Regeringens skrivelse 2001/02:102

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

2001/02:102

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 4 april 2002 Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

Lars-Erik[REDACTED_EFTERNAMN] (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen baseras i huvudsak på rapporter från sektorsmyndigheterna m.fl. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt kommunala koncerner, sysselsättningsutvecklingen, kom- munala entreprenader och köp av verksamhet samt effekter av det utjäm- ningssystem som infördes 1996. Vidare presenteras hur kostnaderna för- delas mellan olika kommunala verksamheter 2000. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar i första hand de obligatoriska verksamheterna skola, vård och om- sorg. Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter ut- vecklas i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat. Redovisningen omfattar i huvudsak förhållandena t.o.m. verksamhets- året 2000. De årtal som redovisas kan variera mellan olika verksamhets- områden, bl.a. beroende på hur den offentliga statistiken samlas in. Det förekommer även skilda möjligheter för de olika verksamhetsområdena att redovisa graden av måluppfyllelse. 1

Innehållsförteckning

Skr. 2001/02:102

1 Sammanfattning................................................................................

3

1.1

Den kommunala ekonomin ................................................

3

1.2

De kommunala verksamheterna .........................................

3

1.3

Ledning, uppgifter och organisation samt kommunal

demokrati............................................................................

7

2 Kommunal ekonomi .........................................................................

8

2.1

Inledning.............................................................................

8

2.2

Kommunsektorn utgör en betydande del av

samhällsekonomin..............................................................

8

2.3

Försämrat resultat i kommunsektorn 2001.......................

10

2.4

Störst kostnadsökning inom utbildning, äldre- och

handikappomsorg och vård ..............................................

13

2.5

Kommunala företag ger kommunerna olika för-

utsättningar ......................................................................

15

2.6

Resultatet i enskilda kommuner och landsting.................

17

2.7

Kommunala köp av verksamheter fortsätter att öka.........

21

2.8

Kommunal personal .........................................................

22

2.9

Jämn inkomstfördelning mellan länen .............................

25

2.10

Särskilda insatser viktiga för att hjälpa de ekonomiskt

svagaste kommunerna och landstingen............................

27

3

Hälso- och sjukvård

........................................................................

30

4

Socialtjänsten ..................................................................................

42

4.1

Äldreomsorg.....................................................................

42

4.2

Handikappomsorg ............................................................

48

4.3

Individ- och familjeomsorg..............................................

58

4.3.1

Ekonomiskt bistånd........................................

59

4.3.2

Barn- och ungdomsvård .................................

66

4.3.3

Familjerätt ......................................................

70

4.3.4

Familjerådgivning ..........................................

72

4.3.5

Missbrukarvård ..............................................

74

5

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning ........................................

79

5.1

Förskola och skolbarnsomsorg.........................................

79

5.2

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom ...........

84

5.2.1

Förskoleklassen..............................................

84

5.2.2

Grundskolan ...................................................

86

5.2.3

Gymnasieskolan .............................................

95

5.2.4

Särskolan......................................................

103

5.3

Kommunernas vuxenutbildning .....................................

105

5.3.1

Kommunal vuxenutbildning.........................

106

5.3.2

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda........

112

5.3.3

Svenskundervisning för invandrare .............

114

6

Ledning, uppgifter och organisation samt kommunal demokrati. 117

7

Vissa övriga verksamheter............................................................

123

7.1

Kollektivtrafik och färdtjänst .........................................

123

7.2

Folkbibliotek ..................................................................

123

7.3

Storstadspolitik...............................................................

124

2

1

Sammanfattning

Skr. 2001/02:102

1.1

Den kommunala ekonomin

Kommuner och landsting utgör en betydande del av samhällsekonomin. Kommunsektorns utgifter motsvarade 22,5 procent av Sveriges BNP 2001, varav 19,1 procentenheter utgjordes av kommunal konsumtion. Preliminära uppgifter från SCB avseende kommunernas resultat för 2001 visar på ett positivt resultat på 11,5 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 2,8 miljarder kronor jämfört med 2000. 198 kommuner räknar med att ha ett positivt resultat eller ett nollresultat 2001 jämfört med 177 kommuner 2000. Om extraordinära poster exkluderas blir resultatet sammantaget för kommunerna 2001, 3,8 miljarder kronor att jämföra med 5,2 miljarder kronor 2000. Landstingen redovisade 2001 sammantaget ett negativt resultat på 3,5 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 0,4 miljarder kronor jäm- fört med 2000. Exkluderas de extraordinära posterna blev underskottet 3,4 miljarder kronor 2001. Hälften av landstingen uppvisar ett positivt resultat inklusive extraordinära poster. Det sammanlagda resultatet för kommun- och landstingssektorn för- sämrades med 1 miljard kronor 2001 före extraordinära poster, trots en kraftig ökning av skatteintäkterna. Det förklaras främst av en kraftig ökning av nettokostnaderna. Åren 1998-2000 ökade nettokostnaderna år- ligen med ca 15 miljarder kronor per år. 2001 ökade de med ca 25 miljarder kronor. Kommunernas resultat före extraordinära poster på koncernnivå, dvs. inklusive de kommunala företagen, uppgick 2000 till 11,6 miljarder kronor. Detta är en klar förbättring jämfört med resultatet för 1999, som var 6,7 miljarder kronor. Kommunala köp av verksamhet fortsätter att öka, och utgjorde ca 12 procent av kommunernas totala driftskostnader 2000. Efter att ha minskat under åren 19901997 har antalet anställda i kom- muner och landsting ökat fr.o.m. 1998. Eftersom kommunerna i ökande utsträckning köper verksamhet på entreprenad är ökningen troligen större än vad som framgår av sysselsättningsstatistiken. Antalet hel- och del- tidsanställda i kommuner och landsting uppgick 2000 till en miljon personer. Omräknat till årsarbetare var antalet anställda 822 000.

1.2

De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika vill-

kor för hela befolkningen.

Den sammantagna bilden av förhållandena inom hälso- och sjukvården

kännetecknas bland annat av en god medicinsk kvalitet, upplevda brister

vad gäller tillgängligheten och svårigheter att rekrytera och behålla

personalen. Under 2001 legitimerades ett rekordstort antal läkare. Sedan

1996

har det skett en ökning med ca 20 500 årsarbetskrafter inom

3

landstingens hälso- och sjukvård. Trots detta fortsätter mängden vakanser Skr. 2001/02:102 att vara stor.

Antalet anmälningar till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd var

2000 samma som för 1999. Trots att antalet anmälningar ökat generellt

under 1990-talet, har antalet anmälningar som lett till påföljd varit i stort

sett oförändrat.

Ett generellt problem i vården är att det råder brist på vetenskaplig

kunskap om nytta och risker med många vård- och behandlingsinsatser.

Bristen på hållbart vetenskapliga underlag innebär bland annat ett all-

varligt praktiskt hinder för öppna, rationella prioriteringar i vården.

Psykiatrireformen som genomfördes 1995 har inneburit att många

psykiskt funktionshindrade har fått ett betydligt bättre liv. Dock finns det

en grupp människor som inte har fått sina villkor förbättrade då de inte

fått tillgång till ett eget boende eller ett boende under hemlika former.

De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 2000 till

163 miljarder kronor. I denna summa ingår bl.a. hushållens konsumtion

av hälso- och sjukvård, läkemedel och sjukvårdskostnader. Denna post

uppgick till 24,8 miljarder kronor 2000. Kostnaderna för läkemedelsför-

månen uppgick 2001 till 17 miljarder kronor, en ökning med nära 7

procent från 2000. Det skrivs ut en större mängd läkemedel till kvinnor,

men kostnaden per förskrivet läkemedel är högre för män än för kvinnor.

Socialtjänst

Det övergripande målet för socialtjänsten är att främja människors

ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva

deltagande i samhällslivet.

Äldreomsorg

Andelen äldre som får hjälp i ordinärt och särskilt boende har varit i stort

sett konstant de senaste åren. De utökade resurserna som har tillkommit i

verksamheterna vård och omsorg under senare år har främst gått till äldre

med omfattande vårdbehov. Liksom föregående år råder brist på platser

inom särskilda boendeformer. Detta medför att personer som fått bifalls-

beslut får vänta på verkställighet och att personer som bedöms ha behov

ändock får avslag på ansökningar om plats i särskilt boende. Personalen

inom äldreomsorgen har under senare år ökat, men det finns ett fortsatt

stort rekryteringsbehov.

Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsyn visar att det pågår ett

omfattande utvecklingsarbete inom den kommunala äldreomsorgen.

Kostnaderna för äldreomsorgen uppgick 2000 till ca 67 miljarder

kronor, en ökning med nära 5 procent från 1999.

Handikappomsorg

Hälften av kommunerna saknar fortfarande ett handikappolitiskt pro-

gram. Enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken bör

arbetet med att skapa ett tillgängligt arbete prioriteras. Liksom tidigare år

brister det dock fortfarande i detta avseende, särskilt för barn med

4

funktionshinder. Resultaten av länsstyrelsernas tillsyn visar att det finns Skr. 2001/02:102 stora brister i kommunernas sätt att sköta handläggningen och doku- mentationen i utredningar och beslut som rör enskilda personer. Antalet verkställda domar och icke verkställda kommunala beslut 2000 ligger på samma nivå som under 1999. Kostnaderna för handikappomsorgen uppgick 2000 till 27,8 miljarder kronor. Individ- och familjeomsorg Såväl antalet bidragshushåll som kostnaderna för socialbidrag fortsätter att minska. Även antalet hushåll för långvarigt socialbidragstagande har minskat. Den genomsnittliga bidragstiden 2000 var 5,8 månader, den- samma som för 1999. En orsak bakom denna utveckling är det förbättrade arbetsmarknads- läget. Resultatet för 2000 innebär att antalet biståndshushåll och mot- tagare nästan är nere på samma nivå som 1991. Utredningstiden för barnavårdsutredningar har förkortats, men varierar mellan kommunerna. Samtal med barnen själva under utredningarna blev vanligare under 1990-talet, även om barnets inställning sällan doku- menteras. Barnperspektivet har fått visst genomslag. Andelen öppenvårdsinsatser för missbrukare var 80 procent av samt- liga vårdinsatser 2000. Ingen förändring har skett jämfört med de föregående åren. Det är inte känt vad utvecklingen sammantaget innebär för den enskilde missbrukaren. Både det tunga missbruket och ung- domars erfarenhet av narkotika ökade under 1990-talet. En fördubbling har skett sedan slutet av 1980-talet av elever i år 9 som någon gång har prövat narkotika. Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick 2000 till sammanlagt 22,6 miljarder kronor, varav 9,5 miljarder avsåg försörj- ningsstöd. Detta är oförändrat jämfört med 1999, men en minskning med nära 10 procent i fasta priser vad avser det ekonomiska biståndet. Förskola, skola och vuxenutbildning Förskola Behovstäckningen inom förskolan är god även 2001. Antalet inskrivna barn i förskolan var oförändrat jämfört med 2000, dock ökade antalet in- skrivna barn i fritidshemmen. Andelen inskrivna barn fortsätter att öka och uppgick 2001 till 77 procent. Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick 2000 till 39,8 miljarder kronor, vilket är en ökning med ca 1 procent jämfört med 1999. Avgiftsfinansieringsgraden inom förskolan fortsatte att öka, och upp- gick 2000 till 19 procent för riket i genomsnitt. 5 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom Skr. 2001/02:102

Förskoleklassen är en egen skolform för 6-åringar. Antalet inskrivna i förskolan uppgick till 99 013 Andelen inskrivna var oförändrat vid 93 procent Antalet lärare per 100 elever uppgick läsåret 2001/02 till 7,8 procent, en ökning med 2,6 procent. Den totala kostnaden för förskole- klassen uppgick 1999 till 3,6 miljarder kronor. Antalet elever i grundskolan 1 059 122 . Andelen elever som våren 2001 gick ut grundskolan med behörighet att läsa ett nationellt program på gymnasieskolan uppgick till ca 90 procent, oförändrat jämfört med 2000. Andelen elever som nått målen för godkänt i alla ämnen sjönk 2001 och uppgick till ca 74 procent. Våren 2000 var samma andel nära 76 procent och 1999 77,3 procent. Kostnaden för den kommunala grund- skolan uppgick 2000 till 59,7 miljarder kronor varav de fristående grund- skolornas andel utgjorde 1,8 miljarder kronor, en ökning med 7 procent respektive 20 procent från 1999. Våren 2001 lämnade 79,1 procent av eleverna år 3 i gymnasieskolan med slutbetyg, en minskning med 3,5 procentenheter jämfört med 2000. Av dessa hade 84,6 procent behörighet för universitets- och högskole- studier, en ökning med 4,3 procentenheter jämfört med 2000. Kostnaden för gymnasieskolan uppgick 2000 till 22,4 miljarder kronor, en ökning med nära 2 procent från 1999. Antalet elever i särskolan fortsätter att öka. Sedan hösten 1995 har antalet elever ökat med 40 procent, att jämföra med 10 procents ökning inom grundskolan. Kostnaden för särskolan uppgick 2000 till 3,3 miljarder kronor, en minskning med 2 procent från 1999. Vuxenutbildning Det totala antalet studerande i kommunal vuxenutbildning fortsätter efter en ökning mellan 1996 och 2000 att minska. Antalet elever minskade läsåret 2000/01 med 4 procent jämfört med föregående läsår. Andelen studerande över 45 år ökade dock. Andelen studerande som avbryter sina studier har fortsatte öka inom den grundläggande vuxenutbildningen, medan avhoppen har blivit färre inom påbyggnadsutbildningen. Studerande inom gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning slutförde sina studier i högre grad än studerande inom grundläggande vuxenutbildning. Många studerande inom grundläggande vuxenut- bildning har individuella mål med sina studier på en lägre nivå än vad som ger betyg vid kursens slut vilket kan förklara vissa av studie- avbrotten. Den kommunala vuxenutbildningen har utvecklats mot en ökad individualisering och flexibilitet och därmed också ökat möjligheterna för personlig måluppfyllelse. Den totala kostnaden för kommunal vuxenutbildning uppgick 2000 till 6,6 miljarder kronor, oförändrat jämfört med 1999. Antalet studerande i sfi var 37 322 under läsåret 2000/01. Jämfört med föregående läsår innebär det en ökning med 9 procent. Kommunernas totala kostnader för sfi 2000 har ökat med ca 84 miljoner kronor jämfört med 1999, vilket är en ökning med 14 procent. De flesta kommuner anordnar svenska för invandrare i egen regi, oftast i anslutning till den 6 kommunala vuxenutbildningen. Andelen kommuner som lägger ut verk- Skr. 2001/02:102 samheten på annan anordnare, t.ex. folkhögskola eller studieförbund fort- sätter att öka svagt.

1.3

Ledning, uppgifter och organisation samt kommunal demokrati

Under 2001 skedde inga förändringar i antalet kommuner och landsting, utan antalet uppgår liksom 2000 till 289 kommuner och 20 landsting. Under året har regeringen beslutat att Knivsta bryts ut ur Uppsala kommun och bildar en egen kommun fr.o.m. 1 januari 2003. Samverkan sker inom så gott som alla verksamhetsområden. Mer- parten av den samverkan som bedrivs görs så inom mindre reglerade former som projekt, nätverk och avtal. Antalet kommunalförbund upp- gick 2000 till ca 60. Enligt Kommundemokratikommittén verkar det inte som om andelen förtroendevalda på kommunal nivå som väljer att hoppa av sitt uppdrag under pågående mandatperiod har ökat under den senaste tioårsperioden. Vad som däremot ökat markant är den totala omsättningen av förtroende- valda. Till stor del kan denna ökning emellertid hänföras till avgångar i samband med valen och inte under mandatperioden. År 2001 hade 51 kommuner ett eller flera medborgarkontor, dvs. en kommunal organisation vars huvuduppgift är att lämna medborgarna personlig service inom flera förvaltningsområden. När det gäller det totala antalet medborgarkontor i landet har det inte skett någon större för- ändring mellan 2001 och 1999. I 22 kommuner respektive sex landsting fanns det en servicedeklaration eller en serviceförbindelse som redo- visar kommunens service inom flera av kommunens eller landstingets förvaltning. I 33 kommuner respektive sex landsting fanns en fastställd rutin för att samla in, pröva och dokumentera klagomål på kommunens eller landstingets service som gäller inom flera förvaltningar. 7 Skr. 2001/02:102 2 Kommunal ekonomi

2.1

Inledning

Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom- munallagen. Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hus- hållning i sin verksamhet. I förarbetena till lagen anges exempel på vad som är att anse som god ekonomisk hushållning. I normalfallet är det inte god ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader. Vidare bör försäljningsmedel för anläggningstillgångar användas till nya investeringar eller för att betala på lån. Det balanskrav som trädde i kraft den 1 januari 2000 innebär att kommuner och landsting varje år skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst år överstiger intäkterna skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren. Målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, från vilket merparten av statsbidragen till kommuner och landsting utgår, är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Det kommunala utjämningssystemet är ett av de viktigaste in- strumenten som staten har till sitt förfogande för att alla kommuner respektive landsting skall tillförsäkras likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar för att bedriva sin verksamhet, oberoende av invånarnas inkomster och kommunens eller landstingets strukturella förhållanden.

2.2

Kommunsektorn utgör en betydande del av samhällsekonomin

Kommunsektorn, dvs. kommuner och landsting, utgör en betydande del av samhällsekonomin. Sektorns utgifter motsvarade 2001 22,5 procent av BNP, varav 19,1 procentenheter utgjorde kommunala konsumtionsut- gifter. År 2001 ökade sektorns BNP-andel med 0,5 procentenheter jäm- fört med 2000. Den kommunala konsumtionen som andel av BNP var 2001 i stort sett tillbaka på samma nivå som 1980, ca 19 procent (dia- gram 2.1). Variationerna under perioden återspeglar såväl förändringar i den kommunala konsumtionen som i BNP. Eftersom kommunsektorns BNP-andel mäts i löpande priser har både pris- och volymutvecklingen betydelse. Som exempel kan nämnas att ökningen av andelen 1990, med 0,7 pro- centenheter, främst beror på kraftigare löne- och prisstegringar i kom- munsektorn jämfört med andra sektorer detta år. Även de kraftiga sväng- ningarna i BNP-andelen åren 199193 kan främst förklaras av stora skill- nader i löne- och prisutvecklingen mellan kommunsektorn och övriga sektorer. Åren 199495 när samhällsekonomin började återhämta sig blev den kommunala konsumtionen oförändrad. Åren 19972000 har präglats 8 både av en förhållandevis god samhällsekonomisk tillväxt och av en Skr. 2001/02:102 stark kommunal tillväxt. Den kraftiga ökningen av andelen 1998 beror främst på landstingens övertagande av kostnadsansvaret för läkemedels- förmånen från staten. Diagram 2.1 Kommunal konsumtion som andel av BNP Löpande priser

20%

19%

18%

17%

16%

1980

1985

1990

1995

2000

Källa : Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Anm. Exklusive svenska kyrkan Utvecklingen i fasta priser ger en delvis annorlunda bild. Under 1980- talet växte den kommunala konsumtionen realt något snabbare än BNP. Sett över hela perioden 19802001 har den kommunala konsumtionen realt växt ca 10 procentenheter långsammare än BNP. I början av 1990- talet skedde ett trendbrott. Den kommunala konsumtionen minskade något i fasta priser, främst till följd av en sämre skatteunderlagstillväxt, minskade statsbidrag och ökade socialbidragskostnader. Under 2001 ökade de kommunala konsumtionsutgifterna i fasta priser med 1,9 pro- cent. 2000 var ökningen 2,6 procent. 9 Skr. 2001/02:102 Diagram 2.2 Real utveckling av BNP och kommunal konsumtion Förändring i fasta priser, index 1980=100

160

150

140

130

120

110

100

90

80

1980

1985

1990

1995

2000

Kommunal konsumtion

BNP

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Anm. Exklusive svenska kyrkan Under 1980-talet ökade medelutdebiteringen med ca 2 procentenheter. Därefter har ökningstakten dämpats. Under 1990-talet har staten vid flera tillfällen vidtagit åtgärder för att motverka skattehöjningar, åren 199193 genom skattestopp enligt lag, 1994 genom tillskott till de som inte höjde skatten och åren 199799 genom indragningar av statsbidrag för de som höjde skatten.

2.3

Försämrat resultat i kommunsektorn 2001

Det balanskrav som trädde i kraft 2000 innebär att kommuner och lands- ting varje år skall upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst år överstiger intäkterna skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmaste två följande åren. Landstingen har sammantaget under perioden 19952001 redovisat ett negativt resultat på ca 35 miljarder kronor per år (diagram 2.3). Kommunernas positiva resultatutveckling sedan 1996 bröts 2001 då resultatet försämrades med ca 1,5 miljarder kronor jämfört med 2000. 10 Skr. 2001/02:102 Diagram 2.3 Resultatutvecklingen för kommuner respektive landsting. Resultat före extraordinära poster, miljarder kronor i löpande priser

10

8

6

4

2

0

-2

-4

-6

-8

-10

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Kommuner

Landsting

Källa: Statistiska centralbyrån

Även om kommunerna fr.o.m. 1999 sammantaget redovisar ett positivt resultat finns det enskilda kommuner som redovisar underskott (se även avsnitt 2.6). Diagram 2.4 visar det sammanlagda underskottet för de kommuner och landsting som redovisat underskott respektive år. År 1998 var de sammanlagda underskotten i såväl kommuner som landsting ca 5 miljarder kronor. Därefter har det sammanlagda underskottet i kom- munerna minskat till ca 1 miljard kronor. Antalet kommuner med under- skott har minskat samtidigt som det genomsnittliga underskottet i de aktuella kommunerna mätt i kronor per invånare har minskat. Det sammanlagda underskottet i landstingen har minskat till ca 4 miljarder kronor. Antalet landsting med underskott har minskat, men det genom- snittliga underskottet i de aktuella landstingen mätt i kronor per invånare har ökat. Stockholms läns landsting svarar för det största underskottet 2001, både i absoluta tal och räknat per invånare. 11 Skr. 2001/02:102 Diagram 2.4 Kommun- respektive landstingssektorns underskott Resultat före extraordinära poster, miljarder kronor i löpande priser

0

-1

-2

-3

-4

-5

-6

1998

1999

2000

2001

Kommuner

Landsting

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet I tabell 2.1 redovisas kommunernas och landstingens resultaträkning för åren 19992001. För kommunerna har de extraordinära posterna bidragit till att förbättra resultatet relativt kraftigt. De extraordinära posterna kan t.ex. bestå av en realisationsvinst i samband med en försäljning av en fastighet eller ett kommunalt bolag. Resultatet inklusive de extraordinära posterna, dvs. årets resultat, förbättrades med närmare 3 miljarder kronor 2001 för kommunerna. För landstingen har dessa poster däremot haft en marginell betydelse. Tabell 2.1 Kommunernas respektive landstingens samlade resultaträkningar Miljarder kronor

Kommuner

Landsting

År

1999

2000

2001

1999

2000

2001

Verksamhetens nettokostnader

-253,7

-263,4

-280,2 -116,2 -122,6 -131,5

Skatteintäkter

211,2

226,0

243,4

99,4

107,8

118,0

Generella statsbidrag 1

43,1

41,3

39,4

11,1

10,8

10,5

Finansiella poster

0,3

1,3

1,2

0,6

0,2

-0,4

Resultatet före extraordinära poster

0,9

5,2

3,8

-5,1

-3,8

-3,4

Extraordinära poster

5,3

3,5

7,7

-0,3

-0,1

-0,1

Årets resultat

6,2

8,7

11,5

-5,4

-3,9

-3,5

Källa : Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet Anm. Resultaträkningarna för 2001 avseende kommunerna är preliminära 1) Inklusive momsavdrag Diagram 2.5 visar resultatförändringen i kommunerna respektive lands- tingen åren 19972001 uppdelat i olika komponenter. Tillväxten i skatte- intäkterna har ökat kraftigt under perioden. Som lägst ökade de 1997 med ca 6 miljarder kronor och som mest 2001 med ca 25 miljarder kronor. Dessa stora skillnader beror främst på variationer i skatteunder- laget, men även periodiseringseffekter till följd av redovisningsreglerna har haft en viss betydelse. År 1997 kunde resultatet trots en svag intäkts- ökning hållas oförändrat p.g.a. en återhållsam kostnadsutveckling. Åren därefter har kostnaderna ökat i en snabbare takt. Från och med 1997 har staten höjt de generella statsbidragen successivt och även skjutit till 12 medel i form av tillskott till skatteintäkterna (200-kronan). Ökningen Skr. 2001/02:102 av statsbidragen 1999 framgår dock inte av diagrammet då kommunerna och landstingen fick ett tillfälligt extra bidrag som är redovisad som en intäkt 1998. Det tillfälliga bidraget syftade till att kompensera kommun- sektorn för den svaga skatteunderlagsutvecklingen 1997. Under perioden har en rad ekonomiska regleringar gjorts mellan staten och kommunsektorn till följd av olika reformer. Kompensationen till löntagarna 200001 för egenavgifterna kombinerat med ett reducerat grundavdrag har t.ex. medfört att det kommunala skatteunderlaget, och därmed skatteintäkterna, har ökat. För att reglera detta har det generella statsbidraget minskats i motsvarande mån. Regleringar har även gjorts i samband med att kommunerna har ålagts nya uppgifter etc. Effekten av dessa regleringar har rensats bort i diagrammet för att åskådliggöra den underliggande utvecklingen. De generella statsbidragen har i diagrammet även reducerats med den årliga ökningen av momsavgiften. Trots en gynnsam intäktsutveckling försämrades det sammanlagda resultatet i sektorn något 2001, vilket kan förklaras av de kraftiga kostnadsökningarna detta år. Åren 19982000 ökade nettokostnaderna med ca 15 miljarder kronor per år. År 2001 ökade nettokostnaderna med ca 26 miljarder kronor. Diagram 2.5 Resultatförändring i kommunsektorn och dess komponenter Resultat för extraordinära poster, årlig förändring, miljarder kronor i löpande priser

30

20

10

Finansnetto

Generella statsbidrag

0

Skatteintäkter

Nettokostnader

-10

Summa

-20

-30

1997

1998

1999

2000

2001

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Anm. Beräkningarna avseende 2001 är preliminära

2.4

Störst kostnadsökning inom utbildning, äldre- och handikappomsorg och vård

Diagram 2.6 visar utvecklingen av nettokostnaderna för kommunernas största verksamhetsområden. Sammantaget svarar dessa för ca 85 procent av de totala nettokostnaderna. Under senare år har utbildning och äldre- och handikappomsorg ökat, medan barnomsorgen minskat som andel av kommunernas nettokostnader. Äldre- och handikappomsorgen, som 13 svarar för 30 procent av nettokostnaderna, har haft den kraftigaste netto- Skr. 2001/02:102 kostnadsökningen sedan 1993. Kostnaderna för utbildning, 34 procent av nettokostnaderna, har sedan 1996 ökat i samma takt som äldre- och handikappomsorg, dvs. med ca 6 procent per år i löpande priser. Ökningstakten när det gäller kostnaderna för barnomsorgen, 12 procent av nettokostnaderna, har dämpats sedan 1997, främst p.g.a. ett minsk- ande antal barn i förskoleåldrarna. Minskningen 1998 beror dock främst på att förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) fördes över från barn- omsorgen till utbildningsverksamheten. Individ- och familjeomsorgen, som utgör 8 procent av netto- kostnaderna, ökade relativt kraftigt fram till 1996, bl.a. till följd av stigande arbetslöshet och ökade kostnader för flyktingmottagning. Där- efter har kostnadsutvecklingen stabiliserats. Diagram 2.6 Kostnadsutveckling för några av kommunernas verksamhets- områden Nettokostnader, miljarder kronor i löpande priser

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1996

1997

1998

1999

2000

Utbildning

Äldre- och

Barnomsorg

Individ- och

handikappomsorg

familjeomsorg

Källa : Vad kostar verksamheten i din kommun, Svenska Kommunförbundet och Statistiska centralbyrån Hälso- och sjukvård är den dominerande verksamheten inom landstingen och utgör 90 procent av landstingens totala kostnader. Diagram 2.7 visar hur kostnaderna för olika delar inom hälso- och sjukvården har utveck- lats sedan 1996. Kostnaderna har ökat kraftigast inom primärvården, med ca 9 procent per år i löpande priser, under perioden. Kostnadsöknings- takten inom läns- och regionsjukvården har dock tilltagit sedan 1998 medan kostnaderna har ökat i en jämnare takt över hela perioden inom primärvården. Nettokostnaderna för tandvården har legat i det närmaste still sedan 1995. Kostnaderna för läkemedel har årligen ökat med ca 8 procent i genom- snitt åren 19942000. Under den period som redovisas i diagram 2.7 ökade kostnaderna emellertid bara med 4 procent per år i genomsnitt. Det beror på att ändringar i förmånssystemet orsakade en hamstring av läkemedel 1996 vilket tillfälligt ökade kostnaderna detta år. Året därefter sjönk kostnaderna tillbaka med 17 procent. 14 Diagram 2.7 Kostnadsutveckling för några av landstingens verksam- Skr. 2001/02:102 hetsområden Nettokostnader, miljarder kronor i löpande priser

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1996

1997

1998

1999

2000

Läns- och regionsjukvård

Primärvård

Läkemedel

Tandvård

Källa

: Landstingsförbundet

2.5

Kommunala företag ger kommunerna olika förutsättningar

En stor del av kommunernas verksamhet bedrivs i andra juridiska former än kommunala nämnder och förvaltningar. För att få en helhetsbild av en kommuns verksamhet och ekonomi är det angeläget att studera även de kommunägda företagen. Med kommunägda företag avses företag där en eller flera kommuner har ett avgörande inflytande, dvs. äger minst 50 procent av det röstetal som grundas på aktier, andelar eller dylikt. Närmare 90 procent av de kommunägda företagen är verksamma som aktiebolag. Tabell 2.2 Kommunägda företag 2000 Antal, miljarder kronor

Antal

Om-

Årets

företag

sättning

resultat

mdkr

mdkr

El-, gas-, värme- och vattenförsörjning

311

55,9

3,1

Hotell- och restaurang

32

0,6

0,0

Transport, magasinering, kommunikation

114

6,5

0,2

Fastighets- och uthyrningsverks.

720

57,3

4,4

Andra samhälls- 

Hälften av de kommunägda företagen var verksamma inom fastighets- förvaltning. Det näst största verksamhetsområdet var el-, gas-, värme- och vattenförsörjning. Bäst resultat i kronor hade företagen inom fastig- hetsförvaltning samt företagen inom el-, gas-, värme- och vattenför- 15 sörjning. Det skiljer sig dock kraftigt åt mellan olika typer av kommuner, Skr. 2001/02:102 t.ex. har många kommuner med befolkningsminskning ekonomiska problem i bostadsbolagen. Syftet med koncernredovisning är att ge en mer heltäckande bild av en kommuns ekonomi, vilket också ger möjlighet att jämföra olika kommuner oavsett val av verksamhetsform. Antalet kommuner som sammanställer koncernredovisningar har ökat från 18 stycken 1988 till 284 år 2000. Endast fem kommuner saknar bolag och upprättar därmed inte koncernredovisning. I diagram 2.8 visas kommunens respektive koncernens resultat före extraordinära poster åren 19972000.

Diagram 2.8 Resultat före extraordinära poster Miljarder kronor i löpande priser

14

12

10

8

6

Koncern

4

Kommun

2

0

-2

-4

-6

1998

1999

2000

1997

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Kommunkoncernernas resultat uppgick till 11,6 miljarder kronor 2000, att jämföra med kommunernas resultat, som var 5,2 miljarder kronor. Resultatet för både kommun och koncern har blivit bättre för varje år under perioden. Resultatet varierar emellertid kraftigt mellan olika kommungrupper. 16

Diagram 2.9 Resultat före extraordinära poster 2000 per kommungrupp .

Skr. 2001/02:102

Kronor per invånare

5 000

4 000

3 000

2 000

koncern

kommun

1 000

0

-1 000

-2 000

Storstad

Förort

Större stad

Medelstor stad

Industri-

kommun

Landsbygds-

kommun

Glesbygds-

kommun

Övrig större

kommun

Övrig mindre

kommun

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet I storstäder, förortskommuner och större städer är koncerners resultat betydligt bättre än kommunens. Det beror på att dessa kommuner, ofta har en mer omfattande koncernverksamhet och att den verksamhet som man hittills valt att bolagisera har en högre grad av avgiftsfinansiering än de verksamheter som bedrivs i förvaltningsform. På koncernnivå uppgick t. ex. resultatet före extraordinära poster för storstäder till drygt 4 000 kronor per invånare. Det var mer än dubbelt så mycket som motsvarande resultat på kommunnivå för denna grupp. För gruppen glesbygds- kommuner redovisade koncernen ett negativt resultat. Landstingens verksamhet som bedrivs i företagsform är betydligt mindre i omfattning än i kommunerna. Landstingsägda bolag hade 2000 totalt en omsättning på 20,7 miljarder kronor, en ökning med 6,6 miljarder kronor jämfört med året innan. Antalet företag minskade sam- tidigt från 97 till 93.

