Regeringens proposition

1991/92:52

Regional ledningsorganisation inom polisen

___________________________________________

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i

bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 24 oktober 1991.

På regeringens vägnar

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Gun[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en enhetlig ledningsorganisation på regional

nivå införs inom polisen. Förslaget innebär att den s.k.

länspolismästarmodellen, som idag finns i åtta län, införs generellt.

Länspolismästarmodellen bygger på att den regionala polischefen samtidigt är

chef för en av polismyndigheterna i länet. Utvärderingar har visat att denna

organisation från flera utgångspunkter är överlägsen den i övriga län

tillämpade s.k. länspolischefsmodellen, som innebär att den regionala

polischefen ingår organisatoriskt i länsstyrelsen.

 Förslaget medför ingen ändring av länsstyrelsens ställning som högsta

polisorgan i länet.

 Den nya organisationen föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.

1 Inledning

Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet. För närvarande finns två olika

organisationsmodeller för ledning av polisverksamheten på regional nivå. Den

ena, som benämns länspolischefsmodellen, tillkom i samband med

förstatligandet år 1965. Den andra, benämnd länspolismästarmodellen, infördes

efter riksdagens godkännande av riktlinjer härom första gången genom

riksdagsbeslut år 1984 (prop. 1983/84:89, JuU16, rskr. 182) och är nu

genomförd i åtta län.

I samband med förstatligandet och tillskapandet av nuvarande regionala

organisation förutsattes det att polisverksamheten skulle vara föremål för

återkommande organisationsöversyner allt eftersom kraven på polisen

förändrades.

 I regeringens proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen

(förnyelsepropositionen) togs frågan upp om en översyn av den regionala

polisorganisationen. I propositionen formulerades detta så att den regionala

polisverksamheten också i framtiden kommer att vara av väsentlig betydelse

för arbetet på det lokala planet. Behovet och utformningen av en regional

polisorganisation är i hög grad beroende av myndighetsstrukturen centralt och

lokalt. Vidare anfördes att det både på kort och lång sikt bör finnas

möjligheter att på regional nivå samordna vissa arbetsuppgifter inom polisen,

t.ex. av administrativ art. Det underströks också i propositionen att det är

rimligt att anta att utrymmet för regionala insatser på skilda områden inom

polisverksamheten kommer att öka, särskilt mot bakgrund av att

rikspolisstyrelsens befogenheter på olika områden begränsas.

 För närvarande pågår en omläggning av budgetprocessen inom det statliga

området (se bl.a. prop. 1987/88:150 bil. 1, KU 1986/87:29, rskr. 26, FiU

1987/88:30, rskr. 394). Det nya styr- och budgetsystemet som efter hand

införs vid de statliga myndigheterna bygger på mål- och resultatstyrning. För

polisens del avses det nya styrsystemet att bli infört med början budgetåret

1992/93. Som framhölls i förnyelsepropositionen kommer detta system bl.a. att

innebära en ökad frihet för polismyndigheterna att disponera över de medel

som statsmakterna anvisat samtidigt som kraven på uppföljning och utvärdering

stärks. I den propositionen anfördes vidare att det i ett system med

ramanslag och ökad frihet och uppföljningskrav i ekonomiska och andra

hänseenden för de lokala polismyndigheterna finns behov av en funktion som

fortlöpande och nära följer verksamheten vid myndigheterna och som kan

ingripa med stöd eller andra åtgärder som behövs för att polisverksamheten

skall svara mot de krav som ställs på den. Något direkt ledningsansvar för

rikspolisstyrelsen på det ekonomiadministrativa området kunde knappast komma

i fråga, eftersom det skulle strida mot principen att tyngdpunkten i

polisverksamheten skall ligga lokalt och regionalt. Istället bör, framhölls

det i propositionen, de regionala polisorganen ges en ökad roll.

 Mot bakgrund bl.a. av det nyss anförda förutskickade chefen för

civildepartementet i propositionen, att han avsåg att låta se över den

regionala polisorganisationen. Därvid betonades vikten av att de riktlinjer

fullföljs som riksdagen redan i samband med 1985 års polisreform fastslagit

om att tilldela de regionala polischeferna en starkare ställning inom

polisorganisationen (prop. 1980/81:13, JuU24, rskr. 210).

 Riksdagen hade ingen erinran mot vad departementschefen uttalat i

förnyelsepropositionen (bet. 1990/91:JuU1, rskr. 1). När det gäller

länspolismästarmodellen uttalade justitieutskottet särskilt att modellen hade

fungerat väl där den införts och att det därför fanns anledning överväga att

införa denna modell också för övriga län.

 I sammanhanget kan nämnas att riksdagen vid behandling av

kompletteringspropositionen våren 1991 på nytt uttalat sig för en övergång

till länspolismästarmodellen (prop. 1990/91:150, FiU23).

 Innan den aviserade översynen av den regionala polisorganisationen kom till

stånd, aktualiserade den dåvarande regeringen i en skrivelse till riksdagen

den 29 oktober 1990 åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa

tillväxten av de offentliga utgifterna. I denna skrivelse behandlades bl.a.

behovet av strukturella förändringar som både på kort och på lång sikt

påverkar utvecklingen av utgifterna inom den offentliga sektorn.

 På grund härav framhölls i 1991 års budgetproposition (1990/91:100 bil. 15)

att chefen för civildepartementet inom kort avsåg att ta initiativ till en

översyn av organisationsstrukturen inom polisväsendet. Målet för översynen

skulle vara att föreslå de förändringar i fråga om organisation och uppgifter

på alla nivåer som krävdes för att kunna fortsätta decentraliseringsarbetet

och som behövdes för att polisen skulle kunna fungera effektivt under de

förändrade krav som mål- och resultatstyrning innebär.

 På grundval härav igångsattes i mars 1991 inom civildepartementet en

översyn av organisationsstrukturen inom polisen. Organisationsförändringarna

skall så långt det är möjligt vara genomförda i samband med övergången till

mål- och resultatorienterad styrning den 1 juli 1992.

 Översynen bedrivs som ett projekt inom civildepartementet. Till projektet

är knutet ett antal referenspersoner bestående av företrädare för

polisväsendet och de fackliga organisationerna.

 Arbetet med översynen har till en början inriktats på den regionala

ledningsorganisationen inom polisen. Till grund för arbetet har bl.a. legat

en rapport "Utvärdering av länspolismästarmodellen m.m." som redovisats år

1989 av rikspolisstyrelsen och länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) på

regeringens uppdrag.

 Som ett led i arbetet har vid civildepartementet hållits en utfrågning i

maj 1991 angående övergång till länspolismästarmodell i hela landet. Vid

utfrågningen deltog bl.a. företrädare för polisen och myndigheter som

samarbetar med polisen.

 Med ledning bl.a. av vad som sålunda framkommit har inom civildepartementet

upprättats en promemoria den 20 juni 1991 med förslag till förändringar i

fråga om polisens regionala ledningsorganisation. En sammanfattning av

promemorian bifogas som bilaga 1.

 Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna

bifogas som bilaga 2. En sammanställning över remissyttrandena har gjorts

inom civildepartementet och finns tillgänglig i ärendet (C91/443/PO).

 I det följande behandlas frågan om övergång till en principiellt enhetlig

regional ledningsorganisation inom polisen. Övervägandena bygger i allt

väsentligt på den inom civildepartementet upprättade promemorian och på vad

som kommit fram vid remissbehandlingen av denna. Redan här kan framhållas att

promemorian fått ett mycket positivt mottagande vid remissbehandlingen.

Nästan alla remissinstanser har uttalat sig för en generell övergång till

länspolismästarmodell.

 Utformningen av den regionala ledningsorganisationen inom polisen regleras

av författningar som kan ändras genom beslut av regeringen. Frågan bör dock

underställas riksdagen med hänsyn till de riktlinjer som

riksdagen har slagit fast för utformningen av den regionala

polisorganisationen (se avsnitt 2.2).

2 Bakgrund

2.1 Förstatligandet

Polisväsendet fick en ny organisation genom att polis-, åklagar- och

exekutionsväsendet förstatligades genom beslut av 1962 och 1964 års riksdagar

(SOU 1961:34, prop. 1962:148, SU183, rskr. 387; prop. 1964:100, SU114, rskr.

259). Den nya organisationen trädde i kraft den 1 januari 1965.

 I fråga om den regionala polisorganisationen utgick man vid reformen från

att länsstyrelsen även efter förstatligandet borde som högsta polismyndighet

i länet ha ansvaret för och ledningen av polisverksamheten. Länspolischefen

inordnades organisatoriskt i länsstyrelsen som chef för arbetsenheten

länspolischefens expedition. Med hänsyn till de speciella förhållandena i

Stockholm, Malmö och Göteborg fick polismästarna vid dessa polismyndigheter

också den funktion som i övrigt tillkom länspolischeferna. Länspolischeferna

i de län där dessa polismyndigheter finns fick alltså inte några

ledningsuppgifter i förhållande till de tre största polismyndigheterna.

2.2 Polisreformen

1975 års polisutredning

Frågorna om den regionala polisverksamhetens uppgifter och organisation

behandlades av 1975 års polisutredning (SOU 1979:6).

 Polisutredningen framhöll att länspolischefen i samband med förstatligandet

tilldelades långtgående befogenheter i fråga om polisledningen inom länet. En

bakgrund till detta var att den operativa ledningsfunktionen för det centrala

organet, rikspolisstyrelsen, gjordes mycket begränsad. Ledningslinjerna i

övrigt inom polisväsendet utformades på skilda sätt för de tre

storstadsdistrikten, för Gotlands län och för övriga län. Mellan

rikspolisstyrelsen på ena sidan och Stockholms, Visby, Malmö och Göteborgs

polisdistrikt på den andra var linjerna i stort sett direkta. För landet i

övrigt avsågs i princip linjerna gå från rikspolisstyrelsen över

länspolischefen i länsstyrelsen till polisdistriktet. Utvecklingen hade

emellertid delvis blivit en annan. Det var enligt utredningen i praktiken

inte så vanligt att länspolischefen ledde och samordnade polisverksamheten i

länet enligt de ursprungliga avsikterna. En orsak till detta var enligt en

enkät som polisutredningen lät göra bl.a. resursbrist hos den regionala

organisationen.

 Mot denna bakgrund och med stöd av direktiven sökte polisutredningen vägar

för att stärka den regionala polisledningens ställning. En enhetlig regional

ledning kunde enligt utredningen åstadkommas antingen genom att

länspolischefen fick ett samordningsansvar som även omfattade stor-

stadsdistriktet eller genom att befattningarna som länspolischef och chef för

residensortsdistriktet förenades till en funktion (länspolismästare). Den

första lösningen bedömde utredningen som orealistisk. Därmed återstod endast

länspolismästarmodellen, som också förordades av utredningen.

Princippropositionen

Polisutredningens förslag behandlades i proposition 1980/81:13 om polisens

uppgifter, utbildning och organisation m.m. (princippropositionen). I fråga

om den regionala polisorganisationen framhöll chefen för

justitiedepartementet bl.a. att mycket talade för att behovet av regional

samordning skulle komma att öka samt att länen skulle vara den regionala

indelningsgrunden. Departementschefen konstaterade att det även i

fortsättningen behövdes regionala enheter för att förstärka de enskilda

polisdistrikten.

