Regeringens proposition

1995/96:51

Fortsatt giltighet av lagen om samhällstjänst

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 5 oktober 1995

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

 Laila Freivalds

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att giltighetstiden för lagen (1989:928) om sam-

hällstjänst förlängs till utgången av år 1998.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3

2 Lagtext.................................................... 3

3 Ärendet och dess beredning................................. 4

4 Regeringens överväganden................................... 5

Bilaga Utdrag ur BRÅ PM 1994:3 Samhällstjänst som

 alternativ till fängelse, Utvärdering av 1990-1992 års

 försöksverksamhet - Sammanfattning; slutsatser...... 6

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 oktober 1995.. 9

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om fortsatt

giltighet av lagen (1989:928) om samhällstjänst.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1989:928) om samhällstjänst

 Härigenom föreskrivs att lagen (1989:928) om samhällstjänst1, som gäller till

utgången av år 19952, skall fortsätta att gälla till utgången av år 1998.

_________________

**FOOTNOTES**

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1992:372.

2 Lagens giltighetstid senast förlängd 1992:372.

3 Ärendet och dess beredning

Genom lagen (1989:928) om försöksverksamhet med samhällstjänst, som trädde i

kraft den 1 januari 1990, öppnades möjlighet för fem domstolar i landet att döma

till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst (prop. 1989/90:7, bet.

1989/90:JuU10, rskr. 1989/90:55, SFS 1989:928). Lagens giltighetstid inskränktes

till åren 1990-1992. Den 1 januari 1993 skedde en utvidgning av användningen av

samhällstjänst till hela landet. Den utvidgade tillämpningen tidsbegränsades

till utgången av år 1995 i väntan på införandet av en mera permanent ordning

(prop. 1991/92:109, bet. 1991/92:JuU24, rskr. 1991/92:259, SFS 1992:372). I

samband härmed ändrades lagens rubrik på så sätt att ordet försöksverksamhet

togs bort. Detta gjordes för att markera att den andra treårsperioden mer har

karaktären av en provisorisk lösning än en egentlig försöksverksamhet.

 Den påföljdsform som härigenom öppnats innebär att rätten i brottmål får döma

till skyddstillsyn med föreskrift att den dömde skall utföra samhällstjänst

genom oavlönat arbete i en omfattning som bestäms i domen. En förutsättning för

en sådan dom är att den tilltalade har förklarat sig villig att följa

föreskriften samt att föreskriften bedöms vara av avgörande betydelse för att

döma till skyddstillsyn i stället för fängelse. Domstolen skall i domen ange hur

långt straff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället valts som påföljd. Om

den dömde inte fullgör sina skyldigheter enligt föreskriften får påföljden

undanröjas och ersättas med fängelsestraff.

 I samband med att försöksverksamheten inleddes fick Brottsförebyggande rådet

(BRÅ) regeringens uppdrag att utvärdera verksamheten. BRÅ har i rapporten

Samhällstjänst som alternativ till fängelse (BRÅ PM 1994:3) lämnat en

utvärdering av 1990-1992 års försöksverksamhet. En sammanfattning av

slutsatserna av utvärderingen finns i bilaga.

 Genom direktiven Översyn av vissa frågor som rör påföljdssystemet (dir.

1992:47) tillsattes år 1992 en parlamentarisk kommitté för att se över det

straffrättsliga påföljdssystemets innehåll och uppbyggnad. Kommittén, som

antagit namnet Straffsystemkommittén (Ju 1992:07), skall överväga möjligheterna

att vidareutveckla användningen av olika alternativ till fängelsestraff. I denna

del ingår att föreslå hur samhällstjänsten bör infogas som ett permanent inslag

i påföljdssystemet. Kommittén kommer att lämna sina förslag i oktober i år,

varefter förslagen skall beredas i Justitiedepartementet.

Lagrådet

Den föreslagna lagändringen är lagtekniskt sett av enkel beskaffenhet. Enligt

regeringens mening skulle därför Lagrådets hörande sakna betydelse.

