Regeringens skrivelse

1997/98:155

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

1997/98:155

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 2 april 1998

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Jörgen[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Inrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono-

min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se-

naste åren.

Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak

utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av det

finansiella sparandet, resultatutvecklingen för kommuner och landsting

samt effekter av det nya utjämningssystemet. Vidare redovisas hur olika

kommunala verksamheters andel av kostnaderna har förändrats över ti-

den.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-

fattar i huvudsak de obligatoriska verksamheterna i kommuner och

landsting, och syftar främst till att beskriva hur dessa utvecklas i förhål-

lande till de nationella mål som regering och riksdag har formulerat för

respektive verksamhet.

Vidare redovisas utvecklingen av sysselsättningen i kommuner och

landsting samt utvecklingen av den kommunala demokratin och det in-

ternationella samarbetet.

Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-

hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1996. Det är således inte möjligt att

utifrån detta underlag bedöma effekterna av de ökade statsbidragen år

1997. I det ekonomiska avsnittet redovisas preliminära utfall för år 1997.

Vissa positiva effekter av statsbidragshöjningen på ekonomin och syssel-

sättningen kan därvid noteras.

Innehållsförteckning

1 Sammanfattning 3

1.1 Några utvecklingstendenser 3

1.2 De kommunala verksamheterna 6

1.3 Ledning, uppgifter och organisation 14

1.4 Den internationella kommunen 14

2 Kommunsektorns ekonomi 15

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin 15

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 17

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner

och landsting 22

2.4 Kommunal koncernredovisning 26

2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter åren

1992 och 1996 28

3 Hälso- och sjukvård 31

4 Äldreomsorg 42

5 Handikappomsorg 51

6 Individ- och familjeomsorg 60

6.1 Missbrukarvård 61

6.2 Barn- och ungdomsvård 65

6.3 Socialbidrag 70

7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 76

7.1 Barnomsorg 76

7.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 83

7.3 Vuxenutbildning 99

8 Flyktingmottagande 109

9 Räddningstjänst 115

10 Civilt försvar 118

11 Miljövård 121

12 Kommunerna och sysselsättningen 128

12.1 Kommuners ansvar för ungdomar 129

12.2 Övriga verksamheter och åtgärder 131

13 Ledning, uppgifter och organisation 139

13.1 Kommunal indelning och ändrad regional

ansvarsfördelning 139

13.2 Medborgaren i den lokala demokratin 140

13.3 Kommunal personal 148

13.4 Kommunala företag 148

14 Den internationella kommunen 150

1 Sammanfattning

1.1 Några utvecklingstendenser

Kommunsektorn utgör en betydande del av samhällsekonomin

Den kommunala sektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och

därmed för en betydande del av samhällsekonomin. Efter en kraftig ex-

pansion av den kommunala verksamheten under 1960- och 1970-talen,

till följd av bl.a. utbyggd barnomsorg samt äldre- och handikappomsorg,

bröts den uppåtgående trenden i början av 1980-talet. Utvecklingen under

den senare delen av 1980- och 1990-talet präglades av en i huvudsak

minskad utbyggnadstakt av den kommunala verksamheten och en fluktu-

erande ekonomisk tillväxt. Nedanstående diagram visar konsumtionens

och investeringarnas andel av bruttonationalprodukten (BNP) för åren

1980 1997.

Diagram 1.1 Kommunsektorns konsumtion och investeringar mätt som an-

del av BNP åren 1980 1997.

Finns i den tryckta versionen

Volymen på den kommunala verksamheten fortsätter att minska

Den största utgiftsposten i kommuner och landsting är konsumtion, vil-

ken till övervägande del (ca två tredjedelar) utgörs av löner inklusive

arbetsgivaravgifter. Konsumtionsvolymen har minskat årligen sedan år

1991, vilket beror dels på ökad avgiftsfinansiering, dels på neddragningar

i sektorn under de inledande åren på 1990-talet. Bruttoproduktionen visar

utgifterna för sektorns totala produktion av verksamhet. Konsumtionen

motsvarar bruttoproduktionen reducerad med avgifter och försäljningsin-

komster . Enligt preliminära uppgifter minskade både konsumtions- och

bruttoproduktionsvolymen för sektorn mellan åren 1996 och 1997 med

0,7 procent. Detta innebär att volymen på den kommunala verksamheten,

oavsett hur den har finansierats, minskade mellan åren 1991 och 1997.

Totalt har konsumtionsvolymen minskat med 4,6 procent sedan år 1991.

Bruttoproduktionen har under samma period minskat med 2,1 procent.

Diagram 1.2 Konsumtionsvolym och bruttoproduktionsvolym i den kommu-

nala sektorn åren 1980 1997

Finns i den tryckta versionen

Den ökande skillnaden mellan bruttoproduktionen och konsumtionen i

fasta priser redan år 1991 visar att avgifterna och försäljningsinkoms-

terna möjliggjort mindre neddragningar av den totala verksamheten än

vad som annars blivit fallet under åren 1991 1996.

Det finansiella sparandet försämras år 1997

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa-

rande. Efter att ha varit kraftigt positivt under åren 1992 och 1993, mins-

kade det finansiella sparandet åren 1994 och 1995. År 1996 uppvisade

sektorn tillfälligt ett överskott som främst härrör från positiva avräk-

ningar på 1994 och 1995 års skatteinkomster samt relativt låga nettoin-

vesteringar. De minskade nettoinvesteringarna år 1996 beror på både

ökad försäljning av fastigheter samt lägre bruttoinvesteringar. Prelimi-

nära uppgifter för år 1997 tyder åter på ett sparandeunderskott både för

kommunerna och landstingen bl.a. beroende på ökade investeringar.

Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

År

1993

1994

1995

1996

19971

Finansiellt sparande

10,0

-3,6

-1,6

2,6

-7,2

varav

 kommuner

3,1

-4,2

-0,4

1,3

-4,7

 landsting2

7,6

0,8

-0,7

2,0

-2,5

 övriga 3

-0,7

-0,2

-0,5

-0,7

0,0

1 Preliminärt utfall.

2 Inklusive Sahlgrenska sjukhuset, Mölndals Sjukhus samt NU-sjukvården.

3 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Riksdagen har under år 1997 beslutat att införa ett balanskrav i kom-

muner och landsting fr.o.m. år 2000. Budgeten skall upprättas så att in-

täkterna överstiger kostnaderna. I ett långsiktigt perspektiv är balans

mellan intäkter och kostnader i princip detsamma som balans mellan in-

komster och utgifter. I vissa fall kan emellertid ett sparandeunderskott

vara förenligt med balans mellan intäkter och kostnader.

Landstingens och kommunernas resultat försämrades år 1996, men

för kommunerna förbättrades resultatet år 1997

Landstingen uppvisade ett negativt årets resultat år 1996 om -3,7 miljar-

der kronor, vilket är en försämring med en miljard kronor sedan året in-

nan. Resultatet i den löpande verksamheten försämrades inte fullt lika

mycket eftersom förändringen av pensionsskulden ökade jämfört med

året innan. Trots besparingar under åren 1995 och 1996 har landstingen

sammanlagt inte lyckats förbättra resultatet, vilket bl.a. beror på en svag

utveckling av skatteintäkterna mellan åren. Enligt preliminära uppgifter

försämrades årets resultat år 1997 något i förhållande till år 1996.

Kommunerna redovisade år 1996 ett positivt årets resultat om 2,5 mil-

jarder kronor, vilket är en marginell försämring sedan året innan. Resul-

tatet i den löpande verksamheten är dock betydligt sämre än år 1995, vil-

ket bl.a. beror på en svag skatteintäktsutveckling. Orsaken till att årets

resultat inte försämrades i samma utsträckning som resultatet i den lö-

pande verksamheten beror på omfattande försäljningar av tillgångar,

främst aktier och fastigheter. Preliminära uppgifter för år 1997 visar att

såväl årets resultat som resultatet i den löpande verksamheten förbättra-

des jämfört med år 1996, vilket bl.a. beror på de ökade generella statsbi-

dragen. Kommunerna genomförde också stora försäljningar av anlägg-

ningstillgångar under år 1997 vilket påverkade årets resultat i positiv

riktning.

Utjämningssystemet omfördelar resurser

I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Systemet be-

står av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och införanderegler. Ut-

jämningssystemet är ett av de absolut viktigaste instrument staten har till

sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar i landet,

framför allt till sådana med relativt sett sämre ekonomiska förutsätt-

ningar.

Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och

fyra för landstingen. De delmodeller som omfördelar mest resurser för

kommunerna respektive landstingen är de som avser de traditionella

kärnverksamheterna. Dessa verksamheter är också de som står för den

största andelen av kommunernas och landstingens totala kostnader. Det

är framför allt kommuner och landsting i norra Sverige som får högre

utjämningsbidrag än genomsnittet i riket.

Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjäm-

ningssystemet och förändringen i årets resultat i kommunerna mellan

åren 1995 och 1996 kan inte påvisas. Det är därför troligt att det är andra

faktorer som har haft större betydelse för förändringarna i årets resultat

för kommunerna mellan åren 1995 och 1996.

Liten förändring av olika verksamheters andel av nettokostnaderna

mellan åren 1992 och 1996

Nettokostnadernas fördelning mellan olika verksamheter har förändrats

något mellan åren 1992 och 1996 på grund av flera olika faktorer, där

omläggningen av statsbidragssystemet kan vara en.

Beräkningar av hur nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika

verksamheter har förändrats mellan åren 1992 och 1996 visar för kom-

munernas del att en viss ökning av kostnadsandelen skett för gymnasie-

skola och individ- och familjeomsorg, medan en viss minskning skett för

barnomsorg, grundskola och äldreomsorg. Förändringarna i den relativa

fördelningen har varit tämligen små trots att det i vissa fall varit stora

förändringar i antalet personer som nyttjar olika verksamheter.

För landstingen visar motsvarande beräkningar att endast en mindre

förändring av nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika verk-

samheter skett mellan de båda åren.

Minskningen av antalet kommunalt anställda avtar år 1997

Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting

med ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1997 har

antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 156 000 per-

soner och är i dag ca 993 000 personer. Av de anställda är ca 80 procent

kvinnor. Minskningen mellan åren 1996 och 1997 uppgår enligt prelimi-

nära uppgifter till 12 000 personer. Under senare delen av år 1997 före-

faller sysselsättningsminskningen ha stabiliserats i kommuner och lands-

ting bl.a. till följd av de ökade statsbidragen.

Elmarknadsreformen ökade antalet kommunala företag år 1996

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt

konstant. Den sista december 1996 fanns det enligt Statistiska centralby-

råns (SCB) inventering totalt 1 596 företag med kommunal ägarmajoritet,

vilket motsvarar en ökning sedan året innan med 20 företag. Ökningen

mellan åren 1995 och 1996 beror helt på att antalet energiföretag ökat

med 97 stycken. Detta förklaras av att samma juridiska person sedan den

1 januari 1996 inte får bedriva både nätverksamhet och produktion av

eller handel med el.

1.2 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Ohälsa och åter-

fall i tidigare sjukdom skall förebyggas, sjukdom skall behandlas och

botas efter utredning och diagnos och effekterna av sjukdom skall lindras

genom rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring.

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade med 3,3

procent i fasta priser från år 1995 till år 1996. Sedan år 1992 har kostna-

derna minskat med drygt nio procent. Hälso- och sjukvårdsutgifterna per

invånare skiljer sig betydligt mellan olika huvudmän, delvis beroende på

strukturella faktorer. Det finns däremot inte underlag för att bedöma i

vilken utsträckning skillnaderna samvarierar med kvaliteten i verksam-

heten.

Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården

minskade år 1996 med 5,3 procent jämfört med föregående år. Såväl an-

talet intagningar som antalet vårddagar per invånare har minskat. Enligt

en urvalsundersökning ökade väntetiden för patienter med remiss från

primärvården något under år 1997. Primärvårdens andel av läkarbesöken

har ökat, vilket står i överensstämmelse med målet att göra primärvården

till bas i sjukvården. Primärvårdens kvalitet är vid en internationell jäm-

förelse god.

Utvecklingen avseende befolkningens hälsosituation är positiv. Samti-

digt finns bestående sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet

och dödlighet. Generellt är skillnaderna större bland män än bland kvin-

nor.

Sverige har enligt en utvärdering i Europa redan uppnått, eller kommer

till år 2000 troligtvis att uppnå, mer än hälften av de mål WHO angett i

Hälsa för alla år 2000.

Arbetet med kvalitetssäkring har förstärkts under senare år. Analyser

av s.k. nationella kvalitetsregister visar att framsteg gjorts på flera områ-

den. Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,

som kan ses som en indikator på kvaliteten, har ökat starkt under 1990-

talet. Andelen ärenden som lett till påföljd har dock inte ökat, vilket an-

tyder att anmälningsbenägenheten ökat mer än antalet fel.

Socialstyrelsen bedömer att landstingen inte fullt ut levt upp till sitt

hälso- och sjukvårdsansvar för personer i livets slutskede inom äldreom-

sorgen.

Äldreomsorg

Enligt socialtjänstlagen skall socialnämnden underlätta för den enskilde

att bo hemma och ha kontakter med andra. Detta kan ske genom service

och omvårdnad i ordinärt eller särskilt boende, dagverksamheter eller

annan social tjänst.

De totala bruttokostnaderna inom äldre- och handikappomsorgen har

ökat med 40 procent i fasta priser sedan år 1992. En stor del av denna

ökning förklaras emellertid av handikappreformen och psykiatrirefor-

men. Kostnaderna i fasta priser för enbart äldreomsorgen bedöms ha

minskat något mellan åren 1993 och 1995. Ett av skälen till att nettokost-

naderna har minskat är att äldreomsorgsavgifterna ökat något under peri-

oden.

Omsorgsbehoven bland yngre pensionärer synes enligt en statistisk

undersökning ha minskat relativt sett, samtidigt som antalet personer i

denna grupp minskat i absoluta tal under 1990-talet. Behoven bland äldre

pensionärer bedöms vara oförändrade, samtidigt som antalet i ålders-

gruppen ökat. Sålunda får allt färre äldre hjälp genom hemtjänsten och

hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande.

Andelen äldre med hjälp i särskilt boende är dock oförändrad. Totalt fick

en av fem i åldersgruppen 65 år eller äldre hjälp år 1990, jämfört med en

av sex år 1996. Spridningen mellan kommunerna är stor när det gäller

andelen äldre som får hjälp av det totala antalet äldre i respektive kom-

mun. Tillgänglig statistik ger inte tillräckligt underlag för att bedöma om

detta beror på servicenivå, strukturella faktorer e.dyl.

För närvarande är det svårt att på ett uttömmande sätt beskriva kvalitet

och måluppfyllelse. Vården i livets slutskede sker i allt större utsträck-

ning inom den kommunala äldreomsorgen. Socialstyrelsens bedömning

är att resurser och kompetens inte är tillräckliga och att en ändamålsenlig

organisation saknas för att på ett tryggt och säkert sätt ge god vård i li-

vets slutskede. Regeringen överlämnar samtidigt med denna skrivelse en

nationell handlingsplan för äldreomsorgen till riksdagen, med förslag om

förbättrad samverkan och uppföljning samt ökad tillsyn.

En fortlöpande förbättring av boendestandarden har skett under 1990-

talet och denna förbättring har fortsatt under det senaste året.

Handikappomsorg

Målen för handikappolitiken är att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och

full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder, att ge

förutsättningar för funktionshindrade personer att öka självständigheten

och självbestämmandet samt att skapa ett värdigt liv i gemenskap med

andra.

Som nämnts under avsnittet om äldreomsorgen har bruttokostnaderna

inom äldre- och handikappomsorgen ökat kraftigt sedan år 1992. En stor

del av denna ökning förklaras bl.a. av handikappreformen. Landstingens

och kommunernas kostnader för enbart handikappomsorgen bedöms i

fasta priser ha ökat med ca 20 procent mellan åren 1993 och 1995.

Det finns ingen redovisning av hur det totala antalet prestationer ut-

vecklats. Antalet insatser för utvecklingsstörda har dock minskat.

En studie visar att färre funktionshindrade än befolkningen i övrigt i

åldern 16 64 år är sysselsatta. Vad gäller personer med utvecklingsstör-

ning är en allmän tendens att inflytandet över de egna livsvillkoren tycks

ha ökat.

Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a.

rehabilitering och socialtjänsten i allmänhet, men de är missnöjda med

antalet insatser. Enligt en rapport från handikappombudsmannen fanns

det år 1996 vissa brister i kommunerna när det gäller tillgänglighet, såväl

till kommunal information som till byggnader där kommunal verksamhet

bedrivs.

Personlig assistans har haft positiva effekter för många av dem som fått

del av insatsen. I november 1997 överfördes kostnadsansvaret för de

första 20 timmarna enligt lagen om personlig assistans från staten till

kommunerna.

Individ- och familjeomsorg

De övergripande målet för individ- och familjeomsorgen är att under

hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situa-

tion frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Kommu-

nerna skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och

andra beroendeframkallande medel. För barn- och ungdomsvården gäller

att barn och ungdomar skall få växa upp under trygga förhållanden. Social-

bidraget skall tillförsäkra en skälig levnadsnivå för de hushåll som inte kan

få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor.

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen ökade i

fasta priser med knappt fem procent mellan åren 1995 och 1996 och med

knappt 37 procent sedan år 1992.

Antalet missbrukare intagna på institution har minskat årligen sedan år

1990, medan antalet öppenvårdsinsatser har ökat. För närvarande saknas

uppgifter om resultat och effekter av olika behandlingar. Socialstyrelsen

har fått i uppdrag att under år 1998 lämna förslag till hur verksamheten

kan följas med bättre aktualitet.

Antalet anmälningar och ansökningar inom barn- och ungdomsvården har

ökat. Enligt Socialstyrelsen är det svårt att utifrån tillgängligt material säga

säkert om antalet barn som far illa faktiskt har ökat. Antalet insatser för

barn och ungdomar har ökat sedan år 1994 och institutionsvården har

minskat till förmån för öppenvårdsinsatser. Kvaliteten på socialtjänstens

utredningar har höjts och samverkan med andra myndigheter har förbätt-

rats. Kostnaderna för vård och behandling av ungdomar har ökat i fler än

hälften av kommunerna under senare år medan resurserna totalt för bar-

navårdsinsatser inte minskat.

Antalet hushåll som någon gång under år 1996 fått socialbidrag ökade nå-

got jämfört med året innan och utgör nu närmare elva procent av det totala

antalet hushåll med personer i åldersgruppen 18 64 år. Det genomsnittliga

bidragsbeloppet per bidragshushåll skiljer sig väsentligt åt mellan enskilda

kommuner. Orsaken till skillnaderna är framförallt olika långa bidragstider.

Det är framförallt personer som har svårt att etablera sig på arbetsmark-

naden som behöver socialbidrag för sin försörjning.

OECD har i en rapport bl.a. anfört att socialbidragssystemet blivit över-

lastat på grund av den ekonomiska krisen och att det finns en risk att det

skapar ett passivt bidragsberoende.

Av Socialstyrelsens sammanställning över länsstyrelsernas årsrappor-

ter för år 1996 framkommer brister när det gäller information om rättig-

heter och skyldigheter vilket kan påverka rättssäkerheten för de bidrags-

sökande.

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Barnomsorg

Kommunerna är skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål, tillhandahålla barn-

omsorg för barn i åldrarna 1 12 år i den omfattning som behövs med

hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete, studier eller barnets eget behov.

Den pedagogiska verksamheten skall erbjuda fostran och omvårdnad och

utgå från varje barns behov.

Den totala kostnaden i fasta priser för barnomsorgen, som bedrivs i

form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, ökade med knappt tre

procent mellan åren 1995 och 1996, men var densamma år 1996 som år

1991.

Barnomsorgen uppvisar en stor produktivitetsökning under 1990-talet.

Antalet inskrivna barn har ökat med knappt fem procent mellan åren 1995

och 1996. Ökningen hittills under 1990-talet uppgår till 33 procent. Det

går inte att påvisa om och hur produktivitetsökningen under 1990-talet

påverkat kvaliteten. Det finns för närvarande inte några studier på natio-

nell nivå av kvaliteten och resultatet i verksamheten.

Antalet barn per årsarbetare i daghem har minskat år 1996 jämfört med

året innan, efter att tidigare ha ökat sedan år 1992. Antalet anställda med

högskoleutbildning har ökat under 1990-talet. Målet om full behovstäck-

ning är i det närmaste uppfyllt. Ca 85 procent av alla barn till förvärvsar-

betande och studerande hade plats i förskoleverksamhet år 1996, vilket i

stort sett motsvarade efterfrågan.

Skola

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla lika till-

gång till utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvär-

dig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge eleverna

kunskaper och färdigheter samt ta hänsyn till elever med särskilda behov.

Inom gymnasieskolan skall dessutom antalet platser på de olika pro-

grammen och deras grenar anpassas med hänsyn till elevernas önskemål.

Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda barn och ung-

domar en anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den

som ges i grundskolan och gymnasieskolan.

Kostnaden för grundskolan har ökat något i fasta priser mellan åren

1995 och 1996. På grund av elevökningen har dock resurserna per elev

fortsatt att minska. Antalet elever i grundskolan har ökat med knappt tre

procent läsåret 1997/98 jämfört med föregående läsår, men har ökat med

11 procent sedan läsåret 1992/93.

Grundskolans resultat är i väsentliga avseenden goda och internatio-

nellt sett ofta mycket goda med ett visst undantag för naturorienterande

ämnen. En svag försämring av elevernas kunskaper i matematik kan dock

noteras sedan år 1989.

Sex procent av de elever som slutade grundskolan våren 1997 fick ett

ofullständigt slutbetyg vilket är en marginell ökning sedan våren 1996.

En uppföljning av det nya betygssystemet enligt den nya läroplanen visar

att betygen generellt förbättrats jämfört med tidigare uppföljningar, men

de elever som inte nått målen är fortfarande lika stor som tidigare, ca sju

procent. Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna och differensen

tenderar att öka.

Nära nio av tio kommuner uppger att antalet elever med behov av sär-

skilt stöd har ökat. Enligt Skolverkets tillsynsutredningar år 1997 fick

eleverna i en tredjedel av de undersökta kommunerna inte det stöd de

hade behov av.

Kostnaden per elev i gymnasieskolan har ökat något i fasta priser mel-

lan åren 1995 och 1996. Antalet elever har ökat med en procent läsåret

1997/98 jämfört med föregående läsår.

Av de elever som lämnar grundskolan går numera 98 procent direkt vi-

dare till studier i gymnasieskolan, vilket är en ökning från 87 procent år

1991. Dessutom börjar ytterligare en procentenhet sina studier i gymna-

sieskolan efter ett år av annan sysselsättning. Andelen elever som kom in

på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade program

har de tre senaste läsåren varit ca 85 procent.

Av de elever som påbörjade gymnasieskolan läsåret 1993/94 hade fyra

av fem fullföljt utbildningen inom 4 år. Detta är en viss minskning jäm-

fört med de som började läsåret innan. Av de elever som avslutade gym-

nasieskolan våren 1993 påbörjade 35 procent en högskoleutbildning

inom tre år, vilket är en viss ökning jämfört med de som slutade året in-

nan. Ökningen sedan år 1989 är mer markant då andelen var 24 procent.

Kostnaden för den offentligt anordnade särskolan uppgick år 1996 till

2,6 miljarder kronor. Antalet elever i den obligatoriska särskolan har ökat

de senaste fem åren med ca 30 procent och elevantalet i gymnasie-

särskolan med nära 20 procent. Andelen elever i särskolan jämfört med

totala antalet barn i samma åldersgrupp är dock oförändrat, ca en procent.

Allt fler kommuner har startat egen särskola, vilket bl.a. medfört att ele-

vernas resväg kortats och föräldrarna har fått ökat inflytande.

Vuxenutbildning

Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i en-

lighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning och därige-

nom stärka sin ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet.

Enligt Statens skolverk har den totala kostnaden för den kommunala

vuxenutbildningen ökat mellan åren 1995 och 1996 med ca 15 procent i

fasta priser. Antalet studerande inom komvux har ökat med drygt tolv

procent läsåret 1996/97 jämfört med läsåret innan. Lärartätheten inom

komvux har minskat något de senaste åren. Skolverket anger dock att

lärartätheten kan vara något underskattad. Andelen kursdeltagare som

fullföljt utbildningen har ökat under de tre senaste läsåren, medan ande-

len kursavbrott håller en oförändrad nivå runt 17 procent.

Flyktingmottagande

Målet för integrationspolitiken är ett samhälle där alla behandlas likvär-

digt oavsett ursprung och bakgrund. För att underlätta för nyanlända

skyddsbehövande att kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är

det viktigt att de ges möjligheter att skaffa sig en god grund för det fort-

satta livet i Sverige.

Kostnaden för introduktionsersättning och socialbidrag till flykting-

hushåll minskade i fasta priser år 1997 jämfört med året innan. Ökningen

sedan år 1992 uppgår dock till närmare 40 procent. För 1993 års mot-

tagna flyktingar bedöms kommunernas kostnader i genomsnitt ha över-

stigit intäkterna med sju procent. Orsaken är att få flyktingar kommit ut i

arbete och kunnat försörja sig.

Antalet mottagna flyktingar näst intill fördubblades från år 1996 till år

1997. År 1994, då flyktingströmmen från det forna Jugoslavien var som

störst, mottogs emellertid fem gånger så många flyktingar som år 1997.

I en undersökning av 1991 års kommunplacerade flyktingar konstate-

ras att 15 procent av dem i arbetsför ålder var registrerade som syssel-

satta i slutet av år 1994 och att högst var tionde vid samma tillfälle hade

en relativ fast förankring på arbetsmarknaden. Av de flyktingar som togs

emot år 1993 hade 18 procent någon form av avlönat arbete efter en in-

troduktionsperiod på 3,5 år. Hälften av eleverna uppnådde sfi-nivå efter

ett och ett halvt år läsåret 1995/96. Detta är en klar förbättring jämfört

med 1992 års mottagna flyktingar.

Räddningstjänst

Räddningstjänsten skall planeras så att räddningsinsatserna kan påbörjas

inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. De övergripande

målen är att samhällets räddningstjänst i alla delar av landet skall tillför-

säkra allmänheten en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den lokala

riskbilden.

Kostnaden för den kommunala räddningstjänsten uppgick år 1996 till

drygt 4 miljarder kronor.

Räddningsverket bedömer sammantaget, vad gäller den olycks- och

skadeförebyggande verksamheten, att det finns en förändringsvilja inom

de kommunala räddningstjänsterna, men att metoder och teknik ständigt

behöver utvecklas för att effektivisera verksamheten. Räddningsverket

anser att förbättringar kan åstadkommas bl.a. genom fortsatt utvecklade

brandorsaks- och brandförloppsutredningar samt genom att ta fram sys-

tem för att kunna ta till vara utredningsresultaten.

Civilt försvar

Det civila försvarets uppgift är att värna civilbefolkningen mot verkning-

arna av krigshandlingar samt att under kriser och i krig stödja försvars-

makten och trygga en livsnödvändig försörjning. För fullgörandet av

dessa uppgifter skall de viktigaste samhällsfunktionerna upprätthållas.

Bruttokostnaden för det civila försvaret i kommunerna uppgick år 1996

till knappt 0,2 miljarder kronor, varav den största delen täcktes med sär-

skilda statsbidrag.

Det nya försvarsbeslutet år 1996 liksom statsmakternas inriktning för

samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar i fred har förankrats i kom-

munerna. Enligt Överstyrelsen för civil beredskap har kommunerna för-

bättrat sin beredskap främst inom områdena ledning, riskhantering och

kommunal teknik. Flertalet länsstyrelser bedömer beredskapen i sina

kommuner som god eller godtagbar.

Miljövård

Miljöpolitikens syfte är bl.a. att skydda människors hälsa, bevara den

biologiska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att

värna natur- och kulturlandskapen.

Bruttokostnaden för kommunernas miljö- och hälsoskyddsverksamhet

har ökat med tio procent i fasta priser sedan år 1992 och uppgick år 1996

till 1,4 miljarder kronor. Antalet anställda har varit relativt konstant un-

der 1990-talet.

Med hänsyn till de nationella miljömålens karaktär är det svårt att be-

döma kommunernas resultat i arbetet för att nå dessa. En struktur där de

övergripande miljökvalitetsmålen bryts ned i operationella etappmål och

strategier, bör underlätta uppföljningen av olika sektorers och aktörers

betydelse för måluppfyllelsen.

Naturvårdsverket har noterat ett allmänt ökat medvetande och ökad

kunskap om framför allt miljöfrågor, däribland Agenda 21, i kommu-

nerna. Nästan alla kommuner ställer t.ex. miljökrav vid upphandling.

Den största direkta förändringen i miljön är de drastiskt minskade av-

fallsmängderna. Detta sker genom att industrier kretsloppsanpassas, men

också genom återanvändning av byggmateriel.

Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken, som är ett statligt ansvar, har till uppgift dels

att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens anpassning till

den reguljära arbetsmarknadens krav. Kommunerna har tagit på sig vissa

uppgifter i genomförandet av den statliga arbetsmarknadspolitiken. Ar-

betsmarknadspolitiska projekt bedrivs i många kommuner tillsammans

med arbetsförmedlingen i kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och

socialbidragstagare har varit de vanligaste målgrupperna för sådana pro-

jekt. År 1995 fick kommunerna möjlighet att teckna avtal om att överta

ansvaret för ungdomar i åldern 18 20 år.

Kostnaden för kommunernas ansvar för ungdomar uppgick under verk-

samhetsåret 1997 till 420 miljoner kronor, jämfört med 357 miljoner

kronor verksamhetsåret 1995/96 (15 månader). Ökningen på helårsbasis

uppgår till knappt 50 procent i löpande priser. Denna kostnad täcks helt

med en ersättning från staten.

Antalet ungdomar som deltagit i kommunal ungdomspraktik har under

år 1997 uppgått till 14 200 i genomsnitt per månad, jämfört med 9 600

under år 1995/96. Detta innebär att det genomsnittliga antalet ungdomar i

kommunal ungdomspraktik per månad ökade lika mycket i procent som

kostnaderna.

Av de ungdomar som avslutade en period i kommunal ungdomspraktik

under budgetåret 1997 hade 28 procent ett reguljärt arbete 90 dagar efter

avslutad åtgärd. Måluppfyllelsen vad gäller att förbereda ungdomarna för

inträde på den reguljära arbetsmarknaden kan därmed sägas vara god.

Från den 1 januari 1998 har kommunerna möjlighet att teckna liknande

avtal för ungdomar i åldern 20 24 år, den så kallade utvecklingsgarantin.

1.3 Ledning, uppgifter och organisation

Ändringar i den kommunala indelningen

I december 1996 beslutade riksdagen om en försöksverksamhet med änd-

rad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i Skåne och

Kalmar län under tiden den 1 juli 1997 31 december 2002.

Under år 1997 aktualiserades frågor om den kommunala indelningen

på ett sätt som inte varit fallet på flera år. Det gällde bl.a. frågan om en

sammanläggning av landstingen inom de nya Skåne och Västra Göta-

lands län samt delningar av ett antal kommuner.

Demokrati på lokal nivå

Erfarenheterna visar att vitala arbetsformer är av stor betydelse för

medborgarnas förmåga att engagera sig och organisera sig i de lokala

partierna, i den kommunala beslutsprocessen och i föreningslivet.

Sökandet efter arbetsformer som ger olika medborgargrupper möjlig-

heter att åta sig och utföra förtroendeuppdrag uppmärksammas allt mer.

Brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har under mitten av

1990-talet förstärkts. Studier visar att det finns en betydande potential för

brukarinflytande och brukarmakt i den typen av frågor som ligger med-

borgarna nära och som är av betydelse för deras vardagsliv.

Effektiva arbetsformer ses också som avgörande för den politiska

handlingskraften dvs. att väljarens val i de allmänna valen ytterst också

får genomslag i t.ex. utformningen av den kommunala servicen. Kom-

munernas och landstingens arbete med att förbättra styrningen av den

kommunala verksamheten har fortsatt under år 1997.

1.4 Den internationella kommunen

Stora delar av det arbete som bedrivits i Europa- och andra internatio-

nella sammanhang under det gångna året har inte i ett första skede påver-

kat kommuner och landsting. Konsekvenser och möjligheter för de lokala

och regionala organen blir dock mera tydlig när överenskommelser,

projekt etc. skall förverkligas eller införlivas i svensk lagstiftning.

I avsnitt 14 beskrivs kort verksamheten inom Europarådets ram, det

regionala samarbetet i Östersjö- och Barentsregionen samt EU:s struk-

turpolitik

2 Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi

utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat

anges hämtade från nationalräkenskaperna. För år 1997 är de flesta

uppgifterna preliminära. I nationalräkenskaperna redovisas inkomster

och utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar.

Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin

Kommunsektorn står i Sverige för en stor del av välfärden och därmed

för en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att

beskriva den omfattning kommunala sektorn har i den svenska

ekonomin.

Nedanstående diagram visar några av de mått som brukar användas.

Diagram 2.1 Kommunsektorns omfattning åren 1980 1997

Andel av BNP, löpande priser.

Finns i den tryckta versionen

Knappt en femtedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år 1997 av

utgifter för kommunal verksamhet . Andelen har successivt minskat

sedan början av 1980-talet, med undantag för en tillfällig uppgång under

de tre första åren på 1990-talet. Den kommunala verksamheten

finansieras till största delen med skattemedel, dvs. kommunalskatt och

statsbidrag. Den kommunala skattekvoten, dvs. sektorns totala

skatteinkomster i förhållande till BNP, ökade tillfälligt i början av 1990-

talet för att sedan minska till år 1995. År 1996 ökade den främst på grund

av ändrad redovisning av avgiften till det kommunala

mervärdesskattesystemet.

Inkomster, utgifter och finansiellt sparande

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren

1992 och 1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. Sedan år

1995 har inkomsterna åter ökat för kommunsektorn.

Kommunsektorns inkomster består till största delen av

kommunalskattemedel. Den genomsnittliga skattesatsen är i stort sett

oförändrad år 1998 jämfört med föregående år. Inför år 1998 sänktes den

i en kommun, medan den var oförändrad i övriga kommuner och

samtliga landsting (exklusive skatteväxlingar) .

Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är

statsbidrag. Den övervägande delen av statsbidragen är generella och

utgör ett allmänt ekonomiskt stöd som skall underlätta för kommuner och

landsting att nå de nationella målen för respektive verksamhet. De

generella statsbidragen uppgick år 1996 till 38 miljarder kronor .

Ökningen av dessa bidrag med 6 miljarder kronor år 1997 beror på

regleringar i enlighet med finansieringsprincipen, på vissa förändringar i

det kommunala mervärdesskattesystemet samt på tillskottet om 4

miljarder kronor till de generella statsbidragen från och med detta år.

Tabell 2.1 Kommunsektorns inkomster, utgifter och finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

År

1993

1994

1995

1996

19971

Inkomster

393

382

391

407

411

Utgifter

383

386

392

404

418

Konsumtion

 volymförändring, %

-1,8

-1,0

-0,4

0,0

-0,7

Finansiellt sparande

10,0

-3,6

-1,6

2,6

-7,2

varav

 kommuner

3,1

-4,2

-0,4

1,3

-4,7

 landsting

7,6

0,8

-0,7

2,0

-2,52

 övriga 3

-0,7

-0,2

-0,5

-0,7

0,0

1 Preliminärt utfall.

2 Inklusive Sahlgrenska sjukhuset, Mölndals Sjukhus samt NU-sjukvården.

3 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar.

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna.

Kommunsektorns utgifter

De kommunala utgifternas ökningstakt har bromsats upp de senaste åren.

Utgifterna delas normalt in i konsumtion, transfereringar och

investeringar. Den största utgiftsposten är konsumtion som till

övervägande del utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter.

Konsumtionen i fasta priser, dvs. konsumtionsvolymen beräknad med ett

särskilt löne- och prisindex, har minskat sedan år 1991. Enligt

preliminära uppgifter minskade konsumtionsvolymen för sektorn mellan

åren 1996 och 1997 med 0,7 procent. Totalt har konsumtionsvolymen

minskat med 4,6 procent sedan år 1991.

Bruttoproduktionen visar utgifterna för sektorns totala produktion av

verksamhet, medan konsumtionen motsvarar bruttoproduktionen

reducerat med avgifter och försäljningsinkomster . Eftersom

verksamheten alltmer finansierats med avgifter har bruttoproduktionen

sedan år 1991 minskat med endast 2,1 procent.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella

sparande. Efter att ha varit negativt under andra halvan av 1980-talet var

det finansiella sparandet kraftigt positivt under åren 1992 och 1993. Det

positiva sparandet åren 1992 och 1993 berodde främst på tillfälligt

ökande inkomster på grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla

utbetalningssystemet för kommunalskattemedel. Därefter blev det åter

negativt år 1994 samt 1995. År 1996 uppvisade sektorn ett överskott som

främst härrör från avräkningar på 1994 och 1995 års skatteinkomster

samt relativt låga nettoinvesteringar. Sparandeöverskottet kan hänföras

till kommuner och landsting. De minskade nettoinvesteringarna år 1996

beror på både ökad försäljning av fastigheter samt lägre

bruttoinvesteringar . Preliminära uppgifter för år 1997 tyder åter på ett

sparandeunderskott. Det var framförallt kommunerna, men även

landstingen, som hade ett negativt finansiellt sparande.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt

kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och

ställning, vilket främst kan utläsas ur resultat- och balansräkningar.

Ungefär två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna

och en tredjedel i landstingen. Uppgifterna är hämtade ur Statistiska

centralbyråns (SCB) räkenskapssammandrag och avser kostnader och

intäkter.

Riksdagen har under år 1997 beslutat att införa ett balanskrav i

kommuner och landsting fr.o.m. år 2000. Budgeten skall upprättas så att

intäkterna överstiger kostnaderna. I ett långsiktigt perspektiv är balans

mellan intäkter och kostnader i princip detsamma som balans mellan

inkomster och utgifter. I vissa fall kan emellertid ett negativt finansiellt

sparande vara förenligt med balans mellan intäkter och kostnader.

Kommunerna

Tabell 2.2 Kommunernas resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

År

1993

1994

1995

1996

19971

Verksamhetens intäkter

81,8

81,7

80,1

75,6

75,2

Verksamhetens kostnader

-264,0

-269,5

-275,5

-290,8

-298,1

Verksamhetens nettokostnader

-182,3

-187,8

-195,4

-215,2

-222,9

Skatteintäkter

160,6

168,8

179,9

192,0

197,4

Generella statsbidrag

35,9

31,3

31,3

32,7

37,2

Finansnetto

-3,4

-1,8

-1,0

-0,1

0,3

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

10,9

10,5

14,7

9,3

12,0

Avskrivningar

-8,8

-9,3

-10,0

-10,2

-10,7

Förändring av pensionsskuld 2

-6,7

-4,5

-5,3

-5,6

-4,1

Extraordinära poster

-0,9

4,4

3,5

9,0

8,0

Årets resultat (förändring av

eget kapital

-5,5

1,1

2,9

2,5

5,2

 exkl. pensionsskuldsförändring

1,2

5,6

8,2

8,1

9,3

1 Preliminära uppgifter.

2 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl.

Källa: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi.

Resultatet i den löpande verksamheten förbättrades tillfälligt år 1995.

Det var framförallt stora positiva avräkningar på preliminärt utbetalade

kommunalskattemedel som medförde förbättringen. Om man däremot

räknar bort effekterna av del- och slutavräkningarna har resultatet i den

löpande verksamheten försämrats sedan år 1993 . Enligt preliminära

uppgifter för år 1997 vändes utvecklingen i positiv riktning.

För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet

kraftigt år 1996 liksom år 1995. Faktorer som påverkar kommunernas

ekonomi är bl.a. skattesats, kostnadsnivå, avgiftsfinansieringsgrad samt

produktivitet. Sammanlagt 203 av landets 288 kommuner hade ett

negativt årets resultat och 32 av landets kommuner redovisade ett

negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto , vilket innebär att

löpande intäkter inte täckte löpande kostnader (exklusive avskrivningar).

Samtidigt hade ett tjugotal kommuner ett resultat efter skatteintäkter och

finansnetto som uppgick till tio procent eller mer av skatteintäkter och

generella statsbidrag.

Prognosen för år 1997 pekar sammantaget på en positiv förändring av

eget kapital för landets kommuner. Årets resultat beräknas till 5,0

miljarder kronor. Resultatet påverkas av stora extraordinära intäkter, utan

vilka resultatet skulle blivit negativt. Om pensionsskuldförändringen

exkluderas för samtliga kommuner blir resultatet positivt samtliga år

under perioden 1993 1997. En analys visar dock att resultatutvecklingen

varierar kraftigt mellan olika kommuner. För år 1997 är det fortfarande

drygt 200 kommuner som uppvisar ett negativt resultat.

Följande tabell visar spridningen mellan kommunerna efter resultat

efter skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1996,

omräknat i procent av kommunernas sammanlagda avgiftsintäkter,

skatteintäkter och generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år

1995 redovisas inom parentes.

Tabell 2.3 Spridning av resultat för kommunerna år 1996 (år 1995)

Resultat mätt som andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella

statsbidrag.

Antal kommuner i respektive intervall.

Resultat efter skatteintäkter och finansnetto

Årets resultat

upp till -10 %

0

(0)

16

(5)

-10 % -5 %

5

(2)

55

(29)

-5 % 0 %

27

(11)

132

(97)

0 % 5 %

140

(74)

58

(110)

5 % 10 %

94

(137)

9

(30)

10 % eller mer

22

(64)

18

(17)

Totalt antal

288

(288)

288

(288)

Vägt genomsnitt, %

3,4

(6,3)

0,5

(1,1)

Källor: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi och Inrikesdepartementet.

De ekonomiska resultaten har generellt sett försämrats bland

kommunerna mellan åren 1995 och 1996. Andelen som har negativt årets

resultat har ökat från knappt hälften till tre av fyra. En analys av

spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska samband med

faktorer som skattesats, invånarantal och kommuntyp.

Variationerna i det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inget

tydligt geografiskt mönster. Vad gäller 1996 års resultat exklusive

extraordinära poster är det kommunerna i Uppsala län, f.d. Malmöhus

län, Västerbottens län och Norrbottens län som sammantaget uppvisar

överskott. Bland övriga län, som samtliga redovisar sammanlagda

underskott, är det kommunerna i Gotlands län samt Göteborgs och Bohus

län som har de största underskotten per invånare.

Följande karta visar hur årets resultat exklusive extraordinära poster

varierar mellan kommunerna i landet år 1996.

Figur 2.1 Spridning mellan kommuner av årets resultat exkl. extraordinära

poster år 1996

Finns i den tryckta versionen

Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett

mått hämtat därifrån är soliditet, dvs. hur stor del av kommunernas

tillgångar som finansierats med egna medel. År 1997 var soliditeten

exklusive pensionsskuld 58 procent enligt preliminära uppgifter, vilket är

en marginell minskning sedan år 1996. Soliditeten har minskat sedan år

1991.

Landstingen

Tabell 2.4 Landstingens resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

År

1993

1994

1995

1996

19971

Verksamhetens intäkter

23,6

23,3

24,0

23,2

22,3

Verksamhetens kostnader

111,8

-117,2

-115,8

-111,5

-112,9

Verksamhetens nettokostnader

-88,3

-93,9

-91,8

-88,3

-90,6

Skatteintäkter

 90,1

87,5

87,2

85,7

86,3

Generella statsbidrag

9,3

9,0

8,5

5,8

6,8

Finansnetto

 0,1

0,8

1,1

1,2

0,9

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

11,2

3,4

4,9

4,5

3,4

Avskrivningar

-4,6

-4,3

-4,4

-4,4

-4,3

Förändring av pensionsskuld1

-4,6

-4,8

-3,2

-3,6

-3,0

Extraordinära poster

-0,5

0,3

0,0

0,2

0,0

Årets resultat (förändring av eget

kapital)

1,5

-5,3

-2,7

-3,7

-3,9

 exkl. pensionsskuldsförändring

6,1

-0,5

0,5

-0,1

-0,9

1 Preliminära uppgifter.

Källor: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi och Landstingsförbundet.

Resultatet i landstingens löpande verksamhet förbättrades tillfälligt år

1995. Liksom för kommunerna var det framförallt de stora avräkningarna

på preliminärt utbetalade kommunalskattemedel som medförde denna

förbättring. Om man räknar bort effekterna av del- och slutavräkningarna

har resultatet i den löpande verksamheten, med undantag för en viss

förbättring år 1995, försämrats sedan år 1993. Enligt preliminära

uppgifter för år 1997 fortsätter resultatet i den löpande verksamheten att

försämras.

