Regeringens proposition

 1993/94:114

 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i

 Europeiska unionen

 Regeringen överlämnar denna proposition till

 riksdagen.

 Stockholm den 9 december 1993

 Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

 Reidunn Laurén

 (Justitiedepartementet)

 Propositionens huvudsakliga innehållFörhandlingarna

 om ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (EU)

 bör kunna vara avslutade under våren 1994. Därefter

 skall en folkomröstning äga rum, vars utslag skall

 avgöra frågan om ett svenskt medlemskap. Eftersom

 ett medlemskap kräver att grundlagen ändras lämnas

 här förslag till sådana ändringar som bedöms

 nödvändiga för att ett medlemskap skall vara

 möjligt om folket i en omröstning gett sitt bifall

 till inträde i unionen.

 En anslutning till EU innebär att Sverige, liksom

 övriga medlemsländer, har att överlåta viss

 beslutanderätt till främst Europeiska gemenskapen,

 EG. I propositionen föreslås en på ett medlemskap

 särskilt inriktad regel i 10 kap. 5 §

 regeringsformen (RF) om sådan överlåtelse.

 I fråga om regeringsformen föreslås därutöver

 endast en bestämmelse om val till

 Europaparlamentet. Dessutom föreslås ett par

 ändringar i tryckfrihetsförordningen som gäller

 rätten till reklam och rätten att äga svensk

 periodisk skrift.

 Innehållsförteckning 1Förslag till riksdagsbeslut 3

 2 Lagtext 3

 2.1 Förslag till lag om ändring i

 regeringsformen 3

 2.2 Förslag till lag om ändring i

 tryckfrihetsförordningen 6

 3 Ärendet och dess beredning 7

 4 Sverige och EG - en bakgrund 8

 5 Europeiska unionen och EG-rätten - en översikt11

 6 EG-rätt och nationell rätt - några allmänna

 utgångspunkter 15

 7 Överlåtelse av beslutanderätt 20

 7.1 Överlåtelse i allmänhet 20

 7.2 Överlåtelse i samband med en EG-anslutning24

 8 Övriga frågor såvitt gäller regeringsformen 26

 9 Ändringar i tryckfrihetsförordningen 28

 10 Ikraftträdande 31

 11 Författningskommentar 31

 11.1 Lag om ändring i regeringsformen 31

 11.2 Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen33

 Bilaga 1 Sammanfattning av Grundlagsutredningens

 betänkande (SOU 1993:14) 34

 Bilaga 2 Grundlagsutredningens lagförslag 45

 Bilaga 3 Lagförslag i departementspromemorian

 Ds 1993:36 49

 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser 57

 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9

 december 1993

 1 Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår

 att riksdagen

 antar regeringens förslag till

 1. lag om ändring i regeringsformen,

 2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

 2 LagtextRegeringen har följande förslag till

 lagtext.

 2.1 Förslag till lag om ändring i

 regeringsformenHärigenom föreskrivs att 8 kap. 4 §

 och 10 kap. 5 § regeringsformen[1] skall ha

 följande lydelse.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 8 kap.

 4 §

 Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela

 riket och om förfarandet vid folkomröstning i

 grundlagsfråga meddelas genom lag.

 I lag meddelas också

 föreskrifter om val till

 parlamentarisk församling

 inom Europeiska unionen.

 10 kap.

 5 §

 Riksdagen kan överlåta

 beslutanderätt till

 Europeiska gemenskaperna

 så länge som dessa har

 ett fri- och

 rättighetsskydd

 motsvarande det som ges i

 denna regeringsform och i

 den europeiska

 konventionen angående

 skydd för de mänskliga

 rättigheterna och de

 grundläggande friheterna.

 Riksdagen beslutar om

 sådan överlåtelse genom

 beslut, varom minst tre

 Nuvarande lydelse fjärdedelar av de

 röstande förenar sig.

 Beslutanderätt, som Riksdagens beslut kan

 direkt grundar sig på också fattas i den ord-

 denna regeringsform och ning som gäller för

 som avser meddelande av stiftande av grundlag.

 föreskrifter,

 användningen av statens Föreslagen lydelse

 tillgångar eller

 ingående eller I annat fall kan

 uppsägning av beslutanderätt,som direkt

 internationella grundar sig på denna

 överenskommelser eller regeringsform och som

 förpliktelser, kan i avser meddelande av

 begränsad omfattning föreskrifter, använd-

 överlåtas till ningen av statens

 mellanfolklig organi- tillgångar eller ingående

 sation för fredligt eller uppsägning av in-

 samarbete, till vilken ternationella

 riket är eller skall överenskommelser eller

 bliva anslutet, eller förpliktelser, i

 till mellanfolklig begränsad omfattning

 domstol. Därvid får ej överlåtas till mellan--

 överlåtas beslutanderätt folklig organisation för

 som avser fråga om fredligt samarbete, till

 stiftande, ändring eller vilken riket är eller

 upphävande av grundlag, skall bliva anslutet,

 riksdagsordningen eller eller till mellanfolklig

 lag om val till domstol. Därvid får

 riksdagen eller fråga om ejöverlåtas

 begränsning av någon av beslutanderätt som avser

 de fri- och rättigheter fråga om stiftande,

 som avses i 2 kap. ändring eller upphävande

 Angående beslut i fråga av grundlag, riksdags-

 om överlåtelse gäller ordningen eller lag om

 vad som är föreskrivet val till riksdagen eller

 om stiftande av fråga om begränsning av

 grundlag. Kan beslut i någon av de fri- och

 sådan ordning ej rättigheter som avses i 2

 avvaktas, beslutar kap. Angående beslut i

 riksdagen i fråga om fråga om överlåtelse

 överlåtelse genom ett gäller vad som är

 beslut, varom minst fem föreskrivet om stiftande

 sjättedelar av de av grundlag. Kan beslut i

 röstande och minst tre sådan ordning ej

 fjärdedelar av avvaktas, beslutar riks-

 ledamöterna förenar sig. dagen i fråga om

 Föreskrivs i lag att en överlåtelse genom ett

 internationell beslut, varom minst fem

 överenskommelse skall sjättedelar av de

 gälla som svensk rätt, röstande och minst tre

 får riksdagen genom fjärdedelar av ledamöter-

 beslut i den ordning som na förenar sig.

 anges i första stycket Föreskrivs i lag att en

 föreskriva att också en internationell

 framtida, för riket bin- överenskommelse skall

 dande ändring i gälla som svensk rätt,

 överenskommelsen skall får riksdagen genom

 gälla här i riket. beslut i den ordning som

 Sådant beslut får endast anges i andra stycket

 avse framtida ändring av föreskriva att också en

 begränsad omfattning. framtida, för riket bin-

 Rättskipnings- eller dande ändring i

 förvaltningsuppgift som överenskommelsen skall

 ej direkt grundar sig på gälla här i riket. Sådant

 denna regeringsform kan beslut får endast avse

 genom beslut av framtida ändring av

 riksdagen överlåtas till begränsad omfattning.

 annan stat, till Rättskipnings- eller

 mellanfolklig orga- förvaltningsuppgift som

 nisation eller till ej direkt grundar sig på

 utländsk eller denna regeringsform kan,

 internationell i annat fall än som avses

 inrättning eller sam- i första stycket, genom

 fällighet. Riksdagen får beslut av riksdagen

 också i lag Nuvarande överlåtas till annan

 lydelse stat, till mellanfolklig

 organisation eller till

 bemyndiga regeringen ut-

 eller annan Föreslagen lydelse

 myndighet att i

 särskilda fall besluta ländsk eller

 om sådan överlåtelse. internationell inrättning

 Innefattar uppgiften eller samfällighet.

 myndighetsutövning, Riksdagen får också i lag

 skall riksdagens bemyndiga regeringen

 förordnande ske genom eller annan myndighet att

 ett beslut, varom minst i särskilda fall besluta

 tre fjärdedelar av de om sådan överlåtelse.

 röstande förenar sig. Innefattar uppgiften

 Riksdagens beslut i myndighetsutövning, skall

 fråga om sådan riksdagens förordnande

 överlåtelse kan också ske genom ett beslut,

 fattas i den ordning som varom minst tre fjärdelar

 gäller för stiftande av av de röstande förenar

 grundlag. sig. Riksdagens beslut i

 fråga om sådan

 överlåtelse kan också

 fattas i den ordning som

 gäller för stiftande av

 grundlag.

 ____________________

 1. Denna lag träder i kraft den dag som bestäms i

 särskild lag.

 2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges

 anslutning till Europeiska unionen sedan

 folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan får

 riksdagen fatta beslut om överlåtelse av

 beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna med

 anledning av anslutningen utan tillämpning av de

 regler om visst flertal som föreskrivs i 10 kap. 5

 §. Riksdagen får också i samma ordning som i fråga

 om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska

 gemenskaperna besluta om införlivande med svensk

 rätt av gemenskapernas regler vid

 tillträdestidpunkten.

 **FOOTNOTES**

 [1] Regeringsformen omtryckt 1991:1503

 2.2 Förslag till lag om ändring i

 tryckfrihetsförordningenHärigenom föreskrivs att 1

 kap. 9 § och 5 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen[2]

 skall ha följande lydelse.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1 kap.

 9 §

 Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag

 är stadgat

 1. om förbud mot kommersiell annons i den mån

 annonsen användes vid marknadsföring av

 alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror;

 2. om förbud mot

 kommersiell annons som

 meddelats till skydd för

 hälsa eller miljö enligt

 förpliktelse som följer

 2. om förbud mot av anslutning till Euro-

 offentliggörande i peiska gemenskaperna;

 yrkesmässig 3. om förbud mot

 kreditupplys- offentliggörande

 ningsverksamhet av i yrkesmässig

 kreditupplysning, som kreditupplys-

 innebär otillbörligt ningsverksamhet av

 intrång i enskilds kreditupplysning, som

 personliga integritet innebär otillbörligt

 eller som innehåller intrång i enskilds

 oriktig eller personliga integritet

 missvisande uppgift, om eller som innehåller

 ersättningsskyldighet oriktig eller missvisande

 för sådant uppgift, om

 offentliggörande samt om ersättningsskyldighet för

 rättelse av oriktig sådant offentligggörande

 eller missvisande upp- samt om rättelse av

 gift; oriktig eller missvisande

 3. om ansvar och uppgift;

 ersättningsskyldighet 4. om ansvar och

 som avser det sätt på ersättningsskyldighet som

 vilket uppgift eller avser det sätt på vilket

 underrättelse uppgift eller

 anskaffats. underrättelse anskaffats.

 5 kap.

 1 §

 Ägare till periodisk Ägare till periodisk

 skrift skall vara svensk skrift skall vara svensk

 medborgare eller svensk medborgare eller svensk

 juridisk person. I lag juridisk person. I lag

 får föreskrivas att även får föreskrivas att även

 utlänning med hemvist i utlänning eller utländsk

 riket får vara ägare juridisk person får vara

 till sådan skrift. ägare till sådan skrift.

 ______________

 Denna lag träder i kraft den dag som bestäms i

 särskild lag.

 3 Ärendet och dess beredning

 I juni 1991 tillkallades den parlamentariskt

 sammansatta kommitté som kom att anta namnet Grund-

 lagsutredningen inför EG (Ju 1991:03). Utredningens

 uppdrag var att överväga vilka grundlagsändringar

 som kunde vara nödvändiga om Sverige skulle komma

 att anslutas till Europeiska gemenskaperna. Därtill

 hade utredningen också i uppdrag att överväga på

 vilket sätt riksdagen skulle kunna spela en aktiv

 roll i ett EG-samarbete, hur svenska val till

 Europaparlamentet borde ske liksom de frågor som

 aktualiseras inför en folkomröstning om ett

 medlemskap.

 Grundlagsutredningen överlämnade i mars 1993 sitt

 betänkande, EG och våra grundlagar (SOU 1993:14),

 till statsrådet Reidunn Laurén. Betänkandet sändes

 den 31 mars 1993 ut på remiss.

 I den offentliga debatt som fördes sedan

 utredningen lämnat sitt betänkande gjordes gällande

 bl.a. att dess förslag gick längre än som var

 nödvändigt och ett alternativt förslag efterlystes.

 I en inom Justitiedepartementet utarbetad

 departementspromemoria, Våra grundlagar och EG -

 förslag till alternativ (Ds 1993:36), lämnades

 därför förslag till alternativa

 författningstekniska lösningar. Promemorian sändes

 den 14 maj 1993 ut på remiss att behandlas

 tillsammans med utredningens betänkande.

 En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.

 Utredningens lagförslag framgår av bilaga 2 och de

 förslag som lämnats i promemorian har intagits i

 bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna

 återfinns i bilaga 4. En sammanställning av

 remissyttrandena har publicerats och finns

 tillgänglig i Justitiedepartementet (Ds 1993:71). I

 denna proposition behandlas endast frågan om

 grundlagsändringar inför ett svenskt deltagande i

 den västeuropeiska integrationen. Därvid föreslås

 bl.a. två ändringar i tryckfrihetsförordningen.

 Ärendet har emellertid inte remitterats till

 Lagrådet eftersom de föreslagna ändringarna är av

 sådan beskaffenhet att dess hörande skulle sakna

 betydelse.

 Det har varit utmärkande för arbetet med

 regeringsformen och de konstitutionella reformer

 som i modern tid genomförts i vårt land att det

 byggt på en bred politisk enighet. Vid beredningen

 i regeringskansliet av viktiga konstitutionella

 ärenden förekommer därför i de flesta fall

 överläggningar med företrädare för

 riksdagspartierna. Så har skett även i detta

 ärende.

 **FOOTNOTES**

 [2] Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1991:1500

 4 Sverige och EG - en bakgrundRedan innan EG

 bildades år 1957 hade Sverige aktivt verkat för ett

 nära samarbete med övriga länder i Västeuropa,

 bland dem de länder som nu utgör EG. Vid

 1950-talets mitt bidrog Sverige till försöken inom

 dåvarande OEEC (Organisation for European Economic

 Cooperation) att bilda ett stort frihandelsområde i

 Västeuropa på grundval av den s.k. Maudlingplanen.

 De förhandlingarna ledde dock inte till något

 resultat. I stället kom de sex länder som tidigare,

 år 1951, bildat den s.k. kol- och stålgemenskapen -

 Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg,

 Nederländerna och Västtyskland - att gå vidare och

 genom Romfördraget bilda Europeiska ekonomiska

 gemenskapen. Genom den s.k. Stockholmskonventionen

 bildade år 1959 sju av de länder som stod utanför

 EG, bland dem Sverige, den europeiska

 frihandelssammanslutningen EFTA (European Free

 Trade Association).

 Under 1960-talet sökte Sverige, tillsammans med

 några andra EFTA-länder, vid återkommande

 tillfällen ett närmare samarbete med EG. Redan år

 1962 lämnade Sverige in en associationsansökan till

 EG. Dessförinnan hade den svenska regeringen kommit

 till slutsatsen att fullt medlemskap inte kunde

 förenas med Sveriges traditionella utrikespolitik.

 Förhandlingarna avbröts kort därefter - i början av

 år 1963 - efter ett franskt veto mot att

 Storbritannien, som sommaren 1961 ansökt om

 medlemskap, beviljades inträde.

 Sedan Frankrike under general de Gaulle under

 första hälften av 1960-talet motsatt sig

 majoritetsbeslut i EG:s ministerråd och därför

 under en period uteblivit från rådets möten,

 träffades år 1966 den s.k. Luxemburgkompromissen.

 Den innebar att man kom överens om att ett land

 hade rätt att anmäla veto mot ett beslut som skulle

 strida mot det landets vitala intressen, oavsett

 vilken formell beslutsform som fördraget föreskrev.

 Luxemburgkompromissen kom att uppfattas som ett

 tecken på att EG:s överstatliga inslag tonades ned.

 I en ny svensk associationsansökan år 1967 uteslöts

 därför inte möjligheten av ett svenskt medlemskap.

 Några egentliga förhandlingar kom denna gång inte

 till stånd. De samtal som fördes avbröts även vid

 detta tillfälle på grund av ett franskt veto mot en

 av Storbritannien samtidigt inlämnad ansökan om

 medlemskap.

 Under 1960-talet diskuterades här i Sverige också

 behovet av en särskild grundlagsregel för över-

 låtelse av konstitutionella befogenheter till

 internationella organisationer. Vad som därvid stod

 i blickpunkten var givetvis främst ett möjligt

 svenskt medlemskap i EG. År 1965 beslutades ett

 nytt tredje stycke i 81 § i 1809 års regeringsform.

 Det kom att populärt benämnas "EG-paragrafen" och

 inleddes med följande föreskrift:

 "Beslutanderätt, som enligt denna regeringsform

 tillkommer Konungen och riksdagen, gemensamt eller

 var för sig, eller annat statligt organ och ej

 avser frågor om stiftande, ändring, förklaring

 eller upphävande av grundlag, må i begränsad

 omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation

 för fredligt samarbete, till vilken riket är eller

 skall bliva anslutet."

 År 1969 inleddes förhandlingar om medlemskap i EG

 för Storbritannien, Irland och Danmark vilka

 resulterade i att dessa länder anslöts till EG

 fr.o.m. år 1973. Även Norge hade undertecknat

 anslutningsfördraget men valde att inte ratificera

 det sedan en majoritet av det norska folket i en

 folkomröstning år 1972 avvisat ett medlemskap.

 I samband med dessa utvidgningsförhandlingar

 framförde den svenska regeringen år 1970 åter

 önskemål om att inleda förhandlingar, utan att

 utesluta någon möjlig anslutningsform. Inom EG hade

 emellertid i slutet av år 1970 vissa tankar på ett

 än närmare samarbete kommit att presenteras i de

 s.k. Davignon- och Wernerrapporterna. I dessa drogs

 riktlinjer upp för ett närmare utrikespolitiskt

 respektive ekonomiskt-monetärt samarbete. I mars

 1971 förklarade därför den svenska regeringen att

 ett medlemskap inte längre var aktuellt för svensk

 del. Vår neutralitetspolitik ansågs inte kunna

 förenas med ett närmare utrikespolitiskt samarbete

 och inte heller med ett fullt utvecklat ekono-

 miskt-monetärt samarbete.

 Förhandlingarna mellan Sverige och EG avslutades i

 juli 1972 och resulterade i ett frihandelsavtal för

 industrivaror som trädde i kraft den 1 januari 1973

 och som alltjämt gäller. Liknande frihandelsavtal

 slöts också mellan EG och vart och ett av de övriga

 EFTA-länderna.

 Under de därpå följande åren kom EG-samarbetet att

 åtminstone på det politiska planet i viss

 utsträckning stagnera, även om medlemskretsen

 utvidgades med Grekland år 1981 samt Spanien och

 Portugal år 1986.Genom kommissionens s.k. vitbok år

 1985 med ett handlingsprogram för genomförande av

 EG:s inre marknad senast vid årsskiftet 1992/93 och

 den i huvudsak under samma år framförhandlade

 Europeiska enhetsakten kom samarbetet åter att

 vitaliseras. I enhetsakten skapades nya möjligheter

 till majoritetsbeslut, främst i frågor som anknöt

 till den inre marknaden, stärktes Europa-

 parlamentets ställning och utvidgades samarbetet

 till nya områden.

 År 1984 var den tullavveckling genomförd som

 förutsattes i frihandelsavtalen mellan

 EFTA-länderna och EG. Vid en ministerkonferens i

 Luxemburg i april 1984 mellan EFTA:s och EG:s

 medlemsländer förklarade deltagarna att målet borde

 vara att skapa ett dynamiskt europeiskt ekonomiskt

 samarbetsområde.

