Regeringens proposition

1997/98:36

Återkallelse av uppehållstillstånd

Prop.

1997/98:36

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 23 oktober 1997

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Lena Hjelm-Wallén

 (Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Liksom i dag måste det finnas möjligheter att återkalla ett

uppehållstillstånd i de fall där det kommer fram att utlänningen

uppgett fel identitet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan dock få

långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget att

samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan ett beslut fattas i

fråga om återkallelse.

Regeringen föreslår därför att det i utlänningslagen förs in en

bestämmelse om att, vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör

återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det

svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att

tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens

levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge

utlänningen vistats i Sverige. Bestämmelsen i utlänningslagen som

innebär att barnets bästa särskilt skall beaktas har självfallet betydelse

också vid återkallelse av uppehållstillstånd.

Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fyra år,

får tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det.

Samma regler kommer att gälla för återkallelse av uppehållstillstånd

på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de

oriktiga uppgifterna gällt identiteten eller någon annan omständighet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 februari 1998.

Enligt regeringens mening ger nuvarande regler tillräckligt utrymme

för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan

styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför

inte.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 4

3 Ärendet och dess beredning 6

4 Nuvarande ordning 6

4.1 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga

uppgifter om identiteten 6

4.2 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av andra

oriktiga uppgifter 8

4.3 Återkallelse av uppehållstillstånd om bosättningen i

Sverige upphört 8

4.4 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av vandel 9

4.5 Utvisning på grund av brott 10

4.6 Riksdagsbehandlingen under hösten 1996 12

5 Tidsbegränsade uppehållstillstånd 13

6 Prövningen av återkallelse av uppehållstillstånd 15

7 Strängare krav för återkallelse efter viss tid 23

8 Ikraftträdande och ekonomiska effekter 27

9 Författningskommentar 28

Bilaga 1 Sammanfattning av delbetänkandet Återkallelse av

uppehållstillstånd (SOU 1997:67) 30

Bilaga 2 Delbetänkandets lagförslag 31

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 33

Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 34

Bilaga 5 Lagrådets yttrande 36

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 23 oktober 1997 38

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i utlänningslagen (1989:529).

2 Förslag till lag om ändring i utlännings-

lagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)

dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

9 §

Visering, uppehållstillstånd

och arbetstillstånd skall återkal-

las, om utlänningen har lämnat

oriktiga uppgifter om sin iden-

titet. Återkallelse skall dock

inte ske, om det kan antas att

den oriktiga uppgiften inte har

inverkat på tillståndsbeslutet

eller om andra särskilda skäl

talar emot det.

Visering, uppehållstillstånd

och arbetstillstånd får återkal-

las om utlänningen medvetet

har lämnat oriktiga uppgifter

som varit av betydelse för att få

tillståndet eller medvetet för-

tigit omständigheter av sådan

betydelse.

Återkallelse får även ske om

det finns andra särskilda skäl, i

fråga om uppehållstillstånd

dock endast om utlänningen

ännu inte har rest in i Sverige.

Vid bedömningen av om ett

uppehållstillstånd bör återkal-

las för en utlänning som har

rest in i Sverige skall hänsyn

tas till utlänningens anknytning

till det svenska samhället och

till om andra humanitära skäl

talar mot att tillståndet åter-

kallas. Därvid skall särskilt

beaktas utlänningens levnads-

omständigheter och familje-

förhållanden samt hur länge

utlänningen har vistats i

Sverige.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om utlänningen har vistats

här mer än fyra år med

uppehållstillstånd när frågan

om återkallelse av uppehålls-

tillstånd enligt denna paragraf

prövas av den myndighet som

först beslutar i saken, får beslut

om återkallelse fattas endast

om det finns synnerliga skäl.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 1998.

3 Ärendet och dess beredning

Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Pierre[REDACTED_EFTERNAMN] i

februari 1997 f.d. kanslichefen Siv Helmer som ordförande i en

parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. ta ställning till om

utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess

och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ

eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Kommittén skulle även med

förtur utreda behovet av ändring av bl.a. reglerna om återkallelse av

uppehållstillstånd och möjligheterna att meddela tidsbegränsade

uppehållstillstånd när asylsökande inte kan styrka sin identitet.

Kommittén har antagit namnet Kommittén om ny instans- och

processordning i utlänningsärenden (NIPU, UD 1997:04).

NIPU lade i maj 1997 fram delbetänkandet Återkallelse av

uppehållstillstånd (SOU 1997:67).

Kommitténs sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag

finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En

förteckning över de remissinstanser som avgett yttrande finns i bilaga

3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikes-

departementet (dnr UD97/862/MP).

Flera remissinstanser har fört fram synpunkter som faller utanför det

område som NIPU:s betänkande behandlar. Dit hör t.ex. synpunkter

om en ändrad myndighetsålder och förordnandets varaktighet för

offentliga biträden. Dessa synpunkter har inte behandlats i detta

lagstiftningsärende.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 2 oktober 1997 att inhämta Lagrådets

yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.

Regeringen har följt Lagrådets förslag vilket föranlett en viss

ändring av den föreslagna lagtexten.

Lagrådets synpunkter berörs i författningskommentaren.

4 Nuvarande ordning

4.1 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av

oriktiga uppgifter om identiteten

Enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) skall visering,

uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningen har

lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte

ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på

tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det.

Denna bestämmelse infördes genom 1989 års utlänningslag.

Tidigare gällde att uppehållstillstånd kunde återkallas på grund av

oriktiga uppgifter om identiteten i samma utsträckning som

återkallelse kunde ske på grund av oriktiga uppgifter i andra

avseenden. Det hette då att "har en utlänning fått uppehållstillstånd

genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen

förtiga vissa omständigheter, får tillståndet återkallas (1980 års

utlänningslag, 17 §). Motsvarande bestämmelse fanns också i 1954 års

utlänningslag.

Utredningen för översyn av utlänningslagen föreslog i sitt

betänkande Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) att

bestämmelsen om återkallelse av uppehållstillstånd när utlänningen

lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet borde göras tvingande i de

situationer, där visshet om utlänningens identitet varit av betydelse för

att tillstånd beviljats. Utredningen framhöll att det blivit allt vanligare

att utlänningar som söker uppehållstillstånd saknar

identitetshandlingar och att falska uppgifter om identiteten alltid torde

lämnas uppsåtligen.

I den efterföljande propositionen (prop. 1988/89:86) uttalade

föredragande statsrådet stöd för utredningens förslag om en skärpning

av reglerna om återkallelse när utlänningen lämnat oriktiga uppgifter

om sin identitet. Föredraganden framhöll att den omständigheten att så

många asylsökande saknade identitetshandlingar var ett allvarligt

problem för de flyktingmottagande länderna när det gällde att föra en

rättvis flyktingpolitik. Föredraganden ansåg dock att undantaget från

huvudregeln om återkallelse borde göras något vidare än vad

utredningen föreslagit och anförde (s. 64):

"Det kan dock enligt min mening inte uteslutas att det kan

förekomma situationer då beslutet skulle ha blivit positivt även om

ansökan gjorts med uppgivande av den rätta identiteten.

Bestämmelsen bör därför innehålla ett undantag att återkallelse inte

skall ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte inverkat på

frågan om tillstånd skulle ha beviljats. För återkallelse bör dock inte,

som DO föreslår, krävas att utlänningen har förstått att den oriktiga

uppgiften haft sådan inverkan. Enligt min mening kan det emellertid

finnas även andra situationer som gör att en återkallelse framstår som

mindre lämplig. Vad jag tänker på är fall där starka humanitära skäl

talar för att utlänningen - trots att de oriktiga uppgifterna inverkat på

frågan om tillstånd - likväl bör tillåtas att vistas i landet. Jag föreslår

därför att lagutredningens undantagsregel kompletteras med en

bestämmelse av denna innebörd."

Vid utskottsbehandlingen av propositionen ansåg socialför-

säkringsutskottet (bet. 1988/89:SfU19) att - med beaktande av det

utrymme som enligt propositionen gavs för att underlåta återkallelse -

propositionens förslag i denna del borde bifallas.

4.2 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av

andra oriktiga uppgifter

Enligt 2 kap. 10 § UtlL får visering, uppehållstillstånd och

arbetstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat andra

oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet har förtigit

omständigheter som har varit av betydelse för att få tillståndet.

Tillstånd får också återkallas om det finns andra särskilda skäl till det.

När det gäller uppehållstillstånd gäller dock detta bara om utlänningen

ännu inte rest in i landet.

Möjlighet att återkalla tillstånd för den som medvetet lämnat

oriktiga uppgifter har funnits även i tidigare utlänningslagar. Den 1

januari 1976 kompletterades bestämmelsen på så sätt att tillstånd

kunde återkallas även när någon "svikligen förtigit" omständighet av

betydelse. Beträffande arbetstillstånd gällde att tillstånd kunde

återkallas även om det fanns "andra särskilda skäl" för det. Som

exempel på när andra särskilda skäl kunde tänkas föreligga angavs i

prop. 1975/76:18 (s. 141) att någon beviljats arbetstillstånd inom

ramen för organiserad överföring av arbetskraft och sedan inte tillträtt

den erbjudna anställningen. Möjligheten att återkalla tillstånd med

hänvisning till andra särskilda skäl utsträcktes genom 1980 års

utlänningslag till att gälla även uppehållstillstånd, dock endast om

utlänningen ännu inte rest in i landet. Som motiv för detta anförde

föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 (s. 93) att skäl för

återkallelse kunde föreligga om det visade sig att förutsättningarna för

tillståndet inte längre förelåg. Möjligheten borde enligt föredraganden

användas med försiktighet och om Invandrarverket avsåg att begagna

sig av möjligheten borde det ske på ett sådant sätt att utlänningen fick

del av återkallelsen innan han eller hon påbörjade resan till Sverige.

