mycket viktigt. Boverket har det centrala ansvaret för frågor om hushållning med mark- och vattenområden och fysisk planering. Boverket ska verka för ökad kunskap hos länsstyrelser och kommuner.

Såväl Klimatberedningen (SOU 2008:24) som Energieffektiviserings- utredningen (SOU 2008:10) har påtalat behovet av en samhällsplanering som främjar en transport- och energieffektiv samhällsstruktur. Vi delar denna uppfattning vilket framgår av bl.a. klimatpropositionen (prop. 2008/09:162) och budgetpropositionen (prop. 2009/10:1). I propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) föreslås därför en för- ändring så att planläggning ska främja minskad klimatpåverkan och där- igenom bidra till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Vidare föreslås att lagstiftningen ger stöd för en mer strategisk översiktsplan som beaktar relevanta nationella, regionala och mellankommunala mål, planer och program. Det ska framgå hur kommunen i den fysiska plane- ringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med exem-

Prop. 2009/10:155

221

pelvis regionala klimat- och energistrategier, länsplaner för transport- Prop. 2009/10:155 infrastruktur och miljökvalitetsmålen.

Boverket har utrett hur samhällsplaneringen kan fungera som styrme-

del för minskad klimatpåverkan och redovisade detta till regeringen i

form av en vägledning i december 2009, Planer som styrmedel för att

minska samhällets klimatpåverkan (dnr M2009/4471/H).

Den stora utmaningen gäller utveckling av befintliga urbana strukturer.

Ett flertal initiativ från regeringen, myndigheter och andra organisationer

bidrar till ökad kunskap och erfarenhet om hållbar utveckling av städer

och tätorter.

En energi- och resurseffektiv infrastruktur

Stadsplaneringen bör utformas med hänsyn till en energi- och resurs-

effektiv infrastruktur. I städer och tätorter finns goda förutsättningar för

en väl utbyggd infrastruktur i form av tekniska försörjningssystem för

transporter, energiförsörjning, avfallshantering samt vatten och avlopp.

Det finns också goda möjligheter att i ökad omfattning integrera dessa

tekniska system med varandra. Det kan t.ex. ske genom att tätbebyggda

områden med fjärrvärme använder energi från avfallsförbränning eller

spillvärme från industrin. Särskilt intressant är högeffektiv kraftvärme

där det sker en produktion av både värme och el.

Slam från avloppsreningsverk, organiskt avfall från hushåll och livs-

medelsindustrier m.m. kan utnyttjas för att producera biogas som sedan

kan användas som drivmedel i exempelvis stadsbussar, sopbilar och

lokala taxiflottor. Ett flertal sådana lösningar har tidigare finansierats

genom de lokala investeringsprogrammen och klimatinvesteringspro-

grammen. Det finns behov av fortsatt utbyte av kunskap och erfarenheter

för att stödja kommuner att finna klimat- och energimässigt goda lös-

ningar.

Länsstyrelserna har i uppdrag att konkretisera arbetet med regionala

klimat- och energistrategier genom att planera och genomföra insatser

och åtgärder i samverkan med kommunerna, näringslivet och andra be-

rörda aktörer. Statens energimyndighet och Naturvårdsverket stödjer och

vägleder arbetet från nationell nivå. Statens energimyndighet be-

driver även det långsiktiga projektet Uthållig kommun med drygt

60 kommuner för att i samverkan stödja kommunerna i deras energi-

arbete.

Förtätning av bebyggelse

Städer kan vara mer energi- och resurseffektiva än glesa eller rurala

strukturer och ha en betydelsefull roll för ekonomisk och social utveck-

ling och livskvalitet. För att skapa förutsättningar för en energi- och

resurseffektiv bebyggelse bör nya byggnader, t.ex. genom förtätning,

lokaliseras till områden som ger goda förutsättningar för utbyggd

kollektivtrafik och där befintlig infrastruktur i form av t.ex. fjärrvärme,

avfallshantering samt vatten- och avlopp kan användas effektivare och

utvecklas. Om avstånden är korta kan även förutsättningarna för gång-

och cykeltrafik stärkas. Det är också viktigt att den omgivande miljön

222

utformas på ett sådant sätt att den ger utrymme för och gynnar gång- och cykeltrafik. Boverket redovisar i sin vägledning, Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, förslag och exempel på åtgärder som främjar gång- och cykeltrafik. För att främja resor med cykel och kollektivtrafik har Boverket även tagit fram en vägledning för hur man i den fysiska planeringen kan beakta cykelparkering (dnr M2009/2355/H) i anslutning till järnvägsstationer och resecentra. Det är samtidigt väsentligt att säkerställa en god tillgång till grönområden i städer och tätorter. Grönytor och tätortsnära natur utgör en viktig del i hållbar stadsplanering.

Förtätning i befintlig bebyggelse kan dock medföra ökat trafikbuller och problem med luftkvaliteten (se avsnitt 8.3). Problemen bör uppmärk- sammas i ett tidigt skede för att finna acceptabla avvägningar. Det är angeläget att ta hänsyn till såväl klimataspekter som buller och luftkva- litet. De av riksdagen behandlade riktvärdena för trafikbuller ska tilläm- pas vid planering för och byggande av nya bostäder och de ska tolkas just som riktvärden. Vi ser ingen anledning till att omvandla riktvärdena till gränsvärden eller att föreslå en närmare precisering av den målsättning som miljökvalitetsnormen för omgivningsbuller utgör. De behandlade riktvärdena för inomhusmiljön ska alltid underskridas när det är aktuellt att uppföra nya bostadslägenheter. Efter avvägningar mellan kraven på ljudmiljön och andra intressen bör avsteg från utomhusriktvärdena kunna övervägas i centrala delar av städer och större tätorter med bebyggelse av stadskaraktär. Avsteg kan också motiveras längs kollektivtrafikstråk i större städer vid komplettering av befintlig tät bebyggelse och med ny tätare bebyggelse. Boverket har givit ut allmänna råd som närmare be- handlar dessa avstegsfall. Även aspekter om vad som kan förväntas när det gäller bullernivåer i exempelvis städer bör i vissa fall kunna beaktas. Tillkommande bebyggelse bör emellertid inte lokaliseras på ett sådant sätt att etablerad näringsverksamhet begränsas i onödan. Bullerstörningar berör redan i dag många människor och utvecklingstrenderna pekar på att problemet ökar. Vi följer därför utvecklingen nära och upprätthåller en dialog med berörda myndigheter i syfte att skapa tydlighet och trans- parens i styrningen. Riksrevisionens rapport En effektiv och transparent plan- och byggprocess – Exemplet buller (RiR 2009:5) behandlar pro- blematiken.

Det krävs ökat fokus på att minska bullret vid källan i såväl befintliga bostadsmiljöer som i planerade förtätningsområden. Alla typer av källor till buller bör minska det buller de avger. Detta gäller både bullerkällor i byggnader och utanför. Åtgärder som sänker utsläppen från den lokala trafiken behandlas i avsnitt 8.3. Dessutom krävs insatser för tystare vägbeläggningar, tystare däck och tystare fordon. Ändringar i regelverket om dubbdäck kommer att bidra till att sänka både partikelhalterna och bullernivåerna. På EU-nivå införs märkningssystem för däck utifrån bl.a. energieffektivitet och bullernivå som ska gälla för däck som tillverkas fr.o.m. den 1 juli 2012. Framtidens fordon, som bl.a. elfordon, kan bli både tystare och släppa ut mindre luftföroreningar. Det pågår också ett arbete för att utveckla tystare vägbeläggningar. Dessa olika åtgärder vid källan innebär att det finns goda förutsättningar att minska antalet personer som utsätts för trafikbuller och skadliga luftföreningar i städer.

Prop. 2009/10:155

223

EG-direktivet om omgivningsbuller innebär att de större städerna ska Prop. 2009/10:155 utarbeta handlingsplaner med förslag på åtgärder.

Behovet av tätortsnära grönområden

Förtätning kan medföra att trycket ökar på den tätortsnära naturen som gör det svårt att värna natur- och grönområden. Grönskan konkurrerar med bl.a. behov av bostäder och vägar. Vi anser att den tätortsnära natu- ren är av stor betydelse. I propositionen om hållbart skydd av naturområ- den (prop. 2008/09:214) utvecklar regeringen den tätortsnära naturens betydelse för friluftsliv, folkhälsa, biologisk mångfald, kulturmiljövärden och regional tillväxt. Det är därför angeläget att säkerställa tätortsnära natur i en hållbar stadsplanering. Framförallt kommunerna har i sin planering ansvar för den långsiktiga tillgången till naturområden i alla tätorter.