 I Sverige uttalade riksdagen i juni 1988, i ett

 beslut om vissa riktlinjer för Sveriges fortsatta

 deltagande i den västeuropeiska integrationen

 (prop. 1987/88:66, UU24, rskr 245), att vi borde

 eftersträva ett så nära och varaktigt samarbete som

 möjligt på alla de områden som omfattades av den

 inre marknaden. Målet angavs vara att nå samma

 fördelar och åtaganden för medborgare, företag och

 institutioner i Sverige som i EG:s medlemsländer.

 Efter vissa preliminärer främst under år 1989

 inleddes formella förhandlingar om ett EES-avtal i

 juni 1990. Målet var då inställt på att

 förhandlingarna skulle slutföras ett år senare,

 under sommaren 1991, och ett EES-avtal träda i

 kraft den 1 januari 1993, dvs. samtidigt som EG:s

 inre marknad beräknades kunna fullbordas. Avtalet

 kom att undertecknas våren 1992, dvs. knappt ett år

 försenat, och kan förmodligen, också det ett år

 senare än man inledningsvis hoppats, träda i kraft

 den 1 januari 1994.

 Genom EES-avtalet skapas ett gemensamt

 marknadsområde med fri rörlighet för varor,

 personer, tjänster och kapital och med ett system

 som syftar till att säkerställa att konkurrensen

 inom detta område inte snedvrids. Därutöver skapas

 ett närmare samarbete inom andra områden. Avsikten

 är också att gemensamma regler skall upprätthållas

 på ett enhetligt sätt. Genom ett i huvudsak

 traditionellt mellanstatligt avtal skall alltså

 åstadkommas ett system som i vissa avseenden skall

 efterlikna det överstatligt präglade EG-samarbetet.

 Sveriges förhållande till EG kom att, parallellt

 med EES-förhandlingarna, utvecklas också på annat

 sätt. I en skrivelse till riksdagen hösten 1990

 uttalade regeringen sin strävan att få till stånd

 ett riksdagsbeslut som tydligt uttryckte Sveriges

 ambition att bli medlem i EG. Vid den följande

 riksdagsbehandlingen slogs bl.a. fast att "ett

 svenskt medlemskap i EG med bibehållen neutralitet

 ligger i vårt lands nationella intresse" (Skr

 1990/91:50, UU8, rskr 74). I anslutning till

 riksdagsbehandlingen uttalade regeringen sin avsikt

 att, efter samråd i Utrikesnämnden, ansöka om

 medlemskap i EG. Den 1 juli 1991 inlämnades en

 svensk ansökan om medlemskap. De formella för-

 handlingarna om ett sådant medlemskap tog sin

 början den 1 februari 1993.

 Inom EG har samtidigt ett ytterligare viktigt steg

 tagits mot en fördjupad integration genom

 Maastrichtfördraget i februari 1992 om en europeisk

 union (EU). Fördraget har nyligen - den 1 november

 1993 - trätt i kraft. Genom fördraget upprättas en

 union som i sig innesluter dels de tre nuvarande

 gemenskaperna, dels ett i vart fall inledningsvis

 rent mellanstatligt samarbete inom utrikes- och

 försvarspolitik liksom inom området för rättsliga

 och inrikes frågor. Inom unionen sker det överstat-

 ligt präglade samarbetet fortfarande inom EG, dvs.

 de tre gemenskaperna, varav den tidigare Europeiska

 ekonomiska gemenskapen nu endast betecknas

 Europeiska gemenskapen. Till detta det egentliga

 EG-samarbetet förs också vissa nya samarbetsområden

 av vilka det mest långtgående är det som syftar

 till en ekonomiskt-monetär union.

 Vad vi således nu står inför är frågan om ett

 svenskt medlemskap i EU. Såvitt nu kan bedömas bör

 förhandlingarna om ett svenskt medlemskap kunna

 vara avslutade under våren 1994. Därefter skall en

 folkomröstning i frågan äga rum. Dess utslag skall

 avgöra frågan om ett svenskt inträde i EU.

 Grundlagsutredningen har konstaterat - och i den

 delen fått stöd av en bred remissopinion - att ett

 svenskt medlemskap i vart fall förutsätter att

 regeringsformen ändras så att riksdagen ges vidare

 möjligheter att överlåta beslutsbefogenheter till

 EG. En ändring av regeringsformen förutsätter två

 på varandra följande riksdagsbeslut med

 mellanliggande riksdagsval. Vidare föreskriver

 grundlagen att minst nio månader måste förflyta

 mellan den tidpunkt då ett grundlagsändringsärende

 första gången anmäls i kammaren och riksdagsvalet.

 Även om således förhandlingarna om ett svenskt

 medlemskap i EU ännu inte slutförts och ett

 definitivt svenskt ställningstagande till frågan om

 Sverige bör träda in i gemenskapen ännu inte

 tagits, bör riksdagen ta ställning till de

 grundlagsändringar som bedöms nödvändiga för att

 ett medlemskap skall vara möjligt.

 I det följande används beteckningen EU för

 Europeiska unionen när medlemsländernas samarbete i

 hela dess vidd diskuteras, medan den alltjämt

 giltiga benämningen EG för Europeiska gemenskaperna

 används för den del av samarbetet som har överstat-

 liga inslag. Det är också EG-samarbetet som har

 betydelse ur konstitutionell synpunkt.

 5 Europeiska unionen och EG-rätten - en

 översiktSedan nu Maastrichtfördraget trätt i kraft

 är det ett medlemskap i Europeiska unionen som är

 aktuellt för Sveriges del. Det har redan antytts

 att unionen i sig innesluter såväl det

 traditionella EG-samarbetet som ett samarbete i

 fråga om utrikes- och säkerhetspolitik samt i

 rättsliga och inrikes frågor.

 Unionens tre pelare

 Samarbetet inom unionen brukar beskrivas som ett

 samarbete i tre olika pelare. Till unionens första

 pelare hör samarbetet inom Europeiska ekonomiska

 gemenskapen, Kol- och stålgemenskapen och Euratom-

 gemenskapen. Europeiska ekonomiska gemenskapen

 betecknas dock numera endast Europeiska

 gemenskapen. Här inryms således de samarbetsområden

 som traditionellt förknippas med EG och som framgår

 av främst Romfördraget. Det gäller t.ex. den

 gemensamma jordbrukspolitiken, de grundläggande

 fyra friheterna (fri rörlighet för varor, personer,

 tjänster och kapital) och den inre marknaden i

 övrigt, transportpolitik och miljöpolitik.

 Nya samarbetsområden i denna första pelare är,

 enligt Maastrichtfördraget, först och främst

 upprättandet av en ekonomisk och monetär union.

 Andra nya samarbetsområden är bl.a.

 utvecklingsbistånd, kultur, utbildning och

 konsumentskydd.

 Inom unionens andra pelare sker ett mellanstatligt

 samarbete i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor.

 Det samarbetet gäller främst att sträva efter en

 gemensam hållning i sådana frågor och att vidta

 vissa gemensamma åtgärder. Samarbetet innefattar

 också "utformningen på lång sikt av en gemensam

 försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda

 till ett gemensamt försvar" (artikel J.4).

 När det gäller den tredje pelaren, samarbetet i

 inrikes- och rättsliga frågor, anges nio

 samarbetsområden vilka medlemsländerna skall

 betrakta som "ärenden av gemensamt intresse". Dessa

 är asyl- och invandringspolitik, yttre

 gränskontroll för personer, narkotikabekämpning,

 internationell brottslighet, samarbete i civil- och

 straffrättsliga frågor samt tull- och

 polissamarbete.

 Det samarbete som totalt sett sker inom unionens

 ram är således långtgående. Men det är viktigt att

 framhålla den betydelsefulla skillnad i fråga om

 samarbetets karaktär som finns mellan å ena sidan

 den första pelaren och å den andra de andra och

 tredje pelarna.

 Samarbetet inom de andra och tredje pelarna är i

 allt väsentligt av traditionell mellanstatlig

 karaktär, även om det sker inom unionens ram och

 delvis i dess institutioner. Det samarbete som

 förekommer i dessa pelare förutsätter inte att

 medlemsländerna överlåter någon beslutanderätt till

 de gemensamma organen. Därmed ingår i det

 samarbetet inte heller den särskilda rättsordning

 som kommit att utvecklas för det egentliga

 EG-samarbetet. Det medför i sin tur att denna

 rättsordnings grundläggande principer inte gäller.

 Det innebär t.ex. att det i det samarbete som sker

 i den andra och tredje pelaren inte finns några

 sådana för medlemsstaterna och deras medborgare

 bindande EG-rättsakter som de förordningar och

 direktiv som beslutas av EG:s olika organ (se

 nedan). Inte heller är det som huvudregel möjligt

 att fatta majoritetsbeslut. Betydelsefullt är också

 att EG-domstolen inte har någon kompetens inom

 dessa samarbetsområden.

 Den del av unionssamarbetet som har konsekvenser

 ur konstitutionell synpunkt är således det

 samarbete som ryms inom den första pelaren och då

 främst inom ramen för Europeiska gemenskapen. Av

 den anledningen kommer här att i det närmaste

 uteslutande behandlas följderna av en svensk

 anslutning till EG.

 Överlåtelse av beslutanderätt

 Det som skiljer EG-samarbetet från det mesta av

 annat internationellt samarbete är att det bygger

 på att de enskilda medlemsländerna i högre grad än

 annars avstår från en del av sina statsorgans

 beslutsbefogenheter och överlåter dessa till

 EG-institutionerna. Inom EG utövas därefter de på

 så sätt sammanförda befogenheterna av

 medlemsländerna gemensamt i ministerrådet. På

 grundval av denna sammanlagda makt har EG-rätten

 kunnat utvecklas till en egen rättsordning med drag

 som är unika för EG och som skiljer sig från både

 traditionell statsrätt och internationell rätt i

 allmänhet.

 Några särskilda EG-rättsliga principer

 Till följd av att länderna överlåtit bl.a.

 normgivningsmakt till EG, kan normer som

 ministerrådet beslutar gälla omedelbart i med-

 lemsländerna på samma sätt som landets egna lagar

 och det oavsett hur landet i fråga traditionellt

 betraktar den internationella rättens ställning.

 Sådana EG-normer är direkt tillämpliga i

 medlemsländerna utan att de, som annars krävs i

 Sverige i fråga om mellanfolkliga rättsregler, på

 något sätt blir föremål för nationell lagstiftning.

 Vissa EG-normer kan också ha s.k. direkt effekt.

 Sådan föreligger, om en regel är så utformad att

 den ger enskilda medborgare och företag i

 medlemsländerna rättigheter och skyldigheter som de

 kan göra gällande inför det egna landets domstolar

 och myndigheter. Det avgörande för om en norm har

 direkt effekt är om den har en sådan

 rättighetsgrundande innebörd för enskilda. Det

 saknar därför betydelse om normen formellt riktar

 sig till enskilda eller till medlemsländerna. Det

 innebär att även tillräckligt klara och entydiga

 föreskrifter för i första rummet medlemsländernas

 handlande - i fördragen eller i direktiv - kan ha

 direkt effekt.

 En tredje grundläggande princip är att EG-rätt har

 företräde framför nationell rätt. Om en

 lagbestämmelse i ett land strider mot en EG-regel

 är det landets domstolar och myndigheter skyldiga

 att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen.

 Detta gäller i princip även om den inhemska normen

 tillhör landets konstitution.

 EG:s beslutsprocess

 I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna

 oberoende kommissionen en initiativtagande,

 övervakande och verkställande roll. Många skiftande

 intressen söker påverka kommissionens ställnings-

 taganden. Men det är enbart genom att kommissionen

 beslutar att lägga fram ett förslag till gemensam

 normgivning som en sådan kan komma till stånd.

 Kommissionen lämnar sina förslag till rättsakter

 till rådet där det viktigaste beslutsfattandet

 sker. Det är medlemsländernas regeringar som

 tillsammans i rådet fattar i stort sett alla

 normerande gemensamma beslut. Inom ramen för

 EG-samarbetet kan rådet numera fatta flertalet

 beslut med kvalificerad majoritet. Det innebär

 således att en stat och dess medborgare kan bli

 bundna av ett beslut som den staten motsatt sig.

 Det direkt folkvalda Europaparlamentet har främst

 en rådgivande och kontrollerande funktion. Rådet

 kan emellertid inte fatta något för medlemsländerna

 bindande beslut utan att parlamentet åtminstone

 yttrat sig i saken eller - enligt

 Maastrichtfördraget - i vissa frågor fattar beslut

 tillsammans med rådet.

 Den dömande makten utövas av EG-domstolen.

 Domstolen har ensam befogenheten att slutligt tolka

 EG-rätten och har därvid utvecklat flera av de

 viktigaste principerna i EG-rätten. Domstolen

 ansvarar också för den rättsliga kontrollen av hur

 EG-institutionerna utövar sina befogenheter. Den

 ensam kan ogiltigförklara politiska beslut som

 medlemsländerna fattat i rådet. Domstolen

 handlägger också mål mot medlemsländerna och prövar

 om dessa har brutit mot sina fördragsenliga

 förpliktelser.

 Kompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna

 Fördelningen av kompetenser mellan EG och

 medlemsländerna bestäms i sina huvuddrag av

 EG-fördragen. Det är givetvis så att utgångspunkten

 är att beslutsbefogenheterna tillkommer

 medlemsländerna. Den överlåtelse av ländernas

 befogenheter som sker framgår av fördragen. Inom de

 skilda samarbetsområdena kan EG besitta en exklusiv

 kompetens. Det innebär att medlemsländerna i

 princip inte utan EG:s medgivande över huvud taget

 äger rätt att lagstifta på området. Inom andra

 samarbetsområden har EG och medlemsländerna en

 blandad kompetens. Det innebär att medlemsländerna

 kan lagstifta om och i den utsträckning som EG inte

 har beslutat gemensamma normer.

 I viss utsträckning kan också

 kompetensfördelningen sägas bero av vilket slag av

 gemensam normgivning som EG väljer. Om de gemensam-

 ma reglerna utfärdas i form av en förordning så är

 en sådan till sin typ direkt tillämplig rätt.

 Därmed finns i princip inget utrymme för nationell

 lagstiftning. Om en gemensam rättsakt däremot får

 formen av ett direktiv så anger ett sådant normalt

 endast de gemensamma mål som skall uppnås, men

 överlåter åt medlemsländerna att bestämma medlen

 för att nå målet.

 I Maastrichtfördraget (artikel 3b) läggs en s.k.

 subsidiaritetsprincip fast. Dess tillämpning kommer

 med säkerhet att påverka kompetensfördelningen

 genom att den föreskriver att EG - utanför den

 exklusiva kompetensens område - skall handla endast

 om och i den utsträckning som målet med en åtgärd

 inte tillräckligt väl kan uppnås av medlemsländerna

 och därför bättre kan uppfyllas genom gemensam

 normgivning.

 En dynamisk rättsutveckling

 EG-samarbetet utgår visserligen från att dess

 institutioner har vad man brukar kalla begränsade

 befogenheter. Dessutom finns en allmän

 legalitetsprincip traktatfäst.

 Det har emellertid inte hindrat att samarbetet

 kunnat utvecklas dynamiskt. I det politiska

 beslutsfattandet har det kunnat ske med tillämpning

 av artikel 235 i Romfördraget. Där föreskrivs att

 om en åtgärd är nödvändig för att uppfylla något av

 gemenskapens mål, och fördraget inte innehåller de

 nödvändiga befogenheterna, får rådet ändå enhälligt

 vidta de åtgärder som behövs. Som exempel kan

 nämnas att rådet med tillämpning av det stadgandet

 utvecklade en regional- och miljöpolitik redan

 innan Romfördraget innehöll några bestämmelser på

 de områdena.

 En ytterligare rättsutveckling sker genom

 EG-domstolens avgöranden. Som redan antytts är det

 i domstolens rättsskapande verksamhet som flera av

 de viktigaste principerna för samarbetet lagts

 fast. Det har gällt principer av mera övergripande

 art - som principen om EG-rättens företräde - men

 också principer för t.ex. den gemensamma marknadens

 funktion - som den s.k. Cassis de Dijon-principen.

 6 EG-rätt och nationell rätt - några allmänna

 utgångspunkter

 Utredningens bedömning: Grundlagsutredningen anser

 att EG är en särpräglad typ av internationell

 organisation som saknar såväl föregångare som

 förebilder och som i sig förenar drag av både

 mellanstatlighet och federalism. Utredningen har

 vissa utgångspunkter för sin grundlagsöversyn. För

 det första utgår utredningen från principen om

 EG-rättens företräde framför nationell lag.

 Utredningen konstaterar att den innebär att när

 Sverige blivit EG-medlem "låter sig inte gemen-

 skapsrättens ställning och verkan här i landet

 regleras genom bestämmelser i regeringsformen"

 (betänkandet s. 16). Mot den bakgrunden anser

 utredningen att "man inte heller bör försöka ge

 intryck av att regeringsformen anger gränser för

 eller på annat sätt reglerar gemenskapsrätten"

 (a.st.).

 För det andra anför utredningen att

 regeringsformen inte bara bör göra det möjligt för

 Sverige att bli EG-medlem utan också ge utrymme för

 Sverige att vara medlem. "Det måste alltså",

 uttalar utredningen, "vara möjligt för Sverige att

 som fullvärdig EG-medlemsstat fullt ut delta i det

 gemensamma integrationsarbetet utan att varje

 förändring i det arbetet fordrar grundlagsändring"

 (a.a. s. 17).

 För det tredje anser utredningen att ett

 medlemskap har så stor betydelse för svenskt

 samhällsliv att det bör på något sätt uttryckligen

 omnämnas i grundlagen. Men ett sådant omnämnande

 bör enligt utredningens mening inte ske på ett

 sådant sätt att ett medlemskap redan nu grundlags-

 fästs.

 Mot bakgrund av dessa överväganden väljer

 utredningen en mera översiktlig inriktning på sina

 lagförslag. Utredningen förordar i huvudsak dels en

 allmän regel om ett medlemskap i 1 kap. RF, dels en

 ny, på ett medlemskap särskilt inriktad regel, om

 överlåtelse av beslutanderätt i

 10 kap. RF. I den av utredningen föreslagna

 allmänna regeln i 1 kap. RF uttalades att om

 Sverige ansluts till EG och om riksdagen överlåter

 beslutanderätt till EG så gäller de förpliktelser

 som följer av medlemskapet utan hinder av vad som

 annars föreskrivs i grundlag eller annan lag.

 Promemorian: I promemorian redovisas inte någon

 annan bedömning än den utredningen gjort

 beträffande EG-rättens karakteristiska drag eller i

 fråga om utgångspunkter i övrigt för en reform.

 Promemorians uppgift var emellertid att presentera

 alternativa författningsförslag. I promemorian

 lämnas därför förslag till författningstekniska

 lösningar som utgår från två delvis skilda an-

 satser. I ett första alternativ redovisas de

 författningsändringar som bedöms vara i strikt

 mening nödvändiga för att göra ett medlemskap

 möjligt. Två ytterligare alternativ innehåller mer

 utförliga förslag till preciserade grundlag-

 sändringar på alla de områden som skulle beröras av

 ett medlemskap.

 Remissinstanserna: Det alldeles övervägande

 antalet remissinstanser delar Grundlagsutredningens

 och promemorians bedömning av rättsläget och anser

 att analysen av EG-rätten i stort är korrekt. Några

 instanser anser emellertid att utredningen

 överbetonar EG:s federala drag. Sveriges

 Advokatsamfund påpekar att medlemsländerna inte har

 förlorat sin status av folkrättssubjekt och att den

 "yttersta basen" för samarbetet är folkrättslig.

 Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala

 universitet betonar att "då frågan om den yttersta

 makten över fördragen ställs på sin spets, befinner

 sig denna helt i händerna på medlemsstaterna och

 deras demokratiskt ansvariga politiker."

 Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

 framför också - från en annan utgångspunkt - kritik

 mot utredningens grundsyn. Enligt fakultetsnämnden

 visar utredningen en alltför stor bundenhet vid ett

 dualistiskt synsätt som inte är tillämpligt när det

 gäller EG-rätten. Fakultetsnämnden påpekar att

 EG-rätten utgör en egen rättsordning med specifika

 egenskaper och att dess tillämplighet här inte -

 sedan överlåtelse av beslutsbefogenheter skett -

 kan regleras i svensk lag.

 Det stora flertalet remissinstanser avstyrker

 utredningens förslag till bestämmelse i 1 kap. RF.

 Flera riktar därvid kritik såväl mot bestämmelsens

 innehåll som mot att över huvud taget låta någon

 regel om ett medlemskap ingå i 1 kap. RF. Högsta

 domstolens ledamöter hyser farhågan att en

 bestämmelse som den föreslagna "kan göra det svårt

 att slå vakt om svensk rättsuppfattning och svensk

 rättstradition i den fortsatta utvecklingen av

 EG-rätten." Hovrätten över Skåne och Blekinge anser

 att det kan ifrågasättas om den föreslagna bestäm-

 melsen "på ett alldeles lyckligt sätt uttrycker

 innebörden" av företrädesprincipen liksom att den

 principen är "en del av gemenskapsrätten och kräver

 i och för sig inte särskilt konstitutionellt stöd

 utöver det förhållandet att gemenskapsrätten skall

 gälla."

 Skälen för regeringens bedömning: Den offentliga

 debatt som förts sedan Grundlagsutredningen lämnade

 sitt betänkande, liksom de remisssvar som nu mycket

 översiktligt redovisats, har inte bara gällt frågan

 om nödvändiga grundlagsändringar utan också i minst

 lika hög grad frågan om hur man närmare skall

 karakterisera det europeiska samarbete som Sverige

 ansökt om att få ta del av. Flera olika svar har

 getts i debatten, eller i vart fall har skilda

 betoningar kommit till uttryck. Redan det

 förhållandet tyder på att EG-samarbetet verkligen

 är särpräglat. Det låter sig inte beskrivas med

 termer hämtade uteslutande från gängse stats-

 rättslig teori och inte heller med endast

 traditionell folkrättslig terminologi.

 Regeringen vill för sin del framhålla att det är

 viktigt att skilja vad som å ena sidan utgör

 grunden för samarbetet, liksom hur dess ramar

 bestäms, från vad som å andra sidan är principer

 för hur samarbetet fungerar inom de givna ramarna.

 När det gäller den första aspekten är det

 otvetydigt så att samarbetets grund är strikt

 folkrättslig. Det är fråga om ett samarbete mellan

 suveräna stater. Dessa stater har slutit

 traditionella folkrättsliga fördrag och är

 alltjämt, som det ibland brukar uttryckas,

 fördragens herrar.

 Detta grundläggande förhållande leder i sin tur

 till några givna utgångspunkter för Sveriges - och

 andra medlemsländers - ställning och roll i sam-

 arbetet alldeles oberoende av hur vi väljer att

 utforma de grundlagsbestämmelser som behövs inför

 ett medlemskap.

 För det första kan, sedan Sverige vid tidpunkten

 för en anslutning överlåtit beslutsbefogenheter i

 den utsträckning som då gällande gemenskapsfördrag

 (inklusive det svenska anslutningsfördraget)

 kräver, EG inte tillägga sig själv några

 ytterligare kompetenser utan att medlemsländerna

 kommer överens om det i ett nytt fördrag med

 ändring av grundfördragen. För att ett sådant nytt

 fördrag skall bli gällande fordras att det

 "ratificeras av samtliga medlemsländer i över-

 ensstämmelse med deras konstitutionella bestämmel-

 ser" (artikel N.2 i Maastrichtfördraget). Det torde

 utan vidare stå klart att en svensk ratifikation av

 ett sådant fördrag är av den karaktären att det

 skall godkännas av riksdagen (10 kap. 2 § RF).

 Först sedan ett nytt gemenskapsfördrags eventuella

 krav på nya kompetensöverföringar analyserats och

 offentligt debatterats och riksdagens godkännande

 av fördraget föreligger kan ett riksdagsbeslut

 fattas om ytterligare överlåtelse i den ordning som

 föreskrivs i 10 kap. 5 § RF. Det ligger således

 alltid i Sveriges hand att slutligt avgöra om

 ytterligare kompetensöverlåtelse skall ske.

 För det andra sätter regeringsformens bestämmelser

 om grunderna för det svenska statsskicket en gräns

 bortom vilken inte ytterligare överlåtelse av

 beslutanderätt kan ske utan att grundlagen

 samtidigt ändras. Grundlagsutredningen uttrycker

 det så att "om EG genom framtida fördragsrevisioner

 skulle komma att ytterligare utvecklas mot en

 federativ statsbildning med ett lagstiftande

 europeiskt parlament bör en sådan utveckling

 påverka statsskickets grunder och få konstitutio-

 nella konsekvenser i alla medlemsstater"

 (betänkandet s. 91). Samma utgångspunkt har t.ex.

 franska Conseil Constitutionel i sitt beslut den 9

 april 1992 rörande grundlagsenligheten av en fransk

 ratifikation av Maastrichtfördraget. I beslutet

 uttalas bl.a. att den franska konstitutionen inte

 hindrar Frankrike att delta i en internationell

 sammanslutning med egna beslutsbefogenheter vilka

 den anförtrotts av medlemsstaterna men att om ett

 internationellt avtal "innehåller en föreskrift som

 står i strid med konstitutionen eller påverkar

 grundläggande förutsättningar för utövandet av

 nationell suveränitet (contiennent une clause

 contraire à la Constitution ou portent atteinte aux

 conditions essentielles d''''exercice de la souve-

 raineté nationale)" grundlagsändringar fordras för

 att en ratifikation skall kunna ske (Journal

 Officiel 1992 s. 5354 ff. En engelsk översättning

 återfinns i Common Market Law Reports 1993 s. 345

 ff).

 Den svenska grundlagen, liksom nuvarande

 medlemsländers konstitutioner, återspeglar och

 vilar på det förhållandet att det egna landet är en

 suverän stat med ett demokratiskt statsskick. I

 regeringsformen klargörs detta redan i dess första

 kapitels första paragrafs första mening: "All

 offentlig makt i Sverige utgår från folket."

 Det förhållandet att all offentlig makt får sin

 legitimitet från folket hindrar givetvis inte att

 folkets företrädare, i första hand riksdagen, får

 gå in i en samverkan med andra folk och låta beslut

 som fattas inom ramen för en sådan samverkan binda

 såväl de deltagande staterna som deras folk. För

 att en sådan samverkan, och de beslut som fattas

 inom dess ram, skall stå i överensstämmelse med

 regeringsformens bestämmelser fordras emellertid

 att det är från folkets valda företrädare som

 uppdraget härstammar och att det verkställs med

 ansvar inför dessa företrädare. Det innebär att när

 det är riksdagen som fattar beslut om att överlåta

 normgivningsmakt och den svenska regeringen deltar

 i utnyttjandet av denna överlåtna makt med ansvar

 inför riksdagen, man principiellt måste anse att

 även en sådan utövning av vad som kan bli offentlig

 makt här i landet utgår från det svenska folket.

 Det som nu sagts innebär å andra sidan att det

 icke låter sig förenas med regeringsformens

 nuvarande bestämmelser om det svenska statsskickets

 grunder att låta ett mellanfolkligt samarbete

 utvecklas så att därigenom skapas en ny federal

 statsbildning, vars maktutövning hämtar sin

 legitimitet ur ett mandat som givits av ett - i

 detta fall - europeiskt folk i gemensamma val. En

 sådan ordning måste, med Grundlagsutredningens ord,

 "fordra omfattande grundlagsändringar i samtliga

 medlemsstater."

 För det tredje torde den svenska grundlagen också

 sätta en gräns för samarbetets möjliga räckvidd i

 sak även om den institutionella ramen för

 samarbetet inte förändras. Regeringsformens

 föreskrifter om styrelseskickets grunder liksom om

 det främsta statsorganets, riksdagens, ställning

 och uppgifter måste anses vila på grundprincipen

 att riksdagens ställning inte genom överlåtelse av

 normgivningskompetens kan urholkas helt eller i

 alltför väsentlig grad. Exakt var gränsen går för

 hur långt samarbetets materiella omfattning kan

 sträckas utan grundlagsändring kan däremot

 naturligtvis inte anges i några entydiga termer.

 Som jämförelse kan nämnas att den tyska

 författningsdomstolen som i ett utslag den 12

 oktober 1993 behandlat frågan om en tysk

 ratificering av Maastrichtfördraget kan förenas med

 demokratiprincipen i den tyska grundlagen uttalade

 i samma fråga att "den tyska förbundsdagen i vart

 fall måste behålla uppgifter och befogenheter av

 substantiell vikt" (Aus alledem folgt, dass dem

 Deutschen Bundestag Aufgaben und Befugnisse von

 substantiellem Gewicht verbleiben müssen) (Bun-

 desverfassungsgericht, Urteil des zweiten Senats,

 s. 47).

 För det fjärde står det klart att även utan

 begränsningar i en svensk överlåtelseregel är de

 befogenheter som överlåts icke obegränsade. De

 begränsas då inte av grundlagsregeln men väl av

 innehållet i de gemenskapsfördrag till följd av

 vilka överlåtelse sker. EG besitter inte någon vad

 som ibland brukar kallas kompetens-kompetens, dvs.

 dess organ kan endast handla om och i den

 utsträckning som de av medlemsländerna beslutade

 fördragen ger dem befogenhet härtill och de kan

 inte själva tilldela sig ytterligare kompetenser.

 Det är således i princip möjligt för riksdagen att

 vid varje givet tillfälle då överlåtelse beslutas

 överblicka och förutse vilka befogenheter som

 överlåts. Den tyska författningsdomstolen uttalade

 i sitt ovan nämnda utslag (s. 49) att om något

 EG-organ skulle komma att besluta rättsakter som

 går utöver unionsfördraget, sådant det legat till

 grund för den tyska anslutningslagen, dessa

 rättsakter skulle sakna rättsverkan i Tyskland och

 tyska statsorgan av författningsrättsliga skäl vara

 förhindrade att tillämpa dem (Würden etwa europäi-

 sche Einrichtungen oder Organe den Unions-Vertrag

 in einer Weise handhaben oder fortbilden, die von

 dem Vertrag, wie er dem deutschen Zustimmungsgesetz

 zugrundeliegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären

 die daraus hervorgehenden Rechtsakte im deutschen

 Hoheitsbereich nicht verbindlich. Die deutschen

 Staatsorgane wären aus verfassungsrechtligen

 Gründen gehindert, diese Rechtsakte in Deutschland

 anzuwenden.) Om ett sådant synsätt har giltighet i

 Tyskland, bör det ha det också i Sverige.För det

 femte, slutligen, måste en särskild betydelse

 tillmätas det förhållandet att det inom

 gemenskaperna upprätthålls ett fri- och rättig-

 hetsskydd som visserligen inte i alla enskildheter

 överensstämmer med det gällande svenska men som tar

 sin utgångspunkt i en gemensam västeuropeisk

 rättstradition och därigenom i det väsentliga

 motsvarar det svenska skyddet. Det EG-rättsliga

 fri- och rättighetsskyddet har, som Grundlagsutred-

 ningen redovisat (betänkandet s. 111 ff),

 utvecklats i EG-domstolens rättspraxis och kommit

 att kodifieras i Maastrichtfördraget vars artikel

 F.2 lyder enligt följande:

 "Unionen skall respektera grundläggande rättigheter

 som allmänna gemenskapsrättsliga principer, sådana

 dessa rättigheter garanteras i Europakonventionen

 om skydd för mänskliga rättigheter och grun-

 dläggande friheter, undertecknad i Rom den 4

 november 1950, och sådana de framgår av medlemssta-

 ternas konstitutionella traditioner."

 Det innebär att, oavsett vad en överlåtelseregel

 innehåller i fråga om möjligheten att överlåta be-

 slutanderätt som kan inskränka grundläggande fri-

 och rättigheter, den enskilde medborgaren även på

 EG-samarbetets område är tillförsäkrad ett skydd

 som i det väsentliga motsvarar det skydd han är

 berättigad till i förhållande till den nationelle

 lagstiftaren.

 De nu angivna utgångspunkterna återspeglar det

 förhållandet att det är de suveräna medlemsstaterna

 som har den avgörande makten i samarbetet. En annan

 sak är att det på grundval av de fördrag som

 staterna slutit och genom den praxis som utbildats

 hos de institutioner som staterna skapat har kommit

 att utvecklas principer för samarbetets funktion

 som till en del ger samarbetet ett federalt drag.

 Bland de egenskaper hos EG-samarbetet som påminner

 om en förbundsstatlig ordning kan nämnas det

 direktvalda parlamentet med deltagande i lagstift-

 ningsarbete, användningen av majoritetsbeslut i

 rådet, principerna om EG-rättens direkta

 tillämplighet och direkta effekt liksom principen

 om EG-rättens företräde framför nationell rätt. Men

 dessa egenskaper vilar alltså på medlemsländernas

 uttryckliga eller tysta accept. Ur principiell

 synpunkt finns inget som hindrar medlemsländerna

 att tillsammans modifiera eller återta sin accept

 av denna ordning.

 Vad som nu sagts föranleder sammanfattningsvis två

 slutsatser. För det första ligger det i Sveriges

 hand att, oavsett hur vi väljer att i grundlagen

 reglera vårt deltagande i samarbetet, i huvudsak

 självt avgöra hur långt vi är beredda att gå i en

 fortsatt europeisk integration. För det andra bör

 grundlagen inte ändras så att Sverige binder sig

 självt vid ett godtagande av nu gällande rättsläge

 inom EU. Vi skall i stället bevara vår frihet att

 tillsammans med övriga suveräna medlemsländer

 utforma principerna för det framtida samarbetet.

 Den av Grundlagsutredningen föreslagna bestämmelsen

 i 1 kap. regeringsformen bör mot denna bakgrund

 inte tas in i regeringsformen.

 7 Överlåtelse av beslutanderätt7.1 Överlåtelse i

 allmänhet

 Utredningens förslag: Överensstämmer med

 regeringens utom så till vida att det i kommitténs

 förslag inte anges att överlåtelse förutsätter att

 EG upprätthåller ett tillfredsställande fri- och

 rättighetsskydd.

 Promemorian: Det utmärkande för promemorians samt-

 liga förslag är att rekvisiten ändras i nu gällande

 10 kap. 5 § första stycket RF för vad som i

 allmänhet gäller för överlåtelse. Det föreslås

 således inte någon på ett EG-medlemskap särskilt

 inriktad regel. I det förslag som lämnas i

 promemorians alternativ C har, liksom i regeringens

 förslag, angetts att överlåtelse får ske till

 mellanfolklig organisation som har ett fri- och

 rättighetsskydd motsvarande det svenska skyddet.

 Remissinstanserna: För en vid, på ett medlemskap

 särskilt inriktad, regel enligt utredningens

 förslag uttalar sig bl.a. följande remissinstanser:

 Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens och

 Regeringsrättens ledamöter, Kommerskollegium,

 Generaltullstyrelsen, Patent- och Registre-

 ringsverket, Konkurrensverket, Hovrätten över Skåne

 och Blekinge, Kammarrätten i Sundsvall, Juridiska

 fakulteten vid Universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN], Sveriges

 Domareförbund och Svenska Tidningsutgivareföre-

 ningen.

 Till de remissinstanser som i stället förordar

 promemorians lösning hör Stockholms tingsrätt,

 Juridiska fakulteten vid Universitetet i Uppsala,

 Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Universitetet

 i[REDACTED_EFTERNAMN], Sveriges industriförbund och Svenska

 arbetsgivareföreningen.

 Justitiekanslern och Sveriges Advokatsamfund

 tillstyrker förslaget i promemorians alternativ C.

 Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Universitetet

 i Uppsala menar att det är tillräckligt att ur

 nuvarande 10 kap. 5 § RF låta orden "i begränsad

 omfattning" utgå samt föreskriva att beslut kan

 fattas med tre fjärdedelars majoritet. Pressens

 opinionsnämnd anser att 10 kap. 5 § RF bör förses

 med ett antal "negativa förbehåll" till skydd mot

 överlåtelse som kan begränsa främst yttrande- och

 tryckfriheten.

 Skälen för regeringens förslag: Det kan

 inledningsvis finnas skäl att något beröra frågan

 om i vilka situationer överlåtelse av beslutsbe-

 fogenheter kan komma i fråga. Den frågan har

 behandlats av Grundlagsutredningen som i sitt

 betänkande (s. 140 f) konstaterar följande:

 "Det första, och kanske viktigaste, tillfälle då en

 överlåtelse sker är i samband med en svensk

 anslutning till gemenskaperna. Då måste överlåtelse

 ske i den utsträckning som de vid den tidpunkten

 gällande gemenskapsfördragen fordrar...

 När så väl en svensk överlåtelse skett till

 gemenskaperna kan dessa, inom ramen för gällande

 fördrag, utnyttja den kompetens de erhållit utan

 att någon ytterligare överlåtelse är nödvändig.

 Detta gäller oavsett vilka beslutsformer som

 tillämpas inom gemenskaperna. Det råder således

 inte någon principiell skillnad mellan gemensamma

 beslut som fordrar enhällighet och sådana som kan

 fattas med kvalificerad majoritet. Någon

 överlåtelse inför t.ex. ett visst rådsbeslut kan

 alltså aldrig komma i fråga. Inte heller torde

 någon ytterligare överlåtelse vara nödvändig i det

 fallet att redan ett gällande fördrag förutser en

 framtida utveckling av samarbetet, i vart fall om

 den utvecklingen inte förutsätter något

 ställningstagande från medlemsstaternas sida utan

 endast ett beslut av gemenskapernas institutio-

 ner...

 Ytterligare överlåtelser bör alltså endast bli

 aktuella om framtida gemenskapsfördrag sluts som

 tillägger gemenskaperna eller unionen

 beslutsbefogenheter som inte återfinns i de redan

 gällande fördragen. Det ligger i varje medlemsstats

 hand att bedöma om ett nytt fördrag har ett sådant

 innehåll att ytterligare befogenhetsöverlåtelser är

 nödvändiga."

 Utredningen, promemorieförfattarna och samtliga

 remissinstanser är ense om att den nu gällande

 överlåtelseregeln i 10 kap. 5 § RF inte medger att

 beslutanderätt överlåts till EG i den utsträckning

 som ett medlemskap fordrar. Det råder således

 fullständig enighet om att den nuvarande regelns

 krav på att överlåtelse endast får ske "i begränsad

 omfattning" inte kan bibehållas. Även om det

 återgivna uttrycket inte nödvändigtvis måste

 uppfattas som en kvantitativ bestämning är det ändå

 även regeringens uppfattning att den nuvarande

 regelns tillkomsthistoria, liksom de uttalanden som

 gjordes då den infördes, måste leda till slutsatsen

 att ett medlemskap medför överlåtelse i mer än en

 sådan begränsad omfattning som avses i lagrummet.

 De allra flesta är likaså överens om att det inte

 heller är möjligt att upprätthålla det nu gällande

 kategoriska förbudet mot att överlåta rätt att

 fatta beslut som kan begränsa någon av de

 grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF.

 Grundlagsutredningen har redovisat vissa

 EG-rättsakter som, om än inte på något betänkligt

 sätt utan tvärtom i ganska stor harmoni med

 motsvarande begränsningar i Sverige, inskränker

 vissa grundläggande fri- och rättigheter.