För landstingen pekar preliminära uppgifter för år 1997 på en

förändring av det egna kapitalet om -3,9 miljarder kronor. Även om

pensionsskuldförändringen exkluderas för samtliga landsting blir

resultatet svagt positivt endast för år 1995. Resultatutvecklingen varierar

mellan olika landsting och spridningen ökade mellan åren 1995 och

1996. Variationen är dock inte lika stor som för kommunerna. För år

1997 är det endast ett landsting som har ett positivt resultat.

Följande tabell visar spridningen mellan landstingen efter resultat efter

skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1996, räknat som

andel av sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella

statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1995 redovisas inom parentes.

Tabell 2.5 Spridning av resultat för landstingen år 1996 (år 1995)

Resultat som andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag.

 Antal

landsting i respektive intervall.

Resultat efter skatteintäkter och finansnetto

Årets resultat

upp till -10 %

0

(0)

2

(0)

-10 % -5 %

0

(0)

9

(5)

-5 % 0 %

3

(1)

7

(13)

0 % 5 %

9

(9)

5

(5)

5 % 10 %

11

(10)

0

(0)

10 % eller mer

0

(3)

0

(0)

Totalt antal

23

(23)

23

(23)

Vägt genomsnitt, %

4,4

(5,2)

-3,6

(-2,8)

Källor: Landstingsförbundet och Inrikesdepartementet.

Nedanstående karta visar hur årets resultat exklusive extraordinära poster

varierar mellan landstingen .

Figur 2.2 Spridning mellan landsting av årets resultat exkl. extraordinära

poster år 1996

Finns i den tryckta versionen

Landstingens soliditet var enligt preliminära uppgifter 72 procent

exklusive pensionsskuld år 1997. Detta är en minskning med två

procentenheter sedan året innan. Tidigare har soliditeten, med undantag

för år 1994, ökat sedan år 1991.

Kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.

Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning

är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Dessa

uppvisade ett överskott i den löpande verksamheten (exklusive

avskrivningar) motsvarande 0,3 miljarder kronor för år 1996 (0,3

miljarder kronor år 1995). Soliditeten, exklusive pensionsskuld, var 78

procent år 1996, vilket är en minskning med tre procentenheter sedan år

1995. Soliditeten har minskat sedan år 1994.

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan

kommuner och landsting

I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet.

Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning,

generella statsbidrag och införanderegler. Utjämningssystemet är ett av

de absolut viktigaste instrumenten som staten har till sitt förfogande för

att omfördela resurser mellan olika delar i landet, från regioner med goda

förutsättningar i olika avseenden, till sådana med sämre förutsättningar.

Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjämningssystemet

till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska

förutsättningar oavsett strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen

utjämnar till mycket stor del skillnader mellan kommunernas

skatteunderlag och är en garanti för att alla kommuner får del av den

samhällsekonomiska utvecklingen.

Kostnadsutjämningen innefattar utjämningsmodeller för 15

delverksamheter för kommunerna respektive fyra utjämningsmodeller för

landstingen. De utjämningsmodeller som omfördelar mest resurser för

kommunerna respektive landstingen är de som avser de traditionella

kärnverksamheterna. Dessa verksamheter står också för störst andel av

kommunernas och landstingens totala kostnader. I tabell 2.6 nedan visas

hur stora belopp som omfördelas i de för kommunerna respektive

landstingen största verksamheterna.

Tabell 2.6 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen

mellan kommuner respektive landsting

 Faktor

Omslutning år 1998

(miljarder kr)

Kommuner

 Äldreomsorg

4,7

 Individ- och familjeomsorg

4,5

 Barnomsorg

2,7

 Grundskola

2,4

 Gymnasieskola

1,0

Landsting

 Hälso- och sjukvård

3,8

Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från SCB.

För att få en uppfattning om utjämningssystemets betydelse för enskilda

kommuners ekonomi kan kommunernas utjämningsbidrag respektive

utjämningsavgift relateras till deras skatteintäkter och generella

statsbidrag. År 1998 betalar drygt hälften av kommunerna sammantaget

en utjämningsavgift eller erhåller sammantaget ett utjämningsbidrag som

ligger inom intervallet +/-tio procent av totala skatteintäkter och

generella statsbidrag, vilket diagram 2.2 nedan visar. I samma diagram

kan man också se att antalet kommuner som erhåller utjämningsbidrag är

betydligt större än antalet som betalar en utjämningsavgift år 1998. Det

är 86 kommuner som betalar en utjämningsavgift jämfört med 202

kommuner som får ett utjämningsbidrag. Dessutom utgör

utjämningsbidraget i genomsnitt en större andel av skatteintäkter och

generella statsbidrag för kommuner som erhåller ett utjämningsbidrag än

motsvarande andel för kommuner som betalar en utjämningsavgift.

Diagram 2.2 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämnings-

bidragets/avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag,

år 1998

Finns i den tryckta versionen

Motsvarande diagram för landstingen visar att

utjämningsbidragen/avgifterna utgör en mindre andel av landstingens

skatteintäkter och generella statsbidrag än vad som är fallet för

kommunerna. Detta kan till stor del förklaras av att det är mindre

skillnader i genomsnittlig skattekraft mellan olika landsting än mellan

olika kommuner. Detta betyder i sin tur att det är mindre belopp som

omfördelas i landstingens inkomstutjämning. Trots detta är det sex

landsting som erhåller utjämningsbidrag som motsvarar 17 procent eller

mer av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Diagram 2.3 Antal landsting och landstingsfria kommuner i olika intervall

indelade efter utjämningsbidragets/avgiftens andel av skatteintäkter och

generella statsbidrag, år 1998

Finns i den tryckta versionen

Bland de 40 kommuner som betalar störst utjämningsavgift är 29

förortskommuner. Samtidigt är drygt 90 procent av de 40 kommuner som

erhåller störst utjämningsbidrag gles- och landsbygdskommuner. I figur

2.1 nedan illustreras den geografiska fördelningen av kommuner som

erhåller utjämningsbidrag respektive betalar en utjämningsavgift i olika

intervall, uttryckt i kronor per invånare.

Figur 2.3 Kommuner sorterade efter utjämningsbidrag respektive

utjämningsavgift i olika intervall, år 1998

Finns i den tryckta versionen

Figuren visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går till

kommuner i norra Sverige.

Även för landstingen och de landstingsfria kommunerna kan ett visst

geografiskt mönster skönjas. Figur 2.2 visar vilka landsting som erhåller

ett utjämningsbidrag respektive betalar en utjämningsavgift i olika

intervall, uttryckt i kronor per invånare. Vad man tydligt kan se är att det

sker en omfördelning av resurser mellan landstingen i norra och södra

delarna av Sverige. Några av undantagen är de tre landstingsfria

kommunerna Göteborg, Gotland samt Malmö. För de två sistnämnda är

orsaken relativt stora utjämningsbidrag i inkomstutjämningen.

Figur 2.4 Landsting samt de tre landstingsfria kommunerna Gotland,

Malmö och Göteborg sorterade efter utjämningsbidrag respektive

utjämningsavgift i olika intervall, år 1998

Finns i den tryckta versionen

Frågan om utjämningssystemets effekter för olika grupper av kommuner

och för dessa kommuners ekonomiska resultat har aktualiserats i olika

sammanhang. Eftersom systemet endast delvis har slagit igenom är det

för tidigt att göra en slutlig bedömning. I diagram 2.4 visas emellertid

förhållandet mellan förändring i årets resultat mellan åren 1995 och

1996, och faktisk förändring i utjämningsbidrag/avgift samma period.

Diagram 2.4 Förändring i årets resultat1 mellan åren 1995 och 1996

relaterat till faktisk förändring i utjämningssystemet2 samma period

Finns i den tryckta versionen

Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i

utjämningssystemet och förändringen i årets resultat i kommunerna

mellan de två åren kan dock inte påvisas. I de allra flesta fall kan man

därför anta att det är andra faktorer än utjämningssystemet som har haft

större betydelse för förändringarna i kommunernas årets resultat mellan

åren 1995 och 1996. Samtidigt bör framhållas att det är svårt att dra

några säkra slutsatser av förändringen för endast två år.

Den parlamentariska kommitté (Fi 1995:16) som har till uppgift att

följa, utvärdera och utveckla utjämningssystemet har arbetat i drygt två

år, och har under denna tid gjort omfattande analyser av de olika delarna

i systemet och av systemets utfall. Kommittén skall lägga sitt samlade

förslag till förändringar i systemet under senhösten 1998. Regeringens

avsikt är att förslag sedan skall kunna presenteras för riksdagen i sådan

tid att förändringar kan träda i kraft år 2000.

Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Från år 1996 har medel ställts till regeringens förfogande för att

underlätta för kommuner och landsting att, under en övergångsperiod,

anpassa sina kostnader bl.a. till följd av införandet av ett nytt

utjämningssystem. Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa

kommuner och landsting har medel fördelats för flyktingkostnader,

omstruktureringsprojekt samt förebyggande hiv/aids-verksamhet.

Regeringen har från år 1996 och fram till nu dessutom tagit emot

ansökningar om bidrag för särskilda insatser från 66 kommuner och två

landsting. Efter prövning av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut

om bidrag till elva kommuner.

De kommuner som beviljats bidrag efter särskild ansökan har alla en

svår ekonomisk situation där ett flertal faktorer ofta samverkar. Flertalet

har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med hög

arbetslöshet och höga kostnader för bland annat socialbidrag. De har i

allmänhet gjort en hel del insatser för att minska underskotten i

verksamheten men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har

tillskjutit stora belopp i form av tillskott eller driftbidrag till

bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag kommunal

ekonomi.

2.4 Kommunal koncernredovisning

Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt

som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen

är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. De vanligast

förekommande verksamheter som bedrivs i företagsform är fastighets-

och uthyrningsverksamhet samt el-, gas-, värme- och vattenförsörjning.

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall sedan år 1992 också

omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform .

Enligt redovisningspraxis har den kommunala koncernredovisningen

kommit att omfatta hela kommunens verksamhet samt kommunal

verksamhet i de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande.

Syftet är att få en bättre bild över kommunens eller landstingets totala

ekonomiska och verksamhetsmässiga åtaganden.

Kommunkoncernernas resultat, dvs. förändring av eget kapital,

uppgick år 1996 till -0,5 miljarder kronor. I koncernens resultaträkning

ingår lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som

motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel.

Landstingskoncernernas (15 st) resultat var -1,8 miljarder kronor varav

företagen bidrog till förbättrat resultat med 0,1 miljard kronor.

Omsättningen i landstingens företag utgör dock endast ett fåtal procent

av landstingskoncernernas totala omsättning. Nedanstående tabell visar

kommunkoncernens respektive kommunernas resultaträkningar.

Tabell 2.7 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1996

Miljarder kronor, löpande priser

Koncern1

Kommun

Verksamhetens intäkter

161,3

75,6

Verksamhetens kostnader

-342,6

-290,8

Verksamhetens nettokostnader

-181,3

-215,2

Skatteintäkter

192,0

192,0

Generella statsbidrag

32,7

32,7

Finansiella intäkter

8,3

8,7

Finansiella kostnader

-26,7

-8,9

Resultat efter skatteintäkter

intäkter och finansnetto

24,9

 9,3

Avskrivningar

-20,6

-10,2

Förändring av pensionsskuld

-5,6

-5,6

Extraordinära poster

1,8

9,0

Förändring av eget kapital

-0,5

2,5

-exkl. extraordinära poster

-2,3

-6,5

1 Koncernförhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna

skall ha

en ägarandel på minst 20 procent eller annars ett väsentligt inflytande. I

koncernens

resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag

eliminerats.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med

kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger

verksamhetskostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter.

Jämfört med kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande

delen av de finansiella kostnaderna i koncernen.

Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna är

högre än i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar till ett

förbättrat resultat med drygt 4 miljarder kronor på denna nivå. Detta är

en mindre ökning sedan år 1995.

De kommunala bostadsföretagen tog emot förlusttäckningsbidrag och

andra resultatpåverkande tillskott med netto ca 0,4 miljarder kronor.

Genom bl.a. nyemissioner tillfördes företagen ytterligare ca 0,3 miljarder

kronor. Å andra sidan bidrog företagen genom koncernbidrag med netto

ca 0,4 miljarder kronor till annan kommunal verksamhet och lämnade

utdelning till kommunerna med ca 0,2 miljarder kronor .

De kommunala bostadsföretagen svarar för merparten av

kommunsektorns långfristiga upplåning. Kreditinstitutens totala utlåning

till kommuner och kommunala företag omfattar ca 280 miljarder kronor.

Härav avser uppskattningsvis 230 miljarder kronor lån till kommunala

bostadsföretag. Kommunerna är således starkt beroende av att företagen

förmår bära denna kapitalskuld.

Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende

extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el-

och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncernen. I

kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen,

som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och

dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader. Framförallt

kommunerna har gått i borgen för lån som företagen tagit upp för att bl.a.

finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommunernas

borgensförbindelser uppgick till 208 miljarder kronor vid slutet av år

1996. Den övervägande delen (86 procent) avsåg kommunalt ägda bolag

där bostadsföretagen står för merparten. För landstingens del är

omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade

vid slutet av år 1997 ingått borgensförbindelser för 2,4 miljarder kronor.

2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter

åren 1992 och 1996

I samband med 1993 års kommunalekonomiska reform ersattes det

gamla skatteutjämningssystemet samt ett antal specialdestinerade

statsbidrag till kommunerna först med ett utjämningsbidrag och därefter

från år 1996 med ett generellt statsbidrag och ett utjämningssystem för

kommuner respektive landsting. Det primära syftet med generella

statsbidrag är att öka det kommunala ansvarstagandet för prioritering och

utformning av verksamheterna. Därigenom kan verksamheten anpassas

till de lokala behoven och förutsättningarna samt ett bättre

resursutnyttjande av offentliga medel kan åstadkommas.

I det följande beskrivs hur nettokostnadernas fördelning mellan olika

verksamheter har förändrats mellan åren 1992 och 1996. Naturligtvis har

fördelningen påverkats av flera olika faktorer, där omläggningen av

statsbidragssystemet endast är en. Andra viktiga faktorer är den

ekonomiska utvecklingen för kommuner och landsting, förändrad

demografisk struktur som medför förändrade behov av kommunal

service, förändrat antal arbetslösa utan arbetslöshetsersättning,

varierande antal mottagna flyktingar med skiftande självförsörjningsgrad

etc.

För att kunna jämföra nettokostnadernas fördelning på

verksamhetsområden de olika åren har ett antal justeringar av

driftredovisningen behövt göras.

1. En justering har gjorts för att samma totala verksamhetsmässiga

åtagande skall gälla för kommuner och landsting båda åren. Ansvaret för

kommunalt bostadstillägg till pensionärer och bostadsbidrag har förts

från kommunerna till staten under perioden. Ansvaret för vård och

omsorg om psykiskt utvecklingsstörda har överförts från landstingen till

kommunerna under samma tid.

2. De specialdestinerade statsbidragen som ersattes med ett

utjämningsbidrag år 1993 måste läggas till verksamhetskostnaderna år

1992 för att uppnå jämförbarhet. För år 1992 har således en justering

skett som innebär att nettokostnaderna blir ca 30 miljarder kronor högre

för kommunerna och ca 1 miljard kronor högre för landstingen.

3. Verksamhetsområdena som jämförs måste innehålla samma

verksamheter båda åren varför vissa smärre justeringar fått göras.

4. De interna kostnader som redovisas under olika verksamheter år

1996 och som inte hanterades på motsvarande sätt år 1992 har förts till

posten övrigt.

Uppgifterna som redovisas anges i löpande priser. Om en omräkning

till fasta priser skulle göras, skulle detta kräva indexserier som beskriver

kostnadsutvecklingen inom respektive verksamhetsområde. För

närvarande finns emellertid inte indexserier för samtliga verksamheter

som presenteras här.

Diagram 2.5 Kommunernas nettokostnader fördelade mellan olika

verksamheter år 1992 och 1996

Finns i den tryckta versionen

Kommunerna har under perioden minskat den relativa andelen av

nettokostnaderna för barnomsorg och grundskola, och ökat framförallt

för individ- och familjeomsorg och gymnasieskola.

Kostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av antalet

personer som får del av verksamheten. Nedanstående tabell visar hur

antalet barn i grundskolan, antalet äldre inom äldreomsorgen etc. har

förändrats mellan åren 1992 och 1996.

Tabell 2.8 Omfattningsmått

 1992

 1996

Förändring

1992-1996

Barn 1-12 år i barnomsorgen1

617 636

747 365

+21 %

Totalt antal barn 1-12 år1

1 287 387

1 464 006

+14 %

Elever 7-15 år i grundskolan2

882 505

948 936

+8 %

Totalt antal barn 7-15 år1

886 585

955 205

+8 %

Elever 16-19 år i gymnasieskolan2

303 760

309 661

+2 %

Totalt antal ungdomar 16-19 år1

434 600

406 847

-6 %

Personer 65 79 år i äldreomsorgen3

89 922

79 090

-12 %

Totalt antal personer 65 79 år1

1 147 346

1 122 509

-2 %

Personer 80 år el. äldre i äldreomsorgen3

177 024

177 465

0 %

Totalt antal personer 80 år eller äldre1

391 141

420 787

+9 %

1 Per den 31 december respektive år.

2 Genomsnitt för kalenderåret.

3 Per den 1 november respektive år.

Förändringarna inom barnomsorgen, gymnasieskolan och äldreomsorgen

har varit relativt stora under perioden. Det är dock endast för

gymnasieskolan som motsvarande förändring har skett av den relativa

andelen av nettokostnaderna. För barnomsorgen har den relativa

kostnadsandelen minskat trots att antalet barn ökat kraftigt. För

äldreomsorgen råder nästintill ett omvänt förhållande. Antalet äldre som

får ta del av servicen har minskat medan den relativa andelen av de totala

nettokostnaderna varit oförändrad.

För landstingens del har det inte skett någon större förändring av

nettokostnadernas fördelning. Hälso- och sjukvården (inklusive

primärvården) utgör för båda åren närmare fyra femtedelar av

nettokostnaderna i landstingen.

Diagram 2.6 Landstingens nettokostnader fördelade mellan olika

verksamheter år 1992 och 1996

Finns i den tryckta versionen

3 Hälso- och sjukvård

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna

hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och

bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering,

omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja

dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som

Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i pro-

grammet Hälsa för alla år 2000.

En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med ut-

gångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna

förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka

av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att

minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Kommit-

tén räknar med att utredningsarbetet skall vara slutfört under våren år

2000.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att

erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

 vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-

den och behandlingen,

 vara lätt tillgänglig,

 bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

 främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsper-

sonalen (3 §).

Måluppfyllelse och kvalitet

Hälsomålen som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsout-

vecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000 och som Sverige anslutit sig

till följs upp genom olika indikatorer. Under 1996/97 deltog Sverige i en

utvärdering av den nationella hälsoutvecklingen gentemot Hälsa-för-alla-

målen i Europaregionen. Resultatet av den svenska utvärderingen publicera-

des i september 1997 (Ds 1997:62). Sammanfattningsvis kan man konstatera

att utvärderingen visade att för mer än hälften av de av WHO utsatta målen

gällde att de redan var uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till

år 2000. Det fanns två mycket viktiga mål minskning av skillnader i häl-

sotillståndet mellan olika socioekonomiska grupper och att alla människor

skall ha möjlighet att utveckla och använda sin egen hälsopotential som

sannolikt inte kommer att uppnås fram till år 2000.

Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är

att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet

samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redo-

visas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter.

Den senaste rapporten presenterades av Socialstyrelsen i juni 1997.

Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotill-

stånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora och bestående soci-

ala skillnader i ohälsa som är genomgående oavsett om man mäter sjuk-

lighet eller dödlighet. Å andra sidan finns det ingen tydlig utveckling mot

att de sociala skillnaderna ökar, möjligtvis en tendens till att de minskar

för män men ökar för kvinnor. Generellt sett är de sociala skillnaderna i

hälsa större bland män än bland kvinnor. Dessutom är de sociala skillna-

derna större i storstäder än i mindre tättbebyggda områden.

Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för

män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,7 år och kvinnor

81,8 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år

1997. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990-

talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Delvis förklaras den

fortsatt ökande medellivslängden i Sverige med nedgången i spädbarns-

dödlighet. Spädbarnsdödligheten i Sverige var år 1997 3,6 promille vilket

sannolikt var den lägsta i världen. Det främsta skälet, som förklarar näs-

tan hela ökningen av medellivslängden, är dock nedgången av dödlighe-

ten i hjärt- och kärlsjukdomar. Såväl insjuknande som dödlighet i hjärt-

och kärlsjukdomar har minskat. Förändringar i levnadsvillkor och i lev-

nadsvanor, som t ex rökvanor, kan förklara en stor del av nedgången i

hjärt- och kärlsjukdomar. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar

idag har dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårda-

gens hjärt- och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minsk-

ningen i dödlighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minsk-

ningen i nyinsjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen

inom hjärtkärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättras.

Hjärt- och kärlsjukdomar är den vanligaste dödsorsaken i Sverige. I

rapporten Riskfaktorer för hjärtkärlsjukdom regionala och sociala

skillnader i Sverige visas att de regionala och sociala skillnaderna i

incidens och mortalitet för hjärt- och kärlsjukdomar delvis kan förklaras

av skillnader i rökvanor, blodtryck, kolesterolvärde, övervikt och fysisk

aktivitet. Rapporten visar också på bristerna i kunskapen om riskfaktorer

för hjärt- och kärlsjukdomar på nationell nivå.

I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag

att följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen

inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre befolk-

ningen (se avsnitt nedan om äldreomsorgen).

I rapporten God psykiatrisk vård på lika villkor? (SoS 1997:8) gör

Socialstyrelsen en samlad bedömning av psykiatrins läge. Rapporten kan

sammanfattas med att de psykiskt sjukas ställning i samhället är fortfa-

rande svag. De får ofta vård alltför sent som en följd av deras egen och

den närmaste omgivningens förhållande till psykisk sjukdom. Människor

som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom sig, möts av fördo-

mar som utgör ett allvarligt hinder för deras rehabilitering.

Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i

öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes

ursprungliga miljö. Detta är på många sätt en positiv utveckling som på

sikt kan ge betydande resultat i form av minskade psykiska funktionshin-

der. Trots detta har många personer med psykisk störning fortfarande

svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att pati-

enter, anhöriga och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfatt-

ning påverka vården. Kunskap om utbredning och förändringarna över

tid av psykisk ohälsa är mindre än när det gäller kroppsliga sjukdomar.

Det finns också brister på specialister i psykiatri och på differentierade

vårdresurser. Den slutna vården bedrivs fortfarande i stor utsträckning på

allvårdsavdelningar, vilket för vissa patienter innebär att vården blir onö-

digt betungande, integritetskränkande och skrämmande. Vidare är sam-

verkan mellan psykiatrin och dess vårdgrannar, framför allt socialtjäns-

ten, fortfarande ett problem.

Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska

problem (Barnpsykiatrikommittén) avlämnade den 13 februari 1998 sitt

slutbetänkande Insatser mot psykiska problem hos barn och ungdomar

(SOU 1998:31). Kommittén konstaterar att även med en försiktig beräk-

ning lider fem till tio procent av alla barn och ungdomar av psykiska

problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem

måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser,

men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna

såsom skola och barnomsorg.

Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k. ohälsota-

let . Det partiella ohälsotalet för riket som helhet minskade från 39

dagar år 1995 till 37,7 dagar år 1996. Variationerna mellan olika lands-

ting (eller de allmänna försäkringskassor för olika län) var mycket stora.

Skaraborgs län med 30,5 och Kronobergs län med 30,7 hade det lägsta

partiella ohälsotalet. Norrbottens län med 47,6 och Västerbottens län med

45,5 hade det högsta partiella ohälsotalet år 1996. Dessa skillnader har

varit i stort sett oförändrade sedan år 1992.

En aspekt på tillgängligheten i hälso- och sjukvården är den tid det tar

för att ambulansen skall komma fram. Skillnader i tid mellan olika

landsting är mycket stora. Andelen av befolkningen, som ambulanssjuk-

vården når inom en 10-minutersgräns, ligger på 96 procent i Stock-

holms län, motsvarande siffra för Gotland är 55 procent. Andelen av be-

folkningen som ambulanssjukvården når inom en 20-minutersgräns

ligger i Malmöhus län på 100 procent, motsvarande siffra för Västerbot-

ten är 79 procent. Andelen av befolkningen som ambulanssjukvården når

inom en 30-minutersgräns är lägst i Norrbottens län, Jämtlands län och

Västerbottens län (knappt 95 procent).

En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och

problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso-

och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit

till HSAN har ökat starkt under 1990-talet. Andelen ärenden som ledde

till påföljd har dock inte blivit fler, vilket antyder att det kan vara anmäl-

ningsbenägenheten snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna

av fel avser behandling, diagnos samt operation.

Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och

sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan

hämtas från olika håll. Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar ut-

görs av de s.k. kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården.

Totalt finns det för närvarande 36 olika nationella kvalitetsregister i vari-

erande grad av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att un-

derlätta värdering av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kli-

niker med avseende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande.

Ett exempel på kvalitetsregister är det nationella kvalitetsregistret för

bråckkirurgi, som bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, ope-

rationsmetod, de opererade som efter viss tid fått återfall osv. Med hjälp

av detta register har man kunnat visa att bråckkirurgins kvalitet förbätt-

rats påtagligt under åren 1992 1996. Analysen visade även att förbätt-

ringen av kvalitet var mest uttalad hos de sjukhus som från början delta-

git i nationella bråckregistret. Den sannolika förklaringen är registerdel-

tagandet med åtföljande internt kvalitetsarbete. Antalet deltagande sjuk-

hus har ökat under åren 1992 1996 från 8 till 21 (från år 1997 deltar

sammanlagt 29 sjukhus, vilket innebär cirka tre miljoner i befolknings-

underlag).

Det nationella kataraktregistret , som startade 1 januari 1992, är ett

annat exempel på nationella kvalitetsregister. En analys av detta register

för åren 1992 1996 visar bl.a. att det föreligger skillnader i resultat

(enligt tillämpade kvalitetsindikatorer) mellan olika sjukhus. Skillna-

derna beror framförallt på om och i vilken utsträckning man tagit till sig

nya operationstekniker.

Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten-

vårdsregistret saknas idag för primärvården. Detta gör att uppföljning av

innehåll i kvalitet i primärvården är svår att göra på nationell nivå. Soci-

alstyrelsen anser att de system som idag används för att följa upp primär-

vårdens innehåll och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver

utvecklas och anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärk-

samhet bör ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter

utöver konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldre-

vård, hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vi-

dare behöver uppföljning på lokal och regional nivå samordnas med

uppföljning och utvärdering på nationell nivå.

Vårdköer

I Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för

år 1997 redovisades en ny vårdgaranti som tar sikte på att öka tillgäng-

ligheten till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen

framhålls att det är primärvården som är ansvarig för de första kontak-

terna och skall erbjuda hjälp samma dag, antingen per telefon eller ge-

nom besök. Läkarbesök skall erbjudas inom åtta dagar. När så erfordras

skall primärvården biträda med hänvisning till specialistvård för patient-

besök inom tre månader. För patienter med oklar diagnos skall besöket

hos specialist ske inom en månad. Utifrån de bedömningar som görs i

primärvården eller av specialistläkare skall behandling påbörjas utan

dröjsmål enligt vägledande principer för urval och prioriteringar. Om inte

den egna sjukvårdshuvudmannen kan erbjuda vården inom ovan nämnda

tidsramar har patienten rätt att söka vård hos annan sjukvårdshuvudman.

Som ett led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller pati-

entens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjukhus

har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av väntetiderna vid ett

25-tal sjukhus i hela landet under en vecka i april 1997. Uppföljning vi-

sar att drygt hälften av patienterna med oklar diagnos fick träffa en speci-

alist inom en månad, medan cirka 90 procent av patienterna med en fast-

ställd diagnos fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader.

Väntetiderna varierar dock stort mellan och inom sjukhus. I oktober 1997

genomfördes en ny undersökning med 36 deltagande sjukhus. Jämfört

med undersökningen i april hade andelen med oklar diagnos som väntat

högst 4 veckor minskat från 56 procent i april till 50 procent i oktober.

För patienterna med fastställd diagnos hade andelen som väntat mer än

tre månader ökat från tolv procent till 25 procent. Vidare konstaterades

stora regionala skillnader.

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1996 till 25,3 miljoner, vilket är

en minskning med 3,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett

har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad

vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd

bl.a. i avsaknad av allmänläkare. De senaste årens huvudmannaskaps-

och strukturförändringar, exempelvis kommunernas ökade ansvar för

äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka, satsningar på primärvård

och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock en klar förskjutning mot

en ökad andel öppen vård. Detta återspeglas bl.a. i att fördelningen av

läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler successivt förskjuts i

riktning mot en ökad andel vid vårdcentraler. Sålunda utgjorde läkarbe-

söken på sjukhus (läns- och regionsjukvården) 54 procent av

läkarbesöken år 1985, medan denna andel år 1995 hade sjunkit till 48

procent. År 1996 har utvecklingen avstannat lite beroende på att den re-

lativa minskningen när det gäller antalet läkarbesök varit större för pri-

märvården än för läns- och regionsjukvården.

Riksdagens krav på primärvården som en bas i sjukvården gör att för-

ändringsarbetet i primärvården måste fortsätta. Primärvårdens insatser i

hemsjukvården måste också utvecklas. Förändringsarbetet i primärvården

är inriktat på att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten för patien-

terna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta och att

svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och barnhälso-

vård)

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Somatisk korttidsvård

1 182

1 049

1 005

1 060

1 022

1 022

940

Psykiatrisk vård

94

83

80

82

77

75

72

Långtidsvården (>70år)

151

125

89

98

99

99

88

Allmänmedicin

973

1 042

1 072

1 090

1 216

1 233

1 157

Övrigt

66

101

151

106

95

76

110

Totalt

2 334

2 291

2 320

2 349

2 413

2 419

2 290

Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal

primärvård

pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården

har

beräknats på en annan bas (per 1000 inv. >70år).

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.

Den nationella besökstatistiken visar att patienter och besök överförs från

sjukhusvård till primärvård, vilket är i linje med riksdagens krav på att

primärvården skall utgöra basen i sjukvården. Men en jämförelse mellan

landsting visar på betydande skillnader i denna utveckling. Det totala

antalet läkarbesök per invånare inom allmänmedicin har, efter att ha ökat

under perioden 1992 1995, minskat under år 1996 (tabell 3.1). Men detta

måste ses i perspektivet av att antalet läkarbesök per invånare har mins-

kat för alla områden.

När det gäller hälso- och sjukvården totalt visar det sig att medelvård-

tiden successivt minskat under hela perioden 1985 1996. Medelvårdtiden

var 7,8 dagar år 1995. Således ligger Sverige i nedre delen av tabellen

över OECD-länderna. Av 20 europeiska OECD-länder var det år 1995

enbart Irland (7,7 dagar) och Danmark (7,5 dagar) som hade något kor-

tare medelvårdtid än Sverige. Under år 1996 fortsatte medelvårdtiden att

sjunka i Sverige (till 7,1 dagar). Bättre behandlingsmetoder och en mer

behandlingsintensiv vård kan vara en av förklaringarna till den låga me-

delvårdtiden i Sverige. Den mer behandlingsintensiva vården avspeglas i

att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården minskar me-

dan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kunskaper och

tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper mindre i

den normala livsföringen.

Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård

har fortsatt att minska mellan åren 1995 och 1996. Likaså fortsatte antalet

intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska korttidsvården att

sjunka under år 1996 (tabell 3.2). Skillnader mellan huvudmännen är

betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare

redovisas för huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor

andel vård till andra sjukvårdshuvudmän.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Antal vårdplatser

38 700

35 400

31 700

29 700

28 100

26 800

25 000

Vårdplatser per 1000

inv.

4,4

4,1

3,7

3,4

3,2

3,0

2,8

Intagningar per 1000

inv.

169

163

170

169

165

161

158

Medelvårdtid (dagar)

7,5

6,6

5,8

5,5

5,4

5,2

5,0

Vårddagar per 1000 inv.

1 270

1 080

991

938

895

839

795

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998

Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt de se-

naste åren totalt med 4 500 platser under åren 1992 1996 (tabell 3.3).

Under år 1996 uppgick minskningen till 1 100 platser, motsvarande 13

procent av det totala antalet platser. Gruppbostäder för senildementa med

primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens

slutna vård.

Tabell 3.3 Psykiatrisk vård

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Antal vårdplatser

20 900

14 500

11 800

10 900

9 800

8 400

7 300

Vårdplatser per 1000 inv.

2,5

1,7

1,4

1,2

1,1

0,9

0,8

Intagningar per 1000 inv.

14

13

12

12

12

12

12

Medelvårdtid (dagar)

54,7

40,5

36,2

32,9

29,2

26,4

23,0

Vårddagar per 1000 inv.

777

513

433

403

365

319

269

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998

Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl. geriatriken har också minskat

kraftigt sedan mitten av 1980-talet (tabell 3.4). Den totala minskningen

överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till

kommunerna genom Ädel-reformen.

Tabell 3.4 Långtidsvården inkl. geriatrik

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Antal vårdplatser

51 500

46 000

12 600

10 700

6 300

5 600

4 700

Vårdplatser per 1000 inv

(>70år)

50,9

42,4

11,3

9,5

5,5

4,9

4,1

Intagningar per 1000 inv

(>70år)

95

105

60

58

57

60

63

Medelvårdtid (dagar)

185,0

137,8

64,9

58,4

33,6

29,2

22,7

Vårddagar per 1000 inv

(>70år)

17 548

14 504

3 912

3 374

1 905

1 749

1 422

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998

Kostnader och produktivitet

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade från år 1995

till år 1996 med 3,3 procent räknat i fasta priser (tabell 3.5). Den offentliga

hälso- och sjukvårdskonsumtionen har varit i stort sett oförändrad under

perioden 1985 1996 efter korrigering med hänsyn till Ädel-reformen. Den

privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter

samt de statliga subventionerna för läkemedel, privata läkare och tandläkare

har däremot ökat kraftigt under tidsperioden. Andelen av de totala kostna-

derna för hälso- och sjukvården, som utgörs av offentlig konsumtion, har

därigenom minskat från 74 procent år 1985 till 62 procent år 1996 om-

kring hälften av denna minskning beror dock på Ädel-reformen.

Tabell 3.5 Kostnader för offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Total kostnad (löpande priser)

71,1

108,5

99,5

95,4

100,3

102,4

100,0

-varav investeringar (löpande

priser)

5,2

4,6

4,0

3,9

4,0

4,3

4,4

Total kostnad (1995 års priser)

118,2

128,6

108,4

101,4

104,1

102,4

99,0

Kostnad per inv. (1995 års priser)

14 139

14 973

12 474

11 598

11 803

11 582

11 197

Källa: Socialdepartementet. Fasta priser har beräknats med BNP-deflator

De totala hälso- och sjukvårdskostnaderna enligt Nationalräkenskaperna

uppgick år 1996 till 114 miljarder kronor. Detta motsvarade 7,6 procent

av bruttonationalprodukten (BNP). Andelen har sedan år 1985 sjunkit

från 8,9 procent . Som jämförelse kan nämnas att hälso- och sjukvårdens

andel av BNP år 1995 uppgick till 14,1 i USA, 10,4 i Tyskland, 6,9 i

Storbritannien och 6,4 procent i Danmark. Jämförelser med andra länder

kan dock ibland vara missvisande, eftersom definitionen av hälso- och

sjukvård och sättet att mäta de totala kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda

beror den svenska minskningen nästan helt och hållet på huvudmanna-

skapsförändringar. Den omfattande verksamhet inom långtidsvård och

psykiatri, som därmed överförts från landstingen till kommunerna, räk-

nas alltså numera inte in i den svenska hälso- och sjukvårdsstatistiken.

Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner

man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger

sjukvårdskostnaden per invånare i Västerbottens län med 37 procent och

i Norrbottens län med 33 procent motsvarande kostnad i Kronobergs

län . Dessa kostnadsskillnader har varit i stort sett oförändrade sedan

mitten av 1980-talet.

Tabell 3.6 Landstingens och de landstingsfria kommunernas kostnader för

offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor, 1995 års priser

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Läns- och regionssjukvården

104,1

78,4

75,8

72,9

74,4

73,5

69,8

Primärvården

1)

38,8

22,5

18,8

20,0

18,9

19,2

Tandvården

5,5

6,0

5,7

5,7

5,5

5,6

5,6

Investeringar

8,7

5,5

4,4

4,1

4,1

4,3

4,4

Totalt

118,2

128,6

108,4

101,4

104,1

102,4

99,0

1) Ingår i beloppet för läns- och regionsjukvård år 1985. Minskningen åren

1990 1992

beror på Ädelreformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.

Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.6) framkommer att hu-

vuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller

på läns- och regionsjukvården. Före Ädelreformen (1990) var läns- och

regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade andelen till 75

procent (1993). Under perioden 1993 1996 minskade denna andel till 74

procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regionsjuk-

vård resp. primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen. Landsting-

ens investeringar har ökat marginellt under senare år, från 4,3 miljarder

år 1995 till 4,4 miljarder kronor år 1996. Omfattningen skiljer i hög grad

mellan huvudmännen beroende på förekomsten av större aktuella inves-

teringsprojekt.

Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare

perspektiv, t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och

sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet

med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjuk-

vård (FINSAM) bedrevs åren 1993 1997 och innebar att man inom fem

försöksområden hade ett gemensamt ansvar för kostnaderna för sjukpen-

ning och rehabiliteringsersättning och möjlighet att disponera sjukförsäk-

ringspengar till olika typer av åtgärder. Riksförsäkringsverket och Soci-

alstyrelsen överlämnade en gemensam utvärderingsrapport (Finansiell

samordning 1997:1) till regeringen i februari 1997. Av rapporten framgår

bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisationerna påtagligt har

förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras i försöket att skapa

insikt och medvetenhet om vilka fördelar som kan utvinnas för patienter

och försäkrade av gemensamma insatser. Regeringen har därefter i pro-

positionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och admi-

nistration, m.m (prop. 1996/97:63).lämnat förslag till inriktningen av

samverkansformerna inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 (bet.

1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). I propositionen anförde regeringen

bl.a. att det är dags att införa en möjlighet till frivillig samverkan för be-

rörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insat-

ser och att arbetet därför bör inriktas på generella lösningar.

Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan

försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM).

Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De ge-

nomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.

Personal

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under

perioden 1985 1996 med 133 000 personer. Av denna minskning hänför sig

dock omkring 70 000 personer till Ädelreformen. Minskningen har i första

hand berört timanställda och personal med kortare utbildning. Antalet

landstingsanställda läkare och tandläkare ökade under samma period från

21 200 till 24 500 personer. Totalt sett minskade antalet landstingsanställda

inom hälso- och sjukvården med 7 300 personer mellan år 1995 och år

1996.

Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och

sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget

mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1996 (från 3,5 procent till 8,3

procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 till 26,9) och undersköter-

skor (från 5,3 till 15,5) har också ökat medan andelen sjukvårdsbiträden

har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till 1,9 procent). Den största

rollen i denna omvandling har emellertid spelats av de organisatoriska

förändringarna. Framförallt handlar det om överföring av verksamheter

och personal från landstinget till primärkommunerna. Utvecklingen av

antalet årsarbetare framgår av tabell 3.7 nedan.

Tabell 3.7 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Läkare

16 112

18 731

19 205

19 495

19 448

19 805

19 909

Tandläkare

4 383

4 401

4 190

4 157

3 992

3 909

3 723

Sjuksköterskor

74 536

85 391

77 541

76 626

75 531

75 710

73 975

Undersköterskor, bitr.

119 402

125 182

74 376

65 002

58 617

55 404

49 986

Övrig

sjukvårdspersonal

1 092

2 134

2 023

1 846

128

136

130

Totalt

215 525

235 839

177 335

167 126

157 716

154 964

147 723

Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen

sjuksköterskor

inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats

 mellan

åren 1993 1994.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.

Läkemedel

Läkemedel är en viktig behandlingsform i hälso- och sjukvården. De allt

effektivare läkemedlen har lett till stora välfärdsvinster för många männi-

skor. Utgångspunkten för läkemedelsförsörjningen är att den skall bedrivas

rationellt och på ett sådant sätt att behovet av säkra och effektiva läkemedel

tryggas. Hittills har läkemedelsförmånen behandlats separat från övrig

hälso- och sjukvård och finansierats via sjukförsäkringen.

Statens kostnader i form av läkemedelsförmåner har stigit från 9,8

miljarder år 1993 till 17,2 miljarder år 1996 . Även läkemedelsanvänd-

ningen har ökat. Enligt Statistiska centralbyråns undersökningar om lev-

nadsförhållanden (ULF) uppgav år 1996 ca 66 procent av männen och 83

procent av kvinnorna i åldrarna 16 84 år att de under en tvåveckorspe-

riod använt något läkemedel. År 1988 var motsvarande siffror 55 respek-

tive 76 procent.

Under 1990-talet har olika åtgärder vidtagits för att dämpa och be-

gränsa de ständigt ökande utgifterna för läkemedelsförmånen. Orsakerna

är bl.a. den demografiska utvecklingen, strukturförändringarna som lett

till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård, samt till-

komsten av nya och dyrare läkemedel.

Preliminära statistiska uppgifter för år 1997 visar att den snabba ök-

ningen av läkemedelskostnaderna hejdades under år 1997. Sannolikt be-

ror minskningen på att Riksdagen i enlighet med förslagen i propositio-

nen Läkemedelsfömåner och läkemedelsförsörjning m.m (prop.

1996/97:27, bet. 1996/97:SoU5, rskr. 1996/97:58). beslutade om en lag

(1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m.. Beslutet

ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att läkeme-

del hamstrades under december 1996. För att ta reda på om människor

avstår från att köpa ut receptförskrivna läkemedel genomförde SCB på

uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i oktober 1997. Resul-

tatet visar att knappt fem procent av alla hushåll någon gång under år

1997 av kostnadsskäl hade avstått från att hämta receptförskrivna läke-

medel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit andra åtgärder att

minska kostnaden för läkemedel. Knappt tio procent angav att de minskat

sin användning av läkemedel medan elva procent av alla hushåll hade av

kostnadsskäl väntat med att hämta ut receptförskrivna läkemedel. Vidare

visade det sig att man i första hand avstod att lösa ut recept för vuxna och

i mindre grad när det gäller barn. Det går inte att utläsa från resultatet om

vissa socioekonomiska grupper är mer drabbade än andra.

Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick den 1 januari 1998

till landstingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis

att lämnas via ett särskilt statsbidrag. Enligt överenskommelse mellan

staten och Landstingsförbundet skall parterna överenskomma om en ny

modell för statens ersättning till landstingen för läkemedelsförmånen

4 Äldreomsorg

Nationella mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen

(1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 § soci-

altjänstlagen bör socialnämnden genom hjälp i hemmet, service och om-

vårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta för kvinnor

och män att bo hemma och ha kontakter med andra. Enligt 20 §

socialtjänstlagen skall kommunen inrätta särskilda boendeformer för

service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd.

En grundläggande princip för äldreomsorgen handlar enligt social-

tjänstlagen 19 § om äldre människors rätt att själva bestämma över sitt

liv, att behålla sin integritet och identitet. Äldre människor skall också

kunna känna sig trygga och ha möjligheter att välja på vilket sätt de skall

få omsorg och vård. De skall kunna välja att bo kvar hemma även när de

behöver omfattande vård. För dem som vill flytta till någon särskild bo-

ende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud.

Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet,

i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18 26 §§

hälso- och sjukvårdslagen. Av bestämmelsen i 6 § socialtjänstlagen

framgår att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin

försörjning och sin livsföring i övrigt om hans behov inte kan tillgodoses

på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig

levnadsnivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser

att leva ett självständigt liv. Biståndsbeslut kan överprövas i förvalt-

ningsdomstol.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att ut-

forma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer

som lagen anger. Särskilda mått eller indikatorer på kvalitet saknas på

nationell nivå, vilket gör det svårt att beskriva denna och måluppfyllelsen

på ett uttömmande sätt. Med hjälp av underlag från Socialstyrelsens upp-

följning (Äldreuppdraget, årsrapport 1997:9) och Bemötandeutredningen

(SOU 1997:170) samt lokala studier och forskningsrapporter ges i det

följande en beskrivning av några aspekter på kvalitet och måluppfyllelse

i den kommunala verksamheten.

Förutsättningarna för äldreomsorgens utveckling har under 1990-talet

och efter Ädel-reformen förändrats påtagligt. Befolkningsutvecklingen,

som genererat ökade vårdbehov, och den svaga samhällsekonomiska ut-

vecklingen, har gjort det allt svårare att finansiera dessa ökade behov.

Härutöver har strukturförändringar inom hälso- och sjukvården haft stor

betydelse. Minskande vårdplatser inom akutsjukvården, som följts av

ökad tryck och ökade krav på primärvården och resulterat i ökad vård-

tyngd inom äldreomsorgen, kräver högre kompetens av äldreomsorgens

personal.

