Regeringens proposition

1997/98:142

Riktlinjer för Sveriges arbete med jordbruks- och

livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen

Prop.

1997/98:142

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 9 mars 1998

Laila Freivalds

 Annika[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Jordbruksdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionens syfte är att lägga fast riktlinjer för Sveriges agerande för

att förändra jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU. Propositionen

behandlar mål och medel på lång sikt. Den gemensamma jordbruks-

politiken måste förändras. Förändringsbehov finns även inom EG:s livs-

medelslagstiftning.

I propositionen konstateras att det även i framtiden behövs en gemen-

sam politik på jordbruks- och livsmedelsområdet inom EU. Det

motiveras av framför allt tre skäl. En gemensam politik med likartade

konkurrensvillkor är en förutsättning för den inre marknaden för jord-

bruksprodukter inom EU. Det är EG-kommissionens uppgift att bevaka

att nationellt utformade åtgärder inte snedvrider konkurrensen på denna

marknad. En gemensam jordbruks- och livsmedelspolitik motiveras

också av effektivitetsskäl. Gemensamma regler underlättar kontrollen av

hur väl medlemsländerna följer principerna för en fri och gemensam

marknad, vilket således minskar administrationen och kostnaderna.

Slutligen ger en gemensam politik Sverige större möjligheter att driva

höga gemensamma krav på främst miljö-, djurskydds- och livsmedels-

områdena.

En kort redovisning lämnas också av regeringens bedömning av de

förslag till reform av jordbrukspolitiken som EG-kommissionen redo-

visar i Agenda 2000.

Tre övergripande mål föreslås för jordbruks- och livsmedelspolitiken

inom EU. Målen förutsätter att jordbruks- och livsmedelsföretagens

produktion skall styras av konsumenternas efterfrågan. Vidare skall

produktionen vara långsiktigt hållbar från både ekologiska och ekono-

miska utgångspunkter. EU skall också medverka till global livsmedels-

säkerhet, bl.a. genom att hävda frihandelns principer även på livsmedels-

området. För att nå dessa tre övergripande mål krävs åtgärder som

främjar bl.a. miljöanpassade brukningsmetoder, djurhänsyn, landsbygds-

utveckling och regional utveckling.

Regeringen föreslår att marknadsordningarna i den gemensamma jord-

brukspolitiken avvecklas. I framtiden bör politiken bygga på riktade

insatser för att säkerställa miljövärden, landsbygdens utveckling och

vissa regionala mål. En ny jordbruks- och livsmedelspolitik bör medföra

lägre samhällsekonomiska kostnader och på sikt lägre budgetkostnader.

En reform av den gemensamma jordbrukspolitiken bör underlätta för de

central- och östeuropeiska länderna att bli medlemmar i EU.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 5

2 Ärendet och dess beredning 5

3 Jordbruks- och livsmedelspolitikens utveckling i Sverige och inom

Europeiska unionen i övrigt 7

3.1 Utvecklingen i Sverige 7

3.1.1 Jordbruks- och livsmedelspolitiken i Sverige 7

3.1.2 Utvecklingen av jordbruks- och livsmedels-

 sektorn i Sverige 8

3.2 Utvecklingen inom EU i övrigt 12

3.2.1 Jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU 12

3.2.2 Utvecklingen av jordbruks- och livsmedelssektorn

inom EU 19

4 Förslag till ny jordbruks- och livsmedelspolitik i EU 20

4.1 En gemensam politik på jordbruks- och livsmedelsområdet 20

4.2 En ny jordbruks- och livsmedelspolitik 21

4.3 Övergripande mål för jordbruks- och livsmedelspolitiken

 inom EU 23

4.3.1 Inriktning av den framtida jordbruks- och

livsmedelspolitiken 25

4.4 Brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga

 priser 26

4.4.1 Den gemensamma jordbrukspolitikens kostnader

 för företag, konsumenter och skattebetalare 27

4.4.2 Konkurrenskraftiga företag 29

4.4.3 Konsumenthänsyn inom jordbruks- och

livsmedelspolitiken 30

4.4.4 Djurhänsyn inom livsmedels- och jordbruks-

 politiken 32

4.5 Hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion 33

4.5.1 En reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken

inom EU 34

4.5.2 Konkurrenskraftiga företag 35

4.5.3 Djurhänsyn inom jordbruks- och livsmedels-

 politiken 35

4.5.4 Miljöhänsyn inom jordbruks- och livsmedels-

 politiken 35

4.5.5 Landsbygds- och strukturåtgärder samt regionala

åtgärder inom jordbruks- och

livsmedelspolitiken 39

4.6 Den globala livsmedelssäkerheten 43

4.6.1 Inledning 43

4.6.2 En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion 44

4.6.3 Ökad frihandel och en reform av EG:s

jordbrukspolitik 45

4.7 EU:s utvidgning 47

Bilaga Förteckning över remissinstanserna 51

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 9 mars 1998 52

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om

inriktningen av Sveriges ställningstagande till jordbruks- och livs-

medelspolitiken inom EU (avsnitt 4.3).

2 Ärendet och dess beredning

År 1990 fattade riksdagen beslut om en ny jordbruks- och livsmedels-

politik (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Be-

slutet innebar att jordbrukets produktion i allt väsentligt skulle styras av

konsumenternas efterfrågan. Miljöfrågor fick också ett ökat utrymme i

jordbruks- och livsmedelspolitiken jämfört med tidigare. Produktions-

målet avskaffades i princip.

År 1991 ansökte Sverige om medlemskap i EU. Avtalet om Sveriges

anslutning till EU godkändes av riksdagen år 1994 (prop. 1994/95:19,

bet. 1994/95:KU17, rskr. 1994/95:64). EU-medlemskapet, och i vissa

avseenden redan EES-avtalet, innebar att EG:s regler på jordbruks- och

livsmedelsområdet infördes i Sverige. Beslutet innebar också att riks-

dagen delade regeringens bedömning att Sverige skall arbeta för att den

gemensamma jordbrukspolitiken förenklas och avregleras.

Regeringen anser att det är angeläget att reformera EG:s politik inom

jordbruks- och livsmedelsområdet. Mot bakgrund av denna strävan att re-

formera den gemensamma jordbrukspolitiken tillsattes den 27 juli 1995

en parlamentarisk kommitté med uppgift att utarbeta ett samlat förslag

till reformer. Kommittén antog namnet KomiCAP. Huvudbetänkandet

(SOU 1997:102) samt fem underlagsrapporter (SOU 1996:136, SOU

1996:171, SOU 1997:26, SOU 1997:50 och SOU 1997:74) har över-

lämnats till regeringen.

Förslagen i KomiCAP:s betänkande har remissbehandlats. En för-

teckning över remissinstanserna finns i bilaga. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet (Jo97/2095).

Som ett led i regeringens arbete med föreliggande proposition genom-

fördes under hösten 1997 två seminarier. Vid dessa seminarier disku-

terade forskare och företrädare för olika intresseorganisationer såväl det

europeiska som det svenska jordbrukets långsiktiga utveckling. En

offentlig diskussion arrangerades i januari 1998 med anledning av en

rapport från Statens naturvårdsverk om en vision för det framtida jord-

bruket (rapport 1997:55). Syftet med rapporten var att visa hur en rad

olika miljö- och uthållighetsmål kan nås till år 2021.

Med den gemensamma politiken på jordbruks- och livsmedelsområdet

avses regleringar som omfattar jordbruks- och livsmedelssektorn. De

flesta produktområdena innefattas i den gemensamma jordbrukspolitiken.

Därutöver påverkas jordbruks- och livsmedelsproduktionen av livs-

medelslagstiftningen, struktur- och regionalpolitiken samt vissa miljö-

regler och veterinära regler som inte ingår i den gemensamma jord-

brukspolitiken. Utöver detta påverkas jordbruks- och livsmedelspro-

duktionen av regler om hälsoskydd och smittskydd.

Handelspolitik, konkurrensregler m.m. påverkar också jordbruks- och

livsmedelsproduktionen, men behandlas endast översiktligt i propo-

sitionen. Fisk och fiskprodukter är en del av livsmedelsproduktionen,

men behandlas inte i denna proposition. De regleras inom ramen för EG:s

gemensamma fiskeripolitik.

En mer omfattande reform av EG:s jordbrukspolitik beslutades år

1992. Hösten 1995 presenterade kommissionen en strategirapport om

olika utvecklingscenarier för den gemensamma jordbrukspolitiken med

hänsyn till den förestående östutvidgningen. I juni 1997 publicerades

EG-kommissionens förslag Agenda 2000 om hur det fortsatta reform-

arbetet skall bedrivas. Förslagen kommer att konkretiseras under våren

1998. Regeringen redovisade för riksdagen i en faktapromemoria (UD nr

5/97) kommissionens förslag i Agenda 2000. Under år 1997 presenterade

kommissionen också en grönbok om allmänna principer för livsmedels-

lagstiftningen i EU. I ett yttrande till kommissionen har regeringen redo-

visat synpunkter på grönboken.

Den förestående utvidgningen av EU är en av anledningarna till att

jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU måste förändras. En östut-

vidgning utan föregående reform skulle, utan särskilda övergångslös-

ningar, leda till att EG:s hela regelverk och den administration som följer

därav måste införas i Central- och Östeuropa. Detta skulle medföra en

rad nackdelar för jordbrukssektorn och konsumenterna i de central- och

östeuropeiska länderna, vilket bl.a. konstateras i ett betänkande av Kom-

mittén om EU:s utvidgning (SOU 1997:150).

Avsikten med regeringens förslag i det följande är att lägga fast de

långsiktiga riktlinjerna för Sveriges agerande för att förändra jordbruks-

och livsmedelspolitiken inom EU.

Propositionen anger således riktlinjer för Sveriges agerande för att för-

ändra jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU, men behandlar inte

de överväganden som löpande kan behöva göras. Frågor av den karak-

tären måste behandlas i särskild ordning. I det arbetet är ett nära sam-

arbete mellan regeringen och riksdagen viktigt.

3 Jordbruks- och livsmedelspolitikens

utveckling i Sverige och inom Europeiska

unionen i övrigt

3.1 Utvecklingen i Sverige

3.1.1 Jordbruks- och livsmedelspolitiken i Sverige

Svensk jordbruks- och livsmedelspolitik före år 1990

Den jordbrukspolitik som tillämpades i Sverige från 1930-talet fram till

slutet av 1980-talet hade sitt ursprung i den världsekonomiska kris som

började i slutet av 1920-talet. Sverige, liksom flera länder i Europa, var

vid den tiden starkt beroende av att kunna importera livsmedel. För att

säkerställa befolkningens försörjning med livsmedel bedömdes det nöd-

vändigt att stödja det egna landets jordbruk och att skydda det mot inter-

nationell konkurrens. Detta var ett av de viktigaste skälen till att de flesta

industriländer under 1930-talet beslöt att reglera priserna på jordbruks-

varor i syfte att stimulera den inhemska produktionen. Den svenska reg-

leringen, som var tänkt att vara tillfällig, blev bestående.

År 1947 formulerades de tre huvudmålen som bildade stommen i den

svenska jordbrukspolitiken; inkomstmålet, produktionsmålet och effek-

tivitetsmålet. Inkomstmålet innebar att jordbrukarna skulle tillförsäkras

en viss inkomstnivå. Produktionsmålet, som handlade om att ha en hög

självförsörjningsgrad inom landet, motiverades i första hand av bered-

skapsskäl. Effektivitetsmålet syftade till att stimulera en rationalisering

av jordbruket, både för att sänka livsmedelspriserna och för att höja jord-

brukarnas inkomster. Den inbördes rangordningen mellan de tre målen

har växlat under åren. De främsta medlen var gränsskydd och en intern

marknadsreglering som syftade till att upprätthålla priserna på jordbruks-

varor samt olika åtgärder för jordbrukets rationalisering.

År 1985 fastställde riksdagen för första gången riktlinjer för en samlad

jordbruks- och livsmedelspolitik (prop. 1984/85:166, bet.

1984/85:JoU33, rskr. 1984/85:393). Därmed lyftes också ett konsument-

mål in i jordbruks- och livsmedelspolitiken. Huvudmålet var dock fort-

farande att trygga landets livsmedelsförsörjning. Även inkomstmålet

behölls. Beslutet innehöll också ett mål om regional balans samt ett

miljömål enligt vilket jordbruks- och livsmedelsproduktionen skulle ta

hänsyn till kravet på en god miljö och behovet av en långsiktig hus-

hållning med våra naturresurser.

1990 års livsmedelspolitiska reform

År 1990 beslutade riksdagen om en genomgripande förändring av jord-

bruks- och livsmedelspolitiken (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25,

rskr. 1989/90:327) som i allt väsentligt innebar en avveckling av den dit-

tills förda jordbruks- och livsmedelspolitiken. Jordbrukets produktion

skulle, i likhet med näringslivets produktion i övrigt, främst styras av

konsumenternas efterfrågan. Beslutet innebar att en 60-årig reglerings-

politik skulle avvecklas och att marknadsprisstödens roll tonades ner

kraftigt. Miljöfrågor fick ökad betydelse. Produktionsmålet togs genom

detta beslut i princip bort.

Den interna marknadsregleringen skulle avskaffas. Gränsskyddet som

bestod av rörliga införselavgifter skulle behållas i avvaktan på resultatet

av pågående GATT-förhandlingar. När det gällde målen om en god miljö

och ett varierat odlingslandskap, en regional fördelning av produktionen

samt en tryggad försörjning av livsmedel skulle dessa i huvudsak uppnås

med riktade åtgärder. Anpassningen till ett mer marknadsinriktat system

skulle ske under socialt acceptabla former och samhället skulle därför ta

ett betydande ansvar för övergången.

Svenskt EU-medlemskap år 1995

Den av riksdagen beslutade reformen av jordbruks- och livsmedels-

politiken trädde i kraft år 1991, samtidigt som Sverige ansökte om med-

lemskap i EU, vilket medförde ändrade förutsättningar för jordbruks- och

livsmedelspolitiken. Med anledning av Sveriges ansökan påbörjades

vissa omställningsåtgärder inom jordbrukssektorn före medlemskapet,

som innebar förändringar av 1990 års beslut. Syftet var att bl.a. anpassa

pris-, stöd- och kostnadsnivåer till de som gällde inom unionen. Detta

innebar bl.a. att gränsskyddet för vissa fodervaror avvecklades, att areal-

bidrag och inlösenpris för spannmål bibehölls samt att bidragen för

mjölkkor avvecklades.

År 1994 beslutade riksdagen att godkänna avtalet med EU om Sveriges

anslutning (prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:KU17, rskr. 1994/95:64). Det

innebar bl.a. att Sverige från den första medlemskapsdagen den 1 janu-

ari 1995 skulle delta i beslutsprocessen och tillämpa den gemensamma

jordbrukspolitiken. Sedan dess omfattas Sverige av EU:s stöd och regler

på jordbruksområdet.

Av stort värde för sektorns långsiktiga utveckling var att Sverige ge-

nom medlemskapet blev en del av den inre marknaden. Vissa regler, bl.a.

på livsmedelsområdet och det veterinära området hade redan införts till

stor del genom EES-avtalet.

3.1.2 Utvecklingen av jordbruks- och livsmedelssektorn i

Sverige

Svenskt jordbruk genomgår en fortgående strukturomvandling. Genom

en rad faktorer som t.ex. förändrade brukningsmetoder, högre meka-

niseringsgrad och mer högavkastande djur- och växtmaterial har

produktiviteten inom jordbruket ökat kontinuerligt. Jordbruksföretagens

genomsnittliga storlek har också ökat, både i fråga om areal och besätt-

ningsstorlek. Samtidigt har antalet sysselsatta inom sektorn minskat. Nå-

gra drag i jordbrukets strukturomvandling under perioden 1975 1995

redovisas i tabell 1.

Tabell 1: Indikatorer på strukturomvandlingen i det svenska jordbruket under

perioden 1975 1995

1975

1985

1995

Sysselsatta inom jordbruk (% av samtliga

förvärvsarbetande)

4,1

2,1

1,4

Total åkerareal (1 000 ha)

2 980

2 920

2 770

Jordbruksföretag >2 ha (st)

131 900

109 000

87 300

Åkerareal per gård (ha)

23

27

32

Normskörd, korn (kg/ha) *

3 000

3 520

4 050

Besättningsstorlek, mjölkkor (st)

9

18

27

Mjölkavkastning (kg/ko) **

4 480

5 550

6 730

* normskörd förväntad skörd vid normala väderförhållanden

** beräknad ur total invägning och antal mjölkkor

Källa: SCB

I dag beräknas knappt 30 000 personer vara jordbrukare på heltid i

Sverige. Heltidsföretag, definierade som företag med ett arbetsbehov av

mer än 1 600 s.k. standardtimmar, svarade år 1995 för 83 % av jord-

brukets intäkter och utgjorde 29 % av företagen. Företag med ett arbets-

behov av mindre än 800 standardtimmar svarade för 7 % av jordbrukets

intäkter och utgjorde 57 % av företagen.