2.6

Resultatet i enskilda kommuner och landsting

Kommunerna Av diagram 2.10 framgår att antalet kommuner med positivt resultat varierat mellan 80 och 125 t.o.m. 1999. År 2000 ökade antalet till 177, delvis som en följd av en gynnsam intäktsutveckling detta år. En annan bidragande orsak är att 2000 var det första året som det kommunala balanskravet gällde. År 2001 ökade antalet kommuner med positivt resultat ytterligare till preliminärt 198. Antalet kommuner som fastställt en budget i balans är emellertid fler än vad utfallet visar. 17

Diagram 2.10 Antal kommuner med positivt resultat

Skr. 2001/02:102

250

200

150

100

50

0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Källa Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Diagram 2.11 Resultat före extraordinära poster 2001 Kronor per invånare

2 000

1 500

1 000

500

0

-500

Förort

Storstad

Större stad

Medelstor stad

Industri-

kommun

Landsbygds-

kommun

Glesbygds-

kommun

Övrig större

kommun

Övrig mindre

kommun

Källa : Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet En analys av skillnaderna mellan kommungrupper visar att de större kommunerna sammantaget har bättre resultat, och att de mindre kommunerna, framför allt i glesbygden har sämre resultat. Detta framgår även av nedanstående diagram, där kommunernas resultat före extraordinära poster är grupperade efter kommunstorlek. 18 Skr. 2001/02:102 Diagram 2.12 Resultat före extraordinära poster 2001 för kommuner efter befolkningsstorlek Kronor per invånare

1100

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

-100

0-10

10-20

20-30

30-40

40-50

50-60

60-70

70-100

100-140

140-800

Kommunstorlek, tusental invånare

Källa : Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet I diagram 2.13 visas resultatet för 2001 i kronor per invånare och befolkningsförändringar de senaste 10 åren. Diagram 2.13 Resultat 2001 och befolkningsförändring under 10 år Kronor per invånare och procentuell befolkningsförändring

4 000

3 000

2 000

1 000

0

-1 000

-2 000

-3 000

-4 000

-5 000

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

Källa : Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Anm. Kommuner med en befolkningsökning som överstiger 20 procent ingår ej Av diagram 2.13 kan man se att det inte finns något tydligt samband mellan befolkningsförändring och resultat. Dock redovisar kommuner med befolkningsökning ett något bättre resultat än de kommuner som har befolkningsminskning. Bland de kommuner som har befolknings- minskning finns kommuner med både bra och dåliga resultat. Samtliga kommuner som redovisar ett underskott överstigande 1000 kronor per invånare har dock haft en minskande befolkning. De kommuner som har 19 såväl liten befolkning som befolkningsminskning har i större utsträck- Skr. 2001/02:102 ning ett sämre resultat är andra kommuner. Enligt Svenska Kommun- förbundets rapport från 2001, Växa och krympa, är sambandet mellan det ekonomiska resultatet i kommunerna och befolkningsförändring svagt trots att både minskande och ökande befolkning leder till mer- kostnader. När det gäller kommuner med befolkningsminskning verkar, enligt rapporten, de kommuner som finns i näringspolitiskt svaga regioner ha störst bekymmer. Landstingen Av diagram 2.14 framgår antal landsting med positivt resultat åren 1997 2001. Diagram 2.14 Antal landsting med positivt resultat åren 19972001

12

10

8

6

4

2

0

1997

1998

1999

2000

2001

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Antal landsting med positivt resultat ökade 2000 och 2001. Tio landsting hade en ekonomi i balans 2001. Södermanland, Västmanland och Gävleborg uppvisar de starkaste resultaten. Sju landsting hade ett under- skott som översteg två procent av nettokostnaderna. Störst underskott hade Stockholm, Värmland, Skåne och Kalmar. Underskotten i Stock- holm och Skåne motsvarar tillsammans nästan hela landstingssektorns redovisade underskott 2001. Västra Götaland redovisar ett positivt resultat efter skattehöjningen 2001 med 75 öre.

Ledarskapet är ofta avgörande

En studie genomförd 2001 av Björn Brorström och Sven Siverbo vid

Förvaltningshögskolan i Göteborg De fattiga och de rika visar att

ekonomiska problem inte enbart förklaras av ogynnsamma och

opåverkbara omgivningsfaktorer. Rapporten baseras på enkätstudier och

fallstudier. Enkäter har skickats till 38 kommuner och landsting med

ekonomiska problem och till 11 kommuner och landsting med god

ekonomi. Studierna visar på betydande skillnader i interna förhållanden

20

mellan de svaga och starka kommunerna. På ledningsnivå kan skillnader Skr. 2001/02:102 i kompetens och kunskaper noteras. I synnerhet framkom att nämnd- politikerna i ekonomiskt svaga kommuner ofta har begränsad förmåga att leda sin förvaltning. Skillnaderna är betydande mellan de svaga och starka kommunerna avseende samarbete inom kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, mellan kommunstyrelsen och nämndpolitikerna samt mellan nämndpolitiker från olika nämnder. Generellt tycks politiker och tjänstemän i de starka kommunerna vara mer benägna att uttrycka missnöje med ekonomiska underskott. Det är mer ovanligt att man i de svaga kommunerna uttrycker missnöje med obalans i ekonomin. Enkäten indikerar att man i de starka kommunerna värderar ekonomi i balans högre än god kvalitet och hög tillgänglighet på verksamheten. Det omvända gäller för de ekonomiskt svaga kommunerna. Kommundelegationen (Fi 1999:09) lyfter i sin slutrapport från juni 2000 fram att det lokala, politiska ledarskapet och ledarskapet i förvalt- ningen är av avgörande betydelse för hur framgångsrikt en kommun eller ett landsting lyckas lösa sina problem, oberoende av om förutsätt- ningarna är goda eller dåliga. De skriver också att det sannolikt finns en nedre gräns för hur liten en kommun kan vara för att det ska finnas ekonomiska och andra förutsättningar för att bedriva kommunal verk- samhet.

2.7

Kommunala köp av verksamheter fortsätter att öka

Totalt utgör köp av verksamhet 2000 ca 12 procent av kommunernas totala driftskostnader. År 1995 var motsvarande andel 8 procent. År 1998 skedde dock en stor ökning av tillfällig karaktär, som främst berodde på att Malmö kommun köpte verksamhet från Malmöhus läns landsting och Göteborgs kommun köpte verksamhet från ett kommunalförbund. Sedan 1995 har kommunernas kostnader i löpande priser för köp av verksamhet ökat från 22 miljarder kronor till 42 miljarder kronor. Under samma period ökade kommunernas totala driftskostnader med 43 miljarder kronor. I diagram 2.15 visas från vilka kommunerna köpt verksamheten av under perioden 1995 till 2000. 21

Diagram 2.15 Kommunernas köp av verksamhet

Skr. 2001/02:102

Miljarder kronor i löpande priser

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Källa : Statistiska centralbyrån

 Övriga företag och organisationer

Andra kommuner och kommunalförbund

 Föreningar och stiftelser

 Staten o enskilda personer Kommunägda företag

 Landsting Kommunerna köper i första hand verksamhet av övriga, dvs. ej kommun- ägda företag och organisationer samt andra kommuner och kommunal- förbund. Det handlar många gånger om köp av platser vid behandlings- hem för missbrukare, bostad med särskild service för person med beslut enligt LSS, friskolor osv. Övriga företag och organisationer har mer än fördubblat sin andel under perioden och var 2000 den aktör som kommunerna köpte mest verksamhet av. Tabell 2.3 Antal personer som får omsorg i kommunal och enskild regi år 2000 Tusentals personer och procent

Verksamhet

Kommunal regi

Enskild regi

Summa

(%)

(%)

Hemtjänst

116

(93)

9

(7)

125

Särskilt boende

108

(89)

14

(11)

122

Korttidsvård

8

(84)

2

(16)

10

Summa

232

(90)

25

(10)

257

Källa : Äldre- vård och omsorg 2000. Socialstyrelsen (2001).

2.8

Kommunal personal

Antalet sysselsatta I Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökning (AKU) redovisas bl.a. antalet sysselsatta i kommunala myndigheter. Sysselsatta i kommunala bolag ingår således inte. AKU är en urvalsundersökning, vilket innebär att denna statistik är behäftad med viss osäkerhet. 22

Diagram 2.16 Sysselsättningsutvecklingen för kommunsektorn 1987-2001

Skr. 2001/02:102

Tusentals personer

1200

1180

1160

1140

1120

1100

1080

1060

1040

1020

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Källa: Finansdepartementet och Statistiska centralbyrån Anm. Inklusive Svenska kyrkan t.o.m. 2000. I diagram 2.16 ingår även kyrkan i kommunsektorn t.o.m. 2000. Över- föringen av de 22 000 sysselsatta inom kyrkan till hushållssektorn för- klarar nedgången 2001. Antalet sysselsatta i kommunsektorn var som högst 1990. Därefter minskade antalet sysselsatta fram till början av 1997, bl.a. som en följd av de försämrade ekonomiska förutsättningarna under första hälften av 1990-talet. Sjukfrånvaron minskade också vilket påverkade personal- behovet. Samtidigt har kommunernas och landstingens köp av materiel och tjänster ökat under 1990-talet. Under 1997 vände sysselsättnings- utvecklingen åter uppåt i kommunsektorn, men utvecklingen har stagnerat under de senaste åren enligt AKU. Sysselsättningsutvecklingen påverkas även av att delar av verk- samheten som tidigare bedrivits i myndighetsform i stället organiseras i aktiebolagsform (s.k. bolagisering). De anställda räknas då, som nämnts ovan inte längre till kommunsektorn (kommunala myndigheter). Antalet anställda i kommunägda företag var 2000 knappt 43 000. Jämfört med året innan är antalet i stort oförändrat. Mellan 1998 och 1999 minskade antalet anställda i kommunägda företag med ca 4 600 personer. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet sammanställer årligen statistik över antalet anställda i kommuner och landsting per den 1 november. I diagram 2.17 har antalet anställda räknats om till års- arbetare. 23

Diagram 2.17 Antal årsarbetare i kommuner och landsting

Skr. 2001/02:102

Tusental personer

1000

800

600

Kommuner

400

Landsting

Totalt

200

0

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Källor : Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet Anm. Landstingen 2000 inkl. Folktandvården i Stockholms län AB, Huddinge Universitetssjukhus AB och Danderyd Sjukhus AB, Helsingborgs Lasarett AB och Ängelholms sjukhus AB. Sedan början av 1990-talet har antalet årsarbetare i landstingen minskat med över 120 000 personer samtidigt som antalet i kommunerna ökat med närmare 30 000. I dessa förändringar ingår de omfattande huvud- mannaskapsöverföringar som ägt rum under denna period. Antalet anställda inkl. timavlönade var 2000 drygt en miljon, varav 750 000 i kommunerna. Andelen deltidsanställda och timavlönade i kommuner och landsting är högre än i andra sektorer. Omräknat till årsarbetare är antalet anställda 822 000. Under 1990-talet har antalet timanställda och deltidsanställda minskat i landstingen, medan antalet har ökat i kommunerna. Mellan åren 1999 och 2000 har landstingen minskat antalet deltidsanställda med ca 3 300 personer och antalet timanställda med ca 1 300 personer. Antalet anställda totalt är oförändrat till följd av en lika stor ökning av de heltids- anställda. Den ökade sysselsättningsgraden har lett till att antalet års- arbetare ökat med drygt 2 000. Under samma period har antalet deltids- anställda i kommunerna ökat med 2 000 personer, men antalet timan- ställda minskat med 3 000 personer. Samtidigt har de heltidsanställda minskat med 2000 personer. Antalet anställda totalt har sjunkit med 3 000 personer. Omräknad till årsarbetare är nedgången endast 400 personer. Att det inte sker någon större ökning av antalet anställda i kom- munerna beror enligt en rapport från Svenska Kommunförbundet bl.a. på att det i vissa delar av landet sker befolkningsminskningar, vilket på- verkar antalet anställda, men också att verksamhet har bolagiserats eller lagts ut på entreprenad. Enligt Svenska Kommunförbundet skedde en ökning av antalet sysselsatta främst inom skola, vård och omsorg dvs. inom de verksamheter där det råder brist på personal. 24

Sjukfrånvaro

Skr. 2001/02:102

Statistiska centralbyrån har under 2001 börjat inhämta statistik om sjuk- frånvaro från den offentliga sektorn. Tidigare har SCB enbart redovisat sjukfrånvaro från den privata sektorn. Diagram 2.18 Genomsnittlig andel frånvarande avseende sjukfrånvaro av totalt antal anställda efter sektor 2001

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

Kommun

Landsting

Privat

Staten

Totalt

Källa: Statistiska centralbyrån

Jämfört med andra sektorer är kommunerna och landstingen de arbets- givare som har den högsta sjukfrånvaron, medan staten har den lägsta sjukfrånvaron. En del av den högre sjukfrånvaron i kommuner och lands- ting kan sannolikt förklaras av att köns- och åldersstrukturen skiljer sig från övriga sektorer.

2.9

Jämn inkomstfördelning mellan länen

Det nuvarande utjämningssystemet för kommuner och landsting infördes 1996, tillsammans med ett nytt generellt statsbidrag. I systemet ingår även särskilda införanderegler. Utjämning sker genom att kommuner och landsting med en skattekraft (beskattningsbar inkomst per invånare) över genomsnittet och/eller goda strukturella förutsättningar (befolknings- struktur, sociala förhållanden och bebyggelsestruktur m.m.) betalar en utjämningsavgift till staten. Kommuner och landsting med en skattekraft som är lägre än genomsnittet och/eller som har sämre strukturella förutsättningar erhåller ett utjämningsbidrag från staten. Omslutningen i systemet framgår av tabell 2.4. Den beloppsmässigt största delen är det generella statsbidraget som i huvudsak betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare till varje kommun respektive till varje landsting. För kommunerna fördelas även en mindre del av det generella stadsbidraget i förhållande till antalet barn i skolåldern och antalet äldre. Inkomst- utjämningen är den del som ökar mest, med ca 20 procent mellan 2001 och 2002. Det beror på att både skattekraften och antalet invånare ökar 25 snabbare i Stockholms län, som är det län som har högst skatteunderlag Skr. 2001/02:102 per invånare. Tabell 2.4 Omslutning i utjämningssystemet Miljarder kronor i löpande priser.

Kommuner

Landsting

2001

2002

2001

2002

Inkomstutjämning

10,7

12,4

4,0

4,8

Kostnadsutjämning

4,9

5,1

1,3

1,5

Införanderegler

2,3

2,0

2,2

2,0

Totalt utjämning

12,6

13,8

4,2

4,4

Generellt statsbidrag 1

59,0

58,6

19,3

17,7

Källa: Finansdepartementet. 1 Inklusive ekonomiska regleringar Diagram 2.19 visar den länsvisa omfördelningen i systemet 2002 för kommuner och landsting sammantaget. Varje län är mottagare av bidrag från staten om man ser till summan av generellt statsbidrag, inkomst- utjämning, kostnadsutjämning och införandetillägg. Inkomstutjämningen är den del i systemet som svarar för den största omfördelningen. Stock- holms län är det enda län som har en skattekraft som är högre än den genomsnittliga i riket och är därför bidragsgivare. Övriga län är samman- taget bidragsmottagare även om det finns kommuner i andra län som har en skattekraft som överstiger riksgenomsnittet. Kostnadsutjämningen omfördelar mindre pengar men har ändå stor betydelse för vissa kommuner och landsting med höga strukturella kostnader. Även in- förandereglerna har stor betydelse för vissa kommuner och landsting, främst i Norrbottens och Stockholms län. Diagram 2.19 Omfördelning i statsbidrags- och utjämningssystemet 2002, kommuner och landsting länsvis Kronor per invånare

20 000

15 000

Införande-

tillägg

10 000

Kostnads-

utjämning

5 000

Inkomst-

utjämning

0

Generellt

statsbidrag

-5 000

Summa

-10 000

Kalmar

Skåne

Gävleborg

Stockholm

Uppsala

Södermanland

Östergötland

Jönköping

Kronoberg

Gotland

Blekinge

Halland

Västra Götaland

Värmland

Örebro

Västmanland

Dalarna

Västernorrland

Jämtland

Västerbotten

Norrbotten

Källa : Statistiska centralbyrån

Utjämningssystemet bör dock sättas i ett större sammanhang. Det är först när man studerar summan av statsbidrag, utjämning och skatteintäkter 26 som effekten av utjämningen framgår. Diagram 2.20 visar summan av Skr. 2001/02:102 skatter, generella statsbidrag och utjämning för kommunerna och lands- tinget sammantaget i respektive län. Inkomsterna varierar mellan 49 000 och 58 000 per invånare. Diagram 2.20 Inkomster av skatter och statsbidrag 2002, kommuner och landsting länsvis Kronor per invånare

60 000

50 000

40 000

Generellt

statsbidrag

och

30 000

utjämning

20 000

Egna

skatte-

10 000

inkomster

0

Kalmar

Skåne

Jämtland

Stockholm

Uppsala

Södermanland

Östergötland

Jönköping

Kronoberg

Gotland

Blekinge

Halland

Västra Götaland

Värmland

Örebro

Västmanland

Dalarna

Gävleborg

Västernorrland

Västerbotten

Norrbotten

Genomsnitt

Källa : Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Skillnaderna i inkomster förklaras främst av skillnader i utdebiterings- nivå. Skillnader i skattekraft har mindre betydelse till följd av den mycket långtgående inkomstutjämningen. Vid samma utdebiteringsnivå skulle skillnaden i skatteinkomsten efter utjämning ligga i intervallet 99 103 procent av genomsnittet. Även kostnadsutjämningen påverkar inkomsterna i stor utsträckning. De som har höga strukturella kostnader får ett bidrag i kostnadsutjämningen och vice versa.

2.10

Särskilda insatser viktiga för att hjälpa de ekonomiskt svagaste kommunerna och landstingen

Från 1996 har särskilda medel ställts till regeringens förfogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. De beslut som fattats avseende 2001 redovisas i tabell 2.5. 27

Tabell 2.5 Medel som fördelats av regeringen under 2001

Skr. 2001/02:102

Miljoner kronor

Bidrag

Översvämningar

16

LSS

450

Omställningsbidrag landsting

153

Hiv/aids

84

Kiruna Boden

96

Ljusnarsberg

40

Jokkmokk

16

Vindeln

7

Uppdrag

10

Bostadsdelegationen

378

Summa

1 250

Källa: Finansdepartementet

Översvämningar Regeringen beviljade under 2001 16 miljoner kronor i bidrag till Dalslands kanal till följd av översvämningar. Med anledning av de översvämningar som skedde i södra Norrland sommaren 2000 beslutade regeringen att bevilja ca 49 miljoner kronor till 15 kommuner i det aktuella området. Tillfälligt statsbidrag för LSS-verksamhet

För 2001 har 53 kommuner erhållit statsbidrag om sammanlagt 350 miljoner kronor. Ett extra statsbidrag för särskilt kostnadskrävande insatser på 100 miljoner kronor administreras av Socialstyrelsen. Social- styrelsen beviljade i december 56 kommuner bidrag. Omställningsbidrag landsting Under åren 2001 och 2002 utgår ett omställningsbidrag för landsting vars befolkning under en femårsperiod minskat med mer än två procent. Omställningsbidraget utgår med 60 kronor per invånare i landstinget för varje procentenhet med vilken minskningen av befolkningen överstiger två procent. Under 2001 fick 7 landsting dela på 153 miljoner kronor. Hiv/aids Ett bidrag till förebyggande hiv/aidsverksamhet i storstadsregionerna har utgått alltsedan 1998. I budgetpropositionen för 2001 lämnades inget förslag om ett sådant bidrag. Riksdagen gav emellertid till känna att bidraget till hiv-preventivt arbete i storstadsregionerna borde värnas även under 2001. Under året beslutade regeringen om bidrag på sammanlagt 84 miljoner kronor för hiv-preventivt arbete som fördelas till 3 landsting och 3 kommuner. 28

Övriga kommunbidrag

Skr. 2001/02:102

Ett 10-tal kommuner har under året inkommit till regeringen med

ansökningar om särskilt stöd av olika anledningar. Exempelvis har

Ljusnarsbergs kommun beviljats medel för att lösa sin skuldsituation och

Vindelns kommun har fått medel för att hantera extrakostnader inom

äldreomsorgen.

Ett flertal kommuner har under 2001 sökt stöd för höga kostnader till

följd av kraftig befolkningsökning. Samtliga har fått avslag.

Uppföljning av Kommundelegationens ärenden

En särskild utredare har i uppdrag att följa utvecklingen i de 36

kommuner och 4 landsting som har slutit avtal med staten med vissa

villkor för utbetalning av ett särskilt statsbidrag till omstrukturerings-

kostnader efter Kommundelegationens beredning. Enligt överenskom-

melserna skall kommunerna och landstingen vidta åtgärder för att sänka

bruttokostnadsnivån och uppnå ekonomisk balans senast i bokslutet för

2002.

I en rapport som överlämnats till regeringen gör utredaren

bedömningen att en majoritet kommer att klara överenskommelserna

med staten. Överenskommelserna har för merparten av kommunerna och

landstingen i gruppen fungerat som ett bra stöd för att komma igång med

förändringsarbetet. En majoritet av kommunerna och landstingen följer

den tidplan som de satt upp för arbetet. Vissa kommuner har konstaterat

att större besparingar än de som överenskommits behöver göras för att få

en ekonomi i balans. De som lyckats bäst har satsat på att genomföra

förändringen snabbt för att undvika en långdragen och påfrestande

process som tär på organisationen.

Utredaren ser också tecken på att landstingens förändringsarbete

verkar tyngre att genomföra vilket kan bero på att de har större

organisationer som skall förändras. Särskilt Värmlands läns landsting har

haft stora svårigheter att klara förändringsarbetet i tid och har en särskild

utredare till sitt förfogande. Överenskommelsen med staten har därför

förlängts med ytterligare ett år.

Bostadsdelegationen

I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med enskilda

kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex.

möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag. Under

januari 2001 slutade delegationen att ta emot ansökningar och har under

resten av året arbetat med att slutföra förhandlingar med de kommuner

som inte varit färdiga. Sammanlagt under perioden 1998-2001 har 91

kommuner ansökt om stöd. Staten har slutit avtal med 39 av dessa samt

beviljat bidrag på 2,1 miljarder kronor. Under 2001 har 6 avtal och 5

tilläggsavtal träffats och bidrag på 378 miljoner kronor beviljats.

29

3

Hälso- och sjukvård

Skr. 2001/02:102

Sammanfattande slutsatser

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och vård på lika

villkor för hela befolkningen. Den sammantagna bilden av för-

hållandena inom hälso- och sjukvården kännetecknas bland annat av

en god medicinsk kvalitet, upplevda brister vad gäller tillgängligheten

och svårigheter att rekrytera och behålla personalen. Under 2001

legitimerades ett rekordstort antal läkare. Sedan 1996 har det skett en

ökning med ca 20 500 årsarbetskrafter inom landstingens hälso- och

sjukvård. Trots detta fortsätter mängden vakanser att vara stor.

De totala kostnaderna för hälso- och sjukvårdsändamål uppgick

2000 till 163 miljarder kronor, vilket är en ökning med 5,8 procent

från föregående år. Kostnaderna för sjukvården per invånare varierar

mellan de olika landstingen. Skillnader finns också avseende vård-

tidernas längd och vårdnivån.

Tandhälsan blir allt bättre hos befolkningen. Under de senaste

decennierna har förbättringarna varit störst vad gäller barn och

ungdomar.

Det skrivs ut en större mängd läkemedel till kvinnor men kostnaden

per förskrivet läkemedel är högre för män än för kvinnor. År 2001

uppgick kostnaderna för läkemedelsförmånen till knappt 17 miljarder

kronor, en ökning med drygt 7 procent jämfört med 2000.

Nationella mål

Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är det övergripande målet

för hälso- och sjukvården en god hälsa och vård på lika villkor för hela

befolkningen. Vidare anges att hälso- och sjukvården ska:

vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet,

vara lätt tillgänglig,

bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och

sjukvårdspersonalen.

Dessutom vården och behandlingen så långt det är möjligt utformas och

genomföras i samråd med patienten.

Enligt riksdagens beslut finns sedan 1997 en allmän prioriteringsregel i

hälso- och sjukvårdslagen som fastlägger att den som har det största

behovet av hälso- och sjukvården skall ha företräde till vården. Enligt

detta beslut har, med etiska principer som grund, riktlinjer lagts fast för

prioriteringar inom hälso- och sjukvården.

I den proposition om nationell handlingsplan för utveckling av hälso-

och sjukvården, som antagits av riksdagen, betonas att tillgängligheten

och kvaliteten i hälso- och sjukvården skall förstärkas (prop.

1999/2000:149 bet. 2000/01:SOU5 rskr. 2000:01:35). Även i budget-

propositionen för 2002 (prop. 2001/02:1) anges att vårdens kvalitet och

tillgänglighet ska förbättras.

30

Skr. 2001/02:102 Det övergripande målet för tandvården liknar till stora delar de mål som uppställs i hälso- och sjukvårdslagen. I tandvårdslagen (1985:125) anges att målet för tandvården är en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor för hela befolkningen.

I läkemedelslagen (1992:859) saknas målparagrafer av det slag som

återfinns i hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen. Emellertid sägs

att ett läkemedel skall vara av god kvalitet och ändamålsenligt. Ett

läkemedel är ändamålsenligt om det är verksamt för sitt ändamål och vid

normal användning inte har skadeverkningar som står i missförhållande

till den avsedda effekten. Förutom målbeskrivningen i läkemedelslagen

finns även uttryckta krav på att ett läkemedel skall vara kostnads-

effektivt. I Riksförsäkringsverkets föreskrifter om fastställande av pris på

läkemedel m.m. anges att Riksförsäkringsverket skall ta hänsyn till bland

annat läkemedlets eller varans förväntade medicinska och hälso-

ekonomiska värde.

Måluppfyllelse och kvalitet

Under 1990-talet har hälso- och sjukvården förmått förbättra både

tillgängligheten och kvaliteten. Bakom framstegen ligger en förändrad

arbetsfördelning där rader av sjukdomstillstånd som tidigare krävt lång-

varig sluten vård numera sköts i öppen vård. Bland annat behandlas

patienter som behöver långvarig uppföljning och stöd för kroniska sjuk-

domar i större utsträckning inom primärvården än tidigare. Det gäller

också alla de, framför allt äldre, som vårdas i hemmet eller i särskilt

boende, ofta med flera samverkande sjukdomar, men också yngre

långtidssjuka som vårdas hemma.

Denna strukturomvandling är emellertid i vissa avseenden ofullgången

och som ett av de största problemen nämns primärvårdens otillräckliga

kapacitet. Köerna till planerade operationer har också växt. På grund av

att man inom hälso- och sjukvården kan behandla många fler än för bara

tio år sedan minskar också den upplevda tillgängligheten. Som exempel

på hälso- och sjukvårdens framgångsparadox kan nämnas att antalet

operationer för grå starr fördubblats under 1990-talet samtidigt som

väntetiderna förlängts lika mycket.

I och med att den medicintekniska utvecklingen går framåt ökar

anspråken på hälso- och sjukvården och gapet mellan vad som vore

möjligt och vad som verkligen görs ökar. Samtidigt som det finns

exempel på enheter där resurserna inte alls räcker till för godtagbar vård

och omvårdnad kan konstateras att det på sina håll finns ett gap mellan

vad som borde vara ekonomiskt möjligt och vad som faktiskt görs. Enligt

Socialstyrelsen (Hälso- och sjukvårdsrapport 2001, Socialstyrelsen) finns

det sålunda inom vissa delar av hälso- och sjukvårdssektorn ett behov av

resurstillskott och inom andra ett utrymme för effektivisering och

rationaliseringar.

Socialstyrelsen rapporterar (Årsredovisning 2001, Socialstyrelsen) om

problem med oklara mål för exempelvis primärvården från den politiskt-

administrativa sjukvårdsledningen, vilket leder till målkonflikter och

motstridiga krav. Det finns en betydande klyfta mellan olika nivåer i

styrningskedjan; allt från lagstiftningens prioriteringsanvisningar, hur

31

vården reellt styrs politiskt-administrativt på lokal nivå och ner till hur Skr. 2001/02:102 den sedan bedrivs praktiskt. I praktiken tolkas de lokala vårdpolitiska direktiven så att i regel självläkande åkommor ges hög grad av till- gänglighet, vilket kan leda till att patienter med kroniska sjukdomar får lägre prioritet än vad som uttrycks i riksdagens prioriteringsbeslut. Regeringen gör bedömningen att samverkan mellan olika huvudmän förbättrats men att brister beträffande vårdkedjan kvarstår inom många verksamhetsgrenar. Det krävs förbättringar för att vårdkedjan för äldre, långvarigt psykiskt sjuka patienter och personer med somatiska kroniska sjukdomar ska fungera väl. Arbetet med att höja kvaliteten och säker- heten i vården har breddats och fördjupats. Ett exempel är införandet av formaliserade kvalitetssystem inom all laboratorieverksamhet. Informationsförsörjningen med relevanta fakta om vårdens resultat och effekter samt deras samband med resursinsatser och vårdens funktions- sätt är ett område där behovet av fortsatt utveckling är stort. Under nittiotalet etablerades en rad nationella kvalitetsregister som avsevärt förbättrat förutsättningarna för att följa upp resultaten i vården. Andra möjligheter till uppföljning och utvärdering av slutenvård och sjukhus- vård ges av patientadministrativa och epidemiologiska register. Däremot saknas motsvarande möjlighet för primärvården. Enkäter till patienter och anhöriga kan också vara ett komplement för analys av hur hälso- och sjukvården fungerar. Information om vårdinsatser och risker kan även fås genom de uppgifter om problem och brister i vården som finns regi- strerade hos Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN), patient- nämnderna, Patientskadeförsäkringen och i Socialstyrelsens RiskData- Bas. Det finns därmed ingen tydlig helhetsbild av hälso- och sjukvården eftersom en heltäckande verksamhetsuppföljning saknas. Ett generellt problem i vården är att det råder brist på vetenskaplig kunskap om nytta och risker med många vård- och behandlingsinsatser. Bristen på hållbart vetenskapliga underlag innebär bland annat ett allvarligt praktiskt hinder för öppna, rationella prioriteringar i vården. Det kanske allra största problemet inom hälso- och sjukvården är dess problem med att rekrytera och behålla personalen. Trots att ett rekord stort antal läkare legitimerades 2001 återstår många vakanser att besättas. Orsakerna till problemet är många. Bland annat anges brister i fram- förhållning och flaskhalsar beträffande utbildningen samt ökade sjuktal och pensionsavgångar bland vårdpersonalen. För korttidsutbildad personal märks ett ointresse av att utbilda sig vidare inom vården och ett vårdjobb ses många gånger som ett genomgångsyrke. Patientens ställning Den 1 januari 1999 förändrades hälso- och sjukvårdslagen för att stärka patientens möjligheter till inflytande och delaktighet. Det är för tidigt för att ge en samlad bild av vilka effekter vårdgivarnas åtgärder för att stärka patientens ställning har haft. Vissa tendenser och iakttagelser har emellertid redovisats (Hälso- och sjukvårdsapport 2001, Socialstyrelsen). Vårdgivarna har ökat informationsinsatserna men det är oklart om detta fått avsedd verkan. Rätten till en andra medicinsk bedömning är delvis okänd både hos vårdpersonal och patienter. 32 Landstingsförbundet har sedan en tid samlat in uppgifter om förväntade Skr. 2001/02:102 väntetider från landstingen. Systemet är fortfarande under uppbyggnad och kommer successivt att kompletteras med uppgifter om bland annat faktiska väntetider. Under det tredje tertialet 2001 begärdes uppgifter in från 1 283 kliniker och 549 (43 procent) svarade. Av dessa uppgav 247 (45 procent) en faktisk väntetid kortare än 3 månader. Vårdbarometern är en enkät som är utvecklad av Landstingsförbundet och ställd till befolkningen. Den handlar om erfarenheter av hälso- och sjukvården och redovisar resultat från fjärde kvartalet 2001. Man har ställt liknande frågor till patienter som varit i kontakt med följande typer av mottagningar: vårdcentral/familjeläkare, akutmottagning, annan mottagning/klinik på sjukhus och privat specialistläkare. Tabell 3.1 Andel som svarat att de Instämmer helt och hållet

Variation mellan typ av mottagning

Läkaren/sjuksköterskan visade respekt för

62-79 %

mig som patient/anhörig

Jag är nöjd med den information jag fick om

47-64 %

min sjukdom och mina problem.

Jag fick den hjälp jag hade förväntat mig vid

57- 69 %

besöket.

Källa : Landstingsförbundet

Tabellen 3.1 visar att majoriteten av de tillfrågade, oavsett typ av sjuk- vårdsmottagning, ansåg att sjukvårdspersonalen visat dem respekt samt att de fått den hjälp de förväntade sig vid besöket. Tillgängligheten har mätts genom att fråga om det var lätt eller svårt att komma fram per telefon. Mellan fyra och sjutton procent ansåg det vara mycket svårt. På frågan om vilket sammanfattande betyg man vill ge på besöket angav mellan 39 och 64 procent att de ville ge högsta betyg. Av de som besökte primärvården tyckte 72 procent att vänte- tiderna var rimliga. Antalet anmälningar till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) angående olyckor och fel i sjukvården steg under 1990-talet men har varit tämligen konstant de senaste tre åren. Antalet ärenden som lett till påföljd har dock varit oförändrat under 1990-talet, vilket tyder på att det kan vara anmälningsbenägenheten snarare än antalet fel i vården som ökat. Statistik över antalet inkomna anmälningar, avgjorda ärenden samt påföljder redovisades i den kommunala skrivelsen för 2001. Lex Maria-bestämmelserna innebär att allvarliga skador, sjukdomar och tillbud som inträffar i hälso- och sjukvården ska rapporteras till Socialstyrelsen. Antalet sådana anmälningar har minskat med 50 procent sedan mitten av 1990-talet och var 2000 nere på ungefär 900 stycken. En patient som skadas i samband med behandling eller liknande åtgärd inom hälso- och sjukvården (inkl tandvården) kan söka ersättning för skadan från patientförsäkringen Psykiatri Psykiatrireformen, som genomfördes 1995, syftade till att förbättra psykiskt funktionshindrades situation i samhället genom att bl.a. stimu- lera utbyggnaden av bostäder och utveckla dagliga verksamheter. Re- 33

formen har inneburit att många psykiskt funktionshindrade fått ett betyd-

Skr. 2001/02:102

ligt bättre liv. Enligt Socialstyrelsen finns det dock en grupp människor

som inte fått sina villkor förbättrade då de inte fått tillgång till ett eget

boende eller ett boende under hemlika former. Denna grupp bor kvar på

institutioner där nu kommunen ansvarar för platserna istället för, som

tidigare, landstingen. Socialstyrelsen menar att en vårdform har ersatts av

en annan utan att innehållet i vården utvecklats. Många av de vårdhem

som finns driver vård enligt ett föråldrat vårdtänkande. Skälen till att det

inte skett en förbättring inom detta område är enligt Socialstyrelsen bland

annat att kommunerna saknar ekonomiska incitament att ta fram lokala

boendealternativ (Hälso- och sjukvårdsrapport 2001, Socialstyrelsen).

Den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen, lagen (1991:1128) om

psykiatrisk tvångsvård (LPT) och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk

vård (LRV), var föremål för ett antal ändringar som trädde i kraft den

1 juli 2000. Syftet med ändringarna var bl.a. att öka patienternas

rättssäkerhet. Två av ändringarna avsåg att stärka rättssäkerheten för

patienterna i de fall där frivillig vård övergår till tvångsvård enligt LPT,

s.k. konvertering respektive att reglera vid vilka tillfällen tvångsåtgärder

får tillgripas utan att ett intagningsbeslut är fattat.

I en rapport till regeringen (Effekter av ändringar i de psykiatriska

tvångsvårdslagarna, Socialstyrelsen, 2001) konstateras att målet med den

förändrade lagstiftningen huvudsakligen har uppnåtts. Både antalet och

andelen vårdtillfällen som lett till konvertering har minskat. Patienternas

rättssäkerhet har ökat. En viss minskning av användningen av tvångs-

åtgärder har skett. Vissa brister finns i upprättandet av vårdplaner för de

intagna samt information om rätten till stödperson. Socialstyrelsen

uppger att ingen vårdplan upprättats i ca 30 procent av vårdtillfällena

enligt LPT, trots att det i lagen föreskrivs att en sådan skall upprättas

snarast efter intagningen. Detta kan, enligt Socialstyrelsen, vara försvar-

ligt vid mycket korta vårdtider, men inte då vården fortgår i flera veckor.