Vården i livets slutskede har allt mer blivit kommunernas ansvar. Soci-

alstyrelsen konstaterar i sin uppföljningsrapport att detta lett till problem.

Framförallt inom hemvården, men också i det särskilda boendet, saknas

resurser, kompetens och en ändamålsenlig organisation för att på ett

tryggt och säkert sätt ge god vård i livets slutskede. Döendet har i stor

utsträckning flyttat ut från akutsjukvården. Andelen som avlider på sjuk-

hus av alla som avlider under ett år har minskat från 50 procent år 1992

till 43 procent år 1995.

Utvecklingen mot att allt färre erhåller hjälpinsatser i ordinärt boende

riskerar att medföra ett ökat behov av mer kostsamma insatser i särskilt

boende. Ur vårdtagarens synvinkel är detta en negativ utveckling, efter-

som den om den drivs för långt inskränker den enskildes möjlighet att

välja på vilket sätt den skall få sitt behov av omsorg och vård tillgodosett.

Behovet av vård och omsorg hos de äldre beror i hög grad på funk-

tionsförmågan. Många äldre har funktionella begränsningar trots att de

inte har någon sjukdom eller betraktar sig som sjuka. Nedsatt funktions-

förmåga och rörelsehinder förefaller att ha blivit något mindre vanliga

sedan slutet av 1980-talet i åldersgruppen 75 84 år. Rörelseförmågan har

också förbättrats bland män i åldersgruppen 65 till 74 år

(Folkhälsorapporten, 1997). Med hjälp av data från Statistiska centralby-

råns undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) har ett hälsoindex

konstruerats. En jämförelse av detta index över tiden visar att under de

senaste tjugo åren har det förväntade antalet levnadsår med svår ohälsa

minskat något för såväl män som kvinnor. Men det har också skett en

minskning av antalet år med full hälsa. Det ökade antalet levnadsår under

perioden har i huvudsak gällt år med lätt ohälsa (Folkhälsorapporten,

1997). Således kan konstateras att omsorgsbehoven hos de yngre pensio-

närerna minskat, men att behoven hos de äldre pensionärerna utvecklas i

stort sett proportionellt mot antalet.

Samtidigt med utökningen av antalet platser i det särskilda boendet har

det skett en fortlöpande förbättring av boendestandarden under 1990-talet

och denna förbättring har fortsatt under det senaste året.

I mars 1997 hade 20 procent av landets kommuner inte fastställt något

förbehållsbelopp i ordinärt boende och serviceboende. För det särskilda

boendet var motsvarande andel fyra procent. Förbehållsbeloppet i särskilt

boende har ökat marginellt mellan åren 1995 och 1997, medan nivån i

ordinärt boende har minskat i flera kommuner. En förklaring härtill kan

vara sänkningen av den rekommenderade socialbidragsnormen.

I HINK-undersökningen år 1995 frågades också de äldre över 75 år

om de hade behov av hemtjänst, men avstått från hjälp på grund av av-

giften. Ca tio procent av dem som anser sig ha behov av hjälp svarade att

de avstår på grund av avgiften. De som avstått på grund av avgiften hade

lägre genomsnittlig inkomst än de som avstått av andra skäl.

Socialstyrelsen har också inom ramen för projektet Aktiv uppföljning

gjort en inventering i tre län av samtliga äldre som lämnat hemtjänsten.

Av de som lämnat hemtjänsten av andra skäl än dödsfall eller flyttning

till särskilt boende uppgav drygt 50 procent att de inte behövde hjälpen

längre, ca 40 procent nämnde missnöje med avgifter eller kvalitet som

orsak till att de avsagt sig hemtjänsten. De som uppgett missnöje med

kvaliteten menade att de inte fått den hjälp de behövde, att de känt sig

otrevligt bemötta och att de hade små möjligheter till inflytande över

hjälpen. För ett fåtal personer, fem procent, hade hjälpen blivit indragen.

Våren 1997 överlämnade Bemötandeutredningen ett delbetänkande

Brister i omsorg (SOU 1997:51). Utredningen har bland annat kartlagt

anmälningar med avseende på brister i bemötande av äldre genom kon-

takter med en rad olika offentliga organ. Utredningen konstaterade att

antalet formella anmälningar som berör äldre är lågt jämfört med yngre

personer och även i förhållande till att vårdkonsumtionen ökar med sti-

gande ålder. Enligt utredningen är dock sannolikt mörkertalet angående

faktiskt missnöje och upplevelser av brister i vård och omsorg stort.

Utredningen har vidare haft omfattande kontakter med enskilda

människor genom samtal, brev och personliga besök. De allra flesta

kontakterna har förmedlat erfarenheter av ett bristfälligt bemötande,

ibland diskriminerande behandling och övergrepp. Några få har tagit

kontakt för att berätta om exempel på särskilt god vård och omsorg. Ett

fåtal äldre har själva hört av sig om missförhållanden och de allra äldsta

har ofta inte heller möjlighet att själv ta kontakt. Det går heller inte,

enligt utredningen, att utesluta att många är rädda för att framföra kritik.

I kartläggningsbetänkandet pekar utredningen ut ett flertal områden där

det krävs förbättringar för att åtgärda brister i kvalitet och bemötande.

Enskildas och anhörigas ställning i vården måste stärkas och

förebyggande åtgärder i vid bemärkelse bl.a. systematisk

kvalitetssäkring, utbildning, fortbildning och handledning, arbetsledning

och arbetsorganisation måste utvecklas.

Utredningen lämnade sitt slutbetänkande (Bemötandet av äldre, SOU

1997:170) i december 1997. Detta innehåller förslag till åtgärder på de

ovan angivna områdena. Förslagen omfattar bland annat förbättrad tillsyn

och tydligare ansvarsförhållanden, höjd utbildningsnivå för arbetsledare,

samordnad förtroendenämnd för hälso- och sjukvård och omsorg,

individuell vårdplanering mm. Förslagen behandlas i regeringens

nationella handlingsplan för äldrepolitiken som överlämnas till riksdagen

samtidigt med denna skrivelse.

Prestationer

Antalet vårdplatser inom akutsjukvården har minskat med närmare 40

procent under de senaste fem åren och motsvarande uppgifter och ansvar

har förts över på kommunerna. År 1996 fick 17 procent av

ålderspensionärerna omsorg och vård. Andelen som får hjälp i det egna

hemmet (ordinärt boende) har successivt minskat de senaste femton åren

från 17 procent år 1980 till åtta procent år 1996. Andelen i särskilt

boende har varit i stort sett oförändrad under samma period, omkring åtta

procent, om man inkluderar landstingens långvård (numera geriatriska

avdelningar).

Diagram 4.1 Utveckling av antalet ålderspensionärer med vård och hjälp i

ordinärt och i särskilt boende, åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp.

åldersgrupp

Finns i den tryckta versionen

Av diagrammet framgår att det är de yngre pensionärerna som har fått

minskad hjälp. Gruppen över 80 år med hjälp har ökat starkt i antal, men

ändå minskat som andel av samtliga pensionärer i denna åldersgrupp

trots en utbyggnad av vården och omsorgen. Detta resultat är beroende av

den kraftiga ökningen av antalet personer över 80 år i befolkningen totalt.

Tabell 4.1 Antal personer med vård och hjälp i ordinärt boende och

 i särskilt boende1 (antal per 100 invånare i samma åldersgrupp i parentes)

 65-w

Per 100

invånare

 65-79

Per 100

invånare

 80-w

Per 100

invånare

1980

327 200

 (24,0)

163 200

 (14,9)

164 000

 (62,3)

1992

278 300

 (18,1)

93 500

 (8,2)

184 900

 (47,4)

1993

279 300

 (18,2)

92 000

 (8,1)

187 400

 (47,1)

1994

277 900

 (18,0)

89 400

 (7,9)

188 500

 (46,2)

1995

271 700

 (17,6)

86 100

 (7,6)

185 700

 (44,8)

1996

260 200

 (16,9)

80 200

 (7,2)

180 000

 (42,8)

1 Personer med vård och hjälp på sjukhem/långvård/geriatrik ingår samtliga år

för att

uppnå jämförbarhet före och efter ädelreformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år

1996.

Skillnaderna mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med

vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stora och

närmast oförändrade sedan år 1993. Skillnaden mellan kommunerna

varierar år 1996 mellan 11 procent och 31 procent.

Beträffande andelen av samtliga ålderspensionärer med hemhjälp i

ordinärt boende är spridningen ännu större och har till och med ökat

något sedan år 1993. I 80 procent av kommunerna låg denna andel år

1996 mellan sex och tolv procent. I den kommun, där andelen var högst,

fick 22 procent av de äldre över 65 år hjälp i ordinärt boende mot endast

en procent i kommunen med den lägsta andelen.

I det särskilda boendet är förändringen liten sedan år 1993. I den

kommun, som har högst andel äldre i särskilt boende, får 16 procent hjälp

i denna boendeform mot endast fem procent i kommunen med den lägsta

andelen. På samma sätt som när det gäller hjälpen i ordinärt boende har

den totala spridningen ökat något sedan år 1993.

Diagram 4.2 visar att det inte finns något utpräglat samband i

kommunerna mellan andelen som får hjälp i ordinärt boende och andelen

som bor i särskilt boende.

Diagram 4.2 Personer med vård och hjälp i ordinärt boende respektive i

särskilt boende som andel av befolkningen 65-w år (en markering per

kommun)

Finns i den tryckta versionen

Fördelningen av vårdtagarna mellan ordinärt och särskilt boende skiljer

sig mellan olika kommuner. Andelen vårdtagare i ordinärt boende

varierar år 1996 i kommunerna mellan 10 procent och 70 procent av

samtliga vårdtagare. Tre år tidigare, år 1993, låg motsvarande gränser

mellan 17 procent respektive 87 procent. Siffrorna visar en svag rörelse

mot minskande skillnader mellan kommunerna, men framförallt visar de

en pågående förskjutning mot att en allt lägre andel av vårdtagarna får

sina behov av omsorg och vård tillgodosedda i ordinärt boende.

Diagram 4.3 Antal äldre med hjälp i ordinärt boende, åldersfördelat,

antal per 100 invånare i respektive åldersgrupp

Finns i den tryckta versionen

Diagram 4.4 Antal äldre med hjälp i särskilt boende inklusive landstingens

långvård/geriatrik*), åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp.

åldersgrupp

Finns i den tryckta versionen

Antalet platser i särskilt boende (inkl. långtidsvården) ökade under första

hälften av 1990-talet, men har nu börjat minska. Det kan vara en

konsekvens av besparingar i kommunerna. Under år 1996 översteg för

första gången antalet personer i särskilt boende (inklusive landstingens

geriatrikplatser) antalet personer, som får hjälp i ordinärt boende. Delvis

kan detta bero på att de äldre över 80 år utgör en allt större andel av

vårdtagarna, men samtidigt är det också en konsekvens av att hjälpen i

ordinärt boende har minskat så kraftigt. År 1980 utgjorde andelen över

80 år 50 procent av samtliga omsorgstagare och 67 procent av de i

särskilt boende. År 1996 hade andelen äldre över 80 år av samtliga

omsorgstagare stigit till 69 procent och i det särskilda boendet utgjorde

personer över 80 år 74 procent.

Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika

standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget

rum. I genomsnitt saknade år 1996 endast 19 procent av alla personer i

särskilt boende egen toalett. Detta var betydligt färre än år 1993, då 28

procent av de boende inte hade tillgång till egen toalett. Variationen

mellan kommunerna är dock mycket kraftigt (0 75 procent).

Antalet personer i det särskilda boendet, som delar rum med annan än

make/maka uppgick år 1996 till i genomsnitt nio procent, vilket är nästan

en halvering jämfört år 1993. Även här är skillnaderna fortfarande stora.

Antalet personer i det särskilda boende, som saknade tillgång till

kokvrå/kök uppgick år 1996 till i genomsnitt 33 procent. År 1993 låg

genomsnittet på 45 procent.

Hemtjänstens utveckling har inneburit att allt färre äldre får hjälp.

Hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande.

Den samlade servicenivån beräknas enligt Socialstyrelsen ha sjunkit med

ca sju procent de senaste fyra åren. För att erhålla kommunal

äldreomsorg krävs allt oftare att man är mycket vårdkrävande,

ensamboende och utan närboende anhöriga. Tabell 4.2 nedan visar hur

fördelningen på insatsernas omfattning enligt Socialstyrelsens s.k.

novemberenkät till kommunerna förändrats sedan år 1988.

Tabell 4.2 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick

ett individuellt beslut om social hemhjälp, fördelade efter hjälptidens

omfattning

Totalt antal

65-w år

därav med hjälp i genomsnitt

(i % av samtl. med indiv. beslut)

min än 1 tim/dag

1-2 tim/dag

fler än 2 tim/dag

1988

215 571

72,7 %

14,1 %

13,2 %

1992

183 284

66,3 %

15,8 %

17,8 %

1993

173 411

65,0 %

16,1 %

18,8 %

1994

175 942

63,8 %

16,7 %

19,5 %

1995

169 919

61,5 %

17,4 %

21,0 %

1996

163 777

61,1 %

17,2 %

21,6 %

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år

1996.

Sedan slutet av 1980-talet har andelen av omsorgstagarna med i

genomsnitt mer än två timmar hjälp per dag nästan fördubblats. Detta

innebär att det - trots nedskärningen av det totala antalet som får hjälp -

år 1996 är 24 procent fler omsorgstagare som får minst två timmar hjälp

per dag än år 1988.

Socialdepartementets beräkningar visar dock att den totalt utdelade

hjälpvolymen för år 1996 ligger på ca tio procents lägre nivå än för år

1988, om hänsyn tas till den över perioden förändrade

ålderssammansättningen.

Kostnader

Antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen ökade med 74

procent mellan åren 1986 och 1993. Av denna ökning faller dock den

största delen på genomförandet av Ädel-reformen. Reformen innebar att

ca 55 000 anställda flyttades från landstingen till kommunerna. Efter

korrigering för Ädel-reformen och med tillägg för personal som arbetar i

enskild regi begränsas ökningen av antalet anställda inom äldre- och

handikappomsorgen under perioden 1986 1993 till ca 20 procent. Räknat

i fasta priser var kostnadsökningen inom äldre- och handikappreformen

för samma tidsperiod efter korrigering för Ädel-reformen också 20

procent. Jämförbara uppgifter för senare år saknas.

Enligt senaste statistik för samtliga anställda inom äldre- och

handikappomsorgen var utbildningssituationen följande.

Tabell 4.3 Utbildningsnivån bland vårdpersonal inom äldre- och handi-

kappsomsorg (november 1996)

Totalt

antal

anställda

Därav

med vård-

utbildning

med utbildning endast

grundskola/folkskola

Antal

Procent

Antal

Procent

Vårdbiträden

 114 600

 52 400

46

 26 500

23

Undersköterskor

 42 750

 34 700

81

 1 900

4

Arbetsledare

 5 200

 4 200

81

 50

1

Källa: Svenska kommunförbundets personalstatistik samt SCB:s utbildningsregister

 år

1996.

En orsak till den låga utbildningsnivån hos nästan en fjärdedel av

vårdbiträdespersonalen kan bl.a. vara den höga personalomsättnigen i

denna yrkeskategori.

Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras

av att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte

särredovisar kostnaderna för omsorgen om de äldre respektive de

funktionshindrade. Bruttodriftkostnaden för vård och omsorg om äldre

och funktionshindrade i kommunerna uppgick år 1996 till ca 77 miljarder

kronor jämfört med ca 55 miljarder kronor (1996 års priser) år 1992. En

starkt bidragande orsak till denna kostnadsutveckling har varit att

kommunerna fått ansvar för ny verksamhet för de funktionshindrade

genom handikappreformen (år 1994) och psykiatrireformen (år 1995).

För att kunna rapportera av utgifter för det sociala skyddet till det s.k.

ESSPROS-systemet, som EU:s statistikorgan Eurostat ansvarar för, har

en fördelning av utgifterna på äldre och funktionshindrade. Fördelningen

bygger på skattningar utifrån verksamhetsvolymen. Utgifterna avser

nettoutgifter och är rensade från de dubbelräkningar som uppstår på

grund av tjänsteköp m.m., då man lägger samman de enskilda

kommunernas driftsutgifter.

Tabell 4.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre

Miljoner kronor, 1995 års priser

1993

1994

1995

Förändring i %

1993 1995

Vård och hjälp i särskilt boende

27 824

28 025

27 075

- 3 %

varav kommunal

93 %

91 %

87 %

landsting

0 %

0 %

0 %

privat produktion 1

7 %

9 %

13 %

Vård och hjälp i ordinärt boende

10 203

9 648

9 210

- 10 %

varav kommunal

100 %

100 %

100 %

landsting

0 %

0 %

0 %

privat produktion 1

0 %

0 %

0 %

Färdtjänst

1 435

1 537

1 444

1 %

varav kommunal

59 %

61 %

65 %

landsting

41 %

39 %

35 %

privat produktion 1

0 %

0 %

0 %

Totala utgifter för äldre (exkl.

pensioner)

39 462

39 210

37 729

- 4,4 %

varav kommunal

94 %

92 %

89 %

landsting

1 %

2 %

1 %

privat produktion 1

5 %

6 %

9 %

Andel av BNP

2,6 %

2,5 %

2,3 %

1 Offentligt finansierad

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över

utgifter och

inkomster för det sociala skyddet).

Enligt ESSPROS-systemets redovisning uppgick de totala offentliga

utgifterna för omsorg och hjälp till de äldre år 1995 till 37,7 miljarder

kronor. År 1993 var de totala utgifterna 39,5 miljarder kronor (1995 års

priser). Detta innebär en minskning i fasta priser räknat med 4,4 procent.

Det område som uppvisade den största utgiftsminskingen, var vård och

hjälp i ordinärt boende (-10 procent).

Driftkostnaden (kostnad för egen konsumtion) per person med insats

enligt Sol, HSL och LSS varierar kraftigt mellan enskilda kommuner,

men också mellan olika kommungrupper . Gruppen storstäder har den

genomsnittligt högsta kostnaden (ca 251 700 kronor) och

industrikommunerna den genomsnittligt lägsta (215 500 kronor). Mellan

de enskilda kommunerna varierar kostnaden från ca 107 000 kronor till

som mest 346 800 kronor.

Kostnadsvariationerna mellan kommunerna har flera orsaker.

Skillnader i åldersstruktur, omfattning av anhöriginsatser, servicenivå,

bedömningsgrunder, geografisk struktur, fördelning mellan olika

omsorgsformer, personaltäthet, lönenivå samt kostnadseffektivitet är

några förklaringsfaktorer till de stora skillnaderna. En annan orsak kan

vara olikheter i sättet att redovisa kostnaderna.

Avgifter

Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen är dels en

finansieringskälla, men kan också användas för att påverka efterfrågans

omfattning och inriktning. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller

avgiftsinkomsterna i förhållande till bruttodriftkostnaderna är mycket

stora, från ca 3 till ca 22 procent. Detta beror dock till en del på olika

principer för redovisningen. En del kommuner redovisar här också

avgifter för kost och boende och inte endast avgifter för vård och

omsorg. Medianen för riket ligger på nio procent.

I Socialstyrelsens uppdrag från regeringen att följa utvecklingen på

äldreområdet under åren 1997 till 2000 ingår också att studera de äldres

avgifter för vård och omsorg. I en rapport (Äldreuppdraget 1997:8)

redovisas en analys byggd på HINK 1995 där utgifterna för äldreomsorg

också ställts samman med utgifterna för hälso- och sjukvård, tandvård

och tekniska hjälpmedel. Kostnaderna för hemtjänsten uppgick i

allmänhet till 4 6 procent av den sammanräknade inkomsten före skatt,

men variationerna var stora. Medianavgiften per månad var 340 kronor

för ensamstående och 500 kronor för par.

5 Handikappomsorg

Nationella mål

Målen för handikappolitiken är

- att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet

för personer med funktionshinder,

- att ge förutsättningar för ökad självständighet och självbestämmande

för personer med funktionshinder,

- att ge förutsättningar för funktionshindrade personer att skapa sig ett

värdigt liv i gemenskap med andra samt

- att främja internationellt samarbete på handikappområdet.

Vägledande principer för det handikappolitiska arbetet är alla männis-

kors lika värde och lika rätt och målet är full delaktighet och jämlikhet i

levnadsvillkor . I regeringens skrivelse om handikappolitik framhålls

att regeringens åtgärder bygger på principen att handikappaspekterna

skall beaktas inom varje samhällsområde och att huvudinriktningen är att

ge staten, landsting, kommuner, organisationer m.fl. förutsättningar att

utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer

och verksamheter.

Genom handikappomsorgen skall människor som av fysiska, psykiska

eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring få möjlighet

att delta i samhällets gemenskap och leva som andra (21 § SoL). Den

enskilde skall erbjudas en meningsfull sysselsättning och få bo på ett sätt

som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.

Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse (6 § SoL) som reglerar

möjligheterna för äldre och funktionshindrade med stora behov av vård

och omsorg att flytta till en annan kommun. Samtidigt fastslogs att so-

cialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vår-

dar långvarigt sjuka, äldre eller funktionshindrade.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialstyrelsens rapporter

I Socialstyrelsens slutrapport 1997 över handikappreformen redovisas

och kommenteras ett stort antal studier, som sammanfattas nedan.

Levnadsnivåundersökningar visar att vuxna personer med funktions-

hinder har sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt vad gäller

t.e.x. boende, fritid, arbete, utbildning, ekonomi, hälsa och sociala rela-

tioner. Detta gäller speciellt personer med psykiska funktionshinder.

Huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstör-

ning har successivt mellan åren 1991 1996 övergått från landstingen till

kommunerna. Socialstyrelsen har följt utvecklingen och konstaterar att

insatserna för utvecklingsstörda tenderar att minska samtidigt som deras

behov av stöd ökar. Om förändringarna är en följd av allmänna ekono-

miska åtstramningar eller av något annat är svårt att avgöra.

Resurserna för utvecklingsstörda koncentreras i viss utsträckning till

personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Studier

visar att personer med utvecklingsstörning nu är mera självständiga när

det gäller att utnyttja allmän samhällsservice och att de tycks ha fått ökat

inflytande över de egna livsvillkoren. Det gäller särskilt dem som flyttat

från vårdhem till andra former av boende. Trots detta har de som grupp

betraktat fortfarande ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv.

Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a.

habilitering, rehabilitering och socialtjänstens insatser, men är missnöjda

med omfattningen. Den enskildes möjligheter att få en individuell plan

där insatser från olika instanser samordnas är dåligt tillgodosedda. Re-

formen har ännu inte fått till effekt att samverkan mellan berörda parter

nämnvärt har förbättrats.

Råd och stöd är den LSS-insats som flest personer har beviljats. Det

stora flertalet av de ca 22 000 personer som beviljats insatsen ingår i de

grupper som redan under tidigare lagstiftning hade rätt till denna insats.

Socialstyrelsen konstaterar att det finns stora variationer i bedömningar

mellan olika handläggare liksom i kvaliteten vad gäller utredningar och

dokumentation. Domstolarnas arbete har därför haft stor betydelse för

den enskildes rättssäkerhet. Under LSS tre första år överklagades 2 000

avslagsärenden. Domstolstrots förekommer, dvs. huvudmännen dröjer

med eller verkställer inte domar som gynnar den enskilde.

Knappt hälften så många personer som beräknades vid införandet av

LSS har fått insatser med stöd av lagen. Enligt utvärderingen finns stora

kostnadsskillnader mellan kommunerna.

Socialstyrelsens sammanfattande bedömning är att det inom vissa om-

råden uppnåtts positiva resultat, att funktionshindrade personers levnads-

förhållanden uppmärksammats och att kunskapsutvecklingen stimulerats.

Inom vissa andra områden sker dock ingen utveckling. Personlig assis-

tans är den insats som blivit mest uppmärksammad och den har haft po-

sitiva effekter för många.

Handikappombudmannens rapporter

Handikappombudsmannen har i ett antal rapporter till regeringen lämnat

uppgifter om funktionshindrade personers situation i samhället. Handi-

kappombudsmannen har bl.a. följt upp hur FN:s standardregler för att

tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet

efterlevs av 192 statliga myndigheter.

Alla myndigheter hade vidtagit anpassningsåtgärder för att göra bygg-

nader och lokaler tillgängliga för rörelsehindrade. Tillgängligheten för

personer med synskador och hörselskador var sämre.

Även tillgängligheten i kommunerna har under år 1996 kartlagts i en

stor undersökning. Utöver tillgänglighet i den fysiska miljön omfattar

undersökningen sådana områden som utbildning, arbete och samarbete

med handikapporganisationerna. Resultatet visar på brister inom de flesta

områden när det gäller tillgänglighet, såväl till byggnader som till infor-

mation som kommunen har ansvar för. Brister uppmärksammades även i

kommunernas policy och planeringsarbete för de berörda grupperna.

I en annan undersökning har tillämpningen av lagstiftning angående

elever med dolda funktionshinder följts upp. Det framkom att en fjärde-

del av Skolverkets tillsynsärenden rör elever med dolda funktionsned-

sättningar. I en undersökning av rektorernas syn på stöd till elever med

dolda funktionsnedsättningar angavs att bristen på resurser är ett stort

hinder för att kunna ge rätt stöd. En majoritet ansåg sig också behöva mer

kunskaper.

En studie visar att nästan varannan funktionshindrad inte är sysselsatt.

För hela befolkningen i åldern 16 64 år är motsvarande siffra 29 %. Va-

riationen är stor mellan olika grupper funktionshindrade. Endast var

femte person med psykiskt funktionshinder har sysselsättning medan

döva personers sysselsättning ligger i nivå med, eller något högre, än den

övriga befolkningens. Drygt 40 procent av funktionshindrade som har

sysselsättning får inga hjälpmedel eller får inte arbetsplatsen anpassad

trots att de själva anser att det behövs. Undersökningen visar även att

funktionshindrade har betydligt sämre utbildningsbakgrund än befolk-

ningen i övrigt.

Prestationer

Det finns många brister i statistikredovisningen vad gäller handikappom-

sorgen. Det pågår dock en översyn av socialtjänststatistiken i syfte att

förbättra möjligheterna till uppföljning. Oftast är den nu tillgängliga sta-

tistiken samredovisad med och därmed inte urskiljbar från äldreomsor-

gens statistik. Ett annat problem är att flera huvudmän stat, landsting

och kommun ansvarar för verksamheten samt att denna regleras i flera

olika lagar. Förhållandena illustreras av skissen nedan.

Diagram 5.1 Antal personer som omfattas av SoL, LSS och LASS.

Finns i den tryckta versionen

I december 1996 fick totalt 19 400 personer i åldern 0 64 år stöd och

hjälp enligt SoL, vilket är en minskning med 23 % jämfört med år 1993.

Knappt 42 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS av kommu-

nerna. Ca 17 500 personer hade beslut enligt LSS från landstingen

(insatsen råd och stöd) och ungefär 7 600 personer uppbar vid samma

tidpunkt statlig assistansersättning enligt LASS.

Ett sätt att beskriva omfattningen och stödet till funktionshindrade i

kommunerna med undvikande av de problem som beskrivits ovan är att

redovisa de för individerna mest omfattande enskilda insatserna, dvs.

stöd och service i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende. En person

har vanligen endast en av dessa insatser enligt en av lagarna.

Stöd och service i ordinärt boende kan ges enligt samtliga tre lagar:

- Hjälp i ordinärt boende enligt SoL

- Personlig assistans enligt LSS

- Assistansersättning enl. LASS

Hjälp i särskilt boende kan ges enligt två lagar, SoL och LSS :

- Särskild boendeform enligt SoL

- Bostad med särskild service enligt LSS

Diagram 5.2 Antal personer i ordinärt eller särskilt boende per 10 000

invånare 0 64 år, variation mellan kommunerna.

Finns i den tryckta versionen

Sammanlagt är det knappt 0,7 procent av befolkningen i åldern 0 64 år,

som erhåller stöd i ordinärt eller särskilt boende. Variationen mellan

kommunerna är dock stor och har ökat sedan föregående år. Det finns

kommuner som inte har någon funktionshindrad som ges hjälp i ordinärt

boende. Detsamma gäller särskilt boende. I dessa kommuner ges hjälpen

uteslutande i den ena boendeformen. Det förekommer också kommuner

med hög andel i både ordinärt och särskilt boende. Det finns sålunda

inget statistiskt samband mellan andelen personer som får hjälp i ordinärt

boende respektive särskilt boende i de enskilda kommunerna.

Hjälp enligt SoL är den oftast förekommande hjälpen för funktions-

hindrade personer som bor i ordinärt boende. Detta innebär knappast

någon förändring i förhållande till föregående år.

Tabell 5.2 Procentuell fördelning av andelen hjälpmottagare i ordinärt

boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS (gäller endast personlig assistans

eller motsvarande) respektive i särskilt boende enligt lagarna SoL och LSS.

Hjälp i ordinärt boende

Hjälp i särskilt boende

Årskiftet

1995/96

1996/97

1995/96

1996/97

SoL

62%

57%

28%

28%

LSS

12%

14%

72%

72%

LASS

26%

28%

0%

0%

Totalt

100%

100%

100%

100%

Källa: Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket.

Diagrammet visar att en låg andel hjälpmottagare i ordinärt boende har

personlig assistans enbart med stöd av LSS, vilket som regel innebär att

"de grundläggande behoven" inte överstiger 20 timmar per vecka. Det

förefaller som om behoven hos hjälpmottagarna i stället tillgodosetts ge-

nom insatser enligt SoL eller med assistansersättning enligt LASS (dvs.

att "de grundläggande behoven" överstiger 20 timmar per vecka). Insat-

serna enligt de olika lagarna finansieras på olika sätt: Kommunerna fi-

nansierar hjälpen i särskilt boende. Staten betalade tidigare, via assistans-

ersättningen och efter beslut av försäkringskassan, personlig assistans för

funktionshindrade med mer än 20 assistanstimmar per vecka, medan

kommunerna bekostade assistans för personer med färre assistanstimmar.

Fr.o.m. november 1997 har dock kommunerna alltid det ekonomiska

ansvaret för de 20 första assistanstimmarna per vecka medan statlig

assistansersättning utgår för de överstigande timmarna.

Hjälp i särskilt boende till funktionshindrade ges främst enligt LSS.

Ingen förändring har ägt rum sedan föregående år avseende fördelningen

mellan särskilt boende enligt SoL respektive LSS.

Insatser enligt SoL

Antalet personer i åldern 0 64 år som bor i särskilda boendeformer har

ökat med ca 23 procent sedan år 1993 och uppgick i december 1996 till

ca 5 800 personer.

Antalet personer 0 64 år med hemhjälp i ordinärt boende enligt SoL

har minskat med knappt 25 under samma period till ca 15 600 personer

den 31 december 1996.

Beslut om färdtjänst fattades enligt SoL t.o.m. den 31 december 1997.

Därefter gäller lagen om färdtjänst (SFS 1997:736). I december 1996

hade drygt 71 000 personer i åldern 0 64 år tillstånd att använda färd-

tjänst, vilket är en ökning med ca fyra procent sedan år 1993.

Insatser enligt LSS

Diagram 5.3 Antal personer i åldern 0 64 år med en eller flera LSS-

insatser per 10 000 invånare i samma åldersgrupp 1 jan 1997, variation

mellan kommunerna

Finns i den tryckta versionen

Andelen personer med insatser enligt LSS skiljer sig kraftigt åt mellan

kommunerna, vilket framgår av ovanstående diagram. Skillnaderna har

flera orsaker, bl.a. historiska. När landstingen var ansvariga för verksam-

heten för utvecklingsstörda koncentrerades den ofta till enstaka institu-

tioner. När sedan avinstitutionaliseringen skedde valde många av de

boende att inte flytta till sin hemkommun utan bodde kvar på institu-

tionsorten där personen kanske levt under en lång tid. En annan orsak

kan vara att det på vissa orter bedrivits en mycket bra verksamhet, vilket

lett till att människor har valt att flytta dit för att få god omsorg för sig

själva eller en anhörig. Verksamhet som tillgodoser behov hos numerärt

små handikappgrupper kräver mycket hög kompetens hos omsorgsperso-

nalen, vilket gör att verksamheten koncentreras till ett fåtal orter i landet.

LSS personkrets är indelad i tre persongrupper. Ungefär 95 procent av

personerna ingår i persongrupp 1 och 2, dvs personer med utvecklings-

störning eller med begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i

vuxen ålder. Andelen personer med varaktiga fysiska eller psykiska

funktionshinder ingår i persongrupp 3.

Personerna som omfattades av verksamhet enligt LSS hade den

1 januari 1997 beslut av kommun om sammanlagt ca 90 000 insatser. Ca

80 000 av dessa insatser avsåg personer i persongrupp 1 och 2. Mindre

än tio procent av samtliga insatser rörde funktionshindrade i persongrupp

3. När det gäller assistansersättning enligt LASS dominerar emellertid

denna persongrupp. Nästan 29 procent av alla beviljade insatser enligt

LSS gällde barn och ungdomar som var 22 år eller yngre. Ungefär två

tredjedelar av de personer som fick stöd var i åldrarna 23 till 64 år och

resten, ca fem procent, var 65 år eller äldre.

I LSS finns tio särskilda insatser angivna. Kommunerna har ansvaret

för flertalet, medan landstinget har ansvar för den insats som kallas råd-

givning och annat personligt stöd. Staten för ansvarar för assistansersätt-

ningen, om de s.k. grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt mer

än 20 timmar i veckan. Omfattningen av LSS-verksamheten redovisades

för första gången år 1996. Redovisning av omfattningen av den statliga

assistansersättningen enligt LASS sker månadsvis.

Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS

samt antalet beslut om respektive insats den 1 januari 1997

Källa: Socialstyrelsen statistik, socialtjänst 1997:6.

En person kan ha rätt till en eller flera insatser. Antalet insatser summerar

således ej till antalet personer med beslut om hjälp. Råd och stöd var den

vanligaste insatsen som flest personer hade beslut om.

Andelen äldre med beslut enligt LSS

Möjligheten att erhålla stöd enligt LSS kan med undantag av insatsen

personlig assistans även gälla äldre personer än 65 år, om deras funk-

tionshinder uppenbart inte beror på normalt åldrande.

Antalet personer med beslut om stöd enligt LSS inom åldersgruppen

65 år och äldre uppgår till omkring 2 600 personer, dvs. sex procent av

samtliga med LSS-beslut. De flesta av de äldre är personer med utveck-

lingsstörning eller begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i

vuxen ålder. Drygt hälften (ca 1400 personer) erhåller stöd i särskilt bo-

ende. Resterande erhåller främst sådana insatser som ledsagarservice,

kontaktperson etc. ofta i kombination med beslutad insats om hemhjälp

enligt SoL.

Bostadsanpassningsbidrag

Bostadsanpassningsbidrag skall ge personer med funktionshinder möj-

lighet till ett självständigt liv i eget boende. Nettoutgifterna för bostads-

anpassningsbidraget var 547 miljoner kronor år 1993, 628 miljoner kro-

nor år 1995 och 608 miljoner kronor år 1996 i löpande priser. Antalet

beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1996 ökat från 38 500 till

46 100. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i genomsnitt

lägre.

Kostnader

Som tidigare nämnts redovisas statistik och kostnader sammantaget för

äldre- och handikappomsorgen. Nationalräkenskaperna har dock under år

1997 för första gången redovisat svenska siffror i sin rapportering till

Eurostat, ESSPROS , där de offentliga utgifterna för funktionshindrade

respektive för äldre har beräknats separat. Dessa beräkningar baserar sig

på skattningar gjorda av Socialdepartementet. Siffrorna upptar även

landstingsutgifter och statliga utgifter för naturaförmåner riktade direkt

till enskilda eller hushåll i egenskap av funktionshindrade eller äldre.

Vidare särredovisas utgifter för offentligt finansierad privat produktion

av naturaförmåner (service). Omslutningen av dessa totala offentliga ut-

gifter för direkt service (naturaförmåner) till funktionshindrade och äldre

är således betydligt högre än enbart de kommunala kostnaderna.

Enligt ESSPROS-redovisningen har utgifterna för äldre- och handi-

kappomsorgen allt mer koncentrerats till de funktionshindrade. Den ut-

giftsökning på ca 50 procent, som detta har inneburit, kan förklaras dels

av kostnaden för den statliga assistansersättningen och dels av övriga

kostnadsökningar som införandet av LSS har inneburit, bl.a. daglig sys-

selsättning samt ökad vård och hjälp i särskilt boende.

I tabellen nedan redovisas utgifterna för funktionshindrade fördelade

på vissa huvudområden. Inom varje område redovisas en fördelning på

verksamhetsansvarig huvudman för att kunna visa förskjutningen i ut-

giftsbelastningen som följt av ändrad ansvarsfördelning inom handi-

kappomsorgen under de senaste åren. Det är framförallt överföringen av

ansvaret för psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunern

samt statens utökade åtagande för personer med varaktiga fysiska eller

psykiska funktionshinder som är intressant att notera.

Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade

Miljoner kronor, 1995-års priser

1993

1994

1995

Förändring

åren 1993

1995

Vård och hjälp i särskilt

boende

8 616

8 159

10 759

25%

varav: Kommun

15%

15%

60%

Landsting

76%

75%

27%

Privat (offentligt finansierad)

8%

9%

13%

Stat

0%

0%

0%

Hjälp i den dagliga

livsföringen

3 688

5 680

7 069

92%

varav: Kommun

42%

33%

32%

Landsting

55%

33%

14%

Privat (offentligt finansierad)

3%

2%

1%

Stat

0%

32%

53%

Rehabilitering

1 886

2 049

2 170

15%

varav: Kommun

0%

0%

0%

Landsting

51%

42%

29%

Privat (offentligt finansierad)

0%

0%

0%

Stat

49%

58%

71%

Övriga naturaförmåner

1 336

2 156

3 358

151%

varav: Kommun

55%

77%

80%

Landsting

12%

7%

4%

Privat (offentligt finansierad)

10%

4%

7%

Stat

23%

13%

9%

Totala utgifter för funktions-

hindrade (exkl. pensioner)

15 527

18 044

23 356

50%

varav: Kommun

23%

26%

49%

Landsting

62%

50%

20%

Privat (offentligt finansierad)

6%

5%

8%

Stat

8%

18%

24%

Andel av BNP

1,0%

1,1%

1,4%

Anm: Ansvarig huvudman för varje förmån bör inte förväxlas med

finansieringsansvarig.

Fördelningen av utgifterna för naturaförmåner mellan funktionshindrade (0 64 år)

 och

äldre (65 w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet

årsarbetare, timsta-

tistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang.

personaltätheten i

olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum för

utvärde-

ring av medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport ang.

uppföljningsstudier av

handikappreformen åren 1994 och 1995.

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över

utgifter och

inkomster för det sociala skyddet) 1993 1995.

Vård och hjälp i särskilt boende: Särskilda boendeformer för 0 64 år (kommunal),

 bo-

ende för psykiskt utvecklingsstörda (landsting), privata särskilda boendeformer

(offentligt

finansierad)

Hjälp i den dagliga livsföringen: Assistansersättning (staten), kommunernas

hemhjälp,

personlig assistans och daglig verksamhet (kommunal), öppen omsorg för psykiskt

utveck-

lingsstörda (landsting), statligt bidrag vårdartjänster (staten)

Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, köp rehabtjänst, rehab,

arbetshjälpmedel,

annan rehabilitering (staten), hjälpmedels- o habiliteringsverksamhet

(landsting).

Övriga naturaförmåner: Förmedlingstjänst med textelefon, befordran av

blindskriftför-

sändelser (staten), färdtjänst till 0 64 år (kommunal och landsting), öppen

verksamhet för

handikappade, bostadsanpassningsbidrag (kommunal), ideella organisationers

verksamhet

för handikappade (offentligt finansierat)

6 Individ- och familjeomsorg

Övergripande mål

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande

verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.

De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar,

missbrukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till

individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det

familjerättsliga området. De övergripande målen för all verksamhet inom

socialtjänsten finns i den s.k. portalparagrafen i socialtjänstlagen. Där

slås fast att verksamheten under hänsynstagande till människans ansvar

för sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och

utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen

uppgick i löpande priser år 1996 till 27,6 miljarder kronor jämfört med

26,3 miljarder kronor år 1994. I fasta priser uppgick ökningen till 4,6

procent mellan åren 1995 och 1996, jämfört med 7,6 procent mellan åren

1994 och 1995.

Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader1 för kommunernas individ- och

familjeomsorg inklusive flyktingmottagande

Miljarder kronor

År

Löpande priser

Varav

socialbidrag, %

Fasta priser 2

Ökning i fasta

priser, %

1990

12,8

37

15,8

1991

15,7

36

17,6

11,5

1992

18,4

38

20,1

14,6

1993

20,8

42

21,8

 8,0

1994

23,8

43

24,4

12,3

1995

26,3

41

26,3

 7,6

1996

27,6

43

27,5

 4,6

1 Totala kostnader exklusive intäkter

2 Fasta priser har beräknats med hjälp av konsumentprisindex (KPI) i 1995-års

prisnivå.

Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgifts-

poster. I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i

Sverige samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård

och behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och

unga, till missbrukare och övriga samt rådgivning till enskilda, t.ex.

familjerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk

rådgivning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning och

flyktingmottagning ingår samtliga administrativa och

utredningskostnader för utbetalning av socialbidrag samt kostnader för

mottagning av flyktingar inkl. tolkarvoden.

Diagram 6.1 Kostnadernas fördelning inom individ- och

familjeomsorgen år 1996

Finns i den tryckta versionen

Socialbidrag inkl. introduktionsersättning har ökat sin andel av de totala

kostnaderna sedan föregående år liksom även kostnaderna för placering

av barn och ungdom. Uppgifter för vissa delområden för tidigare år tyder

på att denna utvecklingstrend har funnits sedan början av 1990-talet.

6.1 Missbrukarvård

Nationella mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att

minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att

minska den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska

narkotikapolitiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle.

Kommunernas skyldighet att tillhandahålla vård för missbrukare regleras

i 6 och 11 §§ socialtjänstlagen och, i de fall tvångsvård kan komma

ifråga, i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I

11 § stadgas bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och

motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel

och att insatser för barn och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet.

Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt sörja för att den enskilde

missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma

ifrån missbruket.

Måluppfyllelse och kvalitet

Mått och utvärderingsmetoder saknas för närvarande på nationell nivå för

olika behandlingsmetoder. Behandlingsforskningen ger inga entydiga

svar om vårdens effekter. I skriften "Behandling av alkoholproblem",

Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS), Socialstyrelsen 1994,

diskuteras och värderas resultat av olika metoder och arbetssätt inom

vården av alkoholmissbrukare, såväl i svensk som i internationell

litteratur. Sammanfattningvis finns det inget stöd för att någon enskild

behandlingsmetod är bättre än andra för människor med alkoholproblem.

Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former har

emellertid goda förutsättningar att nå resultat. Det är mer oklart vilken

effekt behandlingen har vid behandling av narkotikamissbrukare.

Bristen på dokumentation och uppföljning av missbrukarvården har

uppmärksammats i olika sammanhang. Det gäller dels uppgifter om

kommunernas kostnader för olika delar av vården samt det antal

missbrukare som fått bistånd, dels brister i dokumentation och upp-

följning av de insatser som görs. Kommunerna kan i liten utsträckning

besvara frågor som rör vården och behandlingens effekt för den enskilde.

För att stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern

metodutveckling har Socialstyrelsen givit ut skriften "Dokumentation

inom missbrukarvården" (CUS 1996) som redovisar olika system för

dokumentation och uppföljning.

Kunskapen om invandrare i missbrukarvården är också bristfällig.

Inom socialtjänsten pågår flera projekt och kartläggningar som riktar sig

till invandrare. En samlad redovisning av dessa finns i Socialstyrelsens

rapport 1995:6 Den andra flykten .

Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare

som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att

utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en

försöksverksamhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och

socialtjänst. Utvärderingen av denna beräknas vara klar i maj 1998.

Socialstyrelsen skall även under år 1998 lämna förslag till ett system

som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i

missbrukarvården. Under hösten 1997 avrapporterade Socialstyrelsen det

tioåriga uppdraget att stödja uppbyggnaden av en Offensiv

narkomanvård. Socialstyrelsen har föreslagit att uppdraget avslutas och

att stödet till narkomanvården, 23,5 miljoner kronor årligen, blir en del

av det utvecklingsstöd som Socialstyrelsen förmedlar för utveckling av

socialtjänsten som helhet.

Prestationer

Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans mellan

öppenvårdsinsatser och institutionsvård i syfte att få till stånd en effektiv

vårdkedja.

Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av

inackorderingshem, tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem

för vård eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem.