 Enligt departementschefen hade det visat sig vara förenat med svårigheter

att finna den lämpligaste formen för ledning av polisverksamhet som berör

flera polisdistrikt inom ett län. Vid polisväsendets förstatligande hade det

slagits fast att det skulle ankomma på länspolischefen att leda

polisverksamheten i sådana fall. Denna organisationsform hade dock visat sig

medföra problem.

 Departementschefen ansåg att de övergripande planerings- och

tillsynsfunktionerna borde renodlas. I enlighet härmed borde riktlinjerna för

de regionala enheternas verksamhet samt dimensioneringen av dem bestämmas av

länsstyrelsen med länspolischefen som ansvarig handläggare. Länspolischefen

borde också tillfälligt kunna överta även den direkta ledningen av enheternas

arbete när särskilda förhållanden påkallade det. För det löpande arbetet

borde enheterna emellertid kunna organisatoriskt inordnas i de polisdistrikt

där de är stationerade och stå under omedelbar ledning av den lokala

polischefen. Länsstyrelsen borde dock behålla sin befogenhet att helt eller

delvis överta ledningen av polisdistriktens polisstyrkor när särskilda

förhållanden krävde detta.

 För Stockholmsområdet var det enligt departementschefen nödvändigt att

välja en ny lösning i enlighet med länspolismästarmodellen. Under

länspolismästaren borde det inrättas en tjänst som biträdande polischef. För

Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län var departementschefen, mot

bakgrund av remissutfallet, inte beredd att förorda någon mera ingripande

ändring.

 Vid behandlingen av princippropositionen fann riksdagens justitieutskott

(JuU 1980/81:24, rskr. 210) att förslagen i propositionen i princip var väl

ägnade att höja effektiviteten och undanröja oklarheterna i

organisationsstrukturen. Utskottet anslöt sig till förslaget om att införa

länspolismästarmodellen i Stockholmsområdet.

 De omständigheter som talade för en särlösning för Stockholmsområdet talade

enligt utskottets mening - om än med mindre styrka - också för en annan

organisation i de båda övriga storstadsområdena än den som avses för länen i

allmänhet. För Göteborgs polisdistrikt borde en ordning liknande den som

avsetts för Stockholms län införas. Däremot borde man

beträffande Malmöhus län avvakta erfarenheterna från den nya regionala

organisationen i de bägge andra storstadslänen. När det gällde Jämtlands län

ifrågasatte utskottet om en ordning med en länspolischef och två

polisdistrikt kunde vara ändamålsenlig och menade att denna fråga närmare

borde övervägas av polisberedningen.

 1981 års polisberedning

 Genomförandet av beslutade reformer angående polisens uppgifter,

organisation och utbildning m.m. uppdrogs åt 1981 års polisberedning (Dir.

1981:27). Genom tilläggsdirektiv (Dir. 1983:68) i december 1983 fick

polisberedningen i uppdrag att län för län pröva förutsättningarna för att i

hela landet genomföra en organisation i linje med vad som tidigare

föreslagits för de båda storstadsregionerna.

 Polisberedningen redovisade sina ställningstaganden i fråga om den

regionala polisorganisationen bl.a. i betänkandena (SOU 1982:62) Polislag,

(DsJu 1983:10) Polisorganisationen och (DsJu 1984:11) Den regionala

polisorganisationen, länspolischefsalternativet eller

länspolismästarmodellen.

 Beredningen behandlade utförligt frågorna om en ny modell för den regionala

polisorganisationen och föreslog bl.a. att den regionala organisationen i

Jämtlands län skulle utformas i enlighet med den som föreslagits för

Stockholm och Göteborg.

 Fördelarna med att den regionala ledningsfunktionen förenades med

chefskapet över den resursstarkaste polismyndigheten i länet var enligt

beredningen störst i fråga om utövandet av ledningen av den permanent

organiserade regionala verksamheten. Även när det gällde övriga på

länsstyrelsen ankommande lednings- och samordningsuppgifter var enligt

beredningen emellertid ett sammanslaget regionalt och lokalt chefskap förenat

med fördelar. Länspolismästarmodellen erbjöd också enligt beredningen

fördelar när det gällde möjligheterna för den regionala chefen att i denna

sin egenskap fullfölja sina operativa funktioner. Att länspolismästaren i

normalfallet skulle komma att förfoga över merparten av regionens

polisresurser borde också stärka länspolismästarens ställning i

samverkanssituationer och rent allmänt skapa förutsättningar för en ökad

effektivitet.

 Länspolischefsalternativets fördelar var, framhöll beredningen, att detta

bättre tillgodoser de regionala inspektions- och tillsynsuppgifterna samt

samarbetet mellan den regionala chefen och länsstyrelsens olika organ. Även

när det gällde frågor om polisväsendets anknytning till annan

samhällsverksamhet låg länspolischefsalternativet enligt beredningen närmast

till hands.

 Från skilda utgångspunkter, såväl sakliga som ekonomiska, fann beredningen

vid en samlad bedömning att länspolismästarmodellen var att föredra som

typlösning.

 Mot bakgrund av sitt uppdrag prövade beredningen län för län frågan om den

regionala organisationen. Beredningen stannade för att förorda att

länspolismästarmodellen skulle införas också i Uppsala län, Kronobergs

län, Blekinge län och Malmöhus län. För övriga län föreslog beredningen inte

någon förändring. Ett slutligt ställningstagande till organisationsfrågan

ansåg beredningen borde anstå till dess att ytterligare praktiska

erfarenheter hade vunnits av den nya ordningen.

Polisreformens genomförande

 Förslag till riktlinjer för en reform av polisväsendet förelades

riksdagen i prop. 1983/84:89 om polisens organisation m.m. Propositionen

byggde på de förslag som polisberedningen hade lagt fram.

 Riksdagens justitieutskott (JuU 1983/84:16, rskr. 182) anslöt sig till

departementschefens uppfattning att de regionala frågorna borde ses som

länspolismästarens primära uppgift. Självfallet kunde även större lokala

frågor av såväl operativ som administrativ och organisatorisk natur falla på

denna. Med denna utgångspunkt skulle den biträdande chefen förutom de löpande

frågorna i distriktet även förutsättas ta befattning med vissa löpande

ärenden av regional natur.

 I linje med tidigare ställningstagande i ämnet (JuU 1980/81:24) framhöll

utskottet det angelägna i att den regionala polisverksamheten i landet gavs

en effektivare och mera rationell organisation. Ett viktigt steg i den

riktningen hade också tagits i och med att organisationsformerna för de båda

storstadslänen och för Jämtlands län hade lagts fast. Utskottet ansåg sig

inte ha anledning att närmare ta ställning vare sig till frågan om det

beträffande övriga län kunde behöva göras förändringar eller till frågan

vilka förändringar som i sådant fall kunde vara ändamålsenliga.

 Utskottet erinrade vidare om att riksdagen i sitt beslut år 1981 dragit upp

riktlinjer för den framtida regionala polisorganisationen. Dessa riktlinjer

innebar att den regionala polisorganisationen skulle behålla sin anknytning

till länsstyrelserna och att länspolischeferna skulle förbli tjänstemän där.

De tilläggsdirektiv i ämnet som hade utfärdats till polisberedningen kunde

enligt utskottet leda till att man sökte åstadkomma en regional

polisorganisation som avvek från de beslutade riktlinjerna. Utskottet

framhöll vidare att det inte hade anledning att ta ställning till frågan om

den regionala polisorganisationens närmare utformning. Utskottet ansåg

emellertid att, om någon avvikelse från beslutade riktlinjer befanns

erforderlig, frågan borde underställas riksdagens prövning.

 Länspolismästarmodellen infördes den 1 oktober 1984 i Stockholms län,

Göteborgs och Bohus län samt Jämtlands län.

 På grundval av polisberedningens förslag togs frågan om ett införande av

länspolismästarmodellen i hela landet upp till prövning i 1986 års

budgetproposition (prop. 1985/86:100, bil. 4). En utgångspunkt var att

länspolismästarmodellen utgör en mera direkt och effektivt verkande

ledningsfunktion för de regionala frågorna. Också den förstärkta lokala

anknytningen av polisverksamheten talade, enligt vad chefen för

justitiedepartementet framhöll, med ökad styrka för länspolismästarmodellen.

Denna var dessutom enligt departementschefen fördelaktig från statsfinansiell

synpunkt.

 Departementschefen ansåg att länspolismästarmodellen borde genomföras i

hela landet men först efter det att ytterligare erfarenheter vunnits av

modellen. Han ansåg i likhet med polisberedningen att länspolismästarmodellen

borde införas i ytterligare ett begränsat antal län, i första hand Malmöhus

län. Som beredningen ansåg han det vidare naturligt att införa lösningen i de

län som hade få polisdistrikt, dvs. Uppsala län, Kronobergs län och Blekinge

län (tre distrikt). I dessa län fanns också en polismyndighet som

storleksmässigt dominerade. Därutöver borde länspolismästare införas i

Värmlands län.

 Departementschefen uttalade vidare att hans avsikt var att om några år, då

tillräckliga erfarenheter hade vunnits av den nya regionala organisationen,

återkomma till frågan om en fortsatt regional reform. Han var övertygad om

att erfarenheterna då var så goda att modellen borde kunna införas i hela

riket.

 Vid riksdagsbehandlingen av propositionen anförde justitieutskottet (JuU

1985/86:19, rskr. 163) att erfarenheterna från de län där

länspolismästarmodellen hade införts måste tillmätas särskild vikt när det

gällde att finna de mest ändamålsenliga lösningarna i fråga om den regionala

polisorganisationen. Utan ytterligare ställningstaganden till saken ansåg

utskottet därför att ett allmänt ställningstagande till frågan om en fortsatt

reform av landets regionala polisverksamhet borde anstå några år till dess

att tillräcklig erfarenhet hade vunnits av den nya länspolismästarmodellen.

Utskottet ansåg dock inte att man borde avvakta att ta ställning till frågan

om en ändrad regional polisorganisation för enskilda län där skäl för en

ändring redan kunde anföras. Utskottet godtog därvid förslaget om ny regional

organisation i Malmöhus län, Uppsala län, Kronobergs län, Blekinge län och

Värmlands län.

 Länspolismästarmodellen infördes i Blekinge län, Malmöhus län och Värmlands

län den 1 juli 1986, i Uppsala län den 1 juli 1987 och i Kronobergs län den 1

juli 1988.

2.3 Förnyelsepropositionen m.m.

Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof[REDACTED_EFTERNAMN] har

under ett särskilt avsnitt i sin rapport SOU 1988:18 behandlat frågan om

tillsynen över polisväsendet. Kommissionen fann att de händelser som var

föremål för kommissionens granskning inte gav anledning till att överväga en

ändring av länsstyrelsens roll inom polisväsendet. Istället borde

länsstyrelsens roll och funktion definieras bättre. Kommissionen anförde

vidare att frågan om länsstyrelsens tillsyn i distrikt med länspolismästare

borde ses över.

 Regeringen uppdrog år 1988 åt rikspolisstyrelsen och LON att tillsammans

utvärdera de genomförda reformerna av polisväsendets regionala organisation.

 Den regionala polisorganisationens roll i framtiden har behandlats i

proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen. Som anförts i avsnitt 1

framhölls i propositionen att den regionala polisorganisationen bör ges en

ökad roll i skilda hänseenden, särskilt när det gäller införande av mål- och

resultatstyrning och därmed budgettekniska frågor.