4 Regeringens överväganden

Av BRÅ:s utvärdering framgår att den praktiska verksamheten med samhällstjänst

som påföljd har fungerat mycket väl. Vad gäller benägenheten att återfalla i

brott har någon skillnad inte kunnat påvisas mellan dem som utfört

samhällstjänst och dem som avtjänat fängelsestraff. Samhällstjänst är en eko-

nomiskt fördelaktig påföljd jämfört med fängelse. Sammantaget talar

erfarenheterna av den hittillsvarande verksamheten för att samhällstjänsten bör

permanentas.

 Som framgår av BRÅ:s rapport har under försöksverksamheten emellertid också

kritik framförts. Främst har denna gällt förhållandet att samhällstjänsten utgör

en föreskrift till skyddstillsyn. Frågan har väckts om samhällstjänsten bör

konstrueras som en fristående påföljd. För att kunna ta ställning till hur denna

fråga, liksom frågor av lagteknisk natur, skall lösas krävs ytterligare

beredningsunderlag. Ett sådant kommer att erhållas senare under hösten då

Straffsystemkommittén redovisar sitt arbete. I avvaktan på kommitténs förslag

och att beredningsarbetet med dessa skall kunna slutföras bör enligt regeringens

mening lagens giltighetstid ytterligare förlängas. Då kommitténs uppdrag

omfattar en översyn av hela det straffrättsliga påföljdssystemets innehåll och

uppbyggnad kan det förutsättas att detta beredningsarbete kommer att bli

omfattande och giltighetstiden bör därför förlängas så att lagen om

samhällstjänst gäller till utgången av år 1998.

Utdrag ur BRÅ PM 1994:3 Samhällstjänst som alternativ till fängelse, Utvärdering

av 1990-1992

års försöksverksamhet

Slutsatser

I vilken utsträckning målen med försöksverksamheten har uppnåtts ska ses utifrån

de uttalanden i propositionen som anger att syftet med samhällstjänst är att

finna ett alternativ till fängelse, och detta grundat på antaganden om att

samhällstjänst har humana, individualpreventiva och ekonomiska fördelar jämfört

med fängelsestraffet. Att samhällstjänst är humanare än fängelse har tagits för

självklart och inte ansetts behöva studeras närmare. Någon individualpreventiv

fördel jämfört med fängelse har inte kunnat påvisas. Samhällstjänst har inte

bidragit till en lägre återfallsbenägenhet men, vilket är viktigt att

uppmärksamma, inte heller till en ökad återfallsbenägenhet. Vidare är

samhällstjänst en ekonomiskt fördelaktig påföljd jämfört med fängelse. I den mån

samhällstjänst tillämpats som alternativ till fängelse har försöksverksamheten

relativt väl motsvarat de uttalanden som framgår av propositionen med avseende

på målsättningen.

 Den centrala frågan blir därmed i vilken utsträckning den åsyftade målgruppen

nåtts och i vilken utsträckning samhällstjänst tillämpats som alternativ till

fängelse respektive till andra påföljder. Nedanstående mycket schematiska figur

över påföljdssystemet kan åskådliggöra hur påföljden fungerat med avseende på

den i propositionen åsyftade målgruppen och den grupp som under försöksperioden

faktiskt dömdes till samhällstjänst. Det ska påpekas att figuren åskådliggör

något av en idealbild av påföljdssystemet. I praktiken torde det förekomma ett

inte obetydligt gränsland mellan villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse, ett

gränsland inom vilket dömandepraxis kan skifta och inom vilket påföljden

samhällstjänst till stor del har sitt naturliga tillämpningsområde.