Merparten av all vård ges i frivilliga former. Det totala antalet personer

som på grund av missbruk var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB-

hem har minskat sedan år 1991. Antalet kvinnor intagna för vård har

varit i stort sett oförändrat, medan antalet män har minskat under

perioden.

Till följd av den fortsatt minskade efterfrågan på LVM-vård har antalet

platser ytterligare reducerats och uppgår den 1 januari 1998 till endast

343 stycken. På grund av att efterfrågan på institutionsvård för

missbrukare vid LVM-hem har minskat är Statens institutionsstyrelses

verksamhet i behov av omfattande omstruktureringsåtgärder. En särskild

utredare har därför tillkallats med uppgift att göra en översyn av Statens

institutionsstyrelse vad gäller organisationsstruktur, finansiell styrning av

verksamheten och framtida platsbehov (dir. 1997:113).

Tabell 6.2 Missbrukarvård, antal intagna per den 31 december

År

Tvångsintagna

%

Frivilligt

intagna

%

Totalt

1990

708

15,7

3 794

84,3

4 502

1191

753

15,3

4 168

85,0

4 921

1992

651

16,1

3 403

83,9

4 054

1993

577

15,2

3 207

84,8

3 784

1994

575

16,1

2 996

83,9

3 571

1995

479

12,8

3 251

87,2

3 730

1996

336

9,9

3 047

90,1

3 383

Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1997:5

Både antalet personer i tvångsvård och i frivillig vård har minskat sedan

år 1990. Mellan åren 1994 och 1995 kan vi dock observera en ny ökning

av antalet frivilligt vårdade.

Diagram 6.2 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i

hem för vård eller boende den 3l december respektive år enligt de lagar

som reglerar vården av missbrukare

Finns i den tryckta versionen

Det antal personer i samtliga åldrar som tas in för avgiftning inom den

slutna hälso- och sjukvården på grund av alkohol- och drogberoende och

som sedan fortsätter i vård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas

in för vård har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso-

och sjukvården. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av

samtliga avgiftade till drygt 15 procent mellan åren 1990 och 1996. För

avgiftade missbrukare över 65 år har andelen som placeras i vård minskat

från 17 procent år 1990 till drygt 12 procent år 1996 . Utbyggnaden av

öppenvården samt kommunernas ansträngda ekonomiska situation spelar

här en roll.

Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1996 fortsatte ca 64

procent av kvinnorna och 57 procent av männen med någon form av

frivillig sluten vård efter LVM-vårdens slut. Denna efterföljande vård

pågick dock i genomsnitt under en mycket kort tid.

Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende antalet

intagna missbrukare. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av

befolkningen i åldrarna 18 64 år kan man jämföra förhållandena olika år

i nedanstående boxdiagram.

Diagram 6.3 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende enligt

LVM och SoL, antal per 10 000 av befolkningen mellan 18 64 år.

Finns i den tryckta versionen

År 1985 varierade antalet mellan 0 och 26 personer per 10 000 invånare

18 64 år. Fram till och med år 1994 minskade den totala spridningen för

att därefter öka. Bland de 50 procent som befinner sig närmast medianen

har en viss minskning av spridningen ägt rum under perioden. Bland

kommunerna med högsta andelen intagna missbrukare märks framförallt

storstadskommunerna med förorter och kommuner från de nordligaste

länen. Bland kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare

märks framförallt mindre kommuner.

Kostnader

Även kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt

mellan olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker:

ålderssammansättning, upphandlingskompetens, typ av missbruk osv.

Diagram 6.4 Vuxna missbrukare, kostnad per vårddygn i 1995 års priser

Finns i den tryckta versionen

Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen

missbrukare uppgick år 1996 till knappt 1 000 kronor. Medianen för

samtliga kommuner låg något högre, knappt 1 100 kronor. Storstäder

med mer än 200 000 invånare har den lägsta genomsnittliga

vårdkostnaden per dygn, men istället den längsta placeringstiden. Den

genomsnittliga placeringstiden i riket var drygt 130 dagar.

Jämfört med år 1995 har mediankostnaden minskat något, liksom

spridningen bland de 50 procent av kommunerna närmast medianen.

Samtidigt har placeringstiden minskat med i genomsnitt ca 10 dagar.

Spridningen mellan kommunerna med lägsta vårddygnskostnad har

ökat bl.a. beroende på att vissa kommuner lyckats sänka

vårddygnskostnaderna genom ett fruktbart samarbete med

frivilligorganisationerna.

Uppgifter om den kommunala missbrukarvårdens kostnader i ett längre

tidsperspektiv saknas. Sammantaget uppgick kostnaderna för

kommunernas missbrukarvård under år 1996 till knappt 2,6 miljarder

kronor i 1995 års priser. Jämfört med år 1994 har kostnaden i samma

prisnivå minskat något.

Tabell 6.3 Skattning av kommunernas totala kostnader för

missbrukarvården enligt bokslut åren 1993 1996, redovisat i fasta priser

(BNP-deflator, basår 1995)

1993

1994

1996

Miljoner kr

%

Miljoner kr

%

Miljoner kr

%

Specialiserad öppenvård *

393

15,7

461

17,5

433

16,7

Institutionsvård/familjevård *

1 407

56,1

1 426

54,0

1 386

53,6

Skyddat boende *

382

15,3

425

16,1

434

16,8

Frivilliga organisationer

101

4,0

88

3,3

72

2,8

Övriga kostnader

223

8,9

238

9,0

259

10,0

Totala kostnader

2 507

100

2 638

100

2 584

100

*Skattningen för specialiserad öppenvård, skyddat boende samt institutions-

vård/familjevård har ett visst bortfall (drygt tio procent). Siffrorna har

räknats upp så att de

kompenserar detta bortfall.

Källa: Balans i missbrukarvården, Socialstyrelsen 1998:3.

Kostnader för institutionsvård och familjehemsvård utgör den största

enskilda utgiftsposten inom missbrukarvården, drygt hälften av de totala

kostnaderna år 1996. Kommunernas kostnader för den specialiserade

öppna missbrukarvården liksom kostnaderna för skyddat boende har ökat

något mellan åren 1993 och 1996. Bidragen till frivilliga organisationer

har minskat sedan 1993.

6.2 Barn- och ungdomsvård

Nationella mål

Socialnämndens barn- och ungdomsvård riktar sig till familjer med barn

och ungdomar i åldrarna 0 20 år. Bestämmelser om nämndens ansvar för

barn och ungdomar återfinns i 12 § SoL och innebär att socialnämnden

skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga

förhållanden. De barn och ungdomar som riskerar att utvecklas

ogynnsamt skall av nämnden i nära samarbete med hemmen tillförsäkras

det skydd och stöd de behöver och, om det är motiverat med hänsyn till

den unges bästa, placeras utanför det egna hemmet. I vissa, i lagen

(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU),

specificerade situationer kan tvångsingripanden bli aktuella.

Socialnämnden skall också sörja för att samarbetssamtal under

sakkunnig ledning kan erbjudas föräldrar i syfte att nå enighet i frågor

om vårdnad och umgänge. Om ett mål eller ärende om vårdnad och

umgänge eller adoption avgjorts av domstol, skall socialnämnden

tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas i dessa

familjer (12 a § SoL). Kommunen skall även erbjuda familjerådgivning

till dem som begär det.

I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för social-

nämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för barn

vars föräldrar inte är gifta med varandra samt verkställer i vissa fall på

uppdrag av domstol utredningar i mål om vårdnad eller umgänge.

I regeringens nationella brottsförebyggande program betonas vikten av

tidiga åtgärder för att minska nyrekryteringen till kriminalitet.

Socialnämndens barn- och ungdomsvård spelar en viktig roll i detta

arbete.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det är vanskligt att dra långtgående slutsatser om kvalitet och

måluppfyllelse utifrån den tillgängliga nationella socialtjänststatistiken. I

Socialstyrelsens studie Får rätt barn rätt hjälp? (1998) har utvecklingen

av individ- och familjeomsorgens arbete med utsatta barn i åldersgruppen

0 12 år studerats. Den bild som framträder visar bl.a. att antalet

anmälningar och ansökningar till socialtjänsten har ökat i större

kommuner och att detta lett till fler utredningar. Socialtjänstens

samarbete med andra verksamheter som möter barn, främst skolan, har

blivit bättre. Socialtjänsten registrerar och dokumenterar anmälningar

och utredningar på ett bättre sätt än tidigare. Det är enligt Socialstyrelsen

svårt att utifrån deras material få någon säker eller tydlig bild av i vilken

utsträckning ökningen av ansökningar och anmälningar beror på att

antalet barn som far illa faktiskt har ökat. Andra orsaker till ökningen

framträder med större tydlighet. Det handlar mer om ökad medvetenhet

bland de professionella som arbetar med barn, som tog form under Barn i

fokus-projektet i början av 1990-talet. Skolans elevvårdsresurser har

minskat så att problem som tidigare sågs som skolproblem

omdefinieras och ses som barn- och familjeproblem som socialtjänsten

måste ta huvudansvar för.

Socialstyrelsens undersökning visar att kvaliteten på socialtjänstens

utredningsarbete har höjts. Den visar också att resurserna till

socialtjänstens barnavårdsinsatser inte har skurits ner.

Socialstyrelsen redovisar i rapporten Socialtjänstens arbete med

ungdomar (1998) två undersökningar. Liksom när det gäller barnen,

visar det sig på grund av sammansättningen av den nationella statistiken

vara svårt att i kvantitativa termer beskriva och följa annat än några av

vårdinsatserna. Det finns kommuner som på lokal nivå har utvecklat

system för uppföljning av sitt arbete men det finns också kommuner som

ännu inte har gjort det.

Resurserna för vård och behandling av ungdomar inom socialtjänsten

har under senare år ökat i mer än hälften av kommunerna. Det finns i

förhållandevis stor utsträckning resurser för förebyggande och

uppsökande insatser. Samverkan mellan socialtjänsten och olika

myndigheter är utbredd i landets kommuner. Kommunerna använder sig

allt mindre av institutionsvård för ungdomar och när de placeras på

institution blir vårdtiderna allt kortare. Kommunerna använder ett brett

utbud av kvalificerade öppna vårdformer i arbetet med ungdomarna. Nya

metoder som riktar sig till familjen och nätverket har visat sig vara

framgångsrika i vården av ungdomar. Tvångsvården av ungdomar har

förändrats mycket litet. Antalet akut omhändertagna ungdomar har dock

ökat och merparten av dessa placeras på hem för särskild tillsyn där de

utreds för att sedan gå vidare till andra vårdformer. Socialstyrelsen menar

att man med tillgänglig information inte kan dra några slutsatser om vad

denna ökning beror på, utan anser att detta bör utredas vidare.

Skälen till att ungdomar kommer i kontakt med socialtjänsten är i

huvudsak kriminalitet och skolproblem. Under de senaste tre åren har

dock missbruket, och då främst alkoholmissbruket, varit det problem som

ökat mest bland ungdomar.

När det gäller invandrarungdomar visar specialstudien Socialtjänstens

möte med invandrarungdomar (SoS 1998) att dessa enligt den nationella

statistiken i högre omfattning än etniskt svenska ungdomar erhåller

insatser från socialtjänsten i form av kontaktperson och placering.

Enligt Socialstyrelsen har kommunerna stora behov av att fortsätta att

utveckla sina dokumentationssystem för att bättre kunna följa upp arbetet

med barn. Därför har Socialstyrelsen fått i uppdrag att under år 1998

medverka till att utveckla socialtjänstens dokumentation.

Prestationer

Arbetet inom barn- och ungdomsvården består i huvudsak av utrednings-,

behandlings- och uppföljningsarbete. Socialnämnden utreder barns och

ungdomars förhållanden och erbjuder olika insatser och följer sedan upp

utvecklingen och resultaten. Insatser som erbjuds är exempelvis

kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård

eller boende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former.

Socialnämnderna bedriver ett omfattande arbete i syfte att ge vård och

stöd till barn, ungdomar och deras familjer. Den officiella statistiken över

socialtjänstens insatser för barn och ungdomar redovisar dock endast

vissa av dessa insatser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj och vård

utom det egna hemmet som ges med stöd av SoL samt kontakt-

person/behandling, omedelbart omhändertagande och vård med stöd av

LVU. Från och med verksamhetsåret 1998 kommer statistikinnehållet att

omarbetas och även omfatta s.k. stödinsatser i öppna former.

Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0 17 år, som har

varit föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Barn med någon insats *)

128

138

148

157

144

146

155

därav:

Med kontaktperson enl SoL

42

64

80

90

84

88

90

Vård utom hemmet enl SoL

62

60

62

64

58

57

57

Med kontaktperson enl LVU

0,1

0,3

0,4

0,4

0,3

0,2

0,4

Omedelb. omhändert. enl LVU

4

5

6

7

7

7

7

Barn med vård enligt LVU totalt

35

21

24

24

22

22

23

SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga

*) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive

insats inte

summerar till totala antalet barn som haft någon insats.

Källa: SCB, S31 SM9101 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11

Under år 1996 berördes cirka 30 000 barn och ungdomar någon gång

under året av i tabellen uppräknade insatser från socialtjänstens sida,

vilket är en ökning med 1 200 barn jämfört med år 1995 och en ökning

med 6 000 sedan år 1990. En dryg fjärdedel av barnen var nytillkomna

under året i betydelsen att de inte hade varit föremål för någon av de

insatser som redovisas i statistiken under de senaste fem åren före år

1996.

Antalet barn som har kontaktperson/kontaktfamilj enligt SoL, har ökat

successivt under hela 1990-talet. Under år 1996 hade ca 17 500 barn

kontaktperson/kontaktfamilj jämfört med ungefär 16 300 år 1995.

Kontaktperson/kontaktfamilj är alltså den mest omfattande av de insatser

som redovisas i statistiken och ofta den första insats barnet får del av.

Antalet barn med kontaktperson/behandling enligt LVU har varierat

under hela 1990-talet. En ökning redovisas mellan åren 1995 och 1996.

Även antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU har varierat

under 1990-talet.

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag under år 1997 gjort en

uppföljningsstudie av barns villkor i förändringstider. Den nationella

statistiken har varit en av utgångspunkterna för studien. När det gäller

insatsen kontaktperson skiljer inte den nationella statistiken mellan

kontaktperson och kontaktfamilj. Det är i praktiken emellertid två ganska

olika insatser, vilket gör det vanskligt att dra slutsatser om insatsen

enbart på basis av den nationella statistiken. En kontaktperson tillsätts

vanligen för äldre barn och intensiteten i kontakten kan variera högst

väsentligt från så gott som daglig kontakt till kontakt vid mer enstaka

tillfällen. I en kontaktfamilj bor barnet regelbundet över, oftast varannan

helg. Socialstyrelsen har i sin studie frågat kommunerna om förklaringar

till att insatsen kontaktperson/kontaktfamilj ökat så kraftigt. De

förklaringar som ges är dels att efterfrågan på kontaktfamiljer ökat och

dels att insatsen används i svårare ärenden än förr, dvs. en

kontaktperson/kontaktfamilj får ibland i kombination med andra

öppenvårdsinsatser ersätta en placering utanför hemmet. Den stora

skillnaden i antalet pågående insatser och påbörjade insatser, som

framgår av den nationella statistiken tyder också på att insatsen ofta

pågår under lång tid.

Medelvårdtiderna för barn och unga som vårdas utanför hemmet har

varierat under 1990-talet. Medelvårdtiden var, som nedanstående tabell

visar, högst år 1993 då den var 14,7 månader per barn. Därefter har den

stadigt minskat och uppgick år 1996 till 11,5 månader per barn. Detta kan

antas vara ett resultat av kommunernas arbete med att minska

kostnaderna för vård av barn och unga. Den genomsnittliga medelvård-

tiden per placering minskade samtidigt som antalet barn med vård

utanför hemmet ökade.

Tabell 6.5 Barn och unga med avslutad placering enligt SoL och LVU

respektive år, medelvårdtider per avslutad placering och per barn

samt genomsnittligt antal placeringar per barn

SoL+LVU

1992

1993

1994

1995

1996

Genomsnittlig medelvårdtid *) per placering

18,3

19,5

18,5

16,1

15,6

Genomsnittligt antal placeringar per barn resp. år

1,4

1,3

1,3

1,3

1,4

Genomsnittlig medelvårdtid *) per barn resp. år

13,0

14,7

13,8

12,0

11,5

*) antal månader

Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1994 1997:11 samt Socialdepartementets

beräkningar

Kommunerna har under en stor del av 1990-talet utvecklat olika former

av vård i öppna former i syfte att minska kostsamma placeringar utanför

hemmet. De insatser som förekommer är t.ex. familjebehandling,

spädbarnsverksamhet, gruppverksamhet för unga och/eller ensamstående

mödrar samt olika strukturerade dagverksamheter för ungdomar.

Nationell statistik saknas över omfattningen av dessa insatser, men

kommunerna har ofta egen statistik över sin verksamhet.

Barnpsykiatrikommittén redovisar i sitt betänkande Det gäller livet (SOU

1998:31) en enkät som kommittén genomfört bland ett urval kommuner

angående omfattningen av deras insatser gällande vård och stöd till barn

och ungdomar med psykiska problem. Kommittén uppskattar att dessa

insatser är omfattande och berör mångdubbelt fler barn och ungdomar än

de nationellt redovisade insatserna.

Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det

gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap och

underhållsbidrag. Under år 1996 föddes 95 158 barn i Sverige. Av dessa

föddes ungefär hälften i familjer, där föräldrarna inte var gifta med

varandra. Denna siffra har varit ganska konstant under de senaste tio

åren. För nästan samtliga barn fastställs faderskapet genom bekräftelse.

Föräldrarna till ca 90 procent av dessa barn är sammanboende och för 90

procent av dem anmäler föräldrarna gemensam vårdnad. Gemensam

vårdnad anmäls för 45 procent av de barn vars föräldrar inte är

sammanboende när barnet föds.

Socialnämnden hade fram till den 1 februari 1997 skyldighet att

medverka vid fastställande och jämkning av underhållsbidrag i de fall

socialnämnd haft skyldighet att fastställa faderskapet för barnet. Under år

1996 skedde sådan medverkan för cirka 37 600 barn, en minskning med

ca 2 000 sedan föregående år.

Kostnader

Kommunernas samlade kostnader för placering av barn och unga

uppgick år 1996 till omkring 4,7 miljarder kronor, vilket utgör 17,2

procent av kommunernas totala bruttokostnader för individ- och

familjeomsorgen. Den största delen av kostnaderna, 10,6 procent, gick

till placeringar i hem för vård eller boende (HVB), vilket gör den

insatsen till den mest kostnadskrävande inom verksamheten.

Tabell 6.6 Kommunernas kostnader i miljarder kronor för placering av barn

och unga åren 1992 1996. Fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)

Verksamhet

1992

1993

1994

1995

1996

HVB-vård

1,5

1,6

1,7

2,6

2,9

Familjehem

1,2

1,2

1,3

1,6

1,8

Totala kostnader

2,7

2,8

3,1

4,2

4,7

Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag respektive år samt Socialdepartementets

beräkning av fasta priser.

Kostnaderna för placering av barn och unga har ökat successivt under

1990-talet (fasta priser). Särskilt märkbar var kostnadsökningen för

HVB-vården mellan åren 1994 och 1995, vilket delvis kan förklaras med

att redovisningsprinciperna förändrades år 1995 . En tydlig utveckling

enligt SCB:s statistik är ökade lönekostnader för placering av barn och

unga på institution mellan dessa år. En annan förklaring, som ibland förs

fram, är att kommunerna numera redovisar samtliga kostnader, inkl. t.ex.

socialsekreterartid i placeringskostnaden.

Diagram 6.5 Barn och unga, kostnad per vårddygn i HVB och familjehem

i 1995-års priser (variation mellan kommunerna)

Finns i den tryckta versionen

Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för vård i HVB (i 1995 års

priser) låg år 1996 på knappt 1 700 kronor, vilket är en ökning med drygt

fyra procent jämfört med år 1994. Motsvarande dygnskostnad för vård i

familjehem var 350 kronor båda åren.

Högsta dygnskostnad för vård i HVB låg på drygt 3 000 kronor och

lägsta kostnad på drygt 500 kronor. För de 50 procent av kommunerna

som befann sig närmast medianen varierade dygnskostnaden mellan

drygt 1 500 och 2 000 kronor. De stora skillnaderna i genomsnittliga

vårddygnskostnader som redovisades för år 1995 har mer än halverats år

1996 då variationen håller sig mellan 1 600 och 1 850 kronor (i 1995 års

priser).

För familjehemmen är kostnadsvariationerna under hela perioden

relativt små.

6.3 Socialbidrag

Nationella mål

Rätten till ekonomiskt bistånd, socialbidrag, regleras i socialtjänstlagen

(1980:620). Socialbidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta

skyddsnät mot fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad

genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även

utgå när socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i

samhället inte kan garantera försörjning. Den enskilde skall genom

biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till

egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker

hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialstyrelsen, Epidemiologiskt centrum och Centrum för utvärdering

och socialt arbete (CUS) har följt socialbidragsutnyttjandet genom ett

flertal redovisningar och aktiviteter under verksamhetsåret.

Fattigdomsutveckling, olika gruppers nyrekrytering till och ökade

beroende av socialbidragssystemet samt socialbidragstagares

levnadsförhållanden har belysts i Social rapport 1997 (SoS-rapport

1997:14) i antologin 11 röster om socialbidrag (SoS-rapport 1997:5) och

i statistikrapporten Socialbidrag 1996 (Statistik Socialtjänst 1997:9).

Av Socialstyrelsens Sociala rapport 1997 framgår att de som uppbär

socialbidrag och de personer som har disponibla inkomster under

socialbidragsnormen bara i liten utsträckning är samma personer. De som

är berättigade till socialbidrag är sannolikt betydligt fler än de som

faktiskt får socialbidrag. Rapporten anger flera förklaringar till detta.

Socialbidrag beviljas med utgångspunkt från individens månadsinkomst

medan de beräkningar som görs för att definiera fattigdom baseras på

årsinkomster. Många bidragstagare får hjälp under kort tid. Andra kan ha

tillgångar av olika slag som medför att de inte är berättigade till bidrag.

Man kan dessutom anta att en del låginkomsthushåll inte söker

socialbidrag trots att de skulle ha rätt till det.

Av den sociala rapporten framgår också att socialbidragstagare har

sämre levnadsförhållanden, sämre hälsotillstånd och svagare position på

arbetsmarknaden än andra låginkomsttagare.

OECD genomförde under hösten 1995 en jämförande studie av

socialbidragssystemen i Sverige och tre andra länder. OECD-gruppen

anför i sin utvärdering av det svenska socialbidragssystemet bl.a.

följande:

- Systemet har genom den ekonomiska krisen blivit överlastat och

tvingas fylla en roll som det inte varit avsett för, vilket kräver en

administrativ översyn av trygghetssystemen som helhet.

- En för smal definition av basbidraget riskerar att skapa ett passivt

bidragsberoende, där klienten inte stimuleras att ta något eget ansvar

för ekonomin.

- Det är viktigt att det finns en klar koppling mellan

socialbidragssystemet och arbetsmarknaden för att undvika att

människor fastnar i bidragsberoende.

Rättssäkerhetsfrågorna i hanteringen av socialbidragsärenden har

uppmärksammats av socialstyrelsen och länsstyrelserna i deras

tillsynsarbete.

Av Socialstyrelsens sammanställning över länsstyrelsernas

årsrapporter för år 1996 framgår att det allmänt sker en restriktivare

tolkning av rätten till ekonomiskt bistånd enligt 6§ SoL. Det

framkommer också att det finns brister när det gäller information till den

bidragssökande om rättigheter och skyldigheter. Av länsstyrelsernas

årsrapporter framgår också att den organisatoriska uppdelningen av

individ- och familjeomsorgen på specialiserade enheter har gett upphov

till vissa farhågor. Handläggningen kan ske utifrån ett alltför snävt

perspektiv där individens ekonomi blir den enda bedömningsgrunden

vilket kan leda till att människor med mer komplexa problem inte får den

hjälp de behöver.

Effekterna för den enskilde av förändringar i socialbidragssystemet har

följts inom ramen för Socialstyrelsens aktiva uppföljning i

Södermanlands Östergötlands och Jönköpings län (Socialbidrag på

ändrade villkor 1997). Bakgrunden till undersökningen var

Socialstyrelsens ändrade rekommendationer till kommunerna angående

socialbidraget. Ändringarna genomfördes den 1 oktober 1996 och

innebar att färre poster ingick i den rekommenderade

socialbidragsnormen och att normbeloppen sänktes. Anledningen var

dels att nivån behövde anpassas till aktuella konsumtionsvanor och dels

att utvecklingen av konsumentprisindex (bl a. på bostäder) resulterat i att

Socialstyrelsens vägledande socialbidragsnorm under senare år legat

högre än Konsumentverkets beräkningar. Rapporten visade att flertalet

kommuner följde Socialstyrelsens rekommendationer. Sänkningen av

normnivåerna blev mest kännbar för barnfamiljer. Tendenser till ökad

detaljprövning och en ökad administration kunde skönjas som en

konsekvens av att enskilda människors behov av socialbidrag utanför den

rekommenderade socialbidragsnormen prövades mer noggrant än

tidigare.

Socialstyrelsen och CUS har tidigare uppmärksammat att det

förekommer stora variationer i socialbidragsbeslut och normnivåer. Det

finns kommuner som tillämpat lägre socialbidragsnormer än vad

Socialstyrelsen rekommenderat. Antalet överklaganden har ökat kraftigt

de senaste åren. I den av riksdagen antagna propositionen Ändring i

socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr.

1996/97:264) har nivån på socialbidragsnormen preciserats i form av en

s.k. riksnorm. Därmed skapas förutsättningar för att bedömningen av

socialbidrag till försörjning skall bli likvärdig oberoende av var i landet

man bor.

Vissa av de förändringar i transfereringssystemen som ägt rum under

de senaste åren har inneburit striktare regler när det gäller rätten till

förmåner eller lägre ersättningsnivåer vilket antas ha medfört ökad

utbetalning av socialbidrag. Den höga arbetslösheten, framför allt bland

ungdomar, har också ökat belastningen på socialbidragssystemet.

Prestationer

Antalet bidragshushåll ökade marginellt under år 1996 och utgör nu

närmare elva procent av totala antalet hushåll i befolkningen mellan 18

och 64 år. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushåll. Antalet

flyktinghushåll med socialbidrag har däremot minskat med nästan åtta

procent sedan 1995 till 45 700. Denna minskning är framförallt en

avspegling av det kraftigt minskade flyktingmottagandet under åren 1995

och 1996.

Andelen personer i åldrarna 18 64 år med socialbidrag av det totala

antalet personer i åldern 18 64 år var år 1996 ca åtta procent, dvs. en

lägre andel än andelen hushåll med socialbidrag. Beräknas slutligen

andelen socialbidragstagare på åldersgruppen 18 w år, dvs. inklusive

gruppen ålderspensionärer, blir den genomsnittliga andelen ännu lägre,

7,2 procent år 1996. Detta återspeglar att ålderspensionärerna är kraftigt

underrepresenterade bland socialbidragstagarna. Under 1990-talet har

dock alltfler äldre fått socialbidrag. En analys gjord av

Socialdepartementet visar att de flesta av de äldre som får socialbidrag är

invandrare bosatta i storstadskommunerna som inte är berättigade till

ålderspension i Sverige.

Socialbidragstagandet varierar över landet. Storstäderna har högst

andel hushåll med socialbidrag och högst genomsnittligt bidrag per

hushåll. Lägsta andelen återfinns i de de norra delarna av Sverige. I

glesbygdskommuner är det istället en hög andel som erhåller statliga

transfereringar såsom arbetslöshetsersättning och

sjukbidrag/förtidspension (Delade städer, SOU 1997:118,

underlagsrapport till Storstadskommittén).

Nedanstående boxdiagram visar spridningen mellan kommunerna

beträffande andelen socialbidragstagare i åldern 18 w år av

befolkningen.

Diagram 6.6 Antal socialbidragstagare 18 w år per 100 invånare

i samma åldersgrupp (variationer mellan kommunerna)

Finns i den tryckta versionen

Av diagrammet framgår att utvecklingen mellan åren 1985 och 1990

innebar en mindre ökning av den genomsnittliga andelen

socialbidragstagare i de olika kommunerna (medianen) från 4,0 procent

till 4,4 procent. Samtidigt minskade spridningen mellan kommunerna,

både mellan kommunen med lägsta och högsta andel och mellan de

femtio procent av kommunerna närmast medianen. Utvecklingen de

följande fem åren mellan 1990 och 1996 visar både en kraftig ökning av

medianvärdet från 4,4 procent till 6,1 procent och en ökning av

spridningen för andelen socialbidragstagare i kommunerna främst mot

högre maxvärde.

Kostnader

Utgifterna för socialbidrag har fortsatt att öka under hela 1990-talet.

Under år 1997 utbetalades 12,4 miljarder kronor i socialbidrag och i

introduktionsersättning till flyktingar. I fasta priser innebar det en ökning

med drygt fyra procent sedan år 1996, att jämföras med en ökning på

knappt tio procent mellan åren 1995 och 1996 respektive drygt två

procent mellan åren 1994 och 1995.

Socialbidrag och introduktionsersättning till flyktinghushållen utgick

med 2,3 miljarder kronor år 1997 jämfört med 3,1 miljarder kronor år

1996 och 3,2 miljarder året dessförinnan. Nedanstående diagram visar

utvecklingen av socialbidraget i fasta priser för flyktingshushåll

respektive för samtliga hushåll i Sverige för tiden 1960 1997. Den totala

socialbidragskostnaden ökade med 113 procent under denna period,

medan utbetalat socialbidrag/introduktionsersättning till

flyktinghushållen ökade fram till år 1995 för att därefter minska. År 1997

låg de sist nämnda utbetalningarna 20 procent över 1990 års nivå.

Diagram 6.7 Utgivet socialbidrag i miljoner kronor 1990 1995

totalt och till flyktinghushåll (fasta priser enl. KPI, basår 1995)

Finns i den tryckta versionen

Jämfört med ökningen mellan 1995 och 1996 kan vi konstatera en

utplanande tendens av ökningstakten 1996 1997. Huvudorsaken till detta

är den minskade mottagningen av nya flyktingar .

Tabell 6.7 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp

Miljoner kronor, löpande och fasta priser (KPI, basår 1995)

År

Antal

bidrags

hushåll

Förändr.

från

föreg. år,

%

Antal

bidrags-

mottagare

Förändr

från

föreg år,

%

Antal

bidrags-

månader

Socialbidrag

i löpande

priser

Socialbidrag

i fasta

priser

1985

293 354

535 557

4,2

942

1 561

1990

277 146

516 825

4,1

4 721

5 797

1991

297 498

7,3

537 653

4,0

4,2

5 642

6 329

1992

327 824

10,2

589 371

9,6

4,4

7 012

7 689

1993

373 034

13,8

671 303

13,9

4,6

8 712

9 126

1994

391 800

5,0

715 212

6,5

5,0

10 285

10 546

1995

388 702

-0,8

720 783

0,8

5,3

10 786

10 786

1996

403 204

3,7

753 109

4,5

5,5

11 884

11 827

1997

..

..

..

..

..

12 444

12 317

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1997-10-01 med komplettering

av

uppgifter för 1997 års socialbidrag.

I landets kommuner utbetalades i 1995 års prisnivå i genomsnitt år 1994

ca 26 900 kronor, år 1995 ca 27 700 kronor och år 1996 ca 29 300 kronor

i socialbidrag per bidragshushåll.

Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan

olika kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och

högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den

genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner

och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i

glesbygdskommunerna.

Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för

socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990

då den i medeltal var 4,1 månader till 5,5 månader år 1996. Andelen

hushåll med långvarig bidragstid ökade år 1996 till nio procent jämfört

med åtta procent året innan. De långvariga socialbidragshushållens andel

av det totala bidragsbeloppet ligger i genomsnitt på 29 procent men är

klart störst i storstäderna, närmare 50 procent och lägst i

glesbygdskommunerna, under 20 procent.

Det är framförallt grupper som har svårt att hävda sig på

arbetsmarknaden som blir bidragsberoende. Personer som har haft svårt

att få en fast förankring på arbetsmarknaden har inte fått del av de

generella trygghetssystem som ger försörjning i samband med tillfälliga

inkomstbortfall. Detta har i stor utsträckning berört ungdomar och

invandrare, ensamstående kvinnor med barn, långtidsskrivna och

personer med sociala problem, ofta med bristande utbildning,

yrkeskompetens eller arbetslivserfarenhet. En överrepresentation av

dessa grupper finner vi framförallt i storstädernas utsatta områden

(Rapport "Delade städer", SOU 1997:118).

Bidragsperiodens längd är också längre för äldre bidragstagare än för

yngre. Detta förhållande återspeglar situationen på arbetsmarknaden, där

medianen för arbetslöshetstidens längd också är längre för äldre än för

yngre personer (AKU).

Bidragsperiodens längd ökar mest för ensamstående kvinnor med barn.

I rapporten "Ensamföräldrarna en utsatt grupp? (Socialdepartementet

1995) konstateras att ensamföräldrar har väsentligt lägre inkomster än

sammanboende, även med hänsyn till hur många som skall leva på

inkomsten. År 1995 fick var tredje ensamstående kvinna med barn

socialbidrag. År 1996 har deras andel ökat till drygt 37 procent.

Ensamstående kvinnors höga socialbidragsberoende kan delvis förklaras

med strukturella orsaker som bl.a. relativt stor andel deltidsarbete i

låglöneyrken och neddragningar i de generella trygghetssystemen som

genomförts för att sanera statens finanser. Men det är framförallt

situationen på arbetsmarknaden som förklarar det höga

socialbidragsberoendet bland ensamföräldrar. Sannolikheten att erhålla

anställning är lägre för ensamföräldrar än för samboende. Detta beror

bl.a. på ofta lägre utbildningsnivå, svårigheter för den arbetslöse

ensamföräldern att upprätthålla och utveckla sin kompetens osv. Att vara

ensamförälder utan backup kan därför uppfattas som en negativ faktor i

sig av en presumtiv arbetsgivare. Härigenom sker en sortering på så sätt

att ensamföräldrar har allt svårare att erhålla en anställning. De

sorteringsmekanismer som träder in eller förstärks vid en djup

konjunkturstörning liknande den vi nu upplevt försvårar i hög grad för

grupper med svag ställning på arbetsmarknaden (bl.a. ensamföräldrar) att

ta sig ur en arbetslöshet de råkat i.

Även generella förändringar inom den kommunala sektorn, som

kortare öppethållande inom barnomsorgen alternativt högre avgift för

längre utnyttjande och avsaknad av barnvårdarservice vid barns sjukdom,

har försämrat ensamföräldrarnas möjligheter till konkurrensförmåga på

arbetsmarknaden

7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

7.1 Barnomsorg

Nationella mål

Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i

socialtjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål,

tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i

åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till

föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov.

Lagstiftningen har utformningen av en skyldighet för kommunen att

tillhandahålla barnomsorgsplats under vissa förutsättningar, men

innehåller inte någon motsvarande rättighet för den enskilde

medborgaren att få en sådan plats.

Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet

erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att

komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i

utvecklingen. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller

erfarenhet att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet

kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och

storlek, lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheten skall utgå

från varje barns behov och liksom tidigare betonas att barnomsorgen har

ett särskilt ansvar för barn med behov av särskilt stöd. Bestämmelserna

om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg överfördes till skollagen

vid årsskiftet 1997/98.

Måluppfyllelse och kvalitet

Behovstäckning

De senaste åren har allt fler kommuner närmat sig full behovstäckning i

den kommunala barnomsorgen. Ca 85 procent av barnen i åldern 1 5 år

till förvärvsarbetande och studerande föräldrar hade plats i daghem eller

familjedaghem år 1996, vilket i stort sett motsvarade efterfrågan. En

majoritet (90 procent) av kommunerna kunde erbjuda barnomsorg till

förskolebarn inom 3 4 månader och 95 procent av kommunerna

uppfyllde samma skyldighet för skolbarn.

Andelen barn i åldern 1 6 år som är inskrivna i förskola och

familjedaghem har ökat markant under 1990-talet, liksom inskrivna barn

i fritidshem 7 9 år.

Tabell 7.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp),

fritidshem och familjedaghem.

Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp.

År

 Åldersgrupp

 1 6 år

 7 9 år

 10 12 år

1985

52

37

5

1990

57

49

8

1995

67

54

6

1996

70

56

6

Källa: Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen

Storstäder, förortskommuner och större städer, dvs. kommungrupper där

den kvinnliga förvärvsfrekvensen är hög, har högst andel barn i

barnomsorgen, medan landsbygdskommuner har den lägsta.

Familjedaghem är vanligare på landsbygden, där ca 20 procent av barnen

i åldrarna 1 5 år var inskrivna i familjedaghem år 1996 jämfört med

drygt fem procent av barnen i storstäderna.

Kvalitet

Socialstyrelsen skiljer på tre olika former av kvalitet, som beskrivs i

förhållande till begreppen struktur, process och resultat. Med struktur

menas ramarna för verksamheten i form av organisatoriska förhållanden

som antal platser, personalens kompetens, lokalytor etc. Med processen

avses det pedagogiska arbetet med barnen, medan resultat beskriver både

den pedagogiska verksamheten och resultat av mer serviceinriktad

karaktär. Det finns för närvarande inte några studier på nationell nivå av

det som Socialstyrelsen benämner processkvalitet eller resultatkvalitet.

Skolverket har fr.o.m. år 1998 fått sitt ansvarsområde utvidgat med

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Verket skall i oktober 1998

presentera en redogörelse över planerade insatser och prioriteringar för

området, där särskilt utformningen av tillsynen skall belysas. Skolverket

har också i uppdrag att utveckla indikatorer som belyser

kvalitetsutvecklingen inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

Det går inte att redovisa hur produktionsökningen under 1990-talet har

påverkat kvaliteten. Besparingarna har dock inneburit förändringar i ett

flertal faktorer som påverkar förutsättningarna för en god kvalitet.

Verksamheternas förutsättningar, dvs. den s.k. strukturkvaliteten går att

följa löpande i den officiella statistiken. För att värdera

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen studeras därför bl.a.

barngruppernas storlek, personaltätheten och personalens utbildning.

Personaltäthet och barngruppernas storlek

Antalet årsarbetare i daghem har varit i stort sett oförändrat under 1990-

talet och ökat i fritidshem. Antalet familjedaghem, och därmed antalet

dagbarnvårdare, har däremot minskat.

Tabell 7.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper

fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare

(inklusive enskilda utförare).

År

Daghem

Fritidshem

Deltidsgr.

Totalt

antal

årsarb

barn/

årsarb1

antal

årsarb

barn/

årsarb1

antal

årsarb

barn/

årsarb1

antal

årsarb

barn/

årsarb1

1991

65 535

4,5

13 950

 8,4

 4 003

16,4

83 488

5,7

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

 3 586

17,0

79 044

6,4

1994

65 296

5,2

16 870

10,6

 3 618

18,4

85 784

6,8

1995

66 040

5,5

18 268

11,4

 4 367

15,3

88 675

8,0

1996

66 983

5,4

20 911

11,4

 4 084

18,3

91 978

8,5

1 Inskrivna barn per årsarbetare

Anm: Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har

medfört

svårigheter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer.

Uppgifterna om antalet barn per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996

bör därför

tolkas med viss försiktighet.

Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen

Under de senaste åren har barngruppernas storlek ökat, vad gäller såväl

äldre som yngre barn, vilket medfört att barntätheten, dvs. antal barn per

årsarbetare, ökat. År 1996 var det fler än 17 barn i cirka hälften av

daghemsgrupperna, jämfört med en tredjedel år 1993. År 1996 hade

antalet barn per årsarbetare stigit med 20 procent jämfört med år 1991.

Ökningen har medfört besparingar, men också inneburit ökat antal platser

i barnomsorgen.

Barntätheten är något lägre år 1996 jämfört med året innan. I enskilda

förskolor är antalet heltidsbarn per årsarbetare något högre, vilket delvis

kan förklaras av att föräldrar som arbetar i föräldrakooperativ inte

redovisas som anställda. I familjedaghem har antalet heltidsbarn per

årsarbetare minskat något till 3,7 år 1996.

Många kommuner har koncentrerat verksamheterna till större enheter

för att minska kostnaderna. Föreståndartjänster har omvandlats till

områdeschefstjänster, i vissa fall också med ansvar för andra

verksamheter. Det har inneburit att arbetsledarna fått avsevärt fler barn

och anställda inom sitt ansvarsområde.

Drygt tio procent av antalet barn i förskola har ett annat modersmål än

svenska. Möjligheterna att få stöd i sitt modersmål har minskat kraftigt

mellan år 1991 och 1996. År 1991 fick närmare fyra av tio av dessa barn

hemspråksstöd, att jämföra med endast två av tio år 1996. Dessa

förändringar förekommer i alla kommungrupper.

Personalens utbildning

Antalet högskoleutbildade anställda i förskola och fritidshem har ökat

samtidigt som andelen utan särskild utbildning för arbete med barn har

minskat under 1990-talet.

Tabell 7.3 Anställda i förskola (daghem och deltidsgrupp) och fritidshem

fördelade efter högsta utbildning för arbete med barn.

Andel i procent

År

Anställda* efter högsta utbildning för arbete med barn

Förskol-

lärare

Fritids-

pedagog

Barn-

skötare

Övrig

utb.

Ingen

utb.

Summa

1985

44

10

41

1

4

100

1990

41

 9

41

2

7

100

1995

47

11

38

2

2

100

1996

47

11

38

2

2

100

* Fr.o.m. år 1994 redovisas antal årsarbetare fördelade efter utbildning

Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen

Prestationer

Vid slutet av år 1996 var ca 715 500 barn i åldrarna 0 12 år inskrivna i

daghem, fritidshem och familjedaghem. 75 000 barn var inskrivna i

deltidsgrupp, drygt hälften av dem i kombination med t.ex.

familjedaghem.

Andelen barn i åldern 1 6 år inskrivna i någon form av barnomsorg år

1996 har ökat med tre procent jämfört med året innan. Den största

förändringen mellan åren 1995 och 1996 har skett vid fritidshem, där

antalet inskrivna barn ökat med 14 procent. Detta sammanhänger med

den förändring i verksamheter för sexåringar som sker i allt fler

kommuner, vilken innebär att sexåringarna i allt högre utsträckning är

inskrivna i fritidshem. Antalet barn inskrivna i deltidsgrupp har ökat med

tolv procent, samtidigt som antalet barn endast inskrivna i deltidsgrupp

har ökat marginellt från året innan.

Tabell 7.4 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp),

fritidshem och familjedaghem (1000-tal)

År

Antal inskrivna barn i

Summa2

Netto3

daghem

deltids-

grupp1

fritids-

hem

familjedaghem

0-6 år 7-12 år totalt

1985

196

78

62

113

48

162

499

480

1990

268

63

109

111

45

156

595

571

1995

361

67

210

100

24

123

761

725

1996

366

75

239

92

18

110

790

747

1 Inklusive barn inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem

2 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem

är

dubbelräknade

3 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem

är räknade

endast en gång.

Källa: Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen

Barnomsorg till arbetslösas barn

Kommunernas regler för barnomsorg till arbetslösa föräldrars barn har

skärpts ytterligare det senaste året. I hälften av landets kommuner får

barn behålla platsen om en förälder blir arbetslös, oftast dock med

begränsad närvaro per dag.

Reglerna för år 1997 innebär att i knappt hälften av kommunerna

mister förskolebarnet sin plats när föräldern blir arbetslös, antingen

omedelbart eller efter ett visst antal månader. Detta motsvarar en viss

ökning sedan året innan. I drygt 60 procent av kommunerna mister

skolbarnen sin fritidshemplats när föräldern blir arbetslös.

I två tredjedelar av kommunerna erbjuds inte någon barnomsorgsplats

till en arbetslös förälders barn. I de återstående kommunerna görs

framför allt individuella bedömningar. Antalet kommuner som gör

bedömningar från fall till fall har dock minskat. I september 1996 stod

ungefär 15 000 barn i åldrarna 1 5 år utan plats i barnomsorgen mot

föräldrarnas vilja, beroende på kommunens regler för barnomsorg till

arbetslösas barn.

Enskilda förskolor och fritidshem

De enskilda förskolorna och fritidshemmen fortsätter att öka i

omfattning. Vid slutet av år 1996 fanns drygt 45 500 barn i enskilda

daghem och 10 800 i enskilda fritidshem. Det är en ökning jämfört med

år 1995 med 6 procent respektive 13 procent.

Även andelen barn som går i enskilda daghem eller fritidshem har ökat

de senaste åren. Den vanligaste formen för enskild verksamhet är

föräldrakooperativ. År 1996 var det genomsnittliga bidraget till enskilda

förskolor 52 500 kronor per inskrivet barn.

Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet

De öppna förskolornas verksamhet riktar sig till hemmavarande föräldrar

och till dagbarnvårdare för att ge möjlighet till pedagogisk

gruppverksamhet för barn. Minskningen av antalet öppna förskolor och

deras öppettider som ägt rum sedan 1990 har fortsatt. Vid slutet av år

1996 fanns drygt 1 100 öppna förskolor som bedrevs i kommunal regi,

jämfört med 1 200 år 1995.

Sexåringar i förskola och skola

Förskola för sexåringar bedrivs i olika former, i t.ex. daghem,

deltidsgrupp och integrerat med skolans lägre årskurser. Andelen barn

som är inskrivna i daghem har minskat från 31 till 28 procent år 1996,

medan andelen sexåringar i fritidshem har ökat. Andelen sexåringar som

är inskrivna i skolan är så gott som oförändrad mellan läsåren 1996/97

och 1997/98, ca åtta procent.

En studie visar att den vanligaste formen av sexårsverksamhet under

läsåret 1997/98 är den som bedrivs i eller i nära anslutning till skolans

lokaler respektive i grupper som är integrerade i skolundervisningen med

åk 1, 2 och/eller 3.

Studien visar också att sexårsverksamheten bedrivs i arbetslag i 11 av

12 kommuner. De vanligaste yrkeskombinationerna i arbetslagen var

hösten 1997 förskollärare, lärare och fritidspedagog. Den näst vanligaste

formen bestod av förskollärare och lärare.

Integrering av förskola-skola-fritidshem

En integration av förskola, skola och fritidshem väntas kunna leda till en

utveckling som bidrar till höjd kvalitet i verksamheterna. Som tidigare

beskrivits ökar andelen kommuner med integrerade verksamheter mellan

förskola och skola för sexåringar. År 1995 redovisade dessutom 185

kommuner att de har en gemensam nämnd för skola och barnomsorg.

För att ytterligare underlätta integreringen mellan barnomsorg och

skola har riksdagen beslutat att föra över bestämmelserna om

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från socialtjänstlagen till

skollagen. Samtidigt överfördes myndighetsansvaret från Socialstyrelsen

till Skolverket. Från och med år 1998 bildar den tidigare s.k.

sexårsverksamheten en ny skolform benämnd förskoleklass.

Regeringen har i mars 1998 lagt fram en proposition som bl.a.

innehåller riktlinjer för en gemensam läroplan för det obligatoriska

skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (prop. 1997/98:94).

Måldokumentet skall stödja den integrering som pågår i kommunerna för

att höja kvaliteten i barns utveckling och lärande.

Förskolan, vars tidigare måldokument formulerats i riktlinjer från

Socialstyrelsen, föreslås nu få sin första läroplan. Regeringens förslag till

riktlinjer för läroplanen har lagts fram i proposition 1997/98:93.

Kostnad och produktivitet

Trots de senaste årens kraftiga utbyggnad har de totala kostnaderna för

barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket

år 1996 som år 1991. Totalt utgör personalkostnaderna mellan ca 70 och

75 procent av kostnaderna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas

andel varierar mellan 8 14 procent, högst i storstäder och lägst i

medelstora städer.

Antalet inskrivna barn har ökat kraftigt mellan år 1991 och 1996.

Ökningen motsvarar knappt 30 procent.

Tabell 7.5 Antal inskrivna barn i barnomsorg (totalt och totalt netto) samt

bruttokostnad för barnomsorgen 1991-1996 (1996 års priser)

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Inskrivna barn

1000-tal*

622

638

648

712

761

790

Inskrivna barn

1000-tal**

599

618

629

679

725

747

Brutto-kostnad

mdkr

42,0

41,7

39,8

40,1

40,9

42,0

* barn som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller

familjedaghem är

dubbelräknade

** barn som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller

familjedaghem,

ca 43 000 är räknade endast en gång.

Källa: Produktivitet och kvalitet i barnomsorgen, Socialstyrelsen, samt

Socialtjänststatistiken 1997:7, SCB och Räkenskapssammandragen

Kostnad per barn

Ett barn med lång närvarotid per dag i barnomsorgen drar högre

kostnader än ett barn med kortare tid. För att göra mer rättvisande

jämförelser mellan kommuner bör en skattning av kostnaderna för ett

heltidsbarn ske. Inskrivna barn i tabellen nedan avser både hel- och

deltidsbarn, medan heltidsbarn motsvarar inskrivna barn omräknat till

heltidsbarn med hjälp av vistelsetider. Fritidshemmens kostnader är

osäkrare än daghemmens, vilket beror på att det kan vara svårt att

särskilja fritidshemmens kostnader från skolans.

Tabell 7.6 Kostnad per heltidsbarn respektive inskrivet barn i daghem,

fritidshem och familjedaghem.

Kronor per barn

Daghem

Fritidshem

Familjedaghem

Heltidsbarn

94 400

66 600

85 300

Inskrivet barn

74 100

28 400

57 000

Källa: Jämförelsetal för Socialtjänsten 1996, Socialstyrelsen m.fl.

Förortskommunerna har den lägsta kostnaden per heltidsbarn i daghem,

ca 84 000 kronor. Glesbygdskommunerna har den högsta kostnaden per

barn, ca 111 000 kronor.

Skillnaderna mellan enskilda kommuner är stora. Variationerna beror

dels på att kommunerna redovisar kostnaderna på olika sätt, men också

på att de organiserar och dimensionerar verksamheten på olika sätt.

Skillnaderna beror också på hur lokalkostnader bokförs och i hur hög

grad man samutnyttjar resurser med skolan, men också på hur stor del av

verksamheten som bedrivs av enskilda.

Kostnad per närvarotimme

Socialstyrelsen har i en studie av kostnader och produktivitet inom

barnomsorgen beräknat timkostnader för olika former av den kommunala

barnomsorgen för 1991 och 1996. Studien bygger på vissa antaganden,

bl.a. antalet omsorgstimmar. Timkostnader kan inte beräknas för

barnomsorg i enskild regi, eftersom alla kostnader inte är kända.

Under perioden sjönk kostnaderna per timme i daghem och fritidshem

med 20 respektive 22 procent (fasta priser), vilket motsvarar en

produktivitetsökning i samma grad. Den största besparingen vid

daghemmen skedde åren 1991 1993. Vid familjedaghemmen har inte

motsvarande besparingar gjorts. Besparingarna vid daghemmen, bl.a. i

form av större gruppstorlekar, har varit relativt störst i storstäder, förorter

och större kommuner, medan de inte varit lika stora i industri och

glesbygdskommuner. När det gäller fritidshemmen har besparingarna,

även här bl.a. i form av större gruppstorlekar, varit särskilt stora i

förortskommuner, industrikommuner och gruppen övriga mindre

kommuner. Det går dock inte utifrån tillgängliga uppgifter visa om

kostnadsminskningarna skett från, med hänsyn taget till barnens behov

eller andra strukturella kostnadsskillnader, relativt sett låga eller höga

kostnadsnivåer.

Avgifter

Den andel av totala kostnaden för barnomsorgen som finansierades av

föräldraavgifter var år 1996 på samma nivå som år 1995, dvs. ca

15 procent. År 1991 var andelen tio procent. Förortskommunerna hade

högst andel, ca 18 procent, medan glesbygdskommunerna hade lägst, ca

tolv procent.

Andelen kommuner med inkomstrelaterade taxor var år 1996 på

samma nivå som året innan, dvs. ca 85 procent.

7.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

Kommunen är huvudman för grundskolan, den obligatoriska särskolan

och gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för

gymnasieskolan. Det finns även s.k. fristående grund- och

gymnasieskolor. För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall enligt skollagen

ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och

ekonomiska förhållanden, lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall

inom varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas inom landet.

Utbildningen skall ta hänsyn till elever med särskilda behov.

7.2.1 Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som

individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också ligga till

grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan.

Målen finns fastställda i Läroplan för det obligatoriska skolväsendet

(Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS

1994:3). I läroplanen formuleras skolans värdegrund och uppgifter samt

anges mål och riktlinjer för verksamheten. I kursplanerna anges varje

ämnes vilka mål som eleven skall ha uppnått efter det femte respektive

nionde skolåret. Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes

med början i årskurserna 1 7 från och med hösten 1995. Under

innevarande läsår avslutar de första eleverna årskurs 9 enligt den nya

läroplanen.

Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning i

grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i

särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin

skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt

inträder vid sju års ålder, men om föräldrarna begär det kan barnet börja

skolan vid sex års ålder. Om särskilda skäl finns kan skolstarten skjutas

upp ett år.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skolhuvudmännen har ett grundläggande ansvar att följa, utvärdera och

ha tillsyn över sin skolverksamhet. Staten ställer vissa formella krav på

målstyrningen. Det gäller kravet på skolplan, på dess innehåll och

uppföljning samt utvärdering av planen. På motsvarande sätt ställs kravet

på lokal arbetsplan för den enskilda skolan.

Skolverket är tillsynsmyndighet för hela skolväsendet. Under våren

1997 har Skolverket genomfört studier i ett tiotal kommuner avseende

kommunernas styrning och egenkontroll. Uppföljning och utvärdering på

central kommunal nivå har förbättrats. Däremot är uppföljningen på

skolnivå inte tillräcklig. Huvuddelen av de granskade kommunerna har

fått kritik för bristfällig egentillsyn. I ett målstyrt system är uppgifter om

måluppfyllelsen central. Uppföljning och utvärdering är viktiga redskap

för att kunna förbättra verksamheten.

Grundskoleelevers kunskaper

Enligt en utvärdering som Skolverket presenterat under året som bygger

på uppgifter från våren 1995 är grundskolans resultat i väsentliga

avseenden goda och internationellt sett ofta mycket goda. Resultaten i

naturorienterande ämnen visar dock på behov av ökade insatser. En svag

försämring av elevernas kunskaper i matematik kunde avläsas jämfört

med en motsvarande undersökning 1989.

Av de elever som slutade grundskolan våren 1997 fick sex procent,

dvs. 5 880 elever, ett ofullständigt slutbetyg. Det är i princip ett

oförändrat resultat jämfört med våren 1996. Vanliga orsaker till att betyg

saknas är stor frånvaro, deltagande i modersmålsundervisning eller

svenska som andraspråksundervisning eller att eleven haft anpassad

studiegång.

Tabell 7.8 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1997

Andelen elever som saknade ämnes- eller slutbetyg

i ett ämne

i 2-17 ämnen

i alla ämnen

Samtliga

2,8

2,7

0,5

Storstäder

3,8

5,1

1,3

Förortskommuner

2,3

3,0

0,6

Större städer

2,9

2,4

0,5

Medelstora städer

2,4

2,3

0,4

Industrikommuner

2,4

2,3

0,4

Landsbygdskommuner

1,8

1,8

0,3

Glesbygdskommuner

2,4

1,3

0,2

Övriga större kommuner

2,5

2,5

0,5

Övriga mindre kommuner

2,1

1,5

0,3

Fristående

13,4

3,2

Källa: Skolverket

Skolverket har sedan den nya läroplanen infördes gjort en uppföljning av

höstterminens betyg i åk 9 år 1997 enligt det nya betygssystemet i 50

skolor. De viktigaste resultaten är följande: Variationen i betygssättning

mellan de olika skolorna är markant. Skillnaderna mellan skolorna tycks

dessutom ha ökat och är så stora att det kan ifrågasättas om det bara är

skillnader i kunskap som återspeglas. Generellt sett har betygen

förbättrats ytterligare jämfört med de två tidigare uppföljningarna. Den

grupp elever som ej nått målen är däremot lika stor som tidigare, ungefär

sju procent. Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna, särskilt i de

humanistiska ämnena. Det ser även ut som om differensen tenderar att

öka.

Enligt skollagen skall särskilt stöd ges till elever med svårigheter i

skolarbetet. I 1997 års tillståndsbeskrivning, genomförd av Skolverket

under perioden september 15 november 1997, redovisas att elever i

behov av särskilt stöd är ett prioriterat område i nio av tio kommuner.

Nästan lika stor andel anger att denna grupp av elever har ökat under den

senaste tvåårsperioden. Det är enligt tillståndsbeskrivningen vanligare att

man på kommunnivå bedömer att antalet elever med behov av särskilt

stöd har ökat än på skolnivå. Det har dock blivit svårare att tillgodose

elevernas behov i skolorna de senaste åren och i en fjärdedel av skolorna

anges att elever som fått sina behov tillgodosedda minskat. Enligt

Skolverkets tillsynsutredningar år 1997 fick eleverna inte stöd i en

tredjedel av de undersökta kommunerna trots att de hade behov av det. I

en föräldraenkät som insamlats under år 1997 anser 25 procent att

möjligheterna för det egna barnet att få extra hjälp och stöd om det

behövs är ganska eller mycket dåliga, medan ca 40 procent hade positiva

erfarenheter. Åtgärdsprogram skrivs emellertid i större utsträckning år

1997 än år 1995.

I en undersökning presenterad av Skolverket där en jämförelse gjorts

mellan åren 1986 respektive 1995 visar att kommunerna numera fördelar

resurser mer efter elevtal och mindre efter elevernas behov.

Med tre betänkanden som grund har propositionen Läroplan för det

obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet

(prop.1997/98:94) överlämnats till riksdagen. Där presenteras bl.a.

skolväsendets roll när det gäller att förebygga läs- och skrivsvårigheter.

Regeringen har tillsatt en kommitté (dir. 1995:134) med uppdrag att

kartlägga och analysera samhällets insatser för funktionshindrade elever i

skolan. Kommittén skall även överväga hur ansvaret för dessa elevers

skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommun och

landsting. Kommittén skall lämna sin slutredovisning under våren 1998.

Kränkande behandling

Enligt skollag och läroplan är alla som arbetar i skolan skyldiga att

motverka varje försök till kränkande behandling. Dessutom finns

regleringar i arbetsmiljölagen som stärker elevens ställning. Enligt

aktuella rapporter från Skolverket är det bara fem procent av

kommunerna som fortlöpande kartlägger mobbningens omfattning och

följer upp utförda åtgärder. Drygt 80 av skolorna arbetar både

förebyggande och behandlande som läroplanen föreskriver, medan

resterande skolor endast vidtar åtgärder då något har inträffat.

De allra flesta eleverna trivs ganska bra eller mycket bra i den skola de

går i och känner sig lugna och trygga under skoldagen. Två tredjedelar av

eleverna, enligt en undersökning som vänder sig till grundskoleelever

och föräldrar, tycker att skolan gör mycket för att förhindra mobbning.

Det är dock 13 procent av eleverna och något fler föräldrar som anger att

de upplever att mobbning är ett stort problem i deras skola.

Sättet att bekämpa mobbning har inte ändrats nämnvärt sedan år 1995

då motsvarande undersökning genomfördes. Däremot har flera

kommuner och skolor blivit bättre på att följa upp och utvärdera sitt

arbete.

Med anledning av att mobbning alltjämt är vanligt förekommande,

trots att problemen med mobbning länge uppmärksammats och många

åtgärder vidtagits, har riksdagen i december 1997 beslutat att ge tydligare

bestämmelser för det lokala arbetet. Skollagen har förtydligats och

regeringen avser att se över läroplanerna inom kort.

Ett uppdrag har också lämnats till Skolverket att överväga vilka

åtgärder som behöver vidtas på nationell, kommunal och lokal nivå vad

gäller arbetet med skolans värdegrund.

Föräldrainflytande

Kommunerna har med anledning av ett riksdagsbeslut år 1996 möjlighet

att under en försöksperiod på fem år inrätta lokala styrelser med

föräldramajoritet. Under försöksperioden får styrelsen för utbildningen

överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner till den lokala styrelsen.

Försöksverksamheten kräver beslut i kommunfullmäktige om att den

ansvariga nämnden får inrätta lokala styrelser och en anmälan till

Skolverket. Hittills har ett hundratal skolor anmält att de inrättat lokala

styrelser. Förra året vid samma tidpunkt var antalet 15. De lokala

styrelserna ligger i huvudsak i små kommuner. Det är enligt Skolverket

ofta de resursstarka föräldrarna som engagerar sig. En stor andel av

skolorna med lokala styrelser har enligt uppgift varit

nedläggningshotade.

IT i skolan

Fler lärare använder i dag datorn i undervisningen och antalet datorer har

ökat kraftigt. Numera delar 13 elever på en dator i grundskolan. Enligt

uppgifter från år 1997 har 56 procent av grundskolorna uppkoppling till

Internet vilket är en tydlig ökning sedan år 1995 då motsvarande andel

var 17 procent. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och

datorerna placeras allt oftare i klassrummen.

Internationella jämförelser

I en undersökning (1996 97) med anknytning till ett EU-samarbete

jämförs engelskkunskaper hos 15-åringar i tre länder, Frankrike, Spanien

och Sverige. Av resultatet framgår det att eleverna i Sverige är de som är

mest nöjda med sin undervisning och att de till skillnad från elever i de

övriga länderna ansåg att ämnet var lätt. Elever som i Sverige bedömts ha

svaga kunskaper i engelska är normalelever i de båda andra länderna.

Av resultaten kan slutsatsen dras att den relativt långa erfarenhet som

finns i Sverige av att undervisa alla elever i grundskolan i engelska har

lett till att arbetssätt och hjälpmedel utvecklats på ett effektivt sätt.

Sverige deltar sedan några år i en världsomspännande undersökning

som kallas TIMSS (Third International Mathematics and Science Study).

Under år 1997 publicerades resultat från det praktiska kunskapsprovet.

De svenska 13-åriga eleverna redovisade mycket bra resultat jämfört med

de övriga 20 deltagande länderna. De hamnade på en tredje plats efter

Singapore och Schweiz.

Skolverket har i en alternativ jämförelse redovisat resultatet från

föregående års TIMSS-undersökning där hänsyn tagits till antal skolår,

inte ålder som var utgångspunkten i den ursprungliga redovisningen. Till

skillnad från de redovisade dåliga resultaten hamnar i den alternativa

jämförelsen svenska elever högt upp på listan. Resultaten är inte så

förvånande eftersom undervisningen i naturvetenskapliga ämnen, enligt

den då gällande läroplanen, var relativt liten under mellanstadiet.

Prestationer och kostnader

Antalet elever i grundskolan har ökat under hela 1990-talet. Under denna

period har antalet lärare minskat.

Tabell 8.2 Elever, lärare och kostnader

År

Elever i

kommunal

grundskola

Lärare i

kommunal

grundskola

Lärare per

100 elever

Elever i

fristående

grundskola

Kostnader (löpande

priser) samtliga

huvudmän

1994

889 703

73 524

8,31

15 481

44,2

1995

908 882

73 380

8,11

18 760

46,6

1996

927 004

72 669

7,8

21 778

49,02

1997

946 444

71 894

7,6

25 105

Anm.: Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret

1996/97).

Källa: Skolverket

1 Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för 1994 och 1995 räknats

 om för att

bli jämförbara med senare år.

2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 mdkr

Den relativa utvecklingen under 1990-talet av antalet lärare och antalet

elever illustreras i nedanstående diagram.

Diagram 7.1 Elev- och lärarutvecklingen i den kommunala grundskolan

under 1990-talet

Finns i den tryckta versionen

Antalet undervisningstimmar som används för specialundervisning,

hemspråk/modersmålsundervisning och svenska som andraspråk har

minskat under 1990-talet. Specialundervisningen har minskat med

29 procent mellan 1991/92 och 1997/98, hemspråk/modersmålsunder-

visningen med 39 procent och undervisningen i svenska som andra språk

med 40 procent.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning har minskat något i

förhållande till föregående år. I takt med att integrationen förskola

skola genomförs kommer det inom skolan att finnas även annan

pedagogiskt utbildad personal än lärare.

Enligt en av OECD gjord undersökning (Education at a Glance 1997)

var antalet elever per lärare år 1995 lågt i förhållande till flertalet övriga

länder i rapporten. Samma förhållande kunde utläsas av den rapport

OECD presenterade förra året. I Sverige går det ca 12,5 elever per lärare

på utbildningsnivån primary och lower secondary, vilket i stort sett

motsvarar grundskolan. I övriga länder är genomsnittet 18,2 elever per

lärare i de lägre och 16,2 i de högre årskurserna. I de flesta länderna

minskar antalet elever per lärare ju äldre eleverna blir. I den svenska

skolan är förhållandet det omvända. I OECD-rapporten framhålls också

att Sverige och sex andra länder bara har med lärare i statistiken medan

andra länder ofta inkluderar rektorer, psykologer och övriga med

likartade arbetsuppgifter.

Enligt OECD-rapporten är (1995) 64 procent av de heltidsanställda

lärararna kvinnliga i övriga OECD-länder, vilket kan jämföras med

73 procent i Sverige.

Antalet fristående grundskolor uppgår läsåret 1997/98 till 294. Läsåret

1996/97 fanns det 266. I OECD-rapporten Education at a glance framgår

det att antalet studerande i privatskolor varierar från en procent i bl.a.

Irland till 75 procent i Nederländerna. I Sverige är det knappt tre procent

av samtliga elever i grundskoleåldern som går i fristående skolor.

Diagram 7.2 Kostnader i fasta priser1) per elev i den kommunala

grundskolan, totalt och för några olika kostnadsslag, åren 1991 1996

Finns i den tryckta versionen

Den minskade undervisningskostnaden förklaras av att antalet lärare inte

ökat i samma utsträckning som antalet elever. Till följd härav har även

totalkostnaden minskat under 1990-talet. Övriga i diagrammet redovisade

kostnader har däremot ökat under perioden.

Diagram 7.3 Kostnader per elev, totalt och för några olika kostnadsslag, i

olika kommungrupper och fristående skolor, år 1996

Finns i den tryckta versionen

Variationen mellan kommunernas kostnader år 1996 var stor, från ca

39 000 kr till drygt 75 000 kr. Variationen var dock något mindre än

föregående år. En stor del av skillnaden mellan kommunerna förklaras av

strukturella olikheter och socioekonomiska förutsättningar. Andra

förklaringar är prioriteringar, resursutnyttjande och redovisningsteknik.

Att spännvidden minskat mellan åren kan bero på att en del av de riktigt

små skolorna rationaliserats bort.

Kostnaderna per elev är lägre i de fristående skolorna än i de

kommunala. Vid jämförelser av kostnader mellan den offentliga

grundskolan och de fristående skolorna bör man vara medveten om att

det finns många skillnader som påverkar de redovisade kostnaderna.

En kommitté har tillsatts med uppgift att följa utvecklingen av

kommunernas bidragsgivning till fristående grundskolor (dir. 1997:55).

Kommittén skall bl.a. kartlägga och analysera de resursfördelningsregler

som kommunerna tillämpar och därvid belysa effekterna för såväl

fristående som kommunala grundskolor.

Drygt hälften av eleverna svarar våren 1997, enligt en undersökning

gjord av Skolverket, att de märkt att skolan fått mindre pengar de senaste

åren, fler än på gymnasieskolan. Av föräldrarna är det mer än 70 procent

som märkt att barnens skola fått mindre pengar de senaste åren och då

särskilt de som har barn i årskurs 4 6. Drygt 30 procent av eleverna

anser att besparingarna påverkat deras undervisning och lika många anser

att det resulterat i att de fått mindre hjälp och stöd i skolan. Ca 60 procent

av föräldrarna anser att möjligheten till stöd minskat på grund av

besparingar.

Enligt en undersökning publicerad av Svenska Kommunförbundet i

mars 1998 ökade grundskolans omfattning under år 1997 i drygt

30 procent av kommunerna. Den viktigaste orsaken är, enligt Svenska

Kommunförbundet, de ökade statsbidragen fr.o.m. andra halvåret 1997.

I den senaste rapporten från OECD (Education at a glance), som visar

kostnaderna från år 1994, redovisas att Sverige satsade 4,5 procent av

bruttonationalprodukten på utbildning inom grund- och gymnasieskolan.

Trots en minskning sedan föregående års redovisning med

0,2 procentenheter behåller Sverige sin position som det land som satsar

mest i förhållande till bruttonationalprodukten. Genomsnittet för OECD-

länderna ligger på 3,7 procent.

7.2.2 Gymnasieskolan

Nationella mål

Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas

kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid

universitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som

samhällsmedborgare och ansvariga för sina liv.

Varje kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på

nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan

för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat

grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning. För att kunna tas in

på ett nationellt program krävs att eleverna har slutfört sista årskursen i

grundskolan eller motsvarande med godkända betyg i svenska, alternativt

svenska som andraspråk, engelska och matematik samt inte tidigare har

gått igenom utbildning på nationellt program eller likvärdig utbildning

eller avlagt examen International Baccalaureate.

Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller

i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.

Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program.

Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas

med hänsyn till elevernas önskemål.

Måluppfyllelse och kvalitet

Andel ungdomar i gymnasieskolan

Det är en större andel av en årskull som nu slutför gymnasieskolan än

som togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all

gymnasieutbildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en

avsevärd förbättring av gymnasieskolans resultat och en kvalitetshöjning

genom att alla nu får en bredare utbildning som bl.a. inkluderar

kärnämnen.

Enligt en undersökning som Skolverket genomfört av fem

gymnasieprogram, Barn- och fritids- (BF), El- (EC), Industri- (IP),

Medie- (MP) och Naturvetenskapsprogrammet (NV), varierar

genomförandet av gymnasiereformens intentioner. NV erbjuder med sin

nuvarande uppbyggnad inte det stimulerande och utmanande

studiealternativ som de ungdomar som väljer programmet har rätt att

kräva. IP, med lågt sökandeintresse och det program som har det

starkaste omvandlingstrycket, hittar snabbare fram till lösningar på de

utmaningar reformen ställer.

Kommittén för gymnasieskolans utveckling menar i sitt slutbetänkande

Den nya gymnasieskolan - problem och möjligheter (SOU 1997:107)

bl.a. att gymnasieskolans resultat redan nu är bra vid en internationell

jämförelse men det kan bli bättre om kommunerna och skolorna utnyttjar

de möjligheter som finns.

Av de elever som lämnar grundskolan går numera 98 procent direkt

vidare till studier i gymnasieskolan och ytterligare en procentenhet börjar

sina studier i gymnasieskolan efter ett år av annan sysselsättning.

Andelen elever som i oktober respektive läsår fanns i utbildning och som

kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade

program har de tre senaste läsåren (1995/96 1997/98) hållit sig till ca

85 procent.

Behörighetsbestämmelser

För de elever som söker till nationella program i gymnasieskolan

höstterminen år 1998 gäller nya krav på behörighet, som innebär krav på

betyget Godkänd i grundskolan i svenska, alternativt svenska som

andraspråk, engelska och matematik. Dessa krav anger de lägsta

kompetenskrav som är en förutsättning för att klara av studierna. Fram

till nu har det inte funnits några som helst krav på en viss betygsnivå. De

nya behörighetsbestämmelserna innebär därför att goda förutsättningar

finns att höja kvaliteten på utbildningen på nationellt program.

Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier

Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller

linjer läsåret 1993/94 hade 80 procent fullföljt sin utbildning på samma

eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande

till de som börjat läsåret 1992/93 då 86 procent fullföljt utbildningen

inom 4 år. Graden av fullföljande är högre på

naturvetenskapsprogrammet och samhällsvetenskapsprogrammet eller

motsvarande linjer (91 procent) än på program/treåriga linjer med

yrkesämnen (84 procent).

Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen

1993 eller 1994 påbörjade 35 procent respektive 37 procent en

högskoleutbildning inom tre år. Det var en ökning med 2,5 respektive

2 procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade gymnasieskolan

våren 1992 repektive 1993. Motsvarande tal för de som avslutade

gymnasieskolan år 1989 var 24 procent. Variationen i övergångsfrekvens

var stor mellan enskilda kommuner. Störst andel uppvisar elever från

storstäder och större städer medan lägst andel har glesbygdskommuner.

Elever från treåriga studieförberedande linjer gick i betydligt större

utsträckning över till högskolan än elever från övriga linjer och kvinnor

hade högre övergångsfrekvens än män.

Bedömning och betyg

De elever som avslutade gymnasieskolan våren 1997 var de första med

betyg enligt det nya betygssystemet. Av en preliminär rapport framgår

följande: Av alla elever som var inskrivna vid de undersökta skolorna i

årskurs 3 i oktober 1996 hade 88 procent fått slutbetyg i augusti 1997. Av

de 12 procent som saknade slutbetyg förväntades hälften genomgå

prövning den närmaste tiden för att kunna få ut sitt slutbetyg eller

beviljas förlängd undervisning för att kunna avsluta sina studier. Bland

eleverna med de nya slutbetygen hade 83 procent av eleverna på

nationella program grundläggande högskolebehörighet. Andelen var

högst på naturvetenskapsprogrammet med 91 procent.

Vad gäller kursbetygen i alla kärnämnes- och tre karaktärsämneskurser

samt betyget i specialarbete på nationella program vårterminen 1997

visar undersökningen sammantaget att betygen har förbättrats jämfört

med efter fem terminer höstterminen 1996. Av alla betyg i

kärnämneskurser var 96 procent minst godkända.

Framför allt lyckades eleverna på programmen med yrkesämnen bra i

karaktärsämneskurserna, samtidigt som det var just dessa som hade högst

andel icke-godkända betyg i kärnämnen.

En världsomspännande undersökning inom TIMSS inriktar sig på

elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap efter avslutade studier

i gymnasieskolan. I denna undersökning deltog 21 länder, varav åtta

uppfyllt de centralt fastställda kriterierna för deltagande och urval.

Studien omfattade samtliga avgångsklasser i gymnasieskolan och visar

att svenska elever presterar ett mycket högt resultat på det gemensamma

provet i matematik och naturvetenskap. Sverige har tillsammans med

Schweiz och Nya Zeeland en tätposition både i matematik och

naturvetenskap.

Enligt Skolverkets tillståndsbeskrivning år 1997 framgår att intresset

från skolhuvudmännens sida att följa upp elevernas betyg i

gymnasieskolan fortfarande är lågt. I ca 30 procent av kommuner med

minst fem gymnasieprogram vill den ansvariga styrelsen/nämnden ha

redovisningar av resultaten på nationella prov samt betyg. I 57

kommuner har beslut fattats om att de nationella proven för

gymnasieskolan skall användas. I ett fåtal kommuner finns former av

organiserat samarbete mellan lärargrupper på olika gymnasieskolor inom

kommunen eller med lärargrupper vid andra kommuners gymnasieskolor

kring kunskapsbedömning och betygsättning.

På många gymnasieskolor har man återkommande samtal (ofta

benämnda utvecklingssamtal) med eleverna. Vanligast är att

utvecklingssamtal hålls en gång per termin. Vid 12 av de 60

gymnasieskolorna gavs eleverna s.k. omdömen på kurser som ännu inte

avslutats som komplement till samlat betygsdokument.

Elevernas bedömning och föräldrarnas förtroende

Enligt en undersökning som Skolverket gjort våren 1997 har eleverna en

positiv inställning till skolan och skulle inte välja att arbeta om de fick ett

arbete. 75 procent anser att det är lagom krav som ställs på dem medan

tolv procent tycker det är för höga krav. Större delen anser att lärarna har

tillräckliga kunskaper i och är engagerade i de ämnen de undervisar.

Knappt hälften anser att lärarna bryr sig om vad eleverna tycker och en

fjärdedel att lärarna använder sig av det eleverna lärt sig utanför skolan.

Det senare är något högre på naturvetenskaps- och

samhällsvetenskapsprogrammen. 1/3 av eleverna har förtroende för de

flesta av sina lärare och lika stor andel för några få lärare. Ungefär

hälften av eleverna anser att arbetssättet för det mesta är bra i de flesta

ämnen medan bara 1/3 anser att informationen om betyg är tydlig.

Tillfrågade föräldrar om deras förtroende för arbetet i gymnasieskolan

besvaras med att 42 procent har stort och 37 procent ganska stort

förtroende.

Individuellt program

Individuellt program skall erbjudas elever som inte tagits in på ett

nationellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad

utbildning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt

program dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan.

Detta var en smärre minskning i förhållande till hösten 1996 och hösten

1995. Det individuella programmet syftar främst till att stimulera till

vidare studier på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del.

Drygt en tredjedel av eleverna som hösten 1995 fanns på individuellt

program gick på ett nationellt program hösten 1996. En andel som i stort

är jämbördig med förhållandena tidigare år.

Jämställdhet

Gymnasieskolans utbud bör attrahera ungdomar bl.a. så att en jämnare

könsfördelning uppnås. Fortfarande varierar dock könsfördelningen

mycket kraftigt mellan de olika programmen. På de nationella

programmen varierar andelen flickor från 85,2 procent på

omvårdnadsprogrammet till endast 1,4 procent på elprogrammet. Endast

sex program, nämligen estetiskt, handels- och administrations-, hotell

och restaurang-, livsmedels-, medie- samt naturbruksprogrammen har en

relativt jämn könsfördelning. I utvecklingsplanen för förskola, skola och

vuxenutbildning (Skr.1996/97:112) föreslog regeringen att ett tekniskt

program förs in i gymnasieskolans utbud av nationella program. Ett nytt

teknikinriktat program som skall fånga upp intressen inom bl.a. biokemi,

miljöteknik och informationsteknik förväntas i högre grad komma att

tilltala flickor.

Elever med behov av särskilt stöd

Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov

av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en

faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad

uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det

nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet.

Skolverkets tillståndsbeskrivning 1997 genomfördes under hösten år

1997 i form av intervjuer med kommunernas förvaltningschefer för

gymnasieutbildning, samt med 60 rektorer för grundskolor med årskurs

7 9 och 60 rektorer för gymnasieskolor. 70 procent av kommunerna

uppgav att andelen elever som är i behov av särskilt stöd har ökat. Cirka

hälften av 60 gymnasieskolor kan inte alls eller endast delvis klara av att

ge elever med behov av särskilt stöd den hjälp de är berättigade till.

Nästan alla skolor upprättar åtgärdsprogram, 90 procent år 1997 mot

endast 34 procent år 1995. Gymnasieskolorna tog ofta upp problemen

med elever som hade för dåliga förkunskaper då de kommer till

gymnasieskolan. Enligt en elevundersökning Skolverket gjorde våren

1997 uppger 39 procent av tillfrågade elever att deras möjligheter att få

det stöd de behöver är ganska bra.

Prestationer

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste

sex läsåren.

Tabell 7.10 Elevutvecklingen under åren 1993 1997

År

Gymnasieskolan

Kommunala

Landstingskom.

Fristående

totalt

skolor

skolor

skolor

1993

313 662

281 216

 26 876

5 570

1994

309 952

279 509

 24 375

6 068

1995

312 375

284 484

 20 691

7 200

1996

309 661

283 462

 17 886

8 313

1997

312 936

286 576

 16 781

9 579

Ungefär 2 200 elever med funktionshinder gick i gymnasieskolan läsåret

1996/97, varav 531 studerade vid riksgymnasierna för

döva/hörselskadade respektive för svårt rörelsehindrade.

Intresset inför hösten 1997 för de 16 nationella programmen varierar,

störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (23,4 procent av antalet

förstahandssökande) resp. naturvetenskapsprogrammet (20,8 procent)

följt av hotell- och restaurangprogrammet (6,9 procent) och estetiska

programmet (6,2 procent). Lägst andel sökande hade

livsmedelsprogrammet (0,9 procent) och energiprogrammet (0,8

procent). Specialutformade program var det sjunde mest populära (4,5

procent) sökalternativet.

Lokal gren

Styrelsen för kommunens gymnasieskola får besluta att inrätta lokala

grenar för att tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov

som de nationellt fastställda programmen och grenarna inte tillgodoser.

En lokal gren kan omfatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på

programmet.

Omfattningen av inrättade lokala grenar har ökat kraftigt sedan

möjligheten infördes i den nya gymnasieskolan. Enligt första uppgift som

avser hösten 1994 anordnades det 169 lokala grenar mot 547 hösten

1996. Lokala grenar skall fr.o.m. hösten 1998 endast vara avsedda för

den egna kommunens eller samverkansområdets elever. En lokal gren

kan dock få vara riksrekryterande enligt beslut av regeringen om

utbildningen har ett riksintresse.

Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 50 lokala grenar. Av

antalet kontinuerligt inkommande ansökningar kan ett fortsatt intresse för

riksrekrytering för lokal gren noteras.

Specialutformade program

Specialutformade program är avsedda att ge en utbildningsinriktning som

inte tillgodoses inom de nationella programmen, men som är likvärdig

med dessa. Samma kärnämneskurser som på nationellt program skall

ingå i specialutformade program. Därutöver kan också lokalt fastställda

kurser ingå. Intresset för att inrätta specialutformade program har ökat.

Således anordnades hösten 1997 sådant program i 111 kommuner, en

ökning från 102 kommuner.

Kostnader

Totalkostnaden för utbildningen i gymnasieskolor med kommun eller

landsting som huvudman har i löpande priser varit i stort sett oförändrad

mellan åren 1995 och 1996 och uppgick till 19,1 miljarder kronor. Per

elev har däremot kostnaderna ökat något. Kostnaden per elev i enbart

kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingsdriven

gymnasieskola vilket kan förklaras med faktorer som skolstorlek och

programutbud. Under perioden 1991 1996 har lokalytan per elev

minskat från 21 till 17 kvadratmeter, huvudsakligen beroende på ökat

elevantal. Antalet lärare läsåret 1997/98 var 28 460 varav 677 var

lektorer. Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 055 lärare vilket ger

13,6 elever per lärare. Motsvarande tal för 1991 var 13.

Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan skiljer

sig åt, främst beroende på att olika kombinationer av nationella program

erbjuds.

Tabell 7.11 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan

åren 1995 och 1996 (löpande priser)

Huvudman År 1995 År 1996

kommuner/ Totalt Därav Totalt Därav

landsting Undervis- Lokaler, Undervis-

Lokaler

 ning Inventarier ning Inventarier

Samtliga

 Totalt, mkr 19 100 7 685 5045 19 108 7968 5 154

 Andel (%) 100 40,2 26,4 100 41,4 26,9

 Kostnad

 per elev, kr 60 800 25 300 16 600 63 000 26 300 17 000

Kommun

 Totalt, mkr 17 247 7 685 4 462 17 314 7 335 4 611

 Andel (%) 100 44,6 25,9 100 42,4 26,6

 Kostnad

 per elev, kr 60 850 24 800 15 800 60 900 25 800 16 200

Landsting

 Totalt, mkr 1 876 693 584 1 793 532 543

 Andel (%) 100 36,9 31,1 100 35,3 30,3

 Kostnad

 per elev, kr 89 000 32 900 27 700 100 400 35 400 30 400

7.2.3 Särskolan

Nationella mål

Särskolan omfattar den obligatoriska särskolan (grundsärskola och

träningsskola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och

individuella program). Utbildningen syftar till att ge utvecklingsstörda

barn och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning

som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och

gymnasieskolan. Läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet (Lpo

94) och de frivilliga skolformerna (Lpf 94) omfattar även särskolan.

Eleverna i den obligatoriska särskolan har nio års skolplikt. Därutöver

har de rätt till ett tionde, frivilligt skolår. I gymnasiesärskolan erbjuds en

fyraårig utbildning. Programmål har fastställts för gymnasiesärskolans

nationella program. Kursplaner har fastställts för hela särskolan.

Måluppfyllelse och kvalitet

En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda

förutsättningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för

vuxenlivet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan

eleverna. Många har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder.

Det finns stora svårigheter att mäta måluppfyllelsen. Uppföljningar och

utvärderingar förekommer endast i en fjärdedel av kommunerna och rör

då organisatoriska frågor, ekonomi samt ökningen av antalet elever.

Mycket få uppföljningar/utvärderingar rör det inre arbetet och

kvalitetsfrågor.

Huvudmannaskapet för särskolan skulle enligt riksdagsbeslut överföras

från landstingen till kommunerna före utgången av år 1995. Reformen

har i hög grad mottagits positivt. Allt fler kommuner har startat egen

särskola, vilket bl.a. medfört att elevernas resväg kortats, samverkan med

andra skolformer underlättats och föräldrarna har fått ökat inflytande.

Prestationer och kostnader

Särskolan omfattade totalt ca 15 000 elever höstterminen 1997.

Tabell 7.12 Särskolans elever

Läsår

Grundsärskolan

Träningsskolan

Gymnasiesär-

skolan

1992/93

5 287

2 942

3 649

1993/94

5 516

3 107

3 777

1994/95

5 915

3 181

3 754

1995/96

6 172

3 371

3 864

1996/97

6 385

3 487

4 050

1997/98

7 101

3 609

4 322

I grundsärskolan och träningsskolan har det sammanlagda antalet elever

sedan läsåret 1992/93 ökat med ca 30 procent. Fortfarande rör sig

emellertid inskrivningen i särskolan om en procent av det totala antalet

elever i dessa åldrar. Elevantalet i gymnasiesärskolan har sedan läsåret

1992/93 ökat med nära 20 procent.

Av de 4 300 eleverna i gymnasiesärskolan går 2 000 elever på

nationella/specialutformade program och 2 300 elever på individuella.

Andelen elever i obligatoriska särskolan integrerade i den vanliga

grundskolan är 13 procent, i gymnasieskolan är andelen integrerade

gymnasiesärskoleelever två procent.

Diagram 7.4 Utvecklingen av elevantalet i särskolan i förhållande till

elevantalet i grundskolan och gymnasieskolan

Finns i den tryckta versionen

Elevökningen i särskolan beror delvis på att skolformen idag är mer

accepterad. Den ökade närheten som kommunaliseringen bidragit till har

även lett till elevökningar. Dessutom ligger målen i grundskolans

kursplaner på en sådan nivå att lindrigt utvecklingsstörda inte klarar att

nå dem. En del mindre orter har också startat egna särskolor, vilket

bidragit till elevökningar i dessa kommuner. Bedömningarna och

besluten om mottagande i särskolan är enligt Skolverkets utvärdering av

skiftande karaktär. Resultatet visar vidare att kompetensen generellt sett

inte minskat efter det ändrade huvudmannaskapet. Ett rekryteringsbehov

kommer emellertid snart att uppstå, varvid svårigheter väntas att skaffa

kompetent personal.

Fram t.o.m. läsåret 1999/2000 pågår försöksverksamhet enligt lagen

(1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över

utvecklingsstörda barns skolgång. Bestämmelserna innebär att om

vårdnadshavare inte medger att ett utvecklingsstört barn får sin skolgång

i den obligatoriska särskolan, skall barnet tas emot i grundskolan. Hösten

1997 har föräldrar till ca 430 elever låtit sina barn gå i grundskolan i

stället för i särskolan.

Hösten 1997 tjänstgjorde ca 4 900 lärare i särskolan, vilka omräknat

till heltidstjänster gör ca 3 400. Av särskolans lärarpersonal har

93 procent pedagogisk utbildning.

Kostnaden år 1996 för den offentligt anordnade särskolan uppgick till

2,6 miljarder kronor, vari ingår ersättningar till landsting och fristående

skolor (105 miljoner kronor). Den genomsnittliga kostnaden per elev var

214 200 kr. Kommunernas kostnad för särskolan avsåg till 70 procent

den obligatoriska särskolan och resterande del avsåg gymnasiesärskolan.

Särskolans elevgrupp är mycket heterogen och därför kan kostnaderna

per elev variera kraftigt. Undervisningskostnaderna var för både den

obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan den största delkostnaden

och ungefär lika stor i båda fallen. Lokalkostnaden, som är den näst

största delkostnaden, är däremot betydligt högre i gymnasiesärskolan.

Det är svårt att göra kostnadsjämförelser bakåt i tiden eftersom

kostnadsuppgifterna kan innehålla investerings- eller

avvecklingskostnader som beror på huvudmannaskapsförändringen.

7.3 Vuxenutbildning

Nationella mål för det offentliga skolväsendet för vuxna

Kommunal vuxenutbildning (komvux), innehåller tre olika nivåer:

1. Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och

färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och

till att lägga en grund för fortsatta studier.

2. Genom den gymnasiala vuxenutbildningen kan vuxna få kunskaper

och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i

gymnasieskolan.

3. Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder

till en ny nivå inom deras yrke eller till nytt yrke.

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för

utvecklingsstörda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter

motsvarande dem som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och

på nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskolan.

Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända

invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det

svenska samhället. De nationella målen för vuxenutbildningen anges i

skollagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna

(Lpf 94) och i vissa fall i programmål och kursplaner. I timplaner anges

riktvärden för undervisningens omfattning.

Kunskapslyftet

Kunskapslyftet inleddes den 1 juli 1997 och är en femårig satsning på

vuxenutbildning. Det är ett gemensamt åtagande för staten och

kommunerna. Kommunerna får särskilda statsbidrag för den utökade

vuxenutbildningen på gymnasienivå som följer av kunskapslyftet.