Tandvård

Socialstyrelsen gjorde i september 2001 en undersökning om vänte-

tiderna i folktandvårdens allmäntandvård (Hälso- och sjukvårdsrapport

2001, Socialstyrelsen). Där framgick att av totalt 708 kliniker hade 26

procent inte någon väntetid för nytillkomna patienter. Nittio kliniker

(12,7 procent) hade mer än 24 månaders väntetid och 53 kliniker (7,5

procent) hade mellan 18 och 24 månaders väntetid. Orsaken till de

oacceptabelt långa väntetiderna är brist på tandläkare. På frågan hur stort

personalbehovet är, svarade huvudmännen att de skulle kunna anställa

totalt 242 tandläkare ytterligare. De närmaste årens nettotillskott be-

räknas bli mycket lägre och tandläkarbristen kommer därför att bestå

under många år.

Landstingen ansvarar från och med 1999 för att personer som bor i

särskilda boendeformer för service och omvårdnad av äldre och

funktionshindrade samt personer med hemsjukvård m.fl. erbjuds upp-

sökande tandvård. Personer med särskilda behov av tandvårdsinsatser

kan som ett led i en sjukdomsbehandling erhålla detta mot erläggande av

samma avgifter som gäller för öppenvårdsbesök inom hälso- och sjuk-

vården. I Socialstyrelsens och Landstingsförbundets uppföljning av de

34

nya reglerna (Uppföljning av landstingens tandvård enligt tandvårdslag Skr. 2001/02:102 och tandvårdsförordning, Socialstyrelsen) anges att 67 000 personer (34 procent av de berättigade) fått munhälsobedömning under 2000. Drygt 94 000 personer fick nödvändig tandvård under 2000 vilket utgör knappt 50 procent av de berättigade. Resultatet för 2000 har av Socialstyrelsen bedömts vara tillfredsställande. Det finns stora tolkningsproblem om vilka som ska ha rätt till munhälsobedömning och nödvändig tandvård. När det gäller tandvård som en del i en sjukdomsbehandling, har detta kommit igång i samtliga landsting. Det är emellertid stora skillnader mellan landstingen avseende vilka individer och vilken behandling som ska omfattas av denna del av tandvårdsstödet. Skillnaderna är så stora att rättsosäkerhet bedöms föreligga. Läkemedel Det skrivs ut en större mängd läkemedel till kvinnor men kostnaden per förskrivet läkemedel är högre för män än för kvinnor. Särskilt tydlig är skillnaden för läkemedel mot depression och annan psykisk ohälsa och för läkemedel mot smärta. Förskrivningen av läkemedel mot depression är dubbelt så stor för kvinnor som för män. Eftersom män begår fler självmord skulle det kunna innebära att män är underbehandlade i detta avseende. Förskrivningen av gruppen lugnande medel och sömnmedel har ökat hos både kvinnor och män under de senaste åren, men de för- skrivs i högre utsträckning till kvinnor än män. Socialstyrelsen har under 2001 utvärderat effekterna av läkemedels- förmånens bestämmelser för ekonomiskt svaga grupper (Hälso- och sjukvårdsrapport 2001, Socialstyrelsen). Under 2000 var det 2,4 procent i befolkningen som sa att de hade avstått, helt eller delvis, från att hämta ut läkemedel med anledning av utgiftens storlek. Det är en minskning sedan 1999, då andelen var 3,7 procent. Överrepresenterade grupper är ensam- stående med barn, socialbidragsmottagare och arbetslösa. Prestationer kostnader Kostnader Landstingens kostnader för den offentliga hälso- och sjukvården ökade från 1999 till 2000 med 5,3 procent räknat i fasta priser (tabell 3.2). Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen har i stort sett varit oförändrad under 1990-talet.

35 Skr. 2001/02:102 Tabell 3.2 Sjukvårdshuvudmännens kostnader för hälso- och sjukvård. Miljarder kronor, löpande priser resp. fasta priser i 1995 års nivå.

1995

1997

1998

1999

2000

Total kostnad, löpande priser

102,4

95,6

100,9

107,8

114,7

Total kostnad, fasta priser

102,4

92,7

96,9

102,9

108,4

Varav

Läns- och regionssjukvård

73,5

67,2

69,6

73,2

76,8

Primärvård

18,9

18,1

20,1

21,4

23,0

Tandvård

5,6

3,1

3,2

3,1

3,2

Investeringar

4,3

4,3

4,0

5,2

5,3

Total kostnad/utgift per inv.

11 583

10 473

10 948

11 615

12 202

Källa : Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social 2001. Anm.[REDACTED_EFTERNAMN] 1997 redovisas nettokostnader, tidigare driftskostnader .

De totala utgifterna för hälso- och sjukvårdsändamål uppgick enligt nationalräkenskaperna för 2000 preliminärt till 163 miljarder kronor i löpande priser, vilket är en ökning med ca 5,8 procent jämfört med före- gående år (tabell 3.3). I de totala kostnaderna för hälso- och sjukvården ingår utöver sjuk- vårdshuvudmännens kostnader bl.a. hushållens konsumtion av hälso- och sjukvård, kostnader för läkemedelssubventionen. Hushållens utgifter utgörs av patientavgifter avseende privat och offentlig läkarvård, tand- vård, sjukgymnastik och sjukhusvård, kostnader för läkemedel (egen- avgifter), sjukvårdsartiklar och glasögon. Hushållens kostnader för vården uppgick till knappt 24,8 miljarder kronor 2000. Hälso- och sjuk- vårdens andel av BNP uppgick under 2000 till 7,8 procent. Tabell 3.3 Totala hälso- och sjukvårdskostnader samt kostnadernas andel av BNP Miljarder kronor, löpande priser

1995

1997

1998

1999

2000

Hälso- och sjukvårdskostnader

128

136

144

154

163

Andel av BNP

7,5%

7,5%

7,6%

7,7%

7,8%

Källa : Nationalräkenskaperna, Statistiska centralbyrån Andelen kommunalt finansierad hälso- och sjukvård (främst vård till äldre) kan, enligt Socialstyrelsens Hälso- och sjukvårdsrapport 2001, beräknas till ca 14,6 miljarder kronor, vilket motsvarar 0,7 procent av BNP. Den kommunalt finansierade vården ingår inte i beräkningen i tabell 3.3. För att få en fullständig bild av hälso- och sjukvårdens andel av BNP 2000, måste andelen räknas upp från 7,8 till 8,5 procent enligt Socialstyrelsen. Denna siffra stämmer relativt väl med vad som redovisas i OECD:s jämförelser av medlemsländernas sjukvårdskostnader. Kostnaderna för sjukvården per invånare varierar mellan de olika landstingen. Sjukvården kostar exempelvis 40 procent mer i Norrbotten än i Kronoberg. Skillnader mellan landstingen finns också beträffande vårdtidernas längd och vårdnivån. 36 Skr. 2001/02:102 Tabell 3.4 Exempel på variationer i kostnader, 1999-2000

Kronor per invånare

Spridning

Nettokostnader per landsting

10 300 - 14 300 kr/inv.

- varav läns-/regionsjukvård

7 900 11 000 kr /inv.

- varav primärvård (exkl. tandvård)

2 000 3 800 kr/inv.

- primärvårdens andel av kostnaderna

15 % - 30 %

Källa : Hälso- och sjukvårdsrapport 2001, Socialstyrelsen

Tabell 3.4 visar variationen mellan det landsting som har den lägsta kostnaden och det landsting som har den högsta kostnaden för sjuk- vården. Skillnaderna i kostnader kan tyda på att ett visst utrymme finns för effektivare resursutnyttjande i vissa landsting. Socialstyrelsen pekar på några systemfel som förhindrar ett optimalt vårdutnyttjande. Bland annat nämner man splittrad finansiering, oklar rollfördelning, bristande ledarskap, kompetens och samordning mellan olika vårdgivare samt felaktiga incitament. Landstingens köp av verksamhet har ökat kraftigt de senaste åren. Den största andelen köps från privata företag men den största ökningen av köp har skett från landstingsägda företag. Detta kan förklaras av landstingens bolagisering av sjukhusverksamhet. Tabell 3.5 Landstingens köp av verksamhet 1998-2000

Miljoner kronor, löpande priser.

Företag

1998

1999

2000

Landstingsägda

670

700

3 870

Privata

6 440

7 020

9 540

Summa

7 110

7 720

13 410

Källa : Statistiska bilder av privatiseringen av välfärdstjänster, Statistiska centralbyrån Den procentuella ökningen är störst för köp av primärvård (exklusive tandvård). Landstingen köpte primärvårdstjänster för 2,3 miljarder kronor 1998. 2000 uppgick köp av sådana tjänster till knappt 4,4 mil- jarder kronor. I kronor räknat är köpen av läns- och regionsjukvård större. Köp av läns- och regionsjukvård uppgick 2000 till 9 miljarder kronor varav 5,7 miljarder utgjorde köp från privat ägda företag. Kostnader för läkemedel År 2001 uppgick kostnaderna för läkemedelsförmånen till knappt 17 miljarder kronor. Detta var en ökning med drygt 7 procent i löpande priser jämfört med 2000. Kostnadsökningstakten har dock minskat något de senaste två åren. En orsak till den lägre ökningstakten kan vara att beloppsgränsen för högkostnadsskyddet vid köp av läkemedel, i syfte att dämpa kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånen, höjdes den 1 juni 1999 från 1 300 kronor till 1 800 kronor. Sedan april 2001 är inte läke- medel för behandling av fetma samt impotens längre subventionerade. Detta har också antagligen bidragit till en minskad kostnadsökningstakt. Landstingen arbetar dessutom mer aktivt för en ökad kostnads- medvetenhet hos förskrivarna. 37 Det finns betydande skillnader mellan landstingen avseende kostnader Skr. 2001/02:102 för läkemedel i öppen vård. Förklaringen kan vara skillnader i ålders- struktur, förekomsten av sjukdomar som kräver dyr läkemedelsbehand- ling och skillnader i sjukvårdsutbud och behandlingstradition. Av betydelse är även skillnader i enskilda läkares förskrivningsmönster. Andra förklaringar kan vara skillnader i hur olika läkemedelskommittéer arbetar och vilket genomslag exempelvis deras rekommendationslistor fått samt skillnader som består i att vissa landsting decentraliserat budgetansvaret för läkemedel till vårdenhetsnivå. För 2001 var totalkostnaden för läkemedel 2 500 kronor per capita. Med totalkostnaden avses summan av patientens egenavgifter och lands- tingens kostnader för läkemedel. För män var siffran 2 698 kronor och kvinnor 2 284 kronor (Socialstyrelsen, Läkemedel i användning förändringar och tendenser, Kvartalsrapport 2001:4). En redovisning av samtliga landstings kostnader för läkemedelsförmånen samt skillnaderna mellan män och kvinnor finns i regeringens skrivelse om utvecklingen i den kommunala sektorn 2001 (skr. 2000/01:102) Psykiatri Den psykiatriska vården utvecklas mot mer öppenvårdsinriktade insatser och slutenvården fortsätter att minska. 1999 var antalet vårdplatser inom den psykiatriska slutenvården 5 800. År 1995 var denna siffra 8 400. Den psykiatriska tvångsvården i Sverige har varit mer omfattande än i de flesta andra länder i Västeuropa. Ett av de ursprungliga målen med förändringarna i tvångsvårdslagstiftningen 1992 var att minska tvångs- vårdens omfattning. Mätningar som gjorts pekar på att omfattningen av den psykiatriska tvångsvården (vård med stöd av LPT) kan antas ha stabiliserats på en nivå kring 6 000 vårdtillfällen per år. Under perioden 1993 1996 var antalet vårdtillfällen ca 8 000 per år. Även vårdtiderna har förkortats. 2001 var tre fjärdedelar av vårdtillfällena kortare än fyra veckor jämfört med två tredjedelar 1996/97. Kvinnor är i majoritet av de som tvångsvårdas samt har längre vårdtider. Tabellen nedan visar påbörjade vårdtillfällen under tiden 1 april till 30 september, 2001. Tabell 3.6 Påbörjade vårdtillfällen med stöd av LPT under tiden 1 april till 30 september 2001.

Ålder

Kvinnor

Män

Totalt

Procent

19

10

29

1

18-24 år

95

116

211

8

25-34 år

223

207

430

17

35-44 år

285

291

576

23

45-54 år

284

232

516

21

55-64 år

177

148

325

13

65-74 år

116

72

188

8

75- år

138

94

232

9

Summa

1 337

1 170

2 507

100

Källa : Effekter av ändringar i de psykiatriska tvångsvårdslagarna, Rapport från Socialstyrelsen 2001 .

När det gäller den rättspsykiatriska vården (vård med stöd av LRV) är emellertid männen i klar majoritet. Under första halvåret 2001 avslutade 38 105 män och 15 kvinnor vård enligt LRV. Sju vårdtillfällen avslutades Skr. 2001/02:102 genom att patienten begått självmord. Detta får enligt Socialstyrelsen anses utgöra en anmärkningsvärt hög andel eftersom de som överlämnas till vård enligt LRV utgör en mycket begränsad population. Antalet patienter som vårdats enligt LRV har ökat något 1990-talet. En sammanställning gjord den 31 mars 2001 visar att 1 107 patienter var inskrivna för vård enligt LRV vid mättillfället. Vid en mätning som gjordes den 31 december 1996 var antalet inskrivna 952. Socialstyrelsen har även gjort en tillsyn av 60 av 79 enheter i landet som bedriver psykiatrisk tvångsvård. Vid granskningen framkom att bl.a. det individuellt utformade stödet till patienter som tvångsvårdas måste ses över samt att en intensifiering måste göras av arbetet med att upprätta lokala instruktioner för rutinerna och ansvarsfördelningen vid vård- enheterna. Av Socialstyrelsens rapportering från tillsynen framgår att 13 vård- enheter uppfyller gällande bestämmelser beträffande dokumenterade rutiner avseende tvångsåtgärder före intagningsbeslut, patientens rätt att telefonera eller med andra hjälpmedel kommunicera över telenätet samt bevakning av tidsfrister. 37 enheter ansågs delvis uppfylla bestämmel- serna och 10 vårdenheter ansågs inte uppfylla bestämmelserna. De granskade områdena är av särskild betydelse för tvångsvårdade patienters rättssäkerhet. Tandvård Redovisningar om kvalitet och tillgänglighet inom tandvården är relativt begränsade. Tandhälsan har dock blivit allt bättre hos både barn, ung- domar och vuxna. Under de senaste decennierna har förbättringarna varit störst vad gäller barn och ungdomar. Kariesförekomsten hos barn och ungdomar belyser tandvårdens insatser för att minska sjukdomen karies. Insatser görs bl.a. med en avgiftsfri, organiserad barn- och ungdomsbehandling, som har visat sig mycket ändamålsenlig. Socialstyrelsens rapporter visar en stadig ökning av antalet kariesfria barn i olika åldrar mellan åren 1985 och 2000, även om det finns tecken på att förbättringen av tandhälsan har mattats av under de senaste åren. 39 Skr. 2001/02:102 Diagram 3.1 Andelen barn med kariesfria tänder

Procent

100

90

80

70

Procent

60

50

40

30

20

10

0

1985

1990

1995

2000

3-åringar

6-åringar

12-åringar

Källa : Socialstyrelsen Även den vuxna befolkningens tandhälsa har förbättrats under mot- svarande tidsperiod och en allt större andel vuxna har egna tänder. Ett sätt att mäta vuxnas tandhälsa är andelen av befolkningen som uppger sig ha svårigheter att tugga hård föda. Andelen som har tuggsvårigheter har generellt minskat och då speciellt bland personer i åldrarna 65 år och äldre. 198081 hade 33,1 procent av alla män i åldersgruppen 7584 år nedsatt tuggförmåga. 199697 var siffran 18,4 procent för samma ålders- grupp. För kvinnor i samma åldersgrupp var siffrorna 30,4 procent respektive 22,9 procent. Personal Under 2001 legitimerades 1 329 läkare, vilket är ett rekordstort antal. Av dessa utgjorde 44 procent läkare med utländsk utbildning. Trots detta fortsätter mängden vakanser att vara stor. Ett problem av motsatt karaktär är deltidsarbetslösheten bland sjuksköterskor, undersköterskor, vård- biträden och övrig omvårdnadspersonal. Bland landstingsanställda minskade emellertid deltidsarbetslösheten under 2000 med 31 procent och trenden pekar på fortsatt minskning. Tabell 3.6 Landstingsanställd sjukvårds- och tandvårdspersonal, Antal årsarbetare

1996

1997

1998

1999

2000

Läkare

19 909

21 509

22 440

23 329

23 600

Tandläkare

3 723

3 625

3 707

4 058

4 059

Övrig tandvård

8 196

8 047

8 315

8 976

9 153

Sjuksköterskor

57 579

62 128

65 894

68 951

70 331

Undersköterskor och biträden

50 700

49 691

50 199

50 768

50 944

Paramedicin

14 645

16 433

16 077

16 954

17 267

Totalt

154 751

161 433

166 632

173 036

175 354

Källa : Landstingsförbundet Anm. Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen paramedicin ingår bl.a. psykologer, kuratorer, sjukgymnaster och arbetsterapeuter. 40 Tabell 3.6 visar antalet landstingsanställda årsarbetare inom hälso- och Skr. 2001/02:102 sjukvården. Totalt har en ökning skett med ca 20 500 årsarbetskrafter sedan 1996. Främst har antalet läkare och sjuksköterskor ökat. 41 Skr. 2001/02:102 4 Socialtjänsten

4.1

Äldreomsorg

Sammanfattande slutsatser Andelen äldre som får kommunal äldreomsorg, i ordinärt eller särskilt boende, har varit i stort sett oförändrad under de senaste åren. De utökade resurserna som tillkommit verksamheter inom vård och omsorg har under senare år främst gått till äldre med omfattande vårdbehov. Hemtjänstens volym, dvs. antal timmar vård och omsorg, har ökat. Resurstillskottet syns därför inte i ett ökande antal eller en ökande andel äldre personer med kommunal vård och omsorg. I många av landets kommuner råder platsbrist inom särskilda boende- former. Detta leder till långa väntetider för många äldre som fått beslut om plats i särskilt boende. Det pågår ett omfattande utvecklingsarbete inom den kommunala äldreomsorgen. Bland annat arbetar många kommuner med att utveckla system för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling och att förbättra stödet till anhöriga. Personalen inom äldreomsorgen har under senare år ökat, men det finns ett fortsatt stort rekryteringsbehov. Flertalet av landets kommuner har stora rekryteringsproblem. Äldreomsorg där driften överlåtits till privata entreprenörer fortsätter att öka. År 2000 erhöll 9,4 procent av äldreomsorgstagarna hjälp från privata vårdgivare. År 2000 uppgick kommunernas kostnader för äldreomsorg till drygt 67 miljarder kronor. Nationella mål Kommunernas ansvar för service, vård och omsorg för äldre regleras i socialtjänstlagen (SoL) (1980:620). I SoL regleras allmänt den enskildes rätt till bistånd. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende för service och omvårdnad för äldre. Fr.o.m. den 1 januari 1998 har äldre, funktionshindrade och långvarigt sjuka rätt att ansöka om bistånds- insatser enligt i en annan kommun. Ansökan skall handläggas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen. Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt, under trygga förhållanden och med respekt för sitt självbestämmande och sin integritet. Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt ge dem med behov stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall också inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. Kommunen skall också i sin 42 uppsökande verksamhet skall upplysa om socialtjänstens verksamhet för Skr. 2001/02:102 äldre.

Socialnämnden bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan

liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha

kontakt med andra. Socialnämnden genom stöd och avlösning bör

underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller

äldre eller har funktionshinder.

Socialtjänsten skall vara av god kvalitet. Från den 1 januari 1999 gäller

även att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall

utvecklas och säkras.

Måluppfyllelse och kvalitet

Rätt till bistånd

Andelen äldre som får hjälp i ordinärt boende eller i särskilt boende har

varit i stort oförändrad de senaste åren. Antalet individer som får hjälp

har ökat något.

En förskjutning av insatserna inom äldreomsorgen mot de mest

hjälpbehövande pågick under hela 1990-talet. Denna utveckling har

fortsatt 2000. Personer med behov av serviceinsatser som t.ex. städning

och tvätt har i en ökande grad ställts utanför det offentliga åtagandet.

Detta har lett till att allt fler äldre får den hjälp de behöver endast av

anhöriga och fler använder betald, privat hjälp (Socialstyrelsens rapport

Bo hemma på äldre dar , Äldreuppdraget 2000:11). Även sociala inslag,

såsom promenader utomhus, inom vården och omsorgen har minskat i

omfattning.

Med möjligheten för äldre personer att erhålla en allt mer avancerad

vård i det egna hemmet ökade delvis möjligheten för enskilda att bo kvar

hemma under 1990-talet. Utvecklingen har dock skett parallellt med

successivt minskande insatser från kommunens sida av service och

sociala inslag inom ramen för hemtjänsten.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna genomförde under 2000 en

nationell studie med övergripande syfte att kartlägga den enskildes

rättssäkerhet inom vissa områden i den kommunala äldreomsorgen

(Socialstyrelsens rapport Rättssäkerhet inom äldreomsorgen ). Av studien

framgick att ett stort antal äldre personer med av kommunen

konstaterade hjälpbehov inte erhåller dessa insatser inom en rimlig tid

efter biståndbeslutet fattats. Problemen finns framför allt när det gäller

plats inom särskilt boende. En otillfredsställande måluppfyllelse kan

därmed konstateras vad gäller kommunernas skyldighet att inrätta

särskilda boendeformer för äldre personer med särskilt behov av stöd.

Rätt att ansöka om bistånd i annan kommun

Socialstyrelsens redovisar i rapporten Äldres rätt att flytta 

kommunernas tillämpning av 6 h § SoL resultatet av uppföljningar för år

2000 av den nya bestämmelsen avseende äldres och funktionshindrades

rätt att ansöka om bistånd i annan kommun. Uppföljningarna visar att det

43

i de flesta kommuner endast är ett fåtal äldre från andra kommuner som Skr. 2001/02:102 har ansökt om bistånd i enlighet med den nya bestämmelsen. Hälften av kommunerna tog under året emot högst fyra ansökningar och 52 kommuner tog emot tio eller fler ansökningar. 32 kommuner fick inga ansökningar alls. Flertalet ansökningar avsåg flyttning inom länet. Av 2000 ansökningar enligt den nya bestämmelsen bifölls 950. Skälen för avslag var i första hand att behov inte bedömdes föreligga enligt kriterierna i socialtjänstlagen. I andra hand hänvisades till brist på platser i särskilda boenden. Av de bifallna ansökningarna verkställdes cirka 650. Ungefär 200 personer som fått bifall på ansökan om flytt till annan kommun väntade på verkställighet av beslutet. Den vanligaste orsaken till väntetid mellan beslut och verkställighet var brist på platser i särskilt boende. Ett 30-tal kommuner, främst förortskommuner i storstads- regionerna som erhållit många ansökningar, har haft svårt att leva upp till lagstiftningens intentioner. Stöd till anhöriga Sedan 1 januari 1998 gäller att kommunerna genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder. För att utveckla och förbättra anhörigstödet utgick ett statligt stimulansbidrag till kommunerna under åren 19992001. Förutsättningen för att erhålla bidraget var att kommunerna i samverkan med anhöriga och frivilligorganisationer tog fram en gemensam handlingsplan som redovisades till Socialstyrelsen. Samtliga kommuner i landet tog fram en handlingsplan för de tre åren. Kommunerna har genom kartläggningar, inventeringar, intervjuer och uppsökande verksamhet fått kännedom om vilka stödformer som behöver utvecklas. Behov som framkommit är exempelvis information om sam- hällets insatser, kunskaper om olika sjukdomstillstånd, avlösningsformer, semester och rekreation samt ekonomisk ersättning. Flera av de stöd- former som fanns före 1999 har vidareutvecklas, t.ex. anhörigcentraler/- träffpunkter, utbildning för anhöriga och personal samt anställning som anhörigkonsulenter/stödjare. Genom stimulansbidraget utvecklas och prövas även nya, okonventionella och lättillgängliga stödformer. Flera kommuner prövar olika aktiviteter så att anhörigvårdare och den vårdade skall erbjudas rekreation och semester. Avlösning i hemmet erbjuds avgiftsfritt i många kommuner under ett begränsat antal timmar och i några även utan biståndsbedömning. Kvalitetsutveckling I samband med tillägget i socialtjänstlagen om att kvaliteten i social- tjänsten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras gav Socialstyrelsen ut föreskrifter och allmänna råd om kvalitetssystem i omsorgerna om äldre och funktionshindrade (SOFS 1998:8). Social- styrelsen har under 2000 följt upp kommunernas kvalitetsarbete, genom bl.a. telefonintervjuer med kommunalpolitiker och förvaltningschefer och genom besök i ett antal kommuner. Uppföljningarna visar att nya bestämmelserna och Socialstyrelsens allmänna råd har fått stort genom- 44 slag i många av landets kommuner. De allmänna råden innehåller bl.a. Skr. 2001/02:102 rekommendationen att kommuner bör inrätta funktioner för t.ex. klago- målshantering. Fortfarande saknas dock på många håll system för att tillvarata brukares och anhörigas synpunkter. Personal- och kompetensförsörjning En förutsättning för att vården och omsorgen av äldre skall hålla god kvalitet är att det finns personal i tillräcklig omfattning och med rätt kompetens. Personalen inom äldreomsorgen har under senare år ökat och det finns ett fortsatt stort rekryteringsbehov. Flertalet av landets kommuner har dock stora rekryteringsproblem, främst vad gäller hög- skoleutbildad personal som t.ex. sjuksköterskor. Likaså rapporterar många kommuner en brist på undersköterskor och vårdbiträden. Studier som Socialstyrelsen genomfört av kommunernas personal- och kompetensförsörjning visar dock kommunerna arbetar med en rad åtgärder för att förbättra personal- och kompetensförsörjningen. Till exempel stimulerar åtta av tio kommuner på olika sätt vårdbiträden som saknar grundutbildning att skaffa sådan. Medicinska insatser inom äldreomsorgen Socialstyrelsens uppföljningar visar att den successiva ökning av vård- tyngden inom den kommunala äldreomsorgen som ägde rum under 1990- talet, i både särskilt och ordinärt boende, inte har mötts av en tillräcklig utveckling av det medicinska omhändertagandet. Bland annat är bristande läkarmedverkan i den kommunala primärvården något som har uppmärksammats i ett flertal av Socialstyrelsens uppföljningar. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har förordat att landstingen och kommunerna via samverkansavtal närmare skall precisera villkoren för samarbete inom detta område. I en studie som Socialstyrelsen genom- förde våren 2001 ( Läkarmedvekan i kommunal äldrevård Samverkans- avtal mellan kommun och landsting ) framgår att det i ungefär hälften av landets kommuner har slutits avtal med landsting avseende läkar- medverkan inom äldrevården. Kostnader År 2000 uppgick kommunernas kostnader för äldreomsorg till drygt 67 miljarder kronor. Det är en ökning med ca tre miljarder kronor eller knappt 5,5 procent jämfört 1999. Den största delen av kostnaderna år 2000, drygt 47 miljarder kronor, avsåg vård och omsorg i särskilt boende. Kostnaderna för vård och omsorg i ordinärt boende uppgick drygt 18 miljarder kronor. Kostnaderna per invånare 65 år och äldre för äldreomsorg varierar mellan kommunerna.. De högst genomsnittliga kostnaderna per invånare 65 år och äldre har glesbygdskommunerna i de nordliga länen och de lästa genomsnittliga kostnaderna återfinns bland kommunerna i Stockholms län. 45

Prestationer

Skr. 2001/02:102

Hjälp i ordinärt boende Drygt 125 000 personer som var 65 år eller äldre, som bodde i ordinärt boende, var beviljade hemtjänst den 1 oktober 2000. Detta motsvarar cirka 8 procent av alla 65 år och äldre. Jämfört med 1999 har antalet minskat med cirka 3 procent. I förhållande till befolkningen 65 år eller äldre är dock andelen med hemtjänst oförändrad. Ungefär 70 procent av de som var beviljade hemtjänst var kvinnor. Omstruktureringen inom hemtjänsten har fortsatt de senaste åren. Detta syns i en minskning av antalet personer med mer begränsade insatser, 1 9 timmar per månad, och en tredubbling av antalet personer med mycket omfattande insatser, mer än 200 timmar per månad. Socialstyrelsen drar slutsatsen att de utökade resurserna som tillkommit verksamheter inom vård och omsorg under senare år främst gått till äldre med omfattande vårdbehov (Socialstyrelsens rapport Nationell handlingsplan för äldrepolitiken Lägesrapport 2001 ). Hemtjänstens volym, dvs. antal timmar vård och omsorg, har ökat. Resurstillskottet syns därför inte i ett ökande antal eller en ökande andel äldre personer med kommunal vård och omsorg. Diagram 4.1 Utveckling av ordinärt boende enligt SoL Antal personer

155 000

150 000

145 000

140 000

135 000

130 000

125 000

120 000

115 000

110 000

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

 Ordinärt boende med hemtjänst o hemsjukvård eller endast hemsjukvård

 Ordinärt boende med hemtjänst o hemsjukvård

Källor: Socialstyrelsen och Socialdepartementet Drygt hälften av landets kommuner ansvarar helt eller delvis för hem- sjukvården (exklusive läkarinsatser) i ordinärt boende. Drygt 44 800 personer 65 år eller äldre var den 1 oktober 2000 registrerade som mottagare av hemsjukvård. Den 1 november 1999 var motsvarande siffra 37 000 personer. Antalet personer med hemsjukvård i ordinärt boende har alltså ökat mellan 1999 och 2000, vilket är en följd av att allt sjukare personer får sin vård i det egna hemmet. Av de drygt 44 800 personer som var registrerade som mottagare av hemsjukvård var cirka 60 procent även beviljade hemtjänst. Jämfört med 1999 har denna andel minskat med cirka 5 procentenheter. 46

Särskilda boendeformer

Skr. 2001/02:102

Cirka 121 000 personer 65 år eller äldre bodde permanent i särskilda

boendeformer den 1 oktober 2000, vilket motsvarar cirka 8 procent av

samtliga personer i gruppen. Jämfört med 1999 har antalets med cirka 4

procent. Andelen av gruppen personer 65 år eller äldre som bor perma-

nent i särskilda boendeformer var oförändrad jämfört med 1999. Bland

personer 80 år eller äldre har dock andelen ökat något. Ungefär 70

procent av de som bodde permanent i särskilda boendeformer var

kvinnor.

En tydlig förbättring av standarden mätt som förekomsten av delad

bostad, egen toalett och egen dusch/bad inom särskilda boendeformer

har ägt rum under senare år. År 1993 delade drygt 15 procent av samtliga

personer i särskilda boendeformer rum med annan person än make eller

maka. Motsvarande siffra för 2000 var knappt 6 procent. Jämfört med

1993 bodde betydligt färre personer 2000 i boenden utan egen dusch eller

bad samt utan egen toalett. Andelen av de boende inom särskilda

boendeformer som hade egen toalett har ökat från cirka 70 procent 1993

till cirka 80 procent 2000 och andelen som hade egen dusch/bad från

cirka 54 till cirka 73 procent mellan 1993 och 2000.

Dagverksamhet och korttidsboende

Cirka 9 800 äldre erhöll korttidsvård/boende den 1 oktober 2000, vilket

är en ökning med ca 1 700 personer eller cirka 20 procent jämfört med

året innan. Cirka 15 000 äldre hade erhållit beslut om dagverksamhet den

1 oktober 2000. Jämfört med året innan är det en ökning med drygt 1 900

personer eller cirka 14 procent.

Vård och omsorg i privat regi

Det skedde under 1990-talet en kraftig ökning av entreprenader och köp

av platser i enskild regi inom äldreomsorgen. Ökningen ägde rum inom

såväl hemtjänsten som de särskilda boendeformerna. Enligt Social-

styrelsens uppföljningar visar denna utveckling ingen tendens till

avmattning. Uppgifter avseende 2000 tyder på en fortsatt tillväxt av

äldreomsorg där driften överlåtits till privata företag. Den 1 oktober 2000

erhöll 9,4 procent av äldreomsorgsmottagarna hjälp från privata vård-

givare, vilket motsvarar 23 000 personer. Av de cirka 121 000 äldre som

bodde permanent i särskilda boendeformer den 1 oktober 2000 bodde

drygt 11 procent i bostäder som drevs i privat regi. Föregående år var den

9 procent. Av de drygt 125 000 äldre som var beviljade hemtjänst i

ordinärt boende den 1 oktober 2000 fick drygt 7 procent hemtjänst som i

huvudsak utfördes i privat regi. Jämfört med föregående år var detta en

ökning med nära 2 procentenheter.

Det finns stora skillnader mellan delar av landet vad gäller förekomst

av äldreomsorg i privat drift. Driftsformen är vanligast förekommande i

urbana kommuner främst storstäder, förortskommuner och större

städer.