3 Nuvarande ordning

Länsstyrelsen har sedan länsorganisationens tillkomst haft ansvar för

polisväsendet. Även efter förstatligandet av polisväsendet år 1965 har

ansvaret för och ledningen av polisverksamheten i länet tillkommit

länsstyrelsen i egenskap av högsta polisorgan på regional nivå. Detta kommer

i nuvarande lagstiftning till uttryck i

6 § polislagen (1984:387).

 I paragrafens första stycke sägs att länsstyrelsen är länets högsta

polisorgan samt att den ansvarar för polisverksamheten i länet och har

tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet.

Enheter för trafikövervakning, kriminalteknisk verksamhet,

sjöpolisverksamhet, polishundverksamhet, bekämpning av narkotikabrottslighet

och ekonomisk brottslighet är exempel på regionala verksamheter.

 I andra stycket av samma paragraf anges att om annat inte har beslutats av

regeringen, ankommer det på länsstyrelsen att besluta i vilken utsträckning

polispersonal skall ställas till förfogande för verksamhet som bedrivs

gemensamt för flera polisdistrikt samt att för viss begränsad tid eller för

särskilt fall i övrigt bestämma om sådan verksamhet. Regeringen eller den

myndighet som regeringen utser bestämmer i vad mån en polismyndighet skall

bedriva sådan s.k. regional polisverksamhet (4 § polislagen).

 I 6 § andra stycket föreskrivs vidare att länsstyrelsen för att främja

effektiv verksamhet eller annars vid behov får bestämma även om annan

polisverksamhet inom länet. Också detta gäller under förutsättning att annat

inte har beslutats av regeringen. Denna föreskrift ger länsstyrelsen

möjlighet att meddela direktiv även för annan polisverksamhet än sådan som

har regional inriktning, eller med andra ord för den lokala

polisverksamheten. På detta område är det visserligen i första hand en

uppgift för den lokala polismyndigheten att förverkliga statsmakternas

intentioner och att därutöver göra de prioriteringar som föranleds av lokala

förhållanden. I lagmotiven har dock förutsatts att länsstyrelsens

direktivrätt kan komma till användning bl.a. om polisverksamheten i ett eller

annat avseende har bedrivits fel eller på ett sätt som inte stämmer med

statsmakternas intentioner (prop. 1983/84:111 s. 68). Någon gång kan också

regionalpolitiska hänsynstaganden av överordnad karaktär tänkas motivera att

länsstyrelsen ändrar en lokal polisstyrelses beslut på det område som nu

avses.

 Föreskriften att länsstyrelsen har direktivrätt för att främja en effektiv

verksamhet infördes i paragrafen genom en ändring som trädde i kraft den 1

januari 1991 (prop. 1989/90:155, 1990/91:JuU1, rskr. 1). Avsikten med

ändringen var att klargöra länsstyrelsernas ansvar för att utveckla

samordning och samarbete mellan polismyndigheterna med syfte att verksamheten

skall bedrivas mera rationellt. I detta sammanhang betonade

departementschefen (a. prop. s. 55 ff) vikten av samverkan också utanför det

polisoperativa området, såsom rörande ekonomihantering,

personaladministration och utbildning. Initiativ i fråga om samverkan mellan

polismyndigheter bör, framhölls det, kunna tas upp av länsstyrelsen om

berörda polismyndigheter begär att få samordna viss verksamhet eller på

länsstyrelsens eget förslag.

 Vid sidan av denna möjlighet för länsstyrelsen att fatta beslut som är

bindande för polismyndigheterna finns givetvis möjligheter för länsstyrelsen

att meddela rekommendationer i olika former.

 Länsstyrelsen får enligt 6 § tredje stycket besluta om polisförstärkning

från ett distrikt till ett annat inom länet eller begära förstärkning från

ett annat län. Den får också helt eller delvis ta över ledningen av

polispersonalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller när

enhetlig ledning annars är särskilt framträdande. Regeringen kan föreskriva

att länsstyrelsen skall leda polisverksamhet även i andra fall. Där

länsstyrelsen på detta sätt leder polisverksamhet skall vad som föreskrivs i

lag eller annan författning om polismyndighet i tillämpliga delar gälla för

länsstyrelsen.

 När det gäller formerna för utövande av länsstyrelsens uppgifter som högsta

polisorgan i länet förekommer som tidigare framhållits idag två olika

organisationsmodeller, länspolischefsmodellen och länspolismästarmodellen.

Båda modellerna bygger på att länsstyrelsens uppgifter på polisområdet i

regel fullgörs av den regionala polischefen (länspolischefen respektive

länspolismästaren). De skiljer sig åt bl.a. när det gäller den regionala

polischefens organisatoriska hemvist och beträffande formerna för ledning av

den regionala polisverksamheten. Oavsett vilken organisationsmodell som

tillämpas, ankommer beslutanderätten i vissa polisfrågor på landshövdingen

eller länsstyrelsens styrelse.

 I de län där länspolischefsmodellen tillämpas utövas funktionen som

regional polischef av en länspolischef. Denne är tjänsteman vid länsstyrelsen

och chef för den arbetsenhet där, som benämns länspolischefsexpeditionen.

Länspolischefen är också beslutsfattare i de flesta ärenden vid länsstyrelsen

som rör polisverksamheten samt föredragande inför landshövdingen och

styrelsen i de polisärenden som skall avgöras av dem.

 Vid några länsstyrelser finns under länspolischefen en biträdande

länspolischef, som är länspolischefens ställföreträdare. Den biträdande

länspolischefen utövar länspolischefens tjänst när denne har förhinder och

biträder i övrigt länspolischefen enligt vad denne bestämmer.

 Länspolismästarmodellen innebär att funktionen som regional polischef

förenas med chefskapet för en av de lokala polismyndigheterna i länet.

Länspolismästaren är alltså inte organisatoriskt knuten till länsstyrelsen

utan är tjänsteman vid polismyndigheten. När länspolismästaren utövar sin

funktion som regional polischef sker detta emellertid på länsstyrelsens

vägnar och i dess namn.

 I några län finns också en biträdande länspolismästare, vilken är

länspolismästarens ställföreträdare såväl när det gäller regionala frågor som

i funktionen som lokal polischef. Också den biträdande länspolismästaren

ingår i den polismyndighet för vilken länspolismästaren är chef.

 Länspolischefsexpedition saknas i de län där länspolismästarmodellen

tillämpas. Den personal som biträder länspolismästaren i regionala frågor

ingår i länspolismästarens egen myndighet.

 I den mån regionala polisenheter såsom regional trafikavdelning och

regionala kriminalpolisenheter ingår i länspolismästarens egen myndighet,

vilket vanligen är fallet, disponerar länspolismästaren omedelbart över

dessa enheter liksom över polismyndighetens resurser i övrigt (s.k. direkt

ledning). I vissa fall ingår dock regionala enheter i andra polismyndigheter.

Över dessa utövar länspolismästaren s.k. indirekt ledning med stöd av de

tidigare berörda bestämmelserna i polislagen, vilket bl.a. innebär att

länspolismästaren generellt eller för ett särskilt fall får bestämma över

verksamheten vid enheterna. Länspolischefen, som inte omedelbart disponerar

över några polisstyrkor, är normalt hänvisad till indirekt ledning när det

gäller samtliga enheter med regionala uppgifter. Den direkta ledningen utövas

i detta fall av polischefen i det distrikt där respektive enhet ingår

organisatoriskt.

 En annan punkt där länspolischefs- och länspolismästarmodellen skiljer sig

åt är handläggningen av vissa slag av ärenden där det typiskt sett har

ansetts föreligga en jävssituation för länspolismästaren vid handläggning på

länsstyrelsens vägnar. Det gäller bl.a. ärenden om tillsyn över

länspolismästarens egen myndighet och överprövning av beslut som meddelats av

en polismyndighet i länet. Dessa ärenden får enligt förordningen (1990:1510)

med länsstyrelseinstruktion inte handläggas av länspolismästaren. De

handläggs istället vid någon av länsstyrelsens enheter. I län där

länspolischefsmodell tillämpas handläggs dessa liksom andra regionala

polisärenden i regel vid länspolischefsexpeditionen.

 Länsstyrelsens styrelse skall enligt länsstyrelseinstruktionen avgöra

viktigare frågor avseende polisverksamheten. Dock gäller på samma sätt som

för den lokala polisstyrelsen den begränsningen att styrelsen inte får fatta

beslut i frågor som avser polisverksamhet i särskilt fall.

 Enligt länsstyrelseinstruktionen är det landshövdingen som efter

föredragning fattar beslut i ärenden som rör polisens verksamhetsformer,

polisförstärkning eller ledningsfrågor när det är fråga om allvarliga

ordningsstörande händelser som kräver extraordinär polisverksamhet eller

fordrar särskilda överväganden om användningen av polisstyrkorna eller när

omständigheterna i övrigt kräver det. Det har uttryckligen föreskrivits i

instruktionen att ärenden som avses i 11 § allmänna ordningsstadgan

(1956:617) eller 2 § lagen (1956:618) om allmänna sammankomster skall avgöras

av landshövdingen.

 Närmare föreskrifter om den regionala polisorganisationen finns i

polisförordningen (1984:730). När det gäller länsstyrelsens uppgift som

högsta polisorgan i länet föreskrivs bl.a. att länsstyrelsen skall ägna

särskild uppmärksamhet åt frågor om samverkan mellan polismyndigheterna inom

länet samt mellan polisen i det egna länet och i andra län. Frågor som avser

samverkan mellan polismyndigheter och som gäller polismyndigheter i skilda

län får beslutas av länsstyrelserna i samråd.

 Polisförordningen innehåller också föreskrifter om utseende av regionala

chefer. Länspolischef, länspolismästare, biträdande länspolischef och

biträdande länspolismästare utses av regeringen. Tjänster som länspolischef

tillsätts av regeringen efter förslag av länsstyrelsen. Länspolismästarna vid

polismyndigheterna i Stockholm, Malmö och Göteborg förordnas av regeringen

för högst sex år. Tjänsterna som biträdande länspolismästare vid dessa

myndigheter tillsätts av regeringen efter anmälan av landshövdingen. Andra

tjänster som länspolismästare tillsätts av regeringen efter

förslag av länsstyrelsen. Tjänster som biträdande länspolischef tillsätts av

länsstyrelsen.

4 Överväganden och förslag

4.1 Allmänna utgångspunkter

Flertalet av de uppgifter som enligt 6 § polislagen (1984:387) ankommer på

länsstyrelsen i egenskap av högsta polisorgan i länet handläggs av den

regionala polischefen i enlighet med de föreskrifter som gäller i fråga om

arbetsfördelning vid länsstyrelserna.

 Den organisatoriska hemvisten för den regionala polischefen är, som

framgått, inte enhetlig i hela landet. I de flesta län tillämpas fortfarande

den organisation för den regionala polisledningen som infördes i samband med

förstatligandet av polisväsendet år 1965 och som numera benämns

länspolischefsmodellen. Den innebär att den regionala polischefen -

länspolischefen - ingår organisatoriskt i länsstyrelsen som chef för en av

länsstyrelsens enheter, länspolischefsexpeditionen. I samband med

reformeringen av polisväsendet under 1980-talet har, vid sidan av

länspolischefsmodellen, införts den s.k. länspolismästarmodellen som innebär

att funktionen som regional polischef är förenad med tjänst som chef för en

av de lokala polismyndigheterna i länet. Länspolismästarmodellen har införts

successivt och tillämpas för närvarande i åtta län.