Detta utvecklades något ytterligare i prop. 1988/89:86 (s. 63), där

föredraganden tillade att om utlänningen vidtagit förberedelse för sin

utflyttning av mer omfattande art borde tillståndet normalt inte

återkallas.

Bestämmelserna om återkallelse på grund av andra oriktiga

uppgifter än om identiteten fördes i princip oförändrade över till 1989

års utlänningslag.

4.3 Återkallelse av uppehållstillstånd om bosättningen

i Sverige upphört

Enligt 2 kap. 12 § UtlL skall ett permanent uppehållstillstånd

återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör.

Bestämmelsen har varit i princip oförändrad sedan 1954 års

utlänningslag.

4.4 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av

vandel

Enligt 2 kap. 11 § UtlL gäller att ett uppehållstillstånd, när utlänningen

har rest in i landet, får återkallas

1. om utlänningen bedriver sådan verksamhet som kräver

arbetstillstånd utan att ha ett sådant tillstånd,

2. om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga

anmärkningar mot hans levnadssätt, eller

3. om det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i

övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller

olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat

nordiskt land.

Återkallelse enligt denna paragraf får endast ske om frågan har väckts

innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd på grund av

utlänningens bristande vandel infördes år 1985. Samtidigt infördes den

nya regeln att uppehållstillstånd för den som beviljades tillstånd för

bosättning skulle meddelas i form av ett permanent uppehållstillstånd

från början. Tidigare gällde att tidsbegränsat uppehållstillstånd

regelmässigt beviljades under ett år innan permanent tillstånd

beviljades. Tidsfristen för återkallelse var från början ett år. Vad man

ville uppnå var en motsvarighet till den prövning som tidigare skedde

innan permanent tillstånd beviljades efter ett år.

Tidsfristen utsträcktes genom 1989 års utlänningslag till två år.

Bakgrunden var att den tidigare möjligheten till utvisning på grund av

bristande vandel togs bort och ett år ansågs då vara alltför kort tid för

återkallelse eftersom det i princip inte tidigare fanns någon tidsgräns

inom vilken utvisning måste ske.

Tidsfristen utsträcktes ytterligare till tre år från den 1 juli 1995 i

samband med en skärpning på flera punkter av kraven på hederlig

vandel. I prop. 1994/95:179 (s. 27) anförde regeringen att

uppehållstillstånd i praxis återkallats på grund av utlänningens

bristande skötsamhet endast i undantagsfall. Det berodde enligt

propositionen på att Invandrarverket fick kännedom om sådana

anmärkningar först på ett sent stadium, ofta först efter tvåårstidens

utgång. Ärenden av denna typ tenderade därför att bli utdragna och när

ärendet var klart för beslut förelåg ofta skäl som talade mot

återkallelse, exempelvis att det rörde sig om en familj med barn som

fått stark anknytning hit genom en längre tid i svensk skola.

Regeringen anförde vidare (s. 51):

"Det är enligt regeringens bedömning angeläget att denna möjlighet

finns och också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig

skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför

föreligger ett av domstol meddelat beslut om utvisning. I motsats till

utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med många

remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en

återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat

uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare

anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad

som krävs för att det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör

således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett

fängelsestraff av avsevärd längd eller om det annars föreligger

otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet."

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande

(1994/95:SfU16) regeringens förslag.

Reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av

utlänningens vandel får ses som en komplettering av reglerna om

utvisning på grund av brott. Syftet är att det under den första tiden av

utlänningens bosättning här skall vara möjligt att vägra tillstånd för

fortsatt vistelse om det finns allvarliga anmärkningar i fråga om

utlänningens levnadssätt - även om anmärkningarna inte är så

allvarliga att de lett till domstols beslut om utvisning på grund av

brott.

4.5 Utvisning på grund av brott

Reglerna om utvisning på grund av brott finns i 4 kap. 7 - 10 §§ UtlL.

Av 4 kap. 7 § framgår att en utlänning får utvisas ur Sverige om han

eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse och om det

också i det enskilda fallet döms till svårare straff än böter. Vidare

krävs att det antingen på grund av gärningens beskaffenhet och övriga

omständigheter kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig

till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet med hänsyn till den

skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller

allmänna intressen är så allvarligt att utlänningen inte bör få stanna

kvar. Det är den domstol som beslutar i brottmålet som också beslutar

om utvisning på grund av brott.

Av 10 § följer att när en domstol överväger om en utlänning bör

utvisas skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det

svenska samhället. Domstolen skall särskilt beakta utlänningens

levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge

utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som vistats i Sverige

med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes

eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast

om det finns synnerliga skäl. För en medborgare i ett annat nordiskt

land gäller att det krävs synnerliga skäl för utvisning när nordbon varit

bosatt här sedan minst två år. En utlänning som kom till Sverige före

femton års ålder och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem

år får inte utvisas.

Regler om utvisning på grund av brott har funnits i alla tidigare

utlänningslagar även om reglerna ändrats vid ett flertal tillfällen. När

det gäller hänsyn till anknytning infördes det särskilda kravet på

synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse här genom 1980

års utlänningslag. År 1985 infördes det absoluta förbudet mot

utvisning av den som kommit hit före femton års ålder och som när

åtal väcktes vistats här minst fem år. Den tid för vistelse i Sverige som

krävs för att utvisning skall få tillgripas endast vid synnerliga skäl

förlängdes den 1 juli 1994 till fyra respektive fem år mot tidigare två

respektive tre år.

När det gäller vilken betydelse anknytning till Sverige skall ha vid

avgörande av frågan om utvisning och innebörden av begreppet

"synnerliga skäl" i detta sammanhang anförde regeringen i prop.

1993/94:159 (s. 15 f.) bl.a. följande:

"Även om utlänningen har ägnat sig åt sådan brottslighet att

utvisning kan komma i fråga kan förhållandena i det enskilda fallet

ändå vara sådana att utlänningen av främst humanitära skäl inte bör

utvisas. Denna princip bör inte ändras. Domstolarna bör därför även

fortsättningsvis göra en bedömning av om utvisning skall underlåtas

med hänvisning till utlänningens personliga förhållanden.

Utgångspunkten vid denna bedömning bör vara utlänningens sociala

situation och de bindningar den medför till förhållandena i Sverige

eller med andra ord utlänningens anknytning till Sverige.

Anknytningen har givetvis också ett samband med den tid som

utlänningen vistats här, eftersom de sociala bindningarna till

förhållandena här i landet i allmänhet blir starkare efter hand.

Bedömningen av anknytningen till Sverige bör, såsom redan nu

sker, göras utifrån en sammanvägning av vad som är känt om

utlänningens personliga förhållanden såsom levnadsomständigheter,

familjeför-hållanden, vistelsetid i Sverige och eventuella kvarvarande

band till hemlandet. Att utlänningen har familj här torde nästan

regelmässigt innebära en betydelsefull anknytning till landet, särskilt

om de anhöriga är svenska medborgare eller har bott i Sverige en

avsevärd tid. Familjens övriga medlemmar kan ofta drabbas i lika hög

grad som den dömde genom den splittring av familjen som

avlägsnandet kan innebära. Särskilt bör barns behov av kontakt med

sina föräldrar beaktas och det bör exempelvis inte komma i fråga att

utvisa ett barn under arton år som har sina föräldrar i Sverige. Även

arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är

faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen har lärt sig

det svenska språket är ytterligare en faktor som talar för att han eller

hon har etablerat sig i landet.

De nuvarande bestämmelserna som ger utlänningen ett mycket

starkt skydd mot utvisning efter viss tids vistelse här i landet bygger

på antagandet att utlänningen då blivit integrerad i det svenska

samhället. ----Regeringen kan i och för sig instämma i utredningens

uppfattning att de absoluta tidsgränserna i 4 kap. 10 § andra stycket

UtlL kan framstå som stelbenta och att det ligger nära till hands att

föreslå att domstolarna i stället bör anförtros att med beaktande av

samtliga omständigheter göra en bedömning av om utlänningens

anknytning till Sverige har sådan styrka att han eller hon, trots

brottsligheten, skall få stanna kvar i landet. Å andra sidan har den nu

gällande ordningen fördelen att ett tämligen starkt skydd mot

utvisning uppkommer för en utlänning som har vistats i vårt land en

viss tid. Inte minst av humanitära skäl anser vi att det är viktigt att det

i något skede finns en punkt där en utlänning skall ha rätt att känna

trygghet i Sverige oavsett vilka omständigheter som aktualiserar

frågan om ett avlägsnande. En utlänning är enligt gällande ordning

förbehållen en sådan trygghet genom kravet på "synnerliga skäl" i 4

kap. 10 § UtlL. Enligt vår uppfattning bör denna konstruktion

behållas. Som Röda korset föreslagit bör dock tidsgränsen förlängas så

att den närmare knyter an till den då en utlänning uppfyller kriterierna

för naturalisation enligt 6 § lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap (medborgarskapslagen). Vi föreslår därför att

tidsgränsen förlängs så att en utlänning som dömts för brott och som

vid tiden för åtalets väckande vistats i Sverige med permanent

uppehållstillstånd sedan minst fyra år eller som då varit bosatt här

sedan minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga skäl.

Någon ändring av den betydelse som synnerliga skäl fått i rättspraxis

är inte avsedd."

Vad som skall anses utgöra synnerliga skäl för utvisning av den som

vistats här viss tid har vid flera tillfällen prövats av Högsta domstolen.

Utvisningsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1993:54)

Utvisning på grund av brott redovisat dessa avgöranden under åren

1980 - 1993. Det framgår av redovisningen att det alltid är fråga om

en bedömning i det enskilda fallet där en avvägning görs mellan å ena

sidan brottets svårighetsgrad och risken för återfall och å den andra

sidan anknytning till Sverige och anpassning till svenska förhållanden.