Samtidigt som antalet jordbruksföretag blir färre och mer produktiva

minskar den del av jordbrukarnas taxerade inkomster som kommer från

jordbruket. Tjänsteintäkternas andel av den taxerade inkomsten har ge-

nomgående ökat över tiden. Av jordbrukarens taxerade inkomst år 1988

kom i genomsnitt knappt 40 % från lantbruket. År 1992 var motsvarande

andel 30 %. Denna tendens förändras inte om hänsyn tas till gårdarnas

storlek.

Andelen inkomst av tjänst av den taxerade inkomsten har under perio-

den 1988 1992 varit störst för jordbrukare med mindre gårdar. För går-

dar upp till 30 ha utgjorde andelen år 1992 drygt 80 % av den taxerade

inkomsten.

Enligt en rapport från Jordbruksverket härrörde i genomsnitt ca 50 %

av jordbrukarnas inkomster år 1995 från olika stödformer (rapport

1997:3). Stödens andel av de totala intäkterna är störst i norra Sverige

och lägst i slättbygderna. I södra och mellersta Sveriges slättbygder

svarar olika stödformer för 44 % av jordbrukarnas inkomster. I norra

Sverige är motsvarande andel 71 %.

I norra delen av Sverige minskade antalet företag något snabbare

under perioden 1990 1995 än i övriga landet. Antalet företag med mer än

30 ha har dock fortsatt att öka i hela landet. Fördelningen mellan olika

storleksgrupper år 1996 framgår av tabell 2.

Tabell 2: Andel företag (%) redovisade efter region respektive gårdsstorlek år

1996

10 30 ha

> 30 ha

Per region

Södra och mellersta Sveriges

slättbygder

9

14

20

43

Södra och mellersta Sveriges

skogs- och dalbygder

17

13

8

39

Norra Sverige

9

5

3

18

Hela landet *

36

32

32

100

* Totala antalet företag var år 1996 ca 90 500 (inklusive företag mindre än 2

ha)

Källa: SCB

Sedan mitten av 1970-talet har de största gårdarnas andel av det totala

antalet jordbruksföretag ökat. År 1975 var andelen jordbruksföretag med

en areal överstigande 30 ha 21 %. År 1996 var andelen 32 %. Denna

ökning har varit kraftigast i södra och mellersta Sveriges slättbygder.

I norra Sverige är det främst andelen små jordbruksföretag som min-

skat under perioden 1975 1995. Andelen stora jordbruksföretag har

under motsvarande period ökat något.

Livsmedelsindustrin är Sveriges näst största industrigren mätt i pro-

duktionsvärde. Ser man till antalet sysselsatta är livsmedelsindustrin den

tredje största industrigrenen. På samma sätt som inom jordbrukssektorn

har en storleksrationalisering ägt rum inom livsmedelsindustrin. Totalt

har antalet arbetsställen inom livsmedelsindustrin minskat liksom antalet

sysselsatta. Utvecklingen skiljer sig dock något åt mellan de olika del-

branscherna, vilket framgår av tabell 3.

Tabell 3: Antal arbetsställen och antal sysselsatta inom livsmedelsindustrin år

1980 respektive år 1995

.

Antal arbetsställen

Antal sysselsatta

1980

1995

1980

1995

Slakteri- och charkuteriindustri

189

204

19 594

15 368

Mejeriindustri

119

75

10 019

8 674

Frukt- och grönsakskonservindustri

43

48

6 406

3 760

Olje- och fettindustri

9

8

1 834

1 413

Foderindustri

41

21

1 668

751

Kvarnindustri

17

33

855

1 045

Bageriindustri

330

296

12 223

13 087

Maltdrycksindustri

20

11

3 180

 1 821

Övrig livsmedelsindustri

186

154

15 189

14 168

Hela livsmedelsindustrin

954

850

70 968

60 087

Källa: SCB Industristatistik

Det har skett en ökad regional koncentration av livsmedelsindustrin. I allt

högre grad är den nu belägen i befolkningstäta regioner. Vissa del-

branscher, som t.ex. sockerindustrin och olje- och fettindustrin, har

genomgått en mycket påtaglig koncentration till enstaka anläggningar.

Däremot är koncentrationstendenserna inte lika påtagliga inom t.ex. char-

kuteri- och slakteriindustrin samt inom mejeribranschen. Huvuddelen av

företagen och de sysselsatta inom sektorn återfinns dock i södra och mel-

lersta Sverige, främst i storstadsregionerna. Skåne samt Stockholms- och

Göteborgsregionerna svarar i dag för drygt hälften av de sysselsatta

inom livsmedelsindustrin.

Förutsättningarna för export av livsmedel förändrades i början av

1990-talet. Under senhösten 1992 försvagades den svenska kronan kraf-

tigt. För att stärka exportmöjligheterna för svenska livsmedelsföretag an-

slog regeringen 60 miljoner kronor under perioden 1992 1996 för

exportfrämjande åtgärder. Sammantaget gav detta svenska företag ökade

möjligheter till att exportera livsmedel. Under perioden 1992 1994 öka-

de den totala livsmedelsexporten från ca 7 miljarder kronor till ca 10,5

miljarder kronor.

Efter Sveriges EU-inträde förbättrades förutsättningarna för export

ytterligare. Tillgången till den gemensamma marknaden med 350 miljo-

ner konsumenter gav svenska företag möjlighet att sälja på EU-mark-

naden på samma villkor som övriga företag i EU. Den totala exporten

ökade under perioden 1994 1996 med knappt 40 %.

Sedan år 1990 har andelen förädlade livsmedel, som andel av den to-

tala exporten av livsmedel, ökat något från ca 55 % för att nå en topp år

1994 med drygt 72 %. År 1996 var andelen förädlade livsmedel 62 % av

den totala exporten. Minskningen under åren 1995 och 1996 förklaras

delvis av goda spannmålsskördar som medförde en ökad spannmåls-

export år 1995 med 13 % och år 1996 med 51 %. En betydande andel av

exporten till länder utanför EU utgörs av spannmål som avsätts på världs-

marknaden med exportsubventioner. Under perioden 1990 1996 ökade

exporten av jordbruksvaror och livsmedel som andel av Sveriges totala

export från 2,2 % till 2,6 %. I figur 1 visas den totala livsmedelsexporten

och exporten av förädlade livsmedel under åren 1990 1996.

Figur 1: Total livsmedelsexport och export av förädlade livsmedel åren 1990

1996. Exportvärde i miljoner kronor (löpande priser)

Källa: Statens jordbruksverk

3.2 Utvecklingen inom EU i övrigt

3.2.1 Jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU

Den gemensamma jordbrukspolitikens utveckling

Den gemensamma jordbrukspolitiken (Common Agricultural Policy) har

länge utgjort en av grundpelarna i EU-samarbetet. I Romfördragets arti-

kel 39 anges den gemensamma jordbrukspolitikens mål. De mål som

eftersträvas är ökad produktivitet, skälig levnadsstandard för produ-

centerna, marknadsstabilitet, tryggad livsmedelsförsörjning och rimliga

livsmedelspriser för konsumenterna. De jordbrukspolitiska medlen in-

delas i en pris- och marknadsreglerande del och en struktur- och regio-

nalpolitisk del. Miljöåtgärder, bestämmelser på det veterinära området,

bl.a. om djurhälsa, djurskydd, avel och foder samt bestämmelser om

växtskydd och växtodling har också sin juridiska grund i Romfördragets

jordbruksavdelning och utgör en del av den gemensamma jordbruks-

politiken.

De fördragsbundna målen för EG:s jordbrukspolitik har varit oför-

ändrade sedan de formulerades år 1957. Medlen har däremot utvecklats

under åren. De olika regleringarna har ändrats successivt och nya regler

har tillkommit. Sällan har dock några medel försvunnit. Medlemslän-

dernas olika intressen har lett till kompromisser och paketlösningar. Med

åren har jordbrukspolitiken därför blivit alltmer komplex och svår att

överblicka. Det faktum att EU har utvidgats flera gånger har också

bidragit till denna utveckling.

Jordbrukspolitiken var från början helt inriktad på att trygga livs-

medelsförsörjningen inom den dåvarande gemenskapen. Genom olika

s.k. marknadsprisstöd, främst ett gränsskydd, upprätthölls en högre pris-

nivå på jordbruksvaror inom gemenskapen än på världsmarknaden, vilket

stimulerade produktionen. Produktionen inom EU gavs också en pre-

ferens framför importerade produkter.

Marknadsprisstöden utvecklades till att omfatta allt fler produkter och

ofta skapades mer eller mindre speciella lösningar för varje område.

Höga marknadsprisstöd tillsammans med teknisk och ekonomisk ut-

veckling ledde till att jordbruksproduktionen ökade. Under 1970-talet

övergick EG från att ha varit nettoimportör till att bli nettoexportör av

flera jordbruksvaror.

En kontinuerligt stigande livsmedelsproduktion, utan motsvarande ök-

ning av den inhemska konsumtionen, ledde till att det inom EG under

1970-talet uppstod allt större överskott. Ökade överskott och svårig-

heterna med att hantera dessa har varit drivande i varje reform som ge-

nomförts av den gemensamma jordbrukspolitiken sedan dess. Till en

början kunde överskotten avsättas på världsmarknaden genom att sub-

ventioner gavs till jordbruket för att kompensera för de lägre världs-

marknadspriserna. EG:s ökade export av subventionerade jordbruksvaror

skapade emellertid irritation hos gemenskapens handelspartner. Under

1980-talet infördes olika åtgärder för att begränsa produktionen, bl.a.

genom att kvotera den tillåtna produktionen.

Struktur- och miljöåtgärder har sedan de tillkom under 1960- och

1970-talen successivt ökat i omfattning och betydelse. Strukturåtgärderna

finansieras av strukturfonderna och ligger bara delvis inom jordbruks-

politiken. Det var först år 1989 som anslagen till dessa fonder ökade på-

tagligt.

Struktur- och regionalpolitikens innehåll har förändrats varje gång som

nya medlemsländer har tillkommit i EU. Senast år 1995 tillkom ett nytt

stöd för regioner med låg befolkningstäthet (mål 6) som var särskilt an-

passat för Sveriges och Finlands behov.

År 1992 beslutades den hittills mest omfattande förändringen av

jordbrukspolitiken. Bakgrunden till beslutet var främst tilltagande

överskott och därav följande budgetkostnader. De produktions-

begränsande åtgärder som vidtagits under 1980-talet hade visat sig vara

otillräckliga. Även politikens oförmåga att klara inkomstfördelnings-

målet och effekterna på miljön angavs som motiv. Vid tidpunkten för

reformen fanns, i de pågående handelsförhandlingarna i GATT:s

Uruguayrunda, krav från EG:s handelspartners att ändra den gemen-

samma jordbrukspolitiken.

Beslutet år 1992 innebar en sänkning av de administrativa priserna i

kombination med åtgärder för att begränsa produktionen. Det innebar att

exportbidrag och interventionspriser sänktes för spannmål, oljeväxter,

proteingrödor och nötkött. För att kompensera för prissänkningarna in-

fördes direktstöd som betalades per djur och hektar, dvs. djurbidrag och

arealbidrag. I samband med reformen infördes också s.k. kompletterande

åtgärder, vilka omfattade miljöersättningar, stöd vid förtidspensionering

samt stöd till beskogning av åkermark. Det var först i samband med 1992

års reform som miljöåtgärder fick en större omfattning i den gemen-

samma jordbrukspolitiken.

Efter 1992 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken har re-

former genomförts på flera varuområden, såsom ris samt frukt och grön-

saker. Diskussioner pågår om förändringar av regleringarna för vin, to-

bak och olivolja.

År 1997 presenterade EG-kommissionen sin strategi för utvidgningen

av unionen och utvecklingen av dess politik Agenda 2000. I centrum

står återigen nödvändigheten att begränsa överskottsproduktionen. EG-

kommissionen föreslår en fortsatt reform av den gemensamma jordbruks-

politiken genom ytterligare prissänkningar på spannmål och nötkött samt

även på mjölk, vilka skall kompenseras med direktstöd. Ökade satsningar

på struktur-, landsbygds- och miljöåtgärder föreslås också. Under våren

1998 kommer EG-kommissionen att presentera detaljerade reformförslag

på respektive område.

Den gemensamma jordbrukspolitikens utformning

Den gemensamma jordbrukspolitiken består i dag av en rad olika

åtgärder såsom interna marknadsprisstöd, direktstöd, gränsskydd,

miljöstöd och miljöbestämmelser, regional- och strukturstöd, be-

stämmelser om djurhållning och bestämmelser om växtskydd och växt-

odling. I och med 1992 års reform har en process inletts som lägger

mindre vikt vid marknadsprisstöd och större vikt vid direktstöd, miljö-

ersättningar samt regional- och strukturstöd.

Utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken utgör ungefär hälf-

ten av EG:s budget. Utöver detta betalar respektive medlemsland en del

av miljöstöden samt regional- och strukturstöden direkt från den natio-

nella budgeten.

Hur EG:s jordbruksbudget fördelades på olika åtgärder år 1996 redo-

visas i figur 2. EG:s jordbruksbudget omfattar dock inte kostnader som

har samband med den nuvarande livsmedelslagstiftningen och inte heller

huvuddelen av kostnaderna för de regionalpolitiska satsningar som sker

inom gemenskapen.

Figur 2: EG:s jordbruksbudget år 1996 fördelad på olika åtgärder.

Budgeten

uppgick år 1996 till ca 43 miljarder ecu

* Dessa åtgärder medfinansieras dessutom av respektive medlemsland

Kompletterande åtgärder: miljöstöd, stöd till förtidspensionering samt stöd vid

beskogning av

åkermark

Källa: EG-kommissionen, 1997

EG:s marknadsordningar

Marknadsordningarna utgör en central del av den gemensamma jord-

brukspolitiken. Tre grundläggande principer för regleringarna etablerades

redan under 1960-talet och gäller fortfarande:

 Gemensam marknad med fri rörlighet för jordbruksprodukter med ge-

mensamma administrativa priser. Det innebär att gränskontroller eller

konkurrenssnedvridande subventioner har tagits bort mellan medlems-

länderna. Priserna inom unionen styrs dock inte av utbud och efterfrågan,

utan av olika administrativt fastställda priser, gränsskydd emot tredje

land och stöd inom marknadsordningarna.

 Gemenskapspreferens. Det betyder att varor producerade inom unionen

skall ha företräde framför importerade varor. Import av jordbruksvaror

beläggs därför med ett närmast prohibitivt gränsskydd, numera främst

tullar.

 Gemensam och solidarisk finansiering. Marknadsordningarna finan-

sieras ur EG:s budget.

Inom marknadsordningarna finns både åtgärder som stimulerar pro-

duktionen inom EU exportbidrag, gränsskydd, interventionsåtgärder

och direktstöd och åtgärder som begränsar produktionen kvoter och

andra produktionsbegränsningar. Sammantaget verkar dessa instrument

mot en generellt högre prisnivå inom EU jämfört med världsmarknaden,

vilket illustreras i figur 3. Medlen beskrivs kortfattat nedan:

 Importvaror från tredje land beläggs med ett gränsskydd, vanligtvis

en tull.

 Inom gemenskapen tillämpas en rad interventionsåtgärder. När

priset riskerar att sjunka under en viss nivå kan under vissa förut-

sättningar genomföras interventionsköp (inlösen), konsumtions-

stimulerande åtgärder och åtgärder för att stödja avsättningen och

produktionen.

 Exportbidrag skall kompensera för skillnaden mellan EU-pris och

världsmarknadspris och utbetalas vid export från EU till tredje land. Ex-

portbidragen, som ges för de flesta jordbruksvaror som produceras inom

EU. Även exportavgifter kan komma i fråga om världsmarknadspriserna

överstiger priserna inom EU.

 Produktionsbegränsningar som mjölkkvoter, sockerkvoter, m.m.

syftar till att begränsa produktionen till på förhand fastställda nivåer.

 Till direktstöd räknas främst areal- och djurbidrag. Dessa stöd in-

fördes för att kompensera för sänkta marknadsprisstöd och därmed sänk-

ta priser.

Figur 3: Principiell beskrivning av hur EG:s marknadsordningar påverkar

priserna på jordbruksvaror

*VM-pris = världsmarknadspris

Källa: SOU 1997:102

Miljöpolitiken inom jordbrukssektorn

Miljöfrågor har fått en allt större betydelse inom EU, såväl på ett över-

gripande plan som specifikt på jordbruksområdet. I Romfördraget finns

det generella miljömål som gäller alla politikområden. EU skall bidra till

att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, att

naturresurserna utnyttjas varsamt och rationellt samt att främja åtgärder

på internationell nivå för att lösa regionala och globala miljöproblem. I

utformningen och genomförandet av gemenskapens politik skall hänsyn

tas till miljön. Unionen skall främja en tillväxt som tar hänsyn till miljön.