 En ändring måste alltså komma till stånd såvitt

 gäller regeringsformens regler om överlåtelse av

 beslutanderätt för att ett svenskt EG-medlemskap

 skall vara möjligt.

 Bland remissinstanserna har, som redan framgått,

 Grundlagsutredningens förslag till överlåtelseregel

 vunnit störst anklang. Det innebär att flertalet

 remissinstanser förordar en på ett EG-medlemskap

 särskilt inriktad regel. Det har därvid, enligt

 regeringens bedömning, framförts två avgörande

 argument.

 För det första har promemorians förslag, dvs. att

 två av de begränsande rekvisiten i den nu gällande

 generella bestämmelsen skall utgå, kritiserats på

 den grunden att det i realiteten för alltför långt.

 Så anför t.ex. Regeringsrättens ledamöter följande:

 "Utredningens förslag är på denna väsentliga punkt

 klart att föredra framför den i departementsprome-

 morians alternativ A anvisade lösningen. Detta

 alternativ anges syfta till att "begränsa

 grundlagsändringarna till vad som är absolut nöd-

 vändigt"...Man har likväl opåkallat gjort ett

 djupgående ingrepp i RF:s system och eliminerat

 väsentliga hinder för överlåtelse av konstitutio-

 nella befogenheter inte bara till EG utan även till

 mellanfolkliga organisationer av sedvanligt slag."

 Hovrätten över Skåne och Blekinge uttalar sig i

 samma riktning:

 "För så ingripande förändringar av vad som nu

 gäller i allmänhet har inte anförts några skäl, och

 konsekvenserna låter sig på föreliggande underlag

 inte riktigt överblickas."

 Det andra argumentet av särskild bärkraft för en

 på ett medlemskap särskilt inriktad regel har också

 det formulerats av bl.a. Regeringsrättens ledamöter

 som anför att Grundlagsutredningens förslag

 uppfyller de krav som

 "bör ställas på ett generellt grundlagsstadgande,

 som också skall informera om de rättsliga konse-

 kvenserna av just den där reglerade överlåtelsen

 till EG. Rättsligt sett innebär en sådan

 överlåtelse, som möjliggörs genom den nya

 "EG-paragrafen", att detaljregleringen i RF i

 övrigt gäller med de sakliga begränsningar som

 följer av överlåtelsens innehåll. Efter

 överlåtelsen skall vid sidan av det som följer av

 RF:s bestämmelser i övrigt tillämpas vad som i

 EG-rättslig ordning gäller som EG-rätt...Vår

 uppfattning är således att det av utredningen

 föreslagna nya första stycket av 10 kap. 5 § RF

 ensamt ger tillfredsställande information i RF om

 det ändrade rättsläge som följer av ett

 EG-medlemskap. "EG-paragrafen" markerar på ett

 övergripande men klargörande sätt, att

 RF-regleringen efter en EG-anslutning måste ses i

 ljuset av vad som följer av en överlåtelse av

 beslutsbefogenheter till EG."

 Regeringen delar de bedömningar som nu redovisats.

 Det har inte anförts några vägande skäl för att i

 allmänhet vidga möjligheterna till överlåtelse av

 beslutanderätt till mellanfolklig organisation,

 mellanfolklig domstol eller annan stat. Därför bör

 möjligheterna till överlåtelse till EG regleras

 särskilt. En sådan lösning har dessutom den

 betydelsefulla fördelen att det förhållandet att

 Sverige kan tillhöra EG klart framgår av

 regeringsformen. Därigenom klargörs också att det

 finns normer som gäller här i riket utan att kunna

 härledas ur de överordnade normerna i

 regeringsformen - utom såvitt avser dess regler om

 överlåtelse av beslutanderätt - utan vilka i

 stället har sin grund i EG-rättens principer.

 Det återstår så att överväga om en sådan på ett

 medlemskap särskilt inriktad överlåtelseregel bör

 förses med några begränsningar - till art eller

 omfattning - av rätten till överlåtelse.

 Flertalet remissinstanser har, som vi redan

 redovisat, delat utredningens bedömning att vissa

 av de nu gällande begränsningarna inte kan kvarstå.

 Remissinstanserna har inte heller haft något att

 invända mot att Grundlagsutredningens förslag till

 överlåtelseregel saknat uttryckliga begränsningar.

 Hovrätten över Skåne och Blekinge har tvärtom

 påpekat att innebörden av en sådan regel som

 utredningen föreslagit "framgår av EG-rättens

 innehåll. Dess konsekvenser är därigenom fixerade

 och kan överblickas." Hovrättens resonemang

 ansluter till vad vi diskuterat i avsnitt 6, näm-

 ligen att vad som överlåts bestäms av innehållet i

 de fördrag enligt vilka överlåtelse sker. EG:s

 institutioner kan inte därutöver tillägna sig någon

 ytterligare kompetens.

 I det som Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens

 och Regeringsrättens ledamöter samt Hovrätten över

 Skåne och Blekinge har uttalat till förmån för

 utredningens förslag ligger också att det betraktas

 som en fördel att bestämmelsen verkligen ger

 utrymme för att överlåta vad som enligt EG-rätten

 måste överlåtas. Med utredningens förslag kan även

 t.ex. den befogenhet överlåtas som följer av

 nationella domstolars bundenhet av EG-domstolens

 förhandsavgöranden. En särskild bestämmelse om

 sådana besked i 11 kap. RF blir med dessa

 instansers synsätt inte erforderlig med ut-

 redningens förslag.

 Regeringen konstaterar att övervägande skäl talar

 för att utforma en överlåtelseregel i enlighet med

 Grundlagsutredningens förslag till en sådan. Regeln

 bör, som utredningen föreslagit, ges formen av ett

 nytt första stycke i 10 kap. 5 § RF.

 Regeringen anser emellertid att ett mycket viktigt

 tillägg bör göras för att särskilt markera den vikt

 som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och

 rättighetsskydd. Som Grundlagsutredningen funnit

 har vissa EG-rättsakter ett sådant innehåll att de

 begränsar några av de grundläggande fri- och

 rättigheter i 2 kap. RF som kan inskränkas genom

 vanlig lag. Det är därför inte möjligt att

 generellt eller i viss utsträckning förbjuda

 överlåtelse av beslutanderätt som kan inskränka

 dessa fri- och rättigheter. Vidare är det

 principiellt så, som också Grundlagsutredningen

 konstaterat, att en EG-rättsakt inte i den

 nationella rättstillämpningen kan angripas med

 hänvisning till det svenska fri- och

 rättighetsskyddet. Vid sådana förhållanden är det

 ur svensk synpunkt av avgörande betydelse för

 EG-rättens genomslag här i landet att det fri- och

 rättighetsskydd som finns inom EU verkligen

 upprätthålls. Vi anser därför att det bör komma

 till tydligt uttryck i den svenska överlåtelsere-

 geln att överlåtelse förutsätter att EU vid-

 makthåller ett fri- och rättighetsskydd som

 motsvarar vårt eget enligt 2 kap. RF och det i

 Europakonventionen om skydd för mänskliga

 rättigheter och grundläggande friheter, vilket ju

 nu föreslås bli en del av den svenska rättsord-

 ningen.

 Slutligen kan konstateras att samtliga

 remissinstanser synes anse att de krav på

 kvalificerat beslutsförfarande som ställs i

 utredningens förslag är väl avvägda. Beslut om

 överlåtelse av beslutanderätt bör således kunna

 fattas med tre fjärdedelars majoritet eller, som

 ett likvärdigt alternativ, i den ordning som gäller

 för grundlagsstiftande.

 7.2 Överlåtelse i samband med en EG-anslutning

 Utredningens förslag: Överensstämmer med

 regeringens utom såvitt gäller frågan om

 införlivande av det existerande EG-regelverket.

 Promemorian: Ansluter till utredningens förslag.

 Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom

 Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala

 universitet tillstyrker eller lämnar utan erinran

 förslaget om en övergångsbestämmelse som ger

 möjlighet till överlåtelse med enkel majoritet i

 samband med en EG-anslutning. Fakultetsnämnden

 anser att förslaget står i strid med rättsstatliga

 principer och inte går att förena med respekten för

 minoritetens rätt.

 Härutöver har det under remissbehandlingen kommit

 att diskuteras om även ett införlivande av EG:s ex-

 isterande regelverk - vilket förutsätts ske i en

 särskild anslutningslag - fordrar grundlagsstöd och

 om hur ett sådant stöd i så fall skall ges.

 Hovrätten över Skåne och Blekinge anför att

 utredningens förslag till

 10 kap. 5 § RF "kan synas behäftad med den

 svagheten att ingenting sägs uttryckligen om sådan

 redan beslutad sekundärrätt, som skall övertas i

 samband med tillträdet." Hovrätten uttalar

 emellertid vidare att

 "Den föreslagna bestämmelsen är ju emellertid

 inriktad på den kompetensfördelning som

 sammanhänger med EG:s primärrätt. Man kan därför se

 det så att det ligger i sakens natur att

 bestämmelsen också undanröjer tidigare

 konstitutionella hinder att med den svenska rätten

 införliva sådan sekundärrätt som redan beslutats

 enligt samma kompetensfördelningsprinciper.

 Förhållandet kan naturligtvis klargöras ut-

 tryckligen, eventuellt i form

 av en särskild övergångsbestämmelse eller genom

 ikraftträdandebestämmelser."

 Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet

 uttalar också att

 "En överlåtelse av beslutanderätt grundar kompetens

 att fatta nya beslut men kan inte gärna ha ret-

 roaktiv verkan. Godtagandet av tidigare beslutade

 normer är en sak för sig. Samtidigt måste det

 erkännas att ett godtagande av ett mycket

 omfattande befintligt system av rättsregler med

 inomstatlig giltighet till sina konsekvenser är

 fullt jämförbart med en omfattande överlåtelse av

 beslutanderätt. Ett sådant godtagande bör ha grund-

 lagsstöd...Att godtagandet kan väntas bli bekräftat

 i tillträdeslagen kan inte anses tillräckligt, då

 denna lag inte kommer att ha högre rang än vanlig

 lag."

 Skälen för regeringens förslag: Den av

 Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala

 universitet anförda kritiken anknyter till den

 vidare frågan om folkomröstningsinstitutets roll i

 ett system som konstitutionellt präglas av såväl

 rättsstatens som den parlamentariska demokratins

 principer. På ett allmänt plan är det givetvis så

 som fakultetsnämnden menar att konstitutionella

 krav på kvalificerat beslutsförfarande syftar till

 att i särskilt viktiga frågor bereda minoriteter

 skydd gentemot tillfälliga folkmajoriteter.

 Rådgivande folkomröstningar kan i det perspektivet

 medföra politiska, men knappast några rättsliga,

 problem. Däremot kan det sägas att institutet med

 beslutande folkomröstningar i någon mån innebär att

 folkopinionens i omröstningen uttryckta vilja ges

 ett försteg framför den sedvanliga kvalificerade

 beslutsordningen. Ett vilande förslag till

 grundlagsändring är ju nämligen förkastat om en

 majoritet röstar nej i folkomröstningen och de

 dessutom till antalet är fler än hälften av dem som

 avgett godkända röster i det samtidigt hållna

 riksdagsvalet (8 kap. 15 § fjärde stycket RF). I

 den situationen är riksdagen förhindrad att genom

 ett nytt beslut bekräfta sitt tidigare fattade

 beslut om grundlagsändring.

 Frågan om Sverige skall bli medlem i EU är nu

 föremål för en fortgående intensiv debatt.

 EU/EG-frågan är ett genomgående tema i det

 offentliga samtalet. Samtliga riksdagspartier är

 också ense om att en folkomröstning skall äga rum i

 frågan och om att utslaget i den folkomröstningen

 skall avgöra frågan om ett svenskt medlemskap. Det

 finns också goda skäl att anta att EU/EG-frågan

 kommer att diskuteras intensivt inför 1994 års

 riksdagsval, i vart fall om frågan inte dess-

 förinnan avgjorts genom en folkomröstning.

 Härtill kommer att de förslag till

 grundlagsändringar som lämnas i denna proposition

 och vilkas enda syfte är att göra ett medlemskap

 möjligt kommer att bli föremål för den

 kvalificerade beslutsordning som gäller för alla

 grundlagsändringar. Härigenom kommer ett sådant

 beslut i grundlagstiftningsordning att fattas som

 har omedelbar bäring just på ett svenskt

 EU-medlemskap.

 Det står således klart att få frågor i modern

 svensk politisk historia har blivit föremål för en

 sådan grundlig offentlig genomlysning och debatt

 liksom för ett så utvecklat medborgarinflytande som

 EU/EG-frågan. Mot den bakgrunden, liksom med hänsyn

 till vikten av att en folkomröstning i frågan

 verkligen blir och uppfattas vara avgörande för

 frågan om ett svenskt medlemskap, anser regeringen

 att själva beslutet om överlåtelse i samband med en

 svensk anslutning till EU bör kunna fattas genom

 ett riksdagsbeslut med enkel majoritet.

 Vad så angår frågan om ett införlivande av EG:s

 existerande regelverk fordrar grundlagsstöd anser

 regeringen att det anförts goda skäl för att så bör

 vara fallet. I regelverket innefattas ju EG:s

 primär- och sekundärrätt, fördrag med tredje land

 samt genom EG-domstolens praxis utbildade

 principer. I denna rättsliga materia ingår därmed

 också normer som måste anses ha konstitutionell

 valör.

 Det av Grundlagsutredningen föreslagna stadgandet

 i 1 kap. RF hade kunnat erbjuda erforderligt

 grundlagsstöd. Det är däremot inte lika tydligt att

 det stödet ges av den föreslagna bestämmelsen i 10

 kap. 5 § RF, även om det - som Hovrätten över Skåne

 och Blekinge anfört - skulle kunna sägas ligga i

 sakens natur. Enligt regeringens mening bör det,

 som hovrätten också föreslagit, för tydlighets

 skull uttryckligen anges i övergångsbestämmelsen

 till 10 kap. 5 § RF att den när det gäller en

 anslutning till EG inbegriper anslutningens båda

 sidor, såväl övertagandet av redan existerande

 EG-rätt som överlåtelse av beslutsbefogenheter för

 framtiden.

 8 Övriga frågor såvitt gäller regeringsformen

 Utredningens förslag: Överensstämmer med

 regeringens.

 Promemorian: Överensstämmer också med regeringens,

 även om det också påpekas att samma resultat kan

 uppnås genom den formella lagkraftens princip om

 riksdagen väljer att lagstifta om val till

 Europaparlamentet. Därutöver har i promemorians

 alternativa författningstexter föreslagits vissa

 ytterligare ändringar i och tillägg till

 regeringsformen.

 Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon

 erinran mot förslaget till bestämmelse i 8 kap. 4 §

 RF angående val till Europaparlamentet.

 Remissopinionen är i övrigt delad mellan den

 majoritet som anser att grundlagsändringarna bör

 begränsas till vad som är mera strikt nödvändigt

 inför ett medlemskap och den mindre grupp som menar

 att vissa ytterligare ändringar och tillägg kan ha

 fog för sig, om inte annat av informationsskäl.

 Till den förra gruppen hör bl.a. Riksdagens

 ombudsmän, Högsta domstolens och Regeringsrättens

 ledamöter, Patent- och Registreringsverket,

 Hovrätten över Skåne och Blekinge, Juridiska och

 Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnderna vid

 Uppsala universitet, Juridiska fakultetsnämnden vid

 Stockholms universitet och Sveriges Advokatsamfund.

 De remissinstanser som förordar mera detaljerade

 ändringar är bl.a. Justitiekanslern, Dom-

 stolsverket, Konkurrensverket och Stockholms

 tingsrätt.

 En klar majoritet bland remissinstanserna - även

 bland dem som i övrigt förespråkat en restriktiv

 hållning till grundlagsändringar - tillstyrker

 promemorians förslag till en ny bestämmelse i 11

 kap. RF om förhandsbesked från EG-domstolen. Högsta

 domstolens och Regeringsrättens ledamöter liksom

 Hovrätten över Skåne och Blekinge avstyrker dock

 förslaget. Riksdagens ombudsmän uttalar att den

 föreslagna bestämmelsen är opåkallad från strikt

 rättslig synpunkt.

 Skälen för regeringens förslag:

 Grundlagsutredningen avsåg att med den föreslagna

 bestämmelsen i 8 kap. 4 § RF klargöra att

 föreskrifter om val till Europaparlamentet tillhör

 det obligatoriska lagområdet. Visserligen kan man,

 som påpekas i promemorian, genom att lagstifta i

 frågan - till följd av den formella lagkraftens

 princip (se 8 kap. 17 § RF) - uppnå att endast

 riksdagen har rätt att besluta föreskrifter om val

 till Europaparlamentet. Föreskrifter om val till en

 parlamentarisk församling har emellertid en sådan

 betydelse att det direkt av grundlagen bör framgå

 att det är riksdagen som beslutar sådana.

 Utredningens förslag i denna del bör därför

 genomföras.

 När det gäller övriga i promemorian lämnade

 författningsförslag anser regeringen till en

 början, i likhet med flera remissinstanser, att det

 förslag till nytt första stycke i 10 kap. 5 § RF

 som nu lämnas (se avsnitt 7) fyller ett viktigt

 informationssyfte. Bestämmelsen är så utformad att

 det klart anges att Sverige kan tillhöra och ha

 överlämnat beslutanderätt till EG. Därigenom

 klargörs också att rättsregler som EG beslutar med

 stöd av den överlåtna kompetensen kan ha rättsver-

 kan här i landet. Därmed blir också tydligt att

 regeringsformen vid ett medlemskap reglerar internt

 svenska förhållanden och beslutsprocesser, men att

 vid sidan därom finns ett annat regelsystem med

 annat ursprung och vilket följer andra principer.

 Några andra bestämmelser av rent informativ ka-

 raktär, såsom promemorians förslag till 2 kap. 21 §

 och 8 kap. 20 § RF, behövs då inte.

 Beträffande promemorians förslag till tillägg i

 lagprövningsregeln (11 kap. 14 § RF) framgår att

 det syftar till att klarlägga att lagprövnings-

 regelns s.k. uppenbarhetsrekvisit inte gäller vid

 prövning av en intern svensk lagregels förhållande

 till en EG-rättsakt. Flera remissinstanser har

 emellertid påpekat att lagprövningsregeln tar sikte

 på konflikter mellan svenska rättsnormer av skilda

 valörer. Något sådant hierarkiskt förhållande råder

 inte mellan svensk lag och EG-rättsakter. De senare

 hämtar ur svensk synpunkt sin rättsverkan

 uteslutande ur det förhållandet att Sverige avstått

 viss normgivningsmakt genom att överlåta den till

 EG. Vid ett medlemskap har således svenska

 domstolar och myndigheter enligt det förhärskande

 EG-rättsliga synsättet att vid lagkonflikt sätta en

 svensk regel som strider mot EG-rätten åt sidan

 eftersom den svenska regeln beslutats av en instans

 som - inte längre - är behörig normgivare. Det står

 således även utan något tillägg till 11 kap.

 14 § RF klart att EG-rätten kan ges det företräde i

 förhållande till nationell rätt som den anses ha.

 Vad så slutligen angår den i promemorian

 föreslagna regeln om förhandsbesked från

 EG-domstolen (11 kap. 15 §) delar regeringen den

 bedömning som främst Högsta domstolens och

 Regeringsrättens ledamöter samt Hovrätten över

 Skåne och Blekinge gjort. Den föreslagna regeln

 behövs således - så som överlåtelseregeln i 10 kap.