47

4.2

Handikappomsorg

Skr. 2001/02:102

Sammanfattande slutsatser Hälften av kommunerna saknar fortfarande ett handikappolitiskt pro- gram. Enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken bör arbetet med att skapa ett tillgängligt samhälle prioriteras. Liksom tidigare brister det dock fortfarande i detta avseende, särskilt för barn med funktionshinder. Antalet klagomål inom området omsorg om personer med funktions- hinder har ökat mer än inom andra sociala tillsynsområden. Resultatet av länsstyrelsernas tillsyn visar att verksamheten för personer med funk- tionshinder behöver förbättras för att tillgodose den enskildes rättssäker- het och verksamhetens laglighet. Antalet icke verkställda domar och icke verkställda kommunala beslut ligger på samma nivå som året innan. Svårigheterna att rekrytera personal består. Det är fortsatt brist på bostäder med särskild service och utbyggnaden sker inte i den takt som behövs. Kommunernas intresse att starta verksamheter med personliga ombud blev större än förväntat. Antalet personer yngre än 65 som var beviljade hemtjänst är i stort sett oförändrat, men antalet hjälptimmar har ökat med ca 5 procent. Antalet personer med funktionshinder yngre än 65 år som bodde permanent i bostad med särskild service är i stort sett oförändrat jämfört med tidigare år. Det totala antalet personer med LSS-insatser har ökat med 2 procent. Den insats som ökat mest är ledsagarservice, medan insatsen råd och stöd har minskat. Andelen personer med psykiska funktionshinder som hade insatser enligt LSS av kommunen har ökat med ca 9 procent. Nästan en tredjedel av alla insatser gällde barn och ungdomar. Kommunernas kostnader för insatser till funktionshindrade har ökat med 11 procent. Den mest kostnadskrävande insatsen är personlig assi- stans enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen om assistansersättning (LASS). Nationella mål Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Från patient till medborgare (prop.1999/2000:79) antogs av riksdagen den 30 maj 2000. Den utgår från FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet vilken Sverige har åtagit sig att följa. De nationella målen för handikappolitiken är enligt handlingsplanen: -en samhällsgemenskap med mångfald som grund,

-att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet och 48

-jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män Skr. 2001/02:102 med funktionshinder. För att nå upp till dessa mål bör följande arbetsområden prioriteras under de närmaste åren:

-att se till handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer, -att skapa ett tillgängligt samhälle och

-att förbättra bemötandet. Socialtjänstlagen (SoL) Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (1980:620) ansvar för insatser till människor med funktionshinder. Socialnämnden skall verka för att människor med funktionshinder skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Kommunen bör underlätta för den enskilde att bo hemma eller medverka till ett boende anpassat efter den enskildes särskilda behov av stöd samt medverka till en meningsfull sysselsättning. Den som behöver kan få bistånd i form av hjälp i hemmet eller med särskild service eller bistånd i annan form om det finns skäl för det. Kommunerna skall också medverka i samhällsplaneringen vid ut- formning av nya och äldre bostadsområden samt verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer blir lätt tillgängliga för alla. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade LSS ställer högre krav än de i SoL. LSS utformades som en rättighetslag eftersom svårt funktionshindrades rättigheter i fråga om stöd och service i det dagliga livet bör regleras i en särskild lag. Enligt LSS skall kommunen främja jämlika och goda levnadsvillkor samt full delaktighet i samhällslivet för personer med stora och varaktiga funk- tionshinder så att de kan leva som andra. De tre grupper av personer som lagen omfattar anges i 1 § LSS. De insatser lagen ger rätt till skall vara varaktiga och samordnade och anpassas till mottagarens individuella behov samt kan endast nekas på grund av att behovet faktiskt tillgodoses på annat sätt. Lagen om assistansersättning (LASS) Assistansersättningen är en statlig ekonomisk ersättning som kan beviljas personer som har behov av personlig assistans i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Enligt lagen (1993:389) om assistansersättning kan den som tillhör LSS personkrets och inte har fyllt 65 år ansöka om sådan ersättning. Ersättningen utbetalas inte under tid som den sökande bor i en bostad som drivs eller finansieras av staten, kommunen eller landstinget. Den enskilde kan själv välja vem som skall svara för assistansen. Kommunen svarar för assistansen till ca 70 procent av samtliga med beslut om assistansersättning. 49

Hälso- och sjukvårdslagen (HSL)

Skr. 2001/02:102

Landstingen skall enligt Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) erbjuda

dem som är bosatta i landstingsområdet habilitering, rehabilitering och

hjälpmedel. Dessutom har kommunerna enligt HSL ett särskilt ansvar att

tillhandahålla en god hälso- och sjukvård samt habilitering, rehabilitering

och hjälpmedel till dem som bor i särskilt boende enligt LSS och SoL

och till dem som vistas i dagverksamhet enligt samma lagar.

Bostadsanpassning

Den som är funktionshindrad har rätt till ett ekonomiskt bidrag för att

anpassa sin bostad så att han eller hon kan leva ett självständigt liv i eget

boende. Detta regleras i lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag

m.m. Bidraget skall täcka skäliga kostnader för anpassningen och göra

det möjligt för funktionshindrade att bo kvar i sin egen bostad.

Kommunerna har ansvaret för bidraget, såväl vad gäller bedömningar

och beslut som det ekonomiska ansvaret.

Personal och avgifter

Enligt såväl SoL som hälso- och sjukvårdslagen och LSS skall det finnas

sådan personal i verksamheten som behövs för att ge ett gott stöd och en

god service.

För hemtjänst och särskilt boende får kommunen enligt SoL ta ut

skäliga avgifter. Insatser enligt LSS skall i huvudsak vara avgiftsfria. För

bostad med särskild service får avgift tas ut för den enskildes privata

bostadsdel. Vare sig enligt SoL eller LSS får dock avgifterna överstiga

kommunens självkostnader eller uppgå till så stora belopp att den

enskilde inte får tillräckliga medel för sina personliga behov.

Måluppfyllelse och kvalitet Handikappombudsmannens årsrapport Handikappombudsmannen (HO) konstaterar i sin årsrapport till regeringen för 2000 att det, liksom tidigare förekommer brister i till- gängligheten. Under 2000 genomförde HO en enkätundersökning riktad till landets kommuner. Syftet var att följa upp HO:s enkäter som genomfördes 1996 och 1998, om hur FN:s standardregler för att till- försäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet har förverkligats i kommunerna. Tonvikten lades vid kommunernas policy och planering. 275 av landets 289 kommuner besvarade enkäten. Resultaten visar att det finns kvalitetsförbättringar när det gäller kommunernas policy och planering. Standardreglerna utgör allt oftare grunden för kommunernas handikappolitiska planering, men hälften av kommunerna saknar ett handikappolitiskt program. 50 Resultatet visar även att endast en kommun uppfyller HO:s krav på Skr. 2001/02:102 mycket bra policy, och endast en uppfyller kraven på mycket bra till- gänglighet. Länsstyrelsernas verksamhetsgranskningar Liksom föregående år är det i huvudsak Socialstyrelsens årsrapport samt sammanställning av länsstyrelsernas rapporter från sitt tillsynsarbete som utgör underlag för regeringens redogörelse. Inom ramen för sitt tillsynsansvar enligt SoL och LSS utför läns- styrelserna granskningar av verksamheterna och behandlar klagomål och anmälningar från enskilda. Deras bedömningar redovisas i rapporter till Socialstyrelsen Sammanställningen i Socialstyrelsens årsrapport bygger på rapporter från samtliga 21 länsstyrelser som under 2000 genomfört ca 1 100 granskningar av socialtjänstens verksamheter i landets 289 kommuner. Av de verksamhetsgranskningar som länsstyrelserna genom- förde avsåg 34 procent stöd till funktionshindrade, jämfört med 19 pro- cent för 1999. I Socialstyrelsens uppföljning av förändringarna i SoL den 1 januari 1998 har en särskild studie av socialtjänstens insatser gjorts. Under- sökningen visar att personer med funktionshinder som inte har rätt till LSS-insatser har svårt att få sina behov tillgodosedda fullt ut. Endast 20 procent av kommunerna erbjuder daglig sysselsättning för funktions- hindrade under 65 år och insatsen ledsagning är ofta begränsad. Många av de insatser som personer med funktionshinder är beroende av hänförs till 6§ SoL. Detta innebär att besluten inte kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Länsstyrelsernas granskningar av socialtjänstens verksamheter visar en varierande bild av förtjänster och brister i kom- munerna. Totalt är det närmare 40 procent av granskningarna som slutar med någon grad av kritik, men det skiljer sig åt mellan de olika verksam- hetsområdena. Vid granskning av verksamhet för personer med funktionshinder har länsstyrelserna funnit brister i 47 procent av det som granskats. Resultatet av länsstyrelsernas tillsyn visar det finns stora brister i kom- munernas sätt att sköta handläggningen och dokumentation i utredningar och beslut som rör enskilda personer. Brister har konstaterats i vid såväl utredningar och underlag som dokumentation om hur besluten verkställs. Klagomål och anmälningar från enskilda Under 2000 granskade länsstyrelserna 2 366 klagomål från enskilda personer, varav 400 är klagomål inom området omsorg för personer med funktionshinder. Det är en ökning från 18 till 20 procent jämfört med 1999. Klagomål på insatser är mest frekvent och utgjorde 29 procent. Andelen klagomål på handläggningen är 26 procent. Knappt 40 procent av samtliga klagomål avslutades med att någon form av kritik. Inom området omsorg om personer med funktionshinder är siffran drygt 40 procent. Det är en någon högre andel kritik än före- gående år. 51

Fler män än kvinnor anmäler klagomål inom områdena omsorg för

Skr. 2001/02:102

personer med funktionshinder.

Boende med särskild service

Utvecklingen när det gäller bostad med särskild service för

funktionshindrade bedömer länsstyrelserna som oroande. Det är fortsatt

brist på bostäder och utbyggnaden sker inte i den takt som behövs. När

det gäller rätten att flytta till annan kommun finns det en tveksamhet att

bygga bostäder som kan stimulera till inflyttning från andra kommuner

och skapa behov av fler bosstäder.

Personalsituationen

Socialstyrelsen skriver både i sin årsrapport och i sammanställningen av

länsstyrelsernas rapporter att personalsituationen ger anledning till oro då

det på många håll rapporteras om svårigheter att rekrytera personal med

lämplig utbildning och kompetens. SoS konstaterar även att arbets-

ledarnas allt större ansvarsområden påverkar deras möjlighet till arbets-

ledning och kan i förlängningen få negativa konsekvenser för den en-

skilde.

Icke verkställda domar och myndighetsbeslut

Samtliga länsstyrelser har under året undersökt hur socialtjänsten verk-

ställt beslut och domar. Kommuner dröjer med att verkställa sina egna

beslut om insatser enligt LSS eller bistånd enligt SoL. I mindre omfatt-

ning förekommer det också att domar av förvaltningsdomstol inte verk-

ställs omedelbart. Under våren 2000 fanns det i hela landet sammanlagt

ca 2000 kommunala beslut enligt LSS som inte verkställts. Antalet icke

verkställda domar enligt LSS var ca 80, jämfört med ca 100 i december

1999.

De insatser enligt LSS som kommunerna har svårast att tillhandahålla är

kontaktperson, bostad med särskild service, ledsagarservice, korttids-

vistelse och avlösarservice.

De skäl som anges är resursbrist när det gäller bostäder och rekry-

teringssvårigheter för kontaktpersoner och övriga. Avsaknad av lämpliga

bostäder, särskilt för personer med psykiska funktionshinder, är en vanlig

orsak när beslut enligt SoL inte verkställs.

Länsstyrelserna anser att förhållandet att beslut inte verkställs inom

rimliga tider leder till att rättssäkerheten sätts ur spel.

Personliga ombud

För 2000 har 30 miljoner kronor avsatts för uppbyggnad av verksamheter

med personliga ombud. SoS konstaterar i sin rapport från december 2001

att kommunernas intresse blev större än vad som förväntats efter en trög

inledning. 238 (82 procent) kommuner har ansökt om att få starta

verksamheter med personliga ombud. För ca 90 procent av de 300

ombudstjänster som statsbidraget avser har medel beviljats. De allra

52

flesta verksamheter har angivit den 1 januari 2002 som startdatum, och Skr. 2001/02:102 kommunerna är huvudmän för samtliga verksamheter. Större delen av de planerade verksamheterna kommer också att drivas i kommunal regi. De allra flesta kommunerna har inrättat heltidstjänster och tillsvidaretjänster för ombuden. Avgifter Socialstyrelsen rapporterar att det fortfarande förekommer betydande skillnader mellan olika landsting och kommuner i avgifter och konstruk- tion av högkostnadsskydd för speciallivsmedel, hörselhjälpmedel, , färd- tjänst, kommunal hemtjänst och hemsjukvård och för vissa grupper vad gäller avgifterna för sluten vård. Av rapporten framgår även att personer med funktionshinder har större behov av hälso- och sjukvård, tandvård, läkemedel och omsorg och däri- genom fler och högre kostnader. Samtidigt har personer med funktions- hinder genomsnittligt lägre inkomster och i större utsträckning dragit ned på utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel. Detta gäller i hög grad familjer med barn med funktionshinder. Individuella planer Individuella planer enligt LSS (IP) skall innefatta såväl kommunernas egna insatser för den enskilde som åtgärder som vidtas av andra huvud- män, tex. habiliterings- och rehabiliteringsplaner enligt HSL. Kommunen är skyldig att informera den enskilde om möjligheten att få en IP upp- rättad. Socialstyrelsen skriver i sin rapport från juni 2001 att 2 400 personer hade en IP den 2 november 2000, vilket utgör 5 procent av det totala antalet personer med LSS-insatser från kommunerna. Vid jämförelse med antalet personer som hade IP 1998 tycks en viss ökning ha skett. Undersökningen visar att det finns flera orsaker till att IP används för- hållandevis sällan. En är att det finns många andra planer i kommunerna och inom hälso- och sjukvården som ersätter IP enligt LSS. Handläggare drar sig för att initiera IP, då de saknar information och fortbildning om vad IP innebär och vilken nytta den kan medföra. Kostnader och prestationer Inledning I detta avsnitt redovisas stöd till personer med olika typer av funktions- hinder i åldersgruppen 064 år. Varaktigheten i insatserna kan variera för dessa personer, särskilt enligt SoL. Inom LSS är målgruppen för insatser avgränsad genom lagens första paragraf. 53

Figur 4.1 Antalet personer 0-64 år med stöd enligt SoL, LSS och LASS

Skr. 2001/02:102

LSS,

landsting 2)

16 400

LSS,

SoL 1)

4)

kommuner

20 400

LASS 3)

5

45 500

8 700

HSL

5 600

1.

Personer beviljade hemtjänst respektive permanent boende i särskilda boendeformer 1 oktober

2.

Personer med insatsen Råd och stöd

3.

Lagen om assistansersättning

4.

Exklusive personer med Råd och stöd som enda insats

5.

Hälso- och sjukvårdslagen

Källa : Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket Det går inte att exakt ange hur många personer som samtidigt har insatser enligt LSS, SoL och HSL. En och samma person kan t.ex. ha en eller flera LSS-insatser och samtidigt hemtjänst enligt SoL. Omfattningen av LSS-insatser är dock betydligt större än omfattningen av insatser enligt SoL och HSL. Funktionshindrade inom socialtjänsten Den 1 oktober 2000 var 14 700 personer yngre än 65 år beviljade hem- tjänst. Nära 80 procent av de som var beviljade hemtjänst hade färre än 50 hjälptimmar. Jämfört med 1999 har antalet hjälptimmar ökat med 5 procent, vilket innebär att antalet hjälptimmar i genomsnitt per person har ökat från ca 25 timmar 1999 till ca 28 timmar 2000. Tabell 4.1 Antalet personer 0-64 år med hemtjänst 1998-2000*

År

Antal

Per 10 000 av befolkningen

1998

14 697

20

1999

14 499

20

2000

14 761

20

Källa: Socialstyrelsen

Kommunerna redovisade att ca 5 600 personer yngre än 65 år var registrerade som mottagare av hemsjukvård den 1 oktober 2000. Av dessa var 76 procent var i åldern 1564 år. Något fler var kvinnor än män. Hemtjänst i enskild regi ökar. Ca 6 procent av alla hjälptimmar utfördes av enskild vårdgivare. Motsvarande andel 1999 var ca 4 procent. Ca 1 400 personer yngre än 65 år varav beviljade ekonomisk ersättning av kommunen i form av anhörigbidrag för att betala anhörig/närstående för utförd hjälp i hemmet. Det är en minskning med 100 personer jämfört med 1998. 54 Skr. 2001/02:102 Tabell 4.2 Antal personer 0-64 år i särskilt boende inklusive korttidsboende enligt SoL Antal invånare 

1996

1997

1998

1999

2000

Per

Per

Per

Per

Per

Insats

Antal

10 000 Antal

10 000 Antal

10 000 Antal

10 000

Antal

10 000

Män

3 283

8,8

3 125

8,4

3 199

8,6

3 218

8,6

3 734

5,1

Kvinnor

2 539

7,1

2 356

6,6

2 511

7,0

2 398

6,7

2 662

7,4

Samtliga

5 822

8,0

5 481

7,5

5 710

7,8

5 616

7,7

6 396

8,7

Källa : Socialstyrelsen Antalet personer yngre än 65 år, som antingen bodde permanent eller till- fälligt i bostäder med särskild service har ökat med ca 900 mellan 1995 och 2000. I förhållande till antalet invånare i åldersgruppen yngre än 65 år innebär det en ökning från 8 per 10 000 till ca 9 per 10 000 personer i denna åldersgrupp. En del av denna ökning är sannolikt en konsekvens av psykiatrireformen som trädde i kraft 1995. Den 1 oktober 2000 bodde 5 680 personer yngre än 65 år permanent i särskilda bondeformer. I förhållande till befolkningen har andelen bo- ende varit relativt konstant under tidsperioden 19982000.

Åldersfördelningen bland de boende i bostäder med särskild service har i stort sett varit oförändrad under åren 19982000. De flesta var i åldrarna 45 till 64 år. En mycket liten del är barn och ungdomar. Insatser enligt LSS Socialstyrelsen har 2001 redovisat att ca 45 500 personer hade en eller flera insatser enligt LSS exklusive insatsen råd och stöd. Landstingen har uppgivit att drygt 16 400 personer hade beviljats råd och stöd. Studier har visat att mellan 25 och 30 procent av dem som har insatsen råd och stöd enbart har denna insats. Totalt erhöll ca 50 000 personer insatser enligt LSS. Jämfört med 1999 är det en ökning med ca 2 procent. Av samtliga personer som hade insatser enligt LSS var ca 56 procent män och ca 44 procent kvinnor. Männen var fler än kvinnorna i nästan alla åldrar. För varje insats enligt LSS var även fler män än kvinnor som med undantag för insatserna personlig assistans och ledsagarservice som erhöll insatser. Tabell 4.3 Antal personer 0-64 år med beslut om insats enligt LSS

Insats

1 jan -96

1 jan -97

1 jan -98

1 nov -98

1 juni -99 1 juni -00

Råd och stöd

24 000

23 100

22 100

21 700

18 600

16 400

Personlig assistans

3 300

3 900

4 000

3 900

4 500

4 200

Ledsagarservice

3 300

4 600

5 600

6 400

7 400

7 800

Kontaktperson

10 500

11 800

13 100

13 700

13 400

13 600

Avlösarservice

2 200

2 800

3 200

3 400

3 600

3 700

Korttidsvistelse

7 500

8 000

8 500

8 700

9 400

9 800

Korttidstillsyn

2 800

2 700

2 700

2 800

2 800

3 000

Boende, barn

1 700

1 500

1 500

1 400

1 200

1 200

Boende, vuxna

14 700

15 100

15 600

16 200

16 500

16 900

Daglig verksamhet

17 800

18 400

19 100

19 800

19 800

20 500

Totalt antal insatser

87 800

91 900

95 400

98 000

97 300

97 100

Källa : Socialtjänst 2001:2, Socialstyrelsen

55

Skr. 2001/02:102 Cirka 27 procent av alla insatser enligt LSS gällde barn och ungdomar yngre än 22 år, 67 procent av insatserna gällde personer som i ålders- gruppen 23 år till 65 år. Cirka 1 000 personer eller 6 procent av dem som hade insatsen bostad med särskild service för vuxna bodde i en annan kommun än den kommun som betalade för insatsen. När det gällde barn bodde däremot 34 procent av de knappt 1 200 barn och ungdomarna i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar, i en annan kommun än den betalande. Av samtliga som erhöll insatsen bostad för barn och ungdom enligt LSS bodde ungefär en fjärdedel i familjehem. I genomsnitt under året hade 8 750 personer beslut om personlig assistans enligt LASS. Det är en ökning med ca 600 personer sedan 1999. Det genomsnittliga antalet assistanstimmar per vecka var 85 timmar, vilket är en ökning med 3 timmar jämfört med 1999. Tabell 4.4: Antal personer 0-64 år med LSS-beslut fördelade efter de tre grupperna inom LSS personkrets

96/97

97/98

nov-98

jun-99

1 juni -00

Persongrupp 1

31 499

80,7%

33 230

79,8%

33 092

77,7%

32 281

78,8%

35 716

87,2%

Persongrupp 2

769

2,0%

895

2,1%

996

2,3%

934

2,3%

1 064

2,65%

Persongrupp 3

6 786

17,4%

7 513

18,0%

8 494

19,9%

7 757

18,9%

8 747

21,3%

Total

39 054

100%

41 638

100%

42 582

100%

40 972

100%

45 527

100%

Källa: Socialstyrelsen Daglig verksamhet utgjorde 24 procent av samtliga insatser till person- krets 1, den till antalet största persongrupp. Andra vanliga insatser till denna personkrets var bostad med särskild service för vuxna, råd och stöd och kontaktperson. De vanligaste insatserna för personer som till- hörde personkrets 2 var daglig verksamhet samt råd och stöd. För personer som tillhörde personkrets 3 var däremot ledsagarservice den vanligaste insatsen. Insatser enligt LSS till psykiskt funktionshindrade Cirka 2 600 personer hade insatser enligt LSS av kommunen på grund av psykiska funktionshinder. Det är 9 procent fler jämfört med föregående år. Personer med psykiska funktionshinder utgjorde 30 procent av alla som ingick i personkrets 3. Bortsett från råd och stöd hade de flesta personerna med psykiska funktionshinder, 84 procent, endast en insats enligt LSS. De vanligaste förekommande insatserna var kontaktperson eller bostad med särskild service. 56 Skr. 2001/02:102 Bidrag till bostadsanpassning Tabell 4.5 Sammanlagda årliga kostnader för bostadsanpassningsbidrag Miljoner kronor

Årlig kostnad

Antal beviljade

Genomsnittligt

miljoner kronor 1

bidrag

bidragsbelopp

1990

731

30 500

24 489

1996

619

46 100

443

1997

609

50 100

957

1998

662

52 500

578

1999

714

55 700

12 828

2000

700

57 800

12 300

Källa : Boverket och Socialdepartementet 1 2000 års priser. Deflaterat med KPI. Boverket skriver i sin årsrapport att omfattningen av antal beviljade bostäder med bostadsanpassningsbidraget har fortsatt att öka. Kom- munerna lade ungefär lika mycket pengar i löpande priser på bostadsan- passning under 2000 som året innan. Det genomsnittliga beloppet per bidrag har därmed minskat något jämfört med 1999. Ca 30 procent av bidragen är på mindre än 2 000 kronor och ca 60 procent är sig under 5 000 kronor. Bara ca 2 procent av bidragen överstiger 100 000 kronor. Kostnader Enligt Sveriges redovisning till Eurostat enligt det s.k. ESSPROS 1 - systemet har de samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med funktionshinder, räknade i fasta priser varit i stort sett oförändrade sedan 1995. En viss ökning skedde dock 1998. Trots detta har antalet beslut om insatser enligt LSS och SoL ökat under hela perioden. De offentliga utgifterna för funktionshindrade, mätt som andel av BNP har varit oförändrade sedan 1996. Det innebär att utvecklingen av utgifterna för funktionshindrade har följt den totala samhällsekonomiska utveck- lingen. Tabell 4.6 Kommunernas kostnader för insatser till funktionshindrade Miljarder kronor i 2000 års priser, deflaterat med KPI

Förändr.

Verksamhetsområde

1998

1999

2000

99-00

Vård och omsorg, ordinärt boende

1,9

2,1

2,2

4%

Vård och omsorg, särskilt boende

2,3

2,3

2,4

3%

Insatser enligt LSS och LASS 1 , totalt

18,1

21,2

23,2

9%

därav: boende enl LSS

8,6

10,0

10,4

4%

personl.assistans enl LSS och LASS

4,5

5,8

7,3

3%

daglig verksamhet enl LSS

2,9

3,1

3,2

2%

övriga insatser enl LSS

2,0

2,3

2,2

-5%

Summa

22,3

25,7

27,8

8%

varav intäkter från försäkringskassan för

personlig assistans utfört av kommunen

2,6

3,6

4,3

19%

Källa: SCB, Den offentliga sektorns finanser och Socialdepartementet.

57

1 The European System of integrated Social Protection Statistics

Skr. 2001/02:102 Uppgifterna från SCB:s sammanställning av kommunernas räkenskaps- sammandrag för 2000 visar en total kostnad om 27,8 miljarder kronor (23,5 miljarder exkl. statens ersättning för assistansersättningen) i löpande priser för insatser till funktionshindrade. Detta är en ökning med 2,7 miljarder kronor (2 miljarder exkl. statens ersättning för assistanser- sättningen) jämfört med 1999. För att kunna göra åtminstone en grov skattning av kostnadsutvecklingen i fasta priser har kostnaderna de- flaterats med KPI.

4.3

Individ- och familjeomsorg

Inledning Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. De främsta målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, missbrukare samt vuxna med behov för sin försörjning. Till individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familjerättsliga området. Kommunernas sammanlagda kostnader för individ- och familjeom- sorgen 2000 uppgick till 22,6 miljarder kronor i stort sett oförändrat jämfört med 1999 ekonomiskt bistånd. Den största enskilda posten är kostnader för ekonomiskt bistånd. Näst störst är kostnaden för vård av barn och unga. Diagram 4.2 Fördelning av kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg, 2000 5% 1%

15%

Ekonomiskt bistånd

 Barn och ungdomsvård 45%

 Missbrukarvård vuxna

 Övrig vuxenvård

 Familjerätt/familjerådgivning 34%

Källa : SCB, Den offentliga sektorns finanser 58 Skr. 2001/02:102

4.3.1

Ekonomiskt bistånd

Sammanfattande slutsatser Såväl kostnaderna för ekonomiskt bistånd som antalet biståndshushåll fortsätter att minska. Ett förhållandevis gynnsamt arbetsmarknadsläge liksom kommunernas satsningar på arbetslinjen och samverkan ligger bakom denna utveckling. Även om antalet hushåll som uppbär ekono- miskt bistånd under lång tid avtar har många fortfarande ett långvarigt behov av bistånd. Skälen till detta kan vara att utrikes födda som har svårt att komma in på arbetsmarknaden, att äldre saknar svensk pension, psykisk ohälsa, missbruk, hemlöshet och annan social utsatthet. Brist på individuella behovsbedömningar leder till att människor inte alltid beviljas bistånd till en skälig levnadsnivå. Det gäller särskilt människor som under lång tid uppbär bistånd. Innehållet i riksnormen är avpassat till korta biståndsperioder och normen i sig bygger på en mät- ning av äldre datum som inte tagit hänsyn till de senaste årens standard- förbättringar. Ett ökat medvetande om att se till barnets bästa i ekonomiska bistånds- ärenden är en effekt av att bestämmelser i barnkonventionen införlivats i socialtjänstlagen. Men det brister fortfarande i tillämpningen. Det brister även i handläggning och dokumentation liksom i bemötandet. Nationella mål Syftet med det ekonomiska biståndet (socialbidrag) är att vara ett yttersta skyddsnät för de människor som inte klarar sin försörjning på annat sätt. Rätten till ekonomiskt bistånd regleras i socialtjänstlagens (1980:620). Det ekonomiska biståndet består av olika delar. Ekonomiskt bistånd (socialbidrag) Försörjnings- stöd

Riksnorm (bestäms av regeringen) Livsmedel, kläder, fritid, hygien, telefon dagstidning, TV-licens, förbrukningsvaror Annat försörjningsstöd (bedöms av kom- munen) 

kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring,läkarvård,

akut tandvård, glasögon, fack-avgift, A-kassa

Annat

ekonomiskt

Bidrag för livsföring i övrigt t.ex.

bistånd

mer omfattande tandvård, möbler, husgeråd,

alternativ medicin, flyttkostnader

Biståndet skall tillförsäkra berörda människor en skälig levnadsnivå. Denna nivå skall bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden som människan lever. Den allmänna pris- och standard- utvecklingen liksom det individuella behovet skall därmed styra nivån. 59 Biståndet skall utformas på ett sådant sätt att det stärker individens Skr. 2001/02:102 möjligheter att leva ett självständigt. Stödet skall med andra ord frigöra och utveckla människors resurser så att de ges förutsättningar att klara sig själva. Barnets bästa skall alltid vara vägledande i alla bedömningar om bistånd när insatser också omfattar barn och unga.

Människor som behöver stöd och hjälp från socialtjänsten skall känna

att de bemöts med respekt av tjänstemän och att dessa informerar samt

handlägger och bedömer ansökningar på ett professionellt sätt i

överensstämmelse med lagar, intentioner och praxis. Detta framgår även

av tillämpliga delar av förvaltningslagen.

Måluppfyllelse och kvalitet

Ett yttersta skyddsnät

Ekonomiskt bistånd fungerar som ett skyddsnät men många människor

får stödet under en lång sammanhängande tid och biståndet kan för en

del personer bli en mer eller mindre permanent försörjningskälla.

Av Socialstyrelsens socialtjänststatistik för 2000 framgår att ca 30

procent fick biståndet tio månader eller mer. Det framgår också att ca 20

procent av biståndsmottagarna beviljades bistånd tio till tolv månader

både 1999 och 2000. Endast var fjärde person som fick bistånd 2000

hade inte fått något bistånd året innan.

För utrikes födda tenderar det ekonomiska biståndet att i större ut-

sträckning än för personer födda i Sverige vara mer än bara ett yttersta

skyddsnät. Biståndsbehovets varaktighet påverkas även av faktorer som

psykisk ohälsa, missbruk, hemlöshet eller annan svår social utsatthet.

Av Socialstyrelsens socialtjänststatistik för 2000 framgår att nästan

hälften av de utrikes födda som uppbar ekonomiskt bistånd var lång-

variga biståndsmottagare dvs. erhöll bistånd minst tio månader under

året. Långvarigt biståndstagande var även vanligt bland äldre som uppbar

ekonomiskt bistånd. När det gäller utrikes födda framhålls att det finns

ett starkt samband mellan ökad vistelsetid i Sverige och mindre behov av

långvarigt ekonomiskt bistånd.

Riksdagens beslut att införa ett äldreförsörjningsstöd från och med den

1 januari 2003 leder till att personer som är 65 år och äldre inte skall

behöva ekonomiskt bistånd som försörjningskälla.

Brist på individuella behovsbedömningar när skälig levnadsnivå bestäms

Kommunerna gör inte individuella behovsbedömningar i den utsträck-

ning som de borde. Det framgår av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas

rapport som redovisar resultatet av länsstyrelsernas tillsyn 2000. Den

kommunala socialtjänsten anges ha en fortsatt restriktiv syn på ekono-

miskt bistånd. Många kommuner använder den av regeringen fastställda

riksnormen som tak i biståndsbedömningen. Enligt tillsynsmyndig-

heternas bedömning leder det till svåra påfrestningar för familjer och en-

skilda när biståndsbehovet blir långvarigt. Skälet till detta är att inne-

60

hållet i riksnormen är avpassat till att försörjningsstödet utgår under en Skr. 2001/02:102 kortare tidsperiod. I rapporten sägs även att socialnämnder ställer högre krav eller villkor för att bevilja bistånd till boendekostnader samtidigt som den högsta skäliga kostnaden har blivit lägre. I kommuner med bostadsbrist blir detta extra problematiskt. Det kan vara svårt att i det enskilda fallet bedöma vad som skall anses vara en skälig levnadsnivå. Det styrks av studier som Socialstyrelsen genomfört. Handläggare av ekonomiskt bistånd som ställts inför en och samma fallbeskrivning har gjort olika bedömningar. Begränsningar i överklagningsrätten har vidare medfört att det finns brist på vägledning från rättsfall. Uppföljningar styrker att kommunernas riktlinjer därmed har fått ökad betydelse. Det saknas dock information om hur riktlinjer reviderats och justerats under åren. Med anledning av hur behovet av ekonomiskt bistånd beräknas har inte barnfamiljer, generellt sett, fått del av barnbidragshöjningar. En del kommuner har justerat kommunens normer för barn medan andra strikt har hållit sig till riksnormen. Konsumentverket, vars underlag utgör grunden när regeringen anger nivån på riksnormen, har vidare inte genomfört någon prismätning eller sett över standarden i de skäliga levnadskostnaderna sedan 1999. Prismätningen från 1999 har justerats upp med konsumentprisindex men några standardförbättringar som påverkats av den allmänna standardutvecklingen i samhället har inte genomförts. Det är i och för sig naturligt att förändringar i konsumtions- mönster släpar efter men om inte individuella behovsbedömningar görs leder det till att standardförbättringar inte återspeglas i den skäliga levnadsnivån förrän efter några år. Regeringen har för 2002 beslutat att riksnormen skall innehålla vissa standardförbättringar för biståndshushåll med barn. Höjningen följer Konsumentverkets underlag för samma år. Satsningar på arbetslinjen och samverkan Kommuner bedriver som regel verksamhet som syftar till att hjälpa personer till egenförsörjning. Det kan handla om verksamheter som syftar till att stärka självförtroendet och kompetensen, arbetsmarknads- satsningar i ett utvidgat samarbete med företag och arbetsmarknads- myndigheter samt rehabiliteringsinsatser. Både effekter och verksam- heternas närmare innehåll är dock ganska okända. Det framgår av anto- login Välfärd och Försörjning (SOU 2000:40). Socialtjänsten har blivit bättre på att samarbeta med bostadsföretag i syfte att förebygga att människor hamnar i otrygga bostadsförhållanden. Det visar en mindre studie som genomförts av Länsstyrelsen i Stockholm i nio kommuner. Kartläggningen visar även att kommuner har inrättat särskilda rutiner för att bevilja försörjningsstöd till hyreskostnader i syfte att undvika att hyresskulder uppstår. 61 Ökat medvetande om att ha ett barnperspektiv men problem vid tillämpning Skr. 2001/02:102

Barnets bästa och barnperspektiv är mer levande begrepp inom området ekonomiskt bistånd än vad det varit tidigare. Det är effekter av att bestämmelser i barnkonventionen införlivats i socialtjänstlagen 1998. Det framgår av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport som redo- visar resultatet av länsstyrelsernas tillsyn 2000. Som exempel nämns att barnperspektivet poängteras i kommunernas riktlinjer för ekonomiskt bistånd. Det anses dock alltför vanligt att barn, som lever i familjer som lång- varigt uppbär ekonomiskt bistånd, inte omnämns i beslutsunderlaget eller att man inte uppger hur barnens behov tillgodosetts. Länsstyrelser på- pekar även att det finns brist på helhetssyn i ärenden om ekonomiskt bi- stånd. Barn som lever i miljöer med komplex social problematik upp- märksammas inte tillräckligt och brist på samarbete inom förvaltningar leder ibland till att barn kommer i kläm. Ett problem i sammanhanget är att det i stor utsträckning saknas en samsyn om innebörden av begreppen barnets bästa och barnperspektiv. Det försvårar arbetet med att stärka barnens ställning i socialt arbete. Be- greppen behöver därför definieras och konkretiseras. Det framgår både av rapporten med resultat från tillsynen 2000 och av Socialstyrelsens års- redovisning för 2001. Länsstyrelserna och Socialstyrelsen arbetar nu gemensamt med att utveckla begreppen i ärenden som avser barnfamiljer som har ett långvarigt behov av ekonomiskt bistånd. Återkommande brister i bemötandet och handläggningsförfarandet Det brister i handläggning och dokumentation. Det konstaterar Social- styrelsen och länsstyrelserna för sjätte året i rad. Några exempel är att det hänvisas till felaktig bestämmelse i lagen så att beslut inte går att överklaga i sak och att beslutsfattaren ensidigt bestämmer vilken bestäm- melse som skall tillämpas när rätten till bistånd prövas. Ytterligare exempel är att det ges muntliga besked i stället för skriftliga beslut och att beslutsmotiveringarna är för schabloniserade. En rättssäker handläggning och en strukturerad och bra dokumentation anses av tillsynsmyndigheterna vara grundförutsättningar för att utveckla en socialtjänst med god kvalitet. Mål, planer och resultat kan inte följas upp om det inte finns uppgifter som verifierar vad som ägt rum. När det gäller återkommande brister pekar tillsynsmyndigheterna bland annat på behov av allmänna råd och handböcker. Det brister också i bemötandet enligt samma rapport. När människor söker sig till en tillsynsmyndighet för att de är missnöjda med något inom området ekonomiskt bistånd så är brister i bemötandet det van- ligaste skälet. Anmärkningar på bemötandet kan avse att människor upp- lever att de behandlats kränkande, att de bemötts avvisande, att social- tjänsten brustit i information etc. Länsstyrelserna har tillsammans med Socialstyrelsen på uppdrag av regeringen 2001 tagit fram Kriterier för kvalitet och bemötande inom socialtjänstens socialbidragshandläggning . Bemötandefrågorna är komplexa till sin natur och syftet med framtagna strategier är att på lång sikt förbättra kvaliteten i bemötandet hos socialtjänsten. De fyra områden 62 som lyfts fram som centrala i arbetet är information, fysisk miljö, till- Skr. 2001/02:102 gänglighet och delaktighet. Kostnader och prestationer Cirka 8,7 miljarder kronor utbetalades i ekonomiskt bistånd och intro- duktionsersättning 2001. Sedan 1997 har kostnaderna minskat med ca 4 miljarder i fasta priser. Det förbättrade arbetsmarknadsläget har varit det främsta skälet till detta. Men när arbetsmarknadsläget varit gynnsamt en längre tid förklarar arbetslösheten en allt mindre del av hur bistånds- tagandet utvecklas. Orsaker till att människor behöver ekonomiskt bistånd får då sökas på annat håll. Det kan t.ex. vara svårigheter för personer med utländsk härkomst att bli insläppta på arbetsmarknaden, arbetshandikapp, otillräckliga pensionsförmåner, ohälsa och en annan socialt sammansatt livssituation. Förbättringar i resultaten kräver andra arbetssätt med ökade satsningar på samverkan mellan myndigheter, inte- grationsbefrämjande insatser etc. Sådana satsningar påverkar också det senaste årets resultat. Antalet biståndstagare har minskat Antalet personer som erhållit ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning minskade för femte året i rad. Under 2000 fick runt 279 000 hushåll och 522 000 personer ekonomiskt bistånd eller introduktions- ersättning någon gång under året. Introduktionsersättning ges i ett 60-tal kommuner till flyktingar och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Jämfört med 1999 har antalet biståndshushåll och antalet bistånds- mottagare minskat med 11 procent. Jämfört med 1996, när antalet var som högst, har minskat med 28 procent. Resultatet för 2000 innebär att antalet biståndshushåll och antalet biståndsmottagare är nere på nästan samma nivå som 1991. Preliminär statistik för 2001 tyder på att minskningen, i vart fall när det gäller kostnaderna, fortsatt i nästan samma takt som 2000. Både antalet och andelen barn som lever i familjer som uppbär ekono- miskt bistånd kortare eller längre tidsperioder minskar. Antalet har reducerats med nästan en fjärdedel jämfört med 1998. Tabell 4.7 Barn som lever i familjer som uppbär ekonomiskt bistånd

År

Antal barn 0-17 år

Andel av alla

Förändring jämfört med

(avrundat)

barn, %

1998, %

1998

237 000

12

1999

202 000

10

-15 %

2000

182 000

9

-23 %

Källa : Socialstyrelsen Tillströmningen av nya hushåll som har behov av ekonomiskt bistånd avtar. Det gör även de hushåll som blir kvar och får bistånd två år i rad. Andelen nya biståndshushåll nådde 2000 sin lägsta notering sedan 1981. Andelen kvarvarande hushåll nådde 2000 sin lägsta notering sedan 1993. 63 Skr. 2001/02:102 Tabell 4.8 Kvarvarande och nya biståndshushåll, Andel av befolkningen 18 64 år i procent.