Miljöregler, som inte rör handel med varor, är i stor utsträckning en

nationell angelägenhet. Det innebär att medlemsländerna får ha mer, men

inte mindre strikta krav än de harmoniserade reglerna, om det inte står i

strid med någon annan bestämmelse i fördraget. Jordbruket omfattas av

miljöregler som ligger både inom och utanför den gemensamma jord-

brukspolitiken.

Vissa stöd till miljöåtgärder, bl.a. stöd för miljökänsliga områden,

naturresurser och bevarande av landskapet, infördes år 1987 inom ramen

för strukturfonderna. Det var dock först i samband med reformen år 1992

och genom införandet av särskilda miljöersättningsprogram som miljö-

åtgärder fick någon större betydelse inom jordbrukssektorn. Syftet var att

dessa miljöåtgärder skulle komplettera marknadsordningarna och miljö-

anpassa jordbrukspolitiken. En gemensam förordning avser de huvud-

sakliga riktlinjerna för miljöersättningarna, medan detaljerna för miljö-

ersättningarna utformas på nationell nivå. De nationella reglerna måste

dock godkännas av kommissionen. Miljöersättningarna betalas i de flesta

fall till hälften av den gemensamma budgeten och till hälften av respek-

tive medlemsland. Det svenska miljöersättningsprogrammet är i för-

hållande till antalet jordbruksföretag ett av de mest omfattande inom EU

och är ett viktigt styrmedel för att uppnå de svenska miljömålen för jord-

bruket.

Regional- och strukturpolitiken inom jordbrukssektorn

År 1964 delades EG:s jordbruksfond Feoga (Europeiska utvecklings- och

garantifonden för jordbruket) i två delar en garantisektion och en ut-

vecklingssektion. Syftet var att med medel från utvecklingssektionen

finansiera gemensamma åtaganden för att uppnå målen med jordbruks-

politiken, särskilt anpassa och förbättra dels jordbruksföretagens pro-

duktionsstruktur, dels strukturen och villkoren för förädling och salu-

föring av jordbruksprodukter. Strukturåtgärderna började att ta form i

början av 1970-talet, bl.a. infördes stöd för mindre gynnade områden. I

början av 1980-talet infördes de första åtgärderna för social och eko-

nomisk integrering av landsbygdsområden.

Regional- och strukturpolitiken finansieras dels direkt via nationella

budgetar, dels av EG:s budget genom fyra olika strukturfonder. Jord-

bruksfondens utvecklingssektion är en av dessa. Sex mål finns inom

struktur- och regionalpolitiken varav främst mål 1, 5a, 5b och 6 berör

jordbruket.

 Mål 1 avser att främja utvecklingen och strukturanpassningen av

regioner som utvecklas långsamt.

 Mål 5a avser stöd till omstrukturering av jord- och skogsbruket.

Stöden samfinansieras av EG:s jordbruksfond och av medlemslandet.

 Mål 5b avser att öka mångfalden och livskraften på landsbygden.

Stöden finansieras dels av EU genom jordbruksfonden, regionalfonden

och socialfonden, dels med nationella medel.

 Mål 6 avser extremt glesbefolkade regioner med högst 8 invånare per

kvadratkilometer. Detta mål tillkom när Sverige och Finland blev med-

lemmar i EU. Strukturfonderna kan finansiera projekt som bidrar till

regionernas utveckling, däribland även åtgärder inom mål 5a.

Veterinära bestämmelser djurskydd, djurhälsa, foder m.m.

Det finns inte någon heltäckande gemensam EG-lagstiftning om djur-

skydd. Gemensamma direktiv på djurskyddsområdet finns emellertid för

transport av levande djur och skydd av djur vid slakt och avlivning samt

för uppfödning av kalvar, svin och värphöns. Med undantag för de ge-

mensamma reglerna om transport av levande djur är djurskyddsdirek-

tiven minimidirektiv, dvs. medlemsländerna får ha strängare krav än vad

som krävs i direktiven. Sverige har där så är tillåtet ofta strängare be-

stämmelser på dessa områden.

EG-lagstiftningen om skydd mot djursjukdomar är däremot hel-

täckande. Lagstiftningen tillåter i vissa fall att ett land får undantag bero-

ende på smittoläget. Sverige fick i samband med EU-medlemskapet vissa

undantag bl.a. med avseende på salmonella.

Även på foderområdet är lagstiftningen harmoniserad. Enligt an-

slutningsakten fick Sverige vissa tidsbegränsade undantag från EG:s

lagstiftning, t.ex. i fråga om förbud mot användning av antibiotika i till-

växtbefrämjande syfte och av kadavermjöl i foder. Sverige arbetar för en

anpassning av EU:s regler i enlighet med svensk lagstiftning.

Livsmedelslagstiftningen

Huvuddelen av EG:s rättsakter på livsmedelsområdet är harmoniserade.

Det innebär att det inte är tillåtet för ett medlemsland att ha avvikande

bestämmelser utom i vissa undantagsfall.

EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet bygger, i likhet med tidigare

gällande svenska bestämmelser, i stor utsträckning på rekommendationer

som utarbetats inom den internationella organisationen Codex Ali-

mentarius. EG:s bestämmelser avser bl.a. märkning och hantering av

livsmedel, livsmedelsstandarder, livsmedelstillsatser och livsmedels-

kontroll.

Förändringar av den nuvarande livsmedelspolitiken har initierats av

kommissionen som år 1997 presenterade en grönbok om förändringar av

gemenskapens livsmedelslagstiftning. Av Sveriges yttrande över grön-

boken framgår det att Sverige bl.a. ser positivt på att åtgärder vidtas som

syftar till att förenkla lagstiftningen.

EG:s märkningsbestämmelser regleras dels i ett ramdirektiv om

färdigförpackade varor för försäljning, dels i andra direktiv och för-

ordningar avseende t.ex. djupfrysta livsmedel, ägg och nya livsmedel.

Det finns en strävan att gå över från vertikala bestämmelser, dvs. regler

för enskilda varugrupper, till mer övergripande, horisontella, regler. Den

nyligen införda förordningen om nya livsmedel novel foods är ett

exempel på detta.

Förordningen om nya livsmedel, som trädde i kraft år 1997, ålägger

producenterna att göra en riskbedömning av hela produkten. Med nya

livsmedel avses livsmedel och livsmedelsingredienser, vilka hittills inte

i någon större utsträckning har använts för konsumtion inom gemen-

skapen och som tillhör en viss kategori. Till nya livsmedel räknas

livsmedel som innehåller eller består av genmodifierade organismer

(GMO) och livsmedel som är producerade med nya produktionsmetoder

eller av nya råvaror eller innehåller nya ämnen. Producenterna skall an-

svara för att nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser är säkra innan

de släpps ut på EU-marknaden och för att livsmedlen blir märkta om pro-

duktionsmetoder eller innehåll är nya.

3.2.2 Utvecklingen av jordbruks- och livsmedelssektorn inom

EU

Jordbrukssektorn i övriga EU-länder har till viss del genomgått en mot-

svarande strukturrationalisering som den som skett i Sverige. Andelen

sysselsatta inom jordbruk, jakt, fiske och skogsbruk har för EU-12 min-

skat från 9,3 % år 1983 till 5,5 % tio år senare. Totalt arbetade drygt 7

miljoner personer inom dessa sektorer år 1995.

Både genomsnittsarealen och besättningsstorleken har ökat över tiden.

Genomsnittlig gårdsareal var 16 ha år 1993 (EU-12) att jämföra med 12

ha år 1980. Utvecklingen sker i varierande takt i olika regioner. Jord-

bruksföretagen i t.ex. Storbritannien, Frankrike och Danmark känne-

tecknas av förhållandevis stora gårdar med genomsnittsarealer över 35

ha. Jordbruksföretag i bl.a. Grekland och Portugal har däremot betydligt

lägre medelarealer, 4 respektive 6 ha. Den genomsnittliga mjölkko-

besättningen för EU-12 uppgick till 24 mjölkkor år 1995. Inom EU lik-

som i Sverige svarar de större jordbruksföretagen för huvuddelen av

produktionen.

Inom EU är livsmedelsindustrin (inklusive tobaksindustrin) den

största industrigrenen mätt i produktionsvärde och den näst största i

termer av antalet sysselsatta. Utvecklingen går mot större och kon-

kurrenskraftigare företag. Under år 1995 rapporterades inom EU-15 totalt

211 sammanslagningar eller övertagande av livsmedelsindustrier, av

vilka sex i Sverige. Räknat i förhållande till antal arbetsställen indikerar

det en något lägre andel i Sverige än i övriga EU.

Variationen i företagsstorlek är stor inom EU. Drygt 90 % av före-

tagen har färre än 100 anställda. De större företagen svarar däremot för

ca 70 % av livsmedelsindustrins omsättning.

Slakteri- och charkindustrin samt mejeriindustrin är de största del-

branscherna både vad gäller produktionens värde och antalet sysselsatta

(se tabell 4). Sysselsättningen inom livsmedelsindustrierna har minskat

under perioden 1985 1995 med ca 4 %. Undantag är bageriindustrin

samt slakteri- och charkindustrin som i stället visat på en ökad syssel-

sättning. Produktionsvärdet har stigit inom hela sektorn.

Tabell 4: Produktion (miljarder ecu) och sysselsättning (tusental) inom olika

delbranscher inom EU-12 år 1985 respektive år 1995

Produktion (mecu)

Antalet sysselsatta

1985

1995

1985

1995

Slakteri- och charkuteriindustri

54 600

80 700

390

430

Mejeriindustri

54 000

79 400

272

248

Frukt- och grönsakskonservindustri

12 200

19 200

135

131

Olje- och fettindustri

18 100

19 400

56

48

Foderindustri

24 800

29 800

88

87

Kvarnindustri

10 500

10 900

45

35

Bageriindustri

17 000

28 800

403

456

Maltdrycksindustri *

20 200

27 100

160

116

Övrig livsmedelsindustri

126 100

189 400

869

780

Hela livsmedelsindustrin

337 500

484 700

2 418

2 331

* Inkluderar inte mälterier

Källa: Panorama of EU industry, 1997

Totalt har exporten av bearbetade och förädlade jordbruksvaror till tredje

land ökat med ca 50 % under åren 1985 1995 och uppgick år 1995 till ca

37 000 mecu för EU-12. Den största varugruppen är kött och charkvaror

(14 %), följt av mejeriprodukter (12 %). EU är efter USA världens

största livsmedelsexportör.

4 Förslag till ny jordbruks- och

livsmedelspolitik i EU

4.1 En gemensam politik på jordbruks- och

livsmedelsområdet

Regeringens bedömning: Det finns även i fortsättningen behov av en

gemensam politik på jordbruks- och livsmedelsområdet. Det över-

gripande ansvaret för politiken måste ligga på gemenskapsnivå. Den

gemensamma jordbrukspolitiken bör i enlighet med subsidiaritets-

principen kunna kompletteras med åtgärder på nationell nivå.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanser har inte framfört några av-

vikande synpunkter.

Skälen för regeringens bedömning: Förutsättningarna för en gemen-

sam jordbruks- och livsmedelspolitik har radikalt förändrats. För att en

gemensam jordbruks- och livsmedelspolitik skall vara ändamålsenlig

med hänsyn till förändrade förutsättningar och en förändrad omvärld

måste den förnyas.

Regeringen redovisar i det följande de långsiktiga mål som bör gälla på

jordbruks- och livsmedelsområdet i EU. Enligt regeringen medför de

föreslagna målen att den gemensamma jordbruks- och livsmedelspoli-

tiken måste reformeras. Regeringen redovisar vilka medel som skall

användas inom den framtida gemensamma jordbrukspolitiken för att

målen skall nås samt anger översiktligt sin syn på det kortsiktiga reform-

arbetet.

Det behövs även i framtiden en gemensam politik på jordbruks- och

livsmedelsområdet inom EU. En gemensam politik med likartade kon-

kurrensvillkor är en förutsättning för att den inre marknaden också skall

fungera när det gäller jordbruksproduktion. Det är EG-kommissionens

uppgift att bevaka att nationellt utformade åtgärder inte snedvrider kon-

kurrensen på denna marknad. En gemensam jordbruks- och livs-

medelspolitik motiveras också av effektivitetsskäl. Det finns flera

exempel på problem och förutsättningar för sektorn som är länder-

övergripande. Gemensamma regler minskar behovet av kontroll mellan

länderna och bör således minska administrationen och kostnaderna. En

gemensam politik ger vidare Sverige större möjligheter att driva höga

gemensamma krav på främst miljö-, djurskydds- och livsmedels-

områdena.

Även om det övergripande ansvaret för politiken måste ligga på

gemenskapsnivå kan olika riktade åtgärder komma i fråga på nationell

nivå. Sådana åtgärder kan avse insatser för att förbättra eller bevara

miljön och en god djurhållning i enlighet med den s.k. subsidiaritets-

principen. Den innebär att besluten skall fattas på den mest lämpade

nivån.

4.2 En ny jordbruks- och livsmedelspolitik

Regeringens bedömning: Den gemensamma jordbrukspolitiken måste

på lång sikt i grunden förändras. Begränsningar av produktionen och sub-

ventioner inom ramen för marknadsordningarna bör avvecklas. Däri-

genom blir det möjligt att med riktade åtgärder tillgodose det ökade

behovet av regional näringslivsutveckling, strukturinsatser, landsbygds-

utveckling och miljötjänster. Reformförslagen i jordbruksavsnittet i

Agenda 2000 är ett led i en sådan utveckling. En ny jordbruks- och livs-

medelspolitik bör medföra lägre samhällsekonomiska kostnader och på

sikt lägre budgetkostnader.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte framfört några av-

vikande synpunkter.

Skälen för regeringens bedömning: Under hösten 1997 presenterade

EG-kommissionen sin strategi för EU:s utvidgning, förslag till reformer

på centrala politikområden och de finansiella perspektiven Agenda

2000. En viktig del rör EU:s gemensamma jordbrukspolitik och änd-

ringar i denna.

Förslagen i Agenda 2000 syftar till att öka jordbrukets konkurrenskraft

genom en ökad marknadsorientering med sänkta administrativa priser.

Enligt kommissionens förslag skall kompensation lämnas till jordbruk-

arna för att dessa priser sänks. Ett inslag i Agenda 2000 är att det i sam-

band med en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken införs åt-

gärder för att underlätta jordbrukets anpassning till strukturförändringar

och ökade insatser för målinriktade miljöförbättrande åtgärder. Regional-

och strukturåtgärderna inom jordbrukssektorn och de s.k. kompletterande

åtgärderna föreslås kopplas samman till en integrerad landsbygdspolitik

som komplement till den gemensamma jordbrukspolitiken.

Regeringen har vid flera tillfällen redogjort för sin syn på förslagen i

Agenda 2000, bl.a. vid ministerrådsmöten, i EU-nämnden och i jord-

bruksutskottet. Enligt regeringens uppfattning är en genomgripande

reform av den gemensamma jordbrukspolitiken nödvändig.

Kommissionens förslag innebär ett steg i rätt riktning. Det är dock inte

tillräckligt långtgående.

Regeringens reformförslag utgör en helhet som innebär dels riktade åt-

gärder till förmån för miljön, landsbygden och vissa regioner, dels en av-

veckling av rådande marknadsordningar.

Antalet jordbruksföretag och sysselsättningen inom jordbrukssektorn

har minskat i både Sverige och EU under lång tid trots ambitionen att ge-

nom höga stödnivåer och andra politiska åtgärder motverka en sådan ut-

veckling. Utvecklingen kommer att fortsätta vare sig den gemensamma

jordbrukspolitiken förändras eller inte. Det är varken möjligt eller önsk-

värt att genom politiska åtgärder få denna process att upphöra. Takten i

denna utveckling kan emellertid påverkas och åtgärder för lands-

bygdsutveckling, insatser i vissa regioner och ersättning för miljötjänster

kan bidra till att jordbruket även i framtiden ger viktiga bidrag till syssel-

sättningen i hela landet.

En väsentlig del i regeringens förslag till ny jordbruks- och livsmedels-

politik är att marknadsordningarna successivt tas bort samt att gräns-

skyddet avvecklas i takt med internationella handelsavtal. En sådan

successiv avveckling av marknadsordningarna skapar också utrymme för

insatser för att underlätta omställningen så att reformen kan genomföras

under socialt acceptabla former. En reform av jordbruks- och livsmedels-

politiken bör inriktas på att inom den gemensamma marknaden skapa

förutsättningar för näringen att agera på liknande villkor som råder inom

andra avreglerade branscher.

En avveckling av marknadsordningarna frigör på sikt resurser. Däri-

genom blir det möjligt att med hjälp av riktade åtgärder uppnå miljömål,

mål för landsbygdsutveckling och mål för regional näringslivsutveckling.

Detta är ett centralt inslag i regeringens förslag till ny jordbruks- och

livsmedelspolitik. Samtidigt kommer en ny jordbruks- och livsmedels-

politik att medföra lägre totala samhällsekonomiska kostnader och på sikt

även lägre budgetkostnader.

