Regeringens proposition

1997/98:24

Ändrad övergångsbestämmelse i bankrörelselagen

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 18 september 1997

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en förlängd övergångstid för de företag som

bedriver inlåningsverksamhet med stöd av en övergångsbestämmelse i

bankrörelselagen som infördes den 1 januari 1996 i samband med att

bankrörelsebegreppet fick ett nytt innehåll. Övergångstiden, som enligt

gällande lag löper ut den 31 december 1997, föreslås bli förlängd till och

med utgången av år 1999.

Innehållsförteckning

 1 Förslag till riksdagsbeslut 3

 2 Lagtext 4

 3 Ärendet och dess beredning 5

 4 Bakgrund 5

 5 Förlängd övergångstid 8

 6 Ikraftträdande 10

 7 Ekonomiska konsekvenser 10

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i bankrörelselagen (1987:617).

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om ändring i bankrörelselagen

(1987:617)

Härigenom föreskrivs i fråga om bankrörelselagen (1987:617) att punkten

3 i övergångsbestämmelserna till lagen (1995:1572) om ändring i samma

lag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Ett företag som vid lagens

ikraftträdande bedriver

inlåningsverksamhet som inte

fordrade tillstånd enligt äldre lag får

fortsätta med verksamheten längst

till den 31 december 1997.

Ett företag som den 1 januari 1996

bedrev inlåningsverksamhet som

inte fordrade tillstånd enligt äldre lag

får fortsätta med verksamheten

längst till den 31 december 1999.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

3 Ärendet och dess beredning

Inom Finansdepartementet har utarbetats en promemoria om behovet av en

ändrad övergångsbestämmelse i bankrörelselagen. Promemorian har

remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga.

Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Fi 96/2862).

 Lagrådet

Förslaget är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna

betydelse. Något yttrande från Lagrådet har därför inte inhämtats över

lagförslaget.

4 Bakgrund

Varje modernt samhälle är beroende av ett stabilt och effektivt

betalningssystem. För att upprätthålla ett sådant system och för att

tillgodose konsumenternas behov av en trygg placeringsform har

lagstiftaren valt att förbehålla bankerna, som kringgärdas av särskilt

stränga rörelseregler, rätten att driva den vanligaste formen av

inlåningsverksamhet, dvs. sådan inlåning på konto där tillgodohavandet är

nominellt bestämt och tillgängligt för insättaren med kort varsel. Denna

inlåningsform är nämligen central för traditionell betalningsförmedling.

Verksamhet som innehåller sådan inlåning har därför benämnts

bankrörelse och är utgångspunkten för banklagstiftningens

tillämpningsområde, se 1 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617). Denna

definition kan tyckas vara något oegentlig eftersom bankerna regelmässigt

erbjuder allmänheten ett bredare produktsortiment än just inlåning. Detta

kommer till uttryck i 2 kap. bankrörelselagen, där de verksamhetsgrenar

som är tillåtna för banker räknas upp. Bankrörelsedefinitionen beskriver

således inte hela den verksamhet som banker bedriver. Om å andra sidan

en definition skulle utformas så att den omfattade alla verksamhetsgrenar

som banker normalt bedriver skulle den täcka ett större område än vad

lagstiftaren funnit särskilt skyddsvärt.

 Bankrörelselagens definition av bankrörelse medför att det företag som

vill bedriva bankinlåning måste även om företaget inte avser att bedriva

bankverksamhet i en vidare bemärkelse ansöka om tillstånd enligt

bankrörelselagen (oktroj) och underkasta sig hela det regelverk som

avpassats just för traditionell bankverksamhet. För att inte

bankrörelsedefinitionen skulle bli vidare än vad som var nödvändigt

föreskrevs redan i 1911 års banklag att med bankrörelse avsågs endast

sådan inlåningsverksamhet som riktade sig till allmänheten. Anledningen

till denna inskränkning var att lagstiftaren inte ville motverka den inlåning

på sparkasseräkning som i ganska stor utsträckning bedrevs av bruk och

inrättningar för mottagande av personalens besparingar, samt den

kooperativa sparkasserörelse som öppnats i skilda delar av landet. Det

saknades nämligen anledning att hämma dessa rörelser vars nytta och

betydelse inte kunde förnekas. Karaktäristiskt för den typ av

inlåningsverksamhet som lagstiftaren ville hålla utanför

bankrörelsebegreppet var att den bedrevs inom den kooperativa formens

ram eller i starkt begränsad omfattning. Kännetecknande för de stora

kooperativen som bedriver sparkasseverksamhet är att dessa föreningar har

ett annat huvudsyfte än att erbjuda sina medlemmar inlåningstjänster.