4.6 Riksdagsbehandlingen under hösten 1996

I samband med behandlingen av propositionen Svensk

migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25,

fortsättningsvis kallad den migrationspolitiska propositionen) tog

socialförsäkringsutskottet i sitt betänkande 1996/97:SfU5 även upp ett

antal motioner som rörde återkallelse av uppehållstillstånd på grund av

oriktiga uppgifter om främst identiteten. Utskottet anförde bl.a.

följande (s. 56 f.):

"Utlänningslagens asylregler är avsedda att tillämpas på utlänningar

som sökt sig till Sverige därför att de behöver skydd här. Det är enligt

utskottets uppfattning angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist

och likformigt sätt så att inte trovärdigheten urholkas och detta i sin

tur drabbar andra skyddsbehövande. Bestämmelserna om återkallelse

av uppehållstillstånd har också utformats så att de ger skydd till dem

som, trots att de uppgett oriktig identitet, behövt skydd när

uppehållstillstånd gavs. Bestämmelserna ger också utrymme för

hänsynstagande till om det skulle strida mot humanitetens krav att

återkalla tillståndet. Det finns trots detta anledning att se över

bestämmelserna och enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att

ta upp frågan i den kommande parlamentariska

rättsprocessutredningen."

Med det nu citerade uttalandet avstyrkte utskottet bifall till motioner

om någon form av preskriptionstid för återkallelse av

uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identiteten.

5 Tidsbegränsade uppehållstillstånd

Regeringens bedömning: De nuvarande reglerna ger tillräckligt

utrymme för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd när

sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring behövs därför

inte.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i frågan har

i allt väsentligt varit positivt inställda till kommitténs bedömningar.

Flera instanser har betonat vikten av att myndigheterna i så stor

utsträckning som är möjligt klarlägger identiteten innan tillstånd

beviljas. Svenska röda korset har dock framhållit att Invandrarverkets

kvalitetssäkrings-program måste tillämpas med urskiljning så att

rätten att få skydd i Sverige för personer som behöver det aldrig

äventyras genom svenska myndigheters kontakter med deras

hemlandsmyndigheter eller liknande åtgärder.

Kammarrätten i Jönköping anser att kommittén försummat att göra

ett klart ställningstagande till om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör

meddelas i normalfallet när identiteten inte är styrkt.

Utlänningsnämnden framhåller att det bör klarläggas att de fall som

bör komma i fråga för tidsbegränsat uppehållstillstånd endast är de där

förutsättningar för permanent uppehållstillstånd föreligger men där

utlänningen saknar möjligheter att styrka identiteten.

Skälen för regeringens bedömning: Det är av flera skäl mycket

angeläget att identiteten i största möjliga utsträckning kan klarläggas

för dem som beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Problemet med

oklar identitet gäller i huvudsak asylsökande, eftersom tillstånd i

princip inte beviljas på grund av anknytning för den som inte kan

styrka sin identitet. Att identiteten inte kan klarläggas för många

asylsökande är ett allvarligt problem, eftersom det finns risk för att

tillstånd kan beviljas för dem som kommit hit av helt andra orsaker än

att de behöver skydd. Det minskar möjligheterna att föra en rättvis

flyktingpolitik som innebär att de som har skyddsbehov enligt

utlänningslagen skall få tillstånd. Misstankar om att asylrätten

missbrukas åberopas ofta som skäl för en mindre generös

flyktingpolitik. I värnet av asylrätten är det därför viktigt att identitets-

frågorna tas på allvar.

En felaktig identitet skapar också många problem för individen. Det

kan medföra en stark känsla av otrygghet att ständigt tvingas ljuga om

vem man är och att känna rädsla för att bli avslöjad. För några kan det

leda till svåra psykiska problem. Det kan också bli stora problem för

den som senare vill återförenas med någon anhörig. För att lyckas med

det måste man antingen avslöja sig och riskera att tillståndet återkallas

eller också fortsätta att ljuga. Problem blir det också när det är aktuellt

att söka svenskt medborgarskap, eftersom medborgarskap i princip

inte beviljas för dem som inte kan styrka sin identitet.

Regeringen har i den migrationspolitiska propositionen understrukit

vikten av att asylsökandes identitet kan fastställas. Som ett uttryck för

det har, efter förslag i propositionen, utlänningslagen ändrats så att

fingeravtryck och fotografi från den 1 januari 1997 får tas från

samtliga asylsökande. Det har gått för kort tid för att det nu skall vara

meningsfyllt att försöka göra någon utvärdering av denna lagändring.

Sannolikt kommer också bestämmelserna om fingeravtryck att få

någon större effekt först sedan det inom EU pågående arbetet slutförts

med en konvention om ett europeiskt system för utbyte av

asylsökandes fingeravtryck. Lagändringen har dock redan nu fört med

sig det goda att det i praktiken är omöjligt för en person att söka asyl i

flera olika identiteter i Sverige.

En lika självklar som viktig utgångspunkt är således att

asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall

klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Enkelt uttryckt är det

bättre att satsa resurser på att söka klarlägga identiteten innan tillstånd

beviljas än att tvingas avsätta resurser för att utreda fall där det kan

misstänkas att tillstånd felaktigt beviljats. Regeringen välkomnar

därför att Invandrarverket lägger ned större resurser än tidigare på att

försöka klarlägga de asylsökandes identiteter och ser mycket positivt

på de ansträngningar som görs från verkets sida att förbättra

asylutredningarna med de positiva följder detta kan förväntas ha för

rättssäkerheten. I detta sammanhang bör särskilt betonas vikten av att

alla uppgifter som kommer fram ingår i bedömningen så att

situationen där ett återkallelseärende aktualiseras på grundval av en

uppgift som varit känd redan vid tillståndsgivningen undviks.

Regeringen utgår slutligen från att Invandrarverket sköter

utredningarna på ett sådant sätt att säkerheten för skyddsbehövande

inte äventyras.

Enligt Invandrarverkets uppgifter till NIPU utgör personer som

kommer från länder varifrån det är mer eller mindre omöjligt att få

fram några identitetshandlingar ett särskilt problem. Enligt vad verket

beskrivit för kommittén förekommer det att personerna själva inte har

möjlighet att styrka identiteten hur gärna de än skulle vilja göra det.

NIPU har anfört att det i sådana fall kan bli nödvändigt att godta den

uppgivna identiteten, om den gjorts sannolik men utan att den är

styrkt. Regeringen erinrar härvid om huvudregeln att permanent

uppehållstillstånd skall beviljas från början för den som får tillstånd

för bosättning i Sverige.

Enligt NIPU kan det dock i vissa fall, exempelvis när det bedöms att

identiteten skall kunna fastställas efter ytterligare utredning, vara

lämpligt att i avvaktan på det bevilja ett kortare tidsbegränsat

uppehållstillstånd. En sådan ordning är förenlig med gällande regler.

Dessa regler hindrar inte heller att sådana tidsbegränsade

uppehållstillstånd - i enlighet med vad Utlänningsnämnden har

påpekat - förbehålls fall där det är antagligt att permanent

uppehållstillstånd skall beviljas om den uppgivna identiteten är riktig.

Det finns alltså enligt nuvarande ordning möjligheter för

Invandrarverket att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i det

nyssnämnda syftet. Som nämnts är visserligen huvudregeln att

permanent uppehållstillstånd skall beviljas från början för den som får

tillstånd för bosättning här. När denna regel infördes år 1985 framhöll

emellertid regeringen i prop. 1983/84:144 (s. 88) att Invandrarverket

liksom tidigare alltid borde ha frihet att välja att utfärda ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att

bosätta sig här. Någon lagändring krävs därför inte för att bevilja

tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall när identiteten inte kan

fastställas.

Kammarrätten i Jönköping efterlyser ett klart uttalande från NIPU

huruvida tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet

när sökanden inte kan styrka sin identitet. Även om det inte finns

något uttryckligt uttalande från kommittén på denna punkt, är det

enligt regeringens uppfattning uppenbart att den inte avsett att föreslå

en ny ordning med denna innebörd. En sådan bestämmelse skulle utan

tvekan omfatta en så stor krets av de asylsökande att detta skulle

föranleda en ändring av den nu gällande huvudregeln om permanent

uppehållstillstånd och något förslag i den riktningen läggs inte fram

från NIPU:s sida. Man kan därmed utgå ifrån att NIPU inte

förespråkar att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall meddelas i

normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen gör

under alla förhållanden den bedömningen. Att införa en sådan ordning

skulle endast leda till att ett antal tidsbegränsade uppehållstillstånd

kom att avlösa varandra innan personen slutligen ändå fick ett

permanent tillstånd.

De förbättrade utredningsrutiner som Invandrarverket redan infört

och ett utbyggt EU-samarbete om utbyte av asylsökandes

fingeravtryck bör innebära att det i framtiden kommer att aktualiseras

betydligt färre fall där uppehållstillstånd beviljats på grundval av

oriktiga uppgifter om identiteten. En sådan utveckling är välkommen

såväl mot bakgrund av samhällets intresse av att upprätthålla en

reglerad invandring som sett ur den enskildes perspektiv med den oro

som det innebär att leva med en lögn av detta slag.

6 Prövningen av återkallelse av

uppehållstillstånd

Regeringens förslag: I de fall där det efter att ett uppehållstillstånd

beviljats kommer fram att utlänningen har uppgett fel identitet skall

det fortfarande finnas möjligheter att återkalla tillståndet. En

bestämmelse som innebär att hänsyn skall tas till utlänningens

anknytning till Sverige och till andra humanitära skäl vid

bedömningen av ett ärende om återkallelse av uppehållstillstånd förs

in i utlänningslagen. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens

levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge han

eller hon vistats i Sverige.