Regeringens och KomiCAP:s analyser visar att en avveckling av mark-

nadsordningarna utan att det samtidigt vidtas riktade åtgärder för miljön,

landsbygden och särskilt utsatta regioner på kort sikt kan medföra en o-

acceptabel minskning av sysselsättningen i framför allt norra Sverige och

i skogsbygderna. Det skulle kunna medföra att omkring en tredjedel av

såväl brukad åkermark som betesmark tas ur produktion och att nötkötts-

produktionen minskar kraftigt. Det kan påverka möjligheterna att upp-

rätthålla det öppna odlingslandskapet och den biologiska mångfalden.

Regeringen anser mot den bakgrunden att samhället har möjlighet att

vidta de åtgärder som regeringen i det följande föreslår för att värna om

miljön, landsbygden och vissa utsatta regioner. Därutöver är det enligt

regeringens mening angeläget att vidta särskilda åtgärder för att beakta

konsekvenser för norra Sverige och skogsbygderna.

4.3 Övergripande mål för jordbruks- och

livsmedelspolitiken inom EU

Regeringens förslag: Sverige skall verka för en jordbruks- och livs-

medelspolitik inom EU vars övergripande mål är att:

 främja ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga

priser,

 främja en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion,

 bidra till global livsmedelssäkerhet.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag. Utredningen föreslår att EG:s gemensamma jordbrukspolitik

skall syfta till att möjliggöra ett brett och varierat utbud av säkra livs-

medel till skäliga priser samt ett långsiktigt hållbart jordbruk. Utred-

ningen föreslår även att jordbrukspolitiken skall syfta till att uppnå flera

delmål. Utredningen föreslår däremot inte något mål som syftar till att

medverka till att förbättra den globala livsmedelssäkerheten.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har

inte några invändningar mot utredningens förslag. Uppsala universitet

kritiserar emellertid betänkandet för frånvaro av helhetssyn, för att mål-

konflikten mellan marknadsorientering och miljöanpassning å ena sidan

och avreglering å den andra är bristfälligt belyst samt att innebörden av

de sociala och regionala konsekvenserna av en avreglering inte har be-

lysts. SACO-förbundet Agrifack konstaterar att utredningen inte har

lyckats presentera en fullödig och trovärdig konsekvensanalys av en re-

formerad jordbrukspolitik inom EU. Lantbrukarnas riksförbund (LRF)

anser att förslagen från KomiCAP är helt orealistiska som grund för en

svensk position rörande EG:s framtida jordbrukspolitik.

Skälen för regeringens förslag: Bildandet av Europeiska gemen-

skapen år 1957 hade sin grund i att Europa önskade försäkra sig om en

varaktig fred. Den gemensamma jordbrukspolitiken var central för den

nya gemenskapen. De dåvarande sex medlemsländerna, liksom de flesta

andra europeiska länderna, var vid den tiden stora nettoimportörer av

livsmedel. Den gemensamma jordbrukspolitiken syftade till att trygga

livsmedelsförsörjningen genom att stimulera produktionen. Inkomstmålet

fick en framträdande roll. Att målen till stor del var inriktade på att sti-

mulera produktionen kan förutom försörjningssyften även förklaras av att

jordbruket fortfarande hade en stor betydelse för ekonomin eftersom

nästan en fjärdedel av de sysselsatta var verksamma inom jordbruket.

I dag är situationen en helt annan. Omfattande jordbruksstöd i kombi-

nation med en ekonomisk och teknisk utveckling har lett till att EU:s

jordbruksproduktion har ökat kraftigt. EU är numera exportör av många

jordbruksvaror. Samtidigt har jordbrukets betydelse för ekonomin och

sysselsättningen minskat avsevärt. Konsument-, miljö- och hälsofrågor

har däremot blivit allt viktigare.

EG:s marknadsordningar har lett till problem med växande överskott.

De begränsade möjligheterna att avyttra överskotten har skapat spän-

ningar mellan jordbruksföretag med olika storlek och inriktning inom ett

land. Denna spänning uppstår också mellan medlemsländerna. I princip

är det i många fall inte möjligt för ett medlemslands jordbruk att öka pro-

duktionen inom en sektor om inte produktionen i ett eller flera andra

medlemsländer samtidigt minskar inom samma sektor. Den gemen-

samma jordbrukspolitiken som tidigare betraktades som en samman-

hållande faktor i det europeiska samarbetet har i ökad omfattning kommit

att bli ett hinder för en utveckling och fördjupning av samarbetet.

Dessa problem kan i princip lösas på två olika sätt. Den ena möjlig-

heten är att genom produktionsbegränsande åtgärder minska produk-

tionen utan att sänka de institutionella priserna. Därigenom kan prisnivån

bibehållas inom EU på en stabil och hög nivå. Däremot skulle samtidigt

gemenskapens jordbruk förhindras att ta del av en växande världs-

marknad. På lång sikt skulle det innebära att jordbruksproduktionen i

ökad omfattning skulle påverkas av politiska beslut och att marknadens

signaler skulle minska i betydelse.

Den andra möjligheten att avveckla överskotten är att i ökad utsträck-

ning marknadsanpassa produktionen, dvs. att på sikt avveckla marknads-

ordningarna inom den gemensamma jordbrukspolitiken. På lång sikt

betyder det en anpassning till den prisnivå som gäller på världs-

marknaden. För jordbruks- och livsmedelsföretagen innebär detta en

anpassningsprocess som för vissa företag och i vissa områden kan bli

besvärlig. På sikt ger det emellertid jordbrukaren större möjlighet att

agera som företagare på marknadens villkor liksom att beroendet av

politiska beslut inte blir större än vad som gäller för företag i andra

näringar.

Det europeiska jordbruket har utvecklats mot allt större och effektivare

enheter som svarar för huvuddelen av produktionen. Det finns dock fort-

farande många små jordbruk som ofta bedrivs på deltid eller som ett

fritidsintresse. De senare jordbruken ligger främst i områden med mindre

goda förutsättningar för jordbruksproduktion, men som har stora miljö-

värden och därmed också spelar en viktig roll för landsbygden och den

regionala utvecklingen. Det har emellertid blivit alltmer uppenbart att en

generell jordbrukspolitik av det slag som nu tillämpas inte kan fungera

effektivt under dessa omständigheter. Den generella politiken tvingas å

ena sidan att ha sådana inslag som bromsar de framgångsrika företagens

utveckling samtidigt som den å andra sidan är otillräcklig för att säkra de

miljö- och landsbygdsvärden som de små jordbruksföretagen bidrar till i

vissa områden.

Målen för den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken formule-

rades för 40 år sedan i Romfördraget. De är både oklara och i vissa delar

motstridiga. Kommissionens rapport Agenda 2000 som presenterades

sommaren 1997 är, vilket framgår av tidigare avsnitt, ett steg i rätt rikt-

ning mot att ge den gemensamma jordbrukspolitiken en annan inriktning.

4.3.1 Inriktning av den framtida jordbruks- och

livsmedelspolitiken

Den framtida politiken måste utgå från konsumenternas efterfrågan och

ge dem bättre möjligheter att påverka inriktningen och storleken på pro-

duktionen av livsmedel och andra jordbruksvaror. Samtidigt är det ange-

läget att förutsättningar skapas för jordbruksföretag att agera på en kon-

kurrensutsatt marknad. Därmed övergår jordbrukspolitiken från att i

huvudsak ha varit producentstyrd till att främst styras av konsumenternas

efterfrågan.

Regeringen anser att det bör vara ett övergripande mål att de livsmedel

som erbjuds konsumenterna skall vara säkra från hälsosynpunkt. Det är

företagens uppgift att ansvara för att inte några livsmedel som kan skada

människors hälsa släpps ut på marknaden. Samhället måste dock genom

lagstiftning formulera vissa grundkrav avseende livsmedlens kvalitet.

Konsumenterna måste kunna lita på att den mat de äter kan konsumeras

utan risk, dvs. att livsmedlen är säkra.

I likhet med KomiCAP anser regeringen att marknadsmässiga och från

konsumentsynpunkt skäliga priser skall ingå som ett mål för jordbruks-

politiken. Priserna på jordbruksprodukter och livsmedel skall i första

hand bestämmas av utbud och efterfrågan på marknaden. För vissa

jordbruksprodukter, t.ex. tobak och alkoholhaltiga drycker, tar mark-

naden inte hänsyn till de särskilda samhällsekonomiska kostnader som

den konsumtionen ger upphov till. Samhället bedriver i detta fall en poli-

tik som påverkar priset. Samhället bör av folkhälsoskäl ha till uppgift att

genom informations- och utbildningsinsatser förbättra konsumenternas

kunskaper om livsmedel.

Vilka livsmedel som efterfrågas av konsumenterna beror bl.a. på varor-

nas pris, men också på deras tillgänglighet. För att konsumenterna skall

kunna välja de livsmedel som de önskar med hänsyn till bl.a. pris och

kvalitet är det viktigt att information finns tillgänglig om t.ex. pris-

skillnader och livsmedlens olika kvalitetsegenskaper. En välinformerad

konsument är en förutsättning för att skapa möjligheter för konsument-

erna att få tillgång till ett brett och varierat utbud av livsmedel.

Regeringen anser också att Sverige, i linje med överenskommelsen vid

FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio år 1992, inom EU skall

verka för att uppnå en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion. Vid

konferensen enades länderna om åtaganden för att nå en uthållig ut-

veckling. Konferensen betonade i det sammanhanget vikten av ett håll-

bart jordbruk och en hållbar landsbygdsutveckling, bl.a. ur ett

ekonomiskt och ekologiskt perspektiv.

Jordbruks- och livsmedelssektorn är viktig i omställningen till ett

ekologiskt hållbart samhälle, eftersom all jordbruks- och livsmedels-

produktion förutsätter ett brukande av naturresurserna. En ekologiskt

hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion är en produktion som är

resursbevarande, miljöanpassad och etiskt godtagbar. I en ekonomiskt

hållbar utveckling används samhällets resurser på ett effektivt sätt. Däri-

genom skapas förutsättningar för ekonomisk tillväxt, vilket är grund-

läggande för en långsiktig ökning av sysselsättningen.

En långsiktig politik skapar förutsättningar för konkurrenskraftiga och

livskraftiga jordbruks- och livsmedelsföretag att agera på marknads-

mässiga villkor och därmed en utveckling inom sektorn som är samhälls-

ekonomiskt hållbar.

Regeringen anser slutligen att EU skall medverka till att förbättra den

globala livsmedelssäkerheten i enlighet med deklarationen från kon-

ferensen om livsmedelssäkerhet i Rom. En reform av den gemensamma

jordbrukspolitiken är en förutsättning för att kunna bidra till detta mål.

Därigenom ökar möjligheterna för en ekonomisk utveckling och minskad

fattigdom i u-länderna, vilket är en viktig del av arbetet med att förbättra

livsmedelssäkerheten. För att målet skall uppnås bör EU inom jordbruks-

och livsmedelssektorn verka för bl.a. en ökad liberalisering av handeln på

jordbruksområdet.

4.4 Brett och varierat utbud av säkra livsmedel till

skäliga priser

Regeringens bedömning: Ett brett och varierat utbud av säkra livs-

medel till skäliga priser skall främjas genom

 en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU med sär-

skilt avseende på successivt borttagande av EG:s marknadsordningar

och en avveckling av gränsskyddet med hänsyn till internationella

åtaganden,

 konkurrenskraftiga företag,

 ökad konsumenthänsyn,

 högt ställda krav för djurhållningen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning. Utredningen föreslår att den biologiska mångfalden skall be-

varas och främjas, kulturmiljöer bevaras, ett varierat odlingslandskap

främjas, miljöbelastningen minimeras, animalieproduktionen ske med

högt ställda djurskyddskrav, en regional balans och en levande landsbygd

främjas samt ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU

främjas.

Utredningen anser att det är viktigt att samhället lagstiftar om åtgärder

samt betalar för de tjänster som leder till att de föreslagna målen uppnås.

För att uppnå ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel måste sam-

hället se till att konkurrensen fungerar i samtliga led och att producenten

ansvarar för att livsmedlen är säkra samt informerar om livsmedlens

produktionsmetoder och innehåll. Utbildning och information är andra

exempel på åtgärder. EG:s marknadsordningar motverkar generellt en

utveckling där konsumenterna styr utbudet av livsmedel.

För att uppnå en bättre djurhållning inom hela EU behövs enligt ut-

redningen en skärpt lagstiftning. Lagstiftningen skall så långt som möj-

ligt vara gemensam, men enskilda länder måste ha möjlighet till

strängare regler.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har

inte några invändningar mot utredningens förslag. De främsta invänd-

ningarna mot förslaget är följande: Lantbrukarnas riksförbund (LRF)

konstaterar att hårda krav för att erhålla säkra livsmedel inte kan ställas

samtidigt som andra kostnadspåverkande faktorer som skatter och av-

gifter på viktiga insatsvaror i jordbruket ligger högre än i omvärlden.

LRF anser vidare att det faktum att jordbrukspolitiken endast förbrukar

0,6 % av medlemsländernas totala BNP innebär att budgetutgifterna på

jordbruksområdet i ett helhetsperspektiv kan anses vara begränsade.

Ett fåtal remissinstanser, bl.a. LRF och Ekologiska Lantbrukare, anser

att det behövs ett mål om rimliga inkomster för jordbrukare.

Kommerskollegium anser att nationella särlösningar inte är förenliga

med den inre marknadens syfte. Denna uppfattning delas av Läns-

styrelsen i Kronobergs län.

Konjunkturinstitutet anser att frågan är hur EU skall kunna liberalisera

importen samtidigt som man skärper kraven på de egna jordbruks-

producenterna. Att överlämna åt konsumenterna att sortera bort kvalita-

tivt sämre produkter från marknaden till förmån för miljöanpassad dyrare

EU-producerad mat kan vara otillräckligt. Länsstyrelsen i Skaraborgs län

ifrågasätter om det med hänsyn till olika ekonomiska och produktions-

tekniska förutsättningar är önskvärt eller möjligt för Europas lantbrukare

att konkurrera på liknande villkor som producenter i u-länder.

Skälen för regeringens bedömning:

4.4.1 Den gemensamma jordbrukspolitikens kostnader för

företag, konsumenter och skattebetalare

OECD beräknar årligen PSE-tal (Producer Subsidy Equivalent), som ut-

trycker hur stor andel av producenternas intäkter som utgörs av stöd. I

PSE-beräkningarna ingår 12 av de viktigaste jordbruksvarorna. I figur 4

redovisas PSE-tal för olika OECD-länder under åren 1986 1988, 1993

1995 och 1996.

Figur 4: Andel jordbruksstöd av producenternas intäkter i olika OECD-länder

under åren 1986 1988, 1993 1995 och 1996 (PSE i %)

Källa: OECD, 1997

Enligt OECD:s beräkningar motsvarade jordbruksstöden inom EU ca

43 % av producenternas intäkter år 1996. Jämfört med andra större livs-

medelsproducenter inom OECD så som Australien, USA och Kanada är

stödnivåerna inom EU högre. Däremot är stödnivån i EU lägre än i

Japan, Norge och Schweiz. År 1996 sjönk stödnivån inom EU, vilket

beror på de höga världsmarknadspriserna på spannmål under säsongen

1995/96. Reformerna under senare år har inte förändrat den totala stöd-

nivån. Däremot har reformerna förändrat fördelningen av finansieringen

mellan konsumenter och skattebetalare. 1992 års reform innebar att sänk-

ningen av de administrativa priserna på vissa produkter kompenserades

genom direktbidrag till jordbrukarna. En del av kostnaderna för jord-

brukspolitiken överflyttades därmed från konsumenterna till

skattebetalarna. Förslagen i Agenda 2000 går i samma riktning. Det är

emellertid nödvändigt att den totala stödnivån sänks.

Ser man till stödnivån på olika produkter under perioden 1993 1995 är

den högst för foderspannmål, mjölk och nötkött där nivåerna är över

60 %. Även för produktion av ris, socker, oljeväxter samt får- och lamm-

kött utgör stödet mer än hälften av inkomsten. År 1996 var andelen stöd

störst för nötkött, mjölk, oljeväxter, socker samt får- och lammkött.

I takt med att produktionen har ökat, har allt fler produktions-

begränsningar införts inom EG:s jordbrukspolitik. Detta är ett ännu

allvarligare ingrepp i marknaden än de tidigare prisregleringarna. Det

motverkar direkt företagens möjlighet att konkurrera och motverkar in-

citamenten för företagen att investera i ny, effektivare och mer miljö-

vänliga produktionsformer med högre avkastning. Den enskilde före-

tagarens möjligheter att utveckla sitt företag och att anpassa sig till

konsumenternas efterfrågan har därigenom minskat. Förutom den

minskade flexibiliteten för företagen har den administrativa hanteringen

av stöden blivit allt mer kostsam och betungande.