 Frågan om vilka typer av insättarkategorier som kunde anses falla utanför

allmänhetsbegreppet har under 1900-talets gång varit föremål för flera

utredningar mot bakgrund särskilt av KF:s och HSB:s expanderande

sparkasseverksamheter. Dessa verksamheter ansågs emellertid aldrig

vända sig till allmänheten enligt bankrörelselagens mening eftersom

inlåningstjänsterna var öppna endast för dem som var medlemmar i

respektive förening. Medlemmarna förutsattes ha insyn i verksamheten

samt vara fullt införstådda med det faktum att sparkassorna i väsentliga

avseenden skiljer sig från bankerna.

 Genom en ändring i bankrörelselagen med verkan från den 1 januari 1996

avskaffades allmänhetsbegreppet i bankrörelsedefinitionen. Skälen härtill

har utvecklats i regeringens proposition 1995/96:74 Ökad bankkonkurrens,

s. 105 f.

 "Enligt vad som framgått ovan i avsnitt 5.2 har allmänhetsbegreppet en

EG-rättslig dimension. Enligt artikel 3 i andra

banksamordningsdirektivet (89/646/EEG) får sålunda inga andra företag

än kreditinstitut ta emot inlåning eller upplåning från allmänheten om

inte verksamheten är föremål för särskild reglering och kontroll enligt

den nationella lagstiftningen. Även begreppet kreditinstitut definieras

med hjälp av allmänhetsbegreppet. Ett kreditinstitut är sålunda ett

företag vars verksamhet omfattar både inlåning eller upplåning från

allmänheten och kreditgivning för egen räkning. De föreningar som

ägnar sig både åt inlåning eller upplåning samt kreditgivning kommer

således att omfattas av EG:s bankdirektiv i den mån deras

inlåningsverksamhet anses riktad mot allmänheten.

 De skäl som tidigare har funnits för att hålla sparkasseinlåning

utanför

bankrörelsebegreppet har i takt med att medlemskadrarna vuxit förlorat

sin bärkraft. Flera nordiska sparkassor har drabbats av uttagsanstorm-

ningar i samband med att föreningarna visat svaga resultat, vilket visar

att spararna inte uppfattar de sparade medlen som medlemmarnas bidrag

till föreningens - företagets - rörelsekapital. Detta har i sin tur ytterligare

försvagat föreningarnas ekonomiska ställning. Som ovan anförts företer

sparkasseverksamhet betydande likheter med bankinlåningsverksamhet,

utan att omfattas av någon reglering till skydd för insättarna. Även om

sparkassorna inte är integrerade i det allmänna betalningssystemet torde

insättarna i konsumentskyddshänseende vara lika skyddsvärda som

bankkunderna. Vissa större sparkassor har nämligen åtskilliga insättare

och förvaltar betydande belopp. Det rör sig också om, i många fall, ett

långsiktigt sparande, ofta motiverat av ett socialt viktigt sparmål, t.ex.

bostadssparande. Därutöver utgör de medlemsfinansierade kooperativen

en viktig del av samhällsekonomin. Det finns därför anledning att se till

att sparkassorna inordnas under ett regelsystem som är ägnat att skapa

förtroende bland medlemskollektivet, något som är till gagn för hela den

kooperativa rörelsen. Att låta sparkassorna inordna sig under bank-

rörelselagens regler förefaller dock mindre välavvägt eftersom den lagen

är avpassad för just bankverksamhet som ju enligt vad som tidigare

sagts i grunden skiljer sig från icke-finansiell verksamhet. Behovet av

regelsystem för sparkassorna har föranlett regeringen att tillkalla en sär-

skild utredare som enligt utredningsdirektiven (dir. 1995:100) skall

utreda vilka regler som bör gälla för ekonomiska föreningar som tar

emot insättningar. Utredaren skall överväga vilka kvalitativa och

kvantitativa krav som bör ställas på ekonomiska föreningar som tar

emot insättningar och som har en icke-finansiell huvudverksamhet.

Vidare skall han bedöma i vilken utsträckning offentlig kontroll över

dessa föreningar skall utövas och föreslå en rättslig reglering som

tillfredsställer de krav och behov som bedöms föreligga till skydd för

insättarna. Slutligen skall han överväga hur ett särskilt skydd för sparare

i sparkassor kan utformas. Utredaren skall presentera sitt förslag i

december 1995.

 Regeringen avser alltså att så snart som möjligt föreslå regler för

ekonomiska föreningar som bedriver sparkasseverksamhet.

Allmänhetsrekvisitet - som ju tillkommit för just sparkassornas skull -

torde därmed ha tjänat ut sin roll. Frågan är därför om man inte redan nu

skall utmönstra allmänhetsrekvisitet ur bankrörelsedefinitionen. Det är

osäkert om den nuvarande tolkningen av allmänhetsrekvisitet -

nämligen att all medlemsinlåning faller utanför det finansiella

regelsystemet om inlåningen enbart sker från medlemmarna - är förenlig

med motsvarande bestämmelser i första och andra banksamordnings-

direktiven om verksamheten har en betydande omfattning och medlem-

skap i föreningen står öppet för envar. Att under en övergångsperiod in-

föra en ny tolkning av bankrörelselagens allmänhetsbegrepp framstår

som mindre lämpligt."