Kommitténs förslag överensstämmer i allt väsentligt med

regeringens.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak inget att

erinra mot NIPU:s utformning av regeln. Åtskilliga av instanserna har

dock anfört synpunkter rörande någon eller några av de

omständigheter som det enligt kommittén bör tas hänsyn till när

frågan om återkallelse övervägs.

Utlänningsnämnden och bl.a. Caritas och Sveriges kristna råd är

negativa till de nära paralleller med reglerna om utvisning på grund av

brott som NIPU gör. Nämnden betonar att det finns en väsentlig

skillnad mellan de två instituten i det hänseendet att

återkallelseinstitutet rör fall där sökanden aldrig skulle ha beviljats

tillstånd eller haft rätt att vistas i Sverige medan utvisning på grund av

brott avser personer som vistats lagligt i Sverige och som på goda

grunder kan åberopa den anknytning som uppkommit under vistelsen.

Utlänningsnämnden avråder vidare starkt från att Högsta domstolens

praxis i mål om utvisning på grund av brott skall vara vägledande i

återkallelseärenden. Caritas och Sveriges kristna råd anser inte att

personer som ljugit om sin identitet skall jämställas med brottslingar.

Flera av remissinstanserna har anfört att särskild hänsyn bör tas till

fall där barn berörs. Barnombudsmannen anser att NIPU:s förslag inte

är tillräckligt långtgående för att skydda barnen och understryker att

återkallelse av tillstånd endast undantagsvis bör få förekomma när

barn under 18 år berörs. Ombudsmannen har dessutom liksom Rädda

barnen betonat barnportalbestämmelsens betydelse.

Utlänningsnämnden har påpekat att NIPU:s uttalande, att

utlänningens äktenskap eller samboende med någon som är svensk

medborgare eller har permanent uppehållstillstånd i Sverige utgör ett

starkt skäl mot återkallelse, innebär att mycket få tillstånd kan

förväntas bli återkallade eftersom den typen av anknytning finns i

nästan alla sådana ärenden. Nämnden har även framhållit att det i och

för sig är bra att graden av svenskkunskaper skall kunna vägas in men

sätter i fråga hur de tillämpande myndigheterna skall kunna beakta en

sådan faktor i praktiken.

Ett flertal remissinstanser har understrukit vikten av att humanitära

skäl beaktas vid bedömningen. Utlänningsnämnden har anfört att det

behövs ett klarläggande av hur "starka humanitära" skäl skall

uppfattas i förhållande till andra liknande uttryck i utlänningslagen.

Caritas och FARR har betonat att inte endast "starka" utan alla

humanitära skäl måste vägas in vid bedömningen.

Utlänningsnämnden anser att NIPU:s beskrivning av hur

sammanvägningen mellan olika omständigheter skall gå till inte ger

någon vägledning. Enligt nämnden krävs det utförligare förarbeten

med exempel angivna i syfte att ge vägledning för de tillämpande

myndigheterna.

Flera remissinstanser har anfört lagtekniska synpunkter. Göta

hovrätt anser inte att det tillräckligt tydligt framgår om avsikten är att

den obligatoriska regeln om återkallelse vid felaktiga uppgifter om

identiteten nu avses ändrad till en fakultativ bestämmelse. Medan

Svenska flyktingrådet välkomnar att det subjektiva rekvisitet

"medvetet" förs in i lagstiftningen framhåller Kammarrätten i

Jönköping att ett sådant rekvisit är svårt att tolka. Utlänningsnämnden

har föreslagit att det poängteras att lögner om identiteten är

allvarligare än lögner om andra uppgifter.

Skälen för regeringens förslag: Som framhållits i avsnitt 5 finns

det skäl att anta att antalet återkallade uppehållstillstånd kommer att

minska i framtiden. Att det helt skulle kunna gå att undvika sådana fall

är dock inte realistiskt. Det kommer även framdeles att finnas personer

som, av olika skäl, vill dölja sin rätta identitet. Om tillstånd ändå

beviljats på grundval av felaktiga uppgifter om identiteten, måste det

liksom i dag finnas möjligheter att återkalla tillståndet. Det är en

huvudprincip inom alla samhällsområden att den som fått någon

förmån eller något bistånd genom att lämna felaktiga uppgifter kan gå

miste om förmånen eller kan tvingas betala tillbaka biståndet när de

felaktiga uppgifterna uppdagas.

Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid få mer långtgående

konsekvenser för den enskilde än inom de flesta andra områden. Det

är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan

tillståndet återkallas. Enligt regeringens uppfattning ger den

nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och

den ger utrymme för en alltför snäv tolkning.

När det gäller vilka omständigheter som särskilt bör beaktas vid

bedömningen av ett återkallelseärende har NIPU delvis sökt ledning i

vad som gäller vid utvisning på grund av brott. Flera av

remissinstanserna har riktat kritik mot den parallellen och har hävdat

att det rör sig om två helt olika institut. Regeringen kan instämma i att

det finns åtskilliga skillnader mellan ett återkallelseförfarande och

utvisning på grund av brott. Att någon som saknar skyddsbehov

återvänder till sitt hemland kan inte jämställas med en särskild

rättsverkan i ett brottmål. Dessutom skiljer sig återkallelseärenden

från mål där utvisning på grund av brott aktualiseras genom att de

sistnämnda målen ofta bygger på en samhällsreaktion som riktas mot

en person i en familj medan det i återkallelseärenden inte torde vara

sällsynt att båda makarna eller samborna har lämnat oriktiga uppgifter

och därmed kan riskera återkallelse av sitt tillstånd. Även om det

således finns skillnader finns det också likheter mellan de två

instituten. Den tekniska lösning som valts vid utformningen av

bestämmelserna om utvisning på grund av brott torde passa väl in

även vad gäller återkallelseinstitutet. Dessutom finns uppenbara

likheter vad gäller de omständigheter som bör beaktas sett ur ett

mänskligt perspektiv. Som NIPU påpekat är det inte rimligt att det i

vissa fall skall vara möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd därför att

utlänningen lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet, om det inte

skulle vara möjligt att i samma situation utvisa den som begått ett

grovt brott. Som framgått av redogörelsen för nuvarande ordning skall

vid utvisning på grund av brott hänsyn tas till utlänningens anknytning

till det svenska samhället. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens

levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge

utlänningen vistats i Sverige. Samma typer av överväganden bör göras

vid prövningen av ett återkallelseärende.

NIPU har anfört att en fördel med denna lösning är att praxis då kan

utvecklas med beaktande av den praxis som Högsta domstolen redan

lagt fast i fråga om utvisning på grund av brott. Utlänningsnämnden

anser att det vore olyckligt om praxis från Högsta domstolen skulle

vara styrande för praxis beträffande återkallelse av uppehållstillstånd.

Regeringen instämmer i nämndens uppfattning i denna fråga. En

annan sak är - som Utlänningsnämnden påpekat - att detta inte

utesluter att myndigheterna, som i alla andra fall, kan göra jämförelser

mellan likartade frågor.

Mot ovanstående bakgrund anser regeringen att särskild hänsyn

skall tas till följande omständigheter vid övervägande av om ett

uppehålls-tillstånd bör återkallas.

Barn

Efter en lagändring den 1 januari 1997 innehåller 1 kap. 1 §

utlänningslagen (1989:529, UtlL) en bestämmelse om att i fall som rör

ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och

utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Den bestämmelsen

gäller naturligtvis även vid återkallelse av uppehållstillstånd. Som

Barnombudsmannen och Rädda barnen anfört bör denna

portalbestämmelse ges stor betydelse vid bedömningen. Däremot kan

som framhållits, bl.a. i den migrationspolitiska propositionen, inte

hänsyn till barn generellt ges företräde framför samhällsintresset att

reglera invandringen. Man måste hålla i minnet att det på sikt utgör ett

hot mot asylrätten att uppehållstillstånd utverkas genom oriktiga

uppgifter. Vissa förutsättningar att återkalla uppehållstillstånd även

där barn är berörda måste därför finnas kvar.

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas av

humanitära skäl godtas det enligt förarbeten och praxis att skälen är

något mindre allvarliga och har något mindre tyngd i fall där barn är

berörda. T.ex. tas särskild hänsyn till barn som gått i skola här eller

som deltagit i skolförberedande verksamhet. En längre tid i skola har

därvid i regel ansetts böra medföra att barnet och dess föräldrar bör få

stanna här, såvida inte andra omständigheter funnits med i bilden.

Även när det gäller återkallelseärenden bör fall där barn berörs bli

föremål för en något mildare bedömning än där det gäller enbart

vuxna. Det nu sagda innebär också att det i mildrande riktning bör

vägas in om den oriktiga uppgiften lämnats av ett barn under 18 år.

Hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt

innebär också att barnets förhållanden vid återkomsten till ett annat

land kan beaktas vid bedömningen.

I förarbetena till bestämmelserna om utvisning på grund av brott

sägs att det inte bör komma i fråga att utvisa ett barn under arton år

som har sina föräldrar här. Samma bedömning bör gälla också vid

återkallelse av uppehållstillstånd, även om det i den situationen torde

vara mindre vanligt att det kan bli aktuellt att återkalla tillståndet för

barnet men inte för dess föräldrar.

Släktanknytning

Vid utvisning på grund av brott skall särskilt beaktas utlänningens

familjeanknytning hit. Det gäller självfallet såväl barnfamiljer som

barnlösa par och ensamstående. I förarbetena till bestämmelsen om

utvisning på grund av brott sägs att den omständigheten att

utlänningen har familj här regelmässigt torde innebära en betydelsefull

anknytning till landet, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare

eller har bott i Sverige lång tid.