 Frågan om en generell övergång till länspolismästarmodell diskuterades

bl.a. vid behandlingen av 1986 års budgetproposition. Statsmakternas

ställningstagande blev den gången att frågan borde anstå några år tills man

hade vunnit tillräcklig erfarenhet av denna organisationsmodell.

 När regeringen nu föreslår en ändring av ledningsorganisationen på regional

nivå inom polisen, finns ett omfattande erfarenhetsmaterial att stödja sig

på. Länspolismästarmodellen har tillämpats under tämligen lång tid i län av

olika struktur. En ingående utvärdering av de bägge organisationsmodellerna

har gjorts av rikspolisstyrelsen och LON. Till detta kommer den beredning som

skett i nu förevarande ärende och som bl.a. innefattar en utfrågning om

övergång till en enhetlig regional polisorganisation i landet samt

remissbehandling av en departementspromemoria i samma ämne. Som redan

framhållits har också riksdagens justitieutskott i samband med behandlingen

av proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen uttalat att

länspolismästarmodellen visat sig fungera väl och att den nu bör införas i

hela landet. Också vid behandlingen av kompletteringspropositionen våren 1991

har riksdagen uttalat sig för att länspolismästarmodellen bör införas

generellt.

 Utöver det anförda finns emellertid ytterligare omständigheter som talar

för, eller rentav gör det nödvändigt, att nu ta ställning till den framtida

utformningen av den regionala polisorganisationen. Av betydelse i detta

sammanhang är inte minst de strukturella förändringar som för närvarande

genomförs inom den offentliga sektorn som helhet för att bl.a. öka

statsförvaltningens effektivitet. Strukturförändringarna har sin utgångs-

 13

punkt i en pågående utveckling mot europeisering, avreglering och

decentralisering som påverkar alla delar av den offentliga verksamheten. Inom

den statliga förvaltningen införs efter hand en mer resultatorienterad

styrning som ger de direkt verksamhetsansvariga ett större utrymme att själva

avgöra hur de skall lösa sina uppgifter samtidigt som kraven på uppföljning

och utvärdering stärks. Andra inslag i detta förändringsarbete är stimulering

av ett effektivt resursutnyttjande samt stärkande av den lokala och regionala

myndighetsnivån.

 En viktig del av utvecklingen av den statliga förvaltningen enligt de nyss

angivna riktlinjerna är övergången till den mål- och resultatorienterade

styrningen (se bl.a. prop. 1989/90:155 s. 61 och prop. 1990/91:100 bil. 15 s.

62). Som framhållits i det föregående kommer den mål och resultatorienterade

styrningen för polisväsendets del att innebära en ökad frihet för

polismyndigheterna att disponera över sina medel inom s.k. ramanslag

samtidigt som kraven på uppföljning och utvärdering stärks. Men detta ställer

samtidigt krav på en effektiv tillsyn av och stöd till verksamheten vid

myndigheterna. Det finns annars en risk för att standarden på

polisverksamheten kan komma att utvecklas i olika riktning i olika delar av

landet och att särskilt de mindre polismyndigheterna kan få svårigheter när

det gäller att uppfylla kraven på en säker ekonomiförvaltning, med negativa

följder för polisverksamheten.

 Det är knappast önskvärt eller ens möjligt att rikspolisstyrelsen ges

rollen att nära följa och stödja verksamheten vid landets alla

polismyndigheter. Ett försök i den riktningen skulle snarast motverka den

decentralisering av ansvar och befogenheter, som är avsikten med den nya

styrningen, och skulle ligga mindre väl i linje med inriktningen av

rikspolisstyrelsen mot mera övergripande frågor inom polisen (jfr prop.

1989/90:155). Istället bör de regionala organen inom polisen ges en ökad roll

i detta hänseende. Detta ligger också i linje med de riktlinjer som riksdagen

fastslog i samband med polisreformen om att tilldela de regionala cheferna en

starkare ställning inom polisorganisationen (prop. 1980/81:13, JuU24, rskr.

210).

 Mot bakgrund av vad som nyss anförts får tiden nu anses vara mogen för att

gå över till en enhetlig regional ledningsorganisation för polisverksamheten.

Särskilt bör man ta till vara de erfarenheter som vunnits både av

länspolischefsmodellen och av länspolismästarmodellen. En annan utgångspunkt

är att den regionala organisationen måste utformas så att den kan uppfylla de

krav som ställs på en effektiv och kompetent administration, inte minst inom

ramen för den mål- och resultatorienterade styrningen.

 Såväl förändring av styrning som organisationsstruktur och

verksamhetsformer inom polisen är inne i ett intensivt utvecklingsskede. Att

mera i detalj ange vilka uppgifter som kommer att åvila den regionala

polisledningen i framtiden är inte möjligt. Att uppskjuta en reform av den

regionala polisorganisationen tills alla detaljer i förändringsarbetet kan

överblickas är emellertid varken önskvärt eller försvarligt. Tvärtom är en

sådan organisatorisk reform en viktig förutsättning för det fortsatta

utvecklingsarbetet inom polisens område. Inriktningen bör istället vara att

på regional

 14

nivå inom polisen skapa en ledningsorganisation som är tillräckligt flexibel

för att kunna ta på sig de uppgifter i fråga om ledning av polisverksamhet

och i fråga om ekonomiskt ansvar och annat, som kommer att decentraliseras

dit eller som annars kan komma att anförtros den regionala

polisorganisationen.

 De förändringar av polisens regionala organisation som här föreslås gäller

inte de rent operativa funktioner som finns på regional nivå i form av

trafikavdelningar, regionala kriminalrotlar m.m. Operativa organ med

regionala uppgifter kommer givetvis att behövas inom polisväsendet även i

fortsättningen.

 En annan utgångspunkt är att hålla fast vid den i 1980 års

principproposition (prop. 1980/81:13) intagna ståndpunkten att länen även i

framtiden skall utgöra basen för den regionala polisorganisationen. Det är

viktigt att polisverksamheten är integrerad med samhällsverksamheten i övrigt

och har en bred förankring både i förhållande till medborgarna och deras

valda företrädare och i förhållande till andra myndigheter. Anknytningen till

länsnivån uppfyller dessa krav.

Det anförda hindrar självfallet inte att vissa funktioner organiseras med

flera län som bas, om detta är effektivt och i övrigt lämpligt. I dag bedrivs

bl.a. sjöpolisens verksamhet i sådana former. Verksamhet i interregionala

former har också diskuterats när det gäller en del andra funktioner inom

polisen, exempelvis utbildning och kriminalteknisk verksamhet. Dessa frågor

får uppmärksammas i det fortsatta förnyelsearbetet inom polisen.

4.2 En enhetlig ledningsorganisation på regional nivå

Regeringens förslag: En enhetlig regional ledningsorganisation som bygger på

länspolismästarmodellen införs i hela landet./ru/

 Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag utom vad avser

införande av länspolismästarmodellen i Gotlands län.

 Remissinstanserna m.m.: Samtliga remissinstanser utom riksrevisionsverket,

länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län samt två reservanter i

länsstyrelsen i Norrbottens län är i princip positiva till promemorians

förslag. Riksrevisionsverket anför att det fortfarande är oklart vilka

uppgifter samt vilket ansvar som i framtiden kommer att åvila den regionala

nivån, varför verket anser att det inte är möjligt att ta ställning till

vilken organisationsmodell som är lämpligast. Statskontoret diskuterar i sitt

yttrande en lösning med länsmyndigheter och en med storregioner men

tillstyrker ändå promemorians förslag. Också länsstyrelsen i Kristianstads

län diskuterar frågan om länsmyndigheter men tillstyrker promemorians

förslag. Även flertalet deltagare vid civildepartementets utfrågning (se

avsnitt 1) förordade en övergång till länspolismästarmodell.

 Skälen för regeringens förslag: Under det utredningsarbete inom 1975 års

polisutredning och 1981 års polisberedning, som ligger bakom införandet av

länspolismästarmodellen i vissa län, har länspolischefsmodellen och

 15

länspolismästarmodellen analyserats ingående och vägts mot varandra från

principiella och teoretiska utgångspunkter (se bl.a. SOU 1979:6 och DsJu

1984:11).

 De erfarenheter som vunnits under de år som länspolismästarmodellen

tillämpats i praktiken har i stora delar bekräftat de förväntningar som

ställdes på modellen vid införandet. Det föreliggande erfarenhetsmaterialet,

som bl.a. finns tillgängligt i den tidigare berörda rapporten med utvärdering

av länspolismästarmodellen, ger ett fylligt och tämligen entydigt underlag

för bedömning av de båda modellerna för den regionala polisorganisationen.

 Förhoppningarna om att länspolismästarmodellen skulle ge den regionala

chefen en starkare ställning inom polisorganisationen har i allt väsentligt

infriats. Från både länsstyrelser och polismyndigheter med erfarenhet av

länspolismästarmodellen har framhållits att det är en fördel från

verksamhetssynpunkt att den regionala chefen tar del i den dagliga

polisverksamheten. Det har också framhållits att länspolismästarmodellen för

med sig att kontakt- och beslutsvägar mellan den regionala chefen och den

lokala polisorganisationen har blivit kortare samt att administration och

byråkrati har minskat. De nämnda fördelarna med länspolismästarmodellen har

ställts emot länspolischefsmodellen, där avsaknaden av egna operativa

resurser och liten kontakt med den vardagliga polisverksamheten har framstått

som några av bristerna.

 Som en nackdel med länspolismästarmodellen har åberopats att det visat sig

svårt att lösa frågan om länsstyrelsens tillsyn över polisorganisationen på

ett alltigenom tillfredsställande sätt.

 En farhåga som angavs när länspolismästarmodellen infördes var att

länspolismästaren skulle kunna misstänkas att vilja favorisera sin egen

polismyndighet på bekostnad av övriga polismyndigheter inom länet. Det

föreliggande materialet ger emellertid inte något stöd för att det i

praktiken har förekommit att länspolismästarna missgynnat de polismyndigheter

där de inte själva fört det direkta befälet.

 Även om länspolismästarmodellen innebär att länspolismästaren förenar

rollen som regional polischef med rollen som myndighetschef i den lokala

polisorganisationen, finns det alltså fog för att påstå att de bägge rollerna

kunnat förenas väl i det praktiska arbetet. De invändningar mot

länspolismästarmodellen som går ut på att modellen skulle innebära en

sammanblandning av två oförenliga roller får därmed anses vederlagda. De

svårigheter som kan hänföras till länspolismästarens dubbla roller har i de

flesta fall varit av rent praktisk natur, såsom att det ibland varit svårt

för länspolismästaren att få tiden att räcka till för både de regionala och

de lokala uppgifterna eller att länsstyrelsen inte alltid kunnat få det stöd

i form av polisiär expertis som den ansett sig behöva för handläggningen av

vissa ärenden.

 Som anförs i promemorian erbjuder länspolismästarmodellen stora fördelar

när det gäller att samordna verksamheten vid flera polismyndigheter och att

bedriva polisverksamheten inom ett län så att de samlade resurserna utnyttjas

på bästa sätt. Behovet av en sådan ökad samverkan och samordning när det

gäller polismyndigheternas verksamhet kommer att

 16

öka inom polisväsendet som helhet med hänsyn bl.a. till de ökade

effektivitetskrav som ställs, både till följd av brottsutvecklingen och av

det statsfinansiella läget (se bl.a. prop. 1989/90:155

s. 11).