De omfattande subventionerna av det europeiska jordbruket genom ett

generöst stödsystem betalas av konsumenterna genom höga priser och

genom skatter. OECD uppskattar att merkostnaden för EU:s genom-

snittliga invånare för den gemensamma jordbrukspolitiken år 1996 var ca

2 300 kr per år. Av detta belopp betalas ca 1 200 kr genom priserna och

resterande del genom skattemedel. Det innebär således en årlig merkost-

nad för en familj på fyra personer med ca 10 000 kr.

Regeringen konstaterar att utöver höga offentliga utgifter medför den

gemensamma jordbrukspolitiken höga livsmedelspriser, vilka är särskilt

kännbara för låginkomsttagare och barnfamiljer.

Den nuvarande utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken

ger varje år upphov till relativt stora kostnader för både konsumenter och

skattebetalare i EU, men ger också upphov till betydande kostnader för

samhällsekonomin. Samhällsekonomiska kostnader uppstår på grund av

en snedvriden resursallokering.

Gemenskapens nuvarande åtaganden inom Världshandelsorganisatio-

nen (WTO) begränsar EU:s möjligheter att ge marknadsprisstöd och

direktstöd. Hårda krav på minskat stöd kommer med största sannolikhet

att ställas av de andra stora livs-medelsproducerande länderna i nästa

förhandlingsrunda. Detta talar också för att reformarbetet måste drivas

vidare.

4.4.2 Konkurrenskraftiga företag

Jordbruks- och livsmedelsföretagen fyller flera viktiga funktioner, både

genom att förse konsumenterna med säkra livsmedel och andra

jordbruksvaror i den mån de efterfrågas och genom att ge positiva bidrag

till vår miljö och landsbygd. Därigenom bidrar företagen till tillväxt och

sysselsättning på landsbygden.

För att nå de mål som regeringen föreslår måste jordbruks- och livs-

medelsföretagen ges samma förutsättningar som andra näringar att agera

på marknadsmässiga villkor. Konkurrensen behöver förbättras i jord-

brukssektorns samtliga led så att konsumenterna får tillgång till livs-

medel med hög kvalitet till så låga priser som möjligt. För att företagen

skall kunna agera på marknadsmässiga villkor krävs att politiken är lång-

siktig och ger tydliga och förutsägbara förutsättningar för företagen.

En övergång till en mer konkurrensutsatt marknad ställer högre krav på

jordbruks- och livsmedelsföretagen. Samtidigt ger det nya möjligheter att

utveckla företagen. I likhet med andra företagare måste jordbrukare göra

bedömningar av marknadsmöjligheter och anpassa produktionen efter

marknadens önskemål. En utveckling mot effektivare jordbruksföretag

gynnas bäst av ett mindre stödberoende och är på lång sikt den enda

möjligheten att behålla och utveckla en livskraftig jordbruks- och livsme-

delssektor.

Erfarenheten visar att det är mycket svårt att med bestående verkan

påverka inkomstnivån inom jordbrukssektorn genom stöd. Det in-

komstmål som finns i den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken

har generellt sett uppfyllts i begränsad omfattning. Det beror bl.a. på att

det finns ett flertal åtgärder som motverkar varandra samt att stöden på

sikt leder till högre markpriser i stället för till högre inkomster.

Som regeringen redovisat i det föregående svarar inkomster från

jordbruksproduktion endast för en begränsad andel av jordbrukarens

taxerade inkomst. Ett generellt inkomstmål med syfte att garantera denna

grupp av företagare rimliga inkomster förefaller mot denna bakgrund ha

låg grad av måluppfyllelse. Regeringen anser att det är viktigt att gynn-

samma villkor skapas för ett svenskt jordbruk. Detta måste dock ske på

annat sätt än genom ett inkomstmål riktat till jordbrukare.

Markpriset ökar av den gemensamma jordbrukspolitiken genom att

jordbruksstöden ökar jordbrukarnas intäkter och därmed lönsamheten,

förutsatt att förutsättningarna i övrigt är oförändrade. I praktiken innebär

det att de jordbrukare som äger marken som brukas när stödet införs är

de som kan tillgodogöra sig värdestegringen på marken. För närvarande

arrenderas nära hälften av den mark som brukas av landets jordbrukare.

På kort sikt leder en prisökning, till följd av t.ex. högre stöd, till att er-

sättningen för det egna arbetet ökar. På längre sikt kommer dock nya

lantbrukare att vara villiga att betala ett högre pris för den begränsade

resursen mark. Jordbruksstöden leder således till en förmögenhetsökning

för ägaren av åkermark och inte till en inkomstökning för den som brukar

marken. Den som inte äger jordbruksmark eller produktionsrättigheter

men som vill etablera sig eller expandera produktionen får således inte

någon fördel av nuvarande stöd. Detta hindrar expansion, nyföretagande

och i synnerhet unga människors möjligheter att starta jordbruksföretag.

På en konkurrensutsatt marknad utan generella stöd gynnas i stället de

duktigaste företagarna. De kan genom sin konkurrensförmåga uppnå en

sådan lönsamhet att jordbruksdriften kan fortsätta.

Jordbruket har historiskt visat sig ha goda möjligheter att anpassa

produktionsinriktning och sysselsättning till förändringar. I såväl Sverige

som i övriga EU-länder kommer numera en betydande del av lantbruks-

hushållens inkomster från annan aktivitet.

Det framförs ofta att jordbruksföretagens verksamhet är osäker till

följd av jordbrukets väderberoende, hög kapitalintensitet och liten före-

tagsstorlek, vilket skulle medföra behov av pris- och inkomst-

stabilisering. Inte någon av dessa egenskaper är dock unik för jord-

bruket. Flera andra näringar är också beroende av varierande betingelser

och får hantera den inkomstinstabilitet detta medför. Jordbruksföretagens

beroende av olika faktorer som är svåra att förutse är inte något som är

unikt för denna näring, utan liknande problem finns hos andra

småföretagare.

4.4.3 Konsumenthänsyn inom jordbruks- och

livsmedelspolitiken

Det är konsumenterna som genom sina krav på produktionssätt, livs-

medelsegenskaper och innehåll skall styra produktionen av livsmedel.

Erfarenheterna visar att konsumenterna genom sina val kan påverka ut-

budet i en mer miljö- och djurvänlig riktning. Det kan dock vara svårt för

en enskild konsument att påverka detta. Det är ett av skälen till att

konsumentorganisationer har en viktig roll att spela genom att skapa

opinion och föra konsumenternas talan. Utbildnings- och informations-

insatser från samhällets sida om bl.a. livsmedelskvalitet, produktions-

metoder och konsumenternas rättigheter kan komplettera det arbete som

konsumentorganisationerna utför.

För att säkerställa men också definiera grundläggande kvalitet och

säkerhet hos livsmedel behövs en livsmedelslagstiftning baserad på

vetenskapliga bedömningar. Om det råder osäkerhet i dessa bedöm-

ningar är det särskilt nödvändigt att försiktighetsprincipen tillämpas.

Huvudprincipen bör vara att livsmedelslagstiftning och regelverk är

gemensamma inom den Europeiska unionen. Därigenom garanteras lik-

artade villkor och konkurrensneutralitet för produktionen. Det finns dock

förhållanden som motiverar att vissa nationella undantag kan förekom-

ma.

Lagstiftningens efterlevnad måste kontrolleras. En väl fungerande livs-

medelskontroll och tillsyn är därför nödvändig. De krav EU kan ställa på

importen från tredje land styrs i hög grad av EU:s åtaganden inom WTO

genom SPS- och TBT-avtalen. Internationella åtaganden inom WTO

prioriteras högt av Sverige. Sådana åtaganden tillsammans med bl.a.

gällande konkurrenslagstiftning måste följas. Inom ramen för dessa

åtaganden bör försiktighetsprincipen beaktas. För att garantera konsu-

menterna hög kvalitet i olika avseenden utan att diskriminera import från

tredje land, är det angeläget att verka för att förbättra de internationella

standarder som finns i dag.

För att konsumenterna skall ha möjlighet att göra väl underbyggda val

krävs relevant information om produkterna. Harmoniserade märknings-

regler är därför angelägna. Det är särskilt viktigt att konsumenterna får

information om egenskaper hos livsmedlen som har betydelse för hälsan,

t.ex. ämnen som kan framkalla allergiska reaktioner. Konsumenterna bör

även ha en möjlighet att genom märkningens utformning skilja mellan

livsmedel som producerats med nya produktionsmetoder och traditionella

livsmedel. I dessa fall är det motiverat med obligatorisk märkning.

Krav på obligatorisk märkning bör kompletteras med utrymme för

frivillig märkning som ger företagen möjlighet att snabbt införa olika

typer av sådan märkning som efterfrågas av konsumenterna. Exempel på

frivillig märkning som införts är KRAV-märket och olika typer av miljö-

märkning.

Den gemensamma politiken på jordbruks- och livsmedelsområdet

omfattar även kvalitets- och märkningsbestämmelser för jordbruks-

produkter, t.ex. ägg och kött från fjäderfä. Kommissionen har påbörjat ett

arbete med att från regleringar av varustandarder gå över till mer över-

gripande regler. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning

 Konsumentinformation om dagligvaror (dir 1997:151) som i ett brett

perspektiv skall granska märkningen och annan information på daglig-

varuområdet.

EU:s jordbruksministrar beslutade nyligen, efter initiativ från bl.a. den

svenska regeringen, att det skall vara möjligt för medlemsländerna att in-

föra obligatorisk ursprungsmärkning av nötkött. Det finns dock ytter-

ligare förbättringar att göra angående bl.a. märkning av sammansatta

ingredienser samt av ingredienser som kan framkalla allergiska reak-

tioner. Dessutom behöver märkningsreglerna, som i dag är utspridda i ett

flertal rättsakter, göras mer överskådliga och så långt som möjligt samlas

i en rättsakt.

En näring som agerar på en konkurrensutsatt marknad skapar i sin tur

förutsättningar för marknadsmässiga priser. Regeringen anser att en

sådan ordning även skapar förutsättningar för att bl.a. tillgodose önske-

målet om närproducerade livsmedel.

4.4.4 Djurhänsyn inom livsmedels- och jordbrukspolitiken

Det är angeläget att verka för att djurens situation inom EU förbättras

genom en animalieproduktion med högt ställda djurskydds- och djur-

hälsokrav. Detta motiveras både av djur-, smittskydds- och hälsoskydds-

hänsyn samt konsumenthänsyn.

Sverige har sedan länge en djurskyddslagstiftning med höga krav. Från

svensk synpunkt är det viktigt att lagstiftningen inom hela EU utvecklas.

Enligt den svenska djurskyddslagen skall djuren behandlas väl och

skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Lantbrukets djur skall hållas

och skötas i en god djurmiljö. Djurskyddslagen reglerar även transporter

av djur och avel. Enligt djurskyddslagen skall djur skonas från onödigt

lidande i samband med slakt. Den svenska djurskyddslagens och andra

tillämpliga lagars målsättningar bör integreras i EU:s lagstiftning.

Hur djuren sköts och behandlas, fodrets kvalitet och sammansättning,

förebyggande och akut djursjukvård är viktigt för de animaliska livs-

medlens säkerhet och kvalitet.

I Sverige finns det sedan år 1986 ett förbud mot användning av

kadavermjöl som foderråvara, vilket motiveras med både hälsomässiga

och etiska skäl. Av omtanke om folk- och djurhälsan är vidare sedan år

1986 tillsatser av antibiotika i foder i tillväxtbefrämjande syfte förbjudet.

Det är en svensk ambition att liknande regler skall införas inom

gemenskapen.

Med hänsyn både till djurens välbefinnande och kvaliteten på livs-

medlen är det angeläget att begränsa spridningen av djursjukdomar. En

gemensam hög ambitionsnivå inom detta område bör därför eftersträvas.

Detta gäller inte minst zoonotiska sjukdomar, dvs. sådana sjukdomar som

kan överföras från djur till människa. Salmonella och campylobakter är

exempel på bakterier som kan överföras från djur till människor och där-

vid förorsaka sjukdomar. Sjukdomsläget bland de svenska djuren kan

generellt betraktas som tillfredsställande.

Den gemensamma politiken måste på detta område förändras.

Nationella särlösningar är inte förenliga med den inre marknadens syfte.

Så långt som möjligt bör harmoniserade lösningar eftersträvas även på

dessa områden. Med hänsyn till konkurrensneutraliteten är det angeläget

att beslutade minimiregler gäller inom hela EU.

Det är angeläget att erforderlig kontroll finns för att garantera att

reglerna följs. Olika regler inom olika länder inte bara snedvrider kon-

kurrensen utan innebär också en risk för att djursjukdomar sprids mellan

medlemsländerna. Låga krav i vissa länder kan få allvarliga följder såväl

för djurskydds- och djurhälsoläget som för säkerheten på livsmedlen.

På djurskyddsområdet, där gemensamma regler till stor del saknas, är

det angeläget att en gemensam miniminivå med så höga djurskyddskrav

som möjligt slås fast för medlemsländerna. Regeringen anser att sträng-

are gemensamma regler bör införas på foder- och smittskyddsområdet.

Även kontrollen av salmonella, som i dag inte regleras i det gemen-

samma regelverket, bör inordnas i gemenskapslagstiftningen.

Utgångspunkten för regeringens ställningstagande är att djurskydds-

bestämmelserna generellt måste förbättras på gemenskapsnivå. Därutöver

är det enligt regeringen rimligt att de länder som vill ha strängare djur-

skyddskrav skall ges en sådan möjlighet. Även inom smittskyddsområdet

bör det vara möjligt att ha strängare nationella regler än t.ex. inom

gemenskapslagstiftningen. Vid införande av strängare nationella krav

måste beaktas både principen om att handeln inte skall hindras av god-

tycklig diskriminering och principen om att människors och djurs hälsa

och liv inte får äventyras.

Det kan i många fall vara en konkurrensfördel med produktionsformer

som tillfredsställer höga krav på djurhållningen. För att denna fördel

skall kunna utnyttjas måste konsumenterna blir medvetna om livsmed-

lens kvalitet. Det ankommer i första hand på branschen att informera om

de produktionsformer som används.

4.5 Hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion

Regeringens bedömning: En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduk-

tion skall främjas genom

 en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU med sär-

skilt avseende på successivt borttagande av EG:s marknadsordningar

och på en avveckling av gränsskyddet med hänsyn till internationella

åtaganden,

 konkurrenskraftiga företag,

 höga etiska krav för djurhållningen,

 att bevara och främja den biologiska mångfalden, bevara värdefulla

natur- och kulturmiljöer och ett varierat odlingslandskap, minimera mil-

jöbelastningen samt beakta behovet av en långsiktig hushållning med

naturresurserna,

 landsbygdsutveckling,

 regionala åtgärder.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedöm-

ning. Utredningen föreslår att den biologiska mångfalden skall bevaras

och främjas, kulturmiljöer bevaras, ett varierat odlingslandskap främjas,

miljöbelastningen minimeras, animalieproduktionen ske med höga djur-

skyddskrav, en regional balans och en levande landsbygd främjas samt

att ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU främjas.

En gemensam lagstiftning som definierar minimikraven för miljöhän-

syn på produktionen bör finnas i EU. Den gemensamma ambitionsnivån

bör vara hög. Därutöver bör nationella miljökrav kunna införas med hän-

syn till regionala och nationella behov. Vid sidan av principen att förore-

naren betalar skall producenter ersättas för olika miljötjänster.

Åtgärderna för att främja en regional balans och en levande landsbygd

bör utformas regionalt i enlighet med en gemensam ramlagstiftning. Vid

utformningen av regionala åtgärder förutsätts att konkurrensneutralitet

skall gälla. För att nå målen bör åtgärderna utformas så att de stimulerar

investeringar i nya brukningsformer och ger jordbruksföretagarna möjlig-

het till generationsskifte. Medel behövs också för att möjliggöra en regio-

nal produktion. Åtgärderna skall underlätta en samordning med såväl

miljöåtgärder som åtgärder inom andra verksamheter.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har

inte några invändningar mot utredningens förslag. Skogs- och jordbru-

kets forskningsråd anser att utredningen präglas av en uttalad avregle-

ringsambition och att brister i utredningen klart visar på betydelsen av en

ökad satsning på forskning inom området. Länsstyrelsen i Örebro län i

frågasätter att marknadskrafterna kommer att ha en sådan styrka och in-

riktning att målen om miljö, djurskydd och regional utveckling blir upp-

fyllda. Länsstyrelsen i Norrbottens län delar inte utredningens uppfatt-

ning om regionalpolitikens betydelse för jordbrukssektorn.

Skälen för regeringens bedömning:

4.5.1 En reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU

En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion förutsätter att hänsyn tas

till såväl vad som är ekologiskt som ekonomiskt hållbart. Regeringen har

i tidigare avsnitt redogjort för hur en avveckling av marknadsordningarna

i kombination med riktade åtgärder för miljö, landsbygd och särskilt ut-

satta regioner skapar förutsättningar för en framtida ekonomiskt hållbar

jordbruksproduktion.