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Kvarvarande

biståndshushåll

6,8

6,8

7,1

7,3

7,0

6,0

5,2

Nya biståndshushåll

4,1

3,6

3,6

3,4

2,8

2,4

2,2

Källa : Socialstyrelsen

Kostnaderna för ekonomiskt bistånd minskade 2001 för fjärde året i rad. En genomgående trend har varit att antalet biståndstagare och antalet biståndshushåll procentuellt sett har minskat mer än kostnaderna. Det förklaras av att andelen som behöver bistånd under en längre tid ökar. Utbetalt beloppet per hushåll ökade år 2000 medan den genomsnittliga tiden som hushåll uppbar ekonomiskt bistånd var oförändrad liksom andelen långvarigt beroende.

Diagram 4.3 Utbetalt ekonomiskt bistånd och introduktionsersättning samt

antal biståndstagare 1990-2001

Miljoner kronor

Antal bidragstagare

14 000

800 000

12 000

700 000

10 000

600 000

500 000

8 000

400 000

6 000

300 000

4 000

200 000

2 000

100 000

0

0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Källa : Socialstyrelsen 1 2000 års priser deflatead med KPI. Sveriges officiella statistik Socialtjänst 2001:7 Anm. För 2001 är uppgift om utbetalt ekonomiskt bistånd preliminär. Uppgift om biståndstagare saknas. Av alla hushåll som mottog ekonomiskt bistånd under 2000 erhöll 28 procent (78 000 hushåll) ekonomiskt bistånd mer än 10 månader. Den genomsnittliga biståndstiden var detta år 5,8 månader. Går man tillbaka till 1990 var genomsnittlig biståndstid 4,3 månader. Biståndshushåll bestående av sammanboende par var långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd i större utsträckning än andra hushålls- typer. De utrikes födda biståndsmottagarna dominerar bland de lång- variga biståndsmottagarna. Cirka 20 procent av de svenskfödda jämfört med nästan 50 procent av de utrikes födda biståndstagarna var långvariga biståndsmottagare 2000. 64 Skr. 2001/02:102

Diagram 4.4 Antal hushåll med långvarigt ekonomiskt bistånd 1990-2000

100 000

75 000

50 000

Antal

25 000

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

År

Källa: Socialstyrelsen, socialtjänststatistiken

Antalet biståndsmottagare som är arbetslösa utan ersättning avtar Antalet biståndstagare som är arbetslösa utan ersättning från arbets- löshetsförsäkringen avtar. Under 2000 var i genomsnitt 35 procent arbetslösa utan ersättning. Motsvarande andelar för 1999 och 1998 var 38 respektive 43 procent. Fyra procent av alla biståndsmottagare var inskrivna hos arbetsförmed- lingen hela året 2000. Det innebär nästan en halvering jämfört med 1999. Förhållandevis jämn könsfördelning Merparten av de som omfattas av det ekonomiskt biståndet är unga. Nära 40 procent av de vuxna biståndsmottagarna var 1829 år. Ca 60 procent av alla biståndshushåll var enmanshushåll. Andelarna är i stort sett desamma som 1999. Andelen enmanshushåll har minskat med ett par procentenheter. Det är vanligt att enmanshushållen består av en man, jämfört med 62 procent 2000, 60 procent 1999. Ungefär lika många kvinnor som män erhöll bistånd. Ensamstående kvinnor med barn var 2000 liksom tidigare år över- representerade i förhållande övriga ensamhushåll. Drygt en fjärdedel av de ensamstående mödrarna fick ekonomiskt bistånd under året. År 1996 uppgick andelen till 37 procent. Nästan fyra av tio biståndshushåll är utrikes födda De utrikes födda hushållen inklusive flyktinghushållen svarade för runt 60 procent av kostnaderna 2000 men utgjorde endast för omkring 40 procent av antalet biståndshushåll. En slutsats av detta är att de utrikes födda hushåll som erhöll bistånd i genomsnitt hade behov av större ekonomiskt bistånd än de svenskfödda hushållen som uppbar ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning. Det kan t.ex. bero på att de behöver bistånd under en längre tidsperiod än svenskfödda. De utrikes födda hushållens exklusive flyktinghushållens andel av biståndshushållen ökade 2000. De utgjorde 35 procent av alla biståndshushåll 1998 och 39 procent 2000. 65

Regionala variationer

Skr. 2001/02:102

Nästan 60 procent av alla biståndsmottagare bor i storstäder och större

städer. Lägger man till förortskommunerna så är andelen uppe i 70

procent.

4.3.2

Barn- och ungdomsvård

Sammanfattande slutsatser

1990-talet var ett händelserikt årtionde inom den sociala barnavården. Det karaktäriserades av beslut och principiella markeringar som dels kommit att verka ambitionshöjande, dels kommit att påverka resurserna inom området. Det skedde varken personalminskningar i absoluta tal eller generella nedskärningar av ekonomiska resurser. En tydlig uppgång av antalet barn- och ungdomar i dygnsvård skedde och antalet barn och unga som har insatsen kontaktperson/familj ökade Barnperspektivet har fått bättre genomslag även om det finns fortfarande brister. Utredningstiderna har blivit kortare, men de varierar mellan kommunerna. Länsstyrelserna rapporterar om svårigheter att rekrytera och behålla kompetens och erfaren personal inom den sociala barnavården. Nationella mål Enligt Socialtjänstlagen har kommunen ett ansvar för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållanden. Barn och ungdomar som riskerar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen, ges det skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat, placeras utanför det egna hemmet. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Barnets inställning skall så långt det är möjligt klarläggas när en åtgärd rör ett barn. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Det skall i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Om socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd skall en utredning bedrivas skyndsamt och vara slutförd inom fyra månader. Utredningen kan förlängas för viss tid om det finns särskilda skäl. Måluppfyllelse och kvalitet Kommittén Välfärdsbokslut behandlade inom sitt uppdrag frågor om den sociala barn- och ungdomsvården. Kommittén konstaterar i sitt slut- betänkande Bokslut över välfärden (SOU 2001:79) att 1990-talet var ett händelserikt årtionde för den sociala barnavården. Eftersom det finns brister i utvärderingen av det sociala arbetet är det svårt att uttala sig om i vilken utsträckning utvecklingen under det gångna decenniet bidragit till 66 förändringar i kvalitet, eller i vilken utsträckning verksamheten gjorts Skr. 2001/02:102 mer ändamålsenlig. Ett antal formella beslut och principiella markeringar som syftar till att stärka barnets ställning pekar mot en ambitionshöjning på området. Detta har skett genom insatser för att genomföra intentionerna i FN:s barn- konvention och förändringarna i socialtjänstlagen från 1998. Också resurserna till den sociala barnavården har påverkats. Dessa resurser kan beskrivas dels genom att redovisa hur många som varit före- mål för en viss åtgärd, dels genom att beskriva verksamheten i termer av kostnader och personal. I detta sammanhang är också verksamhetens kvalitet av betydelse. För utvecklingen under 1990-talet finns i dag endast statistik över antalet barn- och ungdomar i dygnsvård och över dem som har kontakt- familj eller kontaktperson. Under perioden har en relativt tydlig uppgång av båda dessa insatser skett. Detta innebar ett trendbrott mot utveck- lingen under tidigare årtionden som kännetecknades av växelvis sjunkande och mer stabila nivåer. År 1990 omhändertogs 1,8 barn/ung- domar (021 år) per 1 000 att jämföras med 2,4 1999. Den iakttagna ökningen under perioden gäller åldersgruppen 1321 år. Den totala ökningen beror inte enbart på att fler ungdomar omhändertas utan också på att samma ungdomar i ökad utsträckning tenderar att omhändertas vid upprepade tillfällen. Bland tillgängliga uppgifter finns ingenting som talar för att det skulle ha skett personalminskningar i absoluta termer bland kommunernas socialsekreterare. Inte heller har det skett några generella nedskärningar av ekonomiska resurser till den sociala barnavården. Tvärtom har kost- naderna för placeringar av barn och unga i dygnsvård ökat. Detta kan ses som en naturlig följd av det stigande antalet placeringar, men också som en konsekvens av att det skett en förskjutning mot jämförelsevis dyrare vårdformer. Antalet familjehem har minskat till förmån för privata hem för vård eller boende. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har regeringens uppdrag att följa upp hur kommunerna uppfyller de nationella målen. Nedanstående redo- visning är hämtad från Socialstyrelsens redovisning av den sociala till- synen under 2000 (Artikelnummer 2001-109-11).

Nästan samtliga länsstyrelser rapporterar att det är svårt att rekrytera och behålla kompetent och erfaren personal inom barn, unga och familj. Flera länsstyrelser konstaterar att det är svårt att följa upp socialtjänstens verksamheter eftersom socialtjänstens egna system för uppföljning är bristfälliga. Orsakerna kan vara exempelvis brister i dokumentationen, avsaknad av behandlingsplaner samt brist på resurser. Barnets bästa och barnets inställning Socialstyrelsen konstaterar att barnperspektivet har fått bättre genomslag inom socialtjänsten. Kommuner har i ökad utsträckning antagit riktlinjer som poängterar ett barnperspektiv. Barn kommer också till tals mer än tidigare, men samtalen dokumenteras inte alltid i utredningarna. Barn- perspektivet tydliggörs därför inte alltid i de utredningar som ligger till grund för de beslut som skall tillgodose barnens behov. 67 Handläggare inom socialtjänsten tycker att det är svårt att genomföra Skr. 2001/02:102 samtal med barn och att det är svårt att, i det enskilda fallet, på ett konkret sätt beskriva vad som är barns bästa. De efterlyser handledning, normering och utbildning. Sexton länsstyrelser har granskat barnets bästa i ett hundratal kommuner. I drygt 40 procent av granskningarna har länsstyrelserna konstaterat brister. Fyramånadersregeln Det råder enighet bland länsstyrelserna att bestämmelsen om fyra- månadersregeln medfört att utredningstiden blivit kortare, men det finns stor variation mellan kommunerna. Beslut om förlängning dokumenteras inte alltid eller fattas inte på ett riktigt sätt. Det framgår inte heller alltid datum för beslut att inleda respektive avsluta utredning. I samband med verksamhetstillsyn har 15 länsstyrelser granskat hand- läggningen av ett urval av barnavårdsärenden i drygt 40 kommuner. Länsstyrelserna har funnit brister i tre av fyra granskningar. Nästan 400 av de individärenden som länsstyrelserna granskat under 2000 har handlat om handläggning. Av dessa har 40 procent lett till kritik av socialtjänsten. År 1999 var antalet granskade individärenden lägre, medan andelen rapporterade brister var större. Kostnader och prestationer Den totala kostnaden för socialtjänstens insatser för barn och unga uppgick till ca 7,8 miljarder kronor för 2000. För samtliga vårdformer har kostnaderna ökat jämfört med året innan. Fördelningen mellan olika vårdformer framgår av tabell 4.9. Kostnadsökningen inom institutions- vården beror till allra största del på att antalet vårddygn har ökat, medan orsaken bakom ökningen av familjehemsvård är att dygnskostnaden har stigit. Medianen för kommunernas kostnad för insatser till barn och unga var cirka 2 700 kronor per invånare 020 år under 2000. I storstäderna var genomsnittskostnaden 4 800 kronor, vilket var högst av kommun- grupperna. Glesbygdskommunerna hade lägst kostnader med 1 600 kronor per invånare 020 år. Tabell 4.9 Kommunernas kostnader för placering av barn och unga, 1999 och 2000 1

Miljoner kronor i 2000 års priser enligt KPI

Verksamhet

1999

2000

förändr.%

Institutionsvård

3 291

3 491

6

Familjehemsvård

2 076

2 197

6

Summa

5 367

5 688

6

Öppna insatser

1 899

2 083

10

Totalt

7 265

7 771

7

Källa: SCB, Den offentliga sektorns finanser 1999 respektive 2000 och Socialdepartementet. 68

Öppenvård

Skr. 2001/02:102

De öppenvårdsinsatser som redovisas är individuellt behovsprövade

insatser som kan delas in i strukturerade öppenvårdsprogram, behovs-

prövat personligt stöd och kontaktperson/-familj enligt SoL.

Tabell 4.10 Barn och unga med behovsprövade enligt SoL öppen- vårdsinsatser under 2000 Antal

Strukturerade

Behovsprövat

Kontaktperson/

öppen-

Personligt stöd

Kontaktfamilj enl SOL

Vårdprogram

Antal Per 1 000

Antal Per 1 000

Ålder

Antal Per 1 000

Barn/unga inv

Barn/unga inv

Barn/unga inv

0-12

1.500

1

9.500

7

13.500

10

13-

2.000

4

6.500

12

6.000

12

18-

1.000

4

3.000

10

2.000

7

0-20

4.500

2

19.000

8

22.000

10

Källa : Socialstyrelsen Jämfört med 1999 är antalet barn i strukturerade öppenvårdsprogram det- samma, medan antalet barn med personligt stöd har ökat med 3 000 och antalet barn med kontaktperson har ökat med 500. Kontaktperson/-familj var den vanligaste insatsen bland de yngre barnen. Närmare 13 500 barn i åldern 012 år hade en kontaktperson/-familj och cirka 9 500 barn i samma ålder erhöll personligt stöd. För de äldre ungdomarna, 1820 år, var personligt stöd vanligare. Cirka 3 000 var föremål för den typen av insats, medan ungefär 2 000 hade kontaktperson någon gång under året. Av de barn och unga som hade behovsprövad öppenvård under 2000 var 53 procent pojkar och 47 procent flickor. Av dem som fick kontakt- person och personligt stöd var 55 procent pojkar. Andelen pojkar som hade insatsen strukturerade öppenvårdsprogram var 60 procent. Dygnsvård I betänkandet Välfärdstjänster i omvandling (SOU 2001:52) redovisas en analys som gjorts med anledning av att antalet barn och ungdomar som placeras i vård utanför den egna familjen har ökat sedan år 1993. Ökningen innebär ett trendbrott i en tidigare utveckling, där antalet minskat ända sedan 1930-talet. Eftersom ökningen kan vara ett uttryck för ökad ofärd bland barn finns det, enligt kommittén, anledning att närmare studera förändringarna under 1990-talet.

Kommitténs analys visar att hela ökningen gäller tonåringar. I ålders- gruppen 1317 år har antalet omhändertaganden ökat med 40 procent, ungefär lika mycket för flickor som för pojkar. 69 Tabell 4.11 Antal barn och unga som den 1 november fått vård enligt SoL Skr. 2001/02:102 eller insats enligt LVU per 1000 1

Vård utom

Insats enligt LVU

Vård utom

hem m et

Om edelbart

Vård

Totalt

hem m et enl

enligt SoL

om händer-

SoL och vård

År

tagande

enl LVU

1995

3,67

0,07

1,87

1,94

5,61

1996

3,71

0,06

1,90

1,96

5,67

1997

3,75

0,06

1,90

1,96

5,71

1998

3,81

0,07

1,94

2,01

5,82

1999

3,86

0,09

1,99

2,08

5,94

2000

4,09

0,07

2,08

2,15

6,24

Källa : Socialstyrelsen

1 Antalet barn/unga avser 017 år när det gäller SoL och 020 år när det gäller LVU. Antalet barn/unga i befolkningen avser 017 år. Antalet barn och unga som den 1 november 2000 fick vård enligt SoL uppgick till cirka 7 900 vilket är en ökning med cirka 450 barn. Den 1 november 2000 var cirka 4 000 barn placerade med stöd av LVU. Antalet omedelbart omhändertagna uppgick till 140.

4.3.3

Familjerätt

Sammanfattande slutsatser Den familjerättsliga lagstiftningen förändrades ett flertal gånger under 1900-talet. Syftet var dels att stärka barnets ställning, dels att ge föräldrar ökade möjligheter att komma överens i frågor rörande vårdnad, boende och umgänge utanför domstol. Länsstyrelserna rapporterar att föränd- ringarna i föräldrabalken från 1998 har fått begränsat genomslag i kommunerna. Barnperspektivet har inte slagit igenom fullt ut i dokumentationen av det familjerättsliga arbetet. Tvister i domstol rör snarare boende och umgänge än vårdnad. Kommunernas familjerättsliga verksamhet är av god kvalitet, men i mindre kommuner finns svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal. Nationella mål Kommunen har ansvar för vissa familjerättsliga uppgifter. I social- tjänstlagen och föräldrabalken finns målen för dessa uppgifter. Kommunen skall enligt socialtjänstlagen tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan finnas när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller om adoption har avgjorts. Föräldrar skall, enligt SoL, erbjudas möjlighet till samarbetssamtal för att få hjälp att komma överens i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Enligt föräldrabalkens bestämmelser skall kommunen fastställa fader- skapet för barn vars föräldrar inte är gifta med varandra. Föräldrar som har separerat och som är överens kan skriva avtal om frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Sådana avtal skall godkännas av kommunen. 70

Måluppfyllelse och kvalitet

Skr. 2001/02:102

Under 1990-talet förändrades den familjerättsliga lagstiftningen ett flertal

gånger, vilket ställde krav på utveckling av det familjerättsliga arbetet i

kommunerna. Barnets ställning stärktes. Föräldrar fick ökade möjligheter

att komma överens i frågor om vårdnad, boende och umgänge utanför

domstol.

Länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas familjerättsliga verksamhet

visar att de nya bestämmelserna i föräldrabalken från 1998 än så länge

har fått begränsat genomslag. Relativt få avtal har upprättats, sannolikt

beroende på att kommuner inte har lyckats nå ut med information om

möjligheterna att träffa sådana avtal till föräldrar och allmänhet.

Barnperspektivet har ännu inte vunnit något större genomslag i det

familjerättsliga arbetet och i de utredningar som lämnas till domstol i

frågor rörande vårdnad, boende och umgänge.

Tvister i domstol tycks ha fått delvis ändrad karaktär i och med att allt

fler föräldrar har gemensam vårdnad. Det sker en förskjutning från att

tvista om vårdnaden till att istället tvista om boende och umgänge.

Länsstyrelserna bedömer att kommunernas familjerättsliga verksamhet

i huvudsak är av god kvalitet, men i mindre kommuner är verksamheten

sårbar bland annat då det är svårt att rekrytera och behålla kompetent

personal.

Kostnader och prestationer

Den officiella statistiken inom detta område omfattar dels antalet fast-

ställda faderskap, dels antalet barn vars föräldrar deltagit i samarbets-

samtal, varit föremål för utredning om snabbupplysning, vårdnads-,

boende och/eller umgängesutredning. Den sistnämnda statistiken har

samlats in sedan 1998.

Prestationer

Under 2000 föddes 90 441 barn i Sverige varav 53 procent i familjer där

föräldrarna inte var gifta med varandra. Kommunen har då ett ansvar att

medverka till att faderskapet blir fastställt. Under större delen av 1990-

talet har andelen barn för vilka faderskapet av kommunen fastställts legat

på ca 50 procent av samtliga barn födda respektive år. I nästan 9 fall av

10 sammanbor föräldrarna.

Cirka 18 700 barn var föremål för samarbetssamtal inom familjerätten

under 2000 vilket motsvarar 97 barn per 10 000 barn 017 år i befolk-

ningen. Under året tecknades 4 600 avtal om vårdnad, boende och um-

gänge. Av dessa gällde 1 900 vårdnad, drygt 1 400 umgänge och ca 1

300 boendet.

71 Skr. 2001/02:102 Diagram 4.5 Antalet barn som varit aktuella i familjerätten

20 000

18 000

1998

16 000

1999

14 000

2000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

Samarbets-

Snabb-

Utredn om

Medgivande

samtal

upplysning

vårdn, boende

utredning

och/el umgänge

Källa : Socialstyrelsen Kostnader Kostnaderna för familjerätten under 2000 uppgick till 337 miljoner kronor, en minskning med 8 miljoner kronor jämfört med 1999. I kostnaden ingår även kostnaderna för familjerådgivningen.

4.3.4

Familjerådgivning

Sammanfattande slutsatser Familjerådgivningen kommunaliserades 1995. Det saknas i hög grad officiella uppgifter om hur verksamheten har påverkats av detta och hur den bedrivs i kommunerna. Av länsstyrelsernas rapporter framgår dock att familjerådgivningen bedöms vara av god kvalitet samt att verksam- heten är sårbar i mindre kommuner bland annat på grund av svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal. Tillgängliga uppgifter från föreningen Sveriges Kommunala Familje- rådgivare, visar att en och samma rådgivningsbyrå kan ha avtal med flera kommuner som kan se olika ut vad gäller krav på exempelvis väntetider, kostnader och avtalens längd. Utåtriktat arbete av förebyggande karaktär efterfrågas inte av kommunerna vid upphandling av familjerådgivning. Nationella mål Enligt SoL skall kommunerna anordna familjerådgivning för dem som begär det. Målet för verksamheten är att genom samtal medverka till be- arbetning av samlevnadsproblem och konflikter främst i par- och familje- relationer. Ibland arbetar familjerådgivningen med mer komplicerade 72 samarbetssamtal och skall också förmedla kunskap och information om Skr. 2001/02:102 samlevnadsfrågor. Socialstyrelsen har rekommenderat att väntetiden inte bör överstiga två veckor för att få komma till ett första samtal vid familjerådgivningen. Måluppfyllelse och kvalitet Familjerådgivningen blev ett kommunalt ansvar 1995 genom en be- stämmelse i socialtjänstlagen. Syftet med att lagfästa skyldigheten att till- handahålla familjerådgivning för par som begär det var att skapa lika möjligheter över landet för par att kunna söka rådgivning och att göra familjerådgivningen mer lättillgänglig. Socialstyrelsens uppföljnings- studie i anslutning till kommunaliseringen visade att tillgången på familjerådgivning ökade samtidigt som tillgängligheten förbättrades. I Socialstyrelsens rapport över den sociala tillsynen 2000 finns mycket få uppgifter om familjerådgivningen. Det konstateras endast att läns- styrelserna bedömer att verksamheten inom familjerådgivning är av god kvalitet, men i mindre kommuner är verksamheten sårbar bland annat då det är svårt att rekrytera och behålla kompetent personal. Det saknas offentlig statistik över familjerådgivningen i landet. Social- styrelsen har därför i regleringsbrevet för 2002 fått i uppdrag att redovisa uppgifter om kommunernas familjerådgivning. Föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare genomförde en enkät om familjerådgivningens organisation i Sverige 2001. 81 av 84 byråer som fick enkäten besvarade den. De ger service i drygt 90 procent av landets 289 kommuner. En tredjedel av de byråer som slutit avtal har en avtalslängd som är kortare än två år. Detta innebär, enligt föreningen, otrygghet och omöjliggör långsiktigt arbete och planering av verk- samheten. Alltför mycket tid går åt till förhandling och avtalsformulering i stället för till parsamtal. Ungefär en tredjedel av byråerna har en väntetid på mer än 4 veckor. Sju byråer uppger att de har olika väntetider beroende på att kom- munerna ställer olika krav på väntetidens längd. Prioriteringar görs i dessa fall inte efter parens behov, utan efter kommuntillhörighet. Den längsta väntetiden är 10 månader. Ungefär 60 procent av byråerna betjänar mer än en kommun, vilket innebär att många kommuner valt olika samverkansformer för att bedriva familjerådgivning. En knapp tredjedel av familjerådgivningsbyråerna erbjuder kostnadsfri familjerådgivning. I övrigt varierar avgiften mellan 60 och 360 kronor. Den vanligaste avgiften är 100 kronor per samtal. Vissa byråer har hög- kostnadsskydd och en stor del av byråerna har möjlighet att ge avgifts- befrielse. Det utåtriktade arbete som nämns som en viktig uppgift i regeringens proposition (prop. 1993/94:4) om familjerådgivning efterfrågas inte av kommunerna när de upphandlar verksamheten, vilket föreningen uttrycker oro över. 73

Kostnader och prestationer

Skr. 2001/02:102

Det saknas separata uppgifter om kommunernas kostnader för familje-

rådgivning. Kostnaderna är inkluderade i kostnaderna för familjerätt (se

avsnitt 4.4.1)

4.3.5

Missbrukarvård

Sammanfattande slutsatser Missbrukarvården har genomgått stora förändringar sedan början av 1990-talet. Tvångsvården har minskat kraftigt samtidigt som öppen- vården har kommit att spela en allt större roll. Drygt 80 procent av samt- liga vårdinsatser den 1 november 2000 ägde rum i öppenvården. Andelen var densamma året innan. Nationella mål Socialnämnderna i kommunerna skall enligt bestämmelser i social- tjänstlagen (1980:620) (SoL) arbeta för att förebygga och motverka miss- bruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och unga skall ägnas särskild uppmärksamhet. Genom information och uppsökande verksamhet skall nämnden sprida kunskap om skade- verkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. Social- nämnden skall vidare aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Vården skall planeras i samförstånd med den enskilde. I den mån miss- brukarvård inte kan komma till stånd på frivillig väg skall socialnämnden enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) an- söka om tvångsvård, om de förutsättningar som anges i lagen är upp- fyllda. Syftet med tvångsvården är att motivera missbrukaren så att han kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling för att komma ifrån sitt missbruk. Måluppfyllelse och kvalitet Både det tunga missbruket och ungdomars erfarenhet av narkotika ökade under 1990-talet. Enligt den s.k. MAX-undersökningen 2

från 2001 om det tunga missbrukets utveckling ökade antalet tunga narkotikamiss- brukare under 1990-talet, från omkring 19 000 år 1992 till omkring 26 000 år 1998. I 2001 års drogvaneundersökning bland elever i årskurs 9 uppgav ca 89 procent av skoleleverna att de någon gång prövat narko- tika. Det är en fördubbling av de nivåer som gällde i drogvaneundersök-

2 Undersökningen är utförd av Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning på

uppdrag av regeringen. Narkotikamissbruk bedöms i undersökningen som tungt om en

person under de senaste 12 månaderna injicerat narkotika någon gång eller använt narkotika

74

dagligen eller så gott som dagligen de senaste fyra veckorna, oavsett intagningssätt.

ningarna 198990. Också alkoholkonsumtionen har ökat totalt i landet sedan 1998, framför allt bland ungdomar. Narkotikakommissionen konstaterade i sitt slutbetänkande Vägvalet (SOU 2000:126) att det i Sverige finns ett stort utbud av behandlings- alternativ för narkotikamissbrukare och också en stor flexibilitet när det gäller att välja vårdalternativ. Efter en kraftig utbyggnad av institutions- vården under senare delen av 1980-talet har 1990-talet främst präglats av en ambition att utveckla lokalt drivna öppenvårdsinsatser och minska dygnet-runt-vården i s.k. hem för vård eller boende (ibland också be- nämnt institutionsvård). Enligt Socialstyrelsen har utvecklingen mot ökad öppenvård främst berört alkoholmissbrukare, medan antalet narkotikamissbrukare i dygnet- runt-vård i stort sett varit konstant. Tillgängligheten till vård för miss- brukare tycks inte ha påverkats av de stora förändringar som skedde av missbrukarvården under 1990-talet. Fortfarande får minst lika många missbrukare vård idag, men i annan form. Socialt utsatta missbrukare som tidigare upprepade gånger tvångsvårdades erbjuds idag istället stöd- boende och dagverksamhet. Ett antal frivilligorganisationer inom alkohol- och narkotikaområdet ger dock en annan och mer dyster bild av utvecklingen under 1990-talet. Enligt Narkotikakommissionens slutbetänkande Vägvalet (SOU 2000:126) har de i olika sammanhang uttryckt oro över otillräckliga vårdresurser för olika grupper av missbrukare. Liknande synpunkter framfördes från organisationerna i samband med utarbetande av en nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador. Diagram 4.6 Antalet personer med tungt narkotikamissbruk samt antalet personer i institutionsvård

30 000

6 000

Tungt narkotika missbruk

25 000

5 000

20 000

4 000

15 000

3 000

Institutionsvård

10 000

2 000

5 000

1 000

0

0

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

Källa : SoRad och Socialstyrelsen Den mycket kraftiga nedgången i tvångsvård som skedde under 1990- talet samtidigt som det tunga missbruket ökade tyder enligt Statens insti- tutionsstyrelse (SiS) på att socialnämnderna inte lever upp till kravet i LVM att ansökan om tvångsvård skall ske om vården inte går att få till Skr. 2001/02:102 75 stånd på frivillig väg och förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. I fråga Skr. 2001/02:102 om insatser för de tyngsta missbrukarna har Socialstyrelsen konstaterat en orientering mot akuta insatser. Det gäller framför allt i tvångsvården, där andelen omedelbara omhändertaganden ökade kraftigt under 1990- talet, samtidigt som allt färre beslut om omedelbara omhändertaganden fullföljdes med ansökan om vård. Det kan tyda på att lagen i allt större utsträckning används för avgiftning i stället för motivations- och vård- insatser i enlighet med intentionerna bakom lagen. Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) publicerade hösten 2001 en kunskapssammanställning som bygger på en systematisk och kritisk granskning av den vetenskapliga litteraturen som rör behandling vid missbruk. I studien konstateras att det finns enkla och effektiva metoder för att förebygga och behandla beroenden av alkohol och narkotika. Flera av de metoder som idag tillämpas mot missbruk saknar dock dokumenterad effekt eller har visat sig ineffektiva i vetenskapliga studier. Enligt SBU finns det utrymme att förbättra vården genom att föra över resurser från ineffektiva metoder till metoder som är dokumenterat effektiva samt att förstärka de områden inom vården som bygger på kun- skap och beprövad erfarenhet. För detta krävs en satsning på information, utbildning och forskning. Kostnader och prestationer Prestationer Under hotet av en aidsepidemi bland injektionsmissbrukare i mitten av 1980-talet skedde en kraftig utbyggnad och förstärkning av institutions- vården med stöd av riktade statliga bidrag. Förstärkningen gällde både den vård som gavs på frivillig basis med stöd av SoL och tvångsvården. Kulmen nåddes 1989, då antalet personer som vårdades i institutionsvård en viss mätdag uppgick till drygt 5 000, varav knappt 750 i tvångsvård. Sedan dess har antalet missbrukare i institutionsvård successivt sjunkit. Mest märkbart har detta varit i tvångsvården där antalet vårdade har minskat med omkring två tredjedelar. Den 1 november 2000 vårdades 251 personer med stöd av LVM. Antalet personer som vårdades på frivillig bas med stöd av SoL en bestämd mätdag under senare delen av 1990-talet rörde sig mellan knappt 3 000 (1997) och drygt 3 200 (2000). Nedgången i tvångsvården har främst gällt alkoholmissbrukarna, medan andelen tvångsvårdade nar- kotikamissbrukare har varit relativt konstant. Andelen kvinnor i vård enligt LVM ökade något under 1990-talet, från 23 procent 1990 till 29 procent 2000. Parallellt med utvecklingen inom institutionsvården har det skett en ökad satsning på vård i öppna former. Totalt hade drygt 20 000 personer någon form av insats för sitt missbruk den 1 november 2000. Omkring 80 procent av insatserna sker i öppenvård. Andelen har varit oförändrad under senare år. Det bör dock påpekas att det är stora regio- nala skillnader i vården av missbrukare. 76

Diagram 4.7 Antalet vuxna i missbrukarvård, 1 november 1

Skr. 2001/02:102

14 000

12 000

1998

1999

10 000

2000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

Individuellt

Bistånd för boende

Frivillig

Tvångsvård på

behovsprövad

institutionsvård

institution

öppenvård

Källa: Socialstyrelsen

1 )Antalet tvångsvårdade på institution för 1998 saknas. Här anges 1997 års uppgift.