Naturen gör tätortsmiljön sundare genom flera ekosystemtjänster. Par-

ker och grönområden dämpar buller från trafik och industrier. Samtidigt

fungerar deras växtlighet som filter för luftföroreningar. Dammar och

våtmarker renar dagvatten från näringsämnen och en del föroreningar

innan det släpps vidare ut i vattendrag och sjöar.

Bevara kulturmiljövärden i bebyggelsen och bebyggelsemiljöer

Utgångspunkten är att samhället ska ha ett levande kulturarv som be-

varas, används och utvecklas. För det byggda kulturarvet gäller att det

ska vara av betydelse för god livskvalitet, för företagande och en hållbar

utveckling. Det kommer dock att fortsatt vara av stor vikt att berörda

myndigheter, institutioner och organisationer arbetar tillsammans för att

ta fram användbara och aktuella kunskapsunderlag om kulturhistoriskt

värdefull bebyggelse i såväl urbana som agrara miljöer. Det är avgörande

att kommunerna har adekvata planeringsunderlag för sin stads- och infra-

strukturplanering.

För att identifiera och förvalta kulturhistoriskt värdefull bebyggelse bör

fler och kompletterande insatser göras på såväl lokal, som regional och

nationell nivå. Det behövs en helhetssyn som inkluderar såväl landskapet

som enskilda byggnader och anläggningar. Ett fortsatt arbete med att

identifiera och skydda den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen bör

relateras till det aktuella objektets värden och hotet mot dem. Det innebär

att vissa miljöer och verksamheter bör lagenligt skyddas, bevaras eller

förvaltas i sin helhet för att kunna berätta om vår historia, medan andra

bör kunna förändras och anpassas till nya förutsättningar.

I skrivelsen Vissa kulturmiljöfrågor (skr. 2009/10:74) har vi föreslagit

att den europeiska landskapskonventionen bör ratificeras i Sverige.

Denna ratificering bör kombineras med ett utvecklingsarbete om land-

skapskonventionens tillämpning utifrån svenska förhållanden. I detta

arbete ingår att analysera hur begreppet landskap enligt konventionens

definition kan utifrån svenska förhållanden tillämpas i olika samhällspro-

cesser, så att konventionen efterlevs. Vi avser därför att under 2010

lämna ett uppdrag till Riksantikvarieämbetet att i samverkan med andra

berörda myndigheter genomföra detta utvecklingsarbete.

224

I propositionen Tid för kultur (prop. 2009/2010:3) aviserades att vi av- Prop. 2009/10:155 ser att inrätta en ny anslagspost för att skapa långsiktiga förutsättningar

för arbete med kulturmiljöområdets kunskapsunderlag i län och kom- muner. Detta ger goda förutsättningar att identifiera bebyggelsens kultur- historiska värden samt bättre förutsättningar att modernisera vissa värde- beskrivningar för och urval av riksintressen för kulturmiljövård. Vidare aviserade vi att vi tänker se över hur kulturmiljövårdsbidraget får an- vändas enligt förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård. Översynen bör ses som ett led i ett långsiktigt arbete för att modernisera och effektivisera kulturmiljöområdets styrmedel. Även detta kan för- bättra möjligheterna till en långsiktig förvaltning av kulturhistoriskt vär- defull bebyggelse.

Vi har i september 2009 gett Boverket, Formas, Riksantikvarieämbetet och Arkitekturmuseet ett samarbetsuppdrag om hållbar stadsutveckling. Ett syfte med uppdraget är att långsiktigt arbeta för att större hänsyn ska tas till såväl miljöaspekter som kulturmiljö, arkitektur och formgivning inom stadsplanering.

Hållbara byggnader

Det är byggherren som har ansvaret för att byggbestämmelserna uppfylls. Bygga-bo-dialogen har på uppdrag av regeringen utvecklats under åren 2004 till 2009 och genomfört ett nationellt kompetensutvecklingspro- gram med fokus på resurs- och energihushållning och inomhusmiljö. Olika målgrupper inom bygg- och fastighetssektorn har fått möjlighet att öka sin kunskap om hållbart och miljöanpassat byggande. Vi anser att kompetensutvecklingsprogrammet bör tas till vara även efter 2009 och har därför gett Boverket i uppdrag att utreda framtida spridning och för- valtare av kompetensutvecklingsprogrammet (dnr M2009/2427/H). Inom Bygga-bo-dialogen har det utvecklats en svensk metod för att miljöklassa byggnader med avseende på energianvändning, frågor om inomhusmil- jön och förekomst av farliga ämnen. Den kan användas för såväl nya som befintliga byggnader. Vi bedömer att det finns förutsättningar för en bred användning av metoden som kan stimulera en ökad miljöanpassning av byggnader. Från 2009 finns det en utbildning riktad till fastighetsägare och konsulter i hur miljöklassningssystemet kan användas.

Initiativet ligger hos byggherrar och fastighetsägare om investeringar ska komma till stånd i befintliga eller nya byggnader. För att öka kun- skapen hos dessa aktörer är det viktigt att sprida erfarenheter och goda exempel där olika åtgärder genomförts för att skapa långsiktigt hållbara byggnader, t.ex. genom användning av ny teknik eller nya angreppssätt. Ett fyrtiotal sådana goda exempel finns på Bygga-bo-dialogens hemsida och avses att spridas via olika aktörer i samhället. Vi anser att det finns ett behov av att öka samverkan mellan olika organisationer inom bygg- och fastighetssektorn för att öka medvetenheten och spridningen av erfa- renheter om långsiktigt hållbart byggande.

Boverket och Konsumentverket har på regeringens uppdrag tagit fram webbportalen omBoende.se där det ges information om olika boende- frågor, bl.a. om energianvändning och inomhusmiljöfrågor.

225

Från december 2008 finns ett system för skattereduktion för reparation, Prop. 2009/10:155 underhåll samt om- och tillbyggnad av vissa bostäder (ROT-avdrag).

Ägare av småhus- och ägarlägenheter samt innehavare av bostadsrätter ges skattereduktion med 50 procent av arbetskostnaderna, dock högst 50 000 kronor per beskattningsår och person. Skattereduktion kan ges för en rad olika åtgärder som tilläggsisolering, byte till energieffektiva fönster, förbättrad ventilation eller åtgärdande av skador p.g.a. fukt och mögel. Innehavare av bostadsrätter kan dock endast få skattereduktion för arbete som utförs i lägenhet och avser sådana åtgärder som veder- börande svarar för.

Inomhusmiljö

Gränsvärdet för radon i nya byggnader samt riktvärdet för befintliga byggnader är 200 Bq per kubikmeter luft. Det krävs ytterligare åtgärder för att sänka radonhalten, speciellt i småhus. Världshälsoorganisationen, WHO, rekommenderar i en rapport 2009 (WHO handbook on indoor radon, A public health perspective) att referensvärdet för radon sänks till 100 Bq per kubikmeter luft. Sverige är ett av få länder som har gräns- värden för radon för nya byggnader och riktvärden för befintliga bygg- nader. Vi avser att tillsammans med ansvariga myndigheter analysera WHO:s rekommendationer för att se om dessa föranleder eventuella ändringar i vårt land.

I Sverige har det funnits gränsvärde för radon vid uppförande av bygg- nader under ca 40 år. Allt tyder dock på att mätning av radon trots detta inte görs vid nybyggnad, vilket medför att nya byggnader uppförs med höga radonnivåer.

Boverket har under tre år arbetat med ett regeringsuppdrag för att ta fram ett underlag om byggnaders tekniska utformning, som medger upp- följning eller eventuella ändringar av befintliga delmål till miljökvalitets- målet God bebyggd miljö. Underlaget skulle vidare ge möjlighet att for- mulera nya delmål beträffande fukt, mögel och buller inomhus samt ev- entuella kopplingar mellan brister i inomhusmiljön och upplevd ohälsa. Uppdraget redovisas i rapporten ”Så mår våra hus”. I uppdraget har be- siktningar genomförts i sammanlagt 1 800 småhus, flerbostadshus och lokaler i 30 kommuner. Tekniska mätningar har gjorts av bl.a. tempera- tur, fukt och radon. En enkät om bostadsmiljön har besvarats av ca 11 500 personer. Det statistiskt säkerställda underlaget är representativt för hela landet. Boverket har lämnat förslag till bl.a. ändring och kom- plettering av delmålet inomhusmiljö samt förslag till åtgärder för att infria delmålet. Boverkets rapport har remissbehandlats och det sam- lade materialet kommer att beredas vidare inom Regeringskansliet (dnr M2009/3308/H).

Boverket föreslår att en rad för inomhusmiljön viktiga frågor bör tas upp i den kontrollplan som byggnadsnämnder beslutar om vid nybygg- nad m.m. Dessa frågor berörs i propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) som under våren överlämnas till riksdagen.