Regeringen anser att det också finns starka miljöskäl till att den ge-

mensamma jordbrukspolitiken måste förändras. Marknadsordningarna

inom jordbrukspolitiken leder till höga priser, vilket ger incitament till en

mer intensiv produktion än vad som hade varit fallet utan stöd. En mer

intensiv produktion medför ökade risker för en större miljöbelastning ge-

nom ökade insatser av gödselmedel och bekämpningsmedel.

Den förda jordbrukspolitiken har medfört en ökad miljöbelastning bl.a.

genom förluster av växtnäringsämnen till omgivande miljö och avdrift av

bekämpningsmedel. En intensiv produktion hotar även artrikedomen i

odlingslandskapet.

Jordbruket bidrar också till positiva miljöeffekter såsom upprätthållan-

det av den biologiska mångfalden, värdefulla kulturmiljöer och ett öppet

odlingslandskap. Många djur och växtarter är direkt beroende av konti-

nuerlig hävd av jordbruks- och betesmark för sin överlevnad.

Samtidigt medför höga jordbruksstöd att markvärdena ökar, vilket le-

der till att markvård lönar sig bättre och att produktionen upprätthålls i

större omfattning. Sammantaget innebär dock nuvarande utformning av

jordbrukspolitiken att viktiga miljöaspekter missgynnas.

4.5.2 Konkurrenskraftiga företag

På samma sätt som konkurrenskraftiga företag är en förutsättning för att

uppnå ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel är det också en för-

utsättning för att uppnå en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion.

Konkurrenskraftiga företag har bättre förutsättningar än andra företag att

bära kostnader för att i ökad omfattning anpassa sig till rådande miljö-

krav.

4.5.3 Djurhänsyn inom jordbruks- och livsmedelspolitiken

Regeringen anser att det är angeläget att verka för att djurens situation

inom EU förbättras genom en animalieproduktion med höga djurskydds-

och djurhälsokrav. Det motiveras av etiska skäl för djurens välbefinnan-

de, men också av konsumentskäl.

4.5.4 Miljöhänsyn inom jordbruks- och livsmedelspolitiken

Miljömål inom EU

Målet om en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion skall främjas

genom ökad miljöhänsyn med avseende på att bevara och främja den bio-

logiska mångfalden, värdefulla kulturmiljöer och ett varierat odlingsland-

skap samt minimera jordbrukets miljöbelastning. Den gemensamma jord-

bruks- och livsmedelspolitiken måste förändras för att skapa förutsätt-

ningar att utveckla långsiktigt hållbara produktionssystem. Politiken

speglar för närvarande inte det ökade konsument- och samhällsintresset

för en miljöanpassad produktion. Politiken har heller inte anpassats till

behovet av att bedriva produktionen så att ett långsiktigt nyttjande av

naturresurserna möjliggörs. Jordbruks- och livsmedelssektorn måste på

ett tydligare sätt än i dag ta ansvar för sektorns miljöpåverkan.

All jordbruks- och livsmedelsproduktion påverkar miljön eftersom

produktionen förutsätter att naturresurserna brukas. Produktionen bidrar

därmed till såväl positiva som negativa miljöeffekter. Jordbruksproduk-

tionens effekt på miljön beror på både den tekniska och den ekonomiska

utvecklingen och på den förda politiken. Politiken har därmed en viktig

uppgift för att påverka produktionen i riktning mot en ekologiskt hållbar

utveckling, dvs. mot ett jordbruk som är miljöanpassat, resursbevarande

och som tar etiska hänsyn. Den nuvarande gemensamma politiken är inte

utformad för att ta detta ansvar.

Enligt regeringen skall samma krav att hushålla med och bevara natur-

resurserna ställas på jordbruket som på andra näringar. Det är angeläget

att främja jordbruksproduktionens positiva miljöeffekter. Det kan t.ex.

avse produktion av miljötjänster som bevarande av den biologiska mång-

falden och värdefulla kulturmiljöer. Däremot måste de negativa miljöef-

fekter som jordbruksproduktionen medför ses som en restriktion för

verksamheten. Det kan t.ex. avse förluster av växtnäringsämnen till om-

givande miljö och avdrift av bekämpningsmedel.

Medel för miljöhänsyn inom EU

I syfte att uppnå de miljöpolitiska målen för jordbruket och livsmedels-

produktionen kan olika styrmedel komma till användning. Lagstiftning,

avgifter, skatter samt utbetalning av ersättningar för produktion av kol-

lektiva nyttigheter är exempel på medel som kan komma i fråga. I den

mån miljöproblemen är gemensamma finns det skäl att samordna an-

vändningen av dessa styrmedel inom gemenskapen. Styrmedlen bör ut-

formas med hänsyn till regionala skillnader och med avseende på behov

och förutsättningar. Vissa miljörelaterade problem är av stor betydelse

regionalt medan andra är av gränsöverskridande natur och kräver därmed

aktiva åtgärder på gemenskapsnivå.

De gemensamma miljökraven kan enligt regeringens uppfattning för-

stärkas på många områden. Det är därför angeläget att Sverige på gemen-

skapsnivå verkar för att jordbrukets miljöansvar förtydligas. För att mot-

verka en ojämlik konkurrenssituation är det angeläget att reglerna så

långt som möjligt är gemensamma. Trots stora skillnader i naturliga för-

utsättningar och miljöproblem samt nationella preferenser bör ambitions-

nivån vara hög. En hög gemensam nivå för miljöhänsyn i EU minskar

risken för en konkurrenssnedvridande situation mellan EU-länderna.

Utöver gemensamma miljökrav bör nationella möjligheter finnas att

vid behov införa strängare regelverk. Därigenom kan skilda nationella

och regionala förhållanden beaktas.

Principen om att förorenaren betalar skall gälla. Det innebär att jord-

bruksföretagen får stå för kostnaden för att förebygga eller begränsa pro-

duktionens negativa miljöpåverkan. Detta kan ske genom t.ex. avgifter på

produktionsmedel med negativa miljöeffekter. Genom avgifter är det

möjligt för samhället att skapa incitament för jordbruksföretagen att välja

produktionsmetoder som reducerar de negativa miljöeffekterna.

Det har också i detta sammanhang som ett villkor för att erhålla direkt-

stöd diskuterats att knyta vissa miljökrav till produktionen. Kommissio-

nen har i Agenda 2000 aviserat att ett förslag kommer att presenteras som

innebär att medlemsländerna själva får besluta om direktstöden skall

kunna villkoras med miljökrav. Regeringen anser dock att riktade miljö-

åtgärder som t.ex. användning av miljöprogrammet för jordbruket sam-

mantaget ger större möjligheter att nå miljömålen. Det är viktigt att slå

vakt om en tydlig koppling mellan använda medel och uppsatta mål. Det

bör dock inte uteslutas att en tillämpning av villkorade stöd i vissa fall

kan medföra miljövinster, vilket kan föranleda att sådana stöd kan över-

vägas. Tillämpningen av villkorade stöd får dock inte medföra att en re-

form av den gemensamma jordbrukspolitiken försvåras.

Jordbruksföretagen kan också ersättas för produktion av efterfrågade

kollektiva nyttigheter. Inom jordbruksområdet kan detta t.ex. gälla beva-

rande av biologisk mångfald och skötsel av kulturmiljön. Offentliga in-

satser i form av köp av miljötjänster kan vara befogade för att garantera

att dessa tjänster även fortsättningsvis produceras.

För närvarande utgår miljöersättningar inom ramen för EG:s miljöer-

sättningsprogram. Miljöersättningsprogrammet för jordbruket kan i

Sverige ses som en ersättning av de tidigare s.k. NOLA- och landskaps-

vårdsersättningarna som infördes år 1986 och utökades år 1990. Omfatt-

ningen av programmet är dock för svensk del betydligt större och den ad-

ministrativa utformningen baseras på andra kriterier. Med programmet

kan olika typer av miljötjänster köpas av jordbruket. Ersättningen skall

täcka inkomstbortfall och kostnader för utförda åtgärder. Efter EU-med-

lemskapet har Sverige således valt att kraftigt öka användningen av betal-

ning för miljötjänster från jordbruket.

Miljöersättningsprogrammen regleras på EU-nivå genom en ramlag-

stiftning. Det närmare innehållet i miljöersättningsprogrammen utformas

nationellt, men kräver godkännande av EG-kommissionen. Finansiering-

en delas mellan medlemslandet och EU. Regeringen anser att nuvarande

fördelning av ansvar och finansiering mellan medlemsland och EU är

acceptabel. Eftersom miljöproblemen, men även behovet av olika miljö-

tjänster, till viss del är av lokal eller regional karaktär är det rimligt att

åt-

gärderna även fortsättningsvis utformas nationellt.

Regeringen anser att det är viktigt att genom ett fortlöpande uppfölj-

nings- och utvärderingsarbete göra jämförelser mellan medlemsstaters

tillämpning, genomförande och måluppfyllelse av miljöprogrammen.

Därigenom ges förutsättningar för att öka åtgärdernas kostnadseffektivi-

tet. Sverige bör verka för att ökad öppenhet skall prägla arbetet med att

miljöanpassa jordbruks- och livsmedelspolitiken. En större samordning

bör om möjligt också ske med regionala åtgärder och åtgärder för lands-

bygdsutveckling.

Vid sidan av samhällets insatser kan även konsumenterna genom sitt

val av livsmedel påverka produktionen i en mer miljövänlig riktning. På

senare år har intresset för miljövänligt producerade livsmedel ökat, vilket

bör ge förbättrade förutsättningar för att uppnå en ekologiskt hållbar pro-

duktion.

Kritik har framförts mot en minskning av livsmedelsproduktionen i

Sverige, eftersom den i ett internationellt perspektiv anses mer miljövän-

lig. Dessa resonemang antyder att en minskad produktion i Sverige skulle

kunna leda till att mindre miljövänlig produktion ökar någon annanstans i

världen. Regeringen anser dock att det inte är försvarbart att genom höga

jordbruksstöd och gränsskyddsnivåer upprätthålla en hög produktion

inom EU som missgynnar jordbruksproduktion i omvärlden. För att upp-

nå en uthållig produktion i andra delar av världen behövs även riktade åt-

gärder i form av t.ex. internationella överenskommelser, kunskapsöverfö-

ring och andra typer av utvecklingsinsatser.

Såväl utformningen av EG:s gemensamma jordbruks- och livsmedels-

politik som innehållet i de regelverk som syftar till att reglera jordbrukets

miljöpåverkan har betydelse för utvecklingen av ett hållbart jordbruk.

Förutsättningarna för ett ekologiskt hållbart jordbruk avgörs av den sam-

lade effekten av EG:s gemensamma jordbrukspolitik, av regelverk med

syfte att begränsa miljöpåverkan och av möjligheter att ersätta jordbruka-

re för utförda miljötjänster samt av konsumenternas beteende.

Miljöhänsyn i Sverige

De enskilda medlemsländerna har olika naturliga förutsättningar och där-

med olika behov av miljöåtgärder, varför det är viktigt att nationella mål

och prioriteringar läggs fast. Denna utgångspunkt bör ligga till grund för

utformning av åtgärder som syftar till att nå ett ekologiskt hållbart jord-

bruk.

För Sverige innebär miljömålet för jordbruks- och livsmedelsproduk-

tionen minimerad miljöbelastning samt att ökad miljöhänsyn skall tas i

avsikt att bevara och främja den biologiska mångfalden, värdefulla kul-

turmiljöer och ett varierat odlingslandskap. Detta skall ske samtidigt som

en långsiktig hushållning med naturresurserna uppnås. Detta överens-

stämmer i huvudsak med miljömålen för den svenska livsmedelspolitiken

som riksdagen lade fast år 1990.

Stora förändringar har skett i kulturlandskapet i takt med en ökad

strukturrationalisering och förändrade brukningsmetoder. Stora värden i

form av öppna odlingslandskap, värdefulla kulturmiljöer och biologisk

mångfald hotas som en konsekvens av att åker- och naturbetesmark tas ur

produktion och att djurhållningen minskar framför allt i skogs- och mel-

lanbygder.

Kväveförluster från jordbruket i form av dels kväveläckage, dels am-

moniakförluster från framför allt stallgödselhantering bidrar till övergöd-

ningen av vattendrag och hav. Användningen av kemiska bekämpnings-

medel utgör risker för såväl människa som för miljö. En minskad och

säkrare hantering av dessa medel är avgörande för en bättre miljö.

En långsiktig hushållning med naturresurserna måste värnas. Odlings-

markens långsiktiga produktionsförmåga måste säkerställas och de

grundläggande ekologiska processerna i marken vidmakthållas. Krets-

loppet av växtnäringsämnen mellan stad och land minskar belastningen

på miljön och bidrar samtidigt till en hushållning med den knappa resur-

sen fosfor. Kvaliteten på de restprodukter som återförs till åkermarken

måste vara sådan att markens produktionsegenskaper långsiktigt bevaras.

Det svenska miljöarbetet omfattar bl.a. biologisk mångfald, växtnärings-

förluster, bekämpningsmedel och ekologisk produktion.

Den ekologiska produktionen kan i detta sammanhang nämnas som en

del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk. En fortsatt

utveckling av det ekologiska lantbruket är en viktig förutsättning för att

nå en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion. En utveckling av den

ekologiska produktionen är också en förutsättning för att kunna möta

konsumenternas krav på ökad kvalitet i livsmedelsproduktionen.

En avreglering av den gemensamma jordbrukspolitiken utan att samti-

digt särskilda och riktade åtgärder införs kan i Sverige leda till att åker-

mark tas ur produktion i oacceptabel utsträckning. Det gäller främst i

norra Sverige och i skogsbygderna. Den betesbaserade nötköttsproduk-

tionen kan åtminstone på kort sikt i samband med en avreglering komma

att minska. Sammantaget leder detta till att miljövärden, t.ex. i form av

biologisk mångfald i naturbetesmarker och kulturmiljövärden, i vissa

områden riskerar att minska i omfattning. En ökad specialisering av jord-

bruksproduktionen i vissa regioner kan leda till förluster av natur- och

kulturvärden. För att kunna tillgodose jordbrukets miljömål som t.ex. att

bevara biologisk mångfald, värdefulla kulturmiljöer och ett öppet od-

lingslandskap kommer enligt regeringen riktade åtgärder som köp av mil-

jötjänster att vara ett centralt inslag i en framtida jordbruks- och livsme-

delspolitik.

Inom den svenska jordbruks- och livsmedelsproduktionen utgör även

information och utbildning viktiga åtgärder för att främja ett aktivt miljö-

arbete. Erfarenheterna av de svenska insatserna är goda. Ökad kunskap

hos den enskilde lantbrukaren skapar såväl motivation och engagemang

som möjlighet att åtgärda och förebygga miljöproblem. Försöks- och ut-

vecklingsverksamhet samt forskning utgör en viktig grund för att utveck-

la effektiva långsiktigt hållbara jordbrukssystem och är en förutsättning

för ett effektivt informations- och utbildningsarbete. Enligt regeringen är

uppföljning och utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitikens

miljöeffekter nödvändiga för att kunna bedöma insatta åtgärders effek-

tivitet och framtida behov.

Regeringen har nyligen lämnat en skrivelse till riksdagen om hur

konsumenterna bättre kan uppmuntras att ta ansvar för miljön (rskr.

1997/98:67).

4.5.5 Landsbygds- och strukturåtgärder samt regionala

åtgärder inom jordbruks- och livsmedelspolitiken

Struktur- och landsbygdsåtgärder inom EU

Landsbygdsutveckling är viktigt för att ge möjligheter till sysselsättning

och för att göra landsbygden till ett attraktivt alternativ för människor.

Jordbruket är viktigt för landsbygdens utveckling. Enligt regeringens

uppfattning omfattar dock landsbygdsutveckling hela landsbygdens eko-

nomi, sysselsättning och miljö och inte enbart de verksamheter och sam-

hällsintressen som är direkt kopplade till jordbruket.

En ny gemensam jordbruks- och livsmedelspolitik kommer att påverka

landsbygdens näringsliv och strukturutveckling genom att förutsättning-

arna för att bedriva jordbruks- och livsmedelsproduktion förändras. För

att underlätta de strukturförändringar som en reform av jordbrukspoliti-

ken kan komma att medföra är åtgärder med syfte att hjälpa jordbruksfö-

retagen att utveckla nya konkurrenskraftiga verksamheter eller en förbätt-

rad struktur på sina företag viktiga. Sådana åtgärder vidtas redan i dag

inom den gemensamma politiken, men deras betydelse kommer sannolikt

att öka under reformskedet. Dessa åtgärder har troligen större betydelse i

de delar av gemenskapen där jordbrukets betydelse för landsbygdens

ekonomi och sysselsättning är större än i Sverige. Åtgärder för lands-

bygdsutveckling bör vara ett viktigt komplement till den framtida jord-

brukspolitiken. Den förändrade situation som en avreglering innebär får

effekter på behovet och valet av åtgärder för att uppnå långsiktiga mål för

landsbygdens utveckling.