 När man skall ta ställning till den framtida ledningsorganisationen på

regional nivå inom polisen finns det skäl att framhålla att den regionala

polisledningen har många och delvis olikartade uppgifter: ledning av

polisverksamhet, tillsyn, administration, tillhandahållande av polisiär

expertis åt länsstyrelsen, samverkan med andra myndigheter etc. Det ligger i

sakens natur att det kan vara svårt att finna en organisationsform som är

idealisk för var och en av dessa uppgifter. Klart är emellertid att

utvecklingen går emot att ökade krav ställs på polisens regionala

ledningsfunktioner i vid mening, även om den gällande principen om att

tyngdpunkten i polisverksamheten skall ligga på lokal nivå givetvis ligger

fast. Det innebär att man kan förvänta att det delegeras ytterligare

uppgifter från central nivå och att den regionala ledningen får ett ökat

ansvar för sådana uppgifter som samordning och samverkan i fråga om

polisverksamhet inom länet och mellan länen, ekonomisk förvaltning och annat

administrativt stöd samt uppföljning av verksamheten.

 Avgörande för hur den regionala polisledningen bör organiseras i framtiden

bör vara vilken organisationsform som skapar de bästa förutsättningarna för

att utöva en effektiv regional polisledning i vid mening. Först därigenom

skapas förutsättningar för att ge den regionala ledningen inom polisen den

ökade styrka som förutsatts från statsmakternas sida i skilda sammanhang (se

bl.a. prop. 1989/90:155 s. 66) och som är en förutsättning för att kunna

fortsätta arbetet med att decentralisera uppgifter från statsmakterna och

från den centrala nivån inom polisen. Övriga funktioner som ankommer på den

regionala polisorganisationen är i många fall också av stor betydelse men

behöver inte vara avgörande för valet av organisationsform för den regionala

polisledningen. När det gäller sådana regionala funktioner bör man inrikta

sig på att finna en effektiv och i övrigt lämplig ordning inom ramen för den

organisation som är den bästa med hänsyn till kravet på en effektiv

polisledning.

 De omfattande erfarenheter som har vunnits av de organisationsformer som

idag förekommer på regional nivå inom polisen visar att

länspolismästarmodellen är överlägsen länspolischefsmodellen när det gäller

att leda polisverksamheten i vid mening. Länspolismästaren har inom sin egen

myndighet en fullt utbyggd polisledningsorganisation, något som

länspolischefen saknar. I motsats till länspolischefen tar länspolismästaren

del i den dagliga polisverksamheten och förfogar normalt över den största

polisstyrkan i länet. Dessa förhållanden ger länspolismästaren goda

förutsättningar att i både kort och långt perspektiv överblicka

polisverksamheten i hela länet och vid behov lämna det stöd eller de

anvisningar som kan behövas för att polisverksamheten i länet skall bedrivas

effektivt och även i övrigt i enlighet med de riktlinjer som statsmakterna

har lagt fast.

 Det finns inte någon anledning att genom organisatoriska och andra åtgärder

försöka skapa motsvarande goda förutsättningar för ledning av

polisverksamheten inom ramen för länspolischefsmodellen. En sådan lösning

skulle fordra en resursförstärkning på regional nivå som inte framstår

 17

som realistisk, varken med hänsyn till länens storlek eller med hänsyn till

de resurser som totalt sett står till polisväsendets förfogande.

 Det nu anförda leder till att vi anser att den regionala

ledningsorganisationen inom polisen i fortsättningen skall bygga på

länspolismästarmodellen. Befattningen som regional polischef skall alltså

vara förenad med befattningen som polischef i den lokala organisationen.

 Vi föreslår att länspolismästarmodellen införs i alla län. Även om

förutsättningarna för polisverksamheten varierar med hänsyn till yta,

befolkningsunderlag m.m. i olika län finns det inga avgörande skäl som talar

mot vad som rimligen är den naturliga ordningen, nämligen att man har en

enhetlig regional polisorganisation i hela landet. Tvärtom går, som nyss

nämnts, utvecklingen mot att ökade krav ställs på den regionala

polisledningen, och med den förutsättningen är länspolismästarmodellen

generellt den lämpligaste lösningen.

 I promemorian har, utan närmare motivering, förordats att Gotlands län

också i fortsättningen skall stå utanför länspolismästarorganisationen. Vi

ser dock inget skäl till detta. Av remissyttrandet från länsstyrelsen i

Gotlands län framgår att den nuvarande ordningen, enligt vilken polischefen i

det enda polisdistriktet i länet är en polismästare, visat sig ha vissa

praktiska olägenheter. Bl.a. har polismästaren hamnat vid sidan av

informationsflödet till den regionala polischefskretsen. Vi föreslår att

också denna polischef skall var en länspolismästare.

 Vad som nu har sagts innebär inte att länspolismästarmodellen bör införas

utan modifieringar. Erfarenheterna från tillämpningen av denna

organisationsform visar att det finns utrymme för förbättringar av den

regionala organisationen inom länspolismästarmodellens ram. Det gäller bl.a.

formerna för tillsynen och utformningen av ledningsorganisationen närmast

under länspolismästaren. Dessa och andra följdfrågor behandlas i närmast

följande avsnitt.

4.3 Följdfrågor

Regeringens bedömning: Nuvarande föreskrifter i polislagen om länsstyrelsens

befogenheter som högsta polisorgan i länet är tillräckliga även framdeles.

Tyngdpunkten i polisverksamheten skall också i fortsättningen ligga på det

lokala planet.

 Rikspolisstyrelsen bör få till särskild uppgift att ha tillsyn över de

polismyndigheter där länspolismästare är chef.

 Under länspolismästaren bör det i regel finnas en biträdande

länspolismästare. Den regionala ledningsfunktionen under länspolismästaren

bör organiseras så att den har en egen identitet inom myndigheten.

 Länspolismästaren bör i princip vara chef för den största polismyndigheten

i länet, även om polisdistriktet inte omfattar residensstaden. Till följd

härav bör den regionala polisledningen omlokaliseras, i Södermanlands län

till Eskilstuna, i Älvsborgs län till Borås, i Skaraborgs län till Skövde och

i Västernorrlands län till Sundsvall./ru/

 18

 Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentlig med regeringens

bedömning utom såtillvida att det i promemorian förordas att tillsynen över

länspolismästarens egen myndighet skall utövas av länsstyrelsen.

Remissinstanserna m.m.

Regionala befogenheter: De flesta remissinstanserna anser att nuvarande

föreskrifter i polislagen avseende länsstyrelsens befogenheter är

tillräckliga. Rikspolisstyrelsen däremot håller det inte för uteslutet att

det kan krävas en lagändring eftersom polislagen tillkommit under en tid då

såväl de regionala som lokala myndigheterna haft begränsad ekonomisk

rörelsefrihet.

 Tillsyn: Flertalet remissinstanser instämmer i promemorieförslaget.

Rikspolisstyrelsen samt länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Värmlands

och Norrbottens län anser att rikspolisstyrelsen bör ansvara för tillsynen av

länspolismästarens egen polismyndighet. Länsstyrelsen i Kalmar län förordar

en ordning där den polisiära expertisen för tillsyn hämtas från annat län.

Samma länsstyrelse föreslår vidare, att om tidsbegränsade förordnanden för

polischefer införs, en kompetent och erfaren resurs bör frigöras ur denna

grupp för inspektionsverksamhet. ST-Polisväsende anförde vid utfrågningen att

rikspolisstyrelsen bör ha det övergripande ansvaret för inspektionen av

länspolismästarmyndigheterna.

 Ledningsorganisation: Samtliga remissinstanser utom statskontoret och TCO-

OF tillstyrker promemorians förslag. Statskontoret föreslår att delegering

bör utnyttjas för att minska länspolismästarens arbetsbelastning istället för

att inrätta nya chefstjänster. TCO-OF anser att behovet av biträdande

länspolismästare bör prövas i varje län och inte införas med automatik.

Föreningen Sveriges Polischefer anser däremot att biträdande länspolismästare

behövs i alla län.

 Lokalisering av länspolismästarna: Samtliga remissinstanser samt deltagarna

vid utfrågningen tillstyrker de principer som kommer till uttryck i

promemorians förslag. Länsstyrelsen i Uppsala län, som tillstyrker

principerna för länspolismästarens lokalisering, anser emellertid att

länsstyrelsen bör få besluta om var i länet länspolismästarmyndigheten skall

vara placerad.

 Skälen för regeringens bedömning: I det föregående har förordats att det i

hela landet införs en i princip enhetlig regional ledningsorganisation inom

polisen. Organisationen bör bygga på länspolismästarmodellen, med de

modifieringar som kan behövas för att förbättra modellen mot bakgrund av

hittillsvarande erfarenheter och de krav som kommer att ställas på den

regionala polisorganisationen i framtiden.

 Det finns givetvis inte skäl att i detta sammanhang ta ställning till alla

detaljfrågor när det gäller organisation och verksamhet på regional nivå inom

polisen i framtiden. En del av dessa frågor hänger nära samman med

utformningen av polisens nya budgetsystem, som - enligt vad som redan anförts

- för närvarande bereds inom regeringskansliet med sikte på att föreläggas

riksdagen i 1992 års budgetproposition. Sådana frågor be-

 19

handlas lämpligen i samband med budgetarbetet eller som följdåtgärder efter

riksdagens ställningstagande till det nya budgetsystemet.

 Redan nu finns det emellertid skäl att ta upp några följdfrågor som rör

polisens regionala ledningsorganisation. Det gäller regionala befogenheter,

tillsynen över länspolismästarens egen myndighet, den regionala

ledningsorganisationen närmast under länspolischefen samt lokalisering inom

länet av länspolismästartjänsten.

Regionala befogenheter

Länsstyrelsen är enligt 6 § polislagen (1984:387) länets högsta polisorgan.

Den ansvarar, enligt vad som föreskrivs i paragrafens första stycke, för

polisverksamheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs av

polismyndigheterna i länet.

 I paragrafens andra stycke föreskrivs att det ankommer på länsstyrelsen att

bestämma i vilken utsträckning polispersonal skall ställas till förfogande

för verksamhet som bedrivs gemensamt för flera polisdistrikt samt att för

viss begränsad tid eller för särskilda fall i övrigt bestämma om sådan

verksamhet. Den anförda regeln avser alltså s.k. regional polisverksamhet. I

fråga om annan polisverksamhet får länsstyrelsen bestämma för att främja en

effektiv verksamhet eller annars vid behov. Den regeln fick sin nuvarande

lydelse genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1991 (prop.

1989/90:155, 1990/91:JuU1, rskr. 1). Med stöd av denna regel kan

länsstyrelsen exempelvis, efter framställning från lokala polismyndigheter

eller på eget initiativ, bestämma om samordning av viss verksamhet eller om

samarbete över distriktsgränserna.

 Länsstyrelsen får vidare, i enlighet med vad som föreskrivs i tredje

stycket av 6 §, besluta om polisförstärkning från ett polisdistrikt till ett

annat län. Den får också helt eller delvis ta över ledningen av

polispersonalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller

kraven på en enhetlig ledning inom länet är särskilt framträdande. Regeringen

kan föreskriva att länsstyrelsen också i andra hänseenden skall leda

polisverksamhet.

 Reglerna i polislagen bygger på att länsstyrelsen har uppgifter av

huvudsakligen övergripande karaktär när det gäller polisverksamheten inom

länet. Tyngdpunkten i polisverksamheten ligger istället på lokal nivå. Det är

i princip en sak för polisstyrelserna och polischeferna vid de lokala

polismyndigheterna att bestämma hur polisverksamheten där skall bedrivas, med

utgångspunkt från såväl de riktlinjer som statsmakterna har lagt fast som de

skiftande lokala förutsättningarna inom polisdistrikten.