På grundval av det anförda togs allmänhetsrekvisitet bort. Enligt en

särskild övergångsbestämmelse tilläts emellertid företag som vid lagens

ikraftträdande bedrev inlåningsverksamhet som inte fordrade tillstånd

enligt äldre lag att fortsätta med verksamheten längst till den 31 december

1997 (se näringsutskottets betänkande 1995/96:NU9 s. 6 n).

 Regeringen tillkallade 1995 en särskild utredare med uppgift att överväga

kvalitativa och kvantitativa krav på föreningar som tar emot insättningar

(Dir. 1995:100). Till utredare utsågs landshövdingen Bengt K. Å.
[REDACTED_EFTERNAMN]. Utredaren skulle vidare bedöma i vilken utsträckning offentlig

kontroll över dessa föreningar skall utövas, föreslå en rättslig reglering

som tillfredsställer de krav och behov som bedöms föreligga till skydd för

insättarna, och överväga hur ett särskilt skydd för sparare i sparkassor kan

utformas.

 I maj 1996 överlämnades betänkandet Skydd för sparande i

sparkasseverksamhet med ett förslag till lag om sparkasseverksamhet

(SOU 1996:81). Förslaget innebär att ekonomiska föreningar tillåts ta emot

sådan inlåning som är förbehållen banker under vissa förutsättningar.

Föreningen skall anmäla till Finansinspektionen att den avser att bedriva

inlåningsverksamhet. Vidare skall föreningen lämna viss information till

insättarna, bl.a. om sparkasseverksamhetens omfattning. 25 procent av

insättningarna skall betalas in till numera Insättningsgarantinämnden.

Nämnden skall enligt förslaget placera medlen, som fortfarande tillhör

föreningen, på räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Dessa medel

skall inte ingå i en förenings konkursbo, utan skall i händelse av konkurs

utbetalas till de enskilda spararna i relation till deras kapitalfordran på

föreningen. Högsta ersättningsbelopp är 250 000 kr. Ersättningsbelopp

under 1 000 kr betalas inte ut. Om det föreligger särskilda skäl kan en

förening få disponera del av det spärrade beloppet.

 Betänkandet har remissbehandlats. Ett stort antal remissinstanser har

avstyrkt förslaget, i huvudsak av följande skäl. Det finns inte tillräckligt

starka skyddsintressen. Finansinspektionens roll är otydlig och riskerar att

invagga insättarna i en falsk trygghet. Ersättningssystemet är inte effektivt

eftersom endast 25 procent av insättningarna omfattas av skyddet.

5 Förlängd övergångstid

 Regeringens förslag: Företag som vid tidpunkten för ikraftträdandet av

den nya bankrörelsedefinitionen bedrev tillståndsfri inlåningsverksamhet

får fortsätta med verksamheten längst till den 31 december 1999.

 Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.

Kooperativa förbundet har framfört att övergångstiden bör utsträckas till

tre år eftersom den föreslagna kortare övergångstiden har en hämmande

effekt på sparkasseverksamheten. Kammarrätten i Göteborg anser med

hänsyn till vad som föreskrivs i andra banksamordningsdirektivets artikel 3

om skyddsregler och till att ifrågavarande verksamhet är förenad med vissa

risker, att det bör övervägas om inte upplysningsskyldigheten enligt 1 kap.

2 c § bankrörelselagen även skall gälla för de inrättningar som har inlåning

med stöd av övergångsbestämmelsen. För att uppfylla direktivets krav på

övervakning borde enligt kammarrätten vidare föreskrivas att de aktuella

sparkassorna skall registreras hos Finansinspektionen, och att de dessutom

till inspektionen halvårsvis skall sända in en enkel redovisning. Slutligen

bör enligt kammarrätten Finansinspektionen få möjlighet att förbjuda

fortsatt inlåningsverksamhet om inspektionen bedömer att verksamheten är

för riskfylld. Om någon reglering inte införs anser kammarrätten att

övergångstiden bör vara kortare än förslagets två år.

 Skälen för regeringens förslag: Den nya lydelsen i 1 kap. 2 §

bankrörelselagen (1987:617) träffar sådan inlåningsverksamhet som är

vanlig inom kooperationen. Enligt vad som utvecklats ovan var

lagändringen inte avsedd att tvinga in sparkassorna under bankregleringen.