Jordbruksföretagen är viktiga för att stärka landsbygden genom att de

bidrar till att skapa attraktiva livs- och arbetsmiljöer för dem som lever

och verkar på landsbygden. De kan även bidra till att skapa arbetstillfäll-

en utanför jordbruket. Landsbygdsåtgärderna bör därför utformas så att

de underlättar jordbrukarnas omställning till nya förhållanden. En viktig

utgångspunkt för åtgärder i syfte att utveckla landsbygden, särskilt under

en förändringsperiod, är därför att främja konkurrensförmåga, tillväxt

och sysselsättning hos företagen på landsbygden. Genom aktiva åtgärder

för att underlätta en nödvändig omställning kan tillväxt i andra delar av

landsbygdens ekonomi än i jordbruket ge nya arbetstillfällen. Därmed

kan också negativa ekonomiska och sociala effekter av en reform mot-

verkas.

Även om utgångspunkten för landsbygdsåtgärder med anknytning till

en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken är att åstadkomma ut-

veckling på landsbygden i dess helhet och inte bara inom jordbruket mås-

te naturligtvis det framtida jordbrukets inriktning och utvecklingsmöjlig-

heter i hög grad beaktas. Jordbruk är, och måste förbli, en modern näring

inriktad på framtiden som kan möta konkurrensen på den internationella

marknaden. Det ligger emellertid också en fara i att för starkt betona

jordbrukets möjligheter att ensamt bära upp landsbygden och dess nä-

ringsliv. Förutom insatser för ökad konkurrensförmåga inom jordbruket

behövs därför också åtgärder som främjar en breddning av jordbruksföre-

tagens och andra landsbygdsföretags verksamheter. För att behålla ett

lågintensivt jordbruk i mindre gynnade områden och bergsområden kan

produktion av kollektiva nyttigheter mot ersättning även medverka till ny

eller fortsatt verksamhet i jordbruksföretagen.

I många medlemsländer har livsmedelssektorn och därtill knuten verk-

samhet en dominerande roll för ekonomi och sysselsättning på landsbyg-

den. I de medlemsländer som har en tätbefolkad landsbygd eller en livs-

medelsektor som utgör en liten del av hela ekonomin är landsbygdens nä-

ringsliv mera differentierat. Förhållanden i de extremt glesbefolkade

landsbygdsområdena, som bl.a. finns i norra delen av unionen, kräver

särskild uppmärksamhet. Enligt regeringens mening bör detta beaktas då

jordbruks- och livsmedelspolitiken reformeras.

Åtgärderna för att utveckla landsbygden bör inom ramen för ett ge-

mensamt regelverk anpassas till nationella och regionala förhållanden.

Sverige bör verka för att åtgärderna fortlöpande följs upp och utvärderas.

Struktur- och landsbygdsåtgärder i Sverige

Förutsättningarna för anpassning till en reformerad jordbrukspolitik vari-

erar starkt mellan olika delar av landet. Behovet av utvecklingsåtgärder

inom jordbruket och landsbygden är också annorlunda i Sverige, som har

en glest befolkad landsbygd med spridd bosättning, än i många andra

medlemsländer med en koncentrerad jordbruksproduktion i tätbefolkade

områden. Åtgärder för landsbygden i Sverige måste därför i hög grad

bygga på kompletterande verksamhet till jord- och skogsbruket, eftersom

en stor andel av företagen på den glesbefolkade landsbygden har verk-

samhet inom dessa sektorer.

Jordbruksföretagen har resurser i form av företagskunnande, entrepre-

nörskap, mark och byggnader som kan utnyttjas för ekonomisk tillväxt

och sysselsättning även i nya branscher vid sidan om själva jordbruks-

produktionen. Dessa befintliga resurser kan stärka förutsättningarna för

att utveckla nya initiativ som medverkar till en ny varaktig och konkur-

renskraftig produktion av varor eller tjänster på landsbygden. Genom att

så sker underlättas även bevarandet av värdefulla kulturmiljöer.

Åtgärdsprogram för att utveckla det jordbruksberoende näringslivet på

landsbygden kan bl.a. inriktas på att skapa förutsättningar för ett diffe-

rentierat näringsliv och att underlätta entreprenörskap i olika former.

Jordbruket måste ges möjlighet att anpassas och utvecklas till nya förhål-

landen och vara en del av en integrerad utveckling av hela landsbygden.

Omfattning och inriktning av åtgärderna bör styras av de skilda förutsätt-

ningar för jordbrukets och landsbygdens utveckling som föreligger i oli-

ka delar av landet.

Regeringen betonar vikten av att åtgärder som vidtas gynnar alla for-

mer av företagande på landsbygden, men också bidrar till att skapa för-

utsättningar för såväl kvinnligt som manligt företagande. Erfarenheter

från tidigare åtgärdsprogram i norra Sverige och i samband med den

jordbrukspolitiska reformen år 1990 visar att åtgärder riktade till kvinnor

på landsbygden kan ge särskilt goda resultat i form av nya arbetstillfäl-

len.

Insatser för forskning, utveckling och utbildning, av inte minst företa-

gare, är exempel på andra åtgärder som behövs för att underlätta över-

gången till en ny jordbrukspolitik. Åtgärder med anknytning till jord-

brukspolitiken bör samordnas med flera generella åtgärder inom ramen

för den regionala näringspolitiken. Olika lokala och regionala initiativ för

landsbygdsutveckling som vuxit fram under senare år bör också kunna

förstärkas genom landsbygdsåtgärder inom jordbrukspolitiken.

De åtgärder som för närvarande används för att utveckla landsbygden

bygger på en kombination av EG-medfinansierat stöd och ett nationellt

stöd. Åtgärderna bör även i framtiden i första hand utformas så att de

uppfyller gemensamma mål och kan medfinansieras. Därutöver bör det

finnas kvar möjligheter att lämna visst nationellt stöd inom de ramar som

ges av anslutningsfördraget och av de gemensamma reglerna för stats-

stöd.

Regional utveckling inom jordbruks- och livsmedelspolitiken

Regional utveckling inom EU

De övergripande målen för EU:s regional- och strukturpolitik är att ut-

jämna skillnader mellan olika regioner. I vissa delar av unionen spelar

jordbruket en stor roll i den lokala ekonomin. Detta gäller även produk-

tionen av livsmedel, vilket innefattar såväl primärproduktion som för-

ädlingsindustri.

Jordbrukets strukturförändring samt livsmedelsindustrins och andra

näringars utveckling bör av ekonomiska, miljömässiga och sociala skäl

även i fortsättningen stödjas i de ekonomiskt minst utvecklade regioner-

na. Därmed kan möjligheter skapas för nya arbetstillfällen, ekonomisk

sammanhållning och en långsiktigt hållbar utveckling även i regioner

med sämre ekonomiska produktionsförutsättningar.

Åtgärderna bör anpassas till nationella och regionala förhållanden

inom ramen för ett gemensamt regelverk. Samordning bör liksom i dag

ske mellan jordbrukspolitiken och struktur- och regionalpolitiken. Sveri-

ge bör verka för att åtgärderna utvärderas och övervakas i syfte att mot-

verka en snedvridning av konkurrenssituationen. Finansieringen bör i

första hand delas mellan gemenskapen och berört medlemsland, men skäl

kan även finnas till enbart nationell finansiering.

Regional utveckling i Sverige

Jordbruket i norra Sverige har en särskild regionalpolitisk betydelse ge-

nom den mångfald av värden som jordbruksnäringen och dess verksam-

heter förknippas med. Jordbruket bidrar, förutom med den grundläggande

produktionen av livsmedel, till att upprätthålla sysselsättning, befolkning

och samhällstruktur i dessa delar av landet.

Landsbygden, och särskilt glesbygden, präglas av småskalighet och

diversifiering. Även om jordbrukssektorns ekonomiska och sysselsätt-

ningsmässiga betydelse inte är lika stor som tidigare är dess bidrag till

vissa regioners ekonomi fortfarande viktiga. Jordbrukssektorn är också

av stor betydelse för miljövärden i form av biologisk mångfald, värdeful-

la kulturmiljöer och ett öppet och varierat landskap.

Avtalet om Sveriges anslutning till EU innebär att Sverige har möjlig-

het att lämna producentstöd på nationell nivå. Denna form av långsiktigt

stöd är avsett att säkerställa att jordbruksverksamhet kan behållas i sär-

skilda regioner i norra Sverige. Stödet får vara knutet till fysiska produk-

tionsförhållanden eller historiska produktionsmönster för varje gård, men

inte till framtida produktion eller leda till ökad produktion.

De åtgärder som för närvarande används för att uppnå målen för jord-

bruket i norra Sverige bygger på en kombination av EG-medfinansierade

stöd med syfte att upprätthålla produktionen i mindre gynnade områden

samt ett nationellt stöd i enlighet med anslutningsavtalet mellan Sverige

och EU. Även i framtiden bör åtgärderna i första hand utformas så att de

uppfyller gemensamma mål och kan medfinansieras. Möjligheterna att

därutöver, om så behövs, lämna visst nationellt stöd bör finnas kvar inom

de ramar som ges av anslutningsfördraget och av de gemensamma regler-

na för statsstöd.

Utvecklingen i glesbygdsregionerna och särskilt i norra Sverige är av-

hängig i vilken mån en ekonomisk, kulturell och social verksamhet kan

upprätthållas. En förutsättning är emellertid också att samhällslivet i öv-

rigt inte utarmas. Bl.a. bör uppmärksammas att samhällsstrukturen bör

vara så utformad att unga kvinnor väljer att stanna kvar eller att bosätta

sig på landsbygden. I arbetet med utformningen av åtgärder i struktur-

fondsprogram för kommande programperiod är det viktigt att beakta bl.a.

möjligheterna till åtgärder för att förbättra strukturen i glesbygdsregio-

nerna och att öka möjligheterna till t.ex. kombinationsverksamhet i jord-

bruksföretagen.

4.6 Den globala livsmedelssäkerheten

Regeringens bedömning: Global livsmedelssäkerhet skall främjas ge-

nom

 en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion,

 ökad frihandel och en reform av EG:s jordbrukspolitik.

Utredningens förslag: I utredningens förslag ingår inte något mål om att

medverka till att förbättra den globala livsmedelssäkerheten. Utredningen

påpekar dock att livsmedelsförsörjningen och utvecklingen i u-länderna

är angelägna frågor för Sverige och framhåller att utredningens förslag

kommer att främja dessa frågor.

Remissinstanserna: SACO-förbundet Agrifack kritiserar dock utred-

ningen för avsaknaden av ett mål om att den gemensamma jordbrukspoli-

tiken skall bidra till att förbättra livsmedelssäkerheten i världen. Även

Ekologiska Lantbrukare kritiserar utredningen för avsaknaden av ett

övergripande mål om stabil och rättvis global livsmedelsförsörjning.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att en framtida uthållig global livs-

medelsförsörjning kräver att all åkermark bibehålls för livsmedels- eller

energiproduktion.

Skälen för regeringens bedömning:

4.6.1 Inledning

Vid åtskilliga tillfällen under efterkrigstiden har icke bindande internatio-

nella överenskommelser gjorts för att förbättra den globala livsmedelssi-

tuationen genom att öka livsmedelssäkerheten. Det senaste tillfället var

vid Världslivsmedelstoppmötet i Rom år 1996 då världens länder åtog sig

att antalet människor som svälter skall minska med hälften fram till år

2015. Livsmedelssäkerhet är i detta sammanhang ett sammanfattande be-

grepp som inbegriper alla faktorer som är av betydelse för att alla männi-

skor skall ha tillgång till näringsriktig mat. Åtgärder inom jordbruksom-

rådet utgör således endast en del av vad som behöver göras för att uppnå

livsmedelssäkerhet.

FAO-sekretariatet uppskattar att det i dag finns ca 800 miljoner männi-

skor i världen som är undernärda. I deklarationen från mötet i Rom slogs

fast att det framför allt beror på en ojämn inkomstfördelning i världen

och inte i första hand på att livsmedelsproduktionen är för låg. Fattigdom

är huvudorsaken till undernäring. Av deklarationen framgår att utbudet

av livsmedel i världen har ökat kraftigt, men att hushållens efterfrågan

har begränsats av otillräckliga inkomster. Det beror främst på att det i

många u-länder saknas en utvecklad ekonomisk och politisk struktur,

dvs. fungerande kapital- och kreditmarknader, infrastruktur och utbild-

ning, som kan utgöra grunden för en ekonomisk utveckling.

För att långsiktigt minska undernäringen krävs i första hand ekono-

misk och social utveckling samt ett hållbart och högavkastande jordbruk i

världen. Detta förutsätter att landsbygden i u-länderna utvecklas, både

när det gäller livsmedelsproduktion och annan produktion. Ekonomisk

tillväxt i jordbruket kan öka sysselsättning och inkomster på landsbygden

och därmed medföra en minskad inflyttning från landsbygden till städer-

na. Därmed ökar även förutsättningarna för att främja jämlikheten mellan

kvinnor och män. Det behövs enligt Rom-deklarationen också en grund-

läggande ekonomisk och politisk stabilitet i dessa länder. I deklarationen

slås vidare fast att ökad handel är ett viktigt medel för att minska fattig-

domen och för att uppnå en effektiv och uthållig livsmedelsproduktion i

världen.

Sverige och övriga EU-länder antog deklarationen vid Världslivsme-

delstoppmötet i Rom år 1996. Vi har därmed ett ansvar för att medverka

till en förbättrad livsmedelssituation i världen. Förutom att bidra till en

allmän ekonomisk och social tillväxt, främst genom handel och bistånd,

kan en långsiktig produktionsökning främjas i u-länderna genom ett ökat

kunskapsutbyte och en ökad frihandel med jordbruksvaror och livsmedel.

Regeringen anser att EU skall medverka till att förbättra den globala

livsmedelssäkerheten. För att målet skall uppnås bör Sverige verka för en

ökad liberalisering av handeln på jordbruksområdet samt att den gemen-

samma jordbrukspolitiken reformeras. Därigenom skapas förutsättningar

för en ekonomisk utveckling och för minskad fattigdom i u-länderna, vil-

ket är helt avgörande för att förbättra den globala livsmedelssäkerheten.

4.6.2 En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion

En av förutsättningarna för att förbättra livsmedelssituationen i världen är

att produktionen sker på ett långsiktigt hållbart sätt. Dagens produktion

tar i anspråk ändliga resurser, vilket leder till effekter såsom vattenbrist,

jorderosion, minskad biologisk mångfald samt andra direkta och indirek-

ta effekter som påverkar ekosystemen negativt. Dagens produktion måste

således förändras som ett led i strävan mot en förbättrad global livsme-

delssäkerhet.

Åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden inom jordbruket är

av avgörande betydelse för att uppnå långsiktigt hållbara ekosystem. Det-

ta kan exempelvis innebära åtgärder för att stödja ekologisk odling, inte-

grerade produktionsmetoder samt integrerade metoder för bevarande och

uthållig användning av växtgenetiska resurser.

4.6.3 Ökad frihandel och en reform av EG:s jordbrukspolitik

Världshandeln med jordbruksvaror och livsmedel är fortfarande starkt

reglerad genom höga handelshinder. Det förekommer även betydande

subventioner i de flesta i-länderna och ett litet antal u-länder.

WTO bildades år 1995 och ansvarar för tre olika handelsavtal, varav

GATT det allmänna tull- och handelsavtalet är det avtal som berör

varuhandeln. Vid den senaste förhandlingsrundan, kallad Uruguay-

rundan, fastslogs åtaganden med betydande konsekvenser för jordbruks-

sektorn. De nya åtagandena inom WTO innebar en sänkning av handels-

hinder och subventioner samt en betydande systemförändring. System-

förändringen genomfördes dels genom inrättandet av ett mer effektivt,

bindande, regelverk för tvistlösning vid handelspolitiska tvister, dels

genom en övergång till tullar och direkta inkomststöd. De nuvarande

åtagandena inom WTO väntas på kort sikt medföra positiva, men be-

gränsade konsekvenser för jordbrukspolitiken och handeln i världen. På

längre sikt väntas konsekvenserna bli mer omfattande, bl.a. till följd av

det nya tvistlösningsförfarandet.

Genom åtagandena i WTO:s jordbruksavtal förband sig WTO:s med-

lemsländer att öka marknadstillträdet, bl.a. genom sänkt gränsskydd,

minskade exportsubventioner samt minskning av vissa interna stöd. För

EU väntas avtalet främst få effekt på exportsidan där exportsubventioner-

na är knutna till bestämda varuområden.

Vid nästa förhandlingsrunda, som skall påbörjas år 1999/2000, kom-

mer EU-länderna och andra länder med höga subventioner och tullar på

jordbruksområdet med stor sannolikhet att utsättas för påtryckningar från

omvärlden om ytterligare sänkningar av tullar och subventioner. I jämfö-

relse med Uruguayrundan väntas kraven på liberalisering att väga mycket

tyngre eftersom USA, efter förändringen av sin jordbrukspolitik, har stör-

re intresse av att driva en frihandelslinje.