 5 § RF kommit att formuleras -inte för göra en

 nödvändig kompetensöverföring möjlig. Av

 domstolarnas yttranden framgår vidare att den inte

 behövs för att informera domstolarna om vad som

 gäller. Därför bör inte heller det förslaget

 genomföras.

 9 Ändringar i tryckfrihetsförordningen

 Utredningens förslag: Överensstämmer med

 regeringens.

 Promemorian: Delar utredningens bedömning.

 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar

 i allt väsentligt utredningens bedömning och

 tillstyrker dess förslag, bland dem Regerings-

 rättens ledamöter, Justitiekanslern, Patent- och

 registreringsverket, Marknadsdomstolen,

 Kammarrätten i Sundsvall, Domstolsverket, Juridiska

 fakultetsnämnden vid Lunds universitet, Sveriges

 Advokatsamfund, Sveriges Köpmannaförbund, Svenska

 arbetsgivareföreningen och Publicistklubben.

 Sveriges industriförbund och Grossistförbundet

 Svensk Handel motsätter sig emellertid vidgade

 möjligheter till begränsningar i rätten till reklam

 (1 kap. 9 § TF). Detsamma gäller Sveriges

 Tidningsutgivareförening som också anser att en

 utländsk ägare av periodisk skrift eller en

 företrädare för denne skall vara bosatt här i

 landet (5 kap. 1 § TF).

 Konkurrensverket anser att det behövs möjlighet

 till s.k. annonsålägganden eftersom konflikter

 mellan tryckfrihetsförordningen och EG:s

 konkurrensregler enligt verket inte behöver bli så

 sällsynta som utredningen antagit.

 Skälen för regeringens förslag: De

 frågeställningar som här behandlas rör

 tryckfrihetsförordningen på två sätt. För det

 första gäller det frågan om tryckfrihetens

 omfattning beträffande vissa begränsningar på den

 kommersiella reklamens område. För det andra berörs

 det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet på så

 sätt att fråga väckts dels om vem som kan vara

 ägare till periodisk skrift, dels om det är

 nödvändigt att införa en möjlighet att ålägga en

 ansvarig utgivare att ta in en annons.

 Grundlagsutredningen har (betänkandet s. 219 ff)

 funnit att rätten till reklam i några EG-direktiv

 begränsas till skydd för hälsa eller miljö. Det

 gäller dels några direktiv som förbjuder reklam som

 på olika sätt kan vara vilseledande eller

 missvisande, dels ett par direktiv som förbjuder

 all marknadsföring av visst slag eller för viss

 produkt. Som utredningen konstaterat bör de krav

 som ställs på förbud mot vilseledande reklam i och

 för sig kunna uppfyllas genom den svenska generella

 marknadsföringslagstiftningen. Den lagstiftningen

 ger emellertid möjlighet att ingripa först i

 efterhand, dvs. sedan reklamen väl publicerats. Det

 är inte heller givet att den lagstiftningen ger

 möjlighet till kategoriska förbud mot reklam för

 sådana produkter som EG-rätten bedömer vara

 skadliga.

 Det är naturligtvis angeläget att ge den

 kommersiella reklamen möjlighet att verka i så

 obundna former som möjligt. Som utredningen funnit

 bör det emellertid inte bereda några principiella

 svårigheter att något vidga möjligheten till förbud

 eller inskränkningar på reklamens område. Reklamen

 tillhör inte tryckfrihetens egentliga kärnområde

 och undantag från det generella skyddet för denna

 har redan skett såvitt gäller alkohol och tobak.

 Regeringen delar därför bedömningen att det bör ges

 möjlighet att - för att på avsett vis kunna

 tillämpa givna EG-direktiv - inskränka rätten till

 kommersiell reklam till skydd för hälsa eller

 miljö.

 Vad så angår frågan om vem som kan vara ägare till

 svensk periodisk skrift så gäller nu som huvudregel

 att ägare skall vara svensk medborgare eller svensk

 juridisk person. I 5 kap. 1 § TF ges vidare

 möjlighet att i lag föreskriva att även utlänning

 med hemvist i riket får vara ägare. Denna reglering

 skulle, som utredningen funnit, kunna komma i

 konflikt med Romfördragets regler om

 etableringsfrihet som, generellt uttryckt, innebär

 att ett medlemsland inte får ha andra regler för

 medborgare eller företag

 i andra medlemsländer vad avser rätten att bedriva

 rörelse än de regler som gäller för landets egna

 medborgare och företag.

 Den främsta sakliga invändning som skulle kunna

 riktas mot att uppge kravet på hemvist för ägare

 till periodisk skrift är att en sådan åtgärd skulle

 påverka det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet.

 En bärande princip i tryckfrihetsförordningen är ju

 att endast en person kan göras ansvarig för

 innehållet i en tryckt skrift. Denne ansvarige är

 normalt utgivaren. Om någon utgivare inte finns

 eller inte längre är behörig, övergår ansvaret på

 skriftens ägare. Om det inte kan visas vem som är

 ägare, svarar i stället den som tryckt skriften,

 och kan det slutligen inte heller utrönas vem som

 tryckt skriften svarar den som sprider skriften.

 Den viktigaste följden av att således i princip

 endast en person är ansvarig för skriftens innehåll

 är att alla andra medverkande är fria från ansvar.

 Om hemvistkravet för ägare av periodisk skrift

 skall slopas är det viktigt att det

 tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet inte påverkas

 på så sätt att ansvaret "förskjuts nedåt" i den

 successiva ansvarskedjan. Så sker inte heller. För

 att ansvaret skall övergå till den som tryckt

 skriften fordras att man inte vet vem som är ägare.

 Det är inte tillräckligt att ägaren inte kan

 ställas till ansvar därför att det inte går att nå

 honom. Skulle således i något enstaka fall en

 ansvarig utgivare saknas och inte heller en känd

 utländsk ägare kunna ställas till ansvar, får det

 enligt gällande rätt till följd att inte någon kan

 ställas till ansvar för tryckfrihetsbrott.

 Som utredningen anmärkt har senare lagstiftning på

 aktiebolagsrättens område medfört att det genom

 EES-avtalets ikraftträdande inte finns något hinder

 för utländska rättssubjekt att förvärva

 aktiemajoriteten i ett svenskt bolag. Vidare har

 bosättningskravet för stiftare, verkställande

 direktör och styrelseledamöter ersatts med krav på

 bosättning inom EES-området. Det innebär att

 avgörande hinder för enskilda och företag i de

 övriga EES-länderna att äga svensk periodisk skrift

 redan har undanröjts.

 Det är vår uppfattning att

 tryckfrihetsförordningen på denna punkt

 uttryckligen bör ge utrymme för likabehandling av

 fysiska och juridiska personer i vart fall i

 EES-länderna. Som framgått innebär detta knappast

 någon egentlig saklig skillnad mot nuvarande

 situation.

 När det så till sist gäller vad Konkurrensverket

 anfört om behovet av annonsålägganden skulle sådana

 ålägganden utgöra ett ingrepp i det

 tryckfrihetsrättsliga systemet på så sätt att den

 ansvarige utgivarens rätt att ensam bestämma

 innehållet i en framställning begränsas. Utgivarens

 exklusiva bestämmanderätt kan sägas utgöra en

 nödvändig förutsättning för att han skall tvingas

 att också ensam bära ansvaret för

 tryckfrihetsbrott. Frågan har belysts i prop.

 1986/87:151 s. 51 f.

 Det är visserligen inte möjligt att utesluta att

 konflikt kan uppstå mellan å ena sidan principen om

 utgivarens rätt att ensam bestämma innehållet i en

 framställning och å den andra EG-rättens

 konkurrensregler. Det bör emellertid enligt

 regeringens uppfattning inte vidtas någon åtgärd i

 detta avseende utan att det påvisats att det

 verkligen är nödvändigt. Skulle så visa sig vara

 fallet har utredningen (betänkandet s. 229 f)

 antytt vissa möjliga lösningar.

 Regeringen lägger inte fram några förslag till

 grundlagsändringar som berör principerna om

 allmänna handlingars offentlighet, meddelarfrihet,

 förbud mot förhandsgranskning eller andra

 tryckfrihetsrättsliga principer. Regeringens

 inställning i dessa frågor klargjordes genom vad

 statsrådet Dinkelspiel uttalade den 1 februari 1993

 när förhandlingarna om ett svenskt

 EG-medlemskap öppnades. Han uttalade då bl.a. att

 Sverige välkomnar

 "den ökade betoning som Gemenskapen lägger vid

 öppenhet och insyn. Denna utveckling ligger i linje

 med den svenska förvaltningens traditionellt stora

 öppenhet. På detta område för vi med oss

 grundläggande principer och viktiga erfarenheter

 som vi gärna delar med oss av.

 Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör

 fundamentala principer som är förankrade i den

 svenska grundlagen och som garanterar medborgarna

 tillgång till information om den offentliga

 förvaltningens verksamhet. Dessa principer är en

 omistlig del av vårt politiska och kulturella arv.

 De främjar den demokratiska processen,

 rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga

 förvaltningen, vilket också är viktiga mål för

 Gemenskapen."

 De medlemskapsförhandlingar som nu förs har inte

 gett regeringen anledning att ändra den hållning

 som således slogs fast när förhandlingarna tog sin

 början.

 Utredningen om utrikessekretessen (Ju 1993:03) har

 också i uppdrag att överväga om ett EU-medlemskap

 ger anledning att ändra sekretesslagen.

 Utgångspunkten för det arbetet anges vara (Dir.

 1993:32) att offentlighetsprincipen inte skall

 försvagas utan helst stärkas. Inriktningen på

 arbetet skall således vara sådan att förslagen

 skall leda till ökad öppenhet. Utredningen

 förväntas avsluta sitt arbete i början av år 1994.

 10 Ikraftträdande

 Utredningens förslag: Överensstämmer med

 regeringens.

 Promemorian: Ansluter till utredningens förslag.

 Remissinstanserna: Juridiska fakultetsnämnden vid

 Lunds universitet anför att, om det vid riksdagens

 första beslut om ändringar i regeringsformen inte

 står klart om och i så fall när en svensk

 EG-anslutning skall äga rum, starka praktiska skäl

 talar för att ikraftträdandet av de föreslagna

 grundlagsändringarna får bestämmas genom vanlig

 lag. Inom området för grundlagsstiftning är metoden

 dock, uttalar fakultetsnämnden, en nyskapelse, vars

 grundlagsenlighet kan ifrågasättas.

 Skälen för regeringens förslag: Förhandlingarna om

 ett svenskt EG-medlemskap kan komma att vara

 slutförda under våren 1994. Därefter skall en

 folkomröstning äga rum i frågan. Det låter sig ännu

 inte med säkerhet bedömas vid vilken tidpunkt den

 kan komma till stånd. Mycket talar för att det vid

 tiden för riksdagens första beslut med anledning av

 de nu föreslagna grundlagsändringarna inte står

 klart om och i så fall när en svensk EU-anslutning

 kan bli verklighet.

 De förslag till grundlagsändringar som nu lämnas

 är visserligen så utformade att det i och för sig

 inte medför några problem att de återfinns i

 grundlagen även om Sverige inte skulle komma att

 ingå i EU. Om så skulle bli fallet är

 bestämmelserna däremot tämligen meningslösa. Det är

 därför regeringens uppfattning att tid för

 ikraftträdande bör kunna bestämmas genom en

 särskild lag. En sådan ordning har visserligen, som

 fakultetsnämnden påpekat, inte veterligen

 förekommit tidigare. Genom att även den nu

 föreslagna ikraftträdandebestämmelsen är en del av

 grundlagen och beslutas i den ordning som gäller

 för grundlagstiftning är den föreslagna ordningen

 emellertid godtagbar ur konstitutionell synpunkt.

 Det kan anmärkas att om det vid tiden för

 riksdagens första beslut i frågan skulle stå klart

 att Sverige kan träda in i EU vid t.ex. årsskiftet

 1994/95, den föreslagna bestämmelsen under

 riksdagsbehandlingen bör kunna ersättas med en

 bestämd dag för ikraftträdandet.

 11 Författningskommentar11.1 Lag om ändring i

 regeringsformen8 kap. 4 §

 Genom förslaget till nytt andra stycke klargörs att

 meddelande av föreskrifter om val till

 Europaparlamentet tillhör det obligatoriska

 lagområdet.

 10 kap. 5 §

 Förslaget till nytt första stycke behandlas i

 avsnitt 7.1. Som där redovisas avser bestämmelsen

 överlåtelse av beslutanderätt endast såvitt avser

 Europeiska gemenskaperna. Däremot omfattar

 bestämmelsen samtliga fall av överlåtelse till

 gemenskaperna, oavsett den överlåtna

 beslutanderättens art. För överlåtelse till andra

 mellanfolkliga organisationer, till mellanfolklig

 domstol, annan stat eller utländsk eller

 internationell inrättning eller samfällighet,

 gäller alltjämt bestämmelserna i vad som nu utgör

 paragrafens andra-fjärde stycken.

 I den föreslagna bestämmelsen finns inte någon

 begränsning i fråga om vilka slag av beslutanderätt

 som får överlåtas. Det är i stället innehållet i de

 fördrag till följd av vilka överlåtelse sker som

 avgränsar den beslutanderätt som vid varje givet

 beslutstillfälle överlåts. Eftersom

 gemenskapsinstitutionerna kan handla endast om och

 i den utsträckning som de av medlemsländerna

 beslutade fördragen ger dem befogenhet till, är det

 möjligt för riksdagen att vid varje givet tillfälle

 då överlåtelse sker tillräckligt överblicka och

 förutse vilka befogenheter som överlåts.

 En annan sak är att, som utvecklats i avsnitt 6,

 regeringsformens bestämmelser om statsskickets

 grunder, oavsett innehållet i förevarande paragraf,

 inte medger att överlåtelse sker av beslutanderätt

 i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att

 dessa grunder upphör att vara giltiga.

 Genom den föreslagna bestämmelsen tydliggörs

 alltså att Sverige kan tillhöra EG och överlåta

 viss beslutanderätt till gemenskaperna. Härav

 följer också att de rättsregler som gemenskaperna

 beslutar med stöd av den överlåtna beslutanderätten

 här i landet har den rättsverkan som följer av

 EG-rätten. Av detta framgår i sin tur att svenska

 domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa

 EG-rättsliga normer. De är sålunda skyldiga t.ex.

 att omedelbart - utan mellankommande nationell

 rättsbildning - tillämpa gemenskapsfördragen och av

 rådet utfärdade rättsakter i den mån dessa är

 direkt tillämpliga eller har direkt effekt samt att

 i fall av normkonflikt mellan en inhemsk rättsregel

 och en EG-rättslig regel tillämpa den EG-rättsliga

 före den inhemska.

 Medlemsländerna har nu traktatfäst EU:s

 förpliktelse att iaktta grundläggande mänskliga

 fri- och rättigheter. Av paragrafen framgår också

 att det är ett villkor för att överlåtelse skall

 kunna ske från svensk sida att detta fri- och

 rättighetsskydd upprätthålls.

 I bestämmelsen anges att överlåtelse kan ske till

 Europeiska gemenskaperna. Det är inom ramen för

 Europeiska unionen endast till EG som överlåtelse

 av beslutanderätt kan komma i fråga. Det övriga

 samarbete som sker inom unionen är av rent

 mellanstatlig karaktär.

 Ikraftträdande och övergångsbestämmelse

 Förslaget till ikraftträdandebestämmelse behandlas

 i avsnitt 10.

 Den föreslagna övergångsbestämmelsen kommenteras i

 avsnitt 7.2. I övergångsbestämmelsen föreskrivs att

 beslut om den överlåtelse som sker i omedelbart

 samband med en svensk EG-anslutning kan fattas med

 tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med

 enkel majoritet, om en folkomröstning i hela riket

 har ägt rum i frågan om ett svenskt EU-medlemskap.

 Med folkomröstning avses här såväl beslutande sådan

 enligt 8 kap. 15 § RF som rådgivande med stöd av 8

 kap. 4 § RF.

 Övergångsbestämmelsen klargör också för tydlighets

 skull att de beslutsregler som gäller för

 överlåtelse av beslutanderätt också gäller för en

 EG-anslutnings andra sida - övertagandet av EG:s

 redan existerande regelverk.

 11.2 Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen1

 kap. 9 §

 Förslaget till ny andra punkt behandlas i avsnitt

 9. Innebörden av uttrycket kommersiell annons är

 detsamma som enligt den nu gällande första punkten.

 Förutsättningen för att förbud mot kommersiell

 annons - i vilket begrepp också innefattas annan

 inskränkning i rätten till publicering - skall få

 meddelas är att förbudet eller inskränkningen dels

 syftar till att ge skydd för hälsa eller miljö,

 dels meddelas för att uppfylla en förpliktelse som

 följer av en anslutning till EG. Bestämmelsen

 syftar till att undanröja varje tveksamhet om

 huruvida föreskrifter av angiven art i ett

 EG-direktiv kan genomföras i svensk lagstiftning.

 I bestämmelsen talas om Europeiska gemenskaperna

 eftersom det inom Europeiska unionen endast är

 gemenskaperna som kan utfärda för medlemsstaterna

 bindande föreskrifter.

 5 kap. 1 §

 Förslaget till ändring behandlas i avsnitt 9.

 Ändringen innebär att det ges möjlighet att i lag -

 närmast i lagen (1991:1559) med föreskrifter på

 tryckfrihetsförordningens och

 yttrandefrihetsgrundlagens områden - föreskriva att

 även utlänningar utan hemvist här och utländska

 juridiska personer får vara ägare till periodisk

 skrift.

 Sammanfattning

 Vår uppgift har varit att överväga vilka

 grundlagsändringar som kan vara nödvändiga om

 Sverige skulle komma att anslutas till Europeiska

 gemenskaperna. Därtill har vi också haft i uppdrag

 att överväga på vilket sätt riksdagen kan spela en

 aktiv roll i ett EG-samarbete, hur svenska val till

 Europaparlamentet bör ske liksom de frågor som

 aktualiseras inför en folkomröstning om

 EG-medlemskapet (se vidare våra direktiv i bilaga

 1).

 Vi använder i betänkandet, liksom i den lagtext

 som vi lämnar förslag till, genomgående uttrycket

 Europeiska gemenskaperna. Vi avser då de tre

 gemenskaper som nu existerar och som Sverige vid en

 anslutning i dag skulle bli en del av, nämligen

 Europeiska ekonomiska gemenskapen, Europeiska kol-

 och stålgemenskapen och Europeiska atom-

 energigemenskapen. Vi är naturligtvis samtidigt

 medvetna om att Maastrichtfördraget snart kan träda

 i kraft. Genom det fördraget upprättas en Europeisk

 union som i sig innesluter dels de tre nuvarande

 gemenskaperna, varvid Europeiska ekonomiska gemen-

 skapen ersätts av Europeiska gemenskapen, dels ett

 i vart fall inledningsvis rent mellanstatligt

 samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom

 inom området för rättsliga och inrikes frågor. Det

 kan, om Maastrichtfördraget träder i kraft, bli

 mera adekvat att i flertalet bestämmelser som avser

 EG i stället ange att de avser Europeiska unionen.

 Däremot bör våra förslag till grundlagsändringar

 inte påverkas i sak av att Maastrichtfördraget

 träder i kraft. De konstitutionella frågor som ett

 medlemskap reser är enligt vår bedömning desamma

 före som efter Maastricht.