Ett sådant synsätt bör givetvis få betydelse även vid bedömningen

av anknytningens styrka i återkallelseärenden. Vilken tyngd som skall

tillmätas familjeanknytning beror självfallet på släktanknytning såväl i

Sverige som i annat land. Om en person exempelvis har föräldrar och

syskon i Sverige och saknar nära anhöriga i hemlandet, är det en

omständighet som starkt talar mot återkallelse av uppehållstillstånd.

Detsamma gäller om utlänningen är gift eller sambo med någon som

är svensk medborgare eller med någon som har uppehållstillstånd i

Sverige och som det inte är aktuellt att återkalla tillståndet för.

Utlänningsnämnden har invänt att anknytning i form av en make

eller en sambo finns i nästintill alla återkallelseärenden varför mycket

få tillstånd kan förväntas bli återkallade om denna faktor skall

tillmätas stark betydelse. Regeringen anser dock att det är

ofrånkomligt att den omständigheten tillmäts stark betydelse vid den

sammanvägning av omständigheter som skall ske vid bedömningen av

om ett uppehållstillstånd skall återkallas eller inte. Som nämnts skiljer

sig återkallelseärendena i detta hänseende något från målen där

utvisning på grund av brott aktualiseras. De sistnämnda målen bygger

ofta på en samhällsreaktion som riktas mot en person i en familj

medan den övriga familjens rätt att vistas i Sverige inte berörs. I

återkallelseärenden torde det däremot inte vara sällsynt att båda

makarna eller samborna har lämnat oriktiga uppgifter och därmed

riskerar återkallelse av sitt tillstånd.

Humanitära skäl

Enligt förarbetena till nuvarande bestämmelse om återkallelse av

uppehållstillstånd vid oriktiga uppgifter om identiteten bör återkallelse

inte ske när starka humanitära skäl talar för att utlänningen bör tillåtas

stanna här. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra

humanitära skäl är inte vare sig möjlig eller lämplig. Vad som anförs

om särskild hänsyn till barn, till släktanknytning i Sverige,

utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här

utgör alla olika former av humanitära skäl. Humanitära skäl kan

emellertid även vara sådana omständigheter som i övrigt enligt praxis

kan grunda rätt till uppehållstillstånd, t.ex. sjukdom. Flera

remissinstanser har vänt sig mot att uttrycksättet andra starka

humanitära skäl används i tredje stycket av den föreslagna lydelsen av

2 kap. 9 § UtlL och Utlänningsnämnden har betonat att uttryckets

innebörd bör belysas närmare. Regeringen instämmer i att

uttryckssättet andra humanitära skäl, som Stockholms tingsrätt har

föreslagit, bör väljas i stället. Detta innebär inte att regeringen har en

annan uppfattning än NIPU vad gäller bedömningen att viss tyngd bör

finnas i de humanitära skäl som talar mot återkallelse av

uppehållstillstånd. Emellertid bör noteras att bestämmelsen i 2 kap. 4

§ första stycket 5 UtlL om att uppehållstillstånd får ges till en

utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige inte

innehåller något sådant förstärkande uttryck. Av den anledningen bör

inte heller återkallelseregeln ha det.

Levnadsomständigheter i övrigt

I motiven till bestämmelserna om utvisning på grund av brott sägs att

även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är

faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen har lärt sig

det svenska språket är enligt förarbetena ytterligare en faktor som talar

för att han eller hon har etablerat sig i landet.

Nyssnämnda faktorer bör beaktas även vid prövningen av ärenden

om återkallelse av uppehållstillstånd. De torde dock ofta inte få riktigt

samma betydelse som vid utvisning på grund av brott eftersom

utlänningen i regel inte kommer att ha vistats i Sverige så länge när

frågan om återkallelse av uppehållstillstånd aktualiseras. Som

Utlänningsnämnden påpekat kan det vara svårt för de tillämpande

myndigheterna att få tillräckligt underlag för att kunna göra en

bedömning av svenskkunskapernas betydelse. Detta hindrar dock inte

att faktorn bör tillmätas en viss betydelse.

Hänsyn bör även tas till arbetsförhållanden. Detta beror på att en

utlänning genom en anställning eller genom att arbeta som egen

företagare regelmässigt får antas ha fått en större anknytning till

svenska förhållanden genom kontakter med sina arbetskamrater eller

sina anställda och genom ökad kunskap om svenska förhållanden.

Detta gäller dock inte bara den som är anställd eller egen företagare

utan också den som deltagit i svenskstudier eller andra studier eller

arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Hänsyn måste också tas till om en

person varit oförskyllt arbetslös men stått till arbetsmarknadens

förfogande och på olika sätt sökt komma in i det svenska samhället.

Längden av vistelsen i Sverige

Enligt 4 kap. 10 § UtlL skall domstolen beakta längden av

utlänningens vistelse i Sverige vid överväganden av om han eller hon

bör utvisas. Att vistelsetiden skall beaktas baseras i bestämmelsens

förarbeten på antagandet att utlänningen efter viss tids vistelse i

Sverige blivit integrerad i samhället.

Längden av vistelsen är en faktor som även bör beaktas vid

bedömningen av ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. Detta

följer närmast av sig självt mot bakgrund av de tidigare nämnda

faktorerna som skall beaktas. Vilken betydelse som skall läggas vid

vistelsens längd bör emellertid även vara beroende av under vilken

period i livet som utlänningen vistats här. Vistelsetiden har rimligen

större betydelse när det gäller en person som kommit hit i unga år och

skaffat sig en utbildning här eller förvärsarbetat eller i vart fall stått till

arbetsmarknadens förfogande. För den som vistats här under en senare

period av livet och som levt större delen av sitt liv i ett annat land kan

det antas att vistelsetiden i sig inte har samma betydelse.

Sammanvägningen

När en domstol bedömer om någon skall utvisas på grund av brott

skall den enligt förarbetena göra en bedömning av personens

anknytning till Sverige utifrån en sammanvägning av vad som är känt

om utlänningens personliga förhållanden såsom levnads-

omständigheter, familjeförhållanden, vistelsetid i Sverige och

eventuella kvarvarande band till hemlandet. En sådan sammanvägning

av samtliga omständigheter bör självfallet göras även i ärenden om

återkallelse av uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden anser att

NIPU:s beskrivning av hur sammanvägningen av olika omständigheter

skall göras inte ger någon vägledning. Enligt nämnden behövs

utförligare förarbeten med exempel angivna. De fall där återkallelse

kan komma i fråga kan vara av vitt skilda slag. Det är inte möjligt eller

lämpligt att i detalj söka förutse de omständigheter som kan

förekomma. Uttryckt med andra ord är det ofrånkomligt att en

närmare precisering av de olika omständigheter som kan ha betydelse

vid sammanvägningen och vilken tyngd de skall ha kommer att

utvecklas i praxis.

Ett exempel på en faktor som väger tungt vid en sådan

sammanvägning är dock om utlänningen har familj i Sverige som är

svenska medborgare eller vars uppehållstillstånd inte är föremål för

återkallelse. En annan tungt vägande omständighet är om barn som

fått anknytning till Sverige berörs. Det bör åter igen betonas att dessa

två exempel inte utgör en uttömmande beskrivning av vilka faktorer

som skall anses tungt vägande vid den sammanvägning som måste

göras.

Som NIPU påpekat bör vid den sammanvägning av olika

omständigheter som skall göras också beaktas om det finns skäl som

talar för att återkallelse skall ske. Ett sådant skäl kan vara att de

berörda har vistats mycket i sitt hemland trots att de har

uppehållstillstånd i Sverige och att de därför inte fått någon

anknytning hit. Ett annat är att de har uppehållstillstånd även i ett

annat land. I enstaka fall kan det förekomma att personer levt helt

utanför samhället. Detta kan vara ytterligare ett skäl som talar för en

återkallelse av tillståndet.

Hinder mot verkställighet

Enligt 4 kap. 12 § UtlL skall, när en fråga om avvisning eller utvisning

prövas, hänsyn tas till om utlänningen på grund av utlänningslagens

bestämmelser om verkställighet inte kan sändas till ett visst land eller

om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs.

Denna bestämmelse kommer i praktiken att gälla även vid återkallelse

av uppehållstillstånd, eftersom beslut om återkallelse och beslut om

utvisning regelmässigt meddelas samtidigt. Om det endast kan

konstateras att den uppgivna identiteten är felaktig men den rätta

identiteten inte kan klarläggas torde verkställighet i regel inte vara

möjlig. Ett tänkbart förfaringssätt i denna situation skulle kunna vara

att återkalla utlänningens permanenta uppehållstillstånd och att ge ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder.

Regeringen anser emellertid inte att det är meningsfullt att återkalla

uppehållstillståndet under dessa förutsättningar. En sådan ordning bör

således inte tillämpas.

En fakultativ regel om återkallelse av uppehållstillstånd vid felaktiga

uppgifter om identiteten

När det gäller bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd

och om utvisning på grund av brott används omväxlande uttrycken får

återkallas och skall återkallas. Har utlänningens bosättning i landet

upphört skall tillståndet återkallas enligt 2 kap. 12 § UtlL. Det är

självklart att man här skall använda ordet skall eftersom det är en regel

utan undantag. Ett uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen

lämnat felaktiga uppgifter i något annat avseende än i fråga om

identiteten. Tillståndet får också återkallas på grund av utlänningens

bristande vandel och en utlänning får utvisas på grund av vissa typer

av brott. I dessa fall används får, eftersom det inte är fråga om några

ovillkorliga regler och avsikten är att många olika faktorer skall vägas

in vid avgörande om utlänningen skall tvingas lämna landet.