Genom att införa en övergångsbestämmelse i ändringslagen var tanken i

stället att regeringen i god tid före övergångstidens slut skulle framlägga ett

lagförslag om sparkasseverksamhet. Den föreslagna lagen skulle

möjliggöra för sparkassorna att fortsätta med sin inlåningsverksamhet och

samtidigt tillgodose de skyddsintressen som kan anses befogade i

sammanhanget.

 Sparkasseutredningens förslag har emellertid fått betydande kritik av ett

stort antal remissinstanser. Förslaget kan därför inte ligga till grund för

lagstiftning. Någon lagreglering av sparkassorna kommer därmed inte att

kunna tas fram med ikraffträdande innan den nu gällande övergångstiden

löper ut.

 Enligt vad som redovisats ovan är frågan om sparkasseverksamhets

tillåtlighet för närvarande knuten till bankrörelsedefinitionens utformning.

Banklagskommittén har i sitt remissvar uttalat att den avser göra en

översyn av gränserna för bankrörelselagens tillämpningsområde. Även

angränsande områden kommer därmed enligt kommittén att bli föremål för

överväganden (se även Dir. 1995:86). Utredningsarbetet skall vara klart

senast vid utgången av 1997.

 Beroende på vad Banklagskommittén kan komma att föreslå kan det

finnas skäl att på nytt överväga frågan huruvida den traditionella

sparkasseverksamheten i ekonomiska föreningar skall särbehandlas i

förhållande till andra företag som har en icke-finansiell huvudverksamhet

och som vill ägna sig åt inlåningsverksamhet. Det finns därför betydande

fördelar med att i nuvarande beredningsläge avvakta Banklagskommitténs

betänkande. Regeringen anser sammanfattningsvis att det finns goda skäl

att förlänga den övergångstid som föreskrivits i övergångsbestämmelserna

till 1 kap. 2 § bankrörelselagen.

 Kammarrätten i Göteborg har väckt frågan om inte den förlängda

övergångstiden bör villkoras av att företagen iakttar viss

upplysningsskyldighet i sin marknadsföring m.m., lämnar redovisning till

Finansinpektionen samt att inspektionen skall ha möjlighet att förbjuda

verksamheten om den bedöms vara alltför riskfylld. Enligt regeringen

ryms dock inte dessa frågor inom ramen för detta lagstiftningsärende.

Därutöver gäller att lagstiftningen för inlåningsföretagen förväntas bli klar

redan inom den förhållandevis korta period, två år, som nuvarande

övergångstid föreslås bli förlängd med. Värdet av att införa de

skyddsbestämmelser som kammarrätten har föreslagit måste vägas mot

nackdelen av att införa en provisorisk reglering. Regeringen väljer att

föreslå endast en förlängning av övergångstiden.

 Beträffande övergångstidens längd gör regeringen följande överväganden.

 Eftersom det är önskvärt att samordna beredningen av sparkassefrågan

med Banklagskommitténs förslag kan en förlängning av övergångstiden

inte vara för kort. Att som Kooperativa Förbundet föreslagit förlänga

övergångstiden tre år är emellertid enligt regeringens mening inte

acceptabelt med hänsyn till allmänintresset av att inlåningsföretagens

verksamhetsförutsättningar klarläggs så fort som möjligt. Övergångstiden

bör lämpligen förlängas till utgången av 1999.

6 Ikraftträdande

Den föreslagna lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.

7 Ekonomiska konsekvenser

Förslaget väntas inte medföra några ekonomiska konsekvenser, vare sig för

samhället i stort eller för enskilda.

 Bilaga

Förteckning över remissinstanserna

Sveriges Riksbank, Göta Hovrätt, Kammarrätten i Göteborg,

Finansinspektionen, Riksgäldskontoret, Riksskatteverket, Konkurrensverket,

Insättningsgarantinämnden, Svenska Bankföreningen, Postgirot Bank AB,

Landshypotek AB, Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB,

Stadshypotek AB, Fristående Sparbankers Riksförbund, Sveriges Bankkunders

Riksförbund, Finansförbundet, Svenska Fondhandlareföreningen,

Finansbolagens förening, Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR, Svenska

Revisorssavfundet SRS, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens

centralorganisation (TCO), SACO, Sveriges akademikers centralorganisation,

Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges Advokatsamfund, Sveriges

Försäkringsförbund, Banklagskommittén, Kooperativa Förbundet ekonomisk

förening (KF), Kooperativa institutet, HSB:s Riksförbund, Riksbyggen

sparkassa ekonomisk förening, Stockholms Kooperativa Bostadsförening ek.

för., Svenska Lantmännens Riksförbund (LRF), Skogsägarnas Riksförbund,

Slakteriförbundet, Mejeriernas Riksförening, JAK - Jord Arbete Kapital -

ekonomisk förening.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 september 1997

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1997/98:24 Ändrad

övergångsbestämmelse i bankrörelselagen

Prop. 1997/98:24

Prop. 1997/98:24

Prop. 1997/98:24