Kommunerna ges huvudansvaret och stor frihet att själva välja hur det

lokala kunskapslyftet organiseras och genomförs. Målet för

kunskapslyftet är att, genom utökad och breddad gymnasial

vuxenutbildning, åstadkomma en kraftig höjning av utbildningsnivån för

i första hand arbetslösa vuxna, som saknar treårig gymnasiekompetens

(prop. 1995/96:222). Kunskapslyftet skall bidra till förnyelse och

omställning i arbetslivet och ligga till grund för en reformering av

vuxenutbildningen. Det utgör starten på ett utvecklingsarbete, som efter

femårsperioden skall övergå i ett nytt system för vuxenutbildningen med

utökat kommunalt ansvar i reformarbetet.

7.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Grundläggande vuxenutbildning

Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare

som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning, får

tillgång till det. Kommunerna skall verka aktivt för att nå dem i

kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera

dem att delta.

Inom ramen för kunskapslyftet har regeringen avsatt medel

motsvarande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande

vuxenutbildning. Regeringen har fastställt den turordning, enligt vilken

kommuner kan komma i fråga för statligt stöd till grundläggande

vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades till 111 kommuner för

höstterminen 1997. För att få del av dessa medel skall en kommun först

med egna medel finansiera en utökning (tio procent) av tidigare års

omfattning av grundläggande vuxenutbildning.

Gymnasial vuxenutbildning

Kommunerna skall erbjuda gymnasial vuxenutbildning och sträva efter

att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt svarar mot

individens efterfrågan och behov. Kommuninvånarna är behöriga att

delta i komvux fr.o.m. andra halvåret det år de fyller 20 år.

Utav dem som deltog i kunskapslyftet hösten 1997 på gymnasial nivå

hade 66 procent en utbildning motsvarande högst 2-årig

gymnasieutbildning. Detta är en lägre utbildningsnivå i förhållande till

den genomsnittliga utbildningsbakgrunden för dem som deltog i

kommunal vuxenutbildning läsåret 1996/97 där motsvarande andel

uppgick till 51 procent.

Tabell 7.13 Antal kursdeltagare1 i komvux på olika nivåer

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Grundläggande vuxenutbildning

 varav studerande på kvällstid

159 880

 16 387

152 628

 16 124

153 307

 15 305

Gymnasial vuxenutbildning

 varav studerande på kvällstid

710 225

 123 044

814 297

132 786

971 082

136 296

Påbyggnadsutbildning

 varav studerande på kvällstid

50 047

 2 401

48 317

 1 981

89 958

 1 451

Samtliga nivåer

920 152

1 015 242

1 214 347

1 Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs hon eller han deltar i.

Källa: Skolverket

Stöd till elever i komvux

Vuxenstuderanden med funktionshinder har rätt till en utbildning som är

likvärdig med den för övriga studerande. Det finns dock tecken på att

vuxenstuderande med funktionshinder möter betydande svårigheter när

de vill studera i vuxenutbildning. Det kan gälla t.ex. skollokaler som inte

är handikappanpassade eller brist på tolkar för döva.

Kunskapslyftskommittén (U1995:09) har därför fått tilläggsdirektiv (dir.

1997:104) för att utreda situationen för studerande med funktionshinder

inom alla former av vuxenutbildning. Uppdraget skall redovisas den

1 april 1999.

Komvuxstudier på kvällstid

Andelen kursdeltagare som studerar på kvällstid har de tre senaste

läsåren varit relativt stabil i grundläggande vuxenutbildning medan

andelen kursdeltagare i gymnasial vuxenutbildning har minskat under de

tre senaste läsåren. Andelen undervisningsgrupper som var förlagda till

kvällstid har minskat från 25 procent läsåret 1991/92 till tolv procent

läsåret 1996/97. Samma tendens finns vad gäller andelen studerande på

kvällstid i påbyggnadsutbildningar .

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare har mätts i oktober åren 1993 1996. Antalet

tjänstgörande lärare i oktober 1996 uppgick till ca 10 500 personer, varav

ungefär 57 procent är kvinnor. Omräknat till heltidstjänster fanns det

närmare 6 000 lärare i komvux. Jämfört med föregående läsår har antalet

lärare omräknat till heltidstjänster ökat med 8,6 procent. Samtidigt ökade

även antalet elever omräknat till heltidsstuderande med 22 procent. Detta

har lett till att lärartätheten i komvux, uttryckt som antalet lärare

(heltidstjänster) per 100 heltidsstuderande har minskat från 5,6 procent

läsåret 1995/96 till 5,0 procent läsåret 1996/97. Skolverket anger att

lärartätheten kan vara något underskattad eftersom vissa kommuner har

anlitat andra anordnare av komvux i större utsträckning än tidigare.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning varierar något under

tidsperioden men ligger runt 85 procent.

Resultat och studieavbrott

Tabell 7.14 Kursdeltagare som slutfört, avbrutit eller fortsätter

utbildningen i grundläggande och gymnasial vuxenutbildning och

påbyggnadsutbildning

Andel (procent)

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Andel kursdeltagare som slutfört kurs

grundläggande vuxenutbildning

gymnasial vuxenutbildning

påbyggnadsutbildning

54,0

75,6

81,9

55,1

77,0

82,3

54,0

77,3

80,2

Andel kursdeltagare som avbrutit kurs

grundläggande vuxenutbildning

gymnasial vuxenutbildning

påbyggnadsutbildning

23,7

16,1

8,2

24,9

15,9

8,3

25,0

16,5

8,2

Andel kursdeltagare som fortsätter nästa läsår

grundläggande vuxenutbildning

gymnasial vuxenutbildning

påbyggnadsutbildning

22,4

8,3

9,9

20,0

7,1

9,4

21,0

6,2

11,6

Antal kursdeltagare totalt

 920 152

1 015 242

1 214 347

Källa: Skolverket

Andelen kursdeltagare som fullföljt utbildningen har ökat under de tre

senaste läsåren på gymnasial nivå medan andelen kursavbrott håller en

oförändrad nivå runt 16 procent. Som kursavbrott räknas även när

kursdeltagare byter kurs därför att de påbörjat en kurs på för hög eller för

låg nivå i förhållande till sina förkunskaper.

I gymnasial vuxenutbildning fick de flesta eleverna under läsåret

1994/95 betyg enligt det nya målrelaterade systemet. Läsåren 1995/96

och 1996/97 gällde det i princip alla. Liksom i grund- och

gymnasieskolan hade kvinnor i genomsnitt något högre betyg än män.

Bland de kursdeltagare i gymnasial vuxenutbildning som slutförde kurser

under de tre senaste läsåren och fick målrelaterade betyg uppvisade män

och kvinnor följande studieresultat:

Tabell 7.15 Betyg i slutförda kurser i gymnasial vuxenutbildning

Andel (procent)

1994/95

totalt

1995/96

totalt

1996/97

totalt

varav

män

kvinnor

Icke godkänd

 6,3

 6,4

 7,4

 10,1

 6,1

Godkänd

 46,3

 42,4

 40,0

 42,6

 38,7

Väl godkänd

 36,3

 38,4

 38,5

 34,6

 40,4

Mycket väl godkänd

 11,2

 12,8

 14,1

 12,7

 14,8

Källa: Skolverket

Prestationer

Antal elever och kursdeltagare i komvux mäts vid två tillfällen per år.

För att undvika dubbelräkning i statistiken för komvux har elever som

studerar på flera olika nivåer under läsåret förts till den nivå där de

studerar flest timmar. Redovisning av resultat för kunskapslyftet

påverkar endast resultatet vad gäller hösten 1997 och påverkar inte

resultatet vad gäller läsåret 1996/97.

Tabell 7.16 Antal kommuner och landsting som anordnat komvux på olika

nivåer

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Grundläggande vuxenutbildning

275

266

265

Gymnasial vuxenutbildning

276

278

280

Påbyggnadsutbildning

135

120

172

Minst en av nivåerna

280

279

282

Källa: Skolverket

Skolverket beskriver i sin rapport över verksamhetsuppföljningen för

hösten 1997 att samtliga kommuner anordnar gymnasial vuxenutbildning

inom kunskapslyftet. Utbildningen bedrivs i kommunal regi inom egen

(70 procent) eller annan kommuns komvux eller landsting (12 procent)

eller av annan anordnare än kommun eller landsting (18 procent).

Tabell 7.17 Elever1 i komvux på olika nivåer

Antal elever, andel män och kvinnor i procent

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

varav

män kvinnor

Grundläggande vuxenutbildning

48 460

47 643

47 422

36

64

Gymnasial vuxenutbildning

140 868

140 868

177 732

34

66

Påbyggnadsutbildning

12 177

6 563

11 974

44

56

Samtliga nivåer

195 891

211 040

237 128

35

65

1 En elev är en fysisk person som läser en eller flera kurser

Källa: Skolverket

Om antalet elever räknas om till heltidsstuderande blir det 93 216 år

1994, 101 994 år 1995 och 107 694 år 1996 vilket motsvarar en ökning

på 15 procent från år 1994 till 1996.

Av de sammanlagt 185 000 elever som rapporteras som studerande

inom gymnasial vuxenutbildning hösten 1997 var 106 600 antagna inom

kunskapslyftet. Detta motsvarar ca 94 000 heltidsplatser. 67 procent av

de antagna inom kunskapslyftet var kvinnor.

Det framgår av tabell 8.10 att nivån på den grundläggande

vuxenutbildningen är i det närmaste konstant över tiden medan den

gymnasiala vuxenutbildningen och särskilt påbyggnadsutbildningen ökat

i omfattning igen läsåret 1996/97 efter att i det närmaste halverats året

före. Ökningen av påbyggnadsutbildningen är mellan läsåren 1995/96

och 1996/97 ca 80 procent. Därmed har nivån från läsåret 1994/95 nästan

återställts. Den procentuella andelen av befolkningen i åldern 20 64 år

som finns i komvux har under en fyraårsperiod ökat från 3,5 procent

(läsåret 1993/94) till 4,6 procent (läsåret 1996/97).

Den gymnasiala vuxenutbildningens ökande omfattning kan förklaras

av att gymnasieskolan, som den gymnasiala vuxenutbildningen svarar

mot, har förlängts till tre år. Ökningen beror även på att ett stort antal

platser har finansierats av staten genom extra statsbidrag för

utbildningsåtgärder mot arbetslösheten och kunskapslyftet. Den

gymnasiala vuxenutbildningens andel av komvux (andel kursdeltagare

1993/94 jämfört med 1996/97) har ökat från 69 procent till 80 procent på

fyra år.

Antalet extra platser som ianspråktagits för utbildningsåtgärder mot

arbetslösheten och utbyggnaden av den kommunala vuxenutbildningen

inom kunskapslyftet (fr.o.m höstterminen 1997) har ökat de senaste

läsåren.

Tabell 7.18 Antal helårsstudieplatser finansierade av staten

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Höstterminen

1997

Antal helårsplatser

26 800

38 000

59 900

99 900

Källa: Skolverket

Med det statsbidrag som ges till kommunerna i kunskapslyftet följer ett

volymkrav som består av dels den andel gymnasial vuxenutbildning

kommunen själv skall bekosta, dels den andel statsbidraget skall täcka.

Av Skolverkets redovisning för hösten 1997 (avseende samtliga

kommuner) framgår att volymen kommunal vuxenutbildning som

anordnas i stort sett motsvarar det volymkrav som ställts på kommunerna

för hösten 1997.

Kostnader

Den totala kostnaden för komvux år 1996 uppgick till drygt 3,8 miljarder

kronor varav 90 procent för verksamhet i kommunal regi och tio procent

i landstingsregi. Enligt Skolverket har den totala kostnaden för den

kommunala vuxenutbildningen ökat mellan åren 1995 och 1996 med ca

15 procent i fasta priser. En förklaring till detta är att kommunerna sedan

hösten 1993 har fått extra statsbidrag för utbildningsåtgärder avsedda att

motverka arbetslösheten. Statsbidraget finansierade åren 1994 och 1995

20 procent av de totala kostnaderna för komvux och uppgick år 1996 till

nästan 30 procent. Den totala kostnaden per elev (omräknat till

heltidsstuderande) var år 1996 för grundläggande vuxenutbildning

34 400 kronor och för gymnasial vuxenutbildning och

påbyggnadsutbildning 30 400 kronor. Kommunernas

genomsnittskostnader varierar med invånarantalet. Genomgående har

storstäder lägre kostnader än övriga. Glesbygdskommunerna har de

högsta genomsnittliga kostnaderna.

7.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och

träningsskolenivån. Elevantalet procentuellt sett har dock ökat mest

under de två senaste åren på gymnasiesärskolenivå. I särvux är bara ca

15 procent av det totala elevantalet på gymnasial nivå. Detta kan

jämföras med den del av särskolan som har en motsvarighet i särvux, där

andelen elever i gymnasiesärskolan är nästan dubbelt så hög. Det antal

timmar som en elev i medeltal studerar per vecka (elevtimmar) uppgick

bara till 2,2 år 1997 vilket är samma antal som år 1996 men något högre

än år 1995 då motsvarande uppgick till 2,0.

Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och

studieavbrott.

Prestationer

Hösten 1997 anordnade 217 kommuner särvux (9 kommuner i form av 3

kommunalförbund). Eleverna var bosatta i 248 kommuner. Sex procent

av eleverna var bosatta i en annan kommun än där skolan var belägen.

Skolverket har nyligen genomfört en enkät till landets samtliga

kommuner om bl.a. särvux. Av svaren framgår det att var fjärde kommun

(68 kommuner) inte kan erbjuda alla som vill ha en plats i särvux. Detta

innebär att fler än 500 elever väntar på utbildningsplats vilket motsvarar ca

13 procent av de studerande i särvux läsåret 1996/97. Det framgår också att

var femte kommun (54 kommuner) inte informerar om särvux.

Tabell 7.19 Antal elever i särvux på olika nivåer

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

Träningsskolenivå

1 430

1 448

1 442

1 494

Grundsärskolenivå

1 733

1 873

2 066

1 918

Gymnasiesärskolenivå

 208

 299

 389

 585

Samtliga nivåer

3 371

3 620

3 897

3 997

Källa: Skolverket

Elevantalet inom särvux har ökat inom alla nivåer de senaste tre läsåren.

Ökningen mellan 1996 och 1997 är tre procent. Den största relativa

ökningen av antalet elever finns inom gymnasiesärskolan där antalet mer

än fördubblades mellan 1994/95 och 1997/98. Enligt Skolverket har var

tredje kommun (93 kommuner) tagit mot fler elever de tre senaste åren.

Kostnader

Kostnaden för särvux uppgick till 90 miljoner kronor år 1996. Räknat per

genomsnittsstuderande var kostnaden 24 800 kronor. Av den totala

kostnaden utgör undervisningskostnaden två tredjedelar.

Undervisningskostnaden per elev varierar dock avsevärt mellan

kommunerna. Storstäderna har högst kostnader medan

glesbygdskommunerna har de lägsta kostnaderna.

Antalet tjänstgörande lärare i särvux i oktober 1996 var 414, varav

80 procent var kvinnor. Omkring 90 procent av lärarna har en pedagogisk

utbildning. Lärartätheten per 100 elever var 5,5 i oktober 1996, en

minskning med ca nio procent i förhållande till samma mättidpunkt året

före. Lärartätheten i särvux kan inte jämföras med lärartätheten i andra

skolformer, eftersom eleverna undervisas i mindre grupper och får färre

antal undervisningstimmar per vecka.

7.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar

grundläggande kunskaper i svenska språket fr.o.m. andra halvåret det år

de fyller sexton. Eleverna kan börja och sluta utbildningen när som helst

under året. Undervisning för en elev med rätt till sfi skall enligt skollagen

finnas att tillgå så snart som möjligt. Om det inte finns särskilda skäl

skall undervisningen kunna påbörjas inom tre månader. Riktvärdet för

undervisningens omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under-

eller överskridas beroende på hur mycket undervisning eleven behöver

för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Betyg skall

ges när eleven avslutar kursen. Som hjälp vid betygssättningen finns

fr.o.m. hösten 1996 ett nationellt prov i sfi. Eftersom eleven börjar

studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för

utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att

bedöma resultaten i sfi måste därför en grupp elever som börjat under

samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod .

Tabell 7.20 Studieresultat i sfi

Studieresultat t.o.m. läsåret

1995/96 för

1996/97 för:

nybörjare läs-

året 1993/94

nybörjare läs-

året 1994/95

nybörjare läs-

året 1995/96

nybörjare läs-

året 1996/97

Avslutat med sfi-nivå

48%

44%

32%

17%

Avslutat utan sfi-nivå

7%

10%

6%

2%

Avbrutit utbildningen

35%

35%

39%

23%

Fortsätter utbildningen

10%

11%

23%

58%

Källa: Skolverket

Prestationer och kostnader

Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till

komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på annan

anordnare som t.ex. studieförbund, folkhögskola eller privata

utbildningsanordnare. En rektor inom det offentliga skolväsendet är dock

alltid ansvarig för ledningen av utbildningen.

Tabell 7.21 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal

elever

Läsår

Studieanordnare

Antal

kommuner

Antal studie-

anordnare

Antal

elever

Andel

kvinnor

Andel

män

1994/95 totalt

277

310

61 017

51,6%

48,4%

Kommun

255

262

53 092

Studieförbund

24

29

5 169

Annan

16

19

2 756

1995/96 totalt

276

309

51 486

55,3%

44,7%

Kommun

259

267

45 995

Studieförbund

18

20

2 796

Annan

19

22

2 695

1996/97 totalt

268

306

41 134

59,4%

40,6%

Kommun

255

273

37 550

Studieförbund

12

14

1 521

Annan

13

19

2 063

Källa: Skolverket

Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort

antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade.

Därefter har elevantalet minskat med ca 33 procent. Andelen kvinnor har

ökat de senaste åren och uppgick till nära 60% under läsåret 1996/97.

Antalet tjänstgörande lärare i sfi var under mätveckan i oktober 1 500.

Andelen kvinnliga lärare håller sig konstant runt 85%.

Omräknat till heltidstjänster var antalet lärare ca 1 150. Antalet

heltidstjänster har minskat med ca 280 jämfört med oktober 1996.

Antalet elever har relativt sett dock inte minskat lika mycket vilket

innebär att lärartätheten minskat från 5,7 till 5,2 lärare per 100 elever.

Tabell 7.22 Antal lärare i sfi

Läsår

utbildningsanordnare

Antal lärare

Andel med pedagogisk

utbildning

Andel

kvinnor

Andel

 män

1994/95 totalt

2 316

70,5%

84,2%

15,8%

Kommun

2 055

72,4%

Annan

 294

56,0%

1995/96 totalt

2 364

77,3%

85,6%

14,4%

Kommun

2 153

79,1%

Annan

 211

56,2%

1996/97 totalt

1 812

82,3%

84,8%

15,2%

Kommun

1 664

84,4%

Annan

 148

58,8%

1997/98 totalt

1 495

82,1%

Källa: Skolverket

Andelen lärare inom sfi med pedagogisk utbildning är något lägre än

andelen inom övrig vuxenutbildning och den är betydligt lägre i

verksamhet som har lagts ut på annan anordnare än kommun.

Kommunernas totala kostnader för sfi uppgick till 711 miljoner kronor

under år 1996. Det är 233 miljoner kronor lägre än år 1995 i löpande

priser. I fasta priser motsvarar det en kostnadsminskning på 25 procent.

8 Flyktingmottagande

Nationella mål

Målet för regeringens integrationspolitik är ett samhälle där alla behand-

las likvärdigt oavsett ursprung och bakgrund. För att nyanlända skydds-

behövande skall kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är det

viktigt att de så snart som möjligt får en god grund för det fortsatta livet i

Sverige. Samhällets samlade insatser under introduktionsperioden skall

därför syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt bli

delaktig i samhällslivet.

Måluppfyllelse och kvalitet

Utvärdering av flyktingmottagandet

Invandrarverket har tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen, Skolver-

ket, Socialstyrelsen och Svenska Kommunförbundet genomfört en utvär-

dering av det svenska flyktingmottagandet åren 1991 1996 i rapporten

"Individuell mångfald". Utvärderingen visar bl.a. att flyktingarna haft

svårigheter att bli självförsörjande efter introduktionstiden. Vidare har

det framkommit att kommunerna inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till de

nyanländas individuella förutsättningar och behov samt att hälsoaspek-

terna och barns och ungdomars situation kommit i skymundan under

introduktionen.

Ett annat problem som hänger samman med själva utformningen av

introduktionsplanerna är att planeringen ofta kommit att präglas av ett

ensidigt myndighetsperspektiv, vilket fått till följd att den enskilde inte

alltid deltagit på det sätt som är önskvärt. Vidare konstateras att sociala

nätverk är en viktigt rekryteringskanal till arbete, och att det därför är

viktigt för nyanlända flyktingar att under introduktionen få möjligheter

att etablera olika former av nätverk som kan ha betydelse för

möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden. Bl.a. föreslås att fri-

villigorganisationer ges större utrymme inom flyktingmottagandet för att

stärka flyktingarnas social nätverk. Slutligen visar utvärderingen att

kommunerna bör bli bättre på att göra återkommande kvalitativa utvärde-

ringar av resultaten av introduktionsinsatserna.

I en undersökning av 1991 års kommunplacerade flyktingar som

Svenska Kommunförbundet har gjort konstateras att 15 procent av de i

arbetsför ålder var registrerade som sysselsatta i slutet av 1994 och att

högst var tionde vid samma tillfälle verkade ha en relativ fast förankring

på arbetsmarknaden. Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet

har vidare konstaterat att av de som togs emot år 1993 hade i genomsnitt

cirka 18 procent någon form av avlönat arbete efter en

introduktionsperiod på 3,5 år. Motsvarande siffra för 1992 års mottagna

flyktingar var cirka tio procent. Av de flyktingar som togs emot under

1993 hade 63 procent uppnått sfi-nivå efter 3,5 år. Motsvarande siffra för

1992 års mottagna flyktingar var 55 procent.

Svenska för invandrare

I den utvärdering av sfi läsåret 1995/96 som gjorts på uppdrag av Skol-

verket, och som presenterades 1997, framkommer att hälften av eleverna

blivit godkända efter cirka 18 månaders studier. Detta är en förbättring

jämfört med resultaten från läsåret 1993/94 då endast 37 procent av

eleverna uppnått godkänd sfi-nivå efter i genomsnitt 18 månader.

Variationerna mellan kommuntyperna är stor med den högsta andelen

godkända i medelstora kommuner (57 procent) och den lägsta i

storstäderna (27 procent). Tendensen är att resultaten blir bättre ju

mindre kommunen är och ju mindre volymen på sfi-undervisningen är.

Erfarenheter har dock visat att man behöver ett visst elevunderlag för att

få bra sammansättning på grupperna för att kunna bedriva en

ändamålsenlig svenskundervisning. Bland alla elever som blivit

godkända hade 77 procent klarat av utbildningen på kortare tid än de

stipulerade 525 timmarna.

Vidare framkommer i utvärderingen att det finns samverkansproblem i

organisationen av sfi. Det betonas bl.a. att samverkan mellan olika för-

valtningar inom kommunen och mellan kommunen och arbetsförmed-

lingen måste fungera bättre, om man skall kunna uppnå en effektiv sfi-

undervisning. Utvärderingen slår också fast att det är viktigt att eleverna

ges möjligheter att prata svenska utanför klassrummet genom t.ex. prak-

tik. För att praktiken skall kunna underlätta språkinlärningen är det vik-

tigt att den genomförs i en språkutvecklande miljö. Det framkommer

även att elever med kort skolgång i högre grad behöver lärare med for-

mell ämneskompetens i svenska som andraspråk.

Problemet med långa väntetider har mer eller mindre försvunnit, då 86

procent av kommunerna har åtta veckor eller kortare väntetider på

kursstart idag. Slutligen kan noteras att en del lärare är kritiska mot kurs-

planen. Bl.a. detta har föranlett att Skolverket fått i uppdrag att redovisa

behovet av förändringar av kursplanen för sfi så att den i högre grad an-

passas till varje individs förutsättningar och behov.

Förbättrad introduktion

I regeringens proposition "Sverige, framtiden och mångfalden från in-

vandrarpolitik till integrationspolitik" (prop. 1997/98:16) behandlas

behovet av förbättringar i introduktionen. Bl.a. slås fast att

introduktionen i större utsträckning bör utgå från individens behov och

förutsättningar, och i högre grad utformas tillsammans med den det berör

samt planeras och genomföras i samverkan mellan olika parter där inte

minst folkrörelserna bör kunna spela en mer framträdande roll. Det

framgår även att introduktionen bör utformas så att den kan följas upp

bättre och resultaten återföras till anordnarna. En ny myndighet föreslås

inrättas med ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får

genomslag på olika samhällsområden. I myndighetens arbetsuppgifter

skall bl.a. ingå att följa upp kommunernas introduktion för

skyddsbehövande.

Vidare poängteras i propositionen att stöd och insatser bör samlas i ett

individuellt introduktionsprogram. Introduktionsprogram för vuxna bör

innehålla svenskundervisning, praktik, orientering om svenska samhälls-

förhållanden och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en

kommun. Introduktionsprogram för barn och ungdomar bör innehålla de

insatser som behövs för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole-

verksamhet och skolverksamhet. Inom ramen för introduktionsprogram-

met bör nyanlända invandrare ges möjlighet att skaffa sig svenska kon-

takter som bl.a. kan vara av värde för att komma in på arbetsmarknaden.

Kommunerna bör i anslutning till introduktionsprogrammet uppmärk-

samma nyanlända invandrares hälsoproblem och vid behov ta initiativ till

rehabiliterande insatser.

I riktlinjer till Arbetsmarknadsverket framgår att arbetsförmedlingen

skall bistå kommunen vid utformandet av introduktionsprogram samt

prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått introduktions-

program och vidta åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. I

riktlinjer till Statens invandrarverk framgår att verkets verksamhet för

asylsökande, i de delar som är inriktade mot vistelse i Sverige, skall

utformas på så sätt att de förbereder de asylsökande på kommunernas

introduktionsprogram. Vidare skall verket ge kommunerna information

om de personer som erhållit uppehållstillstånd som kan ligga till grund

för folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan utformas och

påbörjas så snart den nyanlände kommit till kommunen.

Prestationer

Flyktingmottagandet har fluktuerat under de senaste fem åren med en

kulminering under 1994 då över 61 000 flyktingar togs emot i landets

kommuner. Merparten av dessa var flyktingar från f.d. Jugoslavien. Vise-

ringsplikt och slut på krigsförhållanden resulterade i att antalet minskade

till endast cirka 6 700 flyktingar år 1996. År 1997 ökade antalet till cirka

13 200. Under detta år kom merparten av flyktingarna från f.d. Jugosla-

vien, Irak och Iran.

Diagram 8.1 Överenskomna platser för flyktingmottagandet samt mottagna

flyktingar i landets kommuner åren 1993 1997

Finns i den tryckta versionen

Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om flyk-

tingmottagande utifrån en analys av behovet av kommunplatser. År 1994

överskred antalet mottagna flyktingar i landets kommuner de överens-

komna platserna med 11 600. Åren 1995 och 1996 fanns fler

överenskomna platser än mottagna flyktingar och 1997 överskred

återigen antalet mottagna flyktingar de överenskomna platserna.

Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand och

i dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos vänner och släktingar

under utredningstiden. Det innebär att en del kommuner som inte har nå-

gon överenskommelse med Invandrarverket ändå får ta emot flyktingar i

den mån asylsökande som redan bor i en kommun beviljas uppehållstill-

stånd. Sammanlagt tog cirka 235 kommuner emot flyktingar under år

1997, varav 130 hade överenskommelse med Invandrarverket om att ta

emot flyktingar. Antalet kommuner med överenskommelser om

flyktingmottagande har i stort sett halverats under den senaste

femårsperioden till följd av ett minskat antal flyktingar.

Kostnader

Statlig ersättning till kommunerna

Ansvaret för flyktingmottagandet är delat mellan stat och kommun.

Statens invandrarverk träffar överenskommelser med kommunerna om

flyktingmottagande och kommunerna ansvarar därefter för att ta emot

flyktingarna samt att ge dem en god introduktion i det svenska samhället.

Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret.

Statsbidragen för flyktingmottagandet utbetalas till kommunen med ett

schablonbidrag för varje mottagen flykting. De personer som omfattas av

statsbidragen är utlänningar som har överförts till Sverige med stöd av ett

särskilt regeringsbeslut, s.k. kvotflyktingar, utlänningar som har fått

uppehållstillstånd och som har tagits emot i kommunen efter att ha varit

registrerade hos Invandrarverket, andra utlänningar som har fått

uppehållstillstånd till följd av skyddsbehov eller av humanitära skäl samt

utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till

en utlänning som fått uppehållstillstånd enligt ovan. För att statsbidrag

ska utbetalas för anhöriga måste ansökan om uppehållstillstånd ha gjorts

inom två år från det att den person som han eller hon har anknytning till

först togs emot i en kommun.

För att erhålla schablonersättning måste kommunen, tillsammans med

flyktingen, upprätta en individuell introduktionsplan. Introduktionspla-

nen skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få

en bostad, en reguljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga

svenskkunskaper samt förutsättningar i övrigt för att bli delaktig i sam-

hällslivet. Schablonersättningen avser att täcka kostnader för svensk-

undervisning och försörjning för det år flyktingen tas emot och ytterli-

gare tre år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmotta-

gandet. Som komplement till schablonersättningen finns även vissa andra

ersättningsformer, avsedda att täcka kommunens kostnader för äldre,

sjuka och funktionshindrade flyktingar samt för underåriga barn som

kommit till Sverige utan vårdnadshavare. År 1997 uppgick den statliga

ersättningen för kommunernas flyktingmottagande totalt till 1,6 miljarder

kronor via ordinarie statsanslag. Därutöver har kommuner med stort

flyktingmottagande fått särskild kompensation åren 1996 och 1997 med

sammanlagt 400 miljoner kronor. Ytterligare 250 miljoner har utbetalats

under 1998 till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar un-

der åren 1991 1995.

Utöver den statliga ersättningen för flyktingmottagandet har särskilda

medel uppgående till 180 miljoner kronor avsatts 1996 1997 för lokalt

utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. För 1998 är 190 miljoner

kronor avsatta för samma ändamål. Dessa medel är inte direkt

tillgängliga eller avsedda för flyktingmottagandet.

Följande belopp har utbetalats till kommunerna under de senaste åren:

Tabell 8.1 Statsbidrag till kommunerna för flyktingmottagande

Kalenderår

 Miljarder kronor

1993

 3,2

1994

 6,8

1995

 6,0

1996

 2,7

1997

 1,6

Källa: Invandrarverket

Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för

flyktingmottagandet?

Flyktingmottagandet åren 1991, 1992 och 1993 har följts upp med av-

seende på hur väl den statliga ersättningen täckt kommunernas kostnader.

Uppföljning av 1991 och 1992 års mottagna flyktingar har genomförts av

en arbetsgrupp knuten till regeringskansliet. Kostnader för flyktingar

mottagna år 1993 har undersökts av Invandrarverket i samverkan med

Svenska Kommunförbundet. De flesta kommuner som tog emot flyk-

tingar år 1991 har fått sina kostnader ersatta. Kommunmottagandet år

1992 bedöms däremot av arbetsgruppen ha medfört ett genomsnittligt

underskott för kommunerna på 14 procent. Skillnaden i kostnadstäck-

ningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt konjunkturtillägg be-

talades ut för de flyktingar som togs emot under år 1991. För 1993 års

mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och Kommunförbundet

ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än mindre. För cirka

hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll kommunerna en extra

statlig ersättning i form av stimulansbidrag. Inräknat stimulansbidraget

bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju procent för låg ersättning

för 1993 års mottagna flyktingar. Den bakomliggande orsaken är att få

flyktingar kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Kommunernas so-

cialbidragskostnader har därför blivit större än beräknat.

År 1993 utgjorde flyktingar från Bosnien-Herzegovina merparten av

dem som togs emot i kommunerna. Av de serbokroatisk-talande flykting-

arna som togs emot detta år uppskattades cirka 22 procent vara i arbete

efter tre och ett halvt år, vilket ger en indikation på att det har varit

lättare

att integreras för denna grupp jämfört med t.ex. flyktingar från Mellan-

östern och Afrika.

Vid undersökningen av flyktingar mottagna år 1992 framgick att

framför allt storstäder och medelstora kommuner fått sämre kostnads-

täckning jämfört med mindre kommuner. Orsaken är att små kommuner i

allmänhet är utflyttningskommuner där flyktingar i vissa fall flyttat innan

schablonersättningen förbrukats. I någon mån kvarstår denna bild år

1993, men inte så markant som vid föregående uppföljning. Orsaken är

de ändrade utbetalningsregler som trädde i kraft i juni 1994 och som

bättre följer flyktingen vid en flytt. Fr.o.m. år 1996 har

utbetalningsreglerna förändrats i denna riktning ytterligare.

9 Räddningstjänst

Nationella mål

Statsmakternas mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a.

räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen

(1986:1007). I denna lagstiftning föreskrivs bl.a. vilket ansvar

kommunerna har och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras

och bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och

skadeförebyggande åtgärder samt att räddningstjänsten skall planeras och

organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid

och genomföras på ett effektivt sätt.

Statens räddningsverk har, som statlig förvaltningsmyndighet,

formulerat följande övergripande mål för räddningstjänsten.

- antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall

begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna

skall begränsas så långt som möjligt,

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad

som möjligt,

- beredskapen inför naturolyckor skall vara god,

- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas

och informeras genom radio och TV. I områden med farlig

verksamhet eller i områden med hög risk enligt de regionala mål-

och riskanalyserna skall varning utomhus kunna ges.

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun skall den 1 juli 1997 ha antagit en räddningstjänstplan

som även omfattar åtgärderna under höjd beredskap. Vid årets slut

återstod 11 kommuner. Dessa beräknas bli klara under år 1998.

Räddningsverket har utvecklat ett statistikförsörjningssystem för

räddningstjänstens lokala, regionala och centrala behov. Kommunerna

startade år 1996 med att lämna insatsrapporter för den kommunala

räddningstjänsten. Vidare bedriver Räddningsverket ett arbete med att

värdera kostnader för, och nyttan med olika åtgärder i syfte att uppnå

ökad effektivitet.

Räddningsverket bedriver ett projekt som innebär att brandbefäl

utreder bränder i byggnader och upprättar en rapport som redovisar såväl

brandorsak som brandförlopp. Under år 1997 har 210 sådana utredningar

gjorts.

Räddningsverket bedömer sammantaget, vad gäller den olycks- och

skadeförebyggande verksamheten, att det finns en förändringsvilja inom

de kommunala räddningstjänsterna, men att metoder och teknik ständigt

behöver utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten.

Räddningsverket anser att förbättringar kan åstadkommas bl.a. genom att

fortsatt utveckla brandorsaks- och brandförloppsutredningar samt genom

att ta fram system för att kunna ta till vara utredningsresultaten.

Verksamheten behöver ytterligare utvecklas bl.a. vad gäller kompetens

och förmåga att hantera ledningsuppbyggnad i en insats första skede och

att vid stora och omfattande olyckor ha en ledning med god

framförhållning.

Prestationer

Kommunala riskanalyser har genomförts vid över 220 av landets 256

räddningstjänstkommuner .

Under året har sex räddningscentraler färdigställts vilket gör att det

totala antalet ledningscentraler i landet är 90 vilket täcker

ledningsbehovet för 120 kommuner.

Sju kommuner, varav två nya under år 1997, har avtalat med

Räddningsverket om att bistå Sjöfartsverket och Kustbevakningen vid

räddningsinsatser till sjöss (sk RITS-styrkor).

Tabell 9.1 Antalet kommunala räddningsinsatser åren 1993 1996

 1993

 1994

 1995

 1996

Brand i byggnad

 13 248

Brand, ej i byggnad

 15 630

 17 787

 14 052

 17 417

Automatlarm, ej brand

 27 413

 29 605

 31 061

 30 926

Förmodad brand/undersökning

 7 324

Falsklarm brand, uppsåt

 385

Olyckstyp saknas

 817

Övrigt (brand i byggnad)

 20 880

 21 417

 21 193

Trafikolycka

 7 849

 7 646

 8 052

 7 530

Utsläpp av farligt ämne

 1 432

 1 583

 1 732

 2 451

Drunkning/tillbud

 525

Vattenskada

 2 229

 2 948

 2 785

 2 000

Stormskada

 2 102

 937

 1 006

 477

Ras/skred

 47

Djurräddning

 1 028

Förmodad räddning

 1 052

Falsklarm räddning/uppsåt

 67

Annan kommunal räddningstjänst

 3 164

Statlig räddningstjänst

 177

Övrig räddning

 10 735

 10 489

 11 193

Totalt

 88 281

 92 412

 91 074

 88 635

Anm.: Från och med verksamhetsåret 1996 har Räddningsverkets statistik ändrats

varför

jämförbarheten med tidigare år i stort sett upphört.

Källa: Statens räddningsverk

Personal ur bl.a. den kommunala räddningstjänsten har deltagit vid 14

påbörjade internationella räddnings- och katastrofinsatser finansierade av

Sida eller av olika FN-organ (UNHCR, DHA/OCHA, WHO och

UNICEF).

Antalet brandmän i beredskap har från åren 1989 till 1997 minskat med

över tio procent till cirka 4180 personer.

Vid cirka 75 stationer upprätthålls beredskapen med heltidsbrandmän

medan cirka 685 stationer enbart har deltidsbrandmän. På ett 20-tal

stationer finns både hel- och deltidsanställda i beredskapsstyrkor.

Organisationsöversynerna i kommunerna har medfört att såväl antalet

brandstationer som antalet man i beredskap har minskat en nedåtgående

trend som pågått under 1990-talet.

Inom den kommunala räddningstjänsten återfinns

kvinnorepresentationen huvudsakligen bland de deltidsanställda

brandmännen som f.n. uppgår till cirka 100 personer.

Kostnader

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till

övervägande del av personalkostnader, d.v.s. att tillhandahålla beredskap.

Enligt kommunala räkenskapssammandraget uppgick nettokostnaden

år 1996 till 4 053 miljoner kronor.

För ersättning enligt 37 § räddningstjänstlagen för sådana betydande

kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens självrisk har

Räddningsverket under år 1997 utbetalat totalt 11,7 miljoner kronor i

statlig ersättning till åtta kommuner.

Räddningsverket utbetalade ersättning med sammanlagt 5,7 miljoner

kronor till tio kommuner för sanering av olja vid stränder. Utsläpp av olja

varierar kraftigt i antal och omfattning.

 Räddningsverket har beviljat statsbidrag till tre kommuner med

sammanlagt 1,8 miljoner kronor till förebyggande åtgärder mot

översvämningar och med sammanlagt 23,2 miljoner kronor till 15

kommuner för skredförebyggande åtgärder.

10 Civilt försvar

Nationella mål

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras av lagen

(1994:1720) om civilt försvar. Kommunerna skall vidta de

beredskapsförberedelser som behövs för verksamheten under höjd

beredskap. Förberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda

statliga myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner. Den nya roll

som bl.a. lagen om civilt försvar gett kommunerna beskrivs i regeringens

skrivelse 1996/97:118 om utvecklingen i den kommunala sektorn.

I 1996 års försvarsbeslut anges målen för det civila försvaret med dess

olika funktioner under perioden 1997 2001. Huvuduppgiften är att värna

civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de

viktigaste samhällsfunktionerna samt bidra till försvarsmaktens förmåga

vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. Vidare skall

internationella fredsfrämjande och humanitära insatser kunna genomföras

och samhällets förmåga att möta svåra påfrestninga på samhället i fred

stärkas.

Måluppfyllelse och kvalitet

Överstyrelsen för civil beredskap har redovisat beredskapsläget i

kommunerna för året 1997. Rapporten bygger bl.a. på underlag från

länsstyrelserna, kommunenkäter i Försvarets forskningsanstalts regi samt

på löpande iakttagelser i samband med konferenser, kurser och övningar.

Kännedomen i kommunerna om 1996 års försvarsbeslut liksom

statsmakternas inriktning för samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar i

fred, är väl förankrad genom länsvisa beredskapskonferenser och andra

informationsaktiviteter som genomförts av länsstyrelserna.

Kommunernas planläggning bygger ännu i huvudsak på 1992 års

försvarsbeslut. En revidering till 1996 års försvarsbeslut är att vänta först

när länsstyrelserna gett ut aktuella planeringsunderlag, vilket beräknas

göras under år 1998.

Räddningsverket bedömer beträffande den del av det civila försvaret

som avser räddningstjänsten under höjd beredskap att cirka 25 procent

av kommunerna kan komma att behöva ändra sina planer.

Räddningsverkets ambition är att en full anpassning till det nya

försvarsbeslutet skall vara genomförd senast år 2001.

Enligt lagen om civilt försvar skall varje kommun ha ett hemskydd.

Försvarets forskningsanstalt har genom en enkät samlat in uppgifter från

kommunerna om hemskyddet. Härav framgår att cirka en tredjedel har

övertagit den tidigare statliga hemskyddsorganisationen utan att ha

vidtagit några åtgärder. En tredjedel har vidtagit kommunanpassning av

sitt hemskydd och resterande tredjedel av kommunerna planerar att

genomföra en sådan förändring. Räddningsverket bedömer att

huvuddelen av kommunerna under försvarsbeslutsperioden kommer att

ha genomfört en översyn av sitt hemskydd. Sannolikt bedöms

organisationerna minska i omfattning men kvaliteten förbättras tack vare

en ny utbildning.

Sammanfattningsvis bedömer Överstyrelsen att kommunerna har

förbättrat sin beredskap främst inom områdena ledning, riskhantering och

kommunalteknik. Flertalet länsstyrelser bedömer beredskapen i sina

kommuner som god eller godtagbar. Överstyrelsen har under året

förberett ett projekt (KUB-projektet) som startar år 1998 och som i en

första etapp syftar till att alla landets kommuner skall revidera sin

planläggning och förbättra sin lednings- och informationsförmåga.

Prestationer

Av Överstyrelsens för civil beredskap redovisning av beredskapsläget i

kommunerna framgår bl.a. följande:

- Två av tre kommuner har tillsatt en särskild ledningsgrupp för

krishantering.

- Enbart i var tionde kommun har man genomfört en ledningsövning

under år 1997. Detta får anses vara en förhållandevis låg nivå. Flera

länsstyrelser har framfört att resurser saknas att bistå kommunerna vid

övningarna.

- Kommunledningens informationsberedskap har förbättrats bl.a. till

följd av beredskapsdagar som Styrelsen för psykologiskt försvar

genomfört i kommunerna. Besök har genomförts vid cirka 25

kommuner under år 1997.

- I stort sett samtliga kommuner har en beredskapssamordnare utsedd.

- Beredskapen mot avbrott i den tekniska försörjningen har successivt

förbättrats genom riskanalys och anskaffning av bl.a. reservelkraft.

Under året har Överstyrelsen tecknat 31 avtal med kommuner för

förbättrande av den kommunaltekniska försörjningen. Därmed har

avtal tecknats med drygt hälften av landets kommuner vilket gett en

väsentligt förbättrad säkerhet inom de stora tätortsregionerna, vad

gäller tillgång på vatten och el.

I sina bemanningsanalyser avgör kommunerna behovet av personal för

krigsorganisationen, såväl totalförsvarspliktig- som frivillig personal.

Tabell 10.1 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i

kommunerna

Befattning

1995/96 (18 mån)

 1997

Räddningsman

 946

 715

Sanerare

 51

 96

Ammunitionsröjare

 36

 46

Beredskapsman

 -

 408

Källa: Statens räddningsverk

Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga genomförs vid

Räddningsverkets skolor. I utbildningarna ingår utbildningsmoment som

genomförs i kommunerna.

Kostnader

Kommunerna får ersättning för arbetet med beredskapsförberedelser med

ett grundbidrag om 100 000 kronor samt tilläggsbelopp som är beroende

av kommunens riskutsatthet i krig. Ersättningen som år 1997 uppgick

till sammanlagt 162,8 miljoner kronor bestäms och betalas ut av

Överstyrelsen.

Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga bekostas huvudsakligen av

statliga medel genom Räddningsverket.

Tabell 10.2 Skyddsrum och skyddade utrymmen år 1997

Antal

skyddsrum

Antal

platser

Kostnad

kr/plats

Nya

346

26 900

 4 020

Nya som byggts i befintliga

byggnader

28

2 630

13 400

Moderniserade

3 (äldre

stora)

13 760

 1 933

Besiktigade

5 100 ca

ca. 540 000

33

Kostnad för åtgärd av

fel/brister

4 000 ca

ca. 424 000

137

Avvecklade skyddsrum

331

20 600

Källa: Statens räddningsverk

Skyddsrumsbyggandet kostade sammanlagt 264 miljoner kronor under år

1997.