När det gäller återkallelse på grund av oriktiga uppgifter om

identiteten används i 2 kap. 9 § UtlL uttrycket skall. Att ordet skall

används i det lagrummet är inte lika självklart eftersom det är en regel

med vissa - om än i lagtexten begränsade - undantag. Det är en allmänt

vedertagen princip när det gäller lagtext att skall inte bör användas om

det måste förses med flera undantag eller om en bedömning av flera

olika omständigheter måste göras. Regeringens förslag innebär att det

i lagtexten anges att flera olika omständigheter skall vägas in vid

avgörande om ett uppehållstillstånd skall återkallas. I paragrafen bör

därför anges att uppehållstillstånd får återkallas. Regeln övergår

därmed från att vara obligatorisk till att vara fakultativ.

Återkallelse på grund av andra oriktiga uppgifter än om identitet

Med de förslag som regeringen redovisat ovan aktualiseras även

frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL,

dvs. när utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin

identitet.

Före 1989 års utlänningslag behandlades alla fall av återkallelse på

grund av oriktiga uppgifter i samma paragraf. Återkallelse på grund av

oriktiga uppgifter om identiteten bröts ut och togs upp i en egen

paragraf i 1989 års utlänningslag huvudsakligen därför att man genom

att använda ordet skall ville markera att återkallelse skulle vara

huvudregeln. När regeringen nu föreslår att samma ord "får" skall

användas i båda fallen finns inga starka skäl för att behandla

återkallelse på grund av oriktiga uppgifter i två olika paragrafer.

Regeringen delar NIPU:s uppfattning att samma bedömning av

utlänningens anknytning till det svenska samhället och till andra

humanitära skäl bör göras i båda fallen. Någon anledning att behandla

oriktiga uppgifter om identiteten allvarligare än andra oriktiga

uppgifter eller förtiganden finns inte. Reglerna om återkallelse på

grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter kan därför föras

samman i ett lagrum. Detta lagrum bör även reglera återkallelse av

visering och arbetstillstånd på grund av oriktiga uppgifter.

7 Strängare krav för återkallelse efter viss tid

Regeringens förslag: Om en utlänning vistats i Sverige med

uppehållstillstånd mer än fyra år, skall ett uppehållstillstånd få

återkallas endast om det finns synnerliga skäl för återkallelsen.

Kommitténs förslag överenstämmer med regeringens frånsett att

utredningen föreslog att tidsgränsen för synnerliga skäl skulle vara

fem år.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inget att erinra mot

konstruktionen som sådan, men åtskilliga av instanserna anser att

tidsgränsen är alltför lång. Rikspolisstyrelsen och Utlänningsnämnden

har vänt sig mot att kommittéförslaget inte anger någon tidpunkt när

frågan om återkallelse skall anses väckt.

Såvitt gäller tidsgränsen har remissinstanserna på myndighetssidan i

huvudsak inte haft något att erinra mot förslaget. Barnombudsmannen

har dock hävdat att gränsen är alltför lång och Ombudsmannen mot

etnisk diskriminering har anfört dels att femårsgränsen inte bör räknas

från tidpunkten då de oriktiga uppgifterna lämnades, dels att man

alternativt kan tänka sig den gräns som reservanterna (SOU 1997:67 s.

37-38) föreslår, dvs. tre år med uppehållstillstånd. Bland

organisationerna hävdas mer eller mindre allmänt att tidsgränsen är för

lång. Advokatsamfundet och Rädda barnen föreslår tre år med

uppehållstillstånd. Samma inställning har Svenska flyktingrådet och

FARR. Caritas förordar tre år från asylansökan tills frågan om

återkallelse väcks och Sveriges Kristna Råd föreslår tre år från

asylansökan tills tillståndet sätts i fråga. Svenska röda korset anser att

förslaget är för strängt utformat.

Några remissinstanser vill ha en absolut tidsgräns efter vilken ett

uppehållstillstånd inte får återkallas. Caritas anser att tre år efter det att

asylansökan gjordes bör utgöra en sådan gräns medan FARR föreslår

fem år med tillägget att tidsgränsen aldrig bör vara längre än

kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap. Röda korset anser att

fall där barn berörs uttryckligen bör lagregleras så att ett

uppehållstillstånd i sådana fall aldrig får återkallas när tillståndet

innehafts i två år.

Utlänningsnämnden anser att möjligheterna att återkalla efter

femårsgränsen blir för inskränkt med de exempel NIPU anger, dvs. att

personen vistats mycket i ett annat land trots det permanenta

uppehållstillståndet eller att utlänningen har uppehållstillstånd i ett

annat land. Nämnden anser att även brott och likartade omständigheter

skall kunna vägas in liksom graden av vilseledandet i samband med de

oriktiga uppgifternas avlämnande. Utlänningsnämnden har även

påpekat att lagtexten inte gör någon skillnad mellan återkallelse av

permanent och tidsbegränsat uppehållstillstånd. Enligt nämnden bör

regeln om synnerliga skäl endast göras tillämplig vad beträffar

permanenta uppehållstillstånd.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 10 § utlänningslagen

(1989:529, UtlL) gäller att en utlänning som vistats i Sverige med

permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller

som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år får utvisas endast om

det finns synnerliga skäl. En utlänning som kom till Sverige innan han

eller hon fyllde femton år och som när åtal väcktes vistats här sedan

minst fem år får inte utvisas.

Den s.k. utvisningsutredningen föreslog att dessa tidsgränser skulle

tas bort. I prop. 1993/94:159 instämde regeringen i och för sig i

utredningens uppfattning att tidsgränserna kunde framstå som

stelbenta och att det låg nära till hands att föreslå att domstolarna i

stället borde anförtros att med beaktande av samtliga omständigheter

göra en bedömning av om utlänningens anknytning till Sverige hade

sådan styrka att han eller hon, trots brottsligheten, skulle få stanna

kvar i landet. Å andra sidan hade enligt regeringen den gällande

ordningen den fördelen att ett tämligen starkt skydd uppkom för en

utlänning som vistats här en viss tid. Inte minst av humanitära skäl var

det enligt regeringen viktigt att det i något skede fanns en punkt där en

utlänning hade rätt att känna trygghet i Sverige, oavsett vilka

omständigheter som aktualiserat frågan om avlägsnande.

Trots att det, som nämnts, finns åtskilliga skillnader mellan

återkallelseinstitutet och den särskilda rättsverkan som utvisning på

grund av brott innebär framstår det som uppenbart att en begränsande

regel av samma karaktär som i 4 kap. 10 § UtlL bör finnas även vid

återkallelse av uppehållstillstånd. Det är av humanitära skäl viktigt att

en utlänning efter en längre tids bosättning i Sverige i normalfallet kan

känna trygghet här och inte behöver känna oro för att inte längre få

stanna kvar. Det kan också tänkas bidra till att några efter en tid vågar

träda fram under sin rätta identitet. En tidsgräns bör dock inte göras

absolut. Fall kan förekomma där det undantagsvis kan vara rimligt att

utlänningen inte får stanna kvar trots att han eller hon haft

uppehållstillstånd här en längre tid. I likhet med vad som gäller vid

utvisning på grund av brott bör därför gälla att uppehållstillstånd får

återkallas om utlänningen vistats här en längre tid endast om det finns

synnerliga skäl för det.

NIPU har betonat att synnerliga skäl i detta sammanhang inte kan få

samma innebörd som vid utvisning på grund av brott. Vid utvisning på

grund av brott kan ett synnerligt skäl för utvisning vara exempelvis att

utlänningen dömts för ett mycket grovt brott. Synnerliga skäl för

återkallelse av uppehållstillstånd får enligt regeringens mening en

mera begränsad innebörd. Regeringen anser inte att det är lämpligt att,

som Utlänningsnämnden föreslår, allmänt sett väga in t.ex. brottslighet

som utlänningen gjort sig skyldig till i bedömningen. Det finns

särskilda regler i lagen dels om utvisning på grund av brott, dels om

återkallelse på grund av vandelaspekter. Noteras bör även att NIPU

har angett att övriga frågor om återkallelse av uppehållstillstånd samt

reglerna om utvisning på grund av brott kommer att övervägas i

kommitténs slutbetänkande. Det nu anförda hindrar självfallet inte att

uppgifter om en utlännings brottslighet i enstaka fall kan ha betydelse

vid bedömningen av anknytningens styrka. Exempelvis kan inte en

anknytning för en ensamstående person som avtjänat fängelsestraff

under större delen av sin tid i Sverige anses vara särskilt stark.

Regeringen anser slutligen inte att graden av vilseledande vid de

oriktiga uppgifternas lämnande bör tillmätas någon betydelse för

frågan om synnerliga skäl skall anses föreligga eller inte.

Ett exempel på omständigheter som kan utgöra ett synnerligt skäl är

att utlänningen visserligen haft uppehållstillstånd och varit

folkbokförd i Sverige men i realiteten vistats i något annat land under

långa perioder och därför inte fått någon närmare anknytning hit. Ett

annat synnerligt skäl kan vara att utlänningen har uppehållstillstånd

också i något annat land och verkställighet kan ske till det landet.

När det gäller den tid som skall ha gått för att synnerliga skäl skall

krävas för återkallelse, anser regeringen att vissa jämförelser kan

göras dels med tidsgränserna för synnerliga skäl vid utvisning på

grund av brott, dels med kvalifikationstiden för svenskt

medborgarskap.

Vid utvisning på grund av brott gäller, som nämnts, att synnerliga

skäl krävs om utlänningen när åtal väcktes vistats i Sverige med

permanent uppehållstillstånd i minst fyra år eller då var bosatt här

sedan minst fem år. I den senare femårsgränsen räknas då in vistelse

här även med tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det tillståndet legat

till grund för folkbokföring, t.ex. tillstånd med uppskjuten

invandringsprövning. Däremot räknas inte tidsbegränsade

uppehållstillstånd som inte grundat folkbokföring, t.ex. kortare

uppehållstillstånd för besök.