 I promemorian anförs att införandet av länspolismästarmodell självfallet

inte bör få leda till att polisverksamheten förlorar sin lokala tyngdpunkt.

Också i fortsättningen bör därför länsstyrelsens uppgifter som högsta

polisorgan i länet vara av huvudsakligen övergripande karaktär. Att

länsstyrelsen enligt polislagen ansvarar för polisverksamheten i länet får

dock, enligt vad som anförs i promemorian, anses innebära att det ytterst är

länsstyrelsen som svarar för att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer

för polisverksamheten förverkligas samt att polisverksamheten i länet

 20

bedrivs säkert och effektivt. Frågor om samordning och samverkan, både mellan

polismyndigheter inom länet och mellan polisen i skilda län, bör därvid i

framtiden vara en viktig uppgift för länsstyrelsen. I det sammanhanget bör

enligt promemorian länsstyrelsen exempelvis kunna ta initiativ till, och vid

behov besluta om, gemensam användning av administrativa resurser, olika

former av stöd i operativt hänseende från en polismyndighet till en eller

flera andra polismyndigheter eller samordnade polisinsatser mot brottslighet

eller andra företeelser som berör fler än ett polisdistrikt. Till detta

kommer ekonomiadministrativa uppgifter inom ramen för det nya budgetsystemet

inom polisen.

 De uppgifter och befogenheter för den regionala polisorganisationen som nu

har berörts ryms enligt promemorian inom polislagens nuvarande lydelse. De

regler om fördelning av uppgifter och befogenheter mellan lokal och regional

nivå som gäller idag enligt polislagen behöver därför inte ändras till följd

av införandet av länspolismästarmodellen i hela landet. Däremot finns det

enligt promemorian skäl att i författningar av lägre valör, bl.a.

polisförordningen, precisera vilka krav som, inom ramen för lagens regler, i

fortsättningen skall ställas på den regionala polisledningen, exempelvis när

det gäller att tillse att statsmakternas prioriteringar för polisverksamheten

genomförs. Också införandet av nytt budgetsystem och ett till det kopplat

nytt planeringssystem för polisen kommer att kräva nya eller ändrade

förordningsregler.

 Regeringen kan i allt väsentligt ställa sig bakom vad som anförs i

promemorian om de regionala befogenheterna och som har godtagits av nästan

alla instanser som uttalat sig i frågan. Det får således anses klart att

reglerna i polislagen om länsstyrelsens befogenheter som högsta polisorgan i

länet är tillräckliga även i fortsättningen som den lagliga grunden för att

utöva det regionala chefskapet inom polisen. Med hänsyn till att det från

några håll uttalats osäkerhet beträffande gränsdragningen mellan de lokala

respektive de regionala polisorganens uppgifter kan det dock finnas skäl att

utveckla detta ämne något mera än vad som gjorts i promemorian.

 En utgångspunkt för frågan om befogenhetsfördelningen inom polisväsendet är

att tyngdpunkten i polisverksamheten ligger på lokal nivå. De bedömningar i

denna fråga som gjordes i samband med polisreformen under 1980-talet har

fortfarande bärkraft. Det bör alltså även i fortsättningen vara den lokala

polisstyrelsen som inom sitt distrikt svarar för att polisverksamheten

fullgörs på avsett sätt och gör de prioriteringar som behövs med hänsyn till

lokala förhållanden.

 Samtidigt är det klart att behovet av samverkan och samordning i fråga om

polismyndigheternas verksamhet ökar. En nära samverkan mellan olika enheter

inom polisen - och självfallet också andra sektorer av samhället - är en

förutsättning för att polisen skall kunna arbeta effektivt och på sikt kunna

bryta utvecklingen mot allt större brottslighet. Också de ökande kraven på

effektivitet som ställs på statsförvaltningen i allmänhet gör det nödvändigt

att polismyndigheterna finner ändamålsenliga och resursbesparande former för

samverkan. En sådan samverkan innebär inte avsteg från principen att

verksamhetens tyngdpunkt ligger på det lokala planet.

 21

 Länsstyrelsen bör i fortsättningen spela en mera aktiv roll när det gäller

att utveckla samverkan och samordning av polismyndighetens verksamhet i syfte

att länets samlade polisresurser skall kunna användas så effektivt som

möjligt. Med sin överblick över både behov och resurser inom länet bör den

regionala polisledningen ha goda förutsättningar för att kunna se på vilka

områden samarbetsbehov kan finnas och hur samarbetet lämpligen bör läggas

upp. Länsstyrelsens arbete med att utveckla det polisiära samarbetet inom

länet bör givetvis ske i nära samverkan med de lokala polismyndigheterna.

Samtliga polischefer inom länet bör känna ett ansvar för att åstadkomma en

effektiv polisiär samverkan inom länet och över länsgränserna.

 I många fall bör effektivitetsvinster kunna uppnås genom en samverkan i

fasta, organiserade former mellan polismyndigheterna. Exempelvis kan

polismyndigheter samarbeta i fråga om sådana funktioner som vakthavande

befäl, beredskapstjänstgöring, utryckningsverksamhet, olika slag av

specialistkompetens, vissa administrativa stödfunktioner, viss

specialutrustning etc. Genom en sådan organiserad samverkan kan man frigöra

resurser för angelägna ändamål som annars kan bli eftersatta. Länsstyrelsen

får, som nyss framgått, med stöd av regler i 6 § andra stycket polislagen

bestämma om sådan samverkan (prop. 1989/90:155 s. 55, 1990/91:JuU1, rskr. 1).

Det bör vara en viktig uppgift för den regionala polisledningen att verka för

en ökad samverkan av detta slag.

 En delvis annan form av samverkan är att inrikta polisverksamheten inom

länet mot gemensamma mål, t.ex. genom samordnade aktioner över

distriktsgränserna mot narkotikabrott. Också detta kan öka verksamhetens

effektivitet. Det gäller dock för länsstyrelsen att inte lägga upp denna

samverkan så att man rubbar principen om att tyngdpunkten i polisverksamheten

skall ligga lokalt. I första hand bör den regionala polisledningen genom ett

fortlöpande samråd med de lokala polisledningarna söka åstadkomma en samsyn i

fråga om länets polisverksamhet. Det bör särskilt understrykas att

åklagarmyndigheterna bör ha en viktig roll i detta arbete. Samråd av detta

slag bör kunna komma till uttryck i polismyndigheternas planeringsdokument

(jfr 4 kap. 1 § polisförordningen) i form av gemensamma målformuleringar,

resurser avsatta för gemensamma aktioner osv. Det bör alltså i första hand

vara de lokala polismyndigheterna som tar ställning till samverkansfrågor av

detta slag. Som framhållits i förarbetena till polislagen (prop. 1983/84:111

s. 68) är det inte en uppgift för länsstyrelsen att fortlöpande meddela

direktiv om sådan polisverksamhet som primärt faller inom den lokala

polisstyrelsens kompetensområde.

 Länsstyrelsen har enligt polislagen tillsyn över den verksamhet som bedrivs

av polismyndigheterna i länet. Tillsynen kan sägas ha flera sidor. En sida är

att tillse att verksamheten följer givna regler och att ingripa exempelvis om

formellt felaktiga rutiner upptäcks eller om en befattningshavare vid en

polismyndighet brutit mot gällande bestämmelser. I det sistnämnda fallet kan

det bli aktuellt att tillämpa särskilda förfaranderegler, t.ex. reglerna i

rättegångsbalken om förundersökning och i polisförordningen om utredning om

misstanke mot polisman.

 En annan sida av tillsynen gäller uppföljning av polisverksamheten i

 22

länet för att kontrollera att verksamheten bedrivs effektivt och i enlighet

med givna prioriteringar. Detta slag av tillsyn måste givetvis utövas med

beaktande av att de lokala polismyndigheterna har en stor frihet att själva

bestämma om sin verksamhet. Om länsstyrelsen uppmärksammar förhållanden som

inte är godtagbara är det i många fall lämpligt att söka åstadkomma rättelse

genom påpekanden eller anmaningar. Om inte detta är tillräckligt har

länsstyrelsen i många fall möjlighet att själv göra behövliga ändringar i

polismyndighetens beslut med stöd av polislagen (prop. 1983/84:111 s. 68). En

alternativ åtgärd kan vara att anmäla förhållandet till rikspolisstyrelsen,

som är central tillsynsmyndighet för polisväsendet (7 § polislagen).

 Frågan om formerna för tillsyn över länspolismästarens egen polismyndighet

behandlas längre fram.

 De uppgifter och befogenheter för länsstyrelsen som grundas på polislagen

kommer alltså att vara desamma efter införandet av en generell regional

ledningsorganisation. Skillnaden blir att det skapas bättre organisatoriska

och andra förutsättningar för länsstyrelsen att utöva uppgifterna än vad som

hittills varit fallet. En nyhet som torde införas samtidigt med den nya

organisationen är däremot det nya budgetsystemet för polisväsendet.

 Ett införande av mål- och resultatorienterad styrning inom polisväsendet

kommer bl.a. att innebära en betydelsefull delegering av

ekonomiadministrativa uppgifter från central till lokal och regional nivå.

Det innebär att de lokala polismyndigheternas redan idag stora

självständighet kommer att bli än större. De ekonomiadministrativa uppgifter

som kommer att läggas på regional nivå kommer i princip att gälla sådant som

idag sköts på central nivå och kommer alltså inte att innebära att det lokala

självbestämmandet inskränks.

 En förutsättning för att införa en ny styrning är att det finns ett

välfungerande system för planering och uppföljning. Rikspolisstyrelsen har

utarbetat ett sådant system som redovisats i en rapport till regeringen i

april 1991. Det bygger bl.a. på att verksamhetsmål formuleras av de lokala

polismyndigheterna respektive, när det gäller de regionala enheterna, av

länsstyrelserna. Uppföljningen ordnas så att verksamheten redovisas i såväl

verksamhetstermer som ekonomiska termer. Planerings- och uppföljningssystemet

utgör en förutsättning för att kunna följa upp och utvärdera verksamheten

bl.a. för att kunna förse statsmakterna med ett beslutsunderlag samt för att

ge ett underlag till polismyndigheternas egna ledningsfunktioner. Också för

länsstyrelserna kommer det dock att medföra förbättringar. Bl.a. kommer den

regionala polisledningen att få en bättre grund att stå på när det gäller att

samordna länets polisverksamhet och att utöva tillsyn över att statsmakternas

intentioner för verksamheten förverkligas.

Tillsyn

Länsstyrelsen har, som redan nämnts, tillsyn över den verksamhet som bedrivs

av polismyndigheterna i länet (6 § polislagen).

 Det är i princip en uppgift för länspolischefen respektive länspolis-

 23

mästaren att fullgöra länsstyrelsens tillsynsfunktion på polisområdet (se 3

kap. 6 § polisförordningen). För länspolismästarmyndigheten gäller emellertid

enligt länsstyrelseinstruktionen, att länspolismästaren på grund av jäv inte

får utöva tillsyn över den polismyndighet, för vilken han eller hon själv är

chef. Vid införandet av länspolismästarmodellen förutsattes att

länsstyrelsens tillsyn över länspolismästarens egen myndighet skulle kunna

fullgöras genom att länsstyrelsen anlitade biträde av utomstående polisiär

expertis, exempelvis från rikspolisstyrelsen. I praktiken har emellertid

denna lösning endast sällan kommit till användning. Tillsynen över

länspolismästarens egen polismyndighet har därför kommit att bli eftersatt.