Kategorin individuellt behovsprövad öppenvård motsvarades år 1998 av kategorierna

stukturerad öppenvård och övrig öppenvård.

Diagram 4.8 Antalet vuxna missbrukare i institutionsvård 31 dec 1990- 1997, samt 1 nov 1998-2000

Frivillig vård (SoL) och tvångsvård (LVM)

4 000

3 500

3 000

2 500

2 000

Män SoL

1 500

Kvinnor SoL

1 000

Män LVM

 Kvinnor LVM 500 

0 

 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Källa : Socialstyrelsen Kostnader Kommunernas samlade kostnader för öppenvård, institutionsvård och familjevård uppgick 2000 till omkring 3,3 miljarder kronor, vilket är en ökning med omkring 140 miljoner sedan 1999. Trots att insatser i öppen- vården utgör merparten av utbudet svarar institutionsvården för omkring 55 procent av kostnaderna. Kommittén Välfärdsbokslutet konstaterar i sitt slutbetänkande Välfärdsbokslut över 1990-talet (SOU 2001:79) att 77 kostnadsutvecklingen varierar avsevärt mellan olika kommuner samt att Skr. 2001/02:102 det finns lokala exempel på kraftiga nedskärningar inom området. Tabell 4.12 Kommunernas kostnader för insatser för vuxna missbrukare Miljoner kr i 2000 års priser enligt KPI.

Förändr

1999

2000

99-00, %

Institutionsvård

1 655

1 765

7

Familjehemsvård

133

127

-5

Summa

1 788

1 892

6

Öppen vård

1 377

1 416

3

Totalt dygnet-runt- och

öppenvårdsinsatser

3 165

3 308

5

Källa : Den offentliga sektorns finanser, SCB 78

5

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Skr. 2001/02:102

5.1

Förskola och skolbarnsomsorg

Sammanfattande slutsatser

Behovstäckningen inom förskolan är i de flesta fall god, även om vissa

kommuner uppger att de har svårigheter med den framtida beredskapen.

Andelen barn som är inskrivna i förskoleverksamheten eller skolbarns-

omsorgen som drivs av annan huvudman än kommunen har ökat sedan

1995 och uppgick 2001 till 12 procent. Kostnaden per barn i förskola och

skolbarnsomsorg varierar stort mellan olika delar av landet. Storstäder

och glesbygdskommuner har höga kostnader medan förortskommuner

generellt sett har lägre kostnad per barn.

Nationella mål

Förskoleverksamhet bedrivs i form av förskola, familjedaghem och

öppen förskola. Skolbarnsomsorgen bedrivs i form av fritidshem,

familjedaghem och öppen fritidsverksamhet. Förskoleverksamhetens och

skolbarnsomsorgens uppgift är enligt skollagen (1985:1100) att stimulera

barns utveckling och lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor.

I verksamheterna skall det finnas personal med sådan utbildning eller

erfarenhet att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet

kan tillgodoses. Barngruppen skall ha en lämplig sammansättning och

storlek och lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheterna skall

utgå från varje barns behov och särskild hänsyn skall tas till barn i behov

av särskilt stöd.

Förskolan är det första steget i det samlade utbildningssystemet för

barn, ungdomar och vuxna. De nationella målen för förskolan finns

redovisade i läroplanen (Lpfö 98). Meningen är att de olika läroplanerna

skall länka i varandra utifrån en gemensam syn på kunskap, utveckling

och lärande. Verksamheten i fritidshem och förskoleklassen omfattas av

samma läroplan som det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) som har

anpassats till att också omfatta dessa verksamheter. För övriga verk-

samheter inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har Statens

skolverk utfärdat allmänna råd.

Läroplanen för förskolan skiljer sig från grundskolans läroplan i det att

den enbart har en målnivå. Målen anger vad verksamheten skall leda till

för barnen, dock utan att ange några miniminivåer. Kraven i läroplanen

bygger i sin tur på de kvalitetskriterier som är fastlagda i skollagen.

Kommunerna är sedan den 1 januari 1995 skyldiga att tillhandahålla

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldrarna ett till och

med tolv år i den utsträckning som behövs för att föräldrarna skall kunna

förvärvsarbeta eller studera, eller om barnet har ett eget behov av

barnomsorg. I lagen sägs att plats skall erbjudas utan oskäligt dröjsmål,

dvs. inom tre till fyra månader efter det att föräldrarna anmält att barnet

behöver plats. Från och med den 1 juli 2001 gäller skyldigheten även

79

barn till arbetslösa och från och med den 1 januari 2002 också barn vars föräldrar är föräldralediga för vård av annat barn. Måluppfyllelse och kvalitet Behovstäckning I rapporten Plats utan oskäligt dröjsmål presenterar Skolverket resultatet av en uppföljning som gjordes i maj 2001 av i vilken utsträckning kommunerna räknar med att kunna ordna barnomsorgsplats utan oskäligt dröjsmål i september 2001 respektive januari 2002. Nästan alla kommuner kunde i september 2001 erbjuda plats i förskola eller familje- daghem till barn vars föräldrar anmält att de behövde plats. Endast nio kommuner i landet kunde inte göra det. Samtidigt uppgav närmare var tionde kommun att de inte räknar med att kunna ordna plats vid års- skiftet. Andelen kommuner som i maj 2001 uppgav att de kunde erbjuda plats i förskola eller familjedaghem i september utan oskäliga väntetider var 97 procent. Andelen som kunde ordna plats inom skolbarnsomsorgen var ännu högre hela 99 procent. Alla kommuner har dock inte samma beredskap att ta emot nya barn under hela året. Närmare tio procent av kommunerna uppgav att de inte räknar med att kunna tillhandahålla plats i förskola eller familjedaghem i januari 2002 till barn vars föräldrar anmält behov tre till fyra månader tidigare. Det är tre gånger så många som de som inte kunde tillhandahålla plats i september. Tabell 5.1 Andel barn inskrivna i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i respektive åldersgrupp 1996-2001

År

Åldersgrupp

Åldersgrupp

Åldersgrupp 7-9

Åldersgrupp 6-9

Åldersgrupp

1-6 år (%)

1-5 år (%)

år (%)

år (%)

10-12 år (%)

1996

70

56

6

1997

72

58

7

1998

73

64

7

1999

75

66

7

2000

76

67

7

2001

77

69

9

Källa : Skolverket

1 Under åren 1992 till 1997 ingick 6åringarna i statistiken avseende daghemmen. Fr.o.m. 1998 finns 6åringarna i första hand i skolbarnsomsorgen. Avgifter i verksamheten År 2000 täckte avgifterna i genomsnitt 19 procent av kommunernas bruttokostnader för barnomsorgen. I början av 1990-talet var andelen 10 procent. Avgiftskonstruktionerna har skiljt sig mycket från kommun till kommun. I många kommuner har man infört konstruktioner vars syfte har varit att effektivisera verksamheten. Man har försökt att styra barnens närvaro till vissa tider och minimera den totala omsorgstiden. För Skr. 2001/02:102 80 enskilda familjer har olika regler i de lokala taxesystemen i vissa fall Skr. 2001/02:102 inneburit stora skillnader i barnomsorgskostnader. Från och med 2002 infördes maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen i alla kommuner utom två. Maxtaxan innebär ett avgiftstak i verksamheterna. Kostnad och prestationer Antal inskrivna barn År 2001 uppgick det totala antalet inskrivna barn i barnomsorgen till cirka 701 000 inskrivna barn. Nära 50 procent av barnen återfanns i fritidshem medan endast 7 procent återfanns i familjedaghem. Andelen barn i familjedaghem har stadigt minskat under åren. Andelen inskrivna barn varierar i olika delar av landet. Högsta andelen inskrivna barn finns i storstadsområdena och den lägsta i glesbygds- kommunerna. Tabell 5.2 Antal inskrivna barn i förskola, familjedaghem och fritidshem 19962001

Antal barn

År

Förskola

Fritidshem

Familjedaghem

1996

365 828

239 439

110 196

1997

362 920

263 954

95 876

1998

338 002

301 065

81 987

1999

318 660

332 168

69 300

2000

314 894

332 469

57 762

2001

314 987

336 508

49 724

Källa : Skolverket

Andelen barn som är inskrivna i förskoleverksamhet eller skolbarns- omsorg som drivs av annan huvudman än kommunen har ökat sedan 1995 och uppgick 2001 till 12 procent Personal Antalet barn per årsarbetare har ökat under hela 1990-talet men har stabiliserats under de senaste åren. Det totala antalet anställda i arbete med barn inom förskoleverk- samheten och skolbarnsomsorgen omräknat till heltidstjänster minskade med 252 personer och uppgick under läsår 2001/02 till totalt 87 400 personer. Personaltätheten, beräknad som antal barn per årsarbetare upp- gick under läsåret 2001/02 till 5,4 i förskolan, vilket är oförändrat i jäm- förelse med föregående läsår. Inom fritidshemmen uppgick personal- tätheten under läsåret 2001/02 till 17,4 barn per årsarbetare. 81 Skr. 2001/02:102 Tabell 5.3 Personal inom förskoleverksamhet 1996-2001

Antal personal

År

Årsarbetare

förskola

fritidshem

Dagbarnvårdare

1996

66 982

20 909

19 389

1997

63 598

21 262

16 691

1998

59 808

18 998

14 638

1999

59 258

18 656

12 497

2000

58 139

19 017

10 545

2001

58 747

19 379

9 323

Källa : Skolverket

Av de anställda inom den kommunala förskolan hade 52 procent peda- gogisk utbildning, vilket är en liten minskning jämfört med föregående läsår. Andelen kvinnliga anställda av samtliga tjänstgörande inom för- skoleverksamheten uppgick verksamhetsåret 2001 till 97,7 procent. Den 1 januari 2001 trädde lagen om registerkontroll av personal till förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg i kraft. Arbetsgivaren är skyldig att kontrollera arbetssökande inom alla personalkategorier innan de anställs. Syftet med lagen är att avhålla personer som begått grova brott (såsom sexualbrott och barnpornografibrott samt brott som innefattar allvarliga kränkningar av andra människor) från att söka anställning i verksamheter som innefattar kontakt med barn. Kostnader för verksamheten Kommunernas bruttokostnad för hela barnomsorgen uppgick 2000 till 39,8 miljarder kronor, vilket är en minskning jämfört med året innan med en knapp procent (fasta priser, KPI). Förskolan står för två tredjedelar av

kostnaden (26,4 miljarder kr), fritidshemmen

för

knappt

en fjärdedel

(9,0 miljarder kr) och familjedaghemmen för

en

tiondel

(4,0 miljarder

kr). Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet för 1012-åringar svarar tillsammans för endast en procent av den totala kostnaden (0,4 miljarder kr). Kostnaden för förskolan var i stort sett densamma för 2000 som för 1999. Antalet barn har dock minskat mellan åren vilket innebär att kostnaden per barn ökat. I de kommunala förskolorna steg kostnaden per inskrivet barn med närmare fyra procent, till 86 900 kronor (fasta priser, KPI). Ökningarna bör dock ses mot bakgrund av de kraftiga kostnads- minskningarna som ägde rum under första hälften av 1990-talet.

82 Skr. 2001/02:102 Diagram 5.1 Kostnad per inskrivet barn och personaltäthet (antal barn per årsarbetare) i förskola 1995-2000

(Index där 1995=100, fasta priser)

160

155

150

145

140

135

130

125

120

115

110

105

100

95

90

85

80

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Barn per årsarbetare

Kostnad per barn

Källa: Skolverkets rapport 204, Jämförelsetal för huvudmän del 2, 2001 Liksom tidigare år kan en stor del av kostnadsökningen hänföras till ökade personalkostnader. Personalkostnaden per inskrivet barn steg med fyra procent under 2000, dvs. lika mycket som kostnaden per inskrivet barn. En del av kostnadsökningen kan också hänga samman med att barnens ålderssammansättning förändrats. Andelen barn i förskolan som är i åldern 1 3 år ökade från 49 till 50 procent. Yngre grupper kräver högre personaltäthet än grupper med äldre barn. Diagram 5.2 Kostnad per heltidsbarn i kommunal förskola år 2000 per kommungrupp (median, kvartiler, max- och minvärden för kommunerna) Kronor per barn

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Medelstora städer

Industrikommuner

Landsbygdskommuner

Glesbygdskommuner

Större övriga kommuner

Mindre övriga kommuner

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

160 000

180 000

Källa : Skolverkets rapport 204, Jämförelsetal för huvudmän del 2, 2001 I likhet med tidigare år varierar kostnaderna för förskolan och skolbarnsomsorgen stort mellan landets kommuner. Storstäder och gles- bygdskommuner har höga kostnader per barn medan till exempel kommuner i gruppen förortskommuner har lägre kostnader. Detta gäller speciellt i förskolan. 83 Orsakerna till de stora kostnadsskillnaderna är inte helt självklara. Skill- Skr. 2001/02:102 naderna kan ha sin förklaring i ekonomiska, sociala, demografiska eller andra strukturella förhållanden. Storstädernas höga kostnader brukar ofta hänföras till höga lokalhyror och en högre andel barn i behov av särskilt stöd.

5.2

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

5.2.1

Förskoleklassen

Sammanfattande slutsatser De integrationsmål som gäller pedagogiskt utvecklings- och förnyelse- arbete och som var ett av huvudsyftena med förskoleklassens införande, är fortfarande både giltiga och viktiga. Bättre förutsättningar behövs för att integrationsreformen skall kunna utvecklas i den riktning som det var tänkt. Enligt enkätundersökningar har föräldrar dock en positiv syn på förskoleklassen och integrerad verksamhet. Antalet barn som var inskrivna i förskoleklass ökade något mellan läsåren 2000/01 och 2001/02. Ökningen kan förklaras med de ökande födelsetalen. Andelen av sexåringarna som återfinns i förskoleklassen uppgår till 93 procent, vilket är oförändrat jämfört med föregående läsår. Nationella mål Den 1 augusti 1998 trädde den reviderade versionen av grundskolans läroplan (Lpo 94) i kraft. Ett av syftena med omarbetningen var att anpassa läroplanen till förskoleklassen och fritidshemmet. Förskole- klassen syftar till att ge alla sexåringar likvärdiga förutsättningar inför den obligatoriska skolstarten i grundskolan vid sju års ålder. Ett viktigt mål är att förskolan, skolan och fritidshemmet skall knytas närmare varandra och att verksamheterna skall utvecklas i mötet mellan olika pedagogiska traditioner. Enligt skollagen (1985:1100) skall utbild- ningen i förskoleklassen stimulera varje barns utveckling och lärande samt ligga till grund för fortsatt skolgång. Kommunerna är skyldiga att anordna förskoleklass men deltagandet är frivilligt för barnen. Verksam- heten skall vara avgiftsfri och omfatta minst 525 timmar om året. Måluppfyllelse och kvalitet Regeringen har gett Skolverket i uppdrag att följa utvecklingen i kommunerna vad gäller integrationen mellan förskoleklassen, grundskola och fritidshem under en treårsperiod, med början läsåret 1998/99. Skolverket har årligen lämnat delrapporteringar av uppdraget och i juni 2001 kom slutrapporten Att bygga en ny skolform för 6-åringarna (rapport 201). I rapporten pekar Skolverket på bristande förutsättningar för genomförandet av reformen såväl i hela styrkedjan som i verk- samheterna. Flera av bristerna beror enligt rapporten på svårigheter med 84 att följa och genomföra läroplanens mål och riktlinjer och andra statliga Skr. 2001/02:102 dokument som beskriver integrationsreformens intentioner. Skolverket lyfter emellertid fram positiva utvecklingstendenser och reformens möjligheter. Även föräldrar har en positiv syn på förskole- klassen och integrerad verksamhet. Kunskapen om integrationsreformens avsikter och engagemanget i frågan är i dag större än för tre år sedan. Det förekommer strävanden i reformens riktning och ett intensivt ut- vecklingsarbete på flera håll, liksom en ökande grad av temaarbete, lek och utforskande arbetssätt. Efter det tredje året av studier kvarstår dock Skolverkets bild av att förskoleklasserna framför allt riktas mot traditionell skolverksamhet genom en fokusering på uppdelade arbetspass och raster istället för en utveckling i reformens anda. Man skulle i stället ha kunnat förvänta sig en större förekomst av nya synsätt och arbetsformer med inriktning på lek, skapande och experimenterande. Skolinriktningen är synbar också i den fysiska miljön där verksamheten bedrivs, nämligen det traditionella klassrummet. Detta är inte anpassat till sexåringars rörelsebehov och inte heller till den inriktning mot lek och skapande arbete som barn i förskoleklasserna behöver. Studien visar att en förutsättning för ett lyckosamt integreringsarbete är förekomsten av formella och informella mötesplatser samt tid för gemensam planering i skolorna. Många anser att det största problemet för integrationsprocessen är bristen på tid för kontinuerliga pedagogiska samtal kollegor emellan och mellan skolledning och personal. På flera håll konstateras brister gällande framväxten av ett gemensamt synsätt i kommunala nämnder, förvaltning och de enskilda skolorna beträffande integrationsarbetet. Kostnader och prestationer Läsåret 2001/02 gick 99 013 barn i förskoleklassen, vilket är en minskning med 8 procent jämfört med föregående år. Andelen sexåringar i förskoleklassen uppgick till 93 procent av alla sexåringar, oförändrat jämfört med föregående år. Antalet årsarbetare minskade jämfört med föregående läsår. Personal- tätheten mätt i antalet elever per årsarbetare var 8,2 jämfört med 7,8 året innan. Andelen högskoleutbildade anställda som arbetade med elever i förskoleklassen uppgick till 83 procent, vilket är ett oförändrat resultat jämfört med föregående läsår. 85

Tabell 5.4 Antal barn och årsarbetare 1998/992001/02

Skr. 2001/02:102

Antal barn

Antal årsarbetare

Läsår

Antal barn

Antal årsarbetare

per 100 elever

Totalt

Med högskole-

Huvudman

totalt

utbildning

1998/99

113 910

8 444

-

-

1999/00

112 251

8 969

8,0

6,8

2000/01

107 505

8 419

7,8

6,6

2001/02

99 615

8 136

8,2

6,8

därav

93 809

Kommunal

7 640

8,1

6,9

Enskild

516

58

9,7

8,5

Fristående

5 069

421

8,5

5,7

Internationell

221

18

8,0

-

Källa : Skolverket

Skolverket beräknar kostnaden för förskoleklassen 2000 till totalt 3,7 miljarder kronor, vilket är en ökning sedan föregående år. 96 procent av verksamheten bedrevs i kommunal regi. Genomsnittskostnaden per barn uppgick där till 34 600 kronor. Kostnaden per barn varierade kraftigt mellan olika kommuner och kommungrupper. Kostnaden per barn var högst i glesbygdskommuner (43 000 kr) och lägst i industrikommuner (31 200 kr). Den genomsnittligt största kostnaden (68%) utgjordes av personalkostnader. Det finns dock anledning att tolka kostnads- uppgifterna för förskoleklassen med viss försiktighet, eftersom det fort- farande förekommer problem med att exempelvis särredovisa lokal- kostnader mellan olika verksamheter.

5.2.2

Grundskolan

Sammanfattande slutsatser Andelen behöriga till gymnasieskolans nationella program av det totala antalet elever som avslutade år 9 våren 2001 är i stort sett oförändrad jämfört med året innan. Däremot har andelen elever som inte uppnått målen i ett eller flera ämnen ökat något från 24,3 till 25,7 procent. Pojkar med utländsk bakgrund har ökat sitt genomsnittliga meritvärde, även om de fortfarande släpar efter i jämförelse med andra elevgrupper. Skol- verkets stora attitydundersökning visar att de flesta elever trivs och känner sig trygga i skolan men att allt fler elever i såväl grundskolan som gymnasieskolan också känner sig allt mer stressade. Antalet elever i fristående skolor under läsåret 2001/02 ökade med 9 580 elever, vilket innebär att 4,9 procent av alla grundskoleelever undervisades i fristående skolor. Antalet fristående skolor ökade också med 57 skolor jämfört med föregående läsår. 86

Nationella mål

Skr. 2001/02:102

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper

och färdigheter och den utbildning i övrigt som de behöver för att delta i

samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i gymnasie-

skolan. Kommunen har enligt skollagen (1985:1100) skyldighet att

anordna utbildning i grundskolan för alla elever som har skolplikt och

som inte skall gå i särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att

fullfölja sin skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.

De mål som styr grundskolan finns fastställda i skollagen läroplan för

det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo

94) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS 2000:165). Av skollagen

framgår att utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter

samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till

ansvarskännande människor och samhällsmedborgare. I utbildningen

skall hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd. I läroplanen finns

skolans värdegrund och uppdrag samt mål och inriktning på en rad olika

områden, som t.ex. kunskaper samt normer och värden. Målen är av två

olika slag, dels de mål som skolan skall sträva mot, dels de mål som

skolan ansvarar för att alla elever ges möjlighet att uppnå. I kursplanerna

anges för varje ämne mål att sträva mot och vilka mål eleven skall ha

uppnått efter det femte respektive det nionde skolåret. Ansvaret för att

skolans arbete bedrivs i riktning mot målen vilar på såväl skolhuvud-

mannen och rektorn, som skolans övriga personal.

De reviderade kursplaner, som började gälla den 1 juli 2000, har en

tydligare koppling till kunskapsmål och värdegrund i läroplanen.

Kontinuiteten i grundskolans kursplaner har förstärkts.

Måluppfyllelse och kvalitet

Grundskoleelevers kunskaper

Det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet tillämpas från och med

avgångsåret 1998 för elever som får slutbetyg i år 9. Betygsskalan

omfattar tre steg; Godkänd, Väl godkänd och Mycket väl godkänd.

Betyget Godkänd motsvaras för varje ämne av de mål som formuleras i

kursplanerna. Elever som inte uppnår målen ges inte slutbetyg.

Skolverket har utformat kriterier centralt för nivåerna Väl godkänd och

Mycket väl godkänd. För att vara behörig att söka till ett nationellt

gymnasieprogram krävs minst betyget Godkänd i ämnena svenska/

svenska som andraspråk, engelska och matematik. Grundskolans läro-

plan, kursplaner och betygssystem gör att resultaten blir synliga i

förhållande till målen.

87

Tabell 5.5 Betyg i år 9 läsåren 1997/98 2000/01

Skr. 2001/02:102

Totalt antal elever

Läsår

Totalt antal elever som

Andel som är behöriga

Andel som ej nått

avslutat år 9

till gymnasieskolan

målen i ett eller flera

ämnen

1997/1998

97 258

91,4

20,4

1998/1999

96 647

90,3

22,7

1999/2000

99 957

89,4

24,3

2000/2001

104 762

89,2

25,7

Källa : Skolverkets rapport 212, Barnomsorg och skola i siffror 2002 del 1. Andelen behöriga till gymnasieskolan av det totala antalet elever som avslutat år 9 våren 2001 är i stort sett oförändrad jämfört med året innan vid 89,2 procent. Resultaten gällande andelen elever som inte uppnått målen i ett eller flera ämnen visar en försämring, 25,7 procent jämfört med 24,3 procent våren 2000. Det förefaller som om variationen mellan skolorna har ökat. Försämringen är lite mindre för elever med utländsk bakgrund än för elever med svensk bakgrund.

Den genomsnittliga betygsnivån meritvärdet är också oförändrad

vid 202,9. Meritvärdet utgörs av summan av betygsvärdena för elevens

16 bästa betyg. Betygsvärdet för Godkänd beräknas till 10, Väl Godkänd

15 och Mycket väl godkänd 20. Det högsta möjliga meritvärdet är

således 320. Skillnaden i meritvärde mellan kommunala och fristående

skolor har ökat något. Värdet är även i år högre för fristående skolor än

för kommunala skolor (228,0 gentemot 202,2). En positiv tendens utgörs

av att pojkar med utländsk bakgrund har ökat sitt genomsnittliga

meritvärde. Fortfarande har dock flickor med svensk bakgrund högst

meritvärde. Därefter placerar sig i nämnd ordning flickor med utländsk

bakgrund, pojkar med svensk bakgrund och pojkar med utländsk bak-

grund.

Ämnesprov i år 9

Ämnesproven i svenska/svenska som andraspråk, matematik och

engelska för skolår 9 är obligatoriska och ingår i det nationella prov-

systemet. Proven skall bidra till att öka likvärdigheten i betygsättningen

över landet. Resultaten från ämnesproven ger även en nationell bild av

kunskapsläget hos elever i slutet av grundskolan och utgör därmed ett

mått på måluppfyllelsen i den svenska skolan.

I Skolverkets rapport Ämnesproven skolår 9 2001 redovisas prov-

resultaten för 2001 baserat på insamlat material från ett urval av 150

skolor i landet. Resultaten för 2001 års ämnesprov liknar i stort sett före-

gående års provresultat. I svenska/svenska som andraspråk har 96 pro-

cent av eleverna uppnått målen och därigenom erhållit något av betygen

Godkänd, Väl Godkänd eller Mycket väl godkänd. Även för ämnesprovet

i engelska är andelen elever som nått målen 96 procent, medan en lägre

andel, 87 procent, uppnått målen för ämnesprovet i matematik. Andelen

elever som fått de högre betygen (VG och MVG) varierar mycket mellan

ämnena. I engelska har 58 procent av eleverna fått de högre betygen, i

svenska/svenska som andraspråk 47 procent och i matematik 36 procent.

Det finns vidare både positiva och negativa tendenser i Skolverkets

rapport. Av eleverna som har inrapporterat resultat från samtliga tre prov

88

har 85 procent uppnått målen, vilket är en ökning jämfört med fjolårets Skr. 2001/02:102 resultat. Samtidigt har andelen elever som inte uppnått målen i något av de tre ämnesproven ökat något. Vid tidigare undersökningar av bortfall har det visat sig att en mindre del berodde på att rektor eller lärare inte ansåg att det var lämpligt för en elev att genomföra proven. En analys av bortfallet och anledningarna till detta har dock inte genomförts för 2001. Måluppfyllelse I maj 2001 redovisades Skolverkets slutrapport Utan fullständiga betyg varför når inte alla elever målen (rapport 202) för Utbildningsdeparte- mentet. Rapporten sökte utröna orsakerna till att elever lämnar såväl grundskolan som gymnasieskolan utan fullständiga betyg. I uppdraget till Skolverket ingick också att särskilt uppmärksamma elever med utländsk bakgrund och elever med funktionshinder, samt att observera huvud- männens insatser för att öka andelen elever som lämnar skolan med fullständiga betyg. Skolverket har valt att redovisa resultaten av studien med utgångs- punkt från de tre övergripande kategorierna process-, individ- och systemrelaterade faktorer. De processrelaterade faktorerna handlar främst om funktioner inom skolan som de berörda själva kan vara med och på- verka. Här ser man bl.a. brister i relationer mellan skolans personal, elever och föräldrar, samt i arbetssätt och kompetensutveckling av lärare. När det gäller individrelaterade faktorer, som är svårare för skolans personal att påverka, pekar studien på att elevens sociala situation är av betydelse. Föräldrarnas utbildningsbakgrund har exempelvis visat sig ha betydelse för barnets studieresultat. Beträffande elever med utländsk bakgrund har, förutom det ovan nämnda, begränsad vistelsetid i landet och bristfällig skolgång sedan tidigare betydelse för studieresultaten. De systemrelaterade faktorerna som exempelvis innefattar betygs- systemet och de nationella styrdokumentens krav, har inte i någon större utsträckning angetts som orsaker till att elever avslutar sina studier utan fullständiga betyg. Behovet av insatser i form av förändringar på denna nivå har inte heller lyfts fram i någon högre grad. Internationella jämförelser En stor internationell undersökning från OECD PISA som presenterades i november 2001 visar att svenska femtonåringar presterar över OECD:s genomsnitt i läsförståelse, matematiskt och naturveten- skapligt kunnande. 32 länder deltog i undersökningen där man studerat effekterna av ländernas satsningar på det obligatoriska skolväsendet. Undersökningen genomförs vart tredje år och fördjupar sig i ett område per gång. Den här gången sattes läsförståelse i fokus. Både läsförmåga och attityder till läsning har undersökts. För Sverige deltog ett urval (4 416 stycken) av landets alla femtonåringar. Resultaten från PISA visar att Sverige tillhör de sex länder som har lägst total resultatvariation, vilket innebär relativt kort avstånd mellan de bäst och sämst presterande. Vidare har Sverige den näst lägsta varia- tionen mellan skolor vad gäller elevprestationer. Analyser visar också att 89 den sociala bakgrunden i lägre grad påverkar svenska elevers resultat Skr. 2001/02:102 jämfört med OECD-genomsnittet.

I Sverige, liksom i de flesta icke-engelskspråkiga länder, har elever med utländsk bakgrund ett mycket lägre genomsnittsresultat än elever med inhemsk bakgrund. Skillnaden mellan elevgrupperna kvarstår också när man tar hänsyn till elevernas sociala bakgrund. I Sverige är den kvar- varande skillnaden större än OECD-genomsnittet.

Även mellan flickor och pojkar finns resultatskillnader. Sverige tillhör den tredjedel av länder där resultatskillnaderna är som störst i läs- förståelse mellan pojkar och flickor, till flickornas fördel. Den största skillnaden finns i uppgifter som kräver reflektion och bedömning. Kvalitetsredovisningar Förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisningar inom skolväsendet trädde i kraft den 1 november 1997. Enligt förordningen är kommunerna skyldiga att årligen lämna skriftliga kvalitetsredovisningar till Skol- verket. Kvalitetsredovisningarna utgör en del av mål- och resultatstyr- ningssystemet för det offentliga skolväsendet. Redovisningarna syftar i första hand till att ge ett förbättrat underlag för verksamhetsutveckling i vid bemärkelse men kan också ge den enskilde möjlighet att bilda sig en uppfattning om verksamhetens kvalitet samt ge underlag för politiska beslut. Inledningsvis hade förordningen svårt att få genomslag i kommuner och skolor. Först sedan Skolverket 1999 givit ut allmänna råd om kvalitetsredovisning samt satt in stödjande insatser började arbetet på allvar att komma igång. Den 1 april 2000 hade drygt hälften (152 stycken) av landets 289 kommuner upprättat kvalitetsredovisningar för 1999. Av dessa bedömdes 76 stycken motsvara förordningens krav. Stora kommuner lämnade in kvalitetsredovisningar i större utsträckning än små kommuner. Generellt sett var informationen i redovisningarna mer av uppföljande än utvärderande och analyserande karaktär. Enligt Skolverket har drygt 70 procent (207 stycken) av kommunerna upprättat kvalitetsredovisningar för 2000, vilket är en förbättring med ca 36 procent jämfört med föregående år. Fortfarande har dock 82 kom- muner inte lämnat någon redovisning och därmed inte uppfyllt kraven i förordningen. Av kvalitetsredovisningarna för 2000 svarade ca 67 procent upp mot förordningens krav, vilket även det är en avsevärd för- bättring. Skolans arbetsmiljö För skolans arbetsmiljö gäller samma regler som för andra arbetsplatser. I arbetsmiljölagen finns bestämmelser för hur arbetsmiljön bör vara utformad. Det huvudsakliga ansvaret vilar på arbetsgivaren. För kommunala skolor innebär detta rektor och kommunen. I skollag och läroplaner slås fast att verksamheten i skolan skall utformas i överens- stämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Ingen i skolan skall utsättas för mobbning och tendenser till trakasserier skall aktivt be- kämpas. 90 Skolverkets stora attitydundersökning i grund- och gymnasieskolan, som Skr. 2001/02:102 presenterades i april 2001, visar att många elever känner sig stressade i skolan. 35 procent säger att de ofta eller alltid är stressade. I 1997 års undersökning kände sig 25 procent stressade. Fler flickor än pojkar säger att de ofta känner sig stressade. Undersökningen visar att 94 procent eleverna känner sig trygga i sin skola. Samtidigt säger fyra procent att de känner sig mobbade eller trakasserade av andra elever. Motsvarande andel 1997 var två procent. Sex procent uppger också att de känner sig mobbade eller trakasserade av någon lärare, motsvarande andel 1997 var fyra procent. Trots detta har andelen elever som uppger att de i förtroende kan vända sig till sina lärare om de får problem i skolan ökat betydligt jämfört med tidigare undersökningar. En större andel elever säger att de trivs med sina lärare, 84 procent jämfört med 80 procent 1997. 85 procent av eleverna säger också att de trivs i sin skola. Bland lärarna uppger 95 procent att de trivs med eleverna. Två tredjedelar trivs med skolledningen men bara en fjärdedel säger att de är nöjda med ledningens pedagogiska ledarskap. 15 procent av lärarna säger att de blivit utsatta för våld, hot och trakasserier från eleverna det senaste året medan 4 procent säger att de blivit utsatta av annan personal på skolan. Datorer i skolan Antalet datorer i skolan ökar, visar en kartläggning som Skolverket presenterade i oktober 2001 (rapport 208). Antalet datorer för lärarbruk har stigit med 84 procent i kommunal grundskola och antalet lärare per dator är nu tre jämfört med sex 1999. Den kraftiga ökningen i grund- skolan har ett klart samband med den nationella satsning som Delega- tionen för IT i skolan (ITiS) genomför och som bl.a. innebär att ca 70 000 lärare (grundskollärare, gymnasielärare, lärare vid den kom- munala vuxenutbildningen samt från och med 2002 lärare vid folkhög- skolor) ges kompetensutveckling inom IT. Lärarna får även tillgång till en egen dator. I såväl kommunala som fristående grundskolor delar åtta elever på en dator, jämfört med tio elever 1999 och 13 elever 1997. Kostnader och prestationer Antal elever och lärare Det totala antalet elever i grundskolan har ökat under hela 1990-talet, och uppgick under läsåret 2001/02 till 1 059 122 elever. Ökningen förväntas fortsätta de närmast kommande åren, dock i minskande takt. 91

Tabell 5.6 Antal elever och lärare läsåren 1996/97 2001/02

Skr. 2001/02:102

Läsår

Elever i grundskolan

Antal lärare omräknat Lärare per 100 elever

till heltidstjänster

1996/1997

958 972

73 666

7,7

1997/1998

984 171

74 257

7,5

1998/1999

1 010 227

76 359

7,6

1999/2000

1 034 881

78 391

7,6

2000/2001

1 051 929

80 206

7,6

2001/2002

1 059 122

82 330

7,8

Källa : Skolverket

Antalet tjänstgörande lärare omräknat till heltidstjänster ökade med 2,6 procent jämfört med föregående läsår och uppgick under läsåret 2001/02 till totalt ca 82 000 anställda. Lärartätheten, beräknad som antalet lärare per 100 elever uppgick läsåret 2001/02 till 7,8 vilket är en förbättring i jämförelse med föregående läsår. Av de tjänstgörande lärarna hade 82 procent pedagogisk utbildning, vilket är oförändrat jämfört med föregående läsår. I de fristående skolorna var andelen lägre. 68 procent av samtliga tjänstgörande lärare hade pedagogisk utbildning. Andelen kvinnliga lärare av samtliga tjänst- görande lärare uppgick läsåret 2001/02 till 73,3 procent. I de kommunala skolorna varierade lärartätheten från 10,5 till 6,5 lärare per 100 elever. Lärartätheten är generellt sett störst i glesbygdskommuner. Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2001 att ett särskilt statsbidrag för att öka personaltätheten i skola och fritidshem skulle införas. Det första bidraget betalades ut höstterminen 2001. För läsåret 2001/02 avsätts totalt en miljard kronor och därefter ökar bidraget med en miljard kronor per läsår till dess att nivån fem miljarder är nådd. Efter det skall resurserna infogas i det generella statsbidraget till kommunerna. Fristående skolor Enligt skollagen får skolplikt fullgöras i en fristående skola om skolan fått Skolverkets godkännande. Skolplikt får även fullgöras vid inter- nationell skola eller vid riksinternatskola. Antalet grundskoleelever som läsåret 2001/02 fick sin undervisning i fristående skolor var 51 100, vilket är en ökning med 9 580 elever jäm- fört med föregående läsår. Detta innebär att 4,9 procent av alla grund- skoleelever undervisades i fristående skolor. Lärartätheten i de fristående skolorna var 7,5. På grundskolenivå fanns det läsåret 2001/02 475 friskolor, en ökning med 57 skolor jämfört med läsåret innan. Vidare fanns det sju inter- nationella skolor och tre riksinternat. Elevantalet i dessa typer av skolor har i stort sett varit oförändrad under de senaste åren. Det fanns 177 skolor med allmän inriktning och ungefär lika många inom gruppen med speciell pedagogik, som exempelvis Montessori och Waldorf (16 400 elever). Skolor med en allmän inriktning har därmed ökat snabbare än skolor med speciell pedagogik. Den tredje största gruppen var skolor med konfessionell inriktning, som bestod av 63 skolor med tillsammans 5 900 elever. 92 Fristående skolor fanns under höstterminen 2001 etablerade i alla län i Skr. 2001/02:102 landet och i 146 av de 289 kommunerna. Skolorna är dock ojämnt för- delade. I kommuner med färre än 30 000 invånare finns det förhållande- vis få fristående alternativ. Koncentrationen är särskilt stor i landets tre storstäder med kranskommuner. Högst andel grundskoleelever i fri- stående skolor hade Täby kommun med 22,2 procent. De flesta fristående skolor var små. I medeltal hade de 108 elever per skola. Hösten 2001 har ytterligare 57 fristående skolor startat sin verksamhet. Tidigare erfarenheter visar att hälften av de skolor som fått tillstånd också kommer igång samma år, vilket gör att höstens andel utgör en minskning jämfört med föregående läsår. Kostnader Den totala kostnaden för grundskolan uppgick 2000 till 59,7 miljarder kronor, inklusive hemkommunens kostnad för skolskjuts och nystartade fristående grundskolor, enligt Skolverkets rapport Beskrivande data om barnomsorg, skola och vuxenutbildning 2001 (rapport 206). Detta inne- bär en ökning med 2,8 miljarder kronor i fasta priser (KPI). Av den totala kostnaden utgjorde 96 procent kostnader för kommunala grundskolor medan drygt tre procent avsåg kostnader för fristående skolor. Resterande del, eller knappt 0,5 procent, utgjordes av kostnader för riks- internatskolor, internationella skolor samt sameskolan. Den totala genomsnittskostnaden per elev uppgick i den kommunala grundskolan till 57 000 kr, vilket är en ökning med tre procent i fasta priser jämfört med år 1999. Kostnaden per elev varierade dock relativt kraftigt mellan enskilda kommuner. Kommunernas genomsnittskostnad sträckte sig från 43 600 kronor till 77 600 kronor. 80 procent av kommunerna befann sig dock inom intervallet 48 200 och 62 200 kronor per elev. Diagram 5.3 Kostnad i kommunal grundskola, totalt och för några verksamheter, per kommungrupp, 2000 Kronor per elev

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

Storstäder Förortskommuner Större städer Medelstora städer Industrikommuner Landsbygdskommuner Glesbygdskommuner Större övr. kommuner Mindre övr. kommuner

 Undervisning 

 Läromedel m.m. 