Regeringen instämmer i NIPU:s bedömning att det är rimligt att ha

en tidsgräns, där all den tid utlänningen vistats i Sverige med

uppehållstillstånd räknas in men däremot inte vistelse här utan

tillstånd. Tiden bör vara enkel att beräkna och framgå direkt av

lagtexten. De syftena uppnås om tiden uttrycks som "vistats här med

uppehållstillstånd". Även vistelse här med exempelvis kortare

uppehållstillstånd för besök kommer då att räknas in. Har utlänningen

haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, bör något avbrott i vistelsen här

med uppehållstillstånd inte anses föreligga så länge ansökan om

förlängt tillstånd getts in innan tiden för tidigare tillstånd löpt ut. Vad

nu sagts hindrar självfallet inte att förlängt uppehållstillstånd vägras

den som endast haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, exempelvis en

gäststuderande. Det är ju då inte fråga om någon återkallelse. Under

vilka tider utlänningen haft uppehållstillstånd framgår av

Invandrarverkets register.

Med den tidsberäkning som nu föreslås bör tidsgränsen efter vilken

det bör krävas synnerliga skäl för återkallelse inte sättas alltför kort. I

sammanhanget måste också beaktas att lagförslaget innebär att

återkallelse på grund av oriktiga uppgifter kommer att behandlas på

samma sätt oavsett vad de oriktiga uppgifterna avsett. Återkallelse kan

därför komma att aktualiseras även i fall där de inledande

uppehållstillstånden beviljats med uppskjuten invandringsprövning

och där de oriktiga uppgifterna avsett den anknytning som utgjort

grund för tillståndet. En tidsgräns på tre år, som ett flertal av

remissinstanserna förordat, skulle då kunna innebära att synnerliga

skäl skulle krävas i vissa fall även för den som haft permanent

uppehållstillstånd endast en kort tid, kanske under ett år.

Som tidigare framhållits är det dock av humanitära skäl viktigt att

en utlänning efter en längre tids bosättning kan känna trygghet här i

landet och inte behöva oroa sig för att inte längre få stanna kvar.

Tidsgränsen bör därför inte heller vara alltför lång. Kvalifikationstiden

för svenskt medborgarskap är i normalfallet fem år. Flera olika

kategorier av sökande kan dock få dispens från denna tidsgräns, t.ex

den som är gift med en svensk medborgare. Regeringen anser att den

tidsgräns som NIPU valt är något för lång. En lämplig avvägning är

enligt regeringens uppfattning att det skall krävas synnerliga skäl för

att återkalla uppehållstillståndet för den som vistats här mer än fyra år

med uppehållstillstånd. Den stämmer överens med den gräns som

gäller för dem som har permanent uppehållstillstånd enligt

bestämmelserna om utvisning på grund av brott och mot bakgrund av

att huvudregeln alltjämt är att permanent uppehållstillstånd skall

meddelas från början torde den stora gruppen av dem som kan bli

föremål för återkallelse av uppehållstillstånd finnas bland denna

kategori. Rikspolisstyrelsen och Utlänningsnämnden har påpekat att

NIPU:s förslag inte anger när frågan om återkallelse skall anses väckt.

Regeringen instämmer i att det är viktigt att en speciell tidpunkt anges.

Utlänningsnämndens förslag att den relevanta tidpunkten skall vara

tiden för återkallelsebeslutet bör följas. Som nämnden påpekat bör en

sådan utformning bl.a. motverka långa handläggningstider hos

Invandrarverket. Regeringen vill i detta sammanhang också allmänt

understryka vikten av att återkallelseärenden handläggs skyndsamt.

Någon fullständig parallell kan, när det gäller återkallelse av

uppehållstillstånd, inte dras med de särskilda reglerna om utvisning på

grund av brott av den som kommit hit före femton års ålder och som i

vissa fall innebär ett absolut förbud mot utvisning. De allra flesta som

kommit hit före femton års ålder har gjort det tillsammans med

föräldrar och eventuella syskon. Ett förbud mot återkallelse skulle då

kunna innebära att tillstånd heller inte skulle kunna återkallas för

föräldrar och syskon - i vart fall inte när det är fråga om personer som

ingår i samma familjegemenskap. De särskilda hänsyn som enligt

ovan skall tas till barn och till den som fått sin utbildning här innebär

vidare att det sällan blir aktuellt att återkalla uppehållstillstånd för

någon som kommit hit före femton års ålder och som vistats här mer

än fem år. Någon motsvarighet till bestämmelserna om utvisning på

grund av brott av den som kommit hit före femton års ålder är därför

varken lämplig eller nödvändig när det gäller återkallelse av

uppehållstillstånd.

8 Ikraftträdande och ekonomiska effekter

De här förslagna ändringarna i utlänningslagen bör träda i kraft den 1

februari 1998.

En av flera viktiga förutsättningar för de ändringar av

utlänningslagen, som genomfördes den 1 januari 1997 var att

identiteten skall vara utredd innan en utlänning ges uppehållstillstånd i

Sverige. En av förändringarna var att fingeravtryck numera får tas på

samtliga asylsökande. Behovet av att återkalla uppehållstillstånd bör

således redan av denna anledning på sikt bli mindre. De nu föreslagna

ändringarna i utlänningslagen bör innebära att antalet återkallelser

minskar ytterligare. Samtidigt ökar sannolikt komplexiteten i ärendena

eftersom antalet omständigheter som skall prövas i varje enskilt

ärende ökar. Sammantaget beräknas inte de processuella kostnaderna

att påverkas av förslagen. Som en följd av det minskade antalet

återkallelser beräknas kostnaderna för att verkställa avvisningsbeslut

minska. De minskade kostnaderna är dock marginella eftersom antalet

anhängiggjorda ärenden av denna typ är litet. Med hänsyn till hur

många ärenden av andra kategorier som samtidigt prövas är de

processuella kostnaderna för återkallandeärendena i dag i det närmaste

försumbara. Det finns ingen anledning att anta att förhållandet skulle

förändras om förslagen i denna proposition skulle genomföras.

När bestämmelserna om återkallelse senast behandlades av

riksdagen ansågs reglerna vara betydelsefulla som signal till de som

avser att ansöka om uppehållstillstånd med hjälp av falska handlingar.

Denna signaleffekt är naturligtvis fortfarande viktig. Behovet har dock

minskat, eftersom åtgärder vidtagits för att förbättra möjligheterna att

fastställa identiteten i ett tidigt skede av ett ärendes handläggning.

Vilka kostnader och intäkter som uppkommer för staten, kommuner

eller samhällsekonomiskt i ett enskilt fall på grund av att

uppehållstillståndet återkallas beror i hög grad på individuella

förhållanden.

Sammantaget beräknas således genomförandet av de föreslagna

ändringarna i utlänningslagen endast medföra marginella effekter.

9 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Bakgrunden till de föreslagna lagändringarna behandlas även i avsnitt

6 och 7. Som angetts där bör återkallelse av uppehållstillstånd på den

grund att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter behandlas i en

paragraf. Den föreslagna 2 kap. 9 § motsvarar därför nuvarande 2 kap.

9 och 10 §§. Samma bestämmelser kommer således att gälla oavsett

om de oriktiga uppgifterna avsett identiteten eller någon annan

omständighet. För att understryka att såväl lämnandet av de oriktiga

uppgifterna som förtigandet av omständigheter måste ha haft

betydelse för att utlänningen beviljats uppehållstillstånd för att ett

återkallelsebeslut skall få meddelas har en mindre redaktionell ändring

gjorts i NIPU:s författningsförslag.

2 kap.

9 §

I första stycket anges att de oriktiga uppgifterna skall ha lämnats

medvetet. Det subjektiva rekvisitet kommer därför att gälla även när

de oriktiga uppgifterna avsett identiteten. Utredningen för översyn av

utlänningslagen ansåg i sitt betänkande Översyn av utlänningslagen

(SOU 1988:1) att detta rekvisit var onödigt eftersom enligt

utredningen en falsk uppgift om identiteten alltid torde lämnas

uppsåtligen. Det torde visserligen gälla för de allra flesta fall.

Undantag kan dock tänkas, t.ex. att föräldrar för att skydda ett barn

från etnisk förföljelse dolt den rätta identiteten för barnet långt före

ankomsten till Sverige. På det viset kan barnet även i vuxen ålder vara

omedveten om sin rätta identitet. Det subjektiva rekvisitet kan därför

få betydelse även i något enstaka fall där de oriktiga uppgifterna gällt

identiteten.

Andra stycket motsvarar helt andra meningen i 2 kap. 10 §.

Tredje stycket är nytt. Det stämmer i huvudsak överens med vad

som gäller vid utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 10 § första

stycket. Ytterligare en omständighet som skall beaktas anges dock,

nämligen om det i övrigt föreligger andra humanitära skäl.

Fjärde stycket, som också är nytt, har utformats i enlighet med

Lagrådets förslag. Det motsvarar delvis den bestämmelse som finns i

4 kap. 10 § andra stycket UtlL. Kravet på att synnerliga skäl fordras

för att återkallelse av uppehållstillstånd skall få ske uppkommer i de

fall där beslutet om återkallelse i första instans fattas efter den

tidpunkt då utlänningen haft tidsbegränsat eller permanent

uppehållstillstånd i fyra år. Denna instans är i normalfallet Statens

invandrarverk. Enligt utlänningslagen är det emellertid möjligt för

verket att överlämna ärenden till såväl regeringen som till

Utlänningsnämnden. Av denna anledning används uttrycket "den

myndighet som först beslutar i saken" i bestämmelsen. I praktiken

torde bestämmelsen främst få betydelse för permanenta tillstånd. Som

angetts i den allmänna motiveringen kommer dock synnerliga skäl att

här få en mer begränsad innebörd än vid utvisning på grund av brott

enligt 4 kap. 10 §.