226

Rollen som byggherre och beställare Prop. 2009/10:155

Kunskap och kompetens är nödvändig hos byggherrar och beställare för att i sina byggprojekt efterfråga goda nya tekniska rön och metoder. Det är också viktigt med tillgång till information om byggnadernas och bygg- produkternas miljö- och hälsoegenskaper för att beställare och förvaltare ska kunna ställa krav vid upphandling och hantera materialet på lämpligt sätt vid renovering och rivning. Innan nya material och metoder används i full skala i praktiken är det nödvändigt med provning i liten skala samt att uppföljning och erfarenhetsåterföring sker. För att den nya kunskapen ska komma till användning i nya och befintliga byggnader måste kun- skapen och kompetensen hos byggherrar och beställare att upphandla öka. Medvetandet om att byggherrar och beställare har en nyckelroll har ökat i bygg- och fastighetssektorn och lett till att arbete pågår med förbättring av byggherrekompetensen. Av högskolelagen framgår att universitet och högskolor i sin verksamhet ska främja en hållbar utveck- ling. Detta är viktigt att beakta i utbildningar inom bl.a. det byggtekniska området.

Energieffektivisering i bebyggelsen

Vi presenterade i propositionen En sammanhållen klimat- och energi- politik – Energi (prop. 2008/09:163, 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301) en handlingsplan för energieffektivisering och genomförande av direk- tivet om energitjänster och effektiv slutanvändning av energi. Handlings- planen behandlar bl.a. befintliga och tillkommande styrmedel för be- byggelsen. Ekonomiska styrmedel som energi- och koldioxidskatter bi- drar till att energi används mer effektivt och att användningen av för- nybar energi ökar. De ekonomiska styrmedlen kompletteras med insats- er för teknikutveckling och information. Det kommer att satsas 300 miljoner kronor per år, utöver tidigare insatser, under åren 2010– 2014 på ett program för energieffektivisering.

I EG-direktivet om byggnaders energiprestanda finns bl.a. krav på att flertalet fastighetsägare ska göra en energideklaration som ska upprättas av en oberoende energiexpert. Energideklarationen ska innehålla uppgift- er om byggnadens energiprestanda och en jämförelse med likartade byggnader samt om det har genomförts radonmätning och obligatorisk ventilationskontroll. Den ska även innehålla förslag till kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra byggnadens energiprestanda. Det är angeläget att fastighetsägare får förslag på energiåtgärder som är lönsamma och samtidigt beaktar en god inomhusmiljö. Vi följer noga utvecklingen av systemet med energideklarationer och avser att vidta de förändringar som krävs för att förbättra kvaliteten på energideklarationerna. Statens energi- myndighet har fått i uppdrag att i samråd med Boverket inrätta en infor- mations- och rådgivningsportal för att främja genomförandet av energi- deklarationer för bostäder och lokaler samt energieffektiviserande åtgär- der i enlighet med dessa. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2010.

227

Förebyggande av avfall och ett miljömässigt omhändertagande

Prop. 2009/10:155

För att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö krävs att inriktningen

med de övergripande målen för en hållbar avfallshantering inklusive av-

fallshierarkin (förebygga, återanvända, återvinna och slutligt omhänder-

ta) fortsätter. Viktiga aktörer när det gäller avfallshantering är kommu-

nerna, producenterna, fastighetsägare samt de entreprenörer som samlar

in, tar hand om eller återvinner avfallet. Andra viktiga aktörer är natur-

ligtvis hushållen och alla andra aktörer som producerar avfall, t.ex. indu-

strin. I ett livscykelperspektiv är det också viktigt att inkludera de aktörer

som använder sig av avfall som material i sin produktion. Särskilda in-

satser behövs för att förebygga uppkomsten av avfall och avfallets farlig-

het liksom att omhänderta avfallet på ett hållbart sätt. För att minska

avfallets farlighet krävs att användningen av farliga ämnen i varor be-

gränsas, vilket främst behandlas under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö,

se kapitel 10.

Vi avser att föreslå förändringar i regelverket om avfall i linje med det

nyligen reviderade ramdirektivet om avfall (2008/98/EG). Vi avser att ge

Naturvårdsverket ansvaret för den nationella avfallsplanen samt det

nationella programmet om förebyggande av avfall och dess farlighet som

krävs enligt direktivet. Verket har initierat forskningsprogrammet Håll-

bar avfallshantering för att utveckla området. Vi anser att det finns behov

av att fortsatt minska miljöpåverkan från matavfallet genom åtgärder för

att främja biologisk behandling så att biogas kan produceras och växt-

näringen kan återföras och att minska avfallsmängderna. Vi välkomnar

Livsmedelsverkets och Naturvårdsverkets arbete benämnt ”Minskat

svinn i livsmedelskedjan”. Vidare anser vi att det finns anledning att

förebygga uppkomsten och förbättra omhändertagandet av avfall från

bygg-, fastighets- och anläggningssektorerna.

Vi har vidtagit flera åtgärder för att främja biogasproduktion. Det sker

genom att stöd ges till produktion, distribution och användning av biogas

samt genom ett uppdrag till Statens energimyndighet att utveckla en sek-

torsövergripande biogasstrategi. I det fall det sker genom rötning av bio-

logiskt avfall, inklusive slam, är det viktigt att undvika att rötresten inne-

håller föroreningar som hindrar att rötresten kan återföras till åkermark

eller annan produktiv mark. Vi avser att följa denna utveckling. Inom

Regeringskansliet bereds dessutom Naturvårdsverkets förslag (dnr

M2009/4218/Kk) till förordning om att reglera användningen av avlopps-

fraktioner på ett sådant sätt att skadliga effekter på människan och miljön

hindras samtidigt som återföringen av fosforföreningar främjas.

Funktionella och lättillängliga insamlingssystem främjar återvinning

Det är viktigt att insamlingssystemen i större utsträckning anpassas till

bebyggelsen. Om det blir lättare för användarna att sortera avfallet bidrar

det även till att avfallet kan avgiftas i högre grad. Systemen bör bli funk-

tionellt utformade samtidigt som de är lättillgängliga och säkra. Vidare

bör systemen omfatta hushållens samtliga avfallsslag inklusive farligt

avfall och grovavfall. Detta för att avfallshanteringen ska kunna vara

effektiv för samhället och enkel för konsumenterna. Vi har därför gett

Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med företrädare för kommunerna

228

utveckla riktlinjer för servicenivån för insamling av hushållens farliga Prop. 2009/10:155 avfall och grovavfall.

Sedan vi tillsatt en särskild förhandlare träffades i januari 2009 en överenskommelse mellan producenter och kommuner som innebär att en rad konkreta initiativ tas för att förbättra servicen till hushållen, öka åter- vinningen och minska nedskräpningen på återvinningsstationerna för förpackningar och returpapper. Vi avser att noga följa utvecklingen av arbetet inom ramen för överenskommelsen.

Minskad nedskräpning

Nedskräpningen ökar i samhället och vi delar Miljömålsrådets bedöm- ning att frågan bör prioriteras i högre grad. Det handlar oftast om ett attitydproblem att skräp slängs på marken. Minskad nedskräpning ger en tryggare och trevligare miljö, vilket även förväntas bidra till att klotter och annan skadegörelse minskar. Förutom att skräp förfular omgiv- ningen, kan det även skada människor, djur och natur. I budgetproposi- tionen för 2010 förstärker regeringen arbetsmarknadspolitiken med en rad insatser för att aktivera människor inom statlig och kommunal verk- samhet samt inom vissa ideella organisationer, LYFT. Inom ramen för detta anslås medel till bl.a. åtgärder mot nedskräpning.

Naturgrus

Insatser om naturgrus redovisas under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet.

Konsekvenser

De statsfinansiella konsekvenserna av ovan nämnda insatser ska finansie- ras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten. Satsningen på håll- bara städer och energieffektiviseringsprogrammet medför kostnader för statsbudgeten. ROT-avdraget medför minskade skatteintäkter samtidigt som det minskar svartarbetet och ökar efterfrågan inom byggsektorn, vilket delvis kompenserar för intäktsbortfallet. Andra insatser bedöms rymmas inom myndigheternas ordinarie verksamhet.

Kommunerna har en betydelsefull roll på lokal nivå och det är viktigt att man i arbetet med att ta fram planeringsunderlag beaktar dessa frågor. Vidare berörs många fastighetsägare som får kostnader för att vidta åtgärder för att miljöanpassa sina byggnader och för löpande underhåll. När det gäller energieffektivisering finns samtidigt många åtgärder som är lönsamma för fastighetsägaren i ett längre tidsperspektiv.

229

Prop. 2009/10:155

22 Ett rikt växt- och djurliv

Enligt riksdagens beslut innebär Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett håll- bart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig gene- tisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kultur- miljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Bakgrunden redovisades i kapitel 20 i propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150 s. 203 ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).