De aktörer som kan förväntas få stort inflytande vid kommande WTO-

runda är EU, USA och Cairns-gruppen som består av länder som bl.a.

Australien, Nya Zeeland och Chile. Mycket talar för att rundan kommer

att leda till ytterligare sänkningar av gränsskydd och jordbruksstöd. För

EU väntas dessa främst beröra areal- och djurbidrag.

Genom att vara pådrivande i reformprocessen inför nästa WTO-runda,

skulle EU-länderna kunna förändra jordbrukspolitiken i en riktning som

ligger i unionens intresse. Därigenom skulle EU sannolikt få en bättre

förhandlingsposition och större möjlighet att driva angelägna frågor om

miljö- och konsumenthänsyn inom ramen för WTO.

EG:s gemensamma jordbrukspolitik subventionerar produktionen inom

unionen, vilket generellt sett påverkar omvärlden genom lägre världs-

marknadspriser. Export till EU försvåras genom höga gränsskyddsnivåer.

Producenter i u-länderna, där jordbruket ofta inte subventioneras och i

vissa fall beskattas, drabbas som grupp hårdast av den gemensamma

jordbrukspolitiken genom låga världsmarknadspriser. Låga världsmark-

nadspriser är en av flera faktorer som bidrar till att produktionen av jord-

bruksvaror är låg i u-länderna.

EU:s påverkan på världsmarknaden varierar mellan olika produkter.

Jordbrukspolitikens sänkande effekt på världsmarknadspriserna bedöms

vara särskilt stor på mejeriområdet, där EU är en stor producent och ex-

portör samt som har ett omfattande stödsystem. EG:s regleringar för

socker, nötkött och spannmål bedöms också påverka omvärlden i hög

grad.

I u-länder utgör jordbruksbefolkningen ungefär hälften av den fattiga

befolkningen. I de fattigaste u-länderna är andelen ännu större. En stor

potential för ekonomisk utveckling finns inom jordbrukssektorn i dessa

länder. I många av de fattigaste länderna torde en positiv utveckling av

jordbruket vara en förutsättning för en positiv utveckling av ekonomin

som helhet. EU kan framför allt bidra till att stimulera en sådan utveck-

ling genom en ökad frihandel på jordbruksområdet. En reform av den ge-

mensamma jordbrukspolitiken är också mot den bakgrunden angelägen.

Några remissinstanser har påpekat att det finns risk för att livsmedels-

produktionen i världen inte räcker till att täcka behovet om EG:s jord-

brukspolitik reformeras, eftersom en reform kan leda till en minskad pro-

duktion inom EU.

Att döma av prognoser över den framtida livsmedelsproduktionen

finns det dock inte något som tyder på att undernäring främst är ett pro-

duktionsproblem. Flertalet internationella organisationer, t.ex. FAO, In-

ternational Food Policy Research Institute och Världsbanken, pekar på att

produktionsresurserna i världen kommer att vara tillräckliga för att kunna

tillgodose de framtida behoven hos en ökande befolkning, vilket även

gäller vid en övergång till mer hållbara produktionsmetoder. Det främsta

problemet är och kommer att vara fördelningen av de livsmedel som pro-

duceras. World Watch Institute presenterar däremot en betydligt mer ne-

gativ bild av framtiden och spår en framtida obalans mellan livsmedels-

tillgång och befolkning.

Vid sidan av att verka för en reform av jordbrukspolitiken och liberali-

sering av jordbrukshandeln kan EU, liksom andra i-länder, främst bidra

till att underlätta en positiv utveckling i u-länderna genom ökade och ef-

fektivare biståndsinsatser. Olika typer av riktade åtgärder såsom bl.a.

kunskapsöverföring och forskning är angelägna. Genom att vara pådri-

vande i internationella sammanhang, bl.a. genom att verka för internatio-

nella överenskommelser främst på miljö- och handelsområdet, kan EU

också påverka utvecklingen i u-länderna i en mer positiv riktning.

4.7 EU:s utvidgning

Regeringens bedömning: En utvidgning av EU till att omfatta även tio

central- och östeuropeiska länder samt Cypern bör prioriteras i det svens-

ka EU-arbetet. En reform av den gemensamma jordbrukspolitiken bör

underlätta för de central- och östeuropeiska länderna att bli medlemmar.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regering-

ens förslag. Utredningen anser att utvidgningen är en prioriterad fråga.

En reform av den gemensamma jordbrukspolitiken är angelägen eftersom

det skulle underlätta en utvidgning.

Remissinstanserna: Remissinstanser har inte framfört några avvikan-

de synpunkter. En utvidgning av EU till att omfatta även Bulgarien, Est-

land, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien

och Ungern samt Cypern är en prioriterad svensk fråga. Den förväntas le-

da till en rad fördelar för såväl de nuvarande medlemsländerna som kan-

didatländerna. Fred och säkerhet i Europa är den främsta förtjänsten som

utvidgningen för med sig. Därmed bekräftas att den uppdelning i öst och

väst som varit rådande sedan andra världskriget definitivt har brutits.

Skälen för regeringens bedömning: Europeiska rådet tog vid sitt mö-

te i Luxemburg i december 1997 det historiska beslutet att inleda anslut-

ningsprocessen med de 11 kandidatländer som nämns ovan. Denna pro-

cess kommer att inledas vid ett möte i London den 30 mars 1998. Under

våren kommer dessutom bilaterala regeringskonferenser att hållas med

Cypern, Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Parallellt kom-

mer förhandlingsförberedelser också att ske med de övriga 5 kandidat-

länderna. För båda grupperna av länder gäller att processen kommer att

inledas med en genomgång av unionens regelverk. Med början under se-

nare delen av år 1998 kommer EG-kommissionen att genomföra en

granskning av de framsteg som gjorts i varje kandidatland. På basis av

denna granskning kan rådet besluta om att inleda regeringskonferenser

med andra kandidatländer än de som anges ovan.

När förhandlingarna kan slutföras med respektive land beror på landets

förmåga att uppfylla de kriterier som fastställdes vid Europeiska rådets

möte i Köpenhamn år 1993. Dessa kriterier avser den politiska och eko-

nomiska situationen i landet samt förmågan att uppfylla de åtaganden

som följer av ett medlemskap. Följden av detta är att förhandlingarna kan

komma att avslutas vid olika tidpunkter för olika länder.

Europeiska rådet fattade vid Luxemburgmötet även beslut om en för-

stärkt förmedlemskapsstrategi för kandidatländerna i Central- och Öst-

europa. Syftet med detta är att underlätta kandidatländernas anpassning

till unionens regelverk. Denna strategi innebär bl.a. att alla former av

stöd från unionen till dessa länder kommer att samordnas inom ramen för

ett partnerskap med vart och ett av kandidatländerna. Förmedlemskaps-

strategin kommer från år 2000 även att omfatta visst stöd till jordbruket i

kandidatländerna.

Det kan förutses att ett stort antal frågor kommer att aktualiseras på

jordbrukets område i samband med de förestående utvidgningsförhand-

lingarna. Det avser främst villkoren för kandidatländernas infasning i den

gemensamma jordbrukspolitiken. Detsamma gäller ett antal frågor röran-

de EU:s livsmedelslagstiftning.

En östutvidgning utan en reform av den gemensamma jordbrukspoliti-

ken skulle, utan särskilda övergångslösningar, leda till att EG:s hela re-

gelverk och den administration som följer därav måste införas i Central-

och Östeuropa. Detta skulle leda till höga stödnivåer och höga priser, vil-

ket skulle skapa problem för såväl konsumenter som för förädlingsindu-

stri i de berörda länderna. Regeringen anser även av dessa skäl att en re-

form av den gemensamma jordbrukspolitiken är angelägen.

En utvidgning med en bibehållen jordbrukspolitik inom EU medför

framför allt en rad nackdelar för jordbrukssektorn i de central- och öst-

europeiska länderna, vilket bl.a. redovisas i SOU 1997:150 EU:s jord-

brukspolitik och östutvidgning, betänkande av kommittén om EU:s ut-

vidgning. Strukturutvecklingen inom jordbruket skulle kraftigt begrän-

sas, bl.a. av olika kvoter och andra produktionsbegränsningar. Därige-

nom skulle jordbrukarna i dessa länder hindras från att utveckla sina fö-

retag och utnyttja sina komparativa fördelar i form av bl.a. bördiga mar-

ker och låga produktionskostnader. En utvidgning med bibehållen jord-

brukspolitik skulle således leda till att utbudet begränsas och att priserna

höjs, vilket skulle leda till högre kostnader för resten av samhället. Detta

skulle särskilt medföra svåra problem för livsmedelsindustrin. Även kon-

sumenterna skulle drabbas eftersom den andel av hushållens inkomster

som används för livsmedelskonsumtion i utgångsläget är hög för stora

delar av befolkningen.

Genom ett införande av EG:s jordbrukspolitik skulle det också uppstå

en obalans till nackdel för övriga sektorer i samhället. Administrationen

av politiken är omfattande och komplex, vilket skulle kunna leda till

praktiska problem med att uppfylla kraven, t.ex. när det gäller kvalitets-

bestämmelser samt sanitära och fytosanitära regler. En effekt av detta

skulle kunna bli att gränskontroller måste bibehållas mot övriga unionen

en längre tid än vad som annars skulle vara motiverat.

Utifrån hittillsvarande Agenda 2000-diskussion kan konstateras att

övergångsåtgärder i form av handelsbegränsande arrangemang lyfts fram

av såväl kommissionen som många medlemsstater som en tänkbar väg att

hantera kandidatländernas infasning i den gemensamma jordbrukspoliti-

ken. Samtidigt kan noteras att denna metod att lösa, eller åtminstone tids-

mässigt hantera, de jordbrukspolitiska problemen innebär att handelspoli-

tiska problem skapas.

Detta har för övrigt bäring också på den gränsfria inre marknaden i

form av kostnader för tullformaliteter vid gränskontroller även för utri-

keshandeln med andra varor än de som direkt omfattas av övergångsar-

rangemangen. Dessa handelspolitiska problem torde accentueras om kan-

didatländerna blir EU-medlemmar vid olika tidpunkter. Sammantaget

väntas nackdelarna för Central- och Östeuropa av en utvidgning med en

oförändrad jordbrukspolitik att bli betydande, i synnerhet på längre sikt.

Jordbruket i dessa länder har en större betydelse för samhällsekonomin

jämfört med förhållandena inom EU, mätt som t.ex. andel av BNP och

sysselsättning. Övergången till marknadsekonomi har resulterat i stora

produktionsminskningar inom jordbruket. För att jordbrukssektorn skall

kunna utvecklas positivt krävs att förutsättningarna för produktion och

försäljning förbättras. Privatiseringsprocessen och den ekonomiska ut-

vecklingen i stort är av central betydelse för att bidra till en sådan utveck-

ling. Bristande tillgång på insatsvaror och krediter, minskad efterfrågan

från konsumenter och livsmedelsindustri samt konkurrens på den interna

marknaden från bl.a. EU är några av de problem som jordbrukssektorn

brottas med.

Det finns dock en stor potential inom jordbruket i dessa länder. En re-

form av EG:s jordbrukspolitik samt förbättrade handelsvillkor skulle sti-

mulera en ökad produktion inom jordbruks- och livsmedelssektorn i

Central- och Östeuropa och därigenom bidra till en förbättrad ekonomisk

utveckling.

Även för EU:s del skulle en östutvidgning med oförändrad jordbruks-

politik medföra negativa konsekvenser. Budgetkostnaderna för den ge-

mensamma jordbrukspolitiken väntas öka betydligt, vilket har redovisats

i flera utredningar. EG-kommissionen uppskattar i strategidokumentet

från år 1995 om EU:s utvidgning att merkostnaderna för marknadspris-

stöden av en utvidgning skulle bli ca 9,0 miljarder ecu år 2000 och 12,2

miljarder ecu år 2010.

Unionens och kandidatländernas åtaganden inom WTO försvårar också

en utvidgning med bibehållen jordbrukspolitik. Nuvarande åtaganden om

sänkningar av exportbidragen förorsakar redan i dag problem för EU. Av

de central- och östeuropeiska länderna har sex länder åtaganden i WTO

på mycket låga nivåer. Enligt OECD:s prognoser över framtida produk-

tion i Central- och Östeuropa väntas framför allt spannmålsproduktionen

att öka, vilket totalt sett bör leda till ett ökat exportbehov och därmed yt-

terligare problem för ett utvidgat EU att hålla sig inom de tillåtna WTO-

gränserna för exportbidrag. Dessutom väntas krav på ytterligare sänk-

ningar av stöd- och exportbidragsnivåer vid nästa WTO-runda, vilket yt-

terligare komplicerar en situation med bibehållna stödnivåer för 25 eller

26 medlemsländer.

Ett sätt att begränsa EG:s budgetkostnader tillfälligt skulle vara att be-

hålla nuvarande jordbrukspolitik för nuvarande medlemsländer och avstå

från att införa EG:s jordbruksstöd i Central- och Östeuropa under en

övergångsperiod. En sådan lösning strider dock mot EU:s grundprincip

om en gemensam inre marknad samt principen om att jordbrukspolitiken

skall vara gemensam. Att inte införa nuvarande EG-stöd i Central- och

Östeuropa leder till olika stödnivåer och därmed olika konkurrensvillkor,

vilket skulle missgynna jordbruks- och livsmedelssektorn i Central- och

Östeuropa.

Regeringen anser att det är angeläget att de central- och östeuropeiska

länderna blir fullvärdiga medlemmar så snart som möjligt. Regeringens

utgångspunkt är att EU:s grundprinciper om en gemensam inre marknad

och en gemensam jordbrukspolitik även skall omfatta de nya medlems-

länderna. En östutvidgning försvåras med nuvarande jordbrukspolitik

och understryker behovet av att den gemensamma jordbrukspolitiken re-

formeras. För att underlätta en utvidgning, men också för att underlätta

de nya medlemsländernas förberedelser och anpassning till ett EU-med-

lemskap, är det angeläget att reformerna påbörjas så snart som möjligt.

Övergångsåtgärder kan emellertid bli nödvändiga, bl.a. eftersom det

finns stora skillnader mellan kandidatländerna och EU. Övergångsåtgär-

derna bör dock av bl.a. konkurrensskäl i största möjliga mån begränsas.

Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet SOU 1997:102 om Mat &

Miljö svensk strategi för EU:s jordbruk i framtiden avgivits av SIDA,

Överstyrelsen för civil beredskap, Folkhälsoinstitutet, Statskontoret,

Generaltullstyrelsen, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Konjunk-

turinstitutet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Statens jordbruks-

verk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Statens livsmedelsverk, Skogs-

och jordbrukets forskningsråd, Sveriges lantbruksuniversitet, Riksantik-

varieämbetet, Närings- och teknikutvecklingsverket, Konkurrensverket,

Skogsstyrelsen, Glesbygdsverket, Statens institut för regionalforskning,

Kommerskollegium, Konsumentverket, Länsstyrelserna i Stockholms,

Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kal-

mar, Gotlands, Blekinge, Skåne, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvs-

borgs Skaraborgs, Värmlands. Örebro, Västmanlands, Dalarnas, Gävle-

borgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län,

Statens naturvårdsverk, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, Svens-

ka Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Grossistförbundet Svensk

Handel, Sveriges Industriförbund, Kooperativa förbundet, Lantbrukarnas

Riksförbund, Hushållningssällskapens förbund, SACO/SR, Landsorga-

nisationen i Sverige, Svenska Arbetsgivareföreningen, Ekologiska Lant-

brukare, Folkrörelserådet, Föreningen Foder och spannmål, Grossistför-

bundet Svensk Handel, Institutet för internationell ekonomi, Livsmedels-

industrierna, Svenska lantarbetareförbundet, Svenska livsmedelsarbetare-

förbundet, Svenska naturskyddsföreningen, Sveriges jordägareförbund,

Sveriges jordbruksarrendatorers förbund, Sveriges konsumentråd,

Sveriges livsmedelshandlareförbund samt Världsnaturfonden.

Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden, Arbetsmarknadsstyrelsen,

Sveriges Exportråd, Studieförbundet Näringsliv & Samhälle samt

Tjänstemännens centralorganisation, Dagligvaruleverantörernas förbund,

Familjejordbrukarnas riksförbund, Industrins Utredningsinstitut, Små-

företagarnas riksorganisation, Stiftelsen Lantbruksforskning samt Träd-

gårdsnäringens riksförbund har inga synpunkter eller avstår från att avge

yttrande.

Föreningen Svenska Olje- och Fettproducenters och Karlshamns Sweden,

Miljöförbundet Jordens Vänner samt Nordiska Samfundet mot Plågsam-

ma Djurförsök har på eget initiativ inkommit med yttranden.

Jordbruksdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 mars 1998

Närvarande: statsrådet Freivalds, ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1997/98:142 Riktlinjer för

Sveriges arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom

Europeiska unionen

Prop. 1997/98:142

52

1