 Skolmåltider 

 Elevvård 

 Lokaler 

 Övrigt

Källa : Skolverkets rapport 204, Jämförelsetal för huvudmän del 2, 2001 93 I de fristående skolorna var den genomsnittliga kostnaden per elev Skr. 2001/02:102 56 400 kronor. Här uppgår ökningen till sju procent jämfört med 1999. De fristående skolorna har i genomsnitt högre kostnader för under- visning, skolmåltider och läromedel/utrustning/skolbibliotek än de kommunala skolorna, medan genomsnittskostnaden är lägre för elevvård och lokaler. Diagram 5.4 Kostnadsutveckling i kommunal respektive fristående grund- skola mellan 1993 och 2000 Kronor per elev (fasta priser)

58 000

56 000

54 000

52 000

50 000

48 000

46 000

44 000

42 000

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Kommunal

Fristående

Källa: Skolverkets rapport 204, Jämförelsetal för huvudmän del 2, 2001 Vid en jämförelse över en längre tidsperiod, mellan 1991 och 2000, har kostnaden per elev i den kommunala grundskolan minskat med tre pro- cent eller 1 600 kronor per elev (fasta priser). Denna utveckling beror framför allt på besparingar i undervisningen. Kostnaden för undervisning har minskat med åtta procent eller 2 400 kronor per elev under perioden. Detta beror i sin tur främst på att lärartätheten i grundskolan har minskat. År 2000 var antalet lärare per 100 elever 7,6 vilket kan jämföras med 9,4 lärare per 100 elever 1991. Undervisningskostnaden har dock ökat mellan 1997 och 2000. Det beror sannolikt på en högre lönenivå i sektorn eftersom lärartätheten var oförändrad mellan dessa år. 94 Diagram 5.5 Förändring i kostnad per elev i kommunal grundskola, totalt Skr. 2001/02:102 och för några olika verksamheter 1991-2000

(Index där 1991=100, fasta priser)

140

130

Skolmåltider

120

Läromedel,

110

utrustning,

bibliotek

100

Totalt

90

Lokaler

80

Underv isning

70

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Källa : Skolverkets rapport 204, Jämförelsetal för huvudmän del 2, 2001

5.2.3

Gymnasieskolan

Sammanfattande slutsatser Våren 2001 lämnade 79,2 procent av eleverna i år 3 gymnasieskolan med slutbetyg, en minskning med 3,5 procentenheter sedan läsåret 1999/2000. Av alla elever med slutbetyg hade 84,6 procent behörighet för universitets- och högskolestudier, en ökning sedan föregående läsår med 4,3 procentenheter. Störst var ökningen på programmen med yrkesämnen med i genomsnitt 6,7 procentenheter. Knappt 92 procent av alla elever gick på något av de 17 nationella programmen eller ett specialutformat program. Av eleverna i år 1 gick knappt 15 procent på det individuella programmet. Andelen elever i de fristående gymnasieskolorna har ökat och uppgick hösten 2001 till 5,7 procent. Nationella mål Utbildningen i gymnasieskolan skall enligt läroplanen för det frivilliga skolväsendet (Lpf 94) fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid universitet och hög- skolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhällsmedborgare och ansvariga för sina liv. Varje kommun är enligt skollagen (1985:1100) skyldig att erbjuda utbildning på nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan för samtliga ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning. Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal. Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program. 95 Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas Skr. 2001/02:102 med hänsyn till elevernas önskemål. För varje kurs i gymnasieskolan finns en kursplan. Denna kompletterar läroplanen och anger målen för undervisningen i varje enskilt ämne. För varje nationellt program finns också nationellt fastställda programmål. Måluppfyllelse och kvalitet Andel ungdomar i gymnasieskolan Hösten 2001 gick 311 121 elever i gymnasieskolan. Antalet elever har ökat med 5 851 elever eller 1,9 procent sedan föregående läsår. 92,3 procent av eleverna går i kommunala gymnasieskolor. Andelen elever som går i gymnasieskola anordnad av landstinget utgör 1,7 procent av det totala antalet elever. Antalet elever i fristående skolor har ökat. Läsåret 2001/02 går 17 887 elever eller 5,7 procent i fristående gym- nasieskolor. Fullföljda studier Våren 2001 lämnade 79,2 procent av eleverna i år 3 gymnasieskolan med slutbetyg. Detta är en minskning med 3,5 procentenheter sedan före- gående läsår. Slutbetyg från ett nationellt eller specialutformat program utfärdas endast då eleven fått betyg i alla kurser som ingår i dennes studieväg och på projektarbete. Av de som gick i år 3 var andelen elever med slutbetyg högst på naturvetenskaps- och samhällsvetenskaps- programmen med 89,8 respektive 83,2 procent, och lägst på fordons- och industriprogrammen med 64,9 respektive 67,6 procent. En bidragande orsak till att andelen elever som fått slutbetyg minskat är en ändring i gymnasieförordningen som trädde i kraft den 15 septem- ber 2000. Ändringen innebär att om läraren på grund av en elevs frånvaro saknar underlag för bedömning av elevens kunskaper skall betyg inte sättas. En följd av denna ändring är att elever med hög frånvaro på en kurs inte får betyg på kursen och därmed inget slutbetyg. Tidigare kunde elever i samma situation få betyget Icke godkänd. Av de elever som fick slutbetyg hade 84,6 procent grundläggande behörighet för universitets- och högskolestudier (vilket motsvarar 68 procent av samtliga elever i år 3). Detta innebär en ökning i förhållande till föregående år med 4,3 procentenheter. Den största ökningen noterades på programmen med yrkesämnen. På dessa ökade andelen elever med högskolebehörighet från 73,5 till 80,2 procent, dvs. med 6,7 procentenheter. Grundläggande behörighet till universitets- och hög- skolestudier har den som i slutbetyg från nationellt eller specialutformat program har lägst betyget Godkänd på kurser som omfattar minst 90 pro- cent av de gymnasiepoäng som krävs för fullständigt program. Andelen elever med grundläggande behörighet är högst på naturveten- skaps- och hantverksprogrammen med 91,2 respektive 88,5 procent och lägst på handels- och administrations- respektive fordonsprogrammen 96 med 71,1 respektive 73,6 procent. Stora variationer finns också mellan Skr. 2001/02:102 kommuner och mellan enskilda skolor. Mönstret går igen även för elever med utländsk bakgrund. Andelen i år 3 som fått slutbetyg minskade från 74,8 procent föregående läsår till 69,9 procent medan andelen med högskolebehörighet ökade från 69,6 till 75,0 procent. Andel elever som fortsatte sin utbildning i högskolan inom tre år efter avslutad utbildning i gymnasieskolan 1998 uppgick till 40 procent. Skolans arbetsmiljö I Skolverkets rapport Attityder till skolan 2000 (rapport 197) konstateras att en betydande ökning av andelen elever på gymnasieskolans program med yrkesämnen tycker att möjligheterna att få stöd är bra eller mycket bra. Det konstateras också att stressen ökat betydligt enligt eleverna i både grund- och gymnasieskolan sedan 1997, vilket också beskrivs i bud- getpropositionen för 2002. Framförallt upplever kvinnliga elever på gymnasieskolans naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogram att de är stressade. Två tredjedelar av dessa uppger att de alltid eller ofta känner sig stressade i skolan. Stressen är relaterad till för höga krav och att inte få arbeta i den takt som passar en själv som elev. När det gäller elever på naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen tyder resultaten på att elever som bryr sig om och engagerar sig mycket också i hög grad känner sig stressade. Datorer i skolan Skolverket har kartlagt skolans datoranvändning i kvantitativa termer. Studien Skolans datorer 2001 (rapport 208) visar att antalet undervis- ningsdatorer inom kommunernas och landstingens gymnasieskolor samt i de fristående skolorna har ökat sedan 1999 då den förra studien gjordes. Antalet elever per dator i kommunernas och landstingens gymnasieskolor har sjunkit något mellan 1999 och 2001 medan antalet elever per dator i fristående gymnasieskolor är oförändrat. Den kraftiga ökningen av antalet datorer i fristående gymnasieskolor motsvarar alltså helt det ökade elevantalet. Den nationella satsning som Delegationen för IT i skolan (ITiS) genomför, som nämnts i avsnitt 5.2.2 om grundskolan, har även omfattat gymnasieskolans personal. Enligt en europeisk studie, Basic Indicators on the Incorporation of ICT into European Education Systems (2000/01 Annual Report, Eurydice) är antalet elever per dator lägre i Danmark och Sverige än i övriga länder. I Luxemburg, Finland och Sverige är datorer som används i undervisande syfte i högre utsträckning anslutna till Internet än i t.ex. Danmark, Österrike och Storbritannien. 97

Kvalitetsredovisningar se avsnitt 5.2.2 om grundskolan.

Skr. 2001/02:102

Kostnader och prestationer Elever och program Utbudet av nationella program varierat mellan kommunerna. Hösten 2001 fanns det 114 kommuner som hade minst tio program, medan 53 hade mellan ett och fem program. 32 kommuner anordnade enbart det individuella programmet. Vissa program erbjuds endast i ett fåtal kommuner som t.ex. livsmedelsprogrammet (31 kommuner) och energiprogrammet (47 kommuner). De vanligast förekommande programmen är samhällsvetenskapsprogrammet och naturvetenskaps- programmet som finns representerade i ca 200 kommuner. Hösten 2001 gick 91,8 procent av alla elever i gymnasieskolan på något av de nationella programmen eller på ett specialutformat program, varav ca 43 procent gick på naturvetenskaps-, teknik- eller samhälls- vetenskapsprogrammen. Antalet elever i år 1 på naturvetenskaps- programmet har minskat med 1 204 eller 7,7 procent sedan förra läsåret. Sammantaget går 17,4 procent av alla elever i år 1 på naturvetenskaps- programmet eller teknikprogrammet. Sett till de nationella programmen är elever med utländsk bakgrund överrepresenterade på bl.a. handels- och administrationsprogrammet samt omvårdnadsprogrammet. Däremot är andelen elever med utländsk bakgrund lägre än genomsnittet på bl.a. naturbruks- och bygg- programmen. Hösten 2001 var 50,9 procent av eleverna i gymnasieskolan män och 49,1 procent kvinnor. På de nationella programmen varierar andelen kvinnor från 87,8 procent på omvårdnadsprogrammet till endast 1,6 pro- cent på elprogrammet. På bygg-, el-, energi- och fordonsprogrammen var andelen kvinnor 4 procent eller lägre. Enbart 4 program, nämligen handels- och administrations-, hotell- och restaurang, medie- samt naturvetenskapsprogrammen hade en relativt jämn könsfördelning. Tabell 5.7 Elevutveckling läsåren 1996/97-2001/02

Gymnasie-

Kommunala

Landstings-

Fristående

Läsår

skolan totalt

skolor

(%)

kom. skolor

(%)

skolor m.m. (%)

1996/97

309 661

283 462

91

17 886

6

8 313

3

1997/98

312 936

286 576

92

16 781

5

9 579

3

1998/99

309 143

284 989

92

13 238

4

10 916

4

1999/00

305 579

286 629

94

5 017

2

13 818

5

2000/01

305 270

283 361

93

4 856

2

17 053

6

2001/02

311 121

287 093

92

5 163

2

17 887

6

Källa: Skolverket Kommunerna är skyldiga att erbjuda utbildning på individuella program till de elever som inte tagits in på ett nationellt program eller specialut- format program eller som avbrutit en påbörjad utbildning. 98 Hösten 2001 fanns 22 750 elever på det individuella programmet, en Skr. 2001/02:102 ökning med drygt 1 300 elever från 2000. Dessa utgjorde 7,3 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan. 42,6 procent av eleverna var kvinnor och 35 procent av eleverna hade utländsk bakgrund, vilket kan jämföras med 16 procent för samtliga program.

Ett mål för det individuella programmet är att stimulera till vidare

studier på ett nationellt program. Cirka 28 procent av de 17 500 elever

som gick i år 1 på ett individuellt program hösten 2000 gick på annat

program hösten 2001.

Fristående skolor

Enligt Skolverkets lägesbedömning 2001 (rapport 211) har 48 nya

fristående gymnasieskolor startat i landet hösten 2001 av de 114 som

beviljats tillstånd. De flesta fristående gymnasieskolor finns i storstäder

och i deras förortskommuner. Tolv respektive fjorton procent av dessa

kommungruppers gymnasieelever går i fristående skolor. Motsvarande

andel för glesbygdskommuner är drygt en procent.

De fristående gymnasieskolornas sammantagna utbud av program är

svåröverskådligt, eftersom de ofta väljer att profilera sig med special-

utformade program. Hösten 2001 läste hela 36,6 procent av eleverna vid

de fristående gymnasieskolorna på specialutformade program medan

motsvarande andel inom den kommunala gymnasieskolan utgjorde 7,1

procent. I övrigt har de fristående skolorna som grupp ungefär samma

fördelning av elever på såväl NV, SP och TE som de övriga nationella

programmen. Detta speglar dock inte det utbud som varje enskild skola

står för. Eftersom fristående gymnasieskolor generellt sett är mindre än

kommunala måste de av organisatoriska och ekonomiska skäl ofta

profilera sig ganska snävt vad gäller urval av program.

Lärartillgång

Antalet tjänstgörande lärare omräknat till heltidstjänster uppgick enligt

Skolverket läsåret 2001/02 till 25 271, en ökning med 1 092 heltids-

tjänster sedan föregående läsår, varav 91,8 procent tjänstgjorde inom den

kommunala gymnasieskolan. Andelen kvinnor uppgick till 48 procent.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning (omräknat till heltidstjänster)

var enligt Skolverket 79 procent, vilket är samma andel som föregående

läsår.

Liksom tidigare år varierade andelen lärare utan lärarutbildning stort

mellan kommunerna. Störst andel lärare utan pedagogisk utbildning hade

glesbygdskommuner. Vid de fristående skolorna hade 54 procent av

lärarna (omräknat till heltidstjänster) pedagogisk utbildning, vilket är en

liten ökning sedan föregående år.

Kostnader

Den totala kostnaden för gymnasieskolan 2000 uppgick till 22,4 mil-

jarder kronor (inkl. hemkommunens kostnad för skolskjuts och rese-

ersättningar), enligt Skolverkets rapport Beskrivande data om barnom-

99

sorg, skola och vuxenutbildning 2001 (rapport 206). Detta motsvarar Skr. 2001/02:102 74 100 kronor per elev. 93 procent utgjordes av kostnader för den kom- munala gymnasieskolan. Kostnader för landstingens gymnasieutbildning- ar utgjorde drygt tre procent. Fristående skolor, riksinternatskolor och internationella skolor utgjorde cirka fyra procent av den totala kostnaden. Diagram 5.6 Kostnad per elev i olika huvudmäns gymnasieskola 2000 Kronor per elev Kommuner Naturbruksutbildning Annan landstingsutbildning Fristående gymnasieskolor Internationella skolor Riksinternatskolor

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

160 000

 Undervisning Läromedel m.m. 

 Skolmåltider Lokaler 

 Övrigt

Källa : Skolverkets rapport 204, Jämförelsetal för huvudmän del 2, 2001 Kostnaden för den kommunala gymnasieskolan var 20,7 miljarder kronor 2000 (inkl. kostnad för skolskjuts), vilket motsvarar 72 900 kronor per elev. Jämfört med 1999 ökade kostnaderna per elev i den kommunala gymnasieskolan med 1,5 procent i fasta priser (KPI). Om man ser hur resurserna till den kommunala gymnasieskolan har förändrats under perioden 1991 till 2000, kan man konstatera att totalkostnaden per elev minskade kraftigt mellan 1992 och 1993 (-7 procent i fasta priser). Därefter har kostnaden per gymnasieelev ökat årligen för att 2000 vara betydligt högre än kostnaden 1991 (+13 procent i fasta priser). Den största kostnadsposten i gymnasieskolan är undervisningskost- naden, som utgör drygt 40 procent av den totala kostnaden. Mellan 1999 och 2000 har antalet lärare per 100 elever ökat med 0,2 samtidigt som lönekostnaden stigit med 1,2 procent. Det är alltså framförallt löneut- vecklingen som förklarar den ökade undervisningskostnaden. Lokalkostnaden utgör närmare 22 procent av den totala kostnaden per elev. Under perioden 1991 till 2000 har lokalkostnaden ökat med drygt nio procent. Mellan 1999 och 2000 har dock lokalkostnaden minskat med cirka tre procent. Lokalkostnaden varierar mycket mellan olika kom- muner. Storstäderna har den högsta genomsnittliga lokalkostnaden per elev, medan landsbygdskommunerna har den lägsta. 100 Diagram 5.7 Förändring av kostnad per elev i kommunal gymnasieskola, Skr. 2001/02:102 totalt och för några olika verksamheter 1991-2000

(Index där 1991=100, fasta priser, KPI)

120

Läromedel m.m.

110

Totalt

100

Lokaler

90

Undervisning

Skolmåltider

80

70

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Källa : Skolverkets rapport 204, Jämförelsetal för huvudmän del 2, 2001

Den totala kostnaden för de fristående skolorna på gymnasienivå var drygt 893 miljoner kronor. Kostnaden per elev var 75 700 kronor. Mot- svarande kostnad per elev i kommunal gymnasieskola (exkl. skolskjutsar och elevhem) uppgick till cirka 70 150 kronor 2000, dvs. en något lägre kostnad per elev än genomsnittet i fristående skolor med nationella pro- gram. De fristående gymnasieskolorna har en högre kostnad för undervisning än kommunala gymnasieskolor. Lärartätheten i de fristående skolorna är dock lägre än i de kommunala skolorna, vilket kan tyda på en för- hållandevis hög lönenivå i de fristående skolorna. Även kostnaderna för läromedel respektive skolmåltider är högre i de fristående skolorna. 101

Diagram 5.8 Kostnad per elev och gymnasieprogram 2000

Skr. 2001/02:102

Kronor

Samhällsvetenskapligt

Naturvetenskapligt

Handel och administration

Barn- och fritid

Tekniskt

Specialutformade

Individuellt

Lokaler

Omvårdnad

Media

Undervisning

Estetiskt

Läromedel

Hantverk

Hotell och restaurang

Övrigt

El

Livsmedel

Energi

Bygg

Industri

Fordon

Naturbruk, kommuner

Naturbruk, landsting

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

160 000

Kronor

Källa: Skolverket Variationen i kostnad per elev mellan olika program är stor. Samhälls- vetenskapsprogrammet har den lägsta genomsnittskostnaden på 54 200 kronor per elev. Förhållandevis låga kostnader per elev har också natur- vetenskapsprogrammet, handels- och administrationsprogrammet samt barn- och fritidsprogrammet. Den dyraste utbildningen i kommunal regi är naturbruksprogrammet som i genomsnitt kostar 133 600 kronor per elev. Även fordonsprogrammet, industriprogrammet, byggprogrammet, energiprogrammet samt livsmedelsprogrammet är förhållandevis dyra att anordna. De olika programmens kostnader hänger till viss del ihop med skilda lokal- och utbildningsbehov. Utrustning och läromedel kostar t.ex. mindre på samhällsvetenskapsprogrammet där lokalkostnaderna också är lägre. De program som har lägst kostnad per elev är också de som har det största antalet elever medan de program som har högst kostnad har ett färre antal elever. Kommuner med många elever som avser att läsa vidare på universitet eller högskola kan därför sägas ha en gynnsammare kostnadsbild än de kommuner som har fler yrkesinriktade elever, vilket dock det kommunala utjämningssystemet tar hänsyn till. 102

5.2.4

Särskolan

Skr. 2001/02:102

Sammanfattande slutsatser Antalet elever i särskolan fortsätter att öka. Läsåret 2001/02 var det totala antalet inskrivna elever 19 766, vilket är en ökning med 6,1 procent jämfört med föregående läsår. Skolverkets utvärderingar visar på brister i kvaliteten i särskolan. En majoritet av berörda elever och föräldrar är dock nöjda. Nationella mål Särskolan består av den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan. Den obligatoriska särskolan består i sin tur av grundsärskolan och träningsskolan. Eleverna i gymnasiesärskolan erbjuds utbildning på nationella, specialutformade och individuella program. Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda barn och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymnasie- skolan. För den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan gäller samma läroplaner som för grundskolan respektive gymnasieskolan, dvs. 1994 års läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritids- hemmet (Lpo 94) och 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan har även kursplaner som är anpassade till respektive skolform och till de olika behov som skolan skall kunna tillgodose för var och en av särskolans elever. Måluppfyllelse och kvalitet När det gäller särskolan är det förenat med vissa svårigheter att använda betyg som mått på måluppfyllelse. I träningsskolan ges inga betyg och i grundsärskolan ges betyg endast på elevens eller vårdnadshavarens be- gäran. Då målen i grundsärskolan är satta utifrån elevens förutsättningar speglar betyget inte heller någon generell kunskapsnivå utan snarare elevens utveckling utifrån dennes förutsättningar. Någon nationell statistik över betyg i särskolan finns heller inte. Elevers möjlighet att nå målen är i hög grad kopplad till utbildningens kvalitet. I Skolverkets rapport Kvalitet i särskolan en fråga om vär- deringar uppges att kvaliteten i undervisningen kan relateras till i vilken utsträckning kommuner, skolor och lärare har strategier, planer och mål och därigenom en gemensam verksamhetsidé om hur undervisningen bör bedrivas. Skolverkets studie visar att rektorer och lärare upplever en bristande kommunal planering för särskolans organisering. Även under- visningen i särskolan saknar ibland tydlig planering. Kortsiktiga mål snarare än långsiktiga strategier styr undervisningen. Vidare uppges att särskolans verksamhet i vissa fall är mer omsorgsorienterad än kunskaps- orienterad. Av Skolverkets rapport framgår också att hälften av lärarna 103 som undervisar elever mottagna i särskolan saknar specialpedagogisk Skr. 2001/02:102 utbildning som är inriktad på de behov som finns bland elever med utvecklingsstörning. Överförandet av ansvaret för särskolan till kommunerna har också medfört att allt fler rektorer och lärare, som inte tidigare kommit i kontakt med särskolan, nu ansvarar för undervisningen av särskoleelever. Det är viktigt att framhålla att Skolverkets rapport också visar på en mer positiv bild av särskolan. En majoritet av vårdnadshavarna var nöjda med det stöd och den kunskap deras barn får i särskolan liksom bemötandet de själva och barnen får. Kostnader och prestationer

Tabell 5.8 Antal elever och lärare läsåret 

1997/982001/0 2

Antal elever

Lärare heltid/100

Obligatoriska

Gymnasie-

elever i obligatorisk

Kalenderår

särskolan

särskolan

Totalt

särskola

1997/98

10 710

4 322

15 032

26,4

1998/99

11 585

4 510

16 095

25,7

1999/00

12 469

4 773

17 242

25,1

2000/01

13 479

5 144

18 623

25,4

2001/02

14 261

5 534

19 795

25,3

Källa: Skolverket

Av de drygt 14 200 eleverna i den obligatoriska särskolan läsåret 2001/02 är knappt 10 000 inskrivna i grundsärskolan och drygt 4 300 i träningsskolan. Omkring 22 procent av inskrivna elever i grundsärskolan var individ- eller gruppintegrerade i grundskolan. 2 238 av de drygt 5 500 eleverna i gymnasiesärskolan deltog i ett individuellt program. Övriga elever gick på ett nationellt eller specialutformat program. Som framgår av tabellen har det under senare år skett en markant ökning av andelen elever i särskolan. Skolverket uppger i sin rapport Hur särskild får man vara? en analys av elevökningen i särskolan att en orsak är att särskolan blivit mer synlig genom att den ofta finns i samma lokaler som grundskolan och gymnasieskolan och att personalen i större utsträckning än tidigare arbetar inom båda skolformerna. Enligt Skol- verket har brist på resurser och kompetens i grundskolan, i kombination med det nya betygssystemet och det förändrade innehållet i kursplanen, gjort det svårare för grundskolan att klara av elever som befinner sig i en gråzon mellan grundskola och särskola. Många barn som befinner sig i denna gråzon och som tidigare bereddes plats i grundskolan tas nu in i särskolan. Skolverket uppger också att en ökad ambition att testa och diagnostisera barn som på något sätt avviker mot en allt snävare begåvningsnorm har medfört ett ökat tryck på särskolan att ta emot fler elever. Skolverket har på regeringens uppdrag utarbetat allmänna råd om utredning och beslut om mottagande i särskolan. 104

Tabell 5.9 Hemkommunens kostnader 19962000

Skr. 2001/02:102

År

Kostnader

Mkr

1996

2 535

1997

2 724

1998

2 915

1999

3 355

2000

3 282

Källa: Skolverket

5.3

Kommunernas vuxenutbildning

Det övergripande målet för vuxenutbildningen är att öka vuxnas kompetens samt utveckla infrastrukturen för vuxnas lärande. Syftet är att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet mellan könen, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning. Riksdagen har i enlighet med förslagen i propositionen om vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop 2000/01:72 bet.2000/01:UbU15,rskr.2000/01:229) tagit beslut om en nationell strategi med syftet att förverkliga detta mål. Vuxenutbildningen skall stödja ett flexibelt och livslångt lärande och i ökad utsträckning tillgodose människors behov av lärande utifrån den enskilda personens önskemål, behov och förutsättningar. Modern teknik och pedagogik ger möjlighet till långtgående individualisering och geografisk spridning. Denna flexibilitet skall ge både kvinnor och män möjlighet att kombinera fortsatt lärande med yrkes- och privatliv. 105 Skr. 2001/02:102

5.3.1

Kommunal vuxenutbildning

Sammanfattande slutsatser Kunskapslyftssatsningen har medfört en kraftig tillväxt av antalet utbildningsplatser och studerande. Mellan läsåren 1996/97 och 2000/01 har en fördubbling av antalet studerande skett. Läsåret 2000/01 deltog cirka 317 000 personer i kommunal vuxenutbildning. Jämfört med föregående år är det en minskning av antalet studerande med drygt 4 procent. Andelen studerande över 45 år har dock ökat. Särskilt stor har ökningen varit för personer över 55 år. Studerande inom gymnasial vuxenutbildning och påbyggnads- utbildning slutförde sina studier i högre grad än studerande inom grund- läggande vuxenutbildning. Många studerande inom grundläggande vuxenutbildning har individuella mål med sina studier på en lägre nivå än vad som ger betyg vid kursens slut vilket kan förklara vissa av studieavbrotten. Av en utvärdering framgår bl.a. att kommuner, som i relation till folkmängden hade ett litet antal kursdeltagare i vuxenutbildningen höstterminen 1996, har satsat mer på kunskapslyftet än kommuner som redan innan kunskapslyftet startade hade en stor satsning på vuxen- utbildning. Vidare visar utvärderingen att kommuner som hade en högre andel kortutbildade i befolkningen har ökat antalet kursdeltagare inom gymnasial komvux mer än kommuner med fler högutbildade. Andelen studerande med Mycket väl godkänd i betyg har ökat under läsåret 2000/01. Kvinnorna har i genomsnitt högre betyg än männen. Läsåret 2000/01 hade 10,3 procentenheter fler kvinnor än män betygen Väl godkänd och Mycket väl godkänd. Den kommunala vuxenutbildningen har utvecklats mot en ökad individualisering och flexibilitet och därmed också ökat möjligheterna för personlig måluppfyllelse. Nationella mål Målen för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen anges i skol- lagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna ( Lpf 94 ) samt i vissa fall i programmål och kursplaner. Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläggande och gymnasial vuxenutbildning samt påbyggnadsutbildning. Med de studerandes tidigare utbildning och livserfarenhet som utgångspunkt skall utbild- ningen fördjupa och utveckla de studerandes kunskaper som grund för yrkesverksamhet, fortsatta studier och för deltagande i samhällslivet.

Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och färdigheter motsvarande grundskolenivå som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och till att lägga en grund för fortsatta studier. Enligt skollagen är grundläggande vuxenutbildning en rättighet för vuxna 106 över 20 år som saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grund- Skr. 2001/02:102 skolan. Varje kommun är skyldig att aktivt verka för att nå dem som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem att delta. Gymnasial vuxenutbildning syftar till att erbjuda vuxna kunskaper och färdigheter på en nivå som motsvarar den som utbildning i gymnasie- skolan skall ge. Varje kommun har skyldighet att informera om möjlig- heterna till gymnasial vuxenutbildning samt att verka för att vuxna deltar i sådan utbildning. Kommunerna skall sträva efter att utbildningen så långt det är möjligt svarar mot individens efterfrågan och behov. En person är behörig att delta i utbildningen från och med andra kalender- halvåret personen fyller 20 år, eller efter avslutad gymnasieskola.

Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke.

Kunskapslyftet är en satsning inom den kommunala vuxenutbildningen och folkhögskolan som inleddes den 1 juli 1997 och pågår till och med 2002. Målen är dels att bidra till ökad jämlikhet, jämställdhet och minskade utbildningsklyftor, dels att skapa ekonomisk tillväxt genom ökad tillgång på kvalificerad arbetskraft. Satsningen skall dessutom bidra till att utveckla och förnya vuxenutbildningen så att den bättre anpassas till de krav som individ, arbetsliv och samhälle ställer. Måluppfyllelse och kvalitet Av det totala antalet studerande vid kommunal vuxenutbildning var 46 procent registrerade hos Arbetsförmedlingen i samband med kursstart våren 2001. Sedan kunskapslyftet startade har den kommunala vuxenutbildningen utvecklats mot en ökad individualisering och en ökad flexibilitet och där- med också ökade möjligheter för personlig måluppfyllelse. Gymnasial vuxenutbildning inklusive kunskapslyftet Skolverket följer varje halvår upp och rapporterar om den kvantitativa ut- vecklingen av den gymnasiala vuxenutbildningen, inklusive kunskaps- lyftet. Rapporten för våren 2001 visar att under läsåren 1997/98 och 1998/99 avslutade 291 315 personer studier på gymnasial nivå. Rapporten visar att män i högre grad var arbetslösa eller deltog i en AMS-åtgärd och i lägre grad i sysselsättning jämfört med kvinnor efter avslutade studier. Studerande med högre utbildningsbakgrund återfanns i större utsträckning än andra i högskoleregistret och i Statistiska central- byråns sysselsättningsregister. Våren 2001 var andelen studerande med tidigare högst tvåårig gymnasieutbildning 58 procent. Utbildningsbak- grunden hos de studerande skiljer sig mellan olika kommungrupper. I storstäder, större städer och förortskommuner genomfördes mellan 49 och 57 procent av studierna av studerande med högst tvåårig gymnasial utbildning, medan motsvarande andel i övriga kommungrupper låg mellan 59 och 66 procent.