Riksdagen har fastställt tre delmål för Ett rikt växt- och djurliv. Del- målen avser hejdad förlust av biologisk mångfald, minskad andel hotade arter och att hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser (prop. 2004/05:150 s. 203 ff., bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/ 06:49).

22.1Precisering av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär att:

-samhällets insatser för att bevara den biologiska mångfalden bedrivs med ett landskapsperspektiv på förvaltningen av eko- systemen,

-ekosystemens buffertförmåga bibehålls, dvs. förmåga att klara av förändringar och vidareutvecklas, så att de kan vara fortsatt produktiva och leverera varor och tjänster,

-landskapet, sjöar och hav är så beskaffade att arter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda,

-det finns tillräckligt med livsmiljöer så att långsiktigt livs- kraftiga populationer av arter bibehålls (gynnsam bevarande- status),

-i områden där viktiga naturtyper skadats restaureras sådana så att förutsättningarna för den biologiska mångfalden väsentligt förbättras, t.ex. naturtyper som generellt har minskat kraftigt i yta och utbredning, som fått sina kvaliteter som livsmiljö generellt utarmad, som hyser en stor mångfald av arter eller som hyser genetiskt särpräglade bestånd av arter,

-arterna är spridda inom bl.a. sina naturliga utbrednings- områden i landet så att genetisk variation inom och mellan populationer är tillräcklig,

-främmande arter eller genetiskt modifierade organismer som kan hota människors hälsa eller hota eller utarma biologisk mångfald i Sverige inte introduceras,

230

- den biologiska mångfalden upprätthålls i första hand genom Prop. 2009/10:155 en kombination av hållbart nyttjande av biologiska resurser,

bevarande av arter och deras livsmiljöer samt åtgärder för att minimera belastningen av föroreningar och genom att be- gränsa klimatpåverkan,

-arter som nyttjas t.ex. genom jakt och fiske förvaltas så att de långsiktigt kan nyttjas som en förnyelsebar resurs, och så att ekosystemens strukturer och funktioner inte påverkas,

-människor har tillgång till natur- och kulturmiljöer med ett rikt växt- och djurliv, så att det bidrar till en god folkhälsa,

-det biologiska kulturarvet förvaltas så att viktiga natur- och kulturvärden består,

-samhället och dess medborgare har en bred kunskap om och förståelse för vikten av biologisk mångfald och traditionell och lokal kunskap om biologisk mångfald och dess nyttjande bevaras och används när så är lämpligt, och

-Sverige deltar aktivt i det internationella miljösamarbetet för att bevara biologisk mångfald.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Örebro län och Linköpings kom- mun anför att inga ändringar behöver göras i miljökvalitetsmålet och preciseringarna av dess innebörd. ArtDatabanken vid SLU efterlyser mer kvantifierade mål i termer av gynnsam bevarandestatus för landskap, naturtyper och arter. Skogsindustrierna efterlyser en diskussion om vad som är rimlig nivå och fördelning av biologisk mångfald. De menar att naturen är i ständig förändring och att det inte finns något idealiskt ”naturtillstånd” att återgå till. Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien betonar att biologisk mångfald bidrar till välbefinnande på fler sätt än genom hälsoeffekter och föreslår därför att den tionde preciseringen av miljökvalitetsmålets innebörd revideras.

Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare preciseringen av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv framgår av propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2004/05:150, s. 165 ff.). Vi bedömer att de befintliga preciseringarna utgör en god be- skrivning av och vägledning till vad som ska uppnås i miljön för att miljökvalitetsmålet ska anses vara uppnått.

22.2Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv

Regeringens bedömning: Det är mycket svårt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv även om ytterligare åtgärder vidtas. Trots åtgärder fortsätter förlusten av biologisk mångfald vad gäller både arter och ekosystem.

Det blir svårt att nå delmålet om att hejda förlusten av biologisk mångfald. Delmålet om minskad andel hotade arter är möjligt att nå med ytterligare kraftfulla insatser. Delmålet om hållbart nyttjande är

mycket svårt att nå inom tidsramen.

231

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Fiskeriverket, Sveriges lantbruksuniversitet, Stockholms kommun, Svenska Botaniska Föreningen och Sveriges Orni- tologiska Förening delar bedömningen i uppföljningen av miljökvali- tetsmålet. De gör också Umeå universitet, som särskilt betonar vikten av hur markerna sköts. ArtDatabanken vid SLU saknar resonemang om förlust av biologisk mångfald och anser att analysen av hur långt det är kvar till målet nås är summarisk. Länsstyrelserna i Uppsala och Värmlands län menar att för att nå målet krävs att sektorsmyndigheterna är med och delar ansvaret med Naturvårdsverket.

Därutöver framförs ytterligare synpunkter utifrån andra aspekter: Sve- riges lantbruksuniversitet saknar ett aktuellt underlag om biologisk mångfald i Sverige. ArtDatabanken vid SLU ser behov av ett uppfölj- ningssystem och kommenterar även att klimatanpassningsåtgärder kan ge negativ påverkan. Svenska Botaniska Föreningen anser bl.a. att det är brådskande att få fram metoder för att mäta biologisk mångfald.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser det värdefullt att utveckla verktygen för att värdera natur med utgångspunkt från biologisk mång- fald. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att det är önskvärt att arter som inte upptas i EU:s naturvårdsdirektiv, men som ändå har en viktig förekomst i Sverige, uppmärksammas. Umeå universitet efterfrågar en text som anknyter till deras föreslagna miljökvalitetsmål Begränsad mil- jöpåverkan i andra delar av världen. Sveriges lantbruksuniversitet påtalar att det finns kunskapsluckor beträffande klimatförändringen Ändringar i användningen av mark och vatten som ett led i samhällets anpassning kan komma att utgöra en väl så stark negativ påverkansfaktor som kli- matförändringen i sig. Stockholms kommun anser att det landskapseko- logiska angreppssättet genomgående är viktigt. Lantbrukarnas Riksför- bund och LRF Skogsägarna kommenterar rödlistan och menar bl.a. att hotade arter som inte är hotade i andra länder inte bör föras upp på den svenska rödlistan. Svensk Energi kommenterar vattenkraft och biologisk mångfald. Sveriges Ornitologiska Förening anser att avsnittet är kunnigt och väl avvägt. Världsnaturfonden WWF betonar vikten av att staten tar ansvar och delar bedömningen att det saknas central kunskap. Svenska Torvproducentföreningen påtalar möjligheter att undvika konflikter genom att styra torvbruk mot dikade marker och genomföra efterbehand- ling som skapar biologisk mångfald.

Skälen för regeringens bedömning

Det är mycket svårt att inom en generation från det att målet antogs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv även om ytterligare åtgärder vidtas. Trots ökade insatser fortsätter förlusten av den biologiska mångfalden, även om takten har minskat något. Det finns många arter vars populationer i dag inte är långsiktigt livskraftiga. För dessa arter räcker det inte att tillbakagången stoppas. De måste öka i populationsstorlek för att bli långsiktigt livskraftiga. I dagsläget är trenden för hotade arter dock den motsatta, dvs. de blir mer hotade.

Prop. 2009/10:155

232

Det är viktigt att inse att det är mångfaldens komponenter, både gener, arter och naturtyper, som utgör eller levererar de produkter, tjänster och upplevelser som sammantaget betecknas som ekosystemtjänster, se vidare kapitel 6. Förloras den biologiska mångfalden, förloras även en stor del av ekosystemtjänsterna. Det går dock inte att peka ut exakt vilka arter eller gener som måste finnas i ett ekosystem för att det ska fungera, eller exakt hur mycket mångfald som kan förloras utan att systemet för- lorar sina ekosystemtjänster. Detta understryker vikten av att tillämpa försiktighetsprincipen vid allt nyttjande av naturens resurser. En funktio- nell diversitet, dvs. många arter som utför liknande funktioner, ger en viktig form av riskspridning.

Kunskapen om ekosystemens funktioner och processer är i många fall fortfarande bristfällig. Klimatförändringarna kan utsätta ekosystemen för nya eller mer intensiva prövningar som medför förändringar av de eko- systemtjänster som produceras. Om dessa processer inte uppmärksam- mas och åtgärdas kan effekterna av klimatförändringarna innebära en stor risk för ekosystemens levererande och buffrande förmågor utarmas vilket påverkar förutsättningarna för människans välfärd på lång sikt.

Biologiska processer tar ofta lång tid. Även om utvecklingen skulle peka i rätt riktning i dag skulle det inte vara givet att miljökvalitetsmålet nås inom en generation efter det att målsystemet antogs. Den s.k. ut- döendeskulden bör uppmärksammas. Den innebär att vissa arter kan finnas kvar i landskapet lång tid efter det att deras livsmiljöer har förlorat den kvantitet eller kvalitet som behövs för arternas överlevnad på sikt. En positiv utveckling kan dock konstateras inom vissa områden. Ex- empelvis har utvecklingen för bevarande av biologisk mångfald inom miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag vänt och flera hotade arter återkommer till vatten som de tidigare försvunnit från.