 Riksdagens ombudsmän (JO), som tillstyrkt att länspolismästarmodell införs

generellt, har betonat vikten av att man finner lämpliga lösningar på de

jävsfrågor som är förenade med modellen. Tillsynen över länspolismästarnas

egna myndigheter har enligt JO inte fungerat tillfredsställande.

 Frågan om formen för tillsyn över de polismyndigheter där länspolismästaren

är chef bör givetvis lösas med det snaraste. I promemorian har förordats att

man även i fortsättningen skall bygga på principen att länsstyrelsen svarar

för tillsynen och att rikspolisstyrelsen skall ställa biträde till

förfogande. Med hänsyn till att den ordningen inte har fungerat särskilt väl

hittills anser vi emellertid att en annan lösning bör väljas.

 Enligt vår mening bör istället rikspolisstyrelsen vid sidan av

länsstyrelsens tillsynsansvar ges ett särskilt ansvar när det gäller

tillsynen över länspolismästarnas myndigheter. Den lösningen är

organisatoriskt enkel och säkert den mest effektiva. Därigenom uppnår man

också att rikspolisstyrelsen på ett naturligt sätt kan följa verksamheten vid

de regionala ledningsfunktionerna, vilket är viktigt med hänsyn till deras

nyckelställning inom den lokala polisorganisationen. Det finns inte skäl att

befara att - som anförs i promemorian - en sådan tillsyn skulle urholka

länsstyrelsens ställning som högsta polisorgan i länet. Tvärtom framstår det

som naturligt att den myndighet i vilken länsstyrelsens polisiära

ledningsfunktion har sin organisatoriska bas också står under tillsyn av det

centrala tillsynsorganet inom polisväsendet. En sådan tillsynsuppgift för

rikspolisstyrelsen står inte i någon motsatsställning till den tillsyn som

rikspolisstyrelsen utövar gentemot polisväsendet som helhet, bl.a. i form av

funktionsvis tillsyn när det gäller exempelvis ekonomi- och

personaladministration eller dataverksamhet.

 Rikspolisstyrelsens uppgifter när det gäller tillsyn över

länspolismästarnas myndigheter bör regleras i förordningsform.

Ledningsorganisation

I tre av de län där länspolismästarmodellen tillämpas finns en biträdande

länspolismästare. Det gäller Stockholms län, Göteborg och Bohus län samt

Malmöhus län. Den biträdande länspolismästaren är länspolismästarens

ställföreträdare både som regional och som lokal polischef. Den biträdande

länspolismästaren utövar länspolismästarens tjänst när denne har förhinder

och biträder i övrigt länspolismästaren enligt vad denne bestämmer (se 3 kap.

5 och 6 §§ polisförordningen).

 24

 När det gäller frågan om den närmare arbetsfördelningen mellan

länspolismästare och biträdande länspolismästare anfördes i 1983 års

polisproposition (prop. 1983/84:89) att de regionala frågorna borde ses som

länspolismästarens primära uppgift. Självfallet kunde, enligt vad som vidare

anfördes, även större lokala frågor av såväl operativ som administrativ natur

falla på denne. Med denna utgångspunkt borde den biträdande länspolismästaren

förutom de löpande frågorna i distriktet även förutsättas ta befattning med

vissa rutinärenden av regional natur.

 Av den utvärdering som gjorts av länspolismästarmodellen framgår att

organisationen med en biträdande länspolismästare har fallit väl ut. Den har

inneburit en välbehövlig förstärkning av den regionala polisledningen.

Erfarenheterna har dock visat att det inte alltid är möjligt att dra den

inbördes gränsen mellan länspolismästarens och biträdande länspolismästarens

arbetsuppgifter så entydigt som antogs när den nya organisationen infördes.

 Redan i samband med den nyss nämnda utvärderingen framfördes från många

håll att det fanns behov av en biträdande länspolismästare i alla län där

länspolismästarmodellen tillämpas. Vid den nu pågående översynen av

organisationsstrukturen inom polisen har i linje härmed framförts, att

övergången till länspolismästarmodell i hela landet bör kombineras med att

biträdande länspolismästare införs i alla eller åtminstone de flesta län.

Denna uppfattning har framförts av de flesta som yttrat sig i frågan vid

civildepartementets utfrågning och i samband med remissbehandlingen.

 Det kan i vissa fall redan idag vara svårt för en länspolismästare att

hinna med både sina regionala arbetsuppgifter och de uppgifter som hänför sig

till rollen som lokal polischef. I framtiden kommer trycket på

länspolismästaren att öka med hänsyn till de nya uppgifter som torde komma

att anförtros den regionala ledningsorganisationen, inte minst inom det nya

budgetsystemet. Det är uppenbarligen av stor betydelse att länspolismästaren

kan ägna de regionala frågorna den uppmärksamhet som erfordras, utan att

ledningen av den egna polismyndigheten eftersätts. Det är också viktigt för

kontinuiteten i den regionala ledningen att länspolismästaren har en

kvalificerad ställföreträdare, som är väl insatt i de regionala frågorna och

som vid behov kan rycka in i länspolismästarens ställe, inte bara vid förfall

för länspolismästaren utan också annars då länspolismästaren inte lämpligen

själv kan svara för handläggningen.

 Såväl i ett regionalt perspektiv som när det gäller verksamheten vid den

egna myndigheten finns det alltså ett behov av en kvalificerad kraft för att

avlasta länspolismästaren arbetsuppgifter. Det är viktigt att befattningen

som länspolismästarens ställföreträdare har en så hög tjänsteställning att

den lockar kvalificerade polischefer. Detta är en förutsättning för att

ställföreträdaren skall kunna uppträda med tillräcklig auktoritet både på det

regionala och på det lokala planet.

 Med hänsyn till det nu anförda bör som ett riktmärke gälla, att det närmast

under länspolismästaren skall finnas en biträdande länspolismästare. Från

detta bör undantag kunna göras exempelvis i fråga om de minsta länen. Det bör

vara en sak för regeringen att ta ställning till dessa organisationsfrågor.

 25

 I övrigt bör statsmakterna inte detaljreglera organisationen av de

regionala ledningsorganen inom polisen. På detta område liksom i allmänhet

inom den statliga förvaltningen bör myndigheterna själva bestämma om sin

närmare organisation. Uppenbarligen kan behov och förutsättningar i övrigt

variera från län till län när det gäller lämplig organisation för de

regionala ledningsorganen under länspolismästaren. Det är också viktigt att

det finns möjlighet för myndigheten att göra försök med nya

organisationsformer. Dock bör framhållas vikten av att den regionala

ledningsorganisationen ges en egen identitet utåt. I detta ligger att det

inom länspolismästarens myndighet alltid bör finnas ett organ, eller

åtminstone en befattningshavare, som har överblicken över de regionala

ärendena och till vilken tjänstemän vid de lokala polismyndigheterna eller

andra kan vända sig i regionala angelägenheter. En annan organisatorisk fråga

som måste beaktas är att sådana ärenden som inrymmer en intressekonflikt

mellan den lokala och den regionala nivån inom polisen hanteras så att det

inte föranleder misstankar om partiskhet i handläggningen.

 Lokalisering av länspolismästarna

 Länspolismästarna är, i de län där sådana förekommer idag, utan undantag

stationerade i respektive läns residensstad. I dessa län är residensstaden

samtidigt centralort för den största polismyndigheten i länet, för vilken

länspolismästaren följaktligen är chef.

 Bland övriga län finns emellertid några, där länsstyrelsen inte är belägen

i den största polismyndighetens distrikt. Det gäller Södermanlands län,

Östergötlands län, Älvsborgs län, Skaraborgs län och Västernorrlands län. Vid

en övergång till länspolismästarmodell blir det nödvändigt att, när det

gäller dessa län, ta ställning till om länspolismästaren skall vara chef för

det polisdistrikt där länsstyrelsen är belägen eller för det distrikt där den

största polismyndigheten i länet finns.

 Argument kan anföras till stöd för bägge lösningarna. Att länspolismästaren

utövar sin regionala funktion på länsstyrelsens vägnar talar för en

lokalisering till residensstaden. En sådan lokalisering underlättar givetvis

kontakterna både med länsstyrelsen och med andra regionala organ som är

lokaliserade till samma ort. Däremot talar vikten av att länspolismästaren

disponerar effektiva ledningsorgan och en utbyggd polisiär organisation i

övrigt inom sin egen myndighet för att denne bör vara chef för den största

polismyndigheten i länet.

 Vid bedömning av denna fråga bör särskild vikt fästas vid att

länspolismästaren omedelbart förfogar över resurser, med vars hjälp en

effektiv regional verksamhet kan utövas. Det gäller naturligtvis i första

hand funktioner för den regionala ledningen och för sådan operativ verksamhet

som bedrivs regionalt, t.ex. av regionala trafikavdelningar eller av

regionala kriminalrotlar. Det kan dock även vara fråga om resurser för att

stödja andra polismyndigheter genom polisförstärkning eller på annat sätt.

Att länspolismästaren omedelbart förfogar över en större sammanhållen

polisstyrka inom länet utgör en förutsättning för att fullt ut kunna uppnå de

 26

organisatoriska och operativa fördelar som länspolismästarmodellen erbjuder.

 Naturligtvis är det också viktigt att länspolismästaren har goda kontakter

med länsstyrelsen och andra regionala organ i residensstaden. Dessa kontakter

behöver emellertid inte alltid ske i form av personliga sammanträffanden utan

kan, åtminstone i mera rutinmässiga frågor, ofta ske enklare och snabbare på

telefon eller med andra telekommunikationer. Den olägenhet som kan ligga i

att länspolismästaren och i vissa fall andra befattningshavare med regionala

uppgifter då och då måste bege sig till residensstaden för att delta

exempelvis i sammanträden på länsstyrelsen är inget avgörande hinder mot en

lokalisering av länspolismästarna som har stora verksamhetsmässiga fördelar i

övrigt.

 Det anförda leder till att länspolismästaren i princip bör lokaliseras till

den största polismyndigheten i länet. Det innebär att länspolismästaren

kommer att lokaliseras, i Södermanlands län till Eskilstuna, i Älvsborgs län

till Borås, i Skaraborgs län till Skövde och i Västernorrlands län till

Sundsvall. När det gäller Östergötlands län anser vi dock att avsteg bör

göras från denna princip genom att länspolismästaren lokaliseras till

Linköping. Polisstyrkan i Norrköping är visserligen större än i Linköping,

men skillnaden är inte så stor att den motiverar en omlokalisering av den

regionala polisledningen. Samtliga berörda länsstyrelser har i sina

remissyttranden förordat den nu redovisade lösningen.

 Genomförande

 Införandet av länspolismästarmodellen har ett nära samband med införandet

av nytt budgetsystem för polisen (se avsnitt 4.1). Det är därför angeläget

att de båda reformerna samordnas tidsmässigt och organisatoriskt. Detta är en

sak för regeringen att beakta bl.a. vid utfärdande av planeringsdirektiv och

regleringsbrev inför övergången till den nya ordningen. Det gäller bl. a. att

snarast vidareutveckla den ekonomiadministrativa kompetensen på regional nivå

inom polisen. Det är också nödvändigt att stödja de regionala

polisledningarna med den ytterligare kompetens som de kan behöva.