 Gemensamma institutioner

 De Europeiska gemenskaperna är en särpräglad typ av

 internationell organisation. Den saknar såväl

 föregångare som förebilder och förenar i sig drag

 av både mellanstatlighet och federalism. Det utmär-

 kande för dess institutionella uppbyggnad är, som

 beskrivs i kapitel 1, för det första att

 initiativrätten uteslutande ligger hos kommissionen

 som visserligen utses av medlemsstaternas

 regeringar men i sin verksamhet skall vara helt

 oberoende av dessa. Det innebär naturligtvis inte

 att t.ex. medlemsstater, politiska partier,

 branschorganisationer och folkrörelser saknar

 möjlighet att söka påverka kommissionen. Men det är

 enbart genom att kommissionen väljer att lägga fram

 ett förslag om gemensam normgivning som en sådan

 kan komma till stånd.

 Ett annat karakteristiskt drag är att själva

 beslutsfattandet, trots organisationens

 överstatliga inslag, sker i förhandlingar medlems-

 staterna emellan. Det är medlemsstaternas

 regeringar som tillsammans i rådet fattar i stort

 sett alla normerande gemensamma beslut. Ett element

 av överstatlighet kan dock sägas prägla också

 beslutsfattandet eftersom, till skillnad från

 mycket annat internationellt samarbete, flertalet

 beslut kan fattas med kvalificerad majoritet. En

 stat och dess medborgare kan alltså bli bundna av

 beslut som den staten motsatt sig.

 Det direkt folkvalda Europaparlamentet har, enligt

 Romfördraget, främst en rådgivande och

 kontrollerande funktion. Rådet kan dock inte fatta

 något för medlemsstaterna bindande beslut utan att

 parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. Enligt

 Maastrichtfördraget ges parlamentet dessutom en

 rätt att på vissa områden fatta beslut tillsammans

 med rådet.

 Gemenskaperna har inte bara skapat ett system med

 gemensamma normer utan har också inrättat en

 domstol som ser till att normerna efterlevs.

 EG-domstolen har ensam befogenheten att slutligt

 tolka de gemensamma normerna. I denna sin

 verksamhet har domstolen utvecklat flera av de

 viktigaste principerna för samarbetet och har

 därigenom inte bara skipat utan också skapat rätt.

 Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga

 kontrollen av hur EG-institutionerna utövar sina

 befogenheter. Den ensam kan ogiltigförklara

 politiska beslut som medlemsstaterna kommit överens

 om i rådet. Domstolen handlägger också mål mot

 medlemsstaterna och prövar om dessa brutit mot sina

 gemenskapsrättsliga förpliktelser.

 En gemensam rättsordning

 Den avgörande skillnaden mellan EG-samarbetet och

 annat internationellt samarbete är, som också

 utvecklas i kapitel 1, att inom EG överlåter

 medlemsstaterna betydande delar av sina

 befogenheter att fatta beslut till de gemensamma

 institutionerna. På vissa områden, t.ex.

 handelspolitiken och jordbrukspolitiken, avstår

 medlemsstaterna helt och hållet från sina

 befogenheter. Politiken på sådana områden bestäms

 då uteslutande av gemenskaperna. Inom övriga

 samarbetsområden överlåter medlemsstaterna en rätt

 för EG-organen att besluta men har fortfarande

 möjlighet att, så länge EG-organen inte utnyttjar

 sin rätt, själva fatta beslut. Med det språkbruk

 som används inom gemenskaperna brukar det heta att

 medlemsstaterna avstår från en del av sin

 suveränitet för att i stället utöva den gemensamt i

 rådet.

 Det är detta förhållande, att staterna överlåter

 beslutsbefogenheter till gemenskaperna, som utgör

 grunden för att EG kunnat utveckla en egen

 rättsordning som på viktiga punkter skiljer sig

 från internationell rätt i allmänhet. För det

 första är gemenskapsfördragen och en del av de

 rättsakter som rådet beslutar direkt tillämpliga,

 dvs. de utgör automatiskt en del av

 medlemsstaternas inhemska rätt. Det fordras alltså

 inte, och får inte heller förekomma, att den

 gemensamt beslutade regeln görs om till svensk lag.

 För det andra har flera gemenskapsrättsliga regler

 direkt effekt, dvs. de ger enskilda medborgare och

 företag i medlemsstaterna rättigheter och

 skyldigheter som de omedelbart kan göra gällande

 inför det egna landets domstolar och myndigheter.

 För det tredje skall gemenskapsrättsliga regler ges

 företräde framför medlemsstaternas lagar och

 principiellt även framför deras grundlagar. Om en

 svensk lagregel skulle strida mot en gemenskaps-

 rättslig regel som är direkt tillämplig eller har

 direkt effekt, är således svenska domstolar och

 myndigheter skyldiga att tillämpa den gemenskaps-

 rättsliga föreskriften.

 Andra medlemsstaters författningar

 Ett EG-medlemskap reser flera viktiga frågor av

 konstitutionell natur. Till de viktigaste hör vilka

 de konstitutionella följderna är dels av den över-

 låtelse av statsorgans beslutsbefogenheter som

 måste ske, dels av principen om gemenskapsrättens

 obetingade företräde framför nationell rätt. En

 översiktlig genomgång i kapitel 2 av hur de

 nuvarande medlemsstaterna löst dessa frågor i sina

 författningar uppvisar inte någon enhetlig bild.

 Möjligen kan man säga att medlemskapets betydelse-

 fulla konsekvenser avspeglas i medlemsstaternas

 konstitutioner i mindre utsträckning än man kanske

 hade kunnat förvänta sig, även om vissa stater nu i

 samband med Maastrichtfördraget uttryckligen

 grundlagsfäster samarbetet.

 Översynens allmänna inriktning

 I kapitel 3 för vi en inledande diskussion om vissa

 principiella frågor med avgörande betydelse för den

 inriktning vi valt i vårt arbete. Vi ställer bl.a.

 frågan om i vilken utsträckning de svenska

 grundlagarnas innehåll skulle påverkas av ett

 EG-medlemskap. Vi konstaterar att den alldeles

 övervägande delen av grundlagarnas bestämmelser rör

 internt svenska förhållanden som även vid ett

 EG-medlemskap skulle förbli internt svenska. Det

 gäller t.ex. reglerna om rösträtt och val till

 riksdagen (3 kap. RF), om riksdagsarbetet (4 kap.

 RF), om statschefen (5 kap. RF) och om hur rege-

 ringen utses (6 kap. RF). Däremot skulle vissa av

 bestämmelserna om grundläggande fri- och rättig-

 heter (2 kap. RF), om normgivningsmakten (8 kap.

 RF) samt om rättskipning och förvaltning (11 kap.

 RF) komma att påverkas direkt eller indirekt.

 Detsamma gäller några regler i tryckfrihetsför-

 ordningen och i yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa

 bestämmelser diskuterar vi mera i detalj i kapitel

 4, 5 och 7-10.

 Det finns, generellt uttryckt, två möjliga sätt

 att låta den påverkan som alltså otvivelaktigt sker

 komma till uttryck i grundlagen. Antingen får

 medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av

 de berörda bestämmelserna eller så ges en allmän

 regel om medlemskapet som skall ge utrymme för

 samtliga dess följder.

 För det först nämnda angreppssättet talar att

 grundlagen skulle ge åtminstone en översiktlig bild

 av ett EG-medlemskaps effekter och på så sätt i

 vart fall till en del spegla den politiska

 verkligheten. Vi har trots det stannat för ett mera

 översiktligt förhållningssätt. De avgörande skälen

 är följande.

 * Vi har haft att utgå från den ovan nämnda

 principen om gemenskapsrättens företräde, dvs. att

 gemensamma normer gäller framför medlemsstaternas

 egna lagar oavsett dessas konstitutionella valör.

 Det innebär att sedan Sverige väl blivit EG-medlem

 låter sig inte gemenskapsrättens ställning och

 verkan här i landet regleras genom bestämmelser i

 regeringsformen. Det är, med andra ord, inte

 möjligt att med stadganden i svensk grundlag t.ex.

 ställa upp hinder mot att vissa slag av gemensamma

 normbeslut tillämpas här. Inte heller torde Sverige

 kunna åberopa sig på svensk grundlag som hinder för

 att uppfylla krav på normgivning som ställs i ett

 EG-direktiv. Mot denna bakgrund har vi ansett att

 man inte heller bör försöka ge intryck av att

 regeringsformen anger gränser för eller på annat

 sätt reglerar gemenskapsrätten.

 * Regeringsformen bör inte bara göra det möjligt

 för Sverige att bli medlem av gemenskaperna utan

 också ge utrymme för Sverige att vara medlem. Det

 måste alltså vara möjligt för Sverige att som

 fullvärdig EG-medlemsstat fullt ut delta i det

 gemensamma integrationsarbetet utan att varje

 förändring i det arbetet fordrar grundlagsändring.

 Även om de svenska statsorganens handlande inte

 kringgärdas av detaljerade grundlagsstadganden

 behåller ändå Sverige rätten att självt åtminstone

 i huvudsak avgöra hur vårt framtida deltagande

 skall gestalta sig. Vi påminner om att

 fördragsändringar måste ratificeras av samtliga

 medlemsstater för att bli gällande. Den utveckling

 som sker inom ramen för gällande fördrag - med

 tillämpning av Romfördragets artikel 235 - fordrar

 också enhällighet.

 * Vi anser att man bör undvika att ett medlemskap

 och dess konsekvenser ges grundlagsskydd redan i

 samband med ett svenskt tillträde. De grundläggande

 gemenskapsfördragen, utom Kol- och Stålfördraget,

 är slutna för obegränsad tid. Det bör också vara en

 skyldighet för Sverige att som medlem lojalt verka

 för att det som gemensamt uppnåtts kan bevaras och

 vidareutvecklas. Samtidigt kan man inte redan nu

 helt utesluta möjligheten att gemenskaperna i en

 avlägsen framtid utvecklas på ett sådant sätt att

 Sverige finner anledning att dra sig ur samarbetet.

 Om Sverige skulle finna en sådan åtgärd nödvändig

 kan de beslutsbefogenheter som överlåtits till EG

 återtas genom ett riksdagsbeslut med enkel

 majoritet. Om medlemskapet i en sådan situation är

 reglerat i grundlag finns risk för att svenska

 domstolar, trots riksdagsbeslutet, anser sig

 skyldiga att fortsätta ge gemenskapsrätten

 företräde. Vi anser alltså inte att man genom

 grundlagsstadganden bör begränsa Sveriges hand-

 lingsmöjligheter utöver vad som följer av den

 fördragsmässiga lojalitetsplikten.

 En allmän regel om medlemskapet

 Vi föreslår i kapitel 3, mot bakgrund av vad som

 nyss sagts, att det i 1 kap. RF införs en allmän

 regel om medlemskapet av innebörd att om Sverige

 ansluts till gemenskaperna och om riksdagen

 överlåter beslutsbefogenheter till EG så gäller de

 förpliktelser som följer av medlemskapet utan

 hinder av vad som annars stadgas i svensk grundlag

 eller annan lag.

 Den föreslagna bestämmelsen uttalar alltså inte

 att Sverige är medlem. Däremot anger den att om

 Sverige blir medlem så kommer vi att under ett

 löpande medlemskap lojalt uppfylla våra förpliktel-

 ser. Men bestämmelsen anger därutöver att

 överlåtelse av beslutsbefogenheter är en

 förutsättning för att förpliktelserna skall gälla,

 varav följer att om de befogenheterna återtas

 upphör också förpliktelserna. Vilka förutsättningar

 som i sin tur skall gälla för svensk överlåtelse

 behandlar vi i kapitel 6.

 Bestämmelsens generella räckvidd medför att vi

 inte, utom på ett par punkter, anser några

 ytterligare grundlagsändringar vara nödvändiga. I

 följande kapitel diskuterar vi således främst

 vilken påverkan ett medlemskap kan ha på de

 förhållanden som grundlagarna reglerar.

 Statsskickets grunder

 I kapitel 4 diskuterar vi några av de grunder för

 vårt statsskick som framgår redan av 1 kap. 1 § RF,

 nämligen demokratin, den offentliga maktutövningens

 lagbundenhet och den kommunala självstyrelsen.

 Vissa andra grunder för vårt statsskick behandlas i

 kapitel 5, 9 och 10.

 Vad först gäller demokratin som princip noterar vi

 den diskussion som förs om den demokratiska

 karaktären hos gemenskapsorganisationen som sådan.

 Vi konstaterar att EG bekänner sig till demokratin

 som princip och kräver motsvarande hållning av

 stater som önskar vinna medlemskap. När det så

 gäller ett medlemskaps påverkan på det demokratiska

 styrelseskicket i Sverige ter det sig rimligt

 antaga att dess utformning i olika avseenden kan

 komma att förändras. En central sådan förändring

 gäller riksdagen. Dess ställning som det centrala

 statsorganet kommer i viss utsträckning att

 formellt försvagas. Ett medlemskap förutsätter ju

 att beslutsbefogenheter - också sådana som

 riksdagen besitter - överlåts till gemenskaperna.

 Inom Sverige blir följden därav att de

 beslutsbefogenheterna i realiteten också överförs

 från riksdagen till, genom regeringens deltagande i

 rådet, den verkställande makten. Vår slutsats i den

 delen är ändå att den bekännelse till folkstyrelse

 och demokrati som kan utläsas ur regeringsformen

 kommer att fortsätta äga giltighet.

 Vi konstaterar vidare att gemenskapsrätten är i

 hög grad normbunden och att ett medlemskap därför

 inte påverkar principen om den offentliga

 maktutövningens lagbundenhet.

 Vad så gäller den kommunala självstyrelsen är dess

 närmare omfattning inte reglerad i grundlagen. Det

 är endast, liksom när det gäller den kommunala

 beskattningsrätten, fråga om ett principstadgande.

 Däremot får naturligtvis varken självstyrelsen som

 sådan eller beskattningsrätten urholkas så att de

 inte längre framstår som reella. Den påverkan som

 ett medlemskap främst kan föra med sig rör möjlig-

 heterna till kommunala stödåtgärder och principerna

 för kommunal upphandling. De effekterna inträder

 emellertid redan inom EES-samarbetet. Därtill

 kommer eventuella framtida begränsningar i den

 kommunala beskattningsrätten som ett led i en

 gemensam ekonomisk politik inom ramen för ett

 ekonomiskt-monetärt samarbete. Vår slutsats är att

 den kommunala självstyrelsen inte bör så påverkas

 av ett medlemskap att grundlagens bud inte längre

 motsvarar ett verkligt förhållande.

 Grundläggande fri- och rättigheter

 De flesta medlemsstaters konstitutioner innehåller,

 liksom 2 kap. RF, en fri- och rättighetskatalog som

 stakar ur gränser för statsorganens beslutsbefogen-

 heter. Gemenskapsrätten saknar däremot ett sådant i

 skrift dokumenterat fri- och rättighetsskydd. Trots

 det gäller, som vi redan redovisat, principen om

 gemenskapsrättens företräde. Den innebär på detta

 område att en föreskrift i regeringsformen som

 garanterar en rättighet inte kan åberopas gentemot

 en EG-rättsakt som begränsar den rättigheten.

 Genom EG-domstolens rättspraxis har emellertid,

 som vi redovisar i kapitel 5, gemenskaperna kommit

 att utveckla ett eget fri- och rättighetsskydd som

 indirekt ger reglerna i 2 kap. RF betydelse även i

 förhållande till gemenskapsrätten. Domstolen har

 förklarat att den ser som sin uppgift att värna de

 fri- och rättigheter som är gemensamma för

 medlemsstaternas konstitutioner liksom de som

 framgår av internationella konventioner, främst

 Europakonventionen om skydd för de mänskliga

 rättigheterna och grundläggande friheterna.

 Vi har funnit vissa EG-rättsakter som begränsar

 vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna i

 2 kap. RF. Det har emellertid hittills endast gällt

 yttrande- och informationsfriheten (regler om

 tystnadsplikt, sekretess och om förbud mot viss

 reklam) och förbudet mot husrannsakan.

 Vi har inte kunnat finna att det svenska fri- och

 rättighetsskyddet är mera långtgående än det som

 följer av en gemensam europeisk standard. Vår

 sammantagna bedömning av det gemenskapsrättsliga

 fri- och rättighetsskydd som inom EG-samarbetet

 kommer att "ersätta" det svenska skyddet är att det

 till sin omfattning inte står det svenska efter.

 Överlåtelse av beslutskompetens till gemenskaperna

 Den handling som kan sägas utlösa de

 konstitutionella effekterna av ett medlemskap är,

 som redan antytts, medlemsstatens överlåtelse av

 beslutsbefogenheter till gemenskaperna. I den

 svenska regeringsformen finns redan en bestämmelse

 som gör det möjligt att "i begränsad omfattning"

 överlåta beslutsbefogenheter till bl.a. mellan-

 folklig organisation (10 kap. 5 § RF). Man kan utan

 vidare konstatera att ett EG-medlemskap förutsätter

 att beslutsbefogenheter överlåts i större

 omfattning än vad regeringsformen nu medger. I

 kapitel 6 föreslår vi att en särskild regel införs

 om överlåtelse just till EG, att den regeln inte

 bör innehålla några begränsningar i sak för

 riksdagens möjligheter att besluta om överlåtelse

 samt att beslut om sådan överlåtelse också skall

 kunna fattas med kvalificerad majoritet vid ett

 enda tillfälle.

 Vi konstaterar att frågan om överlåtelse till EG

 ställer sig olika när det gäller den överlåtelse

 som måste ske i samband med själva anslutningen och

 sådan överlåtelse som kan ske på grund av framtida

 fördragsändringar sedan Sverige väl blivit medlem

 av gemenskaperna. I samband med anslutningen måste

 naturligtvis, för att Sverige alls skall kunna bli

 medlem, beslutsbefogenheter överlåtas i precis den

 utsträckning som då gällande gemenskapsfördrag

 fordrar. Det innebär alltså att frågan om huruvida

 en ny överlåtelseregel skall förses med några

 begränsningar av vilka befogenheter som får över-

 låtas uteslutande har betydelse under ett löpande

 svenskt EG-medlemskap.

 Vi har inte funnit att det finns skäl att nu ge

 grundlagsfästa ramar för riksdagens möjligheter att

 låta Sverige delta i det vidare EG-samarbetet. Vi

 har också ansett det angeläget att söka undvika

 framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vår

 interna rätt, vilket skulle kunna bli följden om

 svenska domstolar hade att i tveksamma fall bedöma

 om en gemenskapsrättslig regel ryms inom det område

 som får överlåtas. Slutligen har vi ansett att det

 också utan begränsningar i rätten till överlåtelse

 ges betryggande garantier för att ett svenskt

 deltagande i en fortsatt integration sker på ett

 sådant sätt som det råder politisk enighet om. Det

 är därvid viktigt att hålla i minnet att framtida

 fördragsändringar måste ratificeras av alla

 medlemsstater. Det är likaså viktigt att ett senare

 svenskt beslut om överlåtelse, med de betydelse-

 fulla konsekvenser som ett sådant har, bärs upp av

 en betryggande riksdagsmajoritet. Även om vi

 således föreslår att den nuvarande huvudregeln, som

 innebär att beslut skall fattas i samma ordning som

 gäller för beslut om grundlagsändring, kompletteras

 med en möjlighet att fatta beslut vid ett enda

 tillfälle, anser vi att ett sådant beslut måste

 fattas med tre fjärdedels majoritet.

 Vi föreslår emellertid också en särskild

 övergångsregel som innebär att beslut om

 överlåtelse i samband med ett svenskt tillträde får

 fattas med enkel majoritet. Skälet för det är att

 frågan om ett svenskt medlemskap i EG skall avgöras

 av folket i en folkomröstning. Det bör därför inte

 komma i fråga att därutöver kräva kvalificerad

 majoritet i riksdagen.