Delmål 1 om hejdad förlust av biologisk mångfald

Delmålet innebär att förlusten av biologisk mångfald ska vara hejdad år 2010. Delmålet är ett internationellt åtagande för såväl EU som globalt. De internationella 2010-målen har fått stor genomslagskraft i miljömåls- arbetet. Under Sveriges ordförandeskap för EU under hösten 2009 rikta- des arbetsinsatserna mot att sätta upp nya mål för tiden efter 2010. Inom EU och globalt görs omfattande insatser för att ta fram indikatorer för biologisk mångfald med sikte på det globala 2010-målet att signifikant minska förlusten av biologisk mångfald.

Trots kraftigt ökade insatser under senare tid fortsätter förlusten av ar- ter, naturtyper och ekosystemtjänster. Tillståndet för den biologiska mångfalden utvecklas till största delen negativt. Till svårigheterna med att nå delmålet hör att det finns en inneboende tröghet i systemet och att det krävs åtgärder som inte kan genomföras med resultat på kort sikt.

Förändrad markanvändning, infrastruktur och bebyggelse har tillsam- mans med utvecklingen inom jord- och skogsbruket och andra verksam- heter påverkat och omvandlat det svenska landskapet under 1900-talet. En del naturtyper har ökat i omfattning, andra har blivit färre och vissa har i princip försvunnit helt. Det har inneburit att vissa arter gynnas, men huvudsakligen har det lett till en omfattande förlust av biologisk mång-

Prop. 2009/10:155

233

fald. Denna utveckling har dock i och med att problemen har identifierats motverkats genom exempelvis åtgärder inom ramen för landsbygdspro- grammet som miljöersättningar till lantbruket och informationsinsatser som "Greppa näringen". Nya verksamheter på landsbygden som jakt- företag, hästnäring och golfanläggningar, har också bidragit positivt till en variation i hävden av landskapet.

Delmål 2 om minskad andel hotade arter

Delmålet innebär att år 2015 ska bevarandestatusen för hotade arter ha förbättrats så att andelen bedömda arter som klassificerats som hotade har minskat med 30 procent jämfört med år 2000, och utan att andelen försvunna arter har ökat.

Delmålet är möjligt att nå, men det kräver ytterligare kraftfulla insatser och redan beslutade åtgärder måste genomföras som planerat. Till de senare hör åtgärdsprogrammen för hotade arter.

Naturvårdsverket inledde 2004 arbetet med att upprätta åtgärdsprogram för hotade arter. Totalt planeras 210 åtgärdsprogram för hotade arter. I dag är 120 program fastställda, 45 är eller har varit ute på remiss, men ännu inte fastställts. Det finns även en rad äldre program som är i behov av revidering och uppdatering. I samband med detta arbete bör också möjligheterna att effektivisera arbetet med åtgärdsprogrammen tas till vara.

De 210 planerade programmen täcker in ett brett spektrum av artgrupp- er och därmed också en stor variation i livsmiljöer. Programmen är väg- ledande insatser för att bevara och gynna ca 400 särskilt utpekade arter. Insatserna innebär bl.a. att arternas livsmiljöer restaureras. Detta kommer att gynna betydligt fler arter än dem som särskilt utpekas i programmen.

Åtgärdsprogrammen för hotade arter är ett komplement till arbetet med områdesskydd och insatser inom jord- och skogsbruket som syftar till att bevara och hållbart nyttja skogs- och odlingslandskapet t.ex. miljöersätt- ningar och andra åtgärder inom ramen för landsbygdsprogrammet. Detta betyder att arter/artgrupper som i mindre grad än andra arter/artgrupper gynnas av dagens arbete med områdesskydd är överrepresenterade bland de som omfattas av åtgärdsprogrammen.

Utvecklingen för hotade sötvattensarter inklusive fiskar är positiv. I marin miljö har bevarandet av arter och bestånd inte kommit lika långt. Åtgärderna behöver här intensifieras för att målet ska nås och skadade eller försvunna bestånd bör i möjligaste mån restaureras respektive åter- skapas.

Delmål 3 om hållbart nyttjande

Delmålet innebär att senast år 2007 ska det finnas metoder att följa upp att biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt. Vidare ska biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten senast år 2010 nyttjas på ett hållbart sätt så att biologisk mångfald upprätthålls på landskapsnivå.

Delmålet kommer inte att nås. Vanliga arter, som fåglar i jordbruks- landskapet, minskar fortfarande. Den första analysen av de arter och

Prop. 2009/10:155

234

naturtyper som omfattas av art- och habitatdirektivet visar att nästan tre Prop. 2009/10:155 fjärdedelar av dessa naturtyper och ca hälften av arterna inte har gynn-

sam bevarandestatus i dagsläget. Detta är starka indikationer på att nytt- jandet av de biologiska resurserna inte är hållbart i dagsläget. Omställ- ningar för att nå delmålet tar tid att genomföra för såväl jordbruk, skogs- bruk och fiske, som i industri och samhällsbyggande. Även om begreppet hållbart nyttjande tolkas så att det leder till klara och användbara rikt- linjer i sektorerna är det mindre troligt att samtliga verksamhetsutövare har hunnit anpassa sig till dessa under 2010. För att nå delmålet måste dessutom landskapsperspektivet genomsyra arbetet så att hänsyn kan tas till effekterna av aktörers handlande utanför det direkt berörda området.

22.3

Insatser för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt-

och djurliv

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt-

och djurliv krävs förutom formellt skydd av naturområden, ytterligare

åtgärder för ett hållbart nyttjande av landskapet och ekosystemen med

dess arter, funktioner och ekosystemtjänster. Möjligheterna att nå

målet är beroende av åtgärder även under andra miljökvalitetsmål.

Skydd av områden och hållbart nyttjande kompletterar varandra. I

dessa sammanhang bör även långsiktiga förändringar till följd av ett

förändrat klimat beaktas.

Användningen av naturvårdsavtal och nya metoder inom Komet-

programmet bör öka. Det behövs också ökade insatser för att bevara

värdefull tätortsnära natur. Arbetet med åtgärdsprogrammen för

hotade arter behöver intensifieras, i synnerhet för marina arter. Skötsel

av skyddade områden behöver utvecklas så att även rekrea-

tionsinriktad skötsel av tätortsnära natur genomförs i ökad utsträck-

ning.

Kraftfulla åtgärder kommer att behöva vidtas för att hindra att inva-

siva främmande arter (Invasive Alien Species, IAS) orsakar stora pro-

blem för biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av mångfalden.

Ökad samverkan mellan myndigheter och sektorer i arbetet med att

bevara och övervaka ekosystem och arter är nödvändigt liksom ökad

internationell samverkan. bl.a. om ett förbättrat kunskapsunderlag.

Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med reger-

ingens. Miljömålsrådet redovisar åtgärdsförslagen i strategin för hus-

hållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Regeringen har valt att be-

handla åtgärdsförslagen i relevanta propositioner och under respektive

miljökvalitetsmål.

Skälen för regeringens bedömning

Prioriterade åtgärder

Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet är beroende av åtgärder även

under andra mål, främst Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans

235

samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Ett rikt odlings- landskap, Storslagen fjällmiljö och Levande skogar.

Grunden i bevarandet av biodiversiteten, ekosystemen och deras tjäns- ter är ett hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden på landskaps- nivå. Skydd av områden och skötsel av dessa är av stor vikt för att bevara och förstärka den biologiska mångfalden men även för att höja rekrea- tionsvärdena.

Förlusten av biologisk mångfald behöver hejdas och andelen hotade ar- ter ska minska inom alla naturtyper och habitat. En strategi för att kom- ma till rätta med problemet med invasiva främmande arter (IAS) behöver fastställas. Vi bedömer dock i nuläget att vi behöver avvakta den gemen- samma EU-strategin på området som är under utarbetande.

För att nå miljökvalitetsmålet måste flera olika sektorer, myndigheter och aktörer samverka i ökad utsträckning. Ekologiska landskapsplaner och regionala landskapsstrategier är nödvändiga verktyg.

Hotade arter

En förbättring behöver ske av de hotade arternas status i samtliga de stora ekosystemen (hav, skog, fjäll etc.) och genom att situationen för samtliga berörda grupper av arter förbättras.