En rapport från Inregia AB, Hur har kunskapslyftet påverkat komvux?, som publicerades i juli 2001 visar att kommuner som hade ett lågt antal

kursdeltagare i förhållande till folkmängden 1996 har satsat mer på 107 kunskapslyftet än kommuner som redan innan kunskapslyftet startade Skr. 2001/02:102 hade ett högt antal studerande. Vidare visar rapporten att kommuner som hade en högre andel kortutbildade i befolkningen ökat antalet kursdel- tagare inom gymnasial komvux mer än kommuner med fler högut- bildade. Rapporten visar också att ju större andel av befolkningen i åldrarna 2024 år en kommun har, desto större satsning görs på teoretiska ämnen. Kommuner där andelen kortutbildade var stor ökade sin satsning på yrkeskurser och högskoleförberedande ämnen. Sedan kunskapslyftet startade har andelen kursdeltagare som läser teoretiska ämnen minskat och andelen som läser yrkesinriktade ämnen ökat. Förändringen av ämnessammansättningen kan hänga samman med att kunskapslyftet har nått andra målgrupper än de som komvux traditionellt når. En studie gjord av Umeå universitet, Inflöde och varaktighet som arbetssökande efter avslutad utbildning 

-deltagare

 i kunskapslyftet och arbetsmarknadsutbildning, höstterminen 1997 , som publicerades 2001 visar att studerande inom komvux jämfört med deltagare i arbetsmark- nadsutbildning i lägre grad var arbetslösa efter studierna. Landstingens gymnasiala vuxenutbildning håller successivt på att föras över till kommunerna och omfattade våren 2001 mindre än en procent av verksamheten. Påbyggnadsutbildning När de nationella gymnasieprogrammen skapades i början av 1990-talet överfördes ett antal specialkurser inom gymnasieskolan till en särskild studieform som fått den samlade benämningen påbyggnadsutbildning. Läsåret 2000/01 anordnade 140 kommuner kurser inom påbyggnadsut- bildning. Föregående läsår var motsvarande siffra 143 kommuner. Knappt 14 procent av kursdeltagarna läste datorkunskap som därmed var den populäraste kursen. Andelen män i påbyggnadsutbildning var knappt 50 procent. 108 Skr. 2001/02:102 Studieresultat och studieavbrott Tabell 5.10 Kursdeltagare 1 som slutfört, avbrutit eller fortsätter utbildningen. Procentuell andel

Läsåret

Läsåret

Läsåret

Läsåret

Läsåret

1996/97

1997/98

1998/99

1999/2000

2000/01

Antal kursdeltagare totalt

1 214 347

1 757 767

1 958 255

1 702 118

1 604 404

Kursdeltagare som slutfört

kurs

Grundläggande vuxenutbildning

54

58

56

56

58

Gymnasial vuxenutbildning

77

78

79

78

76

Påbyggnadsutbildning

80

85

82

86

85

Kursdeltagare som avbrutit

kurs

Grundläggande vuxenutbildning

25

25

29

30

31

Gymnasial vuxenutbildning

16

15

15

16

16

Påbyggnadsutbildning

8

12

12

8

9

Kursdeltagare som fortsätter

kurs inom

Grundläggande vuxenutbildning

21

16

16

14

11

Gymnasial vuxenutbildning

6

7

6

7

8

Påbyggnadsutbildning

12

3

6

6

7

Källa : Skolverket

1 Med kursdeltagare avses antalet personer som deltagit i varje kurs. En studerande kan således utgöra flera kursdeltagare. Observera att tabellen är korrigerad i jämförelse med skr 1999/2000:102. Det finns en fortsatt tendens att studerande inom grundläggande vuxen- utbildning i högre utsträckning än studerande inom gymnasial vuxen- utbildning och påbyggnadsutbildning avbryter sina kurser. Kursavbrott är emellertid inte bara negativa. Som kursavbrott räknas även när kurs- deltagare byter till en annan kurs därför att de påbörjat en kurs på en för hög eller för låg nivå i förhållande till sina förkunskaper. Ytterligare en anledning till kursavbrott är att den studerande fått arbete. Andelen studieavbrott är större för män än för kvinnor. Studerande under 30 år hade en högre avbrottsfrekvens jämfört med studerande över 30 år. Detsamma gäller för studerande med okänd utbildningsbakgrund. 109

Tabell 5.11 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå

Skr. 2001/02:102

Procentuell andel uppdelad på kön

Icke

Godkänd

Väl godkänd

Mycket

TOTALT

godkänd

väl godkänd

ANTAL

1996/97

Män

10

43

35

13

227 322

Kvinnor

6

39

40

15

447 569

1997/98

Män

10

41

34

15

319 240

Kvinnor

6

37

41

17

664 306

1998/99

Män

10

38

35

17

351 861

Kvinnor

6

34

41

20

779 831

1999/2000

Män

10

37

35

18

297 007

Kvinnor

6

32

41

22

664 672

2000/01

Män

10

37

34

19

337 614

Kvinnor

5

31

40

24

747 300

Källa : Skolverket

1 Totalt antal kursdeltagare med målrelaterade betyg. Uppgift om betyg har inte rapporterats in för ca 19 procent av de studerande som slutfört kurs. Observera att tabellen är korrigerad i jämförelse med skr 1999/2000:102. Sedan läsåret 1994/95 har de studerande fått betyg enligt det mål- relaterade systemet. Det kan dock fortfarande förekomma att vuxen- studerande som så önskar får betyg enligt äldre föreskrifter. Antalet studerande som uppnått betyget Mycket väl godkänd har under läsåret 2000/01 fortsatt att öka, något mer för kvinnorna än för männen. Däremot har antalet studerande som uppnått betyget Väl godkänd minskat, detta gäller både för kvinnor och för män. En liten minskning har också noterats för antalet kvinnor som fick betygen Icke godkänd och Godkänd. Kvinnorna har liksom i grund- och gymnasieskolan i genomsnitt högre betyg än männen. Läsåret 2000/01 hade 11 procentenheter fler kvinnor än män betygen Väl godkänd och Mycket väl godkänd. Lärartäthet och personalkompetens Tabell 5.12 Lärartäthet och personalkompetens i komvux läsåret 1996/97 2000/01 Antal lärare

Läsåret

Läsåret

Läsåret

Läsåret

Läsåret

1996/97

1997/98

1998/99

1999/00

2000/01

Tjänstgörande

10 462

12 600

14 128

12 738

11 146

Omräknat

till

5 924

7 662

8 773

8 059

7 155

heltidstjänster

Med pedagogisk

85 %

80 %

74 %

76 %

73 %

utbildning

Källa: Skolverket Antalet lärare i komvux har minskat sedan läsåret 1998/99. En orsak till minskningen kan enligt Skolverket vara att kommunerna genomfört mindre verksamhet inom den gymnasiala vuxenutbildningen, inklusive kunskapslyftet, jämfört med läsåret 1998/99. Det finns en risk att de 110 inrapporterade uppgifterna från externa utbildningsanordnare inte är Skr. 2001/02:102 kompletta. Andelen lärare med pedagogisk utbildning inom kommunal vuxen- utbildning har efter en svag ökning läsåret 1999/2000 fortsatt att minska. En förklaring till minskningen kan vara den rådande bristen på utbildade lärare inom alla skolformer. Kostnader och prestationer Kostnader Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen uppgick 2000 till 6,4 miljarder kronor, vilket är en minskning med cirka 3 procent jämfört med 1999. Av de 6,4 miljarderna utgjorde knappt 2 miljarder ersättningar till andra utbildningsanordnare, inklusive andra kommuner, än hemkommunen. Kommunernas genomsnittliga kostnad per studerande var 33 400 kronor, vilket är en ökning med drygt 5 procent jämfört med 1999. Genom det särskilt riktade stadsbidraget inom ramen för kunskaps- lyftet betalade regeringen ut 3,4 miljarder kronor till kommunerna under 2000. Staten har fördelat statsbidrag, motsvarande knappt 92 000 heltids- platser för 2001. För platser därutöver utbetalas inget statsbidrag. Inom ramen för kunskapslyftet avsatte regeringen medel motsvarande högst 5 000 platser för grundläggande vuxenutbildning. Sådant stöd ut- betalades under våren 2001 till 63 kommuner, vilket motsvarar 2 817 platser. För att få del av medlen skall kommunen först med egna medel finansiera en utökning om 10 procent som överstiger den av Skolverket tidigare fastställda basorganisationen. Prestationer Läsåret 2000/01 studerade knappt 6 procent av befolkningen i åldrarna 20-64 år i kommunal vuxenutbildning. Antalet studerande uppgick till 317 206 personer vilket innebär en minskning med 4,5 procent jämfört med föregående läsår. Minskningen kan vara en effekt av en bättre arbetsmarknad och av att kommunerna anpassat sin utbildningsvolymen till minskade statsbidrag. Jämfört med de två föregående läsåren har andelen ungdomar minskat något samtidigt som andelen studerande över 45 år ökat. Särskilt stor har ökningen varit för studerande över 55 år. För denna grupp har en ökning skett med drygt 42 procent. 111 Tabell 5.13 Antal studerande 1 i komvux på olika nivåer läsåret 1996/97- Skr. 2001/02:102

2000/01 Antal

Läsåret

Läsåret

Läsåret

Läsåret

Läsåret

1996/97

1997/98

1998/99

1999/2000

2000/01

Grundläggande

47 422

48 643

45 633

42 273

37 318

vuxenutbildning

177 732

266 160

297 698

282 072

271 618

Gymnasial

vuxenutbildning

11 974

8 519

7 539

7 719

8 270

Påbyggnadsutbildning

Samtliga nivåer

237 128

323 322

350 870

332 064

317 206

Källa : Skolverket.

1 Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser. Observera att tabellen är korrigerad i jämförelse med skr. 1999/2000:102. Sedan 1996/97 har den gymnasiala vuxenutbildningen ökat med 53 procent. En förklaring till den stora ökningen är statens satsning på kun- skapslyftet som startade hösten 1997. Grundläggande vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning har under samma period minskat med 21 res- pektive 31 procent. Antalet deltagare i påbyggnadsutbildning har dock ökat det senaste läsåret. Sammantaget har den kommunala vuxenut- bildningen ökat med knappt 34 procent. Våren 2001 upphandlade kommunerna 28,4 procent av all utbildning hos andra utbildningsanordnare än kommuner och landsting, vilket var en ökning med 3 procentenheter jämfört med våren 2000.

5.3.2

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda

Sammanfattande slutsatser Andelen studerande i särvux läsåret 2000/01 var 4 335 personer. Under de senaste fem åren har antalet studerande ökat med drygt 11 procent. Majoriteten av deltagarna fanns på grundsärskolenivå. Antalet lärare har minskat något jämfört med tidigare år. Däremot har andelen lärare med specialpedagogisk utbildning ökat något. Kommunernas totala kostnad för särvux har ökat något jämfört med föregående läsår. Nationella mål Vuxenutbildning för utvecklingsstörda syftar till att erbjuda vuxna utvecklingsstörda kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ung- domar kan få i den obligatoriska särskolan och på de nationella eller specialutformade programmen i gymnasiesärskolan. Kommunerna är sedan läsåret 1996/97 huvudmän för särvux och skall sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan samt informera om möjligheterna till särvux. Det finns inte någon rättig- het för den enskilde att delta i särvux liknande den som finns för grund- läggande vuxenutbildning. 112

Måluppfyllelse och kvalitet

Skr. 2001/02:102

Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och

träningsskolnivå.

Antalet studerande i särvux läsåret 2000/01 var 4 335. Detta är en ök-

ning med 62 procent sedan läsåret 1992/93. Könsfördelningen bland de

studerande är jämn.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i särvux läsåret 2000/01 var 385, vilket är i

stort sett oförändrat sedan föregående läsår. Av lärarna var det 87 procent

som hade pedagogisk utbildning. Jämfört med föregående läsår var det

en minskning med 3 procentenheter. Andelen lärare med special-

pedagogisk utbildning ökade något jämfört med föregående läsår och var

läsåret 2000/01 knappt 57 procent. Lärartätheten omräknat till heltids-

tjänster per 100 studerande var 5,3 läsåret 2000/01. Lärartätheten har

varierat mellan 5 och 6 lärare per 100 studerande de senaste åren.

Kostnader och prestationer

Kommunernas totala kostnad för särvux uppgick kalenderåret 2000 till

109 miljoner kronor, en ökning från 1999 med knappt 2 procent. Kost-

naden per studerande uppgick till 25 700 kronor, vilket var en liten ök-

ning jämfört med föregående år. Av dessa medel utgjorde 70 procent

undervisningskostnad.

Tabell 5.14 Antal studerande i särvux på olika nivåer läsåren 1996/97- 2000/01 och procentuell andel kvinnor läsåret 2000/01 Antal

Läsåret

Läsåret

Läsåret

Läsåret

Läsåret

varav

1996/97

1997/98

1998/99

1999/2000

2000/01

andel

kvinnor

Träningsskolenivå

1 442

1 494

1 480

1 423

1 518

45

Grundsärskolenivå

2 066

1 918

2 004

2 067

2 037

51

Gymnasiesärskolenivå

389

585

653

688

780

50

Samtliga nivåer

3 897

3 997

4 137

4 178

4 335

49

Källa: Skolverket

Läsåret 2000/01 anordnade 202 kommuner särvux. Föregående läsår var motsvarande siffra 203 kommuner. Av de 4 335 deltagarna gick majoriteten på grundsärskolenivå. I genomsnitt fick varje studerande läsåret 2000/01 undervisning motsvarande 2,4 elevtimmar per vecka. Det genomsnittliga antalet deltagare per undervisningsgrupp är 2,5 personer. På träningsskolnivå är det vanligt med enskild undervisning, vilket bidrar till att genomsnittet blir så lågt. För särvux finns ingen rapportering om betyg och studieavbrott. 113

5.3.3

Svenskundervisning för invandrare

Skr. 2001/02:102

Sammanfattande slutsatser Antalet studerande i sfi var 37 322 under läsåret 2000/01. Jämfört med föregående läsår innebär det en ökning med 9 procent. Kommunernas totala kostnader för sfi 2000 har ökat med ca 84 miljoner kronor jämfört med 1999, vilket är en ökning med 14 procent. De flesta kommuner anordnar svenska för invandrare i egen regi, oftast i anslutning till den kommunala vuxenutbildningen. Andelen kommuner som lägger ut verksamheten på annan anordnare, t.ex. folkhögskola eller studieförbund fortsätter att öka svagt. Antalet lärare omräknat till heltidstjänster har minskat något jämfört med föregående läsår. Läsåret 2000/01 hade 80 procent av lärarna pedagogisk utbildning, vilket är en liten minskning jämfört med föregående läsår. Många lärare inom svenska för invandrare saknar utbildning i svenska som andraspråk. Nationella mål Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall enligt skollagen (1995:1100) ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till vuxna invandrare som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket från och med andra halvåret det år de fyller sexton. Sfi är en skolform där de studerande kan börja och sluta utbildningen när som helst under året. Kommunerna är skyldiga att erbjuda sfi senast inom tre månader från det att invandraren folkbokförts i en kommun. Riktvärdet för undervisningens omfattning i tid är 525 timmar. Måluppfyllelse och kvalitet Riktvärdet (525 timmar) för undervisningens omfattning får under- eller överskridas beroende på hur mycket undervisning den studerande bedöms behöva för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Eftersom deltagaren börjar studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att bedöma resultaten i sfi måste därför en grupp studerande som börjat under samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod. Skolverket har av regeringen fått i uppdrag att utarbeta förslag till nya kursplaner för sfi samt stödja projekt rörande nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inom verksamheten för integration av invandrare. Skolverket skall vidare, i samråd med Högskoleverket och Svenska Kommunförbundet, undersöka hur sfi för högutbildade invandrare kan anordnas i högskolemiljö. 114

Tabell 5.15 Studieresultat i sfi

Skr. 2001/02:102

Procentuell andel

Studieresultat läsår 2000/01 för deltagare

Läsåret

Läsåret

Läsåret

som påbörjade studierna.

1998/99

1999/00

2000/01

Avslutat med sfi-nivå

37

29

12

Avslutat utan sfi-nivå

6

4

1

Avbrutit utbildningen

46

45

25

Fortsätter utbildningen

10

22

62

Källa : Skolverket Resultaten i tabellen visar studieresultat läsåret 2000/01 beroende på studietidens längd. Ju längre tid sedan studierna påbörjades desto fler studerande uppnår sfi-nivån.

Många avbryter sin utbildning i sfi för att återuppta studierna senare. Skälen till avbrotten kan bl.a. vara arbete, andra studier, sjukdom eller barnledighet. I nästan hälften av avbrotten är orsaken inte känd eller registrerad. Invandrare med den allra kortaste tidigare utbildningen måste i allmänhet delta i läs- och skrivinlärning inom grundläggande vuxen- utbildning parallellt med sina sfi-studier eller innan de påbörjar dessa. Läsåret 2000/01 hade 22 procent av de studerande högst 6 års tidigare skolutbildning. Nationella prov i sfi utarbetas årligen som stöd för lärarnas bedömning av de studerandes studieprestationer. Personal Antalet lärare omräknat till heltidstjänster läsåret 2000/01 var 1 123, vilket är i stort sett oförändrat jämfört med föregående läsår. Av lärarna hade 80 procent en pedagogisk utbildning läsåret 2000/01, vilket är något lägre än läsåret 1999/2000. Många lärare saknar dock utbildning i svenska som andraspråk. Inom sfi, som bedrivs i kommunal regi, är andelen lärare med pedagogisk utbildning något högre än inom övrig vuxenutbildning. I verksamhet, som lagts ut på annan anordnare än kommunen, är andelen däremot lägre än inom övrig vuxenutbildning. Skolverket har av regeringen fått i uppdrag att utveckla ämnes- kompetensen hos lärare inom sfi. Kostnader och prestationer Kommunernas totala kostnader för sfi 2000 var 687 miljoner kronor, vilket är en ökning med cirka 84 miljoner kronor jämfört med 1999. 115 Diagram 5.9 Kostnad per heltidsstuderande och antal heltidsstuderande, Skr. 2001/02:102

1995- 2000 Kostnader per antal

50 000

45 000

40 000

35 000

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

 Antal heltidsstuderande Kostnad per heltidsstuderande

Källa : Skolverket Anm. För att få fram antalet heltidsstuderande för varje kommun har de studerandes timmar summerats och dividerats med 425. Antalet heltidsstuderande 2000 var 15 373. Jämfört med 1995 var mot- svarande siffra 39 084. Kostnaden per heltidsstuderande uppgick 2000 till 44 700. Motsvarande siffra 1995 var 21 693. I takt med att antalet heltidsstuderande har minskat har kostnaderna ökat. Detta beror till viss del på att de fasta kostnaderna ska fördelas på färre heltidsstuderande. Antalet studerande i sfi läsåret 2000/01 var 37 322. Jämfört med föregående läsår innebär det en ökning med 9 procent. Samtidigt har Integrationsverket redovisat att antalet invandrare som varit relativt konstant under ett antal år har ökat kraftigt mellan åren 19992000. Andelen kvinnor läsåret 2000/01 var 60 procent. Drygt 33 procent av sfi- deltagarna var flyktingar. Antalet kommuner som anordnade sfi under läsåret 2000/01 var 242. Denna siffra har under flera år varit sjunkande men har nu avstannat. Även läsåret 1999/2000 anordnade 242 kommuner sfi. Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till den kommunala vuxenutbildningen. Andelen kommuner som lägger ut verksamheten på annan anordnare, t.ex. folkhögskola, studieförbund eller privata utbildningsanordnare fortsätter att öka svagt och uppgick läsåret 2000/01 till drygt 10 procent. Det är inte ovanligt att personer som deltar i sfi samtidigt deltar i grundläggande vuxenutbildning. I sådana fall händer det att kommunerna redovisar hela kursen som grundläggande vuxenutbildning. Följden av detta blir en viss underrapportering av antalet studerande och elevtimmar i sfi. 116 Skr. 2001/02:102 6 Ledning, uppgifter och organisation samt kommunal demokrati Kommunal indelning Under 2001 har inga förändringar skett i antalet kommuner och landsting utan antalet uppgår till 289 kommuner och 20 landsting. Under året har regeringen beslutat att Knivsta kommun bryts ur Uppsala kommun fr.o.m. 1 januari 2003. Kommunala uppgifter Under 2001 lade regeringen fram en proposition rörande den pågående försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning. I proposi- tionen anges att försöksverksamheten bör fortsätta t.o.m. 2006 samt att alla län i landet skall få bilda s.k. samordningsorgan som då de bildas kan ta över en del uppgifter från länsstyrelserna. Kommunala styr-, organisations- och verksamhetsformer. Samverkan Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet genomförde 2000 en inventering av samverkan i kommuner och landsting. Totalt fanns det ca 650 olika samverkansprojekt där samverkan mellan kommuner dominerar. Undersökningen visade att samverkan ökat under den senare delen av 1990-talet. Antalet kommunalförbund har fördubblats under en sjuårsperiod. Samverkan sker så gott som inom alla verksamhetsområden även om kollektivtrafik, kultur och fritid samt övergripande samverkan dominerar. Företrädesvis sker samverkan inom det egna länet även om det också finns flera exempel på gränsöverskridande samverkan. Förtroendevalda Rekryteringsproblem av förtroendevalda och medborgarnas uppdrags- villighet

Kommundemokratikommittén har i sitt huvudbetänkande Att vara med

på riktigt demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU

2001:48) presenterat en rad studier angående den kommunala demo-

kratin. En undersökningar handlar om medborgarnas uppdragsvillighet i

åldersgruppen 1874 år. Av studien framgår att många i denna ålders-

117

grupp uppger att de är villiga att ta på sig ett kommunalt för- Skr. 2001/02:102 troendeuppdrag (16 procent av de boende i Sverige 2000, för landsting är motsvarande siffra 12 procent). Medborgarnas uppdragsvillighet för kommunala förtroendeuppdrag har varit i stort sett konstant sedan slutet av 1970-talet. De tilltagande problem som partierna uppges ha med att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag går således inte att förklara med att medborgarna har blivit mindre uppdragsvilliga. Orsaken, menar Kommundemokratikom- mittén, är snarare att partierna har färre medlemmar i dag än för tjugo år sedan. Detta innebär i sin tur att antalet kandidater till kommunala för- troendeuppdrag har sjunkit. Bland dem som är negativa eller tveksamma till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag var det vanligaste skälet att man inte är tillräckligt intresserade av kommunalpolitik (58 procent), det näst vanligaste skälet att man inte är tillräckligt intresserad av partipolitik (42 procent) och det tredje vanligaste att man inte är tillräckligt kunnig (39 procent). Vid en jämförelse över tid visar det sig att andelen som uppger som skäl att de är ointresserade av kommunalpolitik kontinuerligt har ökat, liksom andelen som uppger som skäl att man inte vill binda sig vid ett parti. Däremot har andelen som uppger att man är okunnig minskat, framförallt i jämförelse med förhållandena i slutet av 1970-talet.

Att vara förtroendevald Enligt Kommundemokratikommittén verkar det inte som om andelen förtroendevalda på kommunal nivå som väljer att hoppa av sitt uppdrag under pågående mandatperiod har ökat under den senaste tioårsperioden. Vad som däremot ökat markant är den totala omsättningen av förtroendevalda. Till stor del kan denna ökning emellertid hänföras till avgångar i samband med valen och inte under mandatperioden. Enligt en undersökning för Kommundemokratikommittén bland nya förtroendevalda i 28 kommuner och i fyra landsting, anser cirka hälften av de nya förtroendevalda att arbetsmängden är större och svårighetsgraden högre än förväntat. En stor majoritet av de nya politikerna i både kommuner och landsting är emellertid nöjda med att ha blivit förtroendevalda. Hela 70 procent uppger också att de vill fortsätta även nästa mandatperiod. Andelen som är nöjda respektive vill fortsätta varierar emellertid mellan kommuner, kön m.m. Två tredjedelar av de nya förtroendevalda fick introduktionsutbildning i sitt partis och/eller sin kommuns regi. De nya förtroendevalda anser själva att introduktionsutbildning generellt sett har mycket stor betydelse för deras möjlighet att utföra sitt politiska arbete. I detta sammanhang kan nämnas att det enligt en enkät från Statskontoret, som skickades ut hösten 2001, fanns 66 kommuner respektive 12 landsting i vilka man har någon planerad grund- och vidareutbildning av förtroendevalda som löper under mandatperioden. 118

Medborgarkontakter

Skr. 2001/02:102

Uppföljningssystem Regeringen har givit Statskontoret i uppdrag att skapa ett system för kontinuerlig nationell uppföljning av väsentliga nyckeltal vad gäller samtliga kommuners och landstings organisations-, styr- och verk- samhetsformer liksom väsentliga nyckeltal vad gäller demokrati och rättssäkerhet i samtliga kommuner och landsting (In98/1166/KL, Ju2000/3066/D). Uppföljningssystemet syftar bland annat till att under- lätta för staten att kontinuerligt kunna följa kommunernas och landstingens förnyelsearbete och att ge indikationer på utvecklingen när det gäller demokrati och rättssäkerhet. Statskontoret har i februari 2002 inkommit med en delrapport som bland annat innehåller en beskrivning av hur ett uppföljningssystem skulle kunna se ut, vilka variabler som skulle kunna användas osv. En slutredovisning av uppdraget skall ske i maj 2002. Som ett led i arbetet med att ta fram ett uppföljningssystem har Stats- kontoret hösten 2001 skickat ut en enkät till samtliga kommuner och ovan nämnda landsting. I enkäten fanns bland annat frågor rörande kom- munernas och landstingens kontakter med medborgarna. Service År 2001 hade 51 kommuner ett eller flera medborgarkontor, dvs. en kommunal organisation vars huvuduppgift är att lämna medborgarna personlig service inom flera förvaltningsområden. När det gäller det totala antalet medborgarkontor i landet har det inte skett någon större för- ändring mellan 2001 och 1999. I 22 kommuner respektive sex landsting fanns det en servicedeklaration eller en serviceförbindelse som redo- visar kommunens service inom flera av kommunens eller landstingets förvaltning. I 33 kommuner respektive sex landsting fanns en fastställd rutin för att samla in, pröva och dokumentera klagomål på kommunens eller landstingets service som gäller inom flera förvaltningar. Dialog och delaktighet Kommundemokratikommittén hade i uppdrag att utvärdera de försök som gjorts med ungdomsråd. Kommitténs slutsats var att ungdomsråd kan bidra till att öka ungdomars delaktighet och inflytande, men att de inte utgör någon patentlösning på det problem som upplevs med ungdomars brist på engagemang. Enligt Statskontorets enkät 2001 hade 163 kommuner råd, fokusgrupp eller liknande för ungdomar och i 185 kommuner för någon annan grupp av medborgare. Ett annat sätt att nå ut till medborgarna kan vara genom särskilda möten. I 178 kommuner hade kommunen eller kommunpolitiker återkommande möten med med- borgare i särskild form, t.ex. debattkvällar, ting eller frågestunder. Lik- nande möten hölls återkommande i 16 landsting. 119 Kommundemokratikommittén hade också i uppgift att utvärdera de Skr. 2001/02:102 försök som gjorts med medborgarpaneler. Kommittén fann att de var ytterligare en kanal för medborgerligt deltagande, vilket regeringen också lyfter fram i demokratipropositionen. I 15 kommuner respektive i två landsting hade man 2001 någon medborgarpanel för undersökning eller samråd. Medborgarpanel definierades som ett representativt urval av medborgare som kommunen använder för att samla in synpunkter inom ett flertal områden. I Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsvillighet uppgav 47 procent av de tillfrågade att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till att delta i en medborgarpanel i en kommun. Enligt kommittén är emellertid det faktiska deltagandet i de svenska medborgarpanelerna betydligt lägre. I regel deltar knappt tio procent av dem som blir tillfrågade. Brukarinflytande kan också vara ett sätt att öka medborgarnas möjligheter att utöva inflytande över det gemensamma. I en kartläggning av brukarinflytandet som gjordes 2001 (Ds 2001:34) framkommer att olika former av brukarinflytande har blivit allt vanligare i framför allt den kommunala verksamheten. I mer än 90 procent av alla kommuner finns i dag någon form av brukarinflytande, t.ex. i form av samråd med brukare eller självförvaltningsorgan. Villigheten att ta på sig ett brukar- uppdrag är också relativt hög (34 procent enligt Kommundemokrati- kommitténs undersökning). Demokratibokslut kan vara ett sätt att underlätta granskning och värdering av de demokratiska förhållandena, bland annat kommunens eller landstingets relation till medborgarna. Kommundemokratikom- mittén ansåg att demokratiutvecklingen kan främjas genom regelbundna demokratiredovisningar. Hösten 2001 planerade fem kommuner och ett landsting demokratibokslut för 2001. Resurser för demokratiarbete Ibland kan en kommun eller ett landsting välja att avsätta särskilda resurser och/eller en funktion för att arbeta med demokratiutveckling. Av Statskontorets enkät framgår att det i 113 kommuner respektive 15 landsting fanns en särskild person, funktion eller beredning för arbete med demokratifrågor. Det var således relativt sett vanligare med en sådan funktion i landstingen. I 57 kommuner och åtta landsting hade kommunen eller landstinget särskilda medel avsatta för arbete med demokratifrågor. Informationsteknik och demokratiska processer Informationstekniken framhålls ofta som ett verktyg för att stimulera och underlätta ett deltagande i den politiska processen. Den kan exempelvis göra det lättare både att söka och förmedla information; den kan underlätta möjligheterna att föra diskussioner mellan förtroendevalda och kommunmedlemmar, samt mellan förtroendevalda respektive kommun- medlemmar sinsemellan. Informationstekniken kan också underlätta genomförandet av olika former av röstning, t.ex. via enkäter, rådslag och 120 opinionsundersökningar, och i förlängningen också i val och folkom- röstningar. Enligt en undersökning, som presenterats av Kommundemokrati- kommittén finns det en allmänt positiv syn på informationsteknikens betydelse för demokratin. Mer än 80 procent av respondenterna, dvs. ordförandena i kommunstyrelser, instämmer i att tekniken har potential att utveckla demokratin på sikt. De flesta är positiva till att använda Internet inte bara för information utan också för en aktiv kommunikation med kommunmedlemmarna. Den viktigaste invändningen är att tillgången till tekniken är ojämlikt fördelad bland medborgarna. Förekomsten av demokratiska resurser på kommunernas webbplatser har också undersökts. Undersökningarna visar att de förtroendevaldas positiva inställning till informationsteknikens demokratiska potential inte återspeglas i de resurser som finns tillgängliga på kommunernas webb- platser (Åström 

Generellt sett fortsätter rationaliseringen av folkbiblioteksverksamheten.

Utvecklingen med en årlig minskning av antalet filialbibliotek har fort-

satt under 2000 samtidigt som antalet anställda och medieutbudet totalt

sett har minskat. Antalet besök vid landets huvudbibliotek ökade med

knappt en miljon under 2000. Även antalet medielån ökade. Allt färre

bibliotek och bibliotekarier ger service till ett ökat antal besökare och

låntagare och det finns en risk för att tillgängligheten till folkbibliotek

har försämrats för många människor. I första hand gäller det barn, äldre

och funktionshindrade för vilka närheten är väsentlig för tillgängligheten.

Sedan 1990 har det svenska folkbiblioteket minskat med sammanlagt

276

biblioteksfilialer och 29 bokbussar. Antalet integrerade bibliotek

123

fortsätter att öka. Av filialerna var 513 integrerade med skolbibliotek, Skr. 2001/02:102 vilket är 13 fler än föregående år. Av huvudbiblioteken var 41 stycken integrerade med skolbibliotek mot 39 förra året. Under 2000 utförde personalen vid de kommunala folkbiblioteken 4 918 årsverken (alla tjänster omräknade till heltidstjänster), en ökning jämfört med 1999. Även antalet årsverken utförda av bibliotekarier ökade, från 2 304 till 2 357. Jämfört med 1998 innebär detta emellertid en minskning. Antalet anställda har minskat något varje år under hela 1990-talet och fortsätter att minska. År 2000 uppgick antalet anställda vid folkbiblioteken till 6 194 jämfört med 6 228 föregående år.

7.3

Storstadspolitik

Storstadspolitikens övergripande mål är dels att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt, dels att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna. Under 2001 har ett lokalt utvecklingsavtal tecknats mellan staten och Göteborgs kommun. I sammanlagt sju storstadskommuner omfattas nu 24 stadsdelar av lokala utvecklingsavtal. Därmed har samtliga storstads- kommuner som erbjudits möjlighet att teckna lokala utvecklingsavtal antagit erbjudandet. Statens beslutade insatser uppgår till drygt 923 miljoner kronor, varav 557 miljoner kronor avser 2001. Kommunerna har redovisat en minst likvärdig kommunal prestation. De samlade resurserna används målstyrt för insatser som redovisas i en lokal åtgärdsplan för respektive stadsdel. Mer än 500 insatser pågick under 2001 inom de lokala utvecklingsavtalen. Flera av insatserna har troligen en positiv in- verkan på jämställdheten, exempelvis införandet av avgiftsfri deltidsför- skola för 35 åringar. Vidare har flera stadsdelar insatser som riktar sig särskilt till flickor eller kvinnor. Regeringen har givit Integrationsverket i uppdrag att samordna en nationell utvärdering av de lokala utvecklingsavtalen. Under 2001 lämnades två delrapporter Målområdesanalyser och indikatorer samt Utvecklingen i storstadssatsningens 24 bostadsområden 

19972000.

Rapporterna visar att utvecklingen i flera avseenden går i positiv rikt- ning. Bland annat ökar sysselsättningen och behovet samt beroendet av ekonomiskt bistånd avtar. I vilken utsträckning de storstadspolitiska in- satserna bidragit till utvecklingen är enligt Integrationsverket för tidigt att bedöma. Fortfarande är skillnaderna i levnadsvillkor stora mellan kom- muner och mellan stadsdelar i samma kommun. Det storstadspolitiska målet om att bryta segregationen tar tid att uppnå. 124

Finansdepartementet

Skr. 2001/02:102

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 2002

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 2001/02:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn 125