 Domstolar och förvaltningsmyndigheter

 Det är främst på följande punkter som vi, se

 kapitel 7, funnit att ett EG-medlemskap påverkar

 våra domstolars och förvaltningsmyndigheters

 ställning och verksamhet. Det gäller för det första

 den redan flera gånger berörda skyldigheten att

 sätta gemenskapsrätt före svensk lag. Den enda

 nuvarande regel som ger domstolar och myndigheter

 rätt - och skyldighet - att sätta given lag åt

 sidan är lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF. Vi

 konstaterar att den bestämmelsen av flera skäl inte

 räcker för att ge gemenskapsrätten det genomslag

 som den kräver.

 För det andra saknar de högsta domstolarna

 behörighet att ogiltigförklara EG-rättsakter,

 vilket är en uppgift exklusivt för EG-domstolen.

 Dessutom är de skyldiga att begära besked om hur

 EG-domstolen tolkar gemenskapsrätten när en sådan

 fråga förekommer i ett mål och de är bundna av det

 besked som EG-domstolens ger. Det förekommer

 emellertid inte att EG-domstolen överprövar de

 högsta domstolarnas avgöranden. Vi menar därför att

 regeringsformens karakteristik av Högsta domstolen

 och Regeringsrätten som högsta domstolar i allt

 väsentligt är korrekt även vid ett EG-medlemskap.

 Systemet med bindande tolkningsbesked från

 EG-domstolen låter sig, för det tredje, inte utan

 vidare förenas med bestämmelsen i 11 kap. 2 § RF om

 domstolarnas oberoende eller med den motsvarande

 regeln i 11 kap. 7 § RF om den självständighet som

 förvaltningsmyndigheterna har i sin lagtillämpande

 verksamhet.

 Den allmänna regel som vi föreslagit i 1 kap. RF

 ger också utrymme för såväl företrädesprincipen som

 den påverkan som sker i övrigt. I enlighet med den

 allmänna inriktning som vi valt för vår översyn

 behöver, och bör inte heller, någon ytterligare

 grundlagsreglering i denna del komma till stånd.

 Däremot anser vi inte att de svenska

 förvaltningsmyndigheternas relativa självständighet

 bör medföra några som helst konstitutionella

 problem. Regeringen har även med gällande grundlag

 de styrmedel som vi bedömer att den behöver för att

 gentemot gemenskaperna kunna svara för att Sverige

 uppfyller sina fördragsförpliktelser.

 Övriga föreskrifter i regeringsformen

 I kapitel 8 följer en översiktlig framställning av

 ett medlemskaps påverkan på de förhållanden som

 regeringsformen i övrigt reglerar. Vi konstaterar

 där, som redan sagts, att flertalet föreskrifter

 inte alls berörs av ett medlemskap. Däremot

 diskuterar vi översiktligt bl.a. vissa andra

 problem i anslutning till den internt svenska

 berednings-och beslutsprocessen liksom också den

 begränsade påverkan som ett medlemskap kan ha på

 vårt inhemska normgivningsförfarande.

 Allmänna handlingars offentlighet - Meddelarfrihet

 Den för oss självklara och hävdvunna principen om

 allmänna handlingars offentlighet har inte någon

 motsvarighet i gemenskapsrätten (se kapitel 9).

 Dess utgångspunkt är tvärtom att institutionernas

 handlingar inte utan ett särskilt ställningstagande

 är tillgängliga för allmänheten. Ett särskilt

 problem är vidare att beslutsfattandet inom EG

 alltjämt i stor utsträckning sker som om det var

 fråga om diplomatiska ärenden som kräver

 förtrolighet. Samarbetets art är emellertid sådan

 att det snarare är fråga om en överstatlig

 institutions normgivning för enskilda medborgare

 och företag varför dessa av demokratiska skäl bör

 ha insyn i beslutsprocessen. Slutligen finns inte

 heller någon motsvarighet till det svenska medde-

 larskyddet inom gemenskaperna.

 Vi har inte funnit att någon ändring av grundlag

 eller vanlig lag behövs för att tillgodose de krav

 på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Vår

 bedömning är ändå att vissa skillnader rent

 faktiskt kan komma att inträda. Det gäller framför

 allt att underlaget för ett offentligt samtal i

 lagstiftningsfrågor kan komma att bli mindre

 utförligt än som nu är fallet, dels genom att de

 reella förhandlingarna beslutsfattarna emellan - i

 och utanför rådet - inte förs offentligt, dels på

 grund av att redovisningen av de överväganden som

 lett fram till ett beslut kan komma att bli magrare

 än vi är vana vid. Här har vi dock, betonar vi

 också, möjlighet att till en del själva påverka

 förhållandena genom att sträva efter så öppna

 former som möjligt för den del av bered-

 ningsprocessen som äger rum här i landet. När de

 närmare formerna för den processen övervägs bör man

 ägna särskild uppmärksamhet åt hur

 sekretessfrågorna kan och bör hanteras. Därvid kan

 det förtjäna att särskilt övervägas i vilken

 utsträckning som den traditionella s.k. ut-

 rikessekretessen bör tillämpas när det gäller

 EG-samarbetet.

 Det är inte uteslutet att svenska statstjänstemäns

 utnyttjande av meddelarfriheten skulle kunna skapa

 spänningar i förhållande till gemenskaperna eller

 till andra medlemsstater. Vi anser emellertid inte

 att det bör komma i fråga att, så att säga för

 säkerhets skull, begränsa den friheten. Om den

 skulle komma att sättas i fråga bör den aktivt

 försvaras som en del av en grundläggande yttrande-

 och informationsfrihet.

 Det förslag till EG-direktiv om skydd för enskilda

 vid behandling av personuppgifter som nu bereds

 inom gemenskaperna kan ha betydelse ur

 offentlighetssynpunkt. Det finns därför anledning

 att från svensk sida noga följa det fortsatta

 gemenskapsarbetet i frågan.

 Några tryckfrihetsfrågor

 Vi har, som redovisas i kapitel 10, funnit vissa

 föreskrifter i EG-rättsakter som tyder på att

 gemenskapsrätten inte delar den svenska

 principiella hållningen när det gäller förbud mot

 förhandsgranskning, den ansvarige utgivarens

 exklusiva bestämmanderätt över innehållet i en

 framställning samt tryckfrihetens generella

 tillämplighet även på kommersiell reklam. Vi

 diskuterar också de problem som kan uppkomma när

 det gäller gemenskapernas krav på etableringsfrihet

 visavi svenska krav på vem som får vara ansvarig

 utgivare respektive ägare till tryckt skrift samt

 den möjliga konflikten mellan gemenskapsrättens

 konkurrensregler och det förhållandet att en

 ansvarig utgivares bestämmanderätt också innefattar

 en rätt att vägra ta in en annons.

 Vi anser det inte medföra några principiella

 tryckfrihetsrättsliga betänkligheter att något

 vidga möjligheterna till förbud mot, eller

 inskränkningar i, rätten till kommersiell reklam

 som är skadlig för hälsa eller miljö. På den

 punkten föreslår vi alltså för tydlighetens skull

 en ändring i TF.

 Däremot är vi inte beredda att föreslå några

 begränsningar i förbudet mot förhandsgranskning.

 Det är endast på enstaka punkter som

 gemenskapsrätten hittills föreskrivit sådan

 granskning. Samtidigt är vi givetvis medvetna om

 att den av oss förordade hållningen innebär att en

 potentiell normkonflikt inte lösts och att om en

 sådan konflikt mot förmodan skulle ställas på sin

 spets det är den gemenskapsrättsliga ståndpunkten

 som gäller.

 Den ytterligare ändring som vi föreslår i TF

 innebär att det öppnas en möjlighet att i lag

 föreskriva att även utlänningar utan hemvist här

 och utländska juridiska personer får vara ägare

 till periodisk skrift. Ändringen vidtas mot

 bakgrund av gemenskapsrättens krav på etablerings-

 frihet. Däremot anser vi att en motsvarande ändring

 inte bör ske när det gäller ansvarig utgivare. Att

 utgivaren skall vara bosatt i Sverige är en förut-

 sättning för hans ställning som ensam ansvarig för

 tryckfrihetsbrott vilket i sin tur utgör grunden

 för övriga medverkandes straffrihet. Romfördragets

 regler om etableringsfrihet medger att

 medlemsstaters medborgare får särbehandlas av

 hänsyn till allmän ordning. Enligt vår bedömning

 måste därför bosättningskravet för ansvarig

 utgivare bibehållas.

 Riksdagens roll i EG-samarbetet

 Vi har i bl.a. kapitel 4 redovisat att riksdagens

 ställning som det centrala statsorganet i viss

 utsträckning formellt försvagas vid ett

 EG-medlemskap. Vissa normer som enligt RF fordrar

 lagform och därmed riksdagsbeslut kan i stället

 beslutas av medlemsstaternas regeringar i rådet.

 Det är mot den bakgrunden mycket viktigt att

 riksdagen ges ett aktivt inflytande över

 regeringens handlande inom ramen för EG-samarbetet.

 Vad vi främst diskuterar i kapitel 11 är möjliga

 former för samråd mellan riksdag och regering inför

 behandlingen av viktigare förslag i framför allt

 rådet. Vi har kommit fram till att det inom

 riksdagen bör inrättas en särskild nämnd för ett

 sådant samråd. Nämnden bör, förutom att ta emot in-

 formation från regeringen, själv kunna ta initiativ

 genom att begära en redogörelse från regeringen

 eller någon annan myndighet. Den bör också ha en

 stark politisk ställning genom att vara

 proportionellt sammansatt och innehålla företrädare

 för alla riksdagspartier som passerat fyraprocents-

 spärren.

 När det gäller riksdagens roll i övrigt bör

 information om EG-samarbetet så långt möjligt

 lämnas vid öppna riksdagssammanträden. Det bör

 också betonas att riksdagens fackutskott har stor

 betydelse även i EG-arbetet. Propositioner och

 motioner kommer också fortsättningsvis att

 remitteras till utskotten även om de rymmer

 EG-aspekter. Vi förutsätter också att utskotten

 fortlöpande hålls informerade om, och inom sig

 diskuterar, de förslag till EG-normgivning som

 kommissionen presenterar. Det är likaså viktigt att

 ett nära samarbete kan etableras mellan

 fackutskotten och den särskilda EG-nämnden.

 Val till Europaparlamentet

 Vi har haft främst två utgångspunkter för våra

 överväganden i kapitel 12. För det första att man

 bör söka konstruera ett system som så långt möjligt

 liknar det system som vi tillämpar för

 riksdagsvalen. Det bör gynna ett högt

 valdeltagande. Vi har därför försökt åstadkomma ett

 proportionellt valsystem med en fyraprocentsspärr.

 För det andra måste valsystemet tillgodose de krav

 på enhetlighet som gemenskapsrätten ställer. Det

 innebär främst att den som är medborgare i någon

 medlemsstat men bosatt i Sverige skall ha rösträtt

 och vara valbar.

 Eftersom Sverige knappast kan räkna med att få mer

 än 25 platser i Europaparlamentet uppstår det dock

 särskilda svårigheter att efterlikna riksdagsvalet

 också genom att tillämpa ett system med valkretsar.

 Vi föreslår därför att mandaten fördelas i två

 omgångar. I en första omgång fördelas de mellan

 partierna varvid Sverige betraktas som en enda

 valkrets. Därmed uppfylls kravet på största möjliga

 proportionalitet. I en andra omgång fördelas så

 mandaten inom partierna varvid landet delas in i

 tre valkretsar. Genom att samtidigt inte ställa

 något krav på bostadsband, som ju inte heller sker

 i riksdagsvalet, ges varje parti i praktiken frihet

 att välja om det vill tillämpa ett system med

 valkretsar eller inte.

 Folkomröstningen

 Det råder politisk enighet om att en folkomröstning

 skall anordnas i frågan om Sveriges anslutning till

 EG. Partierna är också ense om att den omröstningen

 skall avgöra frågan om ett svenskt medlemskap

 oavsett vilken form som omröstningen ges.

 En folkomröstning kan ju nämligen, som vi

 konstaterar i kapitel 13, formellt vara antingen

 rådgivande eller beslutande. En rådgivande folkom-

 röstning kan äga rum vid den tidpunkt som riksdagen

 bestämmer - intet hindrar t.ex. i och för sig att

 den äger rum samtidigt med ett riksdagsval - och

 avse i princip varje fråga som riksdagen väljer att

 underställa folket. En beslutande folkomröstning

 däremot kan endast ske i samband med ett

 riksdagsval och kan, i detta sammanhang, avse a)

 förslag till grundlagsändring, b) frågan om

 godkännande av ett avtal med EG eller c) frågan om

 överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG.

 Folkomröstningen kan alltså äga rum fristående

 eller samtidigt med valet till riksdagen den 18

 september 1994. Det främsta argumentet mot en

 sammankoppling med valet är att EG-frågan kan komma

 att blandas samman med och kanske överskugga alla

 andra frågor som en valrörelse har att syssla med.

 Det främsta argumentet för en sådan sammankoppling

 är att man kan uppnå ett högt deltagande i om-

 röstningen liksom att man undviker alla risker för

 att en riksdagsminoritet väljer att, trots att en

 rådgivande omröstning redan hållits, utlösa även en

 beslutande sådan.

 Vi anser att framför allt tre utgångspunkter bör

 gälla. För det första bör EG-frågan inte bli

 föremål för mer än en folkomröstning. För det andra

 är det viktigt att klara alternativ ställs mot

 varandra, dvs. omröstningen bör gälla Ja eller Nej

 till en handlingslinje. För det tredje vore det en

 fördel om den kunde gälla ett medlemskap, baserat

 på ett färdigförhandlat fördrag.

 Vi diskuterar således olika problem och

 möjligheter i samband med en omröstning i

 EG-frågan. Däremot lämnar vi inte - eftersom vi

 inte heller uppfattat vårt uppdrag så - några

 uttryckliga förslag i fråga om vilket slag av

 folkomröstning som bör hållas eller när den bör äga

 rum.

 Reservationer och särskilda yttranden

 Ledamoten Kenneth[REDACTED_EFTERNAMN] har i en mera omfattande

 reservation - liksom experten Inger[REDACTED_EFTERNAMN] i ett

 likaledes mera omfattande särskilt yttrande - vänt

 sig såväl mot den allmänna inriktning som kommittén

 valt i sin översyn som mot flertalet lämnade

 författningsförslag.

 Övriga ledamöter är i huvudsak ense om de över-

 väganden som görs i betänkandet. På vissa punkter

 har emellertid reservationer avgetts av ledamöterna

 Allan[REDACTED_EFTERNAMN] (om sammansättningen av riksdagens

 EG-nämnd) samt Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN] och Harriet

[REDACTED_EFTERNAMN] (om subisidiaritetsprincipens innebörd,

 valkretsar och spärregel vid val till Europaparla-

 mentet samt möjligheten att genom vanlig lag sätta

 de föreslagna grundlagsändringarna i kraft). I

 särskilda yttranden framförs, likaså på enstaka

 punkter, ställningstaganden av ledamöterna Bertil

[REDACTED_EFTERNAMN] (om författningsförslagens begränsning

 till EG och behovet av en ökad användning av

 beslutande folkomröstning) och Håkan[REDACTED_EFTERNAMN] (om

 s.k. rakt skaderekvisit inom utrikessekretessens

 tilllämpningsområde).

 Författningsförslag

 1. Förslag till

 Lag om ändring i regeringsformen

 Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

 dels att det i regeringsformen skall införas en ny

 paragraf, 1 kap. 10 §, av följande lydelse,

 dels att 8 kap. 4 § och 10 kap. 5 § skall ha

 följande lydelse.

 Nuvarande lydelse

 Föreslagen lydelse

 1 kap.

 10 §

 Har överenskommelse

 träffats om Sveriges

 anslutning till

 [Europeiska gemen-

 skaperna] och riksdagen

 beslutat överlåta be-

 slutsbefogenhet till

 [gemenskaperna], gäller

 de förpliktelser som

 följer av anslutningen

 utan hinder av vad som

 föreskrivs i grundlag

 eller annan lag.

 8 kap.

 4 §

 Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela

 riket och om förfarandet vid folkomröstning i

 grundlagsfråga meddelas genom lag.

 I lag meddelas också

 föreskrifter om val till

 parlamentarisk församling

 inom [Europeiska

 gemenskaperna].

 Nuvarande lydelse

 Föreslagen lydelse

 10 kap.

 5 §

 Beslutanderätt kan över-

 låtas till [Europeiska

 gemenskaperna] i den

 utsträckning som följer

 av överenskommelse mellan

 Sverige och [Europeiska

 gemenskapernas] medlems-

 stater. Riksdagen beslu-

 tar om sådan överlåtelse

 genom beslut, varom minst

 tre fjärdedelar av de

 röstande förenar sig.

 Riksdagens beslut kan

 också fattas i den

 ordning som gäller för

 stiftande av grundlag.

 Beslutanderätt, som I annat fall kan

 direkt grundar sig på beslutanderätt, som

 denna regeringsform och direkt grundar sig på

 som avser meddelande av denna regeringsform och

 föreskrifter, som avser meddelande av

 användningen av statens föreskrifter, användning-

 tillgångar eller en av statens tillgångar

 ingående eller eller ingående eller upp-

 uppsägning av sägning av internatio-

 internationella överens- nella överenskommelser

 kommelser eller för- eller förpliktelser, i

 pliktelser, kan i begränsad omfattning

 begränsad omfattning överlåtas till mellan-

 överlåtas till mellan- folklig organisation för

 folklig organisation för fredligt samarbete, till

 fredligt samarbete, till vilken riket är eller

 vilken riket är eller skall bliva anslutet,

 skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig

 eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej

 domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt

 överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stif-

 som avser fråga om tande, ändring eller

 stiftande, ändring eller upphävande av grundlag,

 upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller

 riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen

 lag om val till eller fråga om

 riksdagen eller fråga om begränsning av någon av

 begränsning av någon av de fri- och rättigheter

 de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.

 som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga

 Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad

 om överlåtelse gäller som är föreskrivet om

 vad som är föreskrivet stiftande av grundlag.

 om stiftande av Kan beslut i sådan

 grundlag. Kan beslut i ordning ej avvaktas,

 sådan ordning ej av- beslutar riksdagen i

 vaktas, beslutar riks- fråga om överlåtelse

 dagen i fråga om över- genom ett beslut, varom

 låtelse genom ett minst fem sjättedelar av

 beslut, varom minst fem de röstande och minst tre

 sjättedelar av de rös- fjärdedelar av

 tande och minst tre ledamöterna förenar sig.

 fjärdedelar av

 ledamöterna förenar sig.

 Nuvarande lydelse

 Föreslagen lydelse

 Föreskrivs i lag att en Föreskrivs i lag att en

 internationell internationell

 överenskommelse skall överenskommelse skall

 gälla som svensk rätt, gälla som svensk rätt,

 får riksdagen genom får riksdagen genom

 beslut i den ordning som beslut i den ordning som

 anges i första stycket anges i andra stycket

 föreskriva att också en föreskriva att också en

 framtida, för riket framtida, för riket

 bindande ändring i bindande ändring i över-

 överenskommelsen skall enskommelsen skall gälla

 gälla här i riket. här i riket. Sådant

 Sådant beslut får endast beslut får endast avse

 avse framtida ändring av framtida ändring av

 begränsad omfattning. begränsad omfattning.