För sötvattensmiljöer har situationen för hotade arter förbättrats. I marina miljöer har bevarandet av arter och bestånd inte kommit lika långt. Åtgärderna behöver här intensifieras för att målet ska kunna nås och skadade eller försvunna bestånd bör restaureras respektive återska- pas. Det är viktigt att Fiskeriverket och Naturvårdsverket utvecklar nya program så att hotade arter och fiskbestånd så långt det är möjligt kan återkomma i sina ursprungliga utbredningsområden och så långt som möjligt bevara sin genetiska variation inom och mellan bestånden. För övrigt är det ytterst angeläget att sektorerna inom ramen för sitt sektors- ansvar tar det utpekade ansvaret för hotade arter inom ramen för de verk- samheter som bedrivs inom olika näringar.

Det pågår omfattande insatser på EU- och global nivå för att ta fram indikatorer med sikte på det globala 2010-målet att signifikant minska förlusten av biologisk mångfald. Naturvårdsverket har tagit fram ett upp- följningssystem för miljökvalitetsmålet, där bl.a. indikatorer som är gemensamma för Europa som helhet föreslås.

Skydd och skötsel av de skyddade områdena

Skydd av områden är nödvändigt för att skapa förutsättningar för ett rikt växt- och djurliv och för att bevara den biologiska mångfalden. Av pro- positionen Hållbart nyttjande av naturområden (prop. 2008/09:214, bet. 2009/10:MJU9, rskr. 2009/10:28) framgår att verktygen nationalpark, naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal även fortsätt- ningsvis ska vara centrala i arbetet med bevarande av naturområden. Naturvårdsavtal har stor betydelse i det långsiktiga skyddet. Komplette- rande metoder behöver utvecklas och användas för att i allt större ut- sträckning ta till vara den enskilde markägarens initiativ, kunskap och engagemang så att det bidrar till att bevara naturområden. Vi har därför

Prop. 2009/10:155

236

givit Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i uppdrag att utveckla former- na för naturvårdsavtal samt att påbörja verksamheten med programmet Komet (Kompletterande metoder för bevarande av värdefull natur), i syfte att initiativet för en eventuell skyddsåtgärd främst ligger hos mark- ägaren. Vi anser att nya metoder för bevarande av naturområden och en ökad användning av naturvårdsavtal är angeläget. Skyddade natur- områden ska skötas så att natur- och kulturmiljövärdena bibehålls eller ökar och att områdena i stor utsträckning görs tillgängliga för besökare. Vid planering av skötsel och skydd är det angeläget att beakta de förändringar i ekosystem och av biologisk mångfald som kan uppkomma till följd av ett förändrat klimat.

Nationalparker, naturreservat och annan skyddad natur är en resurs för hela Sverige. Bevarandearbete och skötsel av skyddade områden bidrar till hållbart nyttjande, lokal och regional tillväxt, turism och landsbygds- utveckling. Skyddad natur är också en tillgång för rekreation, folkhälsa, pedagogisk verksamhet i bl.a. förskolor och skolor samt för integration mellan olika grupper, t.ex. funktionshindrade, äldre och människor med annan etnisk bakgrund.

Vi avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med Riksanti- kvarieämbetet och andra berörda myndigheter ta fram en strategi för hur det biologiska kulturarvet kan förvaltas så att viktiga natur- och kultur- värden består. I strategin bör ”det biologiska kulturarvet” tydliggöras och viktiga natur- och kulturvärden som är knutna till det biologiska kultur- arvet definieras.

De skötselinsatser som genomförs behöver kompletteras med skötsel- åtgärder för att höja områdenas värde för rekreation samt natur- och/eller kulturvärden. En sådan skötsel bör involvera brukare och ägare av mar- ken. Rekreationsinriktad skötsel kan innebära planering och skötsel med det uttalade målet att bevara och utveckla områdets rekreationsvärden i kombination med natur- och/eller kulturmiljövärden. Detta medför att ett visst virkesuttag ofta kan göras för att uppnå syftet med skötseln. Det medför även att skyddet i normalfallet inte ska utgöra något hinder för möjligheten att bedriva jakt annat än på just de arter som området är upprättat för att skydda eller i den utsträckning jakt är förenligt med syftet med skyddet. Rekreationsinriktad skötsel kan tillämpas vare sig området är formellt skyddat eller ej. Ytterligare arealer behöver planeras för rekreationsinriktad skötsel i syfte att göra områden intressanta och lättillgängliga för besökare.

Hållbart nyttjande

I arbetet med den biologiska mångfalden kan landskapet ses i många olika skalor, beroende på de problem eller lösningar man för tillfället arbetar med. Många arter är beroende av att det finns en variation i land- skapet. Att naturtyperna nyttjas hållbart var för sig ger däremot inte auto- matiskt ett tillräckligt skydd för dessa arter. Ett landskapsperspektiv underlättar planering för skydd och hållbart nyttjande. I det samman- hanget är påverkansområden runt värdekärnorna, terrängavsnitt med de högsta naturkvaliteterna, viktiga liksom möjligheten för djur och växter att sprida sig i landskapet bibehålls eller utvecklas. Det kräver varsamt

Prop. 2009/10:155

237

brukande av vardagslandskapet och genom att det finns spridningskorri- dorer av olika slag. Här har verksamhetsutövare inom de areella näring- arna ett särskilt ansvar. Frivilliga certifieringssystem, t.ex. inom skogs och fiskesektorn, kan möjliggöra att visa för bl.a. konsumenter att varor och produkter är producerade med ett hållbart nyttjande av naturresurser som grund. Certifieringssystem bör även kunna vidareutvecklas inom andra sektorer.

Den statliga transportinfrastrukturen har i många fall goda förutsätt- ningar att hysa artrika miljöer och därmed ge ett viktigt bidrag till miljö- kvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Inventeringar visar att artrika vägkanter finns i viss utsträckning i det statliga vägnätet. Slåtter av vägars sidoområden har visat sig vara en viktig och effektiv möjlighet att bidra till att säkra biodiversiteten i slåttermarker, dels genom arealen som sådan och dels genom att områdena kan fungera som spridningskorrido- rer för arterna. Bangårdar och dess torra sand- och grusmiljöer, miljöer som i övrigt minskat drastiskt genom att sådana ytor i stor utsträckning asfalteras eller växer igen, är ett annat exempel på hur transportinfra- strukturen är viktig för biodiversiteten i landskapet. För närvarande pågår att arbete inom Banverket och Vägverket med att ytterligare konkretisera hur transportsektorn kan bidra till miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.

För miljöer under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag utgör vattenregleringar och dämmen problem sett med ett landskaps- perspektiv. Det är väsentligt att länsstyrelserna samråder med vatten- myndigheterna och andra berörda aktörer vid utarbetande av gemen- samma strategier och åtgärdsplaner för avrinningsområden, inklusive de landbaserade delarna som påverkar vattensystemen. Detta för att det är en operativ nivå för vattenvårdsåtgärder med koppling till regionala landskapsstrategier som länsstyrelserna har ansvar för och för att länssty- relserna har rätt tvärsektoriell kunskap för det. För att optimera miljö- nyttan och reducera de totala kostnaderna är det väsentligt att åtgärder i första hand vidtas där de gör den största totala nyttan. Vattensystem och avrinningsområden måste hanteras som en helhet från både biologisk, kemisk och fysikalisk synpunkt och med hänsyn till påverkan på land- ekosystem.

Syftet med de två europeiska naturvårdsdirektiven, art- och habitat- direktivet (92/43/EEG) och fågeldirektivet (79/409/EEG), är att säkers- tälla den biologiska mångfalden bl.a. genom att livsmiljöer och arter bevaras. För att nå målen ska en rad särskilt angivna naturtyper och arter av europeiskt intresse, förtecknade i en bilaga till art- och habitatdirek- tivet, nå s.k. gynnsam bevarandestatus. För många av naturtyperna och arterna är ett hållbart nyttjande en förutsättning för detta. Arbetet med att nå gynnsam bevarandestatus är till stor del beroende av åtgärder som hör till de naturtypsinriktade målen i miljömålssystemet.

Miljömålsrådet menar att det för att bedöma om landskapet nyttjas hållbart och tillräcklig hänsyn tas till den biologiska mångfalden ska följande miljötillstånd och åtgärder vara uppnådda:

-Ekosystem, processer, naturtyper och strukturer förekommer i en så- dan omfattning i landskapet att alla i landet naturligt förekommande arter som inte är hotade fortlever i livskraftiga populationer inom

Prop. 2009/10:155

238

sina naturliga utbredningsområden och att inga tidigare livskraftiga arter är hotade.

-Ett landskapsperspektiv anläggs vid genomförande och tillämpning av åtgärder och styrmedel i naturvården.

-Hänsyn tas till effekterna på det större landskapet vid åtgärder i are- ella och övriga näringar.

-Naturens resiliens (motståndskraft och återhämtningsförmåga) upp- rätthålls eller ökas.

-Åtgärder som genomförs i arbetet med de övriga miljökvalitetsmålen får inte äventyra den biologiska mångfalden.