Sammanfattning av delbetänkandet Återkallelse av

uppehållstillstånd (SOU 1997:67)

Bilaga 1

Enligt 2 kap. 9 § UtlL skall visering, uppehållstillstånd och

arbetstillstånd återkallas om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om

sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om de oriktiga

uppgifterna inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra

särskilda skäl talar emot det. Enligt 2 kap. 10 § UtlL får vidare ett

uppehållstillstånd återkallas om utlänningen lämnat andra oriktiga

uppgifter än om sin identitet.

Kommittén anser att en självklar och viktig utgångspunkt är att

asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall

klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Innan tillstånd beviljas

måste därför resurser satsas på att så noggrant som möjligt utreda

identiteten.

Om det sedan tillstånd beviljats kommer fram att utlänningen

uppgett fel identitet, måste det liksom i dag finnas möjligheter att

återkalla tillståndet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid

få långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget

att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan beslut fattas i

fråga om återkallelse. Enligt kommitténs uppfattning ger den

nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och

ger utrymme för en alltför snäv tolkning.

Kommittén föreslår att det i utlänningslagen skall föras in en

bestämmelse om att, vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör

återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det

svenska samhället och till om andra starka humanitära skäl talar mot

att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens

levnadsom-ständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge

utlänningen vistats i Sverige. Den ändring som gjordes i

utlänningslagen den 1 januari 1997 och som innebär att barnets bästa

särskilt skall beaktas gäller självfallet också vid återkallelse av

uppehållstillstånd.

Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fem år

skall tillståndet få återkallas endast i undantagsfall, om det finns

synnerliga skäl för det.

Kommitténs förslag innebär också att samma regler kommer att

gälla för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen

lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de oriktiga uppgifterna gällt

identiteten eller någon annan omständighet.

Kommittén anser att nuvarande regler ger tillräckligt utrymme för

att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan

styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför

inte.

Delbetänkandets lagförslag

Bilaga 2

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1

dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

9 §

Visering, uppehållstillstånd

och arbetstillstånd skall

återkallas, om utlänningen har

lämnat oriktiga uppgifter om

sin identitet. Återkallelse skall

dock inte ske, om det kan antas

att den oriktiga uppgiften inte

har inverkat på

tillståndsbeslutet eller om

andra särskilda skäl talar emot

det.

Visering, uppehållstillstånd

och arbetstillstånd får

återkallas om utlänningen

medvetet har lämnat oriktiga

uppgifter eller medvetet har

förtigit omständigheter som

varit av betydelse för att få

tillståndet.

Återkallelse får även ske om

det finns andra särskilda skäl, i

fråga om uppehållstillstånd

dock endast om utlänningen

ännu inte har rest in i Sverige.

Vid bedömning av om ett

uppehållstillstånd bör

återkallas för en utlänning som

har rest in i Sverige skall

hänsyn tas till utlänningens

anknytning till det svenska

samhället och till om andra

starka humanitära skäl talar

mot att tillståndet återkallas.

Därvid skall särskilt beaktas

utlänningens levnadsomstän-

digheter och familjeförhållan-

den samt hur länge utlänningen

vistats i Sverige.

Om utlänningen vistats här

mer än fem år med

uppehållstillstånd när frågan

om återkallelse väcks, får

återkallelse ske endast om det

finns synnerliga skäl.

Bilaga 2

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10§

Visering, uppehållstillstånd

och arbetstillstånd får

återkallas om utlänningen

medvetet har lämnat andra

oriktiga uppgifter än om sin

identitet eller medvetet har

förtigit omständigheter som

varit av betydelse för att få

tillståndet. Återkallelse får

även ske om det finns andra

särskilda skäl, i fråga om

uppehållstillstånd dock endast

om utlänningen ännu inte har

rest in i Sverige.

Förteckning över remissinstanser

Bilaga 3

Nedanstående 32 instanser har inkommit med remissyttrande

1. Riksdagens ombudsmän (JO)

2. Justitiekanslern (JK)

3. Göta hovrätt

4. Stockholms tingsrätt

5. Kammarrätten i Jönköping

6. Kriminalvårdsstyrelsen

7. Rikspolisstyrelsen

8. Statens invandrarverk

9. Utlänningsnämnden

10. Barnombudsmannen

11. Socialstyrelsen

12. Riksrevisionsverket

13. Arbetsmarknadsstyrelsen

14. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO)

15. Svenska Kommunförbundet

16. Landstingsförbundet

17. Stockholms kommun

18. Malmö kommun

19. Sveriges akademikers centralorganisation

20. Landsorganisationen i Sverige

21. Tjänstemännens centralorganisation

22. Sveriges advokatsamfund

23. Svenska röda korset

24. Rädda Barnens riksförbund

25. Sveriges kristna råd

26. Svenska flyktingrådet

27. Caritas

28. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd (FARR)

29. Samarbetsorganet för invandrarorganisationer (SIOS)

30. Syrianska riksförbundet

31. Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor

(RIFFI)

32. Somaliska riksförbundet

Lagrådsremissens lagförslag

Bilaga 4

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)

dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

9 §

Visering, uppehållstillstånd

och arbetstillstånd skall

återkallas, om utlänningen har

lämnat oriktiga uppgifter om

sin identitet. Återkallelse skall

dock inte ske, om det kan antas

att den oriktiga uppgiften inte

har inverkat på

tillståndsbeslutet eller om

andra särskilda skäl talar emot

det.

Visering, uppehållstillstånd

och arbetstillstånd får

återkallas om utlänningen

medvetet har lämnat oriktiga

uppgifter som varit av

betydelse för att få tillståndet

eller medvetet förtigit

omständigheter av sådan

betydelse.

Återkallelse får även ske om

det finns andra särskilda skäl, i

fråga om uppehållstillstånd

dock endast om utlänningen

ännu inte har rest in i Sverige.

Vid bedömningen av om ett

uppehållstillstånd bör

återkallas för en utlänning som

har rest in i Sverige skall

hänsyn tas till utlänningens

anknytning till det svenska

samhället och till om andra

humanitära skäl talar mot att

tillståndet återkallas. Därvid

skall särskilt beaktas ut-

länningens levnadsomständig-

heter och familjeförhållanden

samt hur länge utlänningen har

vistats i Sverige.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bilaga 4

När utlänningen har vistats

här mer än fyra år med

uppehållstillstånd får beslut om

återkallelse enligt denna

paragraf fattas endast om det

finns synnerliga skäl.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 1998.

Lagrådets yttrande

Bilaga 5

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-10-10

Närvarande: f.d. justitierådet, Staffan Vängby, justitierådet

Gertrud Lennander, regeringsrådet Kjerstin[REDACTED_EFTERNAMN].

Enligt en lagrådsremiss den 2 oktober 1997 (Utrikesdepartementet)

har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag

om ändring i utlänningslagen (1989:529).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn

Ingela Fridström.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Enligt 2 kap. 9 § fjärde stycket i förslaget får, när utlänningen har

vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd, beslut om

återkallelse enligt denna paragraf fattas endast om det finns synnerliga

skäl.

Enligt ett motivuttalande bör något avbrott i vistelsen här med

uppehållstillstånd inte anses föreligga, så länge ansökan om förlängt

tillstånd getts in innan tiden för ett tidigare tidsbegränsat

uppehållstillstånd löpt ut. En tillämpning i enlighet med detta

uttalande är naturlig och till den enskildes förmån. Något

förtydligande i lagtexten kan inte anses nödvändigt.

Enligt ett annat motivuttalande uppkommer kravet på synnerliga

skäl i fall där beslut om återkallelse fattas i första instans efter det att

fyraårstiden gått ut. Ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd

kan endast överklagas av den enskilde. Som den föreslagna lagtexten

är utformad uppkommer frågan, om inte vid ett överklagande tiden bör

räknas fram till den överprövande instansens beslut i ärendet. En

sådan tillämpning skulle vara till den enskildes fördel, och starka skäl

talar för att enbart ett motivuttalande inte bör leda till annan

tillämpning. Den avsedda begränsningen bör därför komma till direkt

uttryck i lagtexten.

Fjärde stycket talar om återkallelse enligt denna paragraf. Första

stycket i paragrafen behandlar även frågan om återkallelse av

arbetstillstånd. Om fjärde stycket som synes framgå av motiven är

begränsat till frågan om återkallelse av uppehållstillstånd bör detta

framgå av lagtexten.

Fjärde stycket kan därför förslagsvis ges följande lydelse: "Om

utlänningen har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd när

frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt denna paragraf

prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om

återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl."

Bilaga 5

Det bör anmärkas att ordet "myndighet" omfattar även regeringen.

Utformningen av det föreslagna fjärde stycket i 9 § avviker i flera

hänseenden från 11 § andra stycket som behandlar en liknande fråga.

Förutom naturliga avvikelser som tidsfristens längd och kravet på

synnerliga skäl finns andra i mer tekniska frågor (vistelse/bosättning,

frågan väckts/beslut fattas). Lagrådet har inte några erinringar mot det

remitterade förslaget i dessa hänseenden. Det är otillfredsställande och

ägnat att leda till tolkningsproblem om två angränsande paragrafer ges

olika innehåll i frågor av denna art. Det är emellertid upplyst att

Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden

under sitt fortsatta arbete skall göra även en språklig och redaktionell

översyn av utlänningslagen. Lagrådet finner att en samordning av de

angivna bestämmelserna bör kunna anstå i avvaktan på en sådan

översyn.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 oktober 1997

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Regeringen beslutar proposition 1997/98:36 Återkallelse av

uppehållstillstånd.

 Lagen omtryckt 1994:515.

1 Lagen omtryckt 1994:515.

 Lagen omtryckt 1994:515.

Prop. 1997/98:36

38

38