 Rättskipnings- eller Rättskipnings- eller

 förvaltningsuppgift som förvaltningsuppgift som

 ej direkt grundar sig på ej direkt grundar sig på

 denna regeringsform kan denna regeringsform kan,

 genom beslut av i annat fall än som avses

 riksdagen överlåtas till i första stycket, genom

 annan stat, till mellan- beslut av riksdagen över-

 folklig organisation låtas till annan stat,

 eller till utländsk till mellanfolklig

 eller internationell in- organisation eller till

 rättning eller sam- utländsk eller inter-

 fällighet. Riksdagen får nationell inrättning

 också i lag bemyndiga eller samfällighet.

 regeringen eller annan Riksdagen får också i lag

 myndighet att i sär- bemyndiga regeringen

 skilda fall besluta om eller annan myndighet att

 sådan överlåtelse. Inne- i särskilda fall besluta

 fattar uppgiften myndig- om sådan överlåtelse.

 hetsutövning, skall Innefattar uppgiften

 riksdagens förordnande myndighetsutövning, skall

 ske genom ett beslut, riksdagens förordnande

 varom minst tre ske genom ett beslut,

 fjärdedelar av de varom minst tre fjärde-

 röstande förenar sig. delar av de röstande

 Riksdagens beslut i förenar sig. Riksdagens

 fråga om sådan över- beslut i fråga om sådan

 låtelse kan också fattas överlåtelse kan också

 i den ordning som gäller fattas i den ordning som

 för stiftande av grun- gäller för stiftande av

 dlag. grundlag.

 ____________

 1. Denna lag träder i kraft ...

 2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges

 anslutning till [Europeiska gemenskaperna] sedan

 folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan får

 riksdagen fatta beslut om överlåtelse av

 beslutanderätt till [gemenskaperna] med anledning

 av anslutningen utan tillämpning av de regler om

 visst flertal som föreskrivs i 10 kap. 5 §.

 2. Förslag till

 Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

 Härigenom föreskrivs att 1 kap. 9 § och 5 kap. 1 §

 tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1 kap.

 9 §

 Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är

 stadgat

 1. om förbud mot kommersiell annons i den mån

 annonsen användes vid marknadsföring av

 alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror;

 2. om förbud mot 2. om förbud mot

 offentliggörande i kommersiell annons som

 yrkesmässig kredit- meddelats till skydd för

 upplysningsverksamhet av hälsa eller miljö enligt

 kreditupplysning, som förpliktelse som följer

 innebär otillbörligt av anslutning till [Euro-

 intrång i enskilds peiska gemenskaperna];

 personliga integritet 3. om förbud mot offent-

 eller som innehåller liggörande i yrkesmässig

 oriktig eller missvisan- kreditupplysnings-

 de uppgift, om verksamhet av kredit-

 ersättningsskyldighet upplysning, som innebär

 för sådant otillbörligt intrång i

 offentliggörande samt om enskilds personliga

 rättelse av oriktig integritet eller som

 eller missvisande innehåller oriktig eller

 uppgift; missvisande uppgift, om

 3. om ansvar och ersättningsskyldighet för

 ersättningsskyldighet sådant offentliggörande

 som avser det sätt på samt om rättelse av

 vilket uppgift eller oriktig eller missvisande

 underrättelse anskaf- uppgift;

 fats. 4. om ansvar och ersätt-

 ningsskyldighet som avser

 det sätt på vilket

 uppgift eller

 underrättelse anskaffats.

 5 kap.

 1 §

 Ägare till periodisk Ägare till periodisk

 skrift skall vara svensk skrift skall vara svensk

 medborgare eller svensk medborgare eller svensk

 juridisk person. I lag juridisk person. I lag

 får föreskrivas att även får föreskrivas att även

 utlänning med hemvist i utlänning eller utländsk

 riket får vara ägare juridisk person får vara

 till sådan skrift. ägare till sådan skrift.

 ____________

 Denna lag träder i kraft ...

 Förslag till

 Lag om ändring i regeringsformen - Alternativ A

 Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

 dels att det i regeringsformen skall införas en ny

 paragraf, 11 kap. 15 §, av följande lydelse,

 dels att 10 kap. 5 § skall ha följande lydelse.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 10 kap.

 5 §

 Beslutanderätt, som Beslutanderätt, som

 direkt grundar sig på direkt grundar sig på

 denna regeringsform och denna regeringsform och

 som avser meddelande av som avser meddelande av

 föreskrifter, använd- föreskrifter, använd-

 ningen av statens ningen av statens

 tillgångar eller in- tillgångar eller ingående

 gående eller uppsägning eller uppsägning av

 av internationella internationella

 överenskommelser eller överenskommelser eller

 förpliktelser, kan i förpliktelser, kan

 begränsad omfattning överlåtas till mellan-

 överlåtas till folklig organisation för

 mellanfolklig orga- fredligt samarbete, till

 nisation för fredligt vilken riket är eller

 samarbete, till vilken skall bliva anslutet,

 riket är eller skall eller till mellanfolklig

 bliva anslutet, eller domstol. Därvid får ej

 till mellanfolklig överlåtas beslutanderätt

 domstol. Därvid får ej som avser fråga om

 överlåtas beslutanderätt stiftande, ändring eller

 som avser fråga om upphävande av grundlag,

 stiftande, ändring eller riksdagsordningen eller

 upphävande av grundlag, lag om val till riks-

 riksdagsordningen eller dagen. Angående beslut i

 lag om val till fråga om överlåtelse

 riksdagen eller fråga om gäller vad som är före-

 begränsning av någon av skrivet om stiftande av

 de fri-och rättigheter grundlag. Kan beslut i

 som avses i 2 kap. An- sådan ordning ej av-

 gående beslut i fråga om vaktas, beslutar

 överlåtelse gäller vad riksdagen i fråga om

 som är föreskrivet om överlåtelse genom ett

 stiftande av grundlag. beslut, varom minst fem

 Kan beslut i sådan sjättedelar av de

 ordning ej avvaktas, röstande och minst tre

 beslutar riksdagen i fjärdedelar av leda-

 fråga om överlåtelse ge- möterna förenar sig.

 nom ett beslut, varom

 minst fem sjättedelar av

 de röstande och minst

 tre fjärdedelar av

 ledamöterna förenar sig.

 Föreskrivs i lag att en internationell

 överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får

 riksdagen genom beslut i den ordning som anges i

 första stycket föreskriva att också framtida, för

 riket bindande ändring i överenskommelsen skall

 gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse

 framtida ändring av begränsad omfattning.

 Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej

 direkt grundar sig på denna regeringsform kan genom

 beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till

 mellanfolklig organisation eller till utländsk

 eller internationell inrättning eller samfällighet.

 Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen

 eller annan myndighet att i särskilda fall besluta

 om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften

 myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande

 ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar

 av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut i

 fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den

 ordning som gäller för stiftande av grundlag.

 11 kap.

 15 §

 Domstolar och andra

 myndigheter kan vara

 skyldiga att från [Euro-

 peiska gemenskapernas]

 domstol inhämta besked om

 tolkningen av [gemenska-

 pernas] grundläggande

 fördrag samt om

 giltigheten och

 tolkningen av rättsregler

 som beslutats inom

 [gemenskaperna].

 ____________

 1. Denna lag träder i kraft...

 2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges

 anslutning till [Europeiska gemenskaperna] sedan

 folkomröstningen i hela riket ägt rum i frågan får

 riksdagen fatta beslut om överlåtelse av

 beslutanderätt till [gemenskaperna] med anledning

 av anslutningen utan tillämpning av de regler om

 visst flertal som föreskrivs i 10 kap. 5 §.

 Förslag till

 Lag om ändring i regeringsformen - Alternativ B

 Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

 dels att det i regeringsformen skall införas tre

 nya paragrafer,.

 2 kap. 21 §, 8 kap. 20 § och 11 kap. 15 §, av

 följande lydelse,

 dels att 8 kap. 4 §, 10 kap. 5 § och 11 kap. 14 §

 skall ha följande lydelse.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 2 kap.

 21 §

 Fri- och rättigheter som

 avses i detta kapitel får

 förutom genom lag begrän-

 sas också genom rätts-

 regler beslutade inom

 [Europeiska gemen-

 skaperna].

 8 kap.

 4 §

 Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela

 riket och om förfarandet vid folkomröstning i

 grundlagsfråga meddelas genom lag.

 I lag meddelas också

 föreskrifter om val till

 parlamentarisk församling

 inom [Europeiska gemen-

 skaperna].

 20 §

 Rättsregler beslutade

 inom [Europeiska

 gemenskaperna] gäller som

 lag i den utsträckning

 som följer av Sveriges

 anslutning till [gemen-

 skaperna].

 10 kap.

 5 §

 Beslutanderätt, som Beslutanderätt, som

 direkt grundar sig på direkt grundar sig på

 denna regeringsform och denna regeringsform och

 som avser meddelande av som avser meddelande av

 föreskrifter, föreskrifter,

 användningen av statens användningen av statens

 tillgångar eller tillgångar eller ingående

 ingående eller eller uppsägning av

 uppsägning av internationella

 internationella överenskommelser eller

 överenskommelser eller förpliktelser, kan

 förpliktelser, kan i överlåtas till mellan-

 begränsad omfattning folklig organisation för

 överlåtas till fredligt samarbete, till

 mellanfolklig orga- vilken riket är eller

 nisation för fredligt skall bliva anslutet,

 samarbete, till vilken eller till mellanfolklig

 riket är eller skall domstol. Därvid får ej

 bliva anslutet, eller överlåtas beslutanderätt

 till mellanfolklig som avser fråga om

 domstol. Därvid får ej stiftande, ändring eller

 överlåtas beslutanderätt upphävande av grundlag,

 som avser fråga om riksdagsordningen eller

 stiftande, ändring eller lag om val till riks-

 upphävande av grundlag, dagen. Angående beslut i

 riksdagsordningen eller fråga om överlåtelse

 lag om val till gäller vad som är före-

 riksdagen eller fråga om skrivet om stiftande av

 begränsning av någon av grundlag. Kan beslut i

 de fri-och rättigheter sådan ordning ej av-

 som avses i 2 kap. An- vaktas, beslutar

 gående beslut i fråga om riksdagen i fråga om

 överlåtelse gäller vad överlåtelse genom ett

 som är föreskrivet om beslut, varom minst fem

 stiftande av grundlag. sjättedelar av de

 Kan beslut i sådan röstande och minst tre

 ordning ej avvaktas, fjärdedelar av ledamö-

 beslutar riksdagen i terna förenar sig.

 fråga om överlåtelse

 genom ett beslut, varom

 minst fem sjättedelar av

 de röstande och minst

 tre fjärdedelar av

 ledamöterna förenar sig.

 Föreskrivs i lag att en internationell

 överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får

 riksdagen genom beslut i den ordning som anges i

 första stycket föreskriva att också framtida, för

 riket bindande ändring i överenskommelsen skall

 gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse

 framtida ändring av begränsad omfattning.

 Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej

 direkt grundar sig på denna regeringsform kan genom

 beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till

 mellanfolklig organisation eller till utländsk

 eller internationell inrättning eller samfällighet.

 Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen

 eller annan myndighet att i särskilda fall besluta

 om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften

 myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande

 ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar

 av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut i

 fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den

 ordning som gäller för stiftande av grundlag.

 11 kap.

 14 §

 Finner domstol eller annat offentligt organ att en

 föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag

 eller annan överordnad författning eller att

 stadgad ordning i något väsentligt hänseende har

 åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften

 icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen

 beslutat föreskriften, skall tillämpning dock

 underlåtas endast om felet är uppenbart.

 Vad som sägs i första

 stycket första meningen

 gäller också om en svensk

 föreskrift står i strid

 med en rättsregel som är

 beslutad inom [Europeiska

 gemenskaperna] och som

 skall tillämpas här i

 riket.

 15 §

 Domstolar och andra

 myndigheter kan vara

 skyldiga att från [Euro-

 peiska gemenskapernas]

 domstol inhämta besked om

 tolkningen av

 [gemenskapernas]

 grundläggande fördrag

 samt om giltigheten och

 tolkningen av rättsregler

 som beslutats inom

 [gemenskaperna].

 ____________

 1. Denna lag träder i kraft...

 2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges

 anslutning till [Europeiska gemenskaperna] sedan

 folkomröstningen i hela riket ägt rum i frågan får

 riksdagen fatta beslut om överlåtelse av

 beslutanderätt till [gemenskaperna] med anledning

 av anslutningen utan tillämpning av de regler om

 visst flertal som föreskrivs i 10 kap. 5 §.

 Förslag till

 Lag om ändring i regeringsformen - Alternativ C

 Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

 dels att det i regeringsformen skall införas fyra

 nya paragrafer, 1 kap. 10 §, 2 kap. 21 §, 8 kap.

 20 § och 11 kap. 15 §, av följande lydelse,

 dels att 8 kap. 4 §, 10 kap. 5 § och 11 kap. 14 §

 skall ha följande lydelse.

 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 1 kap.

 10 §

 Sverige kan till

 Europeiska gemenskaperna

 eller till annat

 utländskt organ som också

 har ett fri- och

 rättighetsskydd vilket i

 allt väsentligt står i

 överensstämmelse med fri-

 och rättighetsskyddet i

 denna regeringsform alt.

 Europakonventionen över-

 låta befogenheter att

 fatta beslut som skall

 gälla här i riket.

 2 kap.

 21 §

 Fri- och rättigheter som

 avses i detta kapitel får

 förutom genom lag be-

 gränsas också genom

 rättsregler beslutade

 inom [Europeiska gemen-

 skaperna].

 8 kap.

 4 §

 Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela

 riket och om förfarandet vid folkomröstning i

 grundlagsfråga meddelas genom lag.

 I lag meddelas också

 föreskrifter om val till

 parlamentarisk församling

 inom [Europeiska gemen-

 skaperna].

 20 §

 Rättsregler beslutade

 inom [Europeiska

 gemenskaperna] gäller som

 lag i den utsträckning

 som följer av Sveriges

 anslutning till [gemen-

 skaperna].

 10 kap.

 5 §

 Beslutanderätt, som Beslutanderätt, som

 direkt grundar sig på direkt grundar sig på

 denna regeringsform och denna regeringsform och

 som avser meddelande av som avser meddelande av

 föreskrifter, föreskrifter,

 användningen av statens användningen av statens

 tillgångar eller tillgångar eller ingående

 ingående eller eller uppsägning av

 uppsägning av internationella

 internationella överenskommelser eller

 överenskommelser eller förpliktelser, kan

 förpliktelser, kan i överlåtas till mellan-

 begränsad omfattning folklig organisation för

 överlåtas till fredligt samarbete,

 mellanfolklig orga- vilken respekterar grund-

 nisation för fredligt läggande fri- och

 samarbete, till vilken rättigheter i allt

 riket är eller skall väsentligt sådana som

 bliva anslutet, eller dessa kommer till uttryck

 till mellanfolklig i denna regeringsform

 domstol. Därvid får ej alt. Europakonventionen

 överlåtas beslutanderätt och till vilken riket är

 som avser fråga om eller skall bliva

 stiftande, ändring eller anslutet, eller till mel-

 upphävande av grundlag, lanfolklig domstol.

 riksdagsordningen eller Därvid får ej överlåtas

 lag om val till beslutanderätt som avser

 riksdagen eller fråga om fråga om stiftande,

 begränsning av någon av ändring eller upphävande

 de fri-och rättigheter av grundlag, riksdags-

 som avses i 2 kap. An- ordningen eller lag om

 gående beslut i fråga om val till riksdagen.

 överlåtelse gäller vad Angående beslut i fråga

 som är föreskrivet om om överlåtelse gäller vad

 stiftande av grundlag. som är föreskrivet om

 Kan beslut i sådan stiftande av grundlag.

 ordning ej avvaktas, Kan beslut i sådan

 beslutar riksdagen i ordning ej avvaktas, be-

 fråga om överlåtelse slutar riksdagen i fråga

 genom ett beslut, varom om överlåtelse genom ett

 minst fem sjättedelar av beslut, varom minst fem

 de röstande och minst sjättedelar av de rös-

 tre fjärdedelar av tande och minst tre

 ledamöterna förenar sig. fjärdedelar av leda-

 möterna förenar sig.

 Föreskrivs i lag att en internationell

 överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får

 riksdagen genom beslut i den ordning som anges i

 första stycket föreskriva att också framtida, för

 riket bindande ändring i överenskommelsen skall

 gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse

 framtida ändring av begränsad omfattning.

 Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej

 direkt grundar sig på denna regeringsform kan genom

 beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till

 mellanfolklig organisation eller till utländsk

 eller internationell inrättning eller samfällighet.

 Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen

 eller annan myndighet att i särskilda fall besluta

 om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften

 myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande

 ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar

 av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut i

 fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den

 ordning som gäller för stiftande av grundlag.

 11 kap.

 14 §

 Finner domstol eller annat offentligt organ att en

 föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag

 eller annan överordnad författning eller att

 stadgad ordning i något väsentligt hänseende har

 åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften

 icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen

 beslutat föreskriften, skall tillämpning dock

 underlåtas endast om felet är uppenbart.

 Vad som sägs i första

 stycket första meningen

 gäller också om en svensk

 föreskrift står i strid

 med en rättsregel som är

 beslutad inom [Europeiska

 gemenskaperna] och som

 skall tillämpas här i

 riket.

 15 §

 Domstolar och andra

 myndigheter kan vara

 skyldiga att från [Euro-

 peiska gemenskapernas]

 domstol inhämta besked om

 tolkningen av

 [gemenskapernas]

 grundläggande fördrag

 samt om giltigheten och

 tolkningen av rättsregler

 som beslutats inom

 [gemenskaperna].

 ____________

 1. Denna lag träder i kraft...

 2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges

 anslutning till [Europeiska gemenskaperna] sedan

 folkomröstningen i hela riket ägt rum i frågan får

 riksdagen fatta beslut om överlåtelse av

 beslutanderätt till [gemenskaperna] med anledning

 av anslutningen utan tillämpning av de regler om

 visst flertal som föreskrivs i 10 kap. 5 §.

 Yttranden över betänkandet och promemorian har till

 justitiedepartementet avgetts av Riksdagens

 ombudsmän, Högsta domstolens ledamöter, Rege-

 ringsrättens ledamöter, Justitiekanslern, Doms-

 tolsverket, Kommerskollegium, Generaltullstyrelsen,

 Patent- och Registreringsverket, Marknadsdomstolen,

 Konkurrensverket, Konsumentverket, Hovrätten över

 Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Sundsvall,

 Stockholms tingsrätt, Juridiska fakultetsnämnden

 vid Universitetet i Stockholm, Juridiska

 fakultetsnämnden vid Universitetet i Uppsala,

 Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uni-

 versitetet i Uppsala, Juridiska fakultetsstyrelsens

 forskningsnämnd vid Universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN],

 Samhällsvetenskapliga fakultetsstyrelsen vid

 Universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN], Samhällsvetenskapliga

 fakultetsnämnden vid Universitetet i Göteborg,

 Sveriges Domareförbund, Sveriges Advokatsamfund,

 Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet,

 Sveriges Köpmannaförbund, Tjänstemännens Central-

 organisation, Sveriges Akademikers Centralorganisa-

 tion, Landsorganisationen i Sverige, Svenska

 arbetsgivareföreningen, Sveriges Radio AB, Svenska

 journalistförbundet, Svenska Tidningsut-

 givareföreningen, Publicistklubben, Pressens

 opinionsnämnd samt Medborgarrättsrörelsen i

 Sverige.

 Sveriges industriförbund och Grossistförbundet

 Svensk Handel har avgett ett gemensamt yttrande.

 JustitiedepartementetUtdrag ur protokoll vid

 regeringssammanträde den 9 december 1993

 Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och

 statsråden B.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

 Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], af[REDACTED_EFTERNAMN],

 Dinkelspiel,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN]

 Föredragande: statsrådet Laurén

 ________________________

 Regeringen beslutar proposition 1993/94:114

 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i

 Europeiska unionen.