-Landskapet nyttjas på ett sätt som ökar den biologiska mångfaldens möjligheter att anpassa sig till klimatförändringen så att risken för förlust av arter och naturtyper till följd av klimatförändringen har minskat.

-Andelen naturtyper i art- och habitatdirektivet som har gynnsam be- varandestatus har ökat.

Vi delar Miljömålsrådets uppfattning.

Under konventionen om biologisk mångfald (CBD) har man identifie- rat traditionell kunskap som betydelsefull för bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald. Den traditionella kunskapen om nytt- jandet av de biologiska naturresurserna utgår från erfarenheter som gjorts under lång tid och har anpassats till lokala kultur- och miljöförhållanden. Den traditionella kunskapen bedöms utgöra ett betydande bidrag till hållbar utveckling. Många traditionella metoder och nyttjandeformer har visat sig främja biologisk mångfald på lokal nivå samt bidra till att upp- rätthålla ekosystemens funktioner. Vi har uppdragit åt Centrum för bio- logisk mångfald att i samråd med Sametinget inrätta ett nationellt pro- gram (Nationellt program för lokal och traditionell kunskap – NAPTEK) som syftar till att bevara och förstärka traditionell kunskap i Sverige. Arbetet bedrivs genom kartläggning och dokumentation, åtgärder för att upprätthålla lokal och traditionell kunskap, spridning av lokal och tradi- tionell kunskap till vissa målgrupper som brukare av biologiska resurser och myndigheter, samt stimulera forskning. Vi anser att det nationella arbetet med bevarandet av traditionell kunskap, relevant för bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald, är fortsatt viktigt och avser återkomma hur arbetet ska fortgå.

Om de politiska målen för att hejda förlusten av biologisk mångfald ska nås behövs det frivilliga åtaganden i samhället som sträcker sig längre än vad gällande lagar och förordningar kräver. För att detta ska vara möjligt krävs ett ökat engagemang, inte minst från näringslivet. Arbetet med sektorsintegrering har i flera avseenden varit framgångsrikt men vi bedömer att detta kan utvecklas längre och dessutom involvera näringsgrenar som tidigare inte berörts av uppsatta sektorsmål. För att detta ska vara möjligt krävs att kunskapen om biologisk mångfald ökar inom näringslivet och bland medborgarna.

I regeringens proposition Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214 s. 90 ff.) redogörs för hur en process ska initieras som syftar till ett ökat engagemang från näringslivet för bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald. Utgångspunkten för detta arbete är de exempel och principer som omfattas av EU-initiativet om ökat engage-

Prop. 2009/10:155

239

mang hos näringslivet för den biologiska mångfalden (Business and Bio- Prop. 2009/10:155 diversity) samt liknande erfarenheter på området.

Regionala landskapsstrategier

Syftet med landskapsstrategier för biologisk mångfald är att se helheten för den biologiska mångfalden, kulturmiljövärden, friluftsliv och ett håll- bart nyttjande. Bevarandeinsatser ska kompletteras med utvecklings- och planeringsinsatser för ett hållbart nyttjande av biologiska resurser utifrån en helhetssyn på landskapet. Arbetet med regionala landskapsstrategier för biologisk mångfald bör fortsätta, utifrån den generella vägledning som Naturvårdsverket har tagit fram. Det bör ske i en öppen process där markägare och övriga representanter från jord- och skogsbruket samt andra berörda organisationer och intressenter inbjuds att delta. För att arbetet ska komma i gång har vi därför angivit i regleringsbrevet för Naturvårdsverket för 2010 att medel ska anvisas till länen för detta.

Landskapsstrategierna för biologisk mångfald utgör värdefulla under-

lag för olika typer av framtida samråd och MKB-processer. Det gäller

planering av olika infrastrukturprojekt, översikts- och detaljplaner, plane-

ring för skydd och skötsel av naturområden och arter och vattenmyndig-

heternas åtgärdsprogram eller åtgärder för att förebygga t.ex. översväm-

ningar och ras. Landskapsstrategierna utgör också ett värdefullt underlag

för kommande regionala utvecklings- och tillväxtplaner. Landskapsstra-

tegier för biologisk mångfald kan kombineras med bredare tvär-

sektoriella frågeställningar, exempelvis strategier för landsbygdsutveck-

ling. Det är även viktigt att den enskilde markägaren gör bedömningar

utifrån ett större sammanhang i sitt brukande av landskapet. Vi avser att

uppdra åt Naturvårdsverket att kontinuerligt följa och utvärdera

länsstyrelsernas arbete och hur landskapsstrategierna för biologisk mång-

fald kan bidra till att uppnå ett hållbart nyttjande och en bättre samord-

ning av olika insatser.

Nationellt program för bevarande av genetisk variation och invasiva

främmande arter

Naturvårdsverket redovisade 2008 en nationell handlingsplan för beva-

rande av genetisk variation hos vilda växter och djur och en nationell

strategi och handlingsplan för främmande arter och genotyper (dnr

M2008/2740/Na). De föreslagna åtgärderna bidrar till att miljökvali-

tetsmålet Ett rikt växt- och djurliv nås. Strategin för främmande arter och

genotyper innehåller en övergripande redovisning av hur Sverige kan

arbeta med främmande arter nationellt och internationellt. Avsikten är att

organismer som hittills inte är hemmahörande i svenska ekosystem inte

ska spridas och orsaka skada på biologisk mångfald, ekosystemens funk-

tion, socioekonomiska och kulturella värden eller människors och djurs

hälsa.

Naturvårdsverket redovisar i rapporten Nationell strategi och hand-

lingsplan för främmande arter och genotyper (2008) tre ambitionsnivåer

för genomförandet av strategin och handlingsplanen. Den ambitionsnivå

som rekommenderas uppgår till 113,5 miljoner kronor per år och innebär

240

insatser för miljöövervakning, förebyggande åtgärder samt kontroll och Prop. 2009/10:155 utrotning av etablerade arter. Generellt kan sägas att förebyggande

åtgärder är betydligt mer kostnadseffektivt än att genomföra åtgärder när en art redan etablerat sig (t.ex. spansk skogssnigel eller mårdhund). I rapporten föreslås närmare 45 olika åtgärder som bör vidtas, alltifrån satsning på forskning till inrättande av samverkansgrupper mellan berörda myndigheter. Arbetet måste bedrivas sektorsövergripande och en rad myndigheter pekas ut som ansvariga inom sina respektive sektorer. Vi avser att avvakta den kommande EU-strategin som kommer att tas fram under 2010 innan vi lägger fast den nationella handlingsplanen.

Naturvårdsverkets förslag behöver genomföras. Inledningsvis bör det inrättas en samverkansgrupp för problematiken med främmande arter, med representanter från Naturvårdsverket, Statens jordbruksverk, Trans- portstyrelsen, Fiskeriverket och Skogsstyrelsen föreslås inrättas. Även ArtDatabanken bör ingå i gruppen. Gruppen ska inte ersätta sektors- ansvaret för främmande arter för de representerade myndigheterna utan ska i stället ses som ett stöd i arbetet med uppgift att samråda kring gemensamma frågor som rör främmande arter samt ansvara för att koor- dinera myndighets- och sektorsövergripande insatser. Länsstyrelserna och kommunerna är som tillsynsmyndigheter och som utförare av regio- nal miljöövervakning och åtgärdsinsatser särskilt viktiga aktörer. Vi av- ser att uppdra åt Naturvårdsverket att inrätta en samverkansgrupp enligt ovan.

En EU-strategi mot invaderande/invasiva arter

I december 2008 lade Kommissionen fram meddelandet ”En EU-strategi mot invaderande arter”. Begreppet invaderande främmande arter eller invasiva främmande arter (IAS) innebär att det rör sig om arter, under- arter eller stammar som introducerats utanför sina historiska eller nutida naturliga utbredningsområden. Kommissionens meddelande har behand- lats av miljörådet under 2009. I rådsslutsatserna framhålls de snabbt växande hoten från och effekterna av invasiva främmande arter. Utan lämpliga skyddsåtgärder leder den ökande handeln till att hoten från invasiva främmande arter ökar i allt snabbare tempo. Rådet anser att det därför är brådskande att dessa hot bemöts effektivt och ändamålsenligt.

Problemet med invasiva främmande arter måste åtgärdas skyndsamt. Det mest effektiva är naturligtvis att hitta lösningar som innebär att sådana arter inte kommer in i landet. Den samverkansgrupp som nämnts ovan är en förutsättning för att kunna få en överblick över olika sektorers ansvarsområden. Vi bedömer att det behövs en övergripande EU-rättsakt och strategi mot invasiva främmande arter. Det befintliga EU-regelverket är fragmentariskt och har brister som försvårar hantering av invasiva främmande arter. Det krävs en EU-strategi som förbinder alla medlemsstater att agera för att få till stånd en tillförlitlig övervakning och ett varnings- och informationssystem vilket även kan innebära ett ansvar för ett land att motverka spriding av invasiva främmande arter till grannländer. Vår bedömning är att en sådan strategi bör avvaktas innan omfattande nationella åtgärder påbörjas.