 I proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen har berörts en fråga om

att införa tidsbegränsade chefsförordnanden för högre chefer inom polisen.

För en utveckling i sådan riktning talar, enligt vad som anförs i

propositionen, det väsentligt ökade chefsansvar som i framtiden kommer att

vila på myndighetscheferna inom polisen till följd av det nya budgetsystemet

och de vidgade krav på myndighetschefernas förmåga att genom olika

ledningsåtgärder öka effektiviteten inom olika verksamhetsområden. Riksdagen

hade ingen erinran mot det anförda (1990/91:JuU1, rskr. 1).

 I 1989-90 års avtalsrörelse träffades ett särskilt rationaliseringsavtal

för polisväsendet. Som en av flera generellt verkande åtgärder enligt avtalet

överenskom parterna om ett partsuttalande till stöd för att

visstidsförordnanden införs i någon form för myndighetschefer och viss annan

polischefspersonal.

 27

 Mot bakgrund av det nu anförda har inom civildepartementet utarbetats en

promemoria med förslag till en ordning med tidsbegränsade chefsförordnanden

inom polisväsendet. I promemorian föreslås att systemet skall omfatta

polisöverintendenter, polismästare, biträdande länspolismästare och

länspolismästare samt vissa befattningshavare inom rikspolisstyrelsen.

Förslaget bygger på att de berörda tjänstemännen skall ha

tillsvidareanställning med placering för en begränsad tid i en viss

chefsbefattning. Före utgången av förordnandetiden i chefsfunktionen prövas

om förordnandet skall förlängas eller om chefskapet skall upphöra. Det kan

ske t.ex. genom att tjänstemannen placeras på en annan chefsbefattning,

placeras i en stabsfunktion eller får andra kvalificerade uppgifter. Tiden

för placering i en viss chefsfunktion bör enligt förslaget vara sex år eller,

särskilt vid omförordnande, kortare tid, exempelvis tre år.

 Huvudsyftet med det föreslagna systemet är att stimulera till och

underlätta ökad rörlighet i chefsbefattningar. Den prövning som skall ske vid

förordnandetidens utgång skall göras med hänsyn både till behovet av

chefskompetens i verksamheten och till tjänstemannens utvecklingsbehov och

önskemål.

 Promemorian har remitterats till berörda fackliga organisationer för

yttrande. Organisationerna har i princip anslutit sig till förslagen.

 Det är för tidigt att ta ställning till om promemorieförslagen skall

genomföras fullt ut. Vi anser dock att tidsbegränsade förordnanden bör

införas för länspolismästare och biträdande länspolismästare i huvudsaklig

överensstämmelse med vad som förordas i promemorian. Det innebär att

länspolismästare och biträdande länspolismästare kommer att förordnas tills

vidare på sin tjänst, med placering viss tid i chefsbefattningen.

 I och med reformen avvecklas länspolischefsexpeditionerna.

Polismästartjänsterna vid de polismyndigheter där länspolismästare skall

finnas dras in och ersätts med tjänster som länspolismästare och, i

förekommande fall, biträdande länspolismästare. Man torde kunna förutsätta

att de sålunda frigjorda länspolischeferna, biträdande länspolischeferna och

polismästarna i de flesta fall kommer att utnämnas på någon av de nyinrättade

tjänsterna. I den mån så inte blir fallet skall vederbörande tjänsteman

erbjudas en lämplig lösning, exempelvis i form av expertuppdrag eller

liknande kvalificerade uppgifter inom polisväsendet.

Det bör i sammanhanget framhållas att tjänsterna som länspolischef är

fullmaktstjänster (jfr 7 kap. 8 § lagen 1976:600 om offentlig anställning).

 När länspolischefsexpeditionerna upphör frigörs också ett antal tjänster

som kommissarie och inspektör som är placerade där. I administrativt

hänseende tillhör dessa tjänster den lokala polisorganisationen, till vilka

de aktuella befattningshavarna återgår i och med omorganisationen. I många

fall bör det vara naturligt att använda denna personal i regionala funktioner

hos länspolismästarna.

 Också den administrativa personalen vid länspolischefsexpeditionerna kommer

att frigöras. Denna personal har anställning vid länsstyrelsen. Det får

förutsättas att åtminstone en del av dessa tjänstemän erbjuds anställning

inom polisen vid uppbyggnaden av de nya regionala funktionerna.

 28

 De nu berörda reformerna inom polisen bör givetvis utvärderas för att

eventuella brister snabbt skall kunna uppmärksammas och rättas till.

 Med hänsyn till angelägenheten av att organisationsförändringarna kan träda

i kraft den 1 juli 1992 och att de nyinrättade tjänsterna då har tillsatts

bör förslagen behandlas av riksdagen under hösten 1991.

5 Ärendet till riksdagen

Regeringen hemställer att riksdagen godkänner den i propositionen föreslagna

ändringen av polisens regionala organisation.

 29

 Bilaga 1

Sammanfattning av promemorian

Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet. För närvarande finns två olika

organisationsmodeller för ledning av polisverksamheten på regional nivå. Den

ena, som benämns länspolischefsmodellen, tillkom i samband med

förstatligandet år 1965. Den andra, benämnd länspolismästarmodellen, infördes

första gången genom riksdagsbeslut år 1984 (SFS 1984:730) och är nu genomförd

i åtta län.

 Vid behandlingen av proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen

uttalade riksdagens justitieutskott att länspolismästarmodellen hade fungerat

väl där den införts och att det därför fanns anledning överväga att införa

denna modell också för övriga län.

 I början av år 1991 igångsattes inom civildepartementet en översyn av

organisationsstrukturen inom polisväsendet. Målet för översynen skulle vara

att föreslå de förändringar i fråga om organisation och uppgifter på alla

nivåer som krävs för att kunna fortsätta decentraliseringsarbetet och som

behövs för att polisen skall kunna fungera effektivt under förändrade

budgetmässiga förhållanden.

 Under beredningen av ärendet har vid civildepartementet under våren hållits

en utfrågning angående övergång till länspolismästarmodell i hela landet.

Deltagare var bl.a. företrädare för polisen och myndigheter som samarbetar

med polisen. I underlaget för promemorian ingår också en utvärdering av

länspolismästarmodellen, som gjorts på regeringens uppdrag av

rikspolisstyrelsen och länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON).

Utvärderingen har redovisats i en rapport från dessa myndigheter år 1989.

 I promemorian anförs att tiden nu får anses mogen för att gå över till en

enhetlig

regional ledningsorganisation inom polisen. Som motivering anförs bl.a.

följande.

 Länspolischefsmodellen och länspolismästarmodellen har ingående analyserats

såväl inom 1975 års polisutredning som i 1981 års polisberedning. Båda har

sina fördelar. Länspolischefsmodellen knyter genom sin organisatoriska

tillhörighet till länsstyrelsen polisverksamheten närmare annan

samhällsverksamhet. När det gäller den regionala tillsynen har denna modell

också fördelar.

 Vad gäller de regionala ledningsuppgifterna uppvisar denna modell brister

genom att länspolischefen inte förfogar över några regionala polisstyrkor.

Denne har endast en indirekt ledning över länets polisresurser.

 Länspolismästarmodellen har visat sig överlägsen när det gäller

ledningsfunktionen. Länspolismästaren har en direkt ledning över

polisresurserna vid den polismyndighet för vilken han är chef. Denna modell

erbjuder fördelar även i samverksanssituationer.

 Det saknas idag grund för att skapa motsvarande goda förutsättningar för

ledning av polisverksamheten inom ramen för länspolischefsmodellen. Detta

skulle kräva omfattande resursförstärkningar och organisationsförändringar

som inte framstår som realistiska.

 Som en nackdel med länspolismästarmodellen har åberopats problem med

tillsynen av länspolismästarmyndigheten. Detta har emellertid en av

länsstyrelserna löst genom att en chefstjänsteman vid länsstyrelsen med

 30

biträde av polisiär expertis från länsstyrelsen utfört tillsynen av

länspolismästarmyndigheten i berört län.

 Det nu åberopade leder till att länspolismästarmodellen framstår som den

organisationsmodell som har störst möjligheter att klara av de krav som

kommer att ställas på polisväsendet i en nära framtid. På grund härav

föreslås att länspolismästarmodellen införs i samtliga län utom Gotlands län.

 Nuvarande föreskrifter i polislagen om länsstyrelsens befogenheter som

högsta polisorgan i länet är, enligt vad som anförs i promemorian,

tillräckliga även med föreslagen ändring av den regionala organisationen.

 Formerna för utövande av länsstyrelsens befogenhet att utöva tillsyn över

verksamheten vid polismyndigheterna i länet bör regleras i särskild ordning.

 Länspolismästarna bör som huvudregel vara chef för den största

polismyndigheten i länet, även om polisdistriktet inte omfattar

residensstaden.

 Under länspolismästaren bör i regel finnas en biträdande länspolismästare.

Under länspolismästaren och den biträdande länspolismästaren bör den

regionala ledningsfunktionen organiseras så att den har en egen identitet

inom myndigheten.

 31

 Bilaga 2

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över departementspromemorian avgivits av

riksåklagaren, statskontoret, riksrevisionsverket, rikspolisstyrelsen,

länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Uppsala län, länsstyrelsen i

Södermanlands län, länsstyrelsen i Östergötlands län, länsstyrelsen i

Jönköpings län, länsstyrelsen i Kronobergs län, länsstyrelsen i Kalmar län,

länsstyrelsen i Gotlands län, länsstyrelsen i Blekinge län, länsstyrelsen i

Kristianstads län, länsstyrelsen i Malmöhus län, länsstyrelsen i Hallands

län, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, länsstyrelsen i Älvsborgs län,

länsstyrelsen i Skaraborgs län, länsstyrelsen i Värmlands län, länsstyrelsen

i Örebro län, länsstyrelsen i Västmanlands län, länsstyrelsen i Kopparbergs

län, länsstyrelsen i Gävleborgs län, länsstyrelsen i Västernorrlands län,

länsstyrelsen i Jämtlands län, länsstyrelsen i Västerbottens län och

länsstyrelsen i Norrbottens län.

 Vidare har remissyttranden avgivits av Svenska polisförbudet, TCO-OF, SACO,

Landsorganisationen i Sverige (LO) och Föreningen Sveriges Polischefer.

 Yttranden har också avgivits av riksdagens ombudsmän (JO) och Linköpings

kommun.

 32

CIVILDEPARTEMENTET Prop. 1991/92:52

 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 oktober 1991

 Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B.[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN],

Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN]

______________________________

 Statsrådet Gun[REDACTED_EFTERNAMN] anmäler fråga om regional ledningsorganisation inom

polisen.

 _______________________________________________

Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen om

godkännande av riktlinjer för den regionala ledningsorganisationen inom

polisen i enlighet med bilagan till detta protokoll.

 Ur protokollet:

 Maud[REDACTED_EFTERNAMN]

 33

Innehållsförteckning Sida

 Propositionens huvudsakliga innehåll . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

 1 Inledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2

 2 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

 2.1 Förstatligandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

 2.2 Polisreformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

 2.3 Förnyelsepropositionen m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

 3 Nuvarande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

 4 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

 4.1 Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

 4.2 En enhetlig ledningsorganisation på regional nivå . . . . . . . . 18

 4.3 Följdfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

 5 Ärendet till riksdagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian . . . . . . . . . . . . . . . . 36

 Bilaga 2 Remissinstanserna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 24 oktober 1991 39