Som framgår av figuren och som tidigare konstaterats har en stor del av den

åsyftade målgruppen inte nåtts samtidigt som påföljden ofta tillämpats för andra

ändamål än de avsedda. I dessa avseenden har försöket med samhällstjänst i

begränsad utsträckning motsvarat målsättningen. De mål som uppnåtts då

samhällstjänst tillämpats som alternativ till fängelse måste således ställas i

relation till den straffskärpning och kostnadsökning som påföljden inneburit när

den tillämpats som alternativ till villkorlig dom eller skyddstillsyn samt till

den strafflindring som påföljden inneburit när den tillämpats som alternativ

till andra fängelsestraff än de som avsetts. I den mån samhällstjänst tillämpats

i stället för villkorlig dom eller skyddstillsyn har inte heller de

grundläggande antagandena om påföljdens förtjänster någon relevans då

samhällstjänst inte är billigare och knappast humanare eller

individualpreventivt fördelaktig i jämförelse med dessa påföljder.

 Orsakerna till diskrepansen mellan målsättning och verklighet torde till stor

del bero på att det urvalsförfarande som den lagtekniska konstruktionen vilar på

inte har fungerat effektivt och på kopplingen mellan samhällstjänst och

skyddstillsyn. Vad gäller det senare torde det inte vara minst viktigt att

uppmärksamma rättsväsendets kritiska inställning. Den målsättning med

samhällstjänst som kommer till uttryck i propositionen, att samhällstjänst

endast ska ersätta fängelse och under förutsättning att

skyddstillsynskriterierna är uppfyllda, har inte till fullo haft stöd hos

rättsväsendet. Rättsväsendets kritiska inställning tillsammans med de vida ramar

som i praktiken omgärdar de s.k. skyddstillsynskriterierna har medfört ett

utrymme för rättsväsendet att under försöksperioden forma ett tillämpningsområde

för samhällstjänst som i inte ringa utsträckning skiljer sig från det

tillämpningsområde som anges i propositionen. Möjligheten att detta med tiden

kan komma att regleras genom prövningar i överrätt är sannolikt begränsad. Få

samhällstjänstdömda (två fall under försöksperioden) torde överklaga och yrka på

villkorlig dom eller skyddstillsyn (utan föreskrift om samhällstjänst) då de,

som det sannolikt upplevs, haft turen att slippa ett fängelsestraff, ett

fängelsestraff som dessutom mycket väl kan aktualiseras vid ny prövning i

domstol.

 Den praktiska verksamheten med samhällstjänst som påföljd har i hög

utsträckning fungerat i enlighet med de uttalanden som framgår av propositionen.

Det har inte varit några större problem att finna arbetsgivare som kan och vill

bereda de samhällstjänstdömda lämplig sysselsättning. Samhällstjänst har i allt

väsentligt tillämpats för den typ av brottslighet som åsyftas i propositionen.

De samhällstjänstdömda har i mycket hög utsträckning klarat av att genomföra

samhällstjänstarbetet. Frivårdens uppgifter har till största delen skötts på ett

sätt som överensstämmer med de riktlinjer som redovisas i propositionen.

Samtliga berörda yrkesgrupper redovisar en i huvudsak positiv inställning till

samhällstjänst som påföljd och i huvudsak goda erfarenheter från

försöksperioden. De arbetsgivare som engagerat samhällstjänstdömda har

genomgående mycket positiva erfarenheter liksom även de dömda som genomfört

samhällstjänst. Ur dessa aspekter har försöksverksamheten således i huvudsak

fungerat tillfredsställande under försöksperioden.

 Det faktum att ingen tendens till ökad användning av samhällstjänst förekom

under försöksperioden och att 1993 års riksomfattande verksamhet varit mycket

begränsad ger en antydan om att samhällstjänst kan få en förhållandevis

marginell roll i påföljdssystemet, och även vad gäller användningen av

fängelsestraff och fängelseplatser, om tillämpad enligt nu gällande lagstiftning

och praxis.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 oktober 1995

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Freivalds

Regeringen beslutar proposition 1995/96:51 Fortsatt giltighet av lagen om

samhällstjänst.