241

Nationellt viltövervakningsprogram

Prop. 2009/10:155

För att förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera miljökvalitets-

målet Ett rikt växt- och djurliv och insatser som bedöms nödvändiga för

att nå det behöver Sverige ett förbättrat och utbyggt system för artöver-

vakning. Det finns heller inte i dag någon tillfredsställande systematisk

övervakning av populationernas tillstånd vare sig avseende demografiska

parametrar eller hälsotillstånd. I den mån övervakning förkommer är dess

koppling till förvaltningsåtgärder otydlig. Styrning och prioritering av

olika åtgärder försvåras därmed. Vi har därför givit Statens veterinär-

medicinska anstalt och Naturvårdsverket i gemensamt uppdrag att ge för-

slag till ett integrerat viltövervakningssystem som beaktar såväl popula-

tionsövervakning som hälsoövervakning. Det bör bli möjligt att på ett

mer strategiskt sätt än i dag att övervaka och analysera exempelvis effek-

terna av klimatförändringar på arter. Förekomsten av invasiva främ-

mande arter och utbrott av sjukdomar i faunan bör uppmärksammas på

ett tidigt stadium. Viltstammarnas utveckling kan med hjälp av en ut-

vecklad övervakning följas närmare i syfte att uppnå en ändamålsenlig

förvaltning. Uppdraget omfattar övervakning av vilda däggdjur och fåg-

lar som förvaltas genom jakt och kommer att redovisas under 2010.

Analys av gynnsam bevarandestatus för naturtyper

Utifrån resultatet från rapporteringen av naturtyper enligt artikel 17 i art-

och habitatdirektivet bör ArtDatabanken undersöka förekomsten av de

naturtyper där en gynnsam bevarandestatus inte har kunnat fastställas.

Avsikten är att analysera var naturtypen saknas eller saknar tillräcklig

kvalitet i utbredningsområdet.

Behovsanalysen bedöms ge värdefull information till länsstyrelsernas

arbete med bl.a. regionala landskapsstrategier och restaureringsinsatser

genom att ange behov av olika åtgärder i landskapet. Den kan också ge

underlag för prioriteringar av åtgärder inom de naturtypsinriktade miljö-

kvalitetsmålen, så att arbetet med att nå gynnsam bevarandestatus för

naturtyper tydligare kan bedrivas inom de areella näringarnas sektors-

ansvar.

Tätortsnära natur

Den tätortsnära naturen innehåller frilufts-, kulturmiljö- och naturvärden

som skapar förutsättningar för god folkhälsa, social sammanhållning, tät-

orters attraktivitet, besöks- och turistnäring och klimatanpassning. I pro-

positionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214, bet.

2009/10:MJU9, rskr. 2009/10:28) lyfter vi särskilt fram frågan om insat-

ser för tätortsnära natur i och med att den lokala och kommunala natur-

vårdssatsningen (LONA) återupptas fr.o.m. 2010.

Bevarande av tätortsnära natur har stor betydelse för att bibehålla och

stärka biologisk mångfald i människors närmiljö. Samspelet mellan bio-

diversiteten inom t.ex. koloniträdgårdar och villaområden och den all-

männa tätortsnära naturen skapar ytterligare förutsättningar för en bio-

logisk mångfald.

242

En rik tillgång på natur och ideella organisationers engagemang är Prop. 2009/10:155 grunden för människors möjligheter att bedriva friluftsliv. Vi lägger stor

vikt vid att det finns en mångfald av möjligheter att utöva friluftsliv, på egen hand eller i organiserade former.

Länsstyrelserna i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Skåne tog 2003 på regeringens uppdrag fram var sitt program för bevarande av tätortsnära natur. Programmen togs fram i samverkan med kommunerna och andra aktörer och avser skydd av ett antal naturområden genom bildande av såväl statliga som kommunala naturreservat. Viktiga tätorts- nära naturområden kommer härigenom att få ett långsiktigt skydd i stor- stadsområdena där konkurrensen om mark är som störst.

Skolor och förskolor har stor betydelse för att öka intresset för och kunskapen kring biologisk mångfald och friluftsliv. Sådan kunskap är nödvändig för att i det långsiktiga perspektivet säkerställa förståelse för bevarande av biologisk mångfald i ett samhälle där 85 procent av med- borgarna bor i tätorter. Allemansrätten är viktig i detta sammanhang. Samtidigt måste hänsyn tas till markägaren och till naturens villkor. Kommunernas insatser för tätortsnära natur varierar, till stor del beroende på bristande resurser. Tätortsnära natur behandlas även i skogspolitiken, landsbygdsprogrammet och folkhälsopolitiken. Det finns en potential i att utveckla den sektorssamverkan som finns kring naturen i och nära tätorter.

Den tätortsnära naturen bör förvaltas i samråd med avnämarna för att på så vis skapa dialog kring den tätortsnära naturens värden och åtgärders nytta. Skötselplaner och vägledande dokument såsom översiktsplaner, grönstrukturprogram, naturvårdsprogram, friluftsplaner, folkhälsopro- gram är viktiga verktyg.

Vi bedömer att det är viktigt och ändamålsenligt att länsstyrelserna har ett regionalt ansvar för att ta fram och tillhandahålla kunskapsunderlag till kommunerna om biologiska värden, grön infrastruktur (ett funktio- nellt biologiskt nätverk), friluftsliv och kulturmiljövärden. Vi anser att kommunerna inom ramen för sitt planeringsansvar har ett avgörande ansvar för att grönområden och naturavsnitt med en rik flora och fauna finns i anslutning till bostadsområden.

Internationellt agerande

För att nå målen om bevarande av biologisk mångfald behövs starka internationella överenskommelser inom miljöområdet såväl inom nytt- jandesektorerna som genom handelsöverenskommelser vilka främjar styrmedel och incitament för ett långsiktigt ansvarstagande. Kunskaps- underlaget om ekosystemens betydelse för miljö- och utvecklingsfrågor behöver stärkas. Detta gäller inte minst känslighet för klimatförändringar och den roll ekosystemen spelar för att motverka en farlig klimatföränd- ring och lindra dess effekter.

Policyutvecklingen inom konventionen om biologisk mångfald har sär- skilt stor betydelse liksom EU:s direktiv på miljöområdet samt EU:s jordbrukspolitik. Sverige hade under ordförandeskapet för EU under hösten 2009 en ledande roll för utvecklingen inom konventionen för

243

biologisk mångfald och bidrog till att ekosystemtjänsternas betydelse Prop. 2009/10:155 hamnat i fokus för det fortsatta arbetet.

Under 2010 sker förhandlingar om ett nytt globalt mål, eller långsiktig vision, för biologisk mångfald, och en ny strategisk plan för Konven- tionen om biologisk mångfald. Även EU förväntas anta nya gemen- samma mål för arbetet inom unionen. Förhandlingar sker även om att förbättra kunskapsunderlaget för alla berörda konventioner och organ genom att inrätta en mellanstatlig plattform för kunskap om biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES). Sverige arbetade under EU- ordförandeskapet för att EU:s mål ska bidra till den globala situationen, och att den ekonomiska betydelsen av biologisk mångfald och ekosys- temtjänster ska synliggöras för att underlätta goda incitament. Sverige har även bidragit till att processen mot en IPBES har tagit viktiga steg framåt. Det är viktigt att ta fram en strategi för att säkra hållbar ekono- misk utveckling inom de ramar som sätts av vårt behov av fungerande ekosystem. Vi kommer att delta aktivt i arbetet och föra fram de slutsats- er som antogs under Sveriges ordförandeskap.

Konsekvenser

Vid ett hållbart nyttjande av mångfaldens resurser kommer ekosystemen även i framtiden att kunna leverera tjänster även om klimatförändringar kommer att medföra en viss påverkan. Om utarmningen av den biologis- ka mångfalden fortsätter i samma takt som hittills kommer det att kräva stora kostnader för samhället vid restaurering och återställande av natur- typer och ekosystem om miljökvalitetsmålet ska nås.

Ovan nämnda insatser ska finansieras inom befintliga anslagsramar på statsbudgeten.

244

Prop. 2009/10:155

Miljödepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet den 18 mars 2010.

Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Littorin,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].

Föredragande:[REDACTED_EFTERNAMN]

__________________

Regeringen beslutar proposition 2009/10:155 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete.

245

Prop. 2009/10:155

246

Prop. 2009/10:155

247

Prop. 2009/10:155

Omslagsfoto: Jonn/Johnér

248