11 Miljövård

Nationella mål

Dagens miljömål

Miljöpolitikens syfte är att skydda människors hälsa, bevara den

biologiska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att

värna natur- och kulturlandskapen. De nationella miljömålen avser bl.a.

att begränsa utsläppen av klimatpåverkande gaser, motverka uttunning av

ozonskiktet, motverka försurning av mark och vatten, begränsa

tätorternas luftföroreningar och buller, förhindra övergödning av mark

och vatten, begränsa påverkan genom metaller, begränsa påverkan av

organiska miljögifter, reglera introduktion och spridning av främmande

organismer, hushålla med mark och vatten som produktions- och

försörjningsresurs och även för bebyggelse och infrastruktur, skydda

särskilt värdefulla områden samt att hushålla med andra naturresurser,

material och varor.

Sverige har idag en mängd nationella miljömål och i Naturvårdsverkets

rapport 4646 redovisas sammanlagt 167 miljömål. Miljömålen är i regel

sektorsövergripande och förutsätter därför samverkan mellan olika

aktörer. För att nå de nationella miljömålen måste samverkande åtgärder

vidtas inom och mellan lokal, regional och nationell nivå. Det är därför

svårt att följa upp den kommunala miljö- och hälsoskyddsverksamhetens

specifika betydelse för att nå målen.

Samhällsplanering mot en ekologiskt hållbar utveckling

En grundförutsättning för att uppnå ett flertal av de övergripande målen

är att den samhällsplanering som sker i kommunerna leder till en

samhällsutveckling inom kommunen som främjar målen. För en stor del

av den kommunala verksamheten finns inga uttryckliga författningskrav

på att särskilda miljöhänsyn skall iakttas. Av plan- och bygglagen

(1987:10) följer emellertid att bestämmelserna om planläggning av mark

och vatten och om byggande bl.a. syftar till att främja en

samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden

och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens

samhälle och för kommande generationer. Eftersom också andra

angelägna samhällsintressen skall iakttas vid planeringen och den totalt

sett optimala lösningen söka åstadkommas, är det emellertid mycket svårt

att avgöra vilken tyngd miljöhänsynen givits i planeringen i det enskilda

fallet och om de beaktats i enlighet med vad som avses från

statsmakterna.

Renhållning

Ytterligare exempel på en lagstadgad skyldighet att beakta miljöhänsyn

finns beträffande den kommunala renhållningsskyldigheten. Varje

kommun skall enligt renhållningslagen (1982:1080), om inte särskilt

producentansvar har föreskrivits, svara för att hushållsavfall forslas till

behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose

såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen.

Kommunen skall anta en renhållningsordning som skall innehålla

uppgifter bl.a. om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd

och farlighet. Avfallsordningen är endast ett av flera instrument i strävan

mot ett kretsloppssamhälle. Det krävs att andra aktörer än kommunerna

också agerar för att kretsloppssamhället skall bli verklighet.

Kretsloppssamhället har betydelse främst för målet om hushållning med

material och varor samt naturresurser och för möjligheten att begränsa

påverkan genom metaller och giftiga organiska ämnen.

Miljötillsynens betydelse för miljömålen

En av kommunernas främsta möjlighet att verka för miljömålen är

utövande av tillsyn över ett antal lagar och föreskrifter med regler av

direkt betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Nämnas kan

miljöskyddslagen (1969:387) enligt vilken kommunerna har visst

tillsynsansvar. Vidare har tillsynen enligt naturvårdslagen (1964:822),

som normalt utövas av länsstyrelsen, i begränsad utsträckning övertagits

av kommunerna. Enligt renhållningslagen (1979:596) och

hälsoskyddslagen (1982:1080) har kommunerna det operativa

tillsynsansvaret för att lagarna följs. Kommunerna har också ett visst

tillsynsansvar enligt lagen om kemiska produkter (1985:426).

Det kommunala Agenda 21-arbetet

Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och

utveckling i Rio de Janeiro 1992, har kommunerna fått ett större ansvar

för att skapa förutsättningar för och genomdriva en ekologiskt hållbar

utveckling.

Av en enkätundersökning genomförd 1997 framgår att 19 procent av

kommunerna hade antagit en lokal Agenda 21 och att det i 74 procent av

kommunerna pågår arbete med att ta fram ett program samt att resterande

kommuner inte bedriver något sådant arbete . Variationerna mellan olika

kommuner är emellertid stor beträffande vad programmet innebär, både

till innehåll, form och aktivitet. Agenda 21-arbetet kan i förlängningen ha

betydelse för samtliga fastställda miljömål samt betydelse för att öka

förståelsen för och kunskapen om miljömålen.

Översyn av miljömålen

En förutsättning för att miljömålen skall få genomslag och kunna uppnås

är att dessa är tydliga, lättförståeliga och uppföljningsbara. De nationella

miljömålen skall utgöra grund för de regionala och de lokala målen.

Nuvarande miljömål kan inte sägas uppfylla nämnda krav. Miljömål

måste dessutom kontinuerligt revideras och preciseras med anledning av

ökad kunskap om vad som krävs för en ekologiskt hållbar utveckling och

möjligheterna att åstadkomma en sådan. Ett system med regelbundna

uppföljningar av miljömålen både avseende målens relevans för en

hållbar utveckling och avseende samhällets utveckling i förhållande till

målen måste finnas för detta ändamål. I arbetet för att nå målen måste

olika strategier och principer för hur miljöarbetet skall bedrivas på lokal,

regional och nationell nivå utvecklas.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram förslag till nya

nationella miljömål . Nuvarande miljömål har systematiserats,

samordnats till 18 mål och uppdaterats. Förslaget utgår från visionen om

ett ekologiskt hållbart samhälle. De föreslagna målen är tänkta att

beskriva och precisera det miljötillstånd som behövs för ett sådant

samhälle.

Naturvårdsverkets förslag kommer att utgöra underlag för regeringens

miljöpolitiska proposition våren 1998 där bl.a. nya övergripande

nationella miljökvalitetsmål kommer att föreslås. Med utgångspunkt i

dessa nationella miljökvalitetsmål skall dels sektorsmål dels lokala mål

utarbetas av sektorerna och kommunerna. Sådana mål kan vara

formulerade inte bara som kvalitetsmål utan även som t.ex. åtgärdsmål

och mål för strategier att nå kvalitetsmålen.

Måluppfyllelse och kvalitet

I den mån uttryckliga miljöregler gäller kan efterlevnadsgraden relativt

väl följas upp genom statistik från tillsynsmyndigheterna. Av betydelse

för de nationella miljömålen är inte bara att gällande regler följs utan

också att reglerna är ändamålsenliga för att nå målen. En hög

regelefterlevnad behöver inte med nödvändighet leda till måluppfyllelse.

Med hänsyn till de nationella miljömålens karaktär är det svårt att

fastställa kommunernas resultat i arbetet för att nå dessa. I de fall

konkreta uppgifter ligger på kommunerna kan dock en utvärdering av hur

dessa uppgifter fullgörs ske. Dessa uppgifters betydelse för möjligheten

att nå uppsatta miljömål måste analyseras i särskild ordning, bl.a. med

beaktande av vilka åtgärder i övrigt som vidtas i samma syfte. En

struktur av den art som Naturvårdsverket föreslagit, där de övergripande

miljökvalitetsmålen bryts ned i operationella etappmål och strategier av

aktörerna, bör underlätta uppföljningen av olika sektorers och aktörers

betydelse för möjligeheten att nå målen.

Enligt Naturvårdsverket har medvetandet och kunskapen om framför

allt miljöfrågor ökat i kommunerna. Detta gäller även Agenda 21. Många

kommuner märker också en ny syn på miljö- och utvecklingsfrågorna

inom den egna organisationen, särskilt hos politikerna. Det

tvärsektoriella arbetet har ökat inom kommunerna, men också mellan

kommuner, föreningar och organisationer. En annan effekt är att nästan

alla kommuner nu ställer miljökrav vid upphandling. I de flesta län finns

det även exempel på kommuner som integrerar frågor om hållbar

utveckling enligt Agenda 21 i planer och program särskilt i den fysiska

översiktsplaneringen.

Den största direkta förändringen i miljön som framhållits är de

drastiskt minskade avfallsmängderna. Miljöfarligt avfall minskar genom

att industrier kretsloppsanpassas, men också genom återanvändning av

byggmateriel. Omhändertagandet av miljöfarligt avfall har fördubblats i

vissa kommuner. Viktbaserade taxor, producentansvar och konjunkturen

har, enligt många, spelat en större roll för detta än Agenda 21.

I den kommunala tillsynen ingår bl.a. att utöva tillsyn över sådan

verksamhet som drivs av kommunen. Exempel är tillsyn över

renhållningen, kommunens fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i

skolor och förskolor. I vissa fall ansvarar kommunen för tillsynen över

egna avfallsbehandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Det är

viktigt för trovärdigheten i tillsynen att organisationen på

förvaltningsnivå ordnas så att tillsynen kan utövas utan att risk för att

otillbörliga hänsyn tas.

Kommunernas organisation

Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att

kommunernas organisation har förändrats under de senaste åren från

fristående miljö- och hälsoskyddsnämnder till nämnder med fler

verksamhetsområden. Den vanligaste sammanslagningen är miljö- och

byggnämnd. Samma trend kan urskiljas på förvaltningsnivå. Fördelarna

uppges bl.a. vara att miljöfrågor integreras med andra frågor och att vissa

resursbesparingar kan göras. Nackdelar som påtalas är att miljöfrågorna

inte uppmärksammas lika mycket i de kommuner där t.ex. bygg- och

planeringsfrågor dominerar verksamheten.

Tabell 11.1 Organisationen av miljö- och hälsoskyddsverksamheten

1992

1995

1996

Miljö- och hälsoskyddsnämnd

229

174

166

Miljö- och hälsoskyddsförvaltning

201

165

163

Miljö- och byggnadsnämnd

38

62

74

Miljö- och byggnadsförvaltning

28

52

72

Miljö- och räddningsnämnd

12

13

11

Miljö- och räddningsförvaltning

-

3

4

Miljö-, bygg- och räddnings/trafiknämnd

2

 3

14

Miljö-, bygg-, räddnings/trafikförvaltning

4

-

7

Miljö- och teknisk nämnd

 1

 -

 1

Teknisk förvaltning

11

7

16

Övriga nämnder

 4

 7

 6

Övriga förvaltningar

30

35

10

Totalt nämnd

286

262

272

Totalt förvaltning

274

261

272

Bortfall nämnd

0

26

16

Bortfall förvaltning

12

27

16

Källor: Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en

god

livsmiljö, SOU 1993:19. Hälsoskyddslagens tillämpning 1995. Socialstyrelsen och

SCB

och Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995, rapport 4590,

Naturvårdsverket.

Miljö- och hälsoskydd i kommunerna 1997, Svenska Kommunförbundet

Kommunal samverkan

Behovet av att utveckla olika former av samarbete och samverkan både

inom och mellan kommunerna har ökat. Motiven för att utveckla

samverkan är främst att utnyttja befintliga resurser på bästa sätt. Många

kommuner har svårt att täcka alla specialområden med egen expertis. De

flesta kommuner samarbetar på något sätt med andra kommuner inom

miljö- och hälsoskyddsområdet. Den stora merparten av detta samarbete

sker informellt och kan bestå av t.ex. kunskaps- och erfarenhetsutbyte

och samordning av olika typer av projekt. Enligt Svenska

Kommunförbundets enkätundersökning 1997, har ett tjugotal kommuner

angivit att de bedriver samverkan efter beslut i kommunfullmäktige eller

ansvarig nämnd.

Planer avseende miljöarbetet

Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att

60 procent av kommunerna har en verksamhetsplan som bas för sin

planering av miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete.

En miljövårdsplan innehåller normalt mål och åtgärder för miljön som

kommunen skall arbeta efter. Planen kan behandla trafik, avlopp, avfall,

kemiska produkter, transport av farligt gods, luft, vatten och även mark-

och naturvård om det inte finns en särskild naturvårdsplan.

Miljövårdsplaner finns enligt Svenska Kommunförbundets

enkätundersökning 1997 i 29 procent av kommunerna.

I dag finns krav på planer endast för tillsynen över

livsmedelslagstiftningen. I miljöbalksutredningens slutbetänkande med

förslag till förordningar till miljöbalken föreslås att tillsynsförordningen

skall innehålla en bestämmelse med vissa krav på den myndighet som

har ansvar för den operativa tillsynen. Innebörden av bestämmelsen är att

myndigheter skall avsätta resurser för tillsynsarbetet som i tillräcklig

grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig och

relevant kompetens för tillsynsarbetet. Detta medför att kommunerna

fr.o.m. år 1999 måste ägna mer tid och resurser åt planeringen av

miljöarbetet

Prestationer

Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att ett

60-tal kommuner idag arbetar med gröna räkenskaper. I gröna

räkenskaper ingår miljöbokslut, miljöredovisningssystem,

miljöskuldsberäkningar och naturekonomimetoden. Ungefär hälften av

miljöredovisningarna har gjorts som en uppföljning och utvärdering av

beslutade miljömål. I mer än hälften av redovisningarna används gröna

nyckeltal som ett hjälpmedel för att beskriva miljösituationen eller

måluppfyllelsen. Ett antal kommuner har dessutom inlett arbete med

miljöledningssystem som EMAS och ISO 14001.

Investeringar för ekologisk hållbarhet i kommunerna

Det görs stora insatser på lokal nivå för att ställa om Sverige till

ekologisk hållbarhet. Kommunernas Agenda 21-arbete är ofta grunden

som sedan vidareutvecklas i samarbete med företag och organisationer.

Det finns två statliga investeringsstöd med det gemensamma syftet att

skapa sysselsättning med hjälp av investeringar som främjar ekologisk

hållbarhet, dels den s.k. kretsloppsmiljarden som såväl företag och

organisationer som kommuner kan söka bidrag ur, dels stödet till lokala

investeringsprogram som riktar sig direkt till kommunerna.

Riksdagen har avsatt en miljard kronor för ett femårigt program

(1997 2001) för stöd till kretsloppsanpassning av befintlig bebyggelse

och annan infrastruktur. Villkor för bidraget är att investeringen bidrar

till bättre miljö, ger sysselsättning och utnyttjar ny teknik eller nya

arbetsmetoder. Under 1997 har bidrag om totalt 114 miljoner kronor

beviljats. Mer än hälften har gått till investeringar inom den kommunala

sektorn. Drygt hälften av de beviljade bidragsmedlen gäller investeringar

inom avfallsområdet.

Stödet till lokala investeringsprogram innebär att kommunerna ges

möjlighet att i samverkan med lokala företag, organisationer och andra

aktörer söka stöd till investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten.

5,4 miljarder kronor har avsatts för perioden 1998 2000. De kommuner

vars investeringsprogram bedöms ge de bästa effekterna på

sysselsättning och miljö får statligt stöd till sina investeringar.

Samtliga Sveriges kommuner utom två har redan anmält intresse för att

ansöka om stöd till sina lokala investeringsprogram. Knappt hundra

kommuner har ansökt om bidrag inför det första beslutstillfället. Långt

ifrån alla som söker kommer att kunna beviljas statsbidrag vid detta

tillfälle. De projekt som kommunerna för fram i sina program spänner

över hela spektrat av åtgärder, från naturvård och marksaneringsprojekt

till energieffektivisering, ombyggnader och andra åtgärder i bebyggelsen.

Kostnader

Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår bl.a.

följande.

År 1996 ägnades ca 2 100 årsarbetskrafter (chef, handläggare och

assistenter) åt miljö- och hälsoskyddsarbetet. Kommunerna har klarat sig

från större nedskärningar i detta avseende. Antalet kommuner med

mindre än två årsarbetskrafter är i dag färre än år 1991.

År 1996 var den totala bruttokostnaden för miljö- och

hälsoskyddsnämndernas verksamhet 1 350 miljoner kronor. År 1992

kostade motsvarande verksamhet 1 230 miljoner kronor i 1996 års

penningvärde . Enligt Svenska Kommunförbundets beräkningar är

kostnadstäckningen genom avgifter för nämndernas myndighetsutövning

totalt sett 24 procent.

12 Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den

ekonomiska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå

regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis

fördelning. Den har till uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att

främja arbetskraftens anpassning till den reguljära marknadens krav

(tillväxt). Den har också till uppgift att i samverkan med andra

politikområden utjämna konjunkturerna genom att omfattningen av

åtgärderna anpassas till konjunkturutvecklingen (stabilitet). Vidare skall

arbetsmarknadspolitiken bidra till att arbetssökande oavsett

förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge vissa arbetssökande

inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning).

Effektmålen för AMV anger att den aktiva arbetsmarknadspolitiken

som allt mer inriktas mot att tillgodose behovet av arbetskraft genom en

snabb tillsättning av lediga platser och kompetensutveckling skall

medverka till att regeringens mål om en halvering av den öppna

arbetslösheten till fyra procent år 2000 uppnås.

Ett av verksamhetsmålen för AMV för budgetåret 1997 är att genom

ett mer effektivt utnyttjande av de lediga platserna skall antalet

långtidsarbetslösa vara mindre än 100 000 personer i genomsnitt per

månad. Med långtidsarbetslös avses personer som har en oavbruten

arbetslöshetstid om mer än sex månader och som är 25 år eller äldre. För

personer som är under 25 år är motsvarande tid 100 dagar.

Arbetsmarknadspolitiken har också en viktig fördelningspolitisk

uppgift att stödja personer som har särskilda svårigheter att få och

behålla ett arbete.

Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i

arbetsmarknadspolitiken. Många kommuner har också under lång tid

bedrivit arbetsmarknadspolitiska projekt tillsammans med

arbetsförmedlingen i kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och

socialbidragstagare har varit de vanligaste målgrupperna för sådana

projekt.

Budgetåret 1994/1995 var i genomsnitt drygt 229 000 personer per

månad i konjunkturberoende åtgärder. Under år 1995 var 60 000 av dem

som var i åtgärder sysselsatta inom kommunerna. I november 1997 hade

antalet personer i åtgärder i kommunerna ökat till 90 900 personer medan

det totala antalet personer i åtgärder hade minskat till 197 000. Sedan

hösten 1996 har kommunerna svarat för fler åtgärdsplatser än övriga

anordnare.

Utöver de konjunkturberoende åtgärderna kan man också räkna de

individinriktade stöden som lönebidrag och offentligt skyddade

anställningar (OSA) som bekostas av den statliga

arbetsmarknadspolitiken. I november 1997 fanns 12 500 personer med

sådana stöd i kommunerna, vilket utgör 24 procent av alla med sådana

bidrag.

12.1 Kommuners ansvar för ungdomar

12.1.1 Kommuners ansvar för ungdomar upp till 20 år

Måluppfyllelse och kvalitet

Några uttalade mål som avviker från de nationella målen finns inte vad

gäller kommunernas ansvar för unga arbetslösa. Verksamheten syftar till

att förbereda ungdomarna för inträde på den reguljära arbetsmarknaden

eller för en plats i den reguljära utbildningen. Det är dock angeläget att

arbetsmarknadspolitiken är nationell varför de ungdomar som ingår i

kommunernas ansvar under tiden i åtgärden även är inskrivna vid

arbetsförmedlingen och har tillgång till lediga platser över hela landet.

De ungdomar som kommunerna haft ansvar för under budgetåret 1997

har haft en förhållandevis låg grad av långtidsarbetslöshet. Under

budgetåret 1997 var i genomsnitt per månad 1 900 ungdomar (i åldern

18 19 år) arbetslösa i mer än 100 dagar i sträck enligt

Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) statistik. Av dessa var 1 000 kvinnor

och 900 män.

Av de ungdomar som avslutade en period i kommunal ungdomspraktik

under år 1997 hade 28 procent ett reguljärt arbete 90 dagar efter avslutad

åtgärd. Måluppfyllelsen vad gäller att förbereda ungdomarna för inträde

på den reguljära arbetsmarknaden kan därmed sägas vara god.

I regleringsbrevet till Ungdomsstyrelsen uppdrogs åt

Ungdomsstyrelsen att i samarbete med AMS kartlägga och utvärdera

kommunernas insatser för arbetslösa ungdomar under 20 år.

Rapporten, Ungdomsstyrelsens utredningar nr 8, innehåller en

uppföljning av vad den kommunala ungdomspraktiken inneburit för

ungdomar i fem kommuner: Laholm, Nacka, Sollefteå, Söderhamn samt

Södertälje.

Resultaten pekar på att merparten av de ungdomar som genomgått

kommunal ungdomspraktik har kunnat gå vidare till arbete eller studier.

Andelen som fått fortsatt anställning var nio procent, medan andelen som

fått fast eller tillfälligt arbete hos annan arbetsgivare och/eller gått vidare

till studier var väsentligt högre, 27,5 procent respektive 22 procent.

Resultaten tyder också på att en kombination av praktik och utbildning är

det bästa alternativet för de ungdomar som deltar i den kommunala

ungdomspraktiken. Mer än 70 procent av ungdomarna hade själva sökt

upp arbetsgivarna och därmed på eget initiativ fått en första kontakt med

arbetslivet.

Utvärderingen pekar också på ett antal områden där det finns behov av

fortsatt utvecklingsarbete. Ett av dessa är att alltför få ungdomar är aktivt

arbetssökande under sin praktiktid, vilket tyder på att inslagen av

vägledning behöver stärkas ytterligare. Likaså finns fortfarande ett behov

att ytterligare utveckla arbetet med olika former av utbildningsinslag

inom ramen för den kommunala praktiken.

Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA)

publicerade under år 1997 en rapport med syfte att utifrån ekonomisk

teori diskutera hur ungdomars situation på arbetsmarknaden förändras

när ansvaret för arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade till ungdomar

decentraliseras till kommunerna (Rapport nr 47, Kommunernas ansvar

för arbetslösa ungdomar). För att erhålla ett fördjupat perspektiv på det

praktiska genomförandet genomfördes en fallstudie av verksamheten i

Vallentuna kommun.

I Vallentuna är den vanligaste formen praktik hos privata företag. Den

praktik som anordnas skall vara lärorik och ge relevant

arbetslivserfarenhet. Man har även anordnat praktik som givit behörighet

att söka vissa utbildningar. Kommunen får 2 900 kronor per sysselsatt

ungdom och månad av Länsarbetsnämnden. Av dessa får den unge 2 730

kronor varje månad. De företag som anordnar praktik får ingen

ersättning. I rapporten framkom att individersättningen ligger på en sådan

nivå att vissa ungdomar blir hänvisade till att söka socialbidrag för att

klara sin försörjning.

Prestationer och kostnader

Under budgetåret 1997 har 14 200 ungdomar i genomsnitt per månad

deltagit i åtgärden, vilket utgör 45 procent av det totala antalet ungdomar

mellan 18 och 19 år som var inskrivna vid arbetsförmedlingen. Av dessa

14 200 ungdomar var 60 procent kvinnor och 40 procent män. Kostnaden

för kommunernas ansvar för ungdomar uppgick under budgetåret 1997

till 420 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden per deltagare och

månad uppgick under denna period till 2 600 kronor.

12.1.2 Kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år

I syfte att utveckla det lokala inflytandet inom ramen för den nationella

arbetsmarknadspolitiken har en utvecklingsgaranti för arbetslösa

ungdomar mellan 20 och 24 år införts från och med den 1 januari 1998.

Utvecklingsgarantin innebär att kommunerna har möjlighet att erbjuda

arbetslösa ungdomar, som efter en längre inskrivningstid på

arbetsförmedlingen inte lyckats få arbete eller en reguljär utbildning, en

aktiverande och utvecklande insats på heltid.

Senast inom 90 dagar skall den unge tillsammans med

arbetsförmedlingen i samråd med kommunen ha arbetat fram en

individuell handlingsplan. Arbetsförmedlingsnämnden har det yttersta

ansvaret för att handlingsplaner utarbetas. Ungdomarna skall i första

hand söka arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Det skall även göras

en bedömning om någon av de befintliga arbetsmarknadspolitiska

åtgärderna kan vara relevanta. Den unge skall, från första arbetslösa

dagen, aktivt stå till arbetsmarknadens förfogande, aktivt söka arbete

samt delta i de åtgärder som arbetsförmedlingen och kommunen anvisar.

Om den unge fortfarande inte har fått meningsfull sysselsättning inom 90

dagar övergår ansvaret till kommunen om kommunen i fråga åtagit sig ett

sådant ansvar. Arbetsförmedlingsnämnden ansvarar för att individuellt

anpassade utvecklingsinsatser genom kommunens försorg sätts in senast

10 dagar efter det att ansvaret övergått till kommunen. Kommunerna är i

dessa fall ansvariga för att lämpliga insatser, dvs. själva aktiviteten, kan

erbjudas ungdomarna. Insatserna kan med fördel genomföras i samarbete

med studieförbund och andra ideella organisationer. De s.k.

samhällsinnovativa utbildningarna bör kunna användas för detta

ändamål. Det lokala facket skall i de fall då verksamheten är förlagd till

en arbetsplats ha rätt till samråd med kommunen innan anvisning sker.

Insatserna skall regelbundet följas upp och de unga skall med jämna

mellanrum delta i jobbsökaraktiviteter som anordnas av

arbetsförmedlingen. Utvecklingsinsatserna bör i normalfallet inte omfatta

mer än tolv månader.

För ungdomar som deltar i en kommunalt anordnad utvecklingsinsats

skall ersättning lämnas enligt följande. Till ungdomar som inte har rätt

till socialbidrag eller arbetslöshetsersättning lämnas ett skattefritt bidrag

om 1 967 kronor per månad, vilket motsvarar ett beskattat

utbildningsbidrag. Staten ersätter kommunerna för denna extra kostnad.

Till de socialbidragsberättigade lämnas i stället en ersättning som

motsvarar vad som skulle ha utgått i socialbidrag. Det skattefria bidraget

och den ersättning som skall motsvara socialbidrag benämns

utvecklingsersättning och utbetalas av kommunen. Ungdomar som har

rätt till ersättning från arbetslöshetskassa får utbildningsbidrag som

motsvarar arbetslöshetsersättningen. För den kostnad som uppstår i

samband med aktivering ersätter staten kommunerna med 150 kronor per

dag och ungdom.

Ungdomsstyrelsen har fått regeringens uppdrag att informera om

utvecklingsgarantin och att bidra till dess utveckling samt att följa arbetet

med den. Ungdomsstyrelsen skall lämna en delrapport till regeringen

senast den 31 oktober 1998 och en slutrapport senast den 30 april 1999.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera och allsidigt

belysa kommunernas ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år. En

delrapport vad gäller införandet av åtgärden skall lämnas till regeringen

senast den 15 augusti 1998. En slutlig redovisning av uppdraget skall

lämnas till regeringen senast den 12 februari 1999.

12.2 Övriga verksamheter och åtgärder

12.2.1 Försöksverksamhet med lokal samverkan

Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och

skulle pågå till den 31 december 1997. Totalt 40 kommuner erbjöds att

delta i verksamheten och regeringen tecknade avtal om

försöksverksamhet med 28 av dessa kommuner. Försöksverksamheten

har inneburit att medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder

ingår i projekt som en arbetsförmedling och en kommun driver

gemensamt. Kommunerna har bidragit med minst en fjärdedel av

utgifterna. Samtliga medel som ingick i projektet fick användas

otraditionellt. Fyra av de deltagande kommunerna medgavs i ett senare

skede utvidgad möjlighet att i samband med försöksverksamheten anvisa

personer till arbetslivsutveckling. Lagen (1996:423) om kommuners

medverkan i försöksverksamhet med lokal samverkan om

arbetsmarknadsutvecklingen skulle upphört att gälla den 31 december

1997. Enligt riksdagens beslut skall den ha förlängd giltighet till och med

den 31 december 1998 och 19 kommuner har fått rätt att förlänga

försöksverksamheten under år 1998.

Måluppfyllelse och kvalitet

För samtliga kommuner som deltog i försöksverksamheten gällde att

denna skulle fylla övergripande mål och verksamhetsmål för

arbetsmarknadspolitiken enligt regleringsbrev. De för

arbetsförmedlingen satta volymmålen för arbetsmarknadspolitiska

åtgärder skulle fyllas.

En del kommuner satte också upp särskilda mål för sin

försöksverksamhet som att arbetslösheten för målgruppen skulle sjunka.

RRV har i sin slutrapport (RRV 1997:58) om försöksverksamheten

studerat denna avseende organisation, inriktning, ekonomi och resultat

samt om försöksverksamheten har lett till effektivare resursanvändning.

I försöksverksamheten var svårplacerade arbetssökande

överrepresenterade genom att andelen ungdomar och långtidsarbetslösa

är större än jämfört med deltagarna i reguljära arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Det fanns dock några enstaka projekt som vände sig till grupper

som var mer anställningsbara än andra.

I försöksverksamheten fanns det ett större inslag av arbete i åtgärderna

och en och samma individ kunde också delta i flera åtgärder samtidigt.

De åtgärder som har använts har haft längre varaktighet än vad som

annars är möjligt. Dessutom var resurserna individanpassade på ett bättre

sätt än annars.

Några kommuner har som ett incitament i åtgärderna (företag har

kompletterat utbildningsbidraget t.ex.) haft högre ersättningsnivåer än

vad som gäller enligt reglerna. Detta har dock i en del fall vållat problem

att få en utbetalning godkänd utöver regelnivån.

Målet att få arbetslösa i arbete uppfylldes väl av försöksverksamheten.

33 procent av deltagarna i försöksverksamheten gick till arbete mot 26

procent för hela riket. 26 procent gick till arbete även när det gällde

försökskommunerna i sin helhet. Arbetslösheten låg sex procentenheter

lägre för dem som deltagit i försöksverksamheten.

Tabell 12.1 Fördelning efter arbetsmarknadsstatus för utflödet från

försöksverksamheten respektive utflödet från konjunkturberoende åtgärder

inom försökskommunerna och på riksnivå

Procent

Försöksverksam-

heten

Försökskommun i

övrigt

Riksnivå

Arbete

 33

 26

 26

Arbetslös

 36

 43

 42

AMP åtgärd

 11

 10

 10

Annat (bl.a. utbildn.)

 20

 21

 22

Totalt

 100

 100

 100

Källor: RRV:s enkätundersökning och AMS Händelsedatabas.

RRV:s förklaring till de goda resultatet ligger bl.a. i arbetssättet. I stor

utsträckning är åtgärderna skräddarsydda efter individuella behov och

lokala förutsättningar. Försöksverksamheten har också gett större

möjligheter till individuellt anpassade åtgärder och, enligt RRV, därmed

större träffsäkerhet för placering i arbete.

Av ovan framgår att det rör sig om två olika statistikkällor. En

uppföljning som AMS gjorde i oktober 1997 med samma variabler men

med samtliga resultat ur AMS händelsedatabas styrker inte RRV:s

iakttagelser, vilket dock kan bero på att RRV följt deltagarna på mer

individuell bas än vad som är möjligt i AMS-statistiken.

De lokala mål som uppställdes för försöksverksamheten visade sig

svåra att nå. Dessa mål kunde handla om att få ut en viss andel av en

målgrupp i arbete eller i utbildning. 40 procent av arbetsförmedlingarna

och 30 procent av kommunerna uppgav att utfallet vad avser deltagarna i

försöksverksamheten blivit sämre än väntat. Anledningar till detta anses

främst vara långa inkörningstider och att målgrupperna ofta var

svårmotiverade långtidsarbetslösa. Det förändrade konjunkturläget kan

också ha försvårat att nå de lokala volymmålen (antal personer i åtgärder)

i försöksverksamheten.

Det har varit svårt att bedöma om det förekommer

kostnadsförskjutningar mellan stat och kommun, särskilt när det gäller

socialbidragstagare. Däremot innebär utfallet i form av deltagare som

efter försöksåtgärd får reguljärt jobb klara kostnadsförbättringar för både

stat och kommun.

Såväl arbetsförmedlingar som kommuner ansåg att formerna för den

lokala samverkan har förändrats betydligt. Försöksverksamheten har lett

till tätare kontakter mellan arbetsförmedling och kommun och en utökad

dialog med företag och fackliga organisationer. RRV konstaterar dock att

det är svårt att avgöra i vilken grad förändringarna i samverkansformer

beror på införandet av de nya arbetsförmedlingsnämnderna eller på

försöksverksamheten som sådan.

Bland kommunerna uppgav 85 procent att den lokala samverkan har

förbättrats medan 55 procent av arbetsförmedlingarna tyckte detsamma.

Det framhålls att försöksverksamheten lett till ökad förståelse och insikt i

varandras verksamheter och en ökad känsla av gemensamt ansvar på

arbetsmarknadsområdet.

Omfattningen av försöksverksamheten har, enligt RRV, varit alltför

kortvarig och begränsad för att möjliggöra en beräkning av eventuella

inlåsnings- eller undanträngningseffekter. Inlåsningseffekter kan ha

uppstått genom att åtgärdstiderna i försöksverksamheten i många fall var

längre än vad som regelmässigt gäller. Det går därför inte att dra några

säkra slutsater om den samlade effektiviteten i försöket. Dock tror RRV

att en ökad lokal samverkan kan medföra ökad träffsäkerhet och

effektivare användning av resurserna. En ökad decentralisering och lokal

samverkan ställer dock ökade krav på uppföljningar av kostnader och

verksamhetsutfall.

Försöksverksamheten gjorde det möjligt att använda alla åtgärdsmedel

otraditionellt. Det otraditionella draget i försöksverksamheten var relativt

litet och varierade påtagligt från kommun till kommun.

I stort sett hela det konjunkturberoende åtgärdsanslaget skulle kunna

användas för försöksverksamheten enligt propositionen om lokal

samverkan (prop. 1995/96:148, bet.1995/96:AU13, rskr. 1995/96:223).

Medelsanvändningen i försöksverksamheten uppgick dock aldrig mer än

till 20 procent av anslaget och varierade ner till en procent med ett

genomsnittligt utnyttjande på nio procent.

Även om skillnaden i arbetslöshet i årsmedeltal mellan år 1996 och

1997 bara är 0,1 procent så sjönk arbetslösheten under andra halvåret

1997 för alla åldrar. Ungdomsarbetslösheten sjönk dock betydligt mer än

arbetslösheten för äldre, särskilt under andra halvåret 1997. I januari

1998 låg ungdomsarbetslösheten tre procentenheter under nivån för

januari 1997. Att ungdomar, som visas i tabell 12.2 under Prestationer,

var något överrepresenterade i försökskommunerna kan ha varit en

bidragande orsak till att arbetslösheten sjönk mer i försökskommunerna

än annars.

Regeringen har förståelse för RRV:s svårighet att dra säkra slutsatser

men instämmer i bedömningen att försöksverksamheten med lokal

samverkan förefaller ha haft påtagliga förtjänster men också visat på

hinder som måste beaktas. Den entusiasm och det engagemang som finns

i försöksverksamheter bidrar ofta till goda resultat. Dessa kan dock vara

svåra att nå när försöken har omvandlats till ordinarie rutiner. Trots det

så finns det viktiga erfarenheter från försöksverksamheten. En erfarenhet

är att ett och ett halvt år är en alltför kort tid för att säkerställa resultat

från en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet som skall omfatta nya

aktörer. Det är ett skäl till att regeringen har beviljat de 19 kommuner,

som ansökt om att få förlängt, tillstånd att bedriva verksamheten

ytterligare ett år.

Prestationer och kostnader

Under den period som RRV studerade försöksverksamheten deltog i

genomsnitt 2 086 personer i den. Fördelning av deltagarna på ålder och

kön framgår av nedanstående tabell.

Tabell 12.2 Fördelning av individer i åtgärder i försöksverksamheten och för

riket i övrigt. Ålder och kön. 1:a 2:a och 3:e kvartalet 1997

Procent

Ålder och kön

Försöksverksam-

heten

Totalt i A 2-åtgärder i riket

18 - 18 år

 2

 6

20 - 24 år

 40

 22

25 - 54 år

 55

 66

55 år -

 3

 6

Totalt

 100

 100

Varav kvinnor

 50

 52

Källa: RRV:s enkätundersökning och AMS

Enligt RRV var styckkostnaden för deltagarna i försöksverksamheten

lägre än normalt, 9 200 kr per månad och deltagare mot 9 800 kr

reguljärt. Ur statens synpunkt blev skillnaden ännu större, 7 300 kr per

månad och deltagare, eftersom kommunen stod för en fjärdel av

kostnaderna medan staten i reguljär verksamhet står för samtliga

kostnader. Beräkningarna är dock något osäkra då det fanns ett bortfall

på 36 procent när det gällde den enkät där uppgifter om kostnaderna

skulle besvaras.

12.2.2 Arbetsförmedlingsnämnder

Arbetsförmedlingsnämnder med kommunal majoritet infördes den 1

oktober 1996 i så gott som samtliga kommuner några kommuner har

valt att ha gemensam arbetsförmedlingsnämd med ordförande utsedda

av kommunen. Dessa nämnder beslutar i de frågor som

länsarbetsnämnden delegerar till dem. Det gäller framför allt frågor där

ett utökat ansvar för arbetsförmedlingsnämnden påtagligt ökar

förutsättningarna för en lokal anpassning av verksamheten. Denna

förändring är ett led i statens strävan att föra ut arbetsmarknadspolitiken

till den kommunala nivån. Arbetsmarknadspolitiken är även

fortsättningsvis nationell men med större kommunalt inflytande är det

möjligt att finna mer effektiva vägar att bekämpa arbetslösheten. I den

del av arbetsmarknadspolitiken som består av att genomföra olika

program för grupper med långa arbetslöshetstider eller för grupper med

särskilda behov av yrkesinriktad rehabilitering behövs alla aktörers

kompetens, resurser och möjligheter att utnyttjas.

Det finns ingen utvärdering av de nya arbetsförmedlingsnämnderna

och erfarenheterna av dem är varierande. I många nämnder upplevs det

att handlingsutrymmet för nämnden är mycket litet beträffande de

arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, vilket känns problematiskt. En del

nämnder ser problem med kommunal majoritet i en statlig nämnd. Andra

nämnder anser att möjligheterna till en mer lokal anpassning av

arbetsmarknadspolitiken har förbättrats påtagligt sedan nämnderna med

kommunal majoritet infördes. De kommunala representanterna är oftast

kommunalpolitiker medan det finns kommuner som i huvudsak låter sig

representeras av tjänstemän.

Det är ansenliga summor som disponeras till arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Många ledamöter i arbetsförmedlingsnämnder hade antagligen

förväntningar att en stor del av dessa medel skulle kunna disponeras på

nya och lokalt anpassade sätt. I realiteten används dock mer än 75

procent av medlen till individers försörjning. Vidare finns genom det så

kallade volymkravet uppsatta mål för hur många personer som skall vara

i arbetsmarknadspolitiska åtgärder varje månad. Dessa två faktorer kan

ha bidragit till känslan att handlingsutrymmet för ledamöterna var

mycket snävare än förväntat. Regeringen har efter arbetsförmedlingarnas

tillkomst utökat ramen för de medel inom åtgärdsanslaget som får

användas otraditionellt just för att ge större utrymme för lokala initiativ.

I Skåne bedrivs från och med den 1 mars 1998 en försöksverksamhet

där volymkravet är ersatt med ett mått på sysselsättning och obalans

(arbetslöshet + andel i åtgärder). Vid försöksperiodens slut, i december

1999, skall sysselsättningsläget och obalansen i Skåne vara lika med

riksgenomsnittet för att försöksverksamheten skall betraktas som

framgångsrik. För år 1997 var sysselsättningen klart lägre och

arbetslösheten högre i Skåne än i riket. Syftet med försöksverksamheten i

Skåne är att pröva en friare användning av åtgärdsmedel i en förväntad

konjunkturuppgång. Skåne har dessutom fått möjlighet att använda en

större del av de konjunkturberoende åtgärdsmedel otraditionellt än vad

som är fallet för övriga län.

12.2.3 Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa

Måluppfyllelse och kvalitet

Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd,

offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA). Personer som har

fyllt 55 år och varit arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning

från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kan anvisas till åtgärden.

Staten, kommuner, kyrkliga kommuner, landsting och de allmänna

försäkringskassorna kan vara anordnare, men verksamheten kan även

bedrivas inom kommunalt eller landstingskommunalt finansierade

privata och kooperativa alternativ till kommunal verksamhet. Syftet med

åtgärden är att ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt att höja

kvaliten i verksamheten. Åtgärden skall finnas under budgetåren 1997

och 1998 och anvisningstiden är inom denna ram obegränsad. Deltagaren

får utbildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45 kronor per dag.

Prestationer och kostnader

Den planerade omfattningen för budgetåret 1997 var 5 000 personer per

månad. Under budgetåret 1997 deltog i genomsnitt 5 351 personer i

åtgärden per månad, varav 2 504 kvinnor och 2 847 män. Kostnaden för

OTA uppgick under budgetåret 1997 till 631 miljoner kronor. Den

genomsnittliga kostnaden per deltagare och månad uppgick under denna

period till 9 600 kronor.

12.2.4 Resursarbete

Måluppfyllelse och kvalitet

Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och som skall

pågå till och med utgången av december 1998. Den bygger på

försöksverksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete är ett

slags beredskapsarbete vilket innebär att den som deltar utför reguljära

arbetsuppgifter och betraktas som anställd men lagen om

anställningsskydd gäller inte. Resursarbete regleras i kollektivavtal.

Arbetsgivaren och berörd arbetstagarorganisation skall gemensamt hos

arbetsförmedlingen ansöka om att få ta emot arbetstagare i resursarbete.

Resursarbete innebär att en person, som varit inskriven vid

arbetsförmedling under en sammanhängande tid av sex månader och som

uppbär arbetslöshetsersättning, deltar i kvalitetshöjande arbete hos en

arbetsgivare under 90 procent av heltid. Under resterande del deltar

personen i kompetensutveckling enligt en individuell handlingsplan som

upprättats tillsammans med arbetsförmedlingen. Resursarbete får inrättas

på deltid.

Villkor för statsbidrag är att bidrag endast lämnas om arbetsgivaren

betalar lön och lämnar andra förmåner enligt kollektivavtal som slutits

om resursarbete. Lönen får uppgå till högst 90 procent av den

dagpenninggrundande inkomsten enligt lagen om

arbetslöshetsförsäkring.

Åtgärden har varit i kraft så kort tid att det i dag inte kan bedömas i

vilken utsträckning den bidrar till att sänka långtidsarbetslösheten och få

ut fler i arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har

utvärderats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och

eventuell undanträngning. En jämförelse av deltagarna med en s.k.

tvillinggrupp (motsvarande ålder, yrkesutbildning och

arbetsmarknadsstatus) visar att de som deltog i försöksverksamheten ett

halvår efteråt hade högre lön och fler arbetade timmar än tvillinggruppen.

Undanträngningen uppskattades till 36 procent, vilket i jämförelse med

andra åtgärder får beaktas som måttlig.

Prestationer och kostnader

Det har tagit tid att väcka intresse för åtgärden. I december 1997 deltog

ca 1 500 personer i resursarbete och av dessa resursarbeten var ca 90

procent inrättade i kommunerna. I februari 1998 var drygt 3 800 personer

anvisade till resursarbete. Av dem var 82 procent kvinnor.

12.2.5 Aktiv arbetslöshetsersättning

Måluppfyllelse och kvalitet

För att öka det lokala inflytandet i arbetsmarknadspolitiken har riksdagen

bemyndigat regeringen att under en begränsad tidsperiod använda medel

för arbetslöshetsersättning på ett mer aktivt sätt. Enligt gällande regler

skall den som får ersättning förutom att vara arbetslös, stå till

arbetsmarknadens förfogande vilket innebär att det i princip inte får

finnas något som hindrar personen från att ta erbjudet lämpligt arbete.

Detta kan passivisera i stället för att främja en återgång till

arbetsmarknaden. Därför prövas till och med år 1998 att i begränsad

omfattning lämna arbetslöshetsersättning även vid andra situationer än

öppen arbetslöshet. Exempel på sådana situationer är praktik som inte

ryms inom de vanliga praktiksystemen och ökade möjligheter till

utbildning. Försöksverksamheten skall också ge ett större utrymme till

lokala initiativ, vilket bör öka det lokala inflytande i

arbetsmarknadspolitiken.

För kommuner och landsting är det också möjligt att inom ramen för

en friare användning av arbetslöshetsersättningen höja kompetensen hos

vissa anställda som saknar utbildning och som hotas av arbetslöshet,

samtidigt som personalresurserna på arbetsstället upprätthålls. De lokala

arbetsförmedlingsnämnderna kan i samverkan med kommunerna ansöka

om särskilda projekt. Ett projekt kan t.ex. innebära att kommunen låter

sina anställda gå på utbildning med full lön. Via bemyndigandet tas en

vikarie in som behåller sin arbetslöshetsersättning. Kommunen fyller på

med ekonomiskt stöd upp till avtalsenlig lön. Detta pågår t.ex. inom

Nyköpings kommun.

Prestationer och kostnader

Försöksverksamheten inleddes den 1 juli och fick under år 1997 uppgå

till en sammanlagd summa av högst 500 miljoner kronor. För år 1998

uppgår summan till 1 000 miljoner kronor. Projekten får inte medföra

konkurrenssnedvridningar eller leda till undanträngning av ordinarie

arbetstillfällen. Vidare får projekten inte medföra några

inlåsningseffekter. Projekt skall kunna gälla hela arbetsmarknaden. Det

är hittills ganska få projekt som startat inom detta bemyndigande.

Länsarbetsnämnden i Skåne har i samband med beslutet om

försöksverksamheten med friare användning av arbetsmarknadspolitiska

medel också fått tillstånd att fatta beslut om projektverksamhet inom

ramen för aktiv arbetslöshetsersättning upp till 110 miljoner kronor under

år 1998.

13 Ledning, uppgifter och organisation

13.1 Kommunal indelning och ändrad regional

ansvarsfördelning

Indelningsärenden aktualiserade under året

Under år 1997 aktualiserades frågan om den kommunala indelningen i

betydligt större utsträckning än som skett de senaste åren. Frågan

uppkom bl.a. med anledning av den nya länsindelningen i Skåne och

Västra Götaland då en sammanslagning av landstingen blev aktuell samt

med anledning av ansökningar om delning av ett antal kommuner.

Regeringen beslöt under år 1997 att inte utreda förutsättningarna för en

delning av Eskilstuna, Uddevalla och Kristianstads kommuner.

Regeringen avslog också en begäran om delning av Huddinge kommun.

Däremot beslöt regeringen den 18 december 1997 att Södertälje

kommun den 1 januari 1999 skall upplösas och två nya kommuner bildas.

Den ena kommunen skall benämnas Nykvarns kommun och omfatta

området för Taxinge och Turinge församlingar. Den andra kommunen

skall benämnas Södertälje kommun och omfatta övriga delar av

nuvarande Södertälje kommun.

De ändringar i den kommunala indelningen som beslutades under år

1997 innebär att det den 1 januari 1999 kommer att finnas 20 landsting

och 289 kommuner. Den enda kommunen med ansvar för både

kommunala och landstingskommunala verksamheter kommer därefter att

vara Gotlands kommun.

Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan

stat och kommun

Riksdagen beslöt den 5 december 1996 om en försöksverksamhet med

ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i Skåne och

Kalmar län under tiden den 1 juli 1997 31 december 2002 (prop.

1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77, SFS 1996:1414). Som

en följd av detta beslöt regeringen den 26 juni 1997 att lägga samman

Kristianstads läns landsting och Malmöhus läns landsting per den 1

januari 1999. Samma dag skall Malmö kommun träda in i det nya

landstinget. Från och med den 1 juli 1997 företräder

sammanläggningsdelegerade det nya Skåne läns landsting (jfr SFS

1997:945). Med anledning av detta bildades den 26 juni 1997

regionförbundet Skåne vilket fram till att det nya landstinget bildas den 1

januari 1999 utgör det självförvaltningsorgan som skall överta de statliga

uppgifter som ingår i försöksverksamheten (jfr SFS 1996:1415). Den 1

juli 1997 bildades också regionförbundet i Kalmar län vilket under hela

försöksverksamheten skall utgöra förvaltningsorgan (jfr SFS 1996:1415).

Den 15 maj 1997 beslöt riksdagen om en ändrad länsindelning fr.o.m.

den 1 januari 1998 samt om en försöksverksamhet med ändrad regional

ansvarsfördelning även i Västra Götalands län under tiden den 1 januari

1999 31 december 2002 (prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr.

1996/97:228). Som en följd av detta beslöt regeringen den 27 november

1997 att Göteborgs och Bohus läns landsting, Älvsborgs läns landsting

och Skaraborgs läns landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman

till Västra Götalands läns landsting. Samma dag skall dessutom

Göteborgs kommun träda in i det nya landstinget och Habo och Mullsjö

kommuner tillhöra Jönköpings läns landsting. Från och med den 5

december 1997 företräder sammanläggningsdelegerade det nya Västra

Götalands läns landsting (jfr SFS 1997:222).

Försöksverksamheten innebär att ett regionalt självstyrelseorgan från

länsstyrelserna tar över ansvaret för att:

 upprätta en strategi för länets utveckling

 upprätta och besluta om länstrafikplaner

 fördela vissa statliga regionalpolitiska stödmedel till länet. Bland

annat gäller detta de pengar som används för delfinansiering av olika

EU-projekt.

Självstyrelseorganen skall dessutom från Statens kulturråd överta

befogenheten att besluta om fördelningen av vissa statsbidrag till

regionala kulturinstitutioner.

Syftet med dessa förändringar är att utveckla former för en bättre

demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. Kommuner

och landsting bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor

som berör den egna regionens utveckling.

Regeringen har givit en parlamentarisk kommitté i uppdrag att följa

upp och utvärdera försöksverksamheten med ändrad regional

ansvarsfördelning Kommittén (In 1997:08) om den regionala

samhällsorganisationen (dir. 1997:80). Kommittén skall avsluta sitt

arbete senast den 1 oktober 2000.

13.2 Medborgaren i den lokala demokratin

Representativ demokrati och lokalt beslutsfattande

Den representativa demokratin är grunden för vårt demokratiska system.

De kommunala valen och de politiska partiernas arbete i det lokala sam-

hället är betydelsefulla demokratiska fundament. Att beslutanderätten

utövas av lokala organ med representativt styrelseskick är en viktig

förutsättning för en spridning av makten i samhället genom att fler får

vara med och fatta beslut. Kommunalt självstyre innebär därigenom ett

beslutsfattande som sker nära medborgarna och med deras medverkan.

I rapporten Demokrati över gränser (Demokratirådet, 1997) granskas

det politiska systemet och särskilt demokratin i landets kommuner. Enligt

rapporten fungerar den kommunala demokratin väl vad gäller bl.a. de

förtroendevaldas representativitet. Demokratirådet konstaterar att

kommunalpolitikerna är den grupp av förtroendevalda som står väljarna

närmast vad gäller bl.a. den sociala representativiteten. Vidare är det

tydligt att kvinnornas representation i det politiska livet succesivt har

förbättrats.

Även kontakterna mellan väljare och valda har förbättrats. Hela 25

procent av väljarna uppger att de under det senaste året haft kontakt med

en politiker i den egna kommunen.

Den svenska folkstyrelsen kännetecknas av ett relativt vitalt

föreningsliv. Antalet lokala partier har ökat under senare år. Efter valet år

1994 fanns det lokala partier med mandat i kommunfullmäktige i 112 av

landets kommuner. Försöken att bilda nya partier och föreningar tyder på

en vilja till organiserat engagemang.

Medborgarnas genomsnittliga politiska kunnande och politiska intresse

har också ökat. Sammantaget ställer detta delvis nya krav på det politiska

systemet och de politiska partierna vad gäller förmågan att fånga upp och

kanalisera medborgarnas engagemang och intresse.

Handlingskraftig styrning en garanti för den lokala demokratin

I föregående års skrivelse till riksdagen om Utvecklingen i den

kommunala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff.) redovisades att det sena

åttiotalets och det tidiga nittiotalets förnyelsearbete i kommuner och

landsting har gett värdefulla erfarenheter. Förnyelsearbetet fokuserade

framför allt på att hitta styr-, organisations- och verksamhetsformer.

Dessa skulle underlätta för de förtroendevalda att prioritera och styra

samt följa upp att verksamheten genomförts enligt givna politiska

riktlinjer.

En konsekvens av att styr-, verksamhets- och organisationsformerna

har blivit mer lokalt anpassade är också att de blivit fler och att

mångfalden har ökat.

Arbetet med att förbättra styrning och ledarskap i landets kommuner

och landsting har fortsatt under 1997. I en nyligen genomförd studie

(Svenska Kommunförbundet, 1997) är sammanföring av eller

avskaffande av nämnder en av flera metoder som används i cirka 50

kommuner i syfte att stärka kommunstyrelsens roll. Sådana förändringar

har genomförts i bl.a. Upplands-Väsby och Stenungsunds kommuner.

Detta uppges också vara den vanligaste åtgärden bland de 148 kommuner

som uppger att de påbörjat eller planerar att satsa på

kommunövergripande förändringar inför år 1999. Parallellt med

strävandena att stärka kommunstyrelsens roll har flera kommuner också

inrättat kommunfullmäktigeberedningar. Erfarenheterna hittills visar att

debatten i fullmäktige härigenom har blivit vitalare och att de

förtroendevalda styr dagordningen bättre än tidigare.

Effektiva arbetsformer ses alltså som avgörande för den politiska

handlingskraften, dvs. att se till att väljarnas val i de allmänna valen

ytterst också får genomslag i t.ex. utformningen av den kommunala

servicen. Den kommunala servicen är ett konkret resultat av den lokala

politiska processen och därigenom en viktig grund för den lokala

politikens legitimitet bland medborgarna. Sökandet efter effektiva

arbetsformer har därigenom också ett genomgående demokratiskt motiv.

Det finns ett stort behov av att vidareutveckla den demokratiska dia-

logen

Sedan en längre tid tillbaka har fullmäktiges betydelse som besluts- och

debattforum minskat. De lokala partiernas förankring bland medborgarna

har försämrats och fritidspolitikernas inflytande har minskat medan

tjänstemännens inflytande har ökat. Antalet fritidspolitiker har fortsatt att

minska (Kommunala förnyelsekommittén 1996, Demokratirådet 1997,
[REDACTED_EFTERNAMN] i Kommunal ekonomi och politik 1997, Svenska

Kommunförbundet Kommunerna välfärden och demokratin 1997

m.fl.).

Nyligen presenterade forskningsresultat visar att 75 procent av

medlemmarna i partierna inte vill ställa upp för förtroendeuppdrag. Detta

samtidigt som det bland de medborgare som kunde tänka sig sådana

uppdrag var 76 procent som inte var medlemmar i något parti (H.[REDACTED_EFTERNAMN]

vid Kommundagarna i Uppsala 1998). Den potentiella rekryteringsbasen

för de politiska partierna är sålunda mycket stor. Samtidigt är det få

medborgare särskilt ungdomar som vill ansluta sig till ett politiskt

parti.

Ungdomar och personer med utländsk bakgrund är

underrepresenterade i de kommunala valen och de politiska partiernas

arbete. Valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund har sjunkit

och är nu nere på cirka 40 procent. Räknat som genomsnitt över landets

kommuner ligger andelen utrikes födda på cirka åtta procent. Andelen

medborgare med utländsk bakgrund bland dem som invalts i

kommunfullmäktige är däremot endast 4,5 procent. Var femte kommun

saknar helt representation i fullmäktige av personer med utländsk

bakgrund. I några få kommuner är dock andelen medborgare med

utländsk bakgrund till och med proportionellt fler i kommunfullmäktige

än i befolkningen. Personer med utländsk bakgrund är oftare ersättare än

ledamöter och återfinns mer sällan i kommunstyrelse och tyngre

nämnder. Förklaringen till dessa gruppers underrepresentation måste

sökas till speciella faktorer för varje enskild kommun (Demokratirådet

1997). Arbetsformerna i den lokala politiska processen kan vara en viktig

orsak till denna utveckling.

Det finns bland medborgarna en vilja till engagemang i för dem

betydelsefulla frågor och angelägna beslutsprocesser. Det fortsatta

förnyelsearbetet i kommuner och landsting har också allt mer kommit att

handla om på vilka sätt den lokala demokratiska dialogen kan

vidareutvecklas. Erfarenheterna visar att vitala arbetsformer är av stor

betydelse för medborgarnas vilja att engagera sig och organisera sig i de

lokala partierna, i den kommunala beslutsprocessen och i föreningslivet.

Sökandet efter arbetsformer som ger olika medborgargrupper möjligheter

att åta sig och utföra förtroendeuppdrag fokuseras därför allt mer.

Den representativa demokratins arbetsformer vitaliseras

I föregående års skrivelse till riksdagen om Utvecklingen i den

kommunala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff) redovisades mer

ingående att det under senare år har tagits en rad olika inititiv i syfte att

vitalisera den representativa demokratins arbetsformer. I det följande

lämnas en kort sammanfattning vad gäller i vilken utsträckning som

dessa initiativ genomförts.

Offentlig frågestund i fullmäktige

ca 66% av kommunerna

Särskilda beredningar

ca 10 % av kommunerna

Öppna möten

I allt väsentligt samtliga kommuner

Utlokalisering av fullmäktige till annan

ort än huvudort

ca 50 % av kommunerna

Folkomröstning

ca 7 % av kommunerna

Folkinitiativ

40 initiativ

Källor: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169), Demokratirådet 1997

och

Montin mfl i skriften The Local Government Act and Municipal Renewal in Sweden

1997.

Utöver dessa initiativ kan även nämnas medborgarpaneler vilka har

förekommit i ett fåtal kommuner. Den vanligaste formen av

medborgarpanel syftar till att samla medborgarna för att samtala om hur

relationen mellan väljare och valda kan förbättras. En annan mer ovanlig

och samtidigt mer omdiskuterad modell är att använda medborgarpanelen

till att testa opinionen inför olika konkreta politiska förslag.

Graden av direktdemokrati på lokal nivå har kommit att diskuteras allt

mer under senare år. Det har bl.a. gällt direktval till

kommundelsnämnder, fler folkomröstningar etc. I den omfattande

undersökning som Demokratirådet låtit utföra av väljare och valdas

åsiktsrepresentativitet framgår att dessa förslag stöds av en knapp

majoritet av väljarna. Däremot är de förtroendevalda tydligt emot båda

förslagen (Demokratirådet, 1997). En undersökning utförd av Institutet

för kommunal ekonomi vid Stockholms universitet under år 1997 visar

att 60 procent av de tillfrågade tror att stadsdelsnämnderna i Stockholms

kommun kommer att göra det lättare att påverka politiska beslut. Hela 88

procent av väljarna vill också ha direktval av sina lokala politiker.

Den kritik som i olika sammanhang riktas mot direktval handlar

närmast om risken för oklara ansvarsförhållanden mellan

kommunfullmäktige, kommunstyrelse och den direktvalda

stadsdelsnämnden. Beslutskraften och förmågan att genomföra politiskt

fattade beslut och därmed i förlängningen den politiska legitimiteten

skulle kunna hämmas t.ex. i de fall stadsdelsnämnden har en annan

politisk majoritet än den i kommunfullmäktige och kommunstyrelse.

Den ovan refererade undersökningen från Stockholms universitet

tydliggör samtidigt den kommunala servicens betydelse för det politiska

systemets legitimitet och systemets behov av att på olika sätt försöka

fånga upp och kanalisera medborgarnas kritik och engagemang.

Undersökningen visar att ju sämre de tillfrågade anser att den

kommunala servicen fungerar, desto mer positiva är de till direktval. I de

studier som Kommunala förnyelsekommittén genomförde (Förnyelse i

kommuner och landsting, SOU 1996:169) framkom liknande samband

mellan servicenivå och politiskt engagemang. Den politiska aktiviteten

ökade i den grupp som ansåg sig mest berörd av försämringarna i den

kommunala servicen i form av att fler försökte påverka kommunala

beslut eller planer.

Brukarinflytande ett sätt att såväl öka som kanalisera det

medborgerliga engagemanget

Maktutredningen visade på 1980-talet att flertalet medborgare då ansåg

sig sakna påverkansmöjligheter på bl.a. utbildning, vård och omsorg.

Detta resultat var en viktig grund till de reformer av den kommunala

organisationen som senare kom att äga rum. Brukarmakt genom vidgade

inflytandemöjligheter sågs snabbt som en väg att vidmakthålla ett

levande civilt samhälle. Det medborgerliga deltagandet ansågs som en

förutsättning för den gemenskap och aktivitet som ett välfungerande

lokalt samhälle är beroende av. Genom att de kommunala institutionernas

arbetsformer anpassades till medborgarnas behov och förutsättningar

skulle det medborgerliga deltagandet också öka.

Förnyelsearbetet har tagit fasta på medborgarnas krav på

brukarinflytande i olika avseenden. Brukarinflytande innebär att

medborgaren ges ett direkt inflytande på de vardagsnära områden där

engagemanget av naturliga skäl oftast är som starkast. Det handlar bl.a.

om att underlätta, stödja och skapa goda förutsättningar för medborgare

att själva bestämma och även ta ansvar. Förändringsprocessen har också

syftat till att tydliggöra var brukarens ansvar börjar, var det tar slut och

var det politiska ansvaret börjar.

Kommunala förnyelsekommittén konstaterade i sitt slutbetänkande

(Förnyelse i kommuner och landsting, SOU 1996:169) att de nya

kompletterande former för inflytande och dialog som nu växer fram ger

medborgare som nyttjar den kommunala servicen stora möjligheter att

både aktivt påverka såväl som fatta beslut samtidigt som de även avkrävs

ett ökat ansvarstagande. Det gäller framför allt i sin roll som brukare och

konsumenter av kommunal service såsom t.ex. äldreomsorg och

barnomsorg.

I kommunforskningsprojektet "Demokrati i förändring" (Möller, 1996)

genomförs ett delprojekt kring brukarrollen i demokratin. Av intervjuer

med ett stort antal nyttjare av barn- eller äldreomsorg framkommer flera

intressanta resultat. Engagemanget är påfallande stort och brukarna

försöker aktivt påverka sin situation. Försöken att påverka är också i

huvudsak framgångsrika. Det framgår också att brukarna är nöjda med

servicen. Slutsatsen är att de resultat som presenteras i studien rimligen

måste glädja alla som ser deltagande som en fundamental demokratisk

komponent och som ser ett ökat medborgarengagemang som en möjlig

väg att vitalisera demokratin. Det finns enligt studien en betydande

potential för ett sådant engagemang i den typen av frågor som ligger

medborgarna nära och som är av betydelse för deras vardagsliv.

Brukarmakt kan engagera nya grupper av medborgare

Idéer om brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har under

1990-talet förstärkts. Från att i början på 1990-talet ha skapat utrymme

för brukarmedverkan finns det i dag också legala förutsättningar för reell

brukarmakt. I kommunallagen görs flera tydliga markeringar av behovet

av en nära och fortlöpande kontakt mellan medborgarna och den

kommunala förvaltningen.

Den form som hittills använts mest är villkorad delegation. Mycket

tyder på att brukare, som är intresserade av att utöva inflytande, upplever

reglerna för villkorad delegation som mer verkningsfulla ur

påverkanssynpunkt än reglerna för självförvaltningsorgan (Möller i

Kommunal ekonomi och politik, 1997). Kunskaperna om de juridiska

förutsättningarna för brukarinflytande uppges i flera avseenden vara

bristfällig. I många fall saknar både tjänstemän och förtroendevalda

kännedom om gällande regler (Hansson, 1995).

Hittills har möjligheterna att utöva brukarinflytande inom skolans

område varit begränsade. Samtidigt är det just inom skolans område som

det funnits ett starkt önskemål från föräldrarna att få ett mer reellt

inflytande.

Fr.o.m. år 1996 har kommunerna rätt att inrätta lokala styrelser i

grundskolan, där föräldrarna skall vara i majoritet och där eleverna har

rätt att närvara och yttra sig. Den 1 juli 1997 påbörjades även en fyraårig

försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet.

Försöksverksamheten omfattar gymnasieskolan och den kommunala

vuxenutbildningen och innebär att kommunerna får överlåta vissa

ansvars- och beslutsfunktioner som i dag ligger på styrelsen för

utbildningen eller på rektor till en lokal styrelse. I denna styrelse skall

elevernas representanter vara i majoritet. En lokal styrelse får behandla

olika frågor som berör skolan. Styrelsen får däremot inte besluta om

uppgifter som innebär myndighetsutövning eller på annat sätt handlar om

individuella fall.

Genom lokala styrelser skapas en möjlighet att engagera dem som är

tveksamma till att engagera sig i politiska partier eller som inte anser sig

ha tid eller lust att arbeta kommunalpolitiskt. Genom lokala styrelser ges

vuxna respektive ungdomar av båda könen, oavsett etnicitet, ökade

möjligheter att delta i den kommunala beslutsprocessen (Demokratirådet,

1995).

Villkorad delegation

ca 17 % av kommunerna

Delegation till ett självförvaltningsorgan

ca 10 % av kommunerna

Skolstyrelser med föräldramajoritet

ca 30 % av kommunerna

Skolstyrelser med elevmajoritet

1 kommun, Jönköping

Källa: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169, På medborgarens

villkor

(SOU 1996:162), Utbildningsdepartementet samt Montin mfl i skriften The local

Government Act and Municipal Renewal in Sweden 1997.

Nära och samlad service en ny möjlighet till lokal dialog

Antalet medborgarkontor har ökat kraftigt på senare år. Ett viktigt syfte

med att inrätta medborgarkontor är att öka tillgängligheten och förbättra

servicen till medborgarna. Medborgarkontor kan stärka medborgarnas

möjligheter att själva välja service och påverka utformningen av och

innehållet i vissa kommunala och statliga tjänster. I flera kommuner har

de förtroendevalda även valt att finnas tillgängliga vid

medborgarkontoret.

Sammanfattningsvis kan medborgarkontor förbättra kommunikationen

mellan förtroendevalda och medborgarna. Medborgarkontor fyller

därigenom en viktig roll i utvecklandet av den lokala demokratin.

Antal kommuner som har

medborgarkontor

50 kommuner.

Antal medborgarkontor i landet

100 kontor

Antal i dag planerade medborgarkontor

180 kontor

Källa: Enkätstudie vid Inrikesdepartementet, november 1997

IT ger demokratin nya möjligheter

Informationstekniken kan innebära att medborgarna ges ytterligare

möjligheter att kommunicera direkt i den politiska processen. Internet

används i ökad utsträckning av kommuner och landsting i syfte att via E-

post och fullmäktigeprotokoll på internet öka tillgängligheten till de

förtroendevalda. Allt fler kommuner har i dag IT-strategier som ofta

också omfattar demokratiseringsaspekter. Sundsvalls kommun bedriver

det s.k. Liden-projektet. Projektet syftar till att genom en bred satsning

på IT bibehålla och utveckla samhällservicen. Demokrati och deltagande

är viktiga frågor i projektet. Avsikten är bl.a. att alla inom ett väl

definierat område skall beredas samma möjligheter till kommunikation.

Projektet vilar på ett samarbete mellan kommunala verksamheter, boende

i Liden och företag på orten.

Landstinget i Jämtland har i sitt projekt "Demokrati 2000" utrustat

både presidieledamöter och övriga fullmäktigeledamöter med

persondatorer. Hittills har två utskottssammanträden hållits helt

elektroniskt på distans. Avsikten är bl.a. att förenkla uppdraget som

förtroendevald. Ledamöter som har långt till centralorten kan bli mer

delaktiga i den löpande politiska beredningsprocessen. Från nästa

mandatperiod kommer landstinget i Värmland som ett led i landstingets

IT-strategi utrusta samtliga ledamöter i fullmäktige med persondatorer.

Datorerna ska användas till kallelser, handlingar och meddelanden. Även

i Västerbotten och Dalarna har liknande projekt initierats.

Demokrati genom Agenda 21

I sammanhanget bör det lokala Agenda 21-arbetet nämnas där t.ex.

villaföreningar och/eller lokala miljögrupper arbetar direkt med

miljöfrågor som kompostering och källsortering m.m. Arbetsmetoden

bygger på samrådsförfarande, dialogprocess, handlingsprogram för att

uppnå en hållbar samhällsutveckling och aktivt deltagande från alla

samhällsgrupper. Utvärderingar visar att den demokratiska processen

genom Agenda 21 börjat få praktiska effekter. Bl.a. bildades Q 2000, ett

nätverk av ungdomar som engagerat sig i att lösa gränsöverskridande

miljöproblem. Detta nätverk har uppmärksammats av FN som en förebild

för framtiden (Micheletti, 1996).

Kooperativa verksamheter ett demokratiskt sätt att sköta gemen-

samma vardagsangelägenheter

En annan organisationsform som tagit fart de senaste åren är den

kooperativa. Kooperativa företag är en form av ekonomisk samverkan,

där medlemmarna själva kontrollerar och driver en verksamhet som de

har behov av. Kooperationen bygger på öppenhet, frivillighet, demokrati

och medlemmarnas aktiva deltagande. I dag är det vanligt att kommuner

och/eller staten stödjer och stimulerar föräldrar, elever, pensionärer,

ungdomar, handikappade och andra brukare av kommunal service till

kooperativa lösningar för att möta behov som finns inom kommunernas

ansvarsområde. Dit hör t.ex. föräldrar som slutit sig samman i ett

kooperativ för att sköta och ansvara för driften av ett daghem. I vissa fall

är kommunen huvudman och ekonomiskt ansvarig för verksamheten

medan föreningen utför verksamheten.

Ungdomsfora ungdomars önskemål och engagemang

Under de senaste åren har, som ett komplement till de traditionella

ungdomsförbunden, olika ungdomsfora bildats. En grundläggande idé är

att utgå från lokala förutsättningar och ungdomarnas önskemål. I dag

finns det ett hundratal sådana olika fora i Sverige varav cirka 60 av dem

kallar sig ungdomsråd eller ungdomsparlament. De ser ut på olika sätt. I

vissa kommuner har de bildats enbart för att agera i en för ungdomarna

viktig fråga. I andra kommuner är de remissinstans till

kommunfullmäktige med flera organ.

Det lokala föreningslivet som demokratifostrare

Det lokala föreningslivet är en viktig del i den lokala demokratin och i

den sociala och demokratiska fostran. Det lokala föreningslivet har sin

styrka i att det många gånger är vitalt och livaktigt. De allra flesta av de

cirka 150 000 medlemsföreningar som finns i Sverige återfinns inom

områden som sport, kultur och fritid.

I ett historiskt perspektiv har de traditionella folkrörelserna spelat en

viktigt roll för samhällsutvecklingen och den demokratiska

parlamentarism som vi har i dag. Men dessa organisationer har under de

senaste åren fått allt svårare att rekrytera nya medlemmar. Åskilliga av

dessa folkrörelser har som ett led i strävandena att förbättra rekryteringen

av medlemmar och att få dessa att delta aktivt i organisationens arbete

påbörjat ett omfattande arbete med att utveckla verksamhetsformerna

(Demokratirådet, 1997).

Samhällsföreningar eller byutvecklingsgrupper är andra exempel på

nya sammanslutningar som vuxit fram. Det karaktäristiska för dessa

grupper är att de bedriver verksamhet och erbjuder service till

kommuninvånarna. Grupperna har arbetat fram lokala

utvecklingsprogram och tagit upp en strukturerad dialog med

kommunerna. För närvarande finns det cirka 3 300 lokala

utvecklingsgrupper registrerade hos Folkrörelserådet Hela Sverige skall

leva.

13.3 Kommunal personal

Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting

med ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1997 har

dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 156 000

personer och uppgår i dag till ca 993 000 personer. Sedan år 1992 har

antalet anställda minskat med i genomsnitt 1,8 % per år.

Tabell 13.1 Antal anställda i kommuner respektive landsting

1000-tal 1992 1993 1994 1995 1996

 1993

 1994

 1995

 1996

 1997

Kommun

 726

 734

 755

 758

 742

Landsting

 319

 305

 273

 247

 251

Totalt 1088 1045 1039 1028 1005

 1 045

 1 039

 1 028

 1 005

 993

Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet

Under år 1997 har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i

kommunerna minskat med ca 16 000. Samma år bildades ett

kommunalförbund dit verksamheten vid Sahlgrenska sjukhuset i

Göteborg och Mölndals sjukhus överfördes. Överföringen motsvarar ca

13 000 personer vilket innebär att nettominskningen år 1997 uppgår till

ca 3 000 anställda. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i

genomsnitt 0,6 procent per år.

I landstingen har antalet anställda minskat sedan år 1990. Hänsyn skall

dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare

från staten, vårdanställda samt personal för omsorger och särskola till

kommunerna). Under år 1997 har antalet anställda ökat med 4 000

personer. Ökningen beror på ovan nämnda överföring av verksamhet och

om hänsyn tas till denna minskade antalet anställda i landstingen med

9 000 under år 1997. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i

genomsnitt 3,4 % per år.

13.4 Kommunala företag

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt

konstant. Den sista december 1996 fanns det enligt SCB:s inventering

totalt 1 596 majoritetsägda företag. Ökningen mellan åren 1995 och 1996

beror helt på att antalet energiföretag ökat med 97 stycken. Detta

förklaras av att samma juridiska person sedan 1 januari 1996 inte får

bedriva både nätverksamhet och produktion av eller handel med el.

Tabell 13.2 Antal majoritetsägda kommunala företag

 1992

 1993

 1994

 1995

 1996

Kommun

 1 534

 1 455

 1 459

 1 450

 1 482

Landsting

 107

 121

 120

 126

 114

Totalt

 1 641

 1576

 1 579

 1 576

 1 596

Källa: Statistiska centralbyrån

Den dominerade associationsformen för kommunala företag är

aktiebolag. År 1996 drev 86 % av de kommunala företagen i

aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse, ca nio procent

av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste

verksamhetsområdena är teknisk verksamhet som el-, värme- och

vattenförsörjning samt fastighetsförvaltning. Detta gäller såväl om man

studerar antalet företag, antalet anställda som omsättningen. Av det totala

antalet företag är drygt 350 kommunala bostadsföretag.

14 Den internationella kommunen

Inledning

Stora delar av det arbete som i Europa och andra internationella

sammanhang bedrivits under det gångna året har inte i ett första skede

nämnvärt påverkat kommuner och landsting. När överenskommelser,

projekt etc. skall förverkligas blir dock både konsekvenser för och

möjligheter till medverkan för de lokala och regionala organen mera

tydlig. I detta avsnitt refereras därför till en del EU och övriga

internationella skeenden, vilka i förlängningen troligen kommer att

påverka eller involvera kommunerna och landstingen.

Ordförandeskapet i EU

Sverige är angeläget om att följa de frågor, som återfunnits på tidigare

och nuvarande ordförandeskaps dagordningar. Många frågeställningar

vilka ursprungligen är av mera övergripande karaktär kan vid

införlivandet i nationell lagstiftning få genomslag på den lokala och

regionala nivån. Av den anledningen finns det skäl att bevaka bl.a. frågor

kring utvidgningen av medlemskretsen i EU samt sysselsättningen.

Det regionala samarbetet spelar en mycket viktig roll för stabiliteten

och välståndet i Europa. Rådet noterar bl.a. utvecklingen i

Östersjöregionen (Östersjöstaternas råd) och i det arktiska området vid

Barents hav. Rådet har även noterat Finlands förslag om ett nordligt

perspektiv inom unionens politikområden och har bett kommissionen att

lägga fram en interimsrapport i denna fråga vid ett kommande möte i

Europeiska rådet under år 1998.

Storbritannien konstaterar i inledningen till sitt arbetsprogram för det

första halvåret 1998 att EU går in i en period av omfattande förändringar.

Inför nästa sekel kommer genomförandet av Amsterdamfördraget,

övergången till en gemensam valuta, utvidgningsprocessen och de

interna reformer som behöver ledsaga den, att förändra karaktären på

unionen under nästa tioårsperiod på ett mer radikalt sätt som under någon

annan period sedan 50-talet.

Regionkommittén

Regionkommittén har enligt artikel 4.2 i Romfördraget rådgivande

uppgifter. Närmare bestämmelser om kommittén finns i artiklarna 198a-

198c i Romfördraget.

Regionkommittén har i och med utgången av år 1997 varit verksam i

fyra år och avslutade därmed sin första mandatperiod.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet nominerade

delegater och suppleanter till kommittén och den svenska regeringen

beslöt den 9 oktober 1997 föreslå Europeiska unionens råd att förordna

tolv delegater och tolv suppleanter (artikel 198a i Romfördraget).

Vid regeringskonferensen i Amsterdam i juni 1997 enades EU:s

medlemsländer om vissa förändringar i Romfördraget beträffande

Regionkommittén.

Regionkommittén har haft fem plenarmöten under år 1997. Den

svenska delegationen har svarat för åtta rapportörskap, d.v.s. yttranden

som antagits av plenarsessionen. Bland annat har Joakim[REDACTED_EFTERNAMN]

tillsammans med en finländsk ledamot lämnat ett meddelande om

antagandet av regionala utvecklingsprogram i de nya medlemsländerna.

Bengt Mollstedt har haft ansvar för två rapportörskap kring meddelanden

från Kommissionen om vissa åtgärder inom folkhälsoområdet. Evalisa

Birath[REDACTED_EFTERNAMN] har svarat för en grönbok om offentlig upphandling inom

EU.

Strukturfonder

Ansvaret för att följa utvecklingen av strukturfondsprogrammen i

genomförandeorganisationen innehas av övervakningskommittéer. Dessa

är sammansatta av företrädare för departement, regionala och lokala

organ, arbetsmarknadens parter, intresseorganisationer och EU-

kommissionen. Kommittéerna anser överlag att det är för tidigt att dra

några långtgående slutsatser om programmens effekter.

I de geografiskt avgränsade programmen är utöver staten även

kommuner och landsting viktiga medfinansiärer. En viktig fördel med

den valda finansieringsmodellen i dessa program är att lokala och

regionala prioriteringar får ett betydande genomslag när det gäller vilka

projekt som finansieras.

Av den totala nationella offentliga finansieringen svarade kommunerna

för 26 procent, landstingen för sju procent medan staten svarade för 67

procent, varav länsstyrelser för 32 procent.

Statskontoret konstaterar i sin rapport om den svenska

medfinansieringen (1997:12) att den fram till juni 1997 varit tillräcklig

samt att organisationen bedöms som väl anpassad för att klara en bred

finansiering. I sin rapport föreslår dock Statskontoret att åtgärder bör

övervägas för att förbättra möjligheterna till medfinansiering, bl.a.

föreslås att strukturfondernas andel ökas.

Arbetsgruppen (Fi 1995:E) med uppgift att behandla kommunala

och regionala frågor inom Europeiska unionen.

Under året beslutade chefen för Inrikesdepartementet om förnyat

förordnande för Arbetsgruppen (Fi 1995:E) med uppgift att behandla

kommunala och regionala frågor inom Europeiska unionen för ett år

framåt. Till ordförande utsågs statssekreteraren i Inrikesdepartemenetet

och ledamöterna utgörs av representanter för Svenska

Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Utrikes-, Närings- och

handels- samt Inrikesdepartementen.

Gruppen har under det gångna året haft fem möten och diskuterat bl.a.

följande frågor: Östersjömiljarden, EU:s framtida regional- och

strukturpolitik, Agenda 2000, förberedelserna av det svenska EU-

ordförandeskapet år 2001 samt Europeiska monetära unionen.

Östersjöperspektivet och det gränsregionala samarbetet

Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av

den svenska regeringen. Sverige är starkt engagerat inom ramen för

Östersjöstaternas råd och Barentsrådet.

För att lyfta fram Östersjöregionens betydelse för tillväxt och

sysselsättning i Sverige beviljade riksdagen år 1996 ett anslag på en

miljard kronor utöver det reguljära utvecklingssamarbetet med Central-

och Östeuropa. Därav har Länsstyrelsen i Södermanland beviljats nio

miljoner kronor för ett projekt att bygga upp en fungerande

kommunförvaltning i Jelgava i Lettland. Kommunförbundets

länsavdelning samt ett par kommuner i länet deltar i projektet.

En mycket viktig roll spelar det samarbete där kommuner, landsting,

län och regionala organisationer (bl.a. Sydsam, Baltic Network/East

Sweden, Mälardalsrådet) direkt samverkar med motparter i

grannländerna. Verksamheten stöds till stor del genom budgetmedel från

SIDA (och på dess uppdrag Svenska Kommunförbundet eller Hälso- och

sjukvårdens Östeuropakommitté). SIDA har under åren 1990 1997

finansierat projekt på nästan 90 miljoner kronor. Lägger man till de

kommunala insatserna t.ex. i form av experttid och överföring av

utrangerad utrustning blir värdet av insatsen i det decentraliserade

samarbetet betydligt högre för mottagaren. Svenska Kommunförbundet

har med statlig finansiering genomfört en rad projekt i Ryssland och

Baltikum för utveckling av kommunal demokrati och förvaltning och en

förbättrad regional och lokal infrastruktur.

De baltiska staterna går nu in i ett nytt skede. Många

infrastrukturbehov på lokal och regional nivå är nu utredda och nästa steg

är genomförandet av överenskomna åtgärder.

Svenska kommunförbundet har under åren 1996 1997 låtit utföra en

enkätstudie i samtliga kommuner angående strategidokument för det

internationella arbetet. Huvudskälen för många kommuner verkar vara att

utveckla både ortens näringsliv och den kommunala verksamheten, och

där kan både bidrag från EU och vänortsutbyte komma väl till pass.

Europarådet

Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för

Europa. Detta gäller inte minst de demokratiska frågornas hantering och

utvecklingen på kommunal och regional nivå.

I slutdokumentet från toppmötet i oktober 1997 bekräftade stats- och

regeringscheferna de lokala organens grundläggande betydelse när det

gäller att bevara stabiliteten i Europa.

Europarådet värnar de mänskliga fri- och rättigheterna och ställer

stränga krav på medlemsstaternas demokratiska grundsyn. Ett viktigt

syfte med samarbetet är att medverka till överenskommelser och

gemensamma handlingslinjer på bl.a. administrativa, ekonomiska,

juridiska, kulturella, sociala och vetenskapliga områden.

Kommunala och regionala frågor hanteras bl.a. i kommunalkongressen

(CLRAE) och styrkommittén för kommunala och regionala frågor

(CDLR). Verksamheten inom t.ex. den särskilda expertgruppen för

gränsöverskridande samarbete (LR-R-CT) under CDLR fortsatte.

Expertgruppen diskuterade ett förslag till protokoll till den Europeiska

ramkonventionen om samarbete över riksgränser mellan lokala och

regionala samhällsorgan. Initiativet till ett modellavtal för sådan

samverkan har tagits. Vidare har en analys av samarbete ifråga om

regional fysisk planering presenterats och en studie om media på lokal

och regional nivå i gränsområden inletts. För övrigt har man i dessa

organ diskuterat bl.a. tillämpningen av den europeiska konventionen om

kommunal självstyrelse, medborgarnas inflytande på kommunal

verksamhet (citizens charter), ett förslag till en ny konvention om

regionalt självstyre, kommunal beskattningsrätt, lokala valsystem samt

förslag till europeiska konventioner om bergsregioner respektive

landsbygd.

Inrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 april 1998

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds, Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Jörgen[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:155 Utvecklingen inom den

kommunala sektorn.

 Konsumtionsvolymen i fasta priser beräknas med ett särskilt löne- och

prisindex.

 Konsumtionen är sålunda den del av verksamheten som finansieras med

skattemedel.

 Försäljning av fastigheter redovisas som en minuspost, vilket reducerar

nettoinvesteringarna.

 Det gäller normalt då investeringarna överstiger avskrivningar och förändring

av

pensionsskuld.

 Exklusive extraordinära poster.

 Inklusive flyktingmottagande.

 Först läsåret 1997/98 påverkas kostnader och prestationer av kunskapslyftet.

 Sfi-nivå motsvarar grundläggande kunskaper i det svenska språket.

 Konsumtion och investeringar.

 För åren 1997 och 1998 har, med syfte att motverka kommunala skattehöjningar,

en lag

om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget gällt.

 Statsbidragen redovisas netto efter avgift till det kommunala

mervärdesskattesystemet.

 Avser inkomster i verksamheten, ej inkomster vid försäljning av fastigheter

o.dyl.

 Nettoinvesteringar erhålls genom att totala investeringar adderas med inköp av

fastigheter samt reduceras med försäljning av fastigheter.

 Det gäller normalt då investeringarna överstiger avskrivningar och förändring

av

pensionsskuld.

 Resultat efter skatteintäkter och finansnetto (exklusive avskrivningar).

 Varje år har tillförts de skatteintäkter som tillföll kommunerna enligt det

slutliga

taxeringsutfallet.

 Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun, bokslut 1996 , SCB och Svenska

Kommunförbundet.

 Avser ej Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner.

 Exklusive extraordinära poster.

 Inklusive införanderegler och förändringar i kostnadsutjämningen.

 Enligt lagen om kommunal redovisning (SFS 1997:614) skall kommuner och

landsting

fr.o.m. år 1998 upprätta en sammanställd redovisning (s.k. kommunal

koncernredovisning).

 De redovisade uppgifterna avser endast företag som är medlemmar i SABO. Dessa

äger

fastigheter motsvarande 95 procent av det samlade kommunala bostadsbeståndet.

 Rapporten är en resultat av samarbete mellan EpC vid Socialstyrelsen och

forskargrupper. Andra samarbetspartner har varit Folkhälsoinstitutet,

Livsmedelsverket och

SCB.

 Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för

 ohälsa.

Ohälsotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning,

arbetsskadesjukpenning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar

med

partiell ersättning räknas om till heldagar.

 Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de

regelförändringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning

under

sjukfallets 14 första dagar inte längre finns med i statistiken samt att

rehabiliteringspenning

och förebyggande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag.

 10-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för hjärtstopp, svår

andningssvikt, högt

andningshinder och svår blödning.

 20-minutersgränsen motsvarar längsta väntetid för hjärtsjukdom med smärta,

svår astma,

blödning och svåra frakturer.

 30-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för övriga akuta sjukdomar eller

skador.

 För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet registret. Från

privata kliniker

rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella

kataraktregistret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige.

 Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga

myndigheter

minus intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas

 som

summan av löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster

i

verksamheten. Värdet av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som

kostnaderna för den. För hälso- och sjukvårdens del omfattar den offentliga

konsumtionen

de samlade utgifterna för sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för

sjukvård som

drivs i offentlig regi. Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna

vården

betraktas som offentlig konsumtion.

 Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av

verksamheten.

Ädelreformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års

priser (1,1

procent av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till

den

kommunala äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att

redovisas

i Nationalräkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och

handikappomsorg inom den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och

sjukvård.

 Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet

 är det

svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa

kostnadsskillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling,

skillnader i

behandlingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa

resurser.

 Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar.

 Kostnadsökning som följd av att läkemedel hamstrades under 1996 uppskattas

till 1,3

miljarder.

 SCB:s undersökning av hushållens inkomster.

 Nettoutgifter fås genom att de totala utgifterna reduceras med inkomsterna,

bl.a. avgifter.

 Se vidare Jämförelsetal för socialtjänsten, 1996, Socialstyrelsen.

 21§ socialtjänstlagen, SoL, (1980:620), 5§ lagen om stöd och service till

vissa

funktionshindrade (1993:387), LSS, hälso- och sjukvårdslagen, HSL (1982:763)

 Regeringens skrivelse 1996/97:120.

 I vissa mycket enstaka fall kan assistansersättning enl. LASS utgå i särskilt

boende.

 I genomsnitt 67 personer per 10 000 invånare.

 Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet i

EU-länderna.

 Socialdepartementets bearbetning av statistik från EPC:s patientregister över

utskrivna

samt Socialstyrelsens missbrukarstatistik.

 Verksamhetsindelningen i det kommunala räkenskapssammandraget förändrades år

1995.

 För information angående omhändertagande av flyktingar se avsnitt 8 angående

Flyktingmottagande.

 Definierat som bidragstagande mer än tio månader per år.

 Antalet anställda omräknat till heltidstjänster med hjälp av

sysselsättningsgraden.

 Studie genomförd åren 1996 och 1997 av SCB på uppdrag av

Utbildningsdepartementet

 Kostnaden för daghem avser kommunal barnomsorg. Enskild barnomsorg ingår inte.

 Skall enligt grundskoleförordningen utarbetas för elever i behov av särskilda

åtgärder

 Skolverkets sammanställning av betyg från 120 gymnasieskolor

 enligt 2 kap. 9 § gymnasieförordningen (1992:394)

 exklusive kostnader för skolskjutsar och reseersättningar

 från och med andra kalenderhalvåret det år de fyller 20 år.

 Se även tabell 8.6

 För ytterligare uppgifter om sfi och den genomförda utvärderingen av

undervisningen se

avsnitt 8 om Flyktingmottagandet.

 Siffrorna för fördelningen mellan kommun och annan anordnare samt andel

kvinnor och

män saknas för närvarande

 Sfi beskrivs även under avsnitt 7.3 Vuxenutbildning. Tabell 7.20 innehåller

studieresultat

för läsåret 1996/97.

 Kommunal egenregiverksamhet eller genom kommunalförbund.

 Svenska Kommunförbundet, Miljö- och hälsoskydd i kommunerna osv. , totalt 272

 av

288 kommuner besvarade enkäten.

 Sammanlagt 210 svarande kommuner

 Rapport 4765, Ren luft och gröna skogar.

 Underlagsrapport från Naturvårdsverket till SOU 1997:105.

 Löpande priser omräknat med konsumentprisindex.

 prop. 1997/98:58 om Amsterdamfördraget

 prop. 1997/98:70 om Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och

Östeuropa år 1999 - 2001

 skr.1997/98:85 med redogörelse för verksamheten inom Europarådets

ministerkommitté

under år 1997.

Skr. 1997/98:155

2

1

14

3

30

19

41

159

19

19

46

163

19

19

59

163

19

19

73

163

19

19

83

163

97

163

19

19

112

163

19

19

117

163

19

19

120

163

19

19

127

163

19

19

138

19

149

163

19

19